重庆市第四中级人民法院民 事 判 决 书（2017）渝04民终179号上诉人（原审原告）：冯国红，男，1988年12月8日出生，苗族，住重庆市彭水苗族土家族自治县。委托诉讼代理人：刘德均，重庆才学律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：黄海燕，男，1968年4月15日出生，苗族，住重庆市九龙坡区。委托诉讼代理人：谢光寿，重庆中庸律师事务所律师。委托诉讼代理人：王军，重庆中庸律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：李绍富，男，1962年8月18日出生，汉族，住重庆市九龙坡区。委托诉讼代理人：谢光寿，重庆中庸律师事务所律师。委托诉讼代理人：王军，重庆中庸律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：陆睦，男，1956年4月15日出生，汉族，住重庆市渝中区。委托诉讼代理人：谢光寿，重庆中庸律师事务所律师。委托诉讼代理人：王军，重庆中庸律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：王祥伦，男，1967年6月10日出生，汉族，住重庆市渝中区。委托诉讼代理人：谢光寿，重庆中庸律师事务所律师。委托诉讼代理人：王军，重庆中庸律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：彭水苗族土家族自治县保家镇鹿山社区居民委员会，住所地：重庆市彭水苗族土家族自治县保家镇保家镇鹿山社区。法定代表人：杨小明，该居民委员会主任。委托诉讼代理人：冯栋梁，重庆雾都律师事务所律师。委托诉讼代理人：任杰，重庆雾都律师事务所律师。上诉人冯国红因与被上诉人黄海燕、李绍富、陆睦、王祥伦、彭水苗族土家族自治县保家镇鹿山社区居民委员会（以下简称鹿山居委会）确认合同无效纠纷一案，不服彭水苗族土家族自治县人民法院（2016）渝0243民初2965号民事判决，向本院提出上诉。本院受理本案后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人冯国红及其委托诉讼代理人刘德军，被上诉人鹿山居委会的委托诉讼代理人冯栋梁、任杰，被上诉人黄海燕、李绍富、陆睦、王祥伦的委托诉讼代理人王军均到庭参加了诉讼。冯国红上诉请求：一、撤销彭水苗族土家族自治县人民法院（2016）渝0243民初2965号民事判决；二、确认冯国红与鹿山居委会、重庆卓栋房地产开发有限公司（以下简称卓栋公司）于2013年2月24日签订的《保家民俗文化街安置协议》无效；三、由被上诉人负担本案诉讼费。事实和理由：一、上诉人冯国红不具有签订《保家民俗文化街安置协议》的主体资格。1.冯国红户籍地、实际居住地均为彭水县长生镇龙汇村四组，在该地已经享有124平方米的宅基地。依据《土地管理法》第六十二条第一款、第四款的规定，只能拥有一处宅基地，有关部门不能再批准新的宅基地。2.冯国红不享有彭水保家镇鹿山居委4组辖区修建的民俗文化街建设项目的宅基地权利。3.冯国红不属于渝府办（2013）34号、彭水府办法（2014）75号文所确定的特定安置对象，即高山生态移民扶贫搬迁群众，也不符合签订《保家民俗文化街安置协议》的主体资格。二、被上诉人鹿山居委会既不是鹿山安置点的所有权单位，也不是鹿山安置点建房行政许可单位，无权委托卓栋公司代建安置点房屋建设，更没有安置房屋的购房款的权利。由于其行为不具合法性，签订案涉合同的行为当属无效。三、鹿山安置点房屋建设除捏造冯国红等签名，以联合建房委托办理建设用地手续外，没有办理相关的项目立项、规划、环评等相关手续，更没有进行可行性研究报告、招投标方案及投资概算的批复，其鹿山安置点房屋建设明显存在违法性，违背法律的禁止性规定。四、从招商引资到开工建设售房舆论宣传阶段，卓栋公司均以房地产开发商的身份出现，误导冯国红等认为是商品房开发而购买，案涉协议的内容违背了冯国红的真实意思表示。五、被上诉人利用虚假资料，违背办证程序给冯国红办理房地产权证，不应当作为案涉协议的有效依据。综上，案涉房屋是在鹿山社区四组的集体土地上建设的房屋，上诉人冯国红不是该组成员，不属安置对象，双方所签订的购房协议违反我国土地管理法律法规的规定，当属无效合同。鹿山居委会辩称，第一，保家镇人民政府在这个项目中起到一个招商引资的作用，整个项目的权利义务都是由本案的当事人享有和履行。民俗街项目是根据重庆市政府关于农民新村项目的文件进行，其主体是居委会或农村委员会。第二，本案涉及的几个合同的主体、内容符合法律规定，也是各方当事人的真实意思表示，合同合法有效，该项目不是房地产开发项目。第三，没有证据证明鹿山居委会和卓栋公司有弄虚作假的事实。第四，到目前为止，案涉房屋已经建成，且已经办理了房产证，甚至部分被安置户已经住了几年。现起诉法院要求判决确认无效，有违诚信。综上，上诉人的上诉理由不成立，请求二审驳回上诉，维持原判。被上诉人黄海燕、李绍富、陆睦、王祥伦辩称，第一，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序违法，二审应予维持。第二，上诉人诉称漏列当事人明显超过时效的，上诉人在一审中没有要求追加当事人的诉讼请求，上诉状中也未提及。第三，上诉人与被上诉人之间签订的协议是三方真实意思表示，在签字协议时三方当时人都是完全民事行为能力人，其作为平等主体签订的协议不违反法律规定，合法有效；第四，涉案房屋已经办理了产权证，佐证了涉案项目的合法性，上诉人称项目不合法但未出示证据；第五，四答辩人作为自然人只是垫资代建，款项也只有代收。综上，上诉人冯国红的上诉理由不成立，其相应的上诉请求不应得到支持。冯国红向一审法院起诉请求：确认冯国红与鹿山居委会、卓栋于2013年2月24日签订的《保家民俗文化街安置协议》无效。一审法院认定的事实：2010年10月13日，彭水县保家镇人民政府作为甲方与卓栋公司作为乙方签订了《彭水县保家镇民俗文化村招商建设协议》，该协议中载明：彭水县保家镇人民政府决定，在保家镇鹿山社区四组，建设一个集统一规划，风貌一致，生态生活，休闲娱乐为一体的具有浓郁巴渝民居特色和厚重苗、土民俗文化的农民新村示范点——鹿山民俗文化村。……就合作开发“彭水县保家镇鹿山民俗文化村”事宜，经过充分协商，达成如下协议：一、项目名称：彭水县保家镇鹿山民俗文化村。二、项目概况（一）项目建设主要内容及规模项目占地面积约80000㎡；需建设整个民俗文化村内的道路、场平及文化休闲广场等基础设施建设和房屋开发（面积约60000㎡，分两期实施），道路两侧统一规划，统一建设，风貌别致，集巴渝民居特色、人文景观、绿化和休闲广场为一体的农民新村示范点。2011年11月9日，鹿山居委会作为甲方与卓栋公司作为乙方以及本县保家镇人民政府作为丙方签订了《保家三江书韵特色镇鹿山社区民俗文化街垫支代建协议》，该协议首部载明：由于甲、丙双方财力有限，特招商引资，由乙方为保家镇民俗文化街垫支代建。彭水县发展和改革委员会于2010年9月27日作出批复，同意保家民俗文化村基础设施项目立项。重庆市人民政府于2011年6月16日作出渝府地[2011]515号文件（关于彭水县2010年度农民建房项目农用地转用的批复），同意将涉案地转为集体建设用地，用于农村村民住宅建设用地。2013年2月24日，鹿山居委会作为甲方、冯国红作为乙方、卓栋公司作为丙方共同签订了《保家民俗文化街安置协议》。该协议中关于安置协议说明部分载明了“保家民俗文化街是鹿山居委会和重庆市彭水苗族土家族自治县保家镇人民政府委托卓栋公司修建的农民安置房的新农村建设项目。卓栋公司作为项目的投资建设方，乙方所缴纳的安置款项均由丙方代甲方收取，用于支付由丙方垫付的保家民俗文化街安置房项目的土地流转、拆迁、场平、基础设施建设及房屋建设等各种款项。丙方对项目工期、质量、投资等负直接责任，并承担本项目因工期、质量等问题引起的赔偿责任和享受因乙方违约造成的受偿权利。第一条甲方同意将保家民俗文化街安置房项目的房号为16幢2单元5楼2号单位物业用于安置乙方，本套安置房建筑面积为119.78㎡，单价为1836.7元/平方米，合计总房款220000元（大写贰拾贰万元整）。第二条付款方式及期限乙方按下列第二种方式按期付款。分期付款：于2013年2月24日付房款5万元；于2013年6月30日前付房款4万元；于2013年12月31日前付房款4万元；于2014年6月30日前付房款4万元；于2014年12月31日前付房款5万元。第三条交房期限丙方应当在2014年12月31日乙方付清房款时，将本安置房交付乙方使用。第九条产权证办理保家民俗文化街房屋产权证、土地使用权证的分户分割工作由甲方负责办理，费用由丙方代付。”冯国红已经向卓栋公司支付了购房款80000元，尚欠房款140000元。鹿山居委会已经为冯国红办理了该房的房地产权证。2013年11月20日，卓栋公司向彭水县工商行政管理局申请注销登记，彭水县工商行政管理局于2013年11月20日作出决定准予注销登记。卓栋公司注销登记前原股东为黄海燕、李绍富、陆睦、王祥伦四人。重庆市人民政府办公厅关于公布全市2013年—2015年高山生态扶贫搬迁集中安置点名单的通知（渝府办〔2013〕34号）中关于彭水高山生态扶贫搬迁集中安置点名单中载明，长生安置点位于长生镇长生社区一组（水田坝），鹿山安置点位于保家镇鹿山社区四组（保家楼）。冯国红的户籍所在地为彭水县长生镇龙汇社区四组，冯国红在长生镇龙汇社区四组已经享有一处宅基地。冯国红在庭审中表示，如果法院判决涉案协议无效，则其将另行提起诉讼要求被告返还其已交付的房款。一审法院认为：本案系确认合同无效纠纷，争议焦点在于涉案安置协议是否有效。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”之规定，判定合同是否属于无效合同，应当明确该合同是否存在前述情形。本案中，在签订涉案安置协议时，冯国红与鹿山居委会以及卓栋公司之间系平等民事主体关系，冯国红作为完全民事行为能力人，对是否签订该协议享有自主选择权和决定权，本案涉案协议为平等的民事主体之间签订的房屋安置协议，签订协议是经过双方平等协商，系双方的真实意思表示，也符合市场经济发展规律。冯国红虽非保家镇鹿山社区居委会集体经济组织成员，但其签订安置协议后，已取得房产管理部门颁发的房屋所有权证，该安置协议已经实际履行，冯国红已经从法律上取得该安置房的合法产权，现冯国红起诉要求确认安置协议无效，其行为与民法倡导的诚实信用原则相悖。综上，冯国红与鹿山居委会及卓栋公司签订的《保家民俗文化街安置协议》系双方当事人的真实意思表示，冯国红举示的证据不足以证明本案涉案安置协议具有前述合同无效的法定情形，故对冯国红起诉要求确认涉案安置协议无效的诉讼请求不予支持。遂依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决：驳回原告冯国红的诉讼请求。案件受理费40元，由原告冯国红自行承担。二审查明：本案的事实争点在于：双方所签订的《保家民俗文化街安置协议》是否真实意思表示，鹿山居委会与卓栋公司之间有无恶意串行为。二审中,上诉人冯国红举示了如下证据:证据1.冯国红户口本,证明冯国红不属于是鹿山社区居民；证据2.国土局颁发的房产证，权利人是冯国红，证明冯国红在长生镇有一处宅基地；证据3.彭水县长生镇政府人民政府出具的《证明》，证明冯国红不属高山移民安置对象；证据4.长生镇龙汇镇居委会出具的《证明》，证明上诉人冯国红不属于保家鹿山社区的安置对象，书证均有负责人签名加盖公章；证据5.彭水县国土局行政处罚决定书，被处罚人是卓栋公司，被处罚的时间是在重庆市以及彭水县政府的文件均下达后进行的处罚，对鹿山居委3组、4组的房屋予以没收，鹿山居委会知道被没收的事实，在上诉人冯国红不知道的情况下仍然和上诉人签订协议。证据二被上诉人恶意串通；证据6.通过信息公开调取了办理土地审批手续和房屋审批手续的相关证据、农村土地承包经营权流转合同、无房证明等，证明以上手续冯国红均不知道，签名盖印均是伪造的，占地的理由是联合建房，而联合建房就是高山移民，而上诉人并不是高山移民；证据7.冯国红农转非的证明，而现在冯国红都还是农村户口，房屋产权证是不合法的；证据8.彭水县人民法院的受理通知书。证明冯国红不服彭水国土局的具体行政行为，向彭水法院提起了行政诉讼，彭水法院予以了受理并向冯国红发送了受理通知书。被上诉人黄海燕、李绍富、陆睦、王祥伦质证：第一，对户口本的真实性不持异议，其户口本和身份证所载明的地址不一致，上诉人应该提交变更后的户口簿，该证据不能达到证明目的，该户口本在一审中本应提交而未提交，不应作为二审的新证据；第二，对于房产证的真实性没有异议，但认为达不到上诉人的证明目的，房地证也是属于上诉人在一审中应该提交而未提交的证据，不属于二审的新证据，仅凭房产证不能证明，应该提交宅基地的相关证明；第三，对两份《证明》书证的合法性、客观性、关联性均持异议，认为该证据不属于新证据；第四，认为处罚决定书是达不到上诉人的证明目的，如果彭水县国土局是没收卓栋公司建设的房屋，那么彭水县国土局不可能给卓栋公司和鹿山居委会办理产权证的；第五，对通过信息公开调取了办理土地审批手续和房屋审批手续的相关证据的真实性没有异议，但认为达不到上诉人的证明目的，也不属于新证据，上诉人在提起确认合同无效之诉时就应该调取该证据，而上诉人自己没有调取，不属于新证据。上诉人一直强调签字不是本人签字，而至今也没有提供证据证明；第六，彭水县人民法院的受理通知书的真实性没有异议，但认为该证据与本案没有关联性。被上诉人鹿山居委会质证认为：认为证据1、2即户口本、房产证的真实性不持异议，但是达不到证明目的；认为证据3、4不是新证据，在一审期间是完全可以取证的，不能作为本案裁判的依据，证据上面的内容不具客观真实性；认为证据5行政处罚决定书，不是新的证据，不能作为本案裁判的依据，在一审期间，被上诉人对公开信箱做了回复，政府责令卓栋公司对手续进行完善，处罚之后对用地手续进行了完善；认为证据6不是新证据，是可以在一审期间调取的，因为安置合同和垫资协议里面说明办证的手续由居委会负责的，有一些手续是由居委会完成的；对证据7真实性没有异议，但认为与本案没有关系。以上证据经本院审查，对于证据1、2冯国红户口本、冯国红在彭水县长生镇的房屋权属证明的合法性、客观性各方不持异议。本院审查认为，该证据与待证事实相关联，故其关联性本院予以采信，该证据能够证明冯国红在彭水县长生镇龙汇村居住，也有属于自己的房屋。对于证据3即彭水县长生镇政府人民政府出具的《证明》，其上有该镇政府工作人员罗丹的签名，罗丹属于长生镇扶贫办公室核查人，该证明冯国红“未享受过高山移民搬迁政策，不属于高山移民户，不存在保家镇鹿山社区4组进行异地安置”。本院审查认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十五条的规定，单位向人民法院提出的证明材料，应当由单位负责人及制作证明材料的人员签名或者盖章，并加盖单位印章。本案中，彭水县长生镇工作人员罗丹所出具的证实，其虽然加盖了单位公章，但其法定代表人没有签名，且从该证据所载证明来看，不属于单位证明，而系经办人个人的证人证言，而证实人罗丹的基本情况没有载明，也没有出庭作证，故该证据的形式不合法，其合法性、客观性本院不予采信。证据4.彭水县长生镇龙汇镇居委会出具的《证明》，证明“冯国红属于龙汇居委4组村民，在该村有木瓦结构三列二间，并办理了房地产权证（证号为2011字第72191号），该户不存在任何形式的房屋拆迁，也没有纳入高山生态扶贫搬迁对象，不存在给予集中安置房屋的情况。”本院审查认为,彭水县长生镇龙汇居委会出具的《证明》,虽有经办人“王子仙”的签名,但从其从其内容来看,其证明内容显系经办人自书证实。而王子仙基本情况没有载明，也没有出庭作证，故该证据的合法性、客观性本院不予采信。故上诉人冯国红是否纳入高山生态扶贫搬迁对象，是否属于高山生态扶贫搬迁户这一事实不能得到证明。对于证据5即彭水县国土局（2012）61号行政处罚决定书，被处罚对象为卓栋公司，其案由为“未经批准非法占用土地”，处罚结果：一、没收卓栋公司在保家镇鹿山社区3组、4组非法占用的63975.80平方米土地上新建的建构筑物和其他设施；二、对被处罚人处以罚款191927.4元的罚款。本院审查认为，该处罚决定是否生效，是否已经得以执行情况不清楚，且至今为止，案涉房屋已经办理了相关的产权证，与该待证事实相矛盾，故该证据的关联性本院不予采信。证据6是鹿山居委会为冯国红申办房屋产权证的相应手续，包括：（1）土地房屋权属调查表（农村宅基地专用）；（2）土地房屋权属登记申请书（农村宅基地专用）；（3）建设用地批准书及其附表（重庆市彭水县[2013]集地批字第04016号），其上注明为“联合建房”；（4）冯国红身份证复印件；（5）保家镇人民政府关于保家民俗文化街联合建房屋规划验收意见；（6）房屋分户图；（7）房屋质量及住用安全具结保证书；（8）购房屋人身份证明（保家镇人民政府出具）；（9）建设用地申请表，其上载明申请用地理由是“无住房”；（10）农民建房用地调查报告，由保家镇人民政府与彭水县国土局联合调查并加盖公章；（11）农民建房用地申请；（12）地址灾害承诺书；（13）土地承包经营权游园合同，载明保家鹿山居委4组谢承芳将自己承包经营权转让给冯国红；（14）无房证明，该证据由彭水县长生镇人民政府出具；（15）申请，载明冯国红系高山移民户，无法就地安置，申请到保家镇鹿山社区四组进行异地安置，现冯国红已经在卓栋公司开发的保家民俗文化街购房，申请办理房产证。其上有冯国红的签名，有长生镇人民政府加盖的公章。以上证据中，应由冯国红签名的相关申办手续，冯国红的签名笔迹部分不同，难以识别究为谁所签，同时以上证据均在冯国红申请信息公开后，从彭水县国土房管局复制所得，均为复印件，没有加盖复制公章。本院审查认为，以上证据涉及到案涉房屋的用地、建房、办证等相关申请、审批等程序的客观记载，由于双方当事人对以上证据的合法性、客观性不持异议，故本院对其合法性、客观性予以认可。至于以上审批程序是否合法，非本案审查的范围，故其关联性本院不予采信。综上，冯国红所举示的证据并不能证明自己不属于高山移民的安置对象。冯国红所举示的证据也不能证明卓栋公司与鹿山居委会之间有恶意患通行为。二审中，双方对一审判决认定的其余事实无异议，本院予以确认。本院认为，本案的争点有以下几点：一是冯国红是否有订立协议的主体资格；二是涉案协议是否违反法律、行政法规的强制性规定而无效。关于焦点一。《中华人民共和国合同法》第二条规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”合同的主体是指参加合同法律关系，享受利益或者承担义务的人，也就是合同当事人。合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。可见，自然人、法人、其他组织是我国合同法的主体，都具有签订合同的主体资格。本案中，由于双方所订立的《保家民俗文化街安置协议》的背景和前提是，在政府主导下所确立的以“群众自愿、贫困优先”为总体原则和“政府主导、群众主体，相对集中、规模适度，节省投资、集约用地”为总体要求的政策性安置。在实施该安置政策中，对被安置主体即农村居民除了身份的限制外，并没有限定被安置的地域。故对于只要鹿山社区居委四组集体同意，任何地域包括县外的农村居民均可纳入安置的范围，而非一定要该组织成员才能接受安置。故上诉人冯国红以该安置政策违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条关于“一户一宅”、非集体经济组织不得申请宅基地等理由，认定自己不符合签订《保家民俗文化街安置协议》的主体资格的理由不成立。关于焦点二。《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”该条对合同无效的原因进行了罗列，判定合同是否有效，应当审查该合同是否存在前述情形。本案中，冯国红、鹿山居委会、卓栋公司于2013年2月24日签订的《保安民俗文化街安置协议》，双方对权利义务予以了明确约定，该协议首部“安置协议说明”部分对相关事务进行了明确告示，案涉安置房属于新农村建设项目。故协议的内容属于双方当事人的真实意思表示，也不存在欺诈、胁迫而损害国家利益等情形存在。且涉案房屋从立项、审批、建设，均经由相关行政职能部门审批，缔约目的和内容上并无非法之处，故不存在以合法形式掩盖非法目的的情形。那么接下来须审查的是安置协议是否有“违反法律、行政法规的强制性规定”情形。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”违反强制性规定，从法律类别来看，是指违反全国人大及其常委会颁布的法律性的强制性规定，以及违反国务院颁布的行政法规中的强制性规定，不得任意扩大其范围；从合同自身来看，指缔约目的、合同内容或者形式违反了强制性规定。在强制性规定中，有些是起到为当事人设定一般性义务的作用，有的纯粹是为了保护特殊场合下一方当事人的利益，有些出于法律制度上的需要，有的则可能纯粹出于民法以外的法律规范目的的考虑。故强制性规定的违反也并不必然导致对合同效力的否定。只有违反效力性的强制规定，才能作为认定合同是否有效的依据，而违反管理性强制性规定，并不作为认定合同是否有效的依据。依照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十二条的第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”该规定旨在对农村宅基地使用的保护和限制。但并没有限制农村建设用地的转化和使用。根据该法第四十四条的规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，经审批，可以将农用地转化为建设用地。由此可知，以上规定均为管理性强制性规定，旨在加强对农村宅基地的管理和使用，防止农用地的流失。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；……”由此可知，首先，该条的立法本意是禁止农村集体农用土地的流转，目的在于防止农民所有的农用土地的不当流失，不是禁止非农建设用地使用权的依法流转。只要不属于农村土地规划中农业用地，如集体建设性用地，则流转不违反土地管理法第六十三条的规定，是合法用地。其次，由于《土地管理法》第四十四条有“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，同时从该法第五十九条、第六十条规定内容来看，其作出了农用地转为建设用地的相关审批条件、权限和程序等。故从侧面印证了该法第六十三条的立法本意。综上所述，土地管理法第六十三条的规定是管理性的强制性规定。故该规定不得作为认定合同无效的依据。同时，国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的的通知（国办发〔1999〕39号）》第二条规定，严禁非法占用农民土地进行房地产开发；农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知（国办发〔2007〕71号）》明确要求，严格规范使用农民集体所有土地进行建设。但以上规定均系国务院出台的政策性文件，不属于行政法规的范畴，故不得作为认定合同是否有效的强制性规范依据。结合本案，首先，2010年9月27日，彭水县发展和改革委员会作出《关于保家民俗文化村基础设施项目立项的批复》（彭水发改[2010]256号），同意保家镇人民政府报请立项的《关于民俗文化村立项的函》及项目建议书。其次，2011年6月16日，重庆市人民政府作出《关于彭水县2010年度农民建房项目农用地转用的批复》（渝府地[2011]515号文件），批准将包括保家镇鹿山居委3组、4组等4个乡镇5个村居委8个村居民小组的集体用地转为集体建设用地。涉案土地虽未征收并转为国有建设用地，其性质由农用地转化为建设用地有其市级政府批文认可。其三，2013年10月8日，重庆市人民政府办公厅《关于公布2013-2015年高山生态捧贫搬迁集中安置点名单的通知》（渝府办发[2013]34号）确定了彭水高山生态扶贫搬迁安置点名单79个，其中包括长生安置点（长生镇长生社区1组）和鹿山安置点（保家镇鹿山社区4组）。故该次安置有重庆市人民政府的批文认可。其四，2013年5月3日，彭水县国土资源和房屋管理局颁发重庆市彭水县（2013）集地批字第04017号《建设用地批准书》，就涉案房屋建设用地进行了批准，说明相关职能部门已经履行了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款所规定的批准程序。最后，关于案涉鹿山安置点房屋建设是否办理相关的项目立项、规划、环评等相关手续，其建设行为本身是否符合法律的规定，则非本案审查的范围。不能以此作为本案确认安置协议是否有效的考量问题。《中华人民共和国合同法》第六条规定：“当事人行使权利、履行义务应当遵守诚实信用原则。”根据该规定，协议双方均应恪守民法的基本原则——诚实信用原则。本案中，安置协议签订后，鹿山社区居委已经履行了安置协议约定的主要义务，将房屋交付上诉人冯国红，并为其办理了房地产权证，较好地遵守了诚实信用原则。此外冯国红诉称漏列保家镇人民政府问题，因为保家镇人民政府其在整个安置政策的过程中发挥政府的主导者作用，其并非涉案合同的当事人，故一审审理不存在漏列当事人问题。综上所述，上诉人冯国红以自己非保家镇鹿山社区居委四组成员，不能在该地占用宅基地为由，认为自己不具有签订安置协议的主体资格的理由不成立；上诉人冯国红认为涉案房屋的建设因为违反了土地管理法第六十三条的规定，违背了法律禁止性规定而无效的理由也不成立。故其要求确认安置协议无效的诉讼请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律准确，判决结果应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费80元，由上诉人冯国红负担。本判决为终审判决。审 判 长 何庆华审 判 员 黄 飞审 判 员 徐婷婷二〇一七年五月三十一日法官助理 尹宏桂书 记 员 吴遥祝