山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终780号
上诉人（原审原告）贾建忠，男，1954年11月21日出生，汉族，住山东省宁津县。
被上诉人（原审被告）宁津县人民政府，住所地宁津县城区中心大街。
法定代表人高秀鹏，县长。
委托代理人陈新生，山东德宁路通律师事务所律师。
贾建忠因诉宁津县人民政府房屋征收补偿决定书一案，不服德州市中级人民法院（2015）德中行初字第56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年9月10日，为实施宁津县职专教学楼及运动场项目建设，被告宁津县人民政府作出宁征决字（2014）01号房屋征收决定，将原告贾建忠的房屋纳入征收范围，宁津县建设局为被告确定的房屋征收部门，征收补偿方案确定的补偿协议签约期限为2014年10月10日至2014年10月30日。2014年9月10日，宁津县建设局作出《宁津县职专教学楼及运动场建设项目房屋征收选取房地产评估机构的通知》，提供了三家房地产评估机构供被征收人贾建忠、王海庆选择。因在规定期限内两人均未选择评估机构，2014年9月26日，宁津县建设局工作人员入户征询贾建忠和王海庆选取评估机构的意见，原告王海庆选择了禹城宏达有限责任房地产估价师事务所，而贾建忠拒绝选取房地产评估机构。宁津县建设局根据王海庆的选择意向，于2014年9月29日与禹城宏达有限责任房地产估价师事务所签订房屋征收估价合同，委托该事务所对贾建忠和王海庆的房屋进行评估。2014年10月21日，禹城宏达有限责任房地产估价师事务所作出整体评估报告和分户初步评估结果，宁津县建设局将分户初步评估结果依法予以公示。2014年10月23日，宁津县建设局申请宁津县人民政府延长补偿协议签约期限，后宁津县人民政府批复同意延长至2014年12月10日。2014年11月1日，宁津县建设局依法向贾建忠公证送达了分户评估报告，在收到评估报告之日起10日内，贾建忠未向禹城宏达有限责任房地产估价师事务所申请复核评估。2015年1月21日，被告宁津县人民政府再次批复宁津县建设局同意延长补偿签约期限至2015年2月12日。宁津县建设局委托禹城宏达有限责任房地产估价师事务所对拟安置房屋、车位及储藏室进行评估，于2015年1月22日将安置房屋评估报告公示并送达贾建忠。由于在签约期限内，未能与贾建忠达成补偿协议，宁津县建设局于2015年2月25日报请宁津县人民政府作出补偿决定。2015年3月2日，宁津县人民政府作出宁政房征补（2015）02号国有土地上房屋征收补偿决定，同日公告并送达。因对该补偿决定不服，2015年8月31日，贾建忠向德州市中级人民法院提起行政诉讼，德州市中级人民法院于2015年9月6日受理本案。
另查明，因对宁征决字（2014）01号房屋征收决定不服，贾建忠与王海庆于2015年1月18日向德州市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该征收决定。后德州市中级人民法院作出（2015）德中行初字第5号行政判决驳回了贾建忠、王海庆的诉讼请求。贾建忠、王海庆不服，向山东省高级人民法院提起上诉，2015年10月19日，山东省高级人民法院作出（2015）鲁行终字第156号行政判决，维持了（2015）德中行初字第5号行政判决，至本案开庭时，双方当事人均认可已收到（2015）鲁行终字第156号行政判决书。
原审法院认为，一、关于原告是否符合起诉条件的问题。
原告贾建忠系宁政房征补（2015）02号国有土地上房屋征收补偿决定载明的被征收人，与被诉补偿决定具有法律上的利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。……”，被告宁津县人民政府2015年3月2日作出被诉房屋补偿决定，贾建忠2015年8月31日向本院提起行政诉讼，符合起诉期限的规定。同时，原告提起诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的其他起诉条件。综上，原告提起本案诉讼符合起诉条件。
关于被告作出的房屋征收补偿决定是否合法的问题。
对于原告贾建忠对涉案房屋和土地享有合法权利，双方当事人对此均无异议，本院对此予以确认，不再赘述。
首先，法定职权方面。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定……”，被告宁津县人民政府作出宁征决字〔2014〕01号房屋征收决定后，签约期限经两次延长，至2015年2月12日期满，宁津县建设局与贾建忠没有达成补偿协议，经宁津县建设局报请，宁津县人民政府作出宁政房征补（2015）02号国有土地上房屋征收补偿决定，符合上述法定职权。其次，认定事实方面。《山东省国有土地上房屋征收停产停业损失补偿办法》第二十三条规定：“被征收房屋的建筑面积和用途，以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准。房屋权属证书与房屋登记簿记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。”贾建忠房屋所有权证记载的房屋面积为129.51平方米，被诉补偿决定不仅对贾建忠有证的这129.51平方米房屋进行了补偿，对无证房屋及附属物等也进行了补偿，不存在对无证房屋未予补偿的问题。同时，《山东省国有土地上房屋征收停产停业损失补偿办法》第四条规定：“给予征收房屋停产停业损失补偿，应当符合下列条件：（一）房屋权属证书和房屋登记簿记载的房屋用途为生产、经营用房等非住宅用途；（二）具有合法的营业执照、税务登记证并有近期纳税记录；（三）房屋权属证书和房屋登记簿、营业执照、税务登记证注明的营业地点相一致。”贾建忠提供的涉案房屋权属证书显示房屋用途为居住，不能证明其符合给予停产停业损失补偿的条件，因此，被诉补偿决定不包括该项补偿并无不当。第三，行政程序方面。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定……”由于被征收人王海庆、贾建忠、苑合英未协商选定出房地产评估机构，宁津县建设局的工作人员又入户征询被征收人的意见，在贾建忠弃选，苑合英不反对王海庆选择的评估机构的前提下，宁津县建设局确定禹城宏达有限责任房地产估价师事务所为评估机构并不违反法律规定的选择方式。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“……对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。……”《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。”贾建忠虽认为房屋评估报告有漏项，但在收到评估报告后，未在规定期限内向房地产价格评估机构书面申请复核评估，其主动放弃权利应当视为对评估结果的认可。同时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“……市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告……”，被告作出被诉补偿决定后，已经在征收范围内进行了公告，履行了法定程序。
综上，被告宁津县人民政府作出的宁政房征补（2015）02号国有土地上房屋征收补偿决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告贾建忠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告贾建忠承担。
上诉人贾建忠不服原审法院判决，上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错，有违司法公平，依法应予撤销。涉案补偿决定书未将涉案房屋中的无证房屋作为合法建筑予以补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿，对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。据此，涉案房屋征收部门即宁津县建设局于2014年9月8日作出一份“宁津县建设局对职业中专房屋征收范围内无证房屋的认定意见”，认定涉案房屋中的无证部分为合法建筑。被上诉人提交了上述证据即41号证据，原审法院予以采信。但涉案房屋中有证部分补偿单价为3600多元，无证部分的补偿单价仅为3、4百元。原审开庭时，被上诉人当庭的解释是：本来是打算将无证部分作为合法面积予以补偿的，但你们不配合拆迁，所以不能与有证房屋一样对待。原审法院认为：涉案补偿决定书对无证房屋也进行了补偿，但上诉人争议的是补偿价格过低。涉案补偿决定书对涉案房屋内的院落未予补偿。涉案房屋内有大概100平方米的院落，属于涉案房屋国有土地使用权证中的一部分。2013年5月15日，最高人民法院对贵院作出(2012)行他字第16号《最高人民法院<关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复>》，明确表明：国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有的国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。原审判决对此没有任何的认定。涉案补偿决定书缺失了很多对涉案房屋附着物的补偿。院内简易房、厨房过道、屋内水井、屋顶散热器、冷库机房、制冷机等一概没有补偿。原审法院以上诉人收到评估报告后，未在规定期限内向房地产价格评估机构书面申请复核评估，系主动放弃权利应，视为对评估结果的认可。评估机构的评估报告遗漏了被征收人的重大合法财产，法院查清事实后都可予以变更、纠正。涉案评估机构的产生不具合法性。上诉人并非“弃选”，而是要求先解决停水停电的问题。被上诉人组织多部门人员给上诉人停水停电，造成巨大损失。本案中，就涉案评估机构的协商选择未达成一致，也未能形成多数意见，这是一个基本事实。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定”，《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法有省、自治区、直辖市指定”，《山东省国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》第七条规定“被征收人在公告协商期内协商不成的。房屋征收部门可组织采取逐户征询或者集中投票的方式，按照多数决定的原则选定房地产价格评估机构。逐户征询或者集中投票应当以书面形式进行”，第八条规定“参与投票的被征收人占被征收入总人数比例过小的，房屋征收部门可以通过抽签、摇号等形式在公布的房地产价格评估机构名单中随机选定房地产价格评估机构”。涉案评估机构应通过抽签、摇号的方式予以确定，而不是由上诉人自己单方确定。涉案补偿决定书所确定的涉案房屋补偿单价无任何事实依据。原告涉案房屋的货币补偿数额不知如何得出的，虽然涉案评估报告认为上诉人的涉案房屋补偿数额是按照市场价评估得出的，但根本无从体现。《房地产估价规范》第5.2.3规定：根据估价对象状况和估价目的，应从搜集的交易实例中选取三个以上的可比实例。选取的可比实例应当是估价对象的类似房地产，成交日期与估价时点相近，不宜超过一年，成交价格为正常价格或可修正为正常价格。涉案评估报告连一个交易实例都没有，涉案房屋的补偿单价只能是主观随意产生的，不具合法、合理性。就此，上诉人在原审开庭时提交了与涉案房屋处于同一区位的四套商品房买卖合同，予以佐证涉案房屋补偿单价的不合理性。但原审法院认为：个案买卖合同价格并不能代表所在区位的平均价格，在同一栋楼房中因不同的楼层、位置、朝向、内部构造都会导致不同的单元住宅存在巨大的价格差异。按照原审法院的逻辑，涉案房屋的市场价格只能参照其所在区位的平均价格，而平均价格的得出只能是所在区位所有商品房买卖的成交均价。姑且不说原审法院的观点是否违反《房地产估价规范》的相关规定，但就涉案房屋的评估来看，涉案评估机构在其作出的评估报告中明确表明其选取的参照小区之一就是翰林苑小区。而上诉人在提交的四套商品房买卖合同中，其中有三套就是翰林苑小区的房屋。唯一不同的就是，涉案评估报告里仅仅列明了是参照哪个小区作出的评估价，没有提供那怕一套房屋的成交实例。而上诉人却提供了位于同一小区不同楼层、不同单元的三套成交实例，更具证明力。原审法院只认可被上诉人提供的关于补偿单价方面的证据，对上诉人的该方面证据不予采信，属于双重标准。
被上诉人宁津县人民政府未向本院提交书面答辩意见。
根据上诉人上诉理由及原审判决，本案审理重点为：被诉征收补偿决定书确定的补偿内容是否正确、合理，原审裁判结果是否正确。原审证据已随卷宗一并移送本院，二审查明的事实与原审一致。
对于本案争议较大的涉案评估报告问题。根据上诉人的上诉意见，该评估报告遗漏房屋附着物、对空置院落价值未予评估、营业房的损失未予认定、评估机构选择问题、评估方法等。本院系对涉案宁政房征补（2015）02号国有土地上房屋征收补偿决定的合法性、合理性进行评价，对评估报告本身真实性可以确认，仅进行程序性评价。涉案评估报告系根据委托单位的要求，尤其根据其确定的具体委托范围，依据价值评估的技术规范进行评估，本身并无不当之处，出现争议本可以在正式评估之前通过相应的主张予以解决。故本院对涉及征收内容的评估报告予以确认。二审根据卷宗材料，发现：评估报告中载明：“系对贾建忠等三人所有的房屋及附属物进行了价值评估”，“估价目的为房屋征收部门与被征收人确定被征收房屋及附属物、装修价值的补偿提供依据，评估被征收房屋及附属物、装修的价值”，“王海庆在估价时点的被征收房屋及附属物、装修价值为743833元”。同时，评估机构也对安置房的价值也进行了估价。
本院认为：
《最高人民法院<关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复>》(2012)行他字第16号）规定：国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有的国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。原审中被上诉人曾主张，上诉人有证房屋、无证房屋已经进行纳入评估范围，其价值已经包括土地使用权价值。本院注意到评估机构在对上诉人有证房屋进行评估时采用市场法，根据一定时间节点内的其他特定房屋成交案例，取相应的平均值确定上诉人房屋价值，记载的比较因素选择为“交易期日、交易情况、区域因素及个别情况”，评估报告并未说明涉案空置土地使用权价值如何体现。根据上述原则确定涉案评估的房屋价值，应当未涉及该房屋的证载土地面积因素，即原则上证载面积1平方与100平方，评估方法一样，单价一样。根据评估报告的内容，并结合上述评估本身的委托范围、评估目的，本院认为，涉案评估未涉及上诉人国有土地使用权范围内空置土地的价值。
涉案评估报告系根据委托单位的要求进行，是作为征收补偿决定的参考依据，征收单位应当全面考量，以作出合法、合理的征收补偿决定。根据对现有房地产市场的普遍认识，被上诉人在涉及上诉人土地价值的补偿方面，明显不当，应予撤销。
另，关于上诉人主张的评估机构选择、房屋停产、停业损失、无证房屋价值偏低、遗漏房屋附着物价值等问题上，原审评判并无不当。同时，在上诉人收到相关与征收评估有关材料及被告知相关结论时未积极行使自身的权利也导致本案上诉人在司法审查时再提出主张，影响行政效率。
综上，被上诉人作出的宁政房征补（2015）02号国有土地上房屋征收补偿决定明显不当，原审认定事实不清，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销德州市中级人民法院（2015）德中行初字第56号行政判决；
二、撤销宁津县人民政府宁政房征补（2015）02号国有土地上房屋征收补偿决定。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人宁津县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
代理审判员 蒋炎焱
代理审判员 俞春晖
二〇一六年八月二十三日
书 记 员 蒋巧菲