安徽省宿州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖13行初125号
原告：汤尊，男，1939年2月14日出生，住安徽省宿州市灵璧县。
委托代理人：马洪申，安徽安友律师事务所律师。
被告：灵璧县人民政府，住所地安徽省宿州市灵璧县政务新区。
法定代表人：曾超，县长。
委托代理人：王陆生，灵璧县城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人：陆汝明，安徽陆汝明律师事务所律师。
原告汤尊诉被告灵璧县人民政府（以下简称灵璧县政府）确认房屋强拆违法一案，于2016年7月18日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案。经原告汤尊于2016年7月25日修改诉状后，本院于2016年7月26日向被告灵璧县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月18日公开开庭审理本案。原告汤尊及委托代理人马洪申，被告灵璧县政府副县长金广山作为负责人及委托代理人王陆生、陆汝明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
汤尊起诉称：一、1986年，灵璧县凤仪市场建成后，汤尊购买了商品房产权证为00××80号的单层售货棚，拥有该房的合法权益。2008年，汤尊办理了经营许可手续，在此经营丧葬服务部、打字、复印。二、2007年，灵璧县政府发布关于2007-4号国有土地上房屋征收决定。汤尊的房屋位于该征收范围之内。三、2016年4月22日，灵璧县政府在没有履行任何法定手续、未对汤尊进行任何补偿的情况下，组织一百多名公安、特警、城管、城建等部门人员强制拆除了汤尊的营业房屋。四、灵璧县政府的强拆行为无法律和事实依据。强拆之前未作出强制执行决定，未事先书面催告，未听取汤尊的陈述和申辩，未告知强拆的理由和依据，未告知汤尊诉权及复议权利，严重违反法定程序。灵璧县政府的强拆行为导致汤尊的房屋被强拆，财产悉数被毁，给汤尊带来巨大损失。请求判决确认灵璧县人民政府于2016年4月22日强拆汤尊一楼门面房屋的行为违法。
汤尊向本院提交以下证据：证据1，房屋产权证复印件；证明被强拆房屋的具体情况；证据2，营业执照，证明被强拆房屋系商品房；证据3，强拆现场照片，证明强拆行为系灵璧县政府组织。
灵璧县人民政府答辩称：一、灵璧县凤仪市场位于老城区，基础设施落后，卫生条件很差，当地群众要求政府积极改造。凤仪市场位于2007-4号地块，列入省重点改造项目。二、凤仪市场的改造得到了该地块群众的支持。该项目共涉及1122户群众，其中房屋940户，售货棚182户，目前已经签订安置协议的有房屋924户，售货棚119户。三、政府保障了群众的利益，总体拆除工作顺利，对售货棚均按照房屋的标准给与了补偿。部分楼盘由于个别售货棚的存在导致不能按期建设，影响了已签订安置协议的被拆迁户的利益。四、强拆行为系依法进行。凤仪市场始建于1986年，当时的开发商在商场道路中间搭建了大量的售货棚、售货亭，并向汤尊等商户出售。2009年1月21日，安徽省人民政府发出皖政明电（2009）3号通知，要求全省50处重大火灾隐患的单位进行整改，其中包括灵璧县凤仪市场。灵璧县公安局消防大队针对汤尊等商户的售货棚、售货亭占道经营、阻塞消防通道等严重消防隐患，向灵璧县政府提出报告，建议由灵璧县政府挂牌督办，督促整改。灵璧县政府于2009年2月11日向有关单位发出了关于集中整治凤仪市场重大火灾隐患的通知，要求由消防、城市行政执法局、供电、工商等部门核查后依法强制拆除。2006年1月，原占道经营的商户已基本按照要求到2007-4号地块拆迁指挥部办理拆迁安置手续。但汤尊等少数商户仍未办理安置手续。2016年1月以后，灵璧县消防大队和2007-4号地块拆迁宣传部门向未自行搬离及未自行拆除的商户发出通告，告知其2016年3月底之前必须搬迁并自行拆除。2016年4月22日，灵璧县政府下属有关单位按照通告对汤尊等户的售货棚、售货亭进行依法拆除。五、汤尊的诉讼理由不能成立。2007-4号地块系《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行之前已经依法取得拆迁许可证的项目，不适用该条例的规定。汤尊购买的00××80号单层售货棚，属于临时搭建物和临时构筑物，使用寿命为3年，不属于房屋的范畴，故亦不适用《城市房屋拆迁管理条例》。六、2016年4月22日的强拆行为是由公安和消防部门组织实施的，灵璧县人民政府系协助灵璧县消防大队进行强拆，强拆行为是法律赋予公安机关和消防大队的权利。依照《中华人民共和国消防法》的规定，对于堵塞消防通道，存在消防隐患的货棚进行拆除的行为是灵璧县公安部门的行为，不是灵璧县政府所为。综上，请求驳回汤尊的起诉。
灵璧县政府在举证期限内向本院提交以下证据：证据1，关于凤仪市场售货棚拆迁补偿及信访情况的汇报、安徽省人民政府《关于督办整改全省50处重大火灾隐患的通知》（皖政明电（2009）3号），证明凤仪市场的建设没有验收，消防通道上有售货棚，存在火灾隐患需要整改；证据2，灵璧县公安消防大队《关于督促整改凤仪市场重大火灾隐患单位的报告》（灵消防（2009）4号），证明针对凤仪市场存在的火灾隐患，认为必须整改；证据3，灵璧县人民政府《关于集中整治凤仪市场重大火灾隐患的通告》（灵政（2009）3号），是贯彻落实拆除整改凤仪市场的火灾隐患的内容；证据4，灵璧县公安局《关于凤仪市场重大火灾隐患专项整治统一行动的报告》（灵公办（2009）49号），证明强拆行为是由灵璧县公安局和消防大队组织实施；证据5，凤仪市场简易棚、简易亭补偿安置方案，证明强拆行为由灵璧县公安局组织强拆，但系暂缓执行，到4月22日汤尊等户的售货棚都没有拆除；证据6，灵璧县政府关于关闭凤仪市场的通告，证明对凤仪市场局部阻碍消防通道的货棚是必须拆除的；证据7，2016年1月14日，灵璧县公安消防大队的公告，证明已对各商户告知了存在的火灾隐患；证据8，关于迅速消除凤仪市场建筑及消防安全隐患的通知，证明已告知被迁拆户拆迁日期及安置补偿手续、具体组织实施强拆行为的主体是灵璧县公安局和消防大队；证据9，凤仪市场拆迁户补偿安置协议书两份、凤仪市场售货棚及售货亭已签协议户名单，证明已签订安置协议的被拆迁户的补偿情况；证据10，照片一组，显示凤仪市场拆迁户安置在温州商城二楼商铺的状况、凤仪市场拆除前状况、凤仪市场经营户经营状况、凤仪市场拆除后产生的建筑垃圾等，证明拆迁前凤仪市场具有重大火灾隐患，已不适宜经营居住，还证明安置房面貌一新，灵璧县公安局、消防大队以及其他相关部门联合发出公告；证据11，灵璧县国土资源机构沿革的材料，证明1988年1月以后不存在国土委员会，汤尊的房屋所有权证上的公章系伪造；证据12，灵璧县2007-4号地块拆迁安置基本情况，证明中楠公司与被拆迁区域内大部分户主已经签订安置补偿协议。法律依据：《中华人民共和国消防法》第四条、第六十条（五）项、第七十条；《安徽省﹤中华人民共和国消防法﹥实施条例》第三条、第五条、第六十九条。
灵璧县政府对汤尊提交的证据发表质证意见为：证据1，产权证记载是单层售货棚，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条及《中华人民共和国物权法》相关规定，售货棚是特殊构建物不是房屋，产权证不具备真实性，土地管理委员会的公章是伪造的；证据2，审核时间是2009年，没有续期营业，没有原件核对；证据3，照片显示实施强拆的是公安机关和消防大队，不能达到证明目的。
汤尊对灵璧县政府提交的证据发表质证意见为：证据1，认可真实性，也认可凤仪市场的整改必要，但是县政府没有在文件确定的整改时间内完成，现在不能以2009年的文件作为2016年强拆的依据；证据2，认可真实性，不具有关联性，不能作为强拆依据；证据3、4，无关联性，不能作为本案强拆行为的依据；证据5，该补偿方案是灵璧县政府发布的，可以证明县政府是适格的被告；证据6，不能作为本案拆迁的依据；证据7，认可真实性，但汤尊没有在公告期间见到，不能作为对汤尊强拆的依据；证据8、9，不能作为强拆的依据；证据10，公告不具有证据效力，不能证明强拆行为合法；证据11，不能作为强拆的依据，不能证明强拆合法，与本案没有关联性；证据12，数字虚假不真实，不能证明4月22日拆迁行为的合法性。
为查明本案事实，本院依法调取了以下证据：证据1、安徽中安房地产评估咨询有限公司蚌埠分公司出具的《关于灵璧县“凤仪市场”目前涉及九户钢塑结构平层售货棚补偿金额的建议》，载明售货棚建筑物现值单价480元／㎡、售货棚占用的土地部分补偿单价395元／㎡；证据2，灵璧县公证处保存的2016年4月22日搬迁过程录像U盘（当庭播放）。
汤尊对本院调取的证据发表质证意见为：证据1、没有依法评估，汤尊也不知情，不适用于汤尊的房屋；证据2，录像中的房屋不是汤尊的房屋，也没有汤尊签字确认，不能作为证据使用。
灵璧县政府对本院调取的证据发表质证意见为：证据1，评估机构是具有评估资质，经过1200名拆迁户依法选出的，评估结果具有法律效力；证据2，录像中的内容是真实的，是否为汤尊的房屋可以进一步核实。
本院对以上证据认证如下：汤尊向本院提交的证据1-3，具备关联性、真实性、合法性，能够达到证明目的，予以认定。灵璧县政府提交的证据1、2、3、6、7、9、12，具备关联性、真实性、合法性，能够达到证明目的，予以认定；证据4、5、8、10，具备关联性、真实性、合法性，但不能证明强拆行为由灵璧县公安局、消防大队组织；证据11，不能达到证明目的，不予认定。本院依法调取的证据1、2，具备关联性、真实性，予以认定。
经审理查明：灵璧县凤仪市场位于灵璧县解放中路以北、环城西路以东，有售货棚、售货亭共182户，其中已签订安置补偿协议的119户，未签订的63户。汤尊原系凤仪市场经营户，于1988年1月17日办理了00××80号《商品房产权证》，载明房屋座落为凤仪市场西天东座南向北编号67号，房屋结构为钢塑结构，建筑年代为1986年6月，房屋层数为单层售货棚，房屋间数为壹间，建筑面积为10.5平方米，房屋占地为11平方米。后汤尊办理了《个体工商户营业执照》，载明经营者姓名为汤尊，组成形式为个人经营，经营场所为凤仪市场，经营范围及方式为花圈零售、打字、复印服务。
2009年1月21日，安徽省人民政府作出皖政明电（2009）3号《安徽省人民政府关于督办整改全省50处重大火灾隐患的通知》，决定对全省50处整改难度较大的重大火灾隐患实行督办整改，对存在危害公共安全的重大火灾隐患，要坚决责令停产、停业或者停止使用，各级挂牌督办的重大火灾隐患务必于9月底前全部整改完毕。灵璧凤仪市场属于该50处重大火灾隐患之一。
2009年2月11日，灵璧县政府作出《关于集中整治凤仪市场重大火灾隐患的通告》（灵政（2009）3号）载明，灵璧县政府决定对灵城凤仪市场开展火灾隐患集中整治活动。
2009年6月5日，灵璧县公安局向灵璧县政府作了《关于凤仪市场重大火灾隐患专项整治统一行动的报告》（灵公办（2009）49号），报告了该局制定的凤仪市场重大火灾隐患专项整治统一行动的实施方案，载明，由灵璧县政府成立凤仪市场重大火灾隐患专项整治行动领导小组，灵城镇政府、工商、公安、城建、综合执法、消防等部门主要负责人为成员，领导小组办公室设在县政府办公室；工作分解为，由供电及电信部门分别出动20人对市场的电气及通信线路进行全面检查，由治安及工商部门分别出动20人对使用液化石油气等行为进行处理，由综合执法局出动50人对违章搭建进行处理，由公安局出动50名警力负责维护市场治安，广电局出动4人负责报道宣传工作，由消防大队于6月9日上午开展一次灭火演练等。
2011年12月20日，灵璧县中楠房地产开发有限责任公司（以下简称中楠公司）作出了《凤仪市场简易棚、简易亭安置补偿方案》，载明，凤仪市场简易棚安置在温州商场精品楼二层，采取费用综合补偿安置，每个安置铺面8-20㎡，超出或少于安置面积的部分按该楼层商铺市场开盘价结算。
2015年6月3日，灵璧县人民政府作出灵政发（2015）10号《灵璧县人民政府关于关闭凤仪市场的通告》，决定2015年6月12日关闭凤仪市场，并告知凤仪市场各业主自通告发布之日起到07-4号地块拆迁工作指挥部办公室，按照补偿安置方案办理相关搬迁安置手续，有序搬迁到温州商场。
2016年1月14日，灵璧县公安局消防大队发出《公告》，对凤仪市场棚户区存在的火灾隐患进行公告。2016年3月1日，灵璧县2007-4号地块拆迁指挥部发出《关于迅速消除凤仪市场建筑及消防安全隐患的通告》，要求凤仪市场各商户务必于3月底之前搬离或自行拆除，
2016年4月22日，汤尊的该售货棚被强制拆除。汤尊提交的强拆现场照片显示，有公安机关工作人员、城管工作人员及其他人员在场。灵璧县公证处对强拆前物品清理、搬运过程进行了录像，录像显示，汤尊的售货棚中有桌子、摩托车、白纸、雨伞等物品，后在场人员将白纸一袋及摩托车予以搬离。
本院认为：根据《中华人民共和国消防法》第五十五条之规定，公安机关消防机构在消防监督检查中发现城乡消防安全布局、公共消防设施不符合消防安全要求，或者发现本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患的，应当由公安机关书面报告本级人民政府；接到报告的人民政府应当及时核实情况，组织或者责成有关部门、单位采取措施，予以整改。本案中，灵璧县公安局于2009年6月5日向灵璧县政府所作的《关于凤仪市场重大火灾隐患专项整治统一行动的报告》中载明了实施方案，系由灵璧县政府成立专项整治行动领导小组，相关工作由供电及电信部门、治安及工商部门、综合执法局、公安局、广电局等部门具体负责，并明确由公安局负责维护市场治安、消防大队开展一次灭火演练，后灵璧县人民政府又作出关于关闭凤仪市场的决定，并告知凤仪市场各业主到07-4号地块拆迁工作指挥部办公室办理相关搬迁安置手续。因此，对凤仪市场重大火灾隐患专项整治的活动，是由灵璧县政府负责组织并予以补偿安置的，公安局、消防大队均是在灵璧县政府的统一组织下，根据各自职责所开展相关工作，不应视为强制拆除该售货棚的实施主体。故灵璧县政府所称强拆行为由灵璧县公安局及消防大队实施、灵璧县政府不是本案适格被告的答辩理由不能成立。
根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、三十七条之规定，在作出强制行为之前，行政机关应当事先书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关作出书面的强制执行决定。本案中，灵璧县政府未对汤尊进行书面催告，未听取汤尊的陈述和申辩，亦未履行作出书面强制执行决定等法律程序，便组织人员将汤尊的售货棚强制拆除，该强拆行为违反上述法定程序。但因售货棚已被拆除，该强拆行为不具有可撤销内容，故应确认该强拆行为违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项的规定，判决如下：
确认被告灵璧县人民政府强制拆除原告汤尊的坐落于原凤仪市场内售货棚的行为违法。案件受理费50元，由被告灵璧县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 潘庆飞
审 判 员 戴宝琴
人民陪审员 汤军昌
二〇一六年十一月十八日
书 记 员 王珊珊
附法律条文：
《中华人民共和国消防法》
第五十五条公安机关消防机构在消防监督检查中发现城乡消防安全布局、公共消防设施不符合消防安全要求，或者发现本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患的，应当由公安机关书面报告本级人民政府
接到报告的人民政府应当及时核实情况，组织或者责成有关部门、单位采取措施，予以整改。
《中华人民共和国行政强制法》
第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。
第三十五条行政机关作出强制执行决定前。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十六条行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十七条强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。