浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙绍行初字第16号
原告暨诉讼代表人黄德松，男，1953年12月2日出生，汉族，住绍兴市绍兴滨海新城沥海镇舜海村岭下**幢*号。
原告暨诉讼代表人于云茂，男，1964年11月20日出生，汉族，住绍兴市绍兴滨海新城沥海镇舜海村岭下**幢*号。
原告潘彩娣。
原告谢月英。
原告钟国苗。
原告郑菊兰。
原告朱明珍。
委托代理人李雯。
被告绍兴市人民政府，住所地绍兴市曲屯路286号。
法定代表人俞志宏。
委托代理人许刚。
委托代理人杨凯。
原告黄德松等七人不服被告绍兴市人民政府土地行政复议决定，于2014年3月26日向本院提起行政诉讼。本院于2014年4月3日受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年4月28日公开开庭审理了本案。原告黄德松等七人及其委托代理人李雯，被告绍兴市人民政府的委托代理人许刚、杨凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告绍兴市人民政府于2014年3月7日对黄德松等七名原告作出绍市府复决字（2014）4号《行政复议决定书》，该决定书载明：2011年12月31日、2012年1月14日、2012年6月20日，绍兴滨海新城管理委员会统一征地办公室（甲方）与（绍兴市上虞区）沥海镇�海村（乙方）签订四份《海涂土地回收（征收）补偿协议书》，经双方协商，甲方收回乙方耕地共240公顷计3600亩，每亩土地补偿费3.3万元。被告认为《海涂土地回收（征收）补偿协议书》是绍兴滨海新城管理委员会统一征地办公室与沥海镇舜海村经济合作社经协商后达成一致的协议，并非行政机关单方作出的具体行政行为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回黄德松等七人的行政复议申请。
被告于法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、《行政复议申请书》及所附证据材料、邮寄凭证，证明原告于2014年1月11日向被告申请行政复议；2、《行政复议决定书》、邮寄凭证及送达回证，证明被告作出的被诉行政复议决定并送达原告；3、《中共绍兴滨海新城工作委员会关于印发中共绍兴滨海新�管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》（绍市编（2012）39号）、《绍兴滨海新城管委会关于成立统一征地办公室的通知》（绍滨海委（2011）19号），证明绍兴滨海新城管委会及其设立的统一征地办公室无行政主体资格；4、原告向浙江省人民政府申请行政复议申请书，证明原告向被告申请行政复议已超过法定期限；5、《关于确认海涂、滩涂土地权属问题的复函》（国土资厅函（2004）281号），证明涉案土地为国有土地。被告作出被诉行政复议决定的法律依据为《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项。
原告黄德松等七人诉称：2011年12月31日、2012年1月14日和同年6月20日，绍兴滨海新城管理委员会统一征地办公室与绍兴市上虞区沥海镇舜海村先后签订了4份《海涂土地回收（征收）补偿协议书》，收回原告所承包的土地。被告针对原告的复议申请，于2014年3月7日作出的《行政复议决定书》存在以下问题：1、事实不清，证据不足。绍兴滨海新城管理委员会统一征地办公室与上虞区沥海镇舜海村以签订《海涂土地回收（征收）补偿协议书》的形式征收原告所承包的农村集体土地，与法律不符，应予撤销。该协议的内容包括征用和补偿两个方面，而涉案土地未经合法审批，即便经过合法审批，征地行为也同样是行政行为。2、适用法律错误。在征地过程中，即便与村经济合作社有过协商过程，也并不改变征地行为的性质。行政机关变更或废止农业承包合同的行为，依法属于行政复议的范围。请求依法确认被诉行政复议决定无效并撤销该复议决定，责令被告重新作出行政复议决定。
原告在起诉时向本院提供了以下证据：1、原告身份证复印件、土地承包合同、农村土地承包经营权证、舜海村海涂国有土地回收示意图，证明原告与沥海镇舜海村签订过合法有效的土地承包合同，依法拥有本村集体土地的承包经营权，与涉案协议书具有法律上的利害关系，原告具有诉讼主体资格；2、《海涂土地回收（征收）补偿协议书》4份，证明原告依法承包的土地被违法征收；3、图片，证明原告承包的土地于2002年5月被浙江省政府列为“省商品粮基地”；4、舜海村村民委员会出具的《证明》，证明原告至今不同意违法征地、未签订土地补偿协议；5、舜海村二轮土地承包清册，证明原告依法承包土地的实际面积；6、《行政复议决定书》及快递收件联、快递跟踪记录，证明被告作出的复议决定属于具体行政行为，系行政诉讼范围以及收到该复议决定的时间。另，原告在审理期间向本院补交了证据7村民代表签名，证明原告所在村的村民当时不同意征地，并非如被诉复议决定书中所�“协商一致”；8、照片一组，证明存在暴力征地。
被告绍兴市人民政府辩称：1、被诉行政复议决定认定事实清楚，证据确凿。《绍兴市机构编制委员会关于印发中共绍兴滨海新城工作委员会绍兴滨海新城管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（绍市编（2012）39号）规定，绍兴滨海新城管理委员会受绍兴市委、市政府和上虞市委、市政府委托，统一领导和管理江滨区经济发展、城市建设、行政管理和社会管理等工作。《绍兴滨海新城管理委员会关于成立统一征地办公室的通知》（绍滨海委（2011）19号）规定，决定成立绍兴滨海新城管理委员会统一征地办公室，具体负责新城江滨区域各类土地的征用和收回等工作。2004年，原告分别与所涉村经济联合社签订土地承包合同，后上虞市人民政府分别给原告颁发农村土地承包经营权证。2011年12月31日，2012年1月14日和同年6月20日，绍兴滨海新城管理委员会统一征地办公室与沥海镇舜海村签订了四分《海涂土地回收（征地）补偿协议书》，收回土地3600亩，支付土地补偿费11880万元，并约定“本协议签订后，双方应自觉遵守，违约方将按有关法律、法规和政策规定承担违约责任，未尽事宜由双方协商解决”。2、被诉行政复议决定适用法律正确，程序合法。涉案协议是协议双方就回收（征收）补偿有关问题达成的协议，不是批准征用土地的具体行政行为，也非由行政机关单方作出，属于民事纠纷范畴，而非属于行政复议的受案范围。3、申请人的申请已超过申请复议期限。请求二审法院维持被诉行政复议决定。
经庭审质证，本院对证据确认如下：
对被告提供的证据1、2，原告无异议，本院予以确认；对证据3，原告认为绍市编（2012）第39号文件未盖章，对真实性、合法性有�议，后经法庭释明，原告表示庭审后若被告提交盖有印章的文件与该文件一致，同意不再对该证据另行质证。庭审后被告提交了盖有印章的该份材料，经核实无异，该组证据与本案有关联性，本院予以确认；证据4，因被告驳回原告的复议申请并非以申请期限为由，故与本案无关联性，本院不予确认；证据5，系国土资源厅的复函，本院对其真实性予以确认。
对原告提供的证据1，被告对舜海村国有土地回收示意图的关联性有异议，对其他无异议，因被告未能提供相反的证据证明原告承包的土地不在其间，结合原告的土地承包经营权证等其他证据，本院对该证据予以确认；对证据2，被告无异议，本院予以确认；对证据3，被告对其关联性、合法性、真实性均持异议，因该照片未注明拍摄时间、地点等，不符合诉讼证据要求，本院不予确认；对证据4，被告对其真实性、关联性无异议，对其合法性有异议，认为村委出具证明效力不够，该异议依据不足，本院对该证据予以确认；对证据5、6，被告无异议，本院予以确认；对原告补交的证据7，被告认为该材料形成于被诉复议决定作出之前，对其三性均持异议，该证据与本案的争议焦点无关联性，本院不予确认；对证据8，原告对其合法性、关联性持有异议，因被告对其真实性无异议，本院对其真实性予以确认。
经审理查明：原告黄德松等七人系绍兴市绍兴滨海新城上虞区（原上虞市）沥海镇人。2004年与其所在村沥海镇舜海村经济联合社签订土地承包合同，上虞市人民政府于当年给其颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。2011年12月31日、2012年1月14日、2012年6月20日，绍兴滨海新城管理委员会统一征地办公室（甲方）与（绍兴市上虞区）沥海镇舜海村（乙方）签订四份《海涂�地回收（征收）补偿协议书》，该协议书载明“经双方协商，甲方收回乙方耕地共240公顷计3600亩，每亩土地补偿费3.3万元”。原告认为自己所承包的土地包含在该3600亩之中，于2014年1月向被告申请行政复议要求撤销上述四份协议书。被告于2014年3月7日作出绍市府复决字（2014）4号行政复议决定书，认为涉案协议书系甲、乙双方经协商一致后达成，并非行政机关单方作出的具体行政行为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回原告的行政复议申请。原告遂诉至法院。
另查明，绍兴滨海新城管委会统一征地办公室根据绍兴滨海新城管理委员会绍滨海委（2011）19号文件成立的工作机构，绍兴滨海新城管理委员会受绍兴市委、市政府和上虞市委、市政府的委托，统一领导和管理江滨区的工作。
本院认为，绍兴滨海新城管�会统一征地办公室隶属于绍兴滨海新城管理委员会，而后者为绍兴市政府、上虞市（现上虞区）政府的被委派机构，其行为的法律后果依法由委托机关承担。因涉案土地位于上虞区域范围内，且被告认为根据有关规定涉案事项应由上虞区人民政府管辖，原告对此不持异议。因此，原告有权就涉案事项向被告申请行政复议，故被告系本案中适格的法律主体。
本案的争议焦点为甲、乙双方签订涉诉协议的行为是否属于行政复议受案范围的具体行政行为。根据涉诉协议的规定，其主要内容有两项：一是甲方回收乙方土地；二是甲方支付回收土地补偿费。被告在法定期限内未向本院提交滨海新城管理委员会收回涉诉土地的行政决定，故涉诉协议中“甲方向乙方收回土地”的内容实质上是收回土地的行政决定，该行为属于具体行政行为，依法应属行政复议受案范围。被告以�诉协议“并非行政机关单方作出的具体行政行为”为由驳回原告的行政复议申请，依据不足。原告的诉讼请求本院予以支持。另，被告认为原告申请行政复议超出法定期间，因被告并非以该理由驳回原告的行政复议申请，故该抗辩理由不属本案审查范围。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
一、撤销被告绍兴市人民政府绍市府复决字（2014）4号行政复议决定；
责令被告绍兴市人民政府在本判决生效之日起六
十日内针对原告的行政复议申请重新作出行政复议决定。
本案受理费50元，由被告绍兴市人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王 建
代理审判员 梅 云
代理审判员 朱华民
二〇一四年六月三十日
书 记 员 缪洪娇