广东省清远市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤18行初168号
原告:清远市清新区石潭镇雷坑村委会佛仔迳村民小组（以下简称佛仔迳村）。
负责人:潘啟明，组长。
委托代理人:潘熙强，村民。
委托代理人:潘光辉，村民。
被告:清远市清新区人民政府。住所地:清远市清新区太和镇府前路。
法定代表人:张仁健，区长。
委托代理人:李书远，广东劲龙律师事务所律师。
委托代理人:梁汉彬，清远市清新区林业局干部。
第三人：清远市清新区石潭镇雷坑村委会雷公背村民小组（以下简称雷公背村）。
负责人：叶北财，组长。
委托代理人：郑建英，村民。
原告佛仔迳村因与被告清远市清新区人民政府山林权属纠纷一案，于2017年10月31日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告和第三人送达了起诉状副本及应诉、举证通知书，并依法组成合议庭，于2017年12月14日公开开庭审理了本案。原告的负责人潘啟明及委托代理人潘熙强、潘光辉，被告的委托代理人李书远、梁汉彬，第三人雷公背村的负责人叶北财及委托代理人郑建英到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告清远市清新区人民政府于2017年5月10日对名为“大坳丫铜锣顶”的山林权属争议作出清新府行决〔2017〕3号《关于驳回石潭镇雷坑村佛仔迳村民小组提出“大坳丫铜锣顶”山林权属申请的决定书》（下称驳回申请决定），认定：第三人雷公背村持有的原清远县人民政府1981年颁发的清林证字NO:0072xx号《山权林权所有证》是处理林权争议的法定依据，原告佛仔迳村持有的中华乾隆契约不能作为处理林权争议的依据和证据，提供的1981年的《合作造林山林权证》不能证明其拥有权属，且无证据证明自古以来到70年代都有经营管理事实，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十三条的规定，决定：驳回原告佛仔迳村的申请。
被告为其行政行为提供以下证据和依据：1.处理决定书，2.送达回证，3.现场踏查签到表、现场踏查记录，4.调解笔录、调解终结书、送达回证，5.询问笔录，6.原告在行政处理程序提供的材料，7.第三人在行政处理程序提供的材料，8.确认书、山林权属鉴定报告，9.公示图，10.延长行政调解期限的通知书、更正笔误的通知、送达回证，11.广东省林木林地权属争议调解处理条例（节选）。
原告佛仔迳村起诉称：争议地“大坳丫铜锣顶”位于清远市清新区石潭镇内，面积约235亩，东至高尖顶，南至黄洞坑坳（山顶分水与浸潭交界），西至大坳丫冲与雷公背交界，北至长形冲与雷公背交界。上述林地70年代已是原告经营管理，并且原告持有中华乾隆契约和1981年《合作造林山林权证》，为此，该林地属原告无疑。但2017年5月10日清远市清远市清新区人民政府以原告提供的证据不作为调处林权争议的依据和权属来源证据，并没有提供充分的证据予以证明为由驳回原告的申请。原告对此不服，向人民法院提出行政诉讼，请求：撤销清新府行决〔2017〕3号“大坳丫铜锣顶”山林权属申请的决定书，争议地“大坳丫铜锣顶”归原告所有。
原告佛仔迳村为其起诉及主张提供如下证据：1.潘啟明身份证复印件，2.清新府行决〔2017〕3号决定书，3.乾隆契约，4.NO:0000xx3合作造林山林权证，5.NO:0000xx4合作造林山林权证，6.NO:0000xx5合作造林山林权证，7.NO:0000xx7合作造林山林权证，8.NO:0000xx8合作造林山林权证。另外，原告佛仔迳村在庭审后向本院提交了调查取证和司法鉴定申请。因上述申请已超过法定举证期限，本院不予准许。
被告清远市清新区人民政府答辩称：（一）被告作出的驳回申请决定认定事实清楚。被告根据原告与第三人雷公背村提交《山权林权所有证》、《合作造林山林权证》、《实地现场踏查图》、《相关证明》及调查笔录、调解会议记录等查明：该争议地座落在清远市清新区石潭镇辖区内，争议地为两块，两块争议地东西并列，中间是雷公背村的山场，南至在同一线上，其中第一块四至范围是东至长形冲，南至黄洞坑山顶，西至大坳丫冲，北至长形与雷公背交界，面积为205.6亩。第二块四至范围是东至长形，南至黄洞坑山顶，西至南湖形，北至南湖形与长形冲交界，面积约37.4亩。（详见2015年10月22日佛仔迳村与雷公背村、雷坑村委会争议“大坳丫铜锣顶”山林权属现场踏查及林木状况图）。雷公背村持有《山权林权所有证》（清林证字NO:0072xx号）第二栏“屋背形鸡关山冲”为依据，其东至铜锣顶，座落在第一块争议地的东至线上（即第一块争议地东至线的山顶）；南至鸡关寨顶，在第一、二块争议地南至线上；西至南湖形，第二块争议地的西至线是一条明显的山形（即南湖形）向坑脚雷公背林场延伸，即座落在第二块争议地西至线上；北至屋背形，座落在第一、二块争议地北至线以北方向，所以雷公背村的“屋背形鸡关山冲”四至范围包含了第一、二块争议的林地，即第一、二块争议地范围是在该证范围内的东南角和西南角的林地。佛仔迳村提供了1981年的《合作造林山林权证》五份，其中编号NO:0000xx3《合作造林山林权证》的立约单位甲方是雷坑大队，乙方是新村二队；编号NO:0000xx4《合作造林山林权证》的立约单位甲方是雷坑大队，乙方是新村二队；编号NO:0000xx5《合作造林山林权证》的立约单位甲方是雷坑大队，乙方是新村二队；编号NO:0000xx7《合作造林山林权证》的立约单位甲方没有填写，乙方是下氹二队；编号NO:0000xx8《合作造林山林权证》的立约单位甲方没有填写，乙方是雷坑大队。以上五份《合作造林山林权证》中甲乙双方没有一份涉及佛仔迳村。由此可见，被告作出的处理决定认定事实清楚，原告诉称被告“上述林地在70年代已经是我原告经营管理，并且我村持有中华乾隆契约和1981年的《合作造林山林权证》，为此，该林地的权属归原告无疑”缺乏依据。（二）被告作出的驳回申请决定适用法律、法规正确。《中华人民共和国森林法》第十七条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”而本案属于村集体之间的山林权属纠纷，故被告依职权对本案山林确权纠纷予以受理并依法作出行政处理决定符合法律规定。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》、《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”故第三人雷公背村持有的《山权林权所有证》是处理林权争议的法定依据。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十三条规定：“土地改革前的旧契约以及有关林木林地权属凭证，不作为调处林权争议的依据和权属来源证据。”故原告佛仔迳村提供的中华乾隆契约不能作为调处林权争议的依据和权属来源证据。可见，被告根据上述法律法规及《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十三条“林权争议调处申请受理后，经调查，认为申请人提交的证据不足以支持其主张的，由调处机构报本级人民政府作出驳回其申请的决定”的规定决定驳回原告的确权申请适用法律正确。（三）被告作出驳回申请决定程序合法。被告受理原告的申请后，将相关材料送达第三人，依法进行调查取证，并组织争议双方到现场进行踏查。经组织双方多次调解协商，仍不能达成协议，双方一致要求被告作出处理决定。被告遂于2017年5月10日依法作出驳回申请决定，被告的处理程序合法。综上所述，被告作出的驳回申请决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告起诉请求人民法院撤销被告作出的驳回申请决定、判决争议地“大坳丫铜锣顶”归其所有缺乏事实依据和法律依据，依法应予驳回。
市清新区石潭镇辖区范围内。争议地为两块，两块争议地东西并列，中间是雷公背村的山场，南至在同一线上，其中第一块四至范围是东至长形冲，南至黄洞坑山顶，西至大坳丫冲，北至长形与雷公背交界，面积为205.6亩。第二块四至范围是东至长形，南至黄洞坑山顶，西至南湖形，北至南湖形与长形冲交界，面积约37.4亩。争议山林四至范围经清新区林业局组织争议双方实地踏查指认，并委托第三方清远市宏图林业规划设计有限公司绘制《“大坳丫铜锣顶”山林权属现场踏查及林木状况图》确定，面积约243亩。清远市清新区人民政府调处山林纠纷工作领导小组据此形成《“大坳丫铜锣顶”山林权属主张公示图》，从2015年11月24日开始在石潭镇人民政府、雷坑村民委会范围内予以公示，截至2015年12月8日公示期结束，无人提出异议。
原告佛仔迳村与第三人雷公背村发生山林权属争议后，于2014年4月18日向被告清远市清新区人民政府申请处理，要求确认争议地归其所有。对于争议地内林木双方均认可是由案外人承包种植的，无权属争议。被告清远市清新区人民政府受理原告的申请后，对双方提交的证据材料进行审查，派员进行调查取证，并组织双方进行调解。经延长调解期限六个月后，仍然调解不成。被告清远市清新区人民政府遂作出驳回申请决定，并送达原告佛仔迳村和第三人雷公背村。
另查明：第三人雷公背村持有原清远县人民政府1981年9月26日颁发的清林证字No:0072xx号《山权林权所有证》，主要内容:持证单位：石潭公社雷公背林场，第二栏“屋背形鸡关山冲”，东至铜锣顶；南至鸡关寨，西至南湖形，北至屋背形，面积960亩。被告清远市清新区人民政府核实认为，第三人雷公背村持有清林证字No:0070xx号《山权林权所有证》的第二栏“屋背形鸡关山冲”为依据，其东至铜锣顶，座落在第一块争议地的东至线上（即第一块争议地东至线的山顶）；南至鸡关寨顶，在第一、二块争议地南至线上；西至南湖形，第二块争议地的西至线是一条明显的山形（即南湖形）向坑脚雷公背林场延伸，即座落在第二块争议地西至线上；北至屋背形，座落在第一、二块争议地北至线以北方向，所以雷公背村的“屋背形鸡关山冲”四至范围包含了第一、二块争议的林地，即第一、二块争议地范围是在该证范围内的东南角和西南角的林地。
原告佛仔迳村以前叫“牛角窿”，四固定时期（1962年左右）变为现称。原告佛仔迳村申请确权提供的证据为中华乾隆契约和1981年的五份《合作造林山林权证》。其中编号NO:0000xx3《合作造林山林权证》的立约单位甲方是雷坑大队，乙方是新村二队;编号NO:0000xx4《合作造林山林权证》的立约单位甲方是雷坑大队，乙方是新村二队;编号NO:0000xx5《合作造林山林权证》的立约单位甲方是雷坑大队，乙方是新村二队;编号NO:0000xx7《合作造林山林权证》的立约单位甲方没有填写，乙方是下氹二队;编号NO:0000xx8《合作造林山林权证》的立约单位甲方没有填写，乙方是雷坑大队。
本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查”的规定，本案审查的对象是被告清远市清新区人民政府作出驳回申请决定的合法性。经审查，存在以下问题：
首先，被告清远市清新区人民政府作出驳回申请决定违反了林地权属争议应当进行调处的规定。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十一条第一款规定：“当事人申请林权争议调处，有下列情形之一的，不予受理：（一）权属清楚无争议，因林木林地承包、转包、租赁、转让、互换、抵押、合作等流转行为发生争议，属于民事侵权行为或者合同纠纷的；（二）个人对林地所有权提出申请的；（三）法律法规规定的其他情形。”该条款规定是在“权属清楚无争议”的情况下不予受理和不属于权属争议的民事侵权和合同纠纷的几种情形，该几种情形均不属于山林权属争议行政确权案件。本案原告佛仔迳村申请的是与第三人雷公背村村集体因林地所有权属纠纷的确权案件，而不属于上述规定的不予受理案件的情形，被告清远市清新区人民政府应当履行其法定职责进行调处。同时根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十三条第一款规定：“林权争议调处申请受理后，经调查，认为申请人提交的证据不足以支持其主张的，由调处机构报本级人民政府作出驳回其申请的决定。”原告佛仔迳村申请调处时已经完成初步的证明责任，其提供的《合作造林山林权证》等证据材料，证明对争议地权属有关联性，不属于“证据不足以支持其主张”的情形，需要被告清远市清新区人民政府通过调处程序对有关证据材料作出实体的认定和确权处理结论。被告清远市清新区人民政府未经调处程序直接认定原告佛仔迳村提交的证据不足，所作出的驳回原告佛仔迳村确权申请的处理决定，错误地将调处程序条件方面的规定当作实体处理依据方面的规定予以适用，属于认定事实不清，适用法律法规错误。
其次，被告清远市清新区人民政府以第三人雷公背村持有1981年《山权林权所有证》是处理林权争议的法定依据为由作出驳回申请决定属实体处理错误。对争议林地的权属，虽然第三人雷公背村提供了1981年《山权林权所有证》，从证载的山名、四至范围看，可能包括了涉案争议山场的范围，属《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定的确权依据。但是，1981年颁发的《山权林权所有证》受当时条件限制，只有文字记载没有附图或地形图标识，表述的权属四至界限范围和面积往往是不确定的，因此在实体处理上，仍需组织争议双方实地勘验指认1981年《山权林权所有证》所划定的四至界限范围，绘制林地权属划分地形红线图，再行作出确权处理决定，才能明确争议双方林地权属四至界限和范围。而被告清远市清新区人民政府认为第三人雷公背村1981年《山权林权所有证》是处理林权争议的法定依据，简单定论争议林地权属清楚和归属确定，无须再进行调处而驳回原告佛仔迳村确权申请，属错误理解《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十三条规定的原则，有悖于林地确权实体处理和程序方面的立法目的，人为地拖延纠纷的处理，明显处理结果不当，应当予以撤销。
综上所述，被告清远市清新区人民政府作出的清新府行决〔2017〕3号《关于驳回石潭镇雷坑村佛仔迳村提出“大坳丫铜锣顶”山林权属申请的决定书》认定事实不清，证据不足，适用法律法规错误，处理结果不当，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）（六）项的规定，判决如下：
一、撤销被告清远市清新区人民政府作出的清新府行决〔2017〕3号《关于驳回石潭镇雷坑村佛仔迳村民小组提出“大坳丫铜锣顶”山林权属申请的决定书》；
二、由被告清远市清新区人民政府重新立案作出调处决定。
本案受理费50元，由被告清远市清新区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 赖爱红
审 判 员 孙铁夫
审 判 员 林士嵛
二〇一七年十二月二十八日
法官助理 叶礼裕
书 记 员 陈 熙
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
《广东省林木林地权属争议调解处理条例》
第九条《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。
当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。
第十条没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：
（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册；
（二）1961年至1963年将劳（动）力、土地、耕畜、农具四项固定给生产小队使用的时期，确定林木林地权属归集体组织所有或者归农民个人使用的凭证、决议、决定、登记清册和其他文件材料；
（三）国有单位设立时，经依法批准或者上级部门指定设计单位制定的确定经营管理范围的总体设计任务书、规划书及其设计文本；
（四）国家机关和人民调解组织主持签订的生效的调解协议书；
（五）各级人民政府作出的生效的处理决定书、行政复议决定书，人民法院作出的生效的裁定书、判决书和调解书；
（六）县级以上人民政府及其主管部门批准征用、使用、划拨、出让林地的有关说明书、补偿协议书、补偿清单和交付有关价款的凭证；
（七）林木林地权属登记换发证以及集体林权制度改革的台帐；
（八）1986年至1992年土地详查时期，土地权利人之间签订的土地权属界线核定书及附图；
（九）当事人之间的协议书或者赠与凭证；
（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；
（十一）法律法规规定的其他证据。
林权争议有关证据材料的效力，依照最高人民法院关于诉讼证据的有关规定认定。
第二十三条第一款土地改革前的旧契约以及有关林木林地权属凭证，不作为调处林权争议的依据和权属来源证据。
第三十三条林权争议调处申请受理后，经调查，认为申请人提交的证据不足以支持其主张的，由调处机构报本级人民政府作出驳回其申请的决定。申请人对驳回申请决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
林权争议调处申请被驳回后，申请人有新的证据主张其权属的，可以重新提出调处申请。
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