惠州市惠城区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤1302行初162号
原告：惠州市荔浦房产开发有限公司。
地址：博罗县罗阳镇九村上头塘组地段2号。
法定代表人：谢小锋。
委托代理人：姚纪宁，广东伟伦（广州）律师事务所律师。
委托代理人：王杰诚，广东伟伦（广州）律师事务所实习律师。
被告：博罗县国土资源局。
地址：博罗县罗阳镇商业街465号。
法定代表人：谭锦旺，局长。
委托代理人：温志刚，广东宏兴律师事务所律师。
原告惠州市荔浦房产开发有限公司（下称荔浦公司）不服被告博罗县国土资源局（下称国土局）于2014年5月4日作出的五份《解除合同通知书》（下称《解除通知》），于2016年12月9日向本院提起诉讼。本院于2016年12月13日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文件。本院依法组成合议庭，于2017年2月21日公开开庭审理了本案。原告荔浦公司的委托代理人姚纪宁律师、被告国土局刘汉坤副局长、委托代理人温志刚律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告国土局在2014年5月4日对原告荔浦公司作出五份《解除通知》，主要内容是：你公司与我局于2011年6月22日签订的《国有建设用地使用权出让合同》（下称《出让合同》）第三十条约定，你公司应在合同签订之日起60日内缴纳地价款6.7527万元、140.5371万元、75.4188万元、219.912万元、236.282万元。但是，你公司逾期仍未按合同履行缴纳义务。2014年4月3日，我局向你公司发出《关于催缴出让金的通知》（下称《催缴通知》），再次向你公司催缴地价款，但你公司至今仍未按合同约定履行义务。为此，我局依法解除与你公司于2011年6月22日签订的《出让合同》。
原告荔浦公司起诉称，原告因公司股权变更事宜，根据被告要求，于2011年6月22日与被告签订的5份《出让合同》（对应宗地编号：0106002495、0106002496、0106002497、0106002498、0106002499）（证据1），对已取得的位于罗阳镇××村上头塘小组地段5本国土证（证据2）合计190352平方米土地使用权延长年限至2063年（原国土证使用权于2043年终止），5份合同约定由原告支付共计538.9026万元出让价款。合同签订后，原告即缴纳了该5份《出让合同》的契税共计203670.78元（证据3）并以合同所涉土地进行“瑞亨.半山1号”房地产项目的开发建设。但由于上述土地政府迟迟未完成上述地块开发必需的道路等基础配套设施建设，严重影响了项目建设。迫于无奈，原告只得挪用项目建设资金先投入项目通行道路建设，遂于2012年2月13日以母公司“瑞亨企业集团有限公司”名义与博罗县公用事业管理局签订《县城宝瑞一路、宝瑞路中段道路工程BT合同》（证据4、5、6），工程总投资4974万元，原告承担工程100%投资，预定竣工日期为2012年6月。但由于政府拆迁等工作迟缓，造成工期一再拖延，工程直至2014年11月21日才完成竣工验收，2016年1月20日才完成工程结算（证据7、8、9）。由于政府工作的拖延造成原告建设项目资金严重紧张，加之因各种原因造成项目建成商品房销售不畅，资金困难。因此，原告无法按照《出让合同》向被告缴纳出让价款。并且，在合同签订后的几年时间内，原告也积极与被告协商，并向政府报告（证据10）请求以未结BT工程款抵付所欠的出让价款。几年来，原告一直与被告在协商之中，被告也一直清楚原告上述情况，对原告暂缓缴纳出让价款持默许态度，从未向原告催缴。至目前为止，原告即以上述土地开发的“瑞亨.半山1号”房地产项目一期已建设完工（证据11）并进行销售。已建成商品房面积114438.98平方米，完成销售面积64634.24平方米，签约客户287户。与购房者签订的《商品房销售合同》中约定的土地使用权期限至2063年（证据12）。2016年10月25日，原告因给所售商品房办理产权证的需要，向被告正式提出申请（证据13），请求履行《出让合同》，依合同缴纳出让价款，办理项目土地使用权延期，但被告告知：《出让合同》已在2014年5月4日被解除，并向原告出具《解除通知》复印件5份（证据14）。原告在收到此5份《解除通知》复印件后，即回公司查找，确认之前从未收到过这些通知书，并且发现该通知书的被通知人为“惠州市荔浦房地产开发有限公司”，并非原告公司名称。于是，原告立即向被告说明情况，并要求撤销这5份《解除通知》，并履行《出让合同》，但遭到被告拒绝。协商无果，遂向人民法院起诉。原告认为：一、本案原告延长土地使用权年限为行政许可，《行政许可法》并未规定被告可以因原告未能及时缴纳出让价款而撤销行政许可。本案原、被告签订《出让合同》实质是将原告所有的已在有效期内的土地使用权延期，根据《行政许可法》第十二条第一款第（二）项规定，应属于行政许可范畴。被告解除合同应属撤销行政许可。但《行政许可法》第六十九条所列明的撤销行政许可的情形中并未包含未及时缴纳出让价款。二、本案被告行政行为不能以所签订的《出让合同》的全部格式条款为依据。1、本案有关《出让合同》为行政合同，行政合同受行政法调整。而被告的《解除通知》全部以合同法的相关规定为依据，弃行政法于不顾，径行适用民法规则。2、原、被告签订的《出让合同》为国土部门的格式合同，其条款主要是适用于国有建设用地使用权的初次出让和受让，对于原告这种已经签订过出让合同、已经取得国土证、土地使用权尚在有效期限内而办理续期的情况，《出让合同》许多格式条款（如交付土地、解除合同的规定，并不适用。由于本案是原告在使用权期限内办理延长期限，作为行政行为的相对方，只能接受被告套用《出让合同》全部条款而签署。其中，有关被告可以严格解除合同的强制性条款实际上对本案并不适用，被告一味以其中的解除合同条款来解除合同，是行政主体履约监督权的滥用。三、对于本案这种在有效期限内的土地使用权续期，国家法律法规尚无规定，被告解除合同更无法律依据。国有建设用地到期延期，是在《物权法》颁布实施的背景下，近年来才逐渐出现的情况。目前，国家法律法规尚无明确规定，各地国土部门处理办法也不一致。本案这种在有效期限内的土地使用权续期，同样没有具体的法律法规。现有有关国土法律法规中关于逾期不缴纳土地出让价款解除合同的规定，并不包含使用权在有效期限内办理续期的情况。因此，被告解除合同并无法律法规依据。四、原告未及时缴纳出让价款，政府有一定责任。长达数年被告也未进行催缴。被告行为明显有失公正，不具合理性。本案属于行政合同纠纷，除了行政行为的合法性审查还应进行合理性审查。1、原告未及时缴纳出让价款并非故意，而是因为政府未能完善原告项目建设的道路等基础设施，原告在投入大量资金承建道路后又因政府的原因不能及时完工结算，造成原告资金严重不足。原告不能及时缴纳出让价款，政府是有一定责任的。并且，原告与政府也一直在协商处理之中。而被告在合同签订后长达数年时间都没有催缴，却直接通知原告解除合同。2、原、被告签订的《出让合同》对不及时缴纳出让价款规定了高额的违约金，不解除合同国家利益并没有损失。相反，解除合同却会行政合同相对人和广大购房群众带来巨大的不利影响。五、被告作出《解除通知》解除《出让合同》，没有经过必要的程序。第一、根据相关行政法规和合同法相关内容，《出让合同》，作为行政合同，被告解除合同首先应在原告严重违约，履行合同已无必要或不可能的情况下实施。并且，被告应履行及时催告，给予原告一定合理期间履行。第二、被告解除行政合同，即取消行政许可，属行政处理，应严格按照行政处理的程序进行，在作出决定之前应向相对人说明事实与理由，告知相对人申诉和异议的权利，给相对人提供陈述和申辩的机会，听取相对人的意见。对影响较大的决定，还应采取听证会的方式，实行公开原则。在做出处理后，还应以规范的形式向相对人送达。但在本案中，被告在长达数年时间内从未向原告催缴，虽然解除合同的处理涉及企业及数百户群众的重大利益，却在做出决定前未与原告沟通听取原告意见，直接剥夺了原告的申辩权利。在做出决定后也没有规范送达，直到原告起诉前，原告到被告处要求履行合同时，被告才告知合同已被解除，严重违反法定程序。六、被告出具的《解除通知》对原告没有效力。被告的《解除通知》，被通知人是“惠州市荔浦房地产开发有限公司”，并非原告“惠州市荔浦房产开发有限公司”，对原告不具约束力。七、被告解除合同行为对原告及众多购房者影响重大，会产生不良社会影响。原告所开发的房地产已销售签约287户，在购房合同中约定土地使用权年限至2063年，现已到办理房产证阶段。如果《出让合同》不能够履行，不能顺利使项目土地使用权延期，对原告及众多购房者影响重大，将产生不良社会影响，严重影响社会稳定。2016年11月4日《中共中央国务院有关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》明确提出要大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行。对因政府违约等导致企业和公民财产权受到损害等情形，进一步完善赔偿、投诉和救济机制，申通投诉和救济渠道。该《意见》还对本案涉及的土地使用权延期问题提出要研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。综上，根据《行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）、（三）项和第七十八条第一款的规定，被告出具《解除通知》解除《出让合同》，单方解除行政合同的行为属滥用行政优益权，行为违法。特向人民法院提起行政诉讼，请求判决：一、撤销被告就罗阳镇××村上头塘小组地段《国有建设用地使用权出让合同》于2014年5月4日对原告做出的5份《解除合同通知书》（对应合同地价款分别为：6.7527万元、140.5371万元、75.4188万元、219.912万元、236.282万元）；二、被告继续履行与原告就罗阳镇××村上头塘小组地段于2011年6月22日签订的5份《国有建设用地使用权出让合同》（对应宗地编号分别为：0106002495、0106002496、0106002497、0106002498、0106002499）；三、由被告承担本案诉讼费用。
原告荔浦公司向本院提交了如下证据、依据：
1、出让合同（5份），证明荔浦公司与国土局于2011年6月22日签订合同，取得位于罗阳镇××村上头塘小组地段189172平方米土地使用权，土地使用权期限延长至2063年。5份合同约定由原告支付共计5389026元出让价款；2、国土证（5本），证明荔浦公司己合法取得位于罗阳镇××村上头塘小组地段189172平方米土地使用权，使用期限于2043年终止；3、完税证（5份），证明荔浦公司缴纳了上述5份《出让合同》的契税共计203670.78元；4、工商登记资料，证明惠州市瑞亨企业集团有限公司为荔浦公司母公司；5、关于建设惠博沿江大道至瑞亨.半山1号道路的申请，证明因政府未完成地块道路等基础配套设施建设，原告挪用项目建设资金以集团公司的名义先投入项目进行道路建设；6、县城宝瑞一路、宝瑞路中段道路工程BT合同，证明项目通行道路工程总投资49740000元，承建人承担工程100%投资，原定竣工日期为2012年6月；7、会议纪要，证明道路工程由于政府拆迁等工作迟缓，造成工期一再拖延；8、竣工验收证书，证明道路工程直至2014年11月21日才完成竣工验收；9、结算造价定案书，证明道路工程2016年1月20日才完成工程结算；10、关于以宝瑞一路、宝瑞路中段道路工程款抵付地价款的申请，证明集团公司与政府协商，请求以未结BT工程费用抵付所欠的出让价款；11、商品房预售许可证，证明本案涉及的土地荔浦公司己建成商品房销售；12、商品房销售合同，证明荔浦公司与购房者签订的商品房销售合同约定的土地使权期限至2063年；13、关于履行《出让合同》缴纳土地出让价款的申请，证明2016年10月25日，荔浦公司向国土局提出申请，请求履行《出让合同》，依合同缴纳出让价款，办理项目土地使用权延期；14、解除通知，证明2016年10月25日，国土局向荔浦公司出具了《解除通知》复印件5份，且该通知书的被通知人为“惠州市荔浦房地产开发有限公司”，非原告荔浦公司。
被告国土局答辩称，1、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]5号）开宗明义指出：“根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定本解释”。该解释第一条规定：“土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”，可见，国有土地使用权出让合同属于民事合同。2、全国人大常委会法制工作委员会于2004年9月22日函复最高人民法院：“根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条、第十四条的规定，国有土地使用权出让合同，是国家作为国有土地所有者将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金，并由市、县人民政府土地管理部门代表国家与土地使用者签订的书面合同。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条、第十六条的规定，土地使用者未按照合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同并可以请求违约赔偿；市、县人民政府土地管理部门未按照出让合同约定提供出让土地的，土地使用者有权解除合同，可以请求违约赔偿，并由土地管理部门返还土地使用权出让金。因此，在国有土地使用权出让合同履行过程中，土地管理部门解除出让合同，是代表国家行使国有土地所有权，追究合同另一方的违约责任，不是行使行政管理权，由此产生的争议应属于民事争议。你院2001年印发的《民事案件案由规定（试行）》中也已列明，作为民事案件案由的房地产开发经营合同纠纷，也包括土地使用权出让合同纠纷。现行法律中没有关于行政合同的规定。在国有土地使用权出让合同履行过程中，因土地管理部门解除国有土地使用权出让合同的争议，宜作为民事争议处理。”可见，国有土地使用权出让合同属于民事合同。3、《物权法》第十二章关于建设用地使用权章节中，整章用了17条条款（特别是一百三十八条）对国有建设用地使用权作为用益物权的属性、权利范围作了明确规定，第一次以基本法的形式明文规定土地出让行为是民事法律行为，出让人与受让人之间设立变更终止的关系是司法律关系。4、《广东省高级人民法院关于国土部门追收土地作用权出让金案件如何适用诉讼时效问题的批复》（2013年10月10日[2013]粤高法民一复字第11号）：“根据《最高人民法院关于审理国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]5号）第一条的规定，土地使用权出让合同属于民事合同。……”，可见，国有土地使用权出让合同属于民事合同。5、房地产建设集团有限公司诉浙江省玉环县国土资源局土地使用权出让合同纠纷案[最高人民法院（2003）民事张帝了第82号民事判决书，《最高人民法院公报》2005年第5期]、南宁桂馨源房地产有限公司诉柳州市全威电器有限责任公司等土地使用权转让合同纠纷案[最高人民法院（2004）民一终字第46号民事判决书，《最高人民法院公报》2005年第7期]，均认定国有土地使用权出让合同属于民事合同。综上，被告认为，本案原告请求判决继续履行与异议人签订的5份《出让合同》，显然，本案属于民事合同纠纷，依法应由博罗县人民法院管辖。被告为此特提出管辖异议。
被告国土局向本院提供了如下证据、依据：
1、《国有建设土地明确土地用途及延长使用权年限的申请》（共五份），证明涉案国有土地使用权改变用途及延长年限系经原告申请；2、《关于惠州市荔浦房产开发有限公司申请办理国有土地使用权改变用途及延长年限的批复》{共五份。编号分别为博国土资（用地）字[2011]207号-211号}，证明：（1）涉案国有土地使用权改变用途及延长年限系经原告申请。（2）涉案国有土地使用权改变用途及延长年限的批准机关系博罗县人民政府。（3）双方的权利义务按《出让合同》约定的条款执行；3、《出让合同》（共五份，编号分别为01060002495-01060002499），证明：（1）双方根据民事法律规范签订《出让合同》。（2）双方按民事法律规定享有合同权利和承担合同义务；4、《催缴通知》、《解除通知》各五份，快递单一份（两单），证明：（1）被告己依法依约履行催缴土地出让金的义务。（2）被告已告知依法依约行使合同解除权。
原告荔浦公司对被告国土局的证据、依据提出如下质证意见：
对证据1、2没有异议；对证据3没有异议，但对其证明内容有异议。被告是要证明双方按照民事法律关系承担合同义务，但我方认为出让合同根据行政合同的特点，其属于行政行为，作为行政机关的被告应按照相关的行政法规规定履行；对证据4的真实性没有异议，但需要向法庭说明一点，我方是直到起诉之前才从被告处收到该《解除通知》的复印件。
被告国土局对原告荔浦公司的证据、依据提出如下质证意见：
因被告对本案程序提出管辖异议，故对证据不进行实体的质证。
本院对被告国土局的证据、依据作如认定：对当事人无异议的，本院予以确认；对证据3的证明内容不认定；对证据4中的《催缴通知》的合法性、关联性确认，对《解除通知》的合法性不确认。
本院对荔浦公司的证据、依据作如下认定：对证据1-13的“三性”及证明内容予以认定；对证据14的真实性确认，对其合法性不确认。
经审理查明，2011年5月8日前，原告荔浦公司便对位于博罗县罗阳镇××村上头塘组地段涉案190352平方米土地进行开发，即进行“瑞亨.半山1号”房地产项目的开发建设。2011年5月8日，博罗县人民政府向原告颁发了5本《国有土地使用权证》，原告正式取得该土地使用权。上述5本国土证证号分别为：（1）博府国用（2011）第010600号，宗地号0106002495，使用权面积1647平方米；（2）博府国用（2011）第010601号，宗地号0106002496，使用权面积37983平方米；（3）博府国用（2011）第010602号，宗地号0106002497，使用权面积22182平方米；（4）博府国用（2011）第010603号，宗地号0106002498，使用权面积64680平方米；（5）博府国用（2011）第010604号，宗地号0106002499，使用权面积63860平方米。上述土地使用权的终止日期是2043年9月23日。原告取得上述土地使用权后，经与博罗县人民政府协商，原告与被告于2011年6月22日签订了5份《出让合同》（对应宗地号分别是0106002495、0106002496、0106002497、0106002498、0106002499），对原告已取得的上述190352平方米土地使用权的终止日期由原来的2043年延长到2063年，因延长土地使用权年限20年，原告共应向被告支付（延长）土地使用权出让金678.9026万元。5份《出让合同》还规定：（1）第十条（一）：“本合同签订之日起10日内，（原告）一次性付清国有建设用地使用权出让价款。”（2）第十条（一）：“合同签订之日起10日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款。”（3）第十九条：“本合同项下宗地在使用期限内，政府保留对本合同项下宗地的规划调整权，原规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、构筑物及其附属设施改建、翻建、重建，或者期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行。”（4）第二十条：“对受让人依法使用的国有建设用地使用权，在本合同约定的使用年限届满前，出让人不得收回；在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回国有建设用地使用权的，出让人应当按照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属设施的价值和剩余年期国有建设用地使用权的评估市场价格及经评估认定的直接损失给予土地使用者补偿。”（5）第三十条：“受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设土地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。”等等。5份《出让合同》签订后，原告即缴纳相应契税203670.78元，但没有支付出让价款。
对于上述涉案土地开发建设必需的道路（惠博沿江大道至“瑞亨.半山1号”项目）等公共配套设施，博罗县人民政府并未建设。2010年5月31日，原告的母公司惠州瑞亨企业集团有限公司向博罗县人民政府递交了《关于建设惠博沿江大道瑞亨.半山1号道路的申请》，瑞亨集团认为：由于惠博沿江大道至瑞亨.半山1号房地产项目约1360米的市政道路及其配套市政设施仍未动工建设，直接影响该项目的开工建设及投入使用。瑞亨集团建议，由瑞亨集团垫付资金以BT方式立即动工建设从惠博沿江大道至瑞亨.半山1号房地产项目市政道路及其配套市政设施，待工程完工后，瑞亨.半山1号房地产项目的市政配套费在工程款中抵扣等。2010年6月2日，博罗县人民政府批复同意。2012年2月13日，博罗县公用事业管理局与瑞亨集团签订《县城宝瑞一路、宝瑞路中段道路工程BT合同》，总投资预计4974万元，由博罗县政府负责前期的征地、动迁安置、管线拆迁、旧房补偿与拆除、用地手续办理、项目立项等。因征地、动迁等工作滞后，工程一再拖延。2012年8月10日，瑞亨集团向博罗县人民政府、被告国土局递交《关于以宝瑞一路、宝瑞路中段道路工程款抵付地价款的申请》，在该《申请》中，瑞亨集团明确告知两单位，宝瑞一路、宝瑞路中段道路工程资金实际来源于瑞亨集团的荔浦公司、惠州市宝丰房地产开发有限公司，是瑞亨.半山1号项目的建设资金，申请以宝瑞一路、宝瑞路中段道路BT工程完工后结算的工程款抵付两公司应付的地价款。博罗县人民政府、被告未答复。2014年11月21日，配套的道路等公共设施建设等工程经竣工验收。2016年1月20日，宝瑞一路、宝瑞路中段道路BT工程结算完成，结算工程款为42249905.51元。工程结算后，博罗县人民政府将工程款支付给了瑞亨集团。
由于原告未向被告缴纳（延长）建设用地使用权期限出让价款，2014年4月3日，被告作出对应的5份《关于催缴出让金的通知》，主要内容：根据合同第八条、第十条规定，你公司应于2011年7月1日前交清出让金75.4188万元、219.912万元、6.7527万元、140.5371万元、236.282万元。为严格遵守《土地管理法》、《国土资源部第11号令》及《广东省人民政府第79号令》等相关法律法规，切实履行出让合同约定，根据合同第三十条“受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设土地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失”的约定，请你公司于2014年4月20日前缴清欠缴的土地出让金及因欠缴所产生的违约金（欠缴数额ⅹ滞纳天数ⅹ1‰）。逾期，我局将解除宗地出让合同等。2014年4月16日，被告通过快递方式向原告寄送该催缴通知，所填写的收件人地址是“惠城区惠沙堤13号瑞亨大厦三楼”，而不是原告的住所地“博罗县罗阳镇九村上头塘组地段2号”。
2014年5月4日，被告作出相对应的5份《解除合同通知书》，内容：“惠州市荔浦房地产开发有限公司：你公司与我局于2011年6月22日签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十条约定，你公司应在合同签订之日起60日内缴纳地价款（对应价款）。但是，你公司逾期仍未按合同履行缴纳义务。2014年4月3日，我局向你公司发出《关于催缴出让金的通知》，再次向你公司催缴地价款，你公司至今仍未按合同约定履行义务。为此，我局依法解除与你公司于2011年6月22日签订的《国有建设用地使用权出让合同》。”2014年5月6日，被告以快递方式向原告寄送该解除通知书，所填写的收件人地址是“惠城区惠沙堤13号瑞亨大厦三楼”，而不是原告的住所地“博罗县罗阳镇九村上头塘组地段2号”。
原告开发的“瑞亨.半山1号”房地产项目，博罗县房产管理局：（1）于2011年9月向原告颁发编号：博预许字第2011068号《商品房预售许可证》（预售房屋建筑面积：20300.10平方米）；（2）于2012年2月向原告颁发编号：博预许字第2012009号《商品房预售许可证》（预售房屋建筑面积：8181.47平方米）；（3）于2012年2月向原告颁发编号：博预许字第2012010号《商品房预售许可证》（预售房屋建筑面积：2250.11平方米）；（4）于2013年3月向原告颁发编号：博预许字第2013018号《商品房预售许可证》（预售房屋建筑面积：17508.50平方米）。在原告提起本案诉讼时，“瑞亨.半山1号”房屋已售出287套。
2016年12月9日，原告向本院提起行政诉讼，请求判如所请。在起诉状中，原告陈述：“2016年10月25日，原告因给所售商品房办理产权证的需要，向被告正式提出申请（原告证据13），请求履行《国有建设用地使用权出让合同》，依合同缴纳出让价款，办理项目土地使用权年限延长。但是，被告却告知：《国有建设用地使用权出让合同》已经被于2014年5月4日通知解除，并向原告出具《解除合同通知书》复印件5份（原告证据14），原告在收到此通知书复印件后即回本单位查找，确认之前从未收到此通知书，并且发现该通知书的被通知书人为‘惠州市荔浦房地产开发有限公司’，并非原告公司名称。遂立即向被告说明情况，并要求撤销《解除合同通知书》，并履行《国有建设用地使用权出让合同》，但遭被告拒绝，协商无果，遂向人民法院起诉。”被告收到本院送达的起诉状副本及应诉通知书后，在法定期限内，向本院提交了《管辖权异议书》及作出被诉行为的证据、依据。被告在《管辖权异议书》中认为：根据相关法律及最高人民法院的司法解释的规定，《国有建设用地使用权出让合同》属于民事合同，不是行政案件，案件应由博罗县人民法院管辖。在庭审中，被告表示《管辖权异议书》的内容就是答辩状内容，不对原告提交的证据进行质证。
本院认为，本案的审理，主要涉及以下几个焦点问题：一、《国有建设用地使用权出让合同》是民事合同还是行政协议（行政合同）；二、关于被告提出的管辖异议问题；三、被告被诉行政行为是否合法；四、《国有建设用地使用权出让合同》依法是否可以解除。
关于《国有建设用地使用权出让合同》是民事合同还是行政协议（行政合同）的问题。《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的行政诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）行政特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”土地是不可再生的自然资源，土地管理行政部门是政府对土地自然资源开发利用进行管理的职能部门，有权根据国家及当地政府的规划，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第十四条“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”的授权，代表政府与公民、法人或者其他组织协商订立《国有建设用地使用权出让合同》，将国有建设用地使用权出让。一般而言，行政合同应该具有合同内容法定性、意思表示一致性、合同履行优益性、法律调整特殊性、行政主体特定性、合同目的明确性等特征。本案涉案的5份《建设用地使用权出让合同》，完全具备行政合同的特征。依照上述法律及司法解释的规定，该5份《合同》为行政合同，案件中的权利、义务关系的调整适用行政法律规范，同时可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。
关于被告提出的管辖异议问题。根据《行政诉讼法》的规定，管辖指级别管辖、地域管辖、专属管辖三种。被告提出的“管辖异议”，理由为本案不属行政争议，而是民事合同，只能适用民法规范，应由博罗县人民法院管辖。显然，原告的“管辖异议”并不是《行政诉讼法》规定的当事人可以提出管辖异议范围，而是案件属性问题，不存在管辖权争议问题。因此，本院不对被告的“异议”另行作出裁定。
关于被告作出的5份《解除合同通知书》是否合法的问题。被告在作出涉案的5份《解除合同通知书》之前的2014年4月3日是向原告发出与涉案5份《国有建设用地使用权出让合同》相对应的5份《关于缴纳出让金的通知》，催促原告于2014年4月20日前缴清欠缴的土地使用权出让金。是否解除双方签订的涉案5份《国有建设用地使用权出让合同》，关系到作为土地使用权人的原告的重大利益问题，被告却没有告知原告有进行陈述和申辩、申请听证的权利，没有让原告表达意见。2014年5月4日，被告作出对应的5份《解除合同通知书》，单方解除对应的5份《国有建设用地使用权出让合同》。5份《解除合同通知书》没有告知原告依法享有的申请行政复议、提起行政诉讼进行救济的权利及行使权利的期限与途径。无论是《催缴通知》，还是《解除通知》，被告都是往瑞亨集团快递，而不是向原告的注册（也是办公）地址送达，被告也没有证据证明原告收到了。综观被告（解除出让合同）整个行政行为，关系到作为土地使用权人的原告的重大利益，但却没有给予相对人进行行政和司法救济的权利，剥夺了原告的程序权利，违反了行政法上的程序正当原则。
关于涉案5份《国有建设用地使用权出让合同》是否可以解除的问题。涉案5份《国有建设用地使用权出让合同》，是经博罗县人民政府同意，原、被告双方经协商达成意思一致的情况下签订的，不违反行政法律规范，不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，合法有效；涉案5份《国有建设用地使用权出让合同》均为格式合同。根据出让合同第十条第一款第（一）、（二）项的约定，受让人应当在合同签订之日（2011年11月22日）起10日内一次性付清出让价款。出让合同第三十条约定，受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过60日，经出让人催缴后仍不能支付出让价款的，出让人有权解除合同并可请求赔偿损失。出让合同签订后，原告没有支付出让价款。但是，被告直到2014年4月3日、5月4日才先后作出《关于催缴出让金的通知》和《解除合同通知书》，解除其与原告签订的涉案5份《国有建设用地使用权出让合同》，但却没有进一步处理解除出让合同的后续事宜。从被告有权行使解除权之日，直至原告向本院提起本案诉讼之时，被告的证据不足以证明自己以行政职权积极去真正实现合同解除的权利。这是其一。前面已述，双方签订的涉案5份《国有建设用地使用权出让合同》为行政合同，被告在行使解除权时却未告知及保障原告依法享有的程序权利，违反了行政法程序正当原则。这是其二。原告的名称是“惠州市荔浦房产开发有限公司”，而被告作出的5份《解除合同通知书》的相对人却是“惠州市荔浦房地产开发有限公司”，该5份《解除合同通知书》对原告不具约束力。这是其三。原告在对涉案土地进行开发建设时，博罗县人民政府并没有把与建设项目相关的道路等市政设施进行建设。在原告的母公司瑞亨集团与博罗县人民政府相关职能部门达成协议，由瑞亨集团对与建设项目相关的道路等市政设施垫资建设时，又因政府的征收、征用、搬迁安置等工作严重滞后，造成与建设项目相关的道路等市政设施建设工程一再拖延等。在宝瑞一路、宝瑞路中段道路设施建设过程中，原告以瑞亨集团名义向博罗县人民政府、被告递交书面申请，要求以工程款抵付原告应支付的建设用地使用权出让价款，但没有证据证明政府、被告予以答复。这些问题，不能说与原告没有支付相应的出让价款没有关联。这是其四。涉案5份《建设用地使用权出让合同》项下的土地，其使用权人本来就是原告，原告也已投入巨资将大部分土地开发建设。在此情形下，出让合同一旦解除，将会造成原告的巨大损失。这是其五。已建成的房屋（在原告提起诉讼时）已售出287套（栋），原告与购房者签订的《商品房买卖合同》的第一条均约定“土地使用权年限自1993年9月24日至2063年9月23日”。在此情形下，出让合同一旦解除，将会造成很多纠纷，势必对博罗县社会稳定产生负面影响，这应该不是行政机关在具体行政中所追求的结果。这是其六。涉案5份《国有建设用地使用权出让合同》继续履行，由原告在一定期限内支付相应的出让价款等，原告有此愿望和能力，被告（其实也是博罗县人民政府）没有、也不会有损失，相反，对原、被告（或者说博罗县）都有利，应该是双赢。这是其七。综上，权衡解除与履行合同的利弊，涉案5份《国有建设用地使用权出让合同》应予继续履行为宜。
综上所述，被告作出的5份《解除合同通知书》解除相对应的5份《国有建设用地使用权出让合同》，违反程序正当原则，不具合法性；原告要求继续履行涉案5份《国有建设用地使用权出让合同》，理由充分，本院予以支持；鉴于原告未支付涉案5份《国有建设用地使用权出让合同》（延长土地使用权20年的）出让价款的实际情况，而被告又无在本案审理过程中提出反诉请求，所以不宜在本案中对原告应支付的建设用地使用权出让价款具体数额、滞纳金、付款期限，乃至被告的损失补偿（或赔偿）作出裁判，双方可在本案判决生效后进行协商，或者通过其他途径进行解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十八条第一款及上述所适用的法律、司法解释的规定，判决如下：
一、撤销被告博罗县国土资源局于2014年5月4日作出的5份《解除合同通知书》（对应地价款：6.7527万元、140.5371万元、75.4188万元、219.912万元、236.282万元）。
二、5份《解除合同通知书》所对应的《国有建设用地使用权出让合同》（宗地编号01060002495、01060002496、01060002497、01060002498、01060002499）合法有效，继续履行。
案件受理费50元，由被告博罗县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于惠州市中级人民法院。
审 判 长 杨兆强
审 判 员 黄 艳
人民陪审员 王荣芳
二〇一七年五月十六日
书 记 员 张敏华