辽宁省葫芦岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽14行初2号
原告黄XX。
委托代理人王XX。
原告柳XX。
被告建昌县XXX。
法定代表人王XX。
委托代理人王XX。
委托代理人王XX。
被告葫芦岛市XXX。
法定代表人王XX。
委托代理人毕XX。
第三人建昌县黑山科乡XXX。
诉讼代表人杨XX。
诉讼代表人杨XX。
第三人柳XX。
原告黄XX诉被告建昌县人民政府、葫芦岛市人民政府撤销土地权属争议处理决定及行政复议决定一案，于2016年1月3向本院提起行政诉讼。因原告柳XX、柳XX向本院同时提起的（2017）辽14行初1号、（2017）辽14行初3号行政诉讼案件与本案同属相同被告作出的相同的行政处理决定，经本院指导柳XX、柳XX可以共同原告身份参加本案的审理，故原告柳XX、柳XX对于（2017）辽14行初1号、（2017）辽14行初3号案件向本院申请撤回起诉。柳XX作为本案的共同原告参加诉讼。但柳XX撤诉后明确表示不参加本案的诉讼，因本案被诉行政行为与柳XX存在利害关系，故本院追加柳XX为本案第三人参加诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告、第三人送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月20日公开开庭审理了本案。原告黄XX及其委托代理人王XX、原告柳XX，被告建昌县人民政府的委托代理人王XX、王XX，被告葫芦岛市人民政府的委托代理人毕XX，第三人建昌县黑山科乡黑山科村村民组的诉讼代表人杨XX、杨XX到庭参加诉讼。第三人柳XX经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为即被告建昌县人民政府2016年7月4日作出的建政土处字［2016］02号行政处理决定，该决定认定：“1984年黑山科乡政府建设农贸市场占用土地的所有权原为黑山科乡黑山科村民组集体所有，农贸市场建成后，虽历经二十年之久作为建设用地使用，但没有建设用地批准手续，也未对黑山科村民组进行占地补偿，集体土地所有权未变。县政府本着从实际出发，尊重历史，面对现实，方便生产生活的原则，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第十六条，《土地登记办法》第十五条、十六条、五十八条，《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第六条及第九条一、二款之规定，经研究决定：依法撤销被申请人黄XX所持有的黄国凡名下的建昌集建（黑）字第146027号《集体土地建设用地使用证》、撤销柳XX所持有的《集体土地建设用地使用证》、撤销柳XX持有的柳会礼名下的《集体土地建设用地使用证》，并将三被申请人所使用的原黑山科农贸市场占地范围内南侧的集体土地所有权和使用权确定归申请人所有”。黄XX、柳XX、柳XX不服该行政处理决定，向葫芦岛市人民政府提起行政复议请求撤销该行政处理决定，被告葫芦岛市人民政府经复议审查，分别作出行政复议决定：“维持建昌县人民政府于2016年7月4日作出的建政土处字［2016］02号土地权属争议处理决定”。
原告黄XX、柳XX诉称，1984年建昌县黑山科乡政府占用河套滩涂建农贸市场并建盖门市房，原告黄XX的爷爷黄国凡（已故）从政府购置门市房，原告柳XX的父亲柳会礼（已故）从付怀庆处购买了该处门市房二间，后期又各自依法办理了土地使用证、房屋所有权证。2016年5月份，第三人建昌县黑山科乡黑山科村村民组以黑山科乡人民政府占用河套滩涂建农贸市场盖门市房的土地所有权和土地使用权，均属于第三人所拥有为由，向被告建昌县人民政府提出撤销二原告及第三人柳XX所持有的集体土地建设用地使用证，并将二原告及第三人柳XX所持有土地使用权证项下的集体土地所有权和使用权确定归第三人所有。被告建昌县人民政府未经认真调查和核实，即草率的作出建政土处字［2016］02号建昌县人民政府土地权属争议处理决定，撤销了二原告及第三人柳XX所持有的集体土地建设用地使用证，并将二原告及第三人柳XX所使用的原黑山科农贸市场占地范围内南侧集体土地所有权和使用权确定归第三人建昌县黑山科乡黑山科村村民组所有，二原告及第三人柳XX不服该处理决定，向被告葫芦岛市人民政府提起行政复议，经复议，被告葫芦岛市人民政府作出行政复议决定，维持被告建昌县人民政府土地权属争议处理决定。一是被告建昌县人民政府处理决定认定事实有误，证据不足，缺乏事实和法律依据。被告建昌县人民政府的处理决定认定争议地块的土地所有权和使用权，在1984年建昌县黑山科乡人民政府占用河套滩涂建农贸市场盖门市房以前，就属于第三人所有，并无任何证据。根据宪法第一章第九条规定，滩涂等自然资源属于国家所有，即全民所有，因此依照法律规定诉争土地不可能是黑山科村民组集体所有，而被告1987年作出的建委发（1987）40号文件，对农贸市场占用河套滩涂问题经调查已经明确确定，争议地块属国家所有，因此被告作出争议地块属第三人所有的确权决定既无事实依据，也无法律依据，在此基础上的使用权属第三人的认定也是错误的。二是二原告及第三人柳XX的土地使用权，有充分的证据证明是依照法定程序合法取得。二原告及第三人柳XX的前辈购买门市房，并向有关部门交纳了各种契税、房屋交易手续费等，取得了契约，明确了房屋用地的四至范围，并以此办理了房屋所有权证和土地使用证，原告提交的土地使用证、房屋所有权证、登记申请及审核表、买卖契约、契税税票等证据，充分证明二原告及第三人柳XX取得争议地块的土地使用权的来源和程序合法。三是二被告作出处理决定和复议决定程序违法，严重影响决定和复议的公正性、合法性，应当撤销。被告建昌县人民政府在作出土地权属争议处理决定前，对当事人人数众多、争议巨大的案件，即未组织双方召开听证会，也未组织原告和第三人进行调解，严重违反有关法定程序，造成二原告及第三人柳XX无法确认第三人建昌县黑山科乡黑山科村村民组提供的所谓土地台帐、乡政府调查报告等证据是否存在，以及相关证据的来源和内容的客观性、合法性。而被告葫芦岛市人民政府在收到二原告及第三人柳XX复议申请后，仍然未依法召开听证会，也不让原告查阅第三人建昌县黑山科乡黑山科村村民组提供的任何证据资料，严重剥夺了原告依法享有的知情权和申辩权，造成原告不能依法维权。综上，二被告作出的行政处理决定和行政复议决定损害了原告的合法权益，请求人民法院依法判决。二原告向本院提交如下证据：1、建政土处字［2016］02号处理决定书；2、（2016）葫行复决字64号复议决定及送达回执；3、契约；4、集体土地建设用地使用证；5、建农房执字第0646号房产执照；6、契税存根；7、房屋所有权登记申请表；8、建委发（1987）40号文件。以上证据证明二原告合法取得土地使用证。
被告建昌县人民政府答辩称，答辩人作出的建政土处字［2016］02号行政决定，认定事实清楚。经审查查明：建昌县黑山科乡黑山科村村民组与黄XX、柳XX、柳XX土地权属纠纷一案，黑山科村村民组请求撤销黄XX、柳XX、柳XX所持有的集体土地建设用地使用证，三个集体土地使用证所记载的地块位置均位于原黑山科农贸市场占地范围内的南大门东西两侧。黑山科乡原农贸市场始建于1984年，建设农贸市场时，建房屋13户，每户约31平方米，使用人每户交纳800元，由乡政府统一筹款（从各户筹集）统一建筑，房权归个人。农贸市场建成后，黑山科乡黑山科组群众进行集体上访，其中涉及农贸市场占用河套、滩涂问题，后经县委办、政府办、信访办联合组成调查组进行了调查处理，调查组于1987年9月14日作出《关于对黑山科乡本街村群众代表集体上访调查处理意见的报告》，认定建农贸市场属于国家的，属于人民政府的，建设农贸市场占地是合理的，任何单位和个人都不能干涉；乡政府投资十余万元，货摊台墩收费应归乡政府，临街十三户个人商业门市，因建农贸市场占用本街村村民组土地（垫地），所以十三户个体商业门市按建筑面积向村民组交纳占地费，每月每平方米0.10元，建昌县委、县政府又联合下发［1987］40号文件，同意该报告的意见。1987年12月21日，黑山科乡政府下发《关于农贸市场用地的补充规定》：“一、乡政府建农贸市场占地的所有权仍为黑山科乡黑山科村民组所有，使用权属于农贸市场，市场归乡政府管理，市场终止时，市场用地所有权、使用权归回黑山科村民组（含个体户用地房屋用地）。二、市场南侧个体户房屋占地使用费，由黑山科村民组按县政府规定按年收取，收费标准可根据物价上涨水平适当调整，但需乡政府批准”。2011年8月6日黑山科农贸市场迁址前，经乡政府、村委会鉴证，黑山科村民组将原农贸市场土地承包给本组村民王亚贤、杨继海、杨继军并签订了《承包合同》。2011年9月柳XX、柳XX分别对房屋进行了翻建，黄XX房屋未翻建。黄XX、柳XX、柳XX自1984年使用该房屋一直至今，2011年12月31日黑山科农贸市场迁址。另查明，黄XX所持有的《集体土地建设用地使用证》使用者为黄XX的爷爷黄国凡（已故），用途为住宅，实际使用人为黄XX。柳XX所持有的《集体土地建设用地使用证》无档案、无日期。柳XX所持有的《集体土地建设用地使用证》使用者是柳XX的父亲柳会礼（已故），用途为住宅，填发机关的公章是建昌县人民政府土地登记发证专用章，无档案、无日期，实际使用人为柳XX。黄XX、柳XX、柳XX所使用的土地均在原市场占地范围内。1984年黑山科乡建设农贸市场并无政府建设用地批准手续。答辩人所作处理决定证据充分，答辩人对于上述事实有争议双方村民调查笔录、证人证言、土地台帐、承包合同、村委会证实材料、现场平面图、乡政府调查报告等证据材料载卷佐证。答辩人所作处理决定符合法定程序，答辩人所作的行政行为是依照法定程序进行的，作出行政处理决定前，有当事人申请，通过询问双方当事人，保障了双方当事人的知情权、申辩权和举证权，调查过程有询问笔录及现场勘查笔录载卷为凭，经通过政府研究决定后，下发处理决定。答辩人所作处理决定适用法律法规正确，县政府本着从实际出发，尊重历史，面对现实，方便生产生活的原则，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第十六条，《土地登记办法》第十五条、十六条、五十条，《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第六条及第九条一、二款之规定，经研究决定依法撤销黄XX、柳XX、柳XX的土地使用证，将争议地块使用权确定归黑山科村村民组所有。综上，县政府作出的土地权属争议处理决定，符合法律规定，请予驳回原告诉讼请求，依法维持县政府处理决定。
被告建昌县人民政府向本院提交如下证据：1、黑山科村民组确权申请书；2、黑山科村民授权委托书及代表人身份证；3、答辩通知书及送达回证；4、黄XX、柳XX、柳XX答辩状；5、黑山科村民组提供三被申请人房屋位置图；6、建昌国土局证明；7、黑山科乡政府证明；8、黑山科村民委员会证明；9、黑山科乡政府信访卷宗目录；10、建委发（1987）40号文件；11、黑山科乡政府调查报告；12、原农贸市场土地使用情况的请求；13、1987年黑山科乡政府关于农贸市场占地的补充规定；14、承包合同；15、黑山科村民组集体土地建设用地使用证；16、黄国凡、姜树林交纳门市房占地收据；17、房屋所有权证；18、柳会礼、柳XX土地使用证；19、黄国凡土地证及其房照契约；20、三份建昌法院民事裁定书；21、黑山科乡政府四份拆除决定书；22、黑山科乡委员会关于新建农贸市场相关问题的意见；23、黑山科乡政府关于原农贸市场用地情况的说明；24、临时建筑协议书；25、现场勘测笔录（示意图）；26、杨继军、杨继海、姜树林询问笔录；27、黄XX、柳XX、柳XX的三份询问笔录；28、黄XX、柳XX、柳XX门市房现场照片；29、建政土地处字（2016）2号处理决定；30、送达回证。以上证据证明建昌县人民政府作出的行政处理决定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。
被告葫芦岛市人民政府答辩称，根据《行政复议法》第三条、第十二条规定，答辩人作为行政复议机关，应当受理本案关于土地确权的复议申请。答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。经审查，建昌县黑山科乡原农贸市场始建于1984年，建设农贸市场时，建房屋13户，每户约31平方米，使用人每户交纳800元，由乡政府统一筹款（从各户筹集）统一建设，房权归个人。农贸市场建成后，黑山科乡黑山科村民组群众集体上访，其中涉及农贸市场占用河套、滩涂问题，后经县委办、政府办、信访办联合组成调查组进行了调查处理，调查组于1987年9月14日作出《关于对黑山科乡本街村群众代表集体上访调查处理意见的报告》，认定建农贸市场属于国家的，属于人民政府的，建设农贸市场占地是合理的，任何单位和个人都不能干涉；乡政府投资十余万元，货摊台墩收费应归乡政府，临街十三户个人商业门市，因建农贸市场占用本街村村民组土地（垫地），所以十三户个体商业门市按建筑面积向村民组交纳占地费，每月每平方米0.10元，建昌县委、县政府又联合下发［1987］40号文件，同意该报告的意见。1987年12月21日，黑山科乡政府下发《关于农贸市场用地的补充规定》：“一、乡政府建农贸市场占地的所有权仍为黑山科乡黑山科村民组所有，使用权属于农贸市场，市场归乡政府管理，市场终止时，市场用地所有权、使用权归回黑山科村民组（含个体户用地房屋用地）。二、市场南侧个体户房屋占地使用费，由黑山科村民组按县政府规定按年收取，收费标准可根据物价上涨水平适当调整，但需乡政府批准”。1984年黑山科乡建设农贸市场并无政府建设用地批准手续。2011年12月31日黑山科农贸市场迁址。原告所持有的土地使用证所记载的地块位于原黑山科农贸市场占地范围内的南大门东西两侧。建昌县人民政府认为1984年黑山科乡政府建设农贸市场占用土地的所有权原为黑山科乡黑山科村村民组集体所有，农贸市场建成后，虽历经二十年之久作为建设用地使用，但没有建设用地批准手续，也未对黑山科村民组进行占地补偿，集体土地所有权未变，事实清楚。答辩人认为建昌县人民政府本着从实际出发，尊重历史，面对现实，方便生产生活的原则，根据相关法律法规作出行政处理决定适用法律正确。答辩人受理复议申请后，向被申请人、第三人送达了申请书副本、提出答复通知书。被申请人在法定期限内提交了答复及证据，经审查后，答辩人作出行政复议决定。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告葫芦岛市人民政府向本院提交如下证据：1、行政复议案件立案登记表；2、行政复议决定书送达回执；3、提出答复通知书送达回执；4、第三人参加行政复议通知书送达回执。以上证据证明行政复议程序合法。
第三人建昌县黑山科乡黑山科村村民组未向本院提交书面陈述意见，庭审中述称其与被告建昌县人民政府的答辩意见一致。第三人建昌县黑山科乡黑山科村村民组未向本院提交证据。
经庭审质证，本院对当事人提交的证据作如下确认：
被告建昌县人民政府提交的证据：证据1－4证明被告收到申请，确认申请人身份，并向相关利害关系人送达文书，相关利害关系人答辩情况，具备证据的真实性、关联性、合法性，本院予以采信；证据5能反映三被申请人的房屋位置大概情况，具备证据的真实性、关联性、合法性，本院予以采信；证据6系建昌县国土资源局出具的两份证明，反映黄XX持有的集体土地使用权证行政机关没有档案记载，具备证据的真实性、关联性、合法性，本院予以采信；证据7、8系建昌县黑山科乡、黑山科村村民委员会出具的两份证明，其证明目的结合其他证据综合予以认定；证据9－21系黑山科乡政府信访卷宗材料，具备证据的真实性、关联性、合法性，本院予以采信；证据22－28系被告作出行政处理决定过程中的相关证据，具备证据的真实性、关联性、合法性，本院予以采信；证据29系被诉行政行为，在本案中不能作为证据使用；证据30证明被告建昌县人民政府作出行政处理决定后向当事人送达，具备证据的真实性、关联性、合法性，本院予以采信。
被告葫芦岛市人民政府提交的4份证据证明其作出的行政复议决定程序合法，具备证据的真实性、关联性、合法性，本院予以采信。
二原告向本院提交的证据：证据1、2系本案被诉行政行为，在本案中不能作为证据使用；证据3－8，与本案存在关联性，本院予以采信，但对于其证明目的结合其他证据综合予以认定。
经审理查明，1984年建昌县黑山科乡原农贸市场建成后，1987年黑山科乡黑山们村村民组群民集体上访，其中涉及农贸市场占用河套、滩涂问题，经建昌县委于1987年10月16日下发的建委发（1987）40号文件处理，黑山科乡人民政府于1987年12月21日又下发《关于农贸市场用地的补充规定》，对于建昌县黑山科乡原农贸市场的市场管理、用地权属、房屋占地等事宜进一步规范。2011年5月建昌县黑山科乡人民政府宣布年末市场迁址，2011年8月6日王亚贤、杨继军、杨继海与黑山科乡、黑山科村、黑山科组签订承包合同，由王亚贤、杨继军、杨继海对原农贸市场用地进行承包。王亚贤、杨继军、杨继海承包原农贸市场用地后与二原告因排除妨害纠纷向建昌县人民法院提起民事诉讼，建昌县人民法院分别作出（2013）建大民初字第00026－2号、（2013）建大民初字第00194－2号民事裁定认为“对于本案争议的被告（黄XX、柳XX）所占土地在所有权和使用权上存在重大争议，根据法律规定应由行政机关确权处理。裁定驳回原告杨继海、杨继军、王亚贤的起诉”。之后原告黄XX认为王亚贤、杨继军、杨继海与黑山科乡、黑山科村、黑山科组签订承包合同侵害其权益，向建昌县人民法院提起民事诉讼，建昌县人民法院作出（2013）建大民初字第00155号民事裁定认为“本案原、被告之间的争议属于土地所有权和使用权争议，依据土地管理法的相关规定该争议应由行政部门处理。裁定驳回原告黄XX的起诉”。
2016年4月20日第三人建昌县黑山科乡黑山科村村民组向建昌县人民政府提交“确权申请书”，请求事项“1、撤销黄XX所持有的黄国凡的027号集体土地使用证；2、撤销柳XX所持有的农贸市场内土地集体土地使用证；3、撤销柳XX所持有的农贸市场内的集体土地使用证；4、将以上三人所使用的土地使用权和所有权确定归还本街组村组使用”。被告建昌县人民政府2016年7月4日作出的建政土处字［2016］02号行政处理决定，依法撤销原告黄跃所持有的黄国凡名下的建昌集建（黑）字第146027号《集体土地建设用地使用证》、撤销原告柳XX所持有的《集体土地建设用地使用证》、撤销第三人柳XX持有的柳会礼名下的《集体土地建设用地使用证》，并将黄XX、柳XX、柳XX所使用的原黑山科农贸市场占地范围内南侧的集体土地所有权和使用权确定归黑山科乡黑山科村村民组所有。黄XX、柳XX、柳XX不服该行政处理决定，向葫芦岛市人民政府提起行政复议请求撤销该行政处理决定，被告葫芦岛市人民政府经复议审查，分别作出行政复议决定：“维持建昌县人民政府于2016年7月4日作出的建政土处字［2016］02号土地权属争议处理决定”。二原告及第三人柳XX不服被告建昌县人民政府作出的行政处理决定、被告葫芦岛市人民政府作出的行政复议决定，于2017年1月3日分别向本院提起行政诉讼，请求撤销被告建昌县人民政府作出的行政处理决定、被告葫芦岛市人民政府作出的行政复议决定，经本院指导柳XX、柳XX可以共同原告身份参加本案的审理，故原告柳XX、柳XX对于（2017）辽14行初1号、（2017）辽14行初3号案件向本院申请撤回起诉。柳XX作为本案的共同原告参加诉讼。但柳XX撤诉后明确表示不参加本案的诉讼，因本案被诉行政行为与柳XX存在利害关系，故本院追加柳XX为本案的第三人。
本院认为，建昌县黑山科乡1984年建设农贸市场，1987年黑山科乡本街村村民组村民认为该农贸市场及其他用地问题不明确，群体上访，其中涉及农贸市场占用河套、滩涂问题，经建昌县委于1987年10月16日下发的建委发（1987）40号文件处理，对于建昌县黑山科乡原农贸市场的市场管理、用地权属、房屋占地等进行明确，其中认为“临街十三户个人商业门市占地，因本街村民组在未建农贸市场以前，垫过一块地，种过庄稼，所以十三户个体商业门点应按建筑面积向村民组交纳占地费”。黑山科乡人民政府于1987年12月21日又下发《关于农贸市场用地的补充规定》进一步明确“1、乡政府建农贸市场占地的所有权仍为黑山科本街村民组所有，使用权用于农贸市场。市场归乡政府管理，市场终止时市场用地所有权、使用权归回本街村民组（含个体户用地房屋用地）；2、市场南个体户房屋占地由本街村民组，按县政府规定按年收取，收费标准可根据物价上涨水平适当调整，但需乡政府批准”。二原告及第三人柳XX所持有的集体土地建设用地使用证其用途为“住宅”且没有日期，取得该集体土地建设用地使用证无申请、无审批，行政机关无档案。原告柳XX及第三人柳XX翻建该商户房屋没有证据证明经过审批。被告建昌县人民政府据此认定“1984年黑山科乡政府建设农贸市场占用土地的所有权原为黑山科乡黑山科村民组集体所有，农贸市场建成后，虽历经二十年之久作为建设用地使用，但没有建设用地批准手续，也未对黑山科村民组进行占地补偿，集体土地所有权未变……三被申请人（黄XX、柳XX、柳XX）所使用的原黑山科农贸市场占地范围内南侧的集体土地所有权和使用权确定归申请人（建昌县黑山科乡黑山科村村民组）所有”并无不妥。被告葫芦岛市人民政府经复议认为建昌县人民政府作出的土地权属争议处理决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依此作出维持建昌县人民政府土地权属争议处理决定的行政复议决定并无不当。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告黄XX、柳XX的诉讼请求。
案件受理费50.00元，由原告黄XX、柳XX负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 陈丽娟
审判员 孙 彬
审判员 刘久斌
二〇一七年五月四日
书记员 张关中
本判决书援引的法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。