四川省资阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）川20行终44号
上诉人（原审起诉人）杨长发，男，汉族，1971年9月20日出生，住四川省资阳市安岳县。
委托代理人胡代国，男，汉族，1949年12月27日出生，住四川省资阳市安岳县。
被上诉人（原审被起诉人）四川省资阳市安岳县民政局,住所地四川省资阳市安岳县岳阳镇柠都大道。
法定代表人荣红艳，职务局长。
委托代理人罗仲辉，四川省资阳市安岳县民政局基层政权股股长。
委托代理人吴庆顺，四川兴岳律师事务所律师。
被上诉人（原审被起诉人）四川省资阳市安岳县两板桥镇人民政府，住所地四川省资阳市安岳县两板桥镇。
法定代表人姜富，职务镇长。
委托代理人曾寒，四川省资阳市安岳县两板桥镇人民政府副镇长。
上诉人杨长发因诉被上诉人四川省资阳市安岳县民政局（以下简称安岳县民政局）、四川省资阳市安岳县两板桥镇人民政府（以下简称两板桥镇政府）其他行政管理纠纷一案，不服四川省资阳市安岳县人民法院(2017)川2021行初24号不予立案的行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，通过阅卷、询问双方当事人的方式进行了审理。上诉人杨长发、委托代理人胡代国，被上诉人安岳县民政局副局长向飞、委托代理人罗仲辉、吴庆顺，被上诉人两板桥镇政府副镇长曾寒到庭接受询问，本案现已审理终结。
上诉人杨长发原审起诉认为，安岳县民政局、两板桥镇政府以其十年前“违法”生育二胎未被处理为由，取消其被当选为村主任资格的行为违法，故诉至法院，请求确认其决定违法并予以撤销。起诉人提供了安岳县民政局“安民函[2017]117号”《关于蒋福友信访事宜的回复》、两板桥镇政府《信访事项处理意见书》、资阳市人民政府信访事项复查复核委员会办公室“资复委办函[2017]4号”《不予受理告知书》作为起诉证据。
原审法院认为，村民委员会换届选举由村民选举委员会主持，系村民自治行为，起诉人杨长发诉称被取消当选为村主任资格的行为，系安岳县民政局、两板桥镇政府的行政行为没有事实依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项“提起诉讼应当符合下列条件：(三)有具体的诉讼请求和事实依据”的规定，其起诉不符合法定条件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第五十一条第二款之规定，裁定对杨长发的起诉不予立案。
上诉人杨长发不服原审裁定，向本院提起上诉认为，安岳县民政局作出的有关村民反映东堰村选举存在问题的答复和两板桥镇政府作出的《信访事项处理意见书》均证明二被上诉人决定取消杨长发作为村主任候选人资格，认定杨长发获村民选票256票的第二次选举结果无效。上诉人认为被上诉人侵犯了上诉人选举权和被选举权。依据选举法第十三条、第十五条，上诉人在第二次投票选举时获得256票符合法律规定应当被选举为该村村主任，上诉人有无选举权与被选举权只能由人民法院判决确认，二被上诉人剥夺上诉人村主任候选人资格的行为违法，应当依法确认被上诉人取消上诉人作为村主任候选人资格以及不予确认上诉人被当选为村主任的行政行为违法。同时，依据行政诉讼法第二条，被上诉人的行政行为侵犯了上诉人的民主政治权利，上诉人有权对该行政行为提起诉讼。综上，一审法院针对上诉人的起诉裁定不予立案是错误的，请求二审法院依法撤销原一审裁定，指定一审法院立案受理。
被上诉人安岳县民政局认为，上诉人认为被上诉人作出的有关反映东堰村选举存在问题的答复取消其作为村主任候选人资格的主张缺乏事实依据，该答复仅是对其反映选举存在问题进行调查后所作的信息反馈，不是取消其作为村主任候选人资格的行政决定行为。再者，村民选举委员会由村民直接选举产生，主持村民委员会选举工作，上诉人是否能当选为村主任完全是由村民选举委员会按照村民的意愿结合相关法律、法规规定依法予以宣布。综上，原审法院的裁定，事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。
被上诉人两板桥镇政府认为，一、上诉人认为被上诉人作出的有关反映东堰村选举存在问题的答复取消其作为村主任候选人资格的主张缺乏事实依据。依据《四川省村民委员会选举条例》第十条、第三十八条，该村村民选举委员会承担“审查、登记并公布参加选举的村民名单；组织登记参加选举的村民依法产生候选人，公布候选人名单；受理村民意见和申诉；公布确认村民委员会的选举结果并报送选举工作指导小组和县级人民政府主管部门备案；由县级人民政府民政部门会同所在乡镇政府颁发当选证书等”职责，而作为换届选举工作指导小组（依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十二条）的两板桥镇政府在选举过程中履行的仅是宣传、指导、监督方面的职责，对候选人名单及选举结果的确认无最终决定权。二、被上诉人依法履行村民委员会换届选举工作指导小组的职责不具备可诉性。首先，该职责集中表现为宣传、指导、监督职责，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响，不属于人民法院受案范围。其次，被上诉人作出的《信访事项处理意见书》不具有行政行为的拘束力和执行力。综上，一审法院不予立案的行政裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
本院认为，决定上诉人杨长发是否具有村主任候选人资格的行为主体是村民选举委员会，并非安岳县民政局和两板桥镇政府。依据民政部关于印发《村民委员会选举规程》的通知（民发〔2013〕76号）第一章第一条第二款“村民选举委员会由主任和委员组成，由村民会议、村民代表会议或者村民小组会议推选产生，实行少数服从多数的议事原则”的规定，村民选举委员会成员由村民民主选举产生，其性质非政权组织形式，是临时性社会自治组织，属于民事主体范畴，不具有行政主体资格，其作出的管理决策、决定等属于群体性自治行为。依据民政部关于印发《村民委员会选举规程》的通知（民发〔2013〕76号）第一章第四条第一款第（八）项“（八）组织村民提名确定村民委员会成员候选人，审查候选人参选资格，公布候选人名单”关于村民选举委员会职责的规定，有权决定杨长发是否享有村主任候选人资格的主体应当是村民选举委员会。本案中，该村村民选举委员会是由村民民主选举产生的自治性组织，不具有法定的行政职权，不享有行政主体的资格，属于民事主体。杨长发与作出最终选举结果决定的村民选举委员会之间的纠纷应属于平等民事主体间关于选民资格争议的民事纠纷，不属于行政诉讼案件的审理范围。同时，依据《四川省村民委员会选举条例》第七条“村民委员会在换届选举期间，地方各级人民政府应当成立村民委员会换届选举工作指导小组，负责组织实施本行政区域内村民委员会的换届选举工作，其成员由同级人民政府及有关部门负责人组成。换届选举工作指导小组办公室设在同级人民政府民政主管部门。”第八条“村民委员会换届选举工作指导小组的主要职责：（一）宣传有关法律、法规、政策；（二）制定换届选举工作计划并组织实施；（三）组织培训选举工作人员；（四）受理有关换届选举工作的举报和来信来访；（五）指导选举工作中的其他事项”的规定，安岳县民政局与两板桥镇政府在换届选举过程中承担对村民选举工作的指导职责。在会同村民选举委员会议定第二次选举结果是否有效的过程中，其承担的是对上述法律、国家政策适用的解释指导职责，该行政指导行为是对村民选举委员会理解适用、执行国家法律和国家政策的指导，上诉人不具有候选人资格的异议是由部分村民提出，由村民选举委员会适用法律法规最终作出上诉人不具有候选人资格的决定。依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（四）项“不具有强制力的行政指导行为”不属于人民法院司法审查范围，安岳县民政局、两板桥镇政府指导村民选举委员会工作的行政指导行为不具有可诉性。
本院认为，依据最高人民法院（2005）行立他字第4号《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》：“一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，信访机构依据《信访条例》对信访事项作出的答复行为不对信访人实体权利产生实际影响，不属于具体行政行为范畴，亦不属于行政诉讼的受案范围。本案中，安岳县民政局《关于蒋福友信访事宜的回复》及两板桥镇政府《信访事项处理意见书》均为信访机构对信访人提出存在违法选举村委会主任的信访事项予以调查核实并将选举过程予以明确说明的答复行为，未对上诉人杨长发被选举权的实体权利产生实质影响，有权决定杨长发是否具有村主任候选人资格的行为主体是村民选举委员会。
综上，上诉人认为安岳县民政局、两板桥镇政府是决定取消其村主任候选人资格主体的主张，本院依法不予支持；上诉人认为安岳县民政局《关于蒋福友信访事宜的回复》、两板桥镇政府《信访事项处理意见书》对信访事项的答复行为属于具体行政行为并请求本院撤销原审法院不予立案的行政裁定，指令原审法院立案受理的上诉请求，没有事实和法律依据，本院依法不予支持。原审法院对上诉人的起诉裁定不予立案适用法律正确、程序合法，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 阳 勇
审判员 黄 海
审判员 戴劲松
二〇一七年九月二十六日
书记员 陈淮英