上海市第一中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）沪01行赔终42号
上诉人（原审原告）陈李南，男，1968年1月6日出生，汉族，住上海市浦东新区。委托代理人邹伟宪，上海众律律师事务所律师。委托代理人方啟敏，上海众律律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）上海市浦东新区大团镇人民政府，住所地上海市浦东新区大团镇南芦公路899号。法定代表人温映瑞，镇长。委托代理人王毅，该政府工作人员。委托代理人谢健美，上海永乐律师事务所律师。上诉人陈李南因要求确认行为违法并国家赔偿一案，不服上海市浦东新区人民法院（2015）浦行初（赔）字第34号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年7月12日立案后，依法组成合议庭，于2016年9月9日公开开庭审理了本案。上诉人陈李南及其委托代理人邹伟宪、方啟敏，被上诉人上海市浦东新区大团镇人民政府（以下简称：大团镇政府）的委托代理人王毅、谢健美到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。经审理查明，2005年，陈李南在上海市浦东新区XX园XX村XX组租赁土地用于畜禽养殖，租期自2005年1月30日至2019年1月30日止。2010年浦东新区开始开展新一轮治理不规范畜禽养殖工作，大团镇被列入重点工作区域。根据《浦东新区新一轮治理不规范畜禽养殖场（户）情况汇总表》及《治理不规范家禽养殖基础数据锁定单》记载，陈李南租用XX园XX村XX组土地进行的畜禽养殖、苗木种植、搭建建筑物、构筑物及其附属设施均属于上述整顿治理的范围。2015年6月8日，上海市浦东新区大团镇园艺村村民委员会（以下简称：园艺村委会）、上海市浦东新区大团镇不规范畜禽养殖治理办（以下简称：镇不规范畜禽养殖治理办）、上海市浦东新区大团镇农发办（以下简称：镇农发办）、上海市浦东新区大团镇“三违”整治办（以下简称：镇“三违”整治办）向陈李南发送《告知书》，内容为：“为有效规范畜禽养殖工作，经查，你在大团镇XX村XX组擅自建设棚舍等建筑物或其它设施，面积为1381平方米。为有效遏制‘三违’违规种养，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称：《土地管理法》）和《中华人民共和国城乡规划法》等有关法律规定，现告知你于2015年6月12日前到镇不规范畜禽养殖治理办办理签约整改。如逾期不签约不整改，我镇将组织力量代为强制整改，拆除违法建筑，所带来的一切后果自负”。2015年6月16日，园艺村委会、镇不规范畜禽养殖治理办、镇农发办、镇“三违”整治办第二次向陈李南发送《告知书》，前半部分内容与2015年6月8日的《告知书》相同，后半部分为：“现告知你于2015年6月17日18时前，所有鸭禽、羊自行搬离，屋内贵重物品自行保管好，房屋自行整改。如逾期自行不整改的，我镇将组织力量代为整改，拆除违法建筑”。陈李南收到《告知书》后，未进行整改。2015年6月19日，大团镇政府强制拆除了陈李南的鸭棚和临时住所（以下简称：被诉行政强制拆除行为），将其饲养的家禽、家畜及蛋品按照当日市场批发价格变卖，其中鸭子10,334斤，人民币12元/斤，共124,008元，鸡42.8斤，10元/斤，共428元，羊319斤，10元/斤，共3190元，鸭蛋587.5斤，5.5元/斤，共3231.25元，咸蛋600个，1元/个，共600元，合计为131,457.25元，该笔款项陈李南已于2016年1月11日领取。饲料104包退回商户朱行南处，香樟树就地掩埋，建筑物内物品予以搬离并登记，目前陈李南也已取回部分，尚有部分还未取回。后陈李南不服，以大团镇政府在未按法定程序履行告知义务的情况下，突然组织大批人员强制拆除陈李南的鸭棚和临时住所，侵犯了其合法权益为由，诉至原审法院，请求判决确认大团镇政府作出的被诉行政强制拆除行为违法，并判决大团镇政府赔偿损失5,345,437.60元。另查明，原审法院经调查，确认陈李南种植的香樟树有1310棵。在原审过程中，大团镇政府申请法院委托鉴定机构对陈李南种植的香樟树的数量、品种、胸径、价值进行鉴定。上海市高级人民法院委托上海社科远东资产评估有限公司进行了相关的鉴定和评估，评估结果为陈李南种植的香樟树每棵均价为350元。诉讼中，陈李南提交的园艺村委会的证明等证据，证明陈李南挖水井4只；陈李南提交的《上海市奉贤区XX镇朱竹南饲料销售商行发货单/客户欠款凭证》证据证明，2015年6月16日，陈李南从上海市奉贤区XX镇朱竹南饲料销售商行购买140包饲料，共计13,000元。又查明，2013年，镇不规范畜禽养殖治理办制定《治理不规范畜禽养殖场补贴标准》，其中规定的棚舍补贴标准为：1、简易棚舍，每平方米补贴50－70元；2、砖瓦架构，每平方米补贴100－150元。园艺村村委对陈李南户制作的《大团镇畜禽养殖治理到户明细表》载明：养殖棚舍类型及平方：砖混结构面积156.4平方米，半砖混结构面积596.41平方米，简易棚1383.12平方米。原审认为，根据《土地管理法》规定，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。上海市浦东新区农业委员会认定“违规种养”包括：在基本农田上擅自进行植树、种植林果、挖塘养鱼、搭建用于畜禽养殖的建筑物，以及从事其他“乱种植、乱搭建、乱开挖、乱堆放”等破坏基本农田、毁坏种植条件；违背农业发展规划，擅自在畜禽禁养区从事畜禽养殖的；没有取得畜禽、水产养殖证擅自进行畜禽水产养殖的；利用财政支持项目建设的蔬菜设施种植苗木、园艺等改变项目用途的。2010年浦东新区开始开展新一轮治理不规范畜禽养殖工作。陈李南在其租用XX园XX村XX组土地进行的畜禽养殖、苗木种植、违法搭建均属于上述整顿治理的范围。原审还认为，市和区、县规划管理部门、房屋管理部门和城市管理行政执法部门，按照规划管理、物业管理等方面的法律、法规和市人民政府的规定，分别负责违法建筑的拆除，其具体职责分工，由市人民政府另行规定。街道办事处、镇人民政府应当配合拆违实施部门做好违法建筑的拆除工作。上海市人民政府沪府发［2006］18号《关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定》第二条第（十）项规定，上海市浦东新区城市管理行政执法局具有对本辖区内违反城市规划管理方面法律、法规和规章规定，擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为行使行政处罚权的法定职权。第（十五）项规定上海市浦东新区城市管理行政执法局行使镇政府对与城镇、集镇规划、建设、市容环卫、环保、河道等管理有关违法行为的行政处罚权。2015年6月，大团镇政府作为镇政府当时其职责应为配合有行政执法权的行政机关依法进行拆违工作，而不应负责对违法建筑的拆除或进行具体行为的实施，故应确认大团镇政府于2015年6月19日实施的被诉行政强制拆除行为无法定职权依据，该行为应确认违法。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称：《国家赔偿法》）第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，对于陈李南饲养的畜禽及其产品，大团镇政府认为其当场过秤并按照当日市场批发价变卖，处置陈李南鸭子10,334斤，12元/斤，共124,008元；鸡42.8斤，10元/斤，共428元；羊319斤，10元/斤，共3190元；鸭蛋587.5斤，5.5元/斤，共3231.25元；咸蛋600个，1元/个，共600元，价格合计131,457.25元。陈李南认为参照《上海市征地土地补偿费标准（畜牧类补偿标准说明）》、中国农业网、上海蔬菜网，其有下蛋老鸭17,090只（3.9斤/只），18.6元/斤，共1,239,708.6元；种羊28只，3600元/只，共100,800元；肉羊100斤/只，18只，50斤/只，11只，共47,000元；散养大公鸡38只（11斤/只），单价18元/斤，共7524元；生鸭蛋33斤/箱，35箱，7元/斤，共8085元；咸鸭蛋220个/箱，15箱，300元/箱，共4500元（《上海市征地土地补偿费标准》记载生产母羊为600元/只，育肥羊300元/只，羔羊200元/只；蛋鸡50元/只，肉鸡20元/只，种鸡90元/只；蛋鸭60元/只。中国农业网记载羊肉价格为44元/千克，活鸭价格33元/千克。上海蔬菜网记载咸蛋1.3元/个）。对该部分有争议的数额，陈李南虽提供了《大团镇畜禽养殖治理到户明细表》记载蛋鸭17,090羽、动物检疫合格证明及畜禽免疫记录卡证明自己的主张，但该证据记载的系2011年、2012年、2013年、2014年，无法反映2015年6月19日大团镇政府实施强拆时陈李南仍在饲养的蛋鸭数量。大团镇政府提供的数据有见证人证明，且价格较符合常理。陈李南对自己主张的数量及价格未提供充分的证据予以证明。大团镇政府处置陈李南饲养的畜禽及其产品合计131,457.25元，钱款已经返还陈李南，陈李南也已收到，故对陈李南的该部分主张，不予支持。对于陈李南违法搭建的建筑物、构筑物及其附属设施，陈李南、大团镇政府对于陈李南建造的砖混结构面积156.4平方米，半砖混结构面积596.41平方米，简易棚1383.12平方米无异议。大团镇政府认为按照《治理不规范畜禽养殖场补贴标准》计算：砖混结构面积156.4平方米，单价150元/平方米；半砖混结构面积596.41平方米，单价120元/平方米；简易棚和凉棚1383.12平方米，单价70元/平方米。陈李南认为适当参照《上海市征地土地补偿费标准（非居住房屋及附属设施补偿标准）》156.4平方米临时住所单价960元/平方米，1979.53平方米鸭棚、简屋单价380元/平方米（《上海市征地土地补偿费标准》记载平房为684元/平方米，鸭棚400元/平方米，简屋300元/平方米）。对此，原审法院认为，陈李南未经合法批准手续搭建的建筑物、构筑物，要求按照征地土地非居住房屋进行补偿缺乏依据，大团镇政府按照《治理不规范畜禽养殖场补贴标准》计算191,847.6元可予支持。对于陈李南种植的香樟树，大团镇政府认为根据其提供的《陈李南苗木估价咨询报告》，单价为15,000元/亩，2.6亩，总价39,000元。陈李南认为参照中国园林网30公分231棵，单价3300元/棵；25公分313棵，单价2000元/棵；20公分734棵，1100元/棵；15公分282棵，单价550元/棵，合计2,350,800元（中国园林网记载20米径为1300元，25米径为2600元，30米径为5200元）。原审法院经调查，认定数量为1310棵，结合《上海市高级人民法院委托项目—浦东新区人民法院受理的（2015）浦行初（赔）字第34号一案所涉标的物（位于本市浦东新区XX园XX村XX组陈李南种植的香樟树价值）评估报告书》（以下简称：《报告书》）均价350元/棵，合计458,500元。因陈李南非法种植，且收到大团镇政府多次告知后未采取有效措施，故对该苗木的损失也负有一定的责任，原审法院酌定大团镇政府承担60％，陈李南承担40％的责任。大团镇政府赔偿陈李南种植的香樟树价款275,100元。陈李南主张其有饲料13,000元（依据为2016年6月16日上海市奉贤区XX镇朱竹南饲料销售商行发货单/客户欠款凭证333#饲料140包），该部分大团镇政府已出示上海市奉贤区XX镇朱竹南饲料销售商行出具的收条，大团镇政府将104包333#饲料退回朱竹南处，该部分再要求大团镇政府赔偿亦无依据，损耗的36包（按照13,000元除以140包得出每包92.86元，价值3342.96元），由于陈李南属于违规养殖，故对损害亦应承担一定的责任，按照大团镇政府承担60％，陈李南承担40％的原则，酌定大团镇政府赔偿陈李南价款2006元。对于陈李南主张根据园艺村委会的证明及《上海市征地土地补偿费标准》其为养鸭而挖了鱼塘356平方米，单价150元/平方米，合计53,400元；水井4个，单价5000元/个，合计20,000元；水泥路232米，按照施工成本单价85元/米，计算合计19,720元；水泥地150平方米，单价60元/平方米，合计9000元（《上海市征地土地补偿费标准》记载塘里的护坡、固定等设施一般按20元/平方米标准计算，其他类补偿标准中记载大水井800元/只，小水井500元/只；园艺村委会证明记载水井4只，土路58米×4米，河道长132米×27米）。大团镇政府则认为陈李南没有挖鱼塘，系自然河道，对其均不予认可。陈李南自述该池塘也系用来养鸭，而非养鱼，故原审法院认为陈李南未提供证据证明鱼塘的存在、面积的大小，且水泥路、水泥地应包括于房屋及其附属设施。陈李南的四个水井酌情按照《上海市征地土地补偿费标准》800元/只，共4只，计3200元，大团镇政府承担60％的责任，赔偿陈李南价款1920元。陈李南主张根据市场价格铁丝网668米，单价50元/米，合计33,400元（提供的依据为网页截屏安平县B有限公司养鸡铁丝网围栏价格50元/平方米）。电线27,600元，长度和大小说不清楚。95公分不锈钢大脸盆，75个，参考市场价单价86元/个，合计6450元（提供的依据为：网页截屏加深加厚不锈钢盆斗洗衣洗澡食堂打饭洗碗汤盆的大盆子4080cm，特厚2.0厚80公分180元）。蛋箱6850个，单价22元/个，合计150,700元（提供的依据为：上海市奉贤区XX镇朱竹南饲料销售商行发货单/客户欠款凭证、网页截屏隔板箱、鸡蛋分隔框、双格鸡蛋运输周转箱等各种规格蛋箱≧200，24元/只）。饲料袋9000个，参照市场价1.2元/个，合计10,800元（提供的依据为：网页截屏旧饲料袋1.28元/个）。陈李南另主张参考市场价及《上海市征地土地补偿费标准》，其有家用电器37,000元；监控设备21,000元；鸭粪176车，单价270元/车，合计47,520元；土狗10只，单价2000元/只，合计20,000元（提供的依据为：网页截屏供应肉狗、土狗、笨狗、藏獒供应基地价格200元/只）；水缸11个，单价500元/个，合计5500元；稻草7000斤，单价2元/斤，合计14,000元；砖地350平方米，单价85元/平方米，合计29,750元（提供的依据《上海市征地土地补偿费标准》记载砖地为40元/米，水缸为80元/只，网页截屏景德镇C有限公司供应陶瓷水缸价格陶瓷大水缸厂家定做陶瓷风水缸价格为500元/个）；大抽水机4个，单价560元/个，合计2240元；小抽水机2个，单价160元/个，合计320元；皮管17卷，单价110元/卷，合计1870元（提供的依据为网页截屏科象直销农用3寸优质汽油动力水泵排水及3寸汽油高压汽油机水泵抽水机550元/件，水麒麟光合抽水机125W自吸家用小型水冷空调、专用铸铁电动水泵140元/件）；黑皮电线3卷，单价530元/卷，合计1590元（提供的依据为：网页截屏贵阳信达线缆300元/卷）；另，陈李南主张其有放养鸽子3200只，单价50元/只［依据为：陈李南网上查询的叶秋强（个体经营）肉鸽子20元/只；《上海市征地土地补偿费标准》记载肉鸽20元/只］，合计160,000元。对此大团镇政府认为，陈李南的家用电器电视机、电子秤、电扇、空调、冰箱等，以及生产工具水泵电线、电机、稳压电源、三相四线电线等目前都存放在农投公司，陈李南可以随时领取，实际上陈李南也已领回了部分，剩余部分大团镇政府多次通知陈李南领回，陈李南不愿，陈李南主张的其他物品实际都不存在，故不认可。对此原审法院认为，大团镇政府搬离陈李南房屋内物品时，制作了清单，并由见证人见证，对于陈李南主张的家用电器电视机、电子秤、电扇、空调、冰箱、水泵电线、电机、稳压电源、三相四线电线等均登记在册，该部分陈李南可以随时取回，故对该部分赔偿请求，不予支持。陈李南应尽快去大团镇政府处取回属陈李南所有的电子秤、电机、各类柜子、空调、床、乐器、水泵、钟、电瓶、冰箱、桌子、电瓶车、沙发、书桌、稳压电源、洗衣机、农药、麻将、洗脚机、香炉、打气筒、各类证件、银行存折、金色花戒、金色手镯、纪念币等物品，大团镇政府应予以配合。对于陈李南主张铁丝网、蛋箱、监控设备、95公分不锈钢大脸盆、饲料袋、土狗、稻草、鸽子等其余物品陈李南未提供充分的证据证明该物品的存在、数量、价格、购买的年份、折旧率等，但在大团镇政府不承认存在的情况下，需要陈李南进一步举证，陈李南可向销售渠道索要销售凭证或者其他依据，现陈李南未提供充分的证据证明该部分主张，故原审法院酌定大团镇政府赔偿陈李南价款5000元。原审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定，判决：一、确认大团镇政府于2015年6月19日组织实施的被诉行政强制拆除行为违法；二、大团镇政府应予本判决生效后十五日内赔偿陈李南各项损失475,873.60元；三、驳回陈李南的其他诉讼请求。案件受理费50元，由大团镇政府负担。案件鉴定费35,000元，由大团镇政府承担21,000元，陈李南承担14,000元。陈李南不服，上诉于本院。上诉人陈李南上诉称：被上诉人无强制拆违职权作出的被诉行政强制拆除行为违法，其应当对上诉人的损失承担全额赔偿；原审判决遗漏了应该赔偿的项目，且采取的赔偿标准过低。故请求二审法院维持原审判决第一项，支持其原审诉讼请求第二项，即判决被上诉人赔偿损失5,345,437.60元。被上诉人大团镇政府辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。以上事实，由《租田协议》、《上海市奉贤区XX镇朱竹南饲料销售商行发货单/客户欠款凭证》、《告知书》、《不规范整治补偿金额明细表》、《大团镇畜禽养殖治理到户明细表》、《治理不规范畜禽养殖场补贴标准》、《治理不规范家禽养殖基础数据锁定单》、《物品搬离核对清单》、《浦东新区农委关于贯彻落实区“三违”整治工作的实施意见》、《陈李南鸭棚鸭过磅统计表》、当事人取回物品核对清单、《收条》、《报告书》、《上海市高级人民法院委托项目—浦东新区人民法院受理的（2015）浦行初（赔）字第34号一案所涉标的物（位于本市浦东新区XX园XX村XX组陈李南种植的香樟树价值）评估明细表》等证据予以证明。本院认为，行政机关应当依法行使职权。根据《关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定》第一条规定，浦东新区城市管理综合执法部门负责浦东新区（浦东国际机场地区除外）城市管理综合执法工作，相对集中行使行政处罚权（包括与行政处罚权相关的行政强制权和行政检查权）。第二条第（十）项规定，浦东新区城市管理综合执法部门依据城市规划管理方面法律、法规和规章的规定，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为行使行政处罚权。第（十五）项规定，浦东新区城市管理综合执法部门行使镇政府对与城镇、集镇规划、建设、市容环卫、环保、河道等管理有关违法行为的行政处罚权。故被上诉人不具有实施被诉行政强制拆除行为的职权，原审判决确认被上诉人2015年6月19日组织实施的被诉行政强制拆除行为违法正确，本院应予维持。根据《国家赔偿法》第二条、第四条规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，被上诉人违法行使职权作出被诉行政强制拆除行为造成上诉人财产损失，应当承担赔偿责任。被上诉人超越法定职权造成上诉人合法财产损失，应当承担全额赔偿责任。原审法院将上诉人所有的香樟树、饲料、水井的损失确定由被上诉人承担60％、上诉人承担40％，确有不当，本院依法予以纠正。被上诉人应赔偿上诉人香樟树的损失458,500元、饲料损失3342.96元、水井的损失3200元。诉讼中，上诉人提出，其虽领取了大团镇政府变卖其饲养的畜禽及其产品131,457.25元钱款，但变卖价格低于市场价。本院认为，上诉人该意见尚属合理，被上诉人将上诉人所有的上述物品变卖的价格过低，侵犯了上诉人的合法权益，本院依法酌定被上诉人再行赔偿上诉人畜禽及其产品损失40,000元。另，上诉人主张搭建的建筑物、构筑物及其附属设施及鱼塘、水泥路、水泥地的损失，原审法院对上述损失的计算方式、计算标准、损失金额（搭建的建筑物、构筑物及其附属设施的损失为191,847.6元）及相关认定并无不当，本院予以确认。上诉人主张的铁丝网、电线、不锈钢大脸盆等物品的损失，因上诉人未提供充分、有效的证据证明上述物品的存在、数量、价格等，原审法院酌定被上诉人赔偿上诉人价款5000元，亦无不当，本院亦予认可。综上，原审判决认定上诉人陈李南的财产损害事实不清、赔偿标准不当，本院应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：一、维持上海市浦东新区人民法院（2015）浦行初（赔）字第34号行政判决第一项，即确认上海市浦东新区大团镇人民政府于2015年6月19日组织实施的对陈李南未经批准建造、用于种植的房屋及其附属设施、苗木等进行拆除的行为违法；二、撤销上海市浦东新区人民法院（2015）浦行初（赔）字第34号行政判决第二、三项，被上诉人上海市浦东新区大团镇人民政府应于本判决生效后十五日内赔偿上诉人陈李南各项损失人民币701,890.56元；三、驳回上诉人陈李南的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各计人民币50元、案件鉴定费人民币35,000元，均由被上诉人上海市浦东新区大团镇人民政府负担。本判决为终审判决。
审判长 周瑶华
审判员 侯 俊
审判员 陈根强
二〇一六年十月十一日
书记员 孙 莹
附：相关法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；……