福建省龙岩市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽08行终84号
上诉人（原审被告）龙岩市永定区高陂镇人民政府，住所地福建省龙岩市永定区高陂镇高新路1号，统一社会信用代码11350822004107702M。
法定代表人王龙林，镇长。
出庭应诉负责人卢春荣，龙岩市永定区高陂镇人民政府副镇长，公民身份号码3526011975********。
委托代理人张夏薇，福建力涵律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王金莲，女，1955年8月8日生，汉族，住福建省永定区，
委托代理人王兰彬，男，1974年11月27日生，汉族，住福建省永定区，系上诉人王金莲之子。
被上诉人（原审被告）龙岩市城市管理行政执法局永丰新区（高新区）分局，住所地福建省龙岩市永定区永丰新区（高新区）。
被上诉人（原审被告）龙岩市永定区住房和城乡规划建设局，住所地福建省龙岩市永定区凤城镇金凤大街25号，组织机构代码00410708－3。
法定代表人简尚彬，局长。
委托代理人许钜书，龙岩市永定区住房和城乡规划建设局工会主席，
委托代理人张城富，广东卓建律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）龙岩市永定区国土资源局，住所地福建省龙岩市永定区凤城街道南通路70号，统一社会信用代码1135082200410718XF。
法定代表人江海辉，局长。
委托代理人苏志瑞，龙岩市永定区国土资源局副局长。
委托代理人阙全恩,龙岩市永定区国土资源局工作人员。
王金莲诉龙岩市永定区高陂镇人民政府(以下简称高陂镇政府)、龙岩市城市管理行政执法局永丰新区（高新区）分局(以下简称永丰新区执法分局)、龙岩市永定区住房和城乡规划建设局(以下简称永定区住建局)、龙岩市永定区国土资源局(以下简称永定区国土局)行政强制一案，高陂镇政府不服长汀县人民法院作出的（2016）闽0821行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人高陂镇政府出庭负责人卢春荣、委托代理人张夏薇，被上诉人王金莲的委托代理人王兰彬，被上诉人永定区住建局委托代理人许钜书、张城富,被上诉人永定区国土局委托代理人苏志瑞、阙全恩到庭参加诉讼。永丰新区执法分局经传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理和判决。本案现已审理终结。
原审查明，原告王金莲的丈夫范茂华（2011年病故）在永定县高陂镇平在村官田有房屋一栋，占地面积274.8平方米，永定县土地管理局于1992年11月27日向其颁发了《集体土地建设用地使用证》（永集建（92）字第25755号）。2010年底至2011年初，原告未经许可在上述房屋的西面、南面建设一层房屋，建筑面积约600平方米。2011年4月1日，永定区国土局（原永定县国土资源局）作出《责令停止土地违法行为通知书》，责令其立即停止土地违法行为。2013年11月1日，永定区住建局（原永定县城乡规划建设局）作出《责令限期拆除通知书》，通知原告于收到本通知之日起7日内自行拆除涉诉违法建筑物，逾期将依法强制拆除。2013年11月27日，有被告永丰新区执法分局、被告高陂镇政府工作人员参与的执法队伍调配勾机将原告未经许可建设的建筑物约600平方米予以拆除。原告儿媳林雪连有向公安110报警。
原审另查明，原告房屋所在区域永定县高陂镇的全部用地于2012年划入龙岩市城市规划区。2013年4月26日，中共龙岩市委机构编制委员会办公室发文（岩编办[2013]35号）“关于设立龙岩市城市管理行政执法局古蛟、永丰、龙雁新区三个分局及下设综合执法大队的通知”，以上三个分局暂接受委托承担新区所辖区域范围内城市管理行政执法相关工作，说明被告永丰新区执法分局具有执法主体资格。2013年11月27日涉案强拆之后的2013年12月12日，永定区住建局以《行政执法权委托书》委托永丰新区执法分局，行使行政执法权，权限规定“（一）在建制镇规划区范围内，对未取得《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》或未按‘两证’许可内容进行建设的行为依法行使行政执法权”。
原审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条、第六十八条的规定，未经许可进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门行使行政执法管理职权，城乡规划主管部门作出限期拆除决定后，当事人逾期不拆除的，由建设工程所在地县级以上地方人民政府责成有关部门采取查封施工现场，强制拆除；在乡、村庄规划区内未经许可进行建设的，由乡、镇人民政府行使行政执法管理职权。原告被拆房屋所在地属龙岩市城市规划区，其违建行为依法应由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门行使行政执法管理职权,被告高陂镇政府作为乡镇一级人民政府,无此行政职权。原告认为被告高陂镇政府没有拆除原告房屋行政职权的意见，予以采纳。被告高陂镇政府在法庭审理中认可其有派工作人员参与实施强制拆除原告房屋的行政行为，但并无证据证明该行为只是协助、辅助、配合执法，不是执法主体，对其不是本案适格被告的意见，不予采纳。
被告永丰新区执法分局在其出具的《证明》中载明，其是依据永定区住建局的《责令限期拆除通知书》强制拆除违章房屋的，但依前述法律规定，被告永丰新区执法分局亦无此行政职权，也未依法得到行政委托执法权。
被告永定区住建局、永定区国土局均未参与实施强制拆除原告房屋，也未授权委托被告永丰新区执法分局在此方面的执法，故与本案无关，无需担责。
本案各被告没有提供证据证明实施强制拆除原告房屋行政行为的行政机关有告知原告诉权或者起诉期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，原告的起诉期限应适用2年的规定。各被告关于原告的起诉已超过起诉期限的辩解，不予采纳。
根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条及第四十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定期限内不履行义务的，应先书面催告当事人履行义务，经催告仍不履行行政决定、需要行政强制执行的，具有行政强制执行权的行政机关须作出书面强制执行决定并依法送达当事人。对违法建筑物等需强制拆除的，还应由行政机关予以公告。本案被告实施了强制拆除原告房屋的行政行为，但没有提供证据证明实施强制拆除原告房屋行政行为的行政机关有催告当事人履行义务、有作出强制执行决定并公告。被告永丰新区执法分局、高陂镇政府实施的强制拆除原告房屋的行政行为违反法定程序。原告认为此行政行为违反法定程序的意见，予以支持。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定，要进行建筑物等工程建设的，均应当申请办理建设工程规划许可。原告未经行政许可建设房屋，违反了上述法律规定。同时永定县城乡规划建设局作出的《责令限期拆除通知书》已认定原告房屋属违法建筑，并责令原告拆除。原告认为其被拆房屋未认定为违法建筑的主张，不予支持。
综上所述，被告永丰新区执法分局、高陂镇政府没有实施强制拆除原告房屋行政行为的法定职权而实施了该行政行为，而且该行政行为违反法定程序。原告要求确认被告行政行为违法的诉请，予以支持。被告永丰新区执法局经传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，视为自行放弃抗辩权，依法缺席审理和判决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款、第五十八条、第七十四条第二款第一项、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条、第六十四条、第六十五条、第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条第一款、第四十四条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，判决被告龙岩市城市管理行政执法局永丰新区（高新区）分局、被告龙岩市永定区高陂镇人民政府于2013年11月27日共同参与实施的强制拆除原告王金莲座落于永定县高陂镇平在村官田的违建房屋约600平方米的行政行为违法。案件受理费50元，由永丰新区执法分局、高陂镇政府承担。
一审宣判后,高陂镇政府不服一审判决，在法定期限内向本院提起上诉。
上诉人高陂镇政府上诉称，上诉人不是本案适格的被告，被上诉人永丰新区执法分局负责具体实施强制拆除王金莲涉案违法建筑物，系本案行政执法主体；上诉人未对王金莲违法建设房屋作出过任何要求强制拆除的书面文件，上诉人在强制拆除时是按照当时的上级单位永丰新区管委会的要求派员到场，负责外围警戒、劝导，并未有指挥或直接实施强制拆除行为，原判认定上诉人参与实施的强制拆除王金莲座落于永定县高陂镇平在村官田的违建房屋约600平方米的行政行为属于认定事实不清；原判适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款关于起诉期限二年的规定而认为王金莲的起诉未超过起诉期限属于适用法律不当。原判认定事实不清、证据不足、适用法律不当，确有错误，请求撤销原判中有关上诉人的判决内容，依法改判驳回王金莲对上诉人的起诉。
被上诉人王金莲答辩称，起诉没有超过起诉期限，上诉人指挥参与强拆行为，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人永定区住建局答辩称，一审认定其不承担责任正确，认定王金莲未超过起诉期限错误，请求判决驳回王金莲的诉讼请求。
被上诉人永定区国土局答辩称，2011年4月1日作出的责令停止土地违法行为通知书与本案没有任何关系，在拆除王金莲房屋时没有参与也不知情，一审认定王金莲未超过起诉期限错误，请求判决驳回王金莲的诉讼请求。
被上诉人永丰新区执法分局未作答辩，亦未提交证据、依据。
经审理查明，上诉人高陂镇政府、被上诉人王金莲、永定区住建局向一审法院提交的证据、依据以及一审法院依法调取的证据已随案卷移送本院。一审庭审笔录和判决书记录载明了当事人对提交证据的质证意见。各方当事人在二审没有提供新的证据。二审庭审中,各方当事人对一审法院对上诉人高陂镇政府、被上诉人王金莲、永定区住建局向一审法院提交的证据、依据以及一审法院依法调取的证据的质证、认证意见没有异议。上诉人对原判认定的部分事实提出异议,认为上诉人不属执法队伍，只是负责外围的劝导、警戒，没有实施具体的拆除行为，但未提交相应证据予以证实，故本院对上诉人的异议不予采信。一审法院对上诉人高陂镇政府、被上诉人王金莲、永定区住建局向一审法院提交的证据、依据以及一审法院依法调取的证据的质证认证意见，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定,一审判决对本案证据的认证和对案件事实的认定，本院予以确认。本院二审审理查明的事实与一审查明认定的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项及第三十七条的规定,提起行政诉讼必须有具体的诉讼请求和事实根据；原告可以提供证明行政行为违法的证据，原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。被上诉人王金莲以上诉人高陂镇政府为被告提起行政诉讼,请求依法确认被告强制拆除王金莲房屋的行政行为违法，并向一审法院提供了相关证据依据，已履行了上述法定义务。上诉人高陂镇政府在诉讼中自认参与了强制拆除王金莲房屋，且向一审法院提供的相关证据依据不能证明支持其关于只负责劝导警戒、维持秩序、有参与执法也不是执法主体等答辩主张；上诉人关于在强制拆除时是按照当时的上级单位永丰新区管委会的要求派员到场并没有指挥或直接实施强制拆除行为等上诉理由，没有证据证明，应当承担举证不能的法律后果。被上诉人永丰新区执法分局在一、二审诉讼中均没有提供证据,视为没有相应证据。因此，原判认定被上诉人王金莲所诉的强制拆除行为系被上诉人永丰新区执法分局、上诉人永定区高陂镇政府于2013年11月27日共同参与实施的事实，本院予以确认。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项及第二十六条第一、四款的规定，提起行政诉讼必须有明确的被告；公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，被上诉人永丰新区执法分局、上诉人永定区高陂镇政府均认可实施了被诉的强制拆除行为，系本案的适格被告。上诉人关于其不是本案的适格被告的理由，与事实不符，不予采纳。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”显然，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款与《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定一致，并不冲突。因此，在未告知诉权和起诉期限的情况下，仍应当适用最长不超过2年的起诉期限。本案中，被上诉人王金莲所诉的强制拆除行为发生在2013年11月27日，且未被告知诉权和起诉期限，属于修改后的行政诉讼法实施之后对新法实施之前的行政行为提起诉讼，应当适用最长不超过2年的起诉期限。被上诉人王金莲于2015年11月16日向本院起诉，仍在法定2年内的剩余期限内提起诉讼，没有超过起诉期限。上诉人认为王金莲的起诉超过起诉期限以及原判适用法律不当的主张，与法相悖，不予支持。
上诉人高陂镇政府与被上诉人永丰新区执法分局、永定区住建局、永定区国土局应当依照《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》对建设单位和个人行使职权履行职责。被上诉人永定区国土局、永定区住建局分别对被上诉人王金莲涉案房屋先后作出《责令停止土地违法行为通知书》、《责令限期拆除通知书》，责令王金莲立即停止土地违法行为、限期拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。原审认为王金莲涉案房屋所在地已于2012年划入龙岩市城市规划区，其违建行为依法应由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门行使行政执法管理职权,认定上诉人高陂镇政府与被上诉人永丰新区执法分局强制拆除王金莲涉案房屋的行政行为超越职权、违反法定程序正确。
综上，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。上诉人高陂镇政府上诉理由及其诉请缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人龙岩市永定区高陂镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘伟光
审 判 员 张寿安
审 判 员 黄智勇
二〇一七年八月三十一日
法官助理 李兆星
书 记 员 邱渟婷
附：本案涉及的法律条文
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第三条第三款被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。
第二十六条第一款公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
第二十六条第四款两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第三十七条原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
二、《中华人民共和国行政强制法》
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
三、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十一条第一款行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。