海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼行终458号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2017）琼行终458号
上诉人（原审原告）海口市美兰区演丰镇美兰村委会谭康仔村民小组。
法定代表人吴挺雄，组长。
上诉人（原审原告）海口市美兰区演丰镇美兰村委会村内仔村民小组。
法定代表人吴明壮，组长。
上诉人（原审原告）海口市美兰区演丰镇美兰村委会美兰下村民小组。
法定代表人卢章源，组长。
上列三上诉人的共同委托代理人唐晓烨，海南天皓律师事务所律师。
上列三上诉人的共同委托代理人吕浩，海南天浩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海口市人民政府，住所地海口市长滨二路市政府第二办公区。
法定代表人倪强，市长。
委托代理人郭刻盛，海南瑞来律师事务所律师。
委托代理人王季彪，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。
被上诉人（原审被告）海南省人民政府，住所地海口市国兴大道9号。
法定代表人沈晓明，省长。
委托代理人高冰雁，海南省法制办公室工作人员。
委托代理人王世贤，海南省人民政府法律顾问。
原审第三人海南承海实业投资有限公司，住所地海口市美兰区演丰镇美兰墟美兰花园F栋202房。
法定代表人郑晓科，总经理。
上诉人海口市美兰区演丰镇美兰村委会谭康仔村民小组、海口市美兰区演丰镇美兰村委会村内仔村民小组、海口市美兰区演丰镇美兰村委会美兰下村民小组（以下简称谭康仔等三村民小组）因其诉被上诉人海口市人民政府（以下简称市政府）、海南省人民政府（以下简称省政府）及原审第三人海南承海实业投资有限公司（以下简称承海公司）土地行政登记及行政复议一案，不服海南省海口市中级人民法院（2016）琼01行初192号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：市政府为琼山穗琼联营民政开发有限公司(以下简称穗琼公司)颁发的琼山籍国用（2002）字第09-0058号《国有土地使用证》（以下简称09-0058号证），以及省政府于2016年4月28日作出的琼府复决[2007]160号行政复议决定（以下简称160号复议决定）。谭康仔等三村民小组不服，起诉请求撤销市政府颁发的09-0058号证及省政府作出的160号复议决定。
原审查明，涉案土地曾由穗琼公司1992年申请选址在美兰墟西南角进行专项成片开发兴建国际药业城，本案所涉土地属海南国际药业城建设用地中的一部分，证号为09-0058号，系2002年11月由原琼山市人民政府向穗琼公司颁发，面积78870.047平方米（约118亩），土地用途为药业城，用地来源征地出让。
国际药业城土地经原琼山县计划委员会于1992年12月23日作出《关于”海南国际药业城”建设项目的批复》，同意穗琼公司在琼山县演丰镇美兰墟以西征地兴建”海南国际药业城”，项目用地面积1800亩。原海南省计划厅于1993年6月5日作出琼计投资（1993）576号《关于”海南国际药业城”项目的批复》，同意穗琼公司兴建”海南国际药业城”。1998年12月31日，原海南省国土海洋环境资源厅经报省政府同意，向原琼山市人民政府作出琼土海环资函[1998]98号《关于征用并出让土地给琼山穗琼联营民政开发有限公司的复函》，同意原琼山市规划土地管理局征收演丰镇热作场和演丰镇美兰及群庄村委会有关经济社土地共964925.333平方米（约1447亩），作为海南国际药业城建设用地。2002年6月25日，原琼山市人民政府第116次常务会议上，批准同意为穗琼公司办理1097.923亩土地出让手续。2002年8月7日，原琼山市国土环境资源局作出琼山土环资函[2002]120号《关于同意出让土地给琼山穗琼联营民政开发有限公司兴建南药种植基地的复函》，同意经批准征收兴建海南国际药业城的1447.338亩土地，除原已出让的417.56亩外，现再出让236.779亩，出让额1854533.87元。2002年10月31日，原琼山市国土环境资源局作出琼山土环资函[2002]221号《关于同意出让土地给琼山穗琼联营民政开发有限公司兴建海南国际医药城的复函》，除原已办理出让手续的654.339亩外，现再出让剩余的793.049亩，出让额6212155.04元。2002年11月，原琼山市国土环境资源局与穗琼公司签订了《国有土地使用权出让合同》，出让宗地位于演丰镇美兰墟东南部总面积964925.33平方米（即1447.388亩），其中出让土地面积143241.73平方米土地，出让额1683085.62元，出让年限为70年，出让宗地用途为药业城。随后，穗琼公司向市政府下属国土部门申请办理土地使用权登记，涉案09－0058号证项下土地经原琼山市国土部门受理申请后，依法进行了地籍调查，填写了《地籍调查表》，确定用地面积78870.047平方米，并根据地籍调查成果，制作了《土地使用权坐落及现状》和《土地使用权界址坐标表》。2002年11月7日，填制了涉案土地《土地登记发证送审表》，批准土地用途为药业城，使用年限从2002年10月30日至2072年10月30日，权属性质为国有，权属来源为出让，并查明该宗地来源合法，界线无异议，经原琼山市人民政府批准同意，国土部门于2003年8月27日制作了《国有土地使用权登记卡》后，向穗琼公司颁发了涉案09-0058号证。穗琼公司于2004年6月18日办理工商变更登记，将穗琼公司更名为承海公司。
另查明，因穗琼公司建设的国际药业城项目征地范围包括本案谭康仔等三村民小组在内的六个单位的集体土地。1998年9月3日，原琼山市演丰热作场、演丰镇群庄村民委员会、美兰村民委员会、原谭康仔经济社、美兰上经济社、村内仔经济社、美兰下经济社分别向原琼山市规划土地管理局出具《证明》，均证实海南国际药业城被征收土地权属与其他经济社无争议，各经济社主任在证明书上签字捺印，原琼山市演丰镇人民政府及原琼山市演丰镇美兰村民委员会均在《证明》上注明”属实”，并加盖公章。美兰村民委员会出具了证实各经济社主任身份的证明。同日，美兰村民委员会向原琼山市规划土地管理局出具《证明》，证实国际药业城征收位于美兰墟东南侧土地面积1514.748亩属于美兰村委会谭康仔、村内仔、美兰下、美兰上四个经济社，征收土地面积1314.174亩，征地补偿、青苗补助及迁坟费均已付给各经济社，原琼山市演丰镇人民政府在该《证明》上注明属实，并加盖公章。同年12月，原琼山市规划土地管理局分别与包含谭康仔等三村民小组在内的被征地单位签订《征用土地补偿协议书》，分别征收谭康仔村民小组土地330.934亩、村内仔村民小组土地427.751亩、美兰下村民小组土地254.942亩。
此外，谭康仔等三村民小组因不服市政府颁发的09－0058号证，向省政府申请行政复议。省政府受理后，于2007年8月23日向市政府送达《行政复议答复通知书》，同日向穗琼公司送达《参加复议通知书》。于2007年12月25日作出琼府复中字[2007]第160号《行政复议中止通知书》，并向谭康仔等三村民小组送达。于2016年3月25日作出琼府复通字[2007]第160－1号《恢复审理通知书》，并向谭康仔等三村民小组及市政府送达。最终于2016年4月28日作出被诉160号复议决定，维持了市政府给承海公司颁发的09-0058号证。
原审认为，涉案09-0058号证项下土地为穗琼公司开发兴建海南国际药业城建设用地中的部分用地。涉案土地为出让地，曾由原琼山县计划委员会、原海南省计划厅批复同意穗琼公司兴建海南国际药业城，项目用地面积1800亩。原海南省国土海洋环境资源厅1998年经报省政府同意原琼山市规划土地管理局征收包括本案谭康仔等三村民小组在内的六个单位的集体土地共964925.333平方米（约1447亩）作为海南国际药业城建设用地。后经原琼山市国土环境资源局陆续批准出让征收土地后，与穗琼公司签订《国有土地使用权出让合同》。由此，涉案地经过了批准程序。穗琼公司在向谭康仔等三村民小组付清了征地土地补偿款，并分别与包括谭康仔等三村民小组在内的被征地单位签订《征用土地补偿协议书》后，向原琼山市国土部门提出建设用地申请，原琼山市国土部门通过地籍调查，制作《土地使用权坐落及现状》《土地使用权界址坐标表》，填制《土地登记发证送审表》，查明该宗地来源合法，界线无异议，经报原琼山市人民政府批准同意后，向穗琼公司颁发了涉案09-0058号证。因此，涉案颁证行为认定事实清楚。因09-0058号证颁证之前，谭康仔等三村民小组均出具证明证实海南国际药业城被征土地权属与其他经济社无争议，谭康仔等三村民小组经济社主任、原琼山市演丰镇人民政府及原琼山市演丰镇美兰村民委员会均确认属实，因此，市政府国土部门在查明上述事实后，作出涉案颁证行为，程序并无不当。省政府2007年8月受理谭康仔等三村民小组的复议申请后，于2007年12月25日作出中止通知，后于2016年3月25日作出恢复审理通知，最终于2016年4月28日作出被诉160号复议决定，该复议决定亦无不当。此外，谭康仔等三村民小组于2016年8月31日对涉案土地经转让重新颁发的土地证向原审法院提起撤销之诉，申请中止审理本案，因决定对涉案土地相关联的颁证行为提起的案件一并作出处理，故对谭康仔等三村民小组申请不予准许。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回谭康仔等三村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由谭康仔等三村民小组共同负担。
上诉人谭康仔等三村民小组上诉称，一、原审判决认定事实错误。（一）原审判决关于”谭康仔等三村民小组于1998年12月与原琼山市规划土地管理局签订《征用土地补偿协议书》”的事实认定存在明显错误。本案中，各方举证证据中均没有《征用土地补偿协议书》，该证据也没有经过庭审质证。事实上，谭康仔等三村民小组从未签订过《征用土地补偿协议书》，故原审判决认定上述事实缺乏证据。（二）原审判决关于”第三人已向谭康仔等三村民小组支付征地补偿款”的事实认定错误。谭康仔等三村民小组从未收到任何征地款，并且谭康仔等三村民小组均具有独立法人资格，未经授权，美兰村委会无权代表谭康仔等三村民小组收取补偿款等征地款项。美兰村委会出具关于征地费用已支付的《证明》，谭康仔等三村民小组当庭否认，对案件事实没有任何证明力。除此之外，本案没有证据证实谭康仔等三村民小组收到征地补偿款。二、本案颁证行为存在明显错误，依法应予撤销。如上所述，市政府征收谭康仔等三村民小组集体土地时，根本没有与谭康仔等三村民小组办理任何土地征收手续，也未向谭康仔等三村民小组支付征地补偿等费用，导致谭康仔等三村民小组在不知情的情况下，自身所有的集体土地被市政府私下征收出让，并颁证给承海公司，侵害了谭康仔等三村民小组的合法权益。综上，请求：1.撤销原审判决；2.撤销市政府向穗琼公司颁发的09-0058号证；3.撤销省政府160号复议决定；4.诉讼费用由市政府与省政府负担。
被上诉人市政府答辩称，一、原审判决正确，依法应予维持。市政府颁发土地证的基础行为是征收行为，在土地征收之后，市政府才将土地使用权出让给承海公司并颁发土地证。征收行为和出让颁证行为分别是两个行政行为。本案中，谭康仔等三村民小组并未诉请撤销发生在1992年期间的征收行为，该土地征收行为是合法有效的。在征收行为有效的情况下，本案的司法审查应当对颁证行为进行审查。就颁证行为而言，市政府根据法律规定，将涉案宗地登记在承海公司名下，事实清楚，证据充分，程序合法。二、谭康仔等三村民小组的上诉理由不能成立。（一）土地征收是一个单独的行政行为，谭康仔等三村民小组对该行为不服，应当专门提起复议或诉讼。本案作为撤销土地证的行政纠纷，基于行政诉讼证据规则，市政府仅负有对所作出的行政行为合法性举证的责任，对超出行政行为范围的内容，市政府并无举证责任。尽管征收行为不属于本案审查范围，但是市政府本着实事求是的态度，提交大量征收行为证据材料，证明了涉案地块征收行为的合法性。（二）原审判决基于全面负责的态度，对当年征收行为是否侵害上诉人的合法权利进行了审查，查明穗琼公司已将征地补偿款支付给了各经济社，且美兰村委会及演丰镇政府业已签章确认。（三）在谭康仔等三村民小组诉请确认征地行为违法的行政案件中，市政府针对征地行为举证了原琼山市规划土地管理局与谭康仔等三村民小组签订的《征用土地补偿协议书》，而非如谭康仔等三村民小组所称”无征地协议”之说。综上，市政府颁发09-0058号证的行政行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，原审判决正确，请求驳回上诉、维持原判。
被上诉人省政府答辩称，市政府征收及出让行为是合法的，已获得省政府批准，谭康仔等三村民小组对此无异议。本案争议的是征收协议是否签订及是否发放征地补偿款。市政府在原审出具了证据，证实征地补偿款已经发放完毕。谭康仔等三村民小组的上诉理由不成立，原审判决正确，请予维持。
原审第三人承海公司未参加询问，亦未提交答辩意见。
本院二审经审理查明，涉案土地系原琼山市人民政府于1998年为海南国际药业城南药种植加工基地项目而征收的1447.388亩土地中的一部分，并于2002年颁发09-0058号证，将土地登记至穗琼公司名下。谭康仔等三村民小组于2016年8月29日向原审法院提起诉讼，请求撤销上述征地行为。原审法院于2016年11月30日作出（2016）琼01行初304号行政裁定，以超过起诉期限为由，裁定驳回了谭康仔等三村民小组的起诉。在谭康仔等三村民小组就上述304号行政裁定提起上诉后，本院于2017年7月4日作出（2017）琼行终696号行政裁定，维持了该行政裁定。
二审查明的其他事实与原审认定事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点为被诉09-0058号证是否合法。09-0058号证的土地来源为出让，在出让前属市政府征收谭康仔等三村民小组的集体土地。征收行为为独立的行政行为，谭康仔等三村民小组另行起诉征收行为的案件已被原审法院裁定驳回起诉，本院二审经审理已裁定驳回上诉、维持原裁定。因此，09-0058号土地证的土地权属来源清楚。根据本案查明事实，原琼山市国土环境资源局批准出让征收的土地后，与穗琼公司签订了《国有土地使用权出让合同》，经穗琼公司申请，原琼山市国土部门通过地籍调查，核查土地权属，经报原琼山市人民政府批准同意颁发09-0058号证，颁证事实清楚，主体程序并无不当，未侵害谭康仔等三村民小组的合法权益。省政府2007年8月受理谭康仔等三村民小组的复议申请后，以因重大事实需要调查为由于2007年12月25日作出中止通知，最终于2016年4月28日作出160号复议决定，维持了09-0058号证，也并无不当。综上，谭康仔等三村民小组的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海口市美兰区演丰镇美兰村委会谭康仔村民小组、海口市美兰区演丰镇美兰村委会村内仔村民小组、海口市美兰区演丰镇美兰村委会美兰下村民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 麻红丽
审判员 王 华
审判员 黄胜敏
二〇一七年七月五日
书记员 王洪玉