四川省都江堰市人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）川0181行初28号
原告廖昌海，男，1948年2月3日出生，汉族，住四川省都江堰市。
被告都江堰市人民政府。住所地：四川省都江堰市都江堰大道。
法定代表人何维楷，职务：市长。
委托代理人姚廷强，四川永辅律师事务所律师。
委托代理人崔婷婷，女，系该政府工作人员，1988年12月27日出生，汉族，住四川省安县。
原告廖昌海诉被告都江堰市人民政府（以下简称都江堰政府）行政其他一案，四川省高级人民法院于2016年12月12日作出（2016）川行再4号行政裁定书，裁定撤销四川省成都市中级人民法院（2009）成立行终字第59号行政裁定书以及都江堰市人民法院（2009）都江行立字第4号行政裁定书，并指令本案由都江堰市人民法院受理。本院于2017年3月21日受理此案后，依法向被告都江堰政府送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年5月2日公开开庭审理了本案。原告廖昌海，被告都江堰政府的委托代理人姚廷强、崔婷婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告廖昌海诉称，一、2006年1月，都江堰市蒲阳镇人民政府（以下简称蒲阳镇政府）以土地流转的方式强行占用原告使用的土地修建都江堰市工业园区双良路。原告要求蒲阳镇政府签订土地转让协议并向政府有关部门办理土地使用权变更登记手续。蒲阳镇政府拒绝原告的请求，并继续强占土地。原告不服蒲阳镇政府的违法行为，向被告投诉，要求被告责令蒲阳镇政府占用原告的土地时与原告签订土地使用权转让协议而非与同义村七组签订协议，并向被告申请办理土地变更登记手续，要求被告按照有关程序向原告核发土地使用权证书。被告收到投诉后，拒绝了原告的请求。二、2006年，蒲阳镇政府与蒲阳镇同义村七组达成土地使用权转让协议，同义村七组同意蒲阳镇政府使用土地实施川苏工业园区建设。该园区的负责人毁掉原告土地附着物且强占原告土地使用权。原告要求蒲阳镇政府给付占地费，蒲阳镇政府称土地使用转让费已经给同义村七组。而同义村七组称原告没有土地使用证书，无占地费。三、根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六条第二款之规定，县级以上人民政府是土地登记造册，确定土地所有权、土地使用权，核发土地所有权、使用权证书的法定机关。原告曾申请被告核发证书，因被告未履行职责导致原告要求同义村七组支付土地流转费无依据，未得到足额补偿。故原告依法向法院提起诉讼，要求确认被告未核发土地使用权证书的不作为行为违法。
原告廖昌海向本院提交了以下证据：
1、修路占用原告使用的林地证明，证明当时原告的林地是被占用的；
2、孟群华、李林证人证明，证明修路占用原告林地，并毁了原告的房屋，原告有诉讼主体资格；
3、特快专递1份2件（2006年2月22日寄出，寄件人廖昌海，收件人都江堰市政府，内件品名为政府砍树赔（补）偿纠纷信访件1件、转让及土地使用权变更登记信访件1件），证明租用占地协议是与被告签订而不是与村上签订，原告曾要求被告确定占地面积，被告未到现场核实。
4、蒲阳镇同义村与蒲阳镇人民政府签订的土地使用协议，证明土地使用协议的签订不合法。
5、信访件（内容为原告要求被告责令蒲阳镇政府占用原告的土地时与原告签订土地使用权转让协议，办理土地变更登记并核发土地使用权证书），证明原告已经向被告申请土地权利证书。
6、房屋及树作物补偿核算表，证明原告有房屋且土地面积大，但具体面积原告无法提供证据证明。
被告都江堰政府的质证意见是，原告提交的证据1，应当定性为本案原告的陈述，陈述内容需要依据其他证据予以证明；证据2，真实性和关联性都有异议，证人应当出庭作证，从证据内容上看没有证明原告向都江堰市人民政府提起确权办证的申请；证据3，特快专递封面写明信访件有两件，但原告所提交的信访件只有1件，而且内容是关于确权办证信访投诉内容，该份特快专递因无原件，真实性由法院认定，原告没有提供证据证明该特快专递已经妥投；证据4，土地使用协议是与蒲阳镇政府签订，主体和内容与本案无关联性；证据5，内容是关于确权办证信访投诉内容，该份特快专递因无原件，真实性由法院认定。原告没有提供证据证明该特快专递已经妥投。该信访件应当已按信访条例的规定进行处理。证据6，房屋及树作物补偿核算表，证据来源不明，也没有原件，也没有证据表明原告向市政府提出确权办证申请，原告没有向被告提交过这几份表。
被告都江堰政府辩称，一、根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法是否受理的批复》（（2005）行立他字第4号）的规定，原告以信访投诉方式要求被告办理变更登记手续，核发土地使用权证书，并以被告拒绝其请求故存在不作为行为为由提起的行政诉讼，不属于人民法院受案范围，应驳回其起诉。信访投诉属于实现权利的一种方式、途径，其本身不属于独立的权利。原告以信访的方式提起土地登记、确权颁证等事宜，未按照法律法规规定的申请要求提交相应的要件材料。且原告虽提交信访件及邮寄凭证，但并无相关证据证明该邮件妥投送达被告并签收。二、原告未明确其要求确权颁证的土地使用性质、具体宗地、面积等内容，其诉讼请求不明确。且原告陈述的事实理由涉及多种性质的土地，将不同使用性质的土地确权颁证混为一谈。三、原告就土地确权颁证已多次提起诉讼且被作出判决，故本案已涉重复起诉，故请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告都江堰政府向本院提交了以下证据：
1、（2007）都江行初字第3号案件材料（包括土地经营权证书、一、二审裁定书等），证明2007年3月7日原告向都江堰市人民法院提起诉讼，都江堰市法院审理查明事实后驳回原告的诉请，原告不服判决后向成都市中级人民法院上诉，从两份判决书可以看出已经颁发了耕地承包证，原告的起诉无相应的事实根据，应驳回原告的诉请。同时，原告对土地承包经营权的颁证再次起诉属于重复起诉，基于此应驳回原告的起诉。
2、（2014）新都江行初字第170号、（2014）成行终字第465号，证明原告就土地确权颁证提起过行政诉讼，判决、裁定已经生效。
3、（2015）成行初字第661号行政判决书、（2016）川行终546号判决，证明原告就土地确权颁证提起过行政诉讼，判决、裁定已经生效。
原告的质证意见是：被告提交的证据1，2007年原告起诉的是蒲阳镇政府，与本案被告无关，起诉的理由是土地承包经营权，与本案无关；证据2，（2014）新都江行初字第170号的起诉时间是2014年，但原告首次起诉是2009年，时间相隔5年，起诉事实不一样，与本案的事实无关，不是重复起诉。原告曾向新都法院提起起诉，被告在2014年知道后就应当给原告确权，但被告没有，更证明被告不作为的行为违法；证据3，原告是2009年起诉的，与2015年的案件不重复。2016年与2009年间隔久远，更不存在重复起诉。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：
原告提交的证据1为原告的陈述，证据2为书面证人证言，无其他证据相印证，本院不予采信；证据3既无原件，也无其他证据证明该邮件已被妥投，本院不予采信；证据6既无原件，也与本案无关，本院不予采信；原告提交的其他证据真实、合法，且与本案有关联，本院予以确认。被告提交的证据真实、合法，且与本案有关联，本院予以确认。
根据原、被告在法庭上的陈述和本院采信的证据，审理查明以下事实：
蒲阳镇同义村七组与蒲阳镇人民政府于2006年5月25日签订《土地使用协议》，双方约定，蒲阳镇同义村七组将该组蒲阳干道以北全部土地移交给蒲阳镇政府，并同意蒲阳镇政府使用该土地实施川苏科技产业园基础设施建设和和兴办企业，蒲阳镇政府按协议约定标准支付土地使用费。原告是蒲阳镇同义村七组村民。原告认为，被告是土地登记造册，确定土地所有权、土地使用权，核发土地所有权、使用权证书的法定机关，被告在修建园区占用原告所在地区村民的土地使用权前，就应当向该区的村民核发土地使用权证书。因被告未核发权利证书，致使原告要求同义村七组支付土地流转费没有依据，未得到足额的补偿。且原告在向被告申请办理土地变更登记手续后，被告仍未按照有关程序向原告核发土地使用权证书。原告认为侵犯其合法权益，遂诉至法院，要求确认被告未核发土地使用权证书的不作为行为违法。
本院认为：
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”之规定，原告提起行政诉讼应当有基础事实根据。同时根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”之规定，在起诉被告不履行法定职责行为违法的案件中，原告应当对其向被告提出申请且被告收到该申请的基础事实承担举证责任。
原告在庭审中明确其要求被告都江堰市政府为其颁证确权的范围包括林地、宅基地及自留地。关于林权证，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”及《林木和林地权属登记管理办法》第三条“林权权利人是指森林、林木和林地的所有权或者使用权拥有者。”，第四条“林权权利人为个人的，由本人或者其法定代理人、委托的代理人提出林权登记申请；……”，第五条“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件”之规定，林权权利人应当依据《林木和林地权属登记管理办法》规定提出登记申请并提供相应证明文件，即林权证是依申请办理的土地权利证书。本案中，原告只提供2006年2月22日的国内特快专递邮件详情单复印件一份，既无原件和物流信息，也无其他证据证明该份邮件被妥投或被告都江堰政府已收到原告要求核发林权证书的申请。关于宅基地使用权证，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”，第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。”之规定，农村村民取得宅基地使用权需要履行一定的法律手续，应当由本人向所在的农村集体经济组织或村民委员会提出申请，经农村集体经济组织或者村民委员会讨论通过后报乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。本案中，原告未提供相应证据证明其已通过履行法律手续获得宅基地使用权并报由乡（镇）人民政府审核。关于自留地权利证书，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”，第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”，第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”之规定，自留地属于农民集体所有。自留地是中国农业合作化和集体化时期的产物，是农业集体经济组织分配给本集体组织成员用于家庭副业并可以长期使用的土地，其位置及面积应由集体经济组织协调分配，无任何使用权利证书。
综上，原告未提供充分证据证明其已向被告申请办理林权证与宅基地使用权证且被告收到该申请的事实，且自留地无任何使用权利证书。故，原告的起诉缺乏基础事实根据，不具备法定起诉条件，应予驳回。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第三十八条第一款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回原告廖昌海的起诉。
案件受理费50元，免予收取。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。
审 判 长 田彦涛
审 判 员 胡 蓉
人民陪审员 康 华
二〇一七年八月三十一日
书 记 员 李林芳