云南省楚雄彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云23行终46号
上诉人（原审原告）云南德雄化工有限公司，住所地禄丰县金山镇董户村，组织机构代码：XX。
法定代表人XX，执行董事。
委托代理人XX，云南XX律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）禄丰县人民政府，住所地禄丰县金山镇北辰街82号。
法定代表人XX，县长。
委托代理人XX，男，19XX年XX月XX日生，汉族，大学文化，禄丰县人，禄丰县人民政府办公室工作人员，住禄丰县XX镇XX街XX号，公民身份号码：XX。代理权限为特别授权。
委托代理人XX，云南XX律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）禄丰县开发投资有限公司，住所地禄丰县金山镇金源街恐龙艺术中心五楼，统一社会信用代码：XX。
法定代表人XX，董事长。
委托代理人XX，男，19XX年XX月XX日生，汉族，该公司财务部经理，住禄丰县XX镇XX厂XX幢XX室。公民身份号码：XX。代理权限为特别授权。
委托代理人XX，云南XX律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人（原审第三人）中国农业发展银行禄丰县支行，住所地禄丰县金山镇金山南路90号，统一社会信用代码：XX。
负责人XX，行长。
上诉人云南德雄化工有限公司因行政征收一案，不服楚雄市人民法院（2016）云2301行初13号行政判决，向本院提出上诉，本院于2016年10月12日受理后依法组成合议庭，于11月9日公开开庭进行了审理。上诉人云南德雄化工有限公司（以下简称德雄公司）的法定代表人王江及委托代理人孙剑飞、杨泽坤，被上诉人禄丰县人民政府的委托代理人尹继涛、汪正乾，被上诉人禄丰县开发投资有限公司（以下简称禄丰开投公司）的委托代理人周春红、夏迎中，被上诉人中国农业发展银行禄丰县支行（以下简称农发行禄丰支行）的负责人谢永坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定的法律事实：2003年12月28日，原告德雄公司以245万元的竞买价购买了云南滇中化工厂的破产资产，根据破产财产拍卖清单记载，破产资产为房屋建筑物、机器设备、车辆、设备安装工程（在建工程）、原材料及其他投资。12月31日，禄丰县人民法院对云南滇中化工厂破产资产拍卖结果进行了确认。2004年2月5日，禄丰县人民法院（2003）禄民破字第01-02号民事裁定书确认了云南滇中化工厂破产财产处理及分配方案，该方案第六条第5项明确“生产经营使用的国有划拨土地4宗，面积18.52万平方米。国有划拨土地使用权不属于破产财产，由当地政府收回后，以出让方式提供给新的土地使用者，由其到禄丰县国土资源局办理土地变更登记等有关手续。”同年2月17日，云南省国土资源厅在云国土资用（2004）15号下发给云南滇中化工厂破产清算组的关于云南滇中化工厂破产清算涉及土地估价报告备案和土地使用权处置方案的批复中，在第二条明确“云南滇中化工厂破产后，其原使用的国有划拨生产用地4宗，面积18.5172公顷，其土地使用权由禄丰县政府收回，注销土地使用证，并按照禄丰县土地利用总体规划和城市建设规划的要求，以拍卖、招标和挂牌出让方式提供给新的土地使用者……。”2004年3月10日，禄丰县国土资源局向原告德雄化工公司下发了禄国土资发（2004）19号关于云南滇中化工厂破产清算涉及土地使用权处置的通知，其中：“第一条，云南滇中化工厂破产后，其原使用的国有划拨生产用地4宗，面积18.5172公顷，其土地使用权必须由禄丰县政府收回，并注销土地使用证。第二条，你公司若需使用该4宗土地，建设项目必须符合禄丰县土地利用总体规划和城市建设规划的要求，以招标、拍卖或挂牌方式取得土地使用权，签订《国有土地使用权出让合同》，缴纳土地出让金后，方可使用土地……。”2009年3月19日，被告禄丰开投公司以出让方式取得原云南滇中化工厂名下的四宗国有划拨土地使用权【国有土地使用证号为禄国用（2009）第012760号至第012763号】。2012年12月27日，被告禄丰开投公司与第三人农发行禄丰支行签订固定资产借款合同，约定第三人农发行禄丰支行为被告禄丰开投公司提供1.5亿元水利建设中长期贷款，借款用途为禄丰县西河水库工程项目建设，借款期限为96个月，自2012年12月27日起至2020年12月25日止。同日，被告禄丰开投公司与第三人农发行禄丰支行签订抵押合同，约定被告禄丰开投公司以其名下四宗国有土地使用权【国有土地使用证号为禄国用（2009）第012760号至第012763号】为上述贷款提供抵押担保，并到禄丰县国土资源局为四宗国有土地使用权办理了抵押权登记，第三人农发行禄丰支行取得了上述四宗土地的土地他项权证，抵押权存续期限均为2012年12月27日至2020年12月26日。第三人农发行禄丰支行于签订借款合同当日向被告禄丰开投公司发放贷款5000万元，于2013年2月6日发放了剩余贷款1亿元。截止开庭审理时，被告禄丰开投公司已归还贷款2000万元。
原审认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”的规定，被告禄丰县人民政府对其辖区内国有土地上的房屋有实施征收与补偿的法定职责，且征收范围、对象的确定属于行政机关的自由裁量权。本案中，原告通过竞拍方式取得了原云南滇中化工厂的房屋等地上附着物，但一直未取得土地使用权，被告禄丰县人民政府将土地使用权出让给被告禄丰开投公司，并由被告禄丰开投公司将土地使用权用于抵押贷款，按《中华人民共和国物权法》第一百八十二条“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押。”的规定，属原告所有的房屋等地上附着物已一并抵押。被告禄丰开投公司的贷款于2020年12月25日到期，现抵押权人即第三人农发行禄丰支行未对该抵押物实现抵押权，该抵押权的存在并不影响原告对其所有的房屋等地上附着物的使用。按《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”的规定，原告要求被告禄丰县人民政府对其在原云南滇中化工厂的房屋等地上附着物补办征收手续、给付征收补偿款及相应利息的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决：驳回原告云南德雄化工有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告云南德雄化工有限公司负担（已交）。
上诉人德雄公司上诉请求：撤销原判，依法改判支持上诉人一审的全部诉讼请求，本案诉讼费用由被上诉人承担。主要事实和理由：一、一审遗漏上诉人安置录用破产及下岗失业人员400多人的重要事实。上诉人依法获得原滇中化工厂获得破产资产所有权后，积极筹备很快就恢复了生产，录用了原滇中化工厂破产失业人员264人、原禄丰县剪刀厂和原禄丰县砖瓦厂下岗失业人员100多人，共计400多人。几年来，在解决失业人员再就业问题的同时，形成了约2000万元的债务。2010年，上诉人停止了化工产品生产，组织职工在厂区空地上进行绿化苗木种植，解决了职工的生计问题，为社会稳定尽了一份力；二、被上诉人禄丰县人民政府没有实际收回涉案土地。根据1990年5月19日起施行的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条关于“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿”的规定，以及其他相关文件要求，被上诉人禄丰县人民政府有权并应当收回原滇中化工厂生产区土地，即涉案土地的土地使用权，同时，应当对涉案土地上建筑物、其他附着物，根据实际情况给予适当补偿。但是，禄丰县人民政府一直未履行补偿责任，一直未办理完成收回涉案土地使用权的手续，也没有实际拥有、使用过涉案土地；三、原判认定上诉人未取得涉案土地的土地使用权错误。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第24条关于“地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权”的规定，上诉人即已依法享有原滇中化工厂生产区的土地，即涉案土地的土地使用权，并实际管理使用该土地；四、被上诉人禄丰县人民政府将涉案土地出让给被上诉人禄丰县开发投资有限公司的行政行为违法，并直接导致上诉人合法享有的地上建筑物、其他附着物所有权，事实上被非法处分给了被上诉人禄丰县开发投资有限公司，严重侵害了上诉人的合法权益。被上诉人禄丰县开投公司提交的证据材料反映其未缴纳土地出让金，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第16条关于“土地使用者必须按照出让合同的约定，支付土地使用权出让金“和《中华人民共和国城镇固有土地使用权出让和转让暂行条例》第16条关于“土地使用者在支付土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权”的规定。并且，两被上诉人的这一行政行为未经公开招标、拍卖、挂牌等规定程序，也违反了相关法律、法规规定；五、被上诉人禄丰县开投公司以非法取得的涉案土地使用权和上诉人依法享有的地上建筑物、其他附着物所有权作为抵押，向被上诉人中国农业发展银行禄丰县支行贷款1.5亿元的行为也是非法的，并且是对上诉人合法权益的进一步侵害。2012年12月，被上诉人禄丰县开投公司以非法取得的涉案土地的土地使用权作为抵押，向被上诉人农发行禄丰县支行贷款1.5亿元。按照《中华人民共和国物权法》第182条关于“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押”的规定，上诉人依法享有的涉案土地地上建筑物、其他附着物所有权，事实上又被被上诉人禄丰县开发投资有限公司非法抵押给了被上诉人中国农业发展银行禄丰县支行，是对上诉人合法权益的进一步侵害。
被上诉人禄丰县人民政府答辩称，1、上诉人一审的诉讼请求是要求我方对其附着物进行补偿，二审应当围绕其一审请求进行审查，其六条上诉请求和理由均超出一审请求范围；2、我方没有履行征收补偿的义务，我方是根据破产程序而非征收补偿程序取得土地。一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人禄丰县开投公司答辩称，1、禄丰县开投公司系依《中华人民共和国公司法》依法设立的企业法人，不属于行政机关，不是本案适格被告；2、上诉人取得的破产财产是依据破产程序及公开拍卖程序竞价买受所得，该程序不属于行政程序，其提出的争议不属于行政争议；3、上诉人取得的地上物是通过破产程序公开竞买所得，拍卖前已经依法公示、告知并作出评估，拍卖前作为破产主体的原滇中化工厂已经在申报的请示材料中明确国有划拨土地无偿收回，划拨土地使用权不在竞买的范畴之中。本案因按拍卖程序收回国有土地，破产程序属于司法程序，该程序的全部规则均为合法程序，破产程序中没有要求被告支付补偿，禄丰县政府当然不再对竞买人进行任何补偿。原判事实清楚，上诉人的上诉请求不成立，请驳回上诉，维持原判。
被上诉人农发行禄丰县支行答辩称，农发行禄丰县支行向禄丰县开投公司发放的15000万元水利建设中长期建设贷款，报批手续、抵押担保手续和贷款发放手续完备、合法、有效。一审判决事实清楚，上诉人的上诉请求不成立，请求驳回上诉，维持原判。
经二审审理查明的事实与一审一致。
经归纳诉辩双方当事人的主张，本案争议的焦点是，被上诉人禄丰县人民政府是否应当实施征收补偿工作。
本院认为，被上诉人禄丰县人民政府属于征收补偿工作的实施机关，其可以根据国家和经济社会发展等公共利益的需要开展征收补偿工作。但上诉人德雄公司要求被上诉人禄丰县人民政府实施征收补偿的情况未发生，其上诉请求于法无据，本院不予支持。一审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人云南德雄化工公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 芳
审判员 陈翠连
审判员 吴启贤
二〇一七年一月十一日
书记员 苏正生