浙江省绍兴市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2017）浙06行赔终24号上诉人（原审原告）周杏亚，女，1960年3月22日出生，汉族，住诸暨市。委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。委托代理人黄德锋（上诉人周杏亚之子），男，1989年12月8日出生，汉族，住诸暨市。被上诉人（原审被告）诸暨市浬浦镇人民政府。住所地诸暨市浬浦镇书院路***号。法定代表人何慧，镇长。委托代理人陈大栋、金萍儿，浙江卓颂律师事务所律师。上诉人周杏亚因其他行政赔偿一案，不服嵊州市人民法院（2016）浙0683行赔初13号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开审理，现已审理终结。一审法院审理查明，原告周杏亚之夫黄祥先于2007年7月开始在诸暨市浬浦镇枫林村的承包地上建设并经营养猪场。原告在经营期间，在养殖场内搭建了相应的建筑设施。2013年1月，因诸暨市人民政府实施《诸暨市禁养区生猪养殖场关停搬迁五年行动计划的通知》，原告搭建的养猪场也被列入关停及拆除范围。2013年9月30日，被告向原告作出了《限期拆除（清除）通知书》，认为原告未经批准，擅自在上述自然村未批搭建养殖场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，责令原告在2013年10月5日前自行整改，拆除（清除）全部违章建筑，逾期将作强制执行处理。2013年10月至2013年12月，被告浬浦镇政府将涉案养猪场拆除。同时查明，涉案养殖场的建筑物所占用的土地系诸暨市浬浦镇枫林村集体土地，该建筑物目前已被拆除。绍兴市柯桥区人民法院于2015年10月28日作出（2015）绍柯行初字第71号行政判决，确认被告诸暨市浬浦镇人民政府于2013年10月至2013年12月拆除原告户位于诸暨市浬浦镇枫林村鲤鱼山头处养猪场的行政行为违法。绍兴市越城区人民法院于2016年5月9日作出（2016）浙0602行初00030号行政判决，撤销被告诸暨市浬浦镇人民政府于2013年9月30日向原告作出的《限期拆除（清除）通知书》的行政行为。判决生效后，原告于2016年4月17日通过邮寄方式向被告申请国家赔偿，被告未予答复。原告不服，遂诉至法院。一审法院审理认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”因此只有国家机关和国家机关工作人员行使行政职权被确认违法，且该违法行政行为使公民、法人和其他组织的合法权益造成损害时，才产生行政赔偿。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十三条规定：“从事养殖业需要搭建临时建筑的，临时使用土地二公顷以下，由县级人民政府土地行政主管部门批准。”《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条第二款、第三款规定：“在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书和用地审批手续。在建制镇规划区内进行上述建设的，在申请办理用地审批手续前，必须依法办理建设用地规划许可证。”涉案建筑物搭建在被告所辖区域的村属集体土地上，在被告的行政程序中及法庭审理期间原告均未提供证据证明其养殖场建筑物已依法取得规划许可或用地审批手续，故应当视为涉案建筑物属于未经批准搭建的违法建筑。原告认为设施农用地用于经营性养殖用地时，依照规定不需要办理农用地转用审批手续，故其养殖场建筑物属于合法建筑的主张与上述法规不符，该院不予支持。涉案房屋系原告未经依法审批情况下建造的养殖场，不能认定为合法，且原告未能提供其合法财产遭受损失的相关证据，故原告要求被告赔偿损失1925000元的诉讼请求，无事实和法律依据，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三之规定，判决驳回原告周杏亚要求被告诸暨市浬浦镇人民政府赔偿经济损失1925000元的诉讼请求。上诉人周杏亚上诉称：一、对上诉人养猪场的合法性认定，系具体行政行为，应由有权行政机关严格依据法律规定，履行调查、听证等程序作出书面认定。一审法院作为司法审判机关，径行对上诉人涉案养猪场的合法性进行认定，超越法定职权。二、一审认定事实和适用法律错误，上诉人的养猪场系合法财产。1.上诉人提供的证据证明涉案养猪场建设在其承包的农用地上，符合土地利用总体规划和局部规划，且经验收符合当地农用生产和环境保护的相关要求。2.根据《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定，养殖禽舍及养殖场内必要的附属场所用地均属于设施农用地，无需向规划部门申请颁发建设用地规划许可证。且上诉人在2007年建设涉案养猪场时，曾主动到镇政府提出申请，并询问相关手续，被上诉人的领导干部称不需要，并鼓励上诉人相应号召进行生猪养殖。3.一审认定上诉人养猪场系违法建设，适用法律错误。（1）《浙江省实施办法》第三十三条是关于临时用地的规定，但本案上诉人建设养猪场系在承包地上而非临时用地上。（2）《浙江省村镇规划建设管理条例》针对村镇建设用地范围内的建设，不适用本案农用地范围内农业设施的建设。被上诉人无证据证明涉案养猪场位于村镇规划范围内。三、被上诉人的强拆行为已被确认为违法，应当承担赔偿责任。四、由于被上诉人的违法行为导致上诉人不能举证证明实际损失，应由被上诉人承担举证责任。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求，诉讼费用由被上诉人承担。诸暨市浬浦镇人民政府答辩称：上诉人养猪场建设违反《浙江省实施办法》第三十三条、《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条第二款、第三款规定，系违法建筑。上诉人对此提出赔偿请求于某无据。且上诉人无法提交证据证明损害结果。请求驳回上诉，维持原判。上诉人二审期间补充提交如下证据：证据1.卫星定位地形图截图二张；证据2.涉案宗地现场照片3张；证据1、2证明上诉人的涉案土地现在仍用于农业设施建设，上诉人的养猪场并不违反土地利用规划；证据3.国土资源局、农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》；证据4.《浙江省人民政府关于促进生猪生产发展稳定市场猪肉供应的通知》；证据5.《诸暨市畜牧产业发展规划（2009-2020年）》；证据6.国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》；证据7.浙江省农业厅、浙江省环境保护厅、浙江省国土资源厅《关于深化推进畜牧业转型升级科学落实生态化治理要求的指导性意见》；证据8.国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》；证据9.浙江省国土资源厅、浙江省农业厅《关于进一步支持设施农业发展的通知》；证据3-9证明对于设施农业地只需进行备案即可使用，不需办理相关用地和建设审批手续；证据10.《诸暨市禁养区生猪养殖场关停搬迁五年行动计划》；证据11.《诸暨市“无违建”创建若干政策意见》；证据10、11证明上诉人养猪场不在禁养区范围内，依法不需要拆除，可以补办相关备案手续，拆除后应按照标准足额补偿。本院认为，上诉人二审中补充提交证据，但无正当事由，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定，对前述证据，本院不予接纳。本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为上诉人周杏亚的赔偿请求能否成立。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，只有国家机关和国家机关工作人员行使行政职权被确认违法，且该违法行政行为使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害时，才产生行政赔偿。首先，根据《浙江省实施办法》第三十三条“从事种植业、养殖业需要搭建临时建筑的，土地使用者应当根据土地权属与县级以上人民政府土地行政主管部门或者村民委员会、农村集体经济组织签订临时使用土地合同，并按照合同约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地二公顷以下，由县级人民政府土地行政主管部门批准；……临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，不得修建永久性建筑物。临时使用土地的期限一般不超过二年”之规定，养殖场内搭建临时建筑仍应办理相应用地审批手续，且不得修建永久性建筑。上诉人主张适用国土资发〔2014〕127号、浙国土资发（2015）9号等文件，但根据上述文件的规定，即便涉案养殖场用地属于设施农用地、无需办理农转用审批手续，上诉人仍需向国土资源部门和农业部门办理备案手续。而上诉人至今未能举证证明涉案建筑物已办理审批或备案手续，其所建造的涉案养殖场建筑不能认定为合法。上诉人要求对其养殖场建筑物部分进行赔偿的上诉理由，于某无据，本院不予支持。其次，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任”之规定，因上诉人仅提供了自行制作的物品清单，无其他证据佐证相关设施、绿化的具体损失情况及损失金额，故对上诉人所主张的该部分损失赔偿，本院亦不予支持。第三，上诉人主张的停产停业、经营利润、精神损失费等损失，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定的直接财产损失范畴，一审法院未予支持，并无不当。综上，上诉人周杏亚的上诉请求和理由不能成立。一审判决认定事实清楚，处理结论得当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  毕金刚审判员  王 建审判员  蒋 瑛二〇一七年九月二十九日书记员  王雪莹