福建省龙岩市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）岩行终字第86号
上诉人（原审原告）陈伟华，住龙岩市新罗区。
上诉人（原审原告）陈伟峰，住龙岩市新罗区。
委托代理人梁旺雄，北京简明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）龙岩市住房和城乡建设局，住所地龙岩市新罗区。组织机构代码：00408312-2。
法定代表人谢强伦，局长。
委托代理人莫延辉，福建博益律师事务所律师。
上诉人陈伟华、陈伟峰因房产行政确认一案，不服新罗区人民法院（2014）龙新行初字第47号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月4日依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人陈伟华、陈伟峰的委托代理人梁旺雄、被上诉人龙岩市住房和城乡建设局的委托代理人莫延辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：《犀牛路一期（陈陂段）建设项目拆迁房屋产权及用途认定表》，户主姓名：陈伟华、陈伟峰，地址：××××，土地证明：龙集建（92）字第090052号面积86.53㎡。需认定房屋内容及面积：第1幢：砖混3，一层16.2㎡、二层14.87㎡、三层14.87㎡。95年修测图示：层数：天井，面积约16。龙岩市住房和城乡建设局结论：根据规划、土地部门审查意见，产权认定如下：1、认定房屋用途为住宅，2、房屋建筑面积予以确认一层合法产权，计16.2㎡，其余房屋建筑面积不予确认合法产权，计：29.74㎡。第2幢：砖混5，一层60.243㎡、二层65.648㎡、三层65.648㎡、四层65.648㎡、五层31.36㎡。95年修测图示：层数：土2，面积59.46。龙岩市住房和城乡建设局结论：根据规划、土地部门审查意见，产权认定如下：1、认定房屋用途为住宅，2、房屋一层建筑面积按土地证60.243㎡予以确认合法产权，房屋二层建筑面积按图示59.46㎡予以确认合法产权，房屋三层建筑面积按自然梯间14.41㎡予以确认合法产权，计134.113㎡；其余房屋建筑面积不予确认合法产权，计154.434㎡。
原审判决查明，原告陈伟华、陈伟峰的房屋坐落于龙岩市新罗区，1993年取得龙集建（92）第090052号《集体土地建设用地使用权证》，土地使用权面积为86.53平方米。1995年修测图示显示，原告的房屋为占地面积为59.46㎡二层房屋和占地面积约为16㎡的天井。2000年后原告将二层房屋拆除建五层，2007年在天井处建三层房屋。上述建设均未经审批，龙岩市城乡规划局分别于2001年1月、2004年11月和2007年4月三次作出了《责令停止违法行为通知书》。原告房屋现状为：原占地面积为59.46㎡的房屋改建成建筑面积为288.547㎡的砖混结构五层房屋（一层60.243㎡、二层65.648㎡、三层65.648㎡、四层65.648㎡、五层31.36㎡），天井建成建筑面积为45.94㎡的砖混结构三层房屋（一层16.2㎡、二、三层各为14.87㎡）。因犀牛路一期拆迁需要对原告房屋进行产权认定，被告作出《犀牛路一期（陈陂段）建设项目拆迁房屋产权及用途认定表》，该表注明如对认定结论不服，你户应在15天内提交有效证件申请重新认定。认定表于2013年6月21日留置送达给原告。2014年1月3日被告作出拆迁裁决，原告以从拆迁裁决书知道了被告作出的产权认定表，对产权认定表不服向福建省住房和城乡建设厅申请行政复议，福建省住房和城乡建设厅于2014年3月17日作出闽建法（2014）36号《行政复议决定书》，维持被告作出的认定结论，原告不服在法定期限内诉至法院。原告诉讼请求：撤销被告作出的原告房屋合法产权面积为150.313平方米的违法认定结论这一具体行政行为。
原审判决认为，根据《福建省城市房屋拆迁管理条例》第二十三条第一款规定：“被拆迁房屋的用途以房屋所有权登记的用途为准。……”该条例第二款规定：“房屋所有权证未登记用途的，由产权登记部门依照职权或者根据房屋所有人的申请，按照本条前款的规定调查研究确认。”根据职权法定原理，该地方性法规明确规定了对被拆迁房屋的确认应由被告龙岩市住房和城乡建设局行使，被告主体适格。违法建筑是指违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规的规定动工建造的房屋及其设施，违法建筑的房屋不应认定为合法产权。原告将旧房和天井改建为五层及三层建筑，未经审批，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第40条的规定，不应认定为合法产权，原告主张所有建筑均为合法产权，没有法律依据。被告认定原告房屋合法产权面积并无损害的合法权益。本案中，被告送达给原告的产权及用途认定表，属于对房屋用途的确认，但该认定并未表述相关的事实、依据、理由，及未听取原告的意见，程序存在着瑕疵，但并不影响被告作出认定表的合法性。原告主张撤销，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，遂判决：驳回原告陈伟华、陈伟峰的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告陈伟华、陈伟峰负担。
宣判后，原审原告陈伟华、陈伟峰不服一审判决，向本院提起上诉。
上诉人陈伟华、陈伟峰上诉称，1、原判对本案关键事实的认定存在重大错误。第一，原判认定被上诉人提交的证据5即1995年修测图、犀牛路拆迁图来源合法，内容真实，与本案具有关联是完全错误的。证据5既没有制图单位加盖公章，也没有标明制图人员姓名，不具备法定的书证证据要数，其合法性不能得到认定。犀牛路拆迁图是一份用于确认拆迁范围的图纸，从现实需要看只可能于2010年前后制作，根本不可能于1995年制作。被上诉人关于该拆迁图为1995年修测图的主张违背事实，其真实性不能成立。不能证明1995年时上诉人涉案房屋的状况，不能证明房屋的真实面积。第二，原判认定被上诉人提交的证据4即三份《责令停止违法行为通知书》合法有效这一认定是错误的。上诉人涉案房屋是建立在农村集体所有的宅基地之上，属于农村房屋，而非城市房屋。对于上诉人建房行为应适用《村庄和集镇规划建设管理条例》，而不应适用《城市规划法》或《城乡规划法》。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》相关规定，上诉人的建房行为应由乡镇人民政府根据所在村庄的规划行使行政审批权，龙岩市城乡规划局没有行政审批权。本案龙岩市城乡规划局作出的三份责令停止违法行为通知书明显超越其法定职权，故该三份通知书不具有合法性。第三，原判无视被诉拆迁房屋产权及用途认定表作出的上诉人房屋合法面积数量认定结论严重小于上诉人房屋总建筑面积数量的事实，将认定表中涉及上诉人房屋能获得最终补偿的面积数量认定结论这一案件争议焦点内容虚化，将被上诉人严重违反法定程序、应予确认违法并依法应当撤销的认定表认定为合法，违反案件客观事实，是错误的。2、原判适用法律错误。第一，根据《行政处罚法》第41条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，未依照规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立，当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。本案被上诉人只认定上诉人154.434平方米的房屋面积为合法产权，并按该面积给予补偿，另外204.186平方米的房屋面积不认定为合法产权面积，严重影响上诉人的财产权益。被上诉人应按照《福建省行政执法程序规定》第5条第2款之规定向上诉人履行相应的事实、依据、理由告知义务，并听取上诉人的陈述申辩。由于被上诉人未履行上述义务，比照《行政处罚法》第41条规定，被上诉人作出的具体行政行为依法不能成立，故原判适用法律错误。第二，本案被上诉人作出的具体行政行为严重违反法定程序，根据行政诉讼法第54条第2项第3目之规定，依法应予撤销。第三，上诉人房屋系建立在农村集体所有的宅基地之上，应适用《村庄和集镇规划建设管理条例》。原判明知《城乡规划法》对上诉人建房行为没有溯及力，却将该法作为认定上诉人在该法生效之前改建房屋行为违法的法律依据，适用法律错误。综上，请求撤销原判，改判撤销被上诉人于2010年6月25日作出的上诉人房屋合法产权面积为150.313平方米的违法认定结论。
被上诉人龙岩市住房和城乡建设局辩称，1、被诉具体行政行为认定事实清楚。答辩人提交的《1995年修测图》明确了制作单位是福建省测绘局外业大队、测量员王民光、绘图员谢晓建，该图原件现存放在龙岩市城建档案馆。因此该证据是真实合法的。答辩人提交的《犀牛路拆迁图》是为了确定涉案房屋的具体面积，由龙岩市城乡规划测绘服务站将前述1995年修测图复制后所制作，准予在犀牛路征迁时所用。因此该证据也是真实合法的。涉案的三份责令停止违法行为通知书系由龙岩市城乡规划局作出，并送达上诉人。具体行政行为一经作出并送达，即为生效。上诉人没有提供任何证据证明上述通知书已经法定程序撤销或确认无效，应当作为认定事实的根据。上诉人提供的1993年集体土地建设用地使用权证显示，登记在上诉人名下的用地面积为86.53平方米；1995年修测图示显示，上诉人的房屋为占地面积为59.46平方米的土木结构二层房屋和占地面积约为16平方米的天井。但拆迁时上诉人房屋现状为原占地面积为59.46平方米的房屋违法改建为建筑面积为288.547平方米的砖混结构五层房屋，而天井则建成为建筑面积为45.94平方米的砖混结构三层房屋。但上诉人改建、新建时均未依法通过规划审批，而且城乡规划局三次作出了责令停止违法行为通知书。因此，上诉人改建、新建的房屋属于违法建筑，在此基础上答辩人作出的产权认定结论符合事实。2、被诉具体行政行为程序合法。答辩人开展产权认定时，不仅收取了上诉人提供的1993年集体土地建设用地使用权证，并调取1995年修测图等相关材料，还委托测绘公司对上诉人房屋现状进行测量，充分保障了上诉人合法权益。上诉人依职权对房屋合法建筑面积作出认定并在上诉人拒绝签收的情况下，将产权认定表进行了留置送达，应属程序合法。3、上诉人认为本案适用《行政处罚法》是错误的。本案被诉产权认定表其性质属于房屋产权认定，不是行政处罚，上诉人据此提出的有关适用法律方面的上诉意见也是错误的。请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，对一审判决认定的事实，上诉人对“1995年修测图示显示，原告的房屋为占地面积为59.46㎡二层房屋和占地面积约为16㎡的天井”、“认定表于2013年6月21日留置送达给原告”及“上述建设均未经审批，龙岩市城乡规划局分别于2001年1月、2004年11月和2007年4月三次作出了《责令停止违法行为通知书》”有异议，认为土地面积认定、认定表有送达不是事实，规划局不具有作出责令停止建设行为的职权；对其余事实无异议。同时，上诉人认为：1、上诉人的总建筑面积为358.62平方米，而不是被上诉人认定的300平方米左右；2、被上诉人对上诉人的11.07平方米土地面积产权没有作出认定和补偿；3、上诉人未履行告知和听取陈述申辩的义务。被上诉人对一审查明的事实无异议。对双方均无异议的事实本院予以确认。上诉人对其提出的异议部分未提供充分证据证明，本院不予采信。对一审判决认定的事实本院亦作相同认定。
本院认为，被上诉人龙岩市住房和城乡建设局根据《城市房屋拆迁管理条例》第五条之规定具有作出被诉具体行政行为的职权。被上诉人据以作出产权认定的《1995年修测图》系龙岩市对当时房屋现状的一次测绘和摸底，是由福建省测绘局外业大队所制作，并明确标明了制作单位及制图人姓名；《犀牛路拆迁图》系龙岩市城乡规划测绘服务站将1995年修测图复制后所制作，用于确定犀牛路征迁片区房屋的具体面积。经比对，上述修测图及拆迁图能够体现上诉人房屋所在的位置和占地面积。故其来源合法、真实有效，能够作为认定本案上诉人房屋产权面积的依据。被上诉人在此基础上认定上诉人的房屋为占地面积为59.46㎡二层房屋和占地面积为16.2㎡的天井正确。上诉人有关《1995年修测图》、《犀牛路拆迁图》为非法证据不应采信及上诉人仍有11.07平方米土地面积产权没有作出认定和补偿的主张不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国城市规划法》第三条规定，城市规划区包括城市市区和近郊区；第四十条规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设。本案上诉人涉案房屋位于龙岩市近郊区，上诉人在2001年至2007年期间将旧房和天井改建未经审批，违反上述法律规定，龙岩市城乡规划局依法对上诉人的违法行为作出《责令停止违法行为通知书》后上诉人并无异议。现被上诉人据此对上诉人1995年后违法建设部分不予认定合法产权正确。上诉人房屋建筑面积系由有资质的龙岩市经纬测绘有限公司测绘得出，原审所认定的上诉人房屋总建筑面积并无不当。故上诉人有关其建房行为应适用《村庄和集镇规划建设管理条例》，龙岩市城乡规划局作出责令停止违法行为通知书系超越法定职权及上诉人房屋总建筑面积计算错误的主张于法无据，本院不予支持。
本案《犀牛路一期（陈陂段）建设项目拆迁房屋产权及用途认定表》中，被上诉人对上诉人的房屋用途及合法建筑面积作出认定，该行为性质系属房屋产权认定，不属于行政处罚，因此不适用《行政处罚法》的相关规定。上诉人主张未收到该认定表，但根据送达回证显示，上诉人系拒收，故该送达程序合法。被上诉人在履行房屋产权认定职权过程中，未告知上诉人相关的理由和依据，未听取上诉人的意见，程序存在瑕疵，但并不影响被告作出认定表的合法性。上诉人以程序违法诉请撤销该产权认定不能成立，本院不予支持。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持；原审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人陈伟华、陈伟峰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李祝才
审 判 员 丁建岩
代理审判员 严丽梅
二〇一四年十二月二十九日
书 记 员 李俊锋
附：适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……