湖南省湘潭市雨湖区人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）湘0302刑初26号
公诉机关湘潭市雨湖区人民检察院。
被告人黄某某，男，1975年10月27日出生于湖南省湘乡市，汉族，大学本科，中共党员，住湖南省湘乡市工贸新区。因涉嫌犯滥用职权罪，于2016年8月25日被湘潭市公安局雨湖分局刑事拘留，同年9月8日被湘潭市雨湖区人民检察院决定取保候审。2017年1月23日经本院决定取保候审。
辩护人陈小杉、胡建富，湖南同升律师事务所律师。
湘潭市雨湖区人民检察院以潭雨检公诉刑诉（2017）32号起诉书指控被告人黄某某犯滥用职权罪，于2017年1月23日向本院提起公诉。本院受理后，依法组成由审判员胡宇澄担任审判长，审判员田阳、人民陪审员李鑫参加的合议庭，代理书记员黄圆担任记录。于2017年3月28日公开开庭审理本案。湘潭市雨湖区人民检察院指派检察员缪志维出庭支持公诉。被告人黄某某及其辩护人陈小杉、胡建富均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
湘潭市雨湖区人民检察院指控：被告人黄某某于2011年4月担任湘乡市某办公室主任，受朱某某（时任湘乡市某局长，现已病逝）安排协助投资环资股工作，并指导“某棚改项目”工作，2012年上半年至2014年4月被告人黄某某担任投资环资地区股股长，负责“某棚改项目”实施的监管等有关工作。
2012年12月25日，被告人黄某某为方便“某棚改项目”实际开发人李某办理项目报建手续，应朱某某的指示，超越权限以湘乡市某名义出台由黄某某拟稿、杨某某（另案处理）会签的湘发改投[2011]56号文件，核准湘乡市某无权审批、核准的“某棚改项目”，且该文件核准内容擅自改变了省发改委关于“某棚改项目”的批复文件中的核准内容，导致李某得以借“某棚改项目”的名义进行商品房开发牟利，并同时享受国家棚改专项资金支持，而以“某棚改项目”的名义所建设的房屋全部作为商品房对外售罄，未安置一户棚改居民。
2012年底至2013年底，在李某开发的“某棚改项目”实施阶段，对国有工矿棚户区改造项目的实施负有日常监管职责的被告人黄某某明知项目建设方所建设的“某棚改项目”与省发改委湘发改投资[2011]1198号和湘发改投资[2011]1245号文件核准的内容不一致的情况下，既不对建设方提出纠正意见，在上级发改部门对项目进行稽查和上级有关部门对项目进展情况进行检查时，又不如实报告项目实施中存在的问题，放弃了对“某棚改项目”实施的监管。
2013年2月和2014年1月，被告人黄某某在李某以某公司名义申请拨付“某棚改项目”国有工矿棚户区改造专项补助资金时，在明知“某棚改项目”实际上不是按照湖南省发改委湘发改投资[2011]1198号和湘发改投资[2011]1245号文件核准内容进行建设的情况下，未向湘关部门或领导指出该项目存在的问题，仍同意拨付国有工矿棚户区改造专项补助资金，使得李某得以借某公司的名义领取国有工矿棚户区改造专项补助资金555.8万元，造成国家专项资金损失。
本案损失555.8万元已由湘乡市人民政府牵头通过回购李某开发的商品房的方式，于2016年3月15日追回至湘乡市财政局非税收入财政专户。
为证实上述事实，公诉机关向本庭出示了相关证据予以证实，并据此认为，被告人黄某某在负责国有工矿棚区改造工作期间，超越权限，对湘乡市某无权进行核准的项目发文进行核准，且擅自改变省发改委关于“某棚改项目”批复文件的核准内容，并在明知“某棚改项目”实际未按照省发改委批复文件要求建设，不应享受国有工矿棚户区改造补助资金的情况下，同意给“某棚改项目”发放国有工矿棚改国家补助资金，导致国家专项资金流失，造成国家棚改专项资金损失555.8万元，情节特别严重，其行为已构成滥用职权罪，且系情节特别严重，在共同犯罪中，被告人黄某某系从犯，提请本院依法惩处。
被告人黄某某辩称：56号文件的出台有特定的时代背景，湘乡市某是从2010年开始申报棚户区改造的，到2011年获得成功，并下达了555.8万元的棚改资金，计划下达后上级要求报项目进度，但某公司没有启动，时任局长朱某某怕上级收回资金才出台了56号文件。当时，他刚从部队转业回来，没经过任何业务培训，所以在起草文件时都是根据领导的意思写的；没有超出职权和滥用职权的行为，签发的56号文件是领导亲自安排的，并经领导审阅修改的，他履行的是办公室主任印发职责。发文前也向朱局长提出过这样办不合适的反对意见，某是行政机关，其工作机制是行政首长负责制，他做为一名普通的员工不存在超越和滥用职权的行为；没有主观上的故意，他与某公司以及李某没有任何的人情关系和利益关系，他们是按政府和领导的要求为加快湘乡的发展，争取上级资金解决实际问题。他一直以为这个项目是棚改工程，没想到某公司会造假，没想到政府领导及其各业务部门都为该项目开绿灯，没想到李某会从中牟利；资金的拨付及造成的损失与他没有关系，按照项目进度拨付了3笔资金，他是根据某相关领导签属的意见后，盖了一个章，当时，涉及到与某有关的项目，由朱某某局长全面负责，从没要求股长向他汇报过，所拨付的款项都是由湘乡财政支拨某公司，某公司作为一个国企，应对资金的使用负责；综上，请求法院宣告他无罪。
其辩护人陈小杉、胡建富认为：1、黄某某没有实施滥用职权的客观行为：①不存在黄某某为了方便李某办理报建手续超越权限出台56号文件，首先李某办理报建手续找的是湘乡市某局长朱某某，黄某某在应朱某某指示拟稿时，提出了不宜发文的反对意见，而且该文件的出台也是上级资金拨付到地方，而项目迟迟不开建的情况下出台的，其次，黄某某对56号文件的出台不具有决定权，该文件是由杨某某会签，朱某某最终签发的，黄某某在整个文件出台过程中只起了拟稿的作用。②黄某某的任职部门和职位使其不存在放弃监管职责的情形，法律法规未赋予发改部门监管棚改项目的权力。公诉机关所举证据中没有哪一个文件明确了由黄某某所在部门承担工矿企业棚改项目的监管职责；黄某某的职位使其不存在不向上级部门汇报放弃监管的情形，棚改项目的立项和实施情况，湘乡市某的领导都是清楚的，项目存在的问题也应由湘乡市某领导汇报，而不是黄某某没有越级汇报，就认定他放弃了监管职责。③黄某某根本就没有同意拨付专项资金的职权何来同意拨付；④555.8万元的损失在本案立案之前就已挽回，不存在造成严重经济损失，2015年12月30日，某棚改项目的27套房产就已经被冻结，而本案是2016年3月才立案，根据法律规定不存在着造成严重损失。⑤黄某某的行为与损失之间不存在因果关系。2、黄某某没有滥用职权的主观故意；黄某某一直以为实施的是一个棚改项目，不能预见到开发商最后的销售环节会不给棚改户享受政策福利。综上，请法院宣告黄某某无罪。
经审理查明：被告人黄某某于2011年4月担任湘乡市某办公室主任，受朱某某（时任湘乡市某局长，现已病逝）安排协助投资环资股工作，并指导“某棚改项目”工作，2012年上半年至2014年4月被告人黄某某担任投资环资地区股股长，负责“某棚改项目”实施的监管等有关工作。
根据政策规定，国有工矿棚户区改造项目的审批权在省发改委，棚改项目建设房屋的面积一般不得超过90平方米，对国家补助支持的项目，除不可抗拒的特殊原因外，不得再调整选址和建设规模，擅自调整的一律收回国家和省补助资金。
2011年上半年，湘乡市发展和改革局决定对湖南湘乡氟化学有限公司棚户区进行改造，先后以该局的名义以湘发改（2011）4号、湘发改（2011）38号、湘发改（2011）80号、湘发改（2011）81号文件向湘潭市发展和改革局打报告，要求对湖南湘乡氟化学有限公司棚户区进行改造。文件的内容为，棚户区现有面积12810平方米，涉及住户281户。改造的规划为项目总用地面积23070平方米，设计总户数为282套。后湖南省发展和改革委员会以湘发改投资（2011）1198号文件以及湘发改投资（2011）1245号文件对棚改区改造项目可研报告以及工程初步设计进行了批复，同意对湖南某化学有限公司棚户区进行改造。2012年12月25日，为方便“某棚改项目”实际开发人李某办理项目报建手续，被告人黄某某根据时任局长朱某某的指示，以湘乡市某的名义出台了由黄某某拟稿，杨某某（另案处理）会签，朱某某最终审核的湘发改投（2011）56号文件，该文件严重违背了湘乡市某2011年以关于湖南某化学有限公司棚户区改造的申报内容和省发改委批复的内容，将原先批准的改造棚户区面积12810平方米，涉及居民共281户，缩小为项目用地面积4806.5平方米，项目建筑地址为招待所。该文件将原申报的应拆除某公司工人村生活区东区的7、8、9、10、11、12、13、14、15、19栋、中心区24栋，共11栋宿舍以南区19、20栋（即某招待所）缩小为只包括招待所。致使“某棚改项目”的实际开发人李某以棚改项目进行商品房开发牟利，同时享受国家棚改专项资金的支持，而该棚改项目所建的房屋全部作为商品房对外销售，未安置一户棚改居民。并致使国家对该项目的专项补助资金555.8万元被李某以某公司的名义领走，造成国家专项资金的损失。
本案损失555.8万元已由湘乡市人民政府牵头通过回购李某开发的商品房的方式，于2016年3月15日追回至湘乡市财政局非税收入财政专户。
上述事实，有公诉机关提交并经法庭质证、认证的下列证据予以证实：
1、湘乡市发展和改革局的社会信用代码证书证实：该单位的性质为国家机关。
2、被告人黄某某的户籍证明、干部履历表、关于人员分工的会议记录证实：被告人黄某某案发时为办公室主任兼社会发展股股长，负责环资地区业务。
3、湘乡市机构编制委员会文件证实：湘乡市某投资环资地区股的职责为负责有关项目的审核、申报和实施。
4、湘政办发[2010]53号文件、湘发改投资[2011]64号文件证实：国有工矿棚户区改造项目的审批权在省发改委；棚改项目建设房屋的面积一般不得超过90平方米；对国家补助支持的项目，除不可抗拒的特殊原因外，不得再调整选址和建设规模，擅自调整的一律收回国家和省补助资金。
5、潭政发[2012]7号文件、潭政办发[2014]3号文件证实：“某棚改项目”实施期间，国有工矿棚户区改造项目由发改部门进行监管。
6、湘发改投[2011]55号、潭发改投[2011]590号、湘发改投[2012]34号、潭发改投[2012]456号、湘发改投[2012]30号、潭发改投[2012]287号文件证实：上述湘乡市某转发的文件均由黄某某起草、杨某某会签，并要求湘乡市某对“某棚改项目”的实施进行监督。
7、湘发改投[2011]52号、潭发改投[2011]362号文件证实：潭发改投[2011]52号文由湘乡市某转发，主要内容为“依据拆迁许可证、年度拆迁计划和签订的拆迁协议，切实落实项目审批手续、建设用地、资金等各项条件；”“加强对工程质量和进度的监督管理，确保项目有序实施……市某将会同财政、监察、审计等部门按照国家有关规定，加强中央预算内投资拨付前的审核和使用中的监管。”；
8、湘乡市财政局上级专项资金审批表证实：杨某某在资金审批表上签署“建议按项目进度拨付”的意见，及两次分别拨款265.8万元、150万元的事实。
9、现场查看表证实：黄某某在2013年2月去某棚改项目现场查看时，签署“基础施工基本完成”的意见。
10、办理规划许可相关材料证实：李某依据湘乡市某出具的湘发改投[2011]56号文件到湘乡市规划局办理了《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》。
11、国有工矿棚户区中央预算资金下达文件证实：555.8万元系国有工矿棚户区改造专项资金，以及资金用途。
12、国有工矿棚户区改造资金拨付相关资料证实：国有工矿棚户区改造资金555.8万元已经由湘乡市财政局拨付到湖南有色集团湘乡氟化学有限公司。
13、湘乡市某文件：湘发改投[2011]52号文件、湘发改投[2011]55号文件、湘发改投[2012]30号文件、湘发改投[2012]34号文件证实：各批次国有工矿棚户区改造专项资金的具体用途。
14、湖南某化学有限公司棚户区改造工程建设相关资料证实：湖南某化学有限公司棚户区改造工程实际建设情况。
15、某棚改资金报账有关资料证实：李某从湖南某化学有限公司多次通过报账的方式获得558万元国有工矿棚户区改造专项资金。
16、湖南某化学有限公司账目资料证实：湖南某化学有限公司支付给李某558万元国有工矿棚户区改造专项资金。
17、某棚改资金追回的相关资料证实：2016年3月14日湖南某化学有限公司退回468万元到湘乡市财政局；2016年3月17日湖南某化学有限公司退回90万元到湘乡市财政局。
18、湘乡市发展和改革局湘发改[2011]4号、湘发改[2011]38号、湘发改[2011]80号、湘发改[2011]81号文件证实：湘乡市发展和改革局申报湖南某化学有限公司棚户区改造项目的经过。在上述文件中湘乡市某申请的棚户区的基本情况为，湖南湘乡氟化学有限公司棚户区现有总面积12810平方米，住户281户。规划项目为总用地面积14267.14平方米，总建筑面积23070平方米，设计总户数282套（其中1套由该公司自行建设）。
19、某棚改项目可研报告的批复和某棚改项目可研报告证实：湖南省发改委湘发改投资[2011]1198号文件批复的某棚改项目情况。该文件的主要内容为同意按照城市规划要求和棚改实施方案实施湖南某化学有限公司棚户区改造工程；建设规模和建设内容为，治理改造棚户区面积12810平方米，涉及居民共281户，就地新建小区总建筑面积23070平方米。
20、某棚改项目初步设计的批复和某棚改项目的初步设计证实：湖南省发改委湘发改投资[2011]1245号文件批复的某棚改项目情况。该文件的主要内容为同意湖南某化学有限公司棚户区改造工程初步设计；原则同意新建小区选址；原则同意新建小区总平面布置设计，小区为原地新建。新建小区总建筑面积为23021平方米。
21、某社区住户信访资料证实：由于某棚改项目变质，某社区原住居民并未享受到国家国有工矿棚户区改造项目带来的实惠，居住条件完全没有改善，造成了恶劣的社会影响。
22、证人李某的证言证实：某公司借某公司的名义申报的某棚改项目，2012年12月李某携申请报告到湘乡市某请求某发文核准某棚改项目，黄某某起草、杨某某会签了湘发改投[2011]56号文件，李某凭借湘发改投[2011]56号文件到规划建设部门办理了报建手续。
23、证人李某甲的证言证实：某公司借某公司的名义申报的某棚改项目；但是某公司的资金不足，于是和李某商议，该项目以某公司名义实际由李某出资开发，某棚改项目实际上没有解决原有棚改居民的居住问题；某招待所是没有居民居住的。
24、证人刘某某的证言证实：某公司借某公司的名义申报的某棚改项目，由李某实际出资开发。
25、证人陶某、陈某某的证言证实：某公司借某公司的名义申报的某棚改项目；某棚改项目实际上没有解决原有棚改居民的居住问题；某招待所是没有居民居住的。
26、证人赵某某的证言证实：2013年4月份他到某任职时黄某某为投资环资地区股股长，2014年4月黄某某任环资地区股股长的事实。
27、证人彭某的证言证实：2011年4月到2012年5月，任投资环资股股长，2012年6月至2013年1月休产假，2013年1月到2013年下半年在办公室工作，2013年下半年任社会发展股股长，投资环资股股长的责任证明相关项目的审批申报由投资环资股负责。国有工矿棚户区改造项目的监管由某负责。
28、证人黄某某、王某某的证言证实：湘乡市某只能对省发改委的文件进行原文转发，不能对转发文件的内容进行修改。
29、证人周某某的证言证实：湘潭市某棚改项目申报、监管都是由湘乡市某负责；2013年2月1日，黄某某和她一起去现场查看了项目进展情况。黄某某在项目实地查看记录表“项目实地查看情况”一栏内填写了“基础施工基本完成”的内容，并且在现场查看后，黄某某并没有指出项目施工建设情况与上级文件批复内容不一致。2014年元月份，第二次拨付补贴资金前，黄某某和她一起到现场查看项目建设情况，只是在工地外围走了一圈，没有查看工程的相关资料。黄某某也没有指出该项目与省批复文件不一致。
30、证人王某甲的证言证实：李某通过报账的方式从某公司领走补贴资金558万元。
31、证人王某乙的证言证实：湘乡市国有工矿棚户区改造的监管职责在湘乡市某、住建局等部门。对某棚改项目进行监管应当按照省发改委的文件内容要求。到现场进行查看项目是否符合省发改委批复的建设时间、建设内容、建设进度，发现问题还要指出。湘乡市某无权修改省发改委批复文件的内容。如果项目建设内容需要变更的，应当层报省发改委重新审批。
32、证人刘某某的证言证实：2011年3月份省发改委评审中心对某棚改项目的可行性研究报告未予批准。
33、证人钟某某的证言证实：湘乡市某负责监管国有工矿棚户区改造项目。
34、证人彭某某的证言证实：2011年1月份，某棚改项目的可行性研究报告由他设计。
35、证人刘某的证言证实：2011年上半年，由他系人员对某棚改项目进行初步设计。
36、证人成某甲的证言证实：某棚改项目的初步设计及某棚改项目二期的可行性研究和初步设计都是由他组织人员设计。
37、证人成某乙的证言证实：湘乡市某负责监督国有工矿棚户区改造项目。
38、证人朱某某的证言证实：某（2011）90号文件上面的签字“请规划、国土部门、建设部门给予重点支持为盼。朱继平2012.元.9”系朱继平签字批示。
39、证人贺某的证言证实：规划局依据湘发改[2011]56号文件的内容给李某办理建设用地规划许可。
40、证人潘某的证言证实：规划局依据湘发改[2011]56号文件的内容给李某办理建设工程规划许可证。
41、证人陈某甲的证言证实：为应付省里检查，根据朱继平市长的批示，帮助某棚改项目土地性质由公共服务设施用地变更为国有土地。
42、证人陈某乙的证言证实：2012年4月份，湘乡市规划局根据副市长朱继平的批示，为向上级部门争取资金，违法为某棚改项目发放了建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。
43、证人彭某甲的证言证实：规划局依据湘发改[2011]56号文件的内容给李某办理建设用地规划许可。
44、证人曾某某的证言证实：规划局依据湘发改[2011]56号文件的内容给李某办理建设用地规划许可。
45、证人彭某乙的证言证实：规划局依据湘发改[2011]56号文件的内容给李某办理建设用地规划许可。
46、证人曹某某的证言证实：2012年10月份，某公司、李某、刘智斌联合竞买，买到了维修大院、招待所、锅炉房、幼儿园、购物中心等土地。土地性质为出让用地。
47、证人龚某某的证言证实：2010年下半年，由他联系湖南轻工纺织设计院副院长杨立树为某棚改项目设计可行性研究报告。
48、同案人杨某某的供述证实：国家工矿棚户区的政策是50户以上；基础设施不配套；建设房屋面积不超过90个平方，国有工矿棚户区改造项目可研报告和初步设计的批复权在省发改委。2010年底，时任湘乡市某局长朱某某告诉她，决定申报某公司的棚改项目，当时没有通过，到2011年上半年继续申报，到8月份申报成功了，省发改委批准了某棚改项目并下拨了资金。省里的批复文件是湘发改投资（2011）1198、1245号两个文件，后来湘乡市某出了个湘发改投（2011）56号文件，朱局长说出台这个文件是为由方便某公司报建手续，这个文件是2012年12月30日起草的，内容和省里的文件有了改动，她问黄某某，黄某某说是朱局长让他起草的，是为了方便项目单位报建，她曾找过朱某某要求不要发这个文件，因为省发改委有了文，朱某某说发这个文是为了尽快启动这个项目，让她按程序签字，说出了问题他负责，按理他们是无权对省发改委的批复文件内容进行更改的。第一次申请执行是2013年2月1日，黄某某带着一个某公司的一个人拿着一张资金审批表找她，当时审批表的相关内容已经填好，申请单位意见一栏还盖了某公司的公章，让她在主管部门意见一栏上签字，并说项目已经启动，她当时拿着表找到了朱某某，并提出去现场看，朱说不用去，他知道情况，她就签署了“建议按项目建设进度拨款的意见”。第二次申请资金是2014年1月26日，黄某某带李某来的，让她在某意见一栏签字，李某说已建设了90套房子，她拿表去找赵小林签字，赵局长不在，因为之前朱某某和她打过招呼，她就打了电话给朱某某，朱说签个字就可以了，她就签了字。两次签字对实际情况并不了解，他们实际上只申报项目，争取资金，而不注重监督项目。
49、被告人黄某某亦有供述及辩解在卷佐证。
50、湘乡市发展和改革局湘发改投（2011）56号《关于核准湖南某化学有限公司神龙棚户区改造项目的批复》的发文稿及文件证实：该文件由被告人黄某某拟稿，由杨某某会签，由局长签发，文件内容对湖南省发改委湘发改投资[2011]1198号文件及湘发改投资[2011]1245号文件的批复内容进行了修改，将项目建设地址改为招待所。
本院认为，被告人黄某某身为国家机关工作人员，在负责国有工矿棚户区改造的有关工作期间，超越权限，盲目服从领导指示，起草对湘乡市某无权进行核准的项目发文，擅自改变省发改委关于“某棚改项目”批复文件的核准内容，明知该项目不应享受国有工矿棚户区改造资金的情况下，参与发放该补助资金，导致国家专项资金流失，造成国家棚改专项资金损失555.8万元，情节特别严重，其行为已构成滥用职权罪，公诉机关指控的罪名成立。本案系共同犯罪中，在共同犯罪中，被告人黄某某起辅助作用，依法应当从轻、减轻或免予刑事处罚。对被告人黄某某及其辩护人陈小杉、胡建富提出关于被告人黄某某无罪的辩解、辩护观点。经查：被告人黄某某在整个“某棚改项目”过程中，是代表湘乡市发展和改革局负责该项目的具体实施，对该项目实施中所发生的导致国家资金流失的情况，负有一定的责任。故对上述辩解、辩护观点，本院不予支持。但综合全案事实、情节，被告人黄某某对擅自修改省发改委批复文件的内容和资金的发放，不具有决策权，主要属于盲目服从领导的安排，同时考虑本案的全部损失已经挽回的情况，对被告人黄某某的涉案行为可认定为情节轻微。据此，本院依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第二十五条第一款、第二十七条、第三十七条、第六十四条之规定，判决如下：
一、被告人黄某某犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
二、本案已追缴的违法所得555.8万元，由办案机关上缴国库。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向湖南省湘潭市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应交上诉状正本一份，副本三份。
审 判 长 胡宇澄
审 判 员 田 阳
人民陪审员 李 鑫
二〇一七年十月十六日
代理书记员 黄 圆
附法律条文如下：
《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款：国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第二十五条第一款：共同犯罪是指二人以上共同故意犯罪。
第二十七条：在共同犯罪中起次要或者辅助作用的，是从犯。
对于从犯，应当从轻、减轻处罚或者免除处罚。
第三十七条：对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。
第六十四条：犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔;对被害人的合法财产，应当及时返还;违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当予以没收。没收的财物和罚金，一律上缴国库，不得挪用和自行处理。