湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）鄂05行终27号
上诉人（原审原告）周本秀，女，1952年5月22日出生，汉族，住湖北省神农架林区。
委托诉讼代理人黄进，湖北黄士功律师事务所律师。一般授权代理。
被上诉人（原审被告）神农架林区国土资源局，住所地湖北省神农架林区松柏镇滨河新区。
法定代表人王建民，该局局长。
出庭负责人张永越，该局党组成员、执法大队大队长。
委托诉讼代理人杨肖平，湖北神农架律师事务所律师。一般授权代理。
被上诉人（原审被告）神农架林区人民政府，住所地湖北省神农架林区松柏镇常青路18号。
法定代表人刘启俊，该区人民政府区长。
出庭负责人康慷，该区人民政府副区长。
委托诉讼代理人田禾，神农架林区人民政府法制办公室副主任。一般授权代理。
原审第三人神农架林区木鱼镇青天村村民委员会，住所地湖北省神农架林区木鱼镇青天村。
法定代表人谭明学，该村民委员会主任。
委托诉讼代理人何涛，湖北神农架律师事务所律师。一般授权代理。
原审第三人李品秀，女，1961年1月29日出生，汉族，住湖北省神农架林区。
委托诉讼代理人蒋红，湖北新世界律师事务所律师。特别授权代理。
原审第三人杨林（系周本秀之子），男，1977年2月17日出生，汉族，住湖北省神农架林区。
上诉人周本秀因诉被上诉人神农架林区国土资源局（以下简称神农架林区国土局）、神农架林区人民政府（以下简称神农架林区政府），原审第三人神农架林区木鱼镇青天村村民委员会（以下简称青天村委会）、李品秀、杨林土地行政批准及土地行政登记一案，不服兴山县人民法院（2017）鄂0526行初18号行政裁定，向本院提起上诉。本院2018年1月16日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年3月8日公开开庭审理了本案，上诉人周本秀的委托诉讼代理人黄进，被上诉人神农架林区国土局分管负责人张永越及委托诉讼代理人杨肖平，被上诉人神农架林区政府副区长康慷及委托诉讼代理人田禾，原审第三人青天村委会的委托诉讼代理人何涛，原审第三人李品秀及其委托诉讼代理人蒋红，原审第三人杨林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审裁定认定，周本秀与杨林系母子关系。1999年7月24日，周本秀的丈夫杨明声（已去世）与神农架林区木鱼镇木鱼村六组黄运国（曾用名黄琳）签订了购买房屋的房屋买卖协议，约定黄运国将其所有的房屋出售给杨明声，并将其承包的土地、山林转包给杨明声。1999年8月12日，周本秀及其夫杨明声自神农架林区板仓乡阴浴河村迁入神农架林区木鱼镇木鱼村。2004年6月30日，杨林获得神政林证字（2004）第018887号《林权证》。该证记载，杨林享有坐落于神农架××木鱼镇园艺场村××组小地名水洞子的33亩林地使用权。该林地的所有权人为青天分场，四界为东至彭灰让山界，南至何元国退耕地，西至黄界垭，北至彭灰让山界。同时该证记载，因2004年木鱼镇稳权换证过程中错将周本秀的林权证登记到其子杨林的名下（当时杨林的户口在神农架××××镇××村），2015年12月16日，经杨林提出申请，该林权证的林权权利人变更为周本秀。2002年6月2日，李品秀因发展旅游业，申请在木鱼园艺场占用非耕地500平方米（折0.75亩），该地块位于水洞子，四界为东至岩边，南至209国道线，北至荒山，西至岩边。2002年8月22日，神农架林区人民政府下发鄂神土准字[2002]第（221）号《湖北省神农架林区城乡建设用地批准通知书》（以下简称《建设用地批准通知书》）。李品秀遂在该区域建设滴水山庄，2004年4月28日，神农架林区人民政府颁发神国用（2004）第210600044号《土地使用权证》（以下简称《土地使用权证》），该证载明土地使用权人为李品秀（华荣旅游产业有限责任公司），座落木鱼园艺场青天分场，使用权类型为划拨，使用权面积为509.1平方米。2012年，李品秀同马勇协商将滴水山庄的股份转让给马勇，二人遂向神农架林区国土局申请变更土地使用权权利人。另查明，神农架林区木鱼镇青天村村名多次进行变更。周本秀与李品秀因林地占用长期发生矛盾。2017年8月11日，周本秀提起行政诉讼，请求法院依法确认神农架林区国土局和神农架林区政府颁发的《建设用地批准通知书》、《土地使用权证》违法。
一审裁定认为，本案的争议焦点有三个方面：一是周本秀是否具备原告诉讼主体资格。二是如果周本秀具备原告诉讼主体资格，其起诉是否超过了起诉期限。三是如果周本秀起诉未超过起诉期限，那么神农架林区国土局和神农架林区政府的具体行政行为是否违法。关于周本秀的原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。本案中，周本秀及其夫杨明声于1999年迁入神农架林区木鱼镇木鱼村，购买了黄运国的房屋，并对山林、土地进行了流转，虽然没有及时办理林权证变更登记手续，但并不影响周本秀及其夫杨明声对流转的山林享有土地经营、使用权;《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式”。虽然2004年6月30日神政林证字（2004）第018887号《林权证》登记的使用权人为杨林，但本案杨林同周本秀系母子关系，周本秀是其家庭成员，是与行政行为有法律上利害关系的公民，且在2015年林权证的使用权人已经变更为周本秀。周本秀认为神农架林区政府颁发的《建设用地批准通知书》、《土地使用权证》，将其承包经营的土地登记到李品秀名下，侵害了其权利。周本秀作为利害关系人有权提起行政诉讼，具备原告诉讼主体资格。关于本案的起诉期限问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，周本秀诉称的两个具体行政行为作出时间分别是2002年和2004年，从周本秀和李品秀的陈述，亦能推断周本秀在李品秀建房之初即2002年，就已知晓其权利被侵害。同时，根据周本秀在行政诉状中陈述：“等到2005年的时候，原告再次找到李品秀商谈占用原告山林的事情，李品秀却说她修宾馆占用的山林跟原告没有关系”，至此，周本秀就应已明确知晓其权利被侵害。另外，李品秀自该房建成后就一直在经营，直到2012年转让给马勇经营至今。周本秀诉称其直到2015年办理林权证变更登记才知晓李品秀已经取得合法的土地使用证，不符合常理。根据前述法律规定，周本秀直至2017年8月才向法院提起行政诉讼，明显已超过法定最长起诉期限。周本秀与杨林所称一直为该争议土地在找李品秀协商，但因当事人私下协调并非行政诉讼的前置条件，亦不属于因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限，不能成为周本秀超期提起诉讼的合理事由。关于神农架林区国土局和神农架林区政府作出的具体行政行为是否符合法律规定的问题。因周本秀的起诉已经超过了法定的起诉期限，因此法院不再对具体行政行为的合法性进行审查。综上，对李品秀关于周本秀在本案中不具有原告主体资格的意见，不予采信。神农架林区国土局、神农架林区政府、李品秀关于周本秀的起诉已经超过法定起诉期限的辩解意见符合法律规定，予以采纳。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定，裁定驳回周本秀的起诉。
上诉人周本秀上诉称，一、周本秀的起诉没有超过法定起诉期限。周本秀对李品秀修建房屋是知晓的，但周本秀对神农架林区国土局提交的《用地协议》、《征地协议》并不知情，且不知道神农架林区国土局依据李品秀提供的上述协议将其土地办理了土地征用手续。对于颁发《建设用地批准通知书》、《土地使用权证》的行政行为一直不知情，直到2015年12月16日，周本秀在神农架林区林业管理局更正林权证信息后，才被告知该宗地已于2002年变更为国有。因此，应当将林权证信息变更时间，作为周本秀知道权利被侵害的起诉期限起算点，没有超过法定起诉期限。二、神农架林区政府为李品秀颁发土地证书的行政行为违法。神农架林区国土局提交的“土地原始档案”与周本秀在神农架林区国土局复印的“土地档案”以及在神农架林区国土局木鱼分局复印的“土地档案”有很大差异，甚至很多内容都不一样。说明神农架林区国土局提交的“土地原始档案”不真实。神农架林区国土局提供的“土地档案”中的《征地协议》、《申请书》真实性存在瑕疵，可能涉嫌犯罪，根据相关法律法规规定，发现涉嫌犯罪的线索应当依法移送相关部门处理。三、杨林在一审庭审中，当庭对《征地协议》提出质疑，认为协议虚假，协议上的“杨林”签名并非其本人所签，并申请鉴定，一审法院没有批准，致使证据真伪无法核实。综上，请求二审法院裁判：1、撤销一审裁定；2、确认神农架林区政府和神农架林区国土局颁发《建设用地批准通知书》、《土地使用权证》的行政行为违法；3、由神农架林区政府和神农架林区国土局承担诉讼费用。
被上诉人神农架林区国土局辩称，一、土地登记行政行为所依据的事实充分、程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，建设用地批准书系建设项目单位或个人依法申请使用土地进行开发建设，土地管理部门准予使用建设用地的证件，作为工程项目建设期内使用土地和工程竣工验收后换发国有土地使用证的法律凭证。本案中，依据神农架林区国土局木鱼分局勘界、李品秀建房用地申请、神农架林区国土局木鱼分局与神农架林区木鱼镇园艺分厂签订的《用地协议》、神农架林区木鱼镇人民政府批准同意建房的具体意见，神农架林区国土局到现场进行了合理必要勘查，与土地所有权人签订了用地协议，经乡镇人民政府规划许可后，颁发了《建设用地批准通知书》，符合法律规定的要件和程序。建设用地批准通知书在建筑施工期内有效，工程竣工验收后换发土地使用权证。李品秀提出土地登记申请后，神农架林区国土局依照《土地登记规则》第六条的规定，经审核调查，颁发了《土地使用权证》，登记行为合法规范。二、周本秀提起的行政诉讼，超过法定起诉期限。《建设用地批准通知书》颁证时间是2002年8月22日，《土地使用权证》颁证时间是2004年4月28日，2012年对该《土地使用权证》进行了变更登记。在长达十五年的期间，李品秀及其受转让人一直在使用该宗土地并进行旅馆经营。周本秀及杨林均知晓李品秀2002年在争议土地上建房的事实，知道自身权利被侵害。根据法律法规的规定，建设用地应当经过土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。李品秀在争议土地上建房，且未被相关行政部门作为违法建筑拆除时，周本秀就应当知道李品秀的建房行为已经取得神农架林区国土局的批准。因此，周本秀提起的行政诉讼超过法定起诉期限。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回周本秀的上诉请求，维持一审裁定。
被上诉人神农架林区政府辩称，一、一审裁定认定事实清楚。神农架林区国土局分别于2002年8月22日、2004年4月28日，向李品秀颁发《建设用地批准通知书》、《土地使用权证》。2012年，该宗土地的使用权进行了变更登记。在长达十五年的期间，李品秀及其受转让人一直在使用该宗土地并进行旅馆经营，周本秀和杨林不论是在庭审中还是答辩中，均承认自2004年以来就因涉案土地与李品秀发生纠纷，2012年旅馆转让后纠纷加剧。周本秀与李品秀相邻十五年之久，按常理可推断周本秀至少在2012年房屋转让时就知道李品秀取得了土地行政审批手续。周本秀在诉状中称，2005年，其再次找到李品秀商谈占用山林的事情，李品秀却说修建宾馆占用的山林与周本秀没有关系，上述自述说明周本秀至少不迟于2005年就明确知晓权利受侵害。周本秀称在2015年12月16日林权证变更后才知晓权利被侵害，没有法律依据，土地承包经营权被侵害是以土地被占有、使用和收益为要件，受侵害的时间是以被占有、使用和收益的时间为节点，与周本秀取得案涉林地的使用权证时间没有关系。周本秀于2017年8月7日提起行政诉讼超过法定起诉期限，应依法驳回起诉。二、一审裁定程序合法。行政行为作出后，都会有一个可争议和可更改期，权益受到损害的当事人可通过行政复议、行政诉讼或者其他法定途径获得救济，但出于稳定行政关系的需要，这一期限不可能无限延长，当法定的不可争议不可更改的期限到来时，该行政行为就取得确定力，权利人丧失了公力救济权。一审法院查明起诉期限届满后，对已具有确定效力的行政行为不予实质审查，并无不当。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁定程序合法，周本秀的上诉请求均无事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人青天村委会述称，周本秀自述更正林权证信息后才知道权利受到侵害，但通过一审庭审中周本秀与杨林的陈述可以知道，涉案土地自2004年就开始发生纠纷，2012年旅馆转让后矛盾更加严重，且周本秀与李品秀相邻达十五年之久，按照常理推断，周本秀至少在2012年起就应当知道李品秀已经取得合法的土地行政审批手续，根据行政诉讼法的规定，周本秀于2017年8月7日提起行政诉讼已超过法定起诉期限，应驳回其诉求。
原审第三人李品秀述称，一、《建设用地批准通知书》、《土地使用权证》的颁证时间分别是2002年8月22日、2004年4月28日，周本秀一家人知道或应当知道的期限已达十三年之久，超过法定起诉期限，一审驳回起诉合法正确。李品秀2003年5月开始建房，2004年建成后一直经营饭店，冬季歇业期一直聘请周本秀的丈夫杨明声守场，饭店破土动工及建成运营一直公开透明，周本秀一家人在当时没有任何异议和反对行为，相反是邻居间和睦相处。2012年，李品秀因其他原因将土地使用权转让至马勇，自2012年4月11日，李品秀已不是土地的使用权人。因此，神农架林区国土局分别于2002年、2004年给李品秀颁发《建设用地批准通知书》、《土地使用权证》以及饭店易主，周本秀一家人知道或应当知道，现已时过境迁，李品秀已不再是本案法律上的利害关系人，周本秀早已错过法定起诉期限，依法应驳回其起诉。二、神农架林区国土局、神农架林区政府发证行为程序正当合规，证据确凿，行政行为合法依法不能确认违法。周本秀诉称虚假证据、涉嫌犯罪完全是子虚乌有，意在恶意诋毁。《征地协议》中土地所有者村集体及经办人签名签章均系真实，除周本秀不认可外，没有任何证据证实系虚假。《申请书》是李品秀申请发证时依法依规提交，不存在任何虚假。综上，请求二审法院维持原裁定。
原审第三人杨林述称，2002年至2017年，其父母一直在找李品秀丈夫协商，以地皮还地皮。2015年，对方才告知不能还地。之后，一直找政府、信访办调解，因调解未果，直到2017年，周本秀提起行政诉讼，不存在超过起诉期限问题。一审中才发现李品秀取得的手续是用非法手段取得的。希望二审法院查明事实，支持周本秀的上诉请求。
当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与一审相同。
本院认为，本案被诉行政行为是神农架林区政府2002年8月22日给李品秀颁发《建设用地批准通知书》和2004年4月28日给李品秀颁发《土地使用权证》的行政行为。结合各方当事人在二审中的诉辩意见，本案争议焦点是周本秀提起的行政诉讼是否超过法定起诉期限。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”法律设定起诉期限制度的主要目的是督促公民、法人或者其他组织及时依法主张权利，同时依法维护行政效率和公法秩序，对于怠于行使诉讼权利的行为不予鼓励和支持。本案中，根据周本秀的行政起诉状、上诉状和杨林陈述的内容，自2003年开始，周本秀就知道李品秀占用其林地修建宾馆，并商谈补偿事宜，直至2005年，李品秀明确告知周本秀修建宾馆占用山林与周本秀无关。2015年，周本秀在办理林权证变更登记时，才知晓李品秀修建宾馆所占林地已办理了建房用地手续。本院认为，虽然周本秀自述不知晓神农架林区政府为李品秀颁发《建设用地批准通知书》、《土地使用权证》的事实，但从2003年李品秀开始修建宾馆时，就应当知道自己的山林承包经营权受到侵害，却怠于通过法律途径来救济自己的权利。同时，修建房屋前必须依法办理建房用地手续以及房屋竣工后必须依法办理土地权属登记，是众所周知的常识，周本秀知晓李品秀2003年开始修建宾馆，2004年房屋竣工，之后经营十多年，按照常理，周本秀在李品秀修建宾馆和宾馆竣工时就应当知道李品秀办理了建房用地手续和土地权属登记，若认为神农架林区政府给李品秀颁发《建设用地批准通知书》和《土地使用权证》的行政行为侵犯了其合法权益，应当在两年内提起行政诉讼，周本秀于2017年8月提起本案行政诉讼，超过法定起诉期限。周本秀提出，直至2015年办理林权证变更登记时才知晓李品秀办理《建设用地批准通知书》、《土地使用权证》，该主张与常理相悖，本院不予支持。另外，杨林提出《征地协议》中“杨林”的签名为虚假签名，一审法院没有同意其鉴定申请。本院认为，因一审法院没有对本案进行实体处理，字迹鉴定结论不影响案件处理结果，故一审程序中没有启动鉴定程序，并无不妥。
综上，周本秀提起的行政诉讼超过法律规定的起诉期限且无正当理由，其上诉理由不能成立。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案按规定不收取诉讼费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 钟 波
审 判 员 胡振元
代理审判员 周铁金
二〇一八年四月九日
书 记 员 张秋歌