海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终459号
上诉人（原审被告）海口市人民政府，住所地海口市秀英区长滨路海口市人民政府政务办公大楼。
法定代表人倪强，市长。
委托代理人王季彪，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。
委托代理人郭刻胜，海南瑞来律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）林绍财，男，汉族，1957年12月23日出生，住所地海口市琼山区，现住海口市琼山区。
上诉人（原审第三人）符群妹，女，汉族，1953年12月16日出生，住所地海口市琼山区。
上诉人（原审第三人）周国军，男，汉族，1962年8月2日出生，住所地海口市琼山区。
上述三位上诉人的共同委托代理人余明财，海口市琼山区红旗法律事务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）海口金盛元房地产开发公司，住所地海口市琼山区府城镇中山路东坡楼4楼。
法定代表人李平诗，总经理。
委托代理人陈越，海南商汇律师事务所律师。
海口金盛元房地产开发公司（以下简称金盛元公司）诉海口市人民政府（以下简称海口市政府）颁发国有土地使用证一案，海口市政府、林绍财、符群妹、周国军不服海南省海口市中级人民法院（2015）海中法行初字第113号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年9月18日立案受理，并依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：海口市政府于2008年9月向林绍财颁发海口市国用（2008）第008178号国有土地使用证（以下简称008178号土地证）。该证载明：土地使用权人“林绍财”，座落“海口市马坡村”，地号“04-01-11-454”，图号“K08520802”，地类（用途）“城镇住宅用地”，使用权类型“划拨”，使用权面积“150.99㎡”。
原审查明，一、1987年9月13日，金盛元公司申请征用座落于马坡洋的57.251亩土地。1988年6月13日，原琼山县国土局作出同意征用的审批意见。同日，金盛元公司、原琼山县国土局与原琼山县府城镇城东村民委员会签订《国家建设征用土地协议书》，约定征用上述土地。1988年10月初，原琼山县国土局向原海南省国土局作出琼山国土（1988）31号《关于请求批准征地出让的报告》，上报审批征用府城镇城东村委会雅太队马坡洋土地57.251亩，博雅上队博雅洋土地96.88亩，那梅肚土地208.13亩，共362.261亩土地，出让给金盛元公司，作为建商品房用地，地价每平方米75元。1988年10月6日，原海南省国土局作出琼国土征（1988）79号《关于请求批准征地出让的复函》，同意先征用府城镇城东村委会雅太队马坡洋土地57.251亩出让给金盛元公司，按县建委批准的开发方案作为建设商品房用地，该幅土地各项补偿按协议书执行。二、2006年3月20日，金盛元公司与案外人吴乾丰签订一份《屋基地买卖合同书》，约定：金盛元公司将座落于河口路马坡洋5.5亩开发小区东排8号，东至公司地界，南至高庄线边，西至5米道路，北至居民宅，占地长10.78米，宽11.50米，土地使用面积共123.97平方米的土地使用权转让给吴乾丰，价格共计39670元。三、2008年6月13日，海口市琼山区府城镇城东社区居民委员会（以下简称城东社区居委会）、海口市琼山区府城镇城东社区马二居民小组（以下简称马二居民小组）共同出具《土地权属来源证明》，证明林绍财所使用的讼争宗地系世基地，已建房1栋。2008年8月5日，林绍财据此以世居地为由就讼争土地向海口市政府申请颁证并提交了该《土地权属来源证明》。海口市政府经调查后于同年7月1日张贴公告进行公示。在无人提出异议，经内部审批后，于同年9月10日作出同意的审批意见。同年9月9日，海口市政府就讼争土地向林绍财颁发了008178号土地证。四、2012年5月，吴乾丰向原审法院提起行政诉讼，请求撤销海口市政府颁发给林绍财的008178号土地证。2012年9月18日，原审法院作出（2012）海中法行初字第37号行政裁定书，驳回吴乾丰的起诉。吴乾丰不服，向本院提起上诉，本院经审理后于2012年12月12日作出（2012）琼立一终字第141号行政裁定书，驳回吴乾丰的上诉，维持原裁定。金盛元公司认为海口市政府给林绍财颁发008178号土地证的地块（以下简称涉案土地）位于其获得批准出让使用的马坡洋57.251亩土地范围内，涉案行政行为侵犯其权益，因此于2014年6月3日向原审法院提起本案诉讼。
另查明，一、林绍财于2010年9月26日出具《情况说明》一份，就其购买吴乾丰名下位于马坡洋开发小区东排8号123.97平方米土地情况进行说明，称：其与吴乾丰是生意上的合伙人，曾借9万元给吴乾丰。2008年3月间，吴乾丰向其妻子林小莲借钱，林小莲不同意，后双方协商，吴乾丰将已买下的123.97平方米土地卖给林小莲，以7万元买断成交。后，吴乾丰将买地凭证《屋基地买卖合同书》原件及付款发票原件及身份证复印件交给林小莲收存，林小莲支付了7万元给吴乾丰，其于2008年9月到海口市国土局将该地办理了其名下的国有土地使用证。二、2010年11月12日，林小莲在询问笔录中承认吴乾丰将马坡洋开发小区东排8号123.97平方米土地以7万元出卖给其的事实，并确认008178号土地证项下的土地即为吴乾丰出卖给林小莲的土地。
再查明，金盛元公司原名称为琼山县房地产开发公司，1990年7月19日变更为琼山县建委房地产开发公司，1999年10月10日变更为琼山市昌盛房地产开发公司，2003年12月4日变更为现名称海口金盛元房地产开发公司。
原审认为，本案的争议焦点是海口市政府向林绍财颁发008178号土地证的行政行为认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确，程序是否合法。本案中，海口市政府向林绍财颁发008178号土地证的主要证据为城东社区居委会和马二居民小组于2008年6月13日共同出具的《土地权属来源证明》，林绍财据此以世居地为由就涉案土地向海口市政府申请登记颁证，海口市政府亦基于世居地的事实向林绍财颁发008178号土地证。但根据林绍财于2010年9月26日出具的《情况说明》及其妻子林小莲2010年11月12日在询问笔录中承认的事实，008178号土地证项下的土地为吴乾丰出卖给林小莲的土地。涉案土地权属登记的权利人林绍财及其妻子林小莲承认的事实，其证明效力高于上述城东社区居委会和马二居民小组共同出具的《土地权属来源证明》，故涉案土地为吴乾丰出卖给林小莲的土地，海口市政府认定涉案土地为林绍财的世居地并据此向林绍财颁发008178号土地证缺乏事实根据。且在颁证过程中，林绍财于2008年8月5日提出申请，但海口市政府在此之前已进行调查并于同年7月1日张贴公告进行公示，海口市政府在内部审批中于同年9月10日作出同意的审批意见，但在同年9月9日已就涉案土地向林绍财颁发008178号土地证，存在先调查后申请，先颁证后审批等违反法定程序等问题。关于金盛元公司提起本案诉讼是否存在原告主体资格不适格及起诉超过法定起诉期限问题，因本院于2015年6月5日作出（2015）琼立一终字第134号行政裁定书已指令原审法院继续审理本案，故对此不予重复审查。综上，海口市政府向林绍财颁发008178号土地证的行政行为认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序，应予撤销。因此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决撤销海口市政府向林绍财颁发的008178号土地证；一审案件受理费50元，由海口市政府负担。
海口市政府上诉称，一、金盛元公司不具有合法的诉讼利益，其诉讼请求不应得到支持。《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条规定：“当事人一方以出卖人在缔约时对标的物没有所有权或者处分权为由主张合同无效的，人民法院不予支持”。该司法解释反映了法律对当事人权益的保护是以当事人具有合法的诉讼利益为前提。一方当事人以自身行为的违法性来否定其与他人的交易行为，不具有合法的诉讼利益，也不利于促进民事交易安全，不应得到法律的保护。本案中，金盛元公司在明知涉案土地权属未登记的情况下，将该地转让给吴乾丰，其后无权主张其转让行为无效。至于吴乾丰是否将涉案土地转给林绍财，与金盛元公司无关。金盛元公司对吴乾丰与林绍财之间的土地转受让行为不具有合法的诉讼利益，其诉讼请求依法不应支持。二、金盛元公司主张涉案土地包含在其享有权益的土地之中，但从相关土地位置来看，涉案土地与金盛元公司主张权益的土地面积没有重合。此外，即便涉案土地在金盛元公司举证的《马坡角小区平面布置图》之内，该地亦属于已经转让给他人的土地，金盛元公司无权主张权属。三、土地登记机关已经充分履行土地管理的审查职能。涉案土地系应林绍财的申请而进行的宅基地确权。确权程序中，经济社提供了《土地权属来源证明》，国土部门进行了地籍和权属调查，查明林绍财属马坡二经济社社员，而涉案土地的所有权人即为马坡二经济社，因此，无论是从林绍财的主体身份来看，还是马坡二经济社的土地所有权属来看，土地所有权人出具的《土地权属来源证明》具有更强的证明力。吴乾丰和林绍财自认的事实，至多也只能反映《土地权属来源证明》所表述的“世居地”与该地来源不相符，但不能否认土地使用权属于林绍财的事实。况且，海口市政府的地籍调查和权属调查符合法定程序，征询异议公告期限，无人提出异议。在此情况下，海口市政府国土部门将土地登记确权在林绍财名下符合法律规定。四、原审认定海口市政府颁证程序违法，并据此撤销土地证错误。2008年6月13日出具《土地权属来源证明》，7月3日出具《承诺书》，2008年8月5日填写土地登记申请，上述时间记载不违反土地确权程序。实际确权登记过程中，先口头申请或者咨询确权，再获取相关证明材料，然后再正式申请土地确权登记，这种程序大量存在，这种做法与《土地登记办法》规定的申请、调查程序基本一致。本案中，《土地权属来源证明》《承诺书》都填写在土地登记申请之前，恰恰证明林绍财在填写登记申请表之前已经向国土部门提出申请。因此，尽管相关记载时间存在瑕疵，但该瑕疵不足以影响土地权利人的合法权利，也不能据此得出登记机关违反法定程序的结论。综上，原审判决错误，请求二审撤销原判，改判驳回金盛元公司的诉讼请求。
林绍财、符群妹、周国军上诉称，一、原审查明事实不清。（一）原审未查明金盛元公司征用的57.251亩土地没有交付完土地款、土地出让金及其他费用，未办理国有土地使用证，也未查明金盛元公司已将该57.251亩土地分割出售完毕。庭上，金盛元公司承认其做法是将该地分割成每块约123.97㎡小块出售，由受让人办理土地使用证。（二）原审未查明金盛元公司将123.97㎡土地出售给吴乾丰后，吴乾丰通过官司解除合同，并返还土地款39670元。（三）原审未查明涉案土地已由林绍财出售给符群妹、周国军，并由符群妹、周国军在涉案土地上每人一半（即75.495㎡）各盖楼房四层半。（四）原审未查明林绍财是涉案土地原所有人马坡经济社的社员，且涉案土地颁证的是150.99㎡，而林绍财与吴乾丰买卖的土地是123.97㎡，两者相差27.02㎡。二、原审认定事实错误。（一）上述27.02㎡土地海口市政府以世居地为由颁证符合事实，另123.97㎡土地虽系从吴乾丰购买取得，但亦属合法取得。海口市根据实际情况以世居地为颁证的权属来源符合法律规定，林绍财将世居地与购买地整合进行确权不违反法律规定。林绍财取得涉案土地权属后将该地卖给符群妹、周国军，买卖关系合法。金盛元公司将土地出卖后，让购买者自己申请土地确权，现在涉案土地片区已列入旧城改造范围，马上要拆迁，金盛元公司诉请撤销土地证，关系到57.21亩土地上至少300户购买者的切身利益，必须考虑普遍存在的问题。（二）原审认定林绍财是2008年8月5日提出申请，属于林绍财笔误。（三）审批表中2008年9月10日作出同意审批的意见，9月9日已颁证错误。登记表9月9日填写，9月10日是审批同意发放，同意之后，林绍财于2008年9月12日领取了土地证。综上，原审查明事实不清，认定事实错误，适用法律错误，请求撤销原判，改判驳回金盛元公司的诉讼请求。
金盛元公司答辩称，一、海口市政府上诉称金盛元公司没有诉讼利益，违反客观事实且没有法律依据。涉案土地1988年10月6日已被原省国土局批准征用给金盛元公司使用，并已经实际交付给金盛元公司，金盛元公司是利害关系人，具有合法的诉讼利益，且（2015）琼立一终字第134号行政裁定书对此已有认定，不容置疑。金盛元公司与吴乾丰之间的买卖合同关系，对此没有影响。海口市政府主张金盛元公司没有诉讼利益，属于对《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》的曲解。二、被诉颁证过程中，海口市政府2008年7月1日张贴公告进行公示，而林绍财2008年8月5日提出确权申请，海口市政府2008年9月9日已将008178号土地证颁发给林绍财，而2008年9月10日才完成颁证的内部审批。针对上述时间问题，海口市政府上诉称系口头申请在先，而林绍财却上诉称系笔误，两者所述不一致，且均不符合事实。事实真相是海口市政府颁证程序违法，先调查后申请，先颁证后审批。三、市土资籍字（2011）247号《关于土地问题的复函》和海口市测绘院《吴乾丰与海口金盛元房地产开发公司纠纷示意图》明确确定008178号土地证项下的土地座落在金盛元公司土地范围内。四、林绍财及其妻子林小莲一致确认金盛元公司转让给吴乾丰的土地就是008178号土地证项下的土地，海口市政府以世袭土地为土地权属来源依据为林绍财颁发008178号土地证错误。原审认定事实清楚，适用法律正确。五、本案中，没有证据表明林绍财与符群妹、周国军之间存在涉案土地的买卖交易。此外，即使存在买卖交易亦违法，符群妹、周国军不属于依法应当保护的善意取得范围。综上，请求二审法院维持原判。
本院查明，一、海口市政府提交的证据材料显示：2008年6月13日，马二居民小组和城东社区居委会共同出具了《土地权属来源证明》，证明涉案土地系林绍财“世基地”，“已建房壹栋”，海口市琼山区府城镇人民政府和海口市国土环境资源局琼山分局府城管理所在该《土地权属来源证明》上签署“情况属实”的意见；海口市政府进行地籍调查时，涉案土地上建有建筑，四至清楚（四周建有围墙）；2008年7月1日，海口市政府就涉案土地登记审核情况（包括土地使用者、土地座落、权属性质、土地用途、用地面积、用地四至等）发布公告，征询异议，公告期满，无人提出异议；2008年7月3日，林绍财签署《承诺书》，保证提交的涉案土地权源证据及填写的内容完整、真实、准确，未隐瞒任何重要事实等；2008年7月18日，海口市政府就涉案土地申请确权事宜向林绍财进行调查，并制作了调查笔录；2008年8月5日，林绍财填写了《海口市土地使用权申报、审核、登记、发证表》；2008年9月10日，海口市政府就涉案土地的确权登记事宜，完成内部审批，并最终做出同意的审批意见；2008年9月12日，林绍财领取了008178号土地证，但该证载明的颁证时间为2008年9月9日。二、本案中，金盛元公司主张原海南省国土局1988年批准原琼山县国土局征用并出让给金盛元公司的57.251亩土地，金盛元公司自始至终未取得权属登记。三、2009年6月18日，林绍财与符群妹、周国军签订一份《宅基地转让协议》，约定林绍财将涉案土地转让给符群妹、周国军两人，转让费12万元。经现场勘查，涉案土地上现建有一栋四层半的楼房，符群妹、周国军各占一半居住。四、本案中，除林绍财及其妻子林小莲的自述外，并无其他证据材料证实林绍财、林小莲与吴乾丰之间就涉案土地存在买卖关系。
本院查明的其他事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、本案是金盛元公司不服海口市政府给林绍财颁发008178号土地证的行政行为，诉请撤销该颁证行为的行政诉讼，争议焦点和审查重点是海口市政府给林绍财颁发008178号土地证的行为是否合法。二、综合本案的全部情况，包括证据证明的情况、当事人陈述的情况、现场勘查的情况等，可以认定涉案土地部分或者全部位于或者很可能位于原海南省国土局1988年批准原琼山县国土局征用并出让给金盛元公司的57.251亩土地之中，故可以认定金盛元公司与海口市政府向林绍财颁发008178号土地证的行政行为具有利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。三、根据审理查明的情况，2008年6月13日，马二居民小组和城东社区居委会共同出具《土地权属来源证明》，证明涉案土地系林绍财“世基地”，海口市琼山区府城镇人民政府和海口市国土环境资源局琼山分局府城管理所并在该《土地权属来源证明》上签署“情况属实”的意见；海口市政府进行地籍调查时，涉案土地上建有建筑，四至清楚（四周建有围墙）；2008年7月1日，海口市政府就涉案土地登记审核情况（包括土地使用者、土地座落、权属性质、土地用途、用地面积、用地四至等）发布公告，征询异议，期满无人提出异议；故在此情况下，不能认定海口市政府向林绍财颁发008178号土地证的行为缺乏事实根据。原审以林绍财2010年在相关土地纠纷中自述的事实（缺乏其他证据材料印证），否认海口市政府2008年在土地登记过程中依法调查认定的事实，事实采信不当，应予纠正。四、根据审理查明的情况，海口市政府向林绍财颁发008178号土地证，经过了地籍调查、权属审核、公告征询异议等程序。虽然从证据显示的情况来看，海口市政府对涉案土地进行地籍调查和公告征询异议的时间在林绍财填写《海口市土地使用权申报、审核、登记、发证表》之前，008178号土地证载明的颁证时间“2008年9月9日”亦早于《土地登记发证送审表》载明的审批时间“2008年9月10日”，但综合审理查明的情况，仅上述时间问题并不足以否认海口市政府在本案中地籍调查、公告征询异议及审批程序的客观性，故不能仅以上述时间问题否认海口市政府向林绍财颁发008178号土地证行为的程序合法性。况且，本案中，已经查明林绍财实际领取008178号土地证的时间为2008年9月12日，在上述地籍调查、公告征询异议及审批程序之后，而我国相关法律、法规、规章亦未明确禁止在土地确权登记过程中，土地确权登记机关不能在申请人填写申请表之前着手进行有关的地籍调查、公告征询异议等工作，故不能认定海口市政府向林绍财颁发008178号土地证的程序不合法。原审认定海口市政府就涉案土地向林绍财颁发008178号土地证“存在先调查后申请，先颁证后审批等违反法定程序问题”，事实根据和法律依据不足，应予纠正。五、本案中，金盛元公司主张008178号土地证项下的土地部分或者全部包含在原海南省国土局1988年批准原琼山县国土局征用并出让给金盛元公司的57.251亩土地之中，海口市政府向林绍财颁发008178号土地证的行政行为侵犯了其合法权益，但因金盛元公司自始至终未取得该57.251亩土地的权属登记，本案中，不能认定海口市政府在向林绍财办理并颁发008178号土地证的过程中，依法应当并且能够注意到金盛元公司所主张的相关土地权益，故不能认定海口市政府向林绍财颁发008178号土地证的行为侵犯了金盛元公司的合法权益。金盛元公司若认为其合法权益遭受损害，应依法另寻其他途径救济。综上，原审判决认定基本事实清楚，但判决理由不当，导致适用法律和判决结果错误，应予纠正。海口市政府、林绍财、符群妹、周国军的上诉请求和相关理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、第六十九条之规定，判决如下：
一、撤销海南省海口市中级人民法院（2015）海中法行初字第113号行政判决；
二、驳回海口金盛元房地产开发公司的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由海口金盛元房地产开发公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 利
审判员 黄胜敏
审判员 赵道远
二〇一六年十一月二十九日
书记员 颜 恺
附：本案适用的法律条文
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。