四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）川行终字第123号
上诉人（原审原告）刘跃武，男，汉族，1958年9月2日出生，住重庆市江北区。
委托代理人杜支勤，男，汉族，1953年12月2日出生，住重庆市渝中区。
被上诉人（原审被告）雅安市人民政府。住所地：四川省雅安市。
法定代表人兰开驰，市长。
委托代理人李志，雅安市人民政府工作人员。
委托代理人于健，雅安市人民政府工作人员。
原审第三人郭天秀，女，汉族，1935年2月3日出生，住四川省雅安市。
原审第三人田开勇，男，汉族，1974年7月3日出生，住四川省雅安市。
原审第三人章秋芳，女，汉族，1979年9月6日出生，住四川省雅安市。
原审第三人田德斌，男，汉族，2000年2月8日出生，住四川省雅安市。
法定代理人田开勇，系田德斌之父。
法定代理人章秋芳，系田德斌之母。
上述第三人共同的委托代理人陈羽，四川天则律师事务所律师。
原审第三人雅安市雨城区人民政府。住所地：四川省雅安市。
法定代表人苟乙权，区长。
委托代理人蒋剑鑫，雅安市雨城区人民政府工作人员。
上诉人刘跃武因诉雅安市人民政府行政复议一案，不服四川省雅安市中级人民法院（2015）雅行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年6月2日公开开庭审理了本案。上诉人刘跃武及其委托代理人杜支勤，被上诉人雅安市人民政府的委托代理人李志、于健，原审第三人郭天秀、田开勇、章秋芳及其共同委托代理人陈羽，原审第三人雅安市雨城区人民政府（以下简称雨城区人民政府）的委托代理人蒋剑鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：田开勇、章秋芳系夫妻关系，田德斌系双方之子，郭天秀系田开勇之母。2000年8月18日，刘跃武向雅安市雨城区碧峰峡镇人民政府提出修建紫光楼宾馆的立项申请，拟自筹资金200余万元。2001年2月23日，田开勇以全家4人的名义向国土部门提出《新建住房申请》，以“当兵退伍后无住房”为由，申请在自家耕地内新建住房4间，占地120平方米。2001年4月15日，田开勇与刘跃武签订《土地转让协议书》，约定将田开勇位于“长坪上”的约1亩承包地有偿转让给刘跃武修建商业用房，转让费45000元（含中间人费用10000元）。土地审批费6600元由刘跃武承担。2001年10月16日，经原雅安市雨城区国土局审批后同意修建。同日，田开勇与刘跃武签订了《承包地转让协议书》，进一步约定，田开勇将已经批准了的建设用地120平方米及承包地0.8亩一并有偿转让给刘跃武。田开勇向刘跃武出具收条，收到刘跃武现金61600元（含转让费、中介费、审批费等）。
2002年2月18日，雅安市雨城区发展计划局作出《关于立项建设紫光楼宾馆的批复》（雨计发[2002]106号），同意刘跃武修建紫光楼宾馆的立项申请，主要建设规模及内容：征地900平方米，新建宾馆用房，占地面积300平方米，建筑面积1200平方米等。同日，雅安市雨城区建设局向刘跃武发出了《选址意见书》（雨建规[2002]字第17号），同意刘跃武在碧峰峡镇碧峰村二组范围内定址修建。随后，给紫光楼宾馆颁发了《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》。2002年7月15日，刘跃武与碧峰村二组签订了《征用土地协议书》，征地面积610平方米（0.91亩）。
2002年7月24日，雨城区人民政府向刘跃武颁发了紫光楼宾馆的《国有土地使用权证》。2002年11月21日，雅安市人民政府颁发了《房屋所有权证》。雨城区碧峰峡镇人民政府和碧峰峡镇土地管理所曾于2002年6月3日为刘跃武办证出具《证明》，紫光楼宾馆于2001年3月完工投入使用。紫光楼宾馆在经营过程中，田开勇与刘跃武为其产权所属问题发生纠纷，2012年2月9日，当地派出所接110报警指令到达紫光楼宾馆处理，刘跃武当场向田开勇出示了紫光楼宾馆的房产证和土地使用权证。
另查明，2012年4月11日，田开勇等4人提起行政诉讼，要求撤销雨城区人民政府向刘跃武颁发的紫光楼宾馆《土地使用权证》。后田开勇等4人撤诉，向雅安市人民政府提起行政复议。雅安市人民政府于2012年10月8日正式受理田开勇等4人的行政复议。复议期间，雅安市人民政府认为本案案情复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，决定延长复议期限至2013年1月7日。2013年1月7日，雅安市人民政府作出雅府复决字[2012]10号行政复议决定（以下简称10号行政复议决定），认为雨城区人民政府向刘跃武颁发紫光楼宾馆《土地使用权证》违法，遂撤销了雨城区人民政府于2002年7月24日向刘跃武颁发的紫光楼宾馆《国有土地使用权证》。
庭审中，刘跃武称收到过雅安市人民政府发出的行政复议《受理通知书》，但雅安市人民政府对其没有进行询问，也没有听证，更没有收到10号行政复议决定，刘跃武是在2014年11月12日在雅安市人民政府复印10号行政复议决定时才知道复议结果的。被告雅安市人民政府未能提交向刘跃武送达10号行政复议决定的送达依据。
一审法院认为，雨城区人民政府于2002年7月24日向刘跃武颁发紫光楼宾馆的《国有土地使用权证》，田开勇于2012年2月9日才知道刘跃武领取了紫光楼宾馆的房产证和土地使用权证，应从该日起视为田开勇等人知道或者应当知道其权利受到侵害。本案不属于复议前置案件。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十六条第二款规定“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议”。田开勇虽然先向人民法院提起行政诉讼，但是起诉后又撤诉，再向雅安市人民政府提起行政复议。对于撤诉后又提起行政复议是否受理，《行政复议法》并没有做出禁止性规定，只要在复议期限内，复议机关受理复议申请均符合法律规定。田开勇等人申请行政复议时虽然超出了60日的申请期限，但是，对刘跃武领取紫光楼宾馆《国有土地使用权证》的行为，田开勇等人并不知道60日的申请复议期限，参照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第四十一条、第四十二条的规定，被告雅安市人民政府受理田开勇等人的复议申请并无不当。被告于2012年10月8日受理后经批准延长复议期限，并于2013年1月7日作出10号行政复议决定，符合《行政复议法》第三十一条第一款的规定。
《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”；第四款规定“本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准”。本案中，刘跃武占用雨城区碧峰峡镇碧峰村二组农民集体所有的土地修建紫光楼宾馆，虽经县级有关部门同意，但未经四川省人民政府批准办理农用地转为建设用地审批，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，雨城区人民政府对其颁发国有土地使用权证违法，被告雅安市人民政府依法撤销雨城区人民政府于2002年7月24日向刘跃武颁发的紫光楼宾馆《国有土地使用权证》，认定事实清楚，适用法律、法规正确。被告在行政复议过程中，没有将延长复议期限的决定告知刘跃武，也没有及时将10号行政复议决定送达刘跃武，程序上存在瑕疵，但是该瑕疵尚未达到程序严重违法的程度，刘跃武要求撤销10号行政复议决定的理由不成立，其请求应予驳回。依照《若干解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告刘跃武的诉讼请求。一审案件受理费50元，由刘跃武承担。
刘跃武不服，上诉称：1.原判决认定事实不清，对第三人田开勇等人申请行政复议的主体资格没有进行审查。雅安市雨城区国土局认为上诉人刘跃武与第三人田开勇于2001年10月16日签订的《承包土地转让协议书》违法，已对土地予以收回后交还给碧峰村二组，其后，上诉人与二组签订了《征用土地协议书》，该土地实为碧峰村第二小组集体所有，故田开勇等复议申请人不具备申请复议主体资格。2.原审判决对复议期限认定的事实清楚，适用法律错误。对田开勇等人申请行政复议超过60天的法定申请期限事实是清楚的，但应依照《行政复议法》有关规定进行审理和判决，参照执行《若干解释》，是明显适用法律错误。3.被上诉人违法受理。根据《行政复议法》第十六条第二款之规定，本案已由名山县人民法院受理，田开勇等人撤诉后不得再申请行政复议。4.被上诉人行政复议受理和复议决定严重超过法定期限，明显违反法律规定。请求二审法院撤销原判，并依法改判。
被上诉人雅安市人民政府答辩称：1.10号行政复议决定事实清楚，法律依据充分。刘跃武占用雨城区碧峰峡镇碧峰村二组农民集体所有的土地修建紫光楼宾馆，虽经县级有关部门同意，但未经四川省人民政府批准办理农用地转为建设用地审批，违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，雨城区人民政府对其颁发国有土地使用权证违法。2.行政复议受理和复议决定期限符合法律规定。请求驳回上诉人的诉讼请求，维持其作出的雅府复决字（2012）10号《雅安市人民政府行政复议决定书》。
原审第三人田开勇等人答辩称：一审法院判决正确，他们提起行政复议主体适用。
原审第三人雅安市雨城区人民政府答辩称：对一审判决无异议，请求二审法院依法认定相关证据。
雅安市人民政府向一审法院提交并经庭审质证的证据材料有:
1.2001年2月23日田开勇《新建住房申请》，证明田开勇为解决住房向雅安市雨城区国土局（现雅安市国土资源局雨城分局）提起申请；
2.《农村集体土地建设用地地籍调查表》，证明田开勇是在集体土地上建房；
3.2001年4月15日曾富华与田开勇签订的《购地建房协议》及其田开勇收到曾富华35000元的收条，证明田开勇把土地私下转让给曾富华；
4.2001年4月15日田开勇与刘跃武签订的《土地转让协议书》，证明田开勇把同一块地转让给刘跃武；
5.刘跃武在2000年8月18日修建紫光楼宾馆的《立项申请报告》，证明刘跃武修建紫光楼宾馆的申请立项；
6.雅安市雨城区招商局2002年8月6日作出雨招局（2002）13号函，证明修建紫光楼宾馆是雨城区人民政府的招商引资项目；
7.雅安市雨城区发展计划局2002年2月18日雨计发（2002）106号《关于立项建设紫光楼宾馆的批复》，证明该局违法同意立项；
8.雨建规（2002）字第17号《选址意见书》，证明雨城区建设局违法发给刘跃武《选址意见书》；
9.编号2002009号《建设用地规划许可证》和编号2002013号《建设工程规划许可证》及《雨城区建设局（环保局）建设工程开工审批表》，证明雨城区建设局违法颁发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证；
10.《征用土地协议书》，证明违法把集体土地变更为国有土地；
11.碧峰峡镇土地管理所2002年6月3日出具的证明，证明违法征用集体土地；
12.雅国用登2002字第0018号《国有土地使用权证》，证明雨城区人民政府违法把集体土地变更为国有土地，并颁发《国有土地使用权证》；
13.碧峰峡村第二村民小组2012年2月12日出具的证明，证明田开勇在2001年经相关部门同意在长坪建房；
14.田开勇提供碧峰峡土地管理所的证明，证明土地管理所未提供刘跃武上报土地使用权证的材料；
15.刘跃武提供的雨城国土分局2012年4月5日出具颁发给刘跃武雅国用登2002字第0018号国有土地使用权证的书面证明，证明雨城区人民政府已经给刘跃武颁发《国有土地使用权证》；
16.2012年7月11日与名山县（现名山区）人民法院行政审判庭的协调笔录，证明法院已受理此案；
17.《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》，证明行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形；
18.2012年9月24日对律师卿运和的询问笔录，证明律师卿运和同意重新提交申请书；
19.2012年9月25日对田开勇、章秋芳的询问笔录，证明田开勇、章秋芳同意重新提交申请；
20.2012年7月12日《行政复议申请书》，证明田开勇、章秋芳提出行政复议申请；
21.田开勇等四人2012年9月26日的《行政复议申请书》，证明田开勇、章秋芳重新提出行政复议申请；
22.雅府受字（2012）10号受理通知书，证明被告依法受理行政复议；
23.雨城区人民政府2012年10月17日的答辩书，证明雨城区人民政府依法作出答辩；
24.（2012）02号《雅安市人民政府行政复议延长审理通知书》，证明被告依法对本案予以延期；
25.送达回证，证明被告依法对当事人进行了送达。
刘跃武向一审法院提交并经庭审质证的证据材料有:
1.身份证明，证明原告的身份及住址情况；
2.10号行政复议决定，证明原告在行政复议程序中为利害关系第三人；
3.《承包地转让协议书》，证明原告与田开勇签订的；
4.《收条》，证明田开勇以61600元将承包土地转让给原告；
5.《征收土地预付款和结算收据》，证实原告已交齐土地出让金；
6.雨城区人民政府（2001）5号文件，证明政府鼓励外来人员投资优惠政策；
7.雅安市雨城区发展计划局文件，证明紫光楼宾馆建设开工建房情况；
8.雅安市雨城区招商局（2002）13号文件，证明政府给予原告优惠政策并减免相关税费；
9.《土地登记申请书》，证明雨城区碧峰峡镇为原告申请办理土地登记；
10.《土地登记审批表》，证明土地审批原告权属合法，准予登记；
11.《国有土地使用权证》，证明原告依法获得该证；
12.《建设用地规划许可证》，证明原告依法取得建房规划许可；
13.《房屋所有权证》，证明依法取得该房屋所有权证。
14.公安派出所证明，证明原告已告知田开勇，原告有房屋所有权证和土地使用权证。
上述证据均已随卷移送本院。对一审法院采信的证据，本院予以确认。
本院经审理查明的事实与一审基本一致。
二审庭审中，刘跃武对一审判决查明的“2000年8月18日，刘跃武向雅安市雨城区碧峰峡镇人民政府提出修建紫光楼宾馆的立项申请”有异议，称不是他申请立的项。经查，该立项申请报告为复印件，加盖有雅安市雨城区碧峰峡镇人民政府印章，并签署“情况属实”意见，但没有刘跃武的签名或印章。
本院认为，雅安市人民政府作出的10号行政复议决定是否合法，是本案的争议焦点。
第一，关于复议期限问题。《行政复议法》第九条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请……”田开勇等人在2012年2月9日在紫光楼与刘跃武发生纠纷，当地派出所接警后处理，刘跃武当场向田开勇出示了紫光楼宾馆的房产证和土地使用权证，此事实亦经一审认定，双方均无异议，足以证明田开勇等人在2月9日就已经知道刘跃武办理了国有土地使用权证的事实。4月11日，田开勇等人向名山县人民法院提起行政诉讼时，已超过60天的申请行政复议期限（2012年2月有29天）。后田开勇等人于2012年7月12日申请行政复议时，已明显超过行政复议申请期限。因此，雅安市人民政府受理田开勇等人的行政复议申请，属于违反法定程序。
第二，关于复议程序问题。《行政复议法》第二十二条规定“行政复议原则上采取书面审理的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”。刘跃武作为行政复议程序中的第三人，雅安市人民政府应保障其享有陈述和申辩的权利，才符合正当程序的要求。现刘跃武称雅安市人民政府没有对其进行询问，也没有听证。10号行政复议决定的结果是撤销刘跃武持有的国有土地使用权证，但雅安市人民政府未向法院提交刘跃武在行政复议程序中曾经陈述或申辩的证据材料。因此，雅安市人民政府的复议行为不符合正当程序的要求。雅安市人民政府在作出10号行政复议决定后没有向刘跃武送达，程序严重违法。一审法院认为雅安市人民政府在程序上存在瑕疵，但是尚未达到程序严重违法的程度，属于认定事实不清，应予纠正。
第三，关于法律适用问题。雅安市人民政府在10号行政复议决定中适用了《行政复议法》第二十八条，但未明确适用的具体款、项、目，在二审庭审中经法官询问才予以明确，属于适用法律不严谨。
综上，雅安市人民政府作出的10号行政复议决定超期受理，程序严重违法，法律适用不严谨，应予撤销。一审判决驳回刘跃武的诉讼请求，属于认定事实不清，适用法律错误，亦应予以撤销。刘跃武要求撤销10号行政复议决定及一审判决的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销四川省雅安市中级人民法院（2015）雅行初字第1号行政判决；
二、撤销雅安市人民政府2013年1月7日作出的雅府复决字[2012]10号行政复议决定。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元，由被上诉人雅安市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王凤红
审 判 员 谢胜山
代理审判员 赖佳鹃
二〇一五年六月二十九日
书 记 员 刘晴雯
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。