大连市甘井子区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）甘行初字第135号
原告大连成皓宇环境清洁有限公司。
法定代表人牟春善，系该公司总经理。
委托代理人曹同燕，系辽宁宏展律师事务所律师。
被告大连市甘井子区财政局。
法定代表人宋庆生，系局长。
委托代理人王轶瑞，女，系该局工作人员。
委托代理人蒋玉清，系辽宁瑾宸律师事务所律师。
被告大连市财政局。
法定代表人李莉，系局长。
委托代理人娄新洁，女，系该局法规处工作人员。
委托代理人蒋玉青，系辽宁瑾宸律师事务所律师。
大连成皓宇环境清洁有限公司不服被告大连市甘井子区财政局（以下简称区财政局）投诉处理决定和大连市财政局（以下简称市财政局）行政复议决定，于2015年12月3日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案，于同年12月14日向被告区财政局送达了起诉状副本及应诉通知书等，2016年1月6日向被告市财政局送达了起诉状副本及应诉通知书等。同年5月20日，辽宁省高级人民法院批准延长本案审理期限。本院依法组成合议庭，于同年12月15日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人，被告区财政局的两位委托代理人，被告市财政局的两位委托代理人，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告区财政局于2015年8月27日作出甘财采诉[2015]2号政府采购投诉处理决定，主要内容为：一、投诉人：大连成皓宇环境清洁有限公司……二、被投诉人：大连机械设备成套公司……三、投诉涉及的项目：大连市甘井子区环境卫生作业服务项目，项目编号DCZ20140403-4……四、投诉内容及请求：投诉人2015年3月26日递交投诉书称㈠本采购项目未依法按时间开标，投标文件未当众拆封。投诉人对该项质疑并未超期。㈡本采购项目未严格按评标标准评标，评标结果未依法进行公示……五、调查取证情况：……根据调查结果认为，投诉人未能提供有效证据对其投诉事项予以证明，其投诉缺少事实依据和法律依据，应予以驳回。投诉人对投诉事项一未依法进行质疑，应不予受理。经审理，本项目未发现采购过程中存在影响或可能影响中标结果的行为，未发现不按照评标标准评标及不依法公示的情况，未发现《政府采购法》第三十六条规定的应该予以废标的情形，按照《政府采购法》第五十二条的规定、《辽宁省政府采购供应商质疑投诉处理暂行规定》第二十二条的规定、《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条第㈡项的规定及《政府采购供应商投诉处理办法》第十条的规定，处理决定如下：一、对投诉事项一不予受理；二、驳回投诉人对投诉事项二的投诉。
原告对上述投诉处理决定不服，于2015年9月24日向被告市财政局申请行政复议。市财政局于2015年11月20日作出大财复[2015]4号行政复议决定，决定维持被告区财政局作出的《政府采购投诉处理决定书》（甘财采诉[2015]2号）。
原告诉称：原告系大连市甘井子区环境卫生作业服务项目（项目编号DCZ20140403-4）的投标人。该项目中标结果公示后，原告提出质疑后，向被告大连市甘井子区财政局提出投诉，请求依法确认案涉项目中标结果无效，并依法作出相应处理。原告的投诉事项有二，一是案涉采购项目未依法按规定时间开标，投标文件未当众拆封，对该项质疑并未超期；二是未严格按照评标标准评标，评标结果未依法进行公示。大连市甘井子区财政局受理后作出甘财采诉[2015]1号《政府采购投诉处理决定书》,驳回原告的投诉。原告对该决定不服，向大连市财政局提出复议申请。大连市财政局作出大财复字[2015]第2号《行政复议决定书》，撤销了甘财采诉[2015]1号《政府采购投诉处理决定书》，责令甘井子区财政局重新作出投诉处理决定。甘井子区财政局重新处理后，于2015年8月27日作出了甘财采诉[2015]2号《政府采购投诉处理决定书》：对投诉事项一，不予受理；驳回了对投诉事项二的投诉。原告又向大连市财政局提出复议申请，大连市财政局复议以后，维持了甘井子区财政局作出的甘财采诉[2015]2号《政府采购投诉处理决定书》。案涉采购项目在2015年3月6日唱标、3月9日开标程序才结束。原告在2015年3月11日、12日、18日上午提出质疑。因招标代理机构拒收，原告于18日下午又再次向代理机构及采购人递交质疑书。原告对3月6日、9日的开标时间，及9日投标文件未当众拆封提出质疑并未过期。被告对该事项不予受理，适用法律错误。评标过程应先进行符合性审查，再进行实质性审查。原告在2015年3月9日已接受了评标过程中的答疑。被告认定原告未通过符合性审查，证据不足。被告认定“未发现不按照评标标准评标的情况”，但拒绝向原告出示所有投标人的评标结果，违反法定程序。故原告请求：1、依法判决撤销被告大连市甘井子区财政局作出的甘财采诉（2015）2号《政府采购投诉处理决定书》，并判令被告大连市甘井子区财政局重新作出政府采购投诉处理决定，认定大连市甘井子区环境卫生作业服务项目（项目编号：DCZ20140403-4）中标结果无效。2、撤销大连市财政局作出的复议决定书，案号为：大财复2015第4号，并依法认定案涉的中标结果无效。
原告向本院提供了如下证据：
1、招标文件和更正详细说明；
2、原告2015年3月11日提交的申述函；
3、质疑书（落款日期为2015年3月12日）；
4、2015年3月18日两份质疑书；
5、大连机械设备成套公司对质疑的答复；
6、投诉书及代理意见；
7、区财政局甘财采诉[2015]1号政府采购投诉处理决定书；
8、市财政局大财复[2015]2号行政复议决定书；
9、区财政局甘财采诉[2015]2号政府采购投诉处理决定书；
10、市财政局大财复[2015]4号行政复议决定书。
被告区财政局辩称：一、被告作出的《政府采购投诉处理决定书》（甘财采诉[2015]2号）认定事实清楚，证据确凿。被告对原告的第一项投诉主张的审理及认定：1、被告经审理查明：（1）招标文件规定的递交投标文件的地点与开标地点虽在方位上略有差距，但不足以影响采购公正，不影响中标结果；（2）原告有效提出质疑的时间为2015年3月18日。原告对招标文件既未依法提出异议，又未在法定期限内提出质疑，代理机构依法有权对此项质疑不予受理，被告作为投诉处理机关就此节投诉因其未依法履行前置异议或质疑程序而决定不予受理的作法并无不当。2、原告的质疑，是否超期限提出？被告经审理查明：（1）3月9日是评标日而非开标日，案涉项目在2015年3月6日已完成全部开标程序，符合招标文件要求，原告关于开标时间是3月9日的主张不能成立。（2）原告对开标环节既未依法当场提出异议，又未在法定期限内提出质疑，代理机构依法有权对此项质疑不予受理，被告作为投诉处理机关就此节投诉因其未依法履行前置异议或质疑程序而决定不予受理的作法并无不当。被告对原告第二项投诉主张的审理及认定：1、被告调取了案涉项目的评估报告，发现原告的投标文件因未按招标文件的要求提供相关承诺文件，故未通过符合性评审，其投标文件无效，评委会对其不予置评。2、《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十三条第二、三款已就如何公示中标结果作了明确规定，不要求公示中标候选人，只要求公示中标或者成交供应商名称等项目。案涉项目于2015年3月10日在大连市政府采购网上所发布的中标公告内容符合《中华人民共和国政府采购法实施条例》的规定，原告的此项投诉主张不成立，故被告决定驳回的做法并无不当。原告在起诉状中有关其在评标现场进行了答疑、澄清，因而意味着其已通过符合性评审的主张没有法律依据。二、被告在处理投诉过程中没有违反法定程序。综上，被告作出的甘财采诉[2015]2号《政府采购投诉处理决定书》认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告区财政局于2015年12月24日向本院提供了如下证据和依据：
职权依据：
1、《中华人民共和国政府采购法》第五十五条;
2、《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款。
认定事实的证据：
1、原告3月18日的质疑书；
2、评审结果；
3、关于大连成皓宇环境清洁有限公司投标文件为无效文件的复会评审意见；
4、招标文件及招标文件的更正情况。
程序方面的证据：
1、大连市甘井子区财政局关于提出答复的函（发给大连机械设备成套公司）；
2、大连市甘井子区财政局关于提出答复的函（发给大连鸿林环境清洁有限公司）。
适用法律：
《政府采购供应商投诉处理办法》第七条、第十条、第十一条、第十七条第一款第㈡项。
被告市财政局辩称：一、市财政局作出的《行政复议决定书》（大财复[2015]4号）认定事实清楚，证据确凿。市财政局经审查认为，本案的争议焦点有以下三个：1、原告关于开标时间违反招标文件规定及投标文件未当众拆封的质疑是否超期限提出；2、案涉项目是否未严格按照评标标准评标；3、区财政局处理投诉过程中是否违反法定程序。1、关于第1项争议焦点，原告关于开标时间违反招标文件规定及投标文件未当众拆封的质疑是否超期限提出。（1）经审理查实，3月9日是评标日而非开标日，案涉项目在2015年3月6日已完成全部开标程序，符合招标文件要求，原告关于开标时间是3月9日的主张不能成立。（2）方位差距不足以影响采购公正，不影响中标结果。（3）原告提出质疑的时间为2015年3月18日，超过法定时限；2、关于第2项争议焦点，原告在复议申请中主张其已经按招标文件要求提供了相关承诺文件，但经审查其没有按照《招标文件》“投标人须知”第26.2条第（12）项及第41.19条的规定提供其他相关承诺。其投标文件因未随附招标文件要求的承诺文件，故确属不实质响应招标文件要求，评委会认定其为无效投标文件不予置评的做法并无不当，原告此节投诉事项不成立。3、关于第3项争议焦点:（1）首先，原告要求区财政局公布所有投标单位的评标结果并进行质证，但依据《辽宁省政府采购供应商质疑投诉处理暂行规定》第四十一条第六条的规定，区财政局对评标结果负有保密义务，故区财政局对原告要求公布所有投标单位的评标结果并质证的申请不予批准的作法并无不当。其次，依据《中华人民共和国政府采购法实施条例》及财政部20号令《政府采购供应商投诉处理办法》的相关规定，财政部门处理采购投诉采用书面审查的方式，必要时可以进行调查取证或者组织质证，相关的调查取证或质证均非强制性条款，区财政局受理投诉后已经进行了相关调查取证，亦有权在自己认为适当的情况下决定不组织进行质证。（2）中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十三条第二、三款已就如何公示中标结果作了明确规定，不要求公示中标候选人，只要求公示中标或者成交供应商名称等项目。案涉项目于2015年3月10日在大连市政府采购网上所发布的中标公告内容符合《中华人民共和国政府采购法实施条例》的规定，故原告此节投诉事项不成立。综上，被告作出《行政复议决定书》（大财复[2015]4号）的认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告市财政局未向本院提交证据。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：
原告的证据（除证据2）和被告区财政局的证据，内容真实，来源和形式合法，与本案有关，具有证据效力和证明力，予以采信。原告的证据2，与本案无关，不予采信。
依据当事人陈述和以上有效证据，本院认定以下事实：
2015年1月27日，大连市政府采购管理办公室发布大连市甘井子区环境卫生作业服务项目招标文件（项目编号：DCZ20140403-4）。该文件第一章投标须知中“E开标和评标”部分规定，“26.2投标文件有下列情况之一的，投标文件无效：（11）投标人未承诺按《大连市城市环境卫生作业质量检查考核标准》标准执行的，或承诺的标准低于前述标准；（12）投标人未承诺当作业人员发生意外事故时先行负担相关费用”，G其它事项部分规定，“41.19投标人关于车辆作业需增加如下承诺：①每台垃圾专用收运车辆必须安装GPS定位系统，接受监管部门的即时监控。②每台垃圾专用收运车辆必须安装车载计量系统，并具备即时储存计量数据功能。以确保对不同垃圾产生单位收运量的精准计量。③投标人须在投标文件中承诺，中标后接受监管部门已经颁布和即将出台的所有关于垃圾收运与管理的相关法律法规及监管办法”。
同年3月9日，“评标委员会”作出评标结果（15标段）。因原告投标文件中未按招标文件要求提供相关承诺文件，未通过符合性审查，不予置评。七名“评标委员会成员”在评标结果上签字。
同年3月10日，该项目中标结果在大连市政府采购网进行公告。
原告不认可中标结果，向招标代理机构大连机械设备成套公司提交质疑书，具体质疑事项为“认为中标结果无效”，事实依据及理由为“未依法律程序开启标书，未依法律程序开标，未依法律程序评标，未在全体投标人前开启标，未公开开标程序，未依法律原则评标，违反了公开公正的原则”。该质疑书未附有证据材料。该份质疑书中落款日期为2015年3月12日。
同年3月18日，原告再次向招标代理机构大连机械设备成套公司提交质疑书，具体质疑事项为“1、本采购项目未严格按规定时间地点开标，投标文件未当众拆封。2、本采购项目未严格按评标标准评标，评标结果未依法进行公示”。
同年3月23日，招标代理机构作出质疑答复，“（1）本项目的开标时间、地点和投标文件递交截止时间、地点均在招标文件中明确规定，且我公司也是严格按照招标文件约定的时间、地点进行开标。不存在违背《中华人民共和国招标投标法》的情况。（2）对于各个项目已递交的投标文件各投标单位未单独确认密封的情况，我公司在开标会议现场当众征询过各个投标人的意见，在无投标单位提出异议的情况下，由三个投标单位的授权代表代表全体投标单位检查投标文件的密封情况，并签字确认。此程序符合《中华人民共和国招标投标法》的规定。（3）在各项目的标书密封检查报告宣读完后，我单位对各项目的开标一览表当众开启并进行唱标，开标一览表为投标文件的组成部分，开标一览表的信息包含了投标人名称、投标价格等其他需要宣读的主要内容。……你司所提的对开标时间、地点、拆封等质疑应于开标时间2015年3月6日后的第七个工作日之前即2015年3月16日之前提出。你司的质疑送达时间为2015年3月18日，已经超过质疑有效期，按照《关于印发辽宁省政府采购供应商质疑投诉处理暂行规定的通知》第十二条的规定，质疑超过有效期的不予受理。”
同年3月26日，原告向被告区财政局投诉，请求依法认定本项目中标结果无效。原告的具体投诉事项为“1、本采购项目未严格按规定时间地点开标，投标文件未当众拆封。投诉人对该项质疑并未超期。2、本采购项目未严格按评标标准评标，评标结果未依法进行公示。”
同年4月27日，被告区财政局作出甘财采诉[2015]1号政府采购投诉处理决定，以原告的投诉请求缺乏事实依据及法律依据为由，驳回原告的投诉。
同年5月20日，原告就上述投诉处理决定向被告市财政局申请行政复议。
同年7月16日，被告市财政局作出大财复[2015]2号行政复议决定，该决定认为“财政部门处理投诉，应当坚持公平公正和高效原则。被申请人对申请人的投诉事项未做针对性答复，即未对申请人所提质疑是否超期、案涉项目的具体开标时间及是否未当众拆封投标文件等事实未予说明”，故被告市财政局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第㈢项第1目的规定，决定撤销被告区财政局作出的《政府采购投诉处理决定书》（甘财采诉[2015]1号），责令被告区财政局在本决定书生效后三十个工作日内重新作出投诉处理决定。
同年8月21日，“评标委员会”作出《关于大连成皓宇环境清洁有限公司投标文件为无效投标文件的复会评审意见》，确认原告12标段、13标段、15标段的投标文件中均未按招标文件26.2及41.19要求提供相关承诺，认定原告为实质上不响应投标文件要求，未通过符合性审查，不予置评，七名“评标委员会成员”在该复会评审意见中签字。但未附“评标委员会成员”身份信息。
同年8月27日，被告区财政局作出甘财采诉[2015]2号政府采购投诉处理决定，决定对投诉事项一不予受理、驳回原告对投诉事项二的投诉。
同年9月23日，原告就上述投诉处理决定向被告市财政局申请行政复议。
同年11月20日，被告市财政局作出大财复[2015]4号行政复议决定，决定维持被告区财政局作出的《政府采购投诉处理决定书》（甘财采诉[2015]2号）。
原告不服此复议决定，遂于法定期限内诉至本院，提出了前述诉求。
本院认为：第一，被告区财政局具有作出被诉行政行为的法定职权。《中华人民共和国政府采购法》第五十五条规定，质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。该法第十三条第一款规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。本案中，根据上述规定，被告区财政局作为本级政府采购监督管理部门，受理原告的投诉，并作出政府采购投诉处理决定，具备法定职权。第二，被告区财政局作出被诉行政行为的证据确凿充分。首先，关于原告的第一项投诉事项，案涉项目开标时间为2015年3月6日，原告提出质疑应在2015年3月17日之前，原告于2015年3月18日才提出有效质疑超过质疑期限。被告区财政局对该投诉事项不予受理，证据确凿充分。原告主张其2015年3月12日即提交质疑书，但现有证据不足以证明原告是该日提交的质疑书。虽然质疑书上书写的时间是2015年3月12日，但实际提交日期与书写日期不一定一致。其次，关于原告的第二项投诉事项，被告区财政局事实证据2、3、4可以证明原告未按照招标文件要求提供相关承诺文件，未通过符合性审查，且中标结果已于2015年3月10日在大连市政府采购网上进行了公示，原告的该项投诉无事实依据，被告区财政局驳回原告对投诉事项二的投诉证据确凿充分。第三，被告区财政局作出的被诉行政行为适用法律正确。《中华人民共和国政府采购法》第五十二条规定，供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。《政府采购供应商投诉处理办法》第十条规定，投诉人提起投诉应当符合下列条件：（一）投诉人是参与所投诉政府采购活动的供应商；（二）提起投诉前已依法进行质疑；（三）投诉书内容符合本办法的规定；（四）在投诉有效期限内提起投诉；（五）属于本财政部门管辖；（六）同一投诉事项未经财政部门投诉处理；（七）国务院财政部门规定的其他条件。《辽宁省政府采购供应商质疑投诉处理暂行规定》第二十二条第一款规定，投诉有下列情形之一的，财政部门做出不予受理决定时，应当书面告知投诉人，并说明理由：（一）投诉人不是所投诉政府采购活动的供应商；（二）对非政府采购活动提起的投诉；（三）没有明确的被投诉人，或被投诉人为采购人或采购代理机构之外的当事人；（四）所有投诉事项未经过质疑；（五）投诉已经财政部门处理，没有新情况、新理由再次投诉；（六）投诉人捏造事实，提供虚假材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的；（七）已过投诉期限；（八）投诉人已对投诉事项提起诉讼；（九）不符法律法规规定的其他事项。本案中，原告于2015年3月18日提出有效质疑超过质疑期限，应视为未提出质疑。根据上述规定，被告区财政局对第一项投诉事项不予受理，适用法律正确。《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条规定，财政部门经审查，对投诉事项分别作出下列处理决定：（一）投诉人撤回投诉的，终止投诉处理；（二）投诉缺乏事实依据的，驳回投诉；（三）投诉事项经查证属实的，分别按照本办法有关规定处理。本案中，原告的第二项投诉事项无事实依据，被告区财政局作出的行政行为适用法律正确。第四，被告区财政局作出的被诉行政行为及被告市财政局的行政复议行为程序轻微违法。被告区财政局针对被诉的投诉处理决定的程序，仅提供了分别发给大连机械设备成套公司和大连鸿林环境清洁有限公司答复函的证据，未提供受理、决定和送达的证据。被告市财政局未向本院提交复议程序方面的证据。但被告区财政局及市财政局程序方面的证据是客观存在的，如果仅因两被告未向本院提供该证据而让两被告重新作出行政行为，并引发一诉再诉，是增加当事人诉累，且两被告未提供的程序证据对原告的权利未产生实际影响。第五，原告在诉讼请求中要求认定大连市甘井子区环境卫生作业项目（项目编号DC20140403-4）中标结果无效，没有法律依据。我国行政诉讼法第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，根据该规定，本院只能对被诉的行政行为是否合法进行认定并作出处理。原告请求在诉讼中认定中标结果无效，没有法律依据。综上，被诉的投诉处理决定具备法定职权、证据确凿充分、适用法律正确，但程序轻微违法，被诉的行政复议决定程序亦轻微违法，对原告权利未产生实际影响，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：
一、确认被告大连市甘井子区财政局甘财采诉[2015]2号政府采购投诉处理决定违法；
二、确认被告大连市财政局大财复[2015]4号行政复议决定违法；
三、驳回原告大连成皓宇环境清洁有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预付），由原告自行负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。
审 判 长 姜 群
审 判 员 刘丽娜
代理审判员 高 杰
二〇一七年八月二十八日
书 记 员 张文郁
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。