河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀08行初26号
原告张淑云。
原告张淑芳。
委托代理人郭一卒，北京创为律师事务所律师，执业证号：×××。
被告承德高新技术产业开发区管理委员会。地址：承德市高新技术产业开发区科技大厦，组织机构代码证：00096707-8。
法定代表人付海旺，主任。
委托代理人张明军，河北骥腾律师事务所律师，执业证号：×××。
委托代理人湛立峰，职务承德高新技术产业开发区党政综合办公室法制应急处主任。
被告承德市公安局高新技术产业开发区分局。
法定代表人薛文忠，局长。
委托代理人孙福民。
被告承德高新区冯营子镇人民政府。
法定代表人王旭东，镇长。
委托代理人刘明莹，职务副镇长。
委托代理人王明立，河北骥腾律师事务所律师，执业证号：×××。
被告承德市人民政府。
法定代表人常丽虹，市长。
委托代理人陈东方，承德市政府法制办副主任。
原告张淑云、张淑芳诉被告承德高新技术产业开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、承德市公安局高新技术产业开发区分局（以下简称开发区分局）、承德高新区冯营子镇人民政府（以下简称冯营子镇政府）、承德市人民政府（以下简称市政府）要求确认拆除地上附着物行为违法及撤销行政复议决定一案，原告张淑云、张淑芳于2016年1月22日向本院提起诉讼。本院受理后依法向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告张淑云、张淑芳及委托代理人郭一卒，被告开发区管委会的委托代理人张明军、湛立峰，承德市人民政府的委托代理人陈东方，开发区分局的委托代理人孙福民，冯营子镇政府的委托代理人刘明莹、王明立到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告起诉称：原告位于承德高新技术产业开发区冯营子镇闫营子村京承公路边合法的商业用房，在没有得到任何安置补偿的情况下，被告承德高新技术产业开发区管理委员会、高新区公安分局、冯营子镇人民政府联合于2015年9月11日将原告的房屋及其他附着物强行拆除。随后，针对三个被告强拆房屋的行为向被告承德市人民政府提起行政复议申请，2016年1月11日，原告收到承德市人民政府维持高新区管委会强拆原告房屋行为的《行政复议决定书》（承政复决字（2015）92号）。原告认为：一、被告承德市人民政府作出的行政复议决定认定事实不清，证据不足。原告从未见到双桥区人民政府的《关于收储大石庙闫营子村范围内部分土地的公告》，亦未得到任何关于房屋及土地的征地补偿安置款，被告高新区管委会作为承德市人民政府的派出机构，并不具有强拆房屋的职权，被告实施强拆行为，系主体违法、程序违法。被告承德市人民政府认可三个被告联合强拆的行为，认定事实明显不清，证据不足。二、被告联合强制拆除原告的房屋及其他附着物，主体违法、程序违法；（一）《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，申请人民法院强制执行。而被告高新区管理委员会、高新区公安分局、冯营子镇政府，并没有法律授权强拆房屋的权力，其联合强制拆除房屋的行为，违反《中华人民共和国行政强制法》的有关强制执行的规定，超越职权，主体不适格，程序违法。（二）公安部党委于2011年下发《2011年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》（以下简称意见），该《意见》明确要求，各级公安机关要把维护党的政治纪律放在首位，要认真贯彻国务院严格征地拆迁管理工作的有关要求，严禁公安民警参与征地拆迁等非警务活动，对随意动用警力参与强制拆迁造成严重后果的，严肃追究相关人员的责任。被告高新区公安分局公然违背公安部的《意见》，参与强拆行为，严重违法。三、被告联合强制拆除原告房屋及其他附着物，严重侵犯原告的合法权益，应当承担赔偿责任。《中华人民共和国物权法》第四条规定：国家、集体、私人的物权和其他权利的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。原告对涉案土地拥有合法承包经营权，对房屋等拥有所有权，受到法律保护。被告联合强拆房屋的行为，侵犯原告的物权，应当承担赔偿责任。综上所述，被告承德市人民政府的复议决定认定事实不清、证据不足，被告高新区管委会、高新区公安局、冯营子镇政府联合强制拆除原告房屋的行为违法严重，严重侵犯原告的合法权益。为维护原告的合法权益，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》之相关规定，特提起诉讼，望判如所请。
原告向一审法院提交的证据有：1、张凤德土地承包合同。2、张淑芳土地承包合同。3、转让协议，1-3号证据拟证明原告是合法的相关权利人。4、规划照片2张。5、照片、录像，4-5号证据拟证明开发区管委会、开发区分局、冯营子镇政府强拆过程。
被告开发区管委会答辩称：一、涉案地上附着物已征收补偿完毕，收归国有。2009年8月1日，双桥区政府发布《关于收储大石庙镇闫营子村范围内部分土地的公告》，公布了土地收储范围。涉案地上附着物属于闫营子村村民张凤德所有，在土地收储范围内。2009年8月30日，附着物所有人张凤德（张淑云代签）与闫营子村、大石庙镇、双桥区政府代表及评估人员、公证人员六方共同到拆迁现场，作出《承德市地上附着物现场勘察登记表》，对涉案地上附着物的品种、规格、数量进行清点登记，并由六方在登记表上签字确认。经承德盛地房地产评估有限公司作出评估报告，涉案地上附着物评估价值250582.00元。2010年2月27日，地上附着物补偿款存入以张凤德名义开立的工商银行帐户内，因张凤德没有领取存折，该存折已由承德市公证处提存。双桥区人民政府已经完成了对涉案土地的收储、补偿款发放工作。二、答辩人行使土地收储部门对收储后土地的管理、保护职能，拆除已征收补偿完毕的国有土地上附着物，完成地表清理的工作，程序合法，该行为不属于行政强制措施。《土地储备管理办法》第十六条规定，“对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动”。本案中，2015年8月27日，答辩人向张凤德及其家庭成员发出《催告书》，要求其限期拆除已经征收为国有的地上附着物；并告知逾期未拆除的，由答辩人负责对地上附着物进行清理。《催告书》送达后，张凤德的家属并未清理。2015年9月11日，答辩人自行组织人员对收储后的地上附着物进行清理，并于9月21日通知张凤德家人，要求取走已清理的堆放在收储土地上的物品。答辩人在进行地表清理前已经向张凤德及其家属告知了相关事项及法律后果，是以收储后土地管理者的身份行使土管理职责，清理地上附着物，程序合法，符合法律规定。三、答辩人经承德市政府批准行使土地管理职能，主体适格。2013年5月11日，中共承德市委办公室、承德市人民政府办公室联合发出《关于高新区行政托管冯营子镇有关事项的通知》（承办字（2013）18号），指示将双桥区管辖的冯营子镇及其所属的行政村划区高新技术产业开发区托管；将原大石庙镇管辖的闫营子等村划归冯营子镇管理。高新区工委、管委会代表市委、市政府对托管区域内的土地、山场、河流、地上地下资源按照城市总体规划和产业发展规划进行开发建设，全面负责托管区域内的经济建设、政治建设、文件建设、社会建设和生态文明建设。该文件明确了答辩人有权对托管辖区内的土地进行管理，故答辩人有权依据《土地储备管理办法》和承德市人民政府的授权，对已补偿完毕、收归国有的地上附着物进行清理，答辩人为适用主体。四、被拆除的地上违法建筑没有办理任何审批手续，既不是商业用房，也不是张淑云及张淑芳所有，原告称拆除该违法建筑造成损失，根本不存在。涉案土地属耕地，地上临时建筑物登记在张凤德名下，双桥区人民政府进行土地收储时，对地上附着物的补偿款也是向张凤德发放。原告称答辩人拆除了涉案地块上的商业用房，与事实不符。申请人所称的商业用房，没有取得任何规划、用地、建设的审批手续，属于非法建筑，不应受到法律保护。拆除违法建筑，即使有损失存在，也应由原告自行承担。五、答辩人拆除涉案地上附着物的行为，符合法律规定，承德市人民政府作出的承政复决字（2015）92号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持。答辩人作为土地收储后的管理人，有权依照法律规定和承德市人民政府的授权，对已经得到依法补偿的地上附着物进行清理，该行为不属于行政强制措施。承德市人民政府的复议决定合法。请驳回原告的诉讼请求。
被告高新区管委会向一审法院提交的证据有：1、双桥区政府关于收储大石庙镇闫营子村范围内部分土地的公告，拟证明（1）2009年8月1日，双桥区政府发布土地收储公告，对涉案土地及地上附着物进行征占补偿，程序合法。（2）土地收储范围。（3）张凤德所在的闫营子村征地事宜已经按照法定程序发布公告向所有村民告知。2、承德市地上附着物现场勘察登记表，拟证明（1）2009年8月30日张凤德家属、闫营子村委会代表、大石庙镇政府代表、评估人员、公证人员、双桥区政府代表共同进行现场勘察，并由上述六方在《承德市地上附着物现场勘察登记表》上签字确认。（2）地上附着物的勘察登记符合法定程序。（3）张凤德及其家属对双桥区政府发布征占地公告及进行地上附着物登记事宜是知晓的。3、滨河新区闫营子村段征地涉及地上附着物分户估价结果报告，拟证明张凤德所有的地上附着物经评估后，附着物补偿款为250582.00元。4、张凤德工商银行存折一份，拟证明2010年2月27日，闫营子村委会以张凤德名义在中国工商银行开立账户，地上附着物补偿款250582.00元全额存入该账户，已经向张凤德支付地上附着物补偿款。5、中共双桥区委关于将闫营子村交由承德高新技术产业开发区管理委员会托管的请示，拟证明2010年5月6日，双桥区人民政府申请将闫营子村交由被告承德高新技术产业开发区管理委员会托管。6、中共承德市委办公室、承德市政府办公室关于开发区行政托管冯营子镇有关事项的通知，拟证明（1）2013年5月11日，经承德市政府批准，被告开发区管委会正式托管冯营子镇。（2）管委会清理二原告地上附着物的行为属于履行土地管理的法定职责。7、催告书及承德市公证处录制的光盘一张及证明，拟证明涉案土地已经由双桥区政府征收完毕，收为国有。被申请人履行土地收储机构的法定职责，因申请人拒不拆除涉案地块上的建筑物，2015年8月27日，被申请人向其发出了《催告书》，履行了排除妨害的职责，并由承德市公证处工作人员进行证据保全。8、告知书，拟证明2015年9月21日，被申请人通知张凤德家属，其在被征占土地上的物品临时存放于鹙窝村砖厂，要求张凤德家属收到告知书后10日内取走寄存物。
被告承德市公安局高新技术产业开发区分局答辩称：一、申请人提出的“本单位与高新区管委会联合执法强制拆除其房屋”的说法没有任何事实依据。本单位没有与高新区管委会联合执法进行拆迁，高新区管委会进行任何形式的拆迁或者清理地上附着物行为都是其自身组织实施的，其所有的具体行为与我单位没有任何关系。因此也就谈不上本单位的行政行为违法。赔偿损失更是无稽之谈；二、2015年9月11日，高新区管委会组织在闫营子村拆迁清理地上附着物，为防止发生治安事件和事故，我局派出警力到现场维持治安秩序，这是《中华人民共和国人民警察法》第六条赋予人民警察的神圣职责，如果维持治安秩序行为也被说为违法，那么整个社会就不需要警察了。三、我单位维持社会治安，正常履行职责的行为不属于行政诉讼的范围，综上，请法院驳回原告的诉讼请求。
被告开发区分局没有向本院提交证据。
被告冯营子镇政府答辩称：一、镇政府并未与高新区管委会、高新区公安分局联合执法实施强制拆除原告房屋的违法行为，因此，答辩人不是本案适格的被告。此次行为是由高新区管委会组织实施的，并不是答辩人组织实施的。二、承德市人民政府的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，应当予以维持。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法判决。
被告冯营子镇政府没有向本院提交证据。
被告市政府答辩称：2009年8月1日，双桥区政府发布《关于收储大石庙镇闫营子村范围内部分土地的公告》。承德市地上附着物现场勘察登记表，编号B-008，所有人姓名一栏为张凤德，附着物所有人签字为原告张淑云代，附着物已经评估作价。2015年8月27日被告开发区管委会给张凤德及家庭成员下发《催告书》，要求其限期拆除已经征收为国有土地上附着物，逾期未拆除的，由管委会负责对地上附着物进行清理。2015年9月11日被告开发区管委会组织人员对收储后的地上附着物进行清理。该清理行为事实清楚，程序合法，应予维持。原告的请求不应支持。答辩人作出的复议决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请法院维持。
被告市政府向本院提交的证据：1、行政复议材料登记表，拟证明二原告提起行政复议申请。2、行政复议受理通知书，拟证明市政府受理二原告的行政复议申请。3、送达回证，拟证明二原告在法定期限内向法院提起行政诉讼。
经庭审质证，原告对被告开发区管委会出示的证据质证意见为：1号证据不认可，没有见到过这个公告，不能证明公告合理张贴，履行了合法程序。2号证据不认可，张淑云签字认可，仅是登记行为不等于对方付出了合理价格，不能证明登记后附着物就不再属于张凤德所有，这种认定的依据没有相关法律规定。3号证据不予认可，3号证据是2009年8月28日，2号证据是2009年8月30日，按照常规评估报告在勘查登记表之前。4号证据不认可。5、6、7、8号证据真实性认可，合法性、关联性不予认可。原告对市政府出示的证据真实性无异议，对程序合法无异议。认为复议决定内容不合法。被告开发区分局、冯营子镇政府、市政府对开发区管委会出示的证据无异议。被告开发区管委会对原告出示的证据质证意见为：1号证据合法性不认可，张凤德取得的是土地使用权，前提是闫营子村委会拥有土地所有权，但是2009年土地已经依法被征为国有，合同当时已经失去了法律效力。2号证据与本案没有关联性，本案所诉拆除的是张凤德享有所有权的地上附着物，并不包括张淑芳的地上附着物。张淑芳、张淑云作为本案的原告就基于代去世的父亲张凤德主张权利。并不是基于张淑芳的承包合同主张权利。3号证据是无效协议，征地补偿工作在协议之前就已经完成了，土地承包权在签订协议前就已经丧失了，土地所有权已经发生了转移。4、5号证据真实性无异议，证明目的有异议，清理行为是高新区管委会指导实施的，虽然公安分局和冯营子镇政府到场，不能证明他们参与了清理行为。
被告开发区分局对原告的质证意见为4、5号证据只能证明我们维持秩序，不能证明我们参与了清除行为，其他同意承德高新技术产业开发区管理委员会的质证意见。市政府对原告出示证据的质证意见为：3号证据协议是无效的，与《土地管理法》相关条款相抵触，土地使用权不能个人私下转让，出让只能是国家出让人，国家对使用权进行出让。4号证据真实性认可，证明目的不认可，当时高新区管委会已经征收了土地。其他同意开发区管委会的质证意见。冯营子镇政府对原告出示证据的质证意见同开发区管委会一致。镇政府、开发区管委会、开发区分局对被告市政府出示的证据无异议。
经合议庭合议，本院对上述证据确认如下：原告出示1号证据张凤德的承包合同，确是真实存在的，对合同本身的真实性本院予以确认。2号证据张淑芳的承包合同真实存在，对合同本身的真实性、与本案的关联性本院予以采信。3号证据转让协议对转让地上附着物及房产的相关内容本院予以确认，对土地使用权的转让本院不予采信。4、5号证据照片及录像反映出拆除的过程及在场人的情况。真实性本院予以采信。但开发区管委会已明确表示此次拆除行为系管委会组织相关部门进行的，相应的法律后果由管委会承担。照片虽然可以反映出二被告工作人员在现场，但不能反应出实施了具体的拆除行为。被告市政府出示的证明程序合法的证据各方当事人均无异议，本院予以采信。被告开发区管委会出示的1号证据为双桥区政府发出的收储公告，客观真实，在未经法定程序撤销之前，本院予以采信。2号证据是对地上附着物的登记情况，有张淑云的签字，且本人承认签字的事实，该登记本身客观真实，本院予以确认。3号证据评估报告只加盖了公章，没有评报作出时间的记载，但属形式不规范。但确对地上附着物的价值作出评估，且双桥区政府依据评估数额将补偿款提存是事实。4号证据张凤德的存折客观真实，可以证实对地上附着物补偿款予以提存，至于补偿款的数额原告方是否认可，不是本案的审查范围，对该证据本身的真实性，本院予以采信。5－6号证据为政府的文件，真实性本院予以采信。7号证据催告书，原告对催告行为提起行政诉讼，对催告行为是否合法现在河北省高级人民法院正在审理过程中，故对催告书的合法性本院现不作确认。8号证据在拆除行为之后，不能用来证明行政行为合法，只能证明事后履行了告知的义务。
经审理查明，2009年8月1日，双桥区政府发布《关于收储大石庙镇闫营子村范围内部分土地的公告》，公布了土地收储范围。涉案地上附着物登记部分属于闫营子村村民张凤德（已故）所有，在土地收储范围内。2009年8月30日，附着物所有人张凤德（张淑云代签）与闫营子村、大石庙镇、双桥区政府代表及评估人员、公证人员六方共同到拆迁现场，作出《承德市地上附着物现场勘察登记表》，对涉案地上附着物的品种、规格、数量进行清点登记，并由六方在登记表上签字确认。原告张淑云代张凤德签字确认。经承德盛地房地产评估有限公司作出评估报告，涉案地上附着物评估价值250582.00元。2010年2月27日，地上附着物补偿款存入以张凤德名义开立的工商银行帐户内，张凤德没有领取存折，双桥区人民政府将该存折向承德市公证处提存。双桥区人民政府已经完成了对涉案土地的收储、补偿款发放工作。对于补偿数额原告方是否认可不是本案的审查范围。2013年5月11日，中共承德市委办公室、承德市人民政府办公室联合发出《关于高新区行政托管冯营子镇有关事项的通知》（承办字（2013）18号），指示将双桥区管辖的冯营子镇及其所属的行政村划归高新技术产业开发区托管；将原大石庙镇管辖的闫营子等村划归冯营子镇管理。该文件明确了开发区管委会有权对托管辖区内的土地进行管理。2015年8月27日被告开发区管委会给张凤德及家庭成员下发《催告书》，要求其限期拆除已经征收为国有土地上附着物，逾期未拆除的，由管委会负责对地上附着物进行清理。原告方未自行拆除地上附着物。2015年9月11日被告开发区管委会组织人员对张凤德承包土地上附着物进行清理。
另查明，2006年本案原告张淑芳与大石庙镇闫营子村委会签订了土地承包合同，承包期限十五年。张淑芳在承包的土地上也建有附着物，至于该地上附着物是否为合法建筑不是本案的审查范围，但开庭过程中被告开发区管委会承认2015年9月11日进行统一地上附着物清理过程中，将张淑芳的地上附着物予以清理。张淑芳和张淑云当庭陈述，在向承德市人民政府申请行政复议过程时是针对高新区管委会实施的两个拆除行为提起的行政复议，对拆除张凤德地上附着物的行为由张淑云提起复议申请，张淑云的诉权来源于张凤德的所有子女对地上附着物所有权的转让行为；针对张淑芳地上附着物被拆除行为由张淑芳本人提起复议申请。诉讼过程中二原告也始终坚持是对两个行政行为提起的复议和诉讼。而经过开庭审理及对承德市人民政府所作复议决定的审查可以看出，承德市人民政府只是针对拆除张凤德地上附着物的行政行为进行了审查，没有对拆除张淑芳地上附着物的行政行为是否合法进行审查。
本院认为：经过开庭审理，原告张淑云、张淑芳及被告高新区管委员均认可，2015年9月11日实施了两个拆除行为，即对张凤德和张淑芳地上附着物的拆除行为。二原告也是基于两个行政行为提起的行政复议申请，虽然二原告所提出的复议请求并不是特别明确，但承德市人民政府在复议审查过程中应当查清申请人的请求事项，如果申请人在一个复议申请中要求对两个行政行为进行复议，承德市人民政府应当明确告知申请人分别提出申请，分别作出复议决定，做到一个行政行为一复议申请。被告承德市人民政府作出的承政复决字（2015）92号行政复议决定没有查清申请人的具体请求是否针对两个行政行为提出，所作维持被告高新区管委会拆除行为的复议决定程序违法，原告要求撤销复议决定的诉讼请求本院予以支持。一个行政诉讼只能审查一个行政行为，基于承德市人民政府的复议决定，导致张淑云、张淑芳针对两个不同的行政行为一并提起行政诉讼。本案无法对两个行政行为一并审查。为了保护当事人的合法权益，为了监督行政机关依法行政，本院认为承德市人民政府应当在二原告明确复议请求，分别提出复议申请后重新作出复议决定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（三）项的规定，判决如下：
一、撤销被告承德市人民政府于2015年12月30日作出的承政复决字（2015）92号行政复议决定；
二、责令被告承德市人民政府于本判决生效之日起六十日内针对二原告明确后的复议申请重新作出行政行为。
案件诉讼费50元，由被告承德市人民政府承担。。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。
审 判 长 刘松平
代理审判员 王 静
代理审判员 闫 鸿
二〇一六年四月二十九日
书 记 员 周若轩
判后提示
适用法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
上诉
如果您不服这份判决，在收到此判决书之日起15日内，您有权提起上诉。上诉需按照判决书规定的份数书写上诉状，并预交上诉费。上诉时交纳与一审判决相同数额的上诉费，上诉费直接汇至河北省高级人民法院在建设银行中华南大街支行的×××账号，并将汇款凭证交至本院。
如果在期限内您没有交上诉状和上诉费，您将失去上诉权。
如果上诉期的最后一日是法定节假日，上诉期将延长到此法定节假日结束后上班的第一天。
判决生效
如果您和对方都没有上诉，此判决将于上诉期届满的次日发生法律效力。如果双方或一方上诉，河北省高级人民法院的终审判决或裁定送达之次日将是法律文书生效之日。