广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤2071行初1359号
原告：中山市三角镇居安村学宫第四小组，住所地广东省中山市三角镇三角村居安中心路**号之五。
代表人：梁静南。
委托代理人：范顺辉，广东威格信律师事务所律师。
被告：中山市农业局，住所地广东省中山市中山三路26号市政府第二办公区，统一社会信用代码114420000073330518。
法定代表人：李小建，局长。
委托代理人：肖剑杰，该局工作人员。
委托代理人：林文娟，广东国融律师事务所律师。
被告：广东省农业厅，住所地广东省广州市天河区先烈东路135号，统一社会信用代码11440000006939908P。
法定代表人：郑伟仪，厅长。
委托代理人：游淑青，该厅工作人员。
委托代理人：欧仁山，广东红棉律师事务所律师。
原告中山市三角镇居安村学宫第四小组（以下简称居安村学宫第四小组）因不服被告中山市农业局（以下简称市农业局）、广东省农业厅（以下简称省农业厅）不履行法定职责、行政复议，于2017年11月27日向本院提起行政诉讼。本院依法受理后，向被告市农业局、省农业厅送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月24日公开开庭审理了本案。原告居安村学宫第四小组代表人梁静男及其委托代理人范顺辉，被告市农业局的负责人王少强及其委托代理人肖剑杰、林文娟，被告省农业厅的委托代理人游淑青、欧仁山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年1月15日，居安村学宫第四小组向被告市农业局提交居安四[2017]148号《举报书》，要求市农业局对举报事项作出处理决定。市农业局后转送至中山市人民政府（以下简称三角镇人民政府），中山市农业和农村工作局于2017年3月2日作出中角农信复[2017]6号《信访处理意见书》。居安村学宫第四小组不服，向被告省农业厅申请行政复议。省农业厅于2017年6月15日作出粤农行复[2017]10号行政复议决定书，复议决定驳回居安村第四小组的复议申请。
原告居安村学宫第四小组诉称：2017年1月15日，我小组向被告市农业局提交居安四[2017]148号《举报书》。要求市农业局对截留我小组征地补偿款[（广珠东线高速公路部分）891412.81元（1361412.81-470000）；同时，未按承诺向我小组支付征地补偿款的利息（自1994年9月29日至2016年9月29日共22年）1961108.18（891412.81*22*10%）]事宜进行处理。但市农业局自收到我小组举报后一直未作出处理决定。2017年3月30日，我小组向被告省农业厅提交居安四[2017]3302号《行政复议申请书》，要求省农业厅对市农业局的不作为作出处理决定。2017年6月15日，省农业厅作出粤农行复[2017]10号行政复议决定，决定驳回我小组的行政复议申请。我方认为，根据《中华人民共和国农业法》第七条、第七十一条的规定，市农业局对截留、挪用我小组征地补偿费用的行为有权作出处理决定，并有权依据《中华人民共和国农业法》第九十二条规定责令限期归还被截留、挪用的征地补偿款。市农业局的行为亦不符合最高人民法院指导案例77号案的裁判要点。为此，我小组通过推举代表人，诉至法院，请求判令：1、撤销省农业厅作出的粤农行复[2017]10号《驳回行政复议申请决定书》；2、确认市农业局未依法对我小组提交的居安四[2017]148号《举报书》所举报事项作出处理决定的行为违法；3、判令市农业局在一定期限内对我小组提交的举报书所举报事项作出处理决定。
被告市农业局辩称：1.原告居安村学宫第四小组的信访事项不属于我局的职权范围，应由属地镇政府负责处理。我局于2017年1月16日收到原告反映中山市三角村居民委员会、中山市三角村股份合作经济联合社截留广珠东线高速公路征地补偿款的举报书，根据国务院《信访条例》第十四条及《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条、第三十六第二款的规定，我局认为该举报书属于群众信访材料，应由属地乡镇政府进行处理，不属于我局的职权范围。2.我局收到原告的举报书后，于2017年1月17日作出中农函[2017]6号《关于转送群众信访材料的通知》，将举报书转送三角镇人民政府处理，并通过电话、手机短信方式告知原告。3.三角镇人民政府在收到我局转送材料后，指令其职能部门三角镇农业和农村工作局依法进行处理，三角镇农业和农村工作局于2017年1月25日正式受理，并于同年3月2日作出信访事项处理意见书，对原告的信访事项作出回复。4.信访处理行为对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，不具有可诉性，法院应不予受理。据此，对原告提起本案诉讼，法院应当不予受理，驳回原告的起诉。
被告省农业厅辩称：1.我厅作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。经我厅查明核实，市农业局已将原告举报的三角村委会截留（广珠东线高速公路部分）事项转送三角镇人民政府，并告知了原告，不存在行政不作为。我厅还查明梁静南并非原告居安村学宫第四小组的组长，梁静南以原告居安村学宫第四小组名义提出行政复议申请缺乏法律依据。据此，我厅跟据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项、第二项的规定，依法驳回原告的行政复议申请。2.我厅收到原告的行政复议申请后，核查了相关证据并听取了市农业局和梁静南的意见，于2017年6月15日作出涉案《驳回行政复议申请决定书》，并依法送达梁静南及市农业局。我厅作出的复议决定程序合法。综上，我厅作出的涉案《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告居安村学宫第四小组的诉讼请求没有事实和法律依据，请法院依法予以驳回。
经审理查明：2017年1月15日，居安村学宫第四小组成员梁静南代表该小组向市农业局提交居安四[2017]148号《举报书》，要求市农业局对中山市三角村居民委员会（以下简称三角村居委会）及中山市三角村股份合作经济联合社（以下简称三角村股份经济合作社）截留该小组征地补偿款（广珠东线高速公路部分）的行为作出处理决定，并责令三角村居委会、三角村股份经济合作社将截留该小组的征地补偿款（广珠东线高速公路部分）891412.81元及自1994年9月29日至2016年9月29日的利息1961108.18元，合计2852520.99元退还该小组。市农业局核查后，于2017年1月17日出具中农函[2017]6号《关于转送群众信访材料的通知》，将上述举报书转送三角镇人民政府处理，并发送了内容为：“你来信我局反应征地补偿款问题，我局已以中农函[2017]6号文交由三角镇人民政府办理，请你向三角镇人民政府了解情况”的短信给梁静南。中山市农业和农村工作局于2017年1月25日作出《信访事项受理告知书》并于同年2月10日送达梁静南，该工作局后于2017年3月2日出具中角农信复[2017]6号《信访事项处理意见书》并依法送达梁静南，该意见书载明：“……因建设广珠东线高速公路需要，1994年共征居安4社土地46.981亩，征地补偿按每亩10000元计算，其中村提留15%用于发展集体经济，余下款项已全部划拨给居安4社。居安4社广珠东线高速公路征地过程中涉及的青苗补偿费、其它附着物补偿费均已根据谁种谁收益的原则进行了补偿”。居安村学宫第四小组不服，向省农业厅申请行政复议。省农业厅经审查，于2017年6月15日作出粤农行复[2017]10号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回居安村学宫第四小组的行政复议申请。居安村学宫第四小组仍不服，诉至向本院，主张前述之诉讼请求。
另查明：居安村学宫第四小组向本院提交了《关于推选代表人的情况说明》及表决书，该情况说明载明：“中山市居安村学宫第四小组有农业户51户。其中有43户同同意推选梁静南为代表人，以中山市居安村学宫第四小组名义向法院提起行政诉讼。同意户数占总户数的84%。”另，表决书上亦载明同意推选梁静南为居安村学宫第四小组的代表人，以居安村学宫第四小组的名义提起本案诉讼，并附有黄义发、何爱弟、吴明科等43人的身份证复印件及签名确认。该身份证复印件除梁苗南、吴加有、吴荣科以外，其余黄义发、何爱弟、吴明科等40人身份证住址均为广东省××××居安村学宫四队。
再查明：居安村学宫第四小组曾以同一案由向本院提起行政诉讼，本院以“起诉人非经登记的集体经济组织，其在诉状中亦提及其无主体资格证明，无法证明其具备诉讼主体资格，故不符合立案受理的法定条件”为由，裁定不予立案。居安村学宫第四小组，向中山市中级人民法院提起上诉。经审查，中山市中级人民法院认为居安村学宫第四小组43位户代表以该村民小组的名义提起诉讼，应视为具备原告资格，是适格的原告，故裁定撤销一审法院作出的裁定，并指令本院予以立案。
又查明，本院于2017年12月6日向市农业局送达起诉状副本、原告证据副本等材料，于2017年12月7日向省农业厅送达上述材料。2017年12月21日市农业局向本院提交答辩状和证据材料。2017年12月22日省农业厅向本院提交答辩状和证据材料。不存在居安村学宫第四小组主张市农业局、省农业厅超期提交答辩状和证据的情形。
本院认为：居安村学宫第四小组与市农业局争议的焦点，是对于居安村学宫第四小组诉称的征地补偿款被三角村居委会、三角村股份经济联合社截留的不法行为，市农业局是否具有履行法定职责予以处理的义务。居安村学宫第四小组认为，本案涉案征地补偿款被三角村居委会、三角村股份经济联合社截留的非法行为，应当属于市农业局的职责职权范围管辖的法律依据是《中华人民共和国农业法》第7条、71条及92条的规定，以及《广东省农村集体资产管理条例》第4条的规定。《中华人民共和国农业法》第7条规定：“国家保护农民和农业生产经营组织的财产及其他合法权益不受侵犯。各级人民政府及其有关部门应当采取措施增加农民收入，切实减轻农民负担。”第71条规定：“国家依法征收农民集体所有的土地，应当保护农民和农村集体经济组织的合法权益，依法给予农民和农村集体经济组织征地补偿，任何单位和个人不得截留、挪用征地补偿费用。”第92条规定：“下列行为之一的，由上级主管机关责令限期归还被截留、挪用的资金，没收非法所得，并由上级主管机关或者所在单位给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）违反本法第三十三条第三款规定，截留、挪用粮食收购资金的；（二）违反本法第三十九条第二款规定，截留、挪用用于农业的财政资金和信贷资金的；（三）违反本法第八十六条第三款规定，截留、挪用扶贫资金的。”《广东省农村集体资产管理条例》第四条规定：“县级以上人民政府农业行政主管部门、乡镇人民政府、街道办事处负责指导农村集体资产管理工作，并依照本条例的规定对农村集体资产实施监督。县级以上人民政府其他有关部门和单位按照各自职责对农村集体资产管理工作进行指导和监督。”同时，依据原告在《举报书》所引用的《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十三条规定:“集体经济组织管理人员滥用职权、玩忽职守、循私舞弊，以及有其他损害组织及其成员合法权益行为的，由县级以上人民政府农业行政主管部门、乡（镇）人民政府或者有关部门给予警告或者建议罢免职务，造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
市农业局则认为，关于本案涉案征地补偿款被村委截留的事项，不属于其职责职权范围管辖的法律依据是《中华人民共和国村民委员会组织法》第36条第二款规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”市农业局认为，本案居安村学宫第四小组诉称的三角村居委会、三角村股份经济联合社截留征地补偿款的非法行为，是属于村委会不依法履行义务的情形，依法应当由三角镇人民政府责令改正。不属于市农业局的职责。
首先从法律阶位上看，《中华人民共和国村民委员会组织法》是全国人大常委会于2010年10月28日通过修订并实施的法律，《中华人民共和国农业法》由全国人大常委会于2012年12月28日修正并实施的法律。而《广东省农村集体资产管理条例》是广东省人大常委会于2016年5月25日修订通过的地方性法律，《广东省农村集体经济组织管理规定》是广东省人民政府于2013年5月31日修订后颁布的规章。《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国农业法》比《广东省农村集体资产管理条例》、《广东省农村集体经济组织管理规定》阶位高，在适用上，应当优先适用高阶位的法律。但居安村学宫第四小组诉称所依据和引用的《中华人民共和国农业法》的相关条款，并未界定市农业局和三角镇人民政府的职责范围。因此，对居安村学宫第四小组诉称的征地补偿款被三角村居委会、三角村股份经济联合社截留的不法行为，应当优先适用《中华人民共和国村民委员会组织法》。故对于本案原告诉称的村委会截留征地补偿款的行为，应当由三角镇人民政府依法处理。
其次，根据《广东省农村集体资产管理条例》第四条规定，以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十三条规定，县级以上人民政府农业行政主管部门、乡镇人民政府、街道办事处对农村集体资产管理工作，负责指导、实施监督。集体经济组织管理人员的非法行为，由县级以上人民政府农业行政主管部门、乡（镇）人民政府或者有关部门给予警告或者建议罢免职务。也就是说，县级以上人民政府农业行政主管部门和乡（镇）人民政府同时对农村集体资产管理负指导监督义务；对集体经济组织管理人员的非法行为，同时具有给予警告或建议罢免职务的职责。依据以上规范性法律文件，对于本案中的居安村学宫第四小组诉称的三角村居委会、三角村股份经济联合社的不法行为，市农业局和三角镇人民政府同时具有给予警告或建议罢免职务的职责。居安村学宫第四小组提请市农业局处理，市农业局移送三角镇人民政府，而该政府予以接收并予以处理，因此市农业局和三角镇人民政府在履行法定职责方面并无不妥。
最后，在程序方面。居安村学宫第四小组在本案中向市农业局提交《举报书》，反映三角村居委会、三角村股份合作经济社截留属于该小组的广珠东线高速公路征地补偿款的行为。市农业局收到举报书后，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第36条第二款的规定，将该举报书移送至三角镇人民政府，并以短信方式告知了居安村学宫第四小组的代表人梁静南。三角镇人民政府收到市农业局移送的举报书后，指派其职能机构中山市农业和农村工作局对居安村学宫第四小组的举报事项作出《信访事项处理意见书》，并依法送达给梁静南。居安村学宫第四小组向省农业厅提出行政复方申请后，省农业厅依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定作出《驳回行政复议申请决定书》，并依法送达给梁静南。省农业厅作出涉案决定适用法律正确，程序合法。
综上所述，居安村学宫第四小组要求撤销省农业厅作出的粤农行复[2017]10号《驳回行政复议申请决定书》，并要求确认市农业局未依法对其提交的涉案《举报书》所举报事项作出处理决定的行为违法及判令市农业局在一定期限内对其举报事项作出处理决定的诉讼请求，理据不充分，本院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告中山市三角镇居安村学宫第四小组的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告中山市三角镇居安村学宫第四小组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 李恒勇
人民陪审员 邓杏妹
人民陪审员 陈晓莹
二〇一八年三月十五日
书 记 员 关伟杰
程慕桦