四川省广安市前锋区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川1603行初7号
原告冯永胜，男，生于1966年6月21日，汉族，住四川省邻水县。
原告王永芳，女，生于1969年2月11日，汉族，住四川省邻水县。
二原告委托代理人罗建雄，邻水县鼎屏旭升法律服务所法律工作者。
被告邻水县丰禾镇人民政府，住所地四川省邻水县丰禾镇光华街40号。
法定代表人陈建友，镇长。
委托代理人包秋碧，邻水县丰禾法律服务所法律工作者。
原告冯永胜、王永芳因要求被告邻水县丰禾镇人民政府履行返还保证金义务，向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月5日受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭，于2017年2月15日公开开庭审理了本案。原告冯永胜、王永芳及其委托代理人罗建雄，被告的负责人林后东及委托代理人包秋碧到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称，原告于2002年通过竞标拍卖买得丰禾镇利民街21号供销社化肥仓库，土地使用面积374.35平方米，建筑面积为2433平方米。供销社在给原告办理过户手续的过程中，被告于2011年10月28日向原告收取191100元的工程安全保证金。原告交纳工程安全保证金后，被告相关人员才给原告办理相关报建审批手续，同时被告向原告承诺待该工程顺利完工后，原告不违章建筑、不发生安全事故，原告向被告交付的工程保证金全额退回给原告。可工程完工之后，原告曾多次向被告提出返还工程保证金，被告却找种种借口不予返还，被告的行为侵犯了原告的合法权益，请求依法判决被告返还原告交纳的工程安全保证金191100元，并判决被告自2015年7月不返还保证金之日起按照中国人民银行同期贷款利率支付利息。
原告向本院提交了以下证据:
冯永胜、王永芳的身份证复印件，证明原告的身份及本案的诉讼主体资格；
2、保证金收款收据复印件，证明被告收取原告的工程安全保证金191100元；
3、配套费收款收据复印件，证明被告是按照2548平方米收取的费用；
4、建设工程规划许可证，证明二原告的建设规划面积为2433平方米；
5、建设工程规划许可证申报表、建设用地规划许可证申报表；
6、土地使用证；
7、房产证，证明原告没有超面积建房。
被告辩称，原告违背城乡规划法的规定，先建后批；原告建房严重超容积率；至今原告房屋已修建好几年，未交土地出让金；邻水县丰禾镇人民政府作为被告主体不适格。综上，原告交纳的保证金不应退回，应驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提供了如下证据、依据：
邻水县违法建设和违法用地治理工作领导小组关于印发“双违”治理工作“9+1”分类处理意见的通知，证明被告是严格按照该意见的规定进行的；
2、《邻水县丰禾镇安全文明施工承诺书》，证明被告收取的费用与原告向被告出具的承诺书上载明的金额是一致的。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：
原告对被告提交的证据1，认为该文件是2013年制订，原告是在2011年办理的报建手续，该文件与本案不具有关联性，且被告也没有原件，该文件不能作为定案的依据；对证据2的真实性无异议，但认为原告在建房过程中没有违反法律规定，也没有超建，而且是被告的主管人员到现场放线确认之后才施工的，该承诺书不能证明原告存在违法建筑的行为，不能证明被告的主张。被告对原告提交的证据1无异议；对证据2-7的真实性无异议，但认为收款单位是丰禾镇经济发展办公室，而不是被告，丰禾镇经济发展办公室只是被告的下属单位，同时，该些证据恰好证明了原告是未批先建。本院认为，被告提供的证据1，文件的颁发时间为2013年9月，但本案涉诉收取保证金的行为发生在2011年10月，同时，文件中亦没有关于乡政府具有针对建房户收取保证金的行政职能的相关内容体现，故该份证据不能达到被告拟证明其收取保证金的行为合法的证明目的；对原、被告提供的其他证据，双方对证据的真实性均无异议，该些证据来源合法、与本案有关联，可以作为本案认定事实的依据，但对该些证据的证明内容及证明力的大小应结合案情综合加以评定。
经审理查明，2002年，原告取得邻水县丰禾镇利民街原供销社化肥仓库的土地使用权。后原告计划对其取得的供销社化肥仓库进行改造建房，2011年10月28日，原告作为建房业主在《邻水县丰禾镇安全文明施工承诺书》上承诺人处签字，该承诺书载明：“现郑重向丰禾镇人民政府作出以下承诺：1、严格执行《土地管理法》、《城乡规划法》、《水法》、《公路法》、《安全生产法》、《建筑法》等相关法律、法规。2、严格执行丰禾镇城镇总体规划。......9、自愿按规定交纳按图纸施工保证金50元/㎡，安全保证金20元/㎡，占道施工、卫生保证金5元//㎡。......”，同日，原告按承诺书第9项规定的标准交纳了保证金191100元，收款票据上加盖有邻水县丰禾镇经济发展办公室的印章。2011年12月28日，邻水县丰禾镇人民政府在原告建房报批手续（邻水县住房和城乡规划建设局村镇《建设工程规划许可证》申报表及邻水县住房和城乡规划建设局村镇《建设用地规划许可证》申报表）上签署意见“同意上报审批”并加盖印章。2015年7月，原告取得上述申请改造修建的房屋的所有权证。原告认为，被告的违法收费行为对其造成了巨大经济损失，遂提起本次行政诉讼，请求依法判决被告返还其于2011年10月28日交纳的保证金191100元，并判决被告自2015年7月起按照中国人民银行同期贷款利率支付利息。
另查明，庭审中，被告的负责人陈述“丰禾镇经济发展办公室是丰禾镇政府下面的一个部门，现在没有这个部门了”。
本院认为：行政机关应当依法行政，在没有法律的明确授权的情况下，不得擅自作出超出法律的越权行为。结合本案，被告在原告修建房屋过程中向其收取巨额建房保证金，但诉讼中被告没有提供其具有针对建房户收取建房保证金的行政职能的法律依据、政策依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，被告应承担举证不能的法律后果，应视为被告作出的涉诉收取原告建房保证金的行为没有依据，属超越其职权的越权行为，其收取的建房保证金应当依法予以返还，对原告请求被告返还建房保证金的诉讼请求依法应当予以支持；另外，原告提出返还申请后，被告未及时返还该款，对原告亦产生了相应的资金利息的损失，原告主张被告应从2015年7月（原告取得其修建房屋的所有权证的当月）按银行同期贷款利率支付利息，其主张被告支付利息的起始时间合理、主张支付利息的标准亦未超过相关法律之规定，对原告的该项诉讼请求依法亦应予以支持。关于被告的主体资格是否适格的问题，本院认为，原、被告双方对《邻水县丰禾镇安全文明施工承诺书》均无异议，承诺书的内容显示，原告是向被告作出的承诺，收取的保证金亦是按照承诺书的约定交纳，结合被告负责人的当庭陈述“丰禾镇经济发展办公室是丰禾镇政府下面的一个部门，现在没有这个部门了”，能够认定邻水县丰禾镇人民政府系本案涉诉收取建房保证金行为的责任主体，其作为本案的被告主体适格，被告关于其主体不适格的辩称意见，本院不予支持。此外，原告建房是否超容积率、是否先建后批以及是否应当缴纳土地出让金等问题，与被告是否应当返还原告交纳的保证金没有关联性，不属于本案审查范围，被告可另行依法处理。综上，被告应当履行返还原告交纳的保证金的给付义务，其辩称意见没有事实及法律依据，本院难以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条之规定，判决如下：
被告邻水县丰禾镇人民政府于本判决生效之日起十日内返还原告冯永胜、王永芳于2011年10月28日交纳的保证金191100元并支付该款的利息（利息计算方法：以191100元为基数，从2015年7月1日起计算，利率按照中国人民银行同期贷款利率计算，计算至给付之日）。
案件受理费50元，由被告邻水县丰禾镇人民政府承担，向广安市前锋区人民法院交纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省广安市中级人民法院。
审 判 长 胡全胜
人民陪审员 叶建元
人民陪审员 李本路
二〇一七年七月三日
书 记 员 董丽丽
附相关法律以及司法解释条文规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第二十三条原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务的理由成立，被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务且无正当理由的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十三条的规定，判决被告在一定期限内履行相应的给付义务。