广东省清远市清新区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤1803行初63号
公益诉讼人清远市清城区人民检察院。地址：清远市清城区松涛西二街*号。
法定代表人何富添，检察长。
被告清远市国土资源局清城分局。地址：清远市清城区牛皇庙**座。
法定代表人蔡伟新，局长。
委托代理人温福荣，广东金亚律师事务所律师。
公益诉讼人清远市清城区人民检察院（以下简称清城检察院）因认为被告清远市国土资源局清城分局（以下简称清城国土局）不履行法定职责，于2017年4月25日向本院提起行政公益诉讼。本院于同日立案后，于同年4月27日向被告清城国土局送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。公益诉讼人清城检察院指派的检察人员罗少东、叶剑挺，被告清城国土局的副局长林碧芬及其委托代理人温福荣均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
清远市源润矿业有限公司（以下简称源润公司）使用的土地（2015年卫片编号为1160、1163号图斑），在2015年国土资源部土地变更调查卫片中显示不符合土地利用总体规划，属土地卫片执法内容。清城检察院认为应由被告清城国土局负责执法，但其涉嫌怠于履行职责，导致源润公司非法占用土地堆放矿料、建设永久性建筑、土地硬底化等违法行为的发生，致使国家和社会公共利益遭受侵害。清城检察院对此立案审查后，认为国家和社会公共利益处于受侵害状态，遂向本院提起本案行政公益诉讼。
公益诉讼人清城检察院诉称，清城检察院在履职过程中，发现清城国土局涉嫌怠于履职，导致源润公司非法占用土地堆放矿料、建设永久性建筑，将部分土地硬底化，致使国家和社会公共利益遭受侵害，遂于2016年12月12日进行立案审查。经依法调查查明：源润公司成立于2014年10月28日，经营范围为陶瓷土、建筑用花岗岩的开采、精细加工及销售，采矿地址位于清远市清城区源潭镇大龙村民委员会三夫田村村民小组。2015年至今，源润公司非法占用土地59.95亩，用于堆放矿料、废渣，建设永久性建筑，部分土地硬底化，对生态资源造成损害。清城国土局作为土地主管部门，负有对辖区土地的监管查处职责，但其怠于履职、履职不当，致使源润公司违法占用土地行为一直延续。一、未依法进行土地卫片执法。源润公司位于清远市清城区源潭镇大龙村民委员会的土地（2015年卫片编号为1160、1163号图斑），在2015年国土资源部土地变更调查卫片中显示不符合土地利用总体规划，属土地卫片执法内容，应由清城国土局进行土地违法执法。但清城国土局至今未进行土地卫片执法，卫片图斑包括源润公司非法占用土地的范围，至今未有复耕、复绿。二、审查临时用地不符土地规划。2015年7月至2016年3月，源润公司与清远市清城区源潭镇大龙村禾塘、三夫田、上围经济合作社签订租赁合同，租用57.45亩土地（耕地16.8亩、林地40.65亩），并向清城国土局申请办理临时用地手续。清城国土局土地规划与耕地保护股的意见是不符合规划，不占基本农田，但清城国土局却以集体讨论形式，依据《清远市人民政府办公室关于印发清城区陶瓷原料集中配送工作方案的通知》，以源润公司是陶瓷基地原料配送公司之一为由给予同意临时用地手续，并于2016年6月17日由清远市国土资源局作出清城国土资（临用）发﹝2016﹞7号《关于清远市源润矿业有限公司要求办理临时用地的批复》，将上述土地作为源润公司堆放石料的临时用地。三、对非法占地行为未尽监管职责。2015年9月初开始，源润公司在没有办理用地手续和规划报建手续的情况下，在上述临时用地进行施工建设。清城国土局下辖的源潭镇国土资源管理所在2015年9月2日至2016年11月30日间，向源润公司发出11份《责令停止国土资源违法行为通知书》，但土地违法行为一直未停止。经清城检察院2016年12月5日现场调查，涉案土地上已建成一栋钢筋水泥混凝土框架的办公楼和一座钢筋水泥混凝土半墙铁皮彩钢大棚厂房，部分土地已硬底化。
受清城检察院委托，广东省国土资源测绘院于2017年3月17日作出《清远市源润矿业有限公司实地勘测核查报告》。报告结论为：1.源润公司采矿许可证范围面积115.1961亩，实际开采范围面积136.4566亩，超越采矿许可证范围采矿的面积21.2605亩；2.源润公司临时用地57.45亩，其中永久建筑物面积1115.04平方米[耕地(水田)1041.57平方米、林地73.47平方米]，硬底化土地面积3714.87平方米[耕地（水田）1979.34平方米、林地1735.53平方米]，彩钢大棚面积为16319.98平方米[耕地（水田）8156.57平方米、林地8163.41平方米]，与采矿许可证坐标范围进行叠加比对，未发现重叠；3.2015年1160、1163号卫片图斑面积88.1269亩[耕地（水田）19.9252亩、林地68.2017亩]，将卫片图斑与临时用地、采矿许可证坐标范围进行叠加对比，有1669.16平方米土地[耕地（水田）1314.99平方米、林地354.17平方米]超出采矿许可证与临时用地范围，且全为硬底化地面。据此，源润公司非法占用土地面积59.95亩（含已批临时用地面积57.45亩、无证用地面积2.5亩），其中耕地（水田）18.7亩，已硬底化面积8.07亩。2016年12月23日，清城检察院向清城国土局发出《检察建议书》，建议该局依法履行监督管理职责，杜绝源润公司继续发生非法占用土地的行为。2017年1月19日，清城国土局回复称，其对源润公司作出如下行政处罚：1.责令源润公司严格按照临时用地批复使用土地；2.对擅自改变土地用途建设办公宿舍楼永久性建筑物的违法行为处以29560元罚款；3.责令源润公司在15日内自行拆除在临时用地上永久性建筑物，恢复土地原状；4.清城国土局将在中期规划调整中按市、区政府的决定，调入用地规模，并在2017年度安排用地指标完善用地手续。源润公司缴交了29560元罚款，但未拆除在临时用地上永久性建筑物，未恢复土地原状。同年2月9日、3月15日，清城检察院进行现场调查核实，发现源润公司在临时用地上修建的永久性建筑仍未拆除，土地硬底化依然存在，土地违法侵害行为仍在继续。
根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，被告对辖区土地的使用负有监督管理职责。被告怠于履职、履职不当，导致源润公司从2015年至今，非法占用土地面积59.95亩，对生态资源和环境造成严重损害，侵害国家和社会公共利益。具体分述如下：源润公司位于清远市清城区源潭镇大龙村民委员会的土地（2015年卫片编号为1160、1163号图斑），在2015年国土资源部土地变更调查卫片中显示不符合土地利用总体规划，属土地卫片执法内容。参照国土资源部《土地矿产卫片执法检查工作规范（试行）》第4.3条、第4.3.3条、第5.16.1条的有关规定，应由被告进行土地卫片执法，开展土地矿产卫片核查、执法检查工作。但被告怠于履职，未开展1160、1163号图斑的土地卫片执法，导致源润公司非法占用土地的违法行为未能从源头遏止。源润公司在不符合土地规划的临时用地上建设永久性建筑，并对部份土地进行硬底化，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十七条第二款的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十五条的规定，被告应依法对该土地违法行为履行监督管理职责，限期拆除违法建筑，恢复土地原状，但被告未有效履行监督管理职责，违反了相关法律法规的规定。被告收到《检察建议书》后，尽管由清远市国土资源局对土地违法行为作出了罚款和限期拆除违法建筑的行政处罚决定，但只履行了收缴罚款的职责，未采取有效措施彻底解决违法建筑问题，土地尚未得到复垦复耕，土地原状仍未恢复，国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。
综上所述，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，特提起行政公益诉讼，请求判决：1.确认被告清城国土局怠于履行土地卫片查处执法、土地违法执法的行政行为违法；2.被告清城国土局依法有效履行被源润公司非法占用土地的监督管理职责。庭审中，公益诉讼人明确上述第2项诉讼请求中的有效履行是指依法拆除违法建筑物，并对硬底化土地恢复原状。
公益诉讼人清城检察院向本院提交了以下证据：1.《立案决定书》，证明清城检察院于2016年12月12日立案，启动公益诉讼调查；2.《检察建议书》，证明清城检察院于2016年12月23日向清城国土局发出检察建议，依法进行诉前程序工作；3.《关于清远市源润矿业有限公司违法用地查处情况报告》，证明清城国土局于2017年1月19日对检察建议的回复及解释；4.《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展试点工作的决定》，证明公益诉讼人主体适格；5.《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十九条、第四十二条规定，证明公益诉讼人主体适格；6.关于印发《广东省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》的通知，证明公益诉讼人主体适格；7.清城国土局组织机构代码证，证明被告主体适格；8.《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，证明清城国土局对其辖区违反土地管理法律、法规的行为负有监管职责；9.《关于2015年度土地变更调查卫片1160、1163号图斑的情况说明》，证明源润公司违法用地产生2015年度卫片执法内容；10.清远市清城区人民政府办公室印发的《关于印发清城区2015年度土地卫片查处整改方案的通知》，证明被告未严格按照2015年度的卫片执法检查工作的要求进行执法；11.《土地矿产卫片执法检查工作规范（试行）》，证明被告未严格按照2015年度的卫片执法检查工作的要求进行执法；12.租地合同，证明2015年7月至2016年3月，源润公司与清远市清城区源潭镇大龙村民委员会禾塘、三夫田、上围经济合作社签订租赁合同，租用57.45亩土地；13.《关于清远市源润矿业有限公司要求办理临时用地的批复》，证明经清城国土局对源润公司临时用地进行初审同意后，由清远市国土资源局批准同意了源润公司的临时用地申请；14.《关于清远市源润矿业有限公司临时用地情况说明》，证明清城国土局自认经该局用地股审核，源润公司临时用地不符合办理临时用地手续的条件；15.《关于清远市源润矿业有限公司执法卷宗资料的说明》，证明清城国土局没有对1160、1163号图斑进行立案查处，没有执法卷宗资料；16.《关于协助调查清远市源润矿业有限公司临时用地批复的复函》，证明县级人民政府国土资源主管部门受理临时用地申请，重点审查的内容包括“用地申请是否符合条件”，清城国土局土地规划与耕地保护股审查意见“该宗地不符合规划，不占基本农田”；17.现场照片，证明清城检察院发出《检察建议书》后，到现场调查核实并且拍照，发现源润公司在临时用地上修建的永久性建筑仍未拆除，被告仍未依法完全有效地履行土地监管职责，国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态；18.清城国土局源潭国土资源管理所对源润公司违法用地查处告知存根，证明清城国土局源潭国土资源管理所发现源润公司违法用地情况，但未有效履职；19.《关于清远市源润矿业有限公司违法用地情况的报告》，证明清城国土局就源润公司非法占用土地的情况向清远市清城区人民政府进行报告；20.清城国土局于2017年1月4日对源润公司法定代表人曾程制作的《询问笔录》，证明清城国土局就检察建议开展对源润公司违法用地调查；21.《委托函》、《清远市源润矿业有限公司实地勘测核查报告》，证明违法用地的具体情况；22.《临时用地申报审批表》，证明源润公司临时用地审批流程及不符合土地利用总体规划的情况；23.《关于实施临时用地审批权限委托工作有关事项的通知》，证明清远市国土资源局已将清远市清城区辖区范围内的临时用地受理、延续、注销、复垦、验收等审批事项委托给清城国土局实施；24.《关于按核定编制数修定“三定”方案的通知》；25.《清远市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》；26.《清城国土分局工作职能》，上述证据24-26共同证明清城国土局的工作职责。
被告清城国土局辩称，一、被告收到《检察建议书》后，积极配合清远市国土资源局查处源润公司涉案土地违法行为。2016年6月17日，清远市国土资源局根据源润公司报来临时用地《申请书》及相关材料，经审核，作出批复如下：1.同意其使用位于清远市清城区源潭镇大龙村民委员会禾塘、三夫田、上围经济合作社内面积3.83公顷（折合57.45亩，具体面积及界址以测量为准），作为源润公司堆放石料的临时用地；2.上述临时用地的有效使用期为发文之日起至2018年6月17日；3.上述临时用地应服从城市规划建设要求和有关规定，不得修建永久性建筑物，不得擅自改变使用用途或转让，使用期届满或使用期间，因城市建设需要，临时土地使用者应无条件服从，自行腾退并拆除临时设施。临时使用期间，要严格落实水土保持方案，科学实施土地复垦，确保安全生产，改善生态环境。临时土地使用期届满，由临时使用土地者负责恢复土地的原使用状况；无法恢复而造成损失的，应当承担相应的经济补偿责任；4.使用临时用地的其他事项按有关规定执行，涉及其他部门请按相关规定办理手续。同年12月26日，被告经核查发现，源润公司擅自在清远市清城区源潭镇大龙村民委员会禾塘、三夫田等经济合作社临时用地上修建永久性建筑物，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十七条的规定，遂责令源润公司立即停止土地违法行为，并拆除永久性建筑物。同年12月27日，被告将源润公司的上述土地违法行为及时呈报清远市国土资源局，并建议立案处理。2017年1月3日，清远市国土资源局批准同意立案。同年1月4日，源润公司的法定代表人曾程到清城国土局源潭国土资源管理所接受询问，其承认了源润公司的土地违法事实。同年1月5日，经集体讨论，一致同意对源润公司作出行政处罚。同年1月6日，清远市国土资源局向源润公司发出《国土资源行政处罚告知书》、《国土资源行政处罚听证告知书》。同年1月13日，清远市国土资源局对源润公司作出《国土资源行政处罚决定书》，并于同日送达给该公司。同年1月18日，源润公司全额缴付了29560元罚款。同年2月13日，由于源润公司尚未履行拆除在临时用地上建设的建筑物及其他设施，恢复原状的行政处罚，清远市国土资源局对源润公司作出《履行行政处罚决定催告书》，并于同年2月14日送达给该公司。由于源润公司仍不履行自行拆除、恢复原状的行政处罚，清远市国土资源局已拟好《申请执行书》，拟向法院申请强制执行。因源润公司至今仍未超过起诉期限，才未申请强制执行。二、被告按时将处罚源润公司的办理情况书面回复公益诉讼人。2016年12月23日，公益诉讼人向被告发出《检察建议书》，建议被告依法履行监督管理职责，杜绝源润公司继续发生非法占用土地的行为。被告收到检察建议后非常重视，立即查处源润公司的土地违法行为。清远市国土资源局对源润公司作出行政处罚后，源润公司已全额缴纳了29560元罚款，对于源润公司仍未履行自行拆除、恢复原状的行政处罚，清远市国土资源局将待源润公司的起诉期限届满后，如该公司没有申请行政复议或提起行政诉讼的，立即申请法院强制执行。被告已于2017年1月19日将查处源润公司土地违法的情况书面回复了公益诉讼人。三、公益诉讼人的诉讼请求不能成立。1.第1项诉讼请求能否成立的标准是被告收到《检察建议书》后，是否有效制止相对人的违法行为。根据清远市国土资源局及被告对源润公司土地违法行为的查处措施，已经有效制止了源润公司的违法行为。至于至今仍未拆除违法建筑物及其他设施，是因为国土部门没有强制拆除的行政执法权；至于至今仍未申请法院强制执行，是因为源润公司的起诉期限仍未届满。因此，第1项诉讼请求是不成立的。2.因未具备申请法院强制执行的条件，故第2项请求也不能成立。四、被告十分感谢公益诉讼人向被告提出检察建议，被告将根据检察建议，加大对包括源润公司在内的国土资源违法行为人的查处力度，杜绝国土资源违法行为的发生。综上所述，公益诉讼人的诉讼请求依据不足，希法院依法裁决。
被告清城国土局向本院提交了以下证据、依据：1.《关于清远市源润矿业有限公司要求办理临时用地的批复》，证明源润公司已获得临时用地批复；2.《责令停止国土资源违法行为通知书》及存根、《国土资源违法案件立案呈批表》、源润公司营业执照、曾程身份证、《国土资源违法案件询问笔录》、《国土资源违法案件调查报告》、《国土资源违法案件审理笔录》、《国土资源行政处罚告知书》及送达回证、《国土资源行政处罚听证告知书》及送达回证、《国土资源行政处罚决定书》及送达回证、广东省非税收入（电子）票据、《履行行政处罚决定催告书》及送达回证、《申请执行书》，证明清远市国土资源局及被告依法查处源润公司土地违法行为；3.源润公司所涉土地违法的土地权属、面积、地类明细表、图片、照片、测量图、平面图，证明源润公司所涉土地违法的土地状况；4.《检察建议书》及被告复函，证明公益诉讼人向被告发出检察建议及被告的复函；5.法律依据：《土地违法案件查处办法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施条例》。
经庭前交换证据，一、被告清城国土局的质证意见如下：对公益诉讼人清城检察院提交的证据1-9、19-22、24-26没有异议；证据10、11的真实性没有异议，但对证明内容有异议，不能仅凭两份文件就证明被告没有按要求进行执法；证据12的真实性、关联性没有异议，其合法性由法院审查；证据13、14的真实性没有异议，对证明内容有异议，涉案批复是清远市国土资源局作出的；证据15的真实性没有异议，对证明内容有异议，被告收到《检察建议书》后进行了立案查处，该执法卷宗已作为证据提交给法院；证据16的真实性没有异议，只要不占基本农田，无论是否符合规划，都可以批准临时用地；证据17、18的真实性没有异议，对证明内容有异议，被告有履行土地监管职责，并非完全不履行，拆除违法建筑物不属于国土部门的职能范围；证据23没有异议，但临时用地的最终有权审批机关是清远市国土资源局。二、公益诉讼人清城检察院的质证意见如下：对被告清城国土局提交的证据1的真实性没有异议，合法性有异议，该批复未经合法程序而作出；证据2没有异议，但被告未完全有效履职，未依法对2015年1160、1163图斑进行处理；证据3的真实性、证明内容没有异议，但违法用地核定面积应按广东省国土资源测绘院于2017年3月17日编制的《清远市源润矿业有限公司实地勘测核查报告》为准；证据4没有异议；法律依据由法院依法认定。
本院对上述证据认证如下：一、对于公益诉讼人提交的证据1-9、19-22、24-26，被告均无异议，本院予以采信；证据10、11，被告在收到公益诉讼人发出的检察建议前，未对源润公司违法用地行为进行立案查处，在收到检察建议后，虽进行了立案查处，但土地原状仍未恢复，故公益诉讼人以此证实被告未严格按照2015年度的卫片执法检查工作的要求进行执法，本院予以采信；证据12、17、18、23，具有真实性、关联性与合法性，本院予以采信；证据13，可以证实源润公司取得了临时用地的批复；证据14，可以证实源润公司不符合办理临时用地手续条件，被告召集相关人员进行讨论，并决定给予其办理临时用地手续；证据15，可以证实被告在收到公益诉讼人发出的检察建议前，没有对源润公司违法用地行为进行立案查处；证据16，可以证实临时用地的具体申报与审批程序。二、对于被告提交的证据1，可以证实源润公司取得了临时用地的批复；证据2，可以证实公益诉讼人发出的检察建议后，清远市国土资源局对源润公司违法用地一案进行立案查处，但清城国土局仍未完全有效履职，土地仍处于受侵害的状态；证据3，本院对其真实性予以认可，但源润公司违法用地的有关状况应按广东省国土资源测绘院于2017年3月17日编制的《清远市源润矿业有限公司实地勘测核查报告》为准；证据4，公益诉讼人无异议，本院予以采信。
经审理查明，源润公司成立于2014年10月28日，经营范围为陶瓷土、建筑用花岗岩的开采、精细加工及销售。2015年7月至2016年3月，源润公司分别与清远市清城区源潭镇大龙村民委员会上围村村民小组、禾塘村民小组、三夫田村村民小组签订租赁合同，共租用其57.45亩土地（含耕地16.8亩、林地40.65亩）。租用后，源润公司未经批准，擅自在上述土地上建造了一栋2.5层框架结构的钢筋混凝土办公宿舍楼，建筑物占地面积895.49平方米，总建筑面积2221.23平方米。清城国土局发现源润公司上述违法用地行为后，其属下源潭国土资源管理所于2015年9月至2016年11月先后11次向源润公司发出《责令停止国土资源违法行为通知书》。
在2015年度土地卫片执法检查工作中，源润公司在清远市清城区源潭镇大龙村民委员会使用的土地（2015年卫片编号为1160、1163号图斑）不符合土地利用总体规划，面积为88.14亩（地类：农用地，其中耕地19.93亩）。源润公司的上述违法用地行为属于土地卫片执法内容，但清城国土局并无对其进行立案查处。
2016年6月，源润公司向清城国土局申请办理临时用地。为了将违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例降低，清城国土局遂同意源润公司办理上述1160号图斑部分土地的临时用地。同年6月17日，清远市国土资源局作出清城国土资（临用）发﹝2016﹞7号《关于清远市源润矿业有限公司要求办理临时用地的批复》，批复内容为：1.同意源润公司使用位于清远市清城区源潭镇大龙村禾塘、三夫田、上围经济合作社内面积38300公顷（折合57.45亩，具体面积及界址以测量图为准），作为源润公司堆放石料的临时用地；2.上述临时用地的有效使用期为发文之日起至2018年6月17日；3.上述临时用地应服从城市规划建设要求和有关规定，不得修建永久性建筑物，不得擅自改变使用用途或转让，使用期届满或使用期间，因城市建设需要，临时土地使用者应无条件服从，自行腾退并拆除临时设施；临时使用期间，要严格落实水土保持方案，科学实施土地复垦，确保安全生产，改善生态环境；临时土地使用期届满，由临时使用土地者负责恢复土地的原使用状况；无法恢复而造成损失的，应当承担相应的经济补偿责任；4.使用临时用地的其他事项按有关规定执行，涉及其他部门应按相关规定办理手续。
2016年12月12日，清城检察院认为清城国土局对源润公司非法占用农用地问题监管不力，可能损害社会公共利益，遂决定立案审查。同年12月23日，清城检察院向清城国土局发出《检察建议书》，建议其依法履行监督管理职责，杜绝源润公司继续发生非法占用土地的行为。2017年1月19日，清城国土局作出《关于清远市源润矿业有限公司违法用地查处情况报告》，称其已对源润公司的违法用地行为立案查处，并作出了相应的行政处罚。
2017年3月9日，清城检察院委托广东省国土资源测绘院对源润公司的有关用地情况进行勘测。同年3月17日，广东省国土资源测绘院编制了《清远市源润矿业有限公司实地勘测核查报告》。报告结论为：1.源润公司的采矿许可证范围面积115.1961亩，实际开采范围面积136.4566亩，超越采矿许可证范围采矿的面积21.2605亩；2.源润公司临时用地57.45亩，其中永久建筑物面积1115.04平方米[耕地(水田)1041.57平方米、林地73.47平方米]，硬底化土地面积3714.87平方米[耕地（水田）1979.34平方米、林地1735.53平方米]，彩钢大棚面积为16319.98平方米[耕地（水田）8156.57平方米、林地8163.41平方米]，与采矿许可证坐标范围进行叠加比对，未发现重叠；3.2015年卫片1160、1163号图斑面积88.1269亩[耕地（水田）19.9252亩、林地68.2017亩]，将卫片图斑与临时用地、采矿许可证坐标范围进行叠加对比，扣除临时用地、采矿许可证后，有1669.16平方米土地为硬底化地面；1160、1163号图斑未发现复绿情况，且1160号图斑临时用地有两边有较高的围墙。清城检察院认为清城国土局未有效履行监督管理职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，遂向本院提起本案行政公益诉讼。
庭审中，清城国土局对清城检察院的第1项诉讼请求无异议；对于第2项诉讼请求，清城国土局认为其已履行了部分职责，并认为应当继续履行监督管理职责。
另查明，清城国土局收到检察建议后，于2016年12月26日向源润公司发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令其立即停止在临时用地上修建永久性建筑物的土地违法行为，并拆除永久性建筑。同年12月27日，清城国土局将源润公司的上述土地违法行为呈报给清远市国土资源局。2017年1月3日，清远市国土资源局进行了立案处理。清远市国土资源局认为源润公司改变了临时用地的土地用途，在临时用地上建设了永久性建筑物，遂于同年1月13日作出清国土资执法（城区）决字﹝2017﹞1号《国土资源行政处罚决定书》，决定对源润公司作出如下行政处罚：1.责令源润公司严格按照临时用地批复批准的用途使用土地；2.对擅自改变土地用途用于办公宿舍楼建设的1.5148亩土地处以29560元罚款；3.责令源润公司在15日内自行拆除在临时用地上建设的建筑物及其他设施，恢复土地原状。源润公司于同日收到上述处罚决定后，于同年1月18日缴交了29560元罚款，但至今未拆除在临时用地上建设的建筑物，未恢复土地原状。
再查明，清城国土局系清远市国土资源局的派出机构，其主要职责是协助做好辖区内土地资源保护和管理工作，调查、上报和制止违法用地行为等。
本院认为，本案系由检察机关依照《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的相关规定而提起的行政公益诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”的规定。
《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”临时用地上不得修建永久性建筑物、构筑物和其他设施。本案中，源润公司租用清远市清城区源潭镇大龙村民委员会上围村村民小组、禾塘村民小组、三夫田村村民小组的土地后，未经批准，擅自在上述土地上建造了一栋2.5层框架结构的钢筋混凝土办公宿舍楼。清城国土局发现了源润公司上述土地违法行为后，其属下源潭国土资源管理所先后11次向源润公司发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，但源润公司的土地违法行为依然持续，而清城国土局未采取有效措施予以制止，并进行整治。源润公司使用的土地（2015年卫片编号为1160、1163号图斑）不符合土地利用总体规划，属于土地卫片执法内容，清城国土局非但未对其进行立案查处，反而为降低违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例而为源润公司1160号图斑部分土地办理临时用地。直至检察机关向其发出检察建议后，清城国土局才呈报清远市国土资源局对源润公司的土地违法行为进行立案查处，故清城国土局的上述行为已构成怠于履行土地卫片查处执法、土地违法执法的监督管理职责。因此，清城检察院要求确认清城国土局怠于履行土地卫片查处执法、土地违法执法的行政行为违法，理由成立，本院予以支持。被告作为土地行政主管部门，对违法占用土地进行建设的行为负有监督管理职责。在清城检察院发出检察建议后，清城国土局遂报请清远市国土资源局对源润公司的违法用地行为进行立案处理，虽然清远市国土资源局已对源润公司的违法用地行为作出行政处罚，且源润公司已缴纳了相应的罚款，但其在临时用地上建设的建筑物及其他设施并未拆除，土地的侵害状态仍一直持续，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。因此，清城国土局应当联同清远市国土资源局等有关部门对被源润公司违法占用的土地履行监督管理职责，依法拆除在临时用地上建设的建筑物及其他设施，恢复土地原状。
综上所述，为保护土地资源和生态环境，维护国家和社会公共利益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款之规定，判决如下：
一、确认被告清远市国土资源局清城分局对清远市源润矿业有限公司违法占用土地（2015年卫片编号为1160、1163号图斑）怠于履行土地卫片查处执法、土地违法执法的行政行为违法；
二、责令被告清远市国土资源局清城分局对清远市源润矿业有限公司违法用地的行为继续履行监督管理职责，直至涉案违法建筑物被依法拆除、土地恢复原状止。
本案受理费50元，由被告清远市国土资源局清城分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。
审 判 长 陈炳聪
审 判 员 陈桂清
人民陪审员 梁沛新
二〇一七年九月十九日
书 记 员 阮思然
附：本案所适用的法律依据
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
二、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第六十条人民法院判决被告重新作出具体行政行为，如不及时重新作出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损失的，可以限定重新作出具体行政行为的期限。
人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。