江苏省海安县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）安行初字第00018号
原告周长怀。
被告海安县国土资源局，住所地海安县海安镇江海东路22号。
法定代表人苏建华，局长。
委托代理人朱加纯，该局纪检组长。
委托代理人周希勤，江苏紫石律师事务所律师。
原告周长怀诉被告海安县国土资源局（以下简称国土局）行政登记一案，于2014年4月22日立案受理，并于4月24日向被告国土局送达应诉通知书及诉状副本，5月4日被告国土局向本院提交了答辩状及证据材料，5月9日本院将被告提交的答辩状及证据材料邮寄送达原告周长怀。本院依法组成合议庭，于2014年6月17日公开开庭审理了本案。原告周长怀，被告国土局的委托代理人朱加纯、周希勤到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告周长怀诉称，原告周长怀在海安县海安镇新桥3组有自留地约280平方米。2013年7月份，原告周长怀向被告国土局提出书面申请，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条的规定，由于国家建设征收土地、农民集体建制被撤销或人口全部转为非农业人口，原告周长怀名下未经征收的土地，归国家所有，其享有国有土地使用权，要求被告国土局对原告周长怀名下的自留地办理相关手续，确认国有土地使用权。被告国土局口头答复原告周长怀申请书不符合规范，并向其提供了关于使用划拨土地的申请规范文本及所需材料清单。原告周长怀在收集所需材料未果后于2014年3月5日从县重点工程指挥部取得被告国土局于2013年11月27日所作的拟办意见（以下简称拟办意见），该拟办意见认定周长怀申请土地登记事项应不予受理。拟办意见认定事实有误，曲解国家相关的法律法规，侵犯了原告的合法权益，要求撤销该拟办意见，并判令被告国土局办理案涉土地的登记手续，确认使用权。
原告周长怀提供的证据有：1.2013年7月16日向被告国土局邮寄的申请书；2.2013年11月27日向县工程区域指挥部索要划拨使用土地申请、土地征收批复、建设用地规划许可证等资料的申请书；3.被告国土局提供给原告的格式文本“关于使用划拨土地的申请”和“划拨用地所需材料”各一份；4.县城市建设重点工程指挥部交给原告的由被告国土局于2013年12月26日作出的拟办意见；5.苏国土资地函（2005）1号关于批准海安县2005年度第1批次城镇建设用地的通知；6.海安县人民政府（2014）海政复第3号补正行政复议申请通知书及不予受理通知书；7.周长怀集体土地使用证和2014年3月14日海安县海安镇中心街道育才社区居民委员会出具的自留地证明。
被告国土局辩称，第一，拟办意见是被告国土局与县重点工程指挥部之间的商榷函件，不是针对原告周长怀作出的行政决定。原告周长怀未向被告国土局提供申报材料，被告国土局也未向周长怀作出过相关行政决定，故不存在撤销之说。第二，周长怀要求被告为其申请登记的280平方米的土地的补办手续，应由原告提供合法的用地手续。第三，原告周长怀申请登记涉及的土地性质为旱地，为集体农用土地。2002年原告居住区域的居民完成了村改居，2005年原告所在区域的部分土地被征收，案涉土地未被征收为国有土地，根据相关规定，案涉土地性质仍为集体土地。原告要求被告对案涉土地进行国有土地使用权的登记确认没有法律依据。
被告国土局向本院提供的证据有：1.土地局部现状图，证明案涉土地性质为旱地，即集体农用土地的形式；2.2014年5月6日海安县海安镇中心街道办事处出具的证明，证明原海安镇新桥村在2002年2月与中心街道办事处村居合并，说明案涉土地区域的居民在2002年完成了村改居。
被告国土局向本院提供的法律依据有：1.2004年12月《国务院深化改革严格土地管理的规定》第10条；2.2005年3月4日国法函（2005）36号国务院法制办公室、国土资源部关于对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项的解释意见；3.2011年11月国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第四条第五款。
本案经过庭审质证，本院对证据作如下确认：被告对原告提供的证据1、4、6真实性无异议；对证据2、5认为与本案无关联；对证据3，系其单位登记窗口的格式文本；对证据7，集体土地证与本案无关联，自留地证明不能证明原告享有130多平方米自留地。原告对被告提交的证据1、2真实性无异议。本院认为，原告提供的证据1、2、3、4、5、6及被告提供证据1、2来源合法，内容真实，且与本案有关联，可作为证据使用，本院予以确认。原告提供的证据7尚不能证明原告所主张的土地使用权面积，本院不予确认。
经审理查明，2002年，原告周长怀所居住的原海安县海安镇新桥村与中心街道办事处村居合并。2005年，海安县人民政府对原告周长怀居住的区域的部分集体土地征收为国有，周长怀原使用的部分土地未被征收。2013年7月，原告周长怀向被告国土局提出书面申请，要求被告国土局对原告的位于海安镇新桥村三组的约400平方米的自留地进行国有划拨土地使用权登记。被告国土局口头答复其申请书不符合规范，并向其提供了申请规范文本及所需材料清单。原告周长怀收集相关资料未果后于2014年3月5日从县城市建设重点工程指挥部取得一份被告国土局于2013年12月26日作出的拟办意见。拟办意见主要内容：根据申请人周长怀提供的信息，我局进行了调查了解，认为周长怀申请土地登记事项应不予受理。一、周长怀申请确权发证的宗地位于新桥村3组，该地已于2005年经省人民政府批准征收为国有建设用地，征收面积为0.7724公顷。该地块所有权已属国有，其确权登记不适用国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条的相关规定。二、《中华人民共和国共和国土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。申请人周长怀无用地审批手续，故不可申请确权发证。2014年3月12日，原告周长怀就被告国土局作出拟办意见的行为向海安县人民政府申请行政复议，2014年3月20日，海安县人民政府决定不予受理。原告周长怀遂向本院提起诉讼。
本院认为，本案有两个争议焦点，一是被告国土局作出的拟办意见是否具有可诉性。二是被告国土局是否应根据原告周长怀的申请为其办理国有土地使用权登记。
对于被告国土局作出的拟办意见是否具有可诉性问题。原告周长怀向被告国土局申请为涉案土地办理国有土地使用权登记，被告国土局告知原告周长怀应提供的材料，并向原告提供申请划拨土地所需材料清单，原告周长怀为此向海安县城市建设重点工程指挥部索要相关材料。海安县城市建设重点工程指挥部将被告国土局出具的对周长怀土地登记“不予受理”的拟办意见提供给周长怀，目的是不再向其提供土地登记的相关资料。被告国土局作出的拟办意见由内部函件外化，拟办意见中不予受理结论事实上已对原告周长怀的权利义务产生影响，因此拟办意见具有可诉性。
对被告国土局是否应根据原告周长怀的申请为其办理国有土地使用权登记问题。原告周长怀提出根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条“因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权”的规定，认为其名下的未被征收的土地已由集体土地转为国有土地，具备办理国有土地使用权登记的条件。对此，被告国土局认为原告周长怀的申请事项无法律依据，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项“下列土地属于全民所有即国家所有：（五）原集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地”的规定、2005年3月4日国法函（2005）36号国务院法制办公室、国土资源部关于对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项的解释意见：“该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有”的规定，以及2011年11月国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第四条第五款“对于撤村建居后，未征收的原集体土地只调查统计，不登记发证”的规定，案涉土地仍为集体土地，未经征收不可直接转化为国有土地，从而不可为原告周长怀办理国有土地使用权登记。本院认为原、被告提供的法律依据并不冲突，被告提供的法律依据则是对原告提供的法律依据进一步的细化和操作上的明确，原告周长怀在法律适用上不全面。根据原、被告提供的法律规定，本案中原告周长怀所在区域的集体经济组织在2002年由村改居，2005年征用土地后转为城镇居民，原农村集体经济组织剩余少量集体土地，包括原告周长怀名下的土地目前尚未征收，那么未被征收的集体土地因未依法征收，并未转化为国家所有。故原告周长怀要求为其办理国有土地使用权登记尚不具备条件。
需要指出的是，被告国土局在周长怀申请办理土地使用权登记过程中存在以下问题：1.被告国土局在拟办意见中对“周长怀申请确权发证的宗地位于新桥村3组，该地已于2005年经省人民政府批准征收为国有建设用地”存在事实认定的错误。2.在原告周长怀申请登记时，既向其提供登记的材料清单及申请格式文本，同时又发拟办意见给海安县城市建设重点工程指挥部表示对原告的登记申请不予受理，这种作法显然违反了诚信原则。被告国土局应当加强业务能力的提升，对行政相对人的相关申请行为给予合法、准确的处理，以提高行政行为的公信力。
综上，案涉土地仍为集体所有，在没有被依法征收为国有土地的情形之下，原告周长怀要求被告国土局为其办理国有土地使用权登记缺乏事实及法律依据，拟办意见虽有认定错误，但其“不予受理”的结论正确，故原告要求撤销拟办意见并为其办理国有土地使用权登记的诉讼请求本院难以支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告周长怀的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告周长怀负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院开户行：中国银行南通市西被阐支行，户名：南通市财政局，账号47×××82）。
审 判 长 周国庆
审 判 员 唐 霄
人民陪审员 王祖谟
二〇一四年七月十日
见习书记员 杜欣欣
附：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。