中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申2953号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：尹加亮，男，1981年2月20日出生，汉族，住山东省平邑县石崮庄北、平滕公路东侧。
委托代理人：尹绪桂，系再审申请人之父。
委托代理人：孙殿文，北京市博圣律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省平邑经济开发区管理委员会，住所地：山东省平邑县城银花路西段。
法定代表人：刘金文，该管理委员会主任。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省平邑县人民政府，住所地：山东省平邑县浚河路中段。
法定代表人：包华，该县人民政府县长。
再审申请人尹加亮因诉山东省平邑经济开发区管理委员会（以下简称平邑经济开发区管理委员会）、山东省平邑县人民政府（以下简称平邑县人民政府）土地房屋行政征收、行政赔偿一案，不服山东省高级人民法院（2016）鲁行终893号行政判决，向本院提出再审申请。本院依法组成由审判员王振宇、代理审判员李纬华、代理审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。
山东省临沂市中级人民法院一审查明，尹加亮房屋位于平邑县石崮庄村平滕公路东侧，2013年平邑县人民政府因平滕路扩建需要，以平邑经济开发区管理委员会名义与尹加亮签订协议书，收回了尹加亮534.01㎡土地，2014年6月30日尹加亮领取了拆迁补偿款557233.5元。2014年6月18日平邑经济开发区管理委员会组织人员拆除了该宗土地上的房屋及全部附属物。
一审法院认为，本案争议焦点有四点：1.关于本案是否属于行政案件受案范围问题。平邑经济开发区管理委员会、平邑县人民政府辩称因平邑经济开发区管理委员会与尹加亮签订了《协议书》，尹加亮领取了补偿款，本案应属于民事案件审理范畴。但本案中协议书是平邑县人民政府因平滕公路扩建的公共利益需要，以平邑经济开发区管理委员会名义与尹加亮所签订，协议书仅能表明尹加亮与平邑经济开发区管理委员会、平邑县人民政府对土地及地上建筑物等的补偿达成了协议，不能因此协议证明征收行为的合法性。尹加亮对平邑县人民政府征收其土地房屋的征收行为不服提起诉讼，符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定，属于人民法院的受案范围，平邑县人民政府辩称尹加亮已与平邑经济开发区管理委员会达成相关协议，本案不属于行政案件受案范畴的理由不能成立，不予采纳。2.关于本案起诉期限问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中尹加亮房屋于2014年6月18日被平邑经济开发区管理委员会组织人员拆除，平邑经济开发区管理委员会无证据证实已告知尹加亮诉权或起诉期限，尹加亮于2014年9月22日向平邑县人民法院提起本案行政诉讼，未超过2年起诉期限，平邑经济开发区管理委员会、平邑县人民政府辩称尹加亮已超过起诉期限的理由不能成立，不予采纳。3.关于确认平邑县人民政府征收违法及判令平邑县人民政府作出征收决定、征收补偿决定问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，为了公共利益需要，县级人民政府有权对本行政区域国有土地上单位、个人房屋进行征收，征收房屋土地行政行为应当履行作出征收决定、征收补偿决定的各项有关程序。本案中平邑县人民政府在平滕线公路大修工程时，因道路扩建需要，以平邑经济开发区管理委员会名义与尹加亮签订了协议书，事实上履行了征收尹加亮房屋收回土地的行政行为，该征收行为除平邑经济开发区管理委员会与尹加亮已达成了协议书外，无相关征收房屋、土地所需要的法定程序，该征收尹加亮房屋土地的行政行为应确认违法。对于尹加亮请求判令平邑县人民政府作出征收决定、征收补偿决定的问题。本案中平邑县人民政府征收尹加亮房屋、土地的行政行为已经作出，尹加亮房屋及附属物已被拆除，判令平邑县人民政府履行作出征收决定、征收补偿决定法定职责已无实际意义，故对尹加亮请求判令平邑县人民政府作出征收决定、征收补偿决定的主张，不予支持。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。本案中平邑经济开发区管理委员会是平邑县人民政府的派出机关，其作出的行政行为应由平邑县人民政府承担相应法律责任。故依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，确认平邑县人民政府征收原告房屋的行政行为违法。4.关于尹加亮诉求的强收、强征造成的经济损失问题。本案中平邑县人民政府虽未履行征收房屋、土地所需要的有关程序，但就土地、房屋地上附着物的补偿问题尹加亮与平邑经济开发区管理委员会已达成了协议，领取了相应补偿款。尹加亮主张该协议系被胁迫下签订，无证据证实且尹加亮亦无因征收行为造成其经济损失的证据，故尹加亮主张赔偿其经济损失的理由不能成立，不予支持。遂判决确认平邑县人民政府征收尹加亮房屋的行为违法，驳回尹加亮的其他诉讼请求。
尹加亮不服，提起上诉。
山东省高级人民法院二审认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，为了公共利益需要，县级人民政府有权对本行政区域国有土地上单位、个人房屋进行征收，征收房屋土地行政行为应当履行作出征收决定、征收补偿决定的各项有关程序。本案中，平邑县人民政府在平滕线公路大修工程时，为了公共利益，占用尹加亮房屋及土地应当作出相关的征收决定及征收补偿决定，但平邑县人民政府在实际占用尹加亮的土地及地上附着物时，未根据有关法律规定履行相关手续，征收尹加亮房屋土地的行政行为违法，平邑经济开发区管理委员会是平邑县人民政府派出机关，其作出的行政行为应由平邑县人民政府承担相应法律责任。原审法院判决确认平邑县人民政府征收尹加亮房屋土地的行政行为违法认定事实清楚，适用法律正确。
关于尹加亮所称应由平邑县人民政府作出征收决定、征收补偿问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条规定：“房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作……”房屋征收是由政府主导下实施的行为，应当符合公共利益，符合整体规划和计划等条件，且政府作出征收决定还要经过民主决策、征收和补偿行为程序正当、行政决策公开等程序，房屋征收行为应符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定。人民法院审理国有土地上房屋征收行为所应审查的范围是其征收行为否具有合法性以及征收决定及补偿决定的内容及程序是否合法进行审查。本案中，尹加亮的房屋被占用，平邑县人民政府并未对其房屋及土地作出征收决定和补偿决定，而是以平邑经济开发区管理委员会与尹加亮双方签订协议书的方式代替了征收决定和补偿决定，平邑县人民政府是否作出征收决定和补偿决定应由平邑县人民政府决策，尹加亮请求人民法院判令平邑县人民政府作出征收决定和补偿决定，不属于人民法院的审查范围，因此，尹加亮所称应由平邑县人民政府作出房屋征收决定、补偿决定的上诉理由依据不足，不予支持。
关于协议书效力问题。根据平邑经济开发区管理委员会与尹加亮签订的协议书可以证实，平邑县人民政府占用尹加亮的房屋及土地已经过评估机构评估，对占用尹加亮的房屋及土地进行了补偿，尹加亮亦根据该协议书的约定领取了拆迁补偿款。尹加亮上诉认为双方签订的协议书是受胁迫应违法无效的主张，因没有提供证据予以证明，不予支持。
关于尹加亮认为平邑县人民政府拆除其房屋多占用土地应予赔偿的问题。根据行政证据规则有关规定，对被诉行政行为造成损害的应当由原告承担举证责任。本案中，尹加亮认为平邑县人民政府多占其土地造成损失应提供证据予以证明，但尹加亮未提供证据予以证实，因此，该项上诉理由不予支持。尹加亮可待有新证据时另行解决。
关于尹加亮上诉称原审法院程序违法问题。经二审法院审查认为，一审法院在审理期限内作出行政判决，未超过法定审限，因此，尹加亮认为一审法院程序违法的上诉理由，不予支持。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。尹加亮的上诉理由不能成立，不予支持。遂判决驳回上诉，维持原判决。
尹加亮不服上述裁定，向本院申请再审称，1.二审法院没有依法全面审查，二审判决认定事实的主要证据不足，适用法律错误。2.一、二审判决遗漏再审申请人诉请确认被诉行政行为“无效”的诉讼请求，程序违法。据此请求，1.撤销一、二审行政判决；2.依法改判，确认再审被申请人征收房屋、收回土地、拆除房屋的具体行政行为违法、无效，判令再审被申请人作出征收决定及补偿决定，判令再审被申请人赔偿强收强征造成的经济损失。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，为公共利益需要使用土地、为实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地等情形的，有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。且根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，县级人民政府作出的征收房屋土地行政行为应当履行作出征收、补偿决定所需要的法定程序。本案中，2013年平邑县人民政府因平腾路扩建需要，以平邑经济开发区管理委员会名义与尹加亮签订协议书，收回了尹加亮534.01平方米土地，2014年6月30日尹加亮领取了拆迁补偿款557233.5元。因平邑县人民政府未履行相关征收、补偿所需要的法定程序，一审法院确认该征收行为违法正确。
关于尹加亮提出的一、二审判决遗漏其诉请确认被诉征收行为无效的诉讼请求问题。即使原告的请求仅是确认违法，法院经审理认为达到自始无效的程度，也会判决确认无效；反之，如果原告请求的是确认无效，法院经审理认为仅仅属于一般违法，亦可迳行作出确认违法判决。因此，无论尹加亮的诉讼请求是确认无效，还是确认违法，法院通常都会对是否违法以及违法的程度作出全面的审查和评价。关于尹加亮提出的判令平邑县人民政府作出征收、补偿决定的问题。由于尹加亮已经领取了拆迁补偿款，且平邑县人民政府的征收行为已被确认违法，故尹加亮请求人民法院判令平邑县人民政府作出征收决定和补偿决定已无实际意义，尹加亮的该项主张难以支持。关于尹加亮认为平邑县人民政府拆除其房屋多占用其土地应予赔偿的问题。因尹加亮对此未提供证据予以证明，故对该项主张，不予支持。
综上，尹加亮的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人尹加亮的再审申请。
审 判 长 王振宇
代理审判员 李纬华
代理审判员 仝 蕾
二〇一七年八月十日
书 记 员 孔冰冰