辽宁省大连市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）大行终字第58号
上诉人（一审原告）：辽宁省大连海洋渔业集团公司，住所地大连市甘井子区大连湾。
法定代表人：刘建君，董事长。
委托代理人：刘贤才，辽宁海星律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：大连市国土资源和房屋局，住所地大连市中山区人民路72号。
法定代表人：王晋良，局长。
委托代理人：刘增彧。
委托代理人：吴卫国，辽宁宪义律师事务所律师。
上诉人辽宁省大连海洋渔业集团公司（以下简称大连渔业集团）因履行行政裁决法定职责一案，不服大连市中山区人民法院（2014）中行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人大连渔业集团的委托代理人刘贤才，被上诉人大连市国土资源和房屋局（以下简称市国土和房屋局）的委托代理人刘增彧、吴卫国到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：2014年8月5日，市国土和房屋局向大连渔业集团下达一份不予受理通知书，认为大连渔业集团提交的《关于对辽宁省大连海洋渔业集团公司国有产权住宅进行资产确认的批复》不是房屋的权属证明，根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第六条和第八条的规定，决定不予受理大连渔业集团的行政裁决申请。
一审法院审理查明，2013年2月，大连渔业集团向市国土和房屋局提出被拆迁房屋的裁决申请，市国土和房屋局以大连渔业集团未能提供房屋权属证明为由，于2013年2月5日作出不予受理通知书并向大连渔业集团送达。2013年4月，大连渔业集团向辽宁省国有资产管理委员会提出资产确认申请。2013年6月5日，该委员会作出辽国资产权（2013）78号批复，确认坐落于大连市中山区青云街平和巷×号×单元×层共7套住宅，建筑面积201.2平方米的房产均系大连渔业集团所有国有产权。2013年7月9日，大连渔业集团再次向市国土和房屋局递交行政裁决申请材料，市国土和房屋局以省国资委78号批复不能作为房屋权属证明要件为由拒绝接受大连渔业集团申请。2013年7月10日，大连渔业集团通过特快专递邮寄的方式向市国土和房屋局递交了申请材料，市国土和房屋局在接到原告申请60日内未作出处理决定。2014年2月17日，大连渔业集团提起诉讼，请求法院判令受理大连渔业集团的行政裁决申请。2014年4月18日，该院作出（2014）中行初字第3号行政判决书，认定省国资委的批复能够证明被拆迁房屋的国有性质和归属，但不能完全证明房屋建筑物的合法性，不符合《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》规定的权属证明的要件要求，大连渔业集团的诉讼请求证据不充分，依法驳回了大连渔业集团的诉讼请求。大连渔业集团不服一审判决，提起上诉。2014年7月24日，大连市中级人民法院作出（2014）大行终字第99号行政判决书，认为省国资委78号批复不是房屋权属证明、证明不了建筑物合法性的主张，系市国土和房屋局对大连渔业集团的裁决申请进行审核做出的认定，不能作为市国土和房屋局不履行职责的理由，因此撤销了一审判决，判决责令市国土和房屋局在判决生效之日起5个工作日内对大连渔业集团关于支付拆除住宅房屋货币补偿金的行政裁决申请作出处理。二审判决生效后，大连渔业集团再次向市国土和房屋局递交行政裁决申请及证据材料。2014年8月5日，市国土和房屋局作出不予受理通知书，认定大连渔业集团提交的省国资委78号批复不是房屋的权属证明，根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第六条和第八条的规定，决定不予受理大连渔业集团的行政裁决申请。
另查，坐落于大连市中山区青云街平和巷×号的大连渔业集团单位自管房201.1平方米，已于2010年11月被拆迁，被拆迁时的房屋承租人已安置补偿完毕，房屋产权人因未提供房屋权属证明至今未予补偿。
一审法院判决认为，大连渔业集团申请裁决的房屋拆迁行为发生于2010年11月，《城市房屋拆迁管理条例》的施行期间为2001年1月1日至2011年1月21日，因此，市国土和房屋局对大连渔业集团提出的申请的处理以及本案的审理，均适用该条例。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》系建设部为了规范城市房屋拆迁行政裁决行为，维护拆迁当事人的合法权益，根据《城市房屋拆迁管理条例》制定的拆迁补偿裁决应遵照的工作规程，裁决职能部门应在履行裁决职责过程中予以贯彻执行。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决”；《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第三条规定：“市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。房屋拆迁管理部门及其工作人员应当按照有关法律、法规规定，依法履行行政裁决职责”。根据以上规定，市国土和房屋局作为被拆迁房屋所在地的市政府城市房屋拆迁管理部门，具有房屋拆迁行政裁决的职责。
《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第六条规定：“被拆迁人申请行政裁决，应当提交下列资料：（一）裁决申请书；（二）申请人的身份证明；（三）被拆迁房屋的权属证明；（四）申请裁决的理由及相关证明材料；（五）房屋拆迁管理部门认为应当提供的与行政裁决有关的其他材料”。根据该条规定，当被拆迁人申请裁决补偿时，被拆迁房屋的权属证明是申请人必须提供的材料之一，也是裁决机关进行裁决所依据的必要证据之一。因此，市国土和房屋局在履行裁决职能过程中对申请人提供的房屋权属证明进行全面审查是合法和必要的。而对房屋权属证明的审查是在裁决受理之前进行还是受理之后进行，系本案双方当事人争议的焦点问题之一。大连渔业集团认为只要申请人提供了形式上的房屋权属证明，市国土和房屋局即应受理申请，而对该权属证明实体上的审查，应在受理后的裁决过程中进行，否则就剥夺了申请人得到实体裁决的权利；市国土和房屋局认为对房屋权属证明的审查，无论是程序上的还是实体上的，均应在受理前进行，而一旦受理了申请，裁决的只是补偿方式以及金额的问题。根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第六条的规定，房屋权属证明的提交时间应该是在申请裁决时。该规程第九条规定：“房屋拆迁管理部门受理房屋拆迁裁决申请后，经审核，资料齐全、符合受理条件的，应当在收到申请之日起5个工作日内向申请人发出裁决受理通知书”，也就是说对包括房屋权属证明在内的提交资料的审核，应在决定是否受理之前进行，只有经审核资料齐全符合受理条件的，才能发出裁决受理通知书，而受理后裁决的仅是补偿方式、补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等问题。因此，本案市国土和房屋局在收取大连渔业集团提交的申请和资料后，经过审核，认为大连渔业集团提交的省国资委78号批复文件不是房屋权属证明，因而作出不予受理通知书的行为，在程序上并无不当。
关于市国土和房屋局作出的省国资委78号批复不是房屋的权属证明的结论是否正确的问题，该院认为，房屋权属证明系所有人对房屋合法占有、使用、收益和处分的权利证明，既要证明所有人的拥有，亦要证明房屋在土地、规划、房产等方面的合法性，城市房屋的权属证明通常应以房屋产权证为主。国资委系国家对国有资产进行监管的机构，不能代替行使土地、规划、房产部门的职权，其作出的批复文件，虽然能够证明被拆迁房屋的国有性质和归属大连渔业集团，但不能证明该房屋的合法性，因而不能完全证明大连渔业集团对该房屋拥有合法的占有、使用、收益和处分的权利，即不能证明大连渔业集团系该房屋的合法所有人，因此不能完全替代房屋权属证明的法律效力。因此，市国土和房屋局对省国资委的78号批复文件不是房屋权属证明的实体认定，并无不当。
应当指出的是，市国土和房屋局作出的不予受理决定，不同于诉讼意义上的不予立案和驳回起诉，也不同于不接受大连渔业集团的裁决申请，而是在接受了申请并进行了程序和实体审核后作出的结果。市国土和房屋局本次具体行政行为仅是对大连渔业集团本次提交申请和附带材料不予受理，并不影响大连渔业集团在取得和完备申请材料后再次申请裁决和得到实体处理的权利。
综上所述，市国土和房屋局对大连渔业集团的本次裁决申请，在收取了申请书和其它材料并进行了审核后，认定大连渔业集团提供的省国资委78号批复文件不是房屋权属证明，进而于2014年8月5日作出不予受理通知书的具体行政行为，适用法律法规正确，程序合法。大连渔业集团请求撤销该具体行政行为的诉讼请求，缺乏相应的事实依据和法律根据，不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条之规定，判决如下：驳回大连渔业集团的诉讼请求。
大连渔业集团不服一审判决，向本院提起上诉。请求撤销一审判决，改判撤销市国土和房屋局2014年8月5日作出的不予受理通知书，履行行政裁决法定职责。主要理由是：一、拆迁人不与上诉人签订拆迁补偿安置协议就拆除了上诉人所有的住宅房屋，违反了《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定。上诉人请求房屋拆迁管理部门申请行政裁决，房屋拆迁管理部门应当受理。二、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条规定的情形才是不予受理的情形，提不提交房屋权属证明，不是不予受理的必备条件。该规程是2003年出台的，其与最高人民法院（2005）9号批复相冲突，被上诉人不受理上诉人的行政裁决于法无据。三、《城市房屋拆迁管理条例》相关条款规定，拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑不予补偿。拆迁人和被上诉人不能举出证据证明上诉人所有的7套房屋是违章建筑或超过批准期限的临时建筑，就应该给予补偿。况且拆迁人已经支付了房屋承租人的补偿金，对房屋所有权人却未予补偿。辽宁省国资委78号批复文件已确认该7套房屋是国有资产，属于上诉人所有。因此被上诉人应当受理上诉人的申请，并予裁决。
市国土和房屋局答辩认为，根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第六条第（三）项的规定，被拆迁人申请行政裁决，应当提交被拆迁房屋的权属证明，我局曾书面通知上诉人提交被拆迁房屋的权属证明，上诉人书面回复我局其主张权利的房屋无权属证明，其后上诉人向我局提交了辽宁省人民政府国有资产监督管理委员会《关于对辽宁省大连海洋渔业集团公司国有产权住宅进行资产确认的批复》，该批复不能替代房屋的权属证明，也不能证明建筑物的合法性，不符合行政裁决工作规程规定的权属证明要件的要求，我局不予受理是正确的，请求维持一审判决。
本案一审审理期间，大连渔业集团向一审法院提交了以下证据：1、2013年2月5日作出的不予受理通知书一份；2、2014年8月5日作出的不予受理通知书一份；3、大连市中山区人民法院（2014）中行初字第3号行政判决书；4、大连市中级人民法院（2014）大行终字第99号行政判决书。
市国土和房屋局向一审法院提交了以下证据：1、2013年7月8日大连渔业集团提交的裁决申请书；2、2013年2月5日不予受理通知书及送达回证；3、2014年8月5日不予受理通知书及送达回证；4、2012年11月7日市国土和房屋局出具给大连渔业集团的通知一份；5、大连渔业集团于2013年1月25日出具给市国土和房屋局的说明一份；6、辽宁省人民政府国有资产监督管理委员会《关于对辽宁省大连海洋渔业集团公司国有产权住宅进行资产确认的批复》一份。
一审法院经审查认为，大连渔业集团、市国土和房屋局提供的上述证明材料符合证据的真实性、合法性和关联性原则，对其证明效力予以采信。
上述证据材料均已随案移送至本院，经本院审查，一审法院的认证意见正确，本院予以确认。
本院确认的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，大连渔业集团申请裁决的房屋拆迁行为发生在《城市房屋拆迁管理条例》的施行期间，因此，本案仍适用该条例及《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定。市国土和房屋局作为城市房屋拆迁管理部门，具有房屋拆迁行政裁决的法定职责。
《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第六条规定：“被拆迁人申请行政裁决，应当提交下列资料：（一）裁决申请书；（二）申请人的身份证明；（三）被拆迁房屋的权属证明；（四）申请裁决的理由及相关证明材料；（五）房屋拆迁管理部门认为应当提供的与行政裁决有关的其他材料”。第九条规定：“房屋拆迁管理部门受理房屋拆迁裁决申请后，经审核，资料齐全、符合受理条件的，应当在收到申请之日起5个工作日内向申请人发出裁决受理通知书；申请裁决资料不齐全，需要补充资料的，应当在5个工作日内一次性书面告知申请人，可以当场补正的，应当当场补正。受理时间从申请人补齐资料的次日起计算。”从上述规定可以看出，申请人申请裁决应当提交房屋权属证明，对提交材料的审核应在决定是否受理之前进行，只有经审核资料齐全符合受理条件的，才能发出受理通知书。因此，上诉人关于是否提交房屋权属证明不影响受理的主张于法无据，本院不予支持。
不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生效力。大连渔业集团主张的位于中山区青云街的7套房屋没有进行产权登记。本案中，大连渔业集团提交辽宁省国有资产监督管理委员会《关于对辽宁省大连海洋渔业集团公司国有产权住宅进行资产确认的批复》证明其是房屋所有权人，并以此向市国土和房屋局提出被拆迁房屋的裁决申请，但国资委作为国有资产监管机构，不是房屋等不动产物权的登记机关，其出具的批复不能证明大连渔业集团系该房屋的合法所有权人，即该批复不能替代房屋权属证明的效力，故大连渔业集团提交的材料不符合《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》规定的权属证明的要件要求。
综上，市国土和房屋局收到上诉人的申请材料经过审核，认为上诉人提交的材料缺少被拆迁房屋的权属证明，不符合法定受理要件，从而作出不予受理通知，该行为认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审驳回诉讼请求并无不当，应当予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人辽宁省大连海洋渔业集团公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王少琨
审 判 员 王艳波
代理审判员 马小红
二〇一五年三月十一日
书 记 员 周 丹