广东省佛山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤06行终650号
上诉人（原审原告）谭耀坤，男，汉族，住广东省佛山市禅城区，
上诉人（原审原告）谭大钊，男，汉族，住广东省佛山市禅城区，
两上诉人的共同委托代理人陈尚安，广东常道律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市国土资源和城乡规划局，住所地广东省佛山市禅城区。
法定代表人杨小晶，局长。
委托代理人唐海峰，佛山市禅城区国土城建和水务局工作人员。
委托代理人刘敏，广东信步律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市人民政府，住所地广东省佛山市禅城区。
法定代表人朱伟，市长。
委托代理人唐少婷，佛山市法制局工作人员。
委托代理人李嘉雯，佛山市法制局工作人员。
原审第三人广东佛山禅城经济开发区管理委员会，住所地广东省佛山市禅城区。
法定代表人陈辅明，主任。
委托代理人陈丕升，广东循理律师事务所律师。
委托代理人郭志祥，广东循理律师事务所律师。
上诉人谭耀坤、谭大钊因与被上诉人佛山市国土资源和城乡规划局（以下简称市国土规划局）土地行政其他及佛山市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院(2017)粤0606行初584号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。
原裁定查明：谭耀坤、谭大钊系佛山市禅城区南庄镇梧村（以下简称梧村）村民和梧村集团有限公司股民。2016年8月19日，谭耀坤、谭大钊向市国土规划局投诉举报梧村违法用地问题，市国土规划局依法受理了谭耀坤、谭大钊的投诉举报。市国土规划局受理上述投诉举报后，对谭耀坤、谭大钊投诉举报的违法用地行为进行了实地调查，并根据调查结果作出佛国土规划函[2016]1230号《佛山市国土资源和城乡规划局关于举报禅城区南庄镇梧村存在违法用地问题的回复》（以下简称1230号《回复》），对谭耀坤、谭大钊举报的违法用地的问题答复如下：谭耀坤、谭大钊举报反映的三宗地块在土地利用现状图显示的地类不属于耕地，所以不存在破坏耕地问题。三宗土地的具体情况如下：地块一位于梧村佛开高速公路上落口之西北面，地块二位于梧村工业大道之东北，两处土地在未取得合法用地手续的情况下被擅自进行建设，禅城区执法人员于2013年10月发现后及时向违法当事人发出《责令停止国土资源违法行为通知书》、《责令改正国土资源违法行为通知书》，并立即将情况上报佛山市禅城区人民政府。当事人已于2013年12月自行拆除了上盖物，并对该地块进行复绿。至今地块一上全被青菜、香蕉和青草茂密覆盖，地块二地上也长满了茂密的青草，符合一般农用地的特征，现状明显为一般农地，两地块三年多来均没有发现有违法占地建设行为。地块三位于梧村东围之东南面，该地块目前还未发现违法占用土地的行为，但存在很少量的偷倒垃圾，尽管清除垃圾不属于市国土规划局的职权范围，市国土规划局与有关单位协调后，也进行了清理，并进行了围闭，立上了禁止偷倒垃圾的警示牌。谭耀坤、谭大钊收到市国土规划局作出的1230号《回复》后不服，向市政府提出行政复议。市政府受理了谭耀坤、谭大钊提交的行政复议申请后，于2017年4月21日作出佛府行复[2017]28号《行政复议决定书》（以下简称28号《复议决定书》），维持市国土规划局于2016年12月23日作出的1230号《回复》。谭耀坤、谭大钊对此不服，遂于2017年5月8日向法院提起行政诉讼。
原裁定认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”上述条文规定提起行政诉讼的原告必须具备诉的利益，被诉的行政行为对其造成的影响具有法律上的直接性和保护的必要性和正当性。本案谭耀坤、谭大钊主张其为案涉土地所在的农村集体经济组织成员之一，其所投诉举报的三宗违法占用的土地及诉请第2项请求的违法征用的土地属于村集体所有，故侵犯了谭耀坤、谭大钊的合法权益。但谭耀坤、谭大钊所投诉举报的案涉土地属于原梧村村委会所有，谭耀坤、谭大钊没有证据证明两人为案涉土地的权利人，亦未能证明所投诉举报的三宗违法占用土地的行为及诉请第2项请求的违法征用土地的行为侵害了其个人的人身权、财产权等合法权益，市国土规划局作出的1230号《回复》及市政府作出的28号《复议决定书》不会对谭耀坤、谭大钊的权利、义务产生实际影响，因此，谭耀坤、谭大钊作为梧村村民和梧村集团有限公司股民的一员，不能代替梧村村委会及梧村集团有限公司以自己的名义就其所主张的非法占用土地行为提起诉讼。因此，对谭耀坤、谭大钊因不服市国土规划局于2016年12月23日作出的1230号《回复》及被告佛山市政府于2017年4月21日作出的28号《复议决定书》而提起的诉讼，应不予受理。鉴于本案已受理，应裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回谭耀坤、谭大钊的起诉。一审诉讼费免于收取。
上诉人谭耀坤、谭大钊上诉称：原审法院认定事实和适用法律错误。案涉土地原为梧村集体所有，因原审第三人广东佛山禅城经济开发区管理委员会向上诉人提出对案涉土地进行统征并与梧村村委以及梧村集团有限公司签订了关于补偿和留用地安置等协议，梧村便将案涉土地交由原审第三人使用。但在征用之前，案涉土地大部分为鱼塘农用地，上诉人是梧村集体成员，亦是案涉土地的承包经营者之一，案涉土地被征用后，上诉人没有收到任何补偿，亦没有收到关于留用地安置的安排，且原审第三人在没有报法定的农用地转用审批手续的情况下，违法进行“三通一平”，完全改变了土地现状。案涉土地被非法征用令上诉人失去了土地承包经营权，严重损害了上诉人的利益，上诉人是涉案土地的利害关系人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第四条，上诉人有权以自己的名义就两被上诉人的行政行为提起行政诉讼。综上，请求：撤销原裁定并予以改判。
被上诉人市国土规划局答辩称：上诉人谭耀坤、谭大钊既不是案涉土地的所有权人，亦不是合法的使用权人，其与所投诉举报的违法用地及违法征地问题不存在法律上的利害关系。市国土规划局作出的1230号《回复》不会对上诉人的权利义务造成实际影响，上诉人不具有提起本案诉讼的主体资格，原裁定认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人的上诉无理，请求驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人广东佛山禅城经济开发区管理委员会陈述称：一、上诉人谭耀坤、谭大钊不具备原告主体资格。上诉人未提交证据证明其是案涉土地的使用权人或实际使用人，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，上诉人不能以自己的名义代替梧村村委提起行政诉讼。二、原审第三人没有实施违法征地行为。原审第三人对梧村的土地统征方案经梧村村民依法定程序投票表决，且与梧村村委会及梧村集团有限公司签订了补偿和留用地安置等协议，补偿款均已全额支付。案涉土地除少数地块已取得用地批文及国有土地使用证外，大部分土地因个别村民未在相关用地报批文件上签名、盖章，导致无法上报审批。案涉地块虽依法进行了征地前期手续，但原审第三人至今没有实际使用。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人市政府在二审期间未提交书面答辩意见。
本院对一审裁定认定的事实予以确认。本院另查明，2009年，原审第三人对梧村的土地进行统征，最终确定土地面积1222.111亩，统征地方案经梧村投票通过，并与梧村村委会及梧村集团有限公司签订了关于补偿和留用地安置等方面的协议。拟统征地（包括留用地）纳入一年一批次上报用地方案。但目前除少数地块已取得用地批文及国有土地使用证外（其中留用地中已落实用地指标245亩），其余大部分地块尚未上报上级部门审批，未取得用地批文。上诉人举报反映的三宗地块，均在上述土地范围内，属于一般农用地（非耕地）。
本院认为，本案审查的焦点在于上诉人谭耀坤、谭大钊提起本案诉讼是否符合法定的起诉条件。上诉人的诉讼请求共有两项，即：1.撤销被上诉人市国土规划局所作的1230号《回复》和市政府作出的28号《复议决定书》；2.确认案涉土地征用行为违法并赔偿经济损失。首先，关于1230号《回复》及28号《复议决定书》是否可诉的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……。”本案中，上诉人向被上诉人市国土规划局举报梧村存在违法征地、破坏耕地的问题，市国土规划局针对上诉人的举报事项进行了调查和处理之后作出了1230号《回复》，将有关调查和处理情况告知上诉人。该《回复》实质上属告知行为，对上诉人的权利义务并不产生实际影响。根据上述规定，市国土规划局作出1230号《回复》的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，基于上诉人无权对1230号《回复》提起诉讼，对于相对应的28号《复议决定书》，上诉人亦无权提起诉讼。其次，关于上诉人对其反映的案涉土地存在违法征用行为是否有权提起诉讼的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，上诉人主张其是梧村集体成员，亦曾是案涉土地的承包经营者之一，故其所投诉的违法征地行为与其具有直接的利害关系。但上诉人作为集体经济组织的一员，不能代替该经济社以上诉人自己的名义就征地行为提起行政诉讼。此外，上诉人没有提供证据证明其是涉案土地的使用权人或者实际使用人，即上诉人不能说明其所投诉的违法征地行为如何侵害其个人人身权、财产权等合法权益，即上诉人不具有提起行政诉讼的主体资格。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”的规定，上诉人的起诉依法应予以驳回。原审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，应予维持。上诉人的上诉主张缺乏事实及法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
二审案件受理费不予收取。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王咏章
审 判 员 潘华容
代理审判员 黄春英
二〇一七年十月二十七日
书 记 员 张 靖