河南省许昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫10行终43号
上诉人（一审原告）郭宾华，女，1983年12月28日出生，汉族，住禹州市。
上诉人（一审原告）王松停，男，1946年11月12日出生，汉族，住址同上。
委托代理人郭宾华，基本情况同上。
被上诉人(一审被告)禹州市颍川街道办事处。住所地禹州市滨河大道。
法定代表人刘军涛，该办事处主任。
委托代理人熊国良，该街道办事处司法所所长。
被上诉人(一审被告)禹州市人民政府。住所地禹州市禹王大道**号。
法定代表人范晓东，该市市长。
委托代理人王磊，禹州市人民政府法制办工作人员。
上诉人郭宾华、王松停因与被上诉人禹州市颍川街道办事处、禹州市人民政府政府信息公开及行政复议纠纷一案，不服襄城县人民法院（2017）豫1025行初03号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年5月26日公开开庭审理了本案。上诉人郭宾华（为上诉人王松停的委托代理人），被上诉人禹州市颍川街道办事处的委托代理人熊国良，被上诉人禹州市人民政府的委托代理人王磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2016年9月19日，原告王松停、郭宾华通过邮寄的方式向被告禹州市人民政府信息公开办公室提出申请，要求公开禹州市颍川办事处寨子社区城中村改造项目的文件及拆迁补偿安置方案的信息。在得到相关部门的答复后，二原告王松停、郭宾华又于同年10月10日向被告禹州市颍川街道办事处邮寄信函，要求被告禹州市颍川街道办事处提供寨子社区城中村改造项目的文件及拆迁补偿安置方案。在没有得到回应后，同年11月2日，原告王松停、郭宾华以被告禹州市颍川街道办事处行政不作为为由，向被告禹州市人民政府提出行政复议申请。同年12月28日，被告禹州市人民政府受理后，认为二原告并无充分、有效的证据证明颍川办事处确实于当日收到原告邮寄的挂号信，且原告所申请公开的信息，被告颍川办事处并非该信息的制作、保存主体，依据《政府信息公开条例》的有关规定，颍川办事处不具有公开该信息的职责，且不存在应当履行法定职责而未履行的情形，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定，作出禹政复驳决字[2016]7号行政复议决定，驳回二原告的行政复议申请。2017年1月5日，原告王松停、郭宾华向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被告禹州市人民政府作出的禹政复驳决字[2016]7号行政复议决定书；判令被告禹州市颍川街道办事处履行政府信息公开职责，诉讼费、差旅费等一切费用均由被告负担。
一审法院认为，首先，根据《许昌市城市规划区内集体土地上房屋征收补偿安置办法（试行）》[许政2011]87号通知第四条：“县（市、区）人民政府（管委会）负责本辖区城市规划区范围内集体土地上房屋征收与补偿工作。国土资源、住房城乡建设、城市规划、发展改革、财政、工商、公安、监察、信访、文物等部门，根据职责分工，互相配合，确保征收与补偿工作的顺利开展”的规定，被告禹州市颍川办事处并非原告所申请公开信息的制作和保存主体，且不具有法定公开的职责。其次，从原告提供的邮政部门出具的物流跟踪档案查询复印件显示：“已签收，收发室代收，投递员裴秋红”的概念存在歧义，且原告未提供证据的原件，又无其它证据予以佐证，在形式上不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关要求。第三，原告在向被告禹州市人民政府提出行政复议时，又隐瞒了曾经向禹州市人民政府信息公开办公室已申请过相同内容的信息公开，并已得到答复的事实。第四，被告禹州市人民政府作出的禹政复驳决字[2016]7号行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，原告王松停、郭宾华诉被告禹州市颍川办事处不作为及要求撤销被告禹州市人民政府作出的禹政复驳决字[2016]7号行政复议决定的请求，证据不足，理由不成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告王松停、郭宾华的诉讼请求。
二上诉人不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院对事实认定不清、适用法律错误。理由如下：一审法院依据《许昌市城市规划区集体土地房屋征收补偿安置办法（试行）》（许政[2011]87号）第四条的规定，认为被上诉人颍川办事处“不具有法定公开的职责”系曲解文件规定。且该文件第四条规定的是房屋征收补偿安置过程中政府及其职能部门如何履职，并无政府信息公开的条款。根据《行政诉讼法》第六十三条和《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的规定，“许政[2011]87号”属于规范性文件，不属于地方规章，没有法律效力，一审法院应当依据法律、法规进行判决，而不能依据缺乏法律效力的地方政策。本案中，从禹州市住建局所作的政府信息公开答复可知，寨子社区的城中村改造系由颍川办事处负责组织实施，住建局及禹州市政府并未参与，可见颍川办制作并保管了上诉人所需的政府信息。《政府信息公开条例》第十二条规定“乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：（四）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”，颍川办作为乡（镇）人民政府一级的行政单位，负有法定的信息公开职责。即使其未掌握上诉人所需信息，也应根据《政府信息公开条例》第二十一条、第二十四条的规定予以答复，而不应置之不理。2.一审法院认为上诉人提供的邮政部门出具的物流跟踪档案查询单“概念存在歧义，未提供证据的原件，又无其它证据予以佐证”，以此否定颍川办未收到上诉人邮寄的申请。在庭审中，上诉人提供的查询单有中国邮政集团公司河南省禹州市分公司加盖的，红色的档案查询专用章，根本不是复印件。查询单证明申请邮件经投递员裴秋红于2016年10月10日已经妥投；上诉人提供的信封复印件和国内挂号信函收据原件与查询单上显示的邮件编号均为XA35723528441，三份证据可以相互印证；申请表及信封上注明的内件品名这一系列书证已形成完整的证据链，证明上诉人提出了政府信息公开申请，而颍川办收到后却行政不作为。3.一审判决书认定上诉人已得到“禹州市人民政府信息公开办公室答复”与事实不符。上诉人去年9月19日向被上诉人禹州市政府邮寄信息公开申请后，根本未得到该机关的口头或书面答复，上诉人现已向许昌市人民政府投诉。4.被上诉人禹州市政府所作决定违反法定程序且认定事实不清。根据《行政复议法》第二十八条第一款的规定，被上诉人作出涉案行政复议决定前，应当由其法制办公室提出审查意见并经政府首长签批或经本机构集体讨论，但该机关并未遵照这一规定，所作“禹政复驳决字[2016]7号“决定已经违反法定程序。从其提供的证据看，法制办审核并未加盖印章，审批无法证明是由行政复议机关的负责人签字。上诉人有充分证据证明曾经向颍川办提出政府信息公开申请，而被上诉人却全然不顾、逃避履职。5.上诉人向被上诉人颍川办事处提出的政府信息公开申请，证据确凿，足以认定办事处应当依法履行答复职责；被上诉人禹州市政府作出的涉案决定罔顾事实，极力袒护办事处行政不作为。一审法院应当依据《行政诉讼法》第七十条的规定撤销涉案决定书并判决办事处履职，而不应依据该法第六十九条的规定驳回诉请。综上，请求1.撤销襄城县法院作出（2017）豫1025行初3号行政判决书；2.将此案依法予以改判；3.上诉费由被上诉人禹州市政府承担。
被上诉人禹州市颍川街道办事处辩称，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。被上诉人禹州市颍川街道办事处没有收到上诉人的政府信息公开申请，不存在行政不作为行为。被上诉人禹州市人民政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。上诉人的上诉没有事实根据和法律依据，不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人禹州市人民政府辩称，一、答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚、证据充分。答辩人在复议案件办理期间，查明了原告于2016年10月10日以挂号信形式向禹州市颍川街道办事处邮寄政府信息公开申请事项的事实；同时查明了原告并无充分、有效的证据证明禹州市颍川办事处于2016年10月10日确实收到了原告邮寄的信息公开申请书以及禹州市颍川办事处不具备相关信息公开职责的事实。以上事实有复议案卷中的有关证据材料为证。二、答辩人作出的行政复议决定程序合法。2016年11月2日，原告因认为禹州市颍川办事处在处理其信息公开申请中存在应当履行法定职责而未履行的情形，以邮寄形式向答辩人提出行政复议申请，答辩人于2016年11月3日收到。答辩人依法审查后，认定其复议申请符合法定受理条件，于2016年11月8日向原告送达了复议案件受理通知书（禹政复受字〔2016〕第18号），并于次日向被申请人送达了行政复议答复通知书（禹政复答字〔2016〕18号），要求禹州市颍川办事处在法定期限内提供相关证据、依据和其他材料。2016年11月11日，禹州市颍川办事处向答辩人提交了行政复议答复书。答辩人审查案件全部相关材料后，于2016年12月28日依法向原告作出了禹政复驳决字〔2016〕7号行政复议决定，并于同日向原告予以送达。三、答辩人作出的行政复议决定适用法律依据正确。答辩人在审查复议案件全部相关材料后，查明了原告于2016年10月10日以挂号邮寄形式向禹州市颍川办事处递交信息公开申请书，请求公开“关于寨子社区城中村改造项目的文件及拆迁补偿安置方案”这一信息的事实，因该信息并非禹州市颍川办事处制作保存，其作为县级政府派出机关也不具备相关行政职权。且原告也并无充分、有效的证据证明禹州市颍川办事处于2016年10月10日确实收到了原告邮寄的信息公开申请书。根据前述已查明的案件事实，依据《政府信息公开条例》有关规定，答辩人认为禹州市颍川办事处并无相关信息公开职责。故依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一项之规定，作出了禹政复驳决字〔2016〕7号行政复议决定。综上，答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚、证据成分、程序合法、适用法律依据正确，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
二审审理期间，上诉人提交了《禹州市人民政府关于切实规范城中村改造工作的实施意见（试行）》（禹政[2014]16号），用以证明禹州市颍川街道办事处保存了上诉人所申请的政府信息公开内容。被上诉人禹州市颍川街道办事处质证意见是：对该证据的真实性无异议，但不能证明上诉人的证明目的。被上诉人禹州市人民政府质证意见是：对该证据的真实性无异议，但对关联性有异议，且认为上诉人申请公开的内容没有明确说明具体指的是哪一年哪一项的改造项目，故该文件对上诉人申请的政府信息公开不适用。针对上诉人所举证据，本院认为该证据系政府文件，故对其真实性予以认证。
本院经二审审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，2017年10月10日，上诉人王松停、郭宾华向被上诉人禹州市颍川办事处邮寄了涉案政府信息公开申请书。同日，被上诉人禹州市颍川办事处收到涉案政府信息公开申请书。
本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第一款规定“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。”该条第二款规定“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日”。本案中，根据上诉人在一审中提交的国内挂号信函收据、邮寄妥投证明等证据材料，可以认定2017年10月10日，被上诉人禹州市颍川街道办事处已收到了本案所涉政府信息公开申请书。因此，依据上述条文规定，被上诉人禹州市颍川街道办事处在收到上诉人政府信息公开申请后，应在法定期限内进行答复。被上诉人禹州市颍川街道办事处在法定期限内未对被上诉人王松停、郭宾华信息公开申请进行答复的行为，应视为被上诉人禹州市颍川街道办事处未履行法定职责。被上诉人禹州市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，驳回王松停、郭宾华的行政复议申请不当，应予撤销。综上，一审判决认定事实不清，应予纠正。上诉人上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项、第七十二条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销襄城县人民法院（2017）豫1025行初03号行政判决；
二、撤销禹州市人民政府作出的（禹政复驳字〔2016〕7号）驳回行政复议申请决定；
三、责令禹州市颍川街道办事处于本判决生效之日起60日内重新对上诉人王松停、郭宾华的政府信息公开申请予以回复。
一、二审案件受理费各50元，由禹州市人民政府、禹州市颍川街道办事处分别承担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 袁 野
审 判 员 刘丽君
代理审判员 段明明
二〇一七年六月一日
书 记 员 王津钰
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条第一款第一项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第八十九条第一款第二项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
2.《中华人民共和国政府信息公开条例》
第二十一条对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：
（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；
（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；
（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称，联系方式；
（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。
第二十四条行政机关收到政府政府信息公开申请，能
够当场答复的，应当当场予以答复。
行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。
申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。