贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）黔23民终1211号
上诉人（原审原告）：普安县青山镇下街社区居民委员会。住所地：普安县青山镇。
法定代表人：马波，系该居民委员会主任。
被上诉人（原审被告）：普安县农业资源区划办公室。住所地：普安县盘水镇自来水公司四楼。组织机构代码：73098204-2。
法定代表人：余泽泓，系该区划办公室负责人。
被上诉人（原审被告）：田举国，男，1955年6月9日生，布依族，普安县区划办退休干部，住普安县。
被上诉人（原审被告）：周朝林，男，1967年12月2日生，汉族，农民，住普安县。
上诉人普安县青山镇下街社区居民委员会（以下简称“下街居委会”）因与被上诉人普安县农业资源区划办公室（以下简称“普安县区划办”）、田举国、周朝林确认合同效力纠纷一案，不服贵州省普安县人民法院（2016）黔2323民初569号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
下街居委会上诉请求：1、撤销原判，发回重审或改判确认原普安县青山镇小屯村民委员会（现为普安县青山镇下街社区居民委员会，以下简称“小屯村委会”）与普安县区划办签订的《土地租赁合同》无效、原普安县兴农开发有限公司（以下简称“兴农公司”）与周朝林签订的《“青山示范园”合同书》无效并将涉案的土地（小屯茶场）返还下街居委会；2、若维持原判，则请求将租金调整到每亩300元左右；3、由普安县区划办、田举国、周朝林承担案件诉讼费用。
事实和理由：1、小屯村委会与普安县区划办签订《土地租赁合同》将小屯茶场出租给普安县区划办，未经过原小屯村村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，违反了《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款的禁止性规定，应属无效。2、兴农公司与周朝林签订《“青山示范园”合同书》将原小屯茶场转包给周朝林经营，未经过发包人即小屯村委会同意，且兴农公司成立时间为2004年3月25日，晚于《土地租赁合同》订立时间2002年1月3日，兴农公司并非小屯茶场的合法承租人，其与周朝林订立的《“青山示范园”合同书》无效。3、《土地租赁合同》签订至今已有14年之久，约定的租赁价格为10元每亩，现小屯村周边的土地租赁价格约为300元每亩，《土地租赁合同》约定的租赁价格明显过低，显失公平，应作适当调整，以维护下街居委会的合法利益。
普安县区划办、田举国、周朝林未作答辩。
下街居委会向一审法院起诉请求：1、确认小屯村委会与普安县区划办签订的《土地租赁合同》无效；2、确认兴农公司与周朝林签订的《“青山示范园”合同书》无效；3、判令普安县区划办将租赁的土地（小屯茶场）返还下街居委会。
一审法院认定事实：1999年普安县人民政府开始申报农业区划示范点工作，并成立了工作领导小组，领导小组组长由分管副县长担任，成员有农业局、青山镇人民政府等政府部门的主要领导。2000年6月30日贵州省农业资源区划办公室批准青山镇为我省农业资源持续高效利用实验区之一，该项目获批后由普安县区划办具体领办实施。2002年1月3日，田举国作为普安县区划办工作人员，受普安县区划办委托，以其个人名义与小屯村委会签订了《土地租赁合同》租用小屯茶场作为实验区基地，租赁期限为50年，即2002年1月9日至2052年9月8日，约定租金按每亩每年10元给付。签订该合同之前，小屯村委会未召开村民会议或村民代表会议，也未通过村民组干部和村委会干部共同讨论决定。2004年3月25日，普安县区划办根据《贵州省农业资源区划中心关于调整农业资源持续高效利用实验区建设与管理工作意见》【黔农区中心（2004）1号】文件要求，以原普安县区划办主任保虎作为股东（出资额3.5万元，持股35％）并担任法定代表人，与股东桂镜富（出资额3.5万元，持股35％）、田举国（出资额2万元，持股20％）、刘远凤（出资额1万元，持股10％）共同成立了兴农公司，注册资金为10万元。公司成立后，小屯村委会与该公司补签小屯茶场《土地租赁合同》，签订时间提前至2002年1月3日，内容和小屯村委会与田举国签订的小屯茶场《土地租赁合同》完全一致。2005年8月30日贵州省农业资源区划办公室对普安县青山农业资源持续高效利用实验区进行验收，验收报告中明确：“实验区完成建设形成的道路、沟渠、水池、工房、杨梅、金秋梨等固定资产，严格按照固定资产管理制度登记建专账管理，移交县农业资源区划办的经济实体，普安县兴农开发有限公司，产权不变，归属普安县区划办。”在验收之前即2005年7月31日青山镇人民政府向验收组出具实验区相关证明材料供验收组验收。2007年9月8日，兴农公司与周朝林签订《“青山示范园”承包合同书》，将“青山示范园”（原小屯茶场）的果园、苗圃地及设施的经营权全部转交给周朝林行使，合同期限为45年，即2007年9月8日至2052年9月8日。该合同约定的承包费为前五年每年1万元，至2012年后，每年1.2万元。2011年3月1日，兴农公司向普安县工商行政管理局（现为市场监督管理局）申请注销登记，并于同年3月11日获准注销。
另查明，田举国与小屯村委会签订《土地租赁合同》后至2004年3月25日兴农公司成立期间，小屯茶场实际经营者为普安县区划办，在此期间普安县区划办利用青山农业资源持续高效利用实验区项目款【该项目是贵州省农业区划办以黔农区办（2000）15号文件批复成立的】向小屯村委会交纳了租金3万元。2013年6月20日下街居委会直接收取周朝林土地承包费2.8万元，定地界界桩小工费0.2万元，合计3万元。2012年，周朝林将其祖父坟墓迁至小屯茶场内安葬。2016年5月15日周朝林将该祖父坟墓迁出小屯茶场。现小屯茶场内交通、水利等设施完备，果树、茶林等已初见规模。
一审法院认为，综合双方诉辩理由分歧意见，本案一审争议焦点是：1、普安县区划办是否系本案合同主体；2、小屯村委会与田举国于2002年1月3日签订的《土地租赁合同》、小屯村委会与兴农公司补签的《土地租赁合同》性质如何认定；3、本案是否超过诉讼时效；4、小屯村委会与普安县区划办于2002年1月3日签订的《土地租赁合同》、兴农公司与周朝林于2007年9月8日签订的《“青山示范园”承包合同》的效力如何认定。
一、关于普安县区划办是否系本案合同主体的问题。对于该问题普安县区划办提出的辩解理由是：合同上只有单位盖章，没有法定代表人签字。普安县区划办虽然出具了授权委托书给田举国租赁土地，但是并未经过单位开会同意，当时委托田举国租赁该土地是保虎的个人行为，保虎后来是兴农公司的法定代表人，把兴农公司的账目交由普安县区划办管理是保虎的个人行为，是不合法的。对于该辩解理由，本院认为：要搞清楚普安县区划办是否本案合同主体问题，就要厘清普安县区划办与田举国、兴农公司之间的关系问题。
1、普安县区划办委托田举国与小屯村委会签订了《土地租赁合同》。委托书内容是：根据省办“全国农业资源持续高效利用实验区”相关要求，我县“实验区”建设在实施企业未成立之前，特委托田举国同志代表单位开展相关工作，田举国同志对“实验区”相关行为代表单位和我所成立的企业，不视为私人行为。该委托书内容有《关于印发“贵州省农业资源持续高效利用实验区工作的意见”的通知》【黔农区办（2000）11号】、《关于同意普安县青山镇为我省农业资源持续高效利用实验区的批复》【黔农区办（2000）15号】、《贵州省农业资源区划中心关于调整农业资源持续高效利用实验区建设与管理工作意见》【黔农区中心（2004）1号】文件精神相互印证，故普安县区划办与田举国是委托与被委托关系。
2、兴农公司是普安县区划办的经济实体。从贵州省农业资源区划办公室2005年8月30日关于《黔西南州普安县青山镇农业资源持续高效利用实验区》验收证书内容中可以看出，兴农公司是普安县区划办的经济实体，固定资产权属归普安县区划办。
3、田举国与小屯村委会签订《土地租赁合同》后至2004年3月25日兴农公司注册成立期间，小屯茶场实际经营者为普安县区划办。该事实体现在普安县区划办2002年至2004年《普安县青山镇农业资源持续高效利用实验区工作总结》中，该工作总结中提到青山镇农业资源持续高效利用实验区的基地就是位于青山镇政府3公里处的“小屯茶场”，以及“小屯茶场”土地开垦情况、土地租金3万元的支出情况、注册成立兴农公司情况等等。
综上，普安县区划办与田举国是委托与被委托关系，兴农公司是普安县区划办注册成立的经济实体，是被主管单位与主管单位的关系。又因兴农公司在2011年3月11日被普安县工商行政管理局注销，故普安县区划办是本案合同主体。
二、关于小屯村委会与普安县区划办于2002年1月3日签订的《土地租赁合同》、小屯村委会与兴农公司补签的《土地租赁合同》性质认定问题。
1、本案中的关键问题是须认定小屯村委会与普安县区划办、兴农公司签订的《土地租赁合同》性质究竟是土地租赁合同还是土地承包合同。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”依照上述规定，小屯村委会对外签订的租赁合同，实质上是家庭承包经营以外其他方式承包合同，即其他方式承包合同。
2、小屯村委会与普安县区划办于2002年1月3日签订的《土地租赁合同》、小屯村委会与兴农公司补签的《土地租赁合同》，两份合同之间是何种关系问题。根据庭审查明的事实，普安县区划办从2000年开始筹集、申办《黔西南州普安县青山镇农业资源持续高效利用实验区》项目，该项目于2000年6月30日获贵州省农业资源区划办公室批复后，该项目由普安县区划办具体承建实施，在2004年3月25日兴农公司未成立之前，普安县区划办委托田举国与小屯村委会签订《土地租赁合同》“租赁小屯茶场”作为实验区基地。尔后，普安县区划办根据黔农区中心（2004）1号《贵州省农业资源区划中心关于调整农业资源持续高效利用实验区建设与管理工作意见》文件精神要求注册成立了兴农公司，公司成立后普安县区划办将实验区固定资产移交其经济实体兴农公司，兴农公司与小屯村委会补签了《土地租赁合同》，该合同虽然补签的时间提前到2002年1月3日，但应认定为公司成立后的补签行为。第一份合同是普安县区划办委托田举国与小屯村委会签订的，第二份合同是普安县区划办的经济实体兴农公司补签的，两份合同内容完全一致，合同主体实质上都是普安县区划办。故两份合同应认定为普安县区划办与小屯村委会之间的一个合同行为，是一个合同关系。
三、关于本案是否超过诉讼时效的问题。合同当事人不享有确认合同无效的法定权利，只有仲裁机构和人民法院有权确认合同是否有效。合同效力的认定，实质是国家公权力对民事行为进行的干预。合同无效自始无效，单纯的时间经过不能改变无效合同的违法性。当事人请求确认合同无效，不应受诉讼时效期间的限制。本案中，下街居委会请求确认《土地租赁合同》和《“青山示范园”承包合同》无效，属于《物权法》中的用益物权土地承包经营关系，是一种对世权，不应受诉讼时效期间的限制。故周朝林、田举国提出本案超过诉讼时效的辩解理由不成立。
四、关于小屯村委会与普安县区划办于2002年1月3日签订的《土地租赁合同》、兴农公司与周朝林于2007年9月8日签订的《“青山示范园”承包合同》的效力如何认定的问题。
（一）关于小屯村委会与普安县区划办2002年1月3日签订的《土地租赁合同》效力认定问题。从小屯村委会与普安县区划办2002年1月3日签订的《土地租赁合同》来看，该合同约定由小屯村委会将青山镇小屯茶场不低于650亩的全部土地出租给普安县区划办，租赁期限为50年，即2002年1月9日至2052年9月8日，租金按每亩每年10元给付。根据《土地管理法》第十五条第二款规定“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”本案中，普安县区划办不是原小屯村集体经济组织成员，其承包经营涉案土地（小屯茶场）应当经过上述民主议定程序。根据本案查明的事实，签订该合同时未经过上述民主议定程序，但《土地租赁合同》不因此认定无效。理由如下：
1、下街居委会作为基层群众性自治组织，依照《村民委员会组织法》相关规定，管理本村属于村民农民集体所有的土地和其他财产，但应向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。基于其他法律地位，下街居委会所辖的小屯村委会与兴农公司签订（补签）《土地租赁合同》时，应保证对内就《土地租赁合同》的签订已经过了民主议定程序，此为其基于诚实信用原则而负担的缔约义务，不因村委会（居委会）换届或撤并而有所改变。现下街居委会作为缔约主体以《土地租赁合同》未经过民主议定程序为由主张合同无效，是将自己没有尽到的缔约义务而可能造成的法律后果让对方当事人承担，有违诚信原则。至于报乡（镇）人民政府批准的问题，本案普安县区划办申报《黔西南州普安县青山镇农业资源持续高效利用实验区》项目，都是经过乡（镇）、县、州各级政府层层申报最终获省区划办批准的，申报该项目时普安县人民政府组建领导小组，由副县长担任领导小组组长，成员有农业局、青山镇人民政府等政府部门的主要领导，实验区验收时，青山镇人民政府还出具了相关验收证明，该实验区建设包括土地使用情况青山镇人民政府都是知晓认可、不持疑义的。
2、2002年1月3日小屯村委会与普安县区划办签订《土地租赁合同》时，最高人民法院法释（1999）15号《农业承包合同若干问题规定》仍然适用。该司法解释第二十五条规定，“人民法院在审理依本规定第二条所起诉的案件中，对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，应当认定该承包合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应当承担的相应责任。属于本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。但可以根据实际情况，依照公平原则，对该合同的有关内容进行适当调整。”本案中，自2002年1月3日《土地租赁合同》签订至2007年9月8日兴农公司与周朝林再次签订《“青山示范园”承包合同》，下街居委会均未对合同效力提出异议。下街居委会作为土地（小屯茶场）的发包方，对兴农公司及周朝林整治该土地，种植茶叶、金秋梨、杨梅等大量人力、物力、资金投入应该是明知的。现《土地租赁合同》已签订14年之久，且下街居委会已收取了承包费。参照该上述条款第二款的规定，对下街居委会要求确认《土地租赁合同》无效的主张不予支持。
综上，小屯村委会与普安县区划办于2002年1月3日签订的《土地租赁合同》合同为双方真实意思表示，且履行多年，故应依法认定其为有效。
（二）关于兴农公司与周朝林于2007年9月8日签订的《“青山示范园”承包合同》的效力如何认定的问题。
1、关于《“青山示范园”承包合同》是否取得发包方同意的问题。（1）兴农公司与周朝林于2007年9月8日签订的《“青山示范园”承包合同》虽然发包方没有在合同上签字认可，但该合同签订后，周朝林在该租赁土地上投资开发，进行土地整治，下街居委会应该是明知的，且下街居委会于2013年6月20日还收取周朝林交纳土地租金2.8万元和定地界界桩小工费0.2万元，下街居委会的行为应视为其对该《“青山示范园”承包合同》的追认。（2）《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十一条第二款规定“承包方流转土地承包经营权，除法律或者本解释有特殊规定外，按照家庭承包土地承包经营权流转的规定处理。”第十四条规定“承包方依法采取转包、出租、互换或者其他方式流转土地承包经营权，发包方仅以该土地承包经营权流转未报其备案为由，请求确认合同无效的，不予支持。”兴农公司与周朝林签订的《“青山示范园”承包合同》为转包合同，属于家庭承包以外的其他方式流转土地经营权，按照上述解释第十四条的规定，下街居委会以兴农公司与周朝林于2007年9月8日签订的《“青山示范园”承包合同》未报其备案为由请求确认该合同无效亦应不予支持。
综上两点，下街居委会以兴农公司与周朝林于2007年9月8日签订的《“青山示范园”承包合同》未经其同意为由请求确认该合同无效的理由不能成立。
2、关于周朝林在小屯茶场建坟是否改变土地用途的问题。本案中，周朝林将其祖父坟墓迁至小屯茶场内安葬。2016年5月15日周朝林已将该祖父坟墓迁出小屯茶场。双方对此事实无异议，茶园土地已恢复，故不作赘述。
综上所述，下街居委会请求确认小屯村委会与普安县区划办于2002年1月3日签订的《土地租赁合同》，兴农公司与周朝林于2007年9月8日签订的《“青山示范园”承包合同》无效的理由不成立。应依法确认小屯村委会与普安县区划办于2002年1月3日签订的《土地租赁合同》，兴农公司与周朝林于2007年9月8日签订的《“青山示范园”承包合同》有效，下街居委会的诉讼请求应予驳回。据此，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条第一款、第六十条第一款，《中华人民共和国土地管理法》第十五条第一款，《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第十条、第四十四条、第四十八条第一款，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条、第二十一条第二款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，并经一审法院审判委员会讨论决定，判决如下：驳回下街居委会的诉讼请求。案件受理费50元，由下街居委会负担。
二审中，当事人没有提交新证据。本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，民事活动应遵循诚实信用原则。综合当事人诉辩请求及理由，归纳本案二审争议焦点为：1、小屯村委会与普安县区划办签订的《土地租赁合同》效力如何认定；2、兴农公司与周朝林签订的《“青山示范园”合同书》效力如何认定。
一、关于小屯村委会与普安县区划办签订的《土地租赁合同》的效力如何认定。
下街居委会主张《土地租赁合同》无效的理由是：小屯村委会与普安县区划办签订《土地租赁合同》将小屯茶场出租给普安县区划办，未经过原小屯村村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，违反了《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款的禁止性规定。
经审查，《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由于村民会议是集体经济组织内部事务，集体经济组织以外的合同相对方无从得知也无从干涉，故基于合同相对方的合理信赖，村民委员会在对外签订承包合同时，应保证其承包合同已经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，此系村民委员会对合同相对方应尽的诚实信用义务。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第三款规定，村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。该法第二十一条规定，村民会议由村民委员会召集。该法第二十四条第一款第（四）项规定，土地承包经营方案经村民会议讨论决定方可办理。根据前述法律规定可知，在将集体所有的土地交由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营等涉及村民重大利益的时候，村民委员会有义务召集村民会议，向村民会议报告承包方案并由村民会议讨论决定，并经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，此系村民委员会对本集体经济组织成员应尽的忠实报告义务。
本案中，小屯村委会未经村民民主议定程序，与普安县区划办签订《土地租赁合同》将小屯茶场出租给普安县区划办，一方面其对内未尽到忠实报告义务，另一方面其对外违反诚实信用原则。《土地租赁合同》虽未经民主议定程序决定，但在履行期间原小屯村的村民并未提出异议，在《土地租赁合同》实际履行多年后，下街居委会作为小屯村委会权利义务继受者，向法院主张《土地租赁合同》无效，实则将自己未尽到义务所造成的后果交由守约方承担。一审法院根据合同签订及履行情况，驳回下街居委会所提《土地租赁合同》无效的主张，既符合《土地租赁合同》签订时施行的《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》的规定，也符合公平原则，本院对此予以认可。
二、关于兴农公司与周朝林签订的《“青山示范园”合同书》效力如何认定。
下街居委会主张《“青山示范园”合同书》无效的主要理由是：1、兴农公司并非小屯茶场的合法承租人；2、转包行为未经过发包人即小屯村委会同意.
首先，如前所述，《土地租赁合同》系普安县区划办与小屯村委会真实意思表示，合法有效，普安县区划办通过《土地租赁合同》取得小屯茶场的经营权。而兴农公司是普安县区划办注册成立的经济实体，普安县区划办与兴农公司是主管单位与被主管单位关系，其固定资产权属归普安县区划办。普安县区划办与小屯村委会订立《土地租赁合同》时，虽然兴农公司未成立，但兴农公司成立后又与小屯村委会补签了《土地租赁合同》，而该两份《土地租赁合同》实质是一致的，无论承包人是兴农公司还是普安县区划办，财产均归属于普安县区划办，兴农公司作为普安县区划办设立的经济实体，将其管理的小屯茶场转包给周朝林，并不违反法律、法规的强制性规定。在兴农公司被注销后，其权利义务都是由主管单位普安县区划办继受。下街居委会主张兴农公司非承租人，进而主张《“青山示范园”合同书》无效的理由不能成立。
其次，根据《中华人民共和国合同法》第四十四条“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”之规定，合同是否备案并非判断合同效力的依据。《中华人民共和国土地承包法》第三十七条规定：“采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条规定“承包方依法采取转包、出租、互换或者其他方式流转土地承包经营权，发包方仅以该土地承包经营权流转未报其备案为由，请求确认合同无效的，不予支持。”故对下街居委会以《“青山示范园”承包合同》未报其备案为由主张该合同无效的请求不予支持。
综上，《“青山示范园”合同书》系普安县区划办的经济实体兴农公司与周朝林基于平等自愿而达成，系双方的真实意思表示，未违反法律、法规的强制性规定，应认定合法有效。
另外，针对下街居委会二审中所提调整租金的请求一节。经审查，下街居委会在本案一、二审中的主要诉讼请求是确认《土地租赁合同》、《“青山示范园”合同书》无效并返还租赁土地（小屯茶场），其提出的若认定前述合同有效，则对租金进行调整的请求，系其主张合同无效之诉的备选之诉，在法院确认前述合同有效，下街居委会主要诉讼请求不予支持的情况下，方可对其备选之诉进行审理。但下街居委会并未在一审起诉时提出前述备选之诉的请求，其二审中提出若认定前述合同有效，则将租金调整至约300元每亩，属于二审新增加的诉讼请求，超出本案审理范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百二十八条“在第二审程序中，原审原告增加独立的诉讼请求或者原审被告提出反诉的，第二审人民法院可以根据当事人自愿的原则就新增加的诉讼请求或者反诉进行调解；调解不成的，告知当事人另行起诉。双方当事人同意由第二审人民法院一并审理的，第二审人民法院可以一并裁判”之规定，下街居委会可以就调整租金的诉讼请求另行提起诉讼。
综上所述，下街居委会的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人普安县青山镇下街社区居民委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘筱青
审判员 付 君
审判员 曾婷婷
二〇一七年四月二十日
书记员 田 青