新疆生产建设兵团第十师中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）兵十行终字第9号
上诉人（原审原告）王秀英，女，汉族。
上诉人（原审原告）张炜，男，汉族。
委托代理人于传忠，男，汉族。
委托代理人姚广伟，�，汉族。
上诉人（原审原告）张波，男。
被上诉人（原审被告）新疆生产建设兵团第十师人力资源和社会保障局（原名新疆生产建设兵团第十师劳动和社会保障局）。
法定代表人张瑶，局长。
委托代理人孙建虎，男，汉族。
委托代理人张洪然，新疆北屯律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）新疆生产建设兵团人力资源和社会保障局。
法定代表人岳有堂，局长。
委托代理人李宏志，男，汉族。
上诉人王秀英、张炜、张波因与被上诉人新疆生产建设兵团第十师人力资源和社会保障局（以下简称第十师人社局）及被上诉人新疆生产建设兵团人力资源和社会保障局（以下简称兵团人社局）工伤行政确认一案，不服北屯垦区人民法院于2015年9月17日作出的（2015）北行初字第45号行�判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王秀英，上诉人张炜委托的代理人于传忠、姚广伟，被上诉人第十师人社局委托的代理人张洪然、孙建虎，被上诉人兵团人社局委托的代理人李宏志到庭参加诉讼。上诉人张波经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
原审查明，原告王秀英系死者张斌之妻，原告张炜、张波系张斌之子，张斌时为新疆屯南煤业有限责任公司噶顺公司采煤班班长，同时也是爆破员。2012年6月15日张斌值中班，时间应当从16:00到22:00。15:30张斌下井，18:50许张斌提前升井，在向带班队长卫小章口头说明事由后骑摩托车离开单位。在由北向南行驶至和布克赛尔县和什托洛盖镇噶顺煤矿路段7公里115米处时，与前方行驶的两轮摩托车相撞，张斌死亡，和布克赛尔县公安局认定张斌�事故主要责任。在张斌驾驶的摩托车后备箱内有手钳子、安全帽、2个22-24套筒（与2012年6月15日收据相符）、发爆器等物品。2013年6月13日，原告王秀英向被告申请工亡认定，在“受伤害经过简述中”原告王秀英对张斌的外出表述为“因工外出到和什托洛盖镇购置物品，并对班组出现故障的发爆器拿到和什托洛盖镇予以维修”。2013年8月20日，第十师人社局作出师劳工伤认字【2013】30号不予认定工伤决定书，原告王秀英不服，向兵团人社局申请行政复议，2013年11月19日兵团人社局作出兵人社复决字【2013】17号行政复议决定书维持第十师人社局作出的不予认定工伤决定书。王秀英对行政复议决定不服，于2014年1月3日向原审法院起诉，原审法院于2014年4月2日作出（2014）北行初字第2号行政判决书，撤销师劳工伤认字【2013】30号不予认定工伤决定书，并责令其于判决生效后三�日重新作出具体行政行为。第十师人社局不服本判决，向第十师中级人民法院提出上诉，第十师中级人民法院于2014年7月7日作出（2014）兵十行终字第1号行政判决书，维持（2014）北行初字第2号行政判决书。第十师人社局经过对张斌井下的当班同事、升井后遇到的同事、用人单位领导、用人单位其他同事进行调查后，于2015年1月20日逾期作出师劳工伤认字（2015）1号不予认定工伤决定书，王秀英不服，向兵团人社局提起行政复议，兵团人社局根据相关法律，审查申请人事项，结合第十师人社局提供的证据进行书面审查后作出兵人社复决字[2015]7号行政复议决定书，维持被告第十师人社局不予认定工伤决定。
原审法院认为，新疆生产建设兵团第十师劳动和社会保障局，具有负责本行政区域内工伤保险工作、受理工伤认定申请并作出工伤认定的法定职权。兵团人�资源和社会保障局依照法律的规定，有权受理行政复议申请，依法对第十师人社局作出的具体行政行为进行审查并作出裁决。本案中，争议焦点为一、张斌是否因工外出受到伤害；二、第十师人社局逾期作出不予认定工伤决定书的行政行为是否合法；三、兵团人社局作出的行政复议决定书程序是否合法。
针对争议焦点一，张斌并非因工作原因外出而受到伤害。《工伤保险条例》第十四条规定“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：……（五）因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；……”。原告王秀英申请工伤认定时对张斌因工外出的原因表述为“购买生产工具”和“维修发爆器”。首先，就原告提到的购买工具的事实主张，从原告王秀英提供的购买工具收据来看，无法证明购买工具的主体是不是张斌，即使是张斌购买，也�法证明其购买工具的时间段。按照原告的陈述，张斌外出是为购买工具，说明购买工具的时间应在到达和什托洛盖镇之后，但是根据原告认可的摩托车修理部业主陈荣及和布克赛尔县公安局交警大队出具的两份证明，证明张斌发生事故时摩托车后备箱里就已有安全帽、手钳子、两个22-24套筒等工具，说明张斌在外出前该组工具就已在摩托车后备箱，这与原告陈述张斌外出购买工具的事实相矛盾，对张斌外出购买工具的意见原审法院不予采纳。其次，就原告提到的维修发爆器的事实主张，第十师人社局通过对张斌当班的井下同事、升井后遇到的同事、用人单位的领导、用人单位其他不同岗位的同事进行调查取证，从发爆器的日常管理制度、事发当日发爆器的领取情况及使用情况、发爆器的成本及属性等方面证明2009年后，用人单位采用机采后，发爆器坏了，可以到库房领取，可以到别的班组借用，没有维修的必要，均是以旧换新，该事实有大量的证人证言及书面证据作为依据；通过卫小章、段永军、张永生、廖国明、廖国强、索生辉的证人证言及农十师煤矿房产管理所提供的两份证明可证明当日张斌升井时并未携带发爆器，且事发之日的次日，其家中确实有事（即亲戚结婚）的事实以及在农十师煤矿康乐苑小区有一处房产，所有人为王秀英；以上事实所依据的证据能够形成一个较为完整的证据锁链，互相印证。放炮手杨德生作出对王秀英有利的证言，但是其妻子与王秀英系亲姐妹，双方有着密切的关系，不能单独作为定案的依据，同时杨德生只证明有发爆器损坏，无法证明张斌外出进行维修的事实；群检员雷国钦的证言只证明张斌说要去修理发爆器，亦无法证明张斌是否外出进行维修的情况，同时其陈述的修理发爆器的事实�单位正常的发爆器管理、使用、维修制度不符，又没有其他证据予以佐证。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第一款第九项的规定：数个种类不同，内容一致的证据优于一个孤立的证据，原审法院对原告陈述的张斌外出修理发爆器的事实主张不予采纳。综上，张斌因工作原因外出受到伤害没有事实依据，第十师人社局作出的不予工伤认定决定书认定事实清楚。
针对争议焦点二,第十师人社局逾期作出不予认定工伤决定书的程序违法,不予认定工伤行政行为亦违法。（2014）北行初字第2号行政判决书，撤销师劳工伤认字【2013】30号不予认定工伤决定书，并责令第十师人社局于判决生效后三十日内重新作出具体行政行为。第十师人社局以单位内部负责该项工作的人员外出学习为由，逾期近半年作出新的具体行政行为，该事由不�对抗行政相对人的主张，因此第十师人社局未在法定期限内作出的师劳工伤认字（2015）1号不予认定工伤决定书程序违法。但该行政行为认定事实准确，逾期作出的行为并不对原告权利产生实际影响，故属于行政行为程序轻微违法，其行政行为虽违法，但不予撤销，师劳工伤认字（2015）1号不予认定工伤决定书继续有效，对原告主张的撤销该不予认定工伤决定书的诉求不予支持。
针对争议焦点三，兵团人社局作出的行政复议决定书程序合法。本案对原具体行政行为及复议维持决定进行审理，对于实体问题，两个行政行为具有一体性；对于程序问题，复议维持决定具有独立性。行政复议程序的合法性主要包括行政复议的受理程序及行政复议的审理和决定程序两个方面，对于受理程序原告无异议，只是在决定程序中提出兵团人社局不仅仅只是进行书面审查，应当根据申请人的要求，重新调查取证，形成新的证据。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。本条中，申请人提出要求或者复议机关负责法制工作的机构认为“必要时”，可以进行调查，也可以不进行调查。本案中，兵团人社局在对原告的申请进行书面审查后，认为第十师人社局认定事实清楚，证据确实充分，没有必要重新调查取证，其作出复议维持决定的程序合法。因原行政行为违法，复议维持决定作出的内容也违法，对兵团人社局作出的复议维持决定应予撤销，原审法院对原告要求撤销复议维持决定的诉讼请求予以支持。
综上所述，根据《中华人�共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第七十九条之规定，判决如下：一、确认被告新疆生产建设兵团第十师劳动和社会保障局作出的师劳工伤认字【2015】1号不予认定工伤决定书违法，但不撤销行政行为；二、撤销被告新疆生产建设兵团人力资源和社会保障局作出的兵人社复决字【2015】7号行政复议决定书；三、驳回原告王秀英、张炜、张波的其他诉讼请求。案件受理费100元，由原告王秀英、张炜、张波负担。
上诉人王秀英、张炜、张波上诉称，一、张斌于2012年6月15日死亡后，其用人单位屯南煤业公司未给张斌申报工伤。十师人社局委托和什托洛盖司法所所作的《事故调查笔录》是无效的，不应得到法院的支持；十师人社局抛出个体司机索生辉的证词，用以证明张斌的外出是要到182团参加亲戚的婚礼，凭张斌的亲戚卢友蓬说去不了182团了，张�出车祸了，从而证实张斌为因私外出。原审不撤销十师人社局行政行为是不正确的。二、张斌已缴纳工伤保险20余年，依据权利与义务相一致的原则，当张斌亡故后，其亲属理应享受工伤保险待遇。作为班长和爆破员的张斌带着损坏的发爆器外出维修，理应认定为因工外出，并不幸遭遇车祸死亡，故王秀英、张炜、张波的诉求应该得到法院支持。三、原审法院的判决是对十师人社局和兵团人社局违法行政行为的“宽容”和妥协，确认违法判决必须符合法定条件，法定条件要严格把握。
综上，恳请第十师中级人民法院依法撤销原审的错误判决，并在查清事实的基础上，判令被上诉人重新作出工伤认定决定书，即：认定张斌的死亡属于工亡，诉讼费及用于本案的一切费用由两被上诉人承担。
被上诉人第十师人社局辩称，首先，张斌不属于因工外出。申请人王秀英申请工伤认定时提出张斌外出是为购买工具和修理发爆器,但在张斌出事时钢丝钳、安全帽、24套筒等工具都已在摩托车后备箱，与其自己的陈述相互矛盾；关于修理发爆器一事，第十师人社局通过对事发当日张斌同班的同事、单位各类工作人员以及单位的领导进行调查取证，当日不存在修理发爆器的合理性和必要性，张斌发生交通事故死亡不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形，第十师人社局作出的不予工伤认定决定书认定事实清楚，证据充分。其次，第十师人社局未在法定30日内作出具体行政行为，原因在于负责该项工作的工作人员被派出学习3个月。但是逾期作出的行政行为不一定属于违法行政行为，程序违法也不表明该行政行为无效。
被上诉人兵团人社局辩称2015年3月23日其收到申请人王秀英的行政复�申请书后，当日下达了《行政复议受理通知书》，依据第十师人社局提供的行政复议答辩状、调查笔录及各类证据，认定第十师人社局作出不予认定张斌为工伤的行政行为事实清楚，证据确凿，程序合法。兵团人社局按照《工伤保险条例》、《人力资源和社会保障行政复议办法》作出维持第十师人社局不予工伤认定的行政复议决定书程序合法，适用法律正确。
二审中，上诉人张炜提供其自称于2016年1月4日在自治区工商局调取新疆屯南煤业有限责任公司的工商登记情况表（共八页），拟证实新疆屯南煤业有限责任公司噶顺公司经理不是廖国明。
经质证，被上诉人第十师人社局认为该证据系复印件，真实性暂不能予以认可，从所涉及的内容第7页中噶顺公司的登记日期为2011年5月31号，从时间上来看和本案没有任何的关联性，第十师人社局当时调查廖国明，其陈述的非常清楚，其是在2011年8月至2013年3月任噶顺公司的经理，所以这份证明和本案无关。被上诉人兵团人社局认为这份证据与本案没有关系。
由于该证据系复印件，结合两被上诉人的质证意见，本院对该证据的真实性暂不予确认。
经二审审理查明事实与原审认定事实基本相同。
本院认为，根据《工伤保险条例》第十九条第二款规定：“职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”上诉人王秀英申请工伤认定时对张斌因工外出的原因表述为“购买生产工具”和“维修发爆器”。首先，就上诉人王秀英提到的购买工具的事实主张，张斌外出是为购买工具，说明购买工具的时间应是在其到达和什托洛盖镇之后，但是根据摩托车修理部业主陈荣及和布克赛尔县公安局交警大队出具的两份证明，证明张斌发生事故时摩托车后备箱里就已有安全帽、手钳子、两个22-24套筒等工具，说明张斌在外出前上述工具就已在摩托车后备箱，这与上诉人陈述张斌外出购买工具的事实相矛盾，对张斌外出购买工具的意见原审法院不予采纳是正确的。被上诉人第十师人社局通过对死者张斌当班的井下同事、升井后遇到的同事、用人单位的领导、用人单位其他不同岗位的同事进行调查取证，从发爆器的日常管理制度、事发当日发爆器的领取情况及使用情况、发爆器的成本及属性等方面证明2009年后，用人单位采用机采后，发爆器坏了，可以到库房领取，可以到别的班组借用，没有维修的必要，均是以旧换新；通过卫小章、段永军、张永生、廖国明、廖国强、索生辉的证人证言及第十师煤矿房产管理所提供的两份证明可证明当日张斌升井时并未携带发爆器，且事发之日的�日，其家中确实有事（即亲戚结婚）的事实以及在第十师煤矿康乐苑小区有一处房产，所有人为王秀英；以上事实所依据的证据能够形成一个较为完整的证据锁链，互相印证。放炮手杨德生作出对王秀英有利的证言，但是其妻子与王秀英系亲姐妹，双方有着密切的关系，不能单独作为定案的依据，同时杨德生只证明有发爆器损坏，无法证明张斌外出进行维修的事实；群检员雷国钦的证言只证明张斌说要去修理发爆器，亦无法证明张斌是否外出进行维修的情况，同时其陈述的修理发爆器的事实与单位正常的发爆器管理、使用、维修制度不符，又没有其他证据予以佐证。上诉人王秀英、张炜、张波虽对被上诉人第十师人社局提供的证据予以否认，但未提供充分的证据予以反驳。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条的规定：“在不受外力影响的情况下，一方当事人提供的证据，对方当事人明确表示认可的，可以认定该证据的证明效力；对方当事人予以否认，但不能提供充分的证据进行反驳的，可以综合全案情况审查认定该证据的证明效力。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》还规定：“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”虽然在本案工伤认定中，考虑到职工张斌的直系亲属王秀英、张炜、张波与第十师人社局举证能力的差异以及工伤认�对职工重大利益的影响，将“不认为是工伤”的举证责任分配给第十师人社局，职工张斌的直系亲属王秀英、张炜、张波对其主张的事实只承担初步的举证责任，但这一举证责任分配并不意味着第十师人社局因客观原因无法提供所有直接证据时，职工张斌的直系亲属王秀英、张炜、张波认为是工伤的主张必然成立。本院认为，职工张斌因工死亡的主张，仅有上诉人王秀英、张炜、张波的一面之词，事故发生时，驾车人张斌已经死亡，乘车人张永生系屯南煤业公司职工，其证实张斌骑摩托车带其是回第十师煤矿，途中发生交通事故，并非上诉人王秀英、张炜、张波提出的是回和什托洛盖镇上，这一客观事实，不能反映张斌系工作原因驾车的任何迹象，上诉人王秀英、张炜、张波也未提供充分的证据予以反驳第十师人社局提供的证据，而第十师人社局却提供了充分的证据证明上诉人王秀英、张炜、张波所主张的张斌死亡的原因系因工死亡的事实不存在。至此，综合全案，全面、客观和公正地分析判断、确定证据效力、认定案件事实，本院认为，被上诉人第十师人社局提供的证据能相互印证，形成证据链，认定张斌并非因工作原因死亡，证据充分，事实清楚。上诉人王秀英、张炜、张波无视自身主张无充分的证据佐证及不合常理之处，故上诉人关于张斌系因工作原因死亡的主张，本院实难支持。
第十师人社局以单位内部负责该项工作的人员外出学习为由，逾期近半年作出新的具体行政行为而未在法定期限内作出的师劳工伤认字（2015）1号不予认定工伤决定书程序违法。行政许可的时限制度作为一种行政程序是行政机关必须要严格遵循的，违反时限制度属于违反法定程序，但并不是所有违反法定程序的行为都要撤销或者确认违法。应当区别对待，对于那些严重违反法定程序，特别是违反法定程序中的基本的主要程序，如没有给与陈述和申辩权、没有依法举行听证、没有送达等，这种要坚决予以撤销或者确认违法。对于那些违反一般程序的，如时限之类的如超过多少天办理的，如果法院一概予以撤销，其法律效果和社会效果并不好。其次，此案中，上诉人王秀英、张炜、张波要求被上诉人第十师人社局认定张斌的死亡系因工死亡，被上诉人第十师人社局超过规定期限，属程序上存在瑕疵，上诉人王秀英、张炜、张波又通过复议程序，一、二审行政诉讼程序主张其权利，被上诉人第十师人社局超过规定期限告知对其并无实质性的影响。另外，如果法院迳行予以撤销并不利于当事人合法权益的保护。即使因超过时限以程序违法为由予以撤销，由于行政确认是依申请的行为，当事人还要重�提出申请，行政确认机关在法定的时限内再行作出行政确认，反而加长了期限。这样反而不利于当事人合法权益的保护。至于被上诉人第十师人社局存在的行政程序问题，法院可以通过向行政确认机关即被上诉人第十师人社局发出司法建议，指出其违反法定时限等问题，责令其改进工作的方式，达到政治效果、法律效果和社会效果的统一。由于，被上诉人第十师人社局在本案中的行政行为认定事实准确，逾期作出的行为并不对原告权利产生实际影响，故属于行政行为程序轻微违法，其行政行为虽违法，但不予撤销，师劳工伤认字（2015）1号不予认定工伤决定书继续有效，原审对上诉人王秀英、张炜、张波主张的撤销该不予认定工伤决定书的诉求不予支持是正确的。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人王秀英、张炜、张波负担。
本判决为终审判决。
审判长 王金江
审判员 蓝文瑜
审判员 刘文胜
二〇一六年一月二十二日
书记员 刘玉洁