江苏省宿迁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏13行终123号
上诉人（原审被告）泗阳县裴圩镇人民政府，住所地泗阳县裴圩镇和平路18号。
法定代表人刘西，该镇镇长。
应诉负责人陈圣豹，该镇人大主席。
委托代理人张同余，江苏致强律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王正国，男，汉族，1976年10月12日生，住泗阳县。
被上诉人（原审原告）许广云，女，汉族，1973年8月1日生，住址同上。
二被上诉人委托代理人孙志，江苏律轩律师事务所律师。
二被上诉人委托代理人陈秋香，江苏律轩律师事务所实习律师。
原审被告泗阳县国土资源局，住所地泗阳县众兴镇北京东路112号。
法定代表人苏学敏，该局局长。
委托代理人刘须成，该局工作人员。
委托代理人刘亮，江苏义缘律师事务所律师
原审第三人洪桂香,女,汉族,1958年8月28日生，住泗阳县。
上诉人泗阳县裴圩镇人民政府（以下称裴圩镇政府）因与被上诉人王正国、许广云，原审被告泗阳县国土资源局（以下称泗阳国土局）、原审第三人洪桂香撤销行政行为一案，不服宿迁市宿城区人民法院（2017）苏1302行初26号行政判决，提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理。经过阅卷、询问双方当事人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。
原审经审理查明：二原告与第三人洪桂香均居住在泗阳县裴圩镇裴圩街和平路南侧，且住房相邻。2016年3月6日第三人以家中房屋破旧为由向裴圩镇政府申请翻建房屋，2016年3月11日泗阳县国土资源局裴圩国土资源所在第三人建房审批表国土查勘意见一栏中出具“符合土地利用总体规划”意见，同日裴圩镇政府作出同意的审核意见。后第三人开工建设六层房屋，同年9月完工。二原告认为二被告对第三人作出的建房审批行为违法，提起本案诉讼。
原审认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”据此，是否与被诉行政行为之间存在法律上的利害关系是判断起诉人原告主体资格的重要标准。本案中，二原告与第三人新建房屋紧密相邻，第三人建设房屋的行为是否合法、方式是否适当对原告的居住安全、相邻权利均存在一定影响，故二原告与涉案的建房审批行为存在法律上的利害关系，应当认定具有提起本案行政诉讼的原告资格。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”同时，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过起诉期限的，应由被告承担举证责任”。本案中，被告作出建房许可审批时未告知原告的诉权或起诉期限，起诉期限应从原告知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，原告诉称2016年12月23日第三人起诉原告要求排除妨碍，在2017年1月25日的庭审中其才得知涉案的建房审批，故本案的起诉期限应从2017年1月25日计算2年的起诉期限，原告在2017年2月6日向本院提起诉讼，未超过2年起诉期限。被告虽辩称原告起诉已超过起诉期限，但在法定期限内没有提供证据予以证明，故对被告的辩解不予采信。
行政诉讼审查的对象应是对公民，法人或者其他组织的权益产生确定效力的成熟性行政行为，行政机关在作出最终处理结果之前的预备性或阶段性行为，如果尚未对公民、法人或者其他组织的权益产生实际的影响，不纳入审查范围。本案中，泗阳国土局在第三人的建房审批表中国土查勘意见一栏中签署“符合土地利用总体规划”并盖章的行为，只是建房审批过程中一个环节，并非是对第三人申请建房作出的最终处理结果，泗阳国土局在涉案中实施的行为对原告的权利义务没有产生实际影响，应驳回原告对泗阳国土局的起诉。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《江苏省城乡规划条例》第三十八条第二款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证；未取得建设工程规划许可证的，有关部门不得办理建设项目施工许可、商品房预（销）售许可等手续。”依据上述规定，申请建房的许可权应在城乡规划主管部门。本案中，第三人申请建房，裴圩镇政府对其申请予以审批，即作出了准予建房的许可，明显超越了法定职权，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，原审判决撤销被告泗阳县裴圩镇人民政府于2016年3月11日对第三人建房申请作出的审批。
上诉人裴圩镇政府上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审改判或者发回重审，主要理由为：1、二被上诉人不能举证证明其所建房屋的合法性，因此其不具备提起本案诉讼的原告资格；2.根据泗阳县政府办公室2013年5月6日下发的泗政办发（2013）62号《关于印发泗阳县农村违章建筑管控工作实施方案的通知》，上诉人获得了泗阳县住建局的委托行使房屋建筑审批权；3.上诉人的审批行为涉及公共利益，不宜撤销。
二被上诉人答辩称，上诉人的上诉理由不成立，原审判决正确，应驳回上诉维持原判，主要理由为：1.被上诉人所居住的房屋是1993年建设，紧邻第三人的房屋，第三人建房行为严重影响了被上诉人房屋的安全，被上诉人与上诉人批准第三人建房行政行为具有利害关系；2.根据城乡规划法的规定，乡镇政府没有建设规划许可职权，上诉人批准第三人建房，属于超越职权；3.撤销上诉人的行政行为不仅不会影响公共利益，反而有利于贯彻法律，杜绝违章建筑。
原审被告泗阳县国土局述称，国土局的行为对二被上诉人的权益没有造成影响，不具有可诉性。
原审第三人洪桂香述称，其建房经政府审批，合理合法，要求驳回被上诉人的诉讼请求。
双方当事人一审中提交的证据均已随案移送本院。
二审查明的案件事实与原审一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款关于：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《江苏省城乡规划条例》第三十八条第二款关于：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证等规定，裴圩镇政府不具有建设规划许可职权。裴圩镇政府上诉提出，根据泗阳县政府办公室2013年5月6日下发的泗政办发（2013）62号《关于印发泗阳县农村违章建筑管控工作实施方案的通知》，上诉人具有房屋建筑审批权。经查，泗阳县政府办公室制定下发的文件规定，乡镇政府得到住建局委托后行使建设审批职权，但裴圩镇政府答辩称住建局未作出过委托其行使相关职权的行为。故本院认为，裴圩镇政府批准第三人建房行为缺乏职权依据。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起行政诉讼。本案中，二被上诉人与第三人宅基相连，房屋紧邻，行政机关是否批准第三人翻建房屋以及翻建规模等对二被上诉人的相邻权利必然产生影响，故二被上诉人与建房审批行为显然存在利害关系，具有提起本案行政诉讼的资格。裴圩镇政府提出的二被上诉人没有原告资格的意见不能成立。此外，裴圩镇政府还提出，其审批建房行为涉及公共利益，不宜撤销。本院认为，根据行政诉讼法的规定，撤销行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，可以不予撤销；但本案审查的行政行为系上诉人裴圩镇政府批准第三人在宅基地上翻建房屋，撤销该行为显然不至于对国家利益或者社会公共利益造成重大损害。综上，上诉人裴圩镇政府的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。原审判决正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人泗阳县裴圩镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘志群
审判员 谈 强
审判员 周丽丽
二○〇一七年十一月七日
书记员 张 敏
第7页/共7页