湖北省孝感市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂09行终38号
上诉人（原审原告）龚月英，女，1959年7月5日出生，汉族，湖北省云梦县人，无业，住云梦县，
被上诉人（原审被告）云梦县公安局。住所地：云梦县楚王城大道***号。
法定代表人吕山华，系该局局长。
委托代理人周晓峰，该局工作人员。代理权限：出庭应诉、签收法律文书。
委托代理人王立新，该局工作人员。代理权限：出庭应诉、签收法律文书。
上诉人龚月英因治安行政处罚一案，不服湖北省云梦县人民法院（2017）鄂0923行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人龚月英，被上诉人云梦县公安局的委托代理人周晓峰、王立新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定事实如下：2002年原告龚月英与其夫涂晓洪离婚，后涂晓洪再婚，2005年2月17日涂晓洪违法生育第三个孩子，原告龚月英于2009年发现后向各级举报，2010年云梦县计生局查实后，于同年5月20日向涂晓洪下达了征收社会抚养费164436元的《征收社会抚养费决定书》，后原告龚月英认为征收太少，并以涂晓洪月工资不代表月收入为由向县、市、省计生委，纪委上访反映，相关部门进行答复后，2013年11月1日原告龚月英在云梦县纪委反映计生委处置不公，与纪委工作人员发生争执，在争执中原告龚月英将办公室内一烟缸摔破，并致县纪委工作人员不能正常办公，云梦县公安局对原告龚月英作出给予行政警告的行政处罚。2014年原告龚月英向孝感市人民检察院举报云梦县计生局工作人员涉嫌渎职犯罪，孝感市人民检察院依法将举报线索移交云梦县人民检察院处理，经初查，云梦县人民检察院认为没有犯罪事实，决定不予立案，并于2015年3月16日下达了云检反渎不立[2015]1号不立案通知书、云检举复字第[2015]01号答复函。原告龚月英对此不服，于同年10月23日向云梦县人民检察院申请复议，经云梦县人民检察院审查，认为所反映的事实不符合立案标准，于同年11月3日下达了云检举复字第[2015]03号答复函。原告龚月英仍然不服，继续向孝感市人民检察院申诉，2016年5月30日孝感市人民检察院作出孝检控控复字[2016]9号答复函，认为云梦县人民检察院的不予立案的决定正确。2016年11月29日原告龚月英从河南省洛阳市火车站乘火车至北京进行上访，同年12月1日经孝感市驻京办事处工作人员联系，由云梦县城关镇政府工作人员进京，将原告龚月英接出，原告龚月英自愿回到河南省洛阳市，此后原告龚月英多次电话询问云梦县城关镇工作人员，被告知对其所举报的事已有明确答复，且法律程序已走完毕，原告龚月英于2017年1月8日从河南省洛阳市乘火车于9日到北京，15时许进入北京市中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，送到马家楼接济服务中心，由孝感市驻京群工办信访维稳专班工作人员接出，并于10日乘车将其送回云梦县，11日8时许移交云梦县公安局城关派出所。2017年1月11日，被告云梦县公安局对原告龚月英的上述行为进行立案调查，认为原告龚月英的行为构成寻衅滋事的违法行为，并于当日作出行政拘留十日的处罚决定。原告龚月英对该决定不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销该行政处罚决定并按照国家要求进行赔偿。
一审法院认为：北京市中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，原告龚月英因认为云梦县计生局对其前夫涂晓洪超生征收社会抚养费过低上访，经相关部门答复后，进而举报云梦县计生局工作人员涉嫌渎职，经云梦县及孝感市人民检察院审查决定不予立案后，原告龚月英不服，认为孝感市人民检察院徇私枉法，于2016年11月29日到北京上访，虽经湖北省孝感市驻京办事处接待，并由云梦县城关镇人民政府工作人员接回，但其仍于2017年1月9日至该地区上访，违反了国务院《信访条例》的有关规定，其行为符合《湖北省关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》第二条第（一）款第7项第2目的规定，属违法行为，尽管原告龚月英的行为受到北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫，但训诫不是行政处罚的种类，应当依照《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚。关于管辖权问题，根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。被告云梦县公安局作为原告龚月英户籍所在地和居住地的公安机关，对原告在本案中的违法行为具有管辖权。对于《湖北省关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》的适用，因该意见是根据相关法律法规、司法解释及规范性文件制定，故在执法活动中应予适用。被告云梦县公安局于2017年1月11日作出云公（城关）行决字〔2017〕第32号公安行政处罚决定书，认定原告龚月英的行为已构成寻衅滋事的违法行为，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项作出给予龚月英行政拘留十日处罚，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。对于原告龚月英请求判令被告云梦县公安局赔偿其损失的诉讼请求，无事实和法律依据。
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回原告龚月英请求撤销云公（城关）行决字〔2017〕第32号公安行政处罚决定书的诉讼请求；二、驳回原告龚月英请求判令被告云梦县公安局赔偿损失的诉讼请求。一审案件受理费50元由原告龚月英负担。
上诉人龚月英上诉称：（一）原审判决适用法律错误。1.《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。原审认为上诉人户籍地居住地在被上诉人辖区而认定被上诉人有管辖权，是故意对该条规定的曲解。该规定内容通俗易懂，在理解上不应产生分歧，即居住地公安机关管辖更为适宜这一必要条件。结合本案，被上诉人要取得管辖权必须具备：居住地、“更为适宜”、移交函，三者缺一不可。原审法院仅以居住地一项符合，缺失其他二者的情况下，违法判定被上诉人有管辖权，明显错误。2.《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定：几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖……。北京市公安局西城分局出具的训诫书已经证明其已经受理并作出处理。上诉人的行为违反的是《信访条例》第十八条规定，没有到指定场所提出信访事项，第四十七条对违者根据不同情形列明处理类别。西城分局正是依据第四十七条的规定，结合上诉人的过错程度，适用其中的训诫处理，于法有据。原审法院认为应当按照《治安管理处罚法》处罚，没有法律依据。3.采信与法律相冲突的规定。被上诉人根据《湖北省关于依法处理信访活动中违法犯罪行为指导意见》（以下称指导意见）第二条、第七条第二项规定，认定上诉人的非访行为属其他寻衅滋事，得到了原审法院的支持。《治安管理处罚法》第四条规定：在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的外，适用本法。《行政处罚法》第九条规定：法律可以设定各种行政处罚，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。根据这两部法律的规定，结合本案，不论是事实认定还是处罚决定，只有达到法律的级别才够格指导案件的处理。原审法院认为该意见是根据相关法律法规、司法解释及规范性文件制定，应予适用，原审适用《指导意见》认定本案事实是违法的。
（二）原审判决认定事实的证据不足。1.训诫书疑点重重。训诫书中被训诫人是上诉人但在签名处却是王军。该证据真实性合法性都存在问题。2.处罚幅度与违法事实严重不符。上诉人非访的原因不是个人原因。《治安管理处罚法》第九十四条规定，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核，事实、理由或证据成立的，公安机关应当采纳。被上诉人在处罚决定书中未载明复核结果，属于违法。3.涉嫌对举报人打击报复。上诉人是找不到解决问题的方法的情形才到北京非访，而且仅仅只有一次，应属情节特别轻微。被上诉人对这些情况不加考虑，反而加重处罚，实为对举报人打击报复。4.非访并不必然构成其他寻衅滋事。上诉人到中南海周边上访，首先是请问民警，然后服从指挥，整个过程文明、平和，没有构成寻衅滋事，给上诉人扣上寻衅滋事的帽子与客观事实严重不符。
综上所述，上诉人认为一审法院适用法律错误、认定事实错误，其判决结果应予辙销。
被上诉人云梦县公安局答辩称：我局2017年1月22日作出云公（城关）行决字[2017]第32号《行政处罚决定书》，给予龚月英拘留十日的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，原审判决结果正确，请求驳回上诉，维持原审。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。因此云梦县公安局对龚月英寻衅滋事行为有权依照《中华人民共和国治安处罚法》给予相应的治安处罚。龚月英在北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局训诫，上诉人龚月英非正常上访有相应的证据予以证实。被上诉人云梦县公安局依据《信访条例》的规定，认定被上诉人龚月英的行为已构成寻衅滋事，并根据《中华人民共和国治安处罚法》第二十六条第四项的规定，于2017年1月22日作出云公（城关）行决字[2017]第32号《行政处罚决定书》，给予龚月英行政拘留十日的行政处罚符合法律规定。因此，被上诉人云梦县公安局对上诉人龚月英作出行政拘留十日的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，且十日为法律规定处罚幅度的起点，责罚适当，应予以支持。
综上，一审法院作出驳回原告龚月英诉讼请求的判决并无不当，本院应予以维持。上诉人龚月英的上诉理由均不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人龚月英负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄 伟
审判员 彭 娟
审判员 张耀刚
二〇一七年十月十一日
书记员 左 瑞
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
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