吉林省松原市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）吉07民终1362号
上诉人（原审被告）：乾安县交通运输局，住所乾安县宇宙大路623号，统一社会信用代码×××。
委托诉讼代理人：潘石，吉林良佐律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：吉林市路桥工程建设有限责任公司，住所吉林市世纪广场世纪路二号楼1号网点，统一社会信用代码×××。
法定代表人：王尔力，董事长。
委托诉讼代理人：蔡福田，男，汉族，1941年6月19日出生，现住乾安县乾安镇。
委托诉讼代理人：宋殿学，男，汉族，1952年11月25日生，现住乾安县乾安镇。
上诉人乾安县交通运输局与被上诉人吉林市路桥工程建设有限责任公司（以下简称路桥公司）建设工程施工合同纠纷一案，不服吉林省乾安县人民法院（2017）吉0723民初808号民事判决，向本院提出上诉。本院于2017年8月2日受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人乾安县交通运输局的委托诉讼代理人潘石，被上诉人路桥公司的委托诉讼代理人蔡福田、宋殿学到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
乾安县交通运输局上诉请求：撤销原审判决，改判驳回原审原告的诉讼请求。事实与理由：原审认定事实不清，适用法律错误。一、被上诉人是提供招标方式取得乾安县农村公路改造工程01标段建设施工工程，其提供的《新水线岁字至水字段改建工程补充合同书》和《新水线岁字至水字段公路植物台修建合同书》施工内容均是在工程没有设计变更或其他变更情况下对主合同的修改，该两份合同不能作为确定本案合同价款的依据。根据《招标法》第3条规定，本案工程项目是必须招投标项目，在招标合同订立后另行签订的补充协议或合同不能修改招标合同主要条款，即不能修改包括工程造价、工期、质量等在内的基本条款，如果后签订的合同违背了招标合同的主要条款，应当认定为无效。原来签订的招标合同，当事人不能随意变更，否则就构成对《招标投标法》的规避。因此两份合同自始无效，关于恒泰中施工内容、工程价款等均无效。根据《建设工程施工合同解释》第21条之规定，上诉人已按招标合同约定价款如数支付给被上诉�，双方之间不存在债权债务关系。二、原审过程中，被上诉人未能提供充分证据证明被上诉人实际施工了《新水线岁字至水字段改建工程补充合同书》和《新水线岁字至水字段公路植物台修建合同书》中约定的工程量。按照《新水线岁字至水字段改建工程补充合同书》所付的计日工申请表中记载，在K68+000-K68+260处加铺宽8米厚40厘米砂砾垫层。而《松原市公路工程质量监督站关于2011年新水线岁字至水字段改造工程质量鉴定报告》中鉴定结论为“基层为20厘米厚水泥稳定砂砾”，由此可见改造工程被上诉人未实际施工，或施工不符合设计要求或标准。且该报告中不包含改造工程内容和植物台工程。从松原市恒达公路工程监理有限公司出具的《监理工作总结》和竣工验收委员会作出的《公路工程建设管理工作综合评价表》中也均未显示被上诉人实际实施了上述工程，也未对上述工程进行验收。因此不应支付被上诉人所说的改造工程价款和植物台工程价款。综上所述，原审法院错误认定经过双方签字确认的合同即为有效，错误的认定签订合同就视为合同中约定的工程已施工完毕，验收合格，工程价款核算完毕，严重侵害上诉人权益。
路桥公司辩称：一、一审认定事实清楚，适用法律正确。路桥公司是根据中标合同修筑的新水线公路，这三个合同是对中标合同的补充，经双方协商签订的。合同对工程的价款、工程内容约定明确，路桥公司也按合同约定完成工程，并通过竣工验收，交付使用多年，故一审法院判决正确。上诉人认为三个补充合同工程应重新招标，是否应重新招标是上诉人决定事项，路桥公司不存在过错；二、路桥公司已按三个合同约定履行了全部义务，故才能达到全线验收合格，交付使用。验收是对�个工程的验收，包括三个合同约定的工程量及工程质量。
路桥公司向一审法院起诉请求：请求依法判令被告给付工程款人民币1504961.78元并自2012年1月1日起至给付之日止按银行贷款利率支付利息。
一审法院认定的事实：双方当事人对《乾安县2011年农村公路改造工程01标段建设施工合同书》、《乾安县农村公路路基工程补充合同书》、《松原市公路工程质量监督站关于2011年新水线岁字至水字段改建工程质量鉴定报告》及其涉及的工程均无异议，对于当事人双方没有争议的事实，本院予以确认。乾安县交通运输局对原告提交的《新水线岁字至水字段改建工程补充合同书》、《新水线岁字至水字段公路植物台修建合同书》有异议，认为上述合同没有经过设计变更、也没有经过审批核算，对合同价款不予认可。根据原告提交的《新水线岁字至水字段改建工程补充合同书》、《新水线岁字至水字段公路植物台修建合同书》，两项工程的建设均经过了乾安县交通局公路建设管理办公室的同意。《新水线岁字至水字段改建工程补充合同书》、《新水线岁字至水字段公路植物台修建合同书》两份合同系补签，原、被告对工程价款亦达成了一致，故对被告的抗辩主张不予采纳。
一审法院认为：原、被告依据《乾安县2011年农村公路改造工程01标段建设施工合同书》，签订三份补充合同，即《乾安县农村公路路基工程补充合同书》、《新水线岁字至水字段改建工程补充合同书》、《新水线岁字至水字段公路植物台修建合同书》，三份补充合同均系双方当事人的真实意思表示，合法有效。原告依据签订的合同进行了施工，经松原市公路工程质量监督站鉴定工程质量为合格，被告应按约定数额向原告支付工程款。原告要�被告自2012年1月1日起给付工程款利息，但双方未约定付款时间，现诉争工程已经交付使用，应当自交付之日起开始计算工程款利息，但原告对诉争工程交付之日未提交证据予以证明，故根据《松原市公路工程质量监督站关于2011年新水线岁字至水字段改建工程质量鉴定报告》，诉争公路工程质量在2012年12月15日被评定为合格，被告应在诉争工程质量合格后向原告支付工程款，未支付，应按照中国人民银行同期贷款利率支付利息。原、被告签订的三份补充合同书，根据合同的施工内容，三份合同系对《乾安县2011年农村公路改造工程01标段建设施工合同书》内容的补充，而非对主合同内容的变更，对被告提出的未经招投标、合同无效的抗辩意见不予采纳。判决：乾安县交通运输局于本判决生效后七日内向吉林市路桥工程建设有限责任公司支付工程款人民币1,504,961.78元并自2012年12月15日起至给付之日止按中国人民银行同期贷款利率计算给付利息。案件受理费已减半收取9170元，由被告乾安县交通运输局负担。
本院在二审期间，当事人没有提交新的证据。二审法院查明的情况与一审法院查明的情况基本相同。
本院认为：本案争议的焦点问题：一、《新水线岁字至水字段改建工程补充合同书》、《新水线岁字至水字段公路植物台修建合同书》两个合同约定的工程项目的增加造成工程价款上的增加是否构成《最高人民法院关于审理建设施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十一条所称的当事人另行订立的合同与经过备案的中标合同“实质性内容的不一致”；二、路桥公司对上述两个合同中约定的工程项目是否实际施工。
关于第一个争议焦点，合同的实质性内容具体到建设工程领域，是指影响或决定当事�基本权利义务的条款，一般是指合同约定的工程价款、工程质量、工程期限。当事人经过协商一致对上述三个方面以外的合同内容进行的修改、变更的行为，都不会涉及重大利益的调整，不对合同的性质产生影响。同时也要区分“实质性内容不一致”与依法进行的正常合同变更的界限。合同的变更在大多数合同的履行过程中都有所体现，正常的合同变更受法律保护，实质性内容不一致的程度较为轻微，不会导致双方利益失衡，则属于受法律保护的正常合同变更。要区分导致合同重大变更的原因，在以中标合同的约定作为结算工程价款的依据的原则下，如果在合同实际履行工程中存在因设计变更导致工程量明显增加而影响中标合同实际履行的情况时，承包人与发包人经协商对中标合同的内容进行了相应的变更，那么即使在工程价款、工程质量、工程期限方面与中标�同中的相应内容在程度上存在较大差异，也应认定属于正常的合同变更，不构成“实质性不一致”，而可以按照当事人实际履行的合同作为结算工程价款的依据。具体到本案中，在中标合同之外，双方又签订了三个合同，其中在双方签订《乾安县农村公路路基补充合同书》前，路桥公司提交了设计变更申请，乾安县公路建设管理办公室以会议纪要的形式下发了乾交公建字[2011]2号文件认为原设计需要变更，松原市交通运输局批复同意变更，故上诉人对此补充合同予以认可，对此部分工程款的支付无异议。《新水线岁字至水字段改建工程补充合同书》、《新水线岁字至水字段公路植物台修建合同书》两份合同均是由于在实际施工过程中因地质条件的变化而改变原有的设计，从而导致施工量的增加，均与中标合同不构成“实质性不一致”。如果路桥公司按照上诉两个合�的约定实际完成了施工，乾安县交通运输局应按实际施工的工程量结算价款。
关于第二个争议焦点，《新水线岁字至水字段改建工程补充合同书》约定的工程内容是在K68+000-K68+260处加铺宽8米厚40厘米砂砾垫层，只是在260米长度范围内加铺垫层，而不是全线加铺垫层。《新水线岁字至水字段公路植物台修建合同书》约定的工程内容是在K68+000-K70+000、K72+200-K76+800两个区段内修建植物台，亦非全线修建植物台。而在《松原市公路工程质量监督站关于2011年新水线岁字至水字段改建工程质量鉴定报告》（以下简称质量鉴定报告）中体现的是对路基工程等采用施工单位自检和监理单位抽检形式，质量鉴定报告未有体现不能证明《新水线岁字至水字段改建工程补充合同书》、《新水线岁字至水字段公路植物台修建合同书》两份合同约定的工程内容没有实际施工。《新水线岁字至水字段改建工程补充合同书》后附新水线岁字至水字公路建设项目A-13计日工申请表、A-14计日工现场办公会会议纪要、A-29计日工月计量申报表、A-15计日工报审表、A-16计日工数量计算表、A-17计日工费用计算表、分项工程预算表，特别是新水线岁字至水字公路建设项目A-29计日工月计量申报表中体现“经核实量测、计算，本章合格的可计量的工程量为上表核定数。本期该项工程核定完成工作量为117450元，请按此提出工程进度款付款申请”，下面有监理工程师万华文、业主代表董占章签字，可以证明路桥公司已实际完成K68+000-K68+260处加铺宽8米厚40厘米砂砾垫层工程。《新水线岁字至水字段公路植物台修建合同书》后附乾安县农村公路建设项目合同外工程报批表、合同外工程费用计算表、合同外数量计算表、植物台土方计算表，亦表�已实际完成工程量，并依据实际完成工程量计算土方及费用。
综上，乾安县交通运输局的上诉请求无事实和法律依据，应予驳回；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费18340元由乾安县交通运输局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 牟凤桐
审 判 员 迟鹏宇
代理审判员 乔文彬
二〇一七年九月二十五日
书 记 员 张 丽