山东省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）鲁行终750号
上诉人（原审原告）张修义，男，1973年10月9日出生，汉族，住青岛市黄岛区。
委托代理人刘政，山东康策律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）梁山县人民政府。住所地：梁山县水泊东路。
法定代表人侯典峰，县长。
委托代理人陈军，该县法制办主任。
上诉人张修义因与梁山县人民政府土地收回行政赔偿一案，不服济宁市中级人民法院（2015）济行初字第223号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年9月13日、11月4日公开开庭审理了本案。上诉人张修义及委托代理人刘政，被上诉人梁山县人民政府的委托代理人陈军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明：原告张修义（曾用名张华）因与山东梁山石棉制品厂借贷纠纷一案，梁山县人民法院于2001年11月26日作出(2001)梁民初字第1051号财产保全裁定，查封了山东梁山石棉制品厂油库一处及空用地一处（北邻梁山镇家属院，西邻开元加油站，南邻石棉制品厂四车间，东邻石棉制品厂二、六车间）；于2001年12月13日作出(2001)梁民初字第1051号民事判决：山东梁山石棉制品厂给付张修义贷款本金180000元，给付利息66350.5元（含已用车抵利息的11000元）；案件受理费6205元，其他诉讼费4000元，由山东梁山石棉制品厂负担。后该案进入强制执行程序，梁山县人民法院于2005年6月15日向梁山县国土资源局发出协助执行通知书，请该局协助办理被查封拍卖的山东梁山石棉制品厂5065平方米土地使用权转让手续。在法院执行过程中，梁山县人民政府于2005年9月19日作出《关于收回山东梁山石棉制品厂使用土地的批复》（梁政字[2005]43号），收回了山东梁山石棉制品厂使用的位于水泊中路厂区西北角处的土地5437.84平方米，纳入政府储备，包括上述查封土地。2007年5月31日，梁山县人民法院根据山东梁山石棉制品厂破产还债申请，作出(2007)梁民破字第3-1号民事裁定书，宣告山东梁山石棉制品厂破产还债。2014年11月21日，梁山县人民法院作出《关于张华申请山东梁山石棉制品厂偿还债务的复查意见》，告知张修义(2001)梁民初字第1051号民事判决中所确定的债权在破产还债程序中已无法实现。
另查明，因另案苏桂香提起行政诉讼，嘉祥县人民法院于2015年4月10日作出(2015)嘉行初字第7号判决，确认梁山县人民政府收回山东梁山石棉制品厂使用土地的行为违法。该判决现已生效。原告于2015年5月20日提起本案诉讼，请求被告赔偿(2001)梁民初字第1051号民事判决确定的本金18万元、利息55350.5元、案件受理费6205元、逾期还款利息384901.2元、律师费5000元，合计631456.7元。
原审法院认为：公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害且造成的损害事实存在，同时该损害事实与违法行为之间存在直接因果关系，是国家承担赔偿责任的前提条件。本案中，被告梁山县人民政府收回土地的行为虽然被确认违法，但原告未能提供有效证据证明在被告违法收回涉案土地时，对涉案土地享有合法使用权。虽然，原告提供了梁山县人民法院向梁山县国土局发出的协助执行通知欲证明其对涉案土地享有合法使用权，但本案所涉土地系国有划拨土地，属于国家财产。参照2001年9月12日国土资源部《关于对涉及国有划拨土地使用权处置有关问题紧急请示的批复》（国土资函[2001]407号）的规定，“山西省国土资源厅：你省《关于法院委托拍卖公司强行拍卖民事案件涉及单位的划拨土地使用权问题的紧急请示》（晋国土资发〔2001〕148号)收悉。经研究，答复如下：1.根据《城市房地产管理法》第二十二条的规定，经有批准权的人民政府批准，单位和个人支付土地补偿、安置费用后取得的土地使用权，属于划拨国有土地使用权，不同于依法有偿取得的土地使用权，不属于使用单位的财产。2.划拨国有土地使用权是国家财产，单位和个人使用的划拨国有土地使用权转让，必须按照《城市房地产管理法》第三十九条的规定，经有批准权的人民政府批准，依法签订国有土地使用权出让合同，向人民政府支付出让金，或者缴纳有关土地收益。”梁山县人民法院发出协助执行通知，并不意味原告必然能按照上述规定以转让的方式取得涉案土地使用权，即原告能够通过执行法院查封的涉案土地实现其债权具有不确定性。因此，原告主张的各项损失与被告的违法行为不存在直接因果关系，亦无事实和法律依据。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四项）之规定，判决驳回张修义的诉讼请求。
原审原告张修义上诉称：1.原审法院判决驳回诉讼请求违反了《行政诉讼法》第76条，《国家赔偿法》第4条。被上诉人梁山县人民政府作出的梁政字[2005]43号批文已经被认定违法。该违法行为导致梁山县人民法院不能执行被查封的财产，损害了上诉人在(2001)梁民初字第1051号民事判决中确立的对山东梁山石棉制品厂的债权实现，被上诉人应予赔偿。2.原审法院认定被告的违法行为与原告的损失之间不存在直接因果关系，理由不能成立。原审法院错误认为原告未能提供有效的证据证明在被告违法收回涉案土地时，原告对涉案土地享有合法使用权。原告提供有效证据证明在被告违法收回涉案土地时，对涉案土地享有合法的拍卖、抵债实现债权的权利，不是原审法院认定的对涉案土地享有使用权。本案所涉土地系国有划拔土地，已交由国有企业使用、收益，对于国有企业使用国有土地形成的有关合法债务，依法应该偿还。3.原审法院为驳回原告的起诉，收集对被告有利的材料，如国土资函(2001)407号文，违反行政诉讼法的有关规定。请求撤销济宁市中级人民法院(2015)济行初字第223号行政赔偿判决，改判被上诉人赔偿上诉人经济损失631456.7元。
被上诉人梁山县人民政府答辩称：1.梁山县人民政府收回国有划拨土地使用权时，上诉人对该宗土地并不享有使用权或者其他财产权利，土地收回行为没有侵犯上诉人符合《国家赔偿法》第四条规定的财产权。2.梁山县人民政府收回土地使用权时，法院查封裁定已经失效，没有侵犯上诉人任何权利。《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十九条规定，查封不动产、冻结其他财产权的期限不得超过二年。梁山县人民法院(2001)梁民初字第1051号民事裁定作出时间是2001年11月26日，梁山县人民政府收回土地使用权是2005年9月9日，已经不具有法律效力。上诉人已不享有以该宗土地实现债权的权利。请求驳回上诉，维持原判。
二审中，被上诉人梁山县人民政府提交了以下证据，以证明上诉人主张的损失不存在。1.35张现金收到条及领款证明单，证明张修义已经从梁山石棉制品厂处领取了4万元借款，对此不应赔偿。2.王维钦出具的证明，以证明张华将被执行人一处油库出租给证明人，支付租金2400元，对此不应赔偿。3.两张收到水泥杆的条和一张3万元现金收条，用以证明梁山石棉制品厂在民事诉讼前已经用水泥杆抵偿了50600元欠款、偿还了3万元现金。
经质证，上诉人对被上诉人提交的证据1中28份收条予以认可，认可收到还款31000元；对7份收条不予认可，合计9000元。不认可的收条中，有3份收款人签名不是上诉人，金额为3000元，上诉人否认与收款签字人认识；有3份收条上诉人否认签字是其本人所写，金额为5000元，明确表示不申请鉴定；另有1份收条系复印件看不清楚，上诉人不予认可，金额为1000元。被上诉人提交的证据2，上诉人无异议。被上诉人提交的证据3，上诉人主张发生在民事诉讼之前，未经民事诉讼处理，且与本案无关。为此，上诉人申请在证据上签字的原梁山石棉制品厂会计陈某出庭作证，证明系偿还上诉人父亲张庆思的借款，不是偿还上诉人18万元借款。
对于以上证据，本院认证如下：上诉人无异议的证据可以证明上诉人在民事诉讼后收回借款31000元，通过出租油库收回2400元。非上诉人签字的3份收条，无其他证据佐证，不能充分证明上诉人收到该3000元。上诉人否认签字是本人所写的3份收条，上诉人虽提出异议，但明确表示不申请鉴定，其异议理由缺乏证据支持。另有1份收条系复印件看不清楚，上诉人提出异议，不能证明偿还了该1000元。证人陈某对2份水泥杆收条和3万元现金收条所作的证言，与其在证据中标注“情况属实”并签名的事实矛盾，本院不予采信。在上诉人起诉梁山石棉制品厂借款民事诉讼中，证人陈某系厂长助理作为代理人参加诉讼。对于证据3中的三份收到条，陈某审核“情况属实”签名及盖财务公章的时间均在民事案件开庭之前。被上诉人主张前述收条没有及时入账，没来得及举证的答辩理由，未提交证据证明；认为梁山石棉制品厂在民事诉讼中举证不力，不属于本案审查范围。综上，本院依法确认上诉人已经收回借款38400元（31000元+5000元+2400元）。
经审理，双方当事人对原审法院判决查明的事实无异议。本院另查明以下事实：2001年上诉人执行案件查封了梁山石棉制品厂油库及土地面积约5000平米，查封时标注的价值“约30万元”；苏桂香案查封在后，查封的土地和房屋占地约2500平米，苏桂香案查封土地系上诉人执行案件查封土地一部分。2002年苏桂香案委托评估，梁山中良有限责任会计师事务所向梁山县人民法院技术室出具评估报告书，土地价值净值为30.18万元（房屋净值12.31万元），委托评估的土地使用权为1800平米。土地出让金按土地使用权价值40%扣除，扣除额为223560元。上诉人主张其查封土地有评估报告，但未能提交。上诉人通过法院执行债权未得到清偿。2005年梁山县人民政府收回梁山石棉制品厂土地使用权批复记载：积极采取依法收购、收回的方式取得国有土地，作为政府储备用地，以备向各类建设项目供应，促进全县经济发展。2014年收回的土地出让并成交，4.5072公顷成交价9000万元。被上诉人庭审中表示不清楚收回土地是否签补偿协议、是否补偿。2006年《梁山石棉制品厂进行破产的申请报告》记载：企业产权于1999年全部抵押给华融公司，实际所有者权益为零。对于抵押情况双方均表示不知情。
本院认为，梁山县人民政府于2005年9月19日收回梁山石棉制品厂使用土地的行为已经嘉祥县人民法院（2015）嘉行初字第7号行政判决确认违法。该违法行为直接阻却了梁山县人民法院采取的执行措施，与上诉人未能通过法院强制执行实现胜诉债权之间存在因果关系。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项之规定，被上诉人违法收回土地使用权的行为属于“造成财产损害的其他违法行为”，受害人有取得赔偿的权利。
根据我国现行法律的规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当报有批准权的人民政府审批，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。并没有将划拨土地排除在使用权转让或者强制执行之外。被上诉人认为其有权收回划拨土地使用权，但这与法律规定的可以依法转让并不冲突，被上诉人收回梁山石棉制品厂土地使用权属未依法收回。被上诉人主张上诉人仍然可以通过法院执行地上建筑实现债权，不符合梁山石棉制品厂土地被收回、企业破产的实际情况。被上诉人认为，根据2004年发布的《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十九条，查封不动产的期限不超过两年，梁山县人民政府2005年收回土地使用权时查封裁定已经过期，失去法律效力。本院认为，《最高人民法院关于民事执行中查封、扣押、冻结财产有关期限问题的答复》（法函〔2006〕76号）认为，《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》施行前采取的查封、扣押、冻结措施，除了当时法律、司法解释及有关通知对期限问题有专门规定的以外，没有期限限制。但人民法院应当对有关案件尽快处理。根据该答复意见，被上诉人认为(2001)梁民初字第1051号民事裁定过期并失效的理由不成立。
关于上诉人的损失，应当根据国家赔偿法的有关规定确认。上诉人主张赔偿的借款本金18万元、利息55350.5元、民事诉讼受理费6205元，属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定的直接损失，扣除上诉人已经收回的38400元，未偿还金额为203155.5元，对此被上诉人应予赔偿。上诉人主张的逾期还款利息384901.2元，不属于国家赔偿法规定的直接损失，要求被上诉人赔偿没有法律依据，不予支持。上诉人主张的律师费5000元，未提交证据证明，不予支持。
综上，原审法院判决认为上诉人对涉案土地没有合法使用权，通过查封土地实现债权不具有确定性的裁判理由无法律依据，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条之规定，判决如下：
一、撤销济宁市中级人民法院（2015）济行初字第223号行政赔偿判决；
二、被上诉人梁山县人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿上诉人张修义203155.5元；
三、驳回上诉人张修义其他赔偿请求。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘加鹏
审 判 员 张 勇
代理审判员 亓连广
二〇一六年十一月十五日
书 记 员 张 旭