青海省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）青行终33号
上诉人（原审被告）西宁市城中区人民政府，住所地青海省西宁市城中区城南新区新城大道166号。
法定代表人石某，西宁市城中区人民政府区长。
委托代理人郝某，西宁市城中区人民政府副区长。
委托代理人李某1，青海泰宏律师事务所律师。
被上诉人暨诉讼代表人李某2，1967年7月7日出生，公民身份号码，住青海省西宁市。
被上诉人暨诉讼代表人马某1，1960年10月25日出生，公民身份号码，住安徽省天长市。
被上诉人暨诉讼代表人马某2，1970年12月26日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
被上诉人（原审原告）白某，1971年8月28日出生，公民身份号码×××，住青海省民和县。
被上诉人（原审原告）马某3，1954年2月28日出生，公民身份号码×××，住青海省平安县。
被上诉人（原审原告）马某4，1956年1月2日出生，公民身份号码：×××，住青海省西宁市。
被上诉人（原审原告）马某5，1971年7月26日出生，公民身份号码×××，住青海省湟中县。
被上诉人（原审原告）马某6，1957年8月18日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
被上诉人（原审原告）马某7，1968年4月10日出生，公民身份号码×××，住青海省湟中县。
被上诉人（原审原告）周某，1936年1月10日出生，公民身份号码×××，住青海省平安县。
被上诉人（原审原告）马某8，1979年10月27日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
被上诉人（原审原告）马某9，1962年8月23日出生，公民身份号码×××，住青海省湟中县。
被上诉人（原审原告）买某，1959年4月12日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
被上诉人（原审原告）祁某，1964年4月10日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
被上诉人（原审原告）贾某，1973年1月6日出生，公民身份号码×××，住青海省平安县。
被上诉人（原审原告）马某10，1971年12月23日出生，公民身份号码×××，住青海省湟中县。
被上诉人（原审原告）韩某1，1973年5月12日出生，公民身份号码×××，住青海省湟中县。
被上诉人（原审原告）马某11，1969年11月10日出生，公民身份号码×××，住青海省湟中县。
被上诉人（原审原告）韩某2，1951年5月5日出生，公民身份号码×××，住青海省互助县。
被上诉人（原审原告）穆某，1955年5月13日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
被上诉人（原审原告）马某12，1971年8月21日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
被上诉人（原审原告）马某13，1973年6月28日出生，公民身份号码×××，住青海省湟中县。
被上诉人（原审原告）冶某，1976年10月5日出生，公民身份号码×××，住青海省湟中县。
被上诉人（原审原告）马某14，1968年4月2日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
委托代理人：刘某，北京万典律师事务所律师。
被上诉人林某，1966年8月30日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
被上诉人（原审原告）王某，1975年10月21日出生，公民身份号码×××，住青海省湟中县。
被上诉人（原审原告）马某15，1968年9月9日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
被上诉人（原审原告）马某16，1963年3月5日出生，公民身份号码×××，住西宁市。
上诉人西宁市城中区人民政府（以下简称城中区政府）因白某等28人诉其城建其他行政行为一案，不服西宁市中级人民法院（2016）青01行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院确认以下事实：1.1998年6月10日，原西宁市土地规划管理局向西宁市城中区砖瓦厂颁发了《国有土地使用证》。2.2015年11月27日，城中区政府办公室作出”城中政办（2015）132号”《西宁市城中区人民政府办公室关于印发＜城中区苦水沟片区地质灾害及环境治理项目房屋征收补偿方案＞的通知》。3.2015年8月28日，城东区人民政府发出《苦水沟片区棚户区改造项目综合治理二期项目东区段房屋拆迁安置补偿方案》。
根据双方诉辩主张，一审法院认为本案的焦点问题是：
1.林某等二十八人与被诉的城中区政府做出的《城中区苦水沟片区地质灾害及环境治理项目房屋征收补偿方案》的行政行为是否有利害关系？
一审法院认为，城中区政府做出的《城中区苦水沟片区地质灾害及环境治理项目房屋征收补偿方案》涉及的范围为东至园山巷，西至建新巷，北至杂多县驻宁办事处。而林某等28人于2006年4、5月间，以砖瓦厂职工的身份分别与城中砖瓦厂签订了《安置职工协议书》，该协议书载明为安置下岗职工，将原厂一部分用地作为解决职工住房问题，以土地使用权折算职工的工龄补偿费。由此可见，协议书确定的用以安置职工的土地包括在《城中区苦水沟片区地质灾害及环境治理项目房屋征收补偿方案》涉及的范围之内，且城中区政府认可虽对涉案片区进行走访调查，但其无法确定林某等28人并不包括在《城中区苦水沟片区地质灾害及环境治理项目房屋征收补偿方案》涉及的范围之内，因此应认定林某等28人与被诉的城中区政府做出的《城中区苦水沟片区地质灾害及环境治理项目房屋征收补偿方案》的行政行为具有利害关系。
2.城中区政府做出的《城中区苦水沟片区地质灾害及环境治理项目房屋征收补偿方案》的行政行为是否合法？
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：”被告对作出行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”本案中，城中区政府未提交任何证据，根据上述规定，对此应视作城中区政府对作出《城中区苦水沟片区地质灾害及环境治理项目房屋征收补偿方案》无证据和所依据的规范性文件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十条（一）项之规定，判决撤销城中区政府于2015年11月27日作出的《城中区苦水沟片区地质灾害及环境治理项目房屋征收补偿方案》的行政行为，并重新作出行政行为。本案案件受理费50元，由城中区政府负担。
城中区政府上诉称，本案涉及国有土地上房屋征收与补偿法律关系，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，根据该条例第十四条的规定，只有对征收决定和补偿决定不服才能提起行政诉讼，补偿方案是一个阶段性行为，不具有可诉性，一审判决没有事实和法律依据，请求撤销一审判决，依法改判。
白某等24人答辩称：征收补偿方案是行政行为，法律未规定不能提起行政诉讼，是否可诉本有争议。且城中区政府已经依据《城中区苦水沟片区地质灾害及环境治理项目房屋征收补偿方案》确定的标准进行征收和签订征收补偿协议，对白某等24人的权利产生实际影响。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院另查明，2015年9月21日，西宁市住房保障和房产管理局作出《关于城中区苦水沟片区纳入凤凰山路片区的通知》，要求城中区建设局将苦水沟片区拆迁范围整体纳入凤凰山路片区棚户区改造项目的红线范围。2016年2月23日，西宁市城乡规划和建设局作出《关于委托凤凰山路道路工程土地征用及地面房屋征收的函》，将凤凰山路道路工程中涉及城中区范围内的土地征用及地面房屋征收工作委托城中区政府实施，并附凤凰山路道路红线图。该函中建设范围东起建新巷的表述与城中区政府提交的凤凰山路城中区段面积量算图（以下简称量算图）中东起的红线范围并非完全一致，量算图中东起的红线位置包括建新巷以东属于城中区政府管辖的苦水沟片区。2016年3月31日，城中区政府作出《关于凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》，明确征收范围：东至建新巷、西至浦宁塔以东、南至南山、北至规划红线（具体范围以规划设计条件红线图为准）。从城中区政府提交的量算图红线确定的征收范围看，苦水沟片区的征收纳入了凤凰山路项目征收的红线范围，对以上事实城中区政府当庭认可，并表示《城中区苦水沟片区地质灾害及环境治理项目房屋征收补偿方案》中所涉城中区苦水沟片区地质灾害及环境治理项目并未实施，而是将该项目整体纳入了《凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目房屋征收决定》的范围，并按该决定公告的补偿方案予以补偿。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项”人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；”及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条”被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”和第二十六条第三款”被征收人补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”的规定，公民、法人或者其他组织对征收、征用决定及其补偿决定不服，可以提起的行政诉讼。法律、法规之所有如此设定，是因为决定征收房屋是一个多阶段性的行政行为。制定征收补偿方案是市、县级政府作出征收决定的前置行为，人民法院在审理征收决定案件时，必须对补偿方案的合法性进行审查。如果被征收人及其他利害关系人仅对征收补偿决定提起诉讼，未对征收房屋决定提起诉讼，因征收房屋决定是补偿决定的依据，在审理补偿决定案件中，仍须对征收决定（包括补偿方案）的合法性进行审查，这种设定已能够实现被征收人及其他利害关系人合法权益保护。如果可以单独对补偿方案提起诉讼，将会增加当事人的诉讼环节，不利于提高行政审判效率。据此，将补偿方案作为征收房屋决定的组成部分看待，不另行赋予诉求更为合理。故，白某等人所诉的《城中区苦水沟片区地质灾害及环境治理项目房屋征收补偿方案》本身并不具有可诉性，且从查明的事实看，该补偿方案也未被实施，未对当事人产生实际影响。城中区政府的上诉理由成立，本院予以支持。因一审审理过程中，城中区政府并未提出补偿方案不可诉的答辩意见，故一审案件受理费仍按一审判决执行。一审法院对本案受理并作出实体判决不当，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项及《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销西宁市中级人民法院（2016）青01行初60号行政判决。
二、驳回白某等28人的起诉。
一审案件受理费，按一审判决执行，二审案件受理费50元，退还西宁市城中区人民政府。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 满 志 方
审 判 员 韩 辉
审 判 员 边 红 丽
二〇一七年八月二十一日
法官助理 祁选姐措
书 记 员 程 雪