湖南省临湘市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘0682行初12号
原告朱柏林,男,1961年7月24日出生,汉族,居民，住临湘市。
委托代理人朱建国,岳阳市求真法律服务所法律工作者。
被告临湘市坦渡镇长岭社区居民委员会,住所地坦渡镇长岭西街。
法定代表人李四平,主任。
委托代理人陈金刚,长岭社区居民委员会党支部书记。
委托代理人余兰香,长岭社区妇女主任。
原告朱柏林因认为被告临湘市坦渡镇长岭社区居民委员会不履行行政协助法定职责，于2017年5月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年5月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月26日公开开庭审理了本案。原告朱柏林及其委托代理人朱建国，被告临湘市坦渡镇长岭社区居民委员会主任李四平及委托代理人陈金刚、余兰香，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告朱柏林诉称，原告位于坦渡镇长岭社区居民委员会长岭西街（原定湖镇高山村长岭组）一栋134.16m2的旧房因年代已久，急需改建。2017年4月12日，原告填写了《建房申请书》，向被告申报，被告拒不履行向国土城建部门申报的职责，导致原告危房无法改建。被告的行为是行政不作为，请求人民法院确认其行为违法，并责令其履行法定职责。
原告朱柏林向本院提交了以下证据：
1.土地使用权证，拟证明原告申报建房具有合法土地使用权；
2.建房申请书，拟证明原告已经向被告提出了建房申请；
3.调查笔录，拟证明居民委员会也已经收悉原告的申请，但原告不同意盖章和申报；
4.当时由六队出具的房屋、土地买卖的证明和收据，拟证明当时土地全在六队范围。
被告临湘市坦渡镇长岭社区居民委员会辩称：一、答辩人系自治组织，不是行政机关，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第七款的规定可以不予答复；二、被答辩人存在一户多宅基地问题，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，可以不予办理；三、被答辩人在未取得合法建房手续时就已动工建造房屋基础，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，应予处罚，因而不予办理申报手续；四、被答辩人申报建房的土地存在权属争议，对建房申报事项可暂时不予办理，待土地权属确认后再办理。请求驳回原告诉讼请求。
被告临湘市坦渡镇长岭社区居民委员会向本院提交了居民谢守廉出具的房屋出售情况证明，拟证明原房主谢守廉的土地涉及到其他组的土地，原告房屋土地存在权属争议。
经庭审质证，被告认为：1.原告的建房申请不符合程序，建房申请是要求村民小组成员全部签字，但申请书中只有十二人的签名；二、调查笔录不予认可，笔录是在茶馆制作的，有作假嫌疑；三、土地使用权证不提出质疑；四、证明和收据没异议。原告质证认为，房子有历史遗留问题，是民事纠纷，与本案没有关联性。如果谢守廉占用了他组土地，那个组应当在二十年的诉讼时效内主张权利。原告办理了国土证，原告即合法享有土地使用权。
本院对上述证据认证如下：1.原告的建房申请是行政机关依行政相对人申请作出行政行为的程序启动行为，申请书符合证据真实性、合法性、关联性要求，本院予以采信。被告的质证意见体现出的问题是证据证明力问题；2.对原告的调查笔录的认证意见与上同；3.土地使用权证、证明和收据为被告确认，本院予以采信；4.谢守廉的证明显示了房屋的历史状况，真实、合法、有关联性，本院予以采信，但被告的证明目的不成立。
经审理查明，原告朱柏林系坦渡镇长岭社区居民委员会居民。2006年购买了原房屋所有权人为谢守廉的房屋。房屋位于原定湖乡（后撤乡设镇，再后合并至坦渡镇）高山村下长岭即现坦渡镇长岭社区居民委员会，住房的四至为：东抵供销社仓库滴水、南抵供销社围墙、西抵供销社围墙、北抵供销社仓库。原集体建设用地使用证编号为临集建（91）字第x，用地面积278.5m2。产权人谢松山，系谢守廉父亲。原告购买此房得到了原定湖镇居民委员会的认可，居民委员会向原告出具了房屋、土地转让证明书。原告朱柏林买受房屋后于2006年9月16日办理了集体土地使用权过户手续，土地东抵供销社仓库滴水、南抵供销社围墙、西抵供销社围墙、北抵供销社仓库，土地使用权面积278.5m2,土地使用权范围、面积与原房屋保持一致。
原告朱柏林将房屋部分改建成了幼儿园。由于教育行政主管部门对幼儿园的建设有规模上的要求，原告欲将其余旧房进一步改扩建成幼儿园用房，便于2017年4月12日持有十二位居民签名的建房申请向被告临湘市坦渡镇长岭社区居民委员会提出建房申请。前任居委会主任、社区城建、国土主管陈和平受理了原告的申请，但在居委会工作例会上提出讨论时，居委会其他负责人提出原谢守廉的房屋涉及其他组的土地，现在也有人提出异议，原告的土地有权属纠纷，不应予以批准和申报。被告因此向原告作出暂不予办理的口头答复，办理建房手续的前提条件是处理好权属纠纷。原告建房手续的办理受阻，原告多次要求办理并申述理由，仍得到相同答复。原告认为合法权益被侵犯，提起了本案的行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款授权各省、自治区、直辖市制定地方性法规，对在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设实施管理。根据《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第三十条第二款的规定，村民（居民）建房，无论是改建、扩建、新建，应当持包括村民委员会书面意见在内的材料报所在地镇、乡人民政府审批，核发乡村建设规划许可证。此项法律规定，包含以下三项内容：1.村（居）民建房，必须取得建设规划许可证；2.审批权限归属乡、镇人民政府；3.村、居民委员会协助政府审查。村、居民委员会虽然是自治组织，但其书面意见是政府实施行政审批的必备材料。如果不提供书面意见，政府必然缺乏审批的基础材料，不能作出行政行为。实践中，村、居民委员的初审，主要审查申请人是否属于本集体经济组织成员或者依照法律法规规定享有等同于本集体经济组织成员建房的资格和条件、是否符合一户一宅的法律要求、是否取得集体经济组织成员或者相邻户主或代表的签名认可、建房理由是否成立等事项。因此，居民委员会的初审，就具有行政协助意义。居民委员会初审并出具书面意见的行为，是一项法定的兼具权利和义务的行为。申请人提出建房申请后，即便申请人条件不具备，也应出具书面意见，将不同意的理由载明在书面意见中，相当于向政府提出建议，让政府在审批时予以考虑，但是否核发建设规划许可证的权力在政府，居民委员会不具有此项职权。但是，如果居民委员会不出具书面意见，就有可能使得本可以由政府审批通过的建房申请得不到审查和通过，其效果实际上相当于居民委员会直接决定不予通过。
本案中原告朱柏林的建房位于坦渡镇集镇规划区内。首先，原告拥有合法的集体土地使用权证，其次，请求居民委员会初审并出具意见呈报，是正当程序要求。被告即便在初审中发现有可能有土地权属争议，如果能够通过协调解决争议就在解决后签具意见；当不能协调解决争议或者本来无权处理权属争议的时候，应当告知双方另行通过政府或者司法机关处理，以存在争议为理由搁置初审、口头答复申请人，是怠于履行职责的行为，造成对申请人权利的损害。
《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（第二十一条规定：“本法适用于乡、民族乡、镇的人民政府所在地设立的居民委员会”）第三条第六项规定了居民委员会的任务之一是“向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议”。此项规定，既包括自主收集和反映居民的意见和要求，还包括依居民的申请反映意见和要求。在依当事人申请启动行政许可审批程序后，具有初审职责的居民委员会拒绝签具书面意见，违反了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第三条、《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第三十条的规定，构成行政不作为。被告诉讼主体资格适格，原告的诉讼请求成立。
本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
限被告临湘市坦渡镇长岭社区居民委员会在本判决生效七个工作日内对原告朱柏林提出的建房申请出具书面意见。
本案受理费50元，由被告临湘市坦渡镇长岭社区居民委员会负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。
审 判 长 万曙辉
审 判 员 郭桂林
人民陪审员 何 斌
二〇一七年十一月八日
书 记 员 赵丽莎
附:本案适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。