湖南省郴州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘10行终14号
上诉人（原审原告）黄才香（骆学荣之妻），女。
上诉人（原审原告）骆飞翔（骆学荣之子），男。
上诉人（原审原告）骆飞剑（骆学荣之次子），男。
上诉人（原审原告）骆志强（骆学荣之三子），男。
四上诉人共同委托代理人唐莉（骆飞剑之妻），女，住湖南省东安县白牙市镇建设大道***号。
四上诉人共同委托代理人骆志强，男，住湖南省资兴市滁口镇高湾村牛耳垅组。
被上诉人（原审被告）资兴市人力资源和社会保障局，住所地湖南省资兴市阳安路117号。
法定代表人李宁，该局局长。
委托代理人袁朝晖，男，住湖南省资兴市阳安路原劳动局院内宿舍。
被上诉人（原审被告）资兴市教育局，住所地湖南省资兴市阳安路299号。
法定代表人刘春辉，该局局长。
委托代理人何华江，湖南宏法律师事务所律师。
原审被告资兴市财政局，住所地湖南省资兴市阳安路198号。
法定代表人范宇，该局局长。
上诉人黄才香等人因人力资源、社会保障行政给付一案，不服湖南省桂阳县人民法院（2016）湘1021行初145号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年2月16日公开开庭审理了本案。上诉人黄才香、骆飞翔、骆飞剑、骆志强的共同委托代理人骆志强、唐莉，被上诉人资兴市人力资源和社会保障局的委托代理人袁朝晖，被上诉人资兴市教育局的委托代理人何华江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：黄才香系骆学荣之妻，农业人口。骆飞翔、骆飞剑、骆志强系骆学荣之子。骆学荣生前系资兴市滁口学校退休教师，该校是事业单位。2015年9月7日，骆学荣因病去世后，按当地风俗进行了土葬。2015年9月23日，骆学荣户口被注销。嗣后，黄才香向资兴市滁口学校申请遗属待遇。2015年9月25日，资兴市教育局向资兴市人力资源和社会保障局（以下简称资兴人社局）呈报骆学荣死亡后的遗属待遇。2015年10月22日，资兴人社局以骆学荣去世后进行了土葬，根据湖南省人力资源和社会保障厅、财政厅《关于提高我省机关事业单位工作人员死亡后丧葬费标准和遗属生活困难补助费标准有关问题的通知》（湘人社发〔2009〕94号，以下简称94号文件）、《关于调整我省机关事业单位工作人员死亡后丧葬费标准和遗属生活困难补助费标准有关问题的通知》（湘人社发〔2013〕86号，以下简称86号文件）的规定，作出《国家机关事业单位工作人员死亡后遗属待遇核准表》（以下简称《遗属待遇核准表》）。该表载明：核准骆学荣死亡后遗属待遇，发放20个月的一次性抚恤金，计人民币0元；丧葬费，计人民币0元；黄才香1人享受遗属生活困难补助费，月补助金额为335元，从2015年10月起执行。2015年10月29日，资兴市滁口学校签收《职工去世后上报材料及原件领回详单》、《办理遗属待遇核准表及补助证去向单》。2016年1月30日，资兴市滁口学校将2015年10月至2016年2月遗属生活困难补助费每月335元，合计1675元打入黄才香账户。2016年8月2日，黄才香等人向一审法院提起诉讼。
一审法院认为：一、关于本案行政职责。资兴人社局作为资兴市工资福利行政审批机关，负责区域内的行政机关及企事业单位工作人员死亡后丧葬费、一次性抚恤费和遗属生活困难补助费的行政审批工作。资兴市教育局负责本单位及本辖区学校工作人员的呈报工作，资兴市财政局负责资金预算、拨付工作，资兴市滁口学校负责本单位工作人员的资金、费用发放工作。本案《遗属待遇核准表》是资兴人社局作出的行政审批行为。二、关于本案行政行为的合法性。湖南省人民政府《关于发布<湖南省殡葬管理实施办法>的通知》（湘政发6号）第二条规定，资兴市属于火葬区。《湖南省实施〈殡葬管理条例〉办法》（湖南省人民政府令第154号，以下简称154号办法）第九条规定，火葬区的公民死亡后，应当全部火化。该办法第十七条规定，按有关规定对应当发放丧葬费、抚恤费的，有关单位应当凭殡仪馆出具的遗体火化证明办理。94号文件规定，根据154号办法的规定，工作人员死亡后按规定应当火葬但未实行火葬的，其遗属不得享受丧葬费补助和抚恤金。86号文件规定，遗属生活困难补助费标准，遗属系农业人口，一人者每人每月补助费由现行225元调整为335元。其他有关事项，按湘人发〔2009〕94号规定执行。本案中，资兴市滁口学校是事业单位，骆学荣生前系该校退休教师，死亡后应当火葬但未实行火葬。资兴人社局根据94号、86号文件规定，作出《遗属待遇核准表》证据充分，适用规范性文件正确。三、关于本案规范性文件的合法性。《中华人民共和国社会保险法》第十七条的规定，是关于参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金的原则性规定。湖南省人力资源和社会保障厅、财政厅、民政厅下发《关于修改湘人社发〔2013〕40号文件的通知》（湘人社〔2014〕11号，以下简称11号文件），删除了“根据154号办法的规定，职工死亡后按规定应当火葬但未实行火葬的，其遗属不得享受丧葬补助金和抚恤金”内容。11号文件仅对企业职工有关遗属待遇的内容进行了修改，但对机关事业单位工作人员有关遗属待遇并未变更，仍按原规定执行。154号办法是湖南省人民政府制定的规章，是否增设国务院《殡葬管理条例》的适用条件，不予审查。94号、86号文件目前并没有修改、删除，也没有失效或作废，与人社部发〔2008〕42号文件不相抵触。资兴市人民政府《关于加强殡葬管理工作的通告》资政通〔2003〕8号（以下简称8号文件），并非本案《遗属待遇核准表》适用的规范性文件，不予审查。为此，黄才香等人请求依法审查上述三个规范性文件的理由不成立。黄才香等人在国家有新规定时或相关规范性文件修改后，可以另行主张权利。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审判决：“驳回原告黄才香、骆飞翔、骆飞剑、骆志强的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告黄才香、骆飞翔、骆飞剑、骆志强负担。”
上诉人黄才香等人不服上述行政判决上诉称：一、一审判决未依法对规范性文件进行附带审查，遗漏诉讼请求；二、《遗属待遇核准表》适用法律法规错误，一审判决驳回上诉人的诉请错误。请求：一、撤销一审行政判决及《遗属待遇核准表》，责令被上诉人重新审核；二、对94号、86号以及8号文件进行合法性审查；三、本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人资兴人社局答辩称：一、一审判决已经对上诉人提出的规范性文件进行了审查，且认定文件合法有效；二、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公平公正；三、资兴人社局按照规定程序，作出《遗属待遇核准表》事实清楚，适用依据准确，核准结果得当，依法履行了法定职责。请求：驳回上诉，维持原判。
被上诉人资兴市教育局的答辩意见与资兴人社局的答辩意见一致。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，但一审判决认定资兴市教育局向资兴人社局呈报骆学荣死亡后遗属待遇的时间为2015年9月25日不当，应认定为2015年10月22日。
本院另查明，在一审开庭审理中，黄才香等人自愿撤回对资兴市财政局的起诉。
本院还查明，1986年2月18日，湖南省人民政府下发《关于发布<湖南省殡葬管理实施办法>的通知》湘政发6号，该通知第二条规定，资兴市属于郴州火葬区。
本院认为：一审判决认定资兴人社局负有审核遗属待遇的主体资格和法定职权正确。各方当事人对一审判决认定骆学荣死亡后进行土葬的事实，对资兴人社局履行职责的行政程序均无异议。本案的争议焦点是：一、资兴市教育局是否为本案的适格被告；二、本案是否超过法定起诉期限；三、被诉行政行为适用法律法规是否正确；四、94号、86号以及8号文件是否合法。
关于争议焦点一。本案中，资兴市教育局只是负责骆学荣死亡后丧葬费、一次性抚恤费和遗属生活困难补助费的呈报工作，并不负有审核职责。《遗属待遇核准表》亦非资兴市教育局作出，故资兴市教育局不是本案适格被告，应驳回黄才香等人对资兴市教育局的起诉。
关于争议焦点二。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或其他组织知道或应当知道之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，资兴人社局于2015年10月22日作出《遗属待遇核准表》时，未告知黄才香等人，也未告知其诉权及起诉期限。黄才香等人于2016年1月才知晓《遗属待遇核准表》，根据上述规定，黄才香等人于2016年8月2日起诉，并未超过2年的起诉期限。
关于争议焦点三。《中华人民共和国社会保险法》第十条第三款规定：公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。该法第十七条规定，参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金。本案中，骆学荣生前系事业单位职工，参加了基本养老保险，因病死亡后，根据上述规定，其遗嘱可以领取丧葬补助金和抚恤金。《中华人民共和国宪法》第三十三条第四款规定：任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。没有无义务的权利，也没有无权利的义务。本案资兴人社局在作出《遗属待遇核准表》时考量上诉人未履行义务的情形正确。154号办法第九条第一款规定：火葬区的公民死亡后，应当全部火化。2012年，国务院对《殡葬管理条例》第二十条的内容专门进行了修改，即“将应当火化的遗体土葬，……由民政部门责令限期改正。”2014年，湖南省人力资源和社会保障厅、湖南省财政厅、湖南省民政厅根据《社会保险法》的相关规定，经湖南省人民政府同意，下发11号文件。该文件对企业职工有关遗属待遇的内容进行了修改，删除了“根据154号办法的规定，职工死亡后按规定应当火葬但未实行火葬的，其遗属不得享受丧葬补助金和抚恤金”的内容。本案中，骆学荣作为资兴市事业单位职工，资兴市又系郴州火葬区，骆学荣死亡后应按上述规定火化，但其遗嘱将应当火化的遗体土葬，违反了《殡葬管理条例》的规定，应当由当地民政部门责令限期改正。资兴人社局应当根据国务院的有关规定核准骆学荣遗属待遇，但资兴人社局却因骆学荣未能出具遗体火化证明，便核准其一次性抚恤金和丧葬费为0元，法律依据不足，依法应予撤销，应当重新作出行政行为。一审判决驳回黄才香等人的诉讼请求不当，本院予以纠正。黄才香等人上诉提出《遗属待遇核准表》适用法律法规错误的理由成立，本院予以支持。另，资兴人社局依法核准骆学荣之妻黄才香从2015年10月起享受每月335元遗属生活困难补助费，并实际履行正确。
关于争议焦点四。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。本案中，8号文件并非《遗属待遇核准表》的法律依据，本院不予审查。黄才香等人要求审查94号及86号文件的内容，属于154号办法的规定，而该办法属于规章，本院不予审查。故对黄才香等人的该项诉请，本院不予支持。
针对殡葬制度改革，本院认为，应积极地、有步骤地实行火葬，鼓励绿色生态殡葬，改革土葬，节约殡葬用地，革除丧葬陋俗。提倡文明节俭办丧事，是促进社会主义精神文明建设的重要举措。骆学荣作为火葬区的国家事业单位工作人员，应当积极响应国家号召。
综上所述，一审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销湖南省桂阳县人民法院（2016）湘1021行初145号行政判决；
二、撤销资兴市人力资源和社会保障局于2015年10月22日作出的《国家机关事业单位工作人员死亡后遗属待遇核准表》第一、二项，即核准骆学荣死亡后遗属待遇，发放20个月的一次性抚恤金，计人民币0元；丧葬费，计人民币0元；
三、责令资兴市人力资源和社会保障局重新作出行政行为；
四、驳回上诉人黄才香、骆飞翔、骆飞剑、骆志强对资兴市教育局的起诉；
五、驳回上诉人黄才香、骆飞翔、骆飞剑、骆志强的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由上诉人黄才香、骆飞翔、骆飞剑、骆志强负担；二审案件受理费50元，由被上诉人资兴市人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹 敏
代理审判员 邓 群
代理审判员 陈道勇
二〇一七年二月二十一日
书 记 员 邹群英
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的;
(二)超过法定起诉期限且无正当理由的;
(三)错列被告且拒绝变更的;
(四)未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的;
(五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的;
(六)重复起诉的;
(七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的;
(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的;
(九)诉讼标的已为生效裁判所羁束的;
(十)不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。