江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏01行终60号
上诉人（原审被告）南京市六合区住房和城乡建设局，住所地南京市六合区雄州南路268号。
法定代表人张浩，南京市六合区住房和城乡建设局局长。
委托代理人成晓西，南京市六合区住房和城乡建设局工作人员。
委托代理人马智敏，江苏衡顺达律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）南京市六合区土地储备中心，住所地南京市六合区雄州街道雄州南路*号。
法定代表人邢志峰，南京市六合区土地储备中心主任。
委托代理人俞媛媛，江苏衡顺达律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）南京市六合人民商场有限公司，住所地南京市六合区雄州街道板门口9-301室。
法定代表人侯传宏，南京市六合人民商场有限公司总经理。
委托代理人钱庆伟，南京市六合人民商场有限公司工作人员。
上诉人南京市六合区住房和城乡建设局（以下简称六合住建局）、南京市六合区土地储备中心（以下简称六合土储中心）与被上诉人南京市六合人民商场有限公司（以下简称六合人民商场）房屋拆迁行政管理一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初1356号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月19日受理后，依法组成合议庭，于2018年3月15日公开开庭审理了本案。上诉人六合住建局的委托代理人成晓西、马智敏，上诉人六合土储中心的委托代理人俞媛媛，被上诉人六合人民商场的法定代表人侯传宏及委托代理人钱庆伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2010年12月3日，六合住建局向六合土储中心核发六拆许字（2010）第22号房屋拆迁许可证，批准六合土储中心因六合人民商场周边地块项目建设在核准的范围内实施拆迁，拆迁实施单位为南京建新房屋拆迁有限公司（以下简称建新公司）。
2013年6月19日，建新公司向六合住建局作出《关于按产权不明实施人民商场拆迁的请示》，称：六合人民商场涉拆房地产因纠纷致产权不明，申请按《南京市六合区城市房屋拆迁管理实施办法》第十七条之规定实施拆迁，抄送六合土储中心。该请示附件中的三份受理案件通知书均为南京市六合区人民法院（以下简称六合法院）受理案件通知书，具体为：其一为南京市六合区商务局（以下简称六合商务局）诉南京市六合区工商行政管理局（以下简称六合工商局）工商行政登记一案，落款日期为2013年6月19日；其二为六合商务局诉侯坤、六合人民商场用益物权一案，落款日期为2013年6月20日；其三为程西云诉侯传宏股权转让一案，落款日期为2013年6月。该请示附有六合商务局向建新公司发出的函告，载明：六合人民商场在拆迁地块的房地产，是六合商务局与侯坤在法院主持下，由民事调解书确定将该房地产产权登记在六合人民商场名下，土地出让金由六合商务局支付。现六合人民商场的归属问题，六合商务局已向六合法院提起诉讼，土地使用权收益归属也在诉讼之中。该请示附有程西云向建新拆迁公司发出的函，载明：程西云是六合人民商场股东，侯传宏在程西云不知情的情况下冒充程西云订立股权转让协议并办理工商变更登记。程西云已诉至六合法院要求确认股权转让协议无效，现案件正在审理中。被拆迁的相关房地产均登记在六合人民商场名下，而公司财产理应属公司股东。
2013年6月24日，建新公司向六合住建局作出《关于人民商场涉拆房地产的补偿方案》，主要内容为：1、补偿方式为货币补偿，合计补偿款约为1.94亿元人民币，详细情况见拆迁补偿补助款计算单；2、补偿款全部向公证机关提存。
2013年6月25日，六合住建局向六合土储中心作出六住建复[2013]11号《关于同意按产权不明实施人民商场拆迁的批复》（以下简称11号批复），称：经审核，六合人民商场涉拆房屋因存在产权纠纷导致产权不明，同意依据《城市房屋拆迁管理条例》第二十九条、《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第七条、《南京市城市房屋拆迁管理办法》第十七条和《南京市六合区城市房屋拆迁管理实施办法》第十七条规定，对六合人民商场涉拆房屋实施拆迁，并原则同意涉拆房屋的补偿方案。
另查明，位于南京市六合区雄州镇长江路2号的房屋所有权证及宗地地籍号23-100-045-089的国有土地使用权证均登记在六合人民商场名下。涉拆房屋和土地已被拆除、收回。
再查明，六合商务局诉六合工商局行政纠纷案中，六合商务局的诉讼请求为“撤销六合工商局作出的（15033）公司变更[2004]第04050002号公司变更核准通知书”。六合商务局诉侯坤、六合人民商场用益物权纠纷案中，六合商务局的诉讼请求为“确认六合区雄州镇长江路2号，宗地地籍号23-100-45-89土地使用权收益归属六合商务局”。程西云诉侯传宏股权转让纠纷案中，程西云的诉讼请求为“依法确认股权转让协议书无效”。
原审法院认为，根据《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款和第二十九条的规定，六合住建局作为房屋拆迁管理部门，负有对其行政区域内城市房屋拆迁工作实施监督管理的法定职责，依法有权对拆迁人就拆迁产权不明确的房屋提出的补偿安置方案进行审核。本案的争议焦点为，六合住建局以存在六合商务局诉六合工商局行政纠纷案，六合商务局诉侯坤、六合人民商场用益物权纠纷案，程西云诉侯传宏股权转让纠纷案三件案件为由，认定涉拆房屋存在产权纠纷导致产权不明，据此作出11号批复，是否合法。《城市房屋拆迁管理条例》第二十九条规定，“拆迁产权不明确的房屋，拆迁人应当提出补偿安置方案，报房屋拆迁管理部门审核同意后实施拆迁。拆迁前，拆迁人应当就被拆迁房屋的有关事项向公证机关办理证据保全。”《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第七条规定，“被拆迁房屋有下列情形之一的，由拆迁人提出补偿安置方案，报房屋拆迁管理部门审核同意并向公证机关办理证据保全后，方可实施拆迁：（一）产权不明或者产权有纠纷的；（二）产权人下落不明的。”《南京市城市房屋拆迁管理办法》第十七条、《南京市六合区城市房屋拆迁管理实施办法》第十七条的规定与《江苏省城市房屋拆迁管理条例》大致相同。据此，房屋产权不明确的情形，具体包括产权不明或者产权有纠纷的、产权人下落不明的。本案中，首先，根据《中华人民共和国物权法》的规定，国家对不动产实行统一登记制度。不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。六合人民商场依法办理了涉案房屋的土地使用权证和房屋所有权证，其权益依法应当受到法律保护。其次，六合住建局据以认定涉拆房屋存在产权纠纷导致产权不明的三起案件在作出11号批复时系法院在审案件，尚未产生生效裁判。故六合住建局在无其他证据足以证明涉拆房屋存在产权不明确的情况下，作出被诉行为主要证据不足。鉴于六合人民商场涉拆房屋和土地已被实际拆除、收回，被诉行为已不具有可撤销内容且无实际意义，故依法选择确认违法判决方式。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认六合住建局作出的11号批复违法。本案案件受理费50元，由六合住建局负担。
上诉人六合住建局上诉称：一、“纠纷”一词，现代汉语词典的定义是“争执的事情”，而对“产权”的定义是“财产权”。百度词条对“产权”的定义是指是经济所有制关系的法律表现形式，包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。六合商务局诉侯坤、六合人民商场一案已经立案，六合住建局将正由法院审理的案件定义为“产权有纠纷”，逻辑正确，符合普遍的中文意思。而一审法院将该争议认定为不是产权纠纷，明显不符合中文文义，是错误的。二、涉拆的房屋虽领取有房屋所有权证和土地使用证，但六合商务局已就土地出让金所占份额的土地收益提起了民事诉讼。此时，被上诉人与六合商务局之间的收益权之争尚待法院裁判，六合住建局不能无视纠纷在法院审理之事实，而机械、唯一的只认可权证，否定产权纠纷的存在。司法实践中，物权纠纷大多数均有权证存在，法院从未因为当事人之一领取了权证而不受理他人的诉讼。一审法院将领取权证排除在“产权纠纷”之外显然没有法律依据，也有悖于司法实践。三、根据（2014）宁民初字第90号民事判决书，针对六合人民商场要求领取提存款的请求，法院明确认为存在六合商务局诉侯坤、六合人民商场用益物权案时，尚不具备领取提存款的条件。南京市中级人民法院宣判后，六合商务局提出上诉，江苏省高级人民法院已经作出判决。法院对本案存在产权纠纷予以肯定，也再次证明一审已领取权证而不存在产权纠纷的结论是错误的。四、纠纷就是争执的事情，而法院裁判的作用就是“定争止纷”。本案正是因为有三起正在审理中的案件，六合住建局将其视为存在产权纠纷。一审将“尚未产生生效裁判”作为不存在纠纷的理由，令人不解。一个生效的裁判，对法院和当事人均有拘束力，此时已经没有纠纷。一审的裁判理由，有违认知常识，二审应予以纠正。五、行政行为虽接受司法审查，但单方性仍是特点之一。行政主体行使行政职权取决于自身判断。对于“产权有纠纷”的定义，除违反法律、法规和规范性文件外，属于六合住建局主观认知的范畴，取决于其自身判断。有关定义只要不违反规定，不违反公平、公正，只要符合逻辑和中文文义，不应受到司法否决。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
上诉人六合土储中心上诉称，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，其具体的理由同六合住建局的上诉理由。
被上诉人六合人民商场辩称：一、11号批复没有事实依据。六合人民商场持有涉案房屋的权证，产权明确，其权益依法应该受到法律保护，不存在产权纠纷。六合商务局诉六合人民商场用益物权案、六合商务局诉六合工商局工商登记案以及六合人民商场股东股权转让案，均为政府部门为达到非法拆迁的目的所提起的恶意诉讼。案件的处理结果如何，均不会改变涉案房屋的产权归属。即使存在上诉人所说的产权纠纷，但产权纠纷并不必然导致产权不明。六合住建局认为六合人民商场的房屋因存在产权纠纷导致产权不明，没有事实依据。二、11号批复适用法律错误。《城市房屋拆迁管理条例》第二十九条规定，拆迁产权不明确的房屋，拆迁人应当提出补偿安置方案，报房屋拆迁管理部门审核同意后实施拆迁。《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第七条规定，被拆迁房屋有下列情形之一的，由拆迁人提出补偿安置方案，其中涉及到产权不明和产权有纠纷。显然，《江苏省城市房屋拆迁管理条例》与《城市房屋拆迁管理条例》的规定相抵触，应只能适用《城市房屋拆迁管理条例》。而《南京市城市房屋拆迁管理办法》和《南京市六合区城市房屋拆迁管理实施办法》作为地方规章或者规范性文件，不能作为行政诉讼的判决依据。三、11号批复违反法定程序。六合住建局在作出批复之前没有调查核实涉案房屋的产权情况，也没有与六合人民商场进行任何沟通。六合住建局在作出批复后，没有向六合人民商场履行任何告知义务。四、六合住建局作为行政机关，其所作出的行政行为应该依法有据，不能仅取决于自身判断。综上，请求二审法院驳回两上诉人的上诉请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为，11号批复中认定的六合人民商场涉拆房屋“因存在产权纠纷导致产权不明”，是否具有事实和法律依据。《城市房屋拆迁管理条例》第二十九条规定，“拆迁产权不明确的房屋，拆迁人应当提出补偿安置方案，报房屋拆迁管理部门审核同意后实施拆迁。拆迁前，拆迁人应当就被拆迁房屋的有关事项向公证机关办理证据保全。”《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第七条规定，“被拆迁房屋有下列情形之一的，由拆迁人提出补偿安置方案，报房屋拆迁管理部门审核同意并向公证机关办理证据保全后，方可实施拆迁：（一）产权不明或者产权有纠纷的；（二）产权人下落不明的。被拆迁房屋系房产管理部门代管的，拆迁补偿安置协议必须经公证机关公证，并办理证据保全。”《南京市城市房屋拆迁管理办法》第十七条规定和《南京市六合区城市房屋拆迁管理实施办法》第十七条的规定与之大致相同。在房屋拆迁过程中，确实可能发生房屋产权不明确的情况。房屋产权不明确，应当指房屋缺乏产权证书或是就房屋权属问题产生诉讼。本案中，六合人民商场持有房屋所有权证和土地使用证，案涉房屋不存在缺乏产权证书的情况，从物权公示的角度可直接认定六合人民商场是案涉房屋的产权人。六合住建局认为有三起案件，说明案涉房屋存在产权纠纷导致产权不明。该三起案件针对的分别是工商登记行为、股权转让协议和土地补偿收益，均不是直接针对房屋的权属而提起，不论案件的处理结果如何，均不可能导致房屋的权属发生变化。因此，该三起案件不能说明案涉房屋存在产权纠纷，更不能说明其产权不明。综上，11号批复的内容缺乏事实和法律依据。
关于本案的裁判方式问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，六合人民商场的诉讼请求是要求撤销11号批复，该批复属于六合住建局作出的法律行为，具备可撤销的内容。11号批复付诸实施、案涉房屋被拆除，并不意味着11号批复的内容及效力已经不存在。11号批复依法应当予以撤销，一审采用确认违法的判决方式不当，本院对此予以纠正。
综上，两上诉人的上诉请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决适用法律错误致裁判结果错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销南京铁路运输法院（2017）苏8602行初1356号行政判决；
二、撤销南京市六合区住房和城乡建设局于2013年6月25日作出的六住建复[2013]11号《关于同意按产权不明实施人民商场拆迁的批复》。
二审案件受理费50元，由上诉人南京市六合区住房和城乡建设局、南京市六合区土地储备中心负担。
本判决为终审判决。
审判长 郝莉坤
审判员 黄 飞
审判员 周 磊
二〇一八年四月十八日
书记员 曹 洁