山西省晋城市城区人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）城行初字第22号
原告王巧地，女，汉族，住山西省晋城市城区。
原告聂小六，男，汉族，住山西省晋城市城区。
委托代理人王巧地，系原告聂小六之妻。
原告聂琦琦，男，汉族，住山西省晋城市城区。
委托代理人王巧地，系原告聂琦琦之母。
原告聂璠璠，女，汉族，住山西省晋城市城区。
委托代理人王巧地，系原告聂璠璠之母。
被告晋城市城区钟家庄街道办事处望川楼社区居民委员会。
法定代表人李保国，该社区主任。
委托代理人宋国庆，该社区居委党支部书记。
委托代理人宋玉玲，山西权康律师事务所律师。
原告王巧地、聂小六、聂琦琦、聂璠璠不服被告晋城市城区钟家庄街道办事处望川楼社区居民委员会不履行建房用地上报法定职责一案，于2015年8月10日向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月10日受理后，于2015年9月21日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。被告于2015年10月14日向本院提供了证据。本院依法组成合议庭，于2016年4月18日公开开庭审理了本案。原告王巧地、聂小六、聂琦琦、聂璠璠及原告聂小六、聂琦琦、聂璠璠的委托代理人王巧地，被告晋城市城区钟家庄街道办事处望川楼社区居民委员会委托代理人宋国庆、宋玉玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王巧地、聂小六、聂琦琦、聂璠璠诉称，1986年原告王巧地父母先后去世，留下原告王巧地姐弟三人，生活艰苦。1987年王巧地与聂小六结婚后留在望川楼村里，丈夫聂小六将户口迁到望川楼村。原告王巧地、聂小六的儿女聂琦琦、聂璠璠相继出生后，王巧地多次向村委申请宅基地，直至2010年仍没有分到房、没有申请到宅基地，一家四口长期居住在原村委的一处危房内。1997年2月原告开始多次上访，2007年4月原、被告之间就住房问题达成口头协议，但未落实。2008年8月26日原告准备在村委老房子的地基上盖房，被同村村民马某某阻拦并发生口角，马某某雇人将王巧地和聂小六打伤。《中华人民共和国土地管理法》规定农村村民享有宅基地的权利，而原告一家四口一直是望川楼村村民，完全符合建房条件,但村里一直没有安排原告建房，原告自始至终一直向被告申请建房用地，但被告一直以各种理由拖延，经原告走访，被告尚有大约100平方闲地可供村民建房。综上，请求判决被告依法履行原告建房用地上报法定职责。
被告晋城市城区钟家庄街道办事处望川楼社区居民委员会辩称，原告王巧地父亲去世后，其父拥有一独家院房，还拥有祖遗的本村王院里院旧南屋楼房三间。原告及其弟未通过被告将这一房屋非法出售给了本社区以外的居民，这是导致原告无房可住的直接原因。根据法律规定，原告不符合建房用地的申报条件。原告是本村姑娘出嫁未迁走户口的居民户。1995年社区争取到一批建房指标，给60户居民解决了一批住房。两委班子研究，先给社区内达婚龄男青年解决建房用地审批手续，然后再给出嫁未迁户口的姑娘解决。此后上级政府和国土资源部门再没有给社区下达过农户建房指标。被告处没有指标，无法上报，社区也再未给居民划批过宅基地。依据国土资源部2004年11月《关于加强农村宅基地管理的意见》的规定，发布之日起已经停止审批新建住宅，我社区依法也就不再上报建房申请手续。2005年6月前，我社区居民均是农户，农户建房用地指标是根据上级政府和国土资源部门下达的用地指标一批一批上报，不是一户一户上报。上级下达指标后，将社区内符合条件的居民户一起上报。2005年6月后，被告社区居民全部转为非农户，集体土地转为国有土地。现社区内多户居民需要宅基地，社区内只有一处面积为10亩左右，转为国有而未被征用的土地，不能满足社区居民对宅基地的需求，且没有国土部门下达的建房用地指标，无法上报建房申请手续。国有土地使用权登记、农村宅基地证颁发，是产权登记，属于行政确认，应当适用复议前置，原告未经行政复议直接起诉属于程序违法，应驳回原告的起诉。原告作为城市居民虽申请不到建设用地，但可以申请经济适用房和限价房等政策性住房。此前被告一直配合原告申请廉租房补贴，此后也愿意一如既往地积极配合。综上，请求人民法院依法驳回原告的起诉。庭审中被告又辩称，程序上驳回原告的起诉，实体上驳回原告的诉讼请求。
原告王巧地、聂小六、聂琦琦、聂璠璠提供有下列证据：1、户口本、身份证、结婚证等复印件。证明原告四人户口都在被告社区，应该享受建房用地资格。系非农业家庭户口，2015年6月农专非。2、建房用地申请书、上访材料。证明原告一直主张权利。3、信访事项转送单。证明原告应该享受建房用地资格。4、农村宅基地审批程序。证明原告享受建房用地资格。5、被告历年建房用地情况。原告诉请的事实依据，证明被告村姑娘在村建房占用村里土地。被告集资房有分给出嫁姑娘的情况。2005年以后村里有宅基地建房情况。村里修的门面房，有人一直占着收房租。6、会议纪要、息诉罢访协议书。2010年5月29日办事处出的会议纪要。证明被告说两年内办好手续，六年了还没有办。7、图片。图片一证明有空闲地，被告给原告上报。图片二、三、四是证据六里面的破房子。8、低保证复印件。证明原告家生活困难。9、租房合同。证明原告租房租金17000元，生活困难。10、有关宅基地案例。供参考。11、法律依据。证明原告符合建房用地条件，社区应该上报。2005年以后农专非以后，原告应该享受养老保险等市民待遇。12、刑事案件材料。证明2007年达了一个口头协议，把村里旧房维修后让原告家住，原告当时住在西屋，马某某把堂屋拆了。原告因这个事受到损失了。13、行政案件材料。证明上访时被拘留了，原告因这个事受到损失了。14、政府信息。证明原告在北京派出所申请信息公开。15、住院花费表。证明聂小六住院花费。16、刑事案件照片20张。证明马某某打了原告，原告受伤的情况。17、关于卖房情况说明。证明1984年王巧地父亲病逝前卖房的情况，1987年《国土法》才颁布。18、行政起诉状、上访登记表。证明原告想知道2005年被告村里修房有没有手续，去国土局申请信息公开，国土局不予公开。19、人口情况登记表。证明原告应该享受的待遇没享受到，占地后有时候给粮食有时候不给。应原告申请，法院调取的证据：1、钟家庄办事处关于望川楼社区王巧地信访事项答复意见书。2、钟家庄办事处关于望川楼社区王巧地信访事项处理情况报告。3、晋城市国土资源局城区分局情况说明。
被告晋城市城区钟家庄街道办事处望川楼社区居民委员会对原告提供以上证据的质证意见：证据1无异议，原告户口本证明原告是非农户。证据2,2006年2月17日的申请有被告公章，认可。剩余7份不认可，如果真的申请了，原件应该在被告手里。上访材料不能证明原告向被告提出申请。证据3没有一个是给被告的，不能证明原告一直在向被告主张权利。证据4真实性不认可，没有盖章，与本案无关。证据5是姑娘的父亲或兄弟符合住房条件，申请上后姑娘住上了。修房的是抢占修的或在旧宅基地上修的。美乐超市的后院建房办过征地手续。二层商业楼当年说过3年一轮换，后因集体管理有问题收不回来，现已经准备拆除、收租金。望盛小区的房当时是征地后让望川楼的人买，原告当时没买。证据6基本是事实，区政府说建房指标改造可以作为回迁用地，过了一年指标就作废了。能证明被告这几年一直在积极解决原告的住房问题、帮原告承担租金。证据7空闲地是一个外来户的，有土地使用手续。原告主张把这块地给原告，文昌街扩街后把地占了一部分，那里就不通路了。建设局主张社区把这块地转给政府，修路方便居民走路，但是因为魏某某有土地使用手续，此事还放着。证据8认可，与本案无关。证据9是复印件，不认可，与本案无关。证据10可以作为参考，不能作为证据使用。证据11全部是农民申报宅基地的情况，原告现在是非农户，被告没有宅基地上报职责了。证据12、13、14、15、16与本案无关。证据17真实性认可，原告可以继承其父宅基地，原告父亲卖掉了原告才没有了。证据18、19无异议。对法院调取的证据1认可，不能证明被告应给原告上报用地申请。证据3中第三条不认可。
被告晋城市城区钟家庄街道办事处望川楼社区居民委员会在举证期限内提供有下列证据：1、情况说明。证明1995年后被告没有建房指标，原告诉请不具有现实可履行性。社区内和原告情况相同的居民有很多，都没有宅基地。原告对其父亲遗产享有继承权，原告父亲将房屋出卖，不是原告和她弟弟卖的。2、望川楼社区已婚、户口未迁出姑娘名单。证明望川楼社区已婚、户口未迁出姑娘有51户，被告没有办法解决。3、民事起诉状。4、应诉通知书。5、举证通知书。6、开庭传票。证据3、4、5、6证明2015年8月6日原告已经起诉立案，针对同一诉讼标的现在又起诉，构成重复起诉。7、调解协议。证明2009年11月29日，原告和马某某发生过宅基地纠纷，已经达成和解协议了。原告的宅基地问题已经达到解决，不再符合使用宅基地条件。8、2004年28号国务院关于深化改革严格土地管理的决定。证明社区上报宅基地需要上级部门下达指标后才能上报。9、国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知。证明被告停止审批新建、改建房屋，不再上报宅基地。即使社区上报宅基地也应当一批一批的上报。10、山西省关于加强农村宅基地管理的意见。证明被告不再新建、改建住宅了。被告必须在上级部门下达指标后才能给原告上报。社区上报宅基地也应当一批一批的上报。11、国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知。证明不再进行单户分配宅基地。12、国务院法制办关于行政许可法有关问题的解答。证明申请宅基地是行政确认行为，行政确认行为是复议前置程序，原告应当先履行行政复议的前置程序。本案程序违法，应当驳回原告起诉。
原告王巧地、聂小六、聂琦琦、聂璠璠对被告提供以上证据的质证意见：证据1，1995年以后又下过一批建房指标,，我是集体经济的组成成员，应当给我批。卖给别人的情况不真实，51户情况不真实。证据没有效力，这么多人不申请、不需要，我需要、我申请了不给我。被告偷换了空闲地和农用地的指标，空闲地不需要指标。一户也可以是一批。魏某某占着地30年不用，有指标，我是老居民没有指标。情况说明前后矛盾，前面说不能解决，后来说先给适婚男青年解决。证据7是马某某作为民事赔给我的，村里不认可盖的章，不履行手续。
经庭审原、被告举证、质证，根据双方有效证据，经审理查明，原告王巧地系被告晋城市城区钟家庄街道办事处望川楼社区人,1987年原告王巧地与原告聂小六结婚，聂小六户口迁到王巧地所在村望川楼村。王巧地与聂小六结婚后，于1988年和1991年先后生育一子一女，即本案原告聂琦琦、聂璠璠。王巧地等四原告原为农业户口。2005年6月，王巧地等四原告随同望川楼社区居委居民转为非农户。
原告王巧地称，1987年4月原告婚后向被告前身望川楼村民委员会即申请宅基地。原告称从1997年2月开始，原告就宅基地要求被告给予上报，被告称没有用地指标。被告辩称，原告2006年就宅基地要求被告上报，1997年至2006年以前是原告本人申请被告前身村委会给批宅基地。被告另称，村里有些空闲地，但空闲地有人有手续，指向不明。1995年以后，没有给望川楼村下过农户建房指标。原告认为原告四人一直是望川楼村民，符合建房条件。原告一直向被告申请建房用地，但被告一直拖延，故请求判决被告履行限期上报原告建房用地申请的职责。
还查明，原告王巧地因申请宅基地建房，多次向上级有关部门上访，还与本村村民发生过口角争执。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项规定，下列土地属于全民所有即国家所有：……。（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地。国务院法制办公室、国土资源部关于对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项的解释意见：该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法被征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余少量集体土地可以依法征收为国家所有。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……。（六）宅基地的使用方案……。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。依据《村民委员会组织法》的相关规定，村委会的职权分为村民自治权、协助政府行政权两类。宅基地划分的权力即属村民自治权。依据《村民委员会组织法》第五条的规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。一般认为，村民自治权不具有可诉性。另被告为村民委员会时，原告申请事项原告未起诉也未解决。现被告已变为城市居民委员会，其任务发生变化。依据国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第一条第（二）项规定，……在规划撤并的村庄范围内，除危房改造外，停止审批新建、重建、改建住宅。
综上，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第五条、第二十四条，参照国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第一条第（二）项，依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款第（十）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：
驳回原告王巧地、聂小六、聂琦琦、聂璠璠的起诉。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山西省晋城市中级人民法院。
审 判 长 张东法
代理审判员 卢 娜
人民陪审员 窦志强
二〇一六年五月九日
书 记 员 张苏苏