河北省秦皇岛市北戴河区人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）北刑初字第64号
公诉机关河北省秦皇岛市北戴河区人民检察院。
被告人聂国民，男，1955年1月28日出生于天津市河西区，汉族，大专文化，中共党员，，户籍所在地及现住址河北省秦皇岛市海港区，秦皇岛市国土资源局主任科员。因涉嫌滥用职权罪于2014年12月26日被秦皇岛经济技术开发区人民检察院刑事拘留，2015年1月12日被取保候审。2015年11月9日被本院取保候审。2016年11月9日被本院监视居住。
辩护人张东涛，河北沃法律师事务所律师。
秦皇岛市北戴河区人民检察院以北检公诉刑诉[2015]68号起诉书指控被告人聂国民犯滥用职权罪，于2015年11月6日向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年12月2日公开开庭进行了审理。2016年4月26日秦皇岛市北戴河区人民检察院向本院提起补充起诉，本院于2016年5月17日第二次公开开庭进行了审理。秦皇岛市北戴河区人民检察院指派检察员邵美玲出庭支持公诉，被告人聂国民及辩护人张东涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公诉机关指控，被告人聂国民作为土地管理方面的专家入选秦皇岛市国土资源局专家库后，受秦皇岛市国土资源局的委托，于2011年9月29日至2013年6月18日，与其他专家组成验收专家组对抚宁县茶棚乡许家峪村、茶棚乡刘各庄村、榆关镇岚山村、深河乡东桐叶村、深河乡上不老村、深河乡马家庄和东桐叶村、深河乡北庄河村（2009年和2011年两个项目）土地开发项目进行验收，被告人聂国民在发现验收项目土地未平整后，作为验收专家组组长仍签字确认上述项目验收合格。验收合格系拨付工程尾款的必要条件，后尾款全部拨付，共造成经济损失3848857.74元。被告人聂国民的行为导致秦皇岛市补充耕地指标被暂停使用一年两个月之久，造成恶劣的社会影响。
公诉机关随案移送了被告人聂国民的供述和辩解，竣工验收报告、专家组意见等书证，证人杜某等的证人证言，土地开发项目竣工验收复测鉴定报告、司法鉴定意见书等证据。公诉机关认为，被告人聂国民作为国家机关工作人员滥用职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以滥用职权罪追究其刑事责任。
公诉机关量刑建议认为，被告人聂国民具有坦白的从轻量刑情节，提请本院依法惩处。
被告人聂国民对公诉机关指控其犯滥用职权罪的事实及量刑意见均无异议。但辩称被告人聂国民的专家组组长是参加验收的各位专家临时推选的，没有书面委托、没有书面任命及聘书，没有行政权力和职能，只是技术职称。在被告人对涉案工程项目验收时，抚宁县国土资源局向市局上报验收申请所附资料、监理公司的工程监理总结报告、项目村村民监督小组或村委会意见书，均表明土地开发项目工程已全部完成了规划设计任务，项目业主和施工单位都非常满意，符合验收的条件。虽然在现场勘查时发现存在瑕疵，但这些问题回到抚宁县国土资源局开会时，抚宁县国土资源局答应整改，专家组没有异议，鉴于秦皇岛市急需占补平衡指标用于国家、省重点等建设项目的审批，市局对抚宁县又要求落实专家组提出的意见，被告人认为抚宁县能够认真落实整改、完善意见，使开发项目达到规划设计标准，不会存在问题，经参加验收的各位专家集体研究讨论一致同意验收合格后，被告人作为专家组组长归纳和总结了专家组意见后出具了项目竣工验收合格意见。公诉人指控被告人滥用职权的行为导致秦皇岛市补充耕地指标被暂停使用一年两个月之久，造成恶劣的社会影响不属实。暂停使用秦皇岛市占补平衡指标，不是由被告人的个人行为造成的，与被告人没有关系。在公诉人指控被告人涉嫌犯罪的项目中，只有抚宁县深河乡上不老村土地整治项目中0.2034公顷（3.0509亩）被省国土厅暂停使用，在暂停使用占补平衡耕地总面积中所占比例极低，因此被告人的行为不足以造成恶劣的社会影响；占补平衡指标暂停使用时间是2014年12月4日开始，恢复使用时间是2015年11月23日，暂停使用时间将近一年，并非暂停一年二个月。该案件的发生是被告人在项目竣工验收工作中不能够坚持验收标准，轻信承若造成的，也不排除相关部门不作为的因素存在。但不是被告人主观故意违法行为造成的，被告人主观愿望是善良的。希望法院给予被告人改正的机会，减轻对被告人的刑事处罚。
被告人聂国民的辩护人张东涛的辩护意见是：对公诉机关指控聂国民构成滥用职权罪持有异议。被告人虽然是国家机关工作人员，但是在从事本案涉及的土地整治项目竣工验收工作中，并非是以国家机关工作人员的身份参与验收工作，而是以技术专家的身份参与验收，所出具的竣工验收报告或竣工验收专家组意见也并非代表国家机关出具，仅仅是专家组成某的意见，所出具报告的性质也是技术性报告。构成滥用职权罪是以致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失为前提，但在本案中起诉书所称造成工程尾款全部拨付，高达3848857.74元的损失并不存在，并没有因此造成公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。故以滥用职权罪对聂国民定罪处罚并不准确。被告人聂国民所参与验收的抚宁县土地整治项目是秦皇岛市国土资源局对建设用地报批工作中，对占用耕地项目落实占补平衡责任一部分，聂国民参与项目验收，出具专家意见，目的是按照市国土局的要求，为了尽快落实占补平衡指标，不致于影响建设项目，尤其是国家、省、市重点建设项目的实施，出具专家验收合格意见不是以向施工单位拨付工程尾款为目的。聂国民在工作中虽有失误，但事实上却对秦皇岛市的城市建设、国家重点项目的实施做出了巨大贡献。所谓专家组验收，形式验收高于实质验收，仅仅几天时间，对几百亩、上千亩的土地整治项目全部勘察验收，显然是不可能完成的任务。并且专家组验收，主要是依据县级土地部门上报的项目竣工验收申请及竣工报告所附的监理公司的监理总结报告、村委会或村民监督小组的意见、县级农业部门的耕地质量评定等等，在上述资料齐全，所报资料表明项目实施单位全部完成了规划设计任务，取得了好的经济效益和社会效益，普遍反映验收合格，又在有关部门承诺按专家提出的整改意见落实整改的情况下，专家组才出具验收合格的专家组意见，虽有不当，但确实情有可原。若以滥用职权的罪名对被告人予以刑事处罚有失公平。本案所涉的土地整治项目，经办案机关委托秦皇岛中冶地五一五勘测有限公司复测，结论为达不到验收标准，从而认为聂国民构成滥用职权罪。但是秦皇岛中冶地五一五勘测有限公司并不具备对工程是否达到验收合格标准的鉴定资质，故该公司出具的复测结论并不具备法律效力，公诉机关指控聂国民出具的专家组结论为滥用职权没有相应证据。公诉机关所提交的证据不足以证明被告人的行为给社会造成了不良影响，更谈不上恶劣影响，占补平衡指标被暂停使用是由于司法介入的原因，并且在检察机关出具情况说明后，即予以解封，不能将占补平衡指标被暂停使用作为被告人的责任以及定罪的情节。被告人参与土地整治项目中，参与验收的主要目的是为了帮助完成秦皇岛市国土资源局对建设项目用地实施占补平衡工作的任务；被告人为了尽快落实占补平衡，不致于影响建设项目，出于完成工作的迫切性，出现了一些失误；但若是没有这些工作，占补平衡的指标当年即不能使用，建设项目也不能开工。所以说，不应将占补平衡指标被暂停使用视为扩大的损失，或是认为造成的不良影响。
被告人聂国民为支持其抗辩意见提交了如下证据：1、《秦皇岛市抚宁县部分土地整治项目新增耕地用于建设项目占补平衡情况表》及被告人聂国民所涉及8个项目的《补充耕地验收结果通知书》。证明被告人聂国民所涉及的8个项目均为秦皇岛市国土资源局用于建设项目的占补平衡，并且实现占补平衡的任务急切，从专家验收和秦皇岛市国土资源局验收的时间可以看出间隔时间很短。并证明该8个土地整治项目具体用于建设项目的名称，包括北戴河机场支线、津秦客运专线等国家重点项目，且国家重点项目的审批时间要求急迫。2、秦皇岛市国土资源局2010年至2013年《新增建设用地计划指标的通知》等文件。证明按秦皇岛市国土资源局文件要求，加快征地、供地进度，对于下达的建设占耕地指标，要尽快完成，避免因补充耕地不足，不能完成国家重点项目等占补平衡任务，而被省政府将未使用指标调剂给其他设区市使用的情况。并证明被告人参加土地整理项目验收，其根本原因是要解决秦皇岛市建设项目用地占补平衡的问题。3、被告人聂国民作为专家组组长出具的专家组意见以及所附的专家验收论证人员名单。证明专家组意见并非是被告人聂国民的个人意见，而是通过全体专家论证通过后，由聂国民出具的集体意见。
经审理查明，被告人聂国民系秦皇岛市国土资源局主任科员，秦皇岛市土地开发整理复垦专家库从事土地管理方面的专家。2011年9月29日至2013年6月18日期间，被告人聂国民受秦皇岛市国土资源局的委托，与其他专家组成验收专家组对抚宁县茶棚乡许家峪村、茶棚乡刘各庄村、深河乡东桐叶村、深河乡上不老村、深河乡马家庄村、深河乡北庄河村（2009年和2011年两个项目）土地开发项目及抚宁县榆关镇岚山村土地整理项目进行了验收。在验收过程中，被告人聂国民作为验收专家组组长，在发现验收项目土地未平整的情况下，在土地开发、整理项目竣工验收专家组意见上签字确认上述项目验收合格。上述工程项目经专家组确认验收合格后，工程尾款3848857.74元全部拨付抚宁县土地整理中心及项目施工单位。
另查明，抚宁县土地整理中心与土地开发、整理项目施工人签订的工程施工合同约定，工程款的拨付方式为：项目工程开工后，拨付工程款的30%，项目完工后拨付工程款的40%，项目经上级国土资源部门验收合格后，拨付剩余工程款。按照秦皇岛市土地开发整理中心《土地开发整理项目资金申请及拨付流程》第二条第3项（1）规定，“项目完工验收后，市整理中心填报《秦皇岛市市级财政投资评审项目决算报审表》”。
2014年9月，河北省国土资源厅对全省未完成土地整治项目信息复核的补充耕地指标暂停使用，其中包括抚宁县7个项目指标2670亩土地。涉及本案的为抚宁县深河乡上不老村土地整治项目0.2034公顷（3.051亩）。2015年11月23日，补充耕地指标恢复使用。
涉案土地开发、整理项目资金拨付以后，对于2008年至2013年度土地整治项目工程中土地未平整、未施工部分的工程款10725739.18元，于2014年11月20日上缴至秦皇岛市监察局账户。
上述事实，有经过庭审质证的如下证据予以证实，足以认定：
1、被告人聂国民的供述与辩解。证实聂国民作为专家库的人员，在抚宁县11个土地开发项目中作为专家组组长出具占补平衡补充耕地土地开发竣工验收专家意见的过程。同时证实秦皇岛市国土资源局根据聂国民的自身条件，通过该局例会研究将其纳入专家库；聂国民在土地平整工程未开展的前提下，作为验收组的组长违反规定出具竣工验收专家组意见及专家组出具的竣工验收专家组意见是拨付尾款的必要条件的事实。
2、秦皇岛市国土资源局证明材料。证实根据秦皇岛市土地开发整理“专家库”管理办法，聂国民作为验收组成某对土地开发管理项目进行验收，并对验收结果的真实性负责。
3、土地开发（整理）项目竣工验收报告、土地开发（整理）项目竣工验收专家组意见。证实2011年9月29日至2013年6月18日，聂国民作为验收专家组组长签字确认抚宁县九个土地开发项目验收合格。
4、证人证言。（1）证人杜某、王某1、赵某1、陈某1证言。证实其作为专家组专家参加了聂国民任组长的抚宁县土地开发9个项目，聂国民负责土地平整方面的验收；并证实专家组专家的职责、验收程序、验收依据及验收结果对项目资金的拨付的影响。专家组意见是尾款拨付的条件之一。陈某1证言证实当时专家组的成某提出过有的项目土地平整没有做。（2）证人于某证言。证实其作为市局耕保科负责耕地保护方面的人员，组织全市土地开发整理项目复垦项目验收工作的流程。聂国民任专家组长的11个土地开发整理项目验收评审专家会的情况，土地平整工程方面的意见是聂国民提出的，之后组长聂国民汇总整理形成竣工验收专家组意见，最后这两个项目都出具了竣工验收专家组意见。（3）证人张某1证言。证实其作为抚宁县国土资源局土地整理中心主任19个工程（具体是哪个工程不清楚）的自验、施工、验收。最后5个项目（具体是哪个项目不清楚）因村民原因土地平整未完工。（4）证人张某2证言。证实在市局组织专家组验收时，张某2和赵某2、聂国民说过24个土地平整未实施的情况，他们要求继续完善。同时证实资金拨付的流程是竣工验收合格后再拨付30%的工程尾款。（5）证人张某3、王某2、张某4的证言。证实抚宁县部分土地开发（整理）项目没有实施土地平整工程，市专家组的意见是先报验收，未实施的项目以后继续完善。（6）证人陈某3、党某、贾某、贺某、吴某、刘某、茹某、冯某1、冯某2等人的证言。证实部分土地开发（整理）项目中的平整土地没有做，验收时没有村民代表参加。
5、抚宁县国土资源局预算单位收入明细表、退还暂扣明细、转账凭证、预算单位支出明细表、电汇凭证。证实抚宁县2008年-2013年土地平整未施工结余工程款10725739.18元于2014年11月20日退至秦皇岛市监察局。
6、土地整理项目工程施工合同。证实抚宁县土地整理中心将土地开发（整理）项目工程发包的事实。
7、《秦皇岛市土地开发整理复垦专家库管理办法》、《土地开发整理项目验收规程》、《河北省土地整治项目管理办法》、《河北省土地整理复垦开发项目管理实施细则》、《秦皇岛市土地开发整理中心土地开发整治项目资金申请及拨付流程》。证实专家库专家的职责、对工程项目竣工验收的相关规定及资金拨付流程。
8、秦皇岛市中冶地五一五勘测有限公司出具的土地开发（整理）项目竣工验收复测鉴定报告。证实起诉书中的8个土地开发项目经进行复测，均存在不符合规划设计、达不到验收标准的工程。
9、秦皇岛衡信司法会计鉴定中心出具的司法鉴定意见书。证实土地整治项目支付施工方工程款总额及验收后拨付工程尾款的事实。
10、秦皇岛市人民政府办公厅《秦皇岛市提出需省政府帮助协调解决的问题及办理意见》、秦皇岛市国土资源局《关于我市开展土地整治备案信息复核确认工作中补充耕地指标暂停使用相关情况的说明》、《国土资源部办公厅关于开展土地整治备案信息复核确认进一步加强监管工作的通知》及《暂停使用补充耕地指标项目表》。证实耕地指标被暂停使用的事实、国土资源部对土地整治的要求，以及市政府关于解决征地平衡问题的内容及办理意见。从表中可以看到抚宁县深河乡的项目在报备编号中。
11、被告人聂国民的工作简历、秦皇岛市土地开发整理复垦专家库。证实被告人聂国民系国家机关工作人员，秦皇岛市土地开发整理复垦专家库土地管理方面的专家。
被告人聂国民对证据的质证意见是：证人证言中的当时专家组成某提出过有的项目土地平整没有做不属实，没有人说过；证人证言中的验收时没有村民代表参加不属实，与村民委员会的书面意见不一致。对于《秦皇岛市土地开发整理复垦专家库管理办法》、《秦皇岛市土地开发整理中心土地开发整治项目资金申请及拨付流程》真实性无异议，但被告人没有看见过。对证据十有异议，认为秦皇岛市耕地项目被暂停是2014年12月4日，暂停使用补充耕地指标项目表》的时间是2014年9月份，当时该案没有发生，项目被暂停不是9月份，《关于我市开展土地整治备案信息复核确认工作中补充耕地指标暂停使用相关情况的说明》的时间是正确的。对于其他证据没有异议。
辩护人张东涛的质证意见是：同意被告人聂国民本人意见，但认为将被告人聂国民列为专家库专家没有书面通知；聂国民作为专家组成某、组长对抚宁县土地开发整理项目验收没有书面委托，是从事的技术性工作。
本院认为，被告人聂国民作为国家机关工作人员，秦皇岛市土地开发整理复垦专家库从事土地管理方面的专家，土地整理项目验收专家组组长，在履行土地整理项目验收过程中滥用职权，在发现验收项目土地未平整的情况下，仍然在土地开发、整理项目竣工验收专家组意见上签字确认上述项目验收合格，造成恶劣社会影响，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为构成滥用职权罪。公诉机关的指控成立。对于辩护人提出的没有造成损失的辩护意见与事实不符，本院不予采纳。鉴于本案拨付的工程尾款已被追缴，造成的经济损失已被挽回；且被告人聂国民在犯罪后能够如实供述自己的犯罪行为，具有坦白的从轻处罚情节，应认定被告人聂国民犯罪情节轻微，依法可以免予刑事处罚。对公诉机关指控的被告人聂国民犯罪“情节特别严重”不予采纳。综上，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：
被告人聂国民犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向秦皇岛市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 马志军
审 判 员 冯英乔
人民陪审员 ＸＸＸ
二〇一七年三月十四日
书 记 员 杨宏源