山东省德州市陵城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）陵行初字第12号
原告淄博海力通盐业有限公司。
法定代表人田宝成，该公司总经理。
委托代理人孔奇志，该公司员工。
被告德州市陵城区盐务局（原陵县盐务局）。
法定代表人任洪田，该局局长。
委托代理人李昌河，被告陵城区盐务局副局长。
委托代理人王德健，山东颜陵律师事务所律师。
原告淄博海力通盐业有限公司不服被告德州市陵城区盐务局作出陵县盐政处罚字（2014）0040号处罚决定书的具体行政行为，于2015年4月8日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年5月6日公开开庭审理了本案。原告淄博海力通盐业有限公司的法定代表人田宝成、委托代理人孔奇志，被告德州市陵城区盐务局的委托代理人李昌河、王德健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告德州市陵城区盐务局（陵县盐务局）于2014年11月28日以原告违规购销盐产品为由作出陵县盐政处罚字（2014）0040号处罚决定书，该处罚决定书的内容为：1、没收盐产品16.9吨；2、责令改正；3、罚款62700元。
原告诉称，被告于2014年11月28日对原告作出了陵县盐政字（2014）0040号行政处罚决定书，原告已收到。对于该行政处罚决定书，原告认为其于法无据，应予撤销。理由如下：一、被告作出处罚无事实根据。被告在处罚决定书中认定：原告在2014年11月23日违规销售工业盐16.9吨中“违规”不实。淄博海力通盐化有限公司是经工商部门登记注册成立，依法经营工业盐产品的企业，而在工商部门登记注册时无前置许可经营项目。原告在销售工业盐时，原告知道卖方是合法经营的企业，因此不存在“违规”一说。二、被告作出的处罚适用法律错误。被告适用《山东省盐业管理条例》第二十一条第二、三款的规定中“当地盐产品批发经营企业”，不是单指淄博海力通盐化有限公司，其他有资质经营工业盐产品的当地企业都可以经营。1995年11月原国家计委、经贸委联合下发了《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》（计价格1995年1872号）规定中明确规定了对工业盐实行放开经营，而最高人民法院（2008）刑他字第86号批复也明确工业盐不再属于国家限制买卖的物品。三、被告在处罚决定书中所作出的处罚种类、处理结果错误。假如原告存在违规销售工业盐的行为，适用《山东省盐业管理条例》第四十四条之规定是错误的。1、该条规定从处罚的种类上：（1）没收盐产品和违法所得；（2）三倍以下罚款；（3）吊销食盐批发或零售许可证，三项处罚种类是可选择适用的，其中处罚最重的是吊销许可证，从以上处罚种类上看《山东省盐业管理条例》第四十四条的处罚是对食盐违规购进的处罚，而没收盐产品应当是指食盐，不应将范围扩大至工业盐。2、1990年3月国务院发布的《盐业管理条例》第20条之规定：盐的批发业务由各级盐业公司统一经营，但并无相关法律责任的条款。《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有规定行政处罚，地方政府规章不能对该行为规定行政处罚。因最高院（2010）刑他字第82号批复已明确规定了可以进行行政处罚是错误的。四、工业盐行政许可的相关法律问题，以及最高人民法院指导5号案例所明确，被告仍以低位法对抗高位法，属于适用法律错误。因此被告对原告作出的陵县盐政处罚字（2014）0040号处罚决定书无事实根据和法律依据。为此特提起行政诉讼，请求查明事实，依法撤销该行政处罚。
原告为证明其主张向法庭提交了以下证据：
1、2004国家工商行政管理局行政审批前置目录一份，证明涉及行政许可的是食盐，并不涉及工业用盐。
2、山东省恒台县人民法院作出（2014）桓行初字第5号行政判决书、山东省潍坊中级人民法院（2014）潍行终字第30号行政判决书各一份，证明原告行为并不违法。
被告辩称，一、原告无权批发经营盐产品。1、国务院《盐业管理条例》第20条规定“盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。”2、《山东省盐业管理条例》第20条规定，“设立盐业批发经营企业，由省盐业行政主管部门批准。未经盐业主管部门批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业。”3、原告提供的营业执照中写明“经相关部门批准后方可开展经营活动。”4、2013年8月17日山东省人民政府令230号公布省级保留的行政许可事项，第558号规定“盐产品的批发经营企业设立审批，实施机关为省盐务局。”5、原告没有提供盐务局批发文件，也就是说，原告无权批发经营盐产品。二、陵城区盐务局适用法律正确。1、1995年11月原国家计委、经委1872号《关于改进工业盐销售和价格管理办法和通知》只取消了工业盐准运证，没有取消批发经营盐产品的审批。2、最高人民法院（2008）刑他字第86号批复，不适用与行政事件，经营工业盐虽不构成犯罪，但非不构成行政违法。三、处罚决定书所作的处罚种类、处罚结果正确。1、根据《山东省盐业管理条例》第3条规定，盐产品包括工业盐，不单指食盐。2、最高人民法院（2010）刑他字第82号批复认为，地方政府规章不能设定行政处罚，而不包括地方性法规。《山东省盐业管理条例》是地方性法规，而非地方政府规章。综上所述，原告是一家进行了工商登记，还没有进行政府批准的盐产品经营企业，未经批准就批发经营盐产品是非法的，理应受到处罚。望人民法院依法维持盐务局（2014）0040号处罚决定书。
被告为证明其主张向法庭提交了以下证据：
1、原告淄博海力通盐业有限公司的《营业执照》一份，该《营业执照》写明“依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动”。2、2010年12月16日《山东省人民政府令关于公布省级保留行政许可事项、非行政许可审批事项和取消、下放的行政审批事项的决定》一份，证明公告山东省人民政府行政许可必须经过审批，其中第558项行政处罚保留的有盐业品批发经营实施单位是盐务局。3、全省盐政执法培训讲义一份，证明未经审批经营工业盐，虽未构成犯罪，但构成行政违法。4、临邑市中级人民法院作出的（2014）临行终字第121号判决书一份，证明原告未经批准批发经营工业盐的行为违法。5、立案审批表一份；6、行政处罚相关事项审批表一份；7、先行登记保存证据通知书一份；8、先行登记保存证据处理通知书一份；9、行政处罚相关事项审批表一份；10、行政处罚事先告知书一份；11、案件调查终结报告一份；12、案件集体讨论记录一份；13、行政处罚决定审批表一份；14、责令改正违法行为通知书一份；15、（2014）0040号行政处罚决定书一份；16、送达回证一份；证据5—16证明被告对原告作出的行政处罚程序合法。
结合原告诉称、被告辩称及庭审质证，本院对原告提交的证据做如下认定：
1、原告提交的证据1与本案不具关联性，本院不予采信；
2、原告提交的证据2，山东省恒台县人民法院和山东省潍坊中级人民法院作出的两份判决书与本案不具关联性，不能作为证据使用；
3、被告提交的证据1，原告无异议，与本案有关联性，本院予以采信；
4、被告提交的证据2，该决定是由山东省政府发布实施的地方政府规章，故对该证据本院予以采信。
5、被告提交的证据3，该讲义属山东省盐政执法培训的内部文件，不具有法律约束力，故对该证据本院不予采信；
6、被告提交的证据5—16，原告对该组证据无异议，该组证据可证明被告对原告作出行政处罚的程序合法，且被告告知了原告可以行使听证及复议等权利，故对该组证据本院予以采信。对证据15行政处罚决定书的法律效力不作认定。
经审理查明，原告淄博海力通盐化有限公司是经工商行政管理部门登记的营业范围包括工业盐的有限责任公司（自然人独资），其于2014年11月23日使用鲁N352**货车运输盐产品16.9吨到陵县销售。被告陵县盐务局以先行登记保存方式对上述盐产品予以扣押，并于2014年11月28日作出陵县盐政处罚字（2014）0040号处罚决定书，认定原告在未取得山东省盐务局核发的批发经营许可证的情况下于2014年11月23日使用鲁N352**货车运输盐产品16.9吨到陵县销售的行为违法，违反了国务院《盐业管理条例》第二十条及《山东省盐业管理条例》第二十条、第二十一条的规定，根据《山东省盐业管理条例》第四十四条的规定，给予原告没收盐产品16.9吨、责令改正并罚款62700元的行政处罚。原告不服，向德州市陵城区人民政府提起行政复议，陵城区人民政府作出陵复决字【2014】14号行政复议决定书，维持了陵城区盐务局作出的行政处罚决定书。
本院认为，德州市陵城区盐务局（原陵县盐务局）系德州市陵城区人民政府盐业行政主管部门，根据《盐业管理条例》第四条和《山东省盐业管理条例》第五条的规定，有权对德州市陵城区范围内包括工业盐在内的盐业经营活动进行行政管理，具有合法执法主体资格。
德州市陵城区盐务局对盐业违法案件进行查处时，应适用合法有效的法律规范。《盐业管理条例》是由国务院发布的行政法规，《山东省盐业管理条例》是由山东省人民代表大会常务委员会发布的地方性法规。《立法法》第八十八条规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章。由上可认定，《盐业管理条例》是上位法，其效力要高于《山东省盐业管理条例》。本案中，德州市陵城区盐务局作出的行政行为涉及行政许可、行政处罚，应依照《行政许可法》、《行政处罚法》的规定实施。根据《行政许可法》第十五条第一款、第十六条第二款的规定，在已经制定法律、行政法规的情况下，地方性法规只能在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内对实施该行政许可作出具体规定，不能设定新的行政许可。《盐业管理条例》没有对盐的批发经营业务设定行政许可，地方性法规不能对盐的批发经营业务设定行政许可。根据《行政处罚法》第十一条第二款的规定，在已经制定行政法规的情况下，地方政府性法规只能在法律和行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度内作出具体规定，《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有设定行政处罚，地方政府规章不能对该行为设定行政处罚。
人民法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规，参照规章。被告德州市陵城区盐务局在依职权对原告淄博海力通盐业有限公司作出行政处罚时，虽然适用了《山东省盐业管理条例》，但是未遵循《立法法》第八十八条关于法律效力等级的规定，未依照《行政许可法》和《行政处罚法》的相关规定，属于适用法律错误，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年）第五十四条第（二）项第2目之规定，判决如下：
撤销被告德州市陵城区盐务局（原陵县盐务局）作出的陵县盐政字（2014）0040号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被告德州市陵城区盐务局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省德州市中级人民法院。
审判长 徐一超
审判员 王焕强
人民陪审判员田兆勤
二〇一五年十二月二十三日
书记员 刘 萍