浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）浙行终4号
上诉人（原审原告）绍兴市越梅印染有限公司，住所地绍兴市越城区灵芝镇洋渎工业小区。
法定代表人蒋建龙。
委托代理人潘学军，浙江点金律师事务所律师。
委托代理人潘志刚，浙江点金律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）绍兴市人民政府，住所地绍兴市越城区曲屯路286号。
法定代表人马卫光，市长。
委托代理人李越峰，绍兴市经济和信息化委员会经济合作处处长。
委托代理人倪伟明，浙江中行律师事务所律师。
绍兴市越梅印染有限公司诉绍兴市人民政府其他行政行为及行政赔偿一案，绍兴市中级人民法院于2017年11月23日作出（2017）浙06行初186号行政裁定。绍兴市越梅印染有限公司不服，向本院提出上诉。本院于2018年1月2日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年1月19日进行了庭询。上诉人绍兴市越梅印染有限公司的法定代表人蒋建龙、委托代理人潘学军，被上诉人绍兴市人民政府的委托代理人李越峰、倪伟明到庭参加庭询。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告绍兴市越梅印染有限公司成立于2000年2月23日，法定代表人蒋建龙。住所地为绍兴市××湖新区灵芝镇××村。公司经营范围为纺织面料、丝绸产品印染加工等。2013年7月12日，被告绍兴市人民政府办公室印发绍政办发〔2013〕106号《绍兴市区印染产业转型升级实施方案的通知》，明确包括被告在内的印染企业按照“转型发展一批、并购重组一批、履行提升一批、关停淘汰一批”的总体思路，加快推进印染产业转型升级，力争经过三年时间努力，全面完成市区印染企业的“关停并转升”工作。并明确推动转型发展鼓励“退二优二”、“退二进三”、“转型退出”及推进并购重组、促进改造提升、实施关停淘汰、强化监管整治等实施方案。2013年8月15日，被告成立由市政府负责人及各行政执法部门人员组成的绍兴市区印染产业转型升级工作领导小组。2013年9月25日，该领导小组作出绍市印转升〔2013〕1号《关于印发绍兴市区印染企业转型升级方案实施细则的通知》，明确坚持以“政府主导与企业实施相结合、转型发展与并购重组相结合、关停淘汰与改造提升相结合、强化整治与严格管控相结合、统筹规划与分步实施相结合”的原则，对“关闭退出”企业的操作流程确定为：1.企业向所在地政府（管委会）提交关闭退出申请、企业土地房产情况、债权债务处理和职工处置方案等；2.所在地政府（管委会）同意后报市转升办；3.市转升办审核并报市区印染产业转型升级领导小组同意后，由所在地政府（管委会）组织相关部门成立专门小组，制作操作程序，负责做好权属认定、资产评估、财务核实、补偿奖励资金兑现等工作；4.所在地政府（管委会）对批准同意实施关闭退出的企业，选定评估机构开展房屋及附属物、生产辅助设施(不含机器设备、管网)的评估，并会同环保局对核销排污指标进行核对确认；5.相关评估报告由所在地政府（管委会）进行审核确认后，与企业签订关闭退出协议，并由所在地政府（管委会）兑现50%的补偿资金（不包括奖励资金）。相关材料报市转升办和市财政局备案；6.企业在规定时间内完成设备、物品的搬迁，经验收确认，并办理原厂房及附属物移交后，凭无权利负担(无抵押、查封等情形)的土地证、房产证、契税证等证件，再付清余款以及相应的奖励。2013年12月19日，该领导小组颁发绍市印转升〔2013〕2号《关于印发绍兴市区印染企业转型升级“一企一策”方案的通知》（以下简称《通知》），将包括原告在内的7家企业明确为“关闭退出”，同时明确到2015年底全面完成市区印染企业“关停并转升”工作，要求在2014年12月31日前关停印染生产装备。同时明确，镜湖新区印染企业(包括被告在内)转型升级的具体工作由越城区负责推进实施，补偿奖励资金由镜湖新区负责筹措落实，并按时间进度拨付到位。原告因不服被列入为“关闭退出”企业，遂成讼。
原审法院另查明，2013年10月30日，绍兴市越城区人民法院作出〔2013〕绍越执恢字第214-1号执行裁定书，将原告所有坐落于绍兴市××湖新区灵芝镇××村综合生产用房(计建筑面积8497.21平方米)；1-7号厂房(计建筑面积2758.40平方米)；工业出让土地使用权7948.30平方米及部份无证房屋(含钢棚)的所有权及相应的其他权利归买受人李国伟所有。财产权自本裁定送达买受人李国伟时转移。2014年9月19日，绍兴市越城区人民法院作出〔2014〕绍越执恢字第403号执行裁定书，将原告名下的580吨排污许可权及其所有的存放在其厂区内的平网印花机、定型机等印染设备等财产，以清偿债务。2014年11月7日，绍兴市环境保护局作出绍市环函〔2014〕271号《关于越城区人民法院(2014)绍越执恢字第403号函的复函》明确，根据相关“十二五”减排要求，2014年原告的污水排放指标削减至575吨/日(172500吨/年)。2014年12月11日，绍兴市越城区人民法院作出〔2014〕绍越执恢字第403-2号执行裁定书，将原告所有的平网印花机、定型机、定型缸等印染设备一批及1200KV配电设备一套、办公设备一批(以绍兴时代资产评估事务所绍时代评字〔2014〕第546号资产评估报告书为准，少量缺少的物品已在本次拍卖中扣除)的所有权归买受人李国伟所有。财产权自本裁定送达买受人李国伟时转移。2014年12月24日，原告的575吨/日排污指标经淘宝网司法拍卖后被确认。
原审法院再查明，现原告名下已无相应财产，原告营业执照依然存在。
原审法院认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”为此，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，比较常见的是针对一个侵犯其合法权益的行政行为提起撤销诉讼。所谓行政行为，是指行政机关针对具体事件、单方面作出的，具有外部效果的、行政法上的处理行为。所谓具有外部效果，是指行政行为属于外部法律领域，它仅仅是设定公民、法人或者其他组织等外部相对人权利义务的处理行为。一方面，这种处理应当具有法律性，不仅应当对外产生事实上的效果，而且应当对外产生法律上的效果；另一方面，这种处理应当具有外部性，内部业务指令、多阶段行政行为等因其属于内部行政领域，而被排除出行政诉讼中的行政行为范畴。就本案而言，虽然被告成立的临时机构发布的《通知》中将原告明确为“关闭退出”企业，但因该通知在性质上属于绍兴市区印染产业转型升级工作领导小组要求绍兴市越城区人民政府认真组织实施的内部指令，虽然绍兴市区印染产业转型升级工作领导小组的指令具有法律和处理行为的属性，但由于并不直接对原告产生效果，故其仍然属于内部行政领域。故对原告仍无实质性的利害关系产生，因而该行为不具有可诉性。况且《通知》明确到2015年底全面完成包括原告在内的印染企业“关停并转升”工作，而原告的资产已于2013年10月30日至2014年12月11日被绍兴市越城区人民法院执行完毕，原告亦未能提供证据证明其依据《通知》规定的“关闭退出”企业的操作流程提交过关闭退出或转型升级的申请。二、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第(四)项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。而本案的实际情况表明，直接导致原告企业关闭和退出这一法律效果之发生的并非《通知》，原告亦未能提交证据证明其诉请赔偿的加害行为已被确认为违法。即便原告要提起请求金钱补偿的一般给付之诉，亦必须是请求金钱或者补偿标准已获明确，如果行政机关在作出实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地，则不能直接起诉，而是应与行政机关先行协议解决。作出这种要求，系基于行政首次判断权原则，即对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项，应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法及明显不当进行审查。如果司法机关过早介入，就会有代替或者干预行政权行使的嫌疑。故原告诉请赔偿经济损失合计3500万元，无事实和法律依据，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，对其赔偿请求，依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(八)项之规定，裁定驳回原告绍兴市越梅印染有限公司的起诉。
绍兴市越梅印染有限公司上诉称：一、上诉人认为《通知》具有外部效果，而非内部行政行为。内部行政行为是指行政机关与其他国家机关之间在行政管理过程中与行政职权相关的行为。因内部行政行为与公民、法人或者其他组织的合法权益不产生直接联系，不会侵犯其合法权益故属于不可诉行政行为。反之，对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的属于可诉行政行为。内部行政行为的相对方只能是行政机关和行政机关的工作人员，不包括公民、法人或者其他组织。被上诉人在《通知》中对上诉人的实施方案明确为“关闭退出”，该行政行为是针对上诉人作出的具体行政行为，是禁止上诉人重新准入印染企业的文件。该行为的相对方是上诉人不是绍兴市越城区人民政府，绍兴市越城区人民政府只是上述行政行为的实施单位，且被上诉人除将《通知》送达绍兴市越城区人民政府外，也将《通知》送达其他涉案企业；二、原审裁定认定《通知》对上诉人无实质利害关系属基本事实认定不清。印染企业实行公告准入制度，所建项目必须经政府相关部门审批。被上诉人发出的《通知》将上诉人列为关闭退出企业，剥夺了上诉人重新准入印染企业的权利，致使上诉人实际无法继续经营，对上诉人的权利义务产生了实际影响，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，上诉人有权向法院起诉；三、内部行政指令不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的受案范围，原审法院既然认定《通知》系内部行政指令而不具有可诉性，理应适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干解释》第三条第一款第（一）项的规定驳回起诉，上述司法解释第三条第一款第（八）项所指行政行为应指外部行政行为，原审裁定适用法律错误；四、上诉人认为被上诉人的行政行为对上诉人的权利义务已经产生实际影响，并造成上诉人经济损失3500万元左右，上诉人要求赔偿的诉请符合法律规定。综上，请求依法撤销一审裁定，支持上诉人的诉讼请求。
绍兴市人民政府答辩称：一、上诉人对《通知》提起诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。1、《通知》属于不具有强制力的行政指导行为。第一，《通知》是对绍兴市区19家印染企业如何转型升级的一种提示和建议；第二，从《通知》第一条等条款看并不具有强制力和执行力，强调的是“引导”；第三，《通知》不直接产生法律后果，需要被指导企业自愿接受、申请与实施；第四，实际操作中许多企业并未按照《通知》倡导的方案实施，如一些企业被列为“关闭退出”但最终选择采用“退二优三”的方案予以实施。综上，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干解释》第一条第二款第（四）项的规定，《通知》不属于人民法院行政诉讼的受案范围；二、绍兴市人民政府并没有依据《通知》对上诉人实施“关闭退出”，没有对上诉人的权利义务产生实际影响，没有对上诉人的合法权益造成损害，被上诉人无需承担赔偿责任。在《通知》作出前，上诉人的厂房、土地已因自身债务无法清偿的原因而被绍兴市越城区人民法院全部依法拍卖，已失去转型升级的基本条件，故被上诉人没有向上诉人实施包括“关闭退出”在内的任何一种转型升级方案。综上，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干解释》第一条第二款第（六）项的规定，《通知》不属于人民法院行政诉讼的受案范围；三、退一步讲，即使《通知》是可诉的行政行为，也是合法有效的行政行为。第一，绍兴市区印染产业转型升级领导小组具有制定、发布相关文件的行政主体资格；第二，《通知》既有上位规范和政策的明确规定和要求，也有绍兴市城市规划和镜湖新区城市规划依据；四、上诉人于2017年6月对被上诉人提起行政诉讼已明显超过起诉期限。上诉人在2015年1月13日出具给绍兴市越城区灵芝镇人民政府的一份《情况说明》中载明“由于企业转型升级关闭退出的相关补偿与本公司无关”，该《情况说明》说明上诉人至迟在2015年1月13日就已经知道政府对上诉人提出的关闭退出建议，而上诉人直至2017年6月提起行政诉讼已超过法定起诉期限；五、上诉人直接起诉被上诉人要求法院判决被上诉人重新作出许可上诉人整合重组的行政行为缺乏依据。上诉人申请重组应当依法向有权的行政机关提出申请，上诉人在未提出申请的情况下，直接起诉要求被上诉人重新作出许可上诉人整合重组的行政行为，没有法律依据。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人的上诉请求不能成立，请求二审法院裁定驳回上诉人，维持原裁定。
经审查，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被诉《通知》虽将上诉人绍兴市越梅印染有限公司列为“关闭退出”企业，但上诉人绍兴市越梅印染有限公司的主要资产已于《通知》下发前被人民法院依法执行给案外人李国伟，且根据现有证据被上诉人实际并未根据《通知》对上诉人绍兴市越梅印染有限公司启动“关闭退出”程序，故《通知》对上诉人的权利义务并未产生实际影响。原审裁定以《通知》不属于行政诉讼受案范围为由，驳回上诉人的起诉，并无不当。因《通知》不属于行政诉讼受案范围，上诉人在起诉《通知》时一并提出的行政赔偿请求，亦应予以驳回。上诉人提出“《通知》是禁止上诉人重新准入印染企业的文件”的上诉理由，并无事实根据，本院不予采纳。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
（此页无正文）
审判长 戴文波
审判员 车勇进
审判员 徐亮亮
二〇一八年三月一日
书记员 韦若莎