北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京行终4106号
上诉人（一审原告）永康市农药厂，住所地浙江省永康市西城街道兴达四路*号。
法定代表人程一如，董事长。
委托代理人黄建社，永康市农药厂厂长。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国财政部，住所地北京市西城区三里河南三巷3号。
法定代表人肖捷，部长。
委托代理人刘叶，中华人民共和国财政部工作人员。
委托代理人赵莹，北京大成律师事务所律师。
上诉人永康市农药厂因诉中华人民共和国财政部（以下简称财政部）驳回行政复议一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2017）京01行初437号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
2017年3月28日，财政部针对作为申请人的永康市农药厂，作出财复议〔2017〕47号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉决定），主要内容为：一、《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第二项规定，行政复议申请人须符合与具体行政行为有利害关系。虽然申请人是该采购项目原中标商的制造商，但《财政部监督检查处理决定书》（财库[2016]181号，以下简称181号决定）认定的事实以及作出的本项目中标无效的结论均未对申请人的合法权益产生直接影响，申请人与181号决定并无利害关系，申请人关于撤销181号决定和确认本项目中标结果有效的复议请求不符合行政复议受理条件；二、根据行政复议法第六条的规定，驳回相关供应商秦皇岛安洁环保科技有限公司（以下简称安洁公司）朱玉浩虚假恶意举报行为，并将其列入不良行为记录名单予以公告，涉及犯罪的依法移送有关部门处理的复议请求，不属于行政复议范围，不符合行政复议受理条件。综上，依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项规定，决定驳回永康市农药厂的行政复议申请。永康市农药厂不服被诉决定，向一审法院提起行政诉讼。
永康市农药厂向一审法院陈述了以下主要理由，1.181号决定导致项目中标无效，其与中标供应商之间签订的合同无法履行，给该厂造成预期经济利益的损失。同时，财政部未针对恶意举报人的举报事项进行全面审查，仅认定产品检测报告不符合形式要求，对永康市农药厂产品的声誉造成不利影响。因此，永康市农药厂与181号决定之间具有利害关系；2.财政部在作出181号决定之前曾征求过永康市农药厂意见，永康市农药厂在答辩时提出了关于驳回安洁公司朱玉浩虚假恶意举报行为，并将其列入不良行为记录名单予以公告，涉及犯罪的依法移送有关部门处理的要求，财政部未予处理，因此，永康市农药厂在复议中再次提出该项请求，属于行政复议受理范围。综上，请求一审法院判决撤销被诉决定。
财政部向一审法院答辩认为，1.被诉决定程序合法，财政部负责法制工作的机构于2017年2月3日收到永康市农药厂提出的行政复议申请，并于同日受理该申请。同年2月10日，财政部向国库司发出行政复议答复通知书，并于同日分别向中华人民共和国威海海事局（以下简称威海海事局）、中技国际招标有限公司（以下简称中技公司）、青岛华海环保工业有限公司（以下简称华海公司）、安洁公司印发第三人参加行政复议通知书。同年2月16日，国库司作出答复意见。同年2月24日，安洁公司作出第三人参加行政复议意见函，其余各方未作答复。同年3月28日，财政部作出被诉决定，并于同年3月31日邮寄送达永康市农药厂，程序符合法律规定；2.永康市农药厂与181号决定之间不具有利害关系，其与中标供应商之间的合同关系并非政府采购的行政法律关系。此外，永康市农药厂的复议申请不属于行政复议受理范围，不符合行政复议受理条件，财政部驳回其复议申请并无不当。请求一审法院判决驳回永康市农药厂的诉讼请求。
一审期间，永康市农药厂提交证据如下：1.中国石油天然气集团招标管理办公室负责人郭伟光与永康市农药厂负责人邮件往来、郭伟光让永康市农药厂协助鉴别朱玉浩提供的检测报告真伪的相关材料、中石油山东销售分公司对永康市农药厂废标处理质疑回复及朱玉浩非法取得的永康市农药厂检测报告、百利福公司伪造中科检测报告及中科查询回函；2.青岛海事局第一次公示、第一次开标签到表、香港安洁环保科技有限公司注册信息表、朱玉浩联合多家公司串标被财政部作出招标无效的处理决定、青岛海事局第二次中标通知书；3.永康市郎汇德企业注销查询、深圳市百利福公司工商经营异常信息、深圳市市场管理局及标准技术研究院关于百利福伪造印章回复函；4.永康市农药厂向中央第十三巡视组举报信、财信复字〔2016〕1873号举报回复、财信复字〔2016〕2095号回复；5.永康市农药厂对中标供应商华海公司出具的授权委托书、被诉决定；6.《永康春秋》对永康市农药厂产品的记载、2016年G20峰会永康市农药厂参与“7.15”特大溢油事故救援的宣传页、永康市领导的新春慰问资料、《浙江农药信息》刊载的永康市农药厂产品说明书。
财政部向一审法院提交如下证据：1.181号决定；2.财政部负责法制工作的机构收到复议申请的凭证及复议申请书；3.向国库司发出的复议答复通知；4.向威海海事局、中技公司、华海公司、安洁公司发出的第三人参加复议通知书；5.国库司作出的答复；6.安洁公司作出的参加复议意见函；7.邮寄被诉决定的凭证。
一审法院认为，财政部提交的全部证据均与本案有关，且符合证据形式上的合法性、真实性要求，能够证明相关案件事实，均予采纳。永康市农药厂提交的证据5中的被诉决定不能作为证据使用，该厂提交的其他证据与本案无关，不予采纳。
一审法院查明事实如下，2016年10月31日，财政部针对中标人华海公司、采购人威海海事局、采购代理机构中技公司作出181号决定，认为华海公司提供的5份产品检测报告均不符合招标文件的实质性要求，遂依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十条、第八十二条的规定及招标文件的要求，决定本项目中标无效。作为涉案产品的生产商，永康市农药厂认为财政部对其产品作出否定性评价，损害其合法权益，遂针对181号决定向财政部提出行政复议申请，请求：1.撤销181号决定；2.确认此次山东海事局成山头船舶溢油设备库工程溢油应急设备国内公开采购项目公开招标中标结果有效；3.驳回安洁公司朱玉浩虚假恶意举报行为，并将其列入不良行为记录名单予以公告，涉及犯罪的依法移送有关部门处理。
2017年2月3日，财政部负责法制工作的机构收到永康市农药厂提出的行政复议申请，并于同日受理该申请。同年2月10日，财政部负责法制工作的机构向国库司发出行政复议答复通知书，并于同日分别向威海海事局、中技公司、华海公司、安洁公司印发第三人参加行政复议通知书。同年2月16日，国库司作出答复意见。同年2月24日，安洁公司作出第三人参加行政复议意见函，其余各方未作答复。同年3月28日，财政部作出被诉决定，并于同年3月31日邮寄送达永康市农药厂，该厂遂诉至一审法院。
经审理，一审法院认为本案的争议焦点在于：1.永康市农药厂与其申请复议的181号决定之间是否具有利害关系；2.永康市农药厂提出的驳回安洁公司朱玉浩虚假恶意举报行为，并将其列入不良行为记录名单予以公告，涉及犯罪的依法移送有关部门处理等复议请求是否属于行政复议的受理范围。关于争议焦点1，行政复议法实施条例第二十八条第二项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”据此，只有与行政行为有利害关系的当事人才具有复议申请人资格。本案中，财政部作出181号决定所依据的法律规定为《政府采购货物和服务招标投标管理办法》，该办法第一条明确规定，其立法宗旨在于规范政府采购当事人的采购行为，加强对政府采购货物和服务招标投标活动的监督管理，维护社会公共利益和政府采购招标投标活动当事人的合法权益。该办法的上位法依据为《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法）。该法第一条规定，为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法。由上可知，财政部门对政府采购活动进行监督检查的基本功能在于规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益。关于政府采购当事人，政府采购法第十四条规定，政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构等。这其中并不包括供应商所提供产品的制造商。制造商与供应商之间基于合同所产生的权利义务并不在政府采购监督检查处理决定所涉及的行政法律关系范畴之内，因此制造商与财政部门作出的政府采购监督检查处理决定之间不具有利害关系，不具有复议申请人资格。此外，对于永康市农药厂所提其合法权益受到181号决定之侵害这一主张，应当可以认定该损害系基于其与供应商之间的民事合同所产生的间接不利影响。对此，我们可以参照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款之规定进行理解。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”据此可知，利害关系可区分为与行政行为有利害关系和与案件处理结果有利害关系。前者具有原告资格，属于必须参加诉讼的第三人。而后者并不具有原告资格，不是必须参加诉讼的第三人，其地位类似于民事诉讼中无独立请求权之第三人。本案中的永康市农药厂即属于后者，其与181号决定之间不具有利害关系，财政部以此为由决定驳回其针对181号决定提起的行政复议申请并无不当，应予支持。
关于争议焦点2，行政复议属于救济程序，其系针对行政机关作出的行政行为或不作为进行的事后监督，其审查的事项必须是在行政程序中已经形成争议的事项。关于永康市农药厂提出的驳回安洁公司朱玉浩虚假恶意举报行为，并将其列入不良行为记录名单予以公告，涉及犯罪的依法移送有关部门处理这一复议请求，根据本案查明的事实可知，永康市农药厂在行政程序中并未向财政部提出过此项履责请求，因此不存在需由复议机关进行监督的事项，永康市农药厂迳行要求复议机关在复议程序中解决该争议，不属于行政复议的受理范围。财政部针对该复议请求作出的驳回决定并无不当，应予支持。此外，财政部于2017年2月3日受理永康市农药厂提出的行政复议申请，并于同年3月28日作出复议决定，符合行政复议法第三十一条关于复议期限的规定，故对被诉决定程序的合法性予以确认。综上，被诉决定认定事实清楚、程序合法、结论正确，应予支持。永康市农药厂提出的要求撤销被诉决定等诉讼主张缺乏事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九规定，判决驳回永康市农药厂的诉讼请求。
永康市农药厂不服一审判决，以一审法院认定事实不清，适用法律及审理程序不当等为由，向本院提出上诉，请求二审法院撤销一审判决，依法撤销181号决定。
财政部答辩认为，被诉决定作出程序合法、内容适当，适用法律正确。一审法院认定事实清楚、适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
本案证据均已随案移送本院。经审查，本院认为，一审法院根据客观的在案证据所查明及认定的事实正确，本院予以确认。
本院认为，本案的焦点问题一、关于永康市农药厂与其申请复议的181号决定是否具有利害关系的问题。
根据政府采购法第一条规定，为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第一条规定的立法宗旨，在于规范政府采购当事人的采购行为，加强对政府采购货物和服务招标投标活动的监督管理，维护社会公共利益和政府采购招标投标活动当事人的合法权益。
政府采购法第十四条规定，政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构等。本案中，中标人为华海公司，采购人为威海海事局、采购代理机构是中技公司，财政部所作181号决定系认为中标人华海公司提供的5份产品检测报告均不符合招标文件的实质性要求，故依法决定中标无效。永康市农药厂系中标人华海公司提供检测产品的制造商，财政部在政府采购方面的监管职责并不及于产品的制造商，系针对政府采购当事人，即采购人、供应商和采购代理机构进行处理作出决定。永康市农药厂作为制造商，与财政部所作的政府采购监督检查处理决定之间不具有利害关系，故不具有复议申请人资格。一审法院的判决理由成立，并无不当。
本案的焦点问题二、关于永康市农药厂提出驳回安洁公司朱玉浩虚假恶意举报行为，并将其列入不良行为记录名单予以公告，涉及犯罪的依法移送有关部门处理这一复议请求的问题。鉴于该复议请求事项，永康市农药厂在行政程序中并未向财政部提出过此项履责请求，其迳行在复议程序中要求复议机关予以解决，不属于行政复议的受理范围。一审法院的判决理由成立，并无不当。
综上，一审法院判决驳回永康市农药厂的诉讼请求，并无不当，本院应予维持。永康市农药厂的上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人永康市农药厂负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 赵宇晖
审判员 霍振宇
审判员 刘天毅
二〇一七年十一月二十三日
书记员 唐珊珊