江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏08行终168号
上诉人（一审原告）尹平。
上诉人（一审原告）朱传元。
上诉人（一审原告）蒋猛。
上诉人（一审原告）赵士全。
上诉人（一审原告）陈中宏。
上诉人（一审原告）沈家乐。
上诉人（一审原告）姜伟。
七上诉人共同委托代理人吴广平，江苏穿石律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）淮安经济技术开发区东湖办事处。
法定代表人马惕非，该办事处主任。
委托代理人朱剑，江苏道文律师事务所律师。
上诉人尹平、朱传元、蒋猛、赵士全、陈中宏、沈家乐、姜伟诉被上诉人淮安经济技术开发区东湖办事处（以下简称东湖办事处）行政决定一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2017）苏0812行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月25日立案受理后，依法组成合议庭于2017年11月20日公开开庭审理了本案。上诉人尹平及其与其他六位上诉人的共同委托代理人吴广平、被上诉人东湖办事处的行政机关负责人靳启文及其委托代理人朱剑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2016年10月14日，东湖办事处辖区内的中天优诗美地小区业主大会筹备组成立，原告尹平等七原告为筹备组成员中的业主代表。2017年1月11日，筹备组向被告东湖办事处作出《关于中天优诗美地申请延期召开业主大会的报告》，主要内容为：中天优诗美地小区自2016年10月14日召开筹备组第一次会议，按照时间规定应在2017年1月13日完成各项议程，但由于小区情况复杂，讨论事宜较多，……申请业主大会延期至2017年2月10日前，召开业主大会完成既定的各项议程。当日，被告东湖办事处主任马惕非在该报告上签字同意按相关规定延期，并加盖东湖办事处公章。当日，筹备组作出《延期召开业主大会的公告》，告知业主：“申请业主大会延期至2017年春节之后10日前召开，完成既定的各项议程，已获东湖办事处批准。”2017年1月19日，筹备组发布《业主大会公告》，主要内容为：经筹备组研究决定于2017年2月6日至2017年2月9日下午16:00时止，以书面征求意见的形式召开业主大会，……会议启动仪式于2017年2月6日上午8时在优诗美地小区东门广场举行，请业主携带身份证和产权证书，积极参与投票。2017年2月9日下午16:00时在物业管理办公室三楼现场举行唱票、计票，当众公布选举结果。2017年2月10日，东湖办事处深圳居委会发布《公告》，主要内容为：中天优诗美地首届业主大会选举投票日期，经筹备组讨论确定为2017年2月6日至9日下午16:00时止，小区总投票权数应为1211票，根据投票登记人员簿统计，实际参加投票的为498票。……此次参加投票的户数未能达到法定投票权数。……居委会于15:40时向筹备组业主代表发出电话通知16:20时开会，至18:00时筹备组业主代表无一人到场。……特请深圳派出所社区民警到场和业主代表进行现场开箱数票和登记簿一致为498票，并当场全程摄像封存保管在深圳居委会，18:45时深圳居委会再次以短信形式通知每位筹备组成员中的业主代表于晚上20:00时到深圳居委会开会，至晚上21:30仍无一人到会。由于筹备组业主代表未能按时出席，致使无法形成是否延期的决议。经报东湖办事处批准，本次业主大会截止时间为2017年2月9日下午16:00止，业主委员会选举失败，筹备组解散。下一步，将在东湖办事处指导监督下适时启动相关程序。七原告对被告东湖办事处批准深圳居委会作出的关于解散筹备组的《公告》不服，提起本案行政诉讼。
一审法院认为，根据《物业管理条例》第十条的规定，同一物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。根据《业主大会和业主委员会指导规则》第六条的规定，物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。本案中，被告东湖办事处对其辖区内的中天优诗美地小区成立业主大会和选举业主委员会具有指导、协助和监督的法定职责，七原告作为筹备组成员中的业主代表，对被告作出解散筹备组的决定不服，有权提起行政诉讼。
根据《物业管理条例》第十五条第一款及《江苏省物业管理条例》第十七条第三款的规定，筹备组应当自组成之日起90日内完成筹备工作，组织召开首次业主大会会议。根据《淮安市业主大会和业主委员会指导细则（试行）》（以下简称《细则》）第十条的规定，业主大会筹备组自组成之日起90日内完成筹备工作，组织召开首次业主大会会议，并自首次业主大会会议召开之日起30日内表决通过管理规约、业主大会议事规则，并选举产生业主委员会。非筹备组原因造成前款事项不能按期完成的，经街道办事处、乡镇人民政府同意，可以适当延期，延长期限由街道办事处、乡镇人民政府根据具体情况确定。在规定期限内不能召开首次业主大会会议，表决通过管理规约、业主大会议事规则，并选举产生业主委员会的，街道办事处可宣布筹备组解散，并按照本章有关规定重新组建筹备组，筹备首次业主大会会议。本案中，中天优诗美地小区自筹备组成立并召开第一次筹备组会议后，在上述规定90日期限内未完成业主大会筹备工作。经筹备组申请，被告东湖办事处批准延期至2017年2月10日前召开业主大会完成既定的各项议程。随后，筹备组发布《业主大会公告》明确告知业主：经筹备组研究决定于2017年2月6日至2017年2月9日下午16:00时止，以书面征求意见的形式召开业主大会，……2017年2月9日下午16:00时在物业管理办公室三楼现场举行唱票、计票，当众公布选举结果。但截止2017年2月9日下午16:00时，根据投票登记人员簿统计以及开箱唱票计票数，此次参加投票的户数未能达到法定投票权数。可见，筹备组在延期期限内仍未能完成业主大会筹备工作。此时，被告东湖办事处在筹备组于法定期限内未能完成筹备工作，且在选举截止日当天不能正常召集会议研究是否再次延期等客观情况下，依照上述规定批准、决定由深圳居委会发布公告宣布筹备组解散，并无不当，且系履行指导、协助、监督成立业主委员会的法定职责之所在。
关于七原告提出的被告不具备解散筹备组的法定职权，且延期是行使解散职权法定前置程序以及投票工作即将完成，被告在未穷尽手段的情况下应当延期投票等诉讼观点。经查，根据上述相关规定，筹备组在规定期限内不能召开首次业主大会会议的，被告具有解散筹备组的法定职权，同时，上述规定中并未规定必须要延期后才能解散筹备组，且本案中被告根据实际情况，已经延期一次，现被告决定解散筹备组，并不违反相关规定，故对于七原告的此项诉讼主张，不予采纳。关于七原告提出的被告未按议事规则通知七原告开会、未听取七原告意见、擅自开箱唱票以及连夜组织开会作出决议不具有行政合理性等诉讼观点，经查，一方面筹备组召集会议等事宜属于筹备组职责范围内的工作，并非被告的工作职责；同时，筹备组在公告中明确告知广大业主投票时间和唱票计票时间，七原告作为筹备组成员中的业主代表对此更应是明知并理应提前做好准备工作，但是到了唱票计票之日，却有四原告出差在外，另外未出差的三原告也以被告未同意延期投票为由，拒绝参加筹备组会议，同时大部分原告也未积极回复筹备组组长的电话和短信，可见，七原告并未能积极履行筹备组成员中业主代表的职责。居委会及筹备组工作人员在此情况下，邀请当地派出所社区民警以及其他业主代表共同参与开箱唱票计票并全程录像，且实际开箱唱票计票数也与投票登记人员簿统计数一致，并无不当，故对于七原告此项诉讼主张，不予采纳。关于七原告提出的《细则》第十条不能作为被告具有解散筹备组法定职权的依据以及根据该条规定被告最早也应在2017年3月8日才能获得相应职权等诉讼观点，经查，该《细则》系本市人民政府制定的在本市范围内具有普遍约束力的规范性文件，该文件并未违反《物权法》、《物业管理条例》等相关法律法规，被告依据该文件作出行政行为并无不当，故对于七原告的此项诉讼主张，不予采纳。
关于七原告主张的请求人民法院责令被告公开道歉、将被告工作人员移送检察机关以及向被告上一级行政机关作出司法建议的诉讼请求，不属于行政诉讼受案范围，应裁定驳回起诉。
综上，被告东湖办事处作出批准解散中天优诗美地小区业主委员会筹备组的决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，并无不当，七原告的起诉没有事实和法律依据，法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告尹平、朱传元、蒋猛、赵士全、陈中宏、沈家乐、姜伟的诉讼请求。
一审判决后，尹平、朱传元、蒋猛、赵士全、陈中宏、沈家乐、姜伟不服上诉称：一、原审判决对《细则》的理解及适用不当。首先，应当对被上诉人依据《细则》作出的涉案行政行为之合法性与合理性进行审查。评价被上诉人是否具有解散筹备组的法定职权，应该是《物权法》、《物业管理条例》、《江苏省物业管理条例》以及原住建部《业主大会和业主委员会指导规则》等，《细则》仅是规范性文件，不能作为评价其合法性的依据，且该《细则》本身的合法性也应当予以审查。其次，《细则》第十条的理解及涉案行政行为因此不具有合法性。再次，被上诉人依据《细则》尤其第十条作出涉案行政行为不具备合理性。二、七上诉人没有参加2月9日夜间的会议，不属于怠于履行筹备组成员职责，更非证明涉案行政行为合法的事实依据。首先，被上诉人不具有随时随地召集筹备组会议的职权。其次，七上诉人没有参加2月9日夜间的会议，并非怠于履行筹备组成员职责，而是抵制被上诉人拒绝继续选举的不法行为。再次，即使筹备组没有召集会议、不予申请延长，被上诉人也应责令继续组织直至30日期满，而非予以解散。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人原审诉讼请求。
被上诉人东湖办事处答辩称：一、上诉人作为业主代表，因不履行职责，致使筹备组工作终止并解散的事实清楚，证据充分。二、被上诉人依法履行职责，批准解散筹备组的行为未违反法律规定。三、被上诉人未作出任何具体行政行为损害了筹备组及七名上诉人的合法权益。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
双方当事人在一审中提交的证据材料均已随卷移送至本院，本院经审查对一审采信的证据以及认定的事实均予以确认。
本案争议焦点为：被上诉人批准解散中天优诗美地小区业主委员会筹备组的决定是否合法。
本院认为，《业主大会和业主委员会指导规则》第六条的规定：“物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。”《淮安市业主大会和业主委员会指导细则（试行）》第十条规定：“业主大会筹备组应自组成之日起90日内完成筹备工作，组织召开首次业主大会会议，并自首次业主大会会议召开之日起30日内表决通过管理规约、业主大会议事规则，并选举产生业主委员会。非筹备组原因造成前款事项不能按期完成的，经街道办事处、乡镇人民政府同意，可以适当延期，延长期限由街道办事处、乡镇人民政府根据具体情况确定。在规定期限内不能召开首次业主大会会议，表决通过管理规约、业主大会议事规则，并选举产生业主委员会的，街道办事处、乡镇人民政府可宣布筹备组解散，并按照本章有关规定重新组建筹备组，筹备首次业主大会会议。”本案中，业主大会筹备组在规定期限内未能召开首次业主大会会议的情况下，街道办事处即可以解散筹备组，该行为并不违法。本案二审庭审中，上诉人明确表示对《细则》第十条的合法性不表异议，且其在一审中也未主张对其合法性一并进行审查，故对上诉人在上诉状中针对《细则》的合法性的质疑，本院不予采信。
至于对《细则》第十条的理解问题，上诉人认为被上诉人应当穷尽30日的选举期限才能解散筹备组，而非在选举失败后次日即宣告终止选举、解散筹备组的观点。本院认为，本案中，被上诉人根据实际情况，在已批准延期一次的前提下，在规定的选举期限内筹备组仍未能召开业主大会，后决定解散筹备组并不违反相关规定，符合《细则》第十条的规定。至于上诉人未参加被上诉人组织的夜间会议是否属于怠于履行筹备组成员职责的问题，不属本案审查范围，本院不作评价。
综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人尹平、朱传元、蒋猛、赵士全、陈中宏、沈家乐、姜伟负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐冬然
审 判 员 石亚东
审 判 员 孙聂娟
二〇一七年十一月二十三日
法官助理 柏娟娟
书 记 员 金 琦