广东省深圳市福田区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）深福法行初字第1986号
原告恒瑞侨香物业发展（深圳）有限公司，住所地深圳市福田区农林路69号深国投广场2号楼1018室。
法定代表人李楚华，董事长。
委托代理人熊玉双，住址广东省深圳市罗湖区，该公司工作人员。
委托代理人赵治宝，住址广东省深圳市罗湖区，该公司工作人员。
被告深圳市福田区规划土地监察局，住所地广东省深圳市福田区莲花支路润鹏大厦1009-1二楼。
法定代表人徐伟，局长。
委托代理人王国骏，广东深长城律师事务所律师。
委托代理人王冠，广东普罗米修律师事务所律师。
上列原告恒瑞侨香物业发展（深圳）有限公司不服被告深圳市福田区规划土地监察局行政处罚决定一案，本院于2014年10月23日受理后，于2014年11月21日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年12月18日公开开庭进行了审理。原告委托代理人熊玉双、赵治宝，被告委托代理人王国骏、王冠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2014年7月22日作出深福规土监行决字（2013）07207001号《行政处罚决定书》，主要内容为：原告未经审批擅自在深国投广场负一层西侧加建建筑物、面积673.14平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，被告于2014年5月26日向原告送达了行政处罚告知书，原告依法进行了陈述、申辩，依法申请了听证，被告听取了原告的陈述申辩，组织了听证会，被告认为原告的违法行为事实清楚、证据充分，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，被告决定对原告处以限期拆除的处罚。
被告在法定期限内向本院提交如下作出被诉具体行政行为的证据、依据（均为复印件）：1、《深圳经济特区规划土地监察条例》；2、《关于调整区规划土地监察机构编制事项的通知》（福编（2012）23号）；3、《关于核查恒瑞侨香公司存在可能擅自改变深国投广场公共区域的违法嫌疑的函》；4、《立案审批表》；5、地下一层平面图及地下一层防火分区简图；6、《房屋建筑面积测绘报告》；7、《调查询问笔录》；8、《现场勘验笔录》；9、《深国投广场负一楼违建照片》；10、《市规划国土委第一直属管理局关于办理深国投广场规划经济指标变更的复函》；11、2007年4月19日深国投公司《授权委托书》；12、深福规土监行决字（2013）07207001号《行政处罚决定书》；13、《行政处罚告知书》及《送达回执》；14、《行政处罚听证申请书》；15、《听证笔录》；16、《送达回证》；17、深规土监复决（2013）008号《行政复议决定书》。
原告诉称，被告于2014年7月22日向原告送达了深福规土监行决字（2013）07207001号《行政处罚决定书》，认定原告管理的深国投广场负一层加建建筑物为未经审批擅自加建，并作出了限期拆除的决定。原告不服，依法申请了行政复议，深圳市规划土地监察局其后作出复议决定维持了原处罚决定。原告认为被告的处罚决定存在以下问题。第一，认定事实错误。其一，深国投广场负一层西侧建筑物并非未经审批加建。深国投广场的所有权人在2013年12月12日就B302-0103宗地（包括深国投广场顶层和负一层）向深圳市规划和国土资源委员会提出了变更规划经济指标的书面申请，该局于2013年12月11日作出了深规土一局函（2013）1657号《市规划国土委第一直属管理局关于办理深国投广场规划经济指标变更的复函》，该复函并没有认为负一层地下停车场库建配套设施用房属于加建建筑物，也未否定该配套设施用房规划经济指标变更的申请，相反对于顶层加建办公用房的规划经济指标变更事宜，建议原告按照深标、消防等相关规范要求细化改扩建规划方案，论证改扩建建筑安全、建筑高度等内容后再行申请。深国投广场的所有人依照该复函的行政指引，正在办理相关事项的报批手续，且相关设计院已出规划经济指标变更简图。因此原告并未违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。其二，涉案建筑物并不属于加建，属于闲置空间的利用和使用性质的改变，作为租户租赁铺位的补充是功能的优化，既未增加房产建筑面积，也未对整体建筑外观布局进行改变，符合深圳市福田区香蜜湖片区的总体规划。根据关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施第16条，对于符合我市产业发展导向和城市规划，地上建筑物建成时间不少于10年，权利主体的城市更新意愿符合实施细则第37条设定标准的旧工业区，除可增加面积不超过现状建筑面积15％的电梯、连廊、楼梯等辅助性公用设施外，还可以通过加建扩建、功能改变、局部拆建方式增加生产经营性建筑面积。深国投广场负一层西侧建筑物属于响应国家用地政策，节约利用土地，是对功能的升级和优化；同时也符合中华人民共和国城乡规划法》第一条关于协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面可协调可持续发展的制定目的。第二，被告所作处罚违反了依法行政原则，也违反了考虑相关因素和比例的合理行政原则。被告只是机械性照搬法条将原告对号入座，并未考虑城乡规划法立法目的。由于涉案区域属于山姆会员店坡道，人车混流处，存在极大安全隐患，原告基于安全考虑，在此区域设置安全带，同时促进空间利用，涉案建筑并没有给空间布局带来负面影响，反而避免了安全隐患，改善了人居生活和购物环境，对社会发展作出了贡献，不属于被告所谓的加建建筑物，被告所作处罚违反了行政合理原则。即使涉案建筑被认为是违法建筑，对此作出处罚也应符合损害最小的原则，而不是选择损害最大的限期拆除。这种不顾实际的粗糙处理方式，损害了行政相对人的合法利益，破坏了建筑物所在的整体消费环境。综上，原告认为深国投广场负一层西侧建筑物并非违法建筑，被告所作行政处罚认定事实错误，违反法律规定和国家用地政策，不符合合理行政和比例原则，原告请求判决：1、撤销深福规土监行决字（2013）07207001号《行政处罚决定书》；2、被告承担诉讼费用。
原告向本院提交如下证据（均为复印件）：1、关于办理深国投广场规划经济指标变更的申请；2、深圳市国土规划局其他业务申请表；3、深圳市规划和国土资源委员会收文回执；4、市规划国土委第一直属管理局关于办理深国投广场规划经济指标变更的复函；5、设计院出具的规划经济方案变更简图；6、听证通知书；7、授权委托书；8、涉案建筑物的方位照片；9、深国投广场房产证。
被告辩称，第一，根据《深圳经济特区规划土地监察条例》第二条、第四条、第十一条的规定，被告依法对辖区内的规划违法行为和土地违法行为进行查处；第二，被告认定涉案的深国投广场负一层西侧建筑物违法加建行为事实清楚、证据详实充分。2013年1月25日，香蜜湖街道办收到福田区消安委办转来的《关于核查恒瑞侨香公司存在可能擅自改变深国投广场公共区域的违法嫌疑的函》（福消安委办函（2013）002）。立案后，被告依法对现场进行了勘查，询问了相关当事人，制作了勘验笔录和询问笔录，并向深圳市规划和国土资源委员会调取了《地下一层平面图》、《地下一层防火分区简图》等规划图纸。经与原规划设计对比，发现原告已经擅自将原本规划用途为地下停车场库的深国投广场负一层西侧加建了钢架玻璃结构用作商铺经营。被告委托深圳市长勘勘察设计有限公司进行现场勘测后确认，原告加建面积达673.14平方米。该加建行为未经规划部门批准，属于擅自加建违法行为。被告还查明，深圳市规划和国土资源委员会第一直属管理局出具的深规土一局函（2013）1657号《市规划国土委第一直属管理局关于办理深国投广场规划经济指标变更的复函》中明确指出，地下停车场库属建筑配套设施用房，不宜改为商业功能。第三，被告在查明上述事实的情况下依法对原告作出行政处罚决定，事实清楚，适用法律正确，具体行政行为合法适当。第四，被告在查处涉案违法行为的过程中程序合法。被告在立案后依法向相关部门调取了证据，对当事人进行了调查询问，对现场进行了勘验，且在作出处罚之前履行了告知义务并依法组织听证，听取了被告的陈述和申辩。作出行政处罚之后，依法向原告进行了送达。第五，复议机关于2014年9月30日作出深规土监复决（2013）008号《行政复议决定书》，依法维持了被告的行政处罚行政行为。综上，被告所作行政处罚事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求法院依法予以维持。
本院于2014年12月18日组织各方当事人进行证据交换。当事人在开庭过程中对证据材料进行了质证。经庭审质证，本院确认被告、原告向本院提交的证据取得程序和收集方法合法，可以作为本案定案的依据。
本院根据以上有效证据及庭审笔录，可以确认以下事实：
2013年1月25日，深圳市福田区香蜜湖街道办收到福田区消防安全委员会办公室转来的福消安委办函（2013）002号《关于协查恒瑞侨香公司存在可能擅自改变深国投广场公共区域的违法嫌疑的函》。2013年7月11日，被告对上述可能存在的违法加建行为予以立案后，被告派出工作人员到现场进行了勘查，询问了相关深国投物业部经理王喆，制作了勘验笔录和询问笔录，被询问人王喆陈述原告在深国投广场负一楼停车场西侧商场人行出口处将部分停车场的位置改建为大约700平方米的商铺，加建商铺在没有获得许可的情况下于2012年3月完工。2013年10月24日，被告向深圳市规划和国土资源委员会调取了《地下一层平面图》、《地下一层防火分区简图》等规划图纸，上述图纸显示深国投广场负一层西侧规划用途为地下停车场库。深圳市长勘勘察设计有限公司进行现场勘测后确认，原告加建面积为673.14平方米。2014年5月26日，被告作出深福规土监行告字（2013）07207001号《行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出限期拆迁处罚、原告可以依法申请听证。原告收到后依法申请听证，被告于2014年6月18日组织听证，听取了被告的陈述和申辩意见。经调查核实后，被告于2014年7月22日作出深福规土监行决字（2013）07207001号《行政处罚决定书》，决定对原告处以限期拆除的处罚。原告收到上述处罚决定后，依法申请行政复议。深圳市规划土地监察局于2014年9月30日作出深规土监复决（2014）008号《行政复议决定书》，依法维持了被告的行政处罚行政行为。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。
另查，2013年12月11日，深圳市规划和国土资源委员会第一直属管理局出具的深规土一局函（2013）1657号《市规划国土委第一直属管理局关于办理深国投广场规划经济指标变更的复函》中载明，深国投商用置业（集团）有限公司《关于办理深国投广场规划经济指标变更的申请》来文收悉，地下停车场库属建筑配套设施用房，不宜改为商业功能。
本院认为，被告作为本市福田区的土地规划管理职能部门，依法有权对土地规划行政违法行为进行处理。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。该法律第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
本案中，根据被告提交的《地下一层平面图及地下一层防火分区简图》、《房屋建筑面积测绘报告》、调查询问笔录、现场勘验笔录、深国投广场负一楼违建照片、《市规划国土委第一直属管理局关于办理深国投广场规划经济指标变更的复函》等证据，足以认定原告未经审批擅自在深国投广场负一层西侧加建建筑物并用于商业用途，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的上述规定，被告依照该法律第六十四条的规定作出深福规土监行决字（2013）07207001号《行政处罚决定书》，对原告作出限期拆除上述建筑物的处罚，并无违法或不当，本院予以支持。
原告主张涉案建筑物属于闲置空间的利用和使用性质的改变、国土部门的复函并未认为负一层地下停车场库建配套设施用房属于加建建筑物，也未否定该配套设施用房规划经济指标变更的申请。但原告上述主张与被告提交的调查询问笔录、现场勘验笔录相矛盾，前述深规土一局函（2013）1657号《市规划国土委第一直属管理局关于办理深国投广场规划经济指标变更的复函》中也明确指出“地下停车场库属建筑配套设施用房，不宜改为商业功能”，且原告也自述深国投广场的所有权人正在办理规划经济指标变更事项的报批手续，亦即涉案的加建建筑物并未依法取得建设工程规划许可证，故本院对原告上述主张不予采纳。此外，原告关于被告所作行政处罚违反合理行政和比例原则的主张亦缺乏法律依据，本院不予采信。综上，原告请求判令撤销被告所作上述行政处罚决定，依据不足，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告恒瑞侨香物业发展（深圳）有限公司的诉讼请求。
本案案件受理费50元（已由原告预交），由原告负担。
各方当事人如不服本判决，各方当事人可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院，并应在收到预交上诉费通知次日起7日内向该法院预交上诉案件受理费（金额与本判决确定的一审案件受理费金额相同）。逾期不预交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 刘敏峰
人民陪审员 李宏新
人民陪审员 梅干军
二〇一五年一月二十二日
书 记 员 卢成敏
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