山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终35号
上诉人（原审原告）耿洁。
上诉人（原审原告）李春英。
上诉人（原审原告）闫继珍。
上诉人（原审原告）赵玉环。
上诉人（原审原告）胡兆华。
上诉人（原审原告）谭汉林。
上诉人（原审原告）殷在智。
上诉人（原审原告）李林茂。
上诉人（原审原告）毕来成。
上诉人（原审原告）张兴贵。
上诉人（原审原告）赵学义。
上诉人（原审原告）宗德山。
上诉人（原审原告）戴兴珍。
上诉人耿洁等十三人的诉讼代表人耿洁、赵玉环、张兴贵。
上诉人耿洁等十三人的共同委托代理人丁玉。
上诉人耿洁等十三人的共同委托代理人王辉。
被上诉人（原审被告）济南市人民政府。
法定代表人杨鲁豫，市长。
委托代理人高军。
委托代理人吴国燕，律师。
原审原告凌明延。
原审原告史宝德。
原审原告王培志。
原审原告田高飞。
原审原告杨美丽。
原审原告刘敏泉。
原审原告姜艳。
原审原告鲍城一。
耿洁等十三人因诉济南市人民政府房屋行政征收一案，不服济南市中级人民法院（2014）济行初字第181号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年2月1日公开开庭审理了本案。上诉人耿洁等十三人的诉讼代表人耿洁、赵玉环、张兴贵及其委托代理人丁玉、王辉，被上诉人济南市人民政府的委托代理人高军、吴国燕到庭参加诉讼。原审原告凌明延等八人经合法传唤未到庭应诉。本案现已审理终结。
原审法院查明：海晏门片区改造项目东至历山路，西至东圩门外街，南至东关大街、北至海晏门街。其中包括东圩子门外街双号4号至6号（济南电机厂），8号到12号、14号到16号，海晏门街双号8号到32号，历山路19号，21号院内1、2、3、4号楼及平房、23号（院内1、2、3、4号楼及平房）、33号（金德利快餐店），东关大街1号（原3号）、3号，（以上含旁门、副号）。该项目涉及国有土地6宗，占地面积22.6亩，房屋建筑面积约8290平方米；城市居民578户，房屋建筑面积约28431平方米；私有非住宅5户，房屋建筑面积约500平方米；附属物建筑面积2000平方米。原告的房屋在此项目区范围内。
2010年，济南市旧城改造工作领导小组办公室下发济旧改办发（2010）2号《关于第二批零星棚户区改造有关事项的通知》，将海晏门等项目列入各区棚户区改造实施计划。2014年济南市历下区将“海晏门旧城改建项目”列入当年国民经济和社会发展年度计划。
2013年8月21日，济南旧城开发投资集团有限公司向济南市城乡建设委员会呈报济旧城集函（2013）189号《海晏门片区改造项目房屋征收意向书》，称海晏门片区改造项目前期准备工作已基本就绪，现提出该项目房屋征收意向；同时附有《关于济南旧城开发投资集团有限公司〈关于征询海晏门项目规划条件的函〉的复函》、《海晏门片区改造项目建议书》、《海晏门片区改造项目房屋征收资金落实情况报告》、《海晏门片区改造项目房屋征收安置房源准备情况报告》。《关于海晏门片区改造项目房屋征收资金落实情况的报告》，称“依据初步调查摸底测算，项目投资约41424.71万元，目前该项目已筹集资金约2000万元，待项目征收冻结调查摸底数据基本确定后，组织房屋征收补偿资金测算，在市政府作出房屋征收决定前，保证房屋征收补偿资金足额到位。”并附有单位存款证明书。
2013年8月26日，济南市城乡建设委员会分别向济南市规划局、济南市发展和改革委员会、济南市国土资源局发出《关于海晏门片区改造项目房屋征收的建设活动征询意见函》（济建征函（2013）48、49、50号）。济南市规划局于2013年8月28日作出的济规直（一）管函（2013）84号《关于济南市城乡建设委员会〈关于海晏门片区改造项目是否符合规划要求的征询意见函〉的复函》，认为该项目符合城乡规划要求。济南市国土资源局于2013年9月11日作出济国土资函（2013）383号《关于对市城乡建设委员会济建征函（2013）50号文件的复函》，认为符合我市土地利用总体规划的相关要求。济南市发展和改革委员会于2013年9月12日作出济发改投资函（2013）39号《关于济南旧城开发投资集团有限公司海晏门片区国有土地上房屋征收项目的初审意见》，认为该地块符合我市国民经济和社会发展规划，原则同意对该地块进行房屋征收活动。
2013年9月13日，济南市城乡建设委员会向市规划局、市国土资源局、市住房保障管理局、市工商局、市民政局、市公安局、文化广电新闻出版局发出济建征冻字（2013）16号《关于海晏门片区改造项目房屋征收冻结通知》，通知相关部门自冻结通告发布之日起，任何单位和个人不得在征收范围内新建、扩建、改建、翻建房屋及附属物，改变房屋和土地用途。冻结期限为2013年9月13至2014年9月13日。
2013年9月29日，济南市城乡建设委员会在征收范围内发布并张贴《关于选定海晏门片区改造项目房屋征收评估机构的公告》，要求被征收人在公告之日起15日内协商选定4家房地产价格评估机构。2014年10月10日，历下区人民政府东关街道办事处出具《证明》，称海晏门片区改造项目协商选定房屋征收评估机构已结束，经该片区内被征收人协商，选定山东三鑫房地产评估咨询有限公司、山东中旭土地房地产评估咨询有限公司、济南光大房地产土地评估咨询有限公司、山东信源土地房地产评估咨询有限公司四家评估单位作为该片区房屋征收评估机构，该协商结果真实有效，符合法定程序。2013年10月14日，济南市城乡建设委员会在征收范围内发布张贴《公告》，将房地产价格评估机构选定结果进行公告。
2014年1月21日，济南市城市建设项目审批小组办公室召开房屋征收与补偿工作专题联络员会议，对房屋征收部门拟定的《海晏门片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》进行论证，会议认为《海晏门片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》，基本合理可行。2014年1月22日，济南市人民政府作出济征方案告字（2014）01号《关于公布海晏门片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案的公告》，并附《海晏门片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，内容包括：征收范围、被征收房屋及其附属物情况；征收部门、征收实施单位及征收评估机构；拟征收补偿签约期限；征收补偿方式及标准；最低套型面积标准补偿；安置房源的位置、户型、面积；补偿金额概算；搬迁过渡方式和过渡期限；搬迁费、临时安置房、停产停业等补偿费标准等。该《公告》及《补偿方案》于2014年1月23日在被征收范围内张贴，征求公众对《补偿方案》的意见，征求意见期限为2014年1月23日至2014年2月23日。
2014年3月24日，济南市城乡建设委员会在征收范围内发布并张贴《关于﹤海晏门片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案﹥听证的公告》，告知被征收人于2014年3月27日在历下区东关办事处举行房屋征收补偿方案听证会，并公布了听证会参会人员名单。2014年3月27日，济南市城乡建设委员会在历下区东关街道办事处就海晏门片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案进行听证，听取被征收人和公众代表对征收补偿方案的意见。
2014年4月4日，济南市人民政府在征收范围内发布并张贴《海晏门片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案征求公众意见情况和修改情况的公告》，对征求公众意见情况进行公告，对有关问题进行答复，并认为拟征收范围内的被征收人未针对该项目《补偿方案》具体条款内容提出问题和建议，因此，该《补偿方案》将不再进行修改。
2014年4月11日，济南市城乡建设委员会、历下区维护社会稳定工作办公室、历下区房屋征收服务中心、东关街道办事处作出《关于海晏门片区棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，认为该项目社会稳定风险程度一般，因房屋征收工作引发的社会稳定风险可测可控，能够确保连续性和稳定性，并且时机成熟，项目可行，已经基本具备实施征收的条件。
2014年5月16日，济南市人民政府作出济征字（2014）3号《房屋征收决定》，并在征收范围内发布、张贴，公告载明征收范围、征收部门、项目实施单位、征收实施单位、征收补偿签约期限、征收补偿、被征收人的权利和义务以及其他事项。2014年5月，海晏门片区改造项目房屋征收现场办公室在征收范围内对征收房屋基本信息进行张贴公示。被告作出的济征字（2014）3号《房屋征收决定》，主要内容为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定，市政府确定对海晏门片区改造项目国有土地上的房屋作出征收决定如下：一、征收范围为：东至历山路，西至东圩门外街，南至东关大街，北至海晏门街。其中包括东圩子门外街双号4号至6号（济南电机厂）、8号至12号、14号至16号，海晏门街双号8号至32号，历山路19号、21号院内1、2、3、4号楼及平房、23号（院内1、2、3、4号楼及平房）、33号（金德利民快餐店），东关大街1号（原3号）、3号，（以上含旁门，副号）。二、征收部门为济南市城乡建设委员会；项目实施单位为济南旧城开发投资集团有限公司；房屋征收实施单位为济南市历下区房屋征收服务中心。三、征收补偿签约期限为2014年5月5日至2014年8月20日；四、征收补偿按照《海晏门片区改造项目房屋征收补偿方案》执行；五、被征收人的权利和义务是：被征收人应当积极配合房屋征收工作，在签约期限内签订征收补偿协议并按期限完成搬迁。
原告等五十八人对被告作出的济征告字（2014）3号《房屋征收决定公告》不服，向山东省人民政府提起行政复议，山东省人民政府2014年10月17日作出鲁政复决字（2014）499号复议决定，维持被告作出的（2014）3号《房屋征收决定公告》。原告等二十一人不服，诉至原审法院。
原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第八条第（四）、（五）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；”本案中，基于保障性安居工程和旧城改造等公共利益的需要，需要征收的国有土地上房屋在济南市人民政府管辖范围内，故被告济南市人民政府具有作出济征字（2014）3号房屋征收决定的法定职权。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，被告济南市人民政府提交证据能够证实其作出的征收决定系基于保障性安居工程和旧城改造等公共利益的需要，同时符合城乡规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划等条件。原告主张被告作出的征收决定以商业开发为目的，并非公共利益的需要，海晏门片区配套设施齐全，不属棚户区，无事实根据，不予支持。
被告在作出征收决定前，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条规定，组织有关部门对征收补偿方案进行了论证，公布了征收补偿方案，并召开听证会，听取被征收人代表对征收方案的意见，对征求公众意见、召开听证会的情况进行公告；对征收行为进行了社会稳定风险评估；征收补偿费用足额到位、专户存储；对征收决定和补偿方案进行了公告，告知了公众诉讼权利。被告作出济征字（2014）3号房屋征收决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。对于被告作出的济征字（2014）3号房屋征收决定的合法性，予以确认。
原告主张被告是政府征收，其委托企业实施，主体不适格、程序不合法；选定的评估机构，原告并不知情，不具合法性；证据16涉嫌伪造，签名人数未到达半数；被告未进行调查，作出的风险评估报告不具合法性。原审法院认为，关于济南旧城开发投资集团有限公司实施房屋征收工作的主体是否适格问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第一款规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。”本案中，济征字（2014）3号房屋征收决定中第二项载明“房屋征收部门济南市城乡建设委员会；项目实施单位济南旧城开发投资集团有限公司；房屋征收实施单位为济南市历下区房屋征收服务中心。”故济南旧城开发投资集团有限公司系项目实施单位，而非征收实施单位，原告的该项主张，与事实不符。关于社会稳定风险评估报告的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”本案中，济南市城乡建设委员会、历下区维护社会稳定工作办公室、历下区房屋征收服务中心、东关街道办事处作出《关于海晏门片区棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，不违反相关法律、法规的规定。关于评估机构的选定问题。虽然原告对被告提交的“协商选定征收评估机构调查表”中部分人员的签字不予认可，但其未提交证据证实其主张，故对其主张，不予支持。
综上，原告要求撤销该房屋征收决定的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告凌明延等二十一人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告凌明延等二十一人负担。
耿洁等十三人不服原审法院判决，上诉称：一、原审法院判决认定被上诉人提交的证据能够证明其作出的征收决定是基于“保障性安居工程”和“旧城改造”的需要，属认定事实错误。被上诉人没有证据证明被征收区域是建设保障性安居工程及棚户区。上诉人提交的济南市发展和改革委员会作出的《政府信息公开书》证明被征收区域没有具体的建设项目；上诉人提交的《关于第二批零星棚户区改造有关事项的通知》和济旧城集函（2013）189号文件能够证明被征收区域属于棚户的居民仅占18.33%，棚户面积仅占14.29%，被征收区域不是棚户区。二、原审法院判决认定被上诉人作出的征收决定系基于“公益事业”需要，该认定是错误的，被征收区域没有具体的建设项目。三、被上诉人提交的证据7足以证明被征收区域是用于商业开发，而不是保障性安居工程。四、原审法院判决认定征收补偿费用足额到位、专户存储，认定事实错误。被上诉人没有提交任何证据证明征收补偿费用专户储存。五、被上诉人没有证据证明规划部门对被征收区域原规划的修改程序合法以及被上诉人对规划部门的意见进行了实质性审查。被上诉人作出的社会稳定风险评估报告对风险的评估失实。六、被上诉人作出的房屋征收决定剥夺了上诉人选择在改建地段进行房屋产权调换的权利。七、被上诉人提交的证据16载明的签名人中没有历山路23号宿舍院住户的签名，被上诉人关于上诉人对选定的评估机构知情的主张不成立。因此，被上诉人选择评估机构的程序违法。
济南市人民政府答辩称：一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条的规定，涉案征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划，也纳入了历下区国民经济和社会发展年度计划。涉案项目的征收符合公共利益的要求。二、征收补偿方案中记载了征收需要的资金额度，答辩人提交了专属资金存储于市建委专门的银行帐户，实施了专户存储。涉案项目实施的货币补偿和产权调换两种方式，足以保障被征收人的利益。三、因涉案项目实施回迁，需要先征收拆迁、提供净地，建设安置房实施回迁，公开的补偿方案中对安置房的位置、面积等信息均予以公示，并未剥夺上诉人实施产权调换的权利。目前，整个项目大约还有40多户被征收人未签订协议，其余绝大部分都选择了货币补偿或产权调换。选择产权调换的被征收人比例巨大。四、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《评估办法》规定的评估机构选择程序和主要原则，征收项目选择评估机构的主要原则是少数服从多数及随机性原则，涉案项目政府组织实施的是由被征收人协商选定评估机构。根据大多数被征收人的意思确定的评估机构，体现了少数服从多数原则。因此，评估机构的选择是合法的。
本案二审确定的审理重点是：一、被诉房屋征收决定是否合法（包括是否符合公共利益；征收补偿费用是否足额到位、专户储存；是否剥夺了上诉人选择房屋产权调换的权利；评估机构的选定程序是否合法）。二、原审法院判决是否正确。
庭审中，各方当事人围绕审理重点展开查证辩论，意见与上诉、答辩意见基本一致。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
本案中，济南市人民政府提交证据能够证实其作出的征收决定系基于保障性安居工程和旧城改造等公共利益的需要，同时符合城乡规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划等条件，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定。上诉人关于被上诉人作出的征收决定不符合公共利益的需要以及被征收区域不属于棚户区的主张，无事实根据，本院不予支持。
根据济南市人民政府提交的存款证明和相关的转帐凭证，结合《关于海晏门片区改造项目房屋征收资金落实情况的报告》中“依据初步调查摸底测算，项目投资约41424.71万元，目前该项目已筹集资金约2000万元，待项目征收冻结调查摸底数据基本确定后，组织房屋征收补偿资金测算，在市政府作出房屋征收决定前，保证房屋征收补偿资金足额到位”的相关内容，以及本案共涉及578户被征收人，目前绝大多数被征收人已经签订协议并领取补偿款的实际情况，能够证明征收补偿费用已经足额到位、专户储存，并未违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定。上诉人关于补偿费用未足额到位、专户储存的主张不能成立，本院不予支持。
被上诉人公布的《征收补偿方案》中对安置房的位置、面积等信息均予以公示，上诉人称被上诉人剥夺其选择房屋产权调换的权利与事实不符，该主张不能成立，本院不予支持。济南市城乡建设委员会于2013年9月29日在征收范围内张贴《关于选定海晏门片区改造项目房屋征收评估机构的公告》，后经该片区内被征收人协商选定四家评估单位作为该片区房屋征收评估机构，该协商结果有被上诉人提交的“协商选定征收评估机构调查表”予以证实，济南市城乡建设委员会又于2013年10月14日将房地产价格评估机构选定结果进行公告，以上事实能够证明评估机构的选定程序符合法定程序。上诉人以上述“协商选定征收评估机构调查表”载明的签名人中没有历山路23号宿舍院住户的签名为由，主张评估机构的选定程序违法的理由不能成立，本院不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人耿洁等十三人共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 王海燕
审判员 马新光
审判员 张景凯
二〇一六年三月三日
书记员 李 倩