海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第266号
上诉人（原审原告）陈才勤。
上诉人（原审原告）杨世达。
上诉人（原审原告）陈世球。
上诉人（原审原告）陈世贤。
上诉人（原审原告）陈世兴。
上诉人（原审原告）陈才发。
上诉人（原审原告）麦发明。
上诉人（原审原告）麦生国。
上诉人（原审原告）杨祥精。
上诉人（原审原告）杨祥卫。
上诉人（原审原告）李国花。
上诉人（原审原告）杨祥英。
上诉人（原审原告）杨士成。
上诉人（原审原告）陈才富。
上诉人（原审原告）陈才助。
上诉人（原审原告）潘积平。
上诉人（原审原告）吴盛良。
上诉人（原审原告）钟启山。
上诉人（原审原告）杨祥彪。
上诉人（原审原告）杨祥作。
上诉人（原审原告）陈才功。
上诉人（原审原告）符海深。
上诉人（原审原告）钟小成。
上诉人（原审原告）符岳深。
上诉人（原审原告）符样深。
上诉人（原审原告）符建深。
上诉人（原审原告）符世龙。
上诉人（原审原告）符世兴。
上诉人（原审原告）吴炳强。
上诉人（原审原告）吴焕章。
以上�十名上诉人（以下简称陈才勤等30人）的共同委托代理人王本生，海南林源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）儋州市人民政府。
法定代表人张耕，该市市长。
委托代理人鲍媛。
原审第三人儋州市海头镇岛村村委会。
负责人麦生权，该村委会主任。
委托代理人徐晓影，海南上哲律师事务所律师。
委托代理人林如锦，海南上哲律师事务所律师。
原审第三人符取金。
委托代理人徐晓影，海南上哲律师事务所律师。
委托代理人林如锦，海南上哲律师事务所律师。
原审第三人海南金华林业有限公司。
法定代表人黄志源，该公司董事长。
委托代理人程玲敏，该××职员。
委托代理人杨萍，该××职员。
上诉人陈才勤等30人因其诉被上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）及原审第三人儋州市海头镇岛村村民委员会（以下简称岛村村委会）、原审第三人符取金、原审第三人海南金华林业有限公司（以下简称金华公司）林业行政登记一案，不服海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第73号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈才勤等30人的共同委托代理人王本生及上诉人杨世达、陈世球、符海深，被上诉人儋州市政府的委托代理人鲍媛，原审第三人岛村村委会与原审第三人符取金的委托代理人徐晓影，原审第三人金华公司的委托代理人程玲敏、杨萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2004年10月29日，儋州市政府给金华公司颁发儋林证字（2004）�681号《林权证》（以下简称681号林权证），确认坐落于海头镇岛村村委会的328亩林地，林地所有权人为岛村村委会，林地使用权人、林木所有权人及林木的使用权人为金华公司。
原审查明，颁证林地位于海头镇岛村村委会辖区范围内，其四至为：东至红沟田，南至高岭山，西至红沟地，北至珠碧江，实际分为三块地，第一块地面积为291.9亩，第二块地面积为27.09亩，第三块地面积为9.01亩，三块地面积共计328亩。2003年1月18日，经岛村村委会代表会议同意，岛村村委会与符取金签订《土地承包合同书》，由岛村村委会将位于红沟岭山的3000亩土地（包括颁证地在内）发包给符取金进行农业开发。2003年1月27日，海头镇政府批准了该承包合同。2003年5月4日，经岛村村委会代表会议表决，符取金将承包地转包给金华公司植树造林。2003年6月5日，符取金与金华公司、�村村委会共同签订了《转包协议书》。同日，金华公司与符取金签订了《林业用地承包合同书》，由符取金将其承包地中的1250亩土地（包括颁证地在内）发包给金华公司植树造林，海头镇政府作为鉴证方在该合同上盖章，儋州市林业局也在该合同上盖章确认。同日，符取金、金华公司、海头镇政府、儋州市林业局共同签订《协议书》，约定由符取金、金华公司共同将《林业用地承包合同书》提交海头镇政府、儋州市林业局进行鉴证。2003年6月8日，金华公司与儋州金南州种植有限公司（以下简称金南州公司）签订《造林承包合同书》，将其转包地造林项目发包给金南州公司实施。此后，金南州公司依该合同约定进行植树造林，在颁证地上种植按树。2003年12月15日，金华公司对该造林基地进行测量，绘制了《儋州市海头镇人民政府岛村浆纸林基地种植GPS测量套绘图》，确认其造林地面积、范围。符取金、金华公司、海头镇政府、儋州市林业局均在该图上签章确认。2004年间，金华公司向儋州市政府申请颁发林权证。2004年10月29日，儋州市政府给金华公司颁发了681号林权证。2011年间，陈才勤等30人以其经营的红沟岭土地被村委会强占为由向儋州市信访部门上访。2014年1月20日，儋州市农业委员会（以下简称儋州市农委）根据市信访部门2012年9月7日转交的信访材料，作出儋农委访函（2014）4号《关于海头镇岛村村委会陈才勤等31户群众上访要求解决林地确权问题的复函》，陈才勤等人始知儋州市政府作出的颁证行为，遂诉至法院。
原审认为，本案的争议焦点是：一、陈才勤等30人提起本案诉讼是否应先申请行政复议；二、陈才勤等30人是否具有提起本案诉讼的主体资格；三、儋州市政府的颁证行为事实是否清楚、程序是否合法�（一）关于陈才勤等30人提起本案诉讼是否应先申请行政复议的问题。最高人民法院《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》［法释（2003）5号］指出：“根据《行政复议法》第十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外。……”《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（（2005）行他字第4号）进一步明确：“最高人民法院法释［（2003）5号］批复中的'确认'，指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”（二）关于陈才勤等30人是否具有提起本案诉讼的主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”由上述规定可知，只要公民、法人或者其他组织认为其合法权益受到行政机关行政行为侵犯，即可以提起行政诉讼。因此，陈才勤等30人具有提起本案诉讼的主体资格。（三）关于儋州市政府的颁证行为事实是否清楚、程序是否合法问题。儋州市政府在本案诉讼中没有提供证据证实其颁证行为的合法性，但根据本案第三人金华公司、符取金所提供的证据，能够证实儋州市政府给金华公司颁发681号林权证，是根据金华公司与符取金、符取金与岛村村委会双方签订的土地承包合同、转包合同、造林合同，以及三方第三人与海头镇政府签订的承包合同、协议等事实，特别是金华公司己长期在颁证林地植树造林的事实而作的行政行为。陈才勤等30人诉请撤销该林权证，其主要理由实际上是认为颁证行为侵犯了其承包经营权，但陈才勤等30人没有提供任何证据证实在颁证林地中有其承包土地，也没有证据能够证实其一直在使用争议地，其也无法说明各自承包地的位置、四至、面积等情况。虽然陈世球提供了一份《联产承包责任制合同书》，但该合同书项下记载的承包地地名，与颁证林地的地名并不一致，无法证实是否在颁证林地之内。因此，儋州市政府的颁证行为并没有对陈才勤等30人的权利产生实际影响。综上所述，陈才勤的诉请理由不足，不予支持。但儋州市政府没有提供证据证实其颁证行为合法，因此，应确认该颁证行为违法。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决：确认儋州市政府于2004年10月29日给金华公司颁发681号林权证的行政行为违法。案件受理费50元，由儋州市政府负担。
上诉人陈才勤等30人上诉称，一、儋州市政府未提交证据，也即其颁发681号林权证没有证据，不能证明其颁证行为的合法性。二、第三人提供的证据不能作为儋州市政府的证据来认定颁证行为合法。第三人提交的证据是违法证据，其提交的三分之二以上村民表决表上的签名明显是有部分人冒名签字。岛村村委会未经三分之二以上村民同意私自发包土地是违法的。三、一审认定上诉人陈世球等人的承包地不在颁证土地范围内是错误的。上诉人提交的海头镇政府和儋州市农委作出的上访答复，都认定了上诉人耕作颁证土地的事实，且金华公司种植的林木间还有上诉人原种植的芒果树。四、岛村村委会既没有砍过山，也没开过荒，其无法证明土地权属。事实是该地是1982年由村民小组村民开荒而来。请求：撤销一审判决，撤销681号林权证。
被上诉人儋州市政府未提交书面答辩意见，当庭辩称，儋州市政府的颁证行为系基于金华公司的申请，在履行相关手续后作出的。儋州市政府安排工作人员进行了现场测量，制作了红线图，就地上附着物对岛村村民进行了询问，且制作了征询异议公告，公告期满无人提出异议，因�颁证行为事实清楚，程序合法。请求：驳回上诉，改判撤销原审判决，判决确认行政行为合法。
原审第三人岛村村委会、符取金未提交书面意见，当庭述称，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，行政行为违法并不必然导致撤销该行为，只要该行为不被撤销，那么所颁发的林权证是合法有效的。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，第三人提交的材料如果和第三人利益相关的，可以作为证据材料。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，岛村村委会和符取金的权益有减损的可能，因而其提交证据是合法合理的。三、上诉人称第三人没有证据证明使用土地的历史，与事实不符。四、儋州市政府的颁证行为程序合法，且岛村村委会发包土地经三分之二以上村民代表的表决同意，转承包也经过相关单位盖章确认，因而也是合法的。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人金华公司未提交书面意见，当庭述称，一、上诉人提交的证据均不能证明其承包地与328亩涉案林地重合。二、该328亩土地归岛村村委会所有而非太平村的上诉人所有，岛村村委会发包该地经过岛村三分之二以上村民代表表决同意并经儋州市林业局等行政机关的批准，因而合同合法有效，且承包合同正常履行中。三、金华公司在涉案林地上进行了实际的造林，造林之后才向儋州市政府申请颁证，颁证过程中进行了异议公告，无人提出异议，办证后11年内也无人提出异议。金华公司是该林地的唯一权利人、合法的承包经营权人。四、结合有关材料及当事人的陈述，涉案土地是岛村村委会的，儋州市政府给金华公司颁证的行为合法有效。本案争议的实际是林地的权属纠纷而非林木的权属，上诉人没必要起诉要求撤销林权证。请求驳回上诉人的诉讼请求。
本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
另查明，金华公司明确其向儋州市政府申请林权登记的是除林地所有权之外的三项权利，即681号林权证中所载的林地使用权、林木所有权及林木使用权。儋州市政府未提交颁证的相关证据，金华公司提交了《林业用地承包合同书》及其附件、《造林承包合同》等相关证据，岛村村委会未提交证据。
本院认为，儋州市政府基于金华公司的申请给金华公司颁发了681号林权证，确认坐落于海头镇岛村村委会的328亩林地，林地所有权人为岛村村委会，林地使用权人、林木所有权人及林木使用权人为金华公司。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为�证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”的规定，儋州市政府对其颁发681号林权证的行为负有举证责任，其未能提供其颁发681号林权证的证据，依法本应视为其没有相应证据，但由于颁证行为涉及第三人金华公司的合法权益，故根据上述规定，金华公司提供的证据材料可作为审查儋州市政府颁证行为合法性的证据。《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：……（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；……”金华公司已就其申请林权登记事项提供了《林业用地承包合同书》《造林承包合同》等相关林地及林木权属的证明，足以认定金华公司依合同使用土地并已在颁证林地植树造林的事实，儋州市政府给金华公司颁发的681号林权证中所载的林地使用权、林木所有权及林木使用权等三项权利的权属来源清楚，儋州市政府就上述三项权利予以登记并无不当，陈才勤等30人请求予以撤销没有事实根据和法律依据，本院不予支持。但是，本案中，金华公司明确表示其并未就涉案林地所有权申请登记，尽管金华公司提供的合同中显示岛村村委会为发包方，但仅凭该合同并不足以确定林地所有权，且儋州市政府未提供其将本案所涉林地所有权确定给岛村村委会的相关证据，现岛村村委会亦未提供证据证明其土地权属，故依法应视为儋州市政府将本案所涉林地所有权人登记为岛村村委会没有证据，对儋州市政府在681号林权证中登记的�地所有权人为岛村村委会这一事项应予撤销。综上，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定判决确认儋州市政府的颁证行为违法适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及第三款、第六十九条、第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第73号行政判决；
二、撤销儋州市人民政府2004年10月29日给海南金华林业有限公司颁发的儋林证字（2004）第681号《林权证》中关于“林地所有权权利人岛村村委”的登记事项；
三、驳回陈才勤等30人的其他诉讼请求。
二审案件受理费50元由被上诉人儋州市人民政府负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码审判长王华
审 判 员 麻红丽
审 判 员 李 贝
二〇一五年十二月二十二日
法官助理 周 磊
书 记 员 李励云
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十条
（一）主要证据不足的；……
第八十九条……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。