内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）赤行终字第64号
上诉人（原审第三人）侯立永，男，1970年7月10日出生，蒙古族，职员，住内蒙古自治区喀喇沁旗。
委托代理人陈俊，内蒙古义德律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）陈百新，男，1967年2月25日出生，蒙古族，个体工商户，现住内蒙古自治区赤峰市红山区。
委托代理人刘志勇，内蒙古义德律师事务所律师。
委托代理人杜瑞艳，女，1968年2月1日出生，蒙古族，个体工商户，住内蒙古自治区赤峰市红山区（系陈百新之妻）。
被上诉人（原审被告）内蒙古自治区喀喇沁旗人民政府。住所地内蒙古自治区喀喇沁旗。
法定代表人李浩楠，系旗长。
委托代理人杜杨，内蒙古自治区喀喇沁旗国土资源局工作人员。
上诉人侯立永因被上诉人陈百新诉内蒙古自治区喀喇沁旗人民政府（以下简称喀旗政府）行政管理一案，不服内蒙古自治区喀喇沁旗人民法院（2014）喀行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人侯立永的委托代理人陈俊，被上诉人陈百新的委托代理人刘志勇、杜瑞艳，被上诉人喀旗政府的委托代理人杜杨到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审判决认定：被告于1994年8月9日凭土地登记申请书（填写时间为1991年8月13日）、土地登记审批表（填写时间为1991年8月13日）、土地权属证明（1991年8月13日）、界址表（指界时间为1991年3月15日）、宗地图（绘制时间为1991年7月22日）、地籍调查表（填写时间为1991年8月13日）为第三人之母霍玉梅颁发了喀集建（94）字第51120号集体土地建设用地使用证。2013年9月2日由当时的经办人宋文广、韩术文出具证明材料，证明在界址表中邻居认界2-3点应是陈百新认界，当时签字认界者是村委会，而4-1点应该是村委会认界，当时签字认界者是陈百新。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”此规定仅指直接送达给行政相对人的行政法律文书，既告知了诉权又告知了起诉期限。本案中陈百新作为被告为霍玉梅颁证的利害关系人以原告的身份提起诉讼，不适用于上述规定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”第四十二条规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中原告陈百新于2０13年12月13日才知道第三人侯立永之母霍玉梅原喀集建（94）字第51120号集体土地建设用地使用证的具体内容，该证是凭土地登记申请书、土地登记审批表、地籍调查表等相关材料而颁发的，虽然上述材料形成时间是1991年，这只是为霍玉梅颁发喀集建（94）字第51120号集体土地建设用地使用证的过程行为，但颁证的时间是1994年8月9日（即被诉具体行政行为的颁发时间）。原告于2０14年3月7日向本院提起诉讼，既没有超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的2年、也没有超过第四十二条规定最长的2０年的诉讼时效，故被告和第三人提出的关于原告起诉超过诉讼时效的主张不能成立。1989年11月18日实施的《土地登记规则》第七条规定“初始土地登记程序1、申报；2、地籍调查；3、权属审核；4、注册登记；5、颁发土地证书。”第十二条规定“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1、土地登记申请书；2、土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证或户籍证明；3、土地权属来源证明；4、地上附着物权属证明。”第十七条规定“土地管理部门应根据地籍调查结果，对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批表。”第十八条规定“登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告。公告的主要内容如下：1、土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者的名称、地址；2、准予登记的土地权属性质、面积、坐落；3、土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者及其他有关的土地权益者，提出异议的期限、方式和受理机关；4、其他事项。”第二十一条规定“公告期满，土地所有者、土地使用者、他项权利拥有者及其他土地权益有关者，对土地申请登记审核结果未提出异议的，报经人民政府批准，进行注册登记。土地登记簿（土地登记卡组装）是土地使用权、土地所有权和他项权利注册登记的簿册，是最基本的土地权属文件和法律依据。根据土地登记卡填写土地证书、土地归户卡。”本案中被告仅凭土地登记申请书、土地登记审批表、土地权属证明、界址表、宗地图、地籍调查表等材料，即为霍玉梅颁发了喀集建（94）字第51120号集体土地建设用地使用证，被告提供的上述材料在时间顺序上有瑕疵，特别是界址表中应该由陈百新指界的地方却是村委会指界，没有进行公告等情形下为霍玉梅颁证属于主要证据不足、违反法定程序。现因喀集建（94）字第51120号集体土地建设用地使用证的使用人已于2005年1月15日变更为第三人侯立永，撤销已无实际意义，故原告主张确认被告喀旗政府为第三人之母霍玉梅颁发了喀集建（94）字第51120号集体土地建设用地使用证违法的诉讼请求成立。原审判决：被告喀喇沁旗人民政府于1994年8月9日为霍玉梅颁发的喀集建（94）字第51120号集体土地建设用地使用证违法。
宣判后，上诉人侯立永向本院提出上诉称，原审判决认定办证违法事实错误，此次登记并非初始登记，存在的瑕疵不影响土地实体权益，不应作为办证违法的依据；认定没有超过诉讼时效错误，被上诉人陈百新将撤销之诉变更为确认之诉，时效起算时间应为1991年，已经超过20年；原审法院在开庭审理后允许被上诉人陈百新变更诉讼请求并再次开庭审理，违反法定程序。故请求撤销原审判决，认定喀喇沁旗人民政府为霍玉梅颁发的喀集建（94）字第51120号集体土地建设用地使用证合法。
被上诉人陈百新当庭辩称，原审判决认定事实清楚，程序合法，应予维持。
被上诉人喀旗政府当庭辩称，希望双方互相让步合情合理地解决问题，如不能，则请求法院尊重历史和现实，合情合理判决。
经二审审理查明的事实与原审法院判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条规定了人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十四条第三款规定了当事人增加、变更诉讼请求或者提起反诉的，应当在举证期限届满前提出。第三十五条规定了诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，不受本规定第三十四条规定的限制，人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求。当事人变更诉讼请求的，人民法院应当重新指定举证期限。原审法院在第一次庭审结束后发现原审原告即被上诉人主张的法律关系的性质与人民法院根据案件事实作出的认定不一致，给予原审原告即被上诉人变更诉讼请求的权利并征询了涉案其他当事人关于是否需要答辩举证期限的意见，同时原审期间各方当事人对此并未持有异议，在程序上并未违反法律规定。关于诉讼时效的起算时间，行政诉讼法明确规定自行政机关作出具体行政行为之日起计算，在本案中，作出具体行政行为之日应为涉案证件颁发之日，而非相对人申请颁发之日。人民法院审查具体行政行为，是对其合法性进行审查，其内容包括事实、证据、程序、适用法律等。本案中被上诉人喀旗政府在主要证据不足、违反法定程序的情形下为霍玉梅颁证的行为违法，原审法院据此确认其违法并无不当。上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人承担，邮寄送达费60元，由上诉人、二被上诉人各承担20元。
本判决为终审判决。
审判长 海 梅
审判员 甄天麟
审判员 王建华
二〇一四年七月十七日
书记员 苏 赫