山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终999号
上诉人（原审原告）陈伟净，男，1977年10月18日出生，汉族，住济南市市中区。
上诉人（原审原告）陈希刚，男，1965年10月23日出生，汉族，住济南市市中区。
上诉人（原审原告）潘圣军，男，1967年10月12日出生，汉族，住济南市市中区。
上诉人（原审原告）胡兴才，男，1965年3月12日出生，汉族，住济南市市中区。
上诉人（原审原告）胡克义，男，1969年1月17日出生，汉族，住济南市市中区。
上诉人（原审原告）胡振超，男，1975年2月12日出生，汉族，住济南市市中区。
上诉人（原审原告）陈卫强，男，1979年2月3日出生，汉族，住济南市市中区。
上诉人（原审原告）马全胜，男，1950年6月7日出生，汉族，住济南市市中区。
诉讼代表人陈伟净，身份情况同上。
诉讼代表人胡兴才，身份情况同上。
委托代理人王才亮，北京市才良律师事务所律师。
委托代理人单磊，北京市才良律师事务所律师。
上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市市中区纬二路128号。
法定代表人韩永军，区长。
委托代理人程振，济南市市中区人民政府工作人员。
委托代理人栾涛，国浩律师（济南）事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。
法定代表人王忠林，市长。
委托代理人张华林，济南市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人侯霈玥，济南市人民政府法制办公室工作人员。
原审原告李爱民，男，1967年3月31日出生，汉族，住济南市市中区。
原审原告魏同意，男，1967年7月15日出生，汉族，住济南市市中区。
上诉人陈伟净等8人因诉上诉人济南市市中区人民政府、被上诉人济南市人民政府土地行政征收、行政复议一案，不服济南市中级人民法院作出的（2016）鲁01行初438号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。
上诉人陈伟净等8人在原审诉称，原告系济南市市中区七贤街道文庄村村民。2016年3月6日，济南市市中区人民政府所设立的济南市市中区文庄片区项目工程建设指挥部作出了《房屋拆迁公告》。原告对该公告中所告知的房屋拆迁决定不服，于2016年4月29日向济南市人民政府提起行政复议。经过补正证据材料，济南市人民政府于2016年5月19日受理了原告的行政复议申请。2016年6月18日原告收到济南市人民政府作出的《行政复议决定书》（济政复决字[2016]136号）。原告认为房屋拆迁决定事实不清、适用法律错误、程序违法而且市中区政府无职权作出该决定。济南市人民政府作出的《行政复议决定书》未经正当程序就对房屋拆迁决定予以维持，明显违法严重侵害原告的合法权益。现依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第四十五条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七条、第八条之规定具状起诉，请求人民法院依法开庭审理查明事实，支持原告的诉讼请求。诉讼请求：1、撤销济南市市中区人民政府作出的房屋拆迁决定；2、撤销济南市人民政府作出的《行政复议决定书》（济政复决字[2016]136号）；3、本案的诉讼费用由两被告承担。
原审法院查明，原告陈伟净等10人均系济南市市中区文庄村村民。2016年3月6日，济南市市中区文庄片区项目工程建设指挥部作出《房屋拆迁公告》，其主要内容为根据济政发[2010]10号文要求对文庄村实施拆迁，并对拆迁范围、组织实施机构、拆迁期限及有关事项、拆迁补偿及有关事项、拆迁安置及有关事项等内容进行了公告。原告对上述拆迁公告不服，向济南市人民政府提出行政复议，经原告补正材料后，济南市人民政府于2016年5月12日受理。济南市人民政府经复议认为:按照《济南市土地征收管理办法》第五条第二款的规定，济南市市中区人民政府以市中区文庄片区项目工程建设指挥部名义作出《房屋拆迁公告》，告知补偿安置的面积、标准、安置方式、奖励、期限等内容，是在履行做好被征地农村集体经济组织和农民的组织、协调工作的职责，符合上述规定，并无不当……。综上，济南市人民政府于2016年6月17日作出的136号复议决定，维持济南市市中区人民政府作出的《房屋拆迁公告》。另查明，济南市市中区文庄片区项目工程建设指挥部不具备独立承担法律责任的能力，系由济南市市中区人民政府组建。再查明，2016年3月至6月期间，李爱民、魏同意、马全胜作为乙方分别与济南市市中区文庄片区项目工程建设指挥部作为甲方签订补偿协议书，协议对房屋补偿面积、搬家费、签订协议奖励费等进行了约定，合同还约定，协议经双方签字盖章后生效。李爱民、魏同意、马全胜及济南市市中区文庄片区项目工程建设指挥部在协议上签字或盖章，李爱民、魏同意、马全胜已经领取相关款项。
原审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，作出涉案《房屋拆迁公告》的济南市市中区文庄片区项目工程建设指挥部不具备独立承担法律责任的能力，其对外作出的行政行为，应由组建机关济南市市中区人民政府承担相应的责任，因此，济南市市中区人民政府是本案适格被告。
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，原告李爱民、魏同意、马全胜与济南市市中区文庄片区项目工程建设指挥部签订《补偿协议书》，对当事人双方都具有法律约束力。依据签订的合同，原告李爱民、魏同意、马全胜位于济南市市中区七贤镇文庄村的房屋已经得到了补偿安置，并已经领取补偿款项，其与济南市市中区文庄片区项目工程建设指挥部于2016年3月6日作出的《房屋拆迁公告》不再具有法律上的利害关系，原告李爱民、魏同意、马全胜已不具备诉讼主体资格，对其起诉，应予驳回。
我国法律、法规赋予被征地农民补偿、安置权，即土地被国家征用后，被征地农民有获得合理补偿和安置的权利。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条均规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在的市、县人民政府组织实施，并将征地相关情况、征地补偿、安置方案等在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。国土资源部《征用土地公告办法》（以下简称《办法》）也作了相应规定。根据《办法》的规定，市、县人民政府土地行政主管部门拟定征地补偿、安置方案后，应当在被征用土地所在地的村、组以书面形式公告。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见或者要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律法规和批准的征用土地方案进行修改。本案中，2016年8月4日，山东省人民政府作出《关于济南市市中区2016年第3批次建设用地的批复》（鲁政土字[2016]408号），同意征收济南市市中区七贤街道文庄村集体建设用地19.7757公顷。济南市市中区人民政府在取得山东省人民政府对征收文庄村土地批复前即作出涉案《房屋拆迁公告》，明确了拆迁范围、拆迁实施主体、拆迁期限、拆迁补偿及有关事项、拆迁安置及有关事项等具有拆迁决定属性的内容，没有法律依据，应予以撤销。鉴于涉案项目土地现已被实际征收，绝大部分村民已签订补偿协议，且村内大部分房屋已经拆除，若撤销《房屋拆迁公告》会给社会公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，应确认涉案《房屋拆迁公告》违法。
原告对济南市人民政府作出136号复议决定的复议程序无异议，但对复议结果不予认可，经审查，原审法院认为济南市人民政府的复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》有关规定，程序合法，但济南市人民政府维持济南市市中区人民政府作出《房屋拆迁公告》的具体行政行为结果错误，应予撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项、第七十九条之规定，判决：一、确认被告济南市市中区人民政府于2016年3月6日作出的《房屋拆迁公告》违法；二、撤销被告济南市人民政府于2016年6月17日作出的济政复决字[2016]136号行政复议决定书。
上诉人陈伟净等8人不服原审法院判决上诉称，（一）涉案《房屋拆迁公告》所告知的拆迁决定系严重违法，应予以撤销。上诉人认为原审法院判决认定事实错误，被上诉人济南市市中区人民政府违法在先，无视人民群众的利益，违法作出房屋拆迁决定，并违法实施该决定，其行为违反了相关法律规定，对其拆迁决定应当予以撤销。同时，撤销拆迁决定并不会损害社会公共利益、国家利益，如果上诉人仍需按照确认违法但未撤销的拆迁决定中的相关方案进行补偿安置，上诉人将会因为守法付出巨大代价并受到重大损失，不利于化解矛盾解决问题。（二）上诉人马全胜具备诉讼主体资格，且原审法院对马全胜事实认定严重有误。1、《补偿协议书》做为证据不合法，是被上诉人在举证期限届满以后才提交，不应当被采信。原审法院上述认定事实存在错误，上诉人李爱民等3人的《补偿协议书》签署均在被上诉人济南市市中区人民政府作出房屋拆迁决定之后，被上诉人济南市市中区人民政府在行政复议程序中未提交，是在超过举证期限后才向原审法院提交，不能作为认定被上诉人作出房屋拆迁决定的合法依据，更不应当被采信。2、上诉人马全胜所签定的《补偿协议书》的房屋面积为416.75平方米，并且在签订协议后已经按照约定将土地证交给济南市市中区文庄片区工程建设指挥部，而上诉人马全胜在本案中所诉之基础和依据的事实和理由是位于文庄149号的宅基地（市中集建[92]字第1620149号集体土地建设用地使用证），该149号宅基地并未签订任何《补偿协议书》，也没有领取任何补偿款项，且上诉人马全胜在原审中所提交的证据亦是149号集体土地建设用地使用证，故上诉人马全胜与拆迁决定存有利害关系，其在本案中具备诉讼主体资格。（三）被上诉人济南市市中区人民政府所提交的证据存在造假，不应当被采信认定。被上诉人提交的文庄村村民委员会关于土地征收及房屋拆迁补偿安置方案的表决书（包括清单、收回记录，共计89页），此份证据中仅有上诉人中所谓的户代表的签字，经上诉人原审庭审时质证，涉及上诉人所签署的名字并非为上诉人所签。同时文件中存在大量人员名字签字字迹明显雷同的情况，并出现大量的代签字，而代理手续却均没有，故此份证据的真实性不应当被认可，原审法院对此份证据予以采信是错误的，应当予以纠正。上诉请求：1、撤销原审法院作出的（2016）鲁01行初438号行政判决书第一项，即撤销确认被告济南市市中区人民政府于2016年3月6日作出《房屋拆迁公告》违法，依法改判为撤销被告济南市市中区人民政府于2016年3月6日作出《房屋拆迁公告》；2、依法查明事实确认上诉人马全胜具备诉讼主体资格，且确认上诉人马全胜就本案所诉房屋并未签署任何《补偿协议书》；4、依法查明事实确认上诉人并未在土地征收及房屋拆迁补偿安置方案的表决书上签字，并对此份证据不予采信；5、本案诉讼费用由被上诉人承担。
上诉人济南市市中区人民政府不服原审法院判决上诉称，（一）上诉人作出的《房屋拆迁公告》是在履行征收土地的组织协调职责，不属于行政行为，实质为告知行为，不具有可诉行，不应当被确认违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及国土资源部《征用土地公告办法》的规定，只有市、县人民政府土地行政主管部门有权拟定征地补偿、安置方案，上诉人无权拟定。因而作出的《房屋拆迁公告》仅是一种告知行为，并非行政行为，不应当被确认违法。根据《济南市土地征收管理办法》第五条的规定，各区人民政府负责做好被征地农村集体经济组织和农民的组织协调工作。在绝大部分村民已经签订补偿协议的情况下，上诉人作出的《房屋拆迁公告》告知补偿安置的面积、标准、安置方式、奖励、期限等内容，正是在履行做好组织协调工作的职责，符合上述规定。（二）济南市旧城改造工作领导小组于2010年7月23日作出《关于对市中区文庄片区事实冻结的通知》，包括文庄村在内的地区已列入冻结范围，停止办理该范围内各类房屋的新建、扩建、改建、翻建等审批手续等。2011年1月，文庄村95%的村民已经在《文庄村村民委员会关于土地征收及房屋拆迁补偿安置方案的表决书》上签字，基于该表决结果，文庄村村民委员会与济南市旧城改造投融资管理中心、济南市旧城改造投资运营有限公司、济南市市中区人民政府签署了《文庄项目土地征收协议》，对文庄土地征收补偿安置费用、地上建筑物补偿费、村民安置等都进行了明确约定。2016年3月6日作出的《房屋拆迁公告》是在上述文件的基础上作出的，因此《房屋拆迁公告》具有事实依据，是合法有效的公告，不应当被确认违法。另，李爱民、魏同意、马全胜已签署《补偿协议书》，对房屋拆迁补偿面积及费用、村民安置政策已经认可，并且已领取了补偿款项，上述3人与济南市市中区文庄片区项目工程指挥部于2016年3月6日作出的《房屋拆迁公告》不再具有法律上的利害关系，其不再具备诉讼主体资格，请求依法驳回其诉讼请求。上诉请求：1、撤销原审法院作出的（2016）鲁01行初438号行政判决书；2、依法驳回被上诉人对上诉人的全部诉讼请求；3、一、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。
被上诉人济南市人民政府未提交书面答辩意见。
原审原告李爱民、魏同意未提交书面陈述意见。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。二审中各方当事人均未向本院提交新证据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。本院另查明，原审法院于2016年6月21日受理本案。原审原告李爱民、魏同意于立案当日与济南市市中区文庄片区项目工程建设指挥部签订《补偿协议书》，在案件审理过程中履行完毕。此外，上诉人马全胜在文庄拥有两套房屋，其中于2016年3月31日就位于文庄村22号的房屋签订了《补偿协议书》，另外一套位于文庄村149号的房屋尚未签订《补偿协议书》。
山东省人民政府于2016年8月4日作出《关于济南市市中区2016年第3批次建设用地的批复》（鲁政土字[2016]408号），同意征收济南市市中区七贤街道文庄村集体建设用地19.7757公顷。
本院认为，关于本案各方当事人诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……”，第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”。本案中，从查明的事实来看，原审原告李爱民、魏同意于原审法院立案当日与济南市市中区文庄片区项目工程建设指挥部签订《补偿协议书》，应视为其对享有的宅基地使用权及地上物进行了处分，原审原告李爱民、魏同意与被诉《房屋拆迁公告》不再具有利害关系，无权就土地征收行为提起行政诉讼。因此，原审原告李爱民、魏同意已不具有本案诉讼主体资格，对其起诉应予驳回。
至于上诉人马全胜，因其位于文庄村149号的房屋尚未签订《补偿协议书》，与被诉《房屋拆迁公告》之间具有利害关系，则仍拥有原告的诉讼主体资格。原审法院对于上述事实认定不清，适用法律有误，应予纠正。
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。本案中，从查明的事实来看，作出被诉《房屋拆迁公告》的济南市市中区文庄片区项目工程建设指挥部是上诉人济南市市中区人民政府成立的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，其以自己名义作出的《房屋拆迁公告》，应由组建该机构的上诉人济南市市中区人民政府承担法律责任，因此上诉人济南市市中区人民政府具有被告的诉讼主体资格。
关于本案被诉《房屋拆迁公告》是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。……”，第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。……”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。……”。根据以上法律法规的规定，国家征收土地需要依照法定程序进行，在有权机关批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。其中征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。本案中，上诉人济南市市中区人民政府成立的临时机构济南市市中区文庄片区项目工程建设指挥部于2016年3月6日作出《房屋拆迁公告》，明确了拆迁范围、拆迁实施主体、拆迁期限、拆迁补偿及拆迁安置有关事项。山东省人民政府于2016年8月4日作出《关于济南市市中区2016年第3批次建设用地的批复》（鲁政土字[2016]408号），同意征收济南市市中区七贤街道文庄村集体建设用地19.7757公顷。虽然上诉人济南市市中区人民政府作出《房屋拆迁公告》是以“公告”的名义，但是从其具体内容来看，符合行政机关作出的土地征收决定形式；同时济南市市中区文庄片区项目工程建设指挥部也已经依据《房屋拆迁公告》开展征收土地的补偿和安置工作，与大部分文庄片区村民签订《补偿协议书》并履行完毕；因此本案被诉《房屋拆迁公告》明显具有土地征收决定的属性，应当视为对被征收人权利义务产生实际影响的行政行为。上诉人济南市市中区人民政府在山东省人民政府尚未批准征收该土地的情况下，作出具有土地征收决定性质的《房屋拆迁公告》，明显违反《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，没有相应的法律依据，应当予以撤销。至于上诉人济南市市中区人民政府主张作出的《房屋拆迁公告》仅是告知行为而不具有可诉性，没有事实和法律依据，本院不予支持。
鉴于目前文庄片区的土地已经被实际征收，绝大部分村民已经签订《补偿协议书》并履行完毕，且村内大部分房屋已经拆除，若撤销《房屋拆迁公告》会给社会公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，应确认被诉《房屋拆迁公告》违法。原审法院确认被诉《房屋拆迁公告》违法不撤销并无不当。
关于被上诉人济南市人民政府作出的复议决定是否合法的问题。本案中，上诉人和被上诉人对于关于被上诉人济南市人民政府作出的复议决定的程序均无异议，但上诉人陈伟净等8人对复议决定的结果不予认可。经审查被上诉人济南市人民政府的复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》有关规定，本院予以确认。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条之规定，因上诉人济南市市中区人民政府作出《房屋拆迁公告》被确认违法，则被上诉人济南市人民政府复议维持《房屋拆迁公告》的行政行为结果错误，因此应当撤销被上诉人济南市人民政府作出的《行政复议决定书》（济政复决字[2016]136号）。原审法院认定被上诉人济南市人民政府的复议决定应予撤销并无不当。
综上，虽然原审法院对于上诉人马全胜的相关事实认定不清，但是对本案核心争议即被诉《房屋拆迁公告》的合法性认定正确，且被诉《房屋拆迁公告》被确认违法的效力及于所有上诉人，因此综合本案具体情况应当维持原审判决。上诉人陈伟净等8人、济南市市中区人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人陈伟净等8人、济南市市中区人民政府各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 许 琳
审判员 韩 勇
审判员 蒋炎焱
二〇一七年八月二十四日
书记员 李 倩