浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙行终10号
上诉人（原审原告）周文娥，女，汉族，1962年11月26日出生，住安吉县。
委托代理人周绍忠，男，汉族，1968年12月8日出生，住安吉县，系周文娥之弟。居民省份号码330523196812080516。
上诉人（原审原告）方金根，男，汉族，1963年2月10日出生，住安吉县。居民省份号码330523196302100038。
委托代理人陈联富，男，汉族，1951年7月12日出生，住安吉县。
被上诉人（原审被告）湖州市人民政府，住所地湖州市行政中心2号楼。
法定代表人钱三雄，市长。
上诉人周文娥、方金根因与被上诉人湖州市人民政府其他行政管理行政复议一案，不服湖州市中级人民法院于2017年11月23日作出的（2017）浙05行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月2日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
湖州市人民政府于2017年5月12日作出湖政复决字〔2017〕27号行政复议决定，认为周文娥、方金根申请撤销安政办发[2013]120号《安吉县人民政府关于加强安吉县旧住宅区改造工作的实施意见》中“由乡镇（街道）立项，为涉案辖区内旧住宅改造责任主体”的复议申请不属于行政复议受案范围，故决定对周文娥、方金根提出的行政复议申请不予受理。
原审法院经审理查明：2017年5月8日，被告湖州市人民政府收到原告周文娥、方金根提出的行政复议申请，要求撤销《安吉县人民政府关于加强安吉县旧住宅区改造工作的实施意见》中“由乡镇（街道）立项，为涉案辖区内旧住宅改造责任主体”。被告湖州市人民政府受理后经两次要求周文娥、方金根进行补正，于2017年5月12日作出湖政复决字〔2017〕27号不予受理决定书，认为周文娥、方金根的复议申请不属于行政复议的受理范围，决定对周文娥、方金根提出的行政复议申请不予受理。2017年5月14日、5月15日，被告湖州市人民政府将湖政复决字〔2017〕27号不予受理决定书送达给周文娥、方金根。
原审法院认为：《行政复议法》第七条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。《浙江省规范性文件管理办法》第二十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政规范性文件有异议的，可以向制定机关、备案机关提出书面审查建议。制定、备案机关应当在收到公民、法人或者其他组织提出书面审查建议之日起60日内研究处理，并书面答复当事人；情况复杂的，经机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并应当书面告知当事人延期理由。法律、行政法规另有规定的，从其规定。根据上述规定，如果复议申请人认为被申请人作出行政行为所依据的规定不合法，可以在提出行政复议时一并申请对规定的合法性进行审查。但如果仅要求审查规定的合法性，则应按照《浙江省规范性文件管理办法》的规定向制定机关、备案机关提出书面审查建议。本案中，周文娥、方金根向被告市政府提出复议申请要求撤销《安吉县人民政府关于加强安吉县旧住宅区改造工作的实施意见》中“由乡镇（街道）立项，为涉案辖区内旧住宅改造责任主体”，不属于《中华人民共和国行政复议法》第七条规定的情形。由此，被告市政府认为原告周文娥、方金根的复议申请不属于行政复议受理范围，并无不当。综上，原告周文娥、方金根的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告周文娥、方金根的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告周文娥、方金根负担。
周文娥、方金根上称：1.上诉人合法物权受到非法侵占、破坏，是安吉县人民政府在没有法定许可的情况下私自行文《安吉县人民政府关于加强安吉县旧住宅改造工作的实施意见》（安政办发[2013]120号）成立非法组织，以安吉县旧住宅改造为名，实施侵占、破坏上诉人房屋的合法物权，一审法院不予支持理由与事实不符。2.被上诉人的行政行为违反了中办发[2015]58号文中加强审计工作的主要做法（一）在独立行使审计监督权上，要准确定位的规定。3.安吉县人民政府动用公权力侵占、破坏上诉人合法物权的行为严重违反《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《审计法》、《城乡规划法》等相关法律。综上，上诉人请求：1、撤销浙江省湖州市中级人民法院作出的（2017）浙05行初33号行政判决书；2、撤销湖州市人民政府湖政复决字[2017]27号不予受理行政复议决定；3、依法撤销安政办发[2013]120号《安吉县人民政府关于加强安吉县旧住宅改造工作的实施意见》“（二）乡镇（街道）为辖区内旧住宅改造责任主体”的行政行为；4、判令停止侵占、破坏上诉人合法产权的行政行为，恢复上诉人合法产权原状原貌。
湖州市人民政府答辩称：1.一审法院认定事实清楚，应予维持。2017年4月17日，答辩人收到上诉人的行政复议申请后，因其复议申请表述不清、指向不明，答辩人无法判断其复议请求指向的行为对象，故先后于4月21日、4月28日依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，作出补正通知书，要求上诉人进行补正。2017年5月12日，答辩人收到上诉人第二次补正材料，明确其复议申请为要求撤销安政办发[2013]120号《安吉县人民政府关于加强安吉县旧住宅改造工作的实施意见》中“由乡镇（街道）立项，为涉案辖区内旧住宅改造责任主体”。答辩人认为其复议请求不属于行政复议的受案范围，故于2017年5月12日作出湖政复决字[2017]27号不予受理决定书，决定对两上诉人提出的行政复议申请不予受理，并于当日邮寄送达。2.一审法院适用法律正确，程序合法，应予维持。《行政复议法》第七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。根据上述规定，如果复议申请人认为被申请人作出行政行为所依据的规定不合法，在提出行政复议时一并申请对规定的合法性进行审查，而不能直接就规范性文件申请行政复议。本案中，周文娥、方金根向答辩人提出复议申请要求撤销《实施意见》中“由乡镇（街道）立项，为涉案辖区内旧住宅改造责任主体”，不属于《中华人民共和国行政复议法》第七条规定的情形，不属于行政复议受案范围。由此，答辩人作出的涉案行政复议不予受理决定书有充分的事实和法律依据。一审判决适用法律正确，程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为：本案中，上诉人周文娥、方金根经两次补正，确定其复议请求为：“依法撤销《安政办发[2013]120号》安吉县人民政府办公室关于加强安吉县旧住宅区改造工作的实施意见四、项目实施及管理（二）由乡镇（街道）立项，为涉案辖区内旧住宅区改造责任主体的单一具体行政行为。”《浙江省行政规范性文件管理办法》（浙江省人民政府令〔2010〕275号）第三条规定：“本办法所称行政规范性文件，是指除政府规章以外，行政机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。”该办法第七条规定：“以县级以上人民政府办公室（厅）名义发布的行政规范性文件，应当经本级人民政府同意，按照本级人民政府制定的行政规范性文件实行管理。”涉案《安吉县人民政府办公室关于加强安吉县旧住宅区改造工作的实施意见》（安政办发[2013]120号）是安吉县人民政府办公室制定的适用于全县各乡镇和部门具有普遍约束力的政府文件，并非针对特定公民的特定事项作出。根据上述规定，安政办发[2013]120号文件属于行政规范性文件。上诉人认为其属于具体行政行为缺乏事实和法律依据，本院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。”本案上诉人直接对安政办发[2013]120号文件申请复议，而非在对具体行政行为提起复议时一并提出规范性文件审查，不符合上述法律规定，故被上诉人作出湖政复决字〔2017〕27号行政复议决定，对上诉人的复议申请不予受理，并无不当。上诉人如对涉案安政办发[2013]120号文件不服，可以依照《浙江省行政规范性文件管理办法》第二十二条等规定寻求救济。此外，《安吉县人民政府办公室关于加强安吉县旧住宅区改造工作的实施意见》第四条“项目实施及管理”第（二）项规定：“项目立项：由乡镇（街道）向发经委递交旧住宅区改造涉及方案、立项申请报告、初步涉及申请报告，完成项目立项。”该条并无上诉人在复议请求中表述的“四、项目实施及管理（二）由乡镇（街道）立项，为涉案辖区内旧住宅区改造责任主体”的内容，本院予以指正。上诉人主张安吉县人民政府办公室不是制定规范性文件的适格主体、涉案安政办发[2013]120号文件不符合规范等上诉理由不属于本案审查范围，其上诉请求第3、第4项即“依法撤销安政办发[2013]120号《安吉县人民政府关于加强安吉县旧住宅改造工作的实施意见》‘（二）乡镇（街道）为辖区内旧住宅改造责任主体’的行政行为；判令停止侵占、破坏上诉人合法产权的行政行为，恢复上诉人合法产权原状原貌”亦超出了被诉复议决定的范围，本院不予审查。综上，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当；上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周文娥、方金根负担。
本判决为终审判决。
审判长 马国贤
审判员 管 征
审判员 刘家库
二〇一八年一月二十五日
书记员 刘 芳