福建省南平市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）南行初字第17号
原告刘青娣，女，1956年2月3日出生，汉族，农民。
委托代理人刘水旺（系刘青娣弟弟），农民。
委托代理人蔡建新，福建武夷律师事务所律师。
原告吴火旺，男，1956年10月26日出生，汉族，农民。
委托代理人刘水旺，农民。
委托代理人许立雄，男，1952年12月26日出生。
被告顺昌县人民政府。
法定代表人丁贵生，县长。
委托代理人吴建桥，男，顺昌县人民政府办公室干部。
委托代理人陈仁光，福建杰列律师事务所律师。
原告刘青娣、吴火旺诉顺昌县人民政府不履行法定职责一案，于2014年12月23日向本院提起行政诉讼。本院于2015年3月3日立案后，依法组成合议庭，向被告顺昌县人民政府送达起诉状副本及相关法律文书。本院公开开庭审理了本案。因案情复杂，本案经报请福建省高级人民法院批准延长审限至2015年10月8日。2015年4月15日第一次开庭后，本院对原告诉状中诉求的问题，向原告释明。原告对诉求调整后，本院于2015年9月1日第二次开庭。原告刘青娣的委托代理人刘水旺、蔡建新，原告吴火旺的委托代理人刘水旺、许立雄，被告顺昌县人民政府的委托代理人吴建桥、陈仁光到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告刘青娣、吴火旺向本院提起诉讼称，1995年316国道取直改线扩建，无偿占用原告房前300余平方米土地，把国道的挡墙改建在原告的屋檐内。在工程完工通车后长达二十年间，原告无数次采用口头、书面报告、上访等形式要求被告依法作出征收原告房屋的决定，并对征收的房屋依法进行拆迁补偿安置。但被告违法不作为，不履行保护公民人身、财产权的法定义务。因为国道与原告房屋二楼的间距仅1．2米，影响原告及家人的安全及健康，根据《公路法》第十八条、第二十九条及《国有土地房屋征收补偿条例》第八条的有关规定，被告应当依法作出征收决定，并依法补偿。综上，请求法院判令被告依法对原告座落在顺昌县洋口镇上凤村伏州11-A-5地号上的房屋作出征收决定并依法补偿安置。第二次开庭前，原告变更诉讼请求要求法院判决被告对原告作出异地安置并依法补偿。
被告顺昌县人民政府辩称，1、原告目前房屋状况主要是因为其在上世纪九十年代中期316国道改建过程中提出苛刻的搬迁条件，导致形成房屋现状。2、2010年前后，原告开始提出要求易地安置建房，顺昌县政府、洋口镇政府曾多次根据现实客观条件向原告提出了合理的搬迁安置方案，均遭拒绝，不存在政府方面违法不作为的事实。3、《公路法》及其相关法规的立法本意是要保障交通运输秩序、安全，规定国道两侧与建筑物、构筑物应当保持20米以上的距离，原告本应服从国家建设需要而异地安置住宅，却借机向国家提出苛刻的安置要求，迫使316国道在该路段不能按照原设计方案进行施工，导致其房屋与公路距离太近，此后果是原告不合理要求所致。4、被告对原告的诉求始终以积极的、负责任的态度对待，且及时与原告进行沟通、解释、协调、提出解决方案，始终未能达成共识。原告的情形不具备《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的为公共利益作出征收房屋的法定条件，被告没有作出征收决定的义务，只能通过协商解决原告的拆迁安置问题。5、原告在1995年316国道改线扩建时，拒绝服从国家异地安置，被告本可以依法作出强制征收的行政决定，但基于对民众居住权的尊重和合理行政的考虑，最后选择了变更路线设计，绕过原告住房，是两害相较取其轻的折中处理方式。6、被告不征收原告房屋是因为316国道目前不存在通行障碍，原告房屋的存在并不妨碍公共利益和公共安全；原告房屋与316国道的距离不符合《公路法》规定的技术规范，是原告拒绝搬迁所造成的；原告的人身和财产不存在正在进行的不法侵害；原告提出的征收补偿安置条件不具有实现的可能性，不符合顺昌县城市建设规划，也损害国家和公共利益。综上，原告的诉讼请求不符合《中华人民共和国城市规划法》第十条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条等规定，被告不负有征收原告房屋的法定义务，没有违法不作为的事实。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
在第二次开庭前，被告针对原告重新明确的诉求，重新作了答辩，增加的内容主要有：1、原告在法庭调查、法庭辩论都已经完成，在庭审后提出变更诉讼请求，不符合诉讼程序规定，应当予以驳回。2、本案诉讼争议的是被告是否有违法不作为，即原告的申请行为是否正当，被告是否应当针对原告的申请作出特定的行政行为。请求法院依法驳回原告的起诉或驳回原告的诉讼请求。
被告顺昌县人民政府向本院提交如下证据和依据：第一组、原告于2010年11月26日提交的《要求房屋给予安置的申请》，拟证明原告于2010年间正式提出诉求，坚持要求划地建房。第二组证据、顺政办信访复（2011）1号《信访事项处理答复意见书》、顺政信访事项复查（2012）1号《信访事项复查意见书》、南政信复字（2012）54号《信访事项复核意见书》、顺委（2013）3号《关于刘青娣有关信访事项办理情况的报告》、洋信访复（2014）17号《关于洋口镇上凤村刘水旺致访中央巡视组接访窗口反映征地拆迁安置等问题的信访事项处理答复意见书》、顺政信复字（2014）10号《信访事项复查意见书》、南政信复字（2014）50号、2014年12月24日听证笔录及其《顺昌县人民政府关于刘青娣信访事项公开听证评议情况结论书》。拟证明原告的诉求源于1995年间316国道改建、扩建，当时原告方提出不合理的要求，导致原告房屋与国道的毗邻状况；顺昌县政府及其相关部门、所属洋口镇政府对原告的诉求已经尽职履行应尽的义务，始终积极回应原告的诉求，并提出合理的解决问题建议，不存在违法不作为的事实。第三组、顺昌县城市规划区范围图（2008-2020）、顺政综（2009）13号《顺昌县人民政府关于顺昌县城市总体规划局部调整的批复》。
被告还提供以下法条作为其不安置原告的法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条、第8条、第9条，《中华人民共和国城市规划法》第31条、第34条，《信访条例》第28条、第31条、第32条、第35条，《物权法》第42条，《公路法》第18条，《公路安全保护条例》第11条、第13条，《福建省农村村民住宅建设管理办法》第4条、第6条、第9条、第10条、第14条、第15条。
原告向本院提交如下证据和依据：第一组，《集体土地建设用地使用权证》顺集建（2014）第3-10600号、1995年村委会证明，拟证明原告有诉讼主体资格，原告房屋建设在前，316国道扩建改造在后，316国道与原告建筑的间距最长为1.8米、最短间距为0，房屋与公路的落差达到1.7米，并且316国道取直已经无偿占用了原告房前260平方米土地。第二组，刘青娣房屋安置申请书、2张照片、村委会证明、吴火旺精神疾病证明书、钟利金（原告儿媳妇）鼻咽癌疾病证明书，拟证明316国道与原告建筑设施的间距最长为1.8米、最短间距为0，完全符合政府征收和安置的法律相关规定，公路行政管理部门对此作了确认；公路紧临房屋，受汽车噪音、尾气和粉尘影响，造成居住环境恶劣，已经对家人健康权、生命权造成危害；316国道取直已经无偿占用了原告房前260平方米土地。第三组，顺政办信访复（2011）1号、顺委（2013）3号、顺政信复字（2013）4号、洋信访复（2014）17号、顺政信复字（2014）10号、顺昌县人民政府关于刘青娣信访事项公开听证评议情况结论书，拟证明顺昌县委、县人民政府认可确认公路行政管理机关意见，表态确认给予安置，事实上却推诿、敷衍、推托责任，以未实施的物流项目为名，虚假安置，欺骗南平市委。第四组，南平市委主要领导关于刘青娣房屋安置的指示，拟证明刘青娣房屋确需安置，南平市委领导批示责令顺昌县改正错误做法。第五组，吴火旺、刘青娣结婚证、户口簿，拟证明原告二人为夫妻关系，钟利金为原告儿媳妇。第六组，征地协议书和征地红线图，拟证明2006年被征用为上凤村居住小区（一组伏州）的新农村建设用地，未给原告安置，属不依法行政。第七组，南信告知访字（2013）1313号，拟证明被告不信守承诺，刁难原告，有地不给原告安置，不存在原告要求安置条件苛刻、要价太高的事实。第八组，上凤村关于刘青娣异地安置我村难以解决的说明、2012年上凤村证明、2013年上凤村证明，拟证明被告行政不作为，权力任性，把法定责任推托给上凤村，根本不存在原告不接受安置方案的事实。第九组，顺昌县城市总体规划（修编）2006-2020用地布局图，拟证明原告申请安置地块符合顺昌县城市总体规划居住用地，被告在客观上完全有条件满足原告在申请地块安置建房。第十组，原告住宅及公路现状照片一张，拟证明316国道该地段在原告的积极配合支持下已经截弯取直，原告为了公共利益作出了重大贡献。被告所谓“指挥部只能采取绕过原告房屋，增加公路高度、弯度的折中办法避免与原告的意愿发生冲突”的答辩违背客观事实纯属谎言。第十一组，在第二次开庭前，原告提交了顺政综（1994）100号文件。
原告对被告提交的证据作如下质证：第一组证据的真实性和合法性没有异议，证明对象有异议。安置要求是在1995年公路改建时就提出，当时征用了原告房前260平方米的自留地，政府承诺有规划地块时统一安排。第二组证据的证明对象有异议。被告已经确认了原告需要安置，但被告始终没有具体实施安置的行为。听证程序违法。第三组证据对规划图的真实性、合法性、关联性有异议，不符合事实。
被告对原告提交的证据作如下质证：对第一组证据的真实性无异议，对关联性及证明对象有异议。征地时已经对原告门前自留地给予补偿，不存在再次补偿的问题，自留地的重新安排是村委会的自治事务。对第二组证据的真实性没有异议，对关联性及证明对象有异议。1995年316国道改扩建时，顺昌县“先行工程指挥部”是要求原告搬迁的，但是遭到拒绝，原告提出国家不能接受的搬迁条件。为此，316国道变更了设计，绕过原告的房屋。原告要求分配宅基地的诉求在现实条件下不符合顺昌县城市建设规划，县政府建议统筹安置在上凤新农村建设居住小区，也遭到原告拒绝。目前原告的房屋不影响公路通行，不符合公共利益的征收条件，不能征收。原告家人疾病与本案没有关联性。第三组证据的真实性没有异议。该组证据证明被告已经尽职尽责。第四组证据的登记单真实性没有异议，对抄录的书面材料不予确认。第五组证据无异议。第六组证据与本案没有关联性。第七组证据的真实性没有异议，但不能证明政府不守承诺。第八组证据只能证明不是被告不作为，是原告的请求连村组织都没有通过。第九组证据的城市规划图不是现行有效的，现在已经被修改。第十组证据没有异议，但不能证明原告的诉求成立。第十一组证据的真实性没有异议，但与本案没有关联性。
本院对原、被告提交的证据认证如下：原、被告对对方提交证据的合法性、真实性均无异议，虽然对关联性与证明对象有异议，但本院认为以上证据从不同角度、各个方面证明了案件相关事实。因此对以上证据予以采纳。
根据以上有效证据，查明如下事实：1995年316国道改建时，将国道修建在原告房屋前，距离不到2米，公路挡墙已经进入屋檐滴水线内。当时被告与原告协调异地安置未果，也未对原告房屋所占土地及房屋实施征收，原告至今仍在此居住。2010年11月26日，原告向被告提交“要求房屋给予安置的申请”报告，以316国道改线扩建严重影响原告家庭的人身财产安全为由，要求政府给予地基安置。其后原告又多次向南平市委、顺昌县委县政府及有关部门反映要求安置。南平市委领导多次作出批示，顺昌县委县政府多次以信访答复的形式向原告作出答复、解释。原告认为，被告至今未对原告进行安置，不履行保护公民人身权、财产权的法定职责，向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告顺昌县人民政府因国家建设需要修建改造道路，导致原告的房屋与公路距离太近，客观上给原告的人身及财产安全造成潜在的安全隐患。由于被告的先前建设行为，影响原告的人身和财产安全，所以被告应当对原告进行异地安置。但被告在原告提交“要求房屋给予安置的申请”报告后，虽然多次以信访的形式予以回复，却一直未针对该申请作出相应的行政行为，属行政不作为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
被告顺昌县人民政府应当在两个月内对原告刘青娣、吴火旺的申请作出相应的行政行为。
本案受理费人民币50元，由被告顺昌县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审判长 吴良福
审判员 张文硕
审判员 张春梅
二〇一五年九月二十一日
书记员 黄 飙
本案适用的主要法律法规
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。