山东省淄博市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁03行终203号
上诉人（原审原告）高宁，男，1974年3月4日出生，汉族，现住淄博市张店区。
委托代理人张福宁，山东鲁杰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）淄博市张店区城市管理行政执法局，统一社会信用代码11370303K212135612。住所地：淄博市张店区西六路南首。
法定代表人石光锋，局长。
委托代理人崔伟，山东柳泉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）淄博市张店区人民政府，统一社会信用代码11370303004217004C，住所地：淄博市张店区政务中心。
法定代表人王金栋，区长。
委托代理人田学锋，淄博市张店区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人赵舒文，淄博市张店�人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）淄博市张店区马尚镇九级村村民委员会，组织机构代码B4762807-3，住所地：淄博市张店区马尚镇九级村。
法定代表人袁艳会，主任。
委托代理人姜兆刚，山东扬帆盛铭律师事务所律师。
上诉人高宁因诉被上诉人淄博市张店区城市管理行政执法局（以下简称张店区执法局）、被上诉人淄博市张店区人民政府（以下简称张店区政府）城市管理行政命令及行政复议一案，不服淄博市张店区人民法院（2017）鲁0303行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年12月20日公开开庭进行了审理。上诉人高宁及其委托代理人张福宁，被上诉人张店区执法局�行政负责人杜以河及其委托代理人崔伟，被上诉人张店区政府的委托代理人田学锋、赵舒文，被上诉人淄博市张店区马尚镇九级村村民委员会的委托代理人姜兆刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2005年4月12日至2009年12月31日，第三人曾与原告先后签订过多份《房屋场地租赁合同》，约定原告租赁第三人位于世纪路东、北大河南房屋场地，用于“淋灰”，租期皆为一年。原告在租赁期间，曾在租赁场地建设了一些房屋、大棚等临时建筑，并进行了道路、围墙等基础设施的完善。原告进行这些建设时未办理有关审批手续。2009年12月31日，双方租赁合同到期，未再续订书面合同，但原告仍继续占用此房屋场地用于烧烤、汽车美容等经营活动。2014年2月19日至2016年9月4日，第三人曾多次通知原告�要求其拆除地上建筑物，交还租赁场地，原告一直未按通知要求履行。2016年9月2日，被告张店区执法局曾针对此场地存在的问题向第三人下达过限期整改通知书，要求第三人限期恢复原貌，否则强行拆除。2017年3月20日，被告张店区执法局再次对涉案场地进行实地检查，因现场联系不到原告，被告在九级村物业公司工作人员钱永耕的见证下，勘验查明该地块4000平方米，原告未经批准在该场地搭建许多临时建筑。针对此问题，被告张店区执法局作出了张执限拆字[2017]第0000670号责令限期拆除通知书，认为原告行为违反了《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第二项的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，责令其于2017年4月5日前自行拆除。并注明逾期未拆除的，被告将依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，依法拆除。被告将通知书张贴在租赁土地的现场，并录像存档。2017年3月23日，原告针对此限期拆除通知书向被告张店区政府提起行政复议。2017年4月20日，被告张店区政府作出张政复[2017]22号行政复议决定书，维持了张执限拆字[2017]第0000670号责令限期拆除通知书。2017年4月21日，此场地内临时建筑被拆除。
原审法院认为，从原、被告提交的原告与第三人所签订的《房屋场地租赁合同》内容来看，其租赁标的物主要是房屋而不是土地，租赁用途亦不是农业生产项目，故依据此合同所产生的权利、义务，不属于《中华人民共和国土地承包法》所调整的范围。而庭审查明的情况表明，涉案土地紧邻世纪路和中润大道两条主要道路，处在张店区城市规划区内。涉案土地上的临时建筑系原告搭建，搭建时未办理相关的审批手续。原告也没有证据证明地上建筑物�有合法手续。因此，根据《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条“任何单位和个人都不得在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施。因建设等特殊需要，在街道两侧和公共场地临时堆放物料，搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施的，必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。”第三十六条“有下列行为之一者，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款：……（二）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的；”的规定，被告张店区执法局有权责令其限期拆除。由于被告张店区执法局作出张执限拆字[2017]第0000670号责令限期拆除通知书，只是责令原告限期内自行拆除，并告知其逾期不拆除所要面临的法律后果。其本身不属于强制执行决定书，故不能用强制执行的程序要求来规范此行政行为。对于被告张店区执法局此前曾给第三人下达的限期整改通知书，其是行政机关针对不同的管理相对人提出的、对自身违法行为的整改要求，对原告并不存在就单一违法行为重复处罚的问题。综上，法院认为，被告张店区执法局作出张执限拆字[2017]第0000670号责令限期拆除通知书，有事实和法律依据。复议机关在依法履行了受理、作出、送达等相关程序后，维持此限期拆除通知书，亦符合法律规定。因此，对于原告的诉讼请求，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规�，判决如下：驳回原告高宁的诉讼请求。案件受理费50.00元由原告高宁负担。
宣判后，原审原告高宁不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销被上诉人张店区执法局作出的责令限期拆除通知书，并撤销被上诉人张店区政府作出的行政复议决定书。上诉理由：一、原审判决认定事实不清。在庭审中九级村村委会承认2002年其与上诉人签订《房屋场地租赁合同时》，出租的场地上没有一间房屋，租赁的场地上的房屋、道路及其他建筑物和基础设施，都是上诉人投资196万建设的。2017年3月20日被上诉人张店区执法局未进行调查，未履行行政处罚程序，错误地给上诉人下达了《责令限期拆除通知书》，上诉人依据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，于2017年3月23日提起行政复议。2017年4月20日被上诉人张店区政府作出张政复[2017]22号行政复议决定书，维持了《责令限期拆除通知书》。另外，拆除上诉人的建筑物和其他基础设施的行为就是两被上诉人与原审第三人共同进行的。二、原审法院适用法律错误。2008年1月1日实施《中华人民共和国城乡规划法》之前，只有城市房屋才需要规划审批，承包农村非农用地建设房屋设施不需要经规划部门审批，只要村委会同意就可以，上诉人在承包的荒地上建造房屋和设施是经九级村村委同意的，在2002年至2007年期间建造的，依据当时的法律规定是不违法的。《责令限期整改通知书》所依据的是《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，但涉案土地上的房屋是在《城乡规划法》实施以前建造的，不违反相关法律规定。被上诉人张店区执法局下达过两次通知，违反《行政处罚法》和《行政强制法》的规定。三、被上诉人作出的张执限拆字[2017]第0000670号责令限期�除通知书程序违法。被上诉人没有履行《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定的法定程序，并且违反法规规定，在上诉人提起行政复议期间的2016年4月21日与九级村村委勾结，强行拆除了上诉人的建筑物。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未发现的，不再给予行政处罚。涉案土地上的房屋是2006年以前建造的，被上诉人张店区执法局十年后处罚上诉人，违反法律规定。综上，原审判决事实不清、适用法律错误，请求二审法院查清事实依法改判。
被上诉人张店区执法局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立。一、被上诉人下达张执限拆字[2017]第0000670号责令限期拆除通知书，是因为上诉人在涉案地块上�建建筑物、构筑物或者其他设施未办理审批手续，违反了《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条之规定，涉案地块属城市规划区范围，根据《城市市容和环境卫生管理条例》第二条、《山东省城镇容貌和环境卫生管理办法》第二条、《淄博市市容和环境卫生管理办法》第二条规定，涉案地块上的容貌和环境卫生管理及相关活动应适用以上管理规定，被上诉人调查取证后，向上诉人下达责令限期拆除通知是依法要求其自行改正违法行为，被上诉人所作出的限期拆除通知书，事实清楚，证据确实充分，程序合法。原审判决事实认定清楚，证据充分，判决正确。二、本案审理应围绕被上诉人作出的责令限期拆除通知是否违法，但上诉人在原审期间及上诉状中一直围绕自己投资196万元建设、拆除是两被上诉人及九级村村委会共同进行的等与本案无关问题，被上诉人认为不应属于本案审理内容。三、责令限期拆除通知不是行政处罚决定书，也不属强制执行决定书，事实上被上诉人也没有对上诉人下达行政处罚决定书和行政强制执行决定，不存在适用《行政强制法》的问题。四、被上诉人认为给九级村村委会和给上诉人下达的责令限期拆除通知书，针对的是不同的管理相对人，且涉案建筑物是上诉人私自搭建并使用，对其下达责令限期拆除通知书并无不当。上诉人搭建、使用属持续、继续状态，被上诉人对其下达责令拆除通知书有事实和法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉人上诉。
被上诉人张店区政府答辩称，一、原审法院认定事实清楚，适用法律依据正确。2005年4月12日至2009年12月31日，淄博市张店区马尚镇九级村村民委员会与上诉人先后签订多份租期为1年的房屋场地租赁合同书，将世纪路东、北大河南房屋场地租赁给上诉人。2009年12月31日合同到期后双方未再续订合同，但上诉人仍然继续占用土地进行商业行为。2017年3月20日，被上诉人张店区执法局执法人员进行实地勘验，因现场联系不到上诉人，由九级村物业公司钱永耕作为见证人，查明地块约4000平方米，上诉人在租赁土地期间未经批准在该场地上搭建建筑设施。上诉人在集体土地上从事商业行为，未用于农业种植项目生产活动，不属于《中华人民共和国土地承包法》的调整范围。涉案地块属于张店区城市规划区。上诉人未经批准在世纪路与中润大道东南角搭建建筑物、构筑物及其他设施，影响市容。被上诉人张店区执法局依据《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条作出责令限期拆除通知书责令上诉人限期拆除，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。二、被上诉人张店区政府于2017年3月23日受理上诉人提出的行政复议申请，于2017年4月20日作出张政复[2017]22号行政复议决定书，于2017年4月21日送达被上诉人张店区执法局，于2017年4月27日送达上诉人，符合行政复议法关于案件办理程序的规定。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法维持原审判决。
被上诉人淄博市张店区马尚镇九级村村民委员会答辩称，同意被上诉人张店区执法局和被上诉人张店区政府答辩意见，原审法院适用法律正确，程序合法。
各方当事人提供的证据与一审一致，已随卷移送本院。经庭审质证辩论，二审审理查明的事实与一审一致，本院依法予以确认。
本院认为，本案争议焦点有两个问题：一是被上诉人张店�执法局作出的张执限拆字[2017]第0000670号《责令限期拆除通知书》认定事实是否清楚，适用法律是否正确；二是被上诉人张店区执法局作出的张执限拆字[2017]第0000670号《责令限期拆除通知书》程序是否合法。
关于第一个焦点问题，《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条规定，任何单位和个人都不得在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施。因建设等特殊需要，在街道两侧和公共场地临时堆放物料，搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施的，必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。第三十六条第（二）项规定，未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。本案中，上诉人高宁未经相关部门办理建设审批手续，也未按照《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条的规定征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续，被上诉人张店区执法局认定上诉人未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场地搭建建筑物、构筑物和其他设施，影响市容，事实清楚。被上诉人张店区执法局依照《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第（二）项、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，作出张执限拆字[2017]第0000670号《责令限期拆除通知书》，要求上诉人高宁自行纠正违法行为，符合法律规定。
关于第二个焦点问题，行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，应当遵循正当法律程序。本案被上诉人张店区执法局在执法过程中未听取上诉人的陈述和申辩，并且将《责令限期拆除通知书》张贴在租赁土地的现场未将通知书依法送达上诉人高宁，属程序轻微违法，鉴于上诉人未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场地搭建建筑物、构筑物和其他设施，影响市容，事实清楚，被上诉人张店区执法局作出《责令限期拆除通知书》要求上诉人自行纠正违法行为，并无不当，故应依法确认被上诉人张店区执法局作出的《责令限期拆除通知书》违法。
因为原行政行为程序违法，根据有错必纠的复议原则，被上诉人张店区政府在行政复议程序中没有依法纠正原行政行为的错误，作出维持原行政行为的行政复议决定亦应确认违法。原审判决认定事实不清，适用法律错误，本院依法予以撤销。另外，上诉人主张的因强制拆除行为而引发的纠纷系独立的行政行为，本案不予审理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销淄博市张店区人民法院（2017）鲁0303行初87号行政判决；
二、确认被上诉人张店区执法局作出的张执限拆字[2017]第0000670号《责令限期拆除通知书》违法；
三、确认被上诉人张店区政府作出的张政复[2017]22号《行政复议决定书》违法。
一、二审案件受理费各50.00元，由被上诉人张店区执法局与被上诉人张店区政府均担。
本判决为终审判决。
审 判 长 姜 敏
审 判 员 商利群
审 判 员 陈 磊
二〇一八年一月二十四日
法官助理 孙立平
书 记 员 王衍通