四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川行终830号
上诉人（原审原告）任光辉,男,1954年12月11日出生,汉族，住四川省泸州市江阳区。
上诉人（原审原告）李甫英,女,1954年7月14日出生,汉族，住四川省泸州市江阳区。
被上诉人（原审被告）泸州市人民政府。住所地：四川省泸州市江阳区江阳西路*号。
法定代表人刘强，市长。
委托代理人何春，泸州市国土资源局工作人员。
委托代理人刘浩一，四川恒智达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）四川省人民政府。住所地：四川省成都市督院街**号。
法定代表人尹力，省长。
委托代理人陈法君，四川省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人彭枝杏，四川省人民政府法制办公室工作人员
第三人肖启智,男,1955年3月10日出生,汉族，住四川省泸州市江阳区。
委托代理人李建伟，泸州市龙马潭区石洞法律服务所法律工作者。
上诉人任光辉、李甫英因诉被上诉人泸州市人民政府（以下简称泸州市政府）、四川省人民政府（以下简称省政府）土地行政确认一案，不服四川省泸州市中级人民法院（2016）川05行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2017年12月27日公开开庭审理了本案。上诉人任光辉、李甫英，被上诉人泸州市政府的委托代理人何春、刘浩一，被上诉人省政府的委托代理人陈法君、彭枝杏，第三人肖启智及其委托代理人李建伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审经审理查明:任光辉、李甫英系夫妻。1951年，任光辉的养父任希宝从杨用休（修）（又名杨幼希）处购得位于原××镇街道××、现泸州市××区××镇××街××房（以下××街××号房）一间，基址、楼房、门窗、板壁、石缸、柜台及一切木石等，契约载明的四至界为：“前齐官街、后抵本宅后院墙外脚与郑姓连界、左与孙姓铺房各壁各柱、右与孔姓铺房各壁各柱，房产四至界址分明，毫无紊乱。”后任光辉通过继承和受赠从其养父母处获得该处房产。2001年，任光辉获得该处房产的产权证，证上载明的建筑面积为113.4㎡。房屋四面墙界申报表上载明：“建筑面积113.4㎡，东墙：与孙家兴房各壁、南墙：本房己墙、西墙：与供销社房各壁、北墙：与供销社房各壁。”2003年，肖启智购买了泸州市江阳区供销联合社（以下简称江阳供销社）变卖的4套房屋。2005年，肖启智就其中的3套房屋办理了产权登记。该3套房屋与任光辉、李甫英的房屋之间有一约490㎡的空坝。该空坝自上世纪五十年代起一直由供销社管理使用，未发生争议。2010年，肖启智占用部分空坝土地修建房屋时，与任光辉、李甫英发生使用权争议。2015年7月，任光辉向泸州市政府提出申请，请求处理其与肖启智的土地使用权争议。2016年4月27日，泸州市政府作出泸市府地发〔2016〕55号《土地权属争议案件行政处理决定书》（以下简称55号处理决定），认定任光辉、肖启智提供的证据不能证明对争议空坝的土地使用权来源，依照《土地权属争议调查处理办法》第十九条、第二十条、第二十一条、国家土地管理局《关于印发<确定土地所有权和使用权的若干规定>的通知（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）》第二十九条之规定，决定驳回任光辉、肖启智的请求。任光辉不服，向省政府申请行政复议。后省政府以川府复决〔2016〕139号《行政复议决定书》（以下简称139号复议决定），维持了泸州市政府的55号处理决定。任光辉、李甫英遂提起本案诉讼。
一审法院认为，根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》，泸州市政府具有处理本案土地权属争议的职权，泸州市国土部门有权进行调查并提出处理意见，土地权属争议的双方当事人均有举证支持各自主张的权利和义务。
任光辉、李甫英主张权利的主要证据为1951年的契约和1943年5月《泸县田赋管理处的土地陈报结果通知单》（以下简称土地陈报单）。根据契约上载明“后抵本宅后院墙外脚与郑姓连界”的内容，两人认为争议空坝是任希宝购买杨用修房产中的后院。但现有证据不能证明郑姓房产的具体界址，即使如任光辉、李甫英所述，杨用修铺面有后院，也不知其面积，更不能判定争议空坝全部属任光辉、李甫英；据现场勘察及任光辉、李甫英所述，争议院坝的面积约为490㎡，而任光辉、李甫英现房屋的占地面积仅113.4㎡，若争议院坝是任光辉、李甫英房产后院，则后院的面积是铺面的四倍有余，契约却载明任希宝购买杨用休的铺房一间，将四倍于铺房的后院在契约上不加记载，几无可能；经李甫英现场指认，争议院坝在1951年时与陈姓、杨姓、郑姓等多家宅地相邻，但契约上却载明“后抵本宅后院墙外脚与郑姓连界”，可见契约上该界址并不足以证明争议院坝属任光辉、李甫英；任光辉、李甫英虽主张江阳供销社借用其空坝，但未提供证据证明，应承担举证不能的后果。江阳供销社管理使用该空坝数十年，任光辉、李甫英主张对争议空坝享有使用权，却未提出异议，不合情理;肖启智办理房屋所有权证时，有关部门在现场勘验时，作为邻居的任光辉、李甫英签字认可的界址，也印证了任光辉、李甫英对争议空坝不享有使用权。因此，任光辉、李甫英权利主张的证据不足。
肖启智称其从江阳供销社购买的4套房中有1套因倒塌而未办理登记，该套房子的占地即是争议空坝的一部分。但其出示的房产证编号与协议不一致，现有证据尚不足以支持其主张。
泸州市政府依法驳回双方的请求并无不当。省政府受理行政复议申请后，依法送达了行政复议受理通知书、参加行政复议通知书等程序性文书，并在法定期限内作出行政复议决定，行政复议程序符合法律规定。
综上，泸州市政府55号处理决定、省政府139号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；任光辉、李甫英的诉讼请求不能成立，依法不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回任光辉、李甫英的诉讼请求。
任光辉、李甫英不服一审判决，上诉称：（一）任光辉、李甫英家房屋购买契约中，明确房屋四至为“前齐官街、后抵本宅后院墙外脚与郑姓连界、左与孙姓铺房各壁各柱、右与孙姓铺房各壁各柱。四至界地指交，毫无紊乱。”由此可见，任光辉、李甫英家房屋原有院坝，即房屋的后院与郑姓坐房为界。大约在1960年，任光辉、李甫英家房屋院坝被原罗汉供销社（后更名为泸州市江阳区泰安供销社合作社，以下简称泰安供销社）借用。江阳供销社房产不包含争议院坝，肖启智购买江阳供销社房产当然也不可能包括争议院坝。同时肖启智2006年4月申办的土地使用证中没有记载争议院坝。肖启智2010年6月擅自在争议土地内修建房屋才引起本案的纠纷。（二）原郑姓房屋的具体界址应由管理房屋登记资料的行政主管部门证明，任光辉、李甫英提供了自家房屋购买契约，相关院坝勘验图等资料证明自己的主张。泸州市政府否定任光辉、李甫英对争议土地使用权的主张应当举证证明。（三）任光辉、李甫英提交的契约中载明“后抵本宅后院墙外与郑姓连界”，足以证明购买房屋契约中包含了房屋后院，且按交易习惯仅标明买卖房屋的面积而不注明院坝的面积纯属正常。江阳供销社对争议院坝的使用历史，不能否定任光辉、李甫英的土地使用权。任光辉、李甫英上诉请求：撤销四川省泸州市中级人民法院（2016）川05行初73号行政判决；将本案争议的土地使用权确权给任光辉、李甫英。
泸州市政府二审答辩称：（一）根据《土地权属争议调查处理办法》第十九条“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证材料”的规定，任光辉、李甫英应当对其享有争议土地使用权的主张进行举证，并承担证明不利的法律后果。（二）任光辉、李甫英就其主张提供的证材料中，仅有1951年的契约中“后抵本宅后院墙外与郑姓连界”的内容与争议土地有关联，其余证据材料均与争议土地无关。但1951年契约中的相关内容无法印证任光辉、李甫英对争议土地享有使用权的范围。况且自1956年起，争议土地就由江阳供销社使用，历经数十年从未发生争议。本案第三人肖启智2005年办理房屋所有权登记时，任光辉、李甫英也认可房屋界址，其事实足以说明任光辉、李甫英对争议土地如今不享有使用权。（三）泸州市政府受理土地权属争议后，依法进行了调查，也在法定期限内作出了权属争议处理决定并送达争议双方，其程序符合法律规定。泸州市政府答辩请求：维持一审判决，驳回任光辉、李甫英的上诉。
省政府二审答辩称：任光辉于2016年5月16日向省政府申请行政复议，省政府于2016年5月18日决定受理并及时向任光辉和泸州市政府送达了受理通知、答复通知，也向第三人肖启智送达了参加行政复议通知。因案情复杂，省政府于2016年7月15日决定延长复议期限。2016年8月16日，省政府作出了复议决定。本案行政复议办理的过程，足以表明139号复议决定的程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持并驳回任光辉、李甫英的上诉。
肖启智二审答辩认为，泸州市政府55号决定关于任光辉、李甫英不享有争议土地使用权的处理是正确的，但是肖启智不是土地权属争议的请求人，泸州市政府55号决定驳回其请求不当。肖启智请求二审法院，驳回任光辉、李甫英的上诉，撤销泸州市政府55号决定中驳回肖启智请求的处理。
本院经审理查明的事实与一审判认定的基本一致。但一审判决关于“该3套房屋与任光辉、李甫英的房屋之间有一约490㎡的空坝，自上世纪五十年代起一直由供销社管理使用”事实认定尚不具体，应认定为，该3套房屋与任光辉、李甫英的房屋之间有一约490㎡的空坝，自上世纪五十年代起由罗汉供销社（后更名为泰安供销社）使用。
本院另查明，泰安供销社已于2000年6月前歇业解体。
本院还查明，任希宝1951年购得的泰安正街83号房因年久失修，任光辉、李甫英于2001年进行了拆除原址重建，并于2001年12月5日申请办理了房屋所有权登记，其产权证记载：房屋为“穿木”结构、建筑面积“113.4㎡”。
本院认为：本案是因任光辉、李甫英与肖启智就泰安正街83号房后约490㎡的国有土地使用权归属引起的土地权属争议，审理的对象是泸州市政府对土地权属争议所作行政确认决定是否合法。
《土地权属争议调查处理办法》第三条明确规定“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实”。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十八条规定“土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权”。第二十九条规定“因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权”。根据以上规定可以看出，处理国有土地使用权的权属争议，着重考量对土地的使用有无合法的批准文件以及合法的使用事实。对土地公有制之前，通过购买房屋或土地方式使用私有的土地，土地转为国有之后，存在继续使用情形的，才可以确定现使用者的国有土地使用权。对虽实际使用国有土地，但未经合法审核批准的，不能确定使用者的国有土地使用权。本案中，任光辉、李甫英与肖启智均认可发生权属争议的土地原为空地，至2010年肖启智在该空地修建房屋引发争议前，原由泰安供销社独自使用数十年且没有任何权属争议。任光辉、李甫英虽对争议土地提出使用权的主张，但两人未能提供证明其享有权利的合法凭证，实际也未实际使用争议土地。肖启智虽在争议土地上修建有房屋，现实际使用该争议土地，但肖启智的建房行为没有取得任何行政机关的批准。泸州市政府根据任光辉、李甫英与肖启智发生权属争议的土地，双方均无任何行政管理部门同意使用的批准文件，争议土地的原土地使用人
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泰安供销社已解体消亡的客观实际，作出确认任光辉、李甫英与肖启智对争议土地均不享有使用权的55号处理决定，认定事实清楚，适用法律正确。省政府受理任光辉的行政复议申请后，依法履行了通知义务并在法定期限内作出行政复议决定，其作出的139号复议决定，程序合法。
任光辉、李甫英主张争议土地使用权的理由，是该土地原系泰安正街83号房的院落，自20世纪50年代起借给泰安供销社使用。为支持其主张，任光辉、李甫英提交了任光辉的养父任希宝1951年购房的契约以及房屋出卖人杨用修的1943年土地陈报单。但在购房屋契约中除“前齐官街、后抵本宅后院墙外脚与郑姓连界”的内容涉及房屋院落外，并无院落面积的任何记载。而1943年土地陈报单，对杨用修土地面积记载有16.4石（折合约3620㎡、近5.43亩），土地类型有坝田、坝土、坡土和山土等多种类型，从其记载的内容可以反映，该土地陈报单记载的土地明显不属于泰安正街83号房113.4㎡房的院落。同时，根据审理查明的事实，任光辉因继承取得了泰安正街83号房后，已进行了改建，在其就改建房屋申请房屋所有权登记时，也没有将争议土地作为房屋的院落进行申报，因此，任光辉、李甫英关于对争议土地享有使用权的主张没有事实根据和法律依据。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。任光辉、李甫英的上诉不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人任光辉、李甫英负担。
本判决为终审判决。
审判长 季书勤
审判员 王代伍
审判员 刘洪峰
二〇一七年十二月二十八日
书记员 王 耸
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。