湖南省邵阳县人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘0523行初11号
原告罗建清，男，1949年5月8日出生，汉族，农民，住邵阳县
被告邵阳县公路管理局。
地址邵阳县塘渡口镇白虎街194号。
法定代表人蒋战成，该局局长。
委托代理人（特别授权）邓爱军，邵阳县嘉衡律师事务所律师。
委托代理人邹小伟，邵阳县公路管理局工作人员，代理权限一般。
原告罗建清诉被告邵阳县公路管理局（下称被告公路局）不履行法定职责及主张行政赔偿一案，于2017年5月26日向本院提起行政诉讼。本院依法组成由审判员陈顺华担任审判长（兼主审）、审判员曾马凌、人民陪审员刘波参审的合议庭，于2017年7月4日上午九时在本院第三审判庭公开开庭进行了审理，书记员周磊担任法庭记录，本案现已审理终结。
原告罗建清诉称，罗解军在公路控制区内违法修建房屋、罗解云在马路边堆放轮胎、易金如在靠马路边的土地上种植大量的作物，被告于2016年向上述人员送达了《责令消�违法行为通知书》，至今违法行为没有得到纠正，严重影响了原告的出行权和人民群众的通行权，侵犯和剥夺法律给原告的合法权利，不能让原告行使通行权，导致原告房屋至今没有建好，原告多次向被告进行反映和信访，被告至今未对罗解军等人的违法行为做出任何行政处理和处罚，不给原告书面答复，其行政不作为行为导致原告的合法权益被侵害，造成了原告的经济损失23.10万元，现根据行政诉讼法的规定，向法院提起诉讼，请求判决被告公路局履行法定职责，拆除罗解军公路控制区内的房屋、搬走罗解云堆放在马路边的轮胎、铲除易金如种植在靠马路边上土地上的作物，并赔偿原告精神损失费、经济损失费共计231000元。
原告罗建清就其诉讼主张向本院提供了以下证据和法律依据：
1、关于罗建清信访事项答复意见书，拟证明被告不履行法定职责；
2、责令消除违法行为通知书，拟证明被告不履行法定职责；
3、邵阳县人大常委会信访办公室来信转办单，拟证明被告不履行法定职责；
4、申请报告二份，拟证明原告已向被告公路局申请履行法定职责，被告没有履行法定职责；
5、邵阳县个人建设用地批准书，拟证明原告有合法权益的存在；
6、中华人民共和国土地承包经营权证，拟证明修建公路的时候占用了原告0.5亩的田地；
7、原黄亭市镇单位负责人向焕成占用耕地证明，拟证明修建公路的时候占用了原告0.5亩的田地；
8、村委会罗建明的证明，拟证明被告到场并但是并未履行法定职责；
9、原村妇联主任何香连的证明，拟证明1997年修建公路时占用了原告的田地；
10、（2010）阳民初字第314号判决书，拟证明原告修建房子的时候被罗解军等人阻拦不准通过；
11、《公路安全管理条例》第二章第十一条、第十三条以及第十六条，拟证明罗文通、罗解军、罗解云、易金如等人在公路旁边建筑房屋、堆放物品、违法种植作物违法；
12、《公路安全管理条例》第五十六条，拟证明罗文通等人违法，被告公路局并未依法执行；
13、（2015）阳行初50号载定书，拟证明原告起诉的理由与事实。
被告公路局辩称，邵阳县黄亭市镇竹山村罗解军、罗解云、易金如等人在X049线15K十800M处公路用地范围内和公路控制区内有修建建筑物、堆放轮胎、种植作物等违法行为，被告依法定程序，对上述人员的违法行为进行了行政执法，上述人员也纠正违法行为，被告已正确履行法定职责，不存在行政不作为；罗解军等人是在公路控制区内和公路用地范围修建建筑物、堆放轮胎、种植作物，距公路外缘的距离均在10米之内，而原告曾经的批准用地建房的用地范围是在公路外缘10米之外，罗解军等人违法占用士地范围也是在控制区内，可以说，那些违法建筑物、堆放物及种植物既使全部清理干净，腾出土地的使用权也不会允许原告行使，罗解军、罗解云、易金如等人的违法行为与原告没有法律上的利害关系，原告不是被告针对罗解军、罗解云、易金如等人作出行政行为的相对人或者第三人，被告的行政行为没有侵害原告的任何合法权益，原告不具有本案的诉讼主体资格，请增求裁定驳回原告的起诉。
被告公路局向本院提供了以下的证据：
1、对罗解云作出的具体行政行为及执行情况，拟证明被告已经履行法定职责；
2、对易金如作出的具体行政行为及执行情况，拟证明被告已经履行法定职责；
3、对罗解军作出的具体行政行为及执行情况，拟证明被告已经履行法定职责。
4、邵阳市中级人民法院（2015）邵中行终字第155号行政裁定书，拟证明原告主张的土地权属是易金如管理的，属修建公路时被政府征用合将由公路局无偿使用；
5、黄亭市镇人民政府关于对竹山村村民罗建清与易金如土地权属纠纷的处理意见，证明目的同上；
经过庭审举证、质证，被告公路局对原告罗建清所举证据质证如下：对证据1、2的真实性无异议，对原告的证明目的不认可，对证据3真实性有异议，认为与本案没有关联性；证据4真实性没有异议，但是该证据证明原告起诉事项与原告没有任何利害关系；证据5真实性没有异议，与本案没有关联性；证据6、7、8、9与本案没有关联性、没有法律效力；证据10、11、12、13真实性没有异议，但是与本案没有关联性；原告罗建清对被告公路局的证据质证意见如下：证据1、2、3都是不真实的，被告未对上述三人的违法建筑、违法物品、违法作物进行拆除，未履行职责，证据4、5内容不真实。
本院对上述证据认证如下：对原告所举证据1、2的真实性予以认可，但对原告拟证明被告不履行法定职责的证明目的不予认可；对证据3、4的真实性予以认可，但对其拟证明被告不履行法定职责的证明目的不作采信；对证据5的真实性予以认可、因原告罗建清领取个人建设用地批准书后，没有在二年内建成房屋，违反《中华人民共和国土地管理法》第三十七条之规定，对其合法性及与本案的关联性不予认可；对证据6、7、8、9、拟证明1997年修建公路时占用了原告的田地，当初塘黄公路扩建时的责任主体是人民政府，沿红确实征用部分责任田土，在公路改建好之后才移送被告进行管理，上述证据现与本案没有关联性，对其效力不予采信；对证据10的真实性予以认可，但其与本案没有关联性，对证据11、13的真实性及与本案的关联性予以认可，对证据12的合法性、真实性予以认�，但对其证明罗文通等人违法，被告公路局并未依法执行的证明目的不作采信；被告公路局提交的证据1、2、3具有合法性，真实性及与本案的关联性，能证明被告已经法定职责，对其效力予以认定，证据4、5证实易金如种植作物的土地只是享有优先耕作权，以后如修建公路由公路局无偿使用，此两份证据合法性，真实性及与本案的关联性，对其效力予以认定。
经审理查明，原告罗建清于2011年10月11日获得邵阳县人民政府审批的邵阳县个人建设用地批准书，四至范围中的【北（离）10米外，是县道】，但原告至今没有在原址建成房屋，现已修建在批准地对面的电站旁边。原告认为罗解军、罗解云、易金如等人在公路控制区内实施的建筑房屋、堆放物品、违法种植作物等违法行为导致其不能建设房屋，多次向被告公路局递交报告，请�将相关区域公路用地范围内的违法建筑、堆放物品及种植作物拆除和铲除，保证人民群众的通行权；原告还主张1997年扩建塘黄公路时政收其口粮田0.5亩，没有得到补偿，要求被告向其支付征收款；要求被告赔偿六年来因上访、打官司产生的经济损失20余万元。2016年4月17日被告作出《关于罗建清信访事项答复意见》，对原告要求得到征地补偿款及经济赔偿的主张没有支持，对罗解军、罗解云、易金如等人在公路控制区堆放物品、种植作物的行为，表示已送达《责令消除违法行为通知书》。后罗解云主动将控制区堆放物品搬离，易金如铲除其种植的作物，罗解军交纳罚款。原告认为易金如等人没有主动消除违法行为，被告没有履行法定职责，于2017年5月26日提出起诉。
本院认为，本案的争议焦点是如何认定原告罗建清的主体资格问题�
首先，原告罗建清领取个人建设用地批准书后，应当在二年内将房屋修建成功，即便原告主张的罗解成、易金如、罗解云等人在公路控制区内违法行为妨碍其修建房屋的事实存在，影响其修建房屋，亦属民事法律范畴的相邻权纠纷，原告可以选择通过民事诉讼行为保护自己的合法权利，获得权利救济，但是原告没有行使此项此权利，在二年内没有建成房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十七条禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人�政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。根据此规定，原告凭该个人建设用地批准书主张其在原址可以继续修建房屋的合法权利，即公法领域的权利和利益仍然存在的主张不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。此条中的行政行为可以理解为行政作为和行政不作为，本案中被告公路局没有在原告获得个人建设用地批准书后以原告为相对人作出行政行为，如原告认为被告有行政不作为表现，因原告主张的合法权益没有存在，因此原告起诉不符合此规定，不是适格的主体。
其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。显然，上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。申言之，只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资�提起行政诉讼，而在本案中、被告对罗解成、易金如、罗解云在公路控制区的违法行为是否进行处罚，都不存在对原告的已经消失的权益产生损害的可能性，因此原告是无权提起诉讼。
第三、是否可以将原告的起诉纳入公益诉讼的范围呢，将当事人是否具有法律保护的权益，作为判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准，与现行公益诉讼的立法和实践相一致。行政诉讼的立法宗旨，体现了权利保护和权力监督的统一性。适格原告的起诉，既在主观上维护自身合法权益，又在客观上维护法秩序，监督依法行政，有利于法治国家建设，从而体现出主观为自己，客观为他人的样态。因而，通过适度扩大原告主体资格、坚持合法性全面审查、严格审查标准等，可以在一定程度上弥合行政诉讼主、客观诉讼的争议。但行政诉讼虽有一定的公益性，却显然不能将原告主体资格范围无限扩大，将行政诉讼变相成为公益诉讼。现行行政诉讼法在确定原告主体资格问题上，总体坚持主观诉讼而非客观诉讼理念，行政诉讼首要以救济原告权利为目的，因此有权提起诉讼的原告，一般宜限定为主张保护其主观公权利而非主张保护其反射性利益的当事人。即使在消费者权益保护、环境污染、公共服务等领域，部分原告提起的诉讼，客观上具备一定程度公益诉讼特点，呈现自益为形式而公益为目的的特征；但在原告主体资格上，一般仍然限于提起自益形式的公益诉讼，仍然坚持原告本人需要提供证据证明其存在与普通公众不同的独特的权益，且该种权益受行政实体法律规范所保护，并存在为被诉行政行为侵害的可能性；法律明确规定其属于可以直接提起公益诉讼的主体除外。在现阶段，在被告管辖的公路控制区内，违法行为较多存在，如果支持公民个人没有公法领域的权益受侵害，但主动性向被告举报公众的违法行为，然后以被告没有依法处理投诉举报事项，不履行法定职责，进而提起行政诉讼的原告主体资格成立，将会导致被告陷入大量行政诉讼案件之中，分散单位工作人员大量的精力，导致被告不能专心地正确履行查处违法行为的工作职责，进而损害公共利益。因而，在行政机关不依法处理投诉举报事项等行政不作为引发的诉讼中，认可因自己法律上的权益受侵害而投诉举报的当事人的原告主体资格，就比认可因公共利益受损而投诉举报的当事人的原告主体资格，更具有正当性，故不支持原告的诉讼主体资格。
根据上述的分析，原告主张的合法权益并不存在，被告就罗解成、易金如、罗解云在公路控制区内的违法行为作出的行政�为同原告没有利害关系，原告不属其他与行政行为有利害关系的公民，不具有本案的诉讼主体资格。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（一）项，《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告罗建清的起诉。
原告罗建清已交纳的案件受理费50元，退还给原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，上诉于邵阳市中级人民法院。
审 判 长 陈顺华
审 判 员 曾马凌
人民陪审员 刘 波
二〇一七年七月二十八日
书 记 员 周 磊
附：本案引用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
(一)原告是符合本法第二十五条规�的公民、法人或者其他组织;
……
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
……
《诉讼费用交纳办法》
第八条下列案件不交纳案件受理费：
……
(二)裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件；
……