广西壮族自治区南宁市西乡塘区人民法院行 政 判 决 书（2014）西行初字第52号原告卢思祝，男，1958年3月29日出生，壮族，户籍地隆安县，现住隆安县。委托代理人陆日光，广西锦康律师事务所律师。委托代理人林波全，广西锦康律师事务所实习律师。被告隆安县国土资源局，所在地隆安县蝶城路456号。法定代表人覃海昌，局长。被告隆安县住房和城乡规划建设局，所在地隆安县蝶城路383号。法定代表人甘锦龙，局长。两被告共同委托代理人李文清，隆安县法制办公室主任。两被告共同委托代理人陆寿东，广西益佳律师事务所律师。原告卢思祝不服被告隆安县国土资源局（以下简称隆安县国土局）、隆安县住房和城乡规划建设局（以下简称隆安县建设局）行政处罚一案，于2014年1月23日向本院提起行政诉讼，并于2014年4月17日提交补正材料。本院于2014年4月24日立案受理，并于2014年4月28日向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2014年5月27日公开开庭审理了本案。原告卢思祝及其委托代理人陆日光、林波全，隆安县国土局、隆安县建设局的共同委托代理人李文清到庭参加诉讼，原告证人卢某、黄某、石某、陆某出庭作证。本案已办理相关延长审理期限手续。本案现已审理终结。被告隆安县国土局、隆安县建设局于2013年9月18日共同向原告卢思祝作出隆住建、国土行决字[2013]第24号《行政处罚决定书》。该决定书认为，原告卢思祝未取得合法用地、合法建设手续，擅自占用隆安县宝塔××区集体土地搭建建（构）筑物，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》有关规定，已构成违法用地、违法建设行为。经两局行政机关分别依法作出责令和催告原告限期自行拆除违法建（构）筑物的决定，现已逾期仍未履行，限原告于2013年9月21日前自行拆除和清理。如到期不拆除和清理的将采取停水、停电措施，同时根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定依法进行强制拆除，原告将自行承担相应责任。隆安县国土局在法定期限内向本院提供了作出该被诉具体行政行为的证据、依据：1、行政处罚决定书，证明被告依法作出行政处罚决定；2、送达决定书现场照片，证明处罚决定书已送达原告；3、2013年9月19日，卢某发给卢东洪局长的短信息照片，证明原告已得知对其作出的行政处罚决定；4、违法案件处理决定呈批表，证明拟作出的行政处罚；5、会审记录，证明依法作出行政处罚决定前各股室依法审议该案件；6、调查报告，证明立案后依法对案件作出调查；7、立案呈批表，证明依法受理；8、执法人员执法证复印件，证明执法人员资格；9、责令改正违法行为通知书，证明依法对员工作出责令整改通知书；10、国土资源执法通知书，证明依法对原告执行和遵守法律法规的情况进行检查；11、卢宗安调查笔录，证明依法对原告作出调查并做好现场调查笔录；12、土地转包合同（2份），证明租用集体土地；13、关于我局依法发出责令改正违法行为通知书反馈意见的的答复，证明被告答复原告有关意见；14、特兰斯贸易公司给我局的报告，15、特兰斯贸易公司申诉、求助报告，14-15共同证明告知特兰斯贸易公司不存在擅自占用土地的问题；16、特兰斯贸易公司违法用地位置和范围图，证明特兰斯贸易公司违法用地位置和范围；17、特兰斯贸易公司违法占地前土地利用现状图，证明特兰斯贸易公司违法占地前土地利用现状；18、宏运公司营业执照，证明宏运公司营业执照；19、木材经营加工许可证，证明木材经营加工许可；20、卢宗安身份证复印件，证明卢宗安身份；21、卢宗安户口薄复印件，证明卢宗安户口；22、特兰斯贸易公司经营现场照片，证明特兰斯贸易公司经营现场；23、行政处罚决定执行记录，证明依法作出行政处罚决定执行记录；24、违法案件结案呈批表，证明依法作出违法案件结案呈批；25、国土资源违法案件结案报告，证明依法作出国土资源违法案件结案报告。隆安县建设局在法定期限内向本院提供了作出该被诉具体行政行为的证据、依据：1、广西建设行政执法案件立案表，证明依法立案；2、建设行政执法调查通知书及送达回证，证明调查和举证通知；3、调查笔录，证明原告在隆安县宝塔××区集体土地上搭建建（构）筑物未取得合法用地、建设手续；4、限期拆除违法建（构）筑物通知书及送达回证，证明限期拆除违法建（构）筑物通知；5、履行限期拆除违法建（构）筑物催告书及送达回证，证明催告履行期拆除违法建（构）筑物；6、建设行政执法案件审批表，证明依法报批；7、隆住建、国土行决字（2013）第24号《行政处罚决定书》及送达证据，证明行政处罚的事实、法律依据、处罚结果、救济途径等。原告卢思祝诉称，原告是隆安县特兰斯贸易有限公司（以下简称特兰斯公司）原法定代表人，两被告发给原告的《行政处罚决定书》实际上就是发给特兰斯公司，所处罚的财产也是特兰斯公司的。该公司于2000年承包隆安××××宝塔村第12村民小组（以下简称第12村民小组）的荒地，用于开办木材加工场，并经多年平整才形成现在的规模。两被告于2013年9月18日作出(2013)第24号《行政处罚决定书》，导致该公司的木材加工场临时建筑物、搭盖物被强制拆除。原告认为，被告的具体行政行为是违法的：一、违反《中华人民共和国拆迁法》第十条，没有进行公告。二、违反《拆迁法》第十八条，没有给予补偿。三、违反《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚的行政机关才能采取强制措施的规定。被告县国土局、住建局作出(2013)第24号行政处罚决定书后，原告方卢思祝、卢宗安于2013年10月28日到住建局办公室才签收到该行政处罚决定书，此时早已超过其规定的9月21日前拆除的期限。所以，10月28日签收后应按其告知的60日申请复议期或三个月起诉期为限。故未到期就强制拆除是违法的。四、违反《行政处罚法》第三十八条第一款第（三）项的规定，违法事实不能成立的，不得给予行政处罚。县国土局2013年9月25日给特兰斯公司原法定代表人卢某答复称：该公司违反了《土地法》第四十三条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定；该答复还说：该公司2006年与农民集体签订无期限租赁协议，已涉嫌构成非法买卖集体土地行为。原告认为这种观点和认定是错误的：（一）《土地法》第四十三条还规定：“但是，兴办乡镇企业经依法批准使用农民集体的土地除外。”（二）《土地法》第六十三条虽规定不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但还规定：“但是因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”《土地法》第十五条规定，农民集体所有的土地，可以由本集体以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。因此，原告承包农民集体所有的荒地用于林业生产，是合法的。（三）《土地法》第四十条：开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。原告承包的是荒地、是乱石岗，原告承包该乱石岗荒地后请施工队经多年对乱石岗进行爆破、平整后才形成现在的规模，才开办木材加工场的。按《土地法》第四十条规定，开发农民集体所有的荒地，更应依法批准、确定给原告长期使用。所以，原告与农民集体签订的承租合同约定承包期为无期限是合法的，是无可厚非的。县国土局把“无期限”承包视为“非法买卖集体土地行为”是十分错误的。被告把特兰斯公司承包荒地、乱石岗平整后开办木材加工场理解为建设征用土地，理解为需要用地指标，需要向县人民政府申请使用国有土地，故而拒不受理我公司的多次申报、备案。实是擅权卡阻兴办乡镇企业，阻碍非公经济发展。经我公司向自治区国土资源厅咨询，答复说该地是采矿用地（见卫星照片图）不需用地指标。五、违反《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条、四十六条规定。隆安县2007年编制新的县城发展规划时，没有公告、没有征求公众意见，就把原告承包开发的荒地划入规划总范围，但未列于远景开发区。六、违反《城乡规划法》第五十条第二款：因依法修改城乡规划给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿的规定。2000年特兰斯公司承包的荒地乱石岗不在2007年前原县城发展规划范围内。被告修改规划后，没有给原告任何补偿，却借口以违法建设进行行政处罚、强拆，其用心良苦。综上，请人民法院判决：1、确认两被告做出的《行政处罚决定书》违法；2、由被告承担诉讼费。原告向本院提供了下列证据：1、行政处罚决定书，证明两被告作出的行政处罚决定；2、责令改正违法行为通知书，证明隆安县国土局引用法律条文错误；3、被强制拆除的木材加工场照片，证明是原告的建筑物、搭盖物；4、土地承包合同，证明原告使用农民集体的土地是合法的；5、给卢某的用地问题的答复，证明隆安县国土局把原告承包荒地说成是非法买卖土地；6、村民小组及村民的证明，证明原告承包的是荒地乱石岗、非耕地；7、卫星照片图，证明原告承包的是乱石岗，是采矿用地；8、用地申报书，证明被告理解为建设用地没有用地指标而拒不受理；9、施工证明，证明承包地是爆破平整出来的，不是用耕地搞建设；10、2007年修改的新县城总体规划图，证明原告木材加工场不在原规划图内也不在现远景规划图内。补充证据：1、工商登记信息，证明特兰斯公司于2004年3月15日成立；证明公司营业场所位于隆安××××宝塔村第12村民小组，经营范围包括木片加工；2、土地承包合同，证明卢思祝即特兰斯公司于2000年6月20日开始承包“雷古炸”部分村民的承包地；3、承包土地说明书，卢思祝即特兰斯公司于2000年6月20日开始承包“雷古炸”部分村民的承包地、建筑围墙、厂房、加工木片；4、证人的身份证复印件，证明证人的身份资料；5、施工证明，证明建筑木材加工厂围墙的时间是2006年8月-2007年3月；6、证人证明，证明木材加工厂围墙、厂房、宿舍的基本情况；7、照片，证明承包前涉案土地的概貌、木材加工厂强拆前、后的概貌；8、说明，证明木材加工厂所用地不在隆安县总体规划建设用地范围内；9、证明，证明卢思祝于2013年10月28日签收《行政处罚决定书》。证人卢某当庭证言，证明原告是在2013年10月28日才领到《行政处罚决定书》，以及卢某与原告代理人2014年1月23日到西乡塘法院立案庭提交本案诉讼材料；证人黄某当庭证言，证明原告开了一个木片场，黄某在该场中做看场的工作；证人石某当庭证言，证明原告于2006年7月至2007年5月，请石永忠为原告的木材加工厂地块进行平整、开炮、填土等施工工作，该地块平整前是荒山乱石，原告向石永忠支付了130多万的施工费；证人陆某当庭证言，证明陆某2006年8月开始为原告的工厂建设围墙和11间宿舍，2007年3月完工。隆安县国土局、隆安县建设局共同辩称，一、原告提起的行政诉讼已经超过诉讼时效，原告已经丧失诉权，《行政处罚决定书》已经生效。被告已于2013年9月18日将《行政处罚决定书》依法送达原告，原告在2014年4月17日向人民法院提起行政诉讼，已经超过法定三个月的诉讼时效，原告已经丧失诉权，《行政处罚决定书》已经生效。二、原告存在违法用地事实。2000年，原告占用隆安××××宝塔村第12村民小组“雷古炸”集体土地20.59亩建设木材加工厂，未依法办理用地许可，属于违法用地。三、原告存在违法建设事实。2000年，原告占用隆安××××宝塔村第12村民小组“雷古炸”集体土地20.59亩建设木材加工厂，擅自搭建建（构）筑物，未依法办理建设许可，属于违法建设。四、《行政处罚决定书》适用法律依据正确。《行政处罚决定书》依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定对原告进行行政处罚，适用法律正确。五、《行政处罚决定书》处罚适当、程序合法。综上所述，《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，处理恰当，请予以维持。在庭审中，原告对隆安县国土局提交的证据1、3、5、7、8、23、25的真实性、合法性有异议，认为原告是在2014年1月23日到南宁市西乡塘区人民法院立案庭提交起诉材料的，根据《广西壮族自治区行政执法程序规定》第五十六条第二款的规定，即使原告拒绝签收，两被告的留置送达也不符合该法律规定，两被告认为原告超过诉讼时效是不成立的；同时证据3不能证明原告是2013年9月18日签收，且不知道信息是谁发的；证据5没有主持人的签名，也不能证明原告在涉案土地的建筑物是“两违”建筑；证据23中调查人只有一个人，也没有记录调查的时间，不符合法律规定；证据25没有主管领导签字。对证据2的真实性有异议，不认可其证明事项，且照片里的人没有相关的身份证明和工作证明。对证据9的合法性有异议，没有依法告知原告有陈诉、申辩和要求听证的权利，不符合《行政诉讼法》第四十二条、三十一条和三十二条的规定。对证据4、6、10-22、24的真实性、合法性无异议，但不能证明原告的建筑是两违建筑，且证据14恰恰证明了原告使用的是一块荒地，证据22反而证明了原告的建筑是临时搭盖的简易建筑。原告对隆安县建设局提交的证据1、3的真实性、合法性有异议，认为证据1填写不规范，没有报案人、负责人的签字，也没有写发案时间；证据3没有调查时间，且该证据恰恰证明了两被告没有按法律规定作出调查。对证据2的真实性、合法性和证明事项无异议。对证据4、5的合法性有异议，认为被告违反了《行政处罚法》的规定，上面没有载明告知原告有要求听证的权利，如果是对原告作出停产的决定，应该告知原告有听证的权利。对证据6的真实性、合法性无异议，但不能证明原告在涉案土地上的建筑是“两违”建筑。对证据7的合法性有异议，认为两被告要求原告自行拆除，如果不拆除将采取停水停电的措施，或强制拆除，那么根据该处罚决定的内容来看，被告是对原告作出停产停业的决定，因此被告应当告知原告享有要求听证的权利；且该行政处罚决定书，同一个字号的处罚决定书，发给卢思祝和卢宗安两个人，这是不符合法律规定的，说明两被告的被诉具体行政行为违反法定程序。两被告对原告提交的证据1、2的真实性、合法性和关联性无异议，但认为证据1中“该行政处罚决定书于2013年10月28日领取”的字样是原告自行书写的。对证据3的真实性无异议，恰恰证明原告违法使用土地并搭建了建筑物。对证据4、6的合法性有异议，认为证据4必须经过本村民小组三分之二代表的同意及上报备案，且《农村土地承包法》规定，不容许有无期限的承包合同，因此该合同是无效的、不合法的合同；证据6有串证的嫌疑，该证据恰恰证明了原告违法用地事实的存在。对证据5、7的真实性、合法性无异议。对证据8、补充证据1-8的真实性无异议，但不认可证据8的证明事项，认为没有国土局的签收章，不能证明原告已经提交了用地申报书；补充证据1-3、5恰恰证明了原告违法使用土地的事实；补充证据8证明该地段不在隆安县总体规划建设用地范围内。证据9恰恰证明了原告违法使用土地。对证据10、补充证据9的真实性有异议，认为证据10没有来源证明；对补充证据9，认为被告是2013年9月18日留置送达给原告，原告欲提起行政复议需要送达回证，原告又返回住建局要求签领送达回证，当时被告的工作人员说要签领只能签留置送达的时间。因此该说明恰恰证明了原告在2013年10月28日没有领处罚决定书。两被告对原告证人证言的质证意见为：证人卢某是原告的胞弟，其证言不具备证明效力，原告当时为了要申请复议，到处跑，想要拿到这个处罚决定，所以说实际上原告是知道这个处罚决定的，当时住建局给原告的处罚决定书没有签领日期，只能证明原告补领处罚决定书的事实。证人黄某证言恰恰证明了原告是从2000年就开始违法使用土地，证明了原告违法建设的事实。证人石某证言证明了原告使用的涉案土地是荒地，是乱石岗，应该是可以谁开发谁使用的。证人陆某证言证明了原告从2006年起违法用地，同时证明了原告违法建设的事实。经庭审质证，本院对以下证据作出如下确认：原告向法庭提交的证据1、4及补充证据2、3，与本案具有关联性，本院予以确认。原告提交的其它证据，与本案无关联性，不能作为本案定案依据。被告隆安县国土局向法庭提交的除证据1外，其他证据均非针对本案被诉行政处罚的证据，与本案不具关联性，不能作为本案定案依据。被告隆安县建设局所提交证据，除对卢宗安的处罚决定书、短信留言及照片不能作为定案依据外，其他证据可以作为定案依据。经审理查明，从2000年6月20日开始，原告陆续与隆安××××宝塔村第12村民小组村民签订土地承包或转包合同，承包该村民小组村民位于“雷古炸”的土地，用于经营木材加工。2013年7月23日，隆安县建设局认为原告在隆安××××宝塔村村委旁所经营的木材加工厂未办理相关的临时用地、规划许可手续，擅自搭建建（构）筑物，遂对原告予以立案查处。2013年7月26日，隆安县建设局向原告作出建D-NO.0035584号《建设行政执法调查通知书》，通知原告携带相关材料前往隆安县建设局处接受调查和询问。2013年9月4日，隆安县建设局向原告作出隆住建限（2013）第61号《限期拆除违法建（构）筑物通知书》，责令原告限期自行清理、拆除其擅自建设的建筑物、构筑物。2013年9月13日，隆安县建设局对原告作出隆住建（2013）催告第49号《履行限期拆除违法（建）构筑物催告书》，催告原告自行拆除违法建（构）筑物，并告知原告有权陈述和申辩。2013年9月18日，隆安县国土局、隆安县建设局共同向原告作出隆住建、国土行决字（2013）第24号《行政处罚决定书》。2013年10月28日，原告前往隆安县建设局处领取了《行政处罚决定书》。原告对该《行政处罚决定书》不服，遂向本院提起行政诉讼，提出上列诉讼请求。另查明，2013年11月14日，涉案建筑被强制拆除。本院认为，关于处罚决定书送达和起诉期限问题。《广西壮族自治区行政执法程序规定》第五十六条第二款规定：“相对人拒绝接受行政处理决定书和其他法律文书的，送达人应当邀请有关基层组织的代表或者其他人到场见证，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章后，把行政处理决定书和其他法律文书留在受送达人的住处，即视为送达。”本案中，两被告仅在处罚决定书上注明“当事人卢思祝拒绝签收”，虽有送达人签名及时间，但并未有见证人到场见证送达的情况。同时，从两被告提交的送达现场照片也无法反映送达该文书及相关人员等情况。对于两被告于2013年9月18日已向原告留置送达被诉处罚决定书的主张，因不符合相关送达规定，本院不予采纳。对原告主张于2013年10月28日前往隆安县建设局领取上述《行政处罚决定书》的意见，本院予以采纳。因此，原告于2014年1月23日向本院提起行政诉讼，其起诉并未超过法定期限。关于处罚程序问题。被告隆安县国土局仅就隆安县特兰斯贸易有限公司违法用地行为进行立案查处，但作为本案被处罚主体的原告卢思祝，隆安县国土局并未就卢思祝违法用地行为向卢思祝履行相关法律程序，便对卢思祝作出处罚决定，属程序违法。关于法律适用问题。两被告认定原告构成违法用地、违法建设行为，仅说明该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》有关规定，并未具体说明所依据的具体法律条款。同时，两被告作出限期自行拆除和清理的处理决定，亦未适用相关法律依据，属适用法律错误。综上所述，两被告共同作出的被诉行政处罚决定违反法定程序、适用法律错误。因涉案土地上建设的建筑物已被强制拆除，被诉具体行政行为已不具有可撤销内容，应予判决确认违法。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：确认被告隆安县国土资源局、隆安县住房和城乡规划建设局于2013年9月18日共同作出的隆住建、国土行决字（2013）第24号《行政处罚决定书》违法。本案受理费50元，由被告隆安县国土资源局、隆安县住房和城乡规划建设局共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区南宁市中级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内向南宁市中级人民法院预交上诉费，逾期不交也不提出缓交申请或申请缓交不被批准仍不交纳的，按自动撤回上诉处理。审判长  黄子祥审判员  韦 炜审判员  颜 瀚二〇一五年四月二十日书记员  黄于容附法律条文：《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。