浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终59号
上诉人（原审原告）陈定海。
委托代理人陈上益。
被上诉人（原审被告）苍南县人民政府，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道555号。
法定代表人黄荣定，县长。
委托代理人陈锡文，苍南县人民政府公职律师。
委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）苍南县国土资源局，住所地浙江省苍南县灵溪镇玉苍路老县委对面。
法定代表人陈世猛，局长。
委托代理人陈成勇，苍南县国土资源局工作人员。
委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）陈庭裕。
被上诉人（原审第三人）陈庭森。
委托代理人方照，浙江正昌律师事务所律师。
陈定海诉苍南县人民政府（以下简称苍南县政府）、苍南县国土资源局（以下简称苍南县国土局）土地行政登记一案，温州市中级人民法院于2015年12月8日作出（2015）浙温行初字第276号行政判决。陈定海不服，向本院提起上诉。本院于2016年1月13日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年3月9日公开开庭审理了本案。上诉人陈定海及其委托代理人陈上益，被上诉人苍南县政府的委托代理人陈锡文、陈立启，被上诉人苍南县国土局的委托代理人陈成勇、陈立启，被上诉人陈庭森的委托代理人方照到庭参加诉讼，被上诉人陈庭裕经本院依法传唤，未到庭参加诉讼，不影响本案审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：涉案土地位于宜山镇八岱村295号，原属八岱村《农业税土地产量分户清册》中登记的6604甲地块。1953年时6604甲地块属于陈作禄所有，面积为0.1亩。陈作禄育有四子，原告陈定海的父亲陈朝柳与第三人陈庭裕、陈庭森的父亲陈朝平分别为陈作禄的长子、幼子，原告与第三人为堂兄弟，第三人陈庭裕、陈庭森为亲兄弟。1978年，6604甲地块上房屋进行改建，改建后形成的295号房屋由第三人家庭居住至今。1994年3月27日，第三人父亲陈朝平订立立分家书字据，将老屋第四间即涉案土地的前、后半间分别分给陈庭裕、陈庭森所有。2014年2月18日，第三人陈庭裕、陈庭森共同向被告苍南县国土局申请涉案土地使用权登记，并提交了由苍南县宜山镇八岱村委会盖章确认的土地权源证明书、立分家书字据及第三人亲属放弃继承的确认书等。土地权源证明书中记载，涉案土地上房屋为第三人父亲于1978年建设，现状为二层砖木结构，由第三人于1994年继承取得。被告苍南县国土局收到申请后，开展了地籍调查、权属审核、公告并上报被告苍南县政府审批。被告苍南县政府于2014年4月4日向第三人陈庭裕、陈庭森颁发苍集用（2014）第010-0037号集体土地使用权证。原告陈定海不服，提起诉讼，请求撤销上述集体土地使用证。
原审法院认为，本案的争议焦点在于当事人的诉讼主体资格是否适格，以及被诉行政行为是否合法。一、当事人诉讼主体资格是否适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。涉案土地原属于原告与第三人的祖父陈作禄所有，原告陈定海作为陈作禄的继承权人之一，与本案被诉行政行为有利害关系，具备原告主体资格。二被告认为原告陈定海不具有原告主体资格的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案被诉行政行为由被告苍南县政府作出，被告苍南县国土局仅是被告苍南县政府的职能部门，不是本案适格被告。二、被诉行政行为是否合法。原告陈定海提供的房产登记证明书、陈氏宗谱等证据仅能证明涉案土地原属于其与第三人的祖父所有，不能证明涉案土地已由原告陈定海父亲继承取得，且原告陈定海确认1978年后涉案土地上的房屋由第三人家庭居住至今。原告主张其出资改建了涉案土地上房屋，并无依据。故原告提供的现有证据无法推翻第三人提交的立分家书字据、土地权源证明书等所反映的事实。被告苍南县政府的职能部门苍南县国土局在受理第三人的土地登记申请后，依法进行了地籍调查、询问、权属审核、公告等，对土地权源材料予以审核确认后上报被告苍南县政府核准登记，被告苍南县政府据此作出被诉行政行为并无不当，相应程序亦符合《中华人民共和国土地管理法》第十一条、《土地登记办法》第九条、第十二条、第十三条、第十四条等规定，适用法律正确。原告陈定海诉称苍南县国土局未审核其提出的异议而予以发证的程序违法，并无事实依据，该理由不能成立。综上，被诉行政行为依据的事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告陈定海诉请撤销被诉行政行为的理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈定海的诉讼请求。
陈定海上诉称：一、导致上诉人起诉本案行政行为的原因是，陈庭森于2014年2月19日再次伪造《立分家书字据》，苍南县政府再次颁发涉案土地2-2014-010-0037号土地使用证。上述《立分家书字据》第2页顶端加盖的档案资料专用章上“原件由陈庭森提供保存”的“森”字被模糊，将其放大后才确认是“陈庭森”，但一审判决却未予确认。为进一步确认《立分家书字据》是否伪造，上诉人坚决请求二审法院指令苍南县国土局提供该字据的原件，以便与本复印件核实。陈庭森第一次伪造《立分家析产字据》冒领（2009）第10-114号集体土地使用证，由苍南县国土局于2012年6月1日作出行政处罚《证明》：“兹有陈庭森于2009年1月19日向我局申请登记的坐落于宜山镇八岱村295号房屋的集体土地使用权证［土地证号为仓集用（2009）第10-1**号］。因当事人提供的分家书为伪造分家书，现已按有关规定将土地证号为仓集用（2009）第10-1**号予以作废，特此证明”。该《证明》依法有效。2014年1月，苍南县政府就同一地块再次以陈庭森伪造的《立分家书字据》颁发2-2014-010-0037土地使用证，违反了《土地登记办法》第十八条第（一）项“土地权属有争议的，不予登记”的规定，违反了第七十三条“当事人伪造土地权利证书的，由县级以上人民政府国土资源局行政主管部门依法没收伪造的土地权利证书；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，也违反了《不动产登记暂行条例》第二十二条和第三十一条的规定。《人民法院网》有登载类似案例，题目是《土地登记后未公示，县政府颁证行为被依法撤销》。本案陈庭森、陈庭裕与苍南县政府在颁证行为中，全程都在暗箱操作。即便是（2014）苍南县国土局第10号《公告》，也是先颁证后公示。《立分家书字据》参与10个人中陈庭济、陈朝平、陈广翻、陈广发、陈朝才和陈定广6人未摁指印。二、一审中上诉人表示没有必要向陈庭裕、陈庭森提起民事诉讼，理由是陈庭裕、陈庭森一再伪造分家书，苍南县政府一再违法颁发土地使用证，只能通过依法追究其它责任的途径解决。三、陈氏宗谱能证明上诉人父亲陈朝柳1909年出生，1946年去世。上诉人父亲陈朝柳1930年初结婚，祖父赠与长子朝柳地号6604甲为婚房。1931年农历7月16日生育长女陈华珠（附外甥黄景财证明，当时陈庭裕、陈庭森父亲尚未出世），1938年4月19日生育上诉人，1946年病逝。母亲抚养上诉人至1950年改嫁，并将6604甲老屋前半间出租给本村陈信局遗妻，以供养陈定海生活和读书所需。陈定海1953年参军，6604甲交由祖父陈作禄代为管理。1957年陈定海转业，6604甲重新归还上诉人。6604甲也是陈定海的婚房，长子、小儿、小女均在6604甲出生长大立业。上诉人提供堂弟陈定高、陈定广、陈定村、陈宛娣等出具的证明以证实6604甲属陈定海房地产，原审判决将证明人判作“案外人”属错判。原审判决书认定“原告陈定海确认，1978年后涉案土地上的房屋由第三人家庭居住至今。原告主张其出资改建了涉案土地上的房屋，并无证据。故原告提供的现有证据无法推翻第三人提交的立分家书字据、土地权源证明书等所反映的事实”是错误的。首先，《立分家书字据》10人参与6人是死人，注定伪造。其次，2014年村民委员会出具的《土地权源证明书》，不能证明37年前的1978年“土地包产到户”的大包干政策。原审法院既然将“被诉行政行为是否合法”作为一个争议焦点，就必须认定陈庭森伪造《立分家析产字据》、《立分家书字据》违法，并依法追究苍南县政府一再私下颁发土地证的违法责任。四、原审判决认定“1978年后一直有第三人居住至今”错误，上诉人是因陈庭裕、陈庭森父母要求，考虑叔侄之情，照顾其家庭儿女多，才同意其居住的。1994年3月27日，陈朝平伪造分家书，证明涉案土地产权仍在上诉人手中。1959年4月，陈朝平全家去支宇，祖父陈作禄于同年6月去世，陈朝平不知道，后事全由上诉人与大姐陈华珠料理。祖父生前房产已于1953年前分配清讫，请问陈庭裕、陈庭森1994年继承的是谁的房产？请求二审法院撤销一审判决，撤销苍南县政府颁发的（2014）第010-0037号集体土地使用证。
苍南县政府在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审中答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据确凿，程序合法。2014年2月18日，陈庭裕、陈庭森向苍南县土地登记部门提出土地登记申请，同时提交了相应的证据材料，土地登记部门依法予以受理并进行了地籍调查、询问、权属审核、公告等，对土地权源材料予以审核确认后上报答辩人核准登记，答辩人据此作出被诉行政行为并无不当，相应程序亦符合《土地管理法》第十一条、《土地登记办法》第九、十二、十三、十四条等规定，适用法律正确。二、上诉人涉案土地由其拥有无事实依据。上诉人提供的房产登记证明书、陈氏宗谱等证据仅能证明涉案土地原属其与陈庭裕、陈庭森的祖父所有，不能证明涉案土地已由上诉人父亲继承取得，且上诉人确认1978年后涉案土地上的房屋由陈庭裕、陈庭森家庭居住至今。上诉人主张其出资改建了涉案土地上的房屋，并无依据。故上诉人提供的现有证据无法推翻陈庭裕、陈庭森提交的立分家书字据、土地证明书等所反映的事实。其诉称的苍南县国土局未审核其提出的异议而予发证，程序违法，也无事实依据，该理由也不能成立。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
苍南县国土局在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审中表示同意苍南县政府的答辩意见。
陈庭裕在法定期限内未提交书面答辩意见。
陈庭森在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审中表示同意被上诉人苍南县政府和苍南县国土局的意见，一审法院维持苍南县政府作出的集体土地行政登记是正确的，请求二审法院维持一审判决。
庭审中，双方当事人围绕苍南县国土局是否本案适格被告和被上诉人苍南县政府于2014年4月4日向被上诉人陈庭裕、陈庭森颁发苍集用（2014）第010-0037号集体土地使用证的行为是否具备事实和法律依据等审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条对起诉条件作了明确规定，其中第二项为有明确的被告。本案被诉行政行为系苍南县政府颁发苍集用（2014）第010-0037号集体土地使用证的行为，而苍南县国土局仅是对涉案土地使用权进行审核的部门，并非颁证主体，故苍南县国土局并非本案适格被告，原审法院在原审判决书中虽阐明了苍南县国土局不是本案适格被告的理由，但在主文中未驳回上诉人陈定海对其的起诉，存在不当，鉴于上述不当对上诉人不产生实际影响，故本院在此予以指正。上诉人在一审中提供的《农业税土地产量分户清册》等证据仅能证明涉案土地（原称6604甲地块）及涉案土地上的原房屋1953年时登记在陈定海和陈庭裕、陈庭森的祖父陈竹（作）禄的名下，上诉人的父亲陈朝柳作为陈作禄的法定继承人之一，对原房屋享有继承权。但1978年该处房屋进行了重建，原房屋已不复存在。上诉人并未提供证据证明涉案房屋由其或其父亲建造，其对涉案土地仍享有使用权。而苍南县宜山镇八岱村民委员会于2014年2月18日出具的《土地权源证明书》证实涉案房屋由陈庭裕、陈庭森的父亲陈传（朝）平于1978年建设，陈庭裕、陈庭森1994年继承该处房屋后，使用该处房屋达20年之久。上诉人在一审庭审中也承认“1978年至今由第三人三兄弟住在里面”。上诉人在二审中称其是八十年代在宜山买房后才搬出此屋，并无证据证实。结合上述证据和当事人的陈述应认定涉案房屋由陈朝平于1978年建造并一直由该户居住、管业。苍南县国土局在审查陈庭裕、陈庭森所提交的《宅基地使用权登记申请书》和《土地权源证明书》、《继承房屋确认书》、《亲属关系证明》、死亡证明等材料，并对涉案土地进行地籍调查、权属审核、公告后上报苍南县政府，再由苍南县政府核准登记并向陈庭裕、陈庭森颁发被诉集体土地使用证，符合《中华人民共和国土地管理法》第十一条，《土地登记办法》第九条，《浙江省土地登记办法》第十八条第一款，第二十五条和第二十七条的规定。被上诉人苍南县政府作出被诉颁证行为，土地权源依据清楚，程序合法。《立分家书字据》与《土地权源证明书》、《继承房屋确认书》等证据内容相互印证，上诉人提出《立分家书字据》系伪造缺乏依据，且从涉案《土地登记审批表》载明的土地权属来源证明文件为“具结保证书、继承房屋确认书、亲属关系证明、死亡证明、身份证复印件、户口簿复印件、房屋照片、土地权源证明书、土地登记书”的内容来看，并不包括《立分家书字据》，表明《立分家书字据》并非作出被诉颁证行为的依据。上诉人提出被诉颁证行为系先颁证后公示，亦缺乏证据支持，本院不予采信。综上，原审判决认定事实清楚，实体处理正确。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈定海负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年三月十七日
书 记 员 韦若莎