山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终23号
上诉人（原审原告）刘士辉。
上诉人（原审原告）张庆波。
上诉人（原审原告）吕晓宁。
上诉人（原审原告）张之伟。
以上四上诉人的共同委托代理人李学江、李佩，均为北京市百瑞（济南）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市山大北路47号。
法定代表人吴承丙，区长。
委托代理人亓玉华，济南市历城区唐冶新区管理委员会工作人员。
委托代理人马如杰，山东元序律师事务所律师。
刘士辉、张庆波、吕晓宁、张之伟（以下简称刘士辉等四人）因诉济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）行政处理一案，不服济南市中级人民法院于2015年9月17日作出的（2015）济行初字第134号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年2月4日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人李学江、李佩到庭参加诉讼，历城区政府的负责人未出庭应诉，其委托代理人亓玉华、马如杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2010年8月5日，济南市历城区唐冶新区管理委员会发布《唐冶新区程庄、彭庄等七村整合拆迁冻结通告》，并于同日发布《致唐冶新区七村整合村民的一封信》，公布了房屋安置方案。冻结通知发布后，刘士辉与唐冶北村宋弟结婚，并于2011年5月17日将户口迁入唐冶北村；张庆波与唐冶南村宋文文结婚，并于2011年1月12日将户口迁入唐冶北村；吕晓宁与唐冶南村高群结婚，并于2011年12月15日将户口迁入唐冶北村；张之伟与唐冶北村宋婷婷结婚，并于2012年1月19日将户口迁入唐冶北村。2013年12月，历城区政府作出《会议纪要》，对原告等人不予房屋安置。原告向济南市人民政府申请行政复议，济南市人民政府作出维持决定。
原审法院认为，根据济南市人民政府《关于进一步加快市区村庄改造建设的意见》（济政发（2009）31号）之规定，历城区政府是村庄改造建设的组织主体，有权对原告是否具有选房资格的事项进行研究，以会议纪要的形式对议定事项进行记载，程序上无违法之处。本案争议的实质是，原告以其具备集体经济组织成员资格，请求进行房屋安置，历城区政府是否应予支持的问题。
关于本案争议的实质问题，土地征收后获得房屋安置与获得土地补偿款，都是集体经济组织成员的基本权益，二者具有类似性。关于公民以具备集体经济组织成员资格，要求支付土地补偿款，人民法院是否应予支持的问题，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释（2005）第6号）第二十四条规定：“……征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。……”根据上述规定，是否支持公民要求支付土地补偿款的请求，必须考虑其在征地补偿安置方案确定时是否取得了成员资格，处理原告以具备集体经济组织成员资格为由要求房屋安置的问题，也应当参照上述规定。本案中，房屋安置方案确定的时间是2010年8月5日，原告结婚的时间及将户口迁入的时间也是均在2010年8月5日之后。历城区政府的《会议纪要》根据上述时间关系，对其要求进行房屋安置的请求不予支持，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘士辉等四人的诉讼请求。
刘士辉等四人不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，依法改判。理由如下：1、原审法院判决认定事实不清。原审法院判决没有查清涉案房屋安置性质是否为国有土地上房屋征收安置，其以唐冶新区管理委员会发布的《唐冶新区程庄、彭庄等七村整合拆迁冻结通告》的公布日期为房屋安置方案确定的时间与事实不符。2、原审法院判决适用法律错误。原审法院在未查明涉案土地是否征收及征收是否合法的情况下，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定迳行判决明显不当。3、《会议纪要》违法，应予撤销。《会议纪要》依据山东省农业厅《关于﹤农村集体经济组织成员认定及集体土地收益分配问题政策解释﹥的函》，对涉及户口未迁出且在本村居住的“姑娘户”及女婿待迁问题增加了限制，违背了《中华人民共和国农村土地承包法》及《山东省实施﹤中华人民共和国农村土地承包法﹥办法》中公平、平等保护妇女权益的原则，该函中针对农村土地承包经营权也不宜类推适用于对农村集体经济组织成员资格的认定。《会议纪要》的形成时间为2013年12月24日，即使该《会议纪要》合法，其效力也不应追溯至形成之前，况且该《会议纪要》违背公平原则，针对上诉人此类情况作出不予安置的决定，明显与其发布的“依法婚嫁”可以办理入户手续相悖。
被上诉人历城区政府庭前未提供书面答辩意见，在庭审中辩称：1、2010年8月5日，唐冶新区管理委员会发布冻结通告并发布了房屋安置公告，到2013年6月份所有的房屋安置工作完成。2、在房屋安置之后因部分村民不接受原安置情况而进行信访，被上诉人在处理信访过程中于2013年12月24日作出《会议纪要》，所以安置方案的确定时间不可能是2013年12月24日。3、上诉人所在村民委员会认定上诉人为非集体经济组织成员，上诉人不具备安置的集体经济组织成员资格。请求驳回上诉，维持原判。
当事人在原审中向法院提供的证据已随案移送本院（详见原审行政判决书）。二审中未提交新的证据。经庭审质证，合议庭同意原审判决查明的程序性事实。
本院认为：
本案中刘士辉等四人诉请撤销的是被上诉人历城区政府于2013年12月24日印发的（2013）18号《会议纪要》中关于对上诉人不予安置的部分，即《会议纪要》中的“一、关于多子女户口落户女婿问题……对这类情况落户的女婿不予安置。”该行政争议的实质是征收土地过程中的征地补偿、安置争议。关于征收土地过程中的征地补偿、安置争议，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”上述规定表明，一是对被征收土地的农村集体经济组织和农民的征地补偿、安置问题应当由市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案规定；二是对于补偿标准有争议的，应当由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。而本案中被上诉人历城区政府作出会议纪要，决定对上诉人这类情况落户的女婿不予安置，明显不符合法律规定。
首先，对上诉人这类情况落户的女婿是否应予安置，应当由市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案来规定，而不应由市、县人民政府以会议纪要的形式来决定。会议纪要通常是政府内部的决议，是行政机关在行政管理过程中形成的机关公文，用于记载和传达行政机关有关会议情况和议定事项，它在转化为对外发生法律效力的行政行为之前，通常不具有法律上的强制执行力，也不会对行政管理相对人的权利和义务产生直接影响。本案中历城区政府作出的《会议纪要》规制了行政管理相对人的权利和义务，由内部决议转化为对外的行政行为并付诸了实施，此种情况下的政府会议纪要，就由内部的决议转变成了行政行为，对行政管理相对人的权利义务产生了实际影响。但历城区政府作出的《会议纪要》并不能等同于征地补偿、安置方案，不具有征地补偿、安置方案的法律效力，不能作为征地补偿、安置的依据。
其次，对于补偿标准有争议的，应当由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决，而不应由县级以上地方人民政府单方作出处理。本案中，上诉人对是否应予安置持有异议，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，应当由被上诉人历城区政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。而被上诉人历城区政府直接以政府会议纪要的形式决定对上诉人这类情况落户的女婿不予安置，明显缺乏法律、法规依据。
综上，关于征地补偿、安置问题，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、法规有明确规定，被上诉人历城区政府应当严格依据法律、法规的规定实施。本案中历城区政府以会议纪要的形式决定对上诉人这类情况落户的女婿不予安置，没有法律、法规依据，存在重大明显违法，显属无效，不应作为征地补偿、安置的依据。虽然上诉人诉请撤销历城区政府作出的《会议纪要》中关于对上诉人这类情况落户的女婿不予安置的部分，但依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，本案采取确认无效的判决方式更为适宜。原审法院判决适用法律错误，应予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销济南市中级人民法院（2015）济行初字第134号行政判决；
二、确认历城区政府（2013）18号《会议纪要》中的“一、关于多子女户口落户女婿问题……对这类情况落户的女婿不予安置”无效。
一、二审案件受理费人民币各50元，均由历城区政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 侯 勇
代理审判员 王永鹏
代理审判员 孙晓峰
二〇一六年三月十六日
书 记 员 杜钰越