北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京01行初154号
原告北京梅兰嘉德机房设备有限公司，住所地北京市朝阳区劲松南路1号612。
法定代表人ＸＸ，总经理。
委托代理人朱金峰，北京纬文律师事务所律师。
委托代理人蒋硕，北京纬文律师事务所律师。
被告中华人民共和国财政部，住所地北京市西城区三里河南三巷3号。
法定代表人肖捷，部长。
委托代理人李亘，中华人民共和国财政部工作人员。
委托代理人梁君，北京大成律师事务所律师。
原告北京梅兰嘉德机房设备有限公司不服被告中华人民共和国财政部作出的财库〔2016〕202号《财政部行政处罚决定书》（以下简称被诉决定），向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月19日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人朱金峰、蒋硕，被告的委托代理人李亘、梁君到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年11月23日，被告作出本案被诉决定，主要内容为：被告在依法对“长春海关UPS购置采购项目”（项目编号：HG15JJ-A0103-103，以下简称涉案项目）举报案监督检查中，发现沈阳嘉和利友电子设备有限公司（以下简称沈阳嘉和公司）提交的竞价文件中，法人代表授权书、技术指标应答书和报价单上加盖的是原告的公章，原告存在与沈阳嘉和公司恶意串通的行为，上述行为属于《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法）第七十七条第一款第（三）项规定的情形。据此，依据政府采购法第七十七条第一款的规定，决定对原告处以采购金额千分之五（人民币2790元）的罚款，并作出列入不良行为记录名单，在一年内禁止参加政府采购活动，没收违法所得（合同已支付金额人民币167400元）的行政处罚。
原告诉称：1.被诉决定违反法定程序，依法应予撤销。2012年4月14日，最高人民法院发布第二批指导性案例，其中指导案例6从立法本意出发，将法律没有明文规定的“没收较大数额财产”的行政处罚列入必须举行听证的范围。被告制定的《财政机关行政处罚听证实施办法》第六条明确规定，“较大数额的罚款”属于应当举行听证之情形，而“较大数额的罚款”的标准是对公民作出5000元以上罚款，对法人或其他组织作出5万元以上罚款。本案没收金额已经达到16万余元，结合上述规定以及指导案例6的精神，本案应当举行听证。被告在作出该项处罚决定前未举行听证，构成程序违法；2.关于被诉处罚决定的性质，被告强调其没收的资金系对中央财政资金的回收，与指导案例6性质不同，原告认为该项主张不能成立。因为没收违法所得是《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第八条明确规定的处罚种类，被告的解释只是对其处罚动机的说明，不能否定被诉决定的处罚性质。况且，被告在被诉决定中也明确将该项没收决定称之为行政处罚；3.被诉决定认定事实不清，依法应予撤销。本案中，原告与沈阳嘉和公司不存在恶意串通。真实情况是，双方在对账的过程中，沈阳嘉和公司的员工因重大失误将原告的公章加盖在其投标文件上，原告对此毫不知情。在行政程序中，原告已经向被告阐明该事实，且该事实业经法院生效判决认定。此外，原告与沈阳嘉和公司之间虽存在业务往来，但不能据此认定双方在政府采购活动中属于合作关系，而非竞争关系。在原告已经作出合理解释的情况下，被告仍以“合理怀疑”为由，坚持认定原告与沈阳嘉和公司恶意串通，该认定显然缺乏事实根据；4.被告作出处罚决定前未查明案件事实。2016年9月23日，采购人中华人民共和国长春海关（以下简称长春海关）通知原告退还已支付的合同款。同年10月28日，原告向其退还该款项。因此，原告在此次政府采购活动中已无违法所得，没收的客体已不存在。鉴于被告未举行听证，原告已无机会向被告说明该情况，被告亦在未查明该项事实的情况下，向原告作出没收违法所得的行政处罚。综上，请求法院依法撤销被诉决定。
在法定举证期限内，原告向本院提交下列证据：1.沈阳市和平区人民法院（2016）辽0102民初11970号民事判决及裁定，证明沈阳嘉和公司的工作人员因疏忽大意错盖公章；2.退款情况说明及中国建设银行电汇凭证，证明长春海关于2016年9月23日通知原告退还已支付的合同款。同年10月28日，原告向其退还该款项；3.一般缴款书，证明2016年12月16日，原告依据被诉决定缴纳17.019万元，其中包括没收合同款16.74万元和罚款2790元；4.财库便函〔2015〕283号《政府采购监督检查调取证据材料通知书》、财库便函〔2016〕364号《进一步调取证据材料通知书》、财库〔2016〕142号《财政部监督检查处理决定书》（以下简称142号处理决定）、财库函〔2016〕23号《财政部行政处罚事项告知书》、被诉决定，上述证据用以证明被告调查处理本案的程序经过，同时证明原告重复交款两次，被告未依法举行听证，未查明原告已经返还合同价款的事实。
被告辩称:1.被诉决定程序合法。被告在作出处罚决定前已经向原告送达行政处罚事项告知书，告知拟进行处罚的事实、证据、法律依据以及结论，原告对此也提交了书面答辩意见，被诉决定的作出程序符合行政处罚法的规定。关于听证，本案涉及的没收违法所得实际是回收中央支付的财政资金，虽名为没收违法所得，但实际上并不具有处罚性质，与指导案例6的情形不同。况且，《财政机关行政处罚听证实施办法》第六条规定的需要举行听证的情形中并不包括较大数额的没收违法所得。因此，本案不属于应当举行听证的情形；2.被诉决定认定事实清楚，在政府采购活动中，各供应商应当独立完成竞价文件的制作和报价，相互之间不能串通。本案中，原告和沈阳嘉和公司共同参加同一政府采购项目，且沈阳嘉和公司竞价文件中的授权文书、技术方案、报价单等实质性内容上均加盖了原告的公章，这说明双方就涉案项目响应文件的实质性内容存在意思联络和交流行为。虽然原告辩称其并不知情，沈阳嘉和公司称系公司员工错盖公章，但上述申辩意见缺乏证据支持且明显违背常理。综合长春海关提交的说明材料、评审报告、海关总署物资装备采购中心提交的说明材料、竞价文件等在案证据，能够认定原告与沈阳嘉和公司存在政府采购法第七十七条第一款第（三）项规定的情形，被告据此对原告进行处罚并无不当；3.原告在行政程序中未向被告说明其向长春海关退款的情况，而且根据财政资金收支管理规范，该合同款项应当收归国库，而不能直接退还至长春海关的账户，因此被告决定没收原告违法所得的合同款且通知其上缴国库并无不当。综上，被诉决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
在法定举证期限内，被告向本院提交下列证据：1.财库便函〔2015〕283号《政府采购监督检查调取证据材料通知书》及邮寄签收凭证；2.海关总署物资装备采购中心于2015年11月3日提交的说明材料；3.长春海关于2015年11月24日作出的回复材料；4.沈阳嘉和公司上报的竞价文件（争议相关节选）；5.被告向原告、沈阳嘉和公司作出的财库便函〔2016〕364号《进一步调取证据材料通知书》；6.原告、沈阳嘉和公司作出的书面回复，上述证据用以证明被告调查案件的经过；7.142号处理决定、财库函〔2016〕23号《财政部行政处罚事项告知书》，证明被告依法告知原告享有的陈述、申辩权；8.原告提交的申辩书，证明原告进行的陈述申辩违背常理；9.被诉决定及签收凭证，证明被告作出被诉决定并送达原告；10.一般缴款书，证明原告已经履行被诉决定。
经庭审质证，原告表示对被告提交证据的关联性、合法性和真实性无异议，但不同意其证明目的。被告认为原告提交的证据1为法院根据原告与沈阳嘉和公司的主观陈述作出的判决，缺乏客观证据佐证，故对其证明目的不予认可，对于原告提交的证据2-4的关联性、合法性和真实性无异议，但不认可其证明目的。
本院对上述证据认证如下：被告提交的证据9中和原告提交的证据4中的被诉决定为本案被诉行政行为，不作为证据。双方当事人提交的其他证据均与本案有关，且符合证据形式上的合法性、真实性要求，能够证明相关案件事实，本院均予以采纳。
经审理查明：2015年10月20日，被告收到针对涉案项目的举报材料，遂向包括原告在内的相关当事人进行调查。2015年10月23日，被告向包括原告在内的相关当事人作出财库便函〔2015〕283号《政府采购监督检查调取证据材料通知书》。同年11月3日，海关总署物资装备采购中心提交说明材料。同年11月24日，长春海关提交回复材料。在对材料进行审核过程中，被告发现沈阳嘉和公司上报的部分竞价文件中加盖有原告的公章，遂于同年12月16日向原告和沈阳嘉和公司作出财库便函〔2016〕364号《进一步调取证据材料通知书》。之后，原告和沈阳嘉和公司向被告提交了书面回复。2016年8月26日，被告针对涉案项目作出142号处理决定，其中认定涉案项目的评审组成人员全部为长春海关工作人员，违反了《政府采购非招标采购方式管理办法》第七条之规定。同时，在沈阳嘉和公司提交的竞价文件中，法人代表授权书、技术指标应答书和报价单上加盖的是原告的公章。虽然原告称对此不知情，但公章具有代表公司意志的法律效力，原告的申辩理由不足采信，应认定原告与沈阳嘉和公司存在恶意串通行为，故依据政府采购法第七十七条第二款之规定，决定本项目成交无效。同日，被告对原告作出财库函〔2016〕23号《财政部行政处罚事项告知书》，告知拟对其作出处罚的事实、证据、法律依据及结论。同年9月22日，原告向被告提交申辩书，对此进行了陈述与申辩。被告认为原告的申辩主张不能成立，于同年11月23日作出被诉决定并送达原告。同年12月16日，原告履行了被诉决定。
另查，原告以沈阳嘉和公司为被告向沈阳市和平区人民法院提起民事诉讼，认为沈阳嘉和公司在涉案项目中错盖原告的公章，恶意侵犯原告合法权益，请求判令沈阳嘉和公司赔偿其经济损失。在该案诉讼中，沈阳嘉和公司认可原告主张的事实，但不同意赔偿。2016年11月18日，沈阳市和平区人民法院作出（2016）辽0102民初11970号民事判决，认定沈阳嘉和公司的员工因疏忽大意错盖公章，导致原告面临行政处罚。但鉴于处罚决定尚未实际执行，不能认定原告已存在财产损失，故判决驳回原告的诉讼请求，该判决现已生效。
再查，2016年9月23日，长春海关向原告发出退款情况说明，要求原告将已收合同首付款16.74万元退还至其指定账户。同年10月28日，原告向长春海关退还了上述合同款项。
本院认为，综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于：一、被告认定原告存在与沈阳嘉和公司恶意串通的行为是否具有事实根据；二、被告决定没收原告违法所得（合同已支付金额人民币167400元）是否具有事实根据；三、被诉决定的程序是否合法。
关于争议焦点一，政府采购法第十三条第一款规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。该法第七十七条第一款第（三）项规定，供应商与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得。由上可知，被告作为政府采购监督管理部门，有权对政府采购活动中的违法行为进行查处，在此过程中有权对涉案事实作出相应的认定。本案中，结合在案证据及各方当事人的陈述，本院认为，被告认定原告存在与沈阳嘉和公司恶意串通的行为具有事实根据，理由在于：
一、原告与沈阳嘉和公司系共同参加同一政府采购项目的供应商，彼此之间应各自独立制作投标文件，不得存在意思关联与交流。正常状态下，双方的投标文件应当分别提交，相互保密。但是，沈阳嘉和公司竞价文件中的授权文书、技术方案、报价单等实质性内容上均加盖有原告的公章，被告据此认定双方涉嫌恶意串通，遂向双方发出调查通知，要求作出解释说明并无不当。
二、原告称其对此事毫不知情，而沈阳嘉和公司则称其员工因工作疏忽错盖公章。具体经过为双方在对账过程中，沈阳嘉和公司员工因着急上传竞标文件，匆忙中错盖了原告的公章。被告认为原告的申辩主张有违常理，决定不予采纳。原告则认为被告作出的认定仅依据合理怀疑，缺乏证据，难以成立。对此，本院认为，被告作为执法机关，应当遵循职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，准确认定案件事实。此外，根据日常生活经验法则推定的事实也可作为执法依据。本案中，被告提交的加盖原告公章的沈阳嘉和公司的竞标文件即为其认定事实的证据。结合该证据及日常生活经验法则，可以初步认定原告存在与沈阳嘉和公司恶意串通的行为。在此情形下，应当由原告提供反证来推翻上述认定。而原告对此作出的解释并不符合常理，被告不采纳其申辩主张并无不当。
三、原告向本院提交了沈阳市和平区人民法院作出的民事判决，以此来证明其在此事中并无责任。对此，本院认为，民事诉讼的双方当事人为原告与沈阳嘉和公司，法院所确认的事实也仅为双方所共同认可的事实。鉴于民事诉讼与行政执法案件中所采用的证据证明标准并不一致，民事案件中法院对于双方当事人无争议事实之确认效力并不当然及于行政执法机关。而且，事实认定并非判决主文，对于被告的行政执法也不当然具有羁束力。此外，根据程序主导及责任原则，当行政机关依据法律的明确规定启动一个行政程序，其就具有将这一行政程序向前推进的主导权，有权对事实问题和法律适用作出认定，同时对其作出的处理决定承担法律责任。公权力的行使以法律规定为界，行政权如此，司法权亦应如此。在若干平行的行政执法或司法程序中，可能会涉及对于同一事实的认定，原则上行政机关或司法机关都有权在自己主导的行政程序或司法程序中独立进行认定，进而作出处理决定，并承担相应法律责任。本案中，被告作为政府采购监督管理部门，有权在调查取证的基础上，对政府采购活动中的违法事实独立进行认定。至于原告所提交的民事判决，其系法院所主导的民事诉讼程序，审理案件的法院亦有权依据民事诉讼的证据规则对相关案件事实独立进行认定，其与被告所主导的政府采购监督执法程序相互独立，各自在法定权限范围内行使事实认定权。综上，原告提交的民事判决无法推翻被告对其违法事实作出的认定，被告认定原告存在与沈阳嘉和公司恶意串通的行为具有事实根据，本院应予支持。
关于争议焦点二，在案证据表明，在被告作出被诉决定前，原告已将长春海关支付的合同首付款予以退还。虽然被告称原告在行政程序中未申明此情形，且该退款程序违反相关财政资金收支政策，不得作为抗辩事由，但被告在诉讼中未能提供反证推翻上述事实，且违法所得应以当事人在违法行为中获取的收益来确定。基于本案查明的事实，应当可以认定在被诉决定作出前，原告已无基于涉案项目取得的违法所得，故被诉决定中关于没收违法所得之决定缺乏事实基础，本院依法应予撤销。
关于争议焦点三，原告基于没收违法所得之决定提出程序违法之主张，被告则基于对该项决定性质的分析进行抗辩，故解决本争议焦点前应首先明晰该项决定之性质。本院认为，被诉决定中的没收违法所得决定应属行政处罚，理由在于：一、没收违法所得是行政处罚法第八条所明确规定的行政处罚种类，被诉决定中采用的决定名称与此并无区别；二、被诉决定所依据的政府采购法第七十七条位于“法律责任”这一章，且表述为“有违法所得的，并处没收违法所得”，与其他处罚种类并列，从体系解释的角度来看，此类决定应当属于行政处罚，且被告在被诉决定中也将其称之为行政处罚；三、被告称其在没收违法所得决定中特别强调了没收对象为合同首付款，此项决定仅为中央财政拨付资金的回收，不具有处罚性质。对此，本院认为，政府采购法第四十三条第一款规定，政府采购合同适用合同法。合同法第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。鉴于涉案项目被宣布中标无效，中标人基于政府采购合同取得的财产应当予以返还，但这种返还属于民事义务，而非行政违法责任，其不属于政府采购法第七十七条所指之情形。因此，被告提出的上述主张不能成立，该项决定在性质上应属于行政处罚。
在认定本案没收违法所得决定性质的基础上，依据行政处罚法第四十二条之规定，并参照《财政机关行政处罚听证实施办法》第六条之规定，可以认定该项决定属于行政机关作出的较大数额的没收违法所得之处罚决定，遵照相关指导案例的精神，没收较大数额违法所得属于财产处罚范畴，应当包含于行政处罚法第四十二条规定的范围之内，亦应适用听证程序。被告在作出没收违法所得决定前未告知原告有要求举行听证的权利，也未举行听证，构成程序违法。
此外，被诉决定中的其余各项决定因不属于必须举行听证之情形，且被告在作出处罚决定前，已依法告知原告所享有的陈述权与申辩权，原告亦进行了申辩，其作出程序符合行政处罚法的相关规定，本院对此依法予以确认。
综上，被诉决定中的没收违法所得决定认定事实不清、程序违法，本院依法予以撤销。被诉决定中的其他内容认定事实清楚、程序合法、结论正确，本院应予支持。原告提出的部分诉讼主张成立，本院予以支持。其余诉讼主张因缺乏事实及法律依据，本院不予支持。
据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告中华人民共和国财政部作出的财库〔2016〕202号《财政部行政处罚决定书》中没收违法所得的行政处罚决定；
二、驳回原告北京梅兰嘉德机房设备有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由原告北京梅兰嘉德机房设备有限公司负担25元（已交纳），被告中华人民共和国财政部负担25元（于本判决生效之日起7日内交纳）。
如不服本判决，各方当事人可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长 赵 锋
代理审判员 徐钟佳
人民陪审员 田枝梅
二〇一七年八月一日
法官 助理 肖 克
书 记 员 冯晓俐
附相关法律依据：
《中华人民共和国政府采购法》第四十三条第一款政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。
《中华人民共和国政府采购法》第七十七条供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（三）与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通的；……
《中华人民共和国合同法》第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
《中华人民共和国行政处罚法》第八条行政处罚的种类：
（一）警告；
（二）罚款；
（三）没收违法所得、没收非法财物；
（四）责令停产停业；
（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；
（六）行政拘留；
（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。
《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。……
《财政机关行政处罚听证实施办法》第六条财政机关在行政处罚案件调查终结后，对公民、法人或者其他组织依法作出下列行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利：
（一）暂停会计师事务所经营业务；
（二）暂停注册会计师执行业务；
（三）吊销注册会计师证书；
（四）吊销会计从业资格证书；
（五）撤销会计师事务所；
（六）取消政府采购业务代理资格；
（七）较大数额罚款；
（八）法律、法规和规章规定的其他应当告知听证权利的事项。
财政部以及专员办作出罚款行政处罚的，其“较大数额罚款”的标准为对公民作出5000元以上罚款，对法人或者其他组织作出5万元以上罚款。地方财政机关作出罚款行政处罚的，其“较大数额罚款”的标准按照各省、自治区、直辖市人大常委会或者人民政府的规定执行。