河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）豫行再11号申请人（一审被告，二审上诉人）登封市公路运输管理所。住所地登封市颖河路西段。法定代表人吴学斌，所长。委托代理人洪鹏飞，河南博颂律师事务所律师。委托代理人王红建，郑州大学法学院教师。被申请人（一审原告，二审上诉人)登封市海达汽车出租旅游有限公司。住所地河南省登封市中岳大街***号。法定代表人耿海建，经理。委托代理人唐丙坤，河南国计律师事务所律师。一审被告登封市人民政府。住所地登封市少林大道**号。法定代表人王鸿勋，市长。委托代理人王辉，登封市政府法制办工作人员。申请人登封市公路运输管理所（以下简称运管所）因登封市海达汽车出租旅游有限公司（以下简称海达公司）诉登封市公路运输管理所、登封市人民政府不予审验告知一案，不服郑州市中级人民法院（2014）郑行终字第502号判决，向本院提出申诉。本院于2016年9月27日作出（2016）豫行申664号行政裁定，裁定本案由本院提审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。申请人运管所的委托代理人洪鹏飞、王红建，被申请人海达公司法定代表人耿海建及委托代理人唐丙坤，一审被告登封市人民政府的委托代理人王辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州高新技术产业开发区人民法院一审查明事实：海达公司于1997年5月12日成立，运管所向海达公司颁发了由郑州市交通运输管理处核发的道路运输经营许可证，证号为0575454。在经营过程中，海达公司按规定向运管所缴纳了各种费用，营业执照年审到2004年。2005年，海达公司要求运管所审验道路运输经营许可证，运管所以海达公司没有向交通部门提供相关材料及时参加审验、海达公司在规定期限内没有换取新的道路运输经营许可证、旧证作废为由不予审验。海达公司因无道路运输经营许可证，致使其企业营业执照无法年审，2005年海达公司的营业执照被工商部门吊销。由于道路运输经营许可证未年审，海达公司多次到相关部门反映，登封市交通局于2007年4月8日作出登交（2007）17号文件，即关于耿海建（海达公司法定代表人）要求运管所办理公司年审手续的处理意见，认为海达公司属自动歇业停止经营，运管所不予审验道路运输经营许可证，符合法律规定，海达公司可以通过行政复议或行政诉讼法律渠道解决。海达公司向郑州市交通局申请行政复议，郑州市交通局于2008年4月24日以其不是登封市公路运输管理所的行政主管部门为由，决定不予受理。后海达公司向登封市人民法院提起行政诉讼，请求判令运管所履行法定职责，为其审验道路运输经营许可证。登封市人民法院于2012年8月29日作出（2010）登行初字第36号行政判决，判令运管所在该判决生效后二十日内对海达公司的道路运输经营许可证的审验作出具体行政行为。2013年1月10日，登封市公路运输管理所作出编号为20130101不予交通行政许可决定书，以海达公司“自1998年下半年起自动歇业，停业经营至今，2005年营业执照已被工商部门吊销，现又不具备出租客运企业许可及审验的条件”为由，决定不予许可。海达公司不服20130101不予交通行政许可决定书申请行政复议，登封市人民政府于2013年5月2日作出登政行复决字[2013]第8号行政复议决定书，撤销登封市公路运输管理所2013年1月10日作出的20130101号不予交通行政许可决定。2013年7月3日登封市人民法院对运管所作出（2013）登行执字第2号执行通知书，令其在收到通知书后立即履行法律文书确定的全部义务。运管所于2013年11月11日对海达公司作出申请审验事项告知书，以对废止的道路运输证件进行审验无法律依据为由对海达的审验请求不予支持。海达公司将运管所再次诉至法院，请求撤销运管所2013年11月11日作出的申请审验事项告知书，判令运管所为海达公司换发新的有效道路运输经营许可证。郑州高新技术产业开发区人民法院一审认为:县级以上交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。本案海达公司要求撤销的申请审验事项告知书系登封市运输管理所作出的，登封市运输管理所作为县级以上道路运输管理机构，具有负责具体实施道路运输管理工作的职权。故登封市公路运输管理所是本案的适格被告，登封市人民政府不是本案的适格被告。《中华人民共和国行政许可法》第三十八条规定：“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当书面说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”《交通行政许可实施程序规定》第十七条规定：“实施机关依法做出不予行政许可的决定的，应当出具《不予交通行政许可决定书》，说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利”。关于海达公司的申请事项，运管所曾出具过不予交通行政许可决定书，而本案涉诉的具体行政行为虽然同为不予许可的内容，但此次具体行政行为的文书却是“申请审验事项告知书”，该文书显然不符合法律法规的规定，属程序违法。关于海达公司主张换发新的有效道路运输经营许可证的诉讼请求，需待运管所针对其审验申请作出有效的具体行政行为后才能处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，判决：一、撤销登封市公路运输管理所于2013年11月11日作出的申请审验事项告知书，登封市公路运输管理所在判决生效后二十日内对海达公司的道路运输经营许可证的审验作出具体行政行为；二、驳回海达的其他诉讼请求。登封市海达汽车出租旅游有限公司不服一审判决，向郑州市中级人民法院提起上诉称：一、原审认定事实不清。二、运管所应当为上诉人换发新的道路运输经营许可证。请求二审法院支持其上诉请求。登封市公路运输管理所不服一审判决，向郑州市中级人民法院提起上诉称：一、一审法院认定事实错误，且适用法律错误。二、《申请审验事项告知书》是运管所对海达公司申请事项作出的决定，该告知书完全符合行政决定书的构成要件。请求二审法院支持其上诉请求。郑州市中级人民法院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。郑州市中级人民法院二审认为：本案争议的焦点，一是被诉《申请审验事项告知书》对审验请求不予支持是否合法；二是登封市海达汽车出租旅游有限公司要求换发新的有效道路运输经营许可证的诉讼请求是否应予支持。关于第一个焦点问题。登封市公路运输管理所一审时作为被告提交的《河南省道路旅客运输管理办法》第十条规定，交通行政主管部门对从事道路客运经营者的经营资格、经营范围和经营行为实行年度审验。经审验合格的，方可继续经营。该《管理办法》第四十七条第（四）项规定，不按规定接受交通行政主管部门年度审验的，责令其限期补办审验手续，并可处100-500元的罚款。登封市海达汽车出租旅游有限公司早已取得相关部门颁发的，证号为0575454的道路运输经营许可证。该许可证的实质，是对登封市海达汽车出租旅游有限公司作为道路客运经营者，对其经营资格、经营范围和经营行为的许可。登封市海达汽车出租旅游有限公司所取得的经营资格、经营范围和经营行为的许可，不会因为该许可内容的载体即道路运输经营许可证启用新版而终止或消失。即使按照登封市公路运输管理所一审时作为被告提交的《河南省道路旅客运输管理办法》关于“不按规定接受交通行政主管部门年度审验的，责令其限期补办审验手续，并可处100-500元的罚款”的规定，亦不存在登封市海达汽车出租旅游有限公司的经营资格、经营范围和经营行为，因为所谓的“没有向交通部门提供相关材料及时参加审验”，“自动歇业、停止经营”、“营业执照被吊销”，或是因为“在规定期限内没有换取新的道路运输经营许可证、旧证作废”等原由，可以对审验申请不予支持的法定理由。根据《河南省道路旅客运输管理办法》的规定，年度审验应是对从事道路客运经营者的经营资格、经营范围和经营行为进行审验，而不是对从事道路客运经营者所持有的道路运输经营许可证进行年度审验。本案中，登封市海达汽车出租旅游有限公司取得合法道路运输经营许可证后，其作为道路客运经营者，已经取得经营资格、经营范围和经营行为的许可。而登封市公路运输管理所作为具体负责实施道路运输管理工作的道路运输管理机构，既未在启用新版道路运输经营许可证时通知登封市海达汽车出租旅游有限公司及时换发，亦未按照相关规定责令其限期补办审验手续，而是以“自动歇业、停止经营”、“营业执照被吊销”等诸多理由，始终对登封市海达汽车出租旅游有限公司取得的经营资格、经营范围和经营行为不予审验。此次又以登封市海达汽车出租旅游有限公司“要求我所审验的道路运输证件属废止证件，对废止的道路运输证件进行审验无法律依据”为由，对登封市海达汽车出租旅游有限公司的审验请求不予支持。登封市公路运输管理所对登封市海达汽车出租旅游有限公司审验请求不予支持的《申请审验事项告知书》缺乏事实和法律依据，依法应予撤销。一审判决撤销登封市公路运输管理所于2013年11月11日作出的申请审验事项告知书的判决结果正确，但其仅以登封市公路运输管理所所作《申请审验事项告知书》不符合法律法规要求的形式为由予以撤销，不能从实质上解决本案的行政争议，故应改判责令登封市公路运输管理所对登封市海达汽车出租旅游有限公司的经营资格、经营范围和经营行为予以审验为宜。针对本案的第二个争议焦点，登封市海达汽车出租旅游有限公司所取得的经营资格、经营范围和经营行为的许可，不会因为该许可内容的载体即道路运输经营许可证启用新版而终止或消失，其取得的经营资格、经营范围和经营行为的许可，也没有其他应当予以终止或消除的法定理由，故应视为登封市海达汽车出租旅游有限公司所取得的经营资格、经营范围和经营行为的许可仍在延续，故其要求判令登封市公路运输管理所为其换发新的有效道路运输经营许可证的诉讼请求应予支持。一审判决未支持上诉人登封市海达汽车出租旅游有限公司要求换证的诉讼请求，属适用法律不当，应予以纠正。综上，登封市海达汽车出租旅游有限公司的上诉理由二审法院予以支持。登封市公路运输管理所的上诉理由缺乏法律和事实依据，依法应不予支持。一审判决认定事实清楚，部分判决结果正确，但适用法律存在不当之处，依法应予以部分改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项的规定，判决：一、维持郑州高新技术产业开发区（2014）开行初字第46号行政判决第一项“撤销被告登封市公路运输管理所于2013年11月11日作出的申请审验事项告知书”部分；二、撤销郑州高新技术产业开发区（2014）开行初字第46号行政判决第一项“被告登封市公路运输管理所在判决生效后二十日内对原告的道路运输经营许可证的审验作出具体行政行为”部分；三、撤销郑州高新技术产业开发区（2014）开行初字第46号行政判决第二项，即“驳回原告的其他诉讼请求”；四、责令登封市公路运输管理所于接到本判决之日起三十日内对登封市海达汽车出租旅游有限公司的经营资格、经营范围和经营行为予以审验；五、责令登封市公路运输管理所于接到本判决之日起三十日内为登封市海达汽车出租旅游有限公司换发新的有效道路运输经营许可证。申请人运管所对二审判决不服，提起申诉称：（一）申请人运管所不是本案适格的被告。申请人无权对郑州市道路运输管理处颁发的道路运输经营许可证进行换发；（二）被申请人海达公司从未取得任何道路运输经营许可证，二审法院判决申请人为被申请人换发有效的道路运输经营许可证没有事实依据和法律依据；（三）申请人对被申请人只有监督权力，没有对其所谓的第0575454号《道路运输经营许可证》进行审验的实体权力；（四）2005年被申请人营业执照被登封市工商局吊销，被申请人已经丧失继续营运的主体资格。请求再审，依法改判。被申请人海达公司答辩称：（一）答辩人起诉要求撤销的《申请审验事项告知书》是申请人作出的，申请人是本案适格被告，另外，《中华人民共和国道路运输条例》第七条对此规定也很明确；（二）答辩人已经合法取得了申请人办理的《道路运输经营许可证》，除了登封市人民法院的判决可以认定外，省法院对登封市公路运输管理所出租车管理股两任股长梁松岳、王建新的调查笔录也可以证实答辩人办理有《道路运输经营许可证》；（三）申请人具有对答辩人从事道路客运的经营资格、经营范围、经营行为进行年度审验和换发新的有效道路运输经营许可证的法定职责，《河南省道路旅客运输管理办法》第十条对此有明确规定，另外，答辩人提供的登封市其他出租汽车公司的《道路运输经营许可证》可以证实申请人具有该项职责，是本案适格的被告。一审被告登封市人民政府陈述意见称，登封市政府不是本案适格被告，请求驳回起诉。本院经再审审理查明事实与一审查明事实基本一致。本院认为：（一）运管所2013年11月11日作出的《申请审验事项告知书》依法应予撤销。运管所关于海达公司的道路运输许可证件属于废止证件的认定不成立。2001年8月19日交通部下发的关于启用新版道路运输经营许可证和道路运输证的通知（交公路法[2001]439），要求废止的只是道路运输经营许可证的旧文本，而非实质意义上的道路运输经营许可，实质意义上的道路运输经营许可证在法律上不因文本未及时更换而废止。《河南省道路旅客运输管理办法》第十条规定“交通行政主管部门对从事道路客运经营者的经营资格、经营范围和经营行为实行年度审验。经审验合格的，方可继续经营”。根据该规定，运管所具有对海达公司的道路运输经营许可证进行年度审验的职责。在海达公司已经提出审验申请的情况下，运管所作出《申请审验事项告知书》明确拒绝审验，属违法不履行职责行为，《申请审验事项告知书》的内容违反法律规定，应予撤销。（二）运管所为海达公司换发新的有效道路运输经营许可证的诉讼请求应予支持。首先，海达公司提出了审验申请。在运管所作出的《申请审验事项告知书》中载明：“登封市海达汽车出租旅游有限公司，你公司从2005年起要求登封市公路运输管理所为你公司的道路运输经营许可证进行审验”，表明运管所收到了海达公司的审验申请。海达公司提交审验申请，应当具备的前提条件是其已经拥有合法的道路运输经营许可证。本案中，海达公司取得由运管所颁发的证号为0575454的道路运输经营许可证的事实由被诉的《申请审验事项告知书》认可其存在，也为已生效的登封市人民法院（2010）登行初字第36号行政判决确认。因此，运管所关于未给海达公司颁发过道路运输经营许可证、被申请人海达公司从未取得任何道路运输经营许可证的主张不能成立，依法不予支持。公司法人主体资格因营业执照被注销而灭失，营业执照被吊销并不导致公司法人资格灭失的法律后果。故运管所关于海达公司营业执照被登封市工商行政管理局吊销，法人资格不存在的主张不能成立，依法不予支持。其次，运管所具有本案争议的年度审验法定职责。《河南省道路运输条例》第四条规定：“县级以上交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”，《河南省道路旅客运输管理办法》第十条规定：“交通行政主管部门对从事道路客运经营者的经营资格、经营范围和经营行为实行年度审验。经审验合格的，方可继续经营”。根据上述规定，运管所具有对从事道路客运经营者的经营资格、经营范围和经营行为实行年度审验的法定职责。海达公司要求判令运管所为其换发新的有效道路运输许可证的诉讼请求，其实质是要求运管所履行对其从事道路客运的经营资格、经营范围和经营行为进行审验的法定职责。第三，运管所拒绝履行审验法定职责。运管所在《申请审验告知书》中决定对海达公司的审验请求不予支持，明确拒绝履行审验法定职责。由于该拒绝履行职责的理由不成立，故运管所依法应当履行审验职责。综上，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条有关“原告请求被告履行法定职责的理由成立的，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以判决被告在一定期限内履行”的规定，本案中申请人运管所2013年11月11日作出申请审验事项告知书属于违法拒绝履行审验许可职责，因此郑州市中级人民法院判决责令申请人运管所对被申请人海达公司的经营资格、经营范围和经营行为予以审验、换发新的有效道路运输经营许可证的判决符合法律规定。郑州市中级人民法院作出的（2014）郑行终字第502号行政判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回登封市公路运输管理所的再审请求，维持郑州市中级人民法院作出的（2014）郑行终字第502号行政判决。本判决为终审判决。审 判 长  杨 巍审 判 员  卢 瑜代理审判员  楚永超二〇一七年六月七日书 记 员  张 玥