浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）浙行终37号
上诉人（原审原告）仇德荣，男，1952年6月8日出生，汉族，住乐清市。
被上诉人（原审被告）乐清市人民政府，住所地乐清市城东街道伯乐东路888号。
法定代表人方晖，市长。
委托代理人黄田赞，乐清市国土资源局工作人员。
委托代理人郑旭阳，浙江联英（乐清）律师事务所律师。
原审第三人乐清市大荆镇高地村村民委员会，住所地乐清市大荆镇高地村。
法定代表人章启荣，主任。
仇德荣因与乐清市人民政府、乐清市大荆镇高地村村民委员会（以下简称高地村委会）土地征收补偿安置协议一案，不服温州市中级人民法院（2017）浙03行初239号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：仇德荣系乐清市大荆镇高地村村民。1999年12月，仇德荣参与第二轮土地承包，承包高地村“高坎头”0.45亩土地。2000年，乐清市大荆镇中心小学因新校舍建设需要，拟使用乐清市大荆镇高地村、下干村、西一村、西二村等村的土地。2000年8月，原乐清市土地管理局填报《建设用地项目呈报说明书》，并逐级上报浙江省人民政府。2000年12月22日，浙江省人民政府作出浙土字〔2000〕第0481号建设用地审批意见，同意乐清市2000年度第一批次建设用地8.5548公顷，其中征收高地村土地1.5391公顷（包括仇德荣承包的土地）。2001年1月21日，乐清市人民政府作出乐政〔2001〕6号《关于征用土地的通告》。2001年2月26日，原乐清市土地管理局作出乐土告〔2001〕第3号《征地补偿安置方案公告》。2001年3月15日，乐清市统一征地领导小组办公室（以下简称乐清市征地办公室）与高地村委会签订一份《统一征地补偿安置协议》，其中载明，高地村土地四至（东至溪，南、西、北均至“规划路”）范围内的23.087亩土地（其中道路带征6.069亩）已征为国有，并作为学校用地。依照乐政〔1999〕7号文件有关规定，双方达成补偿安置协议如下：土地补偿费461740元、安置补偿费554088元，补偿费合计1015828元，乐清市征地办公室不再承担劳力安置。高地村委会应在协议签订后三个月内处理完毕上述四至范围内的一切附着物并移交乐清市征地办公室使用。根据高地村的补偿费分配方案，仇德荣户应得13000元补偿费已由仇德荣之兄仇方来代领。诉讼中，仇德荣主张其当时曾要求仇方来将补偿费返还给村集体。2004年12月14日，乐清市人民政府作出[2004]土字第119号建设用地批准书，批准用地面积27489平方米（2.7489公顷），用于乐清市大荆镇中心小学迁扩建工程建设。该院另查明，乐清市征地办公室系乐清市人民政府成立的机构。
2017年8月14日，仇德荣以“高地村委会与乐清市大荆镇中心小学先买卖土地后进行征地审批，再由乐清市征地办公室与高地村委会签订补偿安置协议，显属违法”等为由，向原审法院提起诉讼，请求判决撤销乐清市征地办公室与高地村委会于2001年3月15日签订的《统一征地补偿安置协议书》。
乐清市人民政府辩称：1．仇德荣并非涉案土地的承包权人，与被诉补偿安置协议不存在利害关系，不具有本案原告的主体资格。2．被诉补偿安置协议已经双方代表签字盖章后生效，高地村委会也已按约定领取补偿费。3．仇德荣以被诉补偿安置协议侵犯其承包权为由，请求撤销该协议，不符合合同法第五十四条规定。被诉补偿安置协议已经履行完毕，仇德荣也已依法取得相关补偿费用，其起诉请求和理由缺乏依据。请求依法驳回仇德荣的起诉。
原审法院审理认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”第二款规定：“征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”根据上述规定，除了地上附着物、青苗的补偿费归个人外，土地补偿费、安置补助费的使用、分配属于涉及村民利益的重大事项，属于村民自治范围。鉴于乐清市人民政府没有提供证据证明被诉补偿安置协议所涉的补偿费不包括地上附着物或者青苗的补偿费，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，仇德荣作为原土地承包权人不服被诉补偿安置协议，有权以自己的名义提起诉讼。乐清市人民政府主张仇德荣与被诉补偿安置协议之间不存在利害关系，不具备本案原告的主体资格，缺乏依据，不予支持。因乐清市征地办公室系乐清市人民政府组建的机构，乐清市征地办公室实施行政行为，应视为受乐清市人民政府的委托。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。因此，以乐清市征地办公室名义签订的被诉补偿安置协议的权利义务，应当由乐清市人民政府承继，乐清市人民政府符合本案的被告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”经浙江省人民政府批准转为国有建设用地之后签订的被诉补偿安置协议，不属于涉及不动产的行政行为，本案的最长起诉期限应为5年，即从作出原行政行为之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。被诉补偿安置协议于2001年3月15日签订，仇德荣于2017年8月14日才提起本案行政诉讼，应认定已经超过了法律规定的最长起诉期限5年，应驳回起诉。该院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回仇德荣的起诉。
仇德荣不服上述裁定，向本院提起上诉称：仇德荣作为大荆镇高地村村民，对涉案相关土地依法享有承包经营权，领有土地承包权证。2000年6月，高地村委会与大荆镇中心小学未经批准就实施了买卖土地的非法行为，其后才上报由浙江省人民政府作出浙土字（2000）第0481号建设用地审批意见，2004年乐清市人民政府作出[2004]土字第119号建设用地批准书，同样是事后补办手续，都属于非法买卖土地行为；乐清市人民政府对于大荆镇中心小学的工程项目，实际又核减了0.3公顷土地，存在多批少建的情形。上述先买卖土地后实施审批、未批先建以及多批少建的行为，明显违法，严重侵犯了仇德荣依法享有的土地承包经营权。涉案土地被征收后，大荆镇人民政府及大荆镇中心小学曾就土地调换及赔偿事宜与仇德荣达成协议，但事后不曾履行，又构成违约，损害了仇德荣的合法权益。综上，本案一审认定事实不清，裁定不公，请求依法予以撤销。
被上诉人乐清市人民政府辩称：案涉补偿安置协议是浙江省人民政府批准土地转为国有建设用地之后签订，其内容不涉及不动产权属问题，一审认定该协议不属于涉及不动产的行政行为，进而认定仇德荣的起诉已超过法定最长起诉期限，并裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。从被诉行政合同本身看，已经双方代表签字盖章后生效，也是合法的。请求依法驳回仇德荣的上诉。
本院对原审认定的事实予以确认。
本院认为：本案所涉乐清市征地办公室与高地村委会于2001年3月15日签订的《统一征地补偿安置协议》，属于行政协议范畴，当事人主张该协议违法而提起诉讼的，属于行政案件受案范围。虽然，土地征收补偿安置协议是土地所有权人与征收管理部门关于土地征收补偿款、安置补助款等问题达成的协议，一般只有集体土地所有权人或者过半数的村民可以集体经济组织名义提起诉讼，但是，由于被征收土地的地上附着物及青苗补偿费依法归地上附着物及青苗的所有者所有，故土地原承包经营权人有权以自己名义对此提出主张。本案中，乐清市人民政府没有提供证据证明被诉补偿安置协议所涉的补偿费用不包括地上附着物或者青苗的补偿费，原审据此确认仇德荣作为部分土地原承包经营权人提起本案诉讼的原告主体资格，并无不当。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织因不动产直接向人民法院提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，乐清市征地办公室与高地村委会之间的《统一征地补偿安置协议》系土地被浙江省人民政府批准征收以后签订，该协议对土地这一不动产并不具有直接处分性，协议内容并不导致不动产物权变动，故本案并不属于行政诉讼法规定的“因不动产提起诉讼的案件”，而属于该法规定的“其他案件”，原审因而适用5年最长起诉期限，并无不当。由于涉案协议签订于2001年3月15日，仇德荣直至2017年8月14日才提起本案诉讼，早已超过了5年最长起诉期限，原审据此裁定驳回其起诉，于法有据。
综上，仇德荣的上诉请求和理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审判长 陈建勋
审判员 黄金富
审判员 夏祖银
二〇一八年三月二十一日
书记员 吕圣姻
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