海南省儋州市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼9003行初32号
原告曾振乾，男，1949年7月8日出生，汉族，农民，住海南省儋州市。
原告曾宪霞，女，1980年4月7日出生，汉族，广州大学城一卡通有限公司职员，户籍地址海南省儋州市，现住广东省广州市黄埔区。
原告曾宪宇，男，1982年10月3日出生，汉族，重庆海尔家电销售公司广州分公司职员，户籍地址海南省儋州市，住广东省东莞市。
原告曾宪法，男，1984年6月8日出生，汉族，广西梧州市藤县人民医院医生，住广西藤县藤州。
原告曾小霞，女，1992年8月20日出生，汉族，重庆海尔家电销售公司广州分公司职员，户籍地址海南省儋州市，住广东省广州市白云区。
原告曾宪霞、曾宪宇、曾宪法、曾小霞共同委托代理人曾振乾。
被告儋州市那大镇人民政府，住所地海南省儋州市工业大道2号。
法定代表人：蒙毓贤，该镇镇长。
委托代理人何宪秋，儋州市司法局那大司法所科员。
委托代理人时强文，海南昌宇律师事务所律师。
原告曾振乾、曾宪霞、曾宪宇、曾宪法、曾小霞认为被告儋州市那大镇人民政府（下称那大镇政府）未按照约定履行《洛基新村居民住宅区宅基地销售契约》，于2017年4月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年5月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月26日公开开庭审理了本案。原告曾振乾（亦系曾宪霞、曾宪宇、曾宪法、曾小霞代理人），被告那大镇政府委托代理人何宪秋、时强文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告曾振乾、曾宪霞、曾宪宇、曾宪法、曾小霞共同诉称：
儋州市洛基镇人民政府在××路。为筹集开发建设资金，洛基镇建设小区管委会向社会公开销售新村居民住宅区地基。
秦源英于1994年4月30日购买编号为B街BB-18号宅基地一套，付购地款16875元，有销售契约与交款单为证。
之后，洛基镇政府为依托西联，发展洛基而迁往与西联农场场部相邻的洛南村委会属地。经儋州市乡镇区域调整，洛基镇并入那大镇。
秦源英购买洛基新村宅基地后，洛基镇政府从未对宅基地作任何安排，书面通知或者口头告知都没有。
2000年间，秦源英患中风偏瘫，家庭生活十分困难。秦源英于2011年病故，她在1994年花16875元钱购买一套宅基地，耗尽了多年积蓄，目的是为了改善家庭居住条件。洛基镇政府违约，给我们家庭造成极大伤害。
2011年春节期间，曾宪宇到那大镇政府要求解决购买宅基地一事，某副镇长表示，退回销售契约和交款单，可以付给售地基本金。曾宪宇对此不能接受，即到儋州市法制办反映。该法制办工作人员接访认为，双方争议无法进行行政复议，建议直接向法院起诉。
历经22年时间，地产、房产十倍升值。现在那大镇政府决定只退回本金，我们承受了极大的经济损失。二十多年来，我们无法购买新的宅基地，住房问题一直没能解决，现在仍住在瓦房里。
有个相似案例：1993年，广东省徐闻县和安镇政府卖宅基地给用户，23年之后仍不交付宅基地，历经5任镇委书记，8任镇长，个别购地者过世。2016年9月份，经省市县三级政府协调，和安镇政府用另一块地分割规划，交付宅基地给购地用户。
秦源英是一名只读三年小学的普通农村妇女，穷其一生劳动所得购买一块宅基地，交了钱而得不到地。请求法院判令：
那大镇政府履行《洛基新村居民住宅区宅基地销售契约》，在那大城区规划同等面积宅基地给原告。
被告承担本案诉讼费用。
原告提供的证据有：1、《洛基新村居民住宅区宅基地销售契约》，证明秦源英与洛基镇建设小区管理委员会签订购买宅基地契约；2、儋州市洛基镇建设小区收据，证明秦源英交付购地款人民币16875元；3、儋州市那大先锋农场证明，证明秦源英于2011年11月15日病故，曾宪霞、曾宪宇、曾宪法、曾小霞系秦源英与曾振乾婚生子女；4、身份证，证明原告曾振乾、曾宪霞、曾宪宇、曾宪法、曾小霞身份。
被告那大镇政府辩称：
1、原告起诉时已经超过法定诉讼时效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。鉴于原告主张被告履行契约交付义务，本案应当适用民事法律规范关于诉讼时效规定。根据《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条及第一百三十七条规定，原告起诉的诉讼时效期间应当从知道或者应当知道其权利被侵害时起计算为二年。《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第六条规定：不能确定履行期限的，但债务人在债权人第一次向其主张权利之时明确表示不履行义务的，诉讼时效期间从债务人明确表示不履行义务之日起计算。洛基镇政府因规划变更而停建洛基新村，将洛基新村土地出让或划拨给工厂、学校，并于1998年明确答复购买宅基地群众”钱已投入洛基新村基础教育建设，无法退回”。可见诉讼时效期间应从1998年开始计算，至2000年终止。原告提起诉讼时间为2017年2月14日，其未能举证证明存在时效中止、中断法定事由，已经超过法定诉讼时效。
2、原告请求被告履行交付宅基地，依法不应当支持。《中华人民共和国合同法》第一百一十条规定：当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以要求履行，但有下列情形之一的除外：（一）法律上或者事实上不能履行；（二）债务的标的不适于强制履行或者履行费用过高；（三）债权人在合理期限内未要求履行。原告诉请被告履行交付宅基地的非金钱债务，但该诉求都属于上述规定的除外情形。首先，案涉地块已经出让或划拨给工厂、学校，出现了”事实上不能履行”情形；其次，原告主张被告在那大镇城区交付同等面积宅基地，而被告作为基层人民政府，无权出让国有土地使用权，本案涉及”债务标的不适用强制履行”情形；再次，双方于1994年签订《契约》，而原告拖延至2011年才提出履行要求，属于”在合理期限内未要求履行”情形。鉴此，原告不能要求被告履行交付宅基地非金钱债务的义务。
3、案涉项目用地没有控规覆盖，未办理规划许可手续，协议事实上不能履行。洛基新村项目用地位于××路碑右侧，面积100亩，没有控规覆盖，未办理规划许可手续，该项目无法进行，案涉合同事实上不能履行。
综上，请求法院判决驳回原告诉讼请求。
被告在庭审中没有提供证据。
经庭审质证，被告对原告提供的证据质证意见如下：
被告对原告提供的证据证明内容无异议，但认为原告提供的证据不足以作为时效证据。
本院对上述证据认证如下：
原告提供的证据1是《洛基新村居民住宅区宅基地销售契约》，有双方签名盖章，要件齐全，真实性应予认定；证据2是儋州市洛基镇建设小区收据，有相关人员签名并盖章，真实性应予认定；证据3是儋州市那大先锋农场证明，与客观事实相符，真实性应予认定；证据4是身份证，应予认定。
经审理查明，1994年间，儋州市洛基镇人民政府建设洛基新村居民住宅区。该居民住××区碑右侧。为筹措建设资金，儋州市洛基镇人民政府将居民住宅区用地规划为宅基地出售，宅基地分为单间和套间两种，单间面积为20米×4.48米=89.6平方米；套间面积为15米×8.96米=134.4平方米，每平方米价款139.51元。儋州市洛基镇人民政府设立儋州市洛基镇建设小区管理委员会负责居民住宅小区宅基地出售事宜。
1994年4月30日，儋州市洛基镇建设小区管理委员会与秦源英签订一份《洛基新村居民住宅区宅基地销售契约》，主要内容：秦源英购买一间套间宅基地，编号为B街BB-18号；1994年5月1日前一次性付清款项，可优惠总价款额10%。秦源英当即付清宅基地价款16875元。之后，洛基新村居民住宅区停止建设，儋州市洛基镇人民政府既未向秦源英交付宅基地，也未向秦源英退还购买宅基地款。
儋州市乡镇区域调整后，海南省人民政府于2002年7月15日同意将儋州市洛基镇并入儋州市那大镇。
秦源英与曾振乾系夫妻关系，双方婚后生育曾宪霞、曾宪宇、曾宪法、曾小霞。秦源英于2011年11月15日病故。
原告曾振乾、曾宪霞、曾宪宇、曾宪法、曾小霞认为原儋州市洛基镇人民政府未交付宅基地违法，儋州市洛基镇已并入儋州市那大镇，那大镇政府应当履行《洛基新村居民住宅区宅基地销售契约》，在那大城区规划同等面积宅基地进行交付，向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案争议焦点：一是原告请求被告履行《洛基新村居民住宅区宅基地销售契约》，在那大城区规划同等面积宅基地进行交付是否有法律依据；二是原告起诉是否超过起诉期限。
关于原告请求被告履行《洛基新村居民住宅区宅基地销售契约》，在那大城区规划同等面积宅基地进行交付是否有法律依据问题。从本案实际情况来看，《洛基新村居民住宅区宅基地销售契约》应当属于行政协议范畴，但是行政协议必须符合法律规定，不得违反法律、法规强制性规定，否则行政协议无效。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。根据上述法律、法规规定，国有土地使用权的确认与转让，由县级以上土地管理部门行使，原告与儋州市洛基镇建设小区管理委员会签订《洛基新村居民住宅区宅基地销售契约》违反《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，该契约属于无效协议，被告既不得履行《洛基新村居民住宅区宅基地销售契约》，又无职权规划同等面积宅基地进行交付。鉴此，原告诉请被告履行《洛基新村居民住宅区宅基地销售契约》及规划同等面积宅基地进行交付,没有法律依据，理由不能成立，依法应当驳回。原告在本案中未主张退还购地款及附带权利，本院对此不作处理。
关于原告起诉是否超过起诉期限问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。原告起诉被告未按照约定履行协议，本案应当参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。而如前所述，《洛基新村居民住宅区宅基地销售契约》属于无效协议，双方行为系无效行为，无效行为不受诉讼时效限制，故原告起诉没有超过起诉期限。被告主张本案超过起诉期限，不符合法律规定，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告曾振乾、曾宪霞、曾宪宇、曾宪法、曾小霞的诉讼请求。
案件受理费人民币3900元，由原告曾振乾、曾宪霞、曾宪宇、曾宪法、曾小霞负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。
审 判 长 周国芝
人民陪审员 熊华超
人民陪审员 李开春
二〇一七年十月二十五日
书 记 员 薛桂娴
附：本案适用相关法律、法规条文及司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十二条公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
《中华人民共和国土地管理法》
第十一条农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。
单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。
确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第十一条土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。