湖南省郴州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）湘10行终42号
上诉人（原审原告）史知万，男。
被上诉人（原审被告）桂阳县太和镇人民政府，住所地湖南省桂阳县太和镇太和居委会。
法定代表人邓雄波，该镇人民政府镇长。
委托代理人钟勇，男，住湖南省桂阳县鹿峰街道芙蓉东路山韵翰庭小区。
原审第三人谭家亮，男。
上诉人史知万因不服被上诉人桂阳县太和镇人民政府（以下简称太和镇政府）行政许可一案，不服湖南省资兴市人民法院（2017）湘1081行初270号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院审理查明：史知万系桂阳县荷叶镇居民。2009年7月10日，太和镇政府�甲方）与史知万（乙方）签订一份《土地转让协议》，约定：“乙方因建房需要，现购买太和镇建设路中段三排土地一宗。经甲乙双方协商，一致同意达成如下条款：一、土地位置：位于太和镇建设西路旁，星星幼儿园北面。四至：东以袁兴国住房为界，西以河道为界，南以建设西路为界（与袁兴国住房平行），北以护坡为界（与袁兴国住房平行）。二、土地面积：建设占地面积110平方米。三、土地价格：单价为254.5元/平方米，共计人民币贰万捌仟圆整（￥28,000.00）。四、付款方式：协议签订前，一次性交清购地款。五、双方权利义务：用地手续由甲方协助乙方办理，费用由乙方负责；乙方及时交款，提供相关证件，按建设用地手续和城建规划之规定建设。本协议一式四份，甲方三份，乙方一份，双方签字生效”。协议签订时，史知万已�约支付了上述款项，但一直未予建房。
谭家亮系桂阳县太和镇太和居委会四组村民。2015年3月18日，谭家亮以无房居住为由，向桂阳县太和镇太和居委会第十三居民小组、桂阳县太和镇太和居委会申请了宅基地建房。在办理建房审批手续时，谭家亮将史知万与太和镇政府签订的《土地转让协议》原件出示给太和镇政府工作人员予以查看，之后通过审核。2015年4月9日，桂阳县太和镇经济发展和规划建设办公室、太和镇政府向谭家亮颁发了《乡村建设规划许可证》。同年4月20日，太和镇政府向谭家亮颁发了《建设用地批准书》，注明：“用地单位为谭家亮，建设项目名称为农村个人建房，批准用地机关为太和镇政府，批准用地面积为130平方米，土地所有权性质为集体，土地用途为宅基地，土地座落在桂阳县太和镇太和居�会四组”。尔后，谭家亮开始建房，该房屋已于2016年竣工。
另查明，太和镇政府与史知万均认可涉案《土地转让协议》和《建设用地批准书》的土地系同一宗地。2016年，史知万因涉案土地问题曾向桂阳县纪委监察局进行信访举报，桂阳县国土资源局于2017年4月对史知万的举报予以了答复。
一审法院认为:根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。而依《中华人民共和国土地管理法》的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。本案�，涉案土地为桂阳县太和镇太和居委会四组的集体用地，应属桂阳县太和镇太和居委会四组村民集体所有，太和镇政府在未变更土地性质的前提下，无权处分涉案土地。史知万系桂阳县荷叶镇居民，非桂阳县太和镇太和居委会四组的集体成员，其不具备获得涉案土地的资格。故太和镇政府与史知万签订的《土地转让协议》虽系双方当事人的真实意思表示，但因该协议违反了国家法律强制性规定，应为无效。无效协议具有溯及力，即协议从订立之日起就不具有法律约束力。因此，本案史知万自始未合法取得涉案土地的使用权，不是涉案土地的权利人，太和镇政府对涉案土地所作的行政许可与史知万并无利害关系，应裁定驳回起诉。对于史知万因协议无效而产生的损失可另行诉讼主张权利。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一�第一项，《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第十二条、第六十九条之规定，一审裁定：“驳回原告史知万的起诉。案件受理费50元，退还原告史知万。”
上诉人史知万不服上述行政裁定上诉称：一、涉案土地原属桂阳县太和镇太和村太平里自然村（第十三组）村民集体用地，后因城镇开发建设需要，太和镇政府征用了该宗涉案土地。2009年7月10日，史知万与太和镇政府签订《土地转让协议》，史知万以28,000元的价格购得涉案土地。2015年4月9日，太和镇政府在已将涉案土地转让给史知万用作建房用地的情况下，向谭家亮颁发了编号为T2015007的《乡村建设规划许可证》，又于2015年4月20日向谭家亮颁发了桂阳县[2015]太集字第023号《建设用地批准书》。太和镇政府的颁证行为违背了法律规定和协议约定，侵害了史知万的合法权益。二、谭家亮是桂阳县太和镇太和居委会四组村民，其不能跨越本组向桂阳县太和镇太和居委会十三组申请宅基地建房。三、《土地转让协议》和《建设用地批准书》所涉土地为同一宗地，故太和镇政府的颁证行为会对史知万产生利害关系，一审认定太和镇政府对涉案土地所作的行政许可与史知万没有利害关系错误。请求：1、撤销湖南省资兴市人民法院（2017）湘1081行初270号之一行政裁定；2、撤销太和镇政府颁发的桂阳县[2015]太集字第023号《建设用地批准书》；3、判令太和镇政府拆除谭家亮的违法建筑，返还土地给史知万；4、本案诉讼费由太和镇政府负担。
二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致。
本院认为，本案的争议焦点是：史知万是�具有本案原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”也就是说，行政行为的相对人及与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，才具有提起行政诉讼的原告主体资格。本案中，太和镇政府与史知万于2009年7月10日签订涉案土地的《土地转让协议》。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理�”第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”而本案所涉土地属桂阳县太和镇太和居委会集体所有，史知万系桂阳县荷叶镇居民，太和镇政府在未变更土地性质的前提下，将涉案土地处分给本镇农村集体经济组织以外的史知万的行为无效，故史知万自始未合法取得涉案土地的使用权。因此，史知万不是涉案土地的权利人，其与太和镇政府对涉案土地所作的行政行为没有利害关系，不具有本案原告主体资格，一审裁定驳回史知万的起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案二审不收取案件受理费。
�裁定为终审裁定。
审 判 长 邹 敏
审 判 员 谷 敏
审 判 员 陈英辉
二〇一八年六月八日
法官助理 张艳婷
书 记 员 蔡 霞
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当�时对被诉行政行为作出判决。