浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙行终23号上诉人（原审原告）张海峰，男，1976年9月12日出生，汉族，住杭州市萧山区。上诉人（原审原告）张建根，男，1969年12月13日出生，汉族，住杭州市萧山区。上诉人（原审原告）张小华，男，1968年7月2日出生，汉族，住杭州市萧山区。上诉人（原审原告）郎召其，男，1948年10月26日出生，汉族，住杭州市萧山区。上诉人（原审原告）朱建平，女，1968年1月20日出生，汉族，住杭州市萧山区。张海峰、张小华、郎召其、朱建平的共同委托代理人伍柳、黄群雁，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市萧山区人民政府。住所地：杭州市萧山区金城路***号。委托代理人朱亮，杭州市国土资源局萧山分局工作人员。委托代理人沃青雯，浙江王建军律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市人民政府。住所地:杭州市环城北路***号。法定代表人张鸿铭，市长。委托代理人童跃军、叶青松，杭州市人民政府法制办公室工作人员。张海峰等5人诉杭州市萧山区人民政府、杭州市人民政府土地行政批准及行政复议一案，杭州市中级人民法院于2015年11月19日作出（2015）浙杭行初字第304号行政裁定。张海峰等5人不服，向本院提出上诉。本院于2016年1月7日立案受理后依法组成合议庭，并于同年3月2日公开开庭审理了本案。上诉人张海峰、张小华、郎召其及其张海峰、张小华、郎召其、朱建平的共同委托代理人伍柳、黄群雁,被上诉人杭州市萧山区人民政府的委托代理人朱亮、沃青雯，被上诉人杭州市人民政府的委托代理人童跃军到庭参加诉讼。上诉人张建根经本庭合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2012年10月15日、11月1日，浙江省人民政府分别作出浙土字A［2012］-0239号、浙土字A［2012］-0292号《浙江省建设用地审批意见书》，分别批准同意杭州市萧山区2012年度计划第三批次、第五批次建设用地，分别批准征收集体土地32.0640公顷、17.6978公顷。涉案土地包括在内。新塘街道因郎家滨社区城中村改造项目需要，领取了萧土资拆许字（2012）第06号《房屋拆迁许可证》，张海峰等5户属于拆迁范围。2013年12月06日，被告杭州市萧山区人民政府因新塘街道郎家滨社区城中村项目建设的需要，向新塘街道作出萧山区［2013］萧土建字第409号《建设用地批准书》，以划拨方式批准使用国有土地108656平方米。另查明，因拆迁双方不能就拆迁补偿安置事宜达成一致，萧山国土分局依拆迁人的申请分别就张小华户、张海峰户、朗召其户、张建根户拆迁补偿安置事宜作出萧土资裁字［2014］第13、［2014］第19、［2014］第24、［2013］第32号《房屋拆迁争议裁决书》。朱建平户被认为不符合裁决受理条件。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被诉行为系杭州市萧山区人民政府向新塘街道作出萧山区［2013］萧土建字第409号《建设用地批准书》的行为，在该行为作出之前，原告张海峰等5户相关房屋已被列入拆迁范围，其房屋所占的集体土地亦已被浙江省人民政府征收，其房屋土地相关权益应在征收拆迁补偿程序中予以保障，其与征收拆迁之后的后续土地审批利用行为已无利害关系，故其与本案被诉行为并不存在利害关系，不具有本案原告主体资格，依法应驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告张海峰等5人的起诉。张建峰等四人上诉称：第一，被诉萧山区[2013]萧土建字第409号《建设用地批准书》所涉用地范围包括了上诉人房屋所在地块，上诉人房屋在用地范围内，与该行政许可行为有直接的法律上的利害关系。第二，该建设用地批准许可行为设定了重大权利义务，赋予了第三人使用土地的重大权利，同时也意味着给上诉人设定了交出土地的重大义务。正是因为该用地许可的做出，导致上诉人的房屋被纳入拆迁范围，并对上诉人产生了直接实际影响。第三，根据《中国行政审判指导案例》（最高院行政审判庭编）第一卷第二号案例，王念仁等诉福建省福鼎市人民政府土地行政登记案，裁判要旨：公民、法人和其他组织认为其合法权益受到行政行为潜在影响的能否提起行政诉讼，最高院的意见是：对合法权益的侵害，不仅包括现实的，在一定情况下也包括将来的，不仅包括明显的，而且也包括潜在的。第四，上诉人提起诉讼有明确法律依据：《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”第十六条“农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。”《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”综上，上诉人与被诉行政行为具有法律上的利害关系，杭州市萧山区人民法院以不具有利害关系为由驳回起诉属于认定事实、法律适用错误，请求支持上诉人的诉讼请求。萧山区人民政府在法定期间内未提交答辩意见，庭审时辩称：一、案涉建设用地批准的作出符合法律规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”因此，被上诉人作为县级人民政府有权对萧山区范围内的建设项目用地进行审批。被上诉人依据土地行政主管部门的初审结果批准案涉建设用地批准书，实体及程序均符合法律、行政法规的规定，相关证据在一审时均已提交。二、上诉人与被诉具体行政行为不具有利害关系。上诉人房屋宅基地在案涉具体行政行为的划拨用地范围内，且案涉土地已于2012年经浙江省人民政府浙土字A[2012]—239号、浙土字A[2012]—292号《浙江省建设用地审批意见书》完成了农转用征收，已转为国有建设用地，且上诉人房屋已经房屋拆迁争议行政裁决（萧土资裁字[2014]21号）。根据法律规定，上诉人与该具体行政行为不存在法律上的利害关系，因此作为本案原告主体不适格。拆迁人新塘街道办事处已经于2012年11月取得（2012）第06号《房屋拆迁许可证》，进而基于该拆迁许可证进行房屋拆迁，杭州中院已作出（2015）第352号行政判决，确认该案涉房屋拆迁许可证虽然存在违反法律规定的情形，但涉及公共利益，不予撤销。因此该房屋拆迁许可证目前仍然存在。新塘街道的拆迁属于合法拆迁。综上，请求驳回上诉人的诉讼请求。杭州市人民政府答辩称：一.被上诉人作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。上诉人因不服萧山区人民政府作出的建设用地批准书向被告申请行政复议，因复议申请材料不齐全，上诉人进行了补正，被上诉人予以受理并进行了审理。后于2015年9月10日作出行政复议决定书，并邮寄当事人。被上诉人的行政复议审理程序，符合行政复议法第十条第三款、第十七条第一款、第二十三条、第三十一条之规定，程序合法，并无不当。二.被上诉人作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。被上诉人受理上诉人提出的行政复议申请后，依法进行审理。经审理并核实相关事实，被上诉人认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第（一）项、第（二）项之规定，萧山区人民政府具有作出案涉建设用地批准书的法定职权。案涉土地经依法办理农转用和征收审批后，经建设单位提出用地申请，萧山国土分局初审并拟定供地方案后，萧山区人民政府审核后认为用地已具备法律法规规定的条件，遂作出案涉建设用地批准书，萧山区人民政府作出的批准行为事实清楚，证据确凿，程序合法，并无不当。综上，请求驳回上诉。原审期间，各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。庭审中，各方当事人围绕上诉人张海峰等四人与被诉土地批准行为是否具备利害关系的审理重点，进行了质证、辩论。经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被诉行为系杭州市萧山区人民政府向新塘街道作出萧山区[2013]萧土建字第409号《建设用地批准书》，该建设用地批准书作出前，该涉案土地已由浙江省人民政府批准征收。故上诉人与该被批准征收土地的后续审批利用行为已无利害关系，不具备本案的原告主体资格。上诉人其房屋补偿等权益依法应在征收拆迁补偿程序中予以保障。原审法院据此驳回上诉人的起诉，并无不当。关于杭州市人民政府作出的复议决定的合法性问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。经审查，杭州市人民政府作出的杭政复[2015]253号行政复议决定，程序合法，依法予以维持。原审并未对行政复议决定一并审查，存在不当，予以指正。被上诉人杭州市人民政府及杭州市萧山区人民政府的负责人均未能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款之规定出庭应诉，本院依法予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第八十九条第（一）项之规定，裁定如下：对张建根按撤诉处理。驳回张海峰、张小华、郎召其、朱建平的上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  惠 忆审 判 员  唐维琳代理审判员  蔡成杯二〇一六年三月二十一日书 记 员  徐一菁