福建省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）闽行终777号
上诉人（原审被告）福建省人民政府，住所地福州市鼓楼区华林路76号。
法定代表人唐登国，代省长。
委托代理人梁梓卿，男，福建省人民政府工作人员。
上诉人（原审第三人）泉州台商投资区洛阳镇堂头村第六村民小组。
负责人林芳萍，小组长。
委托代理人林主送，福建真诚人律师事务所律师。
委托代理人刘以元，男，汉族，1946年9月23日出生，住泉州台商投资区。
被上诉人（原审原告）惠安县洛阳镇堂头村民委员会（亦称泉州台商投资区洛阳镇堂头村民委员会），住所地泉州台商投资区洛阳镇堂头村。
诉讼代表人谢明珠，女，汉族，1960年11月3日出生，住泉州台商投资区。
诉讼代表人谢艺云，男，汉族，1954年11月1日出生，住泉州台商投资区。
诉讼代表人朱翠华，女，汉族，1957年9月13日出生，住泉州台商投资区。
诉讼代表人吴珠英，女，汉族，1959年12月14日出生，住泉州台商投资区。
委托代理人谢竞忠、杨锦云，福建泉台律师事务所律师。
原审被告泉州市人民政府，住所地泉州市丰泽区东海街道府东路市行政中心。
法定代表人康涛，市长。
委托代理人李旭岚，男，泉州市人民政府工作人员。
委托代理人蔡纯纯，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。
上诉人泉州台商投资区洛阳镇堂头村第六村民小组(以下简称堂头村第六小组)、福建省人民政府因惠安县洛阳镇堂头村民委员会(以下简称堂头村委会)诉泉州市人民政府(以下简称泉州市政府)土地行政登记、福建省人民政府行政复议一案，不服厦门市中级人民法院（2016）闽02行初160号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明：2014年2月19日，由堂头村委会代第三人堂头村第六小组向泉州市国土资源局台商投资区分局提起集体土地确权登记申请书。泉州市国土资源局台商投资区分局对涉案土地进行了地籍调查，审查了与相邻村权属界址确认协议等材料，予以确权公示公告，并于2014年6月17组织听证会，堂头村各村民小组均派人参加该听证会，在听证会上，除第三人堂头村第六小组外的其他村民小组均不同意将涉案土地确权给堂头村第六小组，而表示应确权给堂头村。泉州市国土资源局台商投资区分局经过初审，同意第三人申请涉案土地的初始登记。2014年11月13日，泉州市政府作出准予注册登记颁发土地权利证书。堂头村第一、二、三、四、五、八村民小组向福建省人民政府申请行政复议。2015年5月22日，福建省人民政府作出闽政行复（2015）31号行政复议决定，维持泉州市人民政府泉台集有(2014)第010001号《集体土地所有证》权属登记行政行为。
原审另查明，2002年6月，堂头村第六小组向洛阳镇人民政府提出若干要求，其中包括“要求归还属本村民小组村民集体所有而被非法占有的65亩耕地及财产的所有权”。2013年11月11日，洛阳镇人民政府洛信办（2013）25号《关于洛阳镇堂头村第六村民小组上访反映“五一”垦区土地权属问题信访事项答复意见书》，认为“该宗海埭埔归堂头村第六村民小组所有较为合理”。2014年4月15日，泉州市国土资源局台商投资区分局作出《“五一垦区”堂头村飞地确权公示》，堂头村的部分村民提出异议及信访。泉州市国土资源局台商投资区分局作出泉台国土信复（2014）53号《国土资源信访事项答复意见书》，告知信访人“反映'五一'垦区海埭埔土地所有权属于堂头村委会，反对将'五一'垦区确权给堂头村第六村民小组的异议不成立”。
原审又查明，泉州市公安局洛阳派出所2016年11月24日出具证明，截止2016年11月11日，洛阳镇堂头村共有村民2300人，户数609人，其中18周岁以上村民1872人。2016年11月25日，泉州市公安局洛阳派出所再次出具证明，确认《联署书》无法辨认姓名130个，能辨认的姓名有993个，其中209个不属于堂头村村民的姓名。
原审还查明：1.堂头村第一、二、三、五村民小组提起撤销本案被诉行政行为之诉，泉州市中级人民法院作出（2015）泉行初字第61号行政裁定，以堂头村第一、二、三、五村民小组的起诉不符合法律规定为由，驳回起诉；福建省高级人民法院（2016）闽行终297号行政裁定维持泉州市中级人民法院（2015）泉行初字第61号行政裁定。2.谢足辉、陈秀美提起撤销本案被诉行政行为之诉，厦门市中级人民法院（2016）闽02行初19号行政裁定以起诉人不具备原告主体资格而裁定驳回起诉。3.张秀芳等四人以堂头村名义再次提起撤销本案被诉行政行为之诉，厦门市中级人民法院（2016）闽02行初114号行政裁定再次以起诉人不具备原告主体资格为由而裁定驳回起诉。
原审认为，本案争议焦点：1.原告是否具备诉讼主体资格；2.原告提起本案之诉是否符合法定起诉期限的规定；3.福建省人民政府是否为本案适格的共同被告；4.泉州市政府所作的权属登记行为是否符合法律规定。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，本案原告虽非被诉行政行为的相对人，但从本案已查明的事实可以认定，涉案土地权属归属与原告存在利害关系，且原告在行政机关的行政程序中不断就涉案土地的归属提出异议、信访、复议，在作为基层组织的堂头村委会不提起撤销之诉的前提下，堂头村的村民采用联名的方式提起本案的诉讼，该做法与法不悖。原告提起本案诉讼时所提交的《联署书》，虽存在部分没有电话、签名不好辨认等瑕疵，但基本符合法律规定的起诉条件。对于村委会不履行起诉义务的，不能对于村民联合提起行政诉讼的起诉条件过于苛求，故被告和第三人主张的原告不符合起诉条件的意见，不予支持。
本案被诉行政行为的作出时间为2014年11月13日，因该被诉行政行为并未告知诉权和起诉期限，本案原告于2016年11月11日提起本案之诉，并不超过法定最长2年的起诉期限的规定。泉州市政府主张原告提起本案之诉超过法律规定的理由，不能成立。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七条“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告”的规定，本案被诉行政行为系泉州市政府的土地行政登记，针对该土地行政登记，福建省人民政府作为复议机关已作出了维持的行政复议决定，因此，福建省人民政府作为行政复议机关是本案适格的被告，追加其为本案的共同被告，符合上述法律、司法解释规定。福建省人民政府主张其非本案适格被告的理由，不予支持。
参照国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条、第四条的规定，土地所有权或者使用权归属争议属于土地权属争议，县级以上国土部门负责土地权属争议案件的调查、调解、拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。本案系对土地的权属归属存在争议，从本案查明的事实可以认定，早在2002年第三人就提出将争议的土地归属其村民小组，2013年，洛阳镇人民政府亦明文表示争议土地归属第三人较合理，但在之后国土部门的调查、确权公示以及听证会上，堂头村的其他村民小组对于诉争土地拟确权给第三人，异议大，反映强烈，由此信访不断。因此，可以确认对于案涉土地的权属归属明显存有争议，参照上述国土资源部的规定，本案应采用土地权属争议处理程序予以作出确权规定，而非直接采用土地行政登记的方式处理。泉州市政府对于案涉土地的处理程序与规章规定不符，属于违反法定程序情形。福建省人民政府的行政复议决定未能发现泉州市政府的行政程序违法，所作出的行政复议决定亦应一并撤销。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决：一、撤销被告泉州市政府泉台集有(2014)第010001号《集体土地所有证》权属登记行政行为；二、撤销福建省人民政府闽政行复（2015)31号《行政复议决定书》。本案案件受理费人民币50元，由被告泉州市政府承担。
上诉人福建省人民政府和堂头村第六小组均不服原审判决，向本院提起上诉。
上诉人福建省人民政府上诉称：一、一审法院追加其为本案共同被告并判决撤销其对其他主体作出的维持复议决定，认定事实和适用法律、法规错误。二、一审法院未认真履行审判职责，未认真审核一审原告提供的《联署书》的真实性，即认可其原告主体资格，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定。三、本案经过二次庭审质证辩论后才追加上诉人为本案共同被告，对此，法庭不仅未向上诉人释明本案已经两次庭审，未向上诉人提供两次庭审笔录，而且有关原告主体资格等证据也未经上诉人质证，一审审判程序违法。综上，请求依法撤销一审判决，撤销将上诉人追加为共同被告或驳回对上诉人的诉讼请求。
上诉人堂头村第六小组上诉称：一、一审判决认定事实错误。1.被上诉人讼争主张的标的物是参加“五一围垦”的海堤，而上诉人主张的标的物是对“五一垦区”内二万多亩海滩盐碱地中5.44022公顷海滩的开垦、耕作，并连续经营管理二十多年，将海滩盐碱地改造成良田所应享有的合法权益。2.“围海围垦”与“开垦造田”完全是两码事，两者不能混淆。3.被上诉人所提供的参加“五一围垦”的证据与垦区土地开垦的权源权属并无关联。4.被上诉人自始至终对上诉人开垦、耕作、改造并连续经营二十多年的土地的事实并无争议，国土部门、泉州市政府对土地的权属登记，是以“谁开垦谁受益”的原则和垦区形成的共识，以土地实际开垦耕作的事实为依据，遵照《中华人民共和国物权法》第六十条第二项、《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十一条等法律法规作为依据，符合法律规定，一审判决撤销泉州市政府的登记行为，是否定历史事实，违反法律的错误判决。5.一审法院只以被上诉人“异议大、反映、信访不断”便因此认定“对涉案土地的权属归属存在争议”，该认定极其荒谬。二、本案被上诉人并没有根据《土地权属争议调查处理办法》规定的程序向国土部门提交书面申请书和有关证据材料，而是通过信访途径向国土部门提出“土地争议”，国土部门已经根据《信访条例》作出信访事项答复意见书。在被上诉人迟迟不提交申请调查处理土地权属争议的书面申请书，又不能提供有效证据材料后，国土部门根据《土地登记办法》规定，依法进行权属登记，符合法律规定。三、一审法院未能审查案涉土地权源形成的事实及历史证据，未对该宗土地形成的历史、权属作出认定，所作判决认定事实不清，严重侵害上诉人的合法权益。四、一审原告提供的“联署书”签名，没有提供有效身份证明并经庭审质证，是无效的。一审法院以此认定诉权是错误的。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉或诉讼请求，维持泉州市人民政府泉台集有(2014)第010001号《集体土地所有证》和福建省人民政府闽政行复(2015)31号《行政复议决定书》。
被上诉人堂头村委会答辩称：一、答辩人提起诉讼符合行政诉讼法的规定。答辩人提供的签字以及人员对应身份证明足以证实答辩人提起诉讼符合法律规定。二、答辩人在提起诉讼之前已经通过邮寄形式书面告知堂头村委会起诉，但村委会不回复也不起诉，答辩人村民不得不联名提起诉讼，符合本案事实和法律规定。三、涉案土地争议由来已久，答辩人提供的证据证明了本村村民大量投入、长期投入参加涉案土地的围垦，之后又将相应的土地交由上诉人进行代管。涉案土地应为集体经济组织的财产，并非个人财产。四、在“五一围垦”形成之后，堂头村委会有对涉案土地进行管理，上诉人称其对涉案土地开垦耕作管理二十一年是不符合事实的。五、信访答复不能作为确定产权的依据。泉州市政府在未对相应权属证书所依据的材料进行合法性审查，而是在权属存在长期激烈争议的情况下，就颁发被诉集体土地所有证，违反程序，依法应当予以撤销。六、一审法院追加福建省人民政府为本案共同被告符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条及其司法解释的规定，一审法院审判程序并不违反规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告泉州市政府答辩称：一、本案土地登记据以作出的证据充分，事实清楚，登记程序合法，适用法律正确，被上诉人要求撤销被诉集体土地所有证，没有事实和法律依据。二、土地登记程序中的异议不等于《土地权属争议调查处理办法》所规定的“土地权属争议”，原审法院认为本案存在土地权属争议，该判定存在错误。三、在被上诉人未提出书面调查处理申请的情况下，答辩人无权进行土地权属争议处理。本案对涉案宗地登记审查结果公示期间的信访异议的处理程序合法。原审法院认为被诉行政行为程序违法，缺乏事实和法律依据。四、被上诉人的起诉未达到堂头村过半数村民的要求，不具有本案原告主体资格。五、被上诉人的起诉已超过法定起诉期限，原审法院适用2年的起诉期限，适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。
本院认为，原审判决认定事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销厦门市中级人民法院（2016）闽02行初160号行政判决；
二、发回厦门市中级人民法院重审。
审判长 林爱钦
审判员 王江凌
审判员 朱志闽
二〇一八年一月八日
书记员 吴美芬
附：本案涉及的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
……