贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔高行终字第5号
上诉人（原审原告）王学义，男，汉族。
上诉人（原审原告）王学贵，汉族。
上诉人（原审原告）王治明，汉族。
被上诉人（原审被告）贵定县人民政府。。
法定代表人张丽芳，该县县长。
原审第三人，贵定县人大常委会办公室。
法定代表人钟荣文，该办公室主任。
王学义、王学贵、王治明与贵定县人民政府（以下简称贵定县政府）、第三人贵定县人民代表大会常务委员会办公室（以下简称贵定县人大常委会会办公室）确认行政违法纠纷一案，不服黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2015）黔南行初字第33号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
一审法院审理查明：原告王学义、王学贵、王治明分别在贵定县城关镇原高坡村（现金山村）贵卡湾组承包有责任地。1997年，因修建贵新高等级公路，黔南州人民政府以黔南政（1997）16号通知《关于印发贵新高等级公路黔南段征地拆迁工作实施方案》、《贵新高等级公路黔南段征地拆迁安置方案》（以下简称通知），要求各级政府组建指挥部及其工作机构，负责组织贵新高等级公路黔南段沿线的土地及房屋征地拆迁工作。
根据该文件要求，被告成立了贵新高等级公路贵定县指挥部。1998年6月5日，贵新高等级公路贵定县指挥部作为甲方与乙方贵定县城关镇城西村委签订协议书，约定：“一、因贵新公路建设，需征用城关镇城西村大同、花果、庆丰村民小组沙坝北丘田和大石头处部分土地，作为省桥梁公司四处施工堆土场和工棚用地。二、上述土地按一次性征用，补偿费按规定价格付给承包户，鉴于补偿价格较低，该土地待贵新公路建成后，剩余的土地归还给乙方。三、甲方将剩余土地移交给乙方后，乙方以原征用面积为基数，按剩余的土地面积比例负责分配退还给原承包农户管理使用。四、退还给承包农户的土地，由承包农户自行复垦耕种，甲方不负任何责任。五、退还承包农户的土地只能复垦耕种，不能改变土地用途。若要进行非农建设用地，必须依法办理有关手续。经批准后，才能进行非农建设用地。”
1998年4月25日至5月25日期间，贵新高等级公路贵定县指挥部对三原告的土地进行了测量登记，经实地丈量王学贵土地2.58亩、王学义土地1.41亩、王治明土地3.24亩。同年6月25日，按照黔南州人民政府黔南政（1997）16号文件规定的征地补偿标准，三原告分别领取土地补偿费和青苗补偿费（王学贵领取土地补偿费17503元、青苗补偿费745元、王学义领取土地补偿费8808元、青苗补偿费378元、王治明之子王光洪领取土地补偿费20304元、青苗补偿费972元）。
2007年4月1日，贵定县人大常委会办公室以书面报告形式申请贵定县人民政府将海马洞处土地委托其管理使用。同年5月7日，贵定县人民政府规划办公室经审查以贵规呈字（2007）7号《关于城关镇高坡村海马洞处45亩的沙场、弃土场作为发展养殖业规划选址的报告》，同意将海马洞处45亩土地作为发展养殖业基地的规划选址。同年5月13日，贵定县人民政府以贵府函（2007）23号《关于将城关镇海马洞处土地委托给县人大办管理使用的批复》，批复将城关镇原为修建贵新高等级公路海马洞处45亩国有土地委托给贵定县人大办管理使用，用于发展养殖业。
2013年5月10日，熊兴忠、王富贵等人就海马洞土地事宜向贵定县国土资源局提出信访。同年同月14日，贵定县城关镇人民政府及贵定县国土资源局对上述信访事项进行了书面答复，告知该土地已经于2007年5月23日被贵定县人民政府作为国有土地委托给贵定县人大办管理使用。三原告原承包的土地包括在上述海马洞土地内。
一审法院另查明：1997年12月25日，贵定县人民政府以贵政报（1997）38号《关于贵新高等级公路贵定段建设征拨土地的请示》，请示将贵定县因修建贵新高等级公路使用的相关集体土地征收为国有土地。2000年1月20日，国土资源部作出国土资函（2000）77号《关于贵新高等级公路工程补办建设用地手续的批复》，经国务院批准同意贵州省人民政府征用贵定县用于贵新高等级公路建设的土地农村集体耕地215.358公顷、园地1.694公顷、水域0.258公顷、林地133.524公顷、草地3.854公顷、居民点用地6.9487公顷、未利用土地5.294公顷并转为国有土地。
一审法院认为，本案争议焦点：1、被告批复将争议海马洞土地委托第三人管理使用的行为是否可诉；2、三原告原承包土地是否位于本案争议的海马洞土地内；3、本案争议的海马洞土地性质是属于集体土地或国有土地；4、被告将争议海马洞土地委托第三人管理使用是否合法。
关于第一个焦点，即被告批复将争议海马洞土地委托给第三人管理使用的行为是否可诉。经查实，该批复在未公开前形式上属于内部行政行为，但在原告通过信访方式知悉该行为后，该批复已外化，且对原告承包经营土地权利产生影响，故该行政行为应具有可诉性。
关于第二个焦点，即三原告原承包土地是否在争议的海马洞土地内。从本案查明的事实及各方当事人的陈述来看，均认可原告原承包的土地位于被告批复委托第三人管理使用的海马洞土地内，对此各方均无异议，一审法院予以确认。
关于第三个焦点，即本案争议的海马洞土地性质是属于集体土地或国有土地。首先，根据本案查明的事实，因修建贵新高等级公路涉及贵定县境内包括三原告原承包地在内的土地经国务院依法批准转为国有土地，即本案争议的海马洞土地性质已由集体土地转换为国有土地；其次，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十七条的规定，建设项目施工需要临时使用土地的，应当签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。原告为证实其主张的承包土地是作为临时建设用地使用、性质上仍属于集体土地，应当予以返还，提供了贵新高等级公路贵定县指挥部与贵定县城关镇城西村委签订的协议书。经查，该协议约定的内容为临时建设用地，但协议双方当事人为案外人贵新高等级公路贵定县指挥部与贵定县城关镇城西村委，而签订上述协议时，三原告隶属贵定县城关镇高坡村，并不是该协议书的当事人，且其所承包的土地也不在该协议约定的范围内，基于合同的相对性，原告以该协议主张其土地系临时建设用地的理由不能成立；再次，从原告签字确认的土地补偿明细表及青苗补偿明细表，结合黔南州人民政府黔南政（1997）16号文件分析，被告系按照前述文件规定的征收土地标准对三原告予以补偿。因此，原告主张其原承包土地仍为集体土地的理由不能成立。
关于第四个焦点，即被告将争议海马洞土地委托第三人管理使用是否合法。根据本案查明的事实，在被告批复委托第三人管理使用之前，包括三原告原承包土地在内的用于修建贵新高等级公路的土地经国务院批准征用为国有土地，即本案争议的海马洞土地在性质上已经属于国有土地，因此在符合规划的前提下，被告作为县级人民政府将上述国有土地委托第三管理使用属其权限范围事项，并无不当。
综上，三原告请求撤销被告于2007年5月23日作出的《关于将城关镇海马洞处土地委托给县人大办管理使用的批复》、确认被告行政行为违法，并判令被告将上述土地予以收回并归还的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依照修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王学义、王学贵、王治明要求撤销被告贵定县人民政府于2007年5月23日作出的《关于将城关镇海马洞处土地委托给县人大办管理使用的批复》、确认被告行政行为违法，并判令被告将上述土地予以收回并归还的诉讼请求。案件受理费人民币50.00元，由原告王学义、王学贵、王治明共同承担。
一审宣判后，王学义、王学贵、王治明不服，向本院提出上诉，要求撤销一审，支持上诉人一审的诉讼请求。理由：1、被上诉人作出《关于将城关镇海马洞处土地委托给县人大办管理使用的批复》属于具体行政行为。2、一审认定事实不清、证据不足、适用法律不当、判决错误。
被上诉人贵定县政府辩称，上诉人诉争土地因修贵新高等级公路已被依法征收为国有土地，按规定的征地补偿标准予以了补偿，上诉人所诉与事实不符，一审认定事实清楚，公正合法，请二审法院依法维持原判。
原审第三人贵定县人大常委会办公室述称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法予以维持。
各方当事人向一审法院提交的证据材料已经过一审开庭质证，并随案件卷宗移送本院。二审未提出新证据。
二审经审理，确认一审查明的事实。
本院认为，上诉人在本案中的土地因修贵新高等级公路被征收，上诉人领取的土地补偿费和青苗费等是按照《贵新高等级公路黔南段征地拆迁补偿安置方案》标准计算补偿的，该补偿标准是黔南段修建贵新高等级公路而征收土地中普遍适用补偿标准。上诉人称被征地是临时用地，但提供的证据即协议是贵新高等级公路贵定县指挥部和案外人所签，因此，上诉人称其地是临时用地但并没有相关证据证明。本案中，被上诉人征收上诉人本案所涉土地的行政征收行为具有公定力，已被征收土地由被上诉人在其法定职权内依法进行处分也无不当。
综上所述，上诉人王学义、王学贵、王治明的上诉理由不能成立，依法不予支持。一审判决基本事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王学义、王学贵、王治明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 田勇军
代理审判员 柏 松
代理审判员 邱兴琼
二〇一六年四月一日
书 记 员 李明勋