江苏省宿迁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宿中行初字第00065号
原告韦玉梅等95人（具体名单附后）。
原告暨诉讼代表人韦玉梅。
原告暨诉讼代表人程娟。
原告暨诉讼代表人陈红侠。
委托代理人张士文。
被告泗洪县人民政府，住所地泗洪县青阳镇和谐路。
法定代表人王晓东，该县县长。
出庭负责人刘新，该县副县长。
委托代理人张培农，江苏宏亮律师事务所律师。
第三人国营泗洪县蚕种场，住所地泗洪县城东郊。
法定代表人路崇贵，该场场长。
第三人泗洪县青阳镇人民政府，住所地泗洪县山河路11号。
法定代表人王修武，该镇镇长。
委托代理人刘立，该镇人武部部长。
委托代理人邵飞飞，江苏拓荒者律师事务所律师。
第三人泗洪县教育局，住所地泗洪县香江路图书发行大厦。
法定代表人张涛涛，该局局长。
委托代理人李超，该局工作人员。
第三人泗洪县泗洲学校，住所地泗洪县山河东路北侧。
法定代表人何彦飞，该校校长。
第三人泗洪县特殊教育学校，住所地泗洪县城东子敬路西侧。
法定代表人赵凤陆，该校校长。
原告韦玉梅等95人与被告泗洪县人民政府（下称泗洪县政府）要求确认收回国有土地使用权行为违法一案，本院2015年7月24日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因国营泗洪县蚕种场（下称泗洪蚕种场）、泗洪县青阳镇人民政府（下称青阳镇政府）、泗洪县教育局、泗洪县泗洲学校（下称泗洲学校）、泗洪县特殊教育学校（下称特殊学校）与本案具有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年10月9日、2015年11月25日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人韦玉梅、程娟、陈红侠及委托代理人张士文，被告泗洪县政府的出庭负责人刘新及委托代理人张培农，第三人泗洪蚕种场的法定代表人路崇贵到庭参加了第一次庭审。原告的诉讼代表人韦玉梅、程娟、陈红侠及委托代理人张士文，被告泗洪县政府的委托代理人张培农，第三人青阳镇政府的委托代理人刘立、邵飞飞，第三人泗洪县教育局的委托代理人李超，第三人泗洲学校的法定代表人何彦飞，第三特殊学校的法定代表人赵凤陆到庭参加第二次庭审。本案现已审理终结。
原告韦玉梅等9人起诉称，2013年5月，被告泗洪县政府未履行任何手续，将原泗洪县国有蚕种场的国有土地收回，该行为严重侵害了原告的合法权益，故请求依法判决确认该收回国有土地使用权的行为违法。
被告泗洪县政府答辩称，原告的起诉无事实和法律依据，且超过法定起诉期限，请求驳回原告的诉讼请求。主要理由为：1、韦玉梅等人与本案无利害关系。泗洪蚕种场属于国营农场，其土地使用权属于国有，并应以泗洪蚕种场的名义行使相关的权利，故即便对泗洪蚕种场的部分国有土地使用权进行收回，也只需与泗洪蚕种场达成协议即可。如在此过程中涉及有关职工身份转换、生活补助、医疗保障等，也不属于此次收回考虑的范畴。原告也仅是泗洪蚕种场桑园的承包人，与其相关的仅仅是桑苗清除后的补偿问题，且原告也已均在《蚕种场桑苗补偿结算表》上签名并实际领取了桑苗补偿款，完全处分了自己的实体权益，其与收回国有土地使用权事宜已无法律上的利害关系，且原告中的陈德兰、陈德敏、苗振红、周晨光等人也没有与泗洪蚕种场签订过承包协议，该四人与收回土地行为更无利害关系；2、被告没有实施收回泗洪蚕种场国有土地的行为。泗洪蚕种场始建于上世纪50年代，1993年改建为国营泗洪县蚕种场，为全民所有制事业单位法人，主要从事养蚕、制种等业务。后泗洪蚕种场将桑园以户为单位承包给职工经营。泗洪蚕种场使用的土地面积为450亩，性质为国有。2013年，泗洪县教育局下属东方学校建设项目需要，泗洪县发展和改革局分别于3月12日对项目立项，7月11日批准立项，该项目拟占用泗洪蚕种场102.8亩土地。县相关部门根据拟用地情况，先期对拟使用土地按《市政府关于印发宿迁市征地补偿实施细则的通知》精神进行了相应的补偿，并按照收回国有土地使用权程序进行了前期准备工作。由于东方学校在未完全办理用地手续的情况下提前进行了建设，泗洪县国土资源局于2013年10月29日向泗洪县教育局发出了《责令停止土地违法行为通知书》，责令该单位立即停工听后处理；同年12月23日，县国土局下达了《行政处罚决定书》，相关事宜正在按照法定程序办理报批；3、韦玉梅等人的起诉超过了法定的起诉期限。韦玉梅等人早在2014年1月份之前即已知晓东方学校使用土地的行为，其提起本案诉讼超过了《行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月的起诉期限。
第三人泗洪蚕种场述称，泗洪蚕种场使用的土地确为国有土地，但因城市发展需要政府可以收回上述土地，但必须安置好蚕种场相关人员。泗洪蚕种场在这一过程中既要维护职工的利益，也要配合政府做好相关工作，故对此案不作评价，希望政府及相关部门能早日确定责任主体，尽早与职工协商确定处置方案，妥善处理矛盾，也希望蚕种场的职工能务实一些，按照泗洪本地实际情况，在改制过程中能够兼顾到大多数人的利益就可以了。
第三人青阳镇政府述称，其虽然参与了东方学校的前期立项等工作，但后来该项工作移交给泗洪县教育局。青阳镇政府并没有组织也没有参与到被诉的收回国有土地使用权的行为当中，与本案不具备法律上的利害关系，不是被诉行政行为的实施主体。
第三人泗洪县教育局述称，2013年为解决城区东部由于人口激增而出现的学生上学难问题，决定在山河路北侧、临淮郡路东侧、紫敬路西侧120亩土地上新建“泗洪县泗州学校”（原拟用名为泗洪县东方学校）、并将“泗洪县特殊教育学校”从南部新城迁入此地同期建设。泗州学校是在2013年3月12日由青阳镇政府以泗洪县东方学校名义向泗洪县发展改革局申请立项，同年7月11日泗洪县发展改革局批准立项。2013年8月1日，青阳镇政府将该地块交由教育局负责建设。教育局接收该地块时，地面附着物部分被清除，剩余部分由青阳镇政府和商务局协助教育局清除。2013年11月，“泗洪县东方学校”开工建设。2014年5月31日，泗洪县编委批准设立“泗洪县泗州学校”，正式启用“泗洪县泗州学校”这一名称。泗州学校与特殊学校是建在同一地块，该地块是一矩形，面积约120亩。其中矩形的东北角画出一块面积约28亩的土地建设了特殊学校，余下的约92亩土地建设了泗州学校。考虑到秋季开学问题，该局于2013年11月默许泗州学校开工建设，并同步办理相关手续。2013年10月29日，泗洪县国土资源局以非法占用土地为由向该局发出了《责令停止土地违法行为通知书》，责令该局立即停工听后处理。同年12月23日，泗洪县国土资源局下达《行政处罚决定书》，对该局进行了处罚。
第三人泗州学校述称，同意泗洪县教育局的意见。
第三人特殊学校述称，同意泗洪县教育局的意见。
经审理查明：泗洪蚕桑场始建于上世纪50年代。1993年经省有关部门批准改建为泗洪县蚕种场，为全民所有制事业单位法人，占地面积约450亩，其所使用土地性质为国有，主要从事养蚕、制种、蚕茧出售等业务。后泗洪蚕种场将桑园以户为单位承包给原告各户经营。2013年5月，被告拟对泗洪蚕种场进行改制并对该场土地整体收回，但因相关安置补偿问题未能与原告达成协议。2013年9月，被告委派工作人员向原告等人口头宣布安置补偿方案。2013年10月10日，被告同意将泗洪蚕种场土地补偿款738.4728万元拨入泗洪县宏源公有资产经营有限公司。2013年10月17日，泗洪蚕种场部分厂房遭到拆除，原告等人承包经营的部分桑苗也被强制清除。在此过程中，相关部门公布桑苗补偿标准为6000元/亩，并制作了《蚕种场桑苗补偿结算表》，载明桑园承包人姓名、合同亩数、补偿金额、身份证号码、领款人签名等事项。原告韦玉梅等122人分别以家庭（户）为单位，按照各自承包合同所确定的承包桑园亩数，在《蚕种场桑苗补偿结算表》上签字并实际领取了桑苗补偿款。韦玉梅等136人不服清除桑苗行为，于2014年1月21日向本院提起行政诉讼，要求确认被告强制清除桑苗行为违法。因韦玉梅等122人已签字领取了相应桑苗补偿款，石兴文、李全红、黄刚、黄雅洁、宗苏鹏、宗海英、郭菊、陈德兰、陈德敏、苗振红、周晨光、李高、周风岭、魏强14人没有与泗洪蚕种场签订承包协议，未实际承包经营桑园，也无桑苗被清除，故本院以不具有主体资格为由裁定驳回其起诉。韦玉梅等人不服，提出上诉，江苏省高级人民法院经审理维持了一审裁定。后韦玉梅等133人认为泗洪蚕种场土地性质并非国有而是集体土地，被告违法征收该场的集体土地行为违法，于2014年8月19日向本院提起诉讼。本院经审理于2014年12月8日作出（2014）宿中行初字第00025号行政裁定书，以原告所诉征收集体土地的行为不存在为由，判决驳回了韦玉梅等133人的起诉。韦玉梅等133人不服，提起上诉。江苏省高级人民法院经审理，于2015年4月21日作出（2015）苏行终字第00165号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。后韦玉梅等95人又向本院提起诉讼，要求确认被告收回国有土地使用权的行为违法。
另查明，2013年10月，在审批手续尚未到位情况下，第三人泗洪县教育局主管的泗州学校（原泗洪县青阳镇东方学校）、特殊学校擅自占用泗洪蚕种场和青阳镇城东居委会部分土地进行建设，其中占用泗洪蚕种场土地100亩左右。截止目前，该两学校已正式投入使用。除被占用建设100亩左右土地外，泗洪蚕种场其他土地上仍种植桑苗，实际并未被开发建设。
再查明，泗洪县国土资源局于2013年10月29日对第三人泗洪县教育局作出洪国土资监停[2013]384号《责令停止土地违法行为通知书》，要求该局停止正在实施的违法用地行为。后泗洪县国土资源局于2013年12月23日作出洪国土资监字[2013]400号《行政处罚决定书》，对第三人泗洪县教育局违法用地行为进行了处罚。
上述事实有泗洪蚕种场组织机构代码证、事业单位法人登记证、泗洪县国土局1993年国有土地使用单位土地统计表、泗洪蚕种场地类权属表、附图、桑园承包合同、青阳镇东方学校基建工程项目环境影响登记表、关于青阳镇东方学校基建工程项目建议书的批复、江苏省建设项目用地预审申请表（青阳镇东方学校）、关于青阳镇东方学校基础工程项目可行性研究报告的批复、责令停止土地违法行为通知书、土地违法案件立案呈批表、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书、专项资金拨款通知书、拆除桑苗现场照片、录音、江苏省高级人民法院（2015）苏行终字第00165号、本院（2014）宿中行初字第0004号-2、（2014）宿中行初字第00025号行政裁定书等证据予以证实。
本案的争议焦点为：1、韦玉梅等95人是否具备本案的原告资格；2、韦玉梅等95人提起本案诉讼是否超过了法定的起诉期限；3、被告泗洪县政府是否实施了收回泗洪蚕种场部分国有土地使用权的行为，该行为是否合法。
一、关于韦玉梅等95人是否具备本案的原告资格的问题。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第十二条第一款第（七）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的。”本案中，原、被告提供的第三人职工与第三人签订的《桑园承包合同》足以证明原告与第三人之间存在桑园承包关系，虽然该合同于2005年12月已经到期，但实际上双方仍然继续按照合同约定履行各自的义务，虽然第三人使用的土地属于国有土地，但由于涉案的土地主要用于农业生产，相关合同的权利义务类似于农村土地承包合同，本案收回土地的行为涉及到韦玉梅等人承包的桑园，影响了其合法权益的行使，故韦玉梅等人有权提起本案诉讼。关于被告主张周晨光、陈德敏、陈德兰、苗振红四人不具备本案原告资格的问题，本院生效的（2014）宿中行初字第0004号-2行政裁定书已经认定该四人没有与泗洪蚕种场签订承包协议，未实际承包经营桑园依法不具有该案的原告主体资格，故该四人也不具备本案的原告主体资格，该四人的起诉应当予以驳回。
二、关于韦玉梅等95人提起本案诉讼是否超过了法定的起诉期限的问题。
本院认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，被诉收回土地的行为发生在2013年10月份，该行为发生时也没有告知原告等人的诉权或者起诉期限，故本案应当适用2年的起诉期限，原告在2015年10月之前提起本案诉讼即没有超过起诉期限。本案韦玉梅等人于2014年8月已就收回土地行为向本院提起诉讼，只是韦玉梅等人在该案中认为收回的系集体土地，而被本院裁定驳回起诉，但该事实足以证明韦玉梅等人已经于2014年8月就本案收回行为向法院申请了救济，故韦玉梅等人提起本案诉讼没有超过法定的起诉期限。被告泗洪县政府主张本案应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月的起诉期限的主张不能成立，本院不予支持。
三、关于被告泗洪县政府是否实施了收回泗洪县蚕种场部分国有土地使用权的行为，该行为是否合法的问题。
本院认为，从本案各方当事人提供的证据来看，被告泗洪县政府没有作出收回或征收本案诉争土地使用权的决定，但从原告提供的拆除照片、录音等证据及被告提供的专项资金拨款通知书等证据来看，本案系被告拟对第三人泗洪县蚕种场进行改制，在改制过程中对本案诉争土地上桑苗等附着物进行了清除，且被告也已经将相关的土地补偿费用支付到专有账户，原告等人也领取了桑苗补助费用，这些事实足以证明系被告泗洪县政府组织收回了第三人泗洪蚕种场的部分土地。被告泗洪县政府辩称本案的收回土地的行为系第三人泗洪县教育局、青阳镇政府实施，收回后的土地由第三人泗州学校和特殊学校实际使用，且该违法用地行为已经被泗洪县国土部门查处。本院认为，第三人泗洪县教育局为解决学生上学问题在涉案土地上建设了泗州学校和特殊学校，但该种行为系实际占有、使用土地的行为，并非收回土地的行为，且第三人泗洪县教育局也明确陈述其接收该地块时，地面附着物部分被清除，第三人青阳镇政府也陈述其没有实施过任何收回涉案土地的行为，由此可以确定，泗洪县教育局系从他人手中接收了占用的涉案土地，泗洪县教育局并非第一手的剥夺第三人泗洪县蚕种场土地使用权的人，可见，被告泗洪县政府的该辩解意见与本案查明的案件事实明显不符，其是实际收回国有土地使用权的实施者。
根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，因公共利益或者旧城区改建等需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发[2008]202号）第三条规定，因国家经济建设或者地方公益性建设需要收回国有农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿；需要收回国有农场建设用地的，参照征收农民集体建设用地的补偿标准进行补偿，保障农场职工的长远生计。收回国有农场土地使用权，按照国有土地使用权供应的规定，办理供地手续。据此，被告泗洪县政府收回第三人泗洪蚕种场的部分国有土地使用权，应当依照法律的规定，遵守相关的法定程序进行，但被告泗洪县政府没有履行相关法定手续直接收回了第三人泗洪县蚕种场的部分土地使用权，被告泗洪县政府虽然系在对泗洪蚕种场的改制过程中实施了上述行为，但即便是改制，收回本案的土地使用权也仍然应当遵循法律的规定，故泗洪县政府收回泗洪蚕种场部分国有土地使用权的行为违法。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告泗洪县人民政府2013年10月收回国营泗洪县蚕种场部分国有土地使用权行为违法；
二、驳回周晨光、陈德敏、陈德兰、苗振红的起诉。
案件受理费50元，由被告泗洪县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 谈 强
审 判 员 刘国超
代理审判员 徐 宁
二〇一六年一月二十日
书 记 员 赵桐艺
附：原告韦玉梅等95人名单
原告韦玉梅。
原告陈红侠。
原告唐双玲。
原告李裴。
原告程娟。
原告汪民主。
原告陈德兰。
原告程功永。
原告周晨光。
原告程亮。
原告程芳。
原告程功德。
原告王珍珍。
原告程功硕。
原告程俭。
原告孟昭学。
原告史利荣。
原告孟腾。
原告史昌豹。
原告史忠永。
原告史丹丹。
原告许玲侠。
原告史昌龙。
原告史忠清。
原告刘芳。
原告史忠杰。
原告史昌猛。
原告李光跃。
原告史玲玲。
原告ＸＸ超。
原告陈德跃。
原告ＸＸ林。
原告许鹏。
原告陈亚民。
原告陈楠楠。
原告周月侠。
原告刘丽。
原告刘万彬。
原告刘陈利。
原告史萍萍。
原告李洪耀。
原告李子韦。
原告黄滨海。
原告黄成。
原告朱海水。
原告朱雪洪。
原告朱凌云。
原告吴飞。
原告吴楠。
原告李保红。
原告朱宇。
原告陈晨。
原告陈广进。
原告苗振侠。
原告李德忠。
原告刘爱春。
原告刘文英。
原告李海。
原告史书侠。
原告崔芳芳。
原告崔艳艳。
原告黄明朗。
原告黄雪芳。
原告黄晶晶。
原告王智。
原告王恒。
原告陈德敏。
原告杜宇婷。
原告石业红。
原告何兰英。
原告史书红。
原告李春明。
原告李漠然。
原告崔亚东。
原告张俭叶。
原告李保永。
原告卞如花。
原告李健。
原告杜春。
原告陈德才。
原告周曙光。
原告刘素珍。
原告杨玉莹。
原告黄广兴。
原告崔亚军。
原告程功平。
原告杨成明。
原告程茜。
原告周志亚。
原告周艳。
原告周冬。
原告王菲菲。
原告王正芳。
原告陈方媛。
原告苗振红。
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