山东省济南市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）济民四终字第616号
上诉人（原审原告、反诉被告）潘虎，男，1974年6月28日出生，汉族，中国交通银行济南高新区软件园支行行长，住济南市。
上诉人（原审原告）潘永泉，男，1948年4月19日出生，汉族，农民，住济南市。
以上两上诉人共同委托代理人李东滨，男，1967年8月25日出生，汉族，济南槐荫恒真法律服务所法律工作者，住济南市。
以上两上诉人共同委托代理人赵永珉，山东德义君达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告、反诉原告）济南市槐荫区段店镇麻沟村村民委员会，住所地济南市槐荫区段店镇麻沟村。
法定代表人阴某，村主任。
委托代理人梁作刚，男，1980年8月24日出生，汉族，济南历下德义法律服务所法律工作者，住济南市。
原审第三人济南西城投资开发集团有限公司，住所地济南市。
法定代表人张伟，董事长。
委托代理人姚虎明，山东众成仁和律师事务所律师。
委托代理人董国爱，山东众成仁和律师事务所律师。
上诉人潘虎、潘永泉因与被上诉人济南市槐荫区段店镇麻沟村村民委员会（以下简称麻沟村委会）、原审第三人济南西城投资开发集团有限公司（以下简称西城投资开发公司）农村土地承包合同纠纷一案，不服济南市槐荫区人民法院（2013）槐民重字第7号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院认定，潘虎、潘永泉系麻沟村村民。2002年10月10日，麻沟村委会（甲方）与潘虎（乙方）签订一份《老宅子周边土地承包协议书》，该协议约定：“根据原承包主刘学田（筐里村民）承包的位于麻沟村旧宅子周边土地范围：东南至筐里村与麻沟村之间（简称三家湾）、西至玉清湖排水沟、西北至富民坝、北面至麻沟村与由里村河中心为界、南至鱼池以南东西大道，在其范围内包括可耕地及坑洼地，以上范围的可耕地及坑挖地通过村民公开投标，中标者本村户籍潘虎（非农业），依每年19500元获得承包权，甲乙双方议定如下：一、乙方承包以上范围土地，承包时间定为贰拾年，自2002年10月1日至2022年9月底止。合同到期后地上固定建筑物全部归顺甲方（其他资产归乙方所有）。二、乙方承包该范围土地基础，仍按现实情况（没有架设电）所上项目及浇灌土地，由乙方自己解决，道路、机井保证乙方使用与畅通。三、乙方在承包期间，为养殖、种植、加工可以进行改造开发，承包期满后无偿完整的交与甲方。四、乙方在承包期间不准卖土、不准转让，对外协同联合开发可以。五、乙方在承包期间如遇国家占地必须服从，按国家规定给予乙方在新建造的建筑物、树木、青苗补偿全部归乙方所有；另外没有改造的地方如机井补偿归甲方所有；如果占用乙方承包范围内的一部分，在不影响乙方继续承包的情况下按削减土地承包亩数的比例削减承包费；如果全部占用了，按其截止日期多退少补。八、承包费前十年即每年19500元。后十年每年21000元，其农业税费乙方概不负责。签订合同后先交五年的承包费，以后每两年交纳一次。如果乙方在交纳承包费上延期，甲方提出警告，乙方如再不交纳，甲方有权终止合同，除此之外双方都不得依任何借口终止合同，如果一方违约赔偿对方所受到的一切损失。十、乙方在承包期间，为提高经济效益所上电力高压设备（低压电力设备不包括，有乙方自己办理）按实际投入，按所用费用的正式单据协同村委、村民代表及电管部门进行审计，按认可落实的审计数村委承担总额的50%。”双方还对其他事项进行了约定。签订该合同后，潘虎于2002年11月4日交纳前5年（自2002年10月1日至2007年9月底）承包费97500元。2003年11月26日，潘永泉在其子潘虎签订的《老宅子周边土地承包协议书》承包的麻沟村的土地上申请成立了个人独资企业“济南玉清湖农场”。2004年3月15日，麻沟村委会与潘虎签订一份《附加合同》，约定：“双方在2002年10月1日签订的合同中，乙方在种植的基础上开发养殖业，为此乙方投入了大量的资金，但政府为确保玉清湖吃水问题，根据市政府颁布的有关文件，玉清湖周边不准建养殖场，经村委研究为弥补乙方所投入的经济损失，原合同和细目条中写的“不准转让”改为“可以转让”，并可以承建钢结构厂房，该建筑物合同到期后都归乙方所有。”2005年11月30日，经麻沟村委会与济南玉清湖农场业主协商，请山东省测绘局拍照绘制了“玉清湖农场界址图”，该图中注明玉清湖农场占地面积153350平方米，约230亩。并由麻沟村委会和济南玉清湖农场在该图上盖章确认。2007年11月10日，潘永泉交纳了自2007年10月1日至2009年9月30日的土地承包费38200元。2009年5月6日，潘永泉（甲方）与印正祥（乙方）签订一份《综合补偿协议及遗留树的协议》，该协议约定：“甲方终止十三亩地的承包合同交回村里，后来的承包者乙方与甲方就该地有关综合补偿及树的遗留事项达成以下协议：1、甲方原承包的十三亩土地，原合同期限为10年（2004年10月19日至2014年10月30日），将于近日终止交回村里。但甲方已交五年租金，已使用3年，而该土地村里收回准备发包给乙方承包。甲方在承包已使用的三年多时间里对平地、填坑做了许多工作，为此，双方多次协商达成共识，乙方给予甲方一次性土地补偿金30000元，甲方今后不再因该地补偿问题向村里索要补偿金，不再向乙方索要补偿金，村里也不再退费。5、本协议签订后10日内，甲方将该地的承包合同原件，签署终止合同字样，签名后，交乙方暂行保管。乙方即付补偿金30000元。甲方签收。占地补偿砍伐树的补偿款等到现场清点砍伐时，及时清算付款，甲方签收。乙方凭甲方交出的已签署终止合同字样的签名后的承包合同原件，去同村里签署该地的新承包合同。同时将签字的旧合同交村里。”双方还对其他事项进行了约定。2009年10月11日，潘虎交纳了2009年10月1日至2011年10月1日土地承包费38200元。2010年3月12日，济南市槐荫区人民政府发布“通告”，言明：“根据市委、市政府关于加快济西湿地公园建设的工作部署，为保证工程建设顺利推进，现就有关事项通告如下：一、济西湿地公园规划总面积约33.4平方公里，用地涉及槐荫区段店镇大李村、西王府村、东谢屯村、麻沟村等。二、济西湿地公园规划范围内的土地，由市政府依法统一征用。禁止各村与其他任何单位和个人签订新的租用地协议。四、济西湿地公园规划范围内，禁止新建、改建、翻建和扩建房屋及构筑物；不准栽植经济林、花卉、药材等经济作物。不准打井、开挖鱼塘等。抢建、抢栽、抢挖的一律不予补偿。”2010年6月13日，济南市槐荫区济西湿地工程建设指挥部发布“公告”，载明：“根据济南市西区投融资中心济西湿地公园建设规划，一期建设范围涉及筐里村、大李村、西王府村、东谢屯村、麻沟村等村在该区域的土地。由于工程施工需要，一期建设范围内所有的土地秋季农作物禁止种植。自发布公告之日起，如有种植，所产生的一切后果自负。特此公告。”2010年7月，麻沟村委会（甲方）与济南市西区建设投资有限公司（以下简称西区投资公司、乙方）、段店镇政府（丙方）签订一份《土地使用协议》，约定：“甲方同意将本村所有的位于南水北调与玉清湖之间的土地提供给乙方作为济西湿地公园用地。二、使用土地四至为：东至南水北调河、西至玉清湖水库、南至东谢屯地、北至由李村。经具有资质的地籍测量单位实地测量，三方确认，乙方共使用甲方土地225.37亩。其中耕地225.37亩。三、土地使用期限暂定30年。四、土地使用费按年度计算，其中建设用地不支付使用费，耕地每年每亩使用费1800元，合计总额405666元。五、资金支付，每年土地使用费分两次支付，每年4月30日前支付50%，9月30日前支付剩余的使用费。2010年使用费自2010年9月30日前支付半年的使用费。”双方还对其他事项进行了约定。2010年8月10日，济南市槐荫区济西湿地工程建设指挥部（甲方）与麻沟村委会（乙方）签订一份《济西湿地麻沟村地上附着物补偿协议书》，约定：“一、用地范围内地上附着物补偿费：经各单位实地清点、测量确认，济西湿地槐荫一期项目用地范围内麻沟村地上附着物补偿费1104503.2元，详见地上附着物补偿明细表。”其中还有监督单位济南市槐荫区监察局、济南市槐荫区审计局、济南市国土资源局槐荫区分局、段店镇政府在该补偿协议上盖章并由负责人签名。其中附表“济西湿地麻沟村地上附着物补偿明细表”中注明“潘虎鱼塘：土筑鱼塘、亩数31.836亩，补偿单价12000元，合计382032元。印正祥鱼塘补偿款185364元”。
另查明，潘永泉在另一案中作为原告同时立案起诉的麻沟村委会（原一审案号为（2011）槐商初字第171号、重审案号为（2013）槐民重字第8号）土地承包合同案中，诉称其本人还承包了麻沟村委会鱼池、农作物土地合计56亩，包括在2005年11月30日经麻沟村委会与济南玉清湖农场业主请山东省测绘局绘制的“玉清湖农场界址图”中，注明的玉清湖农场占地面积约230亩之中。审理中，潘虎、潘永泉还申请麻沟村原主任潘永胜出庭作证，证明其承包合同是真实的等事实；申请证人胡某出庭作证证明潘永泉出资修沙石路的事实；并提交槐荫区由李庄村委会、筐李庄村委会的证明及李开良、赵明才、李开霞的证明，证明济西湿地公园补偿费全补偿给了承包户。还提交了证人郑某、李某等人证言，证明潘永泉对承包地进行了投资。西城投资开发公司已经按照《土地使用协议》约定的每亩每年使用费1800元的标准向济南市槐荫区济西湿地工程建设指挥部支付了2010年下半年至2013年上半年的土地使用费。济南市槐荫区济西湿地工程建设指挥部已经将该费用支付给了麻沟村委会。麻沟村委会收到西城投资开发公司的上述款项后，将该款项在全村按照每人每半年350元的标准在全体村民中进行了分配。潘虎、潘永泉以该土地使用费中其中土地使用费702000元是补给其本人的土地流转租金为由，要求麻沟村委会支付该款未果，为此诉至原审法院要求处理。审理中，麻沟村委会提交麻沟村100多户村民签名的关于罢免原村委会主任职务的请示报告，以证明潘永胜的行为无效。提交本村绘制的“济西湿地所占麻沟村土地面积”平面图，以示潘虎、潘永泉将承包的土地基本都承包给了胡世仁、胡西贵、张军、印正祥、牛庆山，他们或种植、或养鱼、或用于建钢结构厂房。并申请本村村民证人潘甲、刘甲、刘乙、潘乙、王甲、阴某、王乙、刘丙、潘丙出庭作证。还提交了1995年8月麻沟村委会与村民刘甲签订的鱼池承包合同、1996年6月麻沟村委会与村民潘乙签订的鱼池承包合同，以证明潘虎领取的鱼塘补偿款侵犯了村委会的权利。另，济南市西区建设投资有限公司在工商登记中将名称变更为济南西城投资开发集团有限公司。潘虎、潘永泉当庭表示不要求西城投资开发公司承担相应的责任。
原审法院认为，潘虎、潘永泉与麻沟村委会争议的焦点问题有二个，第一个焦点问题是潘虎与麻沟村委会双方于2002年10月1日签订的《老宅子周边土地承包协议书》和2004年3月15日签订的《附加合同》是否合法有效？第二个焦点问题是在潘虎与麻沟村委会签订的《老宅子周边土地承包协议书》和《附加合同》履行期间，麻沟村委会与西城投资开发公司签订《土地使用协议》是否系受潘虎、潘永泉委托代其进行土地流转？关于第一个焦点问题，从潘虎、麻沟村委会双方于2002年10月1日签订的《老宅子周边土地承包协议书》及2004年3月15日签订的《附加合同》的内容看，应将潘虎承包的合计156亩土地划为不宜采取家庭联产承包的荒山、坑洼地之类，该两份合同已明确注明了“通过村民公开投标，中标者本村户籍潘虎”，承包人潘虎即为麻沟村村民，符合承包土地的资格。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商形式承包。双方签订的该土地承包合同形式符合该法律规定，应为有效。麻沟村委会举证证明麻沟村原主任潘永胜存在100多位村民上访罢免其村主任的事实，只能说明潘永胜在担任主任职务工作中的问题，虽然麻沟村委会提出潘虎与潘永胜之间有亲属关系是事实，但不能证明其在承包该土地过程中存在违法问题，不能作为认定该土地承包合同无效的依据。关于第二个焦点问题，《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条规定：土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》第六条、第八条规定：承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章。没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地。根据以上法律规定可以看出，土地承包经营权流转的主体是承包方以及受承包方书面委托的发包方或中介组织。本案中，潘虎、潘永泉不是三方《土地使用协议》的合同当事人，其不是涉案土地的流转主体，其也没有证据证实麻沟村委会受其委托代其进行土地流转，且麻沟村委会和西城投资开发公司对此均不予认可。因此，潘虎、潘永泉关于西城投资开发公司现使用的土地中包括其承包的156亩土地系麻沟村委会受其委托代其进行土地流转的陈述意见依据不足，原审法院不予采信。故潘虎、潘永泉要求麻沟村委会向其返还2010年秋季至2012年的土地流转租金702000元的诉讼请求依据不足，原审法院不予支持。对于麻沟村委会反诉潘虎返还鱼塘补偿款382032元。2010年8月10日，由济南市槐荫区济西湿地工程建设指挥部与麻沟村委会签订的《济西湿地麻沟村地上附着物补偿协议书》中确认的的补偿数额，其中还有监督单位：济南市槐荫区监察局、济南市槐荫区审计局、济南市国土资源局槐荫区分局、段店镇政府在该补偿协议上盖章并由负责人签名。在该补偿协议所附的“济西湿地麻沟村地上附着物补偿明细表”明确注明了补偿给潘虎的占用鱼塘补偿款382032元。该补偿金额是经建设单位与有关政府部门共同确认的数额。因此，即使麻沟村委会认为该补偿款补偿错误，也应该向其他有关政府部门主张权利，其反诉要求潘虎、潘永泉返还鱼塘补偿款理由不充分，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第三十四条、第五十条，《中华人民共和国合同法》第九十一条之规定判决：一、潘虎与济南市槐荫区段店镇麻沟村村民委员会于2002年10月1日签订的《老宅子周边土地承包协议书》和2004年3月15日签订的《附加合同》合法有效。二、驳回潘虎、潘永泉的其他诉讼请求。三、驳回济南市槐荫区段店镇麻沟村村民委员会的反诉请求。案件受理费10820元，财产保全费1270元，由潘虎、潘永泉负担。反诉费7030元，由济南市槐荫区段店镇麻沟村村民委员会负担。
上诉人潘虎、潘永泉不服原审判决上诉称，一、一审判决中对主要事实认定不清。1、政府使用涉案土地性质及合法性认定不清。首先关于涉案土地政府使用的性质及合法性，“政府使用”不是性质，政府怎么使用才决定了性质，涉案土地用于济西湿地公园建设，但因该建设项目未取得国务院批准，同时政府租用土地后又改变了原土地用途，也就是说涉案土地的使用既不具备国家征地的法定条件和基础，又不具备规划上的合法性。一审判决中故意回避上述事实。二、一审判决对潘虎、潘永泉与麻沟村委会之间法律关系的认定错误。1、潘虎、潘永泉与麻沟村委会之间不是平等的法律主体。村民与村委会之间不是平等的法律主体，村委会系由全体村民选举产生，村委会对外就是代表村民，是一种法定代理关系。本案中，因种种原因政府不与每个承包户签订用地协议，只能由村委会代表承包户签订。2、简单套用部门规章而不探究立法本意是一审判决中最大的适用法律错误。一审判决中引用农业部部门规章《农村土地承包经营权流转管理办法》第八条的规定，因无书面委托书而认定了潘虎、潘永泉与麻沟村委会之间不是委托代理的法律关系。但纵观该《管理办法》，农业部的立法本意是要充分保护农民的合法权益，特别是土地流转权益。具体到第八条的立法本意是为了防止发包方在承包方不知情的情况下对承包土地进行流转，而不是否认合同法中关于民事代理法律关系的解释和规定。结合本案，潘虎、潘永泉知晓也同意土地流转，只是在不懂法的情况下未与村委会签订书面委托书，不能以此否认事实上存在的代理关系。如果不是代理行为，麻沟村委会就不会在2010年8月10日在济南市槐荫区监察局、济南市槐荫区审计局、济南市国土资源局槐荫区分局、段店镇政府的监督下，代表麻沟村全体涉及济西湿地公园被占土地村民与西城投资开发公司签订《济西湿地麻沟村地上附着物补偿协议书》，潘虎、潘永泉也不会认可并领取地上附着物补偿款。如果不是代理行为，在承包合同未终止或解除的情况下，麻沟村委会与西城投资开发公司签订的土地使用协议必然是无效的，这个结果是各方都不愿意看到的。综上，一审法院对事实认定的错误和对法律适用的错误，直接导致最终判决结果错误。请求依法改判，支持上诉人的上诉请求。
被上诉人麻沟村委会答辩称，1、原审法院对本诉部分的事实认定基本属实，对反诉部分的事实认定，我方保留意见。2、上诉人在上诉状中通篇提及的代理的观点，属于无本之木，无源之水。请求驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人西城投资开发公司陈述称，上诉人一审中并不要求我方承担法律责任，我方配合法院查清本案事实。
经审理本院认定，原审认定的事实属实，本院予以确认。
另查明，二审庭审中，潘虎、潘永泉主张其承包的涉案土地于2010年7月1日交给（济南市槐荫区济西湿地工程建设）指挥部。一审中潘虎、潘永泉提交2010年10月22日《济西湿地工程拆迁验收合格单》一份，内容为：位于麻沟村，户主：潘永泉此人的（房屋／地上附着物）已拆迁完毕，验收合格。经本人同意由施工单位进场施工，拆迁废弃物由施工单位负责处理，特此证明。该合格单下方有户主潘永泉、村委潘永胜、区房管局代表人、济西湿地工程建设指挥部代表签字。
以上事实由二审开庭笔录、《济西湿地工程拆迁验收合格单》一份在案为凭。
本院认为，潘虎、麻沟村委会于2002年10月1日签订的《老宅子周边土地承包协议书》及2004年3月15日签订的《附加合同》属双方当事人真实意思表示，潘虎承包的156亩土地为法律规定的其他方式承包的土地，麻沟村委会通过村民公开投标的方式将涉案土地承包给本村村民潘虎，符合法律规定，该两份合同应为有效。2010年7月1日麻沟村委会与西区投资公司、段店镇政府签订了《土地使用协议》。潘虎、潘永泉自认于2010年7月1日将涉案土地交给济南市槐荫区济西湿地工程建设指挥部。潘虎、潘永泉交出涉案土地的行为以及麻沟村委会于同日签订《土地使用协议》将包括涉案土地在内的土地出租的行为视为双方就解除《老宅子周边土地承包协议书》及《附加合同》达成了一致，因此，《老宅子周边土地承包协议书》及《附加合同》于2010年7月1日起终止。潘虎、潘永泉上诉主张麻沟村委会签订《土地使用协议》系受其委托代其进行土地流转，但麻沟村委会对此不予认可，潘虎、潘永泉亦未提供相应的证据证明其主张，故对于潘虎、潘永泉的该上诉主张，本院不予支持。若潘虎、潘永泉认为其在履行《老宅子周边土地承包协议书》及《附加合同》的过程中存在损失，其可根据合同约定另行主张权利。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费10820元，由上诉人潘虎、潘永泉负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵德铸
代理审判员 陈李丽
代理审判员 宋文华
二〇一四年十一月十日
书 记 员 杨 燕