湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂恩施中行终字第00162号
上诉人（原审被告）恩施市盛家坝乡人民政府。
法定代表人李华军，该乡乡长。
委托代理人何选彬，湖北清江源律师事务所律师。
委托代理人欧阳平，恩施市盛家坝乡司法所所长。
被上诉人（原审原告）陈立升。
被上诉人（原审原告）陈立举。
被上诉人（原审原告）陈立英。
原审被告恩施市人民政府。
法定代表人李国庆，该市市长。
原审第三人恩施市盛家坝乡桅杆堡村民委员会。
负责人黎代友，该村村主任。
原审第三人唐甫。
上诉人恩施市盛家坝乡人民政府因与被上诉人陈立升、陈立举、陈立英确认收回承包地行为违法一案，不服宣恩县人民法院（2015）鄂宣恩行初字第00034号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，2011年4月7日，经盛家坝乡桅杆堡村民代表大会讨论，通过了桅杆堡小区新农村建设实施方案，由盛家坝乡人民政府授权桅杆堡村委会组织实施，由盛家坝乡纪委牵头，组织专班协助，专班工作经费由盛家坝乡政府拨付。2011年4月20日，盛家坝乡人民政府决定加快集镇居民小区建设步伐，将辖区集镇小区建设有关问题向恩施市人民政府进行请示。2011年5月23日，恩施市人民政府批复，同意盛家坝乡人民政府进行小区新农村建设，要求依法办理土地等相关手续，切实完善工程建设程序，狠抓质量安全管理，努力建设民族特色鲜明、建筑式样统一、集镇功能完善的居民安置小区。2011年7月27日，桅杆堡村委会通知原告于2011年7月28日到村委会办理退地建房及土地补充协议，逾期不办理将按相关程序强制有偿收回土地。2011年8月4日，桅杆堡村委会与原告签订有偿收回承包地协议书，将原告4.922亩承包责任地收回。2011年8月28日，桅杆堡村委会与唐甫签订桅杆堡小区开发建设合同。2012年2月至8月，桅杆堡村委会将桅杆堡小区开发的土地交付给用地户开始建房，并统一在盛家坝乡建办办理规划许可。2012年9月11日，湖北省国土资源厅函告称，桅杆堡村土地2012年尚未办理农用地转用和土地征收手续。2013年3月12日，恩施市国土资源局作出恩市土资罚字（2013）第33号行政处罚决定书，以未经有权机关批准，桅杆堡村、唐甫擅自将原告承包经营的土地以桅杆堡村委会的名义协议收回，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，已构成非法转让集体土地从事非农业建设的事实，决定责令退还非法占用的土地，并没收非法所得。2013年10月12日，湖北省国土资源厅函告尚未收到关于恩施市盛家坝乡桅杆堡村土地被征用的申请资料。2015年5月20日，湖北省高级人民法院作出（2015）鄂民申字第00762号民事裁定书，认为恩施市盛家坝乡人民政府授权桅杆堡村民委员会与原告签订有偿收回承包责任地协议，双方并非平等民事主体，桅杆堡村民委员会非行政机关，其实施的行为实为政府授权行为。
另查明，原告陈立升、陈立举、陈立英认为其与桅杆堡村委会签订有偿收回承包责任地协议不是其真实意思表示，他们一直不同意政府收回承包责任地，一直在向有关部门反映要求退还承包的责任地，至今无果。
原审认为，恩施市盛家坝乡人民政府为贯彻落实国务院及湖北省、恩施州、恩施市新农村建设精神，在所辖桅杆堡小区新农村建设中，是桅杆堡小区新农村建设的决策者和领导者，并委托桅杆堡村委会具体实施。恩施市盛家坝乡人民政府主张其只是协助桅杆堡村委会实施桅杆堡小区新农村建设的理由不成立，对其主张不予支持。
集体土地利用涉及集体群众的根本利益，必须服从国家的统一管理。盛家坝乡人民政府在领导实施桅杆堡小区新农村建设时，未经依法批准，擅自将原告陈立升、陈立举、陈立英承包的农用地4.922亩转为桅杆堡小区新农村建设用地，其行为违反土地利用总体规划，以及改变农村土地用途前必须依法经有权机关批准的强制性规定。因此，盛家坝乡人民政府未经批准，擅自将原告陈立升、陈立举、陈立英承包的农用地转为桅杆堡小区新农村建设用地的行为违法。
县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内土地监察工作，乡人民政府负责本行政区域内土地监察工作。恩施市人民政府对其辖区内土地监察工作，应由其土地管理部门即恩施市国土资源局负责监管。恩施市人民政府在恩施市盛家坝乡人民政府就桅杆堡小区新农村建设的批复中，要求盛家坝乡人民政府依法办理土地审批相关手续的行为正当。因此，恩施市人民政府在盛家坝乡桅杆堡村小区新农村建设中，不存在不作为与违法行为。
综上所述，原告陈立升、陈立举、陈立英主张恩施市盛家坝乡人民政府未经批准擅自将原告承包的农用地4.922亩转为桅杆堡小区新农村建设用地行为违法的证据充分，理由正当，其请求法院予以支持。对原告陈立升、陈立举、陈立英主张的其他请求，其证据不足，理由不充分，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项，以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）之规定，判决一、恩施市盛家坝乡人民政府在恩施市盛家坝乡桅杆堡小区新农村建设中，未经依法批准，擅自将原告陈立升、陈立举、陈立英承包的农用地4.922亩转为桅杆堡小区新农村建设用地的行为违法。二、驳回原告陈立升、陈立举、陈立英其他诉讼请求。案件受理费50元，由恩施市盛家坝乡人民政府承担。
上诉人恩施市盛家坝乡人民政府不服原审法院前述判决，上诉称：一、一审程序违法。被上诉人提供的证据不能证明陈立英是该土地的共同承包人，故被上诉人陈立英不是本案的适格原告，不具备原告的主体资格。一审法院错列当事人，属程序违法。二、一审判决认定事实错误，前后矛盾。1.盛家坝乡人民政府没有委托授权桅杆堡村委会组织实施新农村小区建设的相关工作，也没有委托村委会与被上诉人签订《有偿收回承包地协议书》。2.一审法院对本案法律关系认定错误，导致事实认定错误。本案村民委员会与被上诉人签订的《有偿收回承包地协议书》属于民事法律关系，一审将民事法律关系和行政法律关系混为一谈。3.一审认定桅杆堡小区新农村建设上诉人是决策者和领导者错误。该小区新农村建设是通过村民代表大会讨论通过决定的，乡政府既不是决策者，也不是领导者。一审法院采信省高院裁定，认定是乡政府授权桅杆堡村实施新农村建设是错误的。省高院的裁定只是一种推定，被上诉人诉桅杆堡村的民事案件上诉人没有参加，且桅杆堡村不是行政机关，不具备接受委托签订行政合同的主体资格，因此该合同应属于民事合同，而不是行政合同。综上请求依法撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人陈立升、陈立举、陈立英未予答辩。
原审被告恩施市人民政府未予答辩。
原审第三人恩施市盛家坝乡桅杆堡村民委员会未予答辩。原审第三人唐甫未予答辩。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政相对人及其他利害关系人均有权提起行政诉讼。本案中，上诉人恩施市盛家坝乡人民政府仅凭农村土地承包经营权证中无共有人陈立英的记载，就否认陈立英的诉权，没有法律依据。并且本院已经发生法律效力的（2014）鄂恩施中民终字第00404号《民事裁定书》对陈立英的诉讼主体地位也予以认可。故上诉人恩施市盛家坝乡人民政府关于陈立英不具备适格主体资格的理由不能成立。
湖北省高级人民法院（2015）鄂民申字第00762号《民事裁定书》认定：“被上诉人与第三人签订的《有偿收回承包责任地协议书》系因实施国家政策调整土地而引起的纠纷，所涉收回承包地的范围、面积以及补偿方式和标准，均系根据政府规划以及相关文件形成，合同当事人不具有完全平等的法律地位，双方并非平等民事主体，桅杆堡村委会虽非行政机关，但其实施的上述行为实质为政府授权行为。”据此，上诉人恩施市盛家坝乡人民政府是本案的适格被告。一审判决认定事实清楚，说理充分，判决正确，应予维持。上诉人恩施市盛家坝乡人民政府的上诉理由缺乏事实与法律依据，不能成立，对其上诉请求不应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人恩施市盛家坝乡人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 蔡 斌
审判员 李 野
审判员 聂礼刚
二〇一六年一月十二日
书记员 王豫娥