山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁行终1686号上诉人（原审原告）翟宗云，女，1954年10月17日出生，汉族，农民，住济南市历城区。被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。法定代表人王忠林，市长。委托代理人张华林，济南市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人侯霈玥，济南市人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市历城区山大北路47号。法定代表人刘科，区长。委托代理人马晓红，山东元序律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市历城区城市管理行政执法局，住所地济南市历城区辛祝路44号。法定代表人李耀光，局长。委托代理人刘喆，济南市历城区城市管理行政执法局工作人员。委托代理人杨振虎，山东东城律师事务所律师。原审被告济南市历城区人民政府华山街道办事处，住所地济南市历城区将军路80号。法定代表人盖学刚，主任。委托代理人马晓红，山东元序律师事务所律师。上诉人翟宗云因诉被上诉人济南市人民政府（以下简称市政府）、济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）、济南市历城区人民政府华山街道办事处（以下简称华山街道办）、济南市历城区城市管理行政执法局（以下简称历城区执法局）行政强制一案，不服济南市中级人民法院于2017年6月2日作出的（2017）鲁01行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向双方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告翟宗云起诉称，原告在华山街道办洪家园村拥有房屋。2016年8月5日，市政府发布（济征公告[2016]271号）《济南市人民政府征收土地公告》（以下简称271号公告），依据（鲁政土字[2016]374号）《关于济南市历城区2016年第5批次建设用地的批复》（以下简称374号批复），对原告房屋所在土地实施征收。2016年11月3日，历城区政府成立的济南市历城区华山片区开发建设指挥部、华山街道办成立的济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部发出《致华山片区广大村民的一封信》，载明其按照市政府的要求，对华山片区进行征地拆迁，涉及原告房屋所在地块。2016年11月15日凌晨，原告的上述房屋遭到强制拆除，据济南市公安局历城区分局查明，本次强拆系政府行政行为；另据济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部2016年11月28日作出的《情况说明》，历城区执法局与其他被告共同实施了本次强拆。山东省人民政府于2016年12月6日作出（鲁政复决字[2016]462号）行政复议决定书（以下简称462号复议决定），撤销了374号批复中征收原告所在的济南市历城区华山街道洪家园村集体建设用地的决定。原告认为，四被告强制拆除原告房屋的行为违法，严重侵害了原告的合法权益，现特依法提起行政诉讼，恳请人民法院支持原告的诉讼请求。请求：1、判决确认被告强制拆除原告房屋的行为违法；2、判决被告承担本案诉讼费。原审法院经审理查明，原告翟宗云在济南市历城区华山镇洪家园村北路西拥有一幢3层房屋，房产证号为济房权证历城字第××号，证载建筑面积214.29平方米。2016年8月5日，市政府发布了271号公告，根据山东省人民政府的374号批复，决定对华山街道洪家园村的177216平方米的土地进行征收，包括原告房屋所在土地。2016年11月3日，济南市历城区华山片区开发建设指挥部、济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部发出了《致华山片区广大村民的一封信》，载明将按照济南市委、市政府的要求，全面推进拆迁工作，并对完成拆迁清零的村发放清零奖金。2016年11月15日凌晨2时许，原告位于洪家园村的房屋被强制拆除，原告拨打110进行报警，要求公安机关保护其人身和财产的安全。济南市公安局历城区分局到达现场处警。后济南市公安局历城区分局告知原告，房屋系政府部门拆迁，属于政府行政行为。2016年11月28日，济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部出具《情况说明》一份并盖章，其主要内容为：“济南市历城区华山办事处片区建设项目，需要对华山洪园村翟宗云房屋进行依法拆迁。区街指挥部遂召集城管、供电等相关单位于2016年11月14日上午召开会议共同商讨依法拆除华山洪园村翟宗云房屋等事宜。经各部门共同商讨一致同意，定于2016年11月15日早2时，依法对翟宗云户进行依法拆迁。特此说明。”原告认为是被告市政府、历城区政府、华山街道办、历城区执法局在未履行任何法定程序的情况下，组织人员将原告的上述房屋进行了强制拆除，遂以市政府、历城区政府、华山街道办、历城区执法局为被告提起行政诉讼。庭审中，被告华山街道办认可济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部是由其设立。原审法院认为，关于各被告是否实施了拆除原告房屋的行为。首先，市政府、历城区政府、历城区执法局是否参与强拆的问题，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（一）项规定：“市、县人民政府按照土地年度利用计划拟定农用地专用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级报有批准权的人民政府”，以及《山东省土地征收管理办法》第七条、第八条规定：“市、县人民政府应当根据国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和土地利用年度计划，统筹安排本行政区域内的土地征收工作”，“拟征收农民集体所有的土地，市县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地发布征收土地公告。征收土地公告应包括征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容”。根据上述规定，市、县人民政府系土地征收工作的征收主体，并非拆迁的具体实施主体。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十七条有关规定，本案中，原告应当提供证据证明有关被告存在行政强制拆除其房屋的客观事实。但本案中，原告未能提供强拆行为系被告市政府、历城区政府及历城区执法局具体实施的证据，无法认定历城区政府、历城区执法局与本案拆迁有因果关系。故对原告请求判决确认市政府、历城区政府、历城区执法局强拆原告房屋违法的诉讼请求，不予支持。其次，华山街道办是否组织实施强拆原告房屋的问题。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第二款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”原告房屋所在村庄属于被告华山街道办辖区，济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部出具的《情况说明》，能够证明济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部提前召集会议，商讨对原告房屋进行依法拆迁事宜，并确定了具体日期及时间，可以认定济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部对原告房屋拆除负有直接责任，应确定系其对原告房屋进行了拆除。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，街道办事处是下级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。华山街道办自认济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部系其设立，但未提交有关设立文件及依据，故无法认定该指挥部具有合法行政主体资格，应认定为临时机构，且该指挥部在对原告房屋拆迁过程中实施的行为所产生的法律后果依法应由被告华山街道办承担。关于被告华山街道办组织实施的拆除原告房屋的行为是否合法。本案中，华山街道办未能提供拆除原告房屋的合法依据及履行法定程序的相关证据，依法应当确认被诉的拆除行为违法。因此，对原告要求确认被告华山街道办拆除其房屋行为违法的诉讼请求，予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、确认被告济南市历城区人民政府华山街道办事处于2016年11月15日拆除原告翟宗云位于济南市历城区华山街道办事处洪家园村房屋的行为违法；二、驳回原告翟宗云对被告济南市人民政府、被告济南市历城区人民政府、被告济南市历城区城市管理行政执法局的诉讼请求。案件受理费50元，由被告济南市历城区人民政府华山街道办事处负担。上诉人翟宗云不服原审法院判决提起上诉，请求：1、撤销原审法院判决第二项；2、改判确认三被上诉人与原审被告共同拆除上诉人房屋的行为违法或将本案发回重审。事实和理由：1、上诉人的房屋被强拆，系市政府、历城区政府实施征地拆迁工作的一部分。原审判决已认定市政府、历城区政府是上诉人房屋所在区域土地征收工作的征收主体，而上诉人的房屋属于被征收土地的地上附着物，房屋的拆除是土地征收工作的一部分。原审法院将地上附着物从土地征收工作中分割出去，继而认定市政府、历城区政府并非拆迁的具体实施主体，违背事实和法律。上诉人提交的证据《致华山片区广大村民的一封信》中，也明确系市政府要求拆迁，而济南市历城区华山片区开发建设指挥部是历城区政府成立的临时机构。显然，原审被告作为历城区政府派出机关，是履行市政府、历城区政府交办的工作。上诉人房屋被非法拆除，三级政府应当共同承担法律责任。2、原审被告出具的《情况说明》中，载明“区指挥部”召集“城管”等单位商讨拆除上诉人房屋，足以证明历城区政府、历城区执法局参与强拆。原审法院判决对《情况说明》的证据效力予以采信，但无视该证据中记载的参加单位，片面地将强拆行为归于华山街道办，严重违背事实。况且在原审庭审中，历城区政府已经承认华山片区开发建设是其实施主体，华山街道办并非独立决策、组织、实施拆迁，应当由三被上诉人及原审被告共同承担责任。被上诉人市政府、历城区政府、历城区执法局未提交书面答辩意见。原审被告华山街道办未提交书面陈述意见。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院认为，因济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部在《情况说明》中确认，系经各部门共同商讨一致同意，于2016年11月15日早2时，对翟宗云户进行依法拆迁。因此，可以确定济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部对涉案房屋拆除负有直接责任，应确定上诉人房屋系由济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部组织实施强制拆除。济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部未经法定程序，组织实施了对涉案房屋的拆除行为，违反了《山东省土地征收管理办法》的规定，鉴于该指挥部系由华山街道办成立的临时机构，该指挥部实施行为的法律后果应由华山街道办承担，因此，原审确认华山街道办将上诉人涉案房屋强制拆除行为违法，并无不当。关于市政府及历城区政府应否承担涉案强拆法律责任问题，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（一）项规定：“市、县人民政府按照土地年度利用计划拟定农用地专用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级报有批准权的人民政府”，以及《山东省土地征收管理办法》第七条、第八条规定：“市、县人民政府应当根据国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和土地利用年度计划，统筹安排本行政区域内的土地征收工作”，“拟征收农民集体所有的土地，市县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地发布征收土地公告。征收土地公告应包括征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容”。根据上述规定，市、县人民政府系土地征收工作的征收主体，并非拆迁的具体实施主体。原审中，华山街道办认可济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部是由其成立的，应当由华山街道办承担主体责任。上诉人认为市政府、历城区政府是征收主体应当承担强制拆除行为的法律责任，没有法律依据，不予支持。关于历城执法局是否实施了强制拆除涉案建筑问题。本案中，上诉人所诉内容为行政强制，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条规定，对于历城执法局是否存在行政强制拆除其房屋的事实，应当由上诉人翟宗云承担举证责任，在上诉人未提供确实证据证明历城执法局实施了被诉行政行为的情况下，上诉人上诉主张历城区执法局参与实施强制拆除涉案建筑行为的上诉主张，不予支持。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。本院对上诉人翟宗云的上诉请求，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人翟宗云负担。本判决为终审判决。审判长  张景凯审判员  韩 勇审判员  孙晓峰二〇一八年一月三十日书记员  杨柳青