广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行终字第827号
上诉人（原审原告）：何启恩，男，1961年6月15日出生，汉族，住广州市。
委托代理人：陈建勋，广东正光明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市公安局越秀区分局，住所地。
法定代表人：蔡巍，该局局长。
委托代理人：徐伟强、赵中，均系该局工作人员。
上诉人何启恩因诉被上诉人广州市公安局越秀区分局行政强制措施一案，不服广州市越秀区人民法院（2014）穗越法行初字第261号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：广州市大德路222号至232号“德鑫阁”由广州市财贸建设开发总公司开发建设，商品房预售许可证号为20020192，原拟建设地上16层，地下2层。现该大楼主体工程尚未完工。2013年12月18日，被告广州市公安局越秀区分局属下交通防火大队民警对该大楼进行消防监督检查时发现该大楼内存放有大量成品鞋（类）等物品，没有自动喷水灭火系统等消防设施，不具备防火灭火功能，也没有通过消防验收。被告遂于当场发出穗公越消限（火）字（2013）第33号《责令限期改正通知书》，对发现的消防设施、器材、消防安全标志配置、设置不符合标准的消防安全违法行为，责令广州星象教育科技有限公司（大德路222号烂尾楼）于2014年5月18日前改正；对发现的占用消防车通道，妨碍消防车通行的消防安全违法行为，要求其在2014年1月18日前改正。由于发现上述场所有发生火灾的危险，检查民警认为情况紧急，不及时消除可能严重威胁公共安全，经口头报请交通防火大队队长同意后对德鑫阁大楼首至四层实施临时查封，将大楼内人员疏散，关闭现场电源开关及出入口，在门口加贴封条等。实施临时查封措施后，被告于12月19日制作了穗公越消封字（2013）第0049号《临时查封决定书》，其中内容为：我局于2013年12月18日派员对你单位经营管理的广州市越秀区大德路222-232号德鑫阁首至四层进行了消除监督检查，发现该场所存在下列火灾隐患，不及时消防将严重威胁公共安全：该大厦地上共12层，每层面积约500平方米，楼高约30米，属二类高层民用建筑，现属“烂尾”状态，首至四层用作储存鞋类物品仓储场所（五层以上没有投入使用）。该大厦没有自动喷水灭火系统等消防设施，不具备防火灭火功能。根据《消防监督检查规定》第二十二条第一款第（五）项规定、《中华人民共和国消防法》第五十四条，现决定对广州市越秀区大德路222-232号德鑫阁首至四层予以临时查封。查封部位、场所�范围：广州市越秀区大德路222-232号德鑫阁首至四层，查封期限为2013年12月18日16时10分至2014年1月17日16时10分。你单位应当立即组织整改火灾隐患，整改后经我局检查合格方可解除查封。并将该决定书张贴于大厦首层公告栏处。上述决定载明的临时查封期限届满后，被告未解除对上述场所的临时查封，亦未作出其他处理。原告不服该查封决定向广州市公安局申请行政复议，广州市公安局于2014年3月10日作出穗公复决字（2014）25号行政复议决定书，维持被告作出的上述决定。
另查，2003年9月28日，何启恩与广州市财贸建设开发总公司签订两份《商品房买卖合同》，购买首层01、03、06号铺，用途为商业，建筑面积300平方米；以及购买四层401-405号房，用途为住宅，建筑面积516.912平方米。上述预售合同已经过广州市房地产交易中心登记。根据原告方的陈述，原告已将上述场所出租给约16个承租人使用。
原审法院认为：《中华人民共和国消防法》第五十四条规定：“公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，公安机关消防机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。”《消防监督检查规定》第二十二条规定：“公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除；对具有下列情形之一，不及时消除可能严重威胁公共安全的，应当对危险部位或者场所予以临时查封：（一）疏散通道、安全出口数量不足或者严重堵塞，已不具备安全疏散条件的；（二）建筑消防设施严重损坏，不再具备防火灭火功能的；（三）人员密集场所违反消防安全规定，使用、储存易燃易爆危险品的；（四）公众聚集场所违反消防技术标准，采用易燃、可燃材料装修，可能导致重大人员伤亡的；（五）其他可能严重威胁公共安全的火灾隐患。临时查封期限不得超过三十日。临时查封期限届满后，当事人仍未消除火灾隐患的，公安机关消防机构可以再次依法予以临时查封。”第二十三条规定：“临时查封应当由公安机关消防机构负责人组织集体研究决定。决定临时查封的，应当研究确定查封危险部位或者场所的范围、期限和实施方法，并自检查之日起三个工作日内制作、送达临时查封决定书。情况紧急、不当场查封可能严重威胁公共安全的，消防监督检查人员可以在口头报请公安机关消防机构负责人同意后当场对危险部位或者场所实施临时查封，并在临时查封后二十四小时内由公安机关消防机构负责人组织集体研究，制作、送达临时查封决定书。经集体研究认为不�当采取临时查封措施的，应当立即解除。”第二十四条规定：“临时查封由公安机关消防机构负责人组织实施。需要公安机关其他部门或者公安派出所配合的，公安机关消防机构应当报请所属公安机关组织实施。实施临时查封应当遵守下列规定：（一）实施临时查封时，通知当事人到场，当场告知当事人采取临时查封的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩；（二）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和消防监督检查人员在现场笔录上签名或者盖章；（三）在危险部位或者场所及其有关设施、设备上加贴封条或者采取其他措施，使危险部位或者场所停止生产、经营或者使用；（四）对实施临时查封情况制作现场笔录，必要时，可以进行现场照相或者录音录像。实施临时查封后，当事人请求进入被查封的危险部位或者场所整改火灾隐患的，应当允许。但不得在被查封的危险部位或者场所生产、经营或者使用。”根据上述规定，被告在消防监督检查时发现大德路222-232号德鑫阁大厦存在未经消防验收等问题，存在发生火灾隐患且不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的紧急情况下采取相应的临时查封措施并无不当。至于原告提出关于解除查封的问题，被告在决定书载明的临时查封期限2014年1月17日届满后，仍以该决定书为依据对案涉场所继续进行临时查封，与法律规定的要求不符。鉴于涉及到重大公共利益，被告应当依法对案涉场所采取作出相应的处理措施。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，经原审法院审判委员会讨论决定，原审法院判决：1、确认被告广州市公安局越秀区分局在2014年1月17日后继续以穗公越消封字（2013）第0049号《临时查封决定书》对大德路222-232号德鑫阁原告所有部位进行临时查封的行为违法；2、被告广州市公安局越秀区分局应当在本判决书发生法律效力之日起十五日内就大德路222-232号德鑫阁原告所有部位的消防安全使用情况作出处理。
上诉人何启恩不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）原审判决认定事实不清。1.《临时查封决定书》的行政相对人不是上诉人，被上诉人以针对其他行政相对人的决定书查封上诉人的经营场地明显违法。2.证据《消防监督检查记录》中认定“该大厦首层至四层由广州星象教育科技有限公司经营、租赁管理，用作储存鞋类制品”属事实认定错误。本案相关证据已证实该大厦首层和四层不属于该公司管理，且该大厦首层多年来已分隔成独立街铺出租，绝大部分是用作五金件经营，四层是五羊天象馆办公场所。3.证据《责令限期改正通知书》作出的是整改，即允许进入该场地进行整改，而查封却是禁止进入。显然，整改和查封两者存在明显矛盾。此外，从改正通知书的作出还可得知该场地不存在危害公共安全的即时危险，即没有查封该场地的紧迫性。4.证据《临时查封现场笔录及告知笔录》反映的行政相对人不是上诉人，也没有上诉人的签名。5.其它证据或形式或内容存在问题，不能作为被上诉人行政行为合法性的证据。（二）原审判决适用法律、法规错误。根据《中华人民共和国行政强制法》第四条、第五条规定可知，适当性原则是我国法律关于行政强制措施的十分重要的基本法律原则。被上诉人的行政行为违反了行政强制必须适当的法律原则，应当予以撤销。综上所述，请求二审法院判决：1.撤销原审判决第二项；2.改判撤销被上诉人作出的穗公越消封字（2013）第0049号《临时查封决定书》。二审庭审中，上诉人将上诉请求更改为：1.确认被上诉人作出的穗公越消封字（2013）第0049号《临时查封决定书》违法；2.撤销被上诉人作出的穗公越消封字（2013）第0049号《临时查封决定书》。
被上诉人广州市公安局越秀区分局答辩称：一、被上诉人的查封决定认定事实清楚、证据确凿。2013年12月18日下午，被上诉人民警对广州市越秀区大德路222-232号德鑫阁进行了消防监督检查，检查发现该建筑地上共12层，主体工程未完工，处于“烂尾”状态，没有自动喷水灭火系统等消防设施，其中首至四层未经消防验收被擅自投入使用。上述事实有广州星象教育科技有限公司委托代理人李小姗的陈述和申辩、员工黄伙英的证言、现场照片、民警《消防监督检查记录》等证据予以证实。二、被上诉人做出的查封决定程序合法、适用法律正确、措施恰当。根据上�事实，被上诉人认为德鑫阁未经消防验收（烂尾楼），没有自动喷水灭火系统等消防设施，不具备防火灭火功能，而其首至四层却被擅自投入使用，存在火灾隐患，不及时消除有可能严重威胁公共安全，依据《中华人民共和国消防法》第五十四条和《消防监督检查规定》第二十二条第一款第五项之规定，应当予以临时查封。为此，根据《中华人民共和国消防法》第五十四条、《消防监督检查规定》第二十二条第一款第五项、第二十三条第二款之规定，被上诉人于2013年12月19日作出了穗公越消封字（2013）第0049号《临时查封决定书》。综上所述，被上诉人作出的穗公越消封字（2013）第0049号《临时查封决定书》事实清楚、证据确凿、程序合法、措施适当、适用法律正确。原审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审查，原审判决查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。
另查明，被上诉人作出穗公越消封字（2013）第0049号《临时查封决定书》的相对人是广州市越秀区大德路222-232号德鑫阁首至四层（广州星象教育科技有限公司）（以下简称“广州星象公司”）。被上诉人于2013年12月19日对广州星象公司李小珊和黄伙英的询问笔录显示，李小珊和黄伙英自述是广州市越秀区大德路222-232号德鑫阁首至四层的物业经营管理的负责人和员工，该两人均表示：广州星象公司受何启恩的委托对外出租和收租，负责治安，消防等日常管理；德鑫阁由于是“烂尾楼”，没有自动喷水灭火系统等消防设施，没有通过消防验收；德鑫阁首层分隔成十几小间，每间30平方米出租，用于存鞋类物品，四楼只有一间出租，用于存放少量物品。
再查明，被上诉人于2014年5月20日对广州星象公司（越秀区大德路222-232号德鑫阁）作出穗公越消解字（2014）第0015号《同意解除临时查封决定书》，称被上诉人于2014年5月16日对该单位火灾隐患整改情况进行了了检查，检查情况如下：越秀区大德路222-232号德鑫阁首至四层的房间没有投入使用、营业，房间内的货物已清空，火灾隐患已消除。经检查，同意解除对越秀区大德路222-232号德鑫阁首至四层的临时查封。
本院认为：本案被诉的具体行政行为是被上诉人作出的穗公越消封字（2013）第0049号临时查封决定，法院审查的是该临时查封决定的合法性。《中华人民共和国消防法》第五十四条规定：“公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，公安机关消防机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。”《消防监督检查规定》第二十二条规定：“公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除；对具有下列情形之一，不及时消除可能严重威胁公共安全的，应当对危险部位或者场所予以临时查封：（一）疏散通道、安全出口数量不足或者严重堵塞，已不具备安全疏散条件的；（二）建筑消防设施严重损坏，不再具备防火灭火功能的；（三）人员密集场所违反消防安全规定，使用、储存易燃易爆危险品的；（四）公众聚集场所违反消防技术标准，采用易燃、可燃材料装修，可能导致重大人员伤亡的；（五）其他可能严重威胁公共安全的火灾隐患。临时查封期限不得超过三十日。临时查封期限届满后，当事人仍未消除火灾隐患的，公安机关消防机构可以再次依法予以临时查封。”第二十三条规定：“临时查封应当由公安机关消防机构负责人组织集体研究决定。决定临时查封的，应当研究确定查封危险部位或者场所的范围、期限和实施方法，并自检查之日起三个工作日内制作、送达临时查封决定书。情况紧急、不当场查封可能严重威胁公共安全的，消防监督检查人员可以在口头报请公安机关消防机构负责人同意后当场对危险部位或者场所实施临时查封，并在临时查封后二十四小时内由公安机关消防机构负责人组织集体研究，制作、送达临时查封决定书。经集体研究认为不应当采取临时查封措施的，应当立即解除。”本案中，被上诉人对涉案大德路222-232号德鑫阁大厦进行消防监督检查时发现该场所没有自动喷水灭火系统等消防设施，不具备防火灭火功能，存在火灾隐患，并认为该火灾隐患属于不及时消除可能严重威胁公共安全的情况，遂当场采取临时查封措施并于第二日作出临时查封决定，符合上述规定，并无不当。鉴于被上诉人在其作出的临时查封决定期限届满后仍以该决定为依据继续对涉案场所采取临时查封措施，违反了前述规定，且对涉案场所的临时查封涉及到重大公共利益，故原审法院判决确认被上诉人超期临时查封的行为违法并责令被上诉人限期对涉案场所上诉人所有部位的消防安全使用情况作出处理依法有据，本院予以支持。虽然被上诉人未将上诉人列为临时查封决定的相对人，但是被上诉人对涉案场所作出临时查封决定有相应的事实和法律依据；同时，被上诉人作出的《责令限期改正通知书》与《临时查封决定书》是两个不同的行政行为，《责令限期改正通知书》不影响法院对被诉临时查封决定合法性的审查。因此，上诉人上诉请求确认被诉临时查封决定违法并予以撤销理由不充分，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政�讼法》第六十一条第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人何启恩负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈卫红
审判员 汪 毅
审判员 邓 军
二〇一四年十一月十七日
书记员 周芷诺