湖北省赤壁市人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）鄂1281刑初20号
公诉机关赤壁市人民检察院。
被告人陈某，男，1963年8月6日出生，汉族，大专文化，赤壁市蒲圻办事处党政办主任，住赤壁市。因本案于2015年7月16日被赤壁市人民检察院决定取保候审。
辩护人王成祥，湖北晴川律师事务所律师。
被告人刘某，男，1974年12月30日出生，汉族，大专文化，原赤壁市人口和计划生育局（以下简称“赤壁市计生局”）执法大队大队长，住赤壁市。因本案于2015年7月16日被赤壁市人民检察院决定取保候审。
辩护人舒雄伟，赤壁市法律援助中心律师。
赤壁市人民检察院以赤检诉刑诉（2015）232号起诉书指控被告人陈某、刘某犯玩忽职守罪，于2016年1月19日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，赤壁市人民检察院指派检察员彭坚出庭支持公诉，被告人陈某、刘某及其辩护人王成祥、舒雄伟均到庭参加诉讼，现已审理终结。
赤壁市人民检察院指控：2012年5月至2014年5月，被告人陈某在具体负责蒲圻办事处社会抚养费征收工作期间，不按照省市相关社会抚养费征收规定的要求，监督征收工作人员定某某在受征收对象委托后当天或3个工作日内将社会抚养费缴入市财政部门指定账户；同时在分管办事处计生线财务工作中，一方面不按照行政事业性收费收支两条线的规定，默许定某某将征收的社会抚养费存入定某某的个人银行账户，另一方面不按照会计法规定的财务管理制度对定某某资金过渡账户进行账账、账物、账实的相关财务管理要求核查，致使定某某长期反复挪用蒲圻办事处计生线征收的社会抚养费人民币1432029.94元，并至今无法追回，给国家造成重大损失。
2013年7月至2014年5月，被告人刘某在任赤壁市卫生和计划生育局执法大队队长期间，不按照省市相关社会抚养费征收规定的要求，监督蒲圻办事处计生线在征收社会抚养费后当天或3个工作日内将社会抚养费缴入市财政部门指定账户；同时在社会抚养费收据管理过程中，不严格执行以票控费的票据管理制度，在发现蒲圻办事处存在不及时缴库问题的情况下，没有通过停发征收收据进行监控，致使定某某长期反复挪用蒲圻办事处计生线征收的社会抚养费1543779.94元，并至今无法追回，给国家造成特大损失。
指控上述事实，公诉机关向法庭列举了证人证言、书证及被告人供述等证据证实。认为被告人陈某、刘某身为国家机关工作人员，玩忽职守，致使公共财产遭受重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。被告人陈某、刘某主动投案，如实供述自己的犯罪事实，属自首，适用《中华人民共和国刑法》第六十七条第一款。提请本院依法判处。
被告人陈某辩称：1、蒲圻办事处社会抚养费征收工作自己只是协管；2、虽然省里规定应在3个工作日内将社会抚养费缴入市财政部门指定账户，但是赤壁市都是集中缴库，自己接手以来也是按照惯例执行；3、自己对定某某管理的账户进行了账账、账物、账实的核查，只是因为定某某伪造假进账单欺骗我们，这是他个人犯罪行为造成的。
其辩护人辩称：1、中央、省政府及有关部门没有规定受委托的乡镇执法人员有收缴社会抚养费的法定职责，且规定不能当场收取现金，地方政府制定的关于乡镇执法人员收缴或代收代缴社会抚养费的规定是错误的，不能作为判断陈某工作是否失职的标准。2、私设账户、集中缴纳社会抚养费不是陈某的责任。3、陈某已经尽到了督促缴纳义务，不应承担责任。正因为陈某督促得非常紧，定某某才伪造假进账单进行欺瞒，反过来证实陈某尽到了督促职责。对定某某采取假进账单而实际没有缴款、但财经所确认缴款的132.2万元，陈某不可预见，不应承担责任。此外，还有64万余元因为还在备用期内没有上缴，也不应承担责任。综上，请求判决被告人陈某无罪。
被告人刘某辩称：自己履行了监督职责，发现蒲圻办事处不及时缴款入库，还发了通报；定某某不是执法人员，以票控费的制度应该由办事处负责，自己只能进行事后监督。
其辩护人辩称：一、刘某不存在不履行职责的行为。1、刘某创新及加强了发票管理模式，在发票申领中实行“四核四签”。2、在实际工作中，根据市计生领导小组的安排多次对全市社会抚养费征收工作进行了专项检查。2012年蒲圻办事处计生办由于不执行全市统一的管理模式，计生局执法大队曾停发了其征收票据。2013年7月，发现蒲圻办事处存在32.4万元未入库后，即在全市进行了通报，该通报要求对相关单位和责任人进行处理，但是蒲圻办事处未兑现和落实，未及时发现定某某挪用公款事实，导致损失进一步扩大。3、刘某在任赤壁市计生局执法大队长四年多期间，连续四年被咸宁市、赤壁市评为先进个人。充分说明其认真履行了职责。二、刘某的行为与定某某挪用公款造成国家损失没有刑法上的因果关系。定某某挪用公款系多方面原因造成：一是蒲圻办事处多年来不严格按照相关法律法规及文件规定管理社会抚养费征收工作；二是严重违反财经纪律，放任定某某私设过渡性账户，为其挪用公款提供机会；三是蒲圻办事处与市计生局因为利益分成存在矛盾，办事处分管领导故意安排拖延社会抚养费缴库时间，使得定某某手中有大量现金，为其挪用公款创造了条件。请求法庭宣告刘某无罪。
经审理查明：国务院《社会抚养费征收管理办法》和湖北省《人口计生委关于进一步规范社会抚养费征收管理工作的意见》（下称“意见”）规定，社会抚养费的征收，由县级人民政府计划生育行政部门作出书面征收决定；县级人民政府计划生育行政部门可以委托乡（镇）人民政府或者街道办事处作出书面征收决定，也可以委托人口和计划生育执法机构承担有关具体工作，但必须加强对被委托单位或机构征收行为的监管。《意见》还规定：1、严格执行收支两条线。社会抚养费及滞纳金应全部上缴国库，全额纳入县级财政预算管理。不得设立社会抚养费乡镇财政所专户，不得按比例返还社会抚养费，禁止坐收坐支。计划生育工作（含征收社会抚养费工作）必要的经费，按财教（2011）558号文件的规定，申请纳入地方财政预算予以保障。2、统一规范收缴程序。征收对象或委托缴款人凭县人口计生部门开具的《湖北省非税收入一般缴款书》，将社会抚养费直接缴入县财政部门指定账户。由人口计生部门执法人员或乡村干部代缴的，应在受征收对象委托后3个工作日内将社会抚养费缴入县财政部门指定账户，并将收据联及时交给征收对象。2008年以来，赤壁市计生局、赤壁市财政局、赤壁市监察局也多次联合发文强调：社会抚养费要严格实行“收支两条线”，要及时足额缴入市财政金库，严禁转移、截留资金；严禁私设过渡性账户滞留不缴；严禁挪用、坐支；严禁私分或擅自用于职工福利等等。湖北省人民政府2006年12月颁布的《湖北省政府非税收入管理办法》第十二条规定：非税收入实行收缴分离制度。非税收入执收单位或者受委托单位不得当场收取现款，依照法律法规规定可以当场收取的除外。2012年12月20日，中共赤壁市委人口和计划生育领导小组赤计生领字（2012）68号《关于进一步规范社会抚养费征收管理工作的通知》规定：社会抚养费征收主体是市人口和计划生育局，该局执法大队承担执法具体工作；乡镇人民政府、办事处、场、区受赤壁市计生局委托负责征收辖区内社会抚养费，但必须以个案委托的形式办理《社会抚养费征收委托书》；社会抚养费票据由赤壁市计划生育执法大队统一管理，乡镇根据实际情况到市计划生育执法大队领取使用。
被告人陈某系赤壁市蒲圻办事处党政办主任，2012年2月初，按照办事处分工、定岗，陈某任人口与计划生育线副线长，协助办事处副主任熊某负责社会抚养费征收工作。其在履行职务过程中，没有严格按照上述规定监督办事处计生线报账员定某某在受征收对象委托后当天或3个工作日内将社会抚养费缴入市财政部门指定账户，默许定某某将征收的社会抚养费存入定某某个人银行账户。被告人刘某自2010年2月起担任原赤壁市人口和计划生育局执法大队队长，负责查处全市人口和计划生育行政执法中的大要案件和办理对乡镇、办事处计生办的社会抚养费征收行政委托，并检查、监督乡镇办事处社会抚养费征收情况。其在履行职务过程中，没有严格按规定监督蒲圻办事处在征收社会抚养费后当天或3个工作日内将社会抚养费缴入市财政部门指定账户，没有严格执行以票控费的票据管理制度。由于二被告人不认真履行职责，致使定某某长期反复挪用巨额社会抚养费无法追回，造成公共财产遭受重大损失。
2015年3月10日和3月31日，被告人陈某、刘某分别主动到赤壁市人民检察院投案。
认定上述事实，有下列证据证实：
（一）、书证
1、被告人陈某身份证明材料证实其为国家机关工作人员，协助熊某负责蒲圻办事处计划生育办公室和社会抚养费征收工作。被告人刘某身份证明材料证实其为国家机关工作人员，赤壁市计划生育执法大队负责社会抚养费的征收、控制性别比工作以及政策外生育和“两非”案件的查处。
2、湖北省人口计生委关于进一步规范社会抚养费征收管理工作的意见：A、县级人口计生行政部门是社会抚养费法定征收主体，县级人口计生部门可以依法委托乡（镇）人民政府或者街道办事处作出书面征收决定，也可以委托人口和计划生育执法机构承担有关具体工作，但必须加强对被委托单位或机构征收行为的监管；B、征收对象或委托缴款人凭人口计划部门开具的《湖北省非税收入一般缴款书》，将社会抚养费直接缴入县财政部门指定账户。由人口计生部门执法人员或乡村干部代缴的，应在受征收对象委托后3个工作日内将社会抚养费缴入县财政部门指定账户，并将收据联及时交给征收对象。
3、赤壁市财政局、赤壁市人口与计划生育局文件（赤财发（2008）23号），各乡镇人民政府、办事处（场）应该安排专人负责社会抚养费的征收管理。征收的抚养费按照“以票控款、票款同行”的原则，由征收人于当日填写一般“缴款书”，通过当地金融机构（经收处）汇缴到市国库。
4、中共赤壁市委人口和计生领导小组文件（赤计生领字（2010）35号），《进一步规范社会抚养费征管用实施细则》：征收社会抚养费由市人口计生局实行个案委托，市人口计生局每周一定为行政委托办理接待日，法制股、执法大队具体负责承办；社会抚养费征收严格实行“收支两条线”，各乡镇（办）征收款当天须上缴财政专户。市人口计生执法大队实行款票分离制度，即被征收对象在执法大队开具缴款通知书后到指定银行缴款，收款银行出具缴款回交市执法大队办理其它手续；严格实行收支两条线，各乡镇（办）所征收的社会抚养费必须及时足额缴入财政专户；严禁私设过渡性账户滞留不缴。
5、中共赤壁市委人口和计划生育领导小组文件（赤计生领字（2012）68号）：社会抚养费票据由市计划执法大队统一管理，乡镇（办）根据实际情况到市计划生育执法大队领取使用。
6、中共赤壁市委人口和计划生育领导小组文件（赤计生领字（2013）27号）：《关于社会抚养费专项检查的通报》截止2013年6月30日，蒲圻办事处有32.4万元社会抚养费未缴入金库。
7、赤壁市人民政府文件（赤政发（2007）4号）：《赤壁市非税收入管理实施细则》，征收部门和单位一律不得开设非税收入过渡性账户，应将所收款项缴入财政部门在代理银行开设的“非税收入汇缴结算户”。
8、湖北省政府非税收入管理办法：非税收入实行收缴分离制度。执收单位一律不得开设非税收入过渡性账户。集中汇缴是指执收单位或者受委托单位依法当场收取缴款义务人现款后，在规定期限内，将所收款项缴入财政部门在代理银行开设的“非税收入汇缴结算户”。
9、刑事判决书证实定某某因犯挪用公款罪，被本院判处有期徒刑十二年零九个月。
（二）、证人证言
1、证人定某某的证言证实：1、陈某负责分管计生线计生办公室的工作，对定某某作为出纳、报账员的工作进行管理。2、定某某在缺少具体监管的情况下，采取后期征收款补缴前期入库款的方法挪用社会抚养费、独生子女奖励金及以钱养事公益性服务经费共计200余万元。3、计生局采取以票控款的方式对其上缴社会抚养费进行监督。
2、证人熊某的证言证实：（1）、陈某协助其负责社会抚养费征收办公室工作；计生服务中心主任定某某负责办事处计生工作的统计、上报等计划生育相关工作，同时兼任计生线财务报账员。（2）、自己开始接手分管蒲圻办事处计生线工作以来，继续按照前任的工作惯例，对计生线社会抚养费征缴工作一直是采取各片组业务人员收回社会抚养费后，将征收款分别交财务出纳定某某，然后由定某某通过银行缴款到国库的工作程序。按照计生办工作分工，安排由陈某督促定某某将征收款及时缴入国库账户，同时要求陈某每月与定某某核对账目，然后再将社会抚养费入国库，银行进账单交由自己过目。而且，计生局对办事处社会抚养费的征收从票据方面也进行了管理，定某某到计生局执法大队换领新的票据时，在核对收款金额后，要求资金全部缴入国库，审核入库进账单后，才可能发放新的收费票据给办事处使用。定某某经手保管的社会抚养费一般是一个月汇总后缴入国库银行专户，有时甚至几个月缴一次的情况也有。自己没有具体要求他在收到社会抚养费后必须三天内必须上缴。按三日内上缴国库，工作比较麻烦、繁琐，按月缴纳计生工作人员的工作量就相对比较小、工作程序简单些。
3、证人何某的证言证实：副科级干事陈某及马旺秋协助分管计生线工作，其中熊某负责全面工作，陈某负责计划生育办公室及财务工作和社会抚养费征收工作，计生服务中心主任定某某负责办事处计生工作的统计、上报等计划生育相关工作，同时兼任计生线财务出纳。还证实征收组将征收款交定某某后，就没有管他是怎么缴库的，但我们经常听熊某他们督促定某某及时缴库。
4、证人马某的证言证实熊某分管计生线工作，陈某负责计划生育办公室及财务工作和社会抚养费征收工作。
5、证人覃某的证言证实按文件规定征收的社会抚养费必须当天全额上缴国库，但熊某、陈某要求征收人员将收到的社会抚养费先交给定某某，再由定某某统一上缴国库。
6、证人汪某的证言证实各乡镇办事处每次只能领取一本票据，再根据需要领取执法档案，执法档案在大队长刘某那领取。在领票之前，自己要对已开完的那本收据进行核查，核查收了多少钱，有多少例未达到首征标准，是不是入了国库，如果全额入了国库的话，就有银行盖了公章的缴款书，再由票据领取人填写一张“非税收入票据申领表”，表上有各乡镇办事处计生办和各乡镇办事处财经所盖了公章，然后由我们执法大队的分管副大队长何家瑾签字，执法大队长刘某签字后，再发一本新的票据。同时证实各乡镇、办事处计生办工作人员在征收社会抚养费后，由各乡镇、办事处财务人员将资金通过财经所缴入国库。计生局执法大队每个月都组织一次对各乡镇、办事处社会抚养费征缴情况的检查、督促，对各乡镇、办事处所开出的社会抚养费征收票据进行清理，汇总社会抚养费征收金额，督促其在25号前及时入库；再就是检查他们的社会抚养费征收档案是否规范、首征标准是否到位。
7、证人田某的证言证实执法大队对不按规定操作的乡镇同时停发非税收入票据、停止签发个案征收文书。
8、证人江某的证言证实执法大队的主要工作职责是查处全市人口和计划生育行政执法中的大要案件，作出社会抚养费征收决定，并征收社会抚养费；办理对乡镇、办事处计生办的社会抚养费征收行政委托；检查、监督乡镇、办事处社会抚养费征收情况，包括业务指导、工作督办和服务工作。同时证实各乡镇、办事处计生办与计生局在行政上是各自独立的，只存在业务上的指导、监督关系。在相关工作，特别是社会抚养费征收款缴库的问题上，计生局虽然多次提出了要求，但部分乡镇、办事处还是从他们自己工作方便的角度出发，不严格按照规定执行，计生局也没有其他管理职权。
（三）、被告人陈某供述：自己主要协助熊某开展社会抚养费的征收工作和计划生育办公室日常管理工作。按照相关规定，交给定某某的社会抚养费，定某某应当及时足额上缴到国库。而事实上历年来都没有这样做，都是隔一段时间再集中缴入国库。计生局及上级部门的规定是要求日清月结，最少是要在三日以内集中缴入国库。但实际上各乡镇、办事处都做不到这样。自己2012年中途到计生线的，也是一直采用原来的办法缴库，并没有哪一个领导要求要改变这种缴款模式。其按照惯例每个月对定某某的账目情况进行一次清理，同时督促定某某缴库，然后将汇总情况报给熊某，如何处理就由熊某负责。因为定某某平时表现很老实，在工作上年年都是先进，办事处计生线的人员包括对他都过于信任，平时疏忽了对他的管理。同时由于自己对财务工作不熟悉，在与定某某盘存过程中只是核算了定某某的资金数额，没有领导安排对定某某的资金情况进行盘存，所以，自己没有对定某某的资金存折及现金进行盘存，对定某某的资金管理、监督不到位。另外，2013年起办事处领导安排有意拖延征收款缴库时间，造成定某某手上就有大量的社会抚养费征收款没有及时入库，使其有挪用巨额资金的机会。
被告人刘某供述：2012年10月份开始，为规范、统一社会抚养费的征收标准，计生局与市财政局进行了沟通，由计生局执法大队统一管理社会抚养费的征收票据。社会抚养费征收要求严格实行“收支两条线”，各乡镇、办事处计生线工作人员代收到社会抚养费后，必须“及时、足额”。自己或分管乡镇督办指导的副大队长何家瑾经常带计生局执法大队到蒲圻办事处计生线检查社会抚养费征收入库情况，发现蒲圻办事处计生线定某某收到的征收款并没有按照“当天”或“3个工作日内”及时足额上缴财政专户，对此，其向蒲圻办事处计生线负责人熊某、陈某、定某某等都多次提出了要及时足额上缴，但他们还是我行我素。这种情况在全市各乡镇实际上都普遍存在，所以在管理过程中，只能够在各乡镇、办事处换领新票据的时候，要求他们原领用票据的收费金额足额上缴国库后，才予以发放新的票据。2013年7月份的时候，执法大队还对蒲圻办事处不及时足额缴库的情况进行了通报，但都没有引起他们的重视。2012年年底的时候，执法大队按照相关文件规定对蒲圻办事处计生线社会抚养费征收工作进行督办的过程中，执法大队就曾经停发过蒲圻办事处的票据，但由于各种现实压力，执法大队还是将票据发给了蒲圻办事处。执法大队虽然有相关的管理职责，但在实际工作中，却不具备相应的管理权力。
上述证据均经庭审举证、质证，足以认定。
本院认为，被告人陈某、刘某身为负责社会抚养费征收工作的国家工作人员，不认真履行监管职责，致使公共财产遭受重大损失，其行为均构成玩忽职守罪。公诉机关指控的罪名成立，本院予以确认。二被告人能自动到案，如实供述犯罪事实，是自首，依法可以从轻、减轻或免除处罚；鉴于当时普遍没有严格执行“征收社会抚养费应实行收缴分离”的管理制度，加之定某某使用伪造的缴款单应付检查，二被告人客观上存在监管难度，犯罪情节轻微，可不予追究刑事责任。辩护人及被告人关于本案存在多种原因的辩护意见，本院予以采纳；辩护人关于二被告人的行为不构成犯罪的辩护意见，本院不予采纳。经合议庭评议并提交审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
一、被告人陈某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
二、被告人刘某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向湖北省咸宁市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 苏 杰
人民陪审员 王明清
人民陪审员 张燕燕
二〇一六年六月二十日
书 记 员 陈 娟