河南省信阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫15行终30号
上诉人（原审原告）新县新世纪房地产开发有限公司。
法定代表人胡乃勇，董事长。
委托代理人邱永浩，该公司副总经理。
委托代理人宋承致，河南精致律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）新县人民防空办公室。
法定代表人刘辉，主任。
委托代理人罗志，该办公室副主任。
委托代理人田庆勇，河南庆勇律师事务所律师。
上诉人新县新世纪房地产开发有限公司与被上诉人新县人民防空办公室人防工程易地建设费征收行政争议一案，商城县人民法院于2015年12月4日作出（2015）商行初字第22号行政判决。新县新世纪房地产开发有限公司不服，上诉至本院。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人新县新世纪房地产开发有限公司委托代理人邱永浩、宋承致，被上诉人新县人民防空办公室委托代理人罗志、田庆勇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，原告新县新世纪房地产开发有限公司于2006年8月取得原新县化肥厂生活区用地许可，并于2007年7月经原新县建设局批准，建设“城中城”房地产工程项目，2009年元月竣工。该项目建设有经济适用房、拆迁安置房和商品房等。原告于2009年2月26日向新县企业改革工作领导小组提出享受优惠政策的申请，同年3月5日获批复为：“化肥厂土地开发和经济适用房建设项目人防费，请相关部门比照新政文（2003）134号文件全额免收项目执行”。该批复意见无审批人签名，但加盖有“新县国有企业改革工作领导小组”印章。故原告在施工建设过程中既未修建人防地下室，也未缴纳人防易地建设费。被告新县人民防空办公室于2014年12月10日对原告“城中城”建设项目立案调查，2015年2月1日由信阳长城人防测绘公司进行测绘，总建筑面积为69317.79㎡，其中经济适用房20670㎡，拆迁安置房15480㎡，商品房33167.79㎡。2015年3月19日向原告送达了（新）防缴字第（2015）03号《行政限期补缴人防易地建设费通知书》。2015年4月1日向原告作出（新）防征决字（2015）03号《行政征收人防易地建设费决定书》，认定原告在“城中城”建设项目中未按照《防空法》履行人防义务，违反《防空法》第二十二条、《河南省实施﹤防空法﹥办法》第二十八条等规定，依据豫计收费（2003）1178号文件、豫防办（2009）100号文件的规定，原告应立即停止违法行为、补缴人防易地建设费87.00558万元。原告对该决定书不服，起诉要求撤销被告作出的行政征收决定书。庭审中，被告对《决定书》征收人防易地建设费87.00558万元的计算解释为：“城中城”商品房以地面建筑面积的2%为计算标准，每平方米0.1万元，计66.33558万元（33167.79㎡×2%×1000元／㎡）；经济适用房减半征收，即20.67万元（20670㎡×2%×1000元／㎡÷2）；拆迁房免征收人防易地建设费。
原审认为，根据《防空法》第二十二条、《河南省实施﹤防空法﹥办法》第十三条、第十四条的规定，原告在新县县城规划区内建设“城中城”工程项目，应申请与地面建筑同步进行建设防空地下室，被告新县人民防空办公室，应根据新县城市防护类别和防护标准确定防护级别。确因受客观条件限制不能修建的，必须经县级以上人民防空主管部门批准后，由建设单位按照国家和城市规定的防护类别缴纳人民防空工程易地建设费。被告作为新县人民防空主管部门，依据《河南省实施﹤防空法﹥办法》第二十八条的规定，应履行要求原告办理补缴人防易地建设费的行政职责。根据《河南省人民防空工程管理办法》第十五条的规定，符合本办法第十四条规定情形之一的，不能按照规定修建防空地下室的，经人民防空主管部门批准，应当减免防空地下室易地建设费。原告曾向新县企业改革工作领导小组提出申请，该领导小组批准免交人防易地建设费。但该领导小组既不是国家行政机关，不是法律、法规授权的机构或组织，也不是人民防空主管部门，不符合《河南省人民防空工程管理办法》第十四条、第十五条规定的审批程序。因此，原告诉称“城中城”工程项目是经济适用房和拆迁安置房，人防易地建设费已经新县企业改革工作领导小组批准免交的理由，依法不能成立；被告所作出征收的《决定书》，是依据《河南省实施﹤防空法﹥办法》第二十八条的规定作出的行政征收行为，并不是行政处罚。原告诉称被告罚款超过十万元、应举行听证而未听证被告违反一事不再罚原则、被告行政处罚超过二年的追究时效亦不能成立；被告征收计算标准适用了（2003）1178号文件、（2009）100号文件，（2009）100号文件于2009年7月1日起执行，原告建设“城中城”的行为已于2009年元月竣工。根据《立法法》第八十四条规定的法不溯及既往原则以及《最高人民法院关于审理案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法（2004）96号）规定，行政相对人的行为发生在新法实施以前，具体行政行为作出在新法实施以后，实体问题应适用旧法规定，程序问题应适用新法规定，但适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的除外。被告为了更好地保护原告的利益，适用了（2009）100号文件第二条第（二）项中“每平方米0.1万元”的标准。被告认定建设“城中城”应修建人防地下室6B级，以三类人防城市按照不少于地面总建筑面积的2%、每平方米0.1万元的计算标准征收，不高于（2003）1178号文件中每平方米0.18万元的最高标准。因此，原告对征收金额87.00558万元的异议亦不能成立；被告征收《决定书》，印章为“新县人民防空办公室行政审批专用章”，根据《防空法》第七条第三款规定，“县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作”。“新县人民防空办公室行政审批专用章”不是行政主体，无权作出行政行为，该《决定书》中加盖印章错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）款第（一）项的规定，被告在作出《决定书》中印章错误，该征收决定依法应予撤销。但撤销会导致国有资产的流失，给国家利益造成重大损害，故应确认被诉行政征收《决定书》违法。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）款第（一）项的规定判决：被告于2015年4月1日作出（新）防征字（2015）03号《行政征收人防易地建设费决定书》的行政行为违法。
上诉人新县新世纪房地产开发有限公司上诉称，原审认定事实错误，认定免收批复不合法没有事实和法律依据；被诉行政行为认定事实的主要证据不足，程序严重违法且超出了法定的处理期限。请求撤销原判，撤销被诉行政行为。
被上诉人新县人民防空办公室辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明的事实与原审一致。
本院认为，《河南省人民防空工程管理办法》第十五条规定，“对符合本办法第十四条规定情形之一，经批准不修建防空地下室的下列新建民用建筑，应当减免防空地下室易地建设费：……（二）享受政府优惠政策建设的廉租房、公共租赁住房、经济适用房和棚户区改造安置住房等保障性住房予以免收……”。2009年2月26日，上诉人以破产企业职工安置房和经济适用房建设的名义向新县国有企业改革工作领导小组和新县化肥厂房屋拆迁改造及职工经济适用房建设领导小组申请减免人防工程易地建设费，时任新县人民政府县长为组长的新县国有企业改革工作领导小组于2009年3月5日批复予以免受。该领导小组的行政行为代表着新县人民政府，属于新县人民政府的行为，新县人民政府的行政行为依法对其下属的新县人民防空办公室具有拘束力。原审认定该领导小组不是法定意义上的行政机关，认定其批复行为不合法不符合行政法的信赖保护原则，属于认定事实错误；根据《最高人民法院关于审理案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法（2004）96号）规定，行政相对人的行为发生在新法实施以前，具体行政行为作出在新法实施以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的除外。被诉征收决定决定对经济适用房减半收取，违背了《河南省人民防空工程管理办法》第十五条规定，属于适用法律错误；被上诉人向上诉人征收人防易地建设费87.00558万元，属重大行政行为，其应当履行听证程序或告知义务，告知上诉人所享有的陈述和申辩的权利。在未履行听证义务或明确告知上诉人享有陈述和申辩的权利，未听取上诉人的陈述和申辩的情形下，被上诉人迳行作出被诉征收行为，不符合行政法的正当程序原则，属程序违法。被诉行政征收决定认定事实错误，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销。原审认定事实错误，适用法律错误，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下：
一、撤销商城县人民法院（2015）商行初字第22号行政判决；
二、撤销新县人民防空办公室（新）防征决字（2015）03号《行政征收人防易地建设费决定书》。
本判决为终审判决。
二审案件受理费50元，由被上诉人新县人民防空办公室承担。
审 判 长 李洪宇
审 判 员 陈 鑫
代理审判员 胡素琴
二〇一六年三月九日
书 记 员 樊 鑫