四川省攀枝花市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）川04行终15号
上诉人（原审原告）牟从文，男，1961年8月3日出生，汉族，住四川省米易县。
委托诉讼代理人陈世超，男，1986年9月3日出生，汉族，住四川省米易县。
委托代理人王作建，四川万鑫律师事务所律师。执业证号：15134200710426688。
被上诉人（原审被告）米易县林业局，统一社会信用代码：11510321008336393X，住所地：四川省米易县攀莲镇同和路10号。
法定代表人王子华，系该局局长。
委托诉讼代理人侯建昌，四川方全律师事务所律师。执业证号：15104201010601330。
原审第三人米易县新山傈僳族乡高隆社区村民委员会，组织机构代码证代码：77790709-0，住所地：四川省米易县新山傈僳族乡高隆村。
法定代表人周汉云，男，1975年1月12日出生，汉族，农村居民，大专文化，系该村村委会主任，住四川省米易县。
上诉人牟从文因诉米易县林业局、第三人米易县新山傈僳族乡高隆社区村民委员会（以下简称：高隆村委会）撤销林木采伐许可证纠纷一案，不服四川省米易县人民法院“（2017）川0421行初22号”行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年3月28日公开开庭审理了本案，上诉人牟从文委托诉讼代理人陈世超、王作建，被上诉人米易县林业局委托诉讼代理人侯建昌，原审第三人高隆社区村委会的法定代表人周汉云到庭参加诉讼。米易县林业局副局长李朝辉作为行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。
一审判决认定如下事实，牟从文系米易县新山傈僳族乡高隆村二社（后变更为高隆村梁子社10号）村民。1995年至2006年期间，牟从文与他人共同出资出力在米易县××高隆村××、八社的集体土地上（其中有部分属退耕还林地）栽种、养护、管理林木华山松。2008年5月19日，米易县林业局为牟从文颁发了林权证（总面积为132亩，林地使用期限为50年）。2015年2月9日，在中国共产党米易县第十三届代表大会第四次会议上，李泽明、李福安等11名代表提出《关于对新山乡人工造林进行抚育的建议》(第2号代表提案)，其内容为：“新山乡高隆村干海子处人工林（华山松）始造于1996年，现有6000亩，经过认真管护，目前郁闭度已达95%以上，林茂枝繁，但林下枯枝落叶多而厚，既影响所造林木的正常生长，又给日常管护、森林防火、病虫害防治等带来不便和严重隐患，抚育工作势在必行。”解决该问题的建议、办法是：1.对该片人工造林抚育给予立项，拨付专项资金；2.尽快进行设计并组织实施；3.按照“砍小留大、砍密留疏、砍劣留优”的原则进行抚育，并将剩余物清运出林区，开设森林防火隔离带。2015年6月1日，米易县林业局针对李泽明、李福安等11名代表提出的《关于对新山乡人工造林进行抚育的建议》(第2号代表提案)作出答复。其内容为：“1.新山乡人工造林（华山松）属80年代末和90年代初营造的，面积2536亩。原属新山乡高隆村二社集体营造，属集体所有。2008年集体林权制度改革时，经村民小组会议决定，已将华山松分给该村民小组成员，涉及农户19户，县政府已向农户颁发林权证。2.该片华山松在营造时，为保证成活率，每亩达到667株（窝），现保存率平均已到达95%以上。加之从营造至今已达25年左右，未进行过抚育，现华山松确实过于密集，不利于树木的生长及防火安全。3.该片华山松涉及抚育面积大，采伐量大且不成材，交通又不便，导致抚育成本很高，农户自身又无力进行抚育，米易县林业局又无专项资金解决。所以，该局聘请了中介机构，准备对华山松进行规划设计，并积极向省林业厅争取抚育补贴资金，以尽快对华山松进行抚育。”2015年8月30日，高隆村委会主任周汉云在牟从顺家主持召开“二、八社华山松抚育征求意见会”，新山乡党委书记李正平、副乡长罗文杰等人参会，陈盛明作会议记录。经参会人员讨论，同意高隆村二、八社华山松抚育工程项目由村两委统一组织实施。2015年12月2日，米易县林业局对米易县新山傈僳族乡人民政府《关于对高隆村华山松抚育作业并解决抚育作业补贴资金的报告》作出批复，其主要内容为：“1.同意对高隆村华山松进行抚育作业；2.严格按照《米易县人工林抚育实施方案》组织实施；3.进行抚育作业前，应先到县林业主管部门办理采伐证后才能进行采伐；4.按《四川省林业补助资金管理办法》的规定，同意解决抚育作业补贴资金24.51万元。”2015年12月12日，米易县新山乡高隆村二组陈盛春等、李太富等分别申请了[2015]1216001号、[2015]1216002号《四川省林木采伐申请报告》。2015年12月14日，米易县新山傈僳族乡人民政府林业站签署意见：同意抚育采伐。2015年12月16日，米易县林业局向陈盛春等颁发了米林采字[2015]1216001号《四川省林木采伐许可证》，采伐类型为抚育采伐（备注：占限额，华山松采伐10159株，商品材蓄积134.83立方米），采伐方式为生长伐，采伐区域为3小班地块，采伐期限为2015年12月16日至2015年12月31日，领证人为周汉云。2015年12月16日，米易县林业局分别向李太富等颁发了米林采字[2015]1216002号《四川省林木采伐许可证》，采伐类型为抚育采伐（备注：占限额，华山松采伐7302株，商品材蓄积92.90立方米），采伐方式为生长伐，采伐区域为3小班地块，采伐期限为2015年12月16日至2015年12月31日，领证人为周汉云。2015年12月24日，高隆村委会（甲方）与米易县程欣木业经营部（乙方，负责人为陈正祥）签订了《新山乡高隆社区人工林华山松抚育作业合同》。合同约定：甲方将高隆村二组人工造林华山松商品林31.67公顷、公益林131.76公顷的人工抚育作业承包给乙方施工，抚育面积163.43公顷（用材林面积31.67公顷、防护林面积131.76公顷），计2451.5亩；抚育方式：生长伐、割灌、修枝；抚育时间：自签订合同之日起，到2016年12月30日；按照150元/亩的价格给予补助(包括新建公路、新建作业道路、办理手续、税费等费用)计367725元，公路挡墙、石方开挖、管涵等计40000元，共计407725元。截止2016年3月，修枝打丫工作结束，准备对过密和即将枯死树木进行伐除（拟伐除88920株，蓄积1287立方米）。米易县林业局委托攀枝花市林业调查规划设计院对新山傈僳族乡人工林抚育进行作业设计。2016年6月，攀枝花市林业调查规划设计院出具《米易县新山傈僳族乡高隆村二社个人人工林抚育实施方案》。由于2016年四川省林业厅下达米易县“十三五”期间森林采伐限额中无个人人工商品林和个人人工公益林抚育采伐限额。因此，米易县林业局于2016年7月11日向四川省林业厅申请追加2016年个人人工商品林和公益林抚育专项采伐限额1287立方米（其中公益林679.8立方米、商品林607.2立方米）。2016年12月19日，四川省林业厅作出批复，同意追加米易县2016年个人人工林“抚育采伐”类型采伐限额1287立方米，其中公益林679.8立方米、商品林607.2立方米。2016年12月21日，米易县林业局向陈盛兵等18户颁发米林采字[2016]1221002号《四川省林木采伐许可证》，采伐类性为抚育采伐（备注：专项追加限额，华山松采伐46968株、商品材蓄积679.80立方米，采伐小班号：1-10、12、13、15-18、20-22、27-29），采伐方式为生长伐，采伐期限为2016年12月21日至2017年1月31日，领证人为陈正祥。米易县新山傈僳族乡高隆村二、八社华山松抚育工程项目已完工。
一审法院认为，米易县新山乡高隆村二、八社华山松涉及抚育面积大，采伐量大且不成材，交通又不便，抚育成本很高，农户自身又无力进行抚育，在这种情况下，由村两委统一组织实施抚育工程，既符合实际，也符合常理。虽然原告不认可会议记录、《四川省林木采伐申请报告》的签名，但从其积极提供林权证给村社干部办理采伐许可证的行为可以认定，原告对“高隆村二、八社华山松抚育工程项目由村两委统一组织实施”是知情和认可的。也就是说，即便会议记录的签名存在他人代签的情形，从会议后原告积极提供林权证的行为可以认定，原告对“高隆村二、八社华山松抚育工程项目由村两委统一组织实施”是予以事后“追认”的。《中华人民共和国行政许可法》第二十九条第二款规定：“申请人可以委托代理人提出行政许可申请”。因此，第三人高隆村委会为原告牟从文等代为办理申请林木采伐许可证的相关手续，符合法律规定。《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责”。第三十四条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查”。从前述规定可以看出，行政许可过程中，申请人应对自己提交的申请材料实质内容的真实性负责，行政机关对申请人提交的材料进行审查，是以形式审查为原则，以实质性审查为列外，即只有相关法律法规规定应当对申请材料的实质内容进行核实的，才进行实质审查。所谓形式审查，是指行政机关仅对申请材料的形式要件是否具备进行的审查，即审查其申请材料是否齐全，是否符合法定形式。对于申请材料的真实性、合法性不作审查。《中华人民共和国森林法》第三十二条第四款和《中华人民共和国森林法实施条例》第三十条第一款对林木采伐许可证的申请、审核发放仅作了简单的、原则性的规定，并没有明确规定要对申请人提交的材料的实质内容的真实性进行核实。因此，在核发林木采伐许可证过程中，林业主管部门对申请人提交的申请材料只作形式审查，对申请材料的真实性不具有实质审查的义务。所以，被告米易县林业局对高隆村委会递交的米易县第十三届党代会第2号代表提案、米易县高隆村二社、八社森林抚育征求意见会会议记录、林权证、《四川省林木采伐申请报告》、米易县人工林抚育实施方案、米易县新山傈僳族乡高隆村关于对华山松等林木进行抚育的资金请示、《新山乡高隆社区人工林华山松抚育作业合同》等材料仅具有形式审查的义务，并且米易县林业局基于抚育合同的约定向抚育合同的实施人陈正祥颁发林木采伐许可证，也符合法律规定。综上，被告米易县林业局颁发林木采伐许可证的行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原告请求撤销米林采字[2016]1221002号《四川省林木采伐许可证》，因该林木采伐许可证对应的林木已经采伐完毕，不具有可撤销性，故该项请求不应支持。
一审法院判决，驳回牟从文的诉讼请求。
上诉人牟从文不服一审判决向本院提起上诉，请求撤销一审法院判决，依法改判支持上诉人一审请求。主要理由如下：1.2015年8月《会议记录》上既无上诉人签字确认，也未经上诉人追认，不是法律和事实上的授权委托书，对上诉人不产生法律效力；2.2015年《四川省林木采伐申请报告》不是上诉人亲自签字确认的申请书，对上诉人不产生法律效力；3.被上诉人在一审中确认2015年的《会议记录》和《申请报告》是用于颁发2015年的采伐许可证，并非用于颁发2016年的采伐许可证，但是被上诉人却将上述记录和申请报告再次用于了颁发2016年的采伐许可证，故违法；4.上诉人的林权证由被上诉人颁发后一直由村委会保管，那么村委会本身就有上诉人的林权证复印件；5.被上诉人颁证缺乏如下材料：林木所有权人的林权证原件、身份证原件和复印件、林木所有权人的授权委托书、林木所有人的申请书等；6.被上诉人一再辩称上诉人授权了第三人村委会代为办理林木采伐许可证的申请事宜，但其却未能提供上诉人的授权委托书予以证明；7.《林木采伐许可证》依法应当颁发给林木所有权人，而被上诉人出具的证据显示颁发给了案外人；8.至原审法庭辩论终结，被上诉人均为提供其颁证所依据的法律规定；9.2015年12月24日，第三人与案外人米易县程欣林业经营部签订的作业合同对上诉人不产生法律效力。
被上诉人米易县林业局答辩称：1.上诉人称《会议记录》没有亲自确认也没有追认不是事实。一审时，会议记录进行了核实。当事人和第三人核实有代签的现象，但是开会也是真实的，上诉人每个人提交了林权证给村委会，这是一种追认行为，上诉人第一点理由不成立。2.既然上诉人同意由村委会来实施，又有村委会的申请报告，被上诉人就可以实施颁发采伐许可证的行为。3.被上诉人颁发了2015年1号、2号许可证，但因为抚育计划还没有实施完，1号、2号采伐许可证已经到期失效，被上诉人聘请有资质的部门作出的作业设计，该设计还得到了省林业厅的同意，颁发采伐证不存在实体违法。4.一审时，法庭针对每一位上诉人进行询问，询问提交林权证是否是本人提交，每人都回答是知情的，所以上诉人第四条上诉理由不成立。5.关于第五条上诉意见，被上诉人的意见与一审判决书一致。6.上诉人第六项主张与事实不符。7.采伐许可证是颁发给上诉人的，但是领取是代理人领取的，在我们的作业涉及记载的很清楚。8.村委会与案外人签订的作业合同与被上诉人没有关联性。9.被上诉人颁发案涉许可证，所依据的抚育作业设计，由有资质的机构完成，并得到省林业厅的批准认可，国家提供专项资金，帮助林区抚育，更有利于上诉人的林木成才，于上诉人有利。被上诉人的颁证行为对上诉人没有损害。
本院经审理查明的事实，与一审查明的事实基本一致，在此予以确认。本院另查明，被上诉人2015年颁发采伐许可证前，第三人以上诉人名义向被上诉人提交了《四川省林木采伐申请报告》；被上诉人2016年颁发本案所涉采伐许可证之前，上诉人并未填写并向被上诉人提交《四川省林木采伐申请报告》。
本院认为，行政机关作出行政许可应当在法定的权限范围内，按照法定条件受理、审查行政许可申请，对符合行政许可条件的申请，依法颁发许可证，对不符合许可条件的，则不能颁发许可证。《中华人民共和国行政许可法》第二十九条规定“公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。……”第三十一条规定“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。……”申请人向行政许可机关提出许可申请是启动行政许可程序的前提条件，行政许可机关不能依职权在没有主体提出许可申请的情况下主动做出行政许可行为。行政许可机关应当在获取申请人提供的相关材料和真实情况之下作出行政许可，不能在材料欠缺、情况不明的情况之下作出行政许可。本案中，2015年第1216002号《四川省林木采伐申请报告》上林权所有者意见栏有“牟从文”签字，该申请报告载明申请采伐期限是2015年12月15日至2015年12月30日，采伐面积12.07公顷（株数：7302株）。随后，被上诉人为上诉人颁发了米林采字〔2015〕1216002号《四川省林木采伐许可证》，载明许可采伐的期限、面积、林木数量与上述申请报告载明一致。此后，在上诉人未提出申请的情况下，被上诉人又于2016年12月21日为上诉人颁发了米林采字〔2016〕1221002号《四川省林木采伐许可证》，不仅载明的许可采伐期限与上述申请报告载明不一致，就连面积和林木数量也远远大于上述申请报告。现上诉人认为被上诉人违法颁发米林采字〔2016〕1221002号《四川省林木采伐许可证》侵犯其合法权益，请求将其撤销。被上诉人在上诉人未提出申请及相关材料的情况下针对上诉人拥有林权的林木颁发了米林采字〔2016〕1221002号《四川省林木采伐许可证》，没有法律依据。
关于被上诉人辩称在办理采伐许可证前第三人取得了上诉人在内的林权人同意的观点。尽管有证据证明2015年8月30日新山乡村委会召开了会议，关于上诉人等人林木抚育事项征求了意见，会议记录上有“牟从文”签字，一审庭审中上诉人也认可会后生产队队长收取过一次林权证，但是也至多能证明上诉人同意2015年办理采伐许可证，此外上诉人没有做出过申请办理采伐许可证的任何意思表示，故不能认定上诉人同意并申请办理本案所涉采伐许可证。
关于被上诉人辩称其颁发本案所涉采伐许可证是为了继续完成2015年颁发的采伐许可证后未实施完毕林木抚育行为的观点。首先，本案所涉林木采伐许可是依权利人申请实施的许可事项，行政许可机关不能在没有人提出申请的情况下，主动颁发采伐许可证，也不能在申请人只提出一次申请的情况下颁发两次采伐许可证，即使要继续完成2015年采伐许可证颁发后未完成的抚育工作，也应该由权利人再次提出申请。其次，采伐面积和树木数量是采伐许可证必须载明的事项，本案所涉采伐许可证上载明的面积和树木数量远远超出了2015年颁发的采伐许可证的面积和数量，对此没有证据证实重新征询了林权人的意见，因此也不能认定是对2015年颁发采伐许可证未完成事项的继续行为。
综上，被上诉人颁发本案所涉采伐许可证缺乏事实和法律依据，一审判决错误，应予纠正。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销四川省米易县人民法院（2017）川0421行初22号行政判决；
二、确认米易县林业局颁发米林采字〔2016〕1221002号《四川省林木采伐许可证》的行政行为违法。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由米易县林业局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 饶庆华
审 判 员 徐馗斌
审 判 员 黄 群
二〇一八年四月二十五日
法官助理 刘滔滔
书 记 员 吴 阳