山东省济宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁08行终344号
上诉人（原审原告）周连胜，男，1971年1月3日出生，汉族，住址：济宁市任城区。
委托代理人杨力，山东济州律师事务所律师。
上诉人（原审被告）济宁市旅游发展委员会（原济宁市旅游局）。住所地：济宁市红星中路中山水务大厦。
法定代表人杨凤东，主任。
委托代理人张卫东，山东公明政和律师事务所律师。
原审第三人济宁航泰瑞太白酒楼有限公司。住所地：济宁市金宇路*号。
法定代表人刘晨光，总经理。
委托代理人陆亚蔚，济宁航泰瑞太白酒楼有限公司副总经理。
原审第三人济宁航泰瑞商贸有限公司。住所地：济宁市327国道***号*号房。
法定代表人刘晨光，总经理。
委托代理人陆亚蔚，济宁航泰瑞商贸有限公司副总经理。
上诉人周连胜与上诉人济宁市旅游发展委员会及原审第三人济宁航泰瑞太白酒楼有限公司、济宁航泰瑞商贸有限公司不履行答复职责一案，不服济宁市任城区人民法院(2017)鲁0811行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明，原告周连胜于2017年2月28日以邮政特快专递的方式，向被告济宁市旅游发展委员会邮寄了申请书，要求对原济宁太白酒楼企业改制中未对原告周连胜补偿一事，依法统筹解决。被告济宁市旅游发展委员会未给答复。原济宁市太白酒楼改制，根据市政府授权，被告济宁市旅游发展委员会于2008年2月1日与第三人济宁航泰瑞商贸有限公司签订《济宁太白酒楼整体转让改制重组协议书》。按照该协议约定，第三人济宁航泰瑞商贸有限公司接收原太白酒楼的全部资产、权益，承担原太白酒楼的全部债务及全部法律责任，清偿职工全部债权，支付解除劳动合同经济补偿金以及其他相关款项等，并设立了济宁航泰瑞太白酒楼有限公司。第三人济宁航泰瑞太白酒楼有限公司依照《济宁太白酒楼整体转让改制重组协议书》与政府部门关于同意济宁太白酒楼企业改制方案的批复，制定了《济宁市太白酒楼改制职工安置方案》、《济宁太白酒楼企业改制员工经济补偿方案》（此补偿方案是由全体员工选举11人的核算小组制定的经济补偿方案）、济宁太白酒楼文件（济太字〔2008〕1号）、济宁太白酒楼文件（济太字〔2008〕2号），对原太白酒楼的职工进行安置，劳动债权进行清偿。本案原告没有与第三人济宁航泰瑞太白酒楼有限公司签订劳动合同，也不接受劳动债权的清偿。原济宁太白酒楼改制后，未对原告进行补偿。原告周连胜认为被告济宁市旅游发展委员会作为国有企业原济宁太白酒楼的主管部门，对该历史遗留问题有法定义务解决，于2017年6月14日向原审法院院提起行政诉讼，要求确认被告济宁市旅游发展委员会对原告申请履行法定职责不予答复的行政行为违法，对原济宁太白酒楼企业改制中未对原告周连胜补偿一事，依法统筹解决。
原审法院认为，原告周连胜于2017年2月28日向被告济宁市旅游发展委员会投诉的要求其履行法定职责的申请请求，根据《山东省行政投诉办法》第十七条“不予受理投诉的，应当向投诉人书面说明理由。属于其他部门职责范围内的事项，应当告知投诉人向有权处理的机关反映或者转交有权机关处理。其中，行政投诉事项应当由下级行政投诉工作机构办理的，上级行政投诉工作机构应当在2日内转交办理，并同时告知投诉人”的规定。被告济宁市旅游发展委员会应当对原告周连胜进行答复，而被告济宁市旅游发展委员会未作出答复。原告周连胜要求确认被告济宁市旅游发展委员会申请履行法定职责不予答复的行政行为违法，应予支持。原济宁太白酒楼改制后的企业第三人济宁航泰瑞太白酒楼有限公司，依照《济宁太白酒楼整体转让改制重组协议书》与政府部门关于同意济宁太白酒楼企业改制方案的批复，制定了《济宁市太白酒楼改制职工安置方案》、《济宁太白酒楼企业改制员工经济补偿方案》（此补偿方案是由全体员工选举11人的核算小组制定的经济补偿方案）、济宁太白酒楼文件（济太字〔2008〕1号）、济宁太白酒楼文件（济太字〔2008〕2号），对原太白酒楼的职工进行安置，劳动债权进行清偿。原告周连胜对补偿有异议，没有与第三人济宁航泰瑞太白酒楼有限公司签订劳动合同，也不接受劳动债权的清偿，原济宁太白酒楼企业改制后，原告至今未得到补偿。该企业是在政府主导下进行的改制，改制过程中，第三人对原太白酒楼的职工进行安置，劳动债权进行清偿。国有企业改制决定是行政机关依据相关政策结合当地实际作出的行政行为，属于行政机关行使自由裁量权的政策性决策行为，人民法院无法对该行为进行合法性审查，因此不属于行政诉讼的受案范围。因此原告周连胜要求被告济宁市旅游发展委员会对其补偿请求，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条之规定，判决：一、确认被告济宁市旅游发展委员会对原告周连胜申请履行法定职责不予答复的行政行为违法。二、驳回原告周连胜的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告济宁市旅游发展委员会承担。
原审原告周连胜、原审被告济宁市旅游发展委员会均不服原审法院作出的上述判决，向本院提起上诉。
周连胜上诉称：一审判决遗漏上诉人的诉讼请求。上诉人申请履行法定职责，应当在确认违法的同时，判令其作出答复。被上诉人以前的补偿安置方案不合法，也没有依照《山东省企业工资支付规定》第31条发放待业期间至今的生活费、没办理保险，造成将来无法享受退休待遇。请求维持一审判决第一项、撤销第二项，判令被上诉人履行法定职责，对原太白酒楼改制中未对上诉人补偿一事，作出答复，依法统筹解决。
济宁市旅游发展委员会上诉称，一、一审法院认定事实错误。首先，根据有关规定，被上诉人要求答复的事项为经济补偿、欠发工资等，与上诉人的法定职责无关，也不属于行政行为处理的事项，更不属于上诉人法定职责处理的范围，上诉人没有答复义务。其次，一审判决认定企业改制属于行政行为没有法律依据。被上诉人要求答复的事项，属于被上诉人与第三人之间民事劳动争议的范畴。再次，一审判决认定企业改制不属于行政诉讼的受案范围，但却对上诉人不予答复的行为进行审查并确认违法，显然不当。二、上诉人并不属于行政投诉工作机构，因此该案不适用《山东省行政投诉办法》，请求依法撤销原审判决第一项，依法改判上诉人不予答复不违法并驳回被上诉人的诉讼请求。
原审第三人济宁航泰瑞太白酒楼有限公司、济宁航泰瑞商贸有限公司未提交书面答辩意见。
各方当事人原审中提交的证据和依据已随原审法院卷宗移交至本院。经审理，本院同意原审判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，原济宁市太白酒楼系依法注册成立的国有企业。2008年2月1日，根据市政府授权，原济宁市旅游局与原审第三人济宁航泰瑞商贸有限公司签订《济宁太白酒楼整体转让改制重组协议书》。按照该协议约定，原审第三人济宁航泰瑞商贸有限公司接收原太白酒楼的全部资产、权益，承担原太白酒楼的全部债务及全部法律责任，清偿职工全部债权，支付解除劳动合同经济补偿金以及其他相关款项等，并设立了济宁航泰瑞太白酒楼有限公司。原审第三人济宁航泰瑞太白酒楼有限公司按照《济宁太白酒楼整体转让改制重组协议书》与政府部门《关于同意济宁太白酒楼企业改制方案的批复》，制定了《济宁市太白酒楼改制职工安置方案》、《济宁太白酒楼企业改制员工经济补偿方案》（此补偿方案是由全体员工选举11人的核算小组制定的经济补偿方案）、济宁太白酒楼文件（济太字〔2008〕1号、2号），并由此对原太白酒楼的职工进行安置，劳动债权进行清偿。上诉人周连胜系原太白酒楼职工，在企业改制后，没有与原审第三人济宁航泰瑞太白酒楼有限公司签订劳动合同，不接受劳动债权的清偿，至今未得到补偿。因上诉人周连胜要求济宁市旅游发展委员会对其申请答复的事项，属于涉及政策性企业改制问题，属于历史遗留问题，上诉人济宁市旅游发展委员会作为配合原济宁太白酒楼按照程序推动改制重组工作，落实市政府改制重组决定的行政机关，应当对该改制企业职工要求履行答复义务的申请进行答复，而上诉人济宁市旅游发展委员会未作出答复。因此，对周连胜要求确认济宁市旅游发展委员会对其申请不予答复的行政行为违法的诉讼请求，应予支持。关于上诉人周连胜要求上诉人济宁市旅游发展委员会对其补偿的请求，因该国有企业改制决定是依据相关政策结合当地实际作出的执行企业改制政策规定的行为，不属于行政诉讼的受案范围，故，对周连胜要求对其补偿的诉讼请求，不予支持。综上，原审判决认定事实清楚。上诉人上诉理由均不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由二上诉人均担。
本判决为终审判决。
审判长 原玉红
审判员 李传平
审判员 惠 慧
二〇一七年十二月八日
书记员 黄志刚