安徽省黄山市屯溪区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）屯行初字第00053号
原告金美娇，女，户籍地安徽省休宁县，现住安徽省黄山市黄山经济开发区。
委托代理人：ＸＸＸ，安徽一飞律师事务所律师。
被告黄山市公安局黄山经济开发区分局，住所地安徽省黄山市黄山经济开发区。
法定代表人石林，黄山市公安局黄山经济开发区分局局长。
委托代理人李清健，黄山市公安局黄山经济开发区分局干警。
原告金美娇不服被告黄山市公安局黄山经济开发区分局行政处罚决定，于2014年10月10日向本院提起行政诉讼。本院于2015年4月29日立案后，于2015年5月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月23日公开开庭审理了本案。原告金美娇及其委托代理人ＸＸＸ，被告黄山市公安局黄山经济开发区分局副局长鲍建国、委托代理人李清健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告黄山市公安局黄山经济开发区分局于2014年6月15日作出黄经公（新城）行罚决字（2014）第26号行政处罚决定，查明金美娇与他人于2014年6月14日在北京中南海周边上访，因该地区属重要场所，不属于信访接待场所，不接待信访人员走访、不允许信访人员滞留或聚集，金美娇被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、第二十条第一款第四项的规定，决定给予金美娇行政拘留十日的处罚。
原告金美娇诉称，原告就征地补偿等问题依法逐级上访，符合《信访条例》规定。在信访过程中，从未实施任何扰乱公共秩序的行为，被告以赴京上访为由作出行政处罚没有事实和法律依据。根据行政处罚法第二十条规定，即便原告有扰乱公共秩序的行为，被告不是违法行为发生地公安机关，无权作出行政处罚。北京市公安局西城分局府右街派出所已对原告进行训诫，并未给予行政处罚，也未将处罚事宜移交被告，被告作出行政处罚决定违反管辖权的强制性规定。基于上述事实和理由，被告作出的行政处罚决定违反《信访条例》、行政处罚法和治安管理处罚法的强制规定，请求依法确认黄经公（新城）行罚决字（2014）第26号行政处罚决定违法，并予以撤销；诉讼费由被告承担。
原告金美娇向本院提交了以下证据、依据：1.居民身份证、行政处罚决定书、行政复议决定书，证明原告起诉资格；2.政府信息不存在告知书，证明原告在北京没有违法事实；3.邮政快件单二份，证明原告到中南海周边邮局邮寄信件的事实，并不是到中南海周边的国家机关上访；4.中南海周边照片，证明中南海周边是公共场所，原告经过中南海周边，不会必然违法。
被告黄山市公安局黄山经济开发区分局辩称，无论信访人是否为越级信访，都应当遵守《信访条例》第十八条的规定，到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项。2014年5月14日，原告因其两次进京非访扰乱公共场所秩序的行为，被处以行政拘留十日的处罚。2014年6月，原告仍在中南海周边上访，被北京警方训诫，其行为已构成扰乱公共场所秩序，且违法的主观故意明显，违法事实清楚，应予以处罚。根据行政处罚法第二十条第一款，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，原告的违法行为不属于必须由违法行为发生地公安机关管辖的情形，被告作为原告居住地公安机关，具有法定的管辖权。综上，请求法院依法公正判决。
被告黄山市公安局黄山经济开发区分局向本院提交了以下证据、依据：1.训诫书二份；2.询问笔录；以上证据证明原告在中南海周边上访，构成扰乱公共场所秩序的违法事实。3.黄山经济开发区社会事务局移交警方处理的情况说明；4.黄山市公安局黄山经济开发区分局新城派出所接受证据清单；以上证据证明案件来源。5.传唤证，证明传唤原告接受询问的程序事实；6.公安行政案件权利义务告知书，证明告知原告权利义务的程序事实；7.原告身份基本信息，证明原告身份情况；8.行政处罚告知笔录，证明处罚前告知情况；9.行政处罚决定书附卷联二份，证明原告曾被处以行政拘留处罚和本次行政处罚及送达情况；以上证据证明被告处罚程序合法。10.《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条、第二十条，《信访条例》第十八条，公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的十条意见》第一条，证明原告行为的违法性；11.《中华人民共和国行政处罚法》第二十条第一款，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，黄山市处理信访突出问题及群体性事件联系会议文件“关于印发《建立驻京接访劝返工作长效机制的意见》的通知”（黄信联发（2011）5号），证明被告有管辖权；以上证据证明被告适用法律法规正确。
经庭审质证，原告对训诫书的真实性、来源的合法性以及证据形式和证明内容提出异议，认为原告到北京中南海周边邮局寄信而非上访，不存在违法行为；训诫书不能证明原告上访时，在中南海周边有违法行为；被告未在法定举证期限内提交受案登记表，说明被告没有启动行政处罚程序；被告没有提交案件移交和调查取证的证据，行政处罚决定的送达没有证据证明，处罚程序存在瑕疵；黄山市处理信访突出问题及群体性事件联系会议文件“关于印发《建立驻京接访劝返工作长效机制的意见》的通知”（黄信联发（2011）5号）规定违反了立法法的规定，没有法律效力；《信访条例》、《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的十条意见》与本案没有关联性。原告对被告举证的其他证据、依据没有异议。被告认为训诫书来源合法，是北京市公安局西城分局府右街派出所对原告训诫后，将其转送分流时按接访程序规定签字移交；训诫书盖有公章，载有原告身份信息、违法时间地点，具有真实性；受案登记表已在庭审中出示原件，是真实有效的，证明被告在做出行政处罚决定前已受案登记；黄山市处理信访突出问题及群体性事件联系会议文件“关于印发《建立驻京接访劝返工作长效机制的意见》的通知”（黄信联发（2011）5号）是办案指导文件，并非处罚依据；政府信息不存在告知书是说明原告申请公开的处罚信息不存在，不足以否定训诫书的真实性。被告对原告举证的其他证据、依据没有异议。
本院对上述证据认证如下：原告对情况说明的真实性没有异议，本院予以采信。情况说明证明了训诫书的来源，训诫书盖有北京市公安局西城分局府右街派出所公章，并标注为移交联，与情况说明相互印证，对训诫书的真实性，本院予以采信。邮政快件单没有收寄日期，不能说明与本案的关联性，本院不予采纳。政府信息不存在告知书是对原告申请获取“西城公安分局制作的2014年6月11日到6月14日在中南海周边地区上访，扰乱公共场所秩序，被查获、立案和移交黄山市公安局黄山经济开发区分局的处罚手续”的信息公开答复，因训诫不属于治安行政处罚，被告称处罚信息不存在不足以否定训诫书真实性的质辩意见，本院予以采纳。被告未在举证期限内向本院提交受案登记表，庭审中向本院提交，本院不予采纳。原告和被告举证的其他证据，双方没有异议，经审查符合证据要求，本院予以采纳。
经审理查明，2014年5月14日，原告金美娇因与他人到北京中南海周边上访，被黄山市公安局黄山经济开发区分局以扰乱公共场所秩序，处以行政拘留十日的处罚。2014年6月11日和6月14日，原告又在北京中南海周边上访，两次被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。2015年6月14日，原告被北京市公安机关送到分流中心。2015年6月15日，由黄山经济开发区社会事务管理局接访人员接回，并移交黄山市公安局黄山经济开发区分局新城派出所处理。当日，黄山市公安局黄山经济开发区分局新城派出所传唤原告进行询问调查后，由被告告知原告其前一日到北京中南海周边上访的行为，构成扰乱公共场所秩序。原告曾于2014年5月因扰乱公共场所秩序被处以行政拘留处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、第二十条第一款第四项的规定，拟对其进行行政拘留十日的处罚。原告进行了陈述和申辩。同日，被告作出黄经公（新城）行罚决字（2014）第26号行政处罚决定，给予原告行政拘留十日的处罚。原告不服行政处罚决定申请行政复议，黄山市人民政府于2014年9月25日作出行政复议决定，维持被告作出黄经公（新城）行罚决字（2014）第26号行政处罚决定。原告遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，信访人进行信访活动应当遵守法律法规规定，不得有扰乱社会公共秩序的行为。《信访条例》第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。北京中南海地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或者聚集。原告违反上述规定，于2014年4月和5月被北京市公安机关训诫，之后被黄山市公安局黄山经济开发区分局处以行政拘留十日的处罚，应当知道在北京中南海周边上访，是违反《信访条例》第十八条、第二十条规定的违法行为，构成扰乱公共场所秩序。但其不听劝阻，于2014年6月11日和6月14日，又因在北京中南海周边上访，再次被北京市公安机关训诫，其违法事实清楚，已构成扰乱公共场所秩序，且情节较重。《信访条例》第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条的规定，经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；构成违反治安管理行为的，由公安机关给予治安管理处罚。故对原告违法行为应依据《中华人民共和国治安管理处罚法》予以行政处罚。原告居住地在安徽省黄山市黄山经济开发区，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”的规定，北京市公安机关对原告违法行为训诫后未作出行政处罚的，被告作为原告居住地公安机关，可以行使案件管辖权。北京市公安机关将原告转送分流中心，交信访接访人员带回并移交训诫书，即是将证明原告违法行为的证据一并移交。故对原告称没有北京市公安机关调取、固定证据和案件移交，被告无案件管辖权的质辩意见，本院不予采纳。被告接受移交后，经传唤查证、处罚告知后作出决定，履行了行政处罚程序相关规定。原告对黄经公（新城）行罚决字（2014）第26号行政处罚决定不服已申请行政复议，称行政处罚决定未向其送达的质辩意见，本院不予采纳。被告在法定举证期限内未提交受案登记表，在履行行政诉讼举证义务中存在瑕疵，本院确认被告未提交受案登记表违法。被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第一款第四项规定，对原告违反《信访条例》上访的违法行为进行处罚，适用法律正确，处罚适当。综上，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告金美娇的诉讼请求。
案件受理费50元由原告金美娇承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省黄山市中级人民法院。
审 判 长 曹 峰
代理审判员 王 晶
人民陪审员 程奇伟
二〇一五年七月二十四日
书 记 员 洪望春
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。