广东省江门市江海区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0704行初370号
公益诉讼起诉人：开平市人民检察院。住所地：广东省开平市长沙沿江东路**号。
法定代表人：王雪勇，系该检察院检察长。
出庭人员：伦杰文，系该检察院副检察长。
出庭人员：柳醒，系该检察院检察官。
出庭人员：陈丽芬，系该检察院检察官助理。
被告：开平市环境保护局。住所地：广东省开平市长沙卫民路**号。
法定代表人：吴长振，系该局局长。
出庭负责人：司徒炜东，系该局副局长。
委托代理人：伍澎彪，系该局工作人员。
委托代理人：严文标，系广东华南律师事务所律师。
公益诉讼起诉人开平市人民检察院（以下简称“开平市检察院”）诉被告开平市环境保护局（以下简称“开平市环保局”）环保行政管理不履行法定职责纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭，于2018年3月27日组织庭前证据交换，开平市检察院指派出庭人员副检察长伦杰文、其他出庭人员柳醒、陈丽芬，开平市环保局的出庭负责人副局长司徒炜东、委托代理人伍澎彪、严文标，均到庭参加诉讼，后本院于2018年3月28日公开开庭进行了审理，开平市检察院指派出庭人员副检察长伦杰文、其他出庭人员柳醒、陈丽芬，开平市环保局的出庭负责人副局长司徒炜东、委托代理人伍澎彪、严文标，均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
开平市检察院诉称，2011年8月1日，案外人黄房富与开平市金鸡镇大同村委会泉步村签订《林地承包合同》，承包该村虎山林地72亩。2016年5月10日，黄房富将其中约12亩出租给案外人陈磊华。2016年5月至2017年5月间，陈磊华等人在上述承租林地私挖4个填埋坑，将废渣（主要是皮革废渣和边角料）等固体废物倒入填埋坑，造成环境污染。2017年5月1日、4日，开平市环境监测站执法人员对该填埋场采水样监测，检测报告结果均显示含总铬。2017年5月19日，开平市环保局以陈磊华涉嫌污染环境罪，将该案移送开平市公安局。2017年9月11日，开平市检察院向开平市环保局发出检察建议，认为根据《中华人民共和国环境保护法》第十条、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第二款、第十七条、第五十五条规定，开平市环保局作为地方环境保护主管部门应依法履行监督管理职责，建议该局尽快采取有效措施，依法处置涉案危险废物，消除环境污染。2017年10月9日，开平市环保局回函反馈称根据《中华人民共和国行政强制法》第五十条、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十五条规定，代履行的前提是应当存在确定的被代履行的主体、即行政相对人，但本案目前仅锁定了倾倒危险废物的嫌疑人，而对产生危险废物的单位即行政相对人尚未确定，不能依法对产生危险废物的单位责令改正违法行为，不具备代履行的条件，落实代为处置工作。同时该局称已采取了部分应急措施。开平市检察院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第二款“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理”的规定，开平市环保局作为地方环境保护主管部门，具有对本行政区域环境保护及固体废物污染环境防治工作实施统一监督管理及依法处置的职责。本案中，陈磊华等人非法倾倒固体废物、造成环境污染的事实，已经环保、公安等部门调查确认，相关人员正被追究刑事责任。根据证据显示，被倾倒填埋的固体废物主要是从数个皮革生产企业运来的皮革废料、边角料，填埋场下方渗透液含有总铬，因此，本案固体废弃物符合《国家危险废物名录》（环境保护部、国家发展和改革委员会、公安部令第39号）中HW21含铬废物类别中的193-002-21“皮革切削工艺产生的含铬皮革废碎料”基本特征。开平市环保局在涉案固体废物具有危险废物基本特征的情况下，至今未能按照规定判断或委托专业机构确认涉案固体废物是否属于《国家危险废物名录》所列危险废物，并作出相应处理。同时，根据全国人大常委会法制工作委员会2005年对国家环境保护总局作出的《关于申请解释固体废物污染环境防治法第七十七条有关规定的答复意见》“依照固体废物污染环境防治法第五十条的规定，处置危险废物的责任主体是产生危险废物的单位。如确属对违法收集的危险废物的原产生单位无法认定的，该危险废物的违法收集者应作为该危险废物的产生单位承担处置责任”的意见，在危险废物的原产生单位案发后五个月尚无法认定的情形下，开平市环保局应当依法对违法收集和倾倒的陈磊华等人启动行政处理程序。开平市检察院发出检察建议后，开平市环保局至今未能依法充分履行职责，涉案危险废物依然存放在原地，环境污染仍未消除，社会公共利益持续处于受侵害的状态，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，请求法院依法判决：1、确认开平市环保局未依法履行职责违法；2、开平市环保局对陈磊华等人收集和倾倒危险废物的违法行为依法继续履行职责。
开平市检察院向本院提交的证据及依据材料有：1、开环涉罪移字[2017］03号《涉嫌环境犯罪案件移送书》；2、立案告知书；3、《开平市农村承包合同》《村民民主议事签名表》；4、《租地合同》；5、陈磊华讯问笔录；6、案外人邓守臻询问笔录；7、开平市环保局现场检查（勘察）记录；8、开平市环境监测站监测报告；9、案外人关国新询问笔录、案外人黄健洪询问笔录、案外人张荣林询问笔录、案外人区晓峰询问笔录、案外人陈家礼询问笔录；10、《国家危险废物名录》；11、开平市检察院开检民行行建〔2017〕2号检察建议书及《送达回执》；12、开平市环保局《关于对开平市人民检察院检察建议书落实情况的复函》；13、开平市环保护局《关于申请位于金鸡镇大同村委会泉步村虎山的废渣填埋场的环境污染防治应急处置资金的报告》；开平市检察院于2018年3月27日的庭前证据交换之日补充提交以下证据及依据材料：14、开平市环保局统一社会信用代码证书；15、开平市检察院2017年7月20日现场检查（勘察）记录及视频；16、开平市检察院《批准逮捕决定书》及《逮捕证》；17、《行政监督案件移送函》；17、案外人邓守臻提供的4张图片；18、开平市检察院2017年10月12日、2017年11月3日现场检查（勘察）记录及视频；19、开平市检察院现场拍摄的4张照片；20、土壤环境质量标准。以上所列全部证据及依据材料拟共同证明开平市检察院的涉案诉讼请求，具有事实和法律依据。
开平市环保局辩称，一、开平市环保局已经依法履行职责，不存在未依法履行职责的不作为行为。2017年5月1日,群众举报称开平市金鸡镇大同村委会泉步村虎山（土名）发现污染源，开平市环保局即派出执法人员到场进行执法检查，通过查勘现场发现有一废渣填埋场，堆填皮革废渣、边角料及其他不明废料，填埋场有废水渗出，污染下游鱼塘，造成死鱼等后果。作为依据《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》承担监督管理职责的地方环境保护主管部门，开平市环保局依法及时履行了相关监管和处置职责：1、于5月1日、4日先后查勘现场，以录像、拍照手段固定污染现场证据。2、于5月1日、4日先后由环境监测站执法人员对废渣填埋场采水样化验监测。3、于5月2日走访、调查污染受害鱼塘承包人，了解污染及受损情况。4、于5月8日至9日，通过向土地承包人黄房富及其雇工案外人张醒雄调查了解涉案土地所有权流转情况，锁定环境污染违法行为嫌疑人陈磊华线索。5、在5月15日经开平环境监测站对所取水样检出总铬成分后，开平市环保局于5月18日对陈磊华涉嫌环境污染违法行为进行立案查处。鉴于开平市环保局强制手段的缺失，无法找到违法行为嫌疑人陈磊华进行调查其违法事实。但根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条第（五）项、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》及《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》的有关规定，违法行为嫌疑人陈磊华的行为已涉嫌构成环境污染罪，故开平市环保局于5月19日将案件移送开平市公安局刑事立案。开平公安局于同年7月7日对陈磊华污染环境案进行立案，10名犯罪嫌疑人到案，现在案件正在侦查中。6、开平市环保局与污染地当地政府金鸡镇政府采取应急措施，在填埋场下游加设简易拦坝，防止渗滤液流向下游鱼塘；在填埋场周边开挖简易环山沟，减少雨水对填埋场冲刷。监测部门加强对渗滤液和下游鱼塘水质采样监测，监测结果表明，下游鱼塘水未检出有重金属。7、为了减少渗滤液对下游鱼塘的影响，开平市环保局委托开平市环卫处和广东伟创科技开发有限公司开平分公司对该填埋场产生的渗滤液抽走，用槽罐车运送到有同类污水处理能力的企业按规范进行处理。8、7月17日，开平市环保局向市政府报告请示，申请应急经费60万，用于金鸡镇大同填埋场的现场应急处置。8月31日，开平市环保局与金鸡镇联合向市政府申请应急经费120万，用于环境污染应急处置和生态环境损害鉴定评估等。9、环监执法人员和环境监测站自2017年5月至今，一直对渗滤液及下游鱼塘、地下水水质采样监测，随时掌握污染动态，为做好污染有效控制提供数据支撑，防止污染物扩散。以上种种行动，充分证明开平市环保局已依法履行环境保护主管部门的监管及处置职责，不存在行政不作为的情形。二、未能及时对陈磊华作出行政处理并清理固体废物，实属时机未成熟，并非开平市环保局行政不作为。1、对金鸡镇大同填埋场的固体废物未能准确定性为危险废物。（1）在发现金鸡镇大同填埋场污染源的当天，开平市环保局已对填埋场下渗滤液进行了采样监测，《开平市环境监测站监测报告》[（开）环境监测字（2017）第0515102号]显示，渗滤液中含有总铬，但浓度较低。由于现场状况的复杂，为了掌握被倾倒固体废物的特性，开平市环保局特对现场固体废物以土壤环境监测技术规范开展监测，根据《开平市环境监测站监测报告》[（开）环境监测字（2017）第0711101号]显示，现场的固体废物中虽然含有总铬，但含量较低，不能确定为危险废物。（2）《最高人民法院最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕29号）第十三条规定，“对国家危险废物名录所列的废物，可以依据涉案物质的来源、产生过程、被告人供述、证人证言以及经批准或者备案的环境影响评价文件等证据，结合环境保护主管部门、公安机关等出具的书面意见作出认定”。换言之，对危险废物的认定，可以通过追查涉案物质的来源、产生过程、被告人供述、证人证言等手段确认，也可根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法开展监测认定。而开平市环保局在通过行政执法手段未能取得涉案物质的来源、产生过程等相关信息后，将该案移送公安机关开展刑事侦查，进而取得上述信息用以确定被倾倒的固体废物是否属于危险废物，符合相关法律法规规定。2、行政处罚案件证据不够充分，行政相对人尚未能确定。虽然法律赋予开平市环保局对违法行为人作出行政处理的职责，但鉴于陈磊华案件还在公安机关侦查期间，在陈磊华拒不承认其存在污染环境罪及法院未对其作出有罪判决之前，根据未经法院判决不得认定有罪的原则，开平市环保局如匆忙对作为嫌疑人的陈磊华作出行政处理，不但程序上存在问题，在证据上也未能达到确实充分的标准。同样相应地，在行政相对人还不确定的情况下，开平市环保局也不宜根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的有关规定代为处置固体废物，因此开平市环保局在收到检察机关的检察建议后未能及时作出处理决定。一旦法院认定污染责任人，开平市环保局将适时启动行政程序，对责任人依法作出处理。3、未具备对现场开展清理的有利气候条件。自2017年5月1日发现污染现场起一直到2017年10月份，该时间段均属于我省的雨季、汛期。在该时间段内强行对污染现场开展清理的话，不但清理工程不能顺利进行，且在清理的过程中，开挖出来的固体废物容易由于雨水的冲刷，而对周边环境造成二次污染。污染程度的进一步扩大，除会增加日后的清理及修复土地的难度外，清理修复的费用无疑也会相对增加。4、目前污染现场的状况仍属于可控范围。为了及时掌握金鸡镇大同村委会泉步村虎山废渣填埋场的污染状况，环境执法人员和监测站多次开展对该填埋场渗滤液及周边水样的监测。据2017年5月份至11月份的监测数据显示，填埋场渗滤液中含有总铬的浓度较低，下游鱼塘水及井水中的重金属含量未出现超标情况，这表明重金属污染物未向下游扩散，山沟正常流径目前尚未遭受污染。也就是说，大同填埋场的污染现状仍处于可控范围内。三、开平市环保局目前已取得政府的资金支持，正在抓紧清理固体废物，力求尽快消除污染隐患。虽然固体废物在经过开平市环保局采取临时措施后险情可控，多次检测结果未超标，但是开平市环保局还是本着对人民群众负责任和依法履责的态度，想尽一切办法消除隐患。在检察机关起诉后，开平市环保局以突发应急资金名义向开平市政府申请了1505万元处置资金，乘着汛期已经结束、目前冬天天晴适合施工的大好时机，正在马不停蹄地清理固体废物，截至2017年12月18日，已清理了固体废物约2000吨。本着对政府资金负责任的态度，同时为了避免二次污染，开平市环保局委派多名工作人员对清理现场、运输路途和处置终点地实施全过程的监督。由于工程量巨大，耗费资金庞大，力争2018年春节前清理完毕。
开平市环保局向本院提交的证据及依据材料有：1、开平市环保局2017年5月1日、4日现场检查（勘察）记录、现场检查照片；2、开平市环境监测站2017年5月1日、4日对废渣场现场采水样照片、采样记录表及监测报告；3、开平市环保局2017年5月2日对污染受害鱼塘承包人的调查询问笔录；4、开平市环保局2017年5月8日、9日对土地承包人案外人黄房富及其雇工张醒雄的调查询问笔录；5、开平市环保局2017年5月19日作出的《涉嫌环境犯罪案件移送书》（开环涉罪移字[2017]03）及开平市公安局2017年7月7日作出的《立案告知书》；6、《开平市环境应急处理服务合同》；7、开平市环卫处和广东伟创科技开发有限公司开平分公司对现场污泥产生的渗滤处理照片；8、开环函〔2017〕50号《关于协助做好金鸡镇大同村委会泉步村废渣填埋场属地管理工作的函》；9、开环函〔2017〕117号《关于协助做好金鸡镇大同村委会泉步村废渣填埋场应急处理措施的函》；10、开环〔2017〕43号《关于申请位于金鸡镇大同村委会泉步村虎山的废渣填埋场的环境污染防治应急处置资金的报告》；11、开环〔2017〕52号《关于申请金鸡镇废渣填埋场环境污染防治应急处置资金的请示》；12、2017年5月份至11月份现场检查记录、监测报告情况；13、《转发关于结束2017年汛期值班的通知》（开三防明电〔2017〕197号）、《转发省防办关于结束2017年汛期值班的通知》（江三防办电〔2017〕26号）、《关于结束2017年汛期值班的通知》（粤防办电〔2017〕42号）；14、开环[2017]80号《关于对开平市金鸡镇大同村委会泉步村虎山填埋场一案的报告》；15、开环〔2017〕84号《关于对工业固体废物进行应急处置的请示》；16、《开平市金鸡镇大同填埋场污泥挖装运及场地回填服务合同》《开平市应急污泥处置合同》；17、金鸡镇大同填埋场清理现场照片。开平市环保局于2018年3月27日庭前证据交换之日补充提交以下证据材料：18、深圳市政院检测有限公司检测报告（报告编号：ZYHJC-2017120000）;19、（开）环境监测字（2018）第0126101号《监测报告》《土壤环境质量标准（GB15618-1995）》；20、（开）环境监测字（2018）第0122101号《监测报告》；21、2018年1月17日现场检查（勘察）记录、现场检查照片；22、2018年3月21日、3月26日现场检查（勘察）记录、现场检查照片及（开）环境监测字（2018）第0322101号《监测报告》。以上所列全部证据及依据材料拟共同证明开平市环境保护局已依法履行环境保护主管部门的监管职责。
经审理查明，2017年5月1日,经群众举报投诉称开平市金鸡镇大同村委会泉步村、（土名）虎山堆放有大量工业废渣和污泥，开平市环保局遂派出执法人员和监测人员到现场进行执法检查，通过现场调查、取样监测、调查询问等，开平市环保局发现2016年至2017年间，陈磊华等人涉嫌在该处承租林地私挖废渣填埋场，开挖有四个填埋坑，并收集运输疑似皮革废渣、边角料及其他不明废料等固体废物倾倒其中，该废渣填埋场总面积约10000平方米，4个填埋坑总面积约有4000平方米，深度约2米，约有8000立方米废渣，没有采取防漏、防流失等措施，该填埋场有废水渗透到下游，呈黑色，散发恶臭气味，开平市环保局在报告、请示中称该填埋场产生的重金属渗滤液流向下游的鱼塘，已造成鱼塘大量死鱼。开平市环境监测站于2017年5月15日作出的（开）环境监测字（2017）第0515102号《监测报告》显示，2017年5月1日该废渣填埋场附近采样的鱼塘、鱼塘上游水坑、污染源水坑、同年5月4日采样的该填埋场的三个采样点1号点、2号点和3号点的悬浮物、生化需氧量、氨氮、硫化物、总磷、总氨和氯离子超出检出限。从前述填埋场的3个监测点及污染源水坑、鱼塘上游水坑中均检出总铬且超出检出限。开平市环境监测站2017年7月11日作出的（开）环境监测字（2017）第0711101号监测报告显示，前述填埋场及周边土壤的总铬、铜、锌和铅均超出检出限。其中，“1号井”、“2号井”的总铬监测结果分别达到800.9、948.5mg/kg。开平市环保局根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条第（五）项等规定于同年6月9日将案件及涉嫌犯罪的有关线索移送开平市公安局调查处理，开平公安局于同年7月7日对“陈磊华涉嫌污染环境案”进行立案。同年9月13日，开平市检察院向开平市环保局送达开检民行行建〔2017〕2号《检察建议书》，认为根据《中华人民共和国环境保护法》第十条、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第二款、第五十五条规定，开平市环保局作为地方环境保护主管部门应依法履行监督管理职责，建议该局尽快采取有效措施，依法处置涉案危险废物，消除环境污染，并请开平市环保局于收到该检察建议一个月内将办理情况书面回复。同年10月9日，开平市环保局回函反馈称根据《中华人民共和国行政强制法》第五十条、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十五条规定，“代履行”的前提是应当存在确定的被代履行的主体，即行政相对人，但本案目前仅锁定了倾倒危险废物的嫌疑人，而对产生危险废物的单位即行政相对人尚未确定，不能依法对产生危险废物的单位责令改正违法行为，不具备代履行的条件并正式落实“代为处置”工作。同时该局称已采取了部分应急措施并阐述计划采取的下一步措施。
同年11月，开平市检察院认为，在涉案危险废物的原产生单位案发后5个月尚无法认定的情形下，开平市环保局未能依法充分履行职责，涉案危险废物依然存放在原地，环境污染仍未消除，社会公共利益持续处于受侵害的状态，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，遂向本院提起本案行政公益诉讼。
另查明，除前述查明事实外，开平市环保局确认自2017年5月起对开平市金鸡镇大同村委会泉步村、（土名）虎山涉案固体废弃物填埋场采取了下列应对措施：2017年5月、11月开平市环保局分别出具函件，请开平市金鸡镇人民政府协助对涉案填埋场做好相关应急处理措施。开平市环保局称其与开平市金鸡镇人民政府在填埋场下游加设简易拦坝，防止渗滤液流向下游鱼塘；在填埋场周边开挖简易环山沟，减少雨水对填埋场冲刷。同年7月17日，开平市环保局向开平市人民政府作书面报告请示，称“……由于现阶段属于雨季多发期，在雨水和上游山溪水的冲刷下，存在污泥及其渗滤液扩散至周边造成更大环境污染的风险，因此，对污泥填埋场的环境污染应急处置工作刻不容缓……”，申请应急经费60万，用于涉案填埋场的现场应急处置，其中一项处置措施是拟聘请有资质的第三方机构对现场的废渣和污泥实施鉴定，确定是否属于危险废物，并制定完善的处置方案。同年8月31日，开平市环保局与开平市金鸡镇人民政府联合向开平市人民政府申请应急经费120万，称用于环境污染应急处置和生态环境损害鉴定评估等。同年11月6日，开平市环保局与广东伟创科技开发有限公司开平分公司签订《开平市环境应急处理服务合同》，约定开平市环保局委托广东伟创科技开发有限公司开平分公司对该填埋场产生的渗滤液进行环境应急处理服务，由广东伟创科技开发有限公司将废渣填埋场的渗滤液抽走，用槽罐车运送到有同类污水处理能力的企业按规范进行处理，达标后向外排放等义务。后广东伟创科技开发有限公司将涉案填埋场下游积聚的渗滤液抽走。同年11月17日，开平市环保局向江门市环境保护局就涉案填埋场的基本情况、应急处理情况、监测情况及数据分析等情况进行报告，并请求江门市环境保护局就其正在开展的应急处置方案提供明确的技术指引，并对下一步如何处理现场存放的固体废物提供指导意见及方式方法施以技术支持。同年11月29日，开平市环保局与江门市龙翔物流有限公司签订《开平市金鸡镇大同填埋场污泥挖装运及场地回填服务合同》，约定开平市环保局委托江门市龙翔物流有限公司对涉案填埋场产生的工业污泥进行清挖、装袋、运输、场地修复回填等内容。同日，开平市环保局与恩平市华新环境工程有限公司签订《开平市应急污泥处置合同》，约定开平市环保局委托恩平市华新环境工程有限公司对涉案填埋场内的应急污泥进行安全、环保、无害化处置等内容。江门市环境保护局辩称直至2018年1月4日止，该填埋场已经清挖完成，清运的污泥全部堆放在恩平市华新环境工程有限公司等待下一步处理。另，开平市环境监测站于2017年5月至2018年1月，不定期对涉案填埋场的土壤、下方鱼塘水质进行监测。开平市环保局辩称以突发资金名义向开平市人民政府申请了1505万元处置资金。
2017年12月22日，受开平市环保局委托，深圳市政院检测有限公司作出ZYHJC-2017120000《检测报告》，对开平市金鸡镇的固体废弃物进行检测项目为“总铬”的检测，检测标准为“《危险废物鉴别标准浸出毒性鉴别》GB5085.3-2007附录D火焰原子吸收光谱法”，采样点位测量值为0.09mg/L至249mg/L不等。
2018年1月17日、3月26日，开平市环保局对涉案填埋场的现场检查（勘察）记录均写明：“……现场已种桉树苗复绿，未见有异常情况，该场下方的鱼塘已养殖肉鹅……”。
再查明，《土壤环境质量标准》（GB15618-1995）中旱地项目为“铬”的三级标准最高值为300mg/kg。
本院认为，本案系环保行政管理不履行法定职责纠纷。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：“......县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第二款规定：“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理......”《最高人民法院<人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法>》第十四条规定：“……行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域行使职权或者负有行政职责的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。”开平市环保局作为开平市辖区内的县级地方人民政府环境保护主管部门，具有对辖区范围内的环境保护及固体废物污染环境等防治工作依法进行统一监管及相应处置的法定职权与职责；开平市检察院作为法律监督机关在履行职责过程中，认为开平市环保局不作为造成国家和社会公共利益受到侵害，经过诉前提出检察建议督促其依法履行职责程序后，至本案起诉时开平市检察院认为开平市环保局仍未能依法充分履行职责，根据前述法律规定向本院提起本案行政公益诉讼，本案中各方当事人主体适格，亦没有相互提出关于主体资格的异议，本院予以确认。
根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：一、开平市环保局在收到检察建议书后的合理期限内是否已经对陈磊华等人收集和倾倒涉案固体废物的行为依法充分履行法定职责或未履行该职责是否具有正当理由；二、在诉讼过程中，开平市环保局是否已依法充分履行前述职责而使公益诉讼起诉人的诉讼请求全部实现。
一、关于开平市环保局在收到检察建议书后的合理期限内是否已经对陈磊华等人收集和倾倒涉案固体废物的行为依法充分履行法定职责或未履行该职责是否具有正当理由的问题。人民检察院在履行职责过程中发现对生态环境保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不履行法定职责，造成国家和社会公共利益受到侵害,可以向人民法院提起行政公益诉讼。公益诉讼的主要任务是充分发挥司法审判、法律监督职能作用,维护宪法法律权威,维护社会公平正义,维护国家利益和社会公共利益,督促适格主体依法行使公益诉权,促进依法行政、严格执法。当前，国家高度重视环境保护工作，将保护环境定为基本国策，着力加快推动绿色、循环、低碳、可持续发展，形成节约资源、保护环境的生产生活方式，让人民群众不断感受到生态环境的改善。包括江门市人民政府在内的各级地方人民政府亦深入贯彻落实“铁腕治污”的决策部署，以最大力度、最严措施打好“环保攻坚战”。治理污染、保护环境，事关人民群众在健康、舒适、优美环境中生存和可持续发展的权利，必须强力推进，各级环保主管部门担负着监督生态环境保护治理的重要职责，应充分及时履行法定职责，推进生态文明、建设美丽中国，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。
本案中，开平市环保局经群众举报于2017年5月通过现场执法检查发现开平市金鸡镇大同村委会泉步村、（土名）虎山的涉案废渣填埋场堆有疑似皮革废渣、边角料及其他不明废料等固体废物。根据监测报告显示，涉案填埋场的三个采样点及污染源水坑、鱼塘上游水坑中均检出重金属铬，涉案填埋场及周边土壤的的总铬、铜、锌和铅均超出检出限，其中，“1号井”、“2号井”的总铬监测结果分别达到800.9、948.5mg/kg，比前述《土壤环境质量标准》规定的三级标准最高值300mg/kg超标2倍多，有毒有害物质超标严重，对周边环境造成极大污染，亦存有该处污泥及渗滤液扩散至周边造成更大环境污染的风险。如前所述，开平市环保局作为辖区范围内对环境保护及固体废物污染环境等防治工作进行统一监管及相应处置的法定职权机关，应及时、依法、充分履行监督管理等法定职责，尽快采取有效措施依法治理涉案固体废物污染，最大限度地减轻环境污染造成的损失和危害，保障人民群众生命财产安全，使国家、社会公共利益免受不法侵害。虽然开平市环保局在案发后，已经实施调查取证、锁定相关嫌疑人、及时将案件移送公安机关、称在涉案填埋场下游加设简易栏坝防治渗滤液流向下游鱼塘、定期地抽走渗滤液、不定期地进行水质监测等一定的应急措施，但经开平市检察院发出涉案检察建议后直至在本案起诉时的2017年11月21日，同时亦是案发后的半年时间后，涉案固体废物依然存放在涉案填埋场的原地，开平市环保局收到检察建议的两个月后仍未能对涉案填埋场的固体废物采取具有实质性、有效性的进一步治理处置措施，当地环境污染仍未消除，国家、社会公共利益持续处于受侵害的状态，开平市环保局对陈磊华等人收集和倾倒涉案固体废物的行为未能全面、恰当地履行其法定职责，超过合理期限构成《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定的“不履行法定职责”。虽然开平市环保局对开平市检察院的回函反馈称根据《中华人民共和国行政强制法》第五十条、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十五条规定，代履行的前提是应当存在确定的被代履行的主体、即行政相对人，而本案目前仅锁定了倾倒危险废物的嫌疑人，而对产生危险废物的单位即行政相对人尚未确定，不能依法对产生危险废物的单位责令改正违法行为，不具备代履行的条件等为理由提出异议。但《中华人民共和国行政强制法》第五十二条规定：“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。”同时，全国人大常委会法制工作委员会2005年对国家环境保护总局作出的《关于申请解释固体废物污染环境防治法第七十七条有关规定的答复意见》：“……依照固体废物污染环境防治法第五十条的规定，处置危险废物的责任主体是产生危险废物的单位。如确属对违法收集的危险废物的原产生单位无法认定的，该危险废物的违法收集者应作为该危险废物的产生单位承担处置责任……”由此可见，如确属对违法收集的危险废物的原产生单位无法认定的，该危险废物的违法收集者应作为该危险废物的产生单位承担处置责任；需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行。《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的前述规定，均是基于具有及时性和紧迫性的代履行的现实需要考虑进行设定，因而不能简单地将危险废物的产生单位局限在原始产生单位上或行政相对人未能确定作为未能及时实施前述“代履行”的正当理由。根据上述规定，本案中，在涉案固体废物的原产生单位案发后五个月尚无法认定的情形下，前述固体废物依然存放在原地，其有毒有害物质超标严重，对周边环境造成极大污染，涉案固体废物的治理处置具有及时性和紧迫性，同时陈磊华等人涉嫌将涉案固体废物倒入填埋坑，是上述条文中危险废物产生单位，该案“代履行”行政程序与陈磊华等人涉嫌污染环境案的刑事案件属于不同的法律关系，亦非属于必须以刑事案件的审理结果为依据的行政程序，开平市环保局应当依照前述规定先行启动行政处理程序，指定单位按照国家有关规定代为处置，及时消除当地环境污染，维护国家利益和社会公共利益，再循法律途径向环境污染者实施追偿，但直到本案起诉后的2017年11月29日，开平市环保局才与江门市龙翔物流有限公司签订《开平市金鸡镇大同填埋场污泥挖装运及场地回填服务合同》，约定开平市环保局委托江门市龙翔物流有限公司对涉案填埋场产生的工业污泥进行清挖、装袋、运输、场地修复回填等内容，并采取一定的实质处理措施，但开平市环保局亦未能提供充分证据足以证明其未能在本案起诉前及时履行前述法定职责具有其他正当理由,故开平市环保局的抗辩理据不足，本院不予支持。
二、关于在诉讼过程中，开平市环保局是否已依法充分履行前述职责而使公益诉讼起诉人的诉讼请求全部实现的问题。在本案诉讼过程中，开平市环保局与江门市龙翔物流有限公司签订《开平市金鸡镇大同填埋场污泥挖装运及场地回填服务合同》，约定开平市环保局委托江门市龙翔物流有限公司对涉案填埋场产生的工业污泥进行清挖、装袋、运输、场地修复回填等内容。同日，开平市环保局与恩平市华新环境工程有限公司签订《开平市应急污泥处置合同》，约定开平市环保局委托恩平市华新环境工程有限公司对涉案填埋场内的应急污泥进行安全、环保、无害化处置等内容。直至本案庭审法庭调查阶段之时，双方当事人对开平市环保局辩称涉案废渣填埋场的四个填坑已经清挖完成，清运的污泥全部堆放在恩平市华新环境工程有限公司等待下一步处理的事实没有提出异议，开平市环保局在本案诉讼过程中已履行了部分职责。但环境污染的评估具有特殊性，其环境污染治理、修复、验收等环节均需要环保专业技术、专业人员等的支撑。如前所述，涉案填埋场的三个采样点及污染源水坑、鱼塘上游水坑中均检出重金属铬，涉案填埋场及周边土壤的的总铬、铜、锌和铅均超出检出限，其中，“1号井”、“2号井”的总铬监测结果分别达到800.9、948.5mg/kg，比前述《土壤环境质量标准》规定的三级标准最高值300mg/kg超标2倍多，有毒有害物质超标严重，对周边环境造成极大污染，可能对人体健康造成有害影响，不排除具有危险特性，尤其在经过大半年时间后，现场环境状况较为复杂，其污染情况仅凭表面的观察或单纯依靠对涉案填埋场的土壤或下方鱼塘的水质进行一般的环境监测难以作出有效判断是否已有效治理、修复当地环境污染，而开平市环保局委托的深圳市政院检测有限公司作出的ZYHJC-2017120000《检测报告》仅为开平市环保局为鉴定涉案固体废物是否危险废物且检测项目为总铬的单一性检测报告，亦不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条关于“鉴定结论”等规定，其并不足以证明涉案填埋场及其周边环境已达到有效消除涉案污染的事实。故涉案填埋场前述环境客观情况要求该处及其周边的环境现状应当经有资质的第三方机构或相关专业部门机构等进行生态环境鉴定评估，确定是否已经达到有效治理、修复或消除当地环境污染等验收合格标准，开平市环保局也未能提供其他充分证据足以证明涉案填埋场及其周边环境已达到修复治理完成并经验收合格标准的事实，且在涉案固体废物仍未按照前述约定进行安全、环保、无害化处置的情况下，难以辨别国家、社会公共利益是否不再遭受不法侵害，开平市环保局应依法承担举证不能的相应不利法律后果，开平市环保局还应当继续履行监督管理等法定职责直至涉案填埋场及其周边环境达到修复治理完成并经验收合格等标准。如前所述，虽然开平市环保局在收到检察建议后的合理时间内对陈磊华等人收集和倾倒涉案固体废物的行为构成《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定的“不履行法定职责”，但由于开平市环保局在本案诉讼中已履行部分法定职责，相当于改变原行政行为，故公益诉讼人请求判令开平市环保局对陈磊华等人收集和倾倒涉案固体废物的行为依法继续履行职责，本院对此项诉讼请求予以支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（三）项的规定，判决如下：
被告开平市环境保护局继续对陈磊华等人收集和倾倒涉案固体废物的行为依法履行法定职责。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
审 判 长 李 军
审 判 员 廖杰华
人民陪审员 林锡光
二〇一八年五月十日
书 记 员 吴瑞婷
附相关法条：
1、《中华人民共和国环境保护法》
第十条......县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。
2、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》
第十条第二款县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理......”。
3、《中华人民共和国行政强制法》
第五十二条需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。
4、《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条第四款人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
5、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》
第二十五条第一款第（三）项人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决:......(三)被诉行政机关不履行法定职责的,判决在一定期限内履行;......