内蒙古自治区苏尼特左旗人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）苏左刑初字第11号
公诉机关苏尼特左旗人民检察院。
被告人达某，男，1961年6月15日出生于内蒙古自治区，蒙古族，大专文化，系原苏尼特左旗城建局局长，2009年3月31日，因犯受贿罪被锡林郭勒盟中级人民法院判处有期徒刑十年，于2014年1月8日刑满释放。因涉嫌玩忽职守罪于2014年1月28日被苏尼特左旗人民检察院取保候审，2014年7月3日，我院依法对其重新办理了取保候审。
苏尼特左旗人民检察院以苏左检刑诉（2014）9号起诉书指控被告人达某犯玩忽职守罪，于2014年7月2日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。苏尼特左旗人民检察院指派检察员潮洛门出庭履行职务。被告人达某到庭参加诉讼。现已审理终结。
苏尼特左旗人民检察院指控，2006年3月25日，苏尼特左旗人民政府召开关于研究机关办公楼建设有关事宜的会议，决定旗建设和环境保护局（现为旗住房和城乡建设局，以下简称城建局）、林水局和发改局共同出资在满都拉图镇建一栋综合办公楼。当时由于建楼资金不足，为解决资金问题，经与在满都拉图镇投资集中供热的锡林浩特市嘉誉供热公司法人连某某商议，其同意垫资建楼，所垫资金由以上三个单位共同出资偿还。在没有公开招投标和建楼手续不齐全的情况下，垫资人连某某将建筑工程发包给了一个没有建筑资质的个人赵某承包施工，2006年7月6日，连某某和赵某签订了一份所谓的“建筑工程施工合同”。
在建筑施工期间，被告人达某虽然安排其工作人员到建筑实地进行过相关检查，但因建筑工程的前期审批手续不齐全，没有质监部门出具的相关手续，而导致监管工作不力，造成工作难以遵章循序，既没有公开招投标，也没有竣工验收，严重影响了工程质量。直到2013年7月，因该办公楼存在严重质量问题，出现楼体颤动，不能继续投入使用，楼内工作人员被迫全部搬迁撤离。被告人达某时任城建局局长，工作严重不负责任，听之任之，在没有竞标认资和确保工程质量的情况下开工建楼，以致楼体出现严重质量问题，不可持续使用，对此其负有不可推卸的责任。
根据锡林郭勒盟建设工程质量监督部门出具的《建筑工程质量鉴定书》的鉴定意见及《催办通知书》的告知要求，该办公楼存在严重质量问题，必须加固补强后才可投入使用。按照内蒙古泰格尔建筑技术发展有限责任公司出具的《加固工程预算书》及结构加固设计说明图纸，预算出加固该办公楼工程的直接费用为2646704.00元（不含总包服务费、原装修拆除及回复费用、成品保护费等）。
公诉机关提供的证据有被告人达某的身份信息材料、被告人达某供述、证人证言、《建筑工程施工合同书》、《委托工程监理合同书》、《建筑工程质量鉴定书》及《催办通知书》、《工程预算书》及结构加固设计说明图纸、涉案办公楼现场勘验笔录、现场图、现场照片等证据。
公诉机关认为，时任旗城建局局长的被告人达某，身为国家机关工作人员，在组建办公楼期间，疏于管理，单位权力运行不规范，不严格遵照国家法律、法规认真履行职责，玩忽职守，致使国家财产遭受重大损失，造成恶劣影响，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。
被告人达某对公诉机关指控的罪名不持异议，其自愿认罪，希望法庭从轻处罚。但提出：一、我在旗城建局任局长时建的城建、林水、发改综合办公楼出现质量问题，并由锡盟建设工程质量监督站出具了《建筑工程质量鉴定书》，对此我有不可推卸的责任。二、为使法庭更全面地了解本案的历史背景，对当时的客观情况做一些阐述。1、指控我没有公开招投标，应作一些说明。由于当时施工周期短，任务重，旗政府分管领导召集三个单位的局长明确了这件事情，商议选择施工单位事宜，并让城建局负责，边施工边办理相关手续，当时我给局里的相关业务股室布置了该工作，业务人员没有按照要求完成是他们的责任。2、起诉书中说连某某将工程发包给了一个没有资质的施工企业，这里需要说明的是，因为垫资盖楼，我们三家单位无法与施工单位签合同，经旗政府领导同意由连有田开发，三家买，每个单位与连某某有份三年付清工程款的付款协议，但是工程名称还是城建局办公楼。我们三家与连某某定了付款协议，并委托连某某与施工企业签订合同，也就是《建筑工程施工合同》。施工企业为锡林浩特市某建筑公司，是全盟比较知名企业，当时提供的手续全是环宇公司的，并通过我局建工股验过资质的，现在质量有了问题，企业怕担责任就互相推诿。3、无竣工验收备案，这个确实没有。2007年底，楼房已经基本完工，三个单位原来都在平方办公，没有做过冬的准备，向旗领导反映当时的情况，经旗政府分管领导同意后就搬进去了。当时工程款到位率很低，验收认可的话就要按事先约定的计划付工程款，苦于资金不到位，就推迟了竣工验收。到了2008年夏天，嘉誉供热公司撤出苏尼特左旗时，办公楼所欠工程款与供热投资绑在一起结算，资金还没有到位我就出事了，接下来的时间，城建部门完全可以验收。
4、旗城建局以邀请的方式，委托有施工资质的企业作出的《加固预算书》所列的数据并非决算，预算书是没有法律效力的。预算书并不是实际施工中产生的费用，再者，做预算是盈利为目的的企业，加固方案也没有经专家论证，他们为了下一步承揽加固工程，加点水分也是很正常的。恳请旗人民法院和公诉机关给我主持公道，不可以此为依据给我定罪。
最后，我声明我不是推卸责任，就是把当时的情况做一些说明。虽然开工审批手续不齐全，中间监管的环节却没有耽误，城建局有聘请的监理人员，还有二级单位质监站都在开展工作。2006、2007两年，城镇建设突飞猛进，很多的公益事业都是在这两年起步的，排污工程、集中供热、住宅小区等，我作为城建部门的主要领导，这些事情都要去协调，所以对各股室和二级单位督促少了些，使他们没有发挥应有的作用。
本案有一定的特殊性，办公楼是三个单位盖的，我是干的工作多，所以责任也大，城建局是政府的职能部门，也是实行集体领导的单位，还有很多业务股室，都应该各负其责才对，我作为行政领导，只负责手续不全的领导责任，造成的损失不能只让我一个人承担。
被告人达某提供的证据有苏尼特左旗城建局办公楼----土建工程资料一册；苏尼特左旗城建局办公楼----质量监控资料；苏尼特左旗城建局办公楼----
D类及暖电工程资料一册；建设工程竣工验收备案表。
经审理查明，2006年3月25日下午，时任苏尼特左旗人民政府副旗长宝某主持召开办公会议，专题研究机关办公楼建设事宜，并形成会议纪要。会议议定，旗城建局、林水局、发改局综合办公楼（以下简称城建综合楼）由城建局负责在旗总工会原址建设。会议要求，各单位要按照城建和土地部门的有关规定及时办理相关手续，严格按照有关规定和程序操作，认真办理各项手续，加强审核和监督，同时办公楼建设要注重规划和加强质量监督。当时，由于建楼资金不足，为解决资金短缺问题，经时任旗主要领导与在旗满都拉图镇投资集中供热的锡林郭勒盟某房地产有限责任公司法人连某某商议，连某某同意垫资建楼，所垫付的资金由上述三个单位按实际所需面积而出资偿还。后连某某在没有公开招投标和工程建设手续不齐全的情况下，将城建综合楼工程发包给了没有建设工程施工相应资质的个体工商户赵某，由赵某承包施工。
2006年5月，旗城建综合楼在没有竞标验资、未办理工程建设许可和工程质量监督等手续的情况下动土开工建设。2006年7月6日，连某某与赵某签订了一份意向性的《建设工程施工合同》。2007年7月15日，苏尼特左旗建设局与内蒙古某建筑工程监理咨询有限公司签订了《建筑工程委托监理合同》。在旗城建综合楼工程的施工过程中，被告人达某安排质监站的工作人员到施工现场进行过相关检查，但未进行相应的工作记录。2007年底旗城建综合楼竣工，因资金不到位、办公条件受限等原因，未进行竣工验收继而投入使用。
2012年6月2日，受苏尼特左旗住房和城乡建设局的委托，锡盟建设工程质量监督站对旗城建综合楼的质量问题给于鉴定，并于2013年3月7日发出了《催办通知书》，告知苏尼特左旗住房和城乡建设局，因城建综合楼存在严重质量问题，为避免工程因质量问题造成重大的人员及财产损失，建议找原设计单位或有资质的设计单位出具加固方案或其他处理方案，由专业施工队伍进行加固补强。按照内蒙古某建筑技术发展有限责任公司2007年7月份出具的《加固工程预算书》及结构加固设计说明（图纸），预算出加固旗城建综合楼工程的直接费用为2646704.00元（不含总包服务费、原装修拆除及回复费用、成品保护费等）。
2013年7月份，旗城建综合楼出现楼体颤动，不能继续投入使用，楼内各单位的工作人员被迫全部搬迁撤离，造成了恶劣的社会影响。
另查明，被告人达某因犯受贿罪于2009年3月31日被锡林郭勒盟中级人民法院判处有期徒刑十年。
上述事实，有控辩双方提交的下列证据予以证实：
1、案件交办函、立案决定书，证实本案的受、立案情况等；
2、中共苏尼特左旗委组织部苏左党组干字（2006）X号、苏尼特左旗人大常委会苏左人常发（2008）X号和中共苏尼特左旗委组织部苏左党组干字（2009）X号任免职文件以及公务员登记表、身份证复印件等，证实被告人达某在2006年2月至2008年2月期间任苏尼特左旗建设局局长，系国家机关工作人员身份；同时证实被告人达某的出生日期、出生地等自然人基本情况。
3、苏尼特左旗人民政府出具的苏左政办（2006）X号《会议纪要》，证实旗城建综合楼的筹建事宜及会议针对工程建设方面提出的具体要求；
4、被告人达某的供述与辩解，证实旗城建综合楼的筹建过程、资金来源以及工程建设应有手续的办理情况和工程施工过程中监管工作的开展情况等；同时证实旗城建综合楼没有公开招投标的事实及原因和没有进行竣工验收的事实及原因等；
5、证人连某某的证言，证实旗城建综合楼由城建局负责建设，经时任旗长赵某甲协调，其同意垫资建楼。后其将工程发包给了个体工商户赵某，由赵某承包施工的事实；
6、证人赵某的证言，证实旗城建综合楼由其承包施工，施工过程中，由于没有建设工程施工相应资质，通过中间人，借用了锡林浩特市某建筑安装有限责任公司的资质复印件；
7、证人赵某乙的证言，证实旗城建综合楼的施工方没有挂靠过锡林浩特市某建筑安装有限责任公司，也没有使用过该公司的资质；
8、证人李某甲的证言，证实旗城建综合楼的施工方没有使用过锡林浩特市某建筑安装有限责任公司的资质；
9、证人李某乙的证言，证实旗城建综合楼是由旗城建局牵头，城建局、林水局、发改局三个单位共建，其时任发该局局长，发改局预付了32万元建楼款；
10、证人毕某某的证言，证实旗城建综合楼是由旗城建局牵头，城建局、林水局、发改局三个单位共建，其时任林水局局长，林水局预付了120万元建楼款；
11、证人赵某甲的证言，证实旗委、政府决定旗城建局、林水局、发改局三个单位共建办公楼，建楼的土地使用方面是其时任旗长时给协调的；
12、证人吴某某的证言，证实旗城建综合楼是由城建、林水、发改三个单位共建，其时任城建局副局长，建楼的具体工作是由时任局长达某负责的，由于建楼没有前期的的相关手续，导致质监部门无法介入；同时证实质检部门在施工过程中，配合监理公司开展过工作；
13、证人马某某的证言，证实旗城建综合楼在建时，其时任建工股股长，办理工程建设许可证需要审查立项报告、建筑用地许可、建设规划许可、施工合同、监理合同、质量监督、施工单位资质等手续，由于建城建综合楼缺少应有的手续，在没有办理工程建设许可证的情况下就开工建设了。
14、证人冯某某的证言，证实城建综合楼在建时，其时任质监站站长，由于城建综合楼项目开工前缺少相应的手续，无法办理质量监督手续，也无法开展具体工作，给时任局长达某提过办理质量监督手续的事宜，达某安排质监站人员到建楼现场查看过几次，质监工作人员以施工现场看到的图纸为依据进行了查看，但没有相关记录；
15、证人付某某的证言，证实城建综合楼在建时，其时任规划股股长，2008年对城建综合楼补办了建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、建设用地批准书等手续，以上手续均移交到了旗国资办；
16、书证《建设工程施工合同》，证实锡林郭勒盟某房地产有限责任公司法人代表与个体工商户赵某签订了一份意向性的建筑工程施工合同；
17、书证《建筑工程委托监理合同》，证实苏尼特左旗建设局与内蒙古某建筑工程监理咨询有限公司签订了建筑工程委托监理合同；
18、苏尼特左旗国有资产管理办公室出具的《移交清单》，证实2008年12月19日，苏尼特左旗建设局将后补办的建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、建设用地批准书、土地登记法人代表身份证明、组织机构代码证（复印件）移交到了苏尼特左旗国有资产管理办公室；
19、锡盟建设工程质量监督站出具的《建筑工程质量鉴定书》和《催办通知书》，证实旗城建综合楼存在严重质量问题及建议采取的相应预案；
20、内蒙古某建筑技术发展有限责任公司出具的《加固工程预算书》及结构加固设计说明（图纸），证实加固旗城建综合楼工程的方案及所需直接费用的预算结果；
21、现场勘验笔录、现场图、现场照片，证实旗城建综合楼的方位、外观、目前使用情况及内部墙体已经出现的工程质量问题等情况；
22、锡林郭勒盟中级人民法院（2008）锡刑二初字第18号刑事判决书，证实被告人达某因犯受贿罪，于2009年3月31日被锡林郭勒盟中级人民法院判处有期徒刑十年；
23、被告人达某提交的苏尼特左旗城建局办公楼----土建工程资料一册、苏尼特左旗城建局办公楼----质量监控资料、苏尼特左旗城建局办公楼----
D类及暖电工程资料一册和建设工程竣工验收备案表，证实旗城建综合楼竣工后，待验收时形成的书面备案文件材料。
24、被告人达某在诉讼过程中的供述和庭审辩解与上述证据相互印证、相吻合。
上述证据均经庭审举证、质证，查明属实，相关部分内容真实、来源合法，且能相互印证，形成证据锁链，本院予以确认。
本院认为，时任旗建设局局长的被告人达某，身为国家机关工作人员，在旗城建综合楼的建设过程中，疏于管理，不严格遵照国家的法律法规正确地履行职责，单位权力运行不规范，其作为单位的主要负责人，虽尽了一定的职责，但没有完全认真履行其应当履行的职责，致使国家和人民利益遭受重大损失。纵观本案的案情，经庭审举证、质证以及认证的证据来看，旗城建综合楼存在严重质量问题，出现楼体颤动，不能继续投入使用，楼内工作人员被迫全部搬迁撤离，造成恶劣的社会影响的原因是多方面的，属典型的“多因一果”。连某某垫资建楼，继而发包工程，在未取得工程建设许可的情况下，施工方无资质，且没有进行工程项目竞标，借用他人资质违法违规施工和监理单位的监理职责不到位，应发现工程质量存在安全隐患而未发现，未行使监理的相关权利，未完全履行义务以及楼体部分轴的结构设计不合理，是最主要原因，所以，施工方、监理单位和设计单位对旗城建综合楼出现严重的质量问题均应负有一定的责任，不能全部归结为被告人达某的履职行为。被告人达某的行为虽未直接导致旗城建综合楼出现严重质量问题，不能继续投入使用，造成了恶劣的社会影响即其行为并非导致本案损害后果发生的直接原因，但系引起本案损害后果的重要间接因素，故其失职行为与损害后果之间具有刑法上的因果关系，应以玩忽职守罪追究其刑事责任。公诉机关指控的罪名成立，本院予以支持。公诉人提出的从出示的证据来看，当时建旗城建综合楼时，因资金不足，按时未进行竣工验收也有一定的资金不到位等被告人无法左右的客观原因，所以应综合考虑本案的特殊性，对被告人达某酌定从轻处罚的公诉意见，查明属实，本院予以支持。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》规定的经济损失，是指渎职犯罪或者与渎职犯罪相关联的犯罪立案时已经实际造成的财产损失，包括为挽回渎职犯罪所造成损失而支付的各种开支、费用等。立案后至提起公诉前持续发生的经济损失，应一并计入渎职犯罪造成的经济损失。而公诉机关提交的书证《加固工程预算书》及结构加固设计说明（图纸），是指在未来一定时期内加固城建综合楼工程支出情况所做的计划，属于技术经济文件，其预算结果并非法定的经济损失，不能作为本案被告人犯罪情节的直接证据加以运用，故公诉机关指控被告人达某的行为致使国家财产遭受重大损失，缺乏证据，本院不予支持；被告人提出的不能依据内蒙古某建筑技术发展有限责任公司出具的《加固工程预算书》的预算数额对其定罪的辩解，本院予以采纳。玩忽职守罪是以危害结果为条件的渎职犯罪，被告人达某因犯受贿罪于2009年3月被判处有期徒刑，2014年1月8日刑满释放，其玩忽职守发生于刑罚之前，不应认定被告人达某有前科，亦不是累犯，公诉人对此提出的公诉意见，于法有据，本院予以支持。被告人达某归案后，能如实供述自己的罪行，依法可以从轻处罚；鉴于其当庭自愿认罪，认罪态度好，有悔罪表现，故对其酌情予以从轻处罚。公诉机关提出的书面量刑建议，本院予以采纳。综合本案案情，结合被告人的犯罪事实、犯罪性质、情节及认罪态度和悔罪表现，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十一条、第六十二条、第六十七条第三款、第七十二条第一款、七十三条第二、三款之规定，判决如下：
被告人达某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，缓刑三年。
（缓刑考验期限，从判决确定之日起计算。即自2014年10月4日起至2017年10月3日止。）
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内通过本院或者直接向锡林郭勒盟中级人民法院提出上诉。书面上诉的应当提交上诉状正本一份，副本两份。
审 判 长 吴志国
审 判 员 陈宝钟
人民陪审员 托 娅
二〇一四年九月十六日
书 记 员 星 星