广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）粤71行终193号
上诉人（原审被告）：广州市越秀区人力资源和社会保障局，住所地广州市。
法定代表人：刘惠娴，局长。
委托代理人：李劼、刘素芷，该局工作人员。
被上诉人（原审原告）：冼世谦，男，19XX年X月X日出生，汉族，身份证住址广东省罗定市。
上诉人广州市越秀区人力资源和社会保障局（以下简称越秀区人社局）因劳动保障监察投诉不予受理决定一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初2362号行政判决，提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告冼世谦于2016年7月26日向被告越秀区人社局递交《投诉劳动保障违法行为登记表》，称原告于1990年4月入职广州市第二建筑工程有限公司，于2000年3月离开，该公司未依法按时足额为其申报缴纳社会保险费，故请求被告责令广州市第二建筑工程有限公司为原告依法申报1990年4月至2000年3月应当缴纳的社会保险费。被告收到该投诉后，于2016年7月29日作出穗越人社社监案不字[2016]第034号《劳动保障监察投诉案件不予受理决定书》，答复原告称其投诉属于下列情形：投诉时间超过劳动保障违法行为查处期限、根据穗府[1999]25号通知的规定，非本市城镇户口的劳动者从1998年7月1日起参加基本养老保险；由于该投诉不符合受理条件，依照《广东省劳动保障监察条例》第四十条规定，决定不予受理，并告知原告：因原告投诉的违法行为终止于2000年3月，超出劳动保障违法行为的查处期限，依照《劳动保障监察条例》第二十条规定，不再查处。原告对该不予受理决定不服，诉至该院。
原审法院认为，《中华人民共和国社会保险法》第六十条第一款规定：“用人单位应当自行申报、按时足额缴纳社会保险费，非因不可抗力等法定事由不得缓缴、减免。职工应当缴纳的社会保险费由用人单位代扣代缴，用人单位应当按月将缴纳社会保险费的明细情况告知本人。”第六十三条第一款规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。”《社会保险费征缴暂行条例》第五条规定：“国务院劳动保障行政部门负责全国的社会保险费征缴管理和监督检查工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作。”第十三条规定：“缴费单位未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的，由劳动保障行政部门或者税务机关责令限期缴纳；逾期仍不缴纳的，除补缴欠缴数额外，从欠缴之日起，按日加收千分之二的滞纳金。滞纳金并入社会保险基金。”《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”本案中，原告向被告投诉请求责令用人单位为其缴纳社会保险费，被告作为劳动保障行政部门，依法负有法定职责对该投诉进行相应处理。对于社会保险费的缴纳或补足，并无相应法律法规规定责令缴纳或补足的期限，社会保险费的责令缴纳与上述规定的劳动保障违法行为查处并非同一概念，被告适用《劳动保障监察条例》的相关规定以原告本次投诉超过查处期限为由不予受理属适用法律错误，其作出的不予受理决定依法应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：一、撤销被告广州市越秀区人力资源和社会保障局于2016年7月29日作出的穗越人社社监案不字《劳动保障监察投诉案件不予受理决定书》；二、被告广州市越秀区人力资源和社会保障局于本判决发生法律效力之日起六十日内对原告冼世谦的投诉事项重新作出处理。本案受理费50元由被告广州市越秀区人力资源和社会保障局负担。
上诉人越秀区人社局不服原审判决，上诉称：一、一审判决对劳动保障监察的认识存在明显错误，无论是责令用人单位缴纳社会保险费，还是责令用人单位申报应当缴纳的社会保险费；无论是对社会保险方面的日常监督检查，还是受理处理劳动者投诉，都属于人社（劳动）行政部门履行劳动保障监察职责的行为，都应当适用《劳动保障监察条例》及其相关规定。原《广东省劳动监察条例》（广东省第八届人大常委会第二十三次会议1996年7月12日通过）第二条第二款规定，本条例所称劳动监察，是指劳动行政部门对劳动法律、法规的执行情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为进行制止和纠正，必要时依法予以处罚的执法行为。第六条规定，劳动行政部门履行下列劳动监察职责：……（四）监督检查社会劳动保险和职工福利执行情况；……（六）受理对违反劳动法律、法规行为的检举、申诉和控告……。《劳动保障监察条例》（国务院令第423号，2004年11月1日公布）第一条更开宗明义：为了贯彻实施劳动和社会保障（以下简称劳动保障）法律、法规和规章，规范劳动保障监察工作，维护劳动者的合法权益，根据劳动法和有关法律，制定本条例。第十条规定，劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责：……（二）检查用人单位遵守劳动保障法律法规和规章的情况：（三）受理对违反劳动保障法律法规或者规章的行为的举报、投诉……。第十一条规定，劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：……（七）用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况……。第十八条规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：……（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定……。可见，劳动保障监察的相关规范，在制定之初就已经明确的将社会保险方面的监督检查、投诉举报处理纳入其中；劳动保障监察也是人社（劳动）行政部门履行包括社会保险在内的各项监督检查执法职责的唯一手段和程序。因此，《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》第二十七条第二款同样明确，职工认为用人单位有未按时足额为其缴纳社会保险费等侵害其社会保险权益行为的，也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。社会保险行政部门或者社会保险费征收机构应当按照社会保险法和《劳动保障监察条例>等有关规定处理。而责令用人单位缴纳社会保险费，或者责令用人单位申报应当缴纳的社会保险费就是人社（劳动）行政部门通过《劳动保障监察条例》第十八条第一款第（二）项所赋予的处理手段，实现《劳动保障监察条例》第十条第（二）项、第（三）项、第十一条第（七）项，原《广东省劳动监察条例》第六条第（四）项、第（六）项以及新修订的《广东省劳动保障监察条例》第二十三条第（八）项监察职责的表现，其当然属于劳动保障监察事项，必然受劳动保障监察的相关规定约束。因此，假定由人社（劳动）行政部门履行《社会保险法》第六十条第一款、第六十三条第一款，《社会保险费征缴暂行条例》（国务院令第259号，1999年1月22日公布）第五条、第十三条等职责的，受理对违反劳动保障法律法规或者规章的行为的举报、投诉，人社（劳动）行政部门也只能通过劳动保障监察程序实现。
二、一审判决既对上诉人的权责认识存在明显错误，也对被上诉人的投诉诉求理解有误，责令用人单位缴纳社会保险费的查处职责系由社会保险费征收机构负责，上诉人依法不承担这一权责，而被上诉人亦未有要求上诉人履行这一权责。随着《关于广州市社会保险费地方税务机关全责征收联合通告的函》（穗地税函[2009]473号）以及《关于广州市社会保险费地税全责征收业务衔接的通告》（穗劳社通告[2009]7号）等两份通告的公布以及落实，这一项广东省在全国范围内率先试点的社会保险费地税部门全责征收改革工作，从2009年10月起在广州市全面落地。两份通告均明确全责征收后，由地方税务机关负责社会保险费征缴环节中的缴费登记、申报、审核（核定）、征收、追欠、查处、划解财政专户等工作。同时，为了配合这一试点改革，广东省陆续修订了相关的地方性法规：广东省第十一届人民代表大会常务委员会第三十八次会议于2012年11月29日通过新修订的《广东省劳动保障监察条例》第二十三条第（八）项，将我省人社（劳动）行政部门在社会保险方面的劳动保障监察事项缩减为仅对“用人单位办理社会保险登记和申报缴费数额的情况”实施监察。而由广东省第十二届人民代表大会常务委员会第二十五次会议于2016年3月31日修订通过的《广东省社会保险基金监督条例》，不仅在第十五条中规定，基金监督机构要对社会保险费征收机构履行按时足额征收社会保险费、对申报的缴费基数、人数与实际不符的用人单位开展实地核查以及对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的行为进行查处的职责进行监督；更进一步在其第二十九条中规定，社会保险费征收机构应当对用人单位办理社会保险登记及如实申报、按时足额缴纳社会保险费的情况进行监督检查，将人社（劳动）行政部门在社会保险费征缴环节的所有劳动保障监察职责悉数授权社会保险费征收机构负责。因此，在广东省，履行《社会保险法》第六十条第一款、第六十三条第一款，《社会保险费征缴暂行条例》第五条、第十三条等职责的是作为社会保险费征收机构的广州市地方税务机关，而非上诉人，一审判决显然对此认识有误。同时，被上诉人的投诉请求为要求责令用人单位为其申报应当缴纳的社会保险费，而非要求责令用人单位为其缴纳或者补足社会保险费，一审判决适用前述各条款的规定，判令上诉人履行这一职责的判决当然也是错误的。
综上，被上诉人2016年7月26日向上诉人投诉案外人广州市第二建筑工程有限公司侵害其社会保险权益，请求上诉人责令案外人为其申报应当缴纳的社会保险费，这一行为明显属于被上诉人通过投诉方式，要求上诉人履行劳动保障监察职责。上诉人依照《劳动保障监察条例》、《广东省劳动保障监察条例》等相关规范，审查发现被上诉人所投诉的违法行为终止于2年以前，作出不予受理的决定，认定事实清楚、适用法律准确、程序合法，依法应予维持；请求二审法院依法撤销一审判决书，并判令被上诉人承担本案诉讼费。
被上诉人冼世谦二审未提交答辩意见。
经二审审理查明，原审认定的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。
本院认为，一、关于上诉人是否具有相应职责问题。1999年1月施行的《社会保险费征缴暂行条例》第五条规定：“国务院劳动保障行政部门负责全国的社会保险费征缴管理和监督检查工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作。”第十三条规定：“缴费单位未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的，由劳动保障行政部门或者税务机关责令限期缴纳；逾期仍不缴纳的，除补缴欠缴数额外，从欠缴之日起，按日加收千分之二的滞纳金。滞纳金并入社会保险基金。”2003年4月施行的《社会保险稽核办法》（原劳动和社会保障部颁布）第三条第一款规定：“县级以上社会保险经办机构负责社会保险稽核工作。”2004年12月施行的《劳动保障监察条例》第三条第一款规定：“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”第四条第一款规定：“县级、设区的市级人民政府劳动保障行政部门可以委托符合监察执法条件的组织实施劳动保障监察。”2011年7月施行的《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定：“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”据此，上诉人越秀区人社局作为人社（劳动）行政部门，劳动保障监察只是其职责之一，其仍负有本辖区内社会保险的管理监督职责。公民要求用人单位补缴社会保险等投诉由广州市相关区人社局所属社保中心处理在现行实际中亦较为常见。
二、关于对被上诉人冼世谦的投诉的理解问题。被上诉人冼世谦于2016年7月26日递交《投诉劳动保障违法行为登记表》，内容：“原告于1990年4月入职广州市第二建筑工程有限公司，于2000年3月离开，该公司未依法按时足额为其申报缴纳社会保险费，故请求被告责令广州市第二建筑工程有限公司为原告依法申报1990年4月至2000年3月应当缴纳的社会保险费。”从形式上看，该投诉属于劳动保障违法投诉，从被上诉人表述的请求部分内容字面看，是“责令用人单位为其申报应当缴纳的社会保险费”，但根据上诉人2016年8月15日作出的《关于冼世谦信访事项的答复》（越人社复[2016]170号）“您……及要求公司为您补缴1990-2000年的社保费事项，依法应当通过诉讼途径解决。……请您向有管辖权的法院提出。”内容和被上诉人投诉的全部内容，并结合被上诉人起诉广州二建公司劳动争议案的一、二审民事判决书所载内容，被上诉人的真实诉求应该是“投诉违法行为、责令用人单位为其补缴社会保险费”，被上诉人投诉的目的主要在于为其补足社会保险费。这样理解，符合投诉人的真实意思，有利解决行政争议。一审判决认为被上诉人的投诉请求是责令用人单位为其缴纳社会保险费，并无不当，本院二审予以支持。上诉人认为其请求是“责令用人单位为其申报应当缴纳的社会保险费，而非要求责令用人单位为其缴纳或者补足社会保险费”的理由，本院不予支持。
三、关于上诉人对被上诉人的投诉是否仅属于要求上诉人履行劳动保障监察职责问题。前面已阐述了对被上诉人投诉请求的理解问题。对于投诉的公民，在法律法规掌握理解及行政机关职能的区分上不能过于苛求。被上诉人通过劳动保障违法行为投诉的方式，反映其社会保险合法权益遭受侵害，请求上诉人处理，当然包括请求上诉人履行劳动保障监察职责，但根据其真实的请求，亦包括社会保险的稽核补缴。上诉人认为根据广东省试点的社会保险费地税部门全责征收改革（2009年开始），责令用人单位缴纳社会保险费的查处职责系由社会保险费征收机构负责（地方税务机关），其不具有相关职责，但是，根据前述有关其职责的阐述，普通公民可能无法厘清责令用人单位缴纳社会保险费的查处职责不是由上诉人负责，且目前确实存在仍由人社部门所属的社保中心稽核责令补缴社会保险的情况。本案被诉不予受理决定亦未以此作为不予受理的理由。另，即便上诉人没有相应职责，亦宜在不予受理决定中告知投诉人向有权机关投诉或转送有职责单位处置。
四、上诉人适用《劳动保障监察条例》的相关规定以原告本次投诉超过查处期限为由不予受理是否适当问题。《中华人民共和国社会保险法》第六十条第一款规定：“用人单位应当自行申报、按时足额缴纳社会保险费，非因不可抗力等法定事由不得缓缴、减免。……”第六十三条第一款规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。”《社会保险费征缴暂行条例》第十三条规定：“缴费单位未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的，由劳动保障行政部门或者税务机关责令限期缴纳；逾期仍不缴纳的，除补缴欠缴数额外，从欠缴之日起，按日加收千分之二的滞纳金。滞纳金并入社会保险基金。”根据上述规定，用人单位负有为劳动者参加社会保险，缴纳社会保险费的法定义务，非因不可抗力等法定事由不得缓缴、减免。对于用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，社会保险经办机构责令其限期缴纳或者补足并无期限限制。
《劳动保障监察条例》第十一条规定：“劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：……（七）用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况……”第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”从上述规定看，用人单位缴纳社会保险费的情况属于实施劳动保障监察的事项之一。实践中对要求用人单位补缴纳社会保险费投诉的处理，是否必须通过劳动保障监察程序（适用2年查处期限）进行处理，存在不同理解或做法。上诉人主张“责令用人单位缴纳社会保险费的投诉，人社（劳动）行政部门也只能通过劳动保障监察程序实现，过了2年期限后人社（劳动）部门不能查处”，但实际处理中，多数做法仍然是认为人社（劳动）部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的查处具有法定的2年期限，但责令用人单位对社会保险费的缴纳或补足（社会保险费的稽核），没有期限规定，不属于上述规定的对劳动保障违法行为的查处。
社会保险是国家为了预防和分担年老、失业等社会风险，强制社会多数成员参加的社会保障制度；相关的法律法规均对有关社会保险的补缴、催缴未设定期限限制；上诉人在一审庭审中亦明确对于单位确实无法补缴的情况下，当事人可以通过自行补缴的办法实现社会基本保障的权益（粤人社[2011]237号文）。据此，足以说明社会保险的社会基本保障属性，该属性在《中华人民共和国社会保险法》的总则条文中得以充分体现。人力资源和社会保障部《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》第二十七条第二款规定：“职工认为用人单位有未按时足额为其缴纳社会保险费等侵害其社会保险权益行为的，也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。社会保险行政部门或者社会保险费征收机构应当按照社会保险法和《劳动保障监察条例》等有关规定处理。”该条规定明确了社会保险部门处理相关投诉时所适用的法律法规不只是《劳动保障监察条例》。据此，社会保险行政部门应对有关社会保险权益受侵害的投诉作出正确区分后，充分考虑社会保险的基本保障属性，准确适用相关法律法规进行处理。本院认同实际处理中“社会保险部门责令用人单位对社会保险费的缴纳或补足（社会保险稽核），没有期限规定，不属于劳动保障违法行为的查处”的多数做法。一审判决认定社会保险费的责令缴纳与劳动保障违法行为查处（2年期限）并非同一概念，上诉人适用《劳动保障监察条例》的相关规定以被上诉人的投诉超过查处期限为由不予受理属适用法律错误，并无不当，本院二审予以支持。
综上所述，上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。原审判决认定的事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人广州市越秀区人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨立志
审 判 员 杨 芳
代理审判员 余秋白
二〇一七年五月十日
书 记 员 王 薇