安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖08行初2号
原告：江世良，男，1987年9月5日出生，汉族，住所地安徽省安庆市太湖县。
委托代理人：张欣，广东启仁律师事务所律师。
被告：安庆市人民政府，住所地安徽省安庆市宜秀区振风大道东部新城综合写字楼C区。
法定代表人：陈冰冰，市长。
委托代理人：朱映川，安庆市人民政府法制办公室复议应诉科工作人员。
原告江世良不服安庆市人民政府不予受理行政复议申请一案，向本院提起诉讼。本院于2017年1月10日受理后，依法组成合议庭，于2017年3月17日公开开庭审理了本案。原告江世良的委托代理人张欣，被告安庆市人民政府的委托代理人朱映川到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告江世良起诉称：原告系太湖县北中镇人民政府（以下简称“北中镇政府”）于2016年5月25日开始聘用的劳动者。2016年9月19日中午原告在公务出差过程中，在济广高速公路上发生了交通事故，身受重伤，现在还在养伤过程中。2016年12月6日，太湖县人力资源和社会保障局（以下简称太湖县人社局）立案受理了原告的工伤认定申请。2016年12月20日太湖县人社局作出《工伤认定程序中止通知书》，理由为原告与北中镇政府劳动关系无法确认，应申请劳动仲裁确认。原告不服，向被告提出行政复议，要求撤销太湖县人社局的《工伤认定程序中止通知书》，责令安庆市人社局直接或者委托太湖县人社局，依职权认定原告与北中镇政府存在劳动关系或聘用关系，并限期作出工伤认定决定。但被告却认为太湖县人社局的《工伤认定程序中止通知书》为程序性未完成行政行为，对原告的权利义务不发生影响，故决定不予受理。被告的行为严重违反法律规定，系典型的行政不作为，请求法院依法判决：1、撤销安庆市人民政府宜府行复不（2016）41号《不予受理行政复议申请决定书》;2、判决被告行政不作为，责令被告限期受理原告针对太湖县人社局作出的《工伤认定程序中止通知书》而提出的行政复议申请；3、判令被告承担案件所有诉讼费用。本案审理过程中，原告江世良增加一项诉讼请求，要求对安徽省人力资源和社会保障厅《关于全面实施工伤保险市级统筹工作的意见》〔皖人社发（2009）32号〕第三条第二项和安庆市人民政府《安庆市工伤保险市级统筹办法》〔宜政发（2010）14号〕第八条第二、三款进行合法性审查。理由为，《关于全面实施工伤保险市级统筹工作的意见》第三条第二项规定：“工伤认定由市级人力资源社会保障行政部门作出决定，各市可以根据工作实际需要，委托县（市、区）人力资源社会保障行政部门进行工伤认定申请受理和调查等工作。”《安庆市工伤保险市级统筹办法》第八条第二、三款规定：“市区用人单位发生的伤亡事故，由市人力资源和社会保障部门进行调查、认定；各县（市）行政区域内用人单位发生的伤亡事故，由市人力资源和社会保障部门委托县（市）人力资源和社会保障部门进行受理、调查。各县（市）行政区域内发生的重大或疑难的工伤事故，应及时向市人力资源和社会保障部门报告；市人力资源和社会保障部门认为必要时可直接调查。”两个规范性文件明确指出，在工伤认定过程中，市人社局和县人社局是行政委托关系。而行政委托中，委托的行政机关才是行政复议的被申请人，在本案中就是安庆市人社局。
原告向本院提供的证据有：
1、太湖县人社局作出的工伤认定申请受理通知书、工伤认定程序中止通知书,证明行政行为的基本情况。
2、太湖县北中镇政府聘书，证明原告与太湖县北中镇政府存在劳动关系或临时聘用关系。
3、规范性文件，证明劳动行政部门具有确认是否存在劳动关系的职权，临时聘用关系也适用工伤确认，劳动关系起码要达到无法确认的程度才中止。
被告安庆市人民政府辩称：一、安庆市人民政府对本案性质认定正确。所谓“中止”，就是由于出现了某些事由，而暂时停止该项事情的办理，如果导致“中止”的原因消失，则继续该项事情的办理至结束，这明显是一项程序性行为。本案中，太湖县人社局作为劳动行政主管部门，虽然具有认定劳动关系职权，但这仅限对简单、明确且易于认定的劳动关系。由于本案原告申请的用人单位是太湖县北中镇政府，而政府和其工作人员之间基本是行政隶属关系，并非一般劳动关系，仅凭北中镇政府的一纸聘书，不能确定原告和北中镇政府之间是否存在劳动关系。所以对于情况比较复杂、劳动关系难以认定的，需要依据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条第（一）项及第五条规定向劳动争议仲裁委员会申请仲裁以确认劳动关系。故原告和北中镇政府之间是否存在劳动关系，需要经过仲裁确认。原告申请的工伤认定需要以劳动仲裁的结果为依据，故太湖县人社局于2016年12月20日作出《工伤认定程序中止通知书》，中止对原告的工伤认定程序完全正确。安庆市人民政府认定《工伤认定程序中止通知书》属程序性未完成行为的定性也是完全正确的。二、安庆市人民政府适用法律依据正确。因原告与北中镇政府之间劳动关系不明确且无法确认，太湖县人社局根据《工伤保险条例》第二十条第三款“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止”及人力资源社会保障部“人社部发（2013）34号”《关于执行＜工伤保险条例＞若干问题的意见》第五条“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。劳动关系依法确认后，当事人应将有关法律文书送交受理工伤认定申请的社会保险行政部门，该部门自收到生效法律文书之日起恢复工伤认定程序”之规定，作出中止通知书，中止对原告的工伤认定程序适用法律完全正确。因太湖县人社局作出的中止通知书属于程序性未完成行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条任何一项规定的行政复议受理范围，也不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，故安庆市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定不予受理，适用法律依据正确。请求法院依法驳回原告诉讼请求。
被告向本院提供的证据有：
1、原告的行政复议申请书，证明原告向安庆市人民政府提起了行政复议申请。
2、太湖县人社局工伤认定程序中止通知书，该中止通知书证明其属于程序性未完成行为。
3、原告提供的太湖县北中镇政府聘书复印件一份，证明原告与太湖县北中镇政府之间劳动关系不明确且无法确认。
4、法律法规。《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、《工伤保险条例》第二十条、人力资源社会保障部《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第五项。
被告对原告提交的证据质证意见：证据1无异议，证据2证明目的有异议，聘书是否是劳动关系不能确认，证据3无异议。
原告对被告提交的证据无异议。
本院对原、被告证据认证意见：对双方提交的证据真实性予以认定，但聘书不能达到原告的证明目的。
本院审理查明：2016年12月2日，江世良向太湖县人社局提出工伤认定申请。2016年12月6日，太湖县人社局决定受理江世良工伤认定申请。2016年12月20日，太湖县人社局作出工伤认定程序中止通知书，认定:“江世良与太湖县北中镇人民政府劳动关系不明确且无法确认，请向太湖县劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。工伤认定程序予以中止。待本部门收到相关结论后，恢复工伤认定程序。”江世良对太湖县人社局的工伤认定程序中止通知书不服，于2016年12月20日向安庆市人民政府提出行政复议申请。安庆市人民政府作出宜府行复不（2016）41号不予受理行政复议申请决定书，认为，太湖县人社局作出的工伤认定程序中止通知书为程序性未完成行政行为，对江世良的权利义务不发生影响，江世良向安庆市政府申请行政复议的事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，决定不予受理。
另查明：2016年5月25日，太湖县北中镇政府向江世良发放聘书，聘请江世良任江河村扶贫专干，聘期到2016年12月31日。
本案争议焦点：被告安庆市人民政府作出的不予受理行政复议申请决定书是否合法。
本院认为：太湖县人社局在受理原告的工伤认定申请后，作出工伤认定程序中止通知书，决定中止工伤认定程序。该通知书系太湖县人社局对原告的工伤认定申请审查过程中作出的程序性告知行为，并未对原告申请工伤认定的事项作出结论性处理决定，该通知书并未实际侵犯原告的合法权益，原告可以通过仲裁程序来确定是否存在劳动关系后恢复工伤认定程序。《中华人民共和国行政复议法》第六条、《工伤保险条例》第五十五条均对行政复议的范围作出了明确规定，其中并未包括中止工伤认定行为。安庆市人民政府以太湖县人社局作出的工伤认定程序中止通知书属于程序性未完成行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受理范围作出不予受理行政复议申请决定书，适用法律法规正确、程序合法，原告要求撤销该《不予受理行政复议申请决定书》的理由不能成立。对该诉讼请求，本院不予支持。《行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》并未依据安徽省人力资源和社会保障厅《关于全面实施工伤保险市级统筹工作的意见》和安庆市人民政府《安庆市工伤保险市级统筹办法》，故对原告要求对安徽省人力资源和社会保障厅《关于全面实施工伤保险市级统筹工作的意见》第三条第二项和安庆市人民政府《安庆市工伤保险市级统筹办法》第八条第二、三款进行合法性审查的诉讼请求亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告江世良的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告江世良负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 李 明
审 判 员 徐珂可
人民陪审员 马世忠
二〇一七年四月十二日
书 记 员 王 岚
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。