山东省德州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁14行终31号
上诉人（原审原告）赵森，男，1970年7月10日出生，汉族，住山东省齐河县。
委托代理人田萍，齐河中允法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）齐河县城市管理行政执法局，住所地齐河县城区齐晏大街288号。
法定代表人刘军，局长。
委托代理人李胜银，齐河县城市管理行政执法局法制科工作人员。
上诉人赵森因行政强制措施及行政处罚一案，不服山东省齐河县人民法院（2017）鲁1425行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明，原告赵森于2016年11月在友谊路北段路西铁路沿线北侧建设房屋，该房屋东西长是25m，南北宽是12.5m，面积是312.5㎡。被告齐河县城市管理行政执法局于2017年3月30日向齐河县规划局发出《关于核查调取铁路沿线桑园赵区域部分建筑物规划手续的函》，核查包括原告在内的23处建筑物是否办理规划许可。经核查，齐河县规划局复函，核查的23处建筑物均未办理规划手续。2017年4月21日，被告齐河县城市管理行政执法局对原告建设行为予以立案处理，对原告赵森进行调查询问，原告承认没有办理规划手续，建设完工造价200000元。被告齐河县城市管理行政执法局同日依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条及《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，向原告赵森送达《责令停止违法行为通知书》和《责令限期改正通知书》，通知原告立即停止违法建设行为，同时通知原告于2017年4月26日前限期改正违法行为。2017年5月27日，被告齐河县城市管理行政执法局向原告送达行政处罚事先告知书及听证告知书。2017年5月30日被告听取了原告的陈述和申辩。2017年6月5日，被告齐河县城市管理行政执法局制作了《案件调查终结报告》，经法制审查同意并经领导集体研究同意，决定依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定给予赵森：1、限期拆除违法建设；2、罚款人民币20000元。2017年8月23日被告齐河县城市管理行政执法局作出《行政处罚决定书》（文书编号：035），给予赵森：限期拆除违法建设的行政处罚，并于同日向原告送达。
原审法院认为，本案争议的焦点为：一、限期拆除违法建设是行政强制措施还是行政处罚；二、本案中被告齐河县城市管理行政执法局是否具备行政主体资格；三、被告齐河县城市管理行政执法局在行政处罚决定书中，对原告作出限期拆除违法建设的决定是否合法。关于焦点一，行政处罚是对违法当事人采取惩罚性制裁措施的一种行政行为，具有惩罚性，是通过给违法相对人的合法权利或权益造成损害来达到惩罚的目的。而责令限期拆除是行政机关做出的强制性决定，命令当事人在规定的期限内无条件拆除违法建筑，纠正其违法行为，消除违法状态，恢复合法状态，不是以制裁违法行为为直接目的，具有行政管理的属性，因此，责令限期拆除是一种行政强制措施。关于焦点二，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。《山东省人民政府关于确认省政府法制办有关县级城市开展相对集中行政处罚权工作批复文件效力的通知》（鲁政字［2005］291号），山东省政府授权省法制局对县（市）开展相对集中行政处罚权工作进行批复，确定齐河县为实行城市管理相对集中行政处罚权的县级单位。山东省法制办鲁府法发［2005］7号文件第二条第（二）项：“集中行使行政处罚权的行政机关定名为城市管理行政执法局，可以行使下列具体职权：行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，影响城市规划的行为的行政处罚；……”的规定，被告齐河县城市管理行政执法局具有对本辖区内的城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，影响城市规划的行为的行政处罚权，具备行政主体资格。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚有关的行政强制措施”。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的违法行为，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门具有同时采取行政强制措施和行政处罚的权力，现对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的违法行为的处罚权已有被告齐河县城市管理行政执法局行使，与此行政处罚相关的行政强制措施亦应有被告齐河县城市管理行政执法局行使。综上所述，被告齐河县城市管理行政执法局对本案原告赵森在城市规划区内未取得建设工程规划许可证进行建设的行为具有行政管辖权，具备行政主体资格。对原告认为被告齐河县城市管理行政执法局不具有实施行政强制措施和行政处罚权力的主张，本院不予支持。关于焦点三，在本案中，被告齐河县城市管理行政执法局作出限期拆除违法建设的决定虽然是以行政处罚决定书的形式作出，但责令限期拆除本质上属于行政强制措施，被告齐河县城市管理行政执法局在制作文书上的出现瑕疵，但不影响行政相对人的实体权利，故不应予以撤销。本案中，被告齐河县城市管理行政执法局经查询齐河县规划局发现原告于2016年11月在友谊路北段路西铁路沿线北侧建设房屋没有办理规划手续，遂立案进行调查处理，经询问原告及现场勘验后，向原告发出责令停止违法行为通知书和责令限期改正通知书，原告在规定期限内没有改正违法行为，被告齐河县城市管理行政执法局认定原告未取得建设工程规划许可证进行建设的行为违法，予以依法处理，事实清楚，证据确凿。被告齐河县城市管理行政执法局在作出处理决定前依法向原告送达了行政处罚事先告知书和听证告知书，听取了原告的陈述和申辩，经过了内部审核程序，并经集体研究，对原告作出了限期拆除违法建设的处理决定，程序合法。被告齐河县城市管理行政执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对原告做出的处理决定，适用法律正确，处罚得当。综上所述，本案中，被告齐河县城市管理行政执法局具有在城市规划区内，对未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设的行为实施行政强制措施和行政处罚的权利，具备行政主体资格，其对原告作出的处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，其作出的处罚决定书存在瑕疵，不影响行政相对人的实体权利，不应予以撤销。原告的诉讼理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告赵森的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵森负担。
赵森不服一审判决，向本院提起上诉，请求判决撤销齐河县人民法院(2017)鲁1425行初22号判决,撤销齐河县城市管理行政执法局作出的035号《行政处罚决定书》。其上诉理由为：一、被上诉人齐河县城市管理执法局作为限期拆除和处罚款的行政主体不适格。被上诉人作为城市管理部门,并非《城乡规划法》第六十四条所规定的“城乡规划主管部门”,也并未接受规划局的委托,无权对上诉人未取得建设工程许可证所建的砖混结构房进行违法认定并进行处罚。所谓城管的“强制权”和“处罚权”仅针对妨碍公共安全和市容市貌的违章建筑。而对城市建设的违章建筑没有“认定权”。对于城市房屋违章建筑的认定和行政处罚的权力,法律是有明确规定的。《城乡规划法》第六十四条已经明确的规定了城市区划内违章建筑的认定权和处罚权主体,即在城市规划区内进行建设的(含临时)应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。未经批准进行建设的或临时建筑物超过批准期限不拆除的,由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除。从以上规定可以看出:市、县人民政府城乡规划主管部门才是对违章建筑做出认定和责令限期拆除的法定部门。对此，齐河县人民法院一审判决认定被上诉人齐河县城市管理执法局具备行政主体资格,显然认定事实不清,证据不确凿。二、一审判决适用法律错误。依照《土地管理法》第八十三条规定:责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的,建设单位或者个人必须立即停止施工,自行拆除;建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的,可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内,向人民法院起诉;其中,将责令限期拆除作为一种行政处罚来表述。根据《城乡规划法》第四十条的规定,责令限期拆除是一种行政强制措施,并非是行政处罚。根据《住房和城乡建设部关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（建法[2012]99号）第二条指出:城乡规划行政处罚裁量权,是指城乡规划主管部门或者其他依法实施城乡规划行政处罚的部门(以下简称处罚机关)，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定,对违法建设行为实施行政处罚时享有的自主决定权。本案对上诉人行政处罚的自主决定权是县规划主管部门,并非是被上诉人依据《城乡规划法》第六十四条和鲁政字［2005］291号通知,对上诉人进行处罚显然存在适用法律错误。综上所述,被上诉人所作出的《行政处罚决定书》违法,一审法院判决:驳回原告诉讼请求认定事实不清,适用法律错误,希望二审法院伸张正义,使上诉人感受到司法公正。
被上诉人齐河县城市管理行政执法局答辩称，上诉人赵森于2016年11月在未办理建设工程规划许可证的情况下，在友谊路北段西侧擅自建设房屋，我局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对上诉人赵森做出了行政处罚决定。一审认定我局的行政处罚主体适格，上诉人的违法事实清楚，我局作出的行政处罚决定程序合法、证据确凿、适用法律正确的判决，应当予以维持。请中院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
被上诉人齐河县人民政府未作书面答辩。
本院查明的事实与原审法院认定事实一致。
本院认为，本案双方当事人争议的主要问题是被上诉人齐河县城市管理行政执法局是否具有作出限期拆除违法建设和处以罚款的行政行为的主体资格。上诉人称按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，市、县人民政府城乡规划主管部门是对违章建筑做出认定和责令限期拆除的法定部门，被上诉人齐河县城市管理行政执法局不具有作出限期拆除违法建设和处以罚款行为的主体资格。但山东省人民政府法制办公室根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）、《山东省人民政府关于贯彻国发〔2002〕17号文件做好相对集中行政处罚权工作的通知》（鲁政发〔2002〕96号）的要求，作出的《关于在齐河县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（鲁府法发〔2005〕7号）载明齐河县集中行使行政处罚权的行政机关定名为城市管理行政执法局，可行使的职权包括城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，影响城市规划的行为的行政处罚权。可见，山东省人民政府按照国务院的相关要求，已将包括该项在内的七项行政处罚权交城市管理行政执法局集中行使，且行政处罚权集中后，有关部门不再行使已统一由一个部门行使的行政处罚权。这并不违背《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》的规定。被上诉人齐河县人民政府行政复议决定及原审法院判决均据此认定被上诉人齐河县城市管理行政执法局是否具有作出限期拆除违法建设和处以罚款行为的主体资格，本院予以确认。被上诉人齐河县人民政府作出的行政复议决定及原审法院所作判决认定事实及适用法律并无不当，本院予以确认。
综上所述，上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人赵森负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许本海
审 判 员 师延锋
审 判 员 宋冬梅
二〇一八年三月二十三日
法官助理 郝 帅
书 记 员 袁 娜