广东省江门市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤07行终37号上诉人（原审原告）欧月明，女，汉族，1951年5月10日出生，住广东省江门市蓬江区；为智力残疾人。法定代理人梁润光，男，汉族，1973年8月29日出生，住广东省江门市蓬江区；系上诉人欧月明的儿子。委托代理人林文聪、肖伟国，均系广东永基律师事务所律师。被上诉人（原审被告）江门市蓬江区社会保险基金管理局。住所地：广东省江门市。法定代表人张明，该局局长。出庭负责人罗显芳，该局副局长。委托代理人张继文、曾思婷，均系该局工作人员。上诉人欧月明因与被上诉人江门市蓬江区社会保险基金管理局（以下简称“蓬江区社保局”）劳动和社会保障其他行政行为纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行初259号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2006年9月29日9时40分，案外人吴某与欧月明在肇珠线棠下新园公路发生交通事故，造成欧月明受伤，双方车辆损坏。2006年10月29日，江门市公安局交通管理局蓬江大队棠下中队作出第2006B00066号《交通事故认定书》，认定上述交通事故中吴某承担此事故的同等责任、欧月明承担此事故的同等责任。欧月明于2006年9月29日至2006年10月27日期间因上述交通事故在江门市中心医院住院治疗。2010年6月29日，江门市人民政府作出江府[2010]16号《印发江门市城乡居民基本医疗保险暂行办法的通知》。2017年4月27日，欧月明的儿子梁润光向蓬江区社保局提交书面申请书，内容为：“欧月明，女，身份证：XXXXXXXXXXXXXXXXXX。2005年由桐井村委会统一购买2006年合作医疗。2006年9月29日发生交通事故住院，产生的医疗费用社保无法报销，现向贵局申请出具无法报销原因的书面答复。”2017年5月19日，蓬江区社保局作出《关于对梁润光诉求医疗费无法报销原因的答复》，其中内容为“我市城镇居民基本医疗保险制度（以下简称：‘城镇医保制度’）自2008年6月起施行。2011年1月，我市将新农合纳入医保制度范围（以下简称：‘城乡医保’）并享受相应待遇。欧月明的上述医疗费用发生在2006年，早于我市城镇医保制度和城乡医保制度施行时间，该费用的报销不属于我局的职能范围。经查社保信息管理系统，欧月明自2011年起参加城乡医保，截至2016年4月，共发生46笔医疗费用（7笔普门、32笔特病、7笔住院），均按规定享受了相应的城乡医保待遇。”原审法院另查明：2017年1月23日，江门市蓬江区卫生和计划生育局向梁润光作出《关于欧月明新农合报销问题的复函》，答复其母亲欧月明个案不在当年《蓬江区新型农村合作医疗章程》报销范围，且从2011年1月1日起，新型农村合作医疗统一纳入城乡居民基本医疗保险，转由社保部门统一管理。欧月明曾于2017年4月24日以江门市蓬江区卫生和计划生育局、江门市蓬江区人力资源和社会保障局为被告，请求判令：1、撤销江门市蓬江区卫生和计划生育局于2017年1月23日作出的《关于欧月明新农合报销问题的复函》；2、江门市蓬江区人力资源和社会保障局向欧月明支付新型农村合作医疗的医药费用报销16077.5元。后来，欧月明向原审法院提出撤诉申请，原审法院于2017年5月4日作出（2017）粤0704行初150号《行政裁定书》，裁定准予其撤回起诉。欧月明称曾于2006年向江门市蓬江区棠下镇桐井村委会农村合作医疗管理机构及江门市蓬江区卫生和计划生育局提出涉案的医疗费用的报销申请，但一直没有获得报销也没有收到书面回复。原审法院认为，本案系劳动和社会保障其他行政行为纠纷。本案焦点问题为蓬江区社保局是否具有对欧月明于2006年因交通事故在医院住院治疗所产生的医疗费进行新型农村合作医疗报销的职能及蓬江区社保局的涉案答复是否应予撤销。根据《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》第二条规定：“基本医疗保险原则上以地级以上行政区（包括地、市、州、盟）为统筹单位……。所有用人单位及其职工都要按照属地管理原则参加所在统筹地区的基本医疗保险，执行统一政策，实行基本医疗保险基金的统一筹集、使用和管理……”、《关于加快推进我省基本医疗保险和生育保险市级统筹工作的通知》第二条规定：“各地级以上市要在全市范围内执行统一的基本医疗保险和生育保险政策……”。可见，国务院、广东省人民政府均授权各地级市实行基本医疗保险的市级统筹，江门市人民政府按上级要求制定的《江门市城乡居民基本医疗保险暂行办法》，对我市城镇居民基本医疗保险业务管理具有规范作用。《江门市城乡居民基本医疗保险暂行办法》第六条规定：“……县级以上人民政府人力资源社会保障部门主管本行政区域内城乡医保工作，具体负责本办法组织实施。各级社会保险基金管理局负责城乡医保基金管理和待遇支付……。”、第四十三条规定：“与城居医保、新农合制度衔接。城镇居民（鹤山市除外）在2010年7月至12月期间，统一按60元/人的标准缴纳2010年7月1日至2011年12月31日期间的城乡医保费，并按本办法享受相应待遇；2010年7月至12月，各级财政按45元的标准对参保人予以补助（市本级财政对各市、区城镇居民补助标准也按原标准的一半予以补助）。新农合的参合人在2010年12月31日前仍按新农合的规定享受待遇……2011年1月起，全市城乡居民统一按本办法规定参加城乡医保，并享受相应待遇。”于2011年1月1日起废止的《蓬江区新型农村合作医疗章程》第四条规定：“区成立农村合作医疗领导小组，由区政府主管领导和卫生、财政、农业、民政、审计等部门负责人组成，并设立办公室，与区卫生局合署办公。各镇相应成立农村合作医疗管理委员会（或领导小组），负责落实农村合作医疗的各项工作，由镇长任主任，分管领导任副主任，成员由有关部门负责人担任。”、第五条第一款规定：“镇合作医疗办公室负责合作医疗费用报销工作……参加合作医疗人员因病住院的，要在住院后48小时内，由本人或其家属向村合作医疗管理机构报告，村负责向镇合作医疗管理机构报告情况，镇合作医疗办公室应予及时核实。当事人在办理出院手续后1个月内，按以下程序办理住院费报销手续……每月最后1周为合作医疗费报销支付日，遇节假日报销日期顺延……”可见，江门市的新型农村合作医疗的参合人在2010年12月31日前仍按新型农村合作医疗的规定享受待遇，而蓬江区的参合人需要办理新型农村合作医疗的报销应向其所在镇合作医疗办公室提出申请，再由镇合作医疗办公室予以核实，符合报销条件的在每月最后1周支付合作医疗费的报销费用。而自2011年1月起，江门市开始全面推行城乡居民基本医疗保险制度且江门市各市、区制度的新农合、城乡医保有关政策文件在同月1日废止。2010年7月1日起，蓬江区社保局负责蓬江区范围内城乡医保基金管理和待遇支付的工作。根据本案现有证据，欧月明的涉案医疗费发生在2006年即实行新型农村合作医疗期间，而其也曾于2006年向江门市蓬江区棠下镇桐井村委会农村合作医疗管理机构及江门市蓬江区卫生和计划生育局提出涉案医疗费用的报销申请，但一直没有获得报销，直到2017年1月23日收到江门市蓬江区卫生和计划生育局作出的告知其涉案医疗费不在当年《蓬江区新型农村合作医疗章程》报销范围的复函。欧月明在江门市蓬江区取消新型农村合作医疗制度而实行城乡居民基本医疗保险制度后，即2017年4月27日向蓬江区社保局申请要求蓬江区社保局书面回复其不能报销的原因。蓬江区社保局在法定期限内作出涉案报销不属于其职能范围等内容的回复，没有违反法律规定。欧月明以蓬江区社保局应该履行向其支付报销医疗费用的职责为由要求原审法院撤销涉案回复并判令蓬江区社保局报销涉案医疗费用，事实和法律依据不足，原审法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决驳回欧月明的诉讼请求。一审案件受理费50元，由欧月明负担（经欧月明申请，原审法院已批准免交）。上诉人欧月明不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行初259号行政判决；2.将本案发回重审，或依法改判撤销蓬江区社保局于2017年5月19日作出的《关于对梁润光诉求医疗费无法报销原因的答复》及改判蓬江区社保局向欧月明支付新型农村合作医疗的医药费用报销16077.5元；3.本案一审、二审诉讼费用由蓬江区社保局承担。主要事实和理由：一、新型农村合作医疗已统一纳入城乡居民基本医疗保险，由蓬江区社保局统一管理。根据《江门市城乡居民基本医疗保险暂行办法》第四十三条的规定，新型农村合作医疗已于2011年1月统一纳入城乡居民基本医疗保险，由蓬江区社保局统一管理。又根据《江门市城乡居民基本医疗保险暂行办法》第三十八条的规定，结合蓬江区社保局在一审阶段的庭审陈述，新型农村合作医疗的历年基金结余已统一归结到江门市城乡医保基金财政专户。结合城乡居民基本医疗保险由蓬江区社保局管理的事实，接收了新型农村合作医疗的历年基金结余的蓬江区社保局应当负责农村新型农村合作医疗报销的支付。如蓬江区社保局仅接收新型农村合作医疗的基金结余，却不对新型农村合作医疗应予以报销的款项进行支出，明显不符合常理，也与法律规定相违背。二、一审法院没有对蓬江区社保局是否承接新型农村合作医疗报销的职能问题作实质审查是严重错误的。一审法院在案件审理的过程中，对蓬江区社保局是否承接新型农村合作医疗报销的职能问题不作实质审查，仅从形式上，认定新型农村合作医疗的参合人办理报销应向其所在镇合作医疗办公室提出申请，再由镇合作医疗办公室予以核实、报销，是严重错误的。自2006年起至今，欧月明多次走访政府各级部门均没有获得报销的事实，在本案中，因负责新型农村合作医疗报销的有关行政机关一直怠于行使其行政职能，致使欧月明在新型农村合作医疗统一纳入城乡居民基本医疗保险前未能获得涉案交通事故医疗费用的报销。因此，对于蓬江区社保局是否承接新型农村合作医疗报销的职能问题理应属于本案的审查范围。三、欧月明因涉案交通事故产生的医疗费用，蓬江区社保局应当予以报销，一审判决依法应予以纠正。根据《蓬江区新型农村合作医疗章程》(蓬江府办[2005]149号)第九条的规定，对方的责任或有保险情况下的交通事故所产生的医药费用不得享受农村合作医疗报销。但是在涉案的交通事故中，欧月明与第三人负同等责任，欧月明应当承担涉案交通事故的一半责任，且欧月明也没有购买除新型农村合作医疗保险之外的保险。因此，欧月明因该次交通事故而支出的一半医疗费用应属于《蓬江区新型农村合作医疗章程》规定的报销范围。综上所述，一审判决查明事实不清，判决错误，依法应予纠正。被上诉人蓬江区社保局二审辩称：一、蓬江区社保局出具《关于对梁润光诉求医疗费无法报销原因的答复》符合相关政策规定。2017年4月27日，欧月明的儿子梁润光来蓬江区社保局，要求出具无法报销医疗费原因的书面答复，蓬江区社保局按照信访规定给予了答复，欧月明主张撤销该答复并向其支付相关待遇的诉求缺乏事实和法律依据。二、根据《关于印发蓬江区新型农村合作医疗章程的通知》（蓬江府办[2005]149号）第九条规定，交通事故（对方责任或有保险的）不得享受合作医疗报销。欧月明发生上述医疗事故系因交通事故所致，其与第三方在交通事故中承担同等责任，根据相关政策规定，其情形不在报销范围内。2017年1月23日，江门市蓬江区卫生和计划生育局也出具《关于欧月明新农合报销问题的复函》，明确告知欧月明的情形不在新农合医保报销范围内。三、根据《关于印发蓬江区新型农村合作医疗章程的通知》第五条规定，新型农村合作医疗的参合人应在办理出院手续后一个月内到村委会办理住院费用报销手续。欧月明没有提交证据证明其在办理出院手续后一个月内提出了待遇申领的需求。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据充分，程序正当，请二审法院驳回欧月明的上诉请求，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系劳动和社会保障其他行政行为纠纷。结合欧月明的诉讼请求可知，本案的争议焦点为：第一，蓬江区社保局2017年5月19日作出的《关于对梁润光诉求医疗费无法报销原因的答复》是否属于行政诉讼的受案范围；第二，蓬江区社保局是否应当履行支付涉案新农合医疗费用报销的职责。针对第一个争议焦点问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（九）项规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。”本案中，欧月明的法定代理人梁润光于2017年4月27日前往蓬江区社保局，填写来访登记表并提交申请书，要求蓬江区社保局就欧月明2006年9月29日发生交通事故产生的医疗费用无法申请医疗保险报销的问题进行书面回复，蓬江区社保局于2017年5月19日向欧月明作出涉案的书面答复。蓬江区社保局作出的答复行为是基于工作职责对来访人提出的咨询问题作出的答复，对于来访人欧月明并不产生任何权益的损害，不存在行政法上的利害关系，因此，蓬江区社保局的涉案答复行为不对当事人产生任何影响，不属于行政诉讼的受案范围。一审法院未对涉案答复行为进行合法性审查，而是直接对涉案答复反映的内容进行审理，属于事实认定不清，适用法律错误，本院予以纠正。针对第二个争议焦点问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼必须在法律规定的期限内提出。本案中，根据现有的证据可知，欧月明要求报销的是其2006年9月29日发生交通事故产生的医疗费用，其于2006年已经购买农村新型合作医疗保险，根据当时有效的《蓬江区新型农村合作医疗章程》第五条“镇合作医疗办公室负责合作医疗费用报销工作……参加合作医疗人员因病住院的，要在住院后48小时内，由本人或其家属向村合作医疗管理机构报告，村负责向镇合作医疗管理机构报告情况，镇合作医疗办公室应予及时核实。当事人在办理出院手续后1个月内，按以下程序办理住院费报销手续……每月最后1周为合作医疗费报销支付日，遇节假日报销日期顺延……”以及第九条第（一）项：“农村合作医疗的医药费用报销范围基本参照城镇职工基本医疗住院的医药执行，报销范围有下列情形之一，不得享受合作医疗报销：交通事故（对方责任或有保险的）”的规定，欧月明在发生涉案交通事故后应当及时申请医疗费用的报销，若当时报销存在阻碍，应当积极付诸法律手段维护自己的合法权益。本案中，欧月明要求蓬江区社保局履行支付涉案新农合医疗费用报销的职责，且不论欧月明2006年发生的涉案交通事故导致的住院费用是否属于上述不得享受合作医疗报销的情形，但欧月明应当及时向蓬江区社保局提出报销的申请，但其一直到2017年才要求蓬江区社保局报销上述费用，从行政不作为的角度来说，时隔十余年，其最长保护的起诉期限都已经经过，因此，其于2017年7月25日才向法院提起诉讼要求蓬江区社保局履行相应的职责显然已过起诉期限，不能得到支持。需要注意的是，起诉期限的经过并不会因为提起信访或者申请政府信息公开而重新进行计算，否则法律规定的起诉期限制度将形同虚设。一审法院对于欧月明的涉案请求，没有对起诉期限问题进行主动审查，属于认定事实不清，适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项、第（八）项以及第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行初259号行政判决；二、驳回欧月明的起诉。本裁定为终审裁定。审 判 长  邓 球审 判 员  陈 健审 判 员  陈汉锡二〇一八年三月三十日法官助理  瞿 杭书 记 员  黄咏仪