广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终199号
上诉人（一审原告）南宁市润森木业有限公司。住所地：南宁市西乡塘区石埠街道办和安村三队南宁锦逢兰盛木业有限公司A区15号。
法定代表人张彪，总经理。
委托代理人曾捍民，广东正大方略律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）南宁高新技术产业开发区管理委员会。住所地：南宁市滨河路*号火炬大厦。
法定代表人李耕，主任。
委托代理人吴东机，南宁高新技术产业开发区管理委员会法制办工作人员。
委托代理人王德臻，广西创想律师事务所律师。
上诉人南宁市润森木业有限公司(以下简称润森木业公司)因其诉南宁高新技术产业开发区管理委员会（以下简称南宁高新区管委会）行政强制拆除及行政赔偿纠纷一案，不服南宁市中级人民法院作出的（2015）南市行一初字第20号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人润森木业公司法定代表人张彪及其委托代理人曾捍民，被上诉人南宁高新区管委会委托代理人吴东机、王德臻到庭参加诉讼。本案经报最高人民法院批准延长审理期限。本案现已审理终结。
南宁市中级人民法院一审查明：润森木业公司系有限责任公司，办有《企业法人营业执照》及《木材经营（加工）许可证》。2013年4月1日，润森木业公司与锦逢兰盛公司签订《场地租赁合同书》，租赁锦逢兰盛公司位于南宁市西乡塘区石埠街道石埠奶场的场地用作木材加工场地使用。合同签订后，润森木业公司未经城乡规划主管部门审批同意，在该场地内建设四栋一层钢架结构房屋及一栋两层砖混结构房屋，房屋总占地面积为788平方米，总建筑面积为916平方米。
2014年7月3日，南宁高新区管委会以需要对涉案房屋进行规划检查为由，对润森木业公司发出《综合行政执法检查通知书》(南高管（规监）检通字[2014]第0703-3号)，要求该公司持《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》及施工红线图等有关手续，到南宁高新技术产业开发区规划监察大队接受检查。同日，南宁高新区管委会对润森木业公司建设的上述房屋进行现场勘查，并制作了《现场勘验笔录》。2014年7月17日，南宁高新区管委会以润森木业公司未能提供上述房屋的规划审批手续，涉嫌违法建设为由予以立案。同日，南宁高新区管委会作出《行政处罚告知书》（处告字[2014]第557号），告知润森木业公司其未经城乡规划部门批准，擅自在南宁市西乡塘区石埠街道石埠奶场建设房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条的规定，拟对涉案房屋作出限期拆除的处罚。并告知该公司如有异议，收到该告知书后3日内有权提出陈述、申辩和申请复核的权利。2014年7月24日，南宁高新区管委会作出《行政处罚决定书》（南高新管处字[2014]第557号），认定上述涉案房屋属于违法建筑，要求润森木业公司在收到该决定书之日起1日内自行拆除，并告知其依法享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。2014年7月25日，南宁高新区管委会又作出《限期履行行政处罚决定催告书》(高新管催字[2014]第557号)，要求润森木业公司收到该催告书之日起1日内自觉履行行政处罚决定，自行拆除违法建（构）筑物，逾期仍不履行的，将依法实施强制执行。2014年7月26日，南宁高新区管委会作出《行政强制执行决定书》（高新管强决字[2014]557号），决定对上述涉案房屋实施强制拆除。同日，南宁高新区管委会作出《限期拆除违法建（构）筑物公告》(高新管强公字[2014]第557号)，要求润森木业公司自公告之日起1日内自行拆除上述建（构）筑物，如在规定期限内不履行拆除义务的，将依法强制拆除。2014年7月30日南宁高新区管委会对上述地点的涉案房屋进行强制拆除。润森木业公司对该强制拆除行为不服，提起行政诉讼。请求：一、判决确认南宁高新区管委会对南宁市西乡塘区石埠街道和安村锦逢兰盛公司内润森木业公司建筑物的强制拆除行为违法；二、判令南宁高新区管委会赔偿因其违法行政行为给润森木业公司造成的直接经济损失5941550元。
另查明，根据《中共南宁市委、南宁市人民政府关于进一步加快开发区发展的决定》（南发[2001]54号）和《中共南宁市委、南宁市人民政府关于深化开发区体制改革实行特区式封闭管理的意见》（南发[2001]55号）文件精神，将南宁市规划管理局部份职能授予南宁高新区管委会。2001年12月28日，南宁市规划管理局与南宁高新区管委会签订《授权书》，将建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的审批以及违章建筑处罚权等授予南宁高新区管委会行使。
南宁市中级人民法院一审认为：(一)关于南宁高新区管委会是否具有作出本案被诉行政强制拆除法定职权的问题。根据《广西壮族自治区高新技术产业开发区条例》第十四条“高新区管理委员会对高新区的管理职责是：（七）履行所在地的市人民政府授予的其他职权。”的规定及南宁市规划管理局与被告南宁高新区管委会签订的《授权书》，可以确认南宁高新区管委会具有对本辖区内涉及违反城乡规划法的违法建（构）筑物等实施强制拆除的法定职权，是本案被诉行政强制拆除行为的适格被告。故对于润森木业公司提出南宁高新区管委会不具有本案强制拆除法定职权的主张，不予采信。(二)关于本案被诉强制拆除行为合法性的问题。本案中，润森木业公司未经许可，擅自在南宁市西乡塘区石埠街道石埠奶场建设房屋的行为，违反了《城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，南宁高新区管委会认定涉案房屋属于违法建筑并限期拆除，认定事实清楚，适用法律正确。南宁高新区管委会在作出被诉行政强制拆除行为之前，虽然已经依据法律的规定，作出《行政处罚决定书》、《限期拆除违法建（构）筑物公告》、《限期履行行政处罚决定催告书》、《行政强制执行决定书》等法律文书，告知润森木业公司限期自行拆除涉案的违法建筑，逾期不履行拆除义务的，将依法强制拆除。但南宁高新区管委会2014年7月24日发出的《行政处罚决定书》，要求被处罚人1日内自行拆除涉案房屋，没有考虑到当事人实际履行能力，没有给予适当合理的拆除时间，并且在同年7月26日发出《行政强制执行决定书》之后，即于同年7月30日对涉案房屋进行强制拆除，而该强制拆除决定尚在当事人提起行政复议或者提起行政诉讼的法定期限之内，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，属违法行政行为。(三)关于润森木业公司应否获得赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条的规定，当事人获取行政赔偿应以被诉具体行政行为违法为前提，且受损的财产应当属于合法财产。润森木业公司租赁锦逢兰盛公司的场地建设房屋，南宁高新区管委会在对涉案房屋作出强制拆除之前，已发出《综合行政执法检查通知书》，要求润森木业公司提供《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、施工红线图等相关手续。但润森木业公司在规定的时间内未能提供，且在庭审中亦表明没有办理过涉案房屋规划、用地等报建手续。故润森木业公司建设的涉案房屋属于违法建筑物，不属于合法财产的范畴，其要求南宁高新区管委会赔偿因强制拆除行为造成其房屋损失的主张，依法不予支持。润森木业公司主张在强制拆除过程中，南宁高新区管委会将拆除下来的钢结构等建筑材料丢弃在现场，造成其钢结构、砖块晒架上的木条及热压机、升降台、油锅炉等生产设备损毁灭失等所造成的其他损失赔偿问题，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十七条第（三）项：“在一并提起行政赔偿的诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实，原告承担举证责任”的规定，润森木业公司在行政赔偿中对自己上述主张应当承担举证责任。对于该主张，润森木业公司主要的证据是强制拆除前后现场的照片、购买物品的收款收据、送发货清单及自行列写的固定资产、机器设备、生活用品清单等。关于强制拆除现场前后照片对比的问题，因照片没有制作说明，没有注明原始出处及拍摄时间，无法确认是否为涉案现场；而购买物品的票据及固定资产、机器设备等清单，系原告单方列写，清单中涉及的机械设备、固定资产、生活用品等相关财产在南宁高新区管委会实施强制拆除前是否已搬离或尚存无法确认，故对于润森木业公司所列写的资产及所主张的损失，因无其他证据相互印证，不予认定，对于润森木业公司提出的赔偿请求，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认南宁高新区管委会2014年7月30日对润森木业公司建设的位于南宁市西乡塘区石埠街道石埠奶场的房屋实施强制拆除的行为违法；二、驳回润森木业公司要求南宁高新区管委会赔偿其经济损失5941550元的赔偿请求。
上诉人润森木业公司上诉称：（一）一审判决认定事实错误。涉案的建筑物是否属于违法建设，应该由行政机关在行政程序中依法认定，不应该由审判机关来认定，一审作出认定属于超越职权。（二）一审判决适用法律错误。（1）被上诉人没有按照《城乡规划法》第六十四条的程序进行规划评估与听证，没有给予上诉人采取改正措施消除对规划实施的影响的机会，直接强拆，侵犯了公民的“合法权益”，并造成损害，被上诉人应该予以赔偿。（2）《国家赔偿法》第四条明确定义是“财产权”，没有强调“合法财产”，现实生活中大量存在历史遗留的没有证件的财产形态，这些财产也应属国家赔偿法第五条规定的“财产权”，应该予以保护。（3）上诉人提供的“照片”是作为“物证”形式提交的，是为了证明被违法行政行为粗暴损坏的厂房、机器设备的事实，而不是“视听资料”，无需制作说明、注明出处及拍摄时间。按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中证据的审核认定第五十二条至五十七条的规定，该照片合法、真实，完全具有证据能力。（4）从被上诉人要求上诉人在1天内搬离物品并拆除房屋的事实来看，强拆时机器设备肯定来不及搬离，按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，根据日常生活经验法则，机器设备的损坏应予以认定。（5）上诉人提供的购买物品的票据及固定资产、机器设备清单，一审法院认为是单方列写不予以认定，按照证据规定，如果被上诉人否认，应由强拆方提供证据，证明其已经按照规定把建筑物内财产及拆除下来的建筑材料归还给了对方，而不应该由处于弱势一方的行政相对人来提供证据。法庭应该按照优势证据规则采信这些票据及清单。（6）应考虑行政行为违法的程度给当事人的举证能力造成损害，综合判断认定证据。请求：撤销一审判决第二项，改判南宁高新区管委会赔偿因其违法行政行为给上诉人造成的直接经济损失5941550元。
被上诉人南宁高新区管委会答辩称：（一）本管委会是合法的行政主体，依法可以作为城市管理综合行政执法主体。（二）本案涉案房屋建设在南宁市市区内绕城高速公路沿线内侧，上诉人没有规划许可手续、非法占地建设，且不符合城市容貌标准，违反了《城乡规划法》、《城市市容和环境卫生管理条例》等法律法规的规定，事实清楚，依据《城乡规划法》的有关规定，该违法建筑应当予以拆除。（三）本管委会对上诉人的违法建设行为进行了调查、现场勘查，并对上诉人下达了《综合行政执法检查通知书》及《行政处罚告知书》；之后，作出《行政处罚决定书》、《限期履行行政处罚决定催告书》、《限期拆除违法建（构）筑物公告》，并对上诉人作出《行政强制执行决定书》，以上通知书、告知书、催告书及决定书已依法送达；公告之后，上诉人仍未自行拆除该违法建筑。根据《城乡规划法》第四十条、第六十四条以及《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条的规定，本管委会依法对涉案违法建筑进行强制拆除的行为,程序合法，适用法律正确。（四）上诉人要求赔偿经济损失5941550元没有事实和法律依据。（1）我国法律保护的是公民的合法权益，对违法的权益不予以保护。本案涉案房屋为违法建筑，不应当赔偿。（2）上诉人请求赔偿损失5941550元没有事实依据。上诉人提供的《照片》、《建造厂房宿舍费用单据》、《机器设备购置费用单据及安装费用》、《家用电器及生活用品清单》、《厂房及基建情况汇总表》及《固定资产一览表》均不能作为上诉人要求被告赔偿5941550元的依据，理由是：①所提供单据均不是合法票据，清单均是上诉人单方统计的，上述票据和清单均没有银行往来凭证等佐证，不能作为损失赔偿的依据。②上诉人以没有拍摄时间、没有拍摄地点、没有拍摄出处等的照片要求赔偿，没有法律依据。③上诉人在一审提供的证据3《木材经营（加工）许可证》表明上诉人木材经营（加工）许可有效期到2014年5月31日，本管委会是在2014年7月30日实施强制拆除的，上诉人有足够的时间拆除违法建筑并搬离。因此，上诉人请求赔偿损失5941550元没有事实和法律依据，应予以驳回。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
经审查，本院认为，对于上诉人在一审提供的部分照片能否作为定案证据问题。本案南宁高新区管委会未能提供证据证明其在强拆过程中对涉案建筑物室内物品依法进行处置并保全证据，也无证据证明上诉人提供的照片内容不属拆除现场，故南宁高新区管委会否定照片的证据效力，理由不能成立。由于上诉人提供的照片显示拆除现场有遗留的机器设备和物品，上诉人已经完成了初步举证责任，南宁高新区管委会未能提供证据证实拆除时室内动产已清空，故对上诉人提供照片证实部分动产在拆除时存在损失的事实，本院予以采信。一审法院对上述照片不予采信，本院予以纠正。除此之外，本院确认一审判决确认的其他证据合法有效，可以作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。
另查明：上诉人提供的强拆后现场照片中发现有部分机器设备遗留在现场，其中有：热压机、冷压机、砂光机、涂胶机、抛光机、锅炉及配件、吸尘器、叉车。
本院认为：关于南宁高新区管委会的城乡规划行政管理职权问题。《城乡规划法》第十一条、第六十四条、第六十八条规定，县级以上人民政府城乡规划主管部门具有城乡规划行政管理职权。《广西壮族自治区高新技术产业开发区条例》第十三条规定：“高新区所在地的市人民政府设立高新区管理委员会，作为管理高新区具体事务的派出机构，根据市人民政府的授权，对高新区的发展规划、科技创新、城市建设、土地、财政、外事、项目审批、劳动人事等事项进行统一管理。”第十四条第一款第（七）项规定：“高新区管理委员会履行所在地的市人民政府授予的其他职权。”据此，南宁高新区管委会作为南宁市人民政府的派出机构，有权根据南宁市人民政府的明确授权开展有关行政管理工作。而中共南宁市委办公厅、南宁市人民政府办公厅印发的《中共南宁高新技术开发区工作委员会南宁高新技术产业开发区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》第一点主要职责第（九）项则已明确授权南宁高新区管委会负责高新区城市管理综合行政执法工作。据此，南宁高新区管委会具有辖区范围内的城乡规划行政管理职权。涉案建筑物所在地为规划区，属南宁高新区管委会的城乡规划行政管理职权实施的地域范围。
关于被诉行政强制执行行为的合法性问题。本案中，南宁高新区管委会于2014年7月24日作出《行政处罚决定书》（南高新管处字[2014]第557号），认定涉案房屋属于违法建筑，要求润森木业公司在收到该决定书之日起1日内自行拆除。该《行政处罚决定书》为本案行政强制执行行为的执行依据。但是，南宁高新区管委会于同年7月26日发出《行政强制执行决定书》之后，即于同年7月30日对涉案房屋进行强制拆除，而该《行政强制执行决定书》尚在当事人提起行政复议或者提起行政诉讼的法定期限之内，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，一审判决确认南宁高新区管委会强制拆除行为违法，有事实和法律依据。
关于涉案建筑物是否合法的问题。涉案建筑物建设于2013年，坐落于南宁市西乡塘区石埠街道石埠奶场内，属于南宁市城市规划区范围内。《城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。涉案建筑物位于城市规划区内，应当取得建设工程规划许可证方可建设。上诉人润森木业公司不能提供建设建筑物的合法手续，南宁高新区管委会依职权作出的《行政处罚决定书》认定涉案房屋属于违法建筑并限期拆除，没有明显违反法律规定的情形。因此上诉人关于一审判决认定涉案的建筑物属于违法建设是超越职权的主张，理由不能成立。
关于上诉人润森木业公司的赔偿请求应否支持的问题。根据《国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，国家赔偿的范围为公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害的情形。本案中，上诉人请求赔偿为二项，一是被强拆的建（构）筑物的损失；二是生产设备的损失。（一）对于上诉人请求赔偿被强拆的建筑物的损失问题。因涉案建筑物已被作为执行依据的《行政处罚决定书》认定为违法建筑并限期拆除，上诉人不能证明涉案建筑物属于合法财产，故上诉人请求对涉案被强拆的违法建筑物给予国家赔偿没有事实和法律依据。但是，由于南宁高新区管委会从作出行政处罚决定到违反法定程序实施强拆除行为，均没有给予上诉人自行拆除的合理时间，导致本可再利用的钢结构等建筑材料被直接强制拆除，上述可再利用的建筑材料残值属上诉人合法财产，故上诉人对可再利用的建筑材料残值损失，有获得国家赔偿的权利。（二）对于上诉人请求赔偿生产设备的损失问题。上诉人在涉案建筑物内的机器设备及其他动产属其合法财产，应受法律保护。至于生产设备等财产损失的证明责任，应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”的规定进行分配。本案中，南宁高新区管委会实施强制拆除涉案建筑物时，没有依法进行证据保全工作，导致建筑物内是否仍有或有多少生产设备及其他动产无法查清。根据上述法律规定，南宁高新区管委会应当承担举证不能的后果。同时，上诉人也有对行政行为造成的损害提供证据的责任。本案中，上诉人提供了自列的物品损失清单及购置生产设备的收款收据、送发货清单和强制拆除现场前后的照片。由于没有购置物品付款的有效凭证或其它相关有效票据予以印证，上述清单、收据等无法证实上诉人确实拥有其自列清单中的机器设备及物品或强拆时上述机器设备及物品仍在其厂房内，故对上诉人提出按其提供的“物品损失清单”给予赔偿的主张，本院不予采信。但从上诉人提供的强拆现场照片看，涉案建筑物被拆除后现场确实留有部分机械设备，故可以确认上诉人的部分生产设备和其他动产在强制拆除时有损失的事实。（三）对于如何确定上诉人在本案中的财产损失问题。由于涉案建筑物可再利用的建筑材料在被拆除前没有进行登记，上诉人提供的现场照片亦无法证明强拆后照片中的生产设备及物品的数量、质量及价值，本案上诉人因被诉行政强制拆除行为造成的财产损失不具备委托法定评估机构进行评估的条件。为此，本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，经过对本案证据进行分析，根据涉案建筑物的情况、强拆涉案建筑物行为对机器设备和物品可能产生的损害程度等因素及一般生活经验，结合上诉人的诉讼请求，酌定上诉人在被强拆过程中受到的各项损失共计人民币52万元，由南宁高新区管委会予以赔偿。
综上，南宁高新区管委会作出本案被诉的强制拆除行为违法，一审判决确认违法以及驳回上诉人对涉案建筑物的赔偿请求正确，本院予以维持。但一审判决对上诉人建筑材料残值及因强拆造成的部分生产设备和物品损失判决不予赔偿错误，本院予以纠正。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、维持南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第20号行政判决第一项；
二、变更南宁市中级人民法院作出的（2015）南市行一初字第20号行政判决第二项为“由南宁高新技术产业开发区管理委员会赔偿南宁市润森木业有限公司被拆除建筑物内的部分生产设备和物品损失及涉案建筑物的建筑材料残值损失共52万元，驳回南宁市润森木业有限公司的其他赔偿请求。”
二审案件受理费50元，由被上诉人南宁高新技术产业开发区管理委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长 韦威助
审判员 宋玉杰
审判员 班 艳
二〇一七年七月二十四日
书记员 陈姗姗