吉林省长春市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）吉01行初91号
原告许民，住址长春市绿园区。
原告于万兰，住址长春市绿园区。
原告张继良，住址长春市绿园区。
原告于生，住址长春市绿园区。
原告程彦明，住址长春市绿园区。
原告于有，住址长春市绿园区。
原告王淑霞，住址长春市绿园区。
原告许国恒，住址长春市绿园区。
原告郭淑荣，住址长春市绿园区。
原告许国升，住址长春市绿园区。
原告许立勇，住址长春市绿园区。
原告丁志芹，住址长春市绿园区。
原告裴喜和，住址长春市绿园区。
原告王国军，住址长春市绿园区。
原告许国径，住址长春市绿园区。
原告翟林朋，住址长春市绿园区。
原告杜树华，住址长春市绿园区。
原告裴喜君，住址长春市绿园区。
原告许春梅，住址长春市绿园区。
原告李文才，住址长春市绿园区。
原告李江，住址长春市绿园区。
原告许安，住址长春市绿园区。
原告杜庆荣，住址长春市绿园区。
原告高玉荣，住址长春市绿园区。
原告于万福，住址长春市绿园区。
原告赵庆武，住址长春市绿园区。
原告于和，住址长春市绿园区。
原告孙立国，住址长春市绿园区。
原告沈树文，住址长春市绿园区。
原告许国明，住址长春市绿园区。
原告杨柏林，住址长春市绿园区。
原告郭凤芹，住址长春市绿园区。
原告李双武，住址长春市绿园区。
原告于广平，住址长春市绿园区。
原告孙国发，住址长春市绿园区。
原告许夺，住址长春市绿园区。
原告邹德福，住址长春市绿园区。
原告王志江，住址长春市绿园区。
原告沈树才，住址长春市绿园区。
原告唐仲瑞，住址长春市绿园区。
原告夏淑芹，住址长春市绿园区。
原告于俊财，住址长春市绿园区。
原告李玉兰，住址长春市绿园区。
原告朱洪彦，住址长春市绿园区。
原告牛连福，住址长春市绿园区。
原告王永林，住址长春市绿园区。
原告王凤春，住址长春市绿园区。
原告孙有，住址长春市绿园区。
原告陈永顺，住址长春市绿园区。
原告张淑华，住址长春市绿园区。
原告程淑清，住址长春市绿园区。
原告程万和，住址长春市绿园区。
原告朱伟国，住址长春市绿园区。
原告朱春雷，住址长春市绿园区。
原告程万有，住址长春市绿园区。
原告王志恩，住址长春市绿园区。
原告孙德发，住址长春市绿园区。
原告朱玉凤，住址长春市绿园区。
原告金玉和，住址长春市绿园区。
原告乔桂春，住址长春市绿园区。
原告杨福全，住址长春市绿园区。
原告刘德喜，住址长春市绿园区。
原告杨福存，住址长春市绿园区。
原告周淑英，住址长春市绿园区。
原告程万林，住址长春市绿园区。
原告朱永红，住址长春市绿园区。
原告王志刚，住址长春市绿园区。
原告李香春，住址长春市绿园区。
原告贯景凯，住址长春市绿园区。
原告贯景涛，住址长春市绿园区。
原告朱玉河，住址长春市绿园区。
原告刘淑华，住址长春市绿园区。
原告李志民，住址长春市朝阳区。
原告ＸＸ，住址长春市绿园区。
原告朱红生，住址长春市绿园区。
原告李国志，住址长春市绿园区。
原告朱玉民，住址长春市绿园区。
原告李明军，住址长春市绿园区。
原告朱玉良，住址长春市绿园区。
原告赵滨，住址长春市绿园区。
原告孟传贵，住址长春市绿园区。
原告杜成恩，住址长春市绿园区。
原告朱贵山，住址长春市绿园区。
原告杜伟丽，住址长春市绿园区。
原告杨桂英，住址长春市绿园区。
原告侯森，住址长春市绿园区。
原告程文祥，住址长春市绿园区。
原告陆春宝，住址长春市绿园区。
原告韩宝芬，住址长春市绿园区。
原告胡丽华，住址长春市绿园区。
原告胡影，住址长春市绿园区。
原告朱玉书，住址长春市绿园区。
原告迟凤楼，住址长春市绿园区。
原告朱玉海，住址长春市绿园区。
原告王云龙，住址长春市绿园区。
原告薛万库，住址长春市绿园区。
原告程万山，住址长春市绿园区。
原告田荣，住址长春市绿园区。
原告朱红涛，住址长春市绿园区。
原告姚文礼，住址长春市绿园区。
原告王亚琴，住址长春市绿园区。
原告杨宝文，住址长春市绿园区。
原告许忠，住址长春市绿园区。
原告朱桂香，住址住址长春市绿园区。
以上104名原告的诉讼代表人为韩宝芬、杨福全、许国明、于万福、朱贵山。
被告长春市人民政府，住所地长春市人民大街10111号。
法定代表人刘长龙，市长。
原告许民等104人诉被告长春市人民政府不履行征地补偿安置协调职责一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原告许民等104人诉称，原告均系长春市绿园区城西镇民丰村开源堡东沟屯菜农。2001年，长春市绿园区人民政府在未履行任何征地手续的情况下，以长春皓月清真肉业股份有限公司建设绿色生态肥牛养殖基地为由将包括原告承包地在内的民丰村共约139.0837公顷土地一次性强行征收。2014年9月5日，西新镇人民政府就部分村民反映的“2001年皓月征地时的土地类别是菜田还是旱田的问题”作出书面答复称政府征收原告承包地的相关征地批准文件是2001年吉林省人民政府第0177号批复和2006年吉林省人民政府第0052-0055号批复。后原告到吉林省国土资源厅要求查阅以上五份批复文件，通过手机拍照的方式取得了以上批复的复印件及相应的《征收土地公告》和《征地补偿安置方案公告》。原告遂向被告申请公开其批准相应《征地补偿安置方案》的批准文件，因被告未予公开，原告诉至法院。在法院审理过程中，被告口头称政府征收原告承包土地安置补偿标准与相应的土地征收方案中的标准一致，且已补偿安置到位。事实上，原告的承包土地被绿园区人民政府于2001年一次性征收后，仅仅取得每亩6666.67元的补偿款（该款项尚不足原告耕种被征收土地一年的纯收入），再无其他任何补偿安置款项。而且为了降低安置补偿标准，土地征收方案中违法将原告的菜地以普通的旱田报批（案涉五份征地批复中仅2001年第0177号批复中记载被征收土地中有5.1872公顷菜田，其余土地均以旱田等名义报批）；拟定的补偿标准也严重偏低：作为补偿计算基数的前三年平均年产值标准远远低于实际水平，其中拟定的2006年的旱田前三年平均年产值每平方米仅为1元人民币，竟然比2001年每平米1.2元还低，明显违背客观事实及经济规律；确定的补偿倍数明显偏低，即便按照法定最高的30倍标准也无法保证原告原有的生活水平，故应在法定最高标准基础上再提高；此外，也没有地上附着物和青苗的补偿，没有社会保障等。基于以上事实和理由，原告于2017年1月2日依法通过EMS向被告邮寄《协调申请书》，请求被告对长春市绿园区人民政府征收原告承包地的征地补偿安置事宜进行协调。但是，被告拒收原告的申请，原告的邮件被退回。原告认为，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，被告依法负有对原告与绿园区人民政府征收原告承包土地的征地补偿安置纠纷事宜进行协调的法定职责，其拒收原告的协调申请，不履行协调职责，构成不作为，应确认违法并予以纠正。故许民等104名原告在诉状中请求：一、依法确认被告不履行征地补偿安置协调职责的不作为行为违法，判令其限期履行；二、本案诉讼费用由被告承担。在本院审理过程中，原告将诉讼请求变更为依法确认被告长春市人民政府拒收原告的《协调申请书》的行为违法，判令其接收并依法处理。
本院认为：本案的争议焦点是应由哪级行政机关履行征收补偿协调职责的问题。一、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）第二十五条关于“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起３个月内全额支付。”的规定，如果单纯按照字面解释，将导致该规定出现悖论，因此需要对该条作出符合实际和法律原则的解释，对此《征用土地公告办法》（以下简称《办法》）和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（以下简称《最高院规定》）从不同角度进行了明确。《办法》第十五条规定“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”《最高院规定》第十条规定“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”结合《条例》第二十五条、《办法》第十五条和《最高院规定》第十条的规定，土地权利人可能提出下述三种争议的情形：第一种是对《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第三款和第四款规定的“……由省、自治区、直辖市规定”的“补偿标准”不服。（第四十七条第一款：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。第二款：征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。第三款：征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。第四款：被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。第五款：征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。第六款：依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。第七款：国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。）；第二种是对市、县级人民政府土地行政主管部门组织实施过程中拟定的《征地补偿、安置方案》中涉及土地及地上附着物的“补偿标准”不服；第三种是对行政机关确定的对土地权利人具体补偿数额不服。对于上述第一种情形提起诉讼，有权处理的行政机关是批准征地的人民政府，即省级人民政府或者国务院。因该“补偿标准”属于抽象行政行为，况且批准征地的人民政府作出的裁决属于终局裁决，此类案件不应由人民法院调整。对于第二种和第三种情形，属于人民法院受案范围，但前提条件是应先申请裁决。本案应属于第二种情形，应当由组织实施征地的人民政府协调，协调不成的由上一级地方人民政府裁决。起诉人对裁决结果不服可以提起诉讼。
二、关于许民等104名原告提出的根据国土资发〔2006〕133号文件中关于“（三）必须规范协调和裁决的程序。在程序设定上，首先必须贯彻协调前置、重在协调的原则，即当事人应当先向拟定征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府申请协调。”的规定，本案的协调机关应为长春市人民政府的主张，经审查，本案中的征用土地补偿安置方案是长春市国土资源局绿园分局下发的，故长春市人民政府并不是征收补偿纠纷的协调机关，本案原告应向长春市绿园区人民政府提出协调申请。
综上，原告许民等104人要求长春市人民政府履行征收补偿协调职责，经本院释明，原告虽变更其诉讼请求为依法确认被告长春市人民政府拒收原告的《协调申请书》的行为违法，判令其接收并依法处理。但该诉讼请求实际上还是要求被告履行征收补偿协调的职责，诉讼请求并没发生实质改变，因本案原告对征收补偿标准不服应由组织征收的长春市绿园区人民政府负责协调，经询问原告的诉讼代表人，其自认并未向长春市绿园区人民政府申请过协调，坚持要求向长春市人民政府申请协调，明确拒绝变更被告。综上，原告许民等104人的起诉不符合立案条件，本院不予支持。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、第二款的规定，裁定如下：
驳回原告许民等104人的起诉。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 杨 光
代理审判员 高婧明
代理审判员 于佳鑫
二〇一七年八月二十九日
书 记 员 李艳华