陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）西中行初字第00220号
原告张新红，1969年1月l2日出生。
原告杨衍俊。
原告梁强。
原告张红革。
原告张继军。
被告陕西省西咸沣东新城管理委员会，住所地：西安市建章路158号。
法定代表人康军，主任。
委托代理人韩轲，陕西省西咸新区沣东新城管理委员会干部。
委托代理人任玉龙，北京国枫（西安）律师事务所律师。
被告西安市人民政府，住所地：西安市凤城八路109号。
法定代表人董军，市长。
委托代理人朱东永，西安市人民政府法制办干部。
原告张新红、杨衍俊、梁强、张红革、张继军（以下简称张新红等五人）不服陕西省西咸新区沣东新城管理委员会（以下简称沣东管委会）《关于对车张村经济体制改革完成情况确认的批复》西沣东农发（2014）3号（以下简称《批复》）西安市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，2015年7月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭，于2015年9月7日在本院二十八号法庭公开开庭审理了本案。原告张新红等五人，被告沣东管委会的委托代理人韩轲、任玉龙，被告市政府的委托代理人朱东永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年1月9日，沣东管委会农林水工作局根据三桥街道办事处的请示作出《批复》。内容如下：一、2013年3月18日，城中村改造办公室下发了《关于三桥街道车张村列入综合改造计划的批复》（西沣东城改发（2013）7号），将车张村列入区2013年村庄综合改造计划。根据你办上报的《车张村清产核资和经济体制改革工作方案实施资料汇编》、《车张村清产核资资产评估报告书》、《车张村清产核资专项审计报告》，车张村按照清产核资和经济体制改革方案实施完成了清产核资和经济体制改革工作，体现了公平、公开、透明、民主原则，符合城中村改造的有关法律法规和程序，经济体制改革结果合法有效。二、车张村应按照批准的经济体制改革方案和《公司法》有关规定，落实好原村民（改制后的股民）合法权益，保证村民的根本利益。
2015年6月25日，市政府作出《行政复议决定书》。认为：根据《西安市城中村改造管理办法》第十八条之规定，城中村集体经济组织的资产应当依法进行清产核资。清产核资结果应当公示并经村民会议确认。车张村清产核资结果和经济体制改革方案通过入户征求意见的方式，征求了三分之二以上村民意见，且获得了过半数村民的同意。因此，被申请人的作出的《批复》程序合法，内容适当，应予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，本机关决定：维持被申请人2O14年1月9日作出的西沣东农发（2014）3号《批复》。
原告张新红等五人起诉称，车张村在进行城中村改造的工作进程中，沣东管委会于2014年1月9日，作出了《批复》，该《批复》与事实严重不符，侵害了原告及广大村民的合法权益，根据西沣东发《陕西省西咸新区沣东新城城中村清产核资和经济体制改革工作办法（暂行）》第三章第十五条规定：“城中村集体经济组织根据清产核资结果，在中介机构协助下，依法制定处置方案，编制经济体制改革方案，经村民会议审议通过后实施。”第四章第十五条规定：“城中村集体经济组织应根据村民会议决议，确定集体经济组织改制后的新经济组织股份量化基准日，股东资格条件，股东名单并逐项进行公示。第五章第二十六条：“股东代表的人数、职责、任期、任职资格应经股东会议（村民会议）审议通过。”根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条、第二十三条、第二十四条，根据《陕西省实施﹤中华人民共和国村民委员会组织法﹥办法》第二十条、第二十一条，根据《西安市城中村改造管理办法》第十三条、第十八条、第十九条的规定充分体现了村民会议的重要性。但是，原告所在村从未召开过村民会议，车张村的清产核资和经济体制改革工作严重违反城中村改造的有关法律法规和程序。原告不服沣东管委会作出的该《批复》内容，于2015年5月5日向市政府提起撤销该《批复》的行政复议申请，2015年6月25日市政府作出市政复决字（2015）93号行政复议决定书，决定“维持被申请人《批复》”。根据《西安市城中村改造管理办法》第十八条之规定，城中村集体经济组织的资产应当依法进行清产核资。清产核资结果应当公示并经村民会议确认，但车张村却采取各个击破的方式即“入户征求意见书”征求村民意见，严重违反以上规定，市政府却认为沣东管委会作出《批复》的程序合法；退一步讲，即使“入户征求意见书”等同于“村民会议”，市政府作出的行政复议决定书，依据沣东管委会提供的证据资料，也应该与原件进行核对无误。然而，就在沣东管委会提供的证据复印件中，张继军签字的“关于《车张村清产核资和经济体制改革工作方案（方案）》的入户征求意见书（表决票）”一页，右下角被折叠，遮挡了签字日期，恰恰被遮挡的部分才是沣东管委会违反法定程序进行清产核资和经济体制改革工作的关键所在，市政府对此证据的问题视而不见。综上所述，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定提起诉讼，请求贵院依法审理查明事实真相，支持原告的所有诉讼请求。1.判决撤销沣东管委会的《批复》；2、判决撤销市政府作出的行政复议决定书。3、两被告承担诉讼费。
被告沣东管委会答辩称，一、被答辩人所诉《批复》系行政机关的内部指导行为，不具有行政法上的可诉性。最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第四项规定，公民、法人或者其他组织对不具有强制力的行政指导行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。答辩人下属农林水工作局的批复文件实质上对清产核资及新经济组织组建方案的效力，并不构成实质性影响。因此，答辩人下属的农林水工作局的批复行为仅仅是针对下级部门三桥街道办事处的指导行为，自然也不会对被答辩人的权利义务产生任何实质性影响。依据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款的规定，被答辩人的起诉不符合行政诉讼的受案条件，应当依法予以驳回。二、车张村经济体制改革工作严格遵循了相关民主、公开程序，符合相关法律法规及规范性文件的要求。三、《批复》文件所依据的申请材料由车张村民委员会上报和提交，批复文件的作出符合相关法规和规定的要求。作出批复文件的事实依据，是根据三桥街道办事处及车张村村委会提供并上报答辩人下属的农林水工作局的申报资料。包括《三桥街道办事处关于车张村经济体制改革工作方案的请示》及《车张村经济体制改革方案》、《车张村新成立公司股东花名册》等文件。在车张村经济体制改革方案中，对股份量化基准日、股东资格都有详细规定。车张村经人口核查，对符合条件的村民即股东在村里进行了公示。这与《车张村新成立公司股东花名册》确定的户数和人数是一致的，即为车张村经济体制改革最终确定的户数。由于《车张村经济体制改革工作方案》的形成符合《西安市城中村改造管理办法》，以及《西安市人民政府关于城中村无形改造工作有关问题的补充通知》（市政发（2010）69号）、《陕西省西咸新区沣东新城城中村清产核资和经济体制改革工作办法（暂行）》相关规定，因此，农林水工作局依规定作出了《批复》。四、车张村经济体制改革工作的审批程序合法合规，不存在任何不规范的情形。综上所述，答辩人作出的批复系内部行政行为，是指导行为，不具有行政法上的可诉性。车张村经济体制改革方案的编制过程，严格遵循了相关民主、公开程序，《批复》，实体上、程序上均符合法律法规及相关规范性文件要求。因此，恳请贵院依法判决予以维持。
被上诉人市政府答辩称，一、行政复议决定程序合法。被答辩人于2015年5月5日向答辩人申请行政复议，请求撤销《批复》。答辩人受理后，于当日向沣东管委会送达了《行政复议答复通知书》。在沣东管委会提交行政复议答复书和证据材料后，2015年5月20日，答辩人将上述材料送达给被答辩人。6月25日，答辩人依法作出《行政复议决定书》，并送达给被答辩人和沣东管委会。二、市政复决字（2015）第93号行政复议决定适用法律正确。答辩人认为，根据《西安市城中村改造管理办法》第十八条之规定，城中村集体经济组织的资产应当依法进行清产核资。清产核资结果应当公示并经村民会议确认。车张村清产核资结果和经济体制改革方案通过入户征求意见的方式，征求了三分之二以上村民意见，且获得了过半数村民的同意，其制作程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，答辩人维持了《批复》。综上所述，请求贵院依法驳回被答辩人的诉讼请求。
被告沣东管委会向本院提交了以下事实依据：
证据1：1-1、2O13年4月9日车张村在村委会召开对村两委会班子进行无形改造政策培训会照片；
1-2、2013年4月17日车张村在常宁宫召开的对村两委会班子、村民小组长、村民代表进行无形改造政策培训会照片。
证据2：2-1、20l3年4月28日车张村两委会议研究清产核资和经济体制改革工作会议纪要；
2-2、20l3年4月28日车张村两委会议照片。
证据3：3-1、2013午5月2日车张村村民代表会议研究启动清产核资和经济体制改革工作会议纪要；
3-2、2013年5月2日车张村村民代表会议照片。
证据4：2013年5月2日关于公示成立车张村无形改造工作领导小组，明确我村无形改造工作基水程序的公告（车张村股改第1号）及公示照片。
证据5：5-l、2013年7月30日车张村村民代表会议讨论集体资产核销问题、确认清产核资结果；
5-2、2013年7月30日车张村村民代表会议照片。
证据6：6-l、2013年7月30日车张村村民代表会议讨论通过车张村清产核资和经济体制改革工作方案（草案）；
6-2、2013年7月30日车张村村民代表会议照片。
证据7：20l3年8月6日关于公示三桥街道车张村清产核资结果的公告（车张村股改第2号）及公示照片。
证据8：2013年8月6日关于公示车张村清产核资和经济体制改革工作方案（草案）的公告（车张村股改第3号）及公示照片。
证据9：2013年8月15日车张村村委会决定召开村民会议表决村清产核资和经济体制改革工作方案（草案）会议纪要。
证据l0：2013年8月l7日关于召开讨论车张村清产核资和经济体制改革工作方案（草案）村民会议的公告（车张村股改第4号）及公示照片。
证据11：2013年9月28日车张村入户征求意见结果确认表。
证据l2：2013年9月28日车张村清产核资和经济体制改革工作领导小组确认入户征求意见汇总结果及股东资格基准日会议纪要》。
证据l3：2013年9月28日关于公示车张村清产核资和经济体制改革工作方案（草案）入户征求意见结果及车张村股东资格基准日的公告（车张村股改第5号）及公示照片。
证据14：2013年9月28日车张村清产核资和经济体制改革工作领导小组确定车张村集体资产股份量化登记表、新经济组织股东和股东代表会议纪要。
证据15：15-1、关于车张村集体资产股份量化登记表编制说明；
l5-2、2013年9月28日关于公示车张村集体资产股份量化登记表编制说明的公告（车张村股改第6号）及公示照片。
证据16：2013年9月28日关于公示车张村新经济组织股东名单的公告（车张村股改第8号）及公示照片。
证据17：2013年11月15日三桥街办关于审定车张村村民委员会清产核资和经济体制改革工作方案的请示（三桥街办字（2013）29号）。
证据18：2013年11月25日车张村在东、西村两处再次公示经济体制改革工作相关内容照片。
证据19：申请人张继军在车张村清产核资经济体制改革工作方案（草案）入户征求意见书（表决票）上签字同意复印件。
证据20：沣东新城三桥街办车张村两委会和车张村清产核资和经济体制改革工作领导小组向沣东新城农林水工作局作出的情况说明。
证明目的：车张村经济体制改革工作严格遵循了相关民主、公开程序，《批复》实体上、程序上均符合法律法规及相关规范性文件要求。
被告市政府向本院提交了以下事实依据：
1、行政复议申请书。
2、行政复议答复通知书。
3、行政复议决定书。
4、送达回执。
证明目的：行政复议程序合法，适用法律正确。
原告张新红等五人向本院提交了以下事实依据：
l.车张村20l0年11月2O日在生态园会议室开代表会的短视频。说明车张村的村民大会或代表大会是完全能开起来的。早上、中午到各家通知以后，当天下午六时就开，这说明了村民对开会的积极性。
2.车张村村口到现村委会路程及村委会大院、大楼。哪有村委会大院，村委会门口就是种猪场的门口和路，不能开村民大会。
3、关于车张村清产核资经济体制改革工作方案（草案）入户征求意见书（表决票）原件一份。
经评议，原告、被告提供的证据与本案具有法律上的利害关系，予以采纳。
经法庭举证、质证，查明以下事实：2013年3月18日，陕西省西咸新区沣东新城城中村改造办公室下发了《关于三桥街道车张村列入综合改造计划的批复》（西沣东城改发（2013）7号）。根据《西安市人民政府关于加快城中村改造工作的意见》（市政发（2005）92号）城中村改造按改制先行、改建跟进的原则。车张村开始启动村无形改造工作。
同年4月28日，车张村在村委会会议室召开村两委会议，研究成立村无形改造工作领导小组（清产核资和经济体制改革工作领导小组），正式启动了无形改造清产核资和经济体制改革工作。
5月2日，车张村在村委会会议室召开村民代表会议，就村无形改造领导小组人员组成、工作职责及无形改造工作基本程序进行研究并形成决议。当日，该村在村委会院内发布了车张村股改第1号公告，将会议决议情况向村民进行了告知。
7月30日，车张村在村委会会议室再次召开村民代表会议，分别就该村清产核资结果进行了研究确认，对村清产核资和经济体制改革工作方案（草案）进行讨论通过。
8月6日，该村在村委会院内发布了车张村股改第2、3号公告，并就清产核资结果及经济体制改革工作方案（草案）向村民进行了公示。
8月15日，车张村召开村委会会议，决定将村民代表会议讨论通过的村清产核资和经济体制改革工作方案（草案）提交村民会议进行表决。
8月l7日，该村在村委会院内发布了车张村股改第4号公告，决定8月28日上午9时召开村民会议。
8月28日，因村民会议到会人数未达法定人数，会议未能召开。车张村无形改造工作领导小组组织村民代表及村委会工作人员，采取入户发放“入户征求意见书（表决票）”形式，村民户代表征求意见。
9月28日，经车张村无形改造工作领导小组会议确认，全村513户村民共有381户签字确认同意村清产核资和经济体制改革工作方案（草案），不同意7户，其结果达到村民户代表三分之二以上参与过半数同意要求。当日，该村在村委会院内发布了车张村股改第5号公告，就入户征求意见结果及正式生效的村清产核资和经济体制改革工作方案向村民进行了公示。
11月15日，车张村清产核资和经济体制改革方案经三桥街道办事处初审后上报沣东新城农林水工作局。
2014年1月9日，沣东管委会农林水工作局根据三桥街道办事处的请示作出《批复》。
2015年5月5日，原告张新红等五人认为《批复》与事实不符，向市政府申请行政复议，请求撤销《批复》。
同年6月25日，市政府作出《行政复议决定书》。决定：维持《批复》。
原告张新红等五人遂向本院提起诉讼。
上述事实证据有各方当事人提举的证据，当事人陈述，庭审笔录在卷证明。
本院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项的规定。《批复》涉及的车张村经济体制改革完成情况，属于车张村经济体制改革工作的一项内容，亦是村民自治范畴，涉及全体村民的利益。张新红等五人以村民身份提起诉讼，主要理由概括起来有两点：一是认为征询村民户代表意见表不能真实反映村民的意见；二是意见表代替村民会议讨论通过的方式违法。对于集体经济组织清产核资和经济体制改革工作国家没有具体的法律规定，只能参照相应的地方性规范性文件。根据《西安市城中村改造管理办法》第十八条“城中村集体经济组织的资产应当依法进行清产核资。清产核资结果应当公示并经村民会议确认。农业、财政、审计等部门应当加强对清产核资工作的指导、监督。”第十九条“城中村集体经济组织应当根据清产核资结果，自行制定资产处置方案和组建新经济组织方案，经村民会议讨论通过后实施。原集体经济组织的资产应当承担原村民的社会保险费用。”《西安市人民政府关于城中村无形改造工作有关问题的补充通知》第一条“城中村集体经济组织改制注册公司可遵循以下原则进行：（一）改造村的经济体制改革方案经村民会议（本村十八周岁以上村民的过半数或者三分之二以上的户的代表参加）应当到会人员的过半数通过，报所在区农业或农工部门依法审批（个别区部分改造村由街道办事处管理的，可由街道办事处直接审批）后由村民委员会（社区居民委员会）组织实施。”上述规定均是集体经济体制改革工作的主要政策依据。体现了保护全体村民的民主决策权利。沣东管委会农林水工作局根据车张村村委会提供并上报的申报资料：《车张村经济体制改革方案》、《车张村新成立公司股东花名册》，以及三桥街道办事处《关于车张村经济体制改革工作方案的请示》作出的《批复》，只是对车张村经济体制改革完成情况的确认，以便车张村经济体制改革工作的顺利完成，并未给车张村设定新的权利与义务，符合法定程序。市政府的复议行为程序合法。张新红等五人起诉请求撤销《批复》及市政府《行政复议决定书》的理由不能成立，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
一、驳回原告张新红、杨衍俊、梁强、张红革、张继军要求撤销陕西省西咸新区沣东新城管理委员会《关于对车张村经济体制改革完成情况确认的批复》西沣东农发（2014）3号的诉讼请求。
二、驳回原告张新红、杨衍俊、梁强、张红革、张继军要求撤销西安市人民政府《行政复议决定书》市政复决字（2015）93号的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张新红、杨衍俊、梁强、张红革、张继军负担。
如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 张耀民
代理审判员 姜 华
人民陪审员 李培龙
二〇一五年十月十九日
书 记 员 师 丹