北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2016）京行终4957号上诉人（一审原告）刘尔则，女，1945年6月11日出生。委托代理人秦亮平，天津全唐律师事务所律师。委托代理人刘馨远，天津全唐律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市西城区人民政府，住所地北京市西城区二龙路27号。法定代表人王少峰，区长。委托代理人周梓岩，北京市西城区房屋管理局干部。委托代理人童君，北京市西城区房屋管理局干部。上诉人刘尔则因房屋征收决定一案，不服北京市第四中级人民法院（2016）京04行初518号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。2016年3月19日北京市西城区人民政府（以下简称西城区政府）作出西政房征字[2016]第2号《北京市西城区人民政府房屋征收决定》（以下简称被诉征收决定），主要内容为：为进行菜园街及枣林南里棚户区改造项目建设，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第八条、第十三条、第十四条之规定，决定对下列范围内的房屋及其附属物实施征收，国有土地使用权同时收回。该项目征收范围为：东至华北电管局西墙、白纸坊小学西墙、白纸坊胡同，西至菜园街，南至白纸坊西街，北至枣林前街。（具体门牌略）。该项目的房屋征收与补偿工作由西城区政府负责，由北京市西城区人民政府房屋征收办公室（以下简称西城征收办）组织实施。西城区政府成立菜园街及枣林南里棚户区改造项目指挥部，负责房屋征收与补偿的具体实施工作。经核准，本项目的立项主体为北京广安融盛投资有限公司。北京仁达房地产评估有限公司、北京华源龙泰房地产土地资产评估有限公司、中财宝信（北京）房地产土地评估有限公司、北京盛华翔伦房地产土地评估有限责任公司、北京市国盛房地产评估有限责任公司为本项目评估机构，负责被征收房屋的评估工作。项目签约期限自2016年3月19日9时起至2016年5月17日24时止，上述征收范围内未在预签协议期限内签订征收补偿协议的被征收人应当在签约期限内签订征收补偿协议。刘尔则不服该征收决定，向北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼。一审法院经审理查明，根据京政办发[2015]14号《北京市人民政府办公厅关于印发的通知》及《西城区2015年棚户区改造和环境整治任务（实施计划册）》，菜园街及枣林南里棚户区改造项目列入北京市2015年棚户区改造和环境整治任务实施计划。2015年6月10日，西城征收办与菜园街及枣林南里棚户区改造项目指挥部（以下简称项目指挥部）共同作出《菜园街及枣林南里棚户区改造项目征收实施程序说明》并予公示，主要内容为：经前期征收改建意见征询，本次征收范围内共有产籍户3375户，同意户数3328户，同意率98.6%；经西城区政府批准，成立项目指挥部，负责本项目的征收实施工作，并对本项目实施程序进行了说明。2015年6月3日，北京广安融盛投资有限公司向西城征收办提出《关于菜园街及枣林南里棚户区改造项目进行房屋征收的请示》，并提交西政函[2015]60号《关于同意变更菜园街及枣林南里棚户区改造项目实施主体的批复》、西发改[2015]33号《关于菜园街及枣林南里棚户区改造项目征收投资任务书的批复》、西发改[2015]152号《关于变更菜园街及枣林南里棚户区改造项目征收实施单位的批复》、规西函[2015]95号《关于菜园街及枣林南里棚户区改造项目规划意见的函》、京国土西函[2015]23号《关于菜园街及枣林南里棚户区改造项目用地预审事项的函》等申请材料。2015年6月5日，西城区政府作出《关于菜园街及枣林南里棚户区改造项目进行国有土地上房屋征收工作确认意见的批复》。2015年6月10日，西城征收办作出《北京市西城区房屋征收暂停办理事项公告》，并予发布。2015年6月10日，西城征收办作出《关于菜园街及枣林南里棚户区改造项目公开选择房地产评估机构的报名通知》并予公告。2015年6月17日，西城征收办作出《关于菜园街及枣林南里棚户区改造房屋征收项目公开选定房地产价格评估机构相关事宜的通知》并予公示。2015年6月20日，项目指挥部、菜园街社区居民委员会、崇效寺社区居民委员会作出《关于菜园街及枣林南里棚户区改造项目房屋征收协商选定评估机构情况的报告》。2015年6月23日，西城征收办作出《关于菜园街及枣林南里棚户区改造项目公开选定房地产价格评估机构协商结果及投票相关事宜的通知》并予公示。2015年6月26日，项目指挥部、菜园街社区居民委员会、崇效寺社区居民委员会作出《关于菜园街及枣林南里棚户区改造项目房屋征收投票选定评估机构情况的报告》。2015年6月29日，西城征收办作出《关于菜园街及枣林南里棚户区改造项目公开选定房地产价格评估机构投票结果及摇号相关事宜的通知》并予公示。2015年7月2日，西城征收办作出《关于菜园街及枣林南里棚户区改造项目公开选定房地产价格评估机构结果的公告》，公告选定北京仁达房地产评估有限公司、中财宝信（北京）房地产土地评估有限公司、北京华源国际房地产土地资产评估有限公司、北京盛华翔伦房地产土地评估有限责任公司、北京市国盛房地产评估有限责任公司5家房地产价格评估机构承担本项目的评估工作。西城征收办组织人员对菜园街及枣林南里棚户区改造项目房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了入户调查登记，并于2016年3月14日公示入户调查结果。2015年10月15日，西城征收办作出《菜园街及枣林南里棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，报经西城区政府批准后，在征收范围内公布，征求公众意见。2015年12月28日，西城征收办作出《菜园街及枣林南里棚户区改造项目房屋征收补偿方案公开征求意见情况及根据公众意见修改情况说明》，并予公示。2015年11月23日，西城征收办作出《菜园街及枣林南里棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，并经西城区政府常务会议同意。2016年2月15日，西城征收办及项目指挥部作出《关于菜园街及枣林南里棚户区改造项目进行房屋征收预签协议工作有关事宜的通知》，并予公示。通知的主要内容为：2016年2月18日至2016年5月17日为本次征收的预签征收补偿协议期。在预签协议期内，签定征收补偿协议达到本次房屋征收范围内生效比例（85%）时，西城区政府依法作出征收决定，进入正式签约期。如在预签征收补偿协议期限内，签定征收补偿协议未达到本次房屋征收范围内生效比例（85%），项目征收工作终止。2016年3月14日，西城征收办及项目指挥部作出《菜园街及枣林南里棚户区改造项目房屋征收预签征收补偿协议情况公示》，主要内容为：本次房屋征收项目范围内产权人、公房承租人总户数3490户，自2016年2月18日9时起至2016年3月13日21时，房屋征收项目范围内产权人、公房承租人预签征收补偿协议的户数为3023户，预签协议生效比例达到86.62%。该公示及意见反馈过程，经北京市志诚公证处进行了公证。2016年3月18日，国家开发银行股份有限公司北京市分行出具资金证明，证明该行账号为×××的账户系菜园街及枣林南里棚户区改造项目指挥部专用征收资金账户，现已到位征收资金人民币88.40亿元。该行将对该账户的资金使用进行严格监管，专户存储，专款专用，确保账户资金用于西城区菜园街及枣林南里棚户区改造项目的征收补偿工作。2016年3月19日，西城区政府作出被诉征收决定并在征收范围内公告。该征收决定经西城区政府第129次政府常务会议讨论决定，载明了征收范围、实施单位、征收补偿方案、签约期限和行政复议、行政诉讼权利等事项。另查明，刘尔则所有房屋即原北京市宣武区崇效胡同11号位于征收范围内。一审法院判决认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；该条例第八条规定，为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，西城区政府具有作出本案被诉房屋征收决定的法定职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建属于公共利益需要，可以进行房屋征收。为深入推进中心城区城市建设，实现人民生活改善、城市环境改善、安全隐患消除的发展目标，按照本市关于加快中心城区棚户区改造和环境整治的工作要求，北京市住房和城乡建设委员会依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》的相关规定，制定《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》，作为指导全市实施旧城区改建范围房屋征收工作的规范性文件。该意见第二条规定，本实施意见适用于全市实施旧城区改建范围的房屋征收项目。旧城区改建具体包括中心城区棚户区改造、平房区院落修缮、危旧房改造（不含解危排险等紧急情况）、城中村边角地环境整治等项目。本案中，根据《北京市2015年棚户区改造和环境整治任务》及《西城区2015年棚户区改造和环境整治任务》，菜园街及枣林南里棚户区改造项目被纳入本市旧城改建计划棚户区改造范围，具备公益性质，可以实施房屋行政征收。根据《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》第四条第（三）项的规定，旧城区改建计划确定后，区县人民政府组织或指定相关单位征询拟改建范围内产权人、公房承租人的改建意愿。区县房屋征收部门对征询意见过程实施监督，大多数产权人、公房承租人同意的，方可进行旧城区改建，拟征收范围由区县人民政府确定。本案中，经征询拟改建范围内产权人、公房承租人意愿，同意率达到“大多数同意”的标准。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第三条规定，为了公共利益需要征收房屋的，由建设单位向建设项目所在地区县人民政府提出征收申请，并提交项目批准文件、规划意见、土地预审意见等文件。《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》第四条第（四）项规定，通过征询的旧城区改建项目，纳入各区县国民经济和社会发展年度计划。各相关部门要简化审批手续、加快推进。发展改革部门出具投资任务书作为项目批准文件、规划部门出具项目规划意见、国土资源部门出具项目土地预审意见。本案中，改建项目已纳入西城区2015年国民经济和社会发展年度计划，建设单位提交了房屋征收申请及投资任务书、规划意见、用地预审意见等实施征收的前置审批文件，具备征收要件。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定，房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第四条规定，对符合房屋征收条件的建设项目，区县房屋征收部门自收到区县人民政府的确认意见后5个工作日内，在征收范围内发布暂停公告，告知被征收人不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途、变更房屋权属登记等不当增加补偿费用的行为。《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》第四条第（五）项规定，区县房屋征收部门根据建设单位提交的征收要件以及房屋征收申请向区县人民政府申请启动房屋征收工作，在收到区县人民政府确认意见后3个工作日内，在征收范围内发布暂停公告，告知产权人、公房承租人不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途、变更房屋权属登记等不当增加补偿费用的行为，违反规定的不予补偿。暂停期限为一年，需要延长暂停期限的，区县房屋征收部门应当提前15日在征收范围内及时发布延期公告，延长期限最长不超过一年。本案中，西城征收办在收到西城区政府确认意见后，在征收范围内发布暂停公告，公告发布程序及内容符合上述规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第五条规定，房屋征收部门发布暂停公告后，可以委托房屋征收实施单位或属地街道办事处（乡镇人民政府）组织被征收人在规定期限内协商选定房地产价格评估机构；协商不成的，根据多数被征收人意见确定；若无法形成多数意见，则由房屋征收部门通过公开摇号的方式随机选定，结果应当在征收范围内公布。本案中，西城征收办通过公开摇号方式随机选定了房地产价格评估机构，选择程序符合相关规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第六条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》第四条第（六）项规定，区县房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，产权人、公房承租人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内公布。本案中，西城征收办对拟征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记并将调查结果在房屋征收范围内予以公布，调查程序符合相关规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日；市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第七条规定，房屋征收部门应当按照公平的原则，会同财政、发展改革、监察、审计等部门及街道办事处（乡镇人民政府）拟定房屋征收补偿方案，报区县人民政府批准后，在征收范围内予以公布，征求公众意见，征求意见期限为３0日。被征收人有意见的，持本人身份证明和房屋权属证明，在征求意见期限内以书面形式提交房屋征收部门。区县人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；该意见第九条规定，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建需要征收房屋的，多数被征收人认为征收补偿方案不符合规定的，区县人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》第四条第（七）项规定，区县房屋征收部门会同区县财政、发展改革、监察、审计等部门及街道办事处（乡镇人民政府）拟定房屋征收补偿方案，并报区县人民政府批准。房屋征收补偿方案应在征收范围内公布，征求公众意见，征求意见期限为30日。征收范围内产权人、公房承租人有意见的，持本人身份证明和房屋权属证明或者公房承租证明，在征求意见期限内以书面形式提交房屋征收部门。多数产权人、公房承租人不同意征收补偿方案的，区县人民政府应当组织由产权人、公房承租人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。区、县人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，西城征收办拟定了《菜园街及枣林南里棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，并予公示，征求意见期满后，将征求意见及根据公众意见修改情况予以公布，不存在多数产权人、公房承租人不同意征收补偿方案的情形。方案征询程序符合上述规定。根据《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》第四条第（八）项规定，区县房屋征收部门按照公布的征收补偿方案，组织产权人、公房承租人预签附生效条件的征收补偿协议。预签征收补偿协议生效具体比例由各区县人民政府确定，预签征收补偿协议期限不超过6个月。预签征收补偿协议生效的，由区县房屋征收部门报请区县人民政府作出房屋征收决定；在预签征收补偿协议期限内未达到生效比例的，征收工作终止。征收补偿协议生效前不实际支付补偿款和提供房源。本案中，西城征收办及项目指挥部组织拟征收范围内产权人及公房承租人按照征收补偿方案预签征收补偿协议，确定签约期限为3个月，生效比例为85%，签约期限届满后，预签协议比例达到生效比例，符合作出房屋征收决定的条件。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第八条、第十条规定，区县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，制定并认真落实各项防范、化解、处置措施。房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经区县人民政府常务会议讨论决定；在作出房屋征收决定前，应当明确征收项目补偿资金的总额和产权调换房源。房屋征收部门应当设立房屋征收补偿资金专用账户，确保资金足额到位、专款专用。本案中，西城征收办作出《菜园街及枣林南里棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》并经西城区政府常务会议同意；国家开发银行股份有限公司北京市分行出具资金证明显示征收补偿费用已足额到位、专户存储并确保专款专用；被诉征收决定经西城区政府政府常务会议讨论决定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第十一条规定，区县人民政府依据《征收补偿条例》规定，履行上述程序后方可作出房屋征收决定，并及时在征收范围内公告。公告应当载明征收范围、实施单位、征收补偿方案、签约期限和行政复议、行政诉讼权利等事项。《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》第四条第（九）项规定，区县人民政府作出房屋征收决定后应及时公告。本案中，西城区政府作出被诉征收决定后在征收范围内予以公告，载明了征收范围、实施单位、征收补偿方案、签约期限和行政复议、行政诉讼权利等事项。符合上述规定。综上，被诉房屋征收决定证据确凿、适用法律规定正确、程序合法。刘尔则请求撤销被诉征收决定的诉讼请求没有事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回刘尔则的诉讼请求。刘尔则不服一审判决，提出上诉。诉称，本案中建设单位向西城征收办提出征收申请不符合《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》的规定。涉案项目评估程序违法。对刘尔则房屋中未经登记的建筑，西城区政府未进行调查、认定和处理，只认定了房产证上的面积，违反法定程序。西城区政府在一审庭审中补充证据，超过举证期限，一审法院对此未予认定，程序违法。一审法院适用法律错误、不全面。综上，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。西城区政府未提交二审答辩状。本院经审理查明的事实与一审判决认定的一致，本院予以确认。另查，在一审庭审中，西城区政府补充证据《北京市西城区人民政府关于菜园街及枣林南里棚户区改造项目进行国有土地上房屋征收工作确认意见的批复》（西政函[2015]69号）及关于相应项目评估报告，一审法院对此未予认证，审判程序存在瑕疵，本院予以指正；但相关证据和事实在本院（2016）京行终4956号行政案件，即张冬青上诉西城区政府同一房屋征收决定案中已作出认定，故一审法院上述审判程序瑕疵对本案审理结果不产生影响。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建属于公共利益需要，可以进行房屋征收。本案中，按照本市关于加快中心城区棚户区改造和环境整治的工作要求和《北京市2015年棚户区改造和环境整治任务》及《西城区2015年棚户区改造和环境整治任务》，菜园街及枣林南里棚户区改造项目被纳入本市旧城改建计划棚户区改造范围，符合公共利益需要，西城区政府在该项目中实施房屋行政征收符合上述规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款、第五条第一款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。由于本案建设项目是由西城区政府组织实施的棚户区改造项目，因此由本项目的立项主体和征收实施单位报请西城征收办向西城区政府提出房屋征收申请，并无违法之处。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第六条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》第四条第（六）项规定，区县房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，产权人、公房承租人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内公布。本案中，西城征收办对拟征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记并将调查结果在房屋征收范围内予以公布，调查程序符合相关规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》在第三章有关“补偿”问题的第二十四条规定了对违法建设、未经登记的建筑的处理原则，刘尔则提出的有关其未经登记的建筑的诉讼理由和主张不影响本案被诉征收决定的合法性。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第五条规定，房屋征收部门发布暂停公告后，可以委托房屋征收实施单位或属地街道办事处（乡镇人民政府）组织被征收人在规定期限内协商选定房地产价格评估机构；协商不成的，根据多数被征收人意见确定；若无法形成多数意见，则由房屋征收部门通过公开摇号的方式随机选定，结果应当在征收范围内公布。本案中，西城征收办通过公开摇号方式随机选定了房地产价格评估机构，选择程序符合相关规定。综上，西城区政府作出本案被诉房屋征收决定具有事实和法律根据，符合法定程序。一审法院判决驳回刘尔则的诉讼请求正确，本院应予维持。刘尔则的上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘尔则负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  胡华峰审 判 员  支小龙代理审判员     刘英飞二〇一六年十二月二十六日书 记 员  果 然