辽宁省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）辽行终701号
上诉人（一审原告）许国安等24人（名单附后）。
诉讼代表人许国安，男，1944年7月14日出生，汉族，农民，住址凌源市。
诉讼代表人许国学，男，1963年1月27日出生，汉族，农民，住址凌源市。
诉讼代表人许环，男，1945年6月20日出生，汉族，农民，住址凌源市。
诉讼代表人许福，男，1966年3月10日出生，汉族，农民，住址凌源市。
诉讼代表人许虎，男，1973年8月21日出生，汉族，农民，住址凌源市。
被上诉人（一审被告）凌源市人民政府，住所地凌源市市府路西段61号。
法定代表人于仁礼，该市政府市长。
委托代理人陈振丽，该市政府法制办科长。
委托代理人吴景生，凌源市林业局政策法规科科长。
被上诉人（一审被告）朝阳市人民政府，住所地朝阳市双塔区朝阳大街三段7号。
法定代表人高伟，该市政府市长。
委托代理人张建民，该市政府法制办复议应诉二科科长。
委托代理人刘冬冬，该市政府法制办复议应诉二科科员。
一审第三人凌源市宋杖子镇北房身村村民委员会，住所地凌源市宋杖子镇北房身村。
负责人赵海龙，该村委会主任。
一审第三人许起等20人（名单附后）。
诉讼代表人许国君，男，1965年8月25日出生，汉族，农民，住址凌源市。
诉讼代表人田广德，男，1971年7月17日出生，汉族，农民，住址凌源市。
诉讼代表人许国伍，男，1959年12月21日出生，汉族，农民，住址凌源市。
诉讼代表人许起，男，1960年6月10日出生，汉族，农民，住址凌源市。
诉讼代表人刘凤全，男，1957年8月21日出生，汉族，农民，住址凌源市。
许国安等24人因诉凌源市人民政府（以下简称凌源市政府）、朝阳市人民政府（以下简称朝阳市政府）核发林权证及行政复议决定一案，不服朝阳市中级人民法院（2015）朝行初00124号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人许国安等24人的诉讼代表人许国学、许环、许虎，被上诉人凌源市政府的委托代理人吴景生、陈振丽，被上诉人朝阳市政府的委托代理人张建民、刘冬冬到庭参加询问；一审第三人凌源市宋杖子镇北房身村村民委员会（以下简称北房身村委会）以及许起等20人经本院通知后未到庭参加询问。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，1983年“林业三定”时期，北房身村委会将其所有的林地按劳动力人口平均分配给全村各户，凌源市政府为分得林地的各户核发了山林执照。2000年10月，北房身村委会召开村民代表大会，决定将未经治理的林地收回。2001年4月3日，北房身村委会决定将村集体所有的河滩使用权进行发包，并与承包人签订了河滩林地承包合同，合同双方就承包项目、地点、四至、面积、承包费、双方权益、义务、违约责任进行了约定。2003年12月9日，许起等20人提交林权登记申请，2003年12月11日，凌源市政府为许起等20人核发了林权证，证号分别是:凌林证字2003第12184、12185、12186、12187、12188、12189、12190、12191、12192、12193、12194、12195、12196、12197、12198、12199、12200、12201、12202、12203号。许国安等24人不服，于2015年6月向朝阳市政府申请行政复议。2015年8月5日，朝阳市政府作出朝政行复字（2015）第95号行政复议决定，维持凌源市政府为许起等20人核发的凌林证字2003第12184、12185、12186、12187、12188、12189、12190、12191、12192、12193、12194、12195、12196、12197、12198、12199、12200、12201、12202、12203号林权证。许国安等24人仍不服，向法院提起行政诉讼。
一审法院认为，依照《中华人民共和国森林法》的有关规定，凌源市政府具有作出本案被诉行政行为的法定职权。依照《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，朝阳市政府具有作出行政复议决定的法定职权。虽然许国安等24人在1983年通过北房身村委会分配的方式取得了部分河滩林地的使用权，并由凌源市政府核发了山林执照，但2000年北房身村委会通过召开村民代表大会的形式决定对其所有的河滩林地重新发包，是村民自治的体现，也是一种公开发包的方式。许国安等24人在此之后并未因河滩林地使用权问题向北房身村委会及相关部门主张权利，证明许国安等24人明知此次公开发包，对新的承包人取得河滩林地使用权无异议，凌源市政府将许起等20人与北房身村委会签订的河滩林地承包合同作为权利证明进行权属登记并无不当。虽然发放林权证未经公示程序，但北房身村委会公开发包是在2001年间，凌源市政府为许起等20人进行权属登记是在2003年12月，该时间段已远超法定的公示时间，凌源市政府的该程序瑕疵并未对许国安等24人主张权利产生实际影响，许国安等24人以此为由申请撤销被诉行政行为理由不充分。许国安等24人持有的3份山林执照只记载了林地的坐落，无相关林地四至的记载，不能证明与许起等20人持有的林权证载明的林地范围重合。朝阳市政府作出的行政复议决定虽未赋予除许国安、许国学、付生3人以外的其他21人行政复议申请人资格，但这并未影响许国安等24人在解决行政争议中行使相关权利，确定该程序是否违法已无实际意义。北房身村委会不是国家行政机关及法律授权的其他组织，其行为是否违法不是行政诉讼审查的范围，北房身村委会的行为是否造成许国安等24人损失也不在解决行政争议的范畴。综上，凌源市政府作出的被诉行政行为认定事实清楚，适用法律正确，朝阳市政府作出的行政复议决定结果正确，对许国安等24人诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回许国安等24人的诉讼请求。案件受理费50元，由许国安等24人负担。
上诉人许国安等24人上诉称，1、一审判决对上诉人提供的证人证言、视频、照片以及村委会提供的会议记录等证据认证错误，违反客观事实，违反行政诉讼法及其司法解释关于对证据进行认证的相关规定。2、一审判决认定“村委会通过召开村民代表大会的形式决定对其所有的河滩林地重新发包、原告明知此次公开发包，对新的承包人取得河滩地使用权无异议”违背客观事实，将从公开发包到权属登记之间的3年时间等同于公示时间没有依据。认定上诉人“持有的山林执照无相关四至记载，不能证明与许起等20人持有的林权证载明的林地范围重合”错误，许起等20人现有的林权证面积大大多于“三定”时的面积，多出的面积就是上诉人的林地面积。3、一审判决适用法律错误，主要体现在不考虑村民委员会组织法的规定，强行认定违法召开的村民代表大会和发包的事实；上诉人的山林执照是国家颁发的权属证明，未经法定程序宣布无效就继续有效，一审法院判决上诉人林照项下的林地归许起等20人所有，无异于宣布上诉人的山林执照无效，也违反有关稳定林权和换发“三定”时期山林执照的行政法规和规章的规定；一审判决和复议决定都认定颁发林权证存在瑕疵，这些瑕疵足以认定颁发林权证行为违法。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判。
被上诉人凌源市政府未向本院提交书面答辩意见，其在本院组织的询问程序中辩称，2000年末北房身村委会收回涉案林地并公开发包，2003年换发新的林权证，当时在村里张贴过公告。政府是根据村委会与许起等20人签订的承包合同颁发的林权证，同意一审判决，请求二审法院予以维持。
被上诉人朝阳市政府向本院提交书面答辩意见称，本机关受理复议申请后经过科内初审、主管领导复核、复议委员会合议、主管市长签批盖章后，决定维持核发的林权证，并于2015年8月20日、24日向各方当事人送达。被诉行政复议决定和一审判决均认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审第三人北房身村委会及许起等20人均未向本院提交书面陈述意见。
本院经审理查明，一审法院认定事实正确，本院予以确认。
本院认为，本案的焦点问题是许国安等24人的起诉是否符合法定条件。许国安等24人在一审起诉状中载明的诉讼请求为：1、确认北房身村委会将“三定”时期确定给许国安等24人的林地强行收回并发包给许起等20人的行为违法；2、确认凌源市政府重复给许起等20人发放林权证的行为违法并撤销上述林权证；3、判令北房身村委会赔偿经济损失6万元，并由凌源市政府、朝阳市政府承担连带责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。许国安等24人提出的第一项诉请是确认北房身村委会收回涉案林地并重新发包的行为违法，但北房身村委会收回林地并重新发包的行为是基于其林地所有权人的身份实施的民事行为，并非依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，故许国安等24人提出的第一项诉请不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二十七条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。据此，许国安等24人提起行政诉讼请求撤销凌源市政府为许起等20人核发的林权证，首先应当证明其与被诉核发林权证的行政行为具有利害关系。因许国安等24人请求法院撤销的是凌源市政府为许起等20人核发的20个林权证，故本案系因同类行政行为发生的行政案件，属于普通共同诉讼。虽然凌源市政府在1983年曾为许国安等24人颁发林权证，但许国安等24人在复议程序及一审程序中仅提供了许国安、许兴、付生、付泉的4份山林执照，且该4份山林执照对林地面积及四至的记载均不完整，现有证据不能证明每个上诉人取得的山林执照记载的林地范围究竟与哪个或哪几个第三人取得的山林执照记载的林地范围相重合。即使确有重合，每一名上诉人也只能针对与其山林执照存在重合情形的一个或几个林权证提起诉讼，而不能针对所有第三人的20个林权证提起诉讼，也不能由24名上诉人一同起诉20名第三人。本案应当分别立案，可以合并审理，但不能由许国安等24人作为共同原告同时起诉20个同类行政行为，一审法院以许国安等24人为共同原告，在一个案件中审理20个同类行政行为的撤销之诉不符合前述法律规定，应予纠正。许国安等24人提出的第三项诉请是基于第一、二项诉请主张的赔偿责任，赔偿之诉请是附属于第一、二项诉请，既然第一、二项诉请均不符合起诉条件，故第三项诉请亦应一并予以驳回。最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案依法应当裁定驳回许国安等24人的起诉，一审法院实体判决驳回其诉讼请求属于适用法律错误，依法应予纠正。
朝阳市政府在许国安等24人同时申请行政复议的情况下，仅以山林执照为判断依据认可许国安、许国学、付生的复议申请人资格，并作出被诉行政复议决定，实际是不认可其他21人的复议申请人资格，但却并未对其他21人作出不予受理复议申请决定或驳回行政复议申请决定，不符合法律规定。因许国安、许国学、付生的山林执照无法证明与哪些第三人的林权证相重合，故朝阳市政府针对许国安、许国学、付生的申请对20名复议第三人的20个林权证进行审查并作出实体复议决定亦存在适用法律不当的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。许国安等24人对凌源市政府为许起等20人核发的20个林权证提起的诉讼不符合法定受理条件，复议机关作出维持原行政行为的决定也存在不当之处，故依照上述法律规定，应当对许国安等24人针对核发林权证及行政复议决定的起诉一并予以裁定驳回。
另外，凌源市政府为许起等20人核发涉案林权证系基于北房身村委会于2001年与许起等20人签订的河滩林地承包合同，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条的规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定，当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。本案中，许国安等24人起诉请求撤销为许起等20人核发的林权证主要理由之一是北房身村委会以“上级要求重新调整林地重新发包”为由欺骗上诉人，参照上述法律条款的规定应当先行解决民事争议，否则在承包合同有效的情况下，即使凌源市政府为许起等20人核发林权证的行为存在程序违法之处，则撤销后也会重新向许起等20人核发林权证，并不能从根本上解决许国安等24人的诉讼主张。
综上所述，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，裁判结果不当，依法应予撤销。许国安等24人的起诉不符合法律规定的受理条件，依法应当裁定予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销朝阳市中级人民法院（2015）朝行初字第00124号行政判决；
二、驳回上诉人许国安等24人的起诉。
一、二审案件受理费不予收取。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李 蕊
审 判 员 李 明
审 判 员 邢家新
二〇一八年五月二日
法官助理 倪弘毅
书 记 员 刘 冰
附：上诉人及一审第三人名单
上诉人（一审原告）许国安，男，1944年7月14日出生，汉族，农民，住址凌源市。
上诉人（一审原告）许国学，男，1963年1月27日出生，汉族，农民，住址凌源市。
上诉人（一审原告）付生，男，1948年8月10日出生，汉族，农民，住址凌源市。
上诉人（一审原告）付全，男，1942年9月15日出生，汉族，农民，住址凌源市。
上诉人（一审原告）许环，男，1945年6月20日出生，汉族，农民，住址凌源市。
上诉人（一审原告）许福，男，1966年3月10日出生，汉族，农民，住址凌源市。
上诉人（一审原告）许春，男，1962年1月25日出生，汉族，农民，住址凌源市。
上诉人（一审原告）许桂明，女，1956年1月3日出生，汉族，农民，住址凌源市。
上诉人（一审原告）许勤，男，1956年8月26日出生，汉族，农民，住址凌源市。
上诉人（一审原告）侯翠春，女，1954年4月14日出生，汉族，农民，住址凌源市。
上诉人（一审原告）许国平，男，1960年1月29日出生，汉族，农民，住址凌源市。
上诉人（一审原告）刘金山，男，1974年3月16日出生，汉族，农民，住址凌源市。
上诉人（一审原告）刘凤廷，男，1944年10月17日出生，汉族，农民，住址凌源市。
上诉人（一审原告）许伟，男，1971年6月13日出生，汉族，农民，住址凌源市。
上诉人（一审原告）许国明，男，1974年7月20日出生，汉族，农民，住址凌源市。
上诉人（一审原告）田广义，男，1969年10月9日出生，汉族，农民，住址凌源市。
上诉人（一审原告）侯义，男，1944年11月25日出生，汉族，农民，住址凌源市。
上诉人（一审原告）刘春香，女，1976年4月16日出生，汉族，农民，住址凌源市。
上诉人（一审原告）付湖，男，1954年5月15日出生，汉族，农民，住址凌源市。
上诉人（一审原告）李强，男，1968年7月11日出生，汉族，农民，住址凌源市。
上诉人（一审原告）许斌，男，1971年7月4日出生，汉族，农民，住址凌源市。
上诉人（一审原告）许广，男，1955年12月11日出生，汉族，农民，住址凌源市。
上诉人（一审原告）付江，男，1939年7月7日出生，汉族，农民，住址凌源市。
上诉人（一审原告）许虎，男，1973年8月21日出生，汉族，农民，住址凌源市。
诉讼代表人许国安，男，1944年7月14日出生，汉族，农民，住址凌源市。
诉讼代表人许国学，男，1963年1月27日出生，汉族，农民，住址凌源市。
诉讼代表人许环，男，1945年6月20日出生，汉族，农民，住址凌源市。
诉讼代表人许福，男，1966年3月10日出生，汉族，农民，住址凌源市。
诉讼代表人许虎，男，1973年8月21日出生，汉族，农民，住址凌源市。
一审第三人许起，男，1960年6月10日出生，汉族，农民，住址凌源市。
一审第三人许刚，男，1951年8月25日出生，汉族，农民，住址凌源市。
一审第三人许国成，男，58岁，汉族，农民，住址凌源市。
一审第三人许国新，男，1963年10月17日出生，汉族，农民，住址凌源市。
一审第三人许国珠，男，1969年1月17日出生，汉族，农民，住址凌源市。
一审第三人许国伍，男，1959年12月21日出生，汉族，农民，住址凌源市。
一审第三人许国友，男，1959年8月19日出生，汉族，农民，住址凌源市。
一审第三人许东升，男，1971年8月10日出生，汉族，农民，住址凌源市。
一审第三人许辉，男，1962年12月28日出生，汉族，农民，住址凌源市。
一审第三人田广德，男，1971年7月17日出生，汉族，农民，住址凌源市。
一审第三人田广林，男，1957年8月18日出生，汉族，农民，住址凌源市。
一审第三人田广儒，男，1967年1月14日出生，汉族，农民，住址凌源市。
一审第三人田广兴，男，1964年6月7日出生，汉族，农民，住址凌源市。
一审第三人付清，男，1950年3月22日出生，汉族，农民，住址凌源市。
一审第三人许小龙，男，1975年2月16日出生，汉族，农民，住址凌源市。
一审第三人王军，男，1960年8月1日出生，汉族，农民，住址凌源市。
一审第三人刘凤全，男，1957年8月21日出生，汉族，农民，住址凌源市。
一审第三人许人杰，男，1983年10月8日出生，汉族，农民，住址凌源市。
一审第三人许国君，男，1965年8月25日出生，汉族，农民，住址凌源市。
一审第三人孙有，男，1966年6月24日出生，汉族，农民，住址凌源市。