江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏行终462号上诉人（一审原告）如东县河口镇花园头居委会19组。委托代理人缪宝富，江苏琴海律师事务所律师。被上诉人（一审被告）如东县人民政府，住所地江苏省如东县掘港镇富春江路1号。法定代表人沈峻峰，该县县长。委托代理人王春荣，如东县人民政府法制办公室副主任。一审第三人如东县河口镇人民政府，住所地江苏省如东县河口镇府前路9号。法定代表人徐鹏飞，该镇镇长。委托代理人王军，江苏正东律师事务所律师。上诉人如东县河口镇花园头居委会19组（以下简称花园头居19组）因诉被上诉人如东县人民政府（以下简称如东县政府）履行土地所有权确权法定职责一案,不服江苏省南通市中级人民法院（2017）苏06行初305号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院认定，原如东县河口乡周港村经过数次村合并变更为现在的如东县河口镇花园头居委会（以下简称花园头居委会）。1986年，原南通市第十七棉纺织厂因建设需要而征用原河口乡周港村（即花园头居委会前身）集体土地86.4亩，按每亩1130元的标准向河口乡周港村支付了土地补偿费。原河口乡周港村根据当时的政策，将土地补偿款存入乡农村合作基金会用于发展生产，土地补偿款利息作为周港村收入，在冲抵农户应上交费用后，将多余部分发放给农户。花园头居19组主张享有所有权的19亩土地即包含在上述86.4亩土地中。2014年12月，花园头居四组的任海明以如东县河口镇人民政府（以下简称河口镇政府）、花园头居委会为被告提起民事诉讼，请求给付土地征用补偿款本息。如东县人民法院于2015年1月19日作出（2014）东栟民初字第0930号民事判决，认为原河口乡周港村有权决定并组织分配属集体所有的征地补偿款，村里对土地补偿款的分配符合当时的法律和政策规定，驳回任海明的诉讼请求。任海明不服，提起上诉。江苏省南通市中级人民法院于2015年5月27日作出（2015）通中民终字第0726号民事判决，驳回上诉，维持原判。任海明不服，申请再审。江苏省高级人民法院于2016年6月6日作出(2016)苏民申858号民事裁定，驳回任海明的再审申请。2016年9月21日、10月27日，如东县国土资源局依花园头居19组村民李德圣的申请作出［2016］东国土资依复第31号、第34号《政府信息公开申请答复书》称，江苏省国土资源厅苏国土资函［2003］2号批文中涉及的位于原河口镇花园头居委会的2.57公顷土地原为河口镇集体所有，不属于村集体所有。2017年8月7日，花园头居19组村民李德圣向如东县政府法制办公室邮寄《土地所有权确认申请书》，请求事项为：请求如东县人民政府确认申请人花园头居19组出租给南通市第十七棉纺织厂19亩集体土地2003年3月征收为国有土地之前属于申请人所有。如东县政府于2017年8月15日以法制办公室的名义向李德圣个人发函，主要内容为：“你向本机关寄送的土地所有权确认申请书已经收到，你的申请属于土地权属争议调查处理申请，根据《土地权属争议调查处理办法》第四条、第五条的规定，本机关不具有受理、调查、处理土地权属争议的法定职责，请你依法行使权利。”花园头居19组不服而提起本案诉讼，要求判如所请。以上事实，有当事人陈述、政府信息公开申请答复书、（2014）东栟民初字第0930号民事判决书、（2015）通中民终字第0726号民事判决书、(2016)苏民申858号民事裁定书、土地所有权确认申请书、函等证据在卷佐证。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第九条也规定，当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。可见，对单位之间发生的土地所有权争议，当事人向县级以上人民政府提出土地权属处理申请，县级以上人民政府有作出处理决定的法定职责。但县级以上人民政府对土地权属进行处理的前提条件，不仅仅是公民、法人或者其他组织在行政程序中向被诉行政机关提出了履行职责申请且遭到了行政机关的拒绝，还包括土地所有权或使用权存在争议，且这种争议必须是申请时客观存在的，而非当事人的主观判断。本案中，花园头居19组的诉讼请求是判令如东县人民政府履行法定职责，对花园头居19组出租给南通市第十七棉纺织厂19亩的集体土地被征收为国有土地之前的所有权主体进行确认。从江苏省南通市中级人民法院（2015）通中民终字第0726号民事判决以及江苏省高级人民法院(2016)苏民申858号民事裁定以及政府信息公开答复内容可以看出，花园头居19组诉称的案涉土地早在上世纪八十年代即因南通市第十七棉纺织厂建设之需而被征用，原河口乡周港村获得了相应的土地补偿并用于发展生产和分配农户。2003年案涉土地被征收为国家所有，河口镇政府作为土地所有人领取了相应土地补偿，土地所有权自始至终不存在争议。花园头居19组也通过信息公开的方式知晓案涉土地的权属及权属的演变情况，其仍要求如东县政府对所有权无异议的案涉土地作出权属处理决定，明显缺乏事实根据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，起诉没有事实根据的，应当不予立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。花园头居19组要求如东县政府对权属明晰且早已被征为国有的土地履行确权职责的前提条件明显不能成立，起诉没有事实根据和法律依据。为保障各方权益，减轻司法成本，引导诉讼权利正确行使，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、原《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项、第二款之规定，一审法院裁定驳回花园头居19组的起诉。上诉人花园头居19组提起上诉称，一审裁定偏离当事人的诉讼请求，一审法院认定事实和适用法律错误。请求本院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。被上诉人如东县政府未向本院提交书面答辩意见。花园头居19组上诉后，一审法院已将双方当事人在一审中提交的证据材料随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，对当事人之间的土地所有权或使用权争议，县级以上人民政府有权作出处理决定。但土地确权申请以存在土地权属争议为前提。本案中，上诉人花园头居19组以如东县政府为被告提起诉讼，请求判令如东县政府对其出租给南通市第十七棉纺织厂19亩的集体土地被征收为国有土地之前的所有权主体进行确认。生效民事判决及在卷证据证明，花园头居19组诉称的案涉土地于1986年因南通市第十七棉纺织厂建设之需而被征用，原河口乡周港村获得了相应的土地补偿并用于发展生产和分配农户。2003年案涉土地被征收为国家所有，河口镇政府作为土地所有权人领取了相应的土地补偿。故案涉土地并不存在权属争议，花园头居19组提交的证据材料不能推翻生效民事判决认定的事实，在此情形下，其向如东县政府提出确权申请明显缺乏事实依据。一审法院据此裁定驳回花园头居19组的起诉并无不当。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 李 昕审判员 苗 青审判员 朱慧珺二〇一八年六月十九日书记员 张璇琦