吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉01行初11号
原告二道区宏宜兴饭店，住所地长春市二道区英俊乡长青村5队恒昌机械院内。
经营者张岩，女，1979年11月2日出生，居民身份证号×××，汉族，现住长春市绿园区普阳街邮政小区*栋7门***室。
委托代理人唐胜君，吉林超远律师事务所律师。
被告长春市二道区人民政府，住所地长春市二道区自由大路5379号。
法定代表人王吉，区长。
委托代理人徐月，长春市二道区房屋征收工作管理办公室工作人员。
委托代理人陈凤久，吉林今典律师事务所律师。
原告二道区宏宜兴饭店诉被告长春市二道区人民政府（以下简称二道区政府）集体土地行政强制一案，于2018年1月15日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2018年1月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月20日公开开庭审理了本案。原告二道区宏宜兴饭店的经营者张岩、委托代理人唐胜君，被告二道区政府的委托代理人徐月、陈凤久到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告二道区宏宜兴饭店诉称，原告的经营者张岩于2015年8月租赁长春市二道区英俊乡长青村5队6000余平方米房屋及土地，用于经营二道区宏宜兴饭店，租赁期至2020年8月。张岩租赁的有照房屋面积为1593平方米，登记的房屋所有权人原为长春一杯解饮料厂，2001年潘伟通过拍卖取得该处房屋所有权，2015年潘伟又将该宗房屋及土地转让给劳智奇。2017年6月9日，劳智奇与被告下属征收部门长春市二道区房屋征收经办中心、长春市二道区房屋征收工作管理办公室签订了征收补偿协议。劳智奇与张岩协商解除租赁合同，待征收部门征收补偿款全部给付后三日内张岩搬迁。2017年9月14日，被告在未全部给付征收补偿款、未履行催告程序及未申请人民法院准予强制执行的情况下，组织相关部门进行行政强制拆除，对张岩租赁的房屋进行拆除、对原告生产经营设备进行了搬迁，且在行政强制执行的同时，才将剩余未给付的征收补偿款给付劳智奇。综上，原告认为被告组织实施的行政强制行为没有法定职权依据，同时违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定的“先补偿、后搬迁”的原则及《中华人民共和国行政强制法》规定的强制执行程序，故被告组织实施的行政强制行为违法，请求人民法院依法确认被告二道区政府于2017年9月14日实施的行政强制行为违法。在本院询问时，原告二道区宏宜兴饭店将诉讼请求进一步明确为，要求确认被告二道区政府对原告租赁的房屋实施的强制拆除行为及在强制拆除过程中将原告房屋内的物品搬离行为违法。
被告二道区政府辩称：一、原告主体不适格，依法不具备提起行政诉讼的主体资格。根据《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二条的规定，为了公共利益需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。原告并非被征收房屋的所有权人，也并非房屋征收补偿协议的一方当事人，不属于应当给予房屋征收补偿对象，故原告主体不适格。二、被告已经依据签订的协议按时、足额支付了补偿款，原告的主张没有事实根据和法律依据。原告承租的被征收房屋，该房屋所有权人劳智奇已于2017年6月9日与被告签订了《非住宅房屋征收补偿协议书》，该协议补偿金额中包括承租人主张的生产设备补偿，被告分别于2017年8月11日、2017年9月14日向被征收人支付了全额补偿款。2017年9月14日，被征收人劳智奇收到该补偿款后，同意被告拆除被征收房屋，不存在原告主张的强制拆除问题。综上，被告的拆除行为系房屋征收补偿协议签订后的协议履行行为，被征收人领取了全额补偿款并交出房屋后，被告组织实施的拆除行为并无不当。原告的主张错误，请求驳回其诉讼请求。
原告二道区宏宜兴饭店向本院提交了以下证据：1.房屋所有权人为长春一杯解保健饮料厂的房屋所有权证4份（房权证长房权字第XXXX号-第40500001**号）；2.土地使用权人为长春一杯解保健饮料厂的集体土地建设用地使用证；3.长春市二道区人民法院（1999）二执字第1239-1号民事裁定书；4.购买房屋土地协议书；5.房屋土地转让协议；6.劳智奇与二道区宏宜兴饭店签订的《房屋租赁合同》。证据1-6用以证明原告与本案有利害关系，是本案适格原告；7.长春市二道区房屋征收工作管理办公室与劳智奇签订的《非住宅房屋征收补偿协议书》；8.借记卡账户历史明细清单；9.劳振军出具的承诺；10.报警回执及视频光盘1张。证据7-10用以证明被告违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的“先补偿后搬迁”和《中华人民共和国行政强制法》规定的行政强制执行程序，违法实施强制执行行为；11.《长春市百里伊通河水系生态治理工程-
东新开河项目集体土地区域征收补偿实施方案》，用以证明被告系因征收补偿行为而实施强制拆除行为，应当遵循《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《中华人民共和国行政强制法》的规定实施行政强制行为；12.固定资产-
及其设备评估明细表，用以证明被告实施行政强制执行前，原告的资产状况及明细。
经庭审质证，被告二道区政府对证据1-6的真实性无异议，但对证明问题有异议，原告的证据1和证据3明确载明房屋、土地所有人为劳智奇，恰恰证明原告并非本案行政行为的相对人；对证据7-9的真实性无异议，但对其证明问题有异议，证据7证明被诉拆除行为属于协议征收行为，并非强制拆除行为；对证据8有异议，该证据能够证明征收补偿款已付清，被告属于“先补偿后拆迁”；对证据9有异议，该证据能够证明劳智奇同意拆除房屋；对证据10中的视频光盘真实性有异议，对证据11、12真实性无异议，但对其证明问题有异议，认为本案属于协议征收非强制拆除，另外，证据12中体现了补偿方式为“运费”，因此相关权利人有义务在取得补偿后自行搬运。
被告二道区政府向本院提交了以下证据、依据：1.长春市二道区房屋征收工作管理办公室与劳智奇签订的《非住宅房屋征收补偿协议书》，用以证明被告与被征收人已经签订补偿协议，被征收人同意被告依约定拆除房屋；2.付款凭据，包括建设银行代收付成功清单、中国工商银行批量开户大额储蓄存单清单、业务回执单（付款）及中国工商银行转账支票存根，用以证明被告足额支付了补偿后，依法实施了房屋拆除行为；3.承诺函，用以证明劳智奇的父亲劳振军同意被告在足额支付补偿款后，对房屋实施拆除行为；4.劳振军的承诺，用以证明在被告在足额支付补偿款后，其同意对房屋实施拆除行为；5.关于立即将堆放物品搬离的通知及张贴照片共两张、现场搬离时原告负责人在场的照片的两张、搬离现场摆放及遮盖的照片三张，此七张照片共同证明被告搬离物品的事实原告知晓，被告搬离物品时，原告经营者张岩和两位负责人均在现场，且被告仅是将物品搬离至屋外，并未实施扣押、保全等行为，搬离后进行了遮盖，处置妥当，并无不当。被告二道区政府向本院提供的法律依据是：《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第四十二条。
经庭审质证，原告二道区宏宜兴饭店的质证意见如下：对证据1，该征收补偿协议书中约定“搬迁补偿”为3,492,193.00元，被告在答辩中明确搬迁补偿的内容为设备，即对原告的生产设备的搬迁补偿费用，故原告属与被告行政行为有利害关系的相对人，另外，该协议的性质属行政协议，对行政协议无法履行时，行政机关应当依法行使职权；对证据2-4真实性无异议，但对其证明问题有异议，以上证据能够证明被告违反法律规定及双方当事人约定实施了强制执行行为，2017年9月14日被告给付劳智奇两千万元，和劳振军出具的承诺中“款到后三日内交付拆除”均能够证明被告违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定和双方的约定，于给付补偿款当天就实施了搬迁与拆除行为；对证据5有异议，该照片不知道张贴在何处，无法证明被告履行了法律规定的送达程序，且该证据是2017年9月14日实施强制执行行为后制作，显然无法作为确认本案被诉行政行为合法性的依据，另外，标注“9月14日原告配合执行断电”的照片内容与被告要证实的客观情况不符，2017年9月14日当天照片显示的房屋已经不存在，所以该照片并不是2017年9月14日拍摄的，对于张岩在现场的照片可以看出其被限制了人身自由，也证明了被告实施的行政强制行为违法。
本院对上述证据认证如下：原告二道区宏兴宜饭店提供的证据1-6能够证明原告系涉案集体土地的实际使用人，被告二道区政府对原告租用的房屋实施了拆除行为，故原告具备诉讼主体资格，本院对该组证据予以采纳；对原告提供的证据7-10的真实性，本院予以确认，且该组证据能够证明被告违法实施强制拆除行为，本院对其证明的问题予以采纳；对原告提供的证据11、12的真实性，本院予以确认。被告二道区政府提供的证据1-4的真实性，本院予以确认，但该组证据不能证明被告主张的“协议征收”行为合法；被告提供的证据5的真实性，本院予以确认，但不能证明被告依法送达了《关于立即将堆放物品搬离的通知》，对被告的其他证据问题本院予以采纳。
经审理查明，2015年9月11日，案外人劳智奇从潘伟处购买了位于长春市二道区英俊乡长青村的集体土地上的产权房屋四处，该四处房屋均登记在长春一杯解保健饮料厂名下。同时，劳智奇与原告二道区宏宜兴饭店签订《房屋租赁合同》，由二道区宏宜兴饭店承租劳智奇上述房屋中的三处，用于经营饭店。2016年10月18日，被告二道区政府作出《长春市百里伊通河水系生态治理工程-
东新开河项目集体土地区域征收补偿实施方案》，对东新开河项目范围内集体土地上房屋等附着物实施征收，劳智奇的四处房屋在该方案的范围内。该方案作出前，该地块集体土地征收项目未取得省级人民政府或国务院批准征收文件。2017年6月9日，长春市二道区房屋征收工作管理办公室受被告二道区政府的委托，与劳智奇签订编号BXD-003《非住宅房屋征收补偿书》，双方约定被告二道区政府对劳智奇四处房屋所占集体土地进行征收，给予劳智奇包括房屋价值补偿、停产停业损失、搬迁补偿、地上附属物补偿和土地补偿款共计39,191,890.00元。2017年8月11日、9月14日被告二道区政府向劳智奇分次足额支付了补偿款。2017年9月14日，被告二道区政府对原告二道区宏宜兴饭店租用的房屋实施了强制拆除行为，强制拆除过程中，将原告二道区宏宜兴饭店屋内的物品搬至屋外。原告二道区宏宜兴饭店不服，诉至本院。
本院认为：一、关于本案的被诉行政行为。原告二道区政府于2017年9月14日对原告二道区宏宜兴饭店租用的房屋实施了拆除行为，在拆除的过程中，为了避免房屋内的物品损毁，被告二道区政府将房屋内的物品搬离至屋外，该搬离行为只是实施拆除过程中的一个环节，不能成为一个独立的行政行为。据此，原告二道区宏宜兴饭店的诉讼请求“确认被告二道区政府于2017年9月14日实施的行政强制执行行为违法”，应为确认被告二道区政府于2017年9月14日对原告二道区宏宜兴饭店实施的强制拆除其租用的房屋行为违法。虽然被告二道区政府主张其在拆除涉案房屋前，已经与房屋所有权人劳智奇达成了补偿协议，其拆除行为属“协议拆迁”，不属于强制拆除。经审查，原告二道区宏宜兴饭店的经营者张岩与劳智奇签有房屋租赁协议，原告二道区宏宜兴饭店属房屋的实际使用权人，被告二道区政府的拆除行为实质上剥夺了原告二道区宏宜兴饭店对房屋的占有和使用，该行为对原告二道区宏宜兴饭店来说，应属行政强制行为。
二、关于原告二道区宏宜兴饭店是否为本案适格原告。如前所述，被告二道区政府的强制拆除行为剥夺了原告二道区宏宜兴饭店对房屋的占有和使用，故原告二道区宏宜兴饭店与被诉行政行为具有利害关系。另外，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条，即“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”的规定，原告二道区宏宜兴饭店作为集体土地的实际使用人，可以以自己的名义对涉案房屋的拆除行为提起行政诉讼。故对被告二道区政府提出的原告主体不适格的主张，本院不予支持。
三、涉案的土地性质为集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，国家为公共利益的需要，可以依法对土地实行征收并给予补偿。但是，集体土地征收必须经省级以上人民政府批准。本案中，被告二道区政府对涉案土地征收未取得省级以上人民政府批准手续，故被告二道区政府与集体土地使用权人签订征收补偿协议不属于按照《中华人民共和国土地管理法》规定的法定程序进行征收行为。被告二道区政府主张协议拆迁的实质系以协议购买的方式代替了应当依法进行的征收补偿工作，虽然其与劳智奇签订了所谓的征收补偿协议，但不能违反法律的禁止性规定，其签订的征收补偿协议不能取代按照法定程序进行的土地或房屋征收。据此，被告二道区政府对涉案房屋的强制拆除行为不属于依法履行征收程序的行为。原告二道区宏宜兴饭店作为涉案房屋的承租人，在合法占有、使用房屋的情况下，即使涉案地块存在合法有效的集体土地征收批复，对于违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的行为，亦应当根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，可以申请人民法院强制执行，被告二道区政府也无权直接对房屋的承租人直接实施强制拆除行为。
综上，二道区政府对涉案房屋实施的强制拆除行为违法，其主张“协议拆迁”的主要证据不足，本院不予支持。原告二道区宏宜兴饭店的诉讼请求成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第（二）款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告长春市二道区人民政府于2017年9月14日对原告二道区宏宜兴饭店租用的房屋强制拆除行为违法。
案件受理费50元，由被告长春市二道区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 杨 光
代理审判员 高婧明
代理审判员 厉 丽
二〇一八年四月二十七日
书 记 员 刘雅林