西安铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2018）陕71行终411号
上诉人（原审原告）曹青，男，汉族。
委托代理人余祥，上海市锦天城（西安）律师事务所律师。
委托代理人杨笑，上海市锦天城（西安）律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）陕西省工商行政管理局，住所地陕西省西安市未央区二环北路东段739号。
法定代表人王吉德，局长。
委托代理人齐鸣明，陕西省工商行政管理局工作人员。
委托代理人李耀华，陕西海普睿诚律师事务所律师。
上诉人曹青因与被上诉人陕西省工商行政管理局工商行政登记一案，不服西安铁路运输法院（2018）陕7102行初588号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
曹青一审诉称，其与杨某某、华某某系陕西泓信工程有限公司（以下简称“泓信公司”）股东，分别持有公司20%、60%、20%股权。2017年9月19日，杨某某、华某某伪造原告签名，制作虚假的股权转让协议、股东会决议、公司章程，将原告持有公司的20%股权（出资额402万元）无偿转让到杨某某名下、解除原告公司经理职务、修改公司章程，并就前述变更事项在被告处办理了工商变更登记。被告办理泓信公司股权变更登记时，在原告本人未亲自到场的情况下，没有审查相关文件签字的真实性，以伪造的股权转让协议、股东会决议、公司章程为杨某某、华某某办理了公司变更登记。被告在办理公司股权变更时未尽到合理审查义务，严重损害原告的合法权益。原告提起诉讼，请求：1、撤销被告于2017年9月25日对陕西泓信工程有限公司的工商变更登记；2、本案诉讼费由被告承担。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件:…(三)有具体的诉讼请求和事实根据；…”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”。本案中，被告作出变更泓信公司工商登记行为的基础依据为泓信公司登记（备案）申请书、股权转让协议、股东会决议及公司章程，即股权转让协议、股东会决议及公司章程的合法与否是决定被告变更原告出资额、经理职务行为合法与否的前提；被告按照相关法律规定对泓信公司申请材料进行形式审查，而股权转让协议、股东会决议、公司章程的效力问题属于《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国合同法》的调整范围，原告在未依法确认股权转让协议、股东会决议、公司章程效力情况下，径行起诉要求撤销被告2017年9月25日对泓信公司的工商变更登记行为缺乏事实依据，原告的起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定：驳回原告曹青的起诉。案件受理费50元（原告已预交），退还原告曹青。
曹青不服一审裁定上诉称,一审法院认定“被上诉人对公司的申请材料不负有实质审查义务”错误。根据最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第二条有关“登记机关进一步核实申请材料的问题”的规定，登记机关有权也有义务对申请材料中签字或者盖章的真伪进行核实确认。此外，《公司登记管理条例》第五十三条第三款也赋予了登记机关对提交的申请材料核实的权力。根据行政法权责相统一原则，既然享有核实材料真实性的权力，就应当承担相应的审慎审查义务。本案中，被上诉人对杨某某、华某某提交的伪造签名的虚假公司股东会决议、股权转让协议、公司章程均未进行必要地确认与核实，未能尽到必要的审慎审查义务，应当承担登记违法的法律后果。一审法院在裁定中认定被上诉人对申请材料仅负责形式审查，不负有实质审查义务错误，应依法予以纠正。二、一审法院以“起诉缺乏被诉行政行为违法的事实依据”为由驳回上诉人的起诉错误。《行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实依据”。“事实依据”是要求原告提供事实依据证明存在行政争议，而不是要求原告提供证据证明具体行政行为违法。本案一审法院认定上诉人提供的证据不能证明被诉行政行为违法，以缺乏事实依据为由驳回起诉错误，不仅违背了《行政诉讼法》第四十九条的立法精神，也不符合《行政诉讼法》中举证责任倒置的证据规则。应依法予以纠正。另，一审法院在程序上没有给上诉人送达司法公开告知书、合议庭组成人员通知书、举证通知书等法律文书，裁定作出时被上诉人还处于答辩期间内，程序上存在问题。综上，上诉人起诉符合法律规定，一审法院裁定错误，故上诉请求：1、撤销西安铁路运输法院（2018）陕7102行初588号行政裁定书，指令西安铁路运输法院对本案进行实体审理；2、本案的诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人陕西省工商行政管理局答辩称，一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。根据《行政诉讼法》第四十九条第三项和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，并提供符合起诉条件的相应的证据材料。一审法院认为，本案股东会决议、法定代表人信息及公司章程是否合法有效是决定变更登记是否合法的前提，被上诉人是对泓信公司的申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行形式审查，而公司股东会决议、法定代表人信息及公司章程的效力问题属于《中华人民共和国公司法》调整范围，在未经依法确认上述材料效力情况下，原告起诉要求撤销变更登记缺乏事实依据，原告起诉依法应予驳回。二、《公司登记管理条例》第二条规定，申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。《企业登记程序规定》第八条规定，申请人应当如实向企业登记机关提交有关材料和反映实施情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。国务院关于《注册资本登记制度改革方案》明确规定，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。对工商变更过程中公司提交的申请材料，审核人员没有专业的鉴别能力，只能进行形式审查。三、泓信公司提交的变更（备案）申请材料齐全，符合法定形式，被上诉人核准时尽到了审查义务，登记程序合法。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律准确，裁判正确，应驳回上诉人的上诉。
曹青向一审法院提交了以下证据：1、《国家企业信用信息公示系统陕西泓信工程有限公司企业信息公示报告》；2、《有限责任公司变更登记审核表》、《公司登记（备案）申请书》、陕西泓信工程有限公司营业执照（副本）、陕西泓信工程有限公司股东会决议、陕西泓信工程有限公司章程、陕西泓信工程有限公司股权转让协议、承诺书。
陕西省工商行政管理局未向一审法院提交证据和答辩状，对曹青提交的证据也无质证意见。
二审经审理查明，2017年9月19日泓信公司向陕西省工商行政管理局递交了《公司登记（备案）申请书》，变更内容为投资人（股权）备案、经营范围、董事、监事、经理备案变更，其中“投资人（股权）备案”投资人由杨某某、曹青、华某某三人变更为杨某某、华某某，曹青的出资额402万变更给杨某某；“董事、监事、经理备案”中“曹青，经理”变更，其不再担任公司经理，同时递交了泓信公司营业执照（副本）、股东会决议、泓信公司章程、股权转让协议、承诺书等申请变更登记材料，2017年9月25日陕西省工商行政管理局作出《有限责任公司变更登记审核表》，对泓信公司上述投资人（股权）备案、经营范围、董事、监事、经理备案变更申请经审核予以准许。曹青认为泓信公司股东杨某某、华某某伪造其签名，制作虚假的股权转让协议、股东会决议、公司章程到陕西省工商行政管理局办理了案涉工商变更登记，陕西省工商行政管理未尽到合理审查义务，遂于2018年3月13日向一审法院递交了起诉状，以陕西省工商行政管理局为被告提起本案诉讼。
另查明，一审法院在审理本案中，未向曹青送达司法公开告知书、合议庭组成人员通知书、举证通知书等法律文书，裁定作出时被上诉人仍处于答辩期间内，被上诉人也未递交答辩状和证据。且二审询问上诉人曹青委托代理人，其委托代理人称，本案在一审法院立案庭立案时，该委托代理人代曹青向一审法院递交了笔迹鉴定申请书，申请对泓信公司进行案涉工商变更登记时向陕西省工商行政管理提交的股东会决议、股权转让协议中“曹青”签名进行司法鉴定，一审法院立案庭工作人员告知曹青委托代理人向审判庭承办法官提交，因本案一审在答辩期内就裁定驳回了曹青起诉，该笔迹鉴定申请书未能向一审法院递交，在本院向上诉人作询问笔录时曹青委托代理人向本院递交了这份笔迹鉴定申请书。
本院认为，依照《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条的规定，陕西省工商行政管理局具有公司登记的法定职权。
本案的争议焦点是上诉人曹青的起诉是否缺乏事实根据，原审裁定驳回起诉是否正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼应当有“具体的诉讼请求和事实根据”。通常认为，所谓“事实根据”，是指一种“原因事实”，也就是能使诉讼标的特定化或者能被识别所需的最低限度的事实。通俗地说，是指至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在。例如，如果请求撤销一个行政决定，就要附具该行政决定；如果起诉一个事实行为，则要初步证明是被告实施了所指控的事实行为。上诉人曹青提起本案诉讼，系请求撤销被上诉人陕西省工商行政管理局于2017年9月25日对泓信公司的工商变更登记，故本案的被诉行政行为是陕西省工商行政管理局于2017年9月25日对泓信公司的工商变更登记的行政行为。上诉人向一审法院提交的国家企业信用信息公示系统泓信公司企业信息公示报告及泓信公司案涉公司变更登记申请材料和审核材料证据能够证明陕西省工商行政管理局实施了2017年9月25日对泓信公司的工商变更登记行政行为，虽然曹青在起诉状事实与理由中仅陈述泓信公司伪造其签名，制作虚假的股权转让协议、股东会决议办理了案涉公司变更登记，未提交股权转让协议、股东会决议系伪造的证据，但曹青已在本案一审立案时递交了笔迹鉴定申请，申请对泓信公司进行案涉工商变更登记时向陕西省工商行政管理提交的股东会决议、股权转让协议中“曹青”签字进行司法鉴定，因立案庭告知其交到审判庭，待曹青准备递交审判庭时本案已在答辩期内作出驳回起诉裁定，综合以上分析，上诉人曹青提起本案诉讼的“原因事实”已经具备，符合起诉条件，一审以缺乏事实根据为由驳回曹青的起诉显属适用法律不当。同时，一审法院在未向曹青送达合议庭组成人员告知书、举证通知书等诉讼文书时，即作出驳回起诉裁定，审判程序上也存在瑕疵。综上，一审裁定适用法律有误，审判程序存在瑕疵，应予纠正。上诉人曹青的起诉符合起诉条件，其上诉理由成立，本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：
一、撤销西安铁路运输法院（2018）陕7102行初588号行政裁定；
二、本案指令西安铁路运输法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 胡 雁
审 判 员 柴 苗
代理审判员 陈泉池
二〇一八年六月十五日
书 记 员 陈思雨