广东省江门市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤07行初53号
原告新会区睦洲镇区根定虾苗场。住所地：广东省江门市新会区睦洲镇东向渡口所侧。
经营者区根定。
委托代理人陈武能，北京陈武能律师事务所律师。
被告江门市新会区人民政府。住所地：广东省江门市新会区会城同庆路*号。
法定代表人梁明建，区长。
委托代理人邓丽华，广东永基律师事务所律师。
委托代理人谭小玲，广东永基律师事务所律师。
第三人江门市新会区睦洲镇东向村民委员会。住所地：广东省江门市新会区睦洲镇东向村。
法定代表人廖建文，主任。
原告新会区睦洲镇区根定虾苗场（以下简称“区根定虾苗场”）诉被告江门市新会区人民政府（以下简称“新会区政府”）、第三人江门市新会区睦洲镇东向村民委员会（以下简称“东向村委会”）行政强制纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2018年2月9日公开开庭进行了审理。原告区根定虾苗场的经营者区根定及其委托代理人陈武能、被告新会区政府的副区长郑祖材及委托代理人邓丽华到庭参加了诉讼。第三人东向村委会经本院传票合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告区根定虾苗场诉称：一、新会区政府下属江门市新会区睦洲镇人民政府（以下简称“睦洲镇政府”）于2017年6月16日在区根定虾苗场处张贴《通知》。新会区政府于2017年7月4日发出《行政处罚听证告知书》。2017年7月7日上午11时10分，新会区政府下属睦洲镇政府派人和广东电网有限责任公司江门新会供电局(睦洲供电所)共同将《关于配合政府对用户停电的通知书》送达给区根定虾苗场，该停电通知规定从2017年7月12日9时00分开始停电。区根定虾苗场为了维护自己的合法权益，当天(即7月7日)下午马上去新会区信访局和供电局上访。2017年7月10日，新会区政府法制局向区根定虾苗场发出《听证通知书》，设在2017年7月28日下午3时进行听证。2017年7月12日下午4时，新会区政府下属睦洲镇政府派人和广东电网有限责任公司江门新会供电局（睦洲供电所）共同强行关闭区根定虾苗场的电闸，造成区根定虾苗场大量的虾苗和鱼获因缺氧而全部死亡，经济损失100万元。二、睦洲镇政府与东向村委会共同侵犯区根定虾苗场的财产权。1.2017年8月15日，新会区政府向区根定虾苗场送达新府告[2017]16号《行政处罚决定书》。当天东向村委会就向区根定虾苗场发出文件，将于2017年8月16日拆改。2.2017年8月16日上午及下午，睦洲镇政府副镇长龙某某到现场指挥东向村委会出动60多人进场非法强拆区根定虾苗场。3.区根定虾苗场当天报警和向有关方面反应，但没有得到回复。随后委托律师向江门市人民政府副秘书长马某某先生及有关人士寄出投诉信，都没有任何回复。三、区根定虾苗场被新会区政府和东向村委会侵权造成的重大经济损失。区根定虾苗场是合法生产经营者，拥有一系列政府批文和执照，依法受法律保护。2017年8月16日，新会区政府下属睦洲镇政府和东向村委会共同实施行政侵权行为，已造成区根定虾苗场经济损失700万元。新会区政府及东向村委会在缺乏合法拆除区根定虾苗场生产场地的手续下，其行为完全是一种行政侵权行为，依法必须给予区根定虾苗场赔偿。四、区根定虾苗场的基本观点和立场。由于《行政处罚决定书》仍处于未生效状态，不能作为执法依据。睦洲镇政府和东向村委会无权依照《行政处罚决定书》对区根定虾苗场进行拆除，其行为属于共同行政侵权。另外，睦洲镇政府系新会区政府派出机构，不具有行政法人机关资格，依照《中华人民共和国宪法》及《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，区根定虾苗场把新会区政府列为本案被告。为了维护自己的合法权益，区根定虾苗场现依照《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国侵权责任法》等规定，特提起行政诉讼，诉请：l.依法确认新会区政府和东向村委会在2017年8月16日非法拆除区根定虾苗场生产场所的行为，属于共同行政侵权行为。2.判令新会区政府和东向村委会因行政侵权行为而应赔偿经济损失700万元给区根定虾苗场。3.判令新会区政府和东向村委会共同承担本案的所有诉讼费用。
被告新会区政府辩称：一、新会区政府的主体不适格。1.新会区政府没有对区根定虾苗场作出过拆除处理的具体行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，新会区政府不应作为本案的被告。2.根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第一条和第五十四条的规定，睦洲镇政府属镇一级行政机关不属于新会区政府的派出机构，睦洲镇政府应在其职权范围内，自行作出相应的具体行政行为。如睦洲镇政府的具体行政行为违法，应列其为被告，而不应列新会区政府为被告。因此，新会区政府不是本案的适格被告。二、区根定虾苗场具有违法事实，新会区政府已对其作出关闭决定。区根定虾苗场在江门市新会区睦洲镇东向渡口所侧建设的虾苗场建设项目，位于新会××水厂××沙××水点饮用水水源××保护区内，该建设项目属于与供水设施和保护水源无关的建设项目。前述违法事实，己由新会区政府查明。为此，根据《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条第一款的规定，新会区政府已于2017年8月15日作出新府告[2017]16号《行政处罚决定书》，责令区根定虾苗场关闭在江门市新会区睦洲镇东向渡口所侧建设的虾苗场，但新会区政府并没有作出拆除区根定虾苗场生产场所的处理，也没有派人强拆区根定虾苗场的生产场所。三、区根定虾苗场诉请的经济赔偿缺乏依据。如上所述，新会区政府没有对区根定虾苗场作出拆除处理，区根定虾苗场因生产场所被拆除所遭受的损失，与新会区政府无关。退一步讲，如法院认定新会区政府需赔偿经济损失，则区根定虾苗场提交的证据，均为其单方制作，不能证明其遭受的实际损失。区根定虾苗场关于赔偿经济损失的诉请，缺乏事实依据。综上所述，新会区政府没有对区根定虾苗场作出拆除处理决定，新会区政府不是本案适格被告，区根定虾苗场的诉请缺乏事实和法律依据。请查明事实，驳回区根定虾苗场的诉讼请求。
第三人东向村委会述称：一、区根定虾苗场诉称东向村委会非法拆除其生产场所与事实不符。2004年12月15日，东向村委会与翁某某签订《承包合同》一份，约定东向村委会将烂围虾苗场出租给翁某某，作绿化用途，种植树苗，租赁期限为2005年1月1日至2019年12月30日。后据翁某某反映，翁某某曾于2008年1月1日与区根定签订《租赁合同》一份，约定将上述《承包合同》项下的烂围虾苗场转租给区根定，租赁期限为2008年1月1日至2019年12月31日。鉴于翁某某未经东向村委会同意，擅自将上述租赁的烂围虾苗场转租给区根定，且上述烂围虾苗场地现被用于非种植树苗等绿化用途，翁某某的上述行为，已经严重违反了其与东向村委会所签订的《承包合同》的相关约定，构成了根本违约。为此，根据《中华人民共和国合同法》的有关规定，东向村委会决定解除与翁某某间签订的《承包合同》，并于2017年7月21日向翁某某送达了书面的《解除合同通知书》。但是翁某某和实际使用人区根定均没有按《解除合同通知书》的要求，在限期前将有关土地交还东向村委会，东向村委会遂根据村民代表大会的表决，于2017年8月16日，自行组织人员清拆了烂围虾苗场，收回了属于东向村委会所有的土地。因此，东向村委会是依法解除合同及收回被违约占用的土地，并不存在侵权情形。区根定虾苗场称东向村委会非法拆除，与事实不符。二、东向村委会并非本案适格的诉讼主体，区根定虾苗场诉请东向村委会在本案中承担赔偿责任，缺乏法律依据。东向村委会并非行政机关，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，东向村委会明显不属于法律规定应当参加本案诉讼的第三人，东向村委会并非本案适格的诉讼主体。此外，本案的案由为行政纠纷，东向村委会对区根定虾苗场实施清拆的行为，依法不属于具体行政行为，而应属于一般民事法律行为。东向村委会对区根定虾苗场实施清拆的行为，是否对区根定虾苗场构成侵权，是否需要对区根定虾苗场承担相关侵权赔偿责任，依法应属于民事诉讼的受案范围。区根定虾苗场亦因此曾循民事诉讼的途径，另案起诉了东向村委会主张相关民事权利。故此，区根定虾苗场在本案中诉请东向村委会承担赔偿责任，缺乏法律依据。三、区根定虾苗场诉请的经济赔偿，缺乏事实和法律依据。如上所述，东向村委会并不存在侵权，区根定虾苗场因生产场所被拆除所遭受的损失，与东向村委会无关。此外，区根定虾苗场在本案中举证的证据，亦未能充分证明其因此遭受的实际损失的数额。区根定虾苗场关于赔偿经济损失的诉请，缺乏事实和法律依据。综上所述，东向村委会是依法收回被违约占用的土地，并未实施区根定虾苗场主张的所谓侵权行为。区根定虾苗场的诉请缺乏事实和法律依据，请求查明相关案件事实，依法驳回区根定虾苗场的诉讼请求。
经审理查明：2004年12月15日，东向村委会与翁某某签订《承包合同》约定将烂围虾苗场给予翁某某承包，用作绿化用途，种植树苗，承包期限自2005年1月1日至2019年12月30日。2017年6月16日，睦洲镇政府作出《通知》，告知区根定虾苗场其经营的虾苗场位于饮用水源一级保护区内，要求其在接到通知后5天内自行清理现场，停止进行相关养殖行为，否则将采取强制措施。2017年7月4日新会区政府作出新府告[2017]13号《行政处罚听证告知书》，告知区根定拟责令其关闭违法违规建设的虾苗场项目，其有权在收到告知书之日起3日内提出听证。其后区根定向新会区政府申请听证，新会区政府定于2017年7月28日举行听证。2017年7月21日，东向村委会向翁某某及区根定作出《解除合同通知书》，认为翁某某擅自将烂围虾苗场转租给区根定，违反了《承包合同》的约定，决定解除与翁某某之间的《承包合同》，要求翁某某和区根定（实际使用人）自收到通知之日起3日内交还烂围虾苗场，自行拆除场地内的违法建筑及搬走自有物。2017年8月15日，东向村委会向翁某某及区根定作出《通知书》，决定在2017年8月16日自行处置烂围虾苗场内的违法设施及相关物品。同日，新会区政府作出新府告[2017]16号《行政处罚决定书》，决定责令区根定关闭违法违规虾苗场。区根定认为涉案拆除行为为新会区政府及东向村委会共同作出，侵犯其合法权益，遂提起本案行政诉讼。
另查明，区根定虾苗场以东向村委会为被告向江门市新会区人民法院提起（2017）粤0705民初3470号民事诉讼，要求其赔偿单方提前两年半终止合同造成区根定虾苗场的经济损失400.5万元。该案尚在审理中。
再查明，在本案庭审中，关于新会区政府认为其并非本案适格被告，应列睦洲镇政府为本案被告的问题，经本院释明，区根定虾苗场坚持将新会区政府列为本案被告。此外，区根定虾苗场口头向本院提出涉案经济损失的评估申请。
本院认为，本案属行政强制纠纷。本案的焦点问题是新会区政府作为本案被告是否适格。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第一条“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”、第五十四条“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关”的规定，本案中，区根定虾苗场认为睦洲镇政府工作人员到现场指挥东向村委会实施拆除行为侵犯其合法权益，睦洲镇政府作为睦洲镇的镇一级人民政府，其具有独立的主体资格,可作为行政诉讼的被告。而从本案现有证据无法证明新会区政府实施了涉案拆除行为或委托睦洲镇政府实施了涉案拆除行为，也即是说无法证明新会区政府为本案适格被告。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”的规定，在新会区政府并非本案适格被告的情况下，经本院释明，区根定虾苗场坚持将其列为本案被告，属于错列被告并拒绝变更，应当裁定驳回其起诉。鉴此，区根定虾苗场庭审中提出的关于涉案经济损失的评估申请，本院亦不予审查。
综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款的规定，裁定如下：
驳回原告新会区睦洲镇区根定虾苗场的起诉。
本案不收取案件受理费，已经预收的50元受理费由本院退回原告新会区睦洲镇区根定虾苗场。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 邓 球
审 判 员 廖学安
审 判 员 陈 健
二〇一八年三月六日
法官助理 吴慧仪
书 记 员 陈秀霞