宁夏回族自治区中宁县人民法院
p t ” > 行 政 裁 定 书
（2017）宁0521行初6号
原告柳月琴，女，生于1952年2月10日，汉族，不识字，农民，住宁夏回族自治区中宁县。
委托代理人周金宝，男，生于1950年1月11日，汉族，初中文化，农民，住宁夏回族自治区中宁县。系柳月琴丈夫。代理权限为特别授权。
委托代理人毛学锋，宁夏中宝律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被告中宁县国土资源局，住所地：宁夏回族自治区中宁县新区。
法定代表人田维荣，男，局长。
委托代理人王占生，该局工作人员。代理权限为特别授权。
委托代理人王新慧，宁夏丰安律师事务所律师。代理权限为特别授权。
第三人中宁县石空镇人民政府，住所地：宁夏回族自治区中宁县石空镇。
法定代表人雍天信，男，镇长。
委托代理人何建忠，宁夏丰安律师事务所律师。代理权限为特别授权。
第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司，住所地：宁夏回族自治区中宁县平安东街红宝家园。
法定代表人王化清，男，总经理。
委托代理人李睿，北京市中银（银川）律师事务所律师。代理权限为特别授权。
原告柳月琴诉被告中宁县国土资源局、第三人中宁县石空镇人民政府、宁夏中煤沃德新能源有限责任公司确认土地征收行政行为违法一案，本院于2017年7月25日受理后，依法组成合议庭，于2017年10月10日公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告柳月琴诉称，2003年3月1日，原告响应政府号召与中宁县某乡人民政府签订《草原承包合同》，由原告承包位于××县荒漠化草场5000亩，中宁县石空镇人民政府给原告发放了《草原使用权证》，并划定了草原承包范围及四至界限。原告陆续交清了50年草原承包费，随后又与政府签订了《草原围栏看护管理合同书》和《草原围栏四至界线示意图》。在中宁县某乡人民政府与中宁县石空镇人民政府合并后，原告又将部分承包费交至中宁县石空镇人民政府。2014年8月份，被告中宁县国土资源局在不告知原告的情况下，擅自违法将原告所包草场1100亩租赁给第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司用于光伏电厂设置与光伏发电，强行破坏原告草场植被。原告多次找第三人中宁县石空镇人民政府协商，要求第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司停止侵害，但各方均不理睬，后原告提起民事诉讼。2017年5月26日，中宁县人民法院作出(2016)宁0521民初2588号民事裁定，认为原告取得草原承包权合法有效，被告与原告未解除合同的情况下，擅自将原告所承包草原租赁给第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司的行为存在瑕疵，但该行为系行政行为。原告认为被告没有依法履行征地程序的前提下，违法征地，擅自将其承包的草原租赁给第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司，严重侵犯了原告合法权益，现要求：一、依法确认被告中宁县国土资源局土地征收行政行为违法；二、判令被告赔偿原告损失66万元；三、本案受理费由被告承担。
原告向法庭提交如下证据材料：
一、《草原使用权证》、《草原围栏承包管理合同书》、《草原围栏四至界线示意图》各一份，拟证实原告承包草原面积5000亩，其中围栏面积3054亩，并划定坐标及四址范围的事实；
二、草原承包费收据六份，拟证实原告向第三人中宁县石空镇人民政府交纳草原承包费的事实；
三、《土地租赁协议》、《关于宁夏中煤沃德中宁一期光热一体化项目变更性质及名称的函》、《关于宁夏中煤沃德中宁光热电一体化示范项目登记备案的通知》、《关于宁夏中煤金海洋中宁光热电一体化示范项目建设用地的预审意见》、《关于宁夏中煤沃德新能源中宁光热电一体化一期30MWP项目备案通知书》各一份，拟证实被告与第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司签订土地租赁合同，侵占原告草原的事实；
四、照片五张，拟证实第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司光伏发电厂占用原告草原的事实；
五、中宁县人民法院（2016）宁0521民初2007号民事裁定书、中卫市中级人民法院民事裁定书各一份，拟证实第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司与被告签订土地租赁合同占有原告1067.79亩草原的事实；
六、中宁县人民政府关于印发《中宁县征用农村集体土地补偿标准的通知》一份，拟证实原告要求被告补偿占有草原费用的依据的事实；
七、中宁县人民法院（2016）宁0521民初2588号民事裁定书一份，拟证实该案经民事起诉后，中宁县人民法院认为本案系行政案件，依法驳回原告起诉的事实。
被告中宁县国土资源局辩称，一、本案不应定性为行政征收。涉案土地属于国有土地，根据《土地管理法》的规定，只有集体土地转变为国有土地才存在征收的问题。国家建设使用国有土地只存在收回的问题，不存在征收的问题。二、中宁县国土资源局不是本案适格被告，原告在诉状中所述第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司使用的土地，中宁县国土资源局既未作出征收决定，也未作出收回决定。从第三人和被告提供的证据来看，第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司使用土地是由中宁县人民政府对其项目选址意见进行备案登记，并由县人民政府作出中宁政土批[2015]26号建设用地使用权批复。被告依据中宁县人民政府的项目建设批复，与第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司签订土地租赁协议。该租赁协议是民事合同性质，不具有行政可诉性，不是行政诉讼标的和受案范围。三、原告认为被告没有依法履行征地程序的前提下违法征地，擅自将原告草原租赁第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司，严重侵犯了原告的合法权益。可见，原告针对的是没有依法履行征地程序，违法征地的行政行为，但原告并未提供征地决定，其提起的行政诉讼没有具体行政行为，应驳回原告的起诉。四、原告请求赔偿66万元没有依据。原告已经领取了附着物补偿款，对于收回国有土地补偿问题，应该由用地单位和相关具体实施收回国有土地的部门进行处理。补偿问题属于民事赔偿，不应该在行政诉讼中进行主张。
被告中宁县国土资源局向本院提交了以下证据、依据：
一、关于划拨宁夏中煤沃德新能源中宁光热电一体化示范项目国有建设用地使用权的批复一份，拟证实2015年9月10日，中宁县人民政府作出中宁政土批字[2015]26号批复，同意将位于石空镇规划区，面积为25260平方米（约合37.89亩）国有建设用地，划拨给宁夏中煤沃德新能源有限责任公司，作为中宁光热电一体化示范项目建设用地，中宁县人民政府收回国有土地的程序合法的事实；
二、关于宁夏中煤沃德新能源中宁光热电一体化示范项目登记备案的通知一份，拟证实2014年3月26日，宁夏发改委发出宁发改备案[2014]7号通知，批准第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司关于中宁光热电一体化示范项目，予以登记备案，要求抓紧落实各项建设，第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司所建项目是依法实施建设的事实；
三、关于宁夏中煤沃德中宁一期光热一体化项目变更性质及名称的函一份，拟证实2015年1月16日，宁夏发改委发出宁发改能源（发展）函[2015]35号函件，同意将中煤金海洋中宁光热电一体化示范项目建设性质变更为光伏发电项目，名称由中煤金海洋中宁光热电一体化示范项目变更为宁夏中煤沃德新能源中宁光伏发电项目的事实；
四、建设项目选址意见书一份，拟证实2013年8月15日，中宁县住房和城乡建设局依法批准许可光伏电站项目建设用地的规划，并进行建设项目选址，选址符合城乡规划要求，不存在侵权的事实；
五、《土地租赁协议》一份，拟证实2016年5月25日，被告与第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司签订土地租赁协议，将位于中宁县石空镇1067.79亩（永久性建设用地37.89亩，租赁面积1029.9亩）土地划拨、租赁给第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司，作为光伏电站项目建设用地。第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司依法取得土地，用于建设光伏新能源产业项目的事实；
六、人民调解协议书、领条各一份，拟证实原告与用地单位达成附着物补偿协议，并领取补偿款6万元的事实。
第三人中宁县石空镇人民政府述称，一、本案与第三人中宁县石空镇人民政府没有任何关系，请法庭驳回对第三人中宁县石空镇人民政府的诉讼。二、原告以行政诉讼的方式审查征收征用，而本案不存在该行为，诉求不能成立。三、关于赔偿问题，中宁县人民政府将国有草原收回另行发包，对符合法律要求的地上附着物进行补偿，原告请求对草地补偿或赔偿没有法律依据。四、原告的主体资格不适格，原告持有的草原土地使用权证上有四个人，原告只是其中一个人，行使权利应当经过其他人的同意。
第三人中宁县石空镇人民政府未向法庭提交证据。
第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司述称，一、我公司是经过宁夏发改委、中宁县人民政府、中宁县国土资源局、中宁县住房和城乡建设局、中宁县石空镇人民政府等部门审批、许可取得的项目土地，是依法取得的土地使用权，不存在原告所述的侵占事实，原告所诉的行政行为的合法性与我公司无关。二、原告提交的关于补偿证据，均是征收或征用农村集体土地的补偿标准，并不适用于本案。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司向本院提交了以下证据、依据：
一、关于宁夏中煤沃德新能源中宁光热电一体化示范项目登记备案通知一份，拟证实2014年3月26日，宁夏发改委发出宁发改备案[2014]7号通知，批准中宁光热电一体化示范项目，予以登记备案，要求抓紧落实各项建设条件。第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司依法取得政府部门的批准许可、登记备案，所建项目是依法实施的事实；
二、关于宁夏中煤沃德中宁一期光热一体化项目变更性质及名称的函一份，拟证实2015年1月16日，宁夏发改委发出宁发改能源（发展）函[2015]35号函件，同意将中煤金海洋中宁光热电一体化示范项目建设性质变更为光伏发电项目，名称由中煤金海洋中宁光热电一体化示范项目变更为宁夏中煤沃德新能源中宁光伏发电项目。第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司经政府部门依法许可，依法变更项目建设性质和名称的事实；
三、关于划拨宁夏中煤沃德新能源中宁光热电一体化示范项目国有建设用地使用权的批复，拟证实2015年9月10日，中宁县人民政府作出中宁政土批字[2015]26号批复，同意将位于××县，面积为25260平方米（约合37.89亩），划拨给第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司，作为中宁光热电一体化示范项目建设用地，土地用途为新能源产业项目用地。第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司依法取得划拨土地，用于建设新能源产业项目的事实；
四、《土地租赁协议》一份，拟证实2016年5月，被告与第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司签订土地租赁协议，将位于中宁县石空镇1067.79亩（永久性建设用地37.89亩，租赁面积1029.9亩），配置给宁夏中煤沃德新能源有限责任公司作为光伏电站项目建设用地。第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司依法取得土地，用于建设光伏新能源产业项目的事实；
五、建设项目选址意见书一份，拟证实2016年8月16日，中宁县住房和城乡建设局依法批准许可位于中宁县石空镇1129.5亩土地作为光伏电站项目建设用地。第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司项目土地经政府部门审核许可，符合城乡规划要求，是依法取得土地，不存在侵权的事实；
六、征地赔偿支付协议一份，拟证实2016年7月25日，第三人中宁县石空镇人民政府与宁夏中煤沃德新能源有限责任公司签订协议，协议赔偿款由中宁县石空镇人民政府代宁夏中煤沃德新能源有限责任公司兑付被征占户的事实。
经证据交换、庭审质证，本院对上述证据认证如下：
原告提交的证据，被告对证据一、二、三的真实性、合法性、关联性无异议，但对证据三的证明目的持有异议，认为土地租赁协议不存在侵权，该协议是依据中宁县政府[2015]26号批复签订，属于民事合同，不是行政行为，被告只是落实和执行；对证据四、五、七无异议；对证据六的真实性、合法性无异议，对其关联性持有异议，认为涉案土地是国有土地，不存在征收、征用的问题，国有土地的补偿，不适用该文件。第三人中宁县石空镇人民政府对证据一的证明目的持有异议，认为权利证书上有四个人，但只有原告一人主张权利；对证据二的关联性持有异议，认为围栏上的四址和草原证书上的四址与第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司占用土地是否重合不明确；对证据三的证明目的持有异议，认为原告接受了土地附着物的补偿，也就表明其将承包草原使用权交还政府；对证据四无异议，对证据五、六、七的关联性持有异议。第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司与被告和第三人中宁县石空镇人民政府的质证意见一致。经审核，原告提交的证据一、二、四、五、七具有证据的真实性、合法性、关联性，予以确认；证据三中的《土地租赁协议》所证实的被告将位于中宁县石空镇的1067.79亩国有土地划拨和租赁第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司的事实，原、被告及第三人均认可，对该事实予以确认；证据三中的其他证据具有证据的真实性、合法性、关联性予以确认；证据六与本案不具有关联性，不予确认。
被告提交的证据，原告对证据一、二、三的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的持有异议，认为该土地是中宁县政府划拨给第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司使用，发文要求被告进行实施，但被告没有按照该批复进行征地手续的审批，亦没有办理土地使用证，违背了土地批复的目的，被告存在征地程序违法；对证据四的真实性、合法性、关联性无异议，但该证据说明建设项目选址是由城乡建设局进行，由被告办理；对证据五的真实性、关联性无异议，对合法性和证明目的持有异议，认为从土地租赁协议的内容来看，被告明显违背了中宁县政府[2015]26号批复的用地目的，用民事协议掩盖了行政征地程序的合法性；对证据六的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的持有异议，认为该领条仅对附着物进行补偿，未对草原土地给予补偿。第三人均无异议。经审核，被告提交的证据一、二、三、四、六具有证据的真实性、合法性、关联性，予以确认；证据五所证实的被告将位于中宁县石空镇1067.79亩国有土地划拨和租赁第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司的事实予以确认。
第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司提交的证据，原告对证据一、二、三无异议；对证据四、五的合法性及证明目的持有异议，认为该土地不是依法取得，没有按照正常的行政征收程序进行，且没有办理划拨土地使用证，与中宁县人民政府[2015]26号批复相违背；对证据六的真实性无异议，但认为该证据恰好证实被告没有按照土地征收程序进行土地征收的事实，第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司依据没有合法性的土地租赁协议，取得土地使用权。被告无异议。第三人中宁县石空镇人民政府对证据一、二、三、四、五无异议；对证据六的证明目的持有异议，认为中宁县石空镇人民政府代用地单位将补偿款协调发放给承包权人，但其不是土地征收或征用部门。经审核，第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司提交的证据一、二、三、五、六具有证据的真实性、合法性、关联性，予以确认；证据四所证实的被告将位于中宁县石空镇1067.79亩国有土地划拨和租赁第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司的事实予以确认。
经审理查明，2003年3月1日，原告与原中宁县某乡人民政府签订《草原承包合同》，由原告承包位于××县荒漠化草场5000亩，第三人中宁县石空镇人民政府向原告发放了《草原使用权证》，使用期限为50年，并划定了草原承包四址。同时，原告与第三人中宁县石空镇人民政府签订了《草原围栏承包管理合同书》，陆续交纳了草原承包费。后中宁县某乡人民政府与中宁县石空镇人民政府合并，原告又向中宁县石空镇人民政府交纳部分承包费。2013年至2015年，经发改委、国土资源等部门审批，许可第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司在中宁县石空镇境内建设光热电一体化示范项目。2015年9月10日，中宁县人民政府批复将位于石空镇规划区面积37.89亩国有建设用地，划拨给第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司，作为光热电一体化示范项目建设用地。2016年5月25日，被告与第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司签订《土地租赁协议》，协议内容为，位于中宁县石空镇总面积1067.79亩国有土地由第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司使用，其中永久性建设用地37.89亩，租赁面积1029.9亩，160元／亩·年，租赁期限25年。2016年7月25日，宁夏中煤沃德新能源有限责任公司作为甲方与乙方中宁县石空镇人民政府签订《征地赔偿支付协议》，约定：乙方配合甲方负责协调与工程项目有关的村民及相关单位征地赔偿事宜，甲方负责支付相关的赔偿费用；地面附着物和占地赔偿款由乙方代甲方兑付被征占户。原告得知后，以被告租赁给第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司的土地系其承包的草场为由，多次找第三人中宁县石空镇人民政府协商。2016年7月22日，经中宁县石空镇人民调解委员会出面调解，补偿原告地上附着物款6万元。原告于同年8月1日领取该款。2016年8月18日，原告以第三人宁夏中煤沃德新能源有限责任公司侵占其承包草原为由，向本院提起民事诉讼要求停止侵害，本院裁定不予受理。原告不服提起上诉，中卫市中级人民法院裁定撤销本院的裁定，指令本院立案受理。本院受理后，裁定驳回原告的起诉。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政行为是否合法的前提是必须要有具体或抽象的行政行为。具体行政行为是指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人或其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。抽象行政行为是指行政主体非针对特定人、事与物所作出的具有普遍约束力的行政行为。本案中，被告并未作出土地征收决定或有征收行为，原告提起的行政诉讼无具体行政行为,其请求确认被告土地征收行政行为违法，无事实根据，依法不能成立。原告据此提出的相关赔偿主张依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第五十四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告柳月琴的起诉。
案件受理费50元，退回原告柳月琴。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于中卫市中级人民法院。
审判长邸长英
审判员董占河
人民陪审员朱艳芳
二〇一七年十二月十三日
书记员王燕