广东省江门市江海区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0704行初228号
原告：刘小梅，女，汉族，1962年10月15日出生，住址：广东省台山市，
原告：林志强（曾用名：林天才），男，汉族，1992年10月3日出生，住址：广东省台山市，
原告：林志坚，男，汉族，1995年2月15日出生，住址：广东省台山市，
原告：林志伟，男，汉族，1998年5月15日出生，住址：广东省台山市，
以上四原告的共同委托代理人：刘房友，男，汉族，1950年10月28日出生，住址：广东省珠海市香洲区，系原告刘小梅的哥哥。
被告：台山市赤溪镇人民政府。住所地：广东省江门市台山市赤溪镇田头圩镇前路*号。
法定代表人：戴志滔，该镇镇长。
委托代理人：梁有茂，广东广能律师事务所律师。
第三人：台山市赤溪镇铜鼓村北安二经济合作社。住所地：广东省台山市赤溪镇铜鼓村北安二经济合作社。
负责人：杨国华，该社社长。
原告刘小梅、林志强、林志坚、林志伟（以下简称“刘小梅等四人”）因与被告台山市赤溪镇人民政府（以下简称“赤溪镇政府”）、第三人台山市赤溪镇铜鼓村北安二经济合作社（以下简称“北安二经合社”）镇政府其他行政行为纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年9月20日公开开庭进行了审理。原告刘小梅等四人及共同委托代理人刘房友，被告赤溪镇政府的出庭负责人陈敏辉副镇长及委托代理人梁有茂均到庭参加了诉讼，第三人北安二经合社经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，不影响本案的审理。本案现已审理终结。
刘小梅等四人诉称：刘小梅是招郎入户的结婚妇女。1993年，北安二经合社以刘小梅系出嫁女为由，取消了刘小梅的北安二经合社集体经济组织成员资格，剥夺了刘小梅的相关分配权利，没有分配土地给刘小梅耕种，并将1981年第一次分到的责任田也强行收回。一直以来，刘小梅没有田地耕种，生活困苦，之后再生育的两个孩子也不准入户。经多次诉讼，赤溪镇政府才确认了刘小梅等四人是北安二经合社成员，享受与其他成员的同等待遇。赤溪镇政府还发出催告通知书，责令北安二经合社分田给刘小梅等四人耕种并参加分配。但至今，刘小梅等四人的问题未得到解决，原因就是镇政府的行政不作为。在无奈之下，刘小梅等四人又向赤溪镇政府提交《安排责任田申请书》，请求解决责任田问题，如果北安二经合社不同意，赤溪镇政府可以申请人民法院强制执行。递交申请书后，赤溪镇政府未及时答复。刘小梅等四人无奈，诉至法院，赤溪镇政府方作出《关于安排责任田申请的答复》。后经法院审理后，认为“镇人民政府对于刘小梅等4人的申请没有依法全面地履行法定职责”。于是，赤溪镇政府又作出（2017）赤镇行处字第6号《台山市赤溪镇人民政府行政处理决定书》，该《决定书》实质与前述《关于安排责任田申请的答复》的内容是相同的，赤溪镇政府根本不想履行其法定职责。刘小梅等四人不服，方又提起本案行政诉讼。
关于安排责任田问题。赤溪镇政府在前述《台山市赤溪镇人民政府行政处理决定书》中所查明的刘小梅所在户在1998年最后一次责任田调整时，已经参与了集体土地家庭承包，以户为单位取得了承包经营权的事实与实际不符。1998年重新调整承包地时，刘小梅所在户虽然有刘小梅、林志强的户口在北安二经合社，但未取得承包经营权。赤溪镇政府以承包期内，发包方不得调整土地等为由，认为赤溪镇政府现在依法不能要求发包方调整承包地，实质是赤溪镇政府不想履行其法定职责。在遇到自然灾害等情形下，有的农户没有责任田耕种，就应该要调整土地分配。刘小梅等四人没有责任田耕种是人为造成的，如果不进行土地调整，刘小梅等四人的生活将难以为继，因此，镇人民政府应该负起责任。另外，刘小梅等四人不是强求赤溪镇政府要求北安二经合社调整承包地，赤溪镇政府曾在《安排责任田申请的答复》中称“……但赤溪镇府也多次催告铜鼓北安二队经济合作社，如有预留的机动耕地或其他承包方依法自愿交回承包地的应用于调整给刘小梅等四人，但赤溪镇人民政府至今未发现此情况。”因此，在诉讼时，刘小梅便已告知赤溪镇政府，村民陈有才哑乸划为五保户后，退出一份责任田，该份责任田可以安排刘小梅等四人来耕种，还有三份田（共1亩8分）可在杨国华以500元一亩租用的麻风坑尾机动田中，按田折钱补回900元/年给刘小梅一家买粮食。这是非常合理的解决方法。因为前述机动田是2014年出租出去的，而赤溪镇政府已于2012年将相关决定书送达北安二经合社，责令其分田给刘小梅一家耕种。但赤溪镇政府知道前述情况后，却未有作为，实际上并不想帮助刘小梅等四人解决问题。综上，请求判令：撤销赤溪镇政府于2017年4月17日作出的（2017）赤镇行处字第6号《台山市赤溪镇人民政府行政处理决定书》。
刘小梅等四人向本院提交以下证据：1、（2017）赤镇行处字第6号《台山市赤溪镇人民政府行政处理决定书》。2、《安排责任田申请书》。3、赤溪履决字[2011]1号《行政处理决定书》。4、赤溪履决字[2012]2号《行政处理决定书》。5、（2016）粤0704行初233号《行政判决书》。6、（2016）粤0704行初234号《行政判决书》。7、《催告通知书》。
赤溪镇政府辩称:（一）北安二经合社已在1998年完成责任田承包，刘小梅等四人所在户当时已参与了土地家庭承包。根据相关法律政策规定，农村土地承包实行的是家庭联产承包责任制，是以户为单位实施农村土地家庭承包的，农户家庭成员是其土地承包经营权的共有人。北安二经合社最近一次开展土地家庭承包的时间是在1998年，从户籍等资料反映，当时刘小梅、林志强与户籍所在的农户合为一户，该户当时已经参与了北安二经合社土地家庭承包，取得了土地家庭承包经营权。而据户籍资料反映，林志伟、林志坚出生于广东省××县，直到2011年6月17日才补报登记为现所在户常住人口。（二）调整承包地要遵守法律规定。而根据法律规定，农村土地采取家庭承包方式，承包方是本集体经济组织的农户，家庭成员对承包合同项下的土地平均享有份额。国家土地二轮延包政策规定，土地承包合同实行的是“增人不增地、减人不减地”的原则。此外，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”根据上述规定，承包期内调整承包地，需依法定程序进行。法律没有关于在土地承包关系设立近二十年后由镇政府直接责令调整土地分配的规定。（三）赤溪镇政府依法开展相关工作，也希望刘小梅等四人理性依法办事。前一轮土地承包关系确定后，新的一轮土地承包关系未开始前，在农户中普遍存在家庭成员的增减变化，但根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，不能随时调整土地承包数量。即便如此，赤溪镇政府在收到涉案《安排责任田申请书》后，积极开展工作，政府有关部门督促北安二经合社召开村民会议讨论，并建议会议讨论对承包土地重新调整分配。但根据前述法律规定，赤溪镇政府此项建议仍需按《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条的规定进行。现赤溪镇政府相关部门正调查和促使该集体经济组织及时召开村民会议讨论刘小梅等四人在起诉状中提出的陈有才哑乸是否退还承包地的事实和机动田情况及安排的请求。赤溪镇政府建议刘小梅等四人尊重事实、理解法律、遵守法律，依法办事，积极争取村民会议同意调整或在新一轮集体土地承包时行使承包经营权。综上所述，刘小梅等四人的诉请没有事实根据和法律依据，请求驳回其诉讼请求。
赤溪镇政府向本院提交以下证据及依据：1、户籍资料（即常住人口登记表九份）。2、调查笔录（刘小梅、杨国华、杨佛康）。3、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（节选）。4、《中华人民共和国农村土地承包法》（节选）。5、《中华人民共和国土地管理法》（节选）4、《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》。
北安二经合社在法定期限内没有向本院提供证据，也没有发表陈述意见。
经审理查明：刘小梅于1962年出生于北安××社并××在广东省××赤溪镇××号（即北安二经合社所在地），户口一直保留在前述地址。林志强、林志坚、林志伟是刘小梅的儿子，分别于1992年10月3日、1995年2月15日、1998年5月15日出生。林志强于1993年6月1日补报往年出生，将户口登记在前述地址，而林志坚、林志伟也补办往年出生，于2011年6月17日将户口登记在前述地址。
赤溪镇政府分别于2012年3月12日、7月10日，作出且已生效的赤溪履决字〔2011〕1号《行政处理决定书》及赤溪履决字〔2012〕2号《行政处理决定书》，决定责令北安二经合社在收到决定书之日起七天内，承认并公示刘小梅等四人属北安二经合社集体经济组织成员，并享有责任田分配及其他各项分配的权利。2015年6月29日，赤溪镇政府向北安二经合社发出《催告通知书》，责令其承认并公示刘小梅等四人属于北安二经合社集体经济组织成员，并享有责任田分配的权利及其他各项分配的权益。2016年4月27日，刘小梅等四人通过邮寄方式向赤溪镇政府提交《安排责任田申请书》，称北安二经合社一直没有为其安排责任田，请求赤溪镇政府责令北安二经合社以每人6分田的标准安排责任田给刘小梅等四人，且若北安二经合社拒绝，希望由赤溪镇政府向人民法院申请强制执行。
赤溪镇政府确认于2016年4月底收到刘小梅等四人邮寄提交的前述《安排责任田申请书》。由于赤溪镇政府至刘小梅等四人于2016年7月起诉时，仍未对上述申请作出任何处理决定，刘小梅等四人遂向本院提起（2016）粤0704行初233号行政诉讼。本院受理该案后，赤溪镇政府于2016年8月9日作出《关于安排责任田申请的答复》，答复内容为：“……赤溪镇政府有关部门在对上述情况开展认真调查的基础上，于2012年7月10日向铜鼓北安二队经济合作社告知你们应享集体组织成员身份的权利，并多次催告铜鼓北安二队经济合作社，如集体经济组织有预留的机动耕地或其他承包方依法自愿交回的承包土地，应用于调整给你们承包土地。但直至现在，赤溪镇政府有关部门也未发现铜鼓北安二队经济合作社有预留的机动耕地或其他承包方依法自愿交回的承包土地。根据《中华人民共和国土地承包法》……的规定，如现在所在集体经济组织没有土地调整给你们，建议你们在土地家庭承包调整时向所在的农村集体经济组织提出，行使承包土地的权利”。2016年12月31日，本院经审理后作出（2016）粤0704行初233号《行政判决书》，以刘小梅等四人的申请事项属于赤溪镇政府的法定职责，赤溪镇政府未对该申请作出实质处理，没有全面履行法定职责为由，判决赤溪镇政府在该判决生效之日起六十日内对刘小梅等四人提交的前述《安排责任田申请书》作出处理。该判决已发生法律效力。
2017年3月17日，赤溪镇政府向刘小梅进行调查并制作《调查笔录》。2017年3月27日，赤溪镇政府向原铜鼓北安二队村长杨佛康、时任铜鼓北安二队村长（即北安二经合社社长）杨国华进行调查并制作《调查笔录》，杨佛康、杨国华均称刘小梅在结婚前享受责任田分配，按照铜鼓北安二队2008年5月25日《村规民约》的相关规定，刘小梅结婚后，其与儿子不属于北安二经合社社员，无权参与责任田及其他一切利用分配，因此，铜鼓北安二队责任田调整时，其不再享有责任田分配；北安二队预留的机动地作为生产队的经济田发包出去用于种养，发包期限为2010年至2036年；杨国华另称，北安二经合社最后一次调整责任田大约在1994年，参与分配的大约每人分配8分田，没有办理农村土地承包证，当时由生产队形成分配方案，但没有保存。
2017年4月17日，赤溪镇政府就刘小梅等四人的前述《安排责任田申请书》，作出（2017）赤镇行处字第6号《台山市赤溪镇人民政府行政处理决定书》，该《决定书》载明，经调查查明刘小梅等四人的户籍所在地均在台山市××××号，户主为刘房平，北安二经合社最近一次调整责任田是在1992年，刘小梅所在户当时已经参与了集体土地家庭承包，以户为单位取得了承包经营权，因此，认为根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条的规定，刘小梅等四人可在北安二经合社进行下轮土地家庭承包调整时向其提出行使承包土地的相应权利，赤溪镇政府现在依法不能要求发包方调整承包地，遂决定：驳回刘小梅等四人的请求。收到前述《行政处理决定书》后，刘小梅等四人不服，提起本案行政诉讼。
另查明，北安二经合社的全称为“台山市赤溪镇铜鼓村北安二经济合作社”。
院认为，本案系镇政府其他行政行为纠纷案件。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：。（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”由上述规定可知，村民会议或者村民代表大会的决定等侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的，村民有权申请镇级人民政府依法处理，镇一级人民政府依法具有作出包括责令改正等方式在内的行政行为的法定职责。
综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：赤溪镇政府作出的（2017）赤镇行处字第6号《台山市赤溪镇人民政府行政处理决定书》是否合法。
《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”第六条规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。”第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。……”第十八条规定：“土地承包应当遵循以下原则：（一）按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利；（二）民主协商，公平合理；（三）承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；（四）承包程序合法。”第十九条规定：“土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。”第二十七条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”第二十八条规定：“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：（一）集体经济组织依法预留的机动地；（二）通过依法开垦等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的。”《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发[1997]16号)第二点规定：“二、认真做好延长土地承包期的工作。……（一）在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年，指的是家庭土地承包经营的期限。……（四）延长土地承包期后，乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书。”
由上述规定可知，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织发包。农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。农村土地承包，要注意平等保护妇女的合法权益。土地承包还应当遵循一定的原则并符合相关的法定程序。在承包期内，发包方不得调整承包地。在合同未有约定不能调整的情况下，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，需履行一定法定程序方能调整。前述法律规定的集体经济组织依法预留的机动地等土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口。另外，在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年。延长后，乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发土地承包经营权证书。本案现有证据显示，刘小梅等四人已被确认为北安二经合社集体经济组织成员，依照前述规定，北安二经合社依法应该分配发包的农村土地给该四人承包。赤溪镇政府在涉案《行政处理决定书》中查明，北安二经合社最后一次调整责任田是在1992年，而刘小梅所在户已经参与了集体土地家庭承包，并且以户为单位取得了承包经营权。但刘小梅对此存有异议，刘小梅还自述1981年开展第一轮土地承包时，其是分有责任田的，但其结婚后，该责任田已被强行收回，另外，其儿子没有分配过责任田。而时任铜鼓北安二队村长杨国华在调查询问笔录中亦称刘小梅结婚后，其亦不再享有相关责任田分配。赤溪镇政府也未提交《承包合同》、《土地承包经营权证》等分田材料或分田凭证等材料证实刘小梅等四人已承包了土地，取得土地承包经营权或在承包期满后再次延长了土地承包期的事实，因此，其上述所查明事实，主要证据不足。另外，依照前述规定，在承包期内，发包方原则上虽不得调整承包地，但如出现法定特殊情形时，履行一定法定程序后，仍可以对土地进行一定的调整，如将集体经济组织依法预留的机动地等土地承包给新增人口。综上，在未有证据证明刘小梅等四人已取得土地承包经营权、刘小梅等四人不符合可调整承包地的特殊情形或不符合调整的程序要求等情况下，赤溪镇政府作出涉案《行政处理决定书》，驳回刘小梅等四人的涉案请求，主要证据不足，依法应予撤销并判令重新作出行政行为。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
撤销被告台山市赤溪镇人民政府于2017年4月17日作出的（2017）赤镇行处字第6号《台山市赤溪镇人民政府行政处理决定书》；
被告台山市赤溪镇人民政府应在本判决生效之日起六十日内对原告刘小梅、原告林志强、原告林志坚、原告林志伟提交的涉案《安排责任田申请书》重新作出行政处理。
本案案件受理费50元，由被告台山市赤溪镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
审 判 长 叶银顺
审 判 员 廖杰华
代理审判员 褚丽丹
二〇一七年十二月二十日
书 记 员 陈凤娇