广西壮族自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2017）桂行终1198号上诉人（一审原告）黄绍峰，男，1966年7月29日出生，壮族，身份证住址：南宁市良庆区。委托代理人邓年光，男，1963年3月16日出生，汉族，住南宁市。被上诉人（一审被告）南宁市良庆区人民政府，住所地：南宁市良庆区歌海路9号。法定代表人王川，该区区长。委托代理人滕黄铁，广西谦行律师事务所律师。上诉人黄绍峰因诉南宁市良庆区人民政府（以下简称良庆区政府）行政强制及行政赔偿一案，不服南宁市中级人民法院（以下简称南宁中院）（2017）桂01行初129号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。南宁中院一审查明：2013年10月8日，南宁市国土资源局（以下简称南宁市国土局）作出编号（2013）WX0049号的《委托书》，因南宁市土地储备中心申请平乐玉洞周边储备地块二期项目，拟用地位于玉洞南面，面积约1764965平方米（折合约2647.45亩）。经该局审核，该项目用地选址符合南宁市土地利用总体规划（2006-2020年）确定的城市建设用地范围。该项目用地已列入了该年度土地利用计划中，为顺利办理建设用地手续，该局委托原南宁市良庆区房屋和征地拆迁办公室对属该办辖区范围内的项目开展以下工作：发送征收土地预公告；现场调查规划用地范围内涉及村组（单位）的土地权属、地类、面积和地上附着物情况；拟定征（拨）土地补偿安置方案；与被征（拨）地单位及被拆迁当事人协商补偿事宜，签订征（拨）地补偿安置协议书和拆迁补偿安置协议书；拨付征地拆迁费用；办理征地成本结算。同日，南宁市国土局作出《关于平乐玉洞周边储备地块二期项目征收土地预公告》（南国土征预〔2013〕190号），根据南宁市土地利用总体规划、城市建设规划、土地利用计划安排和南宁市规划管理局核发的储备蓝线图（编号：CB0113201300035），市国土资源行政主管部门将对位于玉洞南面，规划定点蓝线范围内的176.4965公顷土地实施征地拆迁工作。征地拆迁后的土地主要用于南宁市土地储备中心申请的平乐玉洞周边储备地块二期项目的建设。2016年12月19日，南宁市国土测绘地理信息中心作出《平乐玉洞周边储备地块二期项目宗地图》（编号：T005-1），该图确认该编号房屋占地面积118.16平方米，总面积为248.32平方米。2016年11月3日，黄绍峰居住的位于南宁市良庆区良庆镇新村村十五坡的涉案房屋被良庆区政府强制拆除。黄绍峰于2017年4月14日向南宁中院提起本案行政诉讼，请求：一、依法确认良庆区政府强制拆除黄绍峰（编号：T005-1）房屋的行为违法；二、判决良庆区政府赔偿黄绍峰房屋损失993280元；三、判决良庆区政府赔偿黄绍峰房屋特殊部分装修费、搬迁补助费、搬迁误工费、水表迁移费、临时过渡费、电表迁移费共35715元；四、判决良庆区政府赔偿黄绍峰房屋内财产损失2000000元。另查明，2013年9月4日，原南宁市良庆区房屋和征地拆迁办公室更名为南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室。涉案房屋为黄绍峰单独所有，黄绍峰对涉案征地行为的合法性无异议。再查明，黄绍峰户共有家庭成员4名，分别为黄绍峰、黄月兰（黄绍峰之妻）、ＸＸ花（黄绍峰之女）、黄迎朝（黄绍峰之子）。2013年10月20日，黄绍峰和案外人韦金香、黄良旧共同向征地部门出具《承诺书》并签字承诺：“本人黄绍峰、韦金香、黄良旧系南宁市××区良庆镇××十五坡人，在南宁市第三中学五象校区工程项目征地红线范围内有住宅房屋1栋（测绘编号：SZ55）”“本户成员在按南府发〔2013〕10号文规定获得公寓房安置后，不得以任何理由要求政府再次给予住房安置；如本户在所属集体经济组织土地上还有第二处住宅房屋的，将来被拆迁时，按南府发〔2009〕37号文规定将该住房与本次拆迁住房合并认定，重新计付补偿（补助）款，并根据合并计算所得补偿（补助）款与本次所得补偿（补助）款的差额，多还少补，本人无异议”。黄绍峰于同日出具《委托授权书》，内容为：“黄绍峰委托黄良旧全权代南宁市第三中学五象校区工程项目征地红线范围内测绘编号为SZ55的住宅房屋及其它地上附着物拆迁补偿的一切事宜，并同意把应得的全部拆迁赔偿（补助）款打入黄良旧名下。”亦于同日，黄良旧与南宁市第三中学签订了《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》（协议编号：南宁三中-049号），约定为实施南宁市第三中学五象校区工程项目建设工程，南宁市第三中学需拆除测绘编号SZ55的房屋及其他地上附着物，黄良旧同意按建设需要进行拆迁，根据南国土资发〔2015〕1号、南府发〔2013〕10号、南府发〔2013〕11号及南府发〔2009〕37号文件的规定，对被拆迁房屋及地上附着物等给予补偿安置。该协议应安置人口为黄良旧、黄月兰、黄迎朝3人。2013年11月20日，黄绍峰和南宁中院（2017）桂01行初127号案的原告黄迎海共同向征地部门出具《承诺书》并签字承诺：“本人黄绍峰、黄迎海系南宁市良庆区良庆镇新村村十五坡人，在南宁市第三中学五象校区工程项目征地红线范围内有住宅房屋1栋（测绘编号：SZ62）”“本户成员在按南府发〔2013〕10号文规定获得公寓房安置后，不得以任何理由要求政府再次给予住房安置；如本户在所属集体经济组织土地上还有第二处住宅房屋的，将来被拆迁时，按南府发〔2009〕37号文规定将该住房与本次拆迁住房合并认定，重新计付补偿（补助）款，并根据合并计算所得补偿（补助）款与本次所得补偿（补助）款的差额，多还少补，本人无异议”。黄迎海于同日出具《委托授权书》，内容为：“黄迎海委托黄绍峰全权代南宁市第三中学五象校区工程项目征地红线范围内测绘编号为SZ62的住宅房屋及其它地上附着物拆迁补偿的一切事宜，并同意把应得的全部拆迁赔偿（补助）款打入黄绍峰名下。”亦于同日，黄绍峰与南宁市第三中学签订了《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》（协议编号：南宁三中-069号），约定为实施南宁市第三中学五象校区工程项目建设工程，南宁市第三中学需拆除测绘编号SZ62的房屋及其他地上附着物，黄绍峰同意按建设需要进行拆迁，根据南国土资发〔2015〕1号、南府发〔2013〕10号、南府发〔2013〕11号及南府发〔2009〕37号文件的规定，对被拆迁房屋及地上附着物等给予补偿安置。该协议应安置人口为黄绍峰、ＸＸ花、黄丽芳（黄迎海之女）3人。上述二协议第七条均约定：被拆迁人在所属集体经济组织的集体土地上还拥有他处住宅房屋，今后拆迁时按南府发〔2009〕37号文及政府相关规定予以认定处理。南宁中院认为：关于黄绍峰的起诉没有超过法定期限的事实，双方当事人均无异议，予以确认。根据合法性审查原则及各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点归纳为：一、黄绍峰是否具备本案原告主体资格；二、良庆区政府是否是本案适格被告；三、被诉行政行为是否具有合法性；四、黄绍峰要求良庆区政府赔偿其房屋损失，房屋特殊部分装修费、搬迁补助费、搬迁误工费、水表迁移费、临时过渡费、电表迁移费及房屋内财产损失是否依法有据。一、关于黄绍峰是否具备本案原告主体资格的问题黄绍峰向南宁中院提供了一份《声明书》，其所在户其他家庭成员一致认可黄绍峰对涉案房屋享有单独所有的权利，其他家庭成员不是涉案房屋的共有权人，并自愿放弃对涉案房屋的诉权和赔偿权，且良庆区政府对该《声明书》的真实性、合法性及关联性均无异议。黄绍峰对涉案房屋享有合法权益，与本案被诉行政行为有利害关系，有权提起诉讼，黄绍峰具备本案原告主体资格。二、关于良庆区政府是否是本案适格被告的问题本案庭审时良庆区政府自认是其下属机构南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室实施的拆除涉案房屋的行为，并认为该办公室是按照2013年10月8日南宁市国土资源局作出的编号（2013）WX0049号《委托书》实施的。南宁市国土资源局作出的编号（2013）WX0049号《委托书》中的委托事项并未包括拆除行为，且良庆区政府也无证据证明其下属机构南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室实施拆除涉案房屋时有上级政府或行政机关的授权或授意。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”及参照《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》（南府发﹝2013﹞10号）第三条第五款“城区人民政府和开发区管委会依法成立的征地机构是其辖区内集体土地征收的实施单位”的规定，南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室是良庆区政府成立的征地机构，不具有独立承担法律责任的能力，黄绍峰不服涉案房屋被强制拆除的行为提起诉讼，本案适格被告应当是良庆区政府。三、关于被诉行政行为是否具有合法性的问题根据黄绍峰提供的编号T005-1《平乐玉洞周边储备地块二期项目宗地图》显示，虽然涉案被强制拆除的房屋在涉案项目用地范围内，但是涉案房屋权利人未与有关部门签订有房屋拆迁补偿安置协议，且根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”，如若涉案房屋权利人拒绝交出土地的，良庆区政府可以申请人民法院强制执行，而不具有自行强制执行的法定职权。良庆区政府在未能证明涉案房屋权利人已与其签订有房屋拆迁补偿安置协议，土地行政主管部门已向黄绍峰作出责令交出土地的通知或决定，亦未向人民法院申请强制执行的情况下，于2016年11月3日对涉案房屋迳行强制拆除，该强制拆除涉案房屋的行为属于违法行为。四、关于黄绍峰要求良庆区政府赔偿其房屋损失，房屋特殊部分装修费、搬迁补助费、搬迁误工费、水表迁移费、临时过渡费、电表迁移费以及房屋内财产损失是否依法有据的问题（一）关于黄绍峰主张的房屋损失的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利”的规定，黄绍峰因良庆区政府违法强制拆除其房屋造成的损害有权取得国家赔偿。对于上述违法拆除行为造成黄绍峰所有的房屋损失数额如何确定的问题，由于涉案房屋已被拆除，且涉案房屋没有办理土地使用权证或房屋所有权证，黄绍峰亦无法提供房屋内部结构的照片，不具备评估条件，又因黄绍峰于2013年11月20日已与南宁市第三中学签订了协议编号南宁三中-069号《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》及协议编号南宁三中-069-BC号临时过渡补助费、提前搬迁奖励补充协议，上述协议至今有效。编号南宁三中-069号协议第七条约定：被拆迁人在所属集体经济组织的集体土地上还拥有他处住宅的，今后拆迁时按南府发﹝2009﹞37号文及政府相关规定予以认定处理。黄绍峰于同日书面承诺，如该户所属集体经济组织土地上还有第二处住宅的，将来被拆迁时按南府发〔2009〕37号文规定将住房与该次拆迁住房合并认定，重新计付补偿（补助）款，并根据合并计算所得补偿（补助）款与本次所得补偿（补助）款的差额，多还少补，其本人无异议。由此，南宁中院参照上述约定承诺的征地拆迁补偿标准来确定赔偿数额，参照南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室将涉案房屋合并计算得出的补偿金额，确定黄绍峰本案被强制拆除的房屋的赔偿数额为112489.09元。（二）关于黄绍峰主张的房屋特殊部分装修费、搬迁补助费、搬迁误工费、水表迁移费、临时过渡费、电表迁移费以及房屋内财产损失问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”的规定，黄绍峰提供的照片均无原件核对且照片无拍摄日期，上述照片的内容亦不能证实2016年11月3日良庆区政府实施强制拆除造成其特殊部分装修及其他财产被损坏的事实。黄绍峰提交的《财物损坏和损失证据提交清单》属于其请求赔偿的项目明细，不能证明其家庭财物受损的事实。至于黄绍峰主张的搬迁补助费、搬迁误工费、水表迁移费、临时过渡费、电表迁移费，其亦没有提供证据证明上述损失的存在。故黄绍峰要求良庆区政府赔偿其房屋特殊部分装修费、搬迁补助费、搬迁误工费、水表迁移费、临时过渡费、电表迁移费以及房屋内财产损失，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项的规定，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认被告南宁市良庆区人民政府于2016年11月3日对原告黄绍峰位于南宁市良庆区良庆镇新村村十五坡的房屋进行强制拆除的行为违法；二、由被告南宁市良庆区人民政府于本判决生效之日起60日内赔偿原告黄绍峰房屋损失112489.09元；三、驳回原告黄绍峰的其他诉讼请求。上诉人黄绍峰上诉称：1.一审判决将上诉人前后被征收的房屋合并计算得出的剩余住房补偿金额来确定本案被强制拆除房屋损失的赔偿数额过于笼统，缺乏法律依据，且不公平。一审判决已认定良庆区强制拆除涉案房屋的行政行为违法，涉案房屋所在土地已被征收转为国有，则应当按国有土地上房屋征收与补偿标准赔偿上诉人房屋损失。但涉案房屋住宅面积248.32平方米，一审判决仅赔偿上诉人房屋损失112489.09元，相当于453.00元/平方米，甚至未达到按集体土地上房屋补偿标准的2090元/平方米。而同地段商品房价格已高达1万余元/平方米。2.关于上诉人主张的房屋特殊部分装修费、搬迁补助费、搬迁误工费、水电表迁移费、临时过渡费以及其他财产损失的问题，上诉人已提供财物损失清单及照片、房屋租赁合同、收据等证据，被上诉人亦没有证据能推翻上诉人的证据，一审判决认定上诉人没有提供证据证明上述损失的存在是错误的。上诉请求：一、撤销一审判决第二项和第三项；二、改判被上诉人按南府发〔2013〕10号文第二十五条第（二）款及第三十条的规定，赔偿产权调换（人均60平方米）240平方米房屋和赔偿房屋损失33280元给上诉人；三、改判支持上诉人一审提出的第三项、第四项诉讼请求。被上诉人良庆区政府答辩称：1.上诉人关于一审判决“公开袒护、纵容、包庇”被上诉人的理由不成立。涉案房屋属于集体土地上房屋，因“平乐玉洞周边储备地块二期项目”被征收。一审法院依据《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》即南府发〔2013〕10号文及土地管理法等相关规定作出判决合理合法。上诉人主张按照国有土地上房屋征收与补偿标准进行赔偿没有事实和法律依据。2.上诉人关于一审判决“赔偿数额、金额不公，不合法”的理由不成立。根据土地管理法第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。上诉人在其他项目征地拆迁补偿过程中已经获得补偿安置，且在其出具的《承诺书》中明确“如该户所属集体经济组织土地上还有第二处住宅的，将来被拆迁时按南府发〔2009〕37号文规定将住房与该次拆迁住房合并认定，重新计付补偿（补助）款，并根据合并计算所得补偿（补助）款与本次所得补偿（补助）款的差额，多还少补，本人无异议。”南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室将涉案房屋合并计算得出补偿金额。一审法院据此确定赔偿金额有事实依据。3.关于上诉人主张的其他损失，因不能提供证据予以证实，一审法院未予以支持正确。综上，上诉人提出的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审查，本院认为一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。本院另查明：南宁市人民政府南府发〔2009〕37号《南宁市人民政府关于“项目建设年”集体土地房屋拆迁补偿安置工作有关问题的通知》的内容有：“二、关于房屋拆迁补偿、补助的认定。（一）被拆迁人只拥有一处住宅，属下列单一情形的，按如下办法认定补偿或补助：…（二）被拆迁人在当次拆迁范围内拥有两处以上（含两处）住宅；或只有一处住宅，但住宅中合法、手续不全、无手续房屋建筑面积并存的，将被拆迁人所有住宅建筑面积合并计算，并按如下办法认定补偿或补助：1、被拆迁人家庭安置人口人均合法住宅建筑面积已达到或超过80平方米的，按实际合法住宅建筑面积结合南府发〔2008〕15号文规定的补偿标准给予补偿；手续不全住宅建筑面积在人均80平方米以内的部分，按南府发〔2008〕15号文规定补偿标准的70%给予补助；其余房屋建筑面积，原则上不予补偿、补助，但在被拆迁人承诺按期腾空房屋将会拆除的前提下，可按南国土资发〔2005〕1号文规定的标准给予材料费补助。…（三）经查实被拆迁人在当次拆迁范围外的集体土地上还有其他住宅的，将拆迁范围内外房屋建筑面积合并计算并按前述规定予以认定补偿或补助，但当次拆迁范围外房屋的补偿（或补助）款在今后实施拆迁时予以支付。…”本院认为，良庆区政府于2016年11月3日强制拆除黄绍峰居住的位于南宁市良庆区良庆镇新村村十五坡的房屋，虽然根据黄绍峰提供的编号T005-1《平乐玉洞大道周边储备地块二期项目宗地图》显示，涉案被强制拆除的房屋在涉案项目用地范围内，但良庆区政府未能证明涉案房屋被拆除前相关征地部门已与涉案房屋所占土地的农村集体经济组织签订征地补偿安置协议、涉案房屋权利人已与其签订有房屋拆迁补偿安置协议，土地行政主管部门已向涉案房屋权利人作出责令交出土地的通知或决定，亦未向人民法院申请强制执行，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，一审判决确认良庆区政府对涉案房屋实施强制拆除的行为违法，有事实根据和法律依据，本院予以确认。关于上诉人请求赔偿房屋损失993280元是否有事实和法律依据的问题。经查明，上诉人黄绍峰原在其所属集体经济组织的集体土地上还拥有一处住宅房屋及其他地上附着物，2013年10月20日黄绍峰已与南宁市第三中学签订了协议编号为南宁三中-069号《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》及协议编号为南宁三中-069-BC号临时过渡补助费、提前搬迁奖励补充协议，上述协议至今有效。上述《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》第七条约定：被拆迁人在所属集体经济组织的集体地上还拥有他处住宅房屋的，今后拆迁时按南府发〔2009〕37号文及政府相关规定予以认定处理。且黄绍峰也向征地部门出具了《承诺书》并签字承诺：“本户成员在按南府发〔2013〕10号文规定获得住房安置后，不得以任何理由要求政府再次给予住房安置；如本户所属集体经济组织土地上还有第二处住宅的，将来被拆迁时按南府发〔2009〕37号文规定将该住房与本次拆迁住房合并认定，重新计付补偿（补助）款，并根据合并计算所得补偿（补助）款与本次所得补偿（补助）款的差额，多还少补，本人无异议。”因此，本案涉案房屋的价值应当是根据南府发〔2009〕37号文规定的补偿标准计算出的补偿款。一审判决根据南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室将黄绍峰户前后被征收的房屋面积合并计算，得出黄绍峰本案被强制拆除的房屋的赔偿数额为112489.09元，符合上述约定、承诺，并不违法。上诉人黄绍峰提出“以房屋合并计算得出的剩余住房补偿金额确定本案被强制拆除的房屋的赔偿数额，缺乏法律依据”，以及应按国有土地上房屋征收补偿标准赔偿的主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。上诉人黄绍峰一审诉讼请求未包括“按南府发〔2013〕10号文第二十五条第（二）款及第三十条的规定赔偿产权调换（人均60平方米）240平方米房屋和赔偿房屋损失33280.00元”，现上诉才提出该请求属于二审期间提出新的诉讼请求且无正当理由，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”规定，本院不予支持。关于上诉人主张的房屋特殊部分装修费、搬迁补助费、搬迁误工费、水电表迁移费、临时过渡费共35715元以及房屋内财产损失200万元的问题。上诉人主张的房屋特殊部分装修费、搬迁补助费、搬迁误工费、水电表迁移费、临时过渡费等项目，属于征地协议的内容，而不属于损害赔偿范围，且已根据协议约定获得了相应的补偿，上诉人再另行主张没有事实根据和法律依据，本院不予支持。至于上诉人主张房屋内财产损失200万元的问题，上诉人一审提供了《财物损坏和损失证据提交清单》和照片，经核查，上诉人提供的拆除房屋现场照片中没有《财物损坏和损失证据提交清单》中所列的贵重物品（例如：名画、油画、红木家具）及家用电器、紫砂茶具、茶、皮衣等物品，且上诉人提供的照片无原件核对、无拍摄日期，因此，在上诉人没有提供其他相关证据佐证《财物损坏和损失证据提交清单》真实性的情况下，参考双方当事人对拆除房屋当天情况的陈述，本院认为上诉人主张涉案房屋被拆除时房屋内仍有其他物品的证据不足。一审法院参考上诉人所在村集体的生活现状，对上诉人所提供的《财物损坏和损失证据提交清单》和照片的真实性不予确认，有事实和法律依据。上诉人主张被上诉人强拆其涉案房屋造成的屋内其他物品损失200万元，没有事实依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人黄绍峰的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄绍峰负担。本判决为终审判决。审 判 长 周善能审 判 员 王小成审 判 员 陈 惠二〇一七年十一月二十八日法官助理 杜翰洋书 记 员 许 青