山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁行再49号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）王宝慈，女，1954年3月16日出生，汉族，住北京市西城区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）马加勇，男，1959年12月11日生，回族，住河北省张家口市桥东区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）胶州市规划局，住所地胶州市北京路2号。
法定代表人宫红，局长。
再审申请人王宝慈、马加勇因诉胶州市规划局规划行政许可一案，不服青岛市中级人民法院（2016）鲁02行终311号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年12月4日作出（2017）鲁行申239号行政裁定，裁定本案由本院提审。2017年12月20日，本院立案再审，并依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，胶州市蓝水假期小区是由山东顺驰融盛置地有限公司（后改名为路劲地产集团有限公司）于2005年开发的。在当时开发商提供的推荐与广告中承诺蓝水假期小区在设计上以湖景为主，整个湖面面积为三万平方米。蓝水假期小区一二期建设工程按照胶州市规划局的批准于2007年后陆续建成并有业主入住，原告亦在2009年入住。2011年5月胶州市规划局接到山东路劲地产集团有限公司关于胶州市蓝水假期三期32#、33#、35-41#楼规划方案报批申请后，于2011年7月6日至2011年7月12日对项目规划方案进行了批前公示，公示方式为公告栏和胶州市政务网网上公示两种形式。经现场原、被告双方当事人确认，公告栏位置距离蓝水假期小区大门约400米，位于蓝水假期小区建设单位大门前。胶州市规划局以在公示期限内未收到周边利害关系人的异议为依据，于2011年8月4日为建设单位山东顺驰融盛置地有限公司颁发了蓝水假期三期NO.0050530、NO.00120874、NO.0050533、NO.0050535建设工程规划许可证，三期工程在2011年11月27日开始动工建设。该工程在建及建成后，原告及部分一、二期业主除与开发商交涉外，多次到胶州市政府、市规划局信访，有被告出示的信访事项处理意见书和原告提供的建筑工程竣工标识牌等经过质证的证据证实，在未得到满意的结果后原告作为利害关系人于2015年5月5日提起诉讼。
一审法院认为，原告于2009年开始入住胶州市蓝水假期小区，胶州市规划局在2011年7月6日到2011年7月12日对三期建设工程规划变更进行了批前公示（现场公示栏、胶州政务网公示两种形式），规划变更后的建筑于2011年11月27日动工兴建，经现场勘验，公示栏虽然不在小区大门，但规划变更的施工现场近在咫尺，作为早已入住的业主，对湖区面积有重大关切的原告来说，岂能漠视自己的利益受到损害，且有原告与蓝水假期开发商交涉、到胶州市规划局、青岛胶州两市有关部门进行信访的证据予以佐证，因此，能够认定2011年底前原告应当知道胶州市规划局批准蓝水假期小区原湖区设计方案的总平面图变更的内容，原告请求认定被告本案行政许可行为违法已超过起诉期限，法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（二）项的规定，裁定驳回原告王宝慈、马加勇的起诉。案件受理费50元，由原告负担。
二审法院除一审法院查明的事实外，另查明，上诉人持有异议的为占用水面面积所建七个楼座，分别为蓝水假期32#、33#、35#、36#、37#、38#、39#住宅楼。被上诉人于2011年8月4日分别颁发No.0050531、No.0050530、No.0050533建设工程规划许可证，建设项目名称分别为：蓝水假期36#、37#住宅楼，蓝水假期32#、33#、35#住宅楼和蓝水假期38#、39#号住宅楼。2014年6月11日，被上诉人颁发了GC00120874建设工程规划许可证，对35#、36#、37#、38#住宅楼规划面积变更的行为给予了许可，No.0050531建设工程规划许可证作废，No.0050530、No.0050533建设工程规划许可证中涉及35#、38#的规划许可内容作废。
二审法院认为：一、关于原审法院审判程序问题。上诉人提出两项异议，一是被上诉人共有三名人员出庭，但出庭人员郭玉强无授权委托手续；二是原审超过法定审限。关于第一项异议，经查实，郭玉强是胶州市规划局副局长，到庭参加诉讼属行政机关负责人出庭应诉，无需办理授权委托手续，另外两名系委托代理人，均有授权委托手续。原审法院曾于2015年10月8日作出行政裁定，以需现场勘验为由中止诉讼，行政裁定书已于同日向上诉人进行送达，因此，不存在超审限的问题。综上，上诉人对原审审判程序所持异议不能成立。二、关于上诉人提起本案诉讼是否超过起诉期限问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，两上诉人均已于2009年办理蓝水假期小区入住手续。2011年7月6日-2011年7月12日，被上诉人在小区内对蓝水假期三期项目进行建设工程规划方案批前公示。公示牌上包含了总平面图、建设单位联系电话、规划局监督电话和公示网址，并在附注中载明了有效意见反馈途径、反馈方式和反馈时间。公示期内，未有人提出异议，被上诉人遂于2011年8月4日颁发了涉案三建设工程规划许可证。作为2009年已经办理入住的业主，两上诉人应当知道涉及被诉七个楼座的蓝水假期三期项目规划总平面图变更的事实。而且，涉案七个楼座于2011年11月27日动工建设，于2013年5月23日竣工。两上诉人至迟在这个过程中就应当已经知道涉案七个楼座获得了规划许可。因此，两上诉人于2015年5月5日提起本案诉讼已经超过了2年起诉期限。综上，原裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉缺乏依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
王宝慈、马加勇申请再审称:1.现有新的证据能够证明申请人提起本案诉讼并未超过2年的起诉期限，证据是：山东省胶州市人民法院2015年4月28日作出的（2015）胶行初字第23号行政裁定书，证明申请人王宝慈于2015年3月已经就本案起诉过胶州市规划局。2.原审法院裁定认为郭玉强作为胶州市规划局副局长到庭参加诉讼属于行政机关负责人到庭应诉。但实际情况是，郭某未参加庭审，一审法院裁定书也未明确到庭人员，原庭审笔录均是他人代替郭某签名。另原审法院裁定认为原审法院曾向申请人送达过中止诉讼裁定，但申请人此前从未见过该中止裁定，签收名字系一审法院伪造。3.二审法院驳回上诉，维持一审法院裁定，属于适用法律错误。综上,符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（二）、（三）、（四）、（五）项之规定，请求：撤销青岛市中级人民法院（2016）鲁02行终311号行政裁定第一项。
胶州市规划局未向本院提交陈述意见。
本院认为，本案的争议焦点在于王宝慈、马加勇2015年5月5日提起本案诉讼是否超过法定起诉期限。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条第一项规定：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外”。本案被申请人胶州市规划局在原审诉讼过程中认为申请人的起诉超过起诉期限，故应由其承担举证证明的责任。根据《山东省城乡规划条例》第三十七条第二款规定：“城乡规划主管部门应当自作出规划许可决定之日起十五日内，将许可有关内容在规划展示场所和部门网站进行公布”，胶州市规划局在颁发案涉建设工程规划许可证后，应按照上述法规规定，将许可内容进行公布，以方便公众尤其是利害关系人知悉行政行为的内容。据此，才能将其作为判断当事人是否知道或应当知道被诉行政行为内容的主要证据，继而才能进一步认定当事人的起诉是否超出法定起诉期限。然而，本案中胶州市规划局并未提交证据证明其进行过批后公示，故应由其承担举证不能的法律后果。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，被诉行政行为作出之日是2011年8月4日，王宝慈、马加勇于2015年5月5日提起本案诉讼并未超过5年的最长起诉期限。
本案中，虽经原审法院查明，胶州市规划局于2011年7月6日-2011年7月12日在小区内对蓝水假期三期项目进行建设工程规划方案批前公示，公示期内无人提出异议，胶州市规划局遂于2011年8月4日颁发了案涉建设工程规划许可证，但并不必然意味着王宝慈、马加勇在此时就应当知道颁发建设工程规划许可证的行为。因为，批前公示的作用是将拟作审批的规划方案予以公布，以征求利害关系人的意见。此时，是否有人提出异议，或者下一步规划方案是否能够被批准都处于一种不确定的状态。因此，王宝慈、马加勇是无法通过批前公示就能获知案涉建设工程规划许可证被颁发的事实的。
虽然原审法院认为，“涉案七个楼座于2011年11月27日动工建设，于2013年5月23日竣工。两上诉人至迟在这个过程中就应当已经知道涉案七个楼座获得了规划许可”，但是，涉案楼座动工建设，并不必然意味着建设单位取得了建设工程规划许可证，也不能据此推定申请人必然知悉涉及被诉七个楼座的蓝水假期三期项目规划总平面图变更的事实。
综上，一、二审法院以申请人的起诉超过法定起诉期限为由裁定驳回其起诉，显属不当，应予纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销山东省青岛市中级人民法院（2016）鲁02行终311号行政裁定；
二、撤销山东省胶州市人民法院（2015）胶行初字第37号行政裁定；
三、指令山东省胶州市人民法院继续审理。
审判长 曲立力
审判员 王海燕
审判员 许 琳
二〇一八年五月三十日
书记员 徐 威