广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤07行再1号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陈伟华，男，汉族，1970年12月24日出生，住址：广东省江门市新会区；
委托诉讼代理人：阮宏兴，广东国晖（江门）律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江门市新会区城市综合管理局。住所地：广东省江门市新会区会城冈州大道中**号。
法定代表人：刘维盛，该局局长。
委托诉讼代理人：黄炳辉，该局工作人员。
委托诉讼代理人：张志杰，广东圭峰律师事务所律师。
原审上诉人陈伟华与原审被上诉人江门市新会区城市综合管理局（以下简称“新会区城管局”）行政不作为纠纷一案，本院于2017年4月18日作出（2017）粤07行终59号行政判决，已经发生法律效力。广东省高级人民法院于2017年9月28日作出（2017）粤行申910号行政裁定，指令本院对本案进行再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人陈伟华及其委托代理人陈明珠、被申请人新会区城管局委托代理人黄炳辉及张志杰均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明事实及判决结果
一审法院查明事实：赵金婵居住在江门市××区××城××里××号房屋。2011年3月期间，陈少彬未经城乡规划行政主管部门规划许可，擅自在前述房屋侧兴建一层钢架、砖混结构建筑物，面积约1600㎡。陈少彬的前述行为被规划部门认定为违法建设行为。赵金婵认为陈少彬的前述建设行为导致其房屋倾斜开裂以及通风采光严重不足，遂多次向新会区城管局进行投诉，要求处理。2016年2月29日，新会区城管局向赵金婵出具《关于××城××里××号侧厂房违建的办理情况回复》，告知其反映的涉案违建问题的调查情况，并称该局正根据相关法律规定依程序进行查处。同时称，将继续跟进督促、劝导当事人自行整改。当日，收到前述回复后，赵金婵再向新会区城管局申请拆除涉案建筑物。赵金婵认为新会区城管局虽作出前述回复，但仍拒绝拆除涉案违章建筑，构成不履行法定职责，提起本案诉讼。
另查明，2015年10月14日，新会区城管局向陈少彬作出新城管罚字[2015]6088号《行政处罚决定书》，认为陈少彬未经城乡规划行政主管部门批准，擅自于2011年3月份期间在江门市××区××城××里××号侧宝圣不锈钢厂兴建一层钢架、砖混结构建筑物，面积约1600㎡，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款及《广东省城乡规划条例》第四十条的有关规定，属违法建设行为，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和江门市城乡规划局新会分局出具的新规函[2014]201号文的规定，决定对陈少彬给予限期15日内自行拆除上述违法建筑的行政处罚。同时称如逾期不履行的，新会区城管局将依据有关法律法规实施强制拆除。
2016年4月15日，新会区城管局向陈少彬作出新城管履催字[2015]6088号《履行行政处罚决定催告书》，称陈少彬未履行前述处罚决定书规定的义务，遂根据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条的规定，催告其10日内履行义务。同时称逾期不履行的，新会区城管局将依法向新会区政府申请强制执行。
2016年6月3日，新会区城管局再次向陈少彬发出《催告通知书》，限其自该催告通知书送达20日内，自行拆除违法建筑。逾期不履行的，将依法向新会区政府申请强制执行。
2016年8月4日，陈少彬向新会区城管局提交《申请书》，以其正积极筹备申报手续且工厂接单多，劳动工人要安置等问题正在解决为由，希望新会区城管局能宽限期限，待解决前述问题后就自行清拆涉案违法建构筑物。
2016年10月14日，新会区城管局向江门市新会区人民政府（以下简称“新会区政府”）提交新城管[2016]61号《关于强制拆除××区××城××里××号侧宝圣五金不锈钢厂违法建筑的请示》，称新会区城管局已履行了对涉案违法建筑组织查处的有关程序，可进入强制执行阶段，遂按照《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政强制法》和《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》的有关规定及程序要求，提出报告，由新会区政府责成有关部门依法组织实施强制拆除。
2016年10月18日，陈少彬向新会区城管局提交《申请书》，以货期紧张，急需厂房用于生产等为由，申请延期六个月拆除涉案建筑物。
2016年11月9日，新会区政府作出新府办复[2016]518号《关于强制拆除会城天马过洲头3巷16号侧宝圣五金不锈钢厂违法建筑的批复》，同意由新会区城管局作为执法主体，依法对江门市××区××城××里××号侧宝圣不锈钢厂约1600平方米的违法建筑实施强制拆除。
再查明，江门市××区××城××里××号房屋侧厂房宝圣不锈钢厂的工商登记字号为江门市宝圣金属制品有限公司。广东省人民政府于2012年2月28日发布的粤府函[2012]48号《关于成立江门市蓬江区江海区新会区城市综合管理局的公告》载明“……省人民政府同意江门市蓬江区……成立城市综合管理局，综合行使辖区范围内有关城市管理领域的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能。现公告如下：一、整合原蓬江区……城市管理局和市城市管理综合执法局蓬江分局……的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能，分别交由蓬江区……城市综合管理局承担。二、蓬江区……城市综合管理局的具体职能是：……（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能；……”。
一审法院认为，本案系城乡建设行政管理不履行法定职责纠纷。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权……”、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发[2000]63号)、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号)及粤府函[2012]48号《关于成立江门市蓬江区江海区新会区城市综合管理局的公告》的相关规定，新会区城管局具有对本辖区内有关城市管理领域的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能，其在本案中的执法主体适格，原审法院予以确认。
综合双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为：赵金婵起诉新会区城管局不履行强制拆除涉案违法建筑物法定职责的请求是否具有事实和法律依据。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《广东省城乡规划条例》第八十七条规定：“……城乡规划主管部门作出责令限期拆除的决定后，建设单位或者个人逾期不拆除且未申请行政复议、提起行政诉讼的，城乡规划主管部门应当立即向本级人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起十五个工作日内书面责成有关部门依法强制拆除，强制拆除的费用由违法行为人承担。”《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。……”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。……”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”由上述规定可知，城乡规划主管部门作出责令限期拆除违法建筑的决定后，建设单位或者个人逾期不拆除且未申请行政复议、提起行政诉讼的，应当在合理期限内向本级人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起十五个工作日内书面责成有关部门依法强制拆除。行政机关作出行政决定后，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关才可以作出强制执行决定。而至于须在何期限内作出强制执行的决定并依法实施强制拆除，法律法规并无明确规定。
本案中，新会区城管局于2015年10月14日作出责令限期拆除涉案违法建筑的决定，又于2016年4月15日进行催告，在陈少彬未自行拆除涉案违法建筑，也未有证据显示当事人就该决定申请了行政复议或提起了行政诉讼的情况下，新会区城管局在合理期限内向其本级人民政府报告，由其责成有关部门依法强制拆除，未违反法律规定。2016年11月9日，新会区政府批复同意由新会区城管局作为执法主体对涉案违法建筑实施强制拆除后，新会区城管局制定了强制拆除方案并催告违法建设人陈少彬自动履行，同时协调其他部门进行强制拆除前的准备工作。可见，新会区城管局已在积极履行其法定职责。在法律法规对实施强制拆除的期限没有明确规定且实施强制拆除需遵守严格的法定程序的情况下，且在违法建设人陈少彬提出延期拆除申请等情形下，赵金婵起诉认为新会区城管局未拆除涉案违法建筑构成不履行法定职责理据不足，一审法院不予支持。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回赵金婵的诉讼请求。一审案件受理费50元，由赵金婵负担。
二审法院查明事实及判决结果
陈伟华不服判决向本院提起上诉，请求依法撤销原审判决，判决新会区城管局依法拆除江门市新会区会城天马过洲头3巷16号侧厂房。主要事实和理由：第一、新会区城管局违反合法行政的基本原则。根据法律规定强制拆除的基本程序是限期拆除违法建筑，催告履行、进行强拆。但自2015年10月14日作出责令限期拆除决定后，又于2016年4月15日、2016年6月3日进行催告，又在2016年11月9日进行催告，后居然接收了违法建设人陈少彬提出的《延期拆除申请》，暂且不论2015年10月14日作出责令限期拆除决定后在2016年4月15日、2016年6月3日才进行催告是否涉嫌违法，新会区城管局进行三次催告的法律依据何在？受理违法建设人的《延期拆除申请》法律依据又是什么？第二、新会区城管局违反合理行政、高效便民的基本原则。虽然法律没有规定在何期限内作出强制执行的决定并依法实施强制拆除，但根据《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》等规定，参考“没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依法向人民法院提出强制执行申请”，实施强拆的期限应当是三个月内进行，但自2015年10月14日至2017年1月16日已经一年多了，强拆还是在“研究阶段”，是否合理？没有期限规定是否就是无期限拖延？第三、新会区城管局违反诚实守信的基本原则。在一审庭审中，新会区城管局声称正在加紧处理，并且在2017年1月9日前可以拆除违章建筑，一审法院也记录在案，但是至今该违章建筑仍然屹立不倒。第四、赵金婵的房屋已经岌岌可危，如果新会区城管局仍拒绝履行职责，拆除违章建筑的，将导致赵金婵的房屋倾斜损坏，甚至倒塌，危及群众的生命。综上，虽然法律没有明确规定强拆的期限，但根据合法行政原则、合理行政原则、高效便民原则、诚实守信原则等行政原则，新会区城管局明显就是敷衍了事，行政不作为。
新会区城管局答辩称：一审的判决认定事实清楚、适用法律正确。针对涉案的违章建筑物在诉讼期间发生了新的情况，新会区城管局认为，在一审开庭后，陈少彬有对与赵金婵房屋相邻的部分进行拆除。另外，陈少彬先后在2016年12月1日和2017年1月9日就涉案的其他没有拆除建筑物的规划报建问题向新会区规划局提交了正式的申请并按照规划部门的要求补充了相应的材料。根据新会区城管局了解的情况，对于其他没有拆除的违章建筑物可以通过补办规划报建手续来办理，不需要进一步强制拆除。因为该土地来源是通过法院拍卖的工业用地，以往没有办得相关的房产证是因为建厂房的时候，规划部门没有通过，通过协调之后规划部门调整了规划，可以通过正规的规划报建手续办理相关的产权证件。其他的意见与一审的答辩意见一致，即新会区城管局在处理过程中并不存在行政不作为行为。
本院二审对一审判决认定的事实予以确认。
另查明：赵金婵在二审审理期间死亡。2017年3月16日，陈伟华以其为赵金婵儿子申请作为上诉人参与本案诉讼，并提交证明及公证书。二审法院依职权向江门市公安局三和派出所调取赵金婵等常住人口信息表。
本院二审认为，本案属城乡建设行政管理不履行法定职责纠纷。根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发[2000]63号)、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号)及粤府函[2012]48号《关于成立江门市蓬江区江海区新会区城市综合管理局的公告》等相关规定，新会区城管局具有对本辖区内有关城市管理领域的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能，其在本案中的执法主体适格，本院予以确认。
本案争议焦点为：新会区城管局未拆除涉案违法建筑是否已构成不履行法定职责。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”、《广东省城乡规划条例》第八十七条“……城乡规划主管部门作出责令限期拆除的决定后，建设单位或者个人逾期不拆除且未申请行政复议、提起行政诉讼的，城乡规划主管部门应当立即向本级人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起十五个工作日内书面责成有关部门依法强制拆除，强制拆除的费用由违法行为人承担”、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。……”、第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。……”、第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，本案中，新会区城管局在责令违法建设人陈少彬限期拆除涉案违法建筑决定作出后，因陈少彬既未自行拆除涉案违法建筑，也未就该决定申请了行政复议或提起了行政诉讼，该局多次对陈少彬进行了催告，并向新会区政府报告。可见，新会区城管局正积极履行其法定职责。虽然经新会区政府批复同意由新会区城管局作为执法主体对涉案违法建筑实施强制拆除，但是，在法律法规对实施强制拆除的期限没有明确规定且实施强制拆除需遵守严格的法定程序，以及在陈少彬提出延期拆除申请等情形下，陈伟华上诉主张新会区城管局未拆除涉案违法建筑构成不履行法定职责，理据欠充分，不予支持。驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈伟华负担。
再审法院查明事实及判决结果
陈伟华申请再审请求：1.依法撤销一、二审判决;2.判决新会区城管局依法拆除江门市××区××城××里××号侧厂房。3.判决新会区城管局承担本案的全部诉讼费用。其事实与理由与上诉的事实理由基本一致。其在再审庭审中补充意见：陈少彬的厂房不仅违章，围墙还越出20-30公分，造成陈伟华的房屋变成危房。新会区城管局于2015年10作出行政处罚后已经超过两年多没有实施拆除，无论如何也无法推卸责任。
新会区城管局再审答辩意见与原一审、二审答辩意见一致。其再审庭审补充答辩：本案审查的行政行为应该截至2016年9月即陈伟华起诉时间，2016年9月至今不属于本案审查的时间范围。我方对省法院的裁定书不服，该裁定书已超过了法律赋予的审查范围。
本院经审理查明的事实对原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
另查明，陈少彬先后2016年12月1日、2017年1月9日向江门市城乡规划局申请临建展厅二建设设计方案审查，经该局现场核查认为该申报项目存在未批先建的违法行为，予以退件处理。
本院认为：本案属于行政不作为纠纷。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一百二十条“人民法院审理再审案件应当围绕再审请求和被诉行政行为合法性进行。当事人的再审请求超出原审诉讼请求，符合另案诉讼条件的，告知当事人可以另行起诉”的规定，本院仅对陈伟华的再审请求和新会城管局的行政行为合法性进行审查，对双方当事人未提出请求的不予审查。根据双方的诉辩主张和有关证据，本案的争议焦点是新会区城管局未拆除涉案违章建筑是否构成行政不作为。
首先，新会区城管局作为城乡规划主管部门，具有对本辖区内有关城市管理领域的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能，其在本案中的执法主体适格，经新会区政府授权后对涉案违章建筑负有强制拆除的职责，本院予以确认。
对于违反城市规划的违章建筑的处理，如前所述，《中华人民共和国城乡规划法》、《广东省城乡规划条例》和《中华人民共和国行政强制法》均有相关规定，行政机关作出责令限期拆除违法建筑的行政处罚决定后，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼的，应当按照法律法规规定的强制执行程序作出处理，至于行政机关须在何期限内作出强制执行的决定并依法实施强制拆除，法律法规虽无明确规定，但应在合理期限内履行其职责。本案中，新会区城管局在2015年10月14日作出《行政处罚决定书》后，行政相对人陈少彬既未在期限内申请行政复议或提起行政诉讼，又拒不履行拆除义务的情况下，新会区城管局只履行催告义务，而未对案件作出进一步实质性处理。直至申请人提起行政诉讼后，新会区城管局才于2016年10月14日向新会区政府提出请示报告，已经构成迟延履行法定职责。新会区政府于2016年11月9日批复同意由新会区城管局作为执法主体，依法对涉案违法建筑实施强制拆除后，新会区城管局应在合理期限内依法采取有效措施，确保处罚决定的执行，才是完全履行职责。而新会区城管局至今未实施强制拆除，距作出《行政处罚决定书》已有两年多时间，显然超出公众对行政机关合法行政的合理期待，虽然行政相对人陈少彬以补办报建手续、争取调解为由申请延期拆除。但新会区城管局并没有作出中止执行或终结执行的决定，并不能成为迟延履行的事由。综上，新会区城管局在作出行政处罚决定后两年多未强制执行，明显超过合理期限，其行为不当，已构成怠于履行职责，应予纠正。原审判决以法律法规没有对实施强制拆除期限有明确规定为由认定新会区城管局不构成不履行法定职责，是对法律认识有偏差导致定性不当，应予纠正。陈伟华认为新会区城管局未履行法定职责的再审理由成立，应予采纳。综合本案实际情况，新会区城管局已履行了对涉案违法建筑的组织查处、催告、申报、批复等相关程序，可以进入强制执行阶段，应酌定新会区城管局在一定期限内对涉案违章建筑履行强制拆除的职责。本案经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第四十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第九十一条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十一条、第一百一十九条、第一百二十二条的规定，判决如下：
一、撤销本院2017年4月18日（2017）粤07行终59号行政判决和广东省江门市江海区人民法院2016年12月31日（2016）粤0704行初278号行政判决；
二、责令江门市新会区城市综合管理局于本判决发生法律效力之日起90日内依照新城管罚字[2015]6088号《行政处罚决定书》确定的内容履行强制拆除涉案违章建筑的职责。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计受理费100元，由江门市新会区城市综合管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林跃新
审 判 员 李均成
审 判 员 何小萍
二〇一八年四月二十八日
法官助理 任耀权
书 记 员 徐雪芬