黑龙江省哈尔滨市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黑01行终142号
上诉人（原审原告）马玉星，住哈尔滨市呼兰区。
委托代理人张洪昌，天津全唐律师事务所律师。
委托代理人包平，天津全唐律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）哈尔滨市呼兰区人民政府，住所地哈尔滨市呼兰区利民开发区南京路8号。
法定代表人于传勇，区长。
委托代理人赵文华。
被上诉人（原审第三人）哈尔滨市城乡规划局呼兰分局，住所地哈尔滨市呼兰区公园�4号。
法定代表人曲驰，局长。
委托代理人许利。
被上诉人（原审第三人）哈尔滨市呼兰区国土资源局，住所地哈尔滨市呼兰区利民经济技术开发区南京路。
法定代表人尤广文，局长。
委托代理人刘亚峰。
被上诉人（原审第三人）哈尔滨市公安局呼兰分局，住所地哈尔滨市呼兰区建设街。
法定代表人常铁森，局长。
委托代理人朱国军。
被上诉人（原审第三人）哈尔滨市呼兰区城市管理行政执法局，住所地哈尔滨市呼兰区建设南路。
法定代表人沈敬国，局长。
委托代理人董君。
上诉人马玉星因行政强制拆除一案，不服呼兰区人民法院（2015）呼行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月28日受理后，依法组成合议庭，于2016年3月4日�本案进行了公开开庭审理。上诉人马玉星及其委托代理人张洪昌、包平，被上诉人哈尔滨市呼兰区人民政府（以下简称呼兰区政府）委托代理人赵文华，被上诉人哈尔滨市城乡规划局呼兰分局（以下简称呼兰规划局）委托代理人许利，被上诉人哈尔滨市呼兰区国土资源局（以下简称呼兰国土局）委托代理人刘亚峰，被上诉人哈尔滨市公安局呼兰分局（以下简称呼兰公安局）委托代理人朱国军，被上诉人哈尔滨市呼兰区城市管理行政执法局（以下简称呼兰执法局）委托代理人董君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，原告马玉星于2008年10月30日以其子名义与呼兰区利民开发区治水村曹家屯赵云亮及治水村村委会签订土地转租和招商引资合同书，于2010年至2011年在此建成如下厂房，包括一栋经营厂房、两栋2层楼房、一栋砖瓦房，建筑面积共为5000多平米。被告呼兰区政府于2012年5月26日组织本案第三人（呼兰规划局、呼兰国土局、呼兰公安局、呼兰执法局）联合发布《关于拆除呼兰区区域内违法建筑物、构筑物的公告》，并于2012年6月12日将上述房屋中的部分建筑拆除。2014年1月17日，呼兰国土局向马玉星作出《关于马玉星申请事项的答复意见》，该意见称：2012年6月12日，呼兰区政府组织有关部门依据“关于拆除呼兰区区域内违法建筑物、构筑物的公告”对马玉星所建设的违法建筑实施了集中拆除，此次拆除房屋12处，马玉星的违法建筑是其中之一。马玉星不服拆除行为，提起行政诉讼。
原审判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”、第七十六条“未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土�的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其它设施，恢复土地原状”的规定，马玉星的建筑物无任何审批手续，在呼兰区利民街道治水村曹家屯建设厂房，属于违法建筑。呼兰区政府拆除马玉星厂房行为合法，适用法律、法规正确，符合法定程序，对马玉星的诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回马玉星的诉讼请求。
马玉星不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判支持其诉讼请求。理由是：1、原审判决事实认定不清。2008年，由于呼兰区利民开发区招商引资，呼兰区利民开发区与上诉人协商一致，由上诉人来此办厂经营，由治水村委会负责办理土地的使用手续�在此背景下，上诉人与治水村达成招商引资协议，进驻治水村投资建厂。2008年10月28日，上诉人长子马吉英与治水村村长孟凡福签订了招商引资合同，与治水村村民赵云亮签订土地转租合同，并一次性支付了转让费。赵云亮的土地性质是宅基地而非一般农田，在2003年已经村委会和乡镇人民政府审批，且在该宅基地上已形成一米多高的房基础。2010年至2011年，上诉人建成上述厂房，在建厂房的过程中至处罚决定作出时，被上诉人一直未通知上诉人的建设违法。由此可见，一审法院认定上诉人建设厂房未办理合法用地审批手续构成非法占地与招商引资的政策及当时背景不相符，不符合客观事实。2、呼兰区政府无权作出组织和实施拆除上诉人厂房的具体行政行为，其拆除行为违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十六条的规定，并未赋予呼兰区政府行使土地管理和土地违法行政处罚的权利，呼兰区政府无权作出组织和实施拆迁上诉人厂房的具体行政行为。呼兰国土局称此次拆除上诉人厂房的主体是呼兰区政府，而不是呼兰国土局，且呼兰国土局对呼兰区政府强制拆除行为不知情。由此可见，无论根据《土地管理法》还是《行政处罚法》，呼兰区政府都无权组织和实施拆除上诉人厂房，其拆除行为违法。3、原审法院作出的判决证据不足。呼兰区政府并未向法庭提交证据证明其行使组织和实施拆迁上诉人厂房的具体行政行为合法的证据，而呼兰规划局、呼兰公安局、呼兰执法局均未向法庭提交任何证据证明呼兰区政府的行为合法，而呼兰国土局所提交证据也与呼兰区政府组织和实施拆迁厂房具体行政行为无关。4、呼兰区政府强制拆除上诉人厂房的行为违法。根据《土地管理法》和《行政强制法》的规定，呼兰区政府没有强制执行权，且拆除上诉人厂房应当依法申请法院执行，呼兰区政府组织多部门强制拆除上诉人厂房违反上述法律规定。综上，被上诉人作出的处罚决定及原审法院判决均存在事实不清、证据不足、法律适用错误的情形，望二审法院支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人辩称，此次拆违工作认定事实准确，程序合法及适用法律正确，请求驳回马玉星的上诉请求，维持原判。呼兰规划局同时认为其不具备独立的行政主体资格，不是本案适格被告。
除原审判决认定事实外，本院另查明，2012年5月26日，呼兰国土局、呼兰公安局、呼兰规划局、呼兰执法局等四部门联合发布《关于拆除呼兰区区域内违法建筑物、构筑物的公告》，要求“未经批准擅自建设的建筑物、构筑物的所有人或使用人在本公告发布之日起三日内自行拆除，逾期未拆除的，由�法部门依法强制拆除”。2012年5月28日，呼兰国土局对马玉星作出《国土资源行政处罚事项告知书》，告知拟对马玉星作出限期拆除的行政处罚，同时告知马玉星有三日内提出陈述、申辩及听证的权利。同年6月1日，呼兰国土局对马玉星作出呼国土行处罚字（2012）第84号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，责令马玉星退还非法占用的土地，限期15日内自行拆除在非法占用的5901平方米土地上新建设的厂房和其他设施，恢复土地原状；逾期不申请行政复议又不提起行政诉讼、也不履行处罚决定，将依法申请人民法院强制执行。行政处罚告知书和行政处罚决定书均未依法送达马玉星。
本院认为，呼兰国土局、呼兰公安局、呼兰规划局、呼兰执法局等四部门于2012年5月26日联合发布的《关于拆除呼兰区区域内违法建筑物、构筑物的公告》，是对辖区内不特定主体作出，不能作为呼兰区政府强制拆除马玉星房屋行政行为的根据。
呼兰国土局在呼兰区政府组织强制拆除之前对马玉星作出行政处罚，要求马玉星在限定期限内自行拆除房屋，恢复土地原状，这与呼兰区政府强制拆除行为结果是统一的。呼兰区政府在一审提交的答辩状中明确将呼兰国土局处罚前告知并作出处罚决定这一事实作为拆除的过程予以表述，也将呼兰国土局的处罚告知书和处罚决定书作为证明其行政行为合法的证据提交，故呼兰国土局的行政处罚与呼兰区政府强制拆除行为之间具有客观关联。马玉星作为行政处罚的被处罚人，有权提起本诉。
呼兰国土局于2012年6月1日作出处罚决定限马玉星15日内自行拆除，“逾期不申请行政复议又不提起行政诉讼、也不履行处罚决定，将依法申请人民法院强制执行”。该处罚决定书在强制拆除前未送达�玉星，从6月1日作出处罚决定至6月12日强制拆除房屋时也未满15日。呼兰区政府一方面将处罚决定书作为证据提交，另一方面又没有按照处罚决定的内容执行，自相矛盾。
《行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。呼兰区政府不能提供其有权组织实施强制拆除马玉星房屋的法律、法规和规章依据，应当认定呼兰区政府强制拆除行为没有法律依据。同时，呼兰区政府在强制拆除过程中，没有按照《行政强制法》规定的程序进行，程序违法。
综上，呼兰区政府强制拆除房屋行政行为事实不清，主要证据不足，适用法律错误，程序违法，因不具有可撤销内容，依法应确认为违法。原审判决驳回马玉星的诉讼请求，系适用法律错误，本院予以纠正。马玉星的上诉理由成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：
一、撤销呼兰区人民法院（2015）呼行初字第15号行政判决；
二、确认被上诉人哈尔滨市呼兰区人民政府于2012年6月12日强制拆除马玉星房屋行政行为违法。
一、二审案件受理费100.00元，由被上诉人哈尔滨市呼兰区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 范晓军
审 判 员 赵纯孝
代理审判员 赵 扬
二〇一六年四月十九日
书 记 员 庞 博
徐畅