浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙06行初15号
原告周水土，男，1950年10月6日生，汉族，住浙江省嵊州市。
原告章小红，女，1965年4月17日生，汉族，住浙江省嵊州市。
两原告委托代理人程刚，浙江京衡律师事务所律师。
被告嵊州市人民政府。住所地浙江省嵊州市城南新区领带园五路*号。
法定代表人徐建役，市长。
委托代理人赵红卫，该单位工作人员。
委托代理人李淑芳，浙江浙经律师事务所律师。
原告周水土、章小红因要求确认被告嵊州市人民政府征收原告房屋的行为违法，于2016年1月26日向本院提起诉讼。本院于2016年2月1日立案后，于法定期限内向被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月25日公开开庭审理了本案。原告周水土、章小红及其委托代理人程刚，被告嵊州市人民政府委托代理人赵红卫、李淑芳到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院审批同意延长审限。本案现已审理终结。
原告周水土、章小红起诉称，周水土出生于1950年10月6日，系浙江省嵊州市三江街道高家村人。2005年5月31日，周水土与案外人尹德芳办理了离婚登记。2008年6月15日，嵊州市三江街道桥南村召开村民代表大会，表决通过周水土等55户村民的建房事宜。随后，周水土对自己的房屋进行了翻建，累计建成面积达1785.49平方米。2012年12月26日，章小红与周水土在嵊州市民政局办理再婚登记，并领取了结婚证。2014年11月17日，章小红将户籍从嵊州市剡湖街道相公殿路74号迁往嵊州市三江街道高家村62号。2015年8月23日，被告的下属机构嵊州市城南新区管理委员会在高××城南新区××村改造××期房屋征收一号公告。根据公告内容显示，被告将原告所在的桥南社区高家自然村房屋列入了征收范围。2015年9月7日，被告的下属机构嵊州市城南新区管理委员会在高××城南新区××村改造××期房屋征收二号公告。根据公告内容显示，杭州正望房地产评估有限公司为原告房屋征收的评估机构，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司为原告房屋征收的拆迁服务机构。2015年10月26日，周水土与被告下属机构嵊州市城南新区管理委员会委托的嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订城中村改造房屋征收补偿安置协议书。原告认为被告征收行为违法，具体原因如下：
一、参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，被告征收原告的行为明显违法。1.被告将原告所在的高家自然村列入征收范围不符合嵊州市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的规定。2.被告未组织有关部门对房屋征收部门拟定的《嵊州市城中村房屋征收补偿安置方案》进行论证，也未征求包括原告在内的社会公众意见，更未组织听证会听取包括原告在内的被征收人代表及公众代表的意见。3.被告作出房屋征收决定前，未按照有关规定进行社会稳定风险评估、征收补偿费用也没有足额到位、专户专储、专款专用。4.桥南社区高家自然村、桥南社区宓家自然村共有村民1000多户，被告却未按照《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定召开市政府常务会议讨论征收高家村、宓家村房屋事宜。5.在被告未作出征收决定的情况下，城南新区管理委员会以自己名义发布征收公告不仅主体不适格，也没有法律依据。6.城南新区管理委员会发布的城南新区（三江街道）城中村改造二期房屋征收一号公告未告知原告等人对征收不服的可申请行政复议或者提起行政诉讼的具体期限。7.被告决定由房屋征收实施单位与村（社区）城中村改造办公室领导小组共同商议具有相应资质的房产评估机构明显违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》等上位法的规定。8.被告制定的嵊政（2015）15号文件、嵊政（2015）16号、嵊城改组（2015）4号文件创设了“房票安置”的新办法，并要求“被征收人房票安置的比例必须达到货币安置补偿总额的50%以上”，明显违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》等上位法的规定。9.被告规定在原告搬迁前，仅支付前期搬迁费用，即“先搬迁、后补偿”与《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的“先补偿、后搬迁”严重不符。10.被告采取不让原告回家等威胁方法强迫原告签订城中村改造房屋征收补偿安置协议书，明显违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》及中纪办（2011）8号《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》等法规及规范性文件的精神。
二、参照《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》，被告征收原告房屋的行为同样违法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。”第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”本案中，被告征收原告的房屋后即整理成建设用地用于商业开发。然，被告将原告所在的高家村集体土地转为建设用地根本未获得浙江省人民政府的批准。在此情况下，被告即擅自决定对原告在集体土地上修建的房屋进行征收，明显违法。综上，请求确认被告征收原告房屋的行政行为违法，判令被告赔偿原告经济损失15712312元，本案诉讼费由被告承担。
原告周水土、章小红向本院提交了以下证据：
1.常住人口登记卡，证明两原告系嵊州市三江街道高家村人的事实。
2.结婚证，证明两原告系夫妻关系的事实。
3.城南新区（三江街道）城中村改造第二期房屋征收一号公告，证明被告的下属机构嵊州市城南新区管理委员会于2015年8月23日发布征收一号公告的事实。
4.城南新区（三江街道）城中村改造第二期房屋征收二号公告，证明被告的下属机构嵊州市城南新区管理委员会于2015年9月7日发布征收二号公告的事实。
5.《我市召开城中村改造工作领导小组扩大会议》新闻报道，证明2015年9月29日，嵊州市召开城中村改造工作领导小组扩大会议，将原告所在的高家村列入征收范围的事实。
6.嵊州中心城区将推出16个房地产项目的新闻报告，证明被告将桥南社区城中村的土地整理成建设用地用于商业开发的事实。
7.92-2092号集体土地建设用地使用证、土地登记审批表及村民代表大会会议纪要，证明原告周水土在高家村集体土地上建有房屋的事实。原告的20.3平方米的房屋用地获得了被告的审批，原告的房屋也是经过村民代表大会同意之后翻建的。
8.92-2099号嵊州市农村经济合作社收款收据、厂房转让协议书、报告及公司企业法人工商基本信息，证明原告将原先的抽水机站通过招投标形式买入办厂的事实。
9.92-2091号土地登记审批表，证明原告在高家自然村通过被告审批，拥有79.5平方米建筑使用权的事实。
10.92-2093号土地登记审批表、集体土地使用证，证明原告在高××15.1平方米建筑使用权的事实。
11.证明书，证明2006年10月原告所在的高家村进行村内道路路基扩宽，占用了原告50.8平方米的小房，经协商，高家村同意赔偿原告100平方米土地。原告对加上20.3平方米的土地一并进行了房屋翻建。
12.拆迁房屋测绘表、嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置联审确权表、两份评估报告，证明经被告确认原告拥有的合法建筑面积2329.7平方米。
13.城中村改造房屋征收补偿安置协议书（编号149），证明被告下属机构委托嵊州市城镇房屋拆迁有限公司具体承办原告房屋征收补偿安置的事实。
被告嵊州市人民政府答辩称：一、针对原告的第一个诉讼请求，答辩人认为：（一）被告下属机关嵊州市城南新区管委会（三江街道）未作出过房屋征收决定，故不存在征收原告房屋的行政行为，又何来违法之说。本案中的城中村房屋征收不同于《国有土地上房屋征收补偿条例》中的房屋征收概念。本案的城中村改造房屋征收建立在城中村改造所在村村民代表大会表决后，向街道提出申请，经街道审查同意再报市政府审批的基础之上。在整个实施过程中，征收人未做出过房屋征收决定，而是由征收实施单位与被征收人在自愿平等的基础上达成了性质上属于行政协议的安置补偿协议；其完全不同于《国有土地上房屋征收补偿条例》规定的为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由市、县级人民政府作出的房屋征收决定。因此，本案不存在原告所言的“征收原告房屋的行政行为”。（二）即使被告下属机关嵊州市城南新区管委会（三江街道）在城中村改造房屋实施过程中的行政行为表述为原告所言的“征收原告房屋的行政行为”，该行政行为也不存在违法之处。1.被告下属机关嵊州市城南新区管委会（三江街道）作为城中村改造政策中规定的具体实施单位，进行了议定改造实施方案、共同议定评估机构、委托拆迁服务公司、进行调查、发布公告与公示、签订房屋征收安置补偿协议等一系列行为，其行为完全符合嵊州市人民政府制定的规范性文件要求。2.涉案房屋系集体土地上的房屋，目前为止，关于房屋征收方面的法律法规，我国仅出台了《国有土地上房屋征收补偿条例》，而该条例仅限于规范为了公共利益用地需要的国有土地上房屋征收与补偿行为，并不规范集体土地上房屋的征收与补偿行为。同时，本案也未涉及集体土地的征收问题，而《中华人民共和国土地管理法实施细则》的第19条、25条规范的是土地征收行为。故原告引用的行政法律规范及其条文均不适用本案，其参照《国有土地上房屋征收补偿条例》与《中华人民共和国土地管理法实施细则》的有关规定提出的第一项诉请缺乏法律依据。二、针对原告的第二个诉请，答辩人认为，被告下属机关嵊州市城南新区管委会（三江街道）依约给予原告充分补偿，在城中村改造实施过程中的行政行为并没有给原告造成任何经济损失；且原告未提供任何证据证明其经济损失。故，应驳回其诉请。双方已签订安置协议且已履行完毕，从协议内容看：原告虽拥有房屋建筑面积2329.71平方米，但被确认为合法建筑面积（含享受同等政策建筑面积）的只有660平方米（按浙江省人民政府规定，宅基地的最高面积为140平方米），即合法建筑面积不得超过420平方米，剩余1669.71平方米均系其他建筑面积。在计算其补偿价格时，对其合法建筑面积660平方米部分给予了8800元每平方米的补偿，同时对被征收的总建筑面积2329.71平方米房屋和装修及附属物又根据评估净值给予了补偿，外加搬迁补助费及奖励、经营补助款、领取房票而享受8%的公摊面积补助、临时安置补助费，总额已达到1059.2084万元。从补偿项目看，本案超出了《国有土地上房屋征收补偿条例》所规定的补偿项目（第24条：违法建筑和超过批准期限的临时建筑不予补偿）；从补偿款总额看，与同期周边市场房价比较，该补偿款远远高于合法建筑面积660平方米可获得的市场成交价。三、从原告诉请的事实和理由来看，其在诉状中所罗列的评估机构不合法、估价过低，以及房票、补偿方式的选择和先搬迁后补偿等内容，均系对安置补偿协议所约定的权利义务提出的异议，不符合行政诉讼法第十二条第十一款之规定，不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应予驳回。综上，请求驳回原告的诉请。
被告于法定举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：
1.关于高家村实施城中村改造的申请报告及村民代表会议表决单，证明经村民代表讨论向城南新区管委会（三江街道）申请要求对其所在的高家村实施城中村改造的事实。
2.关于城南新区（三江街道）合新等村（社区）要求实施城中村改造的请示及嵊州市人民政府同意批复，证明城南新区管委会（三江街道）根据村委报告，向嵊州市人民政府提出城中村改造并经批准的事实。
3.城南新区（三江街道）城中村改造第二期房屋征收公告、房屋征收补偿公示及照片，证明对涉案城中村改造项目和安置补偿结果公告及公示的事实。
4.嵊州市人民政府关于确定城南城中村改造市场比准价和安置房重置价及成本价的批复及评估价格的说明，证明依法及政策指导对涉案房屋进行评估的事实。
5.房屋拆迁委托协议、营业执照及组织机构代码证，证明委托拆迁的事实。
6.城中村改造房屋征收补偿安置协议书及房票、现金领取凭证，证明原告与城南新区（三江街道）委托的拆迁公司签订城中村改造房屋征收补偿安置协议且已履行完毕的事实。
被告嵊州市人民政府同时明确《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十五条，《浙江省人民政府办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，嵊政（2015）15号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》及嵊政（2015）16号文件《嵊州市人民政府关于城中村改造房屋征收房票安置的实施办法（试行）》，系其实施被诉行政行为的依据。
经庭审质证，被告对原告提供的证据1、2、3、4、5的真实性无异议；证据6与本案无关联性；对证据7中的会议纪要真实性不予认可；证据8的真实性没有异议，但2099号使用权人是抽水机站；证据9、10的真实性没有异议；证据11不能证明所翻建的房屋是合法房屋；证据12真实性没有异议，但不能证明原告拥有2329.7平方米合法房屋；证据13真实性没有异议。原告对被告提供的证据1的真实性、合法性不予认可，证据2的真实性、关联性无异议，合法性有异议；证据3的真实性没有异议，关联性、合法性有异议；证据4的真实性、关联性无异议，合法性有异议；证据5的真实性无异议、合法性有异议；证据6的真实性无异议、合法性有异议。
本院对原告提供的证据1、2、3、4、5真实性予以认可，证据6因缺乏关联性而不予认可，证据7、8、9、10、11、12、13的真实性予以确认；对被告提供的证据真实性予以认可，原告质证认为证据1-6的合法性有异议，但质证意见中的合法性并非证据规则上的合法性，本院不予采纳。
经审理查明，原告周水土与被告下属机构嵊州市三江街道办事处（嵊州市城南新区管理委员会）委托的嵊州市城镇房屋拆迁有限公司于2015年10月26日签订了城中村房屋征收补偿安置协议书，约定周水土同意“征收”其房屋与地上构筑物，获得补偿10592084元。协议已履行完毕，涉案房屋已被拆除。
本院认为，本案的主要争议焦点为被告征收原告涉案房屋的行为是否为征收行为以及该行为是否合法。
一、被诉房屋征收行为是否为征收行为。我国法律上的征收行为包括按照土地管理法第四十六条的规定、依照法定程序批准征收集体土地并补偿集体土地上房屋的行为；或者按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，征收国有土地上的房屋。本案中，被告方批复同意实施城中村改造及发布公告，是土地管理法四十六条所规范的征收行为。故，本院不予采纳被告的意见。
二、被诉房屋征收行为是否为合法行为。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有土地和单位、个人的房屋及其他不动产。因此，对集体土地及地上房屋等不动产的征收必须依照法定权限和程序进行。《中华人民共和国立法法》第八条第（七）项亦规定：“下列事项只能制定法律：（七）对非国有财产的征收、征用；……”我国法律并未对行政机关单独征收集体土地上房屋作出规定，而根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条规定，国家征收土地的，必须依照法定程序批准，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等。由此可见，在现有法律框架下，可以在对农村集体土地征收时，一并对相关房屋进行安置补偿，而无单独的集体土地上房屋征收的制度安排。故对集体土地上房屋的征收和补偿行为应当作为集体土地征收过程的组成部分，不能单独实施。因此，被告在未完成涉案房屋所在土地征收的审批前，先行对相关拟征收土地上房屋进行安置补偿，明显程序违法。
另外，针对涉案房屋的补偿，鉴于原被告双方已签订并实际履行了《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，原告如对房屋补偿款有异议，宜通过其他途径寻求救济，且原告对其主张的合法财产损失未提供证据，故对其赔偿请求，本院不予支持。
综上，原告的部分诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
一、确认被告征收原告户集体土地上房屋的行为违法；
二、驳回原告关于要求被告赔偿15712312元的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告嵊州市人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明上诉人名称、一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 蒋 瑛
审 判 员 范卓娅
人民陪审员 马雅萍
二〇一七年十二月二十一日
书 记 员 王雪莹