中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申6348号再审申请人（一审原告、二审上诉人）文小年。委托代理人白绍南。被申请人（一审被告、二审被上诉人）石门县人民政府。住所地：湖南省石门县楚江街道办楚江路**号。法定代表人郭碧勋，县长。委托代理人尹昌俊，县政府工作人员。委托代理人李书欣，湖南前进律师事务所律师。原审第三人白联圣。委托代理人李辉明。再审申请人文小年因诉被申请人石门县人民政府（以下简称石门县政府）、原审第三人白联圣土地行政登记及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院于2017年3月3日作出的(2016)湘行终1434号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年8月14日立案，依法组成合议庭进行审查,并于2017年10月17日上午在本院第一巡回法庭第三法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人文小年及其委托代理人白绍南，被申请人石门县政府的委托代理人尹昌俊、李书欣，第三人白联圣及其委托代理人李辉明，均到庭参加询问。案件现已审查终结。1994年1月1日前，文小年与其子白先波、其女白先凤的户口均登记在石门县××市镇××村13村民小组的同一家庭户，文小年在该村承包包括1.352亩岩渣地在内的农村土地。1994年1月1日，文小年与白先波、白先凤的户口一同迁往石门县夹山镇青峰煤矿宿舍区066号，户口性质由农业家庭户口变更为非农业家庭户口。1995年2月6日，石门县政府印发石政发[1995]3号《关于稳定完善农村土地承包经营制度中若干具体问题处理办法》（以下简称3号办法），第九条规定：“已分配工作的大中专毕业生、招干招工人员，军官和志愿兵以及其他农转非人员，有稳定收入的，一律调出承包耕地。”第二十九条规定：“对于外迁户和全家死亡户承包的耕地，应收归集体，实行有偿流转。”1995年，十坪村委会将案涉的1.352亩岩渣地收回并重新发包给白联圣，白联圣占有并实际经营诉争土地。1995年3月31日，十坪村委会为白联圣颁发《集体土地承包经营权证》。1997年，石门县政府为白联圣颁发《土地承包经营权证》，该证载明使用年限自1995年1月1日至2024年12月31日止，承包面积2.94亩，其中水田0.58亩，旱地2.36亩，包括诉争的1.352亩岩渣地。2004年5月11日，文小年将户籍迁回石门县××市镇××村4组。2008年10月30日，十坪村委会与白联圣签订《农村土地承包合同书》，承包土地仍包括诉争的1.352亩岩渣地。石门县农村经营管理局根据农村土地承包合同为白联圣编制农村土地承包经营权证登记薄。2008年11月25日，石门县政府为白联圣颁发（2008）第167358号《农村土地承包经营权证》，该证记载的承包地块包括案涉的1.352亩岩渣地（又名岩洲地）。2016年8月17日，文小年提起本案行政诉讼，请求判决：1.撤销石门县政府1997年为白联圣颁发的《土地承包经营权证》；2.撤销石门县政府于2008年11月25日为白联圣颁发的（2008）167358号《农村土地承包经营权证》；3.石门县政府赔偿给文小年造成的经济损失10万元。常德市中级人民法院（2016）湘07行初66号行政判决认为,本案的争议焦点为：1.文小年的起诉是否已过起诉期限；2.石门县政府为白联圣颁发土地承包经营权证的程序是否合法。关于焦点一，文小年的起诉未过起诉期限。根据《行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条之规定，行政诉讼的起诉期限为知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日超过二十年的，人民法院不予受理。石门县政府为白联圣颁发土地承包经营权证的时间分别是1997年和2008年11月25日，但文小年作为行政行为的利害关系人，并不知道石门县政府何时为白联圣办理确权登记。石门县政府及白联圣关于文小年早已知道被诉行政行为的抗辩主张无证据证明，故不能认定文小年的起诉已过起诉期限。关于焦点二，石门县政府为白联圣颁发土地承包经营权证的行为程序合法。文小年认为，石门县政府应根据《农村土地承包法》及《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，按照收回承包土地的条件和颁发承包经营权证的程序来履行法定职责，正是由于石门县政府未依法严格认真审查，导致违法向白联圣颁发土地承包经营权证。石门县政府及白联圣认为，1995年诉争土地调整及1997年《土地承包经营权证》颁发时，《农村土地承包法》及《农村土地承包经营权证管理办法》尚未实施，在无上位法律依据的情况下，应根据当时的《中华人民共和国土地管理法》及石门县政府印发的3号办法来操作。《农村土地承包法》及《农村土地承包经营权证管理办法》分别于2003年3月1日及2004年1月1日实施，诉争土地调整时上述法律法规尚未实施，对于县级人民政府颁发土地承包经营权证所需审核的材料无法律明确规定。石门县政府根据十坪村委会为白联圣颁发的《集体土地承包经营证》及1995年的调整土地登记本，于1997年为白联圣颁发《土地承包经营权证》的行为表明其已经尽到相应的审核义务，可以认定石门县政府于1997年为白联圣颁发《土地承包经营权证》的行为程序合法。就石门县政府于2008年11月25日为白联圣颁发的《农村土地承包经营权证》的行为来看，收集了发包方与承包方之间的承包合同，有乡镇人民政府报请换发、补发、核发农村土地承包经营权证的申请，由石门县农村经营管理局编制农村土地承包经营权证登记薄，其程序符合《农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定。综上，文小年的起诉未过起诉期限，石门县政府于1997年为白联圣颁发《土地承包经营权证》及于2008年11月25日为白联圣颁发《农村土地承包经营权证》的行为主体适格、事实清楚、证据确凿、符合法定程序。文小年要求撤销石门县政府为白联圣颁发的《土地承包经营权证》及《农村土地承包经营权证》的诉讼请求不能成立，其请求石门人民政府赔偿经济损失的请求亦不能成立。依照《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第九条，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回文小年的诉讼请求。文小年不服一审判决，提起上诉。湖南省高级人民法院(2016)湘行终1434号行政判决认为,石门县政府在1997年时以石门县十坪村委会为白联圣颁发的《集体土地承包经营证》及该村1995年的调整土地登记本为依据，为白联圣颁发《土地承包经营权证》的行政行为，尽到了相应的审查义务，且符合当时适用的《中华人民共和国土地管理法》及石门县政府3号办法的有关规定；2008年11月25日，石门县政府根据十坪村委会及皂市镇农村经营管理机构层报的《农村土地承包户基本情况核实登记表》、《农户承包土地核实清册》、《农村土地承包合同书》等材料，为白联圣颁发《农村土地承包经营权证》的行政行为，亦尽到了相应的审查义务，且符合《农村土地承包经营权证管理办法》的有关规定。两次颁证的具体行政行为主体适格、事实清楚且符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。文小年申请再审称：1.一审判决认定事实的主要证据不足，规避法律。依法改变土地使用权必须办理土地权属变更登记手续,1997年白联圣获得的《土地承包经营权证》没有经过法定的行政审查登记程序。石门县政府给白联圣颁发的《土地承包经营权证》因未依法登记，并非行政行为，证据不足。2.一审判决以证人证言作为石门县政府为白联圣颁发1997年《土地承包经营权证》的唯一证据，证明其尽到审查义务、程序合法，违背行政诉讼证据规则，上述证人证言属恶意串通，当时外出打工的情形全村有十来户，但是他们的土地均未收回。请求撤销二审判决，依法改判支持文小年的全部诉讼请求。石门县政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。1.文小年不享有诉争土地的承包经营权，文小年1994年将户口迁出原十坪村，户籍性质也转为非农业户口。1994年原十坪村委会作为集体土地的所有权人将文小年的承包的土地调整给白联圣，并颁发集体土地经营权证，符合当时的法律政策。2.文小年依据2007年的《物权法》，申请再审1997年的行为，属适用法律明显错误。石门县政府换发土地承包经营权证，没有违反法律规定。3.2008年，十坪村委会提供《农村土地承包户基本情况核实登记表》、《核实清册》、《农村土地承包合同书》，皂市镇人民政府经初审认为符合规定后书面申请石门县政府发放农村土地承包经营权证，石门县政府的颁证程序符合法律法规，程序合法。请求驳回文小年的再审申请。白联圣答辩称：1.文小年的再审申请书中曲解事实。文小年在一审时自认，白联圣占有并实际经营诉争土地即1.352亩岩渣地。此外，文小年是迁出本村，户口性质由农业家庭户口变更为非农业家庭户口，并非外出打工。2.石门县政府给白联圣颁发的农村土地承包经营权证合法，应予以维持。白联圣的经营权证上记载土地来源合法，系合法承包取得。十坪村委会针对文小年户口外迁导致承包地空落的情况下做出调整，白联圣和村委会签订承包合同，承担农业税缴纳义务，白联圣承包土地已有二十多年，具有历史性和稳定性，石门县政府也依法颁发土地承包经营权证。文小年要求适用的法律法规不能调整法律实施前发生的法律关系。3.一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。石门县政府1997年和2008年颁发的两个经营权证具有内在的逻辑联系，且行政诉讼法及司法解释均未规定证人应当出庭作证，文小年在庭审质证时也未提出异议。请求依法驳回文小年的再审申请。本院经审查认为，《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》分别自2003年３月１日及2004年1月1日起施行。石门县政府为稳定完善当地农村土地承包经营制度，制定3号办法，明确规定外迁承包耕地收归集体，实行有偿流转，并不违反当时的法律禁止性规定，而且与《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第三款关于对承包权合理收回的规定的情形一致。十坪村委会依据3号办法，将农转非且迁出该村的文小年户承包的岩渣地收回，并重新发包给白联圣，符合当时的实际情况和地方政策。石门县政府依据十坪村委会颁发的《集体土地承包经营证》及调整土地登记本，于1997年为白联圣颁发《土地承包经营权证》，尽到相应的审查义务，颁证行为并无不当。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，颁发农村土地承包经营权证的程序为发包方提交申报材料、乡镇政府部门初审后登记造册、县级以上政府部门审核、县级以上政府颁证。发包方需提交的材料包括土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同。本案中，十坪村委会提供《农村土地承包户基本情况核实登记表》、《核实清册》、《农村土地承包合同书》，皂市镇人民政府初审后认为符合规定书面申请石门县政府发放农村土地承包经营权证，石门县政府于2008年向白联圣颁发《农村土地承包经营权证》，符合法定程序。一、二审判决驳回文小年的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，本院予以支持。需要指出的是，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。文小年在本院询问时，自认于2004年已经知道1997年石门县政府为白联圣颁发《土地承包经营权证》的行政行为，2008年石门县政府颁发（2008）第167358号《农村土地承包经营权证》时，文小年即已知道该行为。但文小年直至2016年8月17日才提起本案行政诉讼，且无正当理由，已经超过法定的2年起诉期限，对其起诉应予驳回。一、二审均认定文小年未超过法定起诉期限，对本案作出实体审理，认定事实不清，适用法律不当，本院予以指正。鉴于本案系文小年提出再审申请，当事人不应因其申请再审而承担更为不利的后果，故本院不对该案提起再审。综上，文小年的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四、五项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回文小年的再审申请。审判长  熊俊勇审判员  曹 刚审判员  龚 斌二〇一七年十一月十四日书记员  余逸纯附：相关法律、司法解释条文1.中华人民共和国行政诉讼法第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3.中华人民共和国农村土地承包法第二十六条【承包权的合理收回】承包期内，发包方不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。4.中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。