广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤行终1741号上诉人（原审原告）珠海市唐家湾镇那洲三队经济合作社。负责人古国祥，社长。委托代理人曾亮，广东国硕律师事务所律师。被上诉人（原审被告）珠海市国土资源局，住所地广东省珠海市香洲区九洲大道中2002号。法定代表人袁学东，局长。委托代理人夏天风，广东盛夏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）珠海市人民政府，住所地广东省珠海市香洲区人民东路2号。法定代表人姚奕生，市长。上诉人珠海市唐家湾镇那洲三队经济合作社（以下简称那洲三队经济合作社）因与被上诉人珠海市国土资源局、珠海市人民政府土地行政登记纠纷一案，不服广东省珠海市中级人民法院（2017）粤04行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，1984年4月29日，原下栅公社那洲大队第三生产队与下栅水果场签订《关于土地转移使用协议书》，约定将山坑边远田15.3亩转移给下栅水果场，该坑田所负担的公余粮4747.5斤永远由下栅水果场交纳，移交土地后土地使用权永远属于下栅水果场。1984年6月21日，原下栅那洲乡第三生产队与下栅水果场签订《关于下栅区那洲乡第三生产队山地（土名：白石环山）移交使用协议》，协议将山地（土名：白石环山）191.71亩移交给下栅水果场使用，由下栅水果场补偿人民币叁万元现金，作为此山地青苗及平整费，付款后此山移交给水果场使用，今后此山地产权永远长期属于下栅水果场所有。1984年12月19日，珠海市果树研究所与珠海市下栅区委签订《关于下栅区（原下栅公社花果山、知青场）山地移交协议书》，协议约定将下栅区公所山地（对面山等山址）移交给珠海市果树研究所，珠海市果树研究所支付人民币壹拾零柒万元作为场地补偿费；在付清款后，此场地所有权永远属于珠海市果树研究所所有，今后在此场地进行开发、利用、经济收入一切收益均与珠海市下栅区公所无关，全部属于果树研究所所有。下栅水果场与珠海市下栅区公所在该协议上盖章。1987年3月20日，下栅水果场与那洲三队经济合作社签订《关于金鼎区那洲乡那洲村三队山地移交协议书》，协议将金鼎区那洲乡那洲村三队插入果场的山地荒滩用地共五处从一九八七年三月二十日起移交给金果达公司使用。使用单位补偿山地费每亩伍佰元，共计人民币17500元，付清土地补偿费后所有以上土地、产权永远归属金果达公司所有。1994年，珠海市下栅水果场向原珠海市国土局申请对上述协议所涉及的土地进行土地登记，经原珠海市国土局核查、珠海市人民政府审批，珠海市下栅水果场取得编号为珠国用（1995）字第××号、第××号、第××号三份《国有土地使用证》,其中备注栏载“属行政划拨用地”。那洲三队经济合作社在上述三证所涉的土地宗地图的四至红线坐标点上盖章确认。那洲三队经济合作社于2015年3月23日以珠海市金果达农业高新技术有限公司为被告向原审法院提起民事诉讼，请求确认与涉案土地有关的土地移交协议无效。案号为（2015）珠中法民三初字第11号，重审案号为（2016）粤04民初68号。那洲三队经济合作社以珠海市人民政府、珠海市国土资源局为被告向原审法院提起行政诉讼，请求判决位于珠海市唐家湾镇那洲白石环山、花果山的554.12亩土地属于那洲三队经济合作社所有的集体土地。已发生法律效力的（2016）粤行终805号行政裁定以那洲三队经济合作社的诉请不属于行政诉讼受案范围为由，驳回了那洲三队经济合作社的起诉。现那洲三队经济合作社仍不服，向原审法院提起本案诉讼，请求判令：1.珠海市人民政府、珠海市国土资源局颁发编号珠国用（1995）第××号、第××号、第××号《国有土地使用证》中将那洲三队经济合作社所有的554.12亩土地作为国有土地划拨给珠海市下栅水果场的行为无效；2.珠海市人民政府、珠海市国土资源局承担本案诉讼费用。原审法院认为，那洲三队经济合作社原有的集体土地所有权已经丧失，被诉的土地划拨行为对那洲三队经济合作社的合法权益明显不产生实际影响，那洲三队经济合作社无本案原告资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”据此，原告与被诉行政行为有利害关系是认定原告资格的法定条件，而判断是否有利害关系，首先应当审查原告是否享有本案相关的合法权益。本案中，那洲三队经济合作社与原珠海市下栅水果场先后签订了四份土地转移协议，征收了涉案土地，并按协议支付了征地款和安置补偿款。1995年，经珠海市下栅水果场申请，原珠海市国土局按历史用地补办了用地手续，并载明“属行政划拨用地”。由此可见，涉案土地已被征收为国有，那洲三队经济合作社原有的集体土地所有权已经丧失。在土地转移协议和征收行为未依法撤销或确认无效前，国有土地使用权确权划拨行为对那洲三队经济合作社的合法权益明显不产生实际影响。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定：行政行为对原告合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第(八)项的规定，裁定驳回那洲三队经济合作社的起诉。案件受理费人民币50元，退回给那洲三队经济合作社。那洲三队经济合作社不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，指令珠海市中级人民法院继续审理本案。主要上诉理由是：上诉人所有的1953年的《土地房产所有证》可证明涉案土地原属上诉人集体所有。四份涉案土地转移协议其中两份协议约定的场地补偿款上诉人未收到，一份协议并不是上诉人与原珠海市下栅水果场签订的合同。根据《国有建设用地征地土地条例》和《中华人民共和国土地管理法》相关规定，四份协议均未获相关部门的批准，涉案土地也未经过国家征收，因此签订了四份协议的行为不能视为已将集体土地征收为国有的行为，故上诉人对涉案土地的集体所有权并未丧失。被上诉人将上诉人集体所有的土地划拨给珠海市下栅水果场的行政行为直接导致上诉人丧失涉案土地的集体所有权，侵犯了上诉人的合法财产，该行政行为与上诉人有直接的利害关系，故上诉人是提起本案诉讼的适格主体。被上诉人珠海市国土资源局二审答称：一、最高人民法院作出的（2016）最高法行申4185号裁定书确定了涉案四份土地转移协议的法律效力，从而确认了土地转移和征收的事实。二、根据已生效的由珠海市中级人民法院作出的（2015）珠中法行初字第37号行政裁定书查明的事实可知涉案的四份协议书签订时间最迟为1987年3月底，且原珠海市下栅水果场于1995年8月申请对涉案土地进行土地登记，因此，那洲三队经济合作社的起诉超过了20年最长起诉期限。综上，珠海市国土资源局请求：驳回上诉，维持原裁定。被上诉人珠海市人民政府二审答辩称：一、最高人民法院作出的（2016）最高法行申4185号裁定书确定了涉案四份土地转移协议的法律效力，从而确认了土地转移和征收的事实。二、根据已生效的由珠海市中级人民法院作出的（2015）珠中法行初字第37号行政裁定书查明的事实可知涉案的四份协议书签订时间最迟为1987年3月底，且原珠海市下栅水果场于1995年8月申请对涉案土地进行土地登记，因此，那洲三队经济合作社的起诉超过了20年最长起诉期限。三、根据《国家建设征用土地条例》的相关规定，在1987年《中华人民共和国土地管理法》出台之前，负责征地和补偿的主体为用地单位，土地管理部门起监督和指导作用，原珠海市下栅水果场于1995年向原珠海市国土局补办用地手续是作为历史用地来处理，其征地面积和补偿方案沿用1984年与原下栅那洲乡第三生产队签订的相关协议执行，即涉案土地在确权时已依法完成了征收和补偿工作，土地性质应确定为国有土地。原珠海市国土局的发证行为符合法定程序。综上，珠海市人民政府请求：驳回上诉，维持原裁定。本院经二审补充查明：1.原珠海市下栅水果场2002年10月15日经工商变更登记为珠海市金果达农业高新技术有限公司（以下简称金果达公司）。那洲三队经济合作社则依次由广东省中山县六区那洲村第三大队组、珠海县下栅人民公社那洲大队第三生产队、珠海市香洲区金鼎镇那洲村第三经济合作社变更而来。2.那洲三队经济合作社于2015年3月23日以金果达公司为被告向珠海市中级人民法院提起民事诉讼，请求确认与涉案土地有关的土地移交协议无效，原审案号为（2015）珠中法民三初字第11号，重审案号为（2016）粤04民初68号，上述判决驳回了那洲三队经济合作社的诉讼请求；本院二审案号为（2017）粤民终1309号，本院作出的民事判决认定那洲三队经济合作社与金果达公司所签订的涉案四份协议应属于征地程序中“用地单位与被征收单位协商征收征地数量和补偿安置方案”而签订之用地协议，判决驳回上诉，维持原判。该二审判决已于2017年9月22日生效。本院二审经审理查明的其他事实与原审相同，对原审裁定查明的事实，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，那洲三队经济合作社与原珠海市下栅水果场先后于1984年4月、1984年6月、1984年12月、1987年3月签订了四份土地转移协议，征地面积和补偿方案沿用相关土地转移协议执行。根据1982年5月4日颁布施行的《国家建设征用土地条例》第七条关于“征用土地的程序：一、申请选址。用地单位持经批准的建设项目设计计划任务书或上级主管机关的有关证明文件，向拟征地所在地的县、市土地管理机关申请，经县、市人民政府审查同意后，进行选址。在城市规划区范围内选址，还应当取得城市规划管理部门同意。二、协商征地数量和补偿、安置方案。建设地址选定后，由所在地的县、市土地管理机关组织用地单位、被征地单位以及有关单位，商定预计征用的土地面积和补偿、安置方案，签订初步协议。三、核定用地面积。建设项目的初步设计经批准后，用地单位持有关批准文件和总平面布置图或建设用地图，向所在地的县、市土地管理机关正式申报建设用地面积，按本条例规定的权限经县、市以上人民政府审批核定后，在土地管理机关主持下，由用地单位与被征地单位签订协议。四、划拨土地。征地申请经批准后，由所在地的县、市土地管理机关根据计划建设进度一次或分期划拨土地，并督促被征地单位按时移交土地”的规定，并结合涉案的四份土地转移协议内容来看，涉案的四份土地转移协议应属于征地程序中的“用地单位与被征地单位协商征地数量和补偿安置方案”而签订的用地协议，且在1995年经珠海市下栅水果场申请，原珠海市国土局补办了用地手续，并载明了“属行政划拨用地”，故涉案土地根据当时的法律规定，已完成征地程序被征收为国有土地，那洲三队经济合作社原有的集体土地所有权已经丧失。另，本院已生效的（2017）粤民终1309号民事判决也已判决驳回了那洲三队经济合作社确认与涉案土地有关的土地移交协议无效的诉讼请求，在土地转移协议和征收行为尚未被依法撤销或确认无效之前，应当认定原珠海市国土局向原珠海市下栅水果场颁发被诉《国有土地使用证》的行为与那洲三队经济合作社没有法律上的利害关系。需要指出的是，原审法院应当通知金果达公司（即原珠海市下栅水果场）作为第三人参加诉讼，但考虑到原审法院作出驳回起诉的结果正确，并未影响本案的公正审判，如仅以遗漏当事人为由对本案进行发回重审，实际上并不会改变裁判结果，反而徒增当事人的诉累。据此，原审法院裁定驳回那洲三队经济合作社的起诉，结果并无不当，本院予以维持。综上所述，上诉人珠海市唐家湾镇那洲三队经济合作社的上诉请求不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  林秀雄审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一八年三月十九日书记员  张 铭