兴宁市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤1481行初159号
原告：曾强祥，男，汉族，1964年5月16日出生，住址五华县。
委托代理人：谢炳泉，广东客中梅律师事务所律师。
委托代理人：李剑宏，广东客中梅律师事务所实习律师。
被告：五华县住房和城乡规划建设局(以下简称“五华住建局”)，统一社会信用代码114414240072250772，地址梅州市五华县水寨镇前进街119号。
法定代表人：周铁伟，职务局长。
委托代理人：钟岸斌，该局报建股股长。
委托代理人：李海浪，广东长乐律师事务所律师。
第三人：五华县水寨镇人民政府（以下简称“水寨镇政府”），地址五华县水寨镇人民政府。
法定代表人：彭龙华，职务镇长。
委托代理人：黄运昌，该镇政府工作人员。
委托代理人：蓝东，该镇政府工作人员。
第三人：李胜娣，女，汉族，1965年9月24日出生，住址五华县。
原告曾强祥不服被告五华住建局向第三人李胜娣作出的地字第B2017014号建设用地规划许可证，于2017年11月8日向本院提起行政诉讼，本院即日受理后，原告变更诉讼请求为诉请撤销该行政许可行为和行政赔偿。本院于同月16日向被告和第三人送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2017年12月14日、25日两次公开开庭审理了本案，原告及其委托代理人谢炳泉、被告委托代理人钟岸斌和李海浪、第三人水寨镇政府委托代理人黄运昌和蓝东、第三人李胜娣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告五华住建局根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条规定，于2017年1月23日向第三人李胜娣颁发地字第B2017014号建设用地规划许可证，许可李胜娣使用五华县水寨镇水寨大道澄湖段东侧内50平方米商业土地用于建设门店。
原告诉称：其和曾祥文委托周伟雄（又名“周卫雄”）于1996年1月20日向大坝镇环城公路建设办公室购买环城公路澄湖地段规划已征用的土地共270平方米，其中建筑面积180平方米、分摊面积90平方米（实际是公共和消防通道），共支付129600元。原告按照附宗地图的规划在180平方米地上建造房屋，预留90平方米公建地作公共消防通道。李胜娣于2017年4月在原告购买的公建地上开始建房，并称其地是水寨镇政府安置且已经办理建设用地许可证。原告于2017年10月向兴宁法院起诉五华县国土资源局，诉请撤销其于2017年5月12日作出的编号2017-261号建设用地许可证，五华县国土资源局提交了被告五华住建局作出的用地规划许可证和建设工程规划许可证等相关证据。原告才知道被告存在违法行政，于2017年10月31日向兴宁法院申请撤回该起诉。水寨镇政府一地两卖，将原告预留的90平方米公建地中的一部分再卖给李胜娣，在出现纠纷时未履行协议中的“协助解决好用场范围内的土地纠纷”。被告未按国家相关规定的程序进行核实，将李胜娣建设用地规划到原告土地上，将公共消防通道规划为建设用地。故诉请：1、确认该用地规划许可行为违法并予以撤销；2、判令被告赔偿原告经济损失10万元；3、被告承担本案诉讼费。
原告向本院提交了以下证据：
1、1996年1月20日的协议书，证明购买270平方米土地的事实；2、声明，证明270平方米土地是原告曾强祥委托周伟雄购买的；3、证明，证明周伟雄和周卫雄是同一人；4、周卫雄身份证，证明周卫雄的基本信息；5、原告身份证，证明原告主体资格；6、抗议侵权签名，证明李胜娣的建房行为侵害了曾强祥和其他周围业主的合法权益；7、李胜娣与大坝镇环城公路建设办公室2004年10月14日协议书，证明一地两卖的侵权事实；8、宗地图和规划图，证明被告违法划地给第三人李胜娣；9、建设用地规划许可证，证明被告违法下发地字第B2017014号建设用地规划许可证。庭审补交证据：10、手绘图（红色区域属于用地规划许可证的土地）；11、相片，两证据证明第三人李胜娣建设的房屋属于街道位置。
被告辩称：一、李胜娣是十多年未解决征收安置的拆迁户，水寨镇政府和五华县澄湖村民委员会为妥善解决县城征地拆迁安置户报建历史遗留问题，结合该县政府解决征地拆迁安置户报建历史遗留问题的会议文件，经水寨镇行政会审认定李胜娣的安置用地位于水寨大道澄湖段半岭，出启《征地拆迁安置用地会审认定证明》，依法完善相关用地手续；二、被告严格依照法定程序实施行政行为。李胜娣填写申请表并经澄湖村民委员会在审批表上认为情况属实，同意报批，由建设管理人员亲笔签名勘查情况，再经水寨镇政府审查意见批示属实，由五华县城市规划设计室根据县城总体规划和控制性详细规划出具修建性详细规划；以及梅州市纬航工程测绘有限公司测绘出图。最后，由被告认为用地项目符合城乡规划要求审批同意；三、根据该用地规划许可证的用地范围，李胜娣没有占用原告所谓的“公建地”，而且原告也毫无依据反映李胜娣的建设用地属于其管理使用的土地。原告购买土地的协议书中明确约定分摊面积90平方米，但是原告提出分摊面积为公建地，作为公共消防通道，因此公共消防通道是公共使用的公共设施，不是某个人专属的权利。根据图纸和现场勘查，原告订立的协议书所附的宗地图中进深15米。然而原告现房屋底层进深12米，加上原告房屋外墙与李胜娣用地之间规划4.5米宽通道，合计16.5米，已经超出该协议书中进深15米。因此，李胜娣用地范围没有占用原告协议书中的土地。故请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据、依据：1、征地拆迁安置用地会审认定证明，证明第三人李胜娣是征地拆迁安置户，依法规划安置给其位于水寨大道澄湖段半岭后土地；2、李胜娣的身份证，证明其身份信息；3、广东省镇村建设用地规划申请书，证明李胜娣、澄湖村委会、水寨镇人民政府、被告依照法定程序办理审批手续；4、五华县城市规划设计室规划设计出图，证明李胜娣符合用地规划；5、梅州纬航工程测绘有限公司测绘出图，证明李胜娣等人的用地现状；6、地字第B2017014号建设用地规划许可证，证明被告依照职权，按法定程序经审核认为李胜娣用地项目符合城乡规划要求，颁发该证；7、五华县人民政府工作会议纪要（华府工纪〔2014〕101号），证明县政府落实解决拆迁户的遗留问题。
第三人水寨镇政府述称：一、原大坝镇人民政府已经并入水寨镇人民政府。李胜娣建房用地是原大坝镇环城公路建设办公室征收该户土地，并按规划返还在澄湖村华大市场对面段上地段E幢，面积72平方米，其中长18米，宽4米，该用地是属于征地历史遗留问题。2016年12月30日根据五华县政府解决水寨镇征地拆迁安置户报建历史遗留问题会议精神，水寨镇政府会同澄湖村民委员会对李胜娣的建房用地进行会审认定，经李胜娣申报建房，五华县城市规划设计室出具规划蓝图，并报县住建局审批核发建设用地规划许可证，水寨镇政府据此会同国土局测绘队、澄湖村民委员会对李胜娣建房用地进行规划放线，县国土局根据建设用地规划许可证进行用地手续报批，并报县政府批准核发建设用地许可证。二、原告已经完全使用其规划用地270平方米，其中占地180平方米，分摊90平方米，经现场测量原告家房屋，占地面积180平方米（长12米、宽15米），从其房屋第二层起，房屋滴水向东、西、南、北四个方向外飘，滴水面积为262平方米（长14.7米、宽17.8米），加上两边和后面通道以及前面人行道街砖位应列入的公建面积，原告总使用面积已经超过270平方米。因此，原告述称水寨镇政府一地两卖，将原告预留的90平方米公建地中的一部分再卖给第三人李胜娣的说法毫无事实依据；三、水寨镇政府并无侵害原告经济利益的行为。故请求法院驳回原告诉讼请求。
第三人水寨镇政府提交了以下证据：1、李胜娣与大坝镇环城公路建设办公室2004年10月14日协议书，证明李胜娣的用地属于征地安置地，不是买卖关系；2、华府工纪〔2014〕101号五华县人民政府工作会议纪要，证明政府对李胜娣的安置属于历史遗留问题；3、征地拆迁安置用地的会审认定，证明是根据会议纪要和协议书出具的会审证明；4、规划图；5、建设用地规划许可证；6、建设用地许可证。证据5、6证明李胜娣取得建设用地的合法性。
第三人李胜娣未提交书面意见书，在庭审中口头陈述意见认为，原告诉求无事实和法律依据。
本院依法向被告五华住建局调取以下证据：华府函〔2016〕118号《关于五华县城水寨、河东、员瑾、大坝片区控制性详细规划的批复》及附件、许可公示。
经庭审质证，各方当事人对证据作如下质证意见。
原告对被告五华住建局提交的证据提出质证意见：证据1征地拆迁安置用地会审认定证明内容、程序违法，拆迁安置不能安置到原告土地上，会审认定用地之前未公示，程序违法，故该证据违法应属无效；证据2无异议；证据3用地规划申请书的地址与会审认定地址不一致，“澄湖段半岭后卡”与“澄湖段后卡”不是同一地方；证据4规划设计图和证据5测绘图真实性无异议，合法性关联性有异议，不应将原告的住房地方规划给他人，被告发放用地规划许可证之前应通过规委会的同意，被告未提交证据证明已经经过规委会的同意；证据6用地规划许可证有异议，该证应予撤销；对其他证据无异议。
原告对第三人水寨镇政府提交的证据提出质证意见：认可五华县人民政府工作会议纪要（华府工纪〔2014〕101号），不认可其他证据。
原告对本院调取的证据提出质证意见：1、华府函〔2016〕118号《关于五华县城水寨、河东、员瑾、大坝片区控制性详细规划的批复》和附件未能证实双方争议的地方不能设置道路。巷道已成事实，其本身两边均是道路有160多米，路左边宽11米，右边10米，中间有4.5米，被告所述不符合常理。五华国土局建设用地许可证中提到4.5米的巷道，可以证明该地不是可规划的建设用地，故被告所述不事实。2、对公示的真实性无异议，但是被告未举行听证。
被告五华住建局对原告提交的证据提出如下意见：证据6的三性均有异议，不能认定是村民的亲笔签名，且该证人未出庭。城乡规划问题应经技术人员勘查现场依照法定程序作出，并不是由村民反映认定政府规划是否合法；证据7的真实性合法性无异议，协议书不存在一地两卖的侵权事实，是对李胜娣房屋土地征收安置而签订的协议；证据8真实性合法性无异议，关联性有异议，该证据是属于依法进行规划的测绘图，不存在违法规划给李胜娣的行为；证据9的真实性合法性无异议，对证明目的有异议，被告不存在违法下发许可证的行为；证据10三性均有异议，该证据是原告自己测绘的图，不能采信。原告的店后面已经规划有通道，李胜娣的建设用地不存在占用街道的现象；对其他证据无异议。
被告五华住建局、第三人水寨镇政府、李胜娣对彼此提交的证据无异议。
经审理查明，原告委托周伟雄于1996年1月20日与大坝镇环城公路建设办公室签订协议，其中约定：该办公室负责规划环城公路（现称“水寨大道”）澄湖地段土地共270平方米和办理用地及一层的报建手续，其中建筑占地180平方米，分摊面积90平方米，周伟雄按附图尺寸建设，临公路、街道可悬出1.5米，全封闭背面悬出1.2米，前后、左右悬壁下走廊为公共人行道，二层以上悬空位置才属个人所用。协议中附宗地图所注地块宽18米、深进15米，北面和东面标注公建地。于1999年动工兴建并于2002年完工建成三个店铺，该店铺正面朝向水寨大道，底层建筑占地深进12米，宽15米，第二层建筑均向四面悬出，其中向西面（水寨大道）悬出1.5米，向东面悬出1.2米。原告与曾祥文划分成店铺后分别居住。庭审中原告未出示其建筑物报建和土地证等手续。2004年10月14日，大坝镇环城公路建设办公室与第三人李胜娣签订安置协议，将澄湖华大市场对面段上地段E幢72平方米土地（长18米、宽4米）安置给李胜娣，该地块位于原告房屋东边。后大坝镇于2004年并入水寨镇。为解决李胜娣等人的征地安置地报建问题，五华县人民政府于2014年12月16日作出华府工纪〔2014〕101号《关于解决水寨镇征地拆迁安置户报建历史遗留问题的会议纪要》，本着尊重历史、解决遗留问题的角度出发，要求被征收人凭征地单位的安置协议书办理报建手续。第三人水寨镇人民政府与澄湖村民委员会经会审后，认定李胜娣72平方米土地属于征地返还安置用地。五华县人民政府于2016年12月12日作出批复，同意被告作出的《关于五华县城水寨、河东、员瑾、大坝片区控制性详细规划》。该规划确定：在城市主干道上严格控制开设车辆出入口，在次要道路或专用道路上开设出入口的须经城市规划管理部门批准，支路上距离同干路相交的平面交叉口应不小于50米。
李胜娣于2017年1月10日向被告申请建设用地规划许可，五华县城市规划设计室根据县城总体规划和控制性详细规划出具了详细的县城DB07小区部分用地规划图，测绘公司受委托后出具用地现状图。该两份图中，李胜娣的建设用地位于水寨大道原告土地后面，深进12.5米、宽4米，原告与李胜娣两人的土地间距4.5米且未规划道路，两人的土地北面规划6.7米宽道路，南面规划34米宽道路。
另查明，原告曾于2017年10月向本院起诉五华县国土资源局，诉请撤销该局于2017年5月12日作出的编号2017-261号建设用地许可证，五华县国土资源局在答辩中提交了被告五华住建局作出的建设用地规划许可证。
庭审中，原告提出：被告未根据《中华人民共和国行政许可法》第47条的规定通知原告举行听证。《梅州市城市规划管理技术规定》第二篇详规篇第二章第8条规定，低层建筑最小间距为6米，高层建筑间距9米，且不可以把阳台伸出。本案中被告规划的屋与屋之间的距离是4.5米（包括阳台），而小于规定的6米。其建房时，原大坝镇镇长和环城公路办公室主任以当时规划图放线，向原告说明分摊面积的具体位置是房屋东面的专用消防花池6米，巷道6米，共12米内；被告认为：本案被诉的建设用地许可符合城市整体规划，未侵占原告土地，原告不是该建设用地许可的利害关系人，故无需听证。在详细性规划中已经将原告与第三人之间土地规划为建设预留地，不存在栋距。被告的规划行为未损害原告的权益，原告的赔偿诉求无理由和事实依据。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款关于“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”和《广东省城乡规划条例》第五条第一款关于“省、市、县人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内城乡规划管理工作……”的规定，被告五华住建局负有作出本案被诉建设用地许可的职责。
本案中，原告购买土地的协议中未明确东面相邻土地（现李胜娣土地）为规划道路，亦未明确分摊面积的具体位置。即使规划道路，亦应由相关规划部门或镇政府在城乡规划行政行为中认定，而不是通过该民事协议予以规划认定，原告所述当时其房屋建设放线时规划东面为专用消防通道的主张没有证据予以证实。现在的详细性规划是国土、住建部门经过五华县人民政府城乡规划委员会决定通过的，具有规划权威性，故应依据其详细性规划确定争议范围地块的位置、面积、规划用途。
原告根据其与国家机关的民事协议，房屋已经建成和居住多年，虽在庭审中未出示其报建和土地使用证等证据，但房屋建设现实应予以尊重。原告房屋底层占地12米，第二层以上建筑向四个方向悬出，其中向西面悬出1.5米，向李胜娣土地悬出1.2米，则其外墙（滴水位）深进14.7米，该外墙与李胜娣建设用地仍有距离，故李胜娣建设用地未占用原告土地。同时，《梅州市城市规划管理技术规定》详规篇第二章第8条规定“低层居住建筑之间的最小正向间距为6米，低层居住建筑与多层、中高层居住建筑的最小正向间距为9米”，该规定中的间距为正向间距，其设置用意在于保障居住房屋的采光、通风和消防。现原告房屋正向为水寨大道，背向李胜娣建设用地，故李胜娣建设房屋未影响原告房屋的正向间距，亦未对原告房屋的采光、通风、消防造成明显影响。
五华县人民政府统筹国土、住建、镇政府等部门，从尊重历史、解决安置用地报建遗留问题的角度出发，准予符合要求的第三人李胜娣及其他拆迁户征地拆迁安置户凭安置协议书办理《建设用地规划许可证》。被告五华住建局根据李胜娣的建设用地申请和水寨镇政府、当地村委会的用地会审认定，经过勘测，依据县城DB07小区部分用地详细规划核定建房用地的位置、面积和用地范围，向李胜娣作出被诉用地许可，符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条关于“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证”的规定。
原告诉请被告赔偿经济损失10万元的主张，缺乏事实根据和理由，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条关于“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”的规定。原告在诉讼中列水寨镇政府为第三人，该水寨镇政府不是被诉行政许可行为的作出机关，亦与该被诉许可行为没有利害关系，故不符合第三人的诉讼主体资格。
综上所述，原告曾强祥的诉讼请求缺乏事实与理由，本院不予支持。第三人李胜娣十多载流离失所今朝安置建房，原告应抱和睦相处之心喜迎新邻，法官亦在此劝导原告转变思维息事罢诉。被告五华住建局于2017年1月23日向第三人李胜娣作出的地字第B2017014号建设用地规划许可行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告曾强祥的诉讼请求。
本案受理费50元由原告曾强祥负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省梅州市中级人民法院。
审 判 长 罗健萍
审 判 员 吴杰辉
人民陪审员 陈政清
二〇一七年十二月二十九日
书 记 员 江万红