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浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行终字第264号
上诉人（原审原告）林国华。
委托代理人陈小雁，浙江光正大律师事务所律师。
上诉人（原审原告）林育。
委托代理人林国华，情况同上。系林育之父。
被上诉人（原审被告）文成县人民政府，住所地浙江省文成县大峃镇建设路125号。
法定代表人王彩莲，县长。
委托代理人刘文锋，文成县大峃城市新区管理委员会副主任。
委托代理人严永斌，浙江诚意律师事务所律师。
林国华、林育诉文成县人民政府不履行房屋认定法定职责一案，温州市中级人民法院于2015年6月26日作出（2015）浙温行初字第99号行政裁定。林国华、林育不服，向本院提出上诉。本院于2015年7月27日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年9月15日公开开庭审理了本案。上诉人林国华及其委托代理人陈小雁，上诉人林育的委托代理人林国华，被上诉人文成县人民政府副县长吴昌亮及其委托代理人刘文锋、严永斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：原告林国华、林育系父子关系，诉称其有坐落于文成县大峃镇下林宅9－8号房屋，占地面积计140平方米左右，其中占地面积59.75平方米、建筑面积73.5平方米的房屋所有权登记在原告林育名下，土地使用权登记在原告林国华名下，另占地面积81.90平方米的房屋三间以及占地面积18.40平方米的什房一间未经产权登记，上述房屋位于苔湖片区一期改造范围国有土地上房屋征收范围内。2014年3月24日，浙江省温州市中级人民法院作出（2014）浙温行初字第4号行政判决，确认被告文成县人民政府于2012年9月13日对坐落于文成县大峃镇下林宅9－8号房屋及附属房、庭院所实施的强制拆除行为违法。2014年10月14日，两原告向被告提交行政赔偿申请书和《关于请求将报告人所有的未经产权登记房屋认定为合法建筑的报告》以及相关材料。被告于2015年1月19日作出《关于林国华提起行政赔偿案件答复的通知书》，建议文成县大峃城市新区管理委员会就两原告请求将涉案未经产权登记房屋认定为合法建筑的事宜向文成县人民政府分管领导报告，联合相关部门启动房屋产权认定程序。两原告于2015年3月25日提出本案诉讼。
原审法院认为，原告林国华、林育现起诉要求被告文成县人民政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款、《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》第十一条的规定履行将涉案未经产权登记房屋认定为合法建筑的法定职责。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》第三条规定，“征收范围内的未登记房屋，由房屋所在地的区人民政府（或功能区）组织城乡规划、国土资源、城管与执法、房屋征收等部门及所在地街道办事处（乡镇政府）进行认定。各区人民政府（或功能区）应当设立未登记房屋认定机构具体负责前款工作，城乡规划、国土资源、城管与执法、监察及房屋征收等部门应当指派专人参与未登记房屋认定机构的工作。”该办法第十一条规定，“本办法于印发之日起施行。温州市区旧村改造、农房集聚等建设活动需要搬迁房屋的，参照本办法执行。各区人民政府（或功能区）可以根据本办法结合当地实际制定未登记房屋认定规程及补偿、处理办法。”由于上述规定中有关“市、县级人民政府组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”的工作是国有土地上房屋征收补偿程序的一个中间环节，且作为征收人的市、县级人民政府仅负有组织的职责，由有关部门具体负责相关的调查、认定和处理工作。故两原告不能起诉被告直接履行将涉案未经产权登记房屋认定为合法建筑的法定职责。对两原告的起诉，依法应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项的规定，裁定驳回原告林国华、林育的起诉。
林国华、林育上诉称：一、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条、《浙江省城市房屋拆迁管理条例》、《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》之规定，市、县级人民政府应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。二、依据“组织”的动词含义，组织是指组织工作或组织职能，即是指在组织目标已确定的情况下，将实现组织目标所必须进行的各项业务活动加以分类组合，并根据管理幅度原理划分出不同的管理层次和部门，将监督各类活动所需的职权授予各层次、各部门的主管人员，以及规定这些层次和部门之间的相互配合关系。组织工作的内容包括以下几个方面：（1）根据组织目标设计和建立一套组织机构和职位系统；（2）确定职权关系，从而把组织上下左右联系起来；（3）与管理的其他职能相结合，以保证所设计和构建的组织机构有效地运转；（4）根据组织内外要素的变化，适时地调整组织结构。综上所述，上诉人认为被上诉人具有直接履行将涉案未经产权登记房屋认定为合法建筑的法定职责。请求依法撤销一审裁定，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
文成县人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见，在庭审中辩称：上诉人对原审裁定认定事实无异议，对审判程序合法性没有异议，仅认为法律适用错误。一、本案原审裁定根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》第三条规定，征收范围内的未登记房屋，由房屋所在地的区人民政府（或者功能区）组织城乡规划、国土资源、城管与执法、房屋征收等部门及所在地街道办事处（乡镇政府）进行认定。各区人民政府（或功能区）应当设立未登记房屋认定机构具体负责前款工作，城乡规划、国土资源、城管与执法、监察及房屋征收等部门应当指派专人参与未登记房屋认定机构的工作。该办法第十一条规定，本办法于印发之日起施行，温州市区旧村改造、农房集聚等建设活动需要搬迁房屋的，参照本办法执行。各区人民政府（或功能区）可以根据本办法结合当地实际制定未登记房屋认定规程及补偿、处理办法。答辩人认为根据上述规定表明，对征收范围内未经登记的建筑答辩人仅负组织有关部门依法进行调查、认定和处理的职责，而不负有直接调查、认定和处理的法定职责。被答辩人混淆组织行为和调查、认定、处理行为及其不同行政机关的行政职责，况且本案答辩人收取上诉人请求对未经产权登记房屋认定为合法建筑的报告后，在2015年1月19日已作出了《文成县人民政府关于林国华提起行政赔偿案件答复通知书》，建议文成县大峃城市新区管委会对上诉人请求其所有的未经产权登记房屋认定为合法建筑事宜向县分管领导报告，联合相关部门启动房屋产权认定程序。二、答辩人认为不履行法定职责是行政机关负有法律、法规、规章明确规定的行政管理职责，在公民、法人或者其他组织要求其履行时，不予答复、拖延履行或者拒绝履行。现上诉人请求答辩人履行对征收范围内未经登记的建筑依法进行调查、认定和处理的职责缺乏法律、法规、规章规定依据。为此，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第十一项规定应裁定驳回被答辩人的起诉。综上所述，答辩人认为原审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求依法驳回上诉，维持原审裁定。
庭审中双方当事人围绕着被上诉人文成县人民政府是否具备对涉案房屋性质进行认定的法定职责的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《条例》”）第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。从该规定看，在征收范围确定后，对未经登记的房屋进行调查、认定和处理应属市、县人民政府作出房屋征收决定的前置条件，涉案未经登记房屋甄别程序的启动职责应属被上诉人文成县人民政府，具体承办工作可交由有关职能部门实施。结合《条例》第十五条“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，并将调查结果在征收范围内向被征收人公布”的规定，对未经登记房屋认定的相关意见可由有关职能部门作出，但最终处理结果仍由县、市人民政府决定并公布。另参照《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》第三条的规定，征收范围内的未登记房屋，由房屋所在地的区人民政府（或功能区）组织城乡规划、国土资源、城管与执法、房屋征收等部门及所在地街道办事处（乡镇政府）进行认定。各区人民政府（或功能区）应当设立未登记房屋认定机构具体负责前款工作，城乡规划、国土资源、城管与执法、监察及房屋征收等部门应当指派专人参与未登记房屋认定机构的工作。因此，文成县人民政府对两上诉人林国华、林育被列入苔湖片区一期改造征收范围内涉案房屋是否为合法建筑具有组织并认定的法定职责。原审裁定认为文成县人民政府仅负有组织的职责，并据此驳回两上诉人的起诉，显属不当。两上诉人提出的上诉理由成立，本院予以采纳，但涉案房屋是否属合法建筑应由行政机关依法作出认定，故上诉人要求二审法院直接判令文成县人民政府将其涉案房屋认定为合法建筑的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销温州市中级人民法院（2015）浙温行初字第99号行政裁定；
二、指令温州市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 万成兆
二〇一五年九月十八日
书 记 员 韦若莎