济南市长清区人民法院行 政 判 决 书（2015）长行初字第8号原告山东长泰建设集团有限公司。法定代表人柴洪生，董事长。委托代理人李传生，山东从德律师事务所律师。被告济南市长清区城市管理行政执法局。法定代表人周杰，局长。委托代理人王俊刚，该局法制科科长。委托代理人齐民，山东天齐律师事务所律师。原告山东长泰建设集团有限公司（下称长泰建设集团公司）不服被告济南市长清区城市管理行政执法局（下称长清区执法局）作出的济城执长清区综处字（2014）第035号行政处罚决定书，向本院提起诉讼。本院受理后即向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年3月9日公开开庭审理了本案。原告长泰建设集团公司的委托代理人李传生，被告长清区执法局的委托代理人王俊刚、齐民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告长清区执法局于2014年11月17日作出济城执长清区综处字（2014）第035号行政处罚决定书，其内容为：经查实，你单位未取得《建设工程规划许可证》，未取得《建筑工程施工许可证》，擅自在峰山路南段路东、原城关水泥厂处建设厂房车间、办公楼工程的行为，违反了《山东省城乡规划条例》第五十条、《济南市关于公布城市管理相对集中行政处罚规定的通告》（以下简称《济南市通告》）第七十二条之规定。依据《山东省城乡规划条例》第七十四条、《济南市通告》第七十二条之规定，本机关决定对你单位作出：限30日内到规划行政主管部门办理规划审批手续，并处罚款伍拾贰万壹仟伍佰伍拾元整（￥521550.00）的行政处罚。被告区执法局向本院提交以下作出具体行政行为的证据、依据，证明被诉具体行政行为正确、合法。证据：1、立案呈批表；2、2014年3月20日对长泰建设集团公司副总经理刘祥的询问笔录；3、长泰建设集团公司的授权委托书；4、刘祥的身份证复印件；5、现场勘验笔录；6、2014年3月20日现场照片；7、律师见证书；8、济长城执调字（2014）035号调取建设单位证件通知书及送达回证；9、长泰建设集团有限公司的企业法人营业执照、组织机构代码证、税务登记证副本、法人代表证、安全生产许可证、建筑业企业资质证书副本；10、房屋买卖合同；11、济长政函（2014）28号“济南市长清区人民政府关于部分工程不列入绩效考核范围的函”；12、济城执长清区综处告字（2014）第035号行政处罚权利告知书及送达回证；13、济城执长清区综处字（2014）第035号行政处罚决定书及回执。法律文件依据：1、《山东省城乡规划条例》第七十四条；2、《济南市通告》第七十二条。原告长泰建设集团公司诉称，2013年原告因实施厂区搬迁，购得峰山路原水泥厂地块，随后在该地块进行厂房车间以及办公配套工程建设，并同时加紧办理相关手续。该工程建设项目经区政府研究，已同意原告先期开工建设，并于2014年4月4日分别向济南市依法整治违法违章建设领导小组、济南市城市建设项目审批小组致函，函请将原告上述提前开工工程不列入违法违章建设工程考核范围。因被告所作的处罚决定未参照“济南市长清区人民政府关于我区部分工程不列入违法违章建设工程考核范围的函”，故原告认为被告所作的处罚决定事实认定不清，量罚不当。被告在作出处罚决定时，依据不同法律法规的规定，对原告作出了一次性处罚，属法律适用不明。综上，为维护原告的合法权益，现诉至法院，望法院判决撤销济城执长清区综处字（2014）第035号行政处罚决定书。原告提交《济南市长清区人民政府关于部分工程不列入绩效考核范围的函》济长政函（2014）28号。证明原告提前开工建设行为符合济南市依法整治违法违章建设领导小组办公室和济南市城市建设审批建设小组关于上报区政府研究同意开工工程书面材料的通知文件精神要求，且是经区政府同意的，不属违法行为。被告长清区执法局辩称，一、原告违法事实清楚，证据确实充分。原告未取得《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》，在长清区峰山路南段路东、原城关水泥厂处建设厂房车间、办公楼工程，该行为违反了《山东省城乡规划条例》第五十条、《济南市通告》第七十二条之规定，所建工程系违法工程。证据：1、2014年3月20日该公司授权委托人身份证复印件；2、2014年3月20日现场勘验笔录及附图、律师见证书；3、2014年3月20日现场照片四张。二、被告适用法律正确。原告所建工程未取得《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》进行建设，违反了《山东省城乡规划条例》第五十条、《济南市通告》第七十二条之规定，适用《山东省城乡规划条例》第七十四条、《济南市通告》第七十二条之规定作出处罚，适用法律正确。证据：4、《山东省城乡规划条例》第五十条、第七十四条，《济南市通告》第七十二条。三、被告程序合法。本案中，能够严格按照行政处罚法规定的程序执法，充分尊重了当事人的合法权益。证据：5、2014年3月20日济长城执调字（2014）第035号《调取建设单位证件（调查询问）通知书》及送达回证，要求其提供相关建设证件及资料，并告知其不提交的法律后果。6、2014年9月16日济城执长清区综处告字（2014）第035号《行政处罚权利告知书》及送达回证、律师见证书，告知其违法事实、处罚理由、处罚依据、拟处罚内容及依法享有的陈述申辩及听证的权利。但当事人未行使上述权利。7、2014年11月17日济城执长清区综处字（2014）第035号《行政处罚决定书》及邮寄回证，告知其违法事实、处罚理由、处罚依据、处罚内容、依法享有的行政复议和行政诉讼的权利及期限。四、原告起诉状中所述事实与理由不成立。1、原告进行建设，依法应当取得《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》，方属合法工程，但原告并未依法取得上述规划建设证件，因此，原告违法事实清楚，证据确凿。2、原告一个建设行为违反多部法律规定，被告作为负有相关法定职责的综合执法机关，依据相关法律法规规定对其违法行为作出处罚并无不当。综上，本机关作出的处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，执法程序合法，应予维持。庭审中，就事实方面，被告提交证据2-7、9-10证明原告是本案违法当事人，存在未取得建设工程规划许可证、施工许可证进行建设的事实；同时证明涉案工程造价为每平方米900元及建筑面积。就行政程序方面，被告提交证据8、12-13证明其行政行为程序合法。经庭审质证、合议庭评议，本院对证据作如下确认，对被告提供的事实证据，原告对其真实性无异议，但对其根据上述证据作出原告项目提前开工建设系违法建设的事实认定有异议。原告认为，该项目土地产权明晰，属于建设用地，项目符合土地利用总体规划。虽在开工建设时未取得建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证，但提前开工建设的行为符合济南市依法整治违法违章建设领导小组办公室和济南市城市建设审批建设小组关于上报区人民政府研究同意开工工程书面材料的通知文件精神要求，且提前开工建设是经区政府同意的，不属违法行为。本院认为，由于原告对被告所提交上述事实证据真实性无异议，因此，对被告上述事实证据的客观真实性，本院予以确认。庭审中，对原告提供济南市长清区政府济长政函（2014）28号“长清区人民政府关于部分工程不列入绩效考核范围的函”。被告认为，区政府（2014）28号函的根本目的是将原告所建工程请示济南市双违小组和审批小组不列入绩效考核，并没有说免除原告按照规划法和建筑法所赋予的法定办证义务。该函不能证明其建设行为的合法性。为此，被告提交国办法（2007）64号文。原告认可（2007）64号文件的效力，但认为，该文件不是被告作出处罚的法律文件依据。且双违办公室作出同意提前开工通知是仍然具备效力的政府文件，该文件在济南市行政区划里仍然具有执行力，该文件允许在未办证情况下符合条件的提前开工建设，但应有相关部门按照建筑安全生产及相关法律法规的规定监督完毕，确保工程建设安全及文明施工。也就是说，原告提前开工建设的项目符合条件，且为保证该项目建筑安全生产及工程建设安全文明施工，区政府城市建设办公室指定被告的负责人周杰同志为项目的帮办人，其对原告建设项目的情况熟悉，且全程参与，在整个施工过程中未对原告的施工行为提出异议。所以原告认为，其提前开工建设的行为符合市政府文件精神要求，且经过区政府研究同意，故该行为不属违法行为。本院认为，原告提交的长清区政府济长政函（2014）第28号，能够证明长清区政府已同意原告先期开工建设，并函请将其不列入违法违章建设工程考核范围，对原告提交的该证据，本院予以采信。就被告提供的程序证据，原告认为被告在作出处罚之前，未向原告以口头或书面的形式下达任何责令改正通知、停工通知或限期办理相关手续的通知。被告认为，在作出处罚前已向原告委托人刘祥告知了办理相关手续的口头通知，但未提供相关证据证实；相关法律未规定，执法机关要做出书面通知书。对被告提交的程序证据本身，原告无异议，故对被告提交程序证据的真实性，本院予以确认。经审理查明，原告长泰建设集团有限公司于2011年购买鲁能打火机厂，投资300万元整修车间，有宏升木业、大金铝合金门窗两家企业入驻。2013年原鲁能工业园片区规划为商住用地，区政府先后收购原鲁能工业园区内的五家企业的房地产。长泰建设集团有限公司的房地产正处于该片区的中心位置，如不搬迁势必影响整个片区规划建设。为此，该公司购得峰山路原水泥厂地块，实施厂区整体搬迁，原厂区拆除与新厂区建设同步进行，同时加紧办理相关手续。长清区政府根据《济南市依法整治违法违章建设领导小组关于发布〈济南市依法整治违法违章建设绩效考核办法〉的通知》和《济南市依法整治违法违章建设领导小组办公室、济南市城市建设项目审批小组办公室〈关于上报区人民政府研究同意需提前开工工程书面材料的通知〉》文件精神要求，本着“土地权属明晰，属于建设用地，项目符合土地利用总体规划和城市规划，相关部门按照建筑安全生产及相关法律法规的规定进行监督管理，确保工程建设安全及文明施工”的原则，经区政府研究同意……原告山东长泰建设集团有限公司水泥厂车间办公及配套工程建设项目先期开工建设，并向市依法整治违法违章建设领导小组函请将原告所建工程不列入违法违章建设工程考核范围。2013年年底，原告在长清区峰山路南段路东、原城关水泥厂处开工建设新厂区。2014年3月20日被告检查发现原告的建设行为，被告经调查，现场勘测、向原告下达调取建设单位证件（调查询问）通知书。原告向被告提交了企业法人营业执照、组织机构代码证、税务登记证、法定代表人证、安全生产许可证、建筑业企业资质证书（副本）、房屋买卖合同、济长政函（2014）28号“济南市长清区人民政府关于部分工程不列入绩效考核范围的函”。同年9月16日，被告作出行政处罚权利告知书，原告未提出陈述、申辩及听证。同年11月17日，被告以原告未取得《建设工程规划许可证》，未取得《建筑工程施工许可证》，擅自在峰山路南段路东、原城关水泥厂处建设厂房车间、办公楼工程的行为，违反了《山东省城乡规划条例》第五十条、《济南市通告》第七十二条的规定为由，依据《山东省城乡规划条例》第七十四条、《济南市通告》第七十二条之规定，作出限原告30日内到规划行政主管部门办理规划审批手续，并处罚款伍拾贰万壹仟伍佰伍拾元整（￥521550.00）的行政处罚。原告不服，诉至本院。本院认为：被告作为长清区的城市管理综合执法机关，依法负责行使长清区的城市绿化、规划、市政公用等有关法律、法规、规章规定的行政处罚权。对违反城市建设规划管理的行为进行监督、检查，并进而依法作出处罚，属其职责范围。《山东省城乡规划条例》第七十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，由城乡规划主管部门责令停止建设，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；……。《济南市通告》第七十二条规定，建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的，限期改正，处工程合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款。本案中原告未取得《建设工程规划许可证》、未取得《建筑工程施工许可证》即进行厂区及办公楼的建设是事实，原告方也认可。但原告未取得上述两证，即开工建设，是经过长清区政府研究同意许可的，并上报给市依法整治违法违章建设领导小组，对此济长政函（2014）28号“济南市长清区人民政府关于部分工程不列入绩效考核范围的函”已充分说明了这一点，被告对此也是知情的。现被告作为长清区人民政府的职能部门，认定原告未取得《建设工程规划许可证》、未取得《建筑工程施工许可证》，擅自开工建设，属认定事实不清。在行政程序方面，被告明知原告的先期开工建设行为是经长清区政府许可、同意的，在未给原告下达补办相关建设手续通知的情况下，迳行作出处罚决定，违背了正当程序原则。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”从上述规定可以看出，行政机关作出行政许可等行政行为后，相对人基于对行政机关的信赖而付出的人力、物力后，行政机关改变了相应的行政行为给相对人造成财产的损失，应当承担赔偿责任。同时，上述规定还意味着行政机关不得随意改变行政行为。本案中作为长清区执法局上级机关的长清区政府，已许可原告长泰建设集团公司进行厂区搬迁与新厂区建设同步进行，并先期开工建设。之后长清区执法局又对原告进行处罚，侵犯了原告的信赖保护利益。因此被告的处罚决定认定事实不清，侵犯了原告的信赖保护利益，且在执法程序上违背正当程序原则。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：撤销被告济南市长清区城市管理行政执法局2014年11月17日作出的济城执长清区综处字（2014）第035号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告济南市长清区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  周 健人民陪审员  房泽杰人民陪审员  董孝萍二〇一五年四月二十三日书 记 员  李宝新