湖南省长沙县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）长县行初字第00004号
原告杨建新。
委托代理人文东海，湖南湘和律师事务所律师。
被告长沙县国土资源局，住所地：长沙县星沙街道办事处望仙路89号。
法定代表人范新国，局长。
委托代理人熊伟权，湖南明城明律师事务所律师。
委托代理人邓林，系该局发规科科长。
被告长沙县暮云街道办事处，住所地：长沙县暮云街道芙蓉南路四段****号。
法定代表人陈泽，主任。
委托代理人贺刚，湖南崇民律师事务所律师。
委托代理人易巧华，湖南崇民律师事务所律师。
原告杨建新要求确认被告长沙县国土资源局（以下简称县国土局）、长沙县暮云街道办事处（以下简称暮云街道办）强制拆除房屋违法及赔偿一案，于2014年2月11日向本院提起行政诉讼。本院于2014年2月18日受理后，于2014年2月24日向被告县国土局、暮云街道办送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年3月13日公开开庭审理了本案。原告杨建新及其委托代理人文东海，被告县国土局委托代理人熊伟权、邓林，暮云街道办委托代理人易巧华、贺刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告县国土局、原暮云镇人民政府于2012年9月11日作出了限期自行拆除违法违章建筑通知书，认定杨建新未经土地行政主管部门依法批准，擅自在暮云镇许兴村上湾组集体土地上新建建筑物和其他设施，建筑占地面积96平方米，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条和《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定，属非法占地的行为。决定根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，限杨建新在三日内自行拆除在非法占用的土地上新建建筑物和其他设施，杨建新未自行拆除。2012年12月24日，县国土局、原暮云镇人民政府采取联合行动，将原告杨建新96平方米的杂屋强制拆除。被告县国土局于2014年2月28日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：证据1、个人建房用地申请书，拟证明原告在1999年申请建房，但没有得到批准通过；证据2、1999年时暮云镇许兴村上湾组的土地现状图，拟证明原告在1999年申请建房时，所选的地址不符合土地利用总体规定；证据3、长沙市人民政府关于长沙县黄花镇和暮云镇土地利用总体规定（2006-2020）的批复，拟证明暮云镇的土地利用总体规划是在2012年6月8日批准的；证据4、2012年时暮云镇许兴村上湾组的土地现状图，拟证明原告1999年所建房屋直到2012年才符合土地利用总体规划；证据5、2012年6月21日的《责令停止违法行为通知书》及送达回证，拟证明县国土局就原告违章行为作出具体行政行为；证据6、2012年7月9日的《责令停止违法行为通知书》及送达回证，拟证明县国土局就原告违章行为作出具体行政行为；证据7、请求建杂屋报告，拟证明原告在《责令停止违法行为通知书》送达后才提出申请；证据8、2012年9月11日的《限期自行拆除违法违章建筑通知书》，拟证明县国土局就原告违章行为作出具体行政行为；证据9、关于依法强制拆除违法违章建筑的行动部署方案，拟证明原告的违章建筑于2012年12月24日在联合执法行动中拆除；证据10、照片，拟证明原告所建的违章建筑被拆除时的现状。法律依据为《中华人民共和国土地管理法》第76条、77条。
被告暮云街道办于2014年3月6日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：证据1、关于请求“立即拆除杨建新、杨建国擅自占用稻田乱建私房”的报告，拟证明：原告擅自占用土地违法建房的事实成立；原告在多次接到相关部门的停止违法行为通知后，仍置若罔闻，原告对违法结果的发生具有故意，追求这种违法结果的发生；原告的行为激起了民愤，当地村民强烈要求拆除相关违法建筑。证据2、锦旗，拟证明拆除原告违法建筑，是民意所向，得到了当地群众的认可，产生了积极正面的影响。证据3、关于依法强制拆除违法违章建筑的行动部署方案，拟证明被告就强拆行为制定了相应的方案，足以保护原告的合法财产，原告的合法财产并未受到任何损害。法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第65条规定和〈〈中华人民共和国行政强制法〉〉第34条。
原告杨建新诉称，1999年9月4日，原告向县国土局暮云镇国土所提交了个人建房申请书，同时提交了该组村民签字同意和村委会盖章的建房申请报告，当时的南托公社大兴大队按200平米的面积收取了原告1900元复垦费，县国土局暮云国土所也按200平米的面积收取了原告6000元建房保证金。原告在履行上述手续后，当时就修建了96平米的房屋，被告对原告修建房屋的行为既未及时颁发建房证也未提出任何异议。2012年6月，原告又在原申请宅基地范围内修建了96平米的杂屋，建房过程中，长沙县国土资源执法监察大队下达了责令停止违法行为通知书，原告以为是要重新履行在1999年曾经履行过的申请手续，遂于2012年7月20日又重新提交了经过该村组民签字同意和村委会盖章的《请求建杂房的报告》，长沙县国土局暮云国土所在收到原告的报告后，既未依法批准，也未在法定期限内作出答复不予批准，原告根据1999年建房经验，以为提交了申请就是履行了相关手续，继续修建杂屋。原告杂屋建好后，长沙县国土资源执法监察大队在没有依法作出正式的行政处罚决定书的情况下，于2012年9月11日下达了《责令限期自行拆除违法违章建筑通知书》，2012年12月24日，县国土局和原暮云镇政府在没有依法送达书面的强制执行决定，未向法院依法申请强制执行的情况下，拆除了原告新修建的杂屋。原告不服申请复议。2014年1月29日，长沙县人民政府作出了（2014）第2号行政复议决定书，认定被告拆除原告房屋的行为程序违法，但认定原告房屋为违章建筑，拒绝赔偿。原告于2014年2月3日收到该复议决定书。原告认为长沙县人民政府在复议决定书中确认了被告的行为违法，但却以原告的房屋为违法建筑为由拒绝赔偿，违背了《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）和（四）项之规定，是错误的决定。其次，原告建筑的违法性应归因于被告自身的不作为和乱作为，原告因自身学识和法律知识的缺乏而凭经验产生的对政府的合理信赖，由此产生的合理信赖利益应该得到保护，原告房屋不应当作为违法建筑处理。故原告向法院起诉，要求：1、判令被告强制拆除申请人房屋的具体行政行为不仅程序上且实体上均属违法行为；2、判令被告因其违法侵权行为致原告房屋被拆除所致原告损失383011元；3、判令被告承担本案的诉讼费用。
原告在法定举证期限向本院提供了其提起诉讼的证据：证据1、原告身份证；证据2、被告组织机构代码证，证据1、2拟证明原、被告诉讼主体资格；证据3，行政复议决定书及邮寄回执；证据4、责令停止违法行为通知书；证据5、限期自行拆除违法违章建筑通知书，拟证明：行政复议决定明确认定被申请人具体行政行为违法；被申请人从未对原告房屋作出行政处罚决定；证据6，关于建房申请报告；证据7、个人建房申请书；证据8、现金收入单；证据9、收款凭证及说明；证据10、请求建杂房的报告，拟证明原告依法履行了申请修建住宅和杂屋的所有手续，依法缴纳了200平方米建房面积的复垦费，同时缴纳了6000元建房保证金；证据11、行动部署方案；证据12、照片三组，拟证明暮云镇政府和县国土局选择性执法；证据13、照片三组；证据14、杂屋工程造价说明；证据15、水井工程造价，拟证明原告杂屋原貌及造价核算。
被告县国土局辩称，一、2012年原告所建杂屋为违章建筑。原告1999年向被告申请建房时，其所选的地址不符合当时的土地利用总体规划，因此没有获得批准。但因原告符合分户建房条件，且房屋已经建成，考虑到原告的实际情况，被告没有将其1999年所建房屋按违章建筑处理。2012年6月，原告未经批准，在1999年所建房屋旁边另行新建杂屋，其行为是非法占地，所建房屋为违章建筑，应予以拆除。二、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利。”原告因其违法占地行为所兴建的建筑物是违法建筑，故不是合法权益，原告要求赔偿损失没有法律依据。且被告于2012年6月21日就责令原告停止违法行为，当时原告的杂屋正处于施工状态，但原告不停止其施工行为，直到违章建筑建成，放任损失扩大。综上所述，请求法院依法驳回原告诉讼请求。
暮云街道办辨称：一、强制拆除的建筑为违章建筑，原告2012年6月建房并未获相关主管部门的批准，所建房屋为违章建筑，不存在所谓的信赖利益保护。二、违章建筑不具有合法性，不受法律保护，不应当获得赔偿。根据国家赔偿法的规定，只有公民、法人和其他组织的合法权益受到损害才能依法取得国家赔偿。原告未经法定审批程序建房，在有关部门通知书明确告知其行为违法，要求其停止违法行为的前提下，原告仍不停止违法行为，擅自建造房屋，其对违法行为具有主观上的故意，并且追求违法结果的发生。即使有损失也是原告自己造成的，责任应当自负。三、强制拆除违法建筑是政府依法履行职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，乡镇人民政府对不符合城乡规划的建设行为可以采取强制措施予以拆除。2012年6月，原告建房未获任何批准，6月21日，县国土局对其下达了《责令停止违法行为通知书》，9月11日，原暮云镇人民政府及长沙县国土局联合下达《限期自行拆除违法违章建筑通知书》，但原告未采取任何措施改正其违法行为，消除违法后果。原暮云镇人民政府按照以上法律规定拆除违法建筑的行为属于履行法定职责的行为，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告长沙县国土局的举证质证意见如下：对于证据1，原告认为被告长沙县国土局对申请书的四至范围进行了添加，用意是为了说明原告1999年建房只申请了90多平米，实际上原告当时申请了200平米，这点可与原告方提交的建房申请书进行比对；对于证据2，从该图看不出原告所建房屋是否符合当时的土地利用总体规划，是否属于违章建筑，也看不出该现状图绘制于哪一年；对于证据3，该规划是2012年6月批准的，99年原告杨建新申请建房的时候并不存在一个合法有效的土地利用总体规划，故无法评价杨建新的房屋是否违法，对于证据4的真实性无法核实，对其关联性有异议；对于证据5、6，该两份通知书仅仅是一种临时处置措施，不是最后的行政处罚决定；对于证据7，该证据说明了原告杨建新是依法申请建房，已经履行了其应该履行的必要手续，原告不存在任何违法行为；对于证据8，该通知书是一种未审先判的错误的行为，没有正式的处罚决定书，没有告知原告申请复议，提起诉讼等权利；对于证据9，该方案第二条中被告自行认为许兴村上湾组有8户违章建筑，但是实际行动中被告只拆除了杨建新和杨建国兄弟两人的建筑，其余违章建筑均未予以拆除，被告在强制拆除建筑的时候也没有采取正常的程序，没有给原告发送行政处罚决定书，没有给原告留必要的时间申请行政复议和行政诉讼；对于证据10，说明原告杨建新的房屋被拆除的时候已经建成完毕，而不是一个正在施工的房屋。被告暮云街道办对被告长沙县国土局提供的所有证据均没有异议。原告对暮云街道办提交的证据1的真实性有异议，认为原告杨建新两次申请建房均有许兴村上湾组村民的签字同意，村民们对他们曾经同意建的房屋又建议拆除，行为上前后矛盾，对其证明目的有异议，且一份报告并不能证明原告所建房屋违法，也无法证明原告对违法结果发生有故意；对于证据2锦旗的关联性有异议，该证据与案件事实没有关联；对于证据3，该方案没有依照法定程序进行，其本身就是违法的，在拆除之前没有作出正式的行政处罚决定，没有给原告留足够的时间申请复议和提起诉讼，更没有给原告必要的时间进行救济。被告长沙县国土局对被告暮云街道办提供的所有证据均没有异议。被告长沙县国土局对原告提供的证据质证如下：对于证据1、2均无异议；对于证据3、4、5真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议，证据4、5证明了被告就原告违法占地行为作出了具体行政行为；对证据三真实性无异议，对其合法性、关联性有异议，其中证据6，原告陈述申请了200平方米的建房面积，但被告并没有批准，证据10的形成日期是被告作出责令停止违法行为之后，不构成原告在诉状中所称的信赖利益，被告已经明确告知原告该行为违法，原告还继续该行为，放任损失的扩大；对于证据11真实性、合法性无异议，证明目的有异议；对证据12有异议，该照片所标明的其他村民所建房屋与本案无关；对于证据13无异议；对于证据14、15均有异议，原告所建建筑是违法建筑，造价与本案无关。暮云街道办对原告证据1、2无异议；对于证据3、4、5的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，该证据证明的事实是长沙县国土局和原暮云镇政府多次向原告告知其行为违法并予以行政处罚；对于证据6、7真实性、合法性没有异议，关联性有异议，要经过相关单位批准才可以合法建房，并不是仅仅村组同意就可以建房；对于证据8、9的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，并不能证明原告获得了行政许可；对于证据10的真实性有异议，村民就原告违法建房多次到镇政府信访并且要求政府予以处理，而且政府在依法处理之后村民还赠与锦旗以表示对政府的支持，不可能同意其修建杂屋；对于证据11、12无异议；对于证据13、14、15有异议，该三份证据是原告单方面对所建房屋的花费预算，应当由有资质的鉴定机构作出。原暮云镇政府拆除原告违法建筑的行为不是行政处罚，是行政强制措施。
经庭审质证，综合原告、被告及第三人的举证及质证意见，本院对被告县国土局提交的证据作如下确认：证据1、个人建房用地报告及申请书，系原告1999年申请建房的报告及申请，与原告2012年建房没有关联性，本院不予确认；证据2、3、4，1999年及2012年土地现状图及市政府土地利用规划批复，被告都是用来证明原告1999年建房情况，与本案没有关联性，本院不予确认；证据5、6被告县国土局作出的《责令停止违法行为通知书》及送达回证，证明被告县国土局在拆除原告房屋前，告知了原告其行为违法并责令其停止违法行为，符合证据的三性，本院予以确认；证据7原告2012年请求建杂屋的报告，原告在杂屋动工兴建近三个月后才申请建房，不符合建房程序，本院不予确认；证据8两被告《限期自行拆除违法违章建筑通知书》，系根据有关法律规定作出，本院予以确认；证据9行动部署方案，非法律规定的必备文书，可以不作为证据提交；证据10系照片，能证明原告所建杂屋被拆除时的现状，予以采信。本院对被告暮云街道办提交的证据作如下确认：证据1组民要求拆除原告杂屋的报告与原告提交的组民签名同意其修建杂屋的报告中有部分签名重合，且该报告也不是行政部门认定违法建筑的条件与依据，对该证据本院不予确认；证据2锦旗，被告没有提供该证据来源及获取途径，不符合证据的三性，本院不予确认；证据3关于依法强制拆除违法违章建筑的行动部署方案，虽然非法律规定的必备文书，可以不作为证据提交，但能达到被告的证明目的，本院对该份证据的证明目的予以确认。
对原告提交的证据本院作如下确认：证据1、2能证明当事人的主体资格，本院予以确认；证据3《行政复议决定书》及邮寄回执，证明原告向长沙县人民政府申请过行政复议，长沙县人民政府确认被告具体行政行为程序违法，本院对该证据予以确认；证据4《责令停止违法行为通知书》及送达回证，证明被告县国土局在拆除原告房屋前，告知了原告其行为违法并责令其停止违法行为，符合证据的三性，本院予以确认；证据5《限期自行拆除违法违章建筑通知书》，系两被告根据有关法律规定作出，本院予以确认；证据6，7个人建房用地报告及申请书，系原告1999年申请建房的报告及申请，与2012年建房没有关联性，本院不予确认；证据8，9现金收入单及收款凭证及说明，达不到原告的证明目的；证据10原告请求建杂房的报告，系原告在杂屋动工兴建近三个月后才申请，不符合建房程序，且达不到原告的证明目的，本院不予确认；证据11，12行动部署方案及照片三组，原告的证明目的是被告选择性执法，被告是否选择性执法与本案没有关联性，对原告的证明目的不予确认；证据13原告杂屋照片，能证明原告所建杂屋被拆除时的状况，予以采信。证据14，15杂屋及水井工程造价，系原告单方面估算，不予采信。
经审理查明，1999年9月4日，原告向县国土局暮云镇国土所提交了个人建房申请书及建房申请报告，同年10月3日，当时的南托公社大兴大队收取了原告1900元征地费，同年11月8日，县国土局暮云国土所收取了原告6000元建房保证金。原告当年修建了96平米的房屋，被告对原告修建的房屋未办理其他手续。2012年4月，原告在1999年所建房屋旁开始修建杂屋，占用了部分耕地。在原告建房过程中，长沙县国土资源执法监察大队于同年6月21日及7月9日两次对原告下达了责令停止违法行为通知书，认为原告违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条，四十四条的规定，责令原告立即停止违法行为，听候处理。原告未停止建房行为，并于2012年7月19日向县国土局暮云国土所提交了经过该村组民签字同意和村委会盖章的《请求建杂房的报告》。2012年9月11日被告县国土局和原暮云镇人民政府联合对原告下达了《责令限期自行拆除违法违章建筑通知书》，认为原告违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条和第四十三条、第四十四条及《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，属于非法占地行为，要求原告在在三日内自行拆除在非法占用的土地上新建建筑物和其他设施，逾期不自行拆除的，将依法报请县人民政府批准予以强制拆除。原告未自行拆除所修建杂屋，并于同年10月初将占地96平米的杂屋建好。2012年12月24日，县国土局和原暮云镇政府联合行动，拆除了原告新修建的占地96平米的杂屋。2013年5月23日，原告不服向长沙县人民政府申请复议。2014年1月29日，长沙县人民政府作出了（2014）第2号行政复议决定书，确认被告拆除原告杂屋的具体行政行为程序违法，但认定原告房屋为违法建筑，驳回原告要求赔偿损失的要求。原告于2014年2月3日收到该复议决定书。2014年2月11日原告向本院提起行政诉讼。
另查明，根据（湘民行发（2013）19号）《湖南省民政厅关于撤销长沙县暮云镇设立暮云南托2个街道的批复》，决定撤销长沙县暮云镇设立暮云街道、南托街道。2013年8月7日，长沙市人民政府下发了关于撤销长沙县暮云镇设立暮云街道南托街道的通知，根据通知精神，暮云街道辖原暮云镇许兴建制村。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定：对非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除。建设单位和个人对限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在15日内向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。依据该条规定，被告县国土局有权对原告作出责令限期拆除非法建筑的行政处罚决定，但没有自行强制执行权。故被告县国土局在没有依法制作行政处罚决定书的情况下自行拆除原告房屋违法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证和未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。适用该条的前提是建设项目位于乡、村庄规划区内，原暮云镇政府没有提供原告房屋是否位于乡、村庄规划区和是否取得乡村建设规划许可证等相关的证据，且未下达停止建设、限期改正等相关法律文书，故暮云街道办辨称乡镇人民政府对不符合城乡规划的建设行为可以采取强制措施予以拆除的理由不成立。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”2012年4月，原告占用耕地修建杂屋，未经国土部门依法批准，也未到国土部门办理农用地转用审批手续，违反了上述法律规定，属于非法占用土地的行为，在非法占用的土地上新建的房屋属于非法建筑。原告认为2012年修建的杂屋，是1999年修建房屋的补建，是在原申请的200平方米的范围内建房，无需再办理国土批准手续的说法没有法律依据，本院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利。”因此，主张国家赔偿的前提条件是合法权益遭受损害。原告在未经国土部门依法批准的情况下修建杂屋，在有关部门责令停止施工及限期自行拆除的情况下仍继续施工，直到房屋建成，是原告放任自己的损失扩大。原告没有举证证明被告拆除其杂屋时，侵犯了其合法财产。因此对于原告要求被告根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）、（四）项之规定赔偿损失的请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第五款的规定，行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，原暮云镇人民政府的权利义务由暮云街道办承接。根据《最高人民法院关于关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
（一）确认被告长沙县国土资源局、长沙县暮云街道办事处拆除原告杨建新占地96平方米杂屋的具体行政行为违法；
（二）驳回原告杨建新要求赔偿损失383011元的诉讼请求。
本案受理费50元，由被告长沙县国土资源局、长沙县暮云街道办事处共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 盛 群
审 判 员 王灿红
人民陪审员 李新贵
二〇一四年四月十五日
代理书记员 彭志刚
法律条文：
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。