江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）苏行终字第0032号
上诉人（原审原告）盐城恒益置业有限公司，地址在盐城市黄海东路2号。
法定代表人张昌武，该公司董事长。
上诉人（原审原告）香港恒益集团有限公司，地址在香港旺角广东道982号嘉福商业中心25楼01室。
法定代表人张昌武，该公司董事长。
两上诉人的共同委托代理人吴珏，苏州百年东吴律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）盐城市国土资源局，地址在盐城市毓龙东路59号。
法定代表人王永章，该局局长。
委托代理人薛刚。
委托代理人顾永景，江苏国磊律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）盐城市电影有限公司，地址在盐城市人民中路6号。
法定代表人孙朗芹，该公司董事长。
委托代理人尤登才，男，汉族，1953年12月4日生。
委托代理人陈自忠，江苏苏源律师事务所律师。
上诉人盐城恒益置业有限公司（以下简称盐城恒益公司）、香港恒益集团有限公司（以下简称香港恒益公司）诉盐城市国土资源局（以下简称盐城国土局）作出的盐国土资发（2011）229号《关于撤销﹤盐城恒益置业有限公司受让开放大道36号土地使用权通知﹥的通知》（以下简称229号通知）一案，2013年11月15日，盐城市中级人民法院（以下简称盐城中院）作出（2012）盐行初字第0013号行政判决，驳回盐城恒益公司和香港恒益公司的诉讼请求。盐城恒益公司、香港恒益公司不服，向本院提起上诉。本院2014年3月27日立案受理后依法组成合议庭，并于2014年4月11日公开开庭审理了本案。上诉人盐城恒益公司、香港恒益公司的委托代理人吴珏，被上诉人盐城国土局的委托代理人薛刚、顾永景，被上诉人盐城市电影有限公司（以下简称盐城电影公司）的法定代表人孙朗芹及其委托代理人尤登才到庭参加诉讼。因需调取相关案件卷宗材料，本院依法扣除了案件审理期限。本案现已审理终结。
原审法院认定，2004年、2006年，盐城电影公司经与香港恒益公司反复磋商，就合作开发盐城市开放大道36号地块（又称原羽绒厂地块）签订了协议。双方约定香港恒益公司负责筹措项目的建设资金，盐城电影公司负责项目用地挂牌、摘牌等有关工作。2006年1月18日，盐城电影公司与盐城国土局签订了盐城市开放大道36号地块的土地使用权出让合同。出让合同签订后，香港恒益公司依双方约定通过盐城电影公司或直接向盐城国土局支付出让金、土地契税计1200余万元。同年5月，香港恒益公司委托两自然人与盐城电影公司合资成立盐城恒益公司。6月，该公司取得企业法人营业执照。11月3日，盐城电影公司与盐城恒益公司共同向盐城国土局递交“关于开放大道36号实施开发建设的报告”，请求盐城国土局审批同意由盐城恒益公司负责开发建设该宗地。
2007年4月16日，盐城国土局作出盐国土建函字（2007）24号《关于同意盐城恒益置业公司实施开发建设原羽绒厂地块的函》（以下简称24号函），同意由盐城恒益公司负责开发建设该宗地块。同年6月7日、20日，7月15日、18日，盐城电影公司多次出具报告、函给盐城国土局，认为与香港恒益公司出现严重分歧，合作无望。同年11月2日，盐城电影公司向盐城国土局发函表明继续与香港恒益合作。11月19日，盐城国土局作出（2007）83号《关于盐城恒益置业有限公司受让开放大道36号一宗国有土地使用权的通知》（以下简称83号通知），同意将该宗地块的国有土地使用权出让给盐城恒益公司开发。11月21日、22日，盐城电影公司发函给盐城国土局，声明2007年11月2日函是公司小股东私刻公章所为。12月11日，盐城电影公司圆形公章准刻通知单被撤销，圆形公章被声明作废。11月30日、12月17日和2008年2月22日盐城电影公司多次具报告、函给盐城国土局，认为与香港恒益公司合作出现严重分歧，要求盐城国土局撤销24号函，按照土地出让合同向其单独交付土地。
2008年3月17日，盐城国土局作出盐国土建函字（2008）19号函（以下简称19号函）致盐城电影公司，认为盐城电影公司与香港客商之间的合作纠纷应通过司法或仲裁途径取得法律认可的结论，否则，该局不能改变已下发的文件内容。涉案土地出让合同履行主体已改为盐城恒益公司，盐城电影公司要求改变，则应与原合作人协商一致，或通过法律途径取得确定性结论，方可考虑。4月17日，盐城国土局作出盐国土资发（2008）96号《关于撤销﹤盐城恒益置业有限公司受让开放大道36号土地使用权通知﹥的通知》（以下简称96号通知），认为由于盐城电影公司不同意盐城恒益公司开发该宗土地，该宗土地系由盐城电影公司单独摘牌，并与盐城国土局签订了《土地出让合同》，故根据盐城电影公司申请，决定撤销83号通知。4月28日，盐城国土局作出盐国土资出（2008）23号《关于盐城市电影有限公司受让开放大道36号一宗国有土地使用权的通知》（以下简称23号通知），将涉案土地出让给盐城电影公司。
2008年5月、12月，香港恒益公司、盐城恒益公司分别就96号通知和23号通知提起行政诉讼。2009年5月31日，盐城中院作出（2008）盐行初字第0022号行政裁定，驳回香港恒益公司、盐城恒益公司就96号通知的起诉；2009年12月17日，江苏省高级人民法院作出（2009）苏行终字第0064号行政裁定，撤销（2008）盐行初字0022号行政裁定，指令盐城中院继续审理。2011年6月8日，盐城中院作出（2010）盐行初字第0001号行政判决，驳回了香港恒益公司、盐城恒益公司的诉讼请求；2011年10月31日江苏省高级人民法院作出（2011）苏行终字第0061号行政判决，撤销（2010）盐行初字第0001号行政判决；撤销96号通知。香港恒益公司、盐城恒益公司诉23号通知案，盐城中院于2011年12月20日作出（2009）盐行初字第0001号行政判决，撤销23号通知。
2011年11月22日，盐城国土局依盐城电影公司的申请并经盐城市人民政府批准，作出229号通知，再次决定撤销83号通知。香港恒益公司、盐城恒益公司于2012年3月27日申请行政复议，江苏省国土资源厅于2012年5月14日驳回了复议申请。香港恒益公司、盐城恒益公司遂提起行政诉讼。
另查明，2012年1月10日，盐城国土局作出盐国土资出（2012）2号《关于盐城市电影有限公司受让开放大道36号一宗国有土地使用权的通知》，再次将涉案土地出让给盐城电影公司。盐城恒益公司和香港恒益公司就该通知也提起行政诉讼，该案在另行审理中。
原审法院认为，依照《江苏省土地管理条例》第三条第二款的规定，盐城国土局统一负责盐城市范围内的土地管理工作。本案中，香港恒益公司与盐城电影公司起初确有合作开发建设涉案土地的意向，双方约定，香港恒益公司负责筹措该项目的建设资金，盐城电影公司负责该项目用地的挂牌及摘牌工作。2006年1月18日盐城电影公司与盐城国土局签订《盐城市国有土地使用权出让合同》，取得了盐城市开放大道36号地的土地使用权。为合作开发涉案地块，双方共同成立了具有开发资质的盐城恒益公司。经盐城恒益公司和盐城电影公司共同向盐城国土局递交报告，盐城国土局于2007年4月16日向盐城恒益公司出具了同意该公司实施开发建设涉案地块的24号函。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同”。国土资源部2006年下发的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》规定：“申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应当在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容。出让人可以根据招标拍卖挂牌出让结果，先与竞得人签订《国有土地使用权出让合同》，在竞得人按约定办理完新公司注册登记手续后，再与新公司签订《国有土地使用权出让合同变更协议》；也可以按约定直接与新公司签订《国有土地使用权出让合同》”。但盐城国土局并未与盐城恒益公司重新签订国有土地使用权出让合同或者国有土地使用权出让合同变更协议，盐城电影公司与盐城恒益公司亦未签订土地使用权的转让合同或协议。因此，从国有土地使用权出让合同的主体上分析，盐城电影公司仍然是涉案土地出让合同的主体。
盐城国土局2007年4月16日作出24号函后，自2007年6月7日起，盐城电影公司就多次具报告、函给盐城国土局，认为与香港恒益公司出现严重分歧，合作无望，请求撤销24号函并向盐城电影公司交付土地。2007年11月2日，盐城电影公司向盐城国土局发函表明继续与香港恒益公司合作，同年11月19日，盐城国土局作出83号通知，同意将该宗地块的国有土地使用权出让给盐城恒益公司。而根据本案现有证据可以认定，2007年11月2日盐城电影公司给盐城国土局的函是公司小股东私刻圆形公章所为，后圆形公章的准刻许可通知被撤销，则圆形公章应自始无效，故2007年11月2日盐城电影公司给盐城国土局表明继续与香港恒益公司合作的函并不是盐城电影公司的真实意思表示，但对盐城国土局作出83号通知有实质性影响。因此，盐城国土局在2007年11月2日盐城电影公司出具圆形公章函的基础上作出83号通知显然不妥，盐城国土局在依法查清事实的基础上予以纠正并无不当。
盐城国土局作出的96号通知不同于229号通知。96号通知中既没有对事实作出全面客观认定，也未适用任何法律规范，故96号通知证据不足且没有法律依据，依法应予撤销。而本案所诉的229号通知对相关事实作了说明，也适用了相关法律规范，因此，229号通知是依据新的事实和理由重新作出的行政行为，事实清楚，依据充分。香港恒益公司、盐城恒益公司起诉要求撤销229号通知的诉讼请求，主要理由和依据不足，法院不予支持。香港恒益公司、盐城恒益公司与盐城电影公司之间因合作问题产生的权益之争可以另行诉讼。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，经盐城市中级人民法院审判委员会讨论研究决定，判决驳回香港恒益公司、盐城恒益公司要求撤销229号通知的诉讼请求。
上诉人盐城恒益公司和香港恒益公司上诉称，原审认定“第三人盐城电影公司仍然是涉案土地出让合同的主体”，明显与事实不符。首先，涉诉土地出让合同受让方已变更为盐城恒益公司的事实为83号通知和盐城国土局19号函所确认。其次，受让方已变更为盐城恒益公司的事实亦为江苏省高级人民法院（2011）苏行终字第0061号生效判决所确认。第三，依照《中华人民共和国合同法》的规定，盐城恒益公司与盐城电影公司给盐城国土局的函和盐城国土局作出的83号通知，是书面合同形式。原审认为，“盐城国土局并未与盐城恒益公司重新签订国有土地使用权出让合同或者国有土地使用权出让合同变更协议，盐城电影公司与盐城恒益公司亦未签订土地使用权的转让合同或协议”的观点是对法定订立合同形式的曲解。第四，原审认定的其他事实亦与生效裁判认定的事实不符。请求本院撤销原审判决，依法撤销盐城国土局作出的229号通知。
被上诉人盐城国土局答辩称，229号通知依据新的事实，证据确实充分。盐城电影公司作为涉案土地的受让人，其土地使用权从未依法变更。两上诉人均不是涉案土地的受让人，83号通知是两上诉人骗取的，229号通知纠正了83号通知，2号通知是对已经签订的《国有土地使用权出让合同》依法履行。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，驳回两上诉人的诉讼请求是正确的。请求本院驳回上诉，维持原判。
被上诉人盐城电影公司答辩称，一、同意盐城国土局的答辩意见。二、2004年盐城电影公司与香港恒益公司未签订任何协议，2006年协议时也未反复磋商，2006年的协议仅是意向书，有关协议应认定无效。请求本院驳回上诉，维持原判。
上诉人盐城恒益公司和香港恒益公司提起上诉后，原审法院将各方当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。
在本院庭审中，两上诉人及被上诉人盐城国土局对一审判决认定的事实无异议。被上诉人盐城电影公司认为：1、2004年其与香港恒益公司没有签订协议；2、2006年，盐城电影公司与香港恒益公司签订了协议，但该协议未生效；3、香港恒益公司共支付出让金、土地契税计1200余万元的表述不准确，我们与恒益公司的资金往来只有490万。4、“2006年5月，香港恒益公司委托二自然人与盐城电影公司合资成立盐城恒益公司”，这段事实不存在。5、“2007年6月7日、20日、7月15日、18日日盐城电影公司多次具报告、函给盐城国土局，认为与香港恒益公司合作出现严重分歧合作无望。”以及“2007年11月30日、12月17日、2008年2月22日盐城电影公司多次具报告、函给盐城国土局，认为与香港恒益公司合作出现严重分歧，要求盐城国土局撤销盐国土建函字（2007）24号复函，按照土地出让合同向其单独交付土地。”这两段表述错误，其具报告、函给盐城国土局是认为与盐城恒益公司合作出现严重分歧，而不是香港恒益公司。本院经审查认为，对盐城电影公司提出异议的上述事实，已在本院经审判委员会研究后作出的（2009）苏行终字第0064号行政裁定书中予以确认。盐城电影公司对相关事实的正确性虽提出异议，但并未提供有效证据证实自身主张，故被上诉人盐城电影公司对一审判决认定的部分事实所持异议，本院不予采纳。对一审法院认定的案件事实本院依法予以确认。
庭审中，各方当事人围绕盐城国土局作出的229号通知是否具有事实根据和法律依据，作出程序是否合法进行了辩论。
上诉人盐城恒益公司、香港恒益公司，被上诉人盐城国土局、盐城电影公司各自辩论意见分别与其上诉意见和答辩意见相同。
本院认为，鉴于96号通知既没有对事实的作出全面客观的认定，也未适用任何法律规范。本院（2011）苏行终字第0061号行政判决以96号通知作出的主要证据不足，适用法律错误为由，撤销原审判决，同时撤销96号通知。盐城市中级人民法院亦作出判决撤销23号通知。盐城国土局重新作出的229号通知对相关事实重新进行了认定，同时增加援引相关法律规范，以“83号通知没有事实根据和法律依据”，“83号通知属于骗取的用地批准文件”为由，撤销83号通知。盐城国土局作出的229号通知应当属于依据新的事实和理由重新作出的行政行为。从2007年6月开始，盐城电影公司与香港恒益公司的合作开始出现分歧，盐城电影公司多次出具报告、函给盐城国土局反映情况。2007年11月2日，盐城电影公司却给盐城国土局发函，表示愿意继续与香港恒益公司合作，现有证据表明，这是公司小股东私刻公章所为，故83号通知属于骗取的用地批准文件。盐城国土局在依法查清事实的基础上通过作出229号通知予以纠正并不违反相关法律规定。
综上，盐城电影公司与香港恒益公司合作已产生严重分歧，行政诉讼无法直接解决双方合作矛盾纠纷，对上诉人的上诉请求和理由不予支持。上诉人如认为合法权益受损，可以通过民事救济途径解决。229号通知的作出有事实根据，适用法律、法规正确，且符合法定程序。原判决认定事实基本清楚，适用法律并无不当，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人香港恒益集团有限公司和盐城恒益置业有限公司各自负担人民币25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 郑琳琳
代理审判员 李 昕
代理审判员 季 芳
二〇一四年八月二十九日
书 记 员 唐 颖