浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终1272号
上诉人（原审原告）王其明，男，1965年1月18日出生，汉族，住海盐县。
委托代理人樊刚杰，北京创为律师事务所律师。
委托代理人满增桂，北京创为律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）海盐县人民政府，住所地海盐县武原街道枣园中路118号。
法定代表人王碎社，县长。
委托代理人夏梅娣，海盐县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人马洪培，浙江海赛律师事务所律师。
王其明因与海盐县人民政府（以下简称海盐县政府）土地其他行政行为一案，不服嘉兴市中级人民法院（2017）浙04行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：王其明系海盐县沈荡镇永庆村村民，其所有的东园浜25号住宅于1997年4月经审批拆除旧房重新建造，宅基地面积为105平方米（住房80平方米、畜舍25平方米），四至明确，其中北至原沈荡大桥公路14米（王其明庭审中称建房前放样时向南移3米，实际为17米）。2013年5月23日，海盐县发展和改革局（以下简称海盐发改局）以盐发改投﹝2013﹞232号批复同意海盐县交通运输局申报的沈荡大桥改建工程项目建议书，确定项目业主为海盐县交通投资集团有限公司；同年8月14日、11月20日，海盐发改局批复沈荡大桥改建工程可行性研究报告和初步设计。改建的沈荡大桥东西走向，王其明的宅基地位于沈荡大桥西引桥南侧。因沈荡大桥改建工程，涉及包括王其明在内的5户农户房屋可能需搬迁，经评估，王其明的房屋评估价值为290021元，因王其明不同意该补偿价而未搬迁。又因沈荡大桥西侧引桥施工涉及王其明地面附属物需要拆除，2016年8月10日，沈荡镇政府与王其明签订协议，对王其明的5号房及承重水泥地、7号房及普通水泥地合计补偿18121元，王其明已领取该款。
2017年3月8日，王其明以“海盐县政府未经法定程序征收，擅自违法占用王其明的宅基地和房屋至今，侵犯其合法权益”等为由，向原审法院提起诉讼，请求判决确认海盐县政府占用土地行为违法。
原审法院认为：本案系因王其明主张海盐县政府违法占用其宅基地及房屋而提起的诉讼。王其明在其起诉理由中认为海盐县政府实施“沈荡大桥改建工程”未经法定征收程序，未依法保护其合法权益。因而在庭审中曾将其诉讼请求“确认被告占用土地行为违法”变更为“确认被告征收行为违法”，但经法院释明并要求其明确诉讼请求后，王其明明确表示以其起诉状中提出的诉讼请求为准。因此，有关海盐县政府是否就沈荡大桥改建工程实施土地征收以及征收行为是否合法等问题，不作审查。王其明诉称海盐县政府违法占地是指海盐县政府违法占用其宅基地。根据王其明户1997年2月的海盐县农（居）民建房用地呈报表，其经批准的宅基地使用权面积为105平方米，四至明确，其中北至原沈荡大桥公路14米，也即位于改建的沈荡大桥西引桥南侧。从双方提供的照片看，王其明宅基地与改建的沈荡大桥引桥的挡土墙之间有一定的距离。王其明于庭审中认为大桥西侧引桥挡土墙下有其埋设在地下的生活污水管和粪化池，且地面上系其浇注的水泥地，虽未经审批，但认为也属于其合法使用的宅基地。并认为2016年7月28日海盐县政府出动大批人员强行挖地，属于违法占用其宅基地。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位和个人使用……”的规定，王其明经依法批准合法使用的宅基地面积为105平方米，其宅基地至大桥西侧引桥挡土墙之间的土地属王其明所在村集体经济组织所有，因王其明没有举证证明该土地也属已依法确定给其使用或属其经批准的宅基地范围，故其对上述土地不享有合法的使用权。再则，即使沈荡大桥改建工程占用上述土地，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定，王其明亦不能以个人名义提起诉讼。根据王其明提交的协议书，沈荡镇政府已对王其明所有的5号、7号房及水泥地向其支付了相应补偿款，故王其明起诉主张海盐县政府违法占用其宅基地和房屋的事实不成立。王其明提出要求确认海盐县政府占地行为违法的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。该院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回王其明的诉讼请求。
王其明不服上述判决，向本院提起上诉称：1.一审判决认定事实错误。海盐县政府侵害王其明宅基地的事实清楚。2.一审判决适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，“沈荡大桥改造工程”必须依法申请使用国有土地，不得使用集体土地。一审判决曲解《中华人民共和国土地管理法》中“占用”概念，没有理解征收和占用（使用）属于一体两面的关系，违法征收土地的表现和后果就是违法占用土地，故一审法院应当就海盐县政府是否违法征收的问题进行审查，其不予审查存在明显错误。综上，请求撤销一审判决，改判确认海盐县政府占用土地行为违法。
海盐县政府答辩称：1.原判认定事实正确。王其明于1997年依法审批的宅基地仍然存在，沈荡大桥的坐标测绘总图和东西两侧拓宽坐标测绘图已经充分证明大桥建造施工并未占用其宅基地。至于王其明的5号和7号房，其无法证明系合法用地，实际上是其违法占用村集体土地的建筑。据此，海盐县政府并不存在违法占用王其明宅基地的行为，原判对此事实认定并无不当。2.王其明要求审查土地征收行为，有违行政诉讼规则。土地占用和征收系不同法律行为，王其明的诉请是要求法院确认海盐县政府占用其土地违法，虽在诉讼中提出涉案工程未经法定程序征收的主张，但经一审法院释明，仍然只是请求确认占用土地违法。现其又就征收问题提出上诉，要求法院无限审查，违背了行政诉讼主要针对诉请的行政行为合法性进行审查的一般规则。3.王其明的原告主体不适格。如前所述，王其明的宅基地并非在沈荡大桥改建红线范围内，不存在被违法占用的事实；退一步讲，即使违法占用了王其明所在村集体土地，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，也只有过半数的村民才可以集体经济组织的名义起诉。4.海盐县政府作为本案被告的主体也不适格。海盐县政府并未占用王其明的宅基地，不是沈荡大桥改建项目征迁实施单位，也非该项目的建设者和施工者，不能作为本案被告。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。
本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，土地征收与土地占用属于不同的行为，根据王其明的诉讼请求，海盐县政府就沈荡大桥改建工程是否实施了土地征收行为或者土地征收行为是否合法的问题，并不属于本案审理范围。原审诉讼中，王其明经一审法院释明后已明确其诉讼请求为“确认被告占用土地行为违法”，现在上诉中又主张原审法院应当就海盐县政府是否违法征收土地的问题进行审查，本院不予支持。王其明若坚持主张海盐县政府存在违法征收土地行为的，可以另循其他途径解决。
根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，王其明起诉主张其宅基地被海盐县政府违法占用，首先应当就海盐县政府存在占用其宅基地行为的基本事实承担举证责任。但是，其在诉讼中提供的证据材料并不足以证明这一事实。相反，根据王其明户1997年2月的海盐县农（居）民建房用地呈报表，其经批准的宅基地使用权面积为105平方米，四至明确，其中北至原沈荡大桥公路14米，也即位于改建的沈荡大桥西引桥南侧。从双方在诉讼中提供的照片看，沈荡大桥改建工程的项目占地并未与王其明经批准的105平方米宅基地发生重合，王其明在一审庭审中也承认工程所涉挡土墙“没有到我家，但是到我家只有6米”。据此可以认定，王其明经批准的105平方米宅基地实际上并未被占用。至于王其明在诉讼中主张的污水管、粪化池、浇注水泥地以及相应生活附属设施等，均位于其经批准的宅基地至大桥西侧引桥挡土墙之间的土地，这部分土地属于农民集体所有，并未依法确定给王其明使用，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第九条的规定，王其明对此不享有合法使用权。如果认为上述土地被违法占用，应当由村委会或者集体经济组织提出主张；如果村委会或者农村集体经济组织不起诉的，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，“过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”，但王其明个人并不享有诉权。
综上，王其明享有合法使用权的宅基地并不存在被占用的事实，王其明就此提起诉讼缺乏具体的事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件；而对于王其明不享有合法使用权的土地，即使存在被占用的事实，王其明对此也不具有原告主体资格。王其明的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。但是，由于王其明的起诉不符合法定条件，本案应当从程序上裁定驳回起诉，原审从实体上判决驳回王其明的诉讼请求不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第四十九条第（一）项和第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销嘉兴市中级人民法院（2017）浙04行初44号行政判决；
二、驳回王其明的起诉。
本裁定为终审裁定。
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审判长 陈建勋
审判员 黄金富
审判员 夏祖银
二〇一七年十二月二十六日
书记员 吕圣姻
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