浙江省衢州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙08行终126号
上诉人（原审原告）翁连枝，男，1954年9月6日出生，汉族，住浙江省龙游县。
上诉人（原审原告）翁鑫仙，女，1997年7月1日出生，汉族，住浙江省龙游县。
二上诉人共同委托代理人：翁渭枝，男，1960年3月13日出生，汉族，住浙江省龙游县小南海镇泽潭村翁家水道路**号。系上诉人翁连枝弟弟。
被上诉人（原审被告）龙游县人力资源和社会保障局,住所地浙江省龙游县龙洲街道文化西路171号。
法定代表人夏浩波，局长。
委托代理人倪峻，龙游县人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人王越，龙游县人力资源和社会保障局工作人员。
翁连枝、翁鑫仙诉龙游县人力资源和社会保障局社会保障行政确认及一并审查规范性文件一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2017年11月29日作出（2017）浙0802行初243号行政判决，翁连枝、翁鑫仙不服，向本院提起上诉。本院于2017年12月15日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原判认定，原告翁连枝、翁鑫仙系父女关系，现均系“浙江省龙游县小南海镇泽潭村”村民。1996年4月，原告翁连枝因结婚将户口从泽潭村迁出至“江西省德兴市李宅乡李宅村”，未参加泽潭村1998年第二轮土地承包分田。2009年1月，原告翁连枝、翁鑫仙（1997年出生）将户口迁入泽潭村，后于同年7月单独立户。2017年3月13日，泽潭村村民委员会向原告户发出通知，告知“你户因未参加翁家滩1998年分田，无土地承包权证、清册，不符合参加被征地农民基本生活保障条件，社保局审核未通过，现将资料退还你户。”同年8月17日，原告翁连枝向被告信访，被告作出龙人社信访复字〔2017〕4号信访事项处理意见书，告知“你于2009年由江西省德兴市迁回小南海镇泽潭村，你未分到土地且未持有泽潭村第二轮农村土地承包经营权证，因此你不符合被征地基本生活保障的参保条件。”2017年9月30日，两原告提起本案行政诉讼，诉讼请求为：1.判令被告为二原告办理失地农民养老保险统筹手续。2.对龙游县人民政府龙政发〔2010〕20号文件第二章第四条进行审查。
另查明，《龙游县人民政府关于印发龙游县被征地农民基本生活保障实施办法的通知》（龙政发〔2010〕20号）第二章第四条第一款规定，“被征地农民基本生活保障（基本生活补助）参保范围和对象为：本县行政区域范围内，第二轮土地承包以来，经省级以上人民政府批准征收集体所有土地，由国土资源部门实施统一征地，被征地时持有第二轮农村土地承包经营权证家庭中年满16周岁以上的在册农业人口（包括现役义务兵、返回原籍的归正人员）。”
原判认为，失地农民保险是国家为妥善解决被征地农民的基本生活和长远生计问题，维护其合法权益，保持社会稳定而建立的一项社会保障制度。《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发〔2006〕29号）第（二）条规定，“被征地农民就业培训和社会保障工作的对象，主要是因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口，具体对象由各地确定”等。该通知第（七）条规定，“被征地农民社会保障对象的确定，要严格按规定程序核准并予以公告后，报县（市）人民政府有关部门备案。具体办法由各省、自治区、直辖市人民政府制定。”2009年8月17日，浙江省人民政府公布《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（浙江省人民政府令第264号），该办法于2010年1月1日正式实施，其中第十五条第一款、第二十五条规定，农民集体所有的土地被征收的，按照被征收土地的数量和对应的人员，确定参加基本生活保障的对象；市、县人民政府应当根据本办法规定，结合本地被征地农民基本生活保障的实际情况，制定具体实施细则。本案中，龙游县人民政府作为县级人民政府，其根据上述规定，结合本地被征地农民基本生活保障的实际情况，印发《龙游县被征地农民基本生活保障实施办法》（龙政发〔2010〕20号），具有职权依据。该实施办法第二章第四条第一款关于参保对象的规定，系被告认定原告不符合参保条件的依据之一，原告认为该条款规定不合法，于本案起诉时请求一并审查，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款关于“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法的，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定，本院予以审查。因该规定不违反上述地方政府规章、国务院规范性文件等规定，且与《浙江省人民政府关于调整完善征地补偿安置政策的通知》（浙政发〔2014〕19号）第二条关于“即征即保、先保后征、人地对应”的要求一致。原告主张该规定违法，不能成立，本院不予支持。本案中，两原告单独立户泽潭村，未在泽潭村第二轮土地承包中承包土地，不存在承包土地被征收的情形，亦非被征地时持有第二轮农村土地承包经营权证家庭中在册农业人口，不符合龙政发〔2010〕20号文件第二章第四条第一款等规定。原告请求被告为其办理失地农民养老保险统筹手续，缺乏依据，本院亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告翁连枝、翁鑫仙的诉讼请求。案件受理费50元，由原告翁连枝、翁鑫仙负担。
翁连枝、翁鑫仙共同上诉称，1.龙游县人民政府〔2010〕20号文件改变上级政府有关征地补偿安置的规定，缩小被征地农民参加基本生活保障的对象范围。2006年4月10日，《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发〔2006〕29号），其中的指导意见第一条第二项规定，被征地农民就业培训和社会保障工作的对象，主要是因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口（本村户口本），具体对象由各地确定。2003年8月28日，《浙江省人民政府关于加快建立被征地农民社会保障制度的通知》（浙政发〔2003〕26号）第三条第三项规定，保障对象，经省以上政府批准征地，由当地国土资源管理部门实施统一征地的，被征地时持有第二轮土地承包权家庭中在册农业人员。2009年8月17日，《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（浙江省人民政府令第246号）第十五条规定，农民集体所有的土地被征收的，按照被征收土地的数量和对应的人员，由被征地的农村集体经济组织依法确定。2014年4月29日，《浙江省人民政府关于调整完善征地补偿安置政策的通知》（浙政发〔2014〕19号）第二条规定，完善被征地农民基本生活保障政策，按照“即征即保、先保后征、人地对应”的要求，根据征收耕地及其他农用地的数量合理确定参保人数。从上述文件规定可以看出，从参保对象需持有土地承包权证到取消，国家对于征地安置的政策是不断完善的。而龙游县人民政府龙政发〔2010〕20号文件规定，以征用耕地和持有第二轮土地承包权证为被征地农民参加基本社会保障的条件，取消了上级政府文件按规定的征用其他农用地和征地时在册农业人口都是参保的对象规定，同时增加了需持有第二轮土地承包权证的家庭农业人口的限制，大大地缩小了被征地农民参加基本社会保障的对象和范围，侵犯了上诉人的合法权利。2.上诉人父女俩于2008年迁回原籍后，事实上分得了耕地。第二轮土地承包时，本村对于不宜调整的大量滩地自留地未进行变动，由政府出资改造成水田，该滩地被征收时也已按耕地的标准即进行了补偿，并且该滩地从未进行过发证。上诉人迁回原籍后，该滩地和上诉人翁连枝父亲死后遗留的土地，就自然恢复到上诉人名下，只是未办理土地承包权证而已。现上诉人耕种的所有土地均已全部被征收，上诉人父女俩已是名符其实的失地农民，应享受失地农民的社会保障待遇。综上，请求：1.撤销衢州市柯城区人民法院（2017）浙0802行初243号行政判决，判令被上诉人应为两上诉人办理失地农民养老保险统筹手续；2.请求对龙游县人民政府龙政发〔2010〕20号文件进行审查；3.本案一、二审诉讼费、代理费均由被上诉人承担。
龙游县人力资源和社会保障局答辩称，1.《龙游县被征地农民基本生活保障实施办法》（龙政发〔2010〕20号）制定出台依法依规。第一，根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（浙江省人民政府令第264号）第二十五条规定，“市、县人民政府应当根据本办法规定，结合本地被征地农民基本生活保障的实际情况，制定具体实施细则”，龙游县人民政府制定《龙游县被征地农民基本生活保障实施办法》系依法履行职权。第二，根据《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》(国办发〔2006〕29号）第一条第二项规定，“被征地农民就业培训和社会保障工作的对象，主要是因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时享有农村集体承包权的在册农业人口，具体对象由各地确定”等。《浙江省人民政府关于加快建立被征地农民社会保障制度的通知》（浙政发〔2003〕26号）第三条第一项规定，“（一）保障对象。经省以上政府批准征地、由当地国土资源管理部门实施统一征地的，被征地时持有第二轮土地承包权证家庭中在册农业人员”。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条规定、《龙游县被征地农民基本生活保障实施办法》第三条第一项规定，符合国务院和浙江省文件规定。第三，《浙江省人民政府关于调整完善征地补偿安置政策的通知》第二条规定是对《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（浙江省人民政府令第264号）的完善，与《龙游县被征地农民基本生活保障实施办法》（龙政发〔2010〕20号）并不冲突。反而更说明了《龙游县被征地农民基本生活保障实施办法》的合法性。2.上诉人称2008年迁回原籍后有承包土地与事实不符。翁连枝于1996年将户口从泽潭村迁出至江西省德兴市李宅乡李宅村，没有参与泽潭村1998年第二轮土地承包分田。2009年1月翁连枝、翁鑫仙等户口迁入泽潭村翁连枝父亲（翁银松）名下，并于同年7月单独成户。上诉人户口迁入泽潭村后至今没有分到土地，不存在土地被征用。3.土地承包经营权不能被继承。第一，根据《中华人民共和国土地承包法》第十五条规定，“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”，说明上诉人父亲翁银松的土地实际系由翁银松、张文兰、翁渭枝和翁四枝四人以家庭承包方式获取，并非由翁银松以个人承包。翁银松去世后，张文兰、翁渭枝和翁四枝尚可以继续履行承包合同。第二，根据《中华人民共和国土地承包法》第五十条规定，家庭承包经营无法被继承。因此上诉人翁连枝无法继承父亲翁银松的土地承包经营权。4.上诉人在小南海镇泽潭村土地被征用时均非持有第二轮土地承包权证家庭中的在册人员。在泽潭村土地征用的时点，二上诉人户口均不在翁连枝父亲（翁银松）名下，因此也就不符合被征地时持有第二轮农村土地承包经营权证家庭中年满16周岁以上的在册农业人口。综上，被上诉人未核定两上诉人参保被征地农民基本生活保障事实清楚，适用法律法规正确。上诉人的上诉理由不能成立，请求维持原判。
上诉人翁连枝、翁鑫仙上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院，根据一审审理情况以及上诉人的上诉理由和被上诉人的答辩意见，二审中，主要围绕《龙游县被征地农民基本生活保障实施办法》（龙政发〔2010〕20号第四条是否合法以及两上诉人是否符合失地农民养老保险参保条件等争议焦点进行审理。
经审理，二审查明的事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（浙江省人民政府令第264号）第十五条规定：农民集体所有的土地被征收的，按照被征收土地的数量和对应的人员，确定参加基本生活保障的对象。参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定。同时第二十五条规定，市、县人民政府应当根据本办法规定，结合本地被征地农民基本生活保障的实际情况，制定具体实施细则。龙游县人民政府根据上述规定，结合自身情况，制定《龙游县被征地农民基本生活保障实施办法》（龙政发〔2010〕20号），该实施办法当中第四条第一款规定，参保对象为被征地时持有第二轮农村土地承包经营权证家庭中年满16周岁以上的在册农业人口。该规定符合《浙江省人民政府关于调整完善征地补偿安置政策的通知》（浙政发〔2014〕19号）第二条规定当中“即征即保、先保后征、人地对应”的要求。上诉人主张龙政发〔2010〕20号文件第二章第四条改变上级政府有关征地补偿安置的规定，缩小被征地农民参加基本生活保障的对象范围，理据不足，其上诉理由，不予采纳。本案当中，上诉人翁连枝于1996年将户口迁入江西，因此未参加龙游县小南海镇泽潭村1998年第二轮土地承包分田。2009年两上诉人又将户口迁回龙游县小南海镇泽潭村并单独成户，故其未成为持有第二轮农村土地承包经营权证家庭中在册农业人口，也就不符合龙政发〔2010〕20号文件当中规定的参保条件。上诉人主张其已经获得翁连枝父亲死后遗留的土地等理由，本院认为，根据《土地承包法》第十五条规定，家庭承包的承包户为本集体经济组织的农户，可见土地承包经营权是以农户为单位，上诉人翁连枝父亲亡故后其土地承包经营权并非当然由上诉人翁连枝继承，而应由承包户内的其他成员继续经营承包土地，故上诉人并未取得土地承包经营权，两上诉人要求办理失地农民养老保险统筹的依据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人翁连枝、翁鑫仙负担。
本判决为终审判决。
审判长 沈 婷
审判员 郑日知
审判员 叶光辉
二〇一八年二月二日
书记员 余香香
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