上海市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）沪三中行初字第73号
原告范云鹏，男，1965年11月1日出生，汉族，住上海市奉贤区。
委托代理人张申兴，上海市华益律师事务所律师。
委托代理人朱玲龄，上海市华益律师事务所律师。
被告上海市城乡建设和管理委员会，住所地上海市。
负责人崔明华，中共上海市城乡建设和交通工作委员会书记。
委托代理人施建伟。
委托代理人徐骥。
被告上海市人民政府，住所地上海市。
法定代表人杨雄，上海市市长。
委托代理人张坚。
委托代理人王海燕。
原告范云鹏诉被告上海市城乡建设和管理委员会（以下简称“市建管委”）要求履行法定职责、不服被告上海市人民政府（以下简称“市政府”）作出驳回行政复议申请决定一案，于2015年5月23日向本院提起诉讼，本院于同月28日立案受理。同月29日，本院向被告寄送了诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料，被告于6月10日向本院提交了作出被诉行政行为的证据和规范性文件、答辩状。同年6月12日，本院向原告送达了被告的答辩状和举证材料。本院依法组成合议庭，于2015年8月27日公开开庭审理了本案。原告范云鹏及委托代理人张申兴、朱玲龄，被告市建管委的委托代理人施建伟、徐骥，被告市政府的委托代理人张坚、王海燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原上海市城乡建设和交通委员会（以下简称“原市建交委”，本市行政机构改革后，其建设行政管理职责由市建管委承继）于2013年12月18日对原告范云鹏的投诉举报作出书面答复，告知范云鹏：你反映盗版软件设计事宜，不属于我委管辖范围，建议向有权处理的部门反映。分包事宜建议向工程所在地反映。
被告市政府于2014年4月23日作出沪府复字（2014）第99号驳回行政复议申请决定，被告市政府经审理查明：2013年12月11日，市建管委（原市建交委）收到范云鹏的举报信，反映上海复旦规划建筑设计院有限公司（以下简称“复旦公司”）和上海美施颐文建筑设计有限公司（以下简称“美施公司”）两家企业在承接江西省鄱阳县体育公园（又称“鄱阳湖体育中心”）设计项目中，存在非法转包和使用盗版软件的违法行为，要求市建管委查处。同年12月18日，市建管委向范云鹏作出书面答复。被告市政府认为：对范云鹏有关非法转包的举报事项，根据国务院《建设工程勘察设计管理条例》第三十一条第二款的规定，由县级以上地方人民政府对本行政区域内的建设工程勘察、设计活动实施监督管理。因范云鹏举报所涉工程项目并不在本市，因此市建管委告知范云鹏向所在地相关部门反映并无不当。对范云鹏有关使用盗版软件的举报事项，根据《计算机软件保护条例》第二十四条第一款第（一）项的规定，计算机软件侵权行为，由著作权行政管理部门依法查处。因此市建管委告知范云鹏查处使用盗版软件违法行为不属于市建管委的管辖范围亦无不当。综上，市建管委在市政府受理行政复议申请前已经履行了法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回范云鹏的行政复议申请。
原告范云鹏诉称：原告于2013年12月9日向原市建交委举报其工作单位美施公司和复旦公司在鄱阳体育公园项目设计业务中存在非法转包及使用盗版软件的违法行为，但原市建交委不予理睬。原告向市政府申请行政复议，但市政府作出的驳回原告的行政复议申请决定违背事实和复议程序，且没有保障原告查阅复议材料的权利。原告认为，美施公司、复旦公司的设计资质由市建管委许可管理，依照《建设工程勘察设计资质管理规定》第二十四条的规定，市建管委负有查处美施公司、复旦公司在工程设计中非法转包及使用盗版软件非法行为的行政职责。故请求：1、撤销被告市建管委（即原市建交委）对原告作出的书面答复，并判令被告市建管委对原告的举报履行调查处理的法定职责；2、撤销被告市政府作出的沪府复字（2014）第99号驳回行政复议申请决定。
被告市建管委辩称：原告提起本案诉讼不是适格主体。原市建交委所作书面答复事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。
被告市政府辩称：原告提起行政诉讼已经超过起诉期限。行政复议过程中市政府通知原告查阅材料，但原告到达查阅地点后拒绝安检，故原告因自身原因没有查阅材料。被诉驳回行政复议申请决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回原告的诉讼请求。
被告市建管委在法定期限内向本院提供了如下证据：1、原告范云鹏的举报信，证明原市建交委收到了原告的举报；2、原市建交委于2013年12月18日作出的书面答复，证明原市建交委对举报作出了答复；3、上海建筑建材业门户网站的网页截屏，证明经查询原告所举报的建设工程鄱阳体育公园项目并不在上海市。被告市建管委陈述，《信访条例》第二十二条第一款规定是其作出书面答复的职权依据，《信访条例》第三十三条规定是其程序依据，《建筑工程勘察设计管理条例》第三十一条、《计算机软件保护条例》规定第二十四条是其法律适用依据。
被告市政府在法定期限内向本院提供了如下证据：1、《行政复议申请书》及《补正行政复议申请通知书》，证明市政府收到了原告的行政复议申请并要求其补正的过程；2、《行政复议申请受理通知书》及《行政复议答复通知书》，证明市政府向原市建交委发出行政复议答复通知及相关材料，并告知原告已受理复议申请；3、市建管委的《被申请人答复书》及所附材料，证明市建管委提交证据证明已就原告的投诉作出了书面答复；4、沪府复字（2014）第99号《驳回行政复议申请决定书》及邮寄凭证，证明市政府依法作出驳回行政复议申请决定。市政府陈述，《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条规定是其作出驳回行政复议申请的职权依据，《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条规定是其程序依据，《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项、《建设工程勘察设计管理条例》第三十一条、《计算机软件保护条例》第二十四条规定是其法律适用依据。
经质证，原告对被告市建管委提供的职权依据和程序依据没有异议，对事实认定、行政程序和法律适用持有异议。原告质证认为，其并未收到过原市建交委的书面答复，市建管委也没有提交证据证明向原告送达过书面答复；上海建筑建材业门户网站网页截屏的形成时间不能确定，不能证明是在书面答复作出前收集的；虽然鄱阳体育公园建设项目位于江西省，但该项目的工程设计违法活动发生在上海，市建管委对此应有查处职责。
原告对被告市政府提供证据的真实性没有异议，对被告市政府作出被诉行政行为的职权依据、程序依据没有异议，对行政复议程序提出异议。原告认为，市政府虽然通知其去查阅复议材料但还是限制其查阅权，原告在复议程序中没有看到市建管委提交的证据材料。原告对两被告的法律适用依据提出质证意见认为：依照《建设工程勘察设计管理条例》第三十一条的规定，市建管委是工程设计活动所在地的建设主管部门，负有查处职责；依照《建设工程勘察设计资质管理规定》第十九条、第二十四条的规定，市建管委是美施公司、复旦公司建设工程勘察设计资质的行政许可机关，负有查处职责。
原告为证明其诉称主张提交了以下证据：1、原告和美施公司、复旦公司的《劳动合同》；2、复旦公司对原告的调岗通知及施工现场照片；3、有关电话录音、手机号码与匹配身份证查询、身份资料；4、原告的工作报告、美施公司及相关公司的注册信息、复旦公司的资质证书及鄱阳体育公园项目相关新闻报道；5、复旦公司鄱阳体育公园项目人员相关通讯录；以上证据证明原告参与了鄱阳体育公园项目工作，原告投诉的违法设计活动发生在上海，市建管委对举报事项有处理职责。6、原告向鄱阳县人民政府的举报信，证明原告曾向工程所在地政府举报；7、市建管委于2015年2月12日对原告的函复，证明市建管委在2015年2月仍拒不履行法定职责。
两被告对原告提交的市建管委于2015年2月12日对原告的函复的真实性没有异议，认为该函复系市建管委对原告重复举报所作的处理。对原告其他证据的真实性不能确认，并认为这些证据与本案没有关联性。两被告认为，鄱阳体育公园建设工程项目在江西省，不能证明市建管委对原告投诉事项具有管辖权。
经庭审举证质证，原告对两被告提交的职权依据和程序依据以及被告市政府提交的行政复议程序证据均无异议，可以作为本案的定案证据，本院予以认定。被告市建管委虽未提交能够证明向原告送达书面答复的证据，但该证据与原告提交的市建管委于2015年2月12日对原告函复载明的内容相印证，本院对该证据的真实性予以认定。被告市建管委对其提供的上海建筑建材业门户网站网页截屏不能说明该材料的形成时间，原告对此持有异议，本院对该材料不予采纳，但原、被告均认可鄱阳体育公园建设工程项目在江西省的事实，对此本院予以确认。两被告提供的其他事实证据可以作为本案的定案证据，本院予以确认。两被告对原告提交的市建管委于2015年2月12日对原告的函复不持异议，本院予以认定。原告提交的其他证据材料因与被诉行政行为不具有关联性，本院不予采纳。
经审理，本院查明事实如下：2013年12月9日，范云鹏向原市建交委邮寄举报信，反映其工作的美施公司和复旦公司在鄱阳体育公园设计业务中存在非法转包及使用盗版软件的违法行为。原市建交委收到后经审查，于2014年12月18日向范云鹏作出书面答复。范云鹏于2014年2月17日以原市建交委为被申请人，向市政府申请行政复议，要求认定原市建交委不履行法定职责违法，并指令原市建交委对其举报进行调查及处理。市政府收到后于2014年2月28日作出《补正行政复议申请通知书》，要求原告补正相关身份资料事项。2014年3月5日，市政府作出《行政复议申请受理通知书》受理了该行政复议申请，并于同日向原市建交委发出《行政复议答复通知书》。市建管委于同月18日作出《被申请人答复书》。市政府于2014年4月23日作出沪府复字（2014）第99号驳回行政复议申请决定。该《驳回行政复议申请决定书》未告知原告起诉权利和起诉期限，于2014年4月26日送达原告。2015年2月12日，市建管委函复原告，告知原告“你写给建设部的信件转我委收悉，你反映使用盗版软件设计和非法转包事宜，我委已于2013年12月18日给予你答复。……市政府于2014年4月23日驳回你的行政复议申请。据此我委不再另行答复。”原告遂于2015年5月23日向本院提起行政诉讼。
本院认为：《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限应当从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，被告市政府虽于2014年4月23日作出驳回行政复议申请决定，同月26日将决定书送达原告，但该决定书及原市建交委2013年12月18日书面答复中均未告知原告诉权及起诉期限。原告于2015年5月23日提起诉讼仍在法定起诉期限之内，对被告市政府关于原告超过起诉期限的辩称意见，本院不予采纳。原告提起本案诉讼，原告是被诉书面答复和被诉驳回行政复议申请决定的利害关系人，对被告市建管委关于原告不是适格主体的辩称意见，本院不予采纳。原告起诉时，修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》已经于2015年5月1日起实施，依照该法第二十六条第二款和《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六条的规定，经复议的案件，复议机关维持原行政行为（包括复议机关驳回复议申请的情形），作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。故本案以市建管委和市政府为共同被告主体适格。
被告市建管委（原市建交委）作为本市建设行政主管部门具有对相关举报事项进行处理答复的行政职权。被告市政府具有受理和处理就申请市建管委履行法定职责所提出的行政复议职权。本案的争议焦点在于：1、被告市建管委（原市建交委）是否具有对原告投诉的使用盗版软件事项具有查处的监督管理职责？2、被告市建管委（原市建交委）对原告举报的鄱阳体育公园建设工程项目设计非法转包事项是否具有查处的监督管理职责？3、原市建交委所作书面答复、被告市政府作出驳回行政复议申请决定的行政程序是否合法、适用法律规范是否正确？对于上述争议，即市建管委对原告举报事项是否应当履行查处的监督管理职责应依照相关事实及法律规定综合分析认定。
依照《计算机软件保护条例》第二十四条的规定，对计算机软件侵权行为的行政处罚职责由著作权行政管理部门行使。原市建交委答复原告“你反映的盗版软件设计事宜，不属于我委管辖范围，建议向有权处理的部门反映”，符合法律法规中对于行政机关行政职责划分的相应规定。《建设工程勘察设计管理条例》第三十一条第二款规定“县级以上人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程勘察、设计活动实施监督管理。”《建设工程勘察设计资质管理规定》第十九条规定了资质许可机关不予批准企业资质升级和增项申请的情形，该规定第二十四条规定“企业违法从事建设工程勘察、工程设计活动的，其违法行为地的建设主管部门应当依法将企业的违法事实、处理结果或处理建议告知该企业的资质许可机关。”这一规定亦区分了资质许可管理与勘察设计管理的不同，即明确了资质许可机关系依照违法行为地建设主管部门认定的违法事实、处理结果或处理建议对企业的勘察、设计资质进行管理。本案中，各方当事人对原告举报的鄱阳体育公园项目位于江西省鄱阳县的事实均无异议，故依照上述规定，对于原告投诉的该工程设计业务中存在非法转包行为的查处事宜，原市建交委书面答复原告建议向工程所在地反映并无不当。原告坚持认为该项目设计活动发生在本市故被告市建管委负有监督管理职责的诉辩意见，依法不能成立，本院不予采信。本案中，被告市建管委未提交能证明向原告及时送达书面答复的证据，举证上存在瑕疵，但因被告市政府在作出被诉驳回行政复议申请决定中已经查明了原市建交委作出原行政行为的事实，故该瑕疵不影响被诉行政行为的合法性，被告市建管委应在今后的工作中加以改进。本案中，原告因不遵守查阅要求而导致未能查阅材料，原告关于市政府在复议程序中未保障其查阅权的诉辩意见缺乏证据证明。被告市政府受理原告的行政复议申请后，经审理在规定的期限内作出驳回行政复议申请决定，程序合法，适用法律正确。综上，原告要求撤销对其投诉所作书面答复、履行调查处理法定职责并撤销驳回行政复议申请决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告范云鹏的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告范云鹏负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于上海市高级人民法院。
审判长 张文忠
审判员 鲍 浩
审判员 朱晓婕
二〇一五年九月二十八日
书记员 陆 华
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。