浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙台行初字第120号
原告陈学林。
被告台州市路桥区人民政府桐屿街道办事处，住所地台州市路桥区桐屿街道山羊居屿城路482号。
法定代表人陈冰，主任。
应诉负责人林亨定。
委托代理人项俊勇。
被告台州市路桥新城开发管理委员会，住所地台州市路桥区腾达路广电大楼10楼。
法定代表人倪成晖，主任。
应诉负责人夏海燕。
委托代理人阮冰蕾。
被告台州市路桥区人民政府，住所地台州市路桥区金水路1号。
法定代表人潘建华，代区长。
委托代理人王相根。
委托代理人杨永鑫。
原告陈学林诉被告台州市路桥区人民政府桐屿街道办事处（以下简称桐屿街道）、台州市路桥新城开发管理委员会（以下简称管委会）、台州市路桥区人民政府（以下简称区政府）拆迁行政协议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月31日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年10月29日公开开庭审理了本案。原告陈学林、被告台州市路桥区人民政府桐屿街道办事处的应诉负责人林亨定及委托代理人项俊勇、被告台州市路桥新城开发管理委员会的应诉负责人夏海燕及委托代理人阮冰蕾、被告台州市路桥区人民政府的委托代理人王相根、杨永鑫正到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈学林诉称：2006年12月14日，原告与台州市路桥中心工业区管理委员会、被告桐屿街道签订三年内新增人口安置协议书一份，约定被告为原告安置坐落在台州市路桥区桐屿街道鹏盛嘉苑小区内的套房一套，楼层待套房建成后抽签确定，面积约为60平方米。被告承诺安置房屋在三年内交付，若不能如期交房，则自逾期之日起按照安置面积以每月每平方4元的标准支付住房补贴。但至今被告既未支付相应的住房补贴，在房屋完工后，被告也未按约履行安置套房的义务。目前，台州市路桥中心工业区管理委员会的职责由台州市路桥新城开发管理委员会行使。原告认为，原、被告之间签订的协议，没有违反法律法规的强制性规定，协议内容合法有效。被告应当按照合同的约定履行，请求法院判令三被告共同为原告安置坐落在台州市路桥区桐屿街道鹏盛嘉苑小区内的面积约为60平方米的套房一套。
原告在法定期限内向本院提供的证据有：1、陈学林身份证复印件；2、三被告组织机构代码证；3、三年内新增人口安置协议书（小高层）；4、路桥区人民政府（2006）62专题会议纪要；5、1990年分家契。
被告桐屿街道辩称：一、原告据以提出诉讼主张的签订时间为2006年12月14日的《三年内新增人口安置协议书（小高层）》不合法，应认定为无效行政合同，原告无权要求履行该合同。就本案涉及到的台州市路桥区中心工业区房屋的拆迁安置、补偿事宜，被告区政府依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，批准发布了路政函（2003）75号《关于同意台州市路桥中心工业区房屋拆迁补偿安置实施办法的批复》，原告主张的拆迁安置协议内容是否合法，应根据该文件的规定予以认定。原告的户籍1997年即已迁入台州市路桥区路桥街道新安小区34幢2单元502室，为非农居民户口，其在台州市路桥区中心工业区项目拆迁范围内没有拥有土地使用权的应拆迁房屋。但是原告父亲陈理贵在拆迁范围内的勤丰村三区有应拆迁房屋，集体土地使用权人为原告父亲陈理贵，户内人口6人，包括原告父亲陈理贵、原告兄弟陈学兵及其他家庭成员。2003年9月19日签订的（2003）第3-01号《路桥中心工业区房屋拆迁安置协议书》确定陈理贵户应安置人口7人，其中农民6人，居民1人（即原告），应安置房屋面积共420平方米，其中大套（120平方米）3套，小套（60平方米）1套；同时还签订了两份《路桥中心工业区房屋拆迁补偿协议书》。根据上述协议，原告于2007年获得鹏盛嘉苑小区40幢2单元302室面积为66.24平方米的安置房一套，原告兄弟陈学兵获得鹏盛嘉苑小区31幢3单元302室面积为123.33平方米的安置房一套，其他两套面积各为120多平方的安置房归原告父亲陈理贵所有。根据上述事实，原告已在其父亲陈理贵名下房屋拆迁中，按照“农混居”方式计入应安置人口中，获得了安置补偿；2006年12月14日签订《三年内新增人口安置协议书（小高层）》时，原告不存在符合路政函（2003）75号文件规定的三年内新增人口安置的情形；协议载明的“有分家契”，也不符合路政函（2003）75号文件第十条第4项规定的居民户口但是在拆迁范围内拥有土地使用权的房屋的安置情形。因此，涉诉协议不符路政函（2003）75号文件的规定，内容不合法，应认定无效。二、原告起诉已经超过诉讼时效。本案系行政协议履行纠纷，根据最高院今年5月1日施行的适用解释第12条规定，针对行政机关不履行行政协议提起诉讼的，参照民事诉讼诉讼时效的规定。而民事诉讼诉讼时效的规定为两年，从知道或应当知道权利受侵害之日起计算。原告提交的协议第5条明确约定安置房在协议签订后三年内交付使用。由于协议签订于2006年12月14日，按规定应该在2009年12月14日前交付使用。因此，诉讼时效应当从2009年12月14日起计算两年，即到2011年12月14日止。现原告没有证据证明在该两年诉讼时效期间内向包括被告桐屿街道在内的行政机关提出过履行涉案协议的要求，事实上，也从没有提出该要求，不存在诉讼时效中止、中断的情形。因此，本案已超过诉讼时效，应当驳回原告起诉。三、本协议关于新增人口安置的事由是虚假的，原告在签订协议时存在欺诈行为，根据《合同法》第52条第一款规定，应当认定该协议无效。协议第二条约定原告是以“有分家契”作为新增人口为理由要求安置60平方房屋一套，但该“有分家契”的事实不存在，系原告在签协议时欺诈相关部门，原告该行为损害了国家利益，应当认定协议无效。四、原告提交的该协议没有合同号，没有在包括三被告的地方存档，同时落款处也没有包括被告办事处在内的行政机关经办人员签字。我们认为该协议显系不正常的协议，不是正规合法途径所签订的协议，不应当予以履行。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告桐屿街道在法定期限内向本院提供的证据与依据有：1、路桥区中心工业区房屋拆迁安置协议书一份；2、路桥区中心工业区房屋拆迁补偿协议书两份；3、套式安置房结算书两份，上述证据1-3用以证明原告已在其父亲陈理贵名下房屋拆迁中，按照“农混居”方式计入应安置人口中，获得了安置补偿。4、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（节选）；5、路政函（2003）75号《关于同意台州市路桥中心工业区房屋拆迁补偿安置实施办法的批复》，上述证据4-5是法律依据，证明涉诉协议不符路政函（2003）75号文件规定，内容不合法。
被告管委会辩称：2003年，路桥区桐屿街道办事处勤丰村列入路桥区中心工业区项目拆迁范围，原告为非农业户口，户籍亦未登记在该村，原告父亲陈理贵在拆迁范围内有两间住房。2003年9月19日，原路桥中心工业区管委会、桐屿街道与陈理贵签订（2003）第3-01号《路桥中心工业区房屋拆迁安置协议书》，协议约定陈理贵户应安置人口7人，其中农民6人，居民1人，并明确该居民即原告，该户应安置房屋面积共420平方米，其中大套（120平方米）3套，小套（60平方米）1套；同日还签订了两份《路桥中心工业区房屋拆迁补偿协议书》。根据上述协议，原告于2007年获得鹏盛嘉苑小区40幢2单元302室面积为66.24平方米的安置房一套，原告兄弟陈学兵获得鹏盛嘉苑小区31幢3单元302室面积为123.33平方米的安置房一套，其余两套面积各为120多平方米的安置房归陈理贵所有。现原告提供2006年12月14日签订的《三年内新增人口安置协议书（小高层）》要求被告对其进行安置房屋，因原告在拆迁范围内没有合法住房，又不是该拆迁范围内的新增人口，因此，该协议不符合路政函（2003）75号文件的规定，内容不合法，应认定无效。被告管委会、原路桥中心工业区管委会均不是行政机关，也不是法律法规授权的其他组织，因此，不是本案适格被告。综上，请求驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告管委会在法定期限内向本院提供了组织机构代码证，用以证明被告管委会没有主体资格。
被告区政府辩称：2003年，路桥区桐屿街道办事处勤丰村列入路桥区中心工业区项目拆迁范围，原告为非农业户口，户籍亦未登记在该村，原告父亲陈理贵在拆迁范围内有两间住房。2003年9月19日，原路桥中心工业区管委会、桐屿街道与陈理贵签订（2003）第3-01号《路桥中心工业区房屋拆迁安置协议书》，协议约定陈理贵户应安置人口7人，其中农民6人，居民1人，并明确该居民即原告，该户应安置房屋面积共420平方米，其中大套（120平方米）3套，小套（60平方米）1套；同日还签订了两份《路桥中心工业区房屋拆迁补偿协议书》。根据上述协议，原告于2007年获得鹏盛嘉苑小区40幢2单元302室面积为66.24平方米的安置房一套，原告兄弟陈学兵获得鹏盛嘉苑小区31幢3单元302室面积为123.33平方米的安置房一套，其余两套面积各为120多平方米的安置房归陈理贵所有。现原告提供2006年12月14日签订的《三年内新增人口安置协议书（小高层）》要求被告对其进行安置房屋，因原告在拆迁范围内没有合法住房，又不是该拆迁范围内的新增人口，因此，该协议不符合路政函（2003）75号文件的规定，内容不合法，应认定无效。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告区政府在法定期限内向本院提供的证据1、2、3、4、6与被告桐屿街道提供的证据以及拟证明的内容一致。其他证据与依据有：5、《台州市路桥区农村村民住宅用地管理办法》；7、法复（1996）12号第2条；8、法释（2000）8号第41条；9、法释（2015）9号第12条；10、《民法通则》第135条；11、《合同法》第52条，以上证据证明原告陈学林诉讼请求缺乏法律依据。
经庭审质证，被告桐屿街道对原告提供的证据1、2没有异议；认为证据3的协议书上桐屿街道的盖章是真实的，但该协议在被告处没有留档备案，也没有登记，协议中没有写明协议号，是不正常途径签订的协议，且协议内容系涉及拆迁户内三年内新增人口的安置，但有分家契不属于安置户口内人口增加的情形，不符合路政函（2003）75号文件规定；对证据4的真实性没有异议，但不能作为涉案协议合法有效的法律规范依据；对证据5的真实性有异议。被告管委会同意被告桐屿街道对原告证据的质证意见。被告区政府同意被告桐屿街道对原告证据的质证意见，同时补充认为原告提供的证据3协议第8条约定“本协议一式三份，双方和公证部门各执一份”，但甲方的两个被告找不到这份协议，公证部门也没有，所以认为该协议是虚假的；证据4、5超过举证期限，证据4的会议纪要不符合原告的情形，证据5的分家契不符合新增人口的情况，与原来签订的合同也不一致。原告认为被告桐屿街道提供的证据1、2的协议书都是陈学兵签字，不予认可；对证据3-5没有异议。被告管委会、被告区政府对被告桐屿街道提供的证据没有异议。原告、被告桐屿街道、被告区政府对被告管委会提供的证据均没有异议。原告对被告区政府提供证据的质证意见与对被告桐屿街道证据的质证意见一致，认为其没有授权给陈学兵签字，且桐屿街道与区政府都强调是与陈理贵签的，但协议却又是陈学兵签字，对其他法律依据没有意见。被告桐屿街道、被告管委会对被告区政府提供的证据均没有异议。
本院对上述证据认证如下：对于原告提供的证据1-2，被告没有异议，本院予以认定；被告桐屿街道、被告管委会认为证据3落款的盖章是真实的，对其真实性本院予以认定；对证据4、5的真实性本院予以认定。原告对被告桐屿街道提供的证据3-5没有异议，本院予以认定；证据1、2的协议书与证据3的结算书能相互印证，本院予以认定。被告管委会提供的证据，本院予以认定。被告区政府提供的证据1、2、3、4、6与被告桐屿街道提供的证据一致，本院不再重复认证；对其他证据与依据，本院予以认定。
经审理查明，2003年9月19日，为路桥区中心工业区建设需要，原路桥中心工业区管委会、被告桐屿街道与原告父亲陈理贵签订了（2013）第3-01号《路桥中心工业区房屋拆迁安置协议书》。该协议约定：陈理贵户应安置人口7人，其中农民6人，居民1人，并明确该居民即原告陈学林；该户应安置房屋面积共420平方米，其中大套（120平方米）3套，小套（60平方米）1套。同日双方还签订了两份《路桥中心工业区房屋拆迁补偿协议书》。2006年12月14日，原路桥中心工业区管委会、被告桐屿街道与原告签订《三年内新增人口安置协议书（小高层）》。该协议约定应安置房屋为小套约60平方米1套，原因为就近安置（有分家契），并在第五条约定安置房在本协议签订后三年内交付使用，第八约定本协议一式三份，双方和公证部门各执一份，第九条约定本协议经双方签字（盖章）后生效。2007年1月13日，原告兄弟陈学兵与原路桥中心工业区管委会、被告桐屿街道签订《套式安置房结算书》，并获得鹏盛嘉苑小区31幢3单元302室面积为123.33平方米的安置房一套。2007年8月9日，原告与原路桥中心工业区管委会、被告桐屿街道签订《套式安置房结算书》，并获得鹏盛嘉苑小区40幢2单元302室面积为66.24平方米的安置房一套。另查明，2015年4月24日，被告桐屿街道通知部分安置户于同年4月29日在区消防大队大院内召开鹏盛嘉苑第二期新增人口分房大会，但未通知原告。原告认为其与被告签订的协议合法有效，被告应当按照合同的约定履行，但被告未履行，遂提起本案诉讼。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。涉案《三年内新增人口安置协议书（小高层）》虽然于2006年12月14日签订，并在第五条约定在协议签订后三年内交付使用，但因新增人口分房大会是于2015年4月29日召开，原告也是因未接到分房通知书才知道自己的权益受到侵害，故原告于2015年8月31日起诉并未超过诉讼时效。路桥中心工业区管委会和路桥区桐屿街道办事处作为甲方与各户主签订拆迁安置协议以及拆迁补偿协议，因此，本区块的拆迁补偿安置工作是由这两机关具体负责。被告管委会承继了路桥中心工业区管委会的职权，其作为路桥区人民政府的派出机构，在没有法律、法规、规章明确授权的情况下，并无独立的主体资格。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条的规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此，本案原告以区政府和桐屿街道为被告提起诉讼符合法律规定，但列管委会为被告不当，应予以驳回。《三年内新增人口安置协议书（小高层）》系原告与原路桥中心工业区管委会、被告桐屿街道签订，内容合法，且双方已签字盖章，应认定为有效合同。被告应当按照协议的约定履行安置义务，但被告未履行，原告起诉要求被告履行安置协议的理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞》第三条第一款第（一）项、第十五条第一款之规定，判决如下：
一、驳回原告陈学林对被告台州市路桥新城开发管理委员会的起诉；
二、限被告台州市路桥区人民政府桐屿街道办事处、台州市路桥区人民政府继续履行2006年12月14日与原告陈学林签订的《三年内新增人口安置协议书（小高层）》，在本判决发生法律效力之日起两个月内安置给原告陈学林一套约60平方米的房屋一套，双方并根据《三年内新增人口安置协议书（小高层）》的内容予以安置房价格等结算。
案件受理费人民币50元，由被告台州市路桥区人民政府桐屿街道办事处、台州市路桥区人民政府各半负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 徐后利
审 判 员 谢继红
代理审判员 庞丹霞
二〇一五年十二月十四日
书 记 员 王丽萍