重庆市第二中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）渝02行终22号
上诉人（原审原告）开县南山山羊养殖场，个人独资企业，住所地重庆市开州区竹溪镇高峰村4组，组织机构代码05427987-9。
负责人张开社。
委托代理人周立太，重庆周立太律师事务所律师，特别授权。
委托代理人杜江，重庆周立太律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）重庆市开州区竹溪镇人民政府，住所地重庆市开州区竹溪镇荷花社区金竹街1号，统一社会信用代码11500234008647829X。
法定代表人李贤林，镇长。
委托代理人曾良，该镇政法委书记、副镇长，特别授权。
委托代理人蒲世益，重庆开县鼎天法律服务所法律工作者。
上诉人开县南山山羊养殖场因请求确认被上诉人重庆市开州区竹溪镇人民政府复垦行为违法一案，不服开州区人民法院（2016）渝0234行初109号行政裁定，向本院提起上诉。现已审理终结。
原审经审理查明：重庆市开州区竹溪镇高峰村4组村民张远坪曾将其位于高峰村4组的房屋借给其侄儿张树建临时养鸡场，并签订了协议，约定如果国家及有关部门对土地进行调整或者房屋复垦，任何时候张远坪有权收回房屋，张树只能拆走屋上材料。张树养鸡失败后，将建养鸡场的材料以4000元卖给了自然人张绪安。之后，开县南山山羊养殖场（简称南山养殖场）负责人张开社以4000元价格从张绪安处买了建养鸡场的材料，并就地建了山羊养殖场，未与张远坪签订协议。2012年，张远坪将上述房屋申请宅基地及附属设施建设用地复垦，该房屋被纳入开县竹溪镇高峰村4组等（3）个组农村建设复垦项目片块号为10-2（张家院子）的复垦片块中。2012年12月-2013年1月期间，复垦工程队对包括张远坪房屋在内的申请宅基地复垦的房屋进行了复垦。南山养殖场认为复垦推毁的房屋系其购买原材料搭建的房屋，为此，曾向重庆市开州区竹溪镇人民政府（简称竹溪镇政府）提出信访。信访中，原开县竹溪镇高峰村民委员会（简称高峰村委会）为化解矛盾，与张开社签订了《关于土地复垦毁张开社林地、养殖场、产子房、药房的调解协议》，由高峰村委会一次性赔偿给予张开社损失费4万元（大写肆万圆），张开社以后再不要以任何理由找村、镇领导。2016年9月26日，竹溪镇政府以竹府信访字[2016]72号《关于张开社同志信访答复意见书》终结南山养殖场提出的信访案件。同年10月19日，南山养殖场提起诉讼，请求确认竹溪镇政府2013年1月30日违法摧毁其山羊养殖场的具体行政行为违法。
原审认为，本案系南山养殖场认为竹溪镇政府违法摧毁其养殖场引起，对该行为的定性决定被告是否适格。经查，被诉的拆房行为发生在竹溪镇高峰村4组宅基地复垦过程中，庭审中，双方对复垦房屋产权属于张远坪无异议，有分歧的是南山养殖场主张竹溪镇政府在复垦张远坪房屋宅基地过程中，将其搭建在张远坪房屋处的山羊养殖场拆除违法，因此，被诉的拆除养殖场行为应是宅基地复垦过程中的一个组成部分。《土地复垦条例》第五条规定，县级以上人民政府其他有关部门依照本条例的规定和各自的职责做好土地复垦有关工作。第二十六条第一款规定，政府投资进行复垦的，有关国土资源主管部门应当依照招标投标法律法规的规定，通过公开招标的方式确定土地复垦项目的施工单位。2011年5月26日原开县人民政府制定的《开县农村建设用地复垦补偿办法（试行）》第四条规定，县国土房管部门会同县财政部门负责补偿资金筹措，县财政部门负责资金管理，各乡镇人民政府（街道办事处）负责宅基地及建（构）筑物的清理、登记、公示、审核和补偿发放等工作。上述规定表明，重庆市开州区国土资源和房屋管理局（简称开州土房局）是开州区行政区划内负责宅基地复垦的行政主管部门，竹溪镇政府是接受委托从事具体复垦工作，对于受委托机关在委托权限范围内作出的行政行为，应由委托机关承担法律后果。故南山养殖场起诉要求竹溪镇政府摧毁其养殖场违法，属错列被告。诉讼中，原审法院依法向南山养殖场释明农村房屋宅基地复垦主体系县级以上人民政府国土资源主管部门，但南山养殖场拒绝变更被告。对于南山养殖场请求把开州土房局追加为第三人的主张，因开州土房局是复垦的行政主管部门，该争议因复垦引起，故南山养殖场要求追加开州土房局为本案第三人的主张，对此不予支持。综上，南山养殖场错列被告且拒绝变更，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定驳回南山养殖场的起诉。
南山养殖场不服该裁定提起上诉称，竹溪镇政府派员雇请推土机将合法的南山养殖场摧毁，南山养殖场认为侵犯其财产权提起诉讼，有明确的原被告、具体的诉讼请求，属于人民法院受案范围和原审法院管辖范围，原审以被告主体不适格驳回起诉，实属不当，应予纠正。根据原审要求，南山养殖场申请追加开州土房局为第三人，是否准许，原审在开庭前未作任何答复，却在法庭辩论终结后承办人才当庭答复不同意追加第三人，实属不当，应予纠正。请求撤销原裁定，指定原审法院继续审理。
被上诉人竹溪镇政府答辩称，本案上诉人南山养殖场既没有以单位的名义向县级国土部门申请农村居民宅基地建设用地，也没有以单位名义不批自建住宅，不属于复垦工作对象，复垦地块10-2载明该地块内仅有张开丰、张绪兵、张远平宅基地及其附属用地，并无南山养殖场或张开社的任何房屋，南山养殖场和张开社在宅基地复垦工作中不具有权利主体特征。宅基地复垦是土地行政主管部门的职责，南山养殖场将建设用地、附属设施用地的管理和监督从法律规定的县级以上人民政府土地主管部门的职责权限中割裂出来，强加在乡镇人民政府头上，于法无据，竹溪镇政府不是本案适格被告。原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法规范，请求驳回上诉，维持原裁定。
二审查明：2013年1月30日（农历2012年12月），竹溪镇政府受开州土房局的委托，聘请施工队用挖掘机推毁了建设在高峰村4组张远坪房屋地基内的南山养殖场。其余事实与原审查明的一致，本院予以确认。
本院认为，《土地复垦条例》第五条规定，国务院国土资源主管部门负责全国土地复垦的监督管理工作。县级以上人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作。县级以上人民政府其他有关部门依照本条例的规定和各自的职责做好土地复垦有关工作。该条例第二十六条第一款规定，政府投资进行复垦的，有关国土资源主管部门应当依照招标投标法律法规的规定，通过公开招标的方式确定土地复垦项目的施工单位。根据上述规定，开州土房局是开州区行政区划内负责宅基地复垦的行政主管部门，对政府投资进行复垦的，开州土房局具有监督管理的法定职责。《开县农村建设用地复垦补偿办法（试行）》第四条规定，各乡镇人民政府（街道办事处）负责宅基地及建（构）筑物的清理、登记、公示、审核和补偿发放等工作。因为该文件系行政规范性文件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，规章以下规范性文件授权应视为委托，竹溪镇政府是接受委托从事具体复垦工作，对于受委托机关在委托权限范围内作出的行政行为，应由委托机关承担法律后果。故，南山养殖场起诉要求确认竹溪镇政府摧毁其养殖场违法，属错列被告。在竹溪镇政府提出其主体不适格的答辩意见后，南山养殖场提交了追加第三人申请书，申请追加开州土房局为本案第三人，但经原审法院开庭审查，认为土地复垦责任主体应属于开州土房局，当庭答复对南山养殖场追加第三人的申请不予支持，并征询南山养殖场是否变更被告，南山养殖场坚持不变更。原审以南山养殖场错列被告且拒绝变更为由，裁定驳回起诉，并无不当。
关于南山养殖场上诉称原审对其追加第三人的申请是否同意，未在开庭前予以答复，有违法定程序的问题。对此认为，南山养殖场于2016年11月17日书写了追加第三人申请书，原审于同年11月22日对本案进行开庭审理，在此期间，原审完全有时间对南山养殖场的申请是否准许予以判断，其在庭审辩论结束后再作出不予支持的表态并告知其变更被告，属于程序不严谨，但并不影响竹溪镇政府不是本案适格被告的最终结果。南山养殖场以此为由，认为原审程序违法、原审裁定应于撤销的理由不充分，本院不予支持。
综上，竹溪镇政府不具有土地复垦的法定职责，南山养殖场错列被告且拒绝变更，原审裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人南山养殖场的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案依法不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘红霞
审判员 张建平
审判员 程鸿声
二○一七月三月二十九日
书记员 熊雨来