福建省厦门市海沧区人民法院行 政 判 决 书（2015）海行初字第33号原告厦门协作水产有限公司，营业执照注册号350205200060421，住所地福建省厦门市海沧区东孚镇莲花村南山社23号。法定代表人郑裕鹏，公司执行董事兼总经理。委托代理人罗林建，福建联合信实律师事务所律师。委托代理人罗玲华，福建联合信实律师事务所实习律师。被告厦门市环境保护局海沧分局，住所地福建省厦门市海沧区滨湖北路19号。法定代表人许特，该局局长。委托代理人潘飞舟，该局副局长。委托代理人李频，该局工作人员。原告厦门协作水产有限公司不服被告厦门市环境保护局海沧分局行政命令，于2015年11月16日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，于2015年11月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月7日公开开庭审理了本案。原告厦门协作水产有限公司的委托代理人罗林建，被告的委托代理人潘飞舟、李频到庭参加诉讼。本案现已审理终结。厦门市环境保护局海沧分局（下称海沧环保局）于2015年5月8日做出厦环（海）改字（2015）51号《责令改正违法行为决定书》（下称51号《决定书》），认定厦门协作水产有限公司在海沧溪头水库的养鳗场于2008年正式投入使用，该项目需要建设配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程正式投入生产，违反《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，责令厦门协作水产有限公司立即停止生产。原告厦门协作水产有限公司诉称，海沧环保局作出的51号《决定书》，违背客观事实，适用法律不当，依法应当予以撤销。主要理由：一、海沧溪头水库养鳗场于1992年即开始投入使用，被告根据1998年11月29日开始施行的《建设项目环境保护管理条例》对原告进行处罚，违反法不溯及既往原则。二、养鳗场于1992年即开始投入使用，被告的处罚决定已超过《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的两年时效。三、适用《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的前提系建设项目已报批建设项目环境影响报告文件，配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格而投入使用。原告尚未报批建设项目环境影响报告文件，被告在没有告知原告需要建设环境保护设施的情况下，以环境保护设施未经验收即投入生产使用为由，责令原告立即停止生产，属适用法律条款不当，依法应予撤销。四、原告于2014年8月29日才成立，被告的决定书认定原告于2008年即开始投入使用海沧溪头水库的养鳗场，与客观事实不符。原告诉请：1.撤销海沧环保局于2015年5月8日作出的51号《决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提供的证据材料有：1.51号《决定书》。2.《催告通知书》。证据1-2，用以证明海沧环保局做出被诉行政行为的事实，原告于2015年5月13日收到决定书。3.理顺合同书（1992年1月12日）。4.承包开发合同（1995年2月22日）。5.土地租赁合同（2011年9月10日）。6.租赁合同（2015年3月18日）。证据3-6，用以证明莲花村地块于1992年1月12日由陈来明承租后即开始运营养鳗场；过坂村地块于1995年2月22日由郭文卿承租后即开始运营养鳗场；原告所经营的养鳗场系从陈来明和郭文卿处转租而来。被告海沧环保局辩称，一、51号《决定书》认定的违法事实清楚，证据确凿充分。根据现场调查表和调查询问笔录，原告生产项目于2008年投入生产是原告自认的事实。项目未依法报批环境影响评价文件，同时需要配套建设的环境保护设施未经验收。二、被告具有相应处理职权，处理程序合法，适用法律准确。依据环保部《建设项目环境影响评价分类管理名录》，原告从事的水产养殖项目属于B大类第9小类，应当制作环境影响报告表。原告既未制作环境影响评价文件提交审批，建设项目环保设施也未经竣工验收就投入生产使用，根据全国人大常委会法工委的解释，应当分别依照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚，所以被告依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条，责令其停止生产，适用法律正确。三、原告的建设项目环保设施未经验收投入生产使用的违法行为一直处于持续状态，被告依法责令其停止生产，是行政命令行为，不存在超过处罚时效的问题。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告海沧环保局于2015年12月1日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据有：1.现场检查表。2.调查询问笔录。3.营业执照。4.组织机构代码证。5.法定代表人身份证。证据1-5，用以证明原告违法事实清楚。6.环境违法行为处罚审批表。7.51号《决定书》。8.决定书《送达回证》。9.催告通知书。10.催告通知书《送达回证》。证据6-10，用以证明被诉行政行为程序合法。11.《厦门市环境保护条例》（摘录），第四条第一款证明被告主体适格。12.《建设项目环境影响评价分类管理名录》（摘录），证明案涉项目属于名录规定的范围，案涉项目应当进行环境影响评价。13.《建设项目环境保护管理条例》。14.《中华人民共和国行政处罚法》（摘录）。15.《环境行政处罚办法》（摘录）。证据11-15，用以证明被告行政行为适用法律准确。经庭审质证，原告对被告提交的证据的真实性均无异议，其质证意见主要是：1.原告于2014年成立并开始经营养鳗场，调查询问笔录所述2008年3月投入使用是被询问人郑裕鹏以个人名义经营的；2.原告未提交建设项目环境影响评价报告表，被告未通知原告补充提交，被告应适用《建设项目环境保护管理条例》第二十四条，不能适用第二十八条进行处理。被告对原告提交的证据的真实性无异议，质证意见主要是：证据3-6与本案无关联性，被告是根据原告的违法行为作出行政命令。本院认为，原告、被告对对方提交的证据的真实性均无异议，上述证据经庭审举证、质证，可作为本案的证据使用。经审理查明：郑裕鹏于2011年9月10日与陈来明签订土地租赁合同，约定陈来明将东孚镇莲花村的部分土地租赁给郑裕鹏建设水产养殖场，租赁地址位于东孚镇莲花村，地块东至路，西至水沟上西山村小组的地，南至水厂围墙及水泥路，北至水库的田，面积18亩。租赁期限10年。厦门协作水产有限公司于2014年8月29日设立，法定代表人郑裕鹏。2015年3月18日，厦门协作水产有限公司与郭文卿签订租赁合同，郭文卿将东孚镇过坂村杨厝社承包的土地上所投建的养鳗场租赁给厦门协作水产有限公司，租赁期限四年。厦门协作水产有限公司经营的养鳗场包括郑裕鹏向陈来明租赁来的莲花村地块以及厦门协作水产有限公司向郭文卿租赁来的过坂村地块。2015年2月2日，海沧环保局工作人员到厦门协作水产有限公司溪头水库旁的养鳗场进行现场检查。2015年2月3日，厦门协作水产有限公司法定代表人郑裕鹏到海沧环保局接受调查，述称厦门协作水产有限公司没有办理环评审批手续，没有办理项目环保竣工验收手续，养鳗场于2008年投入使用，养鳗场的水经排水管流入过芸溪，未经过处理。2015年5月8日，海沧环保局作出51号《决定书》，认定厦门协作水产有限公司在海沧溪头水库的养鳗场于2008年正式投入使用，该项目需要建设配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程正式投入生产，违反《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，责令厦门协作水产有限公司立即停止生产。决定书于2015年5月13日送达。2015年11月3日，海沧环保局做出《催告通知书》，催告厦门协作水产有限公司履行立即停止生产经营的义务。针对原、被告双方的争议焦点，本院综合评判如下：一、被诉行政行为是否违反法不溯及既往原则或超过行政处罚时效根据原告提交的证据，郭文卿于1995年向过坂村委会、杨厝村小组承包土地的目的是用来开发养鳗池和鱼池，此后有关土地转租给原告。根据1998年11月29日施行的《建设项目环境保护管理条例》第十条第一款规定，建设项目环境影响报告表应当报环保行政主管部门审批。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。2008年10月1日起施行的《建设项目环境影响评价分类管理名录》（已于2015年3月19日被修订，新管理名录于2015年6月1日起施行），已明确将水产养殖项目列为应申报环境影响评价报告表的项目，即2008年10月1日之后，列入名录表中的水产养殖建设项目均应申报环评。在《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2008年）颁布以后案涉养鳗场仍在生产使用，就应受该名录的调整。厦门协作水产有限公司于2014年8月29日设立并经营案涉养鳗场，其未依法报批环境影响报告表，建设项目环保设施未经验收即投入生产的行为，已违反《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定。被诉行政行为属行政命令行为，不是行政处罚行为，且养鳗场环保设施未经验收合格即投入生产的违法行为处于继续状态，环保部门发现后应依据有关规定及时处理。原告关于案涉决定书违反法不溯及既往原则或超过行政处罚时效的意见，缺乏法律依据，不予采纳。二、被告适用法律是否准确在全国人大常委会法制工作委员会2007年3月21日作出的《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复（2007）2号）中，就有关法律适用问题作出了较为明确的答复意见。该意见指出：“关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。”《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”被告作出行政处理决定的目的是为了有效阻断原告违法行为的继续发生，因此，被告针对原告经营的养鳗场在未办理相关环保手续的情况下即已投入生产这一违法行为，直接适用《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，责令原告立即停止生产，是合法、适当的。原告认为被告适用法律错误的主张，缺乏理据，不予支持。三、被告认定事实是否清楚被告做出51号《决定书》所依据的关键事实是原告的养鳗场“项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程正式投入生产”，对该主要事实，原告并无异议，被告以正在经营该养鳗场的原告作为行政管理相对人，正确无误。被告根据原告的法定代表人在接受调查时的陈述认定养鳗场于2008年正式投入使用的事实，与原告公司设立时间不吻合，被告在事实认定方面存有瑕疵，应予指正。但该养鳗场在原告2014年8月29日正式设立之前由何人或何公司经营生产，不影响本案行政管理相对人的认定及责令停止生产这一处理决定的合法性，原告关于决定书违背客观事实，应予撤销的意见，不予采纳。综上，被告海沧环保局依法具有对本行政区域内环境保护违法行为进行查处的职权。其作出51号《决定书》的证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告主张撤销该决定书，缺乏事实和法律根据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告厦门协作水产有限公司的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由原告厦门协作水产有限公司负担。如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。审 判 长  苏桔海人民陪审员  邱武勇人民陪审员  张 伟二〇一六年四月一日书 记 员  陈淑芳附件：本判决所适用的法律《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。