江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）港行初字第00229号
原告吴建铭。
原告张建。
原告顾建辉。
原告吴国杰。
原告张建、顾建辉、吴国杰的共同委托代理人吴建铭，身份信息同上。
四原告的共同委托代理人李晓白，江苏山水律师事务所律师。
被告南通市住房保障和房产管理局，住所地南通市工农南路150号。
法定代表人吴永宏，职务局长。
委托代理人高婷婷，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。
第三人南通市土地储备中心，住所地南通市跃龙路**号。
法定代表人单伟，职务主任。
委托代理人凌晨，系南通市土地储备中心工作人员。
第三人南通中城房屋拆迁有限公司，住所地南通市崇川区万象西园8号楼5层。
法定代表人黄新明，职务总经理。
第三人吴建雄。
第三人陆素君。
第三人王铎。
原告吴建铭、张建、顾建辉、吴国杰不服被告南通市住房保障和房产管理局（以下简称南通房管局）2015年4月22日作出的通房决（2015）6号《行政裁决不予受理决定书》，于2015年5月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于5月25日向被告南通房管局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因南通市土地储备中心（原南通市土地资产储备投资中心，以下简称土地储备中心）、南通中城房屋拆迁有限公司（以下简称中城拆迁公司）、吴建雄、陆素君、王铎与本案存在利害关系，本院依法通知上述单位和个人作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年9月18日公开开庭审理了本案。原告吴建铭（同时作为原告张建、顾建辉、吴国杰的委托代理人）、张建、吴国杰及四原告共同委托代理人李晓白，被告南通房管局局长助理沈斌及委托代理人高婷婷，第三人土地储备中心的委托代理人凌晨，第三人中城拆迁公司的法定代表人黄新明，第三人吴建雄到庭参加诉讼。第三人陆素君、王铎经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年4月22日，被告南通房管局作出通房决（2015）6号《行政裁决不予受理决定书》，以吴建铭、张建、顾建辉、吴国杰、韩萍申请裁决的东大街96号房屋为多人共有，部分共有人已签订拆迁补偿安置协议，房屋已被拆除为由，根据原建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条规定，决定对吴建铭、张建、顾建辉、吴国杰、韩萍提出的行政裁决申请不予受理。
原告吴建铭、张建、顾建辉、吴国杰诉称，原告吴建铭居住的东大街96号房屋（为7户共有产权房），在未签订拆迁补偿安置协议、未经行政裁决、未经人民法院判决的情况下，被南通市崇川区城东街道办事处于2009年5月擅自强行拆除。在多年来与拆迁人协商无果的情况下，四原告等人曾于2013年7月提起民事诉讼，人民法院裁定不予受理，告知向有关行政管理部门申请裁决。2015年4月15日，四原告等人向被告南通房管局申请行政裁决，被告南通房管局以房屋已被拆除为由，根据原建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条规定作出不予受理决定。该不予受理决定不符合法律规定。请求撤销被告南通房管局作出的通房决（2015）6号《行政裁决不予受理决定书》，并判令被告南通房管局依法受理原告吴建铭、张建、顾建辉、吴国杰2015年4月15日提出的行政裁决申请。
原告吴建铭、张建、顾建辉、吴国杰向本院提供以下证据：
1.居民身份证复印件，证明四原告的身份情况。
2.通房决（2015）6号《行政裁决不予受理决定书》，证明存在被诉行政行为。
3.（2014）崇民诉初字第00006号《民事裁定书》、（2014）通中民诉终字第00013号《民事裁定书》、（2014）通中行诉初字第00022号《行政裁定书》，证明四原告等人向人民法院提起诉讼，人民法院不予受理，告知向有关行政部门申请行政裁决。
4.常住人口登记底册、吴吉英户口注销证明，证明原告张建与产权共有人吴吉英之间的关系及吴吉英去世的时间。
5.吴国祥户口注销证明、常住户口登记表、江苏和信数码通信有限公司出具的证明，证明原告吴建铭与产权共有人吴国祥之间的关系及吴国祥去世的时间。
6.韩萍常住人口登记卡，证明第三人吴建雄与产权共有人韩萍之间的关系。
7.吴金凤死亡医学证明书、常住人口登记表、启东市南阳镇居民委员会出具的证明，证明吴金凤与原告顾建辉之间的身份关系及吴金凤去世的时间。
8.南通市公安局城东派出所出具的说明，证明原告吴建铭2009年5月30日报案房屋被强拆，但未予受理，只受理了火表和电表被窃。
9.南通市信访局出具的证明，证明缪兰芳和原告吴建铭夫妇曾于2009年6月5日信访，反映南通市崇川区东大街96号房屋在未签订协议的情况下被强拆。
10.房屋被拆除的现场照片，证明房屋2009年5月31日被拆除。
被告南通房管局辩称，南通市东大街96号房屋部分共有人已经与拆迁公司签订了《南通市城市房屋拆迁补偿安置协议》，且该房屋在四原告等人提出行政裁决申请前就已经被拆除。被告南通房管局依据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条规定，在法定期限内作出不予受理决定，并邮寄给四原告等人，被诉行政行为合法有据。请求驳回原告吴建铭、张建、顾建辉、吴国杰的诉讼请求。
2015年6月3日，被告南通房管局向本院提供了以下证据、依据：
1.行政裁决共同申请书；2.房屋所有权证书；3.《南通市城市房屋拆迁补偿安置协议》两份（原告吴国杰、第三人王铎所签订）；4.通房决（2015）6号《行政裁决不予受理决定书》及国内挂号信函收据。以上证据证明案涉房屋的部分共有人与拆迁公司已经签订了拆迁补偿安置协议，且该房屋在四原告等人申请行政裁决前已经灭失，被告南通房管局作出不予受理决定合法有据。
法律法规依据：《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（三）项、第（四）项。
第三人土地储备中心述称，同意被告南通房管局的答辩意见。
第三人土地储备中心向本院提供了通拆许字（2003）第047号《房屋拆迁许可证》、关于延长北街小学周边地块工程拆迁期限的申请，证明第三人土地储备中心是获得拆迁许可的拆迁单位。
第三人中城拆迁公司述称，同意被告南通房管局的答辩意见。
第三人中城拆迁公司向本院提供了以下证据：
1.原告吴国杰与第三人中城拆迁公司签订的《南通市房屋拆迁补偿安置协议》、拆迁费领据两份、旧房交接单，证明原告吴国杰作为房屋共有权人已经签订了拆迁补偿安置协议并将房屋交付拆迁，实际领取了拆迁补偿款。
2.缪兰芳与第三人中城拆迁公司签订的《南通市房屋拆迁补偿安置协议》、拆迁费领据两份、旧房交接单，证明原告缪兰芳作为共有权人吴国祥户代表已经签订了拆迁补偿安置协议并将房屋交付拆迁，实际领取了拆迁补偿款。
第三人吴建雄述称，不清楚相关情况。
第三人吴建雄未向本院提供证据。
第三人陆素君、王铎经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，视为放弃陈述事实、举证质证的权利。
经庭审质证，四原告对被告南通房管局提供的证据1、2无异议；对证据3认为原告吴国杰和第三人王铎签订的拆迁补偿安置协议均发生在房屋被强拆之后，且两份协议是在不平等的情况下签订的，属无效协议；对证据4认为不合法。第三人土地储备中心、中城拆迁公司、吴建雄对被告南通房管局提供的证据均无异议。
被告南通房管局、第三人土地储备中心、中城拆迁公司对四原告提供的证据1-7的真实性无异议；对证据8、9的真实性无异议，但认为不能达到四原告的证明目的；对证据10的真实性不予认可。第三人吴建雄对四原告提供的证据真实性均予认可。
四原告对第三人土地储备中心提供的证据认为不合法。被告南通房管局、第三人中城拆迁公司、第三人吴建雄对第三人土地储备中心提供的证据均无异议。
四原告对第三人中城拆迁公司提供的证据1认为原告吴国杰签订的协议在房屋被拆之后，补偿安置协议应当无效；对证据2缪兰芳签订的协议同样发生在房屋被强拆之后且系受到胁迫所签订。对拆迁费领据、交接单无异议。被告南通房管局、第三人土地储备中心、第三人吴建雄对第三人中城拆迁公司提供的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：对当事人不持异议的证据依法确认其效力；被告南通房管局提供的证据3的真实性予以认定，能够证明原告吴国杰、第三人王铎与第三人中城拆迁公司签订补偿安置协议的事实；证据4的合法性问题即本案审查的内容，在本院认为部分阐述。四原告提供的证据1-7的真实性予以认定；证据8-9的真实性予以认定，但不能达到四原告的证明目的；证据10虽然没有照片拍摄时间，但照片电子版形成时间显示为2009年5月31日，能够证明房屋在2009年5月份被拆的事实。第三人土地储备中心提供的证据真实性予以认定。第三人中城拆迁公司提供的证据能够证明吴国杰、缪兰芳签订补偿安置协议并领取补偿款的事实，予以认定。
经审理查明，1988年9月8日，原南通市房地产管理局向吴吉英颁发了南通市崇川区东大街96号房屋的所有权证，该证载明共有人包括吴金凤、吴国祥、吴国华、吴芸、吴国杰、韩萍、吴吉英。在上述共有人当中，吴金凤于2002年9月逝世，吴国祥于2003年10月逝世，韩萍于2014年4月逝世，吴吉英于2008年10月逝世，吴国华、吴芸也已逝世。本案原告张建系吴吉英的继承人，原告顾建辉系吴金凤的继承人，原告吴建铭（缪兰芳之子）系吴国祥的继承人，第三人吴建雄系韩萍的继承人，第三人陆素君系吴国华的配偶，第三人王铎系吴芸的配偶。
2003年8月，南通市崇川区东大街96号房屋所在地块被列入北街小学及周边地块改造项目拆迁范围，拆迁人为第三人土地储备中心，拆迁实施单位为第三人中城拆迁公司。2009年5月案涉房屋被拆除。2009年6月7日，原告吴国杰与第三人中城拆迁公司签订了《南通市城市房屋拆迁补偿安置协议》。2009年6月17日，缪兰芳代表吴国祥户与第三人中城拆迁公司签订了《南通市城市房屋拆迁补偿安置协议》。2012年6月28日，第三人王铎代表吴芸户与第三人中城拆迁公司签订了《南通市城市房屋拆迁补偿安置协议》。
2013年12月，四原告等人向南通市崇川区人民法院提起民事诉讼，要求第三人土地储备中心恢复房屋原状。2014年5月20日，南通市崇川区人民法院作出（2014）崇民诉初字第00006号《民事裁定书》，以四原告等人提起的民事诉讼实为房屋拆迁安置补偿争议，因双方未就拆迁补偿安置达成协议，不属于民事诉讼的受理范围为由，裁定不予受理。四原告等人不服，上诉至南通市中级人民法院。7月8日，南通市中级人民法院作出（2014）通中民诉终字第00013号《民事裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。2014年8月，四原告等人向南通市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认南通市崇川区人民政府强制拆除行为违法，并判决恢复房屋原状或按规定给予赔偿。9月15日，南通市中级人民法院作出（2014）通中行诉初字第00022号《行政裁定书》，以超过法定起诉期限为由，裁定不予受理。2015年4月15日，四原告等人向被告南通房管局申请行政裁决。4月22日，被告南通房管局作出通房决（2015）6号《行政裁决不予受理决定书》，对四原告等人提出的行政裁决申请决定不予受理。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是被告南通房管局作出的不予受理决定是否符合法律规定，具体而言包括：1.四原告是否具备行政裁决申请人资格。2.房屋因强拆灭失能否成为不予受理行政裁决申请的条件。
关于四原告是否具备行政裁决申请人资格的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定，本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。该规定表明，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施前已经取得房屋拆迁许可证的项目，仍然适用原《城市房屋拆迁管理条例》的规定办理。本案拆迁许可行为发生在2003年，故对该次拆迁的遗留问题仍应适用原《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定处理。原《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。原建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第三条规定，市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。从上述规定可以看出，被告南通房管局负有本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决的职责。
原《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定，拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。第十六条第一款规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。原建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（三）项规定，拆迁当事人达成补偿安置协议后发生合同纠纷的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请。从上述规定中可以看出，被拆迁房屋的所有人与拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，可以向房屋拆迁管理部门申请裁决。拆迁当事人达成补偿安置协议后又申请行政裁决的，房屋拆迁管理部门对行政裁决申请不予受理。《中华人民共和国物权法》第三十九条规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。第九十三条规定，不动产或者动产可以由两个以上单位、个人共有。共有包括按份共有和共同共有。第九十七条规定，处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。第一百零三条规定，共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有。具体到本案而言，南通市东大街96号房屋共有权人包括吴金凤、吴国祥、吴国华、吴芸、吴国杰、韩萍、吴吉英共七人，其中原告吴国杰、吴国祥户、吴芸户已经分别与第三人中城拆迁公司签订《南通市城市房屋拆迁补偿安置协议》，原告吴建铭（吴国祥继承人）、吴国杰再向被告南通房管局申请行政裁决不符合行政裁决的法定要件，被告南通房管局以拆迁当事人已经签订补偿安置协议为由作出不予受理决定并无不当。但吴金凤户、吴国华户、韩萍户、吴吉英户并未与第三人中城拆迁公司签订过补偿安置协议，根据《中华人民共和国继承法》第三条第（二）项规定，公民的房屋属于公民死亡时遗留的遗产范围。在产权共有人吴金凤、吴国华、韩萍、吴吉英已经逝世且房屋已经被强制拆除的情况下，因房屋拆迁所产生的拆迁权益依法应由继承人继承。原告顾建辉、张建作为吴金凤、吴吉英的继承人在未签订补偿安置协议的情况下提起行政裁决并不违反法律规定。根据《中华人民共和国物权法》的规定，共有人对共有的房屋均享有相应的权利，处分共同共有的财产应当经全体共同共有人同意。被告南通房管局以部分共有人已经签订补偿安置协议为由作出不予受理决定不符合法律规定。因此，被告南通房管局对于原告张建、顾建辉提出的行政裁决申请不予受理不当。
需要说明的是，在2015年4月15日提出行政裁决的申请人中包含韩萍的名字，被告南通房管局作出的通房决（2015）6号《行政裁决不予受理决定书》中亦包含韩萍名字。但第三人吴建雄（韩萍儿子）当庭陈述韩萍已于2014年4月15日去世，因此，2015年4月15日韩萍提起行政裁决申请或者委托他人提起行政裁决申请客观上已经不可能，故不能视为韩萍曾提起过行政裁决申请。
关于房屋因强拆灭失能否成为不予受理行政裁决申请的条件的问题。根据原《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款的规定，只要拆迁人与被拆迁人或者承租人达不成补偿安置协议，当事人即可申请行政裁决，并无其他条件限制。而原建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（四）项规定房屋已经灭失的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请。本院认为，该规定中“房屋灭失”应当指的是房屋的自然灭失或者因地震、泥石流等自然灾害所造成的灭失，不包括行政机关或者拆迁公司强制拆除的灭失情形。否则，不加区分地一律将房屋灭失排除在行政裁决范围之外，将导致房屋权利人对强制拆除行为无救济途径可寻的境地。因为在未达成补偿安置协议的情况下，房屋权利人向人民法院提起民事诉讼，人民法院裁定不予受理。而房屋权利人向房屋拆迁管理部门申请行政裁决，房屋拆迁管理部门又以房屋灭失为由不予受理，将导致房屋权利人在权利受到侵害时没有任何渠道可寻求救济。因此，“房屋灭失”不能简单地作为不予受理行政裁决申请的法定条件，而应当具体情况具体对待，不能一律以房屋灭失为由不予受理行政裁决申请。在拆迁当事人未达成补偿安置协议的情况下，对于因行政机关或者拆迁公司强制拆除导致的房屋灭失，申请人提出行政裁决申请的，房屋拆迁管理部门应当予以受理，为拆迁当事人提供一个救济的途径。此外，从法律适用角度分析，原《城市房屋拆迁管理条例》对拆迁当事人申请行政裁决并无其他条件的限制，只要拆迁当事人达不成补偿安置协议即可申请裁决。因此，对原建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（四）项的规定应当严格审慎适用，不加区分地一律以房屋灭失为由不予受理显然是不妥当的。本案中，案涉的南通市东大街96号房屋于2009年5月被强制拆除，不属于自然灭失或者自然灾害造成的灭失，故被告南通房管局以房屋灭失不予受理行政裁决申请的理由不能成立。
综上，原告吴建铭、吴国杰在已经签订补偿安置协议的情况下，又申请行政裁决不符合行政裁决受理的法定要件，被告南通房管局对此不予受理并无不当。但原告张建、顾建辉作为共有产权人吴吉英、吴金凤的继承人，在未签订补偿安置协议的情况下，被告南通房管局对原告张建、顾建辉提起的行政裁决申请不予受理缺乏事实依据和法律依据，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告南通市住房保障和房产管理局对原告张建、顾建辉作出的通房决（2015）6号《行政裁决不予受理决定书》。
二、责令被告南通市住房保障和房产管理局对原告张建、顾建辉提出的行政裁决申请重新作出行政行为。
三、驳回原告吴建铭、吴国杰的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告南通市住房保障和房产管理局负担25元，原告吴建铭、吴国杰负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 徐建云
审 判 员 齐海生
人民陪审员 王秀梅
二〇一五年十一月十日
书 记 员 倪保晖
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。