南京市鼓楼区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鼓行初字第11号
原告张万华，中国工商银行股份有限公司南京分行城北支行退休职工。
原告张万侠，男，汉族，1960年11月22日生。
原告黄欣涛，男，汉族，1957年1月27日生。
三原告共同委托代理人郁永勋，江苏东恒律师事务所律师。
三原告共同委托代理人陆小红，江苏东恒律师事务所律师。
被告南京市鼓楼区房屋征收管理办公室，住所地南京市鼓楼区建宁路***号。
法定代表人梁卫国，主任。
委托代理人沈坤，江苏苏砝律师事务所律师。
第三人张万秋，男，汉族，1953年9月11日生。
原告张万华、张万侠、黄欣涛诉被告南京市鼓楼区房屋征收管理办公室（以下简称鼓楼征收办）及第三人张万秋行政强制一案，本院于2015年1月20日立案受理，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月6日公开开庭审理了本案。原告张万华、张万侠、黄欣涛及三原告共同委托代理人郁永勋、陆小红，被告鼓楼征收办的委托代理人沈坤到庭参加诉讼，第三人张万秋经本院合法传唤无正当理由拒不到庭应诉。经江苏省高级人民法院批准，本案延长审限3个月，本案现已审理终结。
被告鼓楼征收办于2013年9月15日对位于南京市鼓楼区XX路67号房屋予以拆除。被告在法定期限内向本院提交了答辩状及作出被诉具体行政行为的证据和依据。
被告提交的证据有：
1、南京市国有土地上房屋征收与补偿协议以及搬迁证明，证明第三人曾经与被告签订房屋征收与补偿协议；
2、征收补偿约定书、张万秋写的承诺，证明第三人曾向被告承诺其提供的资料及陈述事实均保证真实性，并且承诺会全权处理产生的纠纷；
3、南京市房屋拆迁补偿补助费用结算表，证明原告张万侠曾在被告处预支补偿款项50万元，应该视为其对征收工作及补偿标准认可。
被告提交的法律依据有：
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
原告张万华、张万侠、黄欣涛诉称，涉案房屋坐落于南京市鼓楼区XX路67号，原系张某、黄某夫妻共有。夫妻育有张万秋、张万华、张万侠及黄欣涛三子一女。1998年9月22日，张某、黄某立下遗嘱一份，对两人百年后案涉房屋作出明确分配，夫妻二人一方过世后，由另一方继承，双方均过世，子女方可继承，并将房屋分割为四份，明确四子女的继承部分，并经南京市公证处公证。2001年6月，南京市房产局、国土资源局分别颁发房屋产权证、土地证，所有权人均为黄某。2005年4月18日，黄某去世。1998年6月22日开始至房屋拆除前，案涉房屋系经营性门面房，一直对外经营。2013年7月15日，南京市鼓楼区人民政府作出鼓政征字（2013）第2号房屋征收决定，征收范围包括案涉房屋。2013年7月中旬，原告张万侠、黄欣涛接到征收指挥部的通知，张万侠去征收指挥部登记家庭情况，并说明了案涉房产继承人为张万秋、张万华、黄欣涛、张万侠及该房产的具体分割情况，并出示了上述遗嘱及公证书等。但2013年9月15日，在被告未与原告签订任何协议的情况下，案涉房屋被拆除。为维护合法权益，现诉请：依法确认被告拆除位于南京市鼓楼区XX路67号房屋的行为违法。
原告提交的证据有：
1、房屋所有权证、土地使用权证，证明案涉房屋原所有权人系三原告与第三人张万秋的母亲黄某所有；
2、死亡证明书、死亡殡葬证，证明案涉房屋原所有权人黄某于2005年4月18日死亡；
3、遗嘱、公证书，证明原所有权人黄某及父亲张某早在1998年就案涉房屋已经进行遗嘱分配，并进行了公证，三原告及第三人张万秋均为合法继承人；
4、营业执照，证明案涉房屋自1998年起，即作为经营性用房使用至拆除前；
5、南京市鼓楼区人民政府房屋征收决定，证明案涉房屋属于征收范围，被告系征收实施单位；
6、（2014）鼓民初字第1624号民事裁定书、（2014）宁民终字第5156号民事裁定书，证明三原告与被告未签订征收与补偿协议，且双方对征收补偿协议没有一致意思表示的事实，同时第三人张万秋、被告对上述事实均是明知的；
7、房屋被拆除前现场照片、房屋被拆除后现场照片，证明案涉房屋拆除前全貌，以及房屋被拆除的事实。
被告鼓楼征收办辩称，本案所涉XX路67号房屋为滨江大道幕燕段西延项目征收范围，2013年7月启动征收工作后，由于该户未提供相关资料，因此，被告在征收工作中均与该房屋的实际居住人张万秋联系，张万秋在与工作人员接触过程中也并未提及涉案房屋产权存在争议或与之相关信息，并强调自己是实际拥有人，若有问题，由其自己承担全部责任。后张万秋与被告签订了补偿意向书，约定了交房日期，事后也积极配合清理承租户，并于9月15日搬家交房，后与被告签订补偿协议书。因此，对于涉案房屋的征收工作，被告是经过产权人同意并交付房屋的情况下进行的，是依程序办理，符合法律规定。案涉房屋拆除后，本案三原告才到指挥部提供相关材料告知该房屋产权存在纠纷，后原告张万侠于2014年8月20日向被告预支补偿款50万元，该行为应视为对拆除事项及补偿标准的认可。案涉房屋补偿款项至今仍处于冻结状态，三原告的实际权利并未受到侵害。涉案行为并非行政诉讼可诉的内容，依法不属于行政诉讼的受案范围。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人张万秋没有应诉答辩。
经当庭质证，原告对被告提交的证据1、2的真实性、合法性、关联性均不予认可，对证据3的真实性不持异议，对关联性不予认可。被告对原告提交的证据4不予认可，认为营业执照已过有效期，房屋拆除时不具备作为营业场所的资格，对其他证据不持异议。
经庭审质证，本院对当事人的证据作如下认证：
一、被告提交的证据，经审核，本院对真实性予以确认；
二、原告提交的证据4系复印件，无法与原件核对，本院对真实性不予确认。其余证据的真实性，本院予以确认。
根据庭审质证及当事人陈述，本院查明以下事实：
南京市鼓楼区XX路67号房屋原系黄某所有，黄某于2005年4月18日死亡。原告张万华、张万侠、黄欣涛及第三人张万秋系黄某的四个子女。2013年7月15日，南京市鼓楼区人民政府就滨江大道幕燕西延段项目作出鼓政征字（2013）第2号房屋征收决定，南京市鼓楼区XX路67号房屋属于征收范围内，被告系该征收项目的征收实施单位。2013年9月3日，征收部门与第三人张万秋签订征收补偿约定书，该约定书对于XX路67号房屋征收补偿费用作出约定，并明确张万秋于2013年9月15日将上述房屋交付被告拆除。2013年9月15日，张万秋将上述房屋交付被告拆除。同年9月16日，被告与张万秋签订了《南京市国有土地上房屋征收与补偿协议》。2014年3月，鼓楼征收办向本院提起诉讼，要求张万秋、张万华、张万侠、黄欣涛履行《南京市国有土地上房屋征收与补偿协议》。本院审理后认为，鼓楼征收办仅与张万秋签订征收与补偿协议，张万华、黄欣涛、张万侠没有在协议上签字，征收与补偿协议欠缺成立要件，该协议不成立，故裁定驳回原告鼓楼征收办的起诉。鼓楼征收办不服该裁定，向南京市中级人民法院提起上诉。南京市中级人民法院以拆迁人与被拆迁人达不成补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理为由，裁定驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”本案中，南京市鼓楼区XX路67号房屋位于滨江大道幕燕西延段征收项目的征收范围内，被告鼓楼征收办系该征收项目的征收实施单位，基于实施征收项目的需要，被告拆除XX路67号房屋的行为系依法组织实施征收补偿工作的行政行为。原告就该行政行为提起本案诉讼，属于行政诉讼的受案范围。
房屋所有权人系被征收人。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”根据上述规定，房屋征收部门与被征收人可就征收房屋的补偿及搬迁等事项签订补偿协议。本案中，案涉房屋的原所有权人黄某已死亡，张万华、张万侠、黄欣涛及张万秋均系黄某的第一顺序继承人，依法享有继承XX路67号房屋的权利。如就案涉房屋的征收补偿问题达成一致，被告应与黄某的全部第一顺序继承人签订补偿协议。被告虽与张万秋签订了《南京市国有土地上房屋征收与补偿协议》，但张万华、张万侠、黄欣涛并未在该协议上签字，三原告亦未授权张万秋代表其签订补偿协议。因此，上述补偿协议缺乏成立要件，被告并未就XX路67号房屋的征收补偿问题与被征收人达成补偿协议。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二十八条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”根据上述规定，在房屋征收部门与被征收人未达成补偿协议的情况下，作出征收决定的市、县级人民政府应当作出补偿决定。被征收人在法定期限内不申请行政复议或不提起行政诉讼的，在补偿决定规定的期限内不搬迁的，市、县级人民政府可依法申请人民法院强制执行。本案中，在未达成补偿协议，且南京市鼓楼区人民政府未就案涉房屋作出征收决定的情况下，被告对XX路67号房屋实施的拆除行为缺乏事实和法律依据。因案涉房屋已于2013年9月15日实际拆除，故该行政行为并无可撤销的内容，原告要求确认该拆除行为违法的诉请，本院予以支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决如下：
确认被告南京市鼓楼区房屋征收管理办公室于2013年9月15日对南京市鼓楼区XX路67号房屋实施的拆除行为违法。
案件受理费50元，由被告南京市鼓楼区房屋征收管理办公室负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。
审 判 长 李 彭
人民陪审员 成爱华
人民陪审员 徐 曼
二〇一五年七月十四日
见习书记员 张智玉