安徽省合肥市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）合行字第00081号
上诉人（一审原告）：宋小四承包经营户。
代表人：宋小四，男，1972年12月9日出生，汉族，农民。
委托代理人：黄书煌，安徽剑戈律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：庐江县庐城镇人民政府，住所地庐江县庐城镇塔山西路。
法定代表人；王新华，该镇镇长。
委托代理人；许承斌，安徽耀真律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）：计光辉承包经营户。
代表人：计光辉，男，1957年11月27日出生，汉族，居民。
上诉人宋小四承包经营户（以下简称宋小四户）因诉被上诉人庐江县庐城镇人民政府不履行农村土地承包管理法定职责一案，不服安徽省庐江县人民法院（2015）庐江行初字第00017号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
宋小四户一审诉称：本户承包的2.85亩土地包含在计光辉承包经营户（以下简称计光辉户）承包的5.85亩土地之内，本户于2014年10月27日向庐城镇人民政府提交了请求分割土地承包田及分配征地补偿款的申请书，请求将其承包的2.85亩土地从计光辉户划出。庐城镇人民政府起初不接受申请，经本户多次提交材料，庐城镇人民政府虽然接收了申请，但是仍不处理。最后经催促，庐城镇人民政府又要求本户去县农经办申请仲裁。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条的规定，“乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同的管理。”庐城镇人民政府作为乡镇一级人民政府，应当履行农村承包地管理的法定职责。因庐城镇人民政府不作为，严重损害了本户的合法权益。现依法提起诉讼，请求法院判令庐城镇人民政府履行划定农村承包地范围的法定职责。
一审法院经审查认为：本案讼争的2.85亩承包地登记在宋小四户和计光辉户持有的两个不同的土地经营权证中，宋小四户要求将其承包的2.85亩土地从计光辉户中划出，应先行确认该2.85亩土地的承包经营权，由土地经营权证的发证机关在土地经营权证中界定该承包地的具体地界位置。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”；《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”本案中，庐江县庐城镇人民政府不是适格的被告，宋小四户错列了被告。现经本院依法释明后，宋小四户仍拒绝变更被告。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款、第四十四条第（三）项之规定，裁定：驳回原告宋小四承包经营户的起诉。
宋小四户上诉称：一、原审认为被上诉人不是本案适格的被告，依法不能成立。首先，原审认为我户要求将2.85亩土地（承包田）从计光辉户中划出，应先行确认该2.85亩土地的承包经营权，由土地经营权的发证机关在土地经营权证中界定该承包地的具体地界位置，就明显错误。因为我户2.85亩承包田的经营权已有承包经营权证书为证，而且庐江县法院（2014）庐江民一初字第02702号和合肥市中院合民一终字第03274号两审民事裁定也都予以确认，根本不存在还需要“应先行确认”的问题。其次，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条关于颁发土地经营经营证的程序规定，“土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料，由发包方（即村委会）向乡（镇）人民政府农村经营管理部门报送，由后者予以初审。初审符合规定后向县级以上地方人民政府提出颁发经营权证的书面申请。县级以上人民政府农业行政主管部门对乡（镇）报送的申请材料予以审核，符合规定的，报同级人民政府颁发经营权证。申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。从上述程序规定来看，在土地承包经营权发证工作中，乡（镇）人民政府是关键一环，负责基础性工作。经营权发证工作中所需的材料都由它进行初审，如果材料不全，或者材料不符合要求，比如承包土地的详细情况，如本案我户2.85亩承包田究竟是哪些地块、这些地块的具体位置及四界等，如果发包方在报送的材料中没有作出具体反映，被告作为乡镇人民政府，即应予以查清和补正。因此，将我户2.85亩承包田从计光辉户的5.85亩承包田划出的工作，显然是被上诉人镇政府应该履行的工作，而不是经营权发证机关庐江县人民政府应该履行的工作。原审认为被上诉人不是本案适格被告，并口头告知我户，发证机关县人民政府才是适格的被告，要求我户撤诉再告县政府。明显违背《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，完全错误。再次，原审的认为，还有一点叫人难以理解。我户之所以要求被上诉人履行职责，将我户的2.85亩承包田从计光辉户5.85亩承包田中划出，就是因为当初发证时，被上诉人没有履行职责，将我户2.85亩从计光辉户5.85亩中划开，并载到我户的经营权证上，让两家的承包田混在一起，加上计光辉户的刁难，我户无法耕种。迫不得已，我户才提起诉讼。现原审却要求我户先由土地经营权的发证机关（县政府）在经营权证中“界定”2.85亩承包地的具体地界位置，尔后方可起诉。这有人为设置限制我户起诉的嫌疑。试问，如果我户2.85亩的具体地界位置，经营权证中有了明确记载，那么我户耕种的障碍也就不存在，还有什么必要再来起诉，麻烦法院二、正因为土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况（当然包括承包田的地块名称、位置、四界及亩数）等材料的初审工作，由乡（镇）人民政府负责，所以《农村土地承包法》第十一条明确规定：“……乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”两审裁定都认为由人民政府处理，当然指的是乡（镇）基层人民政府，而不是指县人民政府，原审认为是县政府明显错误。三、为让二审法官大人明了情况，最后再补充一点，就是我户的承包田为什么与计光辉户的承包田混在一起。2O05年前，国家的农业税特别是乡村两级的农民负担款很重，种田不划算，有门路的人，都想方设法摆脱承包田。就是在这一历史背景下，计光辉因是乡镇农电工，又住在县城，不愿种田，于2002年4月凭村委会与我户签订协议，将其全家的5.85亩（注：上报农业税是5.85亩，实际丈量为7.88亩）承包田连同农村房屋全部无偿转让给我户（为此，我户特将全家户口从万山镇迁移到现住地）。不料2006年，国家不仅取消农业税和乡村两级农民负担款，而且反给农民以种田粮补。这时，计光辉反悔，他看我户是外乡人好欺负，不仅将房屋强行要回，而且凭关系到镇财政所将我户的5.85亩划3亩到他名下。因村委会偏袒对方，我户只得让步承认计光辉户享有3亩承包经营权，村委会按我户2.85亩、计光辉户3亩给我们双方发了经营权证书。但计光辉户由于不种田，划到他名下的3亩继续由我户无偿耕种（计光辉户在家坐享3亩国家粮补款），所以我户的2.85亩当时没有具体划开，记到经营权证上。我们村民组地处庐城城郊。近几年，庐城发展很快，马上面临征地拆迁，而征地拆迁对农民利益很大。于是，计光辉户又突然变脸，竟采取涂改经营权证上记载的亩数的手段（将3亩涂改为7.88亩），称我户的经营权证无效，而阻拦我户耕种（因两户未划开，我户无法单独耕种），致使我们双方5.85亩抛荒已经2年多。计光辉户不靠种田为生，承包田抛荒无所谓，我户却承受不了，因为我户完全靠种田为生。总之，承包田划开工作属被上诉人工作职责，而非发证机关县政府的工作职责，我户的请求符合法律规定。请求依法原审裁定，指令原审法院依法审理判决被上诉人依法履行自己应尽的职责。
本院认为：《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。第七条规定，土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料，由发包方向乡（镇）人民政府农村经营管理部门报送，由后者予以初审。初审符合规定后向县级以上地方人民政府提出颁发经营权证的书面申请。县级以上人民政府农业行政主管部门对乡（镇）报送的申请材料予以审核，符合规定的，报同级人民政府颁发经营权证。申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。本案中，上诉人的土地承包经营权证已经由安徽省庐江县人民政府颁发，但该证没有对承包土地地块进行登记，即没有对地块名称、类别、座落等情况进行登记，导致上诉人承包土地四至边界不明，引起本案讼争。在土地承包经营权确认发证程序中，庐江县庐城镇人民政府仅是初审机关，无权对安徽省庐江县人民政府颁发的土地承包经营权证中的土地地界进行明确和补正，因此，一审法院认定庐江县庐城镇人民政府不是适格的被告，驳回宋小四户的起诉并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 施光远
审 判 员 李进学
代理审判员 钟 芳
二〇一五年四月八日
书 记 员 程 文
附：本案引用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……
《中华人民共和国农村土地承包法》
第二十三条县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。
颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。
《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》
第四条实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。
实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。
县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。
第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。