广东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2015）粤高法行终字第266号 上诉人（原审原告）：周三根，男，汉族，××年××月××日出生。身份证住址：广东省珠海市香洲区。 委托代理人：刘晓原，北京锋锐律师事务所律师。 委托代理人：周健文，男，汉族，1985年8月26日出生。身份证住址：广东省珠海市香洲区。 被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府。住所地：广东省珠海市。 法定代表人：江凌，市长。 委托代理人：邹芬芬，珠海市法制局工作人员。 委托代理人：向柳，珠海市国土资源局香洲分局工作人员。 上诉人周三根因与被上诉人珠海市人民政府行政征收纠纷一案，不服珠海市中级人民法院（2014）珠中法行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明：1988年，被告珠海市人民政府对红东村的土地进行统一征收。同年6月10日，原珠海市国土局与红东村村委签订了两份《征地协议书》。经核，红联村土地位于上述统征征地范围内。后珠海市国土局为原告颁发了珠国土许字（私94）第479号《国有、集体建设用地许可证》，同意划拨土地给原告使用，划定原告周三根在南屏红东村用地120平方米、基底面积57.79平方米，作为住宅用地。 原告所在的红联村位于港珠澳大桥珠海连接线、横琴二桥、金港高速、金琴高速交汇处，将规划建设洪湾互通项目，作为西部沿海高速月环至南屏支线延长线、横琴二桥及洪鹤高速的互通立交。红联村亦紧靠企人石山，因洪湾互通项目建设，需对企人石山进行爆破平基，被告为顺利推进重点交通项目建设，保证红联村村民的生命财产安全，改善村民的生活环境，决定对该村进行整体征收搬迁。被告为此提交了《珠海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《南屏镇土地利用总体规划图》（2010—2020）局部图、《珠海洪湾港及周边区域控制性详细规划》、《关于审批洪湾枢纽互通二期工程规划选址的复函》（珠规建（香）函（2013）40号）、《珠海市综合交通运输体系规划综合报告》、《珠海市综合交通运输体系规划图》、《洪湾枢纽互通平面布置图》等证据。 2014年1月8日，被告办公室作出《关于洪湾互通及相关项目建设推进工作专题会议纪要》（市政府工作会议纪要（2014）19号），明确了关于洪湾互通二期项目涉及2013年市政府投资计划资金使用问题，已经2013年12月18日市政府工作会议要求相关单位办理好征地拆迁预存款手续，并将项目2013年征地拆迁计划资金8000万元转存至香洲区财政局专用帐户。被告提交了四份资金到帐记录，表明了征收补偿费用已专款专户、足额到位。 2014年4月11日，珠海市国土资源局作出《红东社区红联村整体征收（搬迁）项目补偿方案征求意见公告》（珠国土公告（2014）22号），就相关补偿方案征求公众及被征收人意见，征求意见期限为2014年4月11日至2014年5月15日，该公告在当日珠海特区报上予以公布。2014年5月4日，珠海市香洲区南屏镇人民政府作出《南屏镇红东社区红联村整体搬迁项目社会稳定风险评估报告》。2014年6月5日，珠海市国土资源局作出《关于报送〈红东社区红联村整体征收（搬迁）项目房屋征收决定书（代拟稿）〉和补偿方案（审批稿）等的紧急请示》，该局已就相关补偿方案征求了被搬迁人的意见，并结合被搬迁人意见对征收补偿方案进行再次修改，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，报请被告作出房屋征收决定及征收补偿方案，随请示附有《关于红东社区红联村整体征收（搬迁）项目补偿方案被搬迁人意见的采纳情况》、《红东社区红联村整体征收（搬迁）项目房屋征收决定书（代拟稿）》、《红东社区红联村整体征收（搬迁）项目补偿方案（审批稿）》。2014年7月14日，被告办公室作出《市政府常务会议决定事项通知》（珠办会函（2014）55号），在该通知中，可以看出，6月18日上午珠海市人民政府已召开常务会议，并原则通过《红东社区红联村整体征收（搬迁）项目补偿方案》，强调补偿价格应按照市场评估价格确定原则，具体由珠海市国土资源局根据会议意见修改完善后，按程序报批印发相应的涉案的房屋征收决定书，由香洲区人民政府负责具体组织实施。 2014年6月30日，被告作出《珠海市红东社区红联村整体征收（搬迁）项目房屋征收决定书》（以下简称“《房屋征收决定书》”），主要内容是：因珠海市红东社区红联村整体征收（搬迁）项目的需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）的相关规定，现决定依法征收红东社区红联村整体征收（搬迁）项目用地范围内的房屋，具体决定征收事项如下：一、征收项目名称为珠海市红东社区红联村整体征收（搬迁）项目。二、征收范围为红东社区红联村范围内的旧村场用地，用地面积25348.71平方米，详见用地范围示意图及具体征收范围坐标。三、法律主体、征收部门、工作主体。被告是本项目用地范围内国有土地上房屋征收与补偿工作的法律主体，市国土资源局是本项目用地范围内国有土地上房屋征收部分，香洲区人民政府按照属地管理的原则作为工作主体，负责开展征收补偿具体工作。四、征收补偿协商及签订协议期限为2014年7月1日至2014年7月30日。五、征收补偿方案是按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）相关规定制定的，并经被告批准，详见《红东社区红联村整体征收（搬迁）项目补偿方案》。六、征收行为限制。房屋征收范围确定后，任何单位和个人不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违法规定实施的，一概不做任何补偿，所造成的损失自行承担。七、被征收人的行政救济方式。被征收人对征收决定不服的，可在本规定公布之日起60日内向上一级人民政府申请行政复议，或在3个月内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。八、现场接待地点为南屏镇红联村整体搬迁协调工作领导小组办公室，地址为珠海市香洲区翠景路99号，电话0756—25××××5。附件为《红东社区红联村整体征收（搬迁）项目补偿方案》。《珠海市红东社区红联村整体征收（搬迁）项目房屋征收决定书》于2014年7月1日在珠海特区报上予以公告。原告周三根于2014年7月5日签收了上述房屋征收决定书。 另查明，1990年8月13日，原国家土地管理局印发了对省国土厅作出的《关于对珠海市经济特区范围内的土地实行统一控制管理的复函》（（1990）国土函字第92号），主要内容为：“我们认为，珠海市国土局根据市政府的决定，对国务院批准的经济特区范围内25米等高线以下的94004.09亩土地实行‘统一规划，统一征地，统一管理，统一开发，统一出让’的管理办法，有利于城乡土地统一管理，有利于制止乱占滥用土地现象，合理使用土地，切实保护耕地；同时也有利于城市总体规划的实施，这个办法在特区范围内是可行的，请你们加强对此项工作的指导，注意总结经验，并及时报我局。” 原告周三根不服被告珠海市人民政府作出的《珠海市红东社区红联村整体征收（搬迁）项目房屋征收决定书》，曾向广东省人民政府申请行政复议，经审查，广东省人民政府作出粤府行复（2014）286号《行政复议决定书》，维持了被告作出的上述《房屋征收决定书》。原告不服该行政复议决定，于2014年11月26日向原审法院提起行政诉讼，请求：一、依法判决撤销珠海市人民政府作出的《珠海市红东社区红联村整体征收（搬迁）项目房屋征收决定书》；二、本案诉讼费用由珠海市人民政府承担。 原审法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要……”本案中，珠海市红东社区红联村整体征收（搬迁）项目因交通基础设施建设等公共利益的需要而被征收，基于此公共利益的需要，本案被告珠海市人民政府依法有权作出涉案《珠海市红东社区红联村整体征收（搬迁）项目房屋征收决定书》。 被告作出的《珠海市红东社区红联村整体征收（搬迁）项目房屋征收决定书》符合法律的规定。从原审法院查明的事实看，被告曾对红东村土地进行统一征收，并于1988年6月10日，由原珠海市国土局与红东村村委签订了两份《征地协议书》，该征地协议是协议双方真实意思表示。对于珠海市经济特区范围内的土地实行包括统征在内的统一控制管理的做法，原国家土地管理局以（1990）国土函字第92号复函的形式予以准许。经核，红联村土地位于上述统征征地范围内，故现红东社区红联村的土地性质已为国有。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划……”。被告提交的《珠海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《南屏镇土地利用总体规划图》（2010—2020年）局部图、《珠海洪湾港及周边区域控制性详细规划》、《关于审批洪湾枢纽互通二期工程规划选址的复函》（珠规建（香）函（2013）40号）、《珠海市综合交通运输体系规划综合报告》、《珠海市综合交通运输体系规划图》、《洪湾枢纽互通平面布置图》等证据可以证明涉案的珠海市红东社区红联村整体征收（搬迁）项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。 涉案房屋征收补偿方案的制定及公布符合法律的规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”。第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。第十三条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项……”。本案中，《珠海市红东社区红联村征收（搬迁）项目房屋征收决定书》已明确征收房屋范围坐标，公告时一并附上范围图。被告拟定的征收补偿方案已征收了公众意见，并根据公众意见进行了合理性修改，且已对涉案征收进行了社会稳定风险评估，征收补偿费用亦已足额到位。另涉案的房屋征收决定已依法予以公告，该决定书已告知了相关利害关系人应享有的诉讼救济途径，可见，被告作出涉案征收决定符合法律规定。对于补偿标准的问题，本案中，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于拆迁补偿不低于类似房地产的市场价格的原则，因涉案的红联村位于港珠澳大桥珠海连接线、横琴二桥、金港高速、金琴高速交汇处，故涉案的征收补偿标准参照《港珠澳大桥珠海连接线征收补偿方案》予以确定有其合理性。另在制定征收补偿方案过程中，也公开征求相关单位和被搬迁人的意见，根据反馈的意见，珠海市国土资源局对《红联村房屋补偿方案》进行了修改并报被告审批，故涉案房屋征收补偿方案的内容及制定程序均符合法律的规定。 综上，被告作出《珠海市红东社区红联村整体征收（搬迁）项目房屋征收决定书》的内容及程序均符合法律的规定。原告的诉请没有事实和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告周三根的诉讼请求。 上诉人周三根不服，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实不清，未查明1988年6月10日原珠海市国土局与红东村民委员会签订的两份征地协议的合法性。两份征地协议共征用土地3393.6亩，但并不是为了国有建设需要而征用，且在征地协议签订后，也没有按照《中华人民共和国土地管理法》（1986年）第二十五条的规定报请国务院审批。二、一审判决认为周三根提供的同村村民黄某乙、梁某的集体土地使用证与本案无关联性错误。如果上述两份征地协议把全村土地全部合法征用了，就不会于1990年给黄某乙、梁某颁发农村集体土地使用证。三、周三根未看到原红东村集体土地转为国有的权属变更登记证书。四、在周三根（包括本村其他村民）使用的土地没有合法被征为国家所有之前，珠海市人民政府依照《国有土地上房屋征收与补偿决定》征收周三根的房屋，适用法律、法规错误。综上，请求撤销一审判决，支持周三根的诉讼请求，本案诉讼费用由珠海市人民政府承担。 被上诉人珠海市人民政府答辩称：一、珠海市人民政府作出的被诉《房屋征收决定书》合法。红联村位于港珠澳大桥珠海连接线、横琴二桥、金港高速、金琴高速交汇处，将规划建设洪湾互通项目，是我市构建大交通格局的重要节点。该村紧靠企人石山，因洪湾互通项目建设，需要对企人石山进行爆存平基。为顺利推进我市上述重点交通项目建设，保证红联村村民的生命财产安全，珠海市人民政府批准对该村进行整体征收搬迁。二、关于红联村土地的性质问题。1、1988年，珠海市人民政府对红东村土地进行统一征收，同年6月10日，原珠海市国土资源局与红东村村委会签订了两份《征地协议书》，相关征地补偿款及人口安置费已支付完毕。经核，红联村土地位于上述统征征地范围内。2、根据1990年8月13日原国家土地管理局印发了对广东省国土资源厅作出的《关于对珠海市经济特区范围内的土地实行统一控制管理的复函》（（1990）国土函字第92号），珠海市经济特区范围内的土地等高线25米（含25米）以下部分均纳入统征。根据上述文件可知，红联村土地已属国有土地。综上，请求维持一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。 经审查，本院对原审法院经审理查明的事实依法予以确认。 本院另查明：1994年5月，原珠海市国土局向周三根核发珠国土许字（私94）第479号《国有、集体建设用地许可证》，主要内容为：“根据城市规划要求，划定你单位在南屏红东村用地120平方米、基底面积59.79平方米，作为住宅用地，经审查，符合土地法规，同意划拨，准许使用，特发给此证。” 本院认为：本案属行政征收纠纷。二审争议焦点为：被上诉人珠海市人民政府作出的《珠海市红东社区红联村整体征收（搬迁）项目房屋征收决定书》是否合法。 原珠海市国土局于1988年6月10日与红东村委会签订两份《征地协议书》，征收红东村委会所属的集体土地共计3393.6亩。原国家土地管理局于1990年8月作出《关于对珠海市经济特区内的土地实行统一控制管理的复函》，同意对国务院批准的珠海市经济特区范围的94004.09亩土地实行统征。原审法院经核查，确认涉案土地位于上述统征征地的范围内，土地性质已为国有，并无不当，本院予以支持。上诉人周三根提交的珠国土许字（私94）第479号《国有、集体建设用地许可证》，该证载明项下土地是由珠海市国土局划拨给周三根作为住宅用地使用的，该证不能证明该划拨土地为集体土地性质。而周三根提交的梁某、黄某乙1990年《集体土地建设用地使用证》，该证项下土地与上述许可证项下的土地并不是同一块土地，与本案无关，因此，周三根主张该许可证项下的土地为集体土地，证据不足，本院不予支持。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；……”第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居房建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国家经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”本案中，被上诉人珠海市人民政府提交的《珠海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《南屏镇土地利用总体规划图》（2010—2020）局部图、《珠海洪湾港及周边区域控制性详细规划》、《关于审批洪湾枢纽互通二期期规划选址的复函》（珠规建（香）函（2013）40号）、《珠海市综合交通运输体系规划综合报告》、《珠海市综合交通运输体系规划图》、《洪湾枢纽互通平面布置图》等证据，均证明涉案的红联村整体征收（搬迁）项目，符合国民经济和社会发展规划，符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”第十三条规定：“市、县人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。……”本案中，珠海市人民政府作出被诉《房屋征收决定书》之前，进行了社会稳定风险评估，并经珠海市人民政府常务会议讨论决定，而征地补偿费亦足额到位。珠海市人民政府作出被诉《房屋征收决定书》后，及时予以公告，同时附上征收范围图，并告知相关利害关系人享有的诉讼救济途径。因此，根据上述条例规定，珠海市人民政府作出被诉《房屋征收决定书》并无不妥，本院予以支持。周三根提出被诉《房屋征收决定书》适用法律法规错误，理由不能成立，本院不予支持。 本案属行政征收纠纷，并非补偿纠纷。被诉《房屋征收决定》所附的补偿方案，不属于本案审查范围，而且不是最终补偿或补偿决定，尚未对周三根的权利产生实际影响。周三根反映补偿标准过低等问题，可在补偿争讼程序中解决。 综上所述，原审判决正确，依法应予以维持；周三根上诉请求改判的理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周三根负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  黄伟明 审 判 员  杨雪清 代理审判员  董嫦青 二〇一五年六月二十三日 书 记 员  朱钟涛