广西壮族自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2017）桂行终693号上诉人（一审第三人）刘洁清，女，1952年1月7日出生，汉族，住平南县。上诉人（一审第三人）廖健福，男，1975年8月1日出生，汉族，住平南县。上诉人（一审第三人）廖建辉，男，1979年1月15日出生，汉族，住平南县。上列三上诉人的共同委托代理人李焱，广西李登之律师事务所律师。被上诉人（一审原告）张惠芬，女，1946年3月10日出生，汉族，住平南县。委托代理人方金松，广西欧亚嘉华律师事务所律师。委托代理人莫雅兰，广西欧亚嘉华律师事务所实习律师。一审被告平南县人民政府，住所地：平南县平南镇城顶街1号。法定代表人蓝胜，县长。委托代理人李伟，平南县法制办公室主任。委托代理人林子程，广西律翔律师事务所律师。上诉人刘洁清、廖健福、廖建辉（以下简称刘洁清等人）因张惠芬诉平南县人民政府土地行政登记一案，不服贵港市中级人民法院（2016）桂08行初315号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2017年11月22日公开开庭审理了本案。上诉人廖健福、廖建辉及其委托代理人李焱，被上诉人张惠芬及其委托代理人方金松、莫雅兰，一审被告平南县人民政府出庭应诉负责人陈矛及委托代理人李伟、林子程，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。贵港市中级人民法院一审查明：张惠芬原属平官成镇横岭村村头组村民，在农村第一轮落实土地承包责任制时，张惠芬作为户主代表其家庭承包了横岭村村头组集体发包的水田4.8亩、旱地0.6亩。1989年，张惠芬携带子女迁居平城随丈夫生活并农转非后，将所承包经营的4.8亩水田交给廖才林户耕种，并由廖才林户完成该4.8亩水田的农业税缴纳以及“三提五统”的上缴任务。1994年，平南县人民政府给廖才林户核发了《农村集体土地承包使用证》（以下简称1994年承包证），确认廖才林户享有张惠芬交给廖才林户耕种的4.8亩水田的承包经营权，2006年5月28日，平南县人民政府在1994年承包证的基础上给廖才林户换发了平农地承包权（2006）第082151312025号《农村土地承包经营权证》（以下简称2006年承包证）。平南县人民政府和刘洁清等人在一审庭上确认该承包证登记的10.81亩承包地包括了涉案的4.8亩耕地。2012年初，经张惠芬与刘洁清等人协商，刘洁清等人同意交回涉案的4.8亩耕地给张惠芬耕种，即从2012年7月开始至纠纷发生前，涉案的4.8亩耕地一直由张惠芬重新耕种，为此，平南县人民政府于2012年11月2日给张惠芬核发了平农地承包权（200）第082151301235号《农村土地承包经营权证》（以下简称2012年承包证），将已登记确认给廖才林户承包经营的相同地块确认给张惠芬承包经营。2016年4月初，张惠芬与刘洁清等人因耕种涉案的4.8亩耕地问题发生纠纷，张惠芬于2016年5月以刘洁清等人侵犯其土地承包经营权为由向平南县人民法院提起民事诉讼，该院于2016年9月22日作出（2016）桂0821民初1287号民事判决（以下简称1287号民事案件），责令刘洁清等人停止对涉案的4.8亩耕地承包经营权的侵害，刘洁清等人不服，提起上诉，贵港市中级人民法院于2016年12月13日作出（2016）桂08民终1203号民事裁定，撤销一审判决，驳回张惠芬的起诉。在上述民事案件的上诉期间，刘洁清等人向贵港市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销平南县人民政府核发给张惠芬的2012年承包证，贵港市中级人民法院于2016年12月29日作出（2016）桂08行初288号行政判决，撤销平南县人民政府向张惠芬核发的2012年承包证。2016年12月14日，张惠芬向贵港市中级人民法院提起诉讼，请求：1、撤销平南县人民政府给廖才林颁发的1994年承包证；2、撤销平南县人民政府颁发的2006年承包证。庭审中，经贵港市中级人民法院释明，张惠芬撤回了第一项诉讼请求。另查明，在庭审中，张惠芬自认在平南县人民法院审理1287号民事案件过程中，于2016年9月20日开庭时知道2006年承包证的内容，刘洁清等人认为张惠芬在1287号民事案件中于2016年5月23日签收刘洁清等人的证据时已知道2006年承包证的内容。贵港市中级人民法院一审认为：关于张惠芬是否属于适格的原告问题。平南县人民政府核发给刘洁清等人的2006年承包证登记的土地承包经营权原属于张惠芬依法承包经营，后来张惠芬只是流转给刘洁清等人代耕，但平南县人民政府核发2006年承包证时却将承包经营权代表人登记为刘洁清等人的亲属廖才林，平南县人民政府的发证行政行为与张惠芬有明显的利害关系，张惠芬是本案的适格原告。关于张惠芬起诉是否超过起诉期限问题。平南县人民政府在作出2006年承包证登记行为时，未将登记行为的内容以及享有的诉权和起诉期限告知与该证有利害关系的张惠芬，应当适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，张惠芬应当自知道或者应当知道2006年承包证的具体内容之日起2年内提起行政诉讼。平南县人民政府和刘洁清等人均未能举证证明张惠芬在2012年就已知道2006年承包证的具体内容，张惠芬对此也予以否认，即使按照刘洁清等人主张张惠芬在1287号民事案件中于2016年5月23日签收刘洁清等人提交的证据时已经知道该证的具体内容，张惠芬于2016年12月14日提起本案行政诉讼，也没有超过2年的起诉期限。因此，平南县人民政府和刘洁清等人认为张惠芬起诉超过起诉期限的理由不能成立。关于平南县人民政府核发2006年承包证的行政行为是否合法问题。本案由于平南县人民政府逾期提供当初作出2006年承包证登记行为时的证据和依据，应视为平南县人民政府作出该登记行为没有证据。但本案被诉的2006年承包证涉及刘洁清等人的权益，而刘洁清等人在本案中提供证据主张被诉的发证行为合法，依法予以审查。1993年11月5日发布的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（中发[1993]11号）文件指出，以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度，要长期稳定，并不断完善；在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发［1997］16号）第二点第（一）项规定，在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年，第（二）项规定，土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。1998年修订后的《中华人民共和国土地管理法》第十四条进一步明确了土地承包经营期限为30年，在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。2003年1月1日施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条、第二十七条也作出相同的规定。此外《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。”“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”前述法律法规表明，以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度，要长期稳定，个别承包者之间承包土地要进行调整的，必须依照法定的程序进行审批。本案中，2006年承包证登记的土地包括张惠芬在第一轮落实土地承包责任制时承包经营的土地，各方当事人均没有异议，表明张惠芬户是涉案4.8亩耕地的合法承包经营权人，依照前述法律法规规定，在第一轮承包到期后，张惠芬对涉案土地依法取得再延长30年的承包经营权。在承包期内，即使张惠芬全家迁至平城落户，也应当按照张惠芬户的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转，非经张惠芬户自愿放弃承包经营权，任何单位和个人均不能剥夺原告户的土地承包经营权。从刘洁清等人提供的证据看，不能够证明廖才林所在的集体经济组织已经依照法定程序将涉案的4.8亩耕地重新调整发包给廖才林承包经营。因此，刘洁清等人提供的证据也不足以证明平南县人民政府核发2006年承包证发证行为合法。至于平南县人民政府及刘洁清等人均答辩认为涉案4.8亩耕地是张惠芬户自愿交给刘洁清户承包经营的主张，经查，因张惠芬在本案中主张其户的承包地是交给刘洁清户代耕，刘洁清户也一直管理使用张惠芬土地的事实，属于张惠芬对土地承包经营权依法流转的行为，刘洁清等人没有证据证明张惠芬的承包地已经法定程序调整给其承包经营，而张惠芬现提出要回承包地耕种，足以说明张惠芬并非自愿放弃承包经营权，故对平南县人民政府和刘洁清等人的这一答辩意见，不予采信。综上所述，平南县人民政府核发给刘洁清等人亲属廖才林户的2006年承包证发证行为事实不清，主要证据不足，张惠芬诉请撤销该证的理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销2006年承包证。上诉人刘洁清等人上诉称：一、被上诉人张惠芬与村集体之间没有承包关系，双方并没有签订承包合同。二、张惠芬起诉已超过起诉期限，应驳回其起诉。张惠芬一审提供的证据4《申请》记载：“后来廖才林户不经过我同意，把我户承包的责任田、地划入他户……直至到今年春节我才发现。现在我已经耕回我所有承包的责任田、地……特请求官成镇财政所把我户承包的4.8亩责任田从刘洁清户划归回我户……申请人张惠芬2012年9月3日”这份证据足以证明张惠芬于2012年就已经知道平南县人民政府核发给刘洁清等人亲属廖才林户2006年承包权证的行政行为。该证据在一审庭审中经过质证，但在一审判判决书中却没有提及，这属于程序违法。三、平南县人民政府颁发2006年承包证的行为是对1994年承包证的换发行为，不属于新发证的行为。一审审查2006年承包证应适用1994年的法律、法规与政策，一审判决适用1998年修订后的《中华人民共和国土地管理法》和2003年施行的《中华人民共和国农村土地承包法》相关规定，属于适用法律错误。四、如果因承包合同违法或者无效，导致行政机关颁证、换证错误的，应先向法院提起民事诉讼，确认承包合同违法或者无效后，再向法院提起行政诉讼要求撤销承包证，不能直接提起行政诉讼。请求撤销一审判决，改判驳回张惠芬的起诉或诉讼请求。被上诉人张惠芬答辩称：一、被上诉人的起诉没有超过起诉期限。二、官成公社横岭大队村头生产队的农业生产责任制承包合同落实汇总表和农业税公粮征收结算登记册等证据可以证明张惠芬取得涉案4.8亩水田的承包经营权。三、上诉人没有证据证明4.8亩水田已经过法定程序调整给其承包经营，张惠芬户并没有自愿放弃承包经营权。请求驳回上诉，维持原判。一审被告平南县人民政府述称：本府颁发2006年承包证确实存在土地权属来源不清，程序违法的问题，对一审法院判决撤销2006年承包证没有意见。经审查，一审法院对证据认证有误，本院纠正如下：一审中张惠芬提供的证据1、2、3，刘洁清等人提供的证据2、3、7、8，内容真实，与本案具有关联性，可作为本案的定案证据，双方当事人提供的其他证据属处理土地承包经营权权属纠纷的证据，本院不作认定。同时，一审判决漏列了张惠芬提供的以下证据：1、2012年9月3日的《申请》；2、（2016）桂0821民初1287号民事判决书；3、证明3份、补充证明1份；4、情况反映；5、活期存款历史明细查询4份、卡折对账单1份；6、户籍迁移证。证据1、2与本案具有关联性，本院确认证据1、2可作为本案证据使用。证据3、4、5、6属处理土地承包经营权权属纠纷的证据，本院不作认定。本院查明：1983年落实农业生产承包责任制时，刘洁清、廖健福、廖建辉与张惠芬均为平官成镇平官成镇横岭村村头屯村民。当时，两户的家庭人口均为6人，分别分得水田4.8亩，旱地0.6亩。1989年，张惠芬携子女到平城区随丈夫生活后，将其责任田交由刘洁清户耕种。1994年和2006年，刘洁清户分别领取了1994年承包证以及2006年承包证，两次发证均登记张惠芬家庭在生产责任制时分得的4.8亩水田在内。2012年11月2日，平南县人民政府向张惠芬颁发2012年承包证，登记争议的4.8亩水田在内。2016年5月，张惠芬向平南县人民法院起诉，请求判令刘洁清等人停止对其4.8亩水田的侵权行为。2016年9月22日，该院作出（2016）桂0821民初1287号民事判决，责令刘洁清等人停止对张惠芬4.8亩土地承包经营权的侵害。刘洁清等人不服，提起上诉，贵港市中级人民法院于2016年12月13日作出（2016）桂08民终1203号民事裁定，撤销一审判决，驳回张惠芬的起诉。2016年12月14日，张惠芬向贵港市中级人民法院提起行政诉讼，请求：1、撤销1994年承包证；2、撤销2006年承包证。一审庭审中，张惠芬变更第1项诉讼请求为请求确认1994年承包证违法，后经贵港市中级人民法院释明，张惠芬撤回第1项诉讼请求。一审庭审中，张惠芬自认在平南县人民法院审理（2016）桂0821民初1287号民事案件过程中，于2016年9月20日开庭时知道2006年承包证的内容，刘洁清等人认为张惠芬于2012年就知道2006年承包证的内容。本院认为：关于张惠芬是否超期起诉的问题。张惠芬在（2016）桂0821民初1287号民事案件审理过程中，于2016年9月20日开庭时知道2006年承包证的内容，其于2016年12月14日诉请撤销2006年承包证，未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定的起诉期限。对于上诉人提出张惠芬一审提供的2012年9月3日《申请》可证明张惠芬于2012年就已经知道2006年承包证的颁证行为，张惠芬起诉已超过法定期限的问题，经本院审查，该《申请》不能证明张惠芬明确知晓平南县人民政府颁发2006年承包证的行为，对上诉人的的前述主张，本院不予支持。对于上诉人提出平南县人民政府颁发2006年承包证的行为是对1994年承包证的换发行为，不属于新发证行为的问题，经核实，平南县人民政府颁发2006年承包证是基于新的土地承包合同，2006年承包证登记的面积与1994年承包证登记的面积亦不同，因此，平南县人民政府颁发2006年承包证的行为属于新的发证行为，张惠芬请求撤销2006年承包证的诉讼请求，不受1994年承包证起诉期限的影响。关于一审被告平南县人民政府颁发2006年承包证是否合法的问题。一审中，平南县政府未在法定期限内提供证据，应视为没有相应证据，但由于被诉颁证行为涉及刘洁清等人的权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”的规定，本院根据刘洁清等人的证据审查颁证行为是否合法。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。……”本案中,刘洁清等人提供的证据仅有一份《平第二轮农村土地承包补充合同》属于上述规定中申请办证需要提交的材料，本案没有证据证明在颁证过程中，发包方已经按照上述规定提供了全部有关材料。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条第（二）项规定：“乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；……”第（三）项规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；……”本案中，亦没有证据证明平南县人民政府颁证程序符合上述规定。因此，在没有充足证据证明平南县人民政府颁发2006年承包证合法的情形下，该证应予撤销。一审判决撤销2006年承包证，结论正确，但一审判决对涉案土地承包经营权纠纷进行审查认定，超越本案审查范围，本院予以纠正。综上所述，平南县人民政府颁发2006年承包证，证据不足，应予撤销。一审判决撤销2006年承包证正确，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘洁清、廖健福、廖建辉共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 周善能审 判 员 陈 惠审 判 员 班 艳二〇一七年十二月二十二日法官助理 杜翰洋书 记 员 许 青