济南高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0191行初7号
原告董士娟，女，1979年12月20日出生，汉族，居民，无业，住济南高新区。
委托代理人孙军，男，1976年7月18日出生，汉族，居民，自由职业者，住济南高新区，系董士娟之夫。
被告济南市公安局高新技术产业开发区分局，住所地济南高新区康虹路1号。
法定代表人张新华，局长。
委托代理人周孟，男，济南市公安局高新技术产业开发区分局办公室民警。
委托代理人姚天铎，男，济南市公安局高新技术产业开发区分局舜华路派出所民警。
原告董士娟与被告济南市公安局高新技术产业开发区分局（以下简称济南市公安局高新区分局）治安行政处罚一案，本院于2016年3月3日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年5月6日公开开庭审理了本案。原告董士娟的委托代理人孙军,济南市公安局高新区分局的副局长侯长峰及委托代理人周孟、姚天铎到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年12月5日，济南市公安局高新区分局对董士娟作出高新公（舜华）行罚决字[2015]00071号《行政处罚决定书》，该决定书载明，董士娟因不满其丈夫孙军不能享受贤文村村民待遇问题，于2015年11月30日、12月4日先后两次到中南海附近非法上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第(四)项之规定，对董士娟处以行政拘留十日处罚。
被告济南市公安局高新区分局在法定期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据，内容为：1、受案登记表；2、工作记录；3、综合材料；4、行政处罚告知笔录；5、公安行政处罚审批表；6、行政处罚决定书；7、行政拘留家属通知书；8、行政拘留执行回执；9、济南市信访驻京工作组出具的董士娟进京非正常上访情况说明；10、府右街派出所出具的工作说明；11、对董士娟的询问笔录；12、《训诫书》2份；13、户籍信息；14、（2015）济行终字第10号判决书；15、（2015）济行终字第153号判决书；16、（2014）高行初字第4号判决书；17、（2015）高行初字第1号判决书。
法律依据：1、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项；2、《中华人民共和国行政处罚法》第二十条；3《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条；4、《公安机关办理程序案件规定》第九条；5、《信访条例》第十八条。
原告董士娟诉称，被告认定原告违法的事实及证据不足。把《训诫书》作为处罚证据，该证据只能证明原告到中南海周边上访，对中南海现场秩序被扰乱无任何证明力。被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》中“扰乱其他公共场所秩序”的规定，行政处罚错误。违反了《中华人民共和国行政处罚法》中，关于违法事实不能成立的，不得给予行政处罚的规定，也违反了《公安机关办理行政案件程序规定》中，关于公安机关在办理行政案件中必须查明违法事实，违法事实不清的不得作出行政处罚的规定。属于认定事实不清，适用法律错误。根据相关法律规定，公安部门作出行政拘留至少要经过下列程序：立案、调查取证、办案部门认定违法事实、确定法律依据，被告没有对原告如何扰乱公共秩序以及情节作出调查，而依据原告没认可签字的笔录和不给撤销认定机会的《训诫书》进行处罚，没有案发现场的证据来证实，属程序不合法。依据相关法律、法规被告无处罚权，其行政处罚行为实属无效。被告违法拘留原告，应该给予原告行政赔偿。请求法院判令被告1、依法撤销被告于2015年12月5日作出的高新公（舜华）行罚决字[2015]00071号《行政处罚决定书》。2、判令被告依国家规定的标准赔偿原告被拘留期间损失（以实际被拘留期间的天数计算）。3、判令被告向原告承认错误，赔礼道歉，并赔偿精神抚慰金10万元。4、本案诉讼费用由被告承担。
原告为支持其诉讼请求，向本院提供了高新公（舜华）行罚决字[2015]00071号《行政处罚决定书》。
被告济南市公安局高新技术产业开发区分局辩称，根据《信访条例》规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。行使信访权利必须遵守上述规定。原告董士娟因不满其丈夫孙军不能享受贤文村村民待遇，多次到北京中南海周边上访。北京中南海周边不是信访接待场所，而董士娟不听劝阻，被北京警方多次训诫后依然到中南海周边上访，属于非正常上访，其行为扰乱了中南海周边的公共秩序。公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定对董士娟予以行政拘留事实清楚、证据确凿。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”原告董士娟的具体违法行为虽然发生在北京，但其居住地在本辖区贤文庄，故该案由济南市公安局高新区分局管辖程序合法。根据行政处罚法的规定，行政处罚的种类不包括训诫，训诫不是行政处罚措施。济南市公安局高新区分局作为该案的唯一行政处罚机关作出行政处罚决定并无不当。综上所述，我局作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求法院依法予以维持。
经开庭质证，原告对被告的执法资格无异议，对被告提交的除《训诫书》之外的证据真实性无异议。对证据2工作记录有异议，认为该记录记载内容不真实，董士娟系被身份不明的保安送至舜华路派出所。证据3是舜华路派出所自己出具的，没有任何证明力。证据9、10、11、13没有任何证明力。对证据12《训诫书》来源合法性表示质疑，《训诫书》是出具给董士娟的，但董士娟本人从未见过《训诫书》，董士娟应是唯一取得该《训诫书》的合法来源。被告反驳称，原告称董士娟是被身份不名的保安送至派出所，实际是高新区管委会驻京办委托保安将其送至济南。对于《训诫书》，北京市公安局发现董士娟非正常上访，给予训诫，并将董士娟送至北京马家楼分流中心，《训诫书》由北京市公安局交给济南市信访驻京工作组，该工作组将《训诫书》转交高新区分局。至于《训诫书》为什么董士娟没有，是北京市公安局工作的问题，与被告无关，与本案诉讼无关。本院认为，原告称手中无《训诫书》，其因素并不单一，《训诫书》载明“以上内容已通过广播、展板等形式向该人宣读，该人无异议”，可见北京警方送达方式并非直接送达一种。被告解释其持有的北京警方针对原告所出具《训诫书》的来源正当，符合客观事实，本院予以采信。证据2、3、9、10、11、13是公安机关在办理案件过程中，客观记录案件承办过程及原告基本信息的内容，原告的异议是个人认识问题，无法律依据佐证，故对其异议理由，本院不予采信。被告提交的1至17号证据，证据间相互衔接，能够反映出被告办理案件的过程和原告多次非正常上访，多次被处罚的事实，本院依法予以采信。
另，原告还对以下问题有异议。
一、认为本案被告无管辖权。《公安机关办理行政案件程序规定》规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。移送违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”依照该规定，就算原告在进京上访中真的有什么违法行为的话，也应该由北京公安机关来处罚。被告对其认定的事实没有处罚权，违反了法定程序。根据行政处罚法第三条规定，被告的行政处罚行为无效。
二、认定原告违法的事实证据不足。《公安机关办理行政案件程序规定》规定，需要调查的案件事实包括违法嫌疑人的基本情况，违法行为是否存在，违法行为是否为违法嫌疑人实施，实施违法行为的时间、地点、后果及其他情节。对原告实施处罚，只有时间、地点，并没有情节、后果。被告认为只要到那个地点上访，就是违法行为。我国没有任何法律法规规定到中南海上访是违法行为。被告认为原告违反《信访条例》第十八条，现有的《信访条例》中没有界定正常上访与非正常上访的区别，非正常上访是地方政府为了维稳造出的概念，非正常上访在法律文本中不存在。被告提出原告违反《信访条例》第四十七条“违反本条例第十八条、二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育，经劝阻、批评、教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止。”未规定到中南海上访可以拘留。
被告反驳原告称，《信访条例》规定“信访采用走访形式的应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”行使信访权利必须遵守上述规定。北京中南海周边不是信访接待场所，原告董士娟多次到北京中南海周边上访，不听劝阻，被北京警方多次训诫后，依然到中南海周边上访，属于非正常上访，董士娟的行为扰乱了中南海周边的公共秩序。公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定对董士娟予以行政拘留事实清楚、证据确凿。
根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”原告董士娟的具体违法行为虽然发生在北京，但其居住地在本辖区贤文庄，所以该案由济南市公安局高新区分局管辖程序合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政处罚的种类不包括训诫，训诫不是行政处罚。济南市公安局高新区分局作为该案的唯一行政处罚机关作出行政处罚决定并无不当。
根据庭审质证和认证，本院确认以下事实。
原告董士娟为济南高新区贤文村村民，2002年12月20日与孙军登记结婚，2003年10月8日孙军的户口由外地迁至济南高新区贤文庄537号。因其丈夫孙军不能享受到贤文村村民的相关待遇，董士娟于2015年多次到北京中南海周边非正常上访，对此，北京市公安局西城分局对董士娟先后多次训诫，先后多次被带回。公安机关针对原告于2015年11月30日、12月4日到中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫的事实，作出了高新公（舜华）行罚决字[2015]00071号《行政处罚决定书》，处以原告十日行政拘留。原告不服，诉至本院。
本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。原告董士娟的居住地为济南高新区，故被告济南市公安局高新区分局对本案有管辖权。根据相关法律、法规，原告董士娟有申诉、控告的权利，但行使该权利必须到法律、法规规定的场所。北京中南海周边不是法定的信访场所。被告提交的证据能证明原告董士娟到中南海周边非正常上访，经公安机关多次训诫后，仍不改正，属于扰乱公共场所秩序情节较重的行为。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，被告作出了高新公（舜华）行罚决字[2015]00071号《行政处罚决定书》，处以原告十日行政拘留，适用法律正确。原告董士娟的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告董士娟的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由原告董士娟负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 马东升
人民陪审员 褚振荣
人民陪审员 师长利
二〇一六年五月三十一日
书 记 员 范 翠