浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行再17号
原审上诉人（一审原告）高天渊，男，1956年5月15日出生，汉族，住杭州市江干区。
委托代理人戚敏琴（系高天渊之妻），女，1956年3月8日出生，汉族，住址同上。
委托代理人徐利平，浙江五联律师事务所律师。
原审被上诉人（一审被告）杭州市住房保障和房产管理局（原杭州市房产管理局），住所地杭州市浣纱路248号。
法定代表人周先木，局长。
委托代理人郭振伟，该局工作人员。
委托代理人胡孝辉，浙江腾飞金鹰律师事务所律师。
原审被上诉人(一审第三人)杭州铁路及东站枢纽建设指挥部，住所地杭州市钱江路637号。
法定代表人郑翰献，总指挥。
委托代理人田丽，浙江腾飞金鹰律师事务所律师。
原审被上诉人(一审第三人)杭州市城东新城建设投资有限公司（原杭州市铁路投资有限公司），住所地杭州市江干区东宁路18号东站枢纽东广场A座。
法定代表人郭鲁军，董事长。
委托代理人田丽，浙江腾飞金鹰律师事务所律师。
原审上诉人高天渊诉杭州市住房保障和房产管理局（原杭州市房产管理局）拆迁行政裁决一案，杭州市中级人民法院于2013年5月27日作出（2013）浙杭行终字第77号行政判决。高天渊不服，向本院申请再审。本院于2017年2月22日裁定，由本院对本案进行再审。本院依法组成合议庭，于2017年7月21日公开开庭审理了本案。原审上诉人高天渊及委托代理人戚敏琴、浙江五联律师事务所徐利平律师，原审被上诉人杭州市住房保障和房产管理局（原杭州市房产管理局）的委托代理人郭振伟、浙江腾飞金鹰律师事务所胡孝辉律师，原审被上诉人杭州铁路及东站枢纽建设指挥部及原审被上诉人杭州市城东新城建设投资有限公司（原杭州市铁路投资有限公司）的共同委托代理人浙江腾飞金鹰律师事务所田丽律师到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。在庭审过程中，各方均同意调解，本院依法进行了调解，但因故调解未果。本案现已审理终结。
2009年3月20日，杭州市房产管理局作出杭房拆裁江字（2009）第07号拆迁纠纷裁决。依杭州铁路及东站枢纽建设指挥部之申请，就该指挥部与高天渊户的房屋拆迁补偿安置纠纷裁决如下：一、由杭州铁路及东站枢纽建设指挥部在规划的彭埠区块高层（小高层）公寓内安置房地块提供建筑面积不小于155.01平方米，价值不少于1408514元的安置房屋（期房）一套，另安置高层住宅增加原房屋建筑面积10%，增加的部分面积按成本价结算，进行产权调换。当事人双方应当结算被拆迁房屋和安置用房的差价，产权归高天渊户所有。二、由杭州铁路及东站枢纽建设指挥部按评估机构的评估结果向高天渊户支付房屋的装修及附属物的补偿费，搬家补助费等费用按相关政策规定予以支付。三、由杭州铁路及东站枢纽建设指挥部提供建南苑45幢5单元601室，建筑面积为66.01平方米的房屋一处，作为高天渊户的临时过渡用房。四、高天渊户必须在本裁决书送达之日起15日内搬迁腾空杭州市江干区明月桥路52号（原明月桥路18号）的房屋，交杭州铁路及东站枢纽建设指挥部处置。
原一审法院杭州市江干区人民法院经审理认定：位于江干区××××号，建筑面积为155.01平方米，混合结构的二层房屋，系高天渊依法领取房屋所有权证的房产。杭州铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市铁路投资有限公司因杭州铁路及东站枢纽彭埠单元居住配套公建项目建设需要，向杭州市房产管理局申领了杭房拆许字（2008）第039号房屋拆迁许可证，高天渊所有的上述房产在拆迁范围内。2009年2月25日，因杭州铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市铁路投资有限公司与高天渊就补偿安置事宜不能达成一致意见，故向杭州市房产管理局就高天渊所有的上述房产申请裁决，并提交了房屋拆迁许可证、房屋拆迁公告、拆迁方案和拆迁计划、高天渊户房屋权属资料、评估机构评估报告、安置方案和过渡用房证明等材料。杭州市房产管理局对杭州铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市铁路投资有限公司提交的材料进行了审查，认为杭州铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市铁路投资有限公司的裁决申请符合规定，于2009年2月26日对裁决申请予以受理。杭州市房产管理局受理后分别向双方发送了立案通知、协调会议通知、告知书等。2009年3月6日，杭州市房产管理局召开了调解会，并邀请了彭埠镇政府、彭埠社区代表等参加调解会，因高天渊缺席，故调解未果。2009年3月20日，杭州市房产管理局依据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条、《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十八条、第二十九条第一款和《杭州市城市房屋拆迁管理条例》第十八条、第二十九条第一款和《杭州市城市房屋拆迁管理条例》第二十三条、第二十六条、第三十条、第三十八条、第三十九条的规定，作出杭房拆裁江字（2009）第07号拆迁纠纷裁决书。高天渊对此不服，故向原审法院提起诉讼。
原一审法院认为，《城市房屋拆迁纠纷行政裁决工作规程》第二条规定，按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，因拆迁人与被拆迁人就搬迁期限、补偿方式、补偿标准以及搬迁过渡方式、过渡期限等原因达不成协议，当事人申请裁决的，适用本规程。第三条规定，市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。杭州市房产管理局作出杭房拆裁江字（2009）第07号拆迁纠纷裁决书，行政主体适格。杭州市房产管理局受理杭州铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市铁路投资有限公司拆迁纠纷裁决申请后，依照《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》规定，履行了立案、送达、调解等法定程序，终因双方补偿安置分歧而未能签订房屋拆迁补偿安置协议。2009年3月20日，杭州市房产管理局依据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条、《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第二十三条、第二十六条、第三十条、第三十八条、第三十九条的规定，作出杭房拆裁江字（2009）第07号拆迁纠纷裁决书，符合规定，并无不当。综上，高天渊要求撤销杭州市房产管理局杭房拆裁江字（2009）第07号拆迁纠纷裁决书，其理由不成立，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回高天渊的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由高天渊负担。
原二审法院杭州市中级人民法院经审查，对一审法院查明的事实予以确认。同时指出：向杭州市房产管理局申请裁决的是杭州铁路及东站枢纽建设指挥部，原审判决将申请人认定为杭州铁路及东站枢纽建设指挥部与杭州市铁路投资有限公司存在不当，予以指正。
原二审法院认为，《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款规定“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出”。据此，在拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议且拆迁人提出申请的情况下，杭州市房产管理局具有作出被诉拆迁裁决的职权依据。杭州市房产管理局在受理裁决申请后，组织双方当事人参加拆迁纠纷调解裁决会议，协调会前，立案通知、协调会议通知等已送达给双方当事人，上诉人未参加会议，杭州市房产管理局作出被诉裁决，程序合法。杭州市房产管理局依照相关事实依据及法律规定，作出被诉裁决，并无不当。上诉人提出的还有350平方米营业用房应予确认的上诉理由缺乏事实和法律依据，不予采纳。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人高天渊负担。
高天渊申请再审称：1.拆迁人主体和拆迁许可证确定的不一致。拆迁许可证确定了两个拆迁人，即杭州市城东新城建设投资有限公司和杭州铁路及东站枢纽建设指挥部，也就是说拆迁许可证认为二者合作才能完成拆迁任务，而拆迁裁决只确定杭州铁路及东站枢纽建设指挥部为拆迁人。如果是这样，一审判决就不应该追加非当事人参加诉讼，而一审认为拆迁裁决合法，却追加杭州市城东新城建设投资有限公司为第三人，自相矛盾。2.程序严重违法。再审申请人在被申请人作出裁决前已经就案涉许可证提出复议申请，对此再审被申请人知情，且再审申请人提出过中止裁决申请。而被申请人未中止不符合《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第12条的规定。3.裁决内容不合法。（1）未列入土地使用权补偿金。《土地管理法》第58条第2款、《城市房地产管理法》第20条以及《国家标准房地产估价规范GB/T50291-1999》第6.6.6条都有关于对土地使用权补偿的规定。本案拆迁人拆迁房屋是为了取得土地使用权，二申请人主要失去的也是土地使用权，二被申请人不评估土地使用权和仅评估房屋价值，是本末倒置。（2）裁决认定再审申请人房屋建筑面积155.01平方米，未将350平方米营业用房计入，而这些营业用房都是合法建筑，建造都有着历史原因，也没有被任何部门认定为违章建筑。（3）裁决第二项过于笼统且没有法律依据。裁决应该具体、明确，足以解决拆迁纠纷。被申请人如此裁决背离了设立裁决制度的核心目的，使本案纠纷无法得到解决。而遗留纠纷，人民法院也无权直接受理，主管部门也没有法律依据进行第二次裁决。（4）裁决确定的66.01平方米过度用房没有法律依据且不合情理。由于裁决书确定的安置用房是期房，因此必须有一定的过渡期限。再审被申请人没有理由因为拆迁行为，要求申请人从500多平方米的房屋，搬入66.01平方米的房屋，降低了原来的生活水平。综上，请求撤销原一、二审判决，撤销被诉拆迁裁决。
杭州市住房保障和房产管理局答辩称：1.一、二审认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。拆迁人因“杭州铁路东站枢纽地区彭埠单元居住配套公建”工程项目建设需要，经批准领取杭房拆许字（2008）第039号房屋拆迁许可证，在江干区明月桥路一带进行房屋拆迁，再审申请人的房屋在拆迁范围内。拆迁人与被拆迁人多次协商，对拆迁补偿安置事宜无法达成一致后，拆迁人向答辩人申请裁决，并提交了房屋拆迁许可证、房屋拆迁公告、拆迁计划和拆迁方案、高天渊户房屋权属资料、评估机构评估报告、安置方案和过渡用房证明等资料。答辩人对资料进行了审查，认为符合《城市房屋拆迁管理条例》第十六条、《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十八条和《杭州市城市房屋拆迁管理条例》第二十二条的规定，对拆迁人的裁决申请予以受理，并向拆迁人和再审申请人送达了《立案通知》、《协调会议通知》、《告知书》等材料。为解决纠纷，答辩人于2009年3月6日上午召开调解会，并邀请了彭埠镇政府彭埠社区代表参加，因高天渊缺席而调解未果。2009年3月20日陈述人依据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条、《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十八条、第二十九条第一款以及《杭州市城市房屋拆迁管理条例》第二十三条、二十六条、三十条、三十八条、三十九条的规定，依法作出杭房拆裁江字（2009）第07号《杭州市房产管理局拆迁纠纷裁决书》。2.再审申请人的申请理由不成立。（1）再审申请人针对案涉许可证的行政复议并非是《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第12条规定需要中止裁决的事项，故再审申请人要求中止的理由不成立。（2）裁决第二项内容明确、具体，具有可操作性。请求依法驳回高天渊的再审申请。
杭州铁路及东站枢纽建设指挥部及杭州市城东新城建设投资有限公司的答辩意见与杭州市住房保障和房产管理局一致。
再审庭审中，各方当事人围绕被诉拆迁纠纷裁决认定事实是否清楚、程序是否合法等审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原一、二审法院认定的事实，本院予以确认。本院另查明，杭州铁路东站枢纽工程彭埠社区征迁指挥部在案涉拆迁过程中的2008年10月8日发布了《告住户书》，其中“拆迁补偿安置方式-
产权调换”项载明“有土地证的房屋，按土地证上附图所记载的土地范围内的房屋建筑面积为准；经镇政府批准建造的房屋，以批地建房批准的房屋建筑面积为准”。本院再查明，2013年5月16日，杭州市江干区城市管理行政执法局作出江城法罚字[2013]第0018号《行政处罚决定书》，认定高天渊户位于江干区××××号的房屋，除杭房权证江正字第××号房屋所有权证记载的建筑面积155.01平方米建筑外，其余建筑均系未经规划行政主管部门行政许可建造的违法建筑物。2018年2月24日，本院作出（2017）浙行再18号行政判决，以该处罚决定认定事实不清、适用法律错误等为由，判决撤销了杭州市江干区城市管理行政执法局作出的江城法罚字[2013]第0018号行政处罚决定。
本院认为：行政机关在作出事关当事人权益的行政行为时，应当依法履行全面审慎合理的调查职责，妥善考虑当事人的信赖利益保护，同时兼顾行政行为的合理性。本案中，虽然高天渊户位于江干区××××号的房屋，依法领取房屋所有权证的房产建筑面积为155.01平方米，但杭州市住房保障和房产管理局（原杭州市房产管理局）未认真调查高天渊户是否还存在其他符合《告住户书》等拆迁补偿安置政策的房屋建筑面积，导致作出的被诉拆迁纠纷裁决认定事实不清，并可能损害当事人的合法权益及信赖利益，故依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条之规定，判决如下：
一、撤销杭州市江干区人民法院作出的（2009）杭江行初字第18号行政判决；
二、撤销杭州市中级人民法院作出的（2013）浙杭行终字第77号行政判决；
三、撤销杭州市住房保障和房产管理局（原杭州市房产管理局）于2009年3月20日作出的杭房拆裁江字（2009）第07号拆迁纠纷裁决。
四、责令杭州市住房保障和房产管理局在合理期限内重新作出房屋拆迁纠纷裁决。
一、二审案件受理费各50元，合计100元，均由杭州市住房保障和房产管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 马国贤
审判员 戴文波
审判员 楼缙东
二〇一八年二月二十六日
书记员 王笑亮