浙江省湖州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙05行终91号
上诉人（原审原告）陈联富等12人（名单附后）。
诉讼代表人陈联富，男，1951年7月12日出生，汉族，住安吉县。
诉讼代表人黄明强，男，1969年8月16日出生，汉族，住安吉县。
诉讼代表人黄尚福，男，1949年12月24日出生，汉族，住安吉县。
诉讼代表人方惠民，男，1954年10月21日出生，汉族，住安吉县。
诉讼代表人郑毛生，男，1948年1月28日出生，汉族，住安吉县。
12位上诉人的共同委托代理人袁裕来，浙江之星律师事务所律师。
12位上诉人的共同委托代理人冯英飞，浙江之星律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）湖州市公安消防支队，住所地湖州市经济技术开发区三环北路****号。
法定代表人王雄雄，该支队政治委员。
出庭应诉负责人马振波，该支队副支队长。
委托代理人李平，该支队工作人员。
委托代理人叶欣，浙江广诚律师事务所律师。
原审第三人安吉九州房地产开发有限公司，住所地安吉县九州昌硕广场6号楼。
法定代表人吴健红，该公司董事长。
委托代理人黄立科，浙江振源律师事务所律师。
上诉人陈联富等12人诉被上诉人湖州市公安消防支队（以下简称：消防支队）、原审第三人安吉九州房地产开发有限公司（以下简称：安吉九州公司）消防行政许可一案，德清县人民法院于2017年8月18日作出（2015）湖德行初字第59号行政判决，陈联富等12人不服，向本院提起上诉。本院于2017年10月10日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年11月22日第一次公开开庭，因上诉人陈联富等12人对审判人员提出回避申请，庭审活动中止。2017年12月22日第二次公开开庭，上诉人陈联富、江德根、黄明勇、方金根、周文娥、黄明强、吴彩芳、黄明松、毛夏华及共同委托代理人袁裕来，被上诉人出庭应诉负责人马振波及委托代理人李平、叶欣，原审第三人的委托代理人黄立科到庭参加诉讼。2018年3月9日第三次公开开庭，上诉人陈联富、黄明勇、方惠民、郑毛生、江德根及共同委托代理人袁裕来，被上诉人出庭应诉负责人马振波及委托代理人李平、叶欣到庭参加诉讼，原审第三人经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，不影响本案审理。经浙江省高级人民法院批准，本案审理期限延长至2018年4月10日。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：2014年5月14日，被告消防支队受理第三人安吉九州公司申报的九州昌硕广场消防验收申请，申请验收建设工程位于安吉地铺镇2008-16号地块九州昌硕广场南区6-10#楼、12-15#楼及3号地下车库及6#号楼局部内装修。2014年5月19日，消防支队经审查资料、现场检查和功能测试，作出《建设工程消防验收意见书》（以下简称：《意见书》），综合评定该工程消防验收合格。原告陈联富等及毛夏华不服该行政许可，分别于2015年1月27日、2月3日向湖州市人民政府提起行政复议，2015年3月30日、4月2日湖州市人民政府作出湖政复决字（2015）6、13号《行政复议决定》，决定维持。原告不服，诉至该院。另查明，原告要求撤销安吉县规划局核发的建字第330523201111012号建设工程规划许可证一案，湖州市中级人民法院作出（2017）浙05行终43号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持驳回起诉原裁定。
原审法院认为，一、根据《中华人民行政许可法》第二条规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。《中华人民共和国消防法》第十一条规定，国务院公安部门规定的大型的人员密集场所和其他特殊建设工程，建设单位应当将消防设计文件报送公安机关消防机构审核。该法第十三条规定，按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，依照下列规定进行消防验收、备案：（一）本法第十一条规定的建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防验收。《建设工程消防监督管理规定》（2009年修订）第四条第一款规定，除省、自治区人民政府公安机关消防机构外，县级以上地方人民政府公安机关消防机构承担辖区建设工程的消防设计审核、消防验收和备案抽查工作。具体分工由省级公安机关消防机构确定，并报公安部消防局备案。浙江省公安厅消防局《关于建设工程消防监督管理工作分工和备案抽查有关事项的通知》（浙公消[2009]70号）规定，建设工程消防设计审核、消防验收工作由各市公安局消防支队承担。《建设工程消防监督管理规定》（2009年修订）第十三条规定，对具有下列情形之一的人员密集场所，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防设计审核，并在建设工程竣工后向出具消防设计审核意见的公安机关消防机构申请消防验收：（三）建筑总面积大于一万平方米的宾馆、饭店、商场、市场；第十四条规定，对具有下列情形之一的特殊建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防设计审核，并在建设工程竣工后向出具消防审结审核意见�公安机关消防机构申请消防验收：（一）设有本规定第十三条所列的人员密集场所的建设工程；（三)本条第一项、第二项规定以外的单体建筑面积大于四万平方米或者建筑高度超过五十米的其他公共建筑。案涉九州昌硕广场属于建筑总面积大于10000平方米的商场，设有大型人员密集场所的建设工程以及建筑高度超过50米的公共建筑，故本案被告消防支队对第三人安吉九州公司申请的案涉建设工程进行消防验收具有法定职权。二、被告消防支队作出《意见书》证据是否确凿。1、《建设工程消防监督管理规定》（2009年修订）第二十一条规定，建设单位申请消防验收应当提供下列材料：（一）建设工程消防验收申报表；（二）工程竣工验收报告；（三）消防产品质量合格证明文件；（四）有防火性能要求的建筑构件、建筑材料、室内装修装饰材料符合国家标准或者行业�准的证明文件、出厂合格证；（五）消防设施、电气防火技术检测合格证明文件；（六）施工、工程监理、检测单位的合法身份证明和资质等级证明文件；（七）其他依法需要提供的材料。本案中建设单位即第三人九州公司提供的材料符合规定。2、《中华人民共和国行政许可法》第三十四条的规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。《建设工程消防监督管理规定》（2009年修订）第二十三条第一款规定，公安机关消防机构对申报消防验收的建设工程，应当依照建设工程消防验收评定标准对已经消防设计审核合格的内容组织消防验收。根据对被告提交的消防验收文件审查，被告已按照法定要求对案涉建设工程进行验收。3、《建设工程消防监督管理规定》（2009年修订）第二十三条第二款规定，对综合评定结论为合格的建设工程，公安机关消防机构应当出具消防验收合格意见。本案被告经过评定，认为案涉建设工程合格，遂作出验收合格意见证据确凿。综上，被告消防支队作出《意见书》实体审查符合法律规定。三、被告消防支队作出案涉许可决定程序是否合法。《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。《建设工程消防监督管理规定》（2009年修订）第二十二条规定，公安机关消防机构应当自受理消防验收申请之日起二十日内组织消防验收，并出具消防验收意见。本案被告消防支队受理第三人安吉九州公司申请后，进行了审查在法律规定的期限内作出许可决定，并进行送达，程序符合法定规定。四、被告消防支队作出案涉许可决定适用法律法规是否正确。被告消防支队依据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国消防法》及《建设工程消防监督管理规定》（2009年修订）的规定作出案涉《意见书》，适用法律法规正确。综上，被告消防支队作出的《意见书》证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。原告要求撤销的请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告毛夏华等12人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告毛夏华等12人负担。
上诉人陈联富等12人上诉称，被上诉人作出的湖公消验字［2014］第0025号《意见书》主要证据不足、适用法律错误，依法应予撤销。原判认定事实不清、适用法律错误。一、涉案消防验收意见书没有包括11#楼的内容，但是建筑消防设施检测报告（证据4）包括了11#楼，不知道是11#楼经过检测不合格，还是没有检测。上诉人认为，不管哪种情况，都证明涉案消防验收不合格，因为“昌硕广场”尤其是南区的消防应该是一个整体，不能分别验收。需要说明的是，在消防设计审核阶段，11#楼是单独审核的，既没有科学性也违背了常识。二、审核意见书包括了“6#楼局部内装修建设工程”，但建筑消防设施检测报告（证据4）和建设工程消防验收申报表（证据2）都没有6#楼局部内装修建设工程的内容。三、“昌硕广场”整个项目的防火、起火、灭火还是着火后的逃生，都是不可分割的整体，并非如设计说明书“分别设置集中消防水池及消防水泵”就能解决，被上诉人将涉案项目分成南区、北区分别进行消防验收，既违背常识又没有事实依据。譬如，6#楼北侧、7#北楼北侧、8#楼北侧为登高点，三幢楼均属南区，但北侧消防施救、消防救援通道涉及涉案北�。再譬如，“昌硕广场”如果发生火灾，北区南侧与南区北侧只有一条进入南区的生命救援通道。四、原审法院不仅未考虑南区、北区消防的一体性，而且以北区建设工程的消防审核和上诉人没有利害关系为由驳回上诉人的起诉，实际上就等于放弃了对整个建设工程消防审核行为有效的司法审查，给涉案项目的消防留下了很大的隐患。事实上，被上诉人提供证据中根本没有南区的建设工程消防竣工验收总图。请求，一、撤销德清县人民法院（2015）湖德行初字第61号行政判决；二、撤销被上诉人作出的湖公消验字［2014］第0025号《意见书》。
被上诉人消防支队答辩称，一、上诉人的上诉理由不能成立。1、湖公消验字（2014）第0025号《意见书》对昌硕广场南区6-10#、12-15#楼、3号地下车库土建及6#楼局部内装修建设工程进行了消防验收，不包括对11#楼的消防验收。昌硕广场11#单独进行验收，验收文号为湖公消验字（2014）第0034号。对11#楼单独验收并不违反法律法规规定，上诉人认为单独验收即证明消防验收不合格的观点没有任何事实和法律依据。2、建筑消防设施检测报告是对建筑消防设施检测作出的报告，其中建筑消防设施是指火灾自动报警及联动控制系统、自动喷火灭火系统、消水栓给水系统、机械防排烟系统等等，出具的建筑消防设施检测报告已经包含6#楼局部装修区域。3、关于上诉人对案涉项目分为南区、北区分别进行消防审核的异议。所谓南北分区的称呼，是根据规划部门的规划许可文件来对其区域内的建筑平面和消防设施等设计消防技术标准的部门进行消防技术审查，具体可详见一审中所提供的相应的电子图纸。上诉人所提出的水池、水泵、通道等，在一审�提交的证据中都有相关资料，所有消防设施均按照国家技术标准设置。上诉人所提出的异议没有任何依据。二、被上诉人对案涉建设工程的消防验收具有法定审核权。根据《中华人民共和国行政许可法》第二条、《中华人民共和国消防法》第十一条、《建设工程消防监督管理规定》（2009年修订）第四条第一款、第十三条的规定，以及浙江省公安厅消防局《关于建设工程消防监督管理工作分工和备案抽查有关事项的通知》（浙公消［2009］70号）规定，建设工程消防设计审核、消防验收由各市公安局消防支队承担。《建设工程消防监督管理规定》（2009年修订）第十三条第（三项）、第十四条第（一）、（三）的规定。湖公消验［2014］第0015号《意见书》中涉及的建筑属于国务院公安部门规定的大型的人员密集场所和其他特殊建设工程，被上诉人作为市级公安机关消防�构，根据建设单位的申请，依据法定职权对该建设工程作出消防验收行政许可决定，依法实施消防监督管理，依据和实施主体正确，符合规定。三、行政行为的作出证据确凿。根据《建设工程消防监督管理规定》（2009年修订）第二十一条、第二十三条，《中华人民共和国行政许可法》第三十四条的规定，原审第三人提供的材料符合规定，被上诉人经过评定，认为案涉建设工程合格，遂作出验收合格意见证据确凿。四、行政行为程序合法。2014年5月8日，原审第三人向被上诉人申报了九州昌硕广场南区6-10#、12-15#楼、3号地下车库土建及6#楼局部内装修建设工程的消防验收，制作了《意见书》（湖公消验［2014］第0025号），并依法向原审第三人进行了送达。该消防验收行政许可的申请主体、受理程序、办理期限符合法律规定。五、适用法律法规正确。被上诉人作出该行政行为适用的法律法规及其他规范性文件有：《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国消防法》、《建设工程消防监督管理规定》（2009年修订）、浙江省公安厅消防局《关于建设工程消防监督管理工作分工和备案抽查有关事项的通知》，适用法律法规正确。综上所述，湖公消验［2014］第0025号《意见书》程序合法、审查全面、结论正确，被上诉人对该行政行为有法定职权且适用法律法规正确。上诉人要求撤销原判决的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
原审第三人安吉九州公司答辩称，一、本案所涉的《意见书》验收之前，原审第三人向被上诉人递交了申报表以及相应的材料，原审第三人提交的手续和材料是符合法律规定的。二、被上诉人验收的行政行为是合法的，行政行为认定的事实清楚、程序合法，适用法律正确。请求法院维持一审判决。
二审期间，上诉人对被上诉人一审提交的证据10平面图光盘中“电气施工图消防说明14张图纸中序号1-5、14”提出异议，认为上述图纸表述“本工程绘于浙江省杭州市下沙经济区，本工程为下沙61号地块住宅项目”，证明被上诉人提供图纸有误。被上诉人针对上诉人提出的新的质证意见，向本院提交三份证据材料：1、浙江大学建筑设计研究院有限公司出具的情况说明，2、被上诉人出具的情况说明，3、电气施工图设计说明共19页图纸，上述三份证据材料用来证明一审证据10系被上诉人请求设计单位提供原始消防设计图纸的电子版（光盘），设计单位在提供光盘时存在误放，并非系被上诉人作出涉案行政行为的依据。经质证，上诉人认�被上诉人二审提供的三份证据材料不符合法律规定，对三性均有异议。原审第三人对被上诉人提交的三份证据材料三性均无异议。本院认为，被上诉人二审提交的三份证据材料能够反映在作出涉案消防许可时的情况以及一审中提交证据有误的具体情况，本院予以认定。上诉人与被上诉人对于已生效的德清县人民法院作出的（2016）浙0521行初2号认定的事实无异议，本院经审查认为，该生效判决认定的事实可以作为本案定案的依据。上诉人黄尚福于2018年1月29日向本院申请撤回对本案的起诉。
二审庭审中，各方当事人围绕着被上诉人作出的湖公消验字［2014］第0025号《意见书》事实认定是否清楚，适用法律是否正确以及程序是否合法进行了辩论。本院对一审认定的基本事实予以确认。
二审经审理查明，德清县人民法院（2016）浙0521行初2号生效判决中认定：原告陈联富等12人系安吉县递铺镇上郎社区居民，均为递铺镇2008-16（上郎）地块项目的被拆迁户，其中方金根与周文娥为1户，黄明强与吴彩芳为1户。2008年10月，除黄尚福之外的涉案11人分别与安吉县城市建设发展总公司签订《中心区旧城改造模拟拆迁货币补偿协议》，约定房屋拆迁事项及货币补偿金额。而黄尚福于2011年3月12日与安吉县城市建设发展总公司签订《房屋拆迁产权调换协议》，选择涉案中心区块回迁房安置。2008年9月18日，安吉县城市建设发展总公司与安吉县上郎股份经济合作社签订《协议书》，双方就上郎社区农户拆迁后的生活出路问题（商铺）协商约定：“2、甲方（安吉县城市建设发展总公司）提供商铺的分配对象范围：本次中心区块拆迁范围内签订到东城花园安置协议、选择货�或回迁房安置的农户。4、甲方根据中心区块的总体规划和修建性详细规划，提供位于中心区块的一、二两层的商铺……”2008年9月28日，双方又签订《补充协议书》，对交付商铺及交清房款等权利义务作了补充约定。2015年1月，安吉县城市建设发展有限公司（原安吉县城市建设发展总公司）与安吉县上郎股份经济合作社、安吉景欣房地产开发有限公司签订《补充协议书（二）》，其中明确载明：“……在2009年已经异地置换11户，面积为1180平方米，剩余7420平方米（77户）在中心区块安置商铺，但因具体位置等事项甲方（安吉县城市建设发展有限公司）、乙方（安吉县上郎股份经济合作社）双方存在争议。经安吉县政法委及昌硕街道办事处调解，各方同意部分商铺安置在九州昌硕广场（29户），部分商铺与甲方、丙方（安吉景欣房地产开发有限公司）异地置换到昌硕街道玉华路（共38户……）”该协议对同意安置到昌硕街道玉华路的38户被拆迁户达成异地调换安置约定，且38户代表均有签字同意。2015年1月9日，安吉县城市建设发展有限公司（原安吉县城市建设发展总公司）与安吉县上郎股份经济合作社签订《补充协议书（三）》，该协议对同意安置到九州昌硕广场的29户被拆迁户达成安置方案的约定，且29户代表有签字同意。另《补充协议书（二）》附件《中心区块解决生活出路商铺户总名单》中明确记载有原告陈联富等12人（共10户），但原告陈联富等12人（共10户）并未选择在《补充协议书（二）》、《补充协议书》（三）》中进行异地调换安置。
另查明，被上诉人作出的湖�消验字［2014］第0025号《意见书》，验收项目包括6#商业娱乐区及商务办公建筑面积39635.24平方米；7#住宅及大空间商业群房建筑面积27788.10平方米；8#住宅楼建筑面积23287.16平方米；9#住宅楼建筑面积6953.83平方米；10#住宅楼建筑面积5384平方米；12、13#楼建筑面积15891.88平方米；14、15#建筑面积11811.71平方米；3号地下汽车库建筑面积32868.97平方米。本次装修验收区域为6#楼一层6-A轴至6-F轴局部，装修面积840平方米。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条的规定，“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”本案审理过程中，上诉人黄尚福以与安吉县人民政府昌硕街道达成和解协议为由�向本院申请撤回对本案的上诉及起诉。本院认为，上诉人黄尚福提出撤诉申请符合法律规定，予以准许。
《中华人民共和国消防法》第十三条，“按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，依照下列规定进行消防验收、备案：（一）本法第十一条规定的建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防验收；（二）其他建设工程，建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查。依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。”《建设工程消防监督管理规定》（2009年修订）第二十一条规定，“建设单位申请消防验收应当提供下列材料�（一）建设工程消防验收申报表；（二）工程竣工验收报告；（三）消防产品质量合格证明文件；（四）有防火性能要求的建筑构件、建筑材料、室内装修装饰材料符合国家标准或者行业标准的证明文件、出厂合格证；（五）消防设施、电气防火技术检测合格证明文件；（六）施工、工程监理、检测单位的合法身份证明和资质等级证明文件；（七）其他依法需要提供的材料。”第二十三条第一款规定，“公安机关消防机构对申报消防验收的建设工程，应当依照建设工程消防验收评定标准对已经消防设计审核合格的内容组织消防验收。”本案中，被上诉人根据原审第三人提交的消防验收审核相关材料，依法进行审查，并作出涉案消防验收意见书符合法律规定。另，行政机关应当根据法律规定正确履行举证义务，被上诉人在一审举证过程中因证据过多要求涉案工程设计单位提供消防设计图纸电子版（光盘），但被上诉人仍有义务审慎审查相关证据材料，排除误放情况后再向法院提交，综合考量涉案消防许可作出时相关证据确凿、事实认定清楚，且涉案消防许可涉及公共利益，本院对被上诉人在举证过程中存在不严谨的误放问题予以指正。综上，涉案《意见书》的作出事实认定清楚、适用法律正确，程序合法，依法予以维持。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、准予上诉人黄尚福撤回对本案的上诉起诉；
二、驳回陈联富等11人上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由陈联富等11人共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 何育红
审判员 赵 龙
审判员 许婷婷
二〇一八年四月四日
书记员 凌烈妮
附上诉人名单：
上诉人（原审原告）陈联富，男，1951年7月12日出生，汉族，住安吉县递铺镇上郎社区第五自然村19号。
上诉人（原审原告）黄明强，男，1969年8月16日出生，汉族，住安吉县递铺镇上郎社区第三自然村13号。
上诉人�原审原告）黄明勇，男，1970年12月23日出生，汉族，住安吉县递铺镇上郎社区第三自然村11号。
上诉人（原审原告）方金根，男，1963年2月10日出生，汉族，住安吉县递铺镇上郎社区第三自然村20号。
上诉人（原审原告）周文娥，女，1962年11月26日出生，汉族，住安吉县递铺镇上郎社区第三自然村20号。
上诉人（原审原告）郑毛生，男，1948年1月28日出生，汉族，住安吉县递铺镇上郎社区第五自然村9号。
上诉人（原审原告）方惠民，男，1954年10月21日出生，汉族，住安吉县递铺镇上郎社区第三自然村21号。
上诉人（原审原告）黄尚福，男，1949年12月24日出生，汉族，住安吉县递铺镇上郎社区第�自然村9号。
上诉人（原审原告）江德根，男，1957年12月13日出生，汉族，住安吉县递铺镇上郎社区第二自然村27号。
上诉人（原审原告）吴彩芳，女，1970年3月19日出生，汉族，住安吉县递铺镇上郎社区第三自然村13号。
上诉人（原审原告）黄明松，男，1967年11月11日出生，汉族，住安吉县递铺镇上郎社区第三自然村12号。
上诉人（原审原告）毛夏华，男，1968年7月28日出生，汉族，住安吉县递铺镇上郎社区第五自然村13号。
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