湖南省临湘市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）临行初字第2号
原告临湘市桥东办事处五里村谭家组，住所地五里村谭家组。
诉讼代表人张叙良，男，汉族，住临湘市。
委托代理人万和平，男，汉族，住临湘市。
原告临湘市桥东办事处五里村陈家组，住所地五里村陈家组。
诉讼代表人陈飞鹏，男，汉族，住临湘市。
委托代理人陈辛丑，男，汉族，住临湘市。
上列二原告共同委托代理人陈涌，湖南嘉华律师事务所律师。
被告临湘市人民政府，住所地临湘市西正街。
法定代表人王灿，政府代市长。
委托代理人周红宇，男，汉族，住临湘市。
委托代理人王安进，临湘市人民政府法律顾问。
第三人临湘市五里乡鸿鹤岭林场，住所地临湘市五里乡鸿鹤岭。
法定代表人方敦全，该场场长。
委托代理人方光明，男，汉族，住临湘市。
原告临湘市桥东办事处五里村谭家组、陈家组不服被告临湘市人民政府、第三人临湘市五里乡鸿鹤岭林场土地管理行政确认案，于2015年2月2日向本院提起诉讼。本院受理后，被告临湘市人民政府在法定期限内递交了作出具体行政行为的证据和依据。本院依法组成合议庭，于3月25日公开开庭进行了审理。原告谭家组的诉讼代表人张叙良、委托代理人万和平，陈家组的委托代理人陈辛丑，二原告的共同委托代理人陈涌，被告临湘市人民政府的委托代理人周红宇、王安进，第三人鸿鹤岭林场法定代表人方敦全、委托代理人方光明，到庭参加了诉讼。2015年4月30日，湖南省高级人民法院批复本院，同意延长本案审理期限三个月。本案现已审理终结。
2010年3月19日，第三人临湘市五里乡鸿鹤岭林场（以下简称鸿鹤岭林场）向被告临湘市人民政府提出林地林权登记申请。被告临湘市人民政府经过审查、公示后，以1981年9月30日向鸿鹤岭林场颁发的编号为№0036的《临湘县山林所有证》为依据，于2012年11月5日向鸿鹤岭林场颁发了《中华人民共和国林权证》，编号为林证字（2012）第430901879688号，其中小地名为谭家冲的范围内72.8亩登记在编号为0430682200401JDSYMSY00004登记表中（登记表顺序号№2），小地名为红鹤岭（笔误，应为鸿鹤岭）范围内的1080亩登记在编号为0430682200401JDSYMSY00005登记表中（登记表顺序号№3）。
原告临湘市桥东办事处五里村谭家组（以下简称谭家组）、临湘市桥东办事处五里村陈家组（以下简称陈家组）诉称，№2、№3登记表中的林地位于鸿鹤岭北坡的项家冲、谭家冲、石板冲。自上世纪50年起，此两处山林就属谭家组、陈家组（原临湘县五里公社五里大队）。70年代，林地被无偿平调给鸿鹤岭林场。1981年“林业三定”时期，原临湘县将林地权属确权给鸿鹤岭林场。1987年由于五里乡、城关镇行政区划调整，五里乡五里村十个村民小组（包括谭家组、陈家组）划归城关镇管辖，谭家组、陈家组由此脱离五里乡，属谭家组、陈家组的林地没有依法返还。
自2009年临湘市实施集体林权制度改革以来，原告多次向被告及相关部门提交了要求处理林地争议的报告，但被告一直没有依法进行处理。中共中央、国务院林改意见，省、市林改实施意见均规定，对权属有争议的林地、林木，要依法调处，纠纷解决后再落实经营主体，申请发证。
综上所述，被告向第三人颁发林权证没有事实依据，程序违法，违背中央政策，应当予以撤销，并请求判定确认该山林归两原告集体所有。
原告提供了以下证据：1.五里村委会出具的证明；2.张叙良和陈飞鹏的身份证复印件，拟证明原告负责人的身份及原告诉讼主体资格；3.0430682200401JDSYMSY00005号林权证；4.山林权证的林地范围卫星图；5.临湘市人民政府办公室收文（信）处理呈阅表；6.关于申请办理五里牌鸿鹤岭林场石板坡、谭家冲林权证的请求报告，拟证明：（1）被告就争议的石板冲、谭家冲1180亩林地发证给了第三人临湘市五里乡鸿鹤岭林场，作出了具体行政行为；（2）被告林权登记发证前，原告就林地权属争议提出了处理报告，被告予以受理并安排相关部门处理；（3）2012年9月28日，第三人上级主管单位五里牌乡政府捏造事实，被告原法定代表人违反法定程序错误批示“请按现行行政区划予以发证”；（4）被告直接向第三人颁发山林权证，既无事实和法律依据，也违反法定程序；7.三位证人出庭提供的证词，拟证明争议林地50年代就属原告所有。
被告临湘市人民政府辩称，被告2012年换发给第三人的02号、03号林权证事实清楚，证据确实，发证程序合法。1981年“林业三定”时，原临湘县政府核发给鸿鹤岭林场的山林所有证0036号包括了该争议地，1987年区划调整时，山地权属关系不变，一直由第三人管理至今。鸿鹤岭林场是1958年划定成立的。1981年的0036号证范围包括项家冲1152亩、青山坡576亩、黄金坑487亩，共2215亩。1987年区划调整时，面积扩大到3031亩。原告所称的项家冲等1180亩（实际是1152亩）林地上世纪50年代土地改革及四固定时期确定给原告所有，系70年代无偿平调给鸿鹤岭林场，没有文字依据，不能将祖坟和砍柴作为确定权属的依据。原告的第二项诉讼请求属行政机关的法定职权，请求人民法院判决于法无据。请求人民法院维持被告的行政行为，驳回原告的诉讼请求。
被告临湘市人民政府提供了以下证据、依据：1.1981年山林所有权证0036号，拟证明1981年林权发证时，县政府根据林场管辖范围将争议地项家冲1152亩核发给了鸿鹤岭林场；2.争议林地红线图，拟证明争议山林的位置，即0036号证中项家冲1152亩的位置；3.行政区域调整文件，拟证明原五里乡五里村的十个村民小组划归城关镇管辖，1981年已确权给鸿鹤岭林场的山地权属不变；4.换发的03号山林权证，拟证明争议地1152亩中的1080亩换发给了鸿鹤岭林场。5.03号证林地林权登记申请表，拟证明03号证换发的依据是1981年0036号山林所有权旧证，换发依据充分；6.03号证地形图，拟证明03号证的四至范围在0036号证中的项家冲1152亩之内；7.换发的02号山林权证，拟证明争议地1152亩中的72亩换发给了鸿鹤岭林场；8.02号证林地林权登记申请表，拟证明02号证换发的依据是1981年0036号山林所有权旧证，换发依据充分；9.02号证地形图，拟证明02号证的四至范围在0036号证的项家冲1152亩之内，与03号证一起正好与争议地0036号证中的项家冲1152亩重叠；10.林地林权登记申请表，拟证明第三人申请换发证前进行了公示，换发证程序合法；11.方光明调查笔录，拟证明鸿鹤岭林场是1958年成立，争议林地是1958年一次性划归林场，原告没有山权分成；12.万和平调查笔录，拟证明争议山没有土改证、四固定证明和林业三定证明，没有用地协议，没有山权分成，石板冲200-300亩山林是57、58年平调的，项家冲、谭家冲是70年、71年造的林；13.刘其松调查笔录，拟证明鸿鹤岭林场是1958年筹建的，1960年转为国营林场；14.国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》《湖南省集体林权制度改革政策问答》《湖南省林地林权登记换发证实施办法》节选。
第三人鸿鹤岭林场述称，第一、林场有图纸依据，表明在建林场时，原告所指的两处林地就已划过来，而不是原告所称的70年代平调的；第二、原告认为有争议的山林在1981年定权发证时已经确权给鸿鹤岭林场；第三、1987年行政区划调整时已经确认林场山林权属关系不变；第四、这次发证与1981年保持一致。请求维持发证的效力。
第三人鸿鹤岭林场提供了以下证据：1.《临湘县鸿鹤岭杉木林基地图》，拟证明陈家组、谭家组两组争议林地于1958年已纳入鸿鹤岭林场范围；2.临湘县政府1981年所发编号为0036号的山林所有权证，拟证明争议林地权属属五里公社鸿鹤岭林场；3.临湘县人民政府1987年168号文件，拟证明1987年行政区划调整时，临湘县人民政府确认鸿鹤岭林场林地权属关系不变；4.临湘市人民政府2012年所发编号为430901879688的林权证，拟证明根据文件规定，换发新证，新证与原证一致。
经庭审质证以及庭审后对有关证据原件的核实，原告对被告证据的质证意见是：1.第0036号证不见原证正本，真实性有异议，不合法，且不能实现被告的证明目的；2.红线图来源不清，范围也表述和实际情况有误；3.政府168号文件对原告集体林地的处置是无效的，不能作为处理林权争议的依据；4.对于2号和3号登记表、地形图，被告作出林地权属登记违背了集体林权改革政策和被告出台的实施方案，此次发证是林改重新发证而不是所谓换证，且换发证记录的是初始登记，与0036号证相矛盾，地形图不能证实是此次发证形成的，制作来源不清楚，不能作为此次发证的依据；5.公示表的真实性有异议，不能显示在何时何地公布过，与本案没有关联性；6.三份调查笔录形成于2010年3月和2011年9月，显示林改过程中已经受理原告关于争议的有关请求，林业局也开展了相关调查工作，但方光明是林场原场长，属于争议一方的利害关系人，其所说的对第三人有利的证言效力不能单独认定。万和平的调查笔录基本上可以证明争议林地权属的事实。第三份笔录的证人与第三人有利害关系，其所说的国营林场不属实。
对于原告的证据，被告的质证意见是：1.对原告身份和证据3无异议，证据4的卫星图真实性合法性不予认可，原告在电脑上弄的。证据5合法性不认可，没有合法来源，是政府内部批文，只能认定是信访行为，不能认为是合法申请。证据6真实合法，但除了证明目的（1）认可外，其他证明目的不能得到证明；2.原告向法庭申请通知的三位证人与本案有直接利害关系，实际上是本案原告，证词没有效力，而且互相矛盾。第三人的质证意见与被告相同。
对于第三人的证据，原告的质证意见是：1.图纸绘制于1966年，争议地标明“五里大队”，说明从土改到合作社到四固定都是属于原告所有，不能证明林地属第三人所有；2.对证据2号、3号和4号，与对被告证据的质证意见相同，而且可以看出第三人在此次林改中将大部山林返还给了原平调村组。
本院对上述证据认证如下：1981年定权发证过程中，表现出了勘界不准、登记范围重叠、权属证书正本未送达到位、档案资料保存不完整等多种乱象，但绝大多数权属认定是有效的，几十年来保持着稳定的法律关系属性和法律效力，极少数权属不清发生争议的，通过政府裁决和司法程序予以了处置。权属证书的存根和正本具有同样的证明效力，客观情况是正本发出后就存存根了。原告对被告出示的证据1号否定其证明力的质证意见不能成立，本院对此证据予以采纳。被告提供的林地红线图、地形图、公布表，仍然表现出了存档不规范的问题，本应标注由哪一机构制作绘制，作为哪一文件的附件，何时何地公布，却没有标注。没有标注有形成日后不能查明法律事实的可能性，但本案中这些材料能够形成体系，内容吻合和能够相互印证，本院予以采纳。关于原临湘县人民政府1987年有关行政区划调整的第168号文件，原告认为有关行政区划的文件不能作为确认林地权属依据的意见是成立的，但不能排除文件的形成本来就适用了相关法律依据，只是文件文本中未表述而已，当然也不能排除政府在作出“抽象行政行为”时违法的可能性，但是，认为文件是无效的观点错误。该文件产生了区划调整的效力，现在能够证明当时发生了区划调整的事实。当事人提供的书证，均系有档案备查的资料，本院均作为证据予以采纳。但本院在证据的认定环节上不认同原告就五里乡人民政府2019年9月28日出具报告的举证意见以及对被告和第三人出示书证的质证意见。需要着重指出的是，第三人出示的《临湘县鸿鹤岭杉木林基地图》图例标注完整清晰，依图例标注可以明确地看出1966年绘制的基地图上鸿鹤岭林场的范围，其中本案争议的林地就包含在当时林场范围之内。上注“五里大队”是地名总述，并非原告所认为的确权记录。
骆金伯、方光明、万和平、刘其松调查笔录一致的部分以及与前文提到的基地图相吻合的部分可以作为证据采纳。原告提供的三个出庭证人一方面因系原告集体经济组织成员，另一方面更主要的是因提到的烧窑、砍柴、伐树做农具等不能证明就是行使管理权从而推定原告享有林权，其证词本院不作为证据采信。
经审理查明，原临湘县五里公社于1958年设立鸿鹤岭林场，属乡级集体林场性质，由五里乡下辖、位于鸿鹤岭（山名）周边的五里村等行政村的山林无偿划拨（史称“平调”）形成。原告两村位于鸿鹤岭北麓，其时属五里村。建场之初，仅局地造林，1959年开始分年度批次进行了大规模植树造林。1966年由时岳阳专区杉木林基地工作队绘制了《临湘县鸿鹤岭杉木林基地图》三张，二原告拥有的项家冲等处1152亩林地也包含在鸿鹤岭林场范围之内。1981年县政府主持进行山林定权发证工作，于9月30日向鸿鹤岭林场颁发了№0036号临湘县山林所有证（当事人在前文中称0036号证），范围包括项家冲1152亩及青山坡、黄金坑的林地。1987年经湖南省民政厅批复，临湘县作出了长安、城关等乡镇部分行政区划调整（临湘县人民政府临政发（1987）168号文件），五里村的十个村民小组包括谭家组、陈家组划归城关镇管辖，但平调到鸿鹤岭林场的林地权属关系不变。谭家组、陈家组现为临湘市桥东办事处五里村委会下辖的集体经济组织。
2004年8月起，湖南省人民政府组织实施了全省范围内林地林权登记换发证工作。主要内容是林业“三定”已确权的森林、林木、林地所有者或使用者提出申请，政府审核后以原证为依据核发全国统一式样的林权证。2008年，中共中央、国务院发布了《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，中共湖南省委湖南省人民政府也发布了关于全面推进集体林权制度改革的实施意见。中央和省级党政机关的要求是，实行集体林权制度改革，把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位。临湘市人民政府于2009年4月10日印发《临湘市集体林权制度改革实施方案》的通知（临政发［2009］4号），集体林权制度改革在本市全面展开。改革中新确定林权的权属证书也就是2004年后的新版全国统一式样的林权证。因此，湖南省政府2004年的工作部署与国家的林权制度改革政策部分重合。
2010年3月30日，临湘市人民政府办公室收到了原长安镇（即现长安街道办事处、桥东办事处的前身）五里村关于要求明晰谭家组与鸿鹤岭林场产权的报告，当时由主管林业的副市长批转给林业局调查处理。林业局就此进行了调查，最终未作出处理。原告提交报告并没有正式申请和启动政府有关土地权属纠纷的裁决程序。2010年3月19日，鸿鹤岭林场向林业局申请林地林权登记，林业局予以了受理，审核了文件，绘制了地形图，进行了现地核实公布。2012年9月28日，五里乡人民政府也向市政府、林业局递交了《关于申请办理五里牌乡鸿鹤岭林场石板冲、谭家冲林权证的请求报告》，政府原市长在报告上签署了“按现行行政区划予以发证”的意见。2012年11月8日，临湘市林业局将鸿鹤岭林场谭家冲72.8亩林地登记在№2号登记表中，另处红鹤岭（即是项家冲）1080亩山林登记在№3号登记表中（当事人前文中称2号证、3号证），登记资料的申请表中均注明了“以81年林权证0036号为依据”，加上其他登记内容，被告临湘市人民政府据此向第三人鸿鹤岭林场颁发了临证字（2012）第430901879688号林权证。
二原告认为，被告颁发新林权证时没有经过林地权属纠纷处理程序，发证行为违法；集体林场应当纳入集体林权制度改革范围，发证行为也违背了中央政策。原告的权益受到侵害，特提起行政诉讼。
本院审理认为，被告2012年的发证渊源于1981年的发证，要判断被告2012年发证行为的合法性，必然要对1981年发证行为加以分析。1981年定权发证是山林权属的初始登记。二原告原所有的项家冲1180亩林地登记在鸿鹤岭林场名下，已产生法律效力，至今没有政府的裁决或者人民法院的判决予以撤销或者确认无效，因此，编号为№0036的临湘县山林所有证合法有效。2012年的发证到底是换发证还是林权制度改革过程中的发证，是本案焦点问题之一，不同情况下的发证表明不同性质的法律效果。实质上，2004年湖南省政府组织的换发证工作与2008年开始的林权制度改革，在发证环节上的工作程序基本一致，证书也均系全国统一式样的证书。如果作为换发证而言，被告所发新证内容与旧证保持一致，被告的行政行为完全符合法律和政策（规范性文件）的要求。原告请求撤销的诉讼请求没有事实和法律依据。但是，鸿鹤岭林场仍属集体林场性质，依照被告作出的林改方案第二章第九条“明晰‘集体山’”部分的规定，“上世纪50-80年代无偿平调村、组集体山林兴办的乡（村）集体林场，属集体林地，均应纳入此次林改范围”，鸿鹤岭林场也要进行林权制度改革。如果适用方案接下来“对目前经营状况较好、机构健全、管理有序、利益分配合理的乡（村）集体林场（保留的面积不超过本集体林地的10%），可继续维持原有经营模式不变，保持集体林场的稳定，但其山林应采取‘还山不还林’或‘还股不还山’的形式，将产权明晰到林地所有权村、组的农户，并与户主重新签订合同，明确其经营责任和利益分配办法，确保农民利益不受侵害”的规定，作为此次改革的组织实施者临湘市人民政府、五里乡人民政府应当就是否和如何改革作出答复和具体方案。被告临湘市人民政府2012年向第三人鸿鹤岭林场颁发临证字（2012）第430901879688号林权证，体现不出是否是林权制度改革过程中的行为，尽管地形图上标注有“五里牌乡集体林权制度改革森林、林地、林木地形图”的标题，但被告答辩时称是换发证。站在原告的角度看，有关争议林地是完全没有纳入到林权制度改革的范围。
原告的第一项诉讼请求是撤销0430682200401JDSYMSY00004№2号证、0430682200401JDSYMSY00005№3号证，因№2和№3均是编号不同的登记表，并非产权证本身，本院视其诉讼请求为撤销临证字（2012）第430901879688号林权证。但是，从换发证的角度看，被告的发证行为符合法律和地方规范性文件的规定，原告诉讼请求所依据的事实和理由不能成立。如果要求临湘市政府将鸿鹤岭林场实施林权制度改革，是另一个要求行政机关履行法律职责类型的行政争议，不属本案审理范围。原告要求判决确认该山林权证所属林地归原告集体所有，重新向两原告颁发山林权证，超越了司法权范围，被告请求驳回的辩论意见成立。
综上所述，被告临湘市人民政府作出临证字（2012）第430901879688号林权证的行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的部分诉讼请求不符合人民法院的受案范围，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告临湘市桥东办事处五里村谭家组、原告临湘市桥东办事处五里村陈家组的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。
审 判 长 万曙辉
审 判 员 郭桂林
人民陪审员 余星明
二〇一五年七月三十日
书 记 员 赵丽莎