广东省肇庆市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤12行初54号原告肇庆银源灯饰电器有限公司。住所地：肇庆市鼎湖区凤凰镇工业区第十一区。法定代表人梁永佳。该公司执行董事。委托代理人李璇，北京达晓律师事务所律师。被告肇庆市鼎湖区人民政府。住所地：肇庆市鼎湖区罗隐路。法定代表人谢桂坤，该区区长。委托代理人张艳玲，该区法制局副局长。委托代理人何晓彦，该区法律顾问工作室工作人员。被告肇庆市鼎湖区凤凰镇人民政府，住所地：肇庆市鼎湖区凤凰镇凤府街15号。委托代理人张荣荣，广东山丰律师事务所律师。委托代理人方慧敏，广东山丰律师事务所律师。原告肇庆银源灯饰电器有限公司（以下简称银源公司）诉被告肇庆市鼎湖区人民政府（以下简称鼎湖区府）和被告肇庆市鼎湖区凤凰镇人民政府（以下简称凤凰镇府）行政征收补偿决定纠纷一案，银源公司于2017年7月3日向本院提起诉讼。本院于2017年7月3日受理并依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原告银源公司诉称，2015年6月23日，被告作出被诉补偿决定，该决定载明的被征收人为原告，认定：涉案土地使用权人为原告的法定代表人梁永佳，土地使用权面积为8556.27平方米，用途为“工业”，终止日期为2043年12月5日。广佛肇高速公路途径原告东侧，红线征地面积1273.57平方米，涉及建筑物4栋。2015年1月15日，原告与被告共同委托深圳市鹏盛星辉资产评估事务所进行评估。深圳市鹏盛星辉资产评估事务所于2015年5月22日出具的深鹏盛评估报字201505097号资产评估报告显示，原告位于广佛肇高速公路红线范围内1273.57平方米土地、地上物及其他损失的评估净值合共4921653元。被告于2015年5月26日将该评估报告送达原告律师。被告认为，评估报告送达原告超过15天，但原告并未提出异议及补充资料。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称房屋征补条例）第二十六条、第二十七条，决定：一、被告支付原告地上建筑物、构筑物、附属物、苗木、设备搬迁费、搬迁补助费及安置补偿费、停产停业损失费3947372元；二、被告支付梁永佳1273.57平方米土地补偿款974281元；三、原告应当自决定书送达之日起6日内将红线范围内地上物及附着物等进行搬迁完毕并交被告进行清理，如逾期搬迁将视为放弃处理。因被诉补偿决定未告知原告诉权或起诉期限，根据《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第四十一条第一款规定，原告现于法定期限内提起本案诉讼。原告认为，被告作出被诉补偿决定超越法定职权，违反法定程序，该补偿决定依法应予撤销。同时，被诉补偿决定的执行程序亦明显违法。具体理由如下：一、被告作出被诉补偿决定超越法定职权。房屋征补条例第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”根据该规定，只有市、县级人民政府才是作出房屋征收补偿决定的有权机关。本案中，被告系乡、镇人民政府，其以自己的名义作出被诉补偿决定，与行政法规的前述规定明显不符，超越了法定职权。二、被告作出被诉补偿决定违反法定程序。（一）评估机构的选定程序违法。房屋征补条例第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。”《国有土地上房屋征收评估办法》（建房[2011]77号，以下简称房屋评估办法）第四条亦规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商确定：在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。”本案中，涉案评估机构并非由包括原告在内的被征收人协商选定，也不存在协商不成后通过其他方式选定的情形，违反了前述规定。（二）评估机构的委托程序违法。房屋征收评估办法第六条第一款规定：“房地产价格评估机构选定或者确定后，一般由房屋征收部门作为委托人，向房地产价格评估机构出具房屋征收评估委托书，并与其签订房屋征收评估委托合同。”本案中，被诉补偿决定及2015年1月15日的委托书均可证明，评估机构系由原告和被告共同委托，但本案被告并非本项目的房屋征收部门，其无权出具房屋征收评估委托书。因此，涉案评估机构的委托程序违反前述规定。（三）评估报告的送达程序违法。被诉补偿决定称被告于2015年5月26日将涉案评估报告送达原告代表律师，但事实上当时该律师并未获得原告关于代为签收评估报告的授权。被告在向原告直接送达评估报告并无障碍的情况下，径行向没有获得特别授权的律师送达，侵害了原告在法定期限内针对评估报告进行复核的权利，该送达程序严重违法。如上所述，评估机构的选定、委托和评估报告的送达程序均不合法，被告基于该评估机构出具的评估报告作出的被诉补偿决定亦当然不具有合法性。三、被告作出被诉补偿决定事实依据不足。涉案评估报告第15页记载，评估的法规依据包括《肇庆市国有土地上房屋征收与补偿条例》《肇庆市鼎湖区征地因国家基础设施建设征收地上实施办法》《城市房地产市场管理办法》建设部第98号等。但经查找，《肇庆市国有土地上房屋征收与补偿条例》及《肇庆市鼎湖区征地因国家基础设施建设征收地上实施办法》两个规范性文件并不存在，建设部令第98号应为《建设部关于修改＜城市房地产抵押管理办法＞的决定》《城市房地产市场管理办法》这一规定亦不存在。同时，房屋征补条例第二十三条规定，“对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中，评估报告记载，“停产停业损失按照肇庆市鼎湖区国有土地征收的有关文件精神，以前面二至五项之和的8%比例补偿得出。”由此可见，本案中评估报告对停产停业补偿予以评估所依据的具体办法并非广东省制定，且考量因素并不包含房屋被征收前的效益、停产停业期限等内容，己严重违反前述房屋征补条例的规定要求。综上，涉案评估报告所依据的部分法律规范性文件并不存在，且部分评估标准违反房屋征补条例的强制性要求，该评估报告己构成根本性违法，不能成为被告作出被诉补偿决定的合法依据。四、被诉补偿决定的执行程序违法。征补条例第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”本案被告在法定的复议和起诉期限尚未届满，且未申请人民法院强制执行的情况下，径行强制拆除原告房屋，程序明显违法。此外，被告于2017年3月28日作出《关于肇庆银源灯饰电器有限公司拆迁补偿事宜的通知》，其中载明原告的拆迁补偿款为449.3418万元，依据为广佛肇路办[2015]208号《广佛肇高速公路建设项目办公室关于审核鼎湖区银源灯饰厂资产评估报告的复函》。该通知仅依据一纸复函就变更了被诉补偿决定确定的补偿数额，足见本项目房屋征收补偿程序的恣意任性。综上所述，被告作出被诉补偿决定超越法定职权，违反法定程序。同时，被诉补偿决定的执行程序也存在明显违法之处。特起诉请求：一、撤销被告凤凰镇府于2015年6月23日针对原告作出的《征收补偿决定书》；二、本案诉讼费用由被告承担。望人民法院依法裁判，维护原告的合法权益。被告鼎湖区府答辩称，一、答辩人是该案所涉土地的征收主体，凤凰镇府是所涉土地征收工作的具体实施主体，凤凰镇府作出被诉征收补偿决定未超出法定权限。（一）答辩人为了当地经济社会发展需要，作出了《关于广佛肇高速（鼎湖段）、G321改造（富廊至苏村段）、××大道（××东××至××）征地拆迁的通告》。答辩人为了加快广佛肇经济圈建设，补充和完善广东省高速公路网，于2013年5月24日作出《关于广佛肇高速（鼎湖段）、G321改造（富廊至苏村段）、××大道（××东××至××）征地拆迁的通告》。该征地公告明确了征地拆迁范围包含了本案所涉土地，凤凰镇府是征收所涉土地及地上物的征收实施单位，补偿金额是按照鼎湖区的相关补偿标准确定的。（二）《关于广佛肇高速（鼎湖段）、G321改造（富廊至苏村段）、××大道（××东××至××）征地拆迁的通告》及《征收补偿决定书》均明确表明凤凰镇府是征收所涉土地及地上物的征收实施单位。《关于广佛肇高速（鼎湖段）、G321改造（富廊至苏村段）、××大道（××东××至××）征地拆迁的通告》及《征收补偿决定书》明确说明“征地拆迁工作由肇庆市鼎湖区人民政府负责总协调，具体组织实施由肇庆市国土资源局鼎湖分局、鼎湖区交通运输局会同沿线相关镇（街道）负责”，由此可知，本案所涉土地的征收工作的具体实施部门是肇庆市国土资源局鼎湖分局、鼎湖区交通运输局及鼎湖区凤凰镇人民政府。《征收补偿决定书》第二段亦明确说明“土地及地上物等征收实施单位为鼎湖区凤凰镇人民政府”。（三）《征收补偿决定书》是由答辩人授权凤凰镇府作出的。凤凰镇府于2015年6月19日向答辩人提交《关于授权我镇政府对肇庆银源灯饰电器有限公司下发＜征收补偿决定书＞的请示》，请求答辩人授权其下发《征收补偿决定书》。答辩人针对上述请求作出了《关于授权鼎湖区凤凰镇政府对肇庆银源灯饰电器有限公司下发＜征收补偿决定书＞的批复》，同意授权。因此，凤凰镇府获得了对肇庆银源灯饰电器有限公司作出《征收补偿决定书》的权限。二、凤凰镇府作出被诉补偿决定未违反法定程序。（一）凤凰镇府作为房屋征收部门，有权委托房地产价格评估机构。鼎湖区府己经授权凤凰镇府，并且《关于广佛肇高速（鼎湖段）、G321改造（富廊至苏村段）、××大道（××东××至××）征地拆迁的通告》及《房屋征收补偿决定》均明确表示，凤凰镇府是房屋征收部门。其作为房屋征收部门，具备委托房地产价格评估机构评估所涉土地及地上物价格的权限。（二）评估机构的选定和委托未违反法定程序。凤凰镇府及被答辩人共同签订《委托书》，共同委托深圳市鹏盛星辉资产评估事务所对所涉的被答辩人的土地及地上附着物的征收补偿金额进行评估。由此可见，评估机构的选定及委托均是凤凰镇府及被答辩人共同协商共同委托的，符合法定程序。三、评估报告虽然存在瑕疵，但不影响评估结果。关于评估报告存在的问题，由深圳市鹏盛星辉资产评估事务所作出的《关于肇庆银源灯饰电器有限公司与凤凰镇人民政府、鼎湖区人民政府行政诉讼案的解释》中己明确解释：一是《评估报告》（深鹏盛评估报字201505097号）所引用的部分规范性文件存在瑕疵，属于笔误，但不影响评估结果；二是经营损失费用金额是依照《肇庆市鼎湖区交通基础设施项目建设征地拆迁安置补偿方案》［肇鼎府办(2013)第26号］规定的8%的比例来确定的。因此，《评估报告》（深鹏盛评估报字201505097号）的依据存在瑕疵，但不影响评估结论的正确性。四、对《关于肇庆银源灯饰电器有限公司拆迁补偿事宜的通知》征收补偿金额的变更是依照规定程序进行的。根据《广佛肇高速公路肇庆段建设指挥部办公室关于规范拆迁和评估补偿工作流程的通知》第三条第（二）款：“如部分厂矿企业损失不能沿用本项目原有公布的补偿标准进行补偿的，则委托相关单位进行评估。评估补偿费用超过100万的，须报市指挥部审批后再作补偿；少于100万元的则报备市指挥部”。鼎湖区凤凰镇人民政府依照上述规定的程序，根据《广佛肇高速公路建设项目办公室关于审核鼎湖区银源灯饰厂资产评估报告的复函》核定的征收补偿金额449.3418万元，于2017年3月28日作出《关于肇庆银源灯饰电器有限公司拆迁补偿事宜的通知》确定最终的征收补偿金额为449.3418万元。五、拆除问题。被答辩人长期未能积极配合所涉土地的征地拆迁补偿工作，严重影响广佛肇高速公路建设的进度。限于广佛肇高速公路的建设工程的紧迫性，凤凰镇府对所涉土地的地上物进行了拆除，符合公共利益。在实施拆除工作前，凤凰镇府曾于2014年11月11日、2015年5月25日、2015年6月11日、2015年7月2日发出了《关于广佛肇高速公路项目征地拆迁工作的通知》《限期拆除通知书》《关于催促地上建筑物搬迁的通知》《关于清理广佛肇高速公路红线内地上物的通知》，充分保障了被答辩人的知情权及相关权益。综上所述，被答辩人的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，请贵院依法驳回被答辩人的全部诉讼请求。被告凤凰镇府答辩称，一、鼎湖区府对案涉土地的征收行为是合法的，是符合法定程序的。1.鼎湖区府对鼎湖区凤凰镇新凤村红线范围内的土地进行征收是为了建设广佛肇高速（鼎湖段），符合当地公共利益的需求。被答辩人的土地、厂房等属于征地范围内，根据《土地管理法》第二条的规定，鼎湖区府对案涉土地实施征收行为是合法合规的。2.鼎湖区府是征收主体，根据《土地管理法》第四十六条的规定，鼎湖区府于2013年5月24日在征地范围内发布征地公告《关于广佛肇高速（鼎湖段）、G321改造（富廊至苏村段）、××大道（××东××至××）征地拆迁的通告》，并制定公布征地拆迁安置补偿方案。而被答辩人对征地行为这一事实和征地补偿方案均予以确认。由此可见，鼎湖区府对被答辩人征地红线范围内的土地等财产实行征收是符合法律程序要求的。二、答辩人凤凰镇府是征收实施单位，其作出被诉补偿决定是在其职权范围内，没有超越法定职权的。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条，“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”鼎湖区府作为征收主体，其有权委托答辩人凤凰镇府作为征收实施单位。根据鼎湖区府《关于广佛肇高速（鼎湖段）、G321改造（富廊至苏村段）、××大道（××东××至××）征地拆迁的通告》及鼎湖区府办公室《肇庆市鼎湖区交通基础设施项目建设征地拆迁安置补偿方案的通知》（肇鼎府办【2013】26号），答辩人凤凰镇府和广佛肇高速鼎湖段项目征地拆迁工作领导小组具体负责凤凰镇范围内公路红线范围内征地拆迁工作。由此可见，凤凰镇府是受上级政府授权实施征地的房屋征收实施单位。根据鼎湖区府的批复：同意授权鼎湖区凤凰镇人民政府对肇庆银源灯饰电器有限公司下发《征收补偿决定书》。据此，答辩人凤凰镇府作出被诉补偿决定是在其职责范围内，不属于超越法定职权的。三、答辩人作出被诉补偿决定是没有违反法定程序的。（一）评估机构的选定和委托程序是合法的。答辩人凤凰镇府作为征地的实施单位，在通过法定程序公布征地范围和征地补偿标准后，答辩人凤凰镇府多次与被答辩人沟通协商征地补偿事宜，最终被答辩人与答辩人凤凰镇府共同委托深圳市鹏盛星辉资产评估事务所对被答辩人的损失和财产进行评估。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定、《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定，评估机构的选定程序公开透明的，被答辩人对于这个评估机构选择的情况也是知情，最终也是由双方共同委托的，由此可见，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第六条第一款规定，确定深圳市鹏盛星辉资产评估事务所作为最终评估机构的程序是合法的。而答辩人凤凰镇府作为征地实施单位，在上级政府的委托授权下作出征地补偿决定是其职责所在，那么答辩人凤凰镇府作为委托人出具房屋征收评估委托书也是合法行政行为。因此，被答辩人以凤凰镇府无权作为委托人出具房屋征收评估委托书的理由是荒谬的，是没有任何事实和法律依据的。（二）评估机构的送达程序是合法的。在答辩人凤凰镇府与被答辩人协商处理征地补偿事宜过程，钟应强律师是作为被答辩人的代表律师，向答辩人凤凰镇府提交被答辩人对征地补偿事宜的书面意见，被答辩人还在书面函件中确认钟应强律师为其公司联系人。为此，钟应强律师多次向代为签收答辩人凤凰镇府出具的通知等文书，以及陪同被答辩人参与协商本宗征地补偿事宜，期间，被答辩人从未对钟应强律师的身份提出任何质疑，一直以其律师意见作为其公司意见。由此可见，钟应强律师是有权代表被答辩人签收相关通知等文书的权利。签收相关通知等文书是一项一般授权，并非法定的特别授权范围内，被答辩人以钟应强律师无特别授权作为反驳本案评估报告的效力问题是理据不足的，是没有任何事实和法律依据的。被答辩人没有在法定期限内针对评估报告提出复核，是被答辩人怠于行使自己的权利，其应当为自己的行为负责。四、答辩人作出被诉补偿决定事实依据是充足的，是依法行政的具体行政行为。深圳市鹏盛星辉资产评估事务所出具的《评估报告书》（深鹏盛评报字201505097号）是基于公开透明、公平公正的程序选择的评估机构作出的评估结论，深圳市鹏盛星辉资产评估事务所更是答辩人与被答辩人双方共同委托的评估机构。而且深圳市鹏盛星辉资产评估事务所也是有资质的评估公司，其对于答辩人和被答辩人共同委托评估范围所作出的评估结论是专业的，是符合国家标准和行业标准的。而且在法定的期限范围内，被答辩人并未对《评估报告书》（深鹏盛评报字201505097号）的内容提出异议，答辩人基于此作出征地补偿决定是符合法律规定的，是依法行政的行为。至于被答辩人提出的《肇庆市国有土地上房屋征收与补偿条例》和《肇庆市鼎湖区征地因国家基础设施建设征收地上实施办法》这两个规范文件不存在的问题，虽然该两份依据在评估报告的法规依据中出现，但作为评估报告的法规依据只是一项指引，并不是实际的引用标准。何况事实上，深圳市鹏盛星辉资产评估事务所所作出的《评估报告书》（深鹏盛评报字201505097号）并没有事实上的引用任何该两份规范文件的任何条文。《评估报告书》（深鹏盛评报字201505097号）中所实际引用的法律条文是存在的，是国家认可的法律规范，也是《评估报告书》（深鹏盛评报字201505097号）结论的支撑，上述所说的两份规范性文件的存在并不直接影响本案的最终评估结论。综上，《评估报告书》（深鹏盛评报字201505097号）是合法有效的，答辩人凤凰镇府据此作出征地补偿决定也是合法有据的。五、被诉补偿决定的执行程序是合法的。答辩人凤凰镇府多次下发通知并送达被答辩人，要求其清拆广佛肇高速公路红线涉及的地上物。但是，被答辩人却一直拒绝配合，致使征拆工作迟迟未有实质性的进展。为加快广佛肇高速公路项目的推进，保证广佛肇高速公路建设工作顺利进行，维护公共利益，在被答辩人一直拒绝配合的情况下，答辩人凤凰镇府不得已才强制拆除被答辩人的房屋。但是答辩人凤凰镇府己履行了相关的通知义务等法定程序并给予一定的搬迁期限给予被答辩人，充分保障了被答辩人的知情权及相关权益，因此清拆行为是被答辩人不配合拆迁工作所导致的后果，应由其自行承担该法律后果。退一步而言，本案的法律关系是《征地补偿决定书》是否合法的问题，被诉补偿决定的执行是《征地补偿决定书》的实施问题，与本案争议焦点无直接联系。六、广佛肇路办［2015]208号《广佛肇高速公路建设项目办公室关于审核鼎湖区银源灯饰厂资产评估报告的复函》中核定征收补偿金额449.3418万元是对被答辩人征地补偿的最终决定实施方案。根据《广佛肇高速公路肇庆段建设指挥部办公室关于规范拆迁和评估补偿工作流程的通知》，评估补偿费用超过100万元的，须报市指挥部审批后再作补偿。而《评估报告书》（深鹏盛评报字201505097号）中认定被答辩人财产的评估净值为4921653元，显然已远超出于100万元。由此可见，广佛肇高速公路建设项目办公室是征地补偿实施的指挥部门，向广佛肇高速公路建设项目办公室报批，并最终由广佛肇高速公路建设项目办公室作出的批复，是符合相关规章制度规定的法定程序的。那么广佛肇路办［2015］208号《广佛肇高速公路建设项目办公室关于审核鼎湖区银源灯饰厂资产评估报告的复函》核定征收补偿金额449.3418万元是在遵照法律规定的程序下作出的批复，其依照相关规定作出的批复决定具有实施的合法性。答辩人凤凰镇府据此于2017年3月28日作出并送达给被答辩人的《关于肇庆银源灯饰电器有限公司拆迁补偿事宜的通知》是合法合规的，也是符合法律程序。至于被答辩人提出的行政行为的恣意性问题是不存在的，没有相应的事实依据。七、被答辩人提起行政诉讼已经超过了行政诉讼规定的期限。本案诉争行政决定于2015年6月23日作出，被答辩人于2015年6月23日签收，期间被答辩人一直未能办理相关手续，也没有对行政职权等问题提出异议。根据《行政诉讼法》第四十六条，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”显然，被答辩人自2015年6月23日起已经知道该行政行为，被答辩人提起诉讼的时间已超出行政诉讼法规定的期限。综上，答辩人凤凰镇府认为，其作出《征地补偿决定书》是合法有据的，是在上级政府鼎湖区府的授权下作出的具体行政行为，是在其职责范围内行使权利。而深圳市鹏盛星辉资产评估事务所出具的《评估报告书》（深鹏盛评报字201505097号）是经过合法程序选定有资质的评估公司作出的第三方公正透明的评估报告书，答辩人凤凰镇府引用该《评估报告书》（深鹏盛评报字201505097号）所作出的征地补偿决定也是合法有据的。据此，请求法院依法予以驳回被答辩人的全部诉讼请求。经审理，本院认为，本案系行政征收补偿决定纠纷。原告银源公司因不服被告凤凰镇府作出的《征收补偿决定书》而提起本案诉讼。根据审理查明的事实，案涉《征收补偿决定书》作出的时间是2015年6月23日。而原告银源公司确认收到该《征收补偿决定书》复印件的时间是2015年8、9月，该时间应视为原告银源公司知道案涉行政征收补偿决定的时间。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”的规定，原告银源公司对该《征收补偿决定书》提起行政诉讼的起诉期限为六个月，从2015年9起算。而原告银源公司至2017年6月15日才提起本案诉讼。其起诉显然已超过法定起诉期限且无提出正当理由。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，对原告银源公司的起诉，应裁定予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第二款和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告肇庆银源灯饰电器有限公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  彭卓腾审判员  潘启智审判员  张国良二〇一七年十二月二十八日书记员  何剑锋