江苏省海安县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）安行初字第00102号
原告南通福神化工有限公司，住所地如东县新店镇汤元人民路62号。
法定代表人邵学书，南通福神化工有限公司董事长。
委托代理人葛加祥，南通福神化工有限公司社会事务科科长。
被告如东县环境保护局，住所地如东县掘港镇泰山路26号。
法定代表人张必如，如东县环境保护局局长。
委托代理人姚丽华，如东县环境保护局法制宣传科科长。
委托代理人张捷，江苏南黄海律师事务所律师。
被告南通市环境保护局，住所地南通市青年路18号。
法定代表人谢晓军，南通市环境保护局局长。
委托代理人赵建峰，南通市环境保护局工作人员。
原告南通福神化工有限公司（以下简称福神公司）不服被告如东县环境保护局（以下简称如东环保局）作出的东环罚字〔2015〕41号行政处罚决定书（以下简称41号处罚决定），以及被告南通市环境保护局（以下简称南通环保局）作出的通环复决字第〔2015〕5号行政复议决定书（以下简称5号复议决定），于2015年9月13日向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月14日受理后，于2015年9月15日依法向两被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。两被告在举证期限内向本院提交了作出行政行为的证据和依据。本院依法组成合议庭，于2015年12月1日公开开庭进行了审理。原告福神公司的委托代理人葛加祥，被告如东环保局法定代表人张必如及其委托代理人姚丽华、张捷，被告南通环保局委托代理人赵建峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
如东环保局于2015年5月6日作出41号处罚决定，认定福神公司存在盛放危险废物蒸馏残渣的包装桶上未按规定设置危险废物识别标志的违法行为，根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十五条第一款（一）项和第二款的规定，决定责令福神公司停止未设置蒸馏残渣包装桶危险废物标志的行为，限5日内改正，处罚款人民币十万元。福神公司不服41号处罚决定向南通环保局申请行政复议，南通环保局于2015年8月28日作出5号复议决定维持了41号处罚决定。
被告如东环保局在举证期限内提交了下列证据材料：
一、事实方面的证据：1.编号0001161号《现场执法记录》，2015年3月26日，如东环保局对福神公司进行执法检查，现场执法记录记载：检查时福神公司在生产过程中，生产项目为2－乙酰基丁二酸二甲酯；固废仓库设立了标识，盛放蒸馏残渣的包装桶外无任何危险废物标识；生产期间产生的固废已超期贮存一年，未向环保部门备案。福神公司生产厂长殷俊在现场执法记录上签字，新店镇政府工作人员陈均签字证明。2.现场执法照片七张，证明内容同证据2。3.如东环保局与福神公司殷俊的询问笔录，殷俊反映公司两年生产所产生的蒸馏残渣约十吨，储存残渣包装桶共53个。如东环保局工作人员询问蒸馏残渣包装桶上为何未按规范粘贴危险废物标识时，殷俊回答称：虽然环保部门之前要求予以粘贴，但粘贴何种标识不太清楚，固废仓库墙上设置了危险废物标志。4.福神公司为殷俊缴纳社会保险记录及企业信息系统查询记录各一份，证明殷俊为福神公司董事。5.福神公司排放污染物申报登记表一份，证明殷俊主要负责福神公司的环保工作。
二、程序方面的证据：7.环境违法行为立案表；8.案件调查报告；9.环境行政处罚案件呈批表；10.集体讨论记录；11.行政处罚事先听证告知书及送达回证；12.听证通知书及送达回证；13.福神公司委托书；14.福神公司书面陈述意见；15.行政处罚听证会记录；16.案审会讨论记录；17.行政处罚决定书及送达回证。以上证据证明如东环保局行政处罚程序合法。
三、法律依据：《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十二条、第七十五条（庭审中如东环保局作为证据6提交）。
被告南通环保局提交了下列证据：1.行政复议答复通知书及送达回证；2.行政复议决定书及送达回证。
原告福神公司诉称：第一，如东环保局所制作的编号为0001161号《现场执法记录》，不能证明福神公司固废包装桶外没有粘贴危险固废标识；第二，41号处罚决定适用法律不当，福神公司储存在专用仓库的危险废物，既没有给社会造成危害后果，也没有污染环境，依据《江苏省固体废物污染环境防治条例》第五十一条规定，福神公司不应受到如此重罚；第三，南通环保局在复议过程中怠于审查，5号复议决定明显不当。请求法院依法撤销41号处罚决定和5号复议决定。
被告如东环保局辩称：被告对福神公司作出的41号处罚决定认定事实清楚，证据充分，处罚适用法律正确，量罚适当，符合法定程序。请求法院驳回福神公司的诉讼请求。
被告南通环保局辩称，如东环保局作出的处罚决定事实清楚，在此基础上，南通环保局所作出的5号复议决定程序合法，法院应驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对双方所提供的证据作如下确认：
原告代理人对被告所举证据提出如下质证意见：证据1《现场执法记录》不符合客观实际。证据2照片上明显贴有标识，照片图上仅仅反映包装桶的个别面，不能反映包装桶所有面无标识。证据3询问笔录真实性不认可，殷俊非福神公司管理人员，也未得到公司的授权，其向如东环保局的陈述不能证明福神公司违法行为的存在。证据4不能达到如东环保局的证明目的。证据5与本案无关联。证据9－12、15“三性”均有异议，姚丽华参与案件的调查、呈批、文书的草拟等相关工作，其作为听证员参与听证违反我国行政处罚法第四十二条第四项的规定。
对法律适用问题，原告代理人认为，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》不适用本案。即便原告违法行为存在，应适用《江苏省固体废物污染环境防治条例》第五十一条的规定，只有原告逾期不改的情形下才能适用罚则。如东环保局对原告处以最高数额的罚款，不符合《行政处罚法》第四条第三十条的规定，与国家环保部《环境行政处罚办法》第七条相违背。南通环保局对如东环保局所提供的证据以及原告代理人、如东环保局对南通环保局所提交的证据未提异议。
本院认为，被告所举的上述证据取得的方式合法，证明内容与本案相关联，符合证据的真实性、合法性、关联性的要求，应当作为证据采用。
经审理查明：福神公司系经过相关行政部门批准，从事2－乙酰基丁二酸二甲酯制造销售的企业。2015年3月26日，如东环保局对福神公司进行环境监察，检查中发现福神公司生产过程中盛装危险废物蒸馏残渣的包装桶上没有设置危险废物标识。当日，如东环保局监察人员许俊峰、缪晓伟制作了0001161号《现场执法记录》，对现场监察情况进行记载，1.监察人员向福神公司生产厂长殷俊出示了执法证，向殷俊告知了申请回避等权利和协助检查等义务，殷俊表示不申请回避；2.福神公司正在生产；3.生产过程中产生的固废蒸馏残渣来自成品蒸馏工段；4.固废仓库有防雨措施但无防腐防渗措施，固废仓库设有标识但危废包装桶上无任何危废标识；5.生产期间产生的固废已超期贮存一年，未向环保部门备案等，殷俊在现场执法记录上签字，如东县新店镇政府工作人员陈均作为在场人签字。同时如东环保局监察人员对现场监察情况予以拍照取证。当日，如东环保局与殷俊进行了询问并制作了调查笔录一份，殷俊向监察人员介绍了福神公司的生产流程及固废的处理要求，并反映目前福神公司共储存53桶蒸馏残渣，约10吨左右。至于监察人员询问其盛装蒸馏残渣包装桶上为何未粘贴危废标识以及超期储存为何不到环保部门备案问题，殷俊回答为：虽然环保部门之前有这方面的要求，但粘贴何种标识不太清楚，固废仓库设置了危废标志，存在超期储存固废未备案的情况。2015年3月27日，如东环保局决定对福神公司违法行为立案查处。2015年4月3日，如东环保局向福神公司送达了东环罚告知〔2015〕37号《行政处罚事先（听证）告知书》。2015年4月8日，福神公司申请听证。2015年4月16日，如东环保局召开了听证会，听证过程中代表福神公司参与听证的葛加祥（即本案中原告委托代理人）提出：福神公司固废包装桶上有危废标志，或许粘贴标志脱落在地面，不存在包装桶上未按规定设置危险物识别标志的违法行为。2015年4月30日，如东环保局经集体讨论，认为福神公司听证过程中的陈述申辩意见无事实依据。2015年5月6日，如东环保局作出41号行政处罚决定并于次日向福神公司进行了送达。2015年7月2日，福神公司向南通环保局申请行政复议，南通环保局于2015年8月28日作出5号复议决定，维持了41号处罚决定。
同时查明，殷俊系福神公司董事，负责福神公司的生产及环保管理工作。
本院认为：《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。县经以上地方人民政府有关部门在各自职责范围内负责固体废物污染防治的监督管理工作。据此，如东环保局有对本区域内固体废物污染防治工作进行监管的法定职责。
本案的争议焦点为：第一，福神公司是否存在盛放危险废物蒸馏残渣包装桶上未按规定设置危险废物识别标志的违法行为；第二，41号处罚决定适用法律、法规是否正确；第三，量罚是否适当；第四，南通环保局5号复议决定认定事实是否清楚，程序是否合法。
第一，关于福神公司是否存在盛放危险废物蒸馏残渣包装桶上未按规定设置危险废物识别标志的违法行为问题。2015年3月26日，如东环保局对福神公司环保问题进行现场监督，首先，《现场执法记录》上明白无误记载着“固废仓库虽设立标识，但危废包装桶上无任何危废标识”以及“生产期间产生的固废已超期贮存一年，该公司未就超期贮存的固废向环保部门备案”的事实；其次，现场拍摄的照片也清楚表明，所盛放固废的包装桶上并未设置危险废物标志；再次，如东环保局与福神公司管理人员殷俊询问笔录，殷俊向如东环保局反映的事实与《现场执法记录》记载情况及现场照片显示的内容完全吻合。福神公司的代理人在行政程序中及庭审中提出“包装桶上有标识”的辩解意见与事实不符，本院不予采纳。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废防治法》）第五十二条规定，“对危险废物的容器和包装物以及收集、贮存、运输、处置危险废物的设施、场所，必须设置危险废物识别标志”。同时《危险废物贮存污染控制标准》（GB18597-2001）4.9规定“盛装危险废物的容器上必须粘贴符合标准附录A所示的标签”，该标准附录A提供了危险废物标签的参照格式。因此，福神公司在盛放危险废物蒸馏残渣包装桶上未按规定设置危险废物识别标志的违法行为事实清楚。
第二，关于41号处罚决定适用法律、法规是否正确问题。《固废防治法》第七十五条规定，不设置危险废物识别标志的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处一万元以上十万元下罚款。福神公司委托代理人认为，如果福神公司存在上述违法行为，如东环保局则应按照《江苏省固体废物污染环境防治条例》以下简称《省固废条例》第五十一条的规定予以处理，该条例第五十一条规定“违反本条例规定，未建立污水处理产生污泥管理台账的，或者对危险废物产生情况未如实记录台账、未按规定保存的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正，给予警告；逾期不改正的，处一万元以上五万元以下罚款”，应认定如东环保局依据《固废防治法》对福神公司进行处罚适用法律明显错误。本院认为，根据《中华人民共和国立法法》的规定，在法律适用上应遵循上位法优于下位法，新法优于旧法的原则。就本案而言，首先《省固废条例》属地方性行政法规，其效力明显低于《固废防治法》；其次《省固废条例》施行时间为2010年1月1日，《固废防治法》施行时间为2005年4月1日，但2013年6月29日进行了修改，《固废防治法》也应优先适用。因此如东环保局依据《固废防治法》对福神公司进行处罚适用法律正确。
第三，关于41号处罚决定量罚是否适当问题。违法行为处罚轻重必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会的危害程度相当。如东环保局对福神公司盛放危险废物蒸馏残渣包装桶上未设置废物标志的违法行为，依据《固废防治法》第七十五条的规定处以最重十万元的行政处罚。至于福神公司违法行为存在那些从重情节应顶格予以十万元处罚，41号处罚决定并没有表述和说明理由，5号复议决定中认为福神公司存在两个从重情节，一是盛放危险废物的包装桶达五十三桶之多，二是危险废物贮存超过一年未向环保部门备案。本院认为，从重处罚应当考虑在法定处罚范围或幅度内选择罚度，同时从重处罚并非一律适用法定最重处罚，虽然福神公司违法行为不具有从轻处罚的情节，但处以最重十万元的罚款明显偏高，对此本院判决时将予以适当调整，将41号处罚决定对福神公司处罚十万元变更为处罚六万元。
第四，关于南通环保局5号复议决定认定事实是否清楚，程序是否合法问题。依据庭审查明的事实，福神公司不服如东环保局作出的41号处罚决定，向南通环保局提出行政复议申请。南通环保局受理后，向如东环保局发出了行政复议答复通知书。复议决定作出后向原告予以送达，应认为5号复议决定认定事实清楚，程序合法。但需要指出的是复议机关在审查41号处罚决定时，对原行政行为的合理性问题应加大审查力度，以维护行政处罚公正性，真正实现行政管理的目的。
综上，如东环保局所作出的41号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，但量罚有失偏颇，本院予以纠正。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款之规定，判决如下：
变更如东县环境保护局作出的东环罚字〔2015〕41号行政处罚决定书主文“责令福神公司停止未设置蒸馏残渣包装桶危险废物标志的行为，限5天内改正，处罚款人民币拾万元”为“责令福神公司停止未设置蒸馏残渣包装桶危险废物标志的行为，限5天内改正，处罚款人民币陆万元”。
案件受理费人民币50元（原告已预交）,由被告如东县环境保护局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院开户行中国银行南通市西被闸支行，户名南通市财政局，账号4782）。
审 判 长 徐爱贤
代理审判员 芦 霞
人民陪审员 王祖谟
二〇一五年十二月十六日
书 记 员 陈星羽
附:《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十七条行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。