湛江经济技术开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤0891行初11号
原告：钟鑫，男，汉族，1992年2月26日出生，现住廉江市九洲江开发区，
委托代理人：李益昌，广东红棉律师事务所律师。
委托代理人：钟永波，系原告的父亲。
被告：廉江市吉水镇人民政府，住所地：廉江市吉水镇吉庆路1号。
法定代表人：李旭，职务：镇长。
委托代理人：梁宁，该镇副镇长。
委托代理人：张补联，广东意合律师事务所律师。
被告：廉江市国土资源局，住所地：廉江市建设大道24号。
法定代表人：黄诚镇，职务：局长。
委托代理人：秦学敏，该局干部。
委托代理人：胡存映，广东宪浩律师事务所律师。
第三人：廉江市吉水镇白石村民委员会旧村村民小组二队（以下简称旧村二队），住所地：廉江市吉水镇白石村民委员会旧村。
负责人：钟艺。
第三人：廉江市吉水镇白石村民委员会旧村村民小组四队（以下简称旧村四队），住所地：廉江市吉水镇白石村民委员会旧村。
负责人：钟广连。
第三人：钟春强，男，汉族，1960年8月5日出生，住廉江市，
第三人：钟春东，男，汉族，1965年1月26日出生，住廉江市，
第三人：李英，女，汉族，1959年3月15日出生，住廉江市吉水镇旧村**号，身份证号码：4408221959********。
第三人：钟春成,男，汉族，1946年6月6日出生，住廉江市，
第三人：钟寿桂，男，汉族，1947年10月4日出生，住廉江市，
第三人：吴雪英，女，汉族，1941年7月16日出生，住廉江市，
第三人：钟艺，男，汉族，1967年9月11日出生，住廉江市，
第三人：杨培光，男，汉族，1937年6月9日出生，住廉江市吉水镇旧村**号，身份证号码：4408221937********。
第三人：钟寿均，男，汉族，1954年2月4日出生，住廉江市，
第三人：钟寿福,男，汉族，1950年11月20日出生，住廉江市，
以上旧村二队、四队及钟春强等10人共同委托代理人：李英、杨培光，两者的身份信息同上。
第三人：许秀兰，女，汉族，1953年10月4日出生，住廉江市，
第三人：廉江市吉水镇乌坭坝村新村仔村民小组（以下简称新村仔村），住所地：廉江市吉水镇乌坭坝村新村仔村。
负责人：陈民兴。
原告钟鑫不服被告廉江市吉水镇人民政府（以下简称吉水镇人民政府）、廉江市国土资源局拆除其果园配套设施、附属实施的行政行为，向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月4日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月22日公开开庭审理了本案。原告钟鑫及其委托代理人钟永波、李益昌，被告吉水镇人民政府委托代理人梁宁、张补联，被告廉江市国土资源局委托代理人秦学敏、胡存映，第三人旧村二队、四队及钟春强等10人共同委托代理人李英、杨培光，第三人新村仔村委托代理人陈民兴到庭参加诉讼。第三人许秀兰经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
被告廉江市国土资源局认为钟鑫在位于廉江市吉水镇旧村河朗坡“廉江市九洲湾农家乐”内建的围墙、花坛、护坡、烧鸡窑等设施未经报建，属于违法建筑，且涉案的土地存在争议，于是与吉水镇人民政府、公安局等部门对这些设施进行拆除。
原告钟鑫诉称，1996年3月14日，其父亲在承包的60多亩耙耥岭上种2000多棵荔枝、龙眼。原告大学毕业后，回乡将自家的百亩荔枝园改建为创意休闲观光农业。2013年3月，原告申领了“廉江市九洲湾农家乐”的营业执照，经营范围为从事种植、养殖、生态农业观光，没有含有餐饮、旅业项目。2014年6月，原告与本村村民又签订了承包十多亩属“四荒”山坡的合同，并经各户代表、村小组、村委会签名盖章，吉水镇法律服务中心出具《证明书》及廉江市纪委监察局核查。2014年11月，原告在承包地的东侧与邻村交界土地处砌一条60米长，3米多高的水泥围墙及三级护坡、上山阶梯等，七个多月以来均无人提出异议。2015年2月3日下午，原告正在承包地中砌一个美化、绿化的花坛时，突然遭到吉水镇国土所所长、廉江市国土资源局国土执法中队长带着20多人，二话不说地用铁锤将花坛砸碎。2015年5月11日，原告的父亲到吉水镇国土所咨询报建手续问题，吉水镇国土所不予理会。2015年6月起，果园山顶上原有的50平方米铁皮摘果栅已坏，原告就在围墙边搭上一个使用面积为150平方米的铁栅。2015年6月9日，吉水镇国土所所长到现场进行阻止，但未做强拆的告知。2015年6月18日下午，吉水镇人民政府以自己名义向上级申请并牵头组织廉江市国土资源局、治安队、巡警队、特警队、派出所、镇干部、镇国土所、乌坭坝及白石村委会干部等130多人参与强拆果园的围墙、铁栅、护坡等配套设施，损失合计135242元。原告属于自主创业，有合法的营业执照。原告将原有的果园逐步改建为现代的“农家乐”是符合现行政策的，是合法的。原告在租赁土地内建一个简易铁栅，用于摘果、放鱼料等使用，是临时设施，属果场生产设施、附属设施、配套设施，仍属农用地使用，应受法律保护。该块土地远离城市，并不属于城市规划用地范围，不存在违反《中华人民共和国城乡规划法》的问题。退一万步讲，即使有点不完善之处，也应教育、指导、补办，理性妥善处理。且吉水镇像原告这样的农用辅助临时设施比比皆是，没有一个报建过，但却未见被强拆，两被告的行为属选择性执法，极不公平。两被告在强拆前，未作出强制执行决定，未经催告，未听取原告的陈述和申辩，未告知强制执行的理由、依据及救济途径等，严重违反了《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定。综上，两被告实施的强拆行为无法律和事实依据，程序违法，给原告造成了极大的损失。为维护原告的合法权益，遂诉至法院，请求：1、确认两被告对原告果园配套设施、附属设施的拆除行为违法；2、判令两被告赔偿原告因非法强拆造成的损失135242元。
原告钟鑫向本院提交的证据有：证据材料一：1、廉江市政府网《我市组织执法队伍拆除违章建筑》，证明被告拆除原告果园；2、湛江市市民服务热线12345，证明被告拆除原告果园后，原告向湛江市政府投诉；3、原告果园的配套设施被强拆前后对比图，证明被告将原告果园强拆，损失惨重；4、因被告拆迁造成原告的财产损失统计清单，证明被告强拆造成原告的财产损失合计135242元。证据材料二：1、《见证书》三份，证明被告用地合法；2、营业执照及机构代码证，证明廉江市九洲湾农家乐是合法成立的企业；3、毕业证书，证明原告是刚毕业的创业大学生；4、信访处理意见，证明拆除主体为廉江市国土资源局及吉水镇人民政府；5、廉府办（2010）45号文件，证明廉江市政府鼓励建农家乐；6、国务院文件及国办（2010）15号文件、国土资发（2014）127号农业部文件、国务院文件，证明国务院及有关部门鼓励大学生到基层创业及发展现代农业经济；7、羊城晚报对本案的报道，证明原告守法，被告执法不公，选择性执法。证据材料三：1、广东省林地林权登记申请表（廉江市苗圃场），证明原告承包使用的土地在红线范围内，不存在侵权的问题；2、广东省林地林权登记申请表（新村仔村），证明原告承包地不侵权，马鞍岭的四至范围图与四至文字描述不相符；3、原告承包土地及附近卫星实景现状图，证明原告承包地不侵权，马鞍岭的四至范围图与四至文字描述不相符；4、原告承包土地周边企业建筑卫星实景图，证明被告选择性执法，执法不公；5、原告父亲承包耙耥岭合同书，证明原告及家属经营耙尚岭的合法性；6、原告付给各户的地租，证明原告承包旧村各户山坡的真实性与合同的有效性。
被告吉水镇人民政府辩称，1、钟鑫不是本案的行政相对人，其父亲钟永波才是实际的行政相对人。钟永波是吉水镇鹤岭中学教导主任，考虑到身份的特殊性，钟永波就以儿子钟鑫的名义签订承包，申请举办农家乐。但是，实际上强占有争议的土地，违法搭建设施是由钟永波本人实施的。2、在本案中，对钟永波占用土地乱搭乱建行为进行制止并组织力量拆除违法设施的行政主体不是答辩人，而是廉江市人民政府的有关主管部门。因为本案发生在答辩人行政区域内，答辩人基于维护地方稳定，化解矛盾的角度参与。3、钟永波以其儿子钟鑫名义违法占用他人土地事实清楚。钟永波占用的土地是吉水镇白石村委会旧村与乌坭坝村委会新村仔村两个村之间的争议地。在钟永波占用土地之处，新村仔村干部和部分村民就多次向答辩人有关部门举报其违法行为，答辩人也曾组织白石村委会、乌坭坝村委会以及钟永波等三方之间进行调处，尝试划界，明确争议地的范围。但是，白石村委会和乌坭坝村委会之间分歧太大，最终无法调处。因此，钟永波所占用的土地权属存在争议，其占用行为不具有合法性。4、钟永波以其儿子钟鑫名义在所占用的土地上修建建筑物设施是违法的。该农家乐所占用的土地就是本案涉及的土地，暂且不说该土地在权属上存在争议，根据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资法[2014]127号）第一条规定，农家乐用地必须依法依规按照建设用地进行管理。但是，钟永波没有办理任何建设用地手续就擅自修建建筑物设施，其行为是违法的。综上，答辩人认为，答辩人不是本案的行政主体，被答辩人钟鑫不是本案的行政相对人，本案的行政相对人是钟永波，应该依法驳回被答辩人的诉讼请求。
被告吉水镇人民政府向本院提交的证据有：1、申诉书，证明原告强占旧村村民土地；2、受理事项详表；3、调解现场照片，证据2、3证明政府依法行政作为；4、林地（权）登记表；5、林木（林地）四至图；6、控告书，证据4、5、6证明原告强占新村仔村村民土地；7、存根，证明政府依法行政，执法告知书。
被告廉江市国土资源局辩称，一、被答辩人搭建的建筑物所占的土地没有权属依据。1、被答辩人占用的土地一部分属于新村仔村，一部分属于廉江林场，他们均有山林权证证实。被答辩人占用新村仔村的土地后，该村立即举报和抗议。廉江林场的土地是发包给钟永波不是被答辩人钟鑫。2014年6月30日，被答辩人与其本村（旧村）签订的《山坡承包合同》承包所谓河朗坡两亩土地，没有权属依据，不是该村的土地，存在争议未处理。2、被答辩人的搭建从来未报方案，未经任何部门审核，就擅自占用他人土地进行非法建设。二、被答辩人的行为属于违法违规用地行为，答辩人依照国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）第四点第（三）、（四）项的规定进行处理，恢复土地原状。综上所述，被答辩人的行为违法违规，答辩人依法处理，合理合法，请求法院驳回被答辩人的诉讼请求，维持答辩人的行政行为。
被告廉江市国土资源局没有证据向本院提交。
第三人旧村二队、四队及钟春强等10人共同辩称，他们的土地租给原告，签了合同，领了五年的租金，是合法的。
第三人旧村二队、四队及钟春强等10人没有证据向本院提交。
第三人许秀兰既不提供书面答辩意见，也没有证据向本院提交。
第三人新村仔村辩称，政府是按照法律法规进行处理的。
第三人新村仔村没有证据向本院提交。
经庭审质证，对被告吉水镇人民政府提交的证据，原告的质证意见为：对证据1认为反映的内容不真实，申诉人是被利用申诉的，已经经过廉江市纪委第四监察局处理结案，该证据是无效力的；对证据2、3，认为受理事项详表和照片不能说明原告存在侵占的事实；对证据4真实性无异议，但被告曲解了权属证书里面的内容，权属证反而证明了原告并没有侵占新村仔村的土地，第三人新村仔村企图通过文字模糊陈述侵占我方承包的土地；对证据5，认为林权证上描述的四至范围与四至图存在严重矛盾，我方经过林业局核实，如果文字表达与图矛盾，是以图为准；对证据6，认为证明的内容不真实，是新村仔村侵占我方的土地；对证据7，认为是被告后来为了应诉而补上去的，无法证明被告把通知书交给原告，证明人的签名是假冒的，存根属于伪证。第三人旧村二队、四队及钟春强等10人的质证意见与原告的质证意见一致。被告廉江市国土资源局、第三人新村仔村对被告吉水镇人民政府的证据无异议。
对原告钟鑫提交的证据，被告吉水镇人民政府的质证意见为：在证据材料一中，对证据1、2、3无异议；对证据4有异议，认为是原告单方面提供的，不具有客观性、真实性。在证据材料二中，对证据1的见证书和合同本身内容无异议，但与本案是否具有关联性有异议；对证据2真实性无异议，但与本案无关联；对证据3真实性无异议，关联性有异议；对证据4真实性无异议，所要证明的问题有异议；对证据5真实性无异议，所要证明的问题有异议；对证据6真实性无异议，认为与本案无关，该文件不能证明原告的主张；对证据7无异议。在证据材料三中，对证据1、2，认为不是权属证书，只是申请表不能作为有法律效力的证明；对证据3、4，认为来源不明，不予质证；对证据5真实性无异议，认为与本案无关；对证据6有异议，认为来源不明。被告廉江市国土资源局的质证意见为：在证据材料一中，对证据1、2、3认为与本案无关；对证据4认为是原告自己做的，是无效的；在证据材料二中，对证据1认为承包合同只能说明原告经营的事实，不能确认其土地所有权；对证据2、3认为与本案无关；对证据4，认为在争议之前我局已经发出了通知，但是原告拒收，也停工了；对证据5，认为与本案无关；对证据6真实性无异议，但是文件要求的是合法的权利；对证据7真实性无法确认。在证据材料三中，对证据1、2无异议；对证据3认为无法确认，认为原告没有提供土地权属依据，该土地无法确定权属人，土地面貌也不是原告所描述的；对证据4，认为没法确认该事实；对证据5，认为是原告父亲经营的；对证据6，认为与本案无关联，真实性、合法性无法确认。第三人旧村二队、四队及钟春强等10人对原告的证据无异议。第三人新村仔村的质证意见与被告吉水镇人民政府的质证意见一致。
本院对上述证据认证如下：原告及被告吉水镇人民政府向本院提交的证据与本案有关联，形式来源合法，本院予以确认。
经审理查明,钟永波与钟鑫系父子关系。2014年4月15日，吉水镇旧村村民曾向吉水镇人民政府维稳办申诉钟永波侵占旧村河朗坡的土地进行种树，请求政府予以处理。2014年6、7月间，钟鑫与吉水镇旧村二队、四队及钟春强等村民签订《山坡承包合同书》，承包河朗坡来种植果树及办农家乐等。2014年11月份开始，原告开始在承包的土地上建围墙、搭铁棚、砌花坛及烧鸡窑等设施。2015年，廉江市工商行政管理局给钟鑫颁发了“廉江市九洲湾农家乐”营业执照。对于钟鑫承包经营的河朗坡，第三人新村仔村认为该块土地与新村仔村土地交界的地方权属存在争议多年。在2015年1月26日，新村仔村村民曾向吉水镇人民政府综治信访维稳办反映钟永波侵占其村土地砌围墙、建农家乐等问题。2015年1月28日，吉水镇有关部门组织白石村委会干部、旧村村民小组干部了解新村仔村村民所反映的情况。2015年2月3日，廉江市国土资源局吉水国土资源所向原告发出《责令停止国土资源违法行为通知书》（廉国土执法字[2015]第C022号），要求原告停止砌围墙等建设行为。同日，拆除了原告的花坛。2015年6月18日，廉江市国土资源局与吉水镇人民政府、廉江市公安局等部门联合执法拆除了原告位于“廉江市九洲湾农家乐”里面的围墙、铁棚、烧鸡窑等设施。原告认为两被告的拆除行为违反法律规定，遂向本院提起诉讼。
本院认为，本案属于行政拆除及行政赔偿纠纷。本案争议的焦点问题是：1、原告钟鑫是否是本案适格的主体；2、被告吉水镇人民政府是否是本案适格的主体；3、两被告对涉案的围墙、铁棚等设施拆除的行为是否合法；4、原告请求两被告赔偿损失135242元是否有事实和法律依据。
关于原告钟鑫是否是本案适格的主体问题。本案中，钟鑫作为一名成年人，其以自己的名义与吉水镇旧村二队、四队及钟春强等村民签订《山坡承包合同书》，承包河朗坡来种植果树及办农家乐，并申请了“廉江市九洲湾农家乐”营业执照，故钟鑫是“廉江市九洲湾农家乐”的经营主体，是本案的适格原告。被告吉水镇人民政府主张钟永波是以儿子钟鑫的名义承包土地，“廉江市九洲湾农家乐”的实际经营者是钟永波，钟鑫不是本案适格的原告，理据不足，本院不予采纳。
关于被告吉水镇人民政府是否是本案适格的主体问题。被告吉水镇人民政府称其只是基于维护地方稳定，化解矛盾的角度参与，不是拆除原告设施的组织者，不是本案适格的被告。在庭审中，廉江市国土资源局称这次执法是由廉江市国土资源局、吉水镇人民政府等部门参与的联合执法，且在拆除当天，吉水镇人民政府的工作人员也在现场，并参与了拆除，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”的规定，吉水镇人民政府是本案适格的被告。
关于两被告对涉案的围墙、铁棚等设施拆除的行为是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”吉水镇人民政府、廉江市国土资源局并没有拆除原告相关设施的权限，他们的拆除行为超越了职权。且两被告在拆除的过程中，没有依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利，听取当事人的陈述和申辩等，违反法定程序，故两被告的拆除行为，应确认违法。
关于原告请求两被告赔偿损失135242元是否有事实和法律依据的问题。原告主张其所建围墙、铁棚、花坛及烧鸡窑等设施，属于果园的配套附属设施，仍直接用于或服务于农业生产，其性质属于农用地，不需办理报建手续。但从原告办理“廉江市九洲湾农家乐”营业执照，起诉时称将自家的百亩荔枝园改建为创意休闲观光时遭到两被告的违法强拆及所建围墙、铁棚、花坛及烧鸡窑等设施的目的、用途来看，原告所建的这些设施属于农家乐的配套设施。根据国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发[2014]127号)第一条中关于“……各地应严格掌握上述要求，严禁随意扩大设施农用地范围，以下用地必须依法依规按建设用地进行管理：经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地”的规定，原告所建的这些设施用地应按建设用地进行管理，需要办理报建手续。故对原告的主张，本院不予采纳。原告由于未按规定办理报建手续，所以原告所建的这些设施是违法的。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”行政赔偿是以具体行政行为违法，且合法权益因违法行政行为遭受损害为前提。本案中，因原告所建的这些设施是违法的，两被告强制拆除这些设施的行为并未给原告合法权益造成损害，故对原告主张两被告赔偿损失的请求，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告廉江市吉水镇人民政府及被告廉江市国土资源局拆除原告钟鑫所建的围墙、铁棚、花坛及烧鸡窑等设施的行政行为违法。
二、驳回原告钟鑫的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告廉江市吉水镇人民政府及被告廉江市国土资源局各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省湛江市中级人民法院。
审 判 长 沈碧清
代理审判员 李国栋
代理审判员 陈俊杰
二〇一六年四月二十一日
书 记 员 郑 好
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国城乡规划法》
第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
《中华人民共和国土地管理法》
第八十三条依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条第一款国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条第四款两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。