浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙01行终256号
上诉人（原审原告）杭州瑞恩建材有限公司，住所地杭州市余杭区中泰街道双联村。
法定代表人孙利，董事长。
委托代理人倪瑞祥，该公司员工。
被上诉人（原审被告）杭州市余杭区人民政府中泰街道办事处，住所地杭州市余杭区中泰街道杭泰路158号。
法定代表人华建林，中泰街道办主任。
委托代理人马珑，中泰街道办工作人员。
委托代理人方剑锋，浙江金宏律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市余杭区城市管理综合行政执法局，住所地杭州市余杭区星桥街道藕花洲大街西段211号。
法定代表人高宜生，余杭执法局局长。
委托代理人贺黎庆，余杭执法局工作人员。
委托代理人方剑锋，浙江金宏律师事务所律师。
上诉人杭州瑞恩建材有限公司（简称瑞恩公司）因城建行政强制及行政赔偿一案，不服杭州市余杭区人民法院（2017）浙0110行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
一审法院经审理查明：2009年10月27日，原审原告瑞恩公司作为乙方与杭州市余杭区中泰乡双联村村民委员会作为甲方，就爆炸物品仓库地块及房屋租赁建厂签订租赁协议。双方约定：建造租赁范围为原爆炸物品仓库，进门道路及周边空余地。土地及新建厂房的租赁年限为自2009年11月1日起至2029年10月31日。厂房修建及其他附属设施由乙方自行建造，租赁期满后乙方所有的建筑物归甲方所有。修建厂房的手续，审批和相关费用由甲方负责。当月，瑞恩公司未经批准，将爆炸物品仓库拆除并在爆炸物品仓库地块内开始建造厂房。2010年10月9日，杭州市国土资源局余杭区分局向中泰乡双联村村民委员会作出《责令停止土地违法行为通知书》。该通知书载明“你单位未经批准，擅自在原爆炸物仓库建造标准厂房2.5亩，林地约1亩。违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条和第七十六条的规定，现责令立即停止违法行为。2010年10月9日，杭州市国土资源局余杭区分局向中泰乡双联村村民委员会作出《责令立即（限期）改正违法行为通知书》。该通知书载明“你单位于2010年10月5日，在双联村原爆炸物仓库从事建造标准厂房2.5亩，林地约1亩，违反《中华人民共和国土地管理法》的规定，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，现责令你单位立即或在2010年10月25日前改正”。2010年11月24日，杭州市国土资源局余杭分局向原中泰乡人民政府递交《违法用地移交函》，要求中泰乡政府督促违法相对人及时纠正违法用地行为。2010年12月30日，杭州市余杭区林业水利局向瑞恩公司作出余林罚书字[2010]第余—016号《行政处罚决定书》，认定瑞恩公司于2010年9月中旬在未取得林地使用许可证的情况下，擅自在余杭区中泰乡双联村狼山平整林地1573平方米，用于建造厂房。责令瑞恩公司叁个月内恢复林地原状（林业生产条件）并处行政罚款15730元。2011年8月11日，杭州市余杭区环境保护局向瑞恩公司作出余环罚[2011]第4-21号《行政处罚决定》，认定瑞恩公司未经环保审批擅自建设玻璃纤瓦生产项目并于2011年5月投产，石粉、沥青搅拌过程中产生的废气未配备污染防治设施，整体项目投产至2011年6月13日未通过环保验收。决定对瑞恩公司罚款五万五仟元整，责令当事人立即停止生产。2012年2月底，瑞恩公司建成案涉被拆除厂房。2017年2月24日，原审被告中泰街道办对瑞恩公司座落于杭州市余杭区中泰街道双联村的上述部分厂房实施强制拆除。瑞恩公司认为，中泰街道办、余杭执法局共同拆除其厂房，损害了其合法权益。另查明，1.瑞恩公司与两原审被告在庭审中均确认，2016年2月24日，参与拆除原告厂房的两名工作人员马珑、汪森阳均系中泰街道办的工作人员。2.瑞恩公司在庭审中主张损失具体为：许国华挖机工时费8840元、孙长寿等人工资款14040元、俞昌黎材料款及运费105600元、陈建元水泥款234080元、宋法搭建厂房材料及人工费1150000元、沈阳材料款及人工费800000元、孙文卿材料款及运费958000元、余杭南平机电材料配件款10980元、任治彬运费8500元、董玉明等工资137980元、阮国良工资108840元、关永华挖机工时费15230元、董雪荣工资15400元、葛金海卷闸门材料款15300元、胡关富等工资19550元、宋法搭建辅房材料款及工资160000元、金荣工资218000元、万建松工资126300元、童其金工资30000元、私人贷款利息50000元、倪瑞祥垫付材料款21845元、陈智新工资40000元、应雪培挖机工时费276000元、吴泉林垫付费用32500元、富阳丰业物资工资材料款10550元、陆建杭工资8300元、毕春华材料款及运费13880元、孙夏金材料垫付款292546元。瑞恩公司确认，上述费用均系其自2009年10月-2012年搭建案涉被拆除厂房过程中产生的材料款、人工费。3.瑞恩公司、中泰街道办在庭审中确认，案涉被拆除的厂房与余林罚书字[2010]第余—016号《行政处罚决定书》载明的擅自平整土地建造的厂房不是同一厂房。4.中泰街道办抗辩系经瑞恩公司同意后，对案涉厂房实施拆除。瑞恩公司对此予以否认，中泰街道办亦未提供系帮拆的证据。现瑞恩公司不服，诉至法院，请求：一、确认中泰街道办、余杭执法局于2017年2月24日对瑞恩公司位于余杭区中泰街道双联村的厂房实施强制拆除的行为违法；二、判令中泰街道办、余杭执法局赔偿瑞恩公司各项损失合计4882550元；三、本案的诉讼费用由两被上诉人承担。
一审法院认为：本案中，原审被告余杭执法局并未对案涉厂房实施拆除行为，故瑞恩公司对余杭执法局的诉讼请求均应予以驳回。本案争议焦点是中泰街道办强制拆除案涉厂房的行为是否合法以及原审被告中泰街道办是否应当赔偿瑞恩公司主张的经济损失。一、关于中泰街道办强制拆除行为是否合法的问题。中泰街道办抗辩系帮助瑞恩公司拆除案涉厂房，但瑞恩公司对此予以否认，中泰街道办亦未提供系帮拆的证据。故对中泰街道办的上述抗辩不予支持。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定，有职权的部门认为行政相对人的建设行为违法，应依据相关法律、法规进行调查并作出处理，行政相对人在法定期限内既不申请行政复议或者提起行政诉讼，且不履行行政处罚决定的，有权行政机关应催告义务人履行义务，义务人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，义务人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，有权行政机关可以作出强制执行决定；行政强制执行决定书送达义务人后，行政机关应予以公告，限期义务人自行拆除；义务人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，有职权的机关未对案涉违法行为进行调查、认定并作出处罚决定；又未履行催告义务并听取当事人的陈述和申辩；在采取强制措施前未向瑞恩公司发出强制拆除通知，亦未予以公告并限期当事人自行拆除；更未告知行政相对人享有行政复议或行政诉讼等权利，明显违反《中华人民共和国行政强制法》关于强制执行程序的规定。因余杭国土局作出的通知书未对瑞恩公司实施的案涉违法行为以及被拆除厂房作出认定、处理，余杭林水局作出处罚决定书针对的违法行为和认定的擅自平整林地的范围，与案涉违法行为和被拆除厂房的位置并不具有同一性，余杭环保局仅作出处罚和责令立即停止生产，故对中泰街道办以案涉厂房已经国土、林水、环保等部门先行处理为由，主张其拆除行为具有合法依据的抗辩不予采信。鉴于案涉建筑实际已被拆除，不具有可撤销内容，中泰街道办实施的强制拆除行为应予确认违法。二、关于中泰街道办是否应当赔偿瑞恩公司经济损失的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，瑞恩公司应当对行政机关及其工作人员行使行政职权的行为造成其损害的事实承担举证责任。本案中，瑞恩公司主张其损失的许国华挖机工时费、孙长寿等人工资款、俞昌黎材料款及运费、陈建元水泥款、宋法搭建厂房材料及人工费、沈阳材料款及人工费、孙文卿材料款及运费、余杭南平机电材料配件款、任治彬运费、董玉明等工资、阮国良工资、关永华挖机工时费、董雪荣工资、葛金海卷闸门材料款、胡关富等工资、宋法搭建辅房材料款及工资、金荣工资、万建松工资、童其金工资、私人贷款利息、倪瑞祥垫付材料款、陈智新工资、应雪培挖机工时费、吴泉林垫付费用、富阳丰业物资工资材料款、陆建杭工资、毕春华材料款及运费、孙夏金材料垫付款，均属其搭建案涉厂房过程中的材料款和人工工资，明显非拆除行为直接导致的损失，不属《国家赔偿法》规定的赔偿范围，故均不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决确认中泰街道办于2017年2月24日对瑞恩公司位于杭州市余杭区中泰街道双联村的厂房实施强制拆除的行政行为违法；驳回瑞恩公司其他诉讼请求；本案受理费50元，由中泰街道办负担。
原审原告瑞恩公司不服一审判决，向本院提起上诉称：一审判决既然确认被上诉人强制拆除房屋的行政行为违法，却驳回上诉人要求赔偿损失的诉请没有事实和法律依据的。1.上诉人能到双联村投资办厂，是经被上诉人认可的。上诉人建造案涉厂房是经被上诉人前置审批过的。案涉厂房自建成至被违法拆除时已有5年之久。期间，被上诉人及余杭国土局不是不知情的，余杭国土局早在2010年10月就知情，却从未对上诉人建造案涉厂房行为作出过任何处理。根据《行政处罚法》第29条规定，早已超过二年处罚的时效，应不予以追究。案涉厂房之所以能存在，上诉人在建造过程中主观上不知道是违法的（厂房审批手续约定是由双联村办理的），是政府部门采取以罚代管或不作为造成的，应推定为政府部门默许的。现因整治才被被上诉人违法拆除，却不给予任何赔偿，一审如此判决违反客观历史原因和事实，也不符合法律规定。被上诉人违法拆除上诉人的案涉厂房行为应给予赔偿。2.退一步讲，上诉人的案涉厂屋系违法占地建筑。被上诉人也应通过适当、合法方式拆除。可得的废旧建筑材料及物品，属于上诉人的合法权益。被上诉人违法强制拆除造成可回收、利用的废旧建筑材料不能回收、利用及物品被毁。该损失被上诉人依法应予行政赔偿。综上所述，上诉人认为，一审判决驳回上诉人要求赔偿损失的诉请，没有事实和法律依据，应予以撤销。特此上诉，请求撤销一审判决第二项，依法改判支持上诉人一审要求被上诉人赔偿损失的诉请；二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人中泰街道办、余杭执法局二审中没有提出新的答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：上诉人瑞恩公司对被上诉人中泰街道办、余杭执法局提起诉讼，认为两被上诉人共同实施了案涉强制拆除行为。理由是拆除现场工作人员马珑、汪森阳系余杭执法局中泰中队的工作人员，然而，此二人均隶属中泰街道办城管服务中心，而不是余杭执法局的工作人员，上诉人关于此二人职务的表述也与事实不符，因此，现有证据无法证明余杭执法局参与强制拆除，上诉人以其为被告提起诉讼缺乏事实根据，依法应当裁定驳回起诉。一审法院认为上诉人对余杭执法局的“诉讼请求”应予以驳回，且没有依法裁定驳回其起诉，理由和处理存在不当，应予纠正。中泰街道办认为案涉拆除行为系其“帮助”上诉人实施，并非强制拆除行为，明显缺乏事实和法律依据。在其所实施拆除行为被定性为强制拆除行为的情况下，中泰街道办显然没有依据法律规定的程序实施该拆除行为，一审法院据此确认其所实施的案涉强制拆除行为违法，本院予以认同。由此，本案的争议焦点集中在上诉人提出的赔偿主张是否应予支持。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，当事人要求赔偿应当符合存在侵权行为、合法权益遭受侵犯和两者之间存在因果关系三个必要条件。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。……在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”本案中，上诉人认为其是基于中泰街道办的招商引资政策和与双联村的“租赁协议”，在经过原中泰乡政府和双联村委会同意的情况下进行建设和经营活动，然而，无论是中泰街道办的招商引资政策和与双联村的“租赁协议”，还是中泰乡政府和双联村委会的同意，都不能代替或者免除法律规定的建设审批手续。上诉人没有证据证明其被拆除的案涉建筑经过合法审批，亦即无法证明其合法权益遭受侵犯。相反，在上诉人实施建设活动过程中，当地土地、林业水利和环境保护行政主管部门先后直接或者通过双联村委会向其发送了行政处罚决定书，要求其纠正违法行为。但上诉人始终未予整改。因此，上诉人要求对被强制拆除和案涉建筑予以赔偿的请求，本院不予支持。上诉人另认为即便案涉建筑为违法占地建筑，被上诉人也应通过适当合法方式实施拆除，以使其可以对建筑材料回收利用，避免物品被毁造成的损失。对此，本院认为，本案缘起于上诉人实施的违法建设活动，且其在相关部门多次要求其纠正违法行为的情况下拒绝自行拆除，中泰街道办实施拆除行为的方式方法并无明显不当，相关建筑材料堆放原地交由上诉人自行处理，因此，上诉人认为中泰街道办实施强制拆除的方式方法不当，造成其无法对建筑材料进行回收利用，要求被上诉人予以赔偿的理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、裁定驳回上诉人杭州瑞恩建材有限公司对杭州市余杭区城市管理综合行政执法局提起的诉讼。
二、驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人杭州瑞恩建材有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦 方
审判员 王银江
审判员 李希芝
二〇一八年五月二十四日
书记员 卢姗姗
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。