浙江省杭州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙01行终528号上诉人（原审原告）蒋慧英，女，1980年8月1日出生，汉族，住杭州市西湖区。被上诉人（原审被告）杭州市城乡建设委员会，住所地杭州市上城区长生路9号。法定代表人丁狄刚，主任。委托代理人黄仁大，杭州市城乡建设委员会工作人员。委托代理人蒋朝镖，浙江天册律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省住房和城乡建设厅，住所地杭州市省府路省府大楼2号楼。法定代表人钱建民，厅长。委托代理人吴毅峰，浙江省住房和城乡建设厅工作人员。委托代理人胡燕林，浙江泽大律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）杭州市西湖区建设管理中心，住所地杭州市莲花街***号莲花商务中心*座**楼。法定代表人莫晓军，主任。上诉人蒋慧英诉杭州市城乡建设委员会（以下简称市城建委）、浙江省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）城建行政管理一案，不服杭州市上城区人民法院（2016）浙0102行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月1日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。市建委依杭州市西湖区建设管理中心（以下简称西湖建管中心）申请，于2013年4月16日对西溪花园西区C3-1标段10#楼工程作出编号为31000620130416105号《竣工验收备案表》（以下简称《备案表》）。蒋慧英不服，于2015年11月23日向省住建厅申请复议，省住建厅于2016年2月17日作出浙建复决〔2016〕6号复议决定书（以下简称6号复议决定），维持市建委作出该《备案表》的行政行为。蒋慧英仍不服，向人民法院提起诉讼，请求撤销市建委作出的《备案表》，撤销省住建厅作出的6号复议决定；本案诉讼费由市建委、省住建厅承担。原审法院经审理查明，西湖建管中心系案涉西溪花园西区C3-1标段工程10#楼的建设单位，该工程于2011年11月20日竣工验收。嗣后，西湖建管中心向市建委申请办理工程竣工验收备案，并提交了建设单位工程质量竣工报告、勘察单位工程质量检查报告、设计单位工程质量检查报告、施工单位工程质量竣工报告、监理单位工程质量评估报告、诚信评议卡、房屋建筑工程质量保修书、建筑工程施工许可证、建设工程规划验收意见书、建设工程竣工验收消防备案情况登记表、杭州市环境保护局建设项目环保“三同时”检查意见书、绿化核查单、建设工程竣工档案认可意见书、《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》、杭州市建设工程质量安全监督总站质量监督报告等文件。市建委于2013年4月12日收讫上述文件，经审查认为文件齐全，并于同年4月16日在备案机关处理意见一栏中签署“同意备案”，并加盖“杭州市城乡建设委员会备案专用章”，形成编号为31000620130416105的《备案表》。蒋慧英不服该竣工验收备案行为，于2015年11月23日向省住建厅申请行政复议，省住建厅经审查后于2016年2月17日作出维持决定的6号复议决定。另查明，蒋慧英系本市西湖区蒋村村七组村民蒋雪林之女，蒋雪林作为乙方与甲方杭州市蒋村乡人民政府于2007年5月签订了《征用集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》，蒋慧英系被安置人口之一。2011年12月25日，蒋雪林作为户主在蒋村回迁安置工作领导小组的“蒋村2011年西溪花园安置选房抽签结果确认书”上签字，其选中房号为：蒹葭苑2幢2单元801室、凌波苑14幢2单元101室、501室、蒹葭苑5幢1单元401室。案涉C3地块10#楼系西溪花园蒹葭苑5幢。原审法院认为，《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案”。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条规定：“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门（以下简称备案机关）备案”。据此，市建委作为案涉工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门，具有对案涉工程进行竣工验收备案的法定职权。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》”。第六条第一款规定：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫”。本案中，西湖建管中心作为案涉工程的建设单位，就案涉工程向市建委申请办理竣工验收备案，并按照《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条第一款第（一）至（五）项及第二款规定提交了相应竣工验收备案所需文件。市建委经审查后认为西湖建管中心提交的文件齐全，作出案涉竣工验收备案的行政行为，并无不当。市建委于2013年4月12日收讫西湖建管中心提交的全部备案申请材料后，经审查认为西湖建管中心提交的文件齐全，于同年4月16日作出竣工验收备案的行政行为，实体与程序均无不当。省住建厅于2015年11月23日收到蒋慧英不服该竣工验收备案行为提起的复议申请并予以受理，经延期审理，于2016年2月17日作出6号复议决定并送达，蒋慧英对此无异议，复议的行政程序亦无不当。关于蒋慧英提出西湖建管中心在申请竣工验收备案时缺少防空部门出具的认可文件及防雷装置验收合格文件的意见，经审理认为：根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条第一款第（三）项、第（六）项规定，蒋慧英未能提供相应的法律、行政法规以支持西湖建管中心在向市建委申请竣工验收备案时需要提交防空部门出具的许可文件的主张，亦未能提供其他法规、规章规定以支持西湖建管中心应当提交防雷装置验收合格文件的主张，故其相应意见不予采纳。关于蒋慧英提出案涉工程房屋不符合节能强制性标准、不按图施工、避雷针电气装置未经合法测试以及竣工验收报告内容虚假等意见，经审理认为：根据国发（2003）5号《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》的规定，工程竣工验收备案属于告知性备案，市建委仅对建设工程竣工验收备案文件是否齐全和真实进行审查，而无需进行实质性审查，在验证建设单位报送的竣工验收备案文件齐全后，即应在工程竣工验收备案表上签署文件收讫，并办理备案手续。蒋慧英关于工程质量问题的相应主张可以向建设行政主管部门反映。关于蒋慧英提出本案的西湖建管中心实际远远超过15日才申请备案不符合法律规定的意见，经审理认为法律法规或规范性文件均未将建设单位超过15日报送备案设定为不予备案的条件，蒋慧英的相应意见不予支持。综上，蒋慧英的诉讼请求理由不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回蒋慧英的诉讼请求。案件受理费50元，由蒋慧英负担。上诉人蒋慧英不服原审判决向本院提起上诉称，一、原审判决认定事实错误，本案竣工验收备案文件不齐全，不应通过备案。西湖建管中心未按《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条第一款第（二）项规定，提交施工图设计文件审查意见和验收人员签署的竣工验收原始文件，以及备案机关认为需要提供的有关资料（上诉人认为防雷装置竣工验收意见是备案机关认为需要提供的有关资料）。二、上诉人在一审程序中已提出充分法律依据，足以证明按《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条第一款第（三）、（六）项的规定，西湖区建管中心在申请竣工备案时应当提交防雷装置验收合格文件和防空部门出具的许可文件，原审法院未采纳上诉人的意见，但未说明理由，上诉人表示不服。三、原审判决结果与《建筑法》工程未验收合格不得投入使用的规定相悖。《杭州市气象局关于西溪花园相关工程信息公开申请的反馈》能够证明，案涉工程的防雷装置的设计未经气象主管部门竣工验收，故工程不得投入使用。四、上诉人提交的《杭州市气象局关于西溪花园相关工程信息公开申请的反馈》足以证明，西湖区建管中心办理竣工备案时提交的《防雷检测报告》不具合法性，故原审法院应当依法认定《防雷检测报告》证据无效，继而认定竣工备案行为违法。六、依据杭政办（2006）53号文件的规定，案涉工程因其实际竣工时间远远超过《建设工程施工许可证》许可的竣工时限，故《建设工程施工许可证》已自行废止，不能再作为竣工验收备案的有效文件。七、竣工验收文件中未包含建筑节能执行情况的内容，西湖区建管中心未依据《浙江省建筑节能管理办法》第十五条的规定，提交建筑节能标准执行情况的内容。八、竣工验收备案表的时间是2011年11月20日，该表中西湖区人民政府蒋村办事处法定代表人栏签署的名字是韩斌，但韩斌在2011年11月20日尚未成为蒋村办的主任，故该竣工验收备案表不具有真实性、合法性。综上，请求撤销原判；撤销被上诉人市建委作出的竣工验收备案行为。被上诉人市城建委答辩称，一、原审判决合法适当，上诉人的上诉事由不能成立。根据《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款和《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条、第五条和第六条的规定，被上诉人具有对案涉工程进行竣工验收备案的法定职权并应审查建设单位提交的竣工验收备案文件是否齐全。本案中，被上诉人在收讫建设单位提交的全部备案申请材料后，经审查认为建设单位按照《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的规定提交了相应竣工验收备案所需的文件，遂作出案涉竣工验收备案行为，实体和程序均合法适当。关于上诉人在起诉时提出建设单位在申请竣工验收备案时缺乏防空部门出具的认可文件及防雷装置验收合格文件、案涉工程房屋不符合节能强制性标准及未按图施工等意见，均无相应的依据。二、关于上诉人在上诉状中否定原审判决对事实和证据认定的意见。被上诉人认为，其上诉理由并无事实和法律依据，应当予以驳回。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人省住建厅答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。本院对原审法院认定的事实予以确认。上诉人蒋慧英在二审程序中提交了以下证据材料：1、杭州市西湖区人民政府信息告知书、西湖区人民政府蒋村办事处信息公开告知书，拟证明韩斌在2012年9月之前均不是西湖区人民政府蒋村办事处的主任，竣工验收备案表不真实。2、西溪花园西区三期C3-1标段工程竣工验收会议纪要，拟证明建设单位工程质量竣工报告的出具时间早于竣工验收会议时间。3、防雷及接地装置安装（子分部）工程验收记录，拟证明案涉主体工程验收时工程尚未经防雷及接地装置安装工程验收。4、市建委政府信息公开告知书、C3地块10#楼的检测报告，拟证明建设单位工程质量竣工报告的出具时间早于系统节能性能检测报告的检测日期。5、杭州市气象局关于西溪花园相关工程信息公开申请的反馈，拟证明市建委提供的《防雷检测报告》不具有合法、真实性。6、住建部的解释申请答复意见、C3地块10#楼的检测报告、建筑设计总说明，拟证明工程外窗气密性现场实体检测结果不符合国家标准和设计要求。被上诉人市建委认为，上诉人提交上述材料的时间超过举证期限，同时市建委对备案行为的审查是形式审查为主，上述材料与本案缺乏关联性。被上诉人市建委认为，上诉人提交上述材料的时间超过举证期限，同时市建委对备案行为的审查是形式审查为主，上述材料与本案缺乏关联性。被上诉人省住建厅认为，同意被上诉人市建委的意见。本院认为，上诉人蒋慧英提交的证据4-5和证据6中的检测报告、建筑设计总说明均为在一审程序中即已获取的材料，现上诉人在二审程序中提交已经超过法定举证期限，故不予采纳；对其他证据的真实性予以确认。本院认为，一、关于上诉人提出的竣工验收备案文件不齐全的问题。首先，建设单位提供的工程竣工验收报告中“工程竣工验收情况”栏有“本工程符合……施工图设计和合同要求”的表述，具备施工图设计文件审查意见。其次，建设单位提供的工程质量竣工报告中“竣工验收人员签名”栏空白，被上诉人市建委提交的其他证据中亦无能够反映“验收人员签署的竣工验收原始文件”的材料，存在不当；但鉴于上诉人蒋慧英提供的西溪花园西区三期C3-1标段工程竣工验收会议纪要可确认，各方验收人员组织了竣工验收并形成了竣工验收合格的意见，被上诉人市建委亦是在此之后才作出被诉竣工验收备案行为，故本院对该不当予以指正。第三，《防雷装置设计审核和竣工验收规定》（2011年）仅规定防雷装置由气象主管机构验收，而未规定建筑主体工程竣工验收备案时须将该防雷装置验收文件予以提供；其他法规、规章也未规定防雷装置验收文件是建筑主体工程申请竣工验收备案时必须提供的文件。第四，《浙江省实施办法》仅规定人民防空工程和兼顾人民防空需要的地下工程在竣工验收后应报人民防空主管部门备案，而未规定建筑主体工程竣工验收备案时须将该人防工程竣工验收备案文件予以提供；其他法规、规章也未规定人防工程竣工验收备案文件是建筑主体工程申请竣工验收备案时必须提供的文件。第五，《浙江省建筑节能管理办法》第十五条规定，建设单位在组织竣工验收时，应当同时对建筑节能的内容进行验收。建设单位向建设行政主管部门备案的工程竣工验收报告，应当有建筑节能标准执行情况的内容。本案中，建设单位提交的工程质量竣工报告中并无建筑节能标准执行情况的内容，存在不当；但鉴于杭州市建设工程质量安全监督总站提供的《质量监督报告》载有“本工程节能专项验收的组织形式、验收程序、适用标准等已经过相关单位验收认可”的内容，故本院对该不当予以指正。二、关于上诉人提出的案涉工程未按期竣工导致建设工程施工许可证失效的问题。《建设工程施工许可证管理办法》是现行有效的部门规章，较之上诉人主张适用的杭州市人民政府规范性文件具有更高的效力等级。根据该管理办法的规定，建设单位应当自领取施工许可证之日起三个月内开工，因故不能按期开工的应当依法申请延期；既不开工又不申请延期或者超过延期次数、时限的，施工许可证自行废止。据此，未按期竣工并非导致建设工程施工许可证自行废止的法定事由。三、关于上诉人提出的在竣工验收备案表“使用单位意见”栏内加盖“法人代表”印的韩斌当时并不具备该单位法定代表人资格的问题。本案中，案涉竣工验收备案表“使用单位意见”栏内除加盖有“韩斌印”之外，亦有使用单位蒋村办事处加盖单位公章予以确认，对验收意见进行了认可。综上，被上诉人市建委对案涉竣工验收备案文件的审查虽有不当，但不至影响被诉竣工验收备案行为的实质合法性；被上诉人省住建厅维持该备案行为的复议结论正确，复议程序亦符合法律规定。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蒋慧英负担。本判决为终审判决。审 判 长  李 洵审 判 员  王银江代理审判员  唐莹祺二〇一六年十月十四日书 记 员  汪金枝