四川省南部县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）南行初字第4号
原告王瑜辉，男。
原告周仕泽（曾用名：周波），男。
原告岳永国，男。
原告任天军，男。
委托代理人周旭亮，北京冠领律师事务所律师。
委托代理人赵延勇，北京冠领律师事务所律师。
被告阆中市人民政府。
法定代表人魏晓泉，市长。
委托代理人杨强，四川源正律师事务所律师。
原告王瑜辉、周仕泽、岳永国、任天军诉被告阆中市人民政府房屋征收决定一案，南充市中级人民法院指定本院审理。本院于2014年12月29受理后，依法组成合议庭，于2015年2月4日、6月5日两次公开开庭进行了审理。第一次开庭审理时，四原告及其委托代理人周旭亮、任战敏，被告的委托代理人杨强到庭参加诉讼。之后，四原告将委托代理人任战敏变更为赵延勇。第二次开庭审理时，四原告及其委托代理人赵延勇，被告的委托代理人杨强到庭参加诉讼。双方当事人未对合议庭组成人员及书记员提出回避申请。经四川省高级人民法院批准，延长本案审理期限三个月。本案现已审理终结。
四原告诉称：四原告在阆中市江南镇阆南桥街拥有各自的合法房产，均为商铺。2014年11月11日，被告作出阆府征（2014）3号《阆中市人民政府关于征收落下闳大道北段道路建设所涉房屋的决定》（以下简称《征收决定》），征收四原告的房屋。该《征收决定》违法，侵害了四原告的合法利益。理由为：第一、被告作出的《征收决定》不符合公共利益需要，是以修路为名搞商业开发，为新的商业开发迁走原来的商铺，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定；第二、不符合该条例第九条规定的“四规划一计划”；第三、征收程序违法；第四、对营业性用房不予安置商铺明显不公，违反了该条例第十九条、第二十一条的规定。为维护四原告的合法权益，依法提起诉讼，请求人民法院撤销被告作出的《征收决定》。
被告辩称：一、被告作出的征收决定系公共利益的需要，是为加快城市建设步伐，提升城市品味，改善江南街道狭窄拥堵的现状，配套阆中市火车站周边道路建设。原告称征收是为搞商业开发缺乏事实依据。二、2013年8月29日，阆中市发展和改革局（以下简称阆中市发改局）、阆中市国土资源局（以下简称阆中市国土局）、阆中市城市规划委员会办公室（以下简称阆中市规划办）分别作出了落下闳大道北段建设项目符合阆中市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要、符合阆中市土地利用总体规划、符合阆中市城市总体规划的说明，被告的征收决定是建立在符合相关规划基础上的，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定。三、被告实施的征收程序，经过了调查摸底、公示，作出的《落下闳大道北段道路建设用地范围房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）公开征求了意见，进行了风险评估，补偿费用专户储存，最后报市政府决定等程序，完全符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。四、原告土地使用证登记的土地用途均为住宅用地，原告虽在其住宅1楼做小本生意，但未在规划部门办理改变房屋使用性质的相关手续，其房屋属非营业房，故原告主张应按照营业用房实施补偿不当。同时，对被征收的房屋，是以抓阄方式确定评估公司，公平、依法评估其价值的，不存在显失公平的问题。综上所述，被告作出的征收决定证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，原告起诉理由缺乏依据，依法不能成立。请求人民法院维持被告的行政行为。
原告在法定的举证期限内向本院提供了部分证据材料，本院依法要求其补充了部分证据。在庭审中举出的证据有：
1、四原告的身份证复印件各1份。用以证明：原告的身份。
2、原告王瑜辉的阆权字01000223号房屋所有权证、原告周仕泽的阆权字第00287号房屋所有权证和阆国用（98）字第6834号国有土地使用证、原告岳永国的房权证阆中字第2007010**号房屋所有权证和阆国用（2007）字第00173号国有土地使用证、原告任天军的农（居）民建房用地申报表、宗地图号和土地权属调查勘丈面积计算程序表复印件各1套。用以证明：四原告在征收范围内有合法房产。
3、阆府征（2014）3号征收决定复印件1份。用以证明：被诉行政行为客观存在。
4、被告所属江南街道办事处阆南桥社区居民委员会出具并由阆中市公安局江南派出所加盖有户口专用章的证明1份。用以证明：原告周仕泽又名周波。
5、原告王瑜辉的营业执照、税务登记证复印件各1份，纳税的个人结算活期存折帐目复印件2页，被征收房屋一楼营业现状照片1张；原告周仕泽的个体工商户营业执照、税务登记证、食品流通许可证（经营者姓名：江晓华）复印件各1份，被征收房屋一楼营业现状照片1张；原告岳永国被征收房屋一楼营业现状照片1张；原告任天军的个体工商户营业执照、税务登记证（经营者姓名：陈光萍）复印件各1份，被征收房屋一楼营业现状照片1张。用以证明：四原告被征收房屋一楼属营业用房。
被告在法定的举证期限内向本院提交了部分证据材料，本院依法要求其补充了部分证据。被告在庭审中举出的证据有六组：
第一组：1、《阆中市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》；2、阆中市发改局川投资备（51138112122401）0108号《企业投资项目备案通知书》；3、阆中市规划办核发的选字第2013004号《建设项目选址意见书》；4、被告阆府国土函（2013）21号《关于划拨国有建设用地使用权给市住房和城乡建设局修建道路用地的通知》；5、阆中市发改局《关于落下闳大道北段道路建设项目符合阆中市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的函》；6、阆中市国土局《关于城市道路建设征地拆迁的说明》；7、阆中市规划办《关于城市道路建设征地拆迁的函》；8、阆中市住房和城乡建设局（以下简称阆中市住建局）《关于落下闳大道北段道路建设房屋征收决定的申请》。用以证明：落下闳大道北段道路建设项目房屋征收是为了公共利益的需要。
第二组：9、阆中市住建局出具的《落下闳大道北段道路建设项目房屋征收实施委托书》；10、《江南街道办事处拆迁档案目录》；11、四原告被征收房屋的《房屋登记信息查询记录表》及土地登记档案资料各1套总共15页；12、《征地红线图》和《火车站周边市政道路建设项目与征地范围对比审查表》；13、2013年8月7日对被征收房屋摸底调查情况及《征地红线图》进行公示的图片15张。用以证明：征收行为及征收程序合法。
第三组：14、《征收补偿方案》（征求意见稿）；15、《征收补偿方案》（修改稿）；16、《征收补偿方案》（征求意见稿）公示张贴图片7张；17、《征收补偿方案》（征收决定附件）；18、被告所属江南街道办事处《关于落下闳大道北段道路建设房屋征收补偿资金的说明》；19、四川省农村信用合作联社江南分社支票活期明细查询单（户名：阆中市江南街道办事处财政所）。用以证明：征收补偿情况及征收补偿的合法性。
第四组：20、被告所属江南街道办事处《落下闳大道北段道路建设房屋征收社会稳定风险评估报告》；21、被告所属江南街道办事处《关于确认落下闳大道北段道路建设房屋征收社会稳定风险评估报告的请示》；22、中共阆中市委维护社会稳定领导小组阆维（2014）6号《关于对〈阆中市人民政府江南街道办事处关于确认落下闳大道北段道路建设房屋征收社会稳定风险评估报告的请示〉的备案批复》。用以证明：房屋征收存在的风险。
第五组：23、《征收决定》；24、落下闳大道北段道路建设用地范围房屋征收决定公告图片1张；25、房地产评估报告公示张贴图片6张。用以证明：征收决定的合法性。
第六组：26、被告与陕西天泽房地产有限公司签订的《阆中市火车站周边市政设施建设项目投资协议书》；27、阆中市火车站周边市政设施建设项目开工典礼方案》；28、阆中市发改局《关于对阆中市火车站周边市政道路建设工程（长公大道一、二期、落下闳大道北段）可行性研究报告的批复》；29、《阆中市落下闳大道北段用地勘界图》。用以证明：落下闳大道北段道路建设是按规定程序启动实施及该项目建设的公益性和必要性，以及落下闳大道的选址规划情况、位置和宽度。
被告提供的其依据的规范性文件是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条、第五条、第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条、第十六条、第十七条、第十九条、第二十六条；《中华人民共和国宪法》第十条、第十三条；《中华人民共和国土地管理法》第二条、第八条、第五十八条；《中华人民共和国物权法》第四十二条；《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条。
经庭审质证，四原告对被告所举证据、依据的质证意见是：一、对证据2、4、11、29的真实性予以认可。二、对其余证据的真实性、合法性、关联性不予认可。三、被告补充提交的证据，不符合补充证据的法定条件，不予质证。四、对被告所依据的行政法规《国有土地上房屋征收与补偿条例》无异议。
经庭审质证，被告对四原告所举证据的质证意见是：一、证据2中，原告岳永国提供的阆国用（2007）字第00173号国有土地使用证不是原件，有异议；证据4不能充分证明原告周仕泽的曾用名是周波；证据5与本案无关联，是否在经营应当提供纳税证明，且四原告的房屋本就不是经营性用房。二、对其他证据无异议。
经庭审质证，本院认为：原、被告提交的证据均客观真实地证明了案件事实，本院予以采信。
通过上述有效证据，本院认定以下事实：
2011年1月5日，阆中市第十五届人民代表大会第五次会议通过的《阆中市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第四章对“加快城市交通网建设”所作的规划是：“大力实施城市畅通工程，加快推进城市骨干道路体系建设，规划建设三条环城公路干道：……以绕城公路、沙溪航电工程、落下闳大道、巴都大道、新区滨江路为骨架，建成绕城二环线；……构建起15分钟城市经济圈。”2012年8月16日，阆中市规划办编制了阆中市江南火车站周边道路落下闳大道路北段道路及排水工程［工程编号：（2012）BS08］征地红线图。2013年8月7日，被告公示了落下闳大道路北段道路建设范围内被征收房屋调查情况及征地红线图。2014年8月29日，阆中市发改局、阆中市规划办、阆中市国土局分别作出说明，落下闳大道路北段道路建设符合相关规划。同年9月23日，被告公布了《征收补偿方案》（征求意见稿）。同年10月31日，被告公布了《征收补偿方案》（修改稿）。同年11月3日，阆中市维稳领导小组以阆维（2014）6号审查通过了《落下闳大道北段道路建设房屋征收社会稳定风险评估报告》。
2014年11月11日，被告作出并公告了《征收决定》。该征收决定的主要内容是：征收目的是实施落下闳大道北段道路建设；征收依据是《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定；征收范围和对象是江南街道办事处江南居委会、阆南桥居委会片区落下闳大道北段道路建设规划红线范围内的房屋，涉及居民11户（含企业两户）；征收部门是阆中市住建局；征收实施单位是江南街道办事处；征收实施期限和征收补偿标准按照附件《征收补偿方案》的规定执行；征收补偿费用为专户专存、专款专用；告知了行政复议或诉讼的时间和期限。被告提供的《征收决定》和《征收补偿方案》均未明确载明11户（含企业两户）被征收对象的姓名或名称，其提供的被征收人名册显示被征收人有150户左右，与征收决定确定的征收范围内的被征收人人数不一致。《征收决定》未载明适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的具体条款。《征收补偿方案》确定的征收补偿方式为货币补偿和产权调换，由被征收人自主选择；但是，对非住宅房屋没有提供用于产权调换房屋地点和面积。
原告王瑜辉、周仕泽、岳永国的房屋分别位于阆中市江南镇阆南桥街87号、112号、146号，原告任天军的房屋位于阆中市江南镇1村5组，房屋所涉土地均为国有土地。四原告认为《征收决定》违法并侵害了其合法权益，遂依法提起了诉讼。
本院认为：被告根据阆中市第十五届人民代表大会第五次会议通过的《阆中市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，决定实施落下闳大道北段道路建设，对征收范围内国有土地上的房屋进行征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（二）项“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；……”的规定，是出于公共利益的需要。四原告请求撤销被告作出的《征收决定》，本院不予支持。但是，被告作出征收决定时，未明确被征收范围内房屋的具体情况，致使被征收人不确定，属于事实不清，应当按照该条例第十五条的规定，在作出征收决定时，将调查核实的征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况明确，并向被征收人公布。并且，被告在作出征收决定时，引用了条例，但适用法规条款不具体。《征收补偿方案》虽然提供了货币补偿和房屋产权调换两种方式，但是未向被征收人提供用于产权调换的非住宅用房，违反了条例第二十五条第一款的规定，剥夺了被征收人选择安置补偿的部分权利，属于明显不当的行为。综上，为维护国家利益、公共利益不受重大损害，保障被征收人的合法权益不受侵害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”的规定，判决如下：
一、确认被告阆中市人民政府阆府征（2014）3号房屋征收决定中认定的征收对象不明确、未提供非住宅房屋实行产权调换的补偿办法、适用法规不具体的部分行为违法。
二、限令被告阆中市人民政府在本判决发生法律效力后三十日内，采取下列补救措施并予以公告：
（一）明确征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况。
（二）在《征收补偿方案》明确非住宅房屋实行产权调换的补偿办法，并提供用于非住宅房产权调换的房屋。
（三）明确适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的具体条款。
本案案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。
审 判 长 杨晓彬
审 判 员 袁 颖
人民陪审员 王正明
二〇一五年六月二十六日
书 记 员 周 帅