广西壮族自治区崇左市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂14行初10号
原告崇左市江州区那隆镇仁里村米坞村民小组，所在地广西壮族自治区崇左市江州区那隆镇仁里村米坞屯。
诉讼代表人梁利陈，组长。
委托代理人李万海，男，1935年8月2日出生，汉族，住所地广西壮族自治区崇左市江州区。
委托代理人梁权陈，男，1957年1月16日出生，壮族，住所地广西壮族自治区崇左市江州区。
被告（原行政机关）崇左市江州区人民政府，所在地广西壮族自治区崇左市江州区新民路16号。
法定代表人王耀雷，区长。
行政负责人刘新国，副区长。
委托代理人黄崇辉，崇左市江州区林业局工作人员。
委托代理人廖立华，广西帮达律师事务所律师。
被告（复议机关）崇左市人民政府，所在地广西壮族自治区崇左市江州区新城路1号。
法定代表人孙大光，市长。
委托代理人苏文龙，崇左市法制办公室副主任。
委托代理人李小朋，崇左市法制办公室复议科副科长。
第三人崇左市江州区群力林场，所在地广西壮族自治区崇左市江州区那隆镇新街。
法定代表人廖锷，场长。
委托代理人朱恒忠，广西诺尔律师事务所律师。
委托代理人赵宣海，崇左市江州区群力林场职工。
原告崇左市江州区那隆镇仁里村米坞村民小组（以下简称米坞村民小组）不服被告崇左市江州区人民政府（以下简称江州区政府）林业行政确认、被告崇左市人民政府（以下简称崇左市政府）行政复议决定一案，于2017年5月3日向本院提起诉讼。本院于2017年5月10日立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月13日公开开庭审理了本案。原告米坞村民小组的诉讼代表人梁利陈及委托代理人李万海、梁权陈，被告江州区政府的行政负责人刘新国及委托代理人黄崇辉、廖立华，被告崇左市政府的委托代理人李小朋，第三人崇左市江州区群力林场（以下简称群力林场）的委托代理人朱恒忠、赵宣海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告江州区政府于2016年6月17日作出江政发〔2016〕13号《关于那隆镇仁里村米坞村民小组与群力林场林地纠纷的处理决定》，认定群力林场于1971年7月28日与原那隆公社仁里大队签订了《林地区划协议书》及权属附图，又取得了原崇左县人民政府颁发的《崇左县国营经营山林权属证》，并且有历年来经营管理的事实依据，林地林木来源合理合法，其合法权益应受到法律保护。米坞村民小组提供的11本个人山林权属使用证，发证时间均在1985年12月30日；另1本集体山林权属使用证没有发证时间，是在1971年7月28日签订《林地区划协议书》划为国有林地后颁发的，其林地来源不合理合法，本机关不予采纳。根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《调处条例》第四条、第三十四条的规定，决定：一、在争议林地内划出400亩作为米坞村民小组的牧场地，由米坞村民小组经营管理；二、剩余争议林地为国有林地归群力林场经营管理。根据本决定书制作的米坞村民小组与群力林场林地纠纷确权示意图与本决定书具有同等的法律效力。
原告米坞村民小组不服，向被告崇左市政府申请行政复议。被告崇左市政府于2016年10月25日作出崇政复决字〔2016〕19号行政复议决定，认为根据《调处条例》第三十四条的规定，土地山林权属应该以县级以上人民政府核发的山林权属证、当事人达成的协议及各级人民政府在职权范围内作出的调解协议为确权处理的证据材料。1971年7月28日，群力林场与原仁里大队签订《林地区划协议书》，并附有协议附图，应该予以确认。群力林场根据该《林地区划协议书》经原崇左县林业部门调查绘制了林区图，依法取得的《崇左县国营经营山林权属证》及附图应予认可。米坞村民小组请求将争议地确权归其集体所有，其提出的证据不够充分，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持江州区政府作出的江政发〔2016〕13号权属纠纷处理决定。
原告米坞村民小组诉称，（一）两被告认定原告提供的12本山林权属证来源不合理合法是错误的。土地改革、农业合作化、人民公社历来由原告经营管理山林，人民公社撤销后实行农村承包责任制，家家户户持有土地使用证、承包合同，完全是最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条“众所周知的事实”、“自然规律的定理”的法定，完全是《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）第二十一条“生产队范围内的土地都归生产队所有”的法定。（二）1971年7月28日签订的《林地区划协议书》是不合法的协议书。理由：1.协议是原仁里大队签约，按《六十条》第三章即第十八条、第十九条的规定，生产大队没有享有土地的所有权和使用权，也没有处置生产队土地权属的权力，签订协议是滥权行为；2.协议没有经县级人民政府的审查和批准，不符合《六十条》第二十一条的规定；3.协议是国家、集体双方造林的协议，不是土地权属转移的协议，并不是划出土地所有权和使用权。（三）第三人群力林场持有的《国营经营山林权属证》不合法。理由：1.《国家建设征用土地办法》已于1953年12月5日施行，该办法第四条规定征用400亩以上，批准权在省级人民政府，第三人持有的该林权证没有省级人民政府批准；2.颁发该林权证不具备《土地管理法》第四十三条的“项目审批”、第四十四条的“农用地转用审批”和第四十五条的“土地征用审批”的法定条件；3.第三人取得山林权属证违反土地管理法及相关法规，没有办理征地法定手续。（四）被告崇左市政府于2016年10月25日作出行政复议决定，但于2017年4月26日才送达原告，程序违法。诉讼请求：1.判决撤销被告崇左市政府2016年10月25日崇政复决字〔2016〕19号《行政复议决定书》；2.判决撤销被告江州区政府2016年6月17日江政发〔2016〕13号《关于那隆镇仁里村米坞村民小组与群力林场林地纠纷的处理决定》；3.判令江州区政府自行撤销1989年12月25日核发给群力林场直属分场《崇左县国营山林权属证》（编号№2）；4.本案诉讼费由江州区政府承担。
原告米坞村民小组为证明其的主张向本院提交了以下证据、依据：1.《行政复议决定书》，证明崇左市政府袒护、支持非法占用土地；2.送达回执，证明原告的起诉未超过期限；3.《林地纠纷处理决定书》，证明江州区政府袒护、支持非法占地；4.米坞生产队《山林权属使用证》，证明合法有效；5.米坞村民《山林权属使用证》，证明合法有效；6.《林地区划协议书》，证明协议没有经上级批准，不合法；7.群力林场《国营经营山林权属证》，证明非法占用土地罪罪证；8.《信访通知书》，证明已经进入诉讼。
被告江州区政府辩称，（一）江州区政府作出的江政发〔2016〕13号林地纠纷处理决定程序合法、适用法律正确。争议的林地位于群力林场直属分场9、10林班内。因原告提出申请要求确认争议地归其集体所有，江州区政府依法受理后，成立调处工作组组织双方到现场踏查及制作勘查界线图及调查笔录，组织纠纷双方多次召开纠纷现场调解会，但无法达成调解协议，遂于2016年6月17日作出处理决定并直接送达决定书给原告。（二）原告诉请撤销林地纠纷处理决定缺乏事实和法律依据。1.争议林地为“马度岭”、“河银岭”、“六沙岭”、“古补岭”、“不啰岭”面积4000多亩，除了群力林场种植的松树、杉木及一些杂木外，还有部分村民种植管护的八角树、肉桂等。2.群力林场提供的协议书及山林权属证，其草图与地形图清楚，四至界线明确。同时，有1974年种植杉木和1998年砍伐第一代杉木成熟林及2011年3月和2012年依法取得9、10林班的杉木萌芽低产林进行改造的林木采伐许可证，并完成采伐任务等经营管理事实。3.米坞屯在1989年5月19日向原那隆乡政府申请烧牧场，该牧场面积为400亩。综上所述，1971年7月28日，第三人群力林场与那隆公社仁里大队签订了《林地区划协议书》及权属附图，又取得了原崇左县人民政府颁发的《崇左县国营经营山林权属证》，并且有历年来经营管理的事实依据，林地林木来源合理合法，其合法权益应受到法律保护。原告米坞村民小组所提供的山林权属使用证，是在1971年7月28日签订《林地区划协议书》划为国有林地后颁发的，其林地来源不合理合法。为了有利于生产生活，有利于经营管理，有利于社会和谐稳定，依据查明的事实，根据《中华人民共和国森林法》、《调处条例》的有关规定作出的江政发〔2016〕13号《林地纠纷处理决定》，认定事实清楚、证据确实充分，处理程序合法，适用法律法规正确。原告诉请撤销林地纠纷处理决定缺乏事实根据和法律依据，请求法院驳回原告米坞村民小组的诉讼请求。
被告江州区政府和被告崇左市政府为证明被诉原行政行为的合法性，由被告江州区政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1.《山林权属纠纷调处申请书》，证明程序合法；2.米坞屯提供的13本《崇左县山林权属使用证》，证明原告主张争议林地权属；3.米坞屯申请核查林地区划协议书和群力林场林权证的申请书，证明程序合法；4.1988年、1989年米坞屯野外用火申请书、5.《关于实地踏查群力林场林权发证证明书》及党支部换届情况（1989年）、6.各小组关于林改的证明、许天彪关于许洪书名字的说明、7.李桐珍调查笔录、任职证明及分山林记录、8.仁里村委提供的1953年仁里村农业税征收清册、9.群力林场的答辩意见、10.群力林场直属分场10林班图、11.群力林场1974年仁里林区图、12.群力林场与仁里大队《林地区划协议书》及规划示意图（1971年）、13.群力林场《国营经营山林权属证》（编号№2）及权属附图、14.纠纷林地现场踏界图及林权现场勘界图、指认位置示意图，4-14证明争议林地权属问题；15.调处申请受理通知书、16.文书送达回执，15-16证明程序合法；17.米坞村民许培旭、梁利陈、梁权陈、梁方宁调查笔录，证明使用权归属；18.调解笔录及米坞村民小组申请书，证明程序合法；19.米坞屯牧场位置图，证明使用权归属；20.群力林场林木采伐许可证及附图，证明由群力林场砍伐林木；21.米坞屯山林权属使用证位置图，证明原告指认林权证位置情况；22.林地纠纷确权示意图，证明权属归属；23.文书送达回执，证明程序合法；24.林业局《关于群众来访事项转送办理单的答复》，证明程序合法；25.《林业局关于仁里村米坞村民小组与群力林场林地纠纷的答复》，证明程序合法；26.江州区政府《关于那隆镇仁里村米坞村民小组与群力林场林地纠纷的处理决定》，证明被告有权作出处理决定，程序合法。
被告崇左市政府辩称，其受理、审理和作出复议决定的程序均符合行政复议法及行政复议法实施条例的规定，请求驳回原告的诉讼请求。
被告崇左市政府为证明复议程序的合法性，向本院提交了以下证据、依据：1.《中华人民共和国行政复议法》第六条第一款第（四）项、第十三条，证明复议机关有权作出行政复议的范围及管辖职能的法律依据；2.《行政复议申请书》，证明原告米坞村民小组提起复议申请的事实；3.江州区政府作出的《关于那隆镇仁里村米坞村民小组与群力林场林地纠纷的处理决定》（江政发〔2016〕13号），证明复议机关审理的行政行为；4.《行政复议受理通知书》，证明立案受理行政复议申请的事实；5.送达回证（受理通知书），证明程序合法；6.《行政复议答复书》，证明江州区政府答复复议申请的内容；7.崇左市政府《行政复议决定书》（崇政复决字〔2016〕19号），证明崇左市政府作出的行政行为；8.送达回证及回执，证明复议程序的合法性和已将行政复议决定书送达各方当事人的事实。
第三人群力林场述称，1.1971年7月29日群力林场与原崇左县那隆公社仁里大队签订《林地区划协议书》，并附有协议附图；2.1989年12月25日群力林场依法取得了《崇左县国营经营山林权属证》及权属附图；3.群力林场在1998年开始采伐了争议林地内的第一代杉木成熟林。第三人合法拥有本案林地的合法经营权后一直种植和采伐林木。请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人群力林场没有向本院提交证据、依据。
经庭审质证，各方当事人的质证意见及本院认证如下：
对于两被告为证明原行政行为的合法性向本院提交的证据，原告米坞村民小组认为：认可证据1-8的真实性、合法性、关联性，证明米坞村民小组享有争议林地所有权和使用权；证据9-14证明第三人群力林场非法占用土地，争议林地权属不属于群力林场；对证据15-19的真实性、合法性、关联性无异议；对证据20的真实性予以认可，虽然群力林场采伐了争议林地内的林木，但不认可采伐的合法性；对证据21无异议；证据22-26证明调处程序情况，均没有异议。第三人群力林场认为：证据2为原告提供的山林权属使用证，认可证据的关联性，但不认可证据的合法性；证据17调查笔录，因均是原告村民的陈述，不能与书证抗衡。对于被告在调处中采纳的证据予以认可。本院认为，证据1、3、9、15、16、18、23、24、25均为程序性证据，不是证明争议林地权属的事实证据，证明了申请调处、组织调解、信访答复的经过，本院予以认定；证据2米坞村民小组山林权属使用证，经核实，《崇左县山林权属使用证》（编号为№029928）记载的户主为米坞队，仅记载有四至情况，没有具体面积，而该使用证版本应是发给享有自留山的农户，因此，本院不予认定；户主为梁利陈的编号为№009475与编号为№009440的《山林权属使用证》，户主为许培权的编号为№052038与编号为№004881的《山林权属使用证》，户主为梁善陈的编号为№052034与编号为№004879的《山林权属使用证》，上述同一户持有的证号不同的两本证记载的山林地名及四至范围一致，但面积不一致，本院不予认定，同时，因1971年《林地区划协议书》已经将争议林地内除了插花地外的林地划为国营造林用地范围，故原告提供的《山林权属使用证》不能作为证明其主张争议林地权属的依据；证据4野外用火申请书、证据5林权发证证明书、证据12《林地区划协议书》及示意图、证据13《国营经营山林权属证》及附图，证明1971年原仁里大队与群力林场签订林地区划协议，将争议林地划定为国营造林用地，群力林场已经取得权属证的事实，本院予以认定；证据6证明和说明不能否定划地协议和颁发权属证的事实，不能证明争议林地权属为原告所有；证据7调查笔录、证据8农业税征收清册与本案不具有关联性，证据7中的1980年分山记录因1971年《林地区划协议书》已将争议林地划定为国有，故不能作为原告主张争议山林权属的依据，上述证据本院均不予认定；证据10林班图、证据11林区图、证据20采伐许可证及附图，证明第三人群力林场对争议林地进行造林、采伐收益等经营事实，本院予以认定；证据14纠纷林地现场踏界图及林权现场勘界图、指认位置示意图，证明被告江州区政府组织争议双方现场踏界确定争议林地范围及各方指认的情况，本院予以认定；证据17为被告对原告村民进行调查制作的笔录，因原告村民的陈述与历史形成的书面证据不相符，本院不予确认；证据19牧场图、证据21林权证位置图，因为原告单方指认，且争议林地已经协议划定为国有，故不能作为原告主张争议林地权属的依据；证据26处理决定及证据22林地纠纷确权示意图为本案审查的对象，仅能证明被告江州区政府作出处理决定的事实。
对于被告崇左市政府为证明复议程序的合法性向本院提交的证据，原告认为：对证据1-8均没有意见，但被告崇左市政府作出行政复议决定的时间是2016年10月，2017年4月27日才送达原告，程序不合法。被告江州区政府和第三人群力林场对被告崇左市政府的举证无异议。本院认为，被告崇左市政府提供的程序性证据客观、真实，证明了复议程序情况，因被告拖延送达复议决定书给各方当事人，复议程序存在轻微违法。
对于原告提供的证据，两被告认为：对证据1-3的真实性、合法性予以认可，但不认可证明内容；对证据4-5真实性、关联性认可，但不认可合法性；对证据6-7的真实性、合法性认可，但对关联性不认可，达不到原告证明的目的；对证据8无异议。第三人认为：对证据1-3、8的证据三性无异议，对证据4-7的质证意见与政府的质证意见一致。本院认为，证据2送达回证，证明原告的起诉未超过期限，本院予以认定；证明证据1复议决定书、证据3处理决定为本案审查的对象，证明两被告作出本案被诉行政行为的事实，不能证明原告以证明的内容；证据4-5《山林权属使用证》、证据6《林地区划协议书》、证据7《国营经营山林权属证》，前面已经进行分析认定，不再重复认证；证据8信访通知，仅能证明原告的村民就林业纠纷上访的事实，不能证明其他内容。
经审理查明，原告米坞村民小组与第三人群力林场争议的“马度岭”、“河银岭”、“六沙岭”、“古补岭”、“不啰岭”林地，面积约4000多亩，主要植被有第三人群力林场种植的松树、杉木及一些杂木，还有些许米坞村民小组村民种植管护的八角树、肉桂等。同时，争议林地范围内有少部分原告经营的插花地。1971年7月28日，第三人群力林场与原那隆公社仁里大队及原米坞生产队等签订了《林地区划协议书》，同年7月29日绘制了林地规划示意图，明确东至浦罗岭与发明大队分界，南至米浮、百果两村和定泽山为界，北至隆安县以分水岭为界，西至合芦大队的山地为界的林地为国营造林地。同时，协议书林地区划表备注栏部分写明，在各个自然村周围适当留出牧场和集体造林地。本案争议林地在上述国营造林地四至范围内。1974年12月，原崇左县林业调查规划队制作群力林场仁里林区图规划了群力林场造林范围，争议林地在该规划的造林范围内。规划后，第三人群力林场在争议林地范围种植杉木等。1989年12月25日，第三人群力林场取得了原崇左县人民政府核发的《崇左县国营经营山林权属证》（编号№2）及权属附图，记载仁里林片四至与上述协议划定的国营造林用地四至一致，总面积14151亩，其中插花地942亩。1998年，第三人群力林场采伐第一代杉木成熟林。2011年10月，第三人群力林场对争议林地内的杉木萌芽低产林进行改造采伐林木时，原告米坞村民小组提出异议，发生山林权属纠纷。2012年10月，原告米坞村民小组向被告江州区政府申请对争议林地权属调处。2016年6月17日，被告江州区政府作出江政发〔2016〕13号《关于那隆镇仁里村米坞村民小组与群力林场林地纠纷的处理决定》（具体内容见前述）。原告米坞村民小组不服，向被告崇左市政府申请行政复议。2016年10月25日，被告崇左市政府作出崇政复决字〔2016〕19号行政复议决定，维持了江州区政府作出的江政发〔2016〕13号林地纠纷处理决定。2017年4月26日，被告崇左市政府将行政复议决定书送达原告米坞村民小组。2017年5月3日，原告向本院提起诉讼，要求撤销两被告作出的上述决定。2017年8月10日，在本院审理过程中，被告江州区政府作出《关于撤销那隆镇仁里村米坞村民小组与群力林场林地纠纷处理决定的通知》（江政处字〔2017〕8号），以因未调查清楚纠纷地内插花地的经营情况，造成对插花地的处理存在不当之处为由，决定撤销了江政发〔2016〕13号林地纠纷处理决定，待补充调查后重新作出处理决定。原告米坞村民小组在收到该通知后，明确要求本院继续审查被告江州区政府作出的原林地纠纷处理决定的合法性。
本院认为，关于群力林场与原那隆公社仁里大队签订的《林地区划协议书》将本案争议林地划定为国有林地还是集体所有林地的问题。经查，从第三人群力林场与原那隆公社仁里大队及原米坞生产队等于1971年7月28日签订的《林地区划协议书》划定的国营造林地四至来看，本案争议林地在上述国营造林地四至范围内，且1974年12月原崇左县林业调查规划队制作群力林场仁里林区图也将争议林地规划到造林范围内。同时，第三人群力林场对争议林地有长期经营管理的事实。因此，原告米坞村民小组与第三人群力林场争议的林地，第三人群力林场与原那隆公社仁里大队签订《林地区划协议书》时，除适当保留牧场和集体造林地及插花地部分外，已明确划定为国有造林用地，由群力林场经营使用。
被告江州区政府作出处理决定认定事实是否清楚，实体处理是否正确的问题。经查，由于1971年林地区划协议明确划入国营林地内有集体畲地、轮休地等，群力林场持有的《国营经营山林权属证》及附图记载的面积中有集体的插花地，而且争议林地内现实有原告经营的土地。因此，被告江州区政府作出江政发〔2016〕13号林地纠纷处理决定，除在争议林地内划出400亩作为原告米坞村民小组的牧场地外，其余争议林地为国有林地归群力林场经营管理，同时处理决定的附图将原告插花经营的土地划入确认为国有林地归群力林场经营管理的范围，没有考虑到原告在争议林地范围内有插花经营的事实，属认定事实不清，主要证据不足，实体处理不当。
关于被告崇左市政府作出复议决定程序是否合法的问题。本院认为，被告崇左市政府2016年8月29日受理复议申请后于同年10月25日作出行政复议决定，但于2017年4月26日才将行政复议决定书送达原告米坞村民小组，未能在六十日的复议期限内履行全部的复议法定职责，程序存在轻微违法。
对于原告米坞村民小组提出1971年7月28日第三人群力林场与原仁里大队签订的林地区划协议，其没有在协议书上签字确认，生产大队没有享有土地的所有权和使用权，也没有处置生产队的土地权属的权力，协议没有经县级人民政府的审查和批准，属于无效行为的意见，经查，该协议不仅有原仁里大队作为签订单位盖章，原米坞生产队代表等也在协议书上签字盖章，因此原告主张协议不合法没有事实根据和法律依据。
综上所述，被告江州区政府作出处理决定事实不清，实体处理不当，应予撤销。因被告江州区政府在本院审理过程中已自行撤销被诉处理决定，而原告仍要求继续审查原行政行为的合法性，故本院确认被告江州区政府作出的林地纠纷处理决定违法。被告崇左市政府复议决定维持被告江州区政府作出的林地纠纷处理决定，实体错误，亦应予撤销。原告米坞村民小组提出要求撤销崇左市政府复议决定和确认江州区政府处理决定违法的诉讼理由成立，本院予以支持。至于原告米坞村民小组提出要求判令被告江州区政府自行撤销1989年12月25日核发给群力林场直属分场《崇左县国营经营山林权属证》（编号№2）的诉讼请求，因该颁证行为的合法性不属于本案审查的范围，且被告江州区政府是否需要自行撤销该林权证，需由政府审查决定，人民法院不宜判令政府自行撤销，故本院对于原告的该诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第二款第（二）项及第七十九条的规定，判决如下：
一、撤销被告崇左市人民政府于2016年10月25日作出的崇政复决字〔2016〕19号行政复议决定；
二、确认被告崇左市江州区人民政府于2016年6月17日作出的江政发〔2016〕13号《关于那隆镇仁里村米坞村民小组与群力林场林地纠纷的处理决定》违法；
三、责令被告崇左市江州区人民政府重新作出处理决定；
四、驳回原告关于判令崇左市江州区人民政府自行撤销1989年12月25日核发给崇左市江州区群力林场直属分场《崇左县国营经营山林权属证》（编号№2）的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告崇左市江州区人民政府、被告崇左市人民政府共同负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于递交上诉状之日起七日内，向广西壮族自治区高级人民法院预交上诉费（开户名：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：中国农业银行南宁市万象支行，账号：20×××77）；逾期不交，也不提出缓交申请，或申请缓交不被批准仍不交纳的，按自动撤回上诉处理。
审判长 农立海
审判员 韦权美
审判员 陶园园
二〇一七年九月二十五日
书记员 陈洋宇
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。