北京市第三中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）京03行终267号
上诉人（一审原告）李学增,男,1954年9月9日出生。
委托代理人杨立华（李学增之妻），女，1950年11月24日出生。
被上诉人（一审被告）北京市规划和国土资源管理委员会,住所地北京市东城区和平里北街2号。
法定代表人魏成林,主任。
委托代理人彭飞,男，北京市国土资源局怀柔分局第二国土所所长。
委托代理人郎克宇，北京大悦律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。
法定代表人蔡奇，市长。
委托代理人刘彬，女，北京市人民政府法制办公室干部。
被上诉人（一审第三人）北京市怀柔区北房镇新房子村村民委员会，住所地北京市怀柔区北房镇新房子村。
法定代表人李平增，主任。
委托代理人王志杰，北京市擎天律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）北京市怀柔区北房镇新房子村经济合作社，住所地北京市怀柔区北房镇新房子村。
法定代表人李平增，社长。
委托代理人王志杰，北京市擎天律师事务所律师。
上诉人李学增要求撤销北京市国土资源局怀柔分局（以下简称国土怀柔分局）向其作出的《关于北房镇新房子村三处设施农业大棚项目有关举报线索的说明》（以下简称《说明》）及北京市人民政府（以下简称市政府）作出的京政复字〔2016〕383号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》）一案，不服北京市怀柔区人民法院（2016）京0116行初77号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。
一审法院经审理查明，2016年2月16日，李学增向国土怀柔分局举报称，北京市怀柔区北房镇新房子村（以下简称新房子村）村领导班子伙同彭玉江、中瑞公司、芳园公司存在非法发包村集体土地、个人谋取私利的行为，并且买棚方持有的土地使用权证书均加盖了北京市怀柔区北房镇新房子村村民委员会（以下简称新房子村委会）的公章，使用年限记载为50年，李学增请求国土怀柔分局将此事移送公安机关查处。国土怀柔分局收到该举报后，于2016年2月25日向李学增作出国土资源举报事项告知单，告知其举报的问题已指定由第二国土所依法核实处理。
2008年10月17日，新房子村召开村民代表会议，表决通过了将村西短垄地和刘家坟地北头，共计约110亩地搞设施农业、建造日光温室的决定。2008年11月15日、12月1日，北京市怀柔区北房镇新房子村经济合作社（以下简称新房子村经济合作社）分别与中瑞公司、彭玉江签订土地租赁合同，由该公司和彭玉江分别租赁新房子村集体土地50.03亩、67亩，用于建设日光温室。2009年3月21日，新房子村召开村民代表会议，表决通过了芳园公司继续延包其原租赁新房子村用于建设日光温室的集体土地的决定，并同芳园公司签订了关于新房子村中方地土地租赁延包合同。中瑞公司、彭玉江与芳园公司分别在各自租赁地块内建设的农业大棚均通过农业部门审核并取得相应资金补贴。
李学增举报的上述事项，其亦曾向国土怀柔分局反映过。国土怀柔分局分别于2013年3月4日以京国土怀函〔2013〕40号、2014年4月3日以京国土怀函〔2014〕91号、2015年9月10日以京国土怀函〔2015〕301号的文件向北京市公安局怀柔分局致函，要求该分局协助调查盖有新房子村委会公章的土地使用权证书一事和租赁村集体土地一事。2013年8月29日，北京市公安局怀柔分局经侦大队向国土怀柔分局作出关于国土怀柔分局来函的查证报告，该报告载明彭玉江在租赁地块上建起的40栋大棚并向外出租，其给承租人出具的盖有新房子村委会公章的土地使用权证书系彭玉江个人制作的，该证书不具有法律效力；同承租人签订的土地租赁合同没有标注使用期限，只是在土地使用权证书上显示使用年限是50年，但该证书不具有法律效力。2016年3月7日，新房子村委会、新房子村经济合作社向国土怀柔分局作出的情况说明载明，彭玉江本人、北京忠发天顺建筑工程有限责任公司、中瑞公司、芳园公司等单位和个人的转租行为未告知新房子村经济合作社或进行过相关申请；新房子村委会未制发过土地使用权证书，未在任何土地使用权证书上加盖过村委会公章。
2016年3月30日，国土怀柔分局向李学增作出《说明》，主要内容为，关于李学增提供的北房镇新房子村3处设施农业大棚项目举报线索，国土怀柔分局经过调查对线索进行核实，现将有关情况说明如下：一、“非法转让、倒卖土地使用权罪”问题的相关情况及事实认定。新房子村经济合作社分别与中瑞公司、芳园公司、彭玉江签订土地租赁合同，签订合同时均经过社员代表表决同意。承租方分别在承租土地上建设3处设施农业大棚，通过农业部门核准、验收合格后取得相应资金补贴，应属农业部门备案审批农业项目。后3处设施农业大棚项目建设方对承租土地及地上大棚向第三方再次转租时，未经过村经济合作社、村委会同意，为大棚建设方与第三方间的民事合同问题，不涉及非法转让、倒卖土地使用权事宜。二、“土地使用权证书”问题的相关情况及事实认定。李学增提供的“土地使用权证书”不是国土部门的制式文书，也未加盖国土部门签章，为第三方私自印制。国土怀柔分局已通过函告形式如实向公安部门提供相关情况。以上李学增反映的问题不在国土怀柔分局职权范围内，建议其向公安机关等相关部门举报。
李学增对此不服，于2016年4月12日向市政府提出行政复议申请，要求撤销《说明》并责令原北京市国土资源局重新作出书面答复。市政府受理后于2016年4月14日向原北京市国土资源局作出行政复议答复通知书，要求该局自收到行政复议申请书副本之日起10日内提出书面答复。原北京市国土资源局于同年4月20日收到该通知书后，于2016年4月27日向市政府提交了答复及相关证据材料。市政府于2016年6月8日作出《行政复议决定书》并向李学增和原北京市国土资源局送达，该决定书维持了原北京市国土资源局作出的《说明》。
李学增对此仍不服，持诉称意见于2016年8月9日向一审法院提起行政诉讼，要求撤销原北京市国土资源局作出的《说明》和被上诉人市政府作出的《行政复议决定书》。本案在审理过程中，市规土委、市政府各自坚持答辩意见。新房子村委会、新房子村经济合作社坚持述称意见。
一审法院另查明，2016年7月23日，北京市国土资源局与北京市规划委员会合并为市规土委。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，李学增向国土怀柔分局举报新房子村委会存在非法转让、倒卖集体土地、合同诈骗和制作假土地使用权证书的行为。国土怀柔分局对此作出了《说明》，该《说明》针对李学增的举报事项已进行了详细解答与告知，并未对其设定新的权利义务，亦未对李学增的合法权益产生实际影响。故李学增要求撤销国土怀柔分局作出的《说明》和市政府作出的《行政复议决定书》不属于行政诉讼的受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项；《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定驳回李学增的起诉。
上诉人不服一审裁定，向本院提起上诉，认为其事实和理由为：首先，没有北京市东城区人民法院2016年6月30日作出的行政裁定书，一审法院是不予立案的。一审法院审理此案，没有认真运用法律、反而驳回上诉人的起诉，没有保障证人提供新房子村委会倒卖集体土地证明材料的真实性，侵犯上诉人合法权益。上诉人要求撤销国土怀柔分局2016年3月30日作出的《说明》，新房子村委会将集体土地承包三家公司，由三家公司简称农业设施大棚，向社会出售。在2013年8月29日公安部门给国土分局回函称，土地使用权证盖的村维护公章村干部不知情，社会人士手里合同书同时都有村委会公章，公安经侦人员没有调查，是公安人员在给村委会开脱罪责。社会人士手里的合同书盖有村委会公章，是新房子村委会承担法律责任。国土分局给北房镇政府发函，政府始终未回函。最关键，上诉人本身是村民，早已对上诉人合法权益产生实际影响，所以上诉人要求国土分局重新作出《说明》原因。现上诉请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。
本院认为，公民、法人或其他组织提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。国土怀柔分局对李学增举报的新房子村委会存在非法转让、倒卖集体土地、合同诈骗和制作假土地使用权证书的行为作出了《说明》，该《说明》系针对李学增的举报事项已进行的解答与告知，该《说明》没有对李学增设定新的权利义务，未对李学增的合法权益产生实际影响。因此李学增要求撤销国土怀柔分局作出的《说明》，其起诉不符合起诉条件，应予驳回，对李学增起诉市政府作出的《行政复议决定书》的请求，应一并予以驳回。因此，一审法院裁定驳回李学增的起诉并无不当，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持一审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 韩 勇
代理审判员 胡林强
代理审判员 陈金涛
二〇一七年三月二十八日
书 记 员 孙森森
书 记 员 吴 倩