黑龙江省牡丹江市东安区人民法院行 政 裁 定 书（2017）黑1002行初22号原告牡丹江市爱民区新建小区业主委员会，所在地址黑龙江省牡丹江市爱民区新建小区。负责人戴文有，该委员会主任。委托代理人张瑞增，黑龙江国大律师事务所律师。被告牡丹江市规划局，所在地址黑龙江省牡丹江市江南新区。法定代表人王铁，该局局长。行政机关负责人卜前程，男，1960年1月出生，汉族，住所地黑龙江省牡丹江市西安区。委托代理人丛淼，黑龙江建纲律师事务所律师。委托代理人孙立坤，男，1968年2月出生，汉族，住所地黑龙江省牡丹江市阳明区。第三人路凤秋，女，1959年8月出生，汉族，住所地黑龙江省牡丹江市爱民区。第三人尹景国，男，1955年5月出生，汉族，住所地黑龙江省牡丹江市爱民区。第三人王海利，男，1972年10月出生，汉族，住所地黑龙江省牡丹江市阳明区。原告牡丹江市爱民区新建小区业主委员会（以下简称新建业委会）诉被告牡丹江市规划局（以下简称规划局）不履行法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告新建业委会诉称，新建小区于1996年开发建设，1998年竣工，建设中因当时规划部门规划物业管理用房位置不符合防火通道要求，影响车辆通行，改变了原规划位置，因此一直未取得规划手续。由于小区物业管理的缺失，XX年来，配套设施一直由他人占有使用。经向市有关部门反映，根据牡丹江市信访局的答复，原告于2014年8月14日在牡丹江市爱民区法院提起民事诉讼，法院以诉争房屋没有取得物业管理用房的规划手续，没有办理物业用房的房屋产权登记为由，判决驳回原告的诉讼请求。2015年2月，原告向被告提出补办两处物业用房异地建设规划审批许可申请，被告不予答复。原告于2016年4月向牡丹江市环境整治办公室反映，经该办公室督促，被告书面向该办公室答复同意给新建小区物业用房补办规划审批手续，要求原告提供该小区建设平面图。原告按被告要求提供了小区建设平面图，并由原告支付绘图费用XXXX元，被告于2016年11月公示，于2017年1月3日作出“关于对新建小区物业用房补办规划审批手续的告知书”。原告认为：第一，原告是购买房屋业主的代表，既不是开发单位，也不是建设单位。物业用房移位建设是被告同意或不履行监管职责导致的结果。原告在提出补办两处物业用房异地建设规划审批许可申请时，已经向被告陈述物业用房存在纠纷。被告也派人到现场了解了他人出租使用物业用房存在纠纷的情况，仍要求原告提供小区建设平面图并支付费用，又以物业用房存在纠纷并经法院判决为由拒绝办理审批手续，故意给原告增加义务并造成损失，被告应对原告提供小区建设平面图产生的损失承担赔偿责任；第二，物业用房是为所属小区居民提供物业服务的配套用房，其用途是不可改变的。当事人有协议不能作为改变物业用房的理由，被告以他人违法行为而停止其行政行为是错误的，被告不作出行政行为的理由不成立；第三，被告在告知书中没有向原告交代行政复议和行政诉讼的权利，被告的行政程序违法。综上所述，被告要求原告提供小区建设平面图没有法律依据，给原告造成的经济损失应予以赔偿，被告拒不准予行政许可的理由不成立。因此，要求被告依法履行法定职责，向原告颁发行政许可；赔偿原告因提供小区建设平面图支付的费用XXXX元；案件受理费由被告负担。被告规划局辩称，一、被告于1994年对牡丹江市爱民区新建小区已经做出规划审批物业管理用房，由于建设单位没有按照规划审批位置建设物业管理用房，现原告主张要求被告作出认定，被他人购买占有使用的两处未经规划审批建设的房屋归业主委员会所有，被告没有此项行政职能和行政职权。并且新建小区开发建设时，未按规划施工由政府其他执法部门负责监管，新建小区居民向市信访局上访，被告已经向市信访局依法作出规划建议；二、原告申请补办物业管理用房规划审批手续，被告已经依法受理。因建设单位没有按照规划审批位置建设物业管理用房，对于没有物业管理用房的老旧小区，在对小区规划实施无重大影响的情况下，只要该两处房屋归业主委员会作为物业管理使用，被告可以补办规划手续；三、原告向被告提出申请补办规划审批手续，被告已经提前明确告知如果公示期有异议，即使原告按照规划审批要件提供小区建设平面图，亦不能通过补办审批。原告要求被告赔偿其提供小区建设平面图所支付的费用，没有任何法律依据；四、被告对戴文有所作的“关于对新建小区物业用房补办规划审批手续的告知书”，仅是告知其对补办审批手续的事项暂时不予继续履行的事由。建设单位未按规划审批位置建设物业管理用房，原告主张的两处房屋，建设单位于1999年9月22日出售给案外人范锡桂，范锡桂又出售给他人，经过多次转让。原告可与建设单位或该房屋的占有人协商，或请求有该项行政职权的部门处理，只要该房屋交归业主委员会用于物业管理使用，被告就可以继续履行该房屋的补办规划手续；五、原告所诉“关于对新建小区物业用房补办规划审批手续的告知书”，仅是对戴文有个人作出的该补办审批手续的事项暂时不予继续履行事由的答复，行政机关只是以文字形式对事实行为的表述，不构成具体行政行为，不具有行政诉讼的可诉性；六、原告所诉“关于对新建小区物业用房补办规划审批手续的告知书”，不是向业主委员会作出的行政行为，原告不具有本案行政诉讼的原告主体资格；七、原告诉请的两个法律关系，即不作为和要求确认行政行为违法并赔偿XXXX元是矛盾的，原告主张XXXX元是其向被告提出补办规划审批手续要件之一的小区建设平面图，该设计图是原告自行委托测绘单位所支付的费用，如要求被告继续履行行政行为，该费用依法应由原告自行承担。如原告要求确认被告是不作为，不具有事实根据和法律依据，被告接受原告申请，在法定期限之内因公示期间有相关当事人对该房屋提出权利异议，导致原告不具有获得行政审批许可条件。如原告对该异议期限之内出现的房屋产权权属清晰之后，该房屋归原告所有并用于物业管理使用，被告将继续履行补办规划审批手续。所以，被告是依法做出行政行为，既不存在不作为，也不存在违法行政行为。综上所述，原告的诉讼请求没有任何法律依据和事实根据，依法不能成立。请求依法驳回原告起诉或诉讼请求。第三人路凤秋未提供书面陈述意见，但庭审中口头述称，其与丈夫尹景国购买诉争房屋时原告新建业委会还没有成立。路凤秋是2000年10月份从XXX处购买的车棚和门口小房，面积是13多平方米。第三尹景国未陈述，亦未提供书面陈述意见。第三人王海利述称，2016年9月经新建小区业主委员会成员老陆（具体名字不详）告知我小区原泵房业主要出售此泵房，并告知此泵房纠纷已二审完毕，不会有事情。之后我联系泵房业主XXX并查看相关材料后，与XXX签订了转让协议，以X万元取得了该泵房的使用权。我取得该泵房使用权是基于人民法院的判决书中认定此房屋未列入小区居民分摊面积及物业管理用房而购买，属于合理合法购买行为。经审理查明，牡丹江市爱民区新建小区于1994年开发建设，于1998年竣工，物业管理用房（位于X号楼东侧北端面积XX平方米）、水泵房和水泵管理用房（位于X号楼北侧面积XX平方米，其中水泵房XX平方米，水泵管理房X平方米）两处房屋与小区主体楼同时建设，但两处房屋未按规划审批设计图纸施工建设。1999年牡丹江市建联集团总公司将物业管理用房、水泵管理房使用权以XXXX元价格转让给XXX；2000年10月30日XXX将物业管理用房、水泵管理房使用权及自建车棚以XXXXX元的价格转让给本案第三人路凤秋。2004年6月3日牡丹江市自来水公司将停运的水泵房以XXXX元价格转让给案外人XXX。2004年7月6日路凤秋将水泵管理房以XXXX元价格转让给XXX，XXX将水泵管理房和水泵房合在一起，并进行了扩建。2013年11月10日牡丹江市爱民区新建小区召开业主大会，选举产生新建小区业主委员会，并于2013年11月22日在牡丹江市物业管理中心登记备案。新建业委会向被告规划局反应问题，2013年11月18日，规划局作出“关于对新建小区居民代表上访问题的答复”，内容为：“一、经查阅审批档案，我局于1994年批准了新建小区规划，批准的规划中X号楼南侧配建一处XX平方米的管理房。二、经现场调查、核实情况是：（1）规划图中X号楼南侧管理房未建。（2）您们所反映的两处建筑位于批准的规划图X楼东侧北端和3#楼北侧西端，其中位于X楼东侧北端建筑约为XX平方米，位于X楼北侧西端建筑约为XX平方米，该两处建筑未履行规划审批手续。（3）因建设单位负责人XXX在外地，通过电话（居民代表提供的联系电话）与XXX取得联系，该负责人称：该小区按规划应配建的管理房在实际建设中，考虑因影响车辆通行而调整到批准的规划X楼东侧北端和X楼北侧西端，小区建成后，该两处建筑一处移交作为水泵房和小区保洁室使用，一处作为小区门卫室。（4）现场调查中，小区业主委员会人员证实，原作为水泵房和小区保洁室使用的建筑，2009年供水系统并大网后，水泵房不用，此房和保洁室被别人占用，未交给物业公司或小区业主委员会。原作为小区门卫室使用的建筑，2005年被人出租。目前，该小区无管理房。根据上述调查情况，我局认为：（1）该小区按规定应配建管理房；（2）鉴于该小区存在问题的特殊性和小区实际管理需要，建议将有关问题反映给相关部门，由相关部门协调解决。”2014年原告新建业委会再次向被告规划局反映问题。2014年6月10日，规划局作出“关于对新建小区居民代表上访问题的规划建议”，内容为：“鉴于物业管理用房异地建设对小区无影响、该小区无物业管理用房的实际，我局建议：将未履行规划审批手续的房屋作为小区物业管理用房使用。”2014年6月19日，牡丹江市房产局按照市信访协调会的要求，作出“关于新建小区院内两处配套建房有关情况说明的函”，内容为：“新建小区院内两处用房经查没有进行产权登记，实地测绘后亦未记入小区居民房屋的分摊面积内。从现场了解情况看，两处用房在当初建设时应作为新建小区的管理用房。”2014年8月14日，原告将本案第三人路凤秋、尹景国及案外人XXX诉至牡丹江市爱民区人民法院，要求确认门卫室、保洁室及泵房（即物业管理用房、水泵房、水泵管理房）归新建小区全体业主所有，并要求三被告返还诉争房屋。诉讼期间，2014年10月20日被告规划局对新建小区居民代表反映的问题，向牡丹江市信访局出具“关于对新建小区居民代表上访问题的规划建议”，内容为：“对新建小区居民代表反映的问题，我局曾多次现场调查、档案查阅，并给予书面答复（附后）。按答复中该小区建设单位负责人XXX提供的证言，在该小区建设过程中，因影响车辆通行而将规划图中物业管理用房异地建设。经查阅档案，该物业管理用房异地建设没有到我局提出申请。我局建议：1、如果该房屋已经做为物业管理用房使用，鉴于物业管理用房异地建设对小区无影响及小区无物业管理用房的实际，小区业主委员会可向我局提出按物业管理用房为该房屋补办规划手续的申请，我局按程序进行办理；2、如果该房屋没有做为物业管理用房使用，应由相关部门对该房屋未按规划实施进行处理。相关部门处理终结后，小区业主委员会可向我局提出新建物业管理用房或按物业管理用房为该房屋补办规划手续的申请，我局按程序进行办理。”2014年10月22日，被告规划局又向牡丹江市信访局出具“关于对新建小区居民代表上访问题的规划建议”，内容为：“对新建小区居民代表反映的问题，我局多次现场调查、档案查阅，并已给予书面答复（附后）。该小区在实际建设中，因考虑原设计影响车辆通行将审批规划中物业管理用房异地建设（该调整建设未向我局提出申请）。目前，该小区无物业管理用房。鉴于该小区物业管理用房建设的特殊情况和小区实际管理需要，我局建议：1、如该房屋做为物业管理用房使用，鉴于物业管理用房异地建设对小区无影响，小区业主委员会可向我局提出申请，我局依程序按物业管理用房为该房屋补办规划手续。2、如该房屋没有做为物业管理用房使用，我局不予补办规划手续。”2015年1月13日牡丹江市爱民区人民法院作出（2014）爱民初字第XXX号民事判决书，认为：“……关于本案诉争房屋是否归新建小区全体业主共有的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定:‘在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。’《房屋登记办法》第三十一条规定：‘房地产开发企业申请房屋所有权初始登记时，应当对建筑区划内依法属于全体业主共有的公共场所、公用设施和物业服务用房等房屋一并申请登记，由房屋登记机构在房屋登记簿上予以记载，不颁发房屋权属证书。’《中华人民共和国物权法》第七十三条规定：‘建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。’本案中，牡丹江市规划局、房产局等部门出具的答复函显示：本案诉争房屋没有进行产权登记，实际测绘后亦未记入新建小区居民房屋分摊面积，而且没有规划为物业管理用房。虽然有关部门建议将诉争房屋作为新建小区物业管理用房，但诉争房屋既没有取得物业管理用房的规划手续，亦没有办理物业管理用房的房屋登记，故原告主张诉争房屋归新建小区全体业主共有，没有事实及法律依据。因此，对原告要求确认诉争房屋归新建小区全体业主共有，并要求三被告返还上述房屋的诉讼请求，本院不予支持。”遂判决驳回了原告牡丹江市爱民区新建小区业主委员会的诉讼请求。原告不服，上诉至牡丹江市中级人民法院。牡丹江市中级人民法院于2015年5月26日作出（2015）牡民终字第XXX号民事判决书，驳回上诉，维持原判。2016年9月20日案外人XXX将水泵房及水泵管理房转让给本案第三人王海利。（2017年5月22日案外人XXX与本案第三人王海利又签订补充协议，将原购房款X万元重新约定为X万元。）之后，原告向被告提出补办建设规划审批手续申请（被告称未收到书面申请，原告仅提供一个EMS快递单，内件品名为文件，原、被告均未提供证明何时接到申请的证据），被告按照补办规划审批程序，于2016年11月29日对该项目进行了公示，在公示现场张贴了公告、公示图。在公示期间，相关当事人到被告处提供了有关材料，证实原告主张的两处涉案房屋已出售给了他人。2017年1月3日，被告规划局作出“关于对新建小区物业用房补办规划审批手续告知书”，内容为：“新建小区业主委员会主任戴文友同志：你到我局申请补办新建小区物业用房事宜，现告知如下：按照补办规划审批程序，根据局长办公会会议同意履行该项目补办审批手续，并于2016年11月29日对该项目进行了公示，在公示现场张贴了公告、公示图。之后，相关当事人到我局上访并提供了材料，根据相关当事人诉求和所提供材料，我局认为该拟补办规划审批手续的房屋黑龙江省牡丹江市中级人民法院已有裁决，同时建设单位也与相关当事人有协议，事实存在纠纷。我局对该补办审批手续的事项暂不予继续履行。”原告于当日收到该告知书。原告不服该告知书，向本院提起行政诉讼，要求判如所请。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条第一款“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼”的规定，本案中，生效的牡丹江市爱民区法院（2014）爱民初字第XXX号民事判决书，已认定本案诉争的房屋没有进行产权登记，实际测绘后亦未记入新建小区居民房屋分摊面积，而且没有被规划为物业管理用房。新建业委会主张诉争房屋归新建小区全体业主共有，没有事实及法律依据。故本案被诉的行政行为并不涉及全体业主的共有利益，原告以自己的名义提起诉讼，不符合上述规定。且新建业委会也未提交其他相关证据证实该涉案的两处房屋归新建小区全体业主共有，因此不能证实新建业委会与被诉的行政行为具有利害关系。综上，新建业委会作为本案原告的主体不适格，原告的起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告牡丹江市爱民区新建小区业主委员会的起诉。案件受理费人民币50元不予收取，予以返还原告牡丹江市爱民区新建小区业主委员会。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省牡丹江市中级人民法院。审 判 长  唐功恩人民陪审员  孙林云人民陪审员  刘秀莲二〇一八年三月二十一日法官 助理  李双双书 记 员  申佳薇