浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第452号
上诉人（原审原告）邵新强。
上诉人（原审原告）王志君。
共同委托代理人邵俊铭。
共同委托代理人于立群，浙江航向律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）淳安县人民政府，住所地浙江省淳安县千岛湖镇新安北路18号。
法定代表人柴世民，县长。
委托代理人郑炬清，淳安县人民政府工作人员。
委托代理人王昌华，浙江千岛湖律师事务所律师。
邵新强、王志君诉淳安县人民政府（以下简称淳安县政府）不履行房屋行政补偿法定职责一案，杭州市中级人民法院于2015年6月1日作出（2015）浙杭行初字第144号行政判决。邵新强、王志君不服，向本院提起上诉。本院于同年9月24日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年11月26日公开开庭审理了本案。上诉人邵新强、王志君的委托代理人于立群，被上诉人淳安县政府的委托代理人郑炬清、王昌华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理认定：被告淳安县政府于2012年10月31日作出《关于千岛湖镇第六小学及沿街地块建设项目国有土地上房屋征收决定》（附《千岛湖镇第六小学沿街地块建设项目国有土地上房屋征收补偿方案》），并于2012年11月5日、11月8日分别在其官方网站、报纸上进行公告。原告所有的房屋及使用的土地在征收范围内。至原告起诉时，征收部门未与原告达成补偿协议，亦未报请被告作出补偿决定。原告认为被告未履行作出补偿决定的法定职责，提起诉讼。另查明，2013年12月20日，淳安县国土资源局作出《更正登记通知书》，通知邵新强到淳安县国土资源局办理土地证号为淳安国用（2001）第商206号、207号、208号、209号、210号、211号、212号、661号、662号、663号、664号、521号、7**号的国有土地的更正登记。2014年3月4日，淳安县国土资源局作出《更正登记告知书》，通知邵新强到淳安县国土资源局办理邵新强名下的13本土地使用证的注销手续。2014年8月27日，淳安县国土资源局作出《撤销更正登记行为通知书》，决定撤销2014年3月4日作出的对邵新强名下13本土地使用证的更正登记行为。2015年6月15日，淳安县国土资源局作出《更正登记通知书》，认为邵新强持有的淳安国用（2001）第商206号、207号、208号、209号、210号、211号、212号、661号、662号、663号、664号《国有土地使用证》的土地用途登记错误，经淳安县政府批准，拟进行更正登记，通知邵新强到淳安县国土资源局办理更换原土地权利证书手续。
原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”被告具有负责本行政区域的房屋征收与补偿工作的法定职责。但该条例第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”根据上述规定，房屋征收部门与原告未达成补偿协议的情况下，被告作出补偿决定需以房屋征收部门的报请为前提。且原告使用的案涉土地正在更正登记过程中。故原告提起本案诉讼要求被告履行作出补偿决定的职责，缺乏依据，被告不存在不履行法定职责的情形，综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告邵新强、王志君的诉讼请求。
邵新强、王志君上诉称：一、上诉人系淳安县千岛湖镇望湖宾馆及相连商业房所有权人，建筑面积1139平方米，望湖宾馆停车场（空地）面积为667.85平方米。2012年11月6日，被上诉人在其官网上公告淳政发（2012）31号《关于千岛湖镇第六小学及沿街地块建设项目国有土地上房屋征收决定》（以下简称征收决定）及《千岛湖镇第六小学及沿街地块建设项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称补偿方案），征收实施签约期限自房屋征收决定公告之日至2013年1月31日，上诉人所有及使用的前述房产和空地均落入征收范围。截止2013年1月31日，上诉人与被上诉人之间没有达成补偿协议，被上诉人本应及时作出补偿决定，可其拖延至今不履行法定职责，被上诉人的行为违反了补偿方案第十项第（三）条以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）的相关规定。二、一审法院对于征补偿条例第二十六条第一款的理解错误，导致其判决有误。征补条例第二十六条第一款中，关于房屋征收部门与市、县级人民政府之间的“报请”应属于内部管理行为，不直接对外产生效力，否则，如果房屋征收部门始终未报请，则被征收人将遭遇投诉无门的境地，被征收人的合法权益如何维护。况且补偿方案第十项第（三）条中并未将报请作为县政府作出补偿决定的前提条件。因此，被上诉人不论是依据征补条例的规定还是按照补偿方案的规定，均应履行作出补偿决定的法定职责，“报请”属内部程序，对上诉人不产生法律约束力，一审法院将“不报请”的后果判归被征收人承受，有违公平正义原则。三、被上诉人及淳安县国土资源局没有权力启动涉案土地用途更正登记，被上诉人履行作出补偿决定的职责系其法定职责，不因任何事件而产生变化及阻碍。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，本案的征收决定已经发生法律效力。根据征补条例第十五条和《杭州市人民政府关于贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的若干意见》第六条的规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合，调查结果由房屋征收部门在房屋征收范围内向被征收人公布，故淳安县国土资源局只有在征收决定作出之前对土地用途进行调查和认定的权限。且房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回，上诉人已经不再享有对征收范围内的房屋和土地的物权。被上诉人在作出征收决定之前已经履行了调查程序并且公示了调查结果，被上诉人应当以公示结果作为补偿依据，被上诉人以及其职能部门不再具备启动调查的职权。一审法院认为上诉人提起诉讼时正处于土地更正登记过程中，缺乏依据。综上，请求二审法院撤销一审判决，责令被上诉人履行对位于案涉被征收土地上的上诉人的房屋、附属物、空地进行补偿安置的法定职责。
淳安县人民政府答辩称：一、上诉人的上诉理由不能成立。关于“报请”问题，上诉人认为，答辩人不论是依据征补条例的规定还是按照补偿方案的决定，均应当履行作出补偿决定的法定职责，其“报请”属内部程序，对上诉人的不产生法律约束力。并认为上诉人在补偿方案确定的签约及搬迁期限内未达成补偿协议，被上诉人即应作出补偿决定，其未作出补偿决定即属于不履行法定职责。上诉人的以上观点显然不能成立，征补条例第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”既然法规作出了明确的“报请”规定，作为政府、房屋征收部门就应该严格遵守，如果不依法履行职责，那就是乱作为。关于对涉案土地变更登记是否合法不属本案审查范围，是两个不同的法律关系。上诉人根据《中华人民共和国物权法》及征补条例的有关规定，认为淳安县国土资源局启动调查及更正登记程序违法。答辩人认为本案审理的是答辩人是否存在不履行法定职责的情形，启动调查及更正登记程序是否违法不属本案审查范围，是两个不同的法律关系，上诉人应通过其他的行政诉讼程序进行解决。答辩人作出补偿决定应以最终生效的登记为依据。上诉人认为房屋被征收的，国有土地使用权同时收回，上诉人已经不再享有对于征收范围内的房屋和土地的物权，所以启动调查程序违法，并认为应当以已经公示过的结果作为补偿依据。上诉人的观点不能成立，首先，启动调查程序是否违法不属于本案审理范围，前面已作陈述；其次，国土部门在答辩人作出补偿决定前发现涉案房屋地块的土地使用权性质存在错误登记的情况，所以启动了调查更正程序，但至今未正式完成更正登记并生效，因此评估机构无法就涉案的房屋的价值作出准确的评估，答辩人认为没有最终生效的更正登记为依据，无法作出补偿决定，不存在答辩人不履行法定职责的事实。二、一审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。一审法院经庭审，通过双方提供的证据和质证，对本案事实作出认定，事实清楚，认定准确，判决所适用的法律正确，程序合法，应予维持。综上，答辩人认为上诉人的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
庭审中，双方当事人围绕着淳安县政府是否存在不履行征收补偿法定职责的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，根据征补条例第四条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。上述规定表明，市、县级人民政府有决定征收的权力，同时也负有决定补偿的义务。房屋征收部门系市、县级人民政府确定的组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作的具体职能部门，征补条例第二十六条规定的报请行为仅仅是行政机关内部上下级之间的呈请行为，系内部程序要求，是否报请不影响市、县级人民政府履行征收补偿的法定义务；市、县级人民政府应当规范相关工作程序，在房屋征收部门不依法报请时，作为征收主体的市、县级人民政府应当督促其及时报请，以启动补偿决定程序，并在合理期限内作出征收补偿决定，而不能将征收部门未报请作为自身不履行作出征收补偿决定法定职责的理由。因此，一审法院将房屋征收部门不依法报请的法律后果归责于被征收人，显属不当。两上诉人邵新强、王志君就此提出的上诉理由成立，本院予以采纳。但两上诉人诉请法院判令被上诉人立即作征收补偿决定的条件尚不具备，本院不予支持。
被上诉人确定并公布的补偿方案第十条第（三）项载明，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约及搬迁期限内达不成补偿协议的，由县政府按照征收补偿方案作出补偿决定。该方案第三条规定的征收实施期限中载明：望湖宾馆及相连商业房签约期为自房屋征收决定公告之日的2012年10月31日至2013年的1月31日。因此，房屋征收部门与上诉人在上述期限内未达成协议的情形下，被上诉人未按征补条例的规定启动作出补偿决定的程序，存在不当。被上诉人认为淳安县国土资源局在其对涉案房屋作出征收决定后认为邵新强持有的淳安国用（2001）第商206号、207号、208号、209号、210号、211号、212号、661号、662号、663号、664号《国有土地使用证》的土地用途登记错误，已启动了更正程序。对此本院认为，根据征补条例第十五条规定，被上诉人在作出涉案的征收决定前，已经对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记并予以公布，现在涉案征收项目签约期满后的近一年之后，淳安县国土资源局才启动涉案被征收房屋的土地登记更正程序，不能作为被上诉人不启动补偿决定程序的理由。即使在作出征收决定并启动补偿决定程序后发现被征收房屋的有关情况与之前的调查结果不一致，市、县级人民政府也可依职权中止补偿决定程序并书面告知被征收人。
综上，被上诉人认为其不存在不履行征收补偿法定职责的理由不能成立，原审判决对其理由予以认可，属适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十二条之规定，判决如下：
一、撤销杭州市中级人民法院（2015）浙杭行初字第144号行政判决；
二、责令被上诉人淳安县人民政府在收到本判决书之日起三十日内启动作出征收补偿决定的程序。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人淳安县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 万成兆
二〇一五年十二月二十二日
书 记 员 韦若莎