浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终1334号
上诉人（原审原告）浙江恒泰纺织有限公司，住所地杭州市杭州经济技术开发区5号大街19号。
法定代表人李巧珍，经理。
委托代理人孙明哲、讷建宏，辽宁韬论律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市江干区人民政府，住所地杭州市庆春东路1号。
法定代表人楼建忠，区长。
委托代理人王亚超，杭州市江干区人民政府工作人员。
委托代理人杜小莉，北京大成（杭州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市国土资源局，住所地杭州市解放东路18号。
法定代表人谢建华，局长。
委托代理人孙建卫，杭州市国土资源局工作人员。
委托代理人陈晓峰，浙江天册律师事务所律师。
浙江恒泰纺织有限公司（以下简称恒泰公司）诉杭州市江干区人民政府（以下简称江干区政府）、杭州市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政协议一案，杭州市中级人民法院于2017年8月10日作出（2016）浙01行初343号行政判决。恒泰公司不服，向本院提出上诉。本院于2017年10月11日立案受理后，依法组成合议庭，并于2018年3月24日公开开庭审理了本案。上诉人恒泰公司的委托代理人孙明哲、讷建宏，被上诉人江干区政府的委托代理人王亚超，被上诉人市国土局的委托代理人孙建卫、陈晓峰到庭参加诉讼。经最高人民法院批准同意，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院审理认定：2004年1月16日，恒泰公司与杭州高新技术产业开发区江干科技经济园管理委员会（以下简称管委会）签订江科园（2004）合004号《江干科技经济园国有土地使用权出让合同书》。2004年2月5日，恒泰公司与市国土局签订杭土合字（2004）21号《杭州市国有土地使用权出让合同书》。两份合同均约定对位于江干区科技经济园区内面积为20011平方米的土地进行出让。市国土局收取案涉土地的出让金1574399元。
原审法院认为，根据1995年5月4日起实施的《杭州高新技术产业开发区条例》（2001年12月28日修订）的规定，开发区管委会负责开发区内土地使用权的出让工作。但是该条例适用于经中华人民共和国国务院批准设立的杭州经济技术开发区，开发区位于杭州市下沙地区。而管委会仅系由江干区政府设立的机构，并非《杭州高新技术产业开发区条例》中规定的杭州经济技术开发区管理委员会。故不能根据《杭州高新技术产业开发区条例》的规定，主张管委会有负责土地使用权出让工作的职权。《合同法》第四十八条第一款规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。”2005年8月1日起实施的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”根据上述规定，管委会无权与恒泰公司签订国有土地使用权出让合同，且市国土局亦未对管委会与恒泰公司签订的国有土地使用权出让合同进行追认。就案涉土地的出让，管委会与恒泰公司订立合同后，市国土局又重新与恒泰公司订立合同，故针对案涉土地有效的土地使用权出让合同应为市国土局与恒泰公司所签订的合同。管委会与恒泰公司签订的土地使用权出让合同应属无效。恒泰公司提起本案诉讼要求江干区政府承担未履行上述无效合同的违约责任的诉讼请求，应不予支持。恒泰公司在诉讼中明确要求履行的协议是其与管委会于2004年1月16日签订的合同，恒泰公司提起诉讼要求市国土局承担违约责任，被告不适格。故依法应驳回恒泰公司针对市国土局的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（三）项之规定，判决：一、驳回原告浙江恒泰纺织有限公司对杭州市国土资源局的起诉；二、驳回原告浙江恒泰纺织有限公司对杭州市江干区人民政府的诉讼请求。
恒泰公司上诉称：一、一审程序不当，未向上诉人释明。原审法院未依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条之规定，明确告知上诉人有权变更诉讼请求，就径行驳回上诉人的诉讼请求，程序不当，故应当裁定撤销，发回重审。二、应当认定案涉的行政合同合法有效。依据一审证据可以查明，对照案涉行政合同与上诉人同市国土局签订的土地出让合同，出让土地位置相同，出让面积相同，只是出让金额不同，且上诉人已按照约定向管委会交付6563970元，而并没有按约定向杭州市国土局交付275万元土地出让金，但市国土局却为上诉人办理了国有土地使用权证。上诉人一直也以管委会为交涉对象，要求管委会交付土地，但管委会仅交付了部分土地，对未交付的土地管委会则出具书面答复力争在2004年12月31日完成地块拆迁农居办理工作。但管委会最终未能按期完成拆迁工作，按期交付土地。基于以上事实，上诉人认为在案涉的行政合同签订后，市国土局并未参与合同的履行，上诉人并未向市国土局交纳土地出让金，市国土局也并未向上诉人交付土地，上诉人与市国土局签订的国有土地使用权出让合同也仅系用于办理国有土地使用权证。本案事实上履行的是上诉人与管委会签订的案涉行政合同，市国土局事后也以办理国有使用权证的行为确认了上诉人与管委会签订的合同有效。至于上诉人与市国土局签订的行政合同，并非双方之间真实意思表示，不具有约束力，因此本案应当认定案涉的行政合同合法有效。三、市国土局和江干区政府均应是本案的共同被告，应当承担相应的违约责任。依照案涉合同，案涉的土地出让金应为275万元，而管委会却多收取了381.37万元，显然该多收的款项应当是对地上物拆迁安置补偿。既然管委会收取地上物拆迁安置补偿款，就应承担拆迁安置的法律责任。另管委会也书面明确承诺履行拆迁安置的责任，因此其应当是本案的责任主体，其后果应由被上诉人江干区政府承担，否则有违诚实信用的基本法律原则。而市国土局作为法定的国有土地使用权出让部门，因事实上委托管委会与上诉人签订国有土地使用权出让合同，且事后又以颁证行为确认委托有效，故其应当对委托授权的法律后果承担责任，是本案的责任主体。因此，上诉人认为，市国土局、江干区政府作为涉案土地的出让人，未能向上诉人交付符合使用条件的土地，属于违约，考虑到案涉土地已经用于市政道路建设，已不具有继续交付的条件，故应当赔偿延误履行造成的直接损失。四、案涉1807.39万元损失系两被上诉人造成的直接损失，应当予以赔偿。上诉人主张的直接损失暂计算如下：（一）应向上诉人返还未交付的土地出让金669870元；（二）应当向上诉人支付未交付的土地出让金669870元的利息损失暂计为520386元，自2004年9月9日，暂计算至2016年8月17日止，按照同期银行贷款利率计算；（三）应当向上诉人支付因延期交付土地预期利益损失16883640元，即以10422平方米为基准，按照每月每平方米租金15元的标准，从2008年4月计算至2017年3月止。五、上诉人起诉没有超过法定时限。自案涉合同签订后，管委会分别于2004年末、2009年向上诉人书面承诺，涉案的拆迁工作由管委会完成，上诉人有理由相信拆迁工作一旦完成就可着手进行建设。因此，当2013年底案涉的农居拆迁完成后，上诉人随即就启动剩余建设工程，并在2014年9月取得建设工程许可，即一期规划许可证中由于农民拆迁未完成而未建的工程。然而上诉人刚开工就受到案外人告知，案涉土地已被征用。上诉人于2016年8月17日提起诉讼，未超过两年诉讼时效。二审庭审时，恒泰公司将其主张的直接损失变更为13739430元，损失计算如下：1、应向上诉人返还未交付的土地出让金暂计575999.1元（270元/平方米×2133.33平方米,面积最终以实测为准）；2、应当向上诉人支付未交付的土地出让金的利息损失暂计511620.75元，自2004年9月9日，暂计算至2014年11月24日止，共计3728天,按照同期银行贷款利率上浮1.3倍计算；3、应当向上诉人支付因延期交付土地预期利益损失12651786元，即以10422平方米为基准，按照每月每平方米租金15元的标准，从2008年4月1日计算至2014年11月24止,共计2428天,按照月计算为80.93月，每月30天。请求：一、撤销一审判决，确认上诉人与管委会于2004年1月16日签订的行政合同合法有效，确认两被上诉人未按约交付符合使用条件的土地系违约，并赔偿经济损失暂13739405.85元，或者撤销原判，发回重审。二、一、二审案件受理费由两被上诉人负担。
江干区政府答辩称：一、一审法院认定答辩人主体不适格，与客观事实相符，合法正确。2004年1月16日，上诉人恒泰公司与答辩人成立的管委会签订的《国有土地使用权转让合同》中明确约定出让20011平方米土地及4300平方米带征部分土地，土地价格按照270元/平方米计算，共计6563970元，管委会按照杭府纪经[2002]39号文件中第六条的要求“为解决园区建设资金紧缺问题，土地出让金50%返还”，因此，上诉人与被上诉人市国土局与2004年2月5日签订的国有土地使用权转让合同中的土地出让价格是按照137.5元/平方米计算，并且确认面积为20011平方米，共计2751510元。同时合同中也约定了“根据杭土资用简复（2003）158号，解除原杭州市华宇办公设备厂的杭土合字[2001]137号《国有土地使用权转让合同》，该公司已支付的土地出让金（剩余使用年限部分）1177114元抵作恒泰公司应支付的土地出让金”。因此，管委会支付给市国土局1574399元。也就是说，市国土局已经对20011平方米的面积进行了追认，但尚未对带征部分4300平方米的合同进行追认。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》第十一条规定，土地使用权出让合同应由市、县人民政府的土地管理部门与土地使用者签订，该两部法律在案涉国有土使用权出让合同第一条均有列明，因此作为土地使用者的恒泰公司应当知晓管委会仅作为中间方与其签订合同，同时根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条之规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。涉案的国有土地使用权出让合同的订立时间在解释实施之前，市国土局已经于2004年4月6日向上诉人颁发了杭国有（2004）字第0000090号国有土地使用权证。因此，答辩人或管委会自始至终并未获得出让土地使用权的权限，市国土局系案涉国有土地使用权出让合同的主体。对于未追认的4300平方米的合同，实为效力待定合同。二、案涉地块部分被规划为市政道路用地的纠纷，上诉人已经在杭州市中级人民法院启动新的救济途径，并于2017年7月10日作出判决。恒泰公司认为出让方违约应当退还市政道路用地部分的出让金，答辩人认为市国土局于2004年已为上诉人恒泰公司办理了20011平方米的国有土地使用权证，对于效力待定的4300平方米的面积，现被规划为市政道路用地，恒泰公司已经另行启动救济程序进行救济，并已由杭州市中级人民法院作出判决。因此，该部分纠纷并非是因本案中的履行国有土地使用权出让合同所导致的，与本案无关。三、上诉人的起诉已超过诉讼时效。诉讼时效从知道或应当知道起算，一般为2年。恒泰公司诉请中要求主张的是“因未按照合同约定履行交付土地义务的违约责任”，恒泰公司所主张的因拆迁问题迟延交付的违约责任已超过了法律规定的诉讼时效。综上，答辩人认为，上诉人的上诉理由与事实不符，依法不能成立。一审判决认定事实部分清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
市国土局答辩称：一、答辩人并非本案的适格被告，依法应当驳回起诉。2004年1月16日，上诉人恒泰公司与管委会签订了《江干科技经济园国有土地使用权出让合同书》。上诉人恒泰公司在一审诉讼中明确要求履行的协议是其与管委会于2004年1月16日签订的合同，而非与我局于2004年2月5日签订的合同，上诉人恒泰公司起诉要求我局承担违约责任，显然属于被告不适格，故依法应当驳回上诉人针对我局的起诉。二、上诉人提起行政诉讼已超过法定时效。2004年2月5日，答辩人与恒泰公司签订国有土地使用权出让合同（杭土合2004第21号），其中第五条规定，在本合同签订之日起，即视同出让人将本合同项下宗地按现状条件方式交付给受让人，该宗地地上建筑物的拆迁安置工作及费用由受让人自行负责。如恒泰公司认为答辩人未履行交付土地的义务，应当在合同签订之日起2年内提起诉讼，恒泰公司迟至2016年才提起行政诉讼，显然已超过法定时效。三、上诉人的诉讼理由不能成立。（一）2004年2月19日，答辩人向上诉人恒泰公司核发了《建设用地批准书》（杭国土2003第161号），批准上诉人使用土地进行开发建设，同年4月6日向上诉人恒泰公司颁发了国有土地使用权证，确认上诉人的国有土地使用权，上诉人对该事实予以了认可，显然答辩人已履行了土地行政主管部门的法定职责。因此，不存在未履行交付土地义务的情形。恒泰公司诉称曾向答辩人就违约及赔偿事宜多次提出沟通协调，并要求承担相应责任，但始终未予以回应及妥善解决问题。建议上诉人可就此问题另行提起诉讼。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。
本院认为，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，与土地使用者签订土地使用权出让合同属于政府土地管理部门的职权。本案中，2004年1月16日上诉人恒泰公司与管委会签订了江科园（2004）合004号《江干科技经济园国有土地使用权出让合同书》，同年2月5日，上诉人又与市国土局签订杭土合字（2004）21号《杭州市国有土地使用权出让合同书》。从两份合同所附的征地放样面积计算表看，上述两份合同所涉为同一宗土地。上诉人提交的由管委会出具的《浙江省行政事业单位往来款收据》及契税缴款书，市国土局提交的收款收据等证据证明，上诉人已将上述合同所涉土地的土地出让金支付给管委会，管委会也将土地出让金通过转帐方式支付给市国土局。因此，在涉案土地出让问题上，管委会与市国土局双方之间属于何种关系、前述的两份合同有何关联，系本案应查清的基本事实，一审法院对此基本事实并未查清，认定两份合同分属不同主体签订的各自独立的合同、市国土局并未对管委会与上诉人签订的合同进行追认，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销杭州市中级人民法院（2016）浙01行初343号行政判决；
二、本案发回杭州市中级人民法院重审。
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审判长 陈建勋
审判员 马惟菁
审判员 夏祖银
二〇一八年四月八日
书记员 吕圣姻