浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）浙行终1148号上诉人（原审原告）温州宝真广告制作中心，住所地浙江省平阳县敖江镇果市街后兴敖综合菜市场商住楼*幢***号。法定代表人俞宁，总经理。委托代理人曾尚书，浙江光正大（上海）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平阳县人民政府，住所地浙江省平阳县昆阳镇县府大院。法定代表人陈永光，县长。委托代理人金杨汉，平阳县鳌江镇镇委副书记。委托代理人黄飞，浙江九州大众律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）温州振兴房地产开发有限公司，住所地浙江省平阳县鳌江镇雁南路26-34号。法定代表人王会永，董事长。委托代理人温作让，浙江雅河律师事务所律师。委托代理人黄式武，男，汉族，1951年5月12日出生，身份证住址浙江省平阳县。被上诉人（原审第三人）温州博鳌置业有限公司，住所地浙江省平阳县鳌江镇兴敖东路。法定代表人周文清，董事长。温州宝真广告制作中心因诉平阳县人民政府土地行政批准一案，不服温州市中级人民法院（2016）浙03行初96号行政裁定，向本院提出上诉。本院2017年8月28日受理后，依法组成合议庭，于2018年1月23日公开开庭审理了本案。上诉人温州宝真广告制作中心总经理俞宁及委托代理人曾尚书，被上诉人平阳县人民政府副县长林宏及委托代理人金杨汉、黄飞，被上诉人温州振兴房地产开发有限公司的委托代理人温作让、黄式武到庭参加诉讼。被上诉人温州博鳌置业有限公司经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案经最高人民法院批准延长审理期限三个月。现已审理终结。原审法院经审理查明，平国用(2002)字第0094号《国有土地使用证》记载：使用者温州宝真广告制作中心，座落平阳县××玉莲村，使用权面积6220平方米土地，终止日期2052年12月15日。2008年8月28日，平阳经开区管委会向平阳县人民政府提交《关于要求准许府前路R、S地块用地红线外增加使用部分河道和消防车通道用地面积的报告》（浙平经管〔2008〕52号），主要内容如下：根据房开公司提供的该两宗地块方案设计，实际占地面积超出原投标出让地块的红线面积，增加的面积房开公司拟作消防车通道用地。具体位置在该两宗地块北侧约867.16平方米土地及占用东面部分河道。其中867.16平方米面积土地现属温州宝真广告制作中心红线范围内工业用地(2002年12月审批)，己办土地手续。请县政府同意收回温州宝真广告制作中心的闲置土地并调整该区域规划，准许两家房开公司在投标出让红线外增加使用部分河道和消防车通道用地面积。同年9月10日，平阳县人民政府办公室向平阳经开区管委会作出《关于在平阳经济开发区府前路R、S地块北侧及东侧留出部分地块作为公共消防通道用地的抄告》(平政办抄〔2008〕100号)，内容为：“经县人民政府研究同意，R、S地块北侧约867㎡用地、东侧约68㎡河道作为公共消防通道用地。”2015年11月，原告认为温州振兴公司侵占其土地，向平阳县人民法院提起民事诉讼，要求温州振兴公司返还侵占的870平方米土地。民事诉讼过程中，原告获知涉案抄告单，遂向本院提起本案行政诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项规定，当事人向人民法院提起行政诉讼的请求事项应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，当事人不服提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被诉抄告单系被告平阳县人民政府针对下属平阳经开区管委会的申请所作的内部审批意见，属行政机关内部处理行政事务的文件，且该抄告单并不涉及涉案土地权属的变更，故该抄告单对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响。原告对该行为提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告温州宝真广告制作中心的起诉。上诉人温州宝真广告制作中心上诉称：一审裁定认定事实错误，适用法律错误，本案属于人民法院行政诉讼受案范围，一审法院应当依法进行实体审理。一、本案抄告单效力外化，侵犯了原告权利。（一）抄告单虽是对下级机关发出，但效力己经外化。一审查明：2008年8月28日，平阳经开区管委会办公室向平阳县人民政府提交《关于要求准许府前路R/S地块用地红线外增加使用部分河道和消防车通道用地面积的报告》，报告主要内容如下：根据房开公司提供的该两宗地块方案设计，实际占地面积超出原投标出让地块的红线面积，增加的面积房开公司拟作消防车通道用地。具体位置在该两宗地块北侧约867．16平方米土地及占用东面部分河道。其中867．16平方米面积土地现属温州宝真广告制作中心红线范围内工业用地（2002年12月审批），已办土地手续。请县政府同意收回温州宝真广告制作中心的闲置土地并调整该区域规划，准许两家房开公司在投标出让红线外增加使用部分河道和消防车通道用地面积。平阳县人民政府办公室于同年9月10日作出平政办抄［2008］100号抄告单，内容为“经县人民政府研究同意，R、S地块北侧约867平方米用地、东侧约68平方米河道作为公共消防通道用地”。虽然该抄告单的行文对象为平阳县经开区管委会，但是抄告单内容确定的权利义务主体涉及了上诉人、第三人，抄告单的内容是将上诉人的土地划给第三人使用。收文单位平阳经开区管委会直接依据该抄告单实施了将上诉人土地划给第三人占有、使用的具体行政行为，第三人实际上也据此抄告单长期占用上诉人867．16平方米的土地，上诉人一审证据3也证实第三人将上诉人该867．16平方米土地归入其开发的小区，并以其占有、使用经过被上诉人作出的100号抄告单审批为由进行对抗上诉人对该867．16平方米土地行使权利。因此被上诉人作出的100号抄告单己经由其下级部门的行为得到了效力的外化，并对外发生了法律效力，对原告所享有的土地使用权产生了实际影响。（二）抄告单侵犯了上诉人的土地使用权。一审已经查明上诉人系座落于平阳县××玉莲村的6220平方米土地的使用权人，使用期限至2052年12月15日。平阳县经开区管委会的报告中也明确拟划给第三人作为公共消防通道使用的867．17平方米土地使用权归属于上诉人。依据物权法之规定，用益物权亦包含了依法占有、使用和收益的权利。抄告单同意将上诉人拥有土地使用权的土地划给第三人使用，已经实际侵犯了上诉人对该867．17平方米土地之占有、使用、收益的权利；而下级机关据此作出允许第三人使用土地的行为，第三人也据此实际占有和使用了上诉人的土地。该抄告单己经对上诉人的权利产生了实际的影响。故被上诉人作出100号抄告单的行为符合《行政诉讼法》第十二条第（十二）项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”规定，属于人民法院的受案范围。二、抄告单属于可诉具体行政行为。100号抄告单所针对的对象是特定的，明确该抄告单效力涉及主体为两个第三人和上诉人：抄告单中还明确同意将上诉人867．16平方米土地作为两位第三人的公共消防通道用地使用。可见，该行政行为是针对特定对象、具体事务所作出的，由下级部门实施，符合可诉具体行政行为的基本特征。（三）抄告单不属于法定的法院不受理的范围。《行政诉讼法》第十三条规定“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。”该条规定并没有将行政机关内部发文行为排除在行政诉讼受案范围之外，那么行政机关内部发文行为并非是不可诉的，只要该行政行为影响了公民、法人或者其他组织的实际权利，人民法院应当依法受理。请求二审法院依法撤销一审裁定并指定一审法院继续审理。被上诉人平阳县人民政府答辩称：一、上诉人的上诉己过法定的上诉期限，其上诉依法应裁定驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条规定：“当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。”本案一审裁定于2016年11月8日作出，答辩人于2017年8月15日收到上诉人的上诉状，收到上诉状距一审裁定作出已逾9月有余。即使按公告方式送达，视为送达的时间也不应会超过2017年3月，而答辩人于2017年8月15日才收到上诉人的上诉状，其上诉显然己远超过法定的上诉期限，上诉应裁定驳回。二、一审裁定认定事实清楚，适用法律准确，上诉人的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项以及《最高人民法院关于执行＜行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第二款第六项的规定，当事人向人民法院提起行政诉讼应属于人民法院行政诉讼的受案范围，而对公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响的行为，当事人不服提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，涉案抄告单系答辩人针对下级机关的请示所作的内部批示，抄送告知对象也均为下级职能部门，并不涉及上诉人或其他相对方，因此该抄告单是具有行政上隶属关系的职能部门之间就自身的行政内部事务所制作的内部文件，其属性为内部行政行为，不属于行政诉讼受案范围。这是其一。其二，涉案抄告单的内容来看，该抄告单并不涉及土地权属变更，即使作出抄告也需要经相应的职能部门办理变更手续，才能产生变更的法律后果，而该抄告单本身并没有产生上述法律效果。因此，该抄告单没有对上诉人或其他人的权利义务产生实际影响，上诉人对该行为提起行政诉讼，不属于行政诉讼受案范围，原审法院据此裁定驳回起诉，事实清楚，法律适用准确。请求二审法院依驳回上诉，维持原裁定。被上诉人温州振兴房地产开发有限公司和温州博鳌置业有限公司均未提供书面答辩意见。在庭审中被上诉人温州振兴房地产开发有限公司除支持被上诉人平阳县人民政府的答辩意见外，还认为上诉人温州宝真广告制作中心提起行政诉讼超过法定的起诉期限。二审庭审中，各方当事人围绕上诉人温州宝真广告制作中心有没有超过法定的上诉期限、被上诉人平阳县人民政府的抄告单是否属于行政诉讼受案范围、上诉人温州宝真广告制作中心提起行政诉讼有没有超过行政诉讼法规定的起诉期限等审理重点进行了质证和辩论。经审理，本院查明的事实与一审认定相同。本院认为：一、上诉人温州宝真广告制作中心没有超过上诉期限。经查，温州市中级人民法院一审裁定于2016年11月8日作出，2016年11月23日交付邮寄。上诉人温州宝真广告制作中心于2016年11月24日签收，并于2016年12月1日提出上诉，温州市中级人民法院于2016年12月2日签收。温州宝真广告制作中心在收到一审行政裁定书10日内提起上诉，并没有超过法定的上诉期限。二、被上诉人平阳县人民政府的抄告单属于行政诉讼受案范围。平阳县人民政府针对平阳经开区管委会《关于要求准许府前路R、S地块用地红线外增加使用部分河道和消防车通道用地面积的报告》（浙平经管〔2008〕52号）作出抄告单，涉及上诉人温州宝真广告制作中心的土地权益，虽然是针对下级机关的内部批复意见，但效力己经外化，正是依据该抄告单，上诉人温州宝真广告制作中心867．16平方米土地被占用作为公共消防通道用地。被上诉人平阳县人民政府并没有作出收回上诉人温州宝真广告制作中心867．16平方米土地的其他行政行为，上诉人缺乏其他法定的救济渠道。平阳县人民政府的抄告单已经对上诉人温州宝真广告制作中心的权利义务产生实际影响，应当属于可诉行政行为。三、上诉人温州宝真广告制作中心提起行政诉讼没有超过法定的起诉期限。被上诉人平阳县人民政府的抄告单于2008年9月10日作出，一直没有告知温州宝真广告制作中心。2015年11月2日，温州市中级人民法院立案受理温州宝真广告制作中心诉温州振兴房地产开发有限公司物权保护纠纷一案，上诉人温州宝真广告制作中心在审理中才得知平阳县人民政府的抄告单内容，其于2016年4月6日提起行政诉讼，并没有超过二年期限。由于平阳县人民政府的抄告单涉及土地使用权，属于不动产，并没有违反行政诉讼法第四十六条第二款的规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”故上诉人温州宝真广告制作中心没有超过行政诉讼法规定的起诉期限。综上，温州宝真广告制作中心提起行政诉讼，符合法定立案受理条件，温州市中级人民法院应当依法受理，对被上诉人平阳县人民政府的抄告单进行合法性审查。原审裁定驳回温州宝真广告制作中心的起诉不当，依法应当予以纠正。上诉人温州宝真广告制作中心上诉理由充分，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：一、撤销温州市中级人民法院（2016）浙03行初96号行政裁定；二、本案由温州市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 江 勇审判员 唐维琳审判员 王玉岳二〇一八年一月二十五日书记员 张 莹