中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申7180号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：丁士奎，男，1966年6月22日出生，汉族，住山东省济南市市中区。
委托代理人：周涛，北京在明律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：济南市市中区人民政府，住所地：山东省济南市市中区经八路122号。
法定代表人：韩永军，该区人民政府区长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：济南市市中区城市管理行政执法局，住所地：山东省济南市市中区望岳路788号。
法定代表人：周勇，该局局长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：济南市公安局市中区分局，住所地：山东省济南市市中区经三路145号。
法定代表人：刘刚，该局局长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：济南市国土资源局市中分局，住所地：山东省济南市市中区二环南路3456号。
法定代表人：刘书业，该局局长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：济南市市中区人民政府陡沟街道办事处，住所地：山东省济南市市中区党杨路绿地国际花都南行3公里。
法定代表人：王恩东，该办事处主任。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：济南市市中区农业经济发展局，住所地：山东省济南市市中区二环南路8216号。
法定代表人：李广林，该局局长。
再审申请人丁士奎因诉济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）、济南市市中区城市管理行政执法局（以下简称市中区执法局）、济南市公安局市中区分局（以下简称市中区公安局）、济南市国土资源局市中区分局（以下简称市中区国土局）、济南市市中区农业经济发展局（以下简称市中区农业局）、济南市市中区人民政府陡沟街道办事处（以下简称陡沟办事处）强制推毁清理土地违法一案，不服山东省高级人民法院作出的（2017）鲁行终393号行政判决，向本院提出再审申请。本院受理后，依法由审判员王振宇、审判员孙江、审判员李纬华组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。
山东省济南市中级人民法院一审查明，济南市玉符河综合治理工程需要占用丁士奎所在陡沟街道办事处杨台村的部分集体土地。2014年11月29日，杨台村村委会向丁士奎等部分村民发出通知书，内容为：因接到陡沟办事处玉符河综合治理工程指挥部通知，要求村民必须于2014年12月5日前与村委会签订土地流转协议并清除地上物，否则后果自负。2014年12月10日，市中区政府组织人员将丁士奎承包土地的地上物清除。丁士奎因认为市中区政府的行为违法，提起本案诉讼。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”本案中，丁士奎主张市中区政府等共同违法强制推毁其承包土地及地上物，并提交了现场录像、照片、陡沟办事处的告知书等证据以证实其主张。以上证据能够证明市中区政府成立的玉符河综合治理工程指挥部组织人员对丁士奎涉案土地上的树木予以清理的事实。市中区政府抗辩主张丁士奎所诉的土地清理系济南市玉符河综合治理工程施工单位的施工行为，并非市中区政府组织实施的强推行为，但并未提交证据证明丁士奎所在的杨台村村委会已经将其承包土地移交给济南市玉符河综合治理工程施工单位的事实存在。因此，本案应当认定市中区政府组织实施了对丁士奎涉案土地地上物的强制清理行为。市中区政府在本案中未提交证据证明其对丁士奎涉案土地地上物强制清理行为的合法性，丁士奎请求法院确认市中区政府行政行为违法的主张应予支持。由于对丁士奎涉案土地的强制清理行为是市中区政府组织实施的，因此，丁士奎针对市中区公安局等提出的主张，不予支持。
由于市中区政府的上述行为违法，应当对给丁士奎造成的损失承担赔偿责任。本案中，丁士奎的诉讼请求为要求判令市中区政府对其被毁损的土地和地上物恢复原状，因涉案土地位于济南市玉符河综合治理工程范围内，已没有恢复原状的可能，丁士奎要求判决市中区政府等恢复土地原状的诉讼请求应予驳回。丁士奎对于涉案地上物的具体种类和数量在本案中也未明确提出主张，本案无法作出认定，丁士奎可就其因市中区政府等的上述行政行为给其造成的直接经济损失，待证据充分后可另案提起诉讼。综上，经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认市中区政府强制清除地上物的行为违法，驳回丁士奎其他诉讼请求。
丁士奎不服，提起上诉。
山东省高级人民法院二审认为，本案涉及两个焦点问题，一是市中区政府、市中区执法局、市中区公安局、市中区国土局、市中区农业局、陡沟办事处是否共同实施了被诉行政行为并共同承担违法责任；二是丁士奎关于恢复土地及地上附着物原状的诉讼请求是否应当得到支持。
关于被诉强制清理推毁土地行为的实施主体及责任承担问题。本案中，丁士奎提交了视频录像及照片、陡沟办事处对曹兰香的告知书等证据，用以主张市中区政府、市中区执法局、市中区公安局、市中区国土局、市中区农业局、陡沟办事处等单位人员共同实施了被诉强制清理推毁土地行为。一审庭审中，丁士奎虽从上述视频及照片中指认出市中区政府、市中区执法局、市中区公安局、陡沟办事处等单位的工作人员出现在行为现场，但未能提供证明市中区国土局、市中区农业局的工作人员参与实施了被诉强制清理推毁行为的证据。丁士奎所提交的陡沟办事处对曹兰香的告知书系复印件，在本案一审及二审阶段均未能提供原件，且市中区国土局、市中区农业局对该复印件的效力不予认可，因而该告知书并不能作为市中区国土局、市中区农业局参与实施了本案被诉行为的依据。一审法院判决认定市中区政府组织市中区执法局、市中区公安局、陡沟办事处等单位人员实施了本案被诉强制清理推毁土地行为正确，但认定市中区国土局、市中区农业局两单位实施了本案被诉行为的依据不足，认定事实存在部分错误，对此予以纠正。本案现有证据能够证明市中区政府组织市中区执法局、市中区公安局、陡沟办事处工作人员对丁士奎土地实施了强制清理行为，因市中区政府未提交证据证明强制清理行为的合法性，故应当确认市中区政府行为违法。本案中市中区执法局、市中区公安局、陡沟办事处均为市中区政府下属工作部门，对丁士奎涉案土地的强制清理行为系由市中区政府统一组织实施，一审法院据此确认由市中区政府承担行政违法责任并无不当，亦不影响丁士奎救济权益的实现。故对丁士奎所称的市中区政府等应共同承担违法责任的上诉主张，不予支持。
关于本案是否应当支持丁士奎恢复土地及地上附着物原状的诉讼请求问题。本案中丁士奎主张应对涉案土地及地上附着物恢复原状，一般情况下，恢复原状在满足下列情形时可以得到支持：一是恢复原状在客观上具备可能性，二是在经济或社会效益层面具有价值性，也就是说恢复原状客观可行且不以付出巨大社会经济成本为代价。本案中，玉符河治理工程集景观绿化、防洪等功能于一体，是由政府统一组织实施的大型河流整治工程，具有公益性、整体性、统一性、规模性的特点，相关部门对该河流的整治工作已投入大量的人力物力等社会经济成本。若不顾及现实情况强行将涉案土地恢复到原来状态，将会破坏该工程的整体性和功能性，导致付出巨大的社会经济代价，故恢复原状在经济和社会效益上不具备价值性。因此，对丁士奎恢复涉案土地原状的上诉请求不予支持。关于地上附着物问题，因恢复原状不具备可行性，且丁士奎对于涉案土地上地上物种类、数量及价值情况亦并未明确提出主张和依据，一审法院在告知丁士奎待证据充分后可就经济损失问题另案提起诉讼的情况下，驳回丁士奎其他诉讼请求，该判决并不妨碍其救济权利的实现，处理并无不当。综上，一审法院判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持，丁士奎的上诉理由不能成立，不予支持。遂判决驳回上诉，维持原判决。
丁士奎不服上述判决，向本院申请再审称，1.再审申请人提交的证据能够证明被诉强制行为系再审被申请人共同实施。再审申请人在一审时提交了现场视频光盘、照片，在庭审中清楚地陈述了在场的再审被申请人领导的职位、姓名以及再审被申请人派出车辆的车牌号等细节，并提供了城管臂章等证据。2.再审被申请人作为独立的机关法人，应当对其违法行为承担责任。市中区政府组织实施的事实不能免除其他五个再审被申请人的法律责任。3.针对已经被毁坏的土地及地上附着物，如无法恢复原状，二审法院应当判决赔偿损失，不应直接驳回诉讼请求。且再审申请人因再审被申请人的原因不能举证证明财产损失的情况下，应当由再审被申请人承担举证责任。4.二审法院枉法裁判，放任再审被申请人的违法行为，依法应当予以纠正。据此请求：1.撤销二审行政判决；2.依法改判确认再审被申请人实施的强制推毁行为违法，并判令再审被申请人对再审申请人被毁损的土地和地上物恢复原状。
本院认为，本案的关键问题是，市中区政府、市中区执法局、市中区公安局、市中区国土局、市中区农业局、陡沟办事处是否共同对再审申请人承包的土地实施了强制清理行为，以及再审申请人关于恢复土地及地上附着物原状的诉讼请求能否得到支持。
本案中，再审申请人提交了视频录像及照片、陡沟办事处对曹兰香的告知书等证据，用以主张市中区政府、市中区执法局、市中区公安局、市中区国土局、市中区农业局、陡沟办事处等单位人员共同实施了被诉强制清理土地的行为。根据一审查明的事实，再审申请人虽从上述视频及照片中指认出市中区政府、市中区执法局、市中区公安局、陡沟办事处等单位的工作人员出现在行为现场，但未能提供证据证明市中区国土局、市中区农业局的工作人员参与实施了被诉强制清理土地行为。再审申请人所提交的陡沟办事处对曹兰香的告知书系复印件，且再审被申请人对该复印件的效力不予认可，因而该告知书并不能作为市中区国土局、市中区农业局参与实施了被诉行为的证据。因再审申请人涉案土地的强制清理行为系由市中区政府统一组织实施，而市中区执法局、市中区公安局、陡沟办事处均为市中区政府下属工作部门，一审法院据此确认由市中区政府承担行政违法责任，不影响再审申请人救济权益的实现，因此并无不当。再审申请人提出的应由所有再审被申请人共同承担违法责任的主张，不予支持。
关于再审申请人提出的恢复土地及地上附着物原状的诉讼请求能否得到支持的问题。本案中，玉符河治理工程集景观绿化、防洪等功能于一体，具有公益性、整体性、统一性、规模性的特点，且相关部门对该河流的整治工作已投入大量的人力物力等社会经济成本，故恢复原状将严重损害社会公共利益。因再审申请人对于涉案土地上地上物种类、数量及价值情况未明确提出主张和依据，一审法院在告知其待证据充分后可就经济损失问题另案提起诉讼的情况下，判决确认市中区政府强制清除地上物的行为违法，驳回其其他诉讼请求并无不当。二审判决驳回上诉、维持原判亦无不当。
综上，丁士奎的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人丁士奎的再审申请。
审判长 王振宇
审判员 孙 江
审判员 李纬华
二〇一七年十二月十二日
书记员 孔冰冰