贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔03行终118号
上诉人（原审被告）遵义市人力资源和社会保障局，住所地贵州省遵义市汇川区广州路。
法定代表人管礼伦，局长。
被上诉人（原审原告）刘伟屏，男，1981年9月29日出生，汉族，湖南省娄底市人，住湖南省娄底市娄星区。
原审第三人怀化市永茂劳务有限公司，住所地湖南省怀化市鹤城区迎丰中路329号。
组织机构代码：78802701-3。
法定代表人张丰麟，总经理。
上诉人遵义市人力资源和社会保障局（以下简称“市人社局”）因与被上诉人刘伟屏、原审第三人怀化市永茂劳务有限公司（以下简称“永茂公司”）工伤行政确认一案，不服遵义市红花岗区人民法院（2016）黔0302行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，第三人永茂公司从中建五局处分包了遵义市××区泗渡镇龙家嘴特大桥工地的工程。2015年4月3日下午17时30分许，原告刘伟屏在该工地12号桥墩上拆模板时从桥墩上坠下受伤，于当日被送到遵义市第一人民医院住院治疗，并于2015年10月27日出院。原告刘伟屏之伤在出院时被诊断为：严重全身多发伤：一、脊椎多发伤：1.马尾神经及腰骶神经根损伤、2.骶骨多发骨折、3.L5双侧横突骨折、4.胸12椎体压缩性骨折；二、四肢骨折：1.左侧桡骨远端骨折、2.左三角骨撕脱性骨折、3.左舟骨骨折、4.双侧坐骨骨折、5.双侧趾骨上下支、6.左股骨中上段骨折、7.右胫腓骨粉碎性骨折、8.左胫骨平台粉碎性骨折、9.左侧腓骨小头骨折、10.双足LISFRANC损伤、11.左侧跟骨粉碎性骨折、12.左侧距骨前缘撕脱性骨折、13.左膝交叉韧带、半月板损伤、14.右侧腓总神经；三、闭合性胸外伤：1、右侧第1.11.12多发肋骨骨折、2、双肺下叶挫伤并右侧气胸（右肺压缩5%）；四、闭合性腹外伤：1.脾破裂、2.空肠破裂伤、3.广泛腹膜后血肿、4.胃网膜及肠系膜挫伤伴血肿、5.左肾挫裂伤和包膜下血肿；五、急性弥漫性腹膜炎；六、盆底筋膜、肌肉多发挫裂伤；七、全身多处皮肤组织挫伤。2016年3月22日，原告刘伟屏向被告市人社局提出工伤认定申请，申请认定其于2015年4月3日在工地坠落所受之伤属工伤。因原告刘伟屏未提供证明其与所申请的用人单位即第三人永茂公司之间存在劳动关系的证据，被告市人社局于同日向原告刘伟屏发出遵市人社工补字［2016］2016号《工伤认定申请补正材料通知书》，通知原告刘伟屏于30日内将劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料补充提交给被告市人社局。2016年4月11日，原告刘伟屏向遵义市汇川区劳动人事争议仲裁委员会提起确认劳动关系的仲裁，该委于同日作出遵汇劳人不字［2016］第7号《不予受理通知书》，以原告刘伟屏的仲裁请求不属于劳动人事争议处理范围为由，对原告刘伟屏的仲裁申请不予受理。原告于同日向被告市人社局提交《放弃补正及诉讼权利申请书》，载明其无法提供劳动关系的证明材料，故自动放弃补正权利，并同时放弃对遵义市汇川区劳动人事争议仲裁委员会作出的遵汇劳人不字［2016］第7号《不予受理通知书》提起诉讼的权利。被告市人社局认为原告刘伟屏不能提交与第三人永茂公司之间存在劳动关系的证明材料，于2016年4月11日作出遵市人社工不受字［2016］2008号《工伤认定申请不予受理决定书》。原告对该决定书不服，遂向法院提起行政诉讼，形成讼争。
一审法院认为，本案的争议焦点是被告市人社局对原告刘伟屏提出的工伤认定申请所作出的不予受理决定是否合法，衡量的关键是原告刘伟屏与第三人永茂公司之间是否存在劳动关系。原告刘伟屏在向被告市人社局申请工伤认定时，未能提交与第三人永茂公司的书面劳动合同，也未提交双方存在劳动关系的其他书面证明材料。在事实劳动关系中，作为伤者一方往往不能举出上述证明存在劳动关系的直接证据材料，因此，以上述材料的缺损直接作出不予受理的决定并不公允。原告刘伟屏在申请工伤认定时，向被告市人社局提交了工友的书面证明，证明其确系在遵义市××区泗渡镇龙家嘴特大桥12号桥墩上拆模板时受伤，而庭审中已查明该工地的工程由第三人永茂公司承包，则原告与第三人之间可能存在事实劳动关系。且原告刘伟屏关于放弃对遵义市汇川区劳动人事争议仲裁委员会作出的遵汇劳人不字［2016］第7号《不予受理通知书》提起诉讼的权利的表示，并不代表其诉权的消灭。被告市人社局既未对上述情况进行确认，也未对此予以排除，作出的不予受理决定事实不清。通常情况下，拆除模板工作属于工程范围，第三人永茂公司是否承包了该项工程，以及是否就该项工程作了转包与分包，这些事实均未有效查实，直接影响了原告的合法权益，故被告市人社局对原告刘伟屏的申请应予受理后并作相应的核实，方符合行政主管部门的基本职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（六）明显不当的”的规定，被告以原告刘伟屏申请工伤认定时不能提供与第三人永茂公司之间存在劳动关系的证据材料为由，对原告的工伤认定申请不予受理的行政行为明显不当，本院依法予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项之规定，判决如下：撤销被告遵义市人力资源和社会保障局于2016年4月11日作出的遵市人社工不受字［2016］2008号工伤认定申请不予受理决定，限被告遵义市人力资源和社会保障局在法定期限内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告遵义市人力资源和社会保障局承担。
上诉人市人社局上诉称：一、上诉人作出的不予受理决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律法规正确。被上诉人向上诉人提交工伤认定材料后，因材料不齐，上诉人已向其送达了补正材料告知书，要求其补充劳动关系证明材料，被上诉人因无法提供需补充的材料，其提交自愿放弃补正材料申请，上诉人依据工伤保险条例和贵州省的规定，作出了工伤申请不予受理决定书。二、一审法院判决撤销被上诉人工伤认定不予受理决定，不符合法律规定。因被上诉人未按照规定提交劳动关系的证明材料，这是工伤保险条例和贵州省的明确规定，上诉人完全是依据法律规定所做出的决定。三、一审法院认定，事实劳动关系中，伤者往往不能举出劳动关系的直接证据材料，仅以该材料缺损作出不予受理决定，有失公平，一审法院的认定过于牵强。四、一审法院怠于行使职权，对于被上诉人和第三人的关系，以及是否存在违法转包、分包的情形，一审法院未依职权予以查明。综上，请求二审法院撤销一审判决，维持上诉人作出的遵市人社工不受字[2016]2008号《工伤认定申请不予受理决定书》。
被上诉人刘伟屏未答辩，第三人永茂公司未提交陈述意见。
本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），经二审审理查明的事实与一审基本一致。
本院认为，本案的争议焦点为上诉人市人社局对刘伟屏提出的工伤认定申请作出不予受理决定是否合法。
依法进行工伤认定，维护当事人的合法权益，是上诉人作为社会保险行政部门的法定职责。根据《工伤保险条例》第十八条、《工伤认定办法》第八条的规定，提出工伤认定申请，应当提交工伤认定申请表、与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料和相应的诊断证明材料。经查，被上诉人刘伟屏在向上诉人申请工伤认定时，已向上诉人提交了工伤认定申请表、相应病历证明材料及工友刘飞的书面证明，证明其系在遵义市××区泗渡镇龙家嘴特大桥12号桥墩上拆模板时受伤，刘伟屏同时还提交了原审第三人永茂公司的组织机构代码证、安全生产许可证等纸质材料佐证事实劳动关系。在事实劳动关系中，劳动者往往不能举出全面、完整、充分的证据材料证明事实劳动关系的存在，因而在工伤认定申请中，对事实劳动关系的证明材料要求和标准不宜过高；要求申请人举出全面、完整、充分的证据材料证明存在事实劳动关系，过于严苛。因此，从被上诉刘伟屏提交的上述材料来看，被上诉人刘伟屏已提供其与原审第三人永茂公司存在事实劳动关系的材料及申请工伤认定的其它所需材料。上诉人如对被上诉人刘伟屏是否符合工伤认定申请受理条件仍有疑问，有义务依职权进行调查核实后再依法作出行政行为。而上诉人未对上述情况有效查实，直接作出不予受理工伤认定的申请，属事实不清。另刘伟屏虽于2016年4月11日书写了放弃补正及诉讼权利的申请书，但不能以此为由免除上诉人依法应尽的调查核实义务，故上诉人作出的工伤认定申请不予受理决定无法律规定，依法应予撤销。上诉人的上诉理由与事实和法律不符，本院均不予采纳。
综上，一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，裁判结果得当，且审判程序合法，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人遵义市人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审判长 黎光勇
审判员 李永华
审判员 方 兵
二〇一七年三月二十二日
书记员 张晓丽