河南省扶沟县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫1621行初8号
原告毛留伟，男，1971年7月17日生，汉族，小学文化，住太康县。
委托代理人彭丕志，男，1944年8月15日生，汉族，住河南省淮阳县。
委托代理人陈利利，女，1985年11月6日生，汉族，住河南省鄢陵县。
被告太康县常营镇人民政府（以下简称“镇政府”）。住所地太康县常营镇南街，组织机构代码证代码为00591226-0。
法定代表人祝俊伟，镇长。
被告太康县人民政府（以下简称“县政府”）。住所地太康县谢安路，组织机构代码证代码为00591193-8。
法定代表人李锡勇，县长。
委托代理人王心安，男，县政府法制办主任。
委托代理人张伟，男，县政府法制办工作人员。
第三人李平新，男，1962年1月20日生，汉族，住河南省太康县。
原告毛留伟不服被告镇政府行政处理决定及被告县政府行政复议决定一案，于2017年2月27日向本院提起行政诉讼，本院立案后，于3月1日向被告镇政府、被告县政府送达了起诉状副本及应诉通知书，因李平新与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年3月21日公开开庭审理了本案，原告毛留伟及其委托代理人彭丕志、陈利利，被告县政府委托代理人王心安，第三人李平新到庭参加诉讼，被告镇政府经合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告镇政府于2016年12月19日作出“常营镇人民政府土地权属争议案件行政决定”（常政[2016]81号），原告不服，向被告县政府申请行政复议，被告县政府于2017年2月20日作出太政复决字（2017）2号行政复议决定，维持了镇政府的处理决定。
原告诉称，个人对土地不享有所有权，镇政府的决定书中出现了“李平新所有”文字表述，太政复决字[2017]2号行政复议决定没有指出该错误并撤销常政[2016]81号土地权属处理决定进行纠正,而是在本机关认为中把“李平新所有”改写为“李平新使用”，并维持了镇政府的处理决定，违反了《宪法》和《土地管理法》的规定。建房用地清查登记表只能作为当时建房面积的参考，不受法律保护，李平新没有宅基证就没有申请确权的权力，上代人对边界一直存在着争议，1988年时并没有彻底解决。被告作出的处理决定事实不清，证据材料有伪造行为，毛安民个人建房用地清查登记表处理意见栏中先有印章后有文字，不符合常规。登记表第一页的批准日期是1978年3月，而清理登记日期是1988年4月15日，《中华人民共和国城乡规划法》是2007年10月28日通过并颁布，显然，2016年的争议土地行政决定书不符合法律规定，不具有法律效力。县政府和镇政府的处理决定违反程序，调解处理中两级政府都没有认真丈量和听取原告意见，处理不公正。请求法院依法撤销镇政府作出的处理决定和县政府作出的复议决定。
原告提供了以下证据：①土地权属争议案件行政决定书、行政复议决定书各一份，以证明被告作出的决定违反了《宪法》第十条的规定；②个人建房用地清查登记表、附图及印章各一份，以证明清查登记表不具有证据效力，不能作为证据使用。
被告镇政府辩称，毛留伟持有的国有土地使用证显示其宅基南北长15米，经丈量其占用的土地为15.24米，多出0.24米，李平新的建房用地登记表显示其宅基南北长为8.8米，由于李平新的宅基不规则，综合丈量结果为8.32米，其房后留有0.28米的滴水，尚缺少0.20米，经听证和调查，镇政府作出了处理决定，没有不妥之处。
被告县政府辩称，原告与第三人是南北邻居，目前原告宅基地南北15.24米，超出土地使用证记载长度0.24米。第三人李平新宅基地南北长8.6米，少于地籍档案记载0.2米。原告宅基地多占部分理应退出。镇政府组成工作组实地丈量，在充分调查、听证、并征求常西村委意见的基础上，慎重作出了处理决定，其处理决定认定事实清楚，程序合法。县政府受理原告复议申请后，依法送达受理通知，并及时告知镇政府和第三人，充分保障了各方当事人的复议权利。本案审理人员查看了争议土地现场，在全面审查镇政府和当事人提交证据的基础上，县政府作出了复议决定。该复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告镇政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：①代表听证的视频光盘一个、李平新个人建房用地清查登记表的照片一份，②土地权属争议案件申请书一份，③毛留伟的国有土地使用证一份，④毛留伟提供的证言四份，⑤村委会证明一份，⑥王金真的证明一份，⑦李平新个人建房用地清查登记表一份，⑧太康县国土资源局常营国土资源所的证明一份。
被告县政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：①常营镇人民政府土地权属争议案件行政决定书一份、②行政复议决定书一份、③行政复议申请书一份、④行政复议案件受理通知书一份、⑤行政复议案件答复通知书一份、⑥第三人参加复议通知书一份、⑦现场照片一份、⑧送达回证六份，⑨常营镇政府的答辩状一份、⑩毛留伟、李平新的身份证复印件各一份。
第三人李平新的辩称意见与县政府一致。第三人没有提交证据。
经审理查明：李平新与毛留伟均属太康县常营镇常西行政村常西村的村民，两家南北相邻，李平新居南，大门朝南，毛留伟居北，大门朝北。1988年4月15日，太康县土地部门对个人建房用地进行清查时，毛安民（毛留伟之父）的宅基南北长为13.10米，李平新的宅基南北长8.80米。毛留伟在庭审中称，常营镇扩街时供销社剩余部分的土地给了毛留伟，毛留伟作为对价将一间门面房给了供销社。2010年2月5日，县政府为毛留伟颁发了太国用（2010）第00066号国有土地使用证，该证显示毛留伟使用的土地南北长为15米，土地性质为国有土地。
毛留伟与李平新两家因边界产生纠纷，李平新以毛留伟在其屋后搭建房屋强行占用其宅基为由，要求镇政府对争议土地进行确权，2016年12月19日，镇政府作出“常营镇人民政府土地权属争议案件行政决定”（常政[2016]81号），认为毛留伟的国有土地使用证显示南北长为15米，实地丈量为15.24米，多占宅基0.24米，李平新宅基南北长8.8米，经丈量为8.32米，后有滴水0.28米，缺0.20米，决定将“毛留伟盖房所占南北长0.20米，东西长7.24米，共计1.45平方米宅基地归李平新所有，下余南北0.04米，东西7.24米，合计0.28平方，由村委会处理”。毛留伟不服，向县政府申请行政复议，县政府受理后，经审理认为毛留伟多占的0.2米土地应归李平新使用，镇政府认定事实清楚、裁决适当，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持了镇政府的处理决定。
2017年3月19日，镇政府出具了一份说明，内容是“关于常营镇人民政府常政[2016]81号文件因笔下失误，把李平新使用误写成归李平新所有，特此说明更正”，但是，镇政府和县政府没有证据证明向毛留伟送达了该《说明》，毛留伟也否认收到该《说明》。
镇政府作出的处理决定没有引用所适用的法律名称，镇政府和县政府没有证据证明镇政府受理李平新的申请后向被申请人毛留伟送达了申请书副本。
本院认为：
（一）被告镇政府作出的处理决定程序违法。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。土地使用证是依法确认土地所有权、使用权的法律凭证，2010年2月5日，县政府为毛留伟颁发了国有土地使用证，这说明毛留伟使用的土地为国有土地，而李平新使用的土地是集体土地，毛留伟持有的国有土地使用证显示毛留伟使用的国有土地南北长为15米，该土地边界清楚、权属明确。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，“超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处”，因此，即使毛留伟盖房多占了土地，毛留伟的行为也属于非法占用土地行为或侵权行为，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，土地违法案件和土地侵权案件不作为争议案件受理，被告镇政府受理李平新的确权申请违反了《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，程序违法；被告镇政府受理李平新的确权申请后，没有证据证明将申请书副本送达给被申请人毛留伟，其行为违反了《土地权属争议调查处理办法》第十三条第二款的规定，亦属程序违法。
（二）被告镇政府作出的处理决定适用法律错误。《土地权属争议调查处理办法》第二十九条规定，调查处理意见应当包括适用的法律、法规等依据，第三十三条规定，乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。根据上述规定，被告镇政府作出处理决定的内容应当包括适用的法律依据，但是，被告镇政府作出的处理决定没有引用所适用的法律名称，根据最高人民法院指导案例41号的裁判要点，被告镇政府作出的处理决定应当视为没有法律依据，属适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第九条的规定，土地属于国家和集体所有，个人只享有土地的使用权，不享有所有权，被告镇政府将1.45平方米土地确定给李平新“所有”没有法律依据。被告县政府辩称镇政府对处理结果进行了更正说明，并将该《说明》送达给了毛留伟，但是，被告县政府没有证据证明向毛留伟送达了该《说明》，毛留伟也否认收到过该《说明》，被告县政府的主张缺乏证据支持，对其主张本院不予支持。
（三）被告镇政府作出的处理决定证据不足。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十六条规定，经合法传唤，因被告无正当理由拒不到庭而需要缺席判决的，被告提供的证据不能作为定案的依据。被告镇政府经合法传唤未到庭，对其提供的证明原行政行为合法性的证据不能作为定案依据，即被告镇政府作出的处理决定主要证据不足。
（四）被告县政府作出的复议决定适用法律错误。县政府在镇政府作出的处理决定程序违法、证据不足、适用法律错误的情况下，适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定对镇政府的处理决定予以维持，亦属适用法律错误。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告太康县常营镇人民政府于2016年12月19日作出的常营镇人民政府土地权属争议案件行政决定（常政[2016]81号）；
二、撤销被告太康县人民政府于2017年2月20日作出的太政复决字（2017）2号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告太康县常营镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。
审判长 邢联合
审判员 于桂霞
审判员 陈新慧
二〇一七年三月二十三日
书记员 方孟珂