广东省徐闻县人民法院
民 事 判 决 书
（2017）粤0825民初1610号
原告：广东省大地实业发展公司徐闻公司，住所地：广东省徐闻县徐城镇红旗二路，统一社会信用代码：914408251948771763。
法定代表人：符建玖，经理。
委托诉讼代理人：莫赳，广东择正律师事务所律师。
被告：海南省政府国有资产监督管理委员会，住所地：海南省海口市白龙南路10号琼苑宾馆一号楼，统一社会信用代码：1146000075436138XJ。
法定代表人：倪健，主任。
委托诉讼代理人：赵建平，海南川海律师事务所律师。
原告广东省大地实业发展公司徐闻公司诉被告海南省政府国有资产监督管理委员会确认合同无效纠纷一案，本院于2017年12月18日立案后，依法适用普通程序，于2018年1月30日公开进行审理。原告广东省大地实业发展公司徐闻公司法定代表人符建玖的委托诉讼代理人莫赳，被告海南省政府国有资产监督管理委员会法定代表人倪健的委托诉讼代理人赵建平均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告广东省大地实业发展公司徐闻公司向本院提出诉讼请求：请求判决确认原告与海南省国有资产管理局1997年5月13日签订的《协议书》无效，《协议书》所涉及的位于徐闻县海安开发区海安至徐闻路段新2**国道东侧44－1B区南端的19亩土地交由原告处理。事实与理由，徐闻县人民政府与广东省大地实业发展公司（以下简称广东省大地公司）于1994年4月11日签订《修建207国道徐海路段合作合同》，由广东省大地公司出资5000万元修建207国道徐海路段，徐闻县人民政府划800亩土地给广东省大地公司作为投资补偿。根据广东省大地公司与徐闻县人民政府的合同约定，广东省大地公司在徐闻成立一家公司即原告作为项目公司承担广东省大地公司与徐闻县人民政府合同的权利、义务。1994年5月30日，广东省大地公司将与徐闻县人民政府合同项下的800亩土地权利划拨给原告。1994年5月30日，广东省大地公司与海南省临高县烟草公司签订合同，约定广东省大地公司与海南省临高县烟草公司合作经营广东省大地公司与徐闻县人民政府合作修建207国道徐海路段项目，由海南省临高县烟草公司投资500万元并承担工程队贷款300万元一半的偿还及付息，利润按五、五分成。由于海南省临高县烟草公司资金紧缺，不能按合同约定投入资金，1994年12月25日，海南省临高县烟草公司与原告签订补充合同，1995年1月8日签订退股协议。退股协议约定原告退还给海南省临高县烟草公司300万元及资金占用费54万元，共计354万元，扣除2%费用（即7.08万元）后原告应退还给海南省临高县烟草公司346.12万元。海南省临高县烟草公司因与海南省琼州实业总公司债务纠纷，被海南省琼州实业总公司起诉到海南省海南中级人民法院。经海南省海南中级人民法院作出（1994）海南经调字第28号民事调解书，海南省临高县烟草公司偿还海南省琼州实业总公司投资和利息共计310万元。1995年2月8日，海南省海南中级人民法院给原告下发了（1995）海南法执字第8－1号协助执行通知书，请原告将海南省临高县烟草公司的退股款中312万元转入海南省海南中级人民法院账户。1995年2月25日，海南省海南中级人民法院作出（1995）海南法执字第8－2号民事裁定书，冻结、扣划原告312万元。原告收到海南省海南中级人民法院的协助执行通知书及裁定后共给付了138.4万元，尚欠173.6万元。1997年5月13日海南省琼州实业总公司主管部门海南省琼州宾馆致函原告，同意原告划出新2**国道海安至徐闻路段东侧44－1B区地块南端19亩土地作为抵偿其欠款。根据该单位已托管经营的情况，指示原告与海南省国有资产管理局办理相关手续。同日，原告与海南省国有资产管理局签订协议，协议约定原告用位于徐闻县海安开发区海安至徐闻路段新2**国道东侧44－1B区地块南端19亩土地折价偿还所欠的173.6万元债务。依照协议的约定，被告应另行向国土部门支付办证费用（实际为土地出让金使用权）1.5元／平方米。但合同签订后，被告不依时缴交出让金给国土部门，导致无法获得政府批准。被告也不使用土地，以致被原征地农村集体经济组织占用。事后，原告多次派人找被告商议，被告对原告不理睬。2013年3月20日，原告通过邮政快递（EMS）给被告寄去函件，被告不收退回。原告将19亩土地折价抵偿海南省国有资产管理局债务173.6万元，其实质是转让土地使用权。原告未取得该地块的使用权证，转让给海南国有资产管理局违反《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条“下列房地产不得转让：（六）未依法登记领取权属证书的”的规定。由于被告不依时缴交出让金给国土部门，以致无法获得政府批准，也不符合《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条所规定的有效条件。为此，特起诉至法院。
原告广东省大地实业发展公司徐闻公司为其主张在举证期限内向本院提交证据如下：
1、广东省大地实业发展公司徐闻公司营业执照，证明广东省大地实业发展公司徐闻公司主体资格；
2、广东省大地实业发展公司与徐闻县人民政府签订的修建207国道徐海路段合作合同、广东省大地实业发展公司划拨资产通知书，证明大地公司徐闻公司的权利来源；
3、大地公司徐闻公司与海南省临高县烟草公司签订的合同、补充协议，证明临高县烟草公司签与大地公司徐闻公司合作修建207国道徐海路段项目；
4、退股协议书、费用扣除函，证明大地公司徐闻公司欠临高县烟草公司的债务；
5、海南中级人民法院民事调解书、协助执行通知书、民事裁定书、银行汇票，证明大地公司已给付138.4万元；
6、海南省琼州实业总公司注册信息，证明海南省琼州宾馆是海南省琼州实业总公司的主管部门；
7、海南省琼州宾馆公函，证明海南省琼州实业总公司由于受托运营，指示原告与海南省国有资产管理局签订以地抵债协议书；
8、大地公司徐闻公司与海南省国有资产管理局签订的协议书，证明大地公司徐闻公司将位于海安开发区新2**国道海安至徐闻路段东侧44－1B区地块南端19亩土地转让给海南国有资产管理局抵偿173.6万元债务；
9、大地公司徐闻公司致海南省国有资产管理局《关于无法交付土地愿意以现金偿还债务的函》、EMS快递袋，证明大地公司徐闻公司致函给海南省国有资产管理局请求解决债务问题。
被告海南省政府国有资产监督管理委员会答辩称，一、双方权利来源清楚合法，意思表示真实，内容不违反法律规定，合同应为有效。原告提供的证据显示，1994年4月11日，广东省大地实业发展公司与徐闻县人民政府签订《修建207国道徐海路段合作合同》，合同约定由广东省大地实业发展公司投资5000万元修建207国道徐海路段，徐闻县人民政府在修建的207国道西侧划给广东省大地实业发展公司800亩土地作为投资回报。合同约定，徐闻县人民政府支持和协助广东省大地实业发展公司成立广东省大地实业发展公司徐闻公司（即原告）作为项目公司。原告成立后，广东省大地实业发展公司将与徐闻县人民政府《修建207国道徐海路段合作合同》中约定的800亩土地权利划拨给原告。原告用以抵债给海南国有资产管理局的19亩土地权属来源清楚合法。海南省临高县烟草公司欠海南省琼州实业总公司310万元，海南省海南中级人民法院作出民事调解书，由于临高县烟草公司不按调解书的确定履行还款义务，海南省海南中级人民法院依据当时实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（法发〔1992〕22号）第300条“被执行人不能清偿债务，但对第三人享有到期债权的，人民法院可依申请执行人的申请，通知该第三人向申请人履行债务。该第三人对债务没有异议但又在通知指定的期限内不履行的，人民法院可以强制执行”的规定，直接执行原告。海南省琼州实业总公司债权总额310万元，加上案件受理费及执行费用共计312万元。原告给付了138.4万元，尚欠173.6万元。由于原告没有资金偿还债务，双方同意原告以位于海安开发区海安至徐闻路段新2**国道东侧44－1B区南端的19亩土地抵偿173.6万元债务。由于当时海南省琼州实业总公司及其上级主管部门琼州宾馆已托管给海南省国有资产管理局运营，海南省琼州宾馆致函原告由海南省国有资产管理局与原告签订以地抵债《协议书》。海南省国有资产管理局的债务权利来源清楚合法。海南省海南国有资产管理局与原告于1997年5月13日所签订的《协议书》，原告以其位于海安开发区海安至徐闻路段新2**国道东侧44－1B区南端的19亩土地抵偿173.6万元债务，双方权利来源清楚、合法，意思表示真实，内容不违反法律规定，应为有效。二、假如确认协议无效，原告也应偿还被告债务并支付利息。海南省国有资产管理局原由海南省财政厅管理，2003年海南省政府根据《海南省人民政府机构改革方案》，设立海南省政府国有资产监督管理委员会（即被告），国有资产管理职能从海南省财政厅划入给被告，被告是适格的权利主体。假如（原告主张协议合法有效，要此仅为假设）原告与海南省国有资产管理局所签订的以地抵债协议无效，也应判令原告偿还所欠被告的173.6万元，并支付自协议签订之日起至原告还清债务之日止的利息。
被告海南省政府国有资产监督管理委员会在举证期限内向本院提交证据如下：
1、统一社会信用代码证，证明被告的主体资格；
2、原告与被告（原海南省国有资产管理局）签订的《协议书》，证明原告至今仍欠被告173.6万元，原告应支付利息的起止时间为1997年1月1日；
3、《海南省政府国有资产监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》，证明被告的诉讼主体资格。
经庭审质证，（一）被告对原告提供证据的意见：证据1、3、4、5、6、7、8、9的真实性、合法性、关联性没有异议；证据2的合法性、关联性没有异议，但对真实性不便发表意见。（二）原告对被告提供证据的意见：证据1、2、3真实性、合法性、关联性均没有异议，但认为证据3无法证明原告应支付利息的开始时间为1997年1月1日。
经审理查明，徐闻县人民政府与广东省大地公司于1994年4月11日签订了《修建207国道徐海路段合作合同》，由广东省大地公司出资5000万元修建207国道徐海路段，徐闻县人民政府划800亩土地给广东省大地公司作为投资补偿。根据广东省大地公司与徐闻县人民政府的合同约定，广东省大地公司在徐闻成立一家公司即原告作为项目公司承担广东省大地公司与徐闻县人民政府合同的权利、义务。广东省大地实业发展公司于1994年5月12日向工商行政管理部门注册成立了广东省大地实业发展公司徐闻公司，属集体所有制企业，经营范围为道路建设、土地基础工程开发建设等，该徐闻公司系广东省大地实业发展公司下属企业。1994年5月30日，广东省大地公司将与徐闻县人民政府合同项下的800亩土地权利划拨给原告广东省大地实业发展公司徐闻公司。1994年5月30日，广东省大地公司与海南省临高县烟草公司签订合同，约定广东省大地公司与临高县烟草公司合作经营广东省大地公司与徐闻县人民政府合作修建207国道徐海路段项目，由海南省临高县烟草公司投资500万元并承担工程队贷款300万元一半的偿还及付息，利润按五、五分成。由于海南省临高县烟草公司资金紧缺，不能按合同约定投入资金，1994年12月25日，海南省临高县烟草公司与原告广东省大地实业发展公司徐闻公司签订补充合同，1995年1月8日签订退股协议。退股协议约定原告广东省大地实业发展公司徐闻公司退还给海南省临高县烟草公司300万元及资金占用费54万元，共计354万元，扣除2%费用（即7.08万元）后原告广东省大地实业发展公司徐闻公司应退还给海南省临高县烟草公司346.12万元。海南省临高县烟草公司因与海南省琼州实业总公司债务纠纷，被海南省琼州实业总公司起诉到海南省海南中级人民法院。海南省海南中级人民法院作出（1994）海南经调字第28号民事调解书，海南省临高县烟草公司偿还海南省琼州实业总公司投资和利息共计310万元。1995年2月8日，海南省海南中级人民法院给原告广东省大地实业发展公司徐闻公司发（1995）海南法执字第8－1号协助执行通知书，请原告广东省大地实业发展公司徐闻公司将海南省临高县烟草公司的退股款中312万元转入海南省海南中级人民法院账户。1995年2月25日，海南省海南中级人民法院作出（1995）海南法执字第8－2号民事裁定书，冻结、扣划原告312万元。原告广东省大地实业发展公司徐闻公司收到海南省海南中级人民法院的协助执行通知书及裁定后共给付了138.4万元，尚欠173.6万元。1997年5月13日海南省琼州实业总公司主管部门海南省琼州宾馆致函原告，同意原告广东省大地实业发展公司徐闻公司划出新2**国道海安至徐闻路段东侧44－1B区地块南端19亩土地作为抵偿其欠款。根据该单位已托管运营的情况，指示原告与海南省国有资产管理局办理相关手续。同日，原告广东省大地实业发展公司徐闻公司与海南省国有资产管理局签订协议，协议约定原告用位于徐闻县海安开发区海安至徐闻路段新2**国道东侧44－1B区地块南端19亩土地折价抵偿所欠的173.6万元债务。原告与被告均未取得该地的土地使用证，也未使用该地。海南省国有资产管理局原由海南省财政厅管理，2003年海南省政府根据《海南省人民政府机构改革方案》，设立海南省政府国有资产监督管理委员会，国有资产管理职能从海南省财政厅划入给被告海南省政府国有资产监督管理委员会。
在开庭审理前，被告海南省政府国有资产监督管理委员会提出反诉，请求判令原告偿还所拖欠被告海南省政府国有资产监督管理委员会的资金173.6万元及支付自1997年1月1日起至2018年1月1日的利息约200万元。本院受理反诉后通知原告缴交反诉费，但原告在规定期限内不缴交反诉费，开庭审理时明确撤回反诉，表示以后另案处理。
本院认为，本案定性确认合同无效纠纷，本案争议焦点为，原告广东省大地实业发展公司徐闻公司请求确认与海南省国有资产管理局1997年5月13日签订的《协议书》无效，《协议书》所涉及的位于徐闻县海安开发区海安至徐闻路段新2**国道东侧44－1B区南端的19亩土地交由原告处理是否应予支持。
原告广东省大地实业发展公司徐闻公司与海南省国有资产管理局1997年5月13日签订的《协议书》，虽是双方真实意思表示，但签订的《协议书》违反《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条第一款下列房地产不得转让：第（六）项“未依法登记领取权属证书的”和《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款有下列情形之一的，合同无效：第（五）项“违反法律、行政法规的强制性规定”的规定，在未取得19亩土地的使用权证，将19亩土地折价抵偿海南省国有资产管理局债务173.6万元，其实质是转让土地使用权，该《协议书》无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”的规定，原告的主张确认广东省大地实业发展公司徐闻公司与海南省国有资产管理局1997年5月13日签订的《协议书》无效，《协议书》所涉及的位于徐闻县海安开发区海安至徐闻路段新2**国道东侧44－1B区南端的19亩土地交由原告处理，有理有据，本院予以支持。另外，海南省国有资产管理局原由海南省财政厅管理，2003年海南省政府根据《海南省人民政府机构改革方案》，设立海南省政府国有资产监督管理委员会，国有资产管理职能从海南省财政厅划入给被告海南省政府国有资产监督管理委员会，被告主体适格。开庭审理前，被告海南省政府国有资产监督管理委员会提出反诉，请求判令原告偿还所拖欠被告的资金173.6万元及支付利息，本院受理反诉后通知原告缴交反诉费，但原告在规定期限内不缴交反诉费，开庭审理时明确撤回反诉，根据不诉不理原则，本院不予审理。
综上所述，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条的规定，判决如下：
确认原告广东省大地实业发展公司徐闻公司与海南省国有资产管理于1997年5月13日签订的《协议书》无效，《协议书》所涉及的位于徐闻县海安开发区海安至徐闻路段新2**国道东侧44－1B区南端的19亩土地交由原告处理。
案件受理费500元由被告负担（原告已垫付）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湛江市中级人民法院。
审 判 长 周运燕
审 判 员 符立兴
人民陪审员 吴尚平
二〇一八年二月二十八日
书 记 员 郑竣方
附：相关法律条文及司法解释
《中华人民共和国城市房地产管理法(2009修正)》
第三十八条下列房地产，不得转让：
（一）以出让方式取得土地使用权的，不符合本法第三十九条规定的条件的；
（二）司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的；
（三）依法收回土地使用权的；
（四）共有房地产，未经其他共有人书面同意的；
（五）权属有争议的；
（六）未依法登记领取权属证书的；
（七）法律、行政法规规定禁止转让的其他情形。
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。