广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）深中法行终字第376号
上诉人（原审被告）深圳市市场监督管理局龙岗分局。
法定代表人曾志鸿，局长。
委托代理人孙天涛，该分局工作人员。
委托代理人孙磊，该分局工作人员。
被上诉人（原审原告）陈书伟。
上诉人深圳市市场监督管理局龙岗分局因与被上诉人陈书伟工商行政管理行政奖励纠纷一案，不服深圳市龙岗区人民法院（2012）深龙法行初字第113号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审法院认定，2012年5月2日，原告陈书伟通过12315举报申诉平台向被告举报深圳市东部公共交通有限公司所属的323公交线路车牌号为粤BH65**和粤BL27**公交车内有违法广告，涉嫌违反《广告法》第七条规定，要求依法查处，依法奖励，依法书面答复，举报编号为201205020339。被告接到举报后即对举报事项进行调查，查明深圳市东部公共交通有限公司所属的323公交线路粤BH65**等30辆公交车内发现了含有“苗方清颜、专业祛痘连锁机构、中国祛痘行业第一品牌”等内容的广告。该广告系由深圳市新动广告有限公司设计、制作和发布，发布期限为2012年5月1日至5月7日，发布数量为30面，收取的广告费用是1350元。被告遂于2012年8月13日以深圳市新动广告有限公司违反了《中华人民共和国广告法》第七条第二款第（三）项规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国广告法》第三十九条的规定，对该公司作出了如下行政处罚：1、责令改正违法行为；2、没收广告费用1350元；3、处广告费用三倍罚款4050元。被告于2012年8月17日通过“EMS全球邮政特快专递”的方式将处罚结果书面告知了原告。原告认为被告未在法定期限内对其举报是否奖励作出答复，遂于2012年9月7日向深圳市市场监督管理局提出行政复议，请求：一、确认被告未在法定期限内对201205020339号举报是否奖励作出答复违法；二、责令被告限期对201205020339号举报是否奖励作出答复；三、撤销被告2012年8月17日作出的答复。在行政复议期间，被告于2012年9月20日通过“EMS全球邮政特快专递”的方式书面告知原告不予奖励，理由是原告的举报不符合《深圳市整顿和规范市场经济秩序举报奖励办法（试行）》和《深圳市工商行政管理局（物价局）整顿和规范市场经济秩序举报奖励实施细则》的相关规定。深圳市市场监督管理局经审查，于2012年10月31日作出了驳回原告复议申请的决定。原告不服，诉至该院，提出上述诉讼请求。另查明，原告举报的违法单位深圳市新动广告公司已将上述罚没款项缴纳入库。
原审法院经审理认为，关于原告举报深圳市新动广告有限公司在323路公交车内违法设置广告行为及被告对此进行处理的事实，原、被告双方均没有争议。本案争议的焦点有两个：一是被告对原告作出有关奖励的答复是否超期；二是原告的举报行为是否应当获得奖励。关于争议焦点一：该院认为，《深圳市整顿和规范市场经济秩序举报奖励办法（试行）》及《深圳市工商行政管理局（物价局）整顿和规范市场经济秩序举报奖励实施细则》仅对行政机关查证属实的违法行为给予举报人奖励的条件和程序作出规定，并未明确规定行政机关应在一定期限内对举报是否奖励作出答复。本案被告对原告的举报事项经调查于2012年8月13日对违法主体依法作出了行政处罚，并于2012年9月20日通过快递方式向原告告知了其举报不符合相关规定，不予奖励。在法律、法规以及其他规范性文件没有对是否奖励的答复期间作出明确规定的情况下，被告在作出行政处罚后的一个多月时间内对原告的奖励要求进行答复，并不违反相关规定。原告认为被告应根据《深圳市整顿和规范市场经济秩序举报奖励办法（试行）》第十一条规定的“作出处理后15天内”，或者按照《工商行政管理机关行政处罚程序》第五十七条、第五十八条的规定进行答复的主张，于法无据，该院不予支持。原告请求确认被告没有在法定时间内对举报事项作出是否奖励原告的答复的行为违法，没有事实和法律依据，该院不予支持。关于争议焦点二：《深圳市工商行政管理局（物价局）整顿和规范市场经济秩序举报奖励实施细则》第二条明确规定，举报印刷品、店堂、户外广告违法行为，经查证属实的，按规定予以奖励。而国家工商行政管理总局颁布实施的《户外广告登记管理规定》第二条规定，户外广告是指利用户外场所、空间、设施等发布的广告。广东省人民政府颁布实施的《广东省户外广告管理规定》第二条亦规定，凡在我省城镇公共或自有场所的建筑物、空间设置路牌、霓虹灯、电子显示牌、橱窗、灯箱、墙壁等户外广告，或者利用交通工具设置、绘制、张贴广告，以及以各种形式的户外悬挂张贴广告，必须遵守本规定。本案的违法广告载体为使用中的公交车，根据上述规定应属于“利用交通工具设置”的广告，依法应认定为户外广告。庭审已查明，原告举报的违法行为被告已查证属实并依法做出了行政处罚，相应的罚没款项亦已缴纳入库，原告的举报行为应获得相应奖励。被告对原告作出不予奖励答复不符合事实和法律规定，依法应予撤销。原告请求撤销被告作出的不予奖励答复并责令被告限期重新作出答复的诉讼请求，符合法律规定，原审法院予以支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、第五十四条第（二）项第1目、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第六十条第一款之规定，判决：一、撤销被告于2012年9月20日对原告举报事项（举报编号：201205020339）作出的不予奖励答复行为；二、被告应于本判决发生法律效力之日起60日内对原告举报的行为（举报编号：201205020339）是否应予奖励重新作出处理；三、驳回原告的其他诉讼请求。
上诉人深圳市市场监督管理局龙岗分局不服原审判决向本院提起上诉，上诉请求是：撤销深圳市龙岗区人民法院（2012）深龙法行初字第113号《行政判决书》，依法判决驳回被上诉人的诉讼请求。上诉理由：一、原审法院对户外广告的概念理解错误，导致其将非户外广告认定为户外广告。原审法院认为，《广东省户外广告管理规定》第二条规定：凡在我省城镇公共或自有场所的建筑物、空间设置路牌、霓虹灯、电子显示牌、橱窗、灯箱、墙壁等户外广告，或利用交通工具设置、绘制、张贴广告，以及以各种形式在户外悬挂张贴广告，必须遵守本规定。而本案中违法广告的载体为使用中的公交车，属于定义中“利用交通工具设置”的广告，依法应认定为户外广告。原审法院对该户外广告定义的理解，没有遵从法律概念必须具有统一性的法学理论，没有准确抓住所有户外广告均应当具有的“户外”这一共同特征，导致其错误的将本案中发布于公交车厢内部、且不具有“户外”这一特征的非户外广告，认定为户外广告。原审法院对户外广告的这种理解也是完全违背立法者的立法意图的，是错误的理解方法。在法学理论上，“法律概念是法律的构成要素之一，是对各种法律事实进行概括，抽象出它们的共同特征而形成的权威性范畴”，这一观点已是共识。法律概念与日常生活用语中的概念不同，它具有明确性、规范性、统一性等特点。《广东省户外广告管理规定》（广东省人民政府1991年11月21日颁布，1992年1月1日起实施）第二条可以认为是对户外广告概念的界定，该条内容可以分成三部分：（1）在我省城镇公共或自有场所的建筑物、空间设置路牌、霓虹灯、电子显示牌、橱窗、灯箱、墙壁等户外广告；（2）利用交通工具设置、绘制、张贴广告；（3）以各种形式在户外悬挂张贴广告。对这三部分分析可知，第（1）、（3）部分的条文表述均明确表述出该种广告必须具有“户外”（即向户外空间发布）的这一特征，而第（2）部分的条文表述却没有明确表述出该种广告必须具有“户外”（即向户外空间发布）的这一特征。既然法条将该三部分内容并列设置作为户外广告的定义，那么该三部分之间就必然符合法律概念的明确性、规范性和统一性的特征，因此只有该三部分均应具有“户外”（即向户外空间发布）的这一共同特征，才能使该户外广告的定义符合法学基本理论。也即广告必须具有用法定载体设置而向户外空间发布的特点才能为成法律意义上的户外广告。但对比分析该户外广告的概念可知，定义条文的第（2）部分中却没有明确表述出含有“向户外空间发布”的这一户外特征，其外延为一切“利用交通工具设置、绘制、张贴”的广告。那么，是否可以机械认为定义中第（2）部分的户外广告可以不具有“向户外空间发布”的这一户外特征呢如果不需要，则该定义中的第（2）部分所界定的户外广告就明显与第（1）、（3）部分界定的户外广告没有“共同特征”，这与法律概念的统一性原则相悖，该部分就不能列入户外广告的定义之中。而事实上，该部分已明确列入户外广告的定义之中，由此可以推断，该定义中第（2）部分所界定的户外广告也必然具有“向户外空间发布”的这一户外特征，只有这样理解，才能使该定义符合法律概念必须具有统一性等特点的法学理论，也只有这样理解才能最真实、最准确的反映出立法者的真实意图。并且在实践中，从《广东省户外广告管理规定》实施的1992年1月1日起，对户外广告的这种理解就一直指导着户外广告行政执法工作的实践。经过多年的工作实践，广东省人民政府在吸收各方面经验意见的基础上于2013年对《广东省户外广告管理规定》进行了重新修订。新修订后的第二条将户外广告定义为：“是指利用户外场所、空间、设施等发布的广告。本规定所称户外广告设施，是指利用建筑物、构筑物、场地等设置的，向户外空间发布广告的霓虹灯、展示牌、电子显示装置、灯箱、实物造型等设施”。新的立法已经摒弃了之前存在缺陷的表述，更明确了户外广告必须具有“向户外空间发布”的这一户外特征。这一新修订后的变化，也充分证明了前文中上诉人关于户外广告定义理解的正确性，也证明了原审法院和被上诉人对户外广告定义的理解是错误的。原审法院对该定义的理解，正是忽略了该定义中高度概括、抽象出的“向户外空间发布”这一共同的“户外”特征，没有遵从法律概念必须具有统一性的法学理论，将定义中的三部分割裂开来进行机械理解，使得该定义高度概括、抽象出的“向户外空间发布”这一共同特征，仅仅存在于第（1）、（3）部分，不存在第（2）部分，这种理解也是完全违背立法者的立法意图的，是错误的理解方法。本案中的广告设置在公交车车厢内部，其显然不具有“向户外空间发布”这一户外特征，正是由于原审法院对户外广告定义的错误理解，导致其将非户外广告认定为户外广告。二、从概念的内涵和外延方面分析，本案中的广告并不是户外广告。根据形式逻辑学的理论，概念的逻辑结构分为内涵和外延两个方面。概念的内涵是指该概念所反映的对象的本质属性的总和，概念的外延是指具有该概念所反映的本质属性的一切对象。定义因高度概括抽象了法律事物的所具有共同特征而成概念的内涵，而具有定义内涵所揭示的共同特征的一切法律事物的总和即是概念的外延。在《广东省户外广告管理规定》中，其第二条对户外广告的内涵进行了界定，但是，该规范性文件并没有对户外广告概念的外延进行界定。而国家工商总局《户外广告登记管理规定》则对户外广告概念的外延做了明确界定，并且本案中的广告并不包括在该外延之中。国家工商总局《户外广告登记管理规定》的第三条规定“户外广告发布单位发布户外广告应当依照本规定向工商行政管理机关申请登记，接受工商行政管理机关的监督管理”；第五条规定：“发布下列广告应当依照本规定向工商行政管理机关申请户外广告登记，领取《户外广告登记证》：（一）利用户外场所、空间、设施发布的，以展示牌、电子显示装置、灯箱、霓虹灯为载体的广告；（二）利用交通工具、水上漂浮物、升空器具、充气物、模型表面绘制、张贴、悬挂的广告；（三）在地下铁道设施，城市孰道交通设施，地下通道，以及车站、码头、机场候机楼内外设置的广告；（四）法律、法规和国家工商行政管理总局规定应当登记的其他形式的户外广告。在本单位的登记注册地址及合法经营场所的法定控制地带设置的，对本单位的名称、标识、经营范围、法定代表人（负责人）、联系方式进行宣传的自设性户外广告，不需要向工商行政管理机关申请户外广告登记。地方法规规章另有规定的除外。”由该两条文可以明确：1．户外广告的管理是以登记为原则，不登记为例外，且不登记的户外广告的范围必须符合国家工商总局《户外广告登记管理规定》第五条第二款的规定，不得任意扩大。2．国家工商总局《户外广告登记管理规定》对户外广告外延的列举，虽然也有“兜底”性表述，但该表述的“兜底”严格限制在法律意义上的规范性文件明确规定之内，不得任意扩大理解，因此，应当视为该规定是对户外广告的外延进行了完全列举（即将需要登记和不需要登记的户外广告进行了完全列举）。3．本案中的广告不在国家工商总局《户外广告登记管理规定》所界定的户外广告的外延之中。而且到目前为止，并没有法律意义上的规范性文件对户外广告的外延进行补充或扩大，因此即可说明，本案中的广告不是户外广告。原审法院将本案的广告认定为户外广告，是在错误理解户外广告定义的基础上，对户外广告的外延进行了违法扩大，其认定于法无据。综上所述，原审法院在理解户外广告概念时，没有遵从法律概念必须具有统一性的法学理论，没有准确抓住所有户外广告均应当具有的向户外空间发布的这一“户外”特征，导致其错误的将本案中发布于公交车厢内部、且不具有“向户外空间发布”这一户外特征的非户外广告，认定为户外广告。上诉人请求撤销深圳市龙岗区人民法院（2012）深龙法行初字第113号《行政判决书》，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人陈书伟辩称，一、认可原审判决书第七页第二段奖励范围以及对户外广告的定义引用的法律条文。二、本案中奖励的依据还可以依照《消费者权益保护法办法》第六条。三、户外对应的就是户内，如果不是户内的，就应当是户外广告。四、上诉人把户外广告缩小理解为需要行政许可的户外广告。其引用的依据都是指向需要许可的户外广告，而法律奖励的条件是户外广告，既包括需要许可的户外广告，也包括不需要许可的如本案中的户外广告。请求二审法院驳回上诉人的上诉。
原审法院认定的事实，本院予以确认。
本院认为，本案中被诉的具体行政行为是上诉人对被上诉人做出的不予奖励行为，争议的焦点在于被上诉人之举报是否符合《深圳市整顿和规范市场经济秩序举报奖励办法（试行）》和《深圳市工商行政管理局（物价局）整顿和规范市场经济秩序举报奖励实施细则》的相关规定，具体而言，争议焦点在于上述实施细则规定了举报户外广告属于奖励范围，而被上诉人向上诉人所举报的被举报人在交通工具内部设置的广告是否属于户外广告
关于户外广告的定义，《中华人民共和国广告法》和国务院制定的《广告管理条例》均没有明确规定。而国家工商行政管理总局制定的规章与广东省人民政府制定的规章以及深圳市人民政府制定的规章在具体表述上并不完全一样。具体而言，国家工商行政管理总局颁布的《户外广告登记管理规定》第二条第一款规定“户外广告是指利用户外场所、空间、设施等发布的广告”，第五条规定“发布下列广告应当依照本规定向工商行政管理机关申请户外广告登记，领取《户外广告登记证》：（一）利用户外场所、空间、设施发布的，以展示牌、电子显示装置、灯箱、霓虹灯为载体的广告；（二）利用交通工具、水上漂浮物、升空器具、充气物、模型表面绘制、张贴、悬挂的广告；（三）在地下铁道设施，城市轨道交通设施，地下通道，以及车站、码头、机场候机楼内外设置的广告；（四）法律、法规和国家工商行政管理总局规定应当登记的其他形式的户外广告”。结合上述两个条款的规定，国家工商行政管理总局是将利用“交通工具表面”绘制、张贴、悬挂的广告列为户外广告范畴，而对在交通工具内部设置的广告并未列入户外广告的范畴。而在广东省人民政府规章《广东省户外广告管理规定》（1998年修订）第二条规定“凡在我省城镇公共或自有场所的建筑物、空间设置路牌、霓虹灯、电子显示牌、橱窗、灯箱、墙壁等户外广告，或利用交通工具设置、绘制、张贴广告，以及以各种形式在户外悬挂张贴广告，必须遵守本规定”，此规定，将“利用交通工具”设置、绘制、张贴的广告列为户外广告的范畴，但未明确户外广告是仅包括利用“交通工具外部”发布的广告，还是也包括在“交通工具内部”发布的广告。深圳市人民政府的规章《深圳经济特区户外广告管理规定》（1998年修订）第二条也有类似规定。
上述国家工商行政管理总局的规章规定和广东省人民政府的规章及深圳市人民政府的规章规定，在关于户外广告的定义与范围的表述上存在不一致。如何认定与适用，应作综合分析。本院对户外广告的定义和范围作如下分析：首先，户外广告属于全国范围内普遍存在的事物，并不是某一个省或市独有的事物，其定义和范围应以全国范围内统一为宜。其次，由于国务院制定的行政法规《广告管理条例》第二十一条授权该条例由国家工商行政管理局负责解释，并授权国家工商管理局制定细则，因而，关于户外广告的定义及范围的规定，应当适用国家工商行政管理总局的相关规定，即国家工商行政管理总局的上述规章规定。另外，从通常的理解而言，户外广告应是向户外空间发布的公告。在深圳市人民政府制定的《深圳市户外广告管理办法》（2013年9月1日施行）中关于户外广告的规定，就明确界定利用“公共交通车辆车身”等户外设施发布的广告属于户外广告的范畴。该办法施行于被诉答复行为之后，虽不能适用于本案，但在关于户外广告的内涵与外延的理解上值得借鉴。
结合以上分析，本案中，在关于户外广告范围的理解上应适用国家工商行政管理总局的上述规章规定。依据国家工商行政管理总局的上述规章规定，被上诉人向上诉人所举报的涉案广告并不属于户外广告的范畴，因而，其举报并不属于《深圳市整顿和规范市场经济秩序举报奖励办法（试行）》和《深圳市工商行政管理局（物价局）整顿和规范市场经济秩序举报奖励实施细则》所规定的举报范围。可见，上诉人对被上诉人做出的不予奖励的答复并不违反法律规定；被上诉人要求撤销上诉人所做不予奖励答复并要求重新予以答复的诉讼请求，依法应予驳回。原审判决中有关“被告对原告做出不予奖励答复不符合事实和法律规定，依法应予撤销”的相关认定，依据不足。
此外，原审判决中有关“原告请求确认被告没有在法定时间内对举报事项作出是否奖励原告的答复的行为违法，没有事实和法律依据”的相关认定，符合法律规定。
综上，上诉人的上诉请求具有法律依据，依法应予支持。原审判决适用法律存在明显错误，依法应予改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销深圳市龙岗区人民法院做出的（2012）深龙法行初字第113号行政判决；
二、驳回被上诉人陈书伟的全部诉讼请求。
本案一、二审案件受理费人民币100元由被上诉人陈书伟负担（因被上诉人已预交一审案件受理费50元，上诉人已预交二审案件受理50元，故由被上诉人迳付上诉人50元）
本判决为终审判决。
审判长 邓晓琴
审判员 曹 勇
审判员 陈 亮
二〇一三年十二月二日
书记员 郑寒江