上海市松江区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）松行初字第211号
原告（暨诉讼代表人）俞仁志。
原告（暨诉讼代表人）FAROOQMUHAMMADUSMAN（穆罕默德奥斯曼法鲁克）。
原告（暨诉讼代表人）陆晴辰。
原告（暨诉讼代表人）陈军。
原告（暨诉讼代表人）张若愚。
原告曹立。
原告陆美英。
原告陈心一。
原告吴亦乐。
原告程刚。
原告黄逸贇。
原告黄育红。
原告李延昱。
原告张颖。
原告刘阳。
原告阮志伟。
原告穆泽华。
原告张帅。
原告周万曹。
原告朱红。
原告朱希。
原告孟锐。
被告上海市松江区规划和土地管理局，住所地上海市松江区荣乐东路2111号。
法定代表人陈军，局长。
委托代理人马伟荣、马笑天，上海市申中律师事务所律师。
第三人上海中海海富房地产有限公司，住所地上海市松江区洞泾镇长兴东路1586号712室。
法定代表人齐大鹏，董事长。
委托代理人朱煜，上海市远东律师事务所律师。
原告俞仁志不服被告上海市松江区规划和土地管理局（以下简称“区规土局”）向第三人上海中海海富房地产有限公司（以下简称“中海公司”）核发建设工程竣工规划验收合格证，向本院提起诉讼，本院于2015年12月16日立案。后因原告穆罕默德奥斯曼法鲁克、陆晴辰、陈军、张若愚、曹立、陆美英、陈心一、吴亦乐、程刚、黄逸贇、黄育红、李延昱、张颖、刘阳、阮志伟、穆泽华、张帅、周万曹、朱红、朱希、孟锐也因不服被告核发建设工程竣工规划验收合格证向本院提起诉讼，本院于2016年1月18日依法通知其作为本案共同原告参加诉讼。鉴于中海公司与本案讼争的行政行为有利害关系，故本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭分别于2016年3月11日和4月19日两次公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人俞仁志、穆罕默德奥斯曼法鲁克、陆晴辰、陈军、张若愚，被告区规土局副局长沈建华及委托代理人马伟荣、马笑天，第三人的委托代理人朱煜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
第三人中海公司向被告区规土局提出某1号地块商品住宅项目建设工程竣工规划验收申请。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《规划法》）第四十五条第一款和《上海市城乡规划条例》（以下简称《规划条例》）第四十三条的规定，经验收认为该项建设工程符合要求，于2015年8月4日作出核发某甲号《上海市建设工程竣工规划验收合格证》（以下简称《合格证》）的行政行为，《合格证》）的主要内容有：建设单位中海公司；建设地点松江区洞泾镇（某1号地块）；建设工程规划许可证号为某乙；栋数43；地下建筑面积25508.6平方米；地上建筑面积42821.8平方米；建筑总面积68330.4平方米；围墙长度968.17米，高度2.18米。
原告俞仁志、穆罕默德奥斯曼法鲁克、陆晴辰、陈军、张若愚、曹立、陆美英、陈心一、吴亦乐、程刚、黄逸贇、黄育红、李延昱、张颖、刘阳、阮志伟、穆泽华、张帅、周万曹、朱红、朱希、孟锐诉称：2015年8月4日被告向第三人核发了《合格证》，该建设项目是中海公司开发的《中海悦庭》商品房住宅项目。2015年4月开发商擅自改变项目中145号、146号、179号、180号房屋使用性质，将该四幢房屋作为销售处，作商业用房，146号与180号两幢楼中间建有违法建筑，工程未按批准的建设工程规划许可证建设。被告对上述存在违法行为的建筑项目发放《合格证》与其职责不符，没有履行应有职责，被告核发《合格证》显然违法。为此，请求依法撤销被告核发《合格证》的行政行为。
被告区规土局辩称：2015年7月27日中海公司向被告申请建设工程竣工规划验收并提交了相关申请材料。被告受理申请后，经审核并现场查验，认为中海公司开发的中海悦庭项目符合发证条件，故被告于2015年8月4日向中海公司核发《合格证》。被告依法核发《合格证》的行政行为认定事实清楚、程序合法、适用法律规范正确。为此，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人述称：同意被告的答辩意见，不同意原告的诉讼请求。
庭审中，被告提供以下证据：
1、《规划法》第四十五条第一款；
2、《规划条例》第四十三条。
上述证据1、2，证明被告具有核发《合格证》的职权，以及被告核发《合格证》适用法律正确。
3、第三人《上海市建设工程规土管理综合验收申请表（建筑工程）》；
4、《建筑工程规划土地检测成果报告书》（以下简称《检测报告》）；
5、2014年2月17日被告核发的某乙号《建设工程规划许可证》及建筑工程项目表；
6、2015年7月22日第三人《单位诚信承诺书》；
7、《竣工总平面图》；
8、2015年8月18日上海市松江区城市建设档案管理办公室《上海市建设项目（工程）档案验收合格证》；
9、2015年5月22日上海市松江区公安消防支队《建设工程竣工验收消防备案凭证》；
10、2015年6月16日上海市松江区环境保护局《建设项目土建验收单》；
11、2015年7月27日上海市松江区卫生和计划生育委员会《关于上海中海海富房地产有限公司某1号地块商品住宅项目竣工验收的卫生审核意见》；
12、2015年6月24日上海市公安局交警总队《同意先期启用意见书》；
13、2015年7月13日上海市松江区园林绿化管理中心《建设项目配套绿化工程竣工验收意见单》；
14、2014年7月29日上海市规划和国土资源管理局《地质资料汇交凭证》。
上述证据3-14，证明第三人向被告申请建设工程竣工规划验收并提交了相关材料。
15、2015年7月21日第三人《关于新农河一号项目7#、9#楼之间临时设施拆除的承诺书》；
16、2015年7月29日《现场查验记录》；
17、建设工程规划许可证总平面图。
上述证据15-17，证明结合第三人提交的材料，经被告审核并经现场查验，考虑第三人的实际情况及其承诺，向第三人核发《合格证》。
18、照片二张，证明第三人已按承诺拆除临时搭设并恢复规划要求。
19、2015年7月27日被告收到第三人建设项目报送材料收件回执（存根）；
20、2015年8月4日被告核发的《合格证》。
上述证据19、20，证明被告在法定期限内验收完毕，核发《合格证》。
经质证，原告对证据1、2无异议，但认为还应适用《规划条例》第四十一条、第四十五条、第四十六条、第五十条的规定。对证据9、10、11、14、19无异议。对证据3的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为规划要求集中绿地面积不小于总用地面积的10%，但此表中只有绿地面积、绿地率，却没有集中绿地面积和集中绿地率，证明未按批准规划要求建设。对证据4中的某1号地块商品住宅项目总平面图的真实性无异议，但认为图中未标注如竣工图中的城市坐标点，因此不能印证是否与规划建设许可证中所附的建设总图一致；对《检测报告》，认为被告提供的时间已经超过了法定期限，在第一次庭审中被告已出示了1号地块总平面图，但未提供《检测报告》，说明被告故意不提供，应视为举证不能，对《检测报告》不予认可。对证据5、17的真实性、关联性无异议，但《土地出让合同》规定，地下空间中，除地下车库外，商业、旅游、金融、娱乐、服务、商品房等六类经营性建筑面积为0平方米，而该证据中的地下建筑商品房面积竟达17848.07平方米。对证据6的真实性无异议，但认为本项目未按照建设规划许可证中的附图、附件的内容建设，地下车库规划面积为7058.51平方米，竣工规划验收合格证附表为7052.9平方米，但松江区房地产测绘所出具的《房屋土地权属调查报告书》（以下简称《调查报告》）测定地下车库面积为6390.01平方米，第三人存在造假情况。对证据7，认为图中房屋间距与实际情况不一致，实际间距变小了，相差六七十公分；该图中地下车库建筑面积为7058.51平方米，与《调查报告》中的面积相差600多平方米，被告没有尽到审核的义务。对证据8认为内容造假。对证据12的真实性无异议，但认为该意见书与上海市新建住宅交付使用许可规定实施细则的规定不一致，应按照法律规定与新建住宅同步交付使用，该意见不合法。对证据13的真实性无异议，但认为意见不等同于验收单，绿化部门是要求第三人出具关于绿地率、集中绿地率等方面的材料，但第三人没有出具。对证据15的真实性、关联性无异议，但认为该承诺书不合法，违反了《规划法》第四十四条以及《规划条例》的相关规定，第三人搭建的是违法建筑，证明涉案项目有违法建筑存在，违法建筑应该在发证前拆掉，而不是承诺之后予以拆除。对证据16不予认可，认为该查验记录与现场情况不一致。对证据18，认为是造假，规划验收合格证是8月4日核发的，8月31日违法建筑还存在。对证据20的真实性无异议，但认为内容是违法的。
第三人对被告提供的上述证据均无异议。
被告质辩认为，原告列举的《规划条例》法律条文涉及的是放样复验的程序，与被告的规划验收是不同的程序，因此原告列举的法律条文不适用于本案。证据4中的《检测报告》，是对原告庭审中对地下车库的面积有异议进行的补充说明与解释，原告称被告举证超出法定期限的说法没有法律依据。证据13有一个标注即阶段性验收，系园林绿化管理中心对现场勘察进行的阶段性验收，其中第二条是要求，第三、四条才是关键性结论，即建筑周围绿化已竣工、整体绿化面积较好，被告的规划验收就是按照绿化管理中心的意见进行的。
原告提供以下证据：
1、原告的《上海市商品房预售合同》，证明原告系中海悦庭小区的业主。
2、照片1组，证明涉案建设项目有违法建筑、改变房屋使用性质、未按建设工程规划许可证建设的违法事实存在。
3、拍摄时间为9月24日的照片1张，证明涉案项目的违法事实在9月份依然存在。
4、光盘1张，证明2015年7月4日涉案建筑项目有违法事实存在（楼房地下室漏水），直至2015年9月24日第三人仍有擅自改变房屋使用性质，将房屋作为售楼处，以及未按照建设规划许可的要求进行建设的情况。
5、投诉函及投诉答复意见，证明被告对第三人的违法事实受理却不处理。
6、照片1张，证明2015年8月31日后第三人在小区围墙外的某甲路、某乙路北侧搭建一个80多平米的建筑，被告存在违法、不作为的情况。
7、《调查报告》，证明该报告中地下车库面积与规划验收合格证附表的面积不符。
8、被告与第三人签订的《上海市国有建设用地使用权出让合同》第十三条规定，证明地下空间中，除地下车库外，商业、旅游、娱乐、金融、服务、商品房等六类经营性建筑面积为0平方米，而被告的《建设工程规划许可证》中地下商品房面积达17848.07平方米，《建设工程规划许可证》违反合同及法律法规规定。
经质证，被告认为，对证据1由法庭予以审核。对证据2不予认可，认为《合格证》是2015年8月4日核发的，根据照片上的记载日期，是在发证之后形成的，与本案无关联，且无法确认该照片的拍摄时间。对证据3，拍摄时间无法确认，而且该照片也无法反映出将房屋作售楼处使用。对证据4中7月4日的视频，认为被告是7月27日收到第三人申请的，而该视频的拍摄时间为2015年7月4日，因此无法证明被告在验收时该项目的情况；9月24日的视频，认为无法反映原告所主张的内容。房屋性质仍是住宅，并不因为房屋里面临时放了桌椅就改变了房屋的性质。目前四套房屋中三套已经作为住宅房售出，另外一套也在销售中。对证据5，被告收到过投诉函（信访件），并在法定期限内向原告作出了答复。据被告了解，涉案项目部分住宅一层暂用作售楼处，但这四幢房屋并没有改变住宅的性质，第三人只是暂时借用了这四幢房屋。而且第三人在两幢房屋间搭了一个连廊，所有的销售是在连廊里面，并不是在样板房里面。原告在诉状中提及的145、146、179、180号房屋，当时是作为样板房的，其中三套现在已经销售完毕。从房屋性质来看，外观建造、装修符合住宅的要求，也是作为住宅进行销售的。被告答复是结合第三人提交的承诺书进行的，承诺书中的售楼处是包括样板房的。对证据6，根据原告的说法，该建筑的搭建时间为8月31日后，在被告发证之后，搭建地点在小区外，与被告规划验收的范围不符，因此与本案无关联性。对证据7的真实性无异议，认为该证据系房屋测绘材料，并非规划验收材料，两者标准不一致，不能相提并论。调查报告中提供的是房屋面积，而被告验收的是建筑面积。对证据8，认为与本案无关。
第三人认为，对证据1无异议。对证据2的真实性不予认可，无法确认照片拍摄时间，关联性也不予认可，该照片的形成时间为8月31日，在发证之后。对其余证据均同意被告意见。
原告质辩认为，证据2中连廊是连同两幢楼房的，与四套房屋是一个整体。第三人签订合同、接待等都是在该楼房里进行，而且明确标明售楼处。对证据4，原告向被告投诉时，被告的答复函中称“中海悦庭小区一期项目已验收，二期尚未验收，该公司部分（一层）住宅暂用于售楼处，待二期项目验收将恢复住宅用途。”说明第三人已经暂时改变了房屋的使用性质。对证据7，原告买的是建筑面积而非套内面积，该调查报告中明确记载系建筑面积。对证据8，认为规划合格证中也记载了地下商品房的面积，故与本案有关。
第三人未向法庭提供证据。
上述证据，本院认为：被告提供的法律规范在作出核发《合格证》行政行为时均合法有效，本院予以确认；被告提供的认定事实、执法程序等方面的证据均符合证据的真实性、合法性和关联性要求，本院予以确认。原告提供的证据中，证据6、8，因与本案讼争的行政行为的合法性审查无关联性，本院不予采纳，其余证据符合证据的真实性、合法性和关联性要求，本院予以确认。
经审理查明：2014年2月17日被告向第三人核发某乙号《建设工程规划许可证》，准予第三人建造某1号地块商品住宅项目。2015年7月27日，第三人向被告提出建设工程竣工规划验收申请，并按规定提交了《检测报告》、《建设工程规划许可证》及建筑工程项目表、《单位诚信承诺书》；《竣工总平面图》、《上海市建设项目（工程）档案验收合格证》、《建设工程竣工验收消防备案凭证》、《建设项目土建验收单》、《同意先期启用意见书》、《建设项目配套绿化工程竣工验收意见单》、《地质资料汇交凭证》以及第三人《关于新农河一号项目7#、9#楼之间临时设施拆除的承诺书》等有关资料。被告受理后，经审核验收，认为第三人的建设工程符合要求，遂于2015年8月4日向第三人作出了核发《合格证》的行政行为。原告不服，诉至本院。
另查明，原告系第三人建设的《中海悦庭》商品房住宅项目中的业主。第三人在涉案项目建设中，在7#、9#楼房之间搭建了门廊等临时设施，用于公司经营活动，在申请竣工规划验收时并未拆除，但向被告书面承诺在2015年12月前拆除。在被告核发《合格证》后不久门廊等临时设施被拆除。
本院认为：《规划法》第四十五条第一款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。《规划条例》第四十三条规定，建设单位或者个人完成基地内建筑、道路、绿化、公共设施等建设后，应当向规划行政管理部门提交竣工图和竣工测绘报告等资料，申请竣工规划验收。因此，被告作为规划行政管理部门，依法具有对建设工程进行竣工规划验收的行政职权。《规划条例》第四十三条规定，规划行政管理部门受理申请后，应当在十五个工作日内验收完毕。经审核，建设项目按照规划许可的要求全面完成建设，并已拆除基地内临时建筑和不准予保留的旧建筑的，应当核发竣工规划验收合格证。不符合竣工验收条件的，不予通过验收并提出书面整改意见。被告受理第三人的申请后，对第三人提交的材料进行了审核，并对建设工程进行了现场查验，在确认建设工程符合要求的情况下，在规定期限内，依照《规划法》第四十五条第一款和《规划条例》第四十三条的规定，向第三人作出了核发《合格证》的行政行为，被告的行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，执法程序并无不当。原告诉称，第三人擅自改变建设项目中145号、146号、179号、180号房屋使用性质，将四幢房屋作为销售处，作为商业用房。本院认为，第三人因建设项目房屋销售需要，将个别住房在不改变房屋总体规划结构的情况下，临时作为公司销售场所，原告以此认为第三人改变房屋使用性质，缺乏法律依据，本院难以采信。原告诉称，建设项目中地下车库的面积，将《调查报告》中的数据与规划许可证、规划验收合格证中的数据相比较，少了六百多平方米，因此认为第三人未按建设工程规划许可证建设。本院认为，因《调查报告》和《检测报告》涉及的测量标准和要求不同，如《检测报告》中的地下车库，在《调查报告》中被分列为地下车库、地下有线电视机房、地下配电间、地下电信机房、地下消防安保控制室、地下生活、消防水泵房等，造成《调查报告》中的车库面积明显小于《检测报告》中车库面积，而《合格证》中的车库面积是根据《检测报告》得出的。因此，原告的上述诉称缺乏事实依据，本院难以采信。原告诉称第三人在146号与180号两幢楼房中间建有违法建筑，被告发证时并未拆除，认为被告发证违法，要求撤销。本院认为，第三人在7#、9#楼之间搭建的临时门廊等设施，在其申请规划验收时已作出拆除的承诺，被告在考虑到第三人的实际情况下允许其限期拆除，鉴于门廊等设施在本案诉讼前已被拆除，因此，原告以被告发证时存在违法建筑，违反法律规定，要求撤销《合格证》的诉请，本院难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告俞仁志、穆罕默德奥斯曼法鲁克、陆晴辰、陈军、张若愚、曹立、陆美英、陈心一、吴亦乐、程刚、黄逸贇、黄育红、李延昱、张颖、刘阳、阮志伟、穆泽华、张帅、周万曹、朱红、朱希、孟锐的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告俞仁志、穆罕默德奥斯曼法鲁克、陆晴辰、陈军、张若愚、曹立、陆美英、陈心一、吴亦乐、程刚、黄逸贇、黄育红、李延昱、张颖、刘阳、阮志伟、穆泽华、张帅、周万曹、朱红、朱希、孟锐负担（已交）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。
审 判 长 张春弟
审 判 员 刘 雅
人民陪审员 倪顺法
二〇一六年五月二十四日
书 记 员 徐振经
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。