江苏省常州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏04行初72号
原告姜新生，男，汉族，1951年1月26日出生，住常州市武进区,现住常州市武进区。
委托代理人李霞，北京京平律师事务所律师。
委托代理人贾振华，北京京平律师事务所律师。
被告常州市武进区人民政府，住所地常州市武进区湖塘镇延政中大道行政中心。
法定代表人戴士福，该区区长。
委托代理人姚�泽，该区征收办主任。
委托代理人鲍赛丞，江苏正气浩然律师事务所律师。
原告姜新生诉被告常州市武进区人民政府（以下简称武进区政府）行政确认一案，本院于2017年11月6日受理后，依法组成合议庭于2018年1月31日公开开庭审理了本案。原告姜新生及其委托代理人李霞和贾振华、被告武进区政府委托代理人姚铭泽和鲍赛丞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）、《常州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（以下简称《常州市暂行办法》）以及有关规定，被告于2017年8月15日作出2017-001号未经登记建筑认定处理意见书，认定坐落马杭镇广电路1号的未经登记建筑总面积为1260.72㎡，认�处理结果为：“1、1号房1-2层498.71㎡按房屋市场评估价的100%予以补偿，享受各类补助、补贴、奖励。2、3号房第一层积296.8㎡按房屋市场评估价的100%予以补偿，享受各类补助、补贴、奖励。3、5号房第一层30.24㎡按房屋市场评估价的100%予以补偿，享受各类补助、补贴、奖励。4、2号房1-2层39.77㎡按房屋市场评估价的90%予以补偿，不享受各类补助、补贴、奖励。5、4号房第一层88.04㎡按房屋市场评估价的90%予以补偿，不享受各类补助、补贴、奖励。6、4号房第二层88.04㎡不予补偿，按房屋重置成新价予以补贴。7、4号房第1-2层188.87㎡为违法建筑，不予补偿。8、5号房第二层30.24㎡为违法建筑，不予补偿。”该认定处理意见书同时明确“本认定处理结果将作为被征收房屋评估、补偿的依据。对本处理意见有异议的，可在接到本意见书之日六十日内依法向常州市人民政府申请行政复议，或在六个月内依法向人民法院提起诉讼。”
原告姜新生诉称，原告在广电路1号拥有合法房屋，被告作出的认定处理意见书将原告部分房屋认定为违法建筑并不予补偿，该认定处理意见违法。请求法院：1、撤销被告于2017年8月15日作出的2017-001号未经登记建筑认定处理意见；2、本案诉讼费用由被告承担；3、对《关于市区国有土地上房屋征收中对未经登记的建筑调查、认定和处理的意见》（常建规[2013]4号文，以下简称《意见》）第四点和第五点进行合法性审查。
为支持其主张，原告提交的证据有:1、土地登记审批表，2、协议书及情况说明，证据1、2证明原告拥有合法产权；3、未经登记建筑认定处理意见书，证明被告作出了认定处理意见。
被告武进区政府辩称，1、依据《征收与补偿条例》第四条第一款、第二十四条第二款的规定，被告依法享有对未经登记建筑调查、认定和处理的职权。2、因永安河拓浚整治工程建设需要，被告开展房屋征收与补偿工作，并委托武进区房屋征收与补偿办公室（以下简称武进征收办）具体实施。原告房屋位于征收红线范围内，武进征收办在征收范围内公示了调查登记告知书及征收红线图、民意调查征询表，武进国家高新技术产业开发区北区管理处（以下简称北区管理处）房屋征收与补偿服务中心进行了入户调查并制作了调查登记表，收集了相关资料。2016年11月24日，武进征收办公布了调查登记结果和未经登记建筑申报、举证的通知。原告于2016年12月5日填写了申请表，期间征收工作人员上门拍照取证，初步确认房屋�造的时间。被告于2016年12月16日组织召开未经登记建筑认定会，形成会议内容。2017年3月14日，武进征收办公示了认定处理意见情况。公示期间，原告未提出异议。嗣后，武进征收办将现场查勘图、认定处理结果核对表、认定处理意见书送达给原告。3、对照2004年版、2008年版地形图及影像图，（1）1号房第1-2层、3号房第1层和5号房第1层建造时间约为20世纪70年代，是在1990年4月1日即《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）实施前在国有土地上建造的，视为合法建筑，按原用途类似房地产市场评估价100%予以补偿，享受各类补贴、补助、奖励；（2）2号房第1-2层，4号房第1层建造时间约为1997年前后，是在1990年4月1日至2004年10月28日即《常州市人民政府关于整治违法建筑的通知》（以下简称《通知》）发布前建造的，不认定为合法建筑，按原用途类似�地产市场评估价90%予以补偿；（3）4号房第2层不在2004年版影像图、但在2008年版影像图上，是在2004年10月28日至2008年1月1日即《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）实施前建造的，认定为违法建筑，不予补偿，按重置成新价给予补贴；（4）4号房1-2层、5号房第2层不在2008年版影像图上，建造时间为2008年1月1日之后，认定为违法建筑，不予补偿。综上，被告作出认定处理决定，证据确实充分、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
为证明行政行为合法，被告提供的证据有：1、征收决定公告；2、征收决定；3、征收补偿方案；4、公示照片（征收决定公告）；5、网上公示截图（征收决定公告），证据1-5证明被告于2017年5月15日作出征收决定，公布补偿方案。6、征收范围红线图，证明案涉房屋位于征收范围内。7�征收委托协议，证明北区管理处受委托承担具体征收与补偿工作。8、调查登记告知书；9、公示照片（征收红线、调查登记通知书和民意调查征询表）；10、情况调查登记表；11、民意调查征询表；12、原告户籍资料；13、土地登记审批表；14、调查登记结果公示，证据8-14证明征收部门启动前期调查，对涉案房屋权属、区位、用途、面积等情况进行调查登记，核实原告提供材料的真实性。15、未经登记建筑申报、举证的通知及照片；16、公示照片（认定处理意见情况公示表）；17、认定处理意见情况公示表，证据15-17证明房屋征收部门公布调查结果并告知被征收人举证的期限、权利及义务。18、认定处理申请表，证明原告于2016年12月5日填写了认定处理申请表。19、初步认定意见情况说明；20、2004版地形图；21、2004年及2008年版影像图；22、平面示意图；23、面积计算表；24�情况说明（马杭社区出具）；25、2004年及2008年版航拍图；26、认定会签到薄；27、认定会照片；28、会议内容，证据19-28证明被告组织有关部门进行调查核实和评审，形成处理意见。29、认定处理结果核对表；30、现场查勘图；31、面积计算表；32、送达回证（现场查勘图、面积计算表和认定处理结果核对表），证据29-32证明被告根据评审结果作出认定处理意见，房屋征收部门将认定处理意见书送达给原告。33、认定处理意见书及送达回证，证明被告作出认定处理意见书并送达给原告。提供的规范性文件依据有：《意见》；《征收与补偿条例》第二十四条第一款；《常州市暂行办法》第四条第一款、第十四条第二款。
对于原告提供的证据，被告认为：证据1、2真实性无异议，但不能证明原告对该房屋拥有直接产权。证据3无异议。
对于被告提供的证据，原告认为：证据2、3合法性不予认可，一是方案没有经过专家论证，二是非住宅没有提供产权调换的补偿方式，三是工业用房补偿标准偏低。证据1-5关联性不予认可，征收决定及公告非本案审查范围。证据7合法性不予认可，北区管理处既非行政主体也非法人或其他组织，无权与被征收人签订补偿协议。证据9不能证明具体的拍摄时间。证据10合法性不予认可，一是没有原告签字，调查登记表信息不全，备注内容证明案涉房屋实际用于经营；二是没有相应附件，包括房屋现状、现场勘察图、权证、营业执照、意向调查表等。证据14面积少了30.24㎡，应是1260.72㎡。证据15、16质证意见同证据9。证据20无法证明是2004年数据。证据21真实性、合法性不予认可，影像图没有来源，无法证明是2004年和2008年影像图。证据27质证意见同证据9。证据28合法性不予认可。证据29面积无异议，处理结果不予认可。其他证据无异议。
结合双方质证意见，根据证据采信规则，本院对原告、被告提供的证据做如下认证：原告以及被告提供的证据，符合证据真实性、合法性和关联性的要求，本院予以采信。
经审理查明，2016年10月14日，武进征收办书面委托北区管理处为永安河拓浚整治工程项目（高新北区段）征收实施单位，承担房屋征收与补偿具体工作。同日，武进征收办作出房屋调查登记告知书，告知将对项目所涉房屋进行调查登记，调查登记时间为2016年10月14日至2016年11月23日，调查登记方式为入户调查，调查登记单位为北区管理处。同日，征收红线图、调查登记通知书及民意调查征询表在征收现场进行了公告。
2016年10月15日的情况调查显示，广电东路191号（即原广电路1号）所有权人为原告，土地性质为国有，土地用途为工业，备注标明有房屋被出租给“熊孩子家教”、“老年活动室”和“南田收藏协会”。同日，原告填写了民意调查征询表，表示支持永安河拓浚整治工程。2016年11月25日至2016年12月1日，武进征收办公布了调查结果，其中姜新生户权证内面积为0㎡，权证外面积为1230.48㎡。2016年11月24日，武进征收办在征收现场发布了未经登记建筑申报、举证的通知，通知被征收人于2016年11月25日至12月1日至项目现场办公室领取、填写未经登记建筑认定和处理申请表并提交相关证据。
原告2016年12月5日签字确认的认定处理申请表载明：广电东路191号未经�记建筑总面积为1260.72㎡，1号房（二层，面积498.71㎡）建造于1971年，2号房（二层、面积39.77㎡）建造于1997年，3号房（一层、面积296.80㎡）建造于1973年，4号房第一层（面积88.04㎡）建造于1997年，4号房第二层（面积88.04㎡）建造于2004年。4号房第一至二层（面积188.87㎡）建造于2008年，5号房第一层（面积30.24㎡）建造于1971年，5号房第二层（面积30.24㎡）建造于2004年。
《未经登记建筑初步认定意见情况说明》载明：1号房1-2层，经多方询问调查（社区、村），均证明该房屋建造年代较早（约为20世纪60-70年代），初步认定意见为建于1993年11月1日前；2号房1-2层，对照2004版和2008版地形图及影像图，初步认定建于1993年11月1日至2004年10月28日；3号房第一层，经多方询问调查（社区、村），均证明该房屋建造年代较早（约为20世纪60-70年代），�步认定意见为建于1993年11月1日前；4号房第一层，对照2004版和2008版地形图及影像图，初步认定建于1993年11月1日至2004年10月28日（土地证范围内）；4号房第二层，对照2004版和2008版地形图及影像图，初步认定建于2004年10月28日至2008年1月1日；4号房第1-2层，对照2004版和2008版地形图及影像图，初步认定建于2008年1月1日后；5号房第一层，经多方询问调查（社区、村），均证明该房屋建造年代较早（约为20世纪60-70年代），初步认定意见为建于1993年11月1日前；5号房第二层，对照2004版和2008版地形图及影像图，初步认定建于2008年1月1日后。
2016年12月16日，未经登记建筑认定会召开，并对原告户未经登记建筑形成认定处理意见。2017年3月14日，认定处理意见情况在征收现场进行了公示。2017年8月3日，现场查堪图、面积计算表和认定处理结果核�表向原告进行了送达。2017年8月5日，原告在认定处理结果核对表上签字确认。被告于2017年8月15日作出2017-001号未经登记建筑认定处理意见书，并于2017年8月17日向原告进行了送达。
另查明，2017年5月15日，被告作出常武征[2017]1号国有土地上房屋征收决定，决定对永安河拓浚整治工程项目（高新北区段）征收范围内的国有土地上房屋实施征收。1998年土地登记审批表显示，广电路1号土地使用者为原告。
庭审中，原、被告围绕着《意见》第四点规定的认定处理主体是否合法、《意见》第五点规定的认定及处理标准是否合法以及案涉认定处理意见是否合法进行了辩论。
关于《意见》第四点规定的认定处理主体是否合法的问题。原告认为，《城乡规划法》对于违法建设�认定有明确的职权分工，《征收与补偿条例》规定市、县级人民政府是组织部门，《意见》第四点关于由作出征收决定的政府作出认定处理意见的规定违反了前述法律规定。被告认为，一是《城乡规划法》规定的是违法建设的查处，并非未经登记建筑认定和处理；二是《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款证明市、县级人民政府有权作出认定处理。
关于《意见》第五点规定的认定及处理标准是否合法的问题。原告认为，一是《意见》对于1990年4月1日至2008年1月1日期间在国有土地上建造的未经登记建筑，没有按照《城市规划法》第四十条的规定，区分“严重影响城市规划的”和“影响城市规划，尚可采取改正措施的”的情形；对于2008年1月1日之后在国有土地上建造的未经登记建筑，没有按照《城乡规划法》第六十四条的规定，区分“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”和“无法采取改正措施消除影响的”的情形。二是《征收与补偿条例》第二十四条规定应当对未经登记建筑进行认定，《意见》对于1990年4月1日至2004年10月28日在国有土地上建造的未经登记建筑仅规定了处理，未进行认定。三是《意见》对于1990年4月1日至2004年10月28日期间在国有土地上建造的未经登记建筑进行折价补偿，与《征收与补偿条例》的规定不符。被告认为，政府有权制定认定处理标准。
关于案涉认定处理意见是否合法的问题。原告认为，一是没有证据证明2号房1-2层、4号房第一层以及4号房第二层有无影响城市规划以及影响城市规划的严重程度，被告对该部分房屋�定处理错误；二是原告2008年之后没有建房，没有证据证明4号房第1-2层、5号房第二层是否可以采取改正措施消除影响，被告对该部分房屋认定处理错误。被告认为，根据原告签字认可的认定处理申请表、2004版地形图、2004版和2008版影像图，被告对该部分房屋认定及处理正确。
本院认为，一、关于《意见》第四、第五点是否合法的问题
1、主体是否适当。《意见》第四条规定，对于未经登记建筑，
作出征收决定的政府组织有关部门进行评审，并根据评审结果作出认定处理意见。未经登记建筑成因复杂，包括规划、用地、建设、不动产登记等众多方面原因。未经登记建筑认定及处理涉及城乡规划法，土地管理法、房地产管理法甚至公路法、水法、防洪法等多部法�、法规及规章，涉及城乡规划部门、国土管理、城乡建设、不动产登记、综合执法等诸多行政执法部门。鉴于该认定处理行为是未经登记建筑法律上最终的处理行为，因此，相比于由城乡规划部门依据城乡规划方面的法律进行认定处理，《意见》第四条的规定更有利于查明未经登记建筑成因及现状等相关事实，更有利于保护相关权利人的合法权益，亦符合《征收与补偿条例》的立法精神。另一方面，《征收与补偿条例》第二十四条第二款并未明确排除作出征收决定的政府作为认定处理部门的主体资格。《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定，对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。前述规定亦印证了作出征收决定的政府可以作出认定处理决定。
2、认定标准是否合法。一是《城乡规划法》第六十四条规定的城镇违章建设的处罚与《征收与补偿条例》第二十四条第二款规定的未经登记建筑认定及处理是两个性质不同的行政行为。是否区分“尚可采取改正措施消除对规划实施影响”的情形，与认定处理行为之间无必然联系。二是虽然《城市规划法》第四十条和《城乡规划法》第六十四条分别规定了“影响城市规划，尚可采取改正措施的”和“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”情形，但该规定并非默许这种试图通过行政处罚合法化的未批先建行为，尤其是没有任何批准建造手续的违法建设行为。三是《城市规划法》已于2008年1月1日废止，《城市规划法》施行期间即1990年4月1日至2008年1月1日期间建造的未经登记建筑，客观上无法通过“采取改正�施”这一途径合法化。
3、处理标准是否合法。对于1990年4月1日之后在国有土地上建造的未经登记建筑，《意见》没有径直认定为合法建筑予以补偿或者违法建筑不予补偿，而是本着尊重事实、保护被征收人正当权益的原则，按照建造时间不同分别处理：对于1990年4月1日至2004年10月28日期间建造的未经登记建筑，非住宅按照类似房地产市场评估价的90%予以补偿；对于2004年10月28日至2008年1月1日期间建造的未经登记建筑，按照重置成新价适当补贴。前述规定虽然与《征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定不完全一致，但该项规定是有利于被征收人的授益性规定，不违反法无明文规定即禁止原则，亦无不当。
二、关于被诉认定处理决定是否合法的问题
《征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。《意见》第四点规定，作出征收决定的政府作出认定处理决定。依照前述规定，被告具有对征收范围内未经登记建筑进行调查、认定和处理的职权。被告作出认定处理意见期间，进行了前期入户调查、公布调查结果、召开未经登记建筑认定会并形成认定处理意见、作出处理意见书并向原告送达，相关程序符合《常州市暂行办法》的规定，符合程序正当原则。
根据征收范围红线图、情况调查登记表、原告2016年12月5日签字确认的认定处理申请表等证据材料，结合相关地形图、影像图，被告作出“1、1号房1-2层498.71㎡按房屋市场评估价的100%予以补偿，�受各类补助、补贴、奖励。2、3号房第一层积296.80㎡按房屋市场评估价的100%予以补偿，享受各类补助、补贴、奖励。3、5号房第一层30.24㎡按房屋市场评估价的100%予以补偿，享受各类补助、补贴、奖励。4、2号房1-2层39.77㎡按房屋市场评估价的90%予以补偿，不享受各类补助、补贴、奖励。5、4号房第一层88.04㎡按房屋市场评估价的90%予以补偿，不享受各类补助、补贴、奖励。6、4号房第二层88.04㎡不予补偿，按房屋重置成新价予以补贴。7、4号房第1-2层188.87㎡为违法建筑，不予补偿。8、5号房第二层30.24㎡为违法建筑，不予补偿。”的认定及处理意见，证据确凿。原告关于其在2008年之后没有建房的观点，没有事实依据，本院不予支持。
综上，《意见》第四点关于认定处理主体的规定，以及第五点关于认定处�标准的规定，与《城乡规划法》、《城市规划法》、《征收与补偿条例》的相关规定并不冲突。被告作出的未经登记建筑认定处理意见，认定事实清楚，证据确凿，依据正确，程序正当。原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告姜新生的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告姜新生负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 杨 剑
审 判 员 李连求
审 判 员 翟 翔
二〇一八年三月二十九日
法官助理 陈晓毅
书 记 员 蒋 洁