江苏省宿迁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏13行终28号
上诉人（原审被告）沭阳县庙头镇人民政府，住所地沭阳县庙头镇长江路2号。
法定代表人朱丽平，该镇镇长。
委托代理人洪月来，江苏沂淮律师事务所律师。
上诉人(原审第三人)毛善珍，女，1940年1月20日出生，汉族，住沭阳县。
委托代理人徐淑连(系上诉人女儿)，女，1965年12月9日出生，汉族，住沭阳县。
被上诉人（原审原告）荣根琢，男，1957年9月20日出生，汉族，住沭阳县。
被上诉人（原审原告）荣根明，男，1955年3月14日出生，汉族，住沭阳县。
委托代理人周修强，江苏苏誉律师事务所律师。
原审被告沭阳县人民政府，住所地沭阳县苏州东路42号。
法定代表人彭伟，该县县长。
委托代理人史波，该县法制办工作人员。
原审第三人沭阳县庙头镇庙头社区第四村民小组。
负责人杨成，该小组组长。
上诉人沭阳县庙头镇人民政府（下称庙头镇政府）、毛善珍因与被上诉人荣根琢、荣根明，原审被告沭阳县人民政府（下称沭阳县政府），原审第三人沭阳县庙头镇庙头社区第四村民小组土地行政确认纠纷一案，不服宿迁市宿城区人民法院（2017）苏1302行初177号行政判决，向本院提起上诉。本院2018年3月1日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。2018年4月18日本院依法对本案进行公开听证，上诉人庙头镇政府的委托代理人洪月来，上诉人毛善珍的委托代理人徐淑连，被上诉人荣根琢，被上诉人荣根明及委托代理人周秀强，原审被告沭阳县政府的委托代理人史波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，毛善珍系沭阳县庙头镇庙头社区四组村民，其于1984年5月领取《承包土地使用证》，取得了包括庙头镇庙头村大路东0.63亩土地在内的土地承包经营权。毛善珍认为上述0.63亩土地中部分土地被荣根琢非法侵占、部分土地被建设为道路，于2015年7月25日通过邮寄方式向庙头镇政府提交了《土地确权申请书》。庙头镇政府2015年7月27日收到该申请后，未对毛善珍的申请作出处理，故毛善珍提起行政诉讼，请求判令庙头镇政府履行土地确权法定职责。原审法院经审理，于2016年6月23日作出（2016）苏1302行初71号行政判决书，判决庙头镇政府于判决生效之日起六十日内对毛善珍的申请作出处理。庙头镇政府于2016年7月15日收到上述判决。2016年8月18日，庙头镇政府受理毛善珍申请的土地权属争议纠纷，荣根琢、荣根明在庙头镇政府处理过程中均主张对涉案土地享有使用权，要求确权。2017年1月12日，庙头镇政府作出庙政发〔2017〕3号《沭阳县庙头镇人民政府土地权属争议案件决定书》，确认争议土地属于沭阳县庙头镇庙头社区第四村民小组集体所有。荣根明不服上述决定，于2017年3月2日向沭阳县政府提起行政复议，沭阳县政府于2017年5月17日作出〔2017〕沭行复第10号《行政复议决定书》，维持庙头镇政府作出的上述决定。后荣根琢、荣根明对处理决定及复议决定不服，提起行政诉讼。
原审法院认为，荣根琢于2017年5月25日收到本案行政复议决定书，应当在行政复议决定书告知的15日期限内向人民法院起诉，即最迟应在2017年6月9日向原审法院提起行政诉讼。本案中，经向立案庭核实，荣根琢于2017年6月9日向原审法院提交了本案起诉状，但由于缺少材料，被告知其补齐后再立案。2017年6月12日上午，荣根琢补齐相关材料到法院重新提交诉状，故诉状落款时间为2017年6月8日，提交时间为2017年6月12日，荣根琢的起诉未超过法定起诉期限。
《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级以上人民政府处理或者县级人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”本案中，庙头镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定受理毛善珍与荣根琢之间的土地使用权争议并无不当，但毛善珍在处理过程中明确表明其请求所依据的是其持有的1984年颁发的《承包土地使用证》，要求确认其对于该证记载的大路东0.63亩土地使用权，其申请的土地使用权本质上属于土地承包经营权。土地承包经营权作为一种土地使用权，属于用益物权，它的设立以土地承包合同生效为前提。县级以上地方人民政府向承包方颁发《承包土地使用证》，仅是对土地承包经营权的确认，而非实质性审查和批准。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项明确规定，农村土地承包经营权争议案件不属于县级以上国土资源行政主管部门和乡级人民政府受理土地权属争议的案件范围。《中华人民共和国农村土地承包法》及相关法律、法规没有赋予乡级人民政府对农村土地承包经营权权属争议进行确权的法定职权。本案应适用《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，依照该法第五十一条的规定，因土地承包经营发生的纠纷，当事人应当通过协调、申请仲裁或向法院提起民事诉讼的途径解决，即庙头镇政府无权对农村土地承包经营权确权。行政主体行使行政职权的基本原则是具有法定职权，在无法定职权时作出的决定即为越权。
本案中，荣根琢、荣根明、毛善珍均主张其对涉案土地享有使用权，但庙头镇政府依据毛善珍申请做出的庙政发〔2017〕3号《沭阳县庙头镇人民政府土地权属争议案件决定书》将争议土地的所有权确认给沭阳县庙头镇庙头社区第四村民小组集体所有，确认的是土地的所有权，与申请人、争议各方当事人主张的土地使用权均不一致。庙头镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，认为农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，即将涉案土地所有权确认给沭阳县庙头镇庙头社区第四村民小组集体，实际上并未处理荣根琢、荣根明、毛善珍对于涉案土地主张的土地使用权问题。
综上，庙头镇政府作出的庙政发〔2017〕3号《沭阳县庙头镇人民政府土地权属争议案件决定书》超越法定职权，依法应予撤销。沭阳县政府作出的〔2017〕沭行复第10号《行政复议决定书》没有事实依据，应同时予以撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决如下：一、撤销沭阳县庙头镇人民政府作出的庙政发〔2017〕3号《沭阳县庙头镇人民政府土地权属争议案件决定书》；二、撤销沭阳县人民政府作出的〔2017〕沭行复第10号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由沭阳县庙头镇人民政府、沭阳县人民政府共同负担。
上诉人庙头镇政府上诉称，原审认定事实及适用法律错误，请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。事实和理由有：1.上诉人作出的庙政发〔2017〕3号《沭阳县庙头镇人民政府土地权属争议案件决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。上诉人在原审中已经举证证明上诉人在法定期限内按照法律法规的规定对二被上诉人及毛善珍之间的土地权属争议进行处理的全过程，其程序合法，调查获得的证据真实有效、确凿充分。2.原审法院以毛善珍申请确权所依据的是《承包土地使用证》为由认定上诉人超越职权，属于适用法律错误。在原审法院审理的（2016）苏1302行初71号行政案件中，毛善珍提供相同的证据要求上诉人履行确权职责，原审法院亦认为毛善珍申请确权属于上诉人职责范围，故判决上诉人依法履行职责。本案中，上诉人所作处理决定系按照法院（2016）苏1302行初71号行政判决的要求作出的。原审法院将本案定位为土地承包经营权纠纷，从而认定上诉人无权就涉案的土地作出权属决定，属于认定事实错误。在本案处理过程中，争议的地块位置确定，并不在农民承包地范围内。毛善珍所举证的其原有的《承包土地使用证》并非为证明争议地块就是该使用证上记载的地块，而是主张其使用证上记载的地块被征收，争议地块应作为补偿地块归其所有。二被上诉人亦提出权属争议的申请。另外，上诉人已告知毛善珍如认为系土地承包经营权受到侵害可依相关法律规定主张权益，不在处理范围。因此，本案仍应是土地权属争议，而非土地承包经营权纠纷。3.原审认定上诉人未实际处理当事人间对于涉案土地主张的使用权问题是错误的。上诉人在处理决定中写明“对各自要求确认争议土地使用权归其所有的申请均不予支持”，即是对各当事人争议问题作出的处理意见。《土地权属争议调查处理办法》第三十一条第三款规定，生效的处理决定是土地登记的依据。上诉人作为土地权属争议处理机关，在案件符合受理条件情况下，即应就争议土地权属情况作出确权决定，只有这样才能将处理决定作为土地登记的依据，而不能驳回争议当事人的确权申请。本案经调查查明，在涉案土地没有土地使用权人的情况下确认土地所有权人，由该土地所有权人管理使用符合法律规定，也是上诉人职责要求。
上诉人毛善珍上诉称，原审法院没有查清案件事实，适用法律不当，损害了上诉人的合法权益。原审法院应当判决庙头镇政府重新履行土地确权职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的相关规定，上诉人与荣根琢、荣根明因土地使用权发生纠纷，庙头镇政府作出权属争议决定书完全符合上述法律的规定。原审法院认为实际上是土地承包经营权纠纷没有事实和法律依据。上诉人与沭阳县庙头镇庙头社区第四村民小组之间没有土地承包经营权纠纷，只是和荣根琢、荣根明之间存在土地使用权纠纷。上诉人曾经以土地承包经营权纠纷诉至沭阳法院，经审理认为系土地使用权纠纷建议上诉人撤诉，上诉人撤回起诉后才申请确权的，故本案是土地权属争议纠纷，并非土地承包经营权纠纷。
被上诉人荣根琢辩称，请求二审法院驳回二上诉人的上诉请求，维持原审判决。事实理由有：被上诉人因不服庙头镇政府作出的土地权属争议案件决定书及沭阳县政府行政复议决定书，提起原审诉讼，要求撤销镇政府和县政府作出的相关决定，依据法律事实作出公正判决，保护被上诉人的合法权利。被上诉人对涉案土地一直享有使用权，涉案地块系被上诉人原0.2亩自留地被镇政府修路占用后置换所得的。被上诉人一直在涉案地块上栽植白杨树、种植花木等，并非是空闲地。且该地块原为河边洼地，是被上诉人三次垫土才形成现状的。庙头镇政府无视上述客观事实的存在，作出涉案的错误决定书。
被上诉人荣根明辩称，庙头镇政府故意回避了其在作出庙政发〔2017〕3号决定书中的程序问题，因本案案情复杂，各方当事人争议很大，庙头镇政府应该召开听证会对案件的相关证据材料听取各方当事人的质证辩论意见。但是庙头镇政府未举行听证。在案件处理过程中庙头镇政府误导荣根明对沭阳县庙头镇庙头社区第四村民小组开发区用宅基地面积统计表上的字迹进行鉴定，因本案当事人是荣根明、荣根琢，不需要鉴定即可断定原来的名字是荣根明。庙头镇政府对案件定性错误，荣根明在原审中明确表示对涉案土地拥有使用权，但是庙头镇政府认为涉案土地属于沭阳县庙头镇庙头社区第四村民小组，庙头镇政府确认的土地所有权与荣根明的请求不一致。依据相关法律法规，庙头镇政府没有此项职权。原审法院认定正确。
原审被告沭阳县政府述称，原审判决认定事实不清，适用法律不当。沭阳县政府在复议过程中查明，毛善珍主张的是对涉案争议土地的使用权，提起的确权申请并非原审法院认定的土地承包经营权确权申请，其主张享有涉案地块使用权的理由是其原有的大路东0.63亩土地被征收后未补偿其相应的土地。涉案地块明显不在集体经济组织承包经营土地的范围内，毛善珍对该地块享有的也不是承包经营权。在2016-2017年度沭阳县农村土地承包经营权确权登记过程中，毛善珍对其已确权登记的土地承包经营权并未提出异议，如其对涉案的土地主张承包经营权，其不可能认可现有的农村土地承包经营权状态。毛善珍曾于2015年向庙头镇政府提出过确权申请，主张对涉案土地享有使用权，因庙头镇政府未在法定期限内作出处理决定，毛善珍提起行政诉讼，原审法院作出（2016）苏1302行初71号判决，判决书中载明毛善珍举证的《承包土地使用证》，要求确认的也是土地使用权，而不是土地承包经营权。原审认定庙头镇政府超越职权，与事实不符，适用法律也不当。沭阳县政府根据查明的事实及《中华人民共和国行政复议法》的相关规定作出涉案的《行政复议决定书》，事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回毛善珍的上诉请求，撤销原审判决，改判驳回荣根琢、荣根明的诉讼请求。
当事人原审中提交的证据均已随案移送本院，原审法院对证据分析认定正确。
二审查明的案件事实与原审一致。
本案争议焦点为：上诉人庙头镇政府作出的庙政发〔2017〕3号《沭阳县庙头镇人民政府土地权属争议案件决定书》是否有事实和法律依据、程序是否合法。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级以上人民政府处理或者县级人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：……（四）农村土地承包经营权争议案件；……。”《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”毛善珍在本案争议处理过程中及其他相关联案件中均明确表明其于1984年5月取得《承包土地使用证》，该证记载的庙头镇庙头村大路东0.63亩土地（包括涉案争议土地）的使用权归其所有，毛善珍申请的涉案土地的使用权实质上即是请求确认土地承包经营权。而《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项明确规定农村土地承包经营权争议案件不属于县级以上国土资源行政部门或乡级人民政府受理土地权属争议案件的范围。当事人如因土地承包经营权发生纠纷，应当通过协调、申请仲裁或向法院提起民事诉讼的途径解决。故，庙头镇政府作出涉案的决定书没有法律依据，应予撤销。
关于上诉人庙头镇政府称，上诉人所作处理决定系按照法院（2016）苏1302行初71号行政判决的要求作出。本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第十三条第一款、第二款、第三款规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。”该办法第三十三条规定：“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。”据此，庙头镇政府收到土地确权申请后，应当查明情况根据上述规定进行处理。（2016）苏1302行初71号行政判决亦是要求上诉人庙头镇政府根据《江苏省行政程序规定》第五十条规定的程序作出处理，即对于是否受理毛善珍的申请作出处理，而非要求庙头镇政府直接作出土地权属争议决定。故对于上诉人的该项主张本院不予支持。
综上，原审判决正确。上诉人庙头镇政府及毛善珍的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人沭阳县庙头镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘志群
审 判 员 谈 强
审 判 员 周丽丽
二〇一八年五月二十五日
法官助理 周 莹
书 记 员 张 敏