包头市昆都仑区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）内0203行初55号
原告包头市永明玻璃有限公司，住所地包头稀土高新技术产业开发区。
法定代表人刘峰，该公司总经理。
委托代理人翟绿林，男，汉族，1964年12月19日出生，该公司办公室主任，住包头市青山区。
委托代理人顾玉清，内蒙古石兴律师事务所律师。
被告包头市人民防空办公室,住所地包头市昆都仑区。
法定代表人刘彪，该办主任。
行政负责人ＸＸ，该办副主任。
委托代理人郝永丽，内蒙古瑞安律师事务所律师。
委托代理人肖雪锋，内蒙古瑞安律师事务所律师。
被告包头市人民政府，住所地包头市九原区。
法定代表人赵江涛，该市市长。
委托代理人牛春水，男，汉族，1969年4月23日出生，包头市人民防空办公室法制宣传科科长，住包头市青山区。
第三人包头稀土高新技术产业开发区管理委员会，住所地包头稀土高新技术产业开发区。
法定代表人苗玉良，该管委会主任。
委托代理人李少锋，女，汉族，1973年10月23日出生，该管委会万水泉镇司法所所长，住包头市青山区。
委托代理人何涛，内蒙古昆峰律师事务所律师。
原告包头市永明玻璃有限公司（以下简称“包头永明公司”）不服被告包头市人民防空办公室（以下简称“包头市人防办”）包人防罚决字[2017]003号《包头市人民防空行政处罚决定书》及被告包头市人民政府（以下简称“包头市政府”）包府复决字[2017]6号《行政复议决定书》一案，于2017年9月10日向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月18日立案后，于2017年9月20日向被告包头市人防办送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书；本院于2017年10月18日向被告包头市政府送达了起诉状副本、追加被告申请书、应诉通知书及举证通知书；本院于2017年11月21日向第三人包头稀土高新技术产业开发区管理委员会（以下简称“开发区管委会”）送达了起诉状副本、追加第三人申请书等材料。本院依法组成合议庭，于2017年12月15日公开开庭审理了本案。原告包头永明公司委托代理人翟绿林、顾玉清，被告包头市人防办行政负责人ＸＸ及委托代理人郝永丽、肖雪锋，被告包头市政府委托代理人牛春水，第三人开发区管委会委托代理人李少锋、何涛到庭参加诉讼。被告包头市政府行政负责人未出庭应诉。本案现已审理终结。
被告包头市人防办于2017年4月6日对原告包头永明公司作出包人防罚决字[2017]003号《包头市人民防空行政处罚决定书》，以包头永明公司办公楼、厂房项目，总建筑面积1.2987万平方米，应缴纳防空地下室易地建设费46.5万元，经多次催缴包头永明公司均未缴纳为由，依照《内蒙古自治区实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第三十八条之规定，责令包头永明公司限期缴纳防空地下室易地建设费46.5万元、并处罚款2万元。原告包头永明公司不服，向被告包头市政府申请行政复议，被告包头市政府于2017年8月9日作出包府复决字[2017]6号《行政复议决定书》，以包头永明公司存在拒不缴纳费用的违法事实，包头市人防办所作处罚决定事实清楚、程序合法、适用依据正确为由，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持包头市人防办的上述行政处罚决定。
原告包头永明公司诉称，原告于2009年因招商引资进入包头稀土高新区园区，并于2010年6月与包头稀土高新区滨河新区管委会签订了《入区协议书》。当时包头市政府为了招商引资，使重点项目早日落户高新区，以支持包头市经济和地方优势产业的发展，加快项目建设为前提，将《包头市城市总体规划（2008-2020）》所确定的建设用地范围以外的土地非法出让进行开工建设。协议约定进入园区就要立即动工建设，超过时限管委会将无偿收回土地使用权。此时既无立项准予备案的文件，又不能办理国有土地使用证，更不能履行建设工程法定基本建设程序，被告包头市人防办也未依法及时督促检查，致使原告人防地下室未能随办公楼同建。二被告不顾客观事实和原告的多次申辩，对原告作出处罚决定和复议决定。行政处罚决定和复议决定具体行政行为认定事实不清、主要证据不足、适用法律错误，损害了原告的合法权益，故提起本案行政诉讼，要求撤销被告包头市人防办包人防罚决字[2017]003号《包头市人民防空行政处罚决定书》和被告包头市政府包府复决字[2017]6号《行政复议决定书》，本案诉讼费用由被告包头市人防办承担。
原告包头永明公司向本院提交下列证据：1、《人民防空工程建设项目审核表》及《新建民用建筑地下防空工程审批表》复印件各1页，证明第一被告认定事实不清，被告作出两张表从未到原告处实地调查，审批表中有涂改痕迹，不能作为被告行政处罚的事实依据，审批表认定的时间写成了2013年9月28日，但该审批表编号却是2015年的编号，根据行政处罚法的规定，违法行为在两年内未被发现的，不再进行处罚，因为涂改时间导致第一被告发现原告没有进行防空地下室的时间无法确定。2、包头市城市管理执法局包城管执法督字﹝2010﹞4号文件、包头市规划局包规划管字﹝2010﹞68号文件、包头稀土高新区管委会包开管文字﹝2009﹞197号文件、包头稀土高新区滨河新区管委会包开滨管字﹝2011﹞2号文件复印件各1页及《领导批示、交办事项办理（催办）情况反馈单》复印件2页，证明原告进入园区项目属于特殊情况，是政府为了推进经济快速发展特事特办的项目，应该免于行政处罚，在四个文件及领导批示中可以说明，项目是先建设后补充完善手续的项目，并不是第一被告认定的原告拒不进行防空地下室建设的情况。3、包头市经济委员会包经工发﹝2010﹞348号文件、建设工程规划许可证副本、工程竣工报验单、《内蒙古自治区发展计划委员会、内蒙古自治区财政厅、内蒙古自治区人民防空办公室文件》（内计费字[2002]1105号）复印件各1页，证明第一被告适用法律错误，原告办公楼项目立项是在2010年12月，主体工程开工建设是在2010年8月，主体项目竣工是在2011年，即便处罚也应适用原告建设时的收费标准即内计费字[2002]1105号文件。4、国有土地使用证（包高新国用（2013）第045号）、包头永明公司竣工测量图、包头永明公司给包头市规划局的承诺书复印件各1份，证明第一被告行政处罚决定所述事实都不足以证明原告行为违法，原告不是不建设防空地下室，而是因为没有相关手续。5、《“玻璃深加工项目”入区协议书》复印件1份，证明原告办公楼属于政府要求的未批先建项目，建设时不具备履行各项报批手续的条件，也无法申报人防建设项目。6、包头市人防办包人防罚决字[2017]003号《包头市人民防空行政处罚决定书》及包头市政府包府复决字[2017]6号《行政复议决定书》复印件各1份，证明二被告在未查明事实，未履行法定程序的情况下就对原告进行行政处罚并作出复议决定是违法的，行政处罚决定书认定的事实并不存在，行政复议决定书从形式到内容均违反法律规定，应属无效。
被告包头市人防办和包头市政府共同答辩称，一、原告包头永明公司存在违法事实。原告新建办公楼应建人防地下工程但未建设，依法应缴人防易地建设费，依据《内蒙古自治区发展和改革委员会、财政厅、人民防空办公室关于规范全区防空地下室易地建设费收费标准的通知》第一条第二项规定，原告新建办公楼4650平方米，应当按照每平方米100元的标准缴纳人防易地建设费46.5万元，被告多次催缴原告拒不缴纳，原告存在违法事实。二、依照《内蒙古自治区实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第三十八条规定，由于原告存在违法事实，被告依据上述规定对原告作出限期缴纳易地建设费并处罚款2万元的行政处罚，具有事实和法律依据。三、被告对原告的违法行为进行了调查，履行了法定程序，所作行政处罚决定程序合法；包头市政府受理复议申请后，依法组织双方申辩，最终维持被告的行政处罚决定。四、原告“未批先建”不符合法律规定，不能作为其不建设人防地下工程的理由。原告在前期没有按照法律规定办理人防工程建设手续，工程完工后已经不具备重新规划建设人防地下工程的条件，因此原告新建办公楼属于应建未建人防地下工程项目，所以被告依法对其予以处罚，本案应当驳回原告的诉讼请求。
在法定期限内，被告包头市人防办和包头市政府向本院提交如下证据：包头市政府包府复决字[2017]6号《行政复议决定书》复印件一份，证明原告依法向包头市政府申请行政复议，经审查后包头市政府认为包头市人防办的行政处罚程序合法、事实清楚，复议决定予以维持。
被告包头市人防办和包头市政府于2017年12月15日开庭当天当庭向本院提交下列证据：第一组证据，关于原告未批先建及新建民用建筑面积的证据，包括，1、国有土地使用权证及建设用地规划许可证复印件各1份，证明原告在滨河新区取得工业用地使用权的事实。2、总平面图复印件1份，证明原告新建办公楼面积4650平方米，存在未批先建的违法事实。第二组证据，被告实施行政处罚的程序证据，包括，3、缴纳防空地下室易地建设费通知书（包人防缴易建费字[2015]024号）及送达回证复印件各1份，证明原告收到缴费通知拒不缴纳易地建设费的事实。4、行政处罚事先告知书（包人防罚先告字[2016]017号）复印件1份；5、行政处罚听证告知书（包人防罚听告字[2016]第017号）复印件1份；6、听证通知书（包人防许听通字[2016]第001号）及授权委托书复印件各1份。证据4-6证明包头市人防办作出行政处罚前进行了处罚告知、听证告知并组织召开了听证会，充分给予原告陈述、申辩的权利。7、包头市人防办包人防罚决字[2017]003号《包头市人民防空行政处罚决定书》及送达回证复印件各1份，证明被告包头市人防办依法作出行政处罚决定并于2017年4月10日送达原告。第三组证据，被告实施行政处罚的法律依据及计算标准，包括，8、《内蒙古自治区实施<中华人民共和国人民防空法>办法》复印件1份，证明被告依据该办法第三十八条规定作出本案行政处罚。9、《内蒙古自治区发展和改革委员会、财政厅、人民防空办公室关于规范全区防空地下室易地建设费收费标准的通知》（内发改费字﹝2013﹞870号文件）复印件1份，证明人防易地建设费交费标准，按地面总建筑面积缴纳易地建设费，包头市为100元/平方米。10、《内蒙古自治区人民防空工程建设管理规定》（自治区政府令第190号）复印件1份，证明根据该规定第十一条第二项，新建民用建筑面积按地面总建筑面积的5%修建防空地下室，原告未批先建不是其不修建防空地下室的条件，应当按期缴纳易地建设费。11、《包头市人民防空办公室关于印发<行政处罚自由裁量标准>的通知》（包人防字﹝2015﹞83号文件）复印件1份，证明原告应修建防空地下室为232.5平方米，因未批先建已不具备修建防空地下室的条件，被告根据上述裁量标准对原告并处罚款2万元，被告包头市政府复议决定已经予以维持。
被告包头市政府未向本院提交复议程序合法的证据。
第三人开发区管委会述称，一、开发区管委会不是本案适格第三人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，行政诉讼第三人是同被诉行政行为或案件处理结果有利害关系的，原告不服人民防空行政处罚所起诉，该案件与开发区管委会无利害关系。二、原告包头永明公司被处以行政处罚与开发区管委会无直接因果关系。原告是修建人防设施的责任主体，该义务为法定义务，开发区管委会从未要求原告不予修建人防设施或不予缴纳易地建设费，开发区管委会也无该类权限。三、原告提起本案行政诉讼已经超过诉讼时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，包头市政府于2017年8月9日作出《行政复议决定书》，原告未在法定期限内提起行政诉讼，已经超出了诉讼时效。第三人开发区管委会未向本院提交证据。
经庭审质证，对被告包头市人防办和包头市政府在法定期限内提交的证据包头市政府包府复决字[2017]6号《行政复议决定书》，原告包头永明公司的质证意见是：真实性认可，证明目的不认可。第一被告在作出行政处罚后又收集的证据，不能证明其行政行为合法；第一被告提交的复议决定书中没有告知原告不服复议决定的诉讼权利，该复议决定书不符合法律要求，属于无效行政复议决定书。第三人开发区管委会质证无异议。
经庭审质证，对被告包头市人防办和包头市政府于开庭当天当庭提交的证据，原告包头永明公司的质证意见是：1、对证据1、2的真实性认可，证明目的不认可。国有土地使用权证取得时间是在2013年5月27日，此时该建设项目已经完工，之所以在未取得国有土地使用权的情况下就已经完成工程建设，是因为本案第三人要求的，双方在“入区协议书”中明确约定签订入区协议就应开始动工建设，故该项目是在第三人的主导下完成的，是因政府行为而造成的，不是原告拒不进行人防工程建设。2、对证据3的真实性认可，证明目的不认可。按照人民防空法得规定，缴纳易地建设费的前提是建设方拒不履行建设人防工程的义务，原告只是因为政府行为没有完成地下防空室的建设，第一被告应先履行催促原告进行建设的义务，在原告再不建设的情况下才可以责令缴纳易地建设费。3、对证据4-6的真实性认可，证明目的不认可。被告作出行政处罚前先应履行警告并责令限期修建的前提义务，本案被告没有履行上述义务，直接做出行政处罚违反法定程序。4、对证据7的真实性认可，证明目的不认可。被告未依法作出行政处罚，违反法定程序。5、对证据8的真实性认可，证明目的不认可。该办法属于下位法，违反了上位法的规定，按照人民防空法及行政处罚法的规定，责令缴纳易地建设费的前提是对没有建设地下防空室的单位先进行警告，若其还未建设，才可以对其进行行政处罚。6、对证据9的真实性认可，证明目的不认可。易地建设费收费标准应当适用原告建设时的收费标准，即内计费字[2002]1105号文件中的25元/平方米，不应适用修改后的收费标准。7、对证据10的真实性及证明目的均认可。8、对证据11的真实性认可，证明目的不认可。处罚自由裁量标准说明原告符合该标准第一条第二项的规定，即有特殊情况未同时修建待情况消除后及时修建的情况。10、对被告适用的法律依据有异议，被告适用的法律依据与《人民防空法》第四十八条相冲突，应该适用《人民防空法》第四十八条的规定。第三人开发区管委会质证均予认可。
对原告包头永明公司提交的证据，被告包头市人防办和包头市政府的质证意见是：1、对“审核表”的真实性认可，证明目的不认可。审核时间是在2013年10月8日，对原告应该适用100元每平方米的标准；对“审批表”的真实性不认可，证据来源无法确定，不认可证明目的。2、真实性无法确认，证明目的不认可。文件中无法确定原告项目可以免于行政处罚，根据法律相关规定，原告没有免缴易地建设费的理由。3、真实性无法确定，证明目的不认可。原告不适用内计费字[2002]1105号文件，因为原告报送的时间是2013年10月，故不能适用该文件，原告未批先建违法行为不能作为适用低标准的条件。4、对国有土地使用权证的真实性认可，证明目的均不认可。任何建设施工项目都应按法定程序进行报建，不能因为是政府项目就可以不建设人防工程。正是因为原告未批先建，造成了原告建设项目不能建设人防地下室，故只能适用《内蒙古自治区实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第三十八条的规定。5、真实性无法确定，证明目的不认可。原告未批先建是违法行为，应按相关规定缴纳易地建设费。6、真实性认可，行政复议决定书是基于第一被告行政处罚决定书作出的，予以认可。第三人开发区管委会的质证意见是：1、真实性和证明目的均不认可。复印件无法认可真实性，不能证明原告应该免于行政处罚。2、真实性及证明目的均不认可。该证据并未体现出对不建设人防地下室免于行政处罚的情况。3、对工程竣工报验单及内计费字[2002]1105号文件的真实性认可，其余证据的真实性不认可，证明目的均不认可。4、真实性认可，证明目的不认可。原告是否修建人防地下室是具体的行为，而非报建行为，既然原告在未取得相关证件的情况下可以修建办公楼，那也可以修建防空地下室。5、真实性认可，证明目的不认可。该协议中并未约定第三人要求原告未批先建的行为，原告未建地下室的行为与第三人无关。6、真实性认可，证明目的不认可。原告诉求是要求撤销包头市政府的行政复议决定书，在法院未作出裁判之前，现又主张该复议决定书无效是没有意义的。
本院经审理查明，2010年6月24日，原告包头永明公司与包头稀土高新区滨河新区管理委员会签订“入区协议书”一份，协议约定，原告包头永明公司在包头稀土高新技术产业开发区内投资建设“玻璃深加工项目”，总投资5879万元，其中固定资产投资4500万元，项目总用地24亩，选址定于凤至路以南、东方希望大道以北、创业大街以东、光耀路以西（该地块四至及界址点坐标依据最终规划成果确定），项目从2008年3月开工建设，2010年8月建成达产，项目须为滨河新区提供就业机会100个，包头稀土高新区滨河新区管理委员会协助包头永明公司办理项目前期有关手续，双方并约定了其他事项。原告包头永明公司“玻璃深加工项目”的办公楼、厂房实于2009年开工建设，2010年12月22日，经包头市经济委员会准予项目备案，2011年7月竣工并投入使用。2013年5月27日，原告包头永明公司取得包头稀土高新区上述“玻璃深加工项目”土地的国有土地使用证（包高新国用（2013）第045号）。2013年9月29日，原告包头永明公司取得上述“玻璃深加工项目”办公楼、厂房的建设工程规划许可证（建字第150201201300154号），其中办公楼1栋为框架五层，高度20.1米，建筑面积4650平方米，厂房、附属用房1栋为钢结构一层，建筑面积8337平方米。
2013年上半年，被告包头市人防办工作人员在普查时发现原告包头永明公司“玻璃深加工项目”上述已建成的办公楼、厂房。2013年10月8日，被告包头市人防办审核原告包头永明公司新建办公楼属应建人防地下工程但未建设，依法应当缴纳人防易地建设费46.5万元（应收建筑面积4650平方米）。原告包头永明公司未缴纳上述人防易地建设费。2016年8月24日，被告包头市人防办向原告包头永明公司下达行政处罚事先告知书（包人防罚先告字[2016]017号）和行政处罚听证告知书（包人防罚听告字[2016]第017号）。2016年11月29日，被告包头市人防办组织原告包头永明公司召开了听证会。2017年4月6日，被告包头市人防办对原告包头永明公司作出包人防罚决字[2017]003号《包头市人民防空行政处罚决定书》，以原告包头永明公司办公楼、厂房项目，总建筑面积1.2987万平方米，应缴纳防空地下室易地建设费46.5万元，经多次催缴原告包头永明公司均未缴纳为由，依照《内蒙古自治区实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第三十八条之规定，责令原告包头永明公司限期缴纳防空地下室易地建设费46.5万元、并处罚款2万元。原告包头永明公司不服，向被告包头市政府申请行政复议。2017年8月9日，被告包头市政府作出包府复决字[2017]6号《行政复议决定书》，以原告包头永明公司存在拒不缴纳费用的违法事实，被告包头市人防办所作处罚决定事实清楚、程序合法、适用依据正确为由，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持被告包头市人防办的上述行政处罚决定。原告包头永明公司仍不服，遂提起本案行政诉讼。
另查明，本院立案后于2017年9月20日向被告包头市人防办送达了本案行政起诉状副本及举证通知书，于2017年10月18日向被告包头市政府送达了本案行政起诉状副本及举证通知书。被告包头市人防办和包头市政府除按期提交一份包府复决字[2017]6号《行政复议决定书》以外，被告包头市人防办和包头市政府在收到本案起诉状副本之日起十五日内既未向本院提交作出各自行政行为的证据和所依据的规范性文件，也未向本院提出延期提供证据的申请。二被告均系2017年12月15日开庭当天当庭向本院提交作出行政行为的证据。被告包头市政府至今未向本院提交复议程序合法的证据。
再查明，被告包头市政府向原告包头永明公司、被告包头市人防办分别送达的两份2017年8月9日包府复决字[2017]6号《行政复议决定书》中的部分内容不一致。
上述事实，有：1、《人民防空工程建设项目审核表》及《新建民用建筑地下防空工程审批表》；2、包头市城市管理执法局包城管执法督字﹝2010﹞4号文件、包头市规划局包规划管字﹝2010﹞68号文件、包头稀土高新区管委会包开管文字﹝2009﹞197号文件、包头稀土高新区滨河新区管委会包开滨管字﹝2011﹞2号文件及《领导批示、交办事项办理（催办）情况反馈单》；3、包头市经济委员会包经工发﹝2010﹞348号文件、建设工程规划许可证副本、工程竣工报验单、《内蒙古自治区发展计划委员会、内蒙古自治区财政厅、内蒙古自治区人民防空办公室文件》（内计费字[2002]1105号）；4、国有土地使用证（包高新国用（2013）第045号）、包头永明公司竣工测量图、包头永明公司给包头市规划局的承诺书；5、《“玻璃深加工项目”入区协议书》；6、包头市人防办包人防罚决字[2017]003号《包头市人民防空行政处罚决定书》；7、包头市政府包府复决字[2017]6号《行政复议决定书》及庭审笔录在案为凭。
本院认为，根据《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款的规定，县级以上地方人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。被告包头市人防办具有对包头市范围内人民防空工作进行管理的行政职权，包头市人防办作为本案被告主体适格。被告包头市政府作为复议机关，亦是本案适格被告。原告包头永明公司作为本案行政处罚和行政复议的行政相对人，有权提起本案行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条和第六十七条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为没有相应的证据。本案中，被告包头市人防办和包头市政府在各自收到本案起诉状副本后，既未在十五日法定期间内提交证据，也未提出延期举证申请，二被告于2017年12月15日开庭当天当庭提交证据，均属于无正当理由逾期提供证据，依法应当视为没有相应的证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。二被告并未提交证明原告起诉超过法定期限的证据，举证不能的不利后果应自行承担。基于此，被告包头市人防办于2017年4月6日所作的包人防罚决字[2017]003号《包头市人民防空行政处罚决定书》和被告包头市政府于2017年8月9日所作的包府复决字[2017]6号《行政复议决定书》之行政行为事实不清，主要证据不足，均应当予以撤销。综上所述，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第二十九条、第三十四条、第六十七条、第七十条第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七条、第八条、第九条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款之规定，判决如下：
一、撤销被告包头市人民防空办公室于2017年4月6日所作的包人防罚决字[2017]003号《包头市人民防空行政处罚决定书》；
二、撤销被告包头市人民政府于2017年8月9日所作的包府复决字[2017]6号《行政复议决定书》。
案件受理费50元（原告预交），由被告包头市人民防空办公室负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于包头市中级人民法院。
审 判 长 季 友
审 判 员 包 英
人民陪审员 梁建霖
二〇一七年十二月二十五日
书 记 员 李 静
附：本判决适用的相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第二十九条公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。
人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第六十七条人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。
被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
(二)适用法律、法规错误的；
(三)违反法定程序的；
(四)超越职权的；
(五)滥用职权的；
(六)明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第七条复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。
第八条作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。
第九条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。
作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。
在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：
（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；
（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。
被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。