浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终191号
上诉人（原审原告）陈则东，男，1975年2月6日出生，汉族，住浙江省瑞安市。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。住所地：杭州市省府路*号。
法定代表人李强，省长。
委托代理人白植强，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
陈则东诉浙江省人民政府不履行行政复议法定职责一案，杭州市中级人民法院于2015年12月2日作出（2015）浙杭行初字第286号行政判决。陈则东不服，向本院提出上诉。本院于2016年2月22日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年3月24日公开开庭审理了本案。上诉人陈则东，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人白植强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2012年8月1日，陈则东以瑞安市人民政府为被申请人，向温州市人民政府提出《上级机关复议监督申请书》，请求温州市人民政府决定撤销瑞安市人民政府于2011年6月15日作出瑞政复决字[2011]19号行政复议决定，并责令瑞安市人民政府依法重新作出行政复议决定。2012年9月24日，温州市人民政府作出《告知书》，告知陈则东“你提出的行政复议监督申请收悉。经查，你不服瑞安市人民政府于2011年6月15日作出的瑞政复决字[2011]19号行政复议决定已经向人民法院提起诉讼，且温州市中级人民法院和浙江省高级人民法院已经受理并作出了裁决。你申请行政复议监督的事项没有法律依据。”原告遂向被告提出行政复议申请，请求被告责令温州市人民政府针对陈则东依据国务院《信访条例》第十四条规定提出复议监督申请事项履行法定职责。被告于2012年11月23日作出《告知书》，以陈则东的行政复议申请不属于行政复议受案范围为由，作出不予受理的决定，并于2012年12月1日送达原告。
原审法院认为，《行政复议法》第六条规定了行政复议范围，陈则东提出行政复议申请，不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围，故省政府作出不予受理的决定适用法律、法规正确。被告在收到行政复议申请后决定不予受理并依法作出《告知书》，符合法定程序。原告的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈则东的诉讼请求。
陈则东上诉称：一、被诉行政复议不予受理决定认定事实不清，主要证据不足，适用法律法规错误，严重违反法定程序。1、温州市人民政府作出的“书面答复”既非行政复议受理决定，也非不予受理决定；既非信访事项受理决定，也非不予受理决定。故该“书面答复”并非履行职责行为。上诉人请求被上诉人责令温州市政府履行法定职责具备事实和法律依据。2、被诉不予受理决定违反法定程序。依照《浙江省人民政府工作规则》第五十条、第五十一条规定，以省政府名义发文，由分管副省长审签或者批示；属于履行手续或内容已经省政府有关会议决定的省政府文件，可由秘书长或有关副秘书长、办公厅领导审签。本案中，被诉不予受理决定未经有关领导审签。二、原审判决认定基本事实不清，证据不足，适用法律法规错误：1、原审判决采信的证据不能证明温州市人民政府“书面答复”属于履行职责行为，更不能证明上诉人复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的情形。2、原审判决没能认定被上诉人作出不予受理决定符合《浙江省人民政府工作规则》第五十一条规定的情形。3、原审判决被诉不予受理决定证据确凿、适用法律法规正确的情形下即认定省政府被诉行政行为正确，违背以事实为根据，以法律为准绳的规定。恳请二审法院依法支持上诉请求事项，依法裁定撤销原判，发回原审重审，或者查清事实后撤销原审判决和被诉行政复议不予受理决定，责令被上诉人限期重新作出行政复议决定。庭审时，陈则东又补充上诉称：一、被上诉人提出的第一点行政答辩理由依法不能成立。1、本案中行政机关履行行政复议监督职责的行为是否属于行政复议法第6条规定的行政复议受案范围，不属于本案的争议焦点，不属于本案受诉人民法院受理范围，理应予以排除。受诉人民法院审查的是温州市人民政府因上诉人向其提出的行政复议监督申请而履行行政复议监督职责的行为是否属于具体行政行为。依照行政复议法第6条第11项规定，认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。依照行政复议法第28条第1款第2项规定，被上诉人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行。本案中,上诉人认为温州市人民政府因上诉人向其提出行政复议监督申请而没能履行法定职责，对上诉人的权利义务产生实际影响，具备不作为行政行为构成要件，符合不作为行政行为基本特征，依法属于不作为行政行为。本案中上诉人认为温州市人民政府因上诉人向其提出行政复议监督申请而没能履行法定职责，已经侵犯了上诉人合法权益，上诉人不服，申请行政复议，上诉人的行政复议申请事项依法属于行政复议法第6条第1项和第28条第1款第2项规定的情形，属于行政复议法第6条规定的行政复议受案范围。但是被上诉人没能就上诉人行政复议申请事项所针对的温州市人民政府因上诉人向其提出行政复议监督申请履行法定职责，是否已经侵犯了上诉人合法权益，是否属于行政复议法第6条第11项和第28条第1款第2项规定的情形，是否属于行政复议法第6条的行政复议受案范围作出明确的事实认定，径直认为上诉人的行政复议申请不符合行政复议法实施条例第28条第5项规定的行政复议受案范围。客观上已经明显违反了以事实为根据、以法律为准绳的行政复议基本原则，已构成滥用职权。2、本案中尽管温州市人民政府对上诉人的行政复议监督事项作出书面答复，但该书面答复从其内容来看，既没有受理上诉人提出的行政复议监督申请事项的意思表示，也没有决定驳回上诉人提出的行政复议监督申请事项的意思表示，更没能决定维持或撤销瑞安市人民政府于2011年6月15日作出的瑞政复决字(2011)19号行政复议决定。故温州市人民政府因上诉人行政复议监督申请没能启动行政复议监督程序，没能履行行政复议监督法定职责。被上诉人的行政答辩理由认为温州市人民政府对上诉人向其提出的行政复议监督事项已经作出书面答复，不存在不履行法定职责的情形，属于认定事实不清，主要证据不足。3、被上诉人行政答辩认为上级行政机关对下级行政机关履行行政复议职责的监督适用行政复议法实施条例规定，但是本案中温州市人民政府因上诉人向其提出的行政复议监督事项没能履行行政复议监督职责，更没能适用行政复议法实施条例的规定，故被上诉人答辩理由根据行政复议法第17条第1款规定作出浙政复(2012)338号行政复议告知书，告知上诉人不予受理其行政复议申请，认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误。被上诉人提出的第一点行政答辩理由依法不能成立。二、被上诉人提出的第二点答辩理由依法不能成立。依照浙江省人民政府工作规则第51条规定，属于履行手续或者内容已经省政府有关会议决定的省政府文件经授权可由秘书长或副秘书长、办公厅领导审签。被上诉人于2012年11月23日作出338号行政复议告知书，以省政府名义发文，属于副省长范围内的事项。这个理由以上诉状为准。被上诉人行政答辩状中行政机关履行行政复议监督职责的行为不属于行政复议法第6条规定的行政复议范围，上诉人认为太过于抽象，需要被上诉人明确行政机关的名称，比如国务院也是行政机关，如果国务院履行行政裁决职责当然不属于行政复议受案范围，因为国务院裁决是终审裁决。除此之外，行政机关履行复议监督职责属于具体行政行为。本案中温州市人民政府没能履行复议监督职责，依法系不作为，依法属于行政复议法规定的行政复议受案范围。
浙江省人民政府答辩称：一、答辩人作出的不予受理决定，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。上诉人请求责令温州市人民政府依据《信访条例》第十四条规定对其复议监督申请事项履行法定职责（作出是否受理决定并通知上诉人），向答辩人申请行政复议。答辩人认为，行政机关履行行政复议监督职责的行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围，上诉人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的行政复议受理条件。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，作出浙政复[2012]338号《行政复议告知书》，告知上诉人不予受理其行政复议申请，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。二、答辩人作出不予受理决定，程序合法。2012年11月19日，答辩人收到上诉人的行政复议申请。同年11月23日，答辩人作出浙政复[2012]338号《行政复议告知书》并依法送达给上诉人，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定。三、原审判决正确。一审法院在判决中认定上诉人提出行政复议申请，不属于行政复议法第六条规定的行政复议范围，故答辩人作出不予受理的决定适用法律、法规正确。答辩人认为，一审判决认定事实清楚，据此作出驳回上诉人诉讼请求的判决，程序合法、结果正确。综上，请依法驳回上诉，维持原判。
原审期间，双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审时，双方当事人围绕被上诉人浙江省人民政府浙政复[2012]338号《行政复议告知书》是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案系上诉人陈则东针对被上诉人浙江省人民政府浙政复[2012]338号《行政复议告知书》提起的诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条还分别就行政复议范围及其受理条件作出明确规定。本案中，上诉人申请行政复议的事项是请求被上诉人责令行政复议被申请人温州市人民政府依据《信访条例》第十四条规定对其复议监督申请事项履行法定职责（作出是否受理决定并通知上诉人）。该请求事项明显不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，故被上诉人作出《行政复议告知书》不予受理上诉人的行政复议申请，并无不当。原审判决驳回上诉人诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，依法不予采信。被上诉人浙江省人民政府的负责人未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈则东负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年四月十九日
书 记 员 徐一菁