浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙行终533号上诉人（原审原告）朱洪樟，男，1973年10月8日出生，汉族，农民，住浙江省金华市婺城区。被上诉人（原审被告）金华市人民政府，住所地浙江省金华市双龙南街801号。法定代表人尹学群，代市长。委托代理人吕洪武、何高强，金华市人民政府工作人员。朱洪樟诉金华市人民政府土地征收行政复议一案，金华市中级人民法院于2017年4月5日作出（2016）浙07行初317号行政判决。朱洪樟不服，向本院提出上诉。本院于2017年5月17日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年8月11日组织双方当事人进行了庭询。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。原审法院经审理认定：朱洪樟于2016年10月12日向金华市人民政府提出行政复议申请，请求确认金华市婺城区人民政府征收土地公告（2013第16号）违法无效，并对该公告所依据的《金华市婺城区人民政府办公室关于重新公布婺城区征地补偿标准的通知》（婺区政办[2012]14号）、《金华市人民政府关于印发〈市区被征地农民基本生活保障制度实施办法〉的通知》（金政发[2003]45号）文件合法性进行审查。金华市人民政府于2016年10月13日收到该申请，于10月17日作出[2016]金政复不字第13号决定书，认为金华市婺城区人民政府征收土地公告（2013第16号，以下简称16号征收土地公告）是对浙江省人民政府浙土字A[2012]-0797号建设用地审批意见书的程序性告知行为，非行政复议法调整的具体行政行为范畴，决定不予受理朱洪樟的复议申请。朱洪樟不服该行政复议决定，向本院提起诉讼。原审法院认为，金华市婺城区人民政府发布16号征收土地公告，系金华市婺城区人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条等规定要求所履行的法定职责。该公告的目的旨在告知涉案土地所有权人或使用人，浙江省人民政府已就涉案土地作出浙土字A[2012]-0797号《浙江省建设用地审批意见书》，故该公告行为属于程序性告知行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议范围。金华市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理朱洪樟的行政复议申请，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告朱洪樟的诉讼请求。朱洪樟上诉称：行政诉讼应对被诉行政行为合法性进行全面审查，包括被诉行政行为所认定的事实、适用的法律、作出的程序以及行政机关是否具有法定职责、是否滥用职权等，且不受原告诉讼请求与诉讼理由的限制。浙江省人民政府浙土字A[2012]-0797号建设用地审批意见书是2013年1月18日由浙江省人民政府审批同意，而金华市婺城区人民政府16号征收土地公告是2013年1月30日作出的，时间有先后。一审法院认为后者是对前者的程序性告知行为，非行政复议法调整的具体行政行为范畴错误，法律依据、证据均不足。根据涉案《浙江省建设用地审批意见书》、建设用地项目呈报材料“一书三方案”，其中未有16号征收土地公告方案。16号征收土地公告是金华市婺城区人民政府根据浙江省人民政府建设用地审批意见书作出的独立的行政行为，与涉案建设用地呈报材料“一书三方案”中的《土地征收方案》是两个不同的行政行为，作出的主体也不相同。16号征收土地公告虽以浙江省人民政府涉案建设用地审批行为的存在为前提，但其作出主体金华市婺城区人民政府是一个独立的法定的职权主体，该公告的行为时间、行为内容等方面均受到现行法律、法规调整，任何一项内容不合乎法律规定，均将导致土地征收实施行为的违法，甚至会导致土地征收批准行为的自动失效，并对当事人的权利、义务产生影响。上诉人提出的行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的行政复议前置情形。16号征收土地公告涉及的土地面积、权属不清。该公告是终了阶段的行政行为，会对当事人的权利义务产生实际影响。被诉不予受理行政复议决定没有适用法律、法规，不是法律意义上的行政行为。一审法院、被上诉人未对申请复议的具体行政行为是否合法与适当进行审查，违反了《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”“以事实为根据，以法律为准绳”既是人民法院审理案件所必须遵守的原则，也是行政执行的一条基本原则；适用法律、法规正确是指行政行为正确选择并准确援引了了法律规范；符合法定程序要求行政机关在作出行政行为时应当遵循法定的步骤、顺序、方式及时限。对于法定程序的审查，应当从作出行政行为的方式、步骤、时限以及回避等方面进行审查；一审裁定未对上诉人2016年11月30日的《产权人申请责令停止侵权申请书》作出处理，违反了《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》的规定；一审裁定未对相关规范性文件的合法性进行审查，违反了《中华人民共和国法官职业道德基本准则》。请求：撤销一审判决和金华市人民政府不予受理行政复议决定；判令被上诉人依法受理上诉人的行政复议申请，并在一定期限内重新作出行政复议决定；对《浙江省人民政府法制办公室关于规范告知行政复议申请权的通知》（浙府法发〔2015〕18号）的合法性进行审查，并提出处理建议；追究被上诉人违纪违法的法律责任。金华市人民政府答辩称:一、答辩人依法审查上诉人提出的行政复议申请，依法作出不予受理决定并进行了送达。2016年10月13日，答辩人收到上诉人提交的行政复议申请书等行政复议申请材料，上诉人对金华市婺城区人民政府16号征收土地公告行为不服向本机关申请行政复议，并提出对《金华市婺城区人民政府办公室关于重新公布婺城区征地补偿标准的通知》（婺区政办[2012]14号）、《金华市人民政府关于印发〈市区被征地农民基本生活保障制度实施办法〉的通知》（金政发[2003]45号）进行附带合法性审查。2016年10月17日，答辩人依法作出[2016]金政复不字第13号不予受理行政复议决定，并于同日将决定书寄送给上诉人，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定。二、答辩人作出的不予受理决定事实清楚、依法有据。答辩人在认真审查案件材料的基础上，认为16号征收土地公告是按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《征收土地公告办法》相关规定对浙江省人民政府浙土字A[2012]-0797号建设用地审批意见书的程序性告知行为，非行政复议法调整的具体行政行为范畴。对上诉人提出的要求确认该告知行为违法及要求对《金华市婺城区人民政府办公室关于重新公布婺城区征地补偿标准的通知》（婺区政办[2012]14号）、《金华市人民政府关于印发〈市区被征地农民基本生活保障制度实施办法〉的通知》（金政发[2003]45号）进行附带审查的申请，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定，作出了不予受理该行政复议的决定。三、上诉人的上诉理由没有相关证据证明，不能成立。一审法院按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回上诉人的诉讼请求，事实清楚、依法有据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，浙江省人民政府于2013年1月18日作出浙土字A[2012]-0797号《浙江省建设用地审批意见书》,“同意金华市婺城区2012年度计划第十批次建设用地18.9374公顷（农用地转用14.9732公顷已经金华市政府批准；征收集体土地18.7738公顷，使用国有土地0.1636公顷”。其中批准征收的土地包括上诉人朱洪樟所在的金华市婺城区安地镇回坑村的集体土地。金华市婺城区人民政府作出的16号征收土地公告告知了上述建设用地审批意见书载明的批准征地机关、批准文号、建设用地项目名称以及该建设用地审批意见书批准征收的其中部分土地的被征地单位、征地面积和用途、征收土地补偿标准、安置方式等内容，属于对涉案建设用地审批意见书批准的部分征地事项的告知，并未设定新的权利、义务，故16号征收土地公告不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议的受案范围。上诉人认为该征收土地公告属于金华市婺城区人民政府作出的独立的行政行为，属于行政复议的范围，不能成立，本院不予采纳；根据《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款的规定，行政复议案件中对规范性文件合法性的附带审查，以申请人申请复议的行为属于行政复议的范围为前提，本案不具备该前提条件，故被上诉人对上诉人提出的《金华市婺城区人民政府办公室关于重新公布婺城区征地补偿标准的通知》（婺区政办[2012]14号）、《金华市人民政府关于印发〈市区被征地农民基本生活保障制度实施办法〉的通知》（金政发[2003]45号）两份文件的合法性不予审查，并无不当；《浙江省人民政府法制办公室关于规范告知行政复议申请权的通知》（浙府法发〔2015〕18号）并非被上诉人作出被诉不予受理行政复议决定的依据，且上诉人在一审庭审最后陈述阶段才提出对该文件的合法性进行审查的请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条的规定。至于上诉人向一审法院提交《产权人申请责令停止侵权申请书》，要求责令金华市婺城区人民政府停止对其承包经营土地的侵权行为，保护产权人的合法权益，并非本案审理范围。综上，被上诉人金华市人民政府不予受理上诉人的行政复议申请，原审法院驳回上诉人的诉讼请求，均无不当。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朱洪樟负担。本判决为终审判决。审判长  陈裕琨审判员  车勇进审判员  管 征二〇一七年九月二十日书记员  许亚芬??1?·??1?·