海南省第二中级人民法院
民 事 裁 定 书
琼97民终930号
上诉人（一审原告）：孙丢，女，1943年9月23日出生，汉族，海南省儋州市人，现住海南省儋州市那大镇。
委托代理人：符菊，海南国岛律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：儋州市那大镇横岭村民委员会，住所地海南省儋州市那大镇。
法定代表人：王统钰，该村委会主任。
被上诉人（一审被告）：何秀红，男，1975年5月5日出生，汉族，海南省儋州市人，现住海南省儋州市那大镇。
被上诉人（一审被告）：何秀中，男，1972年9月21日出生，汉族，海南省儋州市人，现住海南省儋州市那大镇。
何秀红、何秀中的委托代理人：何广荣（何秀红、何秀中的父亲），男，1950年2月17日出生，汉族，海南省儋州市人，现住海南省儋州市那大镇。
被上诉人（一审被告）：谭国贤，男，1981年10月16日出生，汉族，海南省儋州市人，现住海南省儋州市那大镇。
被上诉人（一审被告）：谭国雄，男，1976年5月1日出生，汉族，海南省儋州市人，现住海南省儋州市那大镇。
被上诉人（一审被告）：洪进香，女，1957年3月4日出生，汉族，海南省儋州市人，现住海南省儋州市那大镇。
谭国贤、谭国雄、洪进香的委托代理人：谭才学（谭国贤、谭国雄的父亲，洪进香的丈夫），男，1956年10月25日出生，汉族，海南省儋州市人，现住海南省儋州市那大镇。
被上诉人（一审被告）：宋若安，男，1967年2月13日出生，汉族，海南省儋州市人，现住海南省儋州市那大镇。
被上诉人（一审被告）：王琼华，男，1964年4月5日出生，汉族，海南省儋州市人，现住海南省儋州市东成镇。
一审第三人：儋州市国土环境资源局，住所地海南省儋州市那大镇。
法定代表人：李世敏，该局局长。
委托代理人：唐符力，男，儋州市国土资源局法规科科长。
上诉人孙丢因与被上诉人儋州市那大镇横岭村民委员会（以下简称横岭村委会）、何秀红、何秀中、谭国贤、谭国雄、洪进香、宋若安、王琼华（以下简称何秀红等七人）、儋州市国土环境资源局（以下简称市国土局）确认合同无效纠纷一案，不服海南省儋州市人民法院（2016）琼9003民初273号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
上诉人孙丢不服一审判决，向本院上诉称，请求：1.依法撤销儋州市人民法院（2016）琼9003民初273号民事判决；2.请求二审支持上诉人孙丢的一审诉讼请求；3.一二审全部诉讼费由被上诉人横岭村委会、何秀红等七人负担。
事实与理由如下：一、一审判决认定事实不清、证据不足。（一）《调整宅基地协议》违法无效。该协议系那大镇横岭村民委员会美孝村（以下简称美孝村）擅自与本村以外且属非农户口的何秀红等七人协商，违法自行调整，横岭村委会并不具有对留成地的安排使用的决定权，违反了法律的强制性规定。该地属于原儋县房地产开发公司将留成地给美孝村使用，村集体分配只能给本村村民使用，何秀红等七人非本村村民，而是城镇户口。按照海南省关于留成地的规定及做法，留成地登记应该是以村集体名义。美孝村擅自与何秀红等七人签订《调整宅基地协议书》，更是违反法律规定，属无效行为。（二）一审认为《调整宅基地协议书》有市国土局作为监证单位在协议上盖章、签名，得到了政府相关部门的确认，依据不足。单凭市国土局在该协议书上盖章、签名，即认定得到有关部门的确认，不是合法的。市国土局作为政府职能部门的第三方，无权在双方民事协议上进行“监证”。单凭其提供的仅仅是该协议书上内容以外的下方落款处市国土局盖章“监证”，根本达不到证明其合法性。
儋州市那大镇横岭村民委员会未到庭，也未提交答辩意见。
被上诉人何秀红等七人答辩称，造成孙丢没有宅基地使用，不是何秀红等七人与美孝村签订的《调整宅基地协议》造成的，而是孙丢自己不及时办理《土地使用证》，不及时向国土部门提出诉求而造成的。何秀红等七人的宅基地已按法律程序，通过市国土局办理了有关手续，取得市国土局颁发的《国有土地使用证书》，是合法的、受法律保护的。1995年那大国土所下文要求收回该宅基地，另行安排。何秀红等七人知情后，多次到市国土局反映这一情况，认为那大国土所要收回宅基地是违法的。1996年底，美孝村向市规划局、市国土局及那大国土所申请要求对原留用地重新调整安排时，同样不通知何秀红等七人参与，在未征得何秀红等七人同意的情况下，便擅自把何秀红等七人4.25米25米的宅基地重新规划为8米15米，并将向南的宅基地出卖给符树富、卢某、彭德建等人建房。1997年初，何秀红等七人发现自己的宅基地已被符树富动工建房后，及时向市国土局及那大国土所反映情况，经市国土局多次交涉，出面召集那大国土所李德祥副所长，横岭村委会主任陈京成，美孝村小组组长张镇成及何秀红等七人进行调解协商，被迫无奈那大国土所、横岭村委会、美孝村小组才同意将重新规划的8米15米向北宅基地给何秀红等七人各一套。当时孙丢为什么不跟何秀红等七人一起提出要求划给其宅基地？在市国土局的监证下，签订《调整宅基地协议》是合法的，是追回何秀红等七人合法权益的协议。何秀红等七人现已盖房使用，并根据《调整宅基地协议》办理了《国有土地使用证》。孙丢上诉无理，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审第三人儋州市国土环境资源局述称，（一）《调整宅基地协议》是根据规划部门来签订的，合法有效，《国土资源部权属争议处理条例》中规定，经市国土局监证的宅基地协议，可以作为办理宅基证的权源证明。（二）孙丢与办证的这块地没有关联性，没有涉及到孙丢的利益。（三）调整后的规划地长宽角度看，也没有影响到孙丢的利益，《调整宅基地协议》里涉及的宅基地也与孙丢无关。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，驳回上诉，维持原判。
孙丢的一审起诉请求：1.依法确认1997年3月20日横岭村委会与何秀红等七人之间订立的《调整宅基地协议》无效。2.案件受理费由横岭村委会、何秀红等七人负担。
一审法院认定的事实：1982年间儋县（儋州市的前身）房地产开发公司征用美孝村的集体土地作为商品房建设用地，并在儋州市那大镇群英区留成十五套宅基地给美孝村村民建房。美孝村在儋州市那大镇群英区万福东八巷给美孝村村民张永清（孙丢丈夫）安排了9号宅基地，给张锡权、张国才、张琼来、张国汉、张永加分别安排2号、3号、4号、7号及8号宅基地，该六户人均将宅基地款400元上缴给了儋县房地产开发公司。1990年，王琼华向张永加受让8号宅基地，并办理《国有土地使用证》；1994年间，何秀红、何秀中、谭国贤、谭国雄、洪进香、宋若安分别向张锡权、张国才、张琼来、张国汉受让2号、3号、4号、7号宅基地，并就受让的宅基地办理《国有土地使用证》。该五户办理的《国有土地使用证》项下的土地尺寸为：宽4.25米长25米，面积106.25㎡。1995年，那大国土所要收回留成地，重新调整安排。何秀红等七人于1995年12月28日向市国土局报告，1997年3月20日，美孝村（甲方）与何秀红、何秀中、谭国贤、谭国雄、洪进香、宋若安及王琼华（乙方）签订一份《调整宅基地协议》。协议载明：“儋县建委房地产开发公司一九八二年征用那大群英区东八巷的土地时，留成给美孝村十五套宅基地，已转让给五户使用并发给土地使用证，因乙方要求再作重新规划调整，造成甲、乙双方争议，市土地管理局召集市房地产开发总公司、那大土地管理所、那大横岭村委及甲、乙双方召开会议解决后，即宅基地调整问题甲、乙双方达成协议如下：一、乙方同意甲方将已转让给乙方（已办转让及办证）的宅基地按新规划重新调整。调整后原已发证的每套4.25米25米（106.25㎡）改为8米15米（120㎡）。二、调整后重新安排位置，乙方同意按原来的位置顺序向东排列，（即原何秀红、何秀中的地基重新安排在新规划2号；谭国贤、谭国雄3号；洪进香4号；宋若安5号；王琼华6号），但调整后出现别人侵占或争议，甲方要负责处理。三、调整后，乙方原已办理的《国有土地使用证》，甲方要负责按调整后的面积重新上报更换新的《国有土地使用证》交给乙方。乙方先将原受让宅基地的协议书，交款单（复印件）交给甲方，作为购买到甲方土地依据。四、办理乙方的地基变更手续及给乙方提交新的《国有土地使用证》期限自签订协议起一个月完成，逾期不办理所造成的损失由甲方负责。”横岭村委会在协议上加盖公章，相关村干部在协议上署名，儋州市土地管理部门作为监证单位在协议书上加盖公章，该局的相关负责人在协议上署名。市国土局按照《调整宅基地协议》的内容，于1997年就调整后的建设用地（8米15米）给谭国贤、何秀红、何秀中、谭国雄、王琼华（以下简称谭国贤等五人）换发新的《国有土地使用证》。洪进香将调整后的地基转让他人，受让人也办理了《国有土地使用证》。宋若安将调整后的地基转让给案外人钟火旺，钟火旺办理《国有土地使用证》后，在地基上建房。调整后的宅基地除王琼华的宅基地尚未建好房屋外，目前都已建房居住。王琼华向儋州市住房和城乡建设局申请在调整后的宅基地上建房，该局于2016年1月18日给予批准。2015年11月5日，孙丢发现儋州市住房和城乡建设局在美孝村原来安排给张永清的9号宅基地上张贴建设批前公示，审批王琼华申请私房建设的规划报建，遂引起本案纠纷。另查明，案外人张永良系美孝村村民，美孝村将儋县房地产开发公司因征用其集体土地而留成的宅基地，安排给张永良一套。2004年10月14日，张永良以儋州市人民政府为被告，谭国贤为第三人，向海南省海南中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销儋州市人民政府1997年换发给谭国贤的儋国用（那大）字第2494号《国有土地使用证》，返还位于那大群英区万福东八巷32号的宅基地，海南省海南中级人民法院经审理后驳回其诉请。张永良不服提起上诉至海南省高级人民法院。该院认为儋县房地产开发公司作为县政府专门成立的负责国有土地开发利用的专门机构，有权对留成地的安排使用作出决定。其在同意美孝村的安排后，收取使用人缴纳的400元土地征用费，即有义务保证每一位被安排的村民取得该宅基地使用权。但是儋县房地产开发公司在张锡权、张国才等五户将宅基地转让给谭国贤等五人时，为其出具权源证明上将原定的4.25米25米（106.25㎡）,改为8米15米（120㎡），这是导致本案纠纷产生的根源和主要原因。谭国贤等五人受让取得该宅基地使用权，支付了对价款，且在宅基地上盖好了房屋，属于善意取得，撤销谭国贤的《国有土地使用证》会产生很多遗留问题，可能会造成不稳定因素，故张永良请求撤销该证理由不能支持。张永良要求落实其被占用的宅基地问题，应由政府相关部门负责在该地附近给张永良安排一间面积相当的土地或以适当赔偿给张永良。海南省高级人民法院判决驳回上诉，维持原判。
一审法院认为，何秀红等七人向美孝村村民受让宅基地，支付对价款后，办理了《国有土地使用证》。政府相关部门要求收回已办理《国有土地使用证》的土地，重新调整规划，经多方沟通协调后，1997年3月20日美孝村与何秀红等七人签订《调整宅基地协议》，儋州市土地管理部门作为监证单位及横岭村委会均在协议上盖章、签名进行了确认。该协议是为了将原安排给美孝村的留成土地重新调整安排而签订。美孝村作为被征用集体土地的村组织，对安排给其的留成地，有权进行土地重新安排调整，签订《调整宅基地协议》时，该协议并得到政府相关部门的确认，其不存在违反《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效规定的情形，也不违反有关法律、行政法规的强制性规定。故孙丢请求确认1997年3月20日，美孝村与何秀红等七人订立的《调整宅基地协议》无效，没有事实和法律依据，不予支持。横岭村委会未到庭参加诉讼，依法缺席判决。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条的规定，判决：驳回孙丢的诉讼请求。案件受理费50元，由孙丢负担。
本院二审审理查明的事实与一审查明事实相一致，本院予以确认。
本院认为，民法调整的是民事法律关系，民事法律关系是指平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系，是平等主体之间为设立、变更、终止民事权利义务而产生的法律关系。本案中，1997年3月20日美孝村与何秀红等七人签订《调整宅基地协议》，是根据儋州市规划部门、儋州市土地管理部门对该宅基地重新规划调整而作出的协议，不属于平等民事主体之间通过协商设立、变更、终止民事权利义务关系的民事法律行为，不应通过民事诉讼程序解决。本案应由有关行政部门作出处理或通过行政诉讼途径解决。
综上所述，一审认定事实清楚，但适用法律错误，应予撤销原判。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款第（四）项、第一百二十四条第一款第（三）项、第一百七十条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第三百三十条规定，裁定如下：
撤销海南省儋州市人民法院（2016）琼9003民初273号民事判决。
驳回孙丢的起诉。
孙丢预缴的二审案件受理费共50元，退回上诉人孙丢。
审 判 长 符嘉华
审 判 员 何昌恩
审 判 员 龙蜀娟
二〇一六年九月二十一日
法官助理 平英梅
书 记 员 陶月月