广西壮族自治区来宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）来行初字第2号
原告黄仲海，归侨。
委托代理人龚坚国，广西和清律师事务所律师。
被告来宾市人民政府。住所地：来宾市人民路。
法定代表人白希市长。
行政机关负责人何基敏，副市长。
委托代理人徐丽，来宾市人民政府法制办公室主任。
委托代理人张祖初，来宾市人民政府法制办公室干部。
委托代理人张世新，广西壮族自治区人民政府法律顾问。
委托代理人林芳，广西壮族自治区人民政府法律顾问。
第三人广西国营来宾华侨农场。住所地：来宾市桂中大道延长线。
法定代表人谢文海，场长。
委托代理人江顺才，广西国营来宾华侨农场干部。
原告黄仲海不服来宾市人民政府2010年3月22日作出的《关于印发国营来宾华侨农场收回土地及房屋拆迁补偿安置方案的通知》［来政办发（2010）30号］，于2015年1月14日向来宾市兴宾区人民法院提起行政诉讼。该院受理后，原告黄仲海又提出管辖异议，认为本案应属中级法院审理，2015年4月2日经向本院请示，将本案移送本院受理。本院于2015年5月7日受理后，依法追加广西壮族自治区人民政府为共同被告，并于2015年7月26日重新送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等，依法组成合议庭，于2015年8月24日公开开庭审理了本案。原告黄仲海及其委托代理人龚坚国，被告来宾市人民政府的行政机关负责人何基敏及其委托代理人徐丽、张祖初，被告广西壮族自治区人民政府的委托代理人张世新、林芳，第三人广西国营来宾华侨农场的法定代表人谢文海及委托代理人江顺才到庭参加诉讼，本案现已审理审结。
被告来宾市人民政府于2010年3月22日作出的《关于印发国营来宾华侨农场收回土地及房屋拆迁补偿安置方案的通知》［来政办发（2010）30号］，同意国营来宾华侨农场收回土地及房屋拆迁补偿安置方案。原告不服，向广西壮族自治区人民政府申请复议，2014年12月26日自治区政府作出桂政复决（2014）203号行政复议决定，维持了被告的具体行政行为。
原告起诉称，两被告作出的具体行政行为均严重违反了法律：
一、被告同意的《来宾市人民政府办公室关于印发国营来宾华侨农场收回及房屋拆迁补偿安置方案》［来办发（2010）30号］的制定主体是国营企业，但法律规定具有制定收回国有土地及房屋拆迁补偿安置方案的主体资格是县级以上政府，故华侨农场所制定的安置方案主体不合格，是无效的；二、被告同意的方案内容违反了上位法和上位文件以及被告来政办发（2008）第45号文件的规定。1、国有企业职工代表大会只能对本企业的重大问题进行表决，不能对国家法律规定由政府经过特别的程序组织实施的事项作出表决。所以，华侨农场组织职代会通过的决议内容明显违反了上位法的强制性规定，是无效的；2、安置方案违反了国务院关于推进华侨农场改革和发展的意见（国发2007第6号）、广西壮族自治区人民政府关于推进华侨农林场改革和发展的实施意见（桂政发2007第29号）的规定，是无效的；三、安置方案侵犯了职工的土地承包权、个人私有财产权；四、安置方案制定的程序违反了职工代表大会章程的规定。请求判决撤销被告来宾市人民政府于2010年3月22日作出的《关于印发国营来宾华侨农场收回土地及房屋拆迁补偿安置方案的通知》［来政办发（2010）30号］，并判令被告重新作出具体行政行为。
原告黄仲海向本院提交了以下证据：1、身份证复印件，证明其身份；2、《来宾市人民政府办公室关于印发国营来宾华侨农场收回及房屋拆迁补偿安置方案》［来办发（2010）30号］，证明被告具体行政行为存在且违法；3、［桂政复（2014）202号］广西自治区人民政府行政复议决定书，证明该决定书维持被告作出的来办发（2010）30号文属于具体行政行为；4、国营华侨农场工作条例，证明华侨农场管辖范围内的房屋合法；5、［桂政发（2000）42号文］广西壮族自治区人民政府文件，证明华侨农场管辖范围内的房屋合法；6、（2001）132号国务院侨务办公室侨内会“关于归侨侨眷职工参加房改买房问题的补充规定”，证明土地延包证，证明华侨农场管辖范围内的房屋合法；7、国发（2007）6号“国务院关于推进华侨农林场改革和发展的意见”，证明华侨农场管辖范围内的房屋合法；8、桂政发（2007）29号文广西壮族自治区人民政府“关于推进华侨农林场改革和发展的实施意见”，证明华侨农场管辖范围内的房屋合法；9、来宾市住房和城乡建设局通告，证明被告的行政行为；10、来宾华侨农场出具的证明，证明原告在华侨农场拥有合法的私有房屋；11、山界林权证，证明原告有林权证，受法律保护；12、（2012）29号文国务院侨办等部门“关于进一步推进华侨农场改革和发展的工作意见”，证明收回农场土地应按《国有土地上的房屋征收与补偿条例》的规定执行；13、国土资发（2013）116号文“关于做好华侨农场土地保护和开发利用工作的意见”，证明严禁擅自通过调整华侨农场隶属关系撤销华侨农场建制等方式收回华侨农场土地或改变华侨农场农用地用途；14、来政发（2011）69号“来宾市人民政府印发来宾市国有土地上房屋征收补偿安置办法的通知”，证明华侨农场土地的房屋和设施应按该文补偿。
被告来宾市人民政府答辩称，一、答辩人作出《来宾市人民政府办公室关于印发国营来宾华侨农场收回及房屋拆迁补偿安置方案》［来办发（2010）30号］不是具体行政行为，不属于行政诉讼的范畴。1、《国营来宾华侨农场收回土地及房屋拆迁补偿安置方案》是农场内部职代会通过的方案，不是答辩人的行政行为，而是农场内部职工依法实施的行为；2、《来宾市人民政府办公室关于印发国营来宾华侨农场收回及房屋拆迁补偿安置方案》［来办发（2010）30号］收回来宾农场国有土地的行为，没有涉及具体对象和具体事项，也没有对被答辩人的权利义务产生实际影响，其属于抽象的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围；3、《来宾市人民政府办公室关于印发国营来宾华侨农场收回及房屋拆迁补偿安置方案》［来办发（2010）30号］不属于具体行政行为，并有法院生效的裁判文书确定；二、答辩人批准《国营来宾华侨农场收回土地及房屋拆迁补偿安置方案》没有违反法律规定，是合法有效的。答辩人依据国务院、自治区政府关于推进华侨农林场改革和发展的实施相关意见，制定了《来宾市人民政府办公室关于印发国营来宾华侨农场收回及房屋拆迁补偿安置方案》［来办发（2010）30号］，第三人按法定程序召开职代会并以多数票通过安置方案草案，经上报答辩人批准实施，是合法有效的；三、被答辩人的诉讼理由不成立。1、国营来宾华侨农场系国有农场，其使用的土地是国有土地。为了广大职工的利益，在企业改制过程中，通过法定程序通过了安置方案，符合国务院、自治区政府文件精神，其主体是合法的；2、安置方案内容没有违反国家法律禁止性规定，来政办发（2008）第45号文件是针对征收集体土地的补偿标准，而本案并不涉及集体土地而是国有土地；3、安置方案没有侵犯职工土地承包权和私有财产权。《来宾市人民政府办公室关于印发国营来宾华侨农场收回及房屋拆迁补偿安置方案》［来办发（2010）30号］是解决职工生活出路问题，职工的住房没有办理房产证，没有土地使用证，只有居住权而没有所有权，安置方案考虑到职工的具体情况，制定的补偿安置标准是合理的等。请求法院对原告的诉讼请求予以驳回。
被告来宾市人民政府向本院提供了以下证据：1、国发（2007）6号文《国务院关于推进华侨农场改革和发展的意见》（国发2007第6号）、《广西壮族自治区人民政府关于推进华侨农林场改革和发展的实施意见》，证明安置方案符合法规规定；2、桂政发（2007）29号文“广西壮族自治区人民政府关于推进华侨农林场改革和发展的实施意见”，证明置方案符合法规规定；3、来政发（2008）45号文“来宾市人民政府办公室关于印发来宾市市区征收集体土地及房屋拆迁补偿安置办法的通知”，证明安置方案中涉及职工的安置补偿标准；4、（2014）兴行初字第13、16号“来宾市兴宾区人民法院行政裁定书”及（2014）来立行终字第4、6号“来宾市中级人民法院行政裁定书”，证明安置方案不属于具体行政行为；5、国营来宾华侨农场第九届职工代表大会第二次会议筹备方案，证明程序合法；6、中共来宾华侨农场委员会关于国营来宾华侨农场第九届职工代表大会第二次会议的请示，证明程序合法；7、国营来宾华侨农场工会关于召开第九届职工代表大会第二次会议的通知，证明程序合法；8、国营来宾华侨农场第九届职工代表大会第二次会议议程表，证明程序合法；9、国营来宾华侨农场工会关于召开第九届职工代表大会第二次会议关于《国营来宾华侨农场收回土地及房屋拆迁补偿安置方案》（草案）的决议，证明程序合法；10、（2009）36号来侨区管报，证明程序合法；11、来政办发（2010）13号“来宾市人民政府办公室关于印发深化来宾华侨农场改革的意见的通知”，证明程序合法；12、国营来宾华侨农场住房制度改革及住房管理方案，证明原告没有土地使用权和完全房屋所有权；13、桂中大道延长线建设项目拆迁安置协议书和来宾华侨投资区征用土地建筑物调查登记表，证明原告同意拆迁补偿协议；14、国发（2003）96号“关于规范国有企业改制工作的意见”，证明程序合法。
被告广西壮族自治区人民政府辩称，自治区政府根据来政发办（2010）30号文有具体行政行为作出的行政复议决定，事实清楚、程序合法，原告的请求没有事实和法律依据，请求予以驳回。
被告自治区人民政府向本院提供以下证据：1、行政复议受理通知书，证明复议机关受理行政复议案件；2、行政复议答复书，证明市政府作出答复意见；3、行政复议决定书，证明复议机关依法作出行政复议决定；4、5、6送达回证及邮政回执，证明复议参加人收到复议机关立案通知和复议决定书。
第三人陈述称，《来宾市人民政府办公室关于印发国营来宾华侨农场收回及房屋拆迁补偿安置方案》［来办发（2010）30号］不属于可诉的行政行为，第三人经过法定程序制定通过的方案，主体适格，内容合法有效，请求法院驳回原告的起诉。
第三人无证据向本院提供。
经庭审质证，原告对被告来宾市人民政府提供的证据发表下列质证意见：
对证据1-3，1-61页的真实性、合法性和关联性均无异议；对证据4的真实性、合法性没有异议，但对证据的关联性有异议，认为证明的内容与本案没有关联性；对证据5-9的真实性、合法性有异议，认为职工代表大会程序不合法；对证据10、11的真实性无异议，但认为收回华侨农场的土地的主体是市政府而不是华侨农场；对证据12-14的真实性无异议。
原告对被告广西壮族自治区人民政府提供的证据发表下列质证意见：
对证据1-6的真实性、合法性没有异议，但对证据2、3所证明内容应当是确认被告的行为是具体行政行为，本案所涉及是的企业内部改革。
被告来宾市人民政府对原告黄仲海提供的证据发表下列质证意见：
被告来宾市人民政府对原告提供的证据1，真实性、合法性、关联性均无异议；对证据2-8的真实性没有异议，但不认可原告的证明目的；对证据11的真实性没有异议，但只是证明第三人拥有该山界林权证，并不是证明原告个人也有证；对原告的其他证据均不认可。
被告广西壮族自治区人民政府及第三人同意被告来宾市人民政府的质证意见。
根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对当事人提交的证据，本院作认证如下：
被告来宾市人民政府所提供的证据1-14，来源合法，客观真实，本院予以确认，依法予以采信；原告提供的证据1-14的真实性予以确认，但其所证明的目的不予采信。
根据庭审确认的证据，本院确认本案的事实如下：
来宾华侨农场建于1960年，属国营企业单位，主管部门现为市人民政府，由来宾高新技术开发区管理委员会托管。该农场占地面积约20平方公里，农场现有职工约5000余人，共包括有约13个国家和地区的归难侨。
2007年国务院下发《关于推进华侨农场改革和发展的意见》（国发2007第6号）、广西壮族自治区人民政府《关于推进华侨农林场改革和发展的实施意见》（桂政发2007第29号），文件主导思想是要求全国现有华侨农场应以“体制融入地方，管理融入社会，经济融入市场”为方向；文件的主要精神：按照领导体制下放地方的政企分开的原则，进一步推进华侨农场的领导体制改革，华侨农场的领导体制改革，必须适应农场分离办社会职能，基本建设纳入地方，打破自身封闭性的要求。尚未实行属地管理的，要尽快下放地方，其中具备条件的，经省自治区人民政府批准，可以单独设镇，赋予其相应的行政管理职能；不设镇或管理区的，可以朝自主经营、自负盈亏的方向发展，有条件的可以改制为规范现代企业，可以并入周边乡镇办成合作经济组织；华侨农场要主动适应工业化、城镇化和现代农业发展的趋势，有条件的华侨农场应积极招商引资，加快发展二三产业，特别是农产品加工、流通、房地产、旅游等相关产业。
根据以上文件精神，2009年11月24日，来宾国营华侨农场召开职工代表大会，讨论通过《农场工作报告》和《国营来宾华侨农场收回及房屋拆迁补偿安置方案》（以下简称安置方案）两个草案。大会进行的程序经过筹备、请示、通知，参加会议共58名代表，有效票58张，赞成票40张，反对票18张，通过了以上两个草案，其中安置方案的主要内容有：1、收回土地范围：华侨农场管辖内的国有土地；2、青苗补偿标准：按市政府2008年45号文规定的标准执行；3、安置对象：在职职工及配偶、子女，以及在校学生、服役人员、劳教人员等；4、安置办法：在职人员优先安排在市公益岗位就业，无法安置的由农场负责供养，按月领取基本生活补助费，职工每人每月1000元，家属250元（以后每年均调整）；住房拆迁安置，有合法建设的，统一按市政府2008年45号文执行，即在职职工统一无偿提供每人40平方米住房，非职工则无偿提供40平方米“三产用房”；在职职工的养老保险和医疗保险全部由农场负责缴纳等。
2010年2月26日，来宾市人民政府办公室下发《关于印发深化来宾华侨农场改革的意见的通知》（来政办发2010第13号），该通知的主要内容：整体收回来宾华侨农场的国有土地，对农场职工及其子女、家属进行全员安置；充分利用农场国有土地资源，加快城市化、工业化建设进程，通过城市建设扩张和发展，在来宾华侨投资区的基础上，加快建设成县级行政区，来宾华侨农场设为街道办事处，华侨农场产业结构由以农业为主向二、三产业为主转变，农场职工由从事农业向从事工业和服务业转变。
2010年3月22日来宾市人民政府下发《来宾市人民政府办公室关于印发国营来宾华侨农场收回及房屋拆迁补偿安置方案》［来办发（2010）30号］，同意实施第三人国营来宾华侨农场的安置方案。
另查明，整体收回农场的工作情况：诉前已经收回土地28111亩，共安置职工1749户（5273人），其中住房安置1198户（3656人），货币安置551户（1617人）。
被告来宾市人民政府总共投入资金数额：拆迁费2.734亿元（人民币，下同），征地补偿1.13亿元，发放生活补助金1.79亿元，建设安置住房（已建成）1100户，3.7亿，三产用地（前期）投入约3亿元，职工养老保险（已交）0.5亿元，以上各项资金共约14亿元。
本院认为，被告来宾市人民政府具有作出本案被诉具体行政行为的主体资格。属国营来宾华侨农场范围内20平方公里的国有土地，在2009年已经由来宾市人民政府纳入城市发展总体规划（该总体规划已由广西壮族自治区人民政府以桂政函2009第98号批复同意）。被告来宾市人民政府依据《国务院关于推进华侨农场改革和发展的意见》［国发2007第6号］、《广西壮族自治区人民政府关于推进华侨农林场改革和发展的实施意见》［桂政发（2007）29号文］的要求，即：华侨农场要主动适应工业化、城镇化和现代农业发展的趋势，有条件的华侨农场应积极招商引资，加快发展二三产业，特别是农产品加工、流通、房地产、旅游等相关产业。针对来宾城市建设发展的需要，于2010年3月22日作出《来宾市人民政府办公室关于印发国营来宾华侨农场收回及房屋拆迁补偿安置方案》［来办发（2010）30号］的具体行政行为，该批复的实质，属于同意第三人国营来宾华侨农场的国有企业改制方案，而第三人国营来宾华侨农场则是根据上述两个文件的精神，并根据国务院2003关于规范国有企业改制工作的意见的相关规定，有权自行制订改制方案，并按法定程序经过国营来宾华侨农场职工代表大会讨论通过，经报来宾华侨投资区管理委员会审查，上报来宾市人民政府审批同意，其制订程序和报批程序均符合法律规定。
故被告来宾市人民政府同意《来宾市人民政府办公室关于印发国营来宾华侨农场收回及房屋拆迁补偿安置方案》［来办发（2010）30号］，对国营来宾华侨农场的国有土地整体收回的行为及广西壮族自治区人民政府作出桂政复决（2014）203号行政复议决定，符合国务院及自治区人民政府文件规定，其主体适格，事实清楚、证据确凿、程序合法，应予维护；原告黄仲海提出的被告来宾市人民政府《来宾市人民政府办公室关于印发国营来宾华侨农场收回及房屋拆迁补偿安置方案》［来办发（2010）30号］违法的理由不成立，其请求撤销该具体行政行为，缺乏事实依据和法律依据，其理由不成立，本院不予支持；依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告黄仲海的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告黄仲海负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并在上诉期届满后七日内预交上诉案件受理费50元。款汇：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：农行南宁市万象支行，账号：20×××77。逾期不交又不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。
审判长 韦启统
审判员 韦柳林
审判员 闭振鹏
二〇一五年十月二十九日
书记员 韦皓严
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：
行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。