江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏08行终52号
上诉人（一审原告）王学红，农民。
委托代理人吴鹏，农民。
委托代理人宋玉成，北京市中盾律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）淮安市清浦区城市管理行政执法局，住所地淮安市清浦区延安西路民生大厦8楼。
法定代表人杨利军，该局局长。
委托代理人穆亚平，该局纪检组长。
委托代理人齐林建，江苏天立言信律师事务所律师。
上诉人王学红因诉被上诉人淮安市清浦区城市管理行政执法局（以下简称清浦城管局）行政决定一案，不服淮安市清浦区人民法院（2015）浦行初字第00066号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月15日立案受理后，依法组成合议庭于2016年4月15日公开开庭审理了本案。上诉人王学红及其委托代理人吴鹏、宋玉成，被上诉人清浦城管局的委托代理人穆亚平、齐林建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：王学红于2002年在淮安市清浦区清安街道办事处清安村孙庄组1号，与吴金柱共同建设西附房东侧平台，面积15平方米，建设南附房第二层部分，砖混结构，面积70.54平方米。2015年7月19日，接到举报，清浦城管局对原告涉案房屋进行调查后立案处理，经询问调查、现场勘验、走访证人，发现原告上述房屋均未取得建设规划许可证。2015年8月14日，清浦城管局向原告送达浦城执告字（2015）第6111号《限期拆除违法建设事先告知书》。原告在规定期限内没有要求陈述、申辩和举行听证。2015年9月13日，清浦城管局作出浦城执（限）拆字（2015）第6111号《责令限期拆除决定书》。原告不服，向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为：一、关于被告清浦城管局执法主体资格问题。根据国务院法制办《关于在江苏省淮安市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、江苏省人民政府法制办《关于在淮安市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》、中共淮安市委、淮安市人民政府《淮安市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案》、中共清浦区委、区政府《关于印发清浦区城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案》的规定，清浦城管局作为清浦区城市管理相对集中行政处罚权的实施机关，具备城市规划管理方面的法律法规、规章规定的未经规划部门审批的建筑物、构筑物或其他设施的行政处罚权，具有独立的行政执法主体资格。
二、关于违法建筑的建成时间问题。清浦城管局在作出浦城执（限）拆字（2015）第6111号《责令限期拆除决定书》前，已经向清安村居委会的两名工作人员进行调查取证，并有清安村居委会出具证明，足以认定违法建筑的建成时间。清浦城管局向原告送达浦城执告字（2015）第6111号《限期拆除违法建设事先告知书》时，已告知原告有权要求陈述、申辩和举行听证，原告怠于行使权利，视为放弃陈述、申辩和举行听证权利。故对原告提出的违法建筑建成时间系2003年-2004年期间和2008年之前的主张不予支持。
三、关于法律适用问题。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈纪要》第三条关于新旧法律规范的适用规则规定：行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院在审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。据此，被告清浦城管局认定原告于2002年未取得建设工程规划许可证的建设行为，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条之规定，属于违法建设，适用法律正确。
综上，被告清浦城管局在作出责令限期拆除决定具体行政行时，具有行政处罚的主体资格，该决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告请求撤销限期拆除决定，无事实和法律依据。对原告的主张，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王学红的诉讼请求。
上诉人王学红上诉称：1、被上诉人不具有违法建设的行政执法权，该权力应由淮安市城管局行使；2、被上诉人提交的证据不能证明上诉人涉案房屋违反了城市规划，必须要限期拆除；3、被上诉人作出本案行政行为后，2015年10月16日涉案房屋被强制拆除，其行为违反《行政强制法》第四十四条的规定。综上，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。
被上诉人清浦城管局答辩称：1、被上诉人具有城市规划管理方面的行政处罚权；2、涉案房屋违法事实清楚；3、上诉人称被上诉人在起诉期限内强拆房屋没有事实依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
当事人在一审中提交的证据材料均已随卷移送至本院。
本院经审查，对一审认定的事实中，除了“建设西附房东侧平台，面积15平方米”之外，其他事实属实，依法应予确认。
二审中，上诉人王学红提交1993年5月12日原淮阴市清浦区人民政府颁发的浦集建（93）字第03954号集体土地建设用地使用证，证明对建设用地享有合法的土地使用权。被上诉人清浦城管局质证认为真实性无异议，但与本案无关联。经庭审质证，该证据非新证据，上诉人未在举证期限内向一审法院提交，且不能否认涉案建设未取得建设工程规划许可的事实，本院不予确认。
本院另查明：王学红与吴金柱共同共有的且有房屋所有权证的房屋为84.52㎡、49.80㎡、34.80㎡，在其所有权证的附件平面图中，分别标示为（1）、（2）、（3）号房屋，（1）号与（2）号之间存在廊檐，（2）号与（3）号紧邻，没有空间；清浦城管局在2015年7月21日现场检查中，其所做现场勘察示意图显示上诉人王学红存在违法建设15㎡（图中所示为：5#一层3m×5m），其所在位置与所有证权中的（3）号房屋部分位置重合或者交叉。二审庭审中，被上诉人清浦城管局就此解释为：房屋现场状况与上诉人提供的房屋所有权证显示的不一致，现场勘察示意图中显示的7#房屋一层部分并未认定是违法建设，已经包括了房屋所有权证上的面积。
本案争议焦点为：1、被上诉人是否具有认定违法建设的行政执法主体资格；2、被诉行政决定认定事实是否清楚、程序是否合法；3、涉案违法建筑物是否需要限期拆除，有无其他可替代处罚措施。
（一）关于争议焦点一，即被上诉人是否具有认定违法建设的行政执法主体资格。
本院认为，根据国务院法制办公室《关于在江苏省淮安市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、江苏省政府法制办公室《关于在淮安市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》、中共淮安市委、淮安市人民政府《淮安市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案》、中共清浦区委、区政府《清浦区城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案》等规定，被上诉人清浦城管局是淮安市清浦区行使相对集中处罚权的专门机关，具有对辖区内的违法建设进行调查处理的法定职权。上诉人认为该集中处罚权不能由被上诉人行使，而应由淮安市城市管理行政执法局行使的观点，于法无据，本院不予采信。
（二）关于争议焦点二，即被诉行政决定认定事实是否清楚、程序是否合法。
本院认为，首先，上诉人的违法建筑物自建成后至本案行政行为作出之日均未拆除，其违法行为处于持续状态，尚在法律规定的追诉期限内，被上诉人对此进行认定处理，符合法律规定。
其次，被上诉人在对上诉人王学红建房情况进行调查时，其拒不配合；在送达《限期拆除违法建设事先告知书》后，上诉人未要求进行陈述和申辩。上诉人在行政程序中未向被上诉人提交或说明涉案建筑物的建设情况及审批手续、产权证明等。因此，被上诉人经过调查后，以已查明的事实，综合认定涉案建筑物的建设时间并无不当。上诉人在行政诉讼程序中，主张涉案建筑物的建设时间认定不当并提交证人证明等材料，但该材料并不能证明其观点和主张，其也未提供其他充分证据，依法不应予以支持。
第三，被上诉人在认定上诉人王学红违法建设现场勘察时，将处于房屋所有权证所载明的合法建设位置的部分房屋认定为违法，且仅解释为所有权证附图所示与现场状况不一致，且对其他未认定是违法建设的部分已经包括了房屋所有权证上的面积，从而作出了限期拆除决定，显属不当。从本案来看，上诉人的房屋既有合法的部分，也有违法的部分，但作为有权行政机关，在认定其违法建设过程中，应当以事实为根据，严格区分合法建设与违法建设的界限。本案中，从上诉人提供的房屋所有权证所附房屋平面图所示的位置来看，被上诉人认定的西附房东侧平台15平方米的位置与其合法建设部分存在重合或者交叉，因此，被上诉人该认定属于事实不清，证据不足，依法应予撤销。其所解释的理由，缺乏法律依据，本院不予采信。
第四，被上诉人清浦城管局在接到反映后，对上诉人王学红涉案建筑物的建设行为进行了立案查处，并进行了现场检查（勘验）和调查询问，作出决定前亦进行了事先告知，在其未进行陈述、申辩和要求听证后，作出的责令限期拆除决定符合法定程序。
（三）关于争议焦点三，即涉案违法建筑物是否需要限期拆除，有无其他可替代处罚措施。
本院认为，涉案建设房屋所在区域于1984年纳入原淮阴市城市总体规划并经江苏省人民政府批准，现已纳入里运河文化长廊（东段）城市建设总体规划，符合《中华人民共和国城市规划法》第四十条关于位于城市规划区内的地理位置要求。上诉人王学红涉案违法建筑物未能取得建设工程规划许可证，其违法建设违反了《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，应承担相应的法律责任。《江苏省城乡规划条例》第六十二条第二款第（四）项规定，无法采取改正措施消除影响的应当限期拆除。本案中，涉案违法建筑物已经建设完成，已无责令停止建设的可能。而且，该所在区域已经处于淮安市清浦区政府里运河一期A地块征收项目确定的房屋征收范围内，上诉人已有合法产权的房屋，对其涉案违法建筑物亦无法采取补救措施转为合法建筑物。因此，被上诉人针对南附房第二层砖混结构70.54㎡房屋作出责令限期拆除的决定符合法律规定，并无不当。上诉人认为该违法建设不应限期拆除，可以采取其他补救措施改正的观点不能成立，本院不予采信。
至于上诉人认为被上诉人于2015年10月16日已经强拆上诉人部分房屋，其行为违法的主张，因该主张不在本案审查范围，本院不予理涉。
综上，上诉人王学红的上诉理由和请求部分成立，本院对其成立的部分，依法予以支持，其他主张，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实部分错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销淮安市清浦区人民法院（2015）浦行初字第00066号行政判决；
二、撤销淮安市清浦区城市管理行政执法局浦城执（限）拆字（2015）第6111号责令限期拆除决定中对于西附房东侧平台15平方米的限期拆除决定；
三、驳回上诉人王学红其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由上诉人王学红负担25元，被上诉人淮安市清浦区城市管理行政执法局负担25元；二审案件受理费50元，由上诉人王学红负担25元，被上诉人淮安市清浦区城市管理行政执法局负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐冬然
审 判 员 张清仕
代理审判员 王伏刚
二〇一六年四月二十八日
书 记 员 陈青青