中华人民共和国最高人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2017）最高法行赔申207号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）海南省海口市人民政府。法定代表人倪强，该市市长。
委托代理人王季彪，海南省海口市法制局工作人员。
委托代理人吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）海南汉凌房地产开发有限公司。
法定代表人翟志忠，该公司总经理。
再审申请人海南省海口市人民政府（以下简称海口市政府）因被申请人海南汉凌房地产开发有限公司（以下简称汉凌公司）诉其土地行政赔偿一案，不服海南省高级人民法院（2016）琼行赔终5号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
海口市政府申请再审称,(一)一、二审法院认定事实不清，主要证据不足。1.再审申请人提交的证据足以证明汉凌公司没有在涉案土地上开发建设的事实。主要证据是：国家测绘地理信息局第四航测遥感院《关于海口市国土资源局委托使用数字正射影像图判别地物的说明》、汉凌公司《关于责成市国土局尽快组织人员对我公司已投资的固定资产进行核算并给予补偿的报告》、《复垦合同》、《汉凌房地产开发有限公司海樱苑小区总平面图》及效果图、涉案土地出让给海口市秀英土地房产开发公司时的琼估[2003](估)字第136号、137号《土地估价报告》，《海口市处置闲置土地审批表》。主要理由是：（1）在一、二审法院庭审过程中，汉凌公司根本没有任何证据（包括最基本的建设工程施工许可证等）表明海樱苑小区已进行开发建设的事实；（2）在二审庭审过程中，汉凌公司自述海樱苑项目是在1994年开工建设的，但是却没有证据来证明海樱苑项目具体的开工建设时间；（3）根据国家测绘地理信息局第四航测遥感院《关于海口市国土资源局委托使用数字正射影像图判别地物的说明》，更是充分说明涉案地块上在1996到1997年全部是植被和少量施工便道，根本就不存在地上建筑物的事实。2.一、二审法院直接将海口市建筑工程定额管理站（以下简称海口市定额站）2010年5月24日《海樱苑小区工程评估意见书》的评估结果确认为涉案工程项目造价的直接损失数额与客观事实不符，属于认定事实不清，违反法律规定。理由是：（1）海口市定额站5月24日评估意见书的内容不客观、不真实，依据其作出的判决结果必然不客观、不真实。首先，海口市定额站5月24日评估意见书的资料均来源于汉凌公司自报的复印件材料，并不是市国土局或其他相关部门调取的，资料不全，依据未经证实、无法核实的复印件材料作出的结果必然是不客观、不真实的；其次，从评估内容来看，该评估结果仅是一种假设性的结果，不具有真实性。海定瑞〔2008〕234号《海樱苑小区工程造价评估意见书》里明确阐述了“海樱苑小区工程实际缴交的规划报建费用为453000元”，但在海口市定额站5月24日评估意见书里作出最终的认定却是“海樱苑小区工程应缴交的规划报建费用为3779065.00元”，说明海口市定额站5月24日评估意见书作出的最终结果认定只是一种假设，与客观真实情况不符，如果依据这种假设的评估结果作为判决依据，则结果必然是不真实、不客观的。（2）对于海口市定额站5月24日评估意见书，再审申请人没有以任何方式认可其效力、没有以任何途径承认其评估结果。再审申请人认为该评估意见书仅作为内部决策参考之用，仅是一种内部意见，不能作为证据使用。根据2010年7月8日《海口市人民政府关于调处海南汉凌房地产开发公司土地遗留问题情况的报告》，海口市定额站5月24日评估意见书为一种假设性的评估结果，再审申请人对海口市定额站5月24日评估意见书的结果是直接予以否认的，并认为按照海口市定额站5月24日评估意见书的结果进行赔偿缺乏有效证据支持。（3）海口市定额站组织评估时并没有组织现场踏勘。市定额站仅凭单方面提交的书面复印件材料即作出评估结论，既没有组织相关人员核实，又没有对相关资料进行原件比对，评估程序违法，评估结论必然不具有真实性和客观性，不能作为认定被申请人客观真实的损失依据。(二)一、二审法院适用法律确有错误。1．被申请人没有提供任何证据证明因被诉具体行政行为造成其损失的事实，因此其应承担举证不能的法律后果。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条第三款的规定，应当由汉凌公司就被诉具体行政行为造成损害的事实承担举证责任，但本案中，一、二审法院认为再审申请人应对汉凌公司是否存在投入损失的问题承担相应的举证责任是将举证责任倒置，违反上述法律规定。再审申请人收地行为并不能导致汉凌公司相关基础证据的灭失，也不能导致举证责任的倒置，原审法院适用法律错误。2．根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条和《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十七条的规定，在诉讼中，当事人为达成调解协议或者和解的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。《海樱苑小区工程评估意见书》是当年为了调解本案时作为再审申请人决策参考之用的，仅是一种内部意见，但在双方未能达成调解意见，在再审申请人并未将其作为证据提交的情况下，一审法院责令再审申请人在诉讼程序中提交并将其作为对再审申请人不利的证据，这是违背上述法律规定的。综上所述，一、二审法院没有查清涉案土地开发建设情况，还将本应由汉凌公司承担的损失事实的举证责任强加于再审申请人。一、二审判决认定事实不清，适用法律错误。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项之规定，请求依法对本案给予再审，支持再审申请人的再审申请事项，切实保护再审申请人的合法权益。
汉凌公司提交意见称，(一)一、二审判决认定事实清楚，证据充分，没有错误。1.有充分的证据证实汉凌公司在涉案土地进行了开发建设，海口市政府认为汉凌公司没有开发建设提供的证据均不真实不合法，且自相矛盾。汉凌公司1994年5月11日取得了建设工程规划临时许可证，建设项目为樱苑小区，后许可证延期至1996年8月11日止。根据我国工程建设的法律法规及流程，建设单位取得建设工程规划许可证的前提是委托设计单位出具设计图纸、修建方案，设计单位出具设计图纸、修建方案的前提是进行了工程地质勘查、打桩检测等一系列的前期工作，否则不可能颁发建设工程规划许可证。因此，汉凌公司对涉案土地进行开发建设是客观存在的。海南省国土环境资源厅的行政复议决定撤销无偿收地决定，其依据的《海口市处置闲置土地审批表》便不能作为证明涉案土地未进行房地产开发的证据，海口市政府继续以该审批表作为证据主张相关事实，不能成立。政府收回土地时对于已经投入开发建设的土地，有法定的义务核定投资额。海口市政府即使要收回土地，应根据《海南省闲置建设用地处置规定》第五条的规定，采取必要的措施拍照取证证实涉案土地2003年的现状情况，海口市政府没有履行该义务，因此依法应由其承担举证不能的责任。虽然海口市定额站作出《海樱苑小区工程评估意见书》所依据的材料是复印件，但其中汉凌公司提供的《海樱苑小区工程（决）算书》、《技术交易合同》、《试桩合同》、《工程质量勘察合同》结合建设规划临时许可证档案中的设计施工方案及海口市国土局报告中关于汉凌公司在海樱苑小区项目土地上存在投入的事实以及认为海口市政府尚欠汉凌公司的款项中包括海樱苑小区项目工程造价部分的内容，可形成完整的证据链，足以认定汉凌公司在涉案土地上已经进行投入开发。2.一、二审法院直接将海口市定额站2010年5月24日《海樱苑小区工程评估意见书》的评估结果确认作为涉案工程项目造价的直接损失数额，虽然比汉凌公司实际损失金额低，但并未违背基本客观事实，认定事实清楚，没有违反法律规定。《海樱苑小区工程评估意见书》是汉凌公司与海口市政府在协商涉案土地遗留问题过程中，经海口市政府同意，由海口市国土局委托海口市定额站出具的，而评估所用资料系汉凌公司向海口市国土局提供，评估的目的是供海口市政府决策参考，最终结论是根据海口市政府办公室会议要求对此前的《海樱苑小区工程造价评估意见书》及《海樱苑小区工程评估补充意见》进行合并调整后形成的。(二)海口市政府主张一、二审判决适用法律错误，不能成立。1.根据本案实际情况，依法应承担举证责任的是海口市政府。汉凌公司已提供充分、完整的证据证实对涉案土地进行了开发，海口市政府在处置闲置土地时，有法定的义务核定投资额，应对现场拍照取证证实涉案土地的现状情况。其提出根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，应由汉凌公司对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据的主张不能成立。2.本案不存在“在诉讼过程中，当事人为达成调解意见或者和解协议的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可的情形”，不适用《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十七条规定。《海樱苑小区工程评估意见书》是海口市定额站2010年5月24日作出，一审立案受理是2010年6月13日，不是诉讼过程中作出的，更不可能是为了达成调解意见或者和解协议的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可。该评估意见书是经海口市政府同意，由其职能部门海口市国土局正式委托海口市定额站出具的，该评估是一个正式、严肃的行政组织活动，海口市定额站组织了各方查看现场、提出意见、修正结论，完全依照法定程序进行，评估结论直接涉及政府的赔偿金额，评估不是内部意见，也不是作出妥协自认事实，是客观反映汉凌公司损失的依据，依法应采信。综上，海口市政府申请再审的理由均没有事实和法律依据，申请再审的请求不能成立，请依法予以驳回。
本院认为，海口市政府给海南凤凰地产有限公司颁发海口市国用（2005）第002509号和第002513号《国有土地使用权证》的行政行为已被生效判决确认违法，汉凌公司提起本案行政赔偿诉讼。一、二审判决认为海口市政府违法颁发国有土地使用证的行为给汉凌公司造成了损失，应对汉凌公司承担赔偿责任，并参照《海樱苑小区工程评估意见书》确定赔偿数额。本案争议的焦点问题是汉凌公司在涉案土地上是否实际投入开发建设，海口市政府是否应对汉凌公司存在投入损失的问题承担相应的举证责任和工程造价评估意见书是否可以作为认定赔偿数额的依据。
(一)关于汉凌公司在涉案土地上是否实际投入开发建设的问题。经查，《海口市处置闲置土地审批表》中记载的是项目实际投资不足25%，开发利用土地面积不足1/3，并未表述土地的开发利用状态为未动工开发建设，其依据的是《闲置土地处理办法》（1999年）第二条第二款第二项“已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的”而非第一项“国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的”之规定，证明汉凌公司已经进行了开发建设。二审法院已查明汉凌公司1996-1997年间涉案土地上存在施工的事实，《海樱苑小区工程（决）算书》、《试桩合同》、《工程质量勘察合同》、《海樱苑小区设计施工方案》、海口市国土局《关于政府欠海南汉凌房地产开发有限公司款项的有关情况的报告》、《关于海南汉凌房地产开发有限公司海樱苑项目投入补偿等问题的意见》中关于汉凌公司在海樱苑小区项目土地上存在投入的事实以及海口市国土局认为海口市政府尚欠汉凌公司的款项中包括海樱苑小区项目工程造价部分的内容，可形成完整的证据链，足以认定汉凌公司在涉案土地上已进行投入开发。再审申请人提出一、二审法院均没有充足的证据来证明汉凌公司已经在涉案土地开发建设的这一基本事实的理由不能成立。
（二）海口市政府是否应对汉凌公司存在投入损失的问题承担相应的举证责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己的主张，应当提供证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。第三十九条规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉行政行为造成损害的事实提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。根据上述规定，在行政赔偿案件中，赔偿请求人与赔偿义务机关都有举证证明自己主张的义务；原告应当对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任；人民法院为了查明案件事实，有权要求当事人提供或补充证据。本案中，被申请人汉凌公司主张判令再审申请人海口市政府赔偿经济损失24257.04万元，提供了海口市定额站海瑞[2008]234号《海樱苑小区工程造价评估意见书》和《海樱苑小区工程评估补充意见书》，鉴定机构作出的海南中明智审字（2011）第2158号《专项审计报告》、（2011）中明智价鉴字第11024号《工程造价鉴定报告》等证据。海口市政府在海口市国土局的无偿收地决定仍处于行政复议期间即将涉案土地的使用权转换给了海南凤凰地产有限公司并为其颁证，海南凤凰地产有限公司取得土地使用权后进行了开发建设，这使汉凌公司丧失了对涉案土地的合法控制。而根据《海南省闲置建设用地处置规定》第五条第一款“对已完成基础设施开发属于开发区或者其他成片开发的闲置建设用地，收回时由政府核定基础设施投资额，根据具体情况给予适当补偿。”的规定，海口市政府收回闲置建设用地时应核定基础设施的投资额，其应承担确定汉凌公司在海樱苑小区项目工地投入损失的举证责任。人民法院要求海口市政府提供《海樱苑小区工程评估意见书》并无不当。因此，海口市政府主张汉凌公司没有提供任何证据证明因被诉具体行政行为造成其损失的事实，应承担举证不能的法律后果，理由不能成立。
（三）《海樱苑小区工程评估意见书》能否作为认定汉凌公司在海樱苑小区项目工地投入损失的依据。经一、二审查明，该评估意见书是汉凌公司与海口市政府在协商解决涉案土地遗留问题过程中，经海口市政府同意，海口市国土局委托海口市定额站出具，评估所用资料由汉凌公司向国土局提供，评估的目的是供海口市政府决策参考。能客观地反映海樱苑小区项目的投入情况，可作为汉凌公司损失的参考标准。一、二审法院参照《海樱苑小区工程评估意见书》，确定汉凌公司在涉案土地上投入的损失为71975754.95元，并无不当。符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实”的规定。再审申请人提出一、二审法院直接将《海樱苑小区工程评估意见书》的评估结果确认为涉案工程项目造价的直接损失数额，与客观事实不符，属于认定事实不清的理由不能成立。
再审申请人主张评估意见书是为了调解本案时作为决策参考之用，仅是一种内部意见，一审法院将其作为对再审申请人不利的证据，违反《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十七条“在诉讼中，当事人为达成调解协议或者和解的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据”之规定。经查，《海樱苑小区工程评估意见书》是海口定额站2010年5月24日作出的，本案一审于同年6月13日立案受理，2011年3月9日汉凌公司提出调解申请，一审法院方开始组织协调。可见，该评估意见书并不是再审申请人在诉讼过程中为了达成调解协议或和解目的作出妥协对案件事实的认可，该主张不能成立。
综上，海口市政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回海南省海口市人民政府的再审申请。
审 判 长 龚 斌
审 判 员 张颖新
审 判 员 熊俊勇
二〇一七年十二月二十八日
法官助理 李竺娉
书 记 员 陈 钿
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：
（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；
（二）原告因正当理由不能提供证据的。
在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。
第三十九条人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.中华人民共和国国家赔偿法
第十五条人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。
赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被限制人身自由的人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。
3.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
4.最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定
第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。
5.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定
第五条在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。
第五十四条法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。
6.最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定
第六十七条在诉讼中，当事人为达成调解协议或者和解的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据