浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙杭行终字第51号
上诉人（原审原告）周云珍。
上诉人（原审原告）蒋仕水。
上诉人（原审原告）余永强。
上诉人（原审原告）蒋林涛。
法定代理人余永强，系蒋林涛父亲。
四上诉人共同委托代理人冯宏萍。
被上诉人（原审被告）浙江省公安厅。
法定代表人刘力伟。
委托代理人邵永浩。
委托代理人周鹏。
被上诉人（原审第三人）张帆。
周云珍、蒋仕水、余永强、蒋林涛因与浙江省公安厅（以下简称省公安厅）道路交通管理行政撤销纠纷一案，不服杭州市上城区人民法院（2014）杭上行初字第87号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2015年1月9日受理后，于2015年2月2日公开开庭审理了本案。上诉人周云珍、蒋仕水、余永强（蒋林涛的法定代理人）及其委托代理人冯宏萍，被上诉人省公安厅的委托代理人邵永浩、周鹏，被上诉人张帆到庭参加了诉讼。
省公安厅交通管理局于2013年12月11日作出《决定》，内容如下：“富阳市公安局交通警察大队：经审核发现，你大队作出的关于张帆驾车与在机动车道内的蒋玲玲发生碰撞致其死亡的交通事故认定中，存在法律条款适用和责任划分错误的问题。根据《人民警察法》第43条相关等规定，经研究，决定撤销你大队作出的富公交认字（2012）第432号道路交通事故认定书，并责令立即依法予以纠正。”原审原告于2013年12月12日经富阳市公安局交通警察大队转交收到该决定书。
原审法院查明，2013年11月15日，张帆妻子田玉兰就富公交认字（2012）第432号《道路交通事故认定书》向省公安厅投诉。省公安厅受理后，经调取案卷材料、并组织专家论证，核查后认为：富阳市公安局交通警察大队认定张帆承担事故的主要责任不当。2013年12月11日，省公安厅根据《中华人民共和国人民警察法》第四十三条等相关规定，作出被诉《决定》，并经富阳市公安局交通警察大队转交原审原告。2013年12月16日，富阳市公安局交通警察大队作出富公交（重新）认字（2012）第432-1号《道路交通事故认定书》，认定：张帆驾驶机动车途径事发路段遇机动车道内行走的行人有动态变化时，未减速慢行且采取措施不及，其行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第二十二条第一款和《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第五十九条第二款的规定。蒋玲玲在设置有人行道的道路上行走时，未在人行道内行走，以致发生交通事故，其行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第六十一条的规定。在此事故中，张帆与蒋玲玲的交通安全违法行为对交通事故所起的作用以及过错的严重程度基本相当。根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第九十一条规定，认定张帆和蒋玲玲承担事故的同等责任。周云珍不服富公交（重新）认字（2012）第432-1号《道路交通事故认定书》，于2013年12月17日向杭州市公安局交通警察支队申请道路交通事故认定复核。2014年1月21日，杭州市公安局交警支队作出杭公交复字（2014）第009号《道路交通事故认定复核结论》，决定予以维持。周云珍不服《决定》，于2014年1月17日提起行政复议。浙江省人民政府经审核，于2014年8月28日作出浙政复（2014）37号《行政复议决定书》，决定维持省公安厅所作《决定》的行政行为。原审法院另查明，2012年12月2日20时30分许，张帆驾驶浙a×××××号小型普通客车由浙江省龙游县驶往杭州市区，沿320国道由南向北行驶，途径320国道236km＋890m富阳市受降镇金家岭路段时，与在东侧机动车道上行走的行人蒋玲玲发生碰撞，蒋玲玲经杭州市117医院抢救无效死亡。富阳市公安局交通警察大队根据现场勘察、当事人陈述、证人证言及检验、鉴定结论等，于2012年12月25日作出富公交认字（2012）第432号《道路交通事故认定书》，认定：张帆驾驶机动车途径案发路段时，在夜间行车未确保安全车速且对道路前方情况观察不细，未及时发现行走的行人以致遇情况后采取措施不及，其行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第四十二条第二款和第二十二条第一款之规定，蒋玲玲在设置有人行道的道路上行走时，未在人行道内行走，以致发生交通事故，其行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第六十一条的规定。在此事故中，张帆的交通安全违法行为对交通事故所起的作用以及过错的严重程度大于蒋玲玲。根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第九十一条规定，认定张帆承担事故的主要责任，蒋玲玲承担事故的次要责任。张帆不服富阳市公安局交通警察大队所作的富公交认字（2012）第432号《道路交通事故认定书》，于2012年12月27日向杭州市公安局交通警察支队申请道路交通事故认定复核。2012年12月31日，因富阳市人民法院受理蒋玲玲家属对张帆交通事故赔偿责任提起的民事诉讼，该支队根据《道路交通事故处理程序规定》第五十二条规定，对张帆的复核申请不予受理。2012年12月27日，富阳市公安局对张帆交通肇事案刑事立案侦查，并决定对其采取取保候审措施。2013年6月17日，富阳市公安局对张帆涉嫌交通肇事罪一案移送审查起诉，经两次退回补充侦查后，2013年11月13日，富阳市人民检察院对张帆涉嫌交通肇事罪一案向富阳市人民法院提起刑事诉讼。再查明，周云珍、蒋仕水、余永强、蒋林涛分别系死者蒋玲玲的母亲、父亲、丈夫和儿子，余永强兼蒋林涛的法定监护人。
原审法院认为，《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十七条规定：“公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，人民法院应依法审查并确认其相应的证明力，但有相反证据推翻的除外。”《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为（不属于人民法院行政诉讼受案范围）”。本案中，被诉《决定》系行政机关内部纠错行为，本身并不对事故事实、成因、责任认定等作任何结论，且该《决定》仅系对证据性质的《交通事故认定书》的撤销，其不对当事人的权利义务产生实际影响；《决定》虽经过行政复议，但不拘束人民法院对行政案件受案范围的审查认定。综上，被诉《决定》不属于行政诉讼的受案范围，应当依法裁定不予受理或者驳回起诉。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回周云珍、蒋仕水、余永强、蒋林涛的起诉。案件受理费50元，不予收取。
周云珍、蒋仕水、余永强、蒋林涛上诉称，一、原审法院认为被诉《决定》系行政机关的内部纠错行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，并裁定驳回起诉。上诉人认为，浙江省人民政府作出的浙政复（2014）37号行政复议决定书中明确指出“申请人、第三人如不服本行政复议决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起诉讼”，即上诉人享有的诉权和复议机关的复议决定具有可诉性，依法应属行政诉讼受案范围。二、上诉人认为被诉《决定》直接撤销了富阳市公安局交通警察大队作出的富公交认字（2012）第432号《道路交通事故认定书》，并责令富阳市公安局交通警察大队重新认定，从而导致了交通事故认定书改变了原来的责任划分，直接对本案中当事人的权利义务产生实际影响，即加重了死者蒋玲玲的责任，由原来的次要责任到后来认定的同等责任，减轻了肇事第三人张帆的责任，由原来的主要责任到认定后的同等责任，并直接影响到事故的赔偿，以及肇事第三人是否要承担刑事责任等。然而原审法院却认为这并不对事故事实、成因、责任认定等有影响，上诉人认为原审法院的认定是存在错误的。三、一审法院以“被诉《决定》系行政机关内部纠错行为，本身并不对事故事实、成因、责任认定等作任何结论，且该《决定》仅系对证据性质的《交通事故认定书》的撤销，其不对当事人的权利义务产生实际影响”为由，认定被诉《决定》不属于行政诉讼的受案范围，显属事实认定与适用法律错误，依法应予纠正。上诉人认为，被上诉人作出的《关于撤销富阳市公安局交通警察大队（富公交认字（2012）第432号）道路交通事故认定书的决定》的行为，是具有行政法效力的可诉的具体行政行为。该《决定》完全符合具体行政行为的特征，即具有行政性、特定性、单方性等特征。（1）行政性（职权性），是指该行政行为系依据其行政职权作出的。（2）特定性，该《决定》不论对象，还是内容上都具有特定性。（3）单方性，该《决定》是被上诉人依职权单方做出的，它不以与各特定当事人的合意为前提。（4）该《决定》对行政当事人的财产权、人身权产生了实际影响。在本案中，该《决定》的作出将直接导致肇事第三人张帆是否构成犯罪以及应否追究刑事责任，伤亡者蒋玲玲家属如何民事赔偿等结果的认定，显然，该《决定》的作出涉及当事人的权利义务。根据《行政诉讼法》第二条之规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，因此，一审法院认定被诉《决定》不属于行政诉讼的受案范围，显属事实认定与适用法律错误，依法应予纠正。综上，请求：依法撤销杭州市上城区人民法院作出的（2014）杭上行初字第87号行政裁定书，并发回原审法院重新审理。
被上诉人省公安厅答辩称，一、我厅交通管理局作出的撤销决定是上级公安机关对下级公安机关错误执法活动进行监督的结果，属于内部执法监督行为。根据《中华人民共和国人民警察法》第43条的规定，人民警察的上级机关对下级机关的执法活动进行监督，发现其作出的处理或者决定有错误的，应当予以撤销或者变更。《公安机关内部执法监督工作规定》（公安部令第40号）对公安机关开展内部执法监督的范围和方式、实施和处理等进行了明确规定。公安机关内部执法监督是指上级公安机关对下级公安机关，上级业务部门对下级业务部门，本级公安机关对所属业务部门、派出机构及其人民警察的各项执法活动实施的监督。可见，上级公安机关依法对下级公安机关的刑事、行政等执法活动开展执法监督是法定职权。我厅交通管理局作为全省公安交通警察系统的业务主管部门，发现下级交警部门作出的道路交通事故认定存在错误，不论该认定所涉案件处于刑事诉讼的何种阶段，都必须依照法定职权予以纠正，避免因道路交通事故认定这一涉及罪与非罪的关键证据错误导致刑事错案的发生。二、我厅交通管理局作出的撤销决定，对上诉人的实体权利义务并不产生影响，不具有可诉性。一是本案源起对张帆交通事故案中的责任认定，对此，《全国人大法工委关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》已明确规定，交通事故责任认定不属于具体行政行为，不能提起行政诉讼。二是张帆交通事故案当时已经进行刑事诉讼程序，原道路交通事故认定已经成为刑事诉讼的重要证据，我厅交通管理局通过执法监督程序撤销原道路交通事故认定，是一种内部的刑事执法监督行为，不属于行政诉讼受案范围。三是撤销决定仅对富阳市公安局交通警察大队作出的富公认字（2012）第432号《道路交通事故认定书》予以撤销，并责令该大队依法重新作出事故认定。撤销决定本身并未对事故事实、成因、责任承担等进行认定，对事故双方当事人的实体权利义务也未产生影响。因此，被上诉人的撤销决定属于“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，根据《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，不属于人民法院受案范围。三、一审法院作出的驳回起诉的行政裁定，认定事实清楚，适用法律准确。一审法院通过公开开庭审理、通知事故专家出庭作证、双方质证辩论等程序，查明被上诉人的撤销决定属于公安机关内部执法监督行为，该撤销决定对上诉人的实体权利义务并未产生影响，不属于行政诉讼范围。在依法查明事实的基础上，一审法院依法适用《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，驳回上诉人起诉，适用法律准确。综上所述，被上诉人作出的撤销决定属于内部执法监督行为，不属于行政诉讼受案范围；一审法院不受本案前期经过行政复议之拘束，作出裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
被上诉人张帆答辩称，一审裁定合法合理，应予维持。
各方当事人在原审期间提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院，根据原审法院移送的证据材料以及上诉人的上诉理由，被上诉人的答辩意见，庭审中，本案围绕被诉《决定》是否属于行政诉讼受案范围的争议焦点进行了质证、辩论。各方当事人在二审期间均未提交新的证据材料。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定，“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，被诉《决定》系行政机关的内部纠错行为，《决定》仅对作为证据性质的《交通事故认定书》予以撤销，并不对当事人的权利义务产生实际影响。故原审法院认定被诉《决定》不属于行政诉讼的受案范围，并据此裁定驳回原审原告的起诉，并无不当。依照《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第九十七条，参照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘晓辉
代理审判员 廖珍珠
代理审判员 李希芝
二〇一五年二月二十八日
书 记 员 汪金枝