吉林省珲春市人民法院
民 事 判 决 书
（2017）吉2404民初220号
原告：珲春市敬信镇六道泡村村民委员会，住所珲春市敬信镇。
法定代表人：金兴锡，村委会主任。
委托诉讼代理人：李文，吉林海兰江律师事务所律师。
被告：珲春市吉安实业集团有限公司，住所珲春市。
法定代表人：赵学伦，董事长。
第三人：吉林省珲春林业局，住所珲春市。
法定代表人：王越，局长。
委托诉讼代理人：仲崇喆，吉林省珲春林业局科员。
委托诉讼代理人：安玉铎，吉林荣善律师事务所律师。
第三人：珲春市五家山牧业开发有限公司，住所珲春市敬信镇。
法定代表人：孙守志，董事长。
委托诉讼代理人：王峰，职员。
委托诉讼代理人：国巨明，吉林大华铭仁律师事务所律师。
原告珲春市敬信镇六道泡村村民委员会（以下简称六道泡村委会）与被告珲春市吉安实业集团有限公司（以下简称吉安公司）、第三人吉林省珲春林业局（以下简称林业局）、第三人珲春市五家山牧业开发有限公司（以下简称五家山公司）牧业承包合同纠纷一案，本院于2017年1月11日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告六道泡村委会的法定代表人金兴锡及其委托诉讼代理人李文，被告吉安公司的法定代表人赵学伦，第三人林业局的委托诉讼代理人仲崇喆、安玉铎，第三人五家山公司的委托诉讼代理人王峰、国巨明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
六道泡村委会向本院提出诉讼请求：1.确认六道泡村委会与吉安公司2009年5月24日签订的652公顷牧业承包合同无效;2.要求吉安公司退还给六道村委会652公顷草地。
事实和理由:2009年5月24日傍晚,村书记都相云召集村民代表开会,讨论和吉安公司牧场承包事宜。参加会议村民代表有9人，当时大家对吉安公司拿出的讨论稿中的一些条款表示反对，吉安公司答应回去修改条款，然后再签订合同。当时吉安公司人员说如果村民代表同意吉安公司落户六道泡村的草原项目意向，大家就在空白纸上签字捺印，捺印的纸由村里保存，具体合同条款待修改后再商量签订具体书面合同。2009年6月4日，吉安公司和村书记都相云背着村民代表私自签字，而且把签字日期篡改为5月24日。6月4日吉安公司把承包款7000元交给村会计时，村民代表才知道事实真相。村民坚决反对，因为当时讨论时发包面积不足300公顷，而合同上写明652公顷，讨论时承包期限是6-7年，而合同上却是35年，当时说是不允许吉安公司搞多种经营，不能开地破坏草原，但合同却相反。2009年9月1日，都相云又和吉安公司签订了一个协议，村民坚决反对。该牧场是六道泡村唯一的牧场，都相云并不是村委会的法定代表人，无权违背村民意志将草地承包给他人，其行为严重损害了村民的集体利益，讨论程序违背了村民委员会组织法的规定。
吉安公司辩称：我公司与六道泡村委会签订的652公顷牧业用地承包合同及补充协议是按照法律、法规规定程序进行的，无任何违反法律、法规之处。六道泡村委会以违反农村土地承包法和村民委员会组织法的规定为由，要求确认合同无效没有法律依据。我公司在合同签订后进行了大量的投入，如果因为六道泡村委会隐瞒事实真相，存在欺诈行为而导致合同无效，其应当承担全部赔偿责任。现经庭审得知涉案林地所有权系国家所有，并非集体所有，六道泡村委会亦承认涉案林地是国有林地，吉林省珲春林业局代表国家行使所有权和使用权，珲春林业局与六道泡村委会没有签订任何合同，六道泡村委会无权对外发包，亦无请求权，其违背事实真相，反复诉讼属于恶意诉讼，我公司保留要求赔偿的诉讼权利。
林业局述称：六道泡村委会与吉安公司签订的牧业承包合同中的652公顷土地是国有林地，林业局代表国家行使所有权和使用权。1989年8月29日，林业局与珲春市人民政府签订《牧业用地委托经营书》，将部分林地委托珲春市人民政府经营，其中包括本案六道泡村委会与吉安公司签订的合同书中的652公顷土地。委托经营期限从1989年11月20日到2004年11月20日，期限为15年。林业局与珲春市人民政府的委托管理合同已经期满，此后珲春市人民政府对上述林地不再享有经营权。在2004年11月21日以后，林业局没有委托任何单位和组织经营上述林地。因此，从2004年11月21日开始，对上述林地合法经营管理主体只有林业局，包括六道泡村委会在内的其他任何单位和组织对争议地块均无权经营和管理。2009年5月24日，六道泡村委会与吉安公司签订牧业用地承包合同，约定将上述土地发包给吉安公司，六道泡村委会属无权处分，其双方签订的合同无效。请求人民法院依法确认六道泡村委会对本案诉争地块无使用权和处分权，六道泡村委会与吉安公司签订的牧业用地承包合同无效。
五家山公司述称：我公司与林业局签订承包合同合法有效，应受法律保护。本案诉争林下牧业用地系国有性质，林业局代表国家对诉争林下牧业用地行使管理权。六道泡村委会与林业局既无合同，又无委托授权。行政登记的基础是民事合同，在没有林业局与六道泡村委会签订合同的情况下，珲春市牧业管理局下属草原管理站不顾诉争地块系国有性质的事实，违法为六道泡村委会颁发了草原使用证，且在没有重新发证的情况下随意增加到三十年，损害了国家利益及第三人利益。在林业局明确收回该地的情况下，六道泡村委会仅依据珲春市牧业管理局下属草原管理站违法颁发的使用证要求收回该地于法无据。诉争牧业用地系林业局委托珲春市人民政府经营15年，至2004年双方委托经营合同到期，亦未续签委托合同，该委托合同权利义务终止。故2009年六道泡村委会已无权对诉争林下牧业用地对外承包。依据《延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例》第九条规定，诉争地块应由林业局为使用单位颁发经营许可证，草原管理站对国家林下牧业用地无权发证，其为六道泡村委会发证超越职权，该证不具有合法性。延边州人民政府文件（2004）8号的通知是根据延边州牧业用地管理条例第十一条的规定制定下发的，该第十一条规定“委托经营的牧业用地，在原有委托使用期满后允许再延长20-30年”，“允许”应是对委托合同可以延期，也可以不延期，并不能直接导致权属人特定委托合同自然延期。珲春市人民政府与我公司签订的协商备忘录中，对珲春市草原管理站，在未经权属所有人同意的情况下，擅自为六道泡村委会颁发草原使用证的事实予以认可。总之，诉争林下牧业用地已由我公司合法使用，由于六道泡村委会反复诉讼，致使我公司不能正常经营，造成巨大损失。诉争牧业用地系国有，六道泡村委会无权要求返还诉争牧业用地，请求人民法院驳回其诉讼请求。
经审理查明，本案诉争林下牧业用地系国家所有，包含在国林证字第217号国有林权证范围之中，林业局代表国家对诉争林下牧业用地行使经营管理权。
1989年8月29日林业局与珲春市人民政府签订牧业用地委托经营书，1989年11月20日经延边朝鲜族自治州人民政府批准。林业局委托珲春市人民政府经营国有林地（包含本案诉争林下牧业用地），委托经营期限为15年，即从批准之日1989年11月20日至2004年11月20日止。根据该委托经营合同，1990年1月8日敬信林场与敬信乡人民政府（现敬信镇人民政府）签订牧业用地委托经营书，记载“委托经营的牧业用地限期15年，到期再行议定。”据此六道泡村委会对诉争652公顷林下牧业用地在1989年11月20日至2004年11月20日期间享有使用权。该委托经营合同于2004年11月20日到期，合同权利义务终止，林业局与珲春市人民政府未续签延期委托合同。
2009年1月13日，珲春市草原管理站在林业局与珲春市人民政府签订的牧业用地委托合同已经到期，双方未续签延期委托合同，六道泡村委会亦未与林业局签订任何合同的情况下，向六道泡村委会颁发珲牧草[2009]第007号《吉林省草原使用权证》，该证载明：使用者六道泡村，总面积652公顷，使用期限15年+30年。
2009年5月24日，六道泡村村民代表就对外租赁诉争652公顷区域内草原用地形成表决书，主要内容为“本村村民代表共12人，实际到会9人，就本村652公顷草原用地承包给珲春市吉安实业开发有限公司一事进行民主讨论，三分之二以上村民代表同意将该草原用地租赁承包给珲春市吉安实业开发有限公司。村民代表签字：都相云、李龙善、张明法、聂本平、高继忠、安柏荣、张明喜、卢绪军、染造海”。
同日，六道泡村委会（甲方）与吉安公司（乙方）签订牧业用地承包合同，六道泡村委会将诉争652公顷牧业用地承包给吉安公司。合同主要内容为“一、承包范围、面积，位于敬信镇五道泡北侧及东侧等652公顷牧业用地。二、承包期限，35年（2009年～2044年）。三、承包价格，每五年为一个承包定价期，第一个五年为7000元/年，以后的每个承包定价期按前一个承包定价期价格增长50%。四、付款方式，乙方在每年的7月末必须向甲方交纳当年的租赁费。六、违约责任，甲乙双方任何一方违约，按实际投资金额给予对方全部补偿……。六道泡村委会盖章，村书记都相云签字，吉安公司盖章，法人授权委托人姜崇利签字”。签订合同后，吉安公司对诉争林下牧业用地进行经营管理并进行了投入。2009年6月4日，吉安公司向六道泡村委会交纳牧业用地租赁费7000元。2009年9月1日，双方又签订了补充协议，主要内容为“四、甲乙双方原签订合同承包面积652公顷草原用地，乙方同意如确实存在是原草原用地（40-50公顷）改良的粮食耕地方可，并村委会已入台帐，列入甲方粮食耕地，否则将列为该双方合同草原用地面积……”。
2011年11月29日，林业局（甲方）与五家山公司（乙方）签订《养殖项目承包经营合同》（合同编号JX013号），林业局将位于敬信林场林班号为63、66、32（21、29）林班，经营面积780.4公顷承包给五家山公司用于养殖。承包期限10年，从2011年11月29日至2021年11月28日，承包金额共计390200元。该合同中包含了六道泡村委会与吉安公司签订的652公顷牧业用地中的66林班面积。同日，依据该合同，林业局向五家山公司法定代表人颁发了《经营许可证》。合同签订后，五家山公司投入养殖厂房及基础设施建设。
2011年11月30日，林业局向珲春市牧业管理局发出珲林局函字[2011]9号关于对外发包委托牧地的函，内容为“日前珲春林业局有关部门在检查时发现，位于敬信镇五道泡和六道泡之间的委托牧地遭到破坏。为保护生态，避免委托牧地改变用途的现象继续扩大，珲春林业局准备对此地块对外发包，同时加强监管，以达到逐步恢复牧地功能的目的。”同时将上述内容对外发出公告。
2014年10月9日，珲春市人民政府（甲方）与五家山公司（乙方）签订《协商备忘录》，主要内容为“1.甲方认为根据法律事实及土地权属情况，2011年吉林省珲春林业局与乙方承包合同（合同号XXXXX号）合法有效。从法律事实、证据等材料充分确认吉林省珲春林业局与乙方签订的承包合同合法有效性，应当继续履行。”
另查明，六道泡村委会于2012年6月21日向本院提起民事诉讼，以2009年5月24日与吉安公司签订的牧业用地承包合同违反农村土地承包法和民主议定程序为由，要求确认双方签订的牧业用地承包合同无效，返还652公顷牧业用地。本院于2013年2月1日作出（2012）珲民二初字第245号民事判决书。吉安公司、五家山公司不服该判决，向延边州中级人民法院提起上诉，2014年12月5日该院作出（2013）延中民四终字第151号民事判决书。吉安公司、五家山公司不服该判决，向吉林省高级人民法院申请再审。吉林省高级人民法院于2014年4月30日作出（2014）吉民申字第357号民事裁定书，指令延边州中级人民法院再审。2014年12月5日延边州中级人民法院以（2014）延中民再字第22号民事裁定书，发回本院重审。本院重审过程中，六道泡村委会于2015年11月25日申请撤诉。
现六道泡村委会再次向本院提起民事诉讼，要求1.确认六道泡村委会与吉安公司2009年5月24日签订的牧业承包合同无效;2.要求吉安公司退还给六道泡村委会652公顷草地。
认定上述事实的证据有：1.国有林权证、经营范围图、林业局敬信林场林相图、林业局证明；2.2009年5月24日，六道泡村委会与吉安公司签订的牧业用地承包合同及补充协议;3.林业局与五家山公司签订的养殖项目承包经营合同；4.珲林局函字[2011]9号关于对外发包委托牧地的函；5.1989年8月29日林业局与珲春市人民政府签订的牧业用地委托经营书；6.敬信林场与敬信镇人民政府签订的牧业用地委托经营书；7.珲牧草[2009]第XXX号吉林省草原使用权证。
双方对证据7珲牧草[2009]第XXX号吉林省草原使用权证的证明目的争议较大，本院评判如下：
对六道泡村委会提交的珲春市草原管理站颁发的吉林省草原使用权证（珲牧草[2009]第XXX号）要证明的问题即证明其对诉争牧业用地享有使用权。吉安公司、林业局、五家山公司对其证明目的均提出异议，认为本案先由林业局与珲春市人民政府签订委托经营合同，珲春市人民政府取得经营权后，才有权授权六道泡村委会使用。只有先签订《林下牧业用地委托经营合同》，才能由林业局办理牧业用地使用权证。2009年11月20日，林业局与珲春市人民政府签订委托经营合同已经到期，双方未续签合同，珲春市草原管理站在没有任何合同的情况下违法为其发证，且证书中有粘贴页，使用年限一栏随意记载15年+30年，不符合常规。本案中诉争林地并非集体所有，不属于草原管理站管理权限范围，故六道泡村委会持有的使用证不具有合法性，不应受法律保护。
本院认为，根据延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例第九条规定“……属于委托经营牧业用地，由所属林业部门与被委托方签订经营合同，发给使用单位牧业用地使用权证”。本案诉争林下牧业用地系国家所有，并非六道泡村委会集体所有，六道泡村委会应当依据合同取得合法使用权。本案六道泡村委会依据林业局与珲春市人民政府签订的委托经营合同，经珲春市人民政府许可才依法享有对诉争林下牧业用地使用权，其使用期限应当在林业局与珲春市人民政府签订的委托经营合同期限内。但林业局与珲春市人民政府签订的委托经营合同已于2004年11月20日到期，双方的权利义务终止。此后双方未续签委托经营合同，延边州人民政府文件（2004）8号的通知亦不能导致双方签订的委托经营合同延期，故六道泡村委会也随之失去了使用诉争林下牧业用地的合法依据。现六道泡村委会仅凭草原管理站颁发的草原使用权证，未能提交其他证据证明其与诉争林下牧业用地权属人之间存在合同关系的情况下，主张其对诉争林下牧业用地享有使用权证据不足，故该证据的证明目本院不予采信。
本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条规定“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果”。
关于本案诉争林下牧业用地所有权问题。林业局主张诉争林下牧业用地性质为国家所有，林业局对此负有举证责任。林业局提供的国有林权证及经营范围图、林业局敬信林场林相图等证据，足以证明诉争林下牧业用地系国家所有，由林业局代表国家行使经营管理权。故本院对诉争林下牧业用地系国家所有，林业局代表国家对诉争林下牧业用地行使经营管理权的事实予以确认，林业局有权对诉争林下牧业用地对外发包。
关于六道泡村委会对诉争林下牧业用地是否享有使用权的问题。六道泡村委会主张对诉争林下牧业用地享有使用权，六道泡村委会对此负有举证责任。但本案已查明，1989年8月29日，林业局将国家所有的包含诉争林下牧业用地在内的林地委托珲春市人民政府经营，委托经营期限为15年，即从批准之日1989年11月20日至2004年11月20日止，在此期间珲春市人民政府对上述林下牧业用地享有使用权。至2004年11月20日止委托经营期限届满，双方签订的委托经营合同权利义务终止。此后林业局未再与珲春市人民政府就诉争林下牧业用地续签委托经营合同，珲春市人民政府不再享有诉争林下牧业用地的使用权。六道泡村委会基于林业局与珲春市人民政府签订的委托经营合同，经珲春市人民政府许可才依法享有对诉争林下牧业用地使用权，其使用期限应当在林业局与珲春市人民政府签订的委托经营合同期限范围内。故六道泡村委会对诉争林下牧业用地的使用期限至2004年11月20日终止，此后六道泡村委会随之失去了使用诉争林下牧业用地的合法依据，不再享有使用权。本案中，六道泡村委会仅向本院提交珲春市草原管理站向六道泡村委会颁发的吉林省草原使用权证，未能提交其他证据证明其与诉争林下牧业用地权属人之间存在合同关系的情况下，不存在合法使用的基础，故其提出对诉争林下牧业用地享有使用权的主张，于法无据，本院不予支持。
关于六道泡村委会与吉安公司签订的牧业用地承包合同效力问题。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权人订立合同后取得处分权的，该合同有效”本案中，诉争林下牧业用地系国家所有，六道泡村委会对诉争林下牧业用地的使用期限至2004年11月20日终止，六道泡村委会已失去使用诉争林下牧业用地的合法依据，不再享有使用权。其将诉争林下牧业用地承包给吉安公司，属于无权处分。现林业局明确不予追认，按照上述规定，属于无效合同。由于诉争林下牧业用地系国家所有，并非集体所有，六道泡村委会以该合同违反民主议定程序为由主张该合同无效，于法无据，本院不予支持。本案诉争林下牧业用地系国家所有，林业局代表国家行使经营管理权，六道泡村委会对诉争林下牧业用地既无所有权，也无使用权，故六道泡村委会要求吉安公司返还诉争牧业用地652公顷的主张，于法无据，本院不予支持。吉安公司提出因合同无效导致其投入损失要求赔偿的抗辩主张，可另案主张权利。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十二条、第五十六条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、确认珲春市敬信镇六道泡村村民委员会与珲春市吉安实业集团有限公司签订的牧业用地承包合同无效；
二、驳回珲春市敬信镇六道泡村村民委员会其他诉讼请求。
案件受理费4678元，由珲春市敬信镇六道泡村村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院。
审 判 长 崔光礼
审 判 员 郑智博
人民陪审员 张莲英
二〇一七年四月五日
书 记 员 曾子航