安徽省合肥市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）皖01行终131号
上诉人（原审原告）久大（应城）盐矿有限责任公司，住所地湖北省应城市四里棚盐环路4号，统一社会信用代码914209817987940057。
法定代表人伍刚，该公司董事长。
委托代理人高士龙，该公司职工。
委托代理人何军，湖北横空律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）肥西县盐务管理局，住所地安徽省肥西县上派镇三河西路26号，统一社会信用代码12340000003009019X。
法定代表人许峰，该局局长。
出庭负责人李光辉，该局副局长。
委托代理人史东洋，安徽天瑞律师事务所律师。
委托代理人张瑞，安徽天瑞律师事务所实习律师。
原审第三人余涛，男，汉族，1986年9月10日出生，住安徽省肥西县。
上诉人久大（应城）盐矿有限责任公司（以下简称久大公司）因诉肥西县盐务管理局（以下简称肥西县盐务局）先行登记行为一案，不服安徽省肥西县人民法院（2017）皖0123行初53号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院审理后认为：《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”《中华人民共和国行政强制法》第十条第一款规定：“行政强制措施由法律规定。”该法第九条规定了行政强制措施的种类，其中并没有证据先行登记保存的相关规定。综上，证据先行登记保存是行政机关在执法过程中收集证据的一种方式，是一种取证手段，先行登记的目的是为最终作出行政处罚提供事实的证明材料，从而为行政执法机关查明案件事实，正确、合法、及时地作出行政处罚决定提供保障，只是行政行为的一个环节，而非行政行为。根据《食盐专营办法》第二条、第四条的规定，国家对食盐实行专营管理。县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作。本案中，肥西盐务局具有在本县范围内管理食盐专营工作的法定职责，其根据职权对涉案食盐进行先行登记保存，是行政处罚过程中的行为，不是最终的行为，故该先行登记行为并不具有可诉性。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定驳回久大公司的起诉。
久大公司上诉称：一、一审裁定程序违法。1.一审错误引用统一社会信用代码，程序违法。一审裁定书引用被上诉人统一社会信用代码为00300901-9，该统一社会信用代码证在庭审中未出示，未经庭审质证。同时，依据国务院国发（2015）33号《关于批转发展改革委等部门和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案的通知》以及《法人和其他组织统一社会信用代码编码规则》的规定，一审裁定书引用的代码00300901-9与统一社会信用代码的规定、规则不符，不是社会统一信用代码。2.一审庭审未审查被上诉人执法人员的执法资格，被上诉人亦未举证证明其执法人员的执法资格，程序违法。庭审结束后，被上诉人提交法庭并转邮寄给上诉人两名执法人员的执法证。经上诉人登录安徽省政府法制办网上查询，显示该执法证不是合法有效的执法证件，为此，上诉人请求一审法院向安徽省法制办函调该执法人员执法证在执法时的合法有效性，然一审法院未进行调查核实，更未将调查核实的结论通知上诉人。依据《行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，被上诉人作出的行政行为应证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。被上诉人应对作出的具体行政行为负有举证责任，在法定期限内提供作出具体行政行为的全部证据，逾期不提供的，视为被诉行政行为没有相应的证据。本案中，被上诉人未提交其具有执法主体资格及其执法人员合法有效的执法证。二、一审裁定适用法律错误。一审裁定依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，认为被上诉人实施的先行登记保存为非行政行为，驳回上诉人的起诉属适用法律错误。依据《行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，被上诉人分别于2017年3月1日和2017年5月3日先后两次对涉案食盐下达相同文号的肥西盐政登（2017）第07号先行登记保存通知书，且严重违背了《行政处罚法》第三十七条规定：先行登记保存的应在7天内作出处理，被上诉人在涉案的食盐根本不会发生灭失或以后难以取得的情形下，于2017年5月3日将涉案食盐强行拖走移至其行政机关至今已逾九个月未作出任何处理，被上诉人的行为明显不是为收集证据，其以先行登记保存为名实施行政扣押之实。对于行政机关违法先行登记保存，以及以名为先行登记保存实为查封扣押的行政违法行为，最高人民法院均作为案例公告。三、一审裁定认定事实不清，被上诉人的先行登记保存严重违法。被上诉人已对涉案食盐进行清点登记，没有将涉案食盐强行拖走至被上诉人处的必要性，被上诉人利用先行登记保存实施了对涉案食盐的控制。综上，一审裁定认定事实不清，程序违法，适用法律错误，请求二审法院依法公平、公正审理，支持上诉人的请求。
肥西县盐务局答辩称：一、被上诉人具有辖区内盐业行政执法主体资格，有权对辖区内违反盐业管理法律法规的行为进行调查处理。根据《盐业管理条例》第四条、《食盐专营办法》第四条、《盐业体制改革方案》的规定，县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作，由盐业主管机构依法负责食盐管理与监督。被上诉人事业单位法人证书业务范围明确规定负责本行政区域内盐政管理工作。因此，本案中被上诉人有权对辖区内的食盐进行管理与监督，有辖区内盐业行政执法主体资格，有权对辖区内违反盐业管理法律法规的行为进行调查处理。被上诉人在一审提交答辩状时就向法院提交了组织机构代码证证明主体资格，一审庭审核实当事人主体身份时，法院当庭进行了核实，上诉人对被上诉人主体资格予以认可。
二、被上诉人作出的先行登记保存行政行为属行政事实行为、行政程序行为，不具有可诉性。1.先行登记保存行为属于《中华人民共和国行政处罚法》一般程序中的调查、收集证据阶段发生的行为，该行为本质是调查取证行为，其目的是保持证据的证明作用，为最终做出行政处罚提供事实证明材料。故该行为是行政处罚过程中的行政程序行为，不属于人民法院受案范围。先行登记保存行为仅是一个行政事实行为，不具有产生、变更、消灭行政法律关系的后果，不属于行政诉讼的可诉范围。先行登记保存行为属于行政过程行为，未成熟行为，行政处罚才是最终行政行为。2.本案被诉行政行为系行政处罚程序中执法主体在调查收集证据时对证据的先行登记保存行为，即便认定先行登记保存证据属于行政强制措施，盐业执法程序目前尚未终了，被上诉人的先行登记保存行为系不成熟的中间行为，而非最终处理结果，该行为在现阶段不具有可诉性。一审法院驳回上诉人的起诉完全正确。被上诉人在保存证据后依法向肥西本浩商贸有限公司（余涛）出具《先行登记保存证据通知书》、《行政处罚事先告知书》以及《行政处罚听证通知书》，在2017年7月14日进行听证，并进行后续调查，因为上诉人起诉，等本案审理结果才暂未处罚。被上诉人不存在通过保存证据恶意拖延情形。三、上诉人主体不适格，应当依法驳回起诉。根据被上诉人提供的各零售终端经营者询问笔录、陈述书、销售单等证据，涉案的“桂花”牌加碘精制盐均由肥西本浩商贸有限公司（以下简称本浩商贸）的业务员配送至各销售终端，且在买卖过程中本浩商贸提供了“肥西珍鲜调味”开具的收据和销售清单。久大公司虽然在起诉时提供了6张湖北增值税普通发票，但根据对各零售终端的调查反馈，终端经营者并未收到任何久大公司发票，发票商户名称和数额均与实际不符。故被上诉人认为，久大公司后补提供的发票不能反映真实交易情况，不能作为认定久大公司就是批发主体的事实。违法从事食盐批发业务的主体和涉案食盐所有权人均为本浩商贸，本浩商贸为独立公司法人，与上诉人无关。四、本浩商贸涉嫌盐业违法行为事实清楚、确凿。1.根据被上诉人提供的各零售终端经营者询问笔录、陈述书等证据，涉案的“桂花”牌加碘精制盐均由本浩商贸的业务员配送至各销售终端，且向零售终端提供了“肥西珍鲜调味”开具的收据和销售清单。根据本浩商贸法定代表人余涛的陈述，肥西珍鲜调味是本浩商贸销售清单上的名称。根据现有证据，本浩商贸不具有食用盐批发资质。另根据国家企业信用信息查询结果，本浩商贸为独立法人。2.在被上诉人对本浩商贸进行调查后，本浩商贸无法提供能够证明涉案盐品所有权不是本浩商贸的相关证据（如本浩商贸财务记账凭证）。3.余涛提供的其与久大公司的《劳动合同》、《仓库租赁协议》、《任命书》等证据属于以合法形式掩盖非法目的。其提供的个人养老保险缴纳明细经被上诉人调查后发现，核发日期为2017年4月，且只缴纳了4-6月份共计三个月的费用，为个人缴纳非单位缴纳。无久大公司支付给余涛的工资发放证明及久大公司为余涛缴纳失业、工伤、医疗等社会保险的证据，故余涛不具有久大公司员工身份。五、被上诉人作出的先行登记保存行为符合法律规定。被上诉人对涉案盐品进行先行登记保存的法律依据为《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款、国务院《食盐专营办法》第十条、第二十一条、工业和信息化部办公厅、国家发展改革委办公厅《关于加强过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》工信厅联消费[2016]211号文件第一条，被上诉人作出的先行登记保存行为适用法律正确，依法应予支持。法律并未规定先行登记保存必须原地保存，不得转移场地。六、被上诉人作出的先行登记保存行为程序合法。1.根据被上诉人提供的执法现场照片2张、现场检查（勘验）笔录、对行政相对人余涛的询问笔录2份、对销售终端经营者的询问笔录9份等证据，能够证明被上诉人在作出先行登记保存行为前进行了认真仔细的现场调查取证。由于涉案盐品保存在行政相对人管理的仓库，存在灭失或以后难以取得的风险，先行登记保存行为经过被上诉人负责人批准，且向行政相对人依法送达。根据《行政处罚法》第三十七条第二款的规定：行政机关在作出先行登记保存后，应当在七日内及时作出处理决定。被上诉人作出案涉《盐业行政违法先行登记保存证据通知书》的日期是2017年5月3日，同日，被上诉人的负责人在《盐业违法案件立案呈批表》上签字确认同意立案，作出了立案处理决定，并在法定期限内送达相关决定。2.根据《食盐专营办法》第二十一条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条、第三十七条规定，被上诉人对本浩商贸作出行政处罚决定前，指派工作人员李光辉、陶善海、刘文进行了现场调查取证和走访调查，听取了本浩商贸法定代表人余涛的陈述、申辩，由于涉案“桂花牌”加碘精制盐保存在本浩商贸所管理的仓库，存在灭失或以后难以取得的风险，被上诉人对案涉盐品进行了先行登记保存，并向余涛依法送达了《先行登记保存证据通知书》。综上，本案属于驳回起诉二审程序，而一审法院未对本案先行登记保存证据行为认定事实、适用法律和程序是否合法进行认定，二审法院也无需对上述问题进行审查。原审法院依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
余涛答辩称：同意上诉人的意见。
本院认为，根据国务院《食盐专营办法》第四条第一款以及《安徽省盐业管理实施办法》第三条第二款规定，被上诉人肥西县盐务局作为肥西县盐业行政主管部门，具有对辖区内食盐专营工作进行管理的职权。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”本案中，被上诉人的执法人员在执法检查过程中，认为存在证据可能灭失或者以后难以取得的情况，在履行了经行政机关负责人批准程序后，作出了案涉《先行登记保存证据通知书》，该先行登记保存行为是行政机关在收集证据过程中的调查取证措施，并不是独立的、完整的、终局性的行政处理行为，不具有可诉性，一审法院作出驳回起诉裁定并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 施光远
审 判 员 潘 攀
代理审判员 都 宏
二〇一八年五月二十八日
书 记 员 程 文
附：相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。