广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第590号
上诉人（原审原告）：乐昌市梅花镇梅花村民委员会下湾村民小组。
诉讼代表人：李九山，村民小组长。
委托代理人：李俊生，湖南省宜章县岩泉法律服务所工作人员。
被上诉人（原审被告）：韶关市人民政府。住所地：广东省韶关市浈江区风度北路***号。
法定代表人：骆蔚峰，代市长。
委托代理人：李嘉，韶关市法制局工作人员。
委托代理人：龙剑波，�关市浈江区公职律师事务所公职律师。
上诉人乐昌市梅花镇梅花村民委员会下湾村民小组（下称下湾村小组）因诉韶关市人民政府行政复议纠纷一案，不服韶关市中级人民法院（2015）韶中法行初字第32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：本案原告乐昌市梅花镇梅花村民委员会下湾村小组与乐昌市梅花镇梅花村民委员会桥头村小组争议的“西瓜岭”、“上下牛路下”山岭，于2007年10月9日经过乐昌市人民政府处理并作出了乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》，决定书经查明：“对该块山林，双方于1977年就已发生过争议，经当时的梅花公社党委和梅花人民法庭组织争议双方签定了一份《双方协议书》并附有明确的界线示意图，根据该协议书商定以东南向西北走�的界线为界，东南至岭脚、西北片（现实际方位应为东北片）的山权林权归被申请人桥头村小组所有，现双方实际争议的其实就是界线问题，申请人下湾村小组对被申请人桥头村小组提供的该份协议书及附图的真实性无异议。经现场核对，申请人乐林权字NO：0006151号《山权林权所有证》所记载的“上下牛路下”山岭四至并未包括争议范围，不在现争议范围内；其乐林证字（2005）第4400453889号《林权证》NO:5宗林地“西瓜岭”四至包括了1977年协议书业已划给了现被申请人桥头村小组所有的南西片山岭；被申请人桥头村小组乐林权字NO：0003251号《山权林权所有证》所记载的“毛坳里”山岭四至与1977年协议书四至一致，包括了现争议范围；其乐林证字（2005）第4400463506号《林权证》NO:6宗林地“西瓜岭”四至包括了1977年协议书业已划给了现申请人下湾村小组所有的北西片�现实际方位应为东北片）山岭；对争议范围的林木，申请人认为部分为自然林，部分为政府组织机关单位，包括学生所种的人工林，被申请人认为大部分为自然林，少部分为本村所种的人工林，但对该主张，未能提供有效的种植凭证。决定认为：对争议山岭，双方已于1977年协商划定了明确的界线，《双方协议书》及附图是合法有效的，双方都应遵重历史，申请人下湾村小组《山权林权所有证》所记载的“上下牛路下”山岭四至没有包括现争议的南西片山岭，其对该南西片山岭的山权林权主张没有充分的依据和理由。被申请人桥头村小组《山权林权所有证》记载的“毛坳里”山岭四至与1977年协议书及附图的界线四至一致，包括了现争议的南西片山岭，其对该南西片山岭的山权林权主张证据充分，予以支持。申请人下湾村小组乐林证字（2005）第4400453889号《林权证》�记载的NO：5宗地“西瓜岭”林地和被申请人乐林证字（2005）第4400463506号《林权证》所记载的NO：6宗“西瓜岭”林地四至都互相包括了1977年协议及附图业已划给对方的林地，与历史事实不符，且与各自的《山权林权所有证》记载的四至不符，应依法予以变更登记。根据《中华人民共和国森林法》第十七条、原国家林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条、第六条、第十条规定，决定：一、以广东省测绘局1988年出版的1：1万地形图G-49-107-（25）幅所标示的497.8M高程的岭顶沿埂直下岭脚为界，该界西南方向范围的山权林权归被申请人桥头村民小组所有，具体四至是东至岭脚、南至路、西至山顶倒水、北至497.8M高程的岭顶沿埂直下岭脚为界。二、申请人乐林证字（2005）第4400453889号《林权证》NO:5宗林地及被申请人乐林证字（2005）第4400463506号《林权证》NO:6宗林地“西瓜岭”的界线以本《决定》所裁定的界线为准，待本《决定》生效后，双方应依法向林权证的发证机关申请变更登记。对本处理决定如有不服，可在自收到处理决定之日起60日内，依法向韶关市人民政府申请行政复议。各方当事人未申请复议，也未向法院提起诉讼，该案已发生了法律效力。
原告认为其持有1962年的《四固定证》属于新证据，于2014年3月向乐昌市人民政府提出申诉，要求对2007年10月9日作出的乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》进行复查。2015年1月23日，乐昌市人民政府作出《关于对下湾村民小组《申诉书》申诉请求的回复》，内容有：“下湾村民小组：你村提交的《申诉书》本府已收悉，就《申诉书》中所反映的问题本府已进行自查和核实!现就具体情况回复如下：一、案件基本情况：你下湾村民小组与桥头村民小组山岭权属纠�一案，1977年双方因界线不清产生争议，在乐昌梅花人民公社革命委员会和乐昌梅花人民法庭的主持及双方两村民小组代表的参加下，于1977年l0月17日签订了《双方协议书》。该《双方协议书》已重新明确双方争议山岭的分界线。2007年你村民小组再次向本府提出调处申请，本府于2007年1O月9日以乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》予以处理。二、关于两村民小组持有该争议山林的权属凭证的情况。经查，你下湾村民小组就争议山岭持有1962年《四固定证》，但1977年双方因界线不清产生争议，在乐昌梅花人民公社革命委员会和乐昌梅花人民法庭的主持及双方两村民小组代表的参加下，1977年1O月17日签订了《双方协议书》。该《双方协议书》就争议山岭已重新明确分界线，协议商定以东南向西北走向的界线为界，东南至岭脚、西北至岭顶倒水、南西片的山权林权归现桥头村民小组所有，北西片(现实际方位应为东北片)的山权林权归下湾村民小组所有。你下湾村民小组所持1981年乐林权字NO.0006151号《山权林权所有证》证载“上下牛路下”山岭四至未包括现争议范围；相反桥头村民小组持1981年乐林权字NO.0003215号《山权林权所有证》证载“毛坳里”山岭四至已包括现争议范围，亦与《双方协议书》所确定归桥头村民小组所有的四至界线一致。从证据的延续性来看，从双方签订《双方协议书》至1981年各村中领《山权林权所有证》均是连贯的。三、本府处理意见：1977年你村民小组与桥头村民小组因界线不清产生争议，在原××县梅花人民公社革命委员会和乐昌梅花人民法庭的主持下，签订了《双方协议书》，双方村民小组村民代表及主持单位均已在协议书上签字或盖章，《双方协议书》无论从形式还是内容上均符合协议的构成�件。因此，《双方协议书》是合法有效的，你村民小组主张该《双方协议书》无效无充分的事实和法律依据。1981年你村民小组申领颁发《山权林权所有证》时也是以《双方协议书》确定的分界线来确定该争议山岭四至的，是符合1981年广东省委、省人民政府《关于稳定山权林权落实林业生产责任制的决定》。这次落实山权林权，应当以四固定时确定的山权林权和四固定以后签订的有关合约、协议为基础……”的规定。你村民小组虽持有该争议山岭的1962年《四固定证》，但你村民小组应以在此之后即1977年10月17日签订的《双方协议书》及1981年《山权林权所有证》作为你村主张该争议山岭的权属凭证，因此，你村民小组1962年《四固定证》并不算该争议山岭的新证据。本府乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》也是以双方签订的《双方协议书》及1981年《山�林权所有证》作为该争议山岭确权的依据。你村民小组和桥头村民小组在收到该《处理决定书》后，均未在法律规定的有效期限内向上级人民政府申请行政复议，也未在法律规定的有效期限内向人民法院提起行政诉讼，你村民小组超过法定期限多年后，直至2014年3月才向本府提出申诉，对该《处理决定书》表示不服，根据相关法律规定，该《处理决定书》业已生效。综上所述，本府认为本府于2007年10月9日作出的乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》合法且已发生法律效力，双方应按该《处理决定书》确定的权属范围经营各自的山岭。特此回复。”
原告不服于2015年3月16日向韶关市人民政府申请复议，2015年3月17日，韶关市人民政府作出韶府行复[2015]26号《不予受理行政复议申请决定书》，内容有：“乐昌市人民政府在2007年10月9日所作出的乐府�字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》合法且已发生法律效力，其对该具体行政行为进行自查自纠后，对申请人所提出的申诉申请作出的回复，没有对当事人的权利义务产生新的影响，没有形成新的行政法律关系。因此，申请人对该回复所提出的行政复议申请，不属于行政复议的受理范畴。现根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。如不服本复议决定，可在收到行政复议决定书之日起15日内，以韶关市人民政府为被告，依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。”下湾村小组不服于2015年4月20日向原审法院提起诉讼，请求：1、撤销韶关市人民政府作出的韶府行[2015]26号《不予受理行政复议申请决定书》。2、责令韶关市人民政府对乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定》进行复议。
原审法院认为，2015年3月17日，韶�市人民政府作出的韶府行复[2015]26号《不予受理行政复议申请决定书》合法。
一、根据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请复议：（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；”第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道其具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”2007年10月9日，乐昌市人民政府对原告乐昌市梅花镇梅花村民委员会下湾村民小组与乐昌市梅花镇梅花村民委员会桥头村民小组争议的“西瓜岭”又称“上下牛路下”山岭权属作出了乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决�书》，原告认为侵害了其合法权益，但未依法定程序向韶关市人民政府申请复议，也未向法院提起行政诉讼，该处理决定已发生了法律效力。原告认为其找到了1962年的《四固定证》属于新证据，于2014年3月向乐昌市人民政府提出申诉，要求对2007年10月9日作出的乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》进行纠正。2015年1月23日，乐昌市人民政府作出《关于对下湾村民小组《申诉书》申诉请求的回复》，回复主要认为：“原告村小组1962年的《四固定证》不属于新证据，2007年10月9日作出的乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》合法且已发生法律效力，双方应按该《处理决定书》确定的权属范围经营各自的山岭。”上述回复没有改变乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》所决定的山林权属归属，不属于重新作出的具体行政行为。
二、根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据：（三）20世纪60年代初，人民政府将劳力、土地、耕畜、农具固定给生产小队使用时（即“四固定”时期），人民政府确定的山林权属和经营范围的材料、文件。……”的规定，林权证是处理林权争议的依据，在未持有林权证或者林权证确定权属有错误的情况下，《四固定证》才是处理林权争议的证据。从乐昌市人民政府2007年10月9日作出的乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》的内容来看，是以争议双方持有的《林权证》和1977年《双方协议书》作为确权依据，因此，原告以其提供1962年的《四固定证》要求乐昌市人民政府重新作出处理决定及向韶关市人民政府提出行政复议申请的理由不成立，予以驳回。
综上所述，韶关市人民政府作出的韶府行复[2015]26号《不予受理行政复议申请决定书》合法正确，原告请求撤销韶关市人民政府作出的韶府行复[2015]26号《不予受理行政复议申请决定书》；责令韶关市人民政府对乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定》进行复议，理由不充分，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告的诉讼请求。
下湾村小组不服向本院提起上诉称：我村小组持有的1962年《四固定证》属于新证据，足以证明乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》是错误的，我村小组向乐昌市人民政府提出申诉要求对乐府决字[2007]05号处理决定进行纠正，被上诉人韶关市人民政府对我村小组要求撤销乐昌市人民政府作�的《关于对下湾村民小组<申诉书>申诉请求的回复》的复议申请作出韶府行复[2015]26号《不予受理行政复议申请决定书》，原审法院驳回我村小组要求撤销[2015]26号不予受理决定的诉讼请求完全是偏袒被上诉人，是违背事实和有错误必纠的司法原则。涉案林地至今未变更登记所有权，故乐府决字[2007]05号处理决定未发生法律效力，属于无效行为。我村小组所持的《四固定证》才是处理林权争议的合法有效证据。综上，请求二审法院撤销原审判决及韶府行复[2015]26号不予受理决定，判令被上诉人韶关市人民政府对乐府决字[2007]05号处理决定进行复议。
被上诉人韶关市人民政府答辩称：乐昌市人民政府2015年1月23日作出的《关于对下湾村民小组(申诉书)申诉请求的回复》对上诉人乐安村民小组的权利义务未产生新的影响，上诉人对该回复所提出的行政复议申请，不属于行政复议的受理范畴。乐昌市人民政府2007年10月9日作出的乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》已发生法律效力，亦不能进行行政复议审查。原审判决认定事实清楚，判决正确，依法应当予以维持。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；……“第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申�；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”乐昌市人民政府对上诉人下湾村小组与案外人桥头村小组争议的“西瓜岭”又称“上下牛路下”的林木林地权属纠纷于2007年10月9日作出乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》，双方当事人未在法律规定的期限内申请复议，该处理决定已发生法律效力。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人;……”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。”第二十八条规定：“行政复议申请�合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”本案上诉人下湾村小组以其持有1962年《四固定证》为由于2014年3月向乐昌市人民政府提出申诉，要求对乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》进行复查。乐昌市人民政府经核查后作出《关于对下湾村民小组<申诉书>申诉请求的回复》（以下简称《回复》，认为：“本府于2007年10月9日作出的乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》合法且已发生法律效力，双方应按该《处理决定书》确定的权属范围经营各自的山岭。”即上述《回复》是原确权机关根据当事人的申诉对已发生法律效力的行政行为经自查后确认原处理决定合法并答复申诉人的行为，对当事人的权利义务没有产生新的不利影响，对�事人不具有强制力，依法不属于行政复议的受理范围。上诉人对《回复》不服申请行政复议，韶关市人民政府经审查后作出本案被诉的韶府行复[2015]26号《不予受理行政复议申请决定书》，决定对上诉人的行政复议申请不予受理并无不当，原审判决驳回上诉人下湾村小组的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人下湾村小组上诉主张乐府决字[2007]05处理决定、被诉复议决定和原审判决错误，上诉请求撤销原审判决和被诉复议决定，责令韶关市人民政府受理复议申请，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人下湾村小组负担。
本判决为终审判决。
�判长林俊盛
审 判 员 杨雪清
代理审判员 李穗珍
二〇一五年十二月七日
书 记 员 刘桂宜