内蒙古自治区兴安盟中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）内22民终242号
上诉人（一审原告）陈国宝，男，1954年4月13日出生，汉族，农民，现住内蒙古自治区突泉县。
委托代理人赫宝成，突泉县突泉镇法律服务所法律工作者。
委托代理人吴艳，兴安盟“148”指挥中心法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审被告）突泉县水泉镇兴胜村民委员会，住所地内蒙古自治区突泉县。
法定代表人高广双，主任。
委托代理人金艳，内蒙古天厚律师事务所律师。
上诉人陈国宝因与被上诉人突泉县水泉镇兴胜村民委员会（以下简称兴胜村委会）农业承包合同纠纷一案，不服内蒙古自治区突泉县人民法院（2015）突民初字第21号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月9日受理后，依法组成由审判员陈玲担任审判长，审判员李英革、杨丽君参加的合议庭，并于2016年4月6日公开开庭进行了审理。上诉人陈国宝及其委托代理人赫宝成、吴艳，被上诉人兴胜村委会的法定代表人高广双及其委托代理人金艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，陈国宝系兴胜村村民，1994年9月10日，陈国宝与兴胜村委会签订养鱼承包合同，约定陈国宝承包位于兴胜村王家屯东的泡子，期限20年，至2014年届满；承包费为10000元，给付方式为分5年交齐，每年交承包费总额的四分之一。合同签订后，陈国宝经营该泡子用于养鱼。1999年，兴胜村委会以陈国宝未按合同约定的履行方式给付承包费为由，诉至该院。该院作出（1999）突民初字第3078号民事判决，判决“终止兴胜村委会与陈国宝之间的鱼塘承包合同，鱼塘由兴胜村委会另行处分”。陈国宝上诉。2000年兴安盟中级人民法院作出了（2000）兴民终字第292号民事判决：“一、撤销突泉县人民法院（1999）突民初字第3078号民事判决；二、驳回被上诉人兴胜村委会要求终止承包鱼塘合同的诉讼请求，上诉人兴胜村委会与被上诉人陈国宝继续履行承包鱼塘合同，……。”2008年左右，陈国宝承包的鱼塘干涸，陈国宝开垦成耕地，向外发包耕种。2009年4月4日，时任兴胜村村主任李文军，以兴胜村委会名义在1994年双方签订的承包鱼塘合同承包期内与陈国宝签订王家屯东泡子承包合同书，内容，甲方兴胜村委会；乙方陈国宝；经陈国宝申请，村委会本着谁治理谁受益的原则，（把）原陈国宝承包并治理的王家屯东泡子继续由乙方陈国宝（优先）承包。具体约定条件如下：1、承包期限为四十年，即从2009年4月4日至2049年4月4日止；2、承包费用每年伍佰元，40年总承包费贰万元；3、交款方式：自做（作）合同之日先交贰仟元，余款壹万捌仟元，在2029年前分期交齐；4、按前合同约定有水养鱼无水种地。……。李文军签名并加盖兴胜村委会公章，陈国宝签名。合同签订后，陈国宝交付承包费20000元。合同签订时，兴胜村委会未经村集体民主议定程序进行决议，后兴胜村村民得知陈国宝、兴胜村委会在1994年鱼塘承包合同未到承包期限的情况下，又于2009年4月4日签订了延包东泡子合同，先后到兴胜村委会、突泉县人民政府上访。2014年10月，兴胜村委会向突泉县农村土地承包经营纠纷仲裁委员会提出仲裁申请，要求确认兴胜村委会与陈国宝于2009年4月4日签订的东泡子承包合同无效，该仲裁委员会于2014年11月30日作出突农仲案（2014）第017号仲裁裁决书，裁决：1、申请人兴胜村委会与被申请人陈国宝在2009年签订的东泡子承包合同无效。2、申请人兴胜村委会收回无效合同后，应于10内退回被申请人陈国宝承包费20000元。3、本案涉及的500亩耕地由申请人兴胜村委会统一按程序公开发包。该仲裁裁决书送达后，陈国宝对该仲裁裁决不服，于2014年12月25日诉至该院，要求确认双方于2009年签订的东泡子承包合同有效。诉讼中，陈国宝于2015年4月20日向该院提出申请对位于兴胜村王家屯东泡子争议土地改良的投入进行评估。兴安盟中级人民法院司法技术鉴定中心委托乌兰浩特市华夏宏润资产评估事务所进行评估。2015年11月25日该事务所做出了华宏鉴字（2015）第167号资产评估报告书，结论：委估资产所表现的市场价值为人民币3145793元（1、渗水沟22847元；2、大坝20584元；3、圈沟8079元；4、配电线路12361元；5、填沟89983元；6、填泡2762115元；7、开垦土地29571元；8、捡石头150000元；9、打井50253元）。
另查明，1993年6月19日突泉县人民政府为陈国宝颁发了兴胜村王家屯东泡子的水面养殖使用证，该证记载：水面面积500亩，水源为天然，有效期为1989年7月1日至1994年7月1日。该院到突泉县国土资源部门核实，1989年国土资源部门详查时，兴胜村王家屯东北500米处为坑塘水面（泡子），2010年，第二次土地利用现状调查时，兴胜村王家屯东泡子已变更为耕地。庭审中，陈国宝、兴胜村委会就涉案土地现状面积为407.88亩予以认可。
一审法院认为，1994年9月10日陈国宝与兴胜村委会签订养鱼合同，双方已实际履行，且有兴安盟中级人民法院（2000）兴民终字第292号民事判决书在卷佐证，该合同合法有效。2009年4月4日，兴胜村委会在1994年9月10日签订的承包鱼塘合同的承包期限内，亦未经过民主议定程序决议将集体所有涉及大多数村民利益的位于兴胜村王家屯东小泡子的土地重新发包给陈国宝的行为，违反了相关法律规定的土地承包应遵循的公开、公平、公正的原则，故双方于2009年4月4日签订的兴胜村王家屯东小泡子土地承包合同无效。该承包合同无效后，陈国宝与兴胜村委会于1994年9月10日签订养鱼合同履行期限至2014年年末届满，陈国宝依该无效合同占有的土地应交还兴胜村委会。兴胜村委会依该无效合同取得承包费20000元应返还给陈国宝。2015年，陈国宝占有使用该争议土地应向兴胜村委会支付费用，具体数额由双方协商，协商不成可另案处理。陈国宝为提高争议土地生产能力的合理投入，兴胜村委会应予补偿。庭审中，陈国宝提供为提高争议土地生产能力投入的资产评估报告，经双方质证，兴胜村委会对该报告中记载修建渗水沟、大坝、圈沟、开垦土地的事实予以认可，但认为评估确认的数额过高。因上述几项是经评估机构到实地测量，并根据客观事实及科学方法作出的价值认定，因此，对该评估报告中修建渗水沟、大坝、圈沟、开垦土地所评估价值，该院予以采信。对评估报告中记载的搭设配电线路、填泡子、填沟、捡石头、打井的事实，兴胜村委会提出异议且对评估价值不予认可。因这几项是评估机构根据陈国宝自己申报数据进行的评估，不具有客观真实性，故对该评估报告中搭设配电线路、填泡子、填沟、捡石头、打井所评估价值，该院不予采信。考虑陈国宝在经营天然泡子期间泡子变为耕地，其必然要对干涸泡子内土地进行平整，该土地平整的费用酌定为50000元为宜。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五条、第七条，《中华人民共和国村民委员会组织法（1998年修订）》第十九条第（五）项、第（八）项，《中华人民共和国合同法》第五十八之规定，判决：一、原告陈国宝与被告突泉县水泉镇兴胜村民委员会于2009年4月4日签订的王家屯东泡子承包合同无效；二、原告陈国宝因与被告突泉县水泉镇兴胜村民委员会于2009年4月4日签订的王家屯东泡子承包合同无效占有的土地返还被告突泉县水泉镇兴胜村民委员会。被告突泉县水泉镇兴胜村民委员会返还原告陈国宝承包费20000元；三、被告突泉县水泉镇兴胜村民委员会补偿原告陈国宝在争议土地上投入131081元（渗水沟22847元＋大坝20584元＋圈沟8079元＋开垦土地29571元＋土地平整的费用50000元）；四、资产评估费63800元，由被告突泉县水泉镇兴胜村民委员会承担4000元，原告陈国宝承担59800元。
上述二、三、四项在本判决生效后十日内履行完毕。案件受理费50元，由原告陈国宝负担。
上诉人陈国宝向本院上诉称，一、一审法院在证据认定上存在错误。1、一审中陈国宝向法庭提交了2009年4月4日兴胜村委会与陈国宝签订的合同书，兴胜村委会出具的收款收据，突泉县人民政府颁发的水面养殖使用证，乌兰浩特市华夏宏润资产评估事务所出具的华宏鉴字（2015）第167号资产评估报告书，证人夏永权、李伟出庭作证。而一审法院判决书中认定陈国宝提供评估费收据为一枚，对出庭的证人证言是否采信也未予表述，对于兴胜村委会提交的证据是否采信及采信的理由均未表述。2、一审判决认定双方签订合同违反了民主议定程序。依照农村土地承包法规定，土地承包方案的确定、土地的调整、将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人承包时，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。这些规定对外承包土地应经民主议定程序，这仅是管理性规范，并不是效力性规范，未经民主议定程序的合同并非无效。本案中陈国宝系本村村民，无需经过民主议定程序。3、村委会到突泉县土地仲裁委员会自行主张土地承包合同不符合民主议定原则时，因为作为违约方不能主张此项权利，仲裁委员会不应给予支持。4、从订立合同的过错责任上看，在本案中，没有履行民主程序的责任在于发包方，即兴胜村委会。陈国宝是承包方，其按照合同约定分两次支付了承包费，并对东泡子进行了经营管理，属于无过错方。如果主张合同无效，陈国宝在承包期间的投入和预期利益损失，必然由村委会承担，也就是要由所有村民承担，最终不利于保护村民的利益，违背了《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条立法的精神。5、2009年陈国宝所承包的泡子干涸，无法按照合同约定来养鱼，将干涸的泡子改良为耕地需要投入大量的人力、物力，投入资金较大，陈国宝找到兴胜村委会领导协商此事，双方达成一致意见，承包合同重新签订，由陈国宝进行改良土地，因为改良土地最终受益人是兴胜村全体村民，如果不重新签订承包合同，陈国宝对于改良土地的大量投入又无法有收益。故双方签订了承包合同。在2014年换届后的兴胜村委会领导又向陈国宝催缴了剩余的承包款，在签订及履行合同中陈国宝没有任何的违约行为。6、一审法院对于陈国宝的大量投入没有按照乌兰浩特市华夏宏润资产评估事务所出具的华宏鉴字（2015）第167号资产评估报告书中的评估数额予以确定，此报告鉴定程序合法，结论科学、公平、公正，但一审法院仅以兴胜村委会提出异议为由不予采信错误。7、一审法院在审理该案过程中，一切以兴胜村委会代理人意愿行事，为避免村民上访，以牺牲陈国宝的合法利益枉法裁判，这一做法也与党中央的让人民群众信法不信访的精神相违背。一审法院属认定事实不清，证据不足，且程序违法。二、一审法院在适用法律上存在不准确、不完整。一审法院在认定证据错误的基础上适用《农村土地承包法》第五条、第七条，《村民委员会组织法（1998年修订）》第十九条第（五）项、第（八）项，《合同法》第十八条的规定不准确。综上，请求二审法院依法改判，以维护其的合法权益。二审庭审中，明确其上诉请求，一、其与兴胜村委会2009年签订的合同合法有效，应继续履行；二、如判决合同无效，应按照评估报告结论予以赔偿。
被上诉人兴胜村委会答辩称，一、2009年村委会与陈国宝签订的合同无效。1、该合同违反法律规定及民主议定程序；2、合同未到期就续签，也未公开，剥夺其他村民的优先承包权；3、承包期限四十年存在串通，承包费每亩1元，远低于市场价，损害集体利益；4、陈国宝2009年要求续签合同时，主张合同丢失，存在欺诈行为。二、合同期内陈国宝对承包的土地进行改良是为了耕种，且泡子干涸后，陈国宝一直对外发包，已受益。没有填泡子的事实，水面是自然干，因此，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。
二审经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，且双方当事人均无异议，本院予以确认。
另查明，2009年4月4日陈国宝以其承包的东泡子合同到期，原合同丢失为由，找到时任兴胜村委会主任李文军，要求重新签订承包合同，李文军未经核实，也未经村委会集体研究，由其个人决定，与陈国宝签订了承包合同。
上述事实有一审法院调查李文军笔录在卷佐证。
本院经审理认为，本案双方当事人争议的焦点为：一、2009年4月4日陈国宝与兴胜村委会签订王家屯东泡子承包合同效力：二、陈国宝补偿数额的确认。
一、关于2009年4月4日陈国宝与兴胜村委会签订王家屯东泡子承包合同效力问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十五条规定“以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定”。根据该条款的规定，以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标的办法确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定，但必须公开，因为承包费属于本集体经济组织的集体资产，承包费资金的使用应当由集体经济组织决定，而不能由个人决定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条规定“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：（六）村民的承包经营方案”。本案中，陈国宝与兴胜村委会1994年9月4日签订的养鱼承包合同，期限至2014年9月届满，该合同届满后，依照上述法律的规定，兴胜村委会应制定承包方案，提交村民会议讨论决定后，方可办理。而陈国宝作为原承包人，在同等条件下，享有优先承包权。但兴胜村委会在1994年承包合同未到期的情况下，提前五年于2009年4月4日与陈国宝再次签订承包合同时，并未提请村民会议讨论决定，也未经村委会集体研究决定，其承包费的确定，承包期限也未向全体村民公开，而由时任村委会主任的李文军个人决定，且500亩土地，承包期限40年，承包费仅2万元，明显低于正常价格，损害了全体村民及村集体利益，因此，一审判决该合同无效，符合上述法律规定，应予维持。
二、关于陈国宝补偿数额的确认。兴胜村委会将集体所有的土地发包给陈国宝未依照法律规定的原则和程序进行，导致该合同无效，兴胜村委会应承担主要过错责任，故对陈国宝在承包地上的合理投入，应予补偿，但陈国宝在明知其原承包合同未到期的情况下，以合同丢失、已到期为由，隐瞒真实情况，对导致合同无效也存在过错，应自负部分损失。对陈国宝承包期间的投入，一审法院根据评估报告及兴胜村委会的认可进行了判决，兴胜村委会未提出上诉，本院予以确认。对一审法院未采信评估报告中的搭设配电线路、填泡子、填沟、捡石头、打井部分投入，经一、二审质证，兴胜村委会对陈国宝搭设配电线路和打井的事实认可，只是主张陈国宝搭设的是生活用电，其本人原来是电工，属国家低压改造，个人没有支付费用；而井是陈国宝为了卖水打的，不清楚能否使用。本院认为，兴胜村委会对陈国宝在所承包的土地上搭设配电线路和打井事实并不否认，且该配电线路和井仍具有使用价值，而兴胜村委会对其抗辩，并没有提供任何反驳证据，故陈国宝该两项投入，应视为合理投入，兴胜村委会作为受益人，应根据评估报告的结论，给予陈国宝予以补偿，一审未采信不妥，本院予以纠正。对陈国宝填泡子、填沟、捡石头投入问题，本院认为，2009年泡子干涸后，陈国宝为了种植农作物和作为耕地对外发包的需要，对泡子进行治理及支付一定费用的事实客观存在，由于评估机构在评估时，仅根据陈国宝自己申报的数据及指界进行的评估，一审法院未予采信并无不当。而陈国宝自2009开始在土地上种植农作物或对外发包，已获得收益，且一审法院已对陈国宝平整土地的费用酌情确认50000元，判决由兴胜村委会予以补偿，故陈国宝请求兴胜村委会按照评估报告的结论给予填泡子、填沟、捡石头的投入，证据不充分，本院不予支持。
综上，一审判决除认定兴胜村委会补偿陈国宝投入款数额部分不当，应予变更外，其他认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下：
一、维持内蒙古自治区突泉县人民法院（2015）突民初字第21号民事判决第一、二、四项即：“一、原告陈国宝与被告突泉县水泉镇兴胜村民委员会于2009年4月4日签订的王家屯东泡子承包合同无效；二、原告陈国宝因与被告突泉县水泉镇兴胜村民委员会于2009年4月4日签订的王家屯东泡子承包合同无效占有的土地返还被告突泉县水泉镇兴胜村民委员会。被告突泉县水泉镇兴胜村民委员会返还原告陈国宝承包费20000元；四、资产评估费63800元，由被告突泉县水泉镇兴胜村民委员会承担4000元，原告陈国宝承担59800元。”
二、变更内蒙古自治区突泉县人民法院（2015）突民初字第21号民事判决第三项“被告突泉县水泉镇兴胜村民委员会补偿原告陈国宝在争议土地上投入131081元（渗水沟22847元＋大坝20584元＋圈沟8079元＋开垦土地29571元＋土地平整的费用50000元）”为：“被上诉人突泉县水泉镇兴胜村民委员会补偿上诉人陈国宝在争议土地上投入款193695元（渗水沟22847元＋大坝20584元＋圈沟8079元＋开垦土地29571元＋土地平整的费用50000元＋配电线路12361元＋打井50253元）”；
三、驳回上诉人陈国宝的其他上诉请求。
上述判决事项在本判决生效后十日内履行完毕。
如果兴胜村委会未按本判决指定期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一、二审案件受理费100元，由突泉县水泉镇兴胜村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈 玲
审判员 李英革
审判员 杨丽君
二〇一六年四月十二日
书记员 倪作鹏