辽宁省锦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）辽07行终49号
上诉人（原审原告）李贵文，男，1951年6月7日出生，满族，农民，住辽宁省义县。
委托代理人田伟，辽宁融基律师事务所律师。
委托代理人王琰，辽宁融基律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）义县九道岭镇人民政府，住所地义县。
法定代表人王大志，系镇长。
委托代理人艾亮，该镇办公室主任。
委托代理人蔡晓春，辽宁燕郡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）义县人民政府，住所地义县。
法定代表人苏贵宏，系县长。
委托代理人张晓红，系义县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人李智光，辽宁玉衡律师事务所律师。
原审第三人义县九道岭镇朱家沟村民委员会，住所地义县。
法定代表人于青泉，系村委会主任。
原审第三人侯力国，男，1973年8月14日出生，汉族，农民，住辽宁省义县。
上诉人李贵文与被上诉人义县九道岭镇人民政府、义县人民政府，原审第三人义县九道岭镇朱家沟村民委员会、侯力国土地行政裁决一案，不服辽宁省义县人民法院（2017）辽0727行初14号判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李贵文及其委托代理人田伟、王琰，被上诉人义县九道岭镇人民政府的委托代理人艾亮、蔡晓春，被上诉人义县人民政府的委托代理人张晓红、李智光到庭参加诉讼。原审第三人义县九道岭镇朱家沟村民委员会及原审第三人侯力国经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2004年2月20日，朱家沟村委会出具现金收入单据，载明兹收到李贵文承包开荒地款捌佰捌拾柒元整，2004年1月1日至2023年12月31日止；2004年4月1日，朱家沟村委会出具现金收入单据，载明今收到李贵文包开荒地款肆佰元整，2004年1月1日至2023年12月31日止；2005年12月18日，朱家沟村委会财务出具现金收入单据，载明兹收到李贵文承包林地（陈家坟、高粱坟）19亩款壹万元整，2015年1月1日至2028年12月30日。2014年7月16日，义县人民法院对李贵文诉侯力国排除妨害纠纷一案作出（2014）义民九初字第00833号民事判决，驳回李贵文的诉讼请求。李贵文上诉后，锦州市中级人民法院作出（2014）锦民二终字第00693号民事裁定，认为在争议土地未经确权之前，不符合人民法院受理民事诉讼的条件，撤销原判，驳回李贵文的起诉。2014年11月18日，九道岭信访办作出《关于敞亮屯李贵文与邻居土地纠纷上访的答复意见》，答复意见是：一、李贵文持有承包收款单据，但单据没有标明地块及具体面积，建议找村委会进一步核实地块面积；二、尊重历史现实，对该地块按2013年以前管理方式管理；三、依据司法所及村委会的调解意见，以2013年种植的茬为标准，为李贵文种植面积，另外，预留四米作业道以便耕种经营；四、上访人对此意见不能认同，可向上一级确权单位再次申请确权（县仲裁委员会）。2015年3月13日，九道岭镇政府作出《义县信访事项处理意见书》，对李贵文反映开荒地权属确认问题作出处理意见，意见是：一、李贵文持有承包收款单据，但单据没有标明地块及具体面积，建议找村委会进一步核实地块面积；二、尊重历史现实，对该地块按2013年以前管理方式管理；三、依据司法所及村委会的调解意见，以2013年种植的茬为标准，为李贵文种植面积，另外，预留四米作业道以便耕种经营；四、上访人对此意见不能认同，可向上一级确权单位再次申请确权（县仲裁委员会）。2015年12月18日，李贵文向九道岭镇政府提出书面申请，请求确认李贵文承包位于侯力国住宅东侧1亩荒地使用权归李贵文所有并明确四至。2015年12月20日，九道岭镇农经站作出《关于朱家沟村李贵文承包四荒地情况说明》，载明朱家沟村李贵文承包的地块是四荒地，所有权为朱家沟村民委员会集体所有，承包给李贵文耕种，因此该地不属于在册耕地，村委会和李贵文没有充足的证据说清地界的准确地址，最后经镇村两级协调以大井北为界线，东邻高占文开荒地，西边留出四米宽道路，以便李贵文耕种秋收方便，特此说明。2015年12月21日，九道岭司法所出具证明材料，证明李贵文与侯立国之间因地界不清产生纠纷，经调解，以大井为界，东邻高占文家开荒地，西边留出四米宽道路，以便车辆进出。2015年12月22日，朱家沟村委会出具证明材料，证明李贵文与其他农户因地界不清产生纠纷，经多次协调，以大井北为界线，东邻高占文家开荒地，西边留出四米宽道路为出入方便，但两家准确地界所属问题一直未达成协议。2016年7月4日，义县人民法院对原告李贵文诉被告九道岭镇政府不履行确权法定职责一案作出（2016）辽0727行初7号行政判决书，判决九道岭镇政府于本判决生效后六十日内对原告李贵文确认土地使用权的申请依法作出处理决定，并将结果书面告知原告李贵文。2016年7月19日，九道岭镇政府对侯福全、苗长青、纪树仁、王学志进行询问调查：侯福全表示不清楚李贵文哪年开荒地，不清楚侯力国什么时间开始在李贵文开荒地前堆放柴垛；苗长青表示不清楚编号为013929的现金收入单据，当时纪树仁是文书，2004年当时收农业税，村上对开荒地、沟沿、沟边对外承包，谁出钱就包给谁；纪树仁表示编号013929的现金收入单据是书记苗长青告诉他收李贵文开荒地款400元，没有合同，只有收据，不知道是李贵文哪块开荒地交的费；王学志表示李贵文开荒地是废弃的老宅基地。2016年7月26日，九道岭镇政府作出处理决定，结果为申请人对争议地块不具有使用权。李贵文认为九道岭镇政府作出的处理决定事实不清、适用法律错误，于2016年9月19日向本院提起行政诉讼，请求撤销处理决定，判令被告依法确认原告与侯力国相邻地块享有土地使用权并明确四至。2017年2月21日，义县人民法院作出（2016）辽0727行初25号行政判决，驳回李贵文的诉讼请求。宣判后，李贵文上诉至锦州市中级人民法院，在二审期间，李贵文申请撤回上诉及撤回起诉。2017年5月17日，锦州市中级人民法院作出（2017）辽07行终99号行政裁定，准予李贵文撤回上诉，准许李贵文撤回起诉，（2016）辽0727行初25号行政判决视为撤销。2017年5月22日，李贵文向县政府申请行政复议，请求撤销处理决定，确认其与侯力国相邻地块享有土地使用权。县政府于2017年5月23日受理了李贵文的申请，并于2017年5月25日向九道岭镇政府作出义政行复通（2017）1号《提出答复通知书》，要求九道岭镇政府10日内提出书面答辩并提交作出行政行为的证据、依据及其他有关材料。九道岭镇政府于2017年5月31日提交答辩状及相关证据材料。2017年7月19日，县政府作出复议决定，维持九道岭镇政府作出的决定，并于2017年7月20日、21日向李贵文和九道岭镇政府送达。2017年8月8日，李贵文向本院提起行政诉讼，请求撤销九道岭镇政府作出的处理决定、被告县政府作出的复议决定。
原审法院认为，本案有以下几个争议焦点：一、原告起诉是否为重复起诉或者撤回起诉后无正当理由再行起诉；二、原告起诉是否超过法定期限；三、原告是否具备诉讼主体资格；四、被告九道岭镇政府作出的处理决定是否合法；五、被告县政府作出复议决定的程序是否合法。
针对争议焦点一：行政诉讼法及其司法解释对于重复起诉没有明确的定义，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的解释》第二百四十七条的规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。本案中，（2016）辽0727行初25号判决经中级人民法院裁定视为撤销，未生效；原告亦非在诉讼过程中再次起诉，故本案不符合重复起诉的条件。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案中，被告九道岭镇政府对原告的土地确权申请作出处理决定，原告应当先申请行政复议。原告在二审期间撤回上诉、撤回起诉后向县政府申请行政复议的行为符合法律规定，经复议后再行提起诉讼理由正当，不属于行政诉讼法司法解释规定的撤回起诉后无正当理由再行起诉的情形。
针对争议焦点二：从2016年7月26日被告九道岭镇政府作出处理决定到2017年7月19日县政府作出复议决定，原告的权利持续处于司法救济及行政救济的状态；因本案是复议前置案件，故原告因复议耽误的时间不应当计算在起诉期限内，原告两次起诉均未超过法定起诉期限，故对于被告九道岭镇政府认为原告起诉超期的答辩意见，本院不予支持。
针对争议焦点三：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被告九道岭镇政府作出处理决定系根据原告的申请及人民法院的生效判决，原告是处理决定的相对人，与处理决定有直接的利害关系，故原告具备本案诉讼主体资格。
针对争议焦点四：根据《中华人民共和国土地管理法》，参照《土地权属争议调查处理办法》、《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》的相关规定，乡政府有权对个人之间的土地使用权争议进行处理；政府处理土地权属争议，应当先予调解，调解不成的，应当作出决定，并制作决定书。本案中，被告九道岭镇政府根据原告提出的土地确权申请，按照人民法院生效判决的内容，对争议土地的相关事实和人员进行调查核实，并制作调查笔录；经联合司法所、农经站和村委会调解，未达成调解协议后，被告作出处理决定，以上程序符合法律及规章的规定。在事实方面，土地权属争议是指土地所有权或者使用权的归属争议，争议双方对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当向负责调查处理的乡政府提供有关证据材料。关于证明土地权属的依据，可以参照《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第八条和第九条；同时，《中华人民共和国农村土地承包法》规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。本案中，争议地块不是在册耕地，应当通过法律规定的方式取得承包经营权。原告仅提交了发包人村委会出具的现金收入单据，未提交其他能证明争议地块承包经营权的承包合同或文件，该单据虽然表明了收款事由、收款金额及期限，但未标明收据所对应的土地位置及四至，该证据仅能证明原告向村委会缴纳了承包费，不能证明原告对争议土地享有承包经营权。被告九道岭镇政府基于以上事实作出原告不具有土地使用权的处理决定事实清楚、证据充分。在适用法律方面，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条和《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条的规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权；县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。因此，被告九道岭镇政府没有确认土地所有权和承包经营权的职权。被告九道岭镇政府有权对土地使用权争议作出处理，该处理权包括制止纠纷、防止发生冲突、维护争议地点现状、通知当事人陈述原因、理由、现场调查取证、出具处理决定等内涵，但不包括确认土地所有权和使用权。故被告九道岭镇政府根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第四条；《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款、第二十条第一项、第五项、第二十一条、第三十三条；《中华人民共和国土地管理法》第十六条第三款的规定，作出原告不具有土地使用权的处理决定适用法律法规正确。
针对争议焦点五：根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，被告县政府是被告九道岭镇政府的上级机关，有权作出复议决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，经复议的案件，复议机关维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案中，县政府作出维持九道岭镇政府的复议决定，故县政府与九道岭镇政府是本案的共同被告。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条、第三十一条的规定，行政复议机关依法受理行政复议申请后，应当在受理之日起七日内，将行政复议申请书副本发送被申请人；被申请人应当自收到申请书副本之日起十日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关负责人同意或者集体讨论通过后，作出行政复议决定。行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章；行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。本案中，被告县政府作为行政复议机关依法受理原告的复议申请，并在法定期限内要求被告九道岭镇政府提出书面答复及提交相关材料；经书面审查，被告县政府在法定期限内作出复议决定，并依法送达。被告县政府作出的复议决定程序合法。综上所述，被告九道岭镇政府作出的处理决定事实清楚、证据充分，适用法律法规正确，程序合法；被告县政府作出的复议决定符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告李贵文的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告李贵文负担。
宣判后，上诉人李贵文不服，向本院提出上诉称，一、原审法院认定事实不清。本案上诉人与村委会形成了事实上的土地承包关系。上诉人向发包人村委会缴纳了承包费，并从2004年至今一直在争议的土地上进行耕种。土地承包经营权人要求政府对自己的土地进行确权是其基本权利。二、本案适用法律错误。本案中《土地权属争议调查处理办法》属于部门规章，效力层级较低。该部门规章与上位法《土地管理法》相冲突应当适用上位法，原审法院依据《土地权属争议调查处理办法》认定被上诉人义县九道岭镇人民政府不具有确认土地所有权和承包经营权的职能属于适用法律错误。请求判令撤销辽宁省义县人民法院(2017)辽0727行初14号判决，依法改判；判令撤销【2016】1号决定；判令撤销义政行复字【2017】第1号行政复议决定书；被上诉人承担一审、二审全部诉讼费用。
被上诉人义县九道岭镇人民政府辩称，一审判决适用法律正确，请求法院驳回上诉、维持原判。
被上诉人义县人民政府辩称，行政复议决定适用法律正确、程序合法，一审判决适用法律正确，请求法院驳回上诉、维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、参照《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第五条之规定，农民(含在农村的非农业户口居民)之间的土地使用权争议，由争议土地所在地的乡镇人民政府处理。本案中，上诉人李贵文就承包土地范围与原审第三人侯力国的土地使用权属纠纷并非土地承包经营权纠纷，故应由争议土地所在地的九道岭镇人民政府处理。参照《土地权属争议调查处理办法》第二条之规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。原审法院认为被上诉人九道岭镇政府没有确认土地所有权和使用权的职权适用法律错误，本院予以纠正。
参照《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款的规定，个人之间、发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。《土地权属争议调查处理办法》第十八条规定，在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。本案中，上诉人李贵文持有承包收款单据，其对争议土地的使用权具有利害关系，关于四至范围不清问题属于义县九道岭镇朱家沟村民委员会土地登记制度不完善造成。被上诉人义县九道岭镇人民政府根据当事人的确权申请，对争议的土地有必要通知当事人及有关人员到现场实地调查，向相关人员了解争议土地形成的历史，由义县九道岭镇朱家沟村民委员会进行指界，形成调查笔录作为认定事实的依据。被上诉人义县九道岭镇人民政府在没有充分证据的情形下得出上诉人没有土地使用权的结论明显不当，依法应予撤销。被上诉人义县人民政府作出的复议决定由于维持上述处理决定，一并予以撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销辽宁省义县人民法院（2017）辽0727行初14号行政判决；
二、撤销义县人民政府作出的义政行复字（2017）第1号《行政复议决定书》；
三、撤销义县九道岭镇人民政府作出九政（2016）1号《关于对朱家沟村李贵文土地权属争议问题的处理决定》；
四、责令义县九道岭镇人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出处理决定。
一审、二审案件受理费各50元，由被上诉人义县九道岭镇人民政府负担。
审判长 张小凡
审判员 李 俐
审判员 王锦鹏
二〇一八年四月十一日
书记员 张 睿