福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）厦行终字第86号
上诉人（原审原告）陈景达，男，汉族，1983年5月10日出生，户籍地厦门市集美区。
委托代理人刘洋、肖媛，北京大成（厦门）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）厦门市集美区城市管理行政执法局，福建省厦门市集美区杏林街道建南路6号之。
法定代表人吴伯荣，局长。
委托代理人张靖、黄捷，福建天翼律师事务所律师。
上诉人陈景达因被上诉人厦门市集美区城市管理行政执法局（下称集美行政执法局）土地行政处罚一案，不服厦门市集美区人民法院（2014）集行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
原审判决查明：1、2013年10月9日，集美行政执法局所属的集美执法中队向厦门市集美第一国土资源管�所发出《确认函》（编号：3003047），说明陈联目（木）在集美集岑路200号进行建设，占地面积107平方米，现状为地基，用途为住宅，坐落四至见附图，要求对该建设用地的合法性予以确认。2、2013年10月11日，厦门市集美第一国土资源管理所作出《用地情况确认书》（集美第一国土所确认2013字第1011012号），确认陈联目（木）在集岑路200号建房，用地面积107平方米，坐落四至见附图，经实地勘察和调档查阅，该占地建设的房屋占地面积107平方米，土地性质为杂地，现状为地基，没有合法批准用地手续。3、2013年11月7日，集美行政执法局向陈联目（木）发出《责令停止违法建设通知书》，陈景达在该通知书的送达回证上签收。4、2014年1月20日，集美行政执法局对陈景达占地建设情况进行现场勘验，并拍摄了相关现场照片。5、2014年1月20日，集美行政执法局向陈景达调查询问并制作询问笔录，陈景达确认其无合法用地手续，于2013年9月在集美街道集岑路200号之一建设房屋，占地面积约107平方米，建筑面积约394.64平方米，现状三层封顶，框架结构。陈景达还确认其知悉集美行政执法局执法人员分别于2013年9月29日、10月8日、10月中旬三次到现场制止施工及于2013年11月7日向其祖父陈联木发出《责令停止违法建设通知书》责令停工之事。陈景达另确认集美行政执法局询问时所建房屋已三层封顶，投资了近40万元人民币（下同）。6、2014年3月31日，集美行政执法局对陈景达作出厦集城执土拆告字（2014）2号《告知书》，告知陈景达拟对其非法占地建房行为作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其收到告知书之日起五日内有权进行陈述、申辩和要求听证，并于2014年4月4日直接送达给陈景达，但陈景达在上述期限内未向集美行政执法局陈述�申辩和要求听证。7、2014年4月11日，集美行政执法局作出《拆除决定书》（厦集城执土拆字（2014）2号），责令陈景达自收到拆除决定书后，退还非法占用土地106.6平方米，限十五日内自行拆除在非法占用土地上新建的房屋，并于2014年4月14日直接送达给陈景达。8、陈景达不服集美行政执法局作出的前述拆除决定，向厦门市集美区人民政府申请行政复议，复议机关于2014年5月20日作出集政行复（2014）02号《行政复议决定书》，维持集美行政执法局作出的前述拆除决定。9、陈联木与陈世强系父子关系，陈世强与陈景达系父子关系。陈景达已于2012年2月21日因夫妻投靠，将其户籍由集美区塘美路81号移入集美区后溪镇东宅村双湖一里23号102室。
争议焦点：1、陈景达在诉争地块上建设房屋是否有侵占土地问题。2、集美行政执法局作出拆除决定的合法性问题。
原审法院认为�根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第五十三条、第六十二条之规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须办理用地审批手续，即应由相对人先提出用地申请，经有关部门审查或审核后，报有审批权的人民政府批准后方可使用土地进行建设。因此，陈景达在讼争地块进行房屋建设，亦应遵守土地管理法的相关规定，否则，其用地建房行为就无法律依据，亦无法得到法律的保护。集美行政执法局在执法过程中有权向诉争地块的基层土地管理部门厦门市集美第一国土资源管理所调查了解诉争地块的建设用地的合法性等相关情况，基层土地管理部门亦有义务协助调查，并根据其所掌握的相关情况如实说明处于其辖区范围内的诉争地块的用地审批情况。对于在该诉争地块上进行房屋建设，陈景达及其家人确实均无合法的批准用地手续。对此，陈景达在庭审过程中亦已确认。因此，可以认定陈景达在诉争地块的用地建房行为无合法的批准用地手续。陈景达主张诉争地块系其祖遗用地，但无法提供其祖辈合法占有诉争地块的有效证据，且法律上的土地相关属性亦无“祖遗用地”之说，即“祖遗用地”的合法性亦应按照国家有关土地管理的相关规定取得合法的用地审批手续后方可获得法律上的认可，故陈景达以“祖遗用地”为由主张其可以合法使用诉争地块，无法律依据。陈景达提出其在诉争地块建设房屋符合土地管理法“一户一宅”的相关规定之主张，因其已于2012年2月21日，即在本案建设房屋之前就将其户籍由集美区塘美路81号移入集美区后溪镇东宅村双湖一里23号102室，故其要求在户籍地之外的涉案地点集美街道集岑路200号之一适用“一户一宅”的相关规定，无事实和法律依据�因此，陈景达在无合法用地批准手续的情况下，在诉争地块建设房屋，可以认定其行为已构成侵占土地。
集美行政执法局作出的拆除决定适用法律正确，程序亦无不当。首先，陈景达在无合法用地批准手续的情况下，在诉争地块建设房屋，可以认定其行为已构成侵占土地。鉴于陈景达的户籍地在集美区后溪镇东宅村，集美行政执法局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款和《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（三）项之规定，作出拆除决定，适用法律并无不当。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”本案中，集美行政执法局在作出拆除决定之前，已向陈景达发出《告知书》，告知陈景达拟对其非法占地建房行为作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其收到告知书之日起五日内有权进行陈述、申辩和要求听证，该《告知书》已于2014年4月4日直接送达给陈景达，但陈景达未在指定期限内向集美行政执法局陈述、申辩和要求听证，集美行政执法局据此于2014年4月11日作出《拆除决定书》，未违反行政处罚法规定的告知义务，亦未妨碍陈景达方陈述和申辩权利的正常行使。关于陈景达提出的本案初期的执法对象系陈联木，集美行政执法局未向其发出责令停止违法建设通知，就要求陈景达限期拆除房屋，不符合执法程序的意见，因行政执法过程中对于违建当事人的认定需要一个调查、确认和甄别过程，故初期责令停止违法建设的执法对象与后面的行政处罚决定的处罚对象不一致亦属正常现象。本案中，鉴于陈景达在集美行政执法局对其制作的询问笔录中已确认其知悉集美行政执法局执法人员分别于2013年9月29日、10月8日、10月中旬到现场制止施工及于2013年11月7日向其祖父陈联木发出《责令停止违法建设通知书》责令停工之事，且其确认集美行政执法局询问时所建房屋已三层封顶之事实，故集美行政执法局未向陈景达发出《责令停止违法建设通知书》，在执法程序的严谨性方面虽有所欠缺，但未实际侵害陈景达的合法权益，不应认定为违反法定程序。再次，关于现场勘验方面，鉴于陈景达已在集美行政执法局提交的现场勘验笔录上签字确认，且其亦未提供证据证明该签名为事后补签，故陈景达提出的集美行政执法局现场勘验程序违法之主张，不予采信。
综上，陈景达在集美集岑路200号之一建设房屋，无合法批准用地手续，亦无有效证据证明其祖辈取得诉争地块的合法批准用地手续，故其行�已违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款之规定，可以认定为侵占土地。鉴于陈景达的户籍地在集美区后溪镇东宅村，集美行政执法局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款和《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（三）项之规定，作出厦集城执土拆字（2014）2号《拆除决定书》，责令陈景达自收到拆除决定书后，退还非法占用土地106.6平方米，限十五日内自行拆除在非法占用土地上新建的房屋，适用法律并无不当。陈景达提出的集美行政执法局作出的拆除决定违反法定程序，应予撤销之主张，亦无事实和法律依据，不能成立。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回陈景达的诉讼请求。案件受理费人民币50元由陈景达负担。
宣判后，陈景达不服一审判决，向本院提起上诉。
上诉人陈景达上诉请求撤销一审判决，并依法改判支持上诉人全部诉求。理由：一、被上诉人认定上诉人非法侵占土地属严重的事实认定不清，且其在执法程序中存在严重违法行为。1、上诉人在世代宗亲占有、管理、使用的历史习惯性宅基地用地的围墙范围内翻建房屋并不属于非法侵占土地，被上诉人认定上诉人非法侵占土地属于严重的事实认定错误。诉争地块属集体土地，早于二十世纪三十年代即由上诉人祖辈占有、管理并搭盖房屋，厦门市测绘与基础地理信息中心测绘于1981年12月所作的平板仪测图已明确标识旧宅的地基和围墙范围，并非杂地，集体经济组织亦未要求收回，上诉人在历史习惯性用于住宅的宅基地用地围墙范围内翻建房屋并不属于非法占地；一审法院以上诉人户口迁出为由认为不能适用“一户一宅”的规定是错误的。上诉人户口是否已迁出应由被上诉人在执法过程中予以调查了解，而不是由一审法院在审理过程中为论证被上诉人执法行为的合法性进行调查，上诉人的户口虽然已迁出，但作为世居集美的社员，其集体组织成员资格并未丧失，其在世代宗亲占有、管理、使用的历史习惯性用于住宅的宅基地用地围墙范围内翻建房屋与未经批准随意非法占用空地建房的现象有本质的区别，并不能认定为非法侵占土地。2、被上诉人在执法程序上严重违法。被上诉人未按程序先向上诉人送达责令停止违法建设通知。执法之初，被上诉人的执法对象一直是陈联木，而上诉人与陈联木系两个独立的完全民事行为能力人，被上诉人对陈联木的执法行为显然不能溯及于上诉人；被上诉人对现场进行勘验时未通知当事人到场，亦未要求当事人当场对勘验笔录进行阅核确认。除2014年1月20日现场勘验外，被上诉人于2013年10月8日亦曾到现场进行勘验，当时被上诉人的执法对象为陈联木，被上诉人并未通知陈联木或上诉人到场并对勘验笔录阅核、确认，而是在2013年11月7日才要求上诉人到执法人员办公室进行补签，明显违反法定程序；厦门市集美第一国土资源管理所仅为行政机关的派出办事机构，其没有职权出具《用地情况确认书》，该《用地情况确认书》不符合证据的形式要件。二、被上诉人适用法律错误。上诉人未违反土地使用用途，未超过原有使用面积，未侵占集体经济组织的空地，未超占他人合法使用的土地，与《土地管理法》规定未经批准非法占用土地有本质的区别。被上诉人在送达《责令停止违法建设通知书》时告知违反《厦门市城乡规划条例》之规定，但是却依据《中华人民共和国土地管理法》规定对上诉人进行处罚，在法律适用方面极为混乱，是错误的。
被上诉人集美行政执法局辩称：一、上诉人无合法用地手续，被上诉人作出决定事实清楚，程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第五十三之规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须办理用地审批手续。答辩人在执法过程中有权向诉争地块的基层土地管理部门
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厦门市集美第一国土资源管理所调查了解诉争地块用地审批情况。上诉人主张诉争地块系其“祖遗用地”，但无法提供其祖辈合法占有诉争地块的有效证据，且应按照国家有关土地管理的相关规定取得合法的用地审批手续后方可获得法律上的认可，故上诉人主张其可以合法使用诉争地块，无法律依据；本案执法初始的执法对象为陈联木，但答辩人在查明违法行为人系上诉人后，向其发出了告知书，告知了拟作出行政处罚决定的事实、理�及依据，亦告知其依法享有陈述申辩和听证的权利，执法程序合法。二、答辩人适用法律正确，应予支持。上诉人在没有任何合法用地手续的情况下，占地建设房屋，其行为就是侵占土地。答辩人根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，作出的拆除决定适用法律正确。
二审审理查明，被上诉人、上诉人向一审法院提交的证据材料均随案移送本院。双方当事人对一审判决查明本案的基本事实均无异议，本院对双方当事人无异议的事实予以认可。
本院认为，根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权的规定》第五条规定：城市管理行政执法部门有权行使下列职权，其中第（三）项规定：土地管理方面法律、法规、规章规定的对在非法占用的土地上新建建筑物、构筑物、设施的行政处罚权；第六条规定：区城市管理行政执法部门依据本规定管辖本行政区域内的城市管理违法案件。本案被上诉人对其辖区内的土地违法行为，具有法定的管理职权。
根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定：农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。本案上诉人占用土地建设之建筑物，并没有办理用地审批手续，该行为属于未经审批私自占用土地，系违法行为，被上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，认定上诉人未经批准非法占用土地建住宅，定性准确，所作出的责令上诉人退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律准确。上诉人上诉主张其所占用的土地系世代宗亲的习惯用地，不属于非法侵占土地的理由，没有法律依据。
被上诉人在发现可能涉嫌非法占地的情况下，经过了责令停止建设、调查询问、现场勘验、告知违法事实、依据等程序，并经土地行政管理部门对涉及地块的土地性质、土地现状、用地办理手续等的确认，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，作出拆除决定，执法程序并无不当。上诉人主张被上诉人程序严重违法，没有事实依据，该理由不能成立。
综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人陈景达负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 （林琼弘）
审 判 员 （纪荣典）
代理审判员 （宋希凡）
二〇一四年十一月二十四日
书记 员（ 江雪 玉）
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第六�一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；