河南省三门峡市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫12行终58号
上诉人（原审原告）张国庆，男，1953年5月17日生，汉族，退休职工。
委托代理人李亚玲，、。代理权限为特别授权，即代为承认、变更、放弃诉讼请求，代为起诉、上诉，代为和解，代为签署法律文书。
委托代理人皮德智，河北沧狮律师事务所律师。代理权限为特别授权，即代为承认、变更、放弃诉讼请求，代为起诉、上诉，代为和解，代为签署法律文书。
被上诉人（原审被告）灵宝市住房和城乡建设局。住所地：灵宝市。
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法定代表人刘仙妮，该局局长。
委托代理人冯宗民，该局法律顾问。代理权限为特别授权，即代为应诉、出庭、举证、质证，承认或否认诉讼请求，辩论。
委托代理人王少峰，该局法律顾问。代理权限为一般代理。
上诉人张国庆因与灵宝市住房和城乡建设局（以下简称灵宝住建局）行政补偿一案，不服渑池县人民法院（2015）渑行初字第60号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张国庆及委托代理人李亚玲、皮德智，被上诉人灵宝住建局的委托代理人冯宗民、王少峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2007年2月28日，经灵宝市委、市政府研究决定成立灵宝市城市改造指挥部，由建设局、国土局、公安局、管委会等部门组成。2008年2月17日灵宝市长乔长青在市十二届人大二次会议上做政府工作报告其中涉及环城南路拓宽改造工程，并经人民代表大会决议通过。2008年5月18日，灵宝市城市改造指挥部城改（2008）5号文件印发环城南路改造工程富士路铁路涵洞及引线工程建设拆迁改造实施方案，该方案的第三项主要任务中规定环城南路改造区域进行改造、拆迁、征地、腾空建设用地，统筹安排进行沿街绿化、公共停车站点等市政设施建设、居民安置楼建设和商品楼开发、建设。明确灵宝住建局的工作职责为规划、勘测、项目建设管理工作，涧东区管理委员会负责落实所辖区域征地、拆迁动员、搬迁及补偿安置工作。2008年6月26日，灵宝住建局、涧东区管委会向张国庆送达拆迁通知，同日灵宝住建局与张国庆签订《城市房屋拆迁补偿安置协议》，约定灵宝市环城南路改造工程、富士路铁路涵洞及引线工程建设，需拆迁张国庆房屋（包括房屋及附属物），双方根据有关政策、法律、规定经协商达成拆迁补偿安置协议。2008年9月30日，张国庆与灵宝住建局签订《拆迁补偿安置（产权调换）协议》，约定灵宝住建局按照项目建设产权调换选房换房办法确定对张国庆换安置住宅房139.77平方米，张国庆支付灵宝住建局房地产结算差价款52，497.48元。2012年10月12日签订《拆迁补偿安置（产权调换）协议》，双方最终确定对张国庆产权调换分配安置住宅套型房1套、建筑面积127.13平方米，面积12.64平方米贮藏间1间，拆迁补偿安置综合结算差价款为29，656.76元。同日，张国庆出具欠条一张，内容为：“环城南路安置房移交拆迁补偿安置结算清单我已看过，并签字确认，我现交纳安置房差价款9，656.76元，交款人欠灵宝住房和城乡建设局20，000元（贰万元正）。由于家庭经济困难，以及拆迁时土地面积较大，而建筑面积少于拆迁面积的客观实际，目前没有办法交纳全部房款，等经济条件改善后，在以后10年里交清房款。”张国庆于2012年12月份实际占有使用安置房至今。现张国庆以灵宝住建局通过欺诈、恐吓方式迫使张国庆签订协议，灵宝住建局无权作为拆迁人与张国庆签订合同，以及灵宝住建局在未取得房屋拆迁许可证的前提下，非法实施拆迁为由，诉至渑池县人民法院，要求：1、确认2008年6月26日签订的《城市房屋拆迁补偿安置协议》及2008年9月30日签订的《拆迁补偿安置（产权调换）协议》无效；2、判令灵宝住建局赔偿张国庆停业损失、搬迁费、临时安置费等损失200，000元；3、判令灵宝住建局赔偿张国庆改建地段商业门市38.03平方米。
一审法院认为：在法定的起诉期限内提起行政诉讼是起诉人必须遵循的程序规则，也是人民法院受理行政诉讼的必备条件之一。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。本案中，张国庆起诉确认与灵宝住建局签订的《城市房屋拆迁补偿安置协议》（2008年6月26日签订）、《拆迁补偿安置（产权调换）协议》（2008年9月30日签订）无效，故张国庆于2008年9月30日应当知道上述两份协议的内容，其于2015年10月22日对灵宝住建局提起行政诉讼，要求确认上述两份协议无效，已超过二年的法定起诉期限，且未提供证据证明存在可延长起诉期限的正当理由，故张国庆的起诉，依法予以驳回。张国庆以确认协议无效为前提，要求相应补偿的诉讼，一并予以驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回张国庆的起诉。张国庆预交案件受理费50元，予以退回。
宣判后，张国庆不服，上诉至本院。张国庆上诉称：1.上诉人要求确认无效的两份协议均涉及不动产，应适用20年的起诉期限。同时，上诉人2015年6月8日才知道灵宝住建局委屈的房屋拆迁许可证，起诉期限应从2015年6月8日开始计算。2.确认行政协议无效之诉属确认之诉，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十五条第二款的规定，不适用起诉期限制度。3.因为灵宝住建局不按照相关拆迁政策执行，上诉人多次寻求有权解决相关民事纠纷的国家机关、事业单位、社会团体等社会组织提出保护相应民事权利的请求，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条的规定，上诉人诉讼时效应从提出请求之日起中断。故请求二审法院撤销一审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人灵宝住建局未提交答辩状，在庭审中辩称：1.上诉人将20年的受理期限等同于起诉期限，显然混淆法律概念。另外，是否取得房屋拆迁许可证不是判断灵宝住建局作出行政行为的唯一考量标准，上诉人主张的起诉期限应从2015年6月8日起算没有事实依据。2.《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十五条第二款系实体性判决规定，而非起诉期限的程序性规定。无论行政诉讼法还是最高院关于行政诉讼法全部司法解释，均没有对确认行政合同无效的起诉期限作出例外规定，故仍应适用行政诉讼法的一般起诉期限和特殊起诉期限之规定。3.《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条之行政协议纠纷的诉讼时效和起诉期限规定，不适用本案。4.上诉人与灵宝住建局就房屋的拆迁事宜已经达成补偿安置协议，意味着上诉人以实际行动表示了对拆迁过程中的一系列具体行政行为合法性的认可。事后上诉人对拆迁行为是否获得许可提起无效确认之诉，不具备原告的诉讼主体资格。故请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。
一审裁定中所列各方当事人提交的证据材料均已随案移送本院。
二审经审理查明的事实与一审法院认定事实一致。经审查，一审法院审理程序合法。
本院认为：（一）上诉人张国庆提出本案应适用20年的起诉期限，且起诉期限应从知道灵宝住建局未取得拆迁许可证之日起算。但是20年的起诉期限只适用当事人不知道行政行为内容的情形。并且起诉期限的起诉是从当事人知道行政行为内容之日起算、而非从知道行政行为无效之日起算。（二）上诉人根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十五条第二款规定，认为确认行政协议无效之诉不适用起诉期限制度，但该条规定系实体性判决规定，而非起诉期限的程序性规定。（三）上诉人根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条的规定，认为本案应适用民事诉讼时效中断规定，但该条并未规定确认行政协议无效可适用民事诉讼时效制度。综上，上诉人的上诉理由不足，本院不予支持。一审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审判决。
审 判 长 李红英
审 判 员 刘 毅
代理审判员 沈惠玲
二〇一六年三月二十一日
书 记 员 黄 飞