海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海南二中行终字第59号
上诉人（原审原告）王启蕃，男，汉族。
委托代理人黄晓芬，海南瑞伊律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）乐东黎族自治县林业局，住所地海南省乐东黎族自治县抱由镇。
法定代表人林岩，该局局长。
委托代理人李凌，该局副局长。
委托代理人高芳亮，乐东黎族自治县人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人乐东佳豪林业开发有限公司，住所地海南省乐东黎族自治县佛罗镇昌后村陈运豪家。
法定代表人陈运豪，该公司总经理。
原审第三人乐东黎族自治县利国镇新联村民委员会，住所地海南省乐东黎族自治县利国镇新联村。
负责人周亚新，该村民委员会主任。
委托代理人周运书，该村民委员会文书。
上诉人王启蕃因其诉被上诉人乐东黎族自治县林业局（以下简称乐东县林业局）及原审第三人乐东佳豪林业开发有限公司（以下简称佳豪公司）、乐东黎族自治县利国镇新联村民委员会（以下简称新联村委会）林业行政合同一案，不服海南省乐东黎族自治县人民法院（2015）乐行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王启蕃及其委托代理人黄晓芬，被上诉人乐东县林业局的委托代理人李凌、高芳亮，原审第三人佳豪公司的法定代表人陈运豪，原审第三人新联村委会的委托代理人周运书到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2005年12月18日，新联村委会作为甲方，王启蕃作为乙方，双方签订了一份《协议书》，约定：1.甲方同意本村前的沙土坡林地承包给本村原承包联组成员王启蕃植树管理，承包期限为30年，从2005年12月16日起至2035年12月底止；2.四至范围：东自老邢园村下鸡腊田牛车路（按原始路为准），西至黄流镇铺村地界止（按乐东县行政区域图为准），南至鸡腊田北岸，北至铺肚田南岸止。协议书还就其他事项进行了约定。协议签订后，王启蕃于当年将涉案土地交由其大儿子管理，2009年、2011年期间，王启蕃的大儿子和二儿子未经林业主管部门批准，以土地入股的方式与他人在涉案土地合伙种植西瓜，导致涉案土地林木遭受严重毁坏。毁林事件发生后，2011年12月20日，为做好乐东县海防林的恢复建设工作，乐东县林业局与佳豪公司签订《2011年乐东县海防林造林施工合同书》（以下简称《海防林造林施工合同书》），将包括涉案土地在内的海防林林地的恢复造林工程交由佳豪公司承包营造。佳豪公司已按约定在涉案土地上种植木麻黄树、大叶相思树，面积为174亩，王启蕃与新联村委会签订协议的土地包含在其中，现林木长势良好。另查明，2001年10月28日，涉案土地被依法确定为国家公益林地。
原审法院认为，本案的争议焦点为：一、王启蕃起诉是否超过法定期限；二、王启蕃与新联会委会签订的《协议书》是否有效。三、乐东县林业局与佳豪公司签订的《海防林造林施工合同书》有无法律依据。关于王启蕃起诉是否超过法定期限的问题。王启蕃诉称，其2012年发现自己承包的土地全部被他人种上木麻黄树幼苗，2013年经向乐东县林业局查询，才得知是以乐东县林业局为主的造林工作组，与佳豪公司签订《海防林造林施工合同书》，委托佳豪公司在王启蕃的承包地上种上木麻黄树。被告认为，2011年10月，佳豪公司已在涉案土地上植树造林，当年12月底通过验收，海防林已种植完毕，王启蕃明知上述事实，其至今才起诉，已超过起诉期。但乐东县林业局未提供证据证明王启蕃知道乐东县林业局与新联村委会签订《海防林造林施工合同书》的事实。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中，乐东县林业局未能提供证明王启蕃起诉超过法定期限的证据，故乐东县林业局提出王启蕃起诉超过法定期限的主张不能成立。关于王启蕃与新联村委签订的《协议书》是否有效的问题。本院认为，王启蕃与新联村委会签订的《协议书》是否有效，与本案不属同一法律关系，本案不予审理，当事人可另行主张。关于乐东县林业局与佳豪公司签订的《海防林造林施工合同书》有无法律依据的问题。《森林法》第十条规定，国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。该法第十三条规定，各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。根据上述规定，乐东县林业局具有对本县森林资源的保护、利用、更新、实行管理和监督的职责。《森林法》第四十四条第一款规定，违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。该条第三款规定，拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。《森林法实施条例》第四十一条第二款规定，违反森林法和本条例规定，擅自开垦林地，致使森林、林木受到毁坏的，依照森林法第四十四条的规定予以处罚。本案中，王启蕃于2005年承包涉案土地后，于同年将涉案土地交由其大儿子管理。在2009年、2011年间，其大儿子和二儿子未经林业主管部门批准，以土地入股的方式与他人在该涉案土地合伙种植西瓜，导致涉案土地的林木遭受严重毁坏。在涉案土地林木遭受严重毁坏的情况下，为做好海防林的恢复建设工作，乐东县林业局与佳豪公司签订《海防林造林施工合同书》，由佳豪公司植树造林，有法律依据，属于其法定职责范围。王启蕃请求确认乐东县林业局与佳豪公司签订的《海防林造林施工合同书》违法的诉讼请求，依法不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回王启蕃的诉讼请求。案件受理费50元由王启蕃负担。
上诉人王启蕃上诉称：一、原审法院认定“2001年10月28日，涉案土地被依法确定为国家公益林地”既属于事实认定错误，也属于适用法律错误。原审法院并未载明凭何依据或经开庭质证的证据足以证明上述事实。被上诉人在一审期间并未向法庭提供证明涉案土地被依法确定为国家公益林的证据。首先，被上诉人一审期间提供的两份《公益林现场界定书》不具有合法性，违反了国务院《国家公益林认定办法》的规定。2001年3月9日，国务院林业部门为了推进林业分类经营，加强对国家公益林地的保护和管理，专门颁布实施的《国家公益林认定办法》（以下简称认定办法），该法规定凡是在中华人民共和国境内认定国家公益林地遵守本办法。本案中，被上诉人没有依法提交涉案土地已经由法定机关依照上述法定程序确定为国家公益林地的证据材料，被上诉人未履行的法定程序如下：涉案土地范围没有处在认定办法第四条第四项规定的平地1000米以内。被上诉人在对包括涉案土地在内的新联村一带的土地开展现场界定活动前，没有委托相关机构对涉案土地进行测量、测绘以确认涉案土地是否处在法定的距离以内；被上诉人与佳豪公司签订的涉案行政合同的国家公益林现场界定书的程序不合法。上诉人是涉案土地的合法经营者，依照上述认定办法，被上诉人在对涉案土地进行现场界定时，应通知上诉人到场但其没有通知；涉案土地被确定为国家公益林地并未经国务院批准。其次，被上诉人的代理人一审开庭审理过程中承认涉案土地没有依据《国家公益林确定办法》的规定完成确定为国家公益林地的规程，上述质问及答复已明确记载在原审法院的开庭笔录中。因此，依据行政诉讼法的举证规则，被上诉人应承担举证不利的后果。二、原审法院认为上诉人与新联村委会签订的《协议书》是否有效与本案不属于同一法律关系，属适用法律错误。行政机关因其行政行为侵犯相对人的合法权益而具有违法性。本案中，上诉人对涉案土地享有承包经营权的事实已经过人民法院生效法律文书确认。因此，被上诉人与佳豪公司签订行政合同，由佳豪公司在上诉人享有承包经营权的土地上种树的行为侵犯了上诉人的合法权益。三、被上诉人未经通知上诉人补种海防林，即与佳豪公司签订行政合同、由佳豪公司实施补种活动，属程序违法，原审法院适用《森林法》第四十四条第三款及《森林法实施条例》第四十一条第二款认定被上诉人与佳豪公司签订行政合同有法律依据属断章取义。本案中，涉案土地的经营者是上诉人，毁林者是他人，上诉人本身也是他人毁林活动的受害人。但被上诉人未经通知就将补种工程发包给佳豪公司。因此，原审法院无视被上诉人没有依照上述法规履行通知补种的义务，即认为被上诉人的行为有法律依据属于断章取义。综上所述，原审法院认定事实、适用法律均有误，故上诉人请求撤销乐东黎族自治县人民法院作出的（2015）乐行初字第6号《行政判决书》，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人乐东县林业局辩称：一、涉案土地属公益林地，一审判决认定事实清楚。早在20世纪60年代，乐东县开始建设海防林，在包括涉案土地在内的沿海宜林地上种植木麻黄等海防林树种。2001年8月29日，上诉人所在的新联村委会与原冲坡镇人民政府、乐东县林业局一起签署二份《海南省公益林现场界定书》，确定涉案土地为国家公益林地。2001年10月28日，乐东县人民政府批准上述二份《海南省公益林现场界定书》。2011年，海南省森林资源监测中心、海南省森林公安局在调查乐东县海防林被毁事件时，通过技术手段，对照《乐东县土地利用总体规划（2006—2020年）》，确定涉案土地处在公益林地的范围之内。结合涉案土地一带为海防林地及涉案土地的最高海潮线约500米等实际情况，一审判决认定涉案土地属国家公益林地，有充足、确凿的事实根据。二、上诉人与新联村委会之间存在的是土地承包关系，与本案性质不同，一审判决适用法律正确。上诉人2005年12月18日与新联村委会签订《协议书》，所约定的承包地的四至范围不清、面积与实际面积出入较大，且存在未履行民主议定程序、未报利国镇人民政府批准等违法情形。在一审的庭审程序中，作为发包方的新联村委会对该协议的合法性自始至终均持异议。上诉人与新联村委会之间的《协议书》，是平等主体之间的民事法律行为，而本案中乐东县林业局与佳豪公司之间的行政合同是基于林地行政管理所实施的行为，两者性质不同，且根据行政优先的原则，上诉人不能以《协议书》来否定行政合同的效力。涉案土地是规划中的林地，其法定用途是种植海防林，而不论其使用权人是特定还是不特定。在涉案土地上的林木被毁且行为人拒不补种的情况下，乐东县林业局以合同方式约定由佳豪公司补种，符合国家法律规定。三、乐东县林业局实施行政合同的行为合法，上诉人所述与客观事实不符。2011年，上诉人的儿子王槐夫、王槐波因毁坏涉案土地上的海防林被追究刑事责任，上诉人作为涉案土地的承包人，对此有着不可推卸的责任。王槐夫、王槐波毁坏涉案土地上的海防林用于种植西瓜，牟取暴利，上诉人是既得利益者，不是受害人。涉案土地上的海防林被毁，补种的费用依法由王槐夫、王槐波和上诉人承担，乐东县林业局保留相关的权利。从涉案土地上的海防林被毁到佳豪公司补种树木，时间长达数年之久，上诉人作为涉案土地的承包人，其是整个过程的见证人，对此是明知的。因毁林者是上诉人的儿子王槐夫、王槐波，当时已被采取刑事强制措施，无力实施补种行为，乐东县林业局不得不通过合同方式委托佳豪公司实施。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，依法不能成立。为维护林地管理秩序，维护合法的行政合同行为，请二审法院查明事实，依法驳回上诉人的请求，维持一审判决。
原审第三人佳豪公司述称，其与被上诉人的答辩意见一致。
原审第三人新联村委会述称，其支持被上诉人的答辩意见。
原审证据材料已随案移送本院，并在二审庭审中进行了质证，本院对证据材料的认证意见与原审认证意见基本一致。
原审判决查明的事实与本院查明的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是：一、涉案土地是否已被确定为国家公益林地；二、乐东县林业局与佳豪公司签订的《海防林造林施工合同书》是否合法、有效。
关于涉案土地是否已被确定为国家公益林地。2011年，海南省森林资源监测中心、海南省森林公安局在调查乐东县海防林被毁事件时，其通过技术手段并对照《乐东县土地利用总体规划（2006—2020年）》，确定涉案土地处在国家公益林地的范围之内，且乐东县林业局提供的证据也足以证实涉案土地已被确定为国家公益林地。上诉人上诉称涉案土地不属于国家公益林地及国家机关未依法定程序确定涉案土地为国家公益林地，但涉案土地属于国家公益林地已是客观存在的事实，上诉人未提供确凿、充分的证据证实其诉讼主张，故本院对该项上诉主张不予支持。
关于乐东县林业局与佳豪公司签订的《海防林造林施工合同书》是否合法、有效的问题。王启蕃于2005年将涉案土地交由其大儿子王槐夫管理后，上诉人的儿子王槐夫、王槐波于2011年因毁坏涉案土地上的海防林均被追究刑事责任。乐东县林业局因涉案土地的海防林被毁坏严重，急需做好海防林的恢复建设工作，且乐东县林业局未找到合适的人选实施补种行为，故乐东县林业局依照《森林法》、《森林法实施条例》的相关规定通过签订行政合同的方式委托第三人佳豪公司实施海防林造林过程的行为并无不当。《海防林造林施工合同书》是乐东县林业局与佳豪公司的真实意思表示，该合同书的内容、形式均符合法律规定，并未违反国家、集体及他人的合法权益，故依法应认定《海防林造林施工合同书》合法、有效。
综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王启蕃负担。
本判决为终审判决。
审判长 曹荣刚
审判员 张德雄
审判员 李雪刚
二〇一五年十月十四日
书记员 李 治
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。