陕西省西安市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）西中行终字第00239号
上诉人（原审原告）陈淑白。
被上诉人（原审被告）西安市灞桥区人民政府，住所地：西安市灞桥区纺织城一路809号。
法定代表人贠笑冬，该区区长。
委托代理人张凯洲，西安市灞桥区席王街道办事处干部。
委托代理人张保玉，陕西丰采律师事务所律师。
上诉人陈淑白因补偿安置纠纷一案，不服西安市临潼区人民法院（2014）临潼行初字第00004号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人陈淑白、被上诉人西安市灞桥区人民政府委托代理人张凯洲、张保玉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认为，房屋补偿安置，无论是对补偿安置标准异议，还是对不依照补偿安置标准予以补偿安置的行为存在异议，其核心问题都是农民对行政机关在征地补偿安置方面的行政行为的合法性、公正性产生质疑，最终解决争议的方式还是要在政府、土地使用人和农民之间的利益方面能够实现平衡。土地补偿安置、补偿标准争议涉及负载的土地、地上附着物等各类财产价值的确定问题，人民法院通过合法性审查，很难对补偿安置标准合理性问题作出判断，不能代替行政机关直接作出安置标准合理性问题的判断，不能代替行政机关直接作出安置补偿决定。故根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、听取被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征用补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”及国土资源部制定的《征收土地公告办法》第十五条第一款的规定，陈淑白对西安市灞桥区人民政府颁发的《西安市灞桥区东三环路建设征地拆迁安置实施方案》的补偿安置标准不服，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，应当先向上一级人民政府申请裁决。依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥拖杆问题的解释》第四十四条第一款第十一项及第六十三条第一款第二项之规定，裁定如下：驳回原告陈淑白的起诉。案件受理费50元，退还陈淑白。
陈淑白不服原审裁定，向本院提起上诉称，一、一审法院行政裁定书认定事实有误，遗漏上诉人诉讼请求，应予撤销。1、行政合法性原则要求任何行政职权的行使都应依据法律遵守法律，不得与法律相抵触。不仅要遵守实体法规范，而且要遵守程序法规范。本案中上诉人起诉的是确认灞政发（2004）20号文件违法并撤销，重新做出合法的安置补偿方案。然而一审法院裁定全文仅针对补偿标准进行论理，最后得出以补偿标准起诉的法定要件不全，驳回上诉人起诉，上诉人认为一审法院有偷换概念之嫌。首先、灞政发（2004）20号文件是否合法与其涉及的补偿标准是否合理是两个层面的问题。依据行政合法性原则，任何行政职权必须在法律的框架内行使。结合本案，被上诉人依据已经明令废止的法律、法规制定政府文件并实施，显然已经超出法律规定的界限之外，所谓有法可依即要求在法律的界限内行使权力，超出法律的界限即是违法。一旦构成违法，其权力的本源已经不存在，在此基础上妄谈是否合理，岂不是本末倒置其次、补偿标准的争议属于行政合理性原则的内容。众所周知，合理性的原则的前提条件之一，即合法性原则。本案中，一审法院只对补偿标准是否合理进行论理，其论理的大前提必然是该行政行为合法，否则，大前提不复存在，那么得出的结论必然是千差万别，荒谬绝伦。然而，本案双方争议的焦点就在于灞政发（2004）20号文件是否合法，但是一审法院刻意回避该争议，仅针对补偿标准进行推理且未对其立论的依据作出解释，上诉人对此持有异议。2、一审裁定遗漏上诉人诉讼请求，应予撤销。上诉人诉讼请求明确要求的是确认灞政发（2004）20号文违法并撤销，同时要求被上诉人重新做出合法的安置补偿方案。然而一审裁定仅涉及补偿标准，并未对该文件是否违法进行审理。依据﹤最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释﹥第七十一条的规定原审判决遗漏了诉讼请求的，应当撤销原审判决。二、被上诉人依据灞政发（2004）20号文件强行拆除上诉人房屋的具体行政行为违法，应予撤销。1、灞政发（2004）20号文件是依据已经明令废止的法律、法规而制定，违反《陕西省国家行政机关公文处理办法实施细则》的相关规定，系行政违法应予撤销。（1）灞政发（2004）20号文件于2004年3月9日制定，其依据的《西安市城市建设拆迁安置办法》经2003年8月1日陕西省第十届人民代表大会常务委员会第五次会议批准的《关于修改﹤西安市城市建设拆迁安置办法﹥的决定》已经被修正，且修正后的法规名称为《西安市城市房屋拆迁管理办法》，于2003年10月15日起施行。然而被上诉人仍依据当时已经失效的《西安市城市建设拆迁安置办法》，显然适用法律、法规错误。（2）《西安市城市房屋拆迁管理实施细则》第57条规定：“本细则自2004年6月10日起施行。1994年8月25日西安市人民政府制定公布的《西安市城市建设拆迁安置实施细则》同时废止。此前，已颁发房屋拆迁许可证的拆迁项目，按照原批准的拆迁实施方案执行。”也就是说2004年6月10日以后颁发房屋拆迁许可证的项目应适用《西安市城市房屋拆迁管理实施细则》，而东三环路项目颁发的拆迁许可证的落款日期为2005年10月，因此被上诉人制定政府文件时应适用《西安市城市房屋拆迁管理实施细则》而非《西安市城市建设拆迁安置实施细则》，上诉人依据已经明令废止的法律、法规制定拆迁安置方案违反《行政诉讼法》第五十四条第二款的规定，应予撤销。2、被上诉人依据灞政发（2004）20号文件强行拆除上诉人房屋的具体行政行为程序违法，应予撤销。（1）灞政发（2004）20号文件第二章第七条拆迁补偿（一）明确规定拆除划拨宅基地上的农户房屋，由评估公司进行评估，其房屋补偿在评估价款的基础上增加50％。作为被拆除房屋的所有者，上诉人有权知悉房屋的评估情况及评估价值，然而到上诉人上诉前，被上诉人仍未向上诉人提供过上诉人房屋评估的任何信息，上诉人多次要求被上诉人提供房屋评估报告，被上诉人拒不提供，也不告知具体负责的评估公司，一审期间被上诉人对上述事实并未提出任何异议，均予以认可。而且被上诉人在上诉人未在房屋评估报告上签字认可前，即强行拆除上诉人房屋，违反房屋征收的法定程序，属违法行为。（2）灞政发（2004）20号文件第三章第八条规定拆迁范围内的农户实行自拆自建。由城市建设规划部门、区土地部门落实安置用地及规划，由建设部门及各街道、镇组织实施。该条对农户如何安置、安置地点、安置土地的性质、能否办理房屋产权证、如何进行安置规划等内容均一笔带过，语焉不详。上诉人多次要求被上诉人向上诉人提供上述信息，要求被上诉人对上诉人安置土地的性质进行确认，被上诉人从始至终均拒绝提供规划信息，也不向上诉人明示土地性质，更拒绝向上诉人发放土地相关证照，该文件剥夺了上诉人的知情权和财产权。一审期间上诉人曾要求被上诉人对上述内容示明，然而被上诉人并未作出合理的解释。因此，被上诉人制定的灞政发（2004）20号文件既在内容上依据过期废止的法规又在实施上违反法定程序，应予撤销。综上所述，一审法院认定的有误，论证事实不合逻辑且遗漏上诉人的诉讼请求，为维护上诉人的合法权益，特依《行政诉讼法》第五十八条的规定向贵院上诉，责成被上诉人依照《行政诉讼法》第六十七条、﹤最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释﹥第五十九条的规定，确认被上诉人依据灞政发（2004）20号文件强行拆除上诉人房屋的具体行政行为违法并撤销，责令被上诉人重新做出合法的拆迁安置补偿方案并赔偿上诉人的经济损失。请求：1、撤销一审裁定。2、确认被上诉人依据灞政发（2004）20号文件强行拆除上诉人房屋的具体行政行为违法并撤销，责令被上诉人重新做出合法的拆迁安置补偿方案。3、请求被上诉人赔偿上诉人的经济损失。4、请求被上诉人承担本案一、二的全部诉讼费用。
被上诉人西安市灞桥区政府辩称，一审裁定认定事实清楚。第一、上诉人的请求不属于行政诉讼的受案范围。灞政发（2004）20号文件市灞桥区政府制定的，而行政机关的文件、规章、规定等，不论其表现形式如何，作为行政诉讼的原告均无权要求撤销，只能要求法定的机关依法进行审查。第二、上诉人不是国有土地的使用人，不适用《城市房屋拆迁条例》。国家征收集体所有的土地，不进行招、拍、挂程序。因此上诉人要求按2001年《城市房屋拆迁条例》是没有依据的。第三、上诉人房屋被拆迁距今已将近8、9年，已经超过行政诉讼的起诉期限。第四、被征收的集体土地属于市重点项目工程用地。因此，市政府才是征收主体，建设单位是西安市三环路建设发展有限公司。第五、灞桥区政府不是征地单位和拆迁人，只是落实上级机关的具体指示。一审裁定适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，上诉人陈淑白因对政府拆迁补偿标准有异议提起诉讼，但《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款明确规定对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。且最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”。根据上述规定，上诉人陈淑白应当先向县级以上人民政府申请裁决。其未经过县级以上人民政府裁决直接向法院起诉，不符合起诉条件。原审裁定驳回其起诉并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 邵永利
审 判 员 杜佳秋
代理审判员 范水艳
二〇一四年十二月九日
书 记 员 祁 云