广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2014)粤高法行终字第917号上诉人（原审原告）：何志能。身份证住址：广东省佛山市。委托代理人：刘钦有，广东天道勤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛山市顺德区国土城建和水利局。住所地：佛山市顺德区。法定代表人：林胜初，局长。委托代理人：刘百涛，佛山市顺德区国土城建和水利局工作人员。被上诉人（原审被告）：佛山市人民政府。住所地：佛山市禅城区。法定代表人：刘悦伦，市长。委托代理人：李顺波，佛山市顺德区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人：刘百涛，佛山市顺德区国土城建和水利局工作人员。上诉人何志能因诉被上诉人佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称“顺德区国土局”）、佛山市人民政府土地行政登记纠纷一案，不服佛山市中级人民法院（2014）佛中法行初字第51号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告何志能于2001年3月15日与原顺德市容桂区华口股份合作社签订《土地租用合同》，约定租用华口股份合作社土地14500平方米。在未办理用地手续的情况下原告占用上述土地中的14022.98平方米用于建设工业。2003年6月13日，根据顺府发〔2003〕9号《佛山市顺德区人民政府关于妥善处理历史遗留违规建设工程问题的通知》（以下简称“顺府发[2003]9号《通知》”）精神，原佛山市顺德区规划国土局经报佛山市顺德区人民政府同意，作出顺规土补〔2003〕67号《关于历史遗留违规建设工程用地问题的批复》（以下简称“顺规土补[2003]67号《批复》”），准予容桂街道办事处位于华口居委会辖区内的164宗历史遗留违规建设工程用地完善建设用地手续，其中包括用地单位（个人）为原告何志能的14022.98平方米的工业用地。2005年1月28日，原佛山市顺德区国土资源局针对原告未经批准非法占用土地的行为作出顺国土罚（补）字[2005]3262号《行政处罚决定书》，对原告处以罚款91149.37元。2006年9月，佛山市国土资源局与原告签订《佛山市国有土地使用权补办出让合同书》，约定佛山市国土资源局将位于容桂华口社区居委会昌业路18号路段，面积14022.98平方米的国有土地使用权出让给原告。随后原告缴纳了各项契税，被告佛山市人民政府于2006年10月11日为原告核发了顺府国用（2006）第1002636号《国有土地使用证》。2014年1月14日，佛山市顺德区人民检察院接群众举报，发现顺府国用（2006）第1002636号《国有土地使用证》在办证过程中存在问题，遂建议被告顺德区国土局按法定程序撤销该《国有土地使用证》。2014年5月4日，佛山市人民政府办公室作出佛府办函〔2014〕241号《佛山市人民政府办公室关于撤销容桂华口社区居委会昌业路18号顺府国用（2006）第1002636号国有土地使用证的复函》（以下简称“佛府办函[2014]241号《复函》”），函告顺德区人民政府办公室，佛山市人民政府同意撤销容桂华口社区居委会昌业路18号顺府国用（2006）第1002636号《国有土地使用证》。2014年6月4日，顺德区国土局向原告发出《国有土地使用权证注销通知书》。原告对顺德区国土局经佛山市人民政府批准作出的注销登记行为不服，于2014年6月16日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销佛山市人民政府批准顺德区国土局注销顺府国用（2006）第1002636号《国有土地使用证》以及顺德区国土局注销顺府国用（2006）第1002636号《国有土地使用证》的行政行为。原审法院认为：《土地登记办法》第五十八条第一款规定：“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。”根据上述规定，被告顺德区国土局报经被告佛山市人民政府批准后，依法有权对记载事项确有错误的土地登记行为进行更正或者注销。顺德区国土局接到佛山市顺德区人民检察院的检察建议后，经调查核实，认定顺德区容桂华口社区居委会昌业路18号地块不符合该区历史遗留违规建设工程用地补办政策规定的条件，经报佛山市人民政府批准，向原告发出《国有土地使用权证注销通知书》，通知其注销顺府国用（2006）第1002636号《国有土地使用证》，上述程序符合法律规定，予以确认。本案中审查的焦点在于顺德区国土局以涉案土地不符合顺德区历史遗留违规建设工程用地补办政策规定的条件为由，报经佛山市人民政府批准，决定注销顺府国用（2006）第1002636号《国有土地使用证》，该事实认定是否清楚，证据是否充分。根据《集体项目违法建设用地审查处理表》显示，涉案土地是根据顺规土补〔2003〕67号《批复》补办的用地手续，而顺规土补〔2003〕67号《批复》又是以顺府发〔2003〕9号《通知》的精神为依据。顺府发〔2003〕9号《通知》明确规定：对2000年1月1日前建设完工，且符合土地利用总体规划和城镇建设总体规划的建设工程，可以按本通知的规定，补办手续。即只有在2000年1月1日前建设完工，且符合土地利用总体规划和城镇建设总体规划的建设工程才属于符合上述政策规定可以补办用地手续的范围。但根据原告于2001年3月15日与原顺德市容桂区华口股份合作社签订《土地租用合同》，1999年、2003年和2008年航拍图以及原告在庭审时的陈述可知，涉案土地在2000年1月1日前尚未进行建设，即涉案土地明显不属于顺府发〔2003〕9号《通知》调整的范围，而原佛山市顺德区规划国土局却错误将涉案土地列入顺规土补〔2003〕67号《批复》中准予完善建设用地手续的范围，佛山市人民政府亦于2006年以顺规土补〔2003〕67号《批复》为依据为原告核发了顺府国用（2006）第1002636号《国有土地使用证》，该颁证行为明显错误。基于以上事实，顺德区国土局在查明情况后，报经佛山市人民政府批准，决定注销顺府国用（2006）第1002636号《国有土地使用证》并无不当，依法应予维持。原告主张其取得涉案土地属于善意，应当保障其善意取得的物权。但本案审查的是行政注销登记行为是否合法，原告是否属于《中华人民共和国物权法》中规定的善意取得不属于本案审查的范围。原告还主张顺检建〔2014〕4号《检察建议书》中认定涉案土地用地人应为“华口社区股份合作社”，该认定缺乏事实依据。经查，顺德区国土局注销土地登记的理由是该地块不符合历史遗留违规建设工程用地补办政策规定的条件，并没有涉及到权属人登记是否正确的问题，故对于原告的该项异议，亦不予审查。此外，原告的其他主张均理据不足，不予支持。顺德区国土局、佛山市人民政府的辩解有理，予以支持。综上，顺德区国土局报经佛山市人民政府批准，决定注销顺府国用（2006）第1002636号《国有土地使用证》正确，原告要求予以撤销该注销决定的主张应予驳回。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告何志能的诉讼请求。上诉人何志能不服，向本院提起上诉称：一、顺德区国土局的具体行政行为超越职权和违反法定程序。在何志能逾期不办理注销土地权证手续的情况下，顺德区国土局在未经顺德区人民政府和佛山市人民政府批准的情况下，直接公告注销何志能的土地权属证书，违反《土地登记办法》第58条的规定。二、原审法院适用法律错误。1、本案适用《土地登记办法》第五十八条的规定错误。该规定是适用错误登记的情况，而何志能取得的涉案国有土地使用证，是经过佛山市人民政府和顺德区人民政府的批复，并经过佛山市国土资源局和原顺德区国土规划局的核准，不存在错误登记，顺德区国土局依照该办法注销涉案国有土地使用证没有法律依据。2、何志能依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》取得了涉案国有土地使用证，原审法院适用下位法《土地登记办法》等规定进行判决错误。3、本案不适用顺府发[2003]9号《通知》的规定。何志能并不是与原顺德区规划国土局签订《国有土地出让合同》，而是与其上级主管机关佛山市国土资源局签订《佛山市国有土地使用权补办出让合同书》，上级行政机关的行政行为不受下级政府机关文件的约束。三、何志能依据《中华人民共和国物权法》取得了涉案土地的使用权。1、《国有土地使用权出让合同》是有效的，受法律保护。2、佛山市人民政府、顺德区国土局以不符合顺府发[2003]9号《通知》的规定批准并注销何志能的土地权属证书，这等于佛山市国土资源局无权代表国家处分（出让）该土地的使用权。在此情况下，何志能依据《中华人民共和国物权法》第一百零六条的规定也取得了涉案土地的使用权。四、原审判决并未“案结事了”。何志能与佛山市国土资源局依法签订了《国有土地使用权补办出让合同》，涉案土地是规划范围内的土地，出让该土地使用权经过佛山市人民政府批准，且上诉人缴清了所有的税费，领取了涉案国有土地使用证，并实际使用9年，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条规定，上诉人已取得涉案土地的使用权。综上，请求撤销一审判决，支持何志能的诉讼请求，本案诉讼费用由顺德区国土局、佛山市人民政府承担。被上诉人顺德区国土局、佛山市人民政府二审未提交书面答辩意见。其在二审庭审时述称：何志能的违法用地行为不符合顺德区政府规定的补办用地手续条件，因此涉案国有土地使用证的登记是错误的，应当变更登记及撤销该证。综上，请求驳回上诉，维持原判决。经审查，各方对原审法院经审理查明的事实均无异议，本院依法予以确认。本院另查明：一、《集体项目违法建设用审查处理表》中记载：依顺规土补[2003]67号附件，同意补办用地手续。二、2003年6月13日，佛山市顺德区规划国土局作出顺规土补[2003]67号《关于历史遗留违规建设工程用地的批复》，主要内容为：“根据《关于妥善处理历史遗留违规建设工程问题的通知》（顺府发[2003]9号）精神，经我局审查，报经区人民政府同意，批复如下：一、准你街道位于华口居委会辖区内的164宗历史遗留违法建设工程用地（旱地）共512039平方米完善建设用地手续。……”三、2003年3月8日，佛山市顺德区人民政府作出顺府发[2003]9号《关于妥善处理历史遗留违规建设工程问题的通知》，主要内容为：“一、处理违规建设工程的范围和原则。（一）范围。对2000年1月1日前建设完工，且符合土地利用总体规划和城镇建设总体规划的建设工程（个人自建住宅除外，以下简称“违规建设工程”），可以按本通知的规定，补办手续。……”四、二审法庭调查期间，各方当事人均承认何志能在涉案土地上进行建设的时间为2002年下半年。本院认为：本案属土地行政登记纠纷。二审争议焦点为：佛山市人民政府办公室作出佛府办函〔2014〕241号《复函》、顺德区国土局作出的《国有土地使用权证注销通知书》是否合法。《土地登记办法》第五十八条第一款规定：“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。”本案中，上诉人何志能持有的涉案国有土地使用证，是根据顺规土补[2003]67号《批复》补办用地手续的，该批复又是以顺府发[2003]9号《通知》作为依据，该通知明确规定，对2000年1月1日前建设完工的才可补办手续。何志能于2001年3月15日与原顺德市容桂区华口股份合作社签订《土地租用合同》，2002年下半年才动工建设，并不符合上述文件规定的补办手续要求，被上诉人佛山市人民政府以顺规土补[2003]67号《批复》为依据，核发涉案国有土地使用证错误。被上诉人顺德区国土局收到顺德区人民检察院的检察建议后，经重新调查，参照上述办法的规定，报经佛山市人民政府批准后，佛山市人民政府办公室作出佛府办函〔2014〕241号《复函》同意撤销涉案国有土地使用证，顺德区国土局作出《国有土地使用权证注销通知书》注销涉案国有土地使用证并无不妥，本院依法予以支持。何志能提出顺德区国土局超越职权和违反法定程序的理由不能成立，本院不予支持。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”本案中，何志能是与原顺德市容桂区华口股份合作社签订《土地租用合同》后取得的涉案土地，是农民集体土地，并不是国有土地，上诉人提出依据上述条例的相关规定取得涉案国有土地使用证等理由不能成立，本院不予支持。上诉人明知涉案土地是自己承租的集体土地，而非国有土地，其与佛山市国土资源局签订《国有土地使用权补办出让合同》不符合《中华人民共和国物权法》第一百零六条的规定。上诉人提出其依据《中华人民共和国物权法》取得涉案土地使用权、原审法院适用法律错误等理由亦不能成立，本院不予支持。综上所述，原审判决驳回何志能的诉讼请求正确，本院依法应予以维持；何志能上诉请求改判的理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人何志能负担。本判决为终审判决。审 判 长  黄伟明审 判 员  杨雪清代理审判员  董嫦青二〇一四年十二月十五日书 记 员  唐亚文