广东省清远市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）清中法行终字第33号
上诉人（原审原告）：清远市清新区笔架山林场坑口村民委员会水盘坑村民小组（以下简称水盘坑村民小组）。
负责人：曹盛锋，组长。
委托代理人：黄卫国，广东明典律师事务所律师。
委托代理人：方思华，广东明典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：清远市清新区人民政府。住所地：清远市清新区府前路。
法定代表人：董和平，区长。
委托代理人：成惠雄，广东粤翔律师事务所律师。
委托代理人：陈健莉，广东粤翔律师事务所律师。
第三人：清远市清新区笔架山林场坑口村民委员会（以下简称坑口村委会）。
法定代表人：李银友，主任。
委托代理人：毛福清，广东新北江律师事务所律师。
委托代理人：朱运兴，广东新北江律师事务所律师。
上诉人水盘坑村民小组因山林权属纠纷一案，不服清远市清新区人民法院（2014）清新法行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。上诉人水盘坑村小组的负责人曹盛锋、委托代理人黄卫国、方思华；被上诉人清远市清新区人民政府的委托代理人成惠雄；第三人坑口村委会的委托代理人毛福清到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认为：原告水盘坑村小组认为被告清远市清新区人民政府2013年8月22日作出的清新府行决（2013）4号《关于“蛇仔坑茶场”山林权属的处理决定书》侵犯了其合法权益，向法院提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼》第二条“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，原告主体适格；根据《中华人民共和国森林法》第十七条“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”的规定，被告作为县级人民政府，有权对原告及第三人之间的山林权属争议进行处理和作出权属决定，被告主体资格；由于该案的处理与坑口村委会有利害关系，故坑口村委会以第三人的身份参加诉讼，符合法律规定。
本案系山林确权纠纷。根据原告的诉讼请求、被告的答辩、第三人的陈述、各方当事人对证据的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：一、原告于1980年12月30日支付茶场股份金700元、茶场贷款1000元，合共1700元的行为是否属于购买争议地“蛇仔坑茶场”林地及林木的权属行为；二、被告作出的行政处理决定是否事实清楚、程序合法。
争议焦点一：关于原告于1980年12月30日支付茶场股份金700元、茶场贷款1000元，合共1700元的行为是否属于购买争议地“蛇仔坑茶场”林地及林木的权属行为的问题。原告认为上述1700元属于购买“蛇仔坑茶场”林地林木的所有权及经营权的价款，被告及第三人则认为上述1700元属于转让“蛇仔坑茶场”林地经营权的价款。最高人民法院于1963年8月28日在《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见》中关于财产权益纠纷方面的问题上认为，“对于土地纠纷，总的应当根据土地所有权归国家与集体（土地包括社员的自留山、自留地、宅基地等等），一律不准出租和买卖的原则，结合具体情况，予以合理解决”，故买卖土地的行为属于无效行为。本案中，原告认为其以1700元通过当时工区会计走账的方式购买了“蛇仔坑茶场”所有权，与当时的法律政策相抵触，上述1700元应认定为转让“蛇仔坑茶场”林地经营权的价款。被告及第三人对此的抗辩理由成立，本院予以采纳；对原告的主张，本院不予支持。
争议焦点二：关于被告作出的行政处理决定是否事实清楚、程序合法的问题。原告水盘坑村小组没有持有争议地的林权证，而第三人坑口村委会则持有原清远县人民政府于1981年10月15日颁发的《山权林权所有证》，原告在长达近30年的时间里面均没有对此提出异议。上述《山权林权所有证》中第三、四栏的项目“蛇仔坑茶场”的四至范围：东至大官厅尾至蛇仔坑正勒尾，南至蛇仔坑大坑至落蛇仔龙勒口，西至蛇仔龙勒口至上入茶场径直上径顶，北至桐仔迎勒尾至入大官厅。经现场勘查，原告及第三人双方一致确认争议地即为上述“蛇仔坑茶场”，且四至界址一致。被告在确权处理过程中，组织原告及第三人进行了实地勘查、调解，保障了各方当事人提供证据和进行陈述、申辩的权利，处理程序合法。根据《林木林地权属争议处理办法》第六条“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据”、第十条“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属”，《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第一款“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据”、第十三条“下列材料可作为处理林权争议的参考依据：（一）土地改革、合作化时期有关森林、林木和林地权属的其他凭证；（二）能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证；（三）依照法律、法规和有关政策规定，可以作为森林、林木和林地权属的其他凭证”的规定，被告以第三人所持有的《山权林权所有证》作为本案的确权依据，将涉案“蛇仔坑茶场”的林地权属确认归第三人所有符合法律规章的规定。原告水盘坑村小组在20世纪80年代接管经营“蛇仔坑茶场”，在经营过程中，于1994年以《申请蛇仔坑茶场要求拨款1100元报告》申请将“蛇仔坑茶场”退回坑口管理区，坑口管理区予以批复同意，并划拨了1100元给原告水盘坑村小组。坑口管理区接收“蛇仔坑茶场”经营权后，与他人签订承包合同，将“蛇仔坑茶场”发包给他人承包经营，而原告认为其亦发包给其村民耕作，但没有提供依据予以证实，故第三人对“蛇仔坑茶场”存在经营管理的事实。有国营笔架山林场存档的《申请蛇仔坑茶场要求拨款1100元报告》《支出凭证汇总单》《国营笔架林场坑口工区支付凭证》《工区分配户明细账》、蛇仔坑笋竹场承包合同，及被告对何金容、时任坑口管理区书记黄树森等人作的询问笔录予以证实，以上证据形成证据链足以证明原告水盘坑村小组已将“蛇仔坑茶场”退回坑口管理区；第三人接收“蛇仔坑茶场”经营权后，存在经营管理的事实，而原告对“蛇仔坑茶场”的经营权实际上已终止。“蛇仔坑茶场”的林木大部分为天然生长的，原告及第三人对林木现状均无异议，林木所有权应属于林地所有者所有。被告将争议地“蛇仔坑茶场”的林地权属确认归第三人坑口村委会所有的同时，将“蛇仔坑茶场”林木确认归第三人坑口村委会所有符合法律规定。原告水盘坑村小组主张“蛇仔坑茶场”林木归其所有的请求，本院不予支持。
综上所述，被告根据原告的确权申请，受理后组织双方进行现场勘验，展开调查，在调解无效的情况下作出《关于“蛇仔坑茶场”山林权属的处理决定书》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。原告以被告所作出的处理决定认定事实错误等为由请求撤销被告作出的上述处理决定，缺乏事实和法律依据，理由不充分，本院不予支持。至于原告请求法院将争议地“蛇仔坑茶场”面积约1176亩的山权林权判决归其所有的请求，不属于法院处理的范围。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：维持被告清远市清新区人民政府于2013年8月22日作出的清新府行决（2013）4号《关于“蛇仔坑茶场”山林权属的处理决定书》中的处理决定。
水盘坑村小组不服原审判决，上诉称：（1）被上诉人在裁决蛇仔坑山林权属处理决定时，所依据的1981年发的山权证，违背了该山场已经在1980年转让给水盆坑村小组的事实。第三人坑口村委会于1981年10月25日所领取的0009907号证是属于“隐藏事实真相”和“违反发证程序”所发的错证。所谓“隐藏事实真相”：因为上诉人于1980年12月30日，以1700元通过当时工区会计走账的方式购买了蛇仔坑茶场的经营权，从水盆坑村的账上划拔1000元付给工区，划拔200元付给杨挑窜，划拔300元付给坑口，划拔100元付给毛坪，划拔100元付给根竹坪。上述事实证明，坑口工区把这个倒闭的蛇仔坑茶场和周边合共1176亩林地的经营权和所有权转让给水盆坑村小组。1981年以后，水盆坑村又把这些山林土地已分给各家各户耕作。现有的林木是水盆村民1980年经营后所遗留的，几十年来自然生长成林，坑口村委会并没有对其进行种植和耕种，根据谁种谁有的政策，现争议地的林权应属上诉人所有。第三人坑口工区在将蛇仔坑茶场转让给水盆坑后不到一年，就于1981年10月25日，背着水盆坑村民采取不公开，不公示，单方向上隐藏、毁灭事实真相，申办了工区实名的山林权证。这是个违法证，按《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条、第十二条第二款、第十四条的规定，应予注销。（2）第三人坑口村委会于1981年10月25的0009907号山林权证已经失效。因为：0009907号林权证已被第三人2011年3月21日所领取的清新府林证字（2010）第005729号林权证所更换和所取代。此0009907号证实际上已经于2011年3月21日被注销。0009907号林权证法律效力已经被废止。清新府林证字（2010）第005729号林权证又因程序问题于2013年5月10日被注销。（3）《广东省森林林木林地权属争议调解办法》第六条规定：林权争议期间，应当维持森林林木和林地的现状。有关人民政府不得办理林权证，林业行政主管部门不得办理林木采伐许可证或者批准使用林地。但是被上诉人明知故犯，执法枉法。正当上诉人与第三人在蛇仔坑山林权属纠纷进入关键时刻，清新林业局和发证办于2011年3月21日，向第三人颁发了争议地蛇仔坑茶场的清新府林证字（2010）第005729号林地权属证。以此非法发放的林权证公开偏帮坑口村委会，从而打压水盆坑民村民小组。（4）回拨款问题不构成争议地林权和林地所有权的变动。水盆坑村民小组已经在1980年通过支付1700元转让款的方式取得了争议地的经营权和林地所有权，未经村民的同意，个别的村领导无权将村民的林地另行转让或交给第三人，1994年的回拨款1000元，与当时林木的价值严重不符，亦未经村民代表会议同意，根据《村民委员会组织法》的规定，如此重大的事项，未经村民代表大会同意是属无效和非法的。未经实际经营的村民同意，第三人支付的1000元回拨款不构成争议地林权和经营权的转让。1994年水盆坑村水盆村小组的申请'蛇仔坑茶场）要求拨款1100元报告，以及“国营笔架林场坑口工区支款凭条”等票证是虚假的：其一文字肯定不是曹祥个人书写，其二时间也不彻合：1978工区党支书无蔡焕新此人，历史上显示党支书是李观妹。其三1978年是蛇仔坑茶场创办刚好第二年，经营成败未卜。其四1980年12月30日水盆坑村民正式接管蛇仔坑茶场，时光不会倒流到1978年所谓蔡焕新同志当书记，将工区茶场给水盆坑队管理。另外所谓“坑口工区01471假凭条”，最假的假在1100元收款人不是水盆坑村民曹祥签收，而切切实实是村委会前身出纳员姓“何”的收了款（不是水盆坑村人）。综上所述，请求二审判决：一、撤销被上诉人清新区人民政府作出的清新府行决（2013）4号《关于“蛇仔坑茶场”山林权属的处理决定书》。二、撤销清新区人民法院（2014）清新法行初字第4号行政判决书。三、请求确认蛇仔坑茶场，四至范围：东至大官厅尾至蛇仔坑正勒尾，南至蛇仔坑大坑至落蛇仔龙勒口，西至蛇仔龙勒口至上入茶场径直上径顶，北至桐仔迎勒尾至入大官厅，面积约1176亩，山权林权归水盆坑村民小组所有。
被上诉人清远市清新区人民政府答辩称，一、答辩人作出的处理决定书认定事实清楚。答辩人根据第三人坑口村委会持有的1981年《山权林权所有证》《队外往来明细分类帐》《申请蛇仔坑茶场要求拨款1100元报告》以及2013年4月19日《实地踏查图》、调解会议记录和调查笔录等证据查明了争议地的座落、地名、四至范围、种植现状等，作出的处理决定事实清楚。二、答辩人作出的处理决定书适用法律、法规正确。答辩人认为，根据《队外往来明细分类帐》《申请蛇仔坑茶场要求拨款1100元报告》《支款凭证》等资料，只能证实上诉人水盘坑村小组曾经对争议林地实施过经营管理的行为，但不足以证明林地所有权和使用权的变更，涉案林地所有权和使用权并未从权属性质上改变。三、答辩人作出处理决定程序合法。答辩人依照上诉人和第三人的申请依职权对涉案山权林权的归属进行处理，曾组织双方进行多次调解，但意见分歧较大，难以达成协议，答辩人遂于2013年8月22日依法作出处理决定书，答辩人的处理程序合法。四、上诉人要求将山权林权决定给其所有缺乏依据。山林确权是行政机关的法定职权，故上诉人请求人民法院确认“蛇仔坑茶场”的山权林权归其所有缺乏法律依据。综上所述，请求二审依法维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
第三人坑口村委会述称：一、上诉人对其提出上诉主张未能提供新证据，其所谓“事实与理由”均不能否认原审法院己经查明的事实。涉案山林权属确认归答辩人所有，有充分证据佐证。二、被上诉人基于已经查明的事实，对涉案争议作出处理决定，适用法律、法规正确。三、被上诉人作出处理决定程序合法。被上诉人依职权受理涉案权属争议，并组织双方进行多次调解，但意见分歧较大，难以达成协议，于2013年8月22日依法作出处理决定书，处理程序合法。四、上诉人所提供的证据材料，均不是山林权属的确权依据。请求二审驳回上诉人的上诉，维持原判。
经审理查明：本案涉案争议山场地名叫“蛇仔坑茶场”，面积约1176亩，其四至范围是：东至大官厅尾至蛇仔坑正勒尾，南至蛇仔坑大坑至落蛇仔龙勒口，西至蛇仔龙勒口至上入茶场径直上径顶，北至桐仔迎勒尾至入大官厅。争议地范围内的林木主要为杂树，为天然生长，另有少量麻竹、茶树等。2010年2月，因第三人坑口村委会计划开发“蛇仔坑茶场”引发上诉人水盘坑村小组与第三人坑口村委会山林权属发生争议，上诉人水盘坑村小组于2011年3月8日向被上诉人原清新县人民政府提出山林权属争议调处申请，被上诉人予以受理。2013年4月19日，被上诉人组织上诉人及第三人到争议地现场进行勘验，并制作了《笔架山林场坑口村民委员会水盘坑村民小组与坑口村民委员会关于“蛇仔坑茶场”山林权属现场实地踏查图》，确认了争议山场的面积、四至范围。
争议的“蛇仔坑茶场”是于1976年由坑口工区（第三人坑口村委会前身）创办。第三人坑口村委会是国营笔架山林场管辖的行政村，该村委会于1958年10月至1988年2月名称为坑口工区，1988年3月至1999年4月名称为坑口管理区；1999年5月至今名称为清远市清新区笔架山林场坑口村民委员会。1980年12月30日，在第三人的《队外往来明细分类帐》上反映，上诉人水盘坑村民小组以茶场股份金1700元的价款接收经营管理“蛇仔坑茶场”。1994年5月9日，上诉人水盘坑村小组时任村长曹祥以书面的形式写了一份《申请蛇仔坑茶场要求拨款1100元报告》给坑口管理区，报告的内容为：由于蔡焕新同志当书记，将工区茶场给水盘坑队管理，折价1100元，改革开放之后管理不善，工区收回山林，要求支部划回1100元给水盘坑队，请支部及早解决此事为荷。1994年7月6日，坑口管理区时任书记黄树森在上述报告上签名批复同意由管理区拨回1100元给水盘坑队。第三人坑口村委会收回“蛇仔坑茶场”林地经营权后，于20世纪90年代中期，将“蛇仔坑茶场”发包给黄金满、黄志光等人承包经营。
林业“三定”时期，第三人坑口村委会持有原清远县人民政府于1981年10月15日颁发的清林证字NO.0009907《山权林权所有证》，持证单位是笔架林场坑口工区，即现第三人坑口村委会。该证中第三、四栏的内容是“蛇仔坑茶场”，面积1069亩，东至大官厅尾至蛇仔坑正勒尾，南至蛇仔坑大坑至落蛇仔龙勒口，西至蛇仔龙勒口至上入茶场径直上径顶，北至桐仔迎勒尾至入大官厅。经实地踏查、核实，该证包括了本案争议地范围。2010年11月19日，第三人申请对“蛇仔坑茶场”登记换发《林权证》，原清新县人民政府于2011年3月21日换发了《林权证》，证号为：清新府林证字（2010）第005729号，该证的四至范围包括本案争议地。因上述《林权证》违反法定程序发放，故被上诉人于2013年7月1日注销了该证。上诉人水盘坑村小组没有持有争议地的林权证。
被上诉人受理“蛇仔坑茶场”林地林木权属争议纠纷后，多次组织争议各方当事人进行调解协商，但未达成一致调解协议。2013年8月22日，被上诉人作出了清新府行决（2013）4号《关于“蛇仔坑茶场”山林权属的处理决定书》，将争议地“蛇仔坑茶场”东至大官厅尾至蛇仔坑正勒尾，南至蛇仔坑大坑至落蛇仔龙勒口，西至蛇仔龙勒口至上入茶场径直上径顶，北至桐仔迎勒尾至入大官厅，面积约1176亩，山权林权归坑口村委会集体所有。上诉人水盘坑村小组不服，向清远市人民政府申请复议。清远市人民政府于2013年12月9日作出清府复决（2013）55号《清远市人民政府行政复议决定书》，维持了被上诉人的上述处理决定。上诉人仍不服，遂向人民法院提起行政诉讼。
以上事实，有上诉人、被上诉人及第三人的诉讼书状，有三方提供的证据材料副本和本院的庭审笔录等证实。
本院认为：上诉人水盘坑村民小组与第三人坑口村委会争议的“蛇仔坑茶场”林地、林木的权属，上诉人水盘坑村小组没有持有争议地政府颁发的山林权属凭证，而第三人坑口村委会持有原清远县人民政府于1981年10月15日颁发的清林证字NO.0009907《山权林权所有证》，该证第三、四栏的山名“蛇仔坑茶场”所载的四至范围，经被上诉人组织上诉人及第三人进行实地勘查，争议双方都确认了与争议地的地名、四至界址是一致的。根据《林木林地权属争议处理办法》第六条“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据”、第十条“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属”的规定，第三人坑口村委会持有政府颁发《山权林权所有证》且记载的四至清楚，因此，该证是确定山林权属的合法有效的凭证和依据。被上诉人据此作出的《关于“蛇仔坑茶场”山林权属的处理决定书》，将涉案“蛇仔坑茶场”的林地、林木权属确权归第三人所有，是符合法律、法规规定的。第三人坑口村委会虽然在2011年3月21日领取了清新府林证字（2010）第005729号新的《林权证》，更换取代了1981年清林证字NO.0009907《山权林权所有证》，新的《林权证》由于颁证程序违反规定被被上诉人自行注销，但新的《林权证》注销并不等于1981年《山权林权所有证》确权效力失效，在新的《林权证》替代作用被废止的情况下，1981年清林证字NO.0009907《山权林权所有证》仍然是确定山林权属的有效凭证，上诉人认为新的《林权证》注销实际上第三人的1981年《山权林权所有证》法律效力已经被废止，理据不当，本院不予采纳。
上诉人二审庭审称上诉人于1980年12月30日支付茶场股份金1700元属山林土地权属调整，调整后权属应归上诉人所有。对此诉讼理由，根据本案查明的事实，争议的“蛇仔坑茶场”是第三人坑口村委会于1976年创办成立的茶场，由第三人经营管理并实际拥有所占林地、林木的所有权及使用权属，这是争议双方都认可的事实，而上诉人1980年支付第三人的茶场股份金的情况，只是在第三人帐簿《队外往来明细分类帐》上以走账方式反映列出，是否属于调整山林权属，没有相应的协议和原始文字记载相佐证，仅从帐簿记载的交付股份金的文字表述，只能证明上诉人水盘坑村小组对“蛇仔坑茶场”的经营活动是以参股的形式参加经营管理，并不能证明其所诉称的属调整转让山林权属的性质。另外，从上诉人1994年递交给第三人的《申请蛇仔坑茶场要求拨款1100元报告》的内容看，上诉人也没有主张“蛇仔坑茶场”的所有权属甚至使用权属，而是称将原第三人交给其管理的“蛇仔坑茶场”，由于第三人收回山林而要求划回原支付的1100元股份金，该“申请报告”也表明了当时上诉人并没有认为其支付的茶场股份金是取得山林所有权的转让金。第三人在收回“蛇仔坑茶场”经营权后，发包给他人承包经营，一直存在经营管理的事实。对于山林权属的确定，国家和林业部门有一系列的法律、法规规定，《中华人民共和国森林法》第三条明确规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。”本案上诉人水盘坑村小组对“蛇仔坑茶场”权属无任何权属来源依据，也没有与第三人签订调整转让权属的协议，仅凭帐簿交付股份金的记载，根据法律规定，是无法作为确定山林所有权权属的有效依据。对上诉人的上述主张及理由，本院不予支持。
综上所述，被上诉人清远市清新区人民政府于2013年8月22日作出的《关于“蛇仔坑茶场”山林权属的处理决定书》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。上诉人上诉人理由不充分，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审法院判决应予维持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人水盘坑村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄方然
审判员 孙铁夫
审判员 赖爱红
二〇一四年七月十八日
书记员 李芫霜