云南省大理白族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）大中行终字第8号
上诉人（原审原告）江富荣，男，1963年8月16日生，汉族，云南省漾濞彝族自治县人，农民，住漾濞彝族自治县。
委托代理人谢桂珍（系江富荣之妻），农民，住址同上。一般授权代理。
委托代理人左学群，漾濞彝族自治县法律援助中心龙潭乡法律援助工作站法律援助工作者。一般授权代理。
上诉人（原审第三人）王兴贵，男，1968年8月16日生，汉族，云南省漾濞彝族自治县人，农民，住漾濞彝族自治县。
被上诉人（原审被告）漾濞彝族自治县苍山西镇人民政府。
住所地：漾濞彝族自治县。
负责人王海波，代理镇长。
委托代理人李洪春，漾濞彝族自治县苍山西镇人民政府副镇长。特别授权代理。
委托代理人张树良，漾濞彝族自治县司法局苍西司法所所长。特别授权代理。
上诉人江富荣、王兴贵因与被上诉人漾濞彝族自治县苍山西镇人民政府（以下简称镇政府）林地行政确权一案，不服云南省漾濞彝族自治县人民法院（2015）漾行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审判决认定的案件事实：江富荣与王兴贵为漾濞彝族自治县苍山西镇石钟村民委员会东冲药村民小组村民。1983年林业“三定”划分两山时，1984年3月22日漾濞彝族自治县人民政府把地块名称为“刘家坡”林地使用权确定给江章发户（系江富荣父亲，已故），并颁发了编号为005925号自留山使用证，其四至登记为：东至马煌沟，南至刘姓屋基，西至大沟上，北至地边。同年3月22日漾濞彝族自治县人民政府把地块名称为“核桃树箐”林地使用权确定给范天明户，并颁发了编号为005921号自留山使用证，其四至登记为：东至马煌沟，南至地边，西至山水沟，北至横路。在江富荣户“刘家坡”林地北至地边与范天明户“核桃树箐”林地南至地边之间有一块轮歇地，该地块从1978年开始一直由王兴贵户耕种管理，并种植嫁接了核桃树，目前有部分核桃树已挂果。1983年林业“三定”划定两山至今，漾濞彝族自治县人民政府没有对王兴贵耕种管理的该地块（轮歇地或饲料地）颁发过自留山证或林权证及其他权属凭证。王兴贵曾在2003年度依据漾政发（2003）117号文件精神，向石钟村委会申请将“延家山和邓银才家背后”饲料地共计1.5亩申报为计税面积，申请书记载的“延家山”四至为：东至岩边、南至江章发山林界线，西至小沟，北至范兴友家地埂脚。石钟村委会及东冲药村民小组没有在申请书上签署意见，但王兴贵申报的饲料地1.5亩确已经纳入《上街镇石钟村村民小组税费改革计税面积增减情况统计表》和《漾濞彝族自治县农业税基础数据及任务计算表》名册内。王兴贵于2006年在管理使用的轮歇地内开挖了一条公路。1987年江富荣户为刘家坡林地与王兴贵户耕种管理的轮歇地使用权发生争议。后经镇、村多次调处未果，江富荣于2012年9月14日以王兴贵户侵犯自留山使用权为由，向法院提起民事诉讼。经云南省漾濞彝族自治县人民法院审理认定“江富荣户自留山北至与范天明户自留山南至之间存在轮歇地的事实，该轮歇地从1978年开始一直由王兴贵户管理使用，江富荣户自留山北至地边，指的就是王兴贵户管理使用的轮歇地南面地边，王兴贵户对于该宗轮歇地也有扩大的事实，但具体扩大多少，政府未明确……，本案原、被告双方的争议属南、北界线争议，界线不清”。法院以需由人民政府处理为由，作出（2012）漾民初字第169号民事裁定书，裁定驳回原告的民事起诉。后江富荣申请镇政府进行处理，镇政府经调查、核实当事人提供的证据并结合以往镇、村调处过程中的保留的痕迹材料，并经现场勘验，在调解无效的情况下，于2014年10月9日作出了苍政发（2014）52号处理决定。江富荣及王兴贵对镇政府作出的苍政发（2014）52号处理决定均不服，并先后向漾濞彝族自治县人民政府申请复议。复议机关认为：镇政府的处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。并于2014年12月16日作出漾行复（2014）2号行政复议决定书，维持了苍政发（2014）52号处理决定。江富荣仍然不服，于2015年1月8日提起行政诉讼，请求判决撤销镇政府作出的苍政发（2014）52号处理决定。第三人王兴贵请求依法确认镇政府作出的苍政发（2014）52号处理决定无效。
原审法院认为，首先，在案证据即生效的（2012）漾民初字第169号民事裁定书已确认“江富荣户自留山北至与范天明户自留山南至之间存在轮歇地的事实，该轮歇地从1978年开始一直由王兴贵户管理使用，江富荣户自留山北至地边，指的就是王兴贵户管理使用的轮歇地南面地边，王兴贵户对于该宗轮歇地也有扩大的事实，但具体扩大多少，政府未明确……，原、被告双方的争议属南、北界线争议，界线不清”之事实。原告江富荣户“刘家坡”林地北至地边与第三人王兴贵户耕种管理的轮歇地或饲料地南面界线不清，存在争议的事实客观存在，为此，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”的规定，被告镇政府针对同属同一村民小组的原告江富荣户与第三人王兴贵户之间的林地争议有权依法进行行政确权，其具备行政处理的主体资格。其次，被告在举证期限内提供的江章发名下编号为005925号自留山证、范天明名下005921号自留山证存根、苍山西镇林业站、石钟村民委员会调解意见、现场勘察草图及照片、（2012）漾民初字第169号民事裁定书等证据充分证明其作出的处理决定，认定的“在江富荣户自留山北至界线与范天明户自留山南至界线之间存在一块地的事实。经了解，该地从1978年开始由王兴贵户管理使用，江富荣户自留山使用证的北至地边，指的就是王兴贵户管理使用之地的南面地边，王兴贵户对于该宗地也有扩大的事实，但扩大多少面积双方意见不一致，导致南北界线发生争议”之事实。故被告镇政府处理决定认定事实清楚，证据确实充分。其三，1996年10月14日林业部颁布的《林木林地权属争议处理办法》第十九条的相关规定，林权争议处理机构对林权争议调解无效的情况下应制作处理意见书，报同级人民政府作出处理。客观上本县乡镇一级均没有设立该林权争议处理机构，本案林权争议由被告镇政府进行处理，被告镇政府依据原告的申请，经调查、收集、核实证据材料，并派员到争议现场勘验，确认争议事实后，在调解无效的情况下，被告镇政府具体承办机构或人员虽没有参照《林木林地权属争议处理办法》的相关规定制作处理意见书报镇政府，但处理过程始终遵循《林木林地权属争议处理办法》的相关规定进行，且最终决定是经镇政府办公会集体讨论后作出的，并履行告知当事人复议权利和时间之义务，依法送达处理决定，故被告行政确权程序合法。四，被告镇政府在处理决定中引用《中华人民共和国森林法》第十七条第二款，而没有具体引用林业部颁布《林木林地权属争议处理办法》的相关条文，适用法律、法规方面确实存在引用不全的事实。最后，在处理结果方面。第三人及其委托代理人提出的被告镇政府作出的处理决定“认定了当事人江富荣、王兴贵争议的是双方南北至的界线，而不涉及其它方向的界线。但是，在处理决定中，不仅将江富荣、王兴贵两户的山林界线作了南北界线划分，而且还将两户没有争议的东、西界线也进行划分”形成认定事实与处理结果不符，处理决定违法之意见。根据本案在案的证据即现场争议图及照片看，被告在自由裁量权的范围内划定原告与第三人南北界线时，因原告户与第三人户东、西面仍有部分相接壤，客观上必须对原告与第三人东、西相接壤部分界线予以划定，明确各自的管理范围，否则，只有一条南、北界线的东、西裁决线，而没有东、西界线的南、北裁决线的划定，双方仍然存在争议隐患。被告的该行为属于划定南、北争议界线的延续。目的是为了彻底解决双方的界线争议。故不存在第三人所述的“裁决结果与认定事实不符”的情况。为此，被告镇政府根据原告有自留山证并结合第三人虽没有权属证书但客观上管理多年的实际情况，遵循“尊重历史，照顾现实”的原则作出的界线划定，明确具体，处理结果无明显不当。综上所述，苍政发（2014）52号处理决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规存在瑕疵，程序合法。故原告江富荣要求撤销被告镇政府的处理决定之诉请，无事实依据，不予支持。第三人要求确认被告镇政府处理决定无效的观点，理由不充分，亦不予采纳。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项，《诉讼费交纳办法》第二十九条第二款的规定，经审判委员会讨论决定，判决：驳回原告江富荣的诉讼请求。案件受理费人民币5O.00元，由原告江富荣承担。
原审判决宣判后，上诉人江富荣、王兴贵均不服提起上诉，上诉人江富荣请求撤销一审判决；判决撤销镇政府作出的苍政发（2014）52号处理决定，恢复江富荣自留山使用证上的四至范围；由王兴贵赔偿侵占江富荣林地上的核桃28年收入310000元；诉讼费用由镇政府承担。其主要上诉理由：⑴一审判决在属于江富荣使用的林地中虚构了一块“轮歇地”，而在镇政府的处理决定中载明：“该地从1978年开始由王兴贵户管理使用，江富荣户自留山使用证的北至地边，指的就是王兴贵管理使用的南面地边，王兴贵户对于该宗地也有扩大的事实，导致双方南北界限发生争议。在争议处理过程中王兴贵户一直没有提供任何权属依据”，但在1984年发自留山使用证时将该地确定在江富荣的四至范围内，至今王兴贵也拿不出该块地的自留山使用证。⑵王兴贵的自留山并没有划在江富荣的自留山使用证的四至范围，1984年林业改革颁发自留山使用证时的四至范围是王兴贵之兄王兴才（原生产队长）亲自填写的，当时王兴贵并没有提出疑义。1978年就管理使用这块“轮歇地”。⑶1985年江富荣在自留山种松树种子，松种出苗后，王兴贵强行犁毁了松苗。王兴贵侵占江富荣长有58棵核桃树的林地和非法犁毁江富荣松树苗，江富荣先后向大队，苍山西镇和县上反映，都得不到解决。2006年王兴贵又强行用机械挖了一条公路，直通侵占江富荣有58棵核桃树的林地，镇政府以“客观上管理多年的实际”，把江富荣的林地（即王兴贵庄房拥有58棵大核桃树的土地）和王兴贵建在江富荣的四至范围内的庄房强行划归王兴贵，并将属于江富荣的被王兴贵强占的“公路”下的地段划归江富荣管理。⑷王兴贵应赔偿江富荣从1987年侵占江富荣林地上核桃28年的收入280000元；赔偿犁毁江富荣种在林地上12斤松树种苗损失费30000元，共计310000元。一审判决驳回江富荣的诉讼请求，违背事实和法律，判决错误。
上诉人王兴贵请求撤销一审判决，依法宣告镇政府作出的苍政发（2014）52号《苍山西镇人民政府关于江富荣、王兴贵两户间土地山林权属争议的处理决定》无效；一、二审案件受理费，由江富荣承担。其主要上诉理由：⑴江富荣的“刘家坡”自留山四至和王兴贵的“延家山”饲料地四至清楚，镇政府在苍政发（2014）52号《苍山西镇人民政府关于江富荣、王兴贵两户间土地山林权属争议的处理决定》认定王兴贵从1978年起就在江富荣管理使用的“刘家坡”自留山与范天明户管理使用的“核桃箐”自留山之间，管理使用地名为“延家山”的饲料地，后又载明王兴贵没有提供任何权属依据，镇政府的认定与王兴贵持有的材料矛盾，该具体行政行为没有事实根据，事实不清。⑵王兴贵户从1978年起就一直耕种、使用“延家山”饲料地，2003年，苍山西镇政府、石钟村委会带着打印好的《申请》直接到王兴贵家填写，要王兴贵将自己的“延家山”、“邓银才家背后”两块饲料地申报为计税面积，主要内容：“我愿意将自己的‘延家山’、‘邓银才家背后’两块饲料地申报为计税面积，承担一切税收。现此地无纠纷，四至清楚，面积实。在25°坡以下，今后不纳入退耕还林面积。其四至为：东至岩边，南至江章发家山林界线，西至小沟，北至范兴友家地埂脚”。该申请虽然是王兴贵的名义，实质是石钟村、苍山西镇政府行为，王兴贵一直向税务机关缴纳农林特产税，有税务机关出具的完税证为凭。⑶《林木林地权属争议处理办法》是人民政府处理林权林地纠纷的法律根据，而《中华人民共和国森林法》第十七条第二款只是法律授权乡、镇处理林权纠纷的依据，并不是处理农户之间土地山林权属争议的法律根据，镇政府并没有将《林木林地权属争议处理办法》的规定作为处理《关于江富荣、王兴贵两户间土地山林权属争议的处理决定》的法律依据，而是将《中华人民共和国森林法》第十七条第二款作为其具体行政行为的法律依据错误。⑷《中华人民共和国森林法》第十九条规定：“林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。处理意见书应当写明下列内容：争议的事由、各方的主张及出具的证据；林权争议处理机构认定的事实、理由和适用的法律、法规及政策规定。但镇政府在处理中，根本没有说明争议的事由、各方的主张及出具的证据，也没有林权争议处理机构认定的事实、理由和适用的法律、法规及政策规定，镇政府的处理决定的具体行政行为程序不合法，认定事实不清，适用法律错误。
被上诉人镇政府答辩称：⑴镇政府作为乡镇一级人民政府的行政机关，根据江富荣的确权申请，对辖区内同一个村民小组江富荣与王兴贵之间的山林使用权争议作出了关于江富荣与王兴贵之间山林使用权争议的处理决定，符合《中华人民共和国森林法》第十七条第二款的规定，镇政府的行政主体资格符合法律规定。⑵镇政府与石钟村委会根据江富荣户提供的江章发名下的005925号自留山使用证，范天明名下的005921号自留山使用证到现场踏勘印证，证实在江富荣户自留山北至界线与范天明户（系范兴友之父）自留山南至界线之间存在一块地的事实。经了解，该地从1978年开始由王兴贵户管理使用，江富荣户自留山使用证的北至地边，指的就是王兴贵户管理使用之地的南面地边，王兴贵户对于该宗地也有扩大的事实，但扩大了多少面积双方意见不一致，导致双方南北界线发生争议。在争议处理过程中王兴贵户提供的将饲料地纳入计税面积的申请书及税收凭证，因不能直接证明其对争议地拥有权属，故没有采用。上述事实与2013年7月5日江富荣在纠纷现场对其界线的指认能相互印证。争议地内有一条王兴贵于2006年开挖的公路，当日现场，江富荣指认其林地北边为该条公路下埂子，西边界线为范兴发坟侧面小核桃树往东第五棵核桃树直下。江富荣所指认的界线与范天明户南边界线之间确实存在一块耕地，现由王兴贵户管理耕种。此事实情况也与漾濞彝族自治县人民法院（2012）漾民初字第169号民事裁定书中所认定的事实相吻合。⑶江富荣与王兴贵之间的山林权属争议，经镇政府安排林业站、司法所、石钟村委会从2007年8月6日至2014年6月11日先后九次召集双方进行调解，但双方意见分歧较大，均未达成协议，双方也不同意镇、村提出的处理意见，江富荣就该争议一直向各部门反映要求解决。为了切实履行法定职责，2014年10月9日，经镇政府召开会议讨论研究，决定对江富荣与王兴贵户山林权属争议作出行政裁决。根据双方提供的证据材料以及工作人员到现场走访、勘察情况，作出了苍政发（2014）52号处理决定书，并按规定报送上级单位，送达当事人。⑷镇政府在作出山林使用权争议的处理决定过程中，根据江富荣提供其父江章发名下的005925号自留山使用证证实其在刘家坡确实有一片山林的事实，而王兴贵又没有提供有力的证据证明其在刘家坡拥有林地或其他土地的实际情况，按照江富荣于2013年7月5日在争议现场对其界线指认的应该由其管理的西、北两边界线，对江富荣与王兴贵之间争议地的东、西和南、北界线进行了划定，不存在将江富荣的大面积林地划归王兴贵，况且，对权属争议的林地如何划界属于政府的自由裁量权范畴。⑸江富荣划定的界线以西、以北现由王兴贵管理的部分，理应由石钟村东冲药村民小组集体管理使用，但从王兴贵开始管理耕种至今，东冲药村民小组无人提出上述主张。为了提高土地的利用率，上述土地继续由王兴贵管理使用。镇政府对江富荣与王兴贵之间林地使用权争议的处理决定程序适当，客观公正、事实清楚，镇政府具备行政主体资格。原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回上诉，维持原判。
二审中，上诉人王兴贵提供证据关于1991年王兴书（系王兴贵之兄）去安宁草铺参加工作时对自己土地部分分部分配耕作情况，欲证实本案争议的土地是王兴贵替王兴书管理耕种，镇政府裁决的本案争议的土地的东西边实际上是王兴贵的土地西边，王兴书的东边，王兴贵与江富荣的土地是南北之间，王兴贵在北边，江富荣在南边。经举证、质证，江富荣、镇政府对王兴贵在二审提供的证据的质证意见是：证据关于1991年王兴书去安宁草铺参加工作时对自己土地部分分部分配耕作情况是王兴贵家庭成员兄弟之间的分配，与本案没有关联性。江富荣、镇政府在二审中均未提供新证据。
根据以上举证、质证，因王兴贵二审提供证据关于1991年王兴书去安宁草铺参加工作时对自己土地部分分部分配耕作情况与本案无关联，本院不予确认。
一审随案移送了当事人提供的所有证据材料，一审认证意见正确，二审予以确认。
二审进一步查明：（1）本案中的刘家坡、延家山位于同一座山。（2）2007年9月18日石钟村民委员会向苍山西镇林改工作办作出《关于东冲药组江富荣户与王兴贵户林地纠纷的调解意见》；2009年4月29日漾濞彝族自治县苍山西镇林业站作出《关于苍山西镇石钟村东冲药小组江富荣户与王兴贵户林地林权调处意见书》，该意见书已送达江富荣户、王兴贵户；2010年12月9日漾濞彝族自治县苍山西镇石钟村民委员会向苍山司法所作出《石钟村关于东冲药小组江富荣户与王兴贵户林地纠纷的调处意见》，对江富荣户与王兴贵户林地纠纷作出调解意见。（3）镇政府在拍摄现场照片和绘制现场图之前，江富荣、王兴贵已去过现场进行指认，到现场拍摄现场照片和绘制现场图时，镇政府通知江富荣、王兴贵在村上等侯，现场照片是由工作组、司法所和村组拍摄的。（4）本案中“江付荣”、“姜富荣”在居民身份证上为“江富荣”。（5）王海波于2015年6月3日任命为漾濞彝族自治县苍山西镇人民政府代理镇长。
本院认为：为切实保护好森林资源、发展林业生产、鼓励社员积极植树造林，开展多种经营，1984年3月22日漾濞县人民政府分别颁发给江富荣之父江章发户编号为005925号和范天明户编号为005921号的自留山使用证载明：“自留山所在地名刘家坡的自留山10亩（荒山荒地6亩、灌木林地4亩）确定给江章发户使用，四至范围：东至马煌沟，南至刘姓屋基，西至大沟上，北至地边；自留山所在地名核桃树箐的自留山10亩（荒山荒地7亩、灌木林地1亩、疏林地2亩）确定给范天明户使用，四至范围：东至马煌沟，南至地边，西至山水沟，北至横路”，该地名为刘家坡和核桃树箐均位于同一座山。镇政府根据江富荣、王兴贵到争议现场的界线指认绘制的现场考查时实际管理现状图及现场照片，证实了在江富荣户位于刘家坡的林地北至地边与范天明户位于核桃树箐的林地南至地边之间有一块地，在一审庭审质证时，江富荣、王兴贵均对该现场考查时实际管理现状图及现场照片无异议，该块地从1978年开始至今一直由王兴贵户耕种管理。虽然王兴贵在2003年度依据漾政发（2003）117号文件精神，向石钟村委会申请将“延家山和邓银才家背后”饲料地共计1.5亩申报为计税面积，并已纳入《上街镇石钟村村民小组税费改革计税面积增减情况统计表》和《漾濞彝族自治县农业税基础数据及任务计算表》名册内，但石钟村委会及东冲药村民小组未在申请书上签署意见，且从1983年林业“三定”至今，漾濞彝族自治县人民政府对该土地未颁发给王兴贵自留山证或林权证及其他权属凭证。国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。本案江富荣户与王兴贵户因该林地使用权争议，先后经村、镇多次调处未果，漾濞彝族自治县苍山西镇林业站、漾濞彝族自治县苍山西镇石钟村民委员会对江富荣户与王兴贵户林地纠纷作出调处意见。依据发生法律效力的云南省漾濞彝族自治县人民法院（2012）漾民初字第169号民事裁定书载明：“江富荣户自留山北至与范天明户自留山南至之间存在轮歇地的事实，该轮歇地从1978年开始一直由王兴贵户管理使用，江富荣户自留山北至地边，指的就是王兴贵户管理使用的轮歇地南面地边，王兴贵户对于该宗轮歇地也有扩大的事实，但具体扩大多少，政府未明确；本案原、被告双方的争议属南、北界线争议，界线不清”，本案因林地使用权的归属而产生争议，属于林地权属争议，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定，个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。江富荣与王兴贵的林地权属争议属于镇政府的辖区范围，镇政府对该林地使用权争议享有依法处理的法定职权，为减少诉累，镇政府作出苍政发（2014）52号《苍山西镇人民政府关于江富荣、王兴贵两户间土地山林权属争议的处理决定》，对江富荣与王兴贵争议的山林南、北、东、西界线的使用权予以确认，并无不当。该处理决定的行政行为程序合法，事实清楚，一审判决驳回江富荣的诉讼请求符合本案实际。江富荣请求撤销一审判决；判决撤销镇政府作出的苍政发（2014）52号处理决定的理由不成立，不予支持。关于江富荣上诉主张“恢复江富荣自留山使用证上的四至范围；由王兴贵赔偿侵占江富荣林地上的核桃28年收入310000元”的请求因不属于江富荣在一审时的诉讼请求，对该请求二审不予审查。王兴贵请求依法宣告镇政府作出的苍政发（2014）52号《苍山西镇人民政府关于江富荣、王兴贵两户间土地山林权属争议的处理决定》无效的观点不成立，一审不予采纳恰当。一审将“石钟东冲药”表述为“石钟东冲岳”不当，二审予以纠正。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律部分不完整，判决结果恰当。据此，依照1989颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条（四）项，《中华人民共和国森林法》第三条、第十七条第二款，《林木林地权属争议处理办法》第二条、第四条第一款、第十九条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由江富荣、王兴贵各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 段阿云
审判员 王梓静
审判员 段 榆
二〇一五年六月十七日
书记员 左 羚