河北省邢台市桥西区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）西行初字第59号
原告殷玉河。
委托代理人殷清利，河北十力律师事务所律师。
被告沙河市城市管理行政执法局，住所地沙河市新兴路南段路西。
法定代表人侯晓峰，局长。
负责人杨信收，该局副局长。
委托代理人王辉，该局科员。
委托代理人韩国璞，河北守敬律师事务所律师。
被告沙河市人民政府，住所地沙河市太行大街51号。
法定代表人刘果芳，市长
委托代理人申丽晓，该政府法制办公室副主任。
委托代理人刘建斌，该政府法律顾问。
原告殷玉河诉被告沙河市城市管理行政执法局（以下简称沙河市城管局）、被告沙河市人民政府（以下简称沙河市政府）行政处罚决定一案，本院立案后，分别于2015年5月28日、6月3日向二被告送达行政起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月22日公开开庭进行了审理。原告殷玉河及其委托代理人殷清利，被告沙河市城管局负责人杨信收，委托代理人王辉、韩国璞，被告沙河市政府委托代理人申丽晓、刘建斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年1月9日沙河市城管局作出沙城规罚决字（2014）第0027号行政处罚决定书。该决定书查明，殷玉河在未取得城市规划部门核发的《建设工程规划许可证》的情况下，擅自在位于人民大街南侧建设的砖混结构房和简易房工程，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、四十四条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、六十六条的规定，参照《邢台市行政处罚自由裁量权标准》的相关规定，决定给予殷玉河限期十日内自行拆除的行政处罚。原告对该处罚决定不服，向沙河市政府申请行政复议，沙河市政府于2015年4月9日作出沙行复决字（2015）13号行政复议决定，维持了沙河市城管局作出沙城规罚决字（2014）第0027号行政处罚决定书。
被告沙河市城管局对其作出的行政行为在法定举证期限内向法院提交了以下证据及法律依据：1、行政违法案件立案审批表；2、现场检查笔录；3、调查通知书；4、现场照片七张；5、城乡规划局沙河分局关于沙城规函（2014）005号的复函；6、关于殷玉河违法建筑调查情况说明；7、行政违法案件调查报告；8、沙集（1993）132号乡镇村企业、事业用地申请书；9、建设用地规划申请书；10、编号037号建设用地规划许可证；11、编号019号建设工程规划许可证副本；12、019号建设工程规划申请书；13、申请建设停车场申请书；14、毛村饭店停车场占地平面图；15、评估价值统计表；16、沙城规责改字（2014）第0027号责令改正通知书；17、沙城规罚先告（2014）第0027号行政处罚事先告知书；18、沙城规听字（2014）第0027号行政处罚听证告知书；19、送达回证；20、案件集体讨论笔录；21、行政违法案件处罚审批表；22、沙城规罚决字（2014）第0027号行政处罚决定书及送达回证；23、沙河市总体规划图（1988-2005）、沙河市城区路网及道路横断面规划图（1988-2005）；24、邢政函（2013）57号关于同意沙河等五县（市）开展城市管理相对集中行政处罚权工作批复的通知；25、冀政函（2013）129号关于同意沙河等五县（市）开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复；26、政字（2013）95号关于做好城市管理相对集中行政处罚权衔接工作的通知；27、《中华人民共和国城乡规划法》；28、邢台市城管局行政处罚自由裁量权量化标准。
被告沙河市政府对其作出的行政行为在法定举证期限内向法院提交了以下证据及法律依据：1、行政复议案件立案审理表；2、行政复议申请书；3、沙城规罚字（2014）第0027号行政处罚决定；4、原告身份证复印件；5、编号037号建设用地规划许可证；6、沙集（1993）132号乡镇村企业、事业用地申请书；7、沙行复补字（2015）2号行政复议申请补正通知书；8、关于要求举行听证会的请求书暨立即停止作出自行拆除行政处罚的陈述申辩意见及网站截图；9、沙河市文化艺术中心广场绿化工程施工招标公告网站截图；10、沙行复通字（2015）9号行政复议答复通知书及行政复议答复书；11、邢政函（2013）57号邢台市人民政府转发河北省人民政府关于同意沙河等五县（市）开展城市管理相对集中行政处罚权工作批复的通知；12、冀政函（2013）129号河北省人民政府关于同意沙河等五县（市）开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复；13、政字（2013）95号沙河市人民政府关于做好城市管理相对集中行政处罚权衔接工作的通知；14、沙城规听字（2014）第0027号行政处罚听证告知书；15、住房和城乡建设部关于印发《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的通知；16、关于殷玉河违法建筑调查情况说明；17、邢台市城乡规划局沙河分局关于提供毛村村北区域列入城市规划区时间的复函；18、行政复议决定书审批表；19、沙行复决字（2015）13号行政复议决定书及送达回执；20、1035162596712EMS特快单。
原告诉称，原告在沙河市桥东办事处赞南路毛村村北有一处房地产，用途为商服用地，有相关手续。被告针对以上房地产对原告作出行政处罚决定书严重违法，具体如下：一、《中华人民共和国城乡规划法》系2008年1月1日实施。涉案的房屋建设年龄至今已经20多年，被告在行政处罚决定书中认为原告违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条、第六十八条的规定，并适用该法对原告作出行政处罚，根据《中华人民共和国立法法》及法不溯及既往的原则规定，被告用建房20多年后的法律去处罚法律适用前的行为，显然属于适用法律严重错误。二、按行政处罚决定书中所援引的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和第六十八条规定，被告并未说明本案的情形是尚可采取改正措施消除对规划实施的影响还是无法采取改正措施消除影响的情形，直接作出行政处罚决定书，严重违法。三、原告建房时，当时房屋所在地的土地性质仍为集体所有，且所处的区域为农村，并非城市规划区，这样被告作为城市管理行政执法部门对此处罚没有行政处罚主体资格及依据。四、原城乡建设环境保护部1988年颁布的《关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》，从违章建筑形成时间、所处地域、产生的影响三个方面提出了“三从宽三从严”的方针，对现在处置违章建筑仍有适用意义。此文件规定：“只要房屋建筑正规，结构合理，经过一定的申报审批程序，给予批评教育或者适当罚款后，可以补办手续，确定其所有权并发给产权证件。”结合原告房屋的情况，不仅办理了乡镇村企业申请书、建设用地规划申请书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等手续，并经营停车场、饭店等，不应认定违章及违法建筑。五、在规定的期限内，原告已经通过电子邮箱向被告提出听证会请求，对此被告未召开听证会，属于程序严重违法。六、经调查了解，被告法定代表人侯晓峰局长在新城镇侯庄村西北角新建了诸多房屋，其是否办理了相关规划手续，如果没有办理应属违法建筑。原告会向乡镇人民政府提出限期拆除处理，并向监察部门举报处理。七、由于至今原告未全面掌握被告作出决定行为是否合法、齐备的其他相关证据，所以对另外存在的其他诸多方面的理由，原告会待立案及详细阅卷后予以补充。八、被告沙河市城管局在行政处罚决定书中参照了《邢台市行政处罚自由裁量标准》的相关规定，没有说明参照该标准的哪一条，属于适用依据不明。被告提交的依据《邢台市城市管理行政执法局行政处罚自由裁量权量化标准》，与行政处罚决定书中载明的规范性文件名称不一致，根据原告在邢台市城市管理行政执法局网站查询，文件名称却为《邢台城管执法局行政处罚自由裁量权执行标准（试行）》，与以上两个文件名称也不一致。沙河市城管局提交的依据《邢台市城市管理行政执法局行政处罚自由裁量权量化标准》，不能作为参照依据。只有地方性法规、国务院部委规章、省级政府和省级政府所在地市政府及国务院批准较大的市政府制定的规章可以在法律、法规的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内做出规定。综上，为了保护原告合法权益，原告对以上决定书不服向被告沙河市政府提起行政复议，被告沙河市政府于2015年4月9日违法作出行政复议决定书，现原告仍不服该行政复议决定书，特向法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销被告沙河市政府作出的沙行复决字（2015）13号行政复议决定书、被告沙河市城管局作出沙城规罚决字（2014）第0027号行政处罚决定书。对被告沙河市城管局所参照的规范性文件进行合法性审查。
原告向法院提交了以下证据：1、编号019建设工程规划许可证；2、邢台市城市管理行政执法局网页；3、冀政土地置换换函（2010）180号关于沙河市2010年第一批次土地置换的批复；4、1022169016007EMS特快专递单；5、（2014）西行初字第15行政判决书；6、沙行复决字（2015）13号行政复议决定书；7、沙城规罚决字（2014）第0027号沙河市城市管理行政执法局行政处罚决定书；8、土地使用证；9、编号037建设用地规划许可证；10、建设用地规划申请书及占地平面图；11、1035162556012EMS特快专递单；12、行政上诉状；13、163邮箱网页；14、关于要求举行听证会的请求书暨立即停止作出自行拆除行政处罚的陈述申辩意见。
被告沙河市城管局辩称，一、我局依照《中华人民共和国城乡规划法》的规定作出行政处罚决定，证据充分，适用法律正确。《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起实施。涉案地块建设于2008年以后，位于人民大街南侧建设的砖混结构房和简易房工程。原告就该地块提供了《建设用地规划许可证》，而没有《建设工程规划许可证》。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条的规定，该地未办理过《建设工程规划许可证》，应视该地为违法建筑。二、我局具有对未取得《建设工程规划许可证》进行建设的违法行为的行政处罚主体资格及依据。根据《邢台市人民政府转发河北省人民政府关于同意沙河等五县（市）开展城市管理相对集中行政处罚权工作批复的通知》（邢政函（2013）57号）、《河北省人民政府关于同意沙河等五县（市）开展城市管理相对集中行政处罚权工作批复》（冀政函（2013）129号）、《沙河市人民政府关于做好城市管理性对集中行政处罚权衔接工作的通知》（政字（2013）95号）等文件的规定，我局于2013年底已行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未取得《建设工程规划许可证》进行建设的违法行为的行政处罚权，具有行政处罚主体资格及依据。三、《城乡建设环境保护部关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》（城房字（1988）**号）第一项关于时间界限，考虑到《城市规划条例》是国务院1984年新颁发的，各地制定审批城市规划也有先有后，各市、县可根据实际情况合情合理地确定处理违章建筑的时间界限。各地在处理违章建筑时，对时限以前的可适当放宽，时限以后的应从严处理。该项规定主要针对《城市规划条例》在实施过程中对违章建筑认定的原则性要求，原告殷玉河的建筑建设于2008年以后，已超过该原则意见规定的时限要求。依据《中华人民共和国城乡规划法》、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》和邢台城乡规划局沙河分局复函（沙规函（2014）005号）对该处的违法建筑认定完全合法。经我局执法人员调查，该处建筑共分两种情况：1、万方圆饭店，有《建设工程规划许可证》（编号为019），建设于1993年左右，长20米，宽5米，共计100平方米。在调查过程中，我局执法人员已对殷玉河说明不针对该处进行行政处罚。2、万方圆饭店以外的其他建筑无《建设工程规划许可证》，仅有《建设用地规划许可证》。经与桥东办事处联合调查，除万方圆饭店以外的其他建筑，建设于2008年以后，并出具调查情况说明。而《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起实施，违法行为发生在2008年以后，理应适用当时的法律，符合“实体从旧”的原则。并不存在原告所称“新旧法的冲突适用”及“法的溯及力”的原则的适用情形。所以本案依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条、第六十四条、第六十六条的规定完全准确。对建设于2008年以后的无《建设工程规划许可证》的违法建筑进行处罚。适用法律正确，程序合法。原告称我局在“未说明本案的情形是尚可采取改正措施消除对规划实施的影响还是无法采取改正措施消除影响的情形，就直接作出最后行政处罚”的说法是错误的。针对该案的情况，我局已致函邢台市城乡规划局沙河分局，该局于2014年11月19日复函我局，该处除万方圆饭店外其余建筑未查到审批记录和建设工程设计方案审查文件，依据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条和第七条规定，该处属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。因此我局依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对原告作出行政处罚决定书，适用法律正确。根据邢台市城乡规划局沙河分局所提供的1988-2005城市规划图，桥东办事处毛村已于1988年列入城市规划区。原告于1993年就其所属建万方圆饭店及涉案地块申请过建设工程规划，并提供了建设用地规划许可证，应视为城市规划范畴。根据《中华人民共和国立法法》中“上位法优于下位法”的法律适用原则，原告所称的原城乡建设环保部1988年颁布的《关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》只是一个政策性文件，属下位法，而《中华人民共和国城乡规划法》是由全国人民代表大会常务委员会颁布的法律，属上位法，适用法律冲突时，理应适用上位法。我局执法人员严格按照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定于2014年12月12日对殷玉河下发《沙河市城市管理行政执法局行政处罚听证告知书》，明确告知殷玉河有权要求听证。在告知书中已说明，如果殷玉河要求听证，应当自收到本告知书之日起三日内提出书面申请，并将申请送（寄）到沙河市城管局，逾期视为放弃要求听证的权利，并且明确留下单位地址、邮政编码、联系人、联系电话等事项，并未预留电子邮箱，且在法定期限内，我局并未收到原告提供的任何有效书面申请或者电子申请，应视为其放弃要求听证的权利，所以我局未举行听证会。原告称我局未召开听证会，程序违法，不是事实。综上所述，我局作出具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法；原告起诉理由缺乏依据，依法不能成立。综上，请求法院依法维持我局作出的行政行为。
被告沙河市政府辩称：一、行政复议决定书认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。桥东办事处毛村已于1988年列入城市规划区。2008年，在未取得城市规划部门核发《建设工程规划许可证》的情况下，原告殷玉河在人民大街南侧建设了砖混结构房和简易房工程，经邢台市城乡规划局沙河分局认定该工程至今没有取得城市规划部门核发的《建设工程规划许可证》，以上事实有邢台市城乡规划局沙河分局复函、桥东办事处的证明证实。原告殷玉河提供的1993年3月16日办理的《建设工程规划许可证》编号为019号，其建设项目为毛村万方圆饭店营业部，建筑规模为100平方米，沙河市城管局认定合法。原告殷玉河针对该违法建筑只提供了《建设用地规划许可证》，并没有《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条、第六十四条、第六十六条的规定。原告殷玉河认为该违法建筑应该属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条中的“尚可采取该证措施消除影响的情形”，但根据住房和城乡建设部《关于规范性城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条和第七条规定，该处属无法采取该证措施消除对规划实施影响的情形。沙河市城管局于2014年12月12日对原告下发沙河市城市管理行政执法局行政处罚听证告知书，明确告知其有权要求听证，并且明确留下单位地址、邮政编码、联系人、联系电话等事项，并未预留电子邮箱。但原告作为听证程序的主动发起人，没有和沙河市城管局联系，并进行确认，属于原告的错误造成听证的法定期限失效。二、行政复议决定书程序合法，正确适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第二款的规定，现对查阅行政复议案件有关材料作如下规定：（一）申请人、第三人有权查阅行政复议案件的有关材料。其他行政复议代理人查阅本案行政复议案件的有关材料，必须由申请人、第三人的授权。查阅案件材料不得影响行政复议案件的审查活动。”行政复议机关在复议过程中电话通知原告多次，但是原告一直没有露面，也没有提出阅卷要求，行政复议机关没有提供阅卷没有违法。综上，请求法院维持我方作出的行政复议决定。
在审理期间，法庭组织三方当事人对各方提交的证据的真实性、合法性、关联性逐一进行了质证确认。
经审理查明，2014年11月13日，被告沙河市城管局以原告殷玉河在位于沙河市人民大街南侧建设的砖混结构房和简易房工程未办理相关规划审批手续，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条的有关规定为由，决定立案调查。后经调查，被告于2014年12月12日作出沙城规责改字（2014）第0027号责令改正通知书，并送达给原告。该通知书查明原告殷玉河在未取得建设工程规划许可证得情况下，建设上述的工程，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条的规定，责令原告限期十日内自行拆除。并于同日向原告送达了行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书。被告经集体讨论、审批后于2015年1月9日作出沙城规罚决字（2014）第0027号行政处罚决定书。后原告不服该行政处罚决定书，向被告沙河市政府申请复议，被告沙河市政府于2015年4月9日作出沙行复决字（2015）13号行政复议决定书，维持了沙城规罚决字（2014）第0027号行政处罚决定书，原告仍不服该复议决定书，故诉至法院。
另查明，原告殷玉河在位于沙河市人民大街南侧所建建筑分为两部分，第一部分是万方圆饭店营业部，该建筑建于1993年左右，共计100平方米，1993年3月16日办理了建设工程规划许可证，被告对该建筑未进行行政处罚。第二部分是除万方圆饭店营业部以外的其他建筑，即被告对原告进行行政处罚的建筑。该建筑建于2008年以后，1993年3月15日办理了建设用地规划许可证，但未办理建设工程规划许可证。
本院认为，一、根据被告提交的河北省人民政府冀政函（2013）129号批复、邢台市人民政府邢政函（2013）57号通知、沙河市人民政府政字（2013）95号通知，被告沙河市城管局作为行使城市管理相对集中行政处罚权的机关，在其管理辖区内，对未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为，具有作出行政处罚的法定职权。二、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，根据被告提交的现场检查笔录、照片、邢台市城乡规划局沙河分局复函、沙河市人民政府桥东街道办事处的情况说明等证据，可以证实原告殷玉河在位于沙河市人民大街南侧所建的砖混结构房和简易房工程未办理建设工程规划许可证，故该工程应为违法建筑。三、被告在立案后，经过现场检查和调查核实，对原告作出责令改正通知书，并向原告送达了行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书，告知了原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告享有陈述、申辩和听证的权利，在经集体讨论和审批后，被告作出沙城规罚决字（2014）第0027号行政处罚决定书。该行政处罚的程序符合法律规定。原告称已通过电子邮箱向被告提出听证的请求，被告未召开听证会，属程序严重违法。在被告的行政处罚听证告知书中，明确向原告告知了被告的单位地址、邮政编码、联系人、联系电话等事项，并未预留电子邮箱。故原告应按听证告知书中载明的联系方式向被告提出听证申请。但原告并未按上述方式向被告提出听证申请，而是向沙河市建设工程招标事务所的电子邮箱发送申请，要求举行听证，导致被告没收到原告的申请，未举行听证会。其法律后果应由原告承担，本院对原告的主张不予支持。四、原告称建房至今已经20多年，且所处的区域为农村，并非城市规划区，被告无行政处罚的主体资格和依据。因被告对原告作出行政处罚建筑的所在地块，原告于1993年就已办理了建设用地规划许可证，并且根据被告提交的沙河市总体规划图（1988-2005）、沙河市人民政府桥东街道办事处的情况说明，也可以证实该建筑建于2008年以后，其所在地块位于沙河市城市规划区范围内。故本院对原告的上述意见不予采纳。被告根据所认定的事实，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、六十六条的规定，对原告作出行政处罚适用法律正确。五、被告沙河市政府受理原告的复议申请后，经通知补正材料、立案、审理、审批等程序，作出沙行复决字（2015）13号行政复议决定书。符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定。本院对原告殷玉河要求撤销该行政复议决定书的诉讼请求不予支持。六、原告请求对被告沙河市城管局作出的沙城规罚决字（2014）第0027号行政处罚决定书中所参照的规范性文件《邢台市行政处罚自由裁量权标准》进行合法性审查。经审查，被告沙河市城管局在其行政处罚决定书中参照的《邢台市行政处罚自由裁量权标准》，其全称应为《邢台市行政处罚自由裁量权实施标准（试行）》，该标准是依据相关法律、法规和规章，对邢台市各部门实施的行政处罚事项进行了细化和量化，其实施的标准符合法律规定。综上所述，被告沙河市城管局作出的沙城规罚决字（2014）第0027号行政处罚决定书，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。但其制作的行政处罚决定书存在瑕疵。被告沙河市政府作出的沙行复决字（2015）13号行政复议决定书符合法定程序，适用法律正确。原告的诉讼请求，本院难以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告殷玉河的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告殷玉河负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省邢台市中级人民法院。
审 判 长 刘泽洪
代理审判员 张少华
代理审判员 赵瑞冰
二〇一五年十月二十六日
书 记 员 张逸菲