福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）榕行初字第17号
原告林家殿，男，汉族，1962年10月31日出生，住福建省福州市马尾区。
被告福州市人民政府，住所地福州市。
法定代表人杨益民，市长。
委托代理人黄凡、王素芬，福州市人民政府法制办工作人员。
第三人福州市马尾区人民政府，住所地福州市。
法定代表人许毅青，区长。
委托代理人邵良琦，马尾区人民政府法制办工作人员。
原告林家殿因诉福州市人民政府行政复议一案，于2013年12月13日向本院提起诉讼。本院于2014年1月3日受理后，依法组成合议庭，于2014年1月24日公开开庭审理了本案。被告福州市人民政府的委托代理人王素芬、原告林家殿、第三人福州市马尾区人民政府的委托代理人邵良琦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：福州市人民政府于2013年12月6日作出榕政行复不（2013）23号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称23号《决定书》）。复议申请人为林家殿，被申请人为马尾区人民政府。主要内容为：申请人主张被申请人与马尾区马尾镇快洲村签订的《征地补偿协议书》违法，损害国家利益，请求予以撤销。因申请人的复议请求涉及对合同主体之间签定的合同效力的认定问题，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，不属于行政复议的受案范围。为此，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。
原告林家殿诉称，原告因征地补偿标准有异议，依法向被告提起行政复议，被告于2013年11月21日作出榕政行复（2013）39号《驳回行政复议决定书》，维持被申请人批准的征地补偿安置方案公告，原告对此不服，依法向人民法院提起行政诉讼（另案）。被告维持了第三人批准的征地补偿安置方案，却又于2007年3月19日批准同意马尾区国土资源局与快洲村委会2006年12月1日签订的《征地补偿协议书》。《征地补偿协议书》应予撤销的理由：一、第三人批准同意时间在签订协议书时间之后（先签后批准），违反法律规定。二、该协议书的补偿标准比被告维持的第三人批准同意的安置方案标准高出数倍，严重损害国家的利益。对快洲村委会多出标准4.68万元／亩的补偿款应退还国家。第三人对一个征地行为先后批准两个补偿方案标准，被告经复议维持的征地补偿安置方案公告合法有效，那么第三人之后批准的《征地补偿协议书》属违法，应予撤销。因征地补偿安置方案标准，涉及原告等被征地农民的利益，对第三人同意批准的方案有争议，原告依法有权提起行政复议。被告作出的23号《决定书》，适用法律错误。理由是：一、依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”因此，马尾区人民政府是复议申请的被申请人。二、依据《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一款：“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”可以申请行政复议，《征地补偿协议书》是一种具有法律效力的具体行政行为。三、被告称“因申请人的复议请求涉及对合同主体之间签定的合同效力的认定问题”是错误的。《征地补偿协议书》的内容是新的安置补偿方案，并非是合同效力的认定问题。四、被告经复议维持了之前的补偿安置方案，第三人之后同意批准《征地补偿协议书》属违法，于法无据，且损害国家利益应予以撤销。综上，请求：撤销榕政行复不（2013）23号《不予受理行政复议申请决定书》，要求被告按复议事项请求重新作出行政复议决定。
被上诉人福州市人民政府提交书面答辩意见称，一、答辩人作出榕政行复不（2013）23号《不予受理行政复议申请决定书》，认定事实清楚，适用法律正确。原告认为第三人批准马尾区国土资源局与马尾区马尾镇快洲村签订的《征地补偿公协议书》严重损害国家利益，于2013年11月29日向答辩人提起行政复议申请，请求撤销该《征地补偿协议书》，并将多出4.68万元／亩的补偿款退还国家。经审查，原告提起的行政复议申请涉及对合同主体之间签定的合同效力的认定问题，认定合同是否无效的法定机关是人民法院。因此，原告提起的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议范围。为此，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理原告提起的行政复议申请，认定事实清楚，适用依据正确。二、答辩人作出榕政行复不（2013）23号《不予受理行政复议申请决定书》，程序合法。2013年11月29日，原告向答辩人申请行政复议。经审查，答辩人于2013年12月6日作出榕政行复不（2013）23号《不予受理行政复议申请决定书》，对原告提起的行政复议申请不予受理，并分别于2013年12月12日和2013年12月13日将该《不予受理行政复议申请决定书》向原告和马尾区人民政府送达，程序合法。庭审中被告补充答辩意见认为，原告认为马尾国土局与快洲村委会签订的征地补偿协议损害了国家的利益，因此原告和该《征地补偿协议书》没有法律上的利害关系，不符合《行政复议法》规定的复议条件。综上，答辩人作出23号《决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用依据正确，请求予以维持。
第三人马尾区人民政府未提交书面答辩意见，其代理人在庭审中述称，同意被告福州市人民政府的答辩意见。
被告福州市人民政府在举证期限内向本院提交以下证据及法律依据：证据1、原告向答辩人提交的《行政复议申请书》；证明原告向答辩人提起行政复议申请，请求撤销马尾区国土局与马尾镇快洲村委会签订的《征地补偿协议书》，并将多出4.68万元／亩的补偿款退还国家；证据2、答辩人所作《不予受理行政复议申请决定书》（榕政行复不（2013）23号）；证据3、《送达回证》（榕政行复送（2013）327、328号）；证据2和3共同证明了申请人提起的行政复议申请不属于《行政复议法》等规定的应当予以受理的范围，答辩人作出《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理原告提起的行政复议申请并向原告和马尾区人民政府送达，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条。
原告林家殿在起诉时向本院提交以下证据：证据1、榕政行复不（2013）23号《不予受理行政复议申请决定书》；证明原告对被告作出的不予受理行政复议申请决定不服，提起行政诉讼；证据2、《申请行政复议书》；证明了原告要求撤销《征地补偿协议书》，并要求快洲村委会将多出的补偿款退还给国家；证据3、榕政行复（2013）39号《行政复议决定书》；证明被告维持了征地补偿方案公告，《征地补偿协议书》不按该方案来签订，且提高了7倍补偿费，故原告向被告提起申请复议要求撤销《征地补偿协议书》；证据4、《征地补偿安置方案公告》；证明被告经审查维持了安置方案公告，而有关部门没有按照这个方案实施；证据5、《征地补偿协议书》；证明原告认为该协议书的内容是安置补偿方案标准的实施，该《协议书》属具体行政行为，而不是平等主体之间的协议；证据6、《会议记录》；证明原告地面物香蕉、果树等在征地范围内与原告有法律上的利害关系；证据7、（2008）榕民终字第1067号《民事裁定书》；证明2008年原告已向法院提起民事诉讼要求撤销马尾区快洲村村民委员会关于分配土地补偿费的诉请，裁定不属于民事受案范围；证据8、（2009）榕民终字第1411号民事裁定书；证明2009年原告以马尾区国土局为被告向法院提起民事诉讼，称原告与被告关于补偿费的争议不属于平等主体之间的民事权利义务争议，不属于民事案件受理范围。
第三人马尾区人民政府未向本院提交证据。
原告林家殿对被告福州市人民政府提交的证据发表以下质证意见：对证据1没有异议。证据2是本案被诉具体行政行为。对证据3没有异议。
第三人马尾区人民政府对被告提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
被告福州市人民政府对原告林家殿提交的证据发表以下质证意见：证据1没有异议。证据2证明了原告所诉《征地补偿协议书》和原告没有法律上的利害关系，未损害其合法权益。对证据3、4真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，与本案无关。对证据5真实性没有异议，《征地补偿协议书》不属于复议的范围。证据6的证明对象有异议，原告对补偿协议没有诉权。对证据7-8关联性有异议，与本案无关。
第三人马尾区人民政府对原告林家殿提交的证据，同意被告福州市人民政府的质证意见。
经庭审质证，本院对原告、被告提交的证据认证如下：被告提交的证据2及原告提交的证据1系本案被诉具体行政行为，其合法性待证。被告提交的证据1、2及原告提交的证据2、3、5、6真实性无异议且与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的依据。原告提交的证据4、7、8与本案不具有关联性，不作为认定本案事实的依据。
根据本案有效证据，认定以下事实：原告林家殿系马尾区马尾镇快洲村村民。因三明聚光太阳能工业厂房项目需要征用马尾镇快洲村集体土地3.6004公顷（后实际占有33.95亩）。2006年7月3日，马尾区国土资源局经马尾区人民政府批准，作出《征地补偿安置方案公告》，并张贴于快洲村委会。根据该征地补偿安置方案，土地补偿费10倍补偿，合1.8万元／亩；安置补助费15倍补偿，合2.7万元／亩；青苗补偿费1倍的补偿，合0.18万元／亩，征地补偿标准合计为4.68万元／亩。2006年11月25日，快洲村委会向马尾区国土局报告，要求改变征地补偿费的支付方式。2006年12月1日，经马尾区人民政府批准，马尾区国土资源局与快洲村委会签订了《征地补偿协议书》。该协议约定，因项目及道路建设需要，需征用快洲村集体土地33.95亩，该地块的补偿方式按50年期限分年度支付方式进行补偿，每年每亩人民币7000元／亩，合计每年补偿22.4万元。征地范围
内的地面物（芭蕉、地瓜等）补偿标准为4200元／亩，其他地面物补偿参照PDP项目补偿的相关标准执行。在该地块因征地补偿涉及群众生产生活均由快洲村民委员会负责补偿及安置。2007年10月26日，林家殿参加快洲村委会组织召开的两委会议，会议确定林家殿的果树20棵，香蕉面积3.5亩，在三明聚光太阳能工业厂房项目征地范围内，每亩补偿4200元，林家殿已领取补偿款16300元。
另查，本院于2013年5月3日作出的生效（2013）榕行终字第122号行政判决确认以下事实：林家殿因对马尾区国土资源局于2006年12月1日与快洲村村委会签订的《征地补偿协议书》第四点补偿标准不服，于2011年10月26日向向马尾区人民政府申请行政复议。马尾区人民政府于2011年10月31日作出榕马政行复不（2011）4号《不予受理行政复议申请决定书》，认为林家殿提出的行政复议申请不属于行政复议受案范围，决定不予受理。林家殿对该不予受理行政复议申请决定不服，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，被告福州市人民政府属于法定复议机关。原告林家殿系被诉具体行政行为的行政相对人，对被告福州市人民政府作出的榕政行复不（2013）23号《不予受理行政复议申请决定书》不服有权提起本案行政诉讼。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二条和第六条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的具体行政行为不服可以申请行政复议。本案中，马尾区国土资源局与快洲村村委会签订的《征地补偿协议书》，并不是马尾区国土资源局行使行政管理职权的单方行为，而是签订协议的双方当事人平等协商的结果。因此，该《征地补偿协议书》不具备具体行政行为的特征，也不属于行政复议的受理范围。被上诉人福州市人民政府不予受理上诉人对该《征地补偿协议书》提出的行政复议申请并无不当。
另原告林家殿对马尾区国土资源局于2006年12月1日与快洲村村委会签订的《征地补偿协议书》第四点补偿标准不服，已于2011年10月26日向马尾区人民政府申请行政复议，因此，原告林家殿至迟于2011年10月26日已知晓《征地补偿协议书》的内容。即使如原告林家殿主张《征地补偿协议书》可以申请行政复议，原告林家殿于2013年11月28日向被告福州市人民政府申请行政复议也已经超过了《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”规定的申请复议的期限，且无正当理由，其复议申请亦应不予受理。
原告林家殿于2013年11月28日向被告福州市人民政府申请复议，被告福州市人民政府在收到原告的复议申请后，于2013年12月6日作出23号《决定书》并送达申请人林家殿，行政程序合法。综上，原告林家殿的诉讼主张及理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告林家殿的诉讼请求。
本案一审案件受理费50元，由原告林家殿负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 王小倩
代理审判员 朱瀚杰
代理审判员 郑 鋆
二〇一四年三月十二日
书 记 员 李振云
附注：
本判决书引用的主要法律条文
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。