江西省抚州市临川区人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）临刑初字第336号
公诉机关抚州市临川区人民检察院。
被告人马某甲，案发前任抚州市临川区招商局副局长。因涉嫌犯玩忽职守罪，2015年1月28日被抚州市临川区人民检察院取保候审，2015年9月16日经本院决定被依法执行取保候审。
抚州市临川区人民检察院以临检公刑诉（2015）302号起诉书指控被告人马某甲犯玩忽职守罪，于2015年9月16日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，于2015年10月26日公开开庭审理了本案。抚州市临川区人民检察院指派检察员罗美君出庭支持公诉，被告人马某甲到庭参加诉讼。现已审理终结。
抚州市临川区人民检察院指控，2007年10月，被告人马某甲担任抚州市临川区招商局副局长，分管招商引资以及入园企业跟踪服务协调工作。2012年1月，马某甲介绍章某、胡某夫妇拍得江西明洋日用品实业有限公司在临川（抚北）工业园区的土地使用权及厂房所有权。2012年3月，经马某甲协助，章某、胡某夫妇注册成立江西康鼎实业有限公司，法人代表为周某。抚州市临川区招商局会议决定，由马某甲担任康鼎公司跟踪服务人。康鼎公司通过收购园区内的江西明洋日用品公司资产进入临川（抚北）工业园区后，变更工商登记信息及企业生产性质，又未经园区管委会同意并购园区另一家企业、江龙有色金属材料公司，总用地达到48亩。根据临川（抚北）工业园区入园企业管理办法的规定，该企业应按照新入园企业性质，与园区管委会签订入园合同后10天内，按每亩3万元的标准向园区管委会交纳144万元履约保证金。
根据赣府厅字（2013）55号文件，临川（抚北）工业园区管委会为保障园区企业的农民工工资支付保障工作，在入园企业交纳的履约保证金中，留取至少三分之一的履约保证金转为农民工工资保证金，用于应对企业因拖欠农民工工资引发的群体性事件。
被告人马某甲在招商引资期间，未按照临川区人民政府制定的临府字（2012）36号文件的规定，督促康鼎公司与临川区委、区政府签订招商引资合同，与临川（抚北）工业园区管委会签订入园合同，导致园区管委会对康鼎实业公司失去监管，无法及时收取农民工工资保证金。2013年8月，康鼎公司法人代表周某，实际出资人章某、胡某因恶意拖欠工人工资61万余元，引发工人堵桥堵路集体上访，后由园区管委会暂垫部分工资款24万余元以息诉息访。
公诉机关据以指控上述事实的证据有：1、政府文件、会议记录、归案说明等书证；2、证人艾某、魏某、张某等人的证言；3、被告人马某甲的供述与辩解。
公诉机关认为，被告人马某甲在招商引资工作过程中，严重不负责任，不认真履行职责，造成经济损失61万余元，引起职工堵路上访，社会影响恶劣，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款的规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。同时被告人具有《中华人民共和国刑法》第六十七条第一款规定的情节。提请依法判处。
被告人马某甲对起诉书指控的犯罪事实不持异议，并当庭认罪，请求法院从轻处罚。
经审理查明，被告人马某甲2007年10月至2013年12月17日担任抚州市临川区招商局副局长，分管招商引资以及入园企业跟踪服务协调工作。
临川（抚北）工业园区企业江西明洋日用品实业有限公司（以下简称明洋公司）因债务纠纷被抚州市临川区人民法院依法公开拍卖公司资产。2012年1月，经被告人马某甲介绍，浙江永康客商章某、胡某夫妇拍得明洋公司在临川（抚北）工业园区的土地使用权及厂房所有权，并由被告人马某甲协助，于2012年3月注册成立江西康鼎实业有限公司（以下简称康鼎公司）。因胡某、章某夫妇在浙江永康的银行有不良信用记录，遂改由胡某姐夫周某担任公司法人代表，实际出资人和控制人仍是胡某夫妇。抚州市临川区招商局会议决定由马某甲担任康鼎公司的跟踪服务人。
2012年7月，临川区人民政府印发了《临川（抚北）工业园区入园企业管理办法的通知》（临府字（2012）36号）。管理办法的第四条明确规定，入园企业准入须坚持以下程序：（一）根据项目可行性研究报告等相关资料，园区管委会、招商局、引资单位与投资客商进行项目投资洽谈，对项目实力进行甄别并提出相关意见。（二）区政府分管园区领导会同分管工业、招商引资领导召集园区管委会、招商局、发改委等部门召开项目联审联批会，对项目用地面积、选址、招商引资协议等方面进行研究确认。（三）上报区委、区政府主要领导审批。（四）签订招商引资合同和入园合同。第五条明确规定，企业签订入园合同后的10天内，须向园区管委会交纳3万元／亩的履约保证金。
2013年4月，江西省人民政府办公厅下发赣府厅字（2013）55号文件。根据此文件精神，临川区劳动监察局向临川区人民政府申请农民工应急周转金用于启动应急预案时发放农民工工资。临川（抚北）工业园区管委会作为临川区人民政府的派出机构，为保障园区企业的农民工工资支付保障工作，在入园企业交纳的履约保障金中，留取至少三分之一的履约保证金转为农民工工资保证金，用于应对企业因拖欠农民工工资引发的群体性事件。
康鼎公司通过收购明洋公司资产进入临川（抚北）工业园区后，变更工商登记信息及企业生产性质，又未经园区管委会同意并购园区另一家企业江龙有色金属材料公司，企业总用地达到48亩。根据临川（抚北）工业园区入园企业管理办法的规定，该企业应按照新入园企业性质，在与园区管委会签订入园合同后10天内，按每亩3万元的标准向园区管委会交纳144万元履约保证金。
被告人马某甲在招商引资期间，未对康鼎公司投资客商的经商诚信、资质等作深入调查和了解，未对项目实力进行甄别，未按要求向临川区招商局提供项目可行性研究报告并将该招商引资项目提交项目联审联批会进行研究确认。在康鼎公司成立之后，马某甲作为该企业的跟踪服务人，未按照临府字（2012）36号文件的规定，及时督促康鼎公司与临川区委、区政府签订招商引资合同，与临川（抚北）工业园区管委会签订入园合同，导致园区管委会对康鼎公司失去监管，无法及时收取农民工工资保证金。2013年8月，因康鼎公司法人代表周某，实际出资人章某、胡某恶意拖欠工人工资612743.07元，引发工人堵桥堵路、集体上访，造成恶劣社会影响。临川区政府按照“属地管理、分级负责、谁主管谁负责”的原则，由园区管委会暂垫部分工资款24万余元以息诉息访。
2015年1月26日，被告人马某甲在接到临川区招商局主要领导的电话后，及时赶到临川区招商局接受检察机关的调查，并在调查过程中如实陈述了自己的犯罪事实。
认定上述事实，由公诉方举证，并经庭审质证、认证的证据有：
1、书证
（1）政府文件及返还项目履约保证金审批表、返还履约保证金的报告、领款凭证等证实：临川区招商局招商引资的程序，明确规定入园企业需与临川（抚北）工业园区管委会签订入园协议书，纳入园区管理。企业签订入园合同后的10天内须向园区管委会缴纳每亩3万元的履约保证金，且至少三分之一履约保证金按赣府厅字（2013）55号文要求被转为农民工工资保证金。通过法院拍卖程序竞得的企业也需签订入园协议书。各市县人民政府建立健全保障农民工工资支付工作责任制工作，按照“属地管理、分级负责、谁主管谁负责”的原则，明确划分保障农民工工资支付工作责任。要全面落实工资保证金、应急周转金等制度安排，及时妥善处置因拖欠农民工工资引发的群体性事件。马某甲分管招商引资及入园企业跟踪服务协调工作。
（2）组织机构代码证、2012年县（区）招商引资项目完成情况明细表、园区企业使用土地面积及欠缴土地使用税概况、立案决定书、受案回执及在逃人员登记信息表、临川区劳动监察局关于江西康鼎实业有限公司拖欠唐玉等42人工资的案卷材料、临川区招商局出具的江西康鼎实业有限公司职工上访情况汇报证实：康鼎公司落户临川（抚北）抚北工业园区，总项目用地48亩。康鼎公司拖欠42名职工2013年4月2013年8月期间的工资共计61万余元，引发职工上访、堵路群体纠纷，后临川区政府决定由园区管委会先行垫付了职工部分工资款24万元整，暂时解决了上访、堵路群体纠纷。
（3）临川区招商局班子会议记录、临川区监察局关于给予马某甲行政撤职处分的决定、关于马某甲同志有关情况的说明、归案情况说明、常住人口信息证实：被告人马某甲案发时系完全刑事责任能力人。被告人马某甲作为临川区招商局副局长，担任康鼎公司的跟踪服务人，没有及时督促投资客商与园区管委会签订入园协议书，生产经营期间也没有向园区管委会报送生产经营报表等情况，导致园区管委会对康鼎失去监管，临川区监察局决定撤销马某甲临川区招商局副局长及对外经济技术合作办公室主任的职务。2015年1月26日，马某甲在接到临川区招商局主要领导的电话后，及时赶到临川区招商局并接受检察机关的调查。调查的过程中如实陈述了自己的犯罪事实，认罪态度较好，符合自首规定，具有自首情节。在组织调查期间，马某甲深刻认识到自己的错误，积极配合组织调查，态度端正，对自身情况反省较多。
2、证人证言
（1）艾某、魏某、张某、何某的证言证实：临川区招商局的工作职责、招商引资的工作流程及企业跟踪服务人的具体职责，其中明确入园企业必须与园区管委会签订入园协议书，由园区收取项目用地每亩三万元的履约保证金，园区惯例系将履约保证金的三分之一以上留存作为农民工用工保证金。临川区招商局开会决定被告人马某甲系康鼎公司的引进人和跟踪服务人，但由于马某甲未及时履行职责，未督促企业及时与园区管委会签订入园协议，导致园区管委会无法监管该企业，后康鼎公司欠薪引发群体纠纷。
（2）马某乙、邓某的证言证实：企业入驻抚北工业园区需与园区管委会签订入园协议书，缴纳项目履约保证金，园区管委会根据文件会留存三分之一作为农民工用工保证金。江西康鼎实业有限公司通过拍卖成立，按规定也需与园区管委会签订入园协议书，缴纳履约保证金。园区找到企业和跟踪服务人马某甲联系签订协议书事宜，被马某甲以忙为由推脱，遂一直未能签订入园协议，未能对康鼎实施监管。后康鼎发生欠薪职工上访纠纷，园区管委会暂代付24万余元。
（3）盛某、游某、罗某的证言证实：临川区劳动监察局对抚北工业园区内的企业具有监管职责，但园区企业日常监管由园区管委会负责，农民工用工保证金也是由园区管委会收取。康鼎实业发生欠薪上访纠纷后，临川区劳动监察局进行了立案调查。园区暂时代付24万余元平息纠纷。
3、被告人马某甲的供述和辩解证实：他在担任临川区招商局副局长期间，主要分管招商引资及入园企业跟踪服务协调工作。关于入园企业跟踪服务这块，他主要是对以区招商局名义引进的投资入园企业专门负责做好跟踪服务工作。招商引资的流程大概是这样的：对有意来临川区投资的外地企业，一般先由区招商局代表区政府与客商进行初步洽谈，如果符合临川区的招商条件，局领导就会向区政府主要领导汇报客商的情况及洽谈的结果，经区政府主要领导研究认为可以引入临川区投资的，就由临川区政府与投资客商签订正式的投资协议，并确定具体负责跟踪服务该投资企业落户人员，之后由负责跟踪服务的人先带领投资客商到抚北工业园区管委会签订企业入园协议，纳入园区管委会的管理。投资企业在抚北工业园区开始生产建设的过程中，负责跟踪服务的人要全程协助投资客商在土地征用、厂房建设、生产经营过程中帮助投资客商解决出现的各种问题。江西康鼎实业有限公司是他招商引资进入抚北工业园区的企业，他作为康鼎公司的跟踪服务人，没有履行职责，没有及时监督康鼎与园区管委会签订入园协议书，导致园区管委会对康鼎失去监管，后康鼎公司欠薪，导致职工上访的群体纠纷。
本院认为，被告人马某甲作为临川区招商局副局长，专职负责招商引资工作，在工作中严重不负责任，不认真履行职责，没有对康鼎公司投资客商的经商诚信、资质等作深入调查和了解，在康鼎公司成立之后，未及时督促康鼎公司与临川区委、区政府签订招商引资合同、与临川（抚北）工业园区管委会签订入园合同，导致康鼎公司在农民工工资保证金不到位的情况下就开工建设，园区管委会对康鼎公司失去监管，造成经济损失61万余元，引起职工堵路上访，社会影响恶劣，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的基本事实及罪名成立，本院予以确认。
康鼎公司工人工资被恶意拖欠由多方面的因素造成，农民工工资保证金制度只是保障工人权益的一项基本措施，并不能完全保证企业在生产建设过程中不会出现拖欠农民工工资的情况。被告人马某甲的玩忽职守行为只是造成上述重大损失的一个因素，而非全部原因。同时，被告人马某甲自动投案，并如实供述自己罪行，系自首，犯罪较轻，可依法对其免除处罚。
据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条之规定，判决如下：
被告人马某甲犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向江西省抚州市中级人民法院提出上诉，书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 周 欣
人民陪审员 龚 敏
人民陪审员 丁筱玲
二〇一五年十一月十九日
书 记 员 罗 曼