陕西省汉中市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）汉中行终字第00015号
上诉人（原审原告）汉中市佶达建材有限公司，住所地：南郑县牟家坝镇高家岭村。
法定代表人王振祥，该公司执行董事。
委托代理人雒勇，陕西汉钟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南郑县牟家坝镇人民政府，住所地：南郑县牟家坝镇。
法定代表人马维，该镇镇长。
委托代理人杨映俊，南郑县高台法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）南郑县国土资源局，住所地：南郑县汉山镇南环路3号。
法定代表人李军，该局局长。
委托代理人乔锦昭，陕西南星律师事务所律师。
上诉人因南郑县牟家坝镇人民政府行政强制拆除一案，不服陕西省南郑县人民法院（2014）南行初字第00001号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年7月11日在本院公开开庭审理了本案。上诉人汉中市佶达建材有限公司的法定代表人王振祥及其委托代理人雒勇，被上诉人南郑县牟家坝镇人民政府的法定代表人马维及其委托代理人杨映俊，被上诉人南郑县国土资源局的委托代理人乔锦昭，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2014年1月9日，南郑县牟家坝镇人民政府在收到南郑县国土资源局“南国土资发（2014）10号《关于履行耕地保护法定义务的预警通知书》”后，在未查清原告汉中市估达建材有限公司占用土地建厂事实情况下，同日向汉中市佶达建材有限公司作出《拆除通知书》，要求汉中市估达建材有限公司在收到通知书7日内自行拆除并将土地复耕，逾期不能拆除的将依法强制拆除。并向原告进行了送达，汉中市估达建材有限公司收到通知书后，在限期内未自行拆除建筑物和恢复原土地面貌。事后，被告南郑县牟家坝镇人民政府虽几次督促原告自行拆除建筑物，但原告始终未拆除。被告南郑县牟家坝镇人民政府也未组织人力对原告的厂房、围墙、设施进行强制拆除。原告汉中市估达建材有限公司修建在南郑县牟家坝镇高家岭村二组的厂房、围墙等设施至今仍存在。另认定，原告汉中市佶达建材有限公司租用高家岭村二组的土地，改变土地使用性质建厂，未经县级以上人民政府土地行政主管部门的批准。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》以及相关法律法规规定，对违反土地管理法律、法规的行为，应当由县级以上人民政府土地行政主管部门依法查处。南郑县牟家坝镇人民政府在没有法律、法规规定及法律授权的情况下，在无事实依据和法律依据的情形下，超越职权，向原告汉中市佶达建材有限公司作出并送达了《拆除通知书》，南郑县牟家坝镇人民政府作出的《拆除通知书》应当依法撤销。本案被诉具体行政行为是被告南郑县牟家坝镇人民政府作出的，原告认为牟家坝镇政府作出的具体行政行为是基于县国土资源局的《预警通知书》才作出的《拆除通知书》，认为应当由二被告对其进行赔偿。但县国土资源局对牟家坝镇人民政府发的《预警通知书》是行政机关内部指导性、督办性文件，对外不产生法律意义上的约束力。故原告的这一理由与法无据不能成立。原告汉中市估达建材有限公司占用南郑县牟家坝镇高家岭村二组的土地建厂的行为未经县级以上人民政府土地行政主管部门的批准，根据《土地管理法》的规定各级人民政府对本行政辖区内的土地进行规划管理，对涉及违法用地进行检查、监督、督办。被告南郑县牟家坝镇人民政府、南郑县国土资源局对本行政辖区内单位或者个人涉嫌违法用地依法进行检查、监督、督办、查处并无不妥。被告牟家坝镇人民政府在原告未自行拆除建筑物和恢复土地原貌的情况下，也并没有采取任何强行措施拆除原告的预制厂。被告南郑县牟家坝镇人民政府作出的《拆除通知书》，虽系超越职权违法作出，但所作出的这一具体行政行为并未给原告汉中佶达建材有限公司造成任何经济损失，原告要求二被告共同赔偿其经济损失100万元的请求无事实依据和法律依据。原告的这一诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第4目、第五十八条以及《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释﹥第五十六条第（四）项之规定，判决：撤销南郑县牟家坝镇人民政府于2014年1月9日对汉中市佶达建材有限公司作出的《拆除通知书》；驳回原告汉中市佶达建材有限公司的其它诉讼请求。案件受理费50.00元，由南郑县牟家坝镇人民政府承担。
上诉人汉中市佶达建材有限公司上诉称，1、一审判决认定事实错误。认为改变土地使用性质建厂且未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准事实认定错误；认为《预警通知书》不是行政机关内部指导性、督办性文件。2、一审判决驳回行政赔偿请求，适用法律不当。二被上诉人的责令停产停业违法行为造成上诉人15万元纯利润损失，依法应当赔偿。请求依法改判二被上诉人依法赔偿其违法行政行为给上诉人造成的停产停业损失15万元。
南郑县牟家坝镇人民政府答辩称，1、一审认定事实清楚。上诉人使用的土地是旱地，租赁合同上也是旱地，不是滩涂；南郑县江河管理站分支机构牟家坝水利管理站对上诉人所使用土地建厂没有管理权限；上诉人使用土地建厂，未经合法批准显属违法。2、被上诉人未给上诉人造成任何经济损失，上诉人请求赔偿损失无理无据。被上诉人下达拆除通知书是让上诉人到相关部门办理合法手续后方可使用土地，也并未强行拆除；被上诉人建议供电所停止供电，但供电所并未停止供电。一审认定事实清楚，适用法律正确，请未驳回上诉，维持原判。
南郑县国土资源局答辩称，1、原审认定事实清楚。上诉人使用的土地是旱地，属基本农田；建设占用土地应当审批；上诉人非法占地行为未经审批。2、一审认定被上诉人未对上诉人作出具体行政行为正确。3、一审判决驳回上诉人的行政赔偿请求完全正确。赔偿的前提是侵犯了相对人的合法权益，并造成损害结果。上诉人的占地行为未经批准，也未造成任何损失。一审认定事实清楚，适用法律正确，请未驳回上诉，维持原判。
经审理查明，王振祥于2013年1月4日在南郑县牟家坝镇高家岭村二组的土地上开办“汉中市佶达建材有限公司”，生产水泥预制产品。2014年1月9日，南郑县国土资源局向南郑县牟家坝镇人民政府下发“南国土资发（2014）10号《关于履行耕地保护法定义务的预警通知书》”。牟家坝镇人民政府于同日作出《拆除通知书》、并向汉中市佶达建材有限公司送达，要求该公司在收到通知书7日内自行拆除并将土地复耕，逾期不能拆除的将依法强制拆除。汉中市估达建材有限公司收到通知书后，在限期内未自行拆除建筑物和恢复原土地面貌。南郑县牟家坝镇人民政府虽几次督促上诉人自行拆除建筑物，但上诉人始终未拆除。南郑县牟家坝镇人民政府也未组织人力对原告的厂房、围墙、设施进行强制拆除。镇政府曾向供电所发出停电函，但电力部门以不符合停电规定而没有对上诉人停止供电。汉中市估达建材有限公司修建在南郑县牟家坝镇高家岭村二组的厂房、围墙等设施至今仍存在。认定上述事实的证据，经原审当庭举证、质证，本院予以确认。
本院认为，行政机关应当依法行政，原审因南郑县牟家坝镇人民政府超越职权，撤销其于2014年1月9日对汉中市佶达建材有限公司作出的《拆除通知书》，判决正确。对于汉中市佶达建材有限公司上诉称其建厂用地是合法用地的上诉理由，经查，因本案审理的是南郑县牟家坝镇人民政府作出的限期拆除的具体行政行为是否合法，而用地是否合法不属于本案的审理范围，故该上诉理由不能成立。对于上诉人上诉称原审对南国土资发（2014）10号《关于履行耕地保护法定义务的预警通知书》系认定错误的上诉理由，经查，南国土资发（2014）10号《关于履行耕地保护法定义务的预警通知书》是行政机关内部文件，对本案行政相对人不具有约束力，故该上诉理由不能成立。对于上诉人汉中市佶达建材有限公司上诉称被上诉人的责令停产停业违法行为造成上诉人15万元纯利润损失、依法应当赔偿的上诉理由，经查，被上诉人南郑县牟家坝镇人民政府没有作出停产停业的行政处罚行为，也没有强制拆除上诉人的厂房、围墙等设施，客观上也没有停止供电，上诉人也没有自行拆除厂房、围墙等设施，南郑县牟家坝镇人民政府限期拆除行为与上诉人损失无直接因果关系，因此该上诉理由不能成立。综上，上诉人的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人汉中市佶达建材有限公司承担。
本判决为终审判决
审 判 长 马小红
审 判 员 刘 霖
代理审判员 刘正中
二〇一四年七月二十二日
书 记 员 胡新一