浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙台行初字第98号
原告赵琳雅。
委托代理人赵子旺。
委托代理人严增德。
被告临海市人民政府，住所地临海市东方大道99号。
法定代表人蒋冰风，市长。
委托代理人曹欣慧。
委托代理人金跃。
原告赵琳雅因认为被告临海市人民政府不履行土地登记法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月3日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年10月13日公开开庭审理了本案。原告赵琳雅的委托代理人赵子旺、严增德、被告临海市人民政府的委托代理人曹欣慧、金跃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告赵琳雅诉称：1995年，原告以父亲赵子旺作为监护人与孙光辉达成一份房屋买卖协议，受让了孙光辉所在的原临海市城关镇东郭巷42号房屋（因地址名称变化及东湖扩建东郭巷改造，现门牌改为临海市古城街道东郭巷56号）。该处房产系联建楼，原告受让房产包括第五层124.46平方米和第一层21.96平方米。1995年8月1日，原告向被告缴纳了契税。1995年7月27日，原告与被告下属原临海市土地管理局签订了一份国有土地使用权出让合同，约定该局将坐落于东郭巷42号、面积为28.26平方米的地块出让给原告，原告缴纳出让金9495元后领取国有土地使用证等事宜。合同签订当日，原告如数缴纳了土地转让金及其他相关费用。2008年8月22日，原告领取了房屋所有权证，证载房屋坐落于临海市城关镇东郭巷56号，丘（地）号63-4616-4，所在房屋层数为第5层建筑面积124.45平方米、第1层建筑面积为21.96平方米。国有土地使用权出让合同签订后，原告根据合同约定在30日内多次向临海市土地管理局申领土地证，但该局以该幢房子系联建房需相关业主签字才能分割为由予以推诿。实际上，当初法律并没有相关规定。为此，原告曾多次与相关业主沟通，各业主拒绝协同签字分割。之后，原告得知各业主未经原告签字确认而向该局申领土地使用证，而该局未认真审核，未经原告签字确认，而予以分割土地并向各业主颁发了土地使用证。2010年，原告两次向该局申领土地使用证，该局以产权不明需待查为由予以拖延。2014年9月10日，原告又向该局书面申领土地使用证，该局又寻找各种理由予以拒绝。至今，原告尚未领取土地证。原告认为，原告与原临海市土地管理局签订的国有土地使用权出让合同合法有效，被告应依法履行为原告办理土地使用权登记手续并向原告颁发国有土地使用权证的行政职责。请求法院判决被告依法履行行政职责，将现坐落于临海市古城街道东郭巷56号、28.26平方米的土地使用权登记至原告名下，并向原告颁发国有土地使用证。
原告在法定期限内向本院提供的证据有：1、房屋买卖契证、国有土地使用权出让合同、分房协议，用以证明原告房屋来源及受让是经相关部门登记的。2、土地出让金等缴费收据，用以证明原告已缴纳相关契税，被告也开具了相关的收据。3、临海市房权证城关镇字第××号房产证，用以证明原告对相关房产有合法产权。4、申请书及答复书，用以证明原告向被告和被告职能部门临海市国土局分别提出了申请，要求被告颁发土地使用权证，但遭拒事实。
被告临海市人民政府辩称：一、被告未怠于履行法定职责。虽然原告诉称2014年9月10日向临海市国土资源局申领土地证，但根据《土地登记办法》第九条规定，申请土地登记应当提交申请书、身份证明材料、权属来源证明、地上附着物权属证明等材料，材料齐全后由国土资源行政主管部门收件并受理，受理后再由被告作出审批并发证。而原告仅提交了《申请书》，并没有提交申请土地登记所需的其他材料。因此，临海市国土资源局于2014年10月23日向其作出《答复书》告知其办理土地登记所需材料及受理部门等事项后，原告仍没有提供相关材料向临海市国土资源局申请受理土地登记。根据《土地登记办法》第六条、第十二条和《浙江省土地登记办法》第二十一条规定可知：一是土地登记需依申请人申请；二是土地登记的受理机关是国土资源行政主管部门，本案即临海市国土资源局。又根据《浙江省土地登记实施细则》第十六条规定的土地登记一般程序：（1）收件和受理；（2）地籍调查；（3）权属审核；（4）公告；（5）批准；（6）注册登记；（7）核发证书。基于上述事实，原告实际上并没有提出土地登记申请。也正因如此，被告未收到原告土地登记的材料需进行审批，故被告不能超越职权对其作出土地登记的行政行为，被告并未怠于履行法定职责。二、原告土地登记于法无据。退一步讲，即使原告的土地登记被临海市国土资源局受理，被告也无法可依而对其作出土地登记的行为。其一，原告申请登记的土地已被邱素卿登记为使用权人。2007年邱素卿申请对涉案土地的登记，并提交了《分房协议》、国有划拨土地权属证明等材料符合《土地登记办法》的规定，从而依法取得该土地的使用权证。虽然原告拥有《临海市房屋买卖契纸》等，但是对《临海市房屋买卖契纸》与邱素卿的《分房协议》的效力是由司法机关确定，并不是被告所能确定的，被告只能依据申请人提交的材料是否符合《土地登记办法》及《浙江省土地登记办法实施细则》规定的要求作出土地登记的行为。其二，本案涉案土地的原性质为国有划拨。尽管原告从孙光辉处购买后，与临海市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，补缴了出让金等，但是根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押”，而出卖人孙光辉并没有取得国有土地使用证，因此不属于上述暂行条例第四十五条规定的情形。另外，孙光辉户在建造房屋土地审批户成员还包括妻女、母亲等多人，但原告的《临海市房屋买卖契纸》仅孙光辉一人签字，并没有其户成员的签字，也就是说孙光辉并没有征得同意或授权，其行为可能是无处分权人越权处分，因此该买卖行为违反法律规定无效。所以，根据上述两理由，孙光辉与原告之间房屋买卖致使土地使用权转让不合法。其三，根据《土地登记办法》第二十八条、第四十条规定，申请人申请土地登记时，应当提交原国有土地使用证或原土地权利证书等材料进行变更登记。而原告至今都未提交过原土地权利证书。故，即使临海市国土资源局受理了原告的土地登记申请，被告也无法作出涉案土地登记的行政行为。三、本案涉案房地产权属争议不明。据初步查证，涉案土地原使用权人为林炳友，后卖给陈浩、金美香、李玲玲，三人又卖给许红蓓、邱素卿、孙光辉，再由其等人经依法审批后联建房屋共10套。孙光辉与原告签订《临海市房屋买卖契纸》，将其中五层的一套卖给原告，但是根据邱素卿提供的《分房协议》，该套房屋又是邱素卿所有。况且，《国有土地使用权出让合同》中所出让的土地也没有明确载明其对应的地上建筑物，即第五层房屋（原告主张所有权的套房）所分摊的土地就是本合同所出让的土地。因此，本案涉案的房屋及土地存在权属争议，在通过司法等途径明确权属之前，被告无法对该宗土地作出变更登记。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告临海市人民政府在法定期限内向本院提供的证据与依据有：1、申请书、答复书、快递单，用以证明原告申请土地登记材料不齐，未被临海市国土资源局受理，临海市国土资源局向原告告知土地登记需准备的材料等事项。2、邱素卿土地登记材料，用以证明涉诉的第五层房屋由邱素卿所有，并非原告所有，邱素卿土地登记材料齐全，符合《土地登记办法》，已依法取得涉案土地的土地登记，在权属纠纷解决之前，被告无法作出变更登记。3、临海市干部、职工、居民建房用地申请表，用以证明孙光辉用地审批的户成员包括妻女等其他成员，户成员拥有相应的权利，孙光辉出卖房屋属越权处分，其与原告的买卖协议效力待定。4、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，用以证明涉案土地属于划拨的性质，原告与孙光辉因房屋买卖致使土地权属转移的不合法。5、《土地登记办法》第6、9、12、28、40条、《浙江省土地登记办法》第21条、《浙江省土地登记办法实施细则》第16条，用以证明邱素卿土地登记合法，原告土地登记不符合法律规定，被告依法行使管理职责，未怠于履行。
经庭审质证，被告对原告提供证据1中的房屋买卖契证，认为涉案房产存在争议，建议原告通过其他法律途径作出权属确认，确认之后被告才可以作出相应变更登记；认为国有土地使用权出让合同不是被告签订的，且合同所对应的地上建筑物不是明确的第五层套房；证据3的房产证，只能证明土地登记发证时的权属来源，要取得相应登记必须有相应的土地权属证明，但原告至今没有提供相应的材料，被告无法对其土地登记申请作出登记。原告对被告提供的证据1的真实性无异议，对关联性有异议；对证据2的真实性无异议，合法性、关联性有异议；对证据3的真实性无异议，关联性有异议；对证据4的关联性有异议；证据5系法律的适用，应由审判机关审查。
本院对上述证据认证如下：对于原告提供的证据，被告对其真实性均无异议，只是认为涉案房产存在争议，且原告未提供相应的材料，被告无法对其土地登记申请作出登记，本院认为原告提供的证据1中的分房协议与被告提供的证据2中的分房协议所签时间不同、主体不同、协议内容不同，对该两份分房协议的真实性无法认定，对原告其余证据的真实性予以认定。对于被告提供的证据1-3，原告对其真实性均无异议，本院对除证据2中的分房协议外的其他证据的真实性予以认定；证据4-5系现行有效的法律法规，无需认证。
经审理查明，1995年8月1日，原告以父亲赵子旺作为监护人与孙光辉达成一份房屋买卖协议，受让了孙光辉所有的坐落于原临海市城关镇东郭巷42号房屋一套，后因地址名称变化改为临海市古城街道东郭巷56号。同日，原告缴纳了契税。1995年7月27日，原告与被告下属原临海市土地管理局签订了国有土地使用权出让合同，约定该局将位于东郭巷42号、面积为28.26平方米的地块出让给原告，原告如数缴纳了土地转让金及其他相关费用。2007年9月12日，邱素卿申请领取涉案土地的使用权证，并提交了包括申请表、分房协议、联建协议书等相关材料，被告经审核后于2007年11月21日准予登记发证。2008年8月22日，原告领取了涉案土地上房屋所有权证。后原告分别于2010年4月29日、2014年9月10日向临海市国土资源局、于2014年9月10日向被告申请办理土地使用权证，2014年10月23日，临海市国土资源局作出答复书，告知原告申请变更登记应提交的材料清单，在相关规定材料提供齐全后交国土窗口予以受理。原告认为被告应依法履行为其办理土地使用权登记手续并颁发土地使用权证的法定职责，但被告不予办理，遂提起本案诉讼。
本院认为，根据原、被告提供的分房协议以及本案的现状，即涉案土地上房屋的所有权人是原告，而土地使用权人是邱素卿，可见，涉案土地存在权属争议。根据国土资厅函（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，本案系土地登记发证后提出的争议，不属于《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定的土地权属争议。原告对涉案土地登记发证给邱素卿有异议的，应根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，或者就涉案土地登记发证给邱素卿的行为提起行政复议或行政诉讼。现原告起诉要求被告履行将涉案土地登记到其名下的职责，在已作出的涉案土地的权属证书未被撤销前，被告不可能再根据原告的申请直接进行确权处理，故原告起诉要求被告履行颁证职责没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告赵琳雅的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告赵琳雅负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 徐后利
审 判 员 屈雪香
代理审判员 庞丹霞
二〇一五年十二月八日
书 记 员 王丽萍