四川省自贡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）自行终字第9号
上诉人（原审原告）郭绍琴，女，汉族，1964年2月13日出生。
委托代理人范家华。
委托代理人李寒玉（上诉人儿媳妇）。
被上诉人（原审被告）富顺县城乡规划建设和住房保障局。住所地：四川省富顺县富世镇北湖南路***号。
法定代表人廖梦奇，局长。
委托代理人蔡文林。
委托代理人陈利军。
上诉人郭绍琴因规划其他行政行为一案不服四川省自贡市富顺县人民法院（2014）富行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郭绍琴及其委托代理人范家华、李寒玉，被上诉人富顺县城乡规划建设和住房保障局（以下简称富顺县住建局）的委托代理人蔡文林、陈利军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告郭绍琴于1994年在富顺县东湖镇棬坝村十四组获准用地120平方米，当时修建房屋两层，1996年办理完相关产权手续。1998年，郭绍琴在原房屋的基础上加建第三层，面积149.72平方米，该加建的房屋未办理任何审批手续。1994年该地区已经自贡市人民政府批准为富顺县城市总体规划区域。2013年10月21日，富顺县人民政府征地拆迁办在对该地块进行征地拆迁摸底调查时，发现郭绍琴户农房建筑无法提供合法手续面积149.72平方米，遂向被告富顺县住建局发出《富顺县人民政府征地拆迁办公室关于对东湖镇棬坝村十四组（东湖旧城改造项目）郭绍琴户建（构）筑物进行调查处理的函》（富征拆办函（2013）14号）。该局收到后于2013年10月24日立案、调查，向郭绍琴发出《建设监察执法调查通知书》。2013年10月29日富顺县住建局执法人员潘敏、李洪波对郭绍琴进行调查询问，制作了《建设监察执法询问（调查）笔录》，对其加建房屋进行现场勘验，作出《建设监察执法现场检查（勘验）记录》。富顺县住建局根据上述调查事实，于2013年11月8日作出《责令限期拆除违法建设决定书》，依法进行了送达，2014年2月21日作出《拆除违法建设催告书》，并进行了送达，2014年2月21日作出《责令限期自行拆除违法建设公告》。郭绍琴不服富顺县住建局于2013年11月8日作出的《责令限期拆除违法建设决定书》，向富顺县人民政府申请行政复议，2014年2月14日富顺县人民政府以《富顺县人民政府行政复议决定书》（富府复决字（2013）10号）予以维持。郭绍琴于2014年3月3日向法院提起行政诉讼，请求依法撤销富顺县住建局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》。
原审法院认为，被告富顺县住建局按《中华人民共和国城乡规划法》规定对规划区范围内未按该法律规定办理建设工程规划许可证的违法建筑物有权予以查处，其作出行政决定的主体适格；富顺县东湖镇于1994年已经自贡市人民政府批准为富顺县城市总体规划区域。1998年，原告郭绍琴在原房屋的基础上加建第三层，根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定”、第四十条第一款：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证……”的规定，郭绍琴加建的房屋属于建筑物，其修建处属县城规划区，修建建筑物应经县规划主管部门批准。郭绍琴所加建的房屋未经审批，未办理建设工程规划许可证，在庭审中已经自认，其违法事实清楚；虽然郭绍琴加建建筑物的时间在《中华人民共和国城乡规划法》实施前，但《中华人民共和国城乡规划法》施行后郭绍琴也未按照新法要求申领或补办建设规划许可证，其涉诉建筑物违法状态持续至今。富顺县住建局适用《中华人民共和国城乡规划法》对其作出责令限期拆除违法建设决定书适用法律准确；富顺县住建局按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定作出“责令限期拆除”决定，属责令限期消除违法状态的行为，不属行政处罚，现行法律、法规对“责令限期拆除”行为的程序未作出明确规定，故程序并未违法。郭绍琴起诉理由不能成立，法院不予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项和《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，判决：维持富顺县住建局2013年11月8日作出的富规住建限拆（2013）第176号《责令限期拆除违法建设决定书》。
判决后，郭绍琴不服，向本院提起上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误。理由：1.被上诉人作出的《责令限期拆除违法建设决定书》、《违法建设催告书》、《责令限期自行拆除违法建设公告》所依据的法律是《行政强制法》，明确告知上诉人如不限期拆除，将强制执行，因此，涉案行政行为属于行政处罚；2.上诉人房屋建造超过2年，根据《行政处罚法》规定，不应再处罚；3.上诉人涉案房屋是在自家的宅基地建造，没有影响本地的规划；4.上诉人房屋于1998年建成，《城乡规划法》2008年才实施，按《立法法》不溯及既往的规定，一审法院适用法律错误。为保护上诉人的合法权益，请二审法院撤销一审判决。
被上诉人富顺县住建局答辩称：1.上诉人郭绍琴违法建房的行为持续至今，处于违法状态之中；2.责令限期拆除不属于行政处罚。国务院法制办《对四川省人民政府法制办公室﹤关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示﹥》已有明确的答复。因此，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。
一审中富顺县住建局提供以下证据和法律依据：
1.富顺县人民政府拆迁办公室（2013）14号函。证明郭绍琴扩建的建筑物，违反富顺县城市总体规划要求，且无法提供149.72平方米的合法建房手续。
2.富顺县住建局执法的证据：（1）富顺县住建局对郭绍琴涉嫌违法违章建筑的立案审批表；（2）建设监察执法调查通知书的送达回执；（3）《建设监察执法调查通知书》；（4）建设监察执法询问郭绍琴的笔录；（5）建设监察执法现场检查（勘验）记录。证明郭绍琴修建违法建筑物的事实及富顺县住建局的执法过程。
3.郭绍琴在1994年申报建房手续，国土部门同意用地120平方米。证明郭绍琴在1994年获准用地120平方米，并用以修建原住房。
4.富顺县住建局实施行政行为的证据：（1）责令限期拆除违法建设决定书的送达回执；（2）《责令限期拆除违法建设决定书》；（3）拆除违法建设催告书的送达回执；（4）《拆除违法建设催告书》。证明富顺县住建局依行政程序实施行政行为，程序合法。
5.《自贡市政府的规划批复》等相关行政决定的文件。证明郭绍琴加建的违法建筑所在区域属富顺县城市总体规划区范围。
6.富顺县东湖镇政府证明材料及规划图。证明内容同5。
7.《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。证明富顺县住建局作出的具体行政行为主体适格，适用法律正确。
8.郭绍琴申请行政复议阶段相关文书及富顺县人民政府作出维持的《行政复议决定书》。证明郭绍琴对富顺县住建局作出的行政决定不服，申请行政复议，复议机关维持富顺县住建局的行政决定。
以上证据和依据拟证明被诉具体行政行为事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。
郭绍琴在一审中为支持自己的主张提交了以下证据：
1.《富顺县农村建房宅基地使用通知书》及缴纳税款等收据。
2.《富顺县人民政府行政复议决定书》。
以上证据已随案移送本院。本院根据本案的证据材料，所认定的事实与原审查明事实基本一致。
本院认为，本案争议的主要焦点是：一、被上诉人富顺县住建局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》是否系行政处罚行为；上诉人郭绍琴涉案房屋建造已超过二年是否应当受到处理；二、上诉人郭绍琴涉案房屋建造在自家宅基地上是否影响规划；三、被上诉人富顺县住建局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》适用法律是否正确。
依照《中华人民共和国城乡规划法》的规定，被上诉人富顺县住建局作为富顺县规划行政主管部门，有权对本辖区内的城乡规划工作进行监督管理，上诉人郭绍琴所在东湖镇棬坝村十四组属于富顺县住建局规划管理范围。富顺县住建局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》并非是对郭绍琴加建的违法建筑的行为予以惩罚、制裁，而是纠正其违法行为，消除违法状态，同时，也没有对郭绍琴课以新的义务，不属于行政处罚行为，不适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条有关违法行为在二年内未被发现，不再给予行政处罚的规定。郭绍琴关于富顺县住建局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》系行政处罚行为，涉案房屋建造已超过2年不应受到处罚的主张于法无据，本院不予支持。
依照《中华人民共和国城乡规划法》的规定，当事人在规划区域内新建建筑物或构筑物等，应当向市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。对符合控制性详细规划和规划条件的，由市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证后方可施工建设。本案中，郭绍琴加建的房屋虽然是建造在自家宅基地上，但没有办理规划许可证等相关手续，富顺县住建局对郭绍琴加建的房屋进行了现场勘验，并对郭绍琴进行了询问，在进行实体审查、履行了相关的法定程序后，确认郭绍琴加建的房屋未经有关部门批准，属违法建筑的基本事实清楚，其作出的《责令限期拆除违法建设决定书》符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定。郭绍琴关于涉案房屋建造在自家宅基地上不影响规划的主张于法无据，本院不予支持。
由于郭绍琴加建建筑物没有办理规划许可证等相关手续，系违法建筑，其违法状态持续至今，应当适用《中华人民共和国城乡规划法》。富顺县住建局适用《中华人民共和国城乡规划法》对其作出《责令限期拆除违法建设决定书》适用法律正确。
综上所述，一审法院判决维持富顺县住建局2013年11月8日作出的富规住建限拆（2013）第176号《责令限期拆除违法建设决定书》的具体行政行为，事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法。上诉人郭绍琴的上诉理由不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郭绍琴负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵月维
审判员 徐 云
审判员 谭爱华
二〇一四年七月二十九日
书记员 陈 梅