中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申2395号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)赵立章，男，1959年7月17日出生，汉族，住上海市金山区。
委托代理人孙光祥，北京同一源（上海）律师事务所律师。
再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)上海市金山区人民政府，住所地上海市金山区金山大道2000号。
法定代表人胡卫国，该区区长。
再审申请人赵立章因诉上海市金山区人民政府（以下简称金山区政府）行政复议一案，不服上海市高级人民法院(2015)沪高行终字第107号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、代理审判员仝蕾、李小梅参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
原审法院查明，2015年1月22日，上海市公安局金山分局(以下简称金山公安分局)作出沪公(金)行罚决字(2015)2001500408号《行政处罚决定书》(以下简称涉案行政处罚决定)，认定赵立章于当日上午9时许，在明知王绍全未持有《中华人民共和国特种作业操作证》的情况下，指使王绍全使用电焊机焊接破损的三轮车，根据《中华人民共和国消防法》(以下简称消防法)第六十四条第�项的规定，对赵立章作出行政拘留十日的行政处罚。赵立章不服，向金山区政府提起行政复议，金山区政府于2015年2月27日收到赵立章的《行政复议申请书》，予以受理。同年3月2日，金山区政府作出《行政复议申请受理通知书》《行政复议答复通知书》并分别送达赵立章及金山公安分局。3月12日，金山公安分局向金山区政府提交了《行政复议答复意见书》及作出系争行政处罚决定的有关证据材料。因案情复杂，金山区政府于2015年4月28日作出《行政复议延期通知书》，将行政复议审理期限延长三十日。2015年5月27日，金山区政府作出沪金府复决字(2015)第12号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定），认定赵立章明知王绍全未持有特种作业操作证，仍指使王绍全进行电焊，但电焊地点非易燃易爆场所，也未引发严重后果，赵立章违法行为情节明显较轻。金山�安分局应适用消防法第六十四条情节较轻的处罚规定，对赵立章处以警告或者五百元以下罚款的处罚，金山公安分局对赵立章作出拘留十日的处罚决定，明显不当。金山区政府遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，决定撤销金山公安分局于2015年1月22日作出涉案行政处罚决定的具体行政行为。赵立章仍不服，提起行政诉讼，请求判令撤销金山区政府作出的被诉行政复议决定并由金山区政府重新作出行政复议决定。
上海市第一中级人民法院一审认为，金山区政府作为金山公安分局的本级人民政府，具有根据申请作出被诉行政复议决定的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第5目规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，对于具体行政行为明显不当的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。本案中，金山区政府受理赵立章的行政复议申请后，根据金山公安分局提供的证据材料进行了审查，认定赵立章明知王绍全未持有特种作业操作证，仍指使王绍全进行电焊，但电焊地点非易燃易爆场所，也未引发严重后果，赵立章的违法行为情节明显较轻，金山公安分局应适用消防法第六十四条情节较轻的处罚规定，对赵立章处以警告或者五百元以下罚款的处罚，金山公安分局对赵立章作出拘留十日的处罚决定，明显不当，并在依法延长的审理期限内依照《中华人民共和国行政复议法》的上述规定，作出被诉行政复议决定，撤销金山公�分局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
赵立章以其未实施消防法第六十四条规定的指使或者强令他人违反消防安全规定，冒险作业的违法行为为由，请求判令撤销被诉行政复议决定并由金山区政府重新作出行政复议决定。对此，一审法院认为，赵立章向金山区政府提起行政复议的申请事项是要求撤销行政处罚决定，金山区政府作出被诉行政复议决定支持了赵立章的行政复议申请，且未根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定责令金山公安分局在一定期限内重新作出具体行政行为，赵立章对被诉行政复议决定的处理结果亦不持异议，故赵立章提出要求撤销被诉行政复议决定并由金山区政府重新作出行政复议决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》�六十九条的规定，作出(2015)沪一中行初字第56号行政判决：驳回赵立章的诉讼请求。
上海市高级人民法院二审认为，双方当事人对金山区政府作出被诉行政复议决定的职权依据、行政程序以及被诉行政复议决定已经撤销涉案行政处罚决定的事实并无异议，二审法院予以确认。赵立章对被诉行政复议决定的异议在于其认为自己不存在消防法第六十四条第一项规定的违法行为。双方当事人对该问题存有争议，尤其是对该项所规定的“指使”的含义争议较大。二审法院认为应从整体上考虑这一问题。第一，消防法第一条规定：“为了预防火灾和减少火灾危害，加强应急救援工作，保护人身、财产安全，维护公共安全，制定本法。”预防火灾是消防法规定的重要立法目的。对于可能引起火灾�生的不安全因素，均应尽量予以避免。这是本院裁判需要考虑的因素。第二，赵立章在明知王绍全不具有特种作业操作证的情况下，仍然要求其在人行通道上进行焊接作业，并许诺以金钱，这一行为属于可能引起火灾发生的不安全因素，因而具有一定的社会危害性，赵立章对其行为的危害性质亦应正确面对。第三，被诉行政复议决定的结论是认为涉案行政处罚决定明显不当，在此基础上撤销了行政处罚。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十七条第一项之规定，具体行政行为明显不当或者适用依据错误的，行政复议机关可以决定变更。但本案金山区政府并未适用该条予以变更，亦未将本案移交有关公安机关消防机构重新处理，而是最终直接撤销了整个行政处罚决定。行政复议程序属于行政救济程序，其效力主要在于其处理结果。对当事人产生实质不利影响的涉案行政处罚决定已被依法整体撤销，其对赵立章合法权益的损害已经消除。行政复议机关的这一处理方式在坚持维护消防安全的前提下，已经充分顾及了赵立章利益。基于上述因素综合考虑，二审法院认为，被诉行政复议决定系审慎作出，并综合平衡了维护消防安全以及保护当事人合法权益的目的，再结合赵立章的行为的确具有一定社会危害性的客观事实，在被诉行政复议决定已经依法撤销涉案行政处罚决定的情况下，从消防法的立法目的和维护消防安全的总体大局出发，二审法院对赵立章要求撤销被诉行政复议决定的上诉请求不予支持。本案赵立章提起行政复议和行政诉讼，最初是由于金山公安分局行政处罚所引起。虽然本案争议较大，但根据金山区政府在一审提供的行政复议证据材料可见，金山公安分局在十分短促的时间段内就完成了行政处罚事先告�、报批、审批等程序，并作出明显过重的十日拘留处罚，且当即执行。该行政处罚程序明显流于形式，行政处罚结果明显不当，对赵立章合法权益明显造成损害，亦可能引起当事人对执法目的的合理怀疑，涉案行政处罚决定已被被诉行政复议决定撤销，赵立章即可通过申请国家赔偿等方式依法追究责任。消防安全责任重于泰山，维护消防安全人人有责。作为公民，赵立章应进一步增强社会责任感，在今后宜谨慎行事。同时，执法机关维护消防安全亦应依法依规进行，才能真正实现执法之目的。金山区政府应进一步加强对金山公安分局的日常监督，杜绝类似情形再次发生。综上所述，被诉行政复议决定撤销涉案行政处罚决定正确，赵立章提出要求撤销被诉行政复议决定并由金山区政府重新作出行政复议决定的上诉请求，不予支持。二审法院依据《中华人民共和国行�诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，作出(2015)沪高行终字第107号行政判决：驳回上诉，维持原判。
赵立章向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，再审本案。其申请再审的事实与理由为：1.原审认定再审申请人“指使”王绍全“冒险作业”的事实缺乏证据。2.金山区政府适用消防法第六十四条规定撤销涉案行政处罚决定属于适用法律错误。
本院认为，消防安全事关人民群众生命财产安全，涉及重大公共利益，任何单位和个人都有维护消防安全和预防火灾的义务。执法机关和公民均应高度重视消防安全。各级公安机关及其消防机构对消防工作负有监督管理及具体实施的法定职责。在消防安全面前，相关执法机关应该严格执法，并依法依规进行。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条、第五条的规定，设定和实施行政处罚必须以事实为根据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。从《中华人民共和国行政处罚法》的立法精神来看，行政机关执法既要有利于公共利益和社会秩序的维护，又要有利于公民合法权益的保护。要严格按照法律法规的规定，把握好自由裁量的尺度，坚决防止任性执法和随意执法。只有这样，才能真正实现法律制定和实施的目的。本案中，执法机关金山公安分局在未对涉案违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度进行充分权衡考虑的前提下，即对再审申请人赵立章作出拘留十日的行政处罚决定，并当即执行。该行政处罚其程序明显流于形式，其结果明显不当，对赵立章的合法权益造成了损害。由于涉案行政处罚决定已被再审被申请人金山区政府复议撤销，赵立章可通过申请国家赔偿等方式弥补因行政机关执法不当对其所造成的合法权益的损害。行政复议程序系行政系统内部的自我监督与自我纠错机制。本案中，行政复议机关金山区政府经审查，依法依规撤销了被诉行政处罚决定，对不当行政行为及时进行了纠正，有利于维护行政相对人的合法权益。从原审查明事实来看，被诉行政复议决定程序合法，处理适当，原审判决驳回赵立章的诉讼请求于法有据。当然，从本案行政处罚的事实来看，金山公安分局还存在执法程序上的不规范行为。作为上级主管部门，金山区政府应当进一步加强对金山公安分局的日常监督和管理，金山公安分局也要努力提高宗旨意识和执法水平，坚决防止类似情形再次发生。另外，再审申请人赵�章也要进一步增强消防意识和法治意识，自觉履行法定义务，努力做一名知法、守法、护法的公民。
综上，赵立章的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人赵立章的再审申请。
审 判 长 梁凤云
代理审判员 仝 蕾
代理审判员 李小梅
二〇一六年九月二十六日
书 记 员 徐 超