贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黔南行终字第46号
上诉人（原审第三人）三都县水龙乡独寨村十七组；
诉讼代表人杨记；
上诉人（原审第三人）三都县水龙乡独寨村十八组；
诉讼代表人杨安。
被上诉人（原审原告）三都县水龙乡独寨村十组；
诉讼代表人张天德。
原审被告三都水族自治县人民政府；
法定代表人张加春，系三都水族自治县人民政府县长。
上诉人三都水族自治县水龙乡独寨村十七、十八组因三都水族自治县人民政府颁发土地登记行政争议一案，不服三都水族自治县人民法院（2014）三行重初字第2号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院根据原、被告及第三人举证，并经庭审质证认定：1998年7月被告三都县人民政府向第三人独寨村十七、十八组颁发了《土地承包经营权证书》，证书上承包户的姓名填写的是集体山，地址栏填写的是水龙乡独寨村17＋18组，承包林地捌拾亩，地块名称“玉白”四至为东至坡坎，南至曲山，西至高把山，北至元山。1998年12月20日独寨村民委员会与第三人独寨村十七、十八组签订土地承包合同书，独寨村委会将“玉白”坡80亩林地承包给第三人独寨村十七、十八组。2011年独寨村九组、十组因“必白坡”林地权属问题与独寨村十七、十八组发生争议，2011年5月17日被告三都县人民政府在协调处理会议上，第三人出示了其持有的1998年的《土地承包经营权证书》作为权属依据。2011年12月5日被告三都县人民政府以第三人持有的1998年《土地承包经营权证书》和2010年9月18日第三人与塘州乡中化村五组达成的《必白坡一带土地权属协议书》作为权属依据，作出三府裁处（2011）10号《关于水龙乡独寨村九组、十组与十七组、十八组“必白坡”（又名“玉白坡”）山林土地权属争议的处理决定》（以下简称（2011）10号处理决定），独寨村十组和九组不服，向黔南州人民政府申请复议。2012年4月3日黔南州人民政府同样以第三人持有的1998年《土地承包经营权证书》作为权属依据复议维持被告（2011）10号处理决定，原告不服，于2012年6月5日向该院提起行政诉讼，要求撤销被告（2011）10号处理决定，同年6月19日原告向该院申请中止对该案的审理，该院当日裁定予以准许。2012年6月5日原告独寨村十组以被告三都县人民政府1998年7月向第三人独寨十七和十八组颁发《土地承包经营权证书》违法，向该院提起要求撤销被告1998年7月颁发给第三人的《土地承包经营权证书》的行政诉讼。
原审法院认为：一、被告三都县人民政府在裁决原告与第三人争议的“必白坡”权属时，所作出的（2011）10号处理决定是以第三人持有的1998年7月《土地承包经营权证书》作为主要权属依据。被告颁发给第三人的1998年7月《土地承包经营权证书》对原告的权利义务产生实际的影响，原告的起诉符合我国《行政诉讼法》的规定，依法应予受理；二、按照中办发（1997）16号中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》精神，1998年第二轮土地承包是在第一轮土地承包的基础上延长承包期限，不是重新发包和重大调整。第三人持有的1998年7月《土地承包经营权证书》没有第一轮承包的依据，系第一次承包，被告的颁证行为违反了上述规定；三、我国《农村土地承包法》第三条规定“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开等协商方式承包”。第三人持有的1998年7月的《土地承包经营权证书》的承包人是第三人十七、十八组集体，承包的是林地。被告颁发给第三人的《土地承包经营权证书》违反了《土地承包法》规定的家庭承包方式；四、我国《农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”。依照该条规定，第三人应与林地发包方签订承包合同后，被告才能向第三人颁发《土地承包经营权证书》。第三人与独寨村委会签订的林地承包合同是1998年12月20日，而被告于1998年7月就向第三人颁发了《土地承包经营权证书》，被告颁证在前，第三人签订承包合同在后，被告的颁证程序违法；五、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行为内容之日起最长不超过2年”。2011年5月17日被告在调处原告与第三人争议的“必白坡”林地权属争议时，被告明知争议地已经通过颁证行为确定给第三人使用，但未告知原告申请复议、起诉的权利和期限。该条规定的情形符合本案的实际，本案应适用2年的时效规定。综上所述，被告三都县人民政府1998年7月颁发给第三人独寨村十七组、十八组的《土地承包经营权证书》在程序和内容上违反了法律的规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第2、3目的规定，判决撤销被告三都水族自治县人民政府1998年7月颁发给第三人独寨村十七、十八组的《土地承包经营权证书》；本案受理费50元，由被告三都水族自治县人民政府承担。
上诉人上诉称：1、上诉人是涉案土地的所有权人和实际管理人；2、一审法院“本院认为”表述认定不符合事实，没有法律依据，中办发（1997）16号中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》精神，对第一轮承包中未承包经营的土地并未禁止承包经营，土地承包法并未禁止家庭承包以外的承包方式；3、本案争议是因政府在该地开发、引资建设水泥厂，导致必白坡林地增值，有部分村民见财起意、为利忘义，试图抢占独寨村十七、十八组以及独寨村九组村民的土地，才产生一系列争议，现相关权属争议已经过县、州两级人民政府处理，对人民政府的处理决定，应得到普遍遵守，包括司法机关的遵守。请求二审撤销一审判决书，驳回独寨村十组的的诉讼请求。
被上诉人未予答辩。
原审被告答辩称：1、颁发给上诉人的《土地经营权证书》的政策依据是中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发（1997）16号）及省发（1997）24号文件，对原来未明确承包关系的土地进行确认是该政策精神的应有之意，也是法律赋予的职权，是符合“村民小组填报、村民委员会审核并张榜公布、乡镇人民政府复查合格后填发”的规定程序的；2、颁发给上诉人《土地经营权证书》记载内容客观真实。《土地承包经营权证书》记载的地名、地类及四至界线与实地勘验记录完全吻合，具有客观真实性。《土地经营权证书》在首页的承包人姓名栏中填写“集体山”、在地址栏处填写“独寨村17＋18组”，也是符合填报习惯的，因为1998年统一印制的《土地经营权证书》及承包合同书只有针对家庭户填报一种样式，没有针对村和组集体户填报的样式，故应认定真实有效；3、第三人《土地经营权证书》记载集体山的面积为“80亩”，这也是符合中办发（1997）16号及省发（1997）24号文件精神。中办发（1997）16号文件要求将“机动地”严格控制在耕地总面积的5%的限额之内，这是对“机动地”占耕地比例的约束性规定，而林地、牧地等不属此列。请求二审法院撤销一审判决，维持答辩人的具体行政行为。
原审被告向原审法院提交的证据材料有：1、中办发（1997）16号、省发（1997）24号文件，用以证明被告颁证合法；2、县林地承包经营权调查统计表两页，证明档案记载土地权属登记行为真实有效；3、三都县土地承包经营权调查统计汇总表，证明档案记载土地登记行为真实有效；4、1982年交松寨和交把寨关于玉白坡边界协议书，用以证明被告颁证依据充分；5、1992年土地权属界线协议书，用以证明被告颁证事实依据充分；6、第三人持有的1998年土地承包经营权证书，证明发证形式要件完整、程序符合规定。
原审原告向原审法院提交的证据材料有：1、中止诉讼申请书，证明独寨村十组在本案中有诉讼主体资格，与本案的争议有利害关系；2、关于独寨村十组与十七、十八组土地争议处理经过，证明争议发生后原告不间断的主张自己的权利，并没有超过时效；3、关于水龙乡独寨村阶段划片形成的说明、证明、证人材料、计划表，证明独寨村十组是原来的老五队。
原审第三人向原审法院提交的证据材料有：1、1998年12月土地承包经营合同书，用以证明县政府颁证时是根据《土地承包经营合同》作出，是履行法定义务，属事后确认，仅是一种证权行为，而不是物权设立行为或许可，颁证与否，不影响土地承包经营权的成立，颁证行为不具有行政可诉性；2、2011年5月17日“必白”坡权属争议调处会议记录，用以证明第三人在2011年5月17日已经出示证书，证明原告起诉已超过诉讼时效；3、杨三六等16户土改土地所有权证，证明争议地“必白”坡权属，在土地改革时期，归五队，即现在的第三人所有，现在第三人共61户，50余户是原来的五组16户的后人，这就是集体历史的延续，与原告无关；土改财产分配登记表，证明争议地“必白”坡权属归五队，即现在的第三人所有；1958—1967农业发展规划方案，证明土改时杨三益、杨丙山所有的“必白”坡，权属归五组，即现在的第三人所有，与原告无关；全社山林表册。证明争议地土地权属归第三人所有；原五队、五组户主延续关系表，证明原独寨村五组、五队就是现在的第三人；4、三府裁处（2011）10号处理决定、黔府行复决字（2012）11号行政复议决定书，证明两级政府处理决定，争议地土地权属归第三人；证明原告起诉超过诉讼时效；5、1982年、1992年、2010年土地权属协议书、1982年杨海龙集体山林管理证、1992年杨石干、杨海忠集体山林管理证，证明争议地土地权属历来都是第三人的；6、莫播证言，证明争执地纠纷情况，原告因见利起意而起诉。
以上证据材料均经一审庭审质证，并随案移送本院。
经审查，本院查明的事实与原审无异。
本院认为：本案争议的焦点三都县人民政府1998年7月颁发给独寨村十七、十八组的《土地承包经营权证书》的具体行政行为是否存在违反法律和程序的规定。一审判决针对焦点和所查明的事实进行了充分的论证说理，并依法作出判决，其认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审判长 周 刚
审判员 王晓宏
审判员 陈界梅
二〇一五年四月十六日
书记员 刘翔瑞