陕西省汉阴县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）汉阴行初字第00003号
原告汤某某，女，生于1949年3月13日，汉族，小学文化，农民，住汉阴县平梁镇。
被告汉阴县公安局。
住所地：汉阴县城关镇凤凰大道。
法定代表人宁斌，男，系该局局长。
委托代理人曾家林，男，系该局法制室主任。
委托代理人王文文，男，系该局法制室科员。
原告汤某某不服汉阴县公安局公安治安管理拘留处罚一案，于2014年7月10日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告汤某某，被告汉阴县公安局委托代理人曾家林、王文文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告汉阴县公安局于2014年4月17日对原告汤某某作出汉公（直）行罚决字（2014）91号公安行政处罚决定书，认定：2014年1月1日11时30分，原告汤某某到北京天安门地区上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队予以训诫，训诫后，原告汤某某不听劝阻，在明知中南海周边和天安门地区不是信访接待场所的情况下，又于2014年3月25日16时许到中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警予以训诫并遣送至北京马家楼信访分流中心；根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项和《信访条例》第十八条、《陕西省高级人民法院、陕西省人民检察院、陕西省公安厅〈关于处置涉访违法行为有关问题的意见〉》第一条、第二条第十五项之规定对原告汤某某处以行政拘留七日。
被告汉阴县公安局向本院提供了作出被诉具体行政行为的以下证据、依据：1、平梁派出所受案登记表；2、平梁派出所关于原告汤某某的户籍证明信、传唤审批表、传唤证；3、公安机关于2014年4月8日对廖某某的询问笔录；4、公安机关于2014年4月9日对邹某某的询问笔录；5、公安机关于2014年4月9日对罗某某的询问笔录；6、公安机关于2014年4月9日对沈某的询问笔录；7、公安机关于2014年4月10日对原告汤某某的询问笔录；8、公安机关于2014年4月17日对罗某某的询问笔录；9、公安机关于2014年4月17日对原告汤某某的询问笔录；10、北京市公安局天安门地区分局治安大队（2014）第201401010637号训诫书、北京市公安局西城分局府右街派出所［214］第201403250373号训诫书；11、北京市公安局西城分局府右街派出所于2014年4月13日出具的工作说明；12、平梁镇人民政府关于友爱村汤某某反映荒山被侵占等信访事项答复意见书；13、安康市要结果信访案件报结单、信访问题处理意见书；14、汉阴县公安局对汤某某所作行政处罚告知笔录、汉公（直）行罚决字（2014）91号公安行政处罚决定书、安康市公安局汉滨分局行政拘留执行回执、被拘留人家属通知书；15、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《信访条例》、陕西省高级人民法院、陕西省人民检察院、陕西省公安厅《关于处置涉访违法行为有关问题的意见》。证明被告作出的具体行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确，内容适当。
原告汤某某诉称，原告系汉阴县平梁镇兴隆村x组村民。2014年4月17日，汉阴县公安局以公安行政处罚决定书汉公（直）行罚决字（2014）91号作出了对原告行政拘留七天的行政处罚。原告不服向安康市公安局申请行政复议，2014年6月26日安康市公安局以安公复决字（2014）07号行政复议决定书作出维持汉阴县公安局汉公（直）行罚决字（2014）91号对汤某某作出行政拘留七日的处罚决定。原告认为被告的行政处罚不正确，理由如下：1、根据《中华人民共和国治安处罚法》第七条之规定：国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。被告所依据的事实发生在北京，北京公安机关已对原告作了训诫处理，当地公安机关再次作出拘留的行政处罚没有法律依据。2、2014年1月1日，原告到北京后，时逢国家机关放假休息，原告到天安门附近逛一逛，被天安门地区分局训诫后，才知道天安门附近不是信访接待的地方，但不能由此而推断出，原告明知中南海也不是信访接待的地方，更何况原告去中南海附近是为了向中央机关寄信，去的是邮局，只有在被北京市公安局西城区分局府右街派出所民警予以训诫并遣送至北京马家楼信访分流中心，原告才知道中南海附近邮局也是不能去的。3、原告上访，是向国家机关反映问题，没有过错，原告完全是依据国家的法律进行的，在上访过程中没有违法行为和事实，汉阴县公安机关这样做，有悖于国家法律。4、被告适用法律错误。①被告依据《治安处罚法》第23条第一款第二项，原告到了北京但并没有扰乱公共场所秩序。②被告依据《信访条例》第18条，这一条只说了到指定的接待场所及人数。根据该条例第四十七条，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这里清楚示明：经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止，而且是当地公安机关的权限。由此断言汉阴县公安局是没有权利管辖。③被告依据省高院等机关发布的《关于处置涉访违法行为有关问题的意见》第1条、第2条第十五项之规定，从中可以看到，原告行为并没有扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯公民人身权利和公私财产权利，也没有到外国使馆区“告洋状”，仅仅以原告两次到过北京就认定为涉访违法行为，既不公正，也不客观，更何况原告两次去特定地点的本意并非是上访，同时这种规定不属于法律规范的范畴。综上，被告对原告的处罚，既没有事实依据，也没有法律依据，是被告滥用权力的表现，故诉请依法撤销汉阴县公安局汉公（直）行罚决字（2014）91号公安行政处罚决定书；并由被告赔偿原告被拘留后的各种经济损失3500元；本案案件受理和诉讼费用由被告承担。
原告汤某某向本院提交了以下证据：1、未加盖公章未标注来源出处的中共中央文件国院文件［91］20号（仅一页复印件）；2、未加盖公章未标注来源出处的中央政法委关于处理上访人员的要求规定（共8页）。以证明被告汉阴县公安局对其关押行为违法，违背了中央文件精神。
被告汉阴县公安局辩称，一、原告汤某某有违法行为，被告对其行政处罚正确、合法。关于汤某某的信访诉求，汉阴县平梁镇人民政府已于2011年4月25日对其下发了平梁镇政府关于友爱村汤某某反映荒山侵占等信访事项答复意见书（平政函字（2011）19号），且汤某某的信访诉求已经三审终结。国家依法赋予了公民信访反映问题的权利，但信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。原告汤某某在所反映诉求已经得到答复的情况下，违反《信访条例》第十八条、第二十条规定，于2014年1月1日到北京天安门地区上访，被北京市公安局西城区分局府右街派出所予以训诫，根据《陕西省高级人民法院、陕西省人民检察院、陕西省公安厅关于印发﹤关于处置涉访违法行为有关问题的意见﹥的通知》（以下简称《意见》）第一条第二款之规定，属于涉访违法行为。而汤某某在已经被书面训诫的情况下又于2014年3月25日16时许，伙同汤某富、罗某某二人到中南海周边上访，应认定为原告汤某某进京非正常上访经有关人员劝阻、批评或教育无效再次进京非正常上访，其情节较重，根据《意见》第二条第十五款之规定，由公安机关依照《治安管理处罚法》第二十三条规定给予处罚。即：汤某某在上访过程中采取非正常上访的方式进行，属于涉访违法行为，应当依法被处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款之规定，对扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。原告汤某某的行为情节较重，故汉阴县公安局于2014年4月17日对汤某某作出的行政拘留七日的处罚决定是正确的、合法的。二、汉阴县公安局对此案有管辖权。首先，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”即本《规定》在满足“更为适宜”的情况下授予了违法行为人居住地公安机关法定管辖的权利。本案中，原告汤某某虽然违法行为地发生在北京，北京警方有管辖权，但北京警方警力资源有限，面对全国的非访违法行为，其数量大、频率高，无法实现全部由其自己管辖，且汤某某等人实施违法行为后已返回原籍汉阴，北京警方尚未对其作出治安管理处罚，综合考虑：由违法行为人居住地公安机关（汉阴县公安局）管辖比违法行为地公安机关管辖更能节约成本、提高效率，更有利于案件处理，符合本《规定》所称“更为适宜”的情形。综上，汉阴县公安局对本案有管辖权。其次，北京警方对原告汤某某进行了训诫，但训诫不属于行政处罚，汉阴县公安局对原告汤某某作出行政拘留的处罚决定不属于原告所称的“再次”，是严格依法作出的行政处罚决定。三、原告汤某某到中南海周边其目的就是非正常上访，属于涉访违法行为，应当依法处罚。首先，原告汤某某在起诉状中指出“到天安门附近逛一逛……原告去中南海附近是为了向中央机关寄信，去的是邮局”说法不成立。原告先后于2014年1月1日、2014年3月25日到北京天安门地区、北京中南海周边非正常上访，被当地公安机关训诫。另外，汤某某在2014年4月17日的询问笔录中陈述到中南海周边去上访的原因是因为其反映的问题没有得到解决，不解决就要到天安门、中南海周边上访。综上，汤某某到天安门地区、中南海周边其目的就是非正常上访，属于涉访违法行为。其次，原告汤某某在起诉状中指出“被天安门地区公安分局训诫后才知道天安门附近不是信访接待的地方，但不能由此而推断出，原告明知中南海周边也不是信访接待的地方”，其说法不能成立。《意见》已经明确列举了北京天安门广场、中南海周边均属于非信访接待场所重点地区，法有禁止不可为，具有约束力。而原告汤某某在已经被训诫的情况下，继而又于2014年3月25日16时许伙同汤某富、罗某某二人到中南海周边上访，符合《意见》第二条第十五款之规定，应由公安机关依照《治安管理处罚法》第二十三条之规定予以处罚。四、安康市公安局作出的安公复决字（2014）07号行政复议决定书和本局作出的汉公（直）行罚决字（2014）91号行政处罚决定书程序合法，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，应依法予以维持。
对被告汉阴县公安局提交的上述15份证据、依据，证据来源合法，内容真实，与本案有关联，本院确认具有证明效力；依据亦合法有效、充分。对原告汤某某提交的2份证据，因证据来源不明，真实性无法得到确认，本院确认不具有证明效力。
经审理查明，原告汤某某自2009年7月以来先后到各级上访反映问题，汉阴县平梁镇人民政府于2011年4月25日曾作出关于友爱村汤某某反映荒山被侵占等信访事项的答复意见书。2014年1月1日11时30分，原告汤某某到北京天安门地区上访反映村干部违法，被北京市公安局天安门地区分局治安大队予以训诫，训诫时明确告知原告汤某某天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，应到相关的信访接待部门去反映自己的问题，对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。2014年3月25日16时许，原告汤某某又到北京中南海周边上访反映纠纷问题，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警予以训诫，并遣送至北京马家楼信访分流中心。2014年4月17日，被告汉阴县公安局接受北京市公安局西城分局移送，对原告汤某某的上述行为依法受案登记，并于当日传唤原告汤某某于当日16时前到平梁派出所接受询问，原告汤某某到案后，汉阴县公安局平梁派出所依法对其进行了询问，并于当日16时30分至16时50分制作了询问笔录，于当日17时50分制作了行政处罚告知笔录，原告汤桂兰对上述笔录均拒绝签字盖指印，未提出陈述和申辩；被告汉阴县公安局收集了充分证据后，遂于当日作出汉公（直）行罚决字（2014）91号公安行政处罚决定书，于当晚20时40分向原告汤某某宣读和送达，同时告知原告汤某某如不服该决定，可在收到决定书之日起六十日内向安康市公安局或者汉阴县人民政府申请行政复议或者在三个月内依法向汉阴县人民法院提起行政诉讼。被告汉阴县公安局作出上述决定后，当晚将原告汤某某交付安康市公安局汉滨分局执行拘留。因原告汤某某家属无联系方式，被告汉阴县公安局于2014年4月18日将被拘留人家属通知书向原告汤某某户籍地村委会进行送达。2014年5月6日，原告汤某某因不服上述处罚决定，向安康市公安局申请行政复议，安康市公安局受理后，于2014年6月26日作出安公复决字（2014）07号行政复议决定书，维持了被告汉阴县公安局汉公（直）行罚决字（2014）91号公安行政处罚决定书。原告汤某某于2014年7月1日收到安康市公安局安公复决字（2014）07号行政复议决定书后不服，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。国家允许信访人采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉，但信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。公安机关具有对违反治安管理行为给予治安管理处罚的法定职责。扰乱公共场所秩序的行政案件由违法行为地的公安机关管辖，但违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案中，原告汤某某于2014年1月1日采用走访的形式到非信访接待场所北京天安门地区上访，应属进京非正常上访，当地公安机关对其予以训诫后，其理应接受教育，听从劝阻，正常信访，但其又于2014年3月25日到非信访接待场所北京中南海周边非正常上访，并再次被北京市公安局西城分局府右街派出所民警予以训诫，其行为符合涉访违法行为的表现形式，已构成扰乱公共场所秩序的行政违法行为，当地公安机关可依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项之规定予以处罚。但北京市公安局西城分局府右街派出所民警只对其进行了训诫并遣送，训诫不属于行政处罚，被告汉阴县公安局对居住在本辖区的原告汤某某的违法行为在违法行为地公安机关未进行行政处罚的情况下接受管辖权移送，符合公安机关办理行政案件程序规定，并无不当。被告汉阴县公安局受理案件后，对原告汤某某依法进行了传唤和询问，收集了充分的证据，进行了行政处罚事先告知，作出汉公（直）行罚决字（2014）91号公安行政处罚认定事实清楚，定性准确，量罚适当，程序合法，原告理由不能成立。故原告汤某某提出撤销汉阴县公安局汉公（直）行罚决字（2014）91号公安行政处罚决定书，并由被告赔偿各种经济损失3500元的诉讼请求无事实依据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项之规定，判决如下：
一、维持被告汉阴县公安局于2014年4月17日作出的汉公（直）行罚决字（2014）91号公安行政处罚决定书。
二、驳回原告汤某某的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由原告汤某某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省安康市中级人民法院。
审 判 长 李小杰
代审 判员 向千杰
人民陪审员 刘万明
二〇一四年九月二十三日
书 记 员 高 丹
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《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。