广东省佛山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）佛中法行终字第136号
上诉人（原审原告）佛山市顺德区容桂街北坊股份合作经济社，住所地佛山市顺德区。
负责人翁永都，社长。
委托代理人赵必成，男，住佛山市顺德区，该社工作人员。
委托代理人钟伟新，男，住广东省普宁市，该社工作人员。
被上诉人（原审被告）佛山市顺德区国土城建和水利局，住所地佛山市顺德区大良街道德民路区行政服务中心西座。
法定代表人林胜初，局长。
委托代理人梁艳，该局副局长。
委托代理人刘百涛，该局科长。
原审第三人佛山市顺德区容桂街小黄圃社区居民委员会，住所地佛山市顺德区。
法定代表人陈超林，主任。
委托代理人黄祝春，广东道邦律师事务所律师。
上诉人佛山市顺德区容桂街北坊股份合作经济社（以下简称北坊经济社）因诉佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称顺德国土局）土地出让一案，不服佛山市顺德区人民法院（2014）佛顺法行初字第6号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：涉案土地原属北坊经济社集体所有。原顺德市民政局于2001年8月27日作出顺民复（2001）68号《关于同意容桂镇撤销细滘等9个村委会分别设置细滘等9个居委会的批复》，其中一项内容为撤销小黄圃村民委员会，设置小黄圃居民委员会，小黄圃居民委员会管辖原小黄圃村委会的区域。2002年7月30日，经原顺德市人民政府批准，原顺德市规划国土局作出顺国（转）（2002）75号《关于同意农用地转用的批复》，同意把村镇建设规划用地范围内小黄圃北坊股份合作社使用的213341平方米国有农用地（其中旱地51519平方米，鱼塘153374平方米，河涌8448平方米）转为建设用地，转用后的土地作小黄圃居委会预留发展用地，土地用途为居住。2002年10月17日，原顺德市规划国土局（出让方）与顺德市容桂区小王布房产发展公司（以下简称小王布公司）（受让方）签订（2002）2356号《国有土地使用权出让合同》，约定原顺德市规划国土局出让给小王布公司的宗地位于容桂外环路以南，总面积213341平方米，其中出让土地面积为71976平方米，宗地用途为居住。另查，小王布公司已于2009年4月23日注销，公司注销后的债权债务由佛山市顺德区容桂街小黄圃社区居民委员会（以下简称小黄圃居委会）享有和承担。
原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条的规定，在顺民复（2001）68号《关于同意容桂镇撤销细滘等9个村委会分别设置细滘等9个居委会的批复》确定撤销小黄圃村民委员会设置小黄圃居民委员会后，涉案土地性质已由集体所有转为国家所有，并经顺国（转）（2002）75号《关于同意农用地转用的批复》转为国有建设用地。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”因涉案土地经顺民复（2001）68号《关于同意容桂镇撤销细滘等9个村委会分别设置细滘等9个居委会的批复》及顺国（转）（2002）75号《关于同意农用地转用的批复》转为国有建设用地，原顺德市规划国土局与小王布公司签订（2002）2356号《国有土地使用权出让合同》的行为发生在土地转为国有建设用地后，北坊经济社已不是涉案土地的所有权人，也不是使用权人和管理者，与涉案国有土地使用权的出让行为没有法律上的利害关系，不具有起诉该出让行为的原告诉讼主体资格。因此，对北坊经济社的起诉应不予受理，鉴于案件已受理，故依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回北坊经济社的起诉。案件不收取受理费。
上诉人北坊经济社上诉称：一、小黄圃村民委员会改变为小黄圃居民委员会后，涉案土地性质仍为集体所有。对于城镇范围内已经依法明确属于农民集体所有的土地，除依照法律规定的权限和程序征收外，不能直接转为国有土地。涉案土地在没有办理相关征地手续之前仍属于农民集体所有的土地。1.通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国家所有，这种不通过土地征收而将农民集体所有土地直接变为国家所有的做法，既不符合土地管理法律、法规的规定，也不利于保护农民的土地财产权利。2.2005年3月4日，国务院法制办公室、国土资源部联合发布了《关于对﹤中华人民共和国土地管理法实施条例﹥第二条第（五）项的解释意见》（以下简称《意见》）指出，农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织还剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。也就是说，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地，属于国家所有，是指“可以依法征收为国家所有”。政府不能通过“村改居”等方式将农民集体所有的土地直接宣布为国家所有，从而规避农用地转用和土地征收的法定审批程序。《意见》再次强调，根据《宪法》和土地管理法律、法规，农民集体所有的土地未经国家依法征收，不改变土地所有权。2007年12月国务院办公厅发布的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发（2007）71号）也重申了这一规定。3.2004年10月，国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）明确规定，禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国家所有。二、《关于同意农用地转用的批复》严重违法，且是否办理农地转用手续并不影响涉案土地属于农民集体所有的性质。1.根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第四十四条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的应当依法专门办理农地转用手续，且农地转用的最低审批机构为省、自治区、直辖市人民政府。2.《关于同意农用地转用的批复》系被上诉人单方作出的，而被上诉人并不具备农地转用的审批资格，属于越权审批，程序严重违法，依法不具备法律效力。3.是否办理农地转用手续并不影响本案作为农民集体所有土地的性质。三、上诉人依法有权提起本案诉讼。1.涉案土地原为上诉人经营管理，由上诉人全体村民集体所有的集体土地，被上诉人在没有办理任何征用手续的情况下将原属于上诉人经营管理和使用的集体土地出让给小王布公司，严重侵害了上诉人的合法权益，必然与上诉人具备法律上的利害关系，上诉人有权提起本案诉讼。2.《最高人民法院关于土地实际使用人对行政机关出让土地的行为不服可否作为原告提起诉讼问题的答复》（（2005）行他字第12号）的有关规定，上诉人作为涉案土地的经营管理人和使用人，依法有权提起本案诉讼。综上，请求：依法撤销原审裁定，依法指令原审法院对本案进行审理。
被上诉人顺德国土局辩称：原审裁定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请二审法院依法予以维持。
原审第三人小黄圃居委会述称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法予以维持。
二审经审查，认定事实与原审裁定无异，本院确认原审裁定认定的事实。
本院认为：本案审查的焦点在于上诉人北坊经济社提起的诉讼是否符合法定的起诉条件。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人和其他组织对该行为不服，可以提起行政诉讼。”经查，2001年8月27日原顺德市民政局作出顺民复（2001）68号《关于同意容桂镇撤销细滘等9个村委会分别设置细滘等9个居委会的批复》，撤销小黄圃村民委员会，设置小黄圃居民委员会，小黄圃居民委员会管辖原小黄圃村委会的区域。同时，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：（一）城市市区的土地；（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（三）国家依法征用的土地；（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。”根据以上规定，涉案土地在“村改居”后已由集体所有转为国家所有。2002年7月30日，涉案土地又经顺国（转）（2002）75号《关于同意农用地转用的批复》由国有农用地转国有建设用地，并将涉案土地作小黄圃居委会预留发展用地。原顺德市规划国土局将涉案土地使用权出让给小王布公司的行为是发生在国有建设用地出让、流转过程中，在涉案土地转为国有建设用地后，上诉人既不是涉案国有土地的所有权人，也不是使用权人和经营管理人，与涉案国有建设用地使用权的出让等行为没有法律上的利害关系，故上诉人不具有起诉本案出让国有土地使用权行为的原告主体资格。上诉人主张小黄圃村民委员会改变为小黄圃居民委员会后，涉案土地性质仍为集体所有，且《关于同意农用地转用的批复》系被上诉人单方作出的，而被上诉人并不具备农地转用的审批资格。经查，顺国（转）（2002）75号《关于同意农用地转用的批复》中已经明确，涉案土地在2002年发文时已属国有，至于涉案土地转为国有以及国有农用地转为国有建设用地的合法性问题不属于本案的审查范围，故被上诉人提供的顺民复（2001）68号《关于同意容桂镇撤销细滘等9个村委会分别设置细滘等9个居委会的批复》和顺国（转）（2002）75号《关于同意农用地转用的批复》可以作为认定涉案土地在出让之前已属国有建设用地的依据。上诉人的该上诉主张，本院不予支持。综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，应予维持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》若干问题的解释#第六十三条”﹥第六十三条第一款第（十五）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
二审诉讼费50元不予收取，上诉人佛山市顺德区容桂街北坊股份合作经济社预交的诉讼费经申请予以退回。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 郭 赟
代理审判员 黄玉凤
代理审判员 何丽容
二〇一四年五月二十日
书 记 员 李蕴晖
附相关法律条文：
一、《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二条下列土地属于全民所有即国家所有：
（一）城市市区的土地；
（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；
（三）国家依法征用的土地；
（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；
（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；
（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。
二、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第十二条与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
第六十三条裁定适用于下列范围：
（一）不予受理；
（二）驳回起诉；
（三）管辖异议；
（四）终结诉讼；
（五）中止诉讼；
（六）移送或者指定管辖；
（七）诉讼期间停止具体行政行为的执行或者驳回停止执行的申请；
（八）财产保全；
（九）先予执行；
（十）准许或者不准许撤诉；
（十一）补正裁判文书中的笔误；
（十二）中止或者终结执行；
（十三）提审、指令再审或者发回重审；
（十四）准许或者不准许执行行政机关的具体行政行为；
（十五）其他需要裁定的事项。
对第（一）、（二）、（三）项裁定，当事人可以上诉。