浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙04行初74号
原告徐水明，男，汉族，1962年12月18日生，住海盐县。
委托代理人李久凯、张小英，北京京益律师事务所律师。
被告海盐县人民政府，住所地海盐县武原街道枣园中路。
法定代表人王碎社，县长。
出庭负责人张祥生，副县长。
委托代理人夏梅娣，海盐县人民政府法制办公室副主任。
委托代理人马洪培，浙江海赛律师事务所律师。
原告徐水明因要求确认被告海盐县人民政府征收房屋行政行为违法，于2017年7月4日向本院提起诉讼，本院于当日受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月10日公开开庭审理了本案。原告徐水明及委托代理人张小英，被告海盐县人民政府副县长张祥生，委托代理人夏梅娣、马洪培到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告徐水明诉称：被告海盐县人民政府下属的经济开发区管委会未经公告征收房屋决定，征收包括原告在内的房屋，并组织原告等人抽签选房。其征收行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，存在前置文件缺失等严重的程序违法，侵害了原告的合法权益。请求法院判决确认被告海盐县人民政府组织实施征收原告房屋的行政行为违法；案件诉讼费由被告负担。为证明其诉讼事实，原告向法庭提供了下列证据：1.原告徐水明户口簿、市民卡、《海盐县征地农转非人员分流协议书》，用以证明原告身份是城镇居民，被告以农户私房拆迁不当。2.被告海盐县人民政府盐政[2002]74号《关于印发〈海盐杭州湾大桥新区征地拆迁补偿安置办法〉的通知》、浙（2016）海盐县不动产权第0016990号《不动产权证书》，用以证明涉案房屋系原告在国有土地上具有单独产权的房屋，故原告与本次征收行为有利害关系。3.海盐经济开发区管理委员会于2015年4月8日发布的东港村跨海××拆迁安置新区《模拟动迁通告》、正浩评字（2015）开拆第216号《房产评估报告——徐水明分户报告》、海盐经济开发区管理委员会于2017年4月10日发布的《东港村动迁抽签领号通知》、海盐县住房和城乡规划建设局于2017年7月17日发布的“海盐绿能环保项目选址”《公告》照片，用以证明被告在东港村跨海××拆迁安置新区国有土地范围内，以动迁为名，对包括原告在内182户房屋进行了评估，要求住户进行对安置的新房抽领号，实施了征收行为，该行为适用法律错误、程序违法。
被告海盐县人民政府辩称：为改善毗邻化工区的东港村跨海××拆迁安置新区的住户居住环境，被告下属的经济开发区管委会，根据该区相关农户私房拆迁与补偿的政策规定，在农户自愿的基础上，双方签订拆迁安置补偿协议，住户交出旧房搬迁至环境较好的大桥新社区安置点居住。过程中，经济开发区管委会进行调查摸底、走访农户、征求动迁意见、告知搬迁政策等等，整个拆迁安置补偿行为建立在农户自愿基础上，政府并未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施征收行为，也没有实施强制拆迁行为。同时根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，原告因未与经济开发区管委会签订拆迁安置补偿协议，其原房屋的权益不受任何影响，与本次经济开发区管委会启动的农户自愿动迁行为无利害关系，故不具有原告的诉讼主体资格。为证明其抗辩的事实，被告提供了下列证据及依据：1.2003年2月25日编号为Ｌ0421－025号原告徐水明户的《农（居）民建房申请表》及《农（居）民建房呈报表》，用以证明原告当初是按农村村民建房程序办理建房手续的事实。2.海盐县人民政府盐政发[2015]45号《关于印发〈海盐经济开发区（西塘桥街道）农民私房拆迁与补偿办法〉的通知》，用以证明此次动迁参照的政策依据。3.海盐县人民政府办公室盐政办发[2015]28号《关于印发〈海盐经济开发区（西塘桥街道）农民私房拆迁与补偿办法的若干规定〉的通知》，用以证明此次动迁参照的政策依据。4.《中华人民共和国土地管理法》第五章，《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》，用以证明本案住户自愿动迁行为，与上述法律、法规规定的程序不同，故经济开发区管委会实施的不是国有土地上房屋征收行为。
对原告提供证据，被告对其真实性、合法性没有异议。但其认为证据1，2008年10月户籍改革后，嘉兴市已取消了城镇和农村居民户籍登记区别，因而户口差别与房屋性质无关；证据2，《海盐杭州湾大桥新区征地拆迁补偿安置办法》不是本次动迁的依据，同时不动产权证不能证明原告的房屋是商品房或其他性质，且本次动迁中原告未签约，故也与本案无关；证据3，被告下属的经济开发区管委会为提高工作效率，对动迁范围内的住房统一进行了评估并对住户发出了抽签、领号的通知，但由于原告等人不愿签约，故上述评估、通知等行为，对其不产生效力；海盐县住房和城乡规划建设局于2017年7月17日有关绿能环保项目的《公告》与本案无关。原告对被告提供的证据1的合法性、关联性不予认可，认为确定原告按农村建房程序审批不符合事实；对被告提供的证据2、证据3，原告认为被征收房屋是建立在国有土地上的，有关农房的拆迁安置补偿政策不适用本案。
本院认为，经过质证，双方当事人对对方提供证据的真实性均无异议，原告提供的三组用于证明原告身份、涉案房屋的信息及被告下属的海盐经济开发区管委会在动迁过程中的一些行为，故与本案争议存在关联；被告提供的证据及规范性文件用于证明涉案房屋的信息及动迁参照的政策依据，也与本案争议存在关联。对此，本院对其证明效力予以认定。
根据上述证据及双方当事人在庭审中的陈述，本院查明：
位于海盐经济开发区的海盐县西塘桥街道大桥（嘉兴－宁波跨海大桥）新区东港安置区因毗邻化工区，住户因环境问题多有投诉。为改善住户居住环境、优化经济开发区的布局，海盐经济开发区管委会决定对该区域范围内的住户在自愿的基础上，参照农村住房标准进行拆迁并安置到离化工区较远的大桥新社区居民点。该区域内共有住户182家，原告徐水明住房也在其中。2015年4月8日海盐经济开发区管委会在该区域发布了《模拟动迁通告》，告知“动迁项目名称”、“动迁实施单位”、“动迁范围”、“安置地点”，此后委托海盐县正浩房地产评估事务所对动迁范围中包括原告在内所有的住房逐一进行了评估，并于2017年4月10日通知住户在规定时间、规定地点进行对安置新房“抽签、领号”。经海盐经济开发区管委会动员、做工作后，有100多住户表示同意接受拆迁安置补偿条件，并签订了协议，自愿腾空搬离。原告徐水明等少数住户因对被拆迁房屋性质认定、补偿标准存在异议，未与海盐经济开发区管委会签订协议。因本次动迁基础是住户自愿，除海盐经济开发区管委会对住户进行动员及做动迁思想工作外，海盐县人民政府既不作出征收房屋决定，也未因住户在规定时间内未与实施部门达成安置补偿协议而作出征收补偿决定，更未实施强制拆除行为。原告徐水明等少数住户不愿签约的，其住房的所有权未发生变化。
本院认为，征收房屋是政府为保障国家安全、促进国民经济发展和社会发展等公共利益需要，在满足相应的法定条件下，依照法律规定程序，购买征收范围内的公民、法人或其他组织所有的房屋。其法律后果为房屋所有权关系发生了改变，将是政府拆除房屋基础性的法律行为。征收的特征是强制性的，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定“房屋征收部门与被征收人在征收方案确定的期限内达不成补偿协议的”由作出征收决定的市、县人民政府作出征收补偿决定；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条也规定“违反土地管理法律、法规、阻挠国家建设征用土地的”（包括不在规定期限内腾空搬离被征收土地上的房屋等行为），由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，故征收补偿决定、责令交出土地通知均可申请人民法院强制执行。本案中，海盐县人民政府下属的经济开发区管委会，为改善西塘桥街道大桥新区东港安置区住户居住环境，防止受化工企业的污染，在住户接受安置补偿条件、自愿腾空并交出原住房的情况下，通过签订协议的形式安置住户到新居民区，该行为不具有强制性。原告徐水明等人因不接受安置补偿条件而未签订协议，其房屋的所有权关系未发生变化，海盐县人民政府并未对其作出征收补偿决定或实施强制拆除房屋行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第㈢项规定，原告提起行政诉讼应当具有诉讼的“事实依据”，现原告请求人民法院确认被告组织实施征收原告房屋行为违法，但征收房屋的基础事实不存在，故不符合起诉的条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第㈠项之规定，裁定如下：
驳回原告徐水明的起诉。
如不服本裁定，可在收到本裁定书之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。
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审判长 李土根
审判员 许艳华
审判员 孙 军
二〇一七年九月二十日
书记员 张琳嫣