江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏行终字第00239号
上诉人（原审第三人）杜元坤。
委托代理人杜鹏。
委托代理人李晨，北京大成（南京）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）徐州市铜山区利国供销合作社，住所地徐州市铜山区利国镇勤利路。
法定代表人张贯金，该供销合作社主任。
委托代理人杨锡泉，江苏金华星律师事务所律师。
原审被告徐州市人民政府，住所地徐州市新城区。
法定代表人朱民，该市市长。
委托代理人张厚刚，江苏同瑞律师事务所律师。
委托代理人靳力国，徐州市国土资源局干部。
原审第三人徐州铁矿集团有限公司，住所地徐州市北郊利国镇徐州利国铁矿院内。
法定代表人王大勇，该公司董事长。
上诉人杜元坤因徐州市铜山区利国供销合作社（以下简称利国供销社）诉徐州市人民政府（以下简称徐州市政府）土地行政登记一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2014）徐行初字第00005号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年4月7日立案受理后依法组成合议庭，于2015年4月14日公开开庭审理了本案。上诉人杜元坤及其委托代理人杜鹏、李晨，原审被告徐州市政府的委托代理人张厚刚、靳力国，被上诉人利国供销社的委托代理人杨锡泉到庭参加诉讼。原审第三人徐州铁矿集团有限公司经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，涉案争议土地位于徐州市铜山区利国镇利国商业街北侧。由于历史原因，相关土地上原利国粮店（亦称矿粮店）房屋所有权归徐州粮油连锁中心所有，但土地使用权属原徐�铁矿有限公司（后更名为徐州铁矿集团有限公司）所有。徐州市政府于2001年9月14日为原徐州铁矿有限公司颁发徐土国用（2001）字第15392号国有土地使用证（以下简称第15392号土地使用证），于2007年2月13日为徐州铁矿集团有限公司办理该土地的更名登记并颁发了徐土国用（2007）第04153号国有土地使用证（以下简称第04153号土地使用证）。两次所颁土地使用证中所载的土地使用类型均为划拨，用途为商业，面积为4773.20平方米，且其宗地图显示不包括涉案争议的原利国粮店门外西侧宽约2.96米土地（即涉案争议土地）。杜元坤于2005年购买了原利国粮店房屋，并于2006年9月7日办理了房屋所有权证。2010年7月12日，徐州市国土资源局（以下简称徐州市国土局）与杜元坤签订了《国有建设用地使用权出让合同》，其中约定徐州市国土局将坐落于徐州市利国镇利国办事处利国铁矿�现为徐州铁矿集团有限公司）境内宗地编号为40940001428号、面积为1371平方米的国有建设用地使用权出让给杜元坤。此后，徐州市国土局进行了地籍调查、宗地指界等程序。利国供销社对土地调查等行为提出异议，并于2010年8月22日向徐州市国土局提出异议。徐州市国土局于2010年12月9日向利国供销社作出了《违约缺席指界通知书》。此后，利国供销社与徐州市国土局就涉案宗地的界址范围问题进行了多次说明和回复交涉。2011年6月14日，徐州铁矿集团有限公司与杜元坤签订《土地分割协议》，其中明确徐州铁矿集团有限公司将相关房屋及1371平方米国有土地转让给杜元坤，并同意就该1371平方米土地使用权进行分割并重新办证等。2012年2月17日，徐州市政府对杜元坤的土地变更登记申请进行审批后，为杜元坤颁发了徐土国用（2012）第02732号国有土地使用证（以下简称第02732号土地使用证），其中载明该土地的使用权面积为1366平方米、使用权类型为出让、用途为商务金融用地等内容，该土地证宗地图显示包括争议土地。利国供销社提起本案诉讼，请求撤销徐州市政府颁发的第02732号土地使用证。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，徐州市政府具有颁发涉案土地使用证的法定职责。利国供销社作为原利国粮店的相邻权人且主张其拥有争议土地的使用权，徐州市政府颁发的第02732号土地使用证将包括争议土地在内的宗地使用权登记确认给杜元坤，利国供销社认为徐州市政府颁发该土地使用证违法并侵害其合法权益，有权提起本案诉讼。本案中，杜元坤因土地分割向徐州市政府申请土地变更登记，并提供了原土地使用证及土地出让合同等相关资料；徐州市政府在原土地使用类型为划拨并经办理出�手续的情况下，经地籍调查和现场指界、审核等程序后为杜元坤办理涉案土地登记，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条、国土资源部令第40号《土地登记办法》第三条第二款等规定。但因原徐州铁矿有限公司取得的第15392号土地使用证及徐州铁矿集团有限公司取得的第04153号土地使用证并不包括争议土地，因此，徐州市政府将包括争议土地的使用权登记确权给杜元坤，显然认定事实不清，依法应予撤销。徐州市政府提供该政府于1991年形成的第22号办公会议纪要《关于处理利国铁矿粮店与利国乡供销社建房纠纷的会议纪要》（以下简称第22号《会议纪要》），用以证明徐州市政府曾通过会议纪要明确原利国粮店大门西门座向西留2米空地，以保证原利国粮店门前有必要的工作环境；原利国粮店门前西至2米处，东到原来门的通道处，由原利国粮店使用等�项，但徐州市政府并未提供证据证明该部分争议土地已经确权登记归徐州铁矿集团有限公司所有。因此，徐州市政府颁发第02732号土地使用证违法。故原审法院依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决撤销徐州市政府于2012年2月17日为杜元坤颁发第02732号土地使用证的行政行为。
上诉人杜元坤上诉称，争议土地未曾登记在被上诉人利国供销社名下，该供销社不是争议土地权利人，不具有本案原告主体资格。徐州市国土局于2010年为上诉人办理了土地登记勘察指界手续，针对被上诉人提出的相关异议，该局给予了回复，故被上诉人提起本案诉讼已超过法定起诉期限。根据原审被告徐州市政府第22号《会议纪要》，原利国粮店门前西至2米处，东到原来门的通道处，由原利国粮店使用，并由原利国粮店向被上诉人补偿10000�，用作被上诉人让出此块空地的补偿，原利国粮店已按该《会议纪要》将此款项向被上诉人支付完毕，因此，争议土地的使用权应归原利国粮店。而上诉人取得涉案宗地的唯一出口亦在争议土地处，根据《中华人民共和国民法通则》等法律规定，争议土地的使用权应归上诉人。本案审理的行政行为是徐州市政府“颁发土地使用证”的行为，而非“土地登记”或“土地确权”行为，本案引起争议的行为亦无“土地确权”行为，故原审判决称原审被告将争议土地登记确权给上诉人系错误认定土地确权事实。上诉人是通过与徐州市国土局签订土地出让合同的形式取得涉案宗地使用权，并按照土地初始登记而非变更登记的要求申请土地使用权登记。上诉人之所以与原审第三人徐州铁矿集团有限公司签订土地分割协议，是考虑到国有企业改制的特殊需要，为方便土地登记才补充签订了该分割协议，上诉人并未从该公司处买受涉案宗地，故原审判决认定上诉人在购买相关房屋的基础上，申请涉案土地分割变更登记错误。上诉人以等价有偿方式从徐州市国土局取得的土地使用权是独立和完整的权利，国土部门出让的土地的原有权利瑕疵并不影响上诉人的权利。且原审判决亦确认了原审被告办理涉案土地登记的程序和法律依据并无不当。因此，原审判决对相关案件事实的法律属性做出了错误认定，适用法律明显不当，裁判理由超越了本案标的。请求本院撤销原审判决，改判维持原审被告颁发第02732号土地使用证的行政行为。
被上诉人利国供销社答辩称，被上诉人享有争议土地使用权，且被上诉人20多年前就在争议土地上打下了建楼基础，此后在该土地处搭�了简易房屋并出租了20多年，原审被告将争议土地错误登记在上诉人名下，侵犯了被上诉人的合法权益，被上诉人具有本案原告主体资格且未超过起诉期限。上诉人是从原审第三人处继受取得涉案宗地，但因争议土地从没有登记在该公司名下，故原审被告向上诉人颁发的第02732号土地使用证中多出争议土地没有事实根据和法律依据。根据相关法律规范规定，土地登记要进行勘界、确定四至、向相邻的权利人进行指界确认、确界等程序，该过程即为确权过程，原审被告不进行确权也无法进行被诉土地登记。另，上诉人登记的涉案宗地南部有四米多宽的大门可供其出入。因此，上诉人的上诉理由和请求不能成立。
原审被告徐州市政府述称，同意上诉人的上诉理由。同时，徐州市国土局根据“房地一致”和“地随房走”原则，报请原审被告批准，将涉案宗地协议出让给上诉人。因徐州市国土局严格履行了地籍调查等程序，且涉案宗地权属清晰，故原审被告为上诉人颁发第02732号土地使用证的行为合法。
原审第三人徐州铁矿集团有限公司未向本院提交书面答辩材料。
上诉人杜元坤提起上诉后，原审法院将各方当事人在原审中提供的证据材料均随案移送本院。
本院庭审中，到庭的各方当事人对原审判决认定的案件事实均无异议，本院依法予以确认。
本院经庭审质证查明，原审被告徐州市政府于1991年6月3日形成第22号《会议纪要》，该纪要第二条内容为“矿粮店门前地皮产权归属问题，由乡（指原利国乡政府，现为利国镇政府，下同）和矿（指利国铁矿，下同）拿出各自的依据，报市土地管理部门确认。无论产权归属，在规划使用时，都要按市有关要求�盘考虑，有利生产，方便生活。”第三条内容为“从矿粮店大门西门座向西留出2米空地，以保证矿粮店门前有必要的工作环境；……矿粮店门前西至2米处，东到原来门的通道处，由矿粮店使用……”，第四条内容为“考虑到利国乡供销社（即利国供销社）的实际困难，除原补偿5000元之外，由矿粮店再付乡供销社5000元，作为原拆迁房屋补偿费”。在该会议纪要形成之前被上诉人利国供销社将当时已建设并使用至现在的房屋的相关基础部分建设在争议土地处。
本院还查明，徐州市国土局与上诉人杜元坤于2010年7月12日签订的《国有建设用地使用权出让合同》第四条明确，该合同项下出让宗地坐落于“利国办事处利国铁矿境内”，徐州市国土局于2010年7月26日作出的徐国土资地复出（2010）92号《关于杜元坤利国办事处利国铁矿境内商务金融项目国有土地使用权出让的批复》中明确，“经研究，同意你（即上诉人）办理利国办事处利国铁矿境内一宗国有土地使用权出让手续。”在上诉人申请涉案宗地登记的编号为201201180068的土地登记审批表的土地情况栏中，土地坐落在“利国办事处利国铁矿境内”，土地权利证书号2007-04153。
本院再查明，涉案宗地南部现有一宽约3.2米的通道通向外部道路。
庭审中，各方当事人围绕本案争议焦点即被上诉人利国供销社提起本案诉讼是否符合法律规定的起诉条件、原审被告徐州市政府向上诉人杜元坤颁发第02732号土地使用证的行为是否合法进行了辩论。
上诉人杜元坤除坚持上诉意见外，还认为原审第三人徐州铁矿集团有限公�没有登记争议土地不代表被上诉人就获得了争议土地的使用权。被上诉人利国供销社除坚持答辩意见外，还认为被上诉人合法拥有争议土地使用权，但因经济困难，被上诉人一直没有办理包括争议土地在内的相关土地登记手续。原审被告徐州市政府除坚持述称意见外，还同意上诉人的上诉意见。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，被上诉人利国供销社系原利国粮店的相邻权人，并认为其拥有争议土地的使用权，且其于上世纪90年代建设并使用至今的房屋的相关基础部分亦建设在争议土地处，因原审被告徐州市政府向上诉人杜元坤颁发的第02732号土地使用证，确定的宗地使用权包括争议土地在内，故被上诉人与该颁证行为有利害关系，被上诉人是本案的适格原告。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十二条规定，对行政机关作出的具体行政行为，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年的，人民法院不予受理。因徐州市国土局在2010年为上诉人办理土地登记勘察指界过程中，针对被上诉人提出的相关异议给予回复的行为，并非本案被诉具体行政行为，故不能以该回复行为作为认定被上诉�是否超过法定起诉期限的事实根据。因本案各方当事人均未提交能够证明被上诉人已超过上述法律规范规定的起诉期限的证据，故应认定被上诉人提起的本案诉讼未超过法定起诉期限。
本案中，就争议土地使用权归属等问题，原审被告于1991年6月3日形成的第22号《会议纪要》第二条明确，争议土地“产权归属问题，由乡和矿拿出各自的依据，报市土地管理部门确认。”据此表述，原审被告当时并未确认争议土地的使用权归属。而根据该《会议纪要》第四条由原利国粮店给付的10000元，与争议土地使用权亦无关联。故上诉人关于根据第22号《会议纪要》，争议土地的使用权应归属于原利国粮店的主张并无事实根据。
原国家土地管理局（现国土资源部）1993年颁布实施《城镇地籍调查规程》（TD1001-93），该规程第4.2规定，对变更土地登记，无论何种内容变更，都应根据申请变更登记内容到实地进行权属调查和地籍勘丈。本案中，根据徐州市国土局与上诉人于2010年7月12日签订的《国有建设用地使用权出让合同》、徐州市国土局于2010年7月26日作出的徐国土资地复出（2010）92号《关于杜元坤利国办事处利国铁矿境内商务金融项目国有土地使用权出让的批复》、上诉人申请涉案宗地登记的编号为201201180068的土地登记审批表，均表明上诉人取得使用权的涉案土地的坐落应在“利国办事处利国铁矿境内”，且上诉人申请土地登记时提交的证号为“2007-04153”的土地权利证书亦与原审第三人徐州铁矿集团有限公司名下的第04153号土地使用证相对应。故原审被告为上诉人颁发第02732号土地使用证所确定的土地权属范围不应超过原审第三人原有的土地权属范围。而无论是原徐州�矿有限公司取得的第15392号土地使用证，还是原审第三人取得的第04153号土地使用证，均不包括争议土地，各方当事人亦未提交其他可证明争议土地系徐州市国土局或原审第三人依法有权处置的国有土地使用权的证据。而根据原审被告于1991年6月3日形成的第22号《会议纪要》的内容，争议土地在涉案宗地登记前即有争议，在涉案宗地登记进行土地调查等程序时，被上诉人亦对争议土地权属提出异议，而争议土地亦未根据国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》规定的法定程序确认权利归属。根据《土地登记办法》第十八条第（一）规定，土地权属有争议的，不予登记。因此，原审被告在为上诉人办理涉案土地登记时将争议土地使用权一并登记确权给上诉人并无事实根据和法律依据。
因涉案宗地南部现有一宽约3.2米的通道通向外部道路，该通道与争议土地基本不重叠，故上诉人称其取得的涉案宗地的唯一出口在争议土地处并无事实根据。且相邻关系人因《中华人民共和国民法通则》规定的相邻权而取得的通行权利与依法经法定程序取得的土地使用权并非同一性质权利，上诉人关于其取得的涉案宗地的唯一出口在争议土地处，故争议土地的使用权应归上诉人的主张并无事实根据和法律依据。
《中华人民共和国物权法》第九条、第十六条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。不动产登记簿是物权归属和内容的根据。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权；单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。据此，原审法院认定原审被告向上诉人颁发第02732号土地使用证是对涉案宗地进行确权的行为并无不当。上诉人关于本案审理的并非是“土地登记”或“土地确权”行为的主张没有事实根据和法律依据。
原国家土地管理局（1995）国土［法］字第184号《土地登记规则》第二条第三款规定，土地登记分为初始土地登记和变更土地登记；初始土地登记又称总登记，是指在一定时间内，对辖区全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记；变更土地登记，是指初始土地登记以外的土地登记，包括土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，名称、地址和土地用途变更登记，注销土地登记等。因原审被告于2012年2月17日为上诉人颁发第02732号土地使用�，对涉案宗地进行的登记，并非是该政府在一定时间内对其辖区全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记，故上诉人认为该土地登记系初始土地登记并无法律根据。而根据上诉人申请涉案宗地登记的编号为201201180068的土地登记审批表，亦明确登记类型为变更登记。故上诉人关于其就涉案宗地申请的土地登记并非土地变更登记而系土地初始登记的主张并无事实根据和法律依据。
综上，上诉人杜元坤的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、审判程序合法、适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人杜元坤承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 齐 鸣
代理审判员 季 芳
代理审判员 黄 河
二〇一五年五月二十二日
书 记 员 胡志成