陕西省华阴市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）华阴行初字第00010号
原告邱彦军，男，1974年10月25日出生，汉族，华阴市华山镇五方管区宁城村村民。
委托代理人宁孟远，男，1946年6月9日出生，汉族，华阴市华山镇五方管区宁城村村民。
委托代理人王炳文，男，1944年4月28日出生，汉族，华阴市华山镇西王村村民。
被告华阴市公安局。住所地，华阴市老城街。
法定代表人陶水龙，局长。
委托代理人王麦团，男，1967年6月7日出生，汉族，华阴市公安局法制大队教导员。
委托代理人李江锋，男，1983年3月6日出生，汉族，华阴市公安局法制大队民警。
原告邱彦军不服华阴市公安局于2014年3月2日作出的阴公（桃）行罚决字（2014）40号行政处罚决定书，于2014年5月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年5月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2014年7月1日公开开庭审理了本案。原告邱彦军及其委托代理人宁孟远、王炳文，被告华阴市公安局的委托代理人王麦团、李江锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告华阴市公安局于2014年3月2日对原告邱彦军作出阴公（桃）行罚决字（2014）40号行政处罚决定书，以邱彦军、荣耀安、宁战存、宁战营等17人越级到北京上访，扰乱了公共秩序为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，决定对邱彦军拘留十五日。被告于2014年5月21日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：
一、事实方面的证据：1、对邱彦军、荣耀安、宁战存、宁战营四人的询问笔录；2、对同去赴京上访的陈花风、王晓女、代彩铃、崔月喜、宁花玲、刘金秀、王新亚、郭芳言及宁城村委会主任宁继凯的询问笔录；3、五方管区干部黄林、孟曙、邱兴华、王武军及宁城村委会主任宁继凯的情况说明。以上证据证明被告作出的行政处罚决定书认定事实清楚。
二、程序方面的证据：1、受案登记表；2、公安行政案件审批表；3、行政处罚告知笔录；4、行政处罚决定书；5、行政拘留执行回执。以上证据证明被告作出的行政处罚决定程序合法。
原告邱彦军诉称，2012年10月份，由于“长宝健康养老中心”没有合法用地手续，采取哄骗、弄虚作假等手段征用宁城村521.62亩土地，宁城村村民逐级上访，2013年3月18日向华阴市信访局反映此事，2013年4月1日及11月5日到陕西省信访局及纪委反映此事，2014年2月26日到国家信访局上访，2014年2月27日国土资源部接待了原告等人的上访，当原告于2014年2月28日从北京回到华阴市时，被华阴市公安局扣押，送入看守所，行政拘留15天。当时没有给原告行政处罚决定书，拘留期满后于2014年4月17日补发了一份。被告的行为严重违法，请求1、撤销华阴市公安局于2014年3月2日作出的阴公（桃）行罚决字（2014）40号行政处罚决定书；2、赔偿原告经济损失100000元；3、诉讼费由被告承担。
原告向本院提供了以下证据：
1、华阴市信访局函。证明原告上访合法。
2、照片四张。证明原告正常有序上访，没有扰乱公共秩序。
3、证人邱立锋、刘恩美、田汉青、邱文团出庭证言。以上证人证明其和原告2014年2月25日一同去北京上访，在北京遵规守法，2月28日晚被一群不明身份人带到一辆大巴车上，后经拨打110报警电话，北京警察赶来后才知道是公安局的来接访。
4、陕西省国土资源厅陕政土批（2013）400号文件。证明五方管区马落实主任于2月28日晚发到北京的传真，原告住在北京遵规守法，没有扰乱公共秩序；
5、光碟一盘。证明原告于2014年4月17日才从被告处要到行政处罚决定书。
被告华阴市公安局辩称，2014年2月28日，按照上级部门和华阴市委、市政府的要求，华阴市华山镇五方管区的工作人员会同华阴市公安局民警从北京市将2014年2月27日在国土资源部违法非正常上访的信访人邱彦军、宁战营、宁战存、荣耀安等17人带回华阴。经华阴公安局进一步调查，华阴市华山镇五方管区宁城村邱彦军、宁战营、宁战存、荣耀安等17人以在本村修建“长宝健康养老中心”没有合法征用土地手续和土地赔偿款不足为由，聚集17人于2014年2月25日从华阴市华山北站乘坐火车去北京上访。邱彦军、宁战营、宁战存、荣耀安等17人到北京后，于2月26日上午先到国家信访局进行上访，经国家信访局工作人员答复后，27日又去国土资源部上访，后被华阴市的工作人员找到并送回华阴，以上违法事实有本人陈述，同案人陈述等证据证实。邱彦军、宁战营、宁战存、荣耀安等17人未按照要求推选代表，在国家“两会”前夕，未经逐级信访，直接违法非正常上访到国家信访局、国土资源部，违反了《信访条例》第十八条、公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第一条以及《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，扰乱了北京市的正常信访秩序，华阴公安局于2014年3月2日对该17人扰乱公共场所秩序一案进行受案调查。经过对17人的依法询问调查，华阴公安局认为邱彦军等17人扰乱公共场所秩序一案中邱彦军、宁战营、宁战存、荣耀安四人在此次越级违法非正常上访中积极参与、行为明显，该案事实清楚，证据确实充分，于2014年3月2日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定，依法对邱彦军、宁战营、宁战存、荣耀安四人分别给予行政拘留十五日的处罚，同日将邱彦军、宁战营、宁战存、荣耀安依法送华阴市行政拘留所执行行政拘留。
综上所述，邱彦军、宁战营、宁战存、荣耀安扰乱公共场所秩序一案事实清楚，证据确实充分，案件定性准确，程序公正，处罚适当，请求人民法院维持华阴市公安局作出的阴公（桃）行罚决字（2014）第40号、第41号、第42号、第43号行政处罚决定书。
经庭审质证，原告对被告证据的质证意见为：被告证据公安行政案卷卷宗封面受案时间为2014年2月25日，结案时间为3月2日；对公安行政处罚审批表无异议；对行政处罚告知笔录和行政拘留执行回执无异议；对行政处罚决定书有异议，拘留当时没有送达决定书，3月17日从看守所出来后，直到4月17日才从桃下派出所要到行政处罚决定书；对邱彦军的询问笔录无异议；荣耀安的询问笔录反映没有越级上访，没有扰乱社会公共秩序；宁战营3月2日的询问笔录不真实，宁战营没有见到安武钢和王锋两位民警，但该询问笔录却是这两位民警询问制作；宁战存的笔录名字是本人签名，指印不是本人按的；对陈花风、王晓女、代彩铃、崔月喜、宁花玲、刘金秀、王新亚、郭芳言的询问笔录无异议；宁继凯的询问笔录与其情况说明中所述时间不符；五方管区干部黄林、孟曙、邱兴华、王武军的情况说明不是事实，有出入，不予认定。
被告对原告证据的质证意见为：华阴市信访局的函，不能证明其上访合法，不符合《信访条例》第十八条的规定，原告的证明目的不能成立；上访是一个持续的过程，照片不能证明原告正常有序上访，其证明目的不能成立；与民警一同去北京接访的还有五方管区干部及宁城村委会主任宁继凯等人，群众都认识，邱立锋、刘恩美、田汉青、邱文团出庭证言所述不明身份人把群众带到车上的说法不能成立；对陕西省国土资源厅陕政土批（2013）400号文件无异议；光碟不能证明被告没有向原告送达行政处罚决定书。
本院对双方证据作如下确认：对原告所举华阴市信访局函的真实性予以认定，能够证明原告去国家信访局和华阴市信访局反映征地的事宜；照片能够证明原告等人在北京上访时的情景；证人邱立锋、刘恩美、田汉青、邱文团的出庭证言能够证明原告等人去北京上访的事实，后被华阴市公安局及五方管区干部接回华阴；陕西省国土资源厅陕政土批（2013）400号文件与本案没有关联性；光碟中的录音内容大多为宁战营自述，不能证明被告于4月17日才向原告等人补发行政处罚决定书。
对被告所举证据真实性予以认定，能够认定原告邱彦军等17人于2014年2月25日未按照要求推选代表在国家“两会”前夕，未经逐级信访，直接上访到国家信访局、国土资源部的事实，但其依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定作出的阴公（桃）行罚决字（2014）第40号行政处罚决定对邱彦军拘留十五日与该条规定“处五日以上十日以下拘留”不符，故对其合法性不予认定。
经审理查明，五方管区宁城村村民邱彦军等人，以深圳康复养老中心项目在征地过程中没有召开村民代表大会，没有征地手续强征土地521.62亩为由，于2014年2月26日一行17人进京上访，2月28日华阴市华山镇五方管区的工作人员及华阴市公安局民警赶往北京市接访，3月1日将邱彦军、宁战营、宁战存、荣耀安等17人带回华阴。经华阴公安局进一步调查，认定邱彦军、宁战营、宁战存、荣耀安等17人未按照要求推选代表，在国家“两会”前夕，未经逐级信访，直接违法非正常上访到国家信访局、国土资源部，违反了《信访条例》第十八条、公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第一条以及《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，扰乱了北京市的正常信访秩序，遂于2014年3月2日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，依法对邱彦军、宁战营、宁战存、荣耀安四人分别做出阴公（桃）行罚决字（2014）第40号、第41号、第42号、第43号行政处罚决定书，给予行政拘留十五日的处罚，同日将邱彦军、宁战营、宁战存、荣耀安依法送华阴市行政拘留所执行行政拘留。
本院认为，《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。本案中，原告邱彦军等17人没有证据证明按照《信访条例》的规定逐级上访，其直接到国家信访局、国土资源部等地上访违反了上述规定。同时根据《信访条例》第十八条第二款多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人的规定，原告邱彦军等17人未推选代表直接进京，亦违反了上述规定。其主张上访人到达上访地再推选代表的观点曲解了立法本意，华阴市公安局认定原告邱彦军违法的基本事实清楚。华阴市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项之规定，对原告邱彦军作出阴公（桃）行罚决字（2014）40号行政处罚决定书，决定对邱彦军拘留十五日。按照该条款处罚应该在五日以上十日以下拘留，该条第二款“聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留”。行政处罚决定书未引用第二款，其对原告邱彦军拘留十五日适用法律与行政处罚不符。综上所述，华阴市公安局于2014年3月2日对原告邱彦军作出的阴公（桃）行罚决字（2014）40号行政处罚决定书，认定事实清楚、适用法律错误，应予撤销。
对原告提出被告未向其送达行政处罚决定书的主张，《公安机关办理行政案件程序规定》第二十九条第一款第（二）项规定，公安机关作出行政处罚决定和其他行政处理决定，应当在宣告后将决定书当场交付被处理人，并由被处理人在附卷的决定书上签名或者盖章，即为送达。本案中，因原告在行政处罚决定书上签字并按印，故应认定行政处罚决定书已向其送达，对其该主张不予采信；对原告提出本案依法不应由华阴市公安局管辖的主张，按照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，故本案由华阴市公安局管辖并无不妥，原告的该主张不能成立。原告主张要求赔偿经济损失10万元没有法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，判决如下：
一、撤销华阴市公安局于2014年3月2日对原告邱彦军作出的阴公（桃）行罚决字（2014）40号行政处罚决定书；
二、驳回原告邱彦军的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告华阴市公安局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省渭南市中级人民法院。
审 判 长 张钢铁
代理审判员 苏 毅
人民陪审员 李书方
二〇一四年八月二十五日
书 记 员 王泉华