山东省蓬莱市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）蓬行初字第22号
原告：秦光国，男，1953年6月11日出生，住蓬莱市。
被告：蓬莱市国土资源局，住所地蓬莱市北关路191号。
法定代表人：王学东，男，任局长。
委托代理人：呼功平，男，系蓬莱市国土资源局工作人员。
委托代理人：聂玲家，山东蓬祥律师事务所律师。
第三人：蓬莱西海岸海洋文化旅游产业开发有限公司，住所地蓬莱市海滨西路。
法定代表人：崔跃，男，任总经理。
委托代理人：杨开东，男，系该公司工作人员。
第三人蓬莱市紫荆山街道南秦村民委员会。
原告秦光国诉被告蓬莱市国土资源局、第三人蓬莱西海岸海洋文化旅游产业开发有限公司（以下简称西海岸公司）、第三人蓬莱市紫荆山街道南秦村民委员会（以下简称南秦村委会）土地行政告知一案，于2014年9月30日向本院提起行政诉讼。本院于2014年10月8日受理后，于2014年10月11日、10月13日向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月4日公开开庭审理了本案。原告秦光国、被告的委托代理人呼功平、聂玲家、第三人西海岸公司的委托代理人杨开东到庭参加了诉讼，第三人南秦村委会经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年6月4日，被告蓬莱市国土资源局向原告出具了一份《群众举报案件告知书》，内容为“你到我局反映南秦村委会非法卖地一案，经我局多方调查及现场核查，你反映的情况不属实。因土地性质没有改变，该宗土地上也没有建筑物和构筑物，不符合立案条件，我局不予立案查处。”
被告在法定期限内，向本院提交了以下证据、依据：
1、南秦村委会与西海岸公司签订的土地平整协议书，证明原告反映非法征用的该宗土地，不是非法征地行为，而是土地平整行为；
2、南秦村委会与原告签订的协议书、原告签字的核算单及收条，证明原告同意其承包的土地服从村委与西海岸公司所签订的土地平整协议，并领取了地上附着物补偿金；
3、南秦村委会的书面证明，证明第三人之间签订了土地平整协议，并按照协议对所涉土地地上附着物进行了清除；
4、蓬莱市国土资源局对南秦村委会主任接传顺的调查笔录、本案所涉土地的现场照片，证明原告反映的非法买卖的宗地是进行土地平整，且该宗土地没有被破坏，地上也没有建筑物和构筑物；
5、（2013）招行初字第99-1号行政裁定书、（2014）烟行终字第27号行政裁定书，证明在秦光国诉蓬莱市人民政府强制征地行为违法一案中，法院确认原告提供的证据不能证明蓬莱市人民政府对所涉土地进行征收；
6、2013年10月24日原告诉蓬莱市国土资源局行政不作为的行政诉讼状、（2013）蓬行初字第18号行政判决书、原告不服该判决向烟台市中级人民法院提起上诉的上诉状、（2014）烟行终字第55号行政裁定书；
7、2014年6月6日原告向烟台市人民政府申请行政复议的《行政复议申请》、烟政复决字（2014）220号行政复议决定书；
8、国土资源部关于印发《查处土地违法行为立案标准》的通知。
被告以上述证据、依据证明其作出的《群众举报案件告知书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。
原告诉称，2013年1月西海岸公司强行将我的果树铲除，我到被告处反映西海岸公司非法占地行为，查问西海岸公司是否有用地批文，被告的工作人员告诉我西海岸没有上报用地申请，也没有用地批文。2013年9月我向被告递交了土地违法举报信，反映西海岸公司非法占地购买南秦北秦张赵三村土地，以每亩6万元的价格购买三村1600余亩耕地用于填海工程，被告于2014年6月4日作出《群众举报案件告知书》以没有建筑物为由不予立案，我不服向烟台市人民政府提出行政复议申请，烟台市人民政府作出行政复议决定，维持了被告的《群众举报案件告知书》，其内容与事实不符，与国土地资源部的《查处土地违法行为的立案标准》第二项非法占地类的第一条、第三项破坏土地类的第二条、最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条、第二条的规定相悖。西海岸公司是在没有拿到农用地转用审批手续的情况下买地，毁田，挖石，填海工程，其行为完全符合国土资源部《查处土地违法行为的立案标准》和最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》查处标准，应该立案查处。请求法院撤销被告的《群众举报案件告知书》，由被告承担诉讼费用。
为了证实自己的主张，原告向本院提交了如下证据：
1、被告出具的《群众举报案件告知书》以及烟台市人民政府烟政复决字（2014）220号行政复议决定书；
2、村委会委员兼会计孙庆云的书面证言及身份证复印件，证明西海岸公司和南秦村委会的土地平整协议未经村委会集体讨论通过，协议上的印章是通过非法途径所盖；
3、西海岸公司与紫荆山街道办事处、紫荆山街道张赵村委会签订的协议书复印件一份，证明西海岸公司与各村委会签订的是买地协议；
4、2014年11月4日原告等人签字的土地违法举报书一份；
5、《土地承包经营权证》一份，证明土地承包经营权是原告的，西海岸公司应该与他签订转让协议再平整土地，而不应与村委会签订。
被告蓬莱市国土资源局辩称，原告所述违背客观事实，避重就轻，1、2013年1月16日原告与南秦村委会签订了铲除地上所有附着物及相关设施协议书，并于2013年3月18日领取了补偿款，因此不存在西海岸公司强行铲除其果树一说。原告一直是口头反映其村委会主任违法卖地，没有书面向被告举报过。2014年6月4日被告作出《群众举报案件告知书》的前提是，原告向蓬莱法院起诉被告行政不作为，蓬莱法院判决驳回其诉讼请求后，其上诉，烟台中院法官审理期间，做被告的工作称，原告要求书面答复，只要我方出具书面答复，原告就撤诉，所以我们作了书面告知书。我们认为，蓬莱法院作出一审判决后，二审期间原告撤诉了，一审判决就立即生效，所以原告再起诉是违法的，应依法驳回其诉讼请求。2、另外，原告称被告作出的告知书违背《查处土地违法行为的立案标准》第二项非法占地类的第一条、第三项破坏土地类的第二条，非法占地类的第一条是“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的”，我们认为，原告反映的土地没有被破坏，也没有实际使用，也没有任何证据证明南秦村委会非法卖地。因证据不足不能立案，并口头告知了原告；原告引用的第三项破坏土地类的第二条“未经批准，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的”，更无事实根据，恰好证明了被告在告知书中告知原告因该土地没有被破坏，没有建筑物的法律依据。根据被告调查，南秦村委会与西海岸是联合进行土地平整，为了发展农业机械化生产和农业产业项目开发，并没有改变土地用途，因此被告无法对南秦村委会作出处罚。关于原告适用最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的规定，被告认为，从原告口头举报时所提供的有关证据，不能证明南秦村委会具有该法条规定的犯罪事实，即使具有法条规定的事实，那是刑事处罚的问题，而不能用行政处罚手段或民事处罚手段代替。3、被告在接到原告的举报后，查看了现场，进行了调查取证，从当时的实际情况看，没有证据证明存在原告举报的非法卖地一事，因此，根据国土资源部《查处土地违法行为的立案标准》有关规定，被告口头告知原告不予立案，被告在原告上诉期间所作的书面告知与口头告知完全一样。况且蓬莱市人民法院作出的（2013）蓬行初字第18号行政判决书、烟台市人民政府作出的烟政复决字（2014）220号行政复议决定书均合法有效，原告不能就同一事实在判决生效后再次起诉，因此，原告的举报没有充分证据，且不符合立案标准，因此请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人西海岸公司述称其同意被告的答辩意见，并称其与南秦村签订的是土地平整协议，为了发展农业机械化生产和海岸线的修复，涉及土地是山地，平整后也是耕地，平整后的石方用于西海岸海岸线恢复工程，并未改变土地用途，将来还是用于农业生产，土地使用权仍属南秦村委会。
第三人南秦村委会未作陈述。
庭审中，本院依法对原、被告提交的证据进行了质证。被告对于原告提交的1号证据没有异议；对2号证据孙庆云的证言真实性有异议，认为证人未出庭作证，法律未规定盖章的程序；对3号证据有异议，认为与本案无关，且原告提交的是复印件；对4号证据有异议，认为是庭审当日写的，之前未接到该举报书，对真实性无法确认，且涉及张赵村和北秦村，与本案无关。第三人对原告证据的质证意见同被告一致。原告对被告提交的5、6、7号证据没有异议，对1号证据，认为该协议未经村委会讨论通过，协议中的印章不是通过村委委员、会计孙庆云所盖，西海岸公司签订协议不是为了平整土地，而是把山挖了去填海，且协议未规定平整土地后耕作层有多少，没有土地不能耕作；对2号证据，认为协议中手写内容不真实，协议约定2012年11月15日腾空土地，而协议签订时间是2013年1月16日，内容矛盾，是无效、违法协议，对核算单和收条无异议，但认为还应该支付其他款项而未支付；对3号证据，认为证明的不是事实；对4号证据，认为调查笔录说的不是事实，照片中有电线杆和石条的那张是原告的地，地已经被毁了不能耕种；对8号证据有异议，按照该立案标准第三条第二项的规定，西海岸公司对其村的土地挖沙、采石，破坏了种植条件。第三人西海岸公司对被告提交的证据没有异议。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告提交的1号证据客观真实，本院确认为有效证据；对2号证据被告及第三人有异议，证人孙庆云未出庭作证，本院不予采信；3号证据系复印件，被告及第三人有异议，本院不予采信；4号、5号证据与本案待证事实没有关联性，本院不予采信。被告提交的1、2、3、4号证据是被告在行政程序中依法取得，与本案具有关联性，对本案待证事实具有证明力，本院确认为有效证据；对5、6、7号证据，客观真实，与本案有关联，原告也无异议，本院确认为有效证据；8号证据系规范性文件，可参照适用。
经审理查明，2013年1月至10月，原告多次向被告蓬莱市国土资源局询问、举报蓬莱市紫荆山街道南秦村的土地是否被蓬莱市人民政府非法征收。2013年6月18日原告诉至法院，要求确认蓬莱市人民政府强制征地行为违法。2013年11月25日招远市人民法院作出（2013）招行初字第99-1号行政裁定，以原告起诉事实根据不足，驳回了原告的起诉。2013年10月16日原告向被告举报蓬莱市紫荆山街道南秦村村民委员会主任接传顺非法出卖土地。根据原告多次举报的情况，被告查看了现场，进行了调查取证，发现该宗土地尚未破坏，不存在土地买卖与非法占地的事实，即口头告知原告非法买卖土地没有形成事实，也没有证据予以证明，被告不能立案查处。2013年10月24日，原告以被告不履行查处土地违法行为法定职责为由，向本院起诉，请求判决被告不作为违法。本院经审理认为，对原告的举报，被告已履行了法定职责，进行了调查、告知，于2014年3月31日作出（2013）蓬行初字第18号行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服提起上诉，二审审理期间，2014年6月4日被告蓬莱市国土资源局向原告出具了一份《群众举报案件告知书》，告知原告反映的情况不属实，涉案土地的性质没有改变，地上也没有建筑物和构筑物，不符合立案条件，不予立案查处。原告撤回上诉。原告不服被告作出的《群众举报案件告知书》，提起行政复议，2014年9月22日，烟台市人民政府作出烟政复决字（2014）220号行政复议决定，维持了被告作出的《群众举报案件告知书》。原告认为对所涉土地蓬莱市政府否认征地，就应是卖地行为，其向被告举报两个第三人签订卖地协议，买卖土地，要求被告查处买卖行为，且第三人的行为侵犯了其土地经营权，本案涉及土地中有其承包经营的口粮地，蓬莱市政府颁发了土地承包经营证，其土地经营权合法有效，但被第三人剥夺了，没法耕种。所以被告不予立案的告知书违法。
本院认为，根据行政诉讼法对具体行政行为是否合法进行审查的原则，本案主要从被告作出具体行政行为的主体资格、职权范围、行政程序、事实证据、适用法律等方面，对被告作出的《群众举报案件告知书》的合法性进行审查。
根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、《土地违法案件查处办法》第五条、第六条、第十三条、第十六条的规定，被告蓬莱市国土资源局具有管辖本行政区域内土地违法案件的主体资格，对土地违法案件进行受理、审查、立案查处属于其职责范围。被告接到原告举报后，进行了现场勘查拍照、询问、调查取证、口头告知，书面告知，程序合法。
关于事实方面的审查，2013年10月，原告向被告举报第三人西海岸公司与南秦村委会签订协议，买卖土地，要求被告查处土地买卖行为，被告进行了调查取证。被告向本院提交了南秦村委会与西海岸公司签订的土地平整协议、原告与南秦村委会的协议以及领取土地附着物补偿款的核算单和收条、对南秦村委会主任接传顺的调查笔录以及招远市人民法院的裁判文书等，上述证据及原告提交的证据不能证明第三人之间存在买卖土地的违法事实，被告依据上述事实认为土地性质没有改变，该宗土地上也没有建筑物和构筑物，不符合立案条件，不予立案查处，认定事实清楚。
关于适用法律方面的审查，被告称其依据《查处土地违法行为立案标准》第一条非法转让土地类的规定，认为第三人的行为不违法；原告认为第三人的行为违反了该标准第二条第（一）项、第三条第（二）项的规定，西海岸公司对其村的土地挖沙、采石，破坏了种植条件；被告认为原告举报的是非法卖地，并未举报挖沙采石。本院认为，被告针对原告的举报，依据上述标准的第一条对原告的举报行为进行调查处理符合规定。
综上，对于原告的举报，被告进行现场勘察拍照、询问、调查取证，在有充分事实、法律依据的情况下，被告作出了《群众举报案件告知书》，并送达了原告。原告要求撤销该告知书的诉讼请求，理由不能成立，本院不予支持。需要指出的是，虽然没有证据证明本案第三人之间存在非法买卖土地的行为，但被告也应对原告的举报给予充分重视，如发现第三人的行为涉及到其他土地违法情况，被告也应主动履行查处职责。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告秦光国要求撤销被告蓬莱市国土资源局2014年6月4日作出的《群众举报案件告知书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告秦光国承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。
审 判 长 王丽娜
人民陪审员 崔海英
人民陪审员 刘志敏
二〇一四年十二月九日
书 记 员 王焕杰