浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙嘉行初字第47号
原告嘉兴市广告公司，住所地桐乡市振东新区银菊路367号。
法定代表人姚林龙。
委托代理人盛锡坤。
委托代理人顾美珍。
被告桐乡市人民政府，住所地桐乡市振兴东路600号。
法定代表人盛勇军。
委托代理人蒲骏麟。
委托代理人梅建胜。
原告嘉兴市广告公司因不服桐乡市人民政府责令限期拆除通知，向本院提起行政诉讼。本院2015年1月8日受理后，于同年1月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年3月16日公开开庭审理了本案。原告嘉兴市广告公司的委托代理人盛锡坤、顾美珍，被告桐乡市人民政府的委托代理人蒲骏麟、梅建胜到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准延长审理期限3个月。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
桐乡市高速公路沿线广告专项整治领导小组办公室于2014年9月1日向嘉兴市广告公司发出桐乡限拆[2014]第45号《责令限期拆除通知书》。通知书载明：嘉兴市广告公司在桐乡市境内高速公路用地以外200米范围内设置户外广告设施的行为，违反了《土地管理法》、《公路法》、《浙江省城乡规划条例》、《浙江省城镇规划建设管理条例》等法律法规关于土地使用及地面建筑物的规定，属于违法行为。依据相关法律法规和《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》的规定，责令你单位于2014年9月25日之前停止违法行为，自行拆除违法设施（违法地面构筑物）。逾期未拆除的，将依法予以强制拆除。
被告桐乡市人民政府在举证期限内向本院提供以下证据、依据：
1.桐乡限拆[2014]第45号《责令限期拆除通知书》，证明被告所作行为内容。
2.桐乡市国土资源局2014年8月26日出具的情况说明一份，证明桐乡市辖区内沪杭高速公路、练杭高速公路沿线设立的广告牌均未向桐乡市国土资源局办理用地手续。
3.桐乡市住房和城乡规划建设局2014年8月28日出具的情况说明一份，证明嘉兴市广告公司等多家广告公司未向桐乡市住房和城乡规划建设局办理广告牌规划许可手续。
4.嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室2014年8月9日在《嘉兴日报》上刊登的《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，证明嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室已经就高速公路沿线户外广告设施的整治发布了通告。
5.《土地管理法》第四十三条、四十四条、五十七条；《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》（浙政发[2013]12号）；《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》（浙政办发[2013]69号）；《中共嘉兴市委嘉兴市人民政府关于印发嘉兴市“三改一拆”三年行动计划的通知》（嘉委发[2013]15号）；《浙江省公路边“三改一拆”三年行动实施方案》（浙交[2013]89号）；《嘉兴市公路边“三改一拆”三年行动实施方案》（嘉政办发[2013]139号）；《2014年全市公路边“三改一拆”工作意见》（嘉路改办发[2014]2号）；《桐乡市高速公路沿线广告专项整治工作实施方案》（桐路改拆办[2014]1号）。
原告嘉兴市广告公司诉称：2014年9月1日被告向原告发出《责令限期拆除通知书》，责令原告于9月25日之前拆除桐乡境内的4座高炮广告牌，然而被告在9月20日就把原告的广告牌强行拆除，请求确认被告作出责令限期拆除通知的行为违法。
原告向本院提供以下证据：
1.桐乡限拆[2014]第45号《责令限期拆除通知书》，证明原告起诉的行为由被告作出。
2.广告场地承租合同4份，证明原告设置的4座广告牌都与广告牌所在的桐乡市高桥镇龙南村村民委员会签订了场地承租合同或者合作开发协议，设置广告牌取得村民委员会的同意，并支付使用费用，为合法设置；转让广告牌合同一份，证明2010年10月27日原告与江苏靖江市润洋广告有限公司签订广告牌转让合同，取得位于高桥镇龙南村上海至杭州方向高速公路128.5公里处一座高立柱广告牌的所有权。
3.《桐乡市高速公路沿线广告专项整治工作实施方案》（桐路改拆办[2014]1号），证明广告牌整治行动是由桐乡市人民政府组织开展的。
被告桐乡市人民政府辩称：1.原告擅自在高速公路上架设广告设施的行为不具有合法性，依法应当予以拆除；2.原告与相关村民委员会签订的场地租赁协议内容违反法律强制性规定，属于无效合同。请求驳回原告诉讼请求。
结合当事人庭审质证意见，本院对双方提供的证据认证如下：
对被告提供的证据1—4，原告对真实性、合法性、关联性均没有异议。本院认为这4项证据具备真实性、合法性，分别能够证明以下事实：被诉行为内容；被告在作出责令限期拆除通知书之前向桐乡市国土资源局、桐乡市住房和城乡规划建设局了解情况，两单位出具情况说明，告知被告原告等多家广告公司设置广告牌没有办理用地和规划审批手续；嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室于2014年8月9日在《嘉兴日报》上发布通告，要求违法广告设施的设置者自行拆除广告，逾期不拆除的，将由相关部门强制拆除。对这4项证据，本院予以采信。对原告提供的证据1，被告对证据三性均没有异议，本院认为原告提供的证据1与被告提供的证据1相同，予以采信。对原告提供的证据2，被告对真实性、关联性没有异议，但认为原告提供的场地租赁合同违反法律强制性规定，是无效的民事合同。本院认为该证据能够证明原告租赁场地用于建造高架广告牌以及通过转让方式获得一座广告牌的产权的事实，予以采信。对原告提供的证据3，被告对真实性、合法性、关联性均没有异议，但认为该文件是依照浙江省人民政府和嘉兴市人民政府的要求制定的，该文件表明桐乡市人民政府并没有实施拆除原告广告牌的行为。本院认为该证据同为被告提供的规范性文件之一，对其真实性、合法性予以认可，该文件表明桐乡市成立高速公路沿线广告专项整治工作领导小组负责桐乡市高速公路沿线广告专项整治的工作部署，组织实施，监督指导以及目标考核等工作。但整治主体是高速公路沿线各镇、街道，其负责辖区内高速公路用地外200米范围内广告设施的依法处置、土地复垦以及信访和维稳等工作。因此，该证据能够证明原告主张的广告牌整治行动由桐乡市人民政府组织实施的事实，但不能证明广告牌系由桐乡市人民政府拆除的事实，对该证据本院予以采信。
根据以上证据及当事人庭审中的陈述，本院认定事实如下：
嘉兴市广告公司是一家从事路牌、墙壁灯箱、霓虹灯广告等业务的企业。2010年嘉兴市广告公司从江苏靖江市润洋广告有限公司处转让获得位于桐乡市高桥镇龙南村上海至杭州方向高速公路128K+500米处一座高立柱广告牌的所有权。2011嘉兴市广告公司与桐乡市高桥镇龙南村村民委员会签订广告场地租赁合同，在桐乡市境内的高速公路两侧建造了3座高立柱广告牌。
根据浙江省、嘉兴市党委、政府开展“三改一拆”三年行动计划统一部署，桐乡市人民政府于2014年8月15日成立了桐乡市高速公路沿线广告专项整治工作领导小组，下设办公室。按照《桐乡市高速公路沿线广告专项整治工作实施方案》规定，领导小组办公室具体负责高速公路沿线广告专项整治工作部署、监督指导以及目标考核等工作。高速公路沿线各镇为整治工作责任主体，负责辖区内高速公路建筑控制区外200米范围内广告设施的依法处置、土地复垦以及信访维稳等工作。
嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室于2014年8月9日发布《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，要求嘉兴市行政区域内未经依法审批擅自设置的违法广告设施应当自通告发布之日起40日内自行拆除。逾期不拆除的，将由相关部门依法强制拆除。桐乡市高速公路沿线广告专项整治领导小组办公室于2014年9月1日向原告发出前述责令限期拆除通知。
本院认为，依照《土地管理法》第四十四条、第六十三条，《浙江省实施<土地管理法>办法》第十九条规定，建设占用土地，涉及农用地的，应当办理农用地转用手续；农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。依照《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条、第二十三条、第二十五条，《城乡规划法》第四十条、第四十一条，《浙江省城乡规划条例》第三十二条、第三十六条、第三十七条之规定，在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书，开工前必须向县级以上村镇建设行政管理部门提出开工申请，经县级以上村镇建设行政管理部门审查发给村镇规划建设许可证后，方可开工；在城市（包括建制镇）规划区内进行上述建设的，必须依法办理建设用地规划许可证，并依法申领建设工程规划许可证后，方可开工。本案广告牌属于经营性设施，原告在诉讼中既未提供法定的用地审批手续，也未提供法定的规划审批手续，应认定为违法建筑设施。
“三改一拆”三年行动计划是浙江省委、省政府根据我省实际情况开展的一项旨在改善城乡面貌、优化人居环境、建设美丽浙江的中心工作。对高速公路沿线两侧违法广告设施进行整治是这项工作的重要组成部分。桐乡市高速公路沿线广告专项整治领导小组办公室是桐乡市人民政府为开展高速公路沿线广告专项整治工作设立的临时机构，其职能是具体负责高速公路沿线广告设施整治工作的部署、监督指导以及目标考核等工作。其根据上级机关开展“三改一拆”行动相关文件的精神，向原告所发的《责令限期拆除通知书》，目的在于配合乡镇政府整治违法广告设施工作，催告原告及时自行拆除违法广告牌，并非是行政处罚，原告认为该通知行为应按照《行政处罚法》的规定给予相对人知情权、救济权，是对法律和通知行为的误解。原告要求确认该通知行为违法的请求不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告嘉兴市广告公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告嘉兴市广告公司负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：190001010400065750000515001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审判长 李土根
审判员 许艳华
审判员 李 平
二〇一五年七月六日
书记员 张琳嫣