江苏省扬州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）扬行终字第00015号
上诉人（原审原告）汤国英，女，汉族。
委托代理人宋丽平，江苏擎天柱律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）扬州市环境保护局。
法定代表人金春林，该局负责人。
委托代理人刘玉林，该局法规处处长。
委托代理人张勇，江苏锦登律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）扬州市第一人民医院。
法定代表人刘歆农，该院院长。
委托代理人杨永杰，该院基建处处长。
上诉人汤国英因环境保护行政许可一案，不服扬州市江都区人民法院（2013）扬江行初字第0026号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年4月23日立案后，依法组成合议庭，于2014年5月9日公开开庭审理了本案。上诉人汤国英及其委托代理人宋丽平，被上诉人扬州市环境保护局（以下简称扬州环保局）的委托代理人刘玉林、张勇，扬州市第一人民医院（以下简称扬州市一院）的委托代理人杨永杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
扬州环保局于2010年6月3日作出扬环审批（2010）41号《关于扬州市一院（东区）门急诊楼、行政综合办公楼及食堂改扩建工程项目环境影响报告书的批复》（以下简称扬环审批（2010）41号《批复》），同意扬州市一院按《环境影响报告书》所列内容在拟定地点建设，同时对环境治理和防范措施提出了具体要求。
原审法院经审理查明：2010年，第三人扬州市一院（东区）拟投资1亿元对医院总体布局进行调整并改造，拆除原门急诊楼、食堂、制剂室、洗衣房等（建筑面积约19751㎡），新建建筑面积19300㎡，其中门诊楼12500㎡，食堂综合楼3450㎡，行政楼3150㎡，医技楼加建200㎡，同时新建地下车库（含地下污水处理站）4500㎡。2010年5月17日，第三人向被告扬州市环保局提交《扬州市一院（东区）门急诊楼、行政综合办公楼及食堂改扩建工程环境影响报告书》等相关材料，申请其改扩建工程项目的环境影响评价审批。环境影响报告书由第三人委托扬州市环境科学研究所于2010年4月编制完成。2010年6月3日，被告作出扬环审批（2010）41号《批复》，同意第三人按环境影响报告书所列内容在拟定地点建设，并针对该工程项目提出了污染防治及风险防范要求。该工程已于2013年3月投入使用。原告认为，被告的行政许可行为未依法履行告知义务，剥夺了原告申请听证的权利，该工程项目投入使用后，其噪声、振动及油烟等污染对原告及其家人的身心健康造成了严重侵害。故原告诉至法院，要求撤销被告于2010年6月3日作出的扬环审批（2010）41号《批复》；同时判决被告限期停止第三人食堂、锅炉房等运行设施使用直至彻底消除其产生的噪声、振动、油烟等污染对原告严重的不法侵害。
另查明，扬州市环境科学研究所具有建设项目环境影响评价资质，证书等级为乙级。其系被告的下属事业单位，现根据上级的规定，已将环境影响评价职能分离出去。
原审法院认为：第一，根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第三十六条的规定：行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。本案中，第三人对东区医院进行规划调整，拟投资1亿元拆除原门急诊楼等，新建门急诊楼、行政综合办公楼及食堂等设施。第三人有关设施与原告居住位置距离甚近，可能影响到设施周围的原告及其他人的环境等权利。被告在作出行政许可决定前，应当告知利害关系人并听取其意见。同时，根据《行政许可法》第四十七条第一款的规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。本案中，被告的行政许可行为将直接影响到原告及其他相邻权人重大环境利益。因此，被告在作出行政许可决定前，应当告知利害关系人享有要求听证的权利。此外，根据《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）的规定，国家对建设项目环境影响评价实行分类管理，其第十六条第二款第（一）项规定：可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价。由于医院行业的特殊性，《建设项目环境影响评价分类管理名录》将所有涉及医院的建设项目都规定为应当编制环境影响报告书的类别。由此可见，本案中第三人的改扩建项目属于应当编制环境影响报告书的项目，亦属对环境可能造成重大影响的项目。被告在审查该行政许可申请时，应当告知利害关系人享有陈述、申辩的权利；被告在作出该行政许可决定前，应当告知利害关系人享有要求听证的权利。而本案被告在作出行政许可决定前，均未履行上述告知义务，导致原告无法行使陈述、申辩和要求听证的权利，故被告存在程序违法。
第二，根据《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第七条第二款、《环境影响评价法》第二十二条第一款的规定，本案被告具有审批本辖区内的建设项目环境影响评价文件的职权。根据《环境影响评价法》第十九条第三款的规定，为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构，不得与负责审批建设项目环境影响评价文件的环境保护主管部门或者其他有关审批部门存在任何利益关系。本案中，环境影响评价机构扬州市环境科学研究所虽具有建设项目环境影响评价资质证书，但其是被告的下属事业单位。故被告审批由扬州市环境科学研究所作出的环评文件，不符合《环境影响评价法》第十九条第三款的规定，程序上亦存在瑕疵。
第三，原告认为该工程项目产生的噪声、振动及油烟等环境污染不符合国家标准，且对其居住生活、身心健康造成侵害，应向被告等职能部门提出，由其职权部门依法处理。原告要求被告限期停止第三人工程项目产生的环境污染的诉求与本案被诉具体行政行为属于两个不同的法律关系，应当通过其他法律途径解决。
综上所述，被告在对第三人扬州市一院（东区）门急诊楼、行政综合办公楼及食堂改扩建工程项目环境影响报告书审批前，未能按照相关法律法规的规定，告知利害关系人享有陈述、申辩和要求申请听证的权利，显属违反法定程序。被告在审批过程中，未能严格按照《环境影响评价法》第十九条第三款的规定执行，审批程序亦存在瑕疵。同时被告对第三人提供的被调查人员基本情况汇总表审查时，未能尽到审慎审查的义务，亦存在一定瑕疵。但鉴于该项目系公益事业，满足东区群众就医需求，被告已在审批时就相关污染防治措施和风险防范应急措施均作了具体明确的规定和要求，现已全部建成完工并投入使用，且该项目投资巨大，如撤销该行政许可行为将会给国家利益和公共利益造成重大损失，故该环境审批行为虽存在程序违法及瑕疵，但并不导致被撤销的法律后果。原告认为第三人的排污不能达到相关标准、侵犯其合法权益，可以依法向被告提出，由被告加强对其监督，直至达标，或通过其他的法律途径维护自身的合法权益。原审法院依照《行政许可法》第三十六条、第四十七条第一款，《环境影响评价法》第十六条第二款第（一）项、第十九条第三款，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决：一、确认被告扬州环保局于2010年6月3日作出的扬环审批（2010）41号《批复》的具体行政行为违法。二、驳回原告汤国英要求被告限期停止扬州市一院（东区）食堂、锅炉房等运行设施使用直至彻底消除其产生的噪声、振动、油烟等污染对原告严重的不法侵害的诉讼请求。案件受理费50元，由被告负担40元，原告负担10元。
上诉人汤国英上诉称：原审判决认定事实清楚，但适用法律错误。1、原审法院适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定作出判决，但是该法条规定“人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；……”原审法院仅判决确认被诉行为违法，没有责令被上诉人采取相应的补救措施。2、原审法院认为“如撤销被诉行政许可行为将会给国家利益和公共利益造成重大损失”，但是对国家利益、公共利益和造成重大损失没有予以说明，而上诉人受影响的事实有目共睹。3、原审法院认定被诉具体行政行为程序违法不准确，被上诉人无权审批扬州市一院（东区）改建工程项目，是越权行政。4、原审法院认为“被告已在审批时就相关污染防治措施和风险防范应急措施均作了具体明确的规定和要求”，但是依照《环境影响评价法》第二十八条的规定，被上诉人应当对建设项目投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查，跟踪检查和环境影响评价的审批是相辅相成的，而被上诉人未尽其义务。请求撤销扬州环保局扬环审批（2010）41号《批复》的行为。
被上诉人扬州环保局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律准确。1、扬州市一院存在的历史事实是对环境的影响不断减少，作为医院，其是公共卫生部门，为扬州市人民服务，是应然的公共利益和国家利益。2、我局是对扬州市一院（东区）改扩建工程项目环境影响评价书进行审批，不是对其项目进行审批。3、在审批其项目的环境影响评价过程中，我局对照国家规范性标准，其环境影响指数符合要求；在建成后，我局继续进行监察，发现其环境影响指数还是符合国家标准，故不存在要求行政机关采取相应的补救措施。4、我局被诉的审批行为是对该项目的环境影响的可能存在问题的审查并提出相关措施，在建成后的实际运行中环境影响不能否定我局的审批该项目的环境影响时的行政行为，两者是不同的法律行为及法律关系。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人扬州市一院未提供书面答辩意见，庭审中陈述同意扬州环保局的答辩意见。
各方当事人向一审法院提供的证据均已录入一审判决书并随案移送本院。本院经庭审质证认定，原审认证正确。
本院经审理查明以下案件事实：
2009年8月5日，扬州市人民政府召开了专题会议，就扬州市一院东区医院总体规划与门急诊楼改造建设等事宜进行了研究，并形成了第52期《专题会议纪要》，其主要内容为：原则同意市一院东区医院的规划与改造思路，并强调市一院东区医院的规划与改造事关东区群众和全市人民的医疗需求和健康利益，各相关部门要从全市经济社会发展和城市建设大局出发给予支持和帮助。2009年11月2日，扬州市发展和改革委员会作出扬发改许发（2009）509号《市发改委关于扬州市第一人民医院东区医院门急诊楼、行政综合办公楼及食堂建设工程项目建议书的批复》，原则同意市一院按照市政府2009年第52期专题会议纪要要求，对东区医院进行规划调整。2009年12月，扬州市一院委托扬州市环境科学研究所对东区医院改扩建工程项目进行环境影响评价。2009年12月29日、2010年3月1日，扬州市一院（东区）门急诊楼、行政综合办公楼及食堂改扩建工程环境影响评价分别进行了第一次和第二次网上公示。第二次公示中，项目概况为：扬州市一院（东区）拟投资1亿元对现有的医院总体布局进行调整并改造，拆除原门急诊楼、食堂、制剂室、洗衣房等（建筑面积约19751㎡），新建建筑面积19300㎡，其中门诊楼12500㎡，食堂综合楼3450㎡，行政楼3150㎡，医技楼加建200㎡，同时新建地下车库（含地下污水处理站）4500㎡。扬州市环境科学研究所于2010年4月编制完成了《扬州市一院（东区）门急诊楼、行政综合办公楼及食堂改扩建工程环境影响报告书》。2010年4月9日扬州市环境科学学会主持召开了扬州市一院（东区）门急诊楼、行政综合办公楼及食堂改扩建工程环境影响报告书评审会，邀请了三位专家组成评审小组，并形成了评审意见，认为扬州市环境科学研究所编制的《扬州市一院（东区）门急诊楼、行政综合办公楼及食堂改扩建工程环境影响报告书》内容齐全，评价等级、评价因子、评价标准选用正确，报告书的编制符合国家环评技术导则要求，经适当修改后可以报批，并建议环评单位在修改报告书时注意几个问题。2010年5月17日，扬州市一院向扬州环保局提交了环境影响报告书等相关材料，申请其改扩建工程项目的环境影响评价审批。同日扬州环保局在该局网页上发布了《扬州市一院（东区）门急诊楼、行政综合办公楼及食堂改扩建工程项目环境影响报告书受理公示》。2010年5月20日，扬州市环境科学学会作出了《扬州市一院（东区）门急诊楼、行政综合办公楼及食堂改扩建工程环境影响报告书技术评估意见》，认为经评审修改后的报告书评价路线正确，污染防治措施可行，评价结论基本可信，总体符合国家环评导则及江苏省环评报告书编制的相关要求，可以报批。2010年6月3日，扬州环保局作出扬环审批（2010）41号《批复》，同意扬州市一院按环境影响报告书所列内容在拟定地点建设，原则同意扬州市环科学会评估意见，并针对该工程项目提出了污染防治及风险防范要求。该工程已于2013年3月投入使用。汤国英的居住地与涉案建设项目中的食堂综合楼毗邻，其于2013年6月28日提起行政诉讼。
另查明，扬州市环境科学研究所具有建设项目环境影响评价资质，证书等级为乙级。其系被上诉人扬州环保局的下属事业单位，现根据相关规定，已将环境影响评价职能从单位剥离，转移到现有的“扬州市环境科学研究有限责任公司”出资组建的以环评为主的新的有限责任公司。
本案的争议焦点是：被上诉人扬州环保局作出扬环审批（2010）41号《批复》认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确以及原审判决方式是否正确。
本院认为：第一，根据《环境保护法》第七条第二款、《环境影响评价法》第二十二条第一款的规定，被上诉人扬州环保局具有对本案的《环境影响报告书》进行审批的法定职权，各方当事人对此并无异议。
第二，关于行政许可的事实依据。扬州市一院向扬州环保局申请审批时提交的《环境影响报告书》，在内容上包含了总论、建设项目周围地区环境概况、扬州市一院（东区）现状、改扩建项目概况、改扩建项目工程分析、污染防治措施评述、环境质量现状监测与评价、环境影响预测与评价以及环境风险评价、社会与经济效益分析、环境管理和监测计划、公众参与情况等，并附结论和建议，符合《环境影响评价法》第十七条规定的建设项目环境影响报告书应当包括的内容。在扬州环保局对《环境影响报告书》的审批阶段，扬州市环境科学学会作出了《扬州市一院（东区）门急诊楼、行政综合办公楼及食堂改扩建工程环境影响报告书技术评估意见》，根据国家环评导则及江苏省环评报告书编制的相关要求，对扬州市一院提交的环境影响评价报告书进行了综合性评价，方法客观，其结论应予尊重。因此，被上诉人扬州环保局作出的扬环审批（2010）41号《批复》，事实清楚，证据充分。
第三，关于作出行政许可的程序。首先，根据《行政许可法》第三十六条、第四十七条第一款的规定，被上诉人扬州环保局在作出扬环审批（2010）41号《批复》前，没有告知利害关系人享有陈述、申辩以及要求听证的权利，程序违法。其次，根据《环境影响评价法》第十九条第三款的规定，为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构，不得与负责审批建设项目环境影响评价文件的环境保护主管部门或者其他有关审批部门存在任何利益关系。本案中，环境影响评价机构扬州市环境科学研究所是环境影响报告书的审批单位扬州环保局的下属事业单位，不符合上述规定。但是环境影响报告书在编制阶段已由相关专家进行技术评估，出具了环境影响报告书评审意见；在扬州环保局审批阶段，由扬州市环境科学学会出具了技术评估意见，认为符合相关要求；因此，前述程序上存在的问题并未影响到扬州环保局行政许可实体合法性，此问题应视为瑕疵。再次，扬州环保局于2010年5月17日受理扬州市一院的环评审批申请后，及时在该局网页上发布了《扬州市一院（东区）门急诊楼、行政综合办公楼及食堂改扩建工程项目环境影响报告书受理公示》，后结合《报告书》分析结论和专家技术评估意见，于2010年6月3日作出被诉扬环审批（2010）41号《批复》，符合《环境影响评价公众参与暂行办法》关于公告期限及《环境影响评价法》关于作出审批期限的规定。
第四，关于原审判决方式是否正确。首先，虽然本案中被上诉人扬州环保局在作出扬环审批（2010）41号《批复》前存在违反法定程序的情形，但被诉扬环审批（2010）41号《批复》，事实清楚，证据充分，实体上建设项目环境影响指数符合国家规范性标准。并且，市一院东区医院的规划与改造是经扬州市人民政府专题会议研究决定的，扬州市人民政府专题会议强调该项目事关东区群众和全市人民的医疗需求和健康利益，各相关部门要从全市经济社会发展和城市建设大局出发给予支持和帮助，是典型的涉及公共利益的项目。因此，原审判决以程序违法为由依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决确认扬州环保局作出扬环审批（2010）41号《批复》的具体行政行为违法的正确的。由于本案系因被上诉人作出的具体行政行为程序违法而被确认违法的案件，因被诉具体行政行为实体并无不当，故目前尚无需要采取的补救措施。其次，《环境影响评价法》第二十八条的规定：“环境保护行政主管部门应当对建设项目投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查，对造成严重环境污染或者生态破坏的，应当查清原因、查明责任。对属于为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构编制不实的环境影响评价文件的，依照本法第三十三条的规定追究其法律责任；属于审批部门工作人员失职、渎职，对依法不应批准的建设项目环境影响评价文件予以批准的，依照本法第三十五条的规定追究其法律责任。”对建设项目投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查，以及上诉人起诉请求法院判决被上诉人扬州环保局限期停止扬州市一院食堂、锅炉房等运行设施使用直至彻底消除其产生的噪声、振动、油烟等污染对上诉人不法侵害，与被诉环境影响报告书的审批行为是两个不同的法律关系；如果被上诉人怠于行使跟踪检查职权，或者其他相关的法定职权，当事人可以另行寻求法律救济。上诉人所持“跟踪检查和环境影响评价的审批是相辅相成、被上诉人未尽其义务”的理由，没有事实及法律依据。原审法院判决驳回上诉人汤国英要求被上诉人限期停止扬州市一院（东区）食堂、锅炉房等运行设施使用直至彻底消除其产生的噪声、振动、油烟等污染对上诉人严重的不法侵害的诉讼请求，并无不当。
综上所述，被上诉人扬州环保局作出的扬环审批（2010）41号《批复》，事实清楚，证据充分，适用法律正确；但是作出批复前没有告知利害关系人享有陈述、申辩以及要求听证的权利，程序违法。由于本案涉及公共利益，故原审法院判决确认扬州环保局作出的扬环审批（2010）41号《批复》的具体行政行为违法是正确的。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人汤国英承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李春蓉
代理审判员 刘莉莉
代理审判员 姜金良
二〇一四年八月十三日
书 记 员 陈 敏
附：相关法律条文
1、《中华人民共和国行政许可法》
第三十六条行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。
第四十七条第一款行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。
2、《中华人民共和国环境影响评价法》
第十七条第一款建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容：（一）建设项目概况；（二）建设项目周围环境现状；（三）建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；（四）建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；（五）建设项目对环境影响的经济损益分析；（六）对建设项目实施环境监测的建议；（七）环境影响评价的结论。
第十九条第三款为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构，不得与负责审批建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门或者其他有关审批部门存在任何利益关系。
第二十二条第一款建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；