贵州省天柱县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）天行初字第15号
原告李世军。
委托代理人龙守林。
委托代理人杨汉桥。
被告天柱县凤城镇人民政府
法定代表人吴声浪，镇长。
委托代理人龙敏。
第三人李晚根。
第三人曹琴艳。
第三人周冬菊。
原告李世军不服被告天柱县凤城镇人民政府于2015年1月12日作出的天凤行处（2015）1号《关于李世军与李晚根争执“雷打岩”处土地使用权的处理决定》（以下简称处理决定）之具体行政行为，于2015年4月13日向本院提起行政诉讼，本院受理后，于2015年4月23日向被告送达了起诉状副本和应诉、举证通知书。本院依法组成合议庭于2015年6月12日公开开庭进行了审理，原告李世军及其委托代理人龙守林、杨汉桥，被告天柱县凤城镇人民政府的委托代理人龙敏、第三人李晚根、曹琴艳、周冬菊均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告天柱县凤城镇人民政府于2015年1月12日作出的天凤行处（2015）1号《处理决定》之具体行政行为，认定“雷打岩”处争议地使用权属曹琴艳、周冬菊所有。被告天柱县凤城镇人民政府于2015年4月28日向本院提供了作出具体行政行为的证据和依据：1、申请书，证明原告向被告申请调处与第三人土地使用权争议；2、杨完香、周冬菊、曹琴艳的身份证、证明当事人身份；3、纠纷现场指界记录2份，证明《合约》四抵与《转让土地使用权协议》四抵相符；4、原告提交的证实材料3份及相片9张，证明原告所提交的证据不能证明其拥有争议地使用权；5、天柱县食品公司与联山二队革委会签订的《合约》1份，证明天柱县食品公司向联山二队革委会购买争议地的事实；6、天柱县食品公司职工罗国韬、龙泽邦、吴宜和、周尚银、唐才富的证实材料5份，证明天柱县食品公司向联山二队革委会购买争议地的事实；7、刘支模、伍绍勇的证实材料2份，证明争议地属天柱县食品公司的事实；8、关于处理天柱县食品公司对门河生猪仓库中间一宗土地的申请报告1份，证明天柱县食品公司请示处理争议地的事实；9、关于对天柱县食品公司反映对门河公司生猪仓库土地使用权问题的答复1份，证明天柱县改制办同意天柱县食品公司自行处理争议地的事实；10、转让土地使用权协议1份，证明天柱县食品公司转让争议地给周冬菊、曹琴艳的事实；11、《通知》、《调解签到册》、《调解笔录》，证明被告有召集原告与第三人协商，但双方协商不成。
原告诉称：争议的“雷打岩”（地名）这块地座落在原告家门口，从原告的祖父李永春在此居住就开始开垦这块地作为自家的自留地耕种至今，且周边用石块砌而成，该地四抵为：东抵生猪仓库围墙脚，南抵农科所，西抵自家门口，北抵路边大岩石脚。四抵分明，周边石块砌制的边缘至今仍清晰可见，历史以来均由原告家人管理、使用，与其他人无任何异议。2013年7月第三人李晚根在原生猪仓库处挖地基建房，擅自将原告使用多年的上述土地挖掘了部分用于其建房。原告获悉后，曾多次与第三人理论，并要求其恢复原告的耕地，但第三人却以天柱县食品公司已将该宗地土地使用权转让给其为由拒绝与原告协商。纠纷发生后，经天柱县凤城镇人民政府组织双方当事人调处，在调处过程中被告对争执的宗地四抵界线未认真深入勘查，也从未走访当地居住的群众，一味偏听第三人的陈述，于2015年1月12日作出天凤行处（2015）1号《处理决定》的具体行政行为，该具体行政行为损害了原告的合法权益，因此原告在收到该处理决定后，在法定期限内向天柱县人民政府申请复议，经县人民政府复议后，县人民政府仍然依样画葫，作出了天府复议字（2015）1号《行政复议决定书》即维持天柱县凤城镇人民政府于2015年1月12日作出的处理决定。原告认为，被告在调处本纠纷过程中草率处理，没有认真分析原告与第三人（集体与集体）之间的法律关系以及争议地界线是否清楚或重叠等原因，袒护第三人，将属于原告使用多年的耕地确权给第三人享有，显然损害了原告的合法权益，被告作出的具体行政行为在认定事实上有误，证据不充分，且违反法定程序，超越职权。为此，根据《行政诉讼法》第54条之规定，特向法院起诉，请求维护原告的合法权益。
原告向本院提交的证据有：1、身份证，证明原告的主体资格；2、证实材料3份，证明争议地属于原告享有；3、处理决定书，证明被告已作出了具体行政行为；4、行政复议决定书，证明被告已作出了具体行政行为。
被告天柱县凤城镇人民政府辨称：一、本案遗漏当事人，答辩人作出的天凤行处（2015）1号《处理决定》后，原告申请复议，天柱县人民政府作出（2015）1号《行政复议决定》，维持了答辩人作出的处理决定，根据新《行政诉讼法》的规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，天柱县人民政府也是本案当事人之一，本案遗漏当事人。二、答辩人作出的天凤行处（2015）1号《处理决定》认定事实清楚，争议地位于凤城镇联山村的“雷打岩”附近，四抵为：东抵食品公司生猪仓库围墙，南抵原农科所界岩，西抵黄景华屋坎直上，北抵大岩脚下。该争议地是原天柱县食品公司通过1979年元月5日与联山村的红旗二队革委会签定《合约》取得。2004年8月20日原天柱县食品公司向县改制办提起报告请示《关于处理天柱县食品公司对门河生猪仓库中间一宗土地的申请报告》，同年9月18日县改制办作出的《关于对天柱县食品公司反映对门河生猪仓库土地使用权问题的答复》内容明确：“为了公司和国家利益，同意该宗地由公司自行处理。”经公司清算后将土地转让给曹琴艳（李晚根之妻）、周冬菊，并于2004年10月16日签订《转让土地使用权协议》。三、答辩人作出的处理决定程序合法。综上，请人民法院驳回原告的诉讼请求。
第三人李晚根、曹琴艳、周冬菊述称：原告的起诉与本案事实不符，该争议地是原食品公司于1979年元月5日与红旗二队革委会买的，四抵为：东抵生猪仓库及围墙，南抵农科所界岩，西抵黄家屋坎直上，北抵大岩脚下。县食品公司为了扩大生产经营，就请周尚银、唐才富、周德元等将所买土地上的几个大岩石打掉。后因食品公司经营不善，加上上级政策已对国有企业进行改制，经食品公司2004年8月20日向县改制办请示，同年9月18日县改制办作出批复，经食品公司清算后将该土地出让给第三人，第三人取争议地土地使用权，完全是通过合法渠道获得。原告称争议地系其的自留地没有任何证据，且原食品公司于1979年元月5日与红旗二队签订协议后，已实际使用争议土地达35年，原告的起诉早已超过诉讼时效。请人民法院判决维持天柱县凤城镇人民政府的处理决定。
第三人未向本院提交证据。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
（一）被告提供的证据：证据1、2、3客观真实，且原告未提出异议，应予以采信；证据4中证实材料3份属证人证言，但未附证人的身份证明，也未出庭供法庭质证，不符合证据的形式要件，不予采信，相片3页9张，能客观反映争议地的现状，本院予以采信；证据5，原告对其真实性没有异议，并经当庭与原件核对，且该证据能够证明争议地的来源，应予以采信；证据6、7属证人证言，但未附证人的身份证明，也未出庭供法庭质证，不符合证据的形式要件，不予采信；证据8、9、10客观真实，并与本案具有关联性，能够证明争议地的演变过程，应予以采信；证据11能客观真实反映被告对争议纠纷进行调处的过程，予以采信。
（二）原告提交的证据：证据1真实合法，予以采信；证据2属证人证言，但未附证人的身份证明，也未出庭供法庭质证，不符合证据的形式要件，不予采信；对证据3、4真实性及证明内容，本院予以采信。
（三）原告申请出庭作证的证人杨序华、杨清梅的证言，不能客观反映该争议地的权属，且与事实有出入，本院不予采信。
经审理查明：争议地位于天柱县凤城镇联山村“雷打岩”（地名）处，四抵为：东抵食品公司生猪仓库围墙，南抵原农科所界岩，西抵黄秀明屋坎直上，北抵大岩脚下。1979年元月5日，原天柱县食品公司（国营企业）与原联山村红旗二队革委会签订合约购买该地用于公司扩大生产经营。由于食品公司经营不善，加上当时相关国家政策，2004年9月18日，食品公司通过请示县改制办，改制办批复同意由食品公司将位于其公司生猪仓库中间的一宗土地（东抵生猪仓库围墙，南抵原农科所［现生猪仓库路和围墙］，西抵黄家屋坎直上，北抵大岩脚，面积八厘八分）自行处理。2004年10月16日食品公司将生猪仓库中段土地，四抵为：东抵食品公司生猪仓库及围墙，南抵原农科所（现生猪仓库路和围墙），西抵黄秀明户屋坎直上，北抵大岩脚下，并包括中间一条大道通右北方和左北方，以价格48000元转让给第三人曹琴艳、周冬菊。2013年7月第三人李晚根（曹琴艳之夫）在对该争议地开挖建房时与原告为土地权属发生争执，纠纷发生后，原告向被告申请调处。被告组织争议双方当事人调解未果后，于2015年1月12日作出天凤行处（2015）1号《处理决定》之具体行政行为，将争议地的使用权确定给第三人曹琴艳、周冬菊所有。原告不服并提出复议申请，天柱县人民政府于2015年3月24日作出天府复议字（2015）1号《复议决定书》，维持了被告天柱县凤城人民政府的具体行政行为。原告仍不服，于2015年4月13日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告天柱县凤城人民政府作出的天凤行处（2015）1号《处理决定》之具体行政行为。
本院认为，争议地系原天柱县食品公司于1979年元月5日向原联山二队革委会购买取得的，后因食品公司经营不当，公司垮台，按当时相关国家政策，食品公司报县改制办批复后，于2004年10月16日将争议地的土地使用权转让给第三人，该争议地的所有权性质已发生了改变。人民政府在调处土地争议纠纷时，应先明确土地所有权，再对土地使用权进行处理。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、二款规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”，本案争议地实为两个单位之间的争议，应由县级以上人民政府处理，被告天柱县凤城镇人民政府对争议地作出处理决定之具体行政行为，已超越其职权范围，依法应予以撤销。关于被告称本案遗漏当事人，应追加复议机关天柱县人民政府为共同被告的辩解，因人民法院在5月1日前按照旧行政诉讼法规定已经立案的，即使是在5月1日之后案件仍在审理，也不再追加复议机关为共同被告，故被告的辩解本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下：
撤销被告天柱县凤城镇人民政府于2015年1月12日作出的天凤行处（2015）1号《关于李世军与李晚根争执“雷打岩”处土地使用权的处理决定》之具体行政行为。
案件受理费50元，由被告天柱县凤城镇人民政府负担。
如不服本判决，可自接到本判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审 判 长 杨冠华
审 判 员 杨 霓
人民陪审员 吴述坤
二〇一五年六月十二日
书 记 员 蒲慧琼