江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）港行初字第00085号
原告南通市通州区恒达工贸有限公司，住所地南通市通州区开发区通灵桥南首。
法定代表人曹妙芬，职务总经理。
委托代理人金建国，江苏友诚（南通）律师事务所律师。
被告南通市环境保护局，住所地南通市青年中路261号。
法定代表人谢晓军，职务局长。
委托代理人陈卓，南通市通州区环境保护局副局长。
委托代理人葛志军，江苏清心律师事务所律师。
原告南通市通州区恒达工贸有限公司（以下简称恒达公司）不服被告南通市环境保护局（简称南通环保局）环境行政处罚一案，于2015年1月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于1月20日向被告南通市环境保护局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月2日、4月16日公开开庭进行了审理。原告恒达公司的委托代理人金建国、被告南通环保局的委托代理人陈卓、葛志军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年8月14日，被告南通环保局作出通环委罚字[2014]2号《行政处罚决定书》，认定原告恒达公司从事的废油加工、净水剂生产项目无配套污染防治设施。经检测，生产中恶臭排放超标。该行为违反了《建设项目环境保护管理条例》（简称《环保条例》）第二十条规定，根据《环保条例》第二十八条，责令原告恒达公司停止废油加工及净水剂生产；罚款人民币10万元。
原告恒达公司诉称：1.原告恒达公司曾于2004年办理裂解废轮胎项目的环境审批，环保设施经验收合格。废油加工只是在裂解废轮胎项目基础上改变工艺，故被告认定废油加工未建设环保设施的事实有误。2.原告公司的净水剂生产项目自1998年1月25日公司设立时即开始生产，根据当时的环境保护法律法规，并未规定净水剂项目投产需要配套建设环境保护设施。根据法不溯及既往原则，1998年11月29日颁布的《环保条例》不适用于原告恒达公司此前投产的净水剂项目，且至今法律法规也未明确规定净水剂生产项目及废油加工项目需要配套建设的环境保护设施。请求撤销被告南通环保局作出的通环委罚字[2014]2号《行政处罚决定书》。诉讼费由被告南通环保局负担。
原告恒达公司为证明其主张，向本院提交以下证据材料：
1.企业法人营业执照、组织机构代码，证明原告恒达公司的主体资格。
2.通环委罚字[2014]2号《行政处罚决定书》，证明被诉具体行政行为的存在。
3.苏环复[2014]第23号《行政复议决定书》，证明江苏省环境保护厅作出维持原具体行政行为的复议决定的事实。
被告南通环保局辩称：被诉行政处罚决定事实清楚、程序合法。原告恒达公司现有的废油加工及净水剂生产项目均未履行相关的环境保护许可报批手续，经监测恶臭超标，且群众反映强烈。请求驳回原告恒达公司的诉讼请求。
2015年2月2日，被告南通环保局向本院提交以下作出被诉具体行政行为的证据材料和法律法规依据：
一、证据材料
1.通环委罚字[2014]2号《行政处罚决定书》、送达回执，证明被告南通环保局作出了被诉行政处罚决定并向原告恒达公司送达的事实。
2.通环罚委告字[2014]2号《行政处罚事先告知书》、送达回执，证明被告南通环保局向原告恒达公司送达行政处罚事先告知书的事实。
3.通州区环境保护局环境违法案件调查图片、询问笔录、现场检查记录、监测报告，证明原告恒达公司违法事实的存在。
4.工商登记信息，证明原告恒达公司的主体资格。
二、法律法规依据
《建设项目环境保护管理条例》
被告南通环保局在庭审中提供听证申请、听证通知书、听证笔录、听证审查表等证据材料，并应本院要求，提供了南通市通州区环境监测站作出的《工业企业恶臭监测记录表》。
经庭审质证，原告恒达公司对被告南通环保局所举证据3中的现场检查记录的真实性提出异议，认为不是当场形成，也现场检查时净水剂不在生产。对监测报告的真实性、合法性提出异议，被告南通环保局的工作人员未到场，监测时也未通知原告到场。认为照片不能反映原告恒达公司排污的动态。原告恒达公司认为被告南通环保局当庭提供的证据已超过举证期限，不予认可。对其余证据双方当事人均不持异议。
根据双方当事人的质证意见，结合证据认定规则，本院对证据作如下认定：对双方不持予以的证据经审查确认其证明效力。被告南通环保局所举现场检查记录是被告对执法过程及检查内容的客观记载，原告恒达公司认为不是当场形成，未提供足以否定该证据效力的证据，故对被告该证据的效力予以认定。通州区环境监测站在原告恒达公司职工在场的情况在原告厂区进行监测，依据监测情况作出的监测报告本院予以认定。被告南通环保局当庭提供的《工业企业恶臭监测记录表》补充证明监测报告的合法性，对该证据的效力予以认定。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应证据”，被告南通环保局逾期提供的证据效力本院不予认定。
根据双方当事人的陈述及对以上证据的认证，本院确认如下事实：1998年1月25日原告恒达公司经工商登记设立，经营范围包括净水剂，2004年3月，原告恒达公司向原通州市环境保护局报送年裂解废轮胎1800吨建设项目环境影响报告表，原通州市环境保护局审批同意建设该项目。2004年5月，原告恒达公司经工商变更登记，增加裂解废轮胎经营范围。2004年7月，原告恒达公司裂解废轮胎项目的环境保护设施通过环保竣工验收。2006年起原告恒达公司从事废油加工生产，但未向环境保护行政主管部门办理环保审批手续，也未建设配套的环境保护设施。2014年7月7日，被告南通市环境保护局作出通环罚委告字[2014]2号《行政处罚事先告知书》，告知原告恒达公司拟作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知陈述、申辩权。后被告南通环保局根据原告恒达公司的申请组织了听证。8月14日，被告南通市环境保护局作出通环委罚字[2014]2号《行政处罚决定书》，并于8月19日向原告恒达公司送达。原告恒达公司不服，向江苏省环境保护厅申请行政复议。12月25日，江苏省环境保护厅作出苏环复[2014]第23号《行政复议决定书》，决定维持被告南通市环境保护局作出的被诉行政处罚决定。原告恒达公司仍不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》（1989年制定，以下同）第七条第二款之规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。故被告南通环保局具有对违反环境保护法律法规的违法行为的查处职责。
原告恒达公司对于其从事废油加工及净水剂项目的生产以及净水剂项目未办理环境保护审批手续、未建设配套的环境保护设施的基本事实不持异议。根据诉辩双方的意见，本案的争议焦点在于：一、原告恒达公司的废油加工项目有无建成环境保护设施；二、被告南通环保局适用《建设项目环境保护管理条例》第二十八条对原告恒达公司予以处罚是否正确。
关于原告恒达公司的废油加工项目有无建成环境保护设施的问题，可以从以下几个方面分析得出结论：
第一，原告恒达公司的废油加工项目应当进行环境影响评价，并根据该项目特点提出并建成相应的环境保护设施。《中华人民共和国环境影响评价法》第二条规定，环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。同时该法第十六条、第十七条规定，对建设项目的环境影响评价根据对环境造成的影响大小实行分类管理，编织环境影响报告书、报告表或者填报环境影响登记表等。环境影响报告书应当包括建设项目概况、建设项目周围环境现状、建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估、建设项目环境保护措施及其技术、经济论证、建设项目对环境影响的经济损益分析、对建设项目实施环境监测的建议等。《中华人民共和国环境保护法》第二十六条规定，建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。从以上法律规定可见，对于可能造成环境影响的建设项目，应当针对该特定项目进行环境影响评价，根据项目实际情况提出相应的环境保护措施方案并与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。原告恒达公司的废油加工项目自然应当符合上述法律规定的要求。而事实上，原告恒达公司并未针对废油加工项目编织环境影响评价材料，未办理环境影响报告审批手续，也未制定和落实环境保护措施。
第二，原告恒达公司关于其经过审批并验收合格的裂解废轮胎项目的环境保护设施应当作为废油加工项目环境保护设施的主张不能成立。首先，根据上述法律规定，环境保护设施应当在根据特定建设项目的实际情况进行环境影响评价的基础上制定并建成。裂解废轮胎炼油项目和废油加工项目属于不同项目类别，对环境的影响、产生的污染物质也不尽相同，应当分别进行环境影响评价并分别确定相应的环境保护设施，这既是上述法律立法宗旨的体现，也是不同建设项目对环境产生不同影响这一客观实际的必然应对。裂解废轮胎炼油项目的污染防治设施不能当然成为废油加工项目的污染防治设施。其次，《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条规定，建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。即使如原告所称，裂解废轮胎项目和废油加工项目仅是生产工艺发生了变化，也应当重新办理环保审批手续，重新确定环境保护设施。原通州市环境保护局在对原告恒达公司裂解废轮胎炼油项目的环境影响报告审批意见中也载明：该项目若扩大规模或更新生产内容，另行办理环保审批手续。当然从企业自有资产合理利用的角度来说，在针对废油加工项目建设环境保护设施的过程中，原告恒达公司原先在裂解废轮胎项目中投入的设施建设可以在一定程度上为其所用，但并不等同于裂解废轮胎项目的环境保护设施即为废油加工项目的环境保护设施。综上，被告南通环保局认定原告恒达公司的废油加工项目未建成环境保护设施的事实清楚。
关于被告南通环保局适用《建设项目环境保护管理条例》第二十八条对原告恒达公司予以处罚是否正确的问题。
《中华人民共和国环境保护法》第二十四条规定，产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。第二十六条规定，建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。防治污染的设施不得擅自拆除或者闲置，确有必要拆除或者闲置的，必须征得所在地的环境保护行政主管部门同意。以上即为我国环境保护法律制度中的“三同时”制度。“三同时”制度的意义在于避免和及时处理企业在生产过程中对环境造成的污染。违反“三同时”制度应当承担相应的法律责任。《中华人民共和国环境保护法》第三十六条规定，建设项目的防治污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，投入生产或者使用的，由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款。《建设项目环境保护管理条例》第二十八条进一步规定，违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。
原告恒达公司认为其在1998年1月25日设立之时即在工商行政部门登记了净水剂生产经营范围，当时法律并未要求原告恒达公司履行环保审批手续和建成环境保护设施，故1998年11月制定的《建设项目环境保护管理条例》关于净水剂项目的环保审批制度、“三同时”制度以及相关法律责任的规定对原告恒达公司并不适用。本院认为，法律一经制定施行，便具有普遍适用性，任何生产经营行为都应当符合行为时的法律规定。根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》、《建设项目环境影响评价分类管理名录》等法律、行政法规、规章的规定，原告恒达公司所从事的净水剂生产项目属于可能对环境造成重大影响，应当编制环境影响报告书的建设项目，在生产过程中应当建设配套的环境保护设施，以消除或减少对环境造成的污染。以上法律规定普遍适用于当前任何企业的生产经营行为，也即任何生产经营行为都应当遵守现行法律，履行现行法律规定的义务。原告恒达公司的生产经营行为一直持续至今，其生产经营行为也应当在现行法律法规框架内进行，违反相关法律规定，则应当承担相应的法律责任。不可否认，原告恒达公司在设立之时经工商行政主管部门登记许可其从事净水剂生产经营。但是，获得经营许可并不等于其后的生产经营行为将永远排除在我国现行环境保护制度的约束和制裁范围之外。原告恒达公司以公司设立之时允许生产经营，因而不适用此后出台的法律约束的主张不能成立。
原告恒达公司认为被告南通环保局应当先告知其补办环保审批手续，在不予补办或补办不成的情况下才可以处罚的主张亦不能成立。未履行环保审批手续和在未建成环境保护设施下从事生产属于两个独立的违法行为。两者违反的是不同的法律制度，前者违反的是建设项目的环境影响评价制度，后者违反的是“三同时”制度；两者具有不同的社会危害性，前者破坏了国家对开办建设项目的环境保护源头管理秩序，后者通过实际生产活动已对环境造成了现实的危害。因此，后一违法行为具有独立的应受处罚性，并不以有无补办环保审批手续为处罚前提。对于法律所规定的建设项目投入生产的同时应当建设配套的环境保护设施，任何人都必须自觉遵守，法律并未作出行政机关履行提醒义务和未经提醒不得作出处罚的强制性规定。原告恒达公司关于被告南通环保局在未要求其补办环保审批手续和建成环境保护设施的前提下处罚违法的主张不能成立。
至于原告恒达公司主张的净水剂项目不在《建设项目环境影响评价分类管理名录》所列范围内的问题。《建设项目环境影响评价分类管理名录》环评类别L石化、化工类第2项中包括水处理剂，而根据《国民经济行业分类注释》，净水剂属于水处理剂的一种，故原告恒达公司的这一主张不能成立。
需要指出的是，被告南通环保局未在法定期限内提供作出被诉行政处罚的全部证据材料，属于未完全履行诉讼中的举证义务。为了保证诉讼程序的严肃性，对被告南通环保局超过答辩期提供的证明已履行听证程序的证据材料当不予认定。但人民法院对具体行政行为合法性审查的目的在于保障人民群众合法权益和监督依法行政，虽然本案中关于听证程序的证据未被采纳，但被告南通环保局已履行听证程序这一事实得到原告恒达公司的认可，故对于原被告陈述一致的事实本院予以认定。基于这一事实客观存在，被告南通环保局并未侵犯原告恒达公司的听证权利，原告恒达公司也未提出异议，本院认为，本案中被告南通环保局未完全履行举证义务的行为尚不足以推翻被诉行政处罚行为本身的合法性。
综上，被告南通环保局作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告恒达公司“未批先建”废油加工项目，在废油加工、净水剂生产过程中未建成配套的环保设施，被告南通环保局作出罚款人民币10万元的处罚并不明显有失公正。原告恒达公司的诉讼主张不能成立，本院不予支持。据此，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告南通市通州区恒达工贸有限公司关于撤销被告南通市环境保护局作出的通环委罚字[2014]2号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告南通市通州区恒达工贸有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审判长 刘海燕
审判员 王 冯
审判员 张亚松
二〇一五年四月十六日
书记员 许美燕
附：《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第五十六条第（四）项有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。