青海省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）青行终4号
上诉人（原审原告）郭桂霞，女，汉族，1970年10月12日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）王玉鑫，男，汉族，1973年5月22日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）王义康，男，汉族，1969年10月27日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）耿元生，男，汉族，1960年12月14日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）费成林，男，汉族，1974年8月15日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）申维刚，男，汉族，1964年1月14日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）代四青，男，汉族，1962年3月1日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）陈辉，男，汉族，1972年4月5日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）梁素梅，女，汉族，1963年10月15日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）张德俊，男，汉族，1931年6月14日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）李高明，男，汉族，1942年5月10日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）王林英，男，汉族，1932年4月8日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）朱久余，男，汉族，1937年7月7日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）闫延霞，女，汉族，1968年6月10日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）李青海，男，汉族，1926年3月16日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）文丽华，女，汉族，1943年10月16日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）童友社，男，汉族，1964年7月21日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）王明庆，男，回族，1943年12月22日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）孙成礼，男，汉族，1941年8月15日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）王国正，男，汉族，1941年7月23日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）孟宪海，男，汉族，1945年6月29日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）吴美华，女，汉族，1967年9月10日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）董廷华，女，汉族，1943年11月20日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）夏文群，女，汉族，1936年11月13日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）马海福，男，回族，1943年8月5日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）刘武强，男，汉族，1972年3月28日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）李芷栋，男，汉族，1972年11月7日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）冯安云，女，汉族，1941年1月3日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）ＸＸ，男，汉族，1970年12月16日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）李英奇，男，汉族，1941年10月1日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）刘全芳，男，汉族，1930年3月15日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
诉讼代表人李芷栋，男，汉族，1972年11月7日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
诉讼代表人王国正，男，汉族，1941年7月23日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
委托代理人施月海，青海西海律师事务所律师。
委托代理人李淼，青海西海律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西宁市城东区人民政府，住所地西宁市城东区昆仑东路188号。统一社会信用代码：×××。
法定代表人李志坚，该区区长。
委托代理人王文燕，该区政府工作人员。
委托代理人姜萍，青海鑫辰律师事务所律师。
上诉人郭桂霞等31人因与西宁市城东区人民政府（以下简称城东区政府）房屋行政征收一案，不服西宁市中级人民法院（2016）青01行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。郭桂霞等31人推举的诉讼代表人王国正、李芷栋及委托代理人施月海，城东区政府的委托代理人王文燕、姜萍到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
一审法院查明，2015年2月5日，西宁市住房保障和房产管理局向西宁市城东区建设局作出《关于将城东区滨河南路南侧原省三建家属院纳入旧城改造征迁范围的批复》（宁房征〔2015〕6号），内容为:你局《关于将城东区滨河南路南侧原省三建家属院纳入旧城改造征迁范围的请示》，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五款和第九条的规定，将该项目列入你区国民经济和社会发展年度计划后进行实施。2015年6月16日，西宁市人民政府办公厅第32次政府工作专题会议形成《重点项目房屋征收协调会会议纪要》，会议原则同意滨河南路308号旧城区改造项目按国有土地上房屋征收程序进行，由城东区政府负责启动征收程序并开展征收工作。城东区政府依据上述文件将城东区滨河南路308号列入旧城区改造项目并实施征收工作。2015年12月22日，城东区政府作出《下滨河南路房屋征收决定》（东房征决字〔2015〕002号）和《西宁市城东区下滨河南路周边改造项目房屋征收补偿方案》，2016年1月8日，城东区政府在《西宁晚报》上刊登《下滨河南路房屋征收决定公告》。《下滨河南路房屋征收决定》涉及征收范围、房屋征收部门及房屋征收实施单位等内容。决定对西宁市城东区下滨河南路周边改造项目内房屋实施征收。征收范围为：东至下滨河路240号、西至下滨河路312号、南至下滨河南路、北至滨河路共涉及被征收人324户。该决定公告后，被征收范围内的290余户已经与城东区政府达成征收补偿协议。原告的房屋位于《下滨河南路房屋征收决定》确定的范围内。原告不服被告作出的征收决定，向本院提起诉讼。
一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作的规定，城东区政府有作出涉案房屋征收决定的职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定：依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。第十条规定：房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定：市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，城东区政府提交的证据不足以证实其实施涉案国有土地上房屋征收行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条确定的四规划一计划及已经将该旧城区改建项目纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。城东区政府未提交证据证实其征收行为经过了拟定征收补偿方案、对征收补偿方案进行论证并予以公布、征求公众意见、及时公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况、进行社会稳定风险评估等法定程序。故城东区政府于2015年12月22日作出的《下滨河南路房屋征收决定》（东房征决字〔2015〕002号）违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，应当撤销该决定。但因被征收范围内的290余户已经与城东区政府达成征收补偿协议，撤销该决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认城东区政府于2015年12月22日作出的东房征决字〔2015〕002号《西宁市城东区下滨河南路周边改造项目房屋征收决定》违法。案件受理费50元由城东区政府负担。
宣判后，郭桂霞等31人不服，提出上诉称，一审判决未依法载明城东区政府及相应工作人员未出庭的情况，不符合行政诉讼法的相关规定。城东区政府没有证据证明东房决字（2015）002号《西宁市城东区下滨河南路周边改造项目房屋征收决定》符合法律规定的实质要件和程序要件，应当认定违法并予以撤销。故请求确认东房决字（2015）002号《西宁市城东区下滨河南路周边改造项目房屋征收决定》违法并予以撤销。
城东区政府答辩称，本案中城东区政府行政行为违法已经一审法院判决予以确认。本案牵涉近324户，目前已签署《拆迁安置补偿协议》的已有293户，撤销该行政行为后会给国家利益和社会公共利益造成重大损害。故一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。
本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
另查明，东房征决字〔2015〕002号《西宁市城东区下滨河南路周边改造项目房屋征收决定》确定的征收范围内的被征收户为324户，除本案中的31户外，其余293户均已完成安置补偿。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》对公共利益的界定、征收决定的作出程序、征收决定的内容和救济渠道等作出了详细的规定。因此，市、县级人民政府作出的征收决定的合法性，应从其是否符合公共利益的需求及作出是否符合法定程序进行审查；对违法的征收决定是否应予撤销则应审查撤销是否会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。的规定，市、县级人民政府实施征收应符合以上公共利益的基本类型。根据《城乡规划法》第三十一条的规定，旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。因此，对历史原因形成的危房集中，基础设施落后等地段进行改建，是符合包括原居民在内的全体居民的公共利益的。本案中，城东区政府因旧城改造的需要，征收滨河南路308号符合公共利益的要求。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。的规定，符合征收公共利益的各项建设活动必须符合相关规划，以及相关规划应当有公众参与和科学论证。市、县级人民政府对制定的征收补偿方案是否符合客观事实、是否科学合理等要组织论证、征求意见。因旧城改建的征收补偿方案征求意见也有特别的程序性规定。此外，在房屋征收决定前，应当就房屋征收决定事项是否符合国家法律、法规，政策调整、利益调节的对象，房屋征收事项是否适应大多数群众的利益需求，是否得到大多数群众的理解和支持，是否可能引发较大的不稳定事件，是否制定了相应的应急处置预案等社会稳定风险进行评估。本案中，城东区政府在作出房屋征收决定前是否履行了上述法定程序，并未提交证据予以证实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。的规定，城东区政府未提交证据的，视为没有相应的证据。综上，城东区政府作出的东房征决字〔2015〕002号《西宁市城东区下滨河南路周边改造项目房屋征收决定》程序违法，应予撤销。但鉴于城东区政府实施的旧城改造项目符合公共利益的需要，且征收范围内除本案中31户外，其余293户被征收人均已完成了安置补偿，该项目所追求的公共利益已基本实现。如果通过撤销该征收决定或者形成新的行政法律关系，将会给已达成协议的被征收人等社会公共利益造成损失，势必引发一系列群体性的纠纷，直接影响社会和谐稳定。正是基于此种利益考量，一审法院确认征收行为违法但不予撤销，实现了公共利益的最大化保护，同时也尽力避免了郭桂霞等31户利益受损。郭桂霞等31户要求撤销的上诉理由不能成立，本院不予支持。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费50元，由西宁市城东区人民政府负担；二审案件受理费50元，由郭桂霞等31户共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘富梅
审判员 韩英俊
审判员 李成花
二〇一七年三月十四日
书记员 高 霜