宁城县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行初字第00026号
原告丛培全（丛培泉），男。
被告宁城县必斯营子镇人民政府。住所地：宁城县必斯营子镇必斯营子村。
法定代表人许振华，镇长。
委托代理人迟雅龙，内蒙古大宁律师事务所律师。
原告丛培全（丛培泉）诉被告宁城县必斯营子镇人民政府不履行确认土地使用权法定职责一案，原告于2015年4月22日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法向被告送达了行政诉状副本、诉讼权利义务通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月21日公开开庭进行了审理。原告丛培全（丛培泉）、被告宁城县必斯营子镇人民政府的委托代理人迟雅龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告宁城县必斯营子镇人民政府于2015年1月22日作出了必政发（2015）4号《关于丛培泉确认土地使用权申请不予受理通知书》通知书载明：原告于2015年1月12日提出的土地使用权确权申请已收悉，本政府决定不予受理。
被告在举证期限内向本院提交作出被诉具体行政行为的证据及原告质证意见：
1、2005年4月1日宁城县原石佛乡政府与丛培泉签订的协议书复印件一份。证明石佛乡支付一定经济补偿，原告自动放弃“坝齿子地”使用权主张。
原告质证称，协议书是我签的，但是行政行为不应调解，所以这份协议属无效协议。
2、2015年1月22日作出了必政发（2015）4号《关于丛培泉确认土地使用权申请不予受理通知书》。证明被告作出不予受理行政行为合法有效，符合法定程序。
原告质证称，被告应当受理的行政请求。
原告丛培全诉称，在上个世纪七十年代，石门子沟村三组为人保护道路和耕地修筑了一条拦洪大坝。1984年经村民会议决定将大坝外缘所筑小坝间空闲地分给本组53户村民。原告分得“坝齿子地”0.77亩，1990年在第二轮土地调整过程中，宁城县原石佛乡政府以原告分得该系“镐头地”为由，强行收回划归他人耕种。为此，原告不服经五次行政诉讼、三次行政复议，复议机关和人民法院均撤销了石佛乡人民政府的行政处理决定，但原告要求归还所收回土地的请求，始终没有得到落实。为此，原告向合并后的必斯营子镇人民政府即被告请求予以落实，解决原告土地承包权，但被告均以《中华人民共和国土地承包法》第五十一条第一款之规定，没有行政处理权为由不予受理原告的申请。2015年1月12日原告又向被告递交了土地确权申请，被告于2015年1月22日作出了必政发（2015）4号《关于丛培泉确认土地使用权申请不予受理通知书》，再次不予受理。原告认为，第一，被告具体行政行为认定事实错误。原告与被告间的行政争议所要解决的问题，不是土地承包经营权纠纷，而是土地承包权落实问题或者说是落实政策问题。1990年在第二轮土地调整过程中，原石佛乡政府违法强行收回原告所分得的土地，不是原告与小组或村委会发生的土地承包经营权纠纷，而是被告前身剥夺原告承包权所引发的的行政争议。在这里，我们必须明确“承包经营权”与“承包权”两个概念的区别。被告以承包经营权纠纷的处理不属其职责范围为由不受理原告的申请，是对“承包权”理解错误。根据《中华人民共和国土地承包法》第十一条“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理”的规定，农民承包权的落实与保护，就是乡镇人民政府的职责。并且本案争议一方就是被告。如像被告所说原告的请求不属于其职责范围，那么当年为何剥夺原告的承包权？第二，被告具体行政行为适用法律错误。对于原告行政请求，应当适用《土地承包法》第十一条的规定，而不是适用第五十一条一款之规定，将“土地承包经营权”和“土地承包权”两个概念混淆。导致具体行政行为适用法律错误。
综上，被告的具体行政行为认定事实错误，适用法律错误，故请求依法撤销被告于2015年1月22日作出的《关于丛培泉确认土地使用权申请不予受理通知书》（必政发（2015）4号），判决被告依法履行落实土地承包权的法定职责。
原告向本院提交的证据及被告的质证意见：
1、中共宁城县委（1990）55号文件。证明当时没有收回五荒地的规定，但是被告把我的河荒地收回了。
被告质证称，对证据真实性没有异议，收回河荒地是村组依据该文件收回的。
2、1999年9月27号群众上访事项处理决定书，（2001）14号、（2003）10号宁城县人民政府行政复议决定书各一份，宁城县农村土地承包仲裁委员会不予受理通知书。证明原告的土地问题通过行政诉讼和复议始终都没得到解决。
原告对该组证据质证无异议。
被告辩称，一、原告向被告申请，要求将石门沟村三组在1990年土地调整中收回的.077亩“坝齿子地”确定给其使用的申请，属于土地承包经营权纠纷。在上个世纪八十年代，石门沟村三组为保护耕地修建了一条大坝。1984年组里召开村民会议，决定将大坝外缘小坝间隙荒地分给本组53户村民。原告分得0.77亩“坝齿子地”。分得荒地后，原告没有按约定进行植树，而是作为镐头地进行了耕种，对此，群众意见很大，在1990年土地调整时，石门沟村三组分地小组依据宁党发（1990）55号文件和当年分地时的约定，将原告及其他五户“坝齿子地”收回。2000年，原告找原石佛乡政府解决，原石佛乡政府作出了《关于丛培泉“坝齿子地”被收回的处理决定》。后经原告多次诉讼、复议，被告作出的处理决定，已经被撤销。
综上所述，原告的“坝齿子地”问题，实际上是发包方石门沟村三组与承包方原告之间在履行承包合同过程中所发生的农村土地承包经营权纠纷。也就是原告在行使承包经营权时，没有按照土地使用用途进行经营所导致的纠纷，而不是在分地当时，原告未能享有土地承包权的民事权利能力。二、原告土地承包经营权的丧失，不是被告的决定所致。石门沟村三组收回原告所承包的土地，发生在1990年，而被告作出的决定在2000年，显然导致原告丧失土地承包经营权的原因不是被告所作出的决定。被告所作的决定，是对石门沟村三组与原告间土地承包经营权纠纷的行政处理。现在被告镇对原告与石门三组土地承包经营权纠纷作出的行政处理决定，已经被法院撤销，因此，原告关于被告针对其土地确权申请所作的行政处理决定，是导致其丧失土地承包经营权的认识是错误的。三、被告针对原告《确认土地使用权申请》，作出的《关于丛培泉确认土地使用权申请不予受理通知书》符合法律规定，且程序合法，是依法行政，正确履行法定职责。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条“农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。农村土地承包经营纠纷包括因收回、调整承包地发生的纠纷。第三条规定：“发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解。”第四条规定：“当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”2005年4月，宁城县原石佛乡政府，根据上述法律规定的职权，对原告所申请的问题，已经调解结案。一、原石佛乡政府给原告生活补助费12000元、一寸水泵一台、一寸水管300米；二、原告放弃主张“坝齿子地”使用权的主张。原告获得财务后，未履行协议，继续访、诉，要求确定0.77亩土地使用权。从上述两部法律规定看，被告作为镇政府在农村土地承包经营纠纷工作的职权，只限定于调解，而不能作出行政确权决定。同时，原石佛乡人民政府已经对原告所主张的问题调解结案，因此，被告作出的不予受理决定通知书，事实清楚，依据正确，程序合法。
原告所申请的问题，法律已经设立了救济渠道。原告可以通过民事诉讼程序解决争议。
综上所述，被告作出的《关于丛培泉确认土地使用权申请不予受理通知书》（必政发（2015）4号），不管是从法律依据上看，还是从程序上看，都是符合法律规定的，为促进依法行政，维护正常的行政管理秩序，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
本院综合双方当事人的质证意见，依据证据规则认证如下：
原、被告所举证据来源合法，证明内容客观真实，与本案有关联，本院均予以采信。
综合举证、质证、认证情况及当事人的陈述，本院确认本案事实如下：
1984年原告分得“坝齿子地”0.77亩。2000年4月，宁城县原石佛乡政府作出《关于丛培全坝齿子地被收回的处理决定》，原告向复议机关复议后予以维持。原告于2000年10月向本院提起行政诉讼，本院经审理撤销了原石佛乡政府的处理决定，责令其重新作出具体行政行为。2001年5月，原石佛乡政府又作《关于收回丛培全坝齿子地的处理决定》，原告不服决定提起复议，复议机关撤消了处理决定并限原石佛乡政府重新作出具体行政行为。原石佛乡政府于2001年11月再次作出《关于收回丛培全坝齿子地的处理决定》，原告依然不服并向复议机关申请复议，经复议机关审查后，又作出撤销原石佛乡政府的处理决定。原告申请宁城县农村土地仲裁委员会仲裁，该委员会以原告请求已经经过复议、诉讼为由而不予受理。2015年1月22日，原告向被告提交确权申请，被告以原告的申请行政确权不属乡镇人民政府行政职权范围为由，作出了必政发（2015）4号《关于丛培泉确认土地使用权申请不予受理通知书》，原告起诉不服向本院提起行政诉讼，请求撤销必政发（2015）4号《关于丛培泉确认土地使用权申请不予受理通知书》，判决被告依法履行落实土地承包权的法定职责。
本院认为，土地承包经营权包括承包权和经营权。土地承包权依法律赋予而产生，其性质属民事权利能力。而土地经营权属民事权利，且属用益物权性质，是依承包合同生效而产生。土地承包权其存在具有人身依附性，不能流转，而土地经营权可依法流转。本案中原告虽享有土地承包权，但经被告的调解放弃了对“坝齿子地”承包地的承包经营权，由此被告已经履行了法定调解职责。被告作出的不予受理的决定，适用法律正确，程序合法，原告的请求不能成立，本院不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、驳回原告丛培全（丛培泉）的诉讼请求。
二、案件受理费50元，由原告丛培全（丛培泉）负担。
如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于赤峰市中级人民法院。
审 判 长 赵国义
审 判 员 齐国中
人民陪审员 白 秦
二〇一五年七月二十一日
书 记 员 刘琳琳