海南省海口市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）海中法民二初字第92号
原告：广州市国土资源和房屋管理局。
法定代表人：李俊夫，局长。
委托代理人：张翔，广东广信君达律师事务所律师。
委托代理人：章勋，广东广信君达律师事务所律师。
被告：海南欣达实业有限公司。
法定代表人：王官耀，董事长。
委托代理人：米威，海南昌宇律师事务所律师。
委托代理人：张天翔，海南昌宇律师事务所律师。
被告：广州星球房地产开发有限公司。
法定代表人：董雄善，总经理。
委托代理人：苗继军，广东信良兆诚律师事务所律师。
委托代理人：肖红，广东信良兆诚律师事务所律师。
第三人：广州市人民政府驻深圳办事处。
负责人：宋买昌，副主任。
委托代理人：陈小岫。
原告广州市国土资源和房屋管理局（以下简称广州国土局）与被告海南欣达实业有限公司（以下简称欣达公司）、广州星球房地产开发有限公司（以下简称星球公司）及第三人广州市人民政府驻深圳办事处（以下简称广州政府驻深办）案外人执行异议之诉纠纷一案，本院受理后，依法组成由审判员李燕担任审判长，代理审判员赵曼、彭彩燕参加的合议庭，公开开庭进行了审理。原告广州�土局委托代理人张翔、章勋，被告欣达公司委托代理人米威、张天翔，被告星球公司委托代理人苗继军，第三人广州政府驻深办委托代理人陈小岫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告广州国土局诉称：星球公司自2003年12月25日起即对A4-3地块不拥有土地使用权，星球公司及广州政府驻深办已于2004年2月将A4-3地块的土地使用权交回广州国土局处置。
一、依据协议之约定，星球公司自2003年12月25日起丧失对A4-3地块的一切权利。2001年6月28日及2001年11月5日，广州国土局与广州政府驻深办和星球公司签订关于A4-3地块的《国有土地使用权出让合同》及《补充合同》，广州国土局将A4-3地块出让给广州政府驻深办和星球公司。因星球公司与广东发展银行广州分行（以下简称“广发行”）债务问题，A4-3地块于2002年6月被广东省高级人民法院查封并拟拍卖。为偿还债务，广州政�驻深办和星球公司请求交回A4-3地块土地使用权，并由广州国土局给予补偿。广州国土局与广州政府驻深办、星球公司在友好协商基础上于2003年12月25日签订《合同解除协议书》，约定：自本协议生效之日起解除就A4-3地块签订的原出让合同及其附件的全部条款的法律效力，广州国土局支付146218302.03元作为广州政府驻深办及星球公司交回A4-3地块土地使用权的补偿；从本协议生效之日起，广州政府驻深办及星球公司即丧失对A4-3地块的一切权利；广州政府驻深办及星球公司同意在本协议生效后十日内向广州国土局交回《国有土地使用权出让合同》等一切证明A4-3地块权属的法律文件原件；星球公司确认广州国土局向广州政府驻深办支付补偿款146218302.03元，并由广州政府驻深办出具收款凭证；本协议经各方法定代表人签字及加盖公章后生效。上述《合同解除协议书》系各方�事人真实意思表示，内容合法，应为有效。该协议于2003年12月25日生效。依据协议之约定，自2003年12月25日起，星球公司即丧失对A4-3地块的一切权利。
二、广东省高级人民法院的生效法律文书确认广州政府驻深办及星球公司应将A4-3地块交回广州国土局处置。2003年12月29日，广东省高级人民法院作出（2002）粤高法民二初字第16号《民事调解书》（以下简称《民事调解书》），《民事调解书》以法律文书的形式确认“在广州政府驻深办向广发行清偿债务及解除土地抵押登记后，广州政府驻深办及星球公司即丧失对A4-3地块的土地使用权，应将A4-3地块交回广州国土局处置。”
三、广州政府驻深办、星球公司全面履行了《合同解除协议书》与《民事调解书》规定之义务，并于2004年2月将A4-3地块的土地使用权交回广州国土局处置。依据上述《合同解除协议书》与《民事调解书》之约定，广州国土局于2004年1月20日向广州政府驻深办支付了A4-3地块的补偿款146218302.03元；在广州政府驻深办向广发行清偿债务后，广东省高级人民法院于2004年2月3日解除了对A4-3地块的查封；2004年2月6日，广州政府驻深办、星球公司与广州国土局下属机构广州市土地开发中心签订《广州市珠江新城A4-3地块资料移交清单》，广州国土局接收了关于A4-3地块权属的法律文件的原件；2004年2月10日，广州政府驻深办、星球公司又与广州国土局下属机构广州市土地开发中心签订《交地确认书》。至此广州政府驻深办、星球公司已将A4-3地块的土地使用权交回广州国土局处置。根据广州国土局与广州政府驻深办、星球公司签订的《合同解除协议书》的约定，鉴于广州国土局已经向广州政府驻深办、星球公司支付了全部补偿价款并实际占有A4-3地块，广州政府驻深办、星球公司于2004年2月将A4-3地块的土地使用权交回广州国土局处置，（2009）穗中法行终字第281号行政判决书对上述事实予以确认。《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（以下简称《执行规定》）第十七条规定：“被执行人将其所有的需要办理过户登记的财产出卖给第三人，第三人已经支付部分或者全部价款并实际占有该财产，但尚未办理产权过户登记手续的，人民法院可以查封、扣押、冻结；第三人已经支付全部价款并实际占有，但未办理过户登记手续的，如果第三人对此没有过错，人民法院不得查封、扣押、冻结。”依据上述规定，海口市中级人民法院对A4-3地块采取包括查封、评估、拍卖等执行措施缺乏事实依据。
四、星球公司关于A4-3地块的权属登记已被依法注销。广州国土局于2007年6月14日在其对外电脑查询系统中注销了广州政府驻�办、星球公司作为A4-3地块权属人的权属登记，广州市中级人民法院（2009）穗中法行终字第281号判决确认该注销行为合法。
综上所述，星球公司已于2004年2月将A4-3地块的土地使用权交回广州国土局处置，自2004年2月起星球公司对A4-3地块已不拥有任何权益，A4-3地块不属于星球公司的财产。法院将A4-3地块作为星球公司财产予以执行显属不当。为维护国有土地资产不受侵害，应停止对A4-3地块的执行。请法院查明事实，判令：1．确认星球公司和广州政府驻深办已于2004年2月将广州市天河区珠江新城A4-3地块（以下简称“A4-3地块”）的土地使用权交回广州国土局处置，A4-3地块不属于海口市中级人民法院（2007）海中法民二初字第62号民事调解书执行程序中的执行范围；2．判决停止对A4-3地块的执行；3．本案受理费由欣达公司、星球公司承担。
被告欣达公司辩称：1、本案是�行异议之诉，广州国土局在执行异议阶段，都是以其享有涉案执行标的土地所有权为由提起执行异议及执行异议之诉。广州国土局变更了诉讼请求后，可以看出广州国土局自己也不再认可其对涉案标的享有物权。2、新提出的诉讼请求是确认星球公司于2004年2月将涉案地块交给广州国土局处置。关于物权变更登记的相关规定，对于动产的转移以交付为准，不动产的转移以登记为准，土地使用权是不动产，不存在交付的法律概念。请求法院确认不动产已交回的状态违背物权法登记生效的规定。3、广州国土局与星球公司达成的协议书或者调解都属于星球公司与广州国土局之间的约定，双方当事人对不动产的约定不产生物权变更的效力。即使该解除合同协议有效，只能对相对当事人产生效力，不能对抗第三人，即欣达公司。4、广东省高级人民法院民事调解书不能作为星球公司丧失物权的依据，更不能作为广州国土局取得涉案物权的依据。广州市中级人民法院的判决也不能作为星球公司丧失物权的依据。5、本次申请执行的执行标的物不符合《最高人民法院关于人民法院民事执行中《执行规定》第十七条的规定，本案当中需要办理过户的地块本身是在一定条件下由星球公司出卖给广州国土局，这些条件是否成就，不属于本案审理范围，广州国土局也没有实际占有涉案的查封标的物。通过在执行异议阶段的审查，可以明确涉案地块为空地，没有办理过户登记，广州国土局存在极大过错，该过错在行政判决书中得到确认。在这种情况下，涉案地块可以查封、扣押、冻结。
被告星球公司辩称：广州国土局不具有阻却本案执行的实体权利，海口市中级人民法院查封正确，应依法对广州国土局的执行异议予以驳回并恢复本案执行，具体理由如�：
一、广州国土局对执行标的物只享有债权不享有物权，其权利不足以阻却本案执行。第一，广州国土局未能提交其对执行标的物（广州市珠江新城A4-3地块，下同）拥有国有土地使用权的事实和法律依据。首先，广州国土局没有举出执行标的物登记在其名下的公告公示证据，甚至没有举出有关地籍登记资料证明执行标的物属于其所有。作为对执行标的物行使行政管理职能的行政部门，广州国土局显然具有完全的举证能力，亦能够对执行标的物的土地登记情况进行举证，但其未能举证，足以证明其主张缺乏事实依据。其次，广州国土局主张其是依照法律拥有执行标的物的物权─这缺乏法律根据，因为根据我国土地管理法规和国有资产管理法规，如果涉案地块被依法收回，则行使土地所有者和使用者身份的法律主体也是广州市人民政府。最后，广州国土局显然认为�执行标的物只要被涂销，就属于其所有─这缺乏常识，且与《关于变更土地登记的若干规定》（以下简称《变更土地登记规定》）等土地管理法规不符。第二，广东省高级人民法院《民事调解书》并未确认广州国土局对执行标的物拥有物权，“交回国土部门处置”不能产生执行标的物转移的物权效力。1、广东省高级人民法院《民事调解书》并无执行标的物权属转移至广州国土局名下的记载。从广东省高级人民法院《民事调解书》的内容分析，调解主文涉及到本案执行标的物的内容只有：“（执行标的物）由深圳办事处及房地产公司（星球公司）交回国土部门处置。”这一句话。从文义上分析，不能想当然地把“国土部门”理解为就是执行异议的广州国土局；更不能想当然地把“处置”理解为就是“收回国有土地使用权”。也就是说，广州国土局收回土地使用权的�实依据并不存在。2、从（2002）粤高法民二初字第案的诉讼法律关系及法理分析，《民事调解书》不可能确认执行标的物转移给广州国土局。首先，广州国土局不是广东省高级人民法院《民事调解书》所处理的案件的当事人，该案不可能处理案外人的权利义务，《民事调解书》对广州国土局没有既判力，广州国土局也不可能根据《民事调解书》主张权利、申请强制执行─如果将《民事调解书》理解为对广州国土局的权利进行了确认，按理广州国土局有权据此申请强制执行，显然，没有哪个法院会受理这样的申请。3、从诉讼标的分析，（2002）粤高法民二初字第16号案解决的是广发行的债权问题，不涉及到本案执行标的物的归属问题，也不可能解决本案执行标的物的产权归属问题。4、即使将“交回国土部门处置”理解为是对执行标的物权属的处理，也不能据此得出该�解书就是执行标的物转移物权的依据。因为：“交回国土部门处置”既没有约定交回处置的履行期限，也没有约定交回处置的履行方式，它还是一个不确定的债，不可能产生物权从广东省高级人民法院《民事调解书》发生法律效力时转移的法律效果。第三、因广东省高级人民法院《民事调解书》制作之时，执行标的物上存在司法查封和抵押权，其土地使用权不可能自该调解书生效之日转移。1、2004年1月，广州国土局依照其与星球公司、广州政府驻深办签订的《合同解除协议书》向深圳办事处支付补偿款─如果将2003年12月25日广东省高级人民法院《民事调解书》理解为是广州国土局取得物权的依据，就无法理解广州国土局为何能够先取得权属后支付对价。2、2004年2月2日，广发行等申请人共同申请将存在于执行标的物上的抵押权涂销─如果将2003年12月25日广东省高级人民法院《民事调解书》理解为是土地使用权转移的依据，就无法理解没有抵押权人的同意，如何能够变更抵押物的权属？3、2004年2月3日，广东省高级人民法院应广发行的申请裁定解除对执行标的物的查封─如果将2003年12月25日广东省高级人民法院《民事调解书》理解为是土地使用权转移的依据，就无法理解广州国土局如何能够取得被司法查封的土地的权属？第四，广州国土局的内部登记和擅自涂销行为不能产生物权变动的效力。1、广州国土局的内部登记行为不是物权变更的登记行为。广州国土局主张其于2003年12月在土地管理软件系统上将执行标的物的《国有土地使用权出让合同》等权属证明材料注销的行为是完成物权转移登记的行为，只是其失误才未在对外查询系统中作出登记，其言下之意是：内部行为即为登记行为，外部查询系统的登记无关紧要。上述观点不值一驳。因为，没有任何法律规定，土地管理软件上的更改属于土地权属变更的登记。2、本案没有人申请权属变更，广州国土局亦未依法注销执行标的物。《国有土地使用权出让合同》解除之后，出让地块的权属应依照法定程序由企业变更为代为行使国有土地所有者权利的国家机关或国有企业或者依法收回、注销土地登记。有关登记行为应依照《变更土地登记规定》进行。《变更土地登记规定》第三条第13项规定：土地管理部门在依法收回土地使用权时，应由“土地所有者、使用者或他项权利者在土地权利终止后十五日内，持合同或者有关证明资料向土地管理部门申请注销登记”。“逾期不申请注销登记的，土地管理部门依法直接办理注销登记手续，并将注销登记结果通知当事人及有关部门”。该行政法规还详细规定了申请注销登记的法定程序，“土地权属变更登记�请经土地管理部门审核，符合规定要求的，报人民政府批准后进行注册登记”。“土地权属变更的注册登记须更换土地登记卡”，其程序至少包括（1）“注销宗地原土地登记卡”：“在宗地原土地登记卡上进行注销登记”……还应加盖“注销”印章。并在“备注”栏说明土地所有权或使用权去向。（2）建立宗地新土地登记卡……注销登记后，应依法公示。原国家土地管理局《土地登记规则》对依法收回国有土地使用权亦有规定。通过执行程序中的异议听证，我们可以确信无疑：本案执行标的物并未履行上述收回土地的程序，尤其没有任何单位申请注销登记，直至2007年6月11日，海口市中级人民法院轮候查封，之后的6月14日，广州国土局方滥用职权，注销执行标的物的权属登记─显然，在司法查封后，广州国土局已无权注销权属登记。至今为止，广州国土局都没有�释哪个法律授权其可以在法院未解封之前可以将土地的权属注销。综上所述，广东省高级人民法院《民事调解书》没有为广州国土局创设物权，甚至没有为其创设任何权利，更没有对执行标的物的权属作出任何约定，绝不会产生执行标的物立即转移的法律效果。本案广州国土局不能否认的事实是：在广州市中级人民法院对执行标的物实施司法查封之前，甚至在肇庆铁路运输法院查封之前，都曾多次向广州国土局查询执行标的物的权属情况，广州国土局出具的《广州市房地产产权情况表》都显示执行标的物登记在星球公司和广州政府驻深办名下。广州市中级人民法院2006年6月29日和8月3日在广州国土局档案馆调取的档案资料显示，除执行标的物权属登记未变外，档案中未附政府收回该用地的相关资料。因此，本案执行标的物的权属从来都没有发生过转移。至今仍在星球公司和广州政府驻深办名下，广州国土局滥用职权将其涂销并不能产生物权效力。
二、广州国土局对执行标的物不享有足以阻却执行的其他实体权利。如前所述，广州国土局从来没有对执行标的物享有阻却执行的物权，那么，广州国土局是否存在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》第十五条规定的足以阻却执行的其他实体权利呢？我们的观点是：广州国土局对执行标的物没有实施公开的占有，其怠于行使合同权利加之行政不作为（存在过错），导致在司法查封时，涉案地块的权属未发生变更登记，其债权未转化为物权和特种债权，不足以阻却本案执行。得出上述结论，要首先解决如下争议：1、广州国土局通过《合同解除协议书》取得的是什么权利？其性质如何？2、广州国土局如何行使《合同解除协议书》中的收回国有土地使用权的权利？即：是否需要注销登记？3、注销登记在本案中的法律性质及广州国土局的注销登记是否有效？我们的观点是：（一）《国有土地使用权出让合同》解除后，国土部门应当依法进行土地注销登记，否则，原土地使用权的物权未消灭，土地权属未完成物权转移。第一，广州国土局通过《合同解除协议书》取得的是对国有土地使用权的返还原状请求权，其性质是一般债权，是国家作为平等主体的土地经营者对企业的民事权利。1、广州国土局在2003年12月25日《合同解除协议书》中享有的权利是一种民事权利，这有广州国土局的自认（见广州国土局的答辩和其代理人的代理词）。事实上，广州国土局与星球公司、广州政府驻深办之间的《国有土地使用权出让合同》属于行政合同，其中，关于土地出让、监督使用的内容属于行政法律关系；涉及财产的内容通过平等协商进行约定，属于民事法律关系。可以说，程序上的行政性与实体上的民事性，是对行政合同的主流认识。根据我国合同法的规定，合同解除的，当事人一方依照合同取得的对方财产应当原状返还，因此，广州国土局主张的土地收回权实质上是返还土地的请求权，是一般民事债权，它通过要约、承诺的平等协商、在《合同解除协议书》中做出具体约定。从广州国土局提交的所谓“收地”的证据材料来看，并没有公告、听证、下达行政收地命令等具体行政行为的出现，也反证了该权利属于民事债权。2、广州国土局的国有土地返还请求权，不具有对抗第三人的效力。在物权法颁布实施之前，我国司法实践奉行的是“物权登记生效”原则。依照当时的法律和司法实践，广州国土局对执行标的物的返还请求权须登记并公示后方能产生物权效力。第二，广州国土局须依照行政管理法规行使国有土地返还请求权并须依法予以注销登记。1、涉案土地的收回应依照《土地登记规则》和《变更土地登记规定》进行。众所周知，物权的登记在我国历来通过行政管理法规作出规定。国有土地的登记亦如此。《土地登记规则》第一条，将土地登记分为初始土地登记和变更土地登记两个类别。广州国土局在本案中的所谓收地行为，即应按照《土地登记规则》进行变更土地登记。而变更土地登记的法律规范还有上文引用的《变更土地登记规定》。广州国土局主张的涉案土地收回无需变更登记是对法庭的误导和藐视。不变更登记，人民群众如何知道土地已经收回？2、土地收回国有要依法作出注销登记并公示。《国有土地使用权出让合同》依法解除后，国家要依法收回出让土地，相应的，土地权属应由企业变更为国家所有。对此，《变更土地登记规定》作出了详细规定。其中，《变更土地登记规定》土地的收回储备规定要进行土地的注销登记─显然，注销登记属于国有土地变更登记的一个类型。根据这些规定，涉案地块应当依照程序由国家注销登记并予公示。3、土地收回的程序：首先由原土地权属人提出申请；逾期不申请注销登记的，土地管理部门依法直接办理注销登记手续并通知原权属人。对此，《变更土地登记规定》第三条第13项有详细明确的规定。第三，注销登记在本案中即是土地权属变更登记的完成，本案涂销发生在司法查封之后，是无效的，不产生物权变更的登记公示效力。1、依照《变更土地登记规定》第六条规定，“土地权属变更的注册登记须更换土地登记卡”，“注销宗地原土地登记卡”、“建立宗地新土地登记卡”并说明土地使用权去向，记载变更事项及依据。依照这些规定，注销登记在本案中即是土地权属变更登记的完成，在土地登记卡上将土地使用权的去向登记为国家，即发生土地权属由星球公司和广州政府驻深办共有向国家所有的转移的物权变更效力。2、司法查封在先，广州国土局对执行标的物的涂销无效。本案各方当事人对下列事实都无争议：2005年5月13日，广州市中级人民法院以（2005）穗中法诉保字第1号民事裁定书，查封执行标的物；2007年3月7日，广东省高级人民法院指定肇庆铁路运输法院执行，6月4日，肇庆铁路运输法院继续查封；2007年6月11日，海口市中级人民法院轮候查封；之后，2007年6月14日广州国土局告知二执行法院，它注销了执行标的物的权属登记。上述事实确凿无疑的证实：从2003年12月始至2005年广州市中级人民法院对执行标的物查封时及至海口市中级人民法院轮候查封时，本案原土地权属人没有过申请土地变更，广州�土局也没有请求原权属人办理申请，更未依照法律规定，直接注销。之后，广州国土局利用职权便利，在司法查封已经存在的情况下，断然强行涂销涉案地块的权属登记，这种涂销未依法进行，又侵犯了法院的强制执行权，是无效的。（二）广州国土局的债权不足以阻却本案执行。广州国土局在《民事起诉状》中引用《执行规定》第十七条，主张其权利可以阻却法院查封，但在执行异议听证时又承认法院的查封没有错误，这种自相矛盾的说法，暴露了其对自身权利的认识不足。我们认为：广州国土局在签订、履行《合同解除协议书》过程中，存在两个方面的过错，导致涉案地块未办理土地变更登记，因此，其无权引用上述司法解释主张执行异议。1、广州国土局怠于行使《合同解除协议书》赋予的请求权，既没有要求原权属人在法定期限内申请注销登记，也没有直�行使注销登记的权利，致使其在《合同解除协议书》取得的债权未能完成物权登记，从而未能对执行标的物取得物权。2、广州国土局在此后的相当长时间内，行政不作为，失于职守，未能依照《土地登记规则》和《变更土地登记规定》将原权属人的国有土地使用权注销并建立宗地新土地卡、在该卡上做出“土地使用权收归国家”的记载。综上所述，由于缺乏实际占用且具有过错，广州国土局不能依照上述《执行规定》第十七条提出本案异议。总之，广州国土局在没有递交足够的权利依据的情形下提起本案诉讼，没有任何事实和法律依据，请贵院尽快依法驳回广州国土局诉讼请求、恢复本案执行。
第三人穗政府驻深圳办陈述称：
一、星球公司对A4-3地块不享有任何民事实体权利。2001年6月及11月，广州国土局与广州政府驻深办、星球公司签订《国有土地使用权出让�同》及《补充合同》，将珠江新城A4-3地块出让给广州政府驻深办和星球公司，广州政府驻深办和星球公司成为A4-3地块的共同使用权人。2002年，广发行因借款合同纠纷诉星球集团，星球公司，广州政府驻深办因承担担保责任成为共同被告。广发行诉请对A4-3地块的使用权享有优先受偿权。为尽早解决纠纷，厘清法律关系，广州政府驻深办与星球公司协商将A4-3地块交回国土部门，用相应的土地补偿款偿还星球集团的债务。2003年12月25日，广州国土局与广州政府驻深办、星球公司签订《合同解除协议书》，明确约定广州国土局补偿广州政府驻深办、星球公司146218302.03元，收回A4-3地块的国有土地使用权。同年12月29日，在此协议的基础上，广发行与诸多被告达成调解协议，广东省高院作出（2002）粤高法民二初字第16号《民事调解书》，确认广州政府驻深办以抵押担保人身�代星球集团向广发行清偿债务后，“解除抵押登记的土地由深圳办事处及房产公司交回国土部门处置“，该调解书经送达诉讼当事人各方并生效。此后，广州国土局和广州政府驻深办、星球公司均按照《合同解除协议书》及《民事调解书》的约定履行了各自的义务。因此，在民事法律关系上，星球公司也因获得A4-3地块土地使用权补偿款，而丧失了对该地块享有的土地使用权，其对A4-3地块不再享有任何民事实体权利。
二、广州国土局注销星球公司关于A4-3地块的权属登记行为合法有效。2004年2月，广州政府驻深办和星球公司履行完所有手续，将A4-3地块土地使用权交回广州国土局处置后，不再是该地块的使用权人。广州国土局作为土地管理的职能部门，应当根据土地权利的实际情况及时更新土地权属登记，但广州国土局未能及时办理注销手续，是其履行职能的不足，�不能对抗土地民事实体权利的流转。广州国土局在2007年做出注销星球公司关于A4-3地块的权属登记行为并未违反相关规定，并且该行为经广州市中级人民法院生效判决认定合法。行政机关作出的具体行政行为，未经法定程序被撤销或认定无效，均为合法有效，因此广州国土局在2007年做出注销星球公司关于A4-3地块的权属登记行为仍是合法有效的，从行政管理角度来看，星球公司也已不再是A4-3地块的使用权人。
综上所述，无论在民事法律关系上，还是在行政管理上，星球公司均与A4-3地块没有任何关系，不享有任何实体权利。A4-3地块不应成为欣达公司与星球公司债务纠纷的执行标的。
经审理查明，欣达公司（原海南源集实业投资有限公司）诉星球公司债务纠纷一案，根据欣达公司提出的财产保全申请，本院于2007年6月11日作出（2007）海中法民二初字第62号民事裁定�，查封星球公司位于广州市天河区珠江新城A4-3地段的穗府国用（2001）字第特216号（土地登记号：强字141354号）项下的6593平方米土地使用权。该查封裁定的协助执行通知书被广州国土局以A4-3地块已被收回为广州市人民政府储备用地为由予以退回。本院经审理后于2007年7月23日作出（2007）海中法民二初字第62号民事调解书，确认星球公司共欠欣达公司债务16484015.10元；星球公司在调解书生效之日起10日内向欣达公司支付15359061.10元，以结清本案的债权债务，如逾期不清偿，则星球公司以15359061.10元为基数按中国人民银行同期流动资金贷款利率标准计算利息。依据上述生效调解书及权利人的申请，本院立案执行申请执行人欣达公司与被执行人星球公司债务纠纷一案。由于肇庆铁路运输法院先于本院查封A4-3地块，2008年，本院去函肇庆铁路运输法院协调执行涉案地块，2008年11月6日，肇庆铁路运输法院函复本院，同意由本院处置A4-3地块，拍卖变现后，先行支付该院执行案的执行标的额。2008年11月19日，本院函告广州国土局，拟将A4-3地块土地使用权进行评估拍卖。2008年12月5日，广州国土局复函提出异议。2009年10月13日，本院作出（2008）海中法执字第61号执行裁定，查封被执行人星球公司位于广州市天河区珠江新城A4-3地段的穗府国用（2001）字第特216号（土地登记号：强字141354号）项下的6592.82平方米土地使用权。广州国土局同样以土地使用权已不属于星球公司为由拒收协助执行通知书。2011年9月26日，本院致函广州国土局，要求暂缓对A4-3地块土地使用权进行挂牌出让。2012年9月28日，本院作出（2008）海中法执字第61-1号执行裁定，终结本院（2007）海中法民二初字第62号民事调解书的本次执行程序。2013年4月3日，根据权利人的申请，本院重新立案执行欣达公司与星球公司债权纠纷一案。2013年4月8日，本院作出（2013）海中法执字第305号执行裁定，在人民币23559073元的范围内冻结被执行人星球公司的银行存款或查封、冻结其他财产。
另查：2001年6月，广州国土局与广州政府驻深办、星球公司签订了《广州市国有土地使用权出让合同》，将位于广州市珠江新城A区编号为A4-3地块出让给广州政府驻深办和星球公司。2001年11月，广州国土局与广州政府驻深办、星球公司又签订了《广州市国有土地使有权出让补充合同》，调整了土地出让金。后广州政府驻深办和星球公司取得了穗府国用字（2001）第特216号《国有土地使用证》。2002年，广发行因与借款人星球集团、担保人星球公司、广州政府驻深办等8名被告产生纠纷，向广东省高级人民法院提起民事诉讼，主张对星球公司、广州政府驻深办提供抵押的珠江新城A区A-3号地段的土地使用权享有优先受偿权，该地块被广东省高级人民法院查封。2003年12月25日，广州国土局和广州政府驻深办、星球公司签订了《合同解除协议书》，主要内容为：2003年12月16日，广州政府驻深办向广州市政府办公厅申请解除A4-3地块的国有土地使用权出让合同，广州国土局根据广州市人民政府的指示，同意解除原出让合同，收回A4-3地块的使用权。广州国土局和广州政府驻深办、星球公司在该协议书中确认，自该协议生效之日起解除双方就珠江新城A4-3地块签订的原出让合同及其附件的全部条款的法律效力……。双方确认原出让合同解除，广州国土局补偿广州政府驻深办、星球公司人民币146218302.03元，收回原出让合同项下地块的国有土地使用权。从该协议生效之日起，视为广州国土局收回该地块的国有土地使用权。2003年12月29日，广东省高级人民法院作出（2002）粤高法民二初字第16号民事调解书，该调解书第三条载明：“广州政府驻深办负责于调解书送达之日起40个工作日内以抵押担保人的身份向广发行清偿债务，广发行收妥款项后，三个工作日内立即向法院申请办理解除土地抵押登记及解除对星球集团的财产查封的手续，并协助向法院提供有关材料。解除抵押登记的土地（即前述A4-3地块）由广州政府驻深办及星球公司交回国土部门处置。”调解书第七条载明：“本协议签订并由广州政府驻深办及星球公司与广州国土局签妥解除原土地使用权出让合同的合部法律文件后生效，生效后由各方送广东省高级人民法院以庭内调解的方式制作调解书。调解书生效后，广发行收妥前述应付全部贷款本息时（本息合计146218302.03元人民币），视为被告所有债务已清偿完毕，……”广州国土局依约于2004年1月向广州政府驻深办支付了地价退款146218302.03元，用于偿还广发行的上述债务。2004年2月3日，广东省高级人民法院解除了对上述土地的查封。2004年2月6日，广州国土局下属机构广州市土地开发中心与广州政府驻深办签订了《广州市珠江新城A4-3地块资料移交清单》，载明：广州市土地开发中心接收了A4-3地块原出让合同及其补充合同、《建设用地规划许可证》、《建设用地批准书》及《国有土地使用证》等材料原件。2004年2月10日，广州市土地开发中心与广州政府驻深办、星球公司签订了《交地确认书》，确认双方完成珠江新城A4-3地块移交事宜。
2005年，东方资产公司广州办事处（以下简称东方资产）就其与广东省华广轻工实业有限公司、星球集团、广州政府驻深办、星球公司之间的借款纠纷向广州市中级人民法院提起民事诉讼，并申请诉前财产保全查封A4-3地块。广州市中级人民法院于2005年5月13日�出（2005）穗中法诉保字第1号民事裁定，查封了A4-3地块。2006年3月22日，广州市中级人民法院作出（2005）穗中法民二初字第180号民事判决。该判决生效后，东方资产于2006年6月9日申请强制执行，广州市中级人民法院立（2006）穗中法执字第1375号案件执行。在执行过程中，广州国土局向广州市中级人民法院提出解除涉案地块的申请，而东方资产对解除查封的申请提出异议。2007年3月7日，广东省高级人民法院作出（2007）粤高法执指字第26号民事裁定，将该案指定由肇庆铁路运输法院执行。2007年4月2日，广州市中级人民法院对上述地块土地使用权进行续封。2007年6月4日，肇庆铁路运输法院作出（2007）肇铁法执字第9-1号民事裁定，查封、拍卖上述地块，查封期限与原执行法院广州市中级人民法院的查封期限一致。由于该查封先于本院于同年6月11日作出的查封裁定，本院（2007）海中法民二初字第62号民事裁定为轮候查封。2007年6月14日，广州国土局在其电脑查询系统中注销了广州政府驻深办、星球公司作为A4-3地块权属人的权属登记。2007年9月5日，肇庆铁路运输法院作出（2007）肇铁法执字第9-2号民事裁定，以上述土地权属发生争议，需要等待上级法院查明情况再行恢复执行为由，中止执行上述（2005）穗中法民二初字第180号民事判决。东方资产为此向广州市天河区人民法院提起行政诉讼，要求确认广州国土局注销产权登记的行政行为违法并赔偿其不能实现的债权损失。广州市天河区人民法院判决驳回其诉讼请求。东方资产不服该判决上诉于广州市中级人民法院。2009年10月19日，广州市中级人民法院作出（2009）穗中法行终字第281号行政判决，确认涉案地块的土地使用权在2004年2月已经被收回，广州国土局迟延至2007年才作出涉案注销行为存在瑕疵，但迟延行为并不足以影响注销行为的合法性，判决驳回上诉，维持原判。后东方资产向广州市中级人民法院提出再审申请，被驳回。
广州国土局在庭审时称，涉案地块现为储备用地，但未提交证据予以证明。
上述事实有《合同解除协议书》、《收款凭证》、《广州市珠江新城A4-3地块资料移交清单》、《交地确认书》、（2002）粤高法民二初字第16号民事调解书、（2009）穗中法行终字第281号行政判决书、《裁判文书生效证明》、（2007）肇铁法执字第9-2号民事裁定书、（2009）海中法执异议字第5号通知、（2007）海中法民二初字第62号民事裁定书、2007年6月13日《广州市房地产产权情况表》、（2007）海中法民二初字第62号协助执行通知书及广州国土局收到协助执行通知书后的回函、广州国土局《关于处理（2007）海中法民二初字第62号﹤协助执行通知书﹥的函》、本院（2007）海中法民二初字第62号复函、广州市中级人民法院协助执行通知书、2006年6月29日《广州市房地产产权情况表》、（2006）穗中法执字第1375号函及送达回证、（2006）穗中法执字第1375号协助执行通知书、（2007）粤高法执指字第26号民事裁定书、（2007）肇铁法执字第9-1号、9-2号《协助执行通知书》及送达回证、肇庆铁路运输法院《关于协调执行广州星球房地产开发有限公司位于广州市天和市珠江新城A4-3地段土地使用权的复函》、（2008）海中法执字第61号函、2005年、2007年、2008年《房地产产权情况表》、（2005）穗中法诉保字第1号民事裁定书、广州市中级人民法院《关于提请核查珠江新城A4-3地块土地使用权是否已被收回及是否已退土地补偿款的函》、（2007）粤高法执指字第26号民事裁定书、（2007）肇铁法执字第9-1号民事裁定书、2004年3月31日广州政府驻深办给星�公司的函及2004年4月5日星球公司的回函等证据及庭审笔录在卷为凭，足以认定。
本院认为：本案属案外人执行异议之诉纠纷。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第三百一十一条规定：“案外人或者申请执行人提起执行异议之诉的，案外人应当就其对执行标的享有足以排除强制执行的民事权益承担举证证明责任。”据以上规定，作为案外人，如欲阻止执行标的的执行，必须以其对执行标的享有足以排除强制执行的实体权利为前提，并承担其对执行标的享有足以排除强制执行的民事权益的举证证明责任。
一、广州国土局未举证证明其对涉案地块享有足以排除强制执行的实体权利。本案的执行标的为位于广东省区域内的国有土地。《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国�行使。”《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法或使用权。……未确定使用权的国有土地和依法收回的国有土地，经县级以上人民政府登记造册，由土地行政主管部门负责保护管理。”从以上规定可知，国有土地的所有权由国务院代表国家行使；广东省区域内的土地利用总体规划的编制、土地利用的审批、土地所有权和使用权的确认等处分土地的权利均由广东省各级人民政府行使。在本案中，广州国土局未能举证证明其为涉案地块的实体权利人。广州国土局在庭审时称，涉案地块现为储备用地。国土资源部、财政部、中国人民银行发布的《土地储备管理办法》第二条第一款规定：“本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”第七�规定：”土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。”据以上规定，土地储备必须报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案，但广州国土局并未提交相关证据证明涉案地块已属于储备用地并且其已依法取得涉案地块，故本院对其此项主张不予采信。
二、根据行政合法性原则，行政职权必须基于法律的授权才能存在。《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市�民政府根据国务院有关规定确定。”《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第四条规定：“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”据以上规定，广州国土局作为广州市人民政府土地行政主管部门的职责为负责本行政区域内土地的管理和监督工作。广州国土局以自己的名义与星球公司和广州政府驻深办签订涉案国有土地使用权的出让合同及至后来解除出让合同、收回涉案地块的行为均属于依照法律授权履行职责的行为，但法律并未授权其可以以自己的名义，作为案外人对执行标的代表国家行使国有土地所有权，向执行法院提出执行异议。也就是说，广州国土局在履行国有土地使用权出让的行政管理职能时，是依据法律的特别授权代表国家行�国有土地所有权，而这一授权的效力，在法律没有明确规定的情形下，不能及于广州国土局的其他行政管理职能。因此，广州国土局作为土地行政主管部门，以案外人身份对民事执行案件中的涉案国有土地提出执行异议没有法律依据。
综上所述，广州国土局未能举证证明其对涉案地块享有实体权利，其作为涉案地块的土地行政主管部门，以自己的名义对属于国家所有的涉案地块提起案外人执行异议之诉，没有法律依据，本院对其停止对涉案地块的执行的请求不予支持。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥执行程序若干问题的解释》第十九条的规定，判决如下：
驳回原告广州市国土资源和房屋管理局的诉讼请求。
本案案件受理费118564.38元，由原告广州市国土资源和房屋管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本�递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 李 燕
代理审判员 赵 曼
代理审判员 彭彩燕
二〇一五年六月九日
书 记 员 周 娟