浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终1306号
上诉人（原审原告）梁惠明，女，1958年1月12日出生，汉族，住新昌县。
委托代理人王雷，北京盛廷律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）新昌县人民政府，住所地新昌县南明街道人民中路190号。
法定代表人李宁，县长。
委托代理人何锴锴，新昌县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人裘彰林，浙江新希望律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）绍兴市人民政府。住所地绍兴市越城区曲屯路***号。
法定代表人马卫光，市长。
委托代理人胡国祥，绍兴市人民政府办公室工作人员。
委托代理人翁坚超，浙江点金律师事务所律师。
梁惠明诉新昌县人民政府（以下简称“新昌县政府”）、绍兴市人民政府（以下简称“绍兴市政府”）土地行政复议一案，绍兴市中级人民法院于2017年9月12日作出（2017）浙06行初188号行政裁定。梁惠明不服，向本院提起上诉。本院于2017年10月11立案后，依法组成合议庭进行审理。合议庭认为本案事实清楚，决定不开庭审理本案。本案经最高人民法院批准延长审理期限。现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年3月17日新昌县国土资源局作出《新昌县国土资源局征地补偿安置方案公告》(新土征地告〔2015〕030号)，载明：根据浙江省人民政府于2015年2月9日批准的《新昌县2014年度计划指标第四批次建设用地》(浙土字A〔2015〕-0550号)，新昌县国土资源局经对被征地村的补偿登记进行复核，拟定了《征地补偿安置方案》，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条以及省、市、县有关征地补偿安置的法规政策规定，将《征地补偿安置方案》的具体内容和有关事项进行公告。具体内容包括被征收土地位置、建设项目征地面积、应安置农业人口数、土地补偿和农业人员安置补助费报批标准、农业人员安置途径与办法等事项。同时载明被征用土地四至范围内的土地所有权人和土地使用权人对本方案内容如有不同意见，请于2015年3月30日前以村委会或村民小组为单位汇总，以书面形式送达新昌县国土资源局。并明确了具体联系人及联系电话。此外还明确经征求意见后，将报新昌县政府批准组织实施。上述公告原告梁惠明于2017年2月经向新昌县国土资源局申请政府信息公开获取后，于2017年4月7日邮寄被告绍兴市人民政府申请行政复议，请求确认被告新昌县政府批准作出《新昌县国土资源局征地补偿安置方案公告》(新土征地告〔2015〕030号)的具体行政行为违法并予撤销。被告绍兴市政府于2017年4月10日收到后，于2017年6月7日作出《行政复议决定书》(绍市府复决字〔2017〕19号)，决定维持被告新昌县政府批准同意《新昌县国土资源局征地补偿安置方案公告》(新土征地告〔2015〕030号)的具体行政行为。原告不服，遂向本院提起行政诉讼，请求：1.依法撤销被告新昌县政府作出的新土征地告〔2015〕030号《新昌县国土资源局征地补偿安置方案公告》；2.依法撤销被告绍兴市政府作出的《行政复议决定书》(绍市府复决字〔2017〕19号)；3.本案的诉讼费用由两被告承担。
原审法院经审理认为，原告梁惠明曾向被告绍兴市政府申请行政复议的请求为确认被告新昌县政府批准作出《新昌县国土资源局征地补偿安置方案公告》(新土征地告〔2015〕030号)的具体行政行为违法并予撤销。被告绍兴市政府经审查后作出了维持被告新昌县政府批准同意《新昌县国土资源局征地补偿安置方案公告》(新土征地告〔2015〕030号)的具体行政行为之行政复议决定。而本案原告诉请的第1项请求为依法撤销被告新昌县政府作出的《新昌县国土资源局征地补偿安置方案公告》(新土征地告〔2015〕030号)。鉴于《新昌县国土资源局征地补偿安置方案公告》(新土征地告〔2015〕030号)系新昌县国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。……”之规定于2015年3月17日作出，而并非新昌县政府作出，故即便原告要诉请撤销该行政行为，适格被告亦应为新昌县国土资源局，为此，原告的起诉并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件“……(二)有明确的被告；……”之规定。基于原告提起的本案诉请与其申请被告绍兴市政府的行政复议申请系两个不同的行政行为。在庭审中，经本院向原告释明后，原告仍坚持其原有诉请并拒绝变更被告，故对原告的诉请，依法应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(三)项项之规定，裁定驳回原告梁惠明的起诉。
梁惠明上诉称：原判决认定事实不清，适用法律错误，错误的作出了一审裁定。一、被上诉人新昌县政府是本案的适格被告。根据《土地管理法实施条例》第25条第三款：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”《征用土地公告办法》第十一条：“征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”之规定，征地补偿安置方案只有经过市、县人民政府批准后方能发生法律效力。本案中，涉案的新土征地告〔2015〕030号《新昌县国土资源局征地补偿安置方案公告》只有经过新昌县政府的批准才能实施，且被上诉人新昌县政府在向法院提交的行政答辩状中亦承认：“上诉人梁惠明提起诉讼的被上诉人批准同意《新昌县国土资源局征地补偿安置方案公告》新土征地告〔2015〕030号具体行政行为是被上诉人依法作出，”因此，被上诉人新昌县政府是本案的适格被告。二、上诉人梁惠明无论是向绍兴市政府提起的行政复议，还是不服行政复议决定，向绍兴中级人民法院的行政诉讼，都是请求依法撤销新昌县政府批准作出的新土征地告〔2015〕030号《新昌县国土资源局征地补偿安置方案公告》，上诉人梁惠明在本案一审庭审中也一直陈述和强调的事实是上诉人认为涉案的《新昌县国土资源局征地补偿安置方案公告》新土征地告〔2015〕030是被上诉人新昌县政府批准作出的，因此上诉人以被上诉人为被申请人向绍兴市政府申请行政复议，基于绍兴市政府维持涉案的新土征地告〔2015〕030《新昌县国土资源局征地补偿安置方案公告》的行政复议决定，上诉人向绍兴市中级人民法院提起行政诉讼。上诉人向绍兴市政府申请行政复议的行政行为和向绍兴市中级人民法院提起诉讼的行政行为系同一行政行为，一审法院认定的事实严重错误。请求撤销原裁定，指令原审法院继续审理。
新昌县政府答辩称：上诉人提起本案起诉的诉讼请求为：请求依法撤销被告一新昌县政府作出的新土征地告〔2015〕030号新昌县国土资源局征地补偿安置方案公告，简言之，即撤销被告作出的《征地补偿安置方案公告》，上诉人向绍兴市政府提起行政复议的请求为确认被申请人批准作出的新土征地告〔2015〕030新昌县国土资源局征地补偿安置方案公告》的行为违法，并予以撤销。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地管理部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。《征地补偿安置文字发》报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府行政主管部门组织实施。……”，从上述行政法规的规定可以看出，作出《征地补偿安置方案公告》的主体是市、县人民政府的土地征主管部门，征地补偿安置方案经公告后土地行政主管部门报市、县人民政府批准实施。这里涉及二个不同的行政行为，即作出《征地补偿安置方案公告》行政行为和批准实施的《征地补偿安置方案》的行政行为。而且作出二个行政行为的主体不同。结合本案上诉人的行政复议请求和经行政复议后提起行政诉讼的诉讼请求不难看出上诉人不是针对同一个行政行为。上诉人提起行政诉讼针对的是土地征主管部门作出《征地补偿安置方案公告》的行政行为，上诉人提起行政复议是针对《征地补偿安置方案公告》后新昌县政府批准实施的行政行为。上诉人上诉称：“《新昌县国土资源局征地补偿安置方案公告》是被上诉人批准作出的，上诉人提起行政复议的请求和提起行政诉讼的诉讼请求是同一行政行为”属于上诉人对法律规定的错误理解和对客观事实的错误判断。请求驳回上诉，维持原裁定。
绍兴市政府答辩称：一、上诉人诉讼请求与其复议请求系针对二个不同的行政行为。上诉人的复议请求是要求撤销新昌县政府批准新昌县国土资源局征地补偿安置方案的“批准”行为，而上诉人的诉讼请求是要求撤销《新昌县国土资源局征地补偿安置方案公告》（新土征地告〔2015〕030号）的“公告”行为。显然，公告行为是由新昌县国土资源局依法作出的，而批准征地补偿安置方案的行为是由新昌县政府作出的。《新昌县国土资源局征地补偿安置方案公告》是新昌县国土资源局根据《土地管理法实施条例》第25条第三款规定拟订的，在公告发布时（2015年3月17日）对上诉人都没有约束力，该公告在发布时也没有经过新昌县政府批准。公告发布后，包括上诉人在内的所有人均没有提出异议，新昌县国土资源局于2015年4月7日向新昌县政府请示要求批准《新昌县国土资源局征地补偿安置方案公告》所涉的征地补偿安置方案，新昌县政府于2015年4月17日对该补偿安置方案予以批准。可见，新昌县国土资源局的公告行为与新昌县政府批准补偿安置方案的行为是二个完全不同的行政行为。上诉人申请复议时要求撤销的行为是新昌县政府2015年4月17日的批准行为，而上诉人在诉讼时的请求是要求撤销新昌县国土资源局2015年3月17日作出的公告行为。这是二个完全不同的行政行为。二、即使上诉人要诉请撤销新土征地告〔2015〕030号公告，其适格被告应该是新昌县国土资源局。新昌县国土资源局作出新土征地告〔2015〕030号公告是其独立的行政行为，并没有经过新昌县政府批准。即使该公告是经过批准后同意公告的（事实并非如此），根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定，“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”很显然，新土征地告〔2015〕030号公告，其适格被告只能是新昌县国土资源局，新昌县政府不是适格被告。三、答辩人当然不是本案适格被告。上诉人诉讼请求的行政行为并非答辩人复议的行政行为，答辩当然不是本案的适格被告。请求驳回上诉，维持原裁定。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的机关是被告。……”因此，行政诉讼应该以作出行政行为的机关作为被告。本案中，2015年3月17日，新昌县国土资源局发布《新昌县国土资源局征地补偿安置方案公告》(新土征地告〔2015〕030号)，就《征地补偿安置方案》征求意见，并在新昌县国土资源局网站上公告。同年4月7日，新昌县国土资源局向新昌县政府提交了《关于要求批准新昌县2014年度计划指标第四、第五、第六、第七批次与盘活指标第一批次建设用地项目征地补偿安置方案并组织实施土地征收工作的请示》(新土资〔2015〕27号)，要求新昌县政府批准同意涉案征收地块等征地补偿安置方案并组织实施土地征收工作。同月17日，新昌县政府作出《新昌县人民政府关于批准同意新昌县2014年度计划指标第四、第五、第六、第七批次与盘活指标第一批次建设用地项目征地补偿安置方案并组织实施土地征收工作的批复》(新政复〔2015〕17号)，批准同意涉案征收地块等征地补偿安置方案，并由新昌县国土资源局组织相关乡镇(街道)、园区实施土地征收工作。作出涉案公告的行政行为是新昌县国土资源局，故新昌县国土资源局系本案的适格被告，新昌县政府不是本案的适格被告。2017年4月7日，上诉人向被上诉人绍兴市政府申请请求确认新昌县政府批准的行政行为违法并予撤销，绍兴市政府于同年6月7日作出的绍市府复决字〔2017〕19号行政复议决定书，决定维持新昌县政府批准的行政行为。上诉人在申请复议时请求撤销的新昌县政府作出的批准行为（新政复〔2015〕17号）与上诉人提起诉讼请求撤销新昌县国土资源局作出的公告行为（新土征地告〔2015〕030号）系两个不同的行政行为。因此，绍兴市政府亦不是本案适格的被告。现上诉人起诉时将新昌县政府和绍兴市政府错列为被告，经原审法院释明后，又拒绝变更被告，原审法院裁定驳回起诉正确，依法应予维持。上诉人梁惠明的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审判长 江 勇
审判员 唐维琳
审判员 王玉岳
二〇一八年一月二十二日
书记员 张 莹