河南省信阳市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）信中法民终字第1183号
上诉人（原审被告）河南省电力公司信阳供电公司。
住所地：信阳市浉河区建设路**号。
法定代表人华峰，该公司总经理。
委托代理人林拥军，该公司工作人员，特别授权。
委托代理人时新章，河南新章律师事务所律师，一般代理。
上诉人（�审第三人）信阳市羊山新区管理委员会。
法定代表人陈延虎，该单位主任。
委托代理人周玉胜，河南银辉律师事务所律师，一般代理。
被上诉人（原审原告）信阳市顺发钢模板有限责任公司。
住所地：信阳市羊山新区前进乡代庙*组。
法定代表人刘三福，该公司执行董事。
委托代理人景定国，该公司经理，一般代理。
委托代理人左海强，河南法正律师事务所律师，一般代理。
上诉人河南省电力公司信阳供电公司（以下简称信阳供电公司）、信阳市羊山新区管理委员会（以下简称羊山管委会）因与被上诉人信阳市顺发钢模板有限责任公司（以下简称顺发公司）确认合同无效纠纷一案，不服浉河区人民法院（2014）信浉民初字第839号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人信阳供电公司的委托代理人林拥军、时新章，羊山管委会的委托代理人周玉胜，被上诉人顺发公司的委托代理人景定国、左海强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，1998年10月，信阳富邦化工股份有限公司（以下简称富邦公司）在原戴庙村拥有一处工业用地，面积25769.9平方米，并取得信市国用（1998）字第1517号国有土地使用权证。2000年12月24日，富邦公司欠缴信阳供电公司电费，富邦公司与信阳供电公司协商，就富邦公司欠缴的电费用其五化线路部分产权以及戴庙村土地使用权抵偿，双方签订了《资产抵偿电费及产权转移协议书》，该协议约定；双方同意以信阳市三维资产评估事务所《资产评估报告书》确认的价格为准，抵偿甲方（富邦公司）所欠电费。五化线路部分产权金额为65万元，戴庙村土地25769.9平方米金额为397万元，两项资产分别抵偿当年电费62万元，抵偿旧欠电费400万元，共计462万元。协�签订后，甲方（富邦公司）将戴庙村土地使用权证（原件）交给乙方（信阳供电公司），双方分别作电费收、缴帐务处理。2001年元月份由甲方办理完土地过户手续给乙方。但该协议未加盖双方单位公章，也没有日期。该协议签订后，原信阳地区电业局（当时已变更为信阳市电业局）营业所根据原信阳市电业局财务科于2000年12月25日信地电财调字（2000）21号调帐通知，已经作了调帐处理，等于原信阳市电业局已收电费462万元。并在信阳市电业局富邦公司所欠电费明细分类帐中作了记载，冲减了富邦公司欠原信阳市电业局462万元电费。富邦公司将戴庙村土地使用权证（原件）交给了信阳供电公司，但没有按照资产抵偿电费及产权转移协议书第三条的约定，在2001年元月份办理完土地过户手续。2004年，富邦公司破产，其羊山新区戴庙村土地，不属于破产财产范围。
2007年9月29日，羊山管委会与信阳供电公司根据2007年9月10日的信阳市人民政府市长办公会会议纪要要求（（2007）47号）、富邦公司与信阳供电公司签订的《资产抵偿电费及产权转移协议书》及富邦公司的《土地使用证》，经协商，羊山管委会将信阳供电公司抵偿土地25769.9平方米、工业用途、划拨国有土地，置换到羊山大道与北环路交叉东北角地块（以规划选址红线图为准），面积25769.9平方米、商住用途、出让国有土地。原戴庙村土地25769.9平方米由羊山管委会代表市政府收回，统一规划使用。2007年4月13日，河南东方房地产开发有限公司受让取得戴庙村401737.29平方米宗地，其中包括羊山管委会与信阳供电公司置换的25769.9平方米土地。2014年3月，原告通过信访得知，羊山管委会与信阳供电公司签订《土地置换协议书》，羊山新区管委会代表被告收回了信市国用（1998）字第1517号土地。
原审另查明，2006年6月19日，信阳市富邦化工总厂清算组作为甲方，信阳顺发公司作为乙方，双方签订了《土地出让框架协议》，协议约定将原信阳化工总厂即富邦公司位于羊山新区312国道附近的取土场约20亩土地（实际面积以国土部门实测为准）出让给原告，原告预先支付100万元收购款。浉河区财政局作为甲方、浉河区人民政府作为见证方分别在协议上盖章，同年6月28日，原告向信阳市浉河区财政局交纳收购羊山新区化工总厂预付款100万元。同年7月19日，浉河区财政局与原告就同一块土地又签订《土地出让框架协议》，协议签订后，原告即实际占有使用该土地至今。
原审认为，违反法律、法规的禁止性规定的合同应属无效合同。本案的第一个争议焦点是，原告是否具有诉讼主体资格。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定，起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民。法人和其他组织。”被告与第三人签订的《土地置换协议书》所涉及的土地原土地证号为信市国用字（1998）字第15**号土地证范围，签订时间是2007年9月29日，而原告早在2006年6月从浉河区财政局购买，并交纳了100万元预付款，浉河区财政局已将此地交付给原告实际占有、使用该地块。且（2012）信中法民初字第58号、（2012）豫法民一终字第149号两级判决书以河南东方房地产开发公司持有的信市国用（2008）字第60028号国有土地使用证为依据，判令原告侵权成立，并赔偿河南东方房地产开发有限公司经济损失，停止侵权，排除障碍，返还侵占土地并恢复原状，因此就被告和第三人签订的土地置换协议而言，原告是利害关系人，是本案的适格原告。第二个争议焦点是被告与第三人签订的土地置换协议书是否有效。被告信�供电公司持有的信市国用（1998）字第1517号国有土地使用证是富邦公司以划拨方式取得，在富邦公司与信阳供电公司签订以土地抵偿电费协议后双方也未办理过户手续。国家土地管理局1992年3月8日颁发并开始施行的《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条规定，未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权人订立合同后取得处分权的，该合同有效。《中华人民共和国国土管理法实施条例》第二章第六条规定，变更土地使用权自变更登记之日起生效。《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产问题的批复》规定，企业对其以划拨方式取得的国有土地使用权无处分权，以该土地使用权为标的物设定抵押，除依法办理抵押登记手续外，还应经具有审批权限的人民政府或土地管理部门批准，否则，应认定抵押无效，在企业破产时，有关人民政府可以收回并依法处置。因该地块没有办理变更登记手续，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记薄时发生效力。信阳供电公司并未取得该地块的所有权，其与第三人签订的土地置换协议行为违反了法律的禁止性规定，是无权处分行为，应属无效合同。综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第二章第二十条《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十二条第五项之规定经本院审判委员会讨论决定，判决：被告河南省电力公司信阳供电公司与第三人信阳市羊山新区管理委会2007年9月29日签订的《土地置换协议书》无效。案件受理费100元，由原告信阳市顺发钢模板有限责任公司承担。
信阳供电公司不服一审判决上诉称：一、顺发公司未取得诉争土地的使用权，不具备原告主体资格。1、其与浉河区财政局签订的土地出让框架协议、与化工厂清算组签订的土地出让协议，不仅主体违法、内容违法而且无效，框架协议不是正式协议，不具备法律效力，财政局与化工厂清算组不是土地使用权出让合同的主体。2、信阳化工厂在2006年已经不存在了，化工厂清算组在进入破产程序后无权处置土地，更无权签订土地出让协议。3、富邦公司与电业局签订的资产抵偿费及产权转让协议已经履行完毕。4、只有信阳市国土局才有权收取土地出让金，财政局无权收取化工厂预付款，而且是收购化工总厂预付款，不是土地出让预付款。5、顺发公司未与国土部门签�出让合同、未缴纳土地出让金、国土部门也不知情，且信阳中院与河南高院均判决顺发公司构成侵权，因此，其没有取得诉争土地使用权，不是适格原告。二、信阳供电公司与富邦公司2000年12月签订的资产抵偿电费及产权转移协议书是有效的。1、该协议是根据2000年12月19日信阳市人民政府、信阳市经贸委协调会议精神，在平等自愿的基础签订，是双方真实意思表示。协议生效后，甲方将戴庙村土地使用权证（原件）交给乙方，双方分别作电费收、缴帐务处理，只是没有按照协议书第三条的约定，在2001年元月份办理完土地过户手续，但这并不影响资产抵偿电费及产权转移协议书的效力。按照物权法第十五条的规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让、消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的不影响�同效力”2、信阳供电公司、羊山新区管委会是根据市长办公会会议纪要的要求，于2007年9月29日签订了土地置换协议书；信阳市国土资源局也是根据这次市长办公会会议纪要的要求，给置换后的土地办理国有土地使用证等相关手续的，信阳供电公司已经取得置换后土地的合法使用权。3、富邦公司在资产抵偿电费及产权转移协议书履行近四年后被宣告破产，供电公司申报的债权中也不包括抵偿的462万元债权，因此，该协议不仅有效，而且早已履行完毕。顺发公司提供的信访事项处理意见书也认定该宗土地没有纳入富邦公司的破产财产范围，说明富邦公司已经按照该协议的约定对抵偿的462万元电费作了财务处理。而原审判决引用划拨土地使用权管理办法属于适用法律错误，一是该办法指转让、出租、抵押，不符合本案事实，二是部门规章不能对抗全国人大的物权法。三、供电公司与羊山管委会签订的土地置换协议合法有效。双方是根据市长办公会会议纪要的要求，进行了土地置换，供电公司取得该宗土地使用权后，信阳惠安公司（信阳供电系统内部企业法人）通过招拍挂程序，与信阳市国土局签订了成交确认书和国有土地所有权出让合同，缴纳了土地出让金，并于2009年3月5日取得了（2009）第60010号国有土地所有权证，供电公司已经取得了置换后土地的合法使用权。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判土地置换协议有效。
对于信阳供电公司的上诉请求及理由，顺发公司答辩称，一、被上诉人的起诉符合《民事诉讼法》的规定，具备原告主体资格。1、该《土地置换协议》所涉及到的土地在2006年6月根据被上诉人与浉河区财政局签订的《土地出让协议》，已经由浉河区政府交由被上诉人实际占有、使用至今。2、（2012）信中法民初字第58号、（2012）豫法民一终字第149号两级判决书以河南东方房地产开发公司持有的信市国用（2008）字第60028号、60029号国有土地使用证为依据，判令被上诉人侵权成立，并赔偿河南东方房地产开发有限公司经济损失，停止侵权，排除障碍，返还侵占土地并恢复原状，直接损害了被上诉人的利益，该《土地置换协议》是造成被上诉人侵权成立和经济损失的根源，与被上诉人有直接的利害关系。3、1517号土地使用权人为富邦公司，浉河区政府作为主管部门，享有继受和处置权。河南东方公司取得相关土地证的前提是《土地置换协议》，协议是否有效，与被上诉人有着直接的利害关系。4、（2015）豫法行终字第00047号判决书也明确了被上诉人的主体资格。二、信阳供电公司与羊山管委会签订的《土地置换协议》无效。1、富邦公司与信阳供电公司签订的《资产抵偿电费及�权转移协议书》无效，因为涉案土地是划拨取得，处置权在政府，且协议也未履行。2、根据《土地管理法》的规定，改变土地权属和用途的，应办理变更登记。3、浉河区政府在2006年6月20日向信阳中院作出说明，涉案土地被浉河区政府收回。4、化工厂清算组于2006年8月30日向市电业局发出通知，要收回1517号土地，安置职工，二上诉人未提出异议。5、信阳市国有资产管理局的文件也说明该划拨土地的使用权归信阳化工厂。6、信地财字（2000）21号调账通知只是内部通知，后把土地调到华祥惠安公司名下，违反财务规定。7、上诉人的行为造成巨额国有资产流失。8、供电公司的债权如果已经向信阳中院申报，就已经得到裁定，如果未申报，视为放弃。9、2007年9月10日的信阳市人民政府市长办公会会议纪要（（2007）47号）对该块土地的处置无任何依据，没有为其办理土地�户登记手续及土地使用证，并不是对供电公司土地使用权的追认确权。10、《土地置换协议》违反了《合同法》《物权法》的规定，应属无效。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
羊山管委会不服一审判决上诉称，1、被上诉人顺发公司不是合同主体，其占有涉案土地属于非法占有，从未取得过该土地的使用权，与本案没有法律上的利害关系，不具备诉讼主体资格，无权提起确认合同无效之诉。2、其与供电公司签订的土地置换协议合法有效，虽未办理土地使用权过户手续，但依据物权法的规定，该协议合法有效。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判驳回原审原告的诉讼请求。
对于羊山管委会的上诉请求及理由，顺发公司的答辩意见与对信阳供电公司的答辩意见基本相同。
二审审理过程中，双方均提供了相关证据。
上诉人信阳供电公司提交了与本案相关联的行政诉讼的有关法律文书，其中驻马店市中级人民法院（2014）驻行初字第30号行政裁定书，拟证明顺发公司不具备原告主体资格，驻马店市中级人民法院（2015）驻行初字第2号行政判决书和河南省高级人民法院（2015）豫法行终字第00244号行政判决书，拟证明两级法院驳回了顺发公司要求确认市长办公会会议纪要置换对象错误的诉讼请求。对此，顺发公司质证称，行政裁定书驳回其请求的理由是该案属于民事纠纷，两级法院的行政判决书也表明其与本案具有法律上的利害关系，应当具有原告主体资格。（2015）豫法行终字第00244号行政判决书与最高法院指导性案例相违背，判非所诉，也未对诉求予以明确答复，不是对供电公司土地使用权的追认和确权。
被上诉人顺发公司提交了一份信阳市国有资产管理局市国资字（1997）第4号文件，拟证明土地使用权还属于化工�厂；提交了（2015）豫法行终字第00047号行政判决书，拟证明顺发公司与本案有法律上的利害关系，具有主体资格；提交了浉河区国有资产管理办公室浉国资文（2015）24号文件，拟证明供电公司与羊山管委会的土地置换协议无效。对此，供电公司质证称，产权界定文件没有原件，本案诉争土地使用权属于富邦公司，而不是化工总厂；（2015）豫法行终字第00047号行政判决书与供电公司没有关系；浉国资文（2015）24号文件认定土地置换协议无效不具有法律效力，且该协议早已履行完毕。羊山管委会质证称，两份文件实际上是无效的，判决书确定的是行政诉讼中的主体资格，与本案是不同的法律概念。
二审查明的其他事实与一审相同。
本院认为，综合诉辩双方意见，本案的争议焦点是：1、顺发公司是否具有原审原告诉讼主体资格；2、供电公司与羊山管委会签订的土地�换协议是否有效。
关于第一个争议焦点，顺发公司依据其与化工总厂清算组及浉河区财政局签订的协议实际占有、使用该涉案土地。信阳供电公司和羊山管委会签订土地置换协议后，河南东方房地产开发公司取得了置换后的涉案土地并办理了国有土地使用证，（2012）信中法民初字第58号、（2012）豫法民一终字第149号两级法院判决书以此为依据，判令顺发公司对河南东方房地产开发公司侵权成立，因此就该土地置换协议而言，顺发公司是利害关系人，是本案的适格主体。
关于第二个争议焦点，根据庭审查明情况和生效判决可以确定以下基本事实：2000年12月，富邦公司与信阳供电公司就富邦公司欠缴的电费用其五化线路部分产权以及戴庙村土地使用权抵偿签订了《资产抵偿电费及产权转移协议书》，富邦公司将土地使用权证原件交给供电公司，2004年富邦公司破产，其戴庙村土地不属于破产财产范围。2007年9月10日，信阳市人民政府作出（2007）第47号市长办公会会议纪要，其中要求“羊山新区、市国土局要抓紧办理市信阳供电公司在新区的37.8亩土地的置换手续，办理土地使用证。”2007年9月29日，信阳供电公司、羊山新区管委会根据市长办公会会议纪要、《资产抵偿电费及产权转移协议书》及富邦公司的土地使用证签订了《土地置换协议书》。驻马店市中级人民法院（2015）驻行初字第2号行政判决书驳回了顺发公司要求确认（2007）第47号市长办公会会议纪要所涉及的土地置换对象错误并予以纠正的诉讼请求，顺发公司不服，提起上诉，河南省高级人民法院（2015）豫法行终字第00244号行政判决书驳回其上诉请求，维持原判。
结合有关法律规定和以上案件事实，本院认为，信阳市人民政府是国有土地使用权的有权处分机关，其做出的（2007）第47号市长办公会会议纪要是对争议土地使用权的处分行为，亦是对信阳供电公司与富邦公司2000年12月签订的资产抵偿电费及产权转移协议书的追认，该行政行为未被依法撤销，应为有效。羊山管委会根据市长办公会会议纪要的授权，与信阳供电公司签订土地置换协议，代表信阳市人民政府将争议土地予以收回，信阳市国土资源局根据市长办公会会议纪要的要求，给置换后的土地办理了国有土地使用证等相关手续，该置换协议已经履行。因此，信阳供电公司、羊山管委会所签订的《土地置换协议书》应为有效协议，故上诉人的部分上诉理由成立，本院予以支持。综上，原审判决结果不当，应予纠正。经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销浉河区人民法院（2014）信浉民初字第839号民事判决；
二、驳回信阳市顺发钢模板有限责任公司的诉讼请求。
一审诉讼费100元、二审诉讼费100元，均由信阳市顺发钢模板有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴孔玉
审 判 员 刘友成
助理审判员 王道新
二〇一五年九月二十九日
书 记 员 段凤娇