湖南省永州市冷水滩区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘1103行初31号
原告陶先其，男，1957年4月4日出生，汉族，祁阳县人，务农，住湖南省祁阳县。
委托代理人刘言秀，女，1957年1月23日出生，汉族，祁阳县人，务农，住湖南省祁阳县。系原告之妻，代理权限为特别授权。
被告祁阳县公安局，住所地祁阳县浯溪镇县前街88号。
法定代表人陈志标，该局局长。
委托代理人伍林，该局法制信访办工作人员，代理权限为一般授权。
委托代理人高顺阳，潘家埠派出所民警，代理权限为一般授权。
被告祁阳县人民政府，住所地祁阳县金盆西路。
法定代表人金彪，该县县长。
委托代理人李娟，女，该县政府法制办副主任，代理权限为特别授权。
原告陶先其不服被告祁阳县公安局公安行政处罚及被告祁阳县人民政府行政复议一案，于2017年2月27日向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月3日受理后，分别于2017年3月10日、3月13日向被告祁阳县公安局、祁阳县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月9日在祁阳县人民法院第二审判庭公开开庭审理了本案。原告陶先其及其委托代理人刘言秀，被告祁阳县公安局法定代表人陈志标的委托代理人伍林、高顺阳，被告祁阳县人民政府法定代表人金彪的委托代理人李娟均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告祁阳县公安局于2016年10月25日作出祁公（潘）决字［2016］第1564号公安行政处罚决定，认定：“2016年10月22日，违法行为人陶先其乘火车进京非正常上访，严重扰乱公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定给予陶先其行政拘留十日的处罚”。陶先其不服，向祁阳县人民政府申请行政复议，祁阳县人民政府经复议后作出祁政复决字（2016）7号行政复议决定，决定维持被告祁阳县公安局作出的祁公（潘）决字［2016］第1564号公安行政处罚决定。
原告陶先其诉称，原告陶先其2016年10月21日在不知情的情况下，为了反映多年未了的合理诉求，准备去国家信访局和最高人民法院反映，途中在石家庄站遇上潘市镇政府政法委书记廖某、政法办公室主任曾金云和浯溪办事处主任冯颖芳等人，他们在车上向原告宣传这几天是防护期，原告即决定在保定站下车不去了，休息片刻返回。三位领导竭力劝说原告到北京住上一宿，明天与原告一起返回，另外告知原告到北京××带队领导反映合理诉求也是合理合法的。将原告骗至北京，一到北京驻京办，领导解释这几天是防护期，不能留宿，决定当晚返回。原告相信领导，积极配合政府工作，主动坐上了返回的车，顺利到达祁阳。次日，潘市镇政法委书记廖某带领多人来到原告儿子家砸门入室，将原告带至公安局，审讯三小时左右。在无证无据的情况下，祁阳县公安局以原告进京非正常上访，严重扰乱公共场所正常秩序为由，将原告关进拘留所，拘留十日。被告祁阳县公安局的处罚没有事实依据和法律依据，理由如下：一、中央政法委关于处理上访人员的要求五条规定，第二条：“认定违法上访都要经过公开听证，让人民群众都要看到他是否属于无理和无理取闹。”二、原告没有去过公共场所，原告当时听了三位领导的宣传，已经放弃去北京的念头，是三位领导苦口婆心劝原告去北京的。三、根据公安机关执行《中华人民共和国治安管理处罚法》有关问题的解释之（二）第二条和《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条、第十九条第二项、第一百零一条和《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二项之规定，祁阳县公安局作出的祁公（潘）决字（2016）第1564号行政处罚决定既没有事实依据，滥用法律，又违反法定程序。原告不服，向本院提起行政诉讼，请求法院判令：一、依法撤销祁阳县公安局作出的祁公（潘）决字（2016）第1564号公安行政处罚决定书；二、撤销祁阳县人民政府作出的祁政复决字（2016）7号行政复议决定书；三、本案受理费由被告承担。
原告陶先其向本院提交以下证据：证据一、行政处罚决定书；证据二、县、镇两级政府批示；证据三、息访协议书；证据四、永州市信访局交办函；证据五、湖南省信访局交办函；证据六、原告2016年10月通信记录，证明原告妻子报警的事实；证据七、行政复议决定书。
被告祁阳县公安局辩称，一、本案事实及查处情况：2016年10月25日12时许，潘家埠派出所接到祁阳县潘市镇人民政府交办案件：潘市镇源星村3组陶先其到北京非正常上访，请派出所处理。经查明，陶先其于2016年10月21日乘车到长沙，第二天，陶先其与祁阳县老信访户唐朝晖、陈国英等人乘车前往北京，进行非正常上访活动，途中被潘市镇人民政府工作人员拦截并被带回，其行为已涉嫌扰乱公共场所秩序。陶先其的行为已构成扰乱公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对陶先其行政拘留十日。二、原告提出他没有扰乱公共场所秩序也没有其他违法行为。据查，陶先其到北京进行非正常上访是为了反映祁阳县人民政府答应给他解决一套经济适用房，并没有实现承诺的问题。另查明，陶先其于2013年3月8日和2014年3月3日因扰乱公共场所秩序被祁阳县公安局行政拘留，其行为已经违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，构成了扰乱公共场所秩序。对陶先其的处罚有公安机关接处警记录、违法行为人陶先其的陈述材料、证人廖某的证言等证据证实。综上所述，被告祁阳县公安局对陶先其予以行政处罚具有事实和法律依据。请法院查明事实，驳回原告陶先其的诉讼请求。
被告祁阳县公安局于2017年3月24日向本院提交了作出被诉行政行为的证据：证据一、受案登记表及受案回执；证据二、关于陶先其扰乱公共场所秩序案的综合材料；证据三、到案经过；证据四、公安行政处罚告知笔录；证据五、公安行政处罚决定书；证据六、行政拘留执行回执；证据七、行政拘留家属通知书；证据八、询问笔录（陶先其）；证据九、询问笔录（廖某）；证据十、行政案件权利义务告知书；证据十一、原告陶先其的户籍资料。
被告祁阳县人民政府辩称，一、被告祁阳县人民政府在行政复议中查明祁阳县公安局作出的祁公（潘）决字（2016）第1564号公安行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当。被告祁阳县人民政府复议审理查明：2016年10月21日至2016年10月28日是十八届六中全会召开的特别防护期。2016年10月21日，陶先其乘坐火车到北京上访，潘市镇党委知道此情况后，派镇政法委书记廖俭波去北京接访。10月22日，廖某和曾金云在石家庄坐上了陶先其乘坐的列车，并在车上找到了陶先其和另两名上访人员陈国英、唐朝晖，然后和三名上访人员一起到北京西站下车。下车后，廖某和曾金云等人将陶先其等三人带至永州市驻京办事处，并于10月22日晚上将陶先其等三人送回祁阳。2016年10月25日，祁阳县公安局以陶先其进京非正常上访，扰乱公共场所秩序为由对其作出了行政拘留十日的处罚。以上事实有下列证据证明：廖某的询问笔录，陶先其的询问笔录，2017年1月4日该案行政复议审理记录。根据复议查明的上述事实，被告祁阳县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出了维持祁公（潘）决字（2016）第1564号公安行政处罚决定书的行政复议决定。二、被告祁阳县人民政府复议程序合法。原告陶先其不服祁阳县公安局祁公（潘）决字（2016）第1564号行政处罚决定，于2016年11月18日向被告祁阳县人民政府申请行政复议。被告祁阳县人民政府于2016年11月21日依法受理了原告陶先其的复议申请，审理过程中为充分听取双发当事人的陈述和辩解，全面调查了解案件事实，于2017年1月4日组织双方当事人进行了听证，仔细审查了祁阳县公安局作出的行政处罚决定的事实依据和法律依据，审查了祁阳县公安局的行政执法程序，于2017年1月17日作出了维持祁阳县公安局行政处罚决定的复议决定。陶先其于2017年2月20日到祁阳县××复议办公室领取了该行政复议决定书。综上所述，被告祁阳县人民政府复议查明的事实清楚，证据确凿，复议程序合法，复议决定合法合理，请求法院依法判决驳回原告陶先其的诉讼请求。
被告祁阳县人民政府向本院提交了以下证据：证据一、行政复议案件立案审批表；证据二、受理行政复议通知书；证据三、行政复议案件听证审理记录；证据四、行政复议决定的送达回证。
经庭审质证，原告陶先其对被告祁阳县公安局提交的证据，认为均是言词证据、权利文书，没有事实依据，没有法律支持。被告祁阳县人民政府对被告祁阳县公安局提交的证据均没有异议。原告陶先其对被告祁阳县人民政府提交的以上证据，认为均是权力文书，没有客观事实依据。被告祁阳县公安局对被告祁阳县人民政府提交的证据均没有异议。被告祁阳县公安局对原告陶先其提交的证据一、四、五、七均没有异议；对证据二、三的真实性有异议，被告祁阳县公安局不清楚；对证据六有异议。被告祁阳县人民政府对原告提交的证据一、七没有异议；对证据二、三的真实性不清楚，但与本案无关；对证据四、五、六的真实性有异议。
本院对上述证据认证如下：被告祁阳县公安局提交的证据一至四、六至十一，与本案被诉行政行为相关联，依法确认为有效证据；证据五是本案被诉行政行为，不能作为证据使用。被告祁阳县人民政府提交的证据一至四是程序方面的证据，依法确认为有效证据。原告陶先其提交的证据一、七是本案被诉行政行为，不能作为证据使用；证据二至六，与本案无关联，依法不予确认为有效证据。
经审理查明，2016年10月21日晚，原告陶先其因经济适用房没有落实一事乘火车去北京，在石家庄站遇上赶来的政府工作人员廖某、曾金云。10月22日到达北京，下火车后陶先其、陈国英、唐朝晖等三人即被带至永州市驻京联络办事处，并于当晚将陶先其、陈国英、唐朝晖等三人送回祁阳。2016年10月25日12时许，祁阳县潘市镇人民政府将陶先其扰乱公共场所秩序案移交给公安机关处理。被告祁阳县公安局立案受理后，将陶先其带至祁阳县公安局执法办案区接受询问。被告经过对现场人员询问和调查取证，告知了原告陶先其拟作出行政处罚的事实、理由和依据，并告知其陈述、申辩的权利。因原告陶先其没有陈述和申辩，被告祁阳县公安局于2016年10月25日作出祁公（潘）决字［2016］第1564号公安行政处罚决定，认定：“2016年10月22日，违法行为人陶先其乘火车进京非正常上访，严重扰乱公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定给予陶先其行政拘留十日的处罚并执行”。原告陶先其不服该处罚决定，于2016年11月18日向被告祁阳县人民政府申请行政复议，要求撤销被告祁阳县公安局作出的祁公（潘）决字［2016］第1564号《公安行政处罚决定书》。被告祁阳县人民政府于2016年11月21日受理后，于2017年1月4日进行了当面审理。2017年1月17日被告祁阳县人民政府作出祁政复决字（2016）7号行政复议决定，决定维持被告祁阳县公安局作出的祁公（潘）决字［2016］第1564号公安行政处罚决定，并于2017年2月20日将复议决定书送达原告陶先其。原告陶先其收到复议决定书后，于2017年2月27日向本院提起行政诉讼。
本院认为，一、根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”的规定，被告祁阳县公安局是负责祁阳县辖区内治安管理工作的法定机关，有权对尚不够刑事处罚的扰乱公共秩序行为给予治安管理处罚。二、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”的规定，原告陶先其系祁阳县辖区内的居民，被告祁阳县公安局对原告陶先其的违法行为可以进行处罚。三、被告祁阳县公安局接到报案后，对原告陶先其进行了询问、调查，并告知原告陶先其陈述、申辩权，在原告陶先其没有进行陈述、申辩后，作出行政处罚决定，程序合法。四、根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：(二)扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”。本案中，原告陶先其以其经济适用房没有落实为由于2016年10月21日晚乘火车去北京，在石家庄站遇上赶来的政府工作人员廖某、曾金云。10月22日到达北京，下火车后陶先其、唐朝晖等人即被带至永州市驻京联络办事处，并于当晚被送回祁阳。原告陶先其并未实施扰乱公共场所秩序的行为，被告祁阳县公安局据此认定原告陶先其严重扰乱公共场所秩序的证据不足，对原告陶先其作出行政拘留十日的处罚明显不当，应予撤销。五、被告祁阳县公安局是被告祁阳县人民政府的工作部门，根据《行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，原告陶先其对被告祁阳县公安局的行政行为不服，可以向被告祁阳县人民政府申请行政复议。被告祁阳县人民政府经当面审理后，作出维持的复议决定。因被告祁阳县公安局作出的公安行政处罚决定证据不足，应予撤销，故被告祁阳县人民政府的复议决定应一并予以撤销。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告祁阳县公安局于2016年10月25日作出的祁公（潘）决字［2016］第1564号《公安行政处罚决定书》。
二、撤销被告祁阳县人民政府于2017年1月17日作出的祁政复决字［2016］7号《行政复议决定书》。
本案受理费50元，由被告祁阳县公安局负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。
审 判 长 卞凌峰
审 判 员 黄 妮
人民陪审员 熊六翠
二〇一七年八月十八日
代理书记员 李晓欣
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《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。