广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2016）粤7101行初1236号
原告：孔勇，男，1957年4月7日出生，汉族，住湖北省嘉鱼县。
委托代理人：赵华林，广东东方昆仑律师事务所律师。
被告：广东省公安边防总队海警第一支队，住所地广东省广州市黄埔大道****号。
负责人：杨文斌，职务副支队长。
委托代理人：张育苗，法制科科长。
委托代理人：黄楚镇，广东广信君达律师事务所律师。
原告孔勇不服被告广东省公安边防总队海警第一支队（以下简称海警第一支队）撤销证据保全决定一案，本院于2016年4月29日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月11日公开开庭审理了本案。原告孔勇的委托代理人赵华林、被告海警第一支队的委托代理人张育苗、黄楚镇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告孔勇诉称：2015年11月15日上午9时许，原告负责经营的仓库收到从国内物流公司运来的货物一批。当天中午12时40分左右，被告的执法人员到达原告仓库门口，要求提供货物的合法单据。面对突然而来的检查，原告无法及时提供单据。随后被告以涉嫌走私为由作出粤公边（海一）证保决字[2015]D29号证据保全决定书，强行扣押了该批货物以及原告仓库原有存放的货物。被告作出的粤公边（海一）证保决字[2015]D29号证据保全决定书内容为：因调查涉嫌走私电子产品一案，根据《广东省反走私综合治理条例》第二十九条的规定，决定对证据保全清单中的物品进行扣押、扣留/延长扣押、扣留三十日（自2015年11月15日至2015年12月15日）。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十九条第一款的规定，决定对证据保全清单中的物品予以登记。如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内向广东省海警一支队申请行政复议或者在六个月内依法向深圳市龙岗区人民法院提起行政诉讼。2015年12月16日，被告又作出粤公边（海一）证保决字[2015]D031号证据保全决定书，内容为：因调查涉嫌走私电子产品一案，根据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条之规定，决定对证据保全清单中的物品进行扣押、扣留/延长扣押、扣留三十日（自2015年12月16日至2016年1月14日）。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十九条第一款的规定，决定对证据保全清单中的物品予以登记。如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内向广东省公安边防总队申请行政复议或者在六个月内依法向广州市天河区人民法院提起行政诉讼。期间原告提供相关单据给被告，且多次要求被告解除扣押措施，返还原告的货物无果。原告认为，被告超越法定职权长期扣押货物的行为严重违法，应予以撤销。理由如下：一、被告超越法定职权作出具体行政行为明显违法。根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条、第二十二条规定，被告作为独立的执法主体所作出的行政强制措施没有明确法律授权，即所作出扣押行为的权力来源不合法。因此，被告作出的粤公边（海一）证保决字[2015]D031号证据保全决定书超越法定职权。《广东省反走私综合治理条例》第二十九条所指的相关部门仅指工商行政管理部门、食品药品监督管理部门及烟草行政管理部门，而不是公安边防部门。所以，被告无权扣押原告的货物。二、被告超期扣押原告的货物严重违反办案程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第二十八条规定，被告在扣押期限届满后并没有做出解除扣押的决定，已严重违反了法定的办案程序。根据《海关总署、公安部、国家工商行政管理局、国家烟草专卖局关于移送涉嫌走私案件若干问题的通知》（署侦[2000]245号）第四项及广东省公安边防总队和海关总署广东分署缉私局于2008年1月10日联合作出的粤公边[2008]1号文件《关于进一步规范涉嫌走私案件移交处理有关问题的通知》规定，被告既没有将案件移交海关缉私部门，也没有任何书面通知反馈给原告。被告作出的[2015]D031号证据保全决定书扣押期限明确为自2015年12月16日至2016年1月14日，但至今已超期三个多月，被告既没有作出解除扣押的措施，也没有就超期问题作出任何书面答复，明显违反了法定办案程序。三、被告追踪的走私货物与抵运原告仓库的货物无关。案发当天，被告执法人员让原告签字的检查笔录内容显示，2015年11月15日11时，海警接到线报，在大鹏湾海域有走私电子产品活动，之后追踪至原告仓库。但原告仓库的货物已于当天上午9时许运抵仓库。足以说明线报所指走私货物与运抵原告仓库的货物没有关系。综上，被告在没有获得合法授权情况下，实施扣押的具体行政行为明显存在严重违法，且扣押期限严重超期，已严重损害了原告的合法权益。为此，请求法院判令：一、撤销被告于2015年12月16日作出的粤公边（海一）证保决字[2015]D031号证据保全决定书，返还扣押原告的货物；二、本案的诉讼费用由被告承担。
被告海警第一支队辩称：原告不是扣押财物的所有人，不是行政相对人，合法权益没有受到侵犯，依据行政诉讼法第二条的规定，不是适格的诉讼主体，依法无权提起诉讼。首先，涉案货物的所有人不是原告。本案中，原告孔勇在多次笔录中陈述其仅是仓库的老板，不是被扣押货物的所有人，货主是其不认识的第三人，是临时寄放，没有其联系方式。原告孔勇的员工杨某也在笔录中陈述，原告孔勇不是被扣押财物的所有人。再有，扣押地址是专门为他人提供仓储寄存的仓库，故原告陈述货物是他人寄存的可信。其次，原告没有任何合法权益受到侵犯。被告因办案扣押货物，出具相应扣押凭证，且告知原告让货主联系被告。如果，货主有提货要求，原告可以将扣押凭证出示给货物所有人，并让其与被告联系，依法原告无需承担任何法律责任，没有任何损失和责任。所以，原告不是所有人，合法权益没受到侵犯，依照行政诉讼法第二条的规定，无权提起诉讼，依法应予驳回。二、被告行政主体适格。海警一支队是广东省公安边防总队的下属单位，管辖区域所属地级市包括：广州市、深圳市、东莞市、中山市、江门市。《公安机关海上执法工作规定》第四条、第五条、《广东省反走私综合治理条例》第八条规定，案件查获地位于深圳市宝安区福永新和二区永和大道二号华丽工业园附近，是深圳市辖区。本案案由为涉嫌走私，因此依照前述规定，被告有权管辖该案件，行政主体适格。被告四支队是支队下属的单位，大队相当于派出所一级的权限，重大、复杂案件由支队级管辖，该案的办案单位是侦查队，保全决定是支队，完全符合法律法规的要求。三、被告采取扣押措施权力来源合法，适用法律正确。《中华人民共和国行政强制法》第九条第三项、第十条第三款、《广东省反走私综合治理条例》第二十九条的规定，被告采取扣押的强制措施依法有据，权力来源合法，没有超越法定职权。四、本案中，需要采取扣押货物强制措施，需要延长扣押30天，所依据的事实清楚、证据确凿。被告经过现场检查、询问相关人、走访相关人员、向相关机关调查、委托鉴定等方式全面收集案件事实证据，一系列的证据证明，扣押的物品涉嫌走私，且货主不明，至今未能提供任何合法有效的进口手续或者其他证明合法化来源的手续。因此，依法需要采取扣押相关货物，进一步查实处置。经过三十天的调查，案情还未能查清，案情确实复杂，依法需要延长扣押三十天，以便继续调查。因此作出涉案扣押保全措施依据充足，证据确凿。（一）没能提供任何合法来源手续，货主不明，涉嫌走私事实清楚。扣查现场，办案民警对原告进行询问，原告表示不知道货主，无法提供货物来源，且无法提供货主的信息。在第一次询问笔录中，原告仍然表示不认识被扣押货物的货主，仅知是一个30岁，身高约一米七的男子在执法前刚刚寄放的，货主也没有任何合法单据。2015年11月24日，被告下属海警四大队在南方日报公布，要求货主带相关单据到四大队配合调查，但至今没有任何结果。在杨忠福询问笔录中，杨某表示其帮原告打工，负责发货。因受原告的委托来认领货物，表示货物不是他的也不知究竟有什么货物。表明其带来的单据有海关进口货物报关单和仓储物流协议，该单据是原告给他的，但是不知是谁给原告的。但是，经核查该单据全部虚假。对原告第二次进行询问时，原告表示：被扣回的货物不知道是什么人存放的，存货的车刚走五分钟，被告的干警就过来了。被扣后10多天，有个人说他是被扣查的货主，提供了一些单据，让其提货。但是不知道是谁，没有联系电话，现在也无法联系。办案民警告知原告：如能通知到货主或者货主找到你，请你告诉货主持证据保全清单到被告单位配合调查，超过期限，将依法处理。原告表示明白。被告穷尽途径通知，包括通过媒体公告公示及由关联人原告转告方式通知货主，但至今也没有真正的货主过来协助调查和领取，货主不明。被告委托深圳华测鹏程商品检验有限公司进行鉴定。该公司对扣押的产品，在深圳公物仓内进行检验鉴定，结果是该些货物都是进口的，涉及多个国家生产，具体国家、品牌、型号等详见鉴定书。（二）原告委托杨某提供的资料全部不真实，不能证明涉案货物的合法来源，无法证明和查实真实货主。经被告调查显示，存在以下问题：首先，原告提交的单据显示物品与扣押物品相比，完全不相符，即提供的资料不是涉案货物的合法来源凭证。其次，原告提供的所谓货主有的根本不存在，有的在出具单据前，公司已经注销，根本不可能出具凭证，说明凭证是假的；经核实还存在的主体，相关负责人都表示没有与原告的仓库有合作关系，不承认涉案货物时他们的。再有，原告提供的海关报关单虽然是真实的，但是里面所列明的货物与实际扣押的货物也不相同，即该些报关单不是涉案货物的合法来源证明。因此，原告提供的单据都属于虚假的，无法证明涉案财物的合法来源。五、扣押保全程序合法。（一）办案人员经过初步调查，认为对涉案货物需要采取扣押的保全措施，以便进一步调查，并且依法上报，经负责人批准后实施，该扣押行为合法有效，符合《公安局办理行政案件程序规定》的办案程序。（二）被告认为公边（海一）证保决字[2015]D031号《证据保全决定书》存在超期扣押的理由不成立。1.从涉案决定书的文义表述来判断，决定书明确表明延长扣押三十天，即从2015年12月16日至2016年1月14日止。也就是涉案决定书作出的扣押时间至2016年1月14日止，没有决定2016年1月14日后还继续扣押，决定扣押期限没超过三十天，没超法定期限，所以这个强制决定完全符合法律法规的规定。2.扣押期满后，被告没有将涉案的货物退还给原告，原告以此认定扣押超期，是错误认识。因为，2016年1月14日扣押期限满时，被告就已经解除扣押。但是由于原告不是涉案货物的所有人，因此货物没有退还给原告。被告多次通知原告让其通知货主过来协助调查，但是原告没有通知货主过来，也没有提供合法有效凭证。被告也通过南方都市报纸公告，让货主过来协助调查，但也没有任何消息。因此，该批货物虽然解除扣押，但是由于货主不明，处于代保管状态，而不是扣押状态。所以原告的认识错误。3.原告依据《中华人民共和国行政强制法》第二十八条认定被告的保全决定错误。被告认为，该法规是针对扣押期满后应如何作为的规定，是判断扣押期满后的行为合不合法的依据，而不是判断扣押保全行为本身合不合法的依据。因此，以该规定来认定涉案扣押保全行为合不合法本身就是适用法律不正确。以此来要求撤销整个保全行为更加没有依据。4.退一步来说，即使按照原告的主张，适用《中华人民共和国行政强制法》第二十八条规定来判断涉案扣押行为的合法性，被告的行为也完全合法的。《中华人民共和国行政强制法》第二十八条规定，扣押期满要及时作出解除查封、扣押决定，但是没有具体操作指引，没有规定需要作出书面的决定，且实践中很多部门都是口头告知，并退还扣押物即完成该解除扣押手续。因此，该条文规定“退还扣押财物”，但不是规定“退还给保管人”，被告认为退还给所有人，且在更为严谨的刑事领域中，相应法律条文释义也规定应退还给所有人，但是本案中所有人不明，应作为无主财产处置，且涉嫌走私，因此由办案部门代管，查清后依法处置并无不妥。所以被告也没有任何错误。综上，被告作出行政强制措施事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。原告的起诉理由缺乏依据，依法不能成立，请求法院驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：2015年11月15日11时35分许，被告得到线报，在大鹏湾海域有涉嫌走私电子产品活动。13时许，被告民警在深圳市宝安区福永新和二区永和大道二号华丽工业园一个仓库门口，在原告的见证下，被告民警对仓库门口外的货物进行当场检查，经查该批货物为汽车配件、电子产品等。原告称是该仓库的承租方，无法提供案涉货物有效合法证件、货物来源及货主，称有个30来岁，1米7左右的男子要求在该仓库门口放一下货。当天，被告向原告作出粤公边（海一）证保决字[2015]D29号《证据保全决定书》，记载了当事人（原告）的基本情况，以调查涉嫌走私电子产品为由，根据《广东省反走私综合治理条例》第二十九条和《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十九条第一款的规定，对证据保全清单中的物品予以登记，扣押三十日，扣押期限为2015年11月15日至2015年12月14日，并告知相关救济途径，附证据保全清单。原告在该决定书上签名并摁指模。该批货物被告移交深圳市公物仓保管。2015年11月24日，被告在南方都市报公告，要求案涉货物的货主提供相关货物单证到被告处配合调查。2015年12月5日，自称在原告承租的仓库处工作的案外人杨忠福，受原告委托持海关进口货物报关单、仓储物流协议、收据、运输协议等复印件，到被告处认领上述货物。被告以无法核实杨某提供的海关报关单、仓储物流协议等复印件的真实有效性，且提供的单据上的物品与扣押的物品不相符为由，未将案涉货物返还原告。2015年12月15日，被告作出粤公边（海一）证保决字[2015]D31号《证据保全决定书》，以调查涉嫌走私电子产品为由，根据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条和《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十九条第一款的规定，对证据保全清单中的物品予以登记，延长扣押三十日（自2015年12月16日至2016年1月14日），并告知相关救济途径，附证据保全清单。原告在该决定书上签名并摁指模。2015年12月17日，被告再次询问原告，原告称不认识案涉货物的货主，也不能通知到货主。被告随后委托深圳华测鹏程商品检验有限公司对案涉货物抽样检验。2016年4月20日，被告将案涉货物移交深圳市海关缉私局处理，同月25日，深圳市海关缉私局以现有证据无法证明在扣货物的来源渠道，走私事实无法查清为由退回。目前案涉货物仍保管于深圳市公物仓。
以上事实有原、被告在本庭庭审中的陈述，原告提供的证据保全决定书、证据保全清单；被告海警一支队提供的受案登记表、缉拿过程、查获位置图、检查笔录、权利义务告知书及原告笔录、原告及杨忠福身份证复印件、扣押货物照片、南方都市报公告、证据保全审批、证据保全决定书[2015]1299号、保全清单、扣押货物入库单、杨某的权利义务告知书及问话笔录、原告的问话笔录、证据保全审批、证据保全决定书[2015]D031号、保全清单、货物检验鉴定证书、货物报关单有关情况的函、原告提供的报关单、仓储协议等调查情况、调查报告及相资料、法律法规、杨忠福提供的仓储协议等资料、移送案件通知书、情况说明等证据予以证实。
本院认为：根据《广东省反走私综合治理条例》第八条第二款的规定，公安边防部门依法在所管辖的海域、陆地边境地区及沿海地区陆上查缉走私活动。被告是广东省公安边防总队下属单位，依法具有案发地的管辖权。
对于原告是否具有诉讼主体资格。被告向原告作出证据保全的决定，原告是该具体行政行为的相对人，是适格的诉讼主体。
根据《中华人民共和国行政强制法》第十条之规定，行政强制措施由法律设定，尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第三项（扣押财物）的行政强制措施。由广东省人民代表大会常务委员会制定的地方性法规《广东省反走私综合治理条例》第二十九条规定：“相关部门在查处涉嫌走私行为时，对经营者未能提供涉嫌走私货物、物品、运输工具的合法有效的进口手续、发票、拍卖证明、行政处罚决定书或者其他证明文件的，可以查阅、复制、登记保存有关合同、原始记录、销售证明、账册等资料，可以根据需要依法查封、扣押与案件有关的场所、设施或者财物。”被告依据相关法律规定，有权对案涉货物采取扣押的行政强制措施。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第二十四条的规定，被告在作出粤公边（海一）证保决字[2015]D29、31号《证据保全决定书》时，履行了实施扣押财物的相关程序，制作并当场交付了《证据保全决定书》和清单，程序合法。原告称被告超越职权扣押案涉货物，要求撤销被告作出的粤公边（海一）证保决字[2015]D31号《证据保全决定书》没有依据，对其请求，本院不予支持。
《中华人民共和国行政强制法》第二十五条的规定，查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。《中华人民共和国行政强制法》第二十七条规定，行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定，应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。《中华人民共和国行政强制法》第二十八条规定，查封、扣押期限已经届满，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定。被告在扣押期满后，没有及时作出解除查封、扣押的决定，应当确认违法。被告称无法找到案涉货物的货主，而且没有法律规定应该作出书面的解除扣押的决定，其是在扣押期满后对货物代为保管，事实上扣押期满后即自动解除扣押，不构成违法的意见，不符合法律的规定，本院不予采纳。被告应依职责在法定期限内对扣押的货物作出处理。
根据《广东省反走私综合治理条例》第三十五条的规定，案涉货物解除扣押后，如何退还处理货物，退换给谁，被告可依法定职权依法作出处理，原告要求将案涉货物返还给原告，理由不充分，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款（一）项及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条（四）项的规定，判决如下：
确认被告广东省公安边防总队海警第一支队在扣押期限届满后，没有及时作出解除扣押决定的行为违法；
被告广东省公安边防总队海警第一支队在法定期限内对案涉货物进行处理；
驳回原告孔勇的其他诉讼请求。
本案诉讼费50元，由被告广东省公安边防总队海警第一支队负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 姜巧玲
人民陪审员 邓金兰
人民陪审员 李月桂
二〇一六年十月二十一日
书 记 员 吴昆鸿