海口市龙华区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）龙行初字第5号
原告海南华兴房地产开发公司。
法定代表人席文芳，总经理。
委托代理人高文祥，海南正益律师事务所律师。
委托代理人易铁桥，海南正益律师事务所律师助理。
被告海口市国土资源局。
法定代表人盛林，局长。
委托代理人郭刻盛，海南瑞来律师事务所律师。
原告海南华兴房地产开发公司（以下简称华兴公司）与被告海口市国土资源局（以下简称市国土局）撤销行政行为纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告华兴公司的委托代理人高文祥。
被告市国土局于2013年7月18日作出海土资处字（2013）77号《海口市国土资源局收回国有建设用地使用权决定书》，认定原告自取得位于海口市琼山区桂林洋旅游开发区，《国有土地使用证》号为琼山籍国用（2004）第25-00031号，土地用途为商业服务用地的17453.06平方米国有土地使用权后，未按有关法律、法规、规章及与国土部门签订的相关协议之规定或约定的时间动工开发，已构成闲置，且扣除《闲置土地处置办法》第八条规定的原告所造成的闲置时间后，未动工开发已满二年。根据《闲置土地处置办法》第十四条第二项、第十七条、《海口市处置闲置土地若干规定》第二条第一项的规定，决定：一、无偿收回原告琼山籍国用（2004）第25-00031号《国有土地使用证》项下17453.06平方米国有土地使用权；2、原告在收到本决定书三十日内办理国有土地使用权注销登记，并交回琼山籍国用（2004）第25-00031号《国有土地使用证》。原告不服向海南省人民政府申请复议，海南省人民政府于2014年1月26日作出琼府复决（2013）128号《行政复议决定书》，维持了被告的上述决定。被告为其作出的具体行政行为提交了以下证据：1、《闲置土地处置外业调查表》；2、《闲置土地调查通知书》；3、《闲置土地调查询问笔录》；4、海南华兴房地产开发有限公司《情况说明》；5、琼山国土环境资源局《关于国营桂林洋农场转让划拨国有土地使用权给海南华兴房地产开发公司的批复》（琼山土环资函（2001）233号）、《合同书》；6、海口市人民政府办公厅《关于江东组团片区控制性详细规划的批复》（海府办函（2008）194号）；7、《关于海南华兴房地产开发公司土地规划核查情况的复函》（市规函（2012）1834号）（市规函（2012）2851号）；8、《海口市闲置土地认证书审批表》；9、《闲置土地认定书》；10、海南华兴房地产开发公司《申辩状》；11、《行政处罚听证通知书》、授权委托书、法定代表人身份证明书、身份证；12、《收回国有建设用地使用权决定书》；13、琼山籍国用（2004）第25-00031号国有土地使用证。
原告华兴公司诉称，被告将原告名下琼山籍国用（2004）第25-00031号国有土地使用权作为闲置土地处理，认定事实不清，主要证据不足。2006年，原告花重金委托上海一家外资设计院做了设计方案，并向海口市规划局（下称市规划局）申请办理报建手续。2006年11月1日，海口市规划局以市规函（2006）1178号《关于海南华兴房地产开发公司申请办理用地及报建手续的复函》（附件一）答复称：原告的项目位于桂林洋旅游开发区，属东海岸规划控制范围内，鉴于东海岸规划正在编制中，市规划局暂不能办理用地及报建手续，待规划批准后，项目再依据批准规划办理相关手续。原告的报建工作被迫中止。2008年。原告再次向市规划局申请报建，并按要求准备了规划建设用地定线作业表等资料（附件二），但市规划局的答复是桂林洋旅游区的总规还在调整和编制之中，原告所申请的经济指标无法提供，原告的报建工作又一次被迫中止。2011年下半年至2012年上半年，原告筹措资金，委托了专业公司对桂林洋旅游区和海口房地产市场进行了调研、分析和预测，并委托了海南省建设设计院做了报建设计方案，备齐了报建所需的全部资料，再一次向海口市政务中心规划窗口提交。但这次报建又被窗口退回，原因是土地开发已延期，要原告去被告处开具同意报建的证明，原告到被告处咨询有关人员，得到的答复是：在政府没有对该土地作出处理之前，土地都属于正常使用范围，他们无法对正常的土地出具证明。这样来回折腾了几个月，原告仍无法办理报建手续。原告在取得土地使用权后三次向市规划局报建，均是因为政府有关部门的原因造成无法办理报建手续，无法进行开发建设。故原告土地开发延迟属于《闲置土地处理办法》第八项规定的情形，不应作为闲置土地处理。被告认为扣除该处置办法第八条规定的原因造成的限制时间后，未动工开发已满二年，显属认定事实不清，主要证据不足。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条规定，桂林洋旅游区的规划只有经向社会公示或者告知土地使用权人，土地使用权人才可以及时办理报建手续并动工开发。琼府复决（2013）128号《行政复议决定书》认定：“2008年7月，《海口市江东组团片区控制性详细规划》经市政府批复同意。”但该控制性详规经批复同意后未向社会公示，也未有任何规划、报建部门告知原告。在行政复议过程中，原告才从海口市规划局的网站上查询到前述控制性祥规，网站显示的发布日期为2012年9月12日。2013年7月18日被告作出收回原告土地的决定距原告土地所属区的控制性详规在网上发布的时间尚不足一年。海口市人民政府关于桂林洋旅游区的规划编制完成后，不依法公示，原告的土地开发迟延市政府相关部门不依法行政所致，政府的这一过错直接导致原告作为开发商无所适从，耽误了宝贵的开发时间，理应由人民政府承担土地开发迟延的过错责任，被告将原告土地作为闲置土地收回，与事实不符，于法无据。桂林洋旅游开发区始建于八十年代末九十年代初，至今二十余年，期间，政府没有投入建设任何公配，如文化体育设施、医疗教育设施等。原先规划设计的水、电、煤、路灯基础设施与现在的要求和标准相比已明显落后及不相适应，尤其是和老百姓日常生活息息相关的煤气至今没有开通，客观上说也不太具备开发条件。如在这样的条件下开发建设，是对资源和资金的浪费，也是一种不负责任的态度，于政府和企业没有任何好处。原告作为外来投资者，购买土地、委托设计、多次报建，累计投资达数千万元。在桂林洋地区开发建设是原告的初衷，但因政府规划编制的迟延和未及时公示，直接导致二年内未开发建设，被告的一纸无偿收回决定使原告的巨额投资化为乌有，被告如此行政行为对原告而言是相当不公平的。综上所述，被告所作无偿收回原告土地的决定认定事实不清，证据不足，海南省人民政府维持收回决定亦是错误的。为维护原告的合法权益，特诉至法院，请求法院1、判令撤销被告于2013年7月18日作出海土资处字（2013）77号《收回国有建设用地使用权决定书》的具体行政行为；2、判令被告承担本案诉讼费用。
原告提供了下列证据：1、琼山国籍用（2004）第25-00031号国有土地使用权证；2、市规函（2006）1178号海口市规划局关于海南华兴房地产开发公司申请办理用地及报建手续的复函；3、规划建设用地地定线作业表、规划路网图；4、CLY街区20街坊232宗地界址点成果表、编号92-102建设用地规划许可证；5、琼山籍国用（2004）第25-00031国有土地使用权证总平面图、规划建设用地定线作业表、地下管线点信息及剖面成果资料、华兴公司规划设计专用地形图；6、海口市规划局网站海口市江东组团片区控制性详细规划A区、B区、C区的公布情况。
被告市国土局辩称，原告名下涉案土地位于琼山区桂林洋旅游开发区面积为17453.06平方米，土地用途为商业服务业用地。该涉案土地是2001年12月，原告经琼山土环资函（2001）233号批复，通过确权方式取得涉案土地，2004年8月6日海口市国土环境资源局给原告公司核发了琼山籍国用（2004）第25-00031号土地证，确认土地面积为17453.06平方米，土地用途为餐饮旅馆业用地。原告自2004年取得涉案土地后，至今仍未开发建设，其闲置土地的事实清楚。2012年7月，针对涉案宗地土地闲置问题，市国土局展开调查。原告在2004年8月6日取得土地后并未向市规划局申请办理过规划报建的相关手续，涉案宗地闲置已达两年。依据《闲置土地处置办法》第十四条第二项的规定：“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。被告作出海土资处字（2013）77号《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。2012年8月，市国土局对涉案宗地开展土地调查并向原告送达了《闲置土地调查通知书》，2012年8月17日对原告进行了闲置土地处置调查询问。2012年10月31日，被告向原告下达了《闲置土地认定书》，告知了原告相关权利。在原告提出听证申请后，依法组织听证。在核查清楚原告因企业自身原因造成土地闲置满2年，符合无偿收回国有土地使用权条件后，被告作出的海土资处字（2013）77号《收回国有建设用地使用权决定书》程序合法，符合法律规定。原告强调涉案土地闲置的原因是政府原因，被告进行了核查。第一，查明涉案宗地属《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，该控规于2008年7月26日经市政府批复同意，但是，原告在该控规获批后，未曾申请规划报建。至于原告所称2008年、2012年曾报建，未能提供相关证据加以证明。第二，原告称涉案土地基础设施不到位导致无法进行开发建设，经现场核实，该主张不属实。据此，原告未按规划要求向规划部门申请规划报建，致使土地至今未能开发建设。该闲置土地的原因系原告由于自身原因未办理规划报建导致其不能动工开发，属于企业自身原因，不存在政府原因。综上所述，原告闲置土地违法行为实施清楚，主要证据充分，被告作出的行政处罚决定程序合法，原告的诉讼请求不能成立，依法不应支持。
经审理查明，原告于2004年8月6日以出让的方式取得海口市琼山区桂林洋旅游区GLY-20-230地号17453.06平方米土地使用权，用途为餐馆旅馆业用地，原告取得该块土地使用权后，在规定时间内向市规划局申请规划批建，但市规划局于2006年11月10日作出市规函（2006）1178号“关于海南华兴房地产开发公司申请办理用地及报建手续的复函”，称该项目位于桂林洋旅游开发区，项目属东海岸规划控制范围内，鉴于东海岸规划正在编制中，暂不能办理用地及批建手续，待规划批准后，再依据批准规划办理相关手续，没有批准原告的规划报建。东海岸规划获批后，原告又于2008年3月22日申请，市规划局未批准。2012年10月29日，被告作出《闲置土地认定书》，认定该案土地为闲置土地，将依法无偿收回国有建设用地使用权。原告收到该认定书后提交了《申辩状》，被告经组织原告听证后，于2013年7月18日作出海土资处（2013）77号《收回国有建设用地使用权决定书》。以原告取得工地使用权后，二年内未动工开发，依据《闲置土地处置土地若干规定》第二条第一项的规定，无偿收回原告琼山籍国用（2004）第25-00031号国有土地使用证项下17453.06平方米国有土地使用权；限原告在收到决定书30日内到被告处办理国有土地使用权注销登记，并交回琼山籍国有（2004）第25-00031号《国有土地使用证》。原告不服诉至本院，要求撤销该决定。原、被告提供的证据均真实、合法，本院予以采信。
本院认为，原告于2004年8月6日取得琼山籍国用（2004）第25-00031号国有土地使用权后，已在规定时间内到市规划局报建，但因该块土地涉及东海岸规划范围，当时该整体规划未获批准，市规划局也没有批准原告的报建，导致原告无法在法定期限内行使权利，而后东海岸整体规划获批后，原告未被及时告知是按原规划报建还是调整规划报建，造成原告该宗地至被告于2013年7月18日作出海土资处字（2013）77号《收回国有建设用地使用权决定书》时闲置满两年以上，但原告闲置满该宗地两年以上是事出有因，其司已在法定期限内到市规划局报建，是因整体规划未获批准而耽误，而当整体规划获批后，原告又未被及时告知，造成原告两年以上未能动工开发，被告作出海土资处字（2013）77号《收回国有建设用地使用权决定书》缺乏事实依据，主要证据不足，依法应予以撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下：
撤销被告海口市国土资源局2013年7月18日作出的海土资处字（2013）77号《收回国有建设用地使用权决定书》
本案受理费50元，由被告海口市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于海南省海口市中级人民法院。
审 判 长 冯平山
审 判 员 冯 琳
人民陪审员 黄循洪
二〇一四年四月十七日
书 记 员 余红梅