广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东中法行终字第115号
上诉人（原审原告）：李木根，男。
上诉人（原审原告）：陈广玲，女。
上诉人（原审原告）：邹晓花，女。
上诉人（原审原告）：骆国昭，男。
上述四名上诉人共同委托代理人：李增亮，河北冀港律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：东莞市东城区办事处，住所地：广东省东莞市东城中心东城大道，组织机构代码证号：00733052-0。
负责人：刘学聪，主任。
委托代理人：高领威，广东方中天律师事务所律师。
委托代理人：刘庭光，东莞市东城区办事处工作人员。
原审第三人：李荣光，男。
上诉人李木根、陈广玲、邹晓花、骆国昭（以下简称“李木根等四人”）因与被上诉人原东莞市东城区办事处（以下简称“东城区办事处”）及原审第三人李荣光不履行乡镇政府行政监督法定职责纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2014）东一法行初字第30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
2014年3月5日，李木根等四人向原审法院提起诉讼，请求判令：1、确认东城区办事处未组织召开罢免李荣光不作为行为违法；2、东城区办事处依法履行其组织召开罢免李荣光程序的法定职责；3、本案诉讼费由东城区办事处承担。
原审法院查明：2013年10月26日，李木根等四人委托河北冀港律师事务所律师李增亮向东城区办事处邮寄了《新飞鹅小洞李木根等申请组织召开罢免小组长程序申请书》及相关委托材料，该申请书中申请人列为“东城新飞鹅小洞花园369名村民”，申请东城区办事处依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十六条及《广东省村民委员会选举办法》、《广东省实施﹤中华人民共和国村民委员会组织法﹥办法》、《广东省村民委员会选举办法》实施细则（试行）的有关规定，组织召开罢免村民小组长李荣光的程序，李木根等四人在落款“代表人”处签名确认。李木根等四人认为东城区办事处于2013年10月28日收到李木根等四人邮寄的上述《申请书》后，在法定期限内未给予任何回复，故向原审法院提起本案行政诉讼。
本案中，李木根等四人在起诉状中列东莞市东城区新飞鹅小洞居民小组为本案第三人。对此，李木根等四人在庭审中解释，李木根等四人及其他村民一直称其所在的组织为东城新飞鹅小洞花园村民小组，但经了解，东城新飞鹅小洞花园村民小组并不存在，正式成立的组织是东莞市新飞鹅小洞居民小组，所以列东莞市新飞鹅小洞居民小组为第三人。东城区办事处亦提交了东城府办复（2008）79号《关于同意成立新飞鹅小洞居民小组的复函》及《情况说明》，表示2001年，东莞市人民政府办公室下发了东府办（2001）25号《关于开发建设同沙生态公园的通知》，将同沙林场区域内的人、财物等交由东城区办事处代管，同沙林场区域内的村民、职工的安置及其生活出路等由东城区办事处负责。因此，东城区办事处于2002年作出东城府函（2002）23号《关于做好从城区迁入我区各单位职工户籍管理的通知》，将同沙林场户籍转入东城区岗贝社区（当时为东城岗贝村），同时接管包括新飞鹅林场及小洞村村民小组在内的同沙林场，成立新飞鹅村民小组、同沙林场小洞村村民小组。2004年，因开发同沙生态公园的需要，上述两村民小组村民集体搬迁到新飞鹅小洞花园，并进行“村改居”工作，合并成立“新飞鹅小洞居民小组”，选举产生小组长李锡培、副组长骆稳成。2008年，东城区办事处作出东城府办复（2008）79号《关于同意成立新飞鹅小洞居民小组的复函》，正式同意新飞鹅小洞居民小组的成立。李荣光自2008年5月至2014年3月一直担任该居民小组小组长。而李木根等四人则对新飞鹅小洞居民小组成立程序的合法性表示质疑。
另查明，2014年3月3日，东城区办事处作出《关于对新飞鹅、小洞村群众反映问题的复函》，复函针对新飞鹅、小洞村部分群众分别于2013年9月和2014年1月向东城区办事处书面提出申请罢免现任干部、请求独立换届选举等诉求，予以书面复函，内容主要包括以下几点：一、召开党员和群众会议，听取党员群众意见；二、加强对新飞鹅、小洞干部的教育，要求做好审计工作；三、根据东城区换届选举工作部署，做好新飞鹅小洞村的换届选举工作。该《复函》由陈广玲予以签收。2014年3月6日，东城区办事处作出东城府办复（2014）104号《关于恢复新飞鹅林场和小洞村居民小组问题的复函》，表示同意注销新飞鹅小洞居民小组，恢复“东莞市新飞鹅林场”和“东莞市国营同沙林场小洞村村民小组”。2014年3月8日，东莞市东城区岗贝社区居民选举委员会制定了《东城区2014年新飞鹅林场换届选举工作实施方案》，明确新飞鹅林场选举参照居民小组选举方法，特制定该换届选举工作实施方案，方案中明确该次选举的职数配备为设组长、副组长各1名。同日，岗贝社区居民选举委员会将上述实施方案和“三票”人员、公共代写人建议名单提交居民代表逐一表决，相关居民代表签名进行了表决。2014年3月8日下午召开了新飞鹅林场户代表会议，表决《东城区2014年新飞鹅林场换届选举工作实施方案》，根据新飞鹅林场户代表的签名表决结果，上述《东城区2014年新飞鹅林场换届选举工作实施方案》通过。2014年3月16日，东莞市东城区岗贝社区居民选举委员会依照上述选举工作实施方案进行了选举，根据选举结果，东莞市东城区岗贝社区居民选举委员会作出《东莞市东城区新飞鹅林场正、副组长选举结果报告单》，李旭斌当选为组长，陈广玲当选为副组长。
庭审中，东城区办事处主张，李木根等四人提交的《申请书》上注明的申请人为新飞鹅小洞花园369名村民，李木根等四人应提供该369名村民有效的授权、表决等材料，但李木根等四人不能提供，应属无效的申请，李木根等四人亦无权提起本次诉讼。
原审法院认定以上事实的证据有：EMS邮件单（编号：1047644033003、1047644031203）及跟踪记录、《申请书》、《报告书》、《关于对新飞鹅、小洞村群众反映问题的复函》、《东城区2014年小洞村小组换届选举工作实施方案》、《决议记录》（2014年3月8日）、《新飞鹅小洞居民小组户代表会议签到表》、《监票人、计票人、唱票人和公共代写人建议名单》（2014年3月8日）、《东城区2014年小洞村小组换届选举工作实施方案》表决结果、《东莞市东城区小洞村小组长正、副组长选举结果报告单》、《东城区2014年新飞鹅林场换届选举工作实施方案》、《新飞鹅户主签到表》、《东城区2014年新飞鹅林场换届选举工作实施方案》表决结果、《东莞市东城区新飞鹅林场正、副组长选举结果报告单》、《新飞鹅小洞村2014年换届离任会计账目移交清单》、《会计移交清单》（3份）、《新飞鹅小洞商铺2014年换届离任会计账目移交清单》、《新飞鹅林场2014年换届离任会计账目移交清单》、《新飞鹅小洞居民物管小组人员工作安排表》、《新飞鹅小洞理事会班子政务移交明细表（新飞鹅林场）》、《新飞鹅小洞理事会班子政务移交明细表（小洞村民小组）》、《离任换届新飞鹅小洞出纳帐清单》、《班子换届政务移交明细录》、《新飞鹅小洞花园班子政务移交明细表（新飞鹅小洞居民小组）》、原审庭审笔录等。
原审法院认为：根据东城区办事处提交的相关文件，原审法院对东城区办事处主张的2004年因开发同沙生态公园的需要，新飞鹅林场及同沙林场小洞村村民小组集体搬迁到新飞鹅小洞花园，并进行“村改居”工作，合并成立新飞鹅小洞居民小组以及新飞鹅小洞居民小组于2014年3月份注销的事实予以确认。虽然李木根等四人对新飞鹅小洞居民小组成立的合法性表示质疑，但并不属于本案的审查范围，李木根等四人应另行主张。本案的争议焦点有两个：一、李木根等四人作为本案行政诉讼的主体是否适格；二、针对李木根等四人的申请，东城区办事处是否存在行政不作为。
针对第一个争议焦点即李木根等四人作为本案行政诉讼的原告主体是否适格的问题。东城区办事处认为李木根等四人并未提供充分有效的证据证实其是受369名村民推荐作为代表的，故认为李木根等四人作为本次行政诉讼的主体不适格。原审法院认为，本案的原告并非“东城新飞鹅小洞花园369名村民”，根据上述查明事实，李木根等四人在向东城区办事处提交涉案《申请书》时，系东城区办事处辖区内的居民，其有权向东城区办事处提出行政申诉请求。虽然该《申请书》载明申请人为东城新飞鹅小洞花园村民369名村民，但李木根等四人亦包含在该369名村民当中，应视为李木根等四人已提出申请，故东城区办事处是否针对李木根等四人的申请履行法定职责，与李木根等四人有直接的利害关系，李木根等四人以其个人名义提起本次诉讼，符合《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条关于“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，是适格的诉讼主体。至于李木根等四人是否为上述369名村民的代表人，东城区办事处可以在接到《申请书》后予以查实，但不能作为排除李木根等四人有诉权的理由。
针对第二个争议焦点即东城区办事处是否存在行政不作为的问题。本案中，根据上述查明的事实，李木根等四人于2013年10月向东城区办事处提交的书面申请书时，李木根等四人系新飞鹅小洞居民小组的居民，其表述的“东城新飞鹅小洞花园村民小组”并不存在，而李荣光当时任东莞市东城区新飞鹅小洞居民小组小组长，并非村民小组长，李木根等四人庭审中亦确认李荣光既不是村民小组长也不是村民委员会主任，故其在申请书中请求东城区办事处组织召开罢免东城新飞鹅小洞花园村民小组长李荣光程序，缺乏事实依据。而李木根等四人当时所在的新飞鹅小洞居民小组是居民组织，属于居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，李木根等四人请求东城区办事处依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十六条及《广东省村民委员会选举办法》、《广东省实施﹤中华人民共和国村民委员会组织法﹥办法》、《广东省村民委员会选举办法》实施细则（试行）的有关规定组织召开罢免村民小组长李荣光的程序于法不符，亦没有相关法律法规授予东城区办事处作为乡镇级人民政府具有组织召开罢免居民小组长程序的职权。综上，李木根等四人的诉讼请求没有事实及法律的依据，原审法院予以驳回。
原审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回李木根等四人的诉讼请求。本案收取诉讼费人民币50元，由李木根等四人承担。
一审宣判后，李木根等四人不服，向本院提起上诉，请求判令：1、撤销原审判决，依法改判；2、本案诉讼费用由东城区办事处承担。主要理由有：1、东城区办事处以建设同沙生态公园为由，将李木根等四人在内的两集体数百名村民（部分村民仍在村庄居住）临时安置在东莞市东城区莞长路238号。由于村民居住分散，原集体组织管理难度大。在这种情况下，李荣光在东城区办事处的支持下成为临时负责人，两集体财务各自分离，并且各自使用各自公章。2、通过全国组织机构代码管理中心网站查询，无论是东城新飞鹅小洞花园村民小组，还是东莞市新飞鹅小洞居民小组均是不存在的。从另外一个角度讲，李木根、陈广玲、邹晓花所在集体系经东莞市政府批准（东编（1990）47号文件）成立的独立核算，自负盈亏的集体林场。东莞市新飞鹅林场下设两个生产队：一队和二队；骆国昭所在集体为东莞市国营同沙林场小洞村民小组。一个为村民委员会建制，另一个为村民小组性质，两个性质不同的集体根本不具有合并的可能性。从村集体组织到城市居民组织，如果合并也必须经过法定的程序，但是李木根等村民没有参与更不知晓。因此，李木根等四人所在集体根本没有合并，更没有产生任何新组织，这一点在上诉人另案起诉东城区办事处时，获得的新证据（《资产负债表》、《单位收入支出表》加盖的公章）也印证了这一点。3、一审法院认定，新飞鹅林场及同沙林场小洞村民小组集体搬迁至新飞鹅小洞花园，并进行“村改居”工作，合并成立新飞鹅小洞居民小组以及新飞鹅小洞居民小组于2014年3月份注销。然而，据以认定该事实的证据并没有在《证据目录》内，既非在法院指定的期限内提交，也未在开庭时进行质证。4、李木根等四人起诉东城区办事处不作为一案，一审法院于2014年3月5日受理，而东城区办事处提交的东城区2014年小洞村小组换届选举工作的相关方案以及选举材料均是发生在法院受理后。根据法律的规定“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据”，李木根等四人提出异议后，一审法院仍然组织质证，并认可了部分证据属于程序违法。5、作为两个村集体临时管理者的李荣光，已经超越了一般意义上的村委会主任的职权，其管理权限远远大于村委会主任，且系由东城区办事处主导产生的，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》、《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》、《广东省村民委员会选举办法》实施细则（试行）及相关法律的规定罢免李荣光并无不妥。
被上诉人东城区办事处辩称：1、根据《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第十七条、第十九条规定，村民小组长的产生、罢免程序依法由村民委员会受理、召开村民小组会议并决定，东城区办事处作为东城辖区的办事处，组织召开罢免“村民小组长”程序没有任何法律依据。2、李木根等四人在《申请书》上主张组织罢免“村民小组长”李荣光，应以“村民小组长”作为具体的审理对象。而李木根等四人在一审起诉时，将“新飞鹅小洞居民小组”列为第三人，其审理对象应转变为“居民小组长”，但李木根等四人在一审诉讼请求中继续以“村民小组长”作为对象，这是完全错误的。
原审第三人李荣光没有提出二审陈述意见。
上诉人李木根等四人在二审期间提交了以下证据：东编（1990）47号《关于成立东莞市新飞鹅林场的批复》、全国组织机构代码管理中心网站截图、单位收入支出表、资产负债表，以证明李木根、陈广玲、邹晓花所在的集体组织是东莞市新飞鹅林场，东莞市新飞鹅林场以及东莞市国营同沙林场小洞村分别使用“东莞市新飞鹅林场”、“东莞市国营同沙林场小洞村村民小组”的公章，无论新飞鹅小洞居民小组还是新飞鹅小洞村民小组均没有组织机构代码证号，因此均是不存在的组织。
经庭审质证，东城区办事处认为前述证据超过法定举证期限，东城区办事处确认其真实性，但认为与本案不具有关联性。综合双方的意见，本院对上诉人李木根等四人二审提供证据的真实性予以认可，但由于全国组织机构代码管理中心网站截图仅能反映李木根等人所称的集体组织并没有申领组织机构代码，单位收入支出表、资产负债表仅能反映新飞鹅林场以及东莞市国营同沙林场小洞村使用公章的情况，故本院认为这部分证据并不足以证明李木根等四人主张的事实。
经审查，本院对原审查明的事实予以认可。
另查明，上诉人李木根等四人在二审法庭调查中确认，李木根、陈广玲、邹晓花是新飞鹅林场的集体成员，骆国昭是东莞市国营同沙林场小洞村的集体成员。
又查明，原审法院在一审开庭审理前对李木根等四人所在的集体组织情况进行了调查，据原审法院《询问笔录》显示，原审法院于2014年7月23日组织本案双方当事人对东城府办复（2008）79号《关于同意成立新飞鹅小洞居民小组的复函》、东府办（2001）25号《关于开发建设同沙生态公园的通知》、东城府办复（2014）104号《关于恢复新飞鹅林场和小洞村居民小组问题的复函》等文件发表了各自的意见。
本院认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”李木根等四人提起本案诉讼，要求确认东城区办事处未组织召开罢免村小组长李荣光的行为违法，并判令东城区办事处履行组织召开罢免村小组长李荣光的法定职责。根据《新飞鹅、小洞居民小组长投票结果报告单》、《关于同意成立新飞鹅小洞居民小组的复函》等证据显示，李木根等四人在2013年10月24日的申请书中所称的“东城新飞鹅小洞花园村民小组”并不存在，当时李木根等四人所在的群众性自治组织是新飞鹅小洞居民小组。另据东城区办事处于2014年3月3日作出的《关于对新飞鹅、小洞村群众反映问题的复函》显示，对于罢免现任干部的诉求，新飞鹅林场、国营同沙林场小洞村部分群众分别于2013年9月和2014年1月也有提出，并且请求新飞鹅林场、国营同沙林场小洞村独立换届选举。东城区办事处在听取当地群众意见的基础上，在复函中要求新飞鹅林场、国营同沙林场小洞村村民代表做好换届选举工作，并明确同意新飞鹅林场、国营同沙林场小洞村分村选举生产干部。2014年3月6日，东城区办事处作出东城府办复（2014）104号《关于恢复新飞鹅林场和小洞村居民小组问题的复函》，同意注销了新飞鹅小洞居民小组。其后，新飞鹅林场、国营同沙林场小洞村亦分别召开小组会议进行了换届选举。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第十四条、《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第十九条、《广东省实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》第七条的规定，无论是村民小组还是居民小组，小组长的产生、罢免均应当通过小组会议或小组成员代表会议民主程序决定，乡镇级政府对此有指导、支持和帮助职责，但不能直接代替前述民主程序来决定小组长的产生或罢免。由于东城区办事处依法并没有罢免村民小组或居民小组小组长的法定职责，李木根等四人要求确认东城区办事处未组织召开罢免村小组长李荣光的行为违法，并判令东城区办事处履行组织召开罢免村小组长李荣光的法定职责，均缺乏相应的事实与法律依据，原审判决予以驳回正确，本院予以维持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人李木根等四人负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙立凡
审 判 员 张志强
代理审判员 叶俏珠
二〇一五年八月二十日
书 记 员 姚慧君
附：本判决适用的相关法律依据（节录）
《中华人民共和国村民委员会组织法》
第二十八条召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。
村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。
属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。
《中华人民共和国居民委员会组织法》
第十四条居民委员会可以分设若干居民小组，小组长由居民小组推选。
《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》
第十九条村民小组五分之一以上十八周岁以上的村民或者三分之一以上的户的代表，可以向村民委员会提出罢免本村民小组长的要求。罢免要求应当书面提出，并列明罢免理由。村民委员会应当受理并在三十日内召开村民小组会议或者户代表会议进行无记名投票表决，并在村民小组会议后五日内公告决定。
《广东省实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》
第七条居民委员会可以分设若干居民小组。居民小组长由户代表会议推选，由年满18周岁以上且具有行为能力的居民担任，居民委员会成员也可以兼任居民小组长。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
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