河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫01行终1037号
上诉人（原审原告）秦遂群，男，汉族，1964年3月4日生，住郑州市高新技术开发区。
被上诉人（原审被告）郑州市城乡规划局，住所地郑州市嵩山北路6号。
法定代表人杨东方，局长。
委托代理人董翔，郑州市城乡规划局高新分局副局长。
委托代理人燕雪松，河南坦言律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）郑州市人民政府，住所地郑州市中原路233号。
法定代表人程志明，市长。
上诉人秦遂群因诉郑州市城乡规划局、郑州市人民政府规划许可及行政复议一案，不服郑州市二七区人民法院（2016）豫0103行初169号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审查明：原告秦遂群系郑州高新技术产业开发区梧桐街道秦庄村村民，2015年5月16日晚，原告位于郑州市高新区梧桐街道的房屋被强制拆除。同年6月1日，原告就其房屋被强制拆除一事诉至郑州市中级人民法院，后经法院判决确认郑州市高新区管委会对原告房屋所作的强制拆除行为违法。2016年1月8日，原告向被告郑州市城乡规划局提出申请，申请依法对宅基地《中集建（98）字第（019472）号》办理建房手续。同年1月19日，郑州市城乡规划局高新技术产业开发区规划分局对原告秦遂群回复称：秦庄村2012年纳入《郑州高新区新型城镇化三年工作行动计划》，现已完成拆迁待进行棚户区改造。根据《郑州市集体土地上村民住宅建设规划管理暂行办法》郑政（2011）11号“在城市、镇总体规划确定的建设用地范围内，已纳入近期（五年）建设或改造的集体土地上，不得新建、扩建住宅”，故不能办理建房许可证。原告收到该回复后，于2016年3月18日向被告郑州市人民政府提起行政复议申请，被告郑州市人民政府于2016年6月2日作出郑政（行复决）（2016）184号行政复议决定，维持被申请人作出的不予行政许可决定，并于2016年6月8日、6月12日分别送达双方当事人。原告不服，提起诉讼，请求法院判决：1、确认被告一为原告办理重建房屋规划许可手续行为违法，并责令其立即为原告办理规划许可手续；2、撤销被告二作出的郑政（行复决）（2016）184号行政复议决定；3、被告承担本案诉讼费用。
另查明：1、2013年2月7日，经郑州市机构编制委员会同意，将郑州市高新技术产业开发区的规划管理部门，调整为郑州市城乡规划局的分局，调整后更名为郑州市城乡规划局高新技术产业开发区规划分局，该规划分局在市城乡规划局的统一领导下开展工作，主要职责中有负责核发辖区内一般项目的建设项目选址意见书及建设工程规划许可证等工作。
2、郑州市人民政府2012年10月10日印发的《关于加快实施郑州市新型城镇化建设三年行动计划的通知》（郑政文（2012）245号）附件13行动计划一览表中显示，2014年计划启动包括秦庄在内的4个安置区建设；郑州市人民政府关于印发郑州市集体土地上村民住宅建设规划管理暂行办法的通知（郑政（2011）11号）第三条规定，在城市、镇总体规划确定的建设用地范围内，已纳入近期（五年）建设或改造的集体土地上，不得新建、扩建住宅。
原审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。本案中，原告申请被告郑州市城乡规划局为其办理房屋规划许可手续，被告根据郑政文（2012）245号和郑政（2011）11号文件的规定，对原告的申请不予办理，并进行了答复反馈。该行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，应当予以支持。被告郑州市人民政府基于上述事实和理由作出的复议决定亦应予以支持。关于被告提出的主体不适格的问题，经查，虽然对原告的答复不是被告郑州市城乡规划局直接做出的，但作出答复的机关是郑州市城乡规划局的下属分局，其做出的行政行为当事人不服的应以郑州市城乡规划局为被告，故本案被告适格。综上，原告要求确认被告一拒绝办理规划手续的行为违法及撤销被告二复议决定的诉讼请求，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条、第七十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条、第十条第一款之规定，判决驳回原告秦遂群的诉讼请求。
秦遂群上诉称：一、上诉人系郑州高新技术产业开发区梧桐街道（原石佛镇）秦庄村村民，在梧桐街道秦庄村大街167号拥有合法房屋。2015年5月31日夜晚，上诉人房屋被郑州技术产业开发区管理委员会强行拆除，造成原告现在居无定所，强拆原告房屋行为已经被人们法院判决确认违法。为了尽快重建遭到违法强拆的房屋，恢复生产、生活，上诉人依法向被上诉人郑州市城乡规划局申请办理重建房屋规划许可手续，但该局却做出不予行政许可决定，致使上诉人无法重新建房。上诉人向被上诉人郑州市人民政府提起行政复议，市政府作出维持不予行政许可的复议决定。二、原审判决故意混淆概念，判决依据错误，且违反公正原则。上诉人是因房屋被政府违法强拆而申请重建房屋。而被上诉人向法庭提交的有关城市规划方面文件材料，均规定在相应的规划内不得“新建、扩建”。被上诉人将“新建、扩建”概念与上诉人请求“重建”概念混为一谈。“新建、扩建”是指在原来没有建筑物的土地上建设建筑物，或在原有建筑物的基础上进行扩大建设，而上诉人申请“重建”房屋是指该土地上原来就存在合法的建筑物，因被政府违法拆除而请求恢复重建，且原有的房屋并不违反规划，上诉人申请“重建”只是恢复之前的合法房屋状态，与被上诉人所主张的“新建、扩建”具有明显区别，原审判决以此为据，判决驳回上诉人的诉讼请求明显错误。其次，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，意味着上诉人的房屋被政府违法强行拆除后，上诉人无法重建房屋，将永远失去自己的合法房屋。政府一方面采取违法暴力手段强拆房屋，一方面又利用行政权力制作所谓的规划文件，禁止老百姓重建自己的房屋，这种行为严重违背公平公正原则。综上所述，原审判决依据错误，判决违背公平正义原则，请求撤销一审判决，并责令原审法院重新审理，或改判确认被上诉人市规划局拒绝为上诉人办理重建房屋规划许可手续行为违法，责令其立即为上诉人办理规划许可手续，并撤销被上诉人市政府作出的郑政（行复决）（2016）185号行政复议决定。
郑州市城乡规划局答辩称：一审判决事实清楚，证据充分，上诉人上诉请求不符合法律依据，请求维持一审。
郑州市人民政府经本院传票合法传唤未到庭陈述意见。
二审经审理查明的事实与一审一致。
本院认为，上诉人秦遂群的原房屋因郑州技术产业开发区管理委员会的强拆行为而灭失，该行为已经人民法院生效判决确认违法，上诉人可以就其房屋损失及在外租房居住等等损失向管委会主张或是向人民法院提起行政赔偿之诉。但因上诉人所在秦庄村已被郑州市人民政府《关于加快实施郑州市新型城镇化建设三年行动计划的通知》（郑政文（2012）245号）决定2014年启动安置区建设，客观上也已经完成了拆迁、待进行棚户区改造；且《郑州市人民政府关于印发郑州市集体土地上村民住宅建设规划管理暂行办法的通知》（郑政（2011）11号）第三条明确规定，在城市、镇总体规划确定的建设用地范围内，已纳入近期（五年）建设或改造的集体土地上，不得新建、扩建住宅。故在此情况下，上诉人再申请在其原宅基地上进行村民个人房屋的重建许可手续，既不符合郑政（2011）11号文的规定，也不符合郑州市的整体规划。因此，被上诉人郑州市城乡规划局对上诉人的建房许可申请作出不予行政许可决定并无不当。郑州市人民政府经过复议后维持该不予行政许可决定亦无不当。上诉人的上诉理由不能成立，其请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 魏丽平
审 判 员 孙 燕
代理审判员 程雪迟
二Ｏ二Ｏ一六年十二月二十日
书 记 员 李启明
附录：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。