湖南省永州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘11行终19号
上诉人（原审被告）：道县人民政府。
法定代表人：李天明，该县县长。
委托诉讼代理人：李永辉，系道县政府法制办工作人员。
上诉人（原审第三人）：道县供销合作社联合社。
法定代表人：王小华，该社理事会主任。
委托诉讼代理人：董建伶，系道县供销合作社联合社职工。
被上诉人（原审原告）：道县寿雁镇井头村民委员会。
法定代表人：熊后凤，该村民委员会主任。
委托诉讼代理人：张健，湖南苍松律师事务所律师（特别授权）。
原审第三人：何正敬。
被上诉人道县寿雁镇井头村民委员会（以下简称井头村委会）诉上诉人道县人民政府（以下简称道县政府）土地行政登记一案，上诉人道县政府、上诉人道县供销合作社联合社（以下简称道县供销联社）不服宁远县人民法院于二○一六年十一月八日作出的（2016）湘1126行初54号行政判决，分别于2016年11月22日、11月23日向宁远县人民法院提交上诉状，本院于2017年1月5日收到一审移送的案卷并立案受理后，依法由审判员陈姬担任审判长，与审判员周文静、代理审判员万竹婷组成合议庭，书记员陈恒首担任法庭记录，于2017年1月20日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。除上诉人道县政府的法定代表人李天明、上诉人道县供销联社的法定代表人王小华因事未到庭外，上诉人道县政府的委托诉讼代理人李永辉，上诉人道县供销联社的委托诉讼代理人董建伶，被上诉人井头村委会的法定代表人熊后凤及其委托诉讼代理人张健，均到庭参加了诉讼。原审第三人何正敬，经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：涉案土地位于道县寿雁镇井头村，原系井头村委会所有的集体土地，面积1180.4平方米。上世纪八十年代，第三人道县供销联社下属的寿雁供销合作社在该宗地上新建供销点（井头供应点）。2000年5月4日，寿雁供销合作社与第三人何正敬签订国有土地转让合同书，协议约定将原以划拨方式取得（无证据证明该宗地已被征收为国有），位于道县寿雁镇井头村一宗面积1180.4平方米，四至为“东至厕所，西至围坪，南至公路，北至后山”的土地使用权转让给第三人何正敬。经第三人道县供销联社批准同意，2000年5月28日寿雁供销合作社将井头供应点“东至自墙为界，与空坪相邻；南至自墙为界，与公路相邻；西至自墙为界，与空坪相邻；北至自墙为界，与后山相邻，面积1180.4平方米”的地产及宗地上的门市一栋转让给第三人何正敬及何庭龙，买卖双方签订了房地产转让协议书，并在协议书上签了名或加盖了印章。2000年5月4日，第三人何正敬申请办理井头供应点涉案土地的国有土地使用证。同日，第三人何正敬填写了土地登记申请书、国有土地使用权转让申请书，并提交了转让方为道县寿雁供销社、受让方为何正敬，转让方未加盖印章，转让方的法定代表人也未签字，但内容与原告井头村委会提供的房地产转让协议书一致的房地产转让协议书、中共道县县委办公室道办发[1999]30号文件。道县国土资源局受理后，报被告道县政府审核。2000年6月16日，被告道县政府根据《土地登记规则》（1996）第六条的规定，为第三人何正敬颁发了道国用（2000）字第0038197号国有土地使用证。2016年7月1日，原告井头村委会知悉被告道县政府为第三人何正敬颁发了涉案土地的国有土地使用证，便以被诉行政行为侵犯其合法权益为由，向法院提起行政诉讼。
原判认为，本案争执的焦点是：原告井头村委会是否具有诉讼主体资格；被告道县政府为第三人何正敬颁发道国用（2000）字第0038197号国有土地使用证的行政行为是否合法；原告井头村委会的起诉是否超过法定的起诉期限。一、涉案土地在被用于建设井头供应点前系原告井头村委会所有的集体土地，且被告道县政府和第三人道县供销联社没有证据证明涉案土地属原告井头村委会各村民小组所有的集体土地，也没有证据证明涉案土地已被征收为国有，因此，原告井头村委会与被诉行政行为有利害关系，是符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的原告。二、《土地登记规则》（1996）第六条的规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；……；（三）权属审核；……”。本案中，第三人何正敬申请土地登记时，仅提交了其与寿雁供销合作社签订的房地产转让协议书、国有土地使用权转让合同书，未向土地登记机关提交涉案土地已被征收为国有或者该宗土地的国有土地使用证，第三人何正敬提供的资料尚不能证明涉案土地系国有土地，因此被告道县政府作出的被诉行政行为存在主要证据不足的情形，依法应当予以撤销；其次，《土地登记规则》（1996）第三十四条规定，划拨土地使用权依法办理土地使用权出让手续的，土地使用者应当缴纳土地使用权出让金后，持土地使用权出让合同、出让金缴纳凭证及原《国有土地使用证》申请变更登记。本案中，被告道县政府在第三人何正敬未向土地登记机关提交出让金缴纳凭证及原《国有土地使用证》的情形下，为第三人何正敬办理土地变更登记，核发涉案土地的国有土地使用证，属违反法定程序，依法应当予以撤销。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理。本案中，被诉行政行为自作出之日起至今，尚未超过二十年，且原告井头村委会自2016年7月1日从道县国土资源局的信访答复内容知悉被告道县政府为第三人何正敬颁发道国用（2000）字第0038197号国有土地使用证这一行政行为，原告井头村委会于2016年8月8日向法院提起诉讼没有超过法定起诉期限。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和第（三）项的规定，判决撤销被告道县政府于2000年6月16日为第三人何正敬颁发的道国用（2000）字第0038197号国有土地使用证。案件受理费50元，由被告道县政府负担。
上诉人道县政府上诉称：1、井头村委会作为本案一审原告诉讼主体资格依据不足。一审中井头村委会提交的农业税人口土地产量分户清册显示，座落于涉案土地（名“邓家元土地”）属于井头村何忠祥等13户村民的自留地，并非井头村委会所有的土地。井头村委会提出的证据不能证明涉案土地属井头村委会所有。2、井头村委会起诉已超过法定起诉期限。请求二审法院依法查明案件事实，撤销原审判决，驳回井头村委会的诉讼请求。
上诉人道县供销联社上诉称：1、原审法院没有尊重历史，判决错误。1981年原供销联社下属牛路口分社按例与原井头村的村民小组协商，按村民自留地上每棵小菜0.15元，每株树5元的价格支付了补偿费，取得了涉案土地的使用权，且该宗土地随着历史变革其性质已转化为国有土地。道县供销联社取得该宗土地后，及时在该土地上建立了食堂、仓库门市、简易围墙等，几十年来井头村、组从未提出异议。因当时没有设立国土管理部门，故道县供销联社未能在国土部门进行土地行政登记。2、井头村委会作为原告起诉主体不适格，其提起诉讼完全是滥用诉权。3、井头村委会的起诉已超过起诉期限。2000年5月28日道县供销联社为筹资还股，公开招标将井头供应点（涉案登记国有土地）转让给何正敬，实际上是何正敬与当时井头村村支部书记何庭龙合伙购买，以何正敬的名义办理国有土地使用证，后何正敬与何庭龙将该宗土地另行转让他人，受让人购买后就在井头供应点居住，井头村委会村民均知晓，三十多年来无人提出异议。何庭龙对办理道国用（2000）字第0038197号国有土地使用证是明知的，井头村委会也是明知的，故其起诉超过了起诉期限。
被上诉人井头村委会答辩称：1、井头村委会与被诉行政行为有利害关系，井头村委会作为原告主体适格。涉案争议土地“邓家元”连片土地属于村集体所有，一直由村委会管理，并不属于其他村民小组所有。井头村委会虽不能提供涉案争议土地的权属证书，但根据井头村委会提交的照片和农业税人口土地产量分户清册，可以确定涉案争议土地“邓家元”属村集体所有。2、涉案土地并没有被征收为国家所有，道县供销联社、道县政府均没有证据证实，因此涉案土地仍属于井头村委会的集体土地。3、井头村委会起诉未超过起诉期限。井头村委会于2016年7月1日从道县国土资源局的信访答复中知悉颁证行为，2016年8月8日井头村委会诉至法院，没有超过法定起诉期限。另道县供销联社转让协议中的受让方虽是何庭龙，但是何庭龙并不是履行村委会的职务行为，是个人行为。道县供销联社未取得涉案土地的使用权，也不能证明涉案土地被征收为国有土地，双方的买卖行为无效。故何庭龙是否签订协议或者受让土地都不能视为村集体组织明知何正敬已于2000年办了国有土地使用证的事实。
经审理查明：1981年上诉人道县供销联社下属的寿雁供销合作社在涉案土地上新建供销点即井头供应点，并在涉案土地上建立了食堂、仓库门市，并砌有围墙等，井头村委会与该村的村民小组一直未提出异议。2000年5月4日，寿雁供销合作社与原审第三人何正敬签订国有土地转让合同书，协议约定将原以划拨方式取得，位于道县寿雁镇井头村一宗面积1180.4平方米，四至为“东至厕所，西至围坪，南至公路，北至后山”的土地使用权转让给第三人何正敬。经道县供销联社批准同意，2000年5月28日寿雁供销合作社通过公开招标的方式，将井头供应点“东至自墙为界，与空坪相邻；南至自墙为界，与公路相邻；西至自墙为界，与空坪相邻；北至自墙为界，与后山相邻，面积1180.4平方米”的土地及该土地上的房产转让给何正敬和何庭龙（时任井头村委会村支部书记），买卖双方签订了房地产转让协议书。2000年5月4日，何正敬申请办理井头供应点涉案土地的国有土地使用证。同日，何正敬填写了土地登记申请书、国有土地使用权转让申请书，并提交了转让方为道县寿雁供销社、受让方为何正敬，内容与井头村委会提供的房地产转让协议书一致的房地产转让协议书、中共道县县委办公室道办发[1999]30号文件。道县国土资源局受理后，报被告道县政府审核。2000年6月16日，上诉人道县政府为何正敬颁发了道国用（2000）字第0038197号国有土地使用证。井头村委会从道县国土资源局于2016年7月1日作出的道国土资访（信）复字[2016]11号信访答复意见书中知悉上诉人道县政府为何正敬颁发了道国用（2000）字第0038197号国有土地使用证。2016年8月8日，井头村委会作为原告，将道县政府、道县国土资源局列为被告向宁远县人民法院提起行政诉讼，诉请撤销道县政府、道县国土资源局颁发给何正敬的道国用（2000）字第0038197号国有土地使用证。2016年11月8日宁远县人民法院作出（2016）湘1126行初54号行政裁定，因道县国土资源局不是适格被告，裁定准许井头村委会撤回对道县国土资源局的起诉。被上诉人井头村委会起诉主张位于道县寿雁镇井头村“邓家元”的连片土地属井头村委会集体土地，包括涉案登记的国有土地。被上诉人井头村委会提交了照片2张和原道县第十一区牛路口乡农业税人口土地产量分户清册共13份，但未提供涉案登记土地属井头村委会集体土地的权属依据。
认定上述事实的证据有：1、2000年5月4日国有土地使用权转让合同书、2000年5月28日房地产转让协议书、国有土地使用权四邻证明表、国有土地使用权转让申请书、土地登记申请书、道办发[1999]30号文件；2、道国土资访（信）复字[2016]11号信访答复意见书；3、井头村委会提交的照片2张和原道县第十一区牛路口乡农业税人口土地产量分户清册共13份；4、（2016）湘1126行初54号行政裁定。足以认定。
本院认为：本案的争议焦点是被上诉人井头村委会是否与被诉土地行政登记有利害关系，是否享有原告诉讼主体资格。现具体分析如下：
一、被上诉人井头村委会提交的证据不能够证明其与被诉土地行政登记有利害关系，不能够证明被诉土地行政登记对其合法权益造成了实质影响，井头村委会不是本案适格原告。一是井头村委会提供的2张照片和13份原道县第十一区牛路口乡农业税人口土地产量分户清册，均无法证明“邓家元”连片土地的四至范围、面积、土地性质、权属来源，不能作为井头村委会主张涉案登记土地属井头村委会集体土地的权属证据使用。二是井头村委会主张“邓家元”连片土地属该村委会集体土地并包括涉案登记土地，其并未提交“邓家元”连片土地属井头村委会所有的权属依据和管业依据。故井头村委会与道县政府颁发给何正敬的道国用（2000）字第0038197号国有土地使用证的土地行政登记行为无利害关系。上诉人道县政府、道县供销联社提出“井头村委会作为原告起诉主体不适格”的上诉理由成立，本院予以采信。
二、上诉人道县供销联社自1981年开始使用管理涉案登记土地，在涉案登记土地上建立起了井头供应点，建设了食堂、仓库门市、围墙等，涉案登记土地已转化为非农建设用地。2000年5月28日道县供销联社通过公开招标将井头供应点即涉案土地和土地上的房产出让给何正敬，实际为何正敬和时任井头村委会村支书何庭龙共同购买，后涉案土地登记到何正敬名下。井头村委会诉请为撤销道县政府为何正敬颁发的道国用（2000）字第0038197号国有土地使用证，其实质为主张涉案登记土地并非国有土地而为井头村委会集体土地，属土地权属争议，需政府先行政处理，亦不属人民法院审查范畴。
因井头村委会不是被诉土地登记行为的相对人和利害关系人，故井头村委会的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的对原告诉讼主体资格的规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”，本案应裁定驳回井头村委会的起诉。一审法院对原告主体资格的认定不当，属认定事实不清，证据不足，依法应予改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五第一款、第四十九条第（一）项、第八十九条第一款第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销宁远县人民法院于二○一六年十一月八日作出的（2016）湘1126行初54号行政判决；
二、驳回原审原告道县寿雁镇井头村民委员会对原审被告道县人民政府的起诉。
一审案件受理费50元，退还给被上诉人道县寿雁镇井头村民委员会；二审案件受理费50元，退还给上诉人道县人民政府；二审案件受理费50元，退还给上诉人道县供销合作社联合社。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈 姬
审 判 员 周文静
代理审判员 万竹婷
二〇一七年二月九日
书 记 员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）起诉人是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。