辽宁省锦州市凌河区人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）凌河刑初字第00149号
公诉机关辽宁省锦州市凌河区人民检察院。
被告人吕某，女，1972年4月28日出生于辽宁省锦州市，汉族，大学文化，中共党员，锦州市某区民政局科员，现住锦州市松山新区。户籍地锦州市凌河区。因本案于2015年10月10日被锦州市凌河区人民检察院依法取保候审。
辩护人王会玲、焦乐慈，系辽宁天一律师事务所律师。
被告人邹某某，男，1957年5月24日出生于辽宁省新金县，汉族，大专文化，中共党员，锦州市某区民政局副局长，现住大连市金州新区，户籍地为锦州市凌河区。因本案于2015年10月10日被锦州市凌河区人民检察院依法取保候审。
锦州市凌河区人民检察院以锦凌检公诉刑诉（2015）123号起诉书指控被告人吕某、邹某某犯玩忽职守罪，于2015年11月5日向本院提起公诉，本院于同日立案，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。锦州市凌河区人民检察院指派检察员刘威、书记员赵磊出庭支持公诉，被告人吕某及其辩护人王会玲、焦乐慈，被告人邹某某到庭参加诉讼。现已审理终结。
锦州市凌河区人民检察院指控，被告人吕某自2006年至今负责锦州市某区民政局福利企业工作。吕某在全省福利企业年度资格认定工作中，不正确履行职责，对工作严重不负责任，没有严格落实辽宁省民政厅《关于开展全省福利企业年度资格认定工作的通知》等文件的要求，在对2008年至2012年锦州市某甲有限公司实际存在与残疾人签订虚假劳动合同、残疾人挂名而不实际上岗工作、未向残疾人实际支付工资等违反规定的问题没有核查的情况下，给锦州市某甲有限公司通过年检，使该企业在不符合年检条件的情况下连续五年获得了年检合格的资格认定，致使该企业连续五年取得了国家福利企业退税，给国家造成经济损失540279.76元。在对2010年度至2013年度锦州市某区某乙厂同样实际存在上述违反规定的问题没有核查或没有认真核查的情况下，给锦州市某区某乙厂通过年检，使该企业在不符合年检条件的情况下连续四年获得了年检合格的资格认定，致使该企业连续四年取得了国家福利企业退税，给国家造成经济损失935806.75元。综上，给国家造成共计1476086.51元的重大经济损失。
被告人邹某某自2012年至今任锦州市某区民政局副局长，分管福利企业等工作。邹某某在全省福利企业年度资格认定工作中，不正确履行职责，对工作严重不负责任，没有严格落实辽宁省民政厅《关于开展全省福利企业年度资格认定工作的通知》等文件的要求，在对2012年度至2013年度锦州市某区某乙厂实际存在与残疾人签订虚假劳动合同、残疾人挂名而不实际上岗工作、未向残疾人实际支付工资等违反规定的问题没有核查或没有认真核查的情况下，给锦州市某区某乙厂通过年检，使该企业在不符合年检条件的情况下连续二年获得了年检合格的资格认定，致使该企业连续二年取得了国家福利企业退税，给国家造成经济损失512987.46元。
锦州市凌河区人民检察院向本院移送了指控其犯罪的证据。公诉机关认为，被告人邹某某、吕某的行为已构成玩忽职守罪，提请依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定处罚。
被告人吕某对公诉机关指控的罪名和犯罪事实无异议并当庭自愿认罪。其辩护人辩护称，公诉机关指控被告人吕某犯玩忽职守罪的依据不足。吕某作为民政工作人员，要求其能核查出劳动合同和工资发放方式及数额的真实性不现实。同时税款的实际损失与民政部门的工作不发生必然的因果关系，既有民政上级部门的审核，又有税务部门退税前的审查，损失的形成是多因一果。关于犯罪数额，应将企业为残疾人缴纳的保险支出和实际支付给残疾人的钱款在退税损失的数额中予以扣除。
被告人邹某某对公诉机关指控的犯罪事实及罪名无辩解意见并当庭自愿认罪。本案是由于在自己在工作认识上有错误，在去企业检查的过程中存在过失，其表示认罪悔罪。
经审理查明，被告人吕某自2006年至今负责锦州市某区民政局福利企业工作。吕某在全省福利企业年度资格认定工作中，不正确履行职责，对工作严重不负责任，没有严格落实辽宁省民政厅《关于开展全省福利企业年度资格认定工作的通知》等文件的要求，在对锦州市某甲有限公司2008年度至2012年度的福利企业年度资格认定工作过程中，没有到企业现场核查。该企业在2008年度至2012年度实际存在与残疾人签订虚假劳动合同、残疾人挂名而不实际上岗工作、未向残疾人实际支付工资等违反规定的问题。在此情况下，吕某给锦州市某甲有限公司通过年检，使该企业在不符合年检条件的情况下连续五年获得了年检合格的资格认定，致使该企业连续五年取得国家福利企业退税，给国家造成经济损失540279.76元。在对同样实际存在上述违反规定的问题的锦州市某区某乙厂2010年度至2013年度的福利企业资格认定过程中，仅与邹某某对该企业2012年度进行现场核查，其余年度均未核查。在此情况下，吕某给锦州市某区某乙厂通过年检，使该企业在不符合年检条件的情况下连续四年获得了年检合格的资格认定，致使该企业连续四年取得了国家福利企业退税，给国家造成经济损失935806.75元。综上，给国家造成共计1476086.51元的重大经济损失。
被告人邹某某自2012年至今任锦州市某区民政局副局长，分管福利企业等工作。邹某某在在全省福利企业年度资格认定工作中，不正确履行职责，对工作严重不负责任，没有严格落实辽宁省民政厅《关于开展全省福利企业年度资格认定工作的通知》等文件的要求，在对锦州市某区某乙厂的福利企业认定过程中，仅与吕某对该企业2012年度进行现场核查，2013年度未核查。该企业在2012年度至2013年度实际存在与残疾人签订虚假劳动合同、残疾人挂名而不实际上岗工作、未向残疾人实际支付工资等违反规定的问题。在此情况下，被告人邹某某给锦州市某区某乙厂通过年检，使该企业在不符合年检条件的情况下连续二年获得了年检合格的资格认定，致使该企业连续二年取得了国家福利企业退税，给国家造成经济损失512987.46元。
上述事实，有公诉机关及被告人吕某的辩护人提供的，经过庭审举证、质证的下列证据证明：
（一）公诉机关提交的证据
1、被告人吕某、邹某某的干部履历表、年度考核登记表、锦州市某区民政局出具的说明，证明二被告人的身份情况，及吕某自2006年至今负责福利企业办工作，2012年9月至2014年12月邹某某任的在某区民政局任副局长的事实。
2、关于开展2008-2013年全省福利企业年度资格认定工作的通知共六份，证明辽宁省民政厅对辽宁省福利企业资格认定工作通过文件形式下发规定，确定了认定标准，并明确通过认定的企业可税务部门申请减免税。
3、国家税务总局、民政部、中国残疾人联合会关于促进残疾人就业税收优惠政策征管办法的通知（国税发（2007）67号），证明文件规定福利企业在向税务机关申请减免税前，应当先向当地县级以上地方人民政府民政部门提出福利企业的认定申请，税务部门仅作书面审核确认。
4、财政部、国家税务总局关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知（财税（2007）92号）、锦州市某甲有限公司的2008年-2012年锦州市民政福利企业增值税“即征即退”退税申请（审批）表、锦州市凌河区某乙厂2010年至2013年锦州市民政福利企业增值税“即征即退”退税申请（审批）表、退税证明，证明税务部门依据税收优惠政策通知，根据锦州市某甲有限公司的申请，在2008年至2012年累计退税540279.76元；根据锦州市凌河区某乙厂申请，在2010年至2013年累计退税935806.75元（2012年246721.17元，2013年266266.29元）。
5、民政部关于印发《福利企业资格认定办法》的通知，证明民政部门对不符合福利企业资格条件的，要注销其资格，收回福利企业证书，并书面通知主管税务机关。
6、锦州市某甲有限公司、锦州市某区某乙厂社会福利企业证书，结合福利企业年度资格认定表和锦州市民政福利企业增值税“即征即退”退税申请（审批）表，证明该两企业在指控的年度被认定为福利企业。
7、锦州市某甲有限公司的辽宁省福利企业年度资格认定表六份（2008年度-2012年度）及福利企业检查情况表，锦州市某区某乙厂的辽宁省福利企业年度资格认定表六份（2010年度-2013年度）及福利企业检查情况表，证明2008年-2012年度被告人吕某审核通过锦州市某甲有限公司的福利企业资格认定，2010年-2013年度被告人吕某审核通过锦州市某区某乙厂福利企业资格认定。2012年度-2013年度被告人邹某某参与审核通过锦州市某区某乙厂福利企业资格认定。
8、辽宁省福利企业综合管理系统福利企业证书管理网页，证明2012年度、2013年度凌河区民政局年审通过锦州市某区某乙厂为福利企业。
9、锦州市某甲有限公司的福利企业资格注销申报表、锦州市民政局关于撤销锦州市某甲有限公司福利企业资格的决定及情况说明，证明民政部门已撤销锦州市某甲有限公司2014年度的福利企业资格，同时其福利企业证书已上缴给辽宁省民政厅企管处。
10、证人证言。（1）证人许亚洲的证言，证明2008年起锦州市某区民政局福利管理工作由被告人吕某负责。（2）证人柏某的证言，证明税务部门通过福利企业年检的网络系统查询到某区民政局对锦州市某甲有限公司通过了福利企业的年度审核，据此对该企业进行了退税。（3）证人张某甲、丁某某的证言，证明被告人吕某在2008年-2012年度到锦州市某甲有限公司进行福利企业年检的过程中，只是进行表面检查，没有深入核实该企业实际残疾人在岗情况，未检查出该企业未实际用银行支付的方式给残疾职工开工资的事实；被告人吕某让张某甲于2015年5月补填福利企业检查情况表。（4）证人张某乙、高某的证言，证明其在2008年到2012年期间没有到锦州市某甲有限公司上过班，未开过工资，也没有接受过民政局的检查。（5）证人张某丙的证言，证明其自2008年中旬至2013年5月不在锦州市某甲有限公司实际上班，锦州市某甲有限公司不给其开工资，但给交保险。其工作期间只见到民政局来检查一次，没有人与其对话核实个人信息和工作情况。其没有在2012年的劳动合同书上签过字，也没有在福利企业检查情况表上签过字。（6）证人程某、杨某、张某丁、李某甲、那某某的证言，证明其在锦州市某甲有限公司上班期间没有接受到民政局检查，检查表上的残疾职工签字均不是其本人书写且均不知情；上述人员在2008年度到2012年度均存在未一直在岗上班的情况，企业没有以银行卡的形式给其发工资；其不在岗时，企业给其每人每月200-300元不等的现金；有部分劳动合同的签订不是其本人书写，且其本人不知情。（7）证人张某戊的证言，证明二被告人对2010年度至2013年度锦州市某区某乙厂的福利企业资格检查过程中，只通过询问了解残疾人在岗和工资发放问题，没有通过其他方式核实企业的真实情况；该企业存在没有以银行卡形式给工资发工资、个别残疾人挂名不在岗等情况；某区民政局未给其发放辽宁省企业年度资格认定表。（8）证人王某甲、宋某某、金某某、王某乙、王某丙、李某乙、王某戊、孙某的证言，证明2010年度至2013年度，二被告人在锦州市某区某乙厂检查福利企业资格过程中，没有人与其对话核实个人信息和工作情况，检查表中的残疾人职工的签字有非本人书写、本人不知情，有确系本人书写的，是其在2015年时一次性签字形成的；期间上述人员存在不在岗或未一直在岗的情况，企业每月给每人发200-300元不等的钱都是现金，没有通过银行卡的形式给开过工资。有部分劳动合同的签订不是其本人书写，且其本人不知情。（9）证人周某某、李某丙的证言，证明国税局通过某区民政局网上资格审核通过信息给涉案两企业进行了退税。
11、被告人吕某、邹某某在侦查机关的原始供述及辩解，证明二被告人对涉案两家企业进行福利企业年检的工作过程，二人未认真履行职责，在企业有违反认定标准事项的情况下，使企业通过年检。
12、案件来源及到案经过，证明本案系由锦州市凌河区人民检察院在工作中发现，二被告人系侦查机关电话传唤到案。
13、二被告人的常住人口信息表，证明二被告人已达到刑事责任年龄。
（二）被告人吕某的辩护人提交的证据：
锦州市某区民政局关于吕某的工作表现说明，证明此被告人平时表现良好。
锦州市某区民政局出具的证明材料，证明二被告人正在积极配合追缴税款。
锦州市某区民政局出具的诉求材料，证明二被告人所在单位基于二被告人日常工作表现良好，请求对其从轻处罚。
上述证据，具有客观性、合法性且与本案存在关联性，本院予以确认。
本院认为，被告人吕某、邹某某作为国家机关工作人员，严重不负责任，在认定福利企业资质的普查工作中，存在未到企业现场审查或到企业现场审查但未对企业提供的书面材料的真实性予以核实的事实，未能及时发现企业的违规行为，致使不具备福利企业条件的锦州市某甲有限公司、锦州市某区某乙厂享受福利企业待遇并实际获得退税，给国家造成重大经济损失，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控罪名成立，应按玩忽职守罪予以刑罚处罚。二被告人经侦查机关电话传唤到案并如实供述，是自首，可依法从轻处罚。
关于被告人吕某的辩护人辩护称本案根源在于企业、劳动者之间相互勾结，被告人作为民政工作人员，要求其能核查出劳动合同和工资发放方式及数额的真实性不现实。年度资格认定工作中的现场检查的目的即是核实企业提供书面材料的真实性。经查，被告人吕某在其负责福利企业年度资格认定工作期间，只有2012年度其与时任副局长的被告人邹某某一起到锦州市某区某乙厂进行一次现场检查，其余年度均未到企业现场检查，且仅到企业现场检查一次的过程中，也没有和涉案企业名册上所记载的残疾职工逐一核实是否存在真实的劳动关系、是否实际在岗和工资发放等事实。故二被告人在福利企业资格认定工作中有不履行、不正确履行职责的事实客观存在。
关于被告人吕某的辩护人辩护称税款的实际损失与民政部门的工作不发生必然的因果关系，既有民政上级部门的审核，又有税务部门退税前的审查，损失的形成是多因一果。经查，享受税收优惠政策单位的条件是经民政部门认定的符合年度资格认定标准的福利企业。本院采信的国税发（2007）67号文件证据中也明确规定“福利企业在向税务机关申请减免税前，应当先向当地县级以上地方人民政府民政部门提出福利企业的认定申请”。本案退税损失的发生，即是由于民政部门的认定，直接导致税务部门对涉案两家企业依政策进行退税。二被告人虽未向涉案两家企业发放纸质的经过民政部门审核通过的辽宁省福利企业年度资格认定表，但二被告人通过与税务部门共享的辽宁省福利企业综合管理系统平台审核发布了涉案两家企业符合福利企业年度资格认定的信息，且该信息与纸质认定表的审核结论一致。损失的形成，有其他相关部门的工作因素，但不能因此否定二被告人的犯罪行为及性质。故对此项辩护意见不予支持。
关于被告的吕某的辩护人辩护称应将企业为残疾人缴纳的保险支出和实际支付给残疾人的钱款在退税损失的数额中予以扣除。企业为残疾人缴纳基本养老、医疗、失业、工伤等社会保险福利企业，是企业为了实现其形式上符合福利企业认定条件所付出的成本，其与给国家造成经济损失的数额计算不发生关系，故对此辩护意见不予支持。
综上，被告人吕某、邹某某作为国家机关工作人员，在认定福利企业资质的普查工作中，不履行、不正确履行自己的工作职责，未能及时发现企业不符合福利企业认定条件的违规行为，致使不具备福利企业条件的锦州市某甲有限公司、锦州市某区某乙厂通过民政部门的福利企业资格认定，并依政策实际获得退税，给国家造成重大经济损失。公诉机关指控二被告人犯玩忽职守罪事实清楚，证据确实充分。对被告人吕某的辩护人基于其辩护意见而作无罪辩护的观点，不予支持。二被告人的玩忽职守行为虽给国家税收造成重大损失，但通过庭审举证、质证的证据证实涉案企业故意隐瞒部分残疾职工未实际在岗的事实，其他相关部门也未严格履行监督管理职责，二被告人的玩忽职守行为只是造成国家税收重大损失的因素之一，故可依法免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第三十七条、第六十七条第一款之规定，判决如下：
一、被告人吕某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
二、被告人邹某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向锦州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本一份。
审 判 长 冯 欣
代理审判员 张旭芳
人民陪审员 姜 航
二〇一六年二月四日
书 记 员 刘怡辰