萍乡市安源区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）安行初字第6号
原告萍乡市亚鹏房地产开发有限公司。
法定代表人黄祖鹏，董事长。
委托代理人刘垂洲，江西萍信律师事务所律师。
委托代理人赖芳斯，江西萍信律师事务所律师。
被告萍乡市国土资源局，组织机构代码01456402-6，住所地萍乡市滨河路399号。
法定代表人李执智，局长。
委托代理人宁凡，系该局土地利用科干部。
委托代理人陈文解，江西宏正律师事务所律师。
原告萍乡市亚鹏房地产开发有限公司（以下简称市亚鹏公司）诉被告萍乡市国土资源局（以下简称市国土局）土地更正登记一案，于2013年7月29日向本院提起行政诉讼，本院依法立案受理后，经审理于2013年10月16日作出（2013）安行初字第21号行政裁定书，裁定驳回原告市亚鹏公司的起诉，原告不服依法向萍乡市中级人民法院上诉，萍乡市中级人民法院于2013年12月19日作出（2013）萍行终字第8号行政裁定书，认为：该答复是萍乡市国土资源局针对萍乡市亚鹏房地产开发有限公司要求更正登记的申请作出的具体行政行为，原审法院以该答复未创设新的权利义务，不属可诉的具体行政行为为由驳回萍乡市亚鹏房地产开发有限公司的起诉错误，应予纠正。依法裁定：撤销萍乡市安源区人民法院（2013）安行初字第21号行政裁定书；指令萍乡市安源区人民法院继续审理。本院于2014年2月10日立案后，于同年2月11日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、行政案件权利义务告知书等法律文书。本院依法组成由审判员黄筱萍担任审判长、审判员雷忠恒、审判员张建萍主审的合议庭，书记员黄轲担任法庭记录，于同年3月5日公开开庭进行了审理。原告法定代表人及其委托代理人赖芳斯、刘垂洲、被告委托代理人宁凡、陈文解到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市国土局于2006年3月2日向原告市亚鹏公司颁发了萍国用字（2006）第43750号国有土地使用证（用地性质为工业）的登记行为后，原告向被告提出请求更正土地用途性质。至2013年2月21日，被告作出《关于对市亚鹏房地产有限公司TC-0403号地有关土地用途问题的答复，一、根据市规划局出具的规划条件和宗地实际情况，同意贵公司申请TG-0403号地块中冷藏车间用地的土地用途由工业用地变更为商住用地。二、由于贵公司取得该宗地中冷藏车间用地使用权是按工业用地价格出让的，根据《城市房地产管理法》之规定，贵公司申请TG-0403号地块中冷藏车间用地的土地用途由工业用地变更为商住用地，应补交土地出让金。补交的土地出让金可按该宗地出让时的综合用地（住宅、办公）评估价值减去的同等比例计算，即297.656万元＊70%=208.36万元。三、冷藏车间用地的土地用途调整后，其使用功能未经市政府批准不得改变。
被告为证明其该答复的合法性于2013年3月28日向本院提交了以下依据和证据：
证据一、国有土地使用证【萍国用（1999）字第16269号】，证明1999年6月10日，萍乡市人民政府向原萍乡市肉类联合加工厂颁发土地用途为商住（工业）用地的国有土地使用证。
证据二、《关于萍乡市肉类联合加工厂地块规划要求的函》，证明萍乡市规划局对原萍乡市肉类联合加工厂地块确定了规划条件，明确该地块的用地性质是，开发用地15700平方米为商住综合用地，冷藏车间（工业）7300平方米维持现状。
证据三、萍乡地源评估咨询有限公司萍地源估字（2003）第052号）土地估价报告，证明：萍乡地源评估咨询有限公司按照设定土地用途为综合用地（住宅、办公、工业），其中，工业用地占13亩，评估原萍乡市肉类联合加工厂地块的土地使用权总价值。。
证据四、1、萍乡市国有土地使用权委托挂牌出让方案呈报表；2、土地使用权委托挂牌交易合同书；3、经营性土地使用权出让项目情况告知书。证明：原萍乡市肉类联合加工厂地块的土地规划用途是开发用地为商住综合用地，冷藏车间（工业）维持现状。经萍乡市人民政府批准，同意挂牌出让原萍乡市肉类联合加工厂的土地。
证据五、1、国有土地使用权公开挂牌出让公告；2、挂牌出让地块位置示意图；3、萍乡市国有土地使用权公开挂牌出让文件。证明：原萍乡市肉类联合加工厂地块的开发用地为商住综合用地，冷藏车间（工业）维持现状。
证据六、1、挂牌出让竟买申请书；2、挂牌出让竟买报价单；3、挂牌出让成交确认书；证明1、原萍乡市安源区泰安房地产开发有限公司以人民币768万元竞得原萍乡市肉类联合加工厂的土地；2、原萍乡市安源区泰安房地产开发有限公司明知原萍乡市肉类联合加工厂地块的开发用地为商住综合用地，冷藏车间（工业）维持现状。
证据七：1、证明；2、说明；3、企业法人营业执照。证明：原萍乡市安源区泰安房地产开发有限公司于2004年2月27日变更为萍乡市亚鹏房地产开发有限公司。
证据八、国有土地使用权出让合同，证明萍乡市国土资源局和萍乡市亚鹏房地产开发有限公司在国有土地使用权出让合同中约定出让宗地的用途为商住综合用地，冷藏车间（工业）维持现状。
证据九、1、承诺书；2、宗地图二份。证明TG-0403号地块的两块地分界线是由萍乡市亚鹏房地产开发有限公司划定和委托测量如有误，由其负责。
证据十、1江西省国有土地使用权有偿使用收入专用票据；2、关于请求领取土地所有权证的报告。证明：萍乡市亚鹏房地产房地产开发有限公司向萍乡市财政局缴纳了土地出让金768万元，并请求领取国有土地适用证。
证据十一：土地登记审批表。
证据十二、1、国有土地使用证【萍国用（2006）第43750号】；2、国有土地使用证【萍国用（2006）第43751号】；3、收条。证明：根据萍乡市亚鹏房地产开发有限公司认定和测量的TG-0403号地块的两块地宗地图，萍乡市国土资源局向萍乡市亚鹏房地产开发有限公司核发了两块地的国有土地使用证。
证据十三、萍乡地源评估咨询有限公司土地估价报告，证明：工业用地和综合（住宅、办公）用地的出让差价为343.45每平方米。
证据十四、1、关于请求将TG-0403号地块确认为商住综合用地的报告；2、关于对市亚鹏房地产公司TG0403号地块有关土地用途问题的答复。证明萍乡市亚鹏房地产开发有限公司申请TG-0403号地块中冷藏车间用地的土地用途由工业变更为商住综合用地，应当补交土地出让金208.36万元。
原告诉称：2006年2月12日，原告以投标方式公开、公平、公正、合法取得位于萍乡市安源区后埠街万公塘TG-0403号地块国有土地使用权，面积为23173.3平方米，开发用地为商住综合用地，使用年限为50年。2006年3月2日，被告以萍国用（2006）第43750号国有土地使用证将该地块中的8359平方米土地登记为工业用地，擅自改变用地性质，给原告造成用地困难，损害原告合法权益，对此，原告多次去人、去电、去函向被告反映，要求纠正错误发证的行为，恢复该土地固有商住综合用地类性质，维护原告的合法权益和合法的土地交易秩序，被告于2013年2月21日书面答复同意变更，但要补交土地出让金208.36万元，对此，原告认为该宗地块拍卖时是商住综合用地整体拍卖，原告已按成交价全部支付了相关费用，不存在再补交出让金。为此，特依法提起诉讼，请求判令被告将萍国用（2006）第43750号国有土地证的地类用途由“工业”更正为商住综合用地，冷藏车间维持现状；依法撤销被告答复中关于要求原告补交出让金208.36万元的决定，承担本案诉讼费。
原告在开庭审理中向本院提交了如下证据：
第一组证据：证据1、企业法人营业执照，2、组织机构代码证，3、企业资质证书，4、泰安公司变更为亚鹏公司的证明，5、法定代表人身份证明书。以上证据证明市亚鹏公司是具有实力和值得信赖的房地产开发企业法人，具备原告的主体资格。
第二组证据：6、市规划局2003年10月8日给市土地储备中心函，7、市土地储备中心委托挂牌出让方案呈报表2004年1月12日，8、经营性土地使用权出让项目情况告知书2004年1月12日，9、国有土地使用权出让合同2006年2月21日，10、市规划局2012年7月30日给市土地储备中心2012年7月24日请示的复函，11、TG-0403号国有土地使用权公开挂牌出让公告2004年1月13日。证明：TG-0403号地块23173.3㎡的用途是商住综合用地。
第三组证据：12、挂牌出让成交确认书2004年2月12日，13、土地使用权有偿收入专用票据，14、市土地储备中心TG-0403号地块资金分割表2004年2月13日，15、萍国用（2006）第43750和43751号国有土地使用证2006年3月2日.证明：1、原告竞拍取得TG-0403号地块23173.3㎡商住用地使用权，程序合法；2、原告按约定付清了土地交易的全部款项768万元（含土地出让金548万元）；3、土地出让金是市土地储备中心依照规定计算的；4、在原告付清了土地出让金等项费用后，市土地局才颁发两本土地使用证；5、23173.3㎡的土地是商住综合用地，故被告颁发的萍国用（2006）第43750号土地证将8359㎡登记为工业用地是错误的。
第四组证据：16、土地登记审批表2006年3月2日，17、关于请求纠正43750号土地确认为商住用地的报告2012年8月5日，18、请求将TG-0403号土地确认为商住用地的报告，19、关于再次请求变更相关土地用地性质的报告2012年10月30日。证明：亚鹏公司发现43750号土地证上记载的土地用途为工业用地时，即先后用口头或书面形式多次向市国土资源局要求更正。
第五组证据：20、萍国土资字（2012）65号文件2012年4月23日，21、市国土局对亚鹏公司TG-0403号地块有关用途的答复2013年2月21日。证明目的：市国土局对8359
㎡土地用途先后作出了三次行政行为，第一次，登记为工业；第二次，不同意更正；第三次，同意更正，但要补交出让金。
被告辩称：一、原告的第一项请求事项应当依法予以驳回。理由是：1.根据萍国用（2006）第43750号国有土地使用证上载明的事实证明，被告不是萍国用（2006）第43750号国有土地使用证的发证机关，只是该证的登记机关。该证的发证机关是萍乡市人民政府。如原告要求更正登记，被告必须报请萍乡市人民政府批准。否则，被告无权擅自进行登记。被告依法不是国有土地使用权登记发证的法定主体。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条第一款第（三）项的规定，应当驳回原告的第1项请求事项。2.原告的第1项请求事项超过了诉讼时效。原告在2006年1月10日出具承诺书，承诺TG-0403号地块的两块地分界线是由原告划定，并认定为开发用地和冷藏车间（工业）维持现状。如有误，由原告负责。同年3月3日，原告收到了萍国用（2006）第43750号国有土地使用证。由此可见，原告对萍国用（2003）第43750号国有土地使用证上的登记内容是明知的。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条的规定，本案的诉讼时效最长不超过2年。应当依法驳回原告的第1项的请求事项。3。原告的第1项请求事项在2012年5月向法院起诉，后由撤回起诉。2013年7月，原告在没有正当理由的情况下再行起诉。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条
第一款第（九）项的规定，应当驳回原告的第1项请求事项。二、原告的第2项请求事项依法应当予以驳回。理由是：原告的第2项请求事项在2013年3月向法院起诉，后又撤回起诉。2013年7月，原告在没有正当理由的情况下再行起诉。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条第一款第（九）项的规定，应当驳回原告的第2项请求事项。三、萍乡市人民政府颁发的萍国用（2006）第43750号国有土地使用证和被告作出的“关于对市亚鹏房地产有限公司TG-0403号地块有关土地用途问题的答复”是正确的。理由是：1.根据萍国用（2006）第43750号国有土地使用证反映，所出让的土地的使用权人为原萍乡市肉类联合加工厂，土地用途为商住（工业）用地。2003年10月8日，萍乡市规划局出具的萍乡市肉类联合加工厂地块规划要求的函第二条载明：用地性质，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状。因此，该宗地在出让过程中的土地评估、出让公告、签订成交确认书和出让合同中都明确冷藏车间维持现状。当时，被告认为市规划局出具的规划条件的“冷藏车间维持现状”应该理解为其土地用途维持工业用途的现状。原告坚持要求将冷藏车间的土地用途变更为商住综合用地，那么根据《房地产管理法》第十八条的规定，原告应当补交相应的土地出让金。2.根据萍乡地源评估咨询有限公司萍地源估字（2003）第052号土地估价报告证实，在土地估价结果一览表（第2页）中，该宗地的估价设定用途为综合用地（住宅、办公、工业），评估土地面积为23173.3
平方米，单位，面积地价为473元每平方米，总地价为1096.0971万元。并且，在估价对象土地登记状况表（第4页）的评估面积一栏中分别明确了工业用地占13亩，其余的为住宅、办公。由此说明，该宗土地中的冷藏车间用地是按工业用地的用途进行估价确定其价值的。显而易见，被告出让该宗地时，其中的冷藏车间用地是按工业用地的价值出让其土地使用权的。3.针对TG-0403号地块中两块不同规划用地性质的土地，原告自行委托了萍乡市国土资源勘测设计院进行了实地测量。经测量，冷藏车间土地使用权面积为8359平方米，开发用地的土地使用权面积为14814.2平方米。与此同时，在2006年元月10日，原告向土地储备中心作出书面承诺：原告公司TG-0304号地块划定的两块分界线无误，如有误由我公司负责。显而易见，原告认为萍国用（2006）第43750号国有土地使用证的8359平方米土地登记错误的观点不能成立。4.被告作出的答复有三项，该答复是有机联系、不可分割的统一整体。并且该答复第一项和第二项存在前因后果的关系。原告断章取义，只要求撤销该答复第二项，而不要求撤销答复第一项，明显割裂了事物之间联系性。综上所述，应依法驳回原告无理诉请。
经原、被告当庭举证、质证、本院对原、被告的证据作如下认定：
原告对被告证据一的质证意见。市肉类联合加工厂的土地已由政府收购，其土地使用权证与本案无关联性。
对被告证据二的质证意见。市规划局2003年10月8日和2012年7月4日两次函，明确了23173.3平方米（含冷藏车间）均为商住用地，根本没有“工业”用地，被告认为函件中工业用地的观点不成立，该组证据不能实现被告的证明目的。本院认为：原萍乡市肉类联合加工的土地被萍乡市土地收购储备中心依法收购后，经萍乡市人民政府批准同意公开挂牌出让。出让公告的TG-0403号国有土地使用权用地面积为23173.3㎡，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率2.6，土地使用权年限为50年，并附了地块位置方案图，冷藏车间面积8359㎡含在23173.3㎡内。
对被告证据三、四、五的质证意见。根据招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定（国土资源部2002年第11号）第6条规定：评估是挂牌出让的前期工作，土地行政部门拟定出让地块的用途、面积、年限等方案，报政府批准后，由土地部门组织实施在政府批准的出让方案中，23173.3平方米均为商住用地，故评估报告与本案不具有关联性。特别是评估报告并未在挂牌出让国有土地使用权公告中明确，只明确冷藏车间维持现状。被告上述三、四、五证据均不够证明冷藏车间是工业用的目的。本院认为：TG-0403号国有土地使用权在公开拍卖出让前，该宗地块经萍乡地源评估咨询有限公司评估23173.3㎡地价为473元，总价值为人民币1096.0971万元，经竞拍成交价为768万元。
对被告证据六的质证意见。①被告提出的证明点是错误的，即泰安房地产公司不是竞得市肉类联厂的土地，而是竞
得国家出让的土地。②原肉联厂的土地性质与本案无关联性。本院认为：原萍乡市泰安房地产开发有限公司经依法变更登记为原告市亚鹏公司，该公司竞得经人民政府批准挂牌出让的国有土地使用权。
对被告证据七、十的质证意见。无异议。本院予以确认。
对被告证据八的质证意见。不能实现被告的证明目的，出让合同中只有冷藏车间维持现状，并没有“工业”二字。冷藏车间的土地包含在出让土地23173.3平方米中，是商住用地，市规划局函中已讲得十分清楚，维持现状只是维持房屋的适用，并不是维持其土地性质。本院认为：TG-0403号国有土地使用权的土地面积23173.3㎡中包括了冷藏车间8359㎡。冷藏车间维持现状，挂牌出让公告，地块示意图、土地使用权委托挂牌交易合同书及出让方案呈报表、原、被告签订的国有土地使用权出让合同中均未出现“工业”用地内容。
对被告证据九的质证意见。与本案更正土地登记无关联性。划为两块是开发建房的计划，是原告自主经营的行为。本院认为：冷藏车间是萍乡市唯一的冷藏基地，故该基地如要拆除应经萍乡市人民政府批准。在不能拆除的实际情况，原告作出经营行为与被告向原告颁发国有土地使用证的土地使用性质无关系。因TG-0403号国有土地使用权的面积为23173.3㎡。冷藏车间在其中，冷藏车间维持现状。
对被告证据十一的质证意见。①土地登记审批表中，审
批栏中记载8359.1㎡和14814.20㎡的用途均为商住，故不能实现被告的证明目的。②2008年换证，是为商品房购买人换证。对土地登记错误问题，原告在2006年3月始就先后用口头和书面形式申请更正。
对被告第十二组证据的质证意见.对证据的三性无异议，但必须指出43750号土地证上的用途填写的“工业”属登记错误，事实上是商住。本院认为：被告提供的土地登记审批表记载：宗地图分割成两宗发证，面积分别为8359.10㎡、14814.2㎡，用途为商业、住宅。经审查人、部门负责人分别签字，主管局长签字审批准予发证。按该土地登记审批表内容，两证均是商住综合用地性质。
对被告证据十三的质证意见.该次评估报告是2012年4月10日由被告委托评估的，与本案无关联性。本院认为：原告领取萍国用（2006）第43750号国有土地使用证后，一直向被告要求纠正该证的地类使用性质。被告认为冷藏车间维持现状是建筑物和土地用途维持现状和土地用途维持工业用途的现状。冷藏车间用地面积占13亩是工业用地，其余是住宅、办公，且冷藏车间用地是按工业用地的价值出让的，原告要求变更（实际上是纠正）为商住综合用地，就应该缴纳土地出让金，评估报告是要求原告交纳出让金的依据之一。而TG-0403号国有土地使用权出让公告及该宗土地位置示意图，国有土地使用权挂牌出让交易合同，出让方案呈报表，萍乡市土地收购储备中心与原告签订的挂牌出让成交确认书地块资金分割表、原、被告签订的国有土地使用权出让合同中和萍乡市规划局对萍乡市肉类加工厂地块规划要求函，TG-0403号国有土地使用权面积23173.3㎡用地性质是商住综合用地，冷藏车间维持现状。
对被告证据十四的质证意见。真实性关联性无异议，但不具有合法性。因原告已按规定交清土地出让金，在要求补交208.36万元出让金，没有法律依据和事实依据，被告也没有举出法律依据，故不具有合法性，不能实现被告要求补交208.36万元出让金的目的。本院认为：被告要求原告交纳208.36万元的法律依据《中华人民共和国房地产管理法》第十八条“土地使用者，需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途时，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地适用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”而原告是要求被告将萍国用（2006）第43750号国有土地使用权性质更正为商住综合用地。原告在竞拍取得TG-0403号地块后已经交纳了土地出让金。
被告对原告证据一、二、三、四、五的真实性无异议；对原告证据六、七、八、九，认为与其提供的证据一致；对原告证据十，认为尚不清楚报告是否收到，且它只是当事人的陈述，不是证据；对原告证据十一的真实性无异议，认为正是因为有此函才可以变更土地用途，原告证明目的不能成立；对证据十二的真实性无异议，但对关联性及证明目的有异议；对证据十三、十四、十五、十六、十七、十八的真实性无异议，认为该方案呈报表内有土地规划用途，出让价格
是根据土地估价报告；对原告证据十九的真实性无异议，但原告证明目的不能实现；对原告证据二十的真实性无异议，关联性有异议；本院认为：被告对原告提供的证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19、20的真实性无异议，故予以确认。对证据二十一、二十二的真实性不清楚，由法庭核实，但该两份文件与本案无关。本院认为，对原告提供的证据二十一、二十二该两份文件，即国土资源部国土资发（2006）307号和（2007）78号，经核对无误，本院予以确认。
经审理查明：2004年1月13日，萍乡市土地收购储备中心受萍乡市肉类联合加工厂委托，经萍乡市国土资源局批准，在萍乡日报上刊登了国有土地使用权公开挂牌出让公告，定于2004年1月30日至2004年2月12日在土地交易大厅公开挂牌出让TG-0403号国有土地使用权，地块位于萍乡市安源区后埠街万公塘，土地出让面积为23173.3平方米，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率2.6，土地使用年限为50年。原告市亚鹏公司（前身名称为：萍乡市安源区泰安房地产开发有限公司，后经工商登记变更）于2006年2月12日以投标竞拍方式并以人民币768万元取得了TG-0403号国有土地面积为23173.3平方米的使用权（TG-0403号地块评估为人民币1096.0971万元）。萍乡市土地收购储备中心与原告签订了挂牌出让成交确认书，之后原告又与被告市国土局于2006年2月21日签订了《国有土地使用权出让合同》，合同约定：原告为受让人，被告为出让人，出让人出让给受让人的宗地位于萍乡市安源区后埠街万公塘，宗地编号为TC-0403，出让土地面积为23173.3平方米，宗地四至及界址点座标见附件（出让宗地界址图）。出让宗地的用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状。土地使用权出让年期为商业肆拾年，居住柒拾年，自出让方向受让方实际交付土地之日起算，原划拨土地使用权补办出让手续的，出让年期自合同签订之日起算。土地使用权出让金为每平方米331.42元，总额计人民币768万元，主体建筑物性质为商住综合，建筑容积率不大于2.6，密度不大于40%，建筑层数为六层，绿地比例不小于30%，其他用地利用要求必须符合城市规划建设要求，按规划要求执行等权利义务事项。合同签订后，原、被告双方签字并加盖了公章。原告与被告签订的合同约定向市政府的财政部门共计交纳了768万元（此款包含土地出让金5480485元、契税包括交易税295385元、出让税219219元、土地管理费153600元、增值部分1531311元等）。在2006年1月10日，因冷藏车间不能拆除等原因，原告市亚鹏公司书面信函给萍乡市土地收购中心：“TG-0403号地块划定的两块地分界线无误，如有误由我公司负责”。在2006年3月1日被告的《土地登记审批表》审批栏中记载：“市亚鹏房地产开发有限公司通过市土地储备中心挂牌拍卖。该单位竞得市肉类联厂使用权。2005年元月经市国土局、市政府批准，取得挂牌出让手续。面积以现丈量宗地图准。现根据该单位提供的宗地图分割成两宗发证，面积分别为8359.1㎡、14814.2㎡，用途商业、住宅。拟建议办理变更登记。”市国土资源局审查人朱显球、分管负责人张刚跃签字，主管局长签字准予登记发证。2006年3月2日，被告向原告颁发了萍国用（2006）第43750号和萍国用（2006）第43751号两本国有土地使用证，其中萍国用（2006）第43750号土地证地类（用途）为工业，使用权类为出让，使用权面积为8359平方米，萍国字（2006）第43751号土地证地类为商住综合用地。原告为此多次向被告反映，要求被告纠正错误发证行为，恢复土地使用地类性质为商住综合。在2012年4月23日，被告作出了不同意更正的行政行为，原告为此提起了行政诉讼后撤诉。在2012年7月30日萍乡市规划局向萍乡市土地收购储备中心作出的《关于要求解释﹤关于萍乡市肉类联合加工厂地块的函﹥》中有关问题的复函：“贵中心‘关于要求解释《关于萍乡市肉类联合加工厂地块规划要求的函》中有关问题的函’已收悉，现函告如下：我局在2003年10月8日出具规划条件中已明确了该地块用地性质为商住综合用地（冷藏车间约7300平方米、下同）但冷藏车间维持现状。根据该地块控规，其用地性质为居住（兼容商业），但由于地块内的食品冷藏车间是目前我市唯一的农产品储备保鲜库，也是我市重要的民生工程项目，因此，暂时保留地块内约7300平方米冷藏库的适用功能，未经政府或相关主管部门批准不得拆除。”在2013年2月21日，被告向原告书面答复：一、根据市规划局出具的规划条件和宗地实际情况，同意贵公司申请TG-0403号地块中冷藏车间用地的土地用途由工业用地变更为商住用地。二、由于贵公司取得该宗地中冷藏车间用地使用权是按工业用地价格出让的，根据《城市房地产管理法》之规定，贵公司申请TG-0403号地块中冷藏车间用地的土地用途由工业用地变更为商住用地，应补交土地出让金。补交的土地出让金可按该宗地出让时的综合用地（住宅、办公）评估价值减去工业用地评估价值以原宗地综合用地实际成交总价与评估价值的同等比例计算，即297.656万元＊70%=208.36万元。三、冷藏车间用地的土地用途调整后，其使用功能未经市政府批准不得改变。原告于2013年3月10日向本院起诉，要求判令被告将萍国用（2006）第43750号国有土地使用证上的地类用途由“工业”更正为商住综合用地（冷藏车间维持现状）。撤销被告“关于对市亚鹏房地产有限公司TG-0403号地块有关土地用途问题的答复”中第二项关于补交土地出让金208.36万元的决定。
另查明：萍乡地价评估咨询有限公司在2003年11月7日对原萍乡市肉类联合加工厂的土地，即萍国用（1999）字第16269号国有土地适用证（面积为23173.3平方米，其中含工业用地13亩，其余为住宅、办公）作出的萍地估字（2003）第052号土地估价报告，原萍乡市肉类联合加工厂的土地面积23173.3平方米的土地产权总价值为人民币1096.0971万元，每平方米为473元。该宗土地经公开挂牌出让竞拍，最终以人民币768万元（此款含土地出让金、契税、土地管理费和增值部分等）由原萍乡市安源区泰安房地产开发有限公司，现为原告亚鹏公司竞拍取得。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》、《土
地登记办法》、《江西省土地登记办法》的有关法律、法规的规定，被告市国土局作为土地行政管理部门具有对于本市辖区范围内的土地管理的法定职责。在本案中，原告市亚鹏公司竞拍取得TG-0403号国有土地使用权后，被告市国土资源局在2006年3月2日向其颁发萍国用（2006）第43750号国有土地使用证，土地用途是工业用地性质。为此，原告多次向被告反映请求更正登记土地用途为商住综合性质。在2012年4月23日作出了不同意更正的行政行为后，原告仍向被告呈交《关于请求将TG-0403号地块确认为商住综合用地的报告》。被告对此于2013年3月21日作出《关于对市亚鹏房地产有限公司TG-0403号地块有关土地用途问题的答复》，该答复中同意将TG-0403号国有土地使用证中登记的土地用途由工业用地变更为商住用地，但应补交土地出让金计人民币208.36万元。原告对此认为在取得TG-0403号国有土地使用时已向政府依法缴纳了土地出让金，不需要重复交。因而向本院提起了行政诉讼，要求判令被告将萍国用（2006）第43750号国有土地使用证的地类用途由“工业”更正为商住综合用地（冷藏车间维持现状），撤销被告答复中关于要求原告补交土地出让金208.36万元的决定。
关于被告提出萍国用（2006）第43750号国有土地使用证发证机关是萍乡市人民政府，被告不是发证机关，只是该证的登记机关，因此被告不是本案的适格主体问题。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》、《江西省土地登记办法》的有关法
律、法规的规定，被告是萍乡市人民政府的职能部门，对辖区内的土地使用权的登记、颁发证是其法定的职责，原告认为被告登记、颁发的萍国用（2006）第43750号国有土地使用证登记的土地用途有误，而要求被告对该证登记内容进行更正，被告负有更正登记的职责。故被告提出该抗辩理由不能成立。
关于被告提出原告诉讼已超过了诉讼时效的问题。所谓行政诉讼时效是指当事人对具体行政行为提起行政诉讼的有效期限，超过了这一期限，则当事人丧失了向人民法院提起行政诉讼的权利。原告自2006年3月在被告领取了萍国用（2006）第43750号国有土地使用证后的三个月内，就不间断地向市政府及被告反映情况及请求被告进行更正登记土地使用内容。被告在2012年4月23日作出了不同意更正的行政行为后，又在2013年2月21日作出同意变更的答复。原告于2013年3月10日对被告该答复不服提起了行政诉讼。再是，原告是针对被告更正登记内容不履行法定职责的不作为起诉，故原告的起诉没有超过诉讼时效，被告该抗辩理由不成立。
关于被告提出TG-0403号国有土地中冷藏车间用地为工业用地的问题。原萍乡市肉类联合加工厂持有的萍国用（1999）字第16269号国有土地使用证，权属来源是划拨的，萍乡市土地收购储备中心依法收购经报市人民政府批准，该宗土地以TG-0403号国有土地使用权面积为23173.3平方米公开挂牌出让，土地用地性质是商住综合用地，冷藏车间维
持现状，并无冷藏车间用地是工业用地性质。萍乡市规划局对原萍乡市肉类联合加工厂复函中均佐证TG-0403号国有土地使用权面积23173.3平方米（含冷藏车间）的用地性质是商住综合用地。萍乡地源评估咨询有限公司评估报告中，对该TG-0403号地块面积23173.3平方米的用地虽然有商住（工业）记载，但该宗土地在公开挂牌出让的审批后，用地性质是商住综合用地，竞拍取得该土地的单位应依法向政府的财政部门缴纳土地出让金，土地用地性质及土地使用者就会发生变化，故被告该抗辩理由不成立。
被告在审理中提出其作出的“关于对市亚鹏房地产有限公司TG-0403号地块有关土地用途问题的答复”是不具有强制力的行政指导行为，不是具体行政行为的问题。所谓行政指导行为是指行政机关在行政管理过程中作出具有示范、倡导、咨询、建议等性质的行为，不具有行政强制执行力。其特点是：非权力行政活动，是行政机关单方的事实行为，不针对特定对象。而本案中的被告是具有法定职权的土地管理行政机关，其对原告提出的申请具有答复或通知的义务，且该答复对行政法律关系的产生，变更或者消灭产生影响，被告该答复构成了行政决定的要件，其在作出行政决定时，必须通过书面形式体现出来，该书面答复具有法律意义，被告该答复是针对特定的原告方作出的，内容是原告申请的事项，既不是行政示范、倡导，也不具有咨询、建议等作用，实质上是带有强制性的行政决定，即原告按答复要求交纳了208.36万元，就能实现其申请事项的目的，否则就不能达到
其目的。故被告主张其作出的答复是行政指导行为缺乏法律依据，被告该答复是可诉的行政行为。
关于被告作出的TG-0403号地块有关土地用途问题的答复中的第二项是否依据了法律，法规的问题。被告针对原告要求将萍国用（2006）第43750号国有土地使用证地类性质，由工业变更为商住综合用地，依照《中华人民共和国房地产管理法》第十八条“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”该规定是土地权利使用人申请变更土地用途的情形，本案的原告不是要求被告变更土地用途的情形，而是要求被告更正土地登记用途；其次，原告在竞得TG-0403号国有土地使用权后，已向政府财政部门缴纳了土地出让金，不存在还要补缴的情形；再是，被告在本案的审理过程中，未向法庭提供应补交土地出让金208.36万元事实依据，208.36万元的每项基数依据是什么（即：297.656元×70％=208.36万元），被告对此应该承担举证不能的法律后果。
综上所述，被告主体适格，原告诉请未过法定诉讼时效。TG-0403号国有土地使用面积23173.3平方米包含了冷藏车间8359平方米，冷藏车间维持现状，并不是被告所理解的冷藏车间是工业用地的问题。被告在审理中提出其作出的《关于对市亚鹏房地产有限公司TG-0403号地块有关土地用途问题的答复》是具体行政行为以及该答复中第二项没有事实和法律、法规的依据。据此，被告提出的抗辩理由不成立，本院不予支持，原告诉请被告将萍国用（2006）第43750号国有土地使用证的地类用途由“工业”更正为商住综合用地，冷藏车间维持现状，撤销被告答复中关于要求原告补交出让金208.36万元的决定理由充分，证据确凿，符合法律法规的规定，本院予以支持。经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、五十四条第一款第二项之规定，判决如下：
一、被告萍乡市国土资源局在本判决生效之日起九十天内对萍国用（2006）第43750号国有土地使用证上的8359.1㎡的土地用途应依法予更证。。
二、撤销被告萍乡市国土资源局于2013年2月21日作出的《关于对市亚鹏房地产开发有限公司TG-0403号地块有关土地用途的答复》中的第二项。
本案受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在收到裁定书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省萍乡市中级人民法院。
审判长 黄筱萍
陪审员 张建萍
陪审员 雷忠恒
二〇一四年四月二十三日
书记员 黄 轲