海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南二中行初字第79号
原告东方市新龙镇龙佑村村民委员会，住所地东方市新龙镇龙佑村。
法定代表人符良飞，该村委会主任。
委托代理人文友亮，东方市148法律事务所法律工作者。
委托代理人苏亚谢，男，汉族，住东方市新龙镇龙佑村村民委员会四队，系该村委会副主任。
被告东方市人民政府。
法定代表人吉明江，该市市长。
委托代理人麦贤荣，东方市人民政府法制办科员。
委托代理人林宏娟，东方市人民政府法制办科员。
第三人东方市新龙镇龙卧村村民委员会，住所地东方市新龙镇龙卧村。
法定代表秦子该，该村委会主任。
委托代理人郑杨，海南雨润律师事务所律师。
委托代理人王立峰，海南雨润律师事务所律师。
东方市新龙镇龙佑村村民委员会（以下简称龙佑村）诉东方市人民政府（以下简称市政府）、第三人东方市新龙镇龙卧村村民委员会（以下简称龙卧村）土地行政裁决纠纷一案，于2014年4月18日向本院提起行政诉讼。本院于2014年4月23日受理后，依法组成合议庭，并于2014年5月20日公开开庭审理本案。原告龙佑村的委托代理人文友亮、苏亚谢，被告市政府的委托代理人麦贤荣、林宏娟及第三人龙卧村的委托代理人郑杨、王立峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
市政府于2013年6月17日作出的东府行决字（2013）5号《关于新龙镇龙卧村和龙佑村土地权属争议的行政决定书》（以下简称5号决定），争议地四至为：东至公路（老铁路方向）、南至老路口、西至苏关朝房子、北至公路。面积2.88亩。市政府认为，1995年龙卧村将争议地旁划出一块土地给其村民曾招勤作为宅基地使用。龙卧村村民苏义先的《农村集体土地承包经营权证书》、农户承包土地登记表、土地承包经营权登记表及单个承包户详细资料均有“弄控”地块登记的事实，而龙佑村村民苏太忠的土地承包经营权登记表和单个承包户详细资料并没有“村东园”的登记。因此，市政府根据《海南经济特区土地管理条例》第九条之规定，决定：2.88亩争议土地的所有权属龙卧村农民集体所有。
被告市政府在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据：1、龙卧村土地确权申请书，证明被告依申请确权，程序合法；2-4、土地权属争议案件受理通知书及送达回执、指届通知书、现场指界签到表，证明该市国土环境资源局依法受理并召集争议双方当事人到现场进行指界，核实争议地面积和四至，程序合法；5、法人代表证明书，证明双方当事人法定代表人参与纠纷地的行政处理，程序合法；6、调查笔录，证明被告依法召集双方当事人进行调查核实争议地情况和当事人的基本情况，认定事实清楚；7-9、新府（2009）15号《土地使用权的处理决定书》、东府复决字（2009）4号《行政复议决定书》、东方市人民法院（2010）东民初字第76号《民事裁定书》及（2010）海南二中民终字第410号《民事裁定书》，证明争议地在确权之前存在争议，所有权属不确定；10、苏义先的《海南省家庭承包耕地合同书》、《农村土地承包经营权证书》、海南省农村土地承包经营权证登记表、单个承包户详细资料等，证明龙卧村实际管理、使用争议地；11、土地权属争议协调会记录及签到表，证明被告依法进行调解，但未果，程序合法；12、证明和收据，证明龙卧村实际管理和使用争议地；13、2013年5月4日的海南日报第5版和2013年5月2日的市政府网站东方信息公开栏内分别发布关于确定土地所有权征询异议公告，证明被告依法进行了公告；14、苏太忠的海南省农村土地承包经营权证登记表和单个承包户详细资料，证明苏太忠的海南省农村土地承包经营权证登记表和单个承包户详细资料内均没有“村东园”争议地；15、琼府复决（2013）73号《行政复议决定书》，证明原告主张争议地所有权属，证据不足。
原告龙佑村诉称，一、被告市政府作出的行政行为认定事实错误。上世纪五十年代初期，争议地由其村民苏太忠使用。第二轮农村土地承包后，被告为苏太忠颁发了《农村集体土地承包经营权证书》，也确定了争议地属于原告所有。二、被告作出的行政行为证据不足。对本案争议地的处理，应当依据事实和法律规定。不论是《土地管理法》，还是部门规章等相关法律法规，均无规定《农村集体土地承包经营权证书》作为土地权属的证明材料和确权依据。如凭《农村集体土地承包经营权证书》就可认定争议地的权属，那么为何其提交的《农村集体土地承包经营权证书》却没有作为认定争议地权属的证据。既然其提交的《农村集体土地承包经营权证书》有效，那么争议地的所有权就应属其集体所有。因此，仅凭第三人龙卧村村民持有的《农村土地承包经营权证书》就认定和确认争议地归第三人龙卧村所有，证据不足。三、被告作出的行政行为缺乏法律依据。处理本案争议地应适用（1995）国土（籍）字第26号关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》，才能正确处理争议地权属纠纷。该规定中第21条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有。本案中，其村民使用争议地已有六十年之久，应视为争议地属原告所有。因此，请求撤销5号决定，并重新确权。
原告龙佑村提供的证据有：1、5号决定，证明处理决定认定事实错误，证据不足，应予以撤销；2、琼府复决（2013）73号《行政复议决定书》，证明原告不服被告作出的处理决定，已向海南省人民政府申请复议；该复议决定的处理结果不当；3、海南省家庭承包耕地手册，证明原告村民苏太忠一直连续使用争议地，并取得家庭承包耕地手册；4、农村集体土地承包经营权证书，证明被告已给原告村民苏太忠颁发经营权证书，确认争议地的使用权属原告村民，足以说明争议地的所有权属原告所有。
被告市政府辩称，一、5号决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予以维持。争议地位于新龙镇龙卧村与龙佑村交界处，龙卧村人称“弄控园”，龙佑村人称“村东园”。经现场勘测，争议地面积为2.88亩，其四至范围为：东至公路（老铁路方向），南至老路口，西至苏关朝房子，北至公路。1997年12月31日，龙卧村第十五经济社将含争议地在内的9.5亩土地发包给村民苏义先，并签订了《海南省家庭承包耕地合同书》。龙卧村于2011年9月24日向新龙镇人民政府申请对争议地确权，该镇人民政府依法将申请移交东方市国土环境资源局，该局于2012年2月15日向龙卧村和龙佑村送达了土地权属争议案件受理通知书，并于同年3月2日向龙卧村和龙佑村送达了指界通知书，龙卧村和龙佑村的相关人员到现场参与指界。被告也在东方市政府网和海南日报上公告了争议地确权征询异议公告，在规定的期限内没有人提出异议。被告也多次到新龙镇人民政府、龙卧村、龙佑村调查了解，并组织双方当事人进行调解，但调解未果。争议地在“土改”和“四固定”时期并没有确定权属。二、原告的主张没有事实根据和法律依据。原告根据其村民苏太忠的《农村集体土地承包经营权证书》主张对争议地拥有所有权，但原告并未能提交其与村民苏太忠签订的《海南省家庭承包耕地合同书》，且苏太忠的海南省农村土地承包经营权登记表和单个承包户详细资料中均没有争议地--“村东园”。所以，原告的主张没有事实根据和法律依据。综上，5号决定证据确凿，事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予以维持。
第三人龙卧村述称，一、其长期使用、管理争议地。争议地最早由村民王亚含从上世纪五十年代开始使用，六十年代由龙三大队收回集体耕作，后龙三大队和龙一大队组成龙卧村。龙卧村曾将争议地分给村民苏义先等五人使用，因该块土地面积较小，其他四人就让给苏义先一人耕作。1995年，因龙卧村扩建村道路时，占用龙卧村第八经济合作社村民曾招勤的宅基地，从“弄控园”地块中分出一块给曾招勤作为宅基地使用，曾招勤已建房居住生活。争议地周边均属于龙卧村的集体土地。二、原告提交的其村民苏太忠的海南省家庭承包耕地手册和《农村集体土地承包经营权证书》中“村东园”字迹与别的字迹有明显差异，有涂改的地方，且政府部门的登记备案中并没有“村东园”地块的登记。因此，不应作为认定争议地的依据。三、被诉的行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确，处理结果并无不当，应予维持。
第三人龙卧村提供的证据有：1-5、《海南省家庭承包耕地合同书》、《农村集体土地承包经营权证书》、海南省家庭承包耕地手册、海南省农村土地承包经营权证登记表及单个承包户详细资料，证明由龙卧村村民苏义先承包“弄控园”土地，并在政府有备案登记的事实；6-7、龙卧管区为曾招勤出具的《收据》、《证明》，该两份证据证明1995年龙卧村扩建村道路时，占用曾招勤的宅基地后，从“弄控园”分出一块给曾招勤作为宅基地；8-9、东方市新龙镇农田保护分布图、争议地照片，证明争议地属于龙卧村生产生活范围；10-13、龙佑村村民苏太忠的海南省家庭承包耕地手册、《农村集体土地承包经营权证书》、海南省农村土地承包经营权证登记表、单个承包户详细资料，证明龙佑村村民苏太忠的承包地登记不一致，争议地并没有在海南省农村土地承包经营权证登记表和单个承包户详细资料内。
原告、被告、第三人龙卧村提交的证据在庭审中进行了质证。本院对上述证据认证如下：
（一）关于被告市政府提交的证据。原告的质证意见：对证据1-9及证据11、13无异议；对证据10的真实性无异议，认为争议地确权之前不能证明争议地归龙卧村实际管理及使用；对证据12有异议，认为该证据由第三人出具不能作为被告确权合法的依据；对证据14的真实性无异议，但对证明内容有异议；对证据15无异议，但对证明内容有异议。第三人龙卧村对被告提交的证据均无异议。本院认为，首先，对证据1-9及证据11、13的真实性、合法性、关联性予以确认。其次，证据12中两份证明均是龙卧村向市政府在争议地确权之前出具的。因此，对其真实性、关联性予以确认；对收条的关联性不予确认。最后，对于证据14、15的真实性、合法性、关联性予以确认。
关于原告提交的证据。被告对证据1、2无异议，但对证明内容有异议，不能证明被告的处理决定错误；对证据3有异议，不能证明原告的村民一直在使用争议地；对证据4的证明内容有异议，不能证明原告实际使用争议地。第三人对证据1、2无异议；对证据3的真实性有异议，认为该证据中原来的9.8亩改成12.0亩的；对证据4的合法性有异议，认为“村东园”是原告后来加上的。原告辩称，虽第三人称“村东园”与其他字体不符，但第三人没有证据证明；证据3、4是合法的。本院认为，首先，证据1是本案审查的对象，表明市政府对争议地作出了确权认定，因此在证据认定环节不予认定；其次，对证据2的真实性、合法性、关联性予以确认；最后，对证据3、4的关联性予以确认。
（三）关于第三人龙卧村提交的证据。原告的质证意见：对证据2有异议，认为没加盖市政府公章；对证据3、4、5的真实性无异议，但对其合法性、关联性有异议；对证据6、7，认为是由第三人出具的，有异议；对证据8、9有异议，认为证据来源不合法；对证据10-13也是原告提交的证据，无异议，但对证明内容异议。被告对证据1-7及10-13无异议；对证据8、9有异议。第三人辩称，第三人提交的证据中涉及到争议地均未有涂改，承包经营权证被告有盖章，“弄控园”四至及面积与政府登记是一致的。本院认为，对第三人龙卧村证据1
--
5的真实性、合法性、关联性予以确认；对证据6收据的关联性不予确认；证据7是龙卧村向市政府在争议地确权之前出具的。因此，对其真实性、关联性予以确认；对证据8的真实性、合法性、关联性不予确认；证据9不能反映争议地全貌，对其真实性不予确认；证据10、11同是原告提交证据，认证意见同对原告认证意见一致；对证据12、13的真实性、合法性、关联性予以确认。
根据以上合法证据及各方当事人的当庭陈述，本院确认以下事实：
争议地位于龙佑村与龙卧村交界处，面积2.88亩，龙佑村称为“村东园”，龙卧村称为“弄控园”。1997年龙卧村第八经济合作社与村民苏义先签订《海南省家庭承包合同书》，该合同书中明确发包范围包括“弄控”地块，在海南省家庭承包耕地手册、海南省农村土地承包经营权证登记表及《农村集体土地承包经营权证书》等中均有“弄控”地块登记，政府的备案登记中也有“弄控”地块。苏太忠属于龙佑村第四经济合作社。苏太忠的海南省家庭承包耕地手册和《农村集体土地承包经营权证书》中虽有“村东园”地块，可在苏太忠的海南省农村土地承包经营权证登记表内没有“村东园”地块，市政府对苏太忠承包地备案登记中也没有该地块。
本案争议地纠纷，苏义先曾以土地使用权侵权纠纷为由提起民事诉讼。2010年5月28日，东方市人民法院以争议地权属处于不确定状态，依法应由政府部门重新确定权属为由，裁定驳回了苏义先的起诉。苏义先不服提起上诉。本院于2010年12月21日以争议地纠纷属于人民政府处理的范畴为由，裁定驳回苏义先的上诉。
2012年2月8日，市政府受理龙卧村争议地确权申请，随后向龙卧村、龙佑村送达了受理通知书、指界通知书。龙佑村村民代表苏太忠、符常进，龙卧村村民代表蒋王小、曾招勤参加了争议地指界。市政府对村民苏保贤、符常进、苏太忠、苏义先分别调查，也组织龙佑村、龙卧村进行调解，但未达成书面调解协议。2013年5月2日，市政府在其网站东方信息公开栏内发布争议地土地所有权异议公告。当月4日，市政府在海南日报第5版再次发布该公告。公告期满无异议。市政府根据《海南经济特区土地管理条例》相关规定，作出5号决定。龙佑村对该决定不服，申请行政复议。2014年4月8日，海南省人民政府审查后作出维持5号决定的复议决定。
本院认为，一、市政府作出的5号决定事实清楚。本案中，虽龙佑村提交的村民苏太忠的家庭承包耕地手册和《农村集体土地承包经营权证书》中有“村东园”地块，但在苏太忠的农村土地承包经营权证登记表内却没有“村东园”地块，市政府对苏太忠的承包地备案登记内也没有“村东园”地块，且龙佑村未提交村民苏太忠的《海南省家庭承包合同书》。因此，苏太忠的承包地是否有“村东园”地块，应以政府的备案登记为准。而龙卧村村民苏义先的《海南省家庭承包合同书》中明确承包土地包括争议地“弄控”地块，且苏义先的家庭承包耕地手册、农村土地承包经营权证登记表及《农村集体土地承包经营权证书》等中也均有争议地“弄控”地块，且该“弄控”地块也已由政府备案登记。因此，该决定认为争议地由龙卧村实际管理使用并无不当，5号决定以该事实作为根据，事实清楚。二、市政府作出的5号决定程序合法。原告提起诉讼时，未认为5号确权处理决定程序违法。经庭审举证、质证，未发现市政府作出5号处理决定程序违法。三、市政府作出的5号决定适用法律法规正确。《海南经济特区土地管理条例》第九条规定“土地权属争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府依照国家法律规定的权限组织调解，调解未达成协议的，按照分级负责的原则处理。土地所有权和土地使用权争议，争议各方没有证据证明土地归属，又调解不成的，由县级以上人民政府根据具体情况决定其归属”。5号决定处理的争议是龙卧村和龙佑村之间对2.88亩土地所有权属争议，且龙卧村、龙佑村均未提交政府颁发的土地权属证明文件，而是均以各自村民的承包地证明材料来主张争议地权属。市政府也组织龙卧村、龙佑村进行调解，但未达成书面一致意见。因此，市政府依据《海南经济特区土地管理条例》第九条的规定作出5号决定适用法律法规正确。另外，龙佑村称没有法律法规规定《农村集体土地承包经营权证书》作为土地权属的确权依据。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十条地一款规定：土地行政主管部门在确定土地权属时应当查验有关权属证明和其他有关材料。根据上述规定，《农村集体土地承包经营权证书》、《家庭承包合同书》、家庭承包耕地手册、农村土地承包经营权证登记表、政府备案登记均是确定土地权属的材料。本案中，市政府之所以将争议地确权为龙卧村所有，是因为龙卧村苏义先的承包地材料齐备，承包地块与政府备案登记一致，且争议地相邻土地使用者也是龙卧村村民。
综上所述，原告龙佑村请求撤销被告市政府作出的5号决定，并重新确权的诉求没有事实根据和法律依据，对其诉讼请求依法应予驳回。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告东方市新龙镇龙佑村村民委员会的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告东方市新龙镇龙佑村村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 黄海浪
代理审判员 张德雄
代理审判员 文魁兴
二〇一四年六月二十四日
书 记 员 刘 欢
附：本案适用的相关法律条文
最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
审核：黄海浪撰稿：文魁兴校对：刘欢印刷：刘传凤海南省第二中级人民法院2014年6月26日印制（共印26份）