海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第309号
上诉人（原审第三人）保亭黎族苗族自治县三道镇三弓村民委员会什吉经济合作社。
法定代表人高和精，社长。
委托代理人黄修强，海南法立信律师事务所律师。
委托代理人周芸妃，海南法立信律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）保亭黎族苗族自治县三道镇田滚村民委员会什办经济合作社。
法定代表人林道军，社长。
委托代理人杜尔山，海南知非律师事务所律师。
原审被告保亭黎族苗族自治县人民政府。
法定代表人符兰平，县长。
委托代理人龙正海。
委托代理人吴悦，海南天皓律师事务所律师。
上诉人保亭黎族苗族自治县三道镇三弓村民委员会什吉经济合作社（以下简称什吉经济社）因被上诉人保亭黎族苗族自治县三道镇田滚村民委员会什办经济合作社（以下简称什办经济社）诉原审被告保亭黎族苗族自治县人民政府（以下简称保亭县政府）集体土地行政登记一案，不服海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第139号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。
被诉行政行为：保亭县政府于2004年11月将位于什办经济社与什吉经济社接壤处、图号为G11025和G11026、地号为460035106004472、面积为5532.8㎡（折合8.31亩）的土地（以下简称涉案土地）登记确认归什吉经济社集体所有，并给什吉经济社颁发了保集有（2004）字第1753号《集体土地所有证》（以下简称第1753号《土地证》）。
原审查明，什办经济社与什吉经济社接壤处有一山岭，什办经济社称为“蝙蝠山”，什吉经济社称作“墓示岭”或“什吉岭”。保亭县政府给什吉经济社颁证之土地即位于该山岭范围内，面积8.31亩。1964年5月，保亭县政府给什吉经济社颁发《保亭县生产队土地房产所有证》，将什吉岭范围内东至公路、南至什吉坑（应为什合坑）、西至番坡坑、北至番坡坑的15亩荒山登记确认归什吉经济社集体所有。1982年，保亭县政府就什吉岭中的部分土地给什吉经济社的村民朱和成颁发《山林权证》。1997年6月16日，什办经济社根据其村民林明权、林明卫于1982年农村第一轮土地承包时耕作使用蝙蝠山部分土地的事实，分别与林明权、林明卫完善土地承包关系，并在保亭黎族苗族自治县三道镇经营管理站（以下简称三道镇经管站）的鉴证下，分别与林明权、林明卫签订了《海南省家庭承包耕地合同书》（承包期限均为1997年6月16日始至2027年12月31日止。其中林明权承包的土地四至为东至林青、南至山水沟、西至明卫、北至山水沟，面积4亩；林明卫承包的土地四至为东至什吉地、南至明权、西至味岛、北至道军，面积4亩），林明权、林明卫据此分别领取了由海南省农村合作经济管理局监制的《海南省家庭承包耕地手册》。2003年，为响应国家退耕还林的号召，林明权、林明卫分别在其承包的土地上种上槟榔。同年12月4日，保亭县林业局经对林明权、林明卫退耕还林的情况进行检查验收后，向林明权、林明卫发放了退耕还林补贴。2004年农村土地确权登记发证期间，由于什办经济社和什吉经济社均主张涉案土地的所有权，双方因此发生土地权属争议。同年10月18日，在未通知什办经济社参加土地权属界线核定的情况下，保亭县政府的职能部门保亭县国土局单方召集什吉经济社对涉案土地进行土地指界，并制作了《什吉经济合作社与什办经济合作社土地权属界线核定书》。该《土地权属界线核定书》中“双方指界人签章”栏中除有什吉经济社及其法定代表人签章外，还有“保亭县三道镇三弓村民委员会什办经济合作社”的印章和什纳经济社法定代表人高其良代表“保亭县三道镇三弓村民委员会什办经济合作社”签名。同年11月9日，保亭县政府在三道镇、田滚村委会、三弓村委会张贴《关于土地登记审核结果公告》。公告期限届满后，保亭县政府即依据什吉经济社的村民朱和成持有的《山林权证》、保亭县国土局制作的《农村地籍调查表》中“原争议地，经国土局裁决判给什吉所有”的记载以及上述《土地权属界线核定书》，给什吉经济社颁发了第1753号《土地证》。
2005年3月23日，保亭县政府分别给什吉经济社的村民朱和成、朱仁良颁发《农村土地承包经营权证》，确认朱和成对东至水利沟、南至立清、西至仁兴、北至仁兴的墓示岭3.7亩荒山，朱仁良对东至水利沟、南至什办岭、西至味金英、北至和成的墓示岭3亩荒山享有承包经营权。同年3月29日，保亭县政府亦根据林明权、林明卫与什办经济社签订的《海南省家庭承包耕地合同书》，分别向林明权、林明卫颁发《农村土地承包经营权证》，对林明权、林明卫的土地承包经营权予以确认。
2013年5月，朱和成、朱仁良以林明权、林明卫在涉案土地种植槟榔侵犯其承包经营权为由，向保亭县法院提起民事侵权诉讼。该院经审理，以涉案土地存在权属争议应由政府先行处理为由，于2013年5月21日作出（2013）保民初字第19号民事裁定，驳回朱和成、朱仁良的起诉。同年7月29日，中共保亭黎族苗族自治县三道镇委员会对朱和成、朱仁良与林明权、林明卫的土地争议进行调处，但因双方意见分歧较大，调处未果。2014年2月17日，什吉经济社申请保亭县国土局对涉案土地再次确权。同年3月11日，保亭县国土局复函告知什吉经济社，因保亭县政府已于2004年11月给什吉经济社颁发了第1753号《土地证》，涉案土地无需再次确权。因朱和成、朱仁良认为林明权、林明卫侵占其土地的问题未得到彻底解决，因而继续要求保亭县政府解决处理。保亭县林业局根据保亭县政府的转办函，经调查于同年3月12日作出《关于对三道镇三弓村委会什吉村小组朱和成、朱仁良上访信的调查报告》，建议由三道镇政府进行调处，并将该《调查报告》呈报给保亭县政府。同年4月22日，三道镇政府根据该《调查报告》，召开有什办经济社、什吉经济社以及朱和成、朱仁良参加的会议，并形成了三府字（2014）18号《调解什吉和什办村小组林地权属争议会议纪要》。在该会议上，三道镇政府、保亭县林业局、保亭县国土局等与会人员一致认为，保亭县政府已于2004年11月给什吉经济社颁发了第1753号《土地证》，什办经济社若对该颁证行为不服，可通过法律途径寻求解决。同年11月20日，三道镇政府书面通知什办经济社和什吉经济社，再次明确保亭县政府给什吉经济社颁发的第1753号《土地证》应受法律保护，什办经济社若对该颁证行为有异议，可申请行政复议。什办经济社由2014年4月22日的会议知悉保亭县政府给什吉经济社颁发第1753号《土地证》后，遂于2015年5月25日提起诉讼，请求撤销该证。
另查明，涉案土地上现有什办经济社的村民林明权、林明卫种植多年的槟榔。
原审认为，关于什办经济社的起诉是否已超过法定起诉期限的问题。经审查，什办经济社并非（2013）保民初字第19号民事裁定的当事人，由该证据不能认定什办经济社于2013年知道保亭县政府给什吉经济社颁发了第1753号《土地证》。《关于对三道镇三弓村委会什吉村小组朱和成、朱仁良上访信的调查报告》是保亭县林业局向保亭县政府呈报的内部文件，保亭县林业局和保亭县政府未将该《调查报告》送达给什办经济社，该证据同样不能作为认定什办经济社于2014年3月知道保亭县政府给什吉经济社颁发了第1753号《土地证》的事实依据。虽然由三府字（2014）18号《调解什吉和什办村小组林地权属争议会议纪要》可以认定什办经济社于2014年4月22日知道保亭县政府给什吉经济社颁发了第1753号《土地证》，但什办经济社于2015年5月25日对该颁证行为提起诉讼，并未超过最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限。保亭县政府认为什办经济社的起诉已超过法定起诉期限的理由不能成立。
关于保亭县政府给什吉经济社颁发第1753号《土地证》是否合法的问题。根据本案查明的事实，“蝙蝠山”或“什吉岭”并不仅限于涉案土地，涉案土地只是“蝙蝠山”或“什吉岭”中的一部分。虽然什吉经济社及其村民朱和成持有保亭县政府于1964年和1982年就什吉岭部分土地颁发的《保亭县生产队土地房产所有证》和《山林权证》，但涉案土地自1982年农村第一轮土地承包时起即由什办经济社的村民林明权、林明卫耕作种植，且林明权、林明卫亦就涉案土地持有经三道镇经管站于1997年6月鉴证的《海南省家庭承包耕地合同书》和由海南省农村合作经济管理局监制的《海南省家庭承包耕地手册》，保亭县政府的职能部门保亭县林业局亦于2003年就涉案土地向林明权、林明卫发放了退耕还林补贴。在什办经济社的村民林明权、林明卫使用涉案土地的过程中，什吉经济社的村民朱和成、朱仁良于2004年农村土地确权登记发证期间对林明权、林明卫使用涉案土地提出异议，进而导致什吉经济社与什办经济社就涉案土地发生了土地权属争议，该事实有保亭县政府提供的《农村地籍调查表》、什吉经济社提供的三道镇政府向什办经济社和什吉经济社送达的《关于什吉、什办林地权属争议处理意见的通知》以及什办经济社提供的三委字（2013）66号《三道镇关于什吉村朱和成、朱仁良与什办村土地权属争议情况的汇报》可以证实。根据原国家土地管理局于1995年12月28日发布的《土地登记规则》第六十七条第（一）项的规定，土地权属争议尚未解决的，土地管理部门应暂缓登记。但在整个诉讼过程中，保亭县政府并未就涉案土地的权属争议已经其作出确权处理提供任何有效的书面证据予以证实。故保亭县政府在什吉经济社与什办经济社的土地权属争议尚未解决的情况下，即依据其职能部门保亭县国土局制作的《农村地籍调查表》中“原争议地，经国土局裁决判给什吉所有”的记载，给什吉经济社颁发第1753号《土地证》，其认定事实不清，且违反《土地登记规则》第六十七条的规定。此外，保亭县国土局在进行土地权属界线核定时亦存在违法之处。《海南省确定土地权属若干规定》第十五条规定：“土地行政主管部门在调查土地权属界线时，必须在7日前通知各方当事人按时到指定地点指界，当事人因故不能到场的，由其委托代理人到场指界，并出具授权委托书。”原国家土地管理局于1993年6月22日发布的《城镇地籍调查规程》对此也作出了类似的规定。但根据本案查明的事实，保亭县国土局在对涉案土地进行权属界线核定时，并未通知什办经济社到实地指界。虽然保亭县国土局制作的《什吉经济合作社与什办经济合作社土地权属界线核定书》上有什吉经济社及其法定代表人、“保亭县三道镇三弓村民委员会什办经济合作社”和“高其良”的签章，但“保亭县三道镇三弓村民委员会什办经济合作社”的印章并非什办经济社的印章，保亭县政府亦未能举证证明什办经济社已授权高其良在该《土地权属界线核定书》上签名。因此，保亭县政府认定什办经济社于2004年10月参加了涉案土地的权属界线核定，并据此给什吉经济社颁发第1753号《土地证》，缺乏事实根据，亦违反了《海南省确定土地权属若干规定》第十五条和《城镇地籍调查规程》的程序性规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决撤销保亭县政府于2004年11月给什吉经济社颁发的第1753号《土地证》。案件受理费50元，由保亭县政府负担。
什吉经济社上诉称，一、什办经济社的起诉已过诉讼时效，应驳回其起诉。虽然什办经济社不是（2013）保民初字第19号民事裁定的当事人，但该裁定书的一方当事人林明卫当时就是什办经济社的社员，林明卫在庭审中已知道第1753号《土地证》，意味着什办经济社也肯定已经知道了该土地证的存在。该裁定书在2013年5月21日就已作出，至什办经济社2015年5月25日起诉，已超过最高院规定的最长2年的起诉期限。而且最高院行政诉讼法解释第四十一条规定的2年起诉期限只是一个最长保护期，诉讼时效的起算应从当事人知道或应当知道诉权或起诉期限即2014年11月20日三道镇告知其可以行政复议之日起计算。从2014年4月22日镇政府召集双方调解本案土地权属争议时起计算，什办经济社也已超过了3个月的诉讼时效（旧行政诉讼法）。二、第1753号《土地证》的颁发并未违反《土地登记规则》第六十七条第（一）项的规定。该条仅规定在土地权属争议尚未解决的，土地管理部门可以暂缓登记，并非原审判决认定的应当暂缓登记。三、虽然《什吉经济社与什办经济社土地权属界线核定书》存在瑕疵，但不足以撤销第1753号《土地证》。什吉经济社有1964年的《保亭县生产队土地房产所有证》和1982年的《山林权证》，保亭县政府颁发第1753号《土地证》是完全正确的。综上，请求：撤销（2015）海南一中行初字第139号行政判决，驳回什办经济社的诉讼请求。
被上诉人什办经济社答辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，判决结果正确，上诉人的上诉请求不能成立。请求：维持原审判决、驳回上诉。
原审被告保亭县政府述称，一、什办经济社的起诉已过诉讼时效，依法应当驳回起诉。2013年什吉经济社的社员起诉什办经济社的社员涉案土地承包经营权纠纷案件中，什办经济社就知道或应当知道被诉行政行为已于2004年作出，且在2014年11月20日，三道镇政府就已书面告知什办经济社可针对第1753号《土地证》提起行政复议。但什办经济社直至2015年5月才起诉，明显超过《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定的起诉期限，理应驳回起诉。二、保亭县政府依据《土地登记规则》颁发第1753号《土地证》，适用法律法规正确，符合法定程序，什办经济社要求撤销于法无据。
二审中，什吉经济社提交了一份《三道护林站关于什吉村与什办村两农户林地纠纷调查情况汇报》作为新证据提交，欲证明2012年发生土地纠纷时什吉经济社在涉案土地上种植的苦楝树树龄有10年之久。保亭县政府对该证据真实性予以认可，什办经济社不认可其真实性，且认为不属于新证据。由于该证据是复印件，也未加盖公章，无法核实真实性，且不属于新证据，本院不予采信。
原审判决中有关“仕吉”的表述均为笔误，应为“什吉”，本院予以指正。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是什办经济社的起诉是否已超过法定起诉期限和保亭县政府给什吉经济社颁发第1753号《土地证》是否合法。
关于起诉期限问题。根据现有证据及查明事实，直到2014年4月22日，三道镇政府召开调解什吉和什办村小组林地权属争议会议，什办经济社才知道保亭县政府于2004年作出了第1753号《土地证》。因此什办经济社的起诉期限应于此时开始计算，其于2015年5月25日起诉，并未超过最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定的最长2年起诉期限。什吉经济社和保亭县政府认为，三道镇政府于2014年11月20日已告知什办经济社可以提起行政复议，即是告知其诉权，起诉期限应从该日起算三个月，什办经济社的起诉已经超过该期限。但经审查，三道镇政府仅是告知什办经济社行政复议权利，未告知其向法院起诉的权利，因此不能证明什办经济社已经于2014年11月20日知道诉权或者应当知道诉权。什吉经济社和保亭县政府该主张不能成立。
关于第1753号《土地证》的合法性问题。原国家土地管理局于1995年12月28日发布的《土地登记规则》第十七条规定，土地登记过程中的土地权属争议，按照（1988年）《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定进行处理后，再行登记。（1988年）《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。本案保亭县国土局制作的《农村地籍调查表》中记载“原争议地，经国土局裁决判给什吉所有”。但保亭县政府并未提交证据证明该争议已经依法定争议处理程序进行处理，违反了上述规定。另外，相邻人指界是土地颁证过程中一个重要程序，也是明确土地界线的重要依据。本案保亭县政府未提供证据证明保亭县国土局在对涉案土地进行权属界线核定时，已通知什办经济社到实地指界，违反了《海南省确定土地权属若干规定》第十五条和《城镇地籍调查规程》的相关规定。因此，保亭县政府给什吉经济社颁发第1753号《土地证》的行政行为认定事实不清、程序违法，应予撤销。什吉经济社主张第1753号《土地证》合法的理由不能成立。
综上，什吉经济社的上诉请求与理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人保亭黎族苗族自治县三道镇三弓村民委员会什吉经济合作社负担。
本判决为终审判决。
1i2gwgpih1fefsqo9g
案件唯一码审判长麻红丽
审 判 员 吴天月
审 判 员 王 华
二〇一五年十二月十四日
法官助理 滕生虎
书 记 员 颜 恺
附相关法律法规条文：
《海南省确定土地权属若干规定》
土地行政主管部门在调查土地权属界线时，必须在7日前通知各方当事人按时到指定地点指界，当事人因故不能到场的，由其委托代理人到场指界，并出具授权委托书。凡被通知的当事人不到场指界的，可参考所列方指定的界线核定土地权属界线；被通知的当事人均不到场指界的，由调查人员按土地使用现状及用地习惯核定土地权属界线，并由县级以上土地行政主管部门将土地权属界线核定结果书面通知当事人，当事人如无异议，必须在核定书上签章；如有异议，可在书面通知送达15日内，向土地所在地县级以上土地行政主管部门申请重新核定土地权属界线。
（1993年6月22日国家土地管理局TD1001
（1993年6月22日国家土地管理局TD1001
3．2．6界址调查
3．2．6．1界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。
3．2．6．2单位使用的土地，须由法人代表出席指界，并出具身份证明和法人代表身份证明书（见附录A）；个人使用的土地，须由户主出席指界，并出具身份证明和户籍簿。
法人代表或户主不能亲自出席指界的，由委托代理人指界，并出具身份证明及委托书（见附录B）。
……
3．2．6．3经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。
3．2．6．4有争议的界址，调查现场不能处理时，按《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定处理。
《中华人民共和国行政诉讼法》
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
《最高人民法院关于执行
〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
……