吉林省吉林市龙潭区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）龙行初字第5号
原告：刘丽华，女，1958年3月4日生，汉族，农民，住吉林市龙潭区。
原告：杨雪，女，1981年11月8日生，汉族，农民，住址同上。
原告：杨洁，女，1987年5月20日生，汉族，农民，住址同上。
原告：满凤英，女，1934年5月29日生，汉族，农民，住址同上。
原告：杨金宝，男，1965年9月18日生，汉族，农民，住址同上。
原告：杨金玉，男，1954年10月6日生，汉族，农民，住址同上。
六名原告共同委托代理人：杨某，男，1989年4月2日生，汉族，农民，住吉林市龙潭区。
六名原告共同委托代理人：齐某，河北冀港律师事务所律师。
被告：吉林市龙潭区人民政府，住所地：吉林市龙潭区。
法定代表人：张新宇，区长。
委托代理人：郭某某，吉林市化学工业循环经济示范园区房屋征收中心科员。
委托代理人：浦某，吉林白桦律师事务所律师。
第三人：吉林市龙潭区土地储备中心，住所地：吉林市龙潭区。
法定代表人：张志国，该中心主任。
委托代理人：马某，该中心职员。
原告刘丽华、杨雪、杨洁、满凤英、杨金宝、杨金玉不服被告吉林市龙潭区人民政府（以下简称龙潭区政府）土地行政裁决，向吉林市中级人民法院提起诉讼。2014年5月8日，吉林市中级人法院作出（2014）吉中行初字第22号行政裁定书将该案交由吉林市龙潭区人民法院审理。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告刘丽华以及杨雪、杨洁、满凤英、杨金宝、杨金玉的委托代理人杨某、齐某，被告龙潭区政府的委托代理人浦某、郭某某，第三人吉林市龙潭区土地储备中心（原吉林市化学工业循环经济示范园区土地收储中心，以下简称土地储备中心）的委托代理人马某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年12月26日，被告龙潭区政府依据土地储备中心的申请，作出吉龙裁字（2013）029号行政裁决书，认定：吉林省国土资源厅经吉林省人民政府批准，于2011年7月12日作出《关于吉林市2010年度城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案三十的批复》（吉国土资耕发（2011）107号），同意征收吉林市龙潭区江北乡八家子村12.0711公顷的集体土地。其中包括被申请人占有的土地，地上附着物具体有：有证房屋1处67.20平方米、无证房屋3处（分别为25.74平方米、48.28平方米、15.60平方米）、硬覆盖（水泥）1处100平方米、硬覆盖（红砖）1处34平方米、李子树35棵，位于本次征收范围内二轮承包土地1801平方米。杨金良已经死亡。杨金良的法定继承人有刘丽华（妻子）、杨雪（长女）、杨洁（次女）、满凤英（母亲）、杨金玉（长兄）、杨金宝（三弟）、杨桂芹（妹妹）。在土地征收过程中，申请人土地储备中心提出了如下补偿安置方案：征地补偿标准（不包含青苗、地上附着物及拆迁补偿费）依据《吉林市人民政府关于公布全市征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（吉市政函（2010）66号）确定，即按照吉林市城区征地区片综合地价标准表中八家子区域区片综合地价98.00元／平方米的标准进行补偿；青苗及地上附着物补偿费依据有评估资质的评估机构的评估结果进行补偿；有证房屋的补偿参照吉林市棚户区房屋拆迁补偿安置暂行办法的规定进行补偿。另查明，被征收土地的承包人杨金良已经死亡，其妻子刘丽华占有其房屋和土地。土地储备中心与原告进行了多次协商，未能达成协议。吉林市信翔房地产评估有限公司（以下简称信翔评估公司）、吉林市企达价格评估有限公司（以下简称企达评估公司）对被申请人的房屋、附属物及其地上附着物分别作出了《房地产评估结果报告》、《地上附着物现实价值明细表》。按区片综合地价计算，安置补助费为134，138.48元，分配给个人的土地补偿费应为33，887.62元，搬迁费应为1，000.00元。龙潭区政府认为，吉林省国土资源厅经吉林省人民政府批准作出的吉国土资耕发（2011）107号批复，是法定机关依法作出的行政决定，申请人、被申请人都应当严格执行，不得阻碍征地方案的实施。申请人应当按照征地补偿安置方案和评估机构的评估结果及时给予被申请人补偿安置。被申请人刘丽华应当及时移走或拆除被征收土地的地上物，将土地移交给申请人占有。裁决如下：一、限申请人土地储备中心在本决定作出后五日内，按照补偿安置方案和信翔评估公司的《房地产评估结果报告》和企达评估公司的《地上附着物现实价值明细表》确定价值予以补偿。被申请人刘丽华、杨雪、杨洁、满凤英、杨金玉、杨金宝、杨桂芹的补偿金额总计313，828.10元。二、限被申请人刘丽华、杨雪、杨洁、满凤英、杨金玉、杨金宝、杨桂芹在本决定作出后十五日内移走或拆除、倒出其在被征收土地上的地上物，将土地移交给申请人土地储备中心占有。原告不服，于2014年1月22日向吉林市人民政府申请行政复议。吉林市人民政府于2014年4月2日作出吉市政复决（2014）16号行政复议决定书，维持龙潭区政府作出的吉龙裁字（2013）029号行政裁决。原告不服，向人民法院起诉。
原告诉称：被告作出的吉龙裁字（2013）029号行政裁决书无法律和事实依据，依法应予撤销，具体理由如下：一、被告作出的征地补偿裁决书的具体行政行为，属于超越职权、滥用职权的违法行为。依据土地管理法实施条例第二十五条，被告对补偿标准的争议，只有协调的权力，无权行使应由吉林省人民政府行使的行政裁决权力。被告作出该行政裁决的行为超越了法律、法规规定的权限范围，实施了根本无权实施的具体行政行为，应当予以撤销。二、土地储备中心不是适格的事实土地征收的主体，其无权提出征地补偿安置争议申请。根据土地管理法实施条例第二十五条，只有市、县人民政府的国土资源局才有权实施具体的征地行为，对征地补偿安置争议申请裁决，土地储备中心无法定职责也无授权行使该权利，被告受理土地储备中心申请裁决的行为错误。三、被告及土地行政主管部门未依法履行征地手续，征地行为存在瑕疵。吉国土资耕发（2011）107号征地批复的报批材料中，没有经原告签字确认的材料，龙潭区国土资源局未依法实施征地补偿安置公告，未履行组织听证、对补偿标准争议申请协调等法定职责。土地储备中心实施征地的行为违法，其无权占用原告的承包地。四、原告房屋等地上附属物未经合法评估，且评估价过低，降低了原告的生活水平。土地储备中心未与原告协商，单方委托评估机构对原告的房屋等附属物进行评估，且评估价过低，势必损害原告的合法权益，导致其生活水平降低，违反了国务院关于征地不降低被征地农民生活水平的规定。综上，要求撤销被告作出的吉龙裁字（2013）029号行政裁决书；诉讼费用由被告承担。
被告龙潭区政府辩称：龙潭区政府经吉林市人民政府授权进行行政裁决，属于正常履行职权，并无不当。土地储备中心是依法被批准成立的组织，其职能是代表政府收储土地，龙潭区政府受理其申请并进行行政裁决并不违反法律规定。土地征收工作已经被依法批准。国土资函（1999）407号、国函（2011）109号、吉国土资耕发（2011）107号文件是此次征收土地的合法依据。征收土地的行为无需经原告签字确认，听证也并非必经程序。征收土地已经经过合法公告，相关权利已经告知权利相对人。原告未提供其房屋及地上物的相关情况，不配合征收土地，土地储备中心依据有关规定选定评估机构并不违反法律规定。行政裁决认定的地上附着物的数量、品种、价值等内容，是依据相关的评估报告。该评估报告是经合法委托有评估资质的机构作出的。综上，请依法驳回原告的请求。
第三人土地储备中心陈述：意见同被告答辩意见一致。
本案争议的焦点是：龙潭区政府做出的行政裁决事实是否清楚，程序是否合法，是否具有法律依据。针对焦点问题，被告提供的证据有：
第一组证据：1-1、吉市编办（2013）46号《关于市化学工业循环经济示范园区土地收储中心更名及调整隶属关系的批复》；1-2、常住人口户籍证明；证明行政裁决当事人的身份。
原告及第三人质证后对第一组证据均无异议。
第二组证据：2-1、授权书；2-2、未达成协议比例及原因；2-3、中华人民共和国国土资源部《关于吉林市土地利用总体规划的批复》（国土资函（1999）407号）及附图；2-4、《国务院关于吉林市土地利用总体规划的批复》（国函（2011）109号）及附图；2-5、《国土资源部关于长春市和吉林市2010年农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函（2010）595号）及附表；2-6、《关于吉林市2010年度城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案三十的批复》（吉国土资耕发（2011）107号）及附图；2-7、吉林市人民政府征收土地方案公告（（2011（年）］第56号）；2-8、吉林市国土资源局征地补偿安置方案公告（2011年第56号）；2-9、拆迁补偿安置方案；2-10、房屋拆迁通知书；2-11、关于龙潭区八家子集约用地改造项目拆迁延期的通告一组；2-12、吉林市龙潭区江北乡人民政府农业经济管理服务中心证明；2-13、吉林信翔房屋拆迁有限公司证明；2-14、房屋拆迁委托合同书；2-15、评估委托书。证明龙潭区政府享有行政裁决权力，行政裁决合法。
原告质证后认为，证据2-1的真实性没有异议，但是认为该授权没有法律依据；证据2-2认为与本案无关；证据2-3、2-4质证后认为附图是复印件，无法证明其真实性，不能确定原告的土地在土地利用总体规划范围内；证据2-5与本案无关；证据2-6因原告已经向国务院申请裁决，撤销批复，该证据也与本案无关；对证据2-7、2-8的真实性没有异议，但是认为发布公告的时间与批复是同一天，不合法，这两份证据也与本案无关；证据2-9、2-10、2-11、2-12、2-13、2-14的真实性没有异议，但是认为上述证据与本案无关；证据2-15是单方委托，原告没有参与，不予认可。
第三人质证后对第二组证据均无异议。
第三组证据：3-1、《吉林省人民政府关于各市（州）征地统一年产值标准和区片综合地价有关问题的通知》（吉政函（2009）184号）；3-2、《吉林市人民政府关于公布全市征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》及附表（吉市政函（2010）66号）；3-3、八家子村会议记录。证明此次征地按照98.00元／平方米补偿，符合规定；对于补偿标准八家子村村民是清楚的。
原告质证后，对证据3-1、3-2的真实性没有异议，但是该证据与本案无关；对证据3-3认为原告没有参加会议，对会议召开程序是否合法有异议。
第三人质证后对第三组证据均无异议。
第四组证据：4-1、房地产估价报告；4-2、吉林信翔房地产拆迁有限公司的情况说明；4-3、土地登记表；4-4、协商记录；4-5、吉林市龙潭区八家子村占地范围内地上附属物价格评估报告。证明裁决确定的地上附着物、附属物及价值有合法依据；土地补偿费和安置补偿合法。
原告质证后，对证据4-1、4-5有异议，认为原告没有参与评估过程，评估存在遗漏；对证据4-2认为没有收到过评估报告；对证据4-3与本案无关；证据4-4不具有真实性。
第三人质证后对第四组证据均无异议。
第五组证据：送达回执一组，证明行政裁决文书送达程序合法。
原告和第三人质证后对第五组证据均无异议。
针对焦点问题，原告提供的证据有：
1、行政裁决书和行政复议决定书各一份，证明原告提起行政诉讼符合法律规定。
被告和第三人质证后对该证据均无异议。
针对焦点问题，第三人未向本院提供证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提供的证据，第三人均无异议。原告虽对被告提供的部分证据有异议，经本院审查后认为，上述证据符合行政诉讼证据的要求，能够客观地反映第三人对吉林市龙潭区八家子村土地征收和被告作出行政裁决的一系列行政活动，与本案具有关联性，本院予以采信。原告提供的证据，被告及第三人均无异议，且与本案相关，本院予以采信。
经审理查明：1999年8月19日，经国务院批准，中华人民共和国国土资源部作出了《关于吉林市土地利用总体规划的批复》（国土资函（1999）407号），原则同意修订后的《吉林市土地利用总体规划（1997-2010）》。2011年9月19日，中华人民共和国国务院作出《国务院关于吉林市土地利用总体规划的批复》（国函（2011）109号），原则同意修订后的《吉林市土地利用总体规划（2006-2020年）》，2006-2020年吉林市新增建设占用耕地控制在14220公顷以内，到2020年，中心城区建设用地规模控制在215平方公里以内。2010年8月17日，中华人民共和国国土资源部作出了《国土资源部关于长春市和吉林市2010年农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函（2010）595号），同意长春市和吉林市农用地转用和土地征收方案。2011年7月12日，吉林省国土资源厅作出《关于吉林市2010年度城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案三十的批复》（吉国土资耕发（2011）107号），同意吉林市呈报的2010年度农用地转用和土地征收实施方案三十。2011年7月12日，吉林市人民政府作出征收土地方案公告（（2011（年）］第56号），征收龙潭区江北乡八家子村集体土地12.0711公顷。2011年7月14日，吉林市国土资源局作出征地补偿安置方案公告（（2011）第56号），其中土地补偿安置补助费标准，依据土地管理法四十七条和吉市政函（2010）66号的规定，吉林市城区征收农用地补偿标准为98.00元／平方米；地上附着物委托具有评估资质的评估部门作价补偿。
2009年12月28日，吉林省人民政府作出《关于各市（州）征地统一年产值标准和区片综合地价有关问题的通知》（吉政函（2009）184号），要求各市将核定后的本市（州）及所辖县（市、区）征地统一年产值标准和区片综合地价标准及时予以公布，并于2010年1月1日起开始实施。2010年1月1日，经吉林省人民政府同意，吉林市人民政府作出《关于公布全市征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（吉市政函（2010）66号），其中规定新征地补偿标准实施范围为：在吉林市城区征收集体农用地纳入区片综合地价测算范围，征地时采用征地区片综合地价补偿标准，各县（市）征收集体农用地采用征地统一年产值补偿标准。新征地补偿标准由土地补偿费和安置补助费两部分构成，不包含青苗补偿费、地上附着物补偿费和拆迁补偿费。该文件中规定八家子村区片综合地价为65，334.00元／亩，平均补偿标准为65，334.00元／亩，换算后即为98.00元／平方米，该文件已经于2010年1月1日起实施。
经第三人委托，信翔评估公司作出吉信拆字第（2010-055-18］号房地产估价报告，刘丽华、杨雪、杨洁、满凤英、杨金宝、杨金玉房产及附属物价值139，562.00元。企达评估公司作出吉企达价估字第（2011033-43）号地上附属物价格评估报告，刘丽华、杨雪、杨洁、满凤英、杨金宝、杨金玉地上物价值为5，240.00元。因第三人与原告就安置补偿数额存在较大差异，致使双方长期无法达成补偿安置协议，第三人土地储备中心向被告龙潭区政府申请行政裁决。2013年12月26日，龙潭区政府重新作出吉龙裁字（2013）029号行政裁决书，裁决如下：一、限申请人土地储备中心在本决定作出后五日内，按照补偿安置方案和信翔评估公司的《房地产评估结果报告》和企达评估公司的《地上附着物现实价值明细表》确定价值予以补偿。被申请人刘丽华、杨雪、杨洁、满凤英、杨金玉、杨金宝、杨桂芹的补偿金额总计313，828.10元。二、限被申请人刘丽华、杨雪、杨洁、满凤英、杨金玉、杨金宝、杨桂芹在本决定作出后十五日内移走或拆除、倒出其在被征收土地上的地上物，将土地移交给申请人土地储备中心占有。原告不服，于2014年1月22日向吉林市人民政府申请行政复议。吉林市人民政府于2014年4月2日作出吉市政复决（2014）16号行政复议决定书，维持龙潭区政府作出的吉龙裁字（2013）029号行政裁决。原告不服，向人民法院起诉。
本院认为：本案所涉土地征收系经中华人民共和国国务院和国土资源部批准，并由龙潭区政府组织实施，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征用土地的依照法定程序批准，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”的规定，原告所有的房屋位于吉国土资耕发（2011）107号批复批准征收的农村集体土地范围内，并且吉林市人民政府和吉林市国土资源局已经对征收土地方案和征地补偿安置方案分别进行了公告，土地征收行为及程序符合合法。被告龙潭区政府在收储中心与被征收人的争议中进行裁决，经过吉林市人民政府的授权，其作出裁决的行为属于正常履行职责，不应视为越权行为。被告征收土地符合法律规定的程序和要求，被告裁决原告移走或拆除、倒出其在被征收土地上的地上物，将土地移交给申请人收储中心占有，符合法律规定，予以维持。但是，被征收人在被征收土地和房屋过程中享有选择补偿方式的权利。即选择货币补偿，还是产权调换，是被征收人的权利，任何机关不得剥夺。本案中被告龙潭区政府只提供了货币补偿方式，而未尊重被征收人补偿方式选择权，属于行政裁决内容存在瑕疵，故对裁决中涉及补偿项目的第一款予以撤销。经本院审判委员会讨论，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目之规定，判决如下：
一、维持被告吉林市龙潭区人民政府作出的吉龙裁字（2013）029号行政裁决书主文第二款；
二、撤销被告吉林市龙潭区人民政府作出的吉龙裁字（2013）029号行政裁决书主文第一款；限吉林市龙潭区人民政府于本判决生效后三个月内对吉林市龙潭区土地储备中心与刘丽华、杨雪、杨洁、满凤英、杨金宝、杨金玉征地补偿内容重新作出处理。
案件受理费50.00元，由被告吉林市龙潭区人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。
审 判 长 祝 佳
审 判 员 丁志辉
人民陪审员 李国茹
二〇一四年十一月二十日
代理书记员 罗京京