河北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）冀行终字第8号
上诉人（原审原告）程庭栋。
委托代理人张志同、张玉皛，北京京润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）石家庄市人民政府。
法定代表人王亮，市长。
委托代理人贾善魁，石家庄正定新区建设与房管中心主任。
委托代理人张岚，石家庄正定新区管理委员会法律顾问。
上诉人程庭栋因房屋强拆一案，不服石家庄市中级人民法院（2014）石行初字第00031号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人程庭栋及其委托代理人张志同，被上诉人石家庄市人民政府委托代理人贾善魁、张岚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，正定县人民政府2007年9月6日为程庭栋颁发了正定集用（2007）第009559号《集体土地使用证》，土地坐落于正定县三里屯村，用途为住宅，面积200平方米，程庭栋在土地上建有房屋。2010年5月4日石家庄市人民政府作出石政发（2010）25号《关于印发滹沱新区土地储备实施办法和滹沱新区土地房屋征收实施办法的通知》，该通知后附《滹沱新区土地房屋征收实施办法》。2010年6月4日省会规划建设委员会召开会议对石家庄市滹沱新区规划进行了专项研究，2010年8月23日石家庄市滹沱新区建设领导小组办公室作出石滹字（2010）18号《滹沱新区起步区土地房屋征收实施细则》。石家庄正定新区管理委员会为了落实正定新区规划，根据石家庄市人民政府作出的上述房屋征收实施办法和细则的通知要求。决定对京珠高速以东，太行大街沿线以西，正无路沿线以南，滹沱河以北范围内的土地、房屋征收补偿安置。正定县三里屯村也在征收范围之内，2010年10月13日，石家庄正定新区管理委员会作出《正定新区三里屯宅基地房屋征收公告》，该公告对征收人、征收范围及对象、补偿安置方式进行了公告，2010年11月18日正定县国土资源局作出征地告知书。2010年11月25日正定县国土资源局作出《正定县2010年度第十四批次建设用地项目呈报资料“一书四方案”》，2011年2月15日河北省人民政府作出《关于正定县2010年度第十四批次建设用地的批复》（冀政转征函（2011）0157号）。同意征收包括三里屯村在内的61.7186公顷建设用地，将三里屯村的集体土地转征为国有土地。程庭栋及其岳父杨俊军的房屋在征收拆迁范围之内，2010年10月23日杨俊军之子杨利华和村委会、街道办事处、石家庄正定新区土地储备中心签订了《房屋征收安置补偿协议》。截至2011年12月底，正定县三里屯村共涉及拆迁户713户，其中711户村民签订了《房屋征收安置补偿协议书》，因程庭栋及其岳父杨俊军对安置补偿协议有异议而未签订。2010年10月15日、2011年4月25日石家庄市正定新区管委会委托石家庄石房房地产评估事务所有限公司，对程庭栋及其岳父杨俊军的房地产进行了合并评估，并作出征收房地产分户补偿差额估价报告，补偿差额为310238元。2011年6月13日三里屯村委会、街道办事处、石家庄正定新区土地储备中心对程庭栋及其岳父杨俊军作出正新征［三里屯］字第000791号《房屋征收安置补偿协议书》，该协议书载明：被征收房屋评估作价补偿费310238元，装修及附属设施补偿费100800元，宅基地使用权补偿费278148元，搬迁补助费、电器迁移费4250元，房屋拆除费5232元。以上共计698668元。程庭栋及其岳父杨俊军拒绝签订《房屋征收安置补偿协议书》，据此，石家庄正定新区管理委员会遂由正定新区财政局设立专门账户，将程庭栋及其岳父杨俊军的房屋安置补偿款、宅基地使用权补偿款共计698668元进行了提存。2012年3月15日，石家庄正定新区综合执法局向程庭栋下发《限期清理、整顿、拆除通知书》，通知要求：“在3月19日之前将房屋自行拆除完毕，逾期不拆则由正定新区综合执法局代为履行拆除义务，并告知其接到通知之日起三日内可向本机关陈述、申辩，否则视为放弃上述权利”。程庭栋及其岳父杨俊军逾期没有拆除，石家庄市政府及其派出机构正定新区管理委员会于2012年3月19日下午将程庭栋及其岳父杨俊军的房屋拆除。程庭栋不服，诉至石家庄市中级人民法院，请求确认石家庄市人民政府强拆其房屋违法。
另查明，各方当事人对《石家庄市机构编制委员会关于组建石家庄正定新区管理机构的通知》无异议，均认可正定新区管理委员会是石家庄市人民政府的派出机构。
一审认为，石家庄正定新区管理委员会为了落实正定新区规划，根据石家庄市政府作出的《滹沱新区土地房屋征收实施办法》和《滹沱新区起步区土地房屋征收实施细则》的要求，决定对正定县三里屯村范围内的宅基地、房屋进行征收；程庭栋及其岳父杨俊军的房屋在征收拆迁范围之内，2011年2月河北省人民政府作出《关于正定县2010年第十四批次建设用地的批复》，同意征收包括三里屯村在内的61.7186公顷建设用地，将三里屯村的集体土地转征为国有土地。石家庄正定新区管委会作出《正定新区三里屯宅基地房屋征收公告》，公告明确了征收人、征收范围及对象、补偿安置方式，截止2011年12月底，正定县三里屯村共涉及拆迁户713户，其中有711户村民得到了房屋征收补偿安置，仅剩程庭栋及其岳父杨俊军对房屋征收安置补偿协议有异议，未能达成房屋征收安置补偿协议，之后，石家庄市人民政府对程庭栋及其岳父杨俊军的房屋进行了合并评估，并按照拆迁补偿标准进行了安置补偿核算，对程庭栋的拆迁房屋进行了货币补偿。并由正定新区财政局设立专门账户，将程庭栋及其岳父杨俊军的房屋安置补偿款、宅基地使用权补偿款共计698668元进行了专户存储，程庭栋可以随时支取。2012年3月15日，正定新区综合执法局向程庭栋下发了《限期清理、整顿、拆除通知书》，要求其在2012年3月19日之前将房屋自行拆除完毕，逾期不拆则由正定新区综合执法局代行拆除。程庭栋及其岳父杨俊军逾期没有拆除，在此情况下，石家庄市人民政府及其派出机构正定新区管委会于2012年3月19日下午将程庭栋及其岳父杨俊军的房屋进行了拆除。石家庄正定新区管理委员会经过规划审批、征收范围公告、委托评估、宅基地及房屋补偿安置征求意见、宅基地及房屋补偿数额核算、房屋安置补偿款和宅基地使用权补偿款进行了专户存储，并给其作出限期拆除通知，虽在拆除房屋应履行的法定程序上存在一定的瑕疵，但程庭栋的合法权益已得到应有的保障。故程庭栋认为石家庄市人民政府将其房屋强行拆除的行为违法的理据不足，其诉讼请求缺乏事实依据，应予驳回。判决驳回程庭栋的诉讼请求。
程庭栋不服，向本院上诉称：一、原审判决认定事实没有依据。被上诉人没有在法定期限内提交答辩和证据材料。且被上诉人提供的证据也无法证明被诉具体行政行为合法。第一，被上诉人实施强制拆除上诉人房屋的程序不合法。按照相关法律规定，应当先做出征地批复再进行征地行为，本案中被上诉人在省政府做出征地批复前即开始了征地行为，属于未批先占；第二，正定县人民政府不具备涉及本案宅基地的土地征收和房屋拆迁的职权，2010年10月诉争土地已划归市政府管理，交由派出机构新区管委会代为管理，因此如果涉及土地征收，征收的主体应该是石家庄市政府，而不是县政府；第三，不论是国有土地拆迁还是集体土地征收，涉及到强制执行的，都应向人民法院申请执行，而不是政府直接强拆。最后，缺少征收人与被征收之间的协商，本案既没有双方达成一致的协议也没有补偿决定，征收一方单方面决定强拆且没有任何强拆手续，违反法律规定。二、一审判决违反法定程序。请求依法撤销（2014）石行初字第00031号行政判决书；本案的上诉费用由被上诉人承担。
石家庄市政府答辩称：一、答辩人在法定期限内提交证据，且全部证据都已经过法庭质证，可以作为一审法院裁判的依据。一审庭审虽经过了两次开庭审理，但第一次庭审因上诉人口头申请一审法院去石家庄市公安局正定新区分局调取视频资料及一审法院要求答辩人补充证据等原因而延期审理。答辩人在第二次庭审前已经向一审法院提交了全部证据，并未超过法院指定的期限。第二次庭审中，上诉人对证据的质证意见全部为“不予认可”，但上诉人的质证意见并不能否定庭审质证程序的存在。二、一审法院认定事实清楚，证据充分，应予以维持。1、答辩人在拆除上诉人房屋时已按规定履行了征地的法定程序。答辩人不仅履行了合法的征地程序，同时在拆除上诉人房屋之前也履行了法定程序。上诉人拒绝签订《房屋征收安置补偿协议书》后，即将其房屋补偿款提存于正定新区财政局账户。2012年3月15日，正定新区综合执法局向被答辩人下发了《限期清理、整顿、拆除通知书》，通知被答辩人2012年3月19日之前自行拆除房屋，逾期不按通知办理的，综合执法局代为履行拆除义务。上诉人对此具体行政行为既没有提起行政诉讼也没有履行。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第66条之规定“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请法院强制执行，或者依法强制执行。”故答辩人拆除了上诉人房屋。综上，答辩人在拆除上诉人房屋时征地手续已完整，并未实际损害上诉人的合法权益。2、上诉人以正定县政府不具备宅基地征收和房屋拆迁的职权为上诉理由不成立。根据2010年10月20日《石家庄机构编制委员会关于组建石家庄正定新区管理机构的通知》组建正定新区管理委员会，但并未涉及土地划拨事项。新组建的行政机构及人员配备都需要时间，文件政策下发后不可能立即行使职权。不管是正定县政府管理，还是正定新区管委会管理，本案诉争土地的征收都已按相关法律规定履行了土地征收程序，未损害到上诉人的合法权益。请求依法驳回上诉请求，维持原判。
经审理查明，2012年6月7日，程庭栋以石家庄市政府、正定县政府为被告，向石家庄中级人民法院起诉称，1997年6月其在石家庄市正定县三里屯村建成约548平方米的房屋，后2007年9月由相关部门颁发了土地证。因拆迁双方未能达成拆迁安置补偿协议，2012年3月19日下午，被告及其派出机构的工作人员带人将其前述房屋非法拆除。被告拆除其房屋之前未履行法定程序，在不符合强制拆除的情况下，强行拆除涉案房屋的行为属于非法行政。请求确认2012年3月19日被告强拆原告房屋的行为违法。石家庄市政府及正定县政府均否认实施了强制拆除程庭栋房屋的行政行为。石家庄市中级人民法院经审查，作出（2012）石行初字第00020号行政裁定，认为程庭栋提供的证据不能认定起诉的被告的具体行政行为存在，裁定驳回原告起诉。
程庭栋不服，向本院提起上诉。本院作出（2013）冀行终字第39号行政裁定，认为程庭栋的房屋位于石家庄正定新区辖区之内，属于正定新区总体规划拆迁范围，该房屋被强行拆除时有多名正定新区管理委员会工作人员在场参与，在没有相反证据提供的情况下，应认为正定新区管理委员会实施了拆除行为。鉴于该委员会系石家庄市人民政府的派出机构，根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第一款的规定，应由石家庄市人民政府作为本案被告。此外，涉案房屋既非位于正定县辖区之内，程庭栋又不能证明正定县人民政府与被诉房屋拆除行为有任何关系，故程庭栋对正定县人民政府的起诉缺乏事实根据，不符合法定条件。裁定维持（2012）石行初字第00020号行政裁定驳回程庭栋对正定县政府的起诉，撤销驳回程庭栋对石家庄市政府的起诉，由石家庄市中级人民法院继续审理。
在石家庄市中院继续审理过程中，石家庄市政府提供了对程庭栋土地房屋进行征收补偿的有关证据，但未提交正定新区综合执法局向程庭栋送达《限期清理、整顿、拆除通知书》的证据。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定，人民法院审理行政案件，对被诉行政行为是否合法进行审查。本案中，石家庄市政府的派出机构正定新区管理委员会实施拆除程庭栋房屋的行政行为是否合法，是本案审查的标的。对程庭栋的土地房屋进行征收补偿的行为是否合法，与本案标的没有必然联系。作为本案被告，石家庄市政府应当提交证据依据，证明其本身或正定新区管理委员会具有对程庭栋房屋进行拆除的法定职权。石家庄市政府主张依据《中华人民共和国行政诉讼法》第66条的规定，公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以依法强制执行。但其既未提供强制执行的是哪一具体行政法律行为，也未提供强制执行依据的哪一具体法律规定。因此，正定新区管理委员会实施拆除程庭栋房屋的行政行为没有法律依据，鉴于该拆除行为没有可撤销内容，应确认该拆除行为违法。一审驳回程庭栋诉讼请求的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、最高人民法院《关于执行loz中华人民共和国行政诉讼法loz若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销石家庄市中级人民法院（2014）石行初字第00031号行政判决；二、确认石家庄市正定新区管理委员会2012年3月19日实施拆除程庭栋房屋的行为违法。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由被上诉人石家庄市人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 范艺娜
代理审判员 魏立超
代理审判员 刘 涛
二〇一五年三月十日
书 记 员 简 毅