湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂武汉中行初字第00713号
原告湖北国大置业有限公司，住所地武汉市洪山区雄楚大道533号。
法定代表人崔振国，董事长。
委托代理人商鸿东，该公司财务经理。
委托代理人曹红洲，湖北黄鹤律师事务所律师。
被告武汉市人民政府，住所地武汉市沿江大道188号。
法定代表人万勇，市长。
委托代理人李明，该政府工作人员。
委托代理人李厚轩，湖北得伟君尚律师事务所律师。
第三人武汉市洪山区人民政府，住所地武汉市洪山区珞狮南路318号。
法定代表人陈新垓，区长。
委托代理人万平，洪山区建设局副局长。
委托代理人申晗，湖北民本律师事务所律师。
原告湖北国大置业有限公司（以下简称国大置业公司）因诉被告武汉市人民政府（以下简称市政府）、第三人武汉市洪山区人民政府（以下简称洪山区政府）行政复议一案，于2015年11月2日向本院提起行政诉讼。本院同年11月4日立案后，于11月10日向被告市政府及第三人洪山区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于12月10日公开开庭审理了本案。原告国大置业公司的委托代理人商鸿东、曹红州；被告市政府的委托代理人李明、李厚轩；第三人洪山区政府的委托代理人万平、申晗等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年7月27日，原告国大置业公司以第三人洪山区政府未依法履行《国有土地及房屋征收补偿安置协议书》的行政行为违法，向被告市政府申请行政复议，10月20日被告市政府作出了武政复议（2015）第196号《行政复议决定书》，以争议不属于行政复议范围为由，驳回原告国大置业公司的行政复议申请。
原告国大置业公司起诉称，一、复议决定认定事实错误，定性不准。争议合同系行政合同，而不是所谓的“民事合同”，复议机关认定事实严重错误。2012年被告洪山区人民政府取得《关于雄楚大街（梅家山立交一楚平路）改造工程项目建议书的批复》（武城建立项（2012）4号）并于2013年10月作出了《国有土地上房屋征收决定书》（洪政征决字（2013）第5号、洪政征决字（2013）第6号、洪政征决字（2013）第7号），对原告位于洪山区雄楚大道（石牌岭路一楚平路）段快改造工程项目红线范围内的土地进行征收，同时，被告洪山区人民政府委托被告洪山区重点工程建设拆迁还建办公室具体组织实施。2015年5月26日原告与第三人签订了一份《国有土地及房屋征收补偿安置协议书》，协议约定，被告对原告国有土地使用权证号为洪国用（2010商）第698号内526.73平方米国有土地使用权予以征收；在协议签订后十五个工作日内以支付原告柒佰柒拾肆万零贰拾伍元整（￥7740025元）；若补偿款不能按时全部到位，被告应立即停工，在全部款项到位时才能继续开工。合同签订后，原告依约交付土地，但被告只支付了伍佰万元整后拒绝支付余款，原告向被告多次交涉，但被告组织不明身份的人员，个个身穿黑衣黑裤手持锹把，威胁原告工作人员。2015年7月27日，原告向武汉市人民政府申请了行政复议，2015年10月20日武汉市人民政府作出了武政复议（2015）第196号《行政复议决定书》，认为：《国有土地及房屋征收补偿安置协议书》约定由人民法院诉讼管辖，对被告不履行协议约定应当提起诉讼，不属于行政复议范畴，故驳回了原告的复议申请。这明显是事实认定错误。二、适用法律错误，争议案件应当适用《行政诉讼法》关于行政合同的规定，而不是适用合同法及相关民法通则。请求判决：1、撤销武汉市政府作出的行政复议决定（武政复决（2015）第196号）；2、责令被告依法履行复议职责，受理争议案件；3、由被告承担本案的诉讼费用。
原告国大置业公司向本院提交了以下证据：1、国内标准快递封面。证明2015年10月19日收到市政府送达的行政复议决定书。2、国有土地及房屋征收补偿安置协议书一份。证明该协议的性质属于行政合同。3、行政复议决定书一份。证明市政府未依法履行复议职责，受理争议案件。4、拆迁红线图一份。5、致雄楚大街快速化改造工程沿线房屋被征收单位及居民朋友的公开信。6、雄楚大街快速化改造工程房屋征收调查工作公告一份。
被告市政府辩称，一、答辩人作出行政复议决定程序合法。2015年7月24日，原告国大置业公司向答辩人寄送《行政复议申请书》，答辩人7月27日收到申请书，答辩人依法受理复议申请后于7月30日向被申请人洪山区政府发出《行政复议答复通知书》（武政复答字（2015）第271号）及行政复议申请书副本。8月13日，被申请人提交《行政复议答复书》及相关证据。鉴于本案情况复杂，答辩人于9月24日决定延期审理，并将《延期审理通知书》送达原告和被申请人。10月16日，答辩人作出《行政复议决书》（武政复决（2015）第196号），并于10月19日邮寄送达原告。答辩人认为：答辩人受理原告的行政复议申请后，依法于7个工作日内向被申请人洪山区政府发送了《行政复议申请书》副本和答复通知书，被申请人依法向答辩人提交《行政复议答复书》及相关证据。答辩人在法定期限90日内作出了《行政复议决定书》并送达原告。答辩人作出行政复议决定的程序完全合法。二、答辩人驳回原告复议申请合法。答辩人复议审理查明：被申请人于2013年10月22日作出《洪山区人民政府房屋征收决定书》（洪政征决字（2013）第7号）并在房屋征收范围内公告，决定征收雄楚大街（石牌岭路一楚平路）快速化道路改造工程项目范围内国有土地上的所有房屋，征收签约期为自评估结果公布之日起3个月内。原告在洪山区洪山乡卓刀泉村拥有商服用地总计土地面积5113.82平方米的国有土地使用权。2013年11月2日，洪山区重点工程建设拆迁还建办公室组织被征收入通过投票方式选定武汉博兴房地产评估有限责任公司为被征收房屋的评估机构，并于2013年11月5日由湖北省武汉市洪兴公证处出具《公证书》（（2013）鄂洪兴内证字第6560号）公证。2015年3月16日，经依法选定的武汉博兴房地产评估有限责任公司对原告所有的被征收国有土地出让金进行了评估并作出了《武汉博兴房地产评估有限责任公司土地评估报告单》，确定原告被征收国有土地使用权出让金为8363元／平方米。被申请人于2015年5月26日与原告达成征收补偿协议并签订《国有土地及房屋征收补偿安置协议书》，确定征收国有土地使用权面积526.73平方米，补偿土地出让金单价为14460元／平方米，补偿金额总计7740025元。在行政复议期间，2015年7月30日，洪山区重点工程建设拆迁还建办公室向原告支付了补偿金5000000元。答辩人认为：原告与被申请人于2015年5月26日达成征收补偿协议并签订《国有土地及房屋征收补偿安置协议书》，双方在《国有土地及房屋征收补偿安置协议书》第七条中明确约定：“因履行本协议发生争议，争议双方协商解决，协商不成的双方同意按本条第2项方式解决。1、提交武汉仲裁委员会进行仲裁。2、依法向人民法院提起诉讼。”答辩人认为，双方对履行协议发生争议的解决方式之约定属于双方真实合意，既然已经约定因履行本协议发生争议通过法院诉讼方式解决。对于被申请人未履行《国有土地及房屋征收补偿安置协议书》的问题，被告应向人民法院提起诉讼，不属于行政复议范围。因此答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，决定驳回原告的行政复议申请。同时，关于原告反映在具体实施征收过程中存在违法行为的问题，不属于本案复议审理范围，答辩人已在复议决定中建议原告向公安机关或纪检监察部门反映。此外，原告起诉中提出，“争议案件应当适用《行政诉讼法》关于行政合同的规定，而不是适用合同法及相关民法通则”。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十四条规定“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行巷议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”，因此民法通则和合同法的相关规定同样适用于本案。综上所述，答辩人复议程序合法，驳回原告复议申请有合法依据。
被告市政府向本院提交了以下证据、依据：一、证据：1、国大置业公司提交的《行政复议申请书》。2、2015年7月30日给洪山区政府《行政复议答复通知书》（武政复答字（2015）271号）。3、洪山区政府提交《行政复议答复书》。4、《延期审理通知书》及原告签收的送达回证。5、《行政复议决定书》（武政复决（2015）第196号）及原告签收的送达回证。6、原告与第三人签订《征收补偿安置协议》。以上六份证据共同证明市政府严格按照《中华人民共和国行政复议法》的程序作出行政复议决定。二、法律法规依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第三十一条、第四十条第二款，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款的规定。
第三人洪山区政府答辩称，第三人武汉市洪山区人民政府根据武汉市城建委《关于雄楚大街（梅家山立交一楚平路）改造工程项目建议书的批复》（武城建立项（2012）4号）、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（武汉市人民政府令第234号）的相关规定，于2013年10月22日作出洪政征决字（2013）第7号《房屋征收决定书》，该房屋征收决定书对征收项目、征收范围、征收实施单位、征收补偿方案、签约期限、征收补偿决定、不服征收决定提起行政复议或行政诉讼的期限、征收决定生效日期等事项均予以明确告知并于同日在征收范围内公告。房屋征收决定公告后，2013年11月5日，房屋征收部门武汉市洪山区房屋征收管理办公室（以下简称“征收办”）委托的房屋征收实施单位武汉市洪山区重点工程建设拆迁还建办公室（以下简称“拆迁办”）依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（武汉市人民政府令第234号）的规定，采取由被征收人投票选举的方式遴选房地产评估机构并由公正机关武汉市洪兴公证处现场予以公正，经公正选举的投票结果：武汉博兴房地产评估有限责任公司得票225张，武汉天马东湖房地产估价有限公司得票12张，武汉华汉房地产评估咨询有限责任公司得票1张，武汉阳光房地产估价有限责任公司得票3张，武汉洪房房地产估价有限责任公司得票1张，武汉汉信房地产评估有限责任公司得票2张，无效票4张。最后，武汉博兴房地产评估有限责任公司成为本次被征收房屋评估机构。2015年3月16日，武汉博兴房地产评估有限责任公司对申请人被征收土地作出评估报告，评估价格为8363元每平方米。为此，原告以土地评估价格过低为由，另行单方面委托已经淘汰出局的评估机构武汉汉信房地产评估有限责任公司进行违法无效的土地评估，评估价格为14460每平方米。之后，原告在明知道路改造工程项目时间紧、任务重的情况下，仍然漫天要价，采取胁迫的方式，拒不搬迁。2015年5月26日，经多次协商无果，在迫于无奈的情形下，案外人房屋征收实施单位拆迁办与原告国大置业，就原告位于洪山区雄楚大道533号1栋第1层的土地及其地上附着物的征收与补偿，被迫签订《征收补偿安置协议》。协议中约定对前述土地及地上附着物共计面积526.73平方米进行征收补偿。其中，土地征收补偿按照每平方米14460元计算，其他附属设施补偿123509元，共计征收补偿费7740025元。土地征收补偿费由原来合法生效评估的4405042.99元增加至违法无效评估的7616515.8元。协议签订后，因审计部门认定土地征收补偿费未经合法程序选定的评估机构评估且评估价值畸高，无法通过审计部门的审计，只支付了500万元，对于非法评估的超额部分征收补偿费未能全部支付。为此，原告向武汉市人民政府申请行政复议，要求第三人支付违法评估的征收补偿费。经行政复议，复议机关认为《征收安置补偿协议》约定由人民法院管辖，原告应依法提起诉讼，驳回原告的复议申请。原告不服，向武汉市中级人民法院提起行政诉讼，要求被告撤销复议决定，履行复议职责。二、鉴于以上事实，第三人认为：（1）案外人征收办是洪山区的房屋征收部门，负责组织实施洪山区行政管辖范围内的国有土地上房屋的征收与补偿工作，是作出征收与补偿行政协议行政行为的行政机关。案外人征收办依法委托征收实施单位拆迁办与原告签订《征收补偿安置协议》，对拆迂办在授权范围内的签订补偿协议的征收补偿行为承担法律责任。因此，洪山区人民政府作为本案第三人不适格。（2）原告与案外人评估机构武汉汉信房地产评估有限责任公司恶意串通，损害国家利益，征收补偿费评估结果违法无效。（3）原告以胁迫手段，损害国家利益与征收实施单位拆迁办签订的征收补偿安置协议，属合同法第52条规定的无效合同。（4）被告复议机关认定原告与案外人拆迁办签订的补偿安置协议是行政补偿合同，产生争议应提起诉讼解决，驳回原告复议申请正确。综上，第三人请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人洪山区政府向本院提交了以下证据、依据：一、证据。证据1：《组织机构代码证》。证明：第三人主体资格是行政机关，是机关法人。证据2：《洪政办（2012）56号文》，主要内容：2012年12月13日洪山区政府发文依法设立洪山区城乡统筹发展局，与洪山区房屋征收管理办公室合署办公，是洪山区政府的工作部门。其主要职责负责区域内土地收购和房屋征收与补偿工作。组织项目的调查审核、方案拟订和风险评估，依法进行征收评估和补偿，负责对征收补偿和拆迁施工单位资质进行监督管理。证明：案外人洪山区房屋征收管理办公室具有负行政区域内房屋征收与补偿的行政管理职能，是《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（武汉市人民政府234号文）规章规定的房屋征收部门，是本行政区域房屋征收与补偿工作的具体组织实施行政机关。证据3：《武城建立项（2012）4号文》，内容：武汉市城乡建设委员会发文批复同意雄楚大街（梅家山立交一楚平路）改造工程项目建设。证明：第三人依据该文决定征收改造工程项目范围内的国有土地上房屋。证据4：洪政征决字（2013）第7号《洪山区人民政府房屋征收决定书》，内容：2013年10月22日，第三人因雄楚大街（石牌岭路一楚平路）快速化道路改造工程项目，决定对工程项目红线范围内国有土地上房屋实施征收和补偿（其中包括原告土地及地上附着物），并于同日发布公告。《决定》中列明：征收项目；征收范围；征收部门；征收实施单位；征收补偿方案；签约期限；行政复议和行政诉讼权利告知及期限；征收决定生失效期限。证明：第三人依法作出房屋征收决定并公告，征收程序合法。证据5：洪政征决字（2013）第7号《征收决定书》附件一一雄楚大街（石牌岭路一楚平路）《房屋征收补偿方案》，内容：《补偿方案》中对房屋征收管理部门；委托实施单位；征收补偿方式；被征收房屋附属设施补偿；搬迁、临时安置补偿；停产停业损失补偿；补助；搬迁奖励以及不服征收决定提起行政复议或行政诉讼的权利均予以明确告知。证明：案外人洪山区房屋征收管理办公室依法定行政职权及法定程序公布房屋征收补偿方案，是具体组织实施房屋征收与补偿行政行为的行政机关。证据6：（2013）鄂洪兴内证字第6560号《公证书》，内容：2013年11月5日，委托实施单位洪山区重点工程建设拆迁还建办公室依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（武汉市人民政府234号文）规定，向武汉市洪兴公证处申请按照被征收入投票遴选房地产评估机构，最终确认武汉博兴房地产评估有限责任公司成为合法评估机构，洪兴公证处依法进行公正。证明：委托实施单位拆迁办依法定程序组织被征收人投票遴选评估机构并进行公正；武汉博兴公司是合法评估机构。证据7《土地评估报告单》，内容：2015年3月16日，武汉博兴公司作为合法评估机构，对原告土地单价进行了评估，评估结果为8363元每平方米。证明：原告被征收土地补偿价格经合法评估单价为8363元每平方米，不是违法评估机构评估的14460元每平方米。证据8：洪国用（2010）商第698号《国有土地使用证》，内容：土地使用权人为原告，坐落于洪山区雄楚大道533号1栋第1层，使用权面积426.26平方米。证明：原告是被征收人。证据9：《国有土地及房屋征收补偿安置协议书》，内容：2015年5月26日，委托实施单位洪山区拆迁办在与原告多次协商无果后，因工程工期要求，受胁迫与原告签订《补偿安置协议》，安置协议土地单价14460元每平方米，该单价是原告擅自违法委托已经被征收人投票淘汰出局的武汉汉信房地产评估有限责任公司违法评估。证明：评估机构违法评估，评估单价14460元每平方米远远高于合法评估单价8363元每平方米达6097元每平方米，严重损害国家利益；原告采取拒不搬迁、拖延施工的胁迫手段，损害国家利益签订《补偿安置协议》无效。二、规范性文件。（1）《国有土地上房屋征收与补偿条例﹥（国务院令第590号）；（2）《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法﹥（武汉市人民政府234号文）。
经庭审质证，原告国大置业公司对被告市政府提交六份证据的真实性、合法性、关联性均不持异议，但认为市政府提交法律法规的依据不全，按法律规定市政府依法应当受理本案。第三人洪山区政府对被告市政府提交的证据无异议。
原告国大置业公司对第三人洪山区政府提交所有证据的真实性无异议，但对关联性有异议，其认为本案系针对复议机关的受理程序提起的起诉，尚未涉及实体问题。被告市政府对第三人洪山区政府提交所有证据无异议。
被告市政府对原告国大置业公司提交除征收安置补偿协议外的其他证据无异议，征收安置补偿协议的真实性由第三人质证。第三人洪山区政府对原告国大置业提交证据无异议。
本院对原告、被告、第三人所提交证据的真实性均予以确认。
经审理查明，第三人洪山区政府于2013年10月22日作出《洪山区人民政府房屋征收决定书》（洪政征决字（2013）第7号）并在房屋征收范围内公告，决定征收雄楚大街（石牌岭路一楚平路）快速化道路改造工程项目范围内国有土地上的所有房屋，征收签约期为自评估结果公布之日起3个月内。原告国大置业公司在洪山区洪山乡卓刀泉村拥有商服用地总计土地面积5113.82平方米的国有土地使用权。原告国大置业公司于2015年5月26日与征收实施单位洪山区重点工程建设拆迁还建办公室、征收实施签约单位武汉市洪山区重点工程房屋征收事务中心雄楚大道（洪山段）房屋征收项目部达成征收补偿协议，并签订《国有土地及房屋征收补偿安置协议书》，确定征收国有土地使用权面积526.73平方米，同意在十五个工作日内以支票形式支付补偿金额总计7740025元。同年7月27日，原告国大置业公司以第三人洪山区政府未依法履行上述协议的行政行为违法，向被告市政府申请行政复议，被告市政府受理后以案情复杂为由，于9月24日书面通知原告国大置业公司延期审理30日，10月20日被告市政府作出了武政复议（2015）第196号《行政复议决定书》，以争议不属于行政复议范围为由，驳回原告国大置业公司的行政复议申请。原告国大置业公司对该行政复议决定不服，诉至本院。
另查明，在行政复议期间，洪山区重点工程建设拆迁还建办公室于7月30日向原告国大置业公司支付了补偿金5000000元。
本院认为，原告国大置业公司关于其国有土地上的房屋被第三人洪山区政府依法征收，已于2015年5月26日与征收实施单位洪山区重点工程建设拆迁还建办公室、征收实施签约单位武汉市洪山区重点工程房屋征收事务中心雄楚大道（洪山段）房屋征收项目部达成征收补偿协议，并签订《国有土地及房屋征收补偿安置协议书》。该协议书系第三人洪山区政府基于公共利益的需要，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条、第二十条，《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款、第四十七条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第二十五条的规定，在其法定职责范围内，与被征收人原告国大置业公司协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条的规定，补偿协议订立后，一方当事人不履行协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼，该协议属于人民法院行政诉讼的受案范围。且《国有土地及房屋征收补偿安置协议书》第七条明确约定因履行本协议发生争议通过法院诉讼方式解决。因此，原告国大置业公司就该补偿协议的不适当履行行为应直接向人民法院提起诉讼。行政机关不履行协议约定义务的行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议的受案范围。被告市政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回原告国大置业公司的复议申请并无不当。原告国大置业公司起诉撤销被告市政府作出的行政复议决定（武政复决（2015）第196号）；责令被告市政府依法履行复议职责，受理争议案件的请求，于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告湖北国大置业有限公司的诉讼请求。
本案案件受理费50元由原告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审判长 刘 忠
审判员 肖 丹
审判员 朱金梅
二〇一五年十二月十八日
书记员 杨 洁