广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）深中法行终字第57号
上诉人（原审原告）深圳市交通运输有限公司。
法定代表人雷少华。
委托代理人ＸＸ飞。
委托代理人王科。
被上诉人（原审被告）深圳市罗湖区住房和建设局。
法定代表人宋太平。
委托代理人杨卓雄。
委托代理人李华。
原审第三人深圳德兴房地产开发公司。
法定代表人刘子文。
原审第三人深圳市华佳房地产实业有限公司。
法定代表人刘尚军。
上诉人深圳市交通运输有限公司因诉被上诉人深圳市罗湖区住房和建设局追缴房屋公用设施专用基金行为一案，不服深圳市罗湖区人民法院（2013）深罗法行初字第77号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定，1992年5月25日，深圳市规划国土局与深圳市交通运输有限公司、深圳中深物业开发公司、第三人深圳德兴房地产开发公司（以下简称德兴房地产公司）签订《深圳经济特区土地使用合同书》［深地合字（92）225号］，深圳市规划国土局为土地出让方，深圳市交通运输有限公司、深圳中深物业开发公司、第三人德兴房地产公司为土地使用者。四方约定：深圳市规划国土局将地块编号为H217-5土地（约10747.2平方米）一次性出让给土地使用者，土地使用期50年；土地由深圳中深物业开发公司及德兴房地产公司负责开发建设，深圳市交通运输有限公司占30%为自用，深圳中深物业开发公司占21%，德兴房地产公司占49%；土地使用权出让价为人民币20437276元。此后，该地块经投资开发为商住楼盘，项目名称为华丽花园，建设单位为德兴房地产公司与深圳市华佳房地产实业有限公司（以下简称华佳实业公司），施工单位为南京市第三建筑工程公司。1996年4月2日，华丽花园竣工验收，《深圳市建设工程竣工验收证明书》显示，德兴房地产公司及华佳实业公司作为建设单位参加工程竣工验收，并加盖公章。1996年7月26日，经决算，中国人民建设银行深圳市分行出具《工程三算审查表》，认定华丽花园工程3栋29层，建筑面积71540平方米，工程审定造价为人民币37043188元，该造价由建设单位核定，施工单位核对无误，中国人民建设银行深圳市分行认同此结算造价。1996年4月1日，涉案楼盘竣工交付，此后，建设单位未向深圳市罗湖区住房和建设局缴存公用设施专用基金。另查明，中深物业公司关于本案所涉地块的权利义务由华佳实业公司享有及承担。2012年4月16日，深圳市罗湖区住房和建设局作出《缴交房屋公用设施专用基金通知书》，通知深圳市交通运输有限公司、第三人德兴房地产公司及华佳实业公司就所开发建设的华丽花园项目，宗地号H217-0005，根据相关档案资料，项目建安工程总造价为168820546元，应分摊地价20437276元，以此建安工程总造价和地价为计算基数，该项目应缴交房屋公用设施专用基金3785156.44元，要求深圳市交通运输有限公司、第三人德兴房地产公司及华佳实业公司于收到通知书30日起缴交。2013年1月22日，深圳市罗湖区住房和建设局向深圳市交通运输有限公司、第三人德兴房地产公司及华佳实业公司下发《限期缴交房屋公用设施专用基金决定书》（罗住建基决（2013）5号），称“经查，你单位开发建设的华丽花园项目（宗地号H217-0005），建设总投资为189257822元（其中宗地价20437276元），该项目竣工验收时间在1999年6月30日之前。根据《深圳经济特区物业管理条例》第九十一条、《深圳经济特区住宅区物业管理条例》（1994年11月1日起施行）第四十四条之规定，你单位应按住宅区建设总投资的百分之二的比例，缴交房屋公用设施专用基金人民币3785156.44元。你单位经通知至今尚未缴交上述项目专用基金，也未在规定时间内对应缴基金数额提出异议。根据以上情况，我局决定：责令你单位在收到本决定书之日起三十日内一次性缴清上述华丽花园项目房屋公用设施专用基金人民币3785156.44元；逾期拒不缴交的，我局将依照《深圳经济特区物业管理条例》第一百一十六条之规定按应交款项逾期天数处以每日万分之五的罚款，并依法申请人民法院强制执行；情节严重的，报请市相关主管部门吊销资质证书”。以上通知书及决定书发出后，深圳市交通运输有限公司、第三人德兴房地产公司及华佳实业公司未缴交款项，深圳市交通运输有限公司亦为此提起本案诉讼。
原审法院认为，《深圳市经济特区物业管理条例》第九十一条规定“本条例实施前，建设单位未按照《深圳经济特区住宅区物业管理条例》有关规定划拨公用设施专用基金的，应当按照该条例有关规定继续缴交。未按照规定缴交的，由区主管部门予以追缴”。深圳市人民政府办公厅《印发关于收缴房屋公用设施专用基金实施意见的通知》第一条规定“凡在本市行政区域内，自1994年11月1日《深圳经济特区住宅区物业管理条例》实施起，全市所有竣工交付的房屋，均应当统一缴存专用基金。……前款所称竣工交付的具体时间界限以建设主管部门下发的房屋项目竣工综合验收备案文件载明的日期为准”。本案中，建设主管部门登记的涉案楼盘的竣工交付时间为1996年4月1日，竣工交付至今，涉案楼盘的建设单位未向建设主管部门缴交公用设施专用基金，符合上述法律规定的应付却未付，应当由建设主管部门向建设单位追缴的情形。本案的主要争议在于：一、深圳市交通运输有限公司为土地使用权人，但未实际参与该土地附着建筑物的开发与建设，是否为相关法律规定中所称的建设单位，从而成为追缴对象；二、公用设施专用基金的计算基数含建安工程造价和地价（其中原特区内1999年6月30日以后竣工交付的房屋项目专用基金收取的计算基数不含地价），对于现存档案中项目相关造价资料缺失，或与客观情况严重不符的房屋项目，区主管部门可参考市造价定额管理机构公布的竣工当年平均建安造价标准予以追缴。本案所涉建筑物是否存在上述特殊情况，须参考市造价定额管理机构公布的竣工当年平均建安造价标准为公用设施专用基金计算基数。关于第一个争议焦点，原审法院认为如下：一般而言，建设单位也称为业主单位或项目业主，是指建设工程项目的投资主体或投资者，也是建设项目管理的主体。在工程施工管理中，建设单位等同于业主。深圳市交通运输有限公司为涉案地块的使用权人，其以土地使用权投资而成为建设工程项目的投资者，即成为该建设工程项目的建设单位，从而成为公用设施专用基金的缴交对象。关于第二个争议焦点，原审法院认为如下：《深圳经济特区住宅区物业管理条例》第四十四条规定“开发建设单位应当在住宅区移交时，按住宅区建设总投资2%的比例，一次性向管委会划拨住宅区的公用设施专用基金”。深圳市人民政府办公厅印发《关于收缴房屋公用设施专用基金实施意见的通知》第二条规定“专用基金收取的计算基数以房屋项目的建设总投资为计算基数。在市人大常委会对该“建设总投资”法规解释方式作出清晰界定前，收取专用基金时，暂以建安工程造价和地价为计算基数。建安工程造价的确定，以该房屋项目办理房地产登记时提交的并经建设主管部门及其他相关部门审核的建筑安装工程竣工结算书为依据。地价以土地出让合同载明的价款额为准”。《深圳市物业专项维修资金管理规定》第三十三条第三款规定，“对于现存档案中项目相关造价资料缺失，或与客观情况严重不符的房屋项目，区主管部门可参考市造价定额管理机构公布的竣工当年平均建安造价标准予以追缴”。可见，建设总投资为建筑安装工程竣工结算书的审核金额及地价款总和，是专用基金的计算基数。从深圳市交通运输有限公司提交的材料以及深圳市罗湖区住房和建设局向深圳市房地产权中心调取的材料来看，涉案建筑工程报建总造价为人民币7101.9万元，竣工验收工程造价为人民币5806.73万元，工程结算审定工程造价为人民币37043188元，各数额差异较大。深圳市罗湖区住房和建设局据此认定本案属于现存档案中项目相关造价资料缺失且与客观情况严重不符的情况，并参考深圳市造价定额管理机构公布的竣工当年即1996年的平均建安造价标准予以追缴的做法符合法律规定，原审法院予以支持。综上所述，深圳市罗湖区住房和建设局以深圳市交通运输有限公司为追缴对象之一，以华丽花园项目竣工当年同类项目平均造价指数，核定该项目建安工程总造价，并与地价款合计数额为基数计算公用设施专用基金金额作出的罗住建基决（2013）5号《限期缴交房屋公用设施专用基金决定书》，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。深圳市交通运输有限公司的诉讼请求，原审法院依法予以驳回，判决驳回深圳市交通运输有限公司的诉讼请求。
上诉人深圳市交通运输有限公司不服原审判决向本院提出上诉。上诉请求：1、撤销原审判决；2、撤销《限期缴交房屋公用设施专用基金决定书》（罗住建基决（2013）5号），判令深圳市罗湖区住房和建设局重新作出处理决定由深圳德兴房地产开发公司和深圳市华佳房地产实业有限公司承担缴交房屋公用设施专用基金责任；3、由深圳市罗湖区住房和建设局承担本案诉讼费用。上诉理由：一、原审法院认定深圳市交通运输有限公司为华丽花园项目的建设单位，是房屋公用设施专用基金之缴交义务人，存在事实错误。l、项目投资开发应当区分投资人与建设工程的建设单位，深圳市交通运输有限公司仅为项目建设用地之投资人，不参与华丽花园项目工程的建设，不是项目的建设单位。根据涉案《深圳经济特区土地使用合同书》第七条之规定，该地块之开发建设责任主体为德兴房地产公司和中深公司。并且华丽花园项目从立项、建设施工、竣工验收和结算的全过程资料（包括《投资许可证》、《建筑许可证》、《深圳市建设工程竣工验收证明书》、《中国人民建设银行深圳市分行工程三算审查表》以及《深圳市建设工程报建表》、《深圳市建设局规划设计要点复函存单》）显示，经由深圳市建设局、深圳市规划国土局、广东省计划委员会、深圳市工程质量监督检验总站、深圳市城市建设档案馆等部门签字盖章确认华丽花园项目的建设单位为德兴房地产公司和中深公司。现有证据资料己组成完整的证据链条，证明华丽花园项目的建设单位为德兴房地产公司和华佳实业公司，深圳市交通运输有限公司仅作为项目土地的投资人，不是建设单位。2、深圳市交通运输有限公司的法定经营范围决定其根本上无法成为华丽花园项目的建设单位。深圳市交通运输有限公司的实际经营范围为“货物专用运输”，并没有涉及房地产开发和工程建设施工，不具备房地产开发资质，从该层面讲，深圳市交通运输有限公司不具备建设单位的法定资格。而德兴房地产公司或华佳实业公司的经营范围均为“在合法取得的土地使用范围内开展房地产经营、开发”，具备房地产开发资质，具备成为华丽花园项目建设单位的资格。3、根据《深圳经济特区物业管理条例》的规定，房屋公用设施专用基金的缴交义务人为建设单位。就华丽花园项目而言，房屋公用设施专用基金追缴的对象应仅及于德兴房地产公司和华佳实业公司。深圳市交通运输有限公司不是华丽花园项目的建设单位，没有参与、也不承担项目开发建设过程中的任何责任、风险和义务，不是《深圳经济特区物业管理条例》第九十一条规定的房屋公用设施专用基金缴交义务人。二、改制前的深圳市交通运输公司享有的华丽花园项目地块30%比例权益已于2005年改制时或之前收归国有或剥离予国资委，深圳市交通运输有限公司并没有实际获取华丽花园项目的任何权益，从权利义务对等的角度，深圳市交通运输有限公司无需承担华丽花园项目房屋公用设施专用基金之对等义务，原审法院认定深圳市交通运输有限公司为追缴对象之一，缺乏事实及法律依据。1、深圳市交通运输有限公司名称、股东及企业类型、公司资产等均发生过变更。深圳市交通运输有限公司原为深圳市交通运输公司，后因单一股东深圳运发实业总公司于2005年9月12日进行国有企业改制之缘故，企业类型不再是国有，而是由深圳市运发实业有限公司（后改制为深圳市运发集团股份有限公司）持股的私营企业。2、在改制过程中，从《关于深圳市运发实业总公司改制土地资产处置方案的批复》及其附件的规定看，深圳市交通运输公司所获取的华丽花园项目权益，均为国有资产，并已在2005年9月l2日之前，即其改制前，其尚为深圳运发实业总公司独资的国有企业时，均已完全交归国有或剥离交予深圳国资委，与深圳市交通运输有限公司己毫无关系。3、根据民事法律关系“权利义务对等”的基本原则，由于负担房屋公用设施专用基金缴存义务的资产已因改制而实际转移至深圳国资委，深圳市交通运输有限公司未实际享有华丽花园项目土地收益、物业分配或租售收益等，故深圳市交通运输有限公司承担义务之前提已丧失，现要求深圳市交通运输有限公司承担华丽花园项目的房屋公用设施专用基金缴交责任和义务，极为不公正、不合理，原审法院认定深圳市交通运输有限公司为追缴对象之一，缺乏事实依据和法律依据。三、原审法院认定华丽花园项目造价材料不齐全且与客观情况不符，应按照造价管理站公布的平均造价指数计算房屋公用设施专用基金，存在事实认定及法律适用错误。l、原审法院关于华丽花园项目造价资料不齐全的认定存在偏差，深圳市罗湖区住房和建设局提交的《深圳市建设工程报建表》、《中国人民建设银行深圳市分行工程三算审查表》等，从立项报建到竣工验收结算各环节的资料均可反映项目总造价，不存在深圳市罗湖区住房和建设局及原审法院所认定之造价资料不齐全的情形。退一步说，作为建设行政主管部门，深圳市罗湖区住房和建设局内设机构城市建设档案室，本身即承担着辖区建设工程竣工档案资料的审核、接收和入库等职责，造价材料也均包含在完整的档案资料里面。因此，关于华丽花园项目全套造价材料、图纸资料，深圳市罗湖区住房和建设局理应有所备份，故不应当存在资料不齐全的问题。2、原审法院关于华丽花园项目总投资额与客观情况不符的认定存在错误。从深圳市档案馆提供的相关建设资料看，华丽花园项目相关的立项报建、竣工验收结算资料明确记载项目总投资额为约7849万元（其中项目工程造价为5806.73万元和地价为20437276元）。该等数额已经由深圳市建设局、深圳市规划国土局等相关行政主管部门盖章确认。同时，其与《深圳市建设工程报建表》中预计的项目总价7101.9万元所存在的偏差也属于工程正常的变更范围，符合项目建设的客观实际。此外，《中国人民建设银行深圳市分行工程三算审查表》载述的37043188元，并非完整的项目造价，仅为建设单位和施工单位之间根据施工合同和变更签证，按照广东省1989年建筑工程预算定额一类企业取费标准、1993年第一期至1995年第七期平均材料价格信息价，对于纳入施工合同结算范围内之机械、人工费进行核算而得出的结果，该结果不包括另外的分包工程、材料采购工程价款，亦经由建设银行深圳市分行的确定。由上，华丽花园项目的总造价具体明确，以经多方核实确认的竣工验收结算表载述的项目总投资额为计算公用设施专用基金的标准。深圳市罗湖区住房和建设局对于华丽花园项目造价材料缺失的认定存在错误。同时，深圳市交通运输有限公司留意到，在1995年深圳市罗湖区房屋的平均售价在4000元左右，竣工验收结算表以及工程报价表所载述的项目造价和平均造价成本，符合实际的售价情况。因此，深圳市罗湖区住房和建设局以华丽花园项目竣工当年同类项目的平均造价指数（每平方米平均造价高达2645元），计算追缴的基数缺乏事实和法律依据。四、就已经收归国有或剥离给国资委的《深圳经济特区土地使用合同书》第七条项下的项目地块30%比例权益看，改制前的深圳市交通运输有限公司应承担该项目的房屋公用设施专用基金份额，也应以30%比例为限。《深圳经济特区土地使用合同书》第七条明确载述深圳市交通运输有限公司仅为华丽花园项目地块30%比例的按份共有权益享有人，即可在华丽花园项目中获得30%比例的按份权益。根据民事法律关系之“权利与义务对等原则”、“按份共有的对外义务承担原则”，以及房屋公用设施专用基金缴存之基础、前提为项目权益获取原则，深圳市交通运输有限公司若需承担华丽花园项目房屋公用设施专用基金的缴存义务，亦应以30%的比例为限。
被上诉人深圳市罗湖区住房和建设局答辩称：一、深圳市交通运输有限公司是涉案华丽花园项目的建设单位，是该项目房屋公用设施专用基金的缴交责任主体。根据涉案的《深圳经济特区土地使用合同书》，包括深圳市交通运输有限公司在内的三家公司成为华丽花园项目地块的受让方，是项目的土地使用权人。深圳市交通运输有限公司以土地使用权投资而成为建设工程项目的投资者，也就成为了建设单位。二、缴交决定书关于华丽花园公用设施专用基金计算基数的认定标准和计算方法准确、清晰。工程项目多个数据之间存在明显差异，深圳市罗湖区住房和建设局依照《深圳市物业专项维修资金管理规定》第三十三条第三款的规定，参考市造价定额管理机构公布的竣工当年平均建安造价标准予以认定和追缴，计算标准准确，计算方法清晰、合法。三、缴交决定书作出的缴交决定适用法律准确，因华丽花园项目的工程造价数据存在较大差异且与客观情况严重不符，因此，深圳市罗湖区住房和建设局按照《关于印发深圳市物业专项维修资金管理规定的通知》第三十三条第一款的规定，应当以建安工程造价和地价为计算基数。四、深圳市罗湖区住房和建设局作出的具体行政行为程序合法。五、深圳市交通运输有限公司上诉状的第二、第四部分即改制前的深圳市交通运输有限公司享有的华丽花园项目地块30%比例权益已于2005年改制时或之前收归国有或剥离予国资委，故无需承担相应义务及即使承担也应当以30%为限的主张不属于本案审查范围。
原审第三人德兴房地产公司和华佳实业公司没有向本院提交任何意见。
经审理，原审查明的上述事实无误，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点有两个：其一是深圳市交通运输有限公司是否属于涉案公用设施专用基金的追缴对象；其二是涉案公用设施专用基金的计算基数是否合法。
其一，关于深圳市交通运输有限公司是否属于涉案公用设施专用基金的追缴对象问题。《深圳市经济特区物业管理条例》第九十一条规定“本条例实施前，建设单位未按照《深圳经济特区住宅区物业管理条例》有关规定划拨公用设施专用基金的，应当按照该条例有关规定继续缴交。未按照规定缴交的，由区主管部门予以追缴”。深圳市交通运输有限公司是否属于涉案工程项目的建设单位就成为判断深圳市交通运输有限公司是否属于涉案公用设施专用基金的追缴对象的前提条件。案件中，深圳市交通运输有限公司与深圳市规划国土局、深圳中深物业开发公司、德兴房地产公司签订《深圳经济特区土地使用合同书》［深地合字（92）225号］，深圳市交通运输有限公司作为土地使用者之一，合同中明确约定土地由深圳中深物业开发公司及德兴房地产公司负责开发建设，其占30%为自用。根据权利义务的一致性原则，深圳市交通运输有限公司作为土地使用者之一不应只享受权利不承担义务，深圳市交通运输有限公司作为《深圳经济特区土地使用合同书》［深地合字（92）225号］约定的土地使用者之一，理应承担该工程项目的建设单位需要缴纳的公用设施专用基金的义务。深圳市交通运输有限公司辩称根据《投资许可证》、《建筑许可证》、《深圳市建设工程竣工验收证明书》、《中国人民建设银行深圳市分行工程三算审查表》以及《深圳市建设工程报建表》、《深圳市建设局规划设计要点复函存单》等资料显示，其并不是建设单位，但该些材料并不能排除深圳市交通运输有限公司作为建设单位需要承担的义务。深圳市罗湖区住房和建设局认定深圳市交通运输有限公司作为建设单位负有缴交公用设施专用基金的义务，证据确凿，于法有据，本院予以确认。
其二，关于涉案公用设施专用基金的计算基数是否合法的问题。《深圳市物业专项维修资金管理规定》第三十三条第三款规定，“对于现存档案中项目相关造价资料缺失，或与客观情况严重不符的房屋项目，区主管部门可参考市造价定额管理机构公布的竣工当年平均建安造价标准予以追缴”。本案中，因工程项目多个数据之间存在明显差异，深圳市罗湖区住房和建设局依照《深圳市物业专项维修资金管理规定》第三十三条第三款的规定，参考市造价定额管理机构公布的竣工当年平均建安造价标准予以认定和追缴，于法有据，本院同样予以确认。
深圳市交通运输有限公司在上诉状中辩称其享有的华丽花园项目地块30%比例权益已于2005年改制时或之前收归国有或剥离予国资委，故无需承担相应义务。本院认为，深圳市交通运输有限公司在取得收益后如何分配收益并不能改变其在行政法律关系中的缴交义务，对其主张本院不予采信。深圳市交通运输有限公司还辩称其即使承担义务也应当以合同第七项约定的30%为限。本院认为本案审理的是《缴交房屋公用设施专用基金通知书》的合法性，该决定书并没有涉及到缴交义务人之间是连带承担还是按份承担的问题，该问题本案不予处理。深圳市交通运输有限公司可在执行程序中另循法律途径解决。
综上，原审判决适用法律正确，依法应予维持。深圳市交通运输有限公司的上诉请求，缺乏法律依据，本院予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由深圳市交通运输有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张小妮
审 判 员 王成明
代理审判员 王强力
二〇一五年七月一日
书 记 员 尚 炜