山西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）晋行终字第72号
上诉人（原审原告）临猗金苹果国际会议中心有限公司，临猗丰喜大道北。
法定代表人王保成，该公司董事长。
委托代理人陆广仁，该公司法律顾问。
被上诉人（原审被告）临猗县人民政府，地址：临猗县双塔北路298号。
法定代表人李建刚，该县县长。
委托代理人李庆旗，山西韶风律师事务所律师。
委托代理人杜耀西，临猗县人民政府办公室主任。
被上诉人（原审被告）临猗县人力资源和社会保障局，地址：临猗县双塔南路999号
法定代表人卫永增，该局局长。
委托代理人杨海东，山西韶风律师事务所律师。
上诉人临猗金苹果国际会议中心有限公司（以下简称金苹果公司）因诉临猗县人民政府、临猗县人力资源和社会保障局（以下简称临猗县人社局）行政处理一案，不服山西省运城市中级人民法院（2014）运中行初字第33号行政判决，向本院提出上诉，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人金苹果公司法定代表人王保成及其委托代理人陆广仁，被上诉人临猗县人民政府委托代理人李庆旗、委托代理人杜耀西，被上诉人临猗县人社局法定代表人卫永增、委托代理人杨海东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，2013年4月10日，金苹果公司与四川邓勇施工队签订《金苹果大酒店劳务清包合同》，合同约定：甲方（金苹果公司）按工程进度额支付乙方（邓勇施工队）工程进度款。2013年7月17日，四川农民工邓勇等人到临猗县委、县政府信访讨要金苹果公司欠其劳务费。当日17：30时，临猗县人民政府组织召开由人社局、住建局、果业局、公安局、信访局参加的临猗县处理信访突出问题及群体性事件联席会议，研究金苹果项目部与四川籍民工劳务纠纷，并形成会议纪要，决定“金苹果项目部于2013年7月18日18：00前向人社局交纳200万民工工资保证金。”2013年7月22日，金苹果公司向临猗县人社局交纳了200万元保证金，但临猗县人社局未按照规定给金苹果公司出具《工资保证金存储证明》。2013年7月31日，临猗县人社局根据其调查结果将金苹果公司交付的200万元保证金支付给95名农民工。2013年8月16日，金苹果公司以其没有拖欠和无故克扣工人工资为由请求临猗县人社局退还200万元保证金。2014年4月7日，金苹果公司以其未拖欠合同约定的工程进度款及邓勇施工队擅自停工给其造成经济损失等为由将邓勇诉至临猗县人民法院，临猗县人民法院已受理该案。2014年7月18，金苹果公司对临猗县人民政府、临猗县人社局收取、处置200万元保证金的行为不服提起行政诉讼，要求：一、依法确认临猗县人民政府违背合同法规以会议纪要形式强行干预原告与四川民工头目邓勇之间劳务纠纷的行为违法。二、依法确认临猗县人力资源和社会保障局违背国家对保证金支付的规定，不按法定程序，单方处理原告200万保证金的行为违法。三、依法判令二被告退还原告的保证金及利息。
原判认为，本案有三个争议焦点：一是金苹果公司的起诉是否超过起诉期限；二是临猗县人民政府要求金苹果公司向临猗县人社局交付200万元保证金的行为是否合法；三是临猗县人社局处置200万元保证金的行为是否合法。关于第一个焦点，金苹果公司的起诉是否超过起诉期限的问题，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”以及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年”，本案中，二被告提供的证据不能证明原告的起诉超过了法定起诉期限，其主张原告超过起诉期限的理由，本院不予采纳。关于第二个焦点，临猗县人民政府要求金苹果公司向临猗县人社局交付200万元保证金的行为是否合法的问题。根据《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发（2006）5号）第三条第（六）项“建立农民工工资支付保障制度”的规定以及山西省工资保证金管理暂行办法》（晋劳社厅发（2007）150号）第三条“建设单位和用人单位应向工程所在地的县级以上劳动保障行政部门在国有商业银行开设的工资保证金专户，以项目为单位预存施工组织计划中职工人数最高峰时职工月工资总额3倍的工资保证金”的规定，建设单位和用人单位实施工资保证金制度。本案中，金苹果公司未按上述规定交付工资保证金，临猗县人民政府为了解决该公司与农民工之间的劳务纠纷，责成金苹果公司向临猗县人社局交付工资保证金，不违反法律法规的规定。金苹果公司诉请确认被告临猗县人民政府收取保证金行为违法的主张不予支持。关于第三个焦点，被告临猗县人社局处置200万元保证金的行为是否合法的问题。根据被告提供的证据证明金苹果公司与邓勇劳务队承揽合同纠纷已进入民事诉讼程序，因此金苹果公司是否存在拖欠农民工工资的行为，尚无结论，被告处置200万元保证金的行为认定事实不清。根据《山西省工资保证金管理暂行办法》第八条规定“用人单位和建设单位预存工资保证金后，开户银行应在3个工作日内向劳动保障行政部门提供有关凭证；劳动保障部门应在3个工作日内向用人单位和建设单位出具《工资保证金存储证明》”，第十一条规定“经调查认定用人单位拖欠或无故克扣职工工资的，劳动保障行政部门应责令其限期支付；逾期仍未支付的，劳动保障行政部门向银行出具《工资保证金支付通知单》，支付该单位工资保证金，并现场监督其将工资保证金按所欠工资额发放给职工本人。”临猗县人社局作为劳动保障行政部门，负责对工资保证金制度的实施进行监督管理，其在收到金苹果公司200万元工资保证金后，未按规定向该公司出具《工资保证金存储证明》，在发放工资保证金时，本应现场监督用人单位将工资保证金按所欠工资额发放给职工本人，但临猗县人社局直接代为发放，且没有提供相关的工资发放现场记录，属超越职权，且程序违法。故被告临猗县人社局处置200万元保证金的行为认定事实不清、超越职权、适用法律错误、且程序违法。关于第四个焦点，金苹果公司要求退还保证金及利息的问题，应依据民事诉讼结果，通过行政赔偿程序另案解决。综上所述，被告临猗县人民政府责成金苹果公司向临猗县人社局交付200万元工资保证金的行为不违反法律规定；被告临猗县人社局处置金苹果公司200万元保证金的行为认定事实不清，超越职权、适用法律错误、程序违法，但不具有可撤销内容。依据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：一、确认被告临猗县人力资源和社会保障局直接支付原告200万元工资保证金的行为违法；二、驳回原告临猗金苹果国际会议中心有限公司的其他诉讼请求。
上诉人金苹果公司上诉称，我公司按照合同约定支付工程进度款，不仅不欠邓勇劳务队工资，而且超付39万元；两被上诉人插手企业经济纠纷，强迫上诉人交付200万元保证金，涉嫌滥用职权，原判认定临猗县人民政府责成上诉人交付200万元保证金的行为不违反法律规定，属认定事实错误；临猗县人民政府明知临猗县住建局没有评估资质，却要求其违法评估，将地下室重复计算，将尚未施工的9—17层按空气面积计算，在我公司对评估提出异议的情况下，被上诉人违法将200万元保证金支付给邓勇等四人，原判虽认定临猗县人社局将200万元保证金擅自支付给邓勇等四人的行为违法，却不支持我公司要求返还200万元保证金及利息的诉讼请求，而是判决“依据民事诉讼结果，通过行政赔偿程序另案解决”，不仅给当事人带来讼累，而且将行政案件与民事案件搅到一起，形成长时间扯皮。综上，请求撤销原判第二项，改判两被上诉人支付上诉人200万元保证金及利息。
被上诉人临猗县人民政府和临猗县人社局答辩称，临猗县人民政府与收取、发放200万元工资保证金的行为没有任何关系，因此应驳回上诉人对临猗县人民政府的起诉；临猗县人社局收取、发放200万元工资保证金的行为于法有据，主要理由：1、上诉人将工程发包给没有资质的邓勇劳务队，双方所签订的清包合同为无效合同，且邓勇劳务队也表示他们不想再干此工程，因此不存在上诉人所主张的按合同约定只支付邓勇劳务队80%工程进度款的问题。临猗县住建局和运城市定额站对邓勇劳务队已完成工程量进行全额核算并无不当；2、根据劳动和社会保障部与原建设部联合下发的《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第十条以及山西省人大常委会通过的《山西省工资支付条例》第三十三条之规定，临猗县人社局将上诉人交纳的工资保证金200万元支付给工人于法有据；3、上诉人与邓勇承揽合同纠纷一案临县人民法院正在审理过程中，邓勇反诉上诉人共欠其225万元，经政府部门出面已支付200万，尚欠其25万元。如果邓勇的反诉能够成立，那么上诉人所谓的200万元的损失客观上就不存在。因此，上诉人要求返还200万元保证金及利息的诉讼请求只能在民事案件审理终结后，根据判决结果另行通过行政赔偿程序予以解决。综上，临猗县人政府请求驳回金苹果公司对其的起诉，临猗县人社局请求驳回上诉，维持原判。
本院对原判查明的事实予以确认。另查明，2013年7月17日临猗县人民政府组织召开临猗县处理信访突出问题及群体性事件联席会议，并形成会议纪要，纪要第二条“住建局负责核算金苹果项目工程施工量，项目部与民工代表参与。”2013年7月21日，临猗县住建局作出《关于金苹果大酒店工程施工量的核算报告》，金苹果大酒店已完成施工量合计：6000700元。2013年7月23日，金苹果公司向临猗县住建局提出《金苹果大酒店工程施工量核算报告异议书》，认为住建局的核算报告存在没有按照合同约定进行核算、核算面积误差大、基础部分分摊费用不合理、增加的工程量问题不合理、工程量减少部分计算不合理、政府行政管理部门不应超越职权核定有争议的工程量等问题；认为按照合同约定金苹果公司应支付邓勇劳务队3749005.98元劳务费，已支付3725900元，但邓勇仅发给工人劳务费130万元。2013年7月30日，运城市建筑经济定额管理站作出《关于临猗县金苹果大酒店与四川籍民工劳务纠纷结算中有关问题请示报告的回复》，回复内容为：1、关于施工面积问题可按双方确认的建筑面积依据合同纳入结算。2、工程量增减部分合同中有约定的按约定执行，没有约定的可依据2011定额人工按变更和签证单进行结算。2013年7月31日，临猗县人社局根据临猗县住建局的核算报告和运城市定额站的回复，将金苹果公司缴付的200万元保证金支付给邓勇劳务队的农民工。
本院认为，本案有五个争议焦点：一是临猗县人民政府是否是本案适格被告；二是金苹果公司起诉是否超过起诉期限；三是关于临猗县人民政府要求金苹果公司向临猗县人社局交付200万元保证金的行为是否合法；四是关于临猗县人社局处置200万元保证金的行为是否合法。五是上诉人要求返还200万元保证金及利息的诉讼请求能否成立。关于第一个焦点，临猗县人民政府是否是本案适格被告的问题。根据《信访条例》第四条规定“信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。”第五条第二款规定“县级以上人民政府应当建立统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作格局，通过联席会议、建立排查调处机制、建立信访督查工作制度等方式，及时化解矛盾和纠纷。”本案中，临猗县人民政府作为当地信访工作的领导机关，为解决四川农民工邓勇等人的信访事项，组织相关部门召开联席会议，研究决定金苹果公司向人社局交纳200万民工工资保证金。临猗县人民政府对该行为应当承担法律责任，是本案适格被告。关于第二个焦点，金苹果公司的起诉是否超过起诉期限的问题。2013年7月17日，临猗县人民政府以会议纪要的形式决定“金苹果项目部于2013年7月18日18：00前向人社局交纳200万民工工资保证金。”2013年7月31日，临猗县人社局将金苹果公司交付的200万元保证金支付给邓勇劳务队。2014年7月18，金苹果公司对临猗县人民政府、临猗县人社局收取、处置200万元保证金的行为不服提起行政诉讼。从被诉行政行为作出到金苹果公司提起诉讼，没有超过两年起诉期限，被上诉人认为金苹果公司超过起诉期限的上诉理由不能成立。关于第三个焦点，关于临猗县人民政府要求金苹果公司向临猗县人社局交付200万元保证金的行为是否合法的问题。《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发（2006）5号）第三条第（六）项规定“建立农民工工资支付保障制度”，《山西省工资保证金管理暂行办法》（晋劳社厅发（2007）150号）第三条规定“建设单位和用人单位应向工程所在地的县级以上劳动保障行政部门在国有商业银行开设的，以项目为单位预存施工组织计划中职工人数最高峰时职工月工资总额3倍的工资保证金”。本案中，金苹果公司未按上述规定交付工资保证金，临猗县人民政府为了解决该公司与农民工之间的劳务纠纷，责成金苹果公司向临猗县人社局交付工资保证金，符合上述规定。金苹果公司认为临猗县人民政府收取保证金行为违法的主张不能成立。关于第四个焦点，临猗县人社局处置200万元保证金的行为是否合法。根据《山西省工资保证金管理暂行办法》第八条规定“用人单位和建设单位预存工资保证金后，开户银行应在3个工作日内向劳动保障行政部门提供有关凭证；劳动保障部门应在3个工作日内向用人单位和建设单位出具《工资保证金存储证明》”，第十一条规定“经调查认定用人单位拖欠或无故克扣职工工资的，劳动保障行政部门应责令其限期支付；逾期仍未支付的，劳动保障行政部门向银行出具《工资保证金支付通知单》，支付该单位工资保证金，并现场监督其将工资保证金按所欠工资额发放给职工本人。”临猗县人社局在收到金苹果公司200万元工资保证金后，未按规定向该公司出具《工资保证金存储证明》，程序违法；在双方当事人对是否存在拖欠和克扣工程款问题存在争议时，该局根据无评估主体资格的临猗县住建局的评估报告，认定用人单位存在拖欠工程款，属于主要证据不足；在发放保证金时，既没有责令用人单位限期支付，也没有在其拒不支付的情况下现场监督用人单位将工资保证金按所欠工资额发放给职工本人，而是直接代为发放，属超越职权。原判认定临猗县人社局处置200万元保证金的行为违法，并无不妥。关于第五个焦点，金苹果公司要求返还200万元保证金及利息的诉讼请求能否成立。本案中，金苹果公司是否存在拖欠和克扣邓勇劳务队工程款问题属于建筑施工合同纠纷，该案正在审理中，尚无结论。上诉人金苹果公司要求返还200万元保证金的诉讼请求，在民事判决生效之前，不宜判决返还。综上，上诉人的上诉请求不能成立，原判认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
二审案件受理费人民币50元，由临猗金苹果国际会议中心有限公司负担。
审 判 长 王 东
代理审判员 魏佩芬
代理审判员 郝玉震
二〇一五年七月十五日
书 记 员 穆五谋