安徽省歙县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）歙行初字第00012号
原告：休宁县邓龙实业有限责任公司，住所地安徽省休宁县。
法定代表人：邓连华，该公司董事长。
委托代理人：唐春飞，安徽道同律师事务所律师。
委托代理人：夏卿，安徽道同律师事务所律师。
被告：黄山市黄山区国土资源局，住所地安徽省黄山市黄山区。
法定代表人：程伟红，该局局长。
副职负责人：刘波，该局副局长。
委托代理人：盛庆全，该局收储中心副主任。
委托代理人：詹鸣，安徽詹鸣律师事务所律师。
原告休宁县邓龙实业有限责任公司请求确认被告黄山市黄山区国土资源局作出的“黄国土挂2014-27号”地块国有建设用地使用权挂牌出让行为无效，向黄山市黄山区人民法院提起诉讼，黄山市中级人民法院裁定本院管辖。本院于2015年4月20日向被告黄山市黄山区国土资源局送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。本院依法组成合议庭，分别于2015年5月20日、2015年10月19日公开开庭审理了本案。原告休宁县邓龙实业有限责任公司的法定代表人邓连华、委托代理人唐春飞，被告黄山市黄山区国土资源局副职负责人刘波及委托代理人盛庆全、詹鸣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
黄山市黄山区国土资源局（以下简称黄山区国土局）于2014年8月29日发布了“黄国土挂2014-27号”地块的挂牌出让公告，挂牌时间为2014年9月18日8：00时至2014年9月30日11：00时。休宁县邓龙实业有限责任公司（以下简称邓龙公司）于2014年9月26日到黄山区国土局处报名参加，于2014年9月30日竞得“黄国土挂2014-27号”地块，并现场签订了《成交确认书》。之后，邓龙公司以黄山区国土局故意隐瞒涉案地块的重要信息，致使项目无法实施为由，拒绝签订《国有建设用地使用权出让合同》，并经申请复议后向黄山市黄山区人民法院起诉，要求确认该次挂牌出让行为无效。2015年3月30日，黄山市中级人民法院裁定由本院管辖。
邓龙公司诉称：本公司在黄山区国土局挂牌出让“黄国土挂2014-27号”土地过程中，于2014年9月26日口头向黄山区国土局提出现场踏勘、索要宗地界址图等文件；9月30日上午10时5分左右，公司又书面向黄山区国土局提出疑问并再次索要宗地界址图等文件，均遭到其拒绝。公司即按“净地”、“三通一平”的标准对该宗地参与竞价，可在公司竞得后发现黄山区国土局故意隐瞒该涉案地块的重要信息，该地块完全不属于“净地”的标准。致使公司对该项目无法实施。本公司认为黄山区国土局的行为违背了我国土地挂牌出让相关的法律法规，严重影响了公司投资行为的正确判断，损害了公司的合法权益。现要求确认黄山区国土局的“黄国土挂2014-27号”地块的国有建设用地使用权挂牌出让行为无效。
邓龙公司向本院提供了如下的证据：
第一组证据：1、企业营业执照；2、组织机构代码；3、法定代表人证明及身份证；4、成交确认书。以上证明邓龙公司具有诉讼主体资格。
第二组证据：国有建设用地使用权挂牌出让须知，须知中“宗地界址图”是本次挂牌文件的必备组成部分。证明黄山区国土局应当在竞标之前向邓龙公司提供涉案地块勘测定界图、出让合同、宗地规划指标要求等文件。
第三组证据：1、《关于黄土（2014）27号宗地竞买疑问》；2、《说明与请求》及附件；3、《关于说明与请求的答复意见》；4、《关于答复意见的再解读》。以上证明邓龙公司在竞标前两次口头向黄山区国土局提出现场勘验，多次向黄山区国土局索要涉案地块勘测定界图、出让合同、宗地规划指标要求等必备文件，且提出了规划方面的疑问，均遭黄山区国土局拒绝，从而导致邓龙公司损失严重的后果。
第四组证据：行政复议决定书。证明邓龙公司已向黄山市人民政府提出了行政复议。
第五组证据：邓龙公司的竞拍申请资料一组。证明本公司具有竞买资格。
第六组证据：休宁、蚌埠国土资源局国有建设用地使用权的出让文件资料各一套。证明挂牌出让文件应当出具的文件材料，文件应当是装订成册、制作目录的，内容是特定的。
黄山区国土局辩称：（一）、邓龙公司陈述不符合客观事实。2014年9月26日该公司来我处获取相关的报名资料，由于当天报名人数多且打印“勘测定界图”工作人员下乡，因此提供的出让文件中缺少“地块勘测定界图”，这是工作中的瑕疵。当时国土局工作人员明确告知其这一情况，同时告知“勘测定界图”要等负责打印的工作人员来后第二天一定能拿到。其第二天开始到9月30日竞买前未索要该图。邓龙公司工作人员也说已到该地块现场勘查过，对该地块情况清楚。
（二）、黄山区国土局对“黄国土挂2014-27号”地块国有建设用地使用权挂牌活动符合法律规定。《挂牌出让须知》明确规定，“申请一经受理确认后，即视为竞买人对挂牌文件及地块现状无异议并全部接受，并对有关承诺承担法律责任”。黄山区国土局挂牌行为符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，不存在任何的法定无效情形，应认定整个挂牌出让行为合法有效。
（三）、邓龙公司在竞得“黄国土挂-27号”地块国有建设用地使用权后，签订了《成交确认书》，并经公证处公证。该《确认书》规定，邓龙公司应当在2014年10月20日前签订《出让合同》，可是其到期后拒不签订《出让合同》，应承担相应的法律责任。
黄山区国土局向本院提供以下作出被诉行政行为的证据、依据：
证据一、《安徽省人民政府建设用地批复》（皖政地调（2013）24号），证明本案挂牌用地经合法手续批准可以征收的事实。
证据二、《征收房屋土地补偿协议书》，证明黄山区土地收储中心已依法征收本案挂牌土地的事实。
证据三、《国有建设用地使用权公开挂牌出让公告》媒体刊登录制件两份。证明黄山区国土局按程序将挂牌的土地对社会公开告知，并在媒体公告的事实。
证据四、《国有建设用地使用权挂牌出让须知》（该证据黄山区国土局未单独提交，在证据五之中存在）。
证据五、《黄山区国有建设用地使用权挂牌出让文件》一套，包括：《国有建设用地使用权公开挂牌出让公告》、《国有建设用地使用权挂牌出让须知》《国有建设用地使用权出让合同》样本、《竞买申请书（申请书补充说明）》、《授权委托书》、《国有建设用地使用权挂牌出让竞买报价单》、《成交确认书（样本）》、《宗地规划等指标要求》、《黄国土挂2014-27号出让地块宗地界址图》。证明黄山区国土局已将挂牌出让的文件一套交由邓龙公司，只是界址图没有及时打印，但26日到30日邓龙公司没有索要界址图，根据须知规定，邓龙公司已经接受了。这7个文件是黄山区国土局为挂牌活动的进行出示的文件，不是强制要求的。
证据六、《竞买申请书》，证明2014年9月24日邓龙公司申请竞买本案挂牌土地的事实。同时证明申请书中表明申请人购买时已认真阅读编号为“黄国土挂2014-27号”地块的《挂牌出让文件》，且没有提出异议。
证据七、《企业法人营业执照》、《组织机构代码证》、《授权委托书》。证明邓龙公司申请时提交的有关其身份证明材料。
证据八、《安徽省政府非税收入一般缴款书》、《电汇凭证》、《承诺书》、《资信证明书》。证明邓龙公司为购买土地使用权支付定金50万元人民币的事实。
证据九、《安徽省成品油经营企业预核准通知书》，证明邓龙公司取得安徽省成品油经营企业预核准资格。
证据十、《竞买资格确认书》，证明邓龙公司取得竞买资格的事实。
证据十一、《现场竞价规则》，证明现场竞价规则由邓龙公司签字确认及确认的内容的事实。第2条规定，一旦进入竞价现场，视为无异议，并对行为负责。
证据十二、《黄山区土地出让现场竞价预约登记表》，证明邓龙公司现场预约及牌号情况。
证据十三、《成交确认书》、《公证书》，证明邓龙公司竞得土地使用权后与黄山区国土局签订《成交确认书》的事实，确认书上规定了签订合同的期限。同时对于国有土地使用权挂牌出让活动经黄山市衡盛公证处公证。
黄山区国土局提供作出行政行为的法律法规和规范性文件依据：
《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》。
对邓龙公司提供的证据，黄山区国土局的质证意见是：对第一组证据和第二组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。国土部39号令第7条规定，出让人可以编制出让文件，第二款规定要有须知，但须知的内容没有规定，界址图并非必须要提供的材料。邓龙公司扩大了法律的规定，并且他在摘牌前已看到了界址图。第三组证据，“竞买疑问”我局没有收到，疑问中也没有对界址图的疑问，对该证据的真实性、合法性、关联性均有异议。对“说明与请求”，这是在摘牌之后的事情，与本案无关，本案是审查挂牌的合法性，由此可以证明邓龙公司违约的情况。对“关于答复意见的再解读”，邓龙公司承认摘牌前看了界址图。对第四组证据，真实性、合法性、关联性无异议，在行政复议决定书中，黄山市政府作出了维持的决定，我局请求法庭充分考虑黄山市政府的意见。
对黄山区国土局提供的证据，邓龙公司的质证意见是：1、黄山区国土局出示的所有证据中没有出示“挂牌出让文件”的原件，只有复印件。且其提供的第四组证据，即“挂牌出让须知”，他们认为是一份，我们查阅后发现是其2014年8月制作成册的一套文件材料。2、黄山区国土局讲当时工作人员不在，临时打印之后再给我们的，我们认为不成立，因成册的挂牌文件中最后一份证据有宗地界址图，这是装订成册，我们出示蚌埠市和休宁县的挂牌出让文件，都是装订成册的。3、对证据一，真实性、合法性无异议，但关联性有异议，只是证明挂牌出让地块的用地批复情况，但这块地距离道路有15米，这15米的供地指标没有。对证据二，真实性、合法性无异议，但没有提供规划指标要求和界址图是不知道土地情况的，只能证明加油站的情况，没有考虑加油站周边的情况。对证据三，三性无异议。对证据四，我们要求提供装订成册的，结合兄弟县的文本，我们认为黄山区国土局是隐瞒事实。对证据四真实性、合法性、关联性均有异议。对证据五，合法性、真实性无异议，关联性有异议，竞买人邓龙公司履行了手续，但没有拿到证据五中的界址图，界址图应当是要给的。对证据六、七、八、九、十、十一、十二、十三无异议。
经庭审质证，本院对邓龙公司的证据作如下确认：对第一组证据，本院予以确认。对第二组、第三组证据，是本案争议焦点，将在裁判说理部分详细阐述。对第四组证据，本院予以确认。对第五组证据、第六组证据，黄山区国土局无异议，本院予以确认。
经庭审质证，本院对黄山区国土局的证据作如下确认：对证据一、二的真实性、合法性，对证据三的真实性、合法性、关联性邓龙公司无异议，本院予以确认。对证据四、五，是本案争议的焦点，将在裁判说理部分阐述。对证据六、七、八、九、十、十一、十二、十三为涉案地块挂牌出让行为的程序性材料，且邓龙公司未提出异议，本院予以确认。
经审理查明：黄山区国土局于2014年8月29日发布了“黄国土挂2014-27号”地块的挂牌出让公告，挂牌的时间为2014年9月18日8：00时至2014年9月30日11：00时，竞买申请截止日期为2014年9月28日。邓龙公司于2014年9月26日到黄山区国土局处提出竞买申请，递交了竞买申请书并缴纳了竞买保证金500000元，黄山区国土局经审查向邓龙公司发放《竞买资格确认书》。邓龙公司在获取“挂牌出让文件”时，黄山区国土局未将该地块“宗地界址图”交给邓龙公司，也未带领邓龙公司到该地块现场踏勘。2014年9月30日邓龙公司竞得“黄国土挂2014-27号”地块的国有建设用地使用权，同时与黄山区国土局签订了《成交确认书》。嗣后，邓龙公司以黄山区国土局故意隐瞒涉案地块的重要信息，使其对此次竞买行为产生错误的判断，致使项目无法实施为由，拒绝签订《国有建设用地使用权出让合同》，并经申请行政复议后，向法院诉讼要求确认该次挂牌出让行为无效。
另查，黄山区国土局编制的挂牌出让文件中《国有建设用地使用权挂牌出让须知》明确“土地范围：详见黄山区土地勘测规划院测定的出让地块宗地界址图。”“本次挂牌出让文件具体包括：6、出让地块宗地界址图。”。另注明地块内现有线缆的迁移和项目建设所需的进出道路、供水、供电、排污管道、通讯线路及有线电视等所有市政配套设施均由土地竞得人自行解决，并承担费用。并注明申请人的竞买申请经受理确认后即视对挂牌文件及地块现状无异议并全部接受。
另黄山区国土局对涉案地块出让前未进行土地平整等前期开发，地块上有附着物树木等，呈原始状态。地形呈山坡形，海拔高程存有十六米左右的高差。出让地块现状四至界址未有识别标志。
另查明，2015年6月11日，黄山区国土局在未告知本院及案件当事人的情况下，将本案所涉地块使用权重新挂牌出让，2015年7月15日黄山区农机局以462万元竞得该地块的国有土地建设用地使用权。
本院认为，本案争议的焦点是“宗地界址图”在该次挂牌出让中是否严重影响竞买者的竞买投资判断。导致影响法院对本案中出让人黄山区国土局未依规定向竞买者邓龙公司提供“宗地界址图”是瑕疵还是重大明显违法的判断，导致影响法院对整个挂牌出让行为效力的确认。
根据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发（2006）114号）第8.3规定，挂牌出让文件应当包括“宗地界址图”。黄山区国土局编制发布的《出让须知》明确了提供的出让文件包括出让地块“宗地界址图”和土地范围详见黄山区土地勘测规划院测定的出让地块宗地界址图。同时黄山区国土局发布的《挂牌出让公告》也明确本次挂牌出让的详细资料和具体要求详见挂牌出让文件。可见“宗地界址图”是该次出让挂牌文件的重要组成部分和必备件。据此，本案中黄山区国土局应当向邓龙公司提供“宗地界址图”，而其未予提供，明显违反上述规定。
另依国土资源部“关于加大闲置土地处置力度的通知”（国土资电发（2007）36号）规定，实行建设用地使用权“净地”出让，出让前应完成必要的土地平整等前期开发。本案中黄山区国土局在出让前未对出让土地进行必要的土地平整等前期开发。该地块的现状是山坡地，附着物有树木等，高差有十六米左右。如邓龙公司竞得该地块进行建设，首先要进行地质灾害危险性评估及降坡砌挡墙等土地平整，将势必增加大量前期开发投入，额外增加施工的成本。而《出让须知》中明确道路、供水、供电等由土地竞得人自行解决，并承担费用。对土地平整未涉及，而依须“净地”出让的规定，土地平整等前期开发应由出让人完成。故这显然影响了邓龙公司参与竞买的判断。另由于出让地块现状四至界址标识不明，如无“宗地界址图”对应出让地块现场查勘和使用专门技术设备确定界址坐标，即使邓龙公司至现场踏勘，也无法正确判断出让地块之具体位置、四至界址及地形地貌，“宗地界址图”的重要性显而易见。这对邓龙公司参加竞买投资判断与决策产生实质性重大的影响。
综上，黄山区国土局负有客观、全面、准确、及时履行提供竞买者挂牌出让文件、告知竞买者土地现状和须“净地”出让的法定义务，以保障出让土地的交易安全，其未尽足够的审查注意和告知义务，客观上重大影响了邓龙公司对该地块竞买投资的判断决策，属重大明显违法，直接影响挂牌出让行为的效力。而非黄山区国土局所辩的属瑕疵，其辩称未提供“宗地界址图”的行为属瑕疵及邓龙公司存在主要过错，无事实和法律依据，理由不足，本院不予采纳。邓龙公司在竞买中未尽注意、谨慎义务，未依《出让须知》认真咨询、积极索取“宗地界址图”，了解出让土地现状，存在过失。但该过失不足以影响对黄山区国土局出让行为重大明显违法和效力的认定。因此，本院对邓龙公司的诉讼请求予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，判决如下：
确认被告黄山市黄山区国土资源局作出的“黄国土挂2014-27号”地块国有建设用地使用权挂牌出让行为无效。
案件受理费50元，由被告黄山市黄山区国土资源局负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于安徽省黄山市中级人民法院。
审 判 长 朱国强
审 判 员 汪 敏
人民陪审员 江曙光
二〇一五年十月十九日
书 记 员 许 超
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。