青海省西宁市城西区人民法院 行 政 判 决 书 （2015）西行初字第23号 原告青海翠缘农业高科技产业发展有限公司（下简称翠缘公司）。 法定代表人王富魁，该公司董事长。 委托代理人韩秀花、马彤晖，方圆第二法律服务所法律工作者。 被告西宁市国土资源局（下简称西宁市国土局）。。 法定代表人包维珍，该局局长。 委托代理人张晓民，市国土局政策法规处副处长。 委托代理人李政霖，泰宏律师事务所律师。 被告西宁市城西区国土资源局（下简称城西国土局）。 法定代表人舒畅，该局局长。 委托代理人孙爱丽，城西国土局干部。 被告西宁市统一征地事务所（下简称市统征所）。。 法定代表人肖海军，该所所长。 委托代理人何国科，市统征所职工。 原告青海翠缘农业高科技产业发展有限公司与被告西宁市国土资源局、西宁市城西区国土资源局及被告西宁市统一征地事务所请求履行法定职责一案，于2015年7月2日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2015年7月6日向被告西宁市国土资源局及西宁市城西区国土资源局送达了行政诉状及应诉通知书，被告西宁市国土资源局及西宁市城西区国土资源局在法定期限内向本院提交了答辩状及证据。本院依法组成合议庭，于2015年9月10日公开开庭审理了本案。审理中，经原告申请，本院依法通知西宁市统一征地事务所参加诉讼，于2015年11月26日公开开庭进行了审理。原告青海翠缘农业高科技产业发展有限公司法定代表人王富魁及委托代理人韩秀花、马彤晖，被告西宁市国土资源局委托代理人李政霖、张晓民，被告西宁市城西区国土资源局委托代理人孙爱丽及西宁市统一征地事务所委托代理人任国科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告翠缘公司诉讼请求：请求法院判令由三被告对京藏高速西宁南绕城公路城西段建设项目征地的范围和总面积数予以确认，将此数据与原告提供的红线图作出对比，确认原告所承包的土地与该项目所占土地重合部分及具体面积数。 原告诉称的事实与理由：1999年3月4日城西区彭家寨镇汉庄村村民马珍龙向城西区土地管理局提出申请，希望承包本村未绿化改造的2500多亩荒山荒坡进行治理改造工作。1999年3月25日马珍龙与汉庄村委会签订委托承包协议，协议约定将汉庄南山部分荒山荒坡2500亩、林地1300亩包给马珍龙，承包期限为30年等内容。1999年5月19日，马珍龙向城西区计委申请开发治理荒山荒坡项目。1999年7月21日西宁市土地估价委员会对承包土地进行评估的事项对马珍龙做出了评估立项通知书。1999年12月2日西宁市城西区计划与经济管理局向西宁市计委请示马珍龙成立建设城西山花园艺场及城西区花园艺场的地址、法人代表、总投资、资金来源、规模、内容、建设期限等事项。1999年12月9日青海省第二测绘院向彭家寨镇政府作出介绍信，就马珍龙成立的城西山花园艺场的范围做出了说明，其范围为：东，狼洞沟中心支山梁；西，槽水沟至山梁；南，以山梁为界；北，省水电设备厂铁丝网为界及彭家寨砖厂山根为界。1999年12月14日，西宁市土地规划管理局作出建设项目选址建议书，该局同意城西山花园艺场在汉庄村南山进行荒山改造，并请计划部门下达改造意见。2000年1月5日，马珍龙与汉庄村委会签订承包补充协议，约定承包期限延长至50年等事项。2003年3月汉庄村与彭家寨村就承包土地的权属问题发生纠纷。2000年4月18日西宁市价格事务所作出价格评估鉴定书，说明因汉庄村与彭家寨村就承包土地的权属问题发生纠纷而导致的实际损失数额。在城西山花园艺场经营期间，马珍龙因个人能力有限，无法实现长期投资治理，将承包的土地及园艺场转给了王富魁投资经营。2001年1月17日西宁市计划委员会下发文件，该文件是关于建设城西区彭家寨镇汉庄村南山荒山绿化工程项目可行性研究报告的批复，批复，批复证明城西山花园艺场的法人代表变更为王富魁及项目的名称、地址、建设规模、建设内容、总投资、资金来源、效益预测、建设年限等事实。2001年2月15日西宁市城西区土地管理局协调确定了承包土地为国有土地。2002年7月10号，城西区山花园艺场正常生产期间，西宁市水土保持预防监督站发出关于编报水土保持方案的函，通知园艺场提交水土保持方案。2003年6月26日西宁市人民政府就关于西宁市城西区山花园艺场所承包荒山属国有土地，同意该宗国由荒坡土地承包给城西区山花园艺场及园艺场的面积、用途、承包期限等。2003年8月18日，西宁市国土资源局就关于城西区山花园艺场承包荒山审批中的有关事宜做出了说明，该局向西宁市政府法制局说明：将城西区山花园艺场承包国有荒山荒坡范围内3350亩依法确认为国有荒坡地，作为城西区山花园艺场承包国有荒山荒坡进行绿化、种植、养殖用地，并待“四荒”完成初步治理后，根据其主导内容，已发分别由县级以上人民政府发放土地证、林权证、草原证或养殖使用证等相应的权属证明，对“四荒”治理开发工作实行依法管理。 2004年7月7日，西宁市城西区彭家寨镇汉庄村民委员会作出证明，证明该村正式与马珍龙解除了承包合同，并与青海翠缘农业高科技产业发展有限公司（原汉庄南山谈家坡城西区山花园艺场种植，养殖基地，下称翠缘公司）重新签订土地承包协议，协议约定了承包期限、承包土地面积、承包土地用途等内容。2013年4月翠缘公司发现有人在其承包的土地上乱挖乱建、乱倒垃圾，与当月15日向城西区人民法院提起维权诉讼，即至今日为止，该宗被承包的土地仍然归属于翠缘公司所有。 2012年至2015年间，被告应国家的要求对原告承包的土地进行了征用，从西面的水槽沟到冬面的狼洞沟，全场2500米（两公里半），北面是水电设备厂，取公里坡度35度，占地面积300余亩，翠缘公司在被征用的土地上种植了花椒树、杨树、柳树、柠条、杏树、梨树、其他果树等七种数目，每种树木每亩种植了约115株，每亩被征用的土地种植了约800株树木，300亩被征用的土地上种植了共计240000株树木。 2015年4月16日，原告向西宁市国土资源局就上述情况提出了行政赔偿申请，2015年5月12日，西宁市城西区国土资源局作出《关于青海翠园农业高科技产业发展有限公司行政赔偿申请的情况说明》所述：其一，京藏高速西宁南绕城公路城西段建设项目征地工作在2014年4月21日全部圆满结束。其二，根据京藏高速西宁南绕城公里建设项目汉庄村土地勘测定界图显示征地面积是13.18亩，征地工作是由原西宁市统一征地所在2013年3月份完成的（附图和付款收据），因为在2012年12月以前全市征地工作都是由市统一征地所负责实施的…… 原告对《关于青海翠缘农业高科技产业发展有限公司行政赔偿申请的情况说明》不服，理由如下：虽然该说明确认了京藏高速西宁南绕城公里建设项目汉庄村土地勘测定界图显示征地面积，但是没有对原告所承包的土地是否被征用及如果被征用，被征用的土地具体面积数加以明确，原告要求西宁市城西区国土资源局对京藏高速西宁南绕城公路城西段建设项目征地的范围和总面积数加以确认，将此数据与原告提供的红线图做出对比，确认原告所承包的土地是否在被征用土地范围内，如果原告所承包土地所属该范围内，西宁市城西区国土资源局应该确认原告承包土地被征的面积数。 2015年5月28日，西宁市国土资源局作出《西宁市国土资源局关于青海翠缘农业高科技产业发展有限公司（行政赔偿申请书）的答复意见》所述：……现将城西区国土资源局《关于青海翠缘农业高科技产业发展有限公司行政赔偿申请的情况说明》反馈你公司，如你公司仍对此有异议，请携带土地权属证明资料、地上附着物证明材料等相关资料，到公司所属被征土地所在区人民政府提出有关赔偿申请。 原告对上述答复不服，西宁市国土资源局应该监督西宁市城西区国土资源局完成原告提出的要求即：“原告要求西宁市城西区国土资源局对京藏高速西宁南绕城公路城西段建设项目征地的范围和总面积数加以确认，将此数据与原告提供的红线图做出对比，确认原告所承包的土地是否在被征用土地范围内，如果原告所承包土地所属该范围内，西宁市城西区国土资源局应该确认原告承包土地被征的面积数。” 被告市国土局答辩称，原告诉求不是我局的职权范围。原告诉求应予驳回。 被告城西区国土局答辩称，京藏高速项目的征地，我局是2013年才介入，且我们征地的范围很清楚，是否包括原告的地，我们也不清楚。 被告市统征所答辩称，原告自己应确定自己的地在什么地方，被占了多少，最后由原告拿现在的图和京藏高速的图纸一套，就能清楚原告的地在不在征收的范围内。 原告当庭提交下列证据：1、申请人为马珍龙给城西区土地局的申请书，证明马珍龙向城西区土地局申请承包荒山荒坡的事实；2、承包协议，证明马珍龙与汉庄村签订荒坡承包协议，承包期为30年的事实；3、申请立项报告，证明马珍龙向城西区计委申请开发治理荒山荒坡项目的事实；4、评估立项通知书，证明西宁市土地估价委员会对承包的土地进行评估及承包土地的用途和面积的事实；5、西宁市城西区计划和经济管理局文件，证明该局向西宁市计委请示成立建设城西山花园艺场及山花园艺场的地址、法人代表、总投资、资金来源、规模、内容及建设期限等事实；6、介绍信，证明城西山花园艺场承包土地的范围；7、建设项目选址意见书，证明该局同意城西山花园艺场在汉庄村南山进行荒山改造，并请计划部门下达改造意见的事实；8、承包补充协议，证明土地承包期限延长至50年的事实；9、报纸，证明汉庄村与彭家寨村就承包土地的权属发生纠纷的事实；10、价格评估鉴定书，证明因汉庄村与彭家寨村就承包土地的权属发生纠纷而导致的实际损失的事实；11、通知，证明城西区土地局一直没有对城西山花园艺场承包土地的所有权进行确认，西宁市土地规划管理局向城西区土地局索要相关裁决的事实；12、西宁市计经委文件，证明城西山花园艺场的法人变更为王富魁及项目的名称、地址、建设规模、建设内容、总投资、资金来源、效益预测、建设年限等事实；13、会议纪要，证明会议协调确定了承包土地为国有土地的事实；14、关于编报水土保持方案的函，证明该站通知园艺场提交水土保持方案的事实及园艺场正常生产经营的事实；15、西宁市人民政府文件，证明城西山花园艺场所承包的荒山属国有土地，同意该宗国有荒坡土地承包给城西山花园艺场及面积、用途、承包期限等事实；16、说明，证明该局向西宁市法制局说明，将城西区谈家坡被承包荒山荒坡范围内的3350亩依法确认为国有荒坡地、作为城西山花园艺场承包国有荒山荒坡进行绿化、种植、养殖用地，并待“四荒”完成初步治理后，根据其主导经营内容，依法分别由县级以上人民政府发放土地证、林权证、草原证或养殖使用证等相应的权属证明。17、证明，证明汉庄村正式与马珍龙解除了承包合同，并与翠缘公司重新签订土地承包合同的事实；18、承包协议，证明汉庄村与翠缘公司签订承包协议及承包土地的范围、面积、承包期限、用途、违约责任等事实；19、翠缘公司介绍及项目计划，证明翠缘公司是由原有的西宁市城西山花园艺场改制建立的大型企业及公司经营范围的事实；20、报纸，证明有人在原告承包的土地上乱挖乱建、乱倒垃圾的事实；21、诉状，证明原告因为被告在其承包的土地上乱倒垃圾、乱挖乱建将被告起诉到法院，证明该土地至今仍然被原告承包的事实；22、红线图，证明原告承包荒坡的事实及承包荒坡的面积和范围、被征迁的土地在原告承包的土地范围内的事实；23、西宁市政府第36、、37号文，证明被告应当根据政府令全额支付原告的征迁补偿款；24、照片，证明原告在被征用300亩土地上种植的树木的数量和种类的事实。 除上述证据外，原告翠缘公司当庭提交下列证据材料原件（经被告质证后原件全部退还原告）：1、开户许可证；2、组织机构代码；3、最高人民法院行政申请再审诉讼材料收取清单；4、纳税人减免税申请审批表；5、机构信用代码证；6、原告身份证（复印件）；7、翠缘公司税务登记证2份，（2007年2月1日、2009年3月9日）；8、进出口企业资格证书；9、翠缘公司企业营业执照；10、林木种子生产许可证2份（西林33号、38号）。用以证明其经营主体合法。 被告市国土局质证意见：原告提交的证据无法证明被告对原告土地被占用所承担的义务，真实性合法性不发表意见，与本案没有关联性，原告提供的证据证明其承包的土地系国有荒山，汉庄村对国有土地没有处分资格，这也是我们一直让原告拿协议的原因，原告没有承包协议。 被告城西区国土局质证意见，同意被告西宁市国土局的质证意见。 被告市统征所质证意见，同意被告西宁市国土局的质证意见。 被告市国土局在法定期限内向本院提交下列证据： 1、城西区国土局关于翠缘公司行政赔偿申请的情况说明；2、我局关于翠缘公司行政赔偿申请书的答复意见，证明原告在向我局反映情况后，我局已对原告的情况进行了答复和说明。我局不存在不作为的问题。 原告质证意见：对证据材料的真实性无异议，证明方向有异议，此两份证据恰恰证明原告本身征地的事实存在，他们将责任推到城西国土局。 被告城西国土局质证意见：对被告市国土局的证据无异议。被告市统征所质证意见；对被告市国土局的证据无异议。 被告城西区土地局当庭提交证据：卫星遥感图，证明我局征地的范围。 原告翠缘公司质证意见：不认可，看不懂。 被告西宁市国土局质证意见：无异议。 市统征所质证意见：无异议。 被告市统征所在庭审后向法庭提交如下证据： 1、青海省国土资源厅青国土资（2011）167号“关于明确西宁南绕城高速公路工程建设征地补偿有关事项的通知”，证明南绕城高速公路征地补偿相关事宜。 2、国家发改委发改基础（2012）3140号“关于青海省西宁南绕城公路可行性研究报告的批复”证明南绕城高速公路项目建设经国家发改委批准的事实。 3、土地征收面积表，证明南绕城高速公路城西区征地范围不存在原告所述其土地被征收的情况。 被告西宁市国土局和西宁市城西国土局质证意见，对上述证据的真实性合法性关联性均无异议。 原告翠缘公司经本院通知，其拒绝到庭参加质证。 经庭审质证，本院对当事人提交的下列证据认定为有效证据：1、申请人为马珍龙给城西区土地局的申请书；2、承包协议；3、申请立项报告；4、评估立项通知书；5、西宁市城西区计划和经济管理局文件；6、介绍信；7、承包补充协议；8、报纸；9、价格评估鉴定书；10、通知；11、西宁市计经委文件；12、会议纪要；13、关于编报水土保持方案的函；14、西宁市人民政府文件；15、说明；16、证明；17、承包协议；18、翠缘公司介绍及项目计划；19、报纸；20、诉状；21、红线图；22、西宁市政府第36、37号文；23、照片。 被告西宁市国土局提供的证据：1、城西区国土局关于翠缘公司行政赔偿申请的情况说明；2、关于翠缘公司行政赔偿申请书的答复意见。 被告城西区土地局提交的证据：卫星遥感图。 被告市统征所提交的证据：1、青海省国土资源厅青国土资（2011）167号“关于明确西宁南绕城高速公路工程建设征地补偿有关事项的通知”；2、国家发改委发改基础（2012）3140号“关于青海省西宁南绕城公路可行性研究报告的批复”；3、土地征收面积表。 经本院审理查明，原告于2015年5月向被告西宁市国土局提出行政赔偿申请称，2015年京藏高速西宁南绕城公路城西段建设项目征用该公司承包的300余亩土地，请求西宁市国土局全额支付原告的承包土地征用补偿款。西宁市国土局安排城西区国土局进行调查。城西区国土局于2015年5月12日向西宁市国土局报送“关于翠缘公司行政赔偿申请的情况说明”，主要内容为：经我局查实后，确定该情况不存在。其一，京藏高速西宁市南绕城公路城西段建设项目征地工作在2014年4月21日全部圆满结束。其二，根据京藏高速西宁汉庄村土地勘测定界图显示征地面积为13.18亩，征地工作是由原西宁市统一征地所在2012年3月份完成的，因为在2012年12月以前全市征地工作都是由西宁市统一征地所负责实施的。其次，京藏高速西宁市南绕城公路城西段建设项目的附着物拆迁补偿工作是由城西区建设局组织实施的。西宁市国土局于2015年5月28日向原告作出书面答复意见，并明确：如你公司仍对此有异议，请携带土地权属证明材料、地上附着物证明材料等相关资料，到你公司所述被征土地所在区人民政府提出有关赔偿申请。原告坚持认为西宁市国土局有义务满足其诉求，遂提起本案诉讼。 综上，本案存在下列焦点问题： 1、原告的诉讼请求梳理。原告请求法院判令三被告确定京藏高速南绕城公路城西段建设项目征地的范围和总面积，并将此与原告提供的红线图进行对比，确认原告承包的土地是否在征收范围内，如果在范围内，确认承包土地被征收的面积数。根据其诉求，其意欲解决的问题是：（1）、确认原告承包的土地是否在京藏高速项目南绕城公路城西段的征收范围内；（2）、如果在，确定原告被征收土地的面积数。 而满足原告第一项诉求的条件之一是首先要明确原告承包土地的范围和位置。本案审理中，被告市统征所答辩称：该所于2012年3月26日与城西区汉庄村委员会签订13.18亩土地征收合同，此宗地系汉庄村集体土地，而不是翠缘公司反映的国有荒山，因此该所征地范围不涉及翠缘公司的承包范围内；2013年1月依据市政府工作安排，该所征地职能事权下放至区国土局，京藏高速公路项目城西区段工作均由城西区国土资源局负责实施征地。被告城西国土局答辩称：2012年12月以前全市征地工作都是由市统征所负责实施的，2013年1月城西国土局成立后，市统征所将京藏高速成西段剩余地块交予城西国土局，该局于2014年4月21日全部完成征地工作，该局完成的征地包括四宗：1、万寿山庄：2014年4月21日与西宁房地产集团公司签订土地征收协议，征收7.2亩国有土地；2、金属回收公司：2014年4月16日与青海金属回收实业公司签订9.16亩国有土地征收协议；3、湟水林场：2013年10月29日及2014年4月9日分别与西宁市湟水林场签订合计16.109亩征收合同；4、彭家寨村集体土地：2013年8月19日与彭家寨村分别签订合计425.24亩集体土地征收协议。上述征收土地均不包括原告翠缘公司反映的300亩国有荒山范围内。 就此问题，原告提交的西宁市人民政府下发给西宁市国土局“关于西宁城西山花园艺场承包荒山审批中有关事宜的批复”主要内容：城西山花园艺场承包范围内的223.3233公顷（合3350亩）土地为国有荒坡地。具体位置以你局确定红线范围所示。同意将该宗国有荒坡土地承包给城西山花园艺场，作为绿化、种植、养殖用地。承包期限为50年。据此文件，具体位置以西宁市国土局确定的红线图所示。原告提交一份“西宁市城西山花园艺场（汉庄南山）地图”，显示北面及东北临省水电设备厂和彭家寨镇砖瓦厂。该图右下角盖有西宁市国土资源局、西宁市土地规划管理局、青海省第二测绘院公章。并载明内容：“同意将本图红线范围内原汉庄村的荒山荒坡作为城西山花园艺场荒山绿化工程用地。请土地管理部门办理有关土地手续”。原告当庭提交现场照片用以证明其承包的荒山被修建了公路，但实际确认其承包的荒山是否在被征收的范围内，必须依据图纸中的界址坐标进行对比确定。本院庭后组织被告西宁市国土局、城西区国土局及市统征所对原告提供的红线图与市统征所提供的土地征地面积表（图）进行对比，界址点不契合，无法确定原告土地的确切位置。原告拒绝到庭质证对比。 2、本案系原告要求行政机关履行法定职责案件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案中，原告对此未向法庭提交证据。被告西宁市国土局举证证明原告曾于2015年5月向其提出行政赔偿申请，要求被告西宁市国土局全额支付原告承包土地征用补偿款。被告西宁市国土局要求被告城西区国土局核实情况，被告城西区国土局于2015年5月12日给西宁市国土局报送情况说明，并明确京藏高速西宁南绕城公路城西段建设项目的附着物拆迁补偿工作是由城西区建设局组织实施的。被告西宁市国土局于2015年5月28日给原告出具书面答复意见。原告不服遂提起本案诉讼。 本院认为，本案原告向行政机关提出履行法定职责的申请内容与其起诉的诉求并不一致，就其起诉的诉求而言，其并未向被告西宁市国土局或被告城西区国土局提出履行职责的申请。故原告诉请被告西宁市国土局及城西国土局行政不作为的理由不能成立。就其实体诉求而言，其要求三被告履行对京藏高速南绕城公路城西段的征地范围和总面积予以确定等法定职责，但被告市统征所不具有行政主体资格，而京藏高速南绕城公路项目单位系青海省高等级公路管理局，土地征收工作由青海省国土资源厅实行统征，故原告请求被告西宁市国土局、城西区国土局明确京藏高速南绕城公路城西段的征地范围和总面积的理由不能成立，而其要求三被告对其红线图进行对比及进一步明确其被征收土地的面积的诉求并非属于被告西宁市国土局和城西国土局的法定职权范围，其该项诉求理由亦不成立，其诉讼请求应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告青海翠缘农业高科技产业发展有限公司的诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告青海翠缘农业高科技产业发展有限公司负担。 如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于西宁市中级人民法院。 审判长蒋莉 审判员喇晓萍 人民陪审员沙成方 二〇一五年十二月二十三日 书记员  华文婷  附注： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，法和法定程序，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。