四川省乐山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）乐行初字第67号
原告：尹幼富，男，1974年3月6日出生，汉族，农民。
被告：犍为县人民政府，所在地四川省犍为县玉津镇西街72号。
法定代表人：陈建东，县长。
委托代理人：万罗城，男，该政府工作人员。
委托代理人：蔡德益，四川英华年律师事务所律师。
原告尹幼富因要求确认被告犍为县人民政府土地行政征收行为违法，于2014年11月17日向本院提起行政诉讼，本院于2014年11月24日受理后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2015年6月19日、26日公开开庭审理了本案。原告尹幼富，被告犍为县人民政府的委托代理人万罗城、蔡德益到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告尹幼富诉称，原告在犍为县玉津镇联合村7组拥有合法的承包地和房屋。其承包地属于基本农田、退耕还林林地，只有省政府和国务院才有权批准征收此集体土地，被告不是法定批准征收土地的权力机构，没有资格征收此土地；川府土（2011）541号文件批准征收的是非基本农田，原告承包地属于基本农田，被告有瞒报骗取批复的行为，其实施的征地行为违法。被告于2011年6月30日取得四川省人民政府作出川府土（2011）541号《关于同意调整犍为县2009年第一批乡镇建设用地区位的批复》，批准将联合村7组2.1965公顷集体土地收为国家所有，作为犍为县2009年第一批乡镇建设用地。被告超标非法征收占用我组362亩土地的行政行为侵害了原告的合法权益，请求确认犍为县人民政府征收原告承包耕地的集体土地及原告房屋所在集体土地的征收行为违法。
原告对自己提出的诉讼主张，向本院提供了如下证据：1.《四川省人民政府关于同意调整犍为县2009年第一批乡镇建设用地区位的批复》（川府土（2011）541号）及勘测定界图；2.《犍为县人民政府关于玉津镇联合村七组集体土地征收拆迁补偿安置实施方案的批复》（犍府函（2012）95号）及该方案；3.《征收土地告知书》；4.《征地协议书》；5.基本农田保护区的照片；6.《玉津镇2013年退耕还林粮食补贴总汇》及发放表；7.四川祺辉鑫春科技有限公司的《土地测绘技术书报告》。
被告犍为县人民政府辩称：一、答辩人系本案适格被告，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定。二、答辩人的本次征地行为合法有效。犍为县人民政府在征收前依法进行了预征收公告，告知了被征地单位玉津镇联合村7组的听证权利，在获得四川省人民政府的批复后依法进行了公告，依法制定《土地拆迁补偿安置办法及实施方案》并进行了公告。三、答辩人本次征收土地中，因被征地单位犍为县玉津镇联合村7组普遍村民请求答辩人对其集体土地进行统征，因此双方在平等自愿、协商一致的基础上签订《土地征收协议书》。虽然答辩人向联合村7组支付了征地红线范围外的土地款，但答辩人并未就征地红线范围外的土地向联合村七组发出交地通知、更未实际占有和使用，没有损害原告和联合村7组其他村民的合法权益。四、原告本次征收的红线范围内涉及原告的自留地，但原告自愿领取了土地两补费和青苗补偿费，2013年2月6日，签订了《拆迁安置补偿协议》，并领取了房屋拆迁补偿费。答辩人未占有和使用征地红线范围外原告的承包地，更未就原告的房屋发出过任何拆迁文书。五、答辩人坚持的原则是，虽然基于被征地单位的请求而签订征地协议，答辩人也可以和实际支付征地款，这些均只是实施征地前的调查、协调和沟通行为，答辩人只有依法报批后才会实际占有和使用土地。请求人民法院依法作出公正处理。
被告犍为县人民政府向本院提交了如下证据：
一、征收土地的相关文件：1.《四川省人民政府关于同意调整犍为县2009年第一批乡镇建设用地区位的批复》（川府土（2011）541号）及勘测定界图；2.《犍为县人民政府关于玉津镇联合村七组集体土地征收拆迁补偿安置实施方案的批复》（犍府函（2012）95号）及该方案；3.《犍为县人民政府关于印发﹤犍为县县城（玉津镇）规划区、工业集中区征收集体土地拆迁补偿安置办法﹥的通知》（犍府发（2010）15号）。
二、公示的相关证据：1.《犍为县人民政府关于征收玉津镇、塘坝乡、孝姑镇部分集体土地的公告》（犍府公（2011）11号）；2.《犍为县国土局关于征收玉津镇瑞雪村、联合村部分集体土地的公告》（犍府公（2014）15号）；3.《犍为县国土资源局关于征收玉津镇互和13组等集体土地的补偿安置有关事宜的公告》（犍国土公（2011）3号）；4.张贴照片。
三、征地程序合法性的相关证据：1.联合村7组选举组长代表证明；2.《征收土地告知书》、《征收土地基本情况调查表》、《征收调查结果确认书》、《听证告知书》、听证送达回证、《放弃听证说明》；3.《调整犍为县2009年第一批乡镇建设区位》地块图；4.统征协议书；5.商业银行进账单，犍为县玉津镇财政所-
犍为县玉津镇联合村7组；6.联合村7组两补分配方案及安置人口统计表。
四、征地红线范围内相关证据：1.乐山正信房地产测绘有限公司出具的《测绘设计方案》、《测绘成果检查报告》、《测绘成果报告》；2.测绘图。
五、关于原告的相关证据：1.户籍证明；2.《2013年玉津镇联合村七组土地补偿款》；3.《联合村七组征地“两补费”分配花名册》；4.《犍为县玉津镇联合村七组青苗补偿兑付表》；5.《联合村七组花木、青苗补偿兑付表》；6.领条；7.《犍为县玉津镇房屋拆迁补偿安置协议》及附件。
经庭审质证，被告在法庭上出示乐山正信房地产测绘有限公司出具的《测绘设计方案》、《测绘成果检查报告》、《测绘成果报告》及测绘图。原告对该组证据的真实性有异议，认为是伪证，但不发表意见，也不申请鉴定。对青苗费的发放表真实性有异议。对被告出示的其他证据的真实性无异议，合法性、关联性不发表意见。被告对原告提供的基本农田保护区的照片、《玉津镇2013年退耕还林粮食补贴总汇》及发放表、四川祺辉鑫春科技有限公司的《土地测绘技术书报告》的真实性无异议，合法性、关联性有异议。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”本案被告在法定举证期间内向法院递交了《调整犍为县2009年第一批乡镇建设区位》地块图，并在答辩状中陈述原告的自留地0.2亩在本次征收范围内。由于地块图专业性很强，本院依法要求被告补充能证明原告使用的宅基地、承包地、自留地在征地红线图内外的相关证据。被告据此提供了乐山正信房地产测绘有限公司出具的《测绘成果报告》及测绘图等相关证据。在质证时，原告认为是伪证，但没有提供反驳证据，也不申请重新鉴定。本院认为，被告提供的该组证据符合法律规定，本院予以采信。以下列举的证据与本案具有关联性，本院予以采信，未列举的证据因与本案无关联性，本院不予采信。
经审理查明，原告尹幼富拥有位于四川省犍为县玉津镇联合村7组的房屋及承包地、自留地。
2010年9月10日，犍为县人民政府作出犍府发（2010）15号《犍为县人民政府关于印发﹤犍为县县城（玉津镇）规划区、工业集中区征收集体土地拆迁补偿安置办法﹥的通知》。2011年2月5日，犍为县国土资源局作出《征收土地告知书》，载明拟征收犍为县玉津镇联合村七组的土地面积为2.1965公顷。
2011年6月30日，四川省人民政府作出川府土（2011）541号《四川省人民政府关于同意调整犍为县2009年第1批乡镇建设用地区位的批复》，调整范围包含犍为县玉津镇联合村七组在内的农用地转为建设用地并征收。其中包含原告尹幼富的自留地0.2亩。
2011年9月6日，被告犍为县人民政府作出犍府公（2011）11号《犍为县人民政府关于征收玉津镇、塘坝乡、孝姑镇部分集体土地的公告》，载明征收土地的批文号为川府土（2011）541号，批准机关为四川省人民政府，批准用途为公共管理与公共服务用地、工矿仓储用地、商服用地，其中征收犍为县玉津镇联合村七组土地面积为2.1965公顷，补偿标准、人员安置按集体土地征收拆迁补偿安置方案执行。
2012年8月22日，犍为县人民政府向犍为县国土资源局发出犍府函（2012）95号《犍为县人民政府关于玉津镇联合村七组集体土地征收拆迁补偿安置实施方案的批复》。其中载明的征收范围为川府土（2011）541号文件征地红线范围内的土地。
2011年9月9日，犍为县国土资源局作出犍国土公（2011）3号《犍为县国土资源局关于征收玉津镇互和13组等集体土地的补偿安置有关事宜的公告》。
2012年9月21日，犍为县人民政府土地征收具体实施部门与犍为县玉津镇联合村七组签订了《征地协议书》并向被征收单位联合村七组支付了征收土地相应的补偿款。载明征收范围为犍为县玉津镇联合村七组全部集体土地，征收面积约375.21亩。原告尹幼富领取了土地安置补偿费，于2013年2月6日签订了《拆迁安置补偿协议》，领取了房屋拆迁安置补偿款及青苗补偿费等。原告认为被告犍为县人民政府违反法律和行政法规，超过批准数量占用土地，侵害了原告的合法权益。为此，诉至本院，提出上述请求。
认定上述事实有当事人的陈述及如下证据予以证实：1.原、被告均提供的犍府发（2010）15号《犍为县人民政府关于印发﹤犍为县县城（玉津镇）规划区、工业集中区征收集体土地拆迁补偿安置办法﹥的通知》；2.被告提交的《征收土地告知书》、川府土（2011）541号《四川省人民政府关于同意调整犍为县2009年第1批乡镇建设用地区位的批复》及勘测定界图、犍府公（2011）11号《犍为县人民政府关于征收玉津镇、塘坝乡、孝姑镇部分集体土地的公告》、犍府函（2012）95号《犍为县人民政府关于玉津镇联合村七组集体土地征收拆迁补偿安置实施方案的批复》、犍国土公（2011）3号《犍为县国土资源局关于征收玉津镇互和13组等集体土地的补偿安置有关事宜的公告》、《征地协议书》及商业银行进账单、关于原告的相关证据、《乐山正信房地产测绘有限公司测绘成果报告》及测绘图等证据；3.双方当事人的陈述。
本院认为，本案原被告争议的焦点以及涉及的法律问题如下：一、原告的承包地、自留地及房屋宅基地是否经四川省人民政府（以下简称省政府）批准征收；二、对于原告未经批准征收的房屋宅基地及承包地、自留地，被告是否违法实施了征收行为；三、对于原告经批准征收的自留地，被告的征收行为是否合法；四、省政府征地批复的合法性是否受人民法院的审查；五、征地补偿安置问题是否属本案审理的范围。针对上述争议焦点和有关法律问题，本院作如下评判：
一、原告的承包地、自留地及宅基地是否经省政府批准征收。
省政府于2011年6月30日作出的川府土（2011）541号《四川省人民政府关于同意调整犍为县2009年第1批乡镇建设用地区位的批复》表明，原告尹幼富的自留地0.2亩纳入了本次征地范围，属于经批准征收的土地，其余房屋宅基地及承包地、自留地均不属于经省政府批准征收的土地。
二、对于原告未经批准征收的房屋宅基地及承包地、自留地，被告是否违法实施了征收行为。
根据《中华人民共和国土地管理法》四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，市、县人民政府组织实施征地的主要程序为“两公告一登记”，即：（1）在征收土地方案经依法批准后，市、县级人民政府应当依法对征收土地方案相关内容予以公告；（2）被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定地点办理征地补偿登记手续；（3）市、县级人民政府土地行政主管部门应当拟订征地补偿、安置方案，并予以公告。本案中，被告犍为县人民政府于2011年9月6日作出了犍府公（2011）11号《犍为县人民政府关于征收玉津镇、塘坝乡、孝姑镇部分集体土地的公告》；于2012年8月22日向犍为县国土资源局作出了犍府函（2012）95号《犍为县人民政府关于玉津镇联合村七组集体土地征收拆迁补偿安置实施方案的批复》；犍为县国土资源局于2011年9月9日作出犍国土公（2011）3号《犍为县国土资源局关于征收玉津镇互和13组等集体土地的补偿安置有关事宜的公告》；犍为县人民政府土地征收具体实施部门与犍为县玉津镇联合村七组于2012年9月21日签订了《征地协议书》，载明征收范围为犍为县玉津镇联合村七组全部集体土地，征收面积约375.21亩。被告并向被征收单位联合村七组支付了征收土地的相应补偿款。以上事实证明，被告对犍为县玉津镇联合村七组的全部土地实施了征收行为。被告主张犍为县玉津镇联合村七组中未被省政府批准征收的土地，只是“预征收”，未实际征收。被告的该主张与事实不符，于法无据，本院不予支持。故被告对原告未经批准征收的房屋宅基地及承包地、自留地实施的征收行为违法。
三、对于原告经批准征收的自留地，被告的征收行为是否合法。
《征收土地公告办法》第四条规定：“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”本案中，省政府作出川府土（2011）541号批复的时间为2011年6月30日，被告作出犍府公（2011）11号公告的时间为2011年9月6日，故被告未在法定期限内及时公告。
《征收土地公告办法》第三条规定：“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。”本案中，被告作出的犍府公（2011）11号公告以及犍国土公（2011）3号公告，被告陈述在犍为县玉津镇联合村村委会公示栏内进行了张贴。原告则辩称被告仅在联合村七组贴了一张纸，但张贴后被告便立即撕掉，不知道什么内容。本院认为，被告向本院提供的公告照片不清晰，无法证明被告将征收公告以及拆迁补偿安置公告在被征收土地所在地的村、组进行了张贴，更没有证据证明张贴公告的时间、地点和期间，推定被告征收川府土（2011）541号批复范围内土地未依法进行公告，故被告的本次征收行为因公告程序违法而应确认违法。
四、省政府征地批复的合法性是否受人民法院的司法审查。
原告认为，其承包地属于基本农田、退耕还林林地，只有省政府和国务院才有权批准征收此集体土地，被告不是法定批准征收土地的权力机构，没有资格征收此土地；被告采取瞒报材料以骗取省政府批文，其实施的征收行为违法。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”被告具有履行公告程序并组织实施征收土地的法定职责。国务院和省级人民政府批准征地的行为属政府的专属职权，不受人民法院的司法审查，其征地批复的合法性不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故本案对省政府的川府土（2011）541号批复的合法性不予审查。
五、征地补偿安置问题是否属本案审理的范围。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，并予以公告，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”本案中，犍为县人民政府向犍为县国土资源局发出犍府函（2012）95号《犍为县人民政府关于玉津镇联合村七组集体土地征收拆迁补偿安置实施方案的批复》。对土地补偿有异议的，应当先申请行政机关裁决，对行政裁决不服的，才可以向人民法院提起诉讼，故涉及征地补偿问题，应当先行裁决，不属本案审理的范围。
综上所述，原告尹幼富的0.2亩自留地属于经省政府批准征收的土地，其余房屋宅基地及承包地、自留地均不属于经省政府批准征收的土地；被告对原告未经批准征收的房屋宅基地及承包地、自留地实施的征收行为违法；被告征收原告位于川府土（2011）541号征地范围内的自留地因未依法进行公告而应确认违法；省政府的川府土（2011）541号批复的合法性本案不予审查；对涉及征地补偿问题，应当先行裁决，不属本案审理的范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决如下：
一、确认被告犍为县人民政府对原告尹幼富未经批准征收的房屋宅基地及承包地、自留地实施的征收行为违法；
二、确认被告犍为县人民政府征收原告尹幼富位于川府土（2011）541号《四川省人民政府关于同意调整犍为县2009年第1批乡镇建设用地区位的批复》征地范围内的自留地的行政行为违法。
本案诉讼费50元，由被告犍为县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审判长 李亚莉
审判员 刘帮强
审判员 钟小红
二〇一五年六月二十六日
书记员 李菲菲
附：本案相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十九条人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《中华人民共和国土地管理法》
第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十五条征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。
征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。