云南省永善县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）永行初字第33号
原告饶正才。
委托代理人饶正全。
被告彝良县龙海镇人民政府。
住所地：彝良县。
法定代表人马顺君，镇长。
委托代理人何兴权，云南意衡（彝良）律师事务所律师。
委托代理人王定贵（特别授权），彝良县龙海镇司法所所长。
第三人刘远才。
委托代理人夏应江。
原告饶正才因要求被告彝良县龙海镇人民政府（以下简称“龙海镇政府”）履行土地行政确认的法定职责，向彝良县人民法院提起行政诉讼，云南省昭通市中级人民法院指定本院管辖。本院受理后，向被告龙海镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告饶正才及其委托代理人饶正全，被告龙海镇政府的委托代理人何兴权、王定贵，第三人刘远才及其委托代理人夏应江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告饶正才于2013年11月8日向被告龙海镇政府提出林木所有权及林地使用权处理申请。被告龙海镇政府在原告饶正才起诉之前未作出处理决定。
原告饶正才诉称：他家共3个人，于1983年向彝良县龙海镇龙海村河坝组承包了高家老包的耕地0.5亩。1986年，当地林业部门提供树苗，他家在高家老包地块内栽种了树木，1992年颁发了家庭联产承包责任合同书，长期由他家经营管理，高家老包地块内的杉树苗已长大成林。2010年12月，第三人刘远才擅自砍伐高家老包地块内杉树24棵，他向彝良县人民法院提起诉讼，第三人刘远才向彝良县人民法院提交了承包高家老包地块的家庭联产承包责任合同书和砍伐证，彝良县人民法院认为属高家老包地块内的林木所有权及林地使用权争议，以（2013）彝民初字第335号民事裁定书裁定，驳回了他的起诉，告知他向人民政府处理。他找彝良县龙海镇龙海村民委员会及被告龙海镇政府处理时，相关部门只在他的证明材料上加盖印章，明确高家老包地块的四至界线，但未肯定他享有高家老包地块的使用权及林木所有权。2013年11月8日，他通过邮寄的方式，向被告龙海镇政府递交了林木所有权及林地使用权争议处理申请书，至今未予处理和答复。2014年4月，彝良县人民法院联系被告龙海镇政府进行处理，被告龙海镇政府仍拒绝答复。《中华人民共和国森林法》第17条第2款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”故起诉责令被告龙海镇政府履行法定职责。
被告龙海镇政府辩称：1、政府严格按照法定程序，组织原告饶正才与第三人刘远才对争议的高家老包0.5亩耕地进行了调解。原告饶正才与第三人刘远才争议的土地是耕地，政府根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，由政府、彝良县龙海镇司法所、派出所、林业站、龙海村委会组成联合调解小组，分别于2011年5月9日、2013年10月29日组织原告饶正才与第三人刘远才进行调解未果，已告知了权利和义务。2、政府无权作出具体行政行为。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第51条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”政府作为行政机关作出具体行政行为，必须要有法律法规的授权，否则，作出的具体行政行为属违法行政行为，故政府只有调解的权力，无权作出处理决定。因此，政府已进行了调解，已经履行了法定职责，请求判决驳回原告饶正才的诉讼请求，并承担本案诉讼费。
第三人刘远才述称，他承包的高家老包地块的家庭联产承包责任制合同书中明确记载，四至界线为东至林边、南至刘家地界、西至梁子、北至王家地界。原告饶正才主张林业部门提供树苗属实，但不在争议地内。经有关部门允许，他砍伐了自己土地中的树子，未砍原告饶正才的树子。
原告饶正才在起诉时提供了以下证据证明其曾于2013年11月8日向被告龙海镇政府提出林木所有权及林地使用权争议处理申请事项：
1、彝良县龙海镇龙海村民委员会的证明复印件2份，证明争议林权的历史及权属登记依据，林木是饶正才栽种，属变相退耕还林，刘远才砍伐的林木归饶正才所有。
2、EMS全球邮政特快专递1份，证明龙海镇政府不处理饶正才的申请后，饶正才通过邮政的方式寄送林权争议申请书。
3、彝良县龙海镇龙海村民委员会的介绍1份，证明争议林地经彝良县龙海镇龙海村民委员会调解未果，介绍到彝良县龙海镇司法所调解。
4、家庭联产承包责任制合同书复印件1份，证明争议土地权属属饶正才使用。
5、（2013）彝民初字第335号民事裁定书复印件1份，证明林木所有权和林地使用权争议，应由乡级人民政府处理。
6、林木所有权及林地使用权争议处理申请书1份，证明饶正才从2013年7月30日起，一直要求龙海镇政府处理林权争议，至今未进行解决。
经质证，被告龙海镇政府认为原告饶正才提供的第1项证据，虽经政府及相关部门盖章，但争议的土地属耕地，应按农村土地承包法第51条的规定处理；第2项证据证明原告饶正才寄出申请，但不能证明政府已收到申请；争议调解情况说明上有原告饶正才之妻签字捺印，结合第3项证据，刚好说明政府对争议地已按法定程序进行了处理；第4项证据证明争议地是耕地，政府只有调解的权力；第5项证据的真实性无异议，原告饶正才与第三人刘远才争议的耕地，人民法院裁定要求政府处理，并未要求政府作出具体行政行为；第6项证据无异议，政府已对争议土地调解未果，第三人刘远才与原告饶正才之妻曾签名捺印。第三人刘远才认为原告饶正才提供的第4项证据的真实性无异议，但高家老包是大地名，原告饶正才高家老包地块的四至界线为东至地界、南至埂子、西至刘家屋基，而北面未填写界线，在此情况下，刘家屋基距他的地块相距五、六百米远，原告饶正才的地块四至界线与他的地块四至界线不重复，他未侵占原告饶正才的土地；对其余证据无异议。
被告龙海镇政府于2015年11月2日向本院提供了情况说明、关于龙海村河坝组饶正才与刘远才耕地纠纷调解工作说明各1份，龙海村关于河坝组饶正才与刘远才林地纠纷调解笔录、林地争议纠纷现场调解情况说明复印件各1份，证明镇、村根据农村土地承包法的规定，多次组织饶正才与刘远才对争议的土地进行调解未果，已按相关规定履行了法定职责。
经质证，原告饶正才认为，被告龙海镇政府提供的证据的真实性无异议，但镇、村两级组织未组织调解，都是单方面找他做工作；第三人刘远才对被告龙海镇政府提供的证据无异议。
第三人刘远才向本院提供了下列证据：
1、家庭联产承包责任制合同书复印件1份，证明刘远才承包的高家老包的地块四至界线为东至林边、南至刘家地界、西至梁子、北至王家地界。
2、林木采伐许可证复印件1份，证明刘远才砍伐林木时，也经相关部门批准。
经质证，原告饶正才对第三人刘远才提供的证据无异议；被告龙海镇政府对原告刘远才提供的证据无异议，但认为原告饶正才与第三人刘远才因耕地发生争议，政府只有调解的权力，证据和政府作具体行政行为没有关联性。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告饶正才与被告龙海镇政府及第三人刘远才提供的证据，各方均无实质性异议，证据均具有真实性、合法性、关联性，本院均予以采信。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：
1986年，彝良县龙海镇林业站提供树苗，原告饶正才在位于彝良县龙海镇龙海村河坝组高家老包地块内种植树苗。1992年7月20日，原告饶正才与第三人刘远才分别与彝良县龙海镇龙海村河坝组签订家庭联产承包责任制合同书，均记载有高家老包的地块名称，其中原告饶正才合同书记载的旱地面积为半亩，四至界线为东至地界、南至埂子、西至刘家屋基，北边的地界未进行填写；第三人刘远才合同书记载的旱地面积为1.5亩，四至界线为东至林边、南至刘家地界、西至梁子、北至王家地界。2010年12月12日，第三人持彝良县林业局发放的林木采伐许可证，在高家老包地块内砍伐杉树，为此，原告饶正才与第三人刘远才为高家老包的旱地使用权及旱地内的林木所有权发生争议。2011年4月16日，彝良县龙海镇林业局、司法所和龙海村民委员会派员调查走访，至2011年4月19日彝良县龙海镇龙海村民委员会和2011年6月18日彝良县龙海镇司法所、林业站、龙海村民委员会两次组织调解未果。2013年4月6日，原告饶正才以第三人刘远才砍伐其所有的林木出售为由，向彝良县人民法院提起诉讼。2013年6月14日，彝良县人民法院以（2013）彝民初字第335号民事裁定书下达，认为原告饶正才与第三人刘远才争议系林木所有权争议，应由当地县级或者乡级人民政府依法处理，不属人民法院民事案件受理范围，裁定驳回原告饶正才的起诉。2013年10月29日，彝良县龙海镇龙海村民委员会组织原告饶正才与第三人刘远才调解未果。2013年11月8日，原告饶正才通过邮政的方式，向被告龙海镇政府邮寄林木所有权及林地使用权争议处理申请书，要求对原告饶正才与第三人刘远才争议的高家老包地块的林地使用权及林木所有权进行调查处理，确定原告饶正才享有高家老包地块内林木所有权和林地使用权。2014年7月11日，彝良县龙海镇龙海村民委员会再次组织调解未果。被告龙海镇政府至今未对原告饶正才与第三人刘远才诉争的旱地使用权及旱地内的林木所有权作出处理决定。
本院认为：原告饶正才与第三人刘远才都是彝良县龙海镇龙海村河坝组的农村集体经济组织内的成员，在分别签订的家庭联产承包责任制合同书上均有高家老包地块，该地块在原告饶正才与第三人刘远才家庭联产承包责任制合同书记载的面积和四至界线不一致，争议的林木权属未有林权登记，在此情况下，实质属高家老包的土地应由谁来占有、使用、收益和有限处分，属土地使用权发生的争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”和第二款“……个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，原告饶正才与第三人刘远才诉争土地经彝良县龙海镇龙海村民委员会等相关单位调解未果的情况下，原告饶正才通过邮寄的方式，向被告龙海镇政府递交林木所有权及林地使用权争议处理申请书后，除彝良县龙海镇龙海村民委员会组织调解未果，被告龙海镇政府至今未予处理，属不履行法定职责，原告饶正才的诉讼请求成立，本院予以支持。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条的规定，被告龙海镇政府应自受理土地权属争议之日起6个月内作出处理意见，情况复杂的，可以适当延长。由于本案不属土地所有者与土地使用者之间就土地承包经营合同的履行所发生的纠纷，也不属于土地流转过程中相关当事人之间发生的合同权利义务纠纷，故被告龙海镇政府认为本案属土地承包经营发生纠纷及已按照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定履行了法定职责，其理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
责令被告彝良县龙海镇人民政府在本判决生效之日起六个月内，对原告饶正才与第三人刘远才争议的位于彝良县龙海镇龙海村河坝组地块名称为“高家老包”的土地权属依法作出处理。
案件受理费50元，由被告彝良县龙海镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于云南省昭通市中级人民法院。
审 判 长 向荣春
审 判 员 张 炼
人民陪审员 谭培祥
二〇一五年十二月十五日
书 记 员 杨 梅