济南市长清区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）长行初字第6号
原告济南东方鲁兴暖通设备有限公司。地址：长清区。
法定代表人卢彪，经理。
委托代理人李军，长清峰山法律服务所法律工作者。
被告济南市长清区城市管理行政执法局。地址：长清区。
法定代表人周杰，局长。
委托代理人王俊刚，该局法制科科长。
委托代理人齐民，山东天齐律师事务所律师。
原告济南东方鲁兴暖通设备有限公司（下称鲁兴暖通公司）不服被告济南市长清区城市管理行政执法局（下称区执法局）作出的济城执长清区综处字（2013）第08247号行政处罚决定书，向本院提起诉讼。本院受理后即向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年5月15日公开开庭审理了本案。原告鲁兴暖通公司的委托代理人李军，被告区执法局的委托代理人王俊刚、齐民到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告区执法局于2013年12月9日作出济城执长清区综处字（2013）第08247号行政处罚决定书，其内容为：经查实，你单位未取得《建设工程规划许可证》在长清区凤凰路与玉符街路口西北侧建设职工及专家公寓楼（面积为：14978.06㎡）的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，本机关决定对你单位作出：没收上述违法建（构）筑物，并处罚款贰佰零叁万肆仟元整（￥2034000.00）的行政处罚。
被告区执法局于2014年4月16日向本院提交以下作出具体行政行为的证据、依据。1、立案呈批表；2、举报信访案件转办单；3、2008年10月17日对郭跃华的询问笔录；4、济南东方鲁兴暖通设备有限公司授权委托书；5、郭跃华身份证复印件；6、2008年10月17日现场照片；7、2008年12月22日现场勘验笔录；8、2008年12月22日现场照片；9、2009年3月17日现场勘验笔录；10、2009年3月17日现场照片；11、2010年8月20日现场照片；12、2010年8月23日现场照片；13、2008年10月17日责令停止施工通知书及送达回证；14、2008年10月17日调取建设单位证件通知书及送达回证；15、处罚金额计算情况；16、2013年11月29日局案审会纪要；17、案件处罚告知意见审查表；18、2013年12月3日行政处罚权利告知书及送达回证；19、处罚决定签批表；20、2013年12月9日济城执长清区综处字（2013）第08247号行政处罚决定书及送达回证；21、济南东方鲁兴暖通设备有限公司企业法人营业执照复印件；22、长清工商分局2013年12月2日出具的公司登记基本情况；23、2007年8月2日建设工程施工合同；24、2008年9月27日A栋住宅楼及储藏室建筑安装工程承包合同；25、2008年9月27日B栋住宅楼及储藏室建筑安装工程承包合同；26、2008年9月27日C栋住宅楼及储藏室建筑安装工程承包合同；27、2008年9月27日D栋住宅楼及储藏室建筑安装工程承包合同；28、建设工程委托监理合同；29、A栋楼施工图；30、B栋楼施工图；31、C栋楼施工图；32、D栋楼施工图；33、区发展计划局关于对济南东方鲁兴暖通设备有限公司生产IC卡智能控制系统及复合管项目投资计划的批复（长计基（2003）第34号）；34、2004年9月20日市规划局颁发的（2004）鲁01-长清-32《建设用地规划许可证》；35、长清国用（2005）第0700053号《国有土地使用证》、36、长清区人民政府（2005）28号会议纪要；37、长清区人民政府关于补办《建设工程规划许可证》的请示（济长政（2007）22号）；38、2008年9月22日济南东方鲁兴暖通设备有限公司向开发区《关于东方鲁兴科技大厦配套楼建设补办手续的申请报告》；39、2008年11月3日济南东方鲁兴暖通设备有限公司给执法局《关于东方鲁兴科技大厦配套楼建设问题的请示》，开发区签意见：该项目规划手续正在办理中，请给予支持；40、山东省建设工程施工图设计文件审查合格书〈（2008）第289号［ABCD四栋楼］〉；41、长清区政府《关于保留长清区马山供销社综合楼等两个工程项目的函》（济长政字（2009）21号）；42、区执法局关于济南东方鲁兴暖通设备有限公司职工公寓专家公寓征求济南市规划局意见的请示；43、中华人民共和国城乡规划法；44、行政复议申请书；45、济长政复答字（2014）1号提出答复通知书；46、行政复议答辩状；47、行政复议委托书；48、法定代表人身份证明；49、济长政复决字（2014）1号行政复议决定书。
用上述证据、依据，证明被诉具体行政行为正确、合法。
原告鲁兴暖通公司诉称，为响应政府招商引资的号召，我公司于2004年办理了相关的土地使用手续，并开始建设。公司的办公及宿舍楼建成后，被告于2013年12月9日向原告作出了（2013）第08247号行政处罚决定书。原告认为，被告的行政处罚没有查明相关事宜且严重违反法定程序，请求法院依法撤销济城执长清区综处字（2013）第08247号行政处罚决定书。
被告区执法局辩称，一、原告违法事实清楚，证据确实充分。原告未取得《建设工程规划许可证》，于2008年10月17日，在长清区凤凰路与玉符街路口西北侧建设职工及专家公寓楼，面积为14978.06平方米，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，所建工程系违法建设工程。证据有：1、2008年10月17日对该公司授权委托人郭跃华的调查笔录；2、2008年10月17日建设现场照片；3、2008年12月22日现场勘验笔录及现场照片4张；4、2009年3月17日现场勘验笔录及现场照片4张；5、2010年2月20日现场照片2张；6、2010年8月23日现场照片2张。
二、被告适用法律正确。原告所建楼房未取得《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，本机关适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条作出行政处罚，适用法律正确。证据7、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条。
三、被告程序合法。在本案中，执法人员严格按照行政处罚法规定的程序执法。证据如下：8、2008年10月17日《责令停止施工通知书》及送达回证，责令其停工，并告知不停工的法律后果；9、2008年10月17日《调取建设单位证件通知书》及送达回证，要求其提供相关建设证件及资料，并告知其不提交的法律后果；10、2013年12月3日《行政处罚权利告知书》及送达回证，告知其违法事实、处罚理由、处罚依据、拟处罚内容及依法享有的陈述申辩和要求听证的权利。但当事人未行使上述权利；11、2013年12月9日《行政处罚决定书》及送达回证，告知其违法事实、处罚理由、处罚依据、处罚内容、依法享有的行政复议和行政诉讼的权利及期限。
四、原告不服处罚决定向长清区人民政府申请行政复议，2014年3月24日，长清区人民政府依法作出行政复议决定书，维持了本机关的处罚决定书。
综上，本机关所作出的处罚决定认定的违法事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，执法程序合法，应予维持。
庭审中，就行政程序方面，被告提交证据1、立案呈批表；2、2008年10月17日对郭跃华的询问笔录；3、2008年10月17日现场照片；4、2008年12月22日现场勘验笔录及照片；5、2009年3月17日现场勘验笔录及照片；6、2010年8月20日现场照片；7、2010年8月23日现场照片；8、2008年10月17日责令停止施工通知书及送达回证；9、2008年10月17日调取建设单位证件通知书及回执；10、2013年12月3日行政处罚权利告知书及回执；11、2013年12月9日行政处罚决定书及回执。上述证据证明2008年10月17日发现原告有违法建设行为后，执法局进行了立案、调查，最后依法下达停工、调取通知书、在查证属实的情况下，依法下达权利告知书和行政处罚决定书，其行政行为程序合法。
就程序证据，原告对2010年8月20日及8月23日的现场照片有异议，认为该照片有别于2008年与2009年的照片，没有原告方授权人及原告的认可，也没有单位盖章，该证据不是真实有效的。同时认为，根据行政处罚法的规定，违法行为在两年内未被发现的，执法单位不应当再给予处罚。被告的执法过程违反法律规定，时间跨度长达6、7年之久，无法律依据。
在事实方面，被告提交证据：1、2008年10月17日对郭跃华的调查笔录；2、济南东方鲁兴暖通设备有限公司授权委托书；3、郭跃华的身份证复印件；4、2008年10月17日现场照片；5、2008年12月22日现场勘验笔录及照片；6、2009年3月17日现场勘验笔录及照片；7、2010年8月20日、8月22日现场照片；8、东方鲁兴暖通设备有限公司营业执照复印件；9、长清工商分局2013年12月2日出具的公司登记情况；10、2007年8月2日建设工程施工合同；11、2008年9月27日A、B、C、D住宅楼的施工图纸；12、建设工程委托监理合同；13、四栋楼的施工图纸。上述证据证明原告存在未取得建设工程规划许可证进行建设的事实及工程造价和罚款数额的计算。
就事实证据，原告认为被告对原告的罚款数额依据有误，根据法律规定应当依据原告的结算报告为依据进行处罚，不应当依据建设合同。对2010年8月20日及23日的照片的异议与程序方面的异议相同。
在法律文件依据方面，被告提交《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条。证明被诉行政行为法律适用正确。
庭审中，原告方提供济房权证长字第0131**号、第013137号、第013138号、第0131**号四份房屋权属证书（复印件），证明本案被告查处的四栋楼是在2009年9月7日建设完工，并于2010年1月12日办理的房产登记，并取得权属证书。被告方认为，规划许可证是办理房产证的法定必备条件之一，原告在未取得规划许可证的情况下，是不应取得房产证的，所以原告的房产证不具有合法性。
经庭审质证、合议庭评议，本院对以下证据作如下确认：就被告的行政程序证据，原告对2010年8月20日及8月23日的现场照片有异议，没有原告方授权人及原告的认可；本院认为，现场照片作为现场勘验结果的一种表现形式，依规定应当由被勘验人的人员或者所在基层组织的无利害关系的第三人在场、并签字认可。因此，本院对上述两证据不作采信。对其他程序证据原告未提出异议，因此，对其他程序证据的真实性本院予以确认。
就被告提供的事实证据，原告认为，其违法行为是可以通过补办手续消除对城市规划的影响，且正在补办过程中；另外被告罚款数额的计算依据有误，依法应以原告的结算报告为据。对被告所提交证据的真实性无异议，因此，本院对被告提交的事实证据的客观真实性，予以确认。
对于原告方提供的四份房产证，其证明目的只是证明涉案四栋楼的峻工时间，而非其他。因此本院仅是认可原告房产证的客观性。
经审理查明，济南东方鲁兴暖通设备有限公司成立于1998年4月3日。2003年5月6日济南市长清区发展计划局作出《对济南东方鲁兴暖通设备有限公司生产ＩＣ卡智能控制系统及复合管项目投资计划的批复》。2004年9月20日该公司取得济南市规划局颁发的《建设用地规划许可证》［编号（2004）鲁01-长清-32］。该证载明：项目名称工业用地，用地位置济南经济开发区玉符街以北，凤凰路以西，用地面积2.83公顷。2005年6月9日原告又取得该宗地的济南市人民政府颁发的长清国用（2005）第0700053号《国有土地使用证》。2005年8月20日长清区人民政府会议纪要（（2005）28号）中提出：加快开发区建设，要采取“两条腿走路”的办法，要一边办理审批手续，一边加快建设步伐。对施工许可证、规划建设许可证、土地证等有关手续，各相关职能部门都要积极主动地提前介入搞好服务。其中就包括原告公司。2007年9月8日长清区人民政府向市政府递交“关于补办《建设工程施工规划许可证》的请示”（长政（2007）22号）中所附的“济南市经济开发区需办理《建设工程规划许可证》企业名单”，原告被列其中。2008年9月22日原告向开发区递交了“关于东方鲁兴科技大厦配套楼建设补办手续的申请报告”。2008年10月15日，鲁兴暖通公司在其用地范围内开工建设职工公寓及专家公寓（A、B、C、D四栋）。2008年12月26日原告取得济南市建设工程勘察设计质量监督站颁发的《山东省建设工程施工图设计文件审查合格书》。被告区执法局接到举报，于2008年10月17日向原告的委托代理人郭跃华进行调查，制作调查笔录，并对原告的建设现场进行拍照，同时下达责令停止施工通知书。2008年11月在原告向被告区执法局递交的“关于东方鲁兴科技大厦配套楼建设问题的请示”中，济南经济开发区管委会在请示上签署的意见为“该项目规划手续正在办理中，请给予支持。”2008年12月22日、2009年3月17日被告两次对原告建设现场进行勘验并制作勘验笔录及照片。2009年9月四栋楼均已建成完工。2009年10月27日长清区政府向市依法整治违法违章建设领导小组递交的“关于保留长清区马山供销社综合楼等两个工程项目的函”（济长政字（2009）21号），原告工程即为其中之一。2010年1月12日原告为涉案的四栋楼办理了房产登记，并取得了房屋权属证书。2010年8月23日被告向济南市城市管理行政执法局递交“关于济南东方鲁兴暖通设备有限公司职工公寓、专家公寓工程征求济南市规划局意见的请示”（长城执字（2010）14号）。2013年12月9日，被告区执法局以原告未取得《建设工程规划许可证》在长清区凤凰路与玉符街路口西侧建设职工及专家公寓楼的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定。依据该法第六十四条之规定，作出济城执长清区综处字（2013）第08247号行政处罚决定书。原告对该处罚决定书不服，向长清区政府提起行政复议，长清区政府作出济长政复决字（2014）第1号行政复议决定书，维持了被告作出的济城执长清区综处字（2013）第08247号行政处罚决定书。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为：被告作为长清区的城市管理综合执法机关，依法负责行使长清区的城市绿化、规划、市政公用等有关法律、法规、规章规定的行政处罚权。对违反城市建设规划管理的行为进行监督、检查，并进而依法作出处罚，是其法定职责。
本案中原告的建设行为虽在2009年9月即峻工结束，也在2010年1月取得了产权证书，但被告基于举报，早在2008年10月即启动了对本案原告未取得建设工程规划许可证进行建设行为的立案查处，所以原告方认为“根据行政处罚法的规定，违法行为在两年内未发现的，执法单位不应再给予处罚，被告的执法违反法律规定。”的观点，不能成立，本院不予支持。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中原告未取得建设工程规划许可证即进行建设专家公寓及职工公寓，是事实，原告方也认可。但早在2007年9月8日长清区人民政府就向市政府递交“关于补办《建设工程施工规划许可证》的请示”（长政（2007）22号）中所附的“济南市经济开发区需办理《建设工程规划许可证》企业名单”，原告被列其中。后在原告向被告递交的请示中，济南市经济开发区管委会在原告请示上签署的意见为“该项目规划手续正在办理中，请给予支持。”对于以上情况，被告方是知情的，且其在2010年8月23日也曾向济南市执法局递交“关于济南东方鲁兴暖通设备有限公司职工公寓、专家公寓工程征求济南市规划局意见的请示”，在该请示中，明确指出：“现依据《济南市城乡规划条例》第八十二条之规定，需征求市规划局意见：该违法工程是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响及如何改正。”但市执法局及市规划局对此未有意见回复。现被告在未有规划职能部门明确答复意见的情况下，仅依据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》便认定原告的建设行为，在行为性质情节上属“无法采取改正措施消除影响的”，显然证据不足。而建设部的指导意见的施行时间是2012年9月1日，原告的无证建设行为发生在2008年至2009年9月期间，被告的处罚决定作出于2013年12月9日，根据实体从旧，程序从新的原则，该指导意见不适用于原告。况且根据《中华人民共和国城乡规划法》而制定的山东省的地方性法规《山东省城乡规划条例》第七十四条第二款，已对无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形已给规划职能部门作了列举式规定。而对违法行为性质的认定，直接影响着被告对原告无证建设行为的处罚结果，决定着处罚行为的内容。因此被告的处罚行为事实不清，主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
撤销被告济南市长清区城市管理行政执法局2013年12月9日作出的济城执长清区综处字（2013）第08247号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被告济南市长清区城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审判长 周 健
审判员 孟凡生
审判员 岳秀娟
二〇一四年六月二十七日
书记员 李宝新