河北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀行终146号
上诉人（原审原告）程某某，男，满族，1966年1月17日出生，邢台市桥东区。
被上诉人（原审被告）邢台市桥东区人民政府。住所地：邢台市桥东区泉南东大街***号。
法定代表人刘金宇，该区区长。
委托代理人郭志敏，河北同欣律师事务所律师。
委托代理人杜静涛，邢台市桥东区西门里办事处司法所所长。
被上诉人（原审被告）邢台市人民政府。住所地：邢台市桥东区红星街***号。
法定代表人董晓宇，该市市长。
委托代理人杨新宏，邢台市人民政府法制办复议科科长。
委托代理人杨芳，邢台市人民政府法制办复议科科员。
程某某因房屋征收行政补偿一案，不服邢台市中级人民法院（2015）邢行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，程某某的房屋位于邢台市桥东区西崇礼街36号1号1至2层。其持有2009年5月5日邢台市人民政府（以下简称“邢台市政府”）颁发的《房屋所有权证》和2009年4月20日邢台市政府颁发的《国有土地使用权证》，房产证的面积为87平方米，土地证面积为50.40平方米。该房屋位于邢台市桥东区新世纪广场片区房屋征收的范围内。邢台市桥东区人民政府（以下简称“桥东区政府”）依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“征收条例”）等相关法律法规的规定，于2012年3月23日作出《关于新世纪广场片区房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），并于当日在本案房屋征收片区范围内将《征收决定》张贴公告，同时将《协商选定评估机构的通知》、《有资质的评估机构名单》也予以张贴公告。由于被征收人在规定的期限内未能协商选定评估机构，桥东区征收办于2012年3月28日在邢台市守敬公证处现场监督下，以公开摇号的方式，当场选取确定了邢台市泽丰房地产评估有限公司为本征收片区的评估机构。后该公证处出具公证书，证明确定的评估公司真实、合法、有效，并予以公示。
邢台市泽丰房地产评估有限公司对程某某的房屋进行了评估，并出具了（2012）第3-06062号评估报告。桥东区政府依据该评估报告，于2012年6月19日作出东征补决字（2012）第53号《关于程某某房屋征收补偿的决定》（以下简称《补偿决定》）。桥东区法院根据桥东区政府的强制执行申请，于2013年2月1日作出（2012）东非审字第56号准予强制执行的行政裁定。因程某某申诉，桥东区法院以行政机关送达存在问题及法院审查不严为由，于同年作出（2012）东非审字第56-1号行政裁定，撤销了56号行政裁定。桥东区政府于2014年11月17日作出《关于撤销程某某征收补偿决定的决定》，撤销了东征补决字（2012）第53号《关于程某某房屋征收补偿的决定》。
邢台市泽丰房地产评估有限公司依照《评估办法》依法对程某某的房屋重新进行了评估，并于2014年12月18日作出冀泽估（2014）字第IV—11004号评估报告。桥东区政府于2015年1月10日向程某某送达了该评估报告，同时告知其如果对评估报告有异议，可在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核（依据评估办法二十条）。邢台市泽丰房地产评估有限公司证明，截止2015年1月21日，未接到程某某的复核申请。桥东区政府于2015年1月21日作出东征补决字（2015）1号《关于程某某房屋征收补偿的决定》并向其送达。程某某对该决定不服，向邢台市政府提起行政复议。该政府于2015年5月14日作出邢复决字（2015）13号行政复议决定，维持了桥东区政府作出的东征补决字（2015）1号《关于程某某房屋征收补偿的决定》。程某某仍不服，向法院提起行政诉讼。
原审法院认为，一、桥东区政府对程某某的房屋进行征收，是在《征收条例》实施后进行的征收程序，是按照《征收条例》的相关规定，依法对程某某作出的征收补偿决定。2011年之前政府对其他户房屋实施的拆迁，未涉及到程某某的房屋，对其合法权益未产生侵害。因此，本案仅对桥东区政府作出的东征补决字（2015）1号《关于程某某房屋征收补偿的决定》是否合法进行审查，对其他住户房屋实施的拆迁程序是否违法不在本案的审理范围内。故程某某要求确认拆迁程序违法，不予支持。二、根据《评估办法》第四条第一款的规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中，桥东区政府于2012年3月23日在本案涉及的房屋征收片区内张贴了《协商选定评估机构的通知》及《有资质的评估机构名单》，要求被征收人于2012年3月28日前协商选定评估机构。但在规定的期限内被征收人协商未果，桥东区征收办即采取“现场公开摇号”方式确定评估机构，由邢台市守敬公证处对选定评估机构全过程进行了监督，根据活动规则，当场抽取确定了邢台市泽丰房地产评估有限公司为本征收片区的被征收房屋的评估机构，邢台市守敬公证处出具公证书予以认可并公示。因此，桥东区征收办选定评估机构程序合法。程某某主张未给协商选定评估机构的时间和机会及未按照法律规定的方式选择评估机构的理由不能成立。三、《评估办法》第十六条第一款规定：“房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。”第十七条第一款规定：“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告”第二十条第一款规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”本案中，桥东区政府按照上述条款规定，将分户的初步评估结果在本案涉及的房屋征收片区内向被征收人进行了公示，并于2015年1月10日向程某某送达了评估公司2014年重新作出的评估报告，同时告知其如果对评估报告有异议，可在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核。程某某在规定的时间内未向评估机构提出书面复核申请，有邢台市泽丰房地产评估有限公司的证明予以证实。本案对初评结果是否进行公示、分户评估报告送达是否合法以及送达评估报告时是否告知其救济途径等问题进行审查，从桥东区政府提交的证据可以认定以上程序均合法。四、程某某认为邢台市泽丰房地产评估有限公司作出的（2012）第3-06062号评估报告和桥东区人民政府作出的（2012）53号《房屋征收补偿决定》程序存在严重违法。但本案中程某某起诉的是2015年桥东区政府作出的东征补决字（2015）1号《关于程某某房屋征收补偿的决定》，2012年评估报告有效期为一年，已自然失效，（2012）53号《房屋征收补偿决定》也已被桥东区政府予以撤销。以上《评估报告》和《房屋征收补偿决定》未对程某某的权利义务产生实际影响，且与本案无关。五、《评估办法》第九条第三款规定：“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。”桥东区政府在（2015）1号《房屋征收补偿决定》中认定程某某的房屋坐落于邢台市桥东区西崇礼街36号1号，房屋和土地面积的依据系邢台市政府于2009年5月5日颁发的《房屋所有权证》和2009年4月20日颁发的《国有土地使用权证》，房产证证载房屋面积为87平方米，土地证证载土地面积为50.40平方米。评估报告确定程某某的房屋面积为90平方米，院落空地面积为50.40平方米，符合上述法律法规规定，程某某对此不持异议。但其对评估报告中被征收房屋的货币补偿数额275321元及产权调换面积95.22平方米持有异议，其认为补偿数额少及调换面积小，但未提供权威部门出具的产权调换比例及货币补偿标准等相关证据予以佐证，故无法支持。又根据《征收条例》第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”桥东区政府作出的《房屋征收补偿决定》中为程某某提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式，并就补偿金额、支付期限、用于产权调换的房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、搬迁期限、过渡方式、过渡期限等事项均作出了具体规定，符合上述《征收条例》的规定。六、程某某主张评估机构作出的评估报告应确认无效。该评估报告是房屋征收程序中的证据，不属于行政行为。且评估报告不是桥东区人民政府作出的，而是由房屋评估中介机构—邢台市泽丰房地产评估有限公司依据补偿方案作出的。因此，程某某以桥东区政府为被告，要求确认评估报告无效的诉求，不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，不属于行政诉讼的受案范围，应予驳回。
综上，桥东区政府于2015年1月21日根据《关于新世纪广场片区房屋征收决定》、评估机构2014年12月18日重新作出的评估报告及《征收条例》的相关规定，与程某某在本案涉及片区征收补偿方案确定的签约期限内未能达成补偿协议，遂对程某某位于桥东区西崇礼街36号1号1至2层的房产作出东征补决字（2015）1号《房屋征收补偿的决定》，符合《征收条例》所规定的基本要件。程某某的诉讼请求不能成立。邢台市政府作出的邢复决字（2015）13号复议决定，认定桥东区政府作出的（2015）1号《房屋征收补偿决定》程序合法，适用法律正确，决定予以维持并无不妥。据此，判决驳回程某某的诉讼请求。
上诉人程某某上诉称：1、由“违法拆迁”向“征收”的过渡无法律依据。在2011年之前，《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）明确规定政府部门不得作为拆迁主体，但两被上诉人在实施拆迁改造过程中，邢台市政府作为拆迁主体授权桥东区政府作为拆迁实施主体实施拆迁改造，拆迁主体资格上严重违反法律法规的禁止性规定。两被上诉人在未依法取得拆迁许可证的情况下擅自实施拆迁改造，严重违反法律法规的规定。在《征收条例》实施之前，拆迁工作的依据为《拆迁条例》，在《征收条例》实施之后，两被上诉人便以“征收”为名掩盖之前“违法拆迁”之实，并为其之后实施的征收行为披上了“合法”的外衣。桥东区政府在未经过任何程序的前提下直接过渡到“征收”程序缺乏法律依据。即使《征收条例》生效之后涉案房屋按照征收程序实施，亦不能否认其在之前的实施拆迁过程中的违法本质。2、征收过程存在严重的程序违法。2012年，被上诉人桥东区政府作出的东征补决字（2012）第53号《邢台市桥东区人民政府关于程某某房屋征收补偿的决定》和东征催字（2012）第32号《邢台市桥东区人民政府房屋征收强制执行催告通知书》，上诉人并不知情也未见到上述文书，侵犯了上诉人的知情权和救济权。之后桥东区政府于2012年10月25日向邢台市桥东区人民法院（以下简称“桥东区法院”）申请强制执行，桥东区法院于2013年2月1日作出（2012）东非审字第56号《行政裁定书》，对上诉人涉案房屋准予执行。由于该案存在严重违法，上诉人于2013年4月17日提起申诉，2013年11月20日桥东区法院作出（2012）东非审字第56-1号《行政裁定书》，撤销（2012）东非审字第56号准予执行行政裁定。2014年11月17日被上诉人作出了《关于撤销程某某征收补偿决定的决定》至此，显然被上诉人已认可了其在征收程序问题上存在的严重违法问题。3、《征收决定》与《征收公告》违反现行法律法规，自始无效。在邢台市政府发布的《拆迁》公告并未撤销的情况下，桥东区政府就作出《征收决定》，并同日作出《关于新世纪广场片区房屋征收的决定》。实际上是下位的政府文件撤销上位的政府文件，严重违法。4、房屋征收不符合公共利益原则，严重违法。拆迁项目是区政府与中北房地产公司合作开发，非为公共事业和棚户区改造。5、房屋征收不符合法律规定的规划要求。根据邢台市城乡规划局2014年4月14日《政府信息公开答复》显示，“未对新华路以东、西门里以南、西崇礼街以北的新世纪广场片区项目核发过建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。”被上诉人在未取得相关规划许可的情况下擅自征收并张贴征收公告严重违法。6、被上诉人征收依据的评估报告不具有中立性、公允性。在涉案房屋征收过程中，被上诉人委托的河北泽丰房地产评估有限公司分别于2012年4月30日、2014年11月25日、2014年12月18日各出具一份《评估报告》。《评估报告》中不仅征收补偿标准评估未按照市场价格严重偏低，且各个《评估报告》也不符合法律的规定，显然不能作为征收补偿标准的依据。2014年12月18日出具的编号为冀泽估（2014）字第IV-11004号的《评估报告》应认定为无效。评估公司依据被上诉人2012年3月29日的《房屋征收评估委托书》及2014年11月18日的《通知》，出具了上述《评估报告》。该报告确定涉案房屋建筑面积为90.00平方米，前两份报告均评估为87.00平方米，于估价时点的价值为274421，前次评估为258600元，时隔仅仅3天，仍是同一家评估机构对同一涉案房屋进行评估，在建筑面积上相差3平方米，在房屋价值上相差15821元，对公正性产生质疑，被上诉人正是依据这样一份缺乏公正性的无效《评估报告》于2015年1月21日再次作出了《关于程某某房屋征收补偿的决定》，违反法律规定。7、法院应一并审查《征收公告》的合法性及《评估报告》的合法性。根据《行政诉讼法》规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”综上所述，请求撤销一审判决，依法改判；一并审查《征收公告》的合法性及《评估报告》的合法性。
被上诉人桥东区政府答辩称：一、上诉人要求撤销一审判决的理由不能成立。1、《征收条例》于2011年1月21日正式颁布实施。西门里办事处于2011年7月2日向桥东区政府提交了对新世纪广场片区项目启动征收的申请。政府对该项目启动征收的时间在征收条例颁布之后，因此适用《征收条例》的规定。2、上诉人称征收过程存在严重的程序违法没有依据。由于上诉人在法律规定的期限内未签订补偿安置协议，桥东区政府严格按照《征收条例》的规定，对上诉人作出了《征收补偿决定》，不存在程序违法的问题。3、上诉人称征收决定依据的评估报告无效的理由不能成立。河北泽丰房地产评估有限公司是按照征收程序，合法选定的具有评估资质的评估机构，并与桥东区征收办签订了委托协议。本案所涉的补偿决定依据的就是评估机构重新出具的评估结果作出的。上诉人并未在规定期限内向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请。上诉人所说的其他评估报告，并不是本案中补偿决定的依据。二、一审法院的判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上所述，上诉人要求撤销一审判决的理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人邢台市人民政府答辩称：1、上诉人适用法律错误。桥东区政府对该片区项目启动在《征收条例》颁布之后，应当适用《征收条例》。2、征收补偿行为符合法律规定。桥东区政府提供的证据证明其征收补偿行为符合《征收条例》相关规。3、《征收补偿决定》依据的评估报告合法有效。评估机构选择合法，上诉人对评估结果未提出异议，整个评估程序和评估结果符合相关规定，合法有效。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审维持原判。
本院经审理查明的事实与一审基本一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人程某某的诉讼请求是撤销桥东区政府作出的《补偿决定》、邢台市政府作出的《行政复议决定书》，桥东区政府作出的《征收决定》是另一行政行为，不属于本案审查范围。经本院审查，评估机构的确定、初评结果的公示、分户评估报告的送达等程序，符合《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条第一款的规定，“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估”。本案中，程某某在规定的时间内未向评估机构提出书面复核申请。因此，桥东区政府依据《评估报告》作出的《补偿决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定。邢台市政府认为被诉行政行为适用法律正确，决定予以维持并无不妥。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人程某某的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人程某某承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 魏立超
代理审判员 刘 涛
代理审判员 王 斌
二〇一六年六月十三日
书 记 员 刘永辉