中华人民共和国最高人民法院
民 事 判 决 书
（2014）民抗字第41号
抗诉机关：中华人民共和国最高人民检察院。
申诉人（一审原告、反诉被告，二审被上诉人）：内蒙古普利房地产开发有限责任公司。
法定代表人：王祥虎，该公司总经理。
委托代理人：祝只舟，内蒙古蒙信律师事务所律师。
被申诉人（一审被告、反诉原告，二审上诉人）：北京瑞德康住房开发股份有限公司。
法定代表人：马秉奎，该公司总经理。
委托代理人：韩培红，北京市京工律师事务所律师。
委托代理人：冯涛，北京市京工律师事务所律师。
内蒙古普利房地产开发有限责任公司（以下简称普利公司）与北京瑞德康住房开发股份有限公司（以下简称瑞德康公司）房屋买卖合同纠纷一案，内蒙古自治区高级人民法院于2012年1月16日作出（2011）内民一终字第131号民事判决，已经发生法律效力。普利公司不服，向检察机关申诉。最高人民检察院作出高检民抗（2014）17号民事抗诉书，向本院提出抗诉。本院作出（2014）民抗字第41号民事裁定，决定提审本案，并依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。最高人民检察院指派检察员王莉、书记员王静出席法庭。普利公司的委托代理人祝只舟，瑞德康公司的委托代理人韩培红、冯涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
呼和浩特市中级人民法院一审查明，2003年11月21日，普利公司（乙方）与瑞德康公司（甲方）签订了《普利商城买卖协议书》，协议约定普利公司将位于内蒙古自治区呼和浩特市文化宫街的普利商城，建筑面积4506.73平方米，出售给瑞德康公司。协议第三条约定：“普利商城的售价为900万元人民币（含土地出让金、大市政费和建设过程中的各项费用），甲方分期付款”。协议第五条第3款约定：“双方签订本合同30日内（最长可延长l5日）办理完产权过户手续，办理过户过程中的税费由甲方承担”。协议还约定了瑞德康公司分期付款的时间、违约责任等事宜。
2003年11月21日，双方又签订了《普利商城买卖协议补充条款》（以下简称《补充协议》），明确约定“因普利公司土地为划拨土地，普利公司转让给瑞德康公司房产时，应向政府主管部门报批，同意为瑞德康公司办理土地过户手续”等条款。2003年12月20日双方对上述房屋又签订了《商品房买卖合同》，其中关于土地取得方式、编号、规划用途及使用年限等内容没有填写，价款总金额9015260元，付款方式为瑞德康公司应于2003年12月20日前付100万元，2004年8月底前全部付清。2004年8月17日，呼和浩特市房产管理局向瑞德康公司颁发了普利商城《房屋所有权证》（呼和浩特市回民区字第2004027160号）。
自双方签订《普利商城买卖协议书》后，瑞德康公司陆续向普利公司支付购房款680万元，截至2007年底瑞德康公司尚欠220万元未能支付。普利公司即向呼和浩特市中级人民法院提起诉讼，请求判令解除双方签订的协议，将普利商城房屋所有权过户给普利公司等。2008年2月28日，双方签订《庭外和解协议书》，约定双方达成和解协议后普利公司向法院撤诉，瑞德康公司在普利公司撤诉后5日内支付房款50万元，2008年3月20日前一次性付清购房余款210万元，再付给普利公司土地评估测绘、诉讼费补偿等共计40万元整；普利公司按瑞德康公司要求随时配合其办理土地证过户手续，所有过户费用由瑞德康公司承担等内容。普利公司撤回起诉后，瑞德康公司分期支付了剩余全部购房款，同时又支付了房屋维修费和过户费等费用。但双方一直没有到土地部门办理土地证过户手续。
2008年10月17日，普利公司向呼和浩特市中级人民法院提起本案诉讼，要求确认双方所签订的《普利商城买卖协议书》、《补充协议》、《庭外和解协议》等无效，并要求返还普利商城的房屋以及该房产所占用的土地使用权。
呼和浩特市中级人民法院审理认为，本案系转让房屋及其所属的国有划拨土地使用权所引发的纠纷。本案的争议焦点有二，其一是普利公司在向瑞德康公司转让普利商城时对该房屋所属国有划拨土地使用权一并转让是否经过有批准权的人民政府批准，其二是双方所签订的《普利商城买卖协议书》及与之相关的一系列协议是否有效。
关于第一个争议焦点，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条的规定，瑞德康公司称双方转让房屋及土地使用权的行为已获得政府的批准，对此提供了呼和浩特市人民政府于2000年12月6日颁发的《呼和浩特市人民政府关于在城市改造建设中所享受有关优惠政策的通知》（呼政发（2000）101号）、呼和浩特市计划委员会于2000年3月7日下发的《关于下达2000年第二批商品房建设自筹基建计划的通知》（呼计基通（2000）10号）以及本案所涉房屋的《房屋所有权证》。
该院认为，呼计基通（2000）10号《通知》同意将包括普利公司文化宫综合市场（即普利商城）在内的六个建设项目列入2000年第二批商品房建设自筹基建计划，享受暂停征收固定资产投资方向调节税。呼政发（2000）101号《通知》也是对范围内的建设项目享受的有关优惠政策进行了确定。上述两个《通知》中并未包含对国有划拨土地使用权及其地上建筑物的转让可以不经过政府部门批准的相关内容，也未包含对普利商城及其建筑范围内的划拨土地使用权进行转让予以预先批准的内容。故该两份《通知》不能作为普利商城及其建筑范围内的划拨土地使用权转让已经政府部门批准的依据。
《房屋所有权证》是由呼和浩特市房产管理局根据本案当事人的申请颁发的证明案涉房屋所有权人的凭证，房管局的颁证行为属于行政确认行为，而非行政审批行为。且《呼和浩特市土地管理条例》第四条规定“市人民政府土地行政主管部门负责全市土地的统一管理和监督工作”。根据上述规定，转让国有划拨土地使用权的行为具有批准权的政府部门为呼和浩特市土地行政主管部门，而非呼和浩特市房产管理部门。故瑞德康公司提供的《房屋所有权证》也不能证明其对本案所涉国有划拨土地使用权进行转让已经过相关政府部门审批。
关于第二个争议焦点，根据《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定，瑞德康公司并不能提供证据证明截至本案起诉前其与普利公司订立合同转让国有划拨土地使用权，经过有批准权的人民政府批准。普利公司在庭审中也认可其向瑞德康公司转让划拨土地使用权一事并没有向政府主管部门报批。故《普利商城买卖协议书》、《补充协议》及《庭外和解协议》一并无效。根据合同法的规定，合同无效，因该合同取得的财产应当予以返还。故瑞德康公司应将普利商城及所属土地返还普利公司，普利公司也应当将收取的购房款及办理过户手续的费用等返还瑞德康公司，因瑞德康公司在本案反诉中并未提出此项诉讼请求，故在本案当中不予处理。瑞德康公司就返还购房款及办理过户手续的费用等因合同无效所引发的法律后果以及导致合同无效的过错责任等可另案主张权利。
关于瑞德康公司的反诉请求，因双方签订的《普利商城买卖协议书》、《补充协议》以及《庭外和解协议》被认定无效，故其请求普利公司配合办理土地证过户手续缺乏事实依据，不予支持。
综上所述，普利公司的诉讼请求于法有据，该院于2011年6月10日作出（2010）呼民初字第281号民事判决：一、《普利商城买卖协议书》及《补充协议》无效；二、《庭外和解协议书》无效；三、瑞德康公司向普利公司返还普利商城房屋（4507.63平方米）及该房产所占用土地使用权；四、驳回瑞德康公司的诉讼请求。
瑞德康公司不服上述判决，向内蒙古自治区高级人民法院提出上诉。
内蒙古自治区高级人民法院确认一审判决查明的事实。另查明，呼和浩特市人民政府（2000）101号《关于在城市改造建设中所享受有关优惠政策的通知》，优惠政策的适用范围是：一、经市政府批准在城区范围内通过拆旧建新、成片平房改造开发的经济适用住房建设；二、城区范围内在小街小巷综合整治、城郊结合部改造、“城中村”改造中利用成片平房改造开发的住宅楼建设、办事处及居委会办公用房；三、城区范围内在小街小巷综合整治、城郊结合部改造、“城中村”改造中利用成片平房改造开发的各类便民集贸市场建设项目；四、城区范围内的总建筑面积在10万平方米以上的新建住宅小区。该通知所列优惠政策主要是免交、减交收取以及明确相关费用的收取比例，其中土地出让金一项为免交。该通知规定的享受优惠政策的执行时间暂定为2001年起至2003年底。
本案所涉项目位置与最高人民法院（2007）民一终字第110号民事判决审理的内蒙古铭优智能安防科技有限公司与呼和浩特市天时房地产开发有限责任公司合作开发房地产纠纷一案中双方合作开发的房地产项目均在呼和浩特市回民区文化宫街，均由呼和浩特市人民政府立项批准的，土地使用权均为划拨土地。该案查明如下事实：2007年8月13日呼和浩特市国土资源局向内蒙古铭优智能安防科技有限公司发出呼国土资函（2007）43号《关于旧城改造项目执行有关政策的复函》，该复函载明，为加快旧城区危旧房改造步伐，加大建设经济适用住房力度，降低建房成本，市政府出台了一系列优惠政策，如呼政批字（2000）5号、35号及呼政发（2000）10号，在供地方式上采取划拨方式，各房地产公司凡享受政府优惠政策且以划拨方式获得土地的，其土地使用权为划拨土地使用权，各房地产公司开发建设的住宅楼和商业楼均属于商品房性质。上述优惠政策在2003年11月21日已停止执行，其后各房地产公司除建设经济适用住房和廉租房外都是以出让方式取得的土地使用权。
内蒙古自治区高级人民法院审理认为，本案审理的焦点为双方所签房屋买卖合同效力及所涉土地过户的问题。
《普利商城买卖协议书》中明确约定了普利商城的售价为900万元人民币，包含土地出让金、大市政费和建设过程中的各项费用。《庭外和解协议》亦明确普利公司配合瑞德康公司办理土地证过户手续，所有过户费用由瑞德康公司支付。瑞德康公司依合同及庭外和解协议约定的内容，其义务已履行完毕。普利公司在获得合同及之后约定的权利后，应当依据诚实信用的原则履行合同及《庭外和解协议》约定的内容，积极履行义务。本案房屋买卖合同中，普利公司依据与瑞德康公司房屋买卖合同约定的义务已经办理了房屋产权过户手续，没有履行办理房屋所涉土地使用权的过户手续。普利公司应依据双方合同约定履行义务，积极配合瑞德康公司交纳土地出让金，消除涉案土地使用权过户在法律上不应该有的障碍，普利公司没有履行上述义务，而是将合同相对方瑞德康公司以双方买卖房屋所涉土地使用权为划拨土地为由诉至呼和浩特市中级人民法院请求确认房屋买卖合同无效。尤其是在瑞德康公司依据合同及《庭外和解协议》的约定已履行了义务的情况下，普利公司再次提起诉讼的行为，不仅违背了《中华人民共和国民法通则》规定的诚实信用原则，也违背了市场经济条件下交易主体应遵循和认同的交易规则。诚实信用原则就是要求民事主体在从事民事活动时，应诚实守信，以善意的方式履行其义务，不得滥用权利及规避法律或者合同规定的义务。普利公司的这种不履行合同约定义务，明显违反诚实信用原则的诉讼行为，属于恶意诉讼，其请求确认双方所签《普利商城买卖协议书》、《补充协议》及《庭外和解协议》无效的诉讼主张，该院不予支持。
《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条、第二十三条对划拨土地使用权的内容、性质及范围作了明确规定。本案房屋买卖所涉土地使用权即普利公司开发普利商城的土地使用权类型虽为划拨土地，但土地使用权证上土地用途明确载明为商业（综合市场），说明呼和浩特市国土资源局批准使用的土地使用权用途属于商业的性质，并且开发的主体为非国有的房地产开发公司。最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效，但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。该条中“有批准权的人民政府”对本案房屋买卖合同中所涉划拨土地虽未曾批准办理土地使用权出让手续，但对划拨土地使用权进行商品房开发建设的行为已批准，说明本案所涉划拨土地使用权已被“有批准权的人民政府”批准作为商品房开发建设用地进入开发市场。开发主体即普利公司所开发建设占用的土地属于呼和浩特市回民区旧城改造的一部分，该公司将本案所涉土地开发为普利商城后，办理了房屋产权登记。随后，普利公司又将本案所涉房屋与瑞德康公司签订了房屋买卖合同，并办理了房屋产权过户登记，瑞德康公司依法领取了《房屋产权证》。呼和浩特市房产管理局登记过户及瑞德康公司领取《房屋产权证》的事实说明该局对本案双方当事人进行房屋交易行为的认可，房屋产权过户登记亦证明瑞德康公司取得双方交易房屋的所有权，完成房屋物权的对外公示。我国现行房地产立法中实行的是房地一致原则即房随地走或地随房走。依据本案的实际，双方所争议的房屋已办理产权过户手续，本案房屋所占用的土地使用权应随房屋的处分而处分。因而，一审判决以双方当事人的行为违反最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条之规定，确认本案双方所签的《普利商城买卖协议书》无效不当，应予以纠正。
合同效力直接关系到双方当事人对交易结果的合理期待，关系到市场交易是否稳定、有序和安全。认定合同无效主要依据为双方当事人的行为是否违反法律和法规的强制性规定，特别应审查双方当事人行为后果是否违反法律和法规的强制性规定，是否损害国家利益和社会公共利益。双方合同的履行后果没有违反法律和法规的强制性规定，在不损害国家利益的情况下，若法院支持不诚实的交易的一方，以违反法律和法规的强制性规定为由认定合同无效，将会产生不诚实的交易环境，损害交易主体的合理期待，制约市场主体的交易愿望，从而不利于市场交易秩序的稳定。就本案而言，双方签订房屋买卖合同中明确约定购房款中包括土地出让金，而普利公司未依据双方约定内容积极履行其义务，维护交易安全。在《补充协议》和间隔几年后双方签订的《庭外和解协议》又约定土地过户费用由瑞德康公司承担，在二审期间瑞德康公司就办理土地使用权过户费（包括土地出让金）由其承担再一次进行了承诺，这一系列的事实均可表明瑞德康公司以其积极的行为维护交易安全，稳定交易秩序。普利公司与瑞德康公司双方所进行的交易，未违反法律和法规的强制性规定，不会损害国家利益和社会公共利益。本案中的普利公司将其不作为或不履行合同约定义务，不维护交易安全的行为作为自己提起诉讼，主张其与瑞德康公司所签订的房屋买卖合同违反法律和法规强制性规定，请求法院确认合同无效的理由没有事实和法律依据。
综上，瑞德康公司认为其与普利公司签订的《普利商城买卖协议书》，其已履行了合同约定的义务，并已进行了房屋产权登记，主张双方所签订合同有效的上诉请求，该院予以支持。普利公司要求确认合同无效，因双方所签协议内容、履行承诺及其履行后果不违反法律和法规强制性规定，也未损害国家利益和社会公共利益，均不存在《合同法》第五十二条所规定的无效情形。普利公司不履行合同约定的义务，违背诚实信用原则，其请求确认合同无效的理由无法律依据，不予支持。普利公司应积极配合瑞德康公司办理土地使用权过户手续，办理手续所需要费用包括土地使用权出让金均由瑞德康公司依其承诺承担。原审法院认定事实清楚，但适用法律不当，予以纠正。该院于2012年1月16日作出（2011）内民一终字第131号民事判决：一、撤销一审判决；二、驳回普利公司的诉讼请求；三、普利公司协助瑞德康公司办理本案所涉土地使用权的过户手续。
普利公司不服上述判决，向检察机关提出申诉。最高人民检察院认为，内蒙古自治区高级人民法院（2011）内民一终字第131号民事判决认定双方当事人签订的《普利商城买卖协议书》及相关协议有效，适用法律确有错误。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第六项及第二百零八条第一款之规定，提出抗诉，具体理由如下：
一、二审判决认定双方当事人所签的《普利商城买卖协议》、《补充协议》等合同有效，适用法律确有错误。根据相关法律法规和司法解释规定，转让国有划拨土地使用权或其上建造的房地产时，必须经有批准权的人民政府批准，未经批准的转让合同无效。普利公司向瑞德康公司转让普利商城时，对该房屋所属的国有划拨土地使用权一并转让，没有经过有批准权的人民政府批准。普利公司在涉案土地上进行商品房开发，并不等于批准普利公司将土地使用权转让给他人，批准在划拨土地上进行商业开发与批准划拨土地使用权进行转让是两个不同的行为。有权批准划拨土地使用权转让的应当是土地行政主管部门而不是房产管理部门，《房屋所有权证》不能证明涉案划拨土地使用权转让已经获得有批准权的政府部门的批准。
二、二审判决认为“双方所签协议内容、履行承诺及其履行后果不违反法律和法规强制性规定，也未损害国家利益和社会公共利益，均不存在《合同法》第五十二条所规定的无效情形”，适用法律确有错误。本案合同所涉转让国有划拨土地使用权房地产的内容未经有批准权的人民政府批准而无效，也不能因为普利公司存在不诚信的行为，就突破合同法关于违反法律强制性规定的合同无效的基本原则。不诚信的交易一方可以通过赔偿守约方的损失而得到惩处，与认定合同无效并不矛盾。
普利公司同意检察机关的抗诉意见。
瑞德康公司答辩称，《普利商城买卖协议书》及《补充协议》均是当事人的真实意思表示，合法有效。最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条适用的范围与本案不同，该条适用的标的是国有划拨土地的使用权转让，而本案是房屋买卖，涉案房屋的取得有房产主管部门颁发的房产产权证，房屋的交易也是符合交易惯例的。人民法院已有判例确认划拨土地使用权转让合同为有效合同。综上，请求维持内蒙古自治区高级人民法院（2011）内民一终字第131号民事判决。
本院再审查明事实与原审查明的事实一致。另查明，本案二审中，2011年11月8日，普利公司向呼和浩特市国土资源局发函，请示对于未经审批就买卖转让划拨土地的行为，能够补办批转手续，可否进行转让的问题。2011年11月30日，呼和浩特市国土资源局以（呼国土资函字（2011）225号）回复普利公司：一、你公司2003年11月21日与北京瑞德康住房开发股份有限公司签订协议，约定转让划拨土地使用权及地上建筑物的行为，未经有批准权的人民政府批准，违反《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条的规定，属非法转让。二、该协议经呼和浩特市中级人民法院（2008）呼民初字第216号、（2010）呼民初字第281号民事判决认定为无效协议，补办批准手续的条件不复存在。
二审过程中，内蒙古自治区高级人民法院于2011年11月16日向呼和浩特市政府法制办发函征求意见。呼和浩特市政府法制办于2012年1月5日回函（呼政法制函（2012）1号）第三条称，经呼和浩特市政府法制办与市国土局协商，若买受人缴纳土地出让金，经审核批准后可以办理土地过户手续。
本院经审理认为，普利商城是由呼和浩特市人民政府立项批准，在城市改造建设中享受优惠政策的项目。根据该优惠政策，各房地产公司以划拨方式获得土地，其土地使用权为划拨土地使用权，各房地产公司开发建设的住宅楼和商业楼均属于商品房性质。呼和浩特市批准在划拨土地上进行商品房开发建设，使得普利商城具备了进行房屋产权交易的法律条件。
本案中双方当事人签订的是房屋买卖协议，进行房屋产权交易的意思表示是真实的、明确的。双方在签订房屋买卖协议时已经明确普利商城占有范围内的土地性质是划拨土地，并且约定了交易价格中包含了土地出让金、普利公司向政府主管部门报批、为瑞德康公司办理土地过户手续等内容。瑞德康公司已经给付了合同约定的全部价款，呼和浩特市房屋管理部门亦已将房屋产权证办理至瑞德康公司名下。上述事实说明呼和浩特市房屋管理部门对本案双方当事人进行房屋交易行为的认可，房屋产权过户登记亦证明瑞德康公司已经合法取得普利商城的所有权。
民事主体在从事民事活动时，应诚实守信，以善意的方式履行其义务，不得滥用权利及规避法律或者合同约定的义务。《中华人民共和国城市房地产管理法》及本院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》旨在维护国家土地管理秩序和打击擅自改变划拨土地的使用用途损害国家利益的行为。而本案中呼和浩特市政府已经批准了在划拨土地上进行商业开发，由此形成的房地产项目进入房地产交易市场，并未突破呼和浩特市政府的优惠政策的范围和国家土地管理的目的。诉讼发生至今，普利商城占有范围内的土地性质没有能够得到变更，并非瑞德康公司的责任。在原审以及本次再审中，瑞德康公司多次表示愿意办理土地出让手续并缴纳土地出让金。本案二审过程中，内蒙古自治区高级人民法院曾经致函呼和浩特市政府法制办公室，呼和浩特市政府法制办公室回函表示如果瑞德康公司缴纳土地出让金，经审核批准后可以办理土地过户手续。因此，涉案房屋买卖行为不会造成国有划拨土地使用权控制权的流失和国家利益的损害。普利公司主张涉案房屋买卖协议违反强制性规定，损害国家利益的理由不能成立，其主张《普利商城买卖协议》无效的主张，本院不予支持。
综上，普利商城是呼和浩特市人民政府批准在划拨土地上进行商品房开发建设的项目，瑞德康公司通过市场交易已经合法取得了普利商城的所有权。在普利商城所有权已经过户的情况下，普利公司不积极履行房屋买卖协议约定的义务，为瑞德康公司办理土地过户手续，反而两次提起诉讼，意图收回普利商城，这是一种不诚信的行为，不应当得到法律的保护。瑞德康公司愿意缴纳普利商城占有范围内的国有划拨土地使用权出让金，并未扰乱国家土地管理秩序和损害国家利益。二审判决驳回普利公司的诉讼请求，并要求普利公司协助瑞德康公司办理本案所涉土地使用权的过户手续既维护了市场交易秩序，又保护了国家土地管理利益的做法应当得到支持。
本院依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
维持内蒙古自治区高级人民法院（2011）内民一终字第131号民事判决。
一审、二审案件受理费187000元，一审案件反诉费37400元及保全费5000元，由内蒙古普利房地产开发有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 华
代理审判员 丁俊峰
代理审判员 杨心忠
二〇一四年十二月二十四日
书 记 员 马赫宁