广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中中法行终字第201号
上诉人（原审原告）：中山市沙溪镇乐群村坎溪股份合作经济社，住所地广东省中山市沙溪镇。
代表人：梁正平，该社组长。
委托代理人：吴让炜，广东中元（中山）律师事务所律师。
委托代理人：黎国枢，广东中元律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区。
法定代表人：陈良贤，该府市长。
委托代理人：张嘉敏，中山市国土资源局工作人员。
委托代理人：刘师逸，中山市法制局工作人员。
原审第三人：叶修根，男，1941年6月12日出生，香港居民，住香港特别行政区九龙将军澳。
委托代理人：黄炳星，黄彦斌，广东ＸＸ海天律师事务所律师、实习律师。
上诉人中山市沙溪镇乐群村坎溪股份合作经济社（下称坎溪合作社）因不服被上诉人中山市人民政府（下称市政府）土地行政登记一案，不服广东省中山市第一人民法院（2015）中一法行初字第136号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，2010年，叶修根向中山市国土资源局提交了房地产权登记申请、审批表，申请办理座落于沙溪镇乐群村的合并土地使用权变更登记，提交了申请书、叶修根身份证复印件、中山市沙溪镇乐群村叶修根合并前后示意图、中山市沙溪镇乐群村叶修根用地示意图。中山市沙溪镇乐群村民委员会在叶修根的申请书上签署“经查情况属实同意申办”的意见并加盖公章。中山市国土资源局对上述材料进行了审查，认为土地权属清晰、原两地块相连且性质一致、在权属、性质及总面积不变的情况下报经市政府批准并于2010年12月10日向叶修根核发中府集用（2010）第241797号集体土地使用证。坎溪合作社认为市政府土地行政变更登记行为适用法律错误，损害了农民集体利益，故诉至原审法院，请求：1.撤销市政府颁发给第三人叶修根的中府集用（2010）第241797号集体土地使用证；2.本案受理费由市政府承担。
原审另查明：中山市沙溪镇乐群村民委员会于2015年4月16日出具证明一份，证明中山市沙溪镇乐群坎溪村是该村下属自然村，中府集用（2010）第241797号集体土地使用证所涉及的以“中山市沙溪镇乐群村民委员会等”农民集体所有的11585.5平方米的土地清晰位于该村坎溪村区域界限范围内，由坎溪合作社享有经营管理等一切土地权益。
原审法院认为：根据《土地登记办法》第三条的规定，市政府对本行政区域内的土地具有登记造册、核发土地权利证书的职权和主体资格。
结合本案双方的诉辩意见、举证质证情况及庭审意见，归纳本案的争议焦点如下：一、坎溪合作社是否具备原告的诉讼主体资格；二、市政府作出的涉案土地行政变更登记行为是否合法。
关于焦点一，市政府以涉案行政行为系土地变更登记行为，坎溪合作社非涉案土地的使用权人，与涉案行政行为无利害关系为由，主张坎溪合作社不是本案的适格原告。原审法院认为，结合中山市沙溪镇乐群村民委员会于2015年4月16日出具的证明及中府集有（2010）第2400007号集体土地使用证，可以判断涉案土地行政变更登记行为对坎溪合作社的权利义务产生了实际影响。因坎溪合作社与涉案土地使用权行政变更登记行为具有利害关系，故原审法院认为坎溪合作社具备原告的诉讼主体资格。
关于焦点二，市政府作出的涉案土地行政变更登记行为是否合法。原审法院认为，根据《土地登记办法》第九条“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得……”的规定，叶修根向中山市国土资源局申请办理合并土地使用权变更登记，并提交了房地产权登记申请、审批表、申请书、叶修根身份证复印件、中山市沙溪镇乐群村叶修根合并前后示意图、中山市沙溪镇乐群村叶修根用地示意图等相关证明材料，中山市国土资源局对上述材料进行了审查，认为土地权属清晰、原两地块相连且性质一致、在权属、性质及总面积不变的情况下报经市政府批准并核发中府集用（2010）第241797号集体土地使用证，并无不当。
综上，坎溪合作社要求撤销市政府颁发给叶修根的中府集用（2010）第241797号集体土地使用证的诉讼请求，没有事实和法律依据，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回中山市沙溪镇乐群村坎溪股份合作经济社的诉讼请求。案件受理费50元，由中山市沙溪镇乐群村坎溪股份合作经济社负担。
上诉人坎溪合作社不服原审判决，向本院提起上诉称，第三人叶修根是香港居民，2010年12月10日市政府向其核发工业用途的集体土地使用证违反了我国法律的规定，该发证行为应当被撤销。本案的争议焦点是市政府向不具备集体经济组织成员身份的第三人颁发工业用地的集体土地使用权证是否有法律依据的问题。首先，市政府没有证明其登记行为合法的法律依据，市政府对于《土地登记办法》中关于变更登记的规定并不明确且不能证明适用于本案。一审判决认定市政府的登记行为符合《土地登记办法》第九条的规定与本案的争议焦点没有关联性。其次，根据法律的规定，非集体经济组织成员申请使用集体土地的，必须是兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要，但是第三人叶修根使用本案所涉土地，并不是该需要。登记机关应对此进行审查，市政府没有审查的，其登记行为违法。第三，市政府在审核叶修根的登记申请时，只进行了申请文件真实性等问题的形式审查，没有进行实质审查，显然没有认真履行职责。最后，原审判决认可非集体经济组织成员以享有非农业建设用地的集体土地使用权的登记行为的效力，直接动摇了我国土地管理制度的基石。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判撤销市政府颁发给第三人叶修根的中府集用（2010）第241797号集体土地使用证，并且判令市政府承担本案诉讼费用。
被上诉人市政府答辩称，上诉人与市政府作出的变更登记行为没有法律上的利害关系，涉案土地经村委会同意，在权属不变的情况下，叶修根申请办理变更登记，上诉人非涉案土地的权属人，变更登记对其权利义务不产生影响。市政府依申请办理涉案土地的变更登记，适用程序合法。经市政府审核，涉案土地权属清晰，原两块土地在地块性质及总面积一样的情况下，办理合并地块变更登记符合法律规定。
原审第三人发表诉讼意见称，叶修根购买涉案土地的使用权是基于招商引资的历史背景，符合当时的法律规定。叶修根土地使用权来源合法，市政府向叶修根颁发土地使用权证符合法定程序。上诉人坎溪合作社错误将新法用于过往事实，其上诉请求没有法律依据。坎溪合作社主张撤销的依据是《中华人民共和国土地管理法》第四十三条，但是涉案土地是叶修根1986年初购买，于1990年取得土地使用权证，当时该法尚未颁布，不应以该法评判叶修根取得土地使用权的合法性。叶修根享有集体土地使用权是基于历史原因，原审判决不存在任何错误，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审查确认原审法院查明的事实。本院另查明，市政府根据叶修根的变更登记申请，核发的中府集用（2010）第241797号集体土地使用证记载地类（用途）为工业、使用权类型为批准拨用工业用地，而使用权的终止日期空白。
本院认为，审查本案市政府依据叶修根的申请作出的核准变更土地登记行为的合法性，应从市政府作出该行政行为依据的法律是否正确、审查内容是否充分及登记事项是否完整上予以全面审查。
在审查依据及内容上，市政府依据《土地登记办法》第九条的规定对叶修根的申请材料进行了形式上的审查，该条款要求申请人提交的申请材料包括土地权属来源证明，该法规要求的这项审查义务，即是要求市政府审查土地权利申请人权属来源的合法性，而在叶修根的申请材料中，有中山市沙溪镇乐群村委会在申请材料的“村委会或居委会”签章一栏填写了同意申办并盖章的意见，证明叶修根在2010年11月30日申请办理本案土地变更登记时已经取得了集体土地当时的所有权人的同意，土地权属来源合法。而本案上诉人坎溪合作社是在2012年12月24日才以小村集体的名义取得包括涉案叶修根享有使用权的土地在内的乐群村土地所有权登记的，故坎溪合作社不同意叶修根取得土地使用权不能追溯到2010年时推翻大村集体中山市沙溪镇乐群村委会的意思表示。由此，本院认为，市政府在审查叶修根的土地使用权变更申请时依法全面审查了包括权属来源等法定必须审查的申请要素。
作为一项土地权属登记行为，本院认为，除了依法审查权属来源等申请要素是否合法外，市政府还应根据《土地登记办法》第十五条的规定在颁发的土地登记簿上全面记载应当载明的土地登记内容。本案所涉土地登记是集体土地使用权登记，依据《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十三条关于“集体建设用地使用权出让、出租，应当签订书面合同。集体建设用地使用权出让、出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限”的规定，市政府向叶修根颁发的集体土地使用权证，应当载明土地使用年限。同时，根据该办法第十八条第三款“集体建设用地使用权转让、转租的年限为原土地使用年限减去已使用年限后的剩余年限”的规定，集体土地使用权发生变更登记的，应记载的土地使用年限为减去原已使用土地年限的剩余年限。本案叶修根申请的变更登记虽然土地权属人未发生变更，但是仍然属于变更登记，根据上述办法的规定，市政府应当在新核准颁发的土地使用证上参考同类用途国有土地使用权的法定年限及叶修根已使用土地的年限记载叶修根剩余可使用土地的年限，市政府未记载该土地使用年限的，属于土地登记不符合《土地登记办法》第十五条的规定，此漏记事项直接影响土地所有权人坎溪合作社的权益，故本院虽对市政府的本案土地登记行为不予撤销，但是仍要判令市政府在叶修根的中府集用（2010）第241797号集体土地使用证上依法补记土地使用年限。
综上所述，上诉人坎溪合作社上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，但是适用法律不充分，审查不全面，本院予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第八十九条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广东省中山市第一人民法院（2015）中一法行初字第136号行政判决；
二、驳回中山市沙溪镇乐群村坎溪股份合作经济社关于要求撤销中山市人民政府颁发的中府集用（2010）第241797号集体土地使用证的诉讼请求。
三、中山市人民政府应在本判决发生法律效力后一个月内，补记中府集用（2010）第241797号集体土地使用证的土地使用期限。
一审、二审案件受理费各50元，均由中山市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 薇
审 判 员 王 鹏
代理审判员 王 昕
二〇一五年十月九日
书 记 员 陈苑琳