河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）郑行终字第519号
上诉人（原审被告）荥阳市人民政府。
法定代表人王新亭，市长。
委托代理人段汉杰，郑州市住房保障和房地产管理中心工作人员。
委托代理人朱元锋，荥阳市住房保障和房地产管理中心工作人员。
上诉人（原审第三人）张宝铁，男，汉族，1967年4月5日出生。
委托代理人崔汉修，河南安泰律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）荥阳市索河街道办事处楚楼村武陈台村民组（以下简称武陈台村民组）。
负责人人朱玉林，组长。
委托代理人薛保庆，河南龙图律师事务所律师。
委托代理人赵景丽，河南龙图律师事务所律师。
上诉人荥阳市人民政府、张宝铁因荥阳市索河街道办事处楚楼村武陈台村民组诉荥阳市人民政府房屋登记一案，不服河南省荥阳市人民法院（2014）荥行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年1月22日公开开庭审理了本案。上诉人荥阳市人民政府的委托代理人段汉杰、朱元锋，上诉人张宝铁的委托代理人崔汉修，被上诉人荥阳市索河街道办事处楚楼村武陈台村民组的负责人朱玉林及委托代理人赵景丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定：1993年，原告将其一处集体土地出租给彩印厂作为建厂用地。彩印厂单位性质为集体，曾以工厂用地名义办理临时用地许可证，该许可证的有效期截止于2001年12月31日。2000年，彩印厂以建设综合楼的名义办理了固定资产项目投资许可证，又以建设职工三号住宅楼的名义办理了建设工程规划许可证。2001年11月，原告与彩印厂签订协议一份，双方约定将所租赁的土地用于房屋开发，彩印厂作为协议乙方，同意将其开发房屋中的一层门面房15间“抵押归甲方所有”。2002年4月20日，彩印厂为第三人出具了相关证明材料，证明其同意将所建职工三号住宅楼一层103号门面房一套，面积34.17平方米，以45000元的成交价让与第三人。第三人当日向被告提出房屋权属登记申请。2002年6月5日，被告审核第三人的登记申请后，为第三人颁发了荥房权证字第02010256**号房屋所有权证。涉案职工三号住宅楼占用土地的性质现仍为原告集体所有。2014年4月，第三人与原告因涉案房屋相关争议，引发民事诉讼，原告遂于当月16日提起行政诉讼，要求处理。
原判认为：本案具体行政行为发生于2002年，被告当时按照《城市房屋权属登记管理办法》等法律法规进行房屋权属登记，适用法律法规正确。按照《城市房屋权属登记管理办法》第十六条的规定，申请人对新建的房屋进行所有权初始登记应当提交用地证明文件。本案诉讼中，原告对被告本案房屋权属登记行为所依据的土地使用权证等证据提出异议，被告无有效证据予以反驳，说明涉案房屋当时欠缺必要的权属登记条件。被告本案具体行政行为不符合《城市房屋权属登记管理办法》关于初始登记应提交相应证明文件的规定，不符合权属登记应遵循的房屋所有权和该房屋占用范围内的土地使用权的权利主体一致的原则，所颁发的房产证主要证据不足，依法应予撤销。
原告作为村民小组，系依法成立且有一定组织机构和财产的不具备法人资格的其他组织，具备行政诉讼能力。原告对涉案房屋所占集体土地仍享有所有权，原告认为被告本案的具体行政行为侵犯其合法权益，可以以自己的名义提起行政诉讼。被告及第三人关于原告的诉讼主体资格问题的辩解，缺乏法律依据，本院不予采纳。本案房屋登记涉及不动产，第三人未提供有效证据证明原告在相关民事纠纷发生前已经知道本案被诉具体行政行为的内容，原告本案起诉未超过20年的法定起诉期限。第三人关于本案诉讼时效问题的辩解，缺乏事实依据，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第1目之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决撤销被告荥阳市人民政府为第三人张宝铁颁发的荥房权证字第02010256**号房屋所有权证。
荥阳市人民政府上诉称：一、原告不具备诉讼主体资格。第一，村民小组不属于其他组织。最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第四十条规定：民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：（1）依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织；（2）依法登记领取营业执照的合伙型联营企业；（3）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；（4）经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体；（5）法人依法设立并领取营业执照的分支机构；（6）中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构；（7）中国人民保险公司设在各地的分支机构；（8）经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业；（9）符合本条例规定条件的其他组织。村民小组既不是法人也不是其他组织，不属于《行政诉讼法》第四十二条关于“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告”的规定，《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。根据以上规定村民委员会是合法成立、有一定的组织机构和财产，而武陈台村民组不属于法律规定的其他组织。第二，被诉具体体行政行为与起诉人合法权益遭受侵害之间，必须具有法律上的因果关系，即合法权益受到侵害必须是具体行政行为作用的结果，因此原告只有具备了法律上的因果关系，才符合原告资格要件，在本案当中，建房手续均为荥阳市工艺美术彩印厂，张宝铁与荥阳市工艺美术彩印厂签订的买卖协议合法有效，涉案房产与申请人没有法律上的利害关系。综上所述，武陈台村民组不是涉案权益人，不是行政行为的直接相对人，与荥阳市人民政府房管部门的具体行政行为无法律上的利害关系。因此，武陈台村民组不具备行政诉讼原告资格，不符合起诉程序条件，法院应当依法驳回原告的诉讼请求，维持被告的行政行为。
二、一审判决认定事实不清，适用法律错误。1、荥阳县用地许可证（临）荥土管字第19910165号是荥阳市工艺美术彩印厂在1999年12月13日到2001年12月31日进行房屋建设所取得的合法用地手续，而涉案房屋在2001年12月31日之前已经建成交付，手续完全合法有效。而对涉案房屋进行房屋权属登记只能用建房时所取得的合法手续，而不可能为了涉案房屋权属登记另行申请新的手续。《城市房屋权属登记管理办法》所规定的用地证明文件应当为建房时经土地部门核发的有效证明文件，而被上诉人恰恰是对（临）荥土管字第19910165号证明性质不了解而产生错误认识。所以，一审对该证据不予认可是错误的。2、一审法院适用《行政诉讼法若干问题解释》第四十二条错误。一审过程中第三人张宝铁举证称其房产证在2006年就已经被武陈台村民组收走，而法庭并未对此进行调查。事实上，武陈台村民组自2006年即已明知该房产证的颁发，被上诉人起诉已超法定诉讼时效规定，而不应当适用最长诉讼时效规定。
三、荥阳市人民政府房管部门办理房屋权属登记、颁发房屋权属证书的具体行政行为符合法定程序，适用法律准确，证据充分。2002年4月20日，当事人张宝铁向荥阳市人民政府房管部门申请荥阳市万山路南段东侧房屋的权属登记，荥阳市人民政府房管部门依据《城市房屋权属登记管理办法》第二条、第十条、第十六条、第十七条、第三十九条的规定，受理了该登记申请，进行了权属审核，依法于2002年6月5日为张宝铁颁发了荥房权证字第02010256**号房屋所有权证。
综上所述，一审判决认定事实不清、适用法律错误，判决结果损害了行政法律法规的权威性和正义性，故此，上诉人特依法上诉，恳请郑州市中级人民法院依法明察公判。请求1、依法撤销荥阳市人民法院（2014）荥行初字第16号行政判决，驳回被上诉人的诉讼请求；2、由被上诉人承担一、二审诉讼费用。
除上诉状内容外，上诉人荥阳市人民政府在庭审中补充意见：按照《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函（（2006）民立他字第23号）》，村民小组必须参照《村民委员会组织法》相关规定履行民主议定程序，才能作为诉讼案件中当事人。
张宝铁上诉称：一审判决以具体行政行为所依据的土地使用权证等证据提出异议来说明涉案房屋当时欠缺必要权属登记条件为由，从而认为具体行政行为不符合初始登记规定和房地权利主体一致原则而撤销不符合本案基本事实和法律规定。一、（临）荥土管字第19910165号用地许可证属于用地证明文件。《城市房屋权属登记管理办法》第十六条规定：申请人对新建的房屋进行所有权初始登记，应当提交用地证明文件或土地使用权证。该条中的用地证明文件和土地使用权证明显然属于选择关系而非并列关系，“或者”二字已经表明（临）荥字第19910165号用地许可证符合《城市房屋权属登记管理办法》关于初始登记应提交相应证明文件的规定。二、涉案房屋所有权和该房屋占用范围内的土地使用权的权利主体是一致的。房屋所有权和土地使用权在办证之前属于拟制权利，在办证之后属于法定权利。具体事实和理由为：1、1993年彩印厂以租赁形式申请征用武陈台村民组土地作为工业用地，并依法审批了征地手续办理了（临）荥土管字第19910165号用地许可证，且2001年11月20日双方签订协议，武陈台村民组将土地使用权让与彩印厂用于房屋开发，因此彩印厂通过协议方式并通过政府审批依法取得了原始土地使用权。2、彩印厂在自己依法取得的土地使用权的土地上进行投资建设，开发的房屋依法原始取得房屋所有权。3、彩印厂将自己原始取得所有权的房屋（当然包含该房屋所占用范围内的土地使用权）出售给张宝铁，是一种房屋买卖合同关系。张宝铁依法取得拟制的房屋所有权（当然包含该房屋所占用范围内的土地使用权）。因此涉案房屋所有权和房屋占用范围土地使用权的权利主体是一致的。三、原告起诉显然超过起诉期限。根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第41条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。被上诉人武陈台村民组是在2004年初到上诉人的门店说事时将涉案房屋所有权证件用不正当手段取走，上诉人寻找时，被上诉人武陈台村民组拒不承认，上诉人才于2004年3月12日在郑州晚报上登报声明丢失。而在一审诉讼中被上诉人武陈台村民组提供虚假证明，来掩盖明知办证事实。被上诉人武陈台村民组从知道办证到起诉时已有10年有余，远远超过二年的起诉期间。四、原告虽然拥有土地所有权，但土地使用权已经转移，上诉人具有房屋所有权和相应房屋占用范围内的土地使用权。原告和被告依法颁证行为之间没有利害关系，依法不具有原告主体资格。况且被告针对权属清楚的房屋，按照法定程序颁发证书，属于依法履行职责行为，应得到法律保护。因为村民组负责人人事变动和开发商之间的利益关系，武陈台村民组恶意诉讼达到法院一纸判决撤销同类房产证的目的，导致法院不分具体情况而撤销政府行为，破坏社会关系稳定性，不符合法治精神。请求：1、撤销（2014）荥行初字第16号行政判决，判决驳回被上诉人武陈台村民组的诉讼请求或裁定发回重审。2、被上诉人承担诉讼费用。
除上诉状中内容外，上诉人张宝铁在庭审中补充以下上诉理由：1、一审法院适用法律错误。一审法院适用城市房屋管理登记办法，但该办法只适用于城市房屋登记，而本案争议房屋登记在集体土地上；2、一审法院没有管辖权，根据相关法律规定，本案应当异地管辖：3、本案不属于人民法院主管，因为张宝铁是彩印厂职工，争议房屋是彩印厂单位内部建设开发并由彩印厂出售给张宝铁，属于历史遗留问题，法院依法应不予受理或驳回起诉；4、武陈台村民组不是房屋登记的相对人，也不是行政行为相关人，更不是权利人，与本案没有事实和法律关系，不具有原告诉讼主体资格；5、武陈台村民组在2003年就知道政府已经颁发所有权证给张宝铁，而其直到2014年才向法院起诉，已经超过法定起诉期限。
武陈台村民组没有提交书面答辩状，其代理人在庭审中答辩称：（一）武陈台村民组具有原告主体资格。1、根据最高法院司法解释，村民小组符合起诉主体资格。村民组是通过合法选举的方式产生的，全体村民肯定都同意，原告主体资格没有问题；2、村民组一直占有使用本案争议房屋，与被诉行政行为存在利害关系。（二）武陈台村民组起诉并不超期。村民组与张宝铁之间的关系一直是出租和承租关系，村民组是在2014年张宝铁拒绝交纳租金并向法院起诉时才知道张宝铁办了房产证，起诉并不超期。（三）涉案房屋办证程序严重违法。办证时用的是临时用地许可证，在申请办理房产证时，该临时用地许可证已过期，临时用地许可证上盖章跟落款不符。村民组与张宝铁之间是出租承租关系，2014年张宝铁拒绝交纳租金并向法院起诉时村民组才知道房管局为他办了证，村民组起诉并不超期。请求驳回上诉人的上诉请求。
针对上诉人荥阳市人民政府提出的被上诉人武陈台村民组诉讼主体资格问题，本院二审依职权调取了武陈台村民组组长朱玉林的工作记录。包括：1、2014年4月13日上午武陈台村民组会议记录，该会议主题为讨论张宝铁拒交租金问题，本组70户村民参加，会议一致要求张宝铁立即搬出。2、2014年4月13日上午村民代表会议记录，会议主题之一为对当天上午参与向张宝铁要回门市房的村民发放工资，后附因参与向张宝铁讨要涉案门面房，武陈台村民组支付工资入账表及村委证明。3、2014年4月25日，武陈台村民组会议记录，会议主题为讨论如何处理张宝铁起诉问题，会议决定找律师，打官司，要回门面房，要求张宝铁交清房租。
对于上述证据，本院在庭后组织各方当事人进行质证。上诉人张宝铁认为三组证据为事后补充材料，且内容不真实，证据2签字表显示签字领款人员有90人，但当天事实到场讨要门面房的人只有20余人。上诉人荥阳市人民政府认为：证据超期提交，真实性值得怀疑，另外不符合《村民委员会组织法》第十七条关于村民会议的规定，三次会议均不涉及本案行政诉讼资格问题，与本案没有关联性。
综合当事人质证意见，本院对于上述证据作如下确认：上述证据系因被上诉人在二审庭审中提出新的意见，且涉及当事人主体资格问题，法院为查明案件事实依职权调取的证据，不存在被上诉人超期举证的问题。上述证据已与证据原件进行核对，上述证据显示被上诉人武陈台村民组与张宝铁纠纷的情况，前后一致，符合逻辑顺序。其中2014年4月25日，武陈台村民组会议记录虽然直接指向的是张宝铁起诉村民组的问题，但会议决定通过打官司要回门面房，因涉案房屋办理了本案被诉房屋登记，撤销本案被诉房屋登记是武陈台村民组“要回门面房”诉求的逻辑前提，且从时间来看，本案一审起诉状落款时间为该次会议后不到两周的5月8日，一审法院正式立案时间为该次会议三周后的5月16日，因此提起本案诉讼可以理解为属于该次会议讨论决定内容。上述证据具有真实性、合法性、关联性，可以证明武陈台村民组在本案诉前召开村民代表会议讨论决定提起本案诉讼。
本院二审经审理查明的其他事实与一审一致。
本院认为：本案当事人争议焦点有五个。一是本案是否属于人民法院行政诉讼主管范围；二是本案一审法院对案件是否有管辖权；三是本案中一审原告是否具备原告主体资格；四是本案原告起诉是否超期；五是本案被诉房屋登记行为是否合法。下面对这五个焦点问题分别予以论述。
一、本案是否属于人民法院行政诉讼主管范围。上诉人张宝铁认为租赁房屋系彩印厂租赁武陈台村民组开发建设并出售给职工的小产权房，当时房屋登记是合法的。对于在集体土地上建设的小产权房，国家没有出台成文的政策措施，在此情况下，法院不应介入管辖。对于上诉人的观点，本院认为：1、本案被诉行为为房屋登记行为，该行政行为为拥有行政权能的行政主体运用行政权作出的对相对人权益产生法律上影响的行为，属于行政行为。公民、法人或者其他组织认为该行为侵犯自己的合法权益，有权根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，提起行政诉讼。2、国家如对小产权房问题制定专门的法律规范或政策措施，将成为人民法院届时办理相关案件适用法律的依据。但在相关法律规范或政策措施制定之前，人民法院只能依据现有法律规则对案件作出裁决。国家是否出台解决小产权房问题的政策措施不能作为法院拒绝案件裁判的理由。本案属于人民法院行政诉讼主管范围，上诉人的上述观点不能成立。
二、本案一审法院对案件是否有管辖权。本案一审时《中华人民共和国行政诉讼法》尚未修订，该法第十九条规定：“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。”（行政诉讼法修订后为第二十条），最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》第一条第（一）项规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第十四条第（三）项规定的应当由中级人民法院管辖的第一审行政案件：（一）被告为县级以上人民政府的案件，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外；”本案被诉行政行为为以荥阳市人民政府名义作出的房屋登记行为，按照上述规定，由荥阳市人民法院管辖并无不当。
三、关于被上诉人武陈台村民组的诉讼主体资格问题。1、本案涉案房屋系原彩印厂租赁武陈台村民组土地建设，武陈台村民组为涉案房屋所在土地的所有权人，且2001年武陈台村民组与彩印厂签订协议约定将建设房屋中一层门市房十五间抵押归甲方所有。因此，应当认定武陈台村民组与本案被诉房屋登记行为有法律上的利害关系。2、按照最高人民法院（2006）民立他字第23号《关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》的有关精神，村民小组可以作为诉讼当事人。3、关于（2006）民立他字第23号批复要求参照《村民委员会组织法》第十七条的规定履行民主议定程序的问题。从形式要件看陈台村民组在诉前仅组织了村民代表会议，没有组织村民会议，不完全符合最高院批复要求。但结合法院二审调取的三次会议记录综合来看，第一次会议即2014年4月13日会议为村民会议，会议一致要求张宝铁搬出，且很多村民实际参与了会后向张宝铁讨要门面房的行动，可以认为提起本案诉讼符合武陈台村民组村民的整体意愿。在此情况下，仅以一个形式要件否定武陈台村民组的诉权，既有悖情理，也不利于本案纠纷的解决。因此，本院认定被上诉人武陈台村民组有权以自己名义提起行政诉讼，具备诉讼主体资格。
四、关于被上诉人武陈台村民组起诉是否超期的问题。上诉人荥阳市人民政府及张宝铁称武陈台村民组在2003年就知道政府已经颁发所有权证给张宝铁，但对于该事实，二上诉人均不能举证证明，应当认定被上诉人武陈台村民组一审起诉并不超期。
五、关于本案被诉房屋登记行为是否合法的问题。从本案查明的事实看，本案被诉房产证涉及房屋所在土地为荥阳市工艺美术彩印厂租赁武陈台村民组集体土地。荥阳市工艺美术彩印厂建房之前以工厂用地名义办理临时用地许可证。1、本案被诉荥房权证字第02010256**号房屋所有权证显示，荥阳市人民政府办证依据为《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》，而《中华人民共和国城市房地产管理法》的适用范围为在中华人民共和国城市规划区国有土地范围内取得房地产开发用地的土地使用权（第二条）或者在城市规划区外的国有土地范围内取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产开发、交易活动以及实施房地产管理（第七十一条）。而本案涉案房屋所在土地性质为集体土地，明显不在《中华人民共和国城市房地产管理法》的适用范围之内，因此本案被诉荥房权证字第02010256**号房屋所有权证适用《中华人民共和国城市房地产管理法》错误。
上诉人荥阳市人民政府在上诉状中称其颁证依据为《城市房屋权属登记管理办法》第二条、第十条、第十六条、第十七条、第三十九条等。其中，《城市房屋权属登记管理办法》第三十九条规定“本办法第二条规定范围（注：城市规划区国有土地范围）外的房屋权属登记，参照本办法执行。”对此，本院认为，虽然《城市房屋权属登记管理办法》有此规定，但也并不意味着农村集体土地上房屋也可以按照《城市房屋权属登记管理办法》的规定进行权属登记。因为按照《城市房屋权属登记管理办法》第一条的规定，该《管理办法》是根据《中华人民共和国城市房地产管理法》制定，因此，该《管理办法》的适用范围不应超出《中华人民共和国城市房地产管理法》规定范围。故而《城市房屋权属登记管理办法》第三十九条参照适用的范围只能理解为《中华人民共和国城市房地产管理法》第七十一条规定的“城市规划区外的国有土地范围内”，不应包括集体土地上的房屋。《城市房屋权属登记管理办法》并不适用本案情形。
2、所谓临时用地是指因工程建设施工和地质勘查需要临时使用国有或农民集体所有的农用地、空闲用地或未利用地，施工或勘查完毕后不再需要使用即行归还的土地。临时用地只是临时改变土地用途，不改变土地的性质和权属。临时用地许可不是土地权属证明文件，取得临时用地许可证并不意味着因此取得土地的所有权或使用权。临时用地上不得修建永久性建筑物，以临时用地为名对相关土地进行开发建设的行为为法律所禁止，相应的在临时用地上修建的永久性建筑物不能认为是合法建筑而进行房屋权属登记。本案被诉荥房权证字第02010256**号房屋所有权证适用法律错误，对不应进行房屋登记的房屋予以登记，明显违法，应予撤销。
一审判决认定事实清楚，裁判结果正确，但其适用《城市房屋权属登记管理办法》第十六条的规定认定涉案房屋登记缺乏权属登记条件，主要证据不足的裁判理由存在不当。基于上文原因，《城市房屋权属登记管理办法》并不适用于本案被诉房屋登记的情形，对本案没有参照适用的意义，不能以不符合《城市房屋权属登记管理办法》规定的申请条件作为被诉行政行为违法的理由。但是，鉴于一审判决结果正确，对一审判决理由部分存在的不当，本判决予以说明，但不作为撤销原判的理由。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人荥阳市人民政府、张宝铁各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 何信丽
审判员 孙晓飞
审判员 耿 立
二〇一五年十月二十日
书记员 陈晓莹