广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2016）粤71行终35号上诉人（原审原告）：杨斌，女，汉族，住广州市越秀区。委托代理人：徐利平，浙江五联律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市律师协会，住所地广州市东风中路437号。法定代表人：黄永东，该协会会长。委托代理人：邢益强，该协会副会长、广州环球经纬律师事务所律师。委托代理人：周磊，广东恒益律师事务所律师。原审第三人：广东大同律师事务所，住所地广州市。负责人：朱永平，该所主任律师。上诉人杨斌因诉被上诉人广州市律师协会（以下简称“广州律协”）履行职责一案，不服广州市越秀区人民法院（2015）穗越法行初字第413号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。原审法院认为：《中华人民共和国律师法》第四十三条规定：“律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。全国设立中华全国律师协会，省、自治区、直辖市设立地方律师协会，设区的市根据需要可以设立地方律师协会。”第四十四条规定：“全国律师协会章程由全国会员代表大会制定，报国务院司法行政部门备案。地方律师协会章程由地方会员代表大会制定，报同级司法行政部门备案。地方律师协会章程不得与全国律师协会章程相抵触。”第四十六条规定：“律师协会应当履行下列职责：（一）保障律师依法执业，维护律师的合法权益；（二）总结、交流律师工作经验；（三）制定行业规范和惩戒规则；（四）组织律师业务培训和职业道德、执业纪律教育，对律师的执业活动进行考核；（五）组织管理申请律师执业人员的实习活动，对实习人员进行考核；（六）对律师、律师事务所实施奖励和惩戒；（七）受理对律师的投诉或者举报，调解律师执业活动中发生的纠纷，受理律师的申诉；（八）法律、行政法规、规章以及律师协会章程规定的其他职责。律师协会制定的行业规范和惩戒规则，不得与有关法律、行政法规、规章相抵触。”《中华全国律师协会章程》第二条规定：“中华全国律师协会（以下称‘本会’）是由中华人民共和国律师组成的全国性的律师行业自律性组织，依法对律师实施行业管理。”从上述规定可以看出，律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织，对律师实施的是行业自律性管理。律师法第四十六条虽然注明了律师协会组织有管理申请律师执业人员的实习活动，对实习人员进行考核的职责，但该项职责只是行业管理的职责，并非是行政管理职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；……。”由于律师协会对实习人员实施的只是行业自律性管理行为，并非法律、法规、规章授权组织依照其行政管理职责作出的行政行为，因此本案原告请求事项不属于行政审判权限范围。此外中华全国律师协会发布的《申请律师执业人员实习管理规则》第十条规定：“设区的市级律师协会应当自收到申请实习登记材料之日起二十日内予以审核，对于符合规定条件的，准予实习登记，并向申请实习人员颁发《申请律师执业人员实习证》；对于不符合规定条件的，不准予实习登记，并书面告知申请实习人员和拟接收其实习的律师事务所不准予实习登记的理由，同时将不准予实习登记的决定报省、自治区、直辖市律师协会备案，抄送当地设区的市级或者直辖市区（县）司法行政机关。申请实习人员对不准予实习登记决定有异议的，可以自收到书面通知之日起十五日内，向作出决定的律师协会或者省、自治区、直辖市律师协会申请复核。律师协会应当自收到复核申请之日起十五日内进行复核，并将复核结果通知申请人。”故申请实习人员对于不准予实习登记决定有异议的，也只是可以通过复核的方式行使救济权。综上所述，本案原告提起的诉讼不属于法院行政诉讼受案范围，对其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项、第六十三条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第二款的规定，原审法院裁定驳回原告杨斌的起诉。上诉人杨斌不服原审裁定，向本院提起上诉称：原审裁定对律师协会实习登记的法律性质定性错误，背离了《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第二款的规范旨意。（一）原审裁定对“申请实习人员”身份存在重大误判，其认定实习登记为行业管理定性错误。依照《中华人民共和国律师法》第四十五条关于“律师、律师事务所应当加入所在地的地方律师协会”和《中华全国律师协会章程》第七条第二款关于“依照律师法取得执业证书的律师，为本会个人会员”的规定，只有获得律师执业证书的律师才能成为律师协会个人会员。杨斌认为，其在实习登记过程中并不是律师，而是“拟申请实习人员”，广州律协与杨斌之间不存在“律师协会与会员”的关系，广州律协不能对杨斌实施“律师行业管理”。原审裁定认定律师协会的实习登记行为属于律师协会的“行业管理行为”，不符合客观事实。《中华人民共和国律师法》第四十六条第一款第（五）项规定律师协会“组织管理申请律师执业人员的实习登记活动，对实习人员进行考核”，据此，律师协会的实习登记权是法律授权的，实习登记行为是法律授权律师协会的行政管理行为，而不是律师协会的自律管理行为。（二）律师协会在实习登记管理工作中是作为行政主体角色出现的。依据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等法律规定，行政主体包括行政机关和授权组织。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第二款规定：“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”根据这一规定，结合律师协会实习登记的行政属性，应当认定律师协会在行使实习登记和实习管理行为时属于授权组织。原审裁定否定律师协会在实施实习登记时属于授权组织，将本案排除在司法审查范围之外，缺乏事实和法律依据。此外，《广州市律师协会章程》第六条第（十四）项就明确规定广州律协可以行使“司法行政机关……委托行使的其他职责”。本案中，广州律协作为授权组织理应依法独立承担法律责任。（三）原审法院违反法律程序，导致认定案件事实和适用法律失去程序机制的保障。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第二款规定：“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”本案立案后，原审法院既不开庭审理，也没有询问杨斌，听取杨斌就案件事实和适用法律当面陈述，故原审裁定事实认定和适用法律错误。（四）杨斌的宪法基本权利已经受到广州律协的行政不作为侵犯，依法应获得行政诉讼的司法保护。1.根据中华全国律师协会发布的《申请律师执业人员实习管理规则》第十条规定，申请实习人员对不予实习登记决定有异议的，“可以”而非“应当”申请复核，也就是说，该规定并未排斥诉权，也未将复核作为行政诉讼的前置程序，原审裁定对该规定的理解错误。2.杨斌已于2015年4月27日向广州律协递交了申请律师执业人员实习的全部材料，但截止至2016年1月7日，杨斌未收到广州律协关于是否准予实习登记的任何书面通知。由于广州律协未依法履行法定告知义务，导致杨斌无法行使申请复核的救济权利。广州律协的不作为已经侵犯了杨斌依据《中华人民共和国宪法》第四十二条规定从事律师执业的公民劳动权，并在实际上排除了杨斌申请复核的救济权利的行使。（五）广州律协要求申请实习人员提供自14周岁以来的无犯罪记录证明的规定，与国家现行多项法律法规相冲突，应当废止。综上所述，请求二审法院裁定：1.撤销原审裁定；2.指令原审法院继续审理本案。被上诉人广州律协未发表答辩意见。原审第三人广东大同律师事务所未陈述意见。据上诉人杨斌提交的证据显示：2015年4月27日，广东大同律师事务所向广州律协递交关于杨斌申请律师执业人员实习的审核材料，为杨斌申请律师执业人员的实习登记。2015年5月4日，广州律协向广东大同律师事务所出具业务受理号为09-15-00008158的《补充材料告知书》，要求广东大同律师事务所补充杨斌“购买社会保险的证明原件或复印件一份”以及“申请实习人员户籍所在地公安机关出具的未受过刑事处罚的证明材料原件”。杨斌认为其已提交了《无犯罪记录证明书》等相关材料，符合《广东省申请律师执业人员实习管理办法》、《广东省司法厅关于律师执业许可的管理办法》的要求，广州律协要求杨斌提交自14周岁至今的无犯罪记录证明没有依据，故未向广州律协提交其自14周岁至今的无犯罪记录证明。杨斌称由于未收到广州律协关于是否准予其实习登记的书面通知，遂于2015年7月24日向原审法院提起本案行政诉讼，要求判令广州律协对杨斌的律师执业人员实习申请限期作出实习登记行政决定。本院认为：本案的争议焦点是杨斌对广州律协提起的履行律师执业人员实习管理职责诉讼是否属于行政诉讼的受案范围。第一，律师协会行使的实习登记审查权是法律授予的法定职权。《中华人民共和国律师法》第四十六条第一款授权律师协会行使八项职权，其中第（五）项是“组织管理申请律师执业人员的实习活动，对实习人员进行考核”。第二，律师协会对实习登记申请的处理行为不属于律师协会行业自律行为。《中华人民共和国律师法》第四十三条第一款规定：“律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。”第四十五条第一款规定：“律师、律师事务所应当加入所在地的地方律师协会。加入地方律师协会的律师、律师事务所，同时是全国律师协会的会员。”律师协会的行业自律对象仅限于协会会员，不涉及会员以外主体。杨斌并非律师，广州律协针对杨斌作出的行为不属于《中华人民共和国律师法》规定的行业自律行为。第三，律师协会对实习登记申请的处理行为是涉及申请人权利义务的行政管理行为。《中华人民共和国律师法》第五条第一款规定申请律师执业应当同时具备四项条件，其中第（三）项是“在律师事务所实习满一年”，该条件是律师执业许可的必备条件。中华全国律师协会发布的《申请律师执业人员实习管理规则》第十条规定：“设区的市级律师协会应当自收到申请实习登记材料之日起二十日内予以审核，对于符合规定条件的，准予实习登记，并向申请实习人员颁发《申请律师执业人员实习证》；对于不符合规定条件的，不准予实习登记，并书面告知申请实习人员和拟接收其实习的律师事务所不准予实习登记的理由，同时将不准予实习登记的决定报省、自治区、直辖市律师协会备案，抄送当地设区的市级或者直辖市区（县）司法行政机关。申请实习人员对不准予实习登记决定有异议的，可以自收到书面通知之日起十五日内，向作出决定的律师协会或者省、自治区、直辖市律师协会申请复核。律师协会应当自收到复核申请之日起十五日内进行复核，并将复核结果通知申请人。”根据《中华人民共和国行政许可法》第二章关于“行政许可的设定”的规定，中华全国律师协会无权设定行政许可，因此，是否准予实习登记不属于行政许可。虽然是否准予实习登记不属于行政许可，但它是律师执业许可的必备条件，是能否成为执业律师无法逾越的法定程序，对取得律师执业资格起到决定性作用，它是对外产生法律效力、对实习登记申请人产生重大权利义务影响的行政管理行为。第四，广州律协对杨斌实习登记申请作出的处理行为属于人民法院行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称的行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”律师协会行使的对申请律师执业人员实习管理权是《中华人民共和国律师法》授予的行政管理权，该管理权涉及申请人的具体权利义务，与申请人人身权、财产权有关，且不属于行政诉讼法规定的受案排除范围，应当属于人民法院行政诉讼受案范围。《申请律师执业人员实习管理规则》第十条规定的复核制度仅为律师协会内部的权利救济规定，该规定可以作为法定权利救济制度的补充，但不能据此限制和剥夺申请人的法定救济权利。综上所述，广州律协行使《中华人民共和国律师法》明确授权的“组织管理申请律师执业人员的实习活动”法定行政管理职权，对杨斌实习登记申请的处理行为属于行政诉讼受案范围，杨斌主张其对广州律协提起的履行法定职责诉讼属于行政诉讼受案范围的上诉理由成立，本院予以支持。原审裁定适用法律错误，处理不当，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条的规定，根据广州铁路法院集中管辖广州地区行政案件的实际情况，裁定如下：一、撤销广州市越秀区人民法院（2015）穗越法行初字第413号行政裁定；二、本案由广州铁路运输第一法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长  邓 军审 判 员  丁 玮代理审判员  余树林二〇一六年三月二十八日书 记 员  张丽敏