湖南省郴州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘10行终217号
上诉人(原审被告)郴州市国土资源局苏仙分局，住所地湖南省郴州市郴州大道2433号。
法定代表人龚卓，该分局局长。
委托代理人陈德军，湖南尚友律师事务所律师。
委托代理人何小琴，女，住湖南省郴州市苏仙区飞虹路**号。
上诉人（原审被告）郴州市苏仙区五里牌镇人民政府，住所地湖南省郴州市五里牌镇。
法定代表人陈冠良，该镇镇长。
委托代理人陈康，湖南尚友律师事务所律师。
委托代理人曹世安，男，住湖南省郴州市苏仙区桔井路**号。
被上诉人（原审原告）张文国，男，住湖南省郴州市苏仙区五里牌镇碧冲村新屋组。
委托代理人何明军，湖南银光律师事务所律师。
上诉人郴州市国土资源局苏仙分局、郴州市苏仙区五里牌镇人民政府因土地行政征收一案，不服湖南省资兴市人民法院（2016）湘1081行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年12月23日公开开庭审理了本案。上诉人郴州市国土资源局苏仙分局的副局长李晓宏及其委托代理人何小琴、陈德军，上诉人郴州市苏仙区五里牌镇人民政府副镇长罗圣国及其委托代理人曹世安、陈康，被上诉人张文国及其委托代理人何明军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2004年1月1日，张文国与郴州市苏仙区五里牌镇红五星村十五村民小组签订《承包荒山合同》，合同约定张文国承包十五村民小组荒山一片（面积不详），用于林业开发，承包期限30年，每年租金80元，承包期内如国家征收土地，张文国只享受果树补偿费，土地补偿等其他费用归十五村民小组所有。合同签订后，张文国随即开发该荒山，种植冰糖桔果树，并兴建一些农用设施。2014年12月，湖南春天环保科技有限公司拟在郴州市苏仙区五里牌镇投资新建春天建材项目，尔后办理了相关立项、规划等手续。2015年2月4日，郴州市国土资源局作出用地预审意见，同意春天建材项目通过用地预审。2015年2月15日，郴州市国土资源局苏仙分局（以下简称苏仙国土分局）作出《征地告知书》告知拟征地位置和安置补偿等事项。该《征地告知书》送达拟被征地所在的红五星村委会和街洞村委会。同日，苏仙国土分局向红五星村委会送达《听证告知书》。2015年3月13日，红五星村委会召开村民代表大会，作出放弃听证的决定。同日，红五星村委会和街洞村委会在《拟征地调查结果确认书》盖章确认。张文国承包红五星村十五村民小组土地种植的果树位于征地范围内，2015年8月20日，郴州市苏仙区五里牌镇人民政府（以下简称五里牌镇政府）委托郴州市苏仙区价格认证中心对张文国种植的果树作出价格评估鉴定，价格认证结论为179,800元。2015年8月25日，经五里牌镇政府工作人员做思想工作，张文国在《成片果园青苗补偿协议》背面签字，苏仙国土分局、五里牌镇政府均未盖章或签字。同日，张文国领取青苗补偿款179,800元。尔后，项目业主对张文国果园土地进行平整，果树被挖掉。2015年9月21日，湖南省人民政府下发《农用地转用、土地征收审批单》，批准春天建材项目转用并征收土地3.1343公倾。2015年9月25日，郴州市苏仙区人民政府作出《征收土地方案公告》。2015年10月28日，苏仙国土分局、五里牌镇政府与红五星村十五村民小组签订《土地征收补偿协议书》，由苏仙国土分局补偿红五星村十五村民小组征地补偿款515,200元。2015年11月9日，苏仙国土分局作出《征地补偿安置方案公告》。2016年4月6日，张文国向一审法院提起诉讼，要求确认苏仙国土分局、五里牌镇政府对张文国果园实施的征收行为违法，责令苏仙国土分局、五里牌镇政府采取补救措施，赔偿张文国经济损失40万元。诉讼中，张文国以损失未进行评估，无法确认具体赔偿数额为由，撤回“责令采取补救措施，赔偿经济损失40万元”的诉讼请求。
原审法院认为：本案诉争土地征收公告发布是在2015年10月1日之前，应当适用《郴州市人民政府关于印发〈郴州市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法〉的通知》（郴政发[2009]5号）的相关规定，该规范性文件第三条规定“市人民政府土地行政主管部门统一管理全市范围内房屋拆迁补偿安置工作，并具体负责组织实施苏仙区、北湖区行政区域内房屋拆迁补偿安置工作”，本案诉争土地位于郴州市苏仙区境内，其征收补偿安置工作的实施主体应当是郴州市国土资源局，苏仙国土分局和五里牌镇政府均不具备主体资格。苏仙国土分局以自己名义实施拆迁补偿安置工作，并发布《征地告知书》、《征地补偿安置方案公告》等征地补偿安置法律文书，无法律或规范性文件的依据，超出其职权范围，其行政行为实施主体不合法。
张文国是被征土地上附着物果树的所有权人，是被征收土地的权利人，本案中，苏仙国土分局在实施土地征收过程中，没有按照《郴州市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》的规定将征收补偿安置方案告知张文国，没有征求张文国意见，没有对张文国果园的果树及设施等现状进行调查，并由权利人确认。五里牌镇政府委托中介机构对张文国果树价格认证，没有通知张文国参与，评估结论书没有送达张文国。苏仙国土分局、五里牌镇政府的行政行为，存在程序违法。
五里牌镇政府在本案征地补偿中委托中介机构对被征收果园进行价格评估认证，并要求张文国签订《成片果园青苗补偿协议》，其在本案征地补偿中作出的该行政行为，没有证据证明是受委托行为，苏仙国土分局亦否认授权，故应当认定五里牌镇政府在本案征地补偿中作出的行政行为是其自身行政行为。
关于本案张文国起诉是否超过起诉期限的问题。由于苏仙国土分局、五里牌镇政府在作出行政行为时未告知张文国的诉权及起诉期限，本案起诉期限应当适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，本案张文国的起诉期限应当是从2015年8月25日签订补偿协议之日起计算不超过2年，而张文国在2016年4月6日提起诉讼尚在该期限内，故张文国的起诉未超过法定的起诉期限。综上所述，苏仙国土分局、五里牌镇政府在实施对张文国果园果树征收补偿中，存在实施行政行为主体不合法，行政程序不合法，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十四条第二款第（一）项之规定，一审判决：确认郴州市国土资源局苏仙分局、郴州市苏仙区五里牌镇人民政府对张文国果园征收补偿的行政行为违法。案件受理费50元，由苏仙国土分局、五里牌镇政府负担。
上诉人苏仙国土分局不服上述行政判决上诉称：一、房屋拆迁补偿安置工作不等同于征地补偿安置工作，被征土地上并不存在房屋拆迁安置问题。上诉人苏仙国土分局于2015年2月15日将征地告知书送达被征地村委会，红五星村委会和街洞村委会均盖章确认。该征地告知书是正式征地前按照规定将拟征地有关情况告知，属于程序性文件，可以以分局名义发布，不影响被上诉人利益。正式征地方案公告于2015年9月25日由苏仙区人民政府正式发布，被上诉人张文国没有在公告规定的时间办理征地补偿登记，上诉人苏仙国土分局依据郴州市国土资源局对苏仙国土分局的事权划分文件发布的征地补偿安置法律文书程序合法，实体合法适当。二、2015年9月21日湖南省人民政府批准征收本案土地，2015年9月25日郴州市苏仙区人民政府发布本案土地征收方案公告，2015年11月9日上诉人苏仙国土分局向被征收单位送达征地补偿安置方案公告及听证告知书等，依法实施征收土地，征地程序完全依法依规。被上诉人张文国已私下达成《成片果园青苗补偿协议》，2015年8月25日就已经签字并领取179,800元青苗补偿费，至2015年11月9日国土部门“两公告”完毕后，具体实施本案土地征收补偿时，张文国的果园已被项目业主平整，不存在果树和地上附着物了。因此本案征地不存在征求被上诉人张文国的意见，不可能再对已经不存在的果树及设施的现状进行调查和补偿。上诉请求：依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人张文国的全部诉讼请求。
上诉人五里牌镇政府不服一审判决上诉称：一、2015年8月18日上诉人五里牌镇政府委托中介机构对被上诉人张文国的果园进行价格认证不是征地补偿的行政行为，目的是保存证据，与张文国果园征收的行为无关。该价格认证在国土部门征地时是否采信也与上诉人五里牌镇政府无关。二、一审判决认定上诉人五里牌镇政府要求被上诉人张文国签订《成片果园青苗补偿协议》没有事实依据。该协议五里牌镇政府没有盖章也没有任何工作人员在协议上签字。三、上诉人五里牌镇政府没有参与本案征地工作，在征地补偿中也没有作出任何行政行为。在本案征地过程中，上诉人五里牌镇政府只是做宣传和被征地农民的思想工作，落实拆迁户的安置选址，调处矛盾，这些不是征地补偿行为。上诉请求：撤销一审判决，驳回被上诉人张文国的起诉。
被上诉人张文国答辩称，一、一审法院作出的判决所依据的事实客观真实。被上诉人承包荒山种植冰糖橙，前后投资60余万元，要2034年才到期，目前正是投资回报期，上诉人在2015年6月30前既未征地也未补偿，就开始挖被上诉人的果树，被上诉人以死相要挟，才阻止了上诉人挖树。上诉人五里牌镇政府欺骗被上诉人在《成片果园青苗补偿协议》上签字，并且串通鉴定机构作出虚假鉴定结论，被上诉人张文国没有参与鉴定过程，也没有将鉴定结论送达被上诉人张文国，鉴定结论是无效的。上诉人苏仙国土分局在实施征收过程中未将《征收补偿安置方案》告知被上诉人，没有征求被上诉人张文国的意见，没有对被上诉人张文国的果树及设施进行登记，其行为严重违法。二、一审法院适用法律正确，审理程序合法。上诉人苏仙国土分局不具有实施征地行政行为的主体资格，苏仙区境内的土地征收主体是郴州市国土资源局，而非苏仙国土分局。春天环保项目拟征地47亩，被上诉人张文国的果园占地14亩，而上诉人苏仙国土分局没有征求被上诉人张文国在《拟征地调查结果确认书》上签字确认，违反了法定程序。三、从本案社会效果看，一审法院判决公平合理，符合社会道德要求。请求驳回上诉，维持原判。
上诉人苏仙国土分局在二审提交了下列证据、依据：1、春天环保动工的照片，证明该项目业主在2015年7月17日动工，把果树挖掉了，土地已经平整；2、询问笔录，证明张文国不是行政行为主体；3、关于果木的法定补偿标准的说明，证明按照现行成片果树青苗补偿标准，案涉果树也是按10,000元每亩计算补偿的，案涉补偿已超过法定补偿标准；4、郴州市人民政府办公室《关于印发郴州市国土资源局主要职责内设机构和人编制规定的通知》和郴州市国土资源局〈关于北湖苏仙经济开发区高新技术产业园区分局职能界定事权划分和财务管理暂行办法〉，证明该征地行为符合法律规定。5、两份户籍信息，证明邓戍牙是红五星村十五组村民，张文国是太平乡碧冲村新屋组村民；6、承包荒山合同；7、委托收款说明、付款回单、收款收据；8、银行卡客户交易查询记录，证明青苗补偿款179,800元是从春天环保项目负责人的父亲王齐田的私人账户上转给张文国的老婆邓爱利账户上的。9、证明，证明冰糖橙的清点结果，有1153棵，其中盛果期400棵。
被上诉人张文国在二审提交下列证据：2015年6月12日的迁苗公告，拟证明上诉人五里牌镇政府非法征收，是具体的征收实施者。
以上当事人在二审提交的证据由于超过举证期限且不属于新的证据，本院不予采信。
二审经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院对一审判决认定的事实予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是：上诉人苏仙国土分局与上诉人五里牌镇政府对被上诉人张文国的果园征地行政行为是否合法。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。本案中，郴州市苏仙区春天环保建设项目于2015年9月21日经湖南省人民政府依法批准征收土地，该征收土地包涵被上诉人张文国承包经营的果园，郴州市苏仙区人民政府于2015年9月25日予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。上诉人苏仙国土分局是郴州市国土资源局的派出机构，负责郴州市苏仙区行政辖区内的国土资源管理工作的具体事务，根据郴州市国土资源局授权，对非城市规划区内苏仙区行政辖区的本案征地范围，具有实施拆迁补偿安置工作的职能。上诉人苏仙国土分局作出《征地补偿安置方案公告》、与被征地村民小组签订《土地征收补偿协议书》等征地补偿安置行政行为符合法律法规的规定。
被上诉人张文国于2015年8月25日签订了《成片果园青苗补偿协议》，并于同日领取了179,800元的青苗补偿款。而郴州市苏仙区春天环保建设项目于2015年9月21日经湖南省人民政府依法批准征收土地，郴州市苏仙区人民政府于2015年9月25日予以公告并组织实施。在郴州市苏仙区人民政府组织实施征地以前，被上诉人张文国承包经营的果园就已经被春天环保建设项目的项目业主平整土地，果园的果树也已经不存在，果树已经被项目业主挖掉，被上诉人张文国已经不是被征收土地的所有权人和使用权人，郴州市苏仙区人民政府于2015年9月25日以后组织实施的本案土地征收也就不需要征求张文国的意见并经张文国同意确认，该征地行政行为也没有侵害被上诉人张文国的合法权益。
上诉人五里牌镇政府在本案中并没有实施征收土地的行政行为，其对果园果树委托鉴定的行为，只是一种对果园果树的价值认定和证据固定行为，没有强制性，也没有对被上诉人张文国产生必然的法律后果。上诉人五里牌镇政府及上诉人苏仙国土分局均没有在《成片果园青苗补偿协议》上盖章或签名，该协议也不是上诉人苏仙国土分局或上诉人五里牌镇政府所作出的行政行为。
综上所述，上诉人苏仙国土分局在本案中所作出的征地行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被上诉人张文国在一审的诉讼请求依法应当予以驳回。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误。上诉人苏仙国土分局和上诉人五里牌镇政府的上诉理由成立，对其上诉请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，判决如下：
一、撤销湖南省资兴市人民法院（2016）湘1081行初14号行政判决；
二、驳回被上诉人（原审原告）张文国的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人张文国负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹 敏
代理审判员 邓 群
代理审判员 陈道勇
二〇一七年二月十七日
书 记 员 蔡 霞
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。