新疆维吾尔自治区高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）新行监字第71号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：梁思强，男，汉族，1952年8月17日出生，农民，住新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：库尔勒市人民政府，住所地：新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州库尔勒市新市区。
法定代表人：居来提·吐尔地，该市市长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：库尔勒市国土资源局。住所地：新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州库尔勒市。
法定代表人：谭险峰，该局局长。
原审第三人：巴州金梨开发有限责任公司。住所地：新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州库尔勒市。
法定代表人：张国敏，该公司董事长。
委托代理人：新疆腾格斯律师事务所律师。
再审申请人梁思强因与被申请人库尔勒市人民政府、被申请人库尔勒市国土资源局、原审第三人巴州金梨开发有限责任公司（以下简称金梨公司）土地行政登记行为一案，不服新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院（2015）巴行终字第212号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
再审申请人梁思强申请再审称，1、再审申请人的诉讼主体合法。2、被申请人的行政行为违法。第一，相关的批准文件是在原审第三人欺骗各级有关部门，各级有关部门未经合法审查而越权发放的。相关土地系再审申请人早在1994年至1996年期间开荒种植，行政机关于1998年发放《开荒许可证》明显违背客观事实。第二，只有少数不足30户农户为了子女上学及落户被迫和原审第三人签订过《承包合同》，另外200余户没有签订过任何《承包合同》。另外，原审第三人在签订《承包合同》时并未取得土地使用权，无权对外发包土地。第三，被申请人于1998年3月12日以划拨方式为第三人进行土地登记违法。第四，根据土地登记办法第三十八条，土地变更登记只适用于权属和用途的改变。2013年4月26日被申请人与第三人签订《国有土地使用权租赁合同》将“划拨土地”变更为“租赁合同”是性质改变，不能通过“变更登记”的方式来实现。综上，请求依法对本案提起再审，撤销库尔勒市人民法院（2014）库行初字第82号行政判决、巴州中院（2015）巴行终字第212号行政判决，由被申请人承担全部诉讼费用。
原审第三人金梨公司答辩称，1、金梨公司成立于1995年5月2日，自成立之日起系具有独立法人资格的单位。库尔勒市土地管理局于1998年3月给金梨公司颁发的98国用（库）自第0042、0043号《国有土地使用证》，两证合计为6490.2亩土地。根据《新疆维吾尔自治区实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第二十六条的规定，开垦国有荒地应当依照法律、法规的规定办理有关手续，并在土地利用年度计划确定的控制指标内按规定的权限审批；一次性开垦荒地超过60公顷不足600公顷的，由自治区人民政府批准。本案金梨公司8000亩（合533公顷）土地由自治区人民政府批准符合法律规定，再审申请人称金梨公司11700.20亩土地系由县级人民政府审批，不符合客观事实。2、根据相关法律、法规，在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，报有批准权的人民政府批准。然而再审申请人主张的所谓开垦“国有荒地”至今未取得任何主管部门的审核批准。3、国发（1989）49号《国务院关于出让国有土地使用权批准权限的通知》，系针对出让国有土地使用权批准权限的规定，本案所涉土地系国有土地租赁而非出让，再审申请人引用法律错误。4、金梨公司从1998年3月取得的《国有土地使用证》，签订的合同是《开发国有土地有偿使用合同》，该合同内容实质为国有土地的租赁，只是没有冠以“租赁”二字而已，并不影响该土地租赁的性质。再审申请人称被申请人变更登记改变了土地的性质无事实及法律依据。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”据此，被申请人库尔勒市人民政府依法享有核发土地权属证书的职权和职责。《土地登记办法》第三十八条规定：“本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记。”因原审第三人公司名称的变更以及规范国有土地有偿使用方式的需要，被申请人应原审第三人金梨公司的申请，按规定对涉案土地进行重新勘测并签订《国有土地使用权租赁合同》，进行变更登记并无不当。再审申请人主张将“划拨土地”变更为“租赁合同”是性质改变，不能通过变更登记来实现的理由不能成立。1994年《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条第一款规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。”无论是上述哪一种方式，使用划拨用地均无需缴纳土地使用权出让金。但在本案中，原审第三人就涉案土地一直在缴纳土地出让金（使用费），相关土地并非真正意义上的“划拨用地”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条规定：“国有土地有偿使用的方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股。”被申请人出于规范国有土地有偿使用方式的需要，与原审第三人金梨公司重新签订《国有土地使用权租赁合同》并办理国有土地有偿使用方式的变更符合法律规定，被申请人于2013年5月14日向原审第三人颁发十个《国有土地使用证》的行政行为符合法律规定。
再审申请人要求对涉案开荒土地进行登记。该请求是要求行政机关履行行政职责，再审申请人应当按照《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》等法律法规的相关规定提供规定的文件资料。从本案查明的情况来看，再审申请人并未提供相应的文件资料，原审驳回其该请求并无不当。
1998年3月12日，被申请人库尔勒市人民政府与原审第三人金梨公司签订了合计6490.20亩土地的《开发国有土地有偿使用合同》，于3月16日向原审第三人金梨公司颁发98国用（库）第0042号《国有土地使用证》以及98国用（库）第0043号《国有土地使用证》。2000年，被申请人库尔勒市人民政府向案外人库尔勒津胂农林科技开发有限责任公司颁发库国用（2000）字第276号《国有土地使用证》。以上系涉案土地的初始登记情况。现再审申请人主张涉案土地系其自行投入资金进行开垦，权属为其所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款、第三款的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”本案中，再审申请人与原审第三人金梨公司就涉案土地的使用权发生争议，在协商不成的情况下，应当由人民政府对涉案土地的使用权争议先行处理。另根据最高人民法院行政审判庭（2005）行他字第4号答复，涉案土地使用权的初始登记属于行政许可性质，不属于行政确认行为。故人民政府虽然已就涉案土地的相关争议进行协调处理，并就涉案土地的使用权证作出了行政复议决定，但以上行为皆非对涉案土地使用权争议所作出的确权决定。再审申请人与原审第三人金梨公司之间关于土地权属方面的争议，应首先根据相关法律规定，循合法途径解决。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，梁思强的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）、（五）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回梁思强的再审申请。
审 判 长 路 晓 剑
审 判 员 刘 洁
代理审判员 马 荣
二〇一六年一月二十七日
书 记 员 塔吉古丽