湖北省荆门市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鄂08行终11号
上诉人（原审原告）李桂芳，女，1940年2月9日出生，汉族。
委托代理人贺云，湖北双燕律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）荆门市教育局，住所地荆门市象山大道68号，组织机构代码01123644-9。
法定代表人舒君，局长。
委托代理人马超，湖北法之星律师事务所律师。
原审第三人中国石化集团资产经营管理有限公司荆门分公司，住所地荆门市掇刀区白庙路2号。
负责人江寿林，总经理。
委托代理人许顺心，该公司人力资源处副处长。
委托代理人胡青峰，该公司法律顾问。
原审原告李桂芳诉原审被告荆门市教育局教育行政管理一案，已由荆门市东宝区人民法院于2015年11月10日作出（2015）鄂东宝行初字第00045号行政裁定。原审原告李桂芳不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定，1995年11月原告在第三人中国石化集团资产经营管理有限公司荆门分公司（原中国石化集团荆门石油化工总厂）以企业干部的身份退休，同时办理了企业退休证（该退休证已丢失）。根据《国务院办公厅关于妥善解决国有企业办中小学退休教师待遇问题的通知》（国办发2004第9号）、《国务院办公厅关于中央企业分离办社会职能试点工作有关问题的通知》（国办发2004第22号）和《湖北省人民政府办公厅关于妥善解决国有企业办中小学离退休教师待遇问题的通知》（鄂政发2005第102号）等文件的规定，2005年8月28日，原中国石化集团荆门石油化工总厂与荆门市人民政府签订《中小学移交补充协议》，根据该协议，中国石化集团荆门石油化工总厂177名中小学离退休教师（含8名内退教师）党组织关系、人事档案及社保关系一并移交地方人民政府管理，移交接续时间为2005年元月1日。移交原则为人员整体移交。离退休教师离退休待遇按就高不就低的原则执行。离退休人员的基本养老金和企业补贴，低于地方政府同类人员离退休标准的，按地方同类人员离退休标准发放。原告作为其中一员，一并移交到被告荆门市教育局归口管理，现为荆门市石化三小退休教师。2009年以来，原告等一批退休教师一直就退休金数额和标准向荆门市教育局、湖北省教育厅、荆门市人力资源和社会保障局、湖北省人力资源和社会保障厅、中华人民共和国人力资源和是保障部、中国石油化工集团公司等相关部门申诉上访。2013年3月原告又以其原退休证丢失为由，向被告荆门市教育局和荆门市人力资源和社会保障局等部门申请补办地方退休证，并逐渐提出要对其身份进行认定，即要求第三人认定其为事业退休教师的身份，要求被告为其办理事业教师的退休证。第三人和被告未能为其办理，原告于2015年9月7日诉至法院，请求：第一、第三人依法对原告作出事业退休教师的身份认定；第二、被告为原告依法补办事业教师退休证；第三、诉讼费由被告负担。
原审法院认为，起诉期限是诉讼程序法律制度，超过起诉期限，当事人丧失的是诉权；诉讼时效是属于民事实体法律制度，超过诉讼时效，当事人丧失的是胜诉权。起诉期限从相对人知道或者应当知道行政行为之日起计算，诉讼时效的起算时间从当事人知道或应当知道权利被侵害之日起计算。起诉期限是一个固定期间，除非有正当事由，才可以对被耽误的法定期限予以延长。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释（2000）8号）第四十一条第一款规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。第四十二条规定：公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年的，人民法院不予受理。本案中，2005年8月28日，原中国石化集团荆门石油化工总厂与荆门市人民政府签订《中小学移交补充协议》，是根据国务院及湖北省相关文件的规定，作出的行政行为。包括原告在内的原中国石化集团荆门石油化工总厂177名离退休教师于2005年1月1日被移交地方管理。首先，原告移交到地方政府有关部门管理后，与原企业即现在的第三人已无任何关系，所以原告现要求第三人履行确认其事业退休教师身份的理由不成立。其次，原告等离退休教师被移交地方政府管理后，自2009年以来一直针对退休金数额和标准向相关部门申诉上访，并未就移交时的身份认定问题提出过行政复议或行政诉讼。原告以其多年来都在向有关部门申诉上访为由称其一直未放弃权利，所以称其有权起诉，这是混淆了诉讼时效与起诉期限的概念。原告要求补办事业教师退休证的前提是对其作出事业退休教师的身份的认定，而原告等离退休教师移交地方政府管理的行政行为至今已过十年，已远远超过五年的最长起诉期限，且其间一直申诉上访不能成为正当理由。因此，原告请求第三人依法对其作出事业退休教师的身份认定，被告为其依法补办事业教师退休证的诉请，已超过法定的起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（二）项和第二款之规定，经合议庭评议，裁定如下：驳回原告李桂芳的起诉。本案不收取案件受理费。
上诉人李桂芳上诉称：一、原审法院的裁定认定上诉人超过起诉期限，并驳回上诉人的起诉是错误的。2005年原审第三人将上诉人在内的177名离退休教师移交地方政府有关部门进行管理，上诉人自2009年得知国家有关企业转地方的离退休教师的政策后，始终没有放弃过维护自己的权益，即企业转地方的退休教师的待遇问题和事业单位编制的离退休教师身份问题。上诉人请求解决的问题系被上诉人和原审第三人应当执行国家政策的职责所在，其拖延不予解决和不履行职责的行为造成了时间的延续，其不利后果应由被上诉人和原审第三人承担。二、上诉人事业单位编制的离退休教师身份应当由被上诉人及原审第三人予以确认。三、被上诉人和原审第三人是上诉人企业转地方离退休教师退休金差额支付和退休金支付的责任主体。请二审人民法院：1、撤销东宝区人民法院（2015）鄂东宝行初字第00045号行政裁定；2、责令被上诉人及原审第三人对上诉人的事业单位编制退休教师身份予以确认，并补办事业单位编制的教师退休证；3、责令被上诉人及原审第三人为上诉人落实企业转地方的事业单位编制退休教师的退休金待遇。
本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当在法定的起诉期限内提出。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，2005年8月28日原中国石化集团荆门石油化工总厂与荆门市人民政府签订《中小学移交补充协议》，将包括上诉人在内的原中国石化集团荆门石油化工总厂177名离退休教师移交地方管理。该行政行为作出后，上诉人自2009年开始不断为其退休教师身份和退休待遇问题申诉上访，至2015年9月7日上诉人向原审法院提起行政诉讼时，行政行为作出已超过十年。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”上诉人李桂芳的申诉上访行为，不属于耽误起诉期限的正当事由，其起诉已超过五年的最长起诉期限，人民法院应不予受理，已经受理的应裁定驳回起诉。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 鲁琼丽
审 判 员 丁俊蓉
代理审判员 朱瑞强
二〇一六年三月二十二日
书 记 员 曾 靖