福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）榕行初字第88号
原告平潭县中楼乡大中村第三、四组62名村民（具体名单附后）。
诉讼代表人陈代玉，男，1950年1月14日出生，汉族，平潭县人，住平潭县。
诉讼代理人谢贤国，男，1960年1月4日出生，汉族，平潭县人，住平潭县。
委托代理人项成宇，福建亚太天正律师事务所律师。
被告平潭县人民政府，住所地平潭县翠园南路10号。
法定代表人林杰，县长。
委托代理人是陈忠禹，徐远丰，福建拓维律师事务所律师。
原告平潭县中楼乡大中村第三、四组62名村民因不服平潭县人民政府对其被征收的海域使用权不予登记、不与其签订海域使用权补偿协议等，于2013年10月24日向本院提起诉讼。本院于2013年10月26日受理后，决定由审判员俞淑娟担任审判长并主审本案，审判员郑乐影、审判员张俊参加评议，书记员张志灯担任法庭记录。本院依法向被告平潭县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书等，并于2014年3月11日公开开庭审理了本案。原告陈代玉、谢贤国及其委托代理人项成宇，被告平潭县人民政府的委托代理人徐远丰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告平潭县人民政府在举证期内，向本院提交如下证据：B2、平潭综合实验区管委会2010年9月21日《关于印发平潭综合实验区用海工程除养殖等设施补偿方案（试行）的通知》（闽岚综合实管综（2010）7号），证明根据相关法律的规定，管委会、组团指挥部依法确定了对有实际养殖滩涂、海域进行补偿的补偿方案，并具体规定了补偿程序及不同养殖种类的补偿标准。B3、2010年12月27《平潭县人民政府关于收回幸福洋周边海域使用权并对养殖设施等进行清理拆除的公告》岚府（2010）116号），证明平潭县政府依法定职权对相关海域的征收、补偿及登记事项进行了公告。B4、福州市勘测院2013年10月30日制作《中楼乡测量征收面积表》，证明为依法实施征收补偿，平潭县政府委托福州市勘测院对拟征收滩涂、海域面积及养殖情况进行了测量。
被告在举证期内，向本院提交如下法律依据：B1、《福建省海域使用补偿办法》第二十条，证明原海域使用权人对海域使用权征收补偿存在异议的，向上级人民政府调解不成，可以依法申请行政复议或提起诉讼，因此未经调解程序，原告并不具有诉权。B5、《福建省海域使用补偿办法》第七条、第八条、附件1、附件2，证明相关法律法规对海域征收补偿的标准、程序进行了规定。
原告陈代玉、谢贤国等平潭县中楼乡大中村第三、四组62名村民诉称：原告所在的平潭县中楼乡大中村毗邻幸福洋垦区，原告世代就在马腿与门峡之间的柜屿进行滩涂和水面养殖生产作业，以维持生计。2005年12月6日，原告取得平潭县人民政府颁发的国海证053526025号《海域使用权证书》，2006年7月5日，原告取得平潭县人民政府颁发的岚府（海）养证（2006）第T0001号《水域滩涂养殖使用证》，上述两证依法明确了原告使用水域滩涂共计46.828公顷（702.42亩）海域使用权的权利，批准使用期限至2017年11月30日止。原告自2005年取得上述海域使用权开始，每年均有向政府相关管理部门缴纳海域使用金，并在批准的海域用海范围从事牡蛎、花蛤等养殖。原告对依法取得的46.828公顷（702.42亩）海域面积的合法使用并获得收益的权利受法律保护。2010年12月27日，被告发布岚府（2010）116号《平潭县政府关于收回幸福洋周边海域使用权并对养殖设施等进行清理拆除的公告》，原告的上述46.828公顷（702.42亩）海域使用权，在被告公告收回海域使用权的范围内。原告响应被告的公告要求，停止养殖作业，并按照被告公告配合进行收回海域使用权补偿申报登记工作。2011年10月18日，中楼乡政府依岚中政（2011）64号公告要求原告重新登记，不料在登记过程中因乡政府工作人员弄虚作假，辱骂、殴打群众而中断。被告至今未给原告办理被收回的海域使用权补偿的登记手续；也未与原告签订海域使用权补偿协议，向原告发放补偿款。但原告的上述46.828公顷（702.42亩）海域使用权的用海面积，因被告的幸福洋相关工程的建设施工，已经被全部占用了。原告为维护自己的合法权益，曾经多次向被告平潭县政府和林杰县长，平潭综合实验区管委会龚清概主任，以及政府各有关部门投诉反映原告的合法权益被侵害，要求被告给原告办理收回的海域使用权补偿的登记手续，与原告签订海域使用权补偿协议，向原告发放补偿款。但是，原告的上述合法与合理要求至今都没有得到解决。原告认为，根据《中华人民共和国海域使用管理法》以及福建省人民政府闽政（2008）8号《福建省海域使用补偿办法》的有关规定，原该作为海域使用权人，依法有得到补偿的权利，被告作出依法收回幸福洋周边海域使用权并对养殖设施等进行清理拆除的公告后，应依法及时给原告办理被收回的海域使用权补偿的登记手续，并与原告签订海域使用权补偿协议，向原告发放补偿款。被告不履行法定义务的行为，严重侵害了原告的合法权益，原告在多次投诉反映均未果的情形下，只能向人民法院起诉，请求人民法院1、判决被告依法履行原告办理国海证053526025号《海域使用权证》、岚府（海）养证（2006）第T0001号《水域滩涂养殖使用证》用海面积46.828公顷（702.42亩）被收回的海域使用权补偿的登记手续；与原告签订使用权补偿协议，给予原告被依法收回的702.42亩养殖用海面积海域使用权相应的经济补偿，以及原告生产经营损失的经济补偿；2、判令被告赔偿原告因702.42亩合法养殖海域使用权被收回而无法继续养殖生产，至今未收到被告经济补偿的经济损失，计算方式：以原告实际补偿款数额，按照银行同期贷款利率计算，从2011年10月起至原告全部收到被告经济补偿款项止；3、判令由被告承担本案的诉讼费用。
原告在本院限定的举证期限内，向本院提交如下证据：A1、岚府（2010）116号《平潭县人民政府关于收回幸福洋周边海域使用权并对养殖设施等进行清理拆除的公告》，证明2010年12月27日，被告发布岚府（2010）116号《平潭县人民政府关于收回幸福洋周边海域使用权并对养殖设施等进行清理拆除的公告》，原告的46.828公顷（702.42亩）海域使用权，在被告收回海域使用权的范围内。A2、国海证053526025号《海域使用权证书》，A3、岚府（海）养证（2006）第T0001号《水域滩涂使用证》，上述两份证据证明2005年12月6日，原告取得平潭县人民政府颁发的国海证053526025号《海域使用权证书》；2006年7月5日，原告取得平潭县人民政府颁发的岚府（海）养证（2006）第T0001号《水域滩涂使用证》；原告使用水域滩涂共计46.828公顷（702.42亩）海域使用权的权利，批准使用期限至2017年11月30日止；原告自2005年取得上述海域使用权开始，每年均有向政府相关管理部门缴纳海域使用金，并在批准的海域用海范围从事牡蛎、花蛤等养殖，原告对上述海域合法使用并获得收益的权利受法律保护。A4、《平潭综合试验区用海工程拆除养殖等设施补偿方案（试行）》、第11期《会议纪要》，证明按照平潭综合试验区的补偿方案，养殖牡蛎、紫菜的有证补偿费用为每亩5500元。A5、中楼乡人民政府岚中政（2011）64号公告，证明2011年10月18日，中楼乡政府依岚中政（2011）64号公告要求原告重新登记，不料在登记过程中因乡政府工作人员弄虚作假，辱骂、殴打群众而中断。被告至今未给原告办理被收回的海域使用权补偿的登记手续；也未与原告签订海域使用权补偿协议，向原告发放补偿款。但原告的上述46.828公顷（702.42亩）海域使用权的用海面积全部因被告的相关工程建设施工，已经被全部占用了。A6、原告给平潭县政府和林杰县长的《请求依法给予海域使用权征收补偿的报告》，证明原告为维护自己的合法权益，曾经多次向被告平潭县政府和林杰县长，平潭综合试验区管委会龚清概主任，以及政府各有关部门投诉反映原告权益被侵害，要求被告给原告办理被收回的海域使用权补偿的登记手续，与原告签订海域使用权补偿协议，向原告发放补偿款。但原告的投诉与请求均未能得到解决。
被告平潭县人民政府答辩称：一、原告不具有诉权。海域使用补偿有争议的，需要向收回海域使用权的上级人民政府申请调解，调解不成情况下才进行行政诉讼。海域补偿管理办法规定，只有在调解不成情况下才进行行政诉讼，调解是作为行政诉讼以及行政复议的前置条件，本条文作为该办法中唯一对海域补偿争议做出规定的条款，决定了原告需要先行调解，而条文中的“可以”并非选择性用语，而是本条文作为赋权性规定的表达，故原告不具有诉权。二、被告作出的具体行政行为是合法合理的行政行为。我方已经及时对诉争海域进行补偿安置，积极组织相关方进行勘测，但根据福州市勘测院的测量，本案诉争海域涉及大量实际未养殖使用的区域，县政府作为补偿机关，依据《关于印发〈平潭综合试验区用海工程拆除养殖等设施补偿方案（试行）〉的通知》（闽岚综实管综（2010）7号）、《福建省海域补偿管理办法》，依法只能对实际养殖的海域进行补偿，因此在实际登记过程中，与原告补偿面积争执不下，导致补偿登记迟迟无法完成，协议难以签订，并造成补偿工作至今未完成。在这一过程中，县政府不但试图和解，并始终依法行政，保证补偿工作合法有序。因此原告不具有诉权，且被告的具体行政行为具有合法效力，不存在不履行法定义务的清况，也不存在弄虚作假以及暴力执法问题，请求法院依法判决驳回原告的起诉。
原告对被告提供的证据的质证意见是：对B1的真实性无异议，对关联性有异议，其认为其有诉权。对B2的真实性没有异议，对补偿的方案以及补偿标准有异议，该补偿方案并没有按照《福建省海域使用补偿标准办法》规定进行。对B3的真实性没有异议，而且原告也是根据该公告停止了作业养殖。对B4的真实性有异议，诉讼之前并没有见过该份表，对其确认的面积有异议，原告认为其海域的面积是46.828公顷（702.42亩）。对B5的真实性没有异议，对关联性也没有异议。同时认为，还应该适用《中华人民共和国海域使用管理法》、《土地管理法》以及《物权法》。
被告对原告提供的证据的质证意见是：对A1的三性及证明对象均没有异议，对A2的三性没有异议，对证明对象有异议。有两证并不能证明原告在相关海域有实际养殖，两者没有实际关联，原告的证明对象不能成立。对A3、A4的三性及证明对象均没有异议，对A5的三性没有异议，对证明对象有异议，原告认为该证据证明了“不料在登记过程中因乡政府工作人员弄虚作假，辱骂、殴打群众而中断”，实际该证据根本就无法证明相关事实，而且该份证据恰恰证明县政府及中楼乡政府是经过合法的手续给予公告，且原告也得到了通知，说明被告有经过合法的程序进行行政行为。对A6的三性及证明对象均无异议。
根据原、被告的质证意见，本院对上述证据认证如下：被告平潭县人民政府提供的证据除了福州市勘测院2013年10月30日制作的《中楼乡测量征收面积表》外，其他证据取得和收集方法合法，具有客观性和关联性特征，可以作为本案认定事实的根据。原告提供的证据亦可作为本案认定事实的依据。
根据上述有效证据以及双方当事人的质证意见，本院认定以下事实：2005年12月6日以原告谢贤华为代表，平潭县中楼乡大中村第三、四组村民取得由平潭县海洋与渔业局颁发的用海面积为46.8277公项的国海政053526025号《海域使用权证书》。2006年7月5日谢贤华取得由平潭县人民政府颁发的岚府（海）养证（2006）第T0001号《水域滩涂养殖使用证》。2010年9月21日平潭县综合实验区管委会作出闽岚综实管综（2010）7号《关于印发〈平潭综合实验区用海工程拆除养殖等设施补偿方案（试行）〉的通知》，该通知对补偿依据、补偿程序、有证补偿费用、无证补偿费用作了具体的规定。2010年12月27日平潭县人民政府颁发岚政（2010）116号《关于收回幸福洋周边海域使用权并对养殖设施等进行清理拆除的公告》，拟收回包括原告使用的幸福洋周边海域，并告知所有用海者在本公告发布之日起15天内持海域使用权属证明或者其它相关证明材料到海域所在辖区的乡（镇）人民政府办理海域使用补偿登记手续。因被告至今未对原告被收回的海域进行登记和补偿，故原告向本院提起行政诉讼。
本院认为：《福建省海域使用补偿办法》第二十一条规定：“原海域使用权人对收回海域使用行为和补偿金额有异议的，可以向收回海域使用权的上级地方人民政府申请调解。有关人民政府应在收到申请之日起15日内调解完毕。调解不成的，原海域使用权人可以依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼。”该条并未强制规定海域使用权人对补偿金额有异议的，必须向上级地方人民政府申请调解，即调解非该案前置程序，故原告有权提起诉讼。被告应依自己作出的闽岚综实管综（2010）7号《关于印发〈平潭综合实验区用海工程拆除养殖等设施补偿方案（试行）〉的通知》，以及岚政（2010）116号《关于收回幸福洋周边海域使用权并对养殖设施等进行清理拆除的公告》，依法向原告履行法定职责，原告亦应根据上述《通知》和《公告》要求主动配合。至于原告提出的具体补偿金额，不是本案审理范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，判决如下：
被告平潭县人民政府应于本判决发生法律效力之日起十五日内依法向原告陈代玉、谢贤国等平潭县中楼乡大中村第三、四组62名村民履行法定职责。
本案一审案件受理费人民币50元，由被告平潭县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于福建省高级人民法院。
审判长 俞淑娟
审判员 郑乐影
审判员 张 俊
二〇一四年四月十一日
书记员 张志灯
附原告名单：
原告谢可全，男，汉族，1940年10月24日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中53号。
原告谢华明，男，汉族，1967年6月23日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中53-2号。
原告谢松华，男，汉族，1953年5月15日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中50号。
原告谢明发，男，汉族，1960年1月22日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中26号。
原告谢明仁，男，汉族，1965年6月27日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中7号。
原告谢可禄，男，汉族，1933年7月5日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中51号。
原告谢明华，男，汉族，1955年4月5日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中5-1号。
原告谢明钦，男，汉族，1960年3月3日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中4号。
原告谢明云，男，汉族，1964年3月3日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中6号。
原告谢明顺，男，汉族，1971年11月15日出生，住福建省福州市仓山区滨州路15号金山吉苑一期吉苑c组团7-603。
原告谢吓生，男，汉族，1954年9月29日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中54号。
原告谢小明，男，汉族，1984年9月29日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中56号。
原告谢可龙，男，汉族，1954年3月2日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中239号。
原告谢可凤，男，汉族，1957年7月2日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中62号。
原告谢可平，男，汉族，1960年4月2日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中63号。
原告林文寿，男，汉族，1957年3月1日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中248-2号。
原告林文兴，男，汉族，1965年9月18日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中248-1号。
原告林小忠，男，汉族，1969年8月18日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中249-2号。
原告谢可兴，男，汉族，1947年9月1日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中168号。
原告谢可春，男，汉族，1943年12月17日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中86号。
原告郑祥华，男，汉族，1958年8月21日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中41号。
原告郑祥富，男，汉族，1964年7月11日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中266号。
原告郑祥发，男，汉族，1961年12月18日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中25号。
原告郑振恩，男，汉族，1940年1月12日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中31号。
原告郑振星，男，汉族，1949年12月22日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中36号。
原告郑祥英，男，汉族，1972年9月24日出生，住福建省福州市晋安区前横南路153号三木都市田园二期d区4座401单元。
原告谢善明，男，汉族，1945年7月16日出生，住福建省平潭县潭城镇黄厝庄37号。
原告谢善平，男，汉族，1949年7月16日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中10号。
原告翁祖勇，男，汉族，1964年6月30日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中247号。
原告谢贤兴，男，汉族，1959年7月5日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中254号。
原告陈代玉，男，汉族，1950年1月14日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中19号。
原告陈代荣，男，汉族，1940年9月16日出生，住福建省平潭县潭城镇翠园新庄30号-1-502。
原告陈友仁，男，汉族，1963年9月11日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中17-1号。
原告陈友乐，男，汉族，1984年12月9日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中19号。
原告翁祖华，男，汉族，1949年1月15日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中14号。
原告翁祖国，男，汉族，1963年8月28日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中15号。
原告翁英，女，汉族，1976年8月15日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中14-1号。
原告翁华，男，汉族，1987年7月22日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中247号。
原告翁斌，男，汉族，1976年1月26日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中15号。
原告翁萍，女，汉族，1960年12月25日出生，住福建省平潭县潭城镇红山庄68号-1。
原告谢贤国，男，汉族，1960年1月4日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中64号。
原告谢贤华，男，汉族，1956年11月5日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中243号。
原告谢贤美，男，汉族，1945年3月29日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中35号。
原告谢贤斌，男，汉族，1955年2月3日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中99号。
原告谢贤俊，男，汉族，1948年7月28日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中256号。
原告谢贤明，男，汉族，1956年5月25日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中18号。
原告谢贤平，男，汉族，1959年4月20日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中60号。
原告谢贤文，男，汉族，1971年4月20日出生，住福建省平潭县潭城镇埔东庄27号。
原告谢贤舜，男，汉族，1955年12月26日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中59号。
原告谢可寿，男，汉族，1967年1月21日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中289号。
原告林友兴，男，汉族，1955年7月1日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中255号。
原告林仁娇，男，汉族，1950年1月4日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中265号。
原告林友生，男，汉族，1958年2月6日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中6号。
原告林龙，男，汉族，1983年3月9日出生，住福建省福州市鼓楼区工业路548号。
原告林文，男，汉族，1979年8月25日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村垱后3号。
原告陈友太，男，汉族，1956年6月14日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村垱后4号。
原告林友安，男，汉族，1964年4月24日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村垱后5-1号。
原告林友国，男，汉族，1953年12月11日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中43号。
原告谢和生，男，汉族，1945年7-17日出生，住福建省平潭县潭城镇井庄1号。
原告谢瑞生，男，汉族，1953年8月20日出生，住福建省平潭县岚城乡新门村新门十一队1号。
原告谢团生，男，汉族，1951年8月14日出生，住福建省平潭县中楼乡大中村大中264号。
原告谢达，男，汉族，1982年9月12日出生，住福建省平潭县岚城乡中湖村岚湖庄172号。
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公平的，可以判决变更。