江苏省南通市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏06行终468号上诉人（原审原告）张如英，女，1951年9月26日生，汉族，住南通市通州区。委托代理人张建飞，男，1972年8月13日生，汉族，住南通市通州区。被上诉人（原审被告）南通市通州区行政审批局，住所地南通市通州区。法定代表人李忠，局长。委托代理人杜丘，江苏清心律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）南通威普家用纺织品有限公司，住所地南通市通州区。诉讼代表人南通威普家用纺织品有限公司管理人。负责人周拥。委托代理人席胜男，江苏金皋律师事务所律师。上诉人张如英因项目行政审批一案，不服江苏省如皋市人民法院（2016）苏0682行初246号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明，2013年2月21日，南通亭越纺织品有限公司（以下简称亭越公司）与南通市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》（编号：32××××19），取得了坐落于南通市通州区西亭镇西禅寺村41、42组宗地编号为G2013-001，宗地面积为22842平方米的国有建设用地使用权。同年6月15日，亭越公司与南通威普家用纺织品有限公司（以下简称威普公司）签订土地租赁协议，约定由亭越公司将位于南通市通州区西亭镇西禅寺村41组的20亩土地的使用权出租给威普公司使用；6月16日，威普公司与南通三跃实业有限公司（以下简称三跃公司）签订财产租赁合同，主要约定了由威普公司租用三跃公司在西亭镇西禅寺村41组厂房2000平方米。6月17日，威普公司向南通市通州区环境保护局（以下简称通州环保局）提出建设项目环保审批申请，通州环保局经审核后在《建设项目环境影响登记（咨询）表后的审批意见栏作出通环建[2013]314号行政审批意见并送达威普公司，审批意见为：“……同意在南通市通州区西亭镇西禅寺村四十一组建设威普公司家用纺织品生产项目（投资1000万美元、占地13340平方米）。但必须做好以下工作：1、合理布局、采取有效隔音降噪措施，厂界噪音达排放标准……若扩大规模或变更经营品种需重新向环保部门申报。”6月24日，南通市通州区发展和改革委员会（以下简称通州发改委）根据威普公司的申请作出通发改核[2013]032号《关于威普公司建设家用纺织品生产项目核准的通知》，主要内容为，同意成立威普公司建设家用纺织品生产项目，项目建设地点为通州区西亭镇西禅寺村41组，项目租用三跃公司现有生产厂房，核准项目的相关文件是通州环保局出具的《威普公司家用纺织品生产项目环境影响登记表》（通环建[2013]314号），该核准文件有效期为2年。9月16日，南通市国土资源局与亭越公司签订《终止履行土地出让合同并退还土地协议书》，协议约定，终止履行《国有建设用地使用权出让合同》（编号：32××××19）并退还土地，亭越公司不再对该宗土地享有任何权利。2013年12月3日，威普公司通过竞拍取得南通市通州区西亭镇畅艺北侧A宗地13823平方米国有建设用地使用权，后其与南通市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》（编号：32××××20），合同项下出让宗地编号为G2013-110，宗地面积为13823平方米，坐落于南通市通州区西亭镇西禅寺村41、42组。威普公司于同年12月10日委托江苏绿源工程设计研究有限公司编制《建设项目环境影响报告表》，于12月17日向通州环保局申请项目环保审批，通州环保局经审核后于12月19日作出通环建[2013]797号审批意见，同意在南通市通州区西亭镇西禅寺村41组建设威普公司家用纺织品生产项目（投资1000万美元、占地13823平方米），同时明确了污染治理设施与主体工程三同时、项目建成竣工验收等工作要求。12月30日，威普公司又向通州发改委申请项目核准，通州发改委于同日作出通发改核[2013]072号《关于威普公司建设家用纺织品生产项目核准的通知》，核准的主要内容为同意威普公司建设家用纺织品生产项目，项目建设地点为南通市通州区西亭镇西禅寺村41、42组，项目用地面积为13823平方米，核准项目的相关文件是编号为32××××20的《国有建设用地使用权出让合同》及通环建[2013]797号《建设项目环境影响报告表》。2015年10月8日，张如英、案外人张某向南通市港闸区人民法院提起行政诉讼，要求撤销南通市规划局作出的地字第32××××88号《建设用地规划许可证》，南通市港闸区人民法院经审理后认为南通市规划局颁发的《建设用地规划许可证》符合法律规定，于2016年2月23日作出（2015）港行初字第00387号行政判决书，判决驳回张如英、张某的诉讼请求。张如英、张某不服该判决，向南通市中级人民法院提起上诉，南通市中级人民法院于2016年6月2日作出（2016）苏06行终262号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判决。后张如英、张某向江苏省高级人民法院申请再审，江苏省高级人民法院于2016年12月13日作出（2016）苏行申16963号行政裁定书，驳回再审申请。2016年2月5日，张如英、案外人张某再次向南通市港闸区人民法院提起行政诉讼，要求撤销南通市规划局作出的建字第32××××26号《建设工程规划许可证》，南通市港闸区人民法院经审理后认为南通市规划局向威普公司核发的建字第32××××26号《建设工程规划许可证》事实清楚，程序合法，适用法律正确，于2016年5月27日作出（2016）苏0611行初43号行政判决书，判决驳回张如英、张某的诉讼请求，张如英、张某不服，向南通市中级人民法院提起上诉，南通市中级人民法院经审理后认为，威普公司在申请办理《建设用地规划许可证》时提供的申请材料符合法律规定，南通市规划局审核材料后依法发放建设工程规划许可证并无不当，于2016年9月18日作出（2016）苏06行终425号行政判决书，驳回上诉，维持原判。另查明，2016年6月3日，通州环保局以威普公司未按照审批意见履行建设项目竣工环保验收义务而作出通环罚字〔2016〕第27号《行政处罚决定书》，责令威普公司家用纺织品生产项目（投资1000万美元、占地13823平方米）立即停止生产并罚款人民币3万元整。南通市通州区人民政府办公室于2016年6月3日作出的通政办发[2016]54号《区政府办公室关于印发南通市通州区行政审批局主要职责内设机构和人员编制固定的通知》载明了设立南通市通州区行政审批局，为区政府工作部门，挂区政府服务中心牌子，职责调整部分载明将区政府办公室、区发展和改革委员会、区环保局、区住房和城乡建设局等部门承担的部分和全部行政审批事项划入行政审批局。2016年4月21日，南通市通州区人民政府作出的通政发[2016]9号《区政府关于公布通州区相对集中行政许可权改革试点首批集中事项目录清单的通知》附件1《通州区相对集中行政许可权改革试点首批集中行政许可事项目录》中载明，集中行政许可的事项中包括发改委的外商投资项目核准、内资企业投资项目核准、环保局的建设项目环境影响报告表（书）审批、建设项目环保设施竣工验收许可。2016年11月22日，张如英向一审法院提起诉讼，请求撤销通州审批局作出的通发改核[2013]032号《关于威普公司建设家用纺织品生产项目核准的通知》。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人和其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。根据上述规定，行政诉讼的原告不仅是其主观上对被诉具体行政行为的一种判断，还要求被诉具体行政行为对原告的权利义务在法律上必然产生有利或不利的实际影响，此即为利害关系的实质意义。本案中，被诉行政许可是通州审批局依申请作出的项目核准行为，《江苏省投资项目核准管理办法》第五条规定：项目核准机关对企业提交的申请报告，应主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面依法进行审查，作出是否予以核准的决定，并加强监督管理。对外商投资项目，还要从国家安全、市场准入、资本项目管理等方面进行审查。参照上述规定可知，企业投资项目核准，主要是对项目是否符合法律法规、国家政策、资源开发利用等宏观方面进行审查，保护的是宏观公共利益，并不涉及具体公民的个体性权利问题，且从该审批内容来看，仅针对案涉项目的建设地点、项目规模、资金来源等做出批复，其效力并不涉及张如英的权利义务。另根据《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》的相关规定可知，建设项目核准文件系申请建设用地许可证及建设工程规划许可证所需提交的材料之一，系一个具有阶段性特征的具体行政行为，尚需相关行政机关作出后续行政行为后，才有可能对相关利害关系人的权利义务产生影响，即案涉项目核准本身并未对原告的权益产生实际影响。从张如英前后多次起诉与案涉建设项目有关的具体行政行为的情况来看，张如英提起诉讼的根本原因在于其认为威普公司所建厂房超高且离其住所过近、北侧大门进出货造成噪音、灰尘等影响，严重影响其日常生活，其认为其合法权益受到侵害的，应当正确选择维权途径保护自己的利益。现通州环保局已对威普公司作出了行政处罚，案涉项目已被责令停止生产。一审法院遂依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第八项之规定，裁定驳回张如英的起诉。张如英不服一审裁定，向本院提起上诉称，被诉项目核准通知是威普公司取得用地规划等前置许可的依据，威普公司以此取得其他审批材料并从事生产经营，对上诉人的权利产生不利影响。一审法院未对被诉核准行为的合法性进行审查并确认无效，所作驳回起诉的裁定不当。请求二审法院撤销一审裁定，依法改判。被上诉人通州审批局辩称，因被上诉人威普公司的生产规模和用地性质发生变化，被诉项目核准行为并未得到执行，该行为对上诉人张如英的权利义务不产生不利影响。一审裁定驳回上诉人张如英的起诉正确，请求二审法院予以维持。被上诉人威普公司同意通州审批局的意见。本院经审查，对一审法院认定的事实和采信的证据予以确认。另查明，2017年4月7日、19日，南通市通州区人民法院分别作出（2017）苏0612破申3号民事裁定书、（2017）苏0612破申2号决定书，受理案外人王某对威普公司的破产清算申请，并指定江苏金皋律师事务所担任管理人。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款以及第四十九条第一项、第三项的规定，提起行政诉讼的当事人，应当是与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，并且能够提供相应的事实根据，证明其与行政行为存在利害关系。判断当事人是否具备原告主体资格，通常以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。本案中，上诉人张如英主张其与被诉建设项目核准通知具有利害关系的理由是被诉建设项目核准通知侵犯其相邻权、居住权和知情权。而被诉建设项目核准通知系被上诉人通州审批局依据《外商投资项目核准暂行管理办法》和《外商投资产业指导目录》（2011年修订）作出。根据《外商投资项目核准暂行管理办法》规定，项目核准部门主要对投资项目是否符合发展规划、产业政策及准入标准，是否合理开发并有效利用资源，是否符合国家资本项目管理，是否影响国家安全和生态安全、是否对公众利益产生重大不利影响等进行审核。也就是说，建设项目核准制度的重点是对投资方情况以及建设项目可能对资源利用和生态环境影响、经济和社会影响进行分析、判断，建设项目建成后对相邻方的影响，一般不属于建设项目核准的范围。虽然建设项目核准通知可能是用地、规划等许可行为的前提条件，但相邻权、居住权等并非项目核准部门在作出建设项目核准通知时依法应考量和保护的权益。上诉人张如英与被诉建设项目核准行为之间不具有法律上的利害关系，其以相邻权、居住权等受到侵害为由提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。综上，一审法院裁定驳回上诉人张如英的起诉，符合法律规定。上诉人张如英的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  郭德萍审判员  仇秀珍审判员  鲍 蕊二〇一七年八月一日书记员  吴 迪附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；