湖南省龙山县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）龙行初字第5号
原告张天云。
被告龙山县人民政府。住所地：龙山县民安街道办事处新建路**号。
法定代表人梁君，县长。
委托代理人黄立元。
委托代理人彭斌，湖南喳哂呔律师事务所律师。
第三人张正友。
原告张天云不服被告龙山县人民政府土地行政管理纠纷一案，于2015年5月4日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月5日立案后，于2015年5月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月21日公开开庭审理了本案。因张正友与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。原告张天云，被告龙山县人民政府的委托代理人黄立元、彭斌，第三人张正友均到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
被告龙山县人民政府于2011�1月27日颁发龙国用（2011）第××号国有土地使用证，确认位于龙山县里耶镇长沙街地号为51-584、面积140.4平方米的国有出让土地的土地使用权人为张正友。
原告诉称，被告2011年1月27日发证的证据包括：龙国用（2006）第××号国有土地使用证、土地出让金发票两张、告知书，土地出让金发票有另外的细节，被告的发证理由均不成立，2010年4月14日龙山县人民政府的复查意见书已经确认发证行为是主观的，原告向被告提供了证据线索但被告没有进行调查。2006年被告的颁证原告不知情，直到2008年4月才得知颁证，从2008年至2014年原告一直在信访和进行行政复议。1996年购买涉案土地的钱均是借来的，当时妹妹在读书，父母只能供其读书，父亲张正友（第三人）不愿意对所借的钱还本付息，但他先与国土部门签了合同，原告提出异议，要求一个人与国土部门签合同、办规划，�当时的工作人员以孝顺的名义进行劝解，原告同意在土地出让合同上保留父亲张正友（第三人）的名字。请求人民法院撤销龙山县人民政府2011年1月27日给张正友颁发的龙国用（2011）第××号国有土地使用权证。
原告为支持自己的主张，向本院提交了如下证据：国有土地使用权合同一份、张天云说明一份、龙山县人民政府行政复议申请不予受理决定书一份、张天云申请一份、龙山县国土资源局（以下简称国土局）《关于对里耶镇张天云要求土地证更名一案的答复意见》一份、龙山县人民政府《关于里耶镇张天云信访事项的复查意见书》一份、龙山县信访问题复查复核委员会《信访事项申请不予受理告知书》一份、张天云向龙山县人民政府法制办提交的申请一份、国土局《关于处理张天云上访案件的情况汇报》一份、湖南省人民政府行政复议告知书一份、龙国用（土�字第××号国有土地使用证一份、龙国用（2006）第××号国有土地使用证一份、网上复议申请一份、湘西土家族苗族自治州人民政府法制办网上来信回复一份，拟证明：1、2010年原告向国土局提交了确权申请并提供了相关证据，包括龙国用（土）字第××号国有土地使用证、龙国用（2006）第××号国有土地使用证和购买土地经过的说明，被告可以讲提供的证据不完整，但不能讲原告放弃确权举证的权利；2、原告一直在进行维权，没有中断；3、被告仅仅依据土地出让金发票确认权属是错误的，原告也在土地出让合同上签了字的。
原告于2015年6月11日向本院申请调取了以下证据：
1、1996年12月28日签订的国有土地使用权出让合同一份，拟证明原告与国土部门签订了土地出让合同；
2、2010年原告给被告提交的土地确权申请两份，拟证明原告向国土部门提交了确权申请书，没�放弃相关权利；
3、邓某某、王某某、彭某某调查笔录各一份，拟证明原告买地的过程。
被告辩称：一、原告的起诉超过本案的诉讼时效。被告颁发给张正友的龙国用（2011）第××号土地使用权证的时间是2011年1月27日，在颁证之前的2010年12月被告向原告直接送达了《确权举证告知书》，又在颁证之后的2011年1月28日告知原告主张权利的途径，原告于2014年12月才向人民法院提起行政起诉，已明显超过诉讼时效。二、被告颁证行为完全遵循《土地登记规则》相关规定，符合法定程序。本案土地来源于龙国用××号使用权证，享有权利人员包括张正友、尚梅香、张天云、吴妹，土地性质为国有出让地。2006年，被告经当事人张正友申请，为其颁发龙国用（2006）第××号国有土地使用证，将使用权人张天云变更为其父张正友，原告张天云得知后，要求重新登记。经被告组织调�，该宗土地初始权属登记为张天云和第二次变更登记为其父张正友，都存在不同程度的瑕疵，故于2010年7月依法办理了龙国用（2006）第××号证书注销手续。2010年12月，被告依法给张天云和张正友下达《告知书》，因涉案土地使用权证已被注销，要求涉案双方重新提供相关原始资料，以便重新确权、颁证，但原告张天云没有在规定的期限内提交任何证据资料，应视为对自己拥有权利的放弃。故被告于2011年1月依法受理张正友的申请，依据《土地登记办法》中的颁证程序于2011年1月27日给张正友颁发了《国有土地使用证》，程序合法。三、被告2011年颁证行为实体合法，没有不当之处。涉案宗地与97-××号、（2006）第××号土地使用权证之地块完全一致，因之前土地使用权证已被注销，该宗地在被告2011年颁证之前属无主状态。由于原告自行放弃提交权属来源证据，而张正�提交的资料齐全、真实，故被告此次颁证行为完全符合《土地登记规则》第六条及《土地登记办法》第九条、第十二条之规定，合法有效，请法院依法予以维持。
被告向法院提交了作出行政行为的证据：
1、龙山县人民政府复查意见书一份，拟证明在2011年颁证之前涉案土地处于无主状态；
2、2010年12月30日告知书一份、送达回证一份，拟证明在颁证前被告已告知原告举证及申请听证的权利；
3、2011年1月28日告知书一份，拟证明被告在颁证之后告知了原告复议权利；
4、地籍调查表一份、告知书一份、重新颁证申请一份、张正友身份证复印件一份、建设用地规划审批单一份、红线图一份、土地出让金发票两张、龙国用（2006）第××号土地使用证（注销）一份、登记卡一份、国有土地使用权出让合同一份、建设工程规划审批单一份，拟证明被告颁证的过程。
第三人�称，本案的关键在于被告在第一次颁证时颁给了张天云，使张天云认为他对涉案土地有权利。事实上颁发土地证必须具备三个条件，一是土地出让金发票，二是与国土部门签订的土地出让合同，三是被告对权属归属进行严格的核实，张天云不具备上述三个条件，因此没有给张天云颁证。这次颁证也不是完整的，土地出让合同的问题没有解决。
第三人向本院提交了如下证据：龙山县人民政府复查意见书一份、告知书两份、重新颁发国有土地使用权证申请书一份、土地出让金发票两张、证明四份、国有土地使用权出让合同一份，拟证明被告颁证是合法的。
本院依法调取了以下证据：
1、1997年颁证的材料，包括国有土地使用权出让合同一份、土地登记审批表一份、宗地图一份、龙山县人民政府国有土地使用权出让审批单一份、经界协议及宗地图一份。
2、2006年颁证的材料，包括红线图一份、办证卡一份、土地出让金发票两张、1997年张天云土地使用证一份、土地审批表一份、申请两份、证明一份、土地登记卡一份、张正友身份证复印件一份、建设用地规划审批单一份、建设工程规划审批单一份、地籍调查表一份。
经庭审质证，被告对原告提供的证据质证认为：1、原告的确权申请在被告告知原告提出确权申请、举证通知之前，被告向原告送达告知书之后原告并未申请确权；2、龙国用（土）字第××号国有土地使用证、龙国用（2006）第××号国有土地使用证已经被撤销；3、虽然原告在申请复议、信访，但并未进行诉讼；4、国有土地出让合同同样有第三人的签字，而且土地出让金发票是第三人的名字，因此可以认为第三人依法取得了涉案土地的土地使用权；5、被告送达告知书的时间是在2010年12月，原告的申请在告知之前，同时也�明了被告向原告告知了相关权利，在同时被告也受理了第三人的申请；6、对邓某某、王某某、彭某某的调查笔录真实性没有异议。第三人对彭大来的调查笔录提出异议，买地时第三人没有和张天云一起去，对原告提供的其他证据没有异议。
原告对被告提供的证据质证认为，证据1没有异议，证据2、3两份告知书都没有收到，送达回证上的名字不是原告签的，证据4发票是真实的，是张正友的名字，对土地出让合同有异议，我也参与签合同的，其他没有异议。第三人对被告提供的证据无异议。
原告对第三人提交的证据质证认为，不认可重新办证申请中的内容，对四份证明认为，社区证明不能达到证明目的，何立贤的证明讲的不是事实，彭某某的证明讲的是他看到的表面情况，其不知具体情况，其他证据没有异议。被告对第三人提交的证据没有异议。
原告对本院调取�证据质证认为，1997年的颁证材料无异议，对2006年的颁证材料认为被告未进行调查，仅凭单方面证言颁证与事实不符。被告质证认为真实性无异议，正是因为前两次颁证存在瑕疵，才有了后面的颁证。第三人对2006年的颁证材料无异议，对1997年的颁证材料认为，国土在认定权利人时将不认识的“吴某”纳入，不符合事实。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据，原告申请法院调取的证据1、2、3，被告提供的证据1、2、3、4，第三人提供的证据，本院调取的证据1、2均客观真实，来源合法，与本案有关联性，作为本案的有效证据使用。
经审理查明，1996年10月19日第三人张正友缴纳13020元土地出让金。同年12月28日原告张天云、第三人张正友共同与龙山县国土管理局（国土局前称）签订国有土地使用权出让合同，龙山县国土管理局以协议方式出让位于里耶镇长沙街南�的140.4平方米的国有土地使用权，出让金共计22810元。同年12月29日第三人张正友缴纳了土地出让金9790元，同日办理了龙城规字（96）第××号姓名为张正友的个人住宅建设用用地规划审批和姓名为张正友、张天云的个人住宅建设工程规划审批。1997年6月21日原告张天云缴纳了硬化集资费200元、土地使用证房产证办证费100元后，龙山县人民政府给原告张天云颁发了龙国用（土）字第××号国有土地使用证，确认位于里耶镇长沙街、面积140.4平方米的国有土地使用权人为张天云。经第三人张正友申请，2006年10月11日龙山县人民政府将龙国用（土）字第××号国有土地使用证的土地使用权人更正为张正友，并进行了重新颁证，国有土地所有权证证号为龙国用（2006）第××号。2009年6月2日张天云向国土局申请对龙国用（2006）第××号进行更名，11月9日国土局作出《关于对里耶镇张天云要求土地证更名一案的答复意见》，不同意进行更名。张天云不服向龙山县人民政府进行信访，龙山县人民政府于2010年4月14日作出《关于里耶镇张天云信访事项的复查意见书》，由国土局撤销龙国用（2006）第××号国有土地使用权证，待当事人手续齐备后再颁发证件。2010年7月国土局注销了龙国用（2006）第××号国有土地使用权证。2010年8月5日第三人张正友向国土局递交《重新颁发国有土地使用权证申请书》，同时提交的土地出让金发票两张、证明四份、国有土地使用权出让合同一份，要求重新颁证。同年8月10日原告张天云向国土局递交《土地确权申请》，同时提交了龙国用（土）字第××号国有土地使用证、龙国用（2006）第××号国有土地使用权证各一份，要求恢复其对里耶镇长沙街南段140.4平方米的国有土地使用权。同年12月30日国土局向原告张天云送达《告知�》，要求张天云在5个工作日内提交土地权属来源证明和申请听证。2011年1月27日龙山县人民政府颁发龙国用（2011）第××号国有土地使用权证，确认位于龙山县里耶镇长沙街地号为51-584、面积140.4平方米的国有出让土地的土地使用权人为张正友。张正友当日领取了龙国用（2011）第××号国有土地使用权证，张天云也于当日知晓被告的颁证行为。同年1月28日国土局向张天云挂号邮寄《告知书》至里耶镇长沙街，告知张天云已经重新办证，国有土地使用权证的权利人为张正友，如不服颁证行为可向湘西土家族苗族自治州人民政府申请复议。
同时查明，2012年2月22日张天云向龙山县人民政府法制办递交申请，要求龙山县人民政府贯彻《湖南省行政程序规定》纠正龙山县国土局不按程序行政不规范行政、违法行政逃避国家监督机关监督的行为，龙山县人民政府法制办于2月27日�示国土局依法作出行政处理。同年3月13日国土局根据龙山县人民政府法制办的批示，向龙山县人民政府法制办提交《关于处理张天云上访案的情况汇报》，如果张天云对办证行为不服可以在法定期限内向上级行政机关提出行政复议，国土局没有必要再作出其他行政行为或其他行政处理。同年4月16日原告张天云向龙山县人民政府递交《行政复议申请》，龙山县人民政府于5月18日作出龙政复决字（2012）5号《行政复议申请不予受理决定书》，决定对原告的申请不予受理，若不服本决定，可以自收到本决定之日起十五日内，依法向龙山县人民法院提起行政诉讼。同年12月26日原告张天云向湘西土家族苗族自治州人民政府网站提交行政复议申请，2013年3月12日湘西土家族苗族自治州人民政府网上回复张天云，其行政复议申请已经超过法定期限，如果认为国土局给张正友颁发《�有土地使用权证》的行政行为侵害了自己的合法权益，可以向人民法院提起行政诉讼。2013年5月14日湘西土家族苗族自治州人民政府作出州府不受字（2013）第03号《不予受理行政复议申请决定书》，决定对张天云的行政复议申请不予受理，如张天云不服本决定，可自收到决定书之日起15日内依法向人民法院提起诉讼。张天云不服湘西土家族苗族自治州人民政府作出州府不受字（2013）第03号《不予受理行政复议申请决定书》，向湖南省人民政府提出行政复议申请，湖南省人民政府于2013年6月24日作出湘府复告字（2013）61号《行政复议告知书》，告知张天云其向湘西土家族苗族自治州人民政府和湖南省人民政府提出的行政复议申请均不符合法定受理条件。后张天云向国土局进行信访，国土局于2013年9月7日作出《关于对张天云信访事项的答复意见书》，决定对张天云的信访事项要求不予受理。后张天云向龙山县信访问题复查复核委员会请求复查，龙山县信访问题复查复核委员会于2014年3月25日作出龙政信复告字（2014）02号《信访事项复查申请不予受理告知书》，告知张天云其反应的事项不属于信访复查复核的受案范围，属于行政复议的受案范围，应走确权、复议，不服再提起诉讼。
本院认为，本案争议的焦点为：一是原告的起诉是否在法定的起诉期限内，二是被告的行政行为是否合法，三是涉案土地的国有土地使用权归属。
关于原告的起诉期限。被告于2011年1月27日作出行政行为，即为第三人张正友颁发龙国用（2011）第××号国有土地使用权证，被告作出《告知书》，通过挂号邮寄的方式向原告告知颁证事实和复议权利，但被告未提供相关证据证明原告确已收到，原告当庭否认收到。原告通过向龙山县人民政府信访的方式获知复议�利而进行了三级复议，最后一次复议即湖南省人民政府的《行政复议告知书》仅告知不符合法定受理条件，未告知诉权。后原告进行了多次上访。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条的规定，原告不知复议权利和诉权而进行复议和信访的期间属于法律规定的“其他不属于自身原因”耽误起诉期限的情形，不应计算在起诉期限内。原告于2011年1月27日知道被诉行政颁证行为内容，扣除非因自身原因耽误的时间2012年2月至2014年3月，其于2015年5月5日提起的行政诉讼，符合《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为�容之日起最长不得超过2年”的规定，因此，原告的起诉在法定起诉期限内。
关于被告的颁证行为是否合法。被告答辩状称，其作出行政行为的依据是《土地登记规则》第六条及《土地登记办法》第九条、第十二条的规定，《土地登记办法》第九条、第十二条规定的是当事人提交申请应提交的材料及国土资源行政主管部门对申请的处理，《土地登记规则》第六条规定的是土地登记的程序。也就是说，国土部门在本次颁证时颁证的程序是依照《土地登记规则》进行的。《土地登记规则》虽为部门规范性文件，但其对登记程序的规定符合法律、行政法规的规定，被告依据《土地登记规则》进行土地登记是合法的。本案被告在颁证前，涉案土地属于无主状态，应为初始登记，《土地登记规则》在第二章初始土地登记一章对登记程序进行了详细规定，包括申请、受理申请、填写土地登记审批表、审核确定权利人、将审核确定的内容进行公告、利害关系人可在公告期内申请复查、公告的土地审核结果无人提出异议则填写土地证书、报请人民政府批准。被告在此次颁证过程中，未向外进行公告，直接进行颁证，剥夺了土地登记申请者及其他土地权益有关者在公告规定的期限内申请复查的权利。因此，被告的颁证行为程序上存在影响当事人权利的瑕疵。
关于涉案土地的国有土地使用权归属。被告在对涉案土地的权属来源进行审核时，主要的依据是两张土地出让金发票和土地使用权合同，但原告和第三人均与国土局签订了土地使用权合同，故被告直接将土地使用权证颁发给第三人证据尚不充分。
综上所述，被告的颁证行为程序存在重大瑕疵，主要证据不足，应予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销被告龙山县人民政府于2011年1月27日颁发的龙国用（2011）第××号《国有土地使用证》。
二、责令被告龙山县人民政府重新作出行政行为。
案件受理费100元，由被告龙山县人民政府承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湘西土家族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 刘江蓉
人民陪审员 罗继学
人民陪审员 田丽君
二〇一五年八月十二日
书 记 员 徐成武
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。
公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
适用法律、法规错误的；
违反法定程序的；
超越职权的；
滥用职权的；
明显不当的。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。