台州市椒江区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙1002行初91号
原告温岭市润美置业有限公司，住所地温岭市新河镇市民大道（镇政府6楼622-623室）。
法定代表人陆桂明，董事长。
委托代理人章剑生、胡棕瀚，浙江泽大律师事务所律师。
被告温岭市国土资源局，住所地温岭市太平街道东门北路235号。
法定代表人ＸＸ峰，局长。
委托代理人沈心淮、葛文咸，浙江红大律师事务所律师。
原告温岭市润美置业有限公司（以下简称润美置业公司）为与被告温岭市国土资源局（以下简称温岭国土局）土地行政协议一案，于2017年10月12日向本院提起行政诉讼。本院于2017年10月12日立案后，于2017年10月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月7日、2018年3月8日公开开庭审理了本案。原告温岭市润美置业有限公司的委托代理人章剑生、胡棕瀚，被告温岭市国土资源局的应诉负责人许敏及委托代理人沈心淮到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告润美置业公司诉称，被告温岭国土局对涉案土地XH071102地块共计54861平方米商住用地国有建设用地使用权进行挂牌出让后，2013年10月10日贵州铜仁锦江置业有限公司以人民币5330万元的价格竞得XH071102地块国有建设用地使用权并于同日与本案被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》（温土让合[2013-058]）。2013年11月29日，为开发XH071102地块所需原告依法设立。2013年12月30日依照案涉合同的约定，本案原告、被告及贵州铜仁锦江置业有限公司签订了《国有土地出让合同补充协议书》，各方约定案涉合同项下的国有建设用地使用权受让主体变更为本案原告。同日原告支付了合同约定的全部土地出让金并与被告签署了《温岭市国土资源局招拍挂出让用地交付凭证》。2013年12月30日温岭市人民政府出具《建设用地批准书》（[2013]温土证字第150号）批准原告使用XH071102地块国有建设用地。原告于2014年1月22日获得该地块《国有土地使用证》（温国用2014第20214号）。此后，原告开始对XH071102地块进行开发，2014年11月17日温岭市人民政府出具[2014]第324号《抄告单》同意XH071102地块建筑设计方案。2014年12月29日温岭市发展和改革局批复核准XH071102地块建设项目，项目名称确定为硐天玫瑰园。原告于2015年取得该项目《建设用地规划许可证》（地字第2015-115120001号）、《建设工程规划许可证》（建字第2015-115120005号）、《建筑工程施工许可证》（编号：331081201507300101）并依法开始建设施工。然而，2016年12月温岭市人民政府通知原告硐天玫瑰园项目与方山-
长屿硐天国家级风景名胜区总体规划存在冲突。后原告得知方山-长屿硐天景区属国家级风景名胜区，浙江省住房和城乡建设厅编制完成了《方山-
长屿硐天国家级风景名胜区总体规划（2011-2025）》并于2009年由浙江省人民政府上报审批，2013年国务院审批通过了该规划，但相关行政机关一直未对原告进行过告知。而XH071102地块位于方山-
长屿峒天国家级风景名胜区规划区内，根据《风景名胜区条例》及《方山-
长屿硐天国家级风景名胜区总体规划（2011-2025）》的规定，XH071102地块属于禁止进行商业房地产开发区域，原告对硐天玫瑰园项目的开发目的已无法实现。原告认为，本案中温岭市人民政府、温岭市建设规划局、温岭国土局未依法审查相关规划，出具并批准与《方山-
长屿硐天国家级风景名胜区总体规划（2011-2025）》冲突的国有建设用地使用权出让条件、出让方案，并违法实施了土地出让，导致温岭国土局与原告达成的案涉温土让合[2013-058]号《国有建设用地使用权出让合同》违反《风景名胜区条例》第二十七条的强制性规定。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（五）项的规定，案涉合同应被确认无效。自收到停工通知后，为了避免损失的扩大，原告一直积极要求温岭市人民政府及被告妥善处理相关善后事宜，但未能得到相关行政机关的积极回应。因原告在本案案涉合同缔结过程中并无过错，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，原告有权要求本案被告返还土地出让金并赔偿原告因开发硐天玫瑰园项目而造成的损失。综上，为维护原告的合法权益，特提起本案诉讼，请求人民法院1、确认温土让合[2013-058]号国有建设用地使用权出让合同无效；2、判令被告返还原告国有建设用地使用权出让款5330万元；3、判令被告赔偿原告因项目产生的损失4669.086784万元；4、判令被告赔偿原告因项目开发所产生的借款利息费用损失，自借款日起至被告实际支付之日止按借款月息1.6%计算（至2017年9月13日为4701.0424万元）。
经本院释明，原告在案件审理过程中向本院提出变更诉求申请，将第3、4项诉讼请求变更为判令被告返还/赔偿原告因项目开发所缴纳的各项规费、税费共计6783644.47元，因本案行政协议无效所造成的前期开发及利息等损失待确定后另行提起诉讼。对此本院予以准许。
原告在本院指定期限内提交了以下证据：
1、建城函[2013]15号关于方山—长屿硐天风景名胜区总体规划的函，方山—长屿硐天风景名胜区总体规划（2011-2025年），拟证明涉案地块位于国家级风景名胜区内，不能进行商业地产开发；
2、温土让合[2013-058]国有建设用地使用权出让合同，国有土地出让合同补充协议书，温岭市国土资源局招拍挂出让用地交付凭证，国有土地出让合同补充协议书，拟证明被告违法出让涉案地块，原告继受了合同项下权利义务并履行了全部合同义务；
3、温岭市新河镇控制性详细规划呈批表，关于核发温岭市新河镇XH071102地块国有建设用地使用权出让规划条件的通知，关于补充新河镇XH071102地块国有建设用地使用权出让规划条件的说明，关于延长新河镇XH071102地块国有建设用地使用权出让规划条件有效期的函，关于XH071102地块开发相关工作的会议纪要，建设用地项目呈报材料，拟证明包括被告在内的相关政府、部门未依法审查规划，导致本案土地违法出让；
4、建设用地批准书，国有土地使用证，温岭市人民政府抄告单，关于新河镇硐天玫瑰园项目核准的批复，建设用地规划许可证，建设工程规划许可证，建设工程施工许可证，关于温岭市硐天玫瑰园项目环境影响报告表的批复，关于硐天玫瑰园水土保持方案报告书的批复，浙江省民用建筑节能审查意见书，雷电防御装置设计审核意见书，温民政2015-14号关于同意命名硐天玫瑰园的通知，拟证明原告已依法获得项目开发所需的各项审批和许可，可依法建设施工；
5、关于长屿硐天玫瑰园项目开发成本中各项出让金、规费、税费的汇总说明及所附缴款收据、票据、银行付款单、凭证，拟证明原告已支付相关单位必要款项，被告应退还或者赔偿相应金额。
被告温岭国土局辩称，本案原告与被告所签的《国有建设用地使用权出让合同》不属于《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，应属有效。签订合同时符合当时的土地规划条件，后该地块所涉区域经国务院批准确定为风景名胜区，导致原告无法继续对涉案地块进行开发，故因不可抗力不能履行合同。被告在签订合同过程中不存在过错，即使合同被确认无效，也不需要承担民事或行政赔偿责任。另，原告所列赔偿清单，有部分所谓的赔偿项目并非被告收取费用，而是缴纳给其他相关部门，原告应向相应部门主张。综上，请求法院驳回原告起诉或诉讼请求。
被告温岭国土局向本院提交了以下证据：
1、温岭市建设用地审查意见表，建设用地项目呈报材料，2012年9月10日出具的土地价格评估报告，2013年9月3日出具的土地价格评估报告，关于要求重新发布新河镇XH071102地块出让公告的报告，关于要求延长新河镇XH071102地块国有建设用地出让地块规划条件有效期的函，温岭日报第一次出让公告，温岭日报第二次出让公告；
2、2012年11月及2013年9月出具的《新河镇楼岙村XH071102地块国有建设用地使用权出让文件》，包括：（1）[2012]整第43号国有建设用地使用权出让公告；（2）[2012]整43号出让须知；（3）[2013]整第45号国有建设用地使用权出让公告；（4）[2013]整45号出让须知；（5）关于核发温岭市新河镇XH071102地块国有建设用地使用权出让规划条件的通知；（6）温岭市新河镇XH071102地块国有建设用地使用权出让规划条件；（7）温岭市建设规划局配套费结算通知单；（8）出让用地规划定点红线图；（9）关于补充温岭市新河镇XH071102地块国有建设用地使用权出让规划条件的说明；（10）关于延长新河镇XH071102地块国有建设用地使用权出让规划条件有效期的函；
3、合同公证文本，包括：国有建设用地使用权出让合同及合同公证书，第2组证据中的第（5）、（6）、（7）、（8）项证据；
4、挂牌出让成交确认书，温岭国土局招拍挂出让用地交付凭证，建设用地批准书，国有土地出让合同补充协议书。
以上证据拟证明原、被告签订的国有土地出让合同有效，但后来因不可抗力合同不能继续履行，过错不在被告，被告无赔偿责任。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：对原告提供的证据，被告认为不能证明被告违法出让土地，被告并不必然对涉案土地已被批准为风景名胜区的事项知晓，即使合同无效被告也无过错。对已支付的各项规费、税费的金额被告未提出异议，但认为不应由被告赔偿，由原告向收缴机关要求退还；对被告提供的证据，原告认为不能证明被告出让程序合法，不能证明合同的合法性及被告的无过错。本院认为，原、被告对对方所举证据的证明内容有异议，对其真实性无异议，本院对该些证据予以确认。
经审理查明：2013年，贵州铜仁锦江置业有限公司通过被告温岭国土局的出让拍卖，竞买获得涉案土地——新河镇XH071102地块54861平方米商住用地国有建设用地使用权。2013年10月10日，被告与贵州铜仁锦江置业有限公司签订温土让合[2013-058]国有建设用地使用权出让合同。2013年12月30日，被告与原告、贵州铜仁锦江置业有限公司签订温土让合字（2013）058号合同附件补充协议书，同意上述出让合同的受让人从贵州铜仁锦江置业有限公司变更为本案原告，合同权利义务由原告承担。签订合同后至2015年期间，原告向被告、温岭市财政局等单位缴纳了土地出让金、规费、税费共计60083644.47元（具体明细见下表）。2014年9月29日，原、被告签订国有土地出让合同补充协议书，将开工期限延期到2015年10月10日，竣工期限延期到2017年10月10日。2015年2月2日，原告取得建设用地规划许可证；2015年4月27日，原告取得建设工程规划许可证；2015年7月30日，原告取得建筑工程施工许可证。2016年6月12日，双方再次签订国有土地出让合同补充协议书，将竣工期限延期至2018年10月10日。
费用名称
金额（元）
收款单位
土地出让金
温岭市国土资源局
税收缴款
温岭市地方税务局城区税务分局
城镇土地使用税
356597.4
温岭市财政局
白蚁预防费
温岭市财政局
雷击风险评估
61088.91
温岭市防雷设施监测站
技术评估、跟踪检测
34920.39
温岭市防雷中心
技术评估、跟踪检测、导电位检测、SPD检测
59879.17
温岭市防雷中心
城市市政基础设施配套费
3442690.1
温岭市财政局
墙体材料专项基金
温岭市财政局
散装水泥专项资金
113827.5
温岭市财政局
水土保持补偿费
温岭市财政局
临时接电费
温岭市供电公司
公证费
温岭市公证处
另查明，本案涉案地块已在《方山-
长屿硐天国家级风景名胜区总体规划》（2011-2025）中被纳入风景区范围。2013年1月23日，经国务院同意，住房和城乡建设部函复浙江省人民政府，原则同意《方山-
长屿硐天国家级风景名胜区总体规划》（2011-2025）。原、被告双方对涉案出让合同现已无法继续履行意见一致。以上事实有原、被告提供的证据，并综合庭审质辩意见可以证实。
本院认为，《风景名胜区条例》第二十七条规定：“禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步迁出。”温土让合[2013-058]国有建设用地使用权出让合同签订之时，合同出让的土地已经国务院批准在风景名胜区范围，该出让合同约定的土地开发建设与利用事项违反了上述条例的禁止性规定，原告主张合同无效本院予以支持。在出让合同签订之前，作为出让方的被告理应对土地是否符合出让条件等进行审查，本案合同因涉案土地为风景名胜区而履行不能，被告对合同无效负有过错责任，除应返还收取的土地出让金外，还应承担原告因此所受到的损失。庭审中，被告对原告提出的因履行合同及建设开发项目已支付的土地出让金53300000元，以及各类规费、税费等损失共计6783644.47元无异议，该损失真实、且为其履行合同所必要支出，对此本院予以确认。原告因履行合同中产生的其他损失尚未确定，可待确定后另行提起诉讼。综此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条第（三）项，以及《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条的规定，判决如下：
一、确认温土让合[2013-058]国有建设用地使用权出让合同无效；
二、责令被告温岭市国土资源局返还原告温岭市润美置业有限公司土地出让金53300000元；
三、责令被告温岭市国土资源局赔偿原告温岭市润美置业有限公司为履行温土让合[2013-058]国有建设用地使用权出让合同支付的规费、税费共计6783644.47元。
案件受理费171109元（原告已预交388403元），由被告温岭市国土资源局负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省台州市中级人民法院。
审 判 长 邵 丹
审 判 员 陈欢欢
人民陪审员 徐志礼
二〇一八年三月十九日
代书 记员 杨 萍
?
附件：
本案判决所依据的相关法律和法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
（三）行政行为的内容客观上不可能实施；
（四）其他重大且明显违法的情形。
《中华人民共和国合同法》
第五十二条?有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。