河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）郑行初字第484号
原告李秀云，女，汉族，1967年6月10日出生。
被告河南省人民政府，住所地郑州市。
法定代表人谢伏瞻，省长。
委托代理人田保阳，该单位工作人员。
委托代理人乔小雨，河南省国土资源厅工作人员。
被告社旗县人民政府。
法定代表人张荣印，县长。
委托代理人王斌，社旗县人民政府法制办工作人员。
原告李秀云诉被告河南省人民政府土地行政征收、被告社旗县人民政府土地行政处理决定及行政赔偿一案，向本院提起诉讼。本院2015年5月7日受理后，于2015年7月13日向被告河南省人民政府依法送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月21日公开开庭审理了本案。原告李秀云，被告河南省人民政府的委托代理人田保阳、乔小雨到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
2009年5月12日河南省人民政府作出的《关于社旗县2008年度第一批次城市建设用地的批复》（豫政土（2009）550号），批准社旗县人民政府征收赊店镇尚营社区居委会四组集体耕地3.2694公顷，其他农用地0.1777公顷，作为城市建设用地。
原告李秀云诉称：2011年1月11日在没有任何征兆的情况下，突然出现100多个身份不明的人将原告承包地里的太阳能冬暖棚拆毁，同时毁掉了看护房、水井和其他许多地面附属物。后通过多次信访得知社旗县人民政府2009年10月26作出的社政文（2009）125号文《社旗县人民政府对县国土资源局关于赊店路北、长安路东西两宗国有土地使用权公开出让实施方案的批复》。原告于2011年12月9日向南阳市中级人民法院提起诉讼，南阳市中级人民法院又将案件指定唐河县人民法院审理。在该案交换证据过程中，原告得知河南省人民政府2009年5月12日作出豫政土（2009）550号文《关于社旗县2008年度第一批城市建设用地的批复》，原告当时就立即向唐河县人民法院用书面形式提出追加河南省人民政府为被告，随后该案通过一审、上诉审、发回重审和再次上诉审，唐河县和南阳市两级人民法院都没有追加河南省人民政府为被告，所以原告只好于2012年8月1日对河南省人民政府2009年5月12日作出的豫政土（2009）550号文向河南省人民政府申请复议。河南省人民政府于2014年11月3日作出行政复议决定，维持了其作出土地征用批复。原告认为被告的复议决定在认定事实和适用法律上显属不当。被告社旗县人民政府基于河南省人民政府的越权和滥用职权，上行下效，作出了同样属于无效的行政行为。故请求：1、依法确认河南省人民政府2009年5月12日作出豫政土（2009）550号文《关于社旗县2008年度第一批城市建设用地的批复》违法，并依法判决撤销；2、依法确认河南省人民政府2014年11月3日作出的《行政复议决定书》违法，并依法判决撤销；3、依法确认被告社旗县政府2009年10月26作出的社政文（2009）125号文《社旗县人民政府对县国土资源局关于赊店路北、长安路东西两宗国有土地使用权公开出让实施方案的批复》这一具体行政行为违法，并依法判决撤销；4、依法判决被告河南省人民政府、社旗县人民政府因违法行政行为给原告造成的经济损失，并依法赔偿2659230元，二被告互相承担连带责任。
被告河南省人民政府辩称：一、该批次用地符合社旗县土地利用总体规划。该地块不是被答辩人所说的基本农田。二、该批次用地符合耕地占补平衡的规定。三、社旗县政府拟定的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经过逐级上报批准。四、已保障被征地农民的知情权。五、答辩人所作复议决定程序合法。六、本案原告在2014年11月8日之前已经向法院递交了起诉状，根据当时的法律规定，征地批复不可以诉讼，原告不符合立案条件。七、原告个人对批准征收土地行为不服，不具有提起诉讼的原告资格，应当驳回原告起诉。综上请求依法驳回原告的诉讼请求。
根据原告、被告的诉辩意见，法庭总结并经双方当事人确认的争议焦点问题：
一、本案原告所诉的土地征收行为是否属于行政诉讼受案范围；
二、原告是否具有诉讼主体资格；
三、本案被诉的征收行为是否合法；
四、被告所作的行政复议决定程序是否合法；
五、原告要求赔偿是否有法律依据和事实依据。
针对第一个焦点问题，双方均没有提交证据。原告当庭认可其在2014年11月8日向本院递交起诉状。原告认为按照当时的行政诉讼法的规定，原告对征地批复行为不服，同样可以提起诉讼。被告的意见同答辩的意见。
针对第二个焦点问题，被告认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，起诉土地征收决定的原告必须是集体组织，或者过半数的农村集体经济组织的成员可以以集体组织的名义起诉，原告不具有诉讼主体资格。原告称其作为土地承包者，已经使用该土地30年了，按照行政诉讼法的规定，可以提起行政诉讼。
针对本案被诉的征收行为是否合法的焦点，被告在法定期限内提交了以下证据：
1、勘测定界图、用地发展规模图、宗地图，证明该地块是一般耕地，不属于基本农田；
2、关于南阳市2006年第四批补充耕地储备项目的验收报告，证明该宗地符合土地管理法占补平衡原则；
3、社政文（2008）103号文、宛政土（2008）232号文、社政（2008）53号文、建设用地项目呈报材料“一书三方案”各一份，证明根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第20条的规定，该征地行为由县到市、省经过了逐级审批；
4、拟征地情况告知书及送达回证、征地调查结果确认表、听证告知书及送达回执、关于赊店镇尚营社区第四、第五村民小组放弃听证说明各一份，证明征地行为符合国发（2004）28号文件规定的保障知情权的规定。
5、南阳市唐河县人民法院（2012）唐行初字第7号行政判决书和南阳市中级人民法院（2014）南行终字第39号行政判决，证明被告作出了征地批复后，征地具体方案及补偿是由市、县级人民政府具体实施，具体补偿方案是由县级政府批准的。
原告提供了国务院关于加强土地调控有关问题的通知，证明在社会保障费用不落实的情况下批准征地违法。
经庭审质证，原告对第一组证据的来源和证明目的有异议，其认为，三幅图都没有加盖公章，没有显示时间，看不出合法性，而且不知道是否和1998年的基本农田保护图一致。对第二组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的具有异议。原告认为其只看到了550号的批文，没见到补的土地在哪里。对第三组证据的证明目的有异议，对征地经过逐级报批的程序认可，但认为征地批文未报国务院备案。对第四组证据的真实性及证明内容有异议。关于被告的告知情况原告不知道。征地调查结果确认表上的签名中，除了两个村干部，被征地的农民代表只有一个人原告认识，也没见过被告张贴过公告，所以对告知情况不认可。
原告的证据，被告对其证明内容有异议。被告认为，被征地农民的社会保障费用的落实和预存是有根本区别的，落实要求申请征地的县市人民政府财政有能够支付被征地农民社会保障费用的资金，并且在征地批准后能够用于被征地农民的社会保障，就是为被征地农民的社会保障费用已经落实。被告提交的证据也显示在征地实施过程中已经缴存了被征地农民的社会保障费用。
根据上述质证意见，本院对上述证据认证如下：
被告提交的勘测定界图是社旗县人民政府委托有关勘测中介单位出具的，图上已经载明了勘测单位，在本案中主要为证明征地的范围，具有真实性、合法性和关联性，本院予以采信。被告提交的社旗县城用地发展规模图（局部），经核对，实际是《社旗县土地利用整体规划图》（1990-2010）的局部截图。该证据具有合法性、关联性和真实性，本院予以采信。根据该土地利用整体规划图显示，被告的征地批复所批准征用的土地，属于一般农田，被规划为1990-2010年期间的远期城镇用地。被告提交的《社旗县赊店镇尚营社区宗地图》反映了被征用土地的现状属于一般农田，与整体规划图相印证，具有真实性、合法性和关联性，本院予以采信。2、被告提交的《关于南阳市2006年第四批补充耕地储备项目的验收报告》系河南省国土资源厅出具的公文文书，具有证据的合法性、真实性和关联性，本院予以采信。该证据可以证明被告批准征用的土地符合土地管理法占补平衡原则。3、被告提交的社政文（2008）103号文、宛政土（2008）232号文，社政（2008）53号文，均是相关行政机关出具的公文文书，具有证据的合法性、真实性和关联性，本院予以采信。该证据可以证明被告批准征用土地依法审查了建设用地项目呈报材料，符合土地管理法等法律、法规和规章的规定。4、被告提交的拟征地情况告知书及送达回证、征地调查结果确认表、听证告知书及送达回执、关于赊店镇尚营社区第四、第五村民小组放弃听证说明各一份，上述证据形式合法、与本案具有关联性，原告虽对其真实性提出异议，但其仅是猜测和怀疑，没有证据支持，故其称该组证据不具有真实性的意见，本院不予采纳。该组证据证明拟征地情况已经提前告知了当地集体经济组织和部分农户。5、被告提交的判决书具有证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信。
原告提交的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，被告对其真实性没有异议，本院予以认定。
针对被告所作的行政复议决定程序是否合法的焦点问题，被告提交了原告复议申请的邮递单、河南省国土资源厅的行政复议答复书、决定延期通知书、中止行政复议申请书、中止行政复议通知书、关于对杨千吉、李秀云行政复议案件协调情况的回复、恢复审理通知书。证明被告2012年8月3日收到原告的复议申请，8月7日原告补正材料后被告正式受理，河南省国土资源厅2012年8月21日作出行政复议答复书、2012年10月25日社旗县人民政府以正在协调处理原告复议所涉的问题为由申请中止复议，河南省人民政府2012年10月29日作出中止复议通知书，2014年11月2日被告恢复审理。
原告当庭表示对上述证据的真实性没有异议，但对被告中止复议的合法性有异议。
根据上述质证意见，本院对被告就复议程序提交证据的真实性、合法性、关联性予以认可。
关于原告提出的行政赔偿问题，原告提供了以下证据：1、2014年南阳市城乡居民收入特征简析（河南省统计网网页资料），证明原告应有的生活水平，征地后没有达到；2、村民出具的证言4份，证明原告承包地的现状和县政府征地不公告的事实。3、承包土地清单，证明原告承包地上的附属物情况及土地的面积。
被告经质证认为，原告提交的证据不能证明被告征地行为给原告造成了经济损失，目前也没有生效判决或者其他证据证明被告的行为违法，故不存在原告主张的赔偿问题。
经审理查明：2008年11月社旗县人民政府根据本县土地利用总体规划和2008年度利用计划，拟申请转用并征收赊店镇尚营社区居委会第四村民组、第五村民组集体耕地5.7217公顷，其他农用地0.2783公顷，作为社旗县2008年度第一批次城市建设用地。其中原告李秀云的菜地位于该征地范围内。
社旗县国土资源局2008年10月作出《拟征地情况告知书》将拟征用土地的用途、位置、地类和面积、补偿标准、安置途径告知了赊店镇尚营社区居民委员会。8月22日，社旗县国土资源局将《征地调查结果确认表》交赊店镇尚营社区四组、五组以及被征地农户代表确认。9月3日社旗县国土资源局向赊店镇尚营社区四组、五组送达听证告知书，赊店镇尚营社区居民委员会盖章、冯春伟签名签收。赊店镇尚营社区四组、五组在规定的听证时间内未提出听证申请。
2008年11月18日社旗县国土资源局编制建设用地项目呈报材料，包括建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案。上述呈报材料经社旗县人民政府审查同意后向南阳市人民政府上报。南阳市人民政府2008年12月18日经审查认为，该批次用地符合有关法律法规的规定，申报用地报件材料真实，内容齐全，同意上报河南省人民政府审批。2009年5月12日河南省人民政府作出的《关于社旗县2008年度第一批次城市建设用地的批复》（豫政土（2009）550号），批准社旗县人民政府征收赊店镇尚营社区居委会四组集体耕地3.2694公顷，其他农用地0.1777公顷，作为城市建设用地。
社旗县人民政府依据河南省人民政府作出了《社旗县人民政府对县国土资源局关于赊店路北、长安路东西两宗国有土地使用权公开出让实施方案的批复》【社政文（2009）125号文】。原告李秀云对被告社旗县政府上述批复不服，向唐河县人民法院提起过行政诉讼并附带提起行政赔偿。该案后经过法院的审理，并作出生效判决。该判决维持了社旗县政府的上述文件，并判决社旗县人民政府再补偿原告15643元，驳回了原告其他诉讼请求。上述判决生效后，原告仍不服，2012年8月3日对河南省人民政府的豫政土（2009）550号土地批复文件提起了行政复议。河南省人民政府受理其复议后，2014年11月3日作出了复议决定。复议决定送达原告李秀云，并告知其对该复议决定不服，可以向国务院申请裁决。原告2014年11月8日向法院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的征地批复，并要求撤销社旗县人民政府的《社旗县人民政府对县国土资源局关于赊店路北、长安路东西两宗国有土地使用权公开出让实施方案的批复》（2009）125号文），请求二被告赔偿其经济损失。
本院认为：一、针对第一个焦点，原告所诉的土地征用行为是否属于行政诉讼收案范围。原告对被告作出的征地批复不服，虽然在2014年11月8日提起行政诉讼，但本院2015年5月7日立案受理，当时新修订的行政诉讼法已经实施，对征地批复不服可以提起诉讼。被告称应驳回原告起诉的意见本院不予支持。
二、针对第二个焦点，原告是否具有诉讼主体资格问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（2011年5月9日发布）第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出的涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”被诉征地批复包含原告正在实际使用的土地已经相关生效判决的认定，原告作为集体土地的实际使用权人可以以自己的名义提起诉讼。被告该辩称理由不能成立。
三、关于第三个焦点，征地批复的合法性问题。
（一）关于原告提出承包的土地属于基本农田，被告征用基本农田不合法问题。原告提出该主张主要是基于其实际使用的土地在征用前用做菜地使用，原告认为菜地就是基本农田。根据被告提交的社旗县土地利用总体规划图（1990-2010）可以明确的看出此次征用的土地均在基本农田保护范围外，不存在征用基本农田的问题。原告该主张没有事实依据。
（二）关于原告提出其只见土地被征用，没有看到补充耕地，所以本次征地违反占补平衡原则的问题。被告提供的证据显示，该批次用地拟占用耕地6.0000公顷，社旗县国土资源局通过土地开发整理补充耕地6.0000公顷，已经河南省国土资源厅《关于南阳市2006年第四批补充耕地储备项目的验收报告》予以验收通过，做到了“先补后占”。因为补充的耕地与征用的土地未必是在同一区域，因此原告以自己没有看到补充耕地为由认为征地批复违反了占补平衡原则，本院不予支持。
（三）关于原告提出拟征地现状的调查处理结果未经当地农户确认、也未见过有关的公告，且在批准征地前未落实社会费用，程序违法的问题。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）规定“在征地依法报批前，要将拟征用的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征地土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认。”被告提交的证据显示将《拟征地情况告知书》送达了赊店镇尚营社区居民委员会，没有证据证明向被征地农户进行了告知。另外，《征地调查结果确认表》经过了尚营社区居民委员会盖章、尚营社区四组、五组签字确认，但其中被征地农户代表意见中仅有部分农户签字。此外，被告也未举证证明在批准征地前足额落实了被征地农户的社会保障费用，因此被告的征地程序存在瑕疵。鉴于上述被诉的土地批复2009年作出，绝大部分农户的土地已经征收完毕，对批准征收的面积、权属、地类以及安置补偿等并无异议，故该程序瑕疵不足以导致撤销被诉的征地批复。
四、针对第四个焦点，关于复议程序的合法性问题。
被告2012年8月3日收到原告的复议申请，8月7日原告补正材料后被告正式受理，向河南省国土资源厅发出了复议案件答复通知书、决定延期通知书、恢复审理通知书、复议决定书等程序，符合复议法的规定。原告提出其不同意被告中止案件审理，因是否中止属被告行政裁量的事项，被告根据本案具体情况决定延期不违反法律规定，原告因此提出复议程序违法的主张本院不予支持。
五、针对第五个焦点，关于原告提出的行政赔偿问题。按照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，只有被告的行为被确认为违法，才可能导致国家赔偿责任。被告的征地批复未被确认违法，不符合国家赔偿的条件，因此原告请求被告赔偿的请求不能成立，本院不予支持。
原告对被告社旗县政府2009年10月26作出的《社旗县人民政府对县国土资源局关于赊店路北、长安路东西两宗国有土地使用权公开出让实施方案的批复》【社政文（2009）125号文】不服，已经向法院提起过行政诉讼并附带提起行政赔偿，经过了法院的终审判决。现原告在本案中再次对社旗县政府2009年10月26作出的社政文（2009）125号文提起撤销之诉并要求赔偿损失，显然属于重复起诉，应当予以驳回。
综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告李秀云的诉讼请求。
一审诉讼费50元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状一式八份，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 何信丽
审判员 孙晓飞
审判员 耿 立
二〇一五年十二月七日
书记员 韩亚蕊
附录：
《最高人民法院关于﹤执行中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
超过法定起诉期限且无正当理由的；
错列被告且拒绝变更的；
未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
重复起诉；
（七）…
（八）…
（九）…
（十）…
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。