河北省滦平县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）滦行初字第10号
原告：宋月军。
委托代理人：赵云贵。
被告：隆化县人民政府。地址：隆化县隆化镇兴洲路。组织机构代码：00095197-3
法定代表人：李东，职务：县长。
委托代理人：唐立新，隆化县人民政府法制办公室主任。
委托代理人：于宝中，隆化县城市管理行政执法局副局长。
原告宋月军诉被告隆化县人民政府不服行政强制执行决定一案，原告宋月军向承德市中级人民法院提起行政诉讼，承德市中级人民法院于2015年4月7日作出（2015）承行辖字第00032号行政裁定，裁定本案移交滦平县人民法院审理。本院于2015年4月22日受理后，依法组成合议庭，于2015年6月16日公开开庭审理了本案。原告宋月军及其委托代理人赵云贵、被告隆化县人民政府委托代理人唐立新、于宝中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2014年12月18日作出隆政强执决字（2014）第01号行政强制执行决定，被执行人是宋月军，行政强制执行决定的主要内容是：宋月军在隆化县隆化镇盛世中隆小区建设围墙的事实，以调查笔录等资料和其他书证、物证等为证据，其行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，隆化县城市管理行政执法局于2013年10月29日对宋月军作出了隆城管行罚字（20131029）第01号行政处罚决定。因宋月军未在规定期限内自觉履行行政处罚决定书规定的义务，且经隆化县城市管理行政执法局催告执行后仍未履行，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，隆化县人民政府决定于2014年12月29日前依法对宋月军在盛世中隆小区内违法建设的围墙执行强制拆除，由此造成宋月军的损失和有关强制执行费用由宋月军承担。
原告诉称：强制执行决定书主体错误，原告只是小区业主之一。事实是，盛世中隆小区2007年12月31日建成入住手续齐全，所有业主在2010年7月31日取得房屋所有权证和土地使用权证。小区建成后有完整的院墙，小区为独立小区。原有院墙于2009年被开发商私自拆除。2013年7月全体业主决定恢复院墙。2014年2月18日隆化县城市管理行政执法局下达行政强制执行催告书。2014年1月6日隆化县人民政府组织公安机关等部门对该院墙实施强制拆除。原告认为，其本人参与了全体业主的恢复院墙的共同行为，不能代表全体业主承受政府的处罚和强拆行为，政府决定处罚主体错误。
隆化县人民政府强制执行决定书和隆化县城市管理行政执法局于2013年10月29日作出的隆城管行罚字（20131029）第01号行政处罚决定，没有事实依据，适用法律错误。原告和全体业主依据合法有效的土地证在自己使用权范围内行使使用权，恢复原有的院墙是正当合法行为，没有违反任何法律。全体业主的行为是恢复院墙，不是在规划权属范围外新建院墙，与规划无关。政府的强拆行为实质上是支持了隆化县三达房地产开发有限公司的违法侵权行为。背后的原因是，三达公司原本就是城乡建设规划局的三产，与政府还有扯不清的关系，现在的法定代表人就是原规划负责人，只有他们才有权力不顾法律任意擅改规划，侵犯他人权利为公司谋取暴利。
综上事实和理由，原告认为，原处罚决定和强制执行决定，处罚主体错误，没有事实和法律依据应当予以撤销，承德市人民政府作出维持的决定是错误的。原告依法提起行政诉讼，请求法院依法支持原告的诉讼请求。
被告辩称：一、隆政强执决字（2014）第01号行政强制执行决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。原告未经城乡规划部门批准擅自在盛世中隆小区规划出入主路兼消防通道上建设围墙，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定；隆化县城市管理行政执法局在查明申请人违法建设事实的基础上，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对原告作出隆城管行罚字（20131029）第01号行政处罚决定，责令原告限期自行拆除违法建设的院墙，原告对前述行政处罚决定在法定期限内未提出行政复议、提起行政诉讼，也未自行拆除违法建设的院墙，在行政处罚决定生效的情况下，为敦促原告自觉履行拆除围墙的法定义务，行政机关又催告、公告其自行拆除围墙，但原告拒绝履行法定义务，答辩人遂依法对原告作出隆政强执决字（2014）第01号行政强制执行决定，决定强制拆除原告违法建设的围墙。
二、原告的诉讼理由不能成立。1、违法建设围墙非全体业主的共同行为，申请人是围墙建设直接组织者、实施者，是违法建设的行为主体，应为围墙建设承担全部法律责任。2、围墙是否是合法建筑，须依建筑物下的土地规划用途决定，而不是由业主的主观意愿决定。围墙所占用的土地系规划公共通道兼消防通道，规划性质决定在此土地上不允许搞任何影响通行的建设，修建围墙不是小区的必须安全防护设施，特别是在影响公共安全情况下修建围墙更为法律所不允许，申请人行使土地使用权应受用途、规划的制约，而不可任意作为，也不能侵害利害关系人的合法权益。
综上所述，隆政强执决字（2014）第01号行政强制执行决定合法适当，请求人民法院予以维持。
本案的争议焦点是：隆化县人民政府于2014年12月18日作出的隆政强执决字（2014）第01号行政强制执行决定是否合法。
被告认为，依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，违法的建筑物需要拆除的，应该履行催告、公告两个程序，隆化县人民政府已履行上述两个程序，因此，作出的具体行政行为程序合法，适用法律适当。向法庭出示并提交了下列证据：一号证据是隆化县城市管理行政执法局作出行政处罚的相关手续，包括1、行政处罚决定书及送达回证。2、行政处罚案件立案审批表。3、责令停止违法行为通知书及送达回证。4、行政执法现场检查笔录。5、责令改正通知书及送达回证。6、围墙现场图片。7、隆化县住房和城乡规划建设局关于盛世中隆建设项目相关规划问题的说明。8、唐山燕东集团房地产开发有限公司的建设工程规划许可证及规划图、效果图、平面图。9、2013年9月11日询问宋月军的询问记录。10、盛世中隆佳园小区砌墙纠纷基本情况汇报材料。11、集体讨论笔录。12、行政处罚案件调查报告。13、行政处罚事先告知书及送达回证。14、行政处罚听证告知书及送达回证。15、行政处罚审批表。上述证据证明行政处罚这一具体行政行为的具体内容，就是因本案原告在小区内建设围墙，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，隆化县城市管理行政执法局给予原告限15日内自行拆除违法建设的围墙这一行政处罚；该行政处罚决定作出并送达给原告后，原告在法定期限内未申请行政复议，也未直接向人民法院提起行政诉讼，该处罚决定已经发生法律效力，发生法律效力的行政处罚决定具有确定力和执行力。二号证据是隆化县城市管理行政执法局隆城管执告字（20140218）第01号行政强制执行催告书及送达回证，依据是《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，证明对本案原告的行政处罚决定发生法律效力后，原告未在规定期限内自觉履行行政处罚决定书中规定的义务，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，隆化县城市管理行政执法局依法催告原告履行决定书中的义务。三号证据是行政强制执行阶段的手续，包括：1、隆化县人民政府隆政强执决字（2014）第01号行政强制执行决定书及送达回证。2、签批手续。3、隆化县城市管理行政执法局向隆化县人民政府提交的关于强制拆除隆化镇盛世中隆小区内违法建设围墙的请示。4、隆化县人民政府强制拆除的公告。5、结案审批表。6、拆除围墙后的现场图片。上述证据证明对原告的行政处罚决定生效后经催告原告仍未履行规定的义务，隆化县人民政府依据相关法律规定，决定对原告违法建设的围墙执行强制拆除并作出强制执行决定。
经质证，原告对被告出示的一号证据不予认可，原告对隆化县城市管理行政执法局作出的行政处罚决定有异议。原告有建设工程规划许可证（编号2007004），还有中华人民共和国建设用地规划许可证（编号为2004060），隆化县城市管理行政执法局没有作出行政处罚决定的行政职权，处罚的主体不对，所谓的违章建筑是指违反国家相关法律法规建设的违法建筑，但强制拆除的执行必须由人民法院执行，隆化县政府没有权力强制拆除。2012年10月6日开的业主大会，当时开会一是开发商的物业业主收回，二就是为了垒院墙筹集资金，所以原告认为被处罚主体错误，因为墙是业主共同财产，不是原告个人的，不应该给原告个人作出行政处罚决定。2010年5月24日唐山燕东集团房地产开发有限公司的建设工程规划许可证是假的，是他们自己捏造的。原告对规划图不认可，原告认为规划图也是假的。盛世中隆小区有规划图，2010年8月份小区业主起诉开发商，这些证据都是当时开庭时由法院调取的，现存于隆化县人民法院。盛世中隆小区是独立小区，有自己的规划图，隆化县人民政府的规划图是假的，他们把消防通道挤占了，占用的是原告所在小区的消防通道。原告对规划说明不予认可，原告所在的小区有土地证，是独立面积，原告所在小区的证上没有一期二期，有自己的消防通道，和别人没有关系。对二号证据不予认可，被告不应给原告个人下达行政处罚催告书，被告给原告个人下达行政处罚决定就已经是错误的，原告也没有必要去行政复议。对三号证据不予认可，原告所在的小区手续齐全，原告不认可被告的强制执行行为。被告处罚的主体、实体错误，被告向原告送达的手续原告都没有签字，因为原告当时就说明这是小区业主共有的，不是原告个人的。
原告认为，被告的具体行政行为完全不合法，请求法院予以撤销。向法庭出示并提交了下列证据：一号证据是隆化县人民政府建设隆政初字（2006）24号建设用地批复；二号证据是隆国用（2007）第0007号唐山燕东集团房地产开发有限公司的土地使用证，宗地编号1-12-11；证明我们的土地是独用面积，按照国家规定独用面积就是闭合式小区，必须有围墙。三号证据是隆化县国土资源局存档的唐山燕东集团房地产开发有限公司的土地规划图，宗地编号是1-12-11，在原东风商场与天食公司之间有土地使用界限。四号证据是小区整体规划图，开发商交付给原告的时候小区就是有院墙的。五号证据是唐山燕东集团房地产开发有限公司的建设用地规划许可证，编号为200606。六号证据是唐山燕东集团房地产开发有限公司的建设工程规划许可证，编号为2007004。七号证据是盛世中隆小区业主李新国的房产证、土地证、契证。八号证据是2012年10月6号盛世中隆小区业主大会的会议记录。九号证据是隆化县国土资源局存档的原天食公司开发的土地规划图。十号证据是垒院墙时全体业主交钱的收据共计十一本（向法庭提交两个业主的交款收据），证明垒院墙是全体业主的共同行为，处罚原告一个人是错误的。十一号证据是承德市人民政府的行政复议决定书及送达回证。
经质证，被告对原告提交的一号证据的真实性没有异议，但认为该证据与答辩人所做的行政强制执行决定并没有法律上的因果关系，被告是根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，对地类的用途作出管理。对二号证据的真实性没有异议，但从关联性上来讲，作为使用权证是证明对地的使用权，但是体现不了规划上的控制，也就是说与隆化县人民政府所作的具体行政行为没有关联性。对三号证据的真实性有异议，没有隆化县国土资源局的盖章确认，属于复印件。该证据也证明出让的土地面积有多少，与建设行为本身也没有直接关联性。对四号证据的真实性有异议，证据本身是复印件，并且没有发证或备案单位的盖章确认。取得国有土地使用权的土地，建设的时候也并不可任意建设，需严格按照规划来进行，这份证据也能够直接说明院墙不是规划的建筑的组成部分，规划中并没有明确的说有院墙。对五号证据的真实性有异议，没有原件佐证，复印件本身不能作为证据，应该提供复印件的出处，或者由原件的发件机关进行确认。对六号证据，被告认为建设工程规划许可证明确了建设规模，指建筑的建筑面积是多大，院墙本身不可能在建筑规模范围之内，不能证明院墙建设的合法性。对七号证据，被告认为房产证本身是证明房产的合法性，证明不了院墙的合法性，从土地使用权证本身只能说明取得使用权的面积，但不能说明在共有土地上的用途是什么。对八号证据，被告认为物业管理和本案没有关联，“垒院墙”的字样是后加的，业主委员会的管理应该以合法性为前提，没有合法性的决议都是无效的。对九号证据，被告认为一证据本身是复印件，二原来如果存在院墙，反映的是原来的状况，原来还存在商场，在房地产开发过程中商场、院墙被拆除，是基于规划的需要，所以后来又导致了原告垒院墙的行为，从规划本身的内容来看，规划也不是一成不变的，可以变更调整。从本案看，有具体的涉及到盛世中隆小区总的规划图，在规划图中院墙的位置就已经被规划为消防通道，证明在这个位置上作为国有建设用地没有问题，但是建设其他的建筑物都是不允许。在本案中，原告组织建设围墙不具有合法性并且严重影响规划。对十号证据，被告认为一从本案的调查报告来看在该小区2010年就曾经组织垒墙，但是被制止，在后来的垒墙行为中我们认为组织者所负的责任最大，二是该小区发证时发了一部分，从执法机关来讲，无法确认全体业主的真实情况，三是其他业主没有一个业主配合调查，愿意主动承担相应的建设责任，四是本案当中对宋月军进行处罚之前，对他本人进行了调查，在处罚之前还对他进行了事先告知，告知了其本人陈述权申辩权，这些证据在调查和处罚之前，陈述申辩的过程中完全可以提交的，当时拒不提交，自己应当承担相应的法律后果，五是本案所涉及到的行政强制，所治理的是建设行为，所对应的标的就是建设中所形成的院墙，因此答辩人认为对组织者一人进行处罚和对所有行为人进行处罚的法律效果是一样的。对十一号证据没有异议。综合上述观点，我们认为这些证据都无法证明原告垒院墙的合法性，原告所说闭合式小区必须有围墙，没有法律上的根据。
根据原告、被告举证、质证及庭审情况，本院认为原告提供的十一号证据证明行政复议决定内容及接收时间，被告提供的一号证据中的第1份证据证明原行政机关作出行政处罚决定并送达，第2份证据证明受理案件时间，第6份证据证明存在围墙的客观事实，第9份证据证明围墙修建时间、建设规模、出资情况，第13份证据证明原行政机关作出行政处罚前已事先告知被处罚人，享有陈述、申辩的权利，第14份证据证明原行政机关作出行政处罚前已事先告知被处罚人享有听证的权利，三号证据中的第4份证据证明被告对强制拆除行为发布公告。上述证据及证明内容与本案有一定的关联性，且在证明上述内容部分客观、真实，因此，本院就证明上述内容的上述证据予以采信。
经审理查明，隆化县盛世中隆小区位于隆化镇安州街东侧，是在原东风商场地块上开发建设的，该小区于2007年11月份竣工并交付使用。原告宋月军系该小区房屋业主。小区共有住宅58套，底商10套。小区北面是原天食公司。2011年8月份，原天食公司地块的开发建设竣工。两个地块土地出让的使用权人均是唐山燕东集团房地产开发有限公司。
2013年8月24日，隆化县城市管理行政执法局接到举报，称宋月军正在隆化县盛世中隆小区内建设围墙，隆化县城市管理行政执法局认为该行为涉嫌违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，于同日决定立案查处。2013年8月24日，隆化县城市管理行政执法局对涉嫌违法行为进行现场检查，检查发现宋月军在隆化县盛世中隆小区院里建围墙一处，长38.2米，高2.15米，厚度0.3米。现场检查笔录上无宋月军签名，也无其他无利害关系的在场人签名。同日，隆化县城市管理行政执法局作出隆城管责停字（20130824）第01号责令停止违法行为通知书，责令宋月军立即停止违法行为，听候处理。送达回证上无宋月军签名，也无其他无利害关系的在场人签名。2013年8月25日，隆化县城市管理行政执法局作出隆城管责改字（20130825）第01号责令改正通知书，责令宋月军于2013年8月26日8：00前自行拆除、恢复原貌。送达回证上无宋月军签名，也无其他无利害关系的在场人签名。2013年8月26日，隆化县住房和城乡规划建设局出具一份“关于盛世中隆建设项目相关规划问题的说明”，主要内容是：盛世中隆建设项目为唐山燕东集团房地产开发有限公司在隆化县开发建设的房地产项目，因拆迁原因，项目分为一期和二期，一期建设用地与二期建设用地相邻。经查阅档案，盛世中隆一期、二期规划设计方案均由唐山燕东公司申报。按两个规划方案，一期与二期之间未规划建设围墙，为小区公用出入主路兼消防通道。盛世中隆一期业主未经规划审批，擅自建设围墙，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《河北省城乡规划条例》第五十条的规定。……”。隆化县城市管理行政执法局调取了唐山燕东集团房地产开发有限公司编号为2007004和建字第130825201000004号建设工程规划许可证及小区平面图等证据材料。并向宋月军询问了相关问题，宋月军陈述是为了小区的安全防范，由业主共同出资修建的围墙。2013年10月23日，隆化县城市管理行政执法局作出隆城管先告字（20131020）第01号行政处罚事先告知书及隆城管听告字（20131020）第01号行政处罚听证告知书，限期自接到告知书之日起三日内陈述、申辩和申请听证。2013年10月29日，隆化县城市管理行政执法局作出隆城管行罚字（20131029）第01号行政处罚决定，认为宋月军在隆化县盛世中隆小区内建设围墙的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定限宋月军十五日内自行拆除违法建设的围墙。宋月军到期未自动履行。2014年2月18日，隆化县城市管理行政执法局作出隆城管执告字（20130825）第01号行政强制执行催告书，催告宋月军于2014年3月3日9时前自动履行行政处罚决定规定的义务。送达回证上无宋月军签名，也无其他无利害关系的在场人签名。宋月军到期未自动履行。
2014年12月18日，隆化县城市管理行政执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条的规定，提请隆化县人民政府作出强制执行决定。同日，隆化县人民政府根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，作出隆政强执决字（2014）第01号行政强制执行决定，决定于2014年12月29日前依法对宋月军在隆化县盛世中隆小区内违法建设的围墙执行强制拆除。送达回证上无宋月军签名，也无其他无利害关系的在场人签名。宋月军不服，向承德市人民政府申请行政复议。承德市人民政府于2015年2月10日作出承政复决字（2015）12号行政复议决定，决定维持隆化县人民政府作出的隆政强执决字（2014）第01号行政强制执行决定。2015年3月17日，宋月军签收该行政复议决定书。
2014年12月18日，隆化县人民政府根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定发布公告，公告的主要内容是：“隆化县盛世中隆小区一期业主自公告之日起至2014年12月28日前将违法建设的围墙自行拆除，逾期不拆除，将依法予以强制拆除，一切拆除费用自行负责”。2015年1月6日，隆化县人民政府组织相关部门强制拆除了该围墙。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。据此，隆化县人民政府具有作出行政强制执行决定的行政职权。但隆化县人民政府作出的行政强制执行决定存在以下问题，首先，宋月军在被询问时称是一期业主共同出资修建的围墙，被告亦未能提供充分证据证实修建围墙行为是宋月军的个人行为，相反，在隆化县住房和城乡规划建设局出具的“关于盛世中隆建设项目相关规划问题的说明”中载明“盛世中隆一区业主未经规划审批，擅自建设围墙，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《河北省城乡规划条例》第五十条的规定。……”的内容，已确定是盛世中隆一区业主的行为；其次，隆化县人民政府在作出行政强制决定前未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，催告当事人履行义务。隆化县城市管理行政执法局作出的催告与该条规定的催告在主体、内容、性质等方面不能等同。综上，隆化县人民政府作出的行政强制执行决定主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：
撤销隆化县人民政府作出的隆政强执决字（2014）第01号行政强制执行决定。
本案诉讼费用50.00元，由被告隆化县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于承德市中级人民法院。
审 判 长 蔺淑琴
审 判 员 陈亚军
人民陪审员 范金伟
二〇一五年七月七日
书 记 员 于 辉