安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）皖行终字第00372号
上诉人（一审原告）刘礼凤，女，1963年11月8日生，汉族，住安徽省舒城县。
委托代理人张广柱，男，1956年1月25日生，汉族，住安徽省舒城县。
委托代理人周超，男，1956年11月29日生，汉族，住安徽省舒城县。
被上诉人（一审被告）舒城县人民政府，住所地安徽省舒城县城关镇梅河路。
法定代表人张秀萍，该县县长。
委托代理人翟晓军，舒城县人民政府工作人员。
委托代理人秦继忠，安徽龙鼎律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）舒城县万佛湖镇人民政府，住所地安徽省舒城县万佛湖镇街道。
法定代表人周世松，该镇镇长。
委托代理人朱昌玉，舒城县万佛湖镇人民政府工作人员。
委托代理人ＸＸ兵，安徽ＸＸ兵律师事务所律师。
刘礼凤因诉舒城县人民政府不履行颁发国有出让土地使用证法定职责一案，不服六安市中级人民法院（2015）六行初字第00066号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年2月2日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人张广柱、周超，被上诉人舒城县人民政府的负责人刘浦生及委托代理人翟晓军、秦继忠，被上诉人舒城县万佛湖镇人民政府的法定代表人周世松及委托代理人朱昌玉、ＸＸ兵到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
刘礼凤向一审法院诉称：2000年初，舒城县龙河镇人民政府（现为万佛湖镇人民政府）经舒城县人民政府批准，与合肥市六建公司兴华工程处（以下简称兴华工程处）共同开发改造龙河镇老街，双方在开发合同中约定龙河镇人民政府负责办理房产证手续。2003年，六安市国土资源局认定龙河镇人民政府的开发行为违法，责令其在30日内办理集体土地征用手续，并依法完善划拨土地使用权的出让审批手续。但该镇政府拒不履行，造成原告所购商品房无法办理国有土地使用证，目前还属于违法建筑。原告多次向龙河镇人民政府反映，并于2014年4月18日向万佛湖镇人民政府报送了《关于请求办理梅河新街商铺（住）房土地使用权证书的报告》，而该镇政府仍以种种理由推诿不办。原告遂上访至六安市信访局，此信访由六安市国土资源局转送至舒城县国土资源局，舒城县国土资源局要求原告通过诉讼途径解决。故原告提起诉讼，请求判令被告依法为原告办理国有出让土地使用权证书，并承担相关费用。
一审法院审理查明：2000年1月5日，原龙河镇人民政府（甲方）与兴华工程处（乙方）签订《龙河镇老街道改造工程合同》，甲方将该街道的综合改造工程有偿转让给乙方投资开发，甲方负责改造地段的房屋拆迁安置；改造后的商住房由乙方自售，在同等条件下优先拆迁户购买；甲方负责办理房产证手续，办证费用由乙方负责。2000年2月24日，舒城县建设局作出《关于同意龙河镇老街综合改造详规的批复》（舒建村字（2000）第10号）。此后，龙河镇人民政府成立龙河镇老街道综合改造指挥部，收取了老街原住居民的土地证和房产证，并与兴华工程处联合发布《龙河镇梅河新街商铺（住）房销售指南》和邮寄广告。该销售指南上载明：梅河新街是由梅河路老街改造而来，该项工程由龙河镇人民政府统一规划，并报舒城县建设局批准的政府建设项目，经舒城县房地产管理局批准，该房屋将于2000年3月1日起正式发售；该邮送广告载明：代办房产权证，免交契税。2002年10月10日，舒城县发展计划委员会作出计投（2002）270号“同意你镇进行老街改造，总建筑面积8522平方米”的批复。
2003年12月4日，六安市国土资源局作出六国土资（2003）219号土地违法案件行政处罚决定，认定龙河镇人民政府未经批准，与合肥市兴华工程处签订上述改造工程合同的行为违法，决定：1、没收非法收入882590.47元，此款用于老街综合改造基础设施配套建设上；2、没收违法所得16892元，并处罚款1013.52元；3、责令龙河镇人民政府在30日内办理666.05平方米的集体土地征用手续，并依法完善8085平方米划拨土地使用权的出让审批手续。第三人万佛湖镇人民政府（原龙河镇人民政府）至今未履行该处罚决定的第三项内容。
后刘礼凤和多名梅河新街房屋购买者，因无法办理国有出让土地使用证，多次到万佛湖镇人民政府、六安市国土资源局、舒城县国土资源局、舒城县人民政府、舒城县人大常委会、六安市人民政府、安徽省人大常委会信访。2014年，第三人向原告等人答复称梅河新街的8085平方米土地原为国有划拨土地，根据相关法律政策，无法转为国有出让土地，原告若要求办理国有划拨土地证，镇政府将协助向有关单位申请按政策、程序办理，并承诺在今后的拆迁过程中按照国有土地标准赔偿原告的房屋。被告舒城县人民政府的信访部门及舒城县国土资源局信访部门答复称不属于信访事项，告知原告通过诉讼渠道解决。原告遂提起诉讼。
一审法院另查明：涉案梅河新街占地总面积8751.05平方米，其中国有划拨土地8085平方米，集体土地666.05平方米。
一审法院认为：根据《土地登记办法》第三条和第六条的规定，土地登记应当依申请进行，申请人应当向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定，在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。
本案中，第三人发布的销售指南和邮送广告明确告知购买人，梅河新街商铺、住房是政府建设项目，并承诺代办房产权证。原告购买了涉案房屋，有理由相信第三人会为其代办房产证和土地证。后原告虽然取得了涉案房屋的房产证，但因未取得土地使用权证而向包括被告及其国土部门和第三人在内的多个部门信访要求颁证。第三人收到原告的信访答复后，当地土地管理所曾向舒城县国土资源局咨询相关政策，六安市国土资源局收到原告要求颁证的信访事项后亦将该信访件转至舒城县国土资源局。在诉讼过程中，原告提交了颁证申请书一份，主张其曾到舒城县国土资源局办证服务窗口申请办证，该窗口拒绝接收其申请，被告虽称未收到该申请书，但未能提供其受理申请的登记制度等证据。综合分析上述事实，原告购房后相信第三人会为其代办房屋相关权利证件，并多次向被告及其职能部门表达了申请颁证的意愿，被告对此是明知的，故被告主张原告未向其提出颁证申请，该院不能予以支持。
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《土地登记办法》第二十七条规定：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记”。
本案中，国土部门已认定涉案土地为国有划拨土地和集体土地，并不是国有出让土地，即涉案土地未履行相应的报批手续，没有由国有划拨和集体性质转为国有出让性质，目前并不具备颁发国有出让土地使用证的条件，故原告诉请被告颁发国有出让土地使用证，难以支持。但原告之所以购买涉案房屋并相信会取得国有出让土地使用权证，主要是出于对政府建设项目以及政府宣传材料的信赖，也即对政府权威及公信的信任。六安市国土部门曾于2003年责令第三人办理涉案集体土地征用手续、完善涉案划拨土地使用权的出让审批手续，但第三人至今未履行该处罚决定。被告及其相关职能部门和第三人应当正视原告的诉求，积极采取补救措施，妥善处理历史遗留问题，回应辖区内居民的信任。同时，基于此点理由，本案的诉讼费用由第三人承担。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘礼凤的诉讼请求。
刘礼凤上诉称：2000年镇政府开发龙河老街，拆迁原商业街的居民房屋，将土地有偿转让给兴华工程处建商品房。根据合同，镇政府收取了办证费即土地出让金获得纯利1297014.63元，这笔款实际是收购房户的，因这项开支列入建房成本，购房户每购一间一上一下商品房就付土地转让费和土地出让金计20874元，所以划拔土地其实转为商业用地，符合国有出让土地规定。而万佛湖镇人民政府未将这笔款上缴国家财政，造成该商品房在没有取得合法的土地使用权情况下违法建设，并违法为部分上诉人办理了房产权证。2003年12月4日，六安市国土资源局对万佛湖镇政府作出的土地违法案件行政处罚决定中第3条规定：“责令你单位在30日办理666.05平方米的集体土地征用手续，并依法完善8085平方米划拔土地使用权的出让审批手续”，已认定用地性质己转变为出让土地。一审法院仅凭舒城县国土局出具的伪证《关于万佛湖镇梅河商业街用地情况说明》，就认定涉案土地为国有划拔土地和集体土地，明显错误。此证据不合法，应由六安市国土资源局出具证明文件。万佛湖镇人民政府长达12年不履行处罚决定，舒城县人民政府、舒城县国土资源局和相关职能部门应督促其履行。上诉人认为，到目前为止，万佛湖镇梅河商业街用地既不是划拔土地，也不是集体土地，是违法用地，因为至今没有审批手续，一审法院认定事实错误。上诉人要求为所购商品房办理土地证是合理、合法的。请求二审法院：依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十三条及《中华人民共和国土地管理法》第八十二条之规定，判决舒城县人民政府在一定期限内依法履行给上诉人颁发所购商品房国有出让土地使用权证书的法定职责；责令万佛湖镇人民政府依法完善“梅河新街”商品房总占地面积8085平方米划拔土地使用权的出让审批手续，取得土地使用权的变更登记，办理8085平方米国有出让土地使用权总证书，协助上诉人办理分割变更所购商品房国有出让土地使用权证书。
舒城县人民政府答辩称：1、涉案“梅河新街”土地组成为666.05平方米的集体土地和8085平方米划拨土地，事实清楚、证据充分。且涉案土地上违法行为至今没有按照六安市国土资源局的要求办理、完善各项手续，涉案土地性质依旧为集体土地和国有划拨用地，被答辩人要求答辩人办证无事实依据。2、被答辩人关于“责令第三人万佛湖镇人民政府依法完善……”的上诉请求不应属于二审法院的审查范围，已超出其一审诉请及一审判决的范围，二审法院不应予以审查。请求二审法院维持原判。
万佛湖镇人民政府答辩称：1、由于涉案土地未履行相应的报批手续，土地性质并非是国有出让土地，不具备颁发国有出让土地使用权证的条件，无法办理国有出让土地使用证。由于建设梅河商业街时，新《中华人民共和国土地管理法》尚未实施，待答辩人办理转变划拨土地为出让土地手续时，新法实施，已无法办理，导致涉案土地转变性质成为历史遗留问题，上诉人的诉请已无法律依据。2、上诉人所述事实基本属实，六安市国土资源局对答辩人及兴华工程处的行政处罚属实，因上诉人所购房屋没有办理国有出让土地使用证，六安市中级人民法院最终认定购房合同是无效合同，根据无效合同的法律规定，上诉人已不享有有效购房的权利，包括办理土地证的权利。请求二审法院依法裁判。
一审原告向一审法院提交的主要证据有：1、龙河镇老街道综合改造工程合同，证明第三人于2000年1月5日与兴华公司工程处签订合同，约定第三人负责办理梅河新街商铺住房房产证，兴华工程处负责缴付办证费用、一年内第三人交付房产证，第三人负责报建手续；2、舒城县建设局舒建村字（2000）第10号文件，证明舒城县建设局批准改造建设梅河新街；3、龙河镇梅河街道新街商铺住房销售指南，证明第三人发布虚假广告，未取得商品房预售许可证的情况下，在销售指南上发布“经舒城县房产局批准，该房屋将于2000年3月1日起正式发售”字样；4、舒城县龙河镇政府出具收条一份，证明原龙河老街全部住房户在拆迁前既有土地证又有房产证；5、舒城县龙河镇政府出具的证明1份，证明第三人非法转让国有土地、从事房地产经营活动；6、邮送广告1份，证明第三人承诺代办房地产权证、免交契税；7、舒城县发展计划委员会文件，证明该项工程建设经县政府同意；8、舒城县建设局答复函1份，证明第三人在建设梅河新街中没有办理建设工程规划许可证，开发商无房地产开发资质，没有办理商品房预售许可证被责令停止销售；9、六安市国土资源局六国土资（2003）219号行政处罚决定书，证明第三人非法转让土地，市国土局责令其办理集体土地征用手续并完善出让审批手续；10、六安市中级人民法院（2006）六民再终字第29号民事判决书1份，证明第三人拒不履行行政处罚决定；11、上访事项答复意见书2份，证明第三人拒不依法完善出让审批手续，两次答复都违背了房地产管理法的规定；12、六安市国土资源局《来访事项转送通知书》1份，证明市国土局将原告的上访信转送舒城国土局处理；13、舒城县人民政府《信访事项复查申请不予受理告知书》1份，证明被告不予以受理原告的信访事项复查申请，并告知原告通过法律诉讼解决；14、舒城县国土资源局《信访事项不予受理告知书》1份，证明县国土局下达告知书，要求原告通过诉讼途径解决；15、央广网报道共3篇，证明类似案件的解决办法；16、六安市中级人民法院立案庭出具的收、退行政诉状证明1份，证明原告起诉没有超过诉讼时效；17、信访信，证明128户派代表到市委市政府上访，信访信由市国土局信访转办至县国土局处理；18、舒城县人民法院（2002）舒民二再初字第101号民事判决书，证明法院认定龙河镇政府经县政府批准开发改造老街；19、房地产权证，证明住房用途是商住，房屋所占土地是出让土地；20、六安市国土资源局六国土资（2003）227号土地违法案件行政处罚决定书，证明国土部门对开发商进行处罚，没有要求开发商承担办理土地登记和缴纳土地出让金；21、土地登记申请，证明原告向县国土局申请办证；22、舒城县国土资源局窗口服务指南，证明办证所需材料；23、关于请求办理梅河新街道商铺住房土地使用权证书的报告，证明原告向第三人申请，要求镇政府提供梅河新街总土地登记证；24、万佛湖镇政府综治办受理告知书及送达回执，证明镇政府将原告申请事项转交镇土管所予以受理；25、信访事项复查申请书，证明原告向被告请求完善土地审批手续，办理土地证；26、舒城县建设局舒城村字（2000）11号，证明涉案土地未经审批，由划拨土地变成商业用地，属于违法用地；27、舒城县人大常委会办公室信访回函和万佛湖镇政府《关于张广柱等上访事项的情况说明》，证明县人大将镇政府的信访事项说明转交给原告；28、万佛湖镇国土资源管理宣传明白纸，证明镇政府对非法用地行为是明知的。
一审被告向一审法院提交的主要证据有：1、《龙河镇老街道综合改造工程合同》1份，证明该合同涉及的土地出让没有经过招、拍、挂手续，是直接与合肥六建公司签订的有偿转让合同，系无效合同；2、六安市国土资源局（2003）219《土地违法案件行政处罚决定书》，证明市国土局已针对涉案土地的违法行为作出了行政处罚，并责令镇政府依法完善出让审批手续，截至目前该违法行为尚未处理完毕；3、六安市中级人民法院（2006）六民再终字第29号民事判决书一份，证明生效判决对张广柱签订的合同作出了无效认定，原告请求办证所依据的合同不具有法律效力，其请求无法律依据；4、舒城县国土局情况说明一份，证明涉案土地为集体土地和划拨土地，原告诉请无事实和法律依据；
一审被告提交的法律依据：《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《土地管理法》、《划拨土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地登记办法》等法律法规，证明原告要求办理国有出让土地使用权不符合法律法规规定。
一审第三人向一审法院提交的主要证据有：六安市中级人民法院（2006）六民再终字第29号民事判决书复印件，证明原告不具有主张房产权利的资格。
上述各方当事人向一审法院提交的证据材料，经二审庭审，当事人的质证意见与一审无异。本院对以上证据进行了审核，一审对以上证据的认证符合法律规定。本院依法对一审法院认定的上述事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二十七条第二款、第二十九条第三款的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查；土地行政主管部门和统计部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。舒城县国土资源局作为舒城县人民政府的土地主管部门，有权管理全县土地资源和城乡地籍、地政工作，组织土地资源调查、地籍调查、土地统计和动态监测，负责本行政区域内的土地的统一管理工作。因此，一审法院依据舒城县国土资源局出具的《关于万佛湖镇梅河商业街用地情况说明》，认定涉案土地性质为国有划拨土地和集体土地，符合法律规定，且上诉人也自认万佛湖镇人民政府未依法完善“梅河新街”商品房总占地面积划拔土地使用权的出让审批手续。上诉人认为此证据是伪证、不合法，应由六安市国土局出具证明文件的上诉理由没有法律依据。
《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”《土地登记办法》第二十七条规定：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”
本案中，舒城县国土资源局已证明涉案土地为国有划拨土地和集体土地，并非国有出让土地，即涉案土地未履行相应的报批手续，没有由国有划拨和集体性质转为国有出让性质，因此，目前并不具备颁发国有出让土地使用证的条件，上诉人诉请舒城县人民政府为其颁发国有出让土地使用证，不符合上述法律规定，依法不予支持。
上诉人关于“责令万佛湖镇人民政府依法完善“梅河新街”商品房总占地面积8085平方米划拔土地使用权的出让审批手续，取得土地使用权的变更登记，办理8085平方米国有出让土地使用权总证书，协助上诉人办理分割变更所购商品房国有出让土地使用权证书”的上诉请求，不属于本案审理范围。且一审法院已经指出，上诉人之所以购买涉案房屋并相信会取得国有出让土地使用证，主要是出于对政府建设项目以及政府宣传材料的信赖，也即对政府权威及公信的信任。六安市国土部门曾于2003年责令万佛湖镇人民政府办理涉案集体土地征用手续、完善涉案划拨土地使用权的出让审批手续，但万佛湖镇人民政府至今未履行该处罚决定。舒城县人民政府及其相关职能部门和万佛湖镇人民政府应当正视上诉人的诉求，积极采取补救措施，妥善处理历史遗留问题，回应辖区内居民的信任。同时，一审法院判定案件受理费由万佛湖镇人民政府承担，并无不妥。
综上，一审认定事实清楚，适用法律正确。因客观上不具备颁发国有土地使用证的条件，一审判决驳回上诉人要求被上诉人履行颁发国有土地使用权证的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由被上诉人舒城县万佛湖镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡 红
代理审判员 石 音
代理审判员 钟祖凤
二〇一六年三月一日
书 记 员 马梦颖
附：本案相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款第（一）项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
《中华人民共和国土地管理法》
第二十七条国家建立土地调查制度。
县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查，并提供有关资料。
第二十九条国家建立土地统计制度。
县级以上人民政府土地行政主管部门和同级统计部门共同制定统计调查方案，依法进行土地统计，定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报。
土地行政主管部门和统计部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。