江苏省宿迁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏13行终7号
上诉人（原审被告）沭阳县市场监督管理局，住所地沭阳县北京北路111号。
法定代表人丁建政，局长。
出庭负责人唐江琳，该局副局长。
委托代理人倪尔谋，江苏序阳律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）单成付。
委托代理人陆兴明，江苏华脉律师事务所律师。
上诉人沭阳县市场监督管理局（下称沭阳市监局）因与被上诉人单成付不履行信息公开法定职责一案，不服宿迁市宿城区人民法院所作（2015）宿城行初字第00169号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年2月18日公开开庭审理了本案。上诉人沭阳市监局的出庭负责人唐江琳及委托代理人倪尔谋，被上诉人单成付的委托代理人陆兴明到庭加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：2015年4月，原告单成付通过邮寄方式向被告沭阳市监局提出信息公开申请，要求公开：“宿迁市沭阳工商行政管理局、沭阳县市场监督管理局2014年全年度行政处罚行为罚没卷宗和数额明细。以上资料应当以书面形式作为载体，所以，要求公开的信息以书面形式答复和公开。”2015年4月16日，被告沭阳市监局收到了原告单成付的申请。2015年5月7日，被告沭阳市监局向原告单成付邮寄送达了《政府信息公开答复书》，主要内容为：“您申请获取的宿迁市沭阳工商管理局2014年全年度行政处罚行为罚没卷宗信息不属于法律、法规和国家有关规定应当主动公开的信息，且您未能合理说明申请获取该信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，根据《政府信息公开条例》第十三条、第二十一条第（二）项规定，不属于政府信息公开范围。您申请获取宿迁市沭阳工商管理局2014年全年度行政处罚行为罚没数额明细信息，因您申请获取的信息内容不明确（是否指行政处罚决定书上的罚没数额还是其他），本机关难以根据此申请确定具体的政府信息公开。根据《政府信息公开条例》第二十一条第（四）项规定，请您更改、补充所需信息的内容描述后再行申请。您申请获取沭阳县市场监督管理局2014年度行政处罚行为罚没卷宗和数额明细信息，因沭阳县市场监督管理局于2014年12月27日在原工商局、质监局、食品药品监督管理局基础上新组建成立，故无沭阳县市场监督管理局2014年度相关信息。”2015年5月8日，原告单成付收到该答复书。原告单成付认为被告的答复违反了《政府信息公开条例》第二十四条、第二十六条的规定，要求确认被告沭阳市监局未在规定期限内进行答复的行政行为违法，并公开2014年宿迁市沭阳工商行政管理局行政处罚行为罚没卷宗及罚没款项数额明细。
原审另查明，因政府职能转变和机构改革需要，沭阳县人民政府办公室2014年12月20日下发沭政办发[2014]164号通知，将原宿迁市沭阳工商行政管理局、宿迁市沭阳质量技术监督局和沭阳县食品药品监督管理局的职责整合，划入沭阳县市场监督管理局。
原审法院认为：期间开始的时和日不计算在期间内。期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。被告收到原告申请的时间为2015年4月16日，邮寄送达答复书的时间为2015年5月8日，扣除期间开始的日和法定的五一假期，被告所作答复没有超出《政府信息公开条例》第二十四条规定的15个工作日的答复期限。
国务院2013年11月20日常务会议要求：除涉及商业秘密和个人隐私外，适用一般程序查办的假冒侵权行政处罚案件信息应当主动公开。行政机关要在作出处罚决定或处罚决定变更之日起的规定时间内，依法公开案件信息，包括违法违规的主要事实、处罚种类、依据和结果等，做到公开透明，并及时回应社会关切。国务院《2014年政府信息公开工作要点》第二部分对此进一步予以明确。参照《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》第二条规定：“工商行政管理部门适用一般程序作出行政处罚决定的相关信息应当向社会公示。公示的信息主要包括行政处罚决定书和行政处罚信息摘要”。第六条规定：“工商行政管理部门公示行政处罚信息，应当删除涉及商业秘密的内容以及自然人住所（与经营场所一致的除外）、通讯方式、身份证号码、银行账号等个人信息。工商行政管理部门认为需要予以公示的，应当报请上级工商行政管理部门批准。”据此工商行政管理部门应主动公开包括案件名称、被处罚人姓名或名称、主要违法事实和处罚种类、依据、结果等。卷宗是装订成册的行政执法过程中的文书组合，其中可能涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，属于不公开范围，原告亦不是行政处罚案件的当事人，其要求公开行政处罚行为罚没卷宗没有法律依据。
原告申请公开宿迁市沭阳工商行政管理局2014年全年度行政处罚行为罚没数额明细。原宿迁市沭阳工商行政管理局作出的行政处罚包括适用一般程序和简易处罚作出的处罚，罚没数明确清楚，原告居住在沭阳县沭城镇，其以与其子在被告管辖范围内经营牛肉生意，2014年6月被告对其子经营的牛肉进行查扣并作出处罚，向被告提出该项信息公开申请，符合自身生产、生活、科研需要。《政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”结合上述国务院常务会议要求的精神和《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》，原告申请获取的信息内容明确，被告要求原告更改、补充再行申请不符合法律规定，答复内容和方式违法，应予重新答复。
原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条规定，判决撤销被告沭阳县市场监督管理局2015年5月5日作出的政府信息公开答复书第二项的答复内容；被告沭阳县市场监督管理局于判决生效后十五日内对原告申请公开的宿迁市沭阳工商行政管理局2014年全年度行政处罚行为罚没数额明细重新予以答复。案件受理费50元由被告沭阳县市场监督管理局负担。
上诉人沭阳市监局上诉称，原审判决认定被上诉人申请获取的信息内容明确属事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，改判驳回原告的诉讼请求。理由为：1、被上诉人申请公开“宿迁市沭阳工商行政管理局2014年全年度行政处罚行为罚没卷宗和数额明细信息”，该“罚没数额明细”包括行政处罚决定书上的罚没数额明细及实际罚没入库数额明细两种情况，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十二条的规定，当事人确有经济困难的，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳，故上述两种情况需要公开不同的信息内容。但被上诉人的信息公开申请内容不明确，上诉人无法判断申请公开信息的具体内容；2、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第四项规定：“申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”，故上诉人在答复书中要求被上诉人更改、补充所需信息的内容描述后再行申请，属于对被上诉人的权利义务不产生实际影响的告知行为。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条的规定，人民法院对上诉人要求被上诉人更改、补充申请内容的行为不应当受理。
被上诉人单成付答辩称，其要求上诉人公开2014年全年度行政处罚行为的卷宗和明细，要求公开的信息是明确具体的，上诉人的罚没款虽存在已经入库和没有入库的情形，但并不影响被上诉人要求公布信息的内容，故上诉人的上诉没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。
原审中，双方当事人提供的证据均已随案移送本院，原审对证据的分析认证正确。
二审查明的案件事实与原审基本一致。
本案的争议焦点为：被上诉人沭阳市监局所作信息公开答复的内容是否符合法律规定。
本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条、第二十一条第四项的要求，申请人在向行政机关申请公开信息时，对需要获取的政府信息应当尽可能清晰地进行描述，以便行政机关对申请人要求获取的信息能够准确进行判断，进而决定是否提供相关信息。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。人民法院对行政行为的审查主要是一种事后的司法复审，对案件认定事实、适用法律的审查除遵守法律的规定之外，还应当尊重行政机关的首次判断权。本案中，被上诉人对其申请获取的信息描述为“2014年全年度行政处罚行为罚没数额明细”，但从行政执法实践来看，罚没数额既可以是指行政处罚决定书上记载的罚款和没收处罚的数额，也可以是上诉人对行政处罚决定书中罚款及没收处罚实际执行入库的数额，还可以是指行政处罚决定书中的罚没款数额和实际执行入库数额等，故而被上诉人申请公开的内容存在一定的不确定性。上诉人在收到被上诉人的政府信息公开申请书后，为进一步明确被上诉人要求公开的信息具体内容，要求被上诉人更改、补充所需信息的内容描述后再行申请，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，并不存在滥用权力，阻挠被上诉人获取相关信息的情形。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条规定，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：（一）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为。据此，上诉人要求被上诉人更改、补充所需信息的内容描述后再行申请，属于过程性告知行为，对被上诉人的合法权益并不产生影响。被上诉人对该行为提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回其起诉，原审对此判决错误，应予纠正。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”故申请人申请获取政府信息应当符合生产、生活、科研等特殊需要，被上诉人在政府信息公开申请书中称其是为了行使监督权，并未明确说明其是基于何种需要，故其申请不符合“三需要”的规定。该《条例》第十四条第四款规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》第六条规定：“工商行政管理部门公示行政处罚信息，应当删除涉及商业秘密的内容以及自然人住所（与经营场所一致的除外）、通讯方式、身份证号码、银行账号等个人信息。工商行政管理部门认为需要予以公示的，应当报请上级工商行政管理部门批准。”行政处罚卷宗是装订成册的行政执法过程中的文书组合，一般由举报投诉材料、证据材料、身份资料、送达材料、行政处罚文书等组成，属于特殊的卷宗档案，其中很多内容涉及个人隐私，甚至可能涉及商业秘密和国家秘密，依法不属于公开范围。故上诉人关于行政处罚卷宗不属于政府信息公开范围的答复符合法律规定。
上诉人于2015年4月16日收到被上诉人的信息公开申请，于2015年5月5日作出答复书，并于5月8日送达上诉人，扣除该期间的法定休息日等时间后，其答复行为也没有超过《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款规定的15个工作日的答复期限，程序并不违法。
综上，上诉人的答复行为并无明显不当。原审判决部分错误。上诉人的上诉理由成立，其上诉请求，本院予以支持。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第二项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（一）（二）项之规定，判决如下：
一、撤销宿迁市宿城区人民法院（2015）宿城行初字第169号行政判决书；
二、驳回被上诉人单成付要求被上诉人公开的宿迁市沭阳工商行政管理局2014年全年度行政处罚行为罚没数额明细的起诉；
三、驳回被上诉人单成付要求上诉人公开2014年沭阳工商行政管理局行政处罚相关卷宗的诉讼请求。
一、二审案件受理费合计100元，由被上诉人单成付负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘志群
审 判 员 刘国超
代理审判员 徐 宁
二〇一六年三月三十日
书 记 员 赵桐艺
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