山东省日照市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁11行初61号
原告宋庆森，男，居民。
委托代理人李兆焱，山东世纪星律师事务所律师。
被告日照市人民政府，住所地日照市东港区北京路198号。
法定代表人刘星泰，市长。
委托代理人郭强，日照市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人刘成森，山东律苑律师事务所律师。
第三人日照飞天安装工程有限公司，住所地日照市东港区东关南路99号。
法定代表人吴仲越，经理。
委托代理人丁明仕，山东兆利律师事务所律师。
原告宋庆森诉被告日照市人民政府（以下简称“市政府”）、第三人日照飞天安装工程有限公司（以下简称“飞天公司”）行政撤销一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告宋庆森诉称，日照市东港锅炉安装公司系日照市东港区劳动就业办公室申请设立的全民所有制企业，成立时间为1993年9月7日，2000年6月20日因日照市东港区劳动就业办公室的申请而注销。原告是该公司职工，经有关部门批准，该公司于1995年底开始集资建房，建房地点在日照市东港区东关南路99号，原告按照日照市东港锅炉安装公司要求，交住房集资款32000元并分得日照市东港区东关南路99号院内的东单元101室住宅楼房一套，自1997年开始居住使用。2014年3月27日，日照飞天安装工程有限公司在《日照日报》公告，公告内容为：“位于东关南路西、东港劳动实业公司北权利人为日照飞天安装工程有限公司的国有出让土地使用证，证号为日东国用2009第918号，地号为020010820007，土地面积为1575㎡，因此证由于保管不善丢失，声明作废”。
原告得知被告以日照市东港锅炉安装公司企业改制为由，于2002年7月10日以日政土字第[2002]140号文件（市政府《关于收回土地使用权并出让给日照海天空调工程有限公司等单位的批复》），将日照市东港锅炉安装公司用于职工集资建房的土地收回，并出让给日照海天空调工程有限公司1575㎡，日照海天空调工程有限公司于2003年12月26日更名为日照飞天安装工程有限公司。原告认为被告依据日照市东港锅炉安装公司企业改制的文件（日照市东港区经济体制改革委员会的东体改发[2002]6号文件《关于同意日照市东港锅炉安装公司进行改制的批复》）已于2010年12月15日被日照市东港区人民法院撤销，被告将日照市东港锅炉安装公司职工用于集资建房的土地收回并出让给日照海天空调工程有限公司的行政行为已经失去事实根据和法律依据，故请求撤销市政府于2002年7月10日作出的日政土字第[2002]140号文件，即市政府《关于收回土地使用权并出让给日照海天空调工程有限公司等单位的批复》；诉讼费由被告负担。在庭审过程中原告更正日政土字第[2002]140号文件的作出时间为2002年7月19日。
被告市政府辩称，首先，市政府于2002年7月19日作出的日政土字第[2002]140号《关于收回土地使用权并出让给日照海天空调工程有限公司等单位的批复》合法正当。在当时日照市东港锅炉安装公司改制的背景下，市政府收到《日照市东港锅炉安装公司关于呈报企业改制变更土地使用权的申请报告》、日照市国土资源局与日照市东港锅炉安装公司签订的《收回土地协议》、日照市国土资源局与日照海天空调工程有限公司签订的《国有土地使用权出让合同》后，经依法严格审查，依据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定作出了上述批复。其次，日照市东港区体改委《关于同意日照市东港锅炉安装公司进行改制的批复》（东体改发[2002]6号）虽被法院撤销，但对市政府的日政土字第[2002]140号文件没有实质性影响。另案诉讼中，日照市东港区人民法院（2010）东行初字第76号行政判决撤销了东体改发[2002]6号文件，日照市中级人民法院（2011）日行终字第13号行政判决对该判决予以维持。但日照市东港区发展和改革局于2013年2月5日作出东发改函（2013）4号《关于对东人社函（2013）3号函的复函》，确认了企业改制是合法有效的，日照市东港区人民法院（2013）东行初字第4号行政判决予以维持，日照市中级人民法院（2014）日行终字第1号行政判决维持原判。综上，企业改制是合法有效的，也是不可逆的，市政府作出的文件合法有效，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人飞天公司述称，首先原告要求撤销的文件不存在，原告要求撤销的文件是2002年7月10日作出的日政土字【2002】140号文件，该文件实际上是2002年7月19日作出的，与原告陈述的文件形成日期明显不一致，故原告要求撤销的批复文件不存在。其次，原告不具备诉讼主体资格，原告自称是涉案房屋的权利人，但却没有任何能够证明其权利的证据。即使能够证明存在利害关系，因涉案房屋还处于一个不确定的状态当中，已经被日照市东港区发展和改革局从改制财产中抠出，正处在一个无主状态当中，故原告对涉案房屋没有任何权利，其不具备本案原告主体资格。再次，被告作出批复文件的依据与原告起诉状中陈述的文件无关。被告批复的文件的原因是基于企业改制，并没有提及原告陈述的日照市东港区经济体制改革委员会东体改发[2002]6号《关于同意日照市东港锅炉安装公司进行改制的批复》。日照市东港锅炉安装公司进行改制是事实，并且已经被多个生效行政判决书所确认，故被告因企业改制需要而作出的涉案批复文件有充分的事实和法律依据。综上，原告起诉无理，请求法院查明事实，依法驳回其诉讼请求。
经审理查明，日照市东港锅炉安装公司于1993年9月7日成立，设立方式为全民所有制，主管部门为日照市东港区劳动就业办公室。1995年11月5日，日照市东港锅炉安装公司作出《东港锅炉安装公司东锅安[1995]05号关于职工集资建房初定方案》，第五条为“职工住房后，由公司组织个人逐步集资对付欠付建房款，公司协助办理房产证明，在未办理房产证明前，申请调离职工和拖交住房集资者，退还建房集资，不计利息，退回住房”。1996年1月18日，日照市东港锅炉安装公司与宋庆森签订《东港锅炉安装公司关于内部职工集资建房协议书》，其中约定：双方必须严格遵守执行东锅安[1995]第05号文件规定集资建房方案。1997年10月17日，市政府对涉案集资建房核发日房字第号山东省城镇公房所有权证，所有权单位名称为日照市东港锅炉安装公司，产别为集体。1999年12月6日，日照市东港区劳动就业办公室与日照市东港锅炉安装公司及日照市东港锅炉安装公司的法定代表人吴仲越签订协议书一份，内容为“甲方日照市东港区劳动就业办公室，乙方日照市东港锅炉安装公司。根据区委区政府的指示精神和企业改制与发展需要，在对劳服企业进行产权制度改革中，确定将乙方产权划转给该企业法人代表，乙方不再隶属于甲方，乙方具有独立的法人资格，依法享有经营自主权，所有债权、债务完全由乙方负责，与甲方无任何关系”。2000年3月27日，日照市东港锅炉安装公司将集资建设房产进行了房屋所有权变更登记申请，变更后的房权证号为日房字第号，产别为国有。2000年6月20日，日照市东港锅炉安装公司因日照市东港区劳动就业办公室的申请注销工商登记，在主要事项登记及债权债务清理情况表中，申请注销理由栏注明“根据区委区政府指示精神和企业改革与发展的需要，在对劳服企业进行产权制度改革中，确定将东港锅炉安装公司产权划转给企业法人代表”；主管部门清理债权债务情况栏注明“企业注销后，其债权债务全部由原企业法人代表负责”，并盖有日照市东港区劳动就业办公室公章。
2001年10月8日，日照市东港区劳动和社会保障局作出东劳社发[2001]21号《关于转报日照市东港锅炉安装公司改制方案的报告》，并附《日照市东港锅炉安装公司<关于呈报企业改制方案的请示>》。《报告》中注明：“经我局确定将企业整体化转并同意企业改制为：日照海天空调工程有限公司和日照大洋酒业有限公司……”；《请示》附有《日照市东港锅炉安装公司改制方案》、日土东价确字[2001]117号日照市土地管理局东港分局《关于确认日照市东港区锅炉安装公司因企业改制涉及宗地地价评估结果的批复》、日照市东港区国有资产管理局《国有资产评估项目备案表》。2002年5月28日，日照市东港区经济体制改革委员会作出东体改发[2002]6号《关于同意日照市东港锅炉安装公司进行改制的批复》。
2002年6月18日，日照海天空调工程有限公司以日照市东港锅炉安装公司的名义向日照市国土资源局提交企业改制变更土地使用权的申请报告，申请进行1575㎡土地的使用权变更手续，申请的名义单位为日照市东港锅炉安装公司。2002年7月10日，日照市国土资源局与“日照市东港锅炉安装公司”签订收回土地协议，内容为“收回的土地位于东关南路西、东港劳动实业公司北，面积1575㎡；甲方收回乙方土地后不予补偿；甲方日照市国土资源局，乙方日照市东港锅炉安装公司”。2002年7月11日，日照市国土资源局与日照海天空调工程有限公司签订国有土地使用权出让合同，日照市国土资源局将涉案1575㎡土地使用权出让给日照海天空调工程有限公司。2002年7月19日，市政府作出日政土字[2002]140号《市政府关于收回土地使用权并出让给日照海天空调工程有限公司等单位的批复》，主要内容为“因企业改制，同意收回日照市东港锅炉安装公司使用的国有划拨土地1575㎡（位于东关南路西、东港劳动实业公司北），并将该宗土地的使用权出让给改制后新组建的日照海天空调工程有限公司，用途为办公、住宅综合用地，出让期限50年，自批准之日计算……”。
2003年12月29日，日照海天空调工程有限公司更名为日照飞天安装工程有限公司。2006年12月，日房字第号房产证被转移登记至日照海天空调工程有限公司名下，后该房产又被变更登记在日照飞天安装工程有限公司名下。
2010年，原告列日照市东港区发展和改革局为被告向日照市东港区人民法院提起行政诉讼，要求撤销东体改发[2002]6号文件。2010年12月15日日照市东港区人民法院作出（2010）东行初字第76号行政判决，以“东体改发[2002]6号文件存在部分内容不一致的两份且在日照市东港锅炉安装有限公司已注销的情况下仍作出同意该公司进行改制的批复”为主要理由，判决撤销日照市东港区经济体制改革委员会于2002年5月28日作出东体改发[2002]6号《关于同意日照市东港锅炉安装公司进行改制的批复》，本院二审维持原判。
2013年2月4日，日照市东港区人力资源和社会保障局作出东人社函[2013]3号《关于对原日照市东港锅炉安装公司资产处置有关问题的函》，该函的发往单位为日照市东港区发展和改革局，该函注明“……鉴于企业改制之前原日照市东港锅炉安装公司与原企业部分职工签订了集资建房协议，职工已缴纳建房集资款，原企业已分配给职工居住房产不列入企业改制资产范畴”。2013年2月5日，日照市东港区发展和改革局作出东发改函（2013）4号《关于对东人社函（2013）3号函的复函》，该复函中注明“……改制前，原日照市东港锅炉安装公司与原企业部分职工签订了集资建房协议，职工已缴纳建房集资款，原企业已分配给职工居住的房产不列入企业改制范畴。对于原日照市东港锅炉安装公司资产处置的有关批复如有与本函不符的，以本函为准”。吴仲越不服东发改函（2013）4号《关于对东人社函（2013）3号函的复函》，向日照市东港区人民法院提起行政诉讼，请求撤销该复函，2013年9月24日日照市东港区人民法院作出（2013）东行初字第4号行政判决，判决维持日照市东港区发展和改革局于2013年2月5日作出（2013）4号《关于对东人社函（2013）3号函的复函》，本院二审维持原判。
另查明，日照市东港锅炉安装公司集资建房使用的土地在涉案争议的1575㎡土地内，原土地使用权性质为国有划拨土地使用权。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》(1998修订)第五十八条第一款规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：……（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的……”。日照市东港锅炉安装公司在2000年因改制而进行注销登记后，其法人资格丧失，市政府决定将国有划拨土地使用权收回系行使其行政职权的行政行为。《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（1998年2月17日）第五条规定：“企业改革涉及的划拨土地使用权，有下列情形之一的，应当采取出让或租赁方式处置：（一）国有企业改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的……”。日照市东港锅炉安装公司改制为两个新组建的有限公司后，基于当时企业改制精神要求及本案涉及企业改制的具体情形，市政府决定收回原日照市东港锅炉安装公司使用的国有划拨土地使用权并出让给新组建的日照海天空调工程有限公司等公司使用，是市政府行使其行政职权的行政行为。涉案日政土字[2002]140号批复直接影响的是原日照市东港锅炉安装公司和日照海天空调工程有限公司、日照大洋酒业有限公司的实体权利。东体改发[2002]6号文件即使被撤销，但原日照市东港锅炉安装公司企业改制的事实未发生变化，市政府作出涉案批复的合法性不因东体改发[2002]6号文件被撤销而被否定。
原告宋庆森虽已经交纳集资建房款，但涉案批复针对的是国有划拨土地使用权的收回及出让问题，直接影响的是原日照市东港锅炉安装公司和日照海天空调工程有限公司、日照大洋酒业有限公司的实体权利，宋庆森既非原土地使用人，又非土地使用权受让人，批复并未对宋庆森的权利产生直接影响，宋庆森既非行政行为的相对人又非利害关系人，无权提起本案诉讼。宋庆森与日照市东港锅炉安装公司已签订集资建房协议，并且飞天公司系由日照市东港锅炉安装公司改制而来，原告与飞天公司应按照集资建房协议的约定妥善处理涉案房屋相关权利义务。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条（一）项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告宋庆森的起诉。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 高月玉
代理审判员 王亮民
人民陪审员 王维纪
二〇一六年六月二十八日
书 记 员 李 娜