广东省东莞市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）东中法行初字第10号
原告：东莞市新飞鹅林场，地址：东莞市同沙区。
负责人：李旭斌。
诉讼代表人：李木根，男，年月日出生，汉族，住广东省东莞市东城区。
诉讼代表人：邹晓花，女，年月日出生，汉族，住广东省东莞市东城区。
诉讼代表人：邓乐香，女，年月日出生，汉族，住广东省东莞市东城区。
委托代理人：李增亮，河北冀港律师事务所律师。
被告：东莞市人民政府，住所地：东莞市南城区。
法定代表人：梁维东，市长。
委托代理人：萧映琴、杜灼尧。
被告：东莞市东城街道办事处，住所地：广东省东莞市。
法定代表人：刘学聪，主任。
委托代理人：邓伟彬。
委托代理人：高领威，广东方中天律师事务所律师。
第三人：东莞市同沙生态旅游开发建设有限公司，住所地：广东省东莞市东城区。
法定代表人：钟永强，总经理。
委托代理人：刘函秋、宋文，广东法仕律师事务所律师。
原告东莞市新飞鹅林场（以下简称“新飞鹅林场”）要求确认被告东莞市东城街道办事处（以下简称“东城街道办”）组织实施同沙生态公园建设项目的行为违法并要求行政赔偿一案，广东省东莞市第一人民法院受理后，依原告的申请追加东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）为被告，并将本案报送本院管辖。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。在本案审理过程中，本院依东城街道办的申请追加了东莞市同沙生态旅游开发建设有限公司（以下简称“同沙生态公司”）为第三人。本院于2015年6月30日组织证据交换，于2015年10月9日公开开庭审理了本案。原告新飞鹅林场委托代理人李增亮，被告东莞市政府委托代理人萧映琴、杜灼尧，被告东城街道办委托代理人邓伟彬、高领威，第三人同沙生态公司委托代理人刘函秋、宋文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
李木根、邹晓花、邓乐香等人于2014年7月2日以原告新飞鹅林场名义提起本案诉讼，请求判令：1、确认被告组织实施同沙生态公园建设项目的具体行政行为违法；2、被告支付原告土地收益直接损失164241862元；3、立即清退同沙生态公园项目建设单位；4、本案诉讼费用由被告承担。主要理由有：1、被告于2003年8月至11月以建设同沙生态公园为由，强行圈占原告土地、林场、池塘共2860亩。被告禁止原告村民在原来土地上经营，在原告村民尚未完全搬离的情形下，强行将原告村民大多数房屋推毁，并将原告集体房屋毁坏，致使原告处断水、断电，不能满足基本居住条件。2、原告从未见到关于同沙生态公园占地的合法文件。经原告村民多年反映，至今未能解决。同沙生态公园属于以体育休闲为主题的生态公园，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，但被告并未办理，属于违法占地行为。3、原告共有土地2860亩，其中：水田52.8亩（每平米每年土地收益8元）、荔枝1542亩（每亩每年土地收益5500元）、杂果10亩（每亩每年土地收益6000元）、鱼塘413.2亩（每亩每年土地收益2300元）、林地712亩（参照荔枝土地收益）、宅基建设用地120亩（每平米每年土地收益20元），原告每年的土地收益直接损失为14931078元，被告从2003年8月至今一直占用原告土地，致使原告的经济损失严重，被告应支付原告土地收益直接损失164241862元。4、依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的规定，现有本村260名村民同意，依法可以集体经济组织名义提起行政诉讼。
被告东莞市政府辩称：1、东莞市政府规划建设同沙生态公园符合法定程序，合法有效。同沙生态公园的开发建设符合《东莞市城市总体规划（2000-2015）》（以下简称《总体规划》）的要求。《总体规划》是东莞市政府根据《城市规划法》和《广东省实施〈城市规划法〉办法》的有关规定，于2000年开始进行修编，2001年修编完成并经市人大常委会审查同意后，报送广东省人民政府审批，2001年12月31日经省政府《关于东莞市城市总体规划的批复》（粤府函〔2001〕694号）批复同意。《总体规划》第二十四章第一七六条规定“严格保护大王洲、庆丰里半岛、同沙水库、旗峰山等地区的生态环境和资源。”《东莞市城市总体规划说明书》第六章第十点规定“同沙生态和自然保护区是市区的重要旅游景点，这一地区的旅游资源开发和建设要体现文化娱乐、观光度假和休闲购物的文化旅游主题。”依据上述规定，东莞市政府依法编制《总体规划》，并经省政府批复同意后，作出开发建设同沙生态公园的决定，符合法定程序，也符合《总体规划》的要求。东莞市政府作出开发建设同沙生态公园的决定，是从宏观上对开发建设工作进行了规划部署，具体开发建设工作由东城街道办及各有关部门根据各自的工作职责依法组织实施。2、原告不具备本案的原告主体资格，依法应驳回原告的起诉。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，对涉及农村集体土地的行政行为不服提起行政诉讼的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，原告李木根、邹晓花、邓乐香等260名村民以集体经济组织名义起诉，但原告并未提供任何证据证明其人数已超过全体村民的半数，应承担举证不能的法律后果。
被告东城街道办辩称：1、本案以新飞鹅林场作为原告，属诉讼主体不当。新飞鹅林场由东莞市编制委员会文件（东编〔1990〕47号）批准组建，其曾以事业单位性质于东莞市事业单位登记管理局登记，后因不符合法定要求，于2004年主动申请注销，并办理了注销登记。新飞鹅林场并非村民小组，亦非农村集体经济组织，不享有农村集体土地经营权和管理权，与案涉土地无利害关系。2、本案涉及村民小组集体所有土地的经营管理，应由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。但村民向信访部门提出了申诉，表示对本案的委托、授权及诉讼均不知情，严重损害了村民的合法权益，法院应依法对所有授权签名予以核实,保障本案起诉合法有效及村小组成员的利益。3、原告的起诉已超过法定起诉期限，应依法驳回起诉。东莞市政府于2001年下发《关于开发建设同沙生态公园的通知》（东府办〔2001〕25号）及《关于印发同沙生态公园开发补偿安置方案的通知》（东府〔2001〕99号），实施建设同沙生态公园公益性项目。村集体及其成员自2001年就已知悉本公益性项目，并与同沙生态公司签订了《东城区同沙小洞、新飞鹅村村民搬迁住房安置协议书》，接受了相关地上附着物的补偿，让渡土地权益用于公益事业，并置换成厂房物业租金权益。村集体及其成员已于2004年搬迁至安置小区，且从2004年起一直领取厂房租金至今。4、东城街道办实施建设同沙生态公园项目，是根据东莞市政府的上述通知。并得到绝大部分村民的同意，在不改变原来土地权属的基础上，由同沙生态公司与村民签订相关搬迁安置协议，按市政府的标准对土地附着物进行补偿。同沙生态公园规划总面积约17.6平方公里，大部分系国有土地，案涉土地只是其中较少部分。不应因案涉土地的争议和纠纷，影响整个生态公园的建设，进而影响社会全体居民的公共利益。5、东莞市同沙生态公园是我市建设城市生态绿化的重点公益项目，并免费对外开放，是我市民心工程。原告方村集体及其成员为社会及全体市民的公共利益，在未改变土地权属及性质的情况下，让渡集体土地使用权交由政府下属的同沙生态公司统筹、使用，并签订了相关《搬迁住房安置协议书》，由此引发纠纷，依法属于民事纠纷。同时，根据东莞市国土资源局的复函以及广东省国土资源厅向新飞鹅林场村民作出的告知书，同沙生态公园所涉及土地为统筹使用，土地权属归村集体所有，并不存在违法征收土地行为；除部分道路进行了修整外，原有的农用地仍用于农业生产，没有发现违法占地行为；生态公园免费对市民开放，没有发现兴建商业及工业项目。6、原告未能提供证据证明对案涉土地享有所有权或使用权，所谓直接损失1.6亿余元亦无任何证据。
第三人同沙生态公司述称：在同沙生态公园开发建设过程中产生的土地使用权的移转、房屋的置换、青苗的补偿等等，都是发生在第三人与原告村民之间的民事行为，由此引起的所有争议都应该作为民事纠纷进行处理，原告无权提起本案的行政诉讼。而且第三人就相关权益已经与原告村民个人达成相关协议，并且履行至今，原告也没有资格直接就案涉争议主张权益，即使有争议，相应的权益主体也应该是村民个人。第三人已经按照相关的规定对原告的村民包括土地使用权在内的所有权益进行了合理的补偿，不存在继续补偿的问题。
经审理查明，新飞鹅林场组建于1990年8月28日，为集体性质单位，是经济上实行独立核算、自负盈亏的经济实体。2014年7月2日，李木根、邹晓花、邓乐香提交《提起诉讼人员名单》、常住人口登记卡、《推举代表人决议》（附：《推举人签名表名单》）等材料，主张新飞鹅林场260名村民以新飞鹅林场名义提起本案诉讼，其提供新飞鹅林场出具的《证明》显示，该村现有村民487名。前述《提起诉讼人员名单》中序号为80、176、229、260的李周嫦、李石明、吴玉霞、李添才户籍并不在新飞鹅林场。东城街道办在本案诉讼过程中提供该街道办岗贝社区居民委员会出具的《2014年7月2日新飞鹅全部户籍人口》显示，新飞鹅林场在2014年7月2日共有村民493名。东城街道办并提供了一份《情况反映》，该材料显示邹晓花、李木根、邓乐香提交的前述《提起诉讼人员名单》、《推举代表人决议》（附：《推举人签名表名单》）中的李玉光、邓丽嫦、李颖杰、李颖尧、李新球、伍小兰、张伟芳、李丽辉、李卫群、李嘉桐、李小龙、李媚英、李婷婷、李子珊、李芬芬、李碧文、李烙、龚梅连、李秀球、李建军、李文慧、李运平表示，邹晓花、陈广玲、邓乐香等人曾以为新飞鹅林场集体搬迁房屋维权名义向集体成员集资，李玉光等人亦有按照家庭人数交纳相关款项，但从未开会推选代表人提起本案诉讼。2016年1月16日，本院对前述除李卫群、李文慧外的村民进行了调查，部分村民明确表示邹晓花、李木根、邓乐香提交的《推举代表人决议》中所附《推举人签名表》上签名并非其真实签名；部分村民表示《推举人签名表》上签名是其真实签名或家庭成员代签，但签名时是在一张空白表格上签名，其从未见过前面的推举代表人决议；除李卫群、李文慧外，《情况反映》中20名村民均明确表示不同意提起本案诉讼。
另查明，邹晓花于2015年12月23日向本院提交新飞鹅林场村民李镜堂等人的《参加诉讼申请书》，李镜堂等人在申请书中请求加入本案已经启动的诉讼程序，同意以新飞鹅林场名义提起本案诉讼，并推举邹晓花、李木根、邓乐香为诉讼代表人。
认定以上事实的证据有：东莞市编制委员会东编〔1990〕47号《关于成立东莞市新飞鹅林场的批复》、《提起诉讼人员名单》、《推举代表人决议》（附：《推举人签名表名单》）、《情况反映》、本院2016年1月16日调查笔录、《参加诉讼申请书》等。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”据此，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼的，必须提供真实反映村民意思表示的起诉材料。本案中，邹晓花、李木根、邓乐香在2014年7月2日提交《提起诉讼人员名单》、常住人口登记卡、《推举代表人决议》（附：《推举人签名表名单》）等材料，主张新飞鹅林场260名村民以新飞鹅林场名义提起本案诉讼，然而，在本案审理过程中，本院经调查核实，前述260名村民中有20名村民明确表示并未授权或推举前述三人提起本案行政诉讼，部分在签名表名单中有签名或由其家庭成员代签的村民表示当时是在空白表格上签名，表格前并未附有推举代表人的决议，经本院提供前述《推举代表人决议》（附：《推举人签名表名单》）给其查看后，前述20名村民也均表示不同意提起本案行政诉讼。此外，邹晓花、李木根、邓乐香提交260人《提起诉讼人员名单》中有部分人员户籍并不在新飞鹅林场，东城街道办对此提出异议，但邹晓花在本院组织的调查中并未对此提出合理的解释。那么，无论是按新飞鹅林场出具的《证明》显示村民人数487名还是按东城街道办岗贝社区居民委员会出具的《2014年7月2日新飞鹅全部户籍人口》中核定新飞鹅林场村民人数493名，以新飞鹅林场名义提起的本案诉讼，均不符合前述“过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的要求。虽然邹晓花于2015年12月23日向本院提交新飞鹅林场村民李镜堂等人的《参加诉讼申请书》，请求将李镜堂等人加入本案已经启动的诉讼程序，同意以新飞鹅林场名义提起本案诉讼，但该请求行为发生在本案法庭辩论终结之后，而且本案起诉材料存在不真实的推举代表人提起本案诉讼的问题，并不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第三款规定因材料欠缺而可以限期补正的情形，本院对李镜堂等人的申请依法不予准许。因此，李木根、邹晓花、邓乐香作为诉讼代表人以新飞鹅林场名义提起本案诉讼，属原告主体不适格，依法应裁定驳回其起诉。
综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回李木根、邹晓花、邓乐香等人以新飞鹅林场名义的起诉。
本案不收取案件受理费。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 张志强
审 判 员 韦艳芹
代理审判员 叶俏珠
二〇一六年五月二十七日
书 记 员 姚慧君
附：本裁定适用的相关法律依据（节录）
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……