河北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）冀行终字第174号
上诉人（原审原告）张廷锁。
上诉人（原审原告）李德茂。
上诉人（原审原告）王霞光。
上诉人（原审原告）李井海。
上诉人（原审原告）柴新浦。
上述5人共同委托代理人刘晓刚，北京圣运（天津）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）秦皇岛市海港区人民政府，住所地秦皇岛市海港区秦皇东大街49号。
法定代表人吕国新，代区长。
委托代理人于世成，河北权智律师事务所律师。
委托代理人李猛，秦皇岛市海港区人民政府工作人员。
上诉人张廷锁等5人因房屋行政征收一案，不服秦皇岛市中级人民法院（2014）秦行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张廷锁、李井海及其委托代理人刘晓刚，被上诉人秦皇岛市海港区人民政府的委托代理人于世成、李猛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2011年4月27日，秦皇岛市海港区人民政府代区长冯国林在海港区第十三届人民代表大会第五次全体会议上所作的政府工作报告中，提出“大旺庄、交建里等21个旧改项目”，此次会议予以通过。同年国庆节期间，秦皇岛市海港区人民政府成立了海港区交建里片区房屋征收补偿指挥部对交建里小区进行入户调查摸底，发放《交建里居住区征收补偿安置方案》（草案），并于2011年11月19日完成了社会稳定风险评估报告；2011年11月20日，秦皇岛市海港区人民政府发布了海政（2011）62号《关于征收交建里片区国有土地上房屋的决定》（主要内容为：为了改善交建里片区的人居环境，完善片区基础设施、提升城市形象，按照秦皇岛市城市总体规划、有关专项规划以及市、区国民经济和社会发展年度计划，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，区政府决定对交建里片区国有土地上的房屋实施征收。一、征收范围。交建里片区国有土地范围内的所有单位、个人房屋及地上附着物。具体区域为：秦皇大街以北、民族路以西、自来水公司水厂以南、文化路以东（最终以规划红线为准）。二、征收部门。区政府确定海港区交建里片区房屋征收补偿指挥部为征收部门，具体负责组织实施征收与补偿工作。三、被征收人。征收范围内的房屋及附着物所有权人。四、征收补偿。对被征收人的补偿，按照区政府批准的《海港区交建里片区国有土地上房屋征收与补偿安置方案》执行），并于当日面向社会予以通告；2011年11月24日，秦皇岛市海港区人民政府将修改后的《海港区交建里片区国有土地上房屋征收与补偿安置方案》予以公布，后又对该方案进行了进一步的补充和完善。2011年11月29日，秦皇岛市海港区人民政府在秦皇岛市区农村信用合作联社海港信用社设立交建里片区房屋征收补偿专用账户，截止到2013年8月15日，账户余额47902379.62元。张廷锁、李德茂、王霞光、李井海和柴新浦五人的住房在交建里片区，属被征收对象。截止到2014年3月29日，交建里片区有839户住户签订了安置补偿协议并已搬迁，另有300多户没有签订安置补偿协议。
原审认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，秦皇岛市海港区人民政府享有对本行政区域内的房屋进行征收与补偿的职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定：“房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”。本案房屋征收决定涉及交建里片区1296户居民，属于人数较多，在尚未经过秦皇岛市海港区人民政府常务会议讨论的情况下，即作出房屋征收决定，属程序违法。张廷锁等5人要求确认秦皇岛市海港区人民政府作出的交建里片区房屋征收决定违法的诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认秦皇岛市海港区人民政府作出的交建里片区房屋征收决定程序违法。
上诉人张廷锁等5人上诉称：1.秦皇岛市海港区人民政府海政（2011）62号《关于征收交建里片区国有土地上房屋的决定》程序严重违法。涉及该房屋征收决定的政府工作报告没有加盖秦皇岛市海港区人民政府的公章，没有附人大决议，没有附表决票数，没有人大常委会盖章予以确认，不具备合法性；《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”秦皇岛市海港区人民政府作出房屋征收决定前，没有告知上诉人，没有履行法定程序，剥夺了上诉人的知情权；2.秦皇岛市海港区人民政府在征收推进中对专用款项的处置涉嫌实体违法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”秦皇岛市海港区人民政府出具的证据显示征收补偿款资金汇入时间为2011年11月29日-12月6日，而房屋征收决定出台时间为2011年11月20日，安置补偿方案为2011年11月24日。资金汇入时间点在征收决定作出之后，足以说明在房屋征收决定出台前，补偿款项并未足额到位；3.一审判决未从实体上对被诉行政行为进行裁判，仅仅认定房屋征收决定程序违法，而没有确认房屋征收决定实体违法。综上，请求撤销一审判决，确认海政（2011）62号《关于征收交建里片区国有土地上房屋的决定》违法，责令秦皇岛市海港区人民政府采取补救措施。
被上诉人秦皇岛市海港区人民政府答辩称：1.依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，其作为县级人民政府有权对本行政区域内的房屋进行征收与补偿。同时，依据该条例第四条第二款的规定，其确定海港区交建里片区房屋征收补偿指挥部为征收部门，具体负责组织实施征收与补偿工作；2.海政（2011）62号《关于征收交建里片区国有土地上房屋的决定》完全出于公共利益需要，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项的规定。交建里小区是上世纪70年代初建设的老旧小区，由于建设时间相对较长，市政基础设施较为陈旧，脏乱差、跑电、冒气、漏水现象十分严重，长期以来不仅影响小区居民生活，也给秦皇岛市打造旅游城市带来很大影响，并且该小区部分居民多次到政府和相关部门要求尽快纳入改造范围，对于小区内个别年限较近的居民楼，主要从完善小区的整体布局，提升整体形象的需要出发而规划改造的。该项目是为了提高人民生活水平，改善老旧小区居住环境；3.对交建里片区实施征收符合土地利用总体规划及国民经济和社会发展规划。2011年4月27日，时任代区长冯国林在海港区第十三届人民代表大会第五次会议上所做的《政府工作报告》关于“加速城市化进程，推动城镇建设上水平”中，明确提出“推进大旺庄、交建里等21个旧改项目”，而且该报告在此次大会中获通过，因此征收决定符合土地利用总体规划及国民经济和社会发展规划；4.征收程序不存在违法问题。2011年国庆期间，指挥部对交建里小区所涉及动迁的1296户居民，进行入户调查摸底，并逐户发放《交建里居住区征收补偿安置方案》（草案）和《交建里小区房屋征收补偿征求意见反馈表》共计1226份，收回征求意见表944份，共征求意见2000余条，并有针对性的对征收补偿方案进行了完善，在此基础上，出台了经政府批准的《交建里片区国有土地上房屋征收与补偿安置方案》，后经修改完善又出台了《交建里片区国有土地上房屋征收与补偿安置补充方案》。方案中的具体补偿标准完全满足被征收人原产权面积，不存在减少被征收人住房面积，降低居住条件的问题。同时进行了全面、深入的社会稳定风险评估，并于2011年10月20日至11月19日期间，形成了《交建里片区国有土地上房屋征收工作社会稳定风险评估报告》。2011年11月20日，在前期调查摸底、征求意见、风险评估的基础上，经区政府研究，决定对交建里片区实施征收，出台了海政（2011）62号《关于征收交建里片区国有土地上房屋的决定》，并于当日面向社会予以通告，同时在实施征收以前，通过电视、秦皇岛晚报等媒体进行了宣传告知；5.征收补偿费己到位，且专户专存，专款专用。从实施征收前开始陆续打入指挥部账户5000万元，能及时足额支付房屋征收补偿款等用于房屋征收的费用。另外，到目前为止大部分被征收人己与政府签订协议，并搬离原住房，说明大部分被征收人认可房屋征收决定，且以实际行动支持。另外，海政常纪（2013）4号《海港区人民政府十四届第九次常务会议纪要》载明2013年6月13日，区政府常务会议研究并原则同意《交建里片区国有土地上房屋征收与补偿安置补充方案》，这表明相应征收程序已经得到完善，故对一审判决以房屋征收决定未经政府常务会议讨论决定即作出属程序违法为由确认房屋征收决定程序违法不予认可。综上，请求驳回张廷锁等5人的诉讼请求。
二审期间，秦皇岛市海港区人民政府提交了海政常纪（2013）4号《海港区人民政府十四届第九次常务会议纪要》作为新证据，证明区政府在2013年6月13日召开的常务会议上研究并原则同意《交建里片区国有土地上房屋征收与补偿安置补充方案》，完善了相应的征收程序。对此张廷锁等5人经质证认为该会议纪要不符合二审新证据的要求，且属于政府采取的补救措施，不能证明被诉房屋征收决定作出前经过政府常务会议讨论决定。张廷锁等5人提交了如下证据：1.秦皇岛市国有土地使用权挂牌出让成交确认书（04-05号地块）；2.秦籍国用（2011）第098号国有土地使用证；3.秦皇岛市国土资源局2015年第001号政府信息公开告知书。上述证据用以证明被诉房屋征收决定作出前征收补偿费用并未足额到位，房屋征收决定实体违法。秦皇岛市海港区人民政府经质证对三份证据的关联性有异议，认为2006年对国有土地进行拍卖、2015年对张廷锁等人进行的信息公开均为秦皇岛市国土资源局作出的行政行为，与本案无关。
本院对上述证据认证如下：秦皇岛市海港区人民政府提交的海政常纪（2013）4号《海港区人民政府十四届第九次常务会议纪要》，只表明征收补偿方案经政府常务会议讨论决定，该纪要与被诉房屋征收决定是否经政府常务会议讨论决定不具有关联性，本院不予采纳。张廷锁等5人提供的国有土地使用权挂牌出让成交确认书、国有土地使用证、政府信息公开告知书，只涉及土地出让、登记事项，与被诉房屋征收决定作出前征收补偿费用是否足额到位不具有关联性，本院不予采纳。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作……”，故秦皇岛市海港区人民政府具有对交建里片区国有土地上房屋进行征收与补偿工作的职权，其确定海港区交建里片区房屋征收补偿指挥部为征收部门，符合上述规定。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”，秦皇岛市海港区人民政府虽称海政（2011）62号《关于征收交建里片区国有土地上房屋的决定》系依据该条款作出，但并未提供交建里片区系危房集中、基础设施落后等地段的证据。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”。秦皇岛市海港区人民政府虽提供了时任代区长冯国林于2011年4月27日在秦皇岛市海港区第十三届人民代表大会第五次会议上所作的政府工作报告，用以证明对交建里片区征收纳入秦皇岛市海港区国民经济和社会发展年度计划，但其并未提供证据证明对交建里片区进行的旧城区改建符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”。第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案”。秦皇岛市海港区人民政府虽答辩称其“逐户发放《交建里居住区征收补偿安置方案》（草案）和《交建里小区房屋征收补偿征求意见反馈表》共计1226份，收回征求意见表944份，共征求意见2000余条”，但其只提供了1份空白的《交建里小区房屋征收补偿征求意见反馈表》和14份被征收人填写的《交建里小区房屋征收补偿征求意见反馈表》，且14份反馈表皆表明被征收人不认可征收补偿方案，故秦皇岛市海港区人民政府提供的证据不足以证明征收补偿方案被依法公布，亦不足以证明多数被征收人认可征收补偿方案而无须组织听证会。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。秦皇岛市海港区人民政府虽提供了《海港区交建里片区国有土地上房屋征收工作社会稳定风险评估报告》，但其并未提供海政（2011）62号房屋征收决定作出前经政府常务会议讨论决定的证据，且其在一审庭审中明确表示该房屋征收决定作出前未经政府常务会议讨论决定。而该房屋征收决定涉及被征收人达上千户，属于“被征收人数量较多”的情形，依法应当经政府常务会议讨论决定。关于征收补偿费用，秦皇岛市海港区人民政府虽提供了秦皇岛市区农村信用合作联社海港信用社出具的资金证明及客户对账单，但对账单显示的交易日期最早为2011年11月29日，不足以证明2011年11月20日海政（2011）62号房屋征收决定作出前征收补偿费用已足额到位、专户存储。
综上，秦皇岛市海港区人民政府提供的证据不足以证明其作出的海政（2011）62号《关于征收交建里片区国有土地上房屋的决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项、第九条第一款、第十条第二款、第十一条、第十二条的规定，该房屋征收决定主要证据不足、违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定应当撤销。但该房屋征收决定涉及的被征收人达上千户，其中800多户已签订了安置补偿协议并已搬迁，迄今已历数年，故撤销该房屋征收决定会给社会公共利益造成重大损害。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”。一审判决虽适用该条款，但判决确认被诉房屋征收决定程序违法，与该条款规定不符，且被诉房屋征收决定并非仅程序违法，故一审判决认定事实错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下：
撤销秦皇岛市中级人民法院（2014）秦行初字第16号行政判决；
确认被上诉人秦皇岛市海港区人民政府于2011年11月20日作出的海政（2011）62号《关于征收交建里片区国有土地上房屋的决定》违法；
责令被上诉人秦皇岛市海港区人民政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定采取相应的补救措施。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人秦皇岛市海港区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张丽平
代理审判员 魏立超
代理审判员 刘 涛
二〇一五年十二月四日
书 记 员 张 秀
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款第（二）项：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……”
第七十四条第一款第（一）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”
第七十六条：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”