河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终2494号
上诉人（原审原告）付建勇，男，汉族，1969年9月29日出生，住河南省正阳县。
上诉人（原审原告）高美珍，女，汉族，1960年10月12日出生，住河南省正阳县。
上诉人（原审原告）龚强，男，汉族，1978年10月22日出生，住河南省正阳县。
上诉人（原审原告）管红岩，男，汉族，1973年5月16日出生，住河南省正阳县。
上诉人（原审原告）张留根，男，汉族，1968年2月17日出生，住河南省正阳县。
上诉人（原审原告）郭华，男，汉族，1965年7月16日出生，住河南省正阳县。
上诉人（原审原告）吴以华，男，汉族，1965年2月6日出生，住河南省正阳县。
上诉人（原审原告）任富国，男，汉族，1961年10月10日出生，住河南省正阳县。
上诉人（原审原告）雷运华，男，汉族，1971年9月15日出生，住河南省正阳县。
上诉人（原审原告）肖永红，男，汉族，1962年10月15日出生，住河南省正阳县。
上诉人（原审原告）李运芝，女，汉族，1947年2月15日出生，住住河南省正阳县。
以上11位上诉人推选诉讼代表人付建勇，男，汉族，1969年9月29日出生，住河南省正阳县。
诉讼代表人吴以华，男，汉族，1965年2月6日出生，住河南省正阳县。
以上11位上诉人共同委托代理人张国法，北京市京师律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）正阳县人民政府，住所地河南省驻马店市正阳县真阳镇东大街2号。
法定代表人王东征，县长。
委托代理人涂刚，该政府工作人员。
委托代理人潘成中，河南明信律师事务所律师。
上诉人付建勇、高美珍、龚强、管红岩、张留根、郭华、吴以华、任富国、雷运华、肖永红、李运芝11人（以下简称付建勇等11人）因诉正阳县人民政府作出的正政房征决字（2016）1号征收决定一案，不服驻马店市中级人民法院作出的（2016）豫17行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：正阳县人民政府于2016年4月29日作出正政房征决字（2016）1号征收决定，主要内容为：征收范围以正阳县百货公司家属院为征收基点，南至规划黄宪大道，北至规划商周南路（原二轻经理部），东至慎西路，西至规划新民街。该建设范围内的房屋及附属物被依法征收，国有土地使用权同时收回。征收补偿方面，按照《正阳县人民政府关于印发正阳县旧城改造征收补偿安置方案的通知》（正政[2013]15号）、《正阳县人民政府关于印发正阳县旧城改造征收补偿安置方案补充规定（试行）的通知》（正政[2014]28号）对被征收人进行补偿。付建勇等11人认为该征收决定违法且补偿标准偏低，提起本案诉讼，请求撤销征收决定，并对该征收决定所依据的两个规范性文件的合法性进行审查。
驻马店市中级人民法院一审查明，付建勇等11人所居住使用的房屋包括在本案《征收决定书》所征收的范围内。2013年，正阳县人民政府作出了正阳县城乡总体规划（2012—2030），本案涉诉房屋所在的正阳县百货公司家属院处于规划区内，为棚户区改造拆迁范围。2015年1月13日，正阳县人民政府作出驻政文[2015]11号《批复》，同意对百货公司家属院（拆迁户数83户，包括11原告涉诉房屋在内）等区域，实施棚户区改造。2015年3月31日，成立了棚户区改造工程建设指挥部和社会稳定风险评估领导小组。2015年4月，正阳县人民政府多次组织相关职能部门会议研究涉诉房屋征收补偿方案修订意见、社会风险评估实施方案、对未登记房地产的认定处理等项工作。2015年5月20日，正阳县国有土地上房屋征收办公室作出征收补偿安置方案征求意见稿，并予以公示。2016年3月11日，正阳县国有土地上房屋征收办公室组织召开安置补偿方案、社会风险评估及行政许可听证会，有13位被征收人代表参加，3月15日由实施机关正阳县商务局、正阳县真阳镇政府制作社会稳定风险综合评估报告，并报政府审批同意，3月20日由正阳县国有土地上房屋征收办公室作出征收补偿安置方案，并予以张贴公示。其后，正阳县人民政府组织人员对拆迁改造区域入户勘察登记，并对勘察登记情况予以公示。2016年3月30日，正阳县国有土地上房屋征收办公室委托正阳君邦置业有限公司提供300万元安置过渡资金，存入专款账户。2016年4月29日，正阳县人民政府作出正政房征决字（2016）1号《征收决定书》，并予以公示。付建勇等11人对征收决定不服，遂提起本案行政诉讼。
另查明，正阳县人民政府作出本案征收决定书上涉及的征收补偿部分，是按照正阳县人民政府正政[2013]15号《正阳县人民政府关于印发正阳县旧城改造征收补偿安置方案的通知》及正政[2014]28号《正阳县人民政府关于印发正阳县旧城改造征收补偿安置方案补充规定（试行）的通知》，对被征收人进行补偿。付建勇等11人认为上述两个规范性文件违法，请求对两个规范性文件的合法性一并审查。
驻马店市中级人民法院一审认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，正阳县人民政府依法享有对涉诉房屋进行征收的职权，正阳县人民政府可以确定房屋征收部门具体组织实施涉诉房屋的征收与补偿工作。付建勇等11人持有涉诉房屋的房产证，与被诉房屋征收行为存在法律上的利害关系，故付建勇等11人具备本案诉讼主体资格。
本案涉诉房屋已于2013年由正阳县人民政府纳入棚户区改造拆迁的规划，政府可以视实际情况依法对包括涉诉房屋在内的规划区内的房屋予以征收。正阳县人民政府在行使本案房屋征收职权中，进行了社会风险评估、入户调查登记、制定修订安置补偿方案、召开听证会及相关信息的公示，过渡安置资金专户存储，作出本案征收决定书后及时予以公告，其征收程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》对房屋征收的相关要求。至于本案涉诉房屋是否是被违法强制拆除，付建勇等11人可依法另行主张权利，不属于本案的审理范围。房屋征收后的补偿安置事宜，正阳县人民政府应当依法履行职责，切实保护被拆迁人的合法权益。
正阳县人民政府作出的正政[2013]15号《正阳县人民政府关于印发正阳县旧城改造征收补偿安置方案的通知》、正政[2014]28号《正阳县人民政府关于印发正阳县旧城改造征收补偿安置方案补充规定（试行）的通知》两个规范性文件，是正阳县人民政府依据相关法律法规并结合实际情况制定的关于房屋拆迁补偿安置的具体实施细则性文件，没有超出法律法规的授权范围，也不存在与相关法律法规相抵触的条款，确认合法。付建勇等11人的起诉理由不成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回付建勇等11人的诉讼请求。
付建勇等11人不服原审判决，向本院上诉称：（一）正阳县人民政府原审时提交的数据虚假，且建设项目的数据前后不一，并不能证实其征求意见率达到了100%，满意率达到了96%，参加分析论证会的群众代表人和被征收人人数没有达到规定比例。（二）正阳县人民政府在作出征收决定之前没有做到征收补偿费用“足额到位”。（三）正阳县人民政府委托房地产开发企业作为房屋征收实施单位开展房屋征收补偿工作违法。（四）由正阳县房屋征收办公室公开征求对房屋补偿方案的意见、通知召开听证会、制定并公布房屋征收补偿方案属于超越职权，正阳县商务局和真阳镇政府作出社会稳定风险评估报告属于超越职权。（五）正阳县人民政府没有公布征求意见和修改意见的情况，违反法定程序。（六）正阳县人民政府依据两个规范性文件作出征收决定、对被征收人进行补偿不合法。一审认定事实错误，请求撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。
被上诉人正阳县人民政府答辩称：（一）正阳县人民政府提交的社会稳定风险评估及征收补偿安置方案意见统计表涉及的范围包括旧城改造规划区的被征收人，也包括周围住户单位和其他相关单位。（二）过渡费包含征收补偿费已经足额到位。（三）房地产企业组织实施房屋征收与补偿工作与实际情况不符，征收与补偿工作均由正阳县房屋征收办公室实施。（四）正阳县人民政府没有公布征求意见和修改意见的情况系多数群众同意征收与补偿方案所致。（五）涉案两个规范性文件对产权置换、停产停业损失费的规定没有违反法律的禁止性规定，应当适用。原审事实认定清楚。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审审理查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，（一）被诉行政行为存在程序违法的情形。1、正阳县人民政府在作出征收决定之前，没有对整体的补偿资金及其总额作出评估和预算，其以部分资金的周转和产权置换补偿为形式，代替对整体、全额的征收补偿安置资金，不符合法定的足额到位程度，该行为违法；2、正阳县人民政府在实施征收行为的过程中，存在委托房地产开发企业实施部分安置补偿工作的情况，由于安置补偿工作应当且仅限于法定的征收机关或机构实施，故正阳县人民政府的委托行为违法。（二）被诉行政行为涉及公共利益，保留效力符合整体利益。1、涉案征收项目签订拆迁协议和房屋实际拆除的数量已过半且占多数，已签订安置补偿协议的被征收人因其房屋已被实际拆除，该部分群众已在外租房多年，不能回迁，安置房屋的项目不能动工建设，其向征收机关多次强烈反映其要求实施拆除涉案房屋并开工建设实施回迁，故本院考虑到多数被征收人的整体利益及衡量问题，安置房屋的项目尽早实施开工建设、整体回迁才能符合整体利益，故对被诉征收决定确认违法，保留效力。（三）关于补偿安置所依据的规范性文件的合法性问题。正阳县人民政府作出正政[2013]15号《正阳县人民政府关于印发正阳县旧城改造征收补偿安置方案的通知》、正政[2014]28号《正阳县人民政府关于印发正阳县旧城改造征收补偿安置方案补充规定（试行）的通知》，对补偿标准、产权置换、停产停业损失费等的规定，没有违反法律的禁止性规定，不存在违法情形。但该文件作出时间是2014年，现当地房地产市场价格变化较大，该文件依据当时的房地产价格作出的补偿标准已不具有时效性，如继续适用该补偿标准，将不符合征收补偿的公平性原则，故不应当继续适用。正阳县人民政府应当根据作出征收决定的时点和当地现行同类房屋的市场价格，对被征收人的房屋价值通过评估程序予以公平、合理的补偿。
综上，一审认定事实清楚，但裁判方式不当，应予纠正。上诉人的部分上诉理由成立，本院予以支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销驻马店市中级人民法院作出的（2016）豫17行初86号行政判决；
二、确认正阳县人民政府于2016年4月29日作出正政房征决字（2016）1号征收决定违法。
一、二审案件受理费共计100元，由正阳县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长 李继红
审判员 段励刚
审判员 王盛楠
二〇一七年十一月二日
书记员 陈瑞丹