广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）江中法行初字第7号原告：林春焕，女，汉族，住址：广东省江门市江海区。原告：李立新，男，汉族，住址同上。原告：李立志，男，汉族，住址同上。上述三原告共同委托代理人：李钜业，男，汉族，住址：广东省江门市江海区，系林春焕的丈夫和李立新、李立志的父亲。被告：江门市江海区人民政府。住所地：广东省江门市江海区。法定代表人：周惠红，该区区长。委托代理人：龙振军，广东华法（江门）律师事务所律师。第三人：江门市江海区外海街道麻一村民委员会。住所地：广东省江门市江海区。负责人：林锡松，该委员会主任。委托代理人：甘明达，广东华法（江门）律师事务所律师。第三人：江门市江海区外海街道办事处复兴股份合作经济社。住所地：广东省江门市江海区。负责人：林继光，该社主任。委托代理人：赵永庆，广东华法（江门）律师事务所律师。原告林春焕、李立新、李立志（以下简称“林春焕等三人”）因要求被告江门市江海区人民政府（以下简称“江海区政府”）、第三人江门市江海区外海街道麻一村民委员会（以下简称“麻一村委会”）、江门市江海区外海街道办事处复兴股份合作经济社（以下简称“复兴合作社”）履行法定职责纠纷一案，于2015年1月7日向本院提起行政诉讼。本院2015年1月26日受理后，依法组成合议庭，于2015年4月22日公开开庭审理了本案。原告林春焕等三人的委托代理人李钜业，被告江海区政府委托代理人龙振军，第三人麻一村委会的委托代理人甘明达，第三人复兴合作社的委托代理人赵永庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告林春焕等三人诉称：1、江海区政府明知林春焕等三人一直被麻一村委会、复兴合作社歧视和侵害的事实，却一直不予处理，存在严重不履行职责的渎职行为。2、林春焕出生于1953年7月22日，是土生土长的复兴合作社村民。1978年虽与非农户口李钜业结婚，因不符合农转非条件，其子女按政策随母入户，是法定的原住民，并经广东省公安厅，江门市公安局一致确认合法有效。从户口簿清楚明确看到，户别农业家庭人口，户主林春焕，家庭成员与户主关系明了，但麻一村委会、复兴合作社却认为是“应迁未迁”的“寄挂户口”，就非法剥夺其全部村民股份资格，违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》（以下简称《妇女权益保障法》）第三十二条和《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第二十七条第二款有关法律强制性规定。麻一村委会、复兴合作社剥夺林春焕等三人合法权益非法无效。3、麻一村委会、复兴合作社认定林春焕等三人在1987—2000年土地承包时没有接受领取土地，期间从未承担过国家相应义务，故不能享受土地补偿和集体收益分配。但真实情况是，麻一村委会、复兴合作社利用其制定土地承包、股份分配方案和自治章程实施侵权，江海区政府理应做足补救措施履行法定义务。林春焕等三人认为江海区政府收到《行政决定申请书》，并经其组织区政法委、外海街道办事处等部门有关领导和林春焕等三人召开听证会有定论后，超过行政申请处理两个法定期限仍不作具体处理，侵犯了林春焕等三人合法权益。故此，依法提起行政诉讼，请求依法作出公正裁决。诉讼请求：1、依法确认江海区政府因未尽法定职责对林春焕等三人所提出的《行政决定申请书》应予处理而不作处理之具体行政行为违法。2、依法确认林春焕等三人为麻一村委会、复兴合作社的村民资格，并对其实施侵权所依据的股份分配、土地承包方案和合作社章程中有剥夺“出嫁女”合法权益内容的条文予以撤销。3、依法判令江海区政府依职权责成麻一村委会、复兴合作社停止侵害、返还财产，并补回林春焕等三人及其家庭成员因此所造成一切财产损失的承担赔偿责任。被告江海区政府辩称：（一）诉讼的主体不适格。1、林春焕等三人诉请确认其为麻一村委会、复兴合作社的村民资格，并对其实施侵权所依据的股份分配、土地承包方案和合作社章程的相关条文予以撤销诉讼中原告主体不适格。根据《村民委员会组织法》第二十七条“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”中规定了人民政府有权“责令改正”并非有权“确认和撤销”。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定与国家法律法规和政策相抵触的，乡、民族乡、镇的人民政府应当责令村民委员会及时将有关问题交村民会议或者村民代表会议讨论、纠正和完善。本案中麻一村委会、复兴合作社的股份分配、土地承包方案和合作社章程是关系全体村民切身利益的重大事项，经过村民代表大会讨论议决。只有当村委会违背全体村民的意志、损害集体和村民利益时，过半数以上村民会议，集体提出，才可作为一方当事人提起诉讼。林春焕等三人以个人名义起诉，要求人民法院撤销其中条文，并补偿林春焕等三人土地承包、征地补偿和集体收益股份分配，从林春焕等三人主体上说，就不适格。2、同样根据《村民委员会组织法》第二十七条，林春焕等三人与麻一村委会、复兴合作社确认村民资格之间的争议，应由乡、民族乡、镇的人民政府调查处理，并非江海区政府有权处理。林春焕等三人曾两次向江海区政府申请要求恢复土地承包和权益分配，江海区外海镇人民政府（现为江海区外海街道办事处）和麻一村委会、复兴合作社已作出了明确的答复和处理。林春焕等三人再次申请要求江海区政府作出具体行政行为属于重复申请，于法无据。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”及该条第二款“……个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，林春焕等三人与麻一村委会、复兴合作社之间的纠纷应由江海区外海街道办事处处理。江海区政府作为区级人民政府，对林春焕等三人请求处理与麻一村委会、复兴合作社农村土地所有权和使用权争议不具有作出处理的法定职责。在本案中，江海区政府作为被告同样不适格。（二）本案已过了起诉期限。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。”林春焕等三人分别于2002年和2004年向江海区政府申请要求恢复土地承包和权益分配，而外海街道办事处于2002年2月1日和2004年10月8日已作出答复和处理，林春焕等三人直至2014年才提出诉讼，明显已经超过了法定起诉的期限。即使按照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”中起诉期限2年的规定，本案同样已过了起诉的期限。（三）江海区政府不具有认定原告林春焕等三人为麻一村委会、复兴合作社的村民资格的法定职权。我国没有任何一部法律法规来明确行政机关（包括人民政府）是农村集体经济组织成员资格的认定主体，也没有任何授权性规定行政机关具有认定主体资格。江海区政府没有法律授权作出确认村民资格决定，也不存在林春焕等三人诉称的行政不作为。（四）林春焕等三人诉求事实理由不足。林春焕等三人户籍虽然在麻一村委会、复兴合作社，但这仅仅是其具有麻一村委会、复兴合作社集体经济组织成员资格的形式要件，而非实质要件。认定是否具有集体经济组织成员资格需要考虑更多方面因素，最根本、最标准的是是否以本集体经济组织土地为基本生活来源、基本保障。本案林春焕等三人仅有麻一村委会、复兴合作社的户籍，但事实上是否以麻一村委会、复兴合作社集体经济土地为其基本生活来源和基本生活保障，是否承包经营土地，是否在麻一村委会、复兴合作社处居住、生活、是否承担村集体的具体义务，是否缴纳村内各种费用，林春焕等三人并未充分举证。因此，林春焕等三人是否具备成为本村集体经济组织成员资格的本质要求，在事实上理由不足。综上所述，林春焕等三人起诉理由缺乏依据，依法不能成立，恳请依法驳回林春焕等三人的诉请。第三人麻一村委会述称：（一）本案中林春焕等三人与江海区政府诉讼主体均不适格。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条的规定，林春焕等三人的起诉应予驳回。（二）林春焕等三人提起行政诉讼的起诉期限不符合法律规定。（三）人民政府不具有认定林春焕等三人为麻一村委会的村民资格的法定职权。（四）林春焕等三人诉求事实理由不足。林春焕等三人请求确认村民资格并依法享有土地承包、征地补偿和集体收益股份分配的权利于法无据，应予以驳回。综上所述，林春焕等三人起诉理由缺乏依据，依法不能成立，恳请依法驳回林春焕等三人的诉请。第三人复兴合作社的陈述意见与江海区政府、麻一村委会的陈述意见一致。原告林春焕等三人在起诉时提供了以下证据证明其曾于2014年5月14日向江海区政府提出涉案申请事项：1、（2002）江民初字第103号《民事裁定书》，证明林春焕等三人之前主张权利被驳回。2、检察院不立案理由告知书，证明告知先由政府处理，不成的可以起诉。3、《行政决定申请书》，证明向江海区政府申请行政处理。4、催促行政决定申请处理结案的函，证明江海区政府超期不作处理。5、关于林春焕来信申请的复函，证明林春焕等三人之前一直主张权利未果。6、厅字（2001）9号中央文件，证明国务院切实保护农村妇女权益作出明确指示。7、户口簿，证明林春焕等三人家庭人员状况。8、关于林春焕信访事项的回复，证明行政申请决定之前调解不成。9、麻一村规民约，证明麻一村委会、复兴合作社利用村规民约剥夺林春焕等三人的合法权益。10、江门日报，证明麻一村委会、复兴合作社剥夺林春焕等三人的合法权益。11、选民证、12、复兴社人口状况汇总表、13、复兴社农业人口与非农业人口名单，证明林春焕等三人确实是麻一村委会、复兴合作社有选举权的农村集体经济组织成员，无可非议。14、《驳回申请再审通知书》、15、申请处理函、16、控告答复，证明林春焕等三人坚持不懈主张权利。17、村民联名表、18、江海区法院确认村民身份表、19、（2010）江海法民二初字第336号《民事判决书》，证明在该民事诉讼中，林春焕等三人行使村民权利，并得到江海区法院确认村民资格。20、结婚证，证明林春焕等三人与代理人的法律关系。上述证据经质证，江海区政府认为：对证据1真实性、合法性没有异议，但与本案无关。对证据2的真实性、合法性没有异议，但与本案无关。对证据3的真实性、合法性没有异议，但与本案无关，且该份证据所附EMS寄件人存联中并没有表明该份文件已经寄送到江海区政府，并由江海区政府签收。对证据4的真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议，理由如下：1、该份证据所附的EMS寄件人存联中并没有表明该份邮件已经由林XX局长签收，2、该份邮件是由林春焕等三人向林XX发出，并非向江海区政府发出。对证据5的真实性、合法性、关联性没有异议，该份证据反而证明林春焕等三人在2002年就已经向江海区外海镇人民政府就涉案问题进行反映，并且外海镇人民政府及信访办已经就林春焕等三人反映的问题进行了函复。对证据6的真实性、合法性、关联性没有异议，该份证据反而证明按照国家的相关法律法规及政策规定，要求各级政府、各级组织要依法维护农村妇女的权益，并且在农村土地承包中坚持男女平等的原则，不允许对妇女有任何歧视，根据该份证据结合证据5表明在麻一村委会、复兴合作社进行土地一包十五年政策时，由于林春焕已经出嫁，并且当时麻一村委会、复兴合作社在本村实施一包十五年政策是根据自愿的原则，而且林春焕在麻一村委会、复兴合作社实施该政策时是自行放弃了自己承包责任田和承包农村土地的权利，而并非剥夺其承包责任田和承包农村土地的权利，也就说明林春焕在出嫁后并非是以农村的土地的生产经营来维持生活，也没有履行承包责任田和承包农村土地的相关责任和义务。对证据7的真实性、合法性和关联性没有异议，经江海区政府查阅林春焕等三人代理人即李钜业的户口簿原件时，还发现其与林春焕还有一女李XX，既然李XX也是林春焕与李钜业的女儿，能够落户到城镇，为何其两个儿子不能落户到城镇？对证据8真实性、合法性和关联性没有异议，该份证据反而证明外海街道办事处及相关部门对林春焕等三人的信访事项进行了回复，并且也说明林春焕等三人之所以不能在麻一村委会、复兴合作社处享受分红及获取征地补偿款的原因并非是麻一村委会、复兴合作社剥夺其相关权利，而是在麻一村委会、复兴合作社于1986年实行土地承包一包十五年政策期间，林春焕自行放弃其承包责任田和承包土地的权利，相应也没有履行因承包责任田和承包土地而应该履行的义务，也表明林春焕等三人并非是依靠土地的生产经营来维持生活来源。对证据9的真实性、合法性、关联性没有异议，该证据也证明该村规民约是经过麻一村委会、复兴合作社具有村民资格和社员资格的村民和经济合作社的社员按照《村民委员会组织法》的相关规定制订的，并且也表明凡是没有履行承包责任田和承包土地的相关义务的，虽然户口在麻一村委会、复兴合作社处，不具有村民资格或者合作社的社员资格，而享有分红和土地补偿款的权利。对证据10的真实性、合法性和关联性没有异议，但该律师热线关于出嫁女的户口没有迁出有权分红的回答只是律师的个人意见，而且具体到个案中案情不同，得出的结论就不一样，所以江门日报的律师热线就林春焕等三人问题的回复不能作为处理本案的依据。证据11盖章的是外海镇选举委员会，该证据只是证明林春焕等三人是作为中华人民共和国的公民依照宪法的相关规定享有选举权和被选举权所发放的选民证，而并不能证明其具有麻一村委会、复兴合作社的村民资格和社员资格。证据12、13只有六人的签名，对该签名的真实性不予确认，对其证明的内容也不予确认，对证据14的真实性、合法性没有异议，但与本案无关。对证据15的真实性、合法性没有异议，但与本案无关，且该份所附的国内挂号印刷品的收据，并不能证明该份证据已经由江海区政府签收。对证据16的真实性、合法性没有异议，但与本案无关。对证据17、18、19的真实性、合法性没有异议，但与本案无关，且该证据也不能证明林春焕等三人具有麻一村委会村民资格和复兴合作社的社员资格。补充说明一点，凡是林春焕等三人质证意见中涉及的麻一村委会村民资格和复兴合作社的社员资格的法定意义为：麻一村委会、复兴合作社于1986年实行土地一包十五年政策期间，按照自愿的原则承包了责任田和农村土地，并且因承包责任田和农村土地履行了相关义务的村民和合作社的社员，并非公安局户政部门所登记的户籍在麻一村委会、复兴合作社处的相关人员，所以证据17、18、19都是在法院诉讼期间根据公安户政部门所登记的户籍来确定的。对证据20的真实性、合法性和关联性没有异议。上述证据经质证，麻一村委会同意江海区政府的质证意见。同时补充认为，对林春焕等三人证据9麻一村规民约，麻一村委会、复兴合作社出具的村规民约从1993年至2004年都对该村村民、社员及股东的资格进行了清楚的界定，从上述资料可以反映林春焕等三人不具备村民、社员及股东资格的条件。上述证据经质证，复兴合作同意江海区政府和麻一村委会的质证意见，没有其他补充。被告江海区政府为证明其主张提交了如下证据：1、2002年1月13日林春焕等三人的行政申请书，证明林春焕等三人已于2002年向江海区政府进行过申请。2、江外府办信函（2002）3号《关于林春焕来信申请的复函》，证明江海区政府收到林春焕等三人的申请书后，将该函件依照相关规定已转给外海镇政府处理，并且外海镇政府对林春焕等三人进行了复函，从而证明林春焕等三人本次行政诉讼的诉讼时效已经届满；由于行政诉讼的诉讼时效不存在中断的法定情形，即使林春焕等三人多年来为其权利向相关部门采用各种途径进行主张，也不导致行政诉讼的时效中断问题，所以本案的诉讼时效已届满。原告林春焕等三人对江海区政府提交证据的真实性没有异议，但认为两份证据不合法，江海区政府存在不作为。第三人麻一村委会和复兴合作社对江海区政府提供的证据的真实性、合法性和关联性均没有异议。第三人麻一村委会和复兴合作社均没有证据提交。本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：林春焕等三人于2014年5月14日以麻一村委会和复兴合作社为被申请人共同向江海区政府提交《行政决定申请书》，请求事项：1、依法对林春焕等三人享有麻一村委会和复兴合作社股东村民资格予以确认，并责令其停止侵权和作出权威决定。2、依法责令麻一村委会和复兴合作社按实际情况补回林春焕等三人及其家庭成员因此造成财产损失承担赔偿责任。该申请书的落款日期为2014年5月13日。江海区政府收到林春焕等三人的申请后，组织区法制局、区农办、外海街道办事处等多部门以及林春焕等三人召开了听证研讨会，并在研讨会上明确告知林春焕等三人的委托代理人李钜业，林春焕等三人的行政申请事项由外海街道办事处直接处理。因江海区外海街道办事处既不答复又不处理，林春焕等三人遂于2014年11月25日向江海区政府发出《催促行政决定申请处理结案的函》，认为因江海区外海街道办事处不认真贯彻执行区政府组织的听证研讨会所决定由其直接处理林春焕等三人《行政决定申请书》，处理结果仍是维持原来调解不成的抽象行政建议答复，故催促江海区政府直接处理。林春焕等三人认为江海区政府在召开听证会有定论后，超过行政申请处理的法定期限仍不作出具体处理，侵犯了其合法权益，故提起本案诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；……”、《村民委员会组织法》第二十七条“……村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的规定，可见，对林春焕等三人向江海区政府提出《行政决定申请书》中涉及的申请事项应属于江海区外海街道办事处的行政职责范围。若对于江海区外海街道办事处的处理结果不服，林春焕等三人可向江海区政府申请复议。此外，江海区政府在收到林春焕等三人2014年5月14日的《行政决定申请书》后已组织多部门及林春焕等三人的委托代理人李钜业进行了听证研讨，且在研讨会上亦明确告知李钜业涉案的申请事项应由江海区外海街道办事处直接处理。故林春焕等三人认为江海区政府未对其《行政决定申请书》的申请事项直接进行处理存在行政不作为，理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决如下：驳回原告林春焕、李立新、李立志的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告林春焕、李立新、李立志负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  赵 宁审 判 员  陈 健代理审判员  董永文二〇一五年八月二十一日书 记 员  陈秀霞