北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2018）京01行终273号上诉人(一审原告)上海九峰水泥有限公司，住所地上海市青浦区。法定代表人王晓荣，执行董事。委托代理人袁裕来，浙江之星律师事务所律师。委托代理人冯英飞，浙江之星律师事务所律师。被上诉人（一审被告）上海市规划和国土资源管理局，住所地上海市北京西路99号。法定代表人徐毅松，局长。委托代理人郝铭华，上海市规划和国土资源管理局工作人员。委托代理人周晓峰，上海市规划和国土资源管理局工作人员。被上诉人（一审被告）中华人民共和国住房和城乡建设部，住所地北京市海淀区三里河路9号。法定代表人王蒙徽，部长。委托代理人伍佳，中华人民共和国住房和城乡建设部干部。委托代理人尚娟，北京市兰台律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）国网上海市电力公司，住所地上海市浦东新区源深路1122号。法定代表人钱朝阳，董事长。委托代理人张磊，北京观韬中茂（上海）律师事务所律师。上诉人上海九峰水泥有限公司因建设工程规划许可、行政复议一案，不服北京市海淀区人民法院（2017）京0108行初443号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。本案现已审理终结。2017年12月15日，一审法院作出判决认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《上海市城乡规划条例》第二十八条之规定，上海市规划和国土资源管理局（以下简称上海规土局）作为上海市规划行政主管部门，依法具有应建设单位的申请核发建设工程规划许可证的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。《上海市城乡规划条例》第三十五条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料；规划行政管理部门应当在三十个工作日内提出建设工程设计方案审核意见。经审定的建设工程设计方案的总平面图，规划行政管理部门应当予以公布。同时，《上海市电网建设若干规定》第十条规定，电力架空线（包括杆、塔基础）建设不实行征地，电网企业应当参照征地补偿标准，对杆、塔基础范围的土地权利人给予一次性经济补偿。本案中，国网上海市电力公司（以下简称上海电力公司）在向上海规土局申请建设工程规划许可时提交了符合前述法律规定的文件，上海规土局在受理申请后，依法对相关文件进行了审查，并向上海电力公司核发了沪规政（2016）FC31000020164036建设工程规划许可证（以下简称被诉许可证），并无不当。在上海九峰水泥有限公司（以下简称九峰公司）的相应建设行为未取得规划许可的情况下，现有证据不足以证明上海规土局对涉案工程作出的规划许可行为直接侵犯了九峰公司的合法权益，故上海规土局作出被诉许可证时未征询九峰公司的意见，亦不违反《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定。综上所述，上海规土局作出的被诉许可证，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）在受理九峰公司的复议申请后，依法进行复议，其作出的建复决字[2017]36号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定）程序合法，复议结论正确。九峰公司要求撤销被诉许可证和被诉复议决定的理由不能成立，法院不予支持。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回九峰公司的诉讼请求。上诉人九峰公司不服，上诉至本院，其主要上诉理由为：1.被上诉人未提供淮南-南京-上海1000千伏交流特高压输变电工程（上海段）线路工程（省界-10#、21#-45#、62#-84#、99#-114#、125#-沪西站线路段）（以下简称涉案工程）的规划，无法证明涉案工程符合规划。2.被上诉人提供的核发被诉许可证的前置文件，未提供图纸、文字，也无法证明高压线路径走向。3.高压线路径走向无需保密，不管是规划中的还是前置批文中的。4.即使上述图文材料需要保密，也应该接受上诉人的质证，未经质证不得作为证明行政行为合法的依据。5.即使被上诉人核发被诉许可证符合规划，在核发之前，也应该要求政府先收回上诉人的国有土地使用权并依法给予补偿。综上，请求撤销一审判决，撤销上海规土局核发被诉许可证的行政行为，撤销被诉复议决定。被上诉人上海规土局辩称：1.上海规土局在法定期限内向一审法院提交了证据材料，包含保密的证据材料，保密的证据材料中包括了图纸、专项规划、专项规划图纸、规划许可证的图纸。2.被诉许可证的内容是一个架空线，不占用和不使用土地，仅仅是在上诉人的厂区上方通过，不涉及占用土地的问题。3.经济补偿协议虽是核发被诉许可证的前置条件，但在上诉人的厂区中，根据上诉人的举证，并无合法建筑的存在，也就不存在补偿的情况。而且土地出让合同中约定了上诉人同意民事层面管线可以穿越厂区，也约定了建筑受损的赔偿问题。综上，同意一审判决，请求予以维持。被上诉人住建部辩称：涉案线路是架空线路，电线的塔基没有在上诉人的厂房内，按照《中华人民共和国物权法》的规定，土地使用分为地表、地上和地下。本案中涉及的是地上空间的使用。综上，同意一审判决，请求予以维持。被上诉人上海电力公司辩称：根据相关规定，不是上海电力公司与上诉人直接签订补偿协议，而是上海电力公司委托上海市的区县，与区县签订一个委托经济补偿协议，作为审查的前置条件。上海规土局审查的也是上海电力公司是否跟所在区县签订委托文件。综上，同意一审判决，请求予以维持。在一审法院指定的证据交换期限内，上诉人九峰公司向一审法院提交如下证据并当庭出示：1.企业法人营业执照、王晓荣身份证复印件、法定代表人身份证明，证明九峰公司的身份；2.被诉许可证、被诉复议决定，证明所诉行政行为；3.行政复议申请书、证据清单、建复决字[2016]412号行政复议决定书（以下简称412号复议决定）、照片18张、示意图4张、沪地青（2003）0003号建设用地规划许可证、青府土用[2003]530号《关于同意上海九峰水泥有限公司建造厂房征用及受让土地的批复》、青房地（2004）出让合同第23号国有土地使用权出让合同、沪房地青字（2004）第006371号房地产权证、青计投[2003]006号《关于上海九峰水泥有限公司扩建年产220万吨水泥生产线厂房项目结转计划的批复》、沪府土[2003]1071号《关于批准青浦区人民政府2003年第五十五批次建设项目用地农用地转用和征用土地的通知》、建设项目环境影响报告表、沪港航规划[2004]171号《关于划示九峰码头工程范围油墩港航道驳岸控制线的复函》、港口经营许可证、上海电力公司复函供电方案暨缴款通知单、《关于上海九峰水泥有限公司项目审批有关情况的说明》、青府函[2010]9号《上海市青浦区人民政府关于请求协调处理上海九峰水泥有限公司项目有关事宜的函》，证明九峰公司申请行政复议的事实、提供的证据。在法定举证期限内，被上诉人上海规土局向一审法院提交如下证据并当庭出示：1.上海电力公司申请被诉许可证的申报材料（申请表、上海规划统一审批管理平台截屏、《关于报批淮南～南京～上海1000千伏交流特高压输变电工程（上海段）线路工程（省界-10#、21#-45#、62#-84#、99#-114#、125#-沪西站线路段）建设工程规划许可证修改设计文件的情况说明》（以下简称《情况说明》）），证明上海电力公司依法向上海规土局申请许可证；2.核发被诉许可证的依据文件（《关于核发淮南-南京-上海1000KV特高压交流输变电工程（上海段）的通知》、《建设项目选址意见书》、《关于准予淮南-江苏-上海1000KV特高压交流输变电工程（上海段）有效期限延期的决定（第1次）》、《关于准予淮南-江苏-上海1000KV特高压交流输变电工程（上海段）有效期限延期的决定（第2次）》、《关于准予淮南-江苏-上海1000KV特高压交流输变电工程（上海段）有效期限延期的决定（第3次）》、《关于准予淮南-江苏-上海1000KV特高压交流输变电工程（上海段）有效期限延期的决定（第4次）》、发改能源[2014]711号《国家发展改革委关于淮南～南京～上海1000千伏交流特高压输变电工程核准的批复》（以下简称711号批复）、审批部门招标内容核准意见表、《淮南～南京～上海1000千伏交流特高压输变电工程（青浦段）土地使用及通道清理补偿预付款协议》），证明上海规土局依法核发被诉许可证；3.被诉许可证；4.九峰公司土地权证范围内的违建行政处罚决定文书（责令限期拆除违法建筑事先告知书、责令拆除违法建筑决定书、强制拆除违法建筑决定书），证明九峰公司的建筑系违建；5.涉密证据，证明涉案工程符合选址意见书的附图要求，符合专项规划，符合调整专项规划，上海规土局核发被诉许可证符合法律规定。同时，上海规土局提交并出示《中华人民共和国城乡规划法》、《上海市城乡规划条例》、《上海市电网建设若干规定》、《上海市控制性详细规划制定办法》、《建设工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》作为其法律规范依据。在一审法院指定的证据交换期限内，被上诉人住建部向一审法院提交了证明复议程序合法性的以下证据：1.行政复议申请书及EMS邮单，证明住建部收到九峰公司的行政复议申请书；2.住房城乡建设部行政复议提出答复通知书，证明住建部依法要求被申请人作出答复；3.行政复议答复意见书，证明被申请人依法向住建部作出答复；4.住房城乡建设部行政复议延期审理通知书及EMS邮单、查询单，证明住建部依法作出延期审理决定并送达九峰公司；5.被诉复议决定，6.EMS邮单及查询单，证据5、6证明住建部依法作出复议决定并送达。在法定举证期限内，被上诉人上海电力公司向一审法院提交了以下证据：1.国能电力[2014]212号《国家能源局关于加快推进大气污染防治行动计划12条重点输电通道建设的通知》及附件；2.关于印发《2015年上海市重大工程建设计划》的通知及附件；3.关于印发《2016年上海市重大工程项目区县工作任务计划》的通知及附件，以上证据证明涉案工程系国家和上海市重点工程，涉及重大社会公共利益，允许规划部门依法核发规划许可。上述证据已随案卷全部移送本院。上述证据已经庭审质证，一审法院认为：九峰公司提交的证据2系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；九峰公司提交的其他证据，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，但无法证明被诉许可证违法，法院不予采信。上海规土局提交的证据3和住建部提交的证据5系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；上海规土局和住建部提交的其他证据，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉的行政行为具有关联性，且内容真实、合法，法院予以采信。上海电力公司提交的全部证据，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉的行政行为具有关联性，且内容真实、合法，法院予以采信。经审查，本院同意一审法院对上述证据的认证意见。本院同时认为，上海规土局提交的证据5与本案许可证的审查具有关联性，且内容真实、合法，能够证明涉案工程符合专项规划及调整专项规划。经审理查明：2015年12月4日，上海电力公司向上海规土局申请办理涉案工程《建设工程规划许可证》，并提交了《建设项目选址意见书》、711号批复及与线路涉及的相关区、乡镇签订的开展经济补偿工作的协议等材料。因需要修改图纸，上海电力公司于2015年12月28日向上海规土局提交《情况说明》，申请不予退件处理。经审核，上海规土局于2016年1月8日向上海电力公司核发了被诉许可证，主要内容为：建设单位：上海电力公司；建设项目名称：淮南-南京-上海1000千伏交流特高压输变电工程（上海段）线路工程（省界-10#、21#-45#、62#-84#、99#-114#、125#-沪西站线路段）；建设位置：青浦区、嘉定区、松江区；建设规模：1000千伏电力架空线，全长35.401千米。九峰公司不服，于2017年2月6日向住建部邮寄申请行政复议。同年2月13日，住建部向上海规土局作出提出答复通知书。同年2月24日，上海规土局向住建部提交行政复议答复意见书。经延期，住建部于2017年5月5日作出被诉复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持上海市规划国土局作出的被诉许可证。九峰公司仍不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销上海规土局核发被诉许可证的行为，撤销被诉复议决定。另查，2012年10月及2015年12月25日，上海市人民政府分别作出批复，批准涉案工程的专项规划及专项规划调整。本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。《上海市城乡规划条例》第三十五条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料；规划行政管理部门应当在三十个工作日内提出建设工程设计方案审核意见。经审定的建设工程设计方案的总平面图，规划行政管理部门应当予以公布。《上海市电网建设若干规定》第十条规定，电力架空线（包括杆、塔基础）建设不实行征地，电网企业应当参照征地补偿标准，对杆、塔基础范围的土地权利人给予一次性经济补偿。本案中，上海电力公司提出涉案申请时提交了符合前述法律规定的材料，上海规土局经审查后，认为符合建设工程规划许可证颁发条件，向上海电力公司颁发被诉许可证并无不当。住建部在作出被诉复议决定的过程中亦履行了相关程序，程序亦合法。综上，上诉人九峰公司的上诉理由均缺乏事实及法律依据，其上诉请求本院不予支持。一审法院判决驳回九峰公司的诉讼请求正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人上海九峰水泥有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 张美红审 判 员 梁 菲审 判 员 王 贺二〇一八年四月二十四日法官助理 张馨心书 记 员 易 梦