广东省云浮市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤53行终7号
上诉人（原审原告）：云浮市宇顺物业管理服务有限公司。住所地：广东省云浮市云城区城中路*号负*层。
法定代表人：郑仕富，该公司经理。
委托代理人：胡文，广东言阳律师事务所律师。
委托代理人：冯锦元，广东言阳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：云浮市云城区人力资源和社会保障局。住所地：云浮市世纪大道中元眼根村即市国土局后侧。
法定代表人：区昌儒，局长。
委托代理人：吴金尚，云城区人力资源和社会保障局干部。
委托代理人：黎一金，云城区人力资源和社会保障局干部。
被上诉人（原审被告）：云浮市云城区人民政府，住所地：云浮市云城区解放中路32号。
法定代表人：徐树新，区长。
委托代理人：王温潮，云城区人民政府法制局干部。
委托代理人：叶珍妮，云城区人民政府法制局干部。
原审第三人：潘住强，男，汉族，1969年10月5日出生，住广东省云浮市云城区。
委托代理人：徐丽霞，是潘住强的妻子。
委托代理人：潘文丰，是潘住强的儿子。
上诉人云浮市宇顺物业管理服务有限公司（以下简称宇顺公司）因与被上诉人云浮市云城区人力资源和社会保障局（以下简称区人社局）、云浮市云城区人民政府（以下简称区政府）工伤行政确认纠纷一案，不服云城区人民法院（2015）云城法行初字第20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人宇顺公司的法定代表人郑仕富及其委托代理人胡文，被上诉人区人社局的委托代理人吴金尚、黎一金，被上诉人区政府的委托代理人王温潮、叶珍妮，原审第三人潘住强的委托代理人徐丽霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定事实：2014年11月3日6时20分，潘住强在云浮市云城区河口从事环卫工作时，在云浮市G324线1125KM＋550M路段的慢车道上被重型大货车撞伤，后送医院诊治，经医生诊断为：一、急性特重型颅脑损伤：1、左额颞顶部硬膜下血肿；2、右颞叶、左额颞叶脑挫裂伤；3、右额颞顶急性硬膜外血肿；4、脑疝；5、颅底骨折；6、双眼球挫伤；7、右眼视神经损伤；二、左枕叶继发性脑梗塞；三、肺部感染。
2014年12月22日，潘住强家属向区人社局提出工伤认定申请，并提交了身份证、户口簿、账户明细、企业机读档案登记资料、交通事故认定书等证据材料。2015年2月6日，区人社局向宇顺公司送达了《工伤认定举证通知书》。在规定期限内，宇顺公司提交了《答复书》、《河口街环境卫生清扫保洁及生活垃圾和部分厂家工业垃圾清运的承包服务合同》（以下简称《承包服务合同》）以及《河口垃圾清运委托管理合同》（以下简称《委托管理合同》）各一份。宇顺公司在《答复书》中辩解，潘住强并非其单位员工，宇顺公司与黄铃芳签订的《委托管理合同》约定由黄铃芳管理并承担一切员工人身意外的所有风险。区人社局经审查后，于2015年3月16日作出云区人社工认字（2014）164号《工伤认定决定通知书》，认定潘住强所受到的伤害为工伤，并将通知送达了潘住强及宇顺公司。
宇顺公司不服上述工伤认定决定，在期限内向区政府提起行政复议。区政府于2015年5月13日依法受理，并向区人社局作出《提出行政复议答复通知书》，向潘住强作出《第三人参加行政复议通知书》，并送达有关当事人。后因案情复杂，于2015年6月17日作出《行政复议决定延期通知书》，决定延长复议期限至2015年8月13日。2015年8月3日，区政府作出云区府行复（2015）1号《行政复议决定书》，维持区人社局作出的云区人社工认字（2014）164号《工伤认定决定通知书》。
2012年8月13日，云城区河口街道环卫管理所（以下简称河口环卫所）与宇顺公司签订了《承包服务合同》，双方约定：由宇顺公司承包河口街范围内的生活垃圾和部分厂家工业垃圾的清扫、清运，其中清运地段包括了河口高速公路出入口至初城路段，清运时间为上午5：00至9：00，承包时间从2012年9月1日至2015年8月31日。
2012年12月1日，宇顺公司又与黄铃芳签订了《委托管理合同》，双方约定：宇顺公司委托黄铃芳管理河口街垃圾清运承包服务，委托管理项目、范围完全参照河口环卫所与宇顺公司签订的服务合同标准来执行，委托管理期限自2012年12月1日至2015年8月31日。宇顺公司在收到河口环卫所支付的清运承包款后，必须将清运款转给黄铃芳。黄铃芳每月向宇顺公司支付每月的税金，另外，黄铃芳每月向宇顺公司支付壹仟元整人民币。合同签订后，黄铃芳又雇请潘住强从事河口街垃圾清运工作，并支付劳动报酬。一审庭审过程中，宇顺公司确认黄铃芳没有进行合法的工商登记，其签订《委托管理合同》以及雇请潘住强等行为均是以自然人身份作出的。
原审法院认为：综合各方当事人的陈述，归纳本案争议焦点是：一、宇顺公司应否对潘住强受到的事故伤害承担工伤责任，区人社局作出的云区人社工认字（2014）164号《工伤认定决定通知书》认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否准确？二、区政府作出的云区府行复（2015）1号《行政复议决定书》程序是否合法？
一、关于首先宇顺公司应否对潘住强受到的事故伤害承担工伤责任的问题。
首先，潘住强发生事故的时间、地点以及当时所从事的清扫、清运工作均是宇顺公司与云城区河口街环卫管理所签订《承包服务合同》中约定的工作时间、地段以及工作内容。该清运服务项目是宇顺公司从云城区河口街环卫管理所承包而来。宇顺公司在取得该承包项目后，与黄铃芳签订《委托管理合同》，将该项目发包给不具备用人单位资格的自然人黄铃芳组织实施，并由黄铃芳雇请潘住强从事该项目内的工作。根据《广东省工伤保险条例》第四十二条第二款规定：“用人单位实行承包经营，使用劳动者的承包方不具备用人单位资格的，由具备用人单位资格的发包方承担工伤保险责任。”本案中，潘住强实际从事了宇顺公司所承包的垃圾清运工作，是事实劳动者。宇顺公司作为从云城区河口环卫所承包取得河口垃圾清运服务项目的承包单位，将项目发包给不具备用工主体资格的黄铃芳，根据上述规定，应当对潘住强承担用人单位的工伤责任。
其次，对于宇顺公司认为其公司已经没有经营河口街的垃圾清运服务合同，已经将人员、车辆、押金全部转让给黄铃芳，不属于《广东省工伤保险条例》第四十二条第二款规定的情形，而应当由黄铃芳承担工伤责任的观点。原审法院认为，在潘住强发生事故时，宇顺公司与云城区河口街环卫管理所签订《承包服务合同》仍在合同期限内，合同约定的承包款（清运款）仍然是由宇顺公司向云城区河口街环卫管理所收取，宇顺公司仍然是河口街的垃圾清运服务项目的承包主体。至于宇顺公司又将该项目发包给不具备用工主体资格的黄铃芳，是其自身经营管理行为。宇顺公司将该项目发包给不具备用工主体资格的自然人，就应当要承担因此而存在的风险和法律责任。黄铃芳作为自然人，可以从事生产经营活动，但不具备用人单位资格，《》规定的情形是非法用工单位的工伤赔偿责任，不属于本案的情形。宇顺公司认为本案不适用《广东省工伤保险条例》第四十二条第二款规定，应由黄铃芳承担工伤责任的理由不成立，原审法院不予支持。
再次，根据《广东省工伤保险条例》第九条第（一）项：“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的”，潘住强受到事故伤害时的时间、地点以及当时从事的工作，均属于宇顺公司与云城区河口街环卫管理所签订《承包服务合同》的内容和要求，应当认定为潘住强是在工作时间和工作场所内，因工作原因受到的事故伤害，应予认定为工伤。在程序上，区人社局在作出工伤认定时，已经按照《工伤认定办法》规定的程序，履行立案受理、通知用人单位举证、作出工伤认定、送达等程序，其程序完善、合法，原审法院予以确认。
综上所述，区人社局作出的云区人社工认字（2014）164号《工伤认定决定通知书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审法院予以确认。宇顺公司的起诉理由不能成立，原审法院不予支持。
二、关于区政府作出云区府行复（2015）1号《行政复议决定书》程序是否合法的问题。
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条的规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”本案区政府在复议过程中已经在法定期限内履行了受理、通知被申请人及潘住强答辩举证、审查、延长复议期限、作出复议决定、送达等程序，其程序完整，文书送达方式合法，因此，原审法院确认区政府作出云区府行复（2015）1号《行政复议决定书》程序合法。
根据《广东省工伤保险条例》第九条、第四十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回宇顺公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由宇顺公司负担。
上诉人宇顺公司不服原审法院上述判决，向本院上诉称：原审判决没有依法纠正不正确的行政行为。理由如下：一、区人社局作出云区人社工认字（2014）164号《工伤认定决定通知书》的主要证据不足，而且在调查时遗漏了重要的当事人黄铃芳。上述工伤认定决定认定潘住强是宇顺公司的员工缺乏必要证据，依据的仅是潘住强家属自述，完全没有相关证据可以佐证，连对直接与潘住强产生关系的黄铃芳都没有进行询问调查，更没有经当事人质证的证据。显然，区人社局是将劳动关系与劳务关系混淆了。劳动者与用人单位存在劳动关系，即有管理和被管理的人身关系的才是员工，而潘住强与宇顺公司之间根本不存在劳动关系而只是平等的劳务关系，甚至与黄铃芳之间都可能不存在劳动关系，区人社局自己也承认，是“黄铃芳将河口街部分垃圾清运业务发包给潘住强”，这一认定肯定了不是宇顺公司将业务发包给潘住强，也肯定了黄铃芳与潘住强是垃圾清运业务的承发包关系，是平等的民事主体之间的劳务关系而不是互相隶属的劳动关系。劳务关系不受劳动法的调整。更重要的问题是，区人社局在作出工伤认定决定之前，并没有将黄铃芳这一关键的行为主体纳入调查的对象，没有提取相关的证据，使认定本案事实的证据链上缺乏了必要的一环，导致其作出行政行为的主要证据不足。虽然区政府在复议过程中也补充调查了几份证据，但仍存在严重的缺陷，合法性显然是欠缺的。
二、区政府的《行政复议决定书》没有依法纠正区人社局的错误。虽然区政府认定“而黄铃芳又将河口街垃圾清运承包服务项目中的河口加油站至初城路段的生活垃圾及部分厂区垃圾的清运业务发包给潘住强”（为期3年即2012年12月至2015年8月），并负责向潘住强支付相关劳动报酬”。这一认定也与区人社局一样肯定了潘住强与黄铃芳之间是劳务关系而不是劳动关系，但却继续认定潘住强为“职工”并将这一认定作为本案的基本事实依据，这是自相矛盾的。
三、区人社局及区政府在认定事实错误的基础上适用法律法规错误。区人社局及区政府在将劳务关系错误认定为劳动关系后，就错误地适用了《中华人民共和国劳动法》及《工伤保险条例》来进行处理：将宇顺公司与黄铃芳之间的平等民事主体看成是企业内部的上下级隶属关系，但事实上黄铃芳确实不是宇顺公司的职工；将宇顺公司与黄丽芳之间的外部等价有偿的劳务合同关系认定是企业内部职工与企业的承包经营关系，但事实上双方只是有合同约定的债权债务即民事权利义务关系；将本来自然人也可以从事的垃圾清运业务定义为由用人单位资质才可以从事发包给他人的业务，但目前法律法规并无次方面的强制性规定；将凡有劳动或有劳动者就一定有劳动法调整的劳动关系的不准确的概念不恰当地引入了本案的事故处理，但法律并没有规定所有劳动者都必定有一个用人单位承担其工伤保险责任的，这些种种上认识的错误导致了结论的错误。
四、在本案中，潘住强遭受的人身损害是由本案当事人之外的其他人造成的，应由其责任人承担赔偿责任。本案所涉的人身损害事故，应通过民事诉讼来解决，现通过工伤认定的方式来由无辜的宇顺公司承担赔偿责任是不公平的。
五、宇顺公司不应承担潘住强的赔偿责任，在本案各主体之间，宇顺公司、潘住强，还有黄铃芳之间三者本是互相独立的平等的民事主体，是一种民事合同关系，相互之间须有过错才需承担赔偿责任的。宇顺公司对于事故的发生没有过错，是不应承担赔偿责任的，其中涉及到的各个方面，如宇顺公司将清运垃圾的业务发包给自然人黄铃芳没有过错，法律并无要求清运垃圾也要有资质的强制性规定，黄铃芳将业务发包给潘住强也并无不妥，里面的发包行为与事故的发生并无因果关系。
六、潘住强不是宇顺公司的员工，他是否是黄铃芳雇请的员工没有证据证明，黄铃芳也没有告知宇顺公司其雇请了潘住强为员工。此外，潘住强承包业务的时候，使用的设备、工具、人员（徐丽霞）都是他自己的，且他又在承揽其他单位与同宇顺公司一样的业务，因此潘住强承包垃圾清运服务项目是一种有偿提供劳务的行为，而不是建立劳动关系的行为。区人社局在工伤认定决定之前，没有对发包业务给潘住强的黄铃芳进行调查、了解。她与潘住强之间存在何种合同关系并没有相关根据，区人社局不客观的认定了潘住强是宇顺公司的员工。
综上，请求二审法院：1、撤销原审判决。2、撤销区人社局作出的云区人社工认字（2014）164号《工伤认定决定通知书》以及区政府作出的云区府行复（2015）1号《行政复议决定书》。3、本案的一、二审诉讼费用由区人社局、区政府负担。
被上诉人区人社局辩称：一、关于程序合法性问题。受伤害人家属潘文杰于2014年12月22日提交潘住强的工伤认定申请，区人社局于同日受理了该工伤认定申请事项。2015年2月6日向宇顺公司留置送达了《工伤认定举证通知书》，要求其在规定的期限内履行工伤认定举证责任。举证期内，宇顺公司就该工伤认定提交了答复书一份、《承包服务合同》一份以及《委托管理合同》一份。2015年3月16日云区人社工认字（2014）164号云城区人社局作出了《工伤认定决定通知书》，并于2015年3月18日送达宇顺公司，程序合法。二、关于潘住强与宇顺公司之间的关系问题。经调查核实：宇顺公司承包了云城区河口街环卫管理所的垃圾清运业务后，发包给黄铃芳负责具体施工工作，黄铃芳又将河口街部分垃圾清运业务发包给潘住强。2014年11月3日6时20分，潘住强在云城区河口街从事环卫工作时被车撞伤。区人社局认为：潘住强与黄铃芳均为自然人，并实际从事了云浮市宇顺物业管理服务有限公司承包的垃圾清运工作，潘住强为事实的劳动者。根据《广东省工伤保险条例》第四十二条第二款规定“用人单位实行承包经营，使用劳动者的承包方不具备用人单位资格的，由具备用人单位资格的发包方承担工伤保险责任。”因此，宇顺公司应承担潘住强本次受伤的工伤保险责任。另外，根据《广东省工伤保险条例》第十五条第三款规定“职工或者其近亲属、工会组织认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”而宇顺公司在举证期内提交的举证材料中，未能证实潘住强于2014年11月3日6时20分所受到的伤害存在不属于工伤的情形。因此云城区人社局作出的云区人社工认字（2014）164号《工伤认定决定通知书》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应依法予以维持。
被上诉人区政府辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。一、宇顺公司认为原审法院在认定事实错误的基础上适用法律法规错误，导致了结论的错误，行政行为违法，但是宇顺公司并没有提供有力证据证明其主张，故宇顺公司的理由不成立。根据《广东省工伤保险条例》第四十二条第二款规定：“用人单位实行承担经营使用劳动者不具备用人单位资格的，由具备用人单位资格的发包方承担工伤保险责任。”本案中，潘住强发生事故的时间、地点以及当时所从事的清扫、清运工作均是宇顺公司与云城区河口街道环卫管理签订《河口街道环境卫生清扫保洁及生活垃圾和部分厂家工业垃圾清运的承包服务合同》中约定了工作时间、地段以及工作内容，该清运服务项目是宇顺公司从河口环卫所承包而来的。宇顺公司在取得该承包项目后，与黄铃芳签订《委托管理合同》，将该项目发包给不具备用人单位资格的自然人组织实施，并由黄铃芳雇请潘住强实际从事了宇顺公司所承包的垃圾清运工作，是事实的劳动关系，宇顺公司混淆了劳动关系，所以导致宇顺公司错误的认识，其上诉理由不成立。
二、区政府认为原审判决并没有违反《广东省工伤保险条例》有关规定，宇顺公司的理由不成立，应不予支持。在潘住强发生事故时，宇顺公司与河口街道环卫所签订的垃圾清运的承包服务合同仍在合同期限内，宇顺公司仍然是河口街的垃圾清运服务项目的承包主体。至于宇顺公司将该项目发包给不具备用人主体资格的黄铃芳，是其自身经营管理行为，宇顺公司将该项目发包给不具备用工主体资格的自然人，就应当承担因此而存在的风险和法律责任。黄铃芳作为自然人，可以从事生产经营活动，但不具备用人单位资格。《广东省工伤保险条例》第六十条规定的情形是非法用工单位的工伤赔偿责任，不属于该案的情形，因此宇顺公司要求黄铃芳承担该按工伤责任的理由不成立。
三、区政府作出云区府行复（2015）1号《行政复议决定书》的程序合法。区政府在行政复议过程中已经在法定期限内履行了受理、通知被申请人及第三人答辩举证，审查、延长复议期限、作出复议决定、送达等程序，其程序完整，文书送达方式合法。为此，区政府作出云区府行复（2015）1号《行政复议决定书》程序合法。
综上，原审判决程序合法、适用法律法规正确，请求二审法院给予维持。
原审第三人潘住强述称：黄铃芳是宇顺公司雇请的管理人员，潘住强是黄铃芳雇请的，所以潘住强是宇顺公司的员工。因为河口环卫所与宇顺公司签订了合同，宇顺公司说潘住强去其他公司承包垃圾清运业务的说法不属实，创业石材厂只是叫潘住强顺便帮其清理垃圾，潘住强就两三天去那里清理一下。宇顺公司说潘住强清理垃圾是使用自己的工具、人员的说法不属实，因为宇顺公司与河口环卫所签订的《河口街道环境卫生清扫保洁及生活垃圾街部分厂家工业垃圾清运的承包服务合同》中约定了包括拖拉机等工具是宇顺公司提供的。
在本案二审过程中，宇顺公司于2016年3月10日向本院提交了一份《企业机读档案登记资料》（打印日期为2016年3月8日）。宇顺公司认为，该证据可以证明：黄铃芳于本案工伤事故发生前的2014年3月7日投资成立了自然人独资的云浮市裕丰清洁服务有限公司（以下简称裕丰公司），可经营市区街道、公共场所清扫等服务项目，黄铃芳是该公司的法定代表人，具有用人单位的资格，对发生事故的工作具有经营权。
对于该证据，区人社局认为：1、宇顺公司与黄铃芳签订《委托管理合同》的时间早于裕丰公司成立的时间，黄铃芳是以自然人的身份签订合同的，裕丰公司的成立与本案无关。2、宇顺公司提交该证据超过了法定举证期限，因此对该证据不予质证。3、根据交警对黄铃芳的调查笔录，黄铃芳本人也确认自己的是宇顺公司的管理人员，但由于交警认为该笔录中有黄铃芳要求保密的情况，因此不允许区人社局复印该笔录。在行政复议过程中，区政府已调取了相关笔录。
区政府认为：1、根据区政府到工商局的调查所得的资料，黄铃芳与他人于2012年10月26日成立了云浮市裕锋清洁服务有限公司，成立该公司的时候是合伙经营，但宇顺公司在2012年12月1日是与黄铃芳个人签订合同的，而不是与该公司签订合同。该公司于2013年5月23日注销。裕丰公司是在2014年3月7日成立的，因此宇顺公司和黄铃芳签订的合同与裕丰公司是没有关系的。2、宇顺公司提交该证据超过了法定举证期限，因此对该证据不予质证。3、黄铃芳收钱的时候也是河口环卫所直接汇给宇顺公司，由宇顺公司直接发给黄铃芳的。
原审第三人潘住强认为：黄铃芳成立公司与宇顺公司、潘住强无关。
对于宇顺公司在本案二审期间提交的上述证据，本院认为：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”在本案中，虽然宇顺公司提交的《企业机读档案登记资料》是于2016年3月8日打印的，但该证据属于宇顺公司在本案的法定举证期限内即可收集到的证据，而宇顺公司却未在本案的法定举证期限内提交该证据，因此，根据上述规定，本院对该证据不予采纳。
经审理查明：2014年11月3日6时20分，潘住强在云浮市云城区河口从事环卫工作时，在云浮市G324线1125KM＋550M路段的慢车道上被重型大货车撞伤，后送医院诊治，经医生诊断为：一、急性特重型颅脑损伤：1、左额颞顶部硬膜下血肿；2、右颞叶、左额颞叶脑挫裂伤；3、右额颞顶急性硬膜外血肿；4、脑疝；5、颅底骨折；6、双眼球挫伤；7、右眼视神经损伤；二、左枕叶继发性脑梗塞；三、肺部感染。
2014年12月22日，潘住强家属以宇顺公司为潘住强的工作单位，向区人社局提出工伤认定申请，并提交了身份证、户口簿、账户明细、企业机读档案登记资料、交通事故认定书等证据材料。2015年2月6日，区人社局向宇顺公司送达了《工伤认定举证通知书》。在规定期限内，宇顺公司提交了《答复书》、《承包服务合同》以及《委托管理合同》各一份。宇顺公司在《答复书》中认为宇顺公司与黄铃芳签订的《委托管理合同》中已约定了由黄铃芳管理并承担一切员工人身意外的所有风险。区人社局经审查后，于2015年3月16日作出云区人社工认字（2014）164号《工伤认定决定通知书》，认为潘住强是宇顺公司的员工，并认定潘住强所受到的伤害为工伤。宇顺公司对此不服，向区政府提出行政复议申请。2015年8月3日，区政府作出云区府行复（2015）1号《行政复议决定书》，维持了区人社局作出的云区人社工认字（2014）164号《工伤认定决定通知书》。
另查明：2012年8月13日，河口环卫所与宇顺公司签订了《承包服务合同》，双方约定：由宇顺公司承包河口街范围内的生活垃圾和部分厂家工业垃圾的清扫、清运，其中清运地段包括了河口高速公路出入口至初城路段，清运时间为上午5：00至9：00，承包时间从2012年9月1日至2015年8月31日。
2012年12月1日，宇顺公司又与黄铃芳签订了《委托管理合同》，双方约定：宇顺公司委托黄铃芳管理河口街垃圾清运承包服务，委托管理项目、范围完全参照河口环卫所与宇顺公司签订的服务合同标准来执行，委托管理期限自2012年12月1日至2015年8月31日。宇顺公司在收到河口环卫所支付的清运承包款后，必须将清运款转给黄铃芳。黄铃芳向宇顺公司支付每月的税金，另外，黄铃芳应每月向宇顺公司支付壹仟元整人民币。
在本案二审庭审过程中，潘住强认为其是宇顺公司的员工，黄铃芳是宇顺公司的管理人员，是黄铃芳告知潘住强工作时间、工作地点并向潘住强发放工资的。
本院认为：本案是工伤行政确认纠纷。本案的二审争议焦点是：1、区人社局作出的云区人社工字（2014）164号《工伤认定决定通知书》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。2、区政府作出的云区府行复（2015）1号《行政复议决定书》是否合法。
《工伤认定办法》第九条规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，可以根据需要对申请人提供的证据进行调查核实。”第十一条：“社会保险行政部门工作人员在工伤认定中，可以进行以下调查核实工作：（一）根据工作需要，进入有关单位和事故现场；（二）依法查阅与工伤认定有关的资料，询问有关人员并作出调查笔录；（三）记录、录音、录像和复制与工伤认定有关的资料。调查核实工作的证据收集参照行政诉讼证据收集的有关规定执行。”《广东省工伤保险条例》第十五条第一款的规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门有协助工伤调查和提供证据的义务。”根据上述规定，在工伤认定过程中，社会保险行政部门应当切实行使职权，根据审核需要进行调查，查明相关事实，再作出是否属于工伤的认定。本案中，区人社局在答辩时认为宇顺公司是在承包了河口环卫所的垃圾清运业务后将该业务发包给黄铃芳的，但根据本案有效证据，在整个工伤认定期间，区人社局并未对黄铃芳是否具有用人单位资格等问题进行过调查，就直接认定黄铃芳不具备用人单位资格，并依据《广东省工伤保险条例》第四十二条第二款“用人单位实行承包经营，使用劳动者的承包方不具备用人单位资格的，由具备用人单位资格的发包方承担工伤保险责任”的规定，认为应由宇顺公司对潘住强所受伤害承担工伤保险责任。本院认为，区人社局未对黄铃芳是否具有用人单位资格这一关键事实进行调查，就直接作出上述认定，属于认定事实不清，证据不足，应予撤销；区政府复议维持区人社局的上述认定亦属认定事实不清，应予撤销。因此，原审法院驳回宇顺公司要求撤销区人社局的工伤认定决定通知及区政府的行政复议决定的诉讼请求不当，本院予以纠正。
至于区人社局在本案二审期间提出黄铃芳在交警向其询问时表明其是宇顺公司的管理人员的问题。由于区人社局并未在法定举证期限内举示该询问笔录，在整个工伤认定期间区人社局也并未对黄铃芳的上述说法进行调查、核实，且区人社局在答辩时又认为宇顺公司与黄铃芳之间是发包方与承包方的关系，因此，本院对区人社局的上述说法不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实不清，依法应予撤销。上诉人宇顺公司的上诉请求成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销云城区人民法院（2015）云城法行初字第20号行政判决。
二、撤销被上诉人云浮市云城区人力资源和社会保障局于2015年3月16日作出的云区人社工认字（2014）164号《工伤认定决定通知书》，由被上诉人云浮市云城区人力资源和社会保障局于本判决发生法律效力之日起六十日内重新作出行政行为。
三、撤销被上诉人云浮市云城区人民政府于2015年8月3日作出的云区府行复（2015）1号《行政复议决定书》。
本案一、二审案件受理费各50元，合计共100元，由被上诉人云浮市云城区人力资源和社会保障局、云浮市云城区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄海燕
审 判 员 陆汉容
代理审判员 李婉婉
二〇一六年三月二十五日
书 记 员 陈辉财