河南省濮阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫09行终17号
上诉人（一审被告）濮阳市农业畜牧局，住所地：濮阳市京开大道311号。统一社会信用代码：11410900MB0X52900H。
法定代表人赵中华，局长。
委托代理人李会群，濮阳市种子管理站站长。
委托代理人孙庆勋，河南优诚律师事务所律师。
上诉人（一审被告）濮阳高新技术产业开发区农业园区，住所地：濮阳市中原西路开发区。组织机构代码：78341720-7。
法定代表人张发成，主任。
委托代理人孙庆勋，河南优诚律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）濮阳市开发区永君蔬菜种植农民专业合作社，住所地：濮阳高新技术开发区王助镇崔寨村。组织机构代码证：07781593-7。
法定代表人李永君，经理。
委托代理人李志强，男，1989年12月4日出生，汉族，住濮阳高新技术开发区。
委托代理人赵芳，河南广念律师事务所律师。
上诉人濮阳市农业畜牧局、濮阳高新技术产业开发区农业园区（以下简称农业园区）因行政强制一案，不服濮阳县人民法院（2016）豫0928行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年4月12日公开开庭审理了本案。上诉人濮阳市农业畜牧局副局长朱建普、委托代理人李会群、孙庆勋，农业园区副主任谢启铎、委托代理人孙庆勋，被上诉人濮阳市开发区永君蔬菜种植农民专业合作社（以下简称永君合作社）委托代理人李志强、赵芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明：2016年7月，被告农业园区接到菜农举报，原告在濮阳高新技术开发区王助镇崔寨村蔬菜大棚内育有蔬菜种苗，于2016年7月12日立案，并经濮阳市农业局批准。濮阳市农业局证明原告未办理《农作物种子生产经营许可证》。2016年7月15日，被告农业园区向原告送达了责令改正通知书，责令其停止生产经营蔬菜种苗行为。2016年7月18日，被告农业园区查封了原告的部分种苗。2016年8月12日，被告农业园区作出濮开农封扣（2016）2号《查封（扣押）决定书》。2016年8月19日，濮阳市农业局和农业园区共同作出濮开农查（扣）处决（2016）第1号《查封（扣押）财物决定书》，将2016年8月12日查封的种苗予以变卖。原告对2016年7月18日、8月12日及8月19日的查封（扣押）处理决定均不服，分别提起诉讼，又一并提起行政赔偿诉讼。本院分别立案受理。
一审认为：根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定：当事人提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。故被告主张原告分别起诉与一并提起的行政赔偿诉讼系重复立案，其理由不能成立。本案仅对2016年8月19日被告作出的查封（扣押）处理决定的合法性进行审理；关于被告农业园区的行政执法主体资格问题。根据被告提交的濮阳市委、市人民政府文件及濮阳市编制委员会文件，赋予了被告相当于濮阳高新技术开发区的管理权限，依法管理区内农林畜禽良种、苗林、药品的生产、经营及动植物检疫等职责，享有相应的管理权限。符合《中华人民共和国种子法》第三条规定的“县级以上地方人民政府农业、林业主管部门分别主管本行政区域内农作物种子和林木种子工作”；被告作出查封（扣押）处理决定，适用的法律依据是《种子法》和《行政强制法》，但没有引用具体法律条款。应当认定其作出的查封（扣押）处理决定适用法律错误。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决撤销被告濮阳市农业局和濮阳高新技术产业开发区农业园区2016年8月19日作出的濮开农查（扣）处决（2016）第1号《查封（扣押）财物处理决定书》。
濮阳市农业畜牧局、农业园区不服一审判决，上诉称：一、物品处理决定实际上不是对被查封物品最终处置，属于对查封期间种苗的管理行为，本身对被上诉人的合法权益明显不产生实际影响。首先，根据《中华人民共和国种子法》第三条规定，上诉人具有种子管理和种子执法的法定职权。上诉人在查处被上诉人违法经营种子案中，因有证据证明被上诉人未取得种子生产经营许可证，违法从事种子种苗经营活动，决定依法对其非法经营的种苗进行查封。在查封期间因种苗属于不宜长期保管和鲜活易腐物品，决定对查封期间种苗变卖。实际上，濮开农（扣）决〔2016〕第1号《查封财物处理决定书》不是对查封物品的最终处置，变卖行为属于对查封期间种苗的管理行为，行为本身对被上诉人的合法权益明显不产生实际影响。相反，上诉人还为永君合作社承担变卖过程中产生的费用。其次，尽管上诉人的查封和处理种苗决定因适用法律错误被撤销，但是，实体上被上诉人非法经营种苗行为的违法事实存在，上诉人对其查处和查封措施不仅有法律根据，也是查处案件的需要。因此，根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第三条八款规定。依法应裁定驳回被上诉人起诉。二、原审法院判决认定事实和适用法律错误，依法应当撤销。首先，上诉人的变卖决定不是对查封物品的最终处理，实际上变卖行为属于对查封期间种苗的管理行为，原审判决意味着是对上诉人在查封种苗期间合理合法管理行为的排除，认定事实错误。其次，被查封种苗属于不宜长期保管和鲜活易腐物品，因种子法和行政强制法没有对被查封物品变卖作出专项规定，上诉人根据案件事实和查封种苗客观需要，参照种子法和行政强制法立法精神，决定对种苗变卖并无不妥。上诉人对种苗管理行为不仅不对被上诉人合法权益产生实际影响，也不属于行政诉讼法可诉的具体行政行为，原审认定上诉人适用法律错误无从谈起。综上所述，原审法院判决认定事实不清，适用法律错误。物品处理决定实际上不是对被查封物品的最终处置，属于对查封期间种苗的管理行为，本身对被上诉人的合法权益明显不产生实际影响。请求撤销原审判决，驳回被上诉人的全部诉讼请求。
永君合作社辩称：上诉人请求缺乏事实和法律依据：一、依据行政诉讼法第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查，上诉人作出处理决定所依据的法律与其集体研究决定不相符也没有写明具体依据的法律规定，且没按法定程序进行，一审法院予以撤销是正确的。二、上诉人称其行为不是对查封的最终处理而是一种管理行为，从其上诉状中看不到其所谓管理的法律依据，根据行政强制法第十二条规定上诉人的行为是一种行政强制行为，上诉人没有按照行政强制执行的法定程序来进行。根据行政诉讼法第三条关于受案范围的规定，上诉人的行为显然是可诉的具体行政行为。三、上诉人的行为已经对被上诉人产生了实际影响，其所称未产生影响不符合事实也没有法律依据。四、上诉人认可其查封行为因适用法律错误被撤销，建立在查封基础上的处理决定如果被认定为合法，按照上诉人的逻辑就变成了法院在为其不合法行为“正名”，法院只是对行政行为的合法性进行审查不存在为任何机关的违法行为“正名”或排除合法行为。上诉人在上诉状中偷换了概念，其陈述的是查处和查封措施，而不是其上诉所说的处理决定，且其查处和查封在适用法律和程序方面均不符合法律规定。五、上诉人称其作出变卖决定参照的是种子法和行政强制法立法精神，依据行政诉讼法的规定，法院审理行政案件依据的是法律行政法规和地方性法规。参照的是规章而没有上诉人所说的立法精神，这足以说明上诉人行政是没有合法根据的。六、上诉人上诉状所称的理由，从决定书和作出的依据看这些理由均不是其在作出具体行政行为时依据的理由，更没有告知行政相对人。综上，恳请驳回上诉人的上诉请求。
本院经审理查明：2016年7月农业园区接到菜农举报，永君合作社在濮阳高新技术开发区王助镇崔寨村蔬菜大棚内育有蔬菜种苗，农业园区经濮阳市农业畜牧局批准以涉嫌非法生产经营种苗于2016年7月12日立案。濮阳市农业畜牧局证明永君合作社未办理《农作物种子生产经营许可证》。2016年7月15日农业园区向永君合作社送达了责令改正通知书，责令其停止生产经营蔬菜种苗行为。2016年7月18日农业园区查封了永君合作社的部分辣椒苗、西红柿苗、茄苗共35盘。8月12日农业园区作出濮开农封扣（2016）2号《查封决定书》查封西红柿苗54万余棵，8月19日濮阳市农业局和农业园区共同作出濮开农查（扣）处决（2016）第1号《查封财物决定书》，将2016年8月12日查封的部分西红柿种苗予以变卖，变卖款78310元，变卖价是按照永君合作社与农户签订的种苗预售合同定价。永君合作社对2016年7月18日、8月12日的查封决定及8月19日的查封财物决定均不服，分别提起诉讼。濮阳县人民法院对两份查封决定分别作出（2016）豫0928行初99号行政判决、（2016）豫0928行初100号行政判决，均以适用法律错误为由予以撤销，该两份判决书已经发生法律效力。
另查明，2016年10月，濮阳市农业局与濮阳市畜牧局合并为濮阳市农业畜牧局,2016年12月下旬启用濮阳市农业畜牧局印章。
本院认为：根据《中华人民共和国种子法》第二条规定，种子是指农作物和林木的种植材料或者繁殖材料，包括籽粒、果实、根、茎、苗、芽、叶、花等。被上诉人永君合作社所培育的蔬菜种苗属于种子法所称种子的范畴，其从事品种选育、种子生产经营和管理等活动应适用种子法。根据该法第三条的规定，上诉人濮阳市农业畜牧局是本区域内农作物种子工作的主管行政部门。濮阳市农业畜牧局、农业园区接到菜农的举报后，对永君合作社进行立案调查符合种子法的相关规定。
变卖是对查封扣押鲜活物品或其他不易保管的物品的处理方式。根据《中华人民共和国种子法》第五十条的规定，濮阳市农业畜牧局认为农业主管部门依法履行种子监管检查职责时，有权对有证据证明违法生产经营的种子采取查封扣押措施。《中华人民共和国行政强制法》第十二条第三项、第二十八条第二款亦对依法处理查封的财物及变卖所得款项作出了规定。因此，上诉人濮阳市农业畜牧局、农业园区具有依法对查封财物进行处理的职权，其作出的濮开农查（扣）处决（2016）第1号查封财物处理决定适用了《种子法》和《行政强制法》，属于引用法律条款不彻底，存在瑕疵，不宜认定为适用法律错误。一审判决认定处理决定适用法律错误不当，应予纠正。永君合作社认为查封财物处理决定没有事实和法律依据的理由不能成立，其要求撤销该处理决定的诉讼请求不予支持，依据《中华人民共合国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决如下：
一、撤销濮阳县人民法院2016年12月19日作出的（2016）豫0928行初101号行政判决；
二、驳回濮阳市开发区永君蔬菜种植农民专业合作社的诉讼请求。
一、二审诉讼费各50元，由濮阳市开发区永君蔬菜种植农民专业合作社负担。
本判决为终审判决。
审判长 周培勋
审判员 贾向阳
审判员 葛传立
二〇一七年五月二日
书记员 王德东