福建省南平市延平区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽0702行初41号
原告南平市延平区华明水产经营部，注册号350702600030400，经营者游华明，男，1972年2月4日出生，汉族，个体工商户，住南平市延平区。
委托代理人杜铁军，福建松筠律师事务所律师。
被告南平市延平区食品药品监督管理局，住所地南平市延平区文体路144号，组织机构代码：39936170-4。
法定代表人陈友强，局长。
委托代理人许文冬，南平市延平区食品药品监督管理局工作人员。
委托代理人任建民，福建胜畴律师事务所律师。
原告南平市延平区华明水产经营部（下称华明水产经营部）不服被告南平市延平区食品药品监督管理局（下称延平食药监局）食品行政处罚，于2016年7月4日向本院提起行政诉讼。本院于2016年7月6日立案后，于2016年9月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月25日公开开庭审理了本案。原告华明水产经营部经营者游华明及其委托代理人杜铁军，被告延平食药监局的委托代理人许文冬、任建民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告华明水产经营部诉称，原告系个体工商户，在延平区昼锦坊市场126号摊位销售经营水产品等食用农产品。2016年2月18日凌晨4时，原告到水产品批发市场门口流动摊贩处为客户采购牛百叶5.05kg（采购价38元／kg，销售价40元／kg）。上午9时30分，被告执法人员许文冬等人突然来到原告摊位，要对采购的牛百叶进行甲醛检测，检测后称牛百叶样品中含有甲醛，当场没收原告未销售的牛百叶4.05kg。2016年3月16日，被告作出《听证告知书》，被告执法人员许文冬未向原告送达告知书，而是在其办公室诱骗原告夫妇不用听证，称若举行听证只会加重处罚，让原告放弃听证，给予酌情处理。原告轻信被告执法人员许文冬的话，同意放弃听证。2016年3月25日，被告对原告作出（延）食药监食罚（2016）0116003号《行政处罚决定书》，处罚内容为：警告；没收牛百叶4.05kg；没收违法所得2元，罚款10万元的行政处罚。
原告认为，第一，原告只是销售经营水产品等食用农产品，偶尔应客户需求帮客户采购牛百叶、鸭血等食用农产品，挣个零售差价辛苦费，一贯守法经营。原告此次采购的牛百叶即便含有甲醛，并不构成销售经营用非食品原料生产食品的违法行为。事后积极主动配合被告执法人员调查，协助被告寻找牛百叶供货人，按被告要求积极整改。第二，原告此次销售的1kg牛百叶（牛内脏）属食用农产品，违法所得2元，客观上没有给消费者身体造成健康危害结果。被告依照《食品安全法》第一百二十三条规定，对原告处以10万元罚款，属于认定事实和适用法律错误，应当适用《中华人民共和国农产品质量安全法》的相关规定，予以处罚。第三，被告执法人员在处理案件过程中，诱骗原告放弃听证，剥夺原告陈述、申辩权利，程序违法。
综上，被告作出的行政处罚决定，认定违法性质和适用法律错误，程序违法。请求人民法院依法判决撤销被告作出的（延）食药监食罚（2016）0116003号《行政处罚决定书》，以维护原告的合法权益和法律的正确实施。
原告为此提交以下证据：1、个体工商户营业执照，证明原告在延平区昼锦市场从事零售以水产品为主的食用农产品。2、《行政处罚决定书》，证明被告该行政处罚决定认定违法的性质和适用法律错误。
被告延平食药监局辩称，一、答辩人对原告违法行为实施行政处罚程序合法。答辩人对原告经营的违法食品进行查处，有立案审批，采取查封、扣押以及延长扣押期限，办理了审批手续；作出行政处罚之前，履行了告知听证的义务；没收违法食品，出具了没收物品凭证和清单；对原告的申辩，制作了陈述、申辩笔录。对原告违法经营含有甲醛的牛百叶实施行政处罚程序合法。
二、答辩人对原告违法行为实施行政处罚事实清楚，证据充分，适用法律正确。答辩人提供的第二组证据12-16、21证实：原告于2016年2月18日凌晨4时在位于南平市水产品批发市场门口的流动摊贩处采购牛百叶5.05kg，摆放在其经营的延平区昼锦坊市场126号摊位上销售，已销售牛百叶1kg，剩余4.05kg尚未销售，被执法人员依法查扣并送至南平出入境检验检疫局进行检测，检出甲醛286mg／kg，执法人员将检测结果告知原告，原告对检测结果无异议，不要求复检。以上事实证明，原告违法经营在食品中添加非食用物质的食品牛百叶。
三、原告诉称答辩人的执法队长许文冬未向原告送达《听证告知书》，而是在其办公室诈诱原告夫妇不用听证，若举行听证只会加重处罚，若放弃听证，会对原告酌情处理，原告轻信被告执法经办人放弃听证的话，放弃了听证。答辩人认为，原告的诉称不成立。1、答辩人提供的第二组证据的证据9《送达回证》、11《申辩说明书》证明，执法人员于2016年3月16日11时在延平区食品药品监督管理局向原告送达了《听证告知书》，原告收到后在送达回证上签名确认。2、《听证告知书》已明确原告有权要求听证，执法人员在向原告送达《听证告知书》后，制作了《陈述申辩笔录》，且原告还向答辩人提交了《申辩说明书》，证明原告已收到《听证告知书》，表示放弃听证，不放弃陈述申辩。3、执法人员没有诈诱原告放弃听证，而是告知原告有权举行听证。
四、原告诉称其只销售1kg牛百叶，客观上没有给消费者身体造成健康危害结果，被告对其罚款10万元处罚显然极重，显失公平，不合理也不合法。答辩人认为，原告诉称没有法律依据不成立。1、《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条第一款规定“……违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款；……：（一）用非食品原料生产食品、在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品，或者经营上述食品。”答辩人认为其已在法律规定的最低数额对原告罚款10万元，符合法律规定，不存在显然极重，显失公平，不合理的行政处罚。
五、原告诉称其不知道此次采购的牛百叶含有甲醛，主观上没有销售危害人体健康物质食品的故意。答辩人认为，依照法律规定，只要行为人在客观上有违法经营的行为，答辩人就有权依据《中华人民共和国食品安全法》对原告实施行政处罚。如行为人在主观上有故意，则应依法追究行为人的刑事责任，而不是行政责任。
六、原告对答辩人罚款10万元的处罚并无异议，且向答辩人申请分期缴纳罚款，经答辩人同意后原告也实际缴纳了4万元的罚款，现提起诉讼，要求撤销行政处罚，理由不成立。综上所述，答辩人对原告作出的行政处罚，不论程序上还是实体上均符合法律规定，原告的诉讼请求没有事实、法律依据，请求人民法院判决驳回原告诉讼请求。
被告延平食药监局提交以下证据、依据：1、立案审批表，2、行政处罚决定书，3、查封（扣押）决定书，4、（扣押）物品清单，5、查封（扣押）延期通知书，6、听证告知书，7、没收物品凭证，8、没收物品凭证物品清单，9、送达回证，10、陈述申辩笔录，11、申辩说明书，证据1-11证明被告对原告实施行政处罚前依法告知有权要求听证，有权对本案认定的事实、证据和理由进行陈述，有权申请回避，原告表示放弃听证，但不放弃陈述申辩，不申请回避；被告依据《行政处罚法》和《食品药品行政处罚程序规定》对原告实施行政处罚程序合法。12、现场检查笔录，13、2016年2月18日、2月24日询问调查笔录，14、照片，15、原告及其妻子身份证，16、个体工商户营业执照，证据12-16证明2016年2月18日原告经营的摊位出售牛百叶；该牛百叶是从延平区东坑水产批发部进的货，原告进货时没有向供货商要进货单和产品合格证明，也没有进货查验；执法人员对该牛百叶取样进行甲醛残留快速检测，检测结果均呈深紫色反应并经原告确认；执法人员对该牛百叶现场拍照和扣押并依法送检。17、召回公告（照片），18、关于华明水产经营部启动食品召回计划的报备，19、华明水产经营部食品召回计划表，20、召回公告，证据17-20证明原告向社会公告从2016年2月25日起至3月11日，凡2月18日在华明水产经营部购买水发牛百叶的消费者可办理退货；召回原因为涉嫌销售不符合食品安全标准的食品。21、检验报告，证据证明原告经营的牛百叶经南平出入境检验检疫局检测，检出甲醛286mg／kg。22、分期（延期）缴纳罚款申请书，23、行政罚款收据，证据22-23证明被告对原告实施行政处罚后，原告接受处罚并向被告申请分期缴纳罚款，被告同意后，原告已缴纳4万元罚款。24、没收物品处理清单，证明原告被没收的牛百叶于2016年4月5日销毁。
依据为《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国食品安全法》《食品药品行政处罚程序规定》、全国打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂专项整治领导小组《关于印发﹤食品中可能违法添加的非食用物质和易滥用的食品添加剂品种名单（第一批）﹥的通知》。
经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作如下确认：
原告对被告提交的证据认为有原告亲笔签字的相关证据形式上真实性没有异议，对其关联性和合法性有异议。因为，从被告立案审批表载明的“游华明涉嫌经营用非食品原料生产的食品”的案由开始，被告的执法方向就已经是错误违法的，接下来从执法程序上和实体上自然就都不合法。本院认为，被告提供的上述证据，系在执法过程中依法制作获取的，原告对其关联性和合法性有异议，但未提供相关证据和充分的理由来证明，对被告提供的证据的关联性、合法性、真实性予以采信。
被告对原告提交的证据的“三性”无异议，予以采信。
经审理查明，2016年2月18日凌晨，原告到南平市水产品批发市场门口的流动摊贩处采购牛百叶5.05kg，采购价为38元／kg，销售价为40元／kg，货值202元。在华明水产经营部销售了1kg牛百叶，违法所得2元。同日上午9：30时，被告的执法人员根据案源线索，对华明水产经营部126号摊位随机提取散装牛百叶样本，执法人员当着经营者游华明的面进行甲醛快速检测，检测结果试纸呈现明显的紫红色，证明牛百叶含有甲醛（俗称福尔马林）成分。被告执法人员随即查封、扣押剩余的牛百叶4.05kg，并送至南平市出入境检验检疫局食品检测综合实验室进行甲醛含量检测，检测结果为286.0mg／kg，检出限为5mg／kg，要求限量为不得检出，单项判定为不合格。2月24日，被告执法人员将检测报告送达给经营者游华明，游华明对检测结果未提出异议。2月25日，经营者游华明主动向被告提出食品召回计划，并在华明水产品经营部摊位上对已销售的牛百叶，向社会公开召回。
2016年3月16日，被告作出《听证公证书》并送达给原告，原告放弃听证，但提出申辩，认为1、没有主观故意销售违法食品，未建立进货查验台账；2、原告所在的市场管理处设有检测室，但从未对销售的食品抽查检测，未告知原告采购的牛百叶含有甲醛成分，被告未尽到职责；3、经营者游华明始终积极配合被告对案件的查处，认识到行为的违法性，立即予以整改；4、向被告提交了食品召回公告和召回计划，并向社会公开发布食品召回公告，愿意主动赔偿消费者，减轻社会危害后果。请求减轻对原告的罚款幅度。原告的该申辩意见，被告予以采纳。
被告认为，原告经营销售含有甲醛的牛百叶的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（一）项规定的“用非食品原料生产的食品或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质的食品，或者用回收食品作为原料生产的食品”以及第六十五条销售食用农产品应当建立进货查验记录，记录和凭证保存期限不得少于6个月的规定。2016年3月25日，被告依照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条第一款第（一）项的规定，作出《行政处罚决定书》，处罚决定：警告；没收牛百叶4.05kg；没收违法所得2元；罚款10万元。原告不服，提起诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第二条第二款“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。”、第六条第二款“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”以及《食品药品行政处罚程序规定》第七条“县（区）、市（地、州）食品药品监督管理部门依职权管辖本行政区域内的食品药品行政处罚案件。”的规定，被告具有行政职权和职责，本院予以确认。
本案争议的焦点为：一、对原告予以行政处罚，是适用《中华人民共和国食品安全法》的相关规定，还是应当适用《中华人民共和国农产品质量安全法》的相关规定；二、被告作出的行政行为是否违反了听证的法定程序；三、对原告作出罚款10万元的处罚是否适当。
关于第一个问题，本院认为，根据《中华人民共和国农产品质量安全法》第二条第一款“本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”的规定，牛百叶确系农业的初级产品，但牛百叶的市场销售、质量安全标准等制定，能否适用农产品质量安全法的相关规定进行处罚。根据《中华人民共和国食品安全法》第二条“在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：……（五）食品的贮存和运输；（六）对食品、食品添加剂、食品相关产品的安全管理。供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。”的规定，被告适用食品安全法对原告予以处罚，具有法律依据。此外，食品安全法是2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过，2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议修订，2015年10月1日起施行；而农产品质量安全法是2006年11月1日起施行的，根据法律规范冲突的适用原则，调整同一对象的两个或者两个以上的法律规范因规定不同的法律后果而产生冲突的，一般情况下应当按照《立法法》规定的上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则，判断和选择所应适用的法律规范。根据后法优于前法的法律适用原则，因此，被告适用食品安全法对原告进行处罚，也符合法律适用的原则。
关于第二个问题，本院认为，原告在收到被告作出的（延）食药监食听告（2016）0116003号《听证告知书》后，向被告出具了《申辩说明书》，明确放弃听证，但提出了四点的申辩意见，被告针对原告的四点申辩意见，制作了《陈述申辩笔录》，在该笔录中，原告再次声明放弃听证的权利。原告认为被告的执法人员“诈诱”其放弃听证的权利，被告的执法行为违反法定程序的理由，不能成立。在《行政处罚决定书》中，被告也采纳了原告的申辩意见，根据《行政处罚法》第二十七条的规定，对原告作出从轻或减轻的行政处罚，在罚款金额10万元以上15万元以下的幅度内，对原告予以罚款10万元，已体现了从轻处罚的原则。
关于第三个问题，本院认为，食品安全法的立法目的是为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。食品安全标准是强制执行的标准。最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第二十条“下列物质应当认定为‘有毒有害的非食品原料’：……（二）国务院有关部门公布的《食品中可能违法添加的非食用物质名单》《保健食品中可能非法添加的物质名单》上的物质”，国务院“全国打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂专项整治领导小组”发布的《食品中可能违法添加的非食用物质和易滥用的食品添加剂品种名单（第一批）》第11条工业用甲醛。工业用甲醛，俗称福尔马林，是一种重要的工业原料，主要用于塑料工业、皮革、制革，也可用于医学标本的防腐，即为有毒有害的非食品原料。根据南平出入境检验检疫局食品检测综合实验室出具的《检验报告》的要求限量为不得检出，检出限为5mg／kg，原告销售的牛百叶中含有甲醛286mg／kg，超过检出限为5mg／kg标准的57.2倍，原告的行为，致公众的身体健康于不顾，严重违反了食品安全法的规定。被告对销售含有甲醛的食品的行为，根据食品安全法的相关规定进行处罚，执法目的明确，处罚适当。综上，被告作出的行政行为，认定的事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，处罚适当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告南平市延平区华明水产经营部的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告南平市延平区华明水产经营部负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省南平市中级人民法院。
审 判 长 李 彬
审 判 员 范泽寿
人民陪审员 潘 仁
二〇一六年十一月二十二日
异
书 记 员 吴俊杰
本案依据的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。