湖南省岳阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）岳中行终字第76号
上诉人（原审被告）湘阴县金龙镇人民政府（以下简称金龙镇政府）。
法定代表人杨林，镇长。
委托代理人刘铁辉，湘阴县金龙镇人民政府政协联络办主任。
委托代理人韩喜，湖南九野律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）蒋玉英，农民。
委托代理人薛东海。
委托代理人聂国安。
原审被告湘阴县人民政府（以下简称湘阴县政府），住所地：湘阴县文星镇新世纪大道行政大院。
法定代表人尹培国，县长。
原审被告湘阴县国土资源局（以下简称湘阴县国土局），住所地：湘阴县文星镇新世纪大道。
法定代表人周应龙，局长。
原审第三人湖南宏耀工业有限公司（以下简称宏耀工业公司），住所地：湖南省湘阴县界头铺镇。
法定代表人钟光耀，该公司董事长兼总经理。
上诉人金龙镇政府因土地征收违法及赔偿一案，不服湖南省汨罗市人民法院（2014）汨行初字第31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明，宏耀工业公司系湘阴县政府于2002年招商引进的企业。2007年8月，因企业扩大生产规模需要占用湘阴县金龙镇新塘村、望东村的部分土地，其中包括原告蒋玉英一家位于新塘村新塘咀（湾）组的自留山。经湘阴县政府同意，2009年5月12日湘阴县国土局将建设用地方案上报湖南省国土资源厅。2009年6月29日，湖南省人民政府作出（2009）政国土字第655号农用地转用、土地征收审批单，批准了湘阴县国土局的土地征收方案。2009年6月30日，湘阴县土地储备中心向湘阴县政府请示将经省人民政府批准征收的金龙镇新塘村、望东村集体土地委托湘阴县国土资源局土地交易中心挂牌出让。2009年8月3日，第三人宏耀工业公司与湘阴县国土局签订出让成交确认书。2012年4月28日，湘阴县国土局与宏耀工业公司签订了国有建设用地使用权出让合同。2013年4月28日，第三人宏耀工业公司办理了国有工业用地使用权证，取得了包括涉案土地在内的国有工业用地使用权。涉案土地征收方案被湖南省人民政府批准后，金龙镇政府召集被征收土地的村、组负责人就土地征收补偿价格多次协调，全程参与土地征收项目实施工作。经协调，最终确定了土地征收补偿标准为8000元/亩。第三人宏耀工业公司依此补偿标准将征地补偿款已支付到村组。原告蒋玉英2.59亩自留山可获得征地补偿款20720元，但蒋玉英认为补偿标准过低，土地征收程序违法，不服土地征收决定，拒绝领取土地征收补偿款。
原审法院认为，土地行政征收应当严格按照法律法规和行政规章的有关规定依法依规办理。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续……。根据上述规定，涉本案原告蒋玉英的土地征收应当报经湖南省人民政府审批。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定了土地征收实施的具体程序，即：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准……在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告；被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记；市县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）村予以公告。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……。《湖南省征地程序暂行规定》第三条规定，征地程序包括告知拟征地情况、确认拟征地调查结果、征地批准、征地方案公告、征地补偿登记、组织听证、征地补偿安置公告以及征地实施前。第四条规定，县市人民政府在将拟征地依法报上一级政府审批前，当地国土资源部门应将征地用地、位置、补偿标准……，在拟征地所在地的乡、村、组予以公告3天以上，或者以征地公告书的形式送达被征地村组和农户。第六条规定，当地国土资源部门在征地告知后，应对拟征地权属种类、面积等进行调查，调查结果应经被征地村组、农户依法依规共同确认，并在确认书上签字盖章。第七条规定，征地方案经依法批准后，由被征地所在地市县人民政府组织实施，市县人民政府在收到征地方案批准文件之日起10个工作日内，将批准机关、文号等在被征地所在地乡、村、组予以公告。第九条规定，市县人民政府国土资源部门根据经批准的征地方案，会同有关部门拟定征地补偿安置方案，并将征地补偿安置方案在被征地所在地的乡、村、组公告3天以上，同时告知被征地农村集体经济组织和农民对征地标准、安置途径等有申请听证的权利。上述法律、行政法规、地方性规章对土地征收程序作出了详细、操作性很强的明确规定。结合本案，原告蒋玉英的自留山被征收的法定主体系湘阴县政府，实施土地征收具体工作的主体系湘阴县国土局。被告湘阴县国土局没有向法庭提供其在实施征收包括原告蒋玉英自留山在内的土地过程中履行了报批前公告、调查并确认被征地现状、补偿登记，拟定补偿安置方案及将补偿安置方案予以公告、告知原告对安置补偿方案不服可以申请听证等法定程序的证据。被告湘阴县政府也没有提供其在土地征收方案经湖南省人民政府批准后在10个工作日内，将批准征地机关、批准文号、时间、征地用途、范围、面积及征地补偿标准等在被征土地所在地的乡、镇、村、组予以公告的证据。被告湘阴县人民政府、湘阴县国土资源局在涉本案的土地征收行政程序中没有遵循法律、行政法规、地方规章的规定，土地征收程序违法。被告湘阴县金龙镇政府并非本案法定土地行政征收主体，在湘阴县政府土地征收过程中可以协助土地补偿的登记、调查，督促、指导农村集体经济组织实施征地补偿安置方案具体事项，监督农村集体经济组织对征地补偿费用管理、使用、分配、公开，协助处理征地补偿纠纷及遗留问题，但无权与被征地村、组负责人协调拟定土地征收补偿方案。金龙镇政府召集被征地村、组负责人协调拟定土地征收补偿方案，将涉案土地以8000元/亩作为土地征收补偿标准的行为超越了其法定职权，代行了土地补偿安置方案依法应当由湘阴县国土资源局会同有关部门拟定的职责。因此，被告金龙镇政府在涉本案土地征收过程中超越职权拟定土地征收补偿方案的行政行为违法。原告蒋玉英提出的判令被告和第三人恢复蒋玉英被征收的自留山原状，判令被告在媒体上赔理道歉、恢复名誉、消除影响，以及赔偿经济损失10万元的行政赔偿诉求，均属《中华人民共和国国家赔偿法》规定的范围。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。根据上述规定，原告蒋玉英应当对自己合法权益遭受损害的事实提供证据。原告蒋玉英没有提供符合行政诉讼证据规则要求的由于三被告土地征收的行政行为给其造成损害事实的相关证据，对原告蒋玉英的上述诉讼请求不予支持。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年的，人民法院不予受理。原告蒋玉英的自留山使用权系土地使用权，土地系不动产，针对原告蒋玉英土地使用权作出的具体行政行为应当适用20年的诉讼时效规定。因此，三被告提出的关于本案超过诉讼时效的辩护意见不予采纳。被告湘阴县国土资源局提出蒋玉英没有原告主体资格。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。蒋玉英既拥有湘阴县人民政府颁发的“社员自留山使用证”，又是涉案集体土地的实际使用人，具备原告主体资格，对被告湘阴县国土资源局的该辩护意见，不予采纳。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、第五十八条、第五十六条第（四）项之规定，原审判决：一、被告湘阴县人民政府征收原告蒋玉英位于湘阴县金龙镇新塘村新塘咀（湾）组2.59亩自留山的行政行为违法；二、被告湘阴县国土资源局征收原告蒋玉英位于湘阴县金龙镇新塘村新塘咀（湾）组2.59亩自留山的行政行为违法；三、被告湘阴县金龙镇人民政府在涉原告蒋玉英自留山被征收行政程序中超越法定职权拟定土地征收补偿标准的行政行为违法；四、责令上述三被告对征收原告蒋玉英自留山违法行为采取相应补救措施；五、驳回原告蒋玉英的其它诉讼请求。案件受理费50元，由三被告共同负担。
宣判后，金龙镇政府不服，向本院提起上诉称：1、上诉人在其辖区内部分村组的土地征收过程中，按上级政府的指示，召集被征地村组负责人及农户代表开会，与各方协调确定补偿方案，是职责所在，没有超越职权；2、本案已超过起诉期限，应裁定驳回起诉。请求二审查明事实，公正判决。
被上诉人蒋玉英、原审被告湘阴县政府、原审被告湘阴县国土局、原审第三人宏耀工业公司均未作书面答辩。
经审理查明，原审查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，蒋玉英自留山被征收的法定主体系湘阴县政府，实施土地征收具体工作的主体系湘阴县国土局。湘阴县政府、湘阴县国土局在本案的土地征收过程中没有遵循法律、行政法规、地方规章的规定，土地征收程序违法。金龙镇政府并非本案土地征收主体，在湘阴县政府土地征收过程中可以协助土地补偿的登记、调查，督促、指导农村集体经济组织实施征地补偿安置方案具体事项，监督农村集体经济组织对征地补偿费用管理、使用、分配、公开，协助处理征地补偿纠纷及遗留问题，但无权与被征地村、组负责人确定土地征收补偿标准。金龙镇政府将涉案土地以8000元/亩作为土地征收补偿标准的行为超越了其法定职权，代行了土地补偿安置方案依法应当由湘阴县国土局会同有关部门拟定的职责，其行政行为违法。金龙镇政府上诉提出其与被征地方确定补偿标准是其职务行为没有超越职权且本案已过起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人湘阴县金龙镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈玉香
审判员 李明霞
审判员 陈 子
二〇一五年七月二十八日
书记员 胡 娜
附法律文书：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。