广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2015）粤高法行终字第501号上诉人（原审原告）：巫凤权，男，汉族，住址河源市源城区，公民身份号码：。上诉人（原审原告）：巫水生，男，汉族，住址河源市源城区，公民身份号码：。上诉人（原审原告）：巫运明，男，汉族，住址河源市源城区，公民身份号码：。上述三上诉人共同委托代理人：李保明、罗红霞，均为广东广和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：河源市人民政府。法定代表人：彭建文，市长。委托代理人：王蔚翔。委托代理人：许洁。上诉人巫凤权、巫水生、巫运明因诉被上诉人河源市人民政府行政批复纠纷一案，不服河源市中级人民法院（2015）河中法行初字第19号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2010年11月11日，河源市源城区人民政府拟引进深圳巴登新城投资有限公司，计划在高埔岗农场洞区地段规划建设“东江•巴登城”生态旅游综合开发项目，于是向河源市人民政府提交源府[2010]79号《关于要求批准在源城区高埔岗农场万洞地段开发“东江•巴登城”项目的请示》，被告河源市人民政府于2010年11月18日向河源市源城区人民政府作出河府[2010]165号《关于河源“东江·巴登城”项目的批复》（以下简称河府[2010]165号《批复》），内容为“源城区人民政府：你区《关于要求批准在源城区高埔岗农场万洞地段开发‘东江•巴登城’项目的请示》（源府[2010]79号）收悉。经研究，现将有关事项如下：同意你区在埔前镇陂角村地段和高埔岗农场万洞地段开发‘东江•巴登城’旅游度假和现代服务产业综合项目。……市成立‘东江•巴登城’项目工作领导协调小组，协调项目洽谈、立项、环评、规划审批、土地报批及挂牌、项目建设等相关事宜。请你区加快推进项目前期各项工作，抓紧项目按规定办理相关手续。二〇一〇年十一月十八日”原告巫凤权、巫水生、巫运明系河源市源城区埔前镇陂角村新联村民小组村民，不服河源市埔前镇人民政府对于“东江•巴登城”项目的征地行为，向源城区人民法院提起行政诉讼，源城区人民法院受理了该案，在庭前证据交换阶段，河源市埔前镇人民政府将河源市人民政府的河府[2010]165号《批复》作为其中证据提交源城区人民法院，从而原告巫凤权、巫水生、巫运明获知了河府[2010]165号《批复》的相关内容，原告巫凤权、巫水生、巫运明也对河源市人民政府作出的河府[2010]165号《批复》不服，遂向原审法院提起行政诉讼，请求确认被告河源市人民政府作出的河府[2010]165号《批复》违法并撤销。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，原告巫凤权、巫水生、巫运明诉请确认被告河源市人民政府作出的河府[2010]165号《批复》违法，该《批复》是被告河源市人民政府针对河源市源城区人民政府向其提交的源府[2010]79号《关于要求批准在源城区高埔岗农场万洞地段开发“东江·巴登城”项目的请示》而作出，批复的针对对象是河源市源城区人民政府，并非本案原告巫凤权、巫水生、巫运明。况且，被告河源市人民政府并未向原告巫凤权、巫水生、巫运明送达该《批复》，原告是通过其他诉讼的途径获取该批复的内容，被告河源市人民政府并未将批复的内容外化，该批复是河源市人民政府针对下级政府工作请示所作的内部行政行为。因此，原告巫凤权、巫水生、巫运明与河源市人民政府作出河府[2010]165号《批复》没有利害关系，其无权针对河源市人民政府作出河府[2010]165号《批复》提起诉讼，巫凤权、巫水生、巫运明的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定。被告河源市人民政府作出河府[2010]165号《批复》的主要内容是同意源城区人民政府开发“东江·巴登城”项目，告知源城区人民政府市政府成立协调小组，协调项目洽谈、立项、环评、规划审批、土地报批及挂牌、项目建设等相关事宜。要求源城区人民政府加快推进项目前期各项工作，抓紧项目按规定办理相关手续。因此，该《批复》是河源市人民政府作为上级行政机关同意源城区人民政府“东江·巴登城”项目的组织实施，是为“东江·巴登城”项目洽谈、立项、环评、规划审批、土地报批及挂牌、项目建设的工作实施所做的准备工作，处于不确定、未完结的状态，并非是政府或政府主管部门作出批准“东江·巴登城”项目环评、规划审批、土地报批及挂牌、项目建设的具有结论性的行政行为，对外不产生确定行政权利义务关系的法律效力。因此，河源市人民政府作出河府[2010]165号《批复》的行为，对原告巫凤权、巫水生、巫运明的合法权益明显不产生实际影响。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”裁定：驳回原告巫凤权、巫水生、巫运明的起诉。巫凤权、巫水生、巫运明不服，提起上诉，请求撤销原审裁定，依法确认被诉批复违法并撤销。主要理由是：一、被诉批复列明“项目占山地约6000亩（其中建设用地约2000亩）”，该批复实质上是镇政府的征地依据，镇政府依据该批复征收了上诉人村集体的土地。二、被诉批复征收土地的行政行为属于政府违法征地行为。涉案地块为生态区，不属于建设用地报批范围。广东省国土资源厅也认为信访人反映该地段存在违法违规征用土地的情况基本属实，属于违法征地。本违法用地已被列为省国土厅挂牌督办案件。因此，被诉批复是违法征地的批复。三、被诉批复侵犯了上诉人所在村集体的合法权益，属于外部行政行为，并非内部行政行为。区分内部、外部行政行为的标准应为是否侵犯行政相对人的合法权益，上诉人与被诉批复有利害关系，有权提起诉讼。被上诉人河源市人民政府答辩称：（一）河府[2010]165号《批复》属于行政机关内部行政行为。2010年11月11日，源城区人民政府为发展城区经济，引进深圳巴登新城投资有限公司在高埔岗农场洞区地段规划建设“东江•巴登城”生态旅游综合开发项目，向市政府提交了《关于要求批准在源城区高埔岗农场万洞地段开发“东江•巴登城”项目的请示》(源府[2010]79号)，请求市政府同意其在高埔岗农场万洞地段开发“东江•巴登城”生态旅游综合开发项目立项。2010年11月19日，市政府作出河府[2010]165号《批复》，该批复同意该区建设“东江•巴登城”项目立项，要求该区加快推进项目前期各项工作的开展。该批复是答辩人对下级政府重大工作事项请示的批复，属于行政机关内部工作管理流程，根据职权法定原由，符合《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（二）项的规定：“领导所属工作部门和下级人民政府工作。”（二）河府[2010]165号《批复》不是征地批复文件。该批复属工作意见性质的批复。2011年4月15日和4月20日，河源市发展和改革局分别作出了《关于河源市东江•巴登城现代农业生态示范基地项目的核准意见》(河发改(2011)76号)、《关于河源市东江•巴登城温泉休闲度假建设项目申请报告核准的批复》(河发改社(2011)80号)，以上两个文件同意对东江•巴登城项目予以立项。从2011年开始，源城区人民政府开始逐级向上级申报东江•巴登城项目建设用地。2011年8月29日，省国土资源厅对东江•巴登城项目用地作出了第一次批复《关于河源市源城区2011年度第十批次城镇建设用地的批复》(粤国土资(建)字(2011)563号)。上述证据证实河府[2010]165号《批复》不属于征地批复文件。（三）河府[2010]165号《批复》没有侵犯上诉人的合法权益，该批复是回应下级政府工作请示的内部行政行为，不是征地拆迁批准文件，没有侵犯上诉人的合法权益。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。经审查，本院对原审裁定经审理查明的事实依法予以确认。另查明：2013年10月25日，由河源市源城区埔前镇人民政府成立的埔前镇东江巴登城项目征地拆迁办公室发布《通告》，内容为：“根据东江巴登城项目建设用地的需要和区委区政府的工作安排，决定对埔前镇陂角村田心塘小组位于了哥岩公墓山……地段土地上的果木青苗、地上附着物等，进行实地测绘、清点查丈和补偿核实工作。……”本院认为：本案被诉的河府[2010]165号《批复》是河源市人民政府对其下级政府源城区人民政府项目开发请示而作出的批复，该批复同意源城区进行项目开发，成立项目工作领导协调小组，以及要求源城区人民政府“加快推进项目前期各项工作，抓紧项目按规定办理相关手续”，均属于行政机关内部工作安排，并未对外对行政相对人的权利义务作出处分。此后，相关行政机关就该项目对外作出的各项具体行政行为才会对当事人的权利义务产生实际影响。因此，原审裁定认为被诉批复属内部行政行为，尚处于准备阶段，对外不产生确定行政权利义务关系的法律效力，并依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定裁定驳回上诉人的起诉正确，本院予以支持。有关行政机关并未以河府[2010]165号《批复》作为征地依据实施征地，上诉人关于被诉批复属于征地批准文件，对外侵犯了上诉人的合法权益、依法可诉等上诉理由，因缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。综上所述，原审裁定正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  秦红梅代理审判员  彭 静代理审判员  董嫦青二〇一五年十二月一日书 记 员  朱钟涛