湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终1212号
上诉人（原审原告）姚燕红，女，汉族，1972年1月21日出生，住湖南省益阳市赫山区。
上诉人（原审原告）姚建国，女，汉族，1978年7月29日出生，住湖南省益阳市赫山区。
上述二上诉人的委托代理人王志伟，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）湖南省人民政府，住�地长沙市天心区湘府西路8号。
法定代表人许达哲，省长。
委托代理人张少波，湖南省人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人益阳市人民政府，住所地湖南省益阳市梓山路1号。
法定代表人张值恒，市长。
委托代理人汤志昂，益阳高新技术产业开发区管委会拆迁安置部副部长。
委托代理人李奇国，湖南万维律师事务所律师。
上诉人姚燕红、姚建国因诉湖南省人民政府、第三人益阳市人民政府行政复议纠纷一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2016）湘01行初564号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原判认定：2010年11月2日，益阳市朝阳综合经济开发区江家坪资产管理委员会（简称江家坪资管委）向益阳市朝阳街道办事处提交了《集中安置村民报告》，提出“江家坪资管委因土地征收等原因，目前已有近200户村民无法解决宅基地建房……。经资管委集体讨论决定，在我委拆迁任务相对较少的四组靠西边拟建立江家坪资管委村民集中安置基地，以解决我资管委近200户村民的居住问题。”2010年11月4日，朝阳街道办事处批准了《集中安置村民报告》。2010年11月25日，益阳市规划局作出规划审查纪要，同意新增安置点，用于安置江家坪资管委150户村民。在拆迁过程中，江家坪资管委委托益阳高新技术产业开发区拆迁安置部负责执行该村民安�基地拆迁的具体事务性工作。2010年12月9日，两原告、姚军与益阳高新技术产业开发区拆迁安置部签订了《拆迁补偿协议》，原告在《江家坪安置点房屋拆迁勘丈平面图》和《拆迁补偿费用明细表》上签名，《拆迁补偿费用明细表》列明原告应得的补偿费用合计为218446元。2010年12月28日，江家坪资管委在《江家坪安置点房屋拆迁补偿明细》中列明被答辩人的补偿款为218446元，江家坪资管委支书夏友南签署“同意支付该款项”。2011年1月17日，江家坪资管委向原告账户转入294566元，其中包括两名原告、姚军拆迁款218446元、姚燕红拆迁款76120元。2011年3月3日，经原告母亲罗柏丽申请，江家坪资管委支书夏友南批准再支付罗柏丽“四组安置基地拆迁水面池塘补偿款”5000元。领取补偿款后，两原告搬迁并腾出其在江家坪安置基地用地范围内的房屋、土地、池塘等。2015年12月3日，姚燕红委托姚建国抓阄分配安置房，次日原告领取了安置房的钥匙。2016年3月25日，两原告以2010年12月9日签订的《拆迁补偿协议》上的签名非其本人所签为由，以益阳市人民政府为被申请人向被告申请行政复议，被告于2016年3月28日受理。2016年4月7日，被告向益阳市人民政府发出了《行政复议答复通知书》，益阳市人民政府于2016年4月15日作出《行政复议答复书》并提交了相关证据材料。2016年5月6日，原告姚燕红向被告邮寄笔迹鉴定申请，被告于2016年5月20日作出《延期审理通知书》，告知原告行政复议决定延期30日作出。2016年5月25日，原告姚燕红向被告邮寄申请，要求将拆迁补偿协议送至公安部物证鉴定中心进行笔迹鉴定，益阳市人民政府于2016年6月12日对此提供了书面答复意见。此后，被告分别于2016年6月21日、7月14日、8月18日和9月29日先后四次对此案进行了协调。2016年10月11日，被告作出湘府复驳字[2016]75号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了两原告的行政复议申请。两原告不服，向本院提起行政诉讼。
原判认为：被告省政府作出涉案的驳回行政复议申请决定认定事实清楚，程序合法、正当。经审查，被告复议查明的基本事实与本院查明事实无异。被告受理两原告的行政复议申请后，向益阳市人民政府发出了《行政复议答复通知书》，益阳市人民政府作出了《行政复议答复书》并提交了相关证据材料。被告对相关证据材料进行了审查，并进行了必要的调查，先后多次组织益阳市人民政府等有关方面与原告就本案的处理进行协调，在协调不成的情况下作出驳回行政复议申请决定并予以送达，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第�十八条和第四十八条的规定，程序合法。本案双方当事人争议的焦点问题主要是2010年12月9日两原告、姚军与益阳高新技术产业开发区拆迁安置部签订的《拆迁补偿协议》是否属于行政复议的受案范围。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二章专门对行政复议范围作了规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关申请行政复议，行政复议机关可以依法复议的事项范围应当是行政机关作出的行政行为。本案中江家坪资管委按照村民自治原则决定自行建设安置基地安置集体经济组织内的拆迁户，属于行使村民自治权的范畴，该拆迁安置基地用地未经法定的征收程序，其土地权属并未改变，仍属于集体土地性质。益阳高新技术产业开发区拆迁安置部受江家坪资管委委托执行具体拆迁事务时，与原告签订的《拆迁补偿协议》�其法律后果应当由江家坪资管委承担，该《拆迁补偿协议》系集体经济组织与其成员之间的民事协议，不属于行政行为，不属于行政复议的受案范围，益阳市人民政府也不是本案中行政复议的适格被申请人。虽然2015年5月1日开始实施的修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项明确将行政相对人与行政机关之间签订的诸如土地房屋征收补偿协议纳入行政诉讼的受案范围，但本案中产生争议的益阳高新技术产业开发区拆迁安置部与原告签订《拆迁补偿协议》的时间是2010年12月9日，根据法不溯及既往的原则以及当时的法律法规和司法实践中的通常做法，加之本案并不涉及政府实施征地这一客观事实，案涉《拆迁补偿协议》亦不宜认定为行政行为，不应纳入行政复议和行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定，情况复杂不能在规定期限内作出复议决定的，经复议机关负责人批准，可以适当延长期限最多不超过30日。本案原告于2016年3月25日向被告申请行政复议，被告于2016年3月28日受理，被告于2016年5月20日作出《延期审理通知书》，告知原告延长复议期限30日。考虑到原告在2016年5月7日向被告提出了笔迹鉴定申请，被告此后分别于2016年6月21日、7月14日、8月18日和9月29日先后四次组织益阳市有关部门对此案进行协调，被告在处理原告的笔迹鉴定申请和协调处理此案的时间应当合理扣除。因此，被告于2016年10月11日作出行政复议决定没有超过法定期限。此外，关于案涉《拆迁补偿协议》是否合法、原告签名是否真实以及原告在江家坪资管委建设村民安置基地拆迁过程中是否获得了合理补偿等问题，均不属于本案的审�范围。综上所述，被告省政府作出的湘府复驳字[2016]75号《驳回行政复议申请决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。原告提起诉讼的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告姚燕红、姚建国的诉讼请求。
上诉人姚燕红、姚建国提起上诉称：根据相关法律规定，土地房屋等征收征用补偿协议属于行政诉讼的受案范围，涉案《拆迁补偿协议》不是村民自治的产物，而是土地征收补偿协议，符合行政案件的受案范围；上诉人于2016年才知道上述协议，提起复议未超过法律规定时效；《拆迁补偿协议》上的签名不是上诉人所签，系伪造签名；其在江家坪资管委建设安置基地拆迁过程中未得到合理补偿。请求撤销原判，依法改判。
被上诉人湖南省人民政府答辩称：高新区拆迁安置部受江家坪资管委委托与上诉人签订《拆迁补偿协议》，其法律后果应由江家坪资管委承担，益阳市人民政府不是本案适格的行政复议被申请人；《拆迁补偿协议》系村民自治组织与村民之间的协议，不符合行政复议的受案范围；2010年《拆迁补偿协议》已经签订，上诉人于2016年才提起行政复议，已经超过法定期限。请求驳回上诉人的诉讼请求。
第三人益阳市人民政府答辩称：涉案《拆迁补偿协议》是益阳市高新技术产业开发区管委会受江家坪资管委委托与上诉人所签，不是益阳市人民政府所为，益阳市人民政府不是适格的行政复议被申请人；江家坪资管委按照村民自治原则委托高新技术产业开发区管委会拆迁安置部与上诉人签订《拆迁补偿协议》，所产生的法�后果应由江家坪资管委承担，《拆迁补偿协议》属于民商事法律关系调整的范围，不符合行政诉讼的受案范围；《拆迁补偿协议》系双方当事人真实意思表示，双方当事人均签名确认，上诉人领取了补偿款并分配了安置房屋，补偿到位，上诉人的权利未受到损害。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
当事人在一审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。
二审查明的事实和一审查明的事实一致。
本院认为：一、本案的审理对象为湖南省人民政府所作的驳回行政复议申请决定是否合法。经审查，被上诉人复议查明的事实与本院查明的事实一致，被上诉人湖南省人民政府于2016年3月28日受理二上诉人的行政复议申请后�履行了相关的告知权利、审查证据，组织协调等工作义务。因本案案情复杂，被上诉人在正常的复议期限内不能做出决定，遂延期30日，再扣除上诉人申请笔迹鉴定及被上诉人先后四次协调本案的时间，被上诉人于2016年10月11日作出行政复议决定未超过法定期限。被上诉人作出涉案的驳回行政复议申请决定认定事实清楚，程序合法，未超法定期限。
二、本案争议焦点为上诉人、姚军与益阳高新技术产业开发区拆迁安置部签订的《拆迁补偿协议》是否属于行政复议的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第二章的规定，行政复议的受案范围应当是行政机关作出的行政行为。具体到本案中，江家坪资管委为江家坪村更名而来，承接原来江家坪村委会的权利与义务，属于基层群众性自治组织，不属于行政机关。其按照村民自治�则建设安置基地安置集体经济组织内的拆迁户，属于行使村民自治权的范畴，拆迁安置基地的建设未改变土地权属性质，亦未经法定征收程序。高新区拆迁安置部接受江家坪资管委的委托与上诉人签订的《拆迁补偿协议》所产生的法律后果应由江家坪资管委承担，该份协议的性质应为集体经济组织与其成员之间的民事协议，不属于行政机关作出的行政行为，按照上述法律规定不属于行政复议的受案范围。第三人益阳市人民政府亦不是本案适格的行政复议被申请人。关于上诉人所提《拆迁补偿协议》上的签名系伪造及其在江家坪资管委建设村民安置基地拆迁过程中是否得到合理补偿的问题，不属于本案的审理范围。再次，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十天内提出行政复议申请。”上诉人于2010年12月9日即已经签订《拆迁补偿协议》，其于2016年3月25日提起行政复议申请超过了法律规定的申请复议期限。
综上，被上诉人湖南省人民政府所作的湘府复驳字（2016）75号《驳回行政复议申请决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原判认定事实清楚，处理并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人姚燕红、姚建国负担。
本判决为终审判决。
�判长李小慧
审 判 员 梁淑芳
审 判 员 谷国艳
二〇一八年一月二十六日
法官助理 杨利葵
书 记 员 粟雅莉
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政复议法》
第九条第一款公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。
第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。
行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。
行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第十五条第一款行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：
（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；
第二章行政复议范围
第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：
（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；
（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；
（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；
（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；
（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；
（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；
（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；
（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚、适用法律法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；