西安铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2016）陕71行初334号
原告陕西永昌房地产开发有限公司，住所地：陕西省西安市雁塔区科技路34号欧锦园B座西单元2-1201室。
法定代表人杜永军，公司总经理。
委托代理人李宏良，男，陕西泽诚律师事务所律师。
委托代理人王琴，女，陕西泽诚律师事务所律师。
被告中国西安白鹿原生态旅游观光带管理委员会，住所地：陕西省西安市蓝田县县门街45号。
法定代表人孙林，系管理委员会副主任。
委托代理人张林，男，陕西群鑫律师事务所律师。
被告西安市蓝田县人民政府，住所地:陕西省西安市蓝田县县门街6号。
法定代表人陈顺利，系蓝田县人民政府县长。
委托代理人薛亚先，男，蓝田县人民政府工作人员。
原告陕西永昌房地产开发有限公司诉被告中国西安白鹿原生态旅游观光带管理委员会、西安市蓝田县人民政府土地行政征用一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告陕西永昌房地产开发有限公司诉称，2008年，被告白鹿原委员会招商部门多次向原告推介自己的白鹿原生态旅游观光项目，并承诺多项优惠措施。经了解，原告准备在蓝田县白鹿原生态旅游观光带开发“白鹿山庄”项目，并于2008年12月30日与被告白鹿原管委会商定了《白鹿山庄项目合同书》，约定项目用地约300亩，费用由原告承担。2009年6月17日，原告和被告白鹿原管委会正式签订了《土地征用协议书》，该协议书明确约定：原告项目所用土地约300亩，位于安村乡李家坡村西，并约定了明确的四址；协议书第九条明确约定，被告白鹿原管委会全盘负责征用宗地的申请、报批、测绘、登记，领取国家建设用地使用权证书，所需费用由原告承担，并承诺最迟在2010年6月底前将土地使用证交付原告；被告白鹿原管委会要求分别于2009年和2011年向被告白鹿管委会及蓝田县财政局支付征地费用1100万元，该费用系原告通过民间借贷方式向他人融资所得。2013年5月开始围墙施工，但围墙施工中又被村民多次围堵。2016年2月19日，被告白鹿原管委会书面告知原告，蓝田县政府已经决定修建滨河左岸至白鹿原坡顶旅游专线道路，该旅游专线道路从原告的“白鹿山庄”项目中间穿过，导致原告“白鹿山庄”项目完全丧失商业价值，并建议原告退出该项目。2016年4月27日，原告（乙方）和被告白鹿原管委会（甲方）达成《白鹿山庄项目终止合作协议》。协议签订后，双方委托第三方评估机构评估的围墙建设费用2543751.04，但被告在支付上述费用时再次构成违约。同时，从2008年至2016年该项目给原告造成运营成本、资金成本等损失15602377.34元，依法应由被告承担。综上，被告违反原被告之间《土地征用协议》的约定，未能依约履行自己的征地义务，且被告蓝田县人民政府又决定修建的旅游专线道路，从原告征用的宗地中穿过，导致原告开发的项目丧失商业价值，合同目的无法实现，给原告造成巨大损失，经原告向两被告直接索赔，二被告置之不理，无奈，原告依法提起诉讼。请求：1、二被告连带赔偿因违反约定履行《土地征用协议书》给原告造成的项目运营成本、资金成本等损失15602377.34元及迟延支付征地资金、砌筑围墙费用所产生的违约金216832.54元，以上共计15819209.88元；2、本案诉讼费及其他相关费用由二被告承担。
被告中国西安白鹿原生态旅游观光带管理委员会辩称，原告诉求与事实不符。2008年12月31日，原告与被告中国西安白鹿原生态旅游观光带管理委员会签订《项目合同书》，后又签订《土地征用协议书》。由于蓝田县县政府统一规划和部署，决定修建滨河左岸至白鹿原坡顶旅游专项道路，根据规划该旅游专线道路将通过原告项目用地，经原告和被告充分协商，原告自愿放弃用地，双方签订了《白鹿山庄项目终止合作协议》。对于原告交蓝田县财政专项资金和项目保障金，被告同意并已实际全额退回。现原告又提出要求被告赔偿其运营成本、资金成本等损失与事实不符，没有任何依据和理由。且本案不属于行政案件，非行政诉讼受案范围，应依法驳回原告的起诉。
被告西安市蓝田县人民政府辩称，被告蓝田县政府并非本案适格主体。本案涉及的合同是原告陕西永昌房地产开发有限公司与白鹿原管委会签订的，蓝田县政府并非合同当事人。根据合同的相对性，蓝田县政府不能作为本案被告。第一被告白鹿原管委会有独立的法人资格，且是合同的相对方。原告诉求与事实不符，且本案不属于行政诉讼受案范围，应依法驳回原告的起诉。
经审理查明：2009年6月17日，原告陕西永昌房地产开发有限公司(乙方)和被告中国西安白鹿原生态旅游观光带管理委员会（甲方）签订了《土地征用协议书》，该协议书约定：甲方同意乙方在其管区内征用安村乡李家坡村西土地300亩，用于建设白鹿山庄项目。用地性质为国家建设用地。征用土地四址：该宗地位于蓝田县白鹿原北坡，东至李家坡村西，南至征用地界，西至寇家坡村东，北至灞河新修河堤界。征地方式：征地采用委托代理方式，乙方全权委托甲方办理土地征用事宜，所需费用由乙方承担，乙方不和甲方以外的任何单位和个人接触。征地数量：乙方拟征用土地约三百亩，结算时以实际测绘数据为准。征地用途：乙方在征用的土地上建设集旅游、休闲、度假、商务会所为一体的白鹿山庄项目。征地费用：经双方协商确定，所征用的土地，乙方按每亩壹万陆仟元支付土地补偿金。被征地农民社会保障另行议定。地面附着物补偿参照蓝高指【2006】2号文件精神执行，如遇有特殊问题，双方协商解决。如遇国家补偿标准调整，则按新的标准执行。乙方认为有必要保留的地方附着物，甲方应予以协调，乙方若能接受赔偿条件，费用由乙方支付。手续办理：甲方全盘负责征用宗地的申请、报批、测绘、登记，领取国家建设用地使用权证书，所需的测绘费、登记费、管理费等各种费用由乙方支付，甲方最迟应在2010年6月底前将土地使用证交付乙方。违约责任：此协议一经签订，即具法律效力，双方应共同遵守。如有严重违约事实，受损方可以提出赔偿，但赔偿额不能超过实际损失的二倍。协议签订后，原告依约分四次向被告白鹿原管委会指定的蓝田县财政局支付征地费用1100万元。2013年5月，原告开始围墙施工。2016年2月19日，被告白鹿原管委会书面告知原告，蓝田县政府已经决定修建滨河左岸至白鹿原坡顶旅游专线道路，该旅游专线道路从原告的“白鹿山庄”项目中间穿过，导致原告“白鹿山庄”项目无法实现原有价值。2016年4月27日，双方签订了《白鹿山庄项目终止合作协议》，协议约定：甲乙双方同意终止合作关系，双方在签订本协议之前所签订的一切合同、协议及签署的相关文件均终止履行。乙方前期投入的部分直接费用，其中按甲方要求交给县财政局1000万元、白鹿原管委会100万元，以上1100万元，由甲方于2016年5月底前全额退还；其中2016年4月底前，甲方先期退还乙方500万元。圈建围墙等建设费用根据乙方提供的协议显示为262.38万元，由乙方于5月10日前提供相关协议票据及工程资料，由第三方评估机构进行评估，应于5月20日前拿出评估报告，审核结束10日内，按照评估钱数，退回乙方。以上应退费用若甲方逾期支付，每日按万分之三支付违约金。乙方主张的公司运营成本损失、资金成本损失及其他经济损失，经甲乙双方充分协商，同意按法律途径解决。乙方接收到上述费用的同时，需将原由乙方看管的土地交给甲方。2016年5月20日，经陕西天惠造价事务所有限责任公司陕天惠造字（2016）076号蓝田县白鹿山庄围墙砌筑工程结算审核报告书报告工程造价为1796196.75元。陕西天惠造价事务所有限责任公司陕天惠造字（2016）077号蓝田县白鹿山庄二期围墙砌筑工程结算审核报告书报告工程造价为895554.29元。终止协议签订后，蓝田县财政局于2016年6月3日，向原告退回预缴白鹿山庄项目征地款500万元。于2016年6月17日，向原告退回预缴白鹿山庄项目征地款500万元。于2016年10月10日原告向原告退回预缴白鹿山庄项目征地款100万元及围墙建设费2543751.04元。现原告以被告违反《土地征用协议》的约定，未履行自己的征地义务，给原告造成运营成本、资金成本等损失15602377.34元，依法提起诉讼，并提出上述诉讼请求。
另查明，被告中国西安白鹿原生态旅游观光带管理委员会是蓝田县委、县政府为了加快招商引资步伐，于2003年4月成立的政府直属事业单位。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”及《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议”的规定。作为行政协议的一方当事人是行政机关或者法律、法规、规章授权的组织，并且是为了实现公共利益或者执行管理目标在法定职责范围内订立的协议。本案中，被告中国西安白鹿原生态旅游观光带管理委员会以自己的名义与原告签订的《征地合同》。因被告中国西安白鹿原生态旅游观光带管理委员会即非行政机关亦非被告西安市蓝田县人民政府的派出机构，本案也无证据证明被告中国西安白鹿原生态旅游观光带管理委员会是受被告西安市蓝田县人民政府的委托签订的被诉《征地合同》，且两被告均否认存在委托的事实。原告认为被告中国西安白鹿原生态旅游观光带管理委员会是被告西安市蓝田县人民政府的派出机构、是行使被告西安市蓝田县人民政府的权利与其签订的《征地合同》之观点，缺乏事实依据，不予采纳。又因被告中国西安白鹿原生态旅游观光带管理委员会并非法规、规章授权的组织。因此，涉案《征地合同》属于民事合同，不是行政协议，不属于行政案件的受案范围，原告之诉讼请求，依法不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定如下：
驳回陕西永昌房地产开发有限公司的起诉。
案件受理费116716元，退还陕西永昌房地产开发有限公司。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 朱爱琳
审 判 员 张丽华
人民陪审员 寇艳艳
二〇一七年二月十七日
书 记 员 李 盈