河北省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）冀民再11号
抗诉机关：河北省人民检察院。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人、再审申请人）：柳宏。
一审起诉人柳宏不服河北省遵化市人民法院（2013）遵民立字第1号民事裁定，向唐山市中级人民法院提起上诉。唐山市中级人民法院于2013年4月23日作出（2013）唐民终裁字211号民事裁定，已经发生法律效力。柳宏还不服，向本院申请再审。本院于2013年11月26日作出（2013）冀立民申字第44号民事裁定，指令唐山市中级人民法院再审本案。唐山市中级人民法院于2014年5月14日作出（2014）唐民再终字第80号民事裁定。柳宏仍不服，向检察机关申诉。2015年4月22日，河北省人民检察院作出冀检民监（2015）92号民事抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2015年5月11日作出（2015）冀民抗字第58号民事裁定，本案由本院提审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。河北省人民检察院指派助理检察员刘秀娟、郭转出庭。申诉人柳宏、遵化市石门镇小渤海寨村村民委员会（以下简称小渤海寨村委会）法定代表人范付及委托代理人郑国帅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审起诉人柳宏诉称，柳宏系小渤海寨村村民，2006年小渤海寨村委会统一划分承包地，柳宏家分得承包地7.725亩，其中位于村东东河套稻田地0.875亩，花生地0.25亩，共1.125亩，柳宏在该1.125亩承包地上栽种栗树300余棵。2009年1月5日，小渤海寨村委会将全村约245亩土地租赁给房地产公司，其中包括柳宏的1.125亩承包地。2010年3月18日，小渤海寨村委会强行将栗树砍伐，并将该承包地用铁丝网圈起来。小渤海寨村委会的行为侵犯了柳宏的土地承包经营权并给其造成巨大损失，请求法院依法确认小渤海寨村委会擅自处分柳宏的承包地1.125亩的行为无效；责令小渤海寨村委会停止侵害、恢复原状并赔偿损失12万元。
遵化市人民法院一审查明，2008年6月12日和8月29日，小渤海寨村委会分别组织村民代表会和村民代表与党员联席会作出决议，决定将本村东河套处土地、河床地及山地等三类土地租赁给北京金兰甫房地产开发有限公司用于御湖度假村项目建设。全村土地进行统一调整，减去项目占地后，剩余土地按人均平分。2009年1月5日，小渤海寨村委会作为甲方与北京金兰甫房地产开发有限公司作为乙方签订了《土地租赁协议书》，该协议约定甲方将本村土地分土地、山地及河床地三种情况租赁或者转让给乙方，其中土地租赁约245亩，河流及河床地征用约186.74亩，山地租赁266.58亩。补偿办法为：以200万元将河床地使用权转让给乙方，山地租金每年每亩400元。协议签订后，经遵化市国土资源局于2010年8月调整，乙方实际占地350.39亩，其中办公区占地10.51亩，历史形成的沙坑5.43亩，新开挖的人工湖122.18亩，其他占用的耕地104.77亩。柳宏原承包地1.125亩在项目占地范围内已被占用，柳宏之妻张淑侠领取调整土地补偿款22347.5元、占地青苗补偿款1170元。北京金兰甫房地产开发有限公司御湖度假村建设项目为2010年河北省重点建设项目，但项目占地未履行用地审批手续。
遵化市人民法院一审认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用整体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。”柳宏系诉争的1.125亩土地的原承包经营人，但小渤海寨村委会通过村民代表会及村民代表与党员联席会议讨论作出决议，将本村村民所有的部分土地租赁或者转让给北京金兰甫房地产开发有限公司用于御湖度假村项目建设，全村土地统一进行调整，柳宏的原1.125亩承包地已被项目建设占用，土地用途及形状均已发生了改变，柳宏与小渤海寨村委会之间的纠纷为土地使用权争议，依法应由人民政府处理，不属于人民法院民事案件管辖范围；北京金兰甫房地产开发有限公司御湖度假村项目建设占用农用地未履行用地审批手续，依法应由国土资源管理部门作出处理。遂裁定：对柳宏的起诉，遵化市人民法院不予受理。
唐山市中级人民法院二审认为，小渤海寨村委会通过村民代表会及村民代表与党员联席会议决定租赁或者转让本村部分土地用于相关省重点项目建设，其中柳宏的原1.125亩承包地被该建设项目占用后，小渤海寨村委会除另行给柳宏调整承包地，又给付相关补偿费用（柳宏已领取），柳宏诉争的纠纷为土地使用权争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。因此，柳宏所主张的纠纷应由人民政府处理，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。关于北京金兰甫房地产开发有限公司御湖度假村项目建设未履行用地审批手续问题，亦应由人民政府主管部门依法处理。遂裁定：驳回上诉，维持原裁定。
唐山市中级人民法院再审认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。柳宏所主张的纠纷应由人民政府处理，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。原裁定认定事实清楚，适用法律正确。经唐山市中级人民法院审判委员会讨论决定，遂裁定：维持唐山市中级人民法院（2013）唐民终裁字211号民事裁定。
河北省人民检察院抗诉认为，唐山市中级人民法院（2014）唐民再终字第80号民事裁定适用法律确有错误。《中华人民共和国农村土地承包法》第九条规定：“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护土地承包经营权，任何组织和个人不得侵占。”《中华人民共和国物权法》第一百三十条第一款规定：“承包期内发包人不得调整承包地。”第一百三十一条规定：“承包期内，发包人不得收回承包地。农村土地承包法等法律另有规定的，依照其规定。”对于发包人收回土地的情形《农村土地承包法》第二十六条规定“承包期内，发包方不得收回承包地。…．承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”第三十五条规定：“承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权，不得以划分‘口粮田’和‘责任田’等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款。”本案中，柳宏与村委会产生争议的原因是：2009年1月5日小渤海寨村委会（甲方）与北京金兰甫房地产开发有限公司（乙方）签订了《土地租赁协议书》，约定甲方将本村土地分土地、山地及河床地三种情况租赁或者转让给乙方。其中柳宏的承包地1.125亩，在项目占地范围内已被占用，柳宏不愿放弃自己的承包地。在案件审理过程中，柳宏提供了承包争议土地在发包时村里留存的底账，村委会会计所做的证言和笔录，上述事实终审法院也已经审理查明，且双方当事人对该事实无异议，双方当事人对于土地使用权并无争议，争议的只是基于物权而引起的土地承包经营权，双方当事人之间的纠纷应当依据上述法律规定对本案予以处理。因此，终审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”的规定对本案不予受理适用法律错误。
本院再审中申诉人柳宏称，一、原裁定认定事实错误。土地承包经营权属于物权而非土地使用权，其物权具有专属性。依据《中华人民共和国物权法》第128条、130条和131条的规定，柳宏的土地承包经营权属于柳宏的物权，柳宏对此权利具有专属性和可诉性。二、原裁定适用法律错误。本案应适用《中华人民共和国农村土地承包法》第33条、34条、35条、51条、53条、54条、56条和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条及《土地承包法实施细则》第4条、10条之规定，原裁定适用《中华人民共和国土地管理法》第16条的规定，实属错误。三、原审法院对农村土地承包经营权和农村集体土地使用权的本质区别认定不清，从而导致适用法律错误。土地使用权纠纷应适用《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，由行政机关来确认权属关系，当事人不服可以提起行政诉讼。土地承包经营权纠纷则适用《中华人民共和国农村土地承包法》的有关规定，当事人可以向人民法院起诉。综上，原裁定认定事实不清，适用法律错误，请予以立案审理。
小渤海寨村委会辩称，柳宏没有提供其具有承包经营权的证明，柳宏的起诉没有事实依据，不符合法定条件。案涉土地的流转是经过村民代表会议讨论后决定的，是合法的。柳宏已取得了承包经营的土地，也领取了本村流转土地的收益，案涉土地是集体所有的土地，对此双方并无争议。原裁定适用法律正确，请求维持原裁定。
本院认为，村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。小渤海寨村委会通过村民代表会及村民代表与党员联席会议决定租赁或者转让本村部分土地用于省重点项目建设，系其作为案涉土地的所有权人依法行使权利的结果，该行为属于村民自治范围。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二、第三款的规定：“村民会议或村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利。村民会议或村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”。据此，柳宏所主张的纠纷应由人民政府处理，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。
综上，原裁定认定事实清楚，裁定结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第二百零七条第一款之规定，裁定如下：
维持唐山市中级人民法院（2014）唐民再终字第80号民事裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张 睿
代理审判员 邢成思
代理审判员 房利永
二〇一六年三月三十日
书 记 员 米志峰