河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）豫行终2649号上诉人（一审原告）吴国军，男，汉族，1963年12月28日出生，住郑州市高新技术开发区。被上诉人（一审被告）郑州市中原区人民政府。住所地：郑州市桐柏路***号。法定代表人李晓雷，副区长。委托代理人魏晗雪，郑州市中原区国土资源局工作人员。委托代理人张素敏，河南荟智源策律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市人民政府。住所地：郑州市中原路***号。法定代表人程志明，市长。委托代理人赵明昊，郑州市人民政府法制办工作人员。委托代理人吴燕平，郑州市人民政府法制办工作人员。上诉人吴国军因诉被上诉人郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）、被上诉人郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）履行法定职责一案，不服郑州铁路运输中级法院于2017年5月22日作出的（2017）豫71行初130号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吴国军，被上诉人中原区政府的委托代理人魏晗雪、张素敏，被上诉人郑州市政府的委托代理人赵明昊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州铁路运输中级法院一审查明，为切实加快推进农村集体土地确权登记发证工作，国土资源部、财政部、农业部联合下发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》。同时，为进一步规范和加快推进农村集体土地确权登记发证工作，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》。2011年12月31日，河南省加快推进农村集体土地确权登记发证工作领导小组办公室印发《河南省农村集体土地确权登记发证工作实施方案》。2012年10月10日，郑州市人民政府办公室印发《郑州市人民政府〈关于加快实施郑州市新型城镇化建设三年行动计划的通知〉》（郑政文[2012]245号），2013年8月26日，河南省加快推进农村集体土地确权登记发证工作领导小组办公室印发《河南省加快推进农村集体土地确权登记发证工作领导小组办公室关于印发的通知》（豫土集办发[2013]17号）文件。吴国军系百炉屯村村民，中原区政府颁发了中原集建（93）字第13389号集体土地建设用地使用证，吴国军在此宅基地上居住生活。2012年，郑州市政府将百炉屯村列入郑州市新型城镇化建设2013年行动计划。吴国军根据上述文件，要求中原区政府、郑州市政府对涉案的集体土地建设用地使用证进行确权、登记、发证。吴国军认为中原区政府、郑州市政府不履行法定职责，提起本案行政诉讼。另查明，百炉屯村城中村改造工作目前正在进行中。郑州铁路运输中级法院一审认为，关于郑州市政府是否为本案适格被告的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条的规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。高新区管委会作为郑州市政府的派出机构，受郑州市政府的委托对高新区实行统一领导和管理，如果吴国军认为高新区管委会的不履行法定职责行为违法，应当以委托其行使相关职权的郑州市政府为被告，故郑州市政府为本案适格的被告。关于中原区政府、郑州市政府是否存在未履行宅基地使用权确权、登记、发证的行为。本案中吴国军主张的中原集建（93）字第13389号集体土地建设用地使用证的确权、登记、发证，目前该证未被有权机关撤销、注销、确认违法，仍然具有法律效力。吴国军起诉要求判令行政机关为其已经确定的土地使用权进行确权，缺乏事实和法律依据。另因吴国军所在百炉屯村已经被《郑州市人民政府关于加快实施郑州市新型城镇化建设三年行动计划的通知》列入郑州市新型城镇化建设2013年行动计划，根据《河南省加快推进农村集体土地确权登记发证工作领导小组办公室关于印发〈河南省农村集体土地使用权确权登记发证实施细则（试行）的通知〉“《河南省农村集体土地确权登记发证工作实施方案》规定的宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记发证工作完成前已列入市、县政府批准的拆迁改造或者新型农村社区建设计划、规划的村庄用地，可不再按照本细则的要求，进行权属调查；但应根据已有土地登记资料或者经实地调查确定使用人以及土地面积后，整理拆迁村庄的地籍资料，与当地人民政府的拆迁改造或者农村新型社区建设计划、规划一并整理存档”的规定，以及百炉屯村正在进行城中村改造的客观事实，已无必要再对涉案的集体土地建设用地使用证再次进行确权、发证。综上，吴国军的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴国军的诉讼请求。吴国军不服一审判决，向本院上诉称：1.一审判决认定事实错误。一审判决依据《郑州市人民政府关于加快实施郑州市新型城镇化建设三年行动计划的通知》（郑政文[2012]245号），确认百炉屯村已被郑州市政府列入郑州市新型城镇化建设2013年行动计划，违反国土资发[2011]60号“凡是到2012年底未按时完成农村集体土地所有权登记发证工作的，农转用、土地征收审批暂停，农村土地整治项目不予立项”之规定。2.一审判决适用法律、法规错误。一审判决认为已无必要再对涉案集体土地建设用地使用证再次进行确权、登记、发证，违反“对新农村建设用地涉及宅基地调整的，必须以确权、登记、发证为前提”之规定，是对司法公正的破坏。下位法应遵从上位法。3.根据国土资发[2011]60号和178号文件、河南省人民政府豫政[2011]77号文件、郑州市政府郑政[2011]67号文件规定，必须对上诉人的宅基地进行使用权确权、登记、发证。被上诉人并没有依法履行职责。综上，请求撤销一审判决，确认被上诉人未履行宅基地使用权确权、登记、发证的法定职责违法，责令被上诉人在规定期限内依法对中原集建（93）字第13389号宅基地使用权进行确权、登记、发证。被上诉人中原区政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人拥有的集体土地使用证并没有被撤销或确认违法，仍然具有法律效力。上诉人涉案宅基地已被郑州市政府纳入城中村改造的范围，在新型农村建设改造范围内，根据《河南省加快推进农村集体土地确权登记发证工作领导小组办公室关于印发〈河南省农村集体土地确权登记发证实施细则（试行）〉的通知》，纳入新型农村社区建设计划、规划的村庄用地，可以不按照细则的要求进行权属调查，一审判决驳回诉讼请求正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人郑州市政府答辩称：根据《中华人民共和国土地管理法》和《河南省实施〈土地管理法〉办法》的规定，农村宅基地确权发证的职权在区级人民政府，上诉人的诉求与郑州市政府无关，被上诉人不具备本案被告诉讼主体资格。上诉人所持有的集体土地建设使用证没有被撤销或注销，依然有效，上诉人要求重新确权缺乏事实和法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持一审判决。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，上诉人吴国军依据相关文件要求中原区政府和郑州市政府对其使用的宅基地进行确权、登记、发证，但根据《河南省加快推进农村集体土地使用权确权登记发证工作领导小组办公室关于印发〈河南省农村集体土地使用权确权登记发证实施细则（试行）〉的通知》规定，已列入新型农村社区建设计划的村庄用地，可不再进行权属调查。而上诉人所在的百炉屯村已列入郑州市新型城镇化建设2013年行动计划，因此，对上诉人宅基地确权登记发证确无必要。并且，上诉人所使用宅基地已经办理了中原集建（93）字第13389号集体土地建设用地使用证，该证目前仍具有法律效力，上诉人要求对其使用宅基地进行确权登记发证的诉讼请求没有事实和法律依据。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴国军负担。本判决为终审判决。审判长 吕 平审判员 肖海生审判员 马传贤二〇一七年十二月一日书记员 郭建花