浙江省杭州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）浙杭行终字第305号上诉人（原审原告）吴小玲。委托代理人宋阳生。被上诉人（原审被告）杭州市公安局上城区分局小营派出所。负责人王华。委托代理人徐晨、孔冬宁。上诉人吴小玲因治安行政处罚一案，不服杭州市上城区人民法院（2015）杭上行初字第29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2014年11月16日，杭州市公安局上城区分局小营派出所（以下简称小营派出所）对吴小玲作出上公（小）行罚决字[2014]第15号行政处罚决定，认定：2014年11月7日10时许，吴小玲在北京市天安门广场周边滞留、非正常上访。2014年6月9日吴小玲因进京非正常上访，已被小营派出所作出训诫。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予吴小玲警告的处罚。执行方式和期限：吴小玲在收到本决定书之日起直接送达。原审法院经审理查明，2014年6月3日，吴小玲因在北京中南海周边进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，同年6月9日，小营派出所以此事实，再次对其训诫。同年11月7日，吴小玲再次进京，到北京天安门广场周边进行非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫。同日，杭州市处理信访突出问题及群体性事件联席会议北京工作组发函，明确指出吴小玲的行为属非正常上访，要求依法处理。同年11月9日，杭州市上城区人民政府小营街道工作人员将吴小玲劝返回到杭州，并将其带至小营派出所。经报请杭州市公安局批准，就吴小玲涉嫌扰乱公共场所秩序案件指定由上城区公安分局管辖。尔后，小营派出所受理该案，对吴小玲进行了传唤、询问，并就相关事实进行了调查取证。同年11月16日，小营派出所对吴小玲履行了告知程序，听取其陈述和申辩，并经内部审批程序后，对吴小玲作出上公（小）行罚决字[2014]第15号行政处罚决定，于次日零点将该决定书送达吴小玲。吴小玲不服该决定，于2015年1月19日向杭州市上城区人民政府申请行政复议。2015年3月20日，杭州市上城区人民政府作出杭上复[2015]第13号行政复议决定书，对小营派出所作的行政处罚决定予以维持。吴小玲仍不服，诉至法院。原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第九十一条和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，小营派出所对案涉行政案件具有管理职权和管辖权。本案中，小营派出所提供的证据能够相互印证，证明吴小玲实施了扰乱公共场所秩序的行为。小营派出所依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出上公（小）行罚决字[2014]第15号行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。从在案证据看，小营派出所依法履行了受案、传唤、询问、调查、告知等法定程序，程序亦无不当。综上，吴小玲起诉要求撤销小营派出所作出的上公（小）行罚决字[2014]第15号行政处罚决定的诉讼事由缺乏依据，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回吴小玲的诉讼请求。案件受理费50元，由吴小玲负担。宣判后，吴小玲不服，向本院上诉称，1、北京市公安机关出具的训诫不是行政行为，更不是行政处罚。因此，上诉人在北京市上访期间并没有发生违法行为，被上诉人对上诉人作出行政处罚的事实依据是不存在的。本案中，只有吴小玲本人陈述，没有其他证据证明，根据法律规定，被上诉人不能作出治安管理处罚决定。2、被上诉人对上诉人的上访行为没有管辖权。即使上诉人在北京市上访期间发生了扰乱公共秩序的行为，那么行政处罚案件应由违法行为发生地北京市的公安机关来管辖。只有北京市的公安机关将案件的管辖权移交给杭州市的公安机关，杭州市的公安机关才能对发生在北京的治安案件进行管辖。北京市的公安机关并没有对上诉人进行行政处罚方面的立案，更没有北京市公安机关已向杭州市公安机关移交管辖权的事实。3、一审判决程序违法。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第七条规定，“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。”一审法院既没有告知上诉人追加被告，更没有将复议机关杭州市上城区人民政府列为共同被告。综上，请求撤销原判，并撤销被上诉人作出的上公（小）行罚决字［2014］第15号《行政处罚决定书》。被上诉人小营派出所答辩称，一审法院对本案的审理，程序合法、事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，吴小玲的户籍地及居住地均在杭州市，其信访事项也发生在该地，在此情况下，由杭州市公安机关管辖，于法有据。另外，吴小玲的户籍所在地为上城区，经常居住地为江干区，为此，经杭州市公安局指定由上城区公安局管辖亦符合法律规定。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条的规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。被上诉人小营派出所具有作出被诉处罚决定的法定职权。被上诉人根据北京公安机关出具的训诫书等证据，结合调查，认定上诉人实施了到北京市天安门广场周边上访的行为，具备主要证据。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”天安门广场周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访。鉴于天安门广场的特殊性，被上诉人认定上诉人在天安门广场周边上访的行为扰乱了该特定公共场所的秩序，并无不当。据此，被上诉人依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定对上诉人作出处罚，适用法律正确，程序亦无不当。上诉人认为，原审应追加杭州市上城区人民政府为共同被告。本院认为，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十六条第二款的规定，2015年5月1日前尚未审结案件的审理期限，适用修改前的行政诉讼法关于审理期限的规定。依照修改前的行政诉讼法已经完成的程序事项，仍然有效。本案一审在2015年4月7日已经立案，故一审法院未追加共同被告符合法律规定。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人吴小玲负担。本判决为终审判决。审 判 长  吴宇龙代理审判员  廖珍珠代理审判员  蔡维专二〇一五年八月十日书 记 员  汪金枝附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《中华人民共和国治安管理处罚法(2012修正)》第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（五）破坏依法进行的选举秩序的。聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。