江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）通中行终字第0134号
上诉人（原审原告）南通天宝置业有限公司。
法定代表人邱晓东。
委托代理人高彬。
被上诉人（原审被告）南通市崇川区安全生产监督管理局。
法定代表人徐健。
委托代理人祝志祥。
委托代理人王粟。
上诉人南通天宝置业有限公司（以下简称天宝公司）因安全生产行政处罚一案，不服南通市港闸区人民法院（2014）港行初字第00053号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年5月19日受理后，依法组成合议庭于2014年6月5日公开开庭审理了本案。上诉人天宝公司的法定代表人邱晓东、委托代理人高彬、被上诉人南通市崇川区安全生产监督管理局（以下简称崇川安监局）的委托代理人祝志祥、王粟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，南通市天宝大厦工程的建设单位为天宝公司。2012年12月29日，天宝公司与南通鑫金建设安装工程有限公司（以下简称鑫金公司）签订《天宝大厦水电安装增加及室外配套工程施工合同协议书》，约定由鑫金公司完成天宝大厦工程的热能站室外管网工程、室外雨污水工程、室外场地道路工程、负一层卫生间给排水及洁具安装、整个楼内弱电桥架安装、发包人要求完成的其他工程，双方在协议中没有约定安全生产管理责任。2013年2月23日，天宝公司与苏州金螳螂幕墙有限公司（以下简称苏州金螳螂公司）签订《南通天宝国能中心（天宝大厦）外装饰幕墙及门窗工程施工合同》，约定由苏州金螳螂公司承包天宝大厦主楼幕墙工程施工图内的所有幕墙、门窗、装饰构件、含非混凝土结构雨蓬等施工内容，施工合同中约定了安全条款。苏州金螳螂公司与苏州工业园区中顺建筑劳务施工有限公司（以下简称苏州中顺公司）在2011年12月29日即签订了《劳务合作协议书》，约定施工现场由苏州金螳螂公司负责安排和落实苏州中顺公司劳务作业人员的作业内容，对劳务人员进行遵守建筑行业的规章制度教育以及日常安全、业务管理工作。
2013年6月26日6时左右，苏州中顺公司带班人员安排幕墙安装工许远亮、崔建国在主楼22层西侧凹型区吊篮内进行室外幕墙支架焊接安装作业。6时30分左右，鑫金公司安全员徐远林安排沈士新、何兵等在主楼西侧地面进行找平、打夯作业。6时40分左右，许远亮（无焊工证）拿着30CM＊30CM“L形55”钢方管支架准备焊接时，钢方管从许远亮手中滑落，掉落至四楼的外平台上，反弹坠落，击中在主楼西侧地面进行整平作业的何兵头部。事故发生后，何兵经抢救无效死亡。
“6.26”事故发生后，经南通市崇川区人民政府授权，由崇
川安监局牵头组成了相关部门参加的事故调查组。2013年8月25日，事故调查组经调查取证、现场勘察、专家论证、综合分析，形成了《南通市天宝国能中心（天宝大厦）工程工地“6.26”亡人事故调查报告》，该调查报告在责任认定及处理建议部分认定南通天宝公司在鑫金公司和苏州金螳螂公司进行交叉作业时，未签订安全生产管理协议，未认真履行协调管理，对该起事故负重要责任。建议安监部门依据有关法律法规规定，对天宝公司给予行政处罚。调查报告同时建议对苏州金螳螂公司、鑫金公司等单位及相关责任人员进行行政处罚。2013年9月5日，南通市崇川区人民政府作出《区政府关于对天宝国能中心（天宝大厦）工程工地“6.26”亡人事故结案的批复》（崇川政复（2013）15号），认定本案所涉事故是因施工单位施工现场安全管理不到位，交叉作业，导致人员死亡，并同意事故调查报告中的处理意见。
2013年10月15日，崇川安监局就本案所涉事故对天宝公司立案调查。同年11月12日，崇川安监局对天宝公司发出《行政处罚告知书》、《听证告知书》，告知对天宝公司违法行为的认定、拟将作出的处罚内容及所依据的法律规范，并明确了天宝公司有权进行陈述、申辩及要求举行听证。由于天宝公司提出法定代表人邱晓东因身体病痛需休息、治疗、复查申请延期听证，崇川安监局将原定于2013年12月17日的听证会延期至2014年1月13日进行，天宝公司法定代表人邱晓东及委托代理人高彬参加了听证会。2013年11月8日、2014年1月8日，崇川安监局分别以涉及单位和人员情况复杂、调查取证难度较大、天宝公司申请延期听证为由办理延期结案审批手续。2014年1月26日，崇川安监局作出前述被诉行政处罚决定。2014年2月7日，天宝公司不服被诉行政处罚决定向南通市安全生产监督管理局申请行政复议，南通市安全生产监督管理局经复议维持了被诉行政处罚决定。天宝公司仍不服，提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》的规定，县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。据此可以明确，崇川安监局对本案所涉事故责任单位负有监督管理和追究责任的法定职责。
根据双方当事人的诉辩主张及当庭陈述，本案的争议焦点集中在三个方面：一是被诉行政处罚决定未能在法定期限内作出是否构成程序违法；二是被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，主要指被诉处罚决定是否存在将土建工程范围的施工内容认定为配套工程，并对施工合同中已有的安全生产管理条款未作全面认定的情形；三是被诉行政处罚决定适用法律是否正确，主要是指对天宝公司的违法行为究竟是应当适用《中华人民共和国安全生产法》还是《生产安全事故报告和调查处理条例》进行处罚。
关于被诉行政处罚决定未能在法定期限内作出是否构成程序违法的问题。《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十一条规定：“行政处罚案件应当自立案之日起30日内办理完毕；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日。”这一规定意味着，只要依法办理了延期结案的审批手续，对安全生产违法行为的行政处罚最长可以在180天内作出。崇川安监局在2013年10月15日就本案所涉事故对南通天宝公司立案调查，至2014年1月26日作出行政处罚决定，虽然超过了30日的办案期限，但崇川安监局提供了延期结案的相应审批手续。天宝公司以崇川安监局未能在行政处罚的听证程序中出示延期结案审批手续而否认该手续的真实性，并申请对延期结案审批手续的形成时间进行鉴定。原审法院认为，南通天宝公司提供的自己根据录音制作的听证会记录是在未经允许擅自录音的情况下所制作，记载的内容也并不能直接证明崇川安监局没有办理延期结案的审批手续，对天宝公司的鉴定申请应当视为没有正当理由，不应予以采纳。为了行政效率的需要，行政行为固然应当遵守法定的时限要求，但如果仅仅依此为由撤销行政处罚决定，行政机关必须重新启动处罚程序，适用时限制度的目的和效果将背道而驰，这也说明即使对于单纯违反时限规定的行政行为也不应机械的否认其法律效力。因此，天宝公司关于被诉行政处罚决定违反法定程序的主张不仅依据不足，也存在法律上的障碍。
关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚的问题，主要指是否存在将土建工程范围的施工内容认定为配套工程，并对施工合同中已有的安全生产管理条款未作全面认定的情形。对此需要结合法律规定进行具体分析。
《中华人民共和国安全生产法》第四条规定，生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制度，完善安全生产条件，确保安全生产。第四十条规定，两个以上生产经营单位在同一作业区域内进行生产经营活动，可能危及对方生产安全的，应当签订安全生产管理协议，明确各自的安全生产管理职责和应当采取的安全措施，并指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调。第四十一条规定，生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。生产经营项目、场所有多个承包单位、承租单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理。根据上述规定，结合工程施工实际情况，作为南通市天宝大厦工程的建设单位，天宝公司在工程建设过程中，负有三项安全生产管理职责：一是依法加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制度，完善安全生产条件，确保安全生产；二是应当与南通鑫金公司、苏州金螳螂公司分别签订安全生产管理协议，约定各自的安全生产管理职责；三是对鑫金公司、苏州金螳螂公司的安全生产工作统一协调和管理。对于天宝公司而言，第一项职责可以说是一般性的原则规定，二、三项职责则为明确的具体要求。
根据本案所认定的事实可以明确，天宝公司对上述三项职责并未能完全履行。第一，天宝公司没有与鑫金公司签订专门的安全生产管理协议。虽然天宝公司在庭审中提供了在行政处罚程序中没有提交的与南通鑫金公司签订的建设工程施工合同，该合同也含有安全生产条款，但该合同明确约定工程内容为土建工程，不包括土方开挖、桩基工程、幕墙及门窗工程、非砼雨棚、室外配套工程。根据崇川安监局所提供的事故调查阶段形成的调查笔录，多名证人均反映事故发生时，鑫金公司的工作人员正在从事的是配套工程作业。因此，建设工程施工合同不能改变天宝公司与鑫金公司在《天宝大厦水电安装增加及室外配套工程施工合同协议书》中没有约定安全生产条款的事实。天宝公司主张事故发生时鑫金公司工作人员所从事的是土建作业内容，其目的就是为了规避这一职责的未能履行，但这一主张并没有充分的证据能够证明。退一步讲，即使这一主张成立，以下两种职责的未能履行也决定了天宝公司应当承担相应的责任。第二，在鑫金公司、苏州金螳螂公司在同一作业区域内进行生产活动，可能危及对方安全生产的情形下，天宝公司未能履行统一协调、管理职责，督促双方依法签订安全生产管理协议。虽然天宝公司在工地例会中对交叉作业时的安全生产进行了监督，但这一监督形式并不符合法定的形式，客观上也未能实现鑫金公司与苏州金螳螂公司就交叉作业订立专门安全生产协议的效果。第三，更为严重的是，在苏州金螳螂公司以书面形式反映交叉作业存在安全隐患的情形下，天宝公司也未能认真履行统一协调管理职责，最终导致交叉作业时发生本案所涉事故。天宝公司的以上三种情形直接违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十一条的具体规定，同时也意味着违反了该法第四条关于安全生产管理的一般性的原则规定。
关于被诉行政处罚决定适用《生产安全事故报告和调查处理条例》是否构成适用法律错误的问题。《中华人民共和国安全生产法》第八十六条第二款规定，生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停产停业整顿。而根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条的规定，事故发生单位对发生的一般事故负有责任的，应当承担10万元以上20万元以下的罚款责任。天宝公司据此认为，即使其未履行前述安全生产管理职责，承担的也是限期改正或停产停业的法律责任而非罚款的责任。《中华人民共和国安全生产法》第八十六条的规定处于这部法律的法律责任一章，这一规定只强调了对于违反《中华人民共和国安全生产法》的违法行为所应承担的责任，对于因未能履行安全生产管理职责导致事故发生的应当承担的具体法律责任，该法并未作出明确具体的规定，而只是在第七十三条规定，事故调查处理应当按照实事求是、尊重科学的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见。事故调查和处理的具体办法由国务院制定。由此可见，对事故的发生负有责任者的调查和处理，《中华人民共和国安全生产法》授权国务院另行规定。限期改正或停产停业与罚款的法律责任之间的区别是显而易见的：第一，责任的目的不同。限期改正或停产停业的法律责任是对于存在安全隐患的不履行生产安全管理职责行为的追究，其目的在于督促违法行为人纠正违法行为，预防事故的发生，而罚款的法律责任则更强调的是对违法行为人的惩戒。第二，责任的适用前提条件不同。限期改正或停产停业的法律责任承担不要求以发生事故为前提，而罚款法律责任的承担则以事故的发生为适用前提。第三，责任的性质不同。限期改正或停产停业强调的是违法行为人的自我纠正，而罚款则是一种强制性的金钱给付。由此可见，两种法律责任的适用界限存在着明显的区别，即使承担了限期改正或停产停业的法律责任也并不意味着罚款法律责任的免除。天宝公司由于未能依法履行安全生产管理职责，与事故的发生存在因果关系，并经南通市崇川区人民政府批复应当对事故负重要责任。在此情形下，崇川安监局根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条的规定对其进行行政处罚并无不当之处。
综上所述，原审法院认为被诉行政处罚决定认定事实清楚，并不存在足以导致应当被撤销的程序违法之处，适用法律、法规恰当。天宝公司的起诉理由不能成立。根据《最高人民法院关于﹤执行中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回天宝公司要求撤销崇川安监局作出的崇川安监管罚（2014）S010-5号行政处罚决定书的诉讼请求。
天宝公司不服提起上诉称，被诉行政处罚决定未能在法定期限内作出属于程序违法；事故发生地点是主楼工程而非配套工程。一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，依法裁判。
被上诉人崇川安监局辩称，延期作出处罚决定并无违法之处，也不会影响行政相对人救济权利的行使；事故发生地点是属于配套工程。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院予以维持。
天宝公司提起上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院对原审法院认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，针对当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为：1.被诉行政处罚决定未在法定期限内作出是否构成程序违法；2.关于被诉处罚决定认定事故发生地点为配套工程，配套工程合同中未约定安全生产管理条款是否正确的问题；3.被诉行政处罚决定适用《生产安全事故报告和调查处理条例》进行处罚是否正确。
关于被诉处罚决定，未在法定期限内作出处罚决定是否构成程序违法的问题。《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十一条规定：“行政处罚案件应当自立案之日起30日内办理完毕；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日。”崇川安监局虽然未在立案之日起30日内办理完毕，但其提供了延期结案的相应审批手续，符合法律规定，不存在程序违法的问题。
关于被诉处罚决定认定事故发生地点为配套工程，配套工程合同中未约定安全生产管理条款是否正确的问题。《中华人民共和国安全生产法》第四条规定，生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制度，完善安全生产条件，确保安全生产。第四十条规定，两个以上生产经营单位在同一作业区域内进行生产经营活动，可能危及对方生产安全的，应当签订安全生产管理协议，明确各自的安全生产管理职责和应当采取的安全措施，并指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调。第四十一条规定，生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。生产经营项目、场所有多个承包单位、承租单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理。对照上述法律规定，天宝公司作为南通市天宝大厦工程的建设单位，在工程建设过程中，应当依法加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制度，完善安全生产条件，确保安全生产；与鑫金公司、苏州金螳螂公司分别签订安全生产管理协议，明确各自的安全生产管理职责和应当采取的安全措施；对鑫金公司、苏州金螳螂公司的安全生产工作统一协调和管理。本案中，天宝公司与鑫金公司在《天宝大厦水电安装增加及室外配套工程施工合同协议书》中没有约定安全生产条款。虽然天宝公司在一审中提交的与鑫金公司签订的建设工程施工合同中有安全生产条款，但该条款仅限于土建工程，不包括土方开挖、桩基工程、幕墙及门窗工程、非砼雨棚、室外配套工程。根据崇川安监局所提供的事故调查阶段形成的调查笔录，多名证人均反映事故发生时，鑫金公司的工作人员正在从事的是配套工程作业，而非土建工程。天宝公司主张事故发生时鑫金公司工作人员所从事的是土建作业，但未能提供有效证据证明，本院不予采信。在鑫金公司、苏州金螳螂公司在同一作业区域内进行生产活动，可能危及对方安全生产的情形下，天宝公司未能履行统一协调、管理职责，督促双方依法签订安全生产管理协议，甚至在苏州金螳螂公司以书面形式反映交叉作业存在安全隐患后，天宝公司也未能认真履行统一协调管理职责，最终导致交叉作业时发生事故。天宝公司的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条、第四十一条的规定。被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。
关于被诉行政处罚决定适用《生产安全事故报告和调查处理条例》是否正确的问题。对因未履行安全生产管理职责导致事故发生所应承担的具体法律责任，《中华人民共和国安全生产法》中没有明确具体规定。该法第七十三条规定，事故调查处理应当按照实事求是、尊重科学的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见。事故调查和处理的具体办法由国务院制定。《生产安全事故报告和调查处理条例》是国务院制定的事故调查和处理的具体办法。该条例第三十七条明确规定，事故发生单位对发生的一般事故负有责任的，应当承担10万元以上20万元以下的罚款责任。天宝公司未能依法履行安全生产管理职责，对事故的发生负有主要责任，崇川安监局根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条的规定对其进行行政处罚并无不当之处。
综上，被诉行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确，处罚适当，处罚程序并不违反法律规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人南通天宝置业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 高 陈
代理审判员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一四年七月十六日
书 记 员 陈文捷
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；