四川省绵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）绵行终字第88号
上诉人（原审原告）张映格，男，汉族。
上诉人（原审原告）张剑忠，男，汉族。
上诉人（原审原告）陈冠绫，女，汉族。
委托代理人王素莲，女，汉族，系上诉人陈冠绫之母。
上诉人（原审原告）张本国，男，汉族。
上诉人（原审第三人）晶蓝尚城业主委员会。
负责人汪勇，该委员会主任。
以上上诉人共同的委托代理人李汉初，四川众城律师事务所律师。
上诉人（原审被告）绵阳市城乡规划局。
法定代表人赵飚，该局局长。
委托代理人谢德平，四川睿桥律师事务所律师。
委托代理人吴晓林，四川联衡律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）绵阳市新华房地产开发有限公司（以下简称新华房地产公司）。
法定代表人刘和平，该公司董事长。
委托代理人辛家才，绵阳市涪城区城北法律服务所法律工作者。
委托代理人蒋海燕，绵阳市涪城区城北法律服务所法律工作者。
上诉人张映格、张剑忠、陈冠绫、张本国、晶蓝尚城业主委员会与上诉人绵阳市城乡规划局、被上诉人绵阳市新华房地产开发有限公司（以下简称新华房地产公司）建设规划行政许可一案，不服江油市人民法院（2014）江油行初字第20号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年11月18日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年11月28日公开开庭审理了本案。上诉人陈冠绫的委托代理人王素莲，上诉人张映格、张剑忠、张本国，上诉人张映格、张剑忠、陈冠绫、张本国、晶蓝尚城业主委员会共同的委托代理人李汉初，上诉人绵阳市城乡规划局的委托代理人谢德平、吴晓林，被上诉人新华房地产公司的委托代理人辛家才、蒋海燕到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2007年11月19日，原绵阳市城市规划管理局（机构改革更名为绵阳市城乡规划局）根据第三人新华房地产公司提出的《关于办理选址意见书及用地许可证的申请》，作出绵城规设要（2007）174号《关于绵阳市新华房地产开发有限公司一环路东段187号地块规划设计要求的通知》，对该地块总图和方案设计提出了九项规划要求。2008年4月28日，被告向新华房地产公司颁发了地字（2008）081号《建设用地规划许可证》，载明：用地性质为居住用地，用地总面积54399.7平方米，其中，含绿化、道路用地面积14671.5平方米。2009年3月5日，被告对新华房地产公司报送的晶蓝尚城设计方案作出绵城规函（2009）55号《绵阳市城市规划局关于晶蓝尚城规划设计方案的批复》，对规划范围和功能、相关控制指标、道路交通和机动车停车位等七个方面提出了明确具体的要求。同年6月18日，被告向新华房地产公司颁发了建字第（2009）081号《建设工程规划许可证》，载明：建设单位为绵阳市新华房地产开发有限公司，建设项目名称为晶蓝尚城，建设位置游仙区一环路东段187号，建筑总面积为112959.3平方米。
2011年3-4月期间，新华房地产公司向被告递交了建设工程规划竣工验收申报表，要求被告对晶蓝尚城建设项目进行竣工规划验收。2011年4月6日，被告作出绵城规竣（2011）028号建设工程竣工规划核实认可行政行为，被告在《建设工程竣工规划核实认可书》中载明：“新华房地产公司在游仙区一环路东段187号开发的晶蓝尚城1-15号住宅楼及公共设施配套用房、地下车库，共16幢，层高为1-8号楼6跃7层，9-11号楼15层，12-15号楼18层，公共设施配套用房3层，地下车库2层，共112959.3平方米。规划许可证号2009-81。经核实，基本符合城市规划要求，同意组织竣工验收”。被告向新华房地产公司送达了《建设工程竣工规划核实认可书》。
2013年11月5日，被告应绵阳市城市管理行政执法局的要求，出具了《关于“晶蓝尚城”项目违法违规建设规划处置的复函》（绵规法便函（2013）011号），该复函载明：“晶蓝尚城项目房屋销售测绘面积115878.89平方米，超过《建设工程规划许可证》及《建设工程竣工规划核实认可书》许可面积（112959.3平方米）2919.59平方米，但未超过地块规划设计条件（绵城规设要（2007）174号）确定的建筑面积指标，且属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情况。请你局按照《四川省城乡规划条例》第八十二条的相关规定，依法对超建设工程规划许可证的2919.59平方米建筑面积进行处罚”。2013年11月27日，绵阳市城市管理行政执法局对第三人新华房地产公司作出罚款237104元的行政处罚。同日，新华房地产公司交纳了全部罚款。
2013年11月28日，新华房地产公司向被告递交了《关于办理晶蓝尚城项目规划手续的申请》。同年12月3日，被告作出绵城规审（2013）713号规划审查意见，内容为：“绵阳市新华房地产开发公司：你公司《关于办理晶蓝尚城项目规划手续的申请》（绵新房字（2013）第**号）收悉。经研究，审查意见如下：经核实，你公司一环路东段187号“晶蓝尚城”项目实测房屋面积超过《建设工程规划许可证》（建字第（2009）081号）及《建设工程竣工规划核实认可书》（绵城规竣（2011）028号许可（112959.5平方米）的2919.59平方米建筑面积，已经被市城市管理行政执法局处罚并缴纳罚款。鉴于房屋已经销售，同意对已处罚的2919.59平方米予以认可，不再另行补办《建设工程规划许可证》及《建设工程竣工规划核实认可书》”。被告将规划审查意见书抄送绵阳市房产管理局。
2009年8至12月，原告陈冠绫、张本国、张映格、张剑忠先后向新华房地产公司购买了晶蓝尚城小区的商品住房。2013年12月，原告知道被告对新华房地产公司作出的规划审查意见后，发现该公司开发的晶蓝尚城小区超建面积2919.59平方米。2014年1月12日，原告向绵阳市人民政府申请行政复议，4月29日，绵阳市人民政府作出绵府复决字（2014）3号行政复议决定，维持了被告作出的绵城规竣（2011）028号建设工程竣工规划核实认可行政行为和绵城规审（2013）713号规划审查意见。
2014年7月3日，原告张映格、张剑忠、陈冠绫、张本国向本院提起行政诉讼。
原审法院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条关于“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，绵阳市城乡规划局具有对绵阳市辖区内城乡规划管理的行政职权，利害关系人对其所作行政行为不服提起诉讼时，该局是本案适格的被告。陈冠绫、张本国、张映格、张剑忠系晶蓝尚城小区的业主，与被告作出的具体行政行为存在法律上的利害关系，有权提起诉讼，是本案适格的原告。新华房地产公司和晶蓝尚城业主委员会与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，是本案适格的第三人。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收”。《四川省城乡规划条例》第五十八条规定：“建设工程竣工后，建设单位和个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提交竣工图和竣工测绘报告等资料，申请规划核实。城市、县人民政府城乡规划主管部门受理申请后，应当通过图件核验、现场勘查等方式对建设工程是否符合规划条件和规划许可内容进行核实。经核实，符合规划条件和规划许可内容的，应当自受理之日起二十日内，出具建设工程规划核实合格证；不符合规划条件和规划许可内容的，不予通过核实并书面告知理由和整改意见”。《绵阳市建设工程规划批后管理规定》第十二条第二款规定：“建设工程竣工规划核实包括以下内容：（一）技术指标：建筑层数，建筑高度，建筑密度，容积率，绿地率，停车泊位数等；（二）总平面布局：公共绿地面积，市政和公共设施占地位置，基地出入口，内部道路系统和宽度等；（四）公共服务设施：物管用房和社区办公服务用房面积，配套商业文体活动和配套教育设施的占地面积，建筑面积等情况；……”，第十三条第一款规定：“建设工程竣工规划核实后，应当出具建设工程竣工验收规划认可书，作为建设单位组织竣工验收的依据”。被告在对新华房地产公司“晶蓝尚城”建设项目是否符合规划条件和规划许可内容进行核实的过程中，未发现建筑面积超过规划许可的建筑面积2919.59平方米等事实，即作出绵城规竣（2011）028号建设工程竣工规划核实认可行政行为。在新华房地产公司超过规划许可建设的行为被绵阳市城市管理行政执法局处罚后，根据该公司的申请，被告作出规划审查意见，对超建部分房屋面积予以认可，并同意不再另行补办《建设工程规划许可证》和《建设工程竣工规划核实认可书》。被告以规划审查意见代替规划行政许可和建设工程竣工规划核实认可，该行政行为不符合上述法律、地方性法规和规范性文件规定的程序和形式，属于违法行为，依法应予撤销。根据本案的实际情况，晶蓝尚城建设工程已于2011年竣工，并经有关部门验收合格，小区内的房屋已经售出，部分业主已办理房屋产权证。如果撤销被告作出的行政行为，将会对房屋登记机关为小区内业主所作房屋权属转移登记行为的合法性产生直接影响，还会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损失。因此，采用确认被诉行政行为违法的裁判方式比判决撤销更为适宜。
综上所述，对原告的诉讼请求，法院予以支持。据此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的”之规定，判决：确认被告绵阳市城乡规划局于2013年12月3日对第三人绵阳市新华房地产开发有限公司作出的绵城规审（2013）713号规划审查意见违法。本案受理费50元，由被告负担。
宣判后，上诉人张映格、张剑忠、陈冠绫、张本国、晶蓝尚城业主委员会不服，以“原审法院应当撤销被诉具体行政行为而不应该确认违法”为由提起上诉，请求撤销江油市人民法院（2014）江油行初字第20号行政判决并请求撤销上诉人绵阳市城乡规划局作出的绵城规审（2013）713号《规划审查意见》的具体行政行为。上诉人绵阳市城乡规划局不服，以“上诉人张映格、张剑忠、陈冠绫、张本国不是本案适格的原告且原审法院认定被诉行政行为违法的理由不成立”为由提起上诉，请求撤销原判并维持上诉人绵阳市城乡规划局作出的具体行政行为。
上诉人与被上诉人在原审法院提供的证据已随案移送本院。
二审经开庭审理查明的基本事实和证据与原审法院一致，本院依法予以确认。
本院认为：根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服，可以依法提起行政诉讼”的规定，本案被诉具体行政行为是上诉人绵阳市城乡规划局于2013年12月3日作出的绵城规审（2013）713号《规划审查意见》，该《规划审查意见》对上诉人张映格、张剑忠、陈冠绫、张本国的权利义务产生了实际影响，故上诉人张映格、张剑忠、陈冠绫、张本国可以对该《规划审查意见》提起行政诉讼。上诉人绵阳市城乡规划局和被上诉人新华房地产公司认为上诉人张映格、张剑忠、陈冠绫、张本国不是行政管理相对人，不是本案适格的原告的上诉理由不成立，本院不予支持。上诉人绵阳市城乡规划局作出的绵城规审（2013）713号《规划审查意见》载明：“鉴于房屋已销售，同意对已处罚的2919.59平方米予以认可，不再另行补办《建设工程规划许可证》及《建设工程竣工规划核实认可书》”，上诉人绵阳市城乡规划局以《规划审查意见》对已处罚的2919.59平方米予以确认缺乏法律依据，故原审法院确认上诉人绵阳市城乡规划局于2013年12月3日作出的绵城规审（2013）713号《规划审查意见》违法的实体处理结果正确，依法应予以维持。上诉人张映格、张剑忠、陈冠绫、张本国、晶蓝尚城业主委员会及上诉人绵阳市城乡规划局的上诉请求不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人张映格、张剑忠、陈冠绫、张本国、晶蓝尚城业主委员会负担50元，上诉人绵阳市城乡规划局负担50元。
本判决为终审判决。
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审判长 李 李
审判员 魏继军
审判员 向 茜
二〇一四年十二月九日
书记员 张 挺