山东省德州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）德中行终字第34号
上诉人（原审起诉人）：张瑞祥，男，1960年1月24日出生，汉族。
上诉人（原审起诉人）：吕桂梅，女，1958年3月18日出生，汉族。
上诉人（原审起诉人）：李学勇，男，1959年3月25日出生，汉族。
上诉人（原审起诉人）：朱志鸣，男，1972年8月6日出生，汉族。
上诉人（原审起诉人）：褚运莲，男，1973年10月29日出生，汉族。
上诉人（原审起诉人）：田鹰，男，1963年5月17日出生，汉族。
上诉人张瑞祥、吕桂梅、李学勇、朱志鸣、褚运莲、田鹰诉被上诉人德州市监察局不履行监察查处法定职责一案，不服山东省德州市德城区人民法院（2014）德城行初字第29号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
六原告诉称：众原告在夏津县城区各拥有房屋一套，夏津县人民政府违法对上述房屋实施了强拆，上述强拆行为已经分别为德政复决字（2013）5号行政复议决定书和（2012）夏行初字第7号行政判决书确认违法。众原告依据《行政监察法》等规定，于2013年10月21日向被告邮寄了《查处申请书》，请求被告履行法定职责，对夏津县人民政府对众原告房屋实施强制拆迁的违法行为进行查处，并追究相关人员法律责任。被告于2013年10月22日收到上述申请，但是经原告电话核实，其未履行法定职责对申请事项进行查处。原告就其查处不作为行为依法向山东省监察厅申请行政复议，山东省监察厅于2014年3月2日向原告送达了鲁监行复（2014）4号《驳回行政复议申请决定书》。现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定提起行政诉讼，请求依法确认被告不履行监察查处法定职责的具体行政行为违法，并责令其履行法定职责，对夏津县人民政府对众原告房屋实施强制拆迁的违法行为进行查处，并追究相关人员责任。
原审法院认为：上述起诉人的诉讼请求中涉及的监察部门履行查处职责行为，是行政监察机关与其监察对象行政机关及行政机关工作人员内部管理行为，不是行政诉讼法所规定的具体行政行为。起诉人的诉讼请求不属于人民法院受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（三）项、第四十一条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项、第六十三条第一款第（一）项之规定，裁定对六原告的起诉不予受理。
六上诉人不服原审法院裁定，向本院提起上诉。其上诉请求为：1.依法撤销德城区人民法院（2014）德城行初字第29号行政裁定，指令德城区人民法院依法受理本案；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
六上诉人上诉理由为：一、监察机关不依法履行查处职责的行为构成行政不作为，是一项具体行政行为，属于行政诉讼受案范围，一审法院认定错误。1.监察机关系行政职能机关，依法负有监察职责。《行政监察法》第二条规定：监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。2.被上诉人违反法定监察义务，构成行政不作为。依照《监察机关举报工作办法》第十四条和第十五条之规定，监察机关对不属于监察机关受理范围的举报，做好回复、转告及协调事宜；对属于监察机关受理范围的举报，应当分别按程序处理。监察机关的监察义务是法律明文规定的，其不履行该行政职责当然构成行政不作为，被上诉人收到上诉人的查处申请后未作任何回复的行为，已经被复议机关认定违反法定程序。3.该行政不作为行为直接关系到上诉人的合法财产权益，属具体行政行为，且与上诉人具有法律上的利害关系。上诉人请求被上诉人监察的行为系“夏津县政府的违法强拆行为”，该行为直接侵害的是上诉人的合法财产所有权，故被上诉人未依法履行查处职责的直接后果是对“侵犯公民合法财产权益的违法违纪行为的放纵和姑息”，是对公民合法财产权益的一种侵害。一项行政行为，对相对人的合法权益造成了直接影响，当然是一项具体行政行为。二、被上诉人的行政不作为已经超出了“内部管理行为”范畴，属侵犯上诉人财产权的具体行政行为，一审法院适用法律错误。1.监察机关履行查处职责的行为不属于《行政诉讼法》第十二条第（三）项规定的“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定行为”，一审法院认定事实及适用法律错误。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条规定：行政诉讼法第十二条第（三）项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。该解释对不属于行政诉讼受案范围的行政机关内部管理行为的人员范围作出了明确限定：所有涉及“该行政机关公务员权利义务的决定”。而德州市监察局作出的对夏津县人民政府及其工作人员的监察查处行为明显不属于上述范畴。最重要的是，本案上诉人一审起诉的是“监察查处行政不作为行为”而非被排除在行政诉讼受案范围的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定行为”。2.被上诉人的行政不作为行为侵犯了上诉人的财产权，属于《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围。该第十一条第（八）项规定：人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。上诉人请求被上诉人监察的行为系“夏津县政府的违法强拆行为”，该行为直接侵害的是上诉人的合法财产所有权，故被上诉人未依法履行查处职责的直接后果是对“侵犯公民合法财产权益的违法违纪行为的放纵和姑息”，是对公民合法财产权益的一种侵害。3.《最高人民法院印发〈关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见〉的通知》对于行政诉讼受理事宜作出了明确规定，对本案有很强的参考借鉴意义。《最高人民法院印发〈关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见〉的通知》明确指出人民法院“不得随意限缩受案范围、违法增设受理条件。”“凡是行政诉讼法明确规定的可诉性事项，不得擅自加以排除；法律和司法解释没有明确排除的具体行政行为，应当属于人民法院行政诉讼受案范围。”“依法积极受理新类型行政案件。”“要依法积极受理行政给付、行政监管、行政允诺、行政不作为等新类型案件；依法积极受理政府信息公开等涉及公民其他社会权利的案件。对新类型案件拿不准的，应当在法定期间先予立案，必要时请示上级人民法院，不得随意作出不予受理决定。”综上，一审法院裁定不予受理上诉人的起诉，系认定事实不清，适用法律错误，侵害了上诉人的合法诉权，请二审法院支持上诉人的上诉请求。
本院在审查中发现，就与本案类似的问题，国务院法制办公室国法函（2003）5号对监察部《关于咨询刘××所提申请是否属于行政复议受理范围问题的函》的复函中规定：《中华人民共和国行政复议法》第八条第一款规定，不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。据此，行政监察机关为履行政纪监督职责作出的行政处分决定或者其他人事处理决定（包括对相关举报事项的处理决定），不属于行政复议范围；当事人不服该处理决定的，可以依照《中华人民共和国行政监察法》或者其他有关法律、行政法规的规定提出申诉。
本院认为，公民、法人和其他组织认为行政机关的行政行为或相应的不作为侵害其合法权益的，有两种救济途径。一是通过行政复议这种行政途径对该行为是否违法或者不当进行审查，二是通过行政诉讼这种司法途径对该行为是否合法进行审查。如果没有特别规定，不属于行政复议范围的行政行为也不属于行政诉讼的受案范围。且《中华人民共和国行政监察法》和《中华人民共和国行政监察法实施条例》均未规定对于行政监察行为可以提起行政诉讼。其次，六上诉人的《查处申请书》是以信访渠道提出，根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》的规定，信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理，监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，德州市监察局对六上诉人的申请事项不予查处的行为，并不影响上诉人的实体权利，对上诉人财产权益产生实质影响的是房屋拆迁行为，上诉人可通过行政赔偿程序依法获得救济。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（三）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条的规定，上诉人的请求不属于行政诉讼的受案范围。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（十五）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王 鲲
审 判 员 师延锋
代理审判员 郭喜珂
二〇一四年六月三日
书 记 员 张存章