山东省莱芜市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）莱中行终字第21号
上诉人（原审被告）：莱芜市国土资源局钢城分局，住所地：莱芜市钢城区府前大街63号。
法定代表人：邹经纬，该局局长。
委托代理人：亓云鹏，该局工作人员。
委托代理人：刘健，山东鲁浩律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：亓柏军，个体工商户。
委托代理人：马慧，莱芜莱城衡平法律服务所法律工作者。
原审第三人：莱芜市钢城区环境保护局，住所地：莱芜市钢城区永兴路146号。
法定代表人：亓东永，该局局长。
委托代理人：王贞东，山东秋鉴律师事务所律师。
上诉人莱芜市国土资源局钢城分局因与被上诉人亓柏军采矿权出让行政协议纠纷一案，不服莱芜市钢城区人民法院（2015）钢行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年11月10日公开开庭进行了审理。上诉人莱芜市国土资源局钢城分局的负责人崔训才、委托代理人亓云鹏、刘健，被上诉人亓柏军及其委托代理人马慧，原审第三人莱芜市钢城区环境保护局的委托代理人王贞东到庭参加诉讼。因案情复杂，经山东省高级人民法院批准延长审限六个月，现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：2007年10月16日，被告（莱芜市国土资源局钢城分局）通过挂牌招标的形式，将钢城区黄庄镇尚家峪砂场采矿权（编号2007-10）出让给原告，出让金为310000元，并签订了《采矿权出让合同》。合同签订后，原告亓柏军按照约定交付了出让金，并积极按被告要求办理了企业名称核准登记、向被告提交划定矿区范围申请登记书及划定矿区范围申请报告、开发利用方案，编制了《地址环境影响评价报告》和《矿山地质环境保护与综合治理方案》等相关手续，在向第三人钢城环保局申请环评审批时，第三人认为所涉项目位于生态功能保护区范围内，不能办理环评审批。原告的环评审批前置得到拒绝，无法取得采矿许可证，于2014年提起民事诉讼，后被裁定驳回。后提起行政诉讼，请求依法解除双方签订的出让合同，返还出让金310000元及利息，赔偿经济损失780878元。
原审法院经审理查明：2007年8月9日，莱芜市钢城区人民政府召开政府联席会议，研究12处矿产资源开采设置情况（包括本案涉及的尚家峪村砂场），参加会议的包括被告及第三人等相关区直部门、乡镇人民政府。同年9月7日，莱芜市国土资源局在《莱芜日报》上刊登了采矿权挂牌公告，将包括尚家峪村砂场在内的10宗矿产地的采矿权挂牌出让，挂牌时间：2007年9月27日9：00至2007年10月16日10：00，现场竞价及揭牌时间：2007年10月16日15：00始。2007年10月16日原告向被告提交采矿权竞买申请书，申请参与竞买钢城区黄庄镇尚家峪村砂场采矿权（编号2007-10）。当日原告以310000元的价格竞买成功，原被告签订《成交确认书》和《山东省采矿权出让合同》，并进行了公证。
双方签订的采矿权出让合同约定，出让人为被告莱芜市国土资源局钢城分局，受让人为原告亓柏军，出让人将2007-10采矿权出让给受让人，此次挂牌仅对矿产资源采矿权进行出让，对由此所引起的矿区占地、道路使用和青苗补偿等相关问题未做处置，上述问题由受让人自行处理。该采矿权位于黄庄镇尚家峪村东，矿区面积0.0266平方公里，开采标高：＋424米-＋385米，矿区组成界址由5个坐标点圈定。出让成交金额为人民币310000元，受让人于合同生效之日起10内缴纳全部采矿权出让金，付款方式为现金。合同第八条约定受让人按本合同缴付全部或第一期采矿权出让金之后10日内，可持本合同和采矿权出让金支付凭证到出让人办公地索取有关资料、咨询有关情况；第九条约定出让人应交给受让人的有关资料为地质简测报告一份、储量备案证明一份；第十条约定受让人在取得出让人提供的第九条所列资料后，按规定向钢城分局提交有关资料申请划定矿区范围；第十一条约定受让人应在依法划定的矿区范围的预留期内，按规定编制开发利用方案、地质环境影响评价报告和矿山地质环境保护与综合治理方案，经国土资源部门批准，并及时取得环境保护部门批准的建设项目环境影响评价报告、工商营业执照登记等有关手续，并交纳相应的规费。然后依法向钢城分局提出申请，办理采矿登记手续；第十二条约定出让人应按规定的程序协助受让人办理采矿许可证；第十六条约定本合同项下的采矿权的有效期为三年，具体起止日期以采矿许可证有效期为准。另外，关于违约责任，合同的第十九条第二款约定，出让人未按法律规定颁发采矿许可证或迟延发证6个月的，使受让人未在规定的时间内获得采矿权而违约的，受让人有权要求出让人履行合同或解除合同，若解除合同，出让人应退还受让人已缴付的采矿权出让金，并向受让人双倍返还定金，承担因违约造成的直接经济损失。
合同签订后，原告于2007年10月16日向莱芜市钢城区土地储备中心账户打入310000元。原告在合同签订并交付出让金后，开始准备办理采矿权许可证手续。2007年10月28日，原告取得莱芜市工商行政管理局钢城分局（莱钢）名称核准［私］字（2007）第044号《企业名称预先核准通知书》，预先核准的企业名称为莱芜市钢城区创新砂场。2007年11月5日，原告向被告提交划定矿区范围申请登记书及莱芜市钢城区创新砂场划定矿区范围申请报告。2007年12月10日莱芜市国土资源局下发《关于莱芜市钢城区创新砂场申请划定矿区范围的批复》（莱国土资矿字（2007）39号），划定莱芜市钢城区创新砂场的矿区范围，该文件第二条为“请依据批复的矿区范围，按国家有关法律法规的规定，抓紧做好工商营业执照注册、矿产资源开发利用方案的编制、地质环境和环境影响评价及其他有关工作”，第三条为“本次批复的矿区范围预留期限为1年，请按《矿产资源开采登记管理办法》的规定做好各项准备工作，并于2008年12月底前持采矿登记材料到我局办理采矿登记手续。逾期未办理登记手续领取采矿许可证，该矿区范围不予保留”。根据合同第十一条规定，原告编制了《开发利用方案》、《地质环境影响评价报告》和《矿山地质环境保护与综合治理方案》。
原告在2008年3月份向第三人申请办理环评审批，第三人以砂场位于生态功能保护区范围内不得采砂为由，拒绝给原告办理环评审批。原告将该情况告知了被告。之后，原被告对如何履行该合同的问题数次进行交流。但由于原告的环评报告未得到第三人审查批准，无法办理采矿权许可证，双方签订的合同无法履行。2008年4月8日，被告以原告未经地质矿产部门批准为由，向原告发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，要求其停止擅自开采尚家峪村砂场山砂。
另查明，2007年7月31日，莱芜市钢城区人民政府印发《关于印发﹤大汶河源头重要生态功能保护区建设规划﹥的通知》（钢城政发（2007）16号），要求各单位按照区人大常委会审议通过的《大汶河源头重要生态功能保护区建设规划》要求，认真组织实施。该规划中，将生态功能保护区的范围确定为整个钢城区。而被告设定的尚家峪村砂场位于钢城区黄庄镇尚家峪村。
原审法院认为，本案属于行政相对人和行政主管机关在履行行政协议中发生的纠纷。行政协议既具有行政法的特点，同时又具有合同的一般属性。因合同一直未实际履行，被告亦未明示解除合同，且在原告起诉前双方曾对合同的履行数次进行交流，行政合同行为一直呈持续状态至今，因此原告本次起诉并未超过诉讼时效期间。
本案中，由于该涉案砂场位于生态功能保护区范围内，根据《山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例》第四章第三十八条的规定，在生态功能保护区内禁止采砂。第三人亦以此为由拒绝给原告办理环评审批。被告采矿权的设定，有悖于该条例的规定，其设定采矿权的行为违法，采矿权出让合同应认定为无效合同。合同无效的，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失。本案中，原告基于对被告作为采矿权法定行政管理机关的信任而投标并与被告签订出让合同，其并无过错，其交纳的310000元采矿权出让金，被告应予退还，并应按交纳日同期一年期银行贷款基准利率支付利息；原告主张的其余损失中公证费460元、办理企业登记费200元，证据充分，属于原告实际损失，被告应予赔偿；原告主张的其余损失，证据不充分，无法确认，不予认定。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十五条第二款、《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，并报请本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、原告亓柏军与被告莱芜市国土资源局钢城分局于2007年10月16日签订的《山东省采矿权出让合同》为无效行政协议；二、被告莱芜市国土资源局钢城分局于本判决生效之日起十五日内退还原告亓柏军采矿权出让金310000元，自2007年10月17日起按同期一年期贷款基准利率计算利息；并赔偿原告其他损失660元。三、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费14618元，由原告负担10455元，被告负担4163元。
上诉人莱芜市国土资源局钢城分局上诉称：1、一审判决认定涉案砂场位于生态功能保护区范围内是错误的，根据《大汶河源头重要生态功能保护区建设规划》的规定，涉案砂场并不位于划定的水源涵养区、水土保持区、生态农业区三个生态功能保护区的任何一个区域。2、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（一）》第四条规定“《合同法》实施后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会指定的法律和国务院指定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”。一审判决依据作为地方性法规的《山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例》认定采矿权出让合同无效，属法律适用错误。3、上诉人严格履行合同，被上诉人未提交办理采矿权许可证的必备资料，上诉人无法为其办理采矿权许可证。上诉人不存在过错。4、根据莱芜市国土局莱国土资矿字（2007）39号“关于莱芜市钢城区创新砂场申请划定矿区范围的批复”，被上诉人应在2008年底前办理采矿登记手续，被上诉人认为其权利受到侵害，于2015年2月9日向人民法院提起行政诉讼，其主张权利已经超过6年，超过诉讼时效，人民法院不应受理。综上，请求二审法院查明事实，依法改判。
被上诉人亓柏军答辩称：1、莱芜市钢城区人民政府印发的《关于印发大汶河源头生态功能保护区建设规划的通知》（钢城印发（2007）16号文）证实涉案砂场位于生态功能保护区范围内，禁止开采，一审判决认定事实清楚。上诉人在明知涉案砂场不能开采的情形下与被上诉人签订的采矿权出让合同自始无效。且一审判决认定合同无效，依据的是《最高人民法院关于适用﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十五条之规定，而不是根据《合同法》关于合同无效法定情形的规定，一审判决适用法律并无不当。2、因涉案砂场位于生态功能保护区范围内，第三人拒绝办理环评手续，被上诉人无法提交办理采矿权许可的必备资料，被上诉人在履行合同过程中无任何过错。3、因无法取得采矿权许可证，多年来被上诉人数次与上诉人交涉，上诉人未明确表示解除合同，合同一直处于持续状态，被上诉人的起诉并未超过诉讼时效。
第三人莱芜市钢城区环保局答辩称：被上诉人未起诉第三人，一审判决认定第三人不承担责任正确。
各方提供的证据均已随卷移交本院，二审中上诉人莱芜市国土资源局钢城分局提交了新证据。
双方争议的焦点是：1.被上诉人亓柏军的起诉是否超过诉讼时效；2.涉案砂场是否位于生态功能保护区范围内，一审判决确认合同无效，依据事实是否清楚，适用法律是否正确。
针对争议焦点一，各方观点同上诉及答辩意见。
针对争议焦点二，上诉人莱芜市国土资源局钢城分局在一审中提交了下列证据：1、采矿权设置区政府联席会议通知、签到簿及矿山设置情况说明。2、采矿权挂牌公告。3、采矿权竞买申请材料。4、10宗采矿权挂牌出让竞买须知。5、采矿权成交确认书、采矿权出让合同。6、莱芜市国土资源局划定矿产的批复文件。7、钢城政发（2007）第16号文。8、《大汶河源头重要生态保护区建设规划》。9、2007年5月18日钢城环保局局长董继喜在人大会所做的关于生态保护区建设规划说明。10、钢城环保局2008年2月对位于黄庄镇另外两个采矿项目环评报告审批意见。11、责令停止违法行为通知书。
二审中上诉人莱芜市国土资源局钢城分局提交下列证据：12、莱芜市钢城区矿产资源总体规划（2001-2010）。13、钢城区土地利用总体规划图。上述证据12、13证实涉案砂场位于规划可采区范围内，可以设置采矿权。14、钢城区人民政府出具的工作说明，证实依据《大汶河源头重要生态功能保护区建设规划》（钢城政发（2007）16号）第四章确定的功能分区原则，2007年10月在汶源街道（原黄庄镇）尚家峪村不在生态功能保护区范围内，采矿权设置合法。
被上诉人亓柏军一审中提交下列证据：1、2014年12月1日钢城环保局出具的说明。2、钢城环保局出具的《关于亓柏军采砂厂项目的说明》。3、钢城政发（2007）第16号文。4、《采矿权出让合同》。5、《地质环境影响评价报告书和矿山地质环境保护与综合治理方案》。6、莱芜市国土资源局钢城分局出具的收款收据。7、莱芜市中信公证处出具的收款收据。8、企业名称核准通知书。9、环评报告委托协议书、环评报告表。10、综合治理方案报告书。11、钢城区工商局出具的收据。12、个人出具的收据。13、发票三份及收据一份。14、钢城区尚家峪村出具的收据及村民出具的收据。15、电费收据。16、汽油、柴油发票。17、协议书及收据。
原审第三人在一审中提交如下证据：1、《大汶河源头重要生态功能保护区建设规划》。2、《莱芜市钢城区人民政府关于印发﹤大汶河源头重要生态功能保护区建设规划﹥的通知》，钢城政发（2007）16号文。3、法律依据：《山东省南水北调工程沿线区水污染防治条例》第四章第三十八条。
上述证据已经一、二审法院庭审质证，并已随案移送本院。
本院对证据做出如下认定：上诉人提交的1-6号证据，真实合法，与本案具备关联性，予以采信，能够证实上诉人通过公开挂牌方式出让涉案砂场的采矿权，出让程序合法。上诉人提交的7-8号证据与被上诉人提交的3号证据及原审第三人提交的1-2号证据相同，与上诉人提交的12-14号证据相互印证，真实合法，予以采信，能够证实尚家峪砂场位于规划可采区范围内，且不在生态功能保护区范围内，采矿权的设置合法。被上诉人提交的1-2号证据证实2014年12月钢城区环保局因认定涉案砂场位于生态功能保护区内拒绝给予办理环评审批，但钢城区环保局做出的上述认定缺乏依据且与上诉人提交的14号证据相矛盾，不具备合法性，不予采信。被上诉人提交的5-10号证据具备真实性、关联性，能够证实被上诉人与上诉人签订采矿权出让合同后，为取得采矿权许可证，办理了企业名称预先核准登记，编制环评报告等准备工作。被上诉人提交的12-17号证据缺乏真实性、关联性，不予采信。
经二审审理查明：钢城区尚家峪砂场不在《大汶河源头生态功能保护区建设规划》划定的生态功能保护区范围内。
本院查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为：
关于双方签订的《山东省采矿权出让合同》的效力问题。本案系上诉人莱芜市国土资源局钢城分局与被上诉人亓柏军签订的采矿权出让行政协议纠纷。作为上诉人代表国家行使矿产资源管理权的一种方式，上诉人设置涉案砂场的采矿权的行政行为应具备合法性。《莱芜市钢城区矿产资源总体规划（2001-2010）》证实上诉人出让给被上诉人采矿权的尚家峪村砂场位于规划可采区范围内。另，山东省莱芜市钢城区环保局编制的《汶河源头重要生态功能保护区建设规划》4.1规定：“功能定位：根据国家生态功能区建设的分类原则和钢城区实际情况，确定汶河源头生态功能保护区的主导功能是汶河源头水源涵养区；辅助功能是水土保持区和生态农业旅游区”，“水源涵养区包括……”，“水土保持区保护……”，“生态农业旅游区包括……”，涉案的尚家峪砂场不包含在上述三个功能分区内，且与钢城区人民政府出具的关于“涉案砂场不位于生态功能保护区范围内”的说明相互印证，能够证实涉案砂场不位于生态功能保护区内。被上诉人及原审第三人主张的涉案砂场位于生态功能保护区内，尚家峪砂场采矿权设置违反法律强制性规定的答辩及陈述意见不能成立，不予采信。因此，涉案砂场的采矿权设置合法。由此，上诉人及被上诉人签订的《山东省采矿权出让合同》不违反法律、行政法规的强制性规定，且为双方真实意思表示，为有效合同。
关于被上诉人亓柏军的起诉是否超过诉讼时效的问题。
根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条的规定：“公民法人或其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。”
双方签订的《山东省采矿权出让合同》第十九条第二款规定：“出让人未按规定颁发采矿许可证或迟延发证6个月的，使受让人未在规定的时间获得采矿权而违约的，受让人有权请求出让人履行合同或解除合同，若解除合同，出让人应退还受让人已经交付的采矿权出让金，并向受让人双倍返还定金，承担因此造成的直接经济损失。”根据2007年12月10日莱芜市国土资源局下发《关于莱芜市钢城区创新砂场申请划定矿区范围的批复》规定出让人留给受让人办证时间为一年，双方于2007年10月16签订合同，被上诉人最迟应在2008年10月16日前办理采矿许可证，被上诉人在庭审中认可其在2008年8月份获知原审第三人拒绝为其办理环评审批，双方可以按照合同约定的迟延发证6个月，行使合同解除请求权，即2009年4月16尚未办理采矿许可证，可以有权行使合同解除权，但其一直未行使该权利，至2014年才提起诉讼，明显超过“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年”的规定。
亓柏军从2009年4月16日，一直没有相关请求解除合同的意思表示和相关请求的证据，环保局的工作说明，不是亓柏军主张权利的证明，不能认定为是引起诉讼时效中止和中断的事由。亓柏军没有提供能够引起行使合同解除权的诉讼时效中止或中断的相关证据。其认为未超过诉讼时效的观点本院不予支持。
综上，原审判决认定事实有误，法律适用错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，经本院审判委员会研究，判决如下：
一、撤销莱芜市钢城区人民法院（2015）钢行初字第3号行政判决；
二、驳回被上诉人亓柏军的诉讼请求。
一审案件受理费14618元，由被上诉人亓柏军负担；二审案件受理费14618元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 张正升
审判员 李 胜
审判员 卜菲菲
二〇一六年五月十九日
书记员 高熙捷