吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉01行初64号
原告李淑贤，女，汉族，现住长春市二道区。
被告长春市二道区人民政府，住所地长春市自由大路5379号。
法定代表人王吉，区长。
委托代理人徐月。
委托代理人陈凤久，吉林X律师事务所律师。
原告李淑贤与被告长春市二道区人民政府因土地行政征收一案，于2016年5月10日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告李淑贤，被告长春市二道区人民政府的委托代理人徐月、陈凤久到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2016年5月3日，被告长春市二道区人民政府作出二政责决字（2016）20号《责令交出土地决定》。原告认为该决定一是没有省级以上人民政府的批准征收文件作依据；二是作出征收土地批复时未同时作出征收、征用公告；三是评估价格过低。综上所述，请求依法判决撤销被告作出的责令交出土地决定，案件受理费由被告承担。
被告辩称：一、原告主张的作出征收土地批复时未广泛征求社会意见与责令交出土地决定分属不同的行政行为，并非同一法律关系，不属本案审理范围。二、被告在征收补偿程序中依法履行了社会稳定风险评估程序。综上，原告主张没有事实依据，被告作出责令交出土地决定认定事实清楚，程序合法，请求法院予以维持。
被告向本院提交了以下证据：1.2012年12月31日吉林省国土资源厅作出的吉国土资耕函[2012]810号《关于长春市人民政府2012年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案21的批复》；2.2013年8月29日长春市二道区人民政府作出的长二府征[2013]8号《征收土地公告》；3.2013年8月29日长春市国土资源局二道分局作出的[2013]第8号《征地补偿方案公告》；4.2013年8月2日吉林省国土资源厅作出的吉国土资耕函[2013]370号《关于长春市人民政府2012年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案12的批复》；5.2013年8月29日长春市二道区人民政府作出的长二府征[2013]10号《征收土地公告》；6.2013年8月29日长春市国土资源局二道分局作出的[2013]第10号《征地补偿方案公告》，以上证据用以证明项目范围内地上房屋等附着物具备征收条件，符合一批复两公告。7.2015年10月8日长春市二道区人民政府作出的长二府征[2015]15号《关于机场大道集体土地征收范围的公告》及张贴公告照片、发布《公告》的《长春日报》复印件；8.2015年10月9日长春市二道区人民政府向长春市规划局、长春市规划局二道区分局、长春市国土资源局、长春市国土资源局二道分局、长春市房产档案馆、长春市工商局、长春市工商局二道区分局、长春市食品药品监督管理局二道区分局、长春市公安局二道区分局送达《暂停办理通知书》的送达回执；9.2015年10月12日长春市二道区房屋征收经办中心发布的对房屋进行调查登记的《通知》及张贴照片；10.2015年12月1日长春市二道区住房和城乡建设局发布的要求被征收人配合提供证照的《通知》及张贴照片、刊登《通知》的《长春日报》复印件；11.2016年3月3日长春市二道区住房和城乡建设局制作的《机场大道长青村摸底情况汇总明细表》及公示照片；12.2015年10月19日机场大道项目集体土地部分征收补偿方案论证会参会人员意见簿；13.2016年3月9日长春市二道区人民政府拟定的《关于征收市政府2012年度城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案12和方案21的批复中机场大道集体土地上房屋等附着物的补偿安置方案（征求意见稿）》及公示照片；14.2016年3月22日长春市二道区人民政府公布的《关于征收市政府2012年度城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案12和方案21的批复中机场大道集体土地上房屋等附着物的补偿安置方案》及公示照片；15.2016年3月23日长春市二道区人民政府作出的《二道区机场大道集体土地项目社会稳定风险评估报告》及社会稳定风险评估论证会签字簿、照片，以上证据用以证明征收范围公告、摸底调查、征收补偿方案、风险评估等程序合法有效。16.2015年10月15日长春市二道区住房和城乡建设局发布的《关于邀请机场大道项目（集体土地部分）房地产测绘机构的公告》及政府网站截图；17.2015年10月20日长春市二道区住房和城乡建设局发布的抽取测绘机构的《通知》及张贴照片；18.2015年10月21日抽取测绘机构签到簿、会序、记录表、照片、吉林省长春市北方公证处（2015）吉长北方经证字第1764号《公证书》，以上证据用以证明测绘公司选定程序合法有效。19.2016年3月4日长春市二道区住房和城乡建设局发布的《关于机场大道项目集体土地部分邀请房地产价格评估机构的公告》及政府网站截图；20.2016年3月22日长春市二道区房屋征收经办中心发布的关于协商选定评估机构的《通知》及张贴照片；21.评估机构选定表五张；22.2016年3月29日长春市二道区房屋征收经办中心发布的抽签选定评估机构的《通知》及张贴照片；23.2016年3月30日抽取评估机构参会人员签到簿、会序、照片、吉林省长春市北方公证处（2016）吉长北方经证字第668号《公证书》；24.2016年3月30日长春市二道区住房和城乡建设局发布的《关于机场大道项目（集体土地部分）选定房地产价格评估机构的公告》及政府网站截图；25.2016年3月30日长春市二道区住房和城乡建设局发布的《关于机场大道项目（集体土地部分）选定房地产价格评估机构及入户评估的公告》及张贴照片；26.2016年4月1日张贴初步评估结果公示照片，以上证据用以证明评估公司选定程序合法有效。27.原告身份证等身份信息；28.被征收房屋产权证等权属证明；29.测绘报告；30.分户评估报告、送达回证、照片、报纸通知等；31.协商笔录及照片；32.责令交出土地决定书、送达回证、照片，以上证据用以证明责令交出土地决定书事实认定清楚、程序合法。
对上述证据原告质证意见是：证据1与本案无关；证据2和3不能起到证明作用；证据4、5、6能够证明要证明的问题；证据7发布征收范围公告的时间违反了法律法规规定的2年时限要求；对证据8真实性无异议，但与原告无关；对证据9-15真实性无异议，但因为超过法定期限，不具备法律效力。原告不订阅报纸，所以看不到公告的这些内容；证据16-18原告不清楚，公证时原告方没在场；证据19-26程序违法，选定评估机构时，我们原告没有人在场；证据27-32房屋面积对不对原告不清楚，测量结果原告没看见。
原告向本院提交了以下证据：1.建设住宅申请书；2.农民建房用地预审单，用以证明盖在耕地上房屋只要有“三联单”也予以补偿，而建在宅基地上没有“三联单”的就不给补偿。
对上述证据被告的质证意见是：该证据不是本案原告的“三联单”，与本案无关。
本院对上述证据认证如下：一、被告提供的证据1、2、3虽然不涉及原告所在地块，但是该证据反映的是机场大道征收土地的整体情况，具有证明效力；被告提供的其他证据是否违反2年的时限要求以及原告是否在场，不影响这些证据证明被告履行了征收补偿相关程序的事实存在。二、原告提供的“三联单”等证据虽然不涉及原告地上建筑物，但对衡量补偿是否公平具有证明效力。
经审理查明，2012年12月31日，经吉林省人民政府批准，吉林省国土资源厅作出吉国土资耕函[2012]810号《关于长春市人民政府2012年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案21的批复》，共计批准建设用地22.2285公顷，用于交通运输项目建设。2013年8月29日，长春市二道区人民政府发布了长二府征[2013]8号《长春市二道区人民政府征收土地公告》，该公告载明了征收土地批准文号、征收土地位置、征收土地面积和地类、办理征收补偿登记时间及地点等内容。2013年8月29日，长春市国土资源局二道分局发布了[2013]第8号《征地补偿方案公告》，该公告载明了建设用地项目名称、补偿标准、提出意见的时限及方式等内容。2013年8月2日，吉林省国土资源厅作出了吉国土资耕函[2013]370号《关于长春市人民政府2012年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案12的批复》，共计批准建设用地7.2624公顷，用于交通运输项目建设，原告使用的土地在该批复征收范围内。2013年8月29日，长春市二道区人民政府发布了长二府征[2013]10号《长春市二道区人民政府征收土地公告》，该公告载明了征收土地批准文号、征收土地位置、征收土地面积和地类、办理征收补偿登记时间及地点等内容，其中征收土地四至为：地块一“东至亚太鼎鹿水泥，南至石油公司，西至东环路，北至耕地”；地块二“东至新开河，南至东郊煤气，西至81021部队木材厂，北至四通路”。2013年8月29日长春市国土资源局二道分局发布了[2013]第10号《征地补偿方案公告》，该公告载明了建设用地项目名称、补偿标准、提出意见的时限及方式等内容。2015年10月8日，长春市二道区人民政府发布了长二府征[2015]15号《关于机场大道集体土地征收范围的公告》，该公告载明了征收范围、房屋调查登记等内容。2015年10月19日，长春市二道区人民政府组织有关部门对机场大道项目集体土地部分征收补偿方案进行论证。2015年12月1日，长春市二道区住房和城乡建设局发布了《通知》，要求征收范围内房屋所有权人、使用权人等权利人在通知之日起十日内，到征收现场办公室提供房屋产权证书、土地使用权证书、经营许可及相关附着物审批手续等材料。2015年10月15日，长春市二道区住房和城乡建设局发布了《关于邀请机场大道项目（集体土地部分）房地产测绘机构的公告》。2015年10月20日，长春市二道区住房和城乡建设局发布了抽取测绘机构的《通知》。2015年10月21日，经吉林省长春市北方公证处现场公证，长春市二道区住房和城乡建设局组织抽取测绘机构，由陶兆信代表抽签，确定吉林省纵维测绘有限公司为测绘机构。2016年3月3日，长春市二道区住房和城乡建设局对《机场大道长青村摸底情况汇总明细表》进行了公示。2016年3月9日，长春市二道区人民政府公布了《关于征收市政府2012年度城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案12和方案21的批复中机场大道集体土地上房屋等附着物的补偿安置方案（征求意见稿）》。2016年3月22日，长春市二道区人民政府公布了《关于征收市政府2012年度城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案12和方案21的批复中机场大道集体土地上房屋等附着物的补偿安置方案》，该方案载明了房屋等建筑物认定基本原则、补偿标准、补偿方式、评估机构选定、奖励措施等内容。2016年3月23日，长春市二道区人民政府组织相关人员进行了社会稳定风险评估。2016年3月4日，长春市二道区住房和城乡建设局发布了《关于机场大道项目集体土地部分邀请房地产价格评估机构的公告》。2016年3月22日，长春市二道区房屋征收经办中心发布了协商选定评估机构的《通知》，该通知载明被征收人可协商一致选定一家房地产评估机构，如若无法协商一致抽签选定。因被征收人在规定期限内未通过协商推选出评估机构，2016年3月29日，长春市二道区房屋征收经办中心发布了抽签选定评估机构的《通知》，定于2016年3月30日上午9时在二道区房屋征收经办中心二楼会议室以公开抽签的方式选定评估机构。2016年3月30日，经吉林省长春市北方公证处现场公证，长春市二道区住房和城乡建设局组织抽取评估机构，因被征收人无人参加，由村委会代表刘秋峰在符合条件的七家报名参选评估机构中抽取吉林嘉通房地产估价有限责任公司为评估机构。2016年3月30日，长春市二道区住房和城乡建设局发布《关于机场大道项目（集体土地部分）选定房地产价格评估机构的公告》及《关于机场大道项目（集体土地部分）选定房地产价格评估机构及入户评估的公告》。2016年4月8日吉林嘉通房地产评估公司出具分户评估报告，原告李淑贤有证房屋、未登记建筑物、附属物等总计补偿金额520,234元，其中有证房屋总单价为每平方米6,118元。因集体土地征收实施部门未能与原告达成补偿、安置协议，2016年5月3日长春市二道区人民政府作出二政责决字（2016）20号责令交出土地决定，限原告在收到决定书之日起十五日内腾空房屋等附着物，履行搬迁义务，交出房屋等附着物及土地。原告不服该决定向本院提起行政诉讼，本院在审理过程中责成长春市二道区人民政府对原告被征收对象进行复核，原告李淑贤家没有遗漏。由于对该区域未登记房屋性质如何判定等事项未能达成共识，该案没能通过调解达成征收补偿、安置协议。
本院认为：一、责令交出土地决定应否撤销。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十八条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”虽然长春市二道区人民政府属于县级以上地方人民政府，法律授予其组织实施征收集体土地的职权，其也按照土地管理法并参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》履行了征收与补偿程序，但却违反了《征收土地公告办法》第十五条“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”的规定，未告知原告享有在协调不成的情况下向上一级地方人民政府申请裁决的权利，也未对补偿、安置问题作出决定即责令原告交出土地不当，该决定应予撤销。二、行政争议的实质解决问题。机场大道是政府组织实施的交通基础设施建设，关系到公共利益，未能依法征收或收回建设所需土地已经成为开工建设多年没能竣工的主要原因。作为被征收人的原告，有权利依照补偿、安置方案获得补偿利益的同时有义务服从公共利益建设的需要。作为组织实施补偿安置方案的被告，有义务给付原告公平合理补偿的同时有权力组织相关部门依法作出补偿决定，强制取得公共利益建设所需要的土地。综上所述，原告要求撤销责令交出土地决定的请求成立，本院予以支持。长春市二道区人民政府应对争议问题提出合理补偿方案与原告签订补偿、安置协议或依法完善征收补偿程序后申请强制执行。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：
撤销长春市二道区人民政府二政责决字（2016）20号责令交出土地决定。
案件受理费50元由长春市二道区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 于溟辉
代理审判员 姜 楠
代理审判员 高婧明
二〇一六年十月二十八日
书 记 员 贾丽圆