贵州省都匀市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）都行初字第43号
原告独山县美居置业有限责任公司。住所地：贵州省独山县。
法定代表人林吕宝，系该公司总经理。
委托代理人贾丽花。
被告黔南州独山县房地产管理局。住所地：贵州省独山县。
法定代表人丰顺明，系该局局长。
委托代理人陆疆，系贵州灵泉律师事务所律师。
原告独山县美居置业有限责任公司（以下简称独山县美居置业公司）诉被告黔南州独山县房地产管理局（以下简称独山县房管局）侵犯房产权纠纷一案，原告于2015年6月30日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，依法组成合议庭并于同年8月28日公开开庭进行了审理。原告独山县美居置业公司法定代表人林吕宝及委托代理人贾丽花，独山县房管局副局长王宣虎及委托代理人陆疆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2011年1月19日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布施行。同年1月28日，原告法定代表人通过参加挂牌出让以12593.95万元的价格取得胶鞋厂片区的土地使用权，并在该幅地块上开发建设“盛源国际”房地产项目。根据原告与独山县国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》附件3《独山县建设项目规划设计要点通知书》的要求，原告项目建设中应配建回迁安置房不少于62988平方米，其中商业面积不少于3910平方米。同年9月17日，独山县人民政府作出征收决定，并制定《独山县胶鞋厂片区旧城改建项目房屋征收安置补偿方案》一并向社会公布，确定独山县人民政府作为征收主体，独山县住房和城乡建设局作为征收实施单位，后独山县住房和城乡建设局与该宗地块上的200多家被拆迁户签订了回迁安置协议，直接将原告开发建设的房产作为安置房进行处分。
2012年12月28日，被告向原告颁发（2012）商房预字第006号《商品房屋预售许可证》，认定原告开发建设的盛源国际项目一期B区具备商品房屋预售条件，准予预售，准售面积为54695.6平方米。2013年12月17日，被告向原告颁发（2013）商房预字第007号《商品房屋预售许可证》，认定原告开发建设的盛源国际二期A区具备商品房屋预售条件，准予预售，准售面积为109741.78平方米。被告在颁发预售许可证的同时，又以锁号禁售的方式非法冻结了A区和B区的住宅26241.29平方米，商铺13260.72平方米。2015年3月31日，被告向原告颁发盛源国际C区部分面积的预售许可证，可预售面积为109442.1平方米，但同时限制预售53间面积为4875.83平方米的商业用房，并要求原告提供该区住宅797.57平方米用于回迁。至此，被告限制原告销售的住宅面积为27038.86平方米，商业面积为18136.55平方米。被告作为房地产行政主管部门，应根据法律规定对原告开发符合预售条件的项目颁发预售许可证，无权擅自冻结和限制原告可销售面积的房屋，被告的违法行为侵害了原告的经营自主权和财产所有权。故起诉至人民法院，请求判决被告解除对独山县百泉镇（原城关镇）南通南路盛源国际一期B区、百泉镇南通北路盛源国际二期A区，、百泉镇秀峰东路盛源国际C区以及独立体E1区等可销售房屋的限制和冻结，允许原告对外销售，诉讼费由被告负担。
原告为证明其主张，向本院提供了以下证据材料：
1、营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明，证明原告主体资格；
2、成交确认书、国有建设用地使用权出让合同、收据，证明原告合法取得胶鞋厂片区3号地块的土地使用权，并进行房地产开发；
3、“盛源国际”A区、B区、C区《商品房屋预售许可证》，证明原告建设的“盛源国际”A区、B区、C区符合预售许可条件，可以对外销售，而被告实施了冻结和限制原告可销售房屋的违法行政行为；
4、A区、B区、E1区商业回迁安置方案，证明被告执行政府领导签字的回迁安置方案，实施了冻结和限制原告可销售房屋的行政强制措施。
被告对上述证据材料的真实性不持异议，但认为上述证据不能证明原告取得了争议房屋的合法权益，被告并未单方限制原告销售，而是原告申请承诺同意预留。
被告独山县房管局辩称：1、原告与独山县国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定为现状地块出让，原告应当承担拆迁安置义务，合同附件3《独山县建设项目规划设计要点通知书》要求原告配建回迁安置房只明确了下限，原告应按照实际发生承担回迁安置义务，预留房屋以保证回迁安置；2、被告限制原告销售范围是依据原告自愿申请和承诺进行，被告已向原告颁发预售许可证，控制本案争议的回迁安置房系双方达成的一致意思表示，属于民事范畴，不属于行政行为；3、原告是否承担回迁安置义务涉及200多户拆迁户的利益，被告的行为是为维护公共利益不受侵害，维护社会稳定。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告独山县房管局为证明其主张，向本院提交了以下证据材料：
1、关于C区剩余商业及住宅预售许可证变更的申请、二层、三层暂不办证面积图、承诺书、未落实安置情况说明、C区商品房预售许可证、C区预留商铺统计表、独山县建设项目规划设计要点通知书、B区预售许可证变更申请、A区住宅回迁明细、独立体E1区商业测绘面积及销控统计表，证明：1、盛源国际A、B、C、E1区预留情况；2、争议的限制销售行为是原告方自愿请求和承诺的；3、被告是根据双方一致达成的意见，依法履行职责，并未侵害原告的权益。
原告质证认为：1、该组证据违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的强制性规定，不能证明原告应承担回迁安置义务，恰好证明了是被告强迫原告履行提供回迁房的义务；2、原告同意预留回迁房不是无偿赠送，也不是无限期地预留，政府要安置回迁应当及时支付回购对价；3、原告同意预留回迁房，也不能成为被告实施行政强制行为的依据。
2、关于研究处理盛源国际项目相关问题专题会议纪要，证明经过协商原告方自愿同意预留房屋用于回迁安置。
原告质证认为该会议纪要的真实性无法确定，纪要证实被告强迫原告履行义务，内容不合法，且没有原告方相关人员的签名，形式也不合法。
3、国有建设用地使用权出让合同、国有土地使用权挂牌出让须知、独山县国土资源局关于胶鞋厂片区地块国有土地使用权出让方案的请示，证明原告与独山县国土资源局签订的土地使用权出让合同约定为现状出让，原告应承担拆迁安置义务。
原告质证认为：1、合同没有约定现状出让，约定的交付时间是1年以后，可见是由政府拆迁；2、合同15条没有约定无偿移交配套项目，故原告不承担拆迁安置义务；3、根据合同第3条，原告享有占有、处置等权利，被告无权处置原告的资产；4、附件3是规划条件，不是原告应承担的义务，原告没有无偿提供房屋给政府的义务；5、独山县国土资源局的方案请示第4条证实拆迁安置补偿用土地出让金优先支付，应由独山县人民政府承担，请示第12条内容违反了国务院590号令的强制性规定，不合法。
经审理查明，2011年1月19日至28日，独山县国土资源局以挂牌方式出让该县南通南路（胶鞋厂片区）地块，林吕宝以自然人身份参加竞买，并以12593.95万元的价格取得该幅地块的土地使用权。2011年2月16日，林吕宝与独山县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。同年3月18日，原告独山县美居置业公司注册成立，公司类型为自然人投资或控股的有限责任公司，林吕宝担任公司法定代表人，经营范围为房地产开发、销售；房屋租赁。后原告在该幅地块上开发建设“盛源国际”商住小区。2012年12月28日，被告向原告颁发（2012）商房预字第006号《商品房屋预售许可证》，审查认定原告开发建设的城关镇南通南路盛源国际项目（1期B区）具备商品房屋预售条件，准予预售，预售面积为住宅42567.6㎡、非住宅12128㎡，总面积为54695.6㎡。2013年12月17日，被告向原告颁发（2013）商房预字第007号《商品房屋预售许可证》，审查认定原告开发建设的百泉镇南通北路盛源国际（二期A区）具备商品房屋预售条件，准予预售，预售面积为住宅86263.13㎡、非住宅23478.65㎡，总面积为109741.78㎡。2015年3月31日，被告向原告颁发（2015）商房预字第001号《商品房预售许可证》，审查认定原告开发建设的百泉镇秀峰东路盛源国际（C区）具备商品房预售条件，准予预售，预售面积为住宅80988.5㎡，非住宅28453.6㎡，总面积为109442.1㎡。因被告认为根据原告与独山县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》及附件3《独山县建设项目规划设计要点通知书》的约定，原告应当承担拆迁安置的义务，提供回迁安置房，故在向原告颁发预售许可证的同时，限制原告预售盛源国际A区、B区、C区及独立体E1区的部分住宅面积为27038.86㎡，非住宅面积为18136.55㎡。原告认为被告无权擅自冻结和限制原告可销售的房屋，被告的行为侵害了原告的经营自主权和财产所有权，遂于2015年6月30日起诉至人民法院，请求判决如上述诉请。
本院认为，原告依法取得的商品房预售许可受法律保护，被告作为房产管理部门，不得擅自改变已颁发的预售许可，更不得在没有法律、行政法规设定和授权的情况下，对原告已取得预售许可的房屋采取限制销售的行政强制措施。被告辩称根据土地使用权出让合同约定，原告应承担拆迁安置的义务，原告也自愿申请并承诺预留回迁安置房，被告的行为系双方一致合意的民事行为，不属行政行为的意见，因原告与独山县国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》及附件并未明确约定原告需承担拆迁安置义务，且是否承担拆迁安置义务也不属于被告依职权审查的范围，被告限制原告销售“盛源国际”商住小区房屋的行政行为没有法律依据，侵犯了原告的合法权益，应予撤销，故对被告上述辩称意见，本院不予采纳。但由于被告限制原告销售的房屋系用于安置“盛源国际”商住小区所在地块上的200余名被拆迁户，如予撤销将致使该200余名被拆迁户无法回迁，对社会公共利益造成重大损害，故本院确认该行为违法，对原告主张判令被告解除对原告可销售房屋的限制和冻结，允许原告对外销售的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政许可法》第八条、《中华人民共和国行政强制法》第四条、第十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、被告黔南州独山县房地产管理局限制原告销售“盛源国际”商住小区A区、B区、C区及E1区可预售房屋的行为违法；
二、驳回原告独山县美居置业有限责任公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告黔南州独山县房地产管理局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院。
审判长 勾 宇
审判员 蒋 卫 东
审判员 胡 光 伟
二〇一五年十一月二十三日
书记员 罗国佩（代）