新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）乌中行初字第6号
原告∶杨炯敏
委托代理人：王奇兵，北京京平律师事务所律师。
被告：新疆维吾尔自治区人民政府
法定代表人：努尔*白克力，新疆维吾尔自治区人民政府主席。
委托代理人：李丰相，新疆维吾尔自治区人民政府法制办公室副主任。
委托代理人：焦燕，新疆维吾尔自治区人民政府法制办公室行政复议处副处长。
原告杨炯敏不服被告新疆维吾尔自治区人民政府（下称自治区政府）2014年7月7日新政复不（2014）2号不予受理行政复议申请决定一案，于2014年10月21日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年10月22日向被告自治区政府送达了行政起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月7日公开开庭审理了本案。原告杨炯敏委托代理人王奇兵、被告自治区政府委托代理人李丰相、焦燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告自治区政府于2014年7月7日作出新政复不（2014）2号不予受理行政复议申请决定书，认定：杨炯敏要求撤销经我方批准、自治区国土资源厅2013年12月31日作出的《关于阿克苏市实施城市规划2013年第二批建设用地的批复》（新国土资用地（2013）937号），于2014年6月27日向我方邮寄行政复议申请书，我方于2014年6月30日收到。经查，阿克苏阿塔公路3.5公里处东西两侧土地为国有土地，土地使用权为兵团农一师工程团所有。杨炯敏等10人分别于2005年1月1日、2006年1月1日与兵团农一师工程团建安总公司311项目部签订了《土地承包合同》，双方约定：承包年限30年，前5年不缴纳承包费，第6年至第8年间，每亩缴纳150元承包费，其后承包费每年每亩上调50元，500元封顶；承包期间如遇国家使用土地和其它特殊情况时，承包方应无条件退出土地；如国家征用，补偿金的分配按照土地开发和后期地面的植物2：8分成，即发包方享受20％，承包方享受80％，其他建筑物补偿金按照谁投资谁受益的原则由投资者享受。《关于阿克苏市实施城市规划2013年第二批建设用地的批复》将兵团农一师工程团使用的国有土地批准为建设用地，杨炯敏对该批复不服，以个人名义提出行政复议申请，由于不是被征收土地的使用权人，只是与此宗国有土地使用权人签订了承包合同，因此不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定条件的申请人。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，本复议机关决定不予受理。
被告自治区政府于2014年10月31日向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
证据1、阿克苏市国土资源局出具的《土地权属证明》；证据2、新疆塔里木建筑安装工程（集团）有限责任公司（下称塔建公司）出具的《关于李松柏承包经营我公司土地转包他人人员关系的证明》；证据3、杨炯敏与李松柏签订的《土地承包合同》，合同约定了土地被国家使用时，合同即行终止。证据4、李松柏与塔建公司签订的《幼苗杨树林带承包经营合同》。以上证据证明，原告承包的土地为国有土地，一直由兵团农一师工程团（即现塔建公司）使用，杨炯敏通过民事合同转包该地。
证据5、《关于建设河南路周边拆迁工作的通知》（2013年10月25日）；证据6、《关于建设河南路周边拆迁工作的通知》（2014年3月1日）；证据7、《征地告知》及《2013年李松柏承包果树调查及补贴情况一览表》（2014年5月13日）。以上证据证明，塔建公司对《关于阿克苏市实施城市规划2013年第二批建设用地的批复》批准使用其国有土地的具体行政行为无异议，且一直在敦促李松柏履行合同，配合用地工作。
法律依据：1、《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项、第十七条第一款；2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条。
原告杨炯敏诉称，原告在新疆阿克苏阿塔公路K3＋500米即3公里半路东西两侧，有260多亩果园及部分房屋。为了生产、生活的需要，核实政府征收合法性问题，原告向相关部门申请了政府信息公开，并于2014年6月10日收到阿克苏地区国土资源局的信息公开回复，从而获知被告于2013年12月31日作出新国土资用地（2013）937号《关于阿克苏市实施城市规划2013年第二批建设用地的批复》，以该批复的形式征收原告承包果园所占的土地。原告认为该批复存在违法行为，于2014年6月25日向被告提起了行政复议，被告于2014年7月10日向原告送达了新政复不（2014）2号《不予受理行政复议申请决定书》。原告认为，被告以原告不是被征收土地使用权人为由作出不予受理复议的决定是错误行为，侵害了原告的合法权利。首先，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条，征收行政行为是复议的范围；其次，原告合法承包该地块并实际经营管理，是该地块使用权人与批复的征收行为具有法律上的利害关系；最后，因为针对该地块政府已经作出了征收批复，原告认为政府的征收行为违法并提起复议，不是承包合同纠纷。所以被告以前述理由作出复议决定缺乏事实及法律依据，并严重侵犯了原告的合法权益。请求法院依法撤销被告作出的新政复不（2014）2号《不予受理行政复议申请决定书》；请求判令被告受理原告提起的行政复议申请并作出复议决定；判令被告承担本案诉讼费用。
原告杨炯敏针对其诉讼请求提交了如下证据：证据1、原告身份证复印件和土地承包合同复印件；证据2、原告向阿克苏地区国土资源局提交的信息公开申请表、申请书及邮政快递单；证据3、阿克苏地区国土资源局关于对杨炯敏等11人申请政府信息公开有关事宜的答复、签收单及《关于阿克苏市实施城市规划2013年第二批建设用地的批复》；证据4、原告向自治区政府提交的行政复议申请书。以上四份证据证明原告身份，原告向阿克苏地区国土资源局递交政府信息公开申请的时间及该局作出答复的时间，以及原告向自治区政府递交行政复议申请的时间。
被告自治区政府辩称，一、原告要求我机关撤销征地批复缺乏事实基础。2005年3月28日，塔建公司职工李松柏通过与塔建公司签订《幼苗杨树林带承包经营合同》，承包了塔建公司位于阿克苏阿塔公路K3＋500米处两旁150亩的幼苗杨树林带，期限从2005年1月1日起，至2034年12月31日止，为期30年。该合同第四条第（二）项载明：未经塔建公司同意，李松柏不能将林带转包、买卖、出租、抵押、弃耕、荒芜，合同第六条第（二）项约定：擅自转包的，塔建公司有权解除本合同，并要求赔偿损失。李松柏在塔建公司不知情的情况下，以“建安总公司311项目部法定代表人”的身份，与原告杨炯敏签订了《土地承包合同》。合同约定：将阿塔公路3.5公里处路东31.9亩土地承包给杨炯敏，自2005年1月1日起至2034年12月31日止，期限30年。在2005年至2009年的5年间不缴纳承包费；2010年1月1日至2013年1月1日，每年缴纳150元／亩承包费；其后每年每亩上调50元，至500元封顶。原告杨炯敏在李松柏违反与塔建公司签订的协议擅自转包的情况下，承包了塔建公司的国有土地，按李松柏与塔建公司签订的合同约定，塔建公司完全有权利解除该合同，至于塔建公司为什么不解除合同，不属于复议机关审查范围的事项，但根据塔建公司出具的证明证实：杨炯敏等1O人从李松柏手里承包这宗地，塔建公司不知情，且证明杨炯敏等10人不是自己单位的职工，以上充分说明杨炯敏等10人与征地批复没有关系。李松柏与杨炯敏等10人所签合同中约定了政府征用土地时合同终止及补偿款如何分配等条款。杨炯敏在政府决定使用该土地后，并未按照合同约定终止合同，而是向我机关提出行政复议申请，要求撤销用地批复，缺乏事实基础。二、原告要求撤销征地批复没有法律依据。2013年12月31日，自治区国土资源厅作出《关于阿克苏市实施城市规划2013年第二批建设用地的批复》（新国土资用地（2013）937号），塔建公司承包给李松柏、李松柏又擅自转包给原告杨炯敏的国有土地，在此次用地范围内。塔建公司接到用地通知后，即多次与李松柏沟通，告知其用地情况，要求李松柏和该公司一起积极配合开展用地工作。《关于阿克苏市实施城市规划2013年第二批建设用地的批复》将塔建公司使用的国有土地转用为建设用地，处分了塔建公司的国有土地使用权；对处分塔建公司国有土地使用权的具体行政行为不服，依法应当由塔建公司提出行政复议申请。但塔建公司对该批复并未提出异议，而是一直积极配合用地部门开展工作，在法定行政复议期限内未提出行政复议申请。塔建公司使用的国有土地经批准转为建设用地，致使李松柏与塔建公司签订的《幼苗杨树林带承包经营合同》终止，李松柏与上述批复存在利害关系。如果塔建公司向我机关提出行政复议申请，李松柏可以以第三人的身份参加行政复议；而杨炯敏等10人与《关于阿克苏市实施城市规划2013年第二批建设用地的批复》没有关系，显然不是《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》所规定的适格的行政复议申请人。在这种情况下，杨炯敏请求撤销该批复没有法律依据，我机关根据《中华人民共和国行政复议法》第十七第一款规定作出不予受理决定正确。
综上所述，我机关作出的不予受理决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。请求法院依法驳回原告的诉讼请求，维持我机关作出的不予受理决定，并判令由原告承担本案诉讼费用。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
原告杨炯敏对被告自治区政府提交的证据1真实性、合法性均认可；证据2，因没有原件，对证据的真实性、合法性不予认可；证据3、4真实性、合法性均认可；证据5、6，因没有原件，真实性、合法性不予认可；证据7，对征地告知真实性认可，合法性不予认可；对《2013年李松柏承包果树调查及补贴情况一览表》（2014年5月13日）真实性、合法性均认可。
被告自治区政府对原告杨炯敏提交的证据1真实性认可；证据4，真实性没有异议；对证据3中《关于阿克苏市实施城市规划2013年第二批建设用地的批复》真实性认可，对证据3中的其他证据、证据2，与本案没有关联性。
本院综合全案情况审查认为被告自治区政府提交的证据1、3、4、7，因原告对证据的真实性予以认可，故本院对上述证据的真实性、合法性予以确认；证据2虽然为复印件，但与被告庭审提供的证人张义琼的证言相符，本院对该证据的真实性、合法性予以确认；证据5、6，被告提供的证据形式为复印件，原告对真实性不予认可，本院对上述两份证据的真实性不予确认。
原告杨炯敏提交的证据1、4，被告自治区政府对其真实性认可，故本院对证据的真实性予以确认；证据3中《关于阿克苏市实施城市规划2013年第二批建设用地的批复》，被告自治区政府对其真实性认可，故本院对该证据的真实性予以确认；对证据3中的其他证据、证据2，被告自治区政府认为与本案没有关联性，且上述证据系政府信息公开的内容，确与本案不具有关联性，故本院对证据的关联性不予确认。
庭审中，被告提供证人张义琼出庭作证，并出具了土地权属证明原件，该证人证实，本案涉案土地性质是国有农用地，实际用地单位是塔建公司，一直没有办理土地权属证书，李松柏承包塔建公司的土地150亩，此后又分别承包给了杨炯敏等10人。因该证人证言与本院确认的证据相印证，故本院对该证人证言的真实性、合法性予以确认。
根据上述有效证据，本院查明下列事实：
阿克苏阿塔公路3.5公里处东西两侧土地为国有土地，兵团农一师工程团（现塔建公司）拥有该地土地使用权。2005年3月28日，塔建公司与李松柏签订《幼苗杨树林带承包经营合同》，合同约定：李松柏承包塔建公司位于阿克苏阿塔公路K3＋500米处两旁150亩的幼苗杨树林带更新改造种植成经济林和防风林，承包期限从2005年1月1日起，至2034年12月31日止，为期30年。在合同期限内，未经塔建公司同意，李松柏不能将林带转包、买卖、出租、抵押、弃耕、荒芜。擅自转包的，塔建公司有权解除本合同，并要求赔偿损失。在承包期内，塔建公司的林地一旦被阿克苏地、市政府或农一师相关部门征用，承包合同终止。此后，李松柏以塔建公司311项目部法定代表人的名义与杨炯敏签订了《土地承包合同》，合同约定：杨炯敏承包地点位于阿塔公路3.5公里处路东31.9亩，承包年限30年，前5年不缴纳承包费，第6年每年每亩缴纳150元承包费，……；承包期间如遇国家使用土地和其它特殊情况时，杨炯敏应无条件退出土地；如国家征用，补偿金的分配按照土地开发和后期地面的植物2：8分成，即发包方享受20％，承包方享受80％。经自治区政府同意、自治区国土资源厅2013年12月31日作出《关于阿克苏市实施城市规划2013年第二批建设用地的批复》（新国土资用地（2013）937号），将兵团农一师塔建公司使用的上述国有土地批准为建设用地。杨炯敏对该批复不服，以个人名义于2014年6月27日向自治区政府邮寄行政复议申请书，自治区政府于2014年6月30日收到。自治区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，于2014年7月7日作出新政复不（2014）2号《不予受理行政复议申请决定书》。杨炯敏不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，庭审中，自治区政府提供证人张义琼出庭作证，并出具了土地权属证明原件，其证实，本案涉案土地性质是国有农用地，实际用地单位是塔建公司，一直没有办理土地权属证书，李松柏承包塔建公司的土地150亩，此后又分别承包给了杨炯敏等10人。
再查明，2014年5月13日，塔建公司给李松柏发出征地告知，并对其承包的土地进行了实地丈量。
本院认为，阿克苏阿塔公路3.5公里处东西两侧土地为国有土地，兵团农一师工程团（现塔建公司）拥有该地土地使用权，李松柏承包了该公司此处150亩的幼苗杨树林带更新改造种植成经济林和防风林，承包合同约定，未经塔建公司同意，李松柏不能将林带转包，此后李松柏又以塔建公司311项目部法定代表人的名义承包给杨炯敏31.9亩，双方签订的《土地承包合同》约定：承包期间如遇国家使用土地和其它特殊情况时，杨炯敏应无条件退出土地。自治区国土资源厅2013年12月31日作出《关于阿克苏市实施城市规划2013年第二批建设用地的批复》（新国土资用地（2013）937号），将兵团农一师塔建公司使用的上述国有土地批准为建设用地，塔建公司在法定的行政复议申请期限内未申请行政复议，亦未提起行政诉讼。杨炯敏对该批复不服，向自治区政府提出行政复议申请，杨炯敏不是被征收土地的使用权人，而是因与李松柏签订了土地承包合同承包了此宗国有土地31.9亩，不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的行政复议申请人的条件，即其作为行政复议申请人不适格。据此，自治区政府对杨炯敏作出不予受理行政复议申请决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。杨炯敏要求撤销自治区政府新政复不（2014）2号《不予受理行政复议申请决定书》的诉讼请求，本院不予支持。杨炯敏请求判令自治区政府受理其提起的行政复议申请并作出复议决定，本院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告新疆维吾尔自治区人民政府于2014年7月7日作出的新政复不（2014）2号不予受理行政复议申请决定。
案件受理费50元（原告杨炯敏已预交），由原告杨炯敏负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。
审 判 长 刘瑞东
代理审判员 韩 璟
人民陪审员 李 凡
二〇一五年一月十六日
书 记 员 王海亮