湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘03行终113号
上诉人陈文秀，女，1942年12月11日出生，汉族，湘潭市人，退休教师。
被上诉人湘潭县教育局，住所地湘潭县易俗河镇杜鹃路38号。
法定代表人李建军，局长。
委托代理人张剑锋，男，1971年3月12日出生，汉族，湖南省湘潭县人，该局干部。
委托代理人刘炼超，湖南康泰律师事务所律师。
原审第三人湘潭县教育服务公司，住所地湘潭县易俗河镇凤凰西路。
法定代表人郭志强，经理。
原审第三人湘潭大将军酒业饮品有限公司，住所地湘潭县易俗河镇玉兰南路。
法定代表人刘群芳，�理。
上诉人陈文秀因与被上诉人湘潭县教育局、原审第三人湘潭县教育服务公司、湘潭大将军酒业饮品有限公司行政赔偿一案，不服湘潭县人民法院（2016）湘0321行初33号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审裁定认定，原告陈文秀系湘潭县人，1960年至1969年间，在湘潭县从事教育工作，1969年随军调至青海省西宁市工作，在此期间一直从事教育工作直至1993年退休。1986年12月3日，经原湘潭县易俗河区联校批准，成立了湘潭县易俗河教育服务综合厂商店。期间，企业名称经过多次变更。1992年6月29日，经原湘潭县易俗河区中小学联校（易俗河区联校）、被告申请，1992年7月9日，企业名称变更登记为县教育服务公司，法定代表人郭志强。1993年3月23日，被告下属单位原湘潭�易俗河区联校向各乡（镇）联校、学校下发关于集资的通知：“随着改革开放的深入，各行各业都在兴办经济实体，增设经营项目，扩大经济业务，为了进一步发展我区教育服务公司，发挥闲置资金的效益，把钱用活，经区联校研究决定，面向全区教职员工进行集资，采用保本计息的办法，具体事项通知如下：一、集资坚持自愿的原则，无论集体和个人都参加集资。二、集资款自交款之日起计息，分定期和活期两种，活期按月计息1分计息，一般要求存期在一个月以上；定期又分两种：①存期半年以上不足一年按年息15%计息。②存期在一年以上均按20%计息”。三、本项集资活期使用存折，定期使用存款卡，此卡既可分期存入，也可分期取出。具备存取方便的特点。四、以前的集资款从本通知发出之日起，按新规定计息，不必重新办�手续。五、业务经办人：吴秋元。地点在园丁酒家。也可由乡联校会计代办。期间，原告多次向县教育服务公司集资。后县教育服务公司经营不善，无法偿还集资款，县教育服务公司的法定代表人继续经营大将军公司，并偿还了原告的部分欠款，2000年11月22日，原告与第三人县教育服务公司及大将军公司签订教师内部集资分期按比例归还协议书，至2008年5月28日止，共欠原告集资款本金36460元未还。为此，原告诉至法院，请求判令被告偿还原告集资款本金36460元及利息。
原审裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼……。”同时该法第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，被告县教育局下属单位原湘潭县易俗河区联校向各乡（镇）联校、学校下发关于集资的通知，该行政行为的行政相对人是被告所管理的教职员工，而原告是青海省西宁市的退休教师，不在被告所管范围内，故原告不是本案被告所作行政行为的行政相对人或利害关系人，即原告不具备适格的主体资格，其提起行政诉讼不符合法定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（一）项的规定，该院裁定：驳回原告陈文秀的起诉。
上诉人陈文秀不服该裁定，向本院提起上诉称，一、上诉人系因被上诉人湘潭县教育局的派出机构湘潭县易俗河区联校向其进行集资的违法行为而提起，依法属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的。因此，本案被上诉人湘潭县教育局的派出机构湘潭县易俗河区联校的集资行为依法属于行政行为，具有可诉性，人民法院依法应当将其作为行政案件进行审理。
二、上诉人根据被上诉人的派出机构湘潭县易俗河区联校下发的集资通知，向其缴纳集资款，与被上诉人之间形成了行政法律关系，系本案行政行为的相对人，依法有权提起诉讼。根据《中华人�共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，本案上诉人根据被上诉人派出机构的要求，根据其下发的集资通知缴纳集资款项，上诉人的财产权利受到集资行为的影响，上诉人与被上诉人之间存在现实的行政法律关系，作为涉案行政行为的行政当事人，上诉人依法有权提起诉讼，系本案的适格诉讼主体。上诉人并非被上诉人辖区范围内的教职员工，不属于可予集资的适格对象，恰恰是表明了本案被诉行政行为存在违法事由，不具合法性，上诉人的合法权益确遭受到侵害。原审法院反而以此为由，认定上诉人非本案适格原告，认定事实不清，适用法律错误。
三、湘潭县易俗河区联校作为被上诉人湘潭县教育局的派出机构，制发集资通知缺乏法律依据，其向上诉人收取集资款项的行为不具合法性。被上诉人湘潭县教育局依法应当就其派出机�的违法集资行为承担返还本金并赔偿利息损失的法律责任。
综上所述，被上诉人湘潭县教育局的派出机构湘潭县易俗河区联校的集资行为属于行政行为，具有可诉性。上诉人根据其集资要求缴纳集资款项，与被上诉人之间形成了行政法律关系，系本案适格诉讼主体。被上诉人的派出机构制发集资通知缺乏法律依据，向上诉人收取集资款项的属于违法集资。请求二审法院依法撤销湘潭县人民法院（2016）湘0321行初33号行政裁定；确认被上诉人湘潭县教育局下属机构的集资行为违法；由被上诉人湘潭县教育局返还上诉人集资本金36460元，并按集资通知赔偿相应的利息损失；由被上诉人承担本案的诉讼费用。
被上诉人湘潭县教育局答辩称，一、被上诉人不是本案所诉行为的作出机构，也不是原湘潭县易俗河区联校的设立机构。本案中，制发关于集资通知的行为，是由原易俗河区联校作出，被上诉人从未下发过该通知，易俗河区联校和易俗河联校属于当地政府履行教育管理职责的工作机构，均不属于被上诉人设立的派出机构，也不是被上诉人的二级机构，而是具有独立事业法人资格的组织。被上诉人只是指导联校履行教育、教学职责的业务主管机关，不应对原易俗河区联校制发集资通知的行为承担责任。
二、本案中，原湘潭县易俗河区联校下发集资通知的行为不属于行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政行为是行政主体履行行政职责的行为。原湘潭县易俗河区联校制发集资通知是在“各行各业都在兴办经济实体，增设经营项目，扩大经济业务”的形势下，“为了进一步发展我区教育服务�司，发挥闲置资金的效益，把钱用活”的目的而制发的通知。
行政行为不同于民事行为或国家机关其他行为的显著特征之一，即行政行为是以国家强制力保障实施的，带有强制性，行政相对方必须服从并配合行政行为，否则，行政主体将予以制裁或强制执行。然而，原湘潭县易俗河区联校在关于集资的通知的第一条中明确了“集资坚持自愿的原则”，整篇通知中，均缺乏集资对象不参加集资，将承担何种不利后果的规定。因此，原湘潭县易俗河区联校即使作为原教育服务公司的主管机构发出了集资通知，该通知也只是一种号召，而不是以行政命令、行政强制手段保障的行政行为，它不是具有强制执行力的行政行为。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第四项的规定，公民、法人或者其他组织不具有强制力的行政指导行为不服的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
三、上诉人不具有被上诉人的行政相对人身份，其参加集资的行为属于社会不特定人群的集资行为，不是基于属区联校管理的教师身份的集资。上诉人本人不是教师，也未在湘潭县教育系统内从事任何工作。因此，上诉人如确有参加集资的行为，那也只是湘潭县教育服务公司面向社会不特定人的集资行为，而不是基于教师身份的集资行为。
四、被上诉人不是湘潭县教育服务公司的企业主管机构和开办单位，故不应替代湘潭县教育服务公司承担偿还集资款的义务。依据湘县教育服务公司的工商登记资料，该公司虽被吊销工商执照，但其主体依然存在，原县�育服务公司作为债务人的诉讼主体资格仍然存在。上诉人在没有依法律程序穷尽对实际债务人追索债权的情况下，直接以行政诉讼起诉被上诉人赔偿，不符合法律规定。根据中共湘潭县委、县政府相关文件的规定，原湘潭县易俗河区联校于1995年撤销后，上级政府按新设置的乡镇又新设立了相应的联校，承担了原区联校的职能、职责，继受了原联校的财产。撤区并乡后，所设立联校的人、财、物均隶属各级政府，被上诉人只是主管教育、教学业务的机构。
五、本案系民事诉讼法律关系，不属于行政诉讼的受案范围。上诉人援引《行政诉讼法》第十二条第一款第九项的规定，属适用法律错误。适用该法条的前提条件是案件当事人之间存在管理者与被管理者的行政隶属关系。如前所述，上诉人与被上诉人之间并不存在这样的行政隶属关系�故适用该规定的前提条件不存在。由于上诉人参与集资是其个人的自愿行为，被上诉人及原易俗河区联校均未参与集资，是其个人的自愿行为，被上诉人及原易俗河区联校均未在此过程主动用行政命令等行使行政权力的强制方式，故上诉人参与集资的是民事平等主体之间的行为，其法律关系是民事法律关系。上诉人在原审起诉状中称被上诉人没有履行清算职责，其法律依据也是民法中的主管单位民事责任的相关规定，而不是基于被上诉人的行政职能，故上诉人起诉被上诉人所依据的法律也是民事法律，而不是行政法律。
六、上诉人的损失是其自愿参与集资所致，根据《国家赔偿法》第五条第二项之规定，被上诉人也不承担行政赔偿责任。原易俗河区联校制发集资通知的行为，本身并不会对上诉人的权利义务产生不利后果，也不具有强制行。上诉人完全可以参与集资，也可以不参与集资。上诉人自愿参与集资，那么就应当在享受可能获得的集资收益的同时，承担集资中可能蕴含的风险的损失。对这种行为人自愿参与并自担风险的行为，根据国家赔偿法的规定，被上诉人也不承担行政赔偿责任。
综上所述，本案中，原湘潭县易俗河区联校下发集资通知的行为不属于行政行为，上诉人自愿参加集资的行为是民事行为，上诉人也不具有行政相对人的身份，故该案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院裁定驳回起诉，事实清楚，适用法律准确，审理程序合法，被上诉人请求二审法院依法予以维持原裁定。
原审第三人湘潭县教育服务公司、湘潭大将军酒业饮品有限公司述称，从企业的性质属性到教师内部集资决定发起执行的事实证据�，教育局有客观事实上推卸不掉的责任。湘潭县易俗河区中小学联校注册设立联校所有的勤工俭学集体企业
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湘潭县易俗河区教育服务部，后经湘潭县教育局批准，湘潭县易俗河区中小学联校注册设立了湘潭县教育服务公司，性质为联校所有的集体企业。1993年因缺乏资金，湘潭县易俗河区中小学联校经集体研究决定发出教师内部集资通知，面向辖区内各学校教师进行集资，并指派了专职教师负责集资办理，为集资进行了行政盖章担保，作为主管机关教育局有客观事实上推卸不掉的责任。从主管部门的过错责任看，主管部门必须承担相应法律责任。1995年变换主管部门到2005年湘潭县教育服务公司被吊销营业执照，开办单位及其主管单位湘潭县教育局未履行清算责任，没有采取妥善处置措施，所以主管部门必须承担相应的法律责任。从已生效判决裁定事实来看，教育局早该履行推诿拖延敷衍多年的法律责任。主管部门丧失该妥善作为时机，致使企业陷入绝境，最终导致企业破产。湘潭大将军酒业饮品有限公司是对还款协议的重视和认责，2000年教育服务公司停办时与原教师内部集资余欠户签订还款协议时，为了表示对债务的重视和承认责任，故采用教育服务公司和湘潭大将军酒业饮品有限公司同时盖章。上诉人陈文秀所诉债权债务属实，集资过程中上诉人无个人过错。因此，被上诉人作为主管部门应该和必须对相关债务履行相关连带清偿责任。一审法院明显疏忽了上诉人首先是住在易俗河辖区的退休老师，其次当年集资并没有排除性规定，请二审法院公平、公正作出判决。
经审理查明，原审裁定认定基本事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼……。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”在本案所涉的被上诉人湘潭县教育局下属单位原湘潭县易俗河区联校向各乡（镇）联校、学校下发关于集资的通知及实施的集资行为中，上诉人不是行政相对人或行政利害关系人，不具备行政诉讼原告主体资格，其提起行政诉讼不符合法定的起诉条件，依法应裁定驳回起诉。原审裁定基本事实清楚，处理结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定�裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
案件受理费，本院决定予以免收，
本裁定为终审裁定。
(本页无正文)
审 判 长 黄在强
审 判 员 康 婷
代理审判员 秦泽湘
二〇一六年十月二十六日
代理书记员 马镌文
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法�正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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