江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行终字第252号
上诉人（原审原告）朱长亮，男，汉族，1954年9月28日生。
委托代理人朱波（系朱长亮之女），女，汉族，1981年12月4日生。
被上诉人（原审被告）南京市玄武区城市管理行政执法局，住所地在南京市玄武区珠江路455号。
法定代表人朱明勇，南京市玄武区城市管理行政执法局局长。
委托代理人万军。
委托代理人刘露露，江苏法德永衡律师事务所律师。
上诉人朱长亮因诉被上诉人南京市玄武区城市管理行政执法局（以下简称玄武执法局）城市管理行政强制一案，不服南京市玄武区人民法院（2014）玄行初字第41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年10月15日公开开庭审理了本案，上诉人朱长亮及其委托代理人朱波，被上诉人玄武执法局的委托代理人万军、刘露露到庭参加诉讼。本案曾因当事人申请协调，扣除审理期限30日，后协调无果。现已审理终结。
原审法院经审理查明，1996年，朱长亮在本市玄武区东杨坊立交桥东南角自建房屋面积约为210平方米。2013年5月20日，玄武执法局对该建筑的合法性进行调查，对朱长亮出具的1996年盖有南京市栖霞区玄武湖乡人民政府（以下简称栖霞区玄武湖乡政府）公章的编号为000544的建房许可证（以下简称建设许可证）和2006年5月10日南京市玄武区人民政府玄武湖办事处（以下简称玄武区政府玄武湖办事处）城市建设管理科回收建房许可证原件的回收证明进行核查，南京市玄武区住房和建设局（以下简称玄武住建局）查无此规划记录；玄武区政府玄武湖办事处经核实，没有以栖霞区玄武湖乡政府名义于1996年向朱长亮发放建房许可证，也没有以玄武区政府玄武湖办事处城市建设管理科名义于2006年5月10日向朱长亮出具建房许可证的拆迁留档回收证明。南京市栖霞区档案局（以下简称栖霞档案局）提供栖委（93）132号《关于撤销燕子矶乡等8个乡党委、乡人民政府的决定》（以下简称栖委（93）132号文）和栖委办（93）28号《关于启用中共南京市栖霞区燕子矶镇委员会等八个镇党委和南京市栖霞区燕子矶镇人民政府等八个镇政府印章的通知》（以下简称栖委办（93）28号文）两份文件，证实在1993年12月4日撤销栖霞区玄武湖乡政府，即日起启用南京市栖霞区玄武湖镇人民政府（以下简称栖霞区玄武湖镇政府）的印章，停止使用栖霞区玄武湖乡政府印章。故玄武执法局认为朱长亮提供的建房许可证是虚假的，无法证明涉案建筑的合法性，该建筑属于违法建筑。综上，玄武执法局认为，朱长亮在本市玄武区东杨坊立交桥东南角未申领建设工程许可，擅自建设210平方米建筑物、设施的行为已违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款之规定。2014年1月17日，玄武执法局作出宁城玄建限拆字（2014）第13125号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），责令朱长亮自行拆除所搭建的建筑物，朱长亮未自行拆除该违法建筑，且未在玄武执法局宁城法玄建强催字（2014）第13125号《履行行政决定催告书》（以下简称《催告书》）规定的期限内自觉履行行政决定。玄武执法局于2014年3月14日向朱长亮作出宁城玄强执字（2014）第13125号《强制执行决定书》（以下简称《强制执行决定书》），同时告知了强制拆除时间和相关复议、诉讼的权利。朱长亮不服，遂提起行政诉讼。
原审法院认为，朱长亮涉案的自建房屋，其虽持有1996年盖有栖霞区玄武湖乡政府公章的建房许可证复印件和2006年5月10日玄武区政府玄武湖办事处城市建设管理科回收朱长亮建房许可证原件的回收证明复印件，但经玄武执法局向玄武住建局、玄武区政府玄武湖办事处、栖霞档案局核查，玄武住建局证实无该户规划记录；玄武区政府玄武湖办事处证实没有以栖霞区玄武湖乡政府名义于1996年向朱长亮发放建房许可证，也没有以玄武区政府玄武湖办事处城市建设管理科名义于2006年5月10日向朱长亮出具建房许可证的拆迁留档回收证明；栖霞档案局提供的文件，证实在1993年12月4日撤销栖霞区玄武湖乡政府，即日起启用栖霞区玄武湖镇政府的印章，停止使用栖霞区玄武湖乡政府的印章。故朱长亮所提供的1996年盖有栖霞区玄武湖乡政府公章的建房许可证是虚假的，无法证明其建筑物的合法性，属于违法建筑。且朱长亮在接受相关部门调查询问时，亦承认是通过找人取得的空白建房许可证，在房屋建成后填上了内容。故玄武执法局认定朱长亮的自建房屋系违法建筑，符合法律规定。本案中，朱长亮自建房屋的形成时间虽然在《城乡规划法》颁布之前，但在该自建房屋未被拆除前，违法行为处于继续状态。据此，玄武执法局对朱长亮违法建设进行立案、调查、认定后，于2014年1月17日作出《限期拆除决定书》，责令朱长亮自行拆除所搭建的建筑物。因朱长亮未自行拆除该违法建筑，并在玄武执法局催告后仍未自觉履行，玄武执法局依据《城乡规划法》于2014年3月14日向朱长亮作出《强制执行决定书》，符合法律规定。朱长亮要求撤销《强制执行决定书》的诉讼请求不能成立。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回朱长亮的诉讼请求。案件受理费50元，由朱长亮负担。
上诉人朱长亮上诉称，一、原审法院认定事实错误，证据不足。本案争议焦点为上诉人的建房许可证是否真实，被上诉人举证未到位，应进一步提供证据，如建房许可证存根，以证明上诉人持有的建房许可证系伪造、假冒、未发放。原审法院仅凭政府其他机关的证明认定上诉人的建房许可证系假冒证据不足。其他行政机关提供证据证明被上诉人行为合法，岂不是自己证明自己行为合法。二、原审法院依据被上诉人提交的违法证据认定事实不当。被上诉人作出《限期拆除决定书》时的证据中没有南京市玄武区人民检察院（以下简称玄武检察院）对上诉人的询问笔录，现被上诉人却在原审中提交了该份证据，原审法院依据该询问笔录否定建房许可证的合法性，显然不符合法律规定。三、原审法院适用法律错误。虽然该建筑物继续存在，但并非建设行为继续存在。上诉人建设房屋的行为发生于1996年。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十九条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”即便上诉人的建设行为违法，也不应当处罚。而被上诉人作出的行政处罚适用2007年《城乡规划法》，明显属于适用法律错误，违反了法律关于溯及力的规定。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原审判决，并依法改判撤销《强制执行决定书》或发回重审；被上诉人承担全部诉讼费用。
被上诉人玄武执法局未在法定期限内提交书面答辩状，在庭审中辩称，一、原审法院认定事实清楚。涉案210平方米建筑未申领建设工程许可证属于违法建筑，被上诉人据此作出《强制执行决定书》的行为合法、正当。被上诉人在执法过程中经调查得知涉案建筑虽由上诉人出具了建房许可证复印件和原件回收证明复印件，但经玄武住建局确认上诉人没有办理涉案建筑物的建房审批手续；且玄武区政府玄武湖办事处证实并没有向上诉人出具以上两份文件；栖霞档案局提供的文件进一步证实自1993年12月4日起撤销栖霞区玄武湖乡政府，启用栖霞区玄武湖镇政府的印章，停止使用栖霞区玄武湖乡政府印章。故涉案建筑实际未取得规划许可手续，上诉人无法证明其建筑物的合法性。被上诉人在调查确认涉案建筑为违法建筑后，作出《强制执行决定书》是合法、正当的。被上诉人作为证据提交的回函等虽同为行政机关作出，但是各部门的职能划分各不相同，相关机关的回函是依法、依职权的行为，上诉人所谓的“自证合法”无法律依据。其次，检察院询问笔录是被上诉人在执法过程中向相关单位调取的内部核实材料，在作出执法文书时不是依法必须出示的材料。同时，该份笔录形成时间在被上诉人作出被诉具体行政行为之前，在原审中被上诉人以事实存在的询问笔录作为证据辅证其他证据，不存在违法提交证据的情形。二、原审法院适用法律正确，涉案建筑违法状态一直在持续，“违法行为”的概念不仅包含违法在建的行为，还应包括行为导致的不利后果及违法的状态，涉案建筑违法状态一直在持续。根据《行政处罚法》第二十九条之规定，违法行为在两年内没有被发现的不再给予行政处罚，但违法行为有连续或持续状态的，从行为终了之日起计算。因此，被上诉人依据上述法律、法规对上诉人作出《强制执行决定书》符合法律规定。综上，原审认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求驳回上诉，依法予以维持。
原审被告玄武执法局向原审法院提交的证据和依据有：
1、案件调查及现场勘查记录；
2、现场照片；
3、宁城执玄湖停字（2013）第6469号停工（核查）通知书（存根）；
4、调查询问笔录；
5、玄武住建局商请函及附件；
6、玄武区政府玄武湖办事处证明；
7、玄武检察院对朱长亮的询问笔录；
8、南京市栖霞区住房和建设局商请函及附件；
9、栖霞档案局商请函及栖委（93）132号文、栖委办（93）28号文；
10、宁城执玄湖限字（2013）第19号《限期拆除告知书》及送达回证；
11、《限期拆除决定书》及送达回证；
12、《催告书》及送达回证；
13、玄武区拆除违章建筑工作单；
14、《强制执行决定书》及送达回证；
15、宁城法玄建强公字（2014）第13125号《强制拆除公告》；
16、现场执法录像；
17、《城乡规划法》；
18、《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》。
原审原告朱长亮向原审法院提交的证据有：
1、《强制执行决定书》；
2、玄武区政府玄武湖办事处证明。
原审法院对原审原、被告证据作出认证：原审被告对原审原告证据1的真实性不持异议，予以确认；原审被告对原审原告证据2的真实性提出异议，因原审原告无其他证据加以佐证，故该异议成立。原审被告证据4、5、6、7、9、14与待证事实相关联，且客观真实、来源合法，予以确认；原审原告对原审被告的其他证据均不持异议，予以确认。
上述证据和依据均随案移送本院。
本院经审查，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对各方当事人提交的证据予以审核、认证，符合法律规定。对原审认定的事实，本院予以确认。
本院经审理查明，2013年11月21日，被上诉人作出宁城执玄湖限字（2013）第19号《限期拆除告知书》并送达上诉人。2014年4月14日，被上诉人作出宁城法玄建强公字（2014）第13125号《强制拆除公告》。
本院认为，上诉人涉案房屋经玄武执法局向玄武住建局、玄武区政府玄武湖办事处、栖霞档案局核查，玄武住建局证实无该户规划记录；玄武区政府玄武湖办事处亦证实没有以栖霞区玄武湖乡政府名义于1996年向上诉人发放建房许可证，也没有以玄武区政府玄武湖办事处城市建设管理科名义向上诉人出具建房许可证的拆迁留档回收证明。上诉人虽持有1996年盖有栖霞区玄武湖乡政府公章的建房许可证复印件，但栖霞档案局提供的文件证实自1993年12月4日起撤销栖霞区玄武湖乡政府，启用栖霞区玄武湖镇政府印章，停止使用栖霞区玄武湖乡政府印章，结合上诉人在接受玄武检察院调查询问时亦承认是通过找人取得的空白建房许可证，在房屋建成后填上了内容。故上诉人所提供的1996年盖有已经停止使用的栖霞区玄武湖乡政府公章的建房许可证是虚假的，上诉人提供的证据无法证明其涉案建筑的合法性，属于违法建筑。玄武执法局认定朱长亮的自建房屋未取得合法建设许可系违法建筑的证据合法、充分、有效。上诉人认为其取得的建设许可证真实、被上诉人未充分举证的上诉主张，本院不予支持。
本案被诉的具体行政行为系《强制执行决定书》，玄武检察院对上诉人询问笔录的形成时间早于被诉《强制执行决定书》，故被上诉人以该询问笔录作为证明《强制执行决定书》合法的证据，符合法律规定。上诉人认为作出《限期拆除决定书》时的证据中没有该询问笔录，原审法院依据该证据否定建房许可证的合法性不符合法律规定的上诉主张，于法无据，本院不予支持。
朱长亮自建房屋的行为发生在《城乡规划法》施行前，但其违法行为处于持续状态。根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第四十四条的规定，对违法的建筑物，构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第十五条的规定，被上诉人玄武执法局对于未取得建筑工程规划许可证的违章建筑具有执法权。被诉的《强制执行决定书》系城建行政强制执行行为中的强制执行决定，非行政处罚行为，应适用《城乡规划法》、《行政强制法》的相关规定。上诉人认为应适用《行政处罚法》第二十九条规定的上诉主张，于法无据，本院不予支持。
被上诉人依职权在确认涉案房屋未取得规划许可手续后，向上诉人送达了《限期拆除告知书》、《限期拆除决定书》、《催告书》，在履行政府审批程序后下达《强制执行决定书》，程序正当，于法有据。
综上，上诉人朱长亮的上诉请求，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人朱长亮负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆俊騑
审 判 员 洪 彦
代理审判员 周 磊
二〇一四年十一月二十六日
书 记 员 孙 皓