浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙杭行终字第274号
上诉人（原审原告）沈月鸿。
被上诉人（原审被告）杭州市萧山区环境保护局。
法定代表人朱纪祥。
委托代理人高华。
被上诉人（原审第三人）杭州多瑙河置业有限公司。
法定代表人金建荣。
委托代理人韩美琴、刘琳娜。
沈月鸿诉杭州市萧山区环境保护局（以下简称萧山环保局）环保行政许可一案，杭州市萧山区人民法院作出（2014）杭萧行初字第1号行政判决。沈月鸿不服，向本院提起上诉。本院2014年7月18日受理后，依法组成合议庭，于2014年8月15日公开开庭审理了本案。上诉人沈月鸿，被上诉人萧山环保局的委托代理人高华，被上诉人杭州多瑙河置业有限公司（以下简称多瑙河置业公司）的委托代理人刘琳娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
萧山环保局于2010年12月29日作出萧环建（2010）3126号《关于景海湾配套房产项目环境影响报告书审查意见的函》（以下简称《审查意见函》），内容为：“杭州多瑙河置业有限公司：你单位报来的由杭州市环境保护科学研究院编制的《景海湾配套房产项目环境影响报告书》报批稿、报告书评审会专家评审意见均收悉，该项目选址在萧山区宁围镇顺坝围垦。该项目总用地面积215334㎡，总建筑面积320316㎡。工程由76幢低多层住宅（2-4F），9幢高层住宅（31-33F）、1个幼儿园（2F）和1幢休闲会所用房（2F）等组成。根据环评报告书的结论，经研究，同意实施。环评报告书中提出的环境管理、污染防治和清洁生产措施可作为项目实施和企业管理依据。要求你单位在项目实施过程中严格执行环保“三同时”制度，并做好以下各项工作：1.项目在建设过程中加强管理，文明施工，确保粉尘达标；施工期间工程保养水、地面冲洗水等必须经沉淀处理达标后方可排放；采取隔音降噪措施，确保边界噪声达标，未经许可，夜间不得擅自进行高噪音作业施工，及时办理噪声排污许可证。2.室内实行清污分流，室外实行雨污分流，综合污水（生活污水、幼儿园食堂废水、配套服务废水等）经预处理达到《污水综合排放标准》（GB8978-1996）三级标准后纳入污水管网，经萧山钱江污水处理厂处理，达标排放；游泳池配套水循环处理装置。3.固体废弃物应按危险废物和一般固废分类、分质处置。一般固废和生活垃圾应妥善处置，避免产生二次污染。泔水油委托有资质的单位回收处理；危险废物必须送有资质的危险固废中心安全处置，危险废物转移须实行转移联单制，不得擅自焚烧或随意丢弃。4.公司必须加强大气污染物（燃烧废气、食堂油烟等）的捕集，并根据不同性质废气配套大气污染物处理措施，确保各类废气经治理达到《大气污染物综合排放标准》（GB16297-1996）中二级标准及《饮食业油烟排放标准》（GB18483-2001）相关标准，杜绝废气超标排放；地下车库汽车尾气须经通风管道高空排放，避免对周围环境造成影响。5.高噪声设备应采取必要的减振、隔声、降噪措施，合理布局，确保各类噪声达标排放。6.加强水土保持和生态防护，工程完工后做好环境绿化、景观美化工作。7.项目竣工后必须申报环保“三同时”验收，验收合格后方可投入正式运行。项目实施过程中，请萧山区宁围镇政府加强日常监督管理。”
原审法院经审理查明：多瑙河置业公司建设的景海湾配套房产项目位于萧山区宁围镇顺坝围垦区块。2009年，多瑙河置业公司委托杭州市环境保护科学研究院编制该建设项目的环境影响报告书（以下简称“环评报告书”）。在环评报告书编制过程中，多瑙河置业公司和杭州环科院在萧山区宁围镇政府和该镇顺坝村村委会的公告栏对景海湾配套房产项目的环境影响事项进行了两次公示，第一次公示时间为2009年10月9日至22日，第二次为同年10月23日至11月5日。在环评报告书编制期间，环评单位杭州环科院通过发放并收回个人调查表和团体调查表的方式进行了公众调查，征求项目周边单位和个人对建设案涉项目的意见。期间，未收到反对意见。2010年12月14日，萧山环保局与多瑙河置业公司及其委托的环评单位杭州环科院和邀请的专家召开了案涉项目环评报告书技术评审会并形成评审意见。2010年12月14日，萧山环保局在萧山区办事服务中心一楼大厅的公示栏上张贴案涉项目的《环境影响报告书审批公告》，载明的公示期间为2010年12月14日至同年12月27日，共10个工作日，对案涉项目基本情况及环评报告书主要内容进行了公示。2010年12月29日，萧山环保局作出被诉《审查意见函》，批准了案涉环评报告书。查明，沈月鸿于2010年12月27日购买了多瑙河置业公司开发建设的“景海湾配套房产项目”的商品房一套，位于萧山区宁围镇顺坝围垦景海湾住宅小区闻潮阁2幢1单元401室。沈月鸿认为，萧山环保局明知案涉环评报告书已经认定此地块上建设住宅项目不符合相关环保要求的情况下，仍然作出同意其实施的被诉《审查意见函》，违反了环评文件审批程序规定，侵害了其合法权益，故诉至法院，要求确认被诉《审查意见函》违法并采取补救措施即由沈月鸿将案涉房屋退回多瑙河置业公司，由多瑙河置业公司赔偿沈月鸿全部购房款银行贷款利息损失。
原审法院认为：根据《环境影响评价法》第二十三条第二款及《浙江省建设项目环境保护管理办法》（2004年3月1日施行）第十九、二十、二十一条之规定，萧山环保局具有作出被诉《审查意见函》的法定职权。《大气污染防治法》第四十一条第一款规定：“在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内，禁止焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体物质。”沈月鸿认为，因景海湾小区西北侧有一沥青搅拌站存在，萧山环保局批准案涉环评报告书存在违法。关于该沥青搅拌站的存在及其对景海湾小区可能造成的影响，在案涉环评报告书的11.3“环境影响分析结论”部分已进行了分析预测，并提出防治措施，在此情况下，萧山环保局审查后予以批准，不违反《大气污染防治法》的相关规定。沈月鸿提出的要求将案涉房屋退回多瑙河置业公司并由多瑙河置业公司赔偿其全部购房款银行贷款利息损失的诉讼请求，非行政诉讼受案范围。多瑙河置业公司委托具备相应资质的环评评价单位编制案涉环评报告书，在编制的过程中，多瑙河置业公司、评价单位通过发放公众参与调查表、张贴公告等方式，公开有关环境影响评价的相关信息，征求公众意见，并在案涉环评报告书中编制公众参与的章节，供有权环保部门审查。多瑙河置业公司的上述做法符合《浙江省建设项目环境保护管理办法》（2004年3月1日施行）和原国家环境保护总局《环境影响评价公众参与暂行办法》（2006年3月18日施行）关于编制环评文件时应当保障公众参与、听取公众意见的相关要求。萧山环保局接受多瑙河置业公司的许可申请之后，对案涉环评报告书的主要内容进行了公示，组织专家对案涉环评报告书进行评审，此后经审查作出被诉《审查意见函》，批准了该环评报告书的实施。萧山环保局的行政许可程序基本符合法律规定，需指出的是，萧山环保局在申请的受理、环评报告书的公示等环节存在不规范现象，应予以改正。综上，沈月鸿的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回沈月鸿的诉讼请求。本案受理费50元，由沈月鸿负担。
上诉人沈月鸿上诉称：原判决认定事实错误，适用法律不当。从《景海湾配套房产项目环境影响报告书》和《搬迁承诺书》可认定，萧山环保局在审批时明知景海湾配套房产项目所在地有沥青搅拌站存在，明知沥青搅拌站周边不适合建造大型住宅区。《浙江省建设项目环境保护管理办法》第五条规定，新建项目选址要符合环境功能区划要求，就是要求环保局在审批新建项目时必须符合《大气污染防治法》第四十一条、《浙江省大气污染防治条例》第三十二条、国家环保总局《关于加强环保审批从严控制新开工项目的通知》（环办函（2006）394号）第二条第一款第（四）项的规定。景海湾配套房产项目的周边环境不符合上述规定，萧山环保局应作出不予许可决定。案涉环评报告书的分析预测、提出防治措施是建立在企业自律的基础上才能实现，对企业是否能履行停产搬离的承诺无任何制约。萧山环保局在审批中未审核具体的搬迁时间、地点、方案、计划，也未要求提供企业上级业务部门的意见。行政许可作出后据以审批的要件如不能实现，后果和利益风险不知由谁承担。事实上该许可的严重后果正由景海湾的业主承担。萧山环保局提供的证据5存在改动痕迹，证据7不具备证据的客观性、关联性、真实性，证据9不属于行政诉讼案件中的证据，原审法院对这些证据予以采信存在错误。案涉房地产建设项目坐落在钱塘江河道堤坝管理范围内，环评审批作出前未取得钱塘江管理机关和省水行政机关的前置行政审批，违反了《浙江省钱塘江管理条例》等规定，审批公告未在《杭州日报》等报刊上公布，仅在萧山区办事服务中心一楼大厅公布，不符合杭州市环保局的要求，违反了行政行为的正当程序原则，应认定程序违法。请求：撤销（2014）杭萧行初字第1号行政判决，改判确认被诉具体行政行为违法，并责令被上诉人采取相应的补救措施，依法承担赔偿上诉人损失的责任。
被上诉人萧山环保局答辩称：被上诉人在审查环评报告书的过程中严格按照法律规定，沥青搅拌站的存在并不违反任何法律的强制性规定。环评报告书已经就沥青搅拌站对景海湾配套房产项目可能造成的影响进行了分析预测，并在结论与建议部分中认定景海湾配套房产项目只要在建设和营运期严格执行环保要求，落实环评报告书提出的污染防治对策，从环保角度看，该项目在拟选址建设是可行的。被上诉人在收到多瑙河公司的环评报告书送审稿后，于2010年12月14日组织该公司及环评单位，邀请专家召开了技术评审会并形成了评审意见。经公示后，被上诉人于2010年12月29日作出了被诉《审查意见函》。被上诉人在整个行政许可过程中均按照法律规定依法行政，不存在违反法定程序的情形。对原判决中提出的受理、公示环节中存在的不规范现象，被上诉人将认真学习法律，杜绝此类现象的再次发生。请求依法维持原判，驳回上诉请求。
被上诉人多瑙河置业公司未提交书面答辩状，当庭陈述同意被上诉萧山环保局的意见，并认为多瑙河置业公司已经委托具备相应资质的环评单位编制环评报告书，通过发放公众参与调查表、张贴公告的方式征求公众意见，符合法律法规的规定。上诉人一审时提出将案涉房屋退回多瑙河置业公司，并要求赔偿房款、银行贷款利息的诉讼请求，不属于行政诉讼的受案范围。请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
庭审中，各方当事人围绕1、浙江瑞通建设工程有限公司沥青搅拌站的存在，是否导致景海湾配套房产项目违反环保法律法规的规定，是否导致萧山环保局作出的《审查意见函》违法；2、萧山环保局作出的《审查意见函》程序是否合法的争议焦点进行了质证和辩论。
本院认为：原审法院对证据的采信符合法律规定，上诉人对证据提出的异议不能成立。
根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为：《中华人民共和国环境影响评价法》第二条规定“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”结合该法第三章“建设项目的环境影响评价”的条文规定，建设项目环境影响评价是评价项目对环境的影响而非周边环境对项目建设、使用的影响。国家环保总局《关于加强环保审批从严控制新开工项目的通知》（环办函（2006）394号）第二条中规定“严格审批各类房地产开发项目，从环保角度论证房地产开发项目选址的合理性，注意周边环境问题对拟建居民住宅的影响；在工业开发区、工业企业影响范围及可能危害群众健康的区域内不得审批新、扩建居民住宅项目。”该规定虽扩大了法定的环境影响评价范围，但因其有利于群众健康，故具有合理性和正当性。多瑙河公司委托环评机构编制的环境影响报告书中考虑了外环境对项目的影响，对案涉沥青搅拌站对住宅可能产生的影响和防治措施作出分析，符合国家环保总局的上述规定。多瑙河公司申请环评审批时，一并提交有浙江瑞通建设工程有限公司承诺沥青搅拌站停产搬迁的《搬迁承诺》。萧山环保局据此认定沥青搅拌站当时的存在不导致景海湾配套房产项目违反环保法律法规的规定，这一判断
并无不当。至本案二审庭审时，亦并无证据证明该沥青搅拌站处于生产状态，因此上诉人提出的景海湾业主承担了严重后果的理由不能成立。关于萧山环保局行政许可程序中存在的不规范现象，原审法院已予以指正。被诉《审查意见函》亦不存在违反《浙江省钱塘江管理条例》的情形。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人沈月鸿负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦方
审判员 徐斐
审判员 李洵
二〇一四年九月十五日
书记员 叶嘉