江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）泰中行终字第00096号
上诉人（原审原告）谢春艳。
委托代理人纪昊。
委托代理人（特别授权）许乐祥，江苏东进信宇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）泰州市财政局，住所地泰州市海陵区海陵南路302号。
法定代表人张长平，该局局长。
委托代理人（特别授权）谢成建，该局副局长。
委托代理人（特别授权）林宁，江苏众成信律师事务所律师。
上诉人谢春艳因行政处理行为及附带规范性文件审查一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2015）泰开行初字第00017号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年12月1日公开开庭审理了本案。上诉人谢春艳及其委托代理人纪昊、许乐祥，被上诉人泰州市财政局委托代理人谢成建、林宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，谢春艳系原泰州纺织厂（国有企业）幼儿园教师，于1989年从泰州市教师进修学校结业，于1993年取得泰州市职称改革领导小组颁发的幼儿教师三级资格证书，于2002年内部退养，延至2007年正式退休时，仍未取得教师资格证书。2012年11月9日，谢春艳向“市国资办等部门”提交申诉书1份，认为其作为国有企业退休幼儿教师，具有幼儿教师三级资格证书，工作成绩突出，此次未被纳入调整范围，与国资发分配（2011）63号《关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的通知》（以下简称国63号文）精神相悖，请求“市国资办等部门”严格按照国63号文将申诉人列入幼教退休教师待遇调整范围，并要求相关部门给予谢春艳以书面答复。泰州市财政局工作人员何万龙受领了该申诉书。其后，谢春艳又于2012年12月3日、2014年1月15日向泰州市财政局提交情况说明、“我的理由”等材料。泰州市财政局于2014年1月17日作出涉案答复1份。
另查明，谢春艳于2014年3月6日就涉案答复向江苏省财政厅申请行政复议，后谢春艳以江苏省财政厅未履行法定职责为由，向南京市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2015年3月26日以（2015）宁行初字第78号立案受理后，泰州医药高新技术产业开发区人民法院又于2015年4月1日受理了本案。谢春艳于2015年5月8日向泰州医药高新技术产业开发区人民法院提交了南京市中级人民法院准许其撤回起诉的行政裁定书。
原审法院审理认为，本案应首先厘清该答复的内容及其性质，以确定其可诉性，再予审查其合法性。
一、答复的可诉性.
1、答复是否为对谢春艳之权利与义务不产生实际影响的事实行为。一般来说，答复如作为行政机关单纯的事实或观念通知行为未产生行政法律效果的，应认定为事实行为并欠缺可诉性。但涉案答复针对谢春艳要求纳入调整范围之申请作出了明示拒绝之回应，谢春艳丧失了取得国家授予物质利益之资格，该答复显然已对谢春艳之权利产生实质影响，理当作为司法审查对象。
2、关于谢春艳提起行政复议对本案诉讼程序上的阻碍。根据谢春艳陈述，其在2014年3月即已就涉案答复行为向江苏省财政厅提起行政复议。而后，谢春艳就复议机关的不作为提起行政诉讼，使复议机关针对涉案答复行为的未履职行为之合法性处于未决状态，致使涉案答复行为是否需由复议机关予以复议审查，若需审查其合法性如何等问题陷于不定。故在此期间，涉案答复行为仍处于复议程序之中，根据法律规定，就该答复行为的行政诉讼程序不应同时进行。直至2015年5月8日，谢春艳向本院提交行政裁定书，证明其已申请撤回要求法院审查复议机关不履行法定职责一案的起诉，并业经法院准许，本案在程序上始有继续审查之依据。
二、实施方案、审核细则的附带审查
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。原告在庭审前申请对第68号泰州市人民政府专题会议纪要（以下简称68号会议纪要）所附《泰州市妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题实施方案》（以下简称实施方案）与《审核过程中有关注意事项（代细则）》（以下简称审核细则）进行审查。
1、审查的可行性。上述文件虽属可予附带审查的规范性文件范围，但泰州市财政局认为实施方案与审核细则并非其适用依据。泰州市财政局作出涉案答复，系以对相冲突是否具有教师资格证的审核为基础，但该审核行为并非由泰州市财政局而是由教育部门依据实施方案与审核细则实施，故该些文件并非涉案答复之依据，原则上在本案中不应予以审查。但鉴于上述文件系作出答复的事实根据之依据，故为充分保障谢春艳之诉讼权利，在此就其实体内容作适当审查。
2、审查的具体内容及其合法性。谢春艳要求附带审查的上述规范性文件，其内容与作为间接依据适用的规范性文件客观上存在差异，且谢春艳亦未能就请求本院审查的具体条款予以明确。本院根据认证意见并结合原告之主张，确定其要求审查的内容在于审核细则中“教师资格视同”一节。本院认为，从实施方案与审核细则的体系与内容来看，实施方案除第二条以外主要涉及内部组织、责任设定及工作计划，均与行政机关内部管理活动相关，法院无介入判断之余地。而国资发分配（2011）63号《关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的通知》（以下简称国63号文）、苏国资（2011）88号《妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的通知》（以下简称苏88号文）允许各地结合本地情况制订具体政策措施与工作方案，故关于可纳入给付范围内的人员对象、资格认定等问题，属行政机关就地方自决事务所形成的高度政策性考量，司法对此应予尊重而排除干涉。
3、规范性文件的合理性。上述文件既不存在合法性问题，就其内容在裁量权行使上，经审查并无违反法律、行政法规与部门规章之强制性规定以及法律原则或行政习惯之情形。谢春艳虽认为认定标准存在不公正与歧视，但该些标准在客观上并无不公，谢春艳亦未提供规范制订者主观上存在恶意裁量的线索，故上述文件亦不存在应予消极评价的不合理之处。
三、答复的合法性
1、职权。根据国63号文、苏88号文，国有企业职教幼教退休教师待遇问题由人民政府负责落实，人民政府应设立实施该工作的牵头部门。根据苏88号文以及泰州市实施方案，教育部门负责退休教师资格的审核工作，而财政局负责经费的筹备与拨付等工作，似无作出答复之职权。但结合苏财工贸（2013）6号《关于加快我省解决国有企业职教幼教退休教师待遇财政补助资金申报工作的通知》（以下简称苏财6号文）及泰州市会议纪要，泰州市财政局作为泰州市人民政府明确的泰州市实施该项工作的牵头部门，其应具有依据教师资格审核和经费测算结果，进行最终汇总、协调及统筹之职权。苏财6号文中明确作为依据的财255号文第十四条规定：“各级财政部门应对有关部门提供的纳入补助范围的职教幼教教育机构、退休教师身份及养老金差额进行必要的核实认定，经核对无误后做出详细的支出预算”，财政部门具有对申报情况予以再审查之职权。因此，泰州市财政局基于规范性文件及政府之授权，可以在教育部门作出的资格审查意见之基础上作出明确的答复。再者，关于本案所涉国有企业职教幼教退休教师待遇问题的落实，其最高层阶的直接规范依据为国63号文，该文件系国务院部委联合颁布的规范性文件，并非法律、行政法规或部门规章等渊源，对具体的教师资格认定工作、财政支出等事项亦未作严格羁束，而允许各地结合本地情况制订具体政策措施与工作方案。由此可见，涉案行政给付客观上未作为严格的法律保留事项，各地人民政府具有较为宽松的裁量空间，故就作出是否准予给付申请之答复在职权的审查上亦可不必过于拘严。泰州市财政局作为牵头部门，有充分的组织保障与决策信息确保认定结果之客观性与准确性，其答复意见亦得为人民政府所直接认可，故其行使关于应否纳入调查范围之答复职权并不致损害一般申请人之实体利益。综上，泰州市财政局作出涉案答复，行使职权正当。谢春艳认为泰州市财政局超越职权之主张，依据不足，本院不予采纳。谢春艳在审理中，向本院提出申请追加泰州市人民政府为共同被告，欠缺事实依据，亦违反行政诉讼中同列被告之法定情形，本院对此不予准许。
2、事实认定。泰州市财政局作出的涉案答复，系以教育部门对谢春艳是否具有教师资格所作的审核意见为基础。根据谢春艳的主要诉讼理由，其对未认定其具有教师资格持根本异议。经本院释明，谢春艳不申请对教育部门之认定结论另行起诉，本院依法将该结论作为答复之事实依据作如下判断：
（1）关于“教师资格“的相关解释。国63号文、苏88号文均分别在第二条作出如下规定：企业所在地实施教师资格制度之后退休的教师，原则上应当具备相应教师资格；企业所在地实施教师资格制度或教师上岗资格制度之后退休的教师，原则上应当具备相应教师资格。依整体解释方法，“教师资格制度施行”与“相应教师资格”两个概念一并提出，两者具有必然的牵连。《中华人民共和国教师法》第十条规定：“国家实行教师资格制度”，自1994年1月1日该法施行后，我国方确立教师资格制度。国家教育委员会于1995年颁布的《教师资格认定的过渡办法》第五条规定：“教师资格证书是具有教师资格的法定凭证。教师资格证书由国家教育委员会统一印制”。因此，教师资格制度实施后的教师资格认定，应以是否获领教师资格证书据以考察，若仍以职称证书作为教师资格的认定依据，则在上述规范依据中实无区分教师资格制度施行前后之必要。因此，谢春艳对该名词之解释存在不当，本院不予采信。
（2）教育部门针对谢春艳的资格审核意见是否正确。谢春艳系于2002年内退，于2007年退休，显然晚于泰州市教师资格制度实施时间，但其并无教师资格证，故不具备教师资格之条件；此外，谢春艳仅持有三级职称，亦不满足审核细则中教师资格视同一节关于97年后退休（或内退）的幼儿教师须取得幼教一级职称之要求，故泰州市财政局作为答复依据的教育部门所作出的审核意见并无不当。
（3）关于答复的内容。谢春艳认为答复第3条陈述与资格审核意见相悖，泰州市财政局对此解释：对该条的理解应以具备“教师资格”或符合“教师资格视同条件”为前提。本院认为，该条系泰州市财政局针对谢春艳申诉问题的回应，泰州市财政局并未有效说明其成立条件与前提，且在答复书中亦未涉及原告不符合“教师资格视同条件”的情况，故答复理由尚不充实；此外，泰州市财政局与泰州市国资委在主体上并不同一，但答复中落款单位与具章单位不一致，显然对此欠缺考虑，但前述问题尚未影响答复的实体合法性。本院在此予以指出，泰州市财政局在今后的行政管理工作中应加以纠正。
3、答复程序。谢春艳自2012年11月9日提交申诉书后，又于2012年12月3日、2014年1月15日向泰州市财政局补充提交了相关材料，故双方应处于持续的沟通、协商状态下，泰州市财政局于2014年1月17日作出答复，并不构成程序上的过于迟延与行政懈怠。
综上，泰州市财政局作出的答复职权正当，认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当。谢春艳要求本院撤销涉案答复，并责令泰州市财政局重新作出具体行政行为之诉讼请求，欠缺事实与法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回谢春艳的诉讼请求。
谢春艳不服上述判决，向本院提起上诉称：1、原审法院审理程序违法，如审判长自行决定回避与否违法、非法剥夺了上诉人一审中的举证权利、未向上诉人提供被上诉人提交的全部证据复印件且在超过举证期限后允许被上诉人更换证据；2、原审判决认定事实不清，错误认定上诉人仅有三级幼师职称无教师资格；3、被上诉人提供的68号会议纪要及附件均系伪造，制作程序和内容均违法；4、从泰州市政府国有资产监督管理委员会（以下简称泰州市国资委）对袁振中的函复以及被上诉人提交的实施方案的规定，可以推导出泰州市国有企业职教幼教退休教师待遇问题由泰州市国资委牵头负责，被上诉人泰州市财政局并无作出不将上诉人纳入调整范围的答复的资格，且上诉人提出申请（申诉）的对象亦是泰州市国资委，而非被上诉人。综上，被上诉人作出涉案的答复违法，原审判决程序违法、认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院撤销原判，发回重审。
被上诉人泰州市财政局答辩称：1、被上诉人享有作出答复的行政职权。根据国63号文、苏88号文、苏财6号文、68号会议纪要的相关规定，泰州市人民政府明确由被上诉人作为本市实施该项工作的牵头部门，具有对外进行协调和答复的行政职权；2、被上诉人的答复行为依据充分。上诉人因无教师证且职称不能视同，不属于涉案政策落实的对象，被上诉人答复行为符合相关文件规定；3、被上诉人的答复行为程序适当，被上诉人依法不承担在指定期限内就涉案事实作出书面答复的职责，不存在程序违法的情形，且被上诉人此前已多次向上诉人作出口头答复；4、上诉人对其具有教师资格的主张缺乏事实和法律依据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序适当，依法应予维持。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审中，上诉人向本院提交了以下证据：
1.泰州市国资委2014年10月27日出具给袁振中的答复函，证明退休教师待遇调整问题的认定答复由泰州市国资委负责，被上诉人无答复职权，且答复依据没有涉案的68号会议纪要及附件。
2.泰州市国资委2014年3月10日出具给上诉人的答复函，证明泰州市国资委对退休教师待遇调整问题的认定答复没有依据68号会议纪要及其附件。
3、江苏省财政厅的行政复议决定书（苏财行复（2015）6号），证明被上诉人提供所谓的68号会议纪要及其附件不存在。
4.一审承办法官的说明，证明原证据目录中24到32页的内容没有向上诉人送达。
5.电话录音。证明被上诉人违法提供伪造的证据并且在举证期限届满之后重新进行了更换。
6.被上诉人一审中提供的证据清单；
7.《解决国有企业职教幼教师待遇工作推进会会议纪要》；
8.第13号《泰州市人民政府市长办公会议纪要》；
上述证据证明68号会议纪要及其附件是被上诉人超过举证期限之后凭空杜撰出来的。
9.《市政府办公室转发市国资委等部门关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题实施意见的通知》（扬府办发（2013）179号），证明规范性文件颁布具有系列程序，被上诉人提供68号会议纪要及其附件程序不合法，不能够作为本案适用的依据。
10.职教幼教退休教师待遇调整审批表，证明被上诉人提供的泰州市教育局教师资格审核情况表是在诉讼过程中进行汇总和收集的。
11.报纸复印件。证明泰州市教育局从2012年12月30日止均承认持有职务资格证书就具有相应的教师资格。
12.岗位培训证书，证明上诉人取得了扬州市职工教育办公室颁发的岗位培训证书，被上诉人认定上诉人不具有教师资格错误。
被上诉人泰州市人民政府质证称上述证据均形成于一审庭审开始之前，不符合行政诉讼法对于新证据的规定。不应当作为二审判决的依据，具体而言：证据1、2、7、9、10、11与本案不具有关联性，不能证明上诉人的证明目的；证据3效力尚未确定；证据4、8真实性无法核实，不予认可；证据5属非法录音，证据不具有合法性；证据12内容不完整，且不具有真实性和合法性。
本院对上述证据认证如下：上诉人新提供的12份证据形成时间均在一审开庭之前，不属于行政诉讼法规定的新证据，本院不予认可。
本院依职权调取了《关于印发泰州市财政局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（泰政办发（2010）138号）以及泰州市人民政府载明“该会议于2013年8月7日召开，该纪要真实无误”并盖章确认的68号会议纪要文本。对此，上诉人认为：本院调取泰州市人民政府盖章确认的第68号会议纪要行为偏离中立身份；泰州市人民政府无权对该会议纪要进行证明，泰政办发（2010）138号文件则可以证明被上诉人与泰州市国资委系一套班子两款牌子，两者不能混同，上诉人不能以自己名义对外进行答复。被上诉人对上述两份证据均无异议，认为可以证明被上诉人具有作出涉案答复的法定职权。
本院认为，因上诉人与被上诉人对68号会议纪要的真实性和合法性存在较大争议，且该纪要的真实性、合法性对于查明本案事实具有重大影响，本院为查明事实，依职权对该会议纪要的真实性、合法性进行调查，该调查仅系对被上诉人已提交的证据进行核实，以便予以正确认证，并非为被上诉人调取证据，并未偏离司法中立者的法律地位，并无不当，上述调取证据应予认可。
本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点有：一、原审程序是否合法；二、被上诉人提交的证据是否合法；三、被上诉人所作答复是否合法；三、第68号会议纪要附件是否合法。综合评判如下：
就争议焦点一而言，即原审法院审理程序是否合法：首先，关于上诉人上诉称原审法院在一审开庭时由审判长自行决定驳回上诉人回避申请违法问题。经查，上诉人在一审开庭时以“审判长没有向上诉人公开证据以及删除了第一次庭审笔录”为由申请审判长回避，但实质上上述问题审判长于庭前已向上诉人进行了释明，并告知因证据系不公开文件，需上诉人前往法院进行查阅，且事实上一审中亦不存在两次庭审活动，因此，上诉人的两个回避理由缺乏明显正当性，该申请不属于法律意义上的回避申请，原审法院径行驳回该申请并无不当；其次，关于上诉人诉称原审法院非法剥夺其举证权利被问题，经查，一审庭审中，审判长已就事实问题向上诉人进行发问，并询问上诉人有无线索证明相关情形，上诉人亦已提交了其专业技术职务资格证书，被上诉人亦表示认可，且在法庭调查部分结束前，审判人员亦再次明确询问上诉人有无需要补充的，由此可见，原审法院在进行事实调查时并无剥夺上诉人的举证权利的情形。与此同时，经本院核对，原审判决书中对上诉人在庭前提交的证据绝大部分均予以了认可，仅对上诉人提交的《初级专业技术职务任职资格的批复》未作认定，但该批复待证事实与原审判决书中已认可的专业技术职务资格证书待证事实一致，故未对该批复进行认证对上诉人的权利义务并未产生实际影响。二审中，被上诉人对该批复真实性、合法性均表示无异议。综上，上诉人该诉称意见，本院不予采信；第三，关于上诉人诉称原审法院不公开证据以及允许被上诉人超过举证期限提交证据的问题。经查，因被上诉人提交的相关文件均明确载明不公开，原审法院为防止不公开文件不当流转，通知上诉人到法院查阅相关文件并发表意见，充分保障了上诉人的质证权利，并无不当，上诉人诉称原审法院不公开证据与事实不符，至于其诉称被上诉人超过举证期限提交证据无证据予以证实，本院不予采信。
综上所述，原审法院审理程序合法，未侵犯上诉人的诉讼权利，上诉人的诉称于法无据，本院不予采信。
就争议焦点二而言，上诉人诉称被上诉人提交的第68号会议纪要及其附件系超过举证期限后重新更换的，且系在诉讼期间伪造的，程序和内容均系违法，原审法院认定被上诉人的证据不当。经查，根据被上诉人的代理人在二审询问以及开庭中的自认“政府正式行文之后再向法院提交了正式的会议纪要书面稿”以及“68号会议纪要上所载的整理时间为8月18日，但是正式行文时间为一审举证期限内”，可以认定被上诉人一审中提交的“第68号会议纪要以及附件”系举证期限内形成的，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，不能作为本案中认定被上诉人行政行为合法性的证据，原审判决对上述证据予以确认，于法无据，本院对此不予认可。至于上诉人请求对第68号会议纪要形成时间进行鉴定，因被上诉人已自认其形成时间，再行鉴定已无必要，本院不予准许。
然而，与此同时应当注意的是本院虽认定68号会议纪要不具有可采用性，系因该会议纪要正式行文时间在作出答复之后，但这并不必然代表待会议纪要所反映内容不具有真实性。对比68号会议纪要及其附件与上诉人提交的被上诉人庭审前提供的《解决国有企业职教幼教退休教师待遇工作推进会会议纪要》以及《泰州市妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题实施方案及其操作细则》，可以发现两份纪要以及附件的内容大体一致，并未有明显变化，附件中的实施方案未有变化，附件中的审核细则中仅是就“教师资格证视同”一节规定更为具体而已。结合本院依职权向泰州市政府询问并调取的市政府注明“该会议于2013年8月7日召开，该纪要真实无误”并盖章的68号会议纪要文本，可以认定“市政府于2013年8月7日下午就国有企业职教幼教退休教师待遇问题召开了专题会议，会议同意由市财政局牵头相关工作，并通过了具体的实施方案及操作细则”的事实属实。
就争议焦点三而言，对于被上诉人作出答复的合法性审查应当从职权依据、事实认定、适用程序等方面进行审查。具体评判如下：
1、职权依据方面，根据国63号文、苏88号文相关规定，国有企业职教幼教退休教师待遇问题由人民政府负责落实，人民政府应结合本地实际情况设立牵头部门，制定具体政策措施和工作方案等。根据本院审理查明事实，可知泰州市政府于2013年8月7日召开专题会议对国有企业职教幼教退休教师待遇问题进行了布置和落实，其中已明确了市财政局作为牵头部门，因此，被上诉人作出涉案答复，职权合法。至于上诉人诉称作出答复的职权应归属为泰州市国资委的问题，首先，上诉人诉称根据实施方案的规定，应由市国资委作出涉案答复，本院审查认为，实施方案中所载系“市国资委负责牵头组织，政策宣讲、解答问题等工作”，该规定与会议纪要中明确的“市财政局牵头”负责整体工作的规定并无冲突，在职权依据上亦不妨碍市财政局作出涉案的答复；其次，上诉人称江苏省其他地方关于国有企业职教幼教退休教师待遇调整一事由当地国资委牵头负责，但因各地的实际情况各异，各地所设立牵头部门并不必然具有一致性，上诉人提交的扬州市相关文件亦与本案无关联性，该诉称本院不予采信；再次，上诉人诉称其提出申请的对象是泰州市国资委而非市财政局，故应由泰州市国资委进行答复。本院认为，上诉人提交的申诉书中落款对象是泰州市国资办等部门，本身具有不确定性，而且上诉人将该申诉书提交给被上诉人的工作人员何万龙，因此，被上诉人作出答复并无不当。而且如上诉人认为其仅向泰州市国资委提出申诉，则其应起诉泰州市国资委不作为而非提起本案诉讼。因此，上诉人该诉称本院不予采信。
2、事实认定方面，根据实施方案及审核细则的相关规定，国有企业职教幼教退休教师的资格审核认定工作由泰州市教育局负责，本案中泰州市教育局向被上诉人出具了《泰州市市直国有企业职教幼教退休教师资格审核情况表》，其中载明谢春燕（艳）系审核未通过人员，被上诉人据此向被上诉人作出涉案答复，认定事实正确。至于上诉人诉称答复第3条的陈述与资格审核意见相悖，经审查，本院认为该条陈述仅系被上诉人针对上诉人申诉问题的回应，被上诉人未有效说明其成立条件与前提，确有瑕疵，但该瑕疵尚未影响答复的实体合法性，被上诉人在今后的行政管理工作中应加以纠正。至于上诉人诉称其具有专业技术职务资格证书，应当认定其具有教师资格的问题，因泰州市教育局已经作出认定，不属本案审查范围，上诉人如对教师资格认定问题有异议，可以另行寻求救济。
3、答复程序方面。因目前尚未有法律明确规定作出涉案答复的期限，被上诉人依法不承担在一定期限内作出书面答复的法定职责，被上诉人一旦作出涉案答复则程序上不存在违法性。至于其程序的合理性问题，本院认为，本案中上诉人自2012年11月9日提交申诉书后，又于2012年12月3日、2014年1月15日补充提交了相关材料，双方出于持续沟通状态，被上诉人亦多次以口头形式向上诉人进行答复，被上诉人应上诉人要求于2014年1月17日作出涉案的书面答复，不存在不合理情形。综上，被上诉人作出涉案答复的程序并无不当。
就争议焦点四而言，上诉人在一审庭审前申请对实施方案与审核细则进行审查，但未明确请求法院审查的具体内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。故本院审查该规范性文件主要针对的是涉案答复所依据并对上诉人权利义务产生实际影响的条款。就本案而言，被上诉人作出涉案答复所依据的仅系会议纪要对其进行授权答复的相关条款，至于答复所涉的事实系被上诉人根据案外人泰州市教育局依据实施方案和审核细则所作的具体认定，因此，该实施方案和审核细则与本案并无法律上关联性，原则上应不予审查。鉴于原审法院结合上诉人的诉讼请求和理由已经审查了根源纠纷即教师资格认定与否所依据的实施方案和审核细则中的相关条款，本院为从根本上解决争议，再次对相关内容进行审查。因实施方案和审核细则上位法即国63号文、苏88号文中明确规定各区市政府可以结合本地情况制定具体政策措施与工作方案，可见，对于国有企业职教幼教待遇调整问题的具体操作办法实质是各级政府根据实际情况进行自由裁量而确定，故本案中的实施方案及审核细则系行政机关就地方事务制定的裁量基准性质的条款，只要其未突破上位法的授权或违反其明确性规定，司法应当尊重其行政裁量的合法效力，而本案所涉的实施方案和审核细则的上位法即国63号文、苏88号文中未明确规定具体认定办法以及条件等硬性标准，故市政府制定的实施方案和审核细则不存在违法情形。
综上，被上诉人作出的涉案答复，职权正当，认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当，68号会议纪要所附的实施方案和审查细则亦无不当，原审法院判决驳回上诉人谢春艳的诉讼请求正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人谢春艳负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 叶志军
审 判 员 袁国建
代理审判员 蔡 鹏
二〇一五年十二月十一日
书 记 员 秦 檑
附：本案适用法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……