广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行初字第215号
原告：潘泓桦，住广州市花都区。
被告：广州市花都区人民政府。住所地：广州市花都区。
法定代表人：林中坚，职务：区长。
委托代理人：杨蜀、刘成坚，广东誉理律师事务所律师。
原告潘泓桦因房屋征收及补偿一案，不服被告广州市花都区人民政府作出的花府（2014）2号《广州市花都区人民政府关于征收广州市轨道交通九号线花都段项目花城路站国有土地上房屋的决定》，于2014年7月18日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，分别于2014年8月15日、2014年10月31日公开开庭审理了本案。原告潘泓桦及被告委托代理人杨蜀、刘成坚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告潘泓桦诉称，被告于2014年2月17日作出花府（2014）2号《广州市花都区人民政府关于征收广州市轨道交通九号线花都段项目花城路站国有土地上房屋的决定》（以下简称“该征收决定”）及附件《广州市轨道交通九号线花都段项目花城路站国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》），将原告的房屋列为征收对象。原告认为，该征收决定及方案对原告重大利益产生影响，原告有权利依法要求司法审查。原告认为，被告作出该征收决定的程序和实体违法，具体涉及如下问题：一、违反行政比例原则，给原告权益造成不必要的损害。该行政征收可以采取在尽可能小的范围和限度内对原被告造成损害或者不造成损害的方案（比如在规划上减少绿化面积、设立合理入口等），但是未尽到科学谨慎的义务，对原告合法权益造成了不必要的损害。二、涉嫌威胁逼迁。三、该决定没有事实依据，内容不合法不合理，存在滥用职权之嫌，且动机可疑，严重侵犯原告的合法财产权利。四、《建设用地规划许可证》是无效文件，广州市地下铁道总公司没有在规定期限内申请建设用地。五、征收程序不合法，公告并不代表花都区人民政府的行为，补偿方案不具有合法性。故原告起诉请求：一、判令撤销被告作出的花府（2014）2号《广州市花都区人民政府关于征收广州市轨道交通九号线花都段项目花城路站国有土地上房屋的决定》；二、本案所有诉讼费用由被告承担。
被告广州市花都区人民政府辩称：一、被告作出的《广州市花都区人民政府关于征收广州市轨道交通九号线花都段项目花城路站国有土地上房屋的决定》符合法律规定。1、原告认为《征收决定》违反行政比例原则的理由不成立。地铁九号线花都段花城路站的选址是经过综合考量外部限制条件、对周边环境的影响以及拆迁量较少、交通疏解方便及工程风险低、工程可实施性较强等优点予以确定的站位方案，该选址方案经专家组讨论审议，广州市规划局批准，项目房屋征收选址符合土地利用总体规划、城市发展规划和地铁专项规划要求。被告在征收过程中一直严格按照广州市规划局颁发的建设用地规划红线图范围内的建筑物进行征收。至于原告提出的在规划上减少绿化面积，以及站位及出入口设置不合理的问题，不属于被告的行政职权范围，广州市规划局花都区分局已在《关于咨询轨道交通九号线项目区间施工拆（临）迁房屋复建可行性问题的复函》（穗花规函（2011）140）中指出：“从优化城市建筑空间，完善城市功能，提升城市形象等方面进行考虑，云山大道42号南华房地产（编号4）、秀全大道横潭村惠隆酒店（自编11）、秀全大道29号之二、42号（编号12、13）等不适宜复建，建议上述拆迁用地作为城市街头公共绿地。”2、被告在征收实施过程中，不存在“威胁逼迁”行为。被告在征收实施过程中严格按照《关于广州市国有土地上房屋征收与补偿的实施意见》（穗府（2011）17号）以及《广州市国有土地上房屋征收工作规则》（试行）的规定，组织开展补偿安置协议签订、房屋搬迁工作，不存在采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁的行为。原告认为被告在施工范围设置围蔽、中断道路通行是逼迁手段，这是毫无事实依据的。被告并没有在施工范围设置围蔽，围蔽是由建设单位地铁总公司、施工单位华隧建设在施工范围内设置，其目的是为了保障周边人员的人身及财产安全。而且，建设、施工单位已经充分考虑到被征收人的通行便利，在施工范围的四周均设有出行通道。因此，被告无采取非法方式威胁逼迁。3、关于原告质疑被告滥用职权、征收动机可疑的问题。被告在征收过程中一直严格按照广州市规划局颁发的建设用地规划红线图范围内的建筑物进行征收，无私自扩大征收范围、对超出红线范围的建筑物进行征收的行为。另外，原告怀疑，地铁九号线花都段花城路站的选址，是为了新世纪酒店的商业利益，该怀疑毫无根据。新世纪酒店向广州市规划局提出的控制性详细规划的更改，与地铁九号线花城路站的建设及房屋征收工作没有关联性。二、被告作出的《征收决定》程序合法。本次征收程序严格按照《关于广州市国有土地上房屋征收与补偿的实施意见》（穗府（2011）17号）中《广州市国有土地上房屋征收工作规则》（试行）的规定执行，具体征收过程如下：1、项目立项。本次征收隶属于“广州市轨道交通九号线一期工程”，而广州市轨道交通九号线一期工程属于实行审批制的项目，本次征收前，已经取得《国家发展改革委员会关于广州市轨道交通九号线一期工程可行性研究报告的批复》（发改基础（2011）1026号）。2、规划选址。本次征收隶属于“广州市轨道交通九号线一期工程”，而广州市轨道交通九号线一期工程属于实行审批制的项目，本次征收前，已经取得《关于广州市轨道交通九号线（飞鹅岭一高增）工程建设用地预审意见的复函》（穗花国房函（2012）913号）。3、环境影响评价。本次征收隶属于“广州市轨道交通九号线一期工程”，属于铁路、交通等建设项目，本次征收前，已经完成了环境影响报告文件，并已经取得国家环境保护总局《关于广州市城轨交通线网建设规划环境影响报告书的审查意见》（环审（2008）96号）。4、申领建设用地规划许可证。本次征收隶属于“广州市轨道交通九号线一期工程”，工程建设单位一广州市地下铁道总公司已经取得秀全大道与花城路站交汇处东西两侧约8838平方米土地的《建设用地规划许可证》（穗规地证（2012）254号）。5、申请征收手续。工程建设单位一广州市地下铁道总公司于2012年12月11日，凭广州市轨道交通九号线一期工程项目批准文件和建设用地规划许可证，向被告申请办理办理花城路站点的征收土地和房屋手续。6、确定房屋征收范围。被告根据建设项目的批准文件、建设用地规划许可证等文件，最终确定本次征收的范围。在房屋征收范围确定之后，书面通知规划、建设、工商、房地产交易登记等部门暂停办理该范围内房屋的新建、扩建、改建房屋、改变房屋用途、权属和抵押登记、工商登记等相关手续。同时，还依法对征收范围内的房屋进行摸底，并在花都区房管局进行查册，调查结果于2013年3月在房屋征收范围内向被征收人公布。7、制定征收补偿方案。被告于2013年1月根据相关法规、文件，出台了《广州市轨道交通九号线花都段项目国有土地上房屋征收补偿方案》（征求意见稿），在房屋征收范围内公布，征收公众意见，同时通过电话、入户沟通、现场信访等形式，收集当地群众对本次征收补偿的意见及建议，并对补偿方案进行补充修改，最终作出《广州市轨道交通九号线花都段项目国有土地上房屋征收补偿方案》，于2013年9月在征收范围内公示。另外，花都区房屋征收办公室根据补偿方案核定征收补偿费用总额，与中国建设银行股份有限公司花都支行签订《代扣房屋征收补偿资金款协议》及《广州市轨道交通九号线花都段项目国有土地上房屋征收补偿资金专用账户监管协议书》，实现房屋征收补偿资金的专款专用。8、进行社会稳定风险评估。《征收决定》作出前，被告委托广州宏达工程顾问有限公司，对花城路站征收房屋项目的社会稳定风险进行了评估。该公司通过实地调查、上门拜访、问卷调查等方式，收集房屋产权人的意见，在2013年12月，作出了《广州市轨道交通九号线花都段花城路站国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》，得出项目的建设实施符合合法性、合理性、可行性、可控性的要求，采取风险防范因素后，社会稳定风险等级为低风险的评估结论。9、作出征收决定。《广州市轨道交通九号线花都段花城路站国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》完成后，经被告常务会议通过，作出《广州市花都区人民政府关于征收广州市轨道交通九号线花都段项目花城路站国有土地上房屋征收的决定》，并进行公示。综上，被告作出的《征收决定》合法、合理，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院驳回原告的全部诉讼请求，维持《征收决定》的内容。
经审理查明，原告潘泓桦为原花都区新华镇秀全大道29号之一301房的合法产权人。2014年2月17日，被告作出花府（2014）2号《广州市花都区人民政府关于征收广州市轨道交通九号线花都段项目花城路站国有土地上房屋的决定》（以下称《征收决定》）。该《征收决定》确定的土地征收范围为广州市规划局核发的《建设用地规划许可证》（穗规地证（2012）254号）等文件确定的范围，征收房屋对象为：花都区新华街花城路29号、31号，秀全大道29号之二、40号、42号（或秀全大道29号之一）、44号、46号（或秀全大道33号）、40号（或秀全大道35号D座），征收房屋的国有土地使用权同时收回。后被告将该决定在广州日报、香港商报、被告门户网站、征收范围进行公告。原告的房屋属于上述征收房屋对象的范围。原告不服该《征收决定》，向广州市人民政府提出复议申请，广州市人民政府于2014年6月11日作出穗府行复（2014）616、630-633、639-641号《行政复议决定书》，决定维持被告作出的花府（2014）2号《广州市花都区人民政府关于征收广州市轨道交通九号线花都段项目花城路站国有土地上房屋的决定》。原告仍不服，遂提起本案诉讼。
另查明，2011年国家发展和改革委员会作出发改基础（2011）1026号《国家发展改革委关于广州市轨道交通九号线一期工程可行性研究报告的批复》，同意建设广州市轨道交通九号线一期工程。该工程线路包含花城路站。2011年5月，广州市规划局花都分局作出穗花规函（2011）140号《关于咨询轨道交通九号线项目区间施工拆（临）迁房屋复建可行性问题的复函》，其函复内容包括“从优化城市建筑空间，完善城市功能，提升城市形象等方面进行考虑，……秀全大道29号之二、42号（编号12、13》等不适宜复建，建议上述拆迁用地作为城市街头公共绿地”。2012年9月25日，广州市规划局向广州市地下铁道总公司作出穗规地证（2012）254号《建设用地规划许可证》，该证用地项目名称一栏为“轨道交通九号线工程花城路站”，甩地位置一栏为“广州市花都区秀全大道与花城路交叉口处西侧”。2012年12月11日，广州市地下铁道总公司向花都区人民政府作出《关于办理轨道交通九号线花城路站房屋征收工作事宜的函》，向被申请人申请办理花城路站用地范围内国有土地上房屋征收手续。2013年1月，广州市花都区国有土地上房屋征收办公室作出《广州市轨道交通九号线花都段项目国有土地上房屋征收补偿方案》（征求意见稿），并在被申请人门户网站、征收范围发布，征求公众意见，征求意见期限自2013年1月15日起至2013年2月15日止。后广州市花都区国有土地上房屋征收办公室于2013年9月将征求意见情况及上述方案的修改情况进行公告。2013年3月，广州市花都区国有土地上房屋征收办公室发布《关于对广州市轨道交通九号线花都段项勘国有土地上房屋产权的公示》，将穗规地证（2012）254号《建设用地规划许可证》范围内国有土地上房屋的权属、区位、用途、面积等情况在征收范围内进行公示，并告知房屋权利人如有异议提出意见的方式。2013年2月28日，广州市花都区国有土地上房屋征收办公室与中国建设银行股份有限公司广州花都支行签订了《广州市轨道交通九号线国有土地上房屋征收补偿资金专用账户监管协议书》及《代扣房屋征收补偿资金款协议》，约定了以花都区土地开发储备中心开立的专用存款账户作为房屋征收补偿资金的专用账户，账户的资金用于地铁项目房屋征收补偿，并由建设银行广卅花都支行负责该账户的监管、划拨。2013年12月，广州宏达工程顾问有限公司编制《广州市轨道交通九号线花都段花城路站国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》，该报告认为广州市轨道交通九号线花都段花城路站国有土地上房屋征收项目采取相应的风险防范措施后，各风险因素的风险程度将得到降低，社会稳定风险等级为低风险。2014年1月9日，花都区政府召开常务会议，审议通过《广州市花都区人民政府关于征收广州市轨道交通九号线花都段项目花城路站国有土地上房屋的决定》，同意以区政府名义发布。
以上事实有关于对《广州市轨道交通九号线花都段项目国有土地上房屋征收补偿方案》公开征求意见的公告（网上公告、现场公告照片）、《关于对广州市轨道交通九号线花都段项目国有土地房屋产权的公示》及现场公示照片、关于《广州市轨道交通九号线花都段项目国有土地上房屋征收补偿方案》征求意见及修改情况的公告及现场公告照片、《关于广州市轨道交通九号线花都段项目花城路站国有土地上房屋征收选定房地产价格评估机构的公告》及现场公告照片、《广州市轨道交通九号线花都段项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》、《广州市花都区政府常务会议纪要》（花府15届63次（2014）2号）、《广州市轨道交通九号线国有土地上房屋征收补偿资金专用账户监管协议书》、《代扣房屋征收补偿资金款协议》、《建设用地规划许可证》（穗规地证（2012）254号）及建设用地规划红线图《关于办理轨道交通九号线花城路站房屋征收工作事宜的函》、疏解道平面图、花城路站出入口平面图、《关于广州市轨道交通九号线一期工程初步设计的批复》及附件、《关于咨询轨道交通九号线项目区间施工拆（临）迁房屋复建可行性问题的复函》、《国家发展改革委关于广州市城市快速轨道交通近期建设规划调整方案的批复》、《关于广州市轨道交通线网建设规划环境影响报告书的审查意见》、《关于广州市轨道交通九号线工程沿线区域声环境影响评价执行标准的复函》、《关于广州市轨道交通九号线（飞鹅岭-
高增）工程建设用地预审意见的复函》、《国家发改委关于广州市九号线第一期可行性研究报告的批复》、花府（2014）2号《广州市花都区人民政府关于征收广州市轨道交通九号线花都段项目花城路站国有土地上房屋的决定》以及原告、被告在本庭庭审中的陈述予以证明。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”根据上述规定，被告花都区人民政府有权处理其行政区域的房屋征收与补偿工作相关事宜。花都区国有土地上房屋征收办公室作为房屋征收部门，依法有权按照职责分工组织实施被申请人行政区域的房屋征收与补偿工作。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（二）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；……”第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”第十三条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”本案中，被告根据当地交通设施的需要，作出花府（2014）2号《广州市花都区人民政府关于征收广州市轨道交通九号线花都段项目花城路站国有土地上房屋的决定》。在被告作出该决定之前，案涉征收项目在立项审批、规划选址、环境影响、建设用地规划许可、征收补偿方案征求意见、社会稳定风险评估、征收决定的作出及公告等方面工作均依法进行。因此，被告作出《广州市花都区人民政府关于征收广州市轨道交通九号线花都段项目花城路站国有土地上房屋的决定》认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法。
对于原告认为被告作出的花府（2014）2号决定违反行政比例原则，给原告权益造成不必要的损害的问题。本院认为，行政诉讼是针对被诉具体行政行为的合法性进行全面的审查，因此，本案应对被上诉人作出的花府（2014）2号决定的合法性进行审查。况且，经审查，被告在征收过程中并未超出广州市规划局颁发的建设用地规划红线图范围内建筑物的征收范围。至于原告提出的在规划上减少绿化面积，以及站位及出入口设置不合理的问题，不属于被告的行政职权范围，且广州市规划局花都区分局已在《关于咨询轨道交通九号线项目区间施工拆（临）迁房屋复建可行性问题的复函》（穗花规函（2011）140）中对此作出答复。另，原告主张被告给其权益带来不必要的损害，但未提供充分的证据予以证实。因此，原告的上述主张缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。
对于原告认为被告涉嫌威胁逼迁问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第三款规定：“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”本案中，被告在组织开展补偿安置协议签订、房屋搬迁工作，不存在采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁的行为。被告并没有在施工范围设置围蔽，围蔽是由建设单位地铁总公司、施工单位华隧建设在施工范围内设置，其目的是为了保障周边人员的人身及财产安全。而且，建设、施工单位已经充分考虑到被征收人的通行便利，在施工范围的四周均设有出行通道。因此，被告无采取非法方式威胁逼迁。原告认为被告涉嫌威胁逼迁的主张缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。
综上所述，被告所作出的涉案征收决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉求理据不足，本院予以驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告潘泓桦的诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元，由原告潘泓桦负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 汪 毅
审 判 员 邓 军
代理审判员 余秋白
二〇一四年十二月十七日
书 记 员 周芷诺
许宁