广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤02行终166号原公益诉讼人：韶关市武江区人民检察院。上诉人（原审第三人）：韶关市祥鹿养殖有限公司。地址：广东省韶关市武江区西河镇村头村民委员会。法定代表人：刘自秋，经理。委托代理人：肖懿，广东三昶律师事务所律师。原审被告：韶关市武江区财政局。地址：广东省韶关市武江区惠民南路128号武江区政府内。法定代表人：陈雪延，局长。出庭负责人：邓明晖，副局长。委托代理人：卓友陆，广东金韶律师事务所律师。上诉人韶关市祥鹿养殖有限公司（以下简称祥鹿有限公司）因与原审被告韶关市武江区财政局（以下简称武江财政局）以及原公益诉讼人韶关市武江区人民检察院（以下简称武江检察院）财政不履行保护财产权法定职责一案，不服韶关市武江区人民法院（2017）粤0203行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年11月15日进行了法庭询问。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：国家发展改革委为稳定生猪市场供应，根据有关通知精神，安排中央预算内专项资金用于支持生猪标准化规模养殖场（小区）的改扩建项目，并要求参与申报的养殖场均需符合一定的规模化标准，补助标准按年出栏量细分为30万元、50万元和80万元等多个档次，其中申报80万元补助的项目必须达到年出栏数量3000头以上的规模。位于广东省韶关市武江区西河镇村头村民委员会的祥鹿有限公司，系刘自秋投资设立的有限责任公司，于2009年1月22日领取了营业执照。2009年6月，祥鹿有限公司制作并提交《广东省祥鹿养殖有限公司生猪标准化规模养殖场改扩建项目实施方案》，参与了2009年国家生猪标准化规模养殖场改扩建项目的申报活动，申报补贴资金金额为30万元，但未能成功。2010年2月，祥鹿有限公司再次提交《广东省祥鹿养殖有限公司生猪标准化规模养殖场改扩建项目实施方案》和《广东省生猪标准化规模养殖场改扩建储备项目中央补助资金申报书》，申报补助金额为80万元。2010年2月25日，韶关市武江区畜牧兽医水产局通过了祥鹿有限公司的初审并报韶关市武江区发展和改革局审核，该局经审核后，联合韶关市武江区农业局向韶关市发展和改革局、韶关市农业局作出《关于上报韶关市祥鹿养殖有限公司生猪标准化规模养殖场建设项目的请示》，经过审批和公示，祥鹿有限公司成功申报并被列入扶持目录。2010年9月8日，祥鹿有限公司向武江财政局提出拨付中央财政资金的申请。2010年9月10日，由韶关市武江区发改局、武江财政局、韶关市武江区畜牧局组成的验收小组对祥鹿有限公司的养殖场改扩建项目进行了验收。此后，武江财政局根据祥鹿有限公司提供的发票于2010年10月13日向祥鹿有限公司拨款80万元。2014年年初，武江检察院反渎职侵权部门在侦办时任韶关市武江区畜牧兽医水产局副局长余战涉嫌滥用职权罪一案中发现，余战在组织实施国家生猪标准化规模养殖场扩建项目中央补助资金申报过程中，违反公务处理规范，指使下属出具不符合客观实际的生猪出栏证明，使相关养殖企业利用虚假的出栏证明通过了国家生猪标准化规模养殖场扩建项目的审核并获得补助资金。在侦查过程中，武江检察院反渎职侵权部门通过查阅余战任内通过的国家生猪标准化规模养殖场扩建项目材料发现，其中祥鹿有限公司用于申报国家生猪标准化规模养殖场扩建项目材料中有一份2009年2月6日由韶关市武江区动物卫生监督所出具的生猪出栏证明，该证明载明：“韶关市祥鹿养殖有限公司从2009年1月至12月止，年生猪销售量3500头（根据我所开出产地检疫证明）。”武江检察院遂找到祥鹿有限公司法定代表人刘自秋进行调查询问，在询问过程中，刘自秋承认“（申报书内的申报材料）有些是不真实的，如：第一是由于区政府征地，不允许扩建，沼气池没有建好；第二是2009年2月6日韶关市武江区动物卫生监督所出具的证明数量不明确，这份证明不是我开的，我不记得是余战副局长开的还是畜牧水产局的所长开出的，他们没有去核实我的生猪销售量，数量是他们随便写下去的；第三是我申报材料的填写时间有些错乱，例如2009年2月6日韶关市武江区动物卫生监督所出具的证明，这张证明是我2009年第一次申报补助资金时开具的。”对申领财政补贴资金所使用的金额为30万元的工程发票，刘自秋亦说明是其自己去税务机关开具的，税金也由其本人所支付。另外，刘自秋在接受询问之时承认在申请该笔中央补助资金过程中，向余战送钱2.5万元，还向韶关市武江区发改局的工作人员送钱3.5万元。而根据余战的供述，余战承认其在前往祥鹿有限公司验收养殖场改扩建项目之时收受刘自秋2000元，亦供述了其在2010年10月份收到刘自秋支付的25000元，但认为该笔钱款系养殖户自愿赞助给武江区康联养猪专业合作社的工作经费，其收到该笔25000元后已经全部交给了合作社代管，但并未开具收据。2014年10月10日，武江检察院认为余战在为生猪养殖户申请中央补助资金过程中，滥用职权指使下级单位为养殖户出具虚假的生猪出栏证明，其行为触犯滥用职权罪，鉴于余战到案后如实供述自己的罪行，能够真诚悔罪，对余战作出韶武检刑不诉[2014]28号不起诉决定书。武江检察院发现不符合申报条件的祥鹿有限公司获取的国家财政专项补贴资金80万元尚未被追回，遂于2017年1月17日立案审查，并于2017年1月20日分别向武江财政局、韶关市武江区农业局、韶关市武江区发展和改革局及韶关市武江区畜牧兽医水产局发出韶武检民行行建[2017]13-16号检察建议书，其中针对武江财政局的检察建议为：一、依法对祥鹿有限公司申请的中央补助资金80万元进行追缴并进行处罚；二、依据部门职能，全面排查，加强监管，对存在损害国家利益和社会公共利益的行为依法进行查处、整治。并要求被告在收到检察建议书后一个月内作出处理并将处理结果书面回复武江检察院。武江财政局于2017年2月15日向武江财政局作出《对的处理情况回复》，书面回复中陈述该局于2017年1月23日向韶关市武江区畜牧兽医水产局去函调取相关养殖场的申报材料，并于2017年1月24日分别向相关养殖场下发追缴通知书并责令相关养殖场限期将款项上缴，其中有一户养殖场已经退缴了申报资金，尚有278.3万元未收回，并表示要吸取教训，加强监管。武江检察院收到上述书面回复后，认为武江财政局尚未采取措施追回国家财政资金，致使国家利益和社会公共利益未能得到有效保护，遂向一审法院提起行政公益诉讼。一审法院另查明：武江财政局于2017年4月10日撤销了2017年1月24日作出的追缴通知和行政处罚通知书。后经过调查，武江财政局于2017年5月31日向祥鹿有限公司发出行政处罚告知书，告知祥鹿有限公司拟对其作出行政处罚的事实和依据，并告知了祥鹿有限公司所享有的陈述和申辩及要求听证的权利，祥鹿有限公司未行使上述权利。2017年6月19日，武江财政局对祥鹿有限公司作出韶武财[2017]65号行政处罚书，决定对祥鹿有限公司作出如下处理、处罚：收回补助资金80万元，处以8万元的罚款，并要求祥鹿有限公司限期缴交，祥鹿有限公司于2017年7月28日向武江财政局递交申请书一份，申请暂缓缴交88万元，时至一审法院开庭之时，祥鹿有限公司尚未向武江财政局缴纳上述款项。原审法院经审理认为：本案是武江检察院认为武江财政局存在不履行其他行政行为法定职责的违法行为而提起的行政公益诉讼，武江检察院提起本案诉讼已经经过了最高人民检察院授权的广东省人民检察院的审查批准，本案公益诉讼人的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的相关规定。根据国务院颁布的《财政违法行为处罚处分条例》第二条第一款：“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。”第九条第一款：“单位和个人有下列违反国家有关投资建设项目规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建设资金，没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者通报批评，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：……（二）以虚报、冒领、关联交易等手段骗取国家建设资金……”第十四条第一款：“企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10％以上50％以下的罚款或者被违规使用有关资金10％以上30％以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款……”的规定，武江财政局作为县级人民政府财政部门，对于其职权范围内的财政违法行为进行查处是其法定职责。根据本案查明的情况，祥鹿有限公司的法定代表人刘自秋自认其据以申报国家生猪标准化规模养殖项目中央补助资金的材料存在不真实情形，祥鹿有限公司在申报过程中，与相关公务人员存在不正当的经济往来关系，祥鹿有限公司的生猪出栏证明中的数据未经核实，而该生猪出栏证明作为申报国家生猪标准化规模养殖项目中央补助资金的重要评审依据之一，直接关乎能否成功申报以及申报的档次和金额，依据《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》第十三条：“有下列情形之一的，财政部门要责令其限期整改，逾期不改正的，要核减、停止拨付或收回补助资金：（一）提供虚假情况，骗取投资补助的；（二）转移、侵占或者挪用投资补助的；（三）配套资金没有落实或长期不能到位的；（四）未按要求完成项目前期工作或未按规定建设实施的；（五）擅自改变主要建设内容和建设标准，存在超概算、超规模、超标准等情况的；（六）项目单位未按有关规定进行招投标和政府采购的；（七）项目单位违法违规受到举报的；（八）其他违反国家法律法规和本办法规定的行为。”之规定，武江财政局作为本案80万元国家生猪标准化规模养殖场改扩建项目补贴款的发放单位，理应依法依规对祥鹿有限公司的财政违法行为作出处理。现武江检察院要求人民法院判决武江财政局依法履职，在一定期限内向祥鹿有限公司追回违规发放的中央专项补助资金，并对祥鹿有限公司的违法行为依法作出行政处罚。对此，行政机关行政行为的方式多种多样，行政行为的效果亦受到多方面因素的影响，司法机关监督行政机关依法行政，重点是督促行政机关依法行政、依法履职，并不宜直接要求行政机关的履职行为必须达到何种效果。根据本案查实的案情，武江财政局在收到武江检察院的检察建议后，虽对祥鹿有限公司的财政违法行为采取了一定的措施，并于2017年6月19日对该公司作出了行政处罚决定书，但武江财政局查处财政违法行为的履职行为尚未完结，国家和社会公共利益尚未得到恢复，故一审法院依法责令武江财政局依法继续履行法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十二条，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十条第二款之规定，判决：责令被告韶关市武江区财政局对韶关市祥鹿养殖有限公司在申领国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金过程中的财政违法行为继续履行查处的法定职责。上诉人祥鹿有限公司不服原审判决向本院提起上诉称：一、本案一审判决要求武江财政局对祥鹿有限公司在申领国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金过程中的财政违法行为继续履行查处的法定职责的判决不符合行政诉讼法的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。祥鹿有限公司申领国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金是符合申领条件且程序合法，祥鹿有限公司不认为武江财政局在发放补贴资金时存在侵犯祥鹿有限公司合法权益的行为。二、法院受理本案不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定。该条规定明确，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。武江财政局向祥鹿有限公司发放生猪标准化规模养殖场专项补贴资金的行政行为发生在2010年l0月，此案已超过行政诉讼法规定的受理期限，受理本案已违反行政诉讼法的程序规定。三、祥鹿有限公司申报生猪标准化规模养殖场专项补贴资金已按当时的政策进行申报程序并己先行组织全部建设资金按生猪标准化规模养殖场的要求进行建设，符合领取专项补贴资金的条件，不存在违法的行为。退一万步讲，祥鹿有限公司如果在2010年申报生猪标准化规模养殖场专项补贴资金存在不够完善的地方，可能会受到行政处罚，但《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条明确规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。一审判决违反《中华人民共和国行政处罚法》的规定。四、祥鹿有限公司在2010年申报生猪标准化规模养殖场专项补贴资金的过程中，先行投入全部建设资金对生猪标准化规模养殖场进行改扩建，在改扩建工程完成之后才获得国家的补贴资金，这足以说明国家的补贴资金早已全部用在了生猪标准化规模养殖场的建设中。祥鹿有限公司在申领生猪标准化规模养殖场专项补贴资金时受到部分国家工作人员利用手中的权利向祥鹿有限公司吃、拿、卡、要的不法行为，祥鹿有限公司是受害人，祥鹿有限公司的利益也受到侵害，现武江财政局违法没收补贴资金及给予罚款对祥鹿有限公司极不公平。五、根据广东省农业科学杂志2011年第六期《2010年广东生猪产业发展回顾与展望》一文，在2010年上半年广东生猪市场受产能显著过剩、消费趋淡、口蹄疫情等的严重影响下，生猪市场价格持续跌盘，养殖户受到养猪成本上升和生猪产品价格下跌的双重挤压。在如此困难的局面下，祥鹿有限公司依然先行自筹全部改扩建资金对生猪标准化规模养殖场进行改扩建，为国家生猪生产及生猪市场的稳定贡献了一份力量。祥鹿有限公司得到此项补贴资金，是国家对养殖户关心和支持。现武江检察院、武江财政局不依据祥鹿有限公司已将奖补资金用于生猪标准化规模养殖场建设的事实，否认祥鹿有限公司对生猪养殖生产作出的贡献，没收祥鹿有限公司的补贴资金及对祥鹿有限公司进行处罚的行为是不符合国家对生猪养殖户以补贴资金形式给予帮助和扶持政策规定的。上诉请求：一、依法撤销一审法院的判决；二、驳回武江检察院的起诉；三、本案诉讼费用由武江检察院、武江财政局承担。原公益诉讼人武江检察院称：一、武江检察院对武江财政局提起的是行政公益诉讼。武江财政局在国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金发放过程中，未做好严格把关，将不符合申报条件的祥鹿有限公司上报，最终使祥鹿有限公司违法获取国家专项补贴资金80万元。武江财政局作为区级财政部门，未依法履行职能，在明知专项资金发放错误的情况下，未依法全面履行职责。检察机关在经过诉前程序后，行政机关仍然不纠正违法行为或者不履行法定职责，使国家利益和社会公共利益仍处于受侵害的状态，有提起行政公益诉讼的权利。判断行政机关是否履职，不仅仅看其对检察建议书所作的书面回复，更要看其整改行动和效果，只要行政机关未依法完全履行相应职责，使国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关就应当提起行政公益诉讼。武江检察院的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的相关规定。二、《关于抓紧开展生猪、奶牛标准化规模养殖场改扩建项目储备工作的通知》中，对于报送程序及有关要求明确说明：市、县发展改革部门和农业(畜牧兽医)部门要各司其职，密切配合，共同做好储备项目组织报送工作。各地对有关养殖场的申报材料和实际情况要进行认真核实。对弄虚作假的项目，将按有关规定追究相关单位和部门有关人员的责任。祥鹿有限公司确认其据以申报国家生猪标准化规模养殖项目中央补贴资金的材料存在不真实情形，祥鹿有限公司在申报过程中，与相关公务人员存在不正当的经济往来关系，生猪出栏证明中的数据未经核实，而该生猪出栏证明作为申报国家生猪标准化规模养殖项目中央补贴资金的重要评审依据之一，直接关乎能否成功申报以及申报的档次和金额。三、武江财政局作为区级人民政府财政部门，负有对辖区内的财政行为进行查处的职责，鉴于武江财政局查处财政违法行为的履职行为尚未完结，国家利益尚未得到恢复，故一审法院判决武江财政局继续履行查处的法定职责，符合法律规定。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，请求二审法院依法维持原判，驳回祥鹿有限公司的上诉请求。原审被告武江财政局辩称：一、祥鹿有限公司的财政违法行为已为武江财政局依法核查并予证实。武江财政局在2017年1月20日收到武江检察院的《检察建议书》后，获知祥鹿有限公司存在提供虚假材料申报2010年生猪标准化规模养殖场改扩建储备项目中央财政补助资金的违法行为。为此，武江财政局根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，对祥鹿有限公司的财政违法行为展开了调查，查证。祥鹿有限公司在申报和使用生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央补助资金时，存在以下违法事实:一、专项资金申报资料不真实，提交申报材料中的生猪出栏证明数量虚假、实际出栏量达不到申报数量要求；二、未依法对专项资金进行管理、核算，没有按照财政部颁发的《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》(下称《暂行办法》)的规定，设置账簿进行会计核算，并对中央专项资金进行登记和核算其收支情况；三、资金使用票据不齐全，存在套取专项资金的现象，其中土建工程款30万元的支出项目，没有土建承建商的承建合同、承建清单、发票及承建人收款凭证等基础资料。祥鹿有限公司的行为违反了《中华人民共和国会计法》第三条，《暂行办法》第十三条、第十四条，《财政违法行为处罚处分条例》第十四条的规定，已经构成虚假申报和违规使用中央补助资金的财政违法事实。二、武江财政局已依法履行了职责。如前所述，武江财政局接受了《检察建议书》的建议，通过组织专项核查工作，查证祥鹿有限公司在申领、使用涉案中央补助资金的过程中确实存在严重的违法行为。因此，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《财政违法行为处罚处分条例》和《暂行办法》的相关规定，于2017年6月19日对祥鹿有限公司作出了《行政处罚决定书》，决定收回中央专项补助资金80万元，并处以8万元的罚款。祥鹿有限公司对武江财政局作出的行政处罚决定不服，已向韶关市武江区人民政府申请行政复议，该案目前正由韶关市武江区人民政府按照行政复议程序进行处理。三、祥鹿有限公司不具有提起本案上诉的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款：“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”的规定，本案是行政公益诉讼案件，祥鹿有限公司虽由一审法院追加为第三人参加了本案诉讼，但一审法院的行政判决并没有判决祥鹿有限公司承担义务或减损权益。因此，祥鹿有限公司不享有提起本案上诉的权利。综上所述，武江财政局在祥鹿有限公司违法申领、使用中央专项补助资金案件的查处过程中，已经依法履行了自己的部门职责。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：如一审法院查明一节所述，武江财政局于2017年2月15日向武江检察院所作《对的处理情况回复》意见中，仅明确了该局于2017年1月23日向韶关市武江区畜牧兽医水产局去函调取相关养殖场的申报材料，并于2017年1月24日分别向相关养殖场下发追缴通知书并责令相关养殖场限期将款项上缴，其中有一户养殖场已经退缴了申报资金，尚有278.3万元未收回，并表示要吸取教训，加强监管等内容，并未就其是否“依法”对武江检察院于2017年1月20日向武江财政局所作韶武检民行行建[2017]13-16号检察建议有关：“一、依法对韶关市祥鹿养殖有限公司申请的中央补助资金80万元进行追缴并进行处罚；二、依据部门职能，全面排查，加强监管，对存在损害国家利益和社会公共利益的行为依法进行查处、整治。并要求被告在收到检察建议书后一个月内作出处理并将处理结果书面回复公益诉讼人。”建议等内容进行回复。武江财政局的行为，足以让武江检察院认为该局并未严格依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、第三十六条、第五十一条等相关法律、法规、规章的规定进行操作。因此，武江检察院以武江财政局不履行保护财产权法定履职为由提起本案行政诉讼，符合相关法律、法规的规定。由于本案是武江检察院起诉武江财政局未按检察建议要求给予回复或者作出行政行为，并非直接对祥鹿有限公司作出行政行为，故祥鹿有限公司是否应当给予行政处罚、处理等问题，应在武江财政局所作行政处罚决定经法定途径确认是否合法时依法确定。综上所述，祥鹿有限公司的上诉理由不充分，不予采纳；原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由，上诉人韶关市祥鹿养殖有限公司负担。本判决为终审判决。审审判长 万 靖审判员 张少雄审判员 徐肇廷二〇一七年十二月一日书记员 罗智健