吉林省白城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉08行终56号
上诉人（原审原告）洮南市英达公汽客运有限责任公司。
法定代表人李洪伟，该公司经理。
委托代理人ＸＸ伟，该公司副经理。
委托代理人李金辉，吉林金辉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）洮南市交通运输局。
法定代表人王信贵，该局局长。
委托代理人周振海，该局副局长。
委托代理人葛凤军，该局法律顾问。
被上诉人（原审被告）洮南市运输管理所。
法定代表人周凤城，该所所�。
委托代理人李宝林，该所副所长。
上诉人洮南市英达公汽客运有限责任公司（以下简称英达公司）诉被上诉人洮南市交通运输局（以下简称洮南交通局）、洮南市运输管理所（以下简称洮南运管所）行政协议及行政赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，英达公司委托代理人ＸＸ伟、李金辉，洮南交通局委托代理人周振海、葛凤军，洮南运管所委托代理人李宝林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，2001年9月11日，英达公司与原洮南市城市客运管理处（简称洮南客管处）签订洮南市小公共汽车线路营运合同书一份。该合同约定，客管处为英达公司提供营运线路为2路，西郊至光明广场线，营运车辆20台；3路，内环线，营运车辆20台。英达公司每月每台车缴纳管理费200元。合同期限为2001年9月11日起至2016年9月11日止，有效期15年。2002年3月27日，洮南市人民政府关于《城市客运管理职能移交工作会议纪要》决定，原洮南市建设局客运管理处管理职能移交洮南市交通局。2002年5月15日，英达公司通过拍卖取得2路线路经营使用权并交付市内公共汽车环线经营权拍卖款7万元。2010年3月1日起施行《吉林省城市公共客运管理条例》，英达公司按照条例规定申请了2路公交线路经营许可，洮南运管所对英达公司的申请作出了经营许可决定，准许英达公司对2路线路经营，期限自2010年12月15日至2011年9月30日止。2011年9月4日，洮南运管所以英达公司两次无正当理由擅自暂停经营累计10日的违法事实，作出注销其GJ000002的洮突路9公里处至南出口2路汽车线路营运许可证的决定，注销生效时间为2011年9月29日。英达公司于2010年9月4日向洮南市人民政府申请行政复议。洮南运管所于2010年9月15日根据相关行政法规对洮突路九公里至南出口2路公交客运线路经营权进行公开招标并公示。洮南交通局于2011年9月16日受理英达公司行政复议申请。洮南运管所于2011年9月27日作出撤销关于注销英达公司2路路线经营许可的决定。另查，英达公司以民事法律关系为由将二被告诉至人民法院，后经法院审理认为政府部门对公交线路经营权的拍卖、发放许可与特定相对人签订营运合同应视为行政合同，所发生的纠纷应纳入行政诉讼范围。英达公司于2016年1月7日向法院提起行政诉讼。
原审法院认为，政府部门对公交线路具有行政管理职能。对其公交线路经营权的拍卖、发放许可与特定相对人签订营运合同是为了完成行政管理职能。本案中，英达公司通过拍卖取得公交线路经营使用权。按照洮南市人民政府关于城市客运管理职能移交工作会议的纪要决定，原洮南市建设局客运管理处管理职能统一移交市交通局。洮南市运管所作为其下属独立事业法人承受整个城市内小公共汽车线路管理职能。且洮南市运管所对英达公司分别作出了注销2路公交线路经营许可决定及撤销注销之决定，该决定行为与英达公司之间有法律上的利害关系，故洮南运管所、洮南交通局是本案适合的被告。由于公路客运经营实行行政许可制度。洮南运管所按照《吉林省城市公共客运管理条例》的有关规定为英达公司作出了公路线路经营许可的决定。在经营期间英达公司持有的线路经营许可证期限已经届满，洮南运管所为便于英达公司能继续经营2路线路优先中标，在分数上给英达公司经营者加十分的优惠待遇。但英达公司未重新提出线路经营许可申请，又拒绝参加招投标。应视为英达公司放弃继续经营的权利。洮南运管所对该公交线路重新招标、拍卖等公平�争方式的行为符合《吉林省城市公共客运管理条例》规定，其实施的行政管理行为是合法的。故被告的行政行为不存在过错。英达公司请求二被告不按规定履行行政行为违法无法律依据，本院不予支持。英达公司请求判决被告赔偿经济损失104.4万元理由不充分，本院不予支持。但对其经济损失可另行主张告诉。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，…”之规定，判决如下：驳回英达公司的诉讼请求。案件受理费50.00元由英达公司承担。
上诉人英达公司上诉称，（一）被上诉人作出的行政行为违法，一审判决认定被上诉人行政行为合法不存在过错没有依据。1、2001年9月11日，上诉人与洮南市客管处签订的《洮南市小公共汽车线路营运合同书》属于行政合同，且该合同符合法律规定，没�违背法律和行政法规、规范。上诉人经招商引资和时任市各级相关领导的洽谈，双方本着互惠互利的原则，由洮南市客运管理处与我公司签订了有效期为15年的线路营运合同，上诉人即依法取得了道路运输经营许可证，有效期至2014年7月31日，至被上诉人单方面终止合同时，上诉人尚有合法经营许可。被上诉人单方面中途终止合同属于行政违约即违法。2、被上诉人在2011年9月4日，作出关于《注销洮南市英达公汽客运有限责任公司编号GJ000002的洮突路9公里处至南出口线路经营许可的决定》（下称决定），在该决定尚未生效的同日，被上诉人即作出了2011年2路公交线路招标公示，也就是说，被上诉人在作出的行政决定尚未生效即又对上诉人经营的线路进行了非法招投标公告。2011年9月27日，被上诉人又作出了撤销决定的决定，说明被上诉人具体行政行为违法。被上诉人并�有撤销公示，说明被上诉人持续违法。3、被上诉人作出决定后，上诉人即提出了复议申请，被上诉人至今均未予以答复，被上诉人辩称其撤销了决定，但是撤销决定不等于对行政行为违法不予以审查，说明上诉人行为的违法性。一审判决不顾事实和法律，认定被上诉人行政行为合法没有过错明显缺乏依据。（二）一审判决对上诉人提出的经济损失“可另行主张权利”与法相悖。1、一审法院没有就上诉人提出的经济损失一并判决违背了行政法律和司法解释的规定。被上诉人作为客管处的债权债务的承受部门，其应该依法承担违约责任。《中华人民共和国合同法》第九十九条规定“当事人订立合同后合并的，由合并后的法人或者其他组织行使合同权利，履行合同义务。”而且政府会议纪要已经明确了被上诉人承受和履行客管处的权利和义务。2、上诉人有合法的经营�照和行政许可，而且，不论是经营期限还是行政许可期限，还是履行行政合同期限均没有届满。尤其是，上诉人系招商引资的企业，又通过招标等合法途径获得的客运经营权，被上诉人违约，应该依法承担违约责任。同时，根据行政法规，招投标不是唯一获得线路许可的途径，其只是可以不是必须。3、上诉人的诉讼请求应该依法予以保护和支持。第一，被上诉人有行政违约的事实，按照合同约定承担违约金；第二，由于被上诉人违约致使上诉人应得利益损失。上诉人与其他20业户有合同约定，同时相关业户也将上诉人诉讼至法院请求赔偿，如果不是被上诉人的违约，其应得预期利益是确定的，其预期收入应该依法予以得到保护，被上诉人应该依法给予违约赔偿；3、被上诉人违约，合同期限尚未届满，被上诉人应该退回未届满期间的各种款项。一审判决对上诉人提�的赔偿不予审判显然损害了上诉人的合法权益。综上，请求依法支持上诉人的上诉主张。
被上诉人洮南交通局答辩称，（一）上诉人所提出的上诉请求没有事实根据和法律依据，是一种无理要求。被上诉人交通局与上诉人于2011年9月11日与洮南市客运管理处签订的“洮南市公共汽车线路经营合同”的行政合同，不存在任何关系。该合同洮南市人民政府是合同的委托人，洮南市客运管理处是受托人，《中国人民共和国合同法》第422条明确规定“受托人以自己的名义在委托人的授权范围内与第三人签订的合同，第三人在签订合同时知道受托人与委托人之间的代理关系。该合同直接约束委托人和第三人”。根据以上法律规定，被上诉人交通局与合同没有任何关系。另外，《中国人民共和国行政诉讼法》第二十三条关于被告资格的规定第五项规定“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”洮南市人民政府应是本案的当事人。2002年3月24日，洮南市人民政府将客运管理处的行政管理职能移交给被上诉人洮南交通局，是行政管理职能移交与上诉人所提出的合同不存在任何关系。另外，也没有任何部门提过此“合同”一事，上诉人对此合同从来没有变更过，也没有向被上诉人交通局提起过关于有关合同的事宜，被上诉人也没有享有过有关合同中的权利，被上诉人单方面中途终止合同这个事实不存在。（二）上诉人在上诉状中提出“上诉人即提出了复议申请，至今均未予以答复。”被上诉人交通局认为上诉人这种提法没有任何道理。洮南市运管所于2011年9月4日因上诉人在经营期限内20台车无正当理由连续停运10日，运管所根据法律有关规定下发了《关于注销洮南市英达公汽客运有限公司编号为GJ000002的洮英路9公�处至南出口线路经营许可的决定》，该决定明确规定注销生效时间为2011年9月29日起生效。上诉人接到决定书后于2011年9月6日向被上诉人交通局递交了行政复议申请，被上诉人接到复议申请后于2011年9月19日向洮南运管所送达了行政复议答复通知书，洮南运管所于2011年9月20日递交答复材料。在被上诉人交通局审查期间，洮南运管所于2011年9月27日做出了《撤销关于注销洮南市英达公汽客运有限责任公司编号GJ000002的洮突路9公里处至南出口线路经营许可的决定》的决定，运管所并将此决定于2011年9月27日送达给上诉人。上诉人于9月27日已知道运管所对其线路注销决定作出撤销，没有影响上诉人正常营运，也没有侵犯上诉人任何权利，被上诉人交通局这一行为没有违反法律规定。（三）上诉人在上诉状提出“被上诉人作为客运管理处的债权债务的承受部门，其应该依法承担违约责任”没有任何事实根据。一是客运处的债权债务与上诉人所签订合同不存在任何关系，客管处的债权债务在移交时市审计部门做了审计，不含有关“合同”事宜。二是客管处与被上诉人之间不存在合并的问题，只将客管处的行政管理职能移交给被上诉人交通局，与“合同”不存在任何关系。关于有关招投标一事与被上诉人交通局不存在任何关系，是运管所按照有关法律规定办理。（四）被上诉人交通局既没有收取上诉人经营权和线路拍卖款，也没有给打白条子的事实，也没有给上诉人发放许可一事，被上诉人交通局也没有发放许可的权利。（五）被上诉人交通局不存在任何过错。上诉人不能继续经营2路线路是因为2路线路到期后，上诉人既没有重新提出线路经营许可申请，又拒绝参加招投标。是自己放弃继续经营的权利，所以被上诉人洮南市交通局不承担上�人所提出的任何经济损失。综上，被上诉人洮南市交通运输局认为上诉人所提出的请求没有事实根据和法律依据，一审判决事实清楚，证据充分，适用法律正确，应当予以维持。
被上诉人洮南运管所答辩称，（一）被上诉人洮南运管所与本案上诉人所提出的行政合同不存在任何关系。（二）被上诉人洮南运管所始终按照有关行政法律规定对上诉人所经营的二路线路履行自己的管理职责，没有行政违法行为。2002年初上诉人所经营的二路线路就纳入了被上诉人的行政管理范畴进行营运。上诉人按照国家规定缴纳行政管理费、车次营运排列、运行时间安排、行政投诉、商务事故的处理、票价规定、驾驶员资格审定等一系列营运业务，都由被上诉人洮南运管所制定和监督。上诉人始终按照行政管理部门的管理规定履行义务、进行营运。2010年3月1日，《吉林省城市公共客运管理条例》正式施行。2010年12月15日，上诉人按照该条例的规定，向被上诉人洮南运管所申请了客运经营许可和线路经营许可（有申请表为证）。被上诉人洮南运管所批准了上诉人的经营许可和线路经营许可，并做出了行政许可决定（有许可决定书为证），线路许可决定书中准许上诉人二路经营期限自2010年12月15日到2011年9月30日止（有线路经营许可决定书为证）。从2002年起至2011年9月30日，上诉人营运经营纳入了行政管理范畴，在营运过程中都是按照交通运输行政管理的规定进行营运。在整个行政管理过程中被上诉人洮南运管所的行政行为不存在任何过错，不应承担上诉人所提出的任何经济赔偿责任。（三）上诉人在经营期间无正当理由擅自停运10日，被上诉人洮南运管所根据有关法规规定于2011年9月4日下发了注销上诉人二路线路经营许可决定，但注销生效�间是2011年9月29日生效。后经进一步核实该线路停运是多种原因造成的，被上诉人于2011年9月27日对注销决定予以撤销，上诉人已接到撤销决定，未影响上诉人的正常运营，没有给上诉人造成任何损失，被上诉人洮南运管所没有过错，也没有违反法律规定。（四）上诉人在上诉状中称“收取上诉人经营权线路拍卖款给打白条子收取上诉人费用”的说法没有证据支持，被上诉人根本没有给上诉人打过白条之说。另外上诉人主张为其发放一个许可证这种说法是错误的。被上诉人洮南运管所根据上诉人的申请分别给其发放两个“许可”即经营许可决定和线路许可决定。上诉人提出对2路线路招投标的有关事宜，被上诉人洮南运管所是按照有关法律规定对已到期限的2路线路进行招投标，没有违反法律规定。（五）上诉人没有继续营运是自己放弃了继续经营的权利，与被上诉人�南运管所不存在任何关系。上诉人二路线路经营到2011年9月30日到期，在此期间由于上诉人公司内部职工在经营方面产生了纠纷，20台公交车全部停运，车队全部到市政府、长春等地上访告状，上诉人已掌控不了公司混乱状态，连续停运十天，给百姓的出行造成了不便，当时在社会中造成极坏的影响，市政府多次召开会议研究此问题。根据当时情况，被上诉人洮南运管所请示洮南市政府，洮南市政府同意按照《吉林省城市公共客运管理条例》第19条规定对已即将到期的2路实行招投标。被上诉人洮南运管所在报纸上发表招标公告，在办公大厅，板报上也发表公告。为使上诉人继续经营2路优先中标，在分数上给上诉人加10分。上诉人拒绝参加招投标，放弃了招投标的权利。因此上诉人没有继续经营2路线路，责任在上诉人本人，与被上诉人洮南运管所没有任何关系，上诉�要求被上诉人洮南运管所赔偿经济损失是没有事实根据和法律依据。综上，被上诉人洮南运管所在行政管理过程中没有违法。请求维持一审判决。
在二审审理过程中，各方当事人对一审判决认定的事实无异议，本院予以确认。另查明，上诉人提交的交付市内公共汽车环线经营权拍卖款7万元的收据载明收款单位是洮南市物价局，收款人是个人签名，未加盖洮南市物价局的公章。上诉人提交的交付市内公共汽车（招商）抵押金6.4万元的收据是复印件，无法与原件核对。
本院认为，（一）根据《吉林省城市公共客运管理条例》第四条第一款关于“省和市、县（市）城市公共客运主管部门负责指导、监督本行政区域城市公共客运管理工作，其所属的承担城市公共客运管理职能的机构负责具体管理工作”规定，以及洮南市人民政府《关于城市客运管理职能移交工作会议的纪要决定》，被上诉人洮南交通局和洮南运管所具备本案被告的主体资格。（二）上诉人英达公司与原洮南客管处签订的《洮南市小公共汽车线路营运合同书》是为实现行政管理目标，在法定职责范围内，与英达公司订立的政府特许经营协议。该协议内容未违反法律和行政法规的强制性规定，是合法有效的，协议双方当事人应按照该协议的约定履行各自的义务。该协议履行至2010年，吉林省于同年3月1日起开始施行《吉林省城市公共客运管理条例》，条例第十六条规定“城市公共汽电车客运经营实行行政许可制度。从事城市公共汽电车客运经营应当向城市公共客运管理机构申请取得城市公共汽电车客运经营许可后，再申请线路经营许可。”上诉人按照条例的规定，向被上诉人洮南运管所申请了客运经营许可和线路经营许可。洮南运管所批准了上诉人�客运经营许可和线路经营许可。对英达公司线路许可经营期限许可至2011年9月30日止。英达公司主张其在诉讼中才知道该线路许可，但该公司在2010年3月1日后继续经营该线路，且在2011年9月4日就收到了洮南市运管所作出的注销了其GJ000002的线路营运许可证的决定，应视为该公司已知线路经营许可及许可内容，对其主张本院不予采信。由于英达公司的营运车辆系车主个人产权，在2011年车辆已到报废期，英达公司请求自行买车换新车时，引发营运车辆车主上访、停运共计达10天。洮南运管处因英达公司管理不善，为公共利益的需要对上诉人营运的线路进行招投标，符合《吉林省城市公共客运管理条例》第十九条：“城市公共客运管理机构可以通过招投标或者直接许可的方式确定城市公共汽电车客运线路经营者”的规定，该行政行为并无不当。由于英达公司未在线路经营许可期限届满前申请许可延续，又未参加招投标，致使其线路营运合同无法继续履行而终止，其相应的法律后果应由其自行承担。上诉人英达公司主张二被上诉人不按照约定履行协议构成违法，本院不予支持。对其主张的违约金及预期利益损失，因没有事实和法律上的依据，本院亦不予支持。对英达公司主张的有偿使用费7万元，与本案无关，本院不予审理。对抵押金6.4万元，由于上诉人提供的证据是复印件，无法与原件核对，上诉人也未提供其他证据予以佐证，本院不予采信。一审判决认为英达公司对其经济损失可另行主张告诉不妥，应予纠正。综上，上诉人的上诉主张未提供充分的证据证实，本院依法不予支持。原审判决
认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下�
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人洮南市英达公汽客运有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨晓静
审 判 员 王 莹
代理审判员 王 倩
二〇一六年九月三十日
书 记 员 杨 蕊