四平市铁西区人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）四西行初字第4号
原告四平市优品美馔餐饮有限公司。
法定代表人郭明旭，董事长。
委托代理人孟润，吉林司平律师事务所律师。
被告四平市环境保护局。
法定代表人王佐良，局长。
委托代理人张国忠。
委托代理人王铁，系吉林英诚律师事务所律师。
第三人田丰，现住吉林省四平市。
第三人高瑶，现住吉林省四平市。
第三人董丽华，现住吉林省四平市。
第三人佟兰艳，现住吉林省四平市。
第三人孙启美，现住吉林省四平市。
第三人鲍庆晗，现住吉林省四平市。
第三人王颖，现住吉林省四平市。
第三人蔡秋华，现住吉林省四平市。
第三人孙颖超，现住吉林省四平市。
第三人杨艳春，现住吉林省四平市。
第三人王敏，现住吉林省四平市。
第三人郝春波，现住吉林省四平市。
第三人王玉霞，现住吉林省四平市。
第三人冀洪胜，现住吉林省四平市。
第三人王丽媛，现住吉林省四平市。
第三人王颖，女，现住吉林省四平市铁西区。
上述16位第三人诉讼代表人郝春波，男，汉族，1958年6月16日出生于吉林省四平市，无职业，户籍地吉林省四平市铁西区，现住吉林省四平市铁西区。
上述16位第三人诉讼代表人王玉霞，女，汉族，1975年3月8日出生于吉林省四平市，个体，户籍地吉林省四平市铁东区，现住吉林省四平市铁西区。
上述16位第三人委托代理人王春学，男，汉族，1943年4月1日出生于吉林省四平市，四平妇婴医院退休职工，户籍地四平市，现住吉林省四平市铁西区，一般代理。
上述16位第三人委托代理人王丹波，系吉林公捷律师事务所律师。
原告四平市优品美馔餐饮有限公司诉被告四平市环境保护局环境保护行政行为一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，本案在审理过程中采取了协调处理机制，现已审理终结。
原告四平市优品美馔餐饮有限公司诉称，被告四平市环境保护局作出的四环改字（2014）5131号《责令改正违法行为决定书》违反法定程序，且事实认定错误，没有法律依据，依法应当予以撤销。第一，四环改字（2014）5131号《责令改正违法行为决定书》事实认定错误。该决定书依据《建设项目环境保护管理条例》第九条规定，对申请人进行处罚是错误的。《建设项目环境保护管理条例》第九条规定：“建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；但是，铁路、交通等建设项目，经有审批权的环境保护行政主管部门同意，可以在初步设计完成前报批环境影响报告书或者环境影响报告表。按照国家有关规定，不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；其中，需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。”但是，被告没有提供证据证明原告属于建设项目，所以被告作出的行政处罚决定不能成立。第二，四环改字（2014）5131号《责令改正违法行为决定书》程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”第四十二条：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”依据上述法律规定，被告没有告知原告给予行政处罚的事实、理由和依据，也没有听取原告的申述、申辩，更没有告知原告有举行听证的权利。为此，被告作出的行政处罚决定违反法定程序的，不能成立，应当予以撤销。综上，被告作出的四环改字（2014）5131号《责令改正违法行为决定书》违反法定程序，且事实认定错误，没有法律依据，依法应当予以撤销。因此，原告依法向人民法院提起诉讼，请求人民法院依法撤销被告四平市环境保护局于2014年9月30日作出的四环改字（2014）5131号《责令改正违法行为决定书》，并由被告承担本案的诉讼费用。
被告四平市环境保护局辩称，被告是依法作出四环改字（2014）5131号《责令改正违法行为决定书》，原告的诉讼请求没有法律根据，应当依法予以驳回。一、被告作出的四环改字（2014）5131号《责令改正违法行为决定书》属于行政命令，非行政处罚。首先，从形式上，被告作出的是责令改正违法行为决定，只是限其改正违法行为，并非是行政处罚决定，对此，从被告作出的文件名称上就可以直接看出。其次，被告是依法作出的行政命令。《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”该条规定包括二重含义，一是行政处罚，二是责令改正或者限期改正违法行为。责令改违法行为并不是行政处罚，而是行政命令。国家环境保护部《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）第十二条规定：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：（三）责令停止生产或者使用；……根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”基于上述事实及法律规定，被告于2014年9月30日对原告作出的四环改字（2014）5131号《责令改正违法行为决定书》，属于行政命令，依法不适用行政处罚程序的规定。二、被告作出的四环改字（2014）5131号《责令改正违法行为决定书》认定事实和适用法律正确。首先，原告的餐饮行业属于建设项目。《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。……建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。”因此，关于建设项目的定义、范畴及分类，法律已经赋予国务院环境保护行政主管部门制定并公布。根据国家环境保护部《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第2号）第三条第（三）项、第四条以及名录第V类第21目规定，涉及环境敏感区的餐饮场所属于建设项目范畴，因此，原告新成立的餐饮公司属于建设项目。其次，原告的行为违反了法律的强制性规定。《建设项目环境保护管理条例》（国务院令第253号）第九条第二款规定：“按照国家有关规定，不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；其中，需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。”第二十条规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。环境保护设施竣工验收，应当与主体工程竣工验收同时进行。”《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染法》、《环境噪声污染防治法》等相关法律均明确规定，建设项目的污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。原告既未按法律规定在办理营业执照前向被告报批环境影响报告表等环境影响评价文件，也未按法律规定对需要配套建设的环保设施申请被告验收，擅自开张营业，违反了法律的强制性规定。第三，被告依法作出四环改字（2014）5131号《责令改正违法行为决定书》，适用法律正确。《建设项目环境保护管理条例》（国务院令第253号）第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”被告基于原告的违法事实及国家法律的规定作出责令其停止生产（停止营业）的决定是正确的。综上所述，被告对原告违法行为作出的处理决定，认定事实清楚、法律依据充分，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，以维护法律的尊严。
第三人述称，一、“优品美馔”违法、抗法事实：1、“优品美馔”选址严重违法。小区三、四号高层是十二层居民楼，其中3—12层是居民住宅，二楼原设计和验收均是游泳馆。“优品美馔”擅自改变用途，选址严重违法。2、早在“优品美馔”装修时，群众就已上访，环保执法大队在2012年12月初就已明确指出其选址不当，让其停止装修，“优品美馔”继续一意孤行。3、“优品美馔”在小区观鱼池处擅自安装私用变压器，侵占小区公共绿地，损害业主的权益。4、“优品美馔”从2013年1—5月，无工商营业执照，非法营业。5、“优品美馔”从2013年1月8日到现在，三年多无环保许可，即使有营业执照，也不能营业。6、2013年4月7日，市环保局按国务字院37号令下文取缔，“优品美馔”仍然营业，继续抗法。7、2014年3月4日，环保局现场检查，下文作出“责令改正违法行为”的决定，“优品美馔”继续抗法。8、2014年4月1日，市环保局作出责令“优品美馔”停业，补办环评手续，“优品美馔”继续抗法。9、2014年9月30日，市环保局再次作出停止违法行为的决定，“优品美馔”继续抗法。10、2015年2月26日，市政府复议决定“维护市环保局决定”，“优品美馔”拒不执行，继续抗法。11、“优品美馔”不顾事实，不执行“决定”，诉讼到铁西法院，明是所谓维权，实是拖延营业时间，继续抗法。二、“优品美馔”，野蛮装修，破坏楼体结构，私自安装大量所谓的排污设备，污染环境，侵害小区居民身心健康，损害业主权益。1、二楼原设计、建筑和验收楼均是游泳馆，没有为“优品美馔”专门设计的排烟、上下水、和排污通道，现已导致居民排污通道经常堵塞，电梯内、楼道内油烟和异味终日不断。2、由于当时的野蛮装修，现楼体已千创百孔，部分墙体开裂，瓷砖脱落。劣质施工造成三、四号高层一楼的大厅经常被“优品美馔”污水灌流，腥臭味刺鼻。3、三楼平台是其三楼业主共有，“优品美馔”强占业主生活空间，在三号楼平台上强行安装了简易的烟筒，未完工的烟筒就在平台上直接排污。4、在四号楼西墙安装了7个排烟桶、两台空调外挂机，工作时污气刺鼻，楼板都颤动。在四号楼西侧，建造高墙广告牌，挡在人行道上。5、在三、四号楼正面建2—3米宽的广告牌匾箱，箱内装有数十个空调外挂机。每当雨季，雨水敲打在广告牌匾棚上啪啪作响，空调机工作时，让人无法休息。外挂机也是排污气的出口，异味使路人都要掩鼻而过。6、在三、四号楼连接处、游泳池的天窗上方见缝插针似安装近20多个1米多高、大小不等排污设备，有很多带电动机；工作时嗡嗡作响，且所有出口都对着小区直接排放。7、“优品美馔”营业时，排出大量的污气和油烟，几十米以外都能闻到刺鼻的异味。厨房窗户也安装了排烟口，烟气直接喷到地面上。在居民进户门上方有三个排烟口，同时排放，烟雾笼罩小区，居民常年不能开窗户。8、安全通道和居民楼门相邻，里面长年堆积大量废品和垃圾，每天进货、卖废品、工勤、闲杂人员随意进入，存在严重的安全隐患。大量事实说明“优品美馔违法、抗法、扰民、害民。四平市人民政府行政复议办（2015）3号行政复议决定书称，四平市环保局“决定书”认定事实清楚，论据确凿，所用依据准确、程序合法、内容合法。全体业主恳请人民法院依法驳回“优品美馔”的起诉，早日取缔违法、抗法企业。
经审理查明，2014年9月30日，被告四平市环境保护局对原告四平市优品美馔餐饮有限公司进行调查，并作出四环改字（2014）5131号《责令改正违法行为决定书》。该决定书认为原告未报批建设项目环境影响评价文件，建设项目需要配套建设的环保设施未经环保部门验收，主体工程正式投入生产。原告的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第九条、第二十条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条，责令原告停止生产（停止营业），并于2014年10月8日前将改正情况书面报告被告。原告不服该决定，于2014年12月1日向四平市人民政府行政复议办公室提出行政复议申请。2015年2月26日，四平市人民政府行政复议办公室作出四府复决字（2015）3号《行政复议决定书》，该行政复议决定书维持被告于2014年9月30日作出的四环改字（2014）5131号《责令改正违法行为决定书》。原告不服该行政复议决定书，于2015年3月24日依法向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院撤销被告四平市环境保护局于2014年9月30日作出的四环改字（2014）5131号《责令改正违法行为决定书》，并由被告承担本案诉讼费用。
本院认为，《环境行政处罚办法》第十二条规定：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：……（三）责令停止生产或者使用；……根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属于行政处罚。……”本案中，被告四平市环境保护局作出的《责令改正违法行为决定书》是责令原告停止生产（停止营业），并于2014年10月8日前将改正情况书面报告被告，其属于行政命令，非行政处罚。“责令”是行政法律规范中常见的法律术语，其性质有行政处罚，有行政处理决定、行政强制措施、行政命令等，有的具有执行力，有的不具有执行力。本案中的责令停止生产（停止营业）是行政命令，是以要求不作为为主要内容。与其它“责令”特别是行政处罚类的“责令罚”较为不同，其含义是要求原告以不作为为执行内容，是原告自动履行的一种义务性行为。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》第十八条第（4）项明确规定，人民法院受理执行案件应当符合的条件有申请执行的法律文书有给付内容，且执行标的和被执行人明确。“给付”具有主动性、积极性。本案被告的责令不作为是一种消极的不作为，不是诉讼法意义上的给付内容，这类行为缺少可执行内容，不具有执行力。该“责令”不同于行政处罚，仅限于完成特定的行政目的，而处罚的义务带有惩戒的色彩。该“责令”是处罚的前提，如原告未自动履行，被告可以依法进一步作出其它行政处罚行为。如原告能自动履行，完备各种手续达到营业标准，该“责令”即完成目的。因此，本案行政命令在法律执行上对原告的合法权益未产生明显实际影响。故根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第（八）项，经本院审判委员会第二十二次会议讨论决定，裁定如下：
驳回原告四平市优品美馔餐饮有限公司的起诉。
案件受理费50.00元，由原告四平市优品美馔餐饮有限公司负担。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省四平市中级人民法院。
审 判 长 张 程
审 判 员 杨 莉
人民陪审员 杜翼飞
二〇一五年八月十日
书 记 员 朱宝玉
孙茂伟