湖北省洪湖市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂1083行初4号
原告杨文标。
原告侯耀祖。
原告暨诉讼代表人卢兰方，男，1961年8月13日出生，汉族，洪湖市人，住洪湖市戴家场镇中场街**号。
原告暨诉讼代表人刘书武，男，1962年2月1日出生，汉族，洪湖市人，住洪湖市戴家场镇代市路***号。
原告暨诉讼代表人束继文，男，1961年6月4日出生，汉族，洪湖市人，住洪湖市戴家场镇中场街***号。
原告暨诉讼代表人蔡召艮，男，1959年11月10日出生，汉族，洪湖市人，住洪湖市沙口镇蔡杨村*组**号。
原告赵启龙。
原告张爱军。
原告谢良洪。
原告肖孝华。
原告吴金兰。
原告罗本省。
原告贺道军，1969年l0月10日出生。
原告周永高。
原告代百楷。
原告万寿刚。
原告卢圣军。
原告周永祥。
原告马金娜。
原告刘美英。
原告周红春。
原告杨运香。
原告朱娜。
原告曹际佳。
原告彭辉。
原告刘昌艾。
原告吴祖海。
原告肖信波。
原告余加财。
原告张钦传。
上述原告委托代理人浦汉清，系湖北荆楚律师事务所律师。
上述原告委托代理人龚运祥，系湖北荆楚律师事务所律师。
被告洪湖市城乡规划局，地址：洪湖市文泉大道北侧洪一中教学区西侧。
法定代表人张郭洪，系该局局长。
委托代理人朱洪政，系该局法规科科长。
委托代理人王际伟，系湖北园林律师事务所律师。
第三人洪湖市戴家场镇人民政府，地址：洪湖市戴家场镇洪旭大道1号。
法定代表人代海桃，系该镇镇长。
委托代理人张才堂，系洪湖市法律援助中心律师。
原告杨文标等30人诉被告洪湖市城乡规划局（以下简称洪湖市规划局）、第三人洪湖市戴家场镇人民政府（以下简称戴家场镇政府）规划行政处理一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成由审判员李庆华担任审判长、审判员彭娟、人民陪审员廖元组成的合议庭，于2017年4月12日公开开庭审理了本案。原告暨卢兰方、刘书武、束继文、蔡召艮、原告杨文标、委托代理人浦汉清、龚运祥到庭参加诉讼，被告洪湖市规划局副局长朱正刚作为负责人出庭参加诉讼，委托代理人朱洪政、王际伟到庭参加诉讼，第三人法定代表人代海桃及委托代理人张才堂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告洪湖市规划局于2016年8月1日作出（2016）洪规函字第a02号关于撤销对洪湖市戴家场镇农贸市场违法建设限期拆除决定的函（以下简称a02号撤销函），认为被告于2016年5月9日，对戴家场镇政府作出的（2016）洪规行处字第01号行政处理决定书（以下简称01号行政处理决定），在处理过程中涉嫌适用法律尺度有误，撤销被告作出的01号行政处理决定书中限期拆除的决定。
原告杨文标等30人诉称，原告系洪湖市戴家场镇农贸市场（以下简称农贸市场）四周住户，其居住房屋所占土地属国有土地，与戴家场镇农贸市场相邻，该农贸市场土地属于集体土地性质。2015年戴家场镇政府在未办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等相关手续的情况下，对农贸市场进行重新设计、改建，违法建设由60余间商铺组成的封闭建筑物，严重影响原告的生产经营和人员生活。原告多次反映农贸市场违法建设的情况，要求责令农贸市场停止建设，立即拆除。2015年6月30日，原告分别向洪湖市规划局、洪湖市城市行政管理执法局、戴家场镇政府提出书面申请，要求责令停止违法建筑建设、立即拆除，三机关收到原告申请后，未履行法定职责，原告向洪湖法院提起行政诉讼，诉请法院判令被告履行法定职责。在案件审理期间，被告洪湖市规划局于2016年5月9日作出01号行政处理决定书，责令戴家场镇政府在收到行政处理决定书后的60日内将洪湖市戴家场镇农贸市场内的违规建筑物予以自行拆除完毕，逾期不拆除，将强制拆除。戴家场镇政府在自行拆除期限届满后，未拆除违法建筑物，原告向被告要求强制拆除。此后，原告通过申请政府信息公开得知，被告于2016年8月1日作出a02号撤销函。原告认为，被告撤销限期拆除决定的行政行为严重损害了原告的合法权益，损害了政府公信力，更损害了司法尊严，明显违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对于违法建筑的处理结果是限期改正或限期拆除。本案中，违法建设行为影响了原告的通风、采光、生产经营等权益，同时该违法建设项目的土地属集体土地性质，不能进行工程建设，无法采取改正措施，从而只能拆除，被告重新作出的撤销限期拆除决定的行政行为适用法律错误。为此，原告特诉至法院，请求判令撤销被告于2016年8月1日作出的关于撤销对洪湖市戴家场镇农贸市场违法限期拆除决定函的具体行政行为；责令被告作出强制拆除戴家场镇农贸市场违法建筑物的决定。
原告杨文标等30人向本院提交如下证据：
证据1、原告身份证，证明原告主体身份。
证据2、洪湖市人民法院(2016)鄂1083行初l号行政判决书，证明原告以被告不履行法定职责为由向人民法院提起行政诉讼，经生效裁判确认戴家场镇农贸市场属于违法建设，确认被告在审理过程中已作出限期拆除的行政处理决定。
证据3、(2016)洪规行处字第01号行政处理决定书，证明被告于2016年5月9日主动作出限期拆除戴家场镇农贸市场违法建设的处理决定。
证据4、关于政府信息公开的答复及洪湖市规划局2016年8月1日作出的a02号撤销函，证明被告经生效判决确认作出限期拆除行政处理决定后，擅自违法作出撤销该限期拆除决定的事实。
被告洪湖市规划局辩称，本案的行政处理工作正在进行，至今尚未终结，原告在上述情形下提起行政诉讼，没有法律依据，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定。被告将待本案违规建筑物及设施没收的具体实施情况后，再行决定对新的所有权人或管理人予以相应的行政处理。2016年5月20日，洪湖市人民法院已对原告要求判令被告履行责令违法行为人立即停止建设拆除违法建筑的法定职责的请求，作出（2016）鄂1083行初1号行政判决书，责令被告在法定期限内对违法建设问题依法作出处理。本次诉讼中，原告的第二项请求为：责令被告作出强制拆除戴家场镇农贸市场违法建筑物的决定，该诉求没有法律依据，司法权只能监督行政权，不能代替行政权，原告的起诉属于重复起诉的行为。洪湖市国土资源局对本案作出了责令戴家场镇政府退还土地、没收戴家场镇农贸市场非法占用土地上建筑物及罚款的行政处罚决定书，该决定书已经生效，对本案具有约束力。被告提交的证据1－13证明戴家场镇是依据该总体规划进行建设，农贸市场的选址符合上述镇规划中所指向的地域。根据洪机编【2011】4号、鄂发【2010】25号文件、荆办发【2010】23号、鄂办文（2015）25号文件，可以考虑由镇政府予以限期改正方式予以处理。综上，应当驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告洪湖市规划局向本院提交如下证据：
证据1、湖北省城乡规划违法案件案卷。
证据1-1、湖北省城乡规划违法案件立案表。
证据1-2、戴家场镇国土资源所出具的土地情况说明。
证据1-1、1-2，证明被告于2015年7月22日对农贸市场未办理建设工程规划许可证擅自建设一案进行了立案处理，此案正在办理之中，至今尚未办理终结。
证据1-3、被告对戴家场镇农贸市场改建项目没有办理规划审批手续的说明，证明该建设项目没有在被告洪湖市规划局办理规划审批手续。
证据1-4、戴家场镇国土资源所出具的情况说明，证明涉案建筑物截止至2016年1月12日，土地权属仍应属于集体土地性质。
证据1-5、被告出具的关于对戴家场镇农贸市场改建项目依法查处的情况说明。
证据1-6、被告(2015)规管字第4号湖北省城乡规划违法行为停工整改告知书。
证据1-5、1-6，证明2015年7月24日，被告对该项目要求停止建设，责令整改，听候处理。
证据1-7、被告对戴家场镇政府副镇长徐元全的调查笔录，证明被告进行了调查，并告知戴家场镇政府进行停工与整改后，再行建设。
证据l-8、1-9、1-l0、原告向被告递交的要求履行法定职责的申请书及图片；戴办文〔2014〕21号通知；戴家场镇农贸市场维修合同书、通告、维修改造方案、图例；农贸市场维修改造及经营权转让备忘录。
证据l-11、（2016）洪规行处字第0l号行政处理决定书。
证据l-12、（2016）洪规函字第a02号洪湖市城乡规划局关于撤销对洪湖市戴家场镇农贸市场违法建设限期拆除决定的函。
证据l-8、1-9、1-l0、1-11、1-l2，证明被告对第三人的违法行为正在进行相关调查处理；被告撤销了01号行政处理决定书，对本案正在继续进行相关调查处理，至今尚未对本案作出最终的行政处理决定。
证据l-13、湖北省仙洪新农村建设实验区洪湖市戴家场镇总体规划(2008--2017)。
证据l-14、农贸市场改造工程图纸。
证据l-13、1-14，证明第三人戴家场镇政府的行为，涉嫌属于可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，本违规建设工程不适用限期拆除之法律规定。
证据1-15、（2016）鄂1083行初1号行政判决书及法律文书生效证明。
证据1-16、（2016）洪规行处事先告字第01号行政处理事先告知书。
证据1-15、1-16，证明本案已经过洪湖市人民法院裁判，原告的起诉属于重复起诉行为。
证据2、洪湖市国土资源局对农贸市场予以行政处理的证据，证明2016年8月，洪湖市国土资源局对戴家场镇农贸市场的建筑物与土地已经作出要求戴家场镇政府退还土地并没收地上建筑设施物的决定，本案的违章建筑设施的所有权涉嫌已由镇政府变更为相关法律主体。
证据3、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十四条、第六十五条。
证据4、《湖北省城乡规划条例》第三十八条、第三十九条、第四十条。
证据3、4证明乡村规划违法行为由乡镇人民政府处理，本案不属于无法采取改正措施消除影响的“限期拆除”的情形。
第三人戴家场镇政府述称，2000年，戴家场镇农贸市场建设时，《中华人民共和国城乡规划法》并未出台，2014年对农贸市场仅是维修，没有法律规定维修需报洪湖市规划局审批。戴家场镇农贸市场的建设即使存在违法的情形，其时效只有2年，被告对01号行政处理决定书予以撤销符合法律规定。原告无证据证明其与本案争议的农贸市场的关联性以及对其产生影响，不具备主体资格。
第三人洪湖市戴家场镇人民政府向本院提交如下证据：
证据1、组织机构代码证、证明、任命书，证明第三人的主体资格。
被告、第三人对原告提交的证据1、3无异议；原告、第三人对被告提交的证据1-3、1-4、1-5、1-6、1-7、1-8、1-9、1-10、1-16无异议；原告、被告对第三人提交的证据1无异议。
被告对原告提交的证据2认为真实性无异议，判决书只解决了戴家场镇农贸市场的违法建设问题由谁处理，不能达到证明目的。第三人对该证据2无异议。
被告对原告提交的证据4认为真实性无异议，a02号撤销函只是调查处理工作的过程，不是处理结果，不能达到证明目的。第三人认为该证据真实性无异议，a02号撤销函系因0l号行政处理决定书处理不当而作出的，不能达到证明目的。
原告对被告提交的证据1-1真实性有异议，证据1-2真实性无异议，不能达到证明目的。第三人对被告提交的证据1-1、1-2无异议。
原告对被告提交的证据1-11无异议，第三人对被告提交的证据1-11真实性无异议，认为被告作出的0l号行政处理决定书是履行行政判决书的行为，而a02号撤销函是因为01号行政处理决定处罚不当而予以撤销。
原告对被告提交的证据1-12真实性无异议，但该证据撤销0l号行政处理决定书不符合法律规定。第三人对被告提交的证据1-12真实性无异议，认为被告作出的0l号行政处理决定书是履行行政判决书的行为，而a02号撤销函是因为01号行政处理决定处罚不当而予以撤销。
原告对被告提交的证据1-13、1-14真实性有异议，该图纸不是原始图纸，不能达到农贸市场经过了规划的证明目的。第三人被告提交的证据1-13、1-14无异议。
原告对被告提交的证据1-15真实性无异议，不能达到证明目的，（2016）鄂1083行初1号案件，原告系因被告不履行法定职责为由提起诉讼，本案系因原告不服被告作出的a02号撤销函而提起诉讼，不能达到原告重复起诉的证明目的。第三人对该证据无异议。
原告对被告提交的证据2认为真实性有异议，与本案无关联性。第三人对被告提交的证据2无异议，该证据证实戴家场镇农贸市场土地属集体土地，被告对第三人的违法建设行为系正在作出行政处罚过程中。
原告对被告提交的证据3、4真实性无异议，但不能达到证明目的。第三人对被告提交的证据3、4真实性无异议，认为农贸市场于2000年兴建，而《中华人民共和国城乡规划法》2008年出台，大市场的维修和改造不需按照城乡规划法进行审批许可，如该农贸市场不符合城乡规划法的规定，应在2年内对违法行为作出处理，应驳回原告诉讼请求。
本院对上述证据认证如下：经质证，被告、第三人对原告提交的证据1、3无异议；原告、第三人对被告提交的证据1-3、1-4、1-5、1-6、1-7、1-8、1-9、1-10、1-16无异议；原告、被告对第三人提交的证据1无异议，本院予以采信。
对于原告提交的证据2本院认为，（2016）鄂1083行初1号行政判决书系生效法律文书，原告证明的事实均由该判决予以认定，足以达到证明目的，且第三人对该证据无异议，对该证据本院予以采信。
对于原告提交的证据4本院认为，该证据在未确定01号行政处理决定书存在错误，未引用法律依据的情况下，撤销01号行政处理决定书，对该证明目的本院予以采信。
对于被告提交的证据1-1、1-2、1-11、1-12本院认为，该证据的证明目的与查明的事实相符，只能证明被告对第三人的违法建设行为进行了立案、调查、作出01号行政处理决定书、a02号撤销函的事实，并不能以该违法建筑物未被处理终结为由，而主张撤销函不具有可诉性。
对于被告提交的证据1-13、1-14本院认为，证据1-13是在本案之前由被告向第三人收集，并不是被告作出撤销函时已收集作为1号行政处理决定书有错误应予纠正的证据，该证据不能达到证明目的，本院不予采信。1-14只能证明戴家场镇农贸市场在维修、改造时，对农贸市场进行了设计，不能达到证明目的，本院不予采信。
对于被告提交的证据1-15本院认为，两次诉讼的行政行为及诉求内容不一致，对该证据证明目的本院不予采信。
对于被告提交的证据2认为，该证据与被告作出的a02号撤销函无关联性，本院不予采信。
对于被告提交的证据3、4认为，被告在作出a02号撤销函时，并未引用法律依据，现提交该证据作为撤销函的法律依据，不能达到证明目的，第三人的异议理由，不符合法律规定，本院不予采信。
经审理查明，原告杨文标等30人系戴家场镇农贸市场周边的居民，与该市场相邻，房屋土地属于国有土地。戴家场镇政府在未办理建设工程规划许可证等相关手续的情况下对农贸市场进行维修改造，该农贸市场的土地属于集体土地。2015年6月30日，原告向被告洪湖市规划局书面申请，要求对戴家场镇农贸市场的违法建筑责令停止建设，限期拆除。2015年7月22日，被告对戴家场镇农贸市场没有办理建设工程规划许可证擅自建设的行为进行了立案、调查，并下达了（2015）规管字第4号停工整改告知书，责令停止违法行为并整改，听候处理，但戴家场镇政府并未停工，现农贸市场已完工，投入使用。此后，原告以被告未履行法定职责为由向本院提起行政诉讼，本院于2016年5月29日作出（2016）鄂1083行初1号行政判决书，判决责令被告洪湖市规划局在法定期限内对洪湖市戴家场镇集贸市场的违法建设问题依法作出处理，被告洪湖市规划局已作出01号行政处理决定书，责令洪湖市戴家场镇人民政府在收到该处理决定书后的60日内将洪湖市戴家场镇农贸市场的违规建筑物予以自行拆除完毕。如逾期不拆除，被告将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《湖北省城乡规划条例》第五十九条之规定，报请洪湖市人民政府对第三人的上述违规建筑物作出予以强制拆除的决定。第三人在收到01号行政处理决定书后，向洪湖市人民政府申请复议，被告洪湖市规划局于2016年8月1日作出a02号撤销函，撤销01号行政处理决定书中限期拆除的决定。原告向被告申请政府信息公开得知此函，认为被告作出的a02号撤销函严重损害了原告合法权益，以前述诉讼请求诉至本院。
关于原告是否具备主体资格、a02号撤销函是否具有可诉性的问题。第三人认为，原告未提供证据证明原告与本案具有利害关系，不具备诉讼主体资格；被告认为，被告作出的a02号撤销函不具备可诉性。本院认为，对于原告作为相邻人是否可以在认为该农贸市场未取得建设工程规划许可证违规建设，影响其通风、采光、生活、经营情况下而提起诉讼的问题，本院在（2016）鄂1083行初1号行政判决书中已予以认定，原告的起诉符合法律规定，具备诉讼主体资格。被告在作出01号行政处理决定书后，于2016年8月1日作出a02号撤销函，决定撤销01号行政处理决定书中的限期拆除决定，至今未对农贸市场的违法行为作出处理，使本案所涉建筑物恢复到了被告未履行职责之前待处理的状态，就会导致原告的合法权益受到侵害、权利义务产生影响的后果，故，对被告认为a02号撤销函不具备可诉性、第三人认为原告不具备主体资格的主张，本院不予支持。
关于原告的第二项诉求是否为重复起诉的问题。本院认为，（2016）鄂1083行初1号案件其中一项诉求为请求判令被告履行责令违法行为人立即停止建设，拆除违法建筑的法定职责，该项诉求系原告要求被告履行法定职责而提出的诉求。本案第二项诉求为责令被告作出强制拆除戴家场镇农贸市场的决定，该项诉求，原告是针对被告作出的撤销函而提起诉讼，在要求撤销该函的情况下，请求被告按照01号行政处理决定书的内容作出强制拆除的决定，两次诉讼的诉讼标的系不同的行政行为，其诉求内容不一致，不属于重复起诉，对于被告的主张，本院不予支持。
关于被告作出a02号撤销函是否合法的问题。本院认为，a02号撤销函系因认定01号行政处理决定书涉嫌适用法律错误而作出，被告对作出的行政行为负有举证责任，本案中，被告不仅要举证证明a02号撤销函合法，还要承担01号行政处理决定适用法律错误的举证责任。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。可见，只有在行政机关发现行政处罚有错误时，才应当主动改正。本案中的a02号撤销函，首先，被告认为01号行政处理决定涉嫌适用法律尺度有误，说明被告并不能确定其在01号行政处理过程中是否存在错误。其次，被告作出的01号行政处理决定书适用的法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，在庭审调查过程中，被告述称作出a02号撤销函也是适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，a02号撤销函中的涉嫌适用法律尺度有误系指涉案建筑物存在第三人可以采取措施改正违法行为，被告依照前述法律依据作出限期改正行政处理的可能性。被告前后作出的行政行为均是根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出处理，只是根据不同的事实、情形作出不同的处理结果，被告并无证据证明01号行政处理决定适用法律错误，故a02号撤销函认定01号行政处理决定涉嫌适用法律错误的事实不清楚，证据不足，且未引用法律依据，即作出该撤销函，应予撤销。对于原告请求责令被告作出强制拆除戴家场镇农贸市场违法建筑物决定的主张，由于被告作出的a02号撤销函应予撤销，被告在此之前已作出01号行政处理决定书，并告知如逾期不拆除，被告将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《湖北省城乡规划条例》第五十九条之规定，报请洪湖市人民政府对第三人的上述违规建筑物作出予以强制拆除的决定，应由被告依照法定程序予以实施，该诉求不属于本案审查范围，对该主张本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决如下：
一、撤销被告洪湖市城乡规划局于2016年8月1日作出的（2016）洪规函字第a02号关于撤销对洪湖市戴家场镇农贸市场违法建设限期拆除决定的函。
二、驳回原告的其它诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告洪湖市城乡规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。
上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费50元，款汇湖北省荆州市中级人民法院，账号：17×××30。开户银行：中国农业银行荆州市长江大学支行，上诉人在上诉期满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 李庆华
审 判 员 彭 娟
人民陪审员 廖 元
二〇一七年五月二日
书 记 员 晏兵华