安徽省淮南市田家庵区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）田行初字第00041号
原告：淮南市金灿灿广告有限公司。
法定代表人：赵良涛，系该公司总经理。
委托代理人：向世忠，系浙江丹华律师事务所律师。
被告：淮南市谢家集区人民政府。
法定代表人：许克刚，系该区人民政府区长。
委托代理人：姚尚柱，系该区人民政府工作人员。
委托代理人：郭明韬，系该区人民政府工作人员。
原告淮南市金灿灿广告有限公司因不服被告淮南市谢家集区人民政府城建行政强制一案，于2014年6月17日向本院提起行政诉讼。本院于2014年6月17日受理后，于2014年6月17日向被告送达了诉状副本及应诉通知。本院依法组成合议庭，于2014年7月21日公开开庭审理了本案。原告法定代表人赵良涛及委托代理人向世忠，被告委托代理人姚尚柱、郭明韬参加诉讼，本案现已审理终结。
2013年12月11日，淮南市人民政府在淮南日报上刊登关于集中整治户外广告的通告。2013年12月15日，谢家集区人民政府组织原告及其他广告公司召开广告整治工作会议。2013年12月19日，谢家集区人民政府在淮南日报上刊登关于对辖区高速公路两侧违法设置广告进行拆除前登记的公告。2013年12月底，被告组织相关部门将原告设置的广告牌全部强制拆除。
原告诉称：原告系依法设立的广告经营企业，经依法核准经营广告设计、制作、发布及代理业务。2011年至2013年，原告通过依法受让或与土地使用权人签订协议，在取得被告和曹庵镇人民政府批准和缴纳相关费用后，在合淮阜高速公路旁曹庵镇孤堆村境内设置广告牌4座，在曹庵镇大树村境内设置广告牌3座，在曹庵镇宋王村境内设置广告牌2座，用于为客户发布广告。2013年12月，被告在没有履行任何程序的情况下强制拆除了上述广告牌。被告的强制拆除行为，缺乏事实和法律依据，且程序严重违法，侵害了原告的合法利益。为维护公民的合法权益，特提起行政诉讼，请求法院确认被告的强制拆除行为违法，诉讼费由被告承担。
原告在法定期限内向本院提交以下证据：
第一组证据：
1、工商营业执照。
2、企业组织机构代码证。
3、法定代表人身份证明及身份证复印件。
该组证据证明：原告主体资格及法定代表人身份情况。
第二组证据：
1、广告牌租赁协议、土地租用协议及出让证明。
2、淮南市工商局山南分局户外广告登记并联审批表。
3、照片。
该组证据证明：原告在曹庵镇孤堆村设置的4座广告牌已经经过相关部门审批许可。
第三组证据：
1、广告牌买卖协议书、收条及产权证明。
2、淮南市工商局山南分局户外广告登记并联审批表。
3、照片。
该组证据证明：原告在曹庵镇大树村设置的3座广告牌已经经过相关部门审批许可。
第四组证据：
1、合同书三份。
2、照片。
该组证据证明：原告在宋王村设置的2座广告牌已经取得土地使用权人的同意。
被告辩称：2013年12月，淮南市人民政府按照中共安徽省委、安徽省人民政府关于开展“三线三边”城乡环境综合整治的统一部署，根据《中华人民共和国城乡规划法》和《淮南市城市市容和环境卫生管理条例》等法律、法规的规定，决定对全市户外广告进行整治，并于2013年12月11日发布了《关于集中整治户外广告的通告》。要求：“违法设置的户外广告必须在限期内自行拆除；逾期不自行拆除的，由所在县区或乡（镇）人民政府依法组织拆除”。2013年12月19日，淮南市谢家集区人民政府发布了《关于对辖区高速公路两侧违法设置广告进行拆除前登记的公告》，该《公告》示明：“谢家集区人民政府组织有关乡镇和部门对辖区高速公路两侧违法设置广告进行了摸排清查，对权属明确的，下达了《限期拆除通知书》，对于无法联系产权人的，要求限期办理拆除前的登记手续，逾期不办理的，视为无主非法广告，依法强制拆除。”经查，原告在合淮阜高速旁曹庵镇境内设置的9座高炮广告牌，未经淮南市市容行政主管部门同意，也未按有关规定办理审批手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《淮南市城市市容和环境卫生管理条例》第二十九条之规定。被告告知原告在限定的时间内自行拆除违法设置的广告牌，原告未在规定的时间内自行拆除。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条和《淮南市城市市容和环境卫生管理条例》第二十九条之规定，依法组织相关部门对原告违法设置的广告牌进行了强制拆除。因此，被告对原告违法设置的广告牌的强制拆除行为适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提交以下证据：
第一组证据：
1、谢家集区城市管理行政执法局《关于对辖区高速公路两侧大型户外广告予以认定的请示》（谢城执字（2013）69号）。
2、淮南市城市管理行政执法局《关于高速公路两侧等处大型广告牌设置有关情况的批复》（淮城容（2013）120号）。
该组证据证明：原告设置的广告牌未办理审批手续。
第二组证据：
1、《淮南市人民政府关于集中整治户外广告的通告》（刊登在2013年12月11日的淮南日报）。
2、《谢家集区人民政府关于对辖区高速公路两侧违法设置广告进行拆除前登记的公告》（刊登在2013年12月19日的淮南日报）。
该组证据证明：被告在强制拆除原告设置的广告牌之前已经告知原告。
第三组证据：
1、会议签到簿壹份。
2、光盘壹张
该组证据证明：被告在采取强制措施之前已经告知原告在规定的时间内自行拆除违法设置的广告牌。
被告在法定期间向本院提交以下法律依据：
1、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条。
2、《淮南市城市市容和环境卫生管理条例》第二十九条。
3、《淮南市城市管理相对集中行政处罚权办法》第四条。
经举证、质证，本院对证据作如下确认：
原告对被告提供的证据发表的质证意见为：被告的第一组证据，原告对其真实性无异议，但对其证明目的有异议。原告认为，被告的第一组证据只是被告的内部程序，无法证明原告设置的广告牌没有办理审批手续，且该组证据与本案审理的强制拆除行为没有关联性。被告的第二组证据，原告对其真实性无异议，但对其证明目的有异议。原告认为，被告的该组证据在性质上应为一种政府宣传而非具体行政行为，这种宣传不能代替《行政强制法》中规定的任何程序。被告的第三组证据，原告对其真实性无异议，但对其证明目的有异议。原告认为被告通知原告去参加协调会，不代表被告已经履行了告知义务，被告的该组证据不能证明被告履行了行政强制中的告知程序。本院经审查认为，本案审查的是被告的拆除行为是否合法有据，被告的第一组证据因与本案没有关联性，本院依法不予采纳。被告的第二组证据和第三组证据，虽然能证明被告在强制拆除原告设置的广告牌之前已经告知原告在规定的时间内自行拆除，但这种告知因不符合《行政强制法》规定的催告和公告的形式要求而不能被认定为被告已经履行相关的强制执行程序，因此，被告的该两组证据，本院依法不予采纳。
被告对原告提供的证据发表的质证意见为：原告的证据一，被告无异议，本院予以采纳。原告的第二组证据、第三组证据及第四组证据，被告对其证明目的有异议，被告认为，广告牌建设合同、转让协议及土地租用协议均为民事方面的合同，合同主体均不是广告牌设置的审批机关，原告的这些证据不能证明其设置的广告牌已经通过审批。被告提供的淮南市工商局山南分局户外广告登记并联审批表只能证明工商部门对其户外广告的内容是否合法进行了审批，不能证明其广告牌的设置已经通过了审批。本院经审查认为，本案审查的是被告作出的强制拆除行为是否合法有据，至于原告设置的广告牌是否经过审批不属于本案的审理范围，因此，原告的该三组证据与本案没有关联性，本院不予采纳。
经举证、质证，结合当事人陈述，确认以下案件事实：
原告淮南市金灿灿广告有限公司于2011年6月23日成立，法定代表人为赵良涛，其经营范围包括但不限于设计、制作、发布、代理国内广告。2011年1月15日，2013年10月12日，淮南市一方广告有限责任公司分别将其所有的位于合淮阜高速公路曹庵镇孤堆村的四座广告牌转让给原告所有。该四座广告牌于2013年3月26日通过了淮南市山南新区管理委员会、淮南市城市管理行政执法支队山南新区城市管理行政执法大队及淮南市工商行政管理局山南分局的并联审批。2011年7月16日，原告与淮南市曹庵镇大树村民委员会签订协议书，获准在曹庵镇大树村境内合淮阜高速公路南侧设置广告牌三座。该三座广告牌于2013年3月11日通过了淮南市山南新区管理委员会、淮南市城市管理行政执法支队山南新区城市管理行政执法大队及淮南市工商行政管理局山南分局的并联审批。2011年8月4日，原告与徐友转签订转让合同，徐友转将其所有的位于曹庵镇宋王村境内合淮阜高速公路南侧的壹座广告牌转让给原告所有。2012年1月13日，原告与淮南市曹庵镇人民政府签订广告牌买卖协议书，获准在曹庵镇宋王村境内合淮阜高速公路南侧设置广告牌一座。综上，原告一共在曹庵镇境内合淮阜高速公路两侧设置广告牌九座。
2013年12月，淮南市人民政府按照中共安徽省委、安徽省人民政府关于开展“三线三边”城乡环境综合整治的统一部署，根据《中华人民共和国城乡规划法》和《淮南市城市市容和环境卫生管理条例》等法律、法规的规定，决定对全市户外广告进行整治，2013年12月15日，谢家集区人民政府组织原告及其他广告公司召开广告整治工作会议。2013年12月11日淮南市人民政府在《淮南日报》上刊登了《关于集中整治户外广告的通告》。该《通告》第二条内容为：“违法设置的户外广告必须在限期内自行拆除；逾期不自行拆除的，由所在县区或乡（镇）人民政府依法组织拆除”。2013年12月19日，淮南市谢家集区人民政府在《淮南日报》上刊登了《关于对辖区高速公路两侧违法设置广告进行拆除前登记的公告》，该《公告》示明：谢家集区人民政府组织有关乡镇和部门对辖区高速公路两侧违法设置广告进行了摸排清查，对权属明确的，下达了《限期拆除通知书》，对于无法联系产权人的，要求限期办理拆除前的登记手续，逾期不办理的，视为无主非法广告，依法强制拆除。2013年12月底，被告组织相关部门将原告的上述广告牌全部强制拆除。原告认为被告的强制拆除行为，缺乏事实和法律依据，程序违法。故向法院提起行政诉讼，请求法院确认被告的强制拆除行为违法，诉讼费由被告承担。
本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国行政强制法》之规定，对违反城乡规划的违法建筑的拆除，行政机关应先作出《限期拆除决定书》，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的。行政机关应当在相关处罚决定的基础上，履行书面催告程序，听取行政相对人的陈述和申辩，如行政相对人在规定的期限内仍不履行，执行机关应当下达强制执行决定，确定强制执行的时间和方式，同时将强制执行的事项予以公告。当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关根据有关法律法规之规定予以强制执行。本案中，被告既没有作出相关行政处罚决定，也没有依法作出强制执行决定，就直接进入强制拆除程序，违反法定程序。综上，本案被告的强制拆除行为违反法定程序，剥夺了当事人的陈述和申辩权，其行政行为程序违法。鉴于原告的广告牌已经被实际拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容，经本院审判委员会讨论决定，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
确认被告淮南市谢家集区人民政府的强制拆除行为违法。
案件受理费50元由被告负担。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省淮南市中级人民法院。
审 判 长 申恩国
代理审判员 潘 灿
人民陪审员 陈 军
二〇一四年十月二十三日
书 记 员 高婧婧
附相关法律规定：
《中华人民共和国城乡规划法》
第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
……
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
《中华人民共和国行政强制法》
第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
……
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。