贵州省余庆县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）余法行初字第00001号
原告杨元义，男，贵州省湄潭县人。
委托代理人廖锦荣。
委托代理人邰超。
被告湄潭县人民政府。
法定代表人李勰。
委托代理人王伸露。
委托代理人黄耀。
第三人娄方顺，男，贵州省湄潭县人。
第三人娄方敏，女，贵州省湄潭县人。
原告杨元义诉被告湄潭县人民政府和第三人娄方顺、娄方敏不服行政复议决定一案，遵义市中级人民法院以（2015）遵市法行初字第22号行政裁定，移交本院进行审理。本院于2015年1月26立案受理后，向被告送达了应诉手续并已经收到被告的答辩状。本院依法组成合议庭于2015年2月10日公开开庭审理了本案。原告杨元义及委托代理人邰超、被告委托代理人王伸露、黄耀，第三人娄方顺、娄方敏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告湄潭县人民政府受理了第三人娄方顺、娄方敏的复议申请，于2014年10月25日作出湄府行复（2014）13号行政复议决定，认定湄潭县湄江镇人民政府于2014年6月20日作出的（2014）湄江政决字第1号《关于重新撤销1998年颁发给娄义臣﹤农村土地承包使用权证﹥的决定》，事实不清、违反法定程序，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条的规定，决定：一、撤销湄潭县湄江镇人民政府于2014年6月20日作出的《关于重新撤销1998年颁发给娄义臣﹤农村土地承包使用权证﹥的决定》（2014）湄江政决字第1号；二、责令湄江镇人民政府在60日内重新作出处理。
原告杨元义诉称，原告全家五口人于1983年在湄潭县湄江镇观音村xx组承包了土地和山林，耕管到1997年。1997年11月，因原告外出打工，遂与第三人娄方顺、娄方敏之父娄义臣签订《土地转包合同》，将土地转包给娄义臣耕种、山林由娄义臣代管。1998年，第三人娄方顺、娄方敏之父娄义臣全家将户口从湄潭县兴隆镇梁桥村xx组迁到湄江镇观音村xx组，并将原告转包给他耕管的土地填入了由湄江镇颁发的《农村土地承包经营权证》。2007年3月，原告得知后，多次向村委会和湄江镇人民政府反映，要求索回原告的《农村土地承包经营权证》，一直未果。2013年10月，原告向湄江镇人民政府申请确权，湄江镇人民政府于2013年11月13日作出了湄江府字（2013）110号关于撤销1998年颁发给第三人之父娄义臣《农村土地承包经营权证》的决定。因娄义臣之子女娄方顺、娄方敏不服，申请复议后，被告湄潭县人民政府于2014年2月10日作出了撤销湄江府字（2013）110号的复议决定，并要求湄江镇人民政府重新作出决定。2014年6月20日，湄江镇人民政府重新作出《关于重新撤销1998年颁发给娄义臣﹤农村土地承包经营权证﹥的决定》，娄方顺、娄方敏不服，提起行政复议。被告于2014年10月25日作出了湄府行复（2014）13号行政复议决定，再次撤销（2014）湄江政决字第1号《关于重新撤销1998年颁发给娄义臣﹤农村土地承包使用权证﹥的决定》，并责令湄江镇人民政府重新作出处理。因原告与第三人之父娄义臣签订的合同是在承包期内的经营使用权，即土地是耕管，山林是代管，故第三人不能取得承包权；原告一家人户口仍在湄江镇观音村xx组，仍应享有该集体经济组织内土地的承包经营权，同时第三人一家在兴隆镇梁桥村xx组已承包有土地，不能再取得湄潭县湄江镇观音村xx组的土地承包经营权，故湄江镇人民政府作出的撤销由其颁发给第三人之父娄义臣的《农村土地承包使用权证》是正确的，被告湄潭县人民政府的复议决定错误，请求人民法院予以撤销，维持（2014）湄江政决字第1号《关于重新撤销1998年颁发给娄义臣﹤农村土地承包使用权证﹥的决定》。
被告湄潭县人民政府辩称，原告杨元义与第三人之父娄义臣于1997年签订《买卖房屋契约》和《土地转包合同》，将原告承包的土地、山林全部转包给第三人之父。后第三人之父将全家户口从原居住地迁入湄潭县湄江镇观音村xx组，耕管了转包的土地、山林。1998年，土地延长承包时，湄江镇人民政府将由第三人之父耕管的山林、土地登记给第三人之父，并于1998年颁发了《农村土地承包使用权证》。2007年，第三人之父娄义臣去世后，所有的山林、土地由第三人耕管。2013年原告向湄江镇人民政府提出申请，要求处理原告与第三人争议的土地，湄江镇人民政府于2013年11月13日作出了湄江府字（2013）110号关于撤销1998年颁发给第三人之父娄义臣《农村土地承包经营权证》的决定。第三人不服，申请复议，被告作出复议决定撤销了湄江镇人民政府作出湄江府字（2013）110号决定，并责令湄江镇人民政府重新处理。2014年6月20日湄江镇人民政府作出（2014）湄江政决字第1号《关于重新撤销1998年颁发给娄义臣﹤农村土地承包经营权证﹥的决定》，第三人不服，提起行政复议。被告认为本案涉及原告与第三人之父娄义臣于1997年签订《买卖房屋契约》和《土地转包合同》等民事法律关系的效力的确认，湄江镇人民政府超越了人民政府的法定职权，对原告与第三人之父娄义臣于1997年签订《买卖房屋契约》和《土地转包合同》等民事法律关系的效力进行确认，故撤销湄江镇人民政府于2014年6月20日作出的《关于重新撤销1998年颁发给娄义臣﹤农村土地承包经营权证﹥的决定》，并责令湄江镇人民政府重新处理。综上所述，被告于2014年10月25日作出湄府行复（2014）13号行政复议决定，事实清楚、适用法律正确，请求人民法院予以维持。
第三人娄方顺、娄方敏述称，第三人全家原系湄潭县兴隆镇梁桥村长岭岗组村民。第一轮土地承包时，在当地承包了5份土地。1995年，该5份土地和房屋转让给了本村村民杨昌杰一家。1997年11月，因原告全家迁居到湄潭县城居住，不能耕管土地、山林，便与第三人之父娄义臣协商，将其承包的土地、山林及房屋全部转让给了第三人全家，双方签订了《买卖房屋契约》和《土地转包合同》。《土地转包合同》签订后，经湄江镇观音村民委员会同意并盖章进行了确认。两份合同签订后不久，第三人全家经村民小组、村委会同意后将户口从兴隆镇梁桥村xx组迁入到湄江镇观音村xx村民组。1998年第二轮土地承包时，因原告全家已迁居到湄潭县城居住，第三人全家已将户口迁到湄江镇，且有与原告一家签订的合同为基础，湄潭县人民政府颁发了土地承包合同给第三人全家，第三人全家已取得了争议土地和山林的承包权。从1998年起至今，第三人全家已按承包证的规定，管理相应的土地、山林达16年之久，从未有人提出过异议。2013年，因湄江镇观音村xx组有可能被国家征用，原告反悔，才向湄江镇人民政府反映，要求撤销第三人取得的土地承包证，遂与第三人发生争议。湄江镇人民政府受理原告的申请后，无论是第一次作出的撤销决定还是第二次作出的撤销决定，不调查取证，不按相关行政法律的规定给予第三人陈述和申辩的权利，且在第二次撤销决定作出时，在没有收集新的证据的前提下，作出了与第一次相同的决定，程序不合法；根据《土地承包法》的规定，土地发生使用权争议后，乡、镇人民政府只有调解的权力，没有撤销由县人民政府颁发的土地承包证的权力，因此湄江镇人民政府作出的撤销了第三人取得的《农村土地承包经营权证》的行为，属滥用职权，该行为至始无效，被告湄潭县人民政府作出（2014）13号行政复议决定合法有效，请求人民法院予以维持。另，杨元义在本案之中作为原告，主体不合法。因被告湄潭县人民政府撤销的是其下级部门湄江镇人民政府作出的具体违法行政行为，且要求湄江镇人民政府重新作出具体行政行为，本案中的行为主体只有湄潭县人民政府和湄江镇人民政府，杨元义不是本案的主体。
原告向本院出示了以下证据：
1、1997年11月2日，《土地转包合同》及附件。
2、2013年11月13日，原高山大队xx生产队长及部分村民出具的《证明书》。
3、2013年11月18日，湄潭县兴隆镇xx村民委员会出具的《证明》。
4、湄江镇人民政府（2013）110号文件《关于撤销1998年颁发给娄义臣〈农村土地承包使用权证〉的决定》。
5、湄江镇司法所2013年11月10日对娄方顺作的调查笔录。
6、湄江政决字（2014）1号《关于重新撤销1998年颁发给娄义臣〈农村土地承包使用权证〉的决定》。
7、湄潭县人民政府（2013）11号复议决定和（2014）13号复议决定。
原告用以上证据证明杨元义将土地转包给娄义臣耕种的事实和杨元义在本村组承包所得的责任地、丘块的地名及数量；第三人之父娄义臣与原告之间协议的土地是承包耕种、山林属代管，并不涉及权属的改变；本案第三人在兴隆镇xx村承包农村土地的情况；原告具有诉讼主体资格。
经庭审质证，被告和第三人对以上证据的真实性和关联性没有意见，但对证明目的有异议。
在举证期限内，被告湄潭县人民政府向本院提交了如下证据：
第一组证据
1、申请人娄方顺、娄方敏行政复议申请书。
2、申请人娄方顺身份证复印件、娄方敏户口簿复印件、原告杨元义身份证复印件。
被告用以证明案件的来源及双方当事人的身份。
经质证，原告及第三人对证据三性无异议。
第二组证据
3、湄府行复收字（2014）13号湄潭县人民政府行政复议案件受理通知书。
4、湄潭县人民政府行政复议案件受理送达回证。
5、湄府行复答字（2014）13号湄潭县人民政府行政复议案件答复通知书。
6、湄潭县人民政府行政复议案件答复送达回证。
被告用以证明具体行政行为程序的合法性。
经质证，原告对证据真实性和关联性无异议，但是认为不能证明被告作出的具体行政行为在实体方面的合法性。
第三人无异议。
第三组证据
7、（1）杨元义向湄江镇农村土地流转纠纷调解委员会请求对娄方顺转包土地违约行为进行调解处理的申请。
（2）原七里槽组承包地税收登记册。
（3）证明书。
（4）1998年湄江镇人民政府颁发给娄义臣的《农村土地承包使用权证》。
（5）由湄江镇高山村委会及湄江镇人民政府湄江办事处出具的证明。
（6）杨元义同娄义臣于1997年11月2日签订的土地转包合同、杨元礼出具的收据。
（7）杨元义、杨元礼与娄义臣于农历一九九七年十月初二签订的房屋买卖契约、杨元义出具的收条。
（8）杨元礼于1999年2月11日出具的情况说明、证人杨继德于2004年10月11日出具的证明。
（9）王永贵、杨再友等人在1997年11月2日的证实材料。
（10）娄义臣于1997年11月2日出具的情况说明。
（11）转让协议。
（12）契税税票一张，税收完税证一张，行政事业性收费票据一张以及由湄江镇xx村民委员会出具的收条一张。
（13）xx村人民调解委员会于2007年3月9日向杨元义出具的调解意见。
（14）杨元义于2008年9月9日“关于对xx村调解意见不服”的复议申请。
（15）杨元义于2008年12月1日向xx村委会提交的林地确权申请。
（16）湄潭县兴隆镇xx村民委员会出具的证明。
（17）娄方顺于2013年11月10日在湄江镇司法所的调查笔录。
（18）xx村调解委员会于2013年11月7日对杨元义、娄方顺作的调解笔录。
被告用该组证据证明，争议土地的来龙去脉。即1982年第一轮土地下户时争议地由原告杨元义承包；1997年11月2日，原告杨元义作为甲方、第三人娄方顺、娄方敏之父娄义臣作为乙方签订《土地转包合同》，农历1997年10月初二，双方签订《买卖房屋契约》，原告杨元义将其房屋出卖给了第三人之父娄义臣；1998年，第三人娄方顺、娄方敏之父娄义臣将全家户口从湄潭县兴隆镇梁桥组xx村迁到湄江镇观音村xx组；同年7月30日，因农村集体土地顺延承包，湄潭县湄江镇颁发了《农村土地承包经营权证》给第三人之父娄义臣，将第三人之父从原告处转包的土地填入了承包证的事实。
经质证，原告对事实方面无异议，但认为购房方面的发票与本案没有关联。
第三人无异议。
第四组证据
8、湄江府发（2013）110号文件《湄江镇人民政府关于撤销1998年颁发给娄义臣〈农村土地承包使用权证〉的决定》。
9、湄府行复（2013）11号湄潭县人民政府《行政复议决定书》。
10、湄江政决字（2014）1号《湄江镇人民政府关于重新撤销1998年颁发给娄义臣〈农村土地承包使用权证〉的决定》。
11、湄江镇人民政府行政复议答辩状。
12、杨元义行政复议答辩状。
13、湄府行复（2014）13号湄潭县人民政府《行政复议决定书》。
14、湄潭县人民政府行政复议决定书送达回证。
被告用该组证据，证明具体行政行为的程序合法性；湄江镇及湄潭县政府对争议地进行处理的具体行政行为的存在。
经质证，原告对湄江镇处理的两次决定书的三性均没有意见，对县人民政府的两次复议决定文件的真实性和关联性没有意见，但认为不合法。
第三人无异议。
被告出示的法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定。
第三人娄方顺、娄方敏未向本院提交证据。
经庭审举证、质证，对于双方提交的证据，本院认定如下：对于原告提交的证据，证明原告符合诉讼主体资格，本院予以确认；对于被告提交的第一、二、四组证据，被告用以证明作出的具体行政行为程序合法，经原告和第三人质证无异议，本院予以确认；对于被告提交第三组证据，被告证明争议土地的来龙去脉，双方无异议，本院予以确认。
经审理查明，1982年，第一轮土地承包到户时，原告杨元义户在湄潭县湄江镇原xx村xx村民组（现xx村xx村民组）承包了5人的土地；第三人娄方顺、娄方敏的全家以其父娄义臣的名义在湄潭县兴隆镇原xx村（现xx村）xx村民组承包了5人的土地。1997年11月2日，原告杨元义作为甲方、第三人娄方顺、娄方敏之父娄义臣作为乙方签订《土地转包合同》，合同第二条约定“耕种土地、保管山林，随政策的变动而变动、否则应长期属乙方耕种和保管，任何一方都不得违约”。由第三人娄方顺、娄方敏之父娄义臣一次性支付给原告杨元义承包费16000元。同日，xx村委会在该合同上签署“监督管理单位xx村委会”，并盖章确认。农历1997年10月初二，双方签订《买卖房屋契约》，原告杨元义将其房屋出卖给第三人之父娄义臣。1998年，第三人娄方顺、娄方敏之父娄义臣将全家户口从湄潭县兴隆镇梁桥村xx组迁到湄江镇观音村xx组；同年7月30日，因农村集体土地顺延承包，湄潭县湄江镇颁发了《农村土地承包经营权证》给第三人之父娄义臣，将第三人之父从原告处转包的土地填入了承包证，但未加盖湄潭县人民政府印章。2007年3月起，原告多次向观音村委会和湄江镇人民政府提出申请，要求收回原告的农村土地承包经营权，经观音村委会和湄江镇调解未果。2013年10月，原告向湄江镇人民政府申请确权，湄江镇人民政府于2013年11月13日作出了湄江府字（2013）110号关于撤销1998年颁发给第三人之父娄义臣《农村土地承包经营权证》的决定。第三人娄方顺、娄方敏不服，申请复议后，被告湄潭县人民政府于2014年2月10日作出了撤销湄江府字（2013）110号的复议决定；并要求湄江镇人民政府重新作出决定。湄江镇人民政府认为，1998年农村集体土地顺延承包，没有政策明确重新分配或者另行分配土地的制度，第三人之父在原籍已享受农村集体土地承包经营权，尽管落户在现居住地，其土地分配和顺延也应在原籍地承包土地；1997年，原告杨元义将自家5个人口承包责任地转包给娄义臣，原告杨元义仍属于该集体经济组织的成员，第一轮土地承包取得的土地承包经营权，第二轮顺延承包认定承包人仍应是杨元义户，而不是娄义臣户，这一行为应该是杨元义户对土地承包权的有偿转包，山林交给娄义臣户保管，是对承包林地管理的一种委托看护行为，其使用权未发生转移，因此娄义臣户不应在该村享有农村集体土地的分配权，遂于2014年6月20日作出《关于重新撤销1998年颁发给娄义臣﹤农村土地承包经营权证﹥的决定》。第三人娄方顺、娄方敏不服，提起行政复议。被告湄潭县人民政府复议后认为，本案涉及《土地转包合同》、《买卖房屋契约》等民事法律关系的效力确认，湄江镇人民政府作出的《关于重新撤销1998年颁发给娄义臣﹤农村土地承包经营权证﹥的决定》属认定事实不清、违反法定程序，应当予以撤销，于2014年10月25日作出了湄府行复（2014）13号行政复议决定，再次撤销（2014）湄江政决字第1号《关于重新撤销1998年颁发给娄义臣﹤农村土地承包使用权证﹥的决定》，并责令湄江镇人民政府重新作出处理。原告杨元义不服该复议决定，提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”和第二十七条第一款“本办法实施以前颁发的农村土地承包经营权证，符合《农村土地承包法》有关规定，并已加盖县级以上地方人民政府印盖的，继续有效”、第二款“未加盖县级以上地方人民政府印章，应按本《办法》规定重新颁发。重新颁发农村土地承包经营权证，土地承包期限应符合《农村土地承包法》的规定，不得借机调整土地”的规定，湄江镇政府于1998年7月30日颁发给娄义臣的《农村土地承包经营权证》未加盖县级人民政府的印盖，该颁证行为自始无效，应予以撤销。湄江镇人民政府在处理双方纠纷过程中，发现原来的颁证行为错误，自行撤销该具体行政行为符合法律的规定，故被告湄潭县人民政府的复议决定错误，应予以撤销，原告诉请理由成立，本院予以支持；对于第三人娄方顺、娄方敏等人能否取得其父娄义臣与原告所订立的《土地转包合同》涉及的土地承包经营权的问题，应依据相关法律、法规进行处理；对于原告杨元义是否具有诉讼主体资格的问题，根据﹤最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释﹥第十二条的规定，杨元义与被告湄潭县人民政府作出的复议决定有法律上的利害关系，故杨元义可以作为原告参加诉讼。综上，被告湄潭县人民政府作出的复议决定事实不清，适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第2目的规定，判决如下：
撤销被告湄潭县人民政府于2014年10月25日作出的湄府行复（2014）13号行政复议决定；
案件受理费50元，由被告湄潭县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。
审 判 长 李永国
审 判 员 王 华
人民陪审员 杨再付
二〇一五年三月十八日
书 记 员 陈太松