湖南省怀化市鹤城区人民法院行 政 判 决 书（2017）湘1202行初57号原告胡思龙，男。委托代理人曾庆均（特别授权），怀化市鹤城区星光法律服务所法律工作者。被告怀化市鹤城区坨院街道办事处，住所地：怀化市鹤城区迎丰东路578号。法定代表人陈承清，主任。委托代理人杨承富（特别授权），男，系怀化市鹤城区坨院街道办事处司法所所长。原告胡思龙诉被告怀化市鹤城区坨院街道办事处（以下简称坨院街道办）不履行法定职责一案，于2017年5月26日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，于2017年5月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月11日公开开庭审理了本案。原告胡思龙的委托代理人曾庆均、被告坨院街道办的委托代理人杨承富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告胡思龙诉称，原告与李威同属本村村民，2015年3月政府将涉案的土地征收，李威以无端的理由强占该土地，妨碍了原告对土地的使用权，经多次与李威交涉，李威置之不理并继续无理由侵占该诉争土地。原告于2016年7月21日向被告申请确权，同年8月3日被告作出了土地承包经营纠纷调解意见书。原告向鹤城区人民法院提出诉讼，2016年12月15日，鹤城区人民法院作出了行政判决，撤销了被告作出的调解意见书，现文书已经发生法律效力。2017年1月，原告依法再次向被告提交了土地确权申请书，2017年3月1日，被告作出调解不成终止调解告知当事人解决途径通知书。原告认为，这是被告不履行法职责的不作为行为。根据《中华人民共和国土地法》第十六条规定，土地权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。被告就纠纷进行调解，在调解未成时终止调解，其未按《中华人民共和国土地法》第十六条的规定作出处理决定，且在法律文书还未生效时，被告把争议的土地款91373元支付给李威，给原告造成了巨大损失，被告应当承担赔偿责任。为此，请求法院：1、依法确认被告未履行行政土地确权的不作为行为；2、本案诉讼费由被告承担。原告在举证期限内向本院提供了以下证据：1、居民身份证，拟证明原告胡思龙的基本身份信息；2、组织机构代码证，拟证明被告组织机构代码登记的基本信息；3、怀鹤坨院人调字（2017）第005号《调解不成终止调解告知当事人解决途径通知书》，拟证明被告不履行应当履行的法定职责。被告坨院街道办辩称，一、被告积极组织双方进行调解，不存在行政不作为。2016年6月26日、6月30日原告胡思龙及李威分别就双方之间的土地承包经营纠纷向被告提出调解申请，被告受理后及时地进行了调查取证，于2016年7月21日组织双方当事人进行调解，因双方的意见分歧大，待办事处集体研究后再处理。被告根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”和2004年10月1日施行的《湖南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第二十五条规定：“因农村土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，可以请求村民委员会或者乡镇人民政府、街道办事处等调解解决，或者申请农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”等有关规定及行政程序，于2016年8月3日作出《关于胡思龙与李威之间土地承包经营纠纷调解意见书》，由于街道办事处没有法律、法规的明确授权不具有处理土地权属争议的行政职权，鹤城区人民法院于2016年12月15日以（2016）湘1202行初90号行政判决书对该份调解意见书予以撤销。原告于2017年1月17日向被告再次提交调解申请书，被告受理后，按照法律、法规规定的原则及行政程序积极组织胡思龙及李威于2017年2月23日再次进行调解，在调解过程中因李威明确表态不同意调解。因街道办事处没有法律、法规的明确授权不具有处理土地权属争议的行政职权，被告只得于2017年3月1日以《调解不成终止调解告知当事人解决途径通知书》告知原告胡思龙可向鹤城区人民法院依法提起诉讼以维护其合法权益，履行了告知义务。在原告与李威之间土地纠纷的处理过程中，被告完全按照法律、法规的原则及行政程序进行，不存在行政不作为。二、被告作为派出机关，不能做出行政裁决。被告并不是一级政府，只是鹤城区人民政府的派出机关，《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规上均未授权街道办事处具有处理土地权属争议的行政职权，被告不能超越职权和违反法定程序作出具体的行政裁决。原告与李威之间的土地纠纷，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以申请村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协调、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”以及《中华人民共和国土地管理法》第六十条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之见的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”被告因没有法律、法规授予的职权，不能做出行政裁决。三、被告再次组织双方调解，尽到了告知义务。原告2017年1月17日向被告提交调解申请书，被告2017年2月23日组织双方调解，根据《中华人民共和国人民调解法》第三条“人民调解委员会调解民间纠纷，应当遵循下列原则：（一）在当事人自愿、平等的基础上进行调解；（二）不违背法律、法规和国家政策；（三）尊重当事人的权利，不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。”及第十七条“当事人可以向人民调解委员会申请调解；人民调解委员会也可以主动调解。当事人一方明确拒绝调解的，不得调解。”的规定，在当事人李威明确表示不同意调解的情况下调解不成功，被告于2017年3月1日以《调解不成终止调解告知当事人解决途径通知书》的形式及时地告知了原告，履行了告知的义务，不存在行政不作为。故此被告不存在行政不作为，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告坨院街道办在法定举证期限内向本院提供的证据有：1、调解申请书，拟证明胡思龙分别于2016年6月26日、2017年1月17日申请办事处对其与李威的纠纷进行调解的事实；2、申请书，拟证明李威于2016年6月30日申请办事处对其与胡思龙的纠纷进行调解的事实；3、调解通知书（存根），拟证明办事处通知胡思龙、李威及四方田村委会对胡思龙与李威的纠纷进行调解；4、签到册，拟证明胡思龙、李威于2016年7月21日参与调解，胡思龙2017年2月23日参与调解；5、调解记录，拟证明办事处两次组织胡思龙与李威进行调解及调解过程的情况记录；6、调解意见书，拟证明2016年8月3日办事处对胡思龙与李威的土地承包经营纠纷调解不成功后作出了一个调解意见；7、文书送达回证，拟证明办事处将调解意见书送达给胡思龙、李威；8、通知书存根联，拟证明办事处于2017年3月1日将《调解不成终止调解告知当事人解决途径通知书》送达给胡思龙；9、鹤城区人民法院行政判决书，拟证明被告不具备处理土地权属争议的行政职权；10、相关法律依据，拟证明办事处调解李威与胡思龙纠纷的法律依据。为查明本案事实，本院依职权调取以下证据：1、湖南省民政厅湘民行发[2015]81号《湖南省民政厅关于同意怀化市鹤城区乡镇区划调整方案的批复》；2、《怀化市民政局转发湖南省民政厅关于同意鹤城区乡镇区划调整方案的通知》（怀民发[2015]33号）；3、《中共怀化市鹤城区委怀化市鹤城区人民政府关于印发的通知》（鹤发[2015]8号）；上述证据拟证明2015年11月，中共怀化市鹤城区区委，怀化市人民政府撤销石门乡人民政府整体建制，将石门乡与坨院街道办事处合并，组建成了新的怀化市鹤城区坨院街道办事处。经庭审质证，原、被告提出以下质证意见：被告对原告提交的证据无异议。原告对被告提供的1-7、9-10号证据没有异议；对8号证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为该证据证明了被告没有履行法定职责。原、被告对本院依职权所调取的证据没有异议。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据，被告无异议，且符合证据的真实性、合法性、关联性要求，本院予以确认。被告提供的1-7、9号证据，原告无异议，且符合证据的真实性、合法性、关联性要求，本院予以确认；8号证据，被告对真实性、合法性无异议，仅对其证明目的有异议，故不能由此否定证据的客观性，本院予以确认；10号证据系现行的法律法规，本院不作为证据进行评判。本院依职权调取的证据，符合证据的三性，原、被告均无异议，可以作为定案的依据。经审理查明，原告胡思龙及李威均系原怀化市鹤城区石门乡四方田村岩背村民小组的村民，两人对该村13组孤子冲地块的权属问题发生纠纷，现该地块已被政府征用，征用面积1.562亩。原告胡思龙于2016年6月26日、李威于2016年6月30日分别向被告坨院街道办提出书面申请，请求就被告辖区四方田村13组孤子冲二人有争议的被征用土地的权属问题进行调处。2016年7月21日，被告坨院街道办以怀化市鹤城区坨院街道人民调解委员会的名义组织胡思龙、李威及四方田村村委会就该案涉地块权属纠纷进行了调解，因双方分歧较大而调解未果。2016年8月3日，被告坨院街道办就该案涉纠纷作出《关于胡思龙与李威之间土地承包经营纠纷调解意见书》并送达给胡思龙、李威及四方田村村委会。原告胡思龙不服该调解意见书于2016年9月8日向本院提起行政诉讼，本院于2016年12月15日作出（2016）湘1202行初90号行政判决，撤销了被告坨院街道办作出的《关于胡思龙与李威之间土地承包经营纠纷调解意见书》。2017年1月17日，原告胡思龙向被告坨院街道办提交《土地确权申请书》，请求被告坨院街道办将其与李威的争议地块确权给其。2017年2月23日，被告坨院街道办组织胡思龙、李威就争议地块权属纠纷进行调解，因李威拒绝调解而调解未果。2017年3月1日，被告坨院街道办作出怀鹤坨院人调字（2017）第005号《调解不成终止调解告知当事人解决途径通知书》，内容为：“胡思龙：你与李威之间土地纠纷于2017年2月23日进行调解，因李威不愿意调解，调解不成。现终止调解，你可向鹤城区人民法院依法提起诉讼。”并于同日将通知书送达给原告胡思龙。原告胡思龙对该通知书不服，认为原告坨院街道办未作出处理决定系行政不作为，遂向本院提起行政诉讼。另查明，2015年11月25日，湖南省民政厅作出《湖南省民政厅关于同意怀化市鹤城区乡镇区划调整方案的批复》（湘民行发[2015]81号），同意撤销鹤城区石门乡的建制，将其行政区域划入坨院街道。本院认为，从庭审提供的证据审查，本案中原告胡思龙与李威系因四方田村孤子冲地块的土地使用权不明确产生纠纷，双方争议的实质是对该地块土地使用权的权属争议。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……”因2015年11月25日，湖南省民政厅已作出相关批复，同意撤销鹤城区石门乡的建制，将其行政区域划入坨院街道，故本案中被告坨院街道办具有作出土地权属纠纷行政处理决定的行政职权。被告坨院街道办在接到原告胡思龙于2017年1月17日提交的《土地确权申请书》后，虽然于2017年2月23日组织胡思龙、李威就争议地块权属纠纷进行了调解，但在调解未果的情况下于2017年3月1日向原告下发了《调解不成终止调解告知当事人解决途径通知书》，未对案涉土地使用权争议作出处理决定，被告坨院街道办的上述行为属于不履行法定职责的违法行为。对于原告胡思龙提出的土地确权申请，被告坨院街道办依法应当在合理的期限内作出处理决定。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条之规定，判决如下：一、被告怀化市鹤城区坨院街道办事处对原告胡思龙在《土地确权申请书》中提出的申请事项没有作出处理决定的行为违法；二、被告怀化市鹤城区坨院街道办事处于本判决生效之日起六十日内对原告胡思龙的土地确权申请作出处理决定。案件受理费50元，由被告怀化市鹤城区坨院街道办事处负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。审 判 长  旷 洁人民陪审员  黄巧云人民陪审员  沈 红二〇一七年九月四日代理书记员  谌 熹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。