新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）新28行再1号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张志军，男，汉族，1962年11月12日出生，河北省安国市人，农民，现住库尔勒市。
委托诉讼代理人：郁新林，新疆天擎律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：库尔勒市国土资源局。
住所地：库尔勒市梨香南路。
法定代表人：谭险峰，该局局长。
委托诉讼代理人：傅淑霖，新疆天雪律师事务所律师。
再审申请人张志军因与被申请人库尔勒市国土资源局土地登记行政行为一案，不服本院作出的（2013）巴行终字第4号行政判决，向新疆维吾尔自治区高级人民法院申请再审。新疆维吾尔自治区高级人民法院于2017年9月19日作出（2017）新行申235号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人张志军及其委托诉讼代理人郁新林，被申请人库尔勒市国土资源局的委托诉讼代理人傅淑霖到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论并作出决定，现已审理终结。
张志军申请再审称，请求依法撤销库尔勒市人民法院（2012）库行初字第16号行政判决和巴州中级人民法院（2013）巴行终字第4号行政判决。判决撤销库尔勒市国土资源局作出的注销张志军的库国用（2012）字第073号国有土地使用证，收回土地使用权的具体行政行为。事实与理由：2003年，再审申请人就位于西尼尔镇巴西额孜村103.5亩土地向尉犁县国土资源局申请土地使用权初始登记。经尉犁县国土资源局对该宗土地依法审查，土地权属无争议，申请资料齐全同意办理土地使用权初始登记，2008年尉犁县国土资源局给申请人办理了尉国用（2008）696号国有土地使用证。2009年因尉犁县西尼尔镇划归库尔勒市管辖，2012年库尔勒市国土资源局对该宗国有土地使用证进行年检换证时将原尉国用（2008）696号国有土地使用证收回存档，给申请颁发库国用（2012）字第073号国有土地使用权证。申请人持证使用该宗国有土地。2012年6月5日，申请人接库尔勒市国土资源局电话通知来局接收库尔勒市人民政府办公室作出的《关于收回张志军国有土地使用权证的通知》（库政办发[2012]78号文件）。依据该文件内容，认为申请人办理尉国用（2008）696号国有土地使用证时提供虚假资料，骗取初始登记，故依法收回张志军库用（2012）字第073号国有土地使用证及该宗土地使用权。现关于收回张志军国有土地使用权证的通知》（库政办发[2012]78号文件）已被生效的行政判决撤销，《关于收回张志军土地使用权的批复》（库政土批[2014]3号），已被生效的行政裁定认定对张志军不直接发生法律效力。故申请人认为被申请人作出的注销张志军土地使用证收回土地使用权的行为无事实依据和法律依据。请求再审判决，撤销被申请人作出的注销张志军土地使用证收回土地使用权的行政行为，切实保护申请人的合法权益。
库尔勒市国土资源局再审辩称，目前行政区划的变更，涉案土地档案已移交至巴州国土资源局下属的库尔勒经济技术开发区分局，应当通知巴州国土资源局出庭，我们对法院可能的判决结果也不能实施。因此请求法院变更该案被申请人，通知巴州国土资源局出庭应诉。
库尔勒市国土资源局于2012年5月31日在巴音郭楞日报上发布了《土地使用权注销公告》（库国土资公告[2012]036号）。内容为：”张志军用地依据《关于收回张志军国有土地使用证的通知》（库政办发[2012]78号文）和《土地登记办法》的有关规定，我局注销张志军位于西尼尔镇巴西额孜村希望路以北、用地面积为93.5亩的国有土地使用证，土地证号：库国用[2012]第0**号，用途：农用地。自公告登报之日起30日内，我局将根据《土地登记办法》有关规定直接办理注销手续，注销其土地证书。本公告一经发布，视作已通知相关当事人。”
张志军向一审法院起诉请求：依法撤销库尔勒市国土资源局作出的注销原告张志军持有的库国用[2012]字第073号国有土地使用权证收回土地使用权证的具体行政行为。
一审法院认定事实：2008年，张志军取得了位于西尼尔镇巴西额孜村103.5亩土地的土地使用权初始登记。因尉犁县西尼尔镇于2009年划归库尔勒市国土局管辖，此时土地面积因修路等原因减少至93.5亩，库尔勒市国土局于2012年2月对该宗国有土地使用证进行年检换证时将原尉国用（2008）696号国有土地使用证收回存档，给张志军颁发了库国用[2012]字第073号国有土地使用权证。张志军持证使用该宗国有土地。2012年5月28日库尔勒市人民政府办公室作出《关于收回张志军国有土地使用权证的通知》（库政办发[2012]78号文件），决定收回张志军持有的库国用（2012）字第073号国有土地使用证及该宗土地使用权。2012年5月31日，库尔勒市国土资源局以张志军办理尉国用（2008）696号国有土地使用证时提供了虚假资料，骗取初始登记为由，于2012年6月6日发布土地使用权注销公告，将张志军持有的库国用[2012]字第073号国有土地使用权证注销并收回。张志军不服，在法定期限内向提起行政诉讼。
另查，张志军不服尉犁县人民政府下发的《关于收回张志军尉国用（2008）696号国有土地使用证的通知》（尉政发[2012]70号），向巴州中级人民法院提起诉讼，巴州中级人民法院指定焉耆县人民法院审理，焉耆县人民法院于2012年8月6日作出（2012）焉行初字第4号行政裁定，驳回了张志军的起诉。张志军不服上诉至本院，本院院作出了维持该裁定的行政裁定。
一审法院认为，双方争议土地由尉犁县国土资源局进行初始登记，该局经过调查确认张志军取得国有土地使用权的行为不合法，后该局报经尉犁县人民政府批准，将颁发给张志军的国有土地使用权证书收回。因该土地在2009年西尼尔镇划归库尔勒市时将该土地一并移交给库尔勒市，故尉犁县国土资源局向库尔勒市国土资源局发函，库尔勒市国土资源局根据尉犁县人民政府的注销决定，报经库尔勒市人民政府批准，将张志军的国有土地使用证注销。库尔勒市国土资源局作出注销土地使用权证书的公告系根据库尔勒市人民政府的决定，库尔勒市人民政府系该土地使用权的批准登记部门，库尔勒市国土资源局依照《土地登记办法》的规定，根据库尔勒市人民政府的决定作出注销决定并无不妥，在库尔勒市人民政府的决定未被撤销以前，库尔勒市国土资源局作出注销张志军持有的库国用（2012）字第073号国有土地使用权证的具体行政行为，符合《土地登记办法》的规定。一审法院判决驳回张志军的诉讼请求。
张志军不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持其一审的诉讼请求。
本院二审认定事实：本案在二审审理过程中，库尔勒市人民政府于2014年1月7日做出了《关于收回张志军土地使用权的批复》（库政土批[2014]3号）。其主要内容是：决定收回2012年给张志军换发的库国用[2012]字第073号国有土地使用权证及该土地使用权证范围内的用地红线图、国有土地使用权租赁合同，并撤销《关于收回张志军土地使用权的通知》（库政办发[2012]78号）。接此批复后，请通知张志军在15日内到你局办理有关手续。二审法院查明的其他事实与一审判决认定的事实一致。
本院二审认为，库尔勒市国土资源局作出注销土地使用权证书的公告系依据库尔勒市办公室作出的收回张志军国有土地使用权的决定，而库尔勒市人民政府已自行撤销了前由库尔勒市办公室作出的（库政办发[2012]78号文件），改变了原违法行政行为，并重新做出了《关于收回张志军土地使用权的批复》（库政土批[2014]3号），该批复仍是决定收回2012年给张志军换发的库国用[2012]字第073号国有土地使用权证及该土地使用权证范围内的用地红线图、国有土地使用权租赁合同。因此，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第二项的规定，被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的，应当判决驳回张志军的诉讼请求。二审判决驳回上诉，维持原判。
本院再审查明：1.1991年，案外人张治安（系本案再审申请人张志军的姐姐）因家中亲戚经济困难，与刘永胜协商，刘永胜将自己砖厂附近100余亩土地赠送与案外人张治安，该宗土地由张治安及其家人共同投资开发种植。2002年张治安将种植的土地交由其弟张志军种植管理。2003年，张志军就向尉犁县国土资源局申请办理土地使用权初始登记。2008年，尉犁县国土资源局给张志军办理了尉国用[2008]696号国有土地使用证。2009年，西尼尔镇划归库尔勒市管辖。2012年2月，库尔勒市国土资源局对该宗国有土地使用证年检换证时将原尉国用[2008]696号国有土地使用证收回存档，给张志军颁发库国用[2012]字第073号国有土地使用权证。2012年3月18日，案外人张治安向尉犁县人民政府提交了《土地权属争议申请书》。称：”2008年张志军隐瞒事实真相，向尉犁县土管部门递交虚假材料，骗取土地登记”，”申请要求撤销给张志军办理的尉国用[2008]696号国有土地使用证”。2012年3月19日，尉犁县人民政府有关领导批示法制办按程序会同相关部门调查核实并提出解决意见。2012年3月26日尉犁县人民政府法制办对张志军进行调查，核实张志军办理尉国用[2008]696号国有土地使用证的相关情况。2012年3月29日，尉犁县人民政府法制办对宗地相邻人刘永胜、娄世奇进行了调查。2012年3月30日，库尔勒市国土资源局给尉犁县国土资源局发库国土资函（[2012]13号《关于对张治安用地情况说明的函》），请尉犁县国土资源局就张治安反映的问题调查核实后给予解决。2012年4月9日，尉犁县人民政府下发了《关于收回张志军尉国用[2008]696号国有土地使用证的通知》（尉政发[2012]70号）。该文件内容为：”尉犁县国土资源局：经查，张志军在办理尉国用[2008]696号国有土地使用证时，提供虚假资料，骗取初始登记。根据新疆维吾尔自治区土地登记办法第二十三条规定，由你局依法收回张志军办理的尉国用[2008]696号国有土地使用证及该宗土地使用权。该宗土地使用权收回后，张治安可以依法向有管辖权的国土资源部门申请对该土地的登记，土地登记期间该宗土地由张治安管理使用”。张志军不服，向本院提起诉讼要求撤销该文件。本院指定焉耆县人民法院审理。焉耆县人民法院审理后认为”尉犁县人民政府作出的尉政发[2012]70号文件是针对尉犁县国土资源局下发的通知同时抄送县委、人大、政协、法检两院不具备具体行政行为的构成要件，属于不具有强制执行力的行政指导行为”，并裁定驳回张志军的起诉。张志军不服上诉至本院。本院审理认为：尉犁县人民政府在作出尉政发[2012]70号文件对尉犁县国土资源局下发通知时，张志军与原审第三人张治安所争议土地的行政管辖权已经归属库尔勒市人民政府。被上诉人尉犁县人民政府已不具有该土地的行政管辖权。因此原审法院认定尉犁县人民政府作出的尉政发[2012]70号文件对尉犁县国土资源局下发的通知属于不具有强制力的行政指导行为，并无不当。本院于2012年11月28日作出(2012)巴立行终字第10号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。该裁定已发生法律效力。
2.2012年4月19日，尉犁县国土资源局印发了给库尔勒市国土资源局的《关于收回张志军国有土地使用证的函》函件。函件内容为：”库尔勒市国土资源局：经调查，张志军在办理尉国用[2008]696号国有土地使用证时，提供虚假资料，骗取初始登记。根据《新疆维吾尔自治区土地登记办法》第二十三条的规定，鉴于该宗土地已移交你局管理，请给予办理相关手续。附：《关于收回张志军尉国用[2008]696号国有土地使用证的通知》（尉政发[2012]70号文）”。2012年5月28日，经库尔勒市国土资源局请示后，库尔勒市人民政府办公室印发《关于收回张志军国有土地使用权证的通知》（库政办发[2012]78号文件）。其主要内容为：”经查，张志军在办理尉国用[2008]696号国有土地使用证时，提供虚假资料，骗取初始登记。根据《新疆维吾尔自治区土地登记办法》第二十三条规定，依法收回张志军用地（土地证号：库国用[2012]字第0**号）国有土地使用证及该宗土地使用权。接此通知后，请库尔勒市国土资源局在15日内注销张志军用地（土地证号：库国用[2012]字第0**号）相关手续”。2012年5月18日，库尔勒市人民政府办公室作出的《收回张志军国有土地使用权证的通知》（库政办发[2012]78号）。张志军不服，向本院提起诉讼。本院审理后于2013年5月25日作出(2013)巴行初字第5号行政判决：维持库尔勒市政府办公室作出的《收回张志军国有土地使用权证的通知》（库政办发[2012]78号）具体行政行为。张志军不服，上诉至新疆维吾尔自治区高级人民法院。自治区高级法院经审理后作出(2013)新行终字第17号行政裁定：撤销本院(2013)巴行初字第5号行政判决，发回本院重审。
3.在本院重审过程中，库尔勒市人民政府撤销了《关于收回张志军国有土地使用权证的通知》（库政办发[2012]78号文）。张志军在原具体行政行为被撤销的情况下，不予以撤诉，本院仍对原具体行政行为进行了审查。本院于2014年2月12日作出(2013)巴行初字第25号行政判决：撤销库尔勒市政府办公室作出的《关于收回张志军国有土地使用权证的通知》（库政办发[2012]78号）。该判决书已生效。
4.2014年1月7日，库尔勒市人民政府做出了《关于收回张志军土地使用权的批复》（库政土批[2014]3号）。内容为”决定收回2012年给张志军换发的库国用[2012]字第073号国有土地使用权证及该土地使用权证范围内的用地红线图、国有土地使用权租赁合同，并撤销《关于收回张志军土地使用权的通知》（库政办发[2012]78号。接此批复后，请通知张志军在15日内到你局办理有关手续”。张志军对上述”批复”不服，向巴州人民政府提出行政复议。巴州人民政府于2014年6月5日作出巴政复决字（2014）9号行政复议书决定：维持被申请人作出的库政土批[2014]3号《关于收回张志军土地使用权的批复》。张志军对该行政复议不服，依法提起行政诉讼。请求撤销库尔勒市政府作出的的具体行政行为。尉犁县人民法院作出（2014）尉行初字第3号行政判决：维持被告库尔勒市人民政府《关于收回张志军土地使用权的批复》(库政土批［2014］3号)。张志军不服向本院提起上诉。本院作出(2015)巴行终字第1号行政判决：驳回上诉，维持原判。张志军仍不服，向新疆维吾尔自治区高级人民法院申请再审。新疆维吾尔自治区高级人民法院作出(2015)新行监字第48号行政裁定，指令本院再审本案。
5.本院经再审后作出（2016）新28行再3号行政裁定，认为：库尔勒市人民政府在收到库尔勒市国土资源局《关于收回张志军国有土地使用权证的请示》后，向库尔勒市国土资源局下发《关于收回张志军土地使用权的批复》（库政土批［2014］3号），该批复是行政机关上下级之间的内部公文，属于上级机关向下级机关作出的内部批示，批复的内容对张志军不直接发生法律效力，张志军与作出批复的库尔勒市政府之间不具有直接的法律上的利害关系，对张志军权利义务产生直接影响的是库尔勒市国土资源局依照批复所作出的具体行政行为，故库尔勒市政府的批复具有不可诉性，不属于行政诉讼受案范围。原一、二审认定事实清楚，但适用法律错误，处理不当，应予以更正。裁定：一、撤销尉犁县人民法院2014年11月27日作出的(2014)尉行初字第3号行政判决和本院2015年3月11日作出的(2015)巴行终字第1号行政判决；二、驳回张志军的起诉。
以上事实，由本院已经生效的(2012)巴立行终字第10号行政裁定、(2013)巴行初字第25号行政判决、（2016）新28行再3号行政裁定予以证实。
另查明，本案再审庭审中被申请人库尔勒市国土资源局提交巴州人民政府办公室下发《关于将新疆博斯腾湖苇业（集团）有限责任公司和新疆博湖苇业股份有限公司老厂区等范围土地划归库尔勒经济技术开发区管辖的通知》（巴政办函［2014］41号）和《关于库尔勒经济技术开发区管理范围的通知》（巴政办发［2014］24号）。证实涉案土地已划归巴州国土资源局库尔勒经济技术开发区分局管辖。库尔勒市国土资源局已按照上述文件的规定，将本案涉案的土地登记档案移交给了巴州国土资源局库尔勒经济技术开发区分局。
本院认为，本案所涉及的土地登记行政行为属于注销登记。库尔勒市国土资源局作出的注销张志军持有的库国用[2012]字第073号）国有土地使用证的行政行为，依据的是库尔勒市人民政府办公室作出的《关于收回张志军国有土地使用权证的通知》（库政办发[2012]78号文件）。但库尔勒市人民政府办公室作出的《关于收回张志军国有土地使用权证的通知》已被本院生效的(2013)巴行初字第25号行政判决撤销。库尔勒市人民政府重新做出的《关于收回张志军土地使用权的批复》（库政土批[2014]3号），又被本院作出（2016）新28行再3号行政裁定认定为系行政机关上下级之间的内部公文，属于上级机关向下级机关作出的内部批示，批复的内容对张志军不直接发生法律效力。张志军与作出批复的库尔勒市政府之间不具有直接的法律上的利害关系。该批复不具有可诉性。因此，库尔勒市国土资源局发布注销张志军持有的库国用[2012]字第073号）国有土地使用证公告的行政行为，已经没有法律依据，依法应予以撤销。张志军的再审请求成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。巴州人民政府下发文件调整了涉案土地的管辖机关，但库尔勒市国土资源局的职权并未发生变更。因此库尔勒市国土资源局要求变更本案被申请人，通知巴州国土资源局出庭应诉的辩解意见不能成立。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条的规定，判决如下：
一、撤销本院(2013)巴行终字第4号行政判决；
二、撤销库尔勒市人民法院(2012)库行初字第16号行政判决；
三、撤销库尔勒市国土资源局注销张志军持有的库国用[2012]字第073号国有土地使用证的行政行为。
本案一、二审案件受理费合计100元，由被申请人库尔勒市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 才仁杰
审 判 员 刘 强
代理审判员 周德斌
二〇一八年五月十一日
书 记 员 王德琨