广东省珠海市香洲区人民法院
民 事 判 决 书
（2013）珠香法湾民一初字第37号
原告：郭金欢。
委托代理人：邬元忠，广东嘉骏律师事务所律师。
委托代理人：吴文仪，广东嘉骏律师事务所实习律师。
被告：珠海市广兴股份合作公司。
法定代表人：梁社保。
委托代理人：冼德文，系被告董事。
原告郭金欢诉被告珠海市广兴股份合作公司用益物权纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭并适用普通程序公开开庭进行了审理。原告委托代理人邬元忠、吴文仪和被告委托代理人冼德文到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称：位于珠海大桥东、珠海大道北侧的土地1992年前是属于原南屏镇广昌大队同昌、均昌两个生产队的耕地，1992年由政府统征后一直丢荒。1998年政府将该地块出让给珠海ＸＸ路企业有限公司（以下简称ＸＸ路公司）后该公司并无按规定开发建设。后来据说又由政府收回了土地，土地继续丢荒。2001年起，原告因耕地被征失去了经济来源，迫于生计，陆续在上述地块上种植农作物（香蕉约7.3亩、莲藕约7.5亩），当时由政府委派看护该地块的保安还收取了原告的管理费。2011年7月的一天，国土部门及被告、南屏镇政府的领导召集同昌、均昌两生产队的人开会，宣布对上述土地实行清场，并按珠府（2010）6号文的规定对地上青苗及附着物实行补偿。几天后，被告联同国土部门、南屏镇政府等政府部门人员在没有对原告种植的农作物进行登记清点确认，也没有事先通知的情况下，强行摧毁了原告种植的香蕉树，待原告获悉前往阻止时，已被摧毁香蕉林约3亩（待核）。原告与有关负责人理论时得知，包括已摧毁香蕉林在内的所有地块上的青苗及附着物的补偿款已由香洲区政府通过珠海市土地储备发展中心（以下简称市土地储备中心）支付给了被告。原告多次向被告追讨上述补偿款，被告均以原告在该地上种养未经批准为由，拒绝向原告支付任何补偿，原告无奈只好诉请法院讨回应得权益。原告认为，原告在上述地块上种养农作物是合情合法的。从情理上，原告种植的土地是自己祖祖辈辈耕种的，虽已被政府征用，但政府一直让耕地丢荒多年。而原告在土地被征后失业多年，经济困难，迫于无奈才在自家被征地上耕种维生是符合情理的。从法律法规上，《中华人民共和国土地管理法》第37条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农建设占用耕地一年内不用又可以耕种收获的，应当由原耕种该耕地的集体或个人恢复耕种”，上述条文没有规定被征地农民复耕自己被征而荒芜一年以上的土地须经哪个部门批准，作为被告所代表的村集体在分田到户后就没有也不可能开展集体耕作。而且受委托管理该地块的管理方有收取原告的管理费，原告复耕多年都没有任何政府部门加以制止，可视为默认了原告的种养行为。另外，原告种养时期，当时国土部门对征而未用的耕地原则上都交由属地政府管理，而属地政府原则上都交回原耕种人耕种及经营。因此原告上述的种养行为是合情合法和符合当时政府部门的做法的。由于原告的种养行为合情合法，原告认为，被告将原告种养的地块上的青苗补偿费占为己有侵害了原告的合法权益。原告的种养行为合情合法，《珠海市土地管理条例》第16条第5款规定：“青苗及地上附着物由市土地主管部门、被征地的单位和青苗及地上附着物所有权人确认后分类列表，在被征地所在的村委会公示三日。经公示无异议的，由土地主管部门与被征地单位、青苗和地上附着物的所有权人共同签订征地青苗及地上附着物补偿协议”，第二十条规定：“市土地主管部门应当直接向青苗和地上附着物所有权人支付征地青苗及地上附着物补偿费。”珠府（2010）6号文《关于印发珠海市征收（征用）土地青苗及附着物补偿办法的通知》第七条规定：“政府已统征地范围内的清场补偿，参照本办法执行。”即被告对原告种养场地的清场，对地上青苗及附着物的补偿标准、补偿支付程序、方式都参照征地办法执行。《土地管理条例》第20条之所以规定政府部门直接向青苗和地上附着物所有权人支付青苗补偿费，是出于对其合法权益的保护，避免过去经常发生的由于补偿费在中间环节被隐瞒或克扣而真正的所有权人不能得到应得补偿的现象。从情理上讲，“谁种谁收”是普通群众都懂的最简单的道理，其他村民不在该地种养，是他们已找到别的工作和怕辛苦，如果把原告辛勤种养应得的补偿让被告占有或全体村民共同分配，除有违国家禁止荒芜耕地的规定外，也有违公理（不去劳作的人也能分得利益）。况且，从政府部门以往对类似已征地的清场补偿，也难以找出个人种养应得的青苗补偿全归集体的案例。鉴于以上的法律法规、情理及政府以往的习惯做法，请求法院支持原告的诉讼请求。原告从2001年起在位于珠海大桥东、珠海大道北侧的土地上种植莲藕、香蕉等作物或养鱼。2011年因项目建设需要，政府对上述土地进行清场工作，珠海市国土资源局香洲分局根据有关法律、政策，并结合原告在上述土地所种青苗及附着物的实际情况，核定支付补偿款，补偿款统一由被告代收。但被告收到上述补偿款后，以种种理由拒不向原告支付，经向被告催付，被告仍不付款。一、《中华人民共和国土地管理法》第四十七规定，国家征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补助费。对地上附着物和青苗补助费的归属，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，地上附着物及青苗补助费归地上附着物及青苗的所有者所有。本案所涉土地已被国家征用，土地属于国家所有，补偿款是国家征收土地后对再耕青苗者的二次补偿，根据法律规定，该青苗补偿款应归原告所有。二、被告以原告的耕种行为未得到政府批准作为拒绝向原告转交青苗补偿款的行为毫无道理。政府根据有关法律、政策而对涉案土地所种青苗及附着物实际情况进行补偿的行为是对原告耕种行为的默许，原告取得该补偿款是有事实依据的。而涉案土地上的青苗及附着物既不是集体耕种的，涉案土地亦不属于集体所有，被告认为须将其代为领取的青苗补偿款交由集体分配，既无事实依据也无法律依据。三、对青苗的补偿方案应由国家与青苗所有人进行协商，达成一致后直接将青苗补偿款支付给青苗所有人，但珠海市香洲区人民政府将涉案用地的青苗补偿款统一交由被告统筹安排，被告的行为仅属于代理行为，根据《中华人民共和国合同法》第四百零四之规定，被告应将领取的青苗补偿款转交给原告。四、虽原广昌村同昌队和均昌队均开会讨论，意图将涉案土地青苗补偿款归集体所有，但同昌队、均昌队开会讨论仅能处分属于集体所有的财产，并不能对属于个人所有的补偿款进行处分；其次开会签署的《会议内容》上的签字，并未逐一核实其真实性，同时从签字的人数来看也不具备代表性和合法性；最后，被告与广昌村同昌队、均昌队不是同一民事法律主体，并且同昌队、均昌队所谓的“会议内容”是否有效并不属于本案的审理范围，被告无权以同昌队、均昌队所谓的“会议内容”来拒向原告转交青苗补偿款。综上所述，被告拖欠原告应得补偿款证据确凿，被告拒绝转交补偿款并没有事实依据和法律依据，已经严重损害原告的合法权益。据此，原告向法院提起诉讼，请法院支持原告的诉讼请求。原告诉讼请求为：一、判令被告向原告返还地上青苗及附着物补偿款65000元；二、判令被告自2012年1月1日起至付清之日按应返还补偿款数额并按银行同期贷款利率的4倍支付利息。
原告提交了下列证据：1.中华人民共和国土地管理法；2.珠海市土地管理条例；3.珠海市征收（征用）土地青苗及附着物补偿办法；4.收据（王建章）；5.收据（被告）；6照片1份；7.珠海市中级人民法院（2006）珠中法民一终字第235-238号民事判决书4份；8.证据目录（香洲区政府提供，另案）；9.征收（征用）土地青苗调查测绘成果明细表、珠海市征收（征用）土地附着物调查测绘成果报告书；10.珠海大道北、珠海大桥东用地地上青苗及附着物补偿确认表；11.收据（被告）。
被告辩称：被告认为原告的诉讼请求没有事实和法律依据，其所诉称的事实及理由与事实不符，原告的诉讼请求依法不能成立，应予以驳回。第一，被告是根据珠香“村转居”字（2001）1号文件精神成立，珠海市香洲区对村进行了改制，原广昌村委会改为广昌社区居委会，原村集体经济组织的经济管理职能由改制后的珠海市广兴股份合作公司即被告行使。本案所提及的青苗及附着物补偿是政府行为，被告只是配合政府开展相关工作，并无分配涉案土地青苗及附着物补偿款的权利。为此，原告状告被告主体不能成立。第二、本案原告所提及青苗及附作物补偿的土地已于1988年被珠海市政府统一征用。其后，该用地被出让给ＸＸ路公司。2000年，原珠海市规划国土局、ＸＸ路公司及广昌村签订珠国土（地政）字（2000）第6号《国家建设征用土地青苗补偿及相关事宜》，约定原珠海市规划国土局征用原广昌村土地共计1513亩，实际青苗补偿面积为1662.43亩，支付补偿款共计7809039.71元。此次补偿后，包括原告在内的广昌部分村民在未取得国土部门批准情况下，在该用地上种植青苗并搭建附着物。2003年11月28日，原珠海市国土资源局、原珠海市规划局作出珠国土字（2003）672号《关于收回珠海ＸＸ路企业有限公司位于南屏西珠海大桥桥头用地的决定》，决定收回上述用地中的848707.55平方米土地使用权，同时撤销相关建设、规划批准书及注销相关房地产权登记。2005年4月13日，珠海市市政基础设施土地开发管理中心（以下简称土地开发中心）与珠海市南屏镇濂泉居委会（以下简称濂泉居委会）签订《市政府储备土地（南屏）综合管理协议书》，约定由濂泉居委会负责上述用地的综合管理，禁止任何人在用地范围内耕种养殖、搭建建筑物和构筑物。2009年7月8日，濂泉居委会不再代管该用地。2009年9月11日，市土地储备中心与珠海市凯宏物业管理有限公司（以下简称凯宏物业公司）签订《珠海大道北侧、珠海大桥东侧用地物业管理委托合同》，由凯宏物业公司对珠海大道北侧、珠海大桥东侧约65万平方米土地进行管理，禁止在用地范围内新增加耕种养殖、搭建建筑物。2O11年8月6日，香洲区人民政府和珠海市国土资源局对珠海大道北侧、珠海大桥东侧用地面积为704962.14的平方米土地（即涉案土地）发布《场地清场公告》，对用地上的房屋、附着物及青苗进行清理及测量。2O11年8月17日，香洲区人民政府召开涉案土地的征收搬迁工作会议作出《推进珠海大桥东侧、珠海大道北侧拟出让用地征收搬迁工作会议纪要》，决定将涉案土地上的青苗补偿款统一补偿给被告。第三、本案涉案土地征地程序及征地补偿已经完成，香洲区人民政府会议纪要中所涉及补偿不同于征地补偿。珠府（2010）6号《珠海市征地（征用）土地青苗及附着物补偿办法》第七条规定：“政府已统征和预征土地范围内的清场补偿，参照本办法执行。”但是，珠府（2010）6号文是针对本市范围内征收土地涉及的青苗及附着物的补偿标准作出的规定，并未涉及青苗及附着物补偿的程序、方式。因此，依据珠府［2O10］6号文第七条规定并不能推断出对政府统征用地范围内的清场补偿程序、方式应当参照征收土地补偿程序执行的结论。第四、在本案中，对涉案土地的青苗及附着物进行统计、确定补偿款金额后，香洲区人民政府根据工作职责，从推进涉案土地清场工作角度考虑，有权决定将涉案土地的青苗及附着物补偿款全额支付给涉案土地的原所有人即被告，由被告统筹解决包括原告在内的原同昌、均昌10O多户共计500多失地村民的补偿问题。被告作为集体经济的管理者，一贯秉承公平公正公开的管理原则，曾召开涉案土地村民户代表大会，广泛聆听涉案村民对涉案土地青苗及附着物补偿分配意见。除郭金欢等几户以外，涉案土地村民户代表超过三分之二以上同意由被告代收政府划拨的涉案用地青苗及附着物补偿款，待涉案土地的两个居民小组根据自身的实际情况研究确定分配方案后统一全额划拨分配。被告作为集体经济组织在涉案用地青苗及附着物补偿工作中只起代收代支义务，并无涉案土地青苗及附着物补偿款分配权。第五、被告认为原告所说“从情理上讲，谁种谁收是普通群众都懂的最简单的道理，其他村民不在该地种养，是他们已找到别的工作和怕辛苦，如果把原告辛勤种养应得的补偿让第三人占有或全体村民共同分配，除有违国家禁止荒芜耕地的规定外，也有违公理（不去劳作的人也能分得利益）”是严重歪曲事实。原因有三个：一是案涉用地的两个居民小组1O0多户500多人基本上都是“村改居”居民，对于文化低、年龄偏大、就业困难的失地农民来说，耕种是他们谋生的本领，只是政府征用土地后无地可种，只能另谋出路，并不是怕辛苦。二是随着市场经济的快速发展，农副业产品的价格不断攀升，如果有地可种，涉案土地的绝大部分村民都非常愿意执耕执种的。三是涉案土地的大部分村民没有在涉案土地上执耕执种是他们积极响应政府的号召，正确理解政府的政策和法律法规的具体表现。第六、根据珠府行复（2012）44、45、46、47、48、49、50号决定书中所述，香洲区人民政府此次对案涉用地进行清场，依法是无需对地上青苗及附着物进行补偿的，之所以给被告进行补偿，完全是香洲区人民政府出于尽快推进涉案土地征收搬迁工作的考虑而作出的决定，属于行政奖励。根据广东省珠海市中级人民法院（2012）珠中法行初字第28、29、30、31、32、33、34号行政判决书所述，依据《珠海市土地管理条例》第二十四条的规定，在国家所有的存量建设用地上种养应经过市土地行政主管部门批推，原告未经批准擅自在涉案土地上种养，违反了上述规定。原告没有与市土地行政主管部分签订租赁耕作协议，不符合领取青苗补偿的条件。由于涉案土地是包括原告在内的同昌、均昌两个居民小组在统征前一直使用的耕地，所以香洲区人民政府支付给被告的青苗及附着物补偿款将全额支付给同昌、均昌两个居民小组，再由居民小组根据自身实际统一分配到每家每户。而原告要求被告归还属于原告位于珠海大桥东、珠海大道北侧政府出让用地上的青苗及附着物的补偿款及由此产生的利息明显与法不符，不能成立。对于原告主张的利息计算方式，被告不同意按银行同期贷款利率的4倍计算利息，也不同意支付利息。被告只是作为这笔款项的代收代支方，款项已经划拨给生产队，原告要求支付利息没有依据。
被告提交了下列证据：1.珠海市中级人民法院（2012）珠中法行初字第28-34《行政判决书》（共7份）；2.会议记录2页；3.珠海市人民政府【珠府行复（2012）47号】《行政复议决定书》；4.广东省高级人民法院（2013）粤高法行终字第137号《行政判决书》；5.进账单、收款收据及珠海大道北、珠海大桥东用地地上青苗及附着物补偿确认表；6.珠海大道北、珠海大桥东用地项目地上青苗及附着物补偿协议书；7.同昌小组珠海大道北及其昌蔗地奖励金分配明细表；8.同昌小组珠海大桥北土地补偿款分配方案表决意见。
本院根据原告的申请向珠海市国土资源局香洲区分局调取了珠海大道北、珠海大桥东用地项目地上青苗及附着物补偿协议书、珠海大道北、珠海大桥东用地地上青苗及附着物补偿确认表、珠海市征收（征用）土地附着物调查测绘成果报告书、征收（征用）土地青苗调查测绘成果明细表、现场摄影照片、补偿款收据及政府工作会议纪要等资料。
经审理查明：原珠海市南屏广昌村集体土地共计1513亩（包括涉案用地在内），已于1988年被统一征用。其后，该用地被出让给ＸＸ路公司。2000年，原珠海市规划国土局、ＸＸ路公司及广昌村签订珠国土（地政）字（2000）第6号《国家建设征用土地青苗补偿及相关事宜》，约定原珠海市规划国土局征用原广昌村土地共计1513亩，实际青苗补偿面积为1662.43亩，支付补偿款共计7809039.71元。此次补偿后，包括原告在内的广昌村部分村民在未取得国土部门批准情况下，在该用地上种植青苗并搭建附着物。2003年11月28日，原珠海市国土资源局、原珠海市规划局作出珠国土字（2003）672号《关于收回珠海ＸＸ路企业有限公司位于南屏西珠海大桥桥头用地的决定》，决定收回上述用地中的848707.55平方米土地使用权，同时撤销相关建设、规划批准书及注销相关房地产权登记。2005年4月13日，市土地开发中心与濂泉居委会签订《市政府储备土地（南屏）综合管理协议书》，约定由濂泉居委会负责上述用地的综合管理，禁止任何人在用地范围内耕种养殖、搭建建筑物和构筑物。2009年7月8日，濂泉居委会不再代管该用地。2009年9月11日，市土地储备中心与珠海市凯宏物业管理有限公司（以下简称凯宏物业公司）签订《珠海大道北侧、珠海大桥东侧用地物业管理委托合同》，由凯宏物业公司对珠海大道北侧、珠海大桥东侧约65万平方米进行管理，禁止在用地范围内新增加耕种养殖、搭建建筑物。2010年3月4日，广昌村均昌小组召开村民大会，经民主表决，决定若原ＸＸ路公司的用地被征收时，青苗补偿费以及其他补偿归属均昌队集体所有，并按户口人数开分。2011年4月15日，广昌村同昌小组召开村民大会，经民主表决，决定同昌队所有土地今后若有各种青苗补偿，一律归集体所有，并按户口簿现有人数分配。2011年8月6日，珠海市香洲区人民政府和珠海市国土资源局对珠海大道北侧、珠海大桥东侧用地面积为704962.14平方米（即涉案用地）发布《场地清场公告》，对用地上的房屋、附着物及青苗进行清理及测量。2011年8月17日，珠海市香洲区人民政府召开涉案用地的征收搬迁工作会议并作出《推进珠海大桥东侧、珠海大道北侧拟出让用地征收搬迁工作会议纪要》，决定将涉案用地上的青苗补偿款统一补偿给被告。珠海市国土资源局香洲分局于2011年9月28日发布《公示》（珠国土香公告（2011）19号），公示了《测绘成果报告》两份以及被告确认的《珠海大道北、珠海大桥东用地地上青苗及附着物补偿确认表》，公示期满，无人提出异议。2011年9月29日，土地储备发展中心和被告签订《珠海大道北、珠海大桥东用地项目地上青苗及附着物补偿协议书》，并将补偿款2182168.85元全额支付给了被告。
另查明：被告系承接原广昌村经济管理职能而成立的公司，负责管理原广昌村全部资产。被告主张其已经于2013年3月11日将案涉补偿款支付给了同昌小组（1253190元）和均昌小组（928978.85元）。2013年8月16日，南屏广昌村同昌小组召开村民大会，经民主表决，决定对案涉补偿款的分配方案确定为田亩占总补偿款的65%，人口占总补偿款的35%。被告举证的《同昌小组珠海大道北及其昌蔗地奖励金分配明细表》显示，56户中包括梁喜棠在内的53户签领了按上述分配方案分配的补偿款，其余3户（郭金欢、吴惠婵及刘九妹）则没有签名。
再查明：2012年8月31日，原告以珠海市香洲区人民政府为被告，以本案被告为第三人，向珠海市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销珠海市香洲区人民政府有关会议作出的将案涉土地上的青苗及附着物补偿款统一补偿给本案被告的决定，判决本案被告将青苗及附着物补偿款按规定应属原告的部分归还原告。2012年12月3日，珠海市中级人民法院作出（2012）珠中法行初字第28号《行政判决书》，认定珠海市香洲区人民政府将案涉土地上的青苗及附着物补偿款统一补偿给本案被告并不违法，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服该判决，向广东省高级人民法院提起上诉。2013年5月22日，广东省高级人民法院作出（2013）粤高法行终字第137号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。
本院认为：原告未经批准，也没有与土地行政主管部门签订租赁耕作协议，擅自在案涉已经被政府统征且已经进行过补偿的土地上种养，违反了《珠海市土地管理条例》第二十五条的规定。原告主张其向政府委派的保安支付了管理费，政府默许其耕种的行为，但其举证不足以证实该主张，本院不予采信。同时，本案中被告收取的补偿款，其性质并非统征补偿款或依据耕作协议而进行的补偿款，而是政府为有利于土地高效开发采取的奖励性措施。因此，原告无权在案涉土地上进行复垦，亦无权以青苗和附着物所有权人的身份获得补偿。被告作为承接原广昌村经济管理职能，负责管理原广昌村全部资产的公司，统一收取案涉土地的补偿款并不违法。根据被告的主张，在被告已经向同昌和均昌小组支付了全部补偿款后，原告作为同昌或均昌小组的成员，是可以依据法定程序向所在集体申请参与案涉青苗及附着物补偿款的分配的，因此被告统一收取补偿款并不妨碍原告申请参与案涉青苗及附着物补偿款的分配。但在本案中，原告并非是以集体成员身份依据村民大会的决议要求参与分配补偿款，而是以青苗及附着物所有权人的身份主张权利。由于原告的主张法律依据不足，而且原告亦未能举证证实其实际的种养作物和种养面积，故对原告在本案中的全部诉讼请求，依法应当予以驳回。
综上所述，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：
驳回原告郭金欢的诉讼请求。
本案案件受理费人民币1425元，由原告郭金欢负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。
审 判 长 胡冬梅
审 判 员 孙伯华
人民陪审员 林 娟
二〇一三年十一月二十六日
书 记 员 胡 莉