广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第1012号
上诉人（原审原告）：林家亮，男，汉族，住廉江市。
被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：湛江市赤坎区。
法定代表人：王中丙，市长。
原审第三人：廉江市农村信用合作联社（以下简称廉江信用社）。
法定代表人：梁何海，社长。
委托代理人：罗兴栋，该社职员。
上诉人林家亮因诉湛江市人民政府行政复议纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2013）湛中法行初字第117号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：涉案土地位于廉江市石岭镇遂六公路沙塘段。其四至为：东至泰丰养殖场围墙距离1米，南至空地，西至石岭纸箱厂围墙距离1米，北至遂六公路，土地面积9055平方米（折合13.58亩）。涉案土地原属廉江市石岭镇合江村委会田埇尾村的土地后被人民政府征用。1993年2月23日，原廉江县石岭纸箱厂向原廉江县金员贸易公司出具收据中载明：收到转让地皮8000平方米（折合12.12亩）共计40万元。1993年4月22日，原廉江县国土局向原廉江县金员贸易公司颁发廉国土（1993）用地字0119号《廉江县建设用地许可证》，其四至为：东至空地，南至石岭镇纸箱厂围墙边，西至石岭镇纸箱厂围墙边，北至遂六公路，土地面积8000平方米（折合12.12亩）。当日，原廉江县金员贸易公司向国土部门交纳征用土地管理费19200元（收据号码NO：0013420）；交纳许可证费5元（收据号码：NO：0013421）。
经查，原廉江县金员贸易公司于1993年3月13日成立，该公司法定代表人为林某甲，其经济性质为集体所有，1999年11月8日注销。1995年4月22日，原廉江县金员贸易公司的法人代表林某甲与原告林家亮签订一份《关于金员贸易公司8000平方米地皮转让给林家亮管理使用证明书》，载明购地价格30万元，一次付清。并将原廉江县建设用地许可证、收据交给原告林家亮。该份证明书落款为廉江县金员贸易公司法人代表林某甲，但没有加盖原廉江县金员贸易公司的公章。
2006年3月28日，廉江市石岭农村信用合作社向廉江市规划国土资源局提交一份《关于请求批准办理国有土地使用证的请示》，主要内容：我社下属的纸箱厂位于石岭镇沙塘遂六公路西边约9200平方米的土地，该地是石岭镇合江村委会田埇尾村于1966年划给当时的石岭公社林场种水果至1981年6月。1981年7月经当时公社党委同意将该地无偿给我社建厂生产纸箱，因管理不善该土地房屋荒废，请国土资源局作国有土地划拔，确定使用权给我社办理《国有土地使用证》。之后，廉江市石岭农村信用合作社填写《土地登记申请书》并向廉江市规划国土资源局申请办理涉案土地使用权登记。其提供申请土地来源的依据为“关于办理国有土地使用证的请示”，并没有提交土地来源资料。2006年4月14日，廉江市人民政府属下国土管理部门作出土地登记申请审核情况公告。之后，经廉江市国土管理部门登记、地籍调查、审核和审批等程序。2006年5月26日，廉江市人民政府向第三人廉江信用社颁发廉府国用（2006）第0029373.1601053号《国有土地使用证》，土地面积为：9055平方米，使用权类型为划拨，用途为办厂。2006年5月28日，廉江市石岭农村信用合作社与廉江市石岭镇人民政府签订一份《以物抵债协议书》，主要内容为：石岭镇办企业武陵钢厂、石岭纸箱厂、石岭机砖厂、龙湾建筑队和工业公司等共九家企业单位和公司欠廉江市石岭农村信用合作社本息271.65万元。廉江市石岭镇人民政府同意用石岭纸箱厂的土地（9055平方米）用于抵偿欠廉江市石岭农村信用合作社的债务。2013年5月，原告林家亮准备利用涉案土地办厂，知悉第三人廉江市石岭农村信用合作社已领取该地国有土地使用证。遂向被告湛江市人民政府提出行政复议申请，请求撤销廉江市人民政府向第三人廉江市石岭农村信用合作社颁发的国有土地使用证，同时向被告湛江市人民政府提交《关于金员贸易公司8000平方米地皮转让给林家亮同志管理使用的证明书》、《企业机读档案登记资料》、《廉江县建设用地许可证》、《收据》、《证明》等材料（复印件）。2013年5月27日，被告湛江市人民政府向原告林家亮作出湛府行复（2013）47号《行政复议受理通知书》，认为该复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，决定予以受理。2013年8月20日，被告湛江市人民政府作出湛府行复（2013）47号《驳回行政复议决定书》认为，原告林家亮提供的证据不能充分、有效证明其与涉案具体行政行为有利害关系，其提出的行政复议申请不符合法定受理条件。故驳回原告林家亮的行政复议申请。原告林家亮于2013年8月29日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销湛江市人民政府作出的驳回行政复议申请决定。原审法院组织双方当事人进行现场勘验，涉案土地有多间砖瓦木结构的房屋，对争议地的四至及面积均无异议，予以确认。
原审法院认为，本案为不服行政复议决定纠纷。本案各方当事人争议的焦点问题是原告林家亮是否具有本案诉讼的原告资格。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系；”本案中，原告林家亮主张原廉江县金员贸易公司将涉案土地有偿转让给其使用，其向复议机关提供的《关于金员贸易公司8000平方米地皮转让给林家亮管理使用证明书》，该份证明书落款为原廉江县金员贸易公司法人代表林某甲，没有加盖该公司的公章。当时原告林家亮也没有提供该公司法人代表林某甲的证明材料。原告林家亮向被告湛江市人民政府行政复议机关提供的《关于金员贸易公司8000平方米地皮转让给林家亮管理使用证明书》，无法确定其所载的内容真实性。且《廉江县建设用地许可证》是在原廉江县金员贸易公司的名下并不是原告林家亮。故原告林家亮与廉江市人民政府向第三人廉江市石岭农村信用合作社的颁证行为没有法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告资格。
综上所述，被告湛江市人民政府向原告林家亮作出的湛府行复（2013）47号驳回行政复议申请决定，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。原告林家亮的上述请求因缺乏事实和法律依据，理由不能成立，应予以驳回。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决：驳回原告林家亮请求撤销被告湛江市人民政府作出的湛府行复（2013）47号《驳回行政复议申请决定书》的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告林家亮负担。
上诉人林家亮不服，向本院提起上诉称：一、原廉江县金员贸易公司的法定代表人林某甲至今仍确认上诉人支付30万元购得其公司8000平方米土地的事实，且出具了书面证明，林某甲亦表示可以出庭作证。另外，原廉江县石岭镇纸箱厂厂长林某乙、会计林某丙亦出具证明材料，其两人表示可以出庭作证。根据上述事实，上诉人林家亮与本案具有法律上的利害关系，具有本案的主体资格。原审判决认为上诉人没有主体资格，判决驳回上诉人诉讼请求错误。二、原审第三人取得涉案土地的《国有土地使用权证》存在非法骗取的行为。廉江市国土资源局也存在渎职发证的情形。因此，请求二审法院依法撤销原审判决及本案被诉行政复议决定，并责令湛江市人民政府重新作出行政复议决定。
被上诉人湛江市人民政府未提交书面答辩意见。
原审第三人廉江信用社答辩称：答辩人是涉案地块的唯一合法权属人，林家亮与廉江市人民政府颁发涉案《国有土地使用证》这一具体行政行为不存在利害关系，不是行政诉讼的适格当事人，请求法院驳回其起诉或者诉讼请求。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院另查明：湛江市人民政府作出本案被诉行政复议决定，认为林家亮主张涉案土地原属案外人廉江县金员贸易公司，后有偿转让给其本人，证据是《关于金员贸易公司8000平方米地皮转让给林家亮同志管理使用的证明书》，但该证明书只有公司法定代表人“林某甲”的签名字样，而没有公司的盖章，而且林家亮未能提供当时签字当事人“林某甲”的证实材料，故无法确定该证明书所载内容的真实客观。可见，本案林家亮所提供的证据不能充分、有效证明其与涉案具体行政行为有利害关系，其提出的行政复议申请不符合法定受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回林家亮的行政复议申请。
本院认为，本案是行政复议纠纷，争议焦点是上诉人林家亮与廉江市人民政府核发涉案《国有土地使用证》的具体行政行为是否有利害关系的问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”本案中上诉人林家亮主张原廉江县金员贸易公司于1995年将涉案土地有偿转让给其使用，其是涉案土地的受让人，与廉江市人民政府向原审第三人廉江信用社核发涉案土地的《国有土地使用证》有利害关系。上诉人林家亮提供了《关于金员贸易公司8000平方米地皮转让给林家亮同志管理使用的证明书》、《廉江县建设用地许可证》及有关缴款单据、原涉案土地使用人廉江县石岭纸箱厂厂长及会计出具的《证明》等证据予以证明。对于上诉人林家亮是否与涉案发证行为有利害关系问题，仅要求从形式上审查转让涉案土地合同的内容，对于该转让合同的法律效力等问题不属本案审查范围。根据上诉人林家亮提供的以上证据，足以证明其与廉江市人民政府向原审第三人廉江信用社核发涉案《国有土地使用证》有利害关系。根据上述规定，上诉人林家亮的行政复议申请属于行政复议的受案范围，被上诉人湛江市人民政府应依法受理其行政复议申请。被上诉人湛江市人民政府以上诉人林家亮与涉案发证行为没有利害关系，不符合受理条件为由，作出本案被诉行政复议决定，驳回林家亮的行政复议申请缺乏事实根据和法律依据。原审判决驳回林家亮诉讼请求错误，本院依法予以纠正。上诉人林家亮上诉主张原审判决错误，请求依法撤销原审判决及本案被诉行政复议决定，由湛江市人民政府重新作出行政复议决定等，上诉理由成立，本院依法予以支持。
综上，上诉人林家亮上诉请求改判的理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销湛江市中级人民法院（2013）湛中法行初字第117号行政判决；
二、撤销湛江市人民政府作出的湛府行复（2013）47号《驳回行政复议申请决定书》，由湛江市人民政府重新作出行政复议决定。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人湛江市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄伟明
审 判 员 杨雪清
代理审判员 董嫦青
二〇一五年三月四日
书 记 员 唐亚文