新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州
阿勒泰地区中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）阿中行初字第9号
原告张丽荣，女，汉族，1972年6月18日出生，住新疆吉木乃县托普铁克齐乡。
委托代理人于洋，女，北京策略律师事务所律师。
委托代理人赵亮，男，北京策略律师事务所律师。
被告吉木乃县人民政府，住所地：吉木乃县团结路。
法定代表人贾林·努尔哈米提，系该县县长。
出庭行政机关负责人陈艳翔，男，吉木乃县人民政府副县长。
委托代理人张小伟，男，吉木乃县人民政府法制办主任。
委托代理人胡晓岸，男，新疆盛业律师事务所律师。
原告张丽荣不服被告吉木乃县人民政府2014年4月6日作出的关于阔克舍木井灌区土地承包纠纷处理意见告知书行政行为，于2015年6月11日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月16日受理后，于2014年6月23日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2015年7月14日公开开庭审理了本案。原告张丽荣及委托代理人于洋、赵亮与被告吉木乃县人民政府出庭负责人陈艳翔及委托代理人张小伟、胡晓岸等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
吉木乃县人民政府于2014年4月6日对阔克舍木井灌区土地纠纷作出《吉木乃县人民政府关于阔克舍木井灌区土地承包纠纷处理意见告知书》，该处理意见告知书认为：一、《吉木乃县科克齐木井灌设施出售合同书》和《关于科克齐木大口井土地开发的协议》应属无效合同，涉及的草原政府将依法收回，相关当事人应当予以配合，停止在阔克舍木井灌区土地上的经营活动；二、县人民政府将本着依法、依规、合情、合理的原则，协调解决阔克舍木井灌区土地承包纠纷问题；三、对国资中心和农业综合开发办公室违法发包的行为给土地承包人造成的损失，县人民政府将责成相关部门委托双方认可的具有资质的评估机构进行评估，依照相关法律规定承担相应责任。
被告吉木乃县人民政府于2015年7月8日向本院提交了作出关于阔克舍木井灌区土地承包纠纷处理意见告知书的证据：一、村民哈依拉提等人的信访材料；二、党的群众路线教育实践活动第十四督导组信访件转办单；三、吉木乃县委、政府讨论阔克舍木井灌区土地承包纠纷的会议记录；四、张丽荣、苗永超等承包户同意吉木乃县国有资产管理中心委托评估的签名；五、吉木乃县国有资产管理中心与新疆农林牧司法鉴定中心的司法签订协议书；六、吉木乃县人民政府法制办复函新疆农林牧司法鉴定中心的情况反馈；七、吉木乃县人民政府法制办对新疆农林牧司法鉴定中心的建议；八、吉木乃县人民政府2014年12月18日作出的关于对阔克舍木井灌区土地权属纠纷处理意见；九、吉木乃县人民政府送达阔克舍木井灌区土地权属纠纷处理意见的送达回证；十、牧民的草原使用证登记存根。
原告张丽荣诉称，2004年4月8日，张玉新在吉木乃县国有资产管理中心以竞价的形式买到科克齐木井灌3号机井、井灌设备所有权及500亩附属土地经营权，中标金额共计15.2万元，2004年4月10日，张玉新与吉木乃县国有资产管理中心签订了《吉木乃县科克齐木井灌设施出售合同书》，按照合同的约定，张玉新享有3号井及配套设施的所有权，并获得无偿享用机井附属共计500亩的土地经营权，用于农田开发建设，经营期限为2004年4月10日至2033年4月10日止，共计30年。
2006年1月4日，张玉新将3号井灌设施所有权及附属土地经营权及地面建筑物以17.5万元的价格转让给王栋。2012年2月11日，王栋又与张丽荣签订转让协议书，将3号井灌设施及附属土地经营权等以100万元的价格转让给张丽荣。张丽荣随即开展耕种经营活动，直到2014年4月6日，吉木乃县人民政府向张丽荣等人下发了吉木乃县人民政府关于阔克舍木井灌区土地承包纠纷处理意见告知书，告知承包户与吉木乃县国有资产管理中心签订的《吉木乃县科克齐木井灌设施出售合同书》和《关于科克齐木大口井土地开发的协议》属无效合同，要求原告停止在阔克舍木井灌区土地上的经营活动。
综上所述，原告张丽荣依法获得了吉木乃县科克齐地区3号井灌设施的所有权及附属土地的经营权，自主经营行为应受法律保护。吉木乃县人民政府在没有任何事实依据及法律依据的情况下，告知确认合同无效并限制开展经营活动的行政行为违法。据此，原告依据《行政诉讼法》及其司法解释的相关规定，提起行政诉讼，1、请求依法判决确认吉木乃县人民政府2014年4月6日作出的关于阔克舍木井灌区土地承包纠纷处理意见告知书违法。2、请求依法判决诉讼费由被告承担。张丽荣提供了以下证据：一、出售交易成交确认书；二、吉木乃县科克齐木井灌设施出售合同书；三、2012年的转让协议书；四、吉木乃县人民政府关于阔克舍木井灌区土地承包纠纷处理意见告知书。
吉木乃县人民政府辩称，关于阔克舍木井灌区土地承包纠纷处理意见告知书，是政府对正在履行的民事合同提出的处理意见，系民事法律行为，而非行政行为，该法律行为未直接侵犯原告的合法权益，根据行政诉讼法对受案的相关规定，本案不属于行政案件的受案范围，据此应驳回原告的起诉。
经庭审质证，本院对以上证据作出如下认证：原、被告提供的证据与本案具有关联性，其形式和内容符合证据的要件，可以作为本案的证据使用。
经审理查明，阔克舍木井灌区争议草场使用权属吉木乃镇禾孜阿德尔村、托盘村，是46户牧民的春秋牧场及其他牧民的过渡牧场。2004年4月8日，吉木乃县国有资产管理中心、吉木乃县农业综合开发办公室未经禾孜阿德尔村、托盘村村委会及村民同意，以竞卖方式出售吉木乃镇禾孜阿德尔村、托盘村科克齐木井灌机井、井灌设备所有权及附属土地承包经营权，其中张玉新在吉木乃县国有资产管理中心以竞价的形式买到科克齐木井灌3号机井、井灌设备所有权及500亩附属土地经营权，中标金额共计15.2万元。2004年4月10日，张玉新与吉木乃县国有资产管理中心签订了《吉木乃县科克齐木井灌设施出售合同书》，按照合同的约定，张玉新享有3号井及配套设施的所有权，并获得无偿享用机井附属共计500亩的土地经营权，用于农田开发建设，经营期限为2004年4月10日至2033年4月10日止共计30年。2006年1月4日，张玉新将3号井灌设施所有权及附属土地经营权及地面建筑物以17.5万元的价格转让给王栋。
2012年2月11日，王栋又与张丽荣签订转让协议书，将3号井灌设施及附属土地经营权等以100万元的价格转让给张丽荣。张丽荣随即开展耕种经营活动。2008年以来吉木乃镇禾孜阿德尔村、托盘村牧民不断上访，要求政府将原发包的集体土地返还给牧民，行使对原承包地的土地使用权。2014年4月6日，吉木乃县人民政府向张丽荣等承包户人下发了关于阔克舍木井灌区土地承包纠纷处理意见告知书，告知承包户与吉木乃县国有资产管理中心签订的《吉木乃县科克齐木井灌设施出售合同书》和《关于科克齐木大口井土地开发的协议》属无效合同，要求承包户停止在阔克舍木井灌区土地上的经营活动。原告张丽荣认为，本人依法获得了吉木乃县科克齐地区3号井灌设施的所有权及附属土地的经营权，自主经营行为应受法律保护，吉木乃县人民政府在没任何事实依据及法律依据的情况下，告知合同无效并限制开展经营活动的行政行为违法。据此，张丽荣向人民法院提起行政诉讼，请求依法判决确认吉木乃县人民政府2014年4月6日作出的关于阔克舍木井灌区土地承包纠纷处理意见告知书的行政行为违法。
本院认为，吉木乃县人民政府作出的关于阔克舍木井灌区土地承包纠纷处理意见告知书，在形式上虽对张丽荣与吉木乃县国有资产管理中心签订的合同效力进行了确认，但实质内容是对土地使用权争议作出的处理决定，依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》第十六条第一款、第二款的规定，被告吉木乃县人民政府对土地使用权争议具有法定的处理职权，吉木乃县人民政府将原吉木乃镇禾孜阿德尔村、托盘村集体土地使用权返还给该村牧民，符合法律规定，是为了保护牧民的合法权益，维护牧民承包草场的稳定性、连续性，其内容不具有可撤销性。原告张丽荣的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张丽荣要求确认被告吉木乃县人民政府2014年4月6日作出的关于阔克舍木井灌区土地承包纠纷处理意见告知书行政行为违法的诉讼请求。
案件受理费50元由原告张丽荣负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院。
审 判 长 叶尔兰 ·卡肯
代理审判员 卡毕拉·塔依尔
人民陪审员 孙 立 红
二〇一五年九月二十二日
书 记 员 王 琦