江西省上饶市信州区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣1102行初39号
原告张国东，男，汉族，1983年10月30日出生，现住江西省上饶经济技术开发区，
委托代理人黄爱华，北京京平律师事务所律师，一般授权代理。
被告上饶市城乡规划局，住所地江西省上饶市凤凰中大道20号。
法定代表人杨华文，系该局局长。
委托代理人徐建奎，江西全灵律师事务所律师，特别授权代理。
委托代理人吴颖，该局工作人员，一般授权代理。
被告上饶市人民政府，住所地江西省上饶市广信大道A座。
法定代表人颜赣辉，该市市长。
委托代理人张小饶，上饶市人民政府法制办行政复议科工作人员，一般授权代理。
原告张国东诉被告上饶市城乡规划局、上饶市人民政府行政处罚决定一案，原告张国东于2017年4月24日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月27日受理后，于2017年5月4日分别向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2017年6月9日公开开庭审理了本案。原告张国东及其委托代理人黄爱华、被告上饶市城乡规划局委托代理人吴颖、徐建奎、被告上饶市人民政府委托代理人张小饶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上饶市城乡规划局（下简称市规划局）于2016年9月9日作出饶市规罚字[2016（园）]09001号《行政处罚决定书》，认定：张国东2009年2月在兴园××××家村潭林小组，未经规划部门审批，建设自建房466.5平方米、钢棚70平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《行政处罚法》第二十三条的规定，责令张国东在2016年9月24日前改正上述行为，并对张国东作出限期拆除苏家村潭林小组建设自建房466.5平方米、钢棚70平方米建筑物的行政处罚。原告张国东对该决定不服，向被告上饶市人民政府（下简称市政府）提出复议申请，被告市政府于2017年4月17日作出饶府复字[2017]18号《行政复议决定书》，认定饶市规罚字[2016（园）]09001号《行政处罚决定书》事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，作出了维持的复议决定。原告不服，向本院提起诉讼。
原告诉称，原告是上饶市经济开发区兴园办事处苏家村潭林一组村民，在该村合法拥有的唯一住宅建于2009年。2016年9月9日被告市规划局对原告这唯一住宅作出饶市规罚字[2016（园）]第（09001）《行政处罚决定书》，该行政处罚决定书错误适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，不符合《中华人民共和国行政处罚法》等相关法律法规的规定，同时，被告市规划局的行为违反了《江西省城乡规划条例》的规定。为此，原告于2016年11月7日向被告市政府邮寄了行政复议申请书。至2017年1月中旬，仍未收到被告市政府的任何答复。于是原告向上饶市中级人民法院提起行政诉讼，要求判令被告市政府依法履行行政复议的职责。被告市政府答复“没有收到原告的行政复议申请”，要求原告再送给他们一份行政复议申请书。被告市政府于2017年2月28日强行送达受理通知书。2017年4月17日，被告市政府作出饶府复字[2017]18号《行政复议决定书》维持了饶市规罚字[2016〔园）]第（09001）《行政处罚决定书》。两被告的行为严重侵害了原告的合法权益，现向法院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销饶府复字[2017]18号《行政复议决定书》；2、依法确认饶市规罚字[2016（园）]第（09001）《行政处罚决定书》违法并予以撤销；3、由二被告承担本案诉讼费用。
原告向本院提交如下证据：
1、饶市规罚字[2016（园）]第09001号《行政处罚决定书》1份1页，拟证明被告市规划局作出了行政处罚决定；
2、单号为1088765171516的EMS快递单据1份1页，拟证明原告在法定期限内向市政府提出了行政复议；
3、饶府复字[2017]18号《行政复议决定书》1份6页，拟证明原告在规定时间内提起了诉讼；
4、村委会开具的《房屋证明》1份，拟证明涉案房屋属于原告张国东所有。
被告市规划局辩称，一、被告市规划局于2016年9月9日作出的饶市规罚字[2016〔园）]第（09001）《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予以维持。原告于2009年2月在上饶市经济开发区兴园街道办苏家村潭林小组自建一栋三层私房，建筑面积为466.5平方米，钢棚面积70平方米。被告委托执法的上饶市经济开发区园区城管大队于2016年8月30日在违章建筑排查执法中，要求原告张国东出示建房规划等相关建房手续时，原告表示没有相关手续，后被告对原告自建私房进行了调查。经调查核实，原告张国东这栋私房是于2009年2月在未办理建房审批手续的情况下自建的。原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位和个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定。鉴于原告上述违法事实，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规划进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，于2016年9月5日向原告送达了《行政处罚事先告知书》，告知了拟处罚内容和原告有限期陈述和申辩权利。但被告在《行政处罚事先告知书》规定的期限内未收到原告任何回复。2016年9月9日，被告依法作出了饶市规罚字[2016〔园）]第〔09001]号《行政处罚决定书》。二、原告起诉书中提出被告的《行政处罚决定书》适用法律错误和违反了《江西省城乡规划条例》，没有任何事实和法律依据。本机关作出行政行为，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回原告的全部诉讼请求。
被告市规划局向本院提交作出被诉具体行政行为的证据和依据：
一、职责依据：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、中共上饶市委、上饶市人民政府饶发[2006]17号《关于加快江西上饶经济开发区建设的若干意见》。
二、作出处罚的事实及程序证据
1、市规划局与上饶市城市建设管理监察支队签订的《行政执法委托书》1份3页、上饶市城市管理局与上饶市经济技术开发管委会签订的《行政执法委托书》1份4页、雷松江、彭跃新（上饶市经开区城管局）行政执法证复印件各1份共2页，证明涉案行政执法主体适格；
2、《立案报告表》1份1页，证明被告市规划局立案事由和程序合法；
3、对张国东作出《调查询问笔录》1份3页、《现场检查笔录》1份1页、现场照片复印件4张共2页，证明原告2009年2月在上饶市经济开发区兴园街道办苏家村潭林小组自建一栋三层私房，建筑面积为466.5平方米，钢棚70平方米，均未办理建房审批手续；
4、《案情调查终结报告》1份1页，证明被告市规划局行政行为审批流程程序合法；
5、《行政处罚事先告知书》1份1页，证明被告市规划局履行了处罚事先告知义务；
6、《行政处罚决定书》1份1页，证明被告市规划局在事先告知原告陈述和申辩期限之后作出《行政处罚决定书》，程序合法。
三、作出处罚决定的法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条；《建设行政处罚程序暂行规定》第七条。
被告市政府辩称，一、根据《行政复议法》第三条、第六条、第十二条、第二十二条和第二十八条及《行政复议法实施条例》等规定，原告对被告市规划局作出的饶市规罚字[2016〔园)]第〔09001〕号《行政处罚决定书》不服，向本府申请行政复议，本府依法享有管辖权和审理权。二、被告市规划局作出的《行政处罚决定书》所依据的事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，应予以维持。原告对被告市规划局作出的《行政处罚决定书》不服，于2017年2月20日向本府提出行政复议申请，本府于2017年2月23日立案受理。行政复议期间，向原告邮寄送达《行政复议受理通知书》，原告拒绝签收，遂于2017年2月28日邀请上饶县法制办工作人员、苏家村村委会干部作为见证人，到原告自建房处进行留置送达，并对送达进行拍照留存。同时，本府于2017年2月28日将《提出答复通知书》送达给被告市规划局。2017年3月7日，被告市规划局向本府提交了行政复议答复书及当初作出具体行政行为证据、依据等材料。经对被告市规划局提交的证据、依据等材料的审查，本府认为被告市规划局作出的饶市规罚字〔2016〔园）]第09001号《行政处罚决定书》事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，于2017年4月17日作出饶府复字〔2017〕18号《行政复议决定书》，决定维持市规划局作出的饶市规罚字〔2016〔园）]第09001号《行政处罚决定书》，并分别于2017年4月18日、20日送达复议申请人及被申请人，复议程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。
被告市政府向本院提交作出被诉具体行政行为的证据和依据：
一、作出复议决定的职责依据：《中华人民共和国行政复议法》第十二条。
二、作出复议决定的事实证据：由被告市规划局提交。
三、作出复议决定的法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条。
四、行政程序：行政复议申请受理通知书及送达回证、提出答复通知书及送达回证、行政复议决定书及送达回证，拟证明复议机关作出复议决定程序合法。
经庭审质证，原告对被告市规划局的职责依据有异议，认为原告居住在农村，应该是由乡村政府进行管理，对《关于加快江西上饶经济开发区建设的若干意见》真实性、合法性、关联性有异议，认为即便是有这样一个文件，也只是说是代管，而原告所居住的地方仍是农村。对两份执法委托书及雷松江、彭跃新行政执法证的合法性、关联性有异议，认为市规划局将管辖的事务部分委托给上饶市城市管理局后，根据《行政处罚法》第十八条的规定，上饶市城市管理局不得再委托上饶经济技术开发区管委会实施行政处罚；对《立案报告表》、《调查询问笔录》、《现场检查笔录》的合法性有异议；对现场照片的真实性予以认可；对《案情调查终结报告》、《行政处罚事先告知书》的合法性有异议；对《行政处罚决定书》有异议，认为是本案争议的焦点，不能作为证据使用；对被告市规划局的法律适用有异议。对被告市政府的职责依据、程序证据、法律适用无异议。
被告市规划局对原告提交的第1、3组证据无异议，对原告提交的第2、4组证据有异议，认为快递单无法证明其在规定期限内提起了复议、房屋证明并非房屋产权权属证明，正好说明原告所建的是违法建筑。被告市政府对原告提交的第1、2、3组证据无异议，对原告提交的第4组证据的质证意见与被告市规划局的质证意见相同。
本院对原告、两被告提交的证据的真实性予以确认。被告市规划局提交了市规划局与上饶市城市建设管理监察支队签订的《行政执法委托书》及上饶市城市管理局与上饶经济技术开发区管委会签订的《行政执法委托书》，拟证明上饶市经开区园区城管大队以被告市规划局的名义作出的行政处罚决定程序合法，对此，本院认为：2016年6月23日，市规划局与上饶市城市建设管理监察支队签订的《行政执法委托书》，将上饶市中心城区的规划监管执法全权委托给上饶市城市建设管理监察支队行使（委托期限为2016年7月1日起至2017年6月30日），而2012年12月12日，上饶市城市管理局与上饶经济技术开发区管委会签订的《行政执法委托书》，其约定的委托权限为：在开发区范围内的临时占用城市绿地核准审批；修剪、砍伐城市树木审批；因工程建设确需改装拆除或者迁移城市公共供水设施的审批、城市道路开挖、占用审批、依附于城市道路建设各种管线、干线等设施审批、临时占用城市道路审批、城市户外广告、霓虹灯及桥梁上设置大型广告、悬挂物的审批、城市建筑垃圾处置核准、城市排水许可审批。从上饶市城市管理局与上饶经济技术开发区管委会签订的《行政执法委托书》中可以看出委托权限中并不包含规划监管执法，且根据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条第三款关于“受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。”的规定，上饶市城市管理局在接受被告市规划局的委托后，也不得再委托其他任何组织实施行政处罚。故本院对被告市规划局拟以该两份证据证明上饶市经济开发区园区城管大队以市规划局的名义具体实施涉案行政行为的合法性不予认可。
经审理查明，原告系上饶市经济开发区兴园××××家村潭林小组的村民，2009年2月在未办理建设工程规划许可证的情况下，自建一栋建筑面积为466.5平方米的房屋，另在房前搭建了钢棚。2016年8月30日，上饶市经济开发区园区城管大队在未经被告市规划局授权的情况下即对张国东立案调查，并于2016年9月9日以被告市规划局的名义对原告张国东作出饶市规罚字〔2016〔园）]第09001号《行政处罚决定书》，决定书认定：张国东2009年2月在兴园××××家村潭林小组，未经规划部门审批，建设自建房466.5平方米、钢棚70平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《行政处罚法》第23条的规定，责令张国东在2016年9月24日前改正上述行为，并对张国东作出限期拆除苏家村潭林小组建设自建房466.5平方米、钢棚70平方米建筑物的行政处罚。原告张国东对该决定不服，于2016年11月7日向被告市政府提出复议申请，被告市政府经审查后于2017年4月17日作出饶府复字〔2017〕18号《行政复议决定书》，认为饶市规罚字[2016（园）]09001号《行政处罚决定书》事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，作出了维持的复议决定。原告不服，向本院提起诉讼。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”据此，被告市规划局对本案涉案房屋建设有规划监督管理的职权。但本案所涉行政行为由未经被告市规划局授权的组织具体实施，并以其名义作出行政处罚，违反法定程序。被告市政府复议认定被告市规划局程序合法证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告上饶市城乡规划局于2016年9月9日作出的饶市规罚字[2016（园）]第（09001）《行政处罚决定书》；
二、撤销被告上饶市人民政府于2017年4月17日作出的饶府复字[2017]18号《行政复议决定书》。
案件受理费50元由被告上饶市城乡规划局、上饶市人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院。
审 判 长 熊文凯
审 判 员 张 卫
人民陪审员 周 芳
二〇一七年十月十三日
书 记 员 肖美香