河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）周行终字第77号
上诉人（一审被告）淮阳县人民政府。
法定代表人马明超，县长。
委托代理人毛昶辉，淮阳县国土资源局工作人员。
委托代理人吴建成，河南陈州律师事务所律师。
上诉人（一审第三人）焦子亮，又名焦广东，男，汉族，1962年12月22日出生，住淮阳县
上诉人（一审第三人）焦俊杰，又名焦建伟，男，汉族，1972年10月20日出生，住淮阳县
共同委托代理人葛瑞，河南陈州律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）淮阳县鲁台镇鲁台行政村中大街第一村民组。
诉讼代表人李子和，男，汉族，1943年7月15日出生，住淮阳县
被上诉人（一审原告）淮阳县鲁台镇鲁台行政村中大街第二村民组。
诉讼代表人韦学一，男，汉族，1942年6月6日出生，住淮阳县
共同委托代理人陈卫东，河南旺庆律师事务所律师。
上诉人淮阳县人民政府、焦子亮、焦俊杰因土地确权决定一案，不服太康县人民法院（2015）太行初字第20号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人淮阳县人民政府的委托代理人毛昶辉、吴建成，上诉人焦子亮、焦俊杰的共同委托代理人葛瑞及焦俊杰，被上诉人淮阳县鲁台镇鲁台行政村中大街第一村民组、淮阳县鲁台镇鲁台行政村中大街第二村民组的共同委托代理人陈卫东及诉讼代表人李子和、韦学一到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审查明，原淮阳县轴承厂的前身为铁木业社。该企业建厂使用的土地，是土地改革时期政府没收淮阳县鲁台镇中大街曹家（土地改革时为地主成分）的土地，用地面积约为6亩。后该企业扩大生产规模，更名为淮阳县轴承厂。原告举证的《企业法人营业执照》和《证书》，证明淮阳县轴承厂属于淮阳县鲁台镇的乡镇企业，属集体企业。该企业几次扩建厂房，占用了二原告所有的集体土地。2004年，淮阳县轴承厂向淮阳县人民法院申请破产还债，淮阳县人民法院受理后，依法成立清算组，以破产还债程序对该企业进行了清算。2005年4月，破产清算组经鲁台镇人民政府同意将淮阳县轴承厂厂房及土地以实物方式分配给该厂全体职工。随后，该厂职工将该厂厂房及土地转让给了第三人焦子亮（当事人未提供该转让协议）。2006年5月15日，淮阳县轴承厂全体职工（甲方、卖方）与第三人焦俊杰（乙方）签订了《围墙、门楼、房屋、树木买卖协议》，主要内容为：“在淮阳县轴承厂破产清算过程中，企业厂房及土地破产清算组以实物方式分配给全体职工，全体职工已将所分配实物转让给了乙方。因围墙、门楼、房屋两间及树木漏评，现双方就该部分资产的买卖达成如下协议，双方共同遵守。一、买卖资产范围：1、老厂区外围院墙、厂区内院墙；2、南北门口两个大门楼；3、厂区南大门里路西原王树桐居住的两间房屋；4、雪松19棵、桐树两棵。二、价格确定：由双方共同委托周口申鑫房地产评估有限公司对上述资产进行评估作价，以评估价格为买卖价格。三、评估价格出来后，15日内乙方将全部价款一次性支付给甲方，甲方向乙方出具收款手续。自此双方就轴承厂买卖关系再无纠葛。……”甲方代表韦纯智、刘文库、郑瑞典、郭天山、王树贞、张德恩、刘文录、高明义，乙方焦俊杰在该协议上签字、摁指印。2006年9月26日，河南申鑫房地产评估事务有限公司对上述协议涉及的漏评资产评估价值为7.78万元。2006年11月16日，淮阳县人民法院作出（2004）淮民二破字第4-6号民事裁定：“一、终结淮阳县轴承厂破产还债程序；二、未得到清偿的不再清偿；三、保留清算组继续履行其法定职责。”2007年5月15日，淮阳县人民法院作出（2004）淮民二破字第47号民事裁定，主要内容为：限被执行人焦建伟三日内向申请人（淮阳县轴承厂破产清算组，组长梁显周）交付欠款7.78万元。2008年5月26日，焦俊杰向职工代表支付了其所欠轴承厂围墙、树木、门楼等款后，使用了该宗土地。至此，第三人焦子亮、焦俊杰实际使用该宗土地至今。2014年初，二原告向淮阳县国土资源局提交《鲁台中大一队、二队关于要回原轴承厂借用土地的上访诉求》，要求“政府责令占用土地的焦广东于6月底之前必须把20多亩地归还二原告”。2014年4月16日，淮阳县国土资源局对原告作出《土地权属争议案件受理通知书》，主要内容为：“（申请人）鲁台中大一队、二队：你单位上访诉求关于要回轴承厂土地一案，经审查，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》的受理条件，我局已受理，特此通知”。2014年7月16日（经当庭核实，被诉法律文书上的时间2017年7月16日系笔误）被告作出了本案被诉行政行为。二原告不服，向周口市人民政府申请行政复议。周口市人民政府于2014年11月19日作出周政（行复决）（2014）60号行政复议决定：“维持淮阳县人民政府作出的淮政土字（2014）8号决定”。二原告仍不服，向淮阳县人民法院提起行政诉讼。
一审认为，其一，被告以二原告的信访诉求作为确权申请受理该案，针对二原告的诉求进行调查取证，作出本案被诉行政行为将二原告列为申请人；作出行政裁决的结果否定了二原告对于原淮阳县轴承厂占用土地的所有权和使用权，被诉法律文书又告知了原告诉权和起诉期限，故被诉行政行为与二原告有法律上的利害关系，二原告具备本案诉讼主体资格。其二，被告向二原告作出《土地权属案件受理通知书》，将该案确定为土地争议确权案件，其作出被诉行政行为引用的法律依据是原国家土地管理局1995年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第十六条、第十八条，因此，被告作出的本案被诉行政行为属于土地行政裁决行为，在程序上应当适用《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部发布，2003年3月1日施行）的规定。二原告向淮阳县国土资源局提交的《鲁台中大一队、二队关于要回原轴承厂借用土地的上访诉求》及原告在行政确权程序中向被告提交的证据足以证明，二原告对本案涉及的土地主张所有权和使用权。第三人是本案涉及土地的实际使用人，其向法庭提交的证据也足以证明，两个第三人对本案涉及的土地主张使用权。故本案争议的实质是二原告和两个第三人的土地权属争议。依据《土地权属争议调查处理办法》第五条第一款的规定，该案属于个人与单位之间发生的争议。被告应当在行政程序中将本案的两个第三人列为被申请人。被告受理该案后，应当依据《土地权属争议调查处理办法》第十三条第二款的规定，在决定受理之日起5个工作日内将申请书发送被申请人，被申请人有向被告提交答辩书和有关证据的权利。被告在作出处理决定前，应当依据《土地权属争议调查处理办法》第二十条的规定审查各方当事人的证据材料，还应当依据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条、二十四条、二十五条、二十六条、二十七条的规定，在行政程序中组织当事人调解。被告未依照上述规定作出行政行为，其作出被诉处理决定程序违法。其三，从被诉行政法律文书的名称和处理结果上看，被诉行政行为是确定原淮阳县轴承厂土地权属性质的决定，但其确认土地性质的事实根据和法律依据均不充分。（一）、原告举证的《企业法人营业执照》和《证书》，被告和第三人未提出异议，该证据能够证明原淮阳县轴承厂为乡镇集体企业。被告未举证证明原淮阳县轴承厂属于全民所有者单位或城市集体所有制单位，其适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条等关于国有土地的相关规定，而未适用第二十三条关于集体土地的相关规定，无事实根据，适用法律错误。（二）、被告举证的土地统计台账，原告方对该证据提出了异议，该证据没有原淮阳县轴承厂的土地使用证及地籍档案及政府征收批准文件等印证，认定该土地均为国有土地证据不足。且二原告也未申请被告确认土地权属性质。综上，被告作出本案被诉行政行为主要证据不足，适用法律错误，程序违法，其作出的本案被诉行政行为应当撤销。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决撤销被告淮阳县人民政府于2014年7月16日作出的淮政土字（2014）8号《关于确定原淮阳县轴承厂土地权属性质的决定》。
上诉人淮阳县人民政府不服一审判决上诉称，一、上诉人作出本案被诉行政行为，程序合法，一审判决对案件事实及性质的认定错误。被诉决定是针对二原告的信访诉求，确定涉案土地所有权性质是归国家所有还是集体所有，是上诉人县政府对该宗土地权属性质的认定，与一审第三人所主张的土地使用权没有关系，上诉人没有通知第三人参加的义务，并不存在一审所认为的程序违法问题。二、上诉人作出被诉行政行为适用法律正确。原淮阳县轴承厂企业性质不论是国有或集体企业性质，均不影响企业所使用的土地所有权的性质，即集体企业或个人企业也可以使用国有土地，上诉人作出被诉决定是以土地来源和初始登记为依据确定土地所有权性质，而非以土地使用者为依据。涉案宗地已于1989年初始登记为国有，且原淮阳县轴承厂隶属于淮阳县工信局，不是一般性质的乡村集体企业。因此，上诉人作出被诉行政行为适用法律正确。三、上诉人作出被诉决定证据确实充分。涉案宗地的来源主要形成于1962年土地四固定之前政府没收地主的土地，即原淮阳县轴承厂的前身所占用的土地从来没有划归二被上诉人所有过，后来两次扩建的部分也是在原有的基础上垫集体大坑（寨海子）形成，没有任何证据能够证明所垫大坑曾经固定到二被上诉人名下所有，即二被上诉人没有任何证据能够证明涉案宗地曾经为其集体所有过。因此，上诉人按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》，作出被诉具体行政行为，证据确实充分。请求二审撤销一审判决，维持被诉行政行为，被告二被上诉人的诉讼请求。
上诉人焦子亮、焦俊杰不服一审判决上诉称，一审认定本案争议的实质是“二原告和两个第三人的土地权属争议”是错误的，与本案客观事实极为不符。本案被诉决定是确定原淮阳县轴承厂所使用的土地所有权是国家所有还是集体所有，无论该宗土地权属是国家所有或者是集体所有，均不影响焦子亮、焦俊杰对该宗土地的使用。焦子亮、焦俊杰与二被上诉人之间根本不存在土地使用权属纠纷。焦子亮、焦俊杰是在2005年4月淮阳县轴承厂破产清算组因涉案的该宗土地及房产流拍、原淮阳县轴承厂厂房及土地以实物方式分配给该厂全体职工后，转让给二上诉人的，并签有转让买卖协议。上诉人使用涉案宗地是经合法转让取得，与二被上诉人没有任何土地使用权属争议。因此，一审判决认定事实错误，请求二审撤销一审判决，改判驳回二被上诉人的诉讼请求，维持被诉行政行为。
被上诉人淮阳县鲁台镇鲁台行政村中大街第一村民组、淮阳县鲁台镇鲁台行政村中大街第二村民组辩称，一、一审判决认定事实正确，程序合法，被诉决定事实不清，所裁非所诉，程序严重违法。1、二被上诉人的《上访诉求》已具备了土地确权申请书的所有要件，实质上就是一份土地确权申请书。二被上诉人在《上访诉求》中已明确说明诉求的内容，即原鲁台轴承厂长期借用其村民组集体土地，2004年破产后，把本不属于破产财产的20亩土地违法低价卖给了第三人焦广东个人所有，二被上诉人要求归还该土地。实质就是二被上诉人与第三人焦广东、焦建伟之间土地使用权属争议，根本没有要求县政府确定争议土地所有权性质。2、上诉人作出被诉决定多处违反《土地权属争议调查处理办法》的规定。二、上诉人作出被诉行政行为适用法律错误。原淮阳县轴承厂为乡镇集体企业，上诉人处理该争议土地，应当依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第23条关于乡镇或村办企事业单位使用的集体土地有关条款，而不是错误引用该法第16条中对国家土地所有权认定的有关规定。三、上诉人作出被诉行政行为滥用职权，伪造证据。上诉人所提供的土地初始登记台账属于伪造，该台账登记的实际使用人是供销社，上诉人故意隐匿该文件及相关真正的土地登记档案，属伪造证据。综上，请求二审驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明，1994年7月28日，淮阳县人民政府就本案争议地为淮阳县轴承厂颁发了淮阳国用（94）字第24号国有土地使用证。2013年8月23日，淮阳县人民政府作出淮政土字（2013）8号《关于注销焦子亮集体土地使用证的决定》，以淮阳县人民政府于1994就已为轴承厂颁发有淮国用（94）字第24号国有土地使用证为由，注销鲁台土管所1995年7月19日为淮阳县轴承厂颁发的面积为11953平方米的集体土地使用证、2005年10月2日为焦子亮颁发的面积为10274.3平方米的集体土地使用证。其他查明事实与一审一致。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第11条、第13条规定，我国实行土地登记发证制度，依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。就本案争议地，上诉人淮阳县人民政府已于1994年7月28日为原淮阳县轴承厂颁发了淮阳国用（94）字第24号国有土地使用证，该颁证行为是对本案争议地国有土地使用权的确认，未经依法撤销或宣告无效前，具有法定效力。因此，上诉人淮阳县人民政府于2014年7月16日作出本案被诉淮政土字（2014）8号《关于确定原淮阳县轴承厂土地权属性质的决定》，将本案争议地土地权属性质确定为国有土地，并未直接侵犯被上诉人淮阳县鲁台镇鲁台行政村中大街第一村民组、第二村民组的合法权益，被上诉人应通过对淮阳县人民政府颁发淮阳国用（94）字第24号国有土地使用证的行为提起行政复议或诉讼来主张权益。综上，一审判决认定事实错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销太康县人民法院（2015）太行初字第20号行政判决；
二、驳回被上诉人淮阳县鲁台镇鲁台行政村中大街第一村民组、第二村民组的诉讼请求。
一、二审案件受理费100元，由被上诉人淮阳县鲁台镇鲁台行政村中大街第一村民组、第二村民组承担。
本判决为终审判决。
审判长 任成飞
审判员 胡文建
审判员 郭金华
二〇一五年八月十七日书记员王琳