福建省宁德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行再终字第11号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴茂俊，男，1955年12月18日出生，汉族，宁德市蕉城区人，农民，户籍地宁德市蕉城区。
委托代理人周光伟，宁德市蕉城法律服务中心法律工作者。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）宁德市城乡规划局，住所地宁德市闽东中路12号。
法定代表人李荣春，局长。
委托代理人黄宇健，福建环三律师事务所律师。
委托代理人陈永明，男，宁德市城乡规划局副调研员。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）宁德市住房和城乡建设局，住所地宁德市闽东中路12号。
法定代表人何必良，局长。
委托代理人林晓靓，女，宁德市住房和城乡建设局工作人员。
委托代理人李鸣鹏，男，宁德市住房和城乡建设局工作人员。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）宁德市国土资源局，住所地宁德市闽东东路5号。
法定代表人林勤铃，局长。
委托代理人陈斌，男，宁德市国土资源局工作人员。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）宁德市蕉城区人民政府，住所地蕉城区八一五中路7号。
法定代表人郭文胜，区长。
委托代理人池宇清，福建之秀律师事务所律师。
再审申请人吴茂俊诉请确认被申请人宁德市城乡规划局、宁德市住房和城乡建设局、宁德市国土资源局、宁德市蕉城区人民政府强制拆除行为违法一案，原经福安市人民法院于2010年3月26日作出（2009）安行初字第35号行政判决，吴茂俊不服提出上诉。本院于2010年5月19日作出(2010）宁行终字第49号行政判决，已发生法律效力。吴茂俊提出申诉，福建省高级人民法院于2015年4月20日作出（2015）闽行监字第16号行政裁定，指令本院再审，本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人吴茂俊及其委托代理人周光伟，被申请人宁德市城乡规划局的委托代理人黄宇健、陈永明，宁德市住房和城乡建设局的委托代理人林晓靓、李鸣鹏，宁德市国土资源局的委托代理人陈斌，宁德市蕉城区人民政府的委托代理人池宇清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原一审认定，2006-2007年间，原告在宁德市吴厝里塘坵田的集体土地上建造房屋一幢（编号：W15+1号），该房屋占地面积97.7平方米，建六层半，建筑面积741.33平方米。该房屋建设至今没有取得《建设用地批准书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，亦未办理《房屋所有权证》、《土地使用权证》。1997年福建省人民政府对宁德城市总体规划进行了批复，同意宁德城市规划区范围为东至三都镇象溪村、南至飞鸾镇岚口村、西至金涵水库南际公园、北至漳湾镇下塘村，在该范围内实施规划管理，对市区内的塔山要加强绿化，保证城市有足够的绿化空间，保护生态环境。宁德市人民政府于2002年7月31日、2006年1月24日分别发布《关于坚决制止蕉城区买卖土地、非法占地建房的通告》、《关于坚决打击和查处私下买卖土地、非法占地、违规建设行为的通告》，在该两份通告内容中均有告知：严禁私下买卖土地，严禁在未经批准的土地上从事非农建设，没有取得《建设用地批准书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》的，不得擅自动工建设，继续抢建的，一律依法强制拆除。被告宁德市城乡规划局、宁德市国土资源局共同在《闽东日报》上分别于2007年4月28日刊登《关于坚决制止和打击宁德城区非法买卖土地、违法违规建筑行为的通告》、于2007年12月15日发布《关于清理整治违法建设的通告》，再次对上述内容进行了重申。且限违法建设的单位和个人自通告发布之日起10日内自行拆除违法建筑，逾期将依法予以强制拆除。2008年3月6日，宁德市人民政府作出《关于责成市城乡规划局等有关单位对蕉城区塔山村53幢违法建筑物采取强制拆除措施的通知》（宁政文[2008]72号）。2008年4月13日，上列四被告在对上述53幢中的RW19号违法建筑物进行强制拆除时，认为W15+1号与RW19号两幢违法建筑物紧邻，从技术和安全角度，对RW19号违法建筑物进行拆除的同时，应当连同拆除W15+1号违法建筑物，否则将会危及周边群众的生命财产安全。为此，四被告在未作出及送达书面拆除决定，也未经宁德市人民政府责成的情况下，对RW19号进行强制拆除的同时一并强制拆除W15+1号违法建筑物。
另查明，被告宁德市蕉城区人民政府在2008年3月25日四被告联名发出的“拆除、搬迁通知”中有加盖公章，且参与了共同作出强制拆除的具体行政行为。
原一审认为，本案原告所建造的W15+1号房屋，系建设在农村集体所有的土地上，未取得《建设用地批准书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，亦未办理《房屋所有权证》、《土地使用权证》，系属违法建筑物。本案原告违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地，在宁德市人民政府于2002、2006年二次发布《通告》严禁的情况下，仍实施违法建设行为，理应知道要承担被强制拆除后果。本案四被告在对RW19号实施强制拆除行为过程中，因考虑该RW19号违法建筑物与W15+1号违法建筑物紧邻，不同时强制拆除可能涉及到公共安全问题，在紧急情况下未作出书面拆除决定并送达原告，决定予以一并强制拆除，虽在程序上没有满足法律规定的要求，存在瑕疵，但并未侵害到原告的合法权益。为此，原告请求确认四被告强制拆除W15+1号违法建筑物行为违法的主张，依据不足，不予支持。四被告主张原告无主体资格及被告宁德市蕉城区人民政府主张其未参与强制拆除W15+1号违法建筑物不是适格被告的主张，依据不足，亦不予支持。据此，判决驳回原告的诉讼请求。
除了涉讼房屋的占地面积和建筑面积不予认定外，原二审认定的事实与一审一致。
原二审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市规划法》的相关规定，任何单位和个人在城市规划区内进行建设，都必须依法取得土地管理部门、规划管理部门的审批，才能依法进行建设。上诉人违反了法律的禁止性规定，未经审批进行违法建设，且无法采取改正措施，其违法建筑物属于应予以强制拆除的对象。宁德市人民政府早在2002年7月、2006年1月就发布《宁德市人民政府关于坚决制止蕉城区买卖土地、非法占地建房的通告》和《宁德市人民政府关于坚决打击和查处私下买卖土地、非法占地、违规建设行为的通告》，明确告知：严禁私下买卖土地，严禁在未经批准的土地上从事非农建设，没有取得《建设用地批准书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》的，不得擅自动工建设，继续抢建的，一律依法强制拆除。2007年，宁德市城乡规划局、宁德市国土资源局又发布了《关于坚决制止和打击宁德城区非法买卖土地、违法违规建筑行为的通告》和《关于清理整治违法建设的通知》，重申了进行违法建设的法律后果。上诉人明知违法建设将被强制拆除仍进行违法建设，应当承担相应的法律后果。被上诉人在对RW19号违法建筑物实施强制拆除过程中，考虑到公共安全问题，在紧急情况下决定对W15+1号违法建筑物予以一并强制拆除，并未侵害上诉人的合法权益。上诉人请求确认被上诉人的强制拆除行为违法没有法律依据。原审法院判决驳回原告的诉讼请求正确，应予维持。上诉人的上诉理由依据不足，不予采纳。被上诉人宁德市城乡规划局、宁德市建设局、宁德市国土资源局的答辩意见有理,予以采纳。被上诉人宁德市蕉城区人民政府主张其未参与强制拆除行为不是适格被告的答辩意见，缺乏依据，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
经再审查明，再审申请人吴茂俊除对房屋占地面积和建筑总面积存有异议外，对原一、二审认定的事实无异议，予以确认。
根据各方当事人的诉辩意见，本案再审争议焦点是被申请人作出的行政强制拆除行为是否合法。对此争议焦点，予以查明、分析并认定如下：
再审申请人吴茂俊认为，1、根据《中华人民共和国城市规划法》第四十四条规定，在城市规划区内，属于严重影响城市规划且无法采取改正措施，方可限期拆除。被申请人未提供证据证明申请人的房屋属于严重影响城市规划必须拆除的情形，其强制拆除行为实体上违法。2、被申请人的强制拆除行为严重违反了法律规定的程序。（1）本案属于行政强制执行范畴，被申请人必须严格按照行政处罚法规定的程序进行。被申请人在拆除房屋之前必须经过立案、调查取证、作出处理决定、送达等程序，同时履行告知义务，但被申请人并未履行上述法定程序；（2）城南镇塔山村富春路在强制拆除行为发生时并未规划，没有证据表明申请人的房屋建设在“宁德市城南镇塔山村规划路”范围内，被申请人拆除申请人房屋的理由不成立。
被申请人认为，再审申请人吴茂俊在城市规划区内未经审批进行违法建设，属于严重影响城市规划，应当予以强制拆除。被申请人宁德市城乡规划局、宁德市国土资源局已作出限期拆除决定，经宁德市人民政府责成后实施强制拆除行为，程序合法，并未侵犯申请人的合法权益。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，被申请人依法享有实施强制拆除行政行为的职权。其程序应当包括：（1）由城乡规划主管部门作出限期拆除的决定；（2）当事人逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府责成有关部门采取强制拆除措施。限期拆除决定必须有明确的对象，必须针对每幢拟拆除的违法建筑作出相应决定。宁德市城乡规划局和宁德市国土资源局虽于2007年先后联合发布二份通告，但通告针对的是蕉城区内存在的所有违法买卖土地、违法建设的行为，而未明确搬迁拆除限期和被拆除房屋的房号、具体状况及违法行为人，不能视为已作出限期拆除决定。本案强制拆除的标的系行政相对人的房屋，涉及实体权益重大，行政机关在对行政相对人重大财产权益做出行政处理的，应履行正当法律程序。本案行政机关不仅未告知申请人有陈述申辩的权利，对申请人房屋进行强制拆除时，仅以不拆除将影响公共安全为由，没有履行任何的法定程序。同时，被申请人在实施强制拆除行为之前没有注意在法律上保护相对人正当权利的行使，未告知相对人有依法提起行政诉讼或复议的救济权利，在强制拆除过程中也未采取证据保全等措施，有违法定程序。
综上所述，本院认为，行政机关依法应对其作出的具体行政行为的合法性承担举证责任，若无证据或证据不足以证明其所作行政行为的合法性，即应承担不利后果。被申请人在对申请人的房屋进行强制拆除时严重违反法定程序，故可确认被申请人强制拆除涉案房屋行为违法。原一、二审判决驳回再审申请人诉请确认行政行为违法的请讼请求系属适用法律错误，所作判决应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条、第八十九条第一款第（二）项、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条的规定，判决如下：
一、撤销本院（2010）宁行终字第49号行政判决和福安市人民法院（2009）安行初字第35号行政判决；
二、确认被申请人宁德市城乡规划局、宁德市建设局、宁德市国土资源局、宁德市蕉城区人民政府对再审申请人吴茂俊的房屋实施强制拆除的行为违法。
原一、二审案件受理费各50元，均由被申请人负担。
本判决为终审判决。
审判长 林 本 春
审判员 崔龙生审判员韦晓菁
二〇一七年三月二十日
书记员 叶 成 圆
附：相关法律、法规和司法解释
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十七条公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
…
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
…
2、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
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