河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）豫法行终字第00091号
上诉人（一审被告）镇平县国土资源局。
法定代表人肖斌，该局局长。
委托代理人邵晓勇，该局工作人员。
委托代理人康晓东，河南荣祥律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）镇平县棉花专业合作社，住所地镇平县城关镇。
法定代表人姜航，该公司总经理。
委托代理人宋汉生，南阳市博基置业有限公司副总经理。
上诉人镇平县国土资源局因镇平县棉花专业合作社诉其补缴土地出让金行政决定一案，不服信阳市中级人民法院2014年1月27日作出（2014）信行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人镇平县国土资源局的委托代理人邵晓勇、康晓东，镇平县棉花专业合作社镇平县棉花专业合作社的委托代理人宋汉生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
镇平县国土资源局于2013年7月24日作出《征收调整容积率补缴土地出让金决定书》（2013-003号）（以下简称被诉补缴决定），决定：镇平县棉花专业合作社应在2013年8月8日前将调整容积率应补缴土地出让金561万元上交镇平国土资源局。镇平县棉花专业合作社不服，提起诉讼，请求撤销该决定。
信阳市中级人民法院一审查明：2010年11月17日原告镇平县棉花专业合作社与被告镇平县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，约定建筑容积率≤2.4。2011年3月1日镇平县人民政府召开建设用地容积率变更县长办公会，并形成镇政纪（2011）5号《建设用地容积率变更管理县长办公会会议纪要》（以下简称《会议纪要》），对单位申请调整容积率经规划审批后办理补缴土地出让金等手续的程序及调整补缴土地出让金计算办法进行了规定。2010年8月3日镇平县规划委员会以镇规发（2010）3号《镇平县规划委员会会议纪要》同意原告玉都华府项目容积率调整为3.9。2011年4月17日镇平县规划局对镇平县国土资源局出具镇函（2011）29号《函》，同意原告玉都华府项目设计容积率3.9。2011年6月15日镇平县规划局作出《关于对县棉花专业合作社申请的答复》：“玉都华府项目宗地出让容积率≤2.4，设计容积率3.9。”镇平县棉花专业合作社于2011年7月8日按照《会议纪要》的要求补缴了土地出让金1776603.9元（面积6969.7平方米）。2011年10月26日国土资源部土地利用管理司对陕西省国土资源厅作出《关于房地产调整容积率后补缴地价款有关问题的函》，2011年12月2日河南省国土资源厅办公室作出豫国土办发（2011）69号《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的通知》，规定补缴地价款测算方法为：补缴土地出让金差额=市场楼面地价×改变容积率增加的建筑面积，以原出让方同意调整容积率的日期为评估期日。2013年7月24日镇平县国土资源局作出被诉补缴决定，并告知：“可自接到本决定之日起30日内向镇平县人民法院提起诉讼或60日内向县政府申请复议。”原告不服，起诉至法院。
一审法院认为，（一）关于原告是否应当依据《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的通知》再次补缴土地出让金问题。2011年3月1日镇平县人民政府召开建设用地容积率变更县长办公会，并形成《会议纪要》，该纪要对调整容积率后办理补缴土地出让金等手续的程序、调整补缴土地出让金计算办法进行了明确规定。原告镇平县棉花专业合作社玉都华府项目经批准调整容积率后，已按照该纪要要求足额补缴了土地出让金1776603.9元（面积6969.7平方米），应属补缴完毕。2011年10月26日国土资源部土地利用管理司作出《关于房地产调整容积率后补缴地价有关问题的函》，2011年12月2日河南省国土资源厅办公室作出《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的通知》，该两文件是在原告依据县政府规定足额补缴土地出让金之后，被告依据该两文件的规定决定原告再次补缴土地出让金的行为，没有法律依据。（二）关于被诉补缴决定程序是否合法问题。《中华人民共和国行政处罚法》及2004年《国务院全面推进依法行政实施纲要》规定，行政机关作出对行政相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的权利，对重大事项，还应告知其有依法要求听证的权利。本案被告决定对原告征收调整容积率补缴土地出让金561万元，但被告未能提供其已告知原告相关权利的证据、依据，应视为没有告知原告相关权利，属程序违法。（三）关于原告诉称被告剥夺其诉权行使期限问题。《中华人民共和国土地管理法》规定的15日内向人民法院起诉，是对责令限期拆除的行政处罚决定不服的起诉期限。本案被告对原告作出的并不是责令限期拆除的行政处罚，不应适用该15日起诉期限的规定。故，被告镇平县国土资源局对原告镇平县棉花专业合作社作出再次补缴土地出让金的行为没有法律依据，且违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决撤销被诉补缴决定。
镇平县国土资源局向本院上诉称：1、一审判决认定镇平县棉花专业合作社已经补缴完毕土地出让金错误。第一，该社在2011年7月8日前没有缴纳过出让金；第二，2011年7月8日补缴的出让金是按照建筑容积率≤2.4的比例缴纳的，不是按照建筑容积率≤3.9缴纳的；第三，建筑容积率改变后，依法应当重新签订土地出让合同，而本案我局和镇平县棉花专业合作社并没有重签合同，此种情形可以依据《关于房地产调整容积率后补缴地价有关问题的函》和《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的通知》，要求镇平县棉花专业合作社补缴土地出让金。2、一审判决认定被诉征缴决定程序违法错误。目前对行政征收行为没有程序法典，我局无法可循，况且我局在被诉征缴决定中已经明确告知了征收的理由、依据和救济权利，程序合法。请求撤销一审判决，依法公判。
镇平县棉花专业合作社诉答辩称：一审判决正确。1、我社已按照镇平县人民政府办公会议纪要的要求足额补缴了出让金，不应再次缴纳。2、镇平县国土资源局依据的规范性文件在我社补缴完毕后生效，对我社补缴土地出让金的行为没有约束力。3、建筑容积率改变后可以补缴土地出让金，但镇平县国土资源局要求重新签订土地出让合同没有法律依据。4、本案被诉征缴决定涉及我社的重大权益，但镇平县国土资源局没有告知我社陈述、申辩和听证的权利，程序违法。请求驳回上诉，维持原判。
本院二审查明，2010年11月5日，镇平县人民政府作出《关于镇平县棉花专业合作社国有建设用地使用权协议出让方案的批复》，批准镇平县国土资源局上报的土地出让金方案，即：应缴纳的土地使用权出让金=拟出让时的出让土地使用权市场价格-
拟出让时的划拨土地使用权权益价，镇平县棉花专业合作社应缴纳的土地出让金为：1062.87925万元-177.72735万元=885.2万元。镇平县国土资源局和镇平县棉花专业合作社于2010年11月17日签订的《国有土地使用权出让合同》中，确定土地用途为住宅，土地出让金885.2万元，建筑容积率≤2.4。镇平县棉花专业合作社于2010年11月24日缴纳土地出让金885.2万元。《会议纪要》对经县政府同意调整容积率的，确定补缴土地出让金的计算公式为：补缴出让金=出让时缴纳出让金×（改变后容积率修正系数-
出让时容积率修正系数）。对于镇平县棉花专业合作社当庭陈述的镇平县国土资源局在县政府召开会议后向该社送达补缴通知和《会议纪要》的事实，镇平县国土资源局没有提出异议，本院予以确认。对于镇平县棉花专业合作社2011年7月8日补缴土地出让金177.66039万元的事实，镇平县国土资源局主张该笔款项系补缴的划拨土地使用权权益价，与因建筑容积率增加应补缴的土地出让金，即本案的被诉征缴决定没有联系；镇平县棉花专业合作社主张该款项系因建筑容积率增加后，根据镇平县国土资源局送达的《会议纪要》和补缴通知缴纳的土地出让金，该局不应再次收取土地出让金。对此，本院认为，虽然补缴土地出让金177.66039万元的收据上没有注明该款项系划拨土地使用权权益价还是因建筑容积率增加补缴的出让金，但《会议纪要》是镇平县人民政府针对建筑容积率增加后土地出让金如何收取问题专门作出的规定，镇平县棉花专业合作社根据《会议纪要》和缴款通知补缴的土地出让金，认定为因建筑容积率增加而补缴的土地出让金，符合常理。同时，根据依法行政原则，土地行政部门收取土地出让金应有基本的事实根据和法律依据。但本案镇平县国土资源局就其主张没有提供任何事实证据、法律依据或政策根据，也没有说明正当理由，故本院对其主张不予支持。本院认定的其他事实与一审一致。
本院认为，（一）本案镇平县棉花专业合作社依据《会议纪要》补缴了因调整建筑容积率而增加的土地出让金，镇平县国土资源局针对建筑容积率调整的事项再次做出补缴土地出让金的决定，缺乏事实根据。（二）根据法不溯及既往基本原则，在镇平县棉花专业合作社已将土地出让金补缴完毕后，土地出让金的计算方法发生变化的，不论该规则是否具有法律约束力，均不能适用之前的事项。本案《关于房地产调整容积率后补缴地价有关问题的函》和《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的通知》均在镇平县棉花专业合作社补缴出让金之后作出，镇平县国土资源局据此作出被诉补缴决定，属适用法律错误。（三）根据正当程序原则，行政机关作出对当事人不利的决定时，应当听取当事人的陈述和申辩。本案镇平县国土资源局作出被诉征缴决定，对镇平县棉花专业合作社的权益影响重大，但却没有听取其陈述和申辩，程序违法。（四）关于镇平县国土资源局提出容积率变更后需要重新签订土地出让合同的问题，由于该局没有提供相应的法律依据，且该主张不能用来支持其作出的被诉征缴决定的合法性，本院不予支持。综上所述，一审判决事实清楚，适用法律法规正确，依法应予维持；上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持信阳市中级人民法院作出的（2014）信行初字第4号行政判决。
二审诉讼费50元，由上诉人镇平县国土资源局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋雅芳
代理审判员 李继红
代理审判员 段励刚
二〇一四年五月二十日
书 记 员 王 蕊