吉林省白城市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）吉08民终1274号
上诉人（原审原告）：郭宏欣，现住白城市。
委托诉讼代理人：李佩璟，吉林厚合律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王丽刚（上诉人母亲），退休，现住白城市。
被上诉人（原审被告）：白城市洮北区西郊街道办事处向阳村民委员会（以下简称向阳村）。
法定代表人：郑仁辉，系村主任。
委托诉讼代理人：郭兴文，吉林车宏伟律师事务所律师。
上诉人郭宏欣因与被上诉人白城市洮北区西郊街道办事处向阳村民委员会（以下简称向阳村）农村土地承包合同纠纷一案，不服吉林省白城市洮北区人民法院（2017）吉0802民初933号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年10月19日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人郭宏欣的委托诉讼代理人李佩璟、王丽刚，向阳村法定代表人郑仁辉及其委托诉讼代理人郭兴文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
郭宏欣上诉请求：1.撤销白城市洮北区人民法院（2017）吉0802民初933号民事判决判决书主文第二项，支持上诉人一审诉讼请求并赔偿上诉人损失3128064元。2.判令被上诉人承担一、二审诉讼费用。事实和理由：白城市洮北区人民法院（2017）吉0802民初933号民事判决书认定事实不清，适用法律不当，判决错误。1.白城市守信价格评估有限公司是经上诉人申请，白城市中级人民法院依法委托的正规中介机构，拥有相应的业务资质及经验，有正规鉴定流程及行业规范，其作出的中介报告有客观性，对于一审法院认定的“中介评估机构没有到现场进行勘查，评估机构所作的评估结论没有事实依据”的推定结论是错误的，是没有依据的，不负责任的。守信价格评估公司在鉴定时与白城中级人民法院司法辅助办公室的李光泽法官及被上诉人和原审法院的李志芳法官都先后三次到现场勘查，因此守信价格评估公司的鉴定结论所采信的事实依据充分，请求二审法院依法采信该报告。2.对于上诉人与被上诉人之间签订的两份《土地承包合同》是双方的真实意思表示，一审法院根据《中华人民共和国农村土地承包法》48条1款和《合同法》52条认定了两份《土地承包合同》无效。对于《土地承包合同》无效认定适用法律错误。因为《中华人民共和国农村土地承包法》48条1款是管理性规定并非强制性规定，不适用《合同法》52条合同无效条款。况且无论合同是否有效，被上诉人在签订合同时均存在明显过错对于上诉人实际投入的损失被上诉人应予以赔偿。3.上诉人在与被上诉人签订合同后，上诉人历时3、4年对所承包的土地进行了土地平整，投入了大量人力、财力，这期间被上诉人明知上诉人在进行非农建设而没提出任何异议，当上诉人完成土地平整，工商注册登记后向上诉人发出通知解除合同，并提出所谓的村民上访等理由，是严重的不负责任欺诈行为，根据《合同法》的相关规定，对于上诉人的前期投入被上诉人应给予赔偿。4.上诉人所承包的土地为大坑是上诉人投入数百万元将其平整改造，被上诉人给上诉人提供的两份证明足以证实上诉人承包的两块土地分别有约3米和约6米的大坑，被上诉人提供的证明是被上诉人的自认，在没有其他充足的证据支持下一审法院没有按照有效证据认定该事实，一审法院明显是认定事实不清。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院查明案件事实，支持上诉人诉讼请求。
向阳村答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。
郭宏欣向一审法院起诉请求：要求被告赔偿损失3128064元和返还承包费2万元。事实与理由：2008年8月12日，原、被告签订了一份土地承包合同，被告将归其所有的土地7168平方米承包给原告，期限为2008年8月1日至2038年8月1日；2008年12月17日，原、被告又签订了一份土地承包合同，被告将归其所有的另一宗土地29000平方米承包给原告，期限为2008年12月17日至2027年12月17日。合同款当时都已经按照协议履行了，原告交了10年的承包费，合同约定允许原告在承包地上进行经营活动。原告租用的两块地都是深浅不一的大坑，属废弃地，7168平方米的坑有3米深，29000平方米的坑有6米深，原告用3年多的时间进行了平整。至2012年9月，原告向工商部门申请办理了营业执照，企业名称为“白城市洮北区财源大型停车场”，进行停车、出租车位的经营活动。2012年9月21日，被告通知原告解除这两份合同，当时原告方不同意解除合同。现原告经多方面考虑，同意解除合同，但原告一直管理双方争议的土地。因双方就赔偿问题未达成一致，故原告起诉到法院。被告称合同无效没有依据，至于被告方内部管理、履行什么程序都应该是被告方自己完善的，被告方对此应承担责任。原告本身没有过错，被告应承担赔偿责任。
一审法院认定事实：2008年8月12日郭宏欣作为乙方与向阳村作为甲方签订《土地承包合同》，该合同载明了土地承包期限为2008年8月1日至2038年8月1日；地块位置为平齐铁路以东、图乌以南；土地面积为7168平方米；承包金额为每年1000元，首先缴纳10年；承包付款方式为上打租，每10年一交；在承包期间，甲方不得干涉乙方在承包地上所进行的合法经营活动…乙方在此处经营任何项目甲方无权干涉…。同年12月17日双方又签订了一份《土地承包合同》，其内容与前一个《土地承包合同》在土地面积为29000平方米、地块位置为向阳村一社、远东汽贸房后和土地承包期限为2008年12月17日至2027年12月17日不同外，其他内容完全相同。郭宏欣按照协议交纳了10年的承包费共计2万元。郭宏欣诉称所承包的7168平方米土地系土坑，平均深度约为3米，29000平方米土地系土坑，平均深度约为6米。郭宏欣承包后对该土地进行了填土平整。2012年9月20日，郭宏欣在工商部门办理了企业名称为“白城市洮北区财源大型停车场”的个体工商户营业执照。同年9月21日，向阳村给郭宏欣发出书面通知，内容为“经村民上访，你与向阳村2008年签订的土地承包合同，未召开村民代表大会通过，要求废止合同，重新发包。经开区依法受理后，依据《农村土地承包法》第48条第1款和《合同法》第52条规定，确认该合同无效。现通知你：你与向阳村2008年签订的土地承包合同作废，请你于7日内将该土地上的物品清除。”对此，郭宏欣同意解除合同，但双方就损失赔偿问题未达成协议。郭宏欣诉讼后，向法院提出申请，要求对承包的两块土地的填土整理费用进行司法评估。经法院依法委托，2015年2月9日白城市守信价格评估有限公司作出白守评字（2015）016号评估报告，评估结果为填土整理费用为3128064元。郭宏欣支出评估费37500元。白城市守信价格评估有限公司是根据申请人提供的说明，评估人员首先进行了相关的市场调查，依据有关法律法规以及调查的市场信息，结合委托评估目的，对已知信息进行综合分析，进而得出标的的评估价格。从该公司的评估和测算过程，可以看出评估结果是根据申请人提供的说明和市场调查得出的，并没有到现场进行勘查。首先，在庭审中已经明确郭宏欣向评估部门提供的说明就是2014年7月9日由向阳村村民郑仁忠、刘忠伟、王某、刘某1、史某与向阳村主任郑仁辉、村支书白雪华等7人签名，同时盖有村委会公章的2张打字的书面证明，其内容分别为：郭宏欣承包的向阳村一社，平齐铁路以东、图乌以南的7168平方米，详见附图。原为废弃坑，平均深度约为3米；郭宏欣承包的向阳村一社，远东汽贸房后的29000平方米土地，原为废弃坑，平均深度约为6米。本次庭审，在书面说明上签名的刘忠伟、王某、刘某1、史某等4人到庭作证，当时是郑仁忠的母亲在白城市医院住院，大家都在，郑仁忠拿着打好的上述2张纸让大家签名，大家也没有细看，就签名了。由此可以认定该两份书面说明的内容不具有真实性、合法性，本庭不予采信。其次，该评估机构的评估人员没有到现场进行勘查。那么，评估机构所作出的评估结论也是没有事实依据的，因此，该评估报告不能作为定案的依据。郭宏欣在本次庭审中，虽然有一名证人为其出庭作证，虽证实了郭宏欣让其找翻斗车往承包的土地里拉土，但不能证实郭宏欣填土整理费用。除此之外，郭宏欣没有提供能够证实填土整理费用具体金额的证据。在诉讼中，经向阳村申请，本院依职权调取该争议两块土地登记的土地利用分类类型信息，白城经济开发区林业分局证明现在村部北26小班为采伐迹地，面积为4公顷。在2014年二类调查成图的林相图和小班登记卡标注在册林地。还有32名村民证实这两块土地均为农业用地，而非废弃地，其中临近向阳村村路有一块原有林地。另查明，向阳村与郭宏欣签订这两份《土地承包合同》时，未依法召开村民会议或村民代表会议，导致在2012年5月份村民朱万成与其子朱广宇就此信访，白城经济开发区管理委员会分别于2012年6月13日、9月7日作出《关于朱万成信访事项处理意见书》和《关于朱万成信访事项复查意见书》：责令西郊办事处敦促向阳村通过相关法律程序废止与郭宏欣签订的《土地承包合同》。又查明，因郭宏欣于2012年7月起，未经国土资源主管部门批准，在白城经济开发区向阳村村部北侧占用耕地8252.30平方米堆放建筑垃圾，不符合土地利用总体规划，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十二条，构成破坏耕地事实被白城市国土资源局立案调查。
一审法院认为，郭宏欣与向阳村签订《土地承包合同》，未召开村民会议或村民代表会议，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”和该法第四十七条规定：“以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。”作为向阳村将向阳村的土地承包给城镇居民郭宏欣，即未履行召开村民会议或村民代表会议的法定民主议定程序，又剥夺了本村村民享有的优先承包权，明显存在过错。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定：“有下列情形之一的，合同无效：违反法律、行政法规的强制性规定。”郭宏欣与向阳村签订《土地承包合同》违反了上述法律规定，应认定为无效合同。关于郭宏欣请求的返还承包费2万元，依法应予支持。至于郭宏欣还请求的赔偿损失3128064元，由于其依据赔偿的评估报告未被本院采信作为证据使用，因此，该请求本院不予支持。综上所述，本院为保护当事人的合法权益，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款、第四十七条和《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定，判决：1.向阳村返还郭宏欣承包费2万元，待本判决生效后立即给付；2.驳回郭宏欣的其他诉讼请求。
本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。二审时，双方当事人对下列事实无异议，合议庭当庭予以确认：
2008年8月12日郭宏欣为乙方与向阳村为甲方签订《土地承包合同》，该合同载明了土地承包期限为2008年8月1日至2038年8月1日；地块位置为平齐铁路以东、图乌以南；土地面积为7168平方米；承包金额为每年1000元，首先缴纳10年；承包付款方式为上打租，每10年一交；在承包期间，甲方不得干涉乙方在承包地上所进行的合法经营活动…；乙方在此处经营任何项目甲方无权干涉…。同年12月17日双方又签订了一份《土地承包合同》，其内容与前一个《土地承包合同》在土地面积为29000平方米、地块位置为向阳村一社、远东汽贸房后和土地承包期限为2008年12月17日至2027年12月17日不同外，其他内容完全相同。郭宏欣按照协议交纳了10年的承包费共计2万元。向阳村与郭宏欣签订这两份《土地承包合同》时，未依法召开村民会议或村民代表会议讨论决定。2012年9月21日，向阳村给郭宏欣发出书面通知，解除2008年与郭宏欣签订的土地承包合同。对此，郭宏欣同意解除合同，但双方就损失赔偿问题未达成协议。郭宏欣诉讼后，向法院提出申请，要求对承包的两块土地的填土整理费用进行司法评估。经法院依法委托，2015年2月9日白城市守信价格评估有限公司根据申请人提供的说明，作出白守评字（2015）016号评估报告，评估结果为填土整理费用为3,128,064.00元。郭宏欣支出评估费37,500.00元。在诉讼中，经向阳村申请，法院依职权调取该争议两块土地登记的土地利用分类类型信息，白城经济开发区林业分局证明现在村部北26小班为采伐迹地，面积为4公顷。在2014年二类调查成图的林相图和小班登记卡标注在册林地。本院二审时，在双方当事人参与下，对两块土地现状进行了现场勘查：平齐铁路以东、图乌以南的7168平方米这块土地，在西北角有小面积开荒地耕种，中心部位有苇塘，南侧与林地相接部分有土坎，深度达2-3米，苇塘地面比公路水平面低5.5米左右，整块地区域，分辨不出垫土痕迹；远东汽贸房后的29000平方米这块土地，在临东侧村路沿线，呈不规则有垫土痕迹，垫土水平面与村路持平，经测量该部分垫土面积为6808平方米。其余部分经观察，无法确认是否垫土，该部分地面比村路水平面低1.5-2米，内有小部分葡萄园、树苗地、玉米地、林地采伐迹地痕迹。郭宏欣诉称所承包的7168平方米土地系土坑，平均深度约为3米，29000平方米土地系土坑，平均深度约为6米，郭宏欣承包后对该土地进行了填土平整，请求按照评估的3,128,064.00元赔偿土地整理费用。成诉。
根据上诉人的上诉请求，归纳本案的争议焦点为：1、双方当事人签订的两份合同书是否违反民主议定程序？是否有效？如果合同无效，对无效合同的责任应如何确定？2、2014年7月9日向阳村出具的两份证明应如何认定？白城市守信价格评估有限公司作出的土地整理费用评估报告，是否具有不应采信的法定情形？郭宏欣的投入损失应如何确定？郭宏欣的赔偿请求是否应当支持？依据当事人的举证、质证意见，本院综合评判如下：
一、双方当事人签订的两份土地承包合同书违反民主议定程序，合同无效。
郭宏欣与向阳村签订《土地承包合同》，未召开村民会议或村民代表会议，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款和第四十七条关于农村集体经济组织民主议定和向集体经济组织成员以外发包土地的管理规定，原审根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项的规定，确认郭宏欣与向阳村签订的《土地承包合同》为无效合同，适用法律正确，应予维持。向阳村违反民主议定程序，对外发包土地，造成所签订合同无效，应当承担主要责任；郭宏欣未尽到谨慎的审查义务，对合同无效应承担次要责任。
二、2014年7月9日向阳村出具的两份证明予以采信；对白城市守信价格评估有限公司作出的土地整理费用评估报告不予采信。郭宏欣的投入损失事实不清，证据不足。
关于向阳村2014年7月9日出具的两份证明是否应予采信的问题。该两份证明在证据形式上，不但有向阳村的公章，而且还有向阳村党支部书记白雪华、村长郑仁辉的签字，有向阳村民郑仁忠、刘某2、王某、刘某1、史某的签字证实。该证明虽然是向阳村给郭宏欣出具的证明材料，但比照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百一十五条：“单位向人民法院提出的证明材料，应当由单位负责人及制作证明材料的人员签名或者盖章，并加盖单位印章。人民法院就单位出具的证明材料，可以向单位及制作证明材料的人员进行调查核实。必要时，可以要求制作证明材料的人员出庭作证。单位及制作证明材料的人员拒绝人民法院调查核实，或者制作证明材料的人员无正当理由拒绝出庭作证的，该证明材料不得作为认定案件事实的依据。”的规定，该证据符合法定证据形式。在证明材料的真实性上，原一审庭审质证时，向阳村对证据本身的真实性无异议，承认签名是自己所签，该证明是村委会出具的（2014年白洮林民初字第265号卷宗第88页）。依据《最高人民法院〈关于民事诉讼证据的若干规定〉》第七十二条第一款：“一方当事人提出的证据，另一方当事人认可或者提出的相反证据不足以反驳的，人民法院可以确认其证明力。”的规定，虽然向阳村否认公章是其所盖，但其否认的事实与承认该证明是村委会出具的事实，相互矛盾。本案重审时，向阳村申请证人刘某2、王某、刘某1、史某出庭证言，均证明了郭宏欣找向阳村村委会主任郑仁辉出具证明的情况。因此，向阳村否认该证明材料真实性，没有事实依据。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十二条第一款：“一方当事人在法庭审理中，或者在起诉状、答辩状、代理词等书面材料中，对于己方不利的事实明确表示承认的，另一方当事人无需举证证明。”的规定，向阳村2014年7月9日出具的两份证明应予采信。
关于白城市守信价格评估有限公司作出的土地整理费用评估报告（以下简称鉴定报告）是否应予采信的问题。对于土地整理争议，如果经过整理后，土地的原貌已不复存在，还原土地原貌、测算平整土方量，只能通过相关证据确认。白城市守信价格评估有限公司在评估时，仅是依据向阳村给郭宏欣出具的两份证明和对申请人的询问，以土地面积乘以证明中叙述的土坑深度，换算出土方量得出的鉴定结论。但是，依据向阳村出具的两份证明，只能证明发包的两块土地面积内有3米、6米的坑。至于该深3米、6米的坑，是以哪个基准点作为参考，没有明确。通过现场勘查，可以认定7168平方米这块土地，仍是高低不平的坑地，距离公路水平面仍有2-5.5米不等的大坑；29000平方米这块土地，绝大部分面积与村路水平面仍有1.5-2米的高度差。结合白城市国土资源局、白城市经济开发区林业局出具的有一部分土地在2002年前是林地，2002年采伐成为采伐迹地的证明，鉴定报告仅以向阳村两份土地有深3米、6米坑的证明，认定郭宏欣回填土方深度就是3米或6米，不具有客观性，鉴定结论明显依据不足，不予采信。
关于郭宏欣投入损失问题。郭宏欣主张其经营期间，对土地进行了平整，但是，依据其出示的买土发布的名片、证人证言，均无法确认其平整土地投入的土方量和费用。土地现状虽能反映出有部分土地进行了平整，但是，对于土地平整的费用，由于原审作出的鉴定报告不具有客观性，鉴定结论明显依据不足，不予采信。双方当事人对此部分费用，又不能达成一致意见，故郭宏欣对此部分损失，事实不清、证据不足。依据《最高人民法院〈关于民事诉讼证据的若干规定〉》第二条：“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。”的规定，郭宏欣要求赔偿损失的诉讼请求，不予支持。
综上所述，郭宏欣与向阳村签订的两份土地承包合同书违反民主议定程序，合同无效。由于合同无效，向阳村因无效合同取得的2万元承包费，应予返还。郭宏欣主张赔偿损失的上诉请求，因事实不清、证据不足，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本院依照《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款、第四十七条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项，《最高人民法院〈关于民事诉讼证据的若干规定〉》第二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费5,375.00元，由郭宏欣负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张国君
代理审判员 吴金研
代理审判员 王 倩
二〇一七年十二月十二日
书 记 员 龚 政