广东省湛江市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤08行终13号
上诉人（原审原告）吴川市振文镇振城社区居民委员会振城二组。
法定代表人肖国鑫，组长。
委托代理人冼日生，广东仁乐律师事务所律师。
委托代理人冼琼玮，广东仁乐律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）吴川市振文镇人民政府，住所地：广东省吴川市振文镇振城路18号。
法定代表人李文，镇长。
委托代理人林康帝，该镇政府维稳及综治办主任。
原审第三人林称娣，女，汉族，1966年8月15日生，住广东省吴川市，
委托代理人李志毅，广东省吴川市大山江法律服务所法律工作者。
上诉人吴川市振文镇振城社区居民委员会振城二组（以下简称振城二组）因与被上诉人吴川市振文镇人民政府、原审第三人林称娣土地行政许可一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2017）粤0891行初219号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审查明：涉案土地位于吴川市沙××村，具体四至为东至振文粮管所，南至村路，西至村6米路，北至上窦村水塘边，地名为废水塘，该地原由振文圩中心市场经济合作社使用。1997年6月23日，被告吴川市振文镇人民政府作出振国土宅字（1997）077号《关于宅基地用地的批复》，载有：“林称娣同志：……经研究并报镇人民政府批准，同意你户使用振文圩中心市场经济合作社所属，位于土名废水塘，面积陆佰平方米作建房使用……”并于2008年1月14日为林称娣颁发了吴府国用（2008）第01577号《国有土地使用证》，原告振城二组称其于2016年4月，即第三人林称娣在涉案土地上修整围墙时，知道了被告为第三人颁发的土地使用证，认为涉案土地为原告集体所有土地，因此对上述土地使用证提起行政诉讼，后经（2017）粤08行初185号立案后，于2017年7月20日到吴川市不动产档案信息管理中心查询发现被告作出的涉案批复，原告认为涉案批复侵犯了其合法权益，遂向法院提起诉讼。
原审认为：本案是土地行政许可纠纷案。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，被告于1997年6月23日作出振国土宅字（1997）077号《关于宅基地用地的批复》，原告未能提交证据表明涉案批复作出日期为虚构，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条第（四）项：“原告对下列事实承担举证责任:……(四)其他应当由原告承担举证责任的事项。”因此，原告于2017年8月29日起诉至法院，距涉案批复作出日期1997年6月23日已经超过20年，其起诉已经超过法定的起诉期限。依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的……”对于原告的起诉，依法应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条第（三）项之规定，裁定如下：驳回原告吴川市振文镇振城社区居民委员会振城二组的起诉。案件受理费50元，原告已预交，由法院予以退还。
上诉人振城二组不服原审裁定，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，将本案发回重审，并判令被上诉人承担本案诉讼费用。理由是：一、上诉人从吴川市不动产档案信息管理中心复印的振国土宅字（1997）077号《关于宅基地用地的批复》（以下简称077号批复）涉嫌被上诉人或第三人伪造。因为：1、077号批复的发文机关是振文镇人民政府，但文号却是振文镇国土所的文号；2、如果是镇政府自己作出的077号批复，何须报镇人民政府批准？3、077号批复中的“振文圩中心市场经济合作社”是1999年才征地建设，不可能在1997年就有“中心市场”存在。二、被上诉人“认为原告起诉超过起诉期限”负有举证责任。上诉人认为其于2017年7月20日到吴川市不动产档案信息管理中心取得复印所得的077号批复落款时间模糊，实际发生日期应当为2007年12月。原审认定077号批复的作出日期是1997年6月23日是错误的，被上诉人在一审时没有提交证据材料，其对原告是否超过起诉期限应负举证责任。三、原审裁定以上诉人提供的077号批复复印件署期作为认定“起诉期限”起算时间错误。根据《国家行政机关公文处理办法》的规定，成立日期应以机关负责人签发的日期为准，但由于被上诉人没有提供作出077号批复行政行为的证据材料，无法反映出镇政府负责人是何时签发批复日期的，因此，应承担举证不能的责任。四、被上诉人和第三人在一审中均不提供077号批复原件及作出批文有关材料依据，应认定077号批复尚未生效。五、请求二审法院委托司法鉴定机构对077号批复署期“1997年9（6）月23日”的形成时间进行鉴定。
被上诉人吴川市振文镇人民政府答辩称：一、上诉人认为振文镇政府或第三人伪造077号批复是不负责任的。首先，振文镇政府没有伪造的必要，也不可能伪造；其次，上诉人所说的文号与作出机关不一致的问题，是上诉人主观臆断，没有依据；再次，振文圩中心市场经济合作社是一个合法的组织机构，并非上诉人所言的子虚乌有。二、上诉人认为077号批复时间是2007年12月，是不实的。首先，从077号批复的（落款）日期，可清晰看出是1997年6月23日，何来2007年12月？其次，上诉对日期的问题提出异议，但在一审时没有坚持要鉴定，现提出要求鉴定是无理的，更没有理由要求二审认定为2007年12月；再次，上诉人认为落款时间为2007年12月，其应提交证据证实1997年6月23日的时间是错误的，否则不能支持。三、关于振文镇政府举证责任的问题。首先，涉诉077号批复是1997年6月23日作出，离现在时间久远，根据档案管理的要求，被上诉人没有责任对077号批复保存的必要；其次，077号批复是客观存在的，至于档案或许是办公室搬迁的原因已遗失；再次，由于上诉人起诉已经超过20年的诉讼期限，是客观事实，被上诉人已无须就077号批复的审批问题提供证据。综上，请求二审法院驳回上诉人的请求，维持一审裁定。
原审第三人林称娣述称：一、上诉人认为077号批复涉嫌伪造，依法无据。077号批复是经吴川市振文镇政府依法作出的，有事实和法律依据，程序合法，所盖有公章是真实、客观、无误的。上诉人所指的文号与实际不符，是其一厢情愿，是其主观武断。上诉人认为“振文中心市场经济合作社”不存在的讲法是错误的，振文镇政府对村委会、居委会合作社等的管理是清晰的，机构变更是常有的事情，现在没有，并不等于以前没有，更不是如上诉人所称的在1999年之后才有。二、上诉人认为振文镇政府应承担“超过起诉期限”的举证责任，是无理的，依法不应予以确认。077号批复的时间是1997年6月23日，作为权利人的第三人和作出077号批复的机构都明确这一时间，如果上诉人对该时间存异议，应该提供证据予证实，否则应承担不利的后果。077号批复的落款日期是明确的，振文镇政府已完成了对批复作出日期的举证责任。三、上诉人认为077号批复无原件及相关材料，应认定077号批复违法，是错误的。因为有无原件是第三人的事，并无损害任何人的利益，更不存在077号批复违法之说。综上，请求二审法院驳回上诉人的请求，维持一审裁定。
经审理,本院查明的事实与原审裁定查明的事实一致，对原审裁定查明的事实，本院予以确认。
本院认为：本案二审争议的焦点是原审认定振城二组提起本案诉讼已超过法律规定的起诉期限是否有事实和法律依据。上诉人认为原审认定吴川市振文镇人民政府作出的077号批复作出时间为1997年6月23日是错误的，为此申请对077号批复的成文日期进行鉴定。本院认为，涉诉077号批复是吴川市人民政府为第三人林称娣土颁发国有土地使用证的依据文件之一，上诉人提交的涉案077号批复复印件系从吴川市不动产档案信息管理中心复印而得，该复印件并无涂改痕迹，落款日期为“一九九七年六月二十三日”，被发文机关印章压盖，其中“六”字和“二十三”字受印章文字干扰相对较重，但从字体书写习惯和运笔轨迹判断，显然是“六月二十三日”而非“九月二十三日”。由于077号批复的成文日期可根据日常生活经验进行判断认定，故对077号批复复印件的成文日期无鉴定必要。至于上诉人提出根据《国家行政机关公文处理办法》的规定，公文的成文日期应以机关负责人签发的日期为准，由于被上诉人没有提交证据证实机关负责人签发日期，应承担举证不能的法律后果。本院认为，《国家行政机关公文处理办法》是关于国家行政机关公文处理的规范性文件，目的在于对国家行政机关公文制作及应用进行技术性的指导和规范。《国家行政机关公文处理办法》所规定的公文的成文日期应以机关负责人签发日期为准，是关于规范公文落款日期的规定，意为所有公文应采用机关负责人签发的日期作为成文日期，而作为外部表现形式的已经正式发文的公文，其落款日期即应视为作出日期。因此，原审认定077号批复的作出日期为一九九七年六月二十三日并无不妥，本院予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的，人民法院不予受理，因本案所诉行政行为从作出之日起到起诉之日止已超过二十年，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（法释[2018]1号）第六十九条第一款第（二）项的规定，对存在超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，应驳回起诉，因此，原审裁定驳回上诉人的起诉正确。至于上诉人上诉指出的077号批复因文号、行文内容等不规范而涉嫌伪造以及可能尚未生效等问题，被上诉人作为作出批复行政行为的行政机关本应提交证据证实自己所作行政行为合法有效，但由于上诉人提起本案诉讼已超过法律规定的最长诉讼期限，其诉权不受法律保护，故对上诉人上述关于所诉行政行为的合法性等实体问题不作审理。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持，上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李若珠
审判员 李 峰
审判员 梁康宁
二〇一八年三月二十一日
书记员 蔡芷茵
附：相关法律条文及司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（2017年11月13日最高人民法院审判委员会第1726次会议通知，自2018年2月8日起施行）
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的：
……