海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第199号
上诉人（原审被告）海口市人民政府。
法定代表人倪强，该市市长。
委托代理人王季彪。
委托代理人吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）海南省果菜副食品公司。
法定代表人林尤春，该公司总经理。
委托代理人余天德，海南川海律师事务所律师。
委托代理人郑芹，海南川海律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）陈玲。
被上诉人（原审原告）符玉环。
被上诉人（原审原告）黄碧晴。
被上诉人（原审原告）凌运和。
被上诉人（原审原告）刘庆强。
被上诉人（原审原告）肖正才。
被上诉人（原审原告）陈淑英，。
被上诉人（原审原告）廖伟群。
被上诉人（原审原告）陈志明。
被上诉人（原审原告）黄柏明。
被上诉人（原审原告）王琼兰。
被上诉人（原审原告）林文娱。
被上诉人（原审原告）黄书彬。
被上诉人（原审原告）邢芳玲。
被上诉人（原审原告）朱继升。
被上诉人（原审原告）林燕。
被上诉人（原审原告）王奋发。
被上诉人（原审原告）罗安勇。
被上诉人（原审原告）陈智然。
被上诉人（原审原告）吴钰青。
被上诉人（原审原告）梁晓华。
被上诉人（原审原告）金相国。
被上诉人（原审原告）郭铁英。
被上诉人（原审原告）耿海生。
被上诉人（原审原告）颜海钦。
被上诉人（原审原告）林昌劲。
被上诉人（原审原告）高美艳。
被上诉人（原审原告）杜容香。
被上诉人（原审原告）邓叶灵。
被上诉人（原审原告）龚斌。
被上诉人（原审原告）陈冠。
被上诉人（原审原告）程海。
被上诉人（原审原告）林波。
被上诉人（原审原告）吴南玉。
被上诉人（原审原告）凌峰。
被上诉人（原审原告）柯维栋。
被上诉人（原审原告）刘静。
被上诉人（原审原告）富安臣。
被上诉人（原审原告）傅小湘。
被上诉人（原审原告）陈红。
被上诉人（原审原告）程海亮。
被上诉人（原审原告）周成正。
被上诉人（原审原告）梁屿华。
被上诉人（原审原告）王文雄。
被上诉人（原审原告）韩清光。
被上诉人（原审原告）袁洪波。
被上诉人（原审原告）刘惠珍。
被上诉人（原审原告）吴文俊。
被上诉人（原审原告）孙淑霞。
被上诉人（原审原告）韩时元。
被上诉人（原审原告）刘斐。
被上诉人（原审原告）张焕梅。
被上诉人（原审原告）石莉。
被上诉人（原审原告）李莉。
被上诉人（原审原告）邢德领。
被上诉人（原审原告）宋杨瑚。
被上诉人（原审原告）肖群。
被上诉人（原审原告）卜文。
被上诉人（原审原告）张晓红。
被上诉人（原审原告）陈平。
被上诉人（原审原告）卓杨。
被上诉人（原审原告）谢权。
被上诉人（原审原告）朱青。
被上诉人（原审原告）刘菊华。
被上诉人（原审原告）潘东伟。
被上诉人（原审原告）高洪生。
被上诉人（原审原告）万菲。
被上诉人（原审原告）张怡。
被上诉人（原审原告）陈祖星。
被上诉人（原审原告）张旭。
被上诉人（原审原告）莫小山。
以上71位被上诉人的共同委托代理人田野，海南上哲律师事务所律师。
以上71位被上诉人的共同委托代理人徐晓影，海南上哲律师事务所律师。
原审第三人海南中源实业集团有限公司。
法定代表人钟德辉，该公司总经理。
上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）、海南省果菜副食品公司（以下简称果菜公司）因与被上诉人陈玲等71人及原审第三人海南中源实业集团有限公司（以下简称中源公司）颁发国有土地使用证一案，不服海口市中级人民法院于2015年4月17日作出的（2015）海中法行初字第32号行政判决，分别于2015年5月7日通过原审法院向本院提起上诉，本院于2015年7月29日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年9月17日在本院第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人海口市政府的委托代理人王季彪、吴孔军，上诉人果菜公司的委托代理人余天德、郑芹，被上诉人陈玲等71人的委托代理人田野、徐晓影到庭参加诉讼，原审第三人中源公司经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：海口市政府于2013年8月20日向果菜公司颁发海口市国用（2013）第007625号国有土地使用证（以下简称第007625号国土证），颁证土地位于海口市龙华路29号，土地使用权面积为1935.82平方米。
原审查明,一、1976年7月5日，原海口市基本建设局作出基建规[1976]第086号《关于征地的批复》，批准海南副食品公司征用红旗公社义龙大队土地8.4亩（约合5599.9平方米）兴建办公、营业用房。同年8月3日作出基建规[1976]第107号《关于征用土地的复函》，批准海南副食品综合加工厂征用红旗公社义龙大队土地7.95亩（约合5299.9平方米）迁建厂房。1978年12月11日，该局又作出基建城[1978]159号《关于征用土地的批复》，批准海南副食品公司征用红旗公社义龙大队上一生产队6.8亩（约合4533.3平方米）土地兴建仓库。1992年4月，海南省供销社（以下简称省供销社）作出琼供组人字（1992）66号《关于成立”海南省果菜副食品公司”的决定》，针对该社直属企业目前的经营状况，决定合并海南省果菜公司、海南省副食品公司、海南省供销综合加工厂，成立海南省果菜副食品公司（即果菜公司）。1992年6月23日，省供销社与海南华美（香港）有限公司（以下简称华美香港公司）签订《联合开发合同书》，约定由省供销社出地，华美香港公司出资金，合作建设商住综合楼，合作开发地点位于海口市龙华路29号，占地21647.5平方米，合同中注明该地是省供销社下属单位果菜公司使用。上述合同签订后，海口市城市规划局于1992年7月20日向省供销社和华美香港公司颁发建设用地规划许可证（编号92-0304），对位于海口市龙华路29号，经上述基建规[1976]第086号、第107号文件批复的21477.03平方米土地，准予办理征用划拨土地手续，用地项目为商住综合楼。1992年11月11日，原海口市土地管理局作出市土字[1992]1556号《关于同意海南省供销合作联社、海南华美（香港）有限公司合作建楼转受让用地的批复》，同意省供销社提供龙华路29号9326.627平方米土地与华美香港公司合作兴建商住综合楼，其中省供销社拥有商住综合楼共用地面积30%（2800.014平方米）的土地使用权，华美香港公司拥有商住楼共用地面积70%（6533.366平方米）的土地使用权。1993年4月17日，原海口市土地管理局作出《关于给海南省供销合作联社补办用地手续的批复》，同意给予省供销社补办位于海口市龙华路29号面积为18789.41平方米土地的用地手续，用地性质为办公、工厂、仓库用地。同年8月20日，原海口市土地管理局再次作出市土字[1993]1213号《关于同意海南省供销合作联社、海南华美（香港）有限公司合作建楼的批复》同意省供销社提供龙华路29号3715.408平方米土地与华美香港公司合作建楼，其中省供销社拥有合作建楼用地中的30%（1114.6055平方米）的土地使用权，华美香港公司拥有合作建楼用地70%（2600.8025平方米）的土地使用权。华美香港公司为便于开发项目，成立了海南华美龙华商城实业公司(以下简称华美龙华商城公司)，1994年1月20日，华美龙华商城公司就上述9326.627平方米土地取得海口市国用（籍）字第S0156号国有土地使用证（以下简称第0156号国土证），颁证面积为9327.252平方米，华美龙华商城公司拥有的共有使用权分摊面积为6529.076平方米。同年1月27日，华美龙华商城公司又就上述3715.408平方米土地取得海口市国用（籍）字第S0162号国有土地使用证（以下简称第0162号国土证），颁证面积为3715.408平方米，华美龙华商城公司拥有的共有使用权分摊面积为2600.786平方米。同年7月14日，海口市城市规划局再次就前述21477.03平方米土地，向省供销社和华美龙华商城公司颁发94-0206号《建设用地规划许可证》，准予办理征用划拨手续，用地项目为商住综合楼。之后华美龙华商城公司将上述第0156号国土证和第0162号国土证项下土地分两期进行开发，一期开发第0156号国土证项下的9327.252平方米土地，建设龙华商城D、E栋商住楼。一期建设完成后，海口房地产市场低迷，原计划在3715.408平方米土地上建设的二期房产（即龙华商城A、B栋）陷入停缓建状态，同时华美龙华商城公司因经营不善，其所取得的上述宗地及地上建筑物相继被中源公司等分别通过司法裁定、转受让、抵债等方式取得，海口市政府因此就第0156号国土证和第0162号国土证项下两宗土地，于2004年10月11日分别向中源公司颁发了海口市国用（2004）第002656号国有土地使用证（以下简称第002656号国土证,颁证面积9327.25平方米，中源公司分摊1427.46平方米）以及海口市国用（2004）第002655号国有土地使用证（以下简称第002655号国土证,颁证面积3715.41平方米）。海口市代为处置办公室将龙华商城停缓建项目指定海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）代为处置中心进行处置，龙华商城二期项目（土地面积3715.408平方米）由中源公司续建完成，即龙华商城A、B栋商住楼。经代为处置后，龙华商城项目已建的A、B、D、E四栋住宅楼销售给了相关业主，陈玲等71人均为E栋的业主。
二、1996年2月12日，省供销社向原海口市土地管理局作出《关于更改土地使用证的报告》（琼供[1996]6号），报告称1992年由该社统一向土地管理局申请办理位于龙华路29号原属果菜公司使用的土地红线图及批文，果菜公司是该社所属公司，是独立核算、自负盈亏的经济实体，为方便公司今后与银行方面的业务往来，该社根据中共中央、国务院《关于深化供销合作社改革的决定》的规定精神，同意将原属果菜公司使用的龙华路29号大院自用地（龙华商城开发剩余归果菜公司自用部分）与华美龙华商城公司合作开发龙华商城属果菜公司留成的30%部分等土地的使用权重新划归果菜公司使用，申请土地管理局准予办理相关土地使用证的更改手续。2012年6月19日，省供销社为果菜公司向海口市国土局出具《证明》，证明称该社直属国有企业果菜公司位于龙华路29号（现龙丰路）历史遗留土地2182.05平方米尚未办理土地使用证。2012年8月19日，果菜公司向海口市国土局递交《土地登记申请书》，称其公司在龙华路29号原有26119平方米土地，先后办理了17928.05平方米的土地使用证，但至今尚有部分正在使用的土地还未办理土地确权，申请办理该处1935.82平方米的土地使用证手续。海口市国土局受理果菜公司的申请后，进行了地籍调查，经地籍调查后认定：该宗地四至为东至海南省海信（集团）公司(以下简称海信公司)用地，西至中源公司用地，南至中源公司、海口房地产交易有限公司(以下简称海口房地产交易公司)、华美龙华商城公司用地，北至龙华商业街。2012年9月10日，海口市国土局分别向相邻人海信公司、中源公司、海口房地产交易公司、华美龙华商城公司作出《指界通知书》，通知各相邻人到现场指界，但相关通知书回执单上仅有送件人签名，无收件人签名，亦未注明送达情况，回执单备注栏中注明”该单位在通知时间内，无人出席”，并由海口市龙华区大同街道办事处彩虹社区居民委员会（以下简称彩虹居委会）作为见证单位加盖公章。海口市国土局经地籍调查后确认该宗地现状为一栋两层办公楼、临街的10间砖木结构瓦房，部分为停车场。海口市土地测绘院于2012年7月17日作出该宗地的《土地使用权座落及现状》及《海南省果菜副食品公司用地坐标图》。2012年10月23日，海口市国土局作出市土资籍字第[2012]514号《关于土地确权异议征询通告》，通告对上述宗地办理确权有异议者，自通告之日起15个工作日内提交有效土地权属来源证件向该局地籍管理处书面申诉，逾期视为无异议，该局将依法办理确权手续。2012年11月6日，陈玲等71人向海口市国土局递交《申诉书》，请求海口市国土局驳回果菜公司对上述宗地国有土地使用权确权的申请。2013年4月1日，为妥善处理龙华路29号土地确权的有关历史遗留问题，海口市国土局主持召开争议双方及中源公司等相关单位的协调会。2013年7月9日，海口市国土局就办理果菜公司上述土地确权登记手续问题，通过重大事项集体会审，会议审定结论为：1.为果菜公司办理土地确权登记发证手续；2.该宗地涉及多种用途比例问题已以海土资用字(2013)341号文报海口市政府，待海口市政府批准后再予确定各用途比例；3.将有关调查内容函复异议人，确定该宗地使用权为果菜公司拥有。同时会审建议该宗地土地用途根据市土字[1993]0523号文批准的办公、工厂和仓库用地，依照《土地利用现状分类》套改为商务金融用地（并包含工业用地和仓储用地）。2013年8月5日，海口市国土局对陈玲等71人及中源公司作出海土资籍字[2013]219号《关于龙华路29号土地权属异议的函》，回复陈玲等71人称果菜公司申请确权的1935.82平方米土地，不在批准的龙华商城用地范围内，该局将依法为果菜公司办理土地确权登记手续。陈玲等71人不服该函，向海南省国土环境资源厅申请行政复议。2013年12月16日，海南省国土环境资源厅对陈玲等71人的行政复议申请作出琼土环资复决字[2013]16号《行政复议决定书》，决定维持该函。陈玲等71人仍不服，向海口市秀英区人民法院提起行政诉讼，请求撤销海口市国土局作出的海土资籍字[2013]219号《关于龙华路29号土地权属异议的函》，该案经海口市中级人民法院二审终审裁定认为海口市国土局作出上述函的行为不是确权登记行为，未对当事人的权利义务产生实际影响，不具有可诉性，故裁定驳回陈玲等71人的起诉。
在行政复议期间，海口市政府于2013年8月20日就上述1935.82平方米宗地向果菜公司颁发了第007625号国土证，颁证土地使用权面积为1935.82平方米，地类（用途）为商务金融用地。陈玲等71人对颁证行为不服，遂成讼。
三、海口市规划局于2013年1月21日向海口市国土局作出海规函[2013]93号《关于龙华路29号宗地规划报建有关情况的复函》，复函称”位于龙华路东侧，土地面积1935.82平方米，属我局2003年批建的龙华商城二期（A、B栋）用地不可分割的一部分。根据批准的龙华商城二期（A、B栋）总平面图，该地块部分为小区绿地和停车场，部分为规划的市政道路用地。”同年2月27日，海口市规划局向果菜公司作出海规函[2013]291号《关于龙华路29号北侧1935.82平方米用地规划问题的复函》，函复称”龙华路29号1935.82平方米用地位于龙华路北侧，是龙华商城小区项目建设用地的一部分，不论是1995年报批的龙华商城总平面图还是2003年批准的龙华商城二期（A、B幢）项目变更方案，该地块均部分为小区绿地和停车场，部分为规划的市政道路用地。”
四、一审开庭时，陈玲等71人、海口市政府及果菜公司当庭确认本案争议的1935.82平方米土地不在第002656号国土证（颁证面积9327.25平方米）以及第002655号国土证（颁证面积3715.41平方米）的颁证范围内，争议地处于上述两宗颁证土地的东面偏北位置。
原审认为,一、关于陈玲等71人起诉是否已超过法定起诉期限的问题。海口市政府及果菜公司均主张陈玲等71人至少在行政复议时就已知道被诉颁证行为，现在起诉超过法定期限。本案被诉的第007625号国土证是海口市政府向果菜公司颁发的，陈玲等71人并不是行政相对人，海口市政府作出该颁证行为时并未告知陈玲等71人诉权或起诉期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”的规定，即便陈玲等71人自2013年12月从行政复议决定中知道海口市政府颁发第007625号国土证的行为，至2014年12月25日向该院提起诉讼，亦并未超过上述规定的法定期限。海口市政府及果菜公司关于陈玲等71人起诉超过法定期限的主张不能成立，不予支持。
二、关于海口市政府向果菜公司颁发第007625号国土证的行政行为是否合法的问题。首先，龙华商城项目的建设用地规划许可证项下的建设用地是21477.03平方米，其中包括本案争议土地，即龙华商城项目的批准建设用地中包括本案争议土地。而且海口市规划局作出的海规函[2013]93号及海规函[2013]291号复函均明确，本案争议的1935.82平方米土地是龙华商城项目建设用地不可分割的一部分，该地块已经经过规划审批，即部分规划为龙华商城小区绿地和停车场，部分规划为市政道路用地。虽然海口市政府及果菜公司均辨称龙华商城项目的实际建设已经与原先报建的规划不同，但根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定，原批准的土地建设用途确需改变的，应经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前应当先经有关城市规划主管部门同意。而海口市政府及果菜公司提交的证据均无法证明龙华商城项目的建设用地规划已经依法变更，涉案争议土地已经不属于龙华商城项目的建设用地。在此情况下，海口市政府在向果菜公司颁发涉案争议土地的土地使用证时，将已经规划为龙华商城小区绿地和停车场以及市政道路的土地用途套改为商务金融用地，海口市政府这一套改土地用途的颁证行为主要证据不足，缺乏法律依据，并可能会对龙华商城项目建设及小区业主的权益造成影响。另外，海口市政府虽然举证证明其在对涉案土地进行地籍调查时，曾向土地的相邻人发出指界通知书，但海口市政府所提交的指界通知书回执单上并无收件人签收，也未注明送达情况，而各相邻人又均未到场指界，相关社区居委会也只是见证相邻人未到场指界并不能证明通知书送达情况，海口市政府所举证据不足以证明其在地籍调查时已经向各相邻人合法送达了指界通知，因此不足以证明海口市政府的指界程序合法。
综上所述，海口市政府向果菜公司颁发第007625号国土证的行政行为主要证据不足，违反法定程序。遂根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目的规定，判决撤销第007625号国土证，案件受理费50元由海口市政府负担。
上诉人海口市政府上诉称,一、颁证土地权属来源清楚，证据充分。1976年，原广东省海口市基本建设局基建规[1976]第107号、第086号和基建城[1978]159号文件批准征用并划拨给果菜公司使用26119平方米土地，该土地自上世纪七十年代就一直由果菜公司管理使用。上世纪90年代，果菜公司所属的省供销社曾提供部分土地与华美香港公司合作建房，并经过原海口市土地管理局的批准。华美香港公司在9326.627平方米宗地上建设一期的D、E两栋住房后，海口房地产市场低迷，原计划在3715.408平方米土地上建设的二期房产陷入停缓建状态。后来因为华美香港公司经营不善，其所取得的9326.627平方米宗地及地上建筑物相继被中源公司通过司法裁定和抵债等方式取得。另外，3715.408平方米宗地上的建筑因停缓建，经原海口市国土海洋资源局代为处置中心进行处置后，由中源公司和工行滁州分行开发区办事处按份共有的方式取得。经处置，龙华商场项目已建成A、B、D、E四栋住宅楼并销售给相关业主，该四栋楼房所占土地使用权归业主共有。海口市政府已分别给上述两块土地颁发了第002655和第002656号国土证。本案颁证的1935.82平方米土地不在上述两个国土证范围内。陈玲等71人多次提出规划图、工程规划许可证等证据，以证明颁证土地在该项目范围内。但事实上，龙华商城项目经处置后，项目权利人已经发生变化，项目规划也已经发生变化。颁证土地不在该项目一期范围内，也不在二期范围内，不属于龙华商城项目用地，又不存在土地权属变更，其土地使用权应当属于原权利人果菜公司。二、海口市政府登记的颁证土地用途正确。（一）原海口市土地管理局市土字（1993）0523号《关于给海南省供销合作联社补办用地手续的批复》批准颁证土地的用地性质为：办公、工厂、仓库用地。2007年我国的《土地利用现状分类》”商务金融用地”指”企业、服务业等办公用地，以及经营性的办公场所用地。”按照原海口市土地管理局1993年的用地批准文件，该地块土地用途的初始登记应为”商务金融用地”。海口市政府给果菜公司颁发国土证是基于原广东省海口市相关部门的批准用地行为以及1993年原海口市土地管理局批准土地用途的文件，并结合我国2007年的《土地利用现状分类》来进行登记的。颁证土地性质登记正确。原审判决认为涉案土地用途改变未经批准是错误的。（二）原审判决适用法律错误，《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定的是针对建设单位改变土地用途的批准机关和相应的报批程序，并不是针对国土局直接进行的初始登记，而本案属于初始登记，不是变更登记,不应当适用《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定。（三）原审判决混淆土地管理与城市管理的范畴。土地利用规划属于土地管理范畴，而城市规划属于城市管理的范畴，由城市规划部门负责。基于两个执法领域不同，实践中，土地登记用途与城市规划用途不一致的情形大量存在。原审判决用海口市规划局的复函来否认海口市政府颁证行为是错误的。从颁证土地的权属来看，龙华商城项目用地经代为处置后，颁证地块已经不属于龙华商城的项目用地。三、海口市政府的颁证行为程序合法。海口市政府的颁证行为由果菜公司申请启动，经过权属调查、征询异议、向海口市规划局征询意见等程序，充分保障各方当事人合法权利的基础上，核发国土证，该颁证程序合法。原审判决认为指界程序违法，该认定与事实不符。海口市政府于2012年9月3日分别向相邻人海信公司、中源公司、海口房地产交易公司、华美龙华商城公司送达《指界通知书》，以上相邻人均未否认该项事实，陈玲等71人也未对此提出异议。在海口市美兰区人民法院审理的（2014）美行初字第11号行政案件中，海口市国土局也将该份《指界通知书》作为证据提交，陈玲等71人对该份证据的真实性是予以确认的。原审判决无视陈玲等71人曾认可该证据的情况下，而否认该证据证明的事实是错误的。综上，请求撤销原审判决，驳回陈玲等71人的诉讼请求。
上诉人果菜公司上诉称,一、原审判决认定事实不清。（一）第007625号国土证项下的土地一直由果菜公司管理使用，不属于龙华商城的项目用地。1976年7月5日、8月3日、1978年12月11日，原海口市基本建设局批准果菜公司先后征用划拨红旗公社包括涉案的1983.52平方米土地在内的8.4亩（约合5599.9平方米）、7.95亩（约合5299.9平方米）、6.8亩（约合4533.3平方米）土地作为建设用地。之后，果菜公司一直使用颁证土地，海口市政府颁发国土证给果菜公司，有事实和法律依据。（二）1992年6月23日，省供销社与华美香港公司签订合作开发土地合同，虽然约定了开发上述面积为21647.5平方米的划拨地，并颁发面积为21499平方米的规划许可证，但同年原海口市土地管理局批准省供销社与华美香港公司合作兴建龙华商城项目的土地面积分别是9326.627平方米（一期）和3715.408平方米（二期）。该两幅地块并不包含涉案的1935.82平方米土地，该土地仍继续由果菜公司使用。之后，海口市政府也未在批准颁证的1935.82平方米土地上进行商业开发。因此，该地不属于龙华商城的项目用地，也不属于龙华商城小区的绿地、停车场和道路用地。（三）龙华商城项目因为没有按期开发而停工，经海口市国土局代为处置中心进行处置后，龙华商城项目的建设楼房数量和整体规划均发生了重大变化，原来由海口市规划局于1992年7月20日颁发的编号为92-0304的《建设用地规划许可证》实际上已经调整，不能再执行。海口市政府向果菜公司颁证之前，海口市国土局已征求过海口市政府及规划部门的意见，该两部门均已同意颁证。因此，原审判决认为颁证土地用途未经海口市政府及其规划部门批准，没有事实依据。二、原审判决适用法律错误。（一）原审判决依据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定，认为海口市政府向果菜公司颁发国土证的行为违反法定程序。实际上，该条规定的是土地使用权人在使用土地建设项目环节拟改变土地用途应当遵循的程序，而不是政府向土地使用权人颁发国土证环节必经的程序。（二）本案被诉的行政行为是海口市政府颁发国土证的行为，但原审判决撤销国土证的理由是颁证土地载明用途与规划不符，显然其审理思路是错误的。三、原审判决认定颁证行为指界程序违法，没有事实依据。2012年9月，海口市国土局在对颁证土地进行地籍调查时，已依法向相邻单位中源公司、海信公司、海口房地产交易公司、华美龙华商城公司均邮寄了《指界通知书》，但因上述单位的住所地均发生了变化，导致邮件无法送达，最后只能由彩虹社区居委会签收，并作出说明。因此，指界通知书不能送达到上述单位，责任不在海口市政府，海口市政府已经完成了指界程序。至于上述相邻人未届时参加指界，依法不影响指界的进行。四、陈玲等71人不是本案的适格原告。本案被诉的行政行为是海口市政府的颁证行为。1992年至1993年，海口市国土局批准省供销社与华美香港公司合作开发的土地为两宗，分别是9326.627平方米和3715.408平方米，其中第一宗地块开发包括龙华商城E栋在内的房屋。经处置后，海口房地产交易公司取得E栋房屋及其土地使用权，陈玲等71人才分别与该公司签订合同，购买E栋房屋。因此，陈玲等71人对其购买的E栋楼房及该楼各业主所占土地的面积和四至是清楚的，并不包含颁证的1935.82平方米的土地。海口市政府将涉案土地颁证给果菜公司，并未损害陈玲等71人的合法权益，陈玲等71人与颁证土地没有法律上的利害关系。原审判决认为改变颁证土地用途会给龙华商城项目建设及小区业主的权益造成影响，没有事实依据。至于果菜公司以后在颁证土地上建设项目后发生损害陈玲等71人的情形，其可以另案起诉。综上，请求撤销原判，驳回陈玲等71人的诉讼请求。
被上诉人陈玲等71人答辩称,一、陈玲等71人具有本案的诉讼主体资格，是本案的适格原告。行政相对人及其利害关系人认为行政机关及其工作人员的行政行为侵害合法权益，均有权提起诉讼。陈玲等71人于2002年在海口市政府代为处置烂尾楼时，从海口市房地产交易公司购得位于海口市龙华路龙华商城E栋的不同房产。龙华商城小区作为整体规划的项目，其中包含本案颁证的1935.82平方米土地使用权部分，该地块经向海口市规划局规划报建认可，被规划为龙华商城小区主入口和绿化带、停车场，从这个意义上讲，该地块的报建、使用等权属都属于龙华商城包括E栋业主在内的全体业主共有。海口市政府将该地颁证给果菜公司，显然侵犯了陈玲等71人的合法权益。因此，陈玲等71人具有本案的诉讼主体资格，是本案的适格原告。二、海口市政府的颁证行为事实不清，依据不足。（一）颁证土地属于龙华商城的全体业主共有。本案颁证土地位于龙华商城项目建设用地规划许可证项下21477.03平方米范围内，龙华商城项目作为一个独立完整的开发项目，经过海口市政府规划部门及国土部门的层层审批后开始建设，并取得《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》等，后经海口市国土局处置后建成，交付给包括陈玲等71人在内的龙华商城业主使用至今已有十几年，颁证土地属于龙华商城项目不可分割的组成部分，其土地使用权归全体业主共有，海口市政府将该地强行分割并颁证给果菜公司，显然是违法的。果菜公司作为原合作项目的开发商之一，已经将颁证土地确定给他人开发使用，且颁证土地也包含在龙华商城项目中，果菜公司已经丧失了对颁证土地的使用权，海口市政府将涉案的1935.82平方米土地颁证给果菜公司，侵害了龙华商城全体业主的合法权益，其颁证行为也是违法的。（二）颁证土地的用途错误。海口市规划局海规函[2013]93号及海规函[2013]291号复函均明确，本案颁证的1935.82平方米土地是龙华商城项目建设用地不可分割的一部分，该地块已经经过规划审批，即部分规划为龙华商城小区绿地和停车场，部分规划为市政道路用地。海口市国土局将土地用途登记为”商务金融用地”，与龙华商城小区原来对该地规划的用途相矛盾，显然是错误的。三、海口市政府的颁证程序违法。海口市政府在进行地籍调查时，未通知中源公司等相邻人指界，海口市政府提供的证据不足以证明其已将《指界通知书》送达给相邻各方，各相邻人事实上也未参加指界，海口市政府的颁证程序违法。四、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。原审判决适用《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定，认为海口市政府改变土地用途缺乏法律依据并无不当。鉴于海口市政府颁发第007625号国土证的行为事实不清，依据不足，程序违法，原审判决予以撤销并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人中源公司未参加诉讼,也未提交书面陈述材料。
二审中，海口市政府向本院提交了四份盖有海南省国土资源信息化建设与宣教管理中心的档案资料证明专用章的国内特快专递邮件详情单复印件，这几张快递单的编号分别为EV061763576CS、EV061763885CS、EV061330938CS、EV061339194CS，用以证明海口市政府对颁证土地进行地籍调查时已通知相邻人海口市房地产交易公司、华美龙华商城公司、中源公司、海信公司参加指界。经查，该四份邮件详情单均没有收件人的签名，不能证明海口市政府已经通知相邻人参加指界。同时，海口市政府无正当理由在二审中提交这些证据，已经超过其举证期限。因此,本院对该四份证据不予采信。二审中，果菜公司也向法院提交了五份证据的复印件，分别是海口市国用籍字第S0752号国有土地使用证、海口市规划局的市城规函[2003]380号《关于龙华商城二期停缓建工程项目处置方案的批复》（以下简称380号批复）、黄碧晴、符玉环、卢雷分别与海口房地产交易公司签订的《商品房买卖合同》，用以证明经过处置后，龙华商城的规划已经发生了变化，同时证明E栋业主享有的权利局限于其与海口房地产交易公司签订的购房合同上载明的用地面积为2072平方米的范围内。因该五份证据是果菜公司无正当理由在二审中提交，且没有原件相核对，本院对该五份证据的真实性和证明力均不予认可。
二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为,一、关于陈玲等人是否具有原告主体资格的问题。因为E栋业主用地与颁证土地相邻，同时，E栋业主也是龙华商城的业主，而本案颁证的1935.82平方米土地原属于龙华商城项目建设用地的一部分，陈玲等71人作为龙华商城E栋的业主，与本案被诉颁证行为具有法律上的利害关系，是本案的适格原告。果菜公司关于陈玲等71人不是本案适格原告的诉讼理由不能成立。
二、关于颁证土地权属来源是否清楚的问题。颁证土地原属于龙华商城项目建设用地的一部分。龙华商城项目用地是上世纪70年代省供销社经原海口基本建设局批复同意后征用，用来兴建办公用房、厂房、仓库等，后交给果菜公司管理使用。上世纪90年代，省供销社与华美香港公司合作建房，将上述征用的土地用来兴建商住综合楼，海口市规划局也颁发了建房用地规划许可证，该证载明的用地面积是21477.03平方米。后经原海口市土地管理局的批复同意，将其中的9326.627平方米和3715.408平方米土地分别批准给果菜公司和华美龙华商城公司用作龙华商城小区一期和二期建设用地，并分别办理了国土证。一期建成后，因海口房地产市场低迷，原计划在3715.408平方米上兴建的二期房产陷入停缓建状态，后分别经抵债和处置等程序后，将原来颁发的国土证分别变更登记成了现在的第002656号国土证和第002655号国土证。而本案的颁证土地虽属于原龙华商城规划项目的一部分，其不在第002656号和第002655号国土证的范围内，该地块经征用后也未经抵债和处置。因此，该颁证土地的权属来源是清楚的。
三、关于颁证程序是否合法的问题。海口市政府虽然举证证明其曾向中源公司、海口房地产交易公司等相邻单位发出指界通知书，但在指界通知书的回执单上均没有收件人的签名，也没有说明送达情况，各相邻单位也未到场参加指界，彩虹居民委员会的盖章仅说明相邻单位未参加指界；海口市政府在二审中提交的四份邮件详单均没有收件人的签名。因此，海口市政府地籍调查过程中，其指界程序是存在瑕疵的。但从本案的实际情况来看，颁证土地东至海信公司用地，该地与海信公司用地之间有围墙相隔；西至中源公司用地，中源公司用地已经颁发了第002655号国土证，颁证土地与中源公司用地的界限也是清楚的；南边部分边界与中源公司、海口房地产交易公司、果菜公司、华美龙华商城公司共有的土地即第002656号国土证项下的土地相邻,部分与果菜公司用地相邻,果菜公司已参加指界，该条界线也是确定的;颁证土地北至龙华商业街,属市政道路用地，该界限也清楚。海口市政府未通知相邻人指界虽有不当，但颁证土地界限清楚，并未侵害陈玲等71人的合法权益。
四、关于颁证土地用途的问题。1993年4月17日，原海口市土地管理局作出的《关于给海南省供销合作联社补办用地手续的批复》中，载明的整个项目用地性质是办公、工厂、仓库用地，其中包含本案的颁证土地。根据本案查明的事实，龙华商城项目的一期和二期用地分别颁发了第002656号和第002655号国土证,龙华商城整个项目用地不是整体进行颁证，而是分别进行颁证。根据海口市规划局分别于2013年1月13日、2月27日作出的海规函[2013]93号及海规函[2013]291号复函的内容，本案颁证的1935.82平方米土地是龙华商城项目建设用地不可分割的一部分，该地块已经经过规划审批，即部分规划为龙华商城小区绿地和停车场，部分规划为市政道路用地。龙华商城项目在一期开发后,因海口市房地产市场低迷及华美龙华商城公司经营不善等原因，龙华商城项目一期的部分土地及地上房屋经过抵债、二期土地又经过了处置,经抵债和处置后,涉及颁证土地的规划及用途是否发生变化,海口市政府未查清该事实,直接将颁证土地的用途登记为商务金融用地,没有事实和法律依据。因此，对该部分登记内容依法应予撤销，由海口市政府组织有关部门协调后，重新确定颁证土地的用途，并予以登记。至于陈玲等71人关于颁证土地归小区业主共有的主张，没有事实和法律依据，本院依法不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，导致判决结果不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款及第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销海口市中级人民法院作出的（2015）海中法行初字第32号行政判决；
二、撤销海口市政府颁发的海口市国用（2013）第007625号国有土地使用证中关于”商务金融用地”土地用途的登记,责令海口市人民政府重新对土地用途进行登记;
三、驳回陈玲等71人的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费共100元由海口市人民政府负担。
本判决为终审判决。
ai2c1glvbqvk1mxa3e
案件唯一码
审判长 冯 坤
审判员 聂海波
审判员 朱望锋
二○一五年十二月十一日
书记员李励云
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条（六）明显不当的。
第八十九条（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。