中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申1275号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）黄建章，男，1964年6月25日出生，汉族，住广东省湛江市市辖区。
委托代理人蒋阳兵，北京德和衡（前海）律师事务所律师。
委托代理人李富社，北京德和衡（前海）律师事务所实习律师。
被申请人（一审被告、二审上诉人）广东省人民政府。住所地：广东省广州市东风中路***号。
法定代表人马兴瑞，省长。
委托代理人郭伟，广东省法制办工作人员。
委托代理人黄允鑫，广东省法制办工作人员。
被申请人（一审第三人、二审上诉人）湛江经济技术开发区乐华街道平乐下社区居委会。住所地：广东省湛江经济技术开发区乐华街道。
法定代表人黄元积，主任。
委托代理人周莉莉，广东大展律师事务所律师。
再审申请人黄建章因诉被申请人广东省人民政府（以下简称广东省政府）及第三人湛江经济技术开发区乐华街道平乐下社区居委会（以下简称平乐下村）行政复议决定一案，不服广东省高级人民法院于2016年8月19日作出的（2016）粤行终915号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年3月10日立案,依法组成合议庭进行审查，并于2017年4月10日上午在本院第一巡回法庭第一法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人黄建章及其委托代理人蒋阳兵、李富社，被申请人广东省政府的委托代理人郭伟、黄允鑫，被申请人平乐下村的委托代理人周莉莉，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
港门滩涂自解放以来一直由平乐下村使用，从1968年至1991年，该村先后投入资金修筑堤围。1993年3月，湛江市开发区平乐下管区经济合作社与湛江市湛发房产公司（以下简称湛发公司）签订土地转让协议，平乐下村将东至湛江海军基地水工大队围墙护坡脚下，南至平乐下村农田防潮堤围，北至新修防海潮堤围，总面积149.15亩（以实地丈量为准）土地的使用权永久性转让给湛发公司，并通过政府部门办理合法手续。1993年3月29日，湛发公司与南海工程建设局签订施工合同，委托南海工程建设局以包工包料的方式对平乐下村滩涂围海造地149.15亩工程施工，工程内容包括吹填海沙筑堤、修筑钢筋混凝土结构排洪涵洞、填土造地，工程总造价暂按7995225.56元计算。后黄建章与南海工程建设局口头约定，由黄建章向南海工程建设局缴纳管理费，负责投资及现场质量、安全、进度及施工管理工作，自负盈亏。1993年4月8日，黄建章收到湛发公司预付工程款280万元。至1997年10月8日，工程已完成绝大部分，湛发公司发函南海工程建设局称：因平乐下村违约，致使湛发公司与平乐下村签订的土地转让协议不能履行，并提出终止合同，要求南海工程建设局尽快派人与其进行工程结算。1997年11月1日，南海工程建设局委托黄建章全权处理上述施工合同的权利义务。1997年11月24日，黄建章将工程结算书及有关资料移送湛发公司，工程造价总额为7516821.17元。南海工程建设局于2000年5月18日注销。2002年11月8日，平乐下村向湛江市人民政府（以下简称湛江市政府）申请确定原港门滩涂土地使用权。2003年4月8日，湛江市政府作出湛府函（2003）47号《关于原港门滩涂土地使用权的处理决定》（以下简称47号处理决定），认为原港门滩涂自解放以来一直由平乐下村使用，不存在争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第九条和原国家土地管理局《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第六条、第三十六条等相关规定，决定原港门滩涂157.5525亩的土地所有权属国家所有，土地使用权确定给平乐下村使用。2011年8月，黄建章提起民事诉讼，请求解除南海工程建设局与湛发公司签订的施工合同，确认围海造地149.5亩工程属黄建章建设，判令湛发公司清偿工程款4716821.17元。2012年10月31日，湛江市赤坎区人民法院作出（2011）赤民二初字第331号民事判决，认为黄建章以南海工程建设局名义于1993年3月29日与湛发公司签订的施工合同无效，但该工程是由黄建章带资并实际施工，请求确认该工程是由其建设合理；但湛发公司不出庭应诉，无法对工程资料进行核对，暂时不能确定工程造价数额；判决确认黄建章为位于平乐下村滩涂围海造地149.15亩工程的实际施工人，驳回黄建章的其他诉讼请求。该判决于2013年2月26日生效。2014年，湛江经济技术开发区管理委员会为建设湛江市观海路工程实施征地拆迁，案涉土地中的16.5254亩吹填砂及附属片石护坡工程在拆迁范围内。2015年3月10日，征地工作组与黄建章、广东平乐天凯实业股份有限公司协商，三方同意按250万元进行补偿。由于在补偿款的归属问题上存在争议，三方同意将补偿款先拨付到湛江经济技术开发区乐华街道办帐户暂存，待依法明确归属后，由乐华街道办拨付到权属人帐户。2015年4月22日，黄建章从有关部门得知47号处理决定。2015年6月16日，黄建章向广东省政府申请行政复议。行政复议过程中，黄建章、湛江市政府、平乐下村均确认，黄建章所称149.15亩港门滩涂与47号决定项下157.5525亩港门滩涂系同一地块，面积不一致是误差，以47号处理决定确定的面积为准。2015年9月11日，广东省政府作出粤府行复（2015）266号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称266号驳回复议决定），认为黄建章依法享有要求债务人湛发公司给付工程费用的权利，湛江市政府作出的47号处理决定是确定涉案土地的物权，且在物权确认时，黄建章尚未取得工程留置权，47号处理决定并不影响黄建章对债权的实现。黄建章在湛江市政府作出47号处理决定的行政法律关系中没有利害关系，复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定的受理条件，决定驳回黄建章的行政复议申请。2015年9月15日，266号驳回复议决定送达黄建章。2015年9月28日，黄建章提起本案行政诉讼，请求撤销广东省政府作出的266号驳回复议决定,判决广东省政府对湛江市政府作出的47号处理决定进行实质审查并限期重新作出复议决定。
广东省湛江市中级人民法院（2015）湛中法行初字第196号行政判决认为,广东省政府作出的266号驳回复议决定于2015年9月15日邮寄送达黄建章，黄建章于同月28日提起行政诉讼，请求撤销47号处理决定和266号驳回复议决定，并重新确权争议土地使用权。该院立案后，经审查发现黄建章的起诉不符合相关司法解释的规定，遂向黄建章释明相关规定，并要求其变更诉讼请求及诉讼主体，黄建章变更诉讼主体及请求后，本案得以继续审理。黄建章的的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定，平乐下村认为黄建章超期起诉且无原告主体资格的意见，不予支持。赤坎区法院的生效判决已确认黄建章是围海造地工程的实际施工人。涉案的土地实际上是由黄建章在滩涂上造出的，而且至今该工程既没有与黄建章进行工程结算，涉案土地至第三人申请确权时也未曾交付、验收，事实上一直由黄建章占有和使用，且黄建章尚未收到相应的工程款。这种情况下，湛江市政府将涉案土地确权给平乐下村，该行政行为已对黄建章的合法权益产生影响，故湛江市政府的处理决定与黄建章之间存在利害关系。广东省政府以黄建章与湛江市政府作出的47号处理决定没有利害关系为由驳回黄建章的行政复议申请，理据不充分，不予支持。广东省政府作出的266号驳回复议决定适用法律、法规错误，予以撤销。案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决撤销广东省政府于2015年9月11日作出的266号驳回复议决定，限广东省政府于法定期限内重新作出行政行为。广东省政府及平乐下村不服一审判决，提起上诉。
广东省高级人民法院（2016）粤行终915号行政判决认为,湛江市政府于2003年4月8日作出47号处理决定，决定原港门滩涂157.5525亩的土地所有权属国家所有，土地使用权确定给平乐下村民委员会使用。湛江市赤坎区人民法院于2012年10月31日作出的已生效的（2011）赤民二初字第331号民事判决，确认黄建章是涉案围海造地工程的实际施工人，即是确认黄建章与湛发公司存在债权债务关系，并未确认黄建章是涉案土地的开发利用者或直接使用人。黄建章尚未收到相应工程款的问题应该通过民事法律途径与湛发公司解决，与涉案的土地确权决定并无关联性。因此，黄建章基于涉案围海造地工程对湛发公司拥有债权并不影响涉案土地的确权，也不是涉案土地确权决定的利害关系人。广东省政府作出266号驳回复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，认定事实清楚，适用法律、法规正确。一审判决认定湛江市政府作出的47号处理决定与黄建章之间存在利害关系，从而判决撤销广东省政府作出的266号驳回复议决定，限广东省政府于法定期限内重新作出行政行为，属于适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决撤销一审行政判决，驳回黄建章的诉讼请求。
黄建章申请再审称：1.湛发公司因无力向黄建章支付围海造地垫资工程款，由湛发公司法定代表人王天泽出具确认书，将涉案围海造地工程及其土地的所有权益转由黄建章承接。2.平乐下村与湛发公司签订土地转让协议，收受湛发公司的转让款，涉案海域及其围海造地工程所造就土地已与平乐下村无涉，湛发公司和黄建章作为涉案围海造地工程的投资建设者，对所造就的成果即陆地土地享有应有的权益。根据“谁开发、谁使用、谁受益”的原则，黄建章作为涉案海滩涂的开发者，依法享有使用和收益的权利。3.湛江市政府作出的47号处理决定实质上是对黄建章所做围海造地工程成果的处置，在湛发公司处于解散状态，黄建章无其他途径向湛发公司追索开发建设费用情况下，确权决定直接影响到黄建章合法权益的实现,侵犯了黄建章对涉案土地的使用权利和地上附着物的权益。黄建章与湛江市政府的土地确权行为具有直接的法律上的利害关系。4.二审判决适用法律错误，判断构成利害关系即应分析行政行为对申请人的合法权益产生或必将产生实际影响。具体到本案，涉案的土地为黄建章投资建设围海造地工程所成就的土地，黄建章对涉案土地享有使用和受益的权利。黄建章同时作为实际的施工人，对涉案工程享有优先权。综上，请求撤销二审判决，维持一审判决。
广东省政府答辩称：湛江市政府作出的47号处理决定是确定涉案土地的物权，且在物权确认时黄建章尚未取得该工程留置权。黄建章不是行政确权法律关系中的当事人，涉案决定并不影响其债权的实现，黄建章与湛江市政府作出的47号处理决定没有利害关系。266号驳回复议决定认定事实清楚，适用依据正确，符合法定程序。请求驳回黄建章的再审申请。
平乐下村答辩称：1.湛发公司与平乐下村签订的土地转让协议因湛发公司违约而无法履行，湛发公司从未取得涉案滩涂土地的权属，该份土地转让协议未能履行而解除。湛发公司于2002年3月25日向平乐下村发函，清楚认可“土地转让协议签订后因种种原因，双方无法履行”这一事实。黄建章提交的王天泽出具的确认书，根据工商登记信息显示，湛发公司现为存续状态，以公司名义出具的确认书应当加盖公司公章才具有法律效力。2.涉案滩涂土地自解放以来一直属于平乐下村开发和使用，该事实已由多届人民政府相关职能部门作出认定。黄建章称涉案土地一直由其管理违背客观事实。3.黄建章不是湛江市政府作出的涉案处理决定的利害关系人。黄建章是基于与原南海工程建设局、湛发公司的施工合同关系才参与涉案土地施工，这与土地的原始开发利用存在本质上的根本区别。在涉案施工合同纠纷中，作为发包方的湛发公司尚且与涉案土地的权属无关，何况是作为施工一方的黄建章。即使黄建章与湛发公司之间因施工合同关系存在债权债务纠纷，也与涉案工程的权属无关，更与涉案土地的权属无关，黄建章只能通过民事途径与湛发公司解决，黄建章是否对湛发公司享有债权，都不影响涉案土地的确权，黄建章都不是涉案土地确权处理决定的利害关系人。（2011）赤民二初字第331号民事判决也仅仅是确认了黄建章与湛发公司存在债权债务关系，并不等于确认黄建章是涉案土地的“开发利用者”或“直接使用人”，黄建章与湛发公司的债权债务纠纷与涉案土地的确权并无任何关联性。4.黄建章对涉案土地的使用权属于平乐下村所有这一客观事实是认可的，其在担任平乐下村的负责人期间，向政府部门申请将涉案土地确权给平乐下村。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。根据该实施条例第二十八条的规定，申请人与具体行政行为有利害关系的，行政复议申请应当予以受理。该实施条例第四十八条规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。黄建章不服湛江市政府作出的47号处理决定，向广东省政府申请复议。广东省政府作出266号驳回复议决定，以黄建章与47号处理决定没有利害关系为由，决定驳回黄建章的复议申请。故本案审查的焦点为：黄建章与湛江市政府作出的47号处理决定是否有利害关系。湛江市政府47号处理决定系确权决定，将原港门滩涂157.5525亩属国家所有的土地使用权确定给平乐下村。湛江市赤坎区人民法院的（2011）赤民二初字第331号民事判决，确认黄建章是涉案围海造地工程的实际施工人，对施工工程款享有相应债权，但并未确认黄建章是涉案土地的开发利用者或直接使用人。黄建章基于涉案围海造地工程施工对湛发公司拥有的债权与涉案的土地确权决定并无关联性，不是涉案土地确权决定的利害关系人。故广东省政府作出266号驳回复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确。二审判决撤销一审判决，驳回黄建章的诉讼请求，并无不当，本院予以支持。
黄建章主张其作为涉案围海造地工程的投资建设者，对所造就的成果即陆地土地享有应有的权益，47号处理决定实质上是对其所做围海造地工程成果的处置，直接影响了黄建章对围海造地工程投资款的实现，其与湛江市政府的土地确权行为具有直接的法律上的利害关系。1993年的土地转让协议，双方当事人是湛江市开发区平乐下管区经济合作社与湛发公司。根据合同的相对性原则，只有合同关系当事人之间才能相互提出请求，非合同关系当事人不能主张合同上的权利，更不负担合同上的义务。黄建章并非是土地转让协议的当事人，不能主张合同上的权利和义务。其作为涉案围海造地工程的实际施工人，是基于与原南海工程建设局、湛发公司的建设工程施工合同关系参与涉案土地施工，与土地的原始开发利用不同。黄建章与湛发公司之间因施工合同关系存在债权债务纠纷，湛江市政府对涉案土地的确权，并不影响黄建章对湛发公司行使债权。黄建章提交了王天泽出具的确认书，称湛发公司将其对涉案土地的所有权益转由黄建章承接。但是经过本院询问，湛发公司现仍为存续状态，并未解散或者吊销。湛发公司以该公司名义出具的确认书，应当加盖公司公章才具有法律效力。故黄建章提交的确认书不能作为其已承接湛发公司对涉案土地权益的凭证，本院不予采信。黄建章的主张没有事实根据和法律依据，本院不予支持。
综上，黄建章的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回黄建章的再审申请。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 龚 斌
审 判 员 陈宏宇
二〇一七年四月二十八日
法官助理 刘 月
书 记 员 余逸纯
附相关法律、司法解释条文：
1.中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.中华人民共和国行政复议法实施条例
第二十七条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。
第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：
（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；
（二）申请人与具体行政行为有利害关系；
（三）有具体的行政复议请求和理由；
（四）在法定申请期限内提出；
（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；
（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；
（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。
第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：
（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；
（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。
上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。