江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0611行初71号
原告陆建平。
委托代理人曹建平，江苏江花律师事务所律师。
委托代理人俞舟，江苏江花律师事务所实习律师。
被告南通市国土资源局，住所地南通市崇川区跃龙路32号。
法定代表人张跃进，职务局长。
委托代理人金晔，南通市国土资源局通州湾示范区分局副局长。
委托代理人冒国才，江苏洲际英杰律师事务所律师。
原告陆建平不服被告南通市国土资源局（以下简称南通国土局）国土资源行政处罚，于2016年3月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于3月15日向被告南通国土局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月26日公开开庭审理了本案。原告陆建平及其委托代理人曹建平、俞舟，被告南通国土局的委托代理人金晔、冒国才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年2月29日，被告南通国土局作出通州湾国土资罚[2016]1号《行政处罚决定书》，认定原告陆建平未经批准，占用运管所北侧土地修建驾校场地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出如下处罚决定：1.责令退还非法占用的1000.91平方米土地；2.责令在接到处罚决定书之日起15日内拆除在非法占用土地上新建的936.8平方米的构筑物，恢复土地原状；3.没收在非法占用土地上新建的64.11平方米构筑物；4.并处罚款人民币14180元。
原告陆建平诉称：1.原告陆建平系南通市通州区三余镇镇西村农村集体经济组织成员，利用运管所北侧自己的承包地开办驾校，符合中央关于农村工作会议的精神及相关法律的规定，也得到了村委会负责同志的支持及滨海工业园区建设主管部门相关同志的批准，不存在非法占用土地的情形，即便原告陆建平用地存在瑕疵，可以责令补办相关手续。2.被告南通国土局在听证过程中未让原告陆建平充分行使申辩权，程序违法。请求：1.撤销被告南通国土局作出的通州湾国土资罚[2016]1号《行政处罚决定书》；2.诉讼费用由被告南通国土局承担。
原告陆建平向本院提交了以下证据：
1.编号分别为140332、140333的《承包土地登记表》，证明该土地是农用地，地势低洼，基本抛荒了。
2.通州湾国土资罚[2016]1号《行政处罚决定书》，证明存在被诉行政行为。
被告南通国土局辩称：1.原告陆建平占用的土地为一般农用地。经核查，原告陆建平没有办理农用地转用手续及其他批准建设手续，非法占用农用地进行非农建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。原告陆建平诉称得到村委会和滨海工业园区建设主管部门相关同志的批准，但未提供任何证据佐证。2.被告南通国土局在对原告陆建平进行行政处罚之前，履行了告知、举行听证、作出处罚决定等法定程序，原告陆建平在听证程序中充分行使了申辩权，处罚程序合法。请求驳回原告陆建平的诉讼请求。
2016年3月30日，被告南通国土局向本院提交了以下证据、依据：
1.被告南通国土局2014年12月16日对原告陆建平所作询问笔录、原告陆建平的居民身份证复印件；
2.土地利用现状图、土地利用规划图、违法用地平面测量成果数据表（本份材料为当庭提交）；
3.现场勘测笔录、陆建平用地平面图、驾校场地照片；
证据1-3证明原告陆建平未经批准擅自占用农用地，不符合土地利用总体规划及违法占地的面积。
4.通国土资（停）滨20141201001号《责令停止违法行为通知书》；
5.通州湾国土资告20151201号《行政处罚告知书》及送达回证；
6.通州湾国土资听20151201号《行政处罚听证告知书》及送达回证；
7.通州湾国土资罚听字[2016]1号《听证通知书》及送达回证、听证笔录；
8.通州湾国土资罚[2016]1号《行政处罚决定书》及送达回证；
证据4-8证明被告南通国土局作出行政处罚决定程序合法。
法律、法规依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《土地违法案件查处办法》。
本院依职权从（2015）港非诉行审字第00339号案卷调取了以下证据：通国土资告（滨）2015012001号《行政处罚告知书》及送达回证、通国土资听（滨）2015012501号《行政处罚听证告知书》及送达回证、通国土资罚（滨）2015020101号《行政处罚决定书》及送达回证、通国土资催（滨）2015102201号《履行行政处罚决定催告书》及送达回证、申请执行书、撤回执行申请书、（2015）港非诉行审字第00339号《行政裁定书》，证明被告南通国土局在作出本案被诉行政处罚之前曾经作出行政处罚及申请强制执行后撤回申请的经过。
经庭审质证，原告陆建平对被告南通国土局提供的证据1中的询问笔录认为并非现场制作，而是制作好后由原告陆建平签字，原告陆建平未对内容进行核实；对证据2中的土地利用现状图、土地利用规划图的真实性和关联性无法确认，对违法用地平面测量成果数据表认为是被告南通国土局当庭提供的证据，与本案没有关联，无法达到被告南通国土局的证明目的，且数据无法判定真实性和关联性；对证据3的真实性无异议；对证据4、6的真实性、合法性均不予认可；对证据5告知书原告陆建平承认收到过，但认为日期不准确；对证据7中的听证笔录认为记录有误，不实事求是；对证据8的真实性无异议，对合法性不予认可。对其他证据无异议。被告南通国土局对原告陆建平提供的证据的真实性无异议，但认为证据1不能证明原告陆建平可以在承包地进行违法建设。
原告陆建平、被告南通国土局对本院依职权调取的证据均未提实质异议。
本院对上述证据认证如下：对当事人不持异议的证据依法确认其证据效力。被告南通国土局提供的证据1中询问笔录系被告南通国土局依职权制作，来源合法，内容真实，予以认定。原告陆建平认为不是现场制作，且未对内容进行核实但未提供证据推翻；证据2中的土地利用现状图、土地利用规划图真实性予以认定，但不能客观反映违法占地面积以及符合和不符合土地利用总体规划的面积分别为多少。违法用地平面测量成果数据表未在举证期内提供，不能作为定案的依据，不予认定；证据3的真实性予以认定，但不能客观反映符合和不符合土地利用总体规划的面积分别为多少；证据4-8系被告南通国土局在处罚程序中依职权制作，来源合法，内容真实，具有证明效力，至于被诉处罚决定合法性问题将在本院认为部分阐述。原告陆建平提供的证据1不能证明原告陆建平经过审批手续可以合法使用承包地进行非农建设。
经审理查明，2014年11月，原告陆建平未经批准，擅自在位于南通市通州区三余镇广运村运输管理所北侧土地上修建驾校场地。12月1日，被告南通国土局在接到群众举报，经过调查后作出通国土资（停）滨20141201001号《责令停止违法行为通知书》并送达原告陆建平，责令原告陆建平立即停止违法行为。12月16日，被告南通国土局对原告陆建平制作了询问笔录，原告陆建平在该询问笔录中承认未经批准占用农用地建设驾校的事实。2015年1月20日，被告南通国土局作出通国土资告（滨）2015012001号《行政处罚告知书》，告知原告陆建平违法事实、拟作出处罚的理由、依据以及依法享有陈述、申辩的权利，该告知书于同日送达原告陆建平。1月25日，被告南通国土局作出通国土资听（滨）2015012501号《行政处罚听证告知书》，告知原告陆建平听证的权利，该听证告知书于同日送达原告陆建平。2月2日，被告南通国土局作出通国土资罚（滨）2015020101号《行政处罚决定书》，责令原告陆建平退还非法占用的1000.91平方米土地，在接到处罚决定书15日内拆除在非法占用土地上新建的936.8平方米构筑物，恢复土地原状，没收在符合规划的64.11平方米土地上新建的构筑物，并处罚款人民币14180元。该处罚决定书于2月3日送达原告陆建平。9月22日，被告南通国土局作出通国土资催（滨）2015102201号《履行行政处罚决定催告书》，催告原告陆建平自觉履行行政处罚决定书所确定的义务。该催告书于9月23日送达原告陆建平。10月27日，被告南通国土局向本院申请强制执行。11月12日，被告南通国土局撤回执行申请，本院于11月16日作出（2015）港非诉行审字第00339号《行政裁定书》，准予撤回强制执行申请。
2015年12月1日，被告南通国土局对原告陆建平再次作出通州湾国土资告20151201号《行政处罚告知书》、通州湾国土资听20151201号《行政处罚听证告知书》，告知拟作出处罚的违法事实、理由和依据以及依法享有陈述申辩、听证的权利。该处罚告知书及听证告知书于12月2日依法留置送达原告陆建平。原告陆建平向被告南通国土局提出听证申请。2016年1月25日，被告南通国土局作出通州湾国土资罚听字[2016]1号《听证通知书》，告知原告陆建平举行听证的时间、地点等事项。同日，被告南通国土局作出通州湾国土资罚撤字[2016]1号《关于撤销“通国土资罚(滨)2015020101号”行政处罚决定书的通知》，自行撤销了2015年2月2日作出的通国土资罚（滨）2015020101号《行政处罚决定书》，该通知于1月27日送达原告陆建平。2月5日，被告南通国土局组织召开了听证会，并制作了听证笔录。原告陆建平在听证笔录中承认违法用地的事实。2月29日，被告南通国土局作出通州湾国土资罚[2016]1号《行政处罚决定书》，并于同日邮寄送达原告陆建平。
本院认为，根据根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是被诉行政处罚决定事实是否清楚、处罚是否适当，程序是否合法的问题。
关于被诉行政处罚决定事实是否清楚的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，举办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。从上述规定可以看出，任何单位和个人进行建设，需要使用土地均应经批准，建设涉及农用地的，还应当办理农用地转用审批手续。本案中，原告陆建平在2014年12月16日被告南通国土局对其所作的询问笔录及2016年2月5日的听证笔录中均承认在南通市通州区三余镇广运村运输管理所北侧建设驾校所占用的土地未办理土地审批手续，因此，原告陆建平未经批准擅自占用农用地建设驾校的违法基础事实客观存在。但是被告南通国土局认定原告陆建平所占用土地中不符合土地利用总体利用规划面积936.8平方米、符合土地利用总体规划面积64.11平方米并由此分别作出限期拆除和没收构筑物的事实不清，主要证据不足，主要表现在：第一，被告南通国土局提供的土地利用现状图、土地利用规划图、现场照片等证据仅能显示原告陆建平违法占用农用地建设的大致情况，但无法据此计算出符合土地利用总体规划面积和不符合土地利用总体规划面积的具体数字。再者，该二份图中并未有制作时间、制作人员签名等内容，在对方当事人对真实性提出异议的情况下，人民法院无法凭有效证据核实被告南通国土局认定的事实。第二，被告南通国土局提供的现场勘测笔录并未有实质勘测内容；陆建平用地平面图、当庭提供的违法用地平面测量成果数据表系第三方南通市测绘院有限公司制作，而被告南通国土局并未提供委托测绘手续以及南通市测绘院有限公司相关测绘资质、测绘报告，即无法审查是否存在委托测绘关系以及该测绘公司是否具备相应的资质、测绘过程中数据采集、测绘方法、技术标准、测绘的具体结论等。更何况违法用地平面测量成果数据表未在举证期限内提供，陆建平用地平面图也只能显示原告陆建平违法用地总面积为1000.91平方米，同样无法得出符合和不符合土地利用总体规划面积的具体数字。故被诉行政处罚事实不清，主要证据不足。
关于处罚是否适当的问题。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。对照上述法律法规规定，被告南通国土局作出责令退还非法占用的土地，限期拆除在违反土地利用总体规划的非法占用土地上新建的建筑物，恢复土地原状，没收在符合土地利用总体规划的非法占用土地上新建的建筑物，并处罚款的行政处罚，处罚方式适当。但基于前述处罚决定认定事实不清，主要证据不足的理由，被诉处罚结果当然应予撤销。原告陆建平认为应责令补办手续。《中华人民共和国土地管理法》对于占用农用地进行建设的行为并没有规定可以责令补办手续。被告南通国土局亦当庭陈述对于不符合土地利用总体规划的违法占地建设行为无法通过补办手续予以弥补。故原告陆建平的该主张不能成立。
原告陆建平提出违法占用土地建设行为得到了村委会负责同志的支持和滨海工业园区建设主管部门相关同志的批准，但并未提供任何证据予以佐证。况且，村委会及建设主管部门并非法律规定的土地利用审批的主管部门，无权就土地利用的行为作出审批行为。
关于被诉行政处罚决定程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第三十一条、第三十二条、第三十九条、第四十条、第四十二条的规定，行政机关作出行政处罚通常需要履行以下法定程序：一是责令当事人改正或者限期改正违法行为；二是告知当事人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有陈述申辩的权利；三是作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定时，应当告知当事人享有听证的权利；四应制作行政处罚决定书并在法定期限内送达当事人。
行政法上程序正当原则要求行政机关在履行职责过程中应当严格按照法律规定的方式、步骤、时限、顺序作出行政行为，不得随意更改方式、步骤、时限、顺序等，因为不同的执法阶段往往具有不同的执法内容和执法要求，对行政相对人及利害关系人产生的权利义务影响和法律后果也不尽相同。本案中，被告南通国土局曾于2015年2月2日就原告陆建平违法占地建设行为作出通国土资罚（滨）2015020101号《行政处罚决定书》，其后于2016年1月25日作出通州湾国土资罚撤字[2016]1号《关于撤销“通国土资罚(滨)2015020101号”行政处罚决定书的通知》，自行撤销了2015年2月2日作出的《行政处罚决定书》。但被告南通国土局在自行撤销原行政处罚决定前又于2015年12月1日向原告陆建平作出《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，此时，被告南通国土局2015年2月2日作出的《行政处罚决定书》尚未被撤销，根据行政行为具有确定力、拘束力、执行力的基本原理，被告南通国土局在原行政处罚决定尚未被撤销，再次启动行政处罚程序，又对同一违法行为作出处罚告知书、听证告知书，导致执法程序混乱，不符合程序正当原则的要求，属于程序违法。
原告陆建平提出被告南通国土局在听证程序中未保障其充分行使陈述申辩权，但未能提供任何证据佐证，相反从听证笔录中可以看出被告南通国土局在组织听证过程中交待了相关的权利义务、听取了当事人陈述意见、并出示相关证据，并未阻碍原告陆建平行使陈述申辩权，原告陆建平的该主张不能成立。
综上，原告陆建平未经批准擅自占用农用地修建驾校场地不符合法律规定，但被告南通国土局作出的行政处罚决定事实不清、主要证据不足，程序违法，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）之规定，判决如下：
撤销被告南通市国土资源局作出的通州湾国土资罚[2016]1号《行政处罚决定书》。
案件受理费人民币50元，由被告南通市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 徐建云
审 判 员 齐海生
人民陪审员 石 华
二〇一六年七月二十日
书 记 员 倪保晖
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情况之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；