延边朝鲜族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉24行再6号
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：珲春市国土资源局，住所地珲春市。
法定代表人：张玉良，系该局局长。
委托诉讼代理人：何玉林，系该局政策法规科科长。
委托诉讼代理人：周厚兴，北京市京翰律师事务所律师。
被申请人(一审原告,二审上诉人)：李东镇，男，1958年1月3日生，朝鲜族，农民，现住珲春市。
委托诉讼代理人：李锦顺（系李东镇妻子），女，1958年9月19日生，朝鲜族，农民，现住珲春市。
再审申请人珲春市国土资源局（以下简称国土局）因与李东镇之间土地更正登记决定一案，不服本院（2013）延中行终字第17号行政判决，向吉林省高级人民法院申请再审。吉林省高级人民法院于2016年4月28日作出（2015）吉行监字第171号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人国土局的委托诉讼代理人何玉林、周厚兴，被申请人李东镇及其委托诉讼代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年11月6日，一审原告李东镇起诉至珲春市人民法院称，我于2000年11月28日领取珲集建（2000）字第00230号集体土地建设用地使用证。用地面积312.80平方米，建筑占地80.25平方米。土地证标注：“经地籍调查，330平方米为宅基地，其余482.80平方米为临时用地”。国土局以我办理土地使用证时工作人员在没有经过依法审批的情况下，错误地将荒草地作为临时用地划入我的宅基地范围内，使我的土地使用面积增加为812.8平方米，依据《吉林省土地管理条例》第三十五条的规定，超过330平方米，属于错误登记为由，于2012年7月3日作出《关于办理更正登记的通知》，要求我申请办理更正登记，更换土地证书。并于2012年8月22日作出《关于对李东镇土地登记进行更正登记的决定》[珲土更正字（2012）02号]。被告依据的《吉林省土地管理条例》并非强行性规定，并且我村其他村民的宅基地面积也超过330平方米，被告并未认定错误，要求“更正登记”。被告的具体行政行为程序违法，违背公平原则，侵犯了我的合法权益，请求人民法院撤销国土局《关于对李东镇土地登记进行更正登记的决定》[珲土更正字（2012）02号]。一审被告国土局辩称，李东镇99-449号土地登记档案，是1999年8月经逐级审核建立的，档案确认李东镇的宅基地使用面积为304.8平方米。李东镇办理珲集建（2000）字第00230号集体土地建设用地使用证时，房屋尚未建设，仅依据村委会盖章的宗地草图，并且没有履行宅基地审批手续，工作人员违反规定将宅基地面积扩大为812.8平方米。土地证标注的面积与土地登记档案审核的面积不符。《吉林省土地管理条例》于1994年颁布，是宅基地审批和土地登记必须遵守的依据。该《条例》规定：“农村村民宅基地用地面积不得超过330平方米。”李东镇房屋是2001年建设完成，因此必须按照规定的标准或批准的面积进行登记。该土地证的取得违反了《土地登记办法》，原《土地登记规则》和《吉林省土地管理条例》的规定。国土局在处理李锦顺与村民纠纷过程中发现李东镇土地登记确有错误，依职权启动更正登记处理程序，所作出的《珲土更正（2012）02号决定》认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，请求人民法院予以维持并驳回原告的诉讼请求。
珲春市人民法院一审查明，1999年8月16日，敬信镇国土所进行地籍调查后，为原告李东镇建立了地籍档案，档案编号为99-449。档案中记载李东镇宅基地面积304.8平方米,其中建筑占地80.25平方米。李东镇的房屋于2001年建设完成。2000年11月28日，被告为李东镇颁发“珲集建（2000）字第00230号集体土地建设用地使用证”。该土地使用证中标注用地面积312.8平方米,建筑占地80.25平方米,在备注栏中标注:“经地籍调查，330平方米为宅基地，其余482.80平方米为临时用地”。在办理该土地使用证的过程中李东镇的房屋尚未建设完成，且没有宅基地审批材料。珲春市国土资源局在处理原告李东镇的妻子李锦顺与村民土地纠纷过程中，发现李东镇土地登记错误，依职权启动更正登记程序。珲春市国土资源局认定李东镇土地登记为错误登记的依据是：李东镇房屋是2001年度建设完成，不是1994年《吉林省土地管理条例》公布之前建设的住宅，且不属于《吉林省土地管理条例》第三十五条第三款规定的“原有宅基地”。李东镇办理土地登记时，房屋尚未建设完成，且没有宅基地审批手续。敬信国土所为李东镇办理土地登记时，将宅基地超过标准的面积按照临时用地管理，致使李东镇土地使用证中的土地使用面积超过330平方米。该登记违反了《土地登记办法》相关规定，同时违反了《吉林省土地管理条例》关于村民宅基地不得超过330平方米的规定，属于错误登记。珲春市国土资源局依据上述事实，于2012年7月3日，作出《珲春市国土资源局关于办理更正登记的通知》，通知李东镇申请办理更正登记，更换土地证书。李东镇于2012年7月5日向珲春市国土资源局提出书面异议。珲春市国土资源局于2012年7月6日作出书面答复，对李东镇提出的异议不予采纳。并于2012年7月9日作出《珲春市国土资源局关于对李东镇土地登记进行更正登记的请示》（珲国土资发[2012]145号）报请珲春市人民政府审批。珲春市人民政府研究后，于2012年8月14日，向珲春市国土资源局下发《珲春市人民政府关于对李东镇土地登记进行更正登记的批复》（珲政函[2012]156号），同意对李东镇土地登记进行更正登记。珲春市国土资源局于2012年8月22日作出《珲春市国土资源局关于对李东镇土地登记进行更正的决定》（珲土更正字[2012]02号），主要内容为：“李东镇所建房屋是在《吉林省土地管理条例》确定宅基地面积标准之后，不属于原有宅基地，将李东镇宅基地超过标准的面积按照临时用地管理，缺乏法律依据。敬信镇国土所为李东镇办理的土地登记属于错误登记……按照《土地登记办法》第五十八条规定，现决定对李东镇2000年11月28日办理的土地登记予以更正”。原告李东镇不服《珲春市国土资源局关于对李东镇土地登记进行更正的决定》（珲土更正字[2012]02号），于2012年9月6日向延边朝鲜族自治州国土资源局申请行政复议。延边朝鲜族自治州国土资源局于2012年10月22日，作出《行政复议决定书》（延州国土复决字[2012]002号），维持《珲春市国土资源局关于对李东镇土地登记进行更正的决定》（珲土更正字[2012]02号）。
珲春市人民法院一审认为，敬信镇国土所于1999年8月16日，为李东镇建立的地籍档案中记载李东镇宅基地总面积为304.8平方米。2000年11月28日，李东镇在办理“珲集建（2000）字第00230号集体土地建设用地使用证”时房屋尚未建设完成，且没有宅基地审批材料。该土地使用证中标注用地面积312.8㎡,建筑占地80.25平方米,在备注栏中标注:“经地籍调查，330平方米为宅基地，其余482.80㎡为临时用地”，该土地使用证中的宅基地总面积为812.8平方米。土地证标注的宅基地总面积与土地登记档案审核的宅基地总面积不符。本案中李东镇的房屋于2001年建设完成，该房屋不是在“原有宅基地”所建。《土地登记办法》第三十三条规定：“依法使用本集体土地进行建设的，当事人应当持有批准权的人民政府的批准用地文件，申请集体建设用地使用权初始登记”。《吉林省土地管理条例》第三十五条第二款规定：“农村村民，一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过下列标准：（一）农业户住宅用地三百三十平方米”。李东镇办理的“珲集建（2000）字第00230号集体土地建设用地使用证”登记，违反了上述相关法律规定，属错误登记。珲春市国土资源局是国土资源行政主管部门，具有土地管理监督的职能。发现李东镇“珲集建（2000）字第00230号集体土地建设用地使用证”登记错误，经实地调查、勘测后，珲春市国土资源局于2012年8月22日作出《珲春市国土资源局关于对李东镇土地登记进行更正的决定》（珲土更正字[2012]02号）。综上，被告珲春市国土资源局作出《珲春市国土资源局关于对李东镇土地登记进行更正的决定》（珲土更正字[2012]02号）的具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。原告办理土地使用证时未履行审批手续，且原告申请登记的宅基地面积超过《吉林省土地管理条例》第三十五条规定的标准。《吉林省土地管理条例》是吉林省宅基地审批及土地登记必须遵守的依据。原告同村其他村民宅基地面积超过330平方米，未被认定错误登记与本案无关。原告以此为由，认为被告的行政行为违反了公平原则，又以《吉林省土地管理条例》并非强行性规定，认为被告的具体行政行为违法的主张于法无据，本院不予支持。遂作出（2013）珲行初字第2号行政判决：维持珲春市国土资源局2012年8月22日作出的《关于对李东镇土地登记进行更正登记的决定》（珲土更正字[2012]02号）。
李东镇不服一审判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实错误、证据不足。1.上诉人2000年11月28日取得的珲集建（2000）字第00230号集体土地建设用地使用证系合法取得，被上诉人给予更正的具体行政行为于法无据。2.上诉人申请此处宅基地的原因是，上诉人在1993年承包了该村此处的3000平方米的鱼池，为方便管理，原告向村委会及珲春市国土资源局申请宅基地330平方米及临时用地（后名为机动地）480.8平方米，计812.8平方米。上诉人在申请宅基地的整个过程中，并不存在过错行为，同时上诉人也是在被上诉人给予批准集体土地使用证的前提下建设的住宅。3.现被上诉人明知该集体土地使用证中机动地的面积（480.8平方米）被村委会私自另行拍卖给他人做渔场。被上诉人作为具体行政机关，在未深入调查事实，未综合考量该村的实际情况的基础上，简单的认定原告的领取该证的行为是错误的，程序不合法，实属是被上诉人作为国家行政机关对本案上诉人不负责任的行为，同时也将激化社会基层矛盾。综上，上诉人认为，一审判决事实不清、证据不足，恳请二审法院依法撤销，重新认定后改判撤销被上诉人作出的具体行政行为，并判令被上诉人承担因其过错更正行为给上诉人造成的损失。被上诉人国土局辩称，李东镇99-449号土地登记档案，是1999年8月经逐级审核建立的，档案确认李东镇的宅基地使用面积为304.8平方米。李东镇办理珲集建（2000）字第00230号集体土地建设用地使用证时，房屋尚未建设，仅依据村委会盖章的宗地草图，并且没有履行宅基地审批手续，工作人员违反规定将宅基地面积扩大为812.8平方米。土地证标注的面积与土地登记档案审核的面积不符。《吉林省土地管理条例》于1994年颁布，是宅基地审批和土地登记必须遵守的依据。该《条例》规定：农村村民宅基地用地面积不得超过330平方米。李东镇房屋是2001年建设完成，因此必须按照规定的标准或批准的面积进行登记。该土地证的取得违反了《土地登记办法》、原《土地登记规则》和《吉林省土地管理条例》的规定。被上诉人在处理李锦顺与村民纠纷过程中发现李东镇土地登记确有错误，依职权启动更正登记处理程序，作出的“珲土更正[2012]02号决定”认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，请求二审法院驳回上诉人的请求，维持一审判决。
本院二审认为，本案的主要焦点是李东镇所取得的土地使用证是否合法，其宅基地面积是否超过有关规定的面积，临时用地面积482.80㎡是不是宅基地范围内的问题。本院认为，农村宅基地与临时用地是两个不同的概念，不能把临时用地面积算在宅基地面积上。李东镇于2000年11月28日领取珲集建（2000）字第00230号集体土地建设用地使用证上明确写明了用地面积312.80平方米、建筑占地80.25平方米，土地证中备注“经地籍调查330㎡为宅基地，其余482.80㎡为临时用地”，说明李东镇的宅基地面积并没有超出有关规定，其余482.80㎡临时用地并非为宅基地面积，不能作为超出宅基地面积的依据来重新更正登记，被上诉人将临时用地作为宅基地面积认定超出部分，缺少法律依据，其行政行为应予撤销。本院遂作出（2013）延中行终字第17号行政判决：一、撤销珲春市人民法院（2013）珲行初字第2号行政判决；二、撤销珲土更正字[2012]02号《关于对李东镇土地登记进行更正登记的通知》。
本院再审过程中，再审申请人国土局称，请求依法撤销延边朝鲜族自治州中级人民法院（2013）延中行终字第17号行政判决，维持珲春市人民法院（2013）珲行初字第2号行政判决。理由为：敬信镇国土所为李东镇发放“珲集建（2000）字第00230号”土地证的行为，违反了《土地登记规则》第十条和第二十五条规定的土地登记程序，即土地登记申请者申请土地使用权登记必须提交土地权属来源证明。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，村民建设宅基地应当经乡镇政府审核，由县级人民政府批准。李东镇建设住宅应当取得县级人民政府的批准书，该批准书是申请土地登记的权属来源证明文件，该批准书也是确认李东镇宅基地面积的批准文件。工作人员违反了上述规定，也违反了《吉林省土地管理条例》关于农村村民宅基地不得超过330平方米的法定标准，为李东镇发放了土地使用面积为812.8平方米，用途为宅基地的土地使用证书，明显属于错误登记，应当依法进行更正登记。被申请人李东镇辩称，现在国土局说面积超出了，但是我们全村人都是这样的情况，为什么就我们不行。我们的土地使用证宅基地的面积没有超出法律规定的面积，宅基地的面积是330平方米，临时用地是482.80平方米。各自分开确定的面积，所以我们的宅基地的面积没有超出法律规定的宅基地面积。土地局对自己发出的土地使用证应该负责任。即使是他们发错了，需要更正也得承担我们相应的经济损失，因为我们没有一点过错。我们当时办土地证时也是按照要求交的材料，现在房子也盖完了，现在要更正，是不对的，我们认为二审判决正确。
本院经再审，对一审查明的事实予以确认。
本院再审认为，李东镇于1999年8月申请的土地使用权登记类型属于集体建设用地使用权的设定登记，用途为建设用地中的农村宅基地，经由合法程序核准的宅基地面积为304.80平方米，并记载于土地登记簿上。但国土局实际向李东镇颁发的《集体土地建设用地使用证》记载的面积，超出了前述面积，与土地登记簿记载的面积不符。该超出的面积部分，只有珲春市敬信镇圈河村村民委员会的意见，没有经过登记申请、地籍调查、权属审核、登记造册等程序，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记规则》、《土地登记办法》规定的法定程序，构成错误登记。国土局作为登记机关决定予以更正并无不当，原一审判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下：
撤销本院（2013）延中行终字第17号行政判决，维持珲春市人民法院（2013）珲行初字第2号行政判决。
一、二审案件受理费共计100元，由被申请人李东镇负担。
本判决为终审判决。
审判长 俞顺花
审判员 李京鹤
审判员 郑贞子
二〇一六年八月十二日
书记员 冀雪梅