河北省沧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）沧行终字第69号
上诉人（原审原告）高术通（又名高树通），农民。
被上诉人（原审被告）河间市公安局。
法定代表人李书信，局长。
委托代理人于志启、白俊芳。
上诉人高术通因公安行政处罚决定一案，不服河间市人民法院（2014）河行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人高术通、被上诉人河间市公安局的委托代理人于志启、白俊芳均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审查明，2010年12月3日，原告高术通到北京中南海周边地区上访，次日由河间市留古寺镇政府工作人员及留古寺派出所接回，12月7日被告河间市公安局对其予以告诫。同年12月21日，原告到北京天安门广场上访，北京市公安局西城分局府右街派出所对其予以训诫，12月23日被告作出河公（留）决字（2010）第002号行政处罚决定，对原告予以警告。2011年1月14日，原告到北京新华门上访，北京市公安局西城分局府右街派出所对其予以训诫，并将其送至久敬庄分流处。2011年1月14日被告以扰乱公共场所秩序为由对原告进行立案调查。同年1月22日，被告在履行了处理意见审批、处罚告知等法律程序后，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第（二）项的规定，作出河公（留）决字（2011）第22号公安行政处罚决定，决定对原告行政拘留十日，并于2011年1月23日至2011年2月1日交河间市拘留所执行。
原审认为，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集固定相关证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。”第十条规定：“几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要违法行为地公安机关管辖。”第十一条规定：“对管辖权发生争议的，报请共同的上级公安机关指定管辖。对于重大、复杂的案件，上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。”根据上述规定，原告居住地在河间市，违法行为地在北京市，故北京和河间两地公安机关都有管辖权。同时，对于原告违法行政案件，北京和河间两地公安机关对管辖权并无争议，且北京市公安局对原告的行政违法行为只是进行了训诫，未予立案并实施行政处罚，被告依法对原告违法行政案件立案调查和处理属于“最初受理”。故被告对原告行政违法案件有管辖权，原告诉称被告没有管辖权的理由不能成立。《中华人民共和国信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”中南海周边地区不是有关机关设立或者指定的信访接待场所，原告到该地区上访违反了前述法律规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”《中华人民共和国信访条例》第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”公共场所是指具有公共性的特点，对公众开放，及供不特定多数人出入、停留、使用的场所，中南海周边地区符合该特征，属于公共场所。原告于2010年12月3日到中南海周边上访，被告依法对其予以告诫。同年12月21日原告到天安门广场上访，北京市公安局西城分局府右街派出所依法对其予以训诫。2011年1月14日，原告到北京新华门上访，北京市公安局西城分局府右街派出所对其予以训诫，并将其送至久敬庄分流处。其间，公安机关多次告知原告中南海周边地区不是信访接待场所不能到此处上访，但原告在明知不能到上述地区上访的情况下仍多次到该地区上访，扰乱了该地区的公共秩序。因此，被告对原告作出的行政处罚决定，认定事实清楚，处罚依据充分。被告对原告违法行为立案调查和处理中严格依法履行了受案、传唤、询问、审批、告知、处罚等手续，符合法定程序。被告制作行政处罚决定书引用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条时未写明具体第几款，但该条共两款，只有第一款分项，具有唯一性，能说明是引用的第一款第（二）项，被告引用法律条文存有瑕疵，但不构成适用法律错误。综上，被告对原告作出行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。遂判决维持被告河间市公安局作出的河公（留）决字（2011）第22号公安行政处罚决定。
高术通不服一审判决上诉称，1、一审程序违法。被上诉人对上诉人的上访行为没有管辖权，一审法院依据《公安机关办理行政案件程序规定》认定被上诉人对上诉人的违法行为有管辖权属适用法律断章取义。被上诉人对上诉人的处罚在先，程序在后，被上诉人至今没有发给上诉人处罚决定书原件，因此被上诉人对上诉人的处罚程序严重违法。上诉人到中南海新华门的目的是向中联委进行登记被上诉人的违法违纪问题，以及渎职犯罪问题。2、一审判决认定事实不清。被上诉人没有证据证明上诉人非法上访，上诉人依据宪法规定逐级反映被上诉人违法违纪问题无果，被逼才响应胡总书记及温总理的号召向中联办登记，没有非法上访。3、一审判决适用法律错误。中南海新华门是国家最高权力机关，不是公共场所，上诉人到中南海新华门没有扰乱公共秩序。4、被上诉人超越职权、滥用职权、介入信访事项，打击报复上诉人。综上请求二审法院依法撤销一审判决，撤销被上诉人作出的处罚决定。
被上诉人河间市公安局答辩称，2011年1月14日11时20分，高术通到北京中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所依法训诫。我局受案后，按照法定程序经过调查、处罚告知，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，于2011年1月22日对高术通作出行政拘留十日的处罚决定，并当场向高术通宣告、送达。综上我局对高术通作出的行政拘留处罚决定事实清楚、证据充分、定性准确、程序合法、处罚适当，请求二审法院依法维持一审判决。
被上诉人河间市公安局在一审提交以下证据：（一）事实证据：1、2010年12月5日、2010年12月22日、2011年1月14日、2011年1月21日被告对高术通的询问笔录。以上四份证据用以证实原告在不同时间分三次到北京上访。2、2010年12月21日、2011年1月14日北京市公安局西城分局府右街派出所对高术通的训诫书，及2011年1月14日的工作说明。用以证实高术通在明知不能到中南海周边地区上访的情况下仍然三次到该地区上访。3、2010年12月4日、2011年1月14日河间市留古寺镇政府的工作说明。用以证实原告到北京上访的事实。4、2010年12月7日高术通自己书写的上访记录。证实高术通自己亦认可到中南海上访。5、2010年12月7日被告对高术通的告诫书、2010年12月23日被告对高术通给予警告的行政处罚决定书。用以证实高术通因到中南海、天安门广场上访，河间市公安局依法对其予以告诫并处以警告行政处罚。（二）程序证据：6、2011年1月14日的案件来源；7、2011年1月14日对高术通的受案登记表；8、2011年1月14日对高术通的传唤审批表；9、2011年1月14日对高术通的传唤证及送达回执；10、2011年1月21日对高术通的传唤证及送达回执；11、2011年1月22日对高术通的行政处罚告知笔录；12、2011年1月22日对高术通的公安行政处罚审批表；13、2011年1月22日对高术通的行政处罚决定书及回执；14、高术通的户籍证明。以上证据用以证实被告对原告作出的处罚决定符合法定程序。（三）法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、第八十二条第一款、第八十三条第一款、《信访条例》第十八条、第四十七条。
上诉人高术通在一审提交以下证据：北京市公安局西城分局、朝阳分局对案外人李增亭的行政处罚决定书；北京市公安局西城分局府右街派出所对案外人李增亭、李建伟的训诫书；北京市公安局朝阳分局对案外人郭金枝的行政处罚决定书。上述证据用以证明被告无管辖权，信访当中发生违法行为案件管辖权应在北京。
经庭审质证，上诉人对被上诉人提交的事实方面的证据提出以下质证意见：证据1，认为2010年12月22日笔录不对，笔录记载我去天安门上访不对，我去的是新华门和中南海南门、西门，该笔录不真实。对证据2、3、4的真实性无异议，其承认确实到北京上访，北京市公安局也对其进行了训诫。对证据5，认为被上诉人对其没有警告过，也没有见过处罚决定书。上诉人对被上诉人提交的程序方面的证据提出以下质证意见：认为1月14日没有对其传唤，没有送达传唤证和处罚决定，程序违法，且被上诉人对此案没有管辖权。上诉人认为被上诉人适用法律错误，上诉人没有去公共场所，也没有去天安门广场，因此被上诉人没有管辖权。
被上诉人对上诉人提交的证据，认为与本案没有关联性。
二审经庭审质证与一审对证据的认定一致。
二审经审理查明的事实与一审一致。
本院认为，根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。第十条规定，几个公安机关都有管辖权的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要违法行为地公安机关管辖。根据上述规定，上诉人居住地在河间市，违法行为地在北京市，因此河间市和北京市公安机关均有管辖权。北京市公安机关对上诉人的违法行为只是进行了训诫，未予立案并作出行政处罚，被上诉人依法对上诉人的违法行为立案调查和作出行政处罚符合上述规定，并无不当。故本院对上诉人认为被上诉人对其违法行为没有管辖权的主张依法不予支持。《中华人民共和国信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采取走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”中南海周边地区不是有关机关设立或者指定的信访场所，故上诉人到该地区上访违法了上述规定。《中华人民共和国信访条例》第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：“由下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处伍佰元以下罚款；（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”公共场所是指具有公共性的特点，对公众开发，及供不特定多数人出入、停留、使用的场所，中南海及新华门周边地区符合该特征，属于公共场所。上诉人分别与2010年12月3日、2010年12月21日、2011年1月14日到中南海周边地区上访，被上诉人与北京市公安局西城分局府右街派出所均依法对其予以训诫，上诉人明知中南海周边地区不是信访接待场所仍多次到该地区上访，违反了上述规定。故被上诉人对上诉人作出治安管理处罚并无不当。虽被上诉人在制作行政处罚决定书引用《中华人民共和国治安管理处罚法》时只写明第二十三条第（二）项，未写明具体第几款，但因该条共两款，只有第一款分项，具有唯一性，能说明是引用的第一款第（二）项，属引用法律条文存在瑕疵，但不构成适用法律错误。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人高术通承担。
本判决为终审判决。
审判长 孙树国
审判员 张春明
审判员 李艳华
二〇一四年九月二十九日
书记员 兰明慧