海南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）琼行终57号上诉人（原审被告）：海南省屯昌县国土环境资源局。住所地：屯昌县新县委大院。法定代表人：王杰，局长。上诉人（原审被告）：海南省屯昌县人民政府。住所地：屯昌县新县委大院。法定代表人：匡文胜，县长。二上诉人的共同委托代理人：程晓东，海南信达律师事务所律师。二上诉人的共同委托代理人：王玮玲，海南信达律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：海南天悦房地产开发有限公司。法定代表人：于文忠，董事长。委托代理人：姜丹，海南嘉天律师事务所律师。委托代理人：马维秋，海南嘉天律师事务所律师。上诉人海南省屯昌县国土环境资源局（以下简称“屯昌县国土局”）、海南省屯昌县人民政府（以下简称“屯昌县政府”）因与被上诉人海南天悦房地产开发有限公司（以下简称“天悦公司”）土地行政管理纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第221号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2016年1月8日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年3月4日举行了听证，上诉人屯昌县国土局和屯昌县政府的共同委托代理人程晓东、王玮玲，天悦公司委托代理人马维秋参加了听证。本案现已审理终结。原审法院受理原审原告天悦公司诉原审被告屯昌县国土局局、屯昌县政府土地行政管理纠纷一案后，于2015年10月15日向二原审被告送达了起诉状副本及应诉通知书。原审被告屯昌县国土局、屯昌县政府于2015年10月28日对管辖权提出异议，认为根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（以下简称《适用行政诉讼法解释》）第八条的规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。本案中，天悦公司不服屯昌县国土局作出的《关于调整容积率补缴地价款的通知》，向屯昌县政府申请行政复议。屯昌县政府作出行政复议决定书维持了屯昌县国土局作出的《关于调整容积率补缴地价款的通知》。天悦公司不服提起行政诉讼，根据上述司法解释的规定，应由屯昌县人民法院管辖，请求依法将本案移送屯昌县人民法院审理。原审法院认为：根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称《执行行政诉讼法解释》）第十条的规定，当事人提出管辖权异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出。被告屯昌县国土局、屯昌县政府提出管辖权异议超过了法定期限。因此，依法裁定驳回屯昌县国土局、屯昌县政府对本案管辖权提出的异议。屯昌县国土局不服原审裁定上诉称：一、上诉人提出管辖权异议并未超过法定期限。根据诉讼法的基本理论，被告在答辩期间有权对受理案件的人民法院是否有管辖权提出异议，即提出管辖权异议的期限与答辩期限具有一致性。1990年实施的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“旧行政诉讼法”）第四十三条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状，《执行行政诉讼法解释》第十条规定，当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出，从而保持了答辩期限与提出管辖权异议期限的一致性。2015年5月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“新行政诉讼法”）第六十七条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起15日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。该条款已对原来的行政诉讼答辩期限进行了修改，将被告提出答辩状的时间由10日延长为15日。根据提出管辖权异议的期限与答辩期限具有一致性的诉讼法基本理论，《中华人民共和国行政诉讼法》修订后，提出管辖权异议期限也相应变更为在收到起诉状副本之日起15日内。该法一百零一条规定：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”全国人大常委会法制工作委员会行政法室编写的《解读与适用》一书对管辖权异议提出的期限作了专门说明：“根据民事诉讼法的规定，管辖权异议应当在提交答辩状期间提出。”全国人大常委会法制工作委员会作为拟定法律草案、研究、答复立法问题的机构，对于新修订行政诉讼法的解读是最权威的。由此可见，《中华人民共和国行政诉讼法》修订后，提出管辖权异议期限变更为在答辩期内提出，即收到起诉状副本之日起15日内提出。本案中，上诉人在收到起诉状副本之日起15日内提出了管辖权异议，未超过提出管辖权异议的法定期限。二、本案应移送屯昌县人民法院审理。《适用解释》第八条规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。本案中，被上诉人不服上诉人作出的《关于调整容积率补缴地价款的通知》（以下简称《补缴地价款通知》），向屯昌县政府申请行政复议，屯昌县政府作出屯府复决字[2015]8号《行政复议决定书》维持上诉人作出的《补缴地价款通知》具体行政行为，被上诉人不服向人民法院提起行政诉讼。根据上述行政诉讼法司法解释的规定，应当以作出原行政行为的行政机关（即上诉人）确定案件的级别管辖，即本案应由屯昌县人民法院管辖。退一步讲，即使超过了提出管辖权异议的法定期限，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条关于“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理”的规定，也应当依职权将本案移送屯昌县人民法院审理。综上，上诉人提出管辖权异议未超过法定期限。恳请二审法院依法撤销（2015）海南一中行初字第221号行政裁定，将本案移送屯昌县人民法院审理。屯昌县政府的上诉理由和上诉请求与屯昌县国土局一致。被上诉人天悦公司答辩称：一、海南省第一中级人民法院依法对本案享有管辖权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条、《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第二条明确规定：上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件；当事人以案件重大复杂为由或者认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权，直接向中级人民法院起诉，中级人民法院可以决定自己审理。答辩人在提起本案诉讼时，明确主张“本案以县级人民政府为被告，且本案为我省新类型的行政诉讼案件，在贵院（一中院）辖区范围内有较大影响，且涉案标的额重大”，因此，海南省第一中级人民法院审查后决定自己审理本案并无不当；海南省第一中级人民法院依法对本案享有管辖权。二、本案不宜在基层法院审理。2015年6月3日《中共屯昌县委关于巡视整改情况的通报》中明确提出，县政府要“对天悦华园项目不同地块互借容积率的问题进行调查核实，依据有关法律法规对其增加的容积率部分进行评估，待评估结果出来后，将依法追缴该公司应补缴的费用”。因此，本案所涉行政决定虽然名义上由屯昌县国土局作出，但该行政决定是屯昌县委指令屯昌县政府完成的工作，事实上是屯昌县政府的行为。本案显然不宜在当地基层法院审理。三、《执行行政诉讼法解释》为现行有效司法解释，依法适用于本案。修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》并未涉及管辖权异议问题，《适用行政诉讼法解释》只是对部分修订后条款的法律适用问题作出了解释，也未涉及管辖权异议问题。因而，在原司法解释有效，无新的法律及司法解释规定的情况下，海南省第一中级人民法院依据《执行行政诉讼法解释》规定驳回屯昌县国土局、屯昌县政府的管辖权异议，并无不当，适用法律正确。四、屯昌县国土局、屯昌县政府“管辖权异议期限与答辩期限具有一致性”的观点不成立。屯昌县政府提出的管辖权异议的期限与答辩期限具有一致性的理论观点，是一种主观臆断，缺乏法律支持和权威性。收到起诉状副本之日起15日内答辩，是对实体性权利的主张，而收到应诉通知书之日起10日内提出管辖权异议，是对程序性权利的主张，两者在性质上是不同的，上诉人仅仅依据两者在此前的期限相同，就确定它们必然具有一致性，明显带有主观偏见。综上，恳请二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理认为：本案的焦点问题有两个：一是当事人提出管辖权异议是否超过法定期限；二是本案是否应当移送屯昌县人民法院法院审理。一、关于提出管辖权异议的期限问题。旧行政诉讼法第四十三条规定：“……被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。”《执行行政诉讼法解释》第十条规定：“当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出。”显然，《执行行政诉讼法解释》将当事人提出管辖权异议的期限规定为10日，其依据就是旧行政诉讼法第四十三条关于答辩期为10日的规定。但是，新行政诉讼法第六十七条规定：“……被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状”，即新行政诉讼法将答辩期由原来的10日延长至15日。虽然《执行行政诉讼法解释》仍然有效，但是其第十条将当事人提出管辖权异议的期限规定为10日的法律依据已不复存在。在新行政诉讼法和《适用行政诉讼法解释》对提出管辖权异议的期限均无明确规定的情况下，根据新行政诉讼法第一百零一条关于“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定”的规定，应当依照《民事诉讼法》第一百二十七条关于“人民法院受理案件后，当事人对管辖权有异议的，应当在提交答辩状期间提出”的规定确定当事人提出管辖权异议的期限。无论是《民事诉讼法》第一百二十五条还是新行政诉讼法第六十七条都明确规定：人民法院应当在立案之日起五日内将起诉状副本发送被告，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内提出答辩状。因此，当事人提出管辖权异议的期限应当为15日。二、关于本案是否应当移送屯昌县人民法院审理的问题。本案中，屯昌县国土局作出《补缴地价款通知》后，天悦公司向屯昌县政府申请行政复议，屯昌县政府维持了屯昌县国土局的《补缴地价款通知》。根据《适用行政诉讼法解释》第七条关于“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”的规定，屯昌县国土局和屯昌县政府是本案的共同被告。根据《适用行政诉讼法解释》第八条关于“作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖”的规定，本案的级别管辖法院为基层人民法院，即屯昌县人民法院。但是，新行政诉讼法第二十四条规定：“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。”本案中，作为屯昌县人民法院上级法院的海南省第一中级人民法院并非排他性的无管辖权。因此，本案依法不属于必须移送审理的案件。综上所述，本院认为：上诉人屯昌县国土局和屯昌县政府关于其提出管辖权异议并未超过法定期限的上诉理由成立，本院予以采纳。原审裁定以原审被告提出管辖权异议超过法定期限为由驳回其异议不当，应予纠正。但鉴于海南省第一中级人民法院已经受理本案并进入审理程序，为避免当事人诉累，节约司法资源，本案不必移送屯昌县人民法院，可以由海南省第一中级人民法院继续审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项、第二十四条第一款之规定，裁定如下：一、撤销海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第221号行政裁定；二、本案由海南省第一中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。⺀dx957oawoh00g7nowv案件唯一码审判长 凌杰泉审判员 郭晓欣审判员 魏文豪二〇一六年三月十八日书记员 刘秀姣附有关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。