湖南省常德市人民法院
民 事 判 决 书
（2016）湘07民终504号
上诉人（原审原告）：石门县房地产管理局，住所地湖南省石门县楚江镇澧阳西路002号。
法定代表人：覃事用，该局局长。
委托诉讼代理人：覃庆，该单位工作人员。
委托诉讼代理人：喻世生，湖南楚江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：石门县华厦房地产开发有限公司，住所地湖南省石门县楚江镇观山社区嘉乐园B栋。
法定代表人：杨代乐，该公司总经理。
委托诉讼代理人：向泽，湖南前进律师事务所律师。
上诉人石门县房地产管理局因与被上诉人石门县华厦房地产开发有限公司（以下简称华厦公司）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服湖南省石门县人民法院（2015）石民三初字第166号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年4月26日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人石门县房地产管理局的委托诉讼代理人覃庆、喻世生、被上诉人华厦公司的法定代表人杨代乐及其委托诉讼代理人向泽到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
石门县房地产管理局上诉请求：撤销一审判决，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求。事实和理由：1、一审法院完全否定《立新楼危房翻修委托协议》效力不当。双方所签订的协议，合法有效。该协议除约定委托翻修改造外，还对拆迁补偿进行了约定。虽后来该地块变更为商品房开发，但对于公、私房屋的拆迁、补偿并没有改变。因而原协议中关于上诉人的公有产权房的返还应予履行。2、一审判决不当。按一审逻辑，原协议约定的返还因变更开发性质而终止，但拍卖公告中关于受让人承担所有拆迁费用的规定又置之不理，没有支持上诉人的请求。
华厦公司辩称，1、上诉人依据《立新楼危房翻修委托协议》中约定的“公房偿还方案”来主张权利，没有事实和法律依据。2、在签订《房屋拆迁安置补偿协议》中，无论是现金补偿还是产权调换，补偿的依据是“以房地产市场评估价格确定”，这样既能保证协议的公平公正，又能确保国有资产的保值。上诉人要求按照《立新楼危房翻修委托协议》中的公房偿还方案返还房屋，于法无据。3、前期成本支出并非是答辩人的义务，应由上诉人组织相关部门与答辩人核算后，由上诉人解决。一审法院判决驳回其诉讼请求正确，请求二审维持。
石门县房地产管理局向一审法院起诉请求：1、要求华厦公司返还石门县立新大楼底层637.57㎡安置门面，不足部分按市场价值给石门县房地产管理局补偿；2、要求华厦公司支付石门县房地产管理局补偿款10万元，前期搬迁费用17万元。
一审法院认定事实：立新大楼位于石门县老西门社区，始建于20世纪70年代。土地面积946.5㎡，房屋面积2227.25㎡，其中石门县房地产管理局享有划拨土地面积813.2㎡（未办证），享有房屋面积1831.87㎡（其中门面面积529.96㎡），私人住宅和门面有8户共享有土地面积133.3㎡，房屋和门面面积395.38㎡（其中门面面积103.18㎡）。2006年和2007年立新大楼经鉴定已成D级危房。
根据县委常委（2006）6号会议纪要精神，会议决定将立新大楼拆除重建，由于种种原因，未能按期拆除重建。2007年3月18日第5号石门县人民政府县长办公会议纪要决定迅速对立新楼拆除重建。立新楼的拆除重建采取市场运作方式，其土地采取招标拍卖挂牌方式依法出让，土地出让收益全额上缴县财政，并严格实行收支两条线管理。2007年6月14日，石门县人民政府石政函[2007]55号决定收回立新大楼范围内946.5㎡国有土地使用权。
因多种原因，立新楼一直未能按期进行，为加快启动该楼拆除重建工作，2007年12月30日第22号石门县人民政府县长办公会议纪要对立新楼危房改造明确：（一）该楼层高为6层，在设计时尽量考虑原居住户的实际情况，适当设计一定数量的小户型。（二）对该楼原拆迁户，鉴于多位特困低收入家庭，原则上实行“拆一还一”，住宅用房超面积部分按优惠市场价找补差价，门面等经营性用房按市场价格找补差价，其土地使用年限按原被拆迁房屋已出让剩余年限办理。对拆除重建的国有直管公房由国资部门登记后，委托县石门县房地产管理局经营管理。偿还的公产房所分摊的土地面积的性质仍为国有规划土地。（三）该楼拆除重建成本（居住户的过渡安置费用纳入重建成本）实行单独核算。鉴于该楼危改重建成本明显不足，重建安置后多余的房产在按政策缴纳土地出让金后，作普通商品房出售筹集建设成本；若仍无法弥补该楼改造建设成本，经县财政投资评审中心和国资管理部门审核，报县政府批准，可适当处置部分国有直管公房，以弥补该楼重建改造成本不足。处置国有直管公房弥补的建设成本县政府在今后以适当形式对石门县房地产管理局予以适当补偿。（四）鉴于立新楼拆建属危房改造项目，该房建设及销售享有国家有关危房改造的税费优惠政策。（五）该地块建设要实行整体规划，分步实施，在规划设计拆除重建时要全面统筹考虑，确保安全有序建设。（六）立新楼危房改造工程由石门县房地产管理局负责委托有资质的企业组织实施，楚江镇政府积极配合，石门县房地产管理局要在近期完成该楼拆除等相关工作，并于2008年上半年开工建设。
2007年11月1日，石门县房地产管理局给石门县华厦房地产开发有限公司出具《立新楼危房改造委托书》，内容为：根据县政府二〇〇七年八月二十日县长办公会议精神和建设部《城市危险房屋管理规定》，经房地产局党组集体研究并报县政府主管领导同意，兹委托石门县华厦房地产开发有限公司为立新楼危房改造责任人。华厦房地产开发有限公司须根据相关规定如期完成危房建设。双方并于2008年元月签订《立新楼危房翻修委托协议》，约定：委托方石门县房地产管理局（甲方），受委托方石门县华厦房地产开发有限公司（乙方）。根据县政府关于立新楼危房改造的专题会议精神，考虑到立新楼危房改造的特殊性以及不确定因素较多的实际情况，甲方反复研究并报县政府主管领导同意，委托乙方全权负责立新楼危房的翻修改造。为明确双方的责、权、利关系，特签订本协议。一、委托范围立新楼四层及部分五层砖混结构危房的公、私房屋的拆迁、补偿、安置、新房建设等全部工作。二、委托形式乙方以自己的名义同被拆迁的公、私房屋业主签订拆迁、补偿、安置协议，按双方协议约定自主负责完成该楼的拆迁、补偿、安置等工作，承担由此产生的全部经济和法律责任。三、委托拆迁时限乙方应在2008年2月1日前，基本完成人员搬迁，补偿及安置协议的签订，腾空房屋后告知甲方拆除危房。四、新房安置偿还及利益挂勾私房拆一还一，不找补差价。由乙方与被拆迁户约定。鉴于该工程涉及公、私房产，应区别对待，甲方对乙方实行经营包干，按照所确定的方案进行结算，乙方自行承担风险责任。考虑到立新楼的特殊情况，新房建成后的公房偿还按下述三种方案设定，即新房建设满足何种方案即按此种方案偿还。方案一：新房建七层以下（含七层）底层门面除偿还私有门面后的剩余部分全部偿还甲方，一层以上的新房除偿还私有住宅外全部由乙方出售，并给甲方补偿人民币现金10万元，负责社区和甲方为该楼搬迁所发生的前期费用。方案二：新房建九层以下（含九层），一、二层建框架式门面除偿还私有门面外全部偿还甲方并找补甲方人民币现金30万元，负责社区所产生的前期费用。二楼以上（不含二楼）部分由乙方出售。方案三：新房建九层以上（不含九层），在方案二的基础上每增加一层找另补甲方人民币现金10万元，其它偿还条件按方案二不变。五、其他约定：1、私房户在拆迁中的一切事宜由乙方处理。2、公产房拆迁中的遗留问题由甲方负责。3、乙方在拆迁中应及时收回旧房房产、国土、供水、供电、有线电视等证件，以利在新房中恢复。4、乙方补偿给甲方的现金，在新房规划确定并经双方同意后按所定方案一次付清。5、旧房由甲方组织拆除。六、违约责任：1、因甲方不认真处理公产房拆迁事宜而出现的问题，由甲方负责。2、乙方不严格依法对私房补偿、安置而造成不稳定的由乙方负责。七、本协议在执行中如需改变，双方应协商一致并签订补充协议，补充协议和本协议具有同等效力。八、争议解决方法：本协议在执行中如有争议，双方应协商解决；协商不成时，甲方可报请县政府协调；协调不成时，任何一方可向县人民法院起诉。
按照县政府专题会议纪要精神：公房户拆迁由石门县房地产管理局负责，私房户拆迁由楚江镇政府和社区负责，私房的拆迁安置补偿协议由社区负责在华厦公司的配合下以华厦公司的名义签订后，交华厦公司按照协议执行。至2008年7月13日前，华厦公司与9户私有住宅户签订了拆迁安置补偿协议，随之将立新楼予以拆除。截止到2009年3月13日，经双方核算，前期投入拆迁成本为1131810.97元（其中华厦公司支付1059690.00元，石门县房地产管理局支付72120.97元）。2009年3月华厦公司开工建设，因建设过程中的有关问题无法在相关部门通过，2009年5月该重建工程的基础工程施工一半时停工。2009年5月11日，石门县土地储备中心提出建议：1、政府以通告（公告）形式收回业主国有土地使用权并进行注销登记。2、尽快地核定前期拆迁成本，并按核定后的前期拆迁成本和纯土地出让金及税费作为土地出让基本价格构成进行土地出让。2009年7月31日，石门县土地储备中心出具《关于立新大楼地块国有建设用地使用权出让方案》，地上房屋拆迁补偿价约458.1182万元，该地块在规划设定条件、土地“五通一平”条件下商业用地出让40年、住宅用地出让70年的出让评估参考价为480.8818万元，土地出让价格测算：由于该地块为毛地出让，土地使用权收回时未给予土地成本补偿，地上建筑物由受让人受让土地使用权后应按城市房屋拆迁的有关政策与原业主协商拆迁安置补偿，则土地出让价格按出让评估参考价与拆迁补偿差和有关税费进行测算为：（480.8818-458.1182）×（1+9%）24.81万元。2009年8月10日，石门县国土资源局将立新楼地块的国有建设用地使用权挂牌出让（地块编号石储08-18号，土地位置石门县楚江路，土地面积883.0㎡，土地用途商业，出让年限40/70年，挂牌起价25万元，增价幅度1万元，保证金10万元），并进行了公告。华厦公司报名参与了竞买，并以人民币26万元的最高应价成交，2009年9月15日签订了成交确认书，并支付了土地出让价款26万元、交易服务费5200元、土地评估费10000元。2009年10月13日签订《国有建设用地使用权出让合同》。2009年11月7日，华厦公司向石门县人民政府提交《关于立新楼项目建设有关问题的情况汇报》，鉴于立新楼建设已属商品房开发建设阶段，要求对第一阶段已支付的前期成本进行确认后结算，委托协议终止，由华厦公司重新和原业主签订拆迁安置补偿协议。华厦公司按照县政府会议纪要精神开始边施工边报建，2010年3月进行基础施工时，因建设部门下达停工通知，消防等其他部门也不准修建，这样就停工了半年。2010年7月22日第16号县长办公会议纪要确定：第（1）项鉴于开发商已取得该地块土地使用权，该楼按商品房建设模式建设。第（3）项由石门县房地产管理局牵头，会同相关部门与开发商对前期拆迁和相关工作费用进行核算…。第（4）项石门县房地产管理局要与开发商签订好国有直管公房的拆迁安置协议，确保国有资产保值。县政府以前出台的关于立新楼建设有关会议纪要精神与本纪要不一致的，以本纪要为准。2010年9月19日施工许可证发下来后立新楼建设正式动工，2011年下半年竣工。起初设计是修建6层，实际修建了8层，其中二楼变更为商业用途（石门县城管执法局对华厦公司多修建的2层进行了处罚，华厦公司也补交了土地出让金）。按照预测报告房屋修建后一楼门面面积总共是649.2036平方米，其中三个私房门面面积有103.18平方米，实际上返还私人门面125.35平方米。
主体工程完工后在办理预售许可证时，石门县房地产管理局要求华厦公司将一层门面交付未果，就拒绝给华厦公司办理预售许可证。这样双方开始协商，石门县房地产管理局要求继续履行《立新楼危房翻修委托协议》，华厦公司要求按照2010年7月22日16号石门县人民政府县长办公会议纪要的精神以出让方案和评估报告价值为依据签订协议，双方分歧大，多次协商未果。最后一次2011年石门县房地产管理局就立新楼的解决方案向县政府专题汇报，石门县房地产管理局在提交的报告中将石门县房地产管理局和华厦公司的两个方案都写了进去，但没有得到回复，所以一直没有协商结果。现在一楼门面除私人门面125.35平方米（其中超占14.53平方米）已经交付外，其余门面一直空置。
一审法院认为：本案的立案案由为委托代建合同纠纷，本案石门县房地产管理局、华厦公司虽签订了《立新楼危房翻修委托协议》，但在实际操作过程中，因该地块进行了招拍挂而变为商品房开发，该委托代建行为终止，根据石门县房地产管理局返还门面及补偿的请求，本案的案由定为房屋拆迁安置补偿合同纠纷为宜。关于本案涉及的门面的返还，石门县房地产管理局、华厦公司均认可应该返还，只是在如何返还的问题上无法达成一致意见。诉讼中在双方不能达成一致意见的情况下，本案主要争议焦点为：石门县房地产管理局与华厦公司于2008年元月签订《立新楼危房翻修委托协议》中关于门面返还约定效力问题。
《立新楼危房翻修委托协议》因后来立新楼土地进行招投标实行商品房开发而终止，石门县房地产管理局不能继续要求按照该协议约定返还门面及补偿。理由是：1、《立新楼危房翻修委托协议》是在立新楼经鉴定成了危房必须进行改造翻修的前提下所签订的协议，并没有改变立新楼属划拨土地的性质，在该协议中，石门县房地产管理局是建房人，其义务是支付酬金，华厦公司受石门县房地产管理局的委托建房，属代建人，华厦公司的主要义务是利用自己的资质代石门县房地产管理局依法进行相关建设活动，其享有的权利是获得酬金即施工建设费，在2007年12月30日第22号石门县人民政府县长办公会议纪要中也对施工建设费的给付进行了明确（即鉴于该楼危改重建成本明显不足，重建安置后多余的房产在按政策缴纳土地出让金后，作普通商品房出售筹集建设成本；若仍无法弥补该楼改造建设成本，经县财政投资评审中心和国资管理部门审核，报县政府批准，可适当处置部分国有直管公房，以弥补该楼重建改造成本不足）。因此，如果房屋改造修建完毕后，华厦公司理应按照协议返还门面给石门县房地产管理局。但在实际报建和前期施工过程中，因按照翻修改造的方式进行在相关部门通不过，在国土部门的要求下实行土地招拍挂，华厦公司通过报名竞拍，取得了该地块的开发权，该地块变成了商品房开发，并按照商品房开发模式缴纳了土地出让金，在相关部门缴纳了税费等。在石门县土地储备中心所出具的《关于立新大楼地块国有建设用地使用权出让方案》已明确：“土地出让原则：毛地出让，出让价款中不含地上建筑物拆迁安置补偿，受让人受让土地使用权后按城市房屋拆迁的有关政策与原业主协商拆迁安置补偿”，华厦公司参与竞拍时对此进行了认可。此时，属于商品房开发阶段，石门县房地产管理局成了被拆迁人，应当按照城市房屋拆迁的有关政策与华厦公司签订拆迁安置补偿协议。华厦公司就此向石门县政府汇报了该问题，且2010年7月22日第16号县长办公会议纪要对此也明确：鉴于开发商已取得该地块土地使用权，该楼按商品房建设模式建设。石门县房地产管理局要与开发商签订好国有直管公房的拆迁安置协议，确保国有资产保值，县政府以前出台的关于立新楼建设有关会议纪要精神与本纪要不一致的，以本纪要为准。2、《立新楼危房翻修委托协议》的履行是华厦公司利用自己的资质代石门县房地产管理局依法进行相关建设活动，然后按照协议约定处置部分房屋后获得酬金，其余的返还石门县房地产管理局，且返还的公房门面不需要华厦公司缴纳土地出让金，返还的门面修建后直接返还给石门县房地产管理局而不需要华厦公司缴纳税费等。因此，实行商品房开发模式后，情势发生了变更，因而导致《立新楼危房翻修委托协议》履行不能而终止。石门县房地产管理局、华厦公司双方按照2010年7月22日第16号县长办公会议纪要的精神就拆迁安置补偿事宜也进行过多次协商，均未能达成一致意见，在双方没有按城市房屋拆迁的有关政策签订新的拆迁安置补偿协议的前提下，法院不宜直接按照《立新楼危房翻修委托协议》约定判决华厦公司返还一楼门面及补偿。因此，对石门县房地产管理局要求华厦公司按照《立新楼危房返修委托协议》的约定返还石门县立新大楼底层637.57㎡安置门面，不足部分按市场价值给石门县房地产管理局补偿；要求华厦公司支付石门县房地产管理局补偿款10万元，前期搬迁费用17万元的诉讼请求，不予支持。判决：驳回石门县房地产管理局的诉讼请求。案件受理费5350元，由石门县房地产管理局负担。
二审中，当事人没有提交新证据。
二审对事实的认定与一审法院认定一致。
本院认为，本案双方当事人争议焦点为双方是否应按《立新楼危房翻修委托协议》履行。石门县房地产管理局和华厦公司经过协商，签订了《立新楼危房翻修委托协议》，该协议系双方自愿签订，内容合法，已经成立并有效。双方签订该协议的目的是对立新楼进行危房改造，翻修。但在该协议履行中，因立新楼由相关部门进行了拆迁，土地被石门县土地储备中心收回，并由石门县国土资源局挂牌出让，该地块被华厦公司依法竞买得到，华厦公司与石门县国土资源局就该地块签订了《国有建设用地使用权出让合同》。故原立新楼的土地使用权已经出让给了华厦公司，并进入了商品房开发阶段。《立新楼危房翻修委托协议》履行的基础是土地保持原有状况，这才是危房翻修，但在土地挂牌出让后，这一基础已经不复存在。石门县房地产管理局与华厦公司均对立新楼土地挂牌出让明知，故应认定双方均认可了《立新楼危房翻修委托协议》的履行基础发生了变化而终止，华厦公司也在一审答辩中多次提出要求终止《立新楼危房翻修委托协议》，该协议因履行不能，应当终止。上诉人石门县房地产管理局认为立新楼土地“拍卖公告中关于受让人承担所有拆迁费用的规定”，但这条规定只是说立新楼拆迁中由受让人承担拆迁费用，并不意味着双方当事人应按《立新楼危房翻修委托协议》履行。
石门县土地储备中心所出具的《关于立新大楼地块国有建设用地使用权出让方案》已明确“土地出让原则：毛地出让，出让价款中不含地上建筑物拆迁安置补偿，受让人受让土地使用权后应按城市房屋拆迁的有关政策与原业主协商拆迁安置补偿”，石门立新大楼属于商品房开发阶段，石门县房地产管理局成了被拆迁人，应当按照城市房屋拆迁的有关政策与华厦公司签订拆迁安置补偿协议。上诉人石门县房地产管理局关于支持其按《立新楼危房翻修委托协议》由华厦公司返还石门县立新大楼底层637.57㎡安置门面、并给予补偿款和搬迁费用的上诉请求不能成立，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律准确，处理正确，本院予维持。上诉人石门县房地产管理局所提上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第㈠项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费5350元，由上诉人石门县房地产管理局负担。
审判长 金春明
审判员 彭 炜
审判员 张 利
二〇一六年九月二十三日
书记员 余 芳
附：相关法律条文
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
㈠原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
㈡原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
㈢原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
㈣原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。