黑龙江省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）黑民终字第20号
上诉人（原审原告）哈尔滨通业贸易有限公司，住所地哈尔滨市南岗区果戈理大街328号。
法定代表人赵维绮，该公司总经理。
委托代理人王国忠，黑龙江工大人文律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）高忠海，男，1960年4月29日出生，农民。
上诉人（原审第三人）赵凤山，男，1969年11月12日出生，农民。
上诉人（原审第三人）赵凤翔，男，1968年8月21日出生，农民。
上诉人（原审第三人）张庆铎（曾用名张志），男，1963年9月10日出生，农民。
委托代理人高忠海，（自然情况同上）
被上诉人（原审被告）富锦市东风岗机械林场，住所地黑龙江省富锦市兴隆岗镇。
法定代表人吴世峰，该场场长。
委托代理人张明亮，黑龙江胜德利律师事务所律师。
上诉人哈尔滨通业贸易有限公司（以下简称通业公司）、上诉人高忠海、赵凤山、赵风翔、张庆铎（以下简称高忠海等四人）与被上诉人富锦市东风岗机械林场（以下简称东风林场）土地承包合同纠纷一案，佳木斯市中级人民法院于2014年7月21日作出（2014）佳民初字第1号民事判决。判后，通业公司、高忠海等四人不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人通业公司法定代表人赵维绮及委托代理人王国忠，上诉人高忠海等四人委托代理人高忠海，被上诉人东风林场法定代表人吴世峰及委托代理人张明亮到庭参加诉讼。本案现己审理终结。
原审法院判决认定：1996年3月1日，东风林场与富锦市水稻开发服务中心（以下简称水稻中心）签订《联合开发荒原种植水稻合同书》，合同约定东风林场提供荒原30000亩用于开发种植水稻，承包时间从1996年至2026年12月末，交款方式为：水稻中心第一年交承包费10万元，第二年交20万元，第三、四、五年每年交承包费30万元。每年3月1日前一次性交清承包费，否则对外承包。水稻中心在三年内将三万亩荒原开发完。第六年11月末双方将土地均分，水稻中心经营15000亩，至合同期满不缴承包费，但要负责农业税和水资源费，其余的15000亩除东风林场职工承包外优先承包给水稻中心。同时约定合同期内水稻中心有权独资经营、合资经营、转包他人经营。本合同订立前东风林场时任场长王殿福给水稻中心先后两次出具收条，合计收取承包费5万元。
1996年5月2日，水稻中心与北京高汉科贸公司（以下简称科贸公司）签订转让合同，但合同中未加盖科贸公司公章，系ＸＸ宝以科贸公司代表名义签字。该合同约定将水稻中心与东风林场签订的合同书转让给科贸公司，由科贸公司执行《联合开发荒原种植水稻合同书》，科贸公司分两次给付水稻中心转让费75万元，合同签订之日付款30万元，其余45万元在1996年7月30日前全部付清，如不按期付清此款，水稻中心有权收回土地终止合同。
1996年5月23日，水稻中心与ＸＸ宝重新签订承包荒原合同，同意废止1996年5月2日签订的转让合同，约定水稻中心承包给ＸＸ宝荒原15000亩，承包时间从1996年5月23日至2001年11月30日，1996年承包费10元／亩，于合同签订3日内交承包费10万元，1996年12月30日前交余下的5万元。1997年承包费20元／亩，1998年至2001年承包费25元／亩，承包费于每年的1月30日前一次性付清，否则水稻中心收回土地另行发包。合同签订后ＸＸ宝开始开荒耕种。
后东风林场又与科贸公司签订开发荒原合同，但合同中未加盖科贸公司公章，ＸＸ宝以科贸公司代表名义签字。约定科贸公司承包林场荒原1200公顷，承包时间30年（1996年1月1日至2025年12月31日），交款方式为第一年交承包费10万元，第二年交12万元，第三、四、五年每年交承包费18万元。每年1月1日前一次性交清承包费，否则对外承包。第六年科贸公司经营600公顷，林场不收任何费用，科贸公司只负责农业税和水资源费，其余600公顷由科贸公司继续经营使用，农业税和水资源费照付，上交承包费42万元／年，每年1月1日前一次性付清，否则对外承包。承包期内科贸公司有权独资经营、合资经营或转让经营。
1996年底东风林场无法与ＸＸ宝取得联系。1997年1月28日通业公司与东风林场签订《开发荒原合同》。约定东风林场承包给通业公司荒原纯耕种面积1100公顷，承包时间为30年（1997年1月1日至2026年12月31日），承包期内通业公司第一年交承包费11万元，第二年交承包费12万元，第三、四、五、六年每年各交承包费16.5万元，每年的1月1日前一次性付清承包费，否则林场有权终止合同对外承包。2003年起通业公司经营的550公顷，只负责农业税和水资源费，东风林场不收取任何费用。其余550公顷亦由通业公司继续经营，农业税和水资源费照付，每年向林场上交承包费38.5万元，每年的1月1日前一次付清，否则对外承包。
合同签订后，通业公司先后分四次交纳1997年承包费10万元（1997年1月30日交4万元，1997年4月6日交3万元，1997年4月18日交2万元，1997年10月份转交1万元）。1997年春通业公司进行备耕生产，但在春耕时高忠海等四人以其与东风林场已签订合同为由进行阻拦，并将通业公司雇佣的技术人员打伤，富锦市公安局对高忠海等四人进行了治安处罚（行政拘留15日）。东风林场认为水稻中心没有交足承包费，已于1996年6、7月间通知其解除合同。
通业公司在原审法院诉称：其与东风林场于1997年1月28日签订《开发荒原合同书》约定：通业公司开发荒原耕种面积为1100公顷，承包时间为30年（1997年1月1日至2026年12月31日），合同签订后东风林场按合同所约定的条款履行了各自义务。通业公司于1997年初开始备耕生产，投资近30余万元。在水稻播种期间，高忠海等四人拿着已违约、无效的合同非法阻挠破坏，致使通业公司田间生产无法正常进行，于6月中旬才插秧10余公顷，其余秧苗废弃。由于过了插秧季节，秋天只收了很少水稻，造成直接损失30余万元。此事件发生后，通业公司及时向东风林场反映了情况，并要求东风林场履行合同第6条所约定的“治安保卫工作的义务”，东风林场接到通知后曾进行了制止，但力度不够，没有完全彻底解决问题。高忠海等四人将通业公司聘请的技术人员打伤住院多次，打走通业公司雇佣的劳务人员，砸毁通业公司农场的办公室，毁坏职工宿舍，东风林场对此制止不力，违反了合同约定，使通业公司遭受巨大经济损失。通业公司多次找到东风林场及其上级主管部门富锦市林业局，要求东风林场履行合同约定的义务，尽快排除妨碍，保证通业公司的正常生产，但东风林场采取措施不力，使事件进一步升级。1999年高忠海等人将通业公司承包的土地占为己有继续耕种，造成通业公司为开垦土地投入的200余万元损失。请求法院判令：1、履行东风林场与通业公司于1997年1月28日签订的《开发荒原合同》；2、将通业公司已开发的水稻田恢复原状；3、排除妨碍，确保通业公司的正常生产工作及管理人员、劳务人员的生命财产安全；4、赔偿因东风林场不能履行合同约定义务给通业公司造成的经济损失108万元；5、请求依法废除东风林场与水稻中心于1996年3月1日签订的《联合开发荒原种植水稻合同书》；6、依法确认东风林场与通业公司于1997年1月28日签订的《开发荒原合同》合法有效；7、诉讼费由东风林场承担。
东风林场辩称：东风林场与通业公司签订的《开发荒原合同》因违反法律及国家和黑龙江省有关规定，合同无效。双方在草拟合同时就已知道是改变林地用途，需上级主管部门批准方能生效。根据相关法律法规，占用、征用、改变林地使用用途70公顷以下需省级林业主管部门批准，70公顷以上需要国家林业主管部门批准，双方签订的合同未履行审批手续，属于违法合同，不能受到法律保护。本合同在未获得上级批准的情况下，通业公司未能履行全面缴费的合同义务，未履行义务不能获得权利。一切林地经营行为都必须符合森林法及森林法实施条例的规定，不符合法律规定的必须予以解除。请求法院判决合同无效，终止违法行为。
第三人高忠海、赵凤山、赵凤翔、张庆铎辩称：1、第三人在本案中是有独立请求权的。第三人与东风林场于1996年3月1日签订的合同书真实合法有效，东风林场应履行合同义务。2、通业公司与东风林场签订的合同是东风林场以欺诈的手段订立的，应属无效，通业公司诉东风林场赔偿的损失由法庭确认。3、东风林场应继续履行与第三人签订的合同。
原审法院判决认为，一、关于合同能否继续履行问题。通业公司与东风林场签订的《开发荒原合同》是当事人双方的真实意思表示，合同内容在签订时不违反国家法律、法规的禁止性规定，该合同合法有效。因该合同的标的物为宜林地，在合同履行过程中，国务院于1998年8月5日发布《关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》（以下简称《国务院通知》），明令禁止一切包括宜林地在内的毁林开垦行为，此情况属国家政策调整，该土地承包合同因国家政策变化而无法继续履行，而应自《国务院通知》发布后予以解除，通业公司要求继续履行合同的诉讼请求本院不予支持。
二、关于损失赔偿问题。东风林场提出1997年通业公司未足额交纳承包费及1998年未实际交纳承包费构成违约，因1997年通业公司先后交纳承包费10万元东风林场已接受，当时并未提及迟延交费问题，视为对通业公司交费行为的认可，1998年通业公司虽未交纳承包费，但1997年春就已经发生了导致合同不能履行的客观事实，故通业公司1997年未足额交费和1998年未交纳承包费的行为不构成违约，东风林场此抗辩理由不能成立。因东风林场重复发包土地致使通业公司与东风林场之间签订的合同在1997年和1998年《国务院通知》发布前不能全部履行，对通业公司1997年、1998年未能及时耕种导致的损失及合同履行过程中因开荒投入而发生的实际损失东风林场应予赔偿。关于赔偿数额认定问题，东风林场在本案审理中同意给予通业公司经济损失补偿1，224，760.00元，该数额足以弥补东风林场因违约给通业公司造成的经济损失和解除合同而使通业公司受到的实际经济损失，故据此认定东风林场赔偿通业公司损失1，224，760.00元。
三、关于对第三人高忠海等四人诉请的处理问题。通业公司以承包合同纠纷提起诉讼，只能针对自己签订合同的效力及履行情况提出诉讼请求，其要求对林场与水稻中心签订合同的效力进行确认超出本案审理范围。高忠海等四人是法院追加的无独立请求权的第三人，且东风林场对与水稻中签订合同的履行情况、是否解除存在争议，水稻中心与东风林场的承包合同纠纷应另案解决，对高忠海第三人的诉讼主张不予审理。判决：一、解除通业公司与东风林场1997年1月28日签订的开发荒原合同；二、东风林场于本判决生效后十日内赔偿通业公司经济损失1，224，760.00元；三、驳回通业公司的其他诉讼请求。案件受理费15，410.00元由东风林场负担。
通业公司向本院提起上诉称，原审法院根据1998年《国务院通知》认定并判决双方签订的《开发荒原合同》应予解除是错误的。其理由是：1、《国务院通知》是国务院决定对“毁林开垦”行为开展专项清查整顿活动的行政指令。除《国务院通知》规定的“地方人民政府及其林业主管部门”进行清查整顿外，其他任何单位和个人，均无权提出和认定相关民事合同应予解除。就本案而言，省政府及林业主管部门并未将《开发荒原合同书》所约定的“开发宜林荒地”的行为纳入清查“毁林开垦”行为整顿范围。东风林场在未经省政府和林业主管部门进行认定和制定整改方案的情况下，主张解除《开发荒原合同》是对《国务院通知》精神的曲解和滥用。2、黑龙江省博大公司与东风林场之间基于与本案相同的事实曾作出了（2003）黑民一终字第37号民事判决，该判决书目前仍然有效。3、《开发荒原合同》自签订以来就没有顺利履行，是东风林场借口执行《国务院通知》要求强行收回土地自行耕种。在这长达10余年的期间内，东风林场不仅将通业公司因故未能开垦完毕的“宜林荒地”全部开发完毕，而且还一直以各种借口耕种至今，并未全部退耕还林。4、本案是通业公司提起的排除妨碍，继续履行合同和赔偿经济损失之诉，未要求解除合同，东风林场也未反诉要求解除合同。民事合同的解除以当事人行使解除权为必要条件。5、原审判决仍然以东风林场在本案审理期间曾同意给予通业公司经济损失1，224，760.00元为依据是错误的，该赔偿数额是一方当事人单方面的意思表示作出的赔偿损失数额无法律依据。
东风林场答辩称：1、原审法院对该案争议土地的定性是正确的，自1998年8月5日《国务院通知》以后，此前东风林场与通业公司于1997年1月28日签订的《荒原开发合同》应予解除。虽然通业公司提起的是履行合同之诉，但东风林场应诉答辩时主张解除合同，这是一种反驳，目的在于使通业公司诉讼目的无法实现，并不产生新的诉所发生的效果。2、《森林法》第15条1款规定“不得将林地改为非林地”。黑龙江省政府（1998）16号文件也明确规定“立即停止在国家规划的林业用地上从事开垦活动”。“龙土（1978）第135号”文件即《关于国营东方林场划拨国有荒原的批复》中规定，同意划拨国有土地22725万亩作为东风林场营林用地。根据以上规定，该营林生产用地只能用于造林而不能用于开垦耕种农作物。3、《国务院通知》要求“退耕还林工作在2000年之前完成”，但因退耕还林工作是一项长期的战略任务。4、博大公司己取得土地使用证并一直实际占有使用该承包土地，而本案通业公司自签合同的第二年之后一直未使用管理该标的土地，两个案件并不相同。5、（2005）黑商字第197号判决生效后，东风林场己经实施逐步退耕还林。依据《黑龙江省森林管理条例》第14条规定，“己在森林经营施业区内擅自开垦的林地，应当由所在森林经营单位收回”。因东风林场是森林的经营单位同时也是法定的林地使用权人，故退耕还林工作应由东风林场进行。
高忠海等第四人提起上诉称：1、依据民诉法问答第29页第一条，有独请求权的第三人，指对当事人之间争议的诉讼标的的全部或者一部，以独立的实体权利人的资格，提出诉讼请求而参加诉讼的人。因此，原审法院追加无独立请求权第三人，违反法律规定。2、依据《民诉法》第七条，人民法院审理民事案件，心须以事实为依据，以法律为准绳。及民诉法问答第91页内容，即第三人在诉讼过程中提出与本案有关的诉讼请求时，人民法院根据案件的具体情况及其第三人所提出的诉讼请求，认为合并审理可以避免程序上的重复，节省时间和人力物力，防止作出相互予盾裁判的，可以合并审理。原审判决水稻中心与东风林场的承包合同另案解决违反法律规定。3、请求撤销原审法院判决，发回重审。
东风林场答辩称：高忠海等四人的主张均不成立。原审法院依法追加高忠海等四人是让其承担责任和赔偿义务，如果高忠海等四人要求独立的请求权，在2000年的诉讼之时就应当提起反诉。故原审认定高忠海等四人应另诉解决正确。
通业公司答辩称：高忠海等四人的上诉请求并没有实际内容，东风林场追加高忠海等四人有误，水稻中心营业执照被注销，所以高忠海等四人不能参加诉讼。另案己判决高忠海等四人主体不适格。
本院二审中，双方当事人对原审法院认定的事实均无异议，本院二审予以确认。通业公司、高忠海等四人未提交新的证据。东风林场提交2005年该林场执行国务院政策造林计划书，证实东风林场逐步造林情况。通业公司质证认为，该证据发生的时间是在2005年之后，与本案没有关联性，不予质证。高忠海等人质证认为，造林计划书证明不了东风林场主张的事实。
本院根据双方举证情况对该证据分析认为，通业公司及张忠海等四人对该证据的真实性没提出异议，本院对真实性予以认定。该证据能证实1998年《国务院通知》下发之后，林业部门按照国家及黑龙江省政府的指示精神，对退耕还湿，退耕还林工作逐步落实，故本院对其意在证明的问题予以采信。
另查明：1.黑龙江省土地利用管理局龙土（1978）第135号文件即“关于国营东风林场划拨国有荒原的批复”中“划拨给东风林场国有土地二十二万七千二百五十市亩，作为东风林场的营林生产用地。”2.富锦市政府批准的05-09-04编号《林权证》中划定情况记载，国家划拨东风林场营林生产用地总面积13757公顷，合计206355亩。林权性质国有，其中有林地674公顷、未成林造林地652公顷、宜林荒山荒地1949公倾、苗圃用地25公顷、其他林地10457公顷。3.《国务院通知》第二条规定，立即停止一切毁林开垦行为，“凡是在国家规定的乔木林地、灌木林地、疏林地、竹林地、未成林造林地和采伐迹地、火烧迹地、苗圃用地、国家规划的其它宜林地上进行的开垦活动，不论以何种名义、何种方式，不论是哪级地方政府和部门批准的，自本通知发布之日起，必须立即停止。该通知下发后，黑龙江省政府于1998年8月27日下发《关于转发国务院关于保护森林资源制止毁林开垦乱占林地的通知》的通知，要求认真开展林地清查，禁止一切毁林开垦行为，立即停止在国家规划的林业用地上从事开垦活动。以上文件及林权证能够认定本案争议标的系国家划拨的宜林荒地。4.原审原告通业公司于2000年向原审法院提起诉讼时，未请求追加张忠海等四人作为第三人参加诉讼，系原审被告东风林场在答辫中请求追加张忠海等四人参加诉讼承担侵权责任。原审法院审理中，己向张忠海等四人释明，诉讼地位为无独立请求权第三人。5.富锦工商局于2000年6月21日出具证明，水稻中心于1995年11月10日在富锦市工商局注册登记，于1996年自动废业。同年被工商部门注销。6、原审法院审理中，己向通业公司释明是否变更诉讼请求，通业公司坚持要求履行合同。7.2004年10月，高忠海等四人作为原告向原审法院提起诉讼，请求确认东风林场与通业公司签订的《开发荒原合同》无效。原审法院于2005年3月10日，作出（2005）佳民初字第6号民事裁定书，认定《联合开发荒原种植水稻合同书》是水稻中心与东风林场所签订，高忠海等四人没有证据证明其与水稻中心的关系，要求履行水稻中心与东风林场所签订的合同中的权利、义务没有法律依据，高忠海等四人以原告诉讼地位主张权利主体不适格，故驳回高忠海等四人起诉。该裁定己发生法律效力。8.本院二审开庭审理中，通业公司提出原审其主张108万元经济损失，二审不主张损失数额问题，认同其承包地的性质系国家划拨的宜林荒地。
本院认为，通业公司与东风林场签订的《开发荒原合同》系双方真实意恩表示，在合同签约之初，国家法律、行政法规对合同约定的内容并无禁止性规定和相关政策的规定，应认定合同有效。
关于《开发荒原合同》是否应予解除问题。该合同标的系国家划拨给东风林场用于营林生产的宜林荒地。在双方签订合同的次年，国务院下发《国务院通知》第二条，规定了禁止开垦林地范围。即国家规划的其它宜林地上进行的开垦活动，不论以何种名义、何种方式，不论是哪级地方政府和部门批准的，自本通知发布之日起，必须立即停止一切毁林开垦行为。因《国务院通知》是国务院制定的具有普遍约束力的政策性文件。因此，因国家政策调整、变化，使得本案双方合同履行标的受国家政策的制约，通业公司主张继续履行合同的行为，与国家政策相悖。另外，根据《森林法》第15条第1款规定，“不得将林地改为非林地”。《森林法》实施条例第二条规定，林地包括乔木林地、灌木林地、疏林地、竹林地、未成林造林地和采伐迹地、火烧迹地、苗圃用地和县级以上人民政府规划的宜林地的规定。结合东风林场林权证中划定的地类性质，应属于森林法及《国务院通知》中的国家划拨宜林地禁止开垦土地范围。且双方不能履行合同至今已15年之久，东风林场亦收回宜林荒地退耕还林10余年之久。因此，双方签订的《开发荒原合同》的目的已不能实现，依据《合同法》第九十四条第一款第（四）项规定，原审法院判决解除合同，并无不当。至于通业公司上诉提出东风林场收回宜林荒地后未全部还林问题，根据《国务院通知》精神，还林工作即是一项重要而紧迫的工作，也是一项长期战略任务。应根据国家造林计划任务和设计方案逐步进行。因此，东风林场仍必须继续完成还林任务。通业公司以东风林场尚未全部还林作为请求继续开垦宜林荒地的理由己无法律依据。
关于高忠海等四人诉讼主体资格问题。原审法院追加高忠海等四人为第三人，系因通业公司于2000年起诉时提出高忠海等四人妨碍通业公司耕种，给其造成损失，诉讼中原审法院依法追加其为第三人参加诉讼。依据当时适用的《民事诉讼法》第五十六条第二款规定，第三人对案件的处理结果有法律上的利害关系，可以参加诉讼。因高忠海等四人不享有独立请求权，已生效裁决确认高忠海等四人以原告诉讼地位主张权利主体不适格，原审法院并未判决其承担责任。故对高忠海等四人的上诉请求不予支持。
关于通业公司上诉提出本院另案生效判决应作为本案认定事实依据问题。经审查，（2003）黑民一终字第37号民事判决认定的事实与本案查明的主要事实并不相同，且不影响本案的事实认定，故另案判决对本案不具有法律上的约束力，不能作为本案裁判依据。至于通业公司上诉主张原审认定赔偿经济损失1，224，760.00元无法律依据问题，鉴于通业公司在二审庭审中表示不主张经济损失数额问题，应属放弃权利，故本院对此项上诉请求不予审理。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第（一）款第一项之规定，判决知下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费30，820.00元，由通业公司负担15，410.00元，由高忠海等四人负担15，410.00元。
本判决为终审判决。
审 判 长 王广厚
审 判 员 魏 伟
代理审判员 王景波
二〇一五年三月二十日
书 记 员 刘东洋