陕西省西安市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）西中民二终字第00468号
上诉人（原审原告）西安市长安区砲里街道北桑村村民委员会。
法定代表人朱军章，该村委会主任。
委托代理人郗蒙，陕西省老法律工作者协会法律工作者。
委托代理人张康曹，陕西省老法律工作者协会法律工作者。
被上诉人（原审被告）王军。
委托代理人高建荣，陕西琴剑律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）马文波。
委托代理人高建荣，陕西琴剑律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）常媛。
委托代理人高建荣，陕西琴剑律师事务所律师。
上诉人西安市长安区砲里街道北桑村村民委员会（以下简称北桑村委会）因与被上诉人王军、马文波、常媛农村土地承包合同纠纷一案，不服西安市长安区人民法院（2013）长民初字第03323号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人北桑村委会法定代表人朱军章及委托代理人郗蒙、张康曹，被上诉人王军、马文波、常媛之共同委托代理人高建荣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2010年11月22日，北桑村委会召开两委会及各组部分村民会议，研究鲸鱼沟承包事宜，参加会议的共26人。该次会议记录最后载明，一致通过鲸鱼沟向外发包。同年11月24日，北桑村委员会及党支部张贴了布告，内容为：经两委会及村民代表会议研究决定，从2011年起，将我村鲸鱼沟荒地荒沟向外发包，期限70年，每年承包金2.4万元，一次须缴清前50年的承包金，后20年亦需一次性交清，但要增加5%的递增。本次发包优先面向我村村民，望愿意承包的村民，在布告发布15日内到村委会报告并交纳前50年承包金120万元。逾期村委会将对外发包并签订《荒地承包合同》。布告发布后逾期无人报名，王军、马文波、常媛便于同年12月18日给北桑村委员交纳了50年的承包费共计120万元，并与北桑村委员签订了《鲸鱼沟荒坡荒地承包合同》。该合同约定：经村委会研究决定，将鲸鱼沟（本村所属段）荒坡荒地承包给个体经营，荒坡造林、改善环境、发展经济。荒地坐落四址为：东：和刘村地界；南：北桑村第一道沟塄；西：后村地界；北：张兵承包地及朱家沟地界（除张兵承包地以外所有北桑村荒坡、荒沟，包括地上所有树木）；承包期限为70年，由2011年1月1日起至2081年1月1日止；承包费及缴纳办法：考虑到土地增值以及乙方所承包土地多为荒地、荒沟，投入大、见效慢等因素，经双方充分协商，不分荒地、沟地和台地，承包费平均每年2.4万元，一次性包死，多不退、少不补，50年后（2061年1月1日）一次性付清后20年承包款48万元，另外再增加5％土地增值费即2.4万元，计50.4万元。该合同另外对双方的权利和义务、违约责任等作了明确的约定。2011年1月，北桑村委会将收取的12O万元给村每位村民发放200元，共计发放20余万元。合同签订后，王军、马文波、常媛进入承包地，购买了设备及水管、管件、电线等，雇佣北桑村委会部分村民铺设电线、水管，并除草、挖坑、栽树，进行了大量投入。后北桑村委会部分村民要求废除鲸鱼沟承包合同，并进行上访。砲里乡政府下发了答复意见，认为合同程序存在问题且未上报乡政府，故责令北桑村委会立即与承包方协商终止合同并研究解决有关后续问题。后协助北桑村选举村民代表，选出后的村民代表召开会议，表决结果为不同意北桑村鲸鱼沟承包。2011年9月16日，北桑村委会朱培轩、朱立峰等713名村民诉至一审法院，要求确认北桑村委会与王军、常媛、马文波所签订的《鲸鱼沟荒坡荒地承包合同》无效。一审法院于2013年5月3日作出（2011）长民初字第03541号民事裁定书，驳回该案北桑村委会的起诉。现北桑村委会诉至一审法院，要求：1、依法确认其村委会与王军、马文波、常媛签订的《鲸鱼沟荒坡荒地承包合同》无效；2、判令王军、马文波、常媛恢复土地原状，腾退土地；3、本案诉讼费由王军、马文波、常媛承担。庭审中，北桑村委会坚持其诉讼请求。王军、马文波、常媛以其答辩理由要求驳回北桑村委会诉讼请求。一审法院调解未果。
北桑村委会于2013年5月诉至长安区人民法院称，其村委会上届主任耿晓光、党支部书记耿振厚未经村民会议表决擅自与本集体经济组织以外的王军、马文波、常媛签订了《鲸鱼沟荒坡地承包合同》，将鲸鱼沟（除张兵承包地以外所有北桑村荒坡、荒沟，包括地上所有树木）的土地以每年2.4万元的承包费承包给王军、马文波、常媛长达70年。村民知道后，多次找村委会表示不同意将鲸鱼沟土地向外承包。后由其村委会组织、砲里乡人民政府多名领导的列席及见证下，召开了村民代表会议，最终形成一致意见，不同意将北桑村鲸鱼沟承包，同意北桑村鲸鱼沟权属归小组管理。因不能与王军、马文波、常媛协商解决，王军、马文波、常媛私自进入土地经营，破坏了土地原貌，其村委会713户村民起诉其村委会及王军、马文波、常媛，要求确认该合同无效，人民法院以村民诉讼主体资格不合法为由驳回了村民的起诉。现诉至本院，要求：1、依法确认其村委会与王军、马文波、常媛签订的《鲸鱼沟荒坡荒地承包合同》无效；2、判令王军、马文波、常媛恢复土地原状，腾退土地；3、本案诉讼费由王军、马文波、常媛承担。
王军、马文波、常媛辩称，北桑村委会对鲸鱼沟荒坡、荒地拥有所有权，有资格将该土地对外发包，根据《土地承包法》的规定，本案所涉土地可以采取招标、拍卖、公开协商等承包方式，在发包时，北桑村委会在村委会张贴公告，村民无人承包，北桑村委会才与其签订承包合同；北桑村委会召开了群众代表会议，且让每户户主联合签名，故其与王军、马文波、常媛所签订的承包合同程序合法，该合同合法有效；其已全面履行了合同义务，已向北桑村委会交纳了50年的承包费120万元，北桑村委会也已将25万元分配给了村民，村民知道该土地对外承包之事，有百名村民在承包地上干活，且其对承包地已投入20余万元，故请求驳回北桑村委会诉讼请求。
原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款规定：农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。该法第四十六条规定：荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营，也可以将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营。第二十二条规定：承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。据此，农村土地的承包方式，按照不同的标准进行分类，可分为家庭承包和其他方式的承包。通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，为其他方式的承包。本案所涉承包地为荒地、荒沟，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。王军、马文波、常媛虽系北桑村委会集体经济组织以外的人，承包合同未报政府批准，但北桑村委会在与王军、马文波、常媛签订合同前，召开了两委会及部分村民会议，也在村中张贴布告，此后，北桑村委会、王军、马文波、常媛签订《鲸鱼沟荒坡荒地承包合同》，该合同对当事人的权利和义务、承包期限等进行了约定，属双方当事人的真实意思表示，且该合同并未损害国家、集体和个人的利益，不违反法律、行政法规的强制性规定。从合同履行的情况看，王军、马文波、常媛已按约交付了承包费12O万，北桑村委会村民已领取了部分承包费，部分村民也受雇于王军、马文波、常媛进行劳动，因此可证村民是知晓此事的，王军、马文波、常媛进入承包地后已经投入了大量的资金，现北桑村委会主张合同无效，其理由不能成立，应驳回其诉讼请求。据此，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款、第二十二条、第四十六条之规定，一审法院遂判决：驳回西安市长安区砲里街道北桑村村民委员会的诉讼请求。本案受理费300元，北桑村委会已预交，由北桑村委会承担。
宣判后，北桑村委会不服向本院提起上诉称，一、原审法院无视村委会干部与被上诉人签订的《鲸鱼沟荒坡荒地承包合同》没有履行相关程序，违反法律强制性规定，应属无效合同的事实。签订承包合同前，召开两委会及部分村民会议，不能等同召开村民会议和村民代表会议，把二者混为一谈，部分村民不是村民代表，有证据证明有些村民是通知参加会议的村民随意叫来的，“公告”是用一小片纸书写张贴在村委会会议室门上的，村民是在领取了200元三个月后才知道承包一事。《中华人民共和国农村土地承包法》第48条规定“发包方将土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经过本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，而《鲸鱼沟荒坡荒地承包合同》未经此程序。二、原审法院无视《鲸鱼沟荒坡荒地承包合同》内容违反法律禁止性规定，违背村民意愿，损害村民利益。该片土地并非一审法院认定的荒坡荒地，而是耕地、林地，《鲸鱼沟荒坡荒地承包合同》没有承包地面积，只有四至，实际上面积有700余亩土地包括地上果树、林木，承包期70年，每年2.4万元，显失公平。三、原审法院无视村委会干部与被上诉人签订《鲸鱼沟荒坡荒地承包合同》程序违法，内容违法，合同签订后，该村民一直明确反对，行使撤销权。根据《砲里乡人民政府关于北桑村部分村民上访问题的答复意见》，责令村委会尽快召开村民大会或村民代表会，对鲸鱼沟土地权属问题及是否对外承包问题进行表决。2011年8月18日会议表决结果：北桑村鲸鱼沟土地权属归小组所有和管理，不同意将北桑村鲸鱼沟土地对外发包。故上诉请求：一、依法撤销长安区人民法院（2013）长民初字第03323号民事判决书，依法确认上诉人与被上诉人签订的《鲸鱼沟荒坡荒地承包合同》无效，恢复土地原状，腾退土地；二、诉讼费用由被上诉人承担。
王军、马文波、常媛答辩称，一、《鲸鱼沟荒坡荒地承包合同》签订程序合法，一审判决认定该合同有效正确。上诉人对该承包地拥有所有权，而并非2011年8月18日村委会组织的会议上决定的土地权属归村民小组。上诉人发包土地属于荒地荒坡性质。从自然地貌上看，上诉人发包的土地位于鲸鱼沟河床以上到河岸以下的部分，从岸上到河床有很大落差，形成坡度，河岸到河床部分用于防洪，不可能用于耕种，不排除有人开荒种地，但这并不能改变土地性质，上诉人也未出示该地属于耕地的国家机关文件。上诉人称发包没有召开群众代表会议，是因为当时村上没有选举出并备案的群众代表，村上张贴了发包公告，《鲸鱼沟荒坡荒地承包合同》程序合法。二、《鲸鱼沟荒坡荒地承包合同》已得到实际履行，被上诉人交纳了120万元承包金，上诉人也将其中的20多万平均分配给全体村民，被上诉人为经营承包土地，购买了设备材料，预埋了管道电缆，维修道路，先后投资20余万元。本届村委会不认可上届村委会的作为，不愿接受上一届村委会的一切义务，将对上届村委会的矛盾和意见带到本次纠纷中，故请求二审维持一审判决，驳回上诉。
经审理查明，本院查明事实与原审一致。北桑村委会二审庭审中称2010年11月22日并未召开村民会议，会议决定的村民签字是在村民不知内容的情况下签字。北桑村委会亦承认当时其村未有村民代表，按照村上的实际情况其村代表数应为26人。而在朱培轩等人诉北桑村委会土地承包经营权纠纷案件中，北桑村委会向法庭提供其召开会议的记录以及到会村民签字以及张贴公示的照片等证据，在到会村民签字的证据中的纸张上半部记载：2010年11月22日，我参加村委会召开村民代表会关于鲸鱼沟是否对外承包，我同意鲸鱼沟对外承包。下半部为22名村民签字。二审中，北桑村委会提供部分签字村民证言，证明其签字时该纸张上半部为空白，其签字并不知道上述内容。
本院认为，根据《中华人民共和国土地承包法》第四十八条规定：发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。北桑村委会此次通过召开村民会议，决定公开招标对外承包本村荒坡荒地，符合法律规定的程序。现北桑村委会称该次会议并非该村的村民代表参加，但其亦承认当时其村并没有村民代表，故上一届北桑村委会根据村上情况召开符合村民代表人数的部分村民会议并不违反村民议定程序。北桑村委会又称村民签字时并不知道会议内容，但从村民签字的纸张上看，村民签字部分在下方，而在该纸张的上方内容明确，现部分村民称不知内容的情况下签字不符合常理，且其亦未提供相应证据予以证实其主张，故其该主张本院不予采信。本次会议决议北桑村委会又予以公示，故北桑村委会主张本次会议程序不合法依据不足。北桑村委会与王军、马文波、常媛签订的《鲸鱼沟荒地荒坡承包合同》内容并未有违反国家法律法规的内容，北桑村委会认为该协议损害村民利益，显失公平，该理由不是主张合同无效的法定理由，故北桑村委会主张合同内容违法、显失公平的合同无效理由不能成立。北桑村委会称该《鲸鱼沟荒地荒坡承包合同》未报乡（镇）人民政府批准，但《中华人民共和国土地承包方法》第四十八条关于报乡（镇）人民政府批准的规定，并非是效力性强制性规定，未报乡（镇）人民政府批准并不影响该承包合同的合法成立，故一审认定北桑村委会与王军、马文波、常媛签订的《鲸鱼沟荒地荒坡承包合同》有效并无不妥。故原审认定事实清楚，适用法律正确，北桑村委会上诉不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件案件受理费300元，由西安市长安区砲里街道北桑村村民委员会承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹守鸣
代理审判员 朱利安
代理审判员 王惠芳
二〇一四年五月十六日
书 记 员 刘 毅