广西壮族自治区防城港市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）桂06行初72号
原告ＸＸ，男，1963年4月16日出生，汉族，住所地：广东省湛江市霞山区人民大道***号。现住广西防城港市防城区。
委托代理人蒋星住，广西钰锦律师事务所律师。
被告防城港市防城区人民政府，住所地：防城区防城北路102号。
法定代表人荣毅宏，区长。
出庭应诉负责人王德明，副区长。
委托代理人陈汉云，广西幸程律师事务所律师。
委托代理人叶彪，防城港市防城区征地拆迁办公室退休干部。
第三人防城港市防城区水营街道办大王江村民委员会。
诉讼代表人邓立亮，大王江村民委员会负责人。
第三人防城港市防城区水营街道办大王江村民委员会针鱼岭组。
诉讼代表人邓伟和，组长。
委托代理人李杰，广西海狮律师事务所律师
原告ＸＸ诉被告防城港市防城区人民政府，请求确认防城港市防城区政府拆迁办与防城区防城镇大王江村针鱼岭组签订的征地补偿协议无效并赔偿520万元一案，本院受理后，依法组成合议庭,公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告ＸＸ诉称，1999年7月18日，原防城区附城乡人民政府(现为防城区水营街道办)与邱淞、杨小华签订《租赁海滩围塘养殖合同书》及《补充合同条约》，合同约定：将整个大围塘租给邱淞、杨小华，租赁期25年(从1999年7月18日至2024年7月18日止)，租金每年34000元；在租赁期间，如国家需要征用时，建设费青苗补偿费归乙方(承租方)所有，土地费归甲方(出租方)所有，(具体按补充合同条约执行)，甲方在利益分配上占10％，村委会占10％，当地生产队占80％；在租赁期间，如国家征用时，土地征用费按80％计算给生产队。2003年7月由于经营不善导致塘堤、水门等被台风暴雨和海潮冲毁60多米。同年7月22日，两人一致同意委托时任大王江村支书江朝贵负责抢修，并授权其对大围塘全权负责管理。据此，江朝贵组织相关人员开展修复工作，因资金缺乏，逐动员邓立信和股东等人出资9万多元，才使大围塘得以恢复原状。为弥补邓立信和股东等人的出资损失，2004年江朝贵等股东将该塘承包给邓立信独自经营。因效益不好，2005年3月12日，江朝贵、邓立信以股东身份与原告ＸＸ签订《租用独揽塘养殖协议书》，双方约定：甲方(江朝贵、
邓立信)愿将股东集资抢修好的原广东邱淞、杨小华已围垦过的独揽大围塘组给乙方(ＸＸ)养殖使用，时间从2005年3月1日起至2015年2月31日止，期限为10年，租金每年36000元，合同签订后，乙方一次性首付现金9.8万元作还给甲方各个股东修复塘资金，同年原告ＸＸ已依约付款。以后在每年交纳租金时，应冲减20000元，直到冲减完为止；冲减完以后，每年的租金由甲方及时发放到村民小组和交村乡管理费用外，余下部分款项由甲方转给原围垦者邱淞和杨小华；如国家需要征用时，土地费归甲方村组所有，青苗费归乙方所有，建设费属乙方和原围垦塘的邱淞、杨小华所有；租用期满后，如乙方需求续包，甲方需与邱淞、杨小华商定，可继续租给乙方，租金另行协商，此协议一式六份，甲、乙双方各执二份，送村委会一份，邱淞、杨小华共一份，协议自双方签字之日起生效。此后大围塘一直由ＸＸ投资经营管理和维修。2010年元月1日，甲方(邱淞、杨小华)与乙方(ＸＸ)签订《虾塘转让协议书》，双方约定：一、甲方愿将独揽大
围塘转让给乙方管理经营，时间从2010年元月1日起至2024
年七月十八日止(即经营完原合同的所有时间)。二、甲方要把原与防城区附城乡人民政府签订的租赁海滩围塘养殖合同书交给乙方保管，并由乙方按照合同条款继续执行使用，甲方所享有原合同的权利和义务自签订协议之日起均属乙方所有与甲方无关。若乙方不按原合同条款履行的，一切损失由乙方负责。三、合同条款议好后，乙方一次性支付30万元给甲方，作为建塘补偿，甲方才签字……五、虾塘使用权转让后，该虾塘从转让协议签订日起一切债权债务与甲方无关，全由乙方负责。因此，整个围塘处736．245亩已转让给原告ＸＸ使用并享有原合同一切权利义务。
2010年3月，为落实市级项目《印象*北部湾》的项目用地，征地办对原告承租的736．245亩土地实行征收，征地过程中，征地办只补偿原告216亩造塘费216万元(每亩1万元)，另520多亩造塘费520多万补偿款未补偿给原告。为此，原告一直向有关部门申请解决补偿520多万元造塘费，但均未得到落实。2015年7月21日，原告向防城区人民法院提起民事诉讼，防城区人民法院民事裁定书(2015)防民初字第831号裁定认为征地行为属于政府行政行为，依法不属于法院受理的民事案件，裁定驳回原告ＸＸ的起诉。原告ＸＸ于2016年2月2日向被告防城区人民政府提交《申请报告》要求防城区政府支付或赔偿ＸＸ依法享有的造塘费补偿款520多万元，但防城区政府至今未予答复和解决。事实上，原告ＸＸ承包的大围塘原属于一片海滩涂围塘而成，不属于针鱼岭组集地土地。为了获取征地补偿款，原防城镇政府与大王江村民委员会及其针鱼岭组恶意串通假借集体土地领取本应属于承包人ＸＸ应享有的造塘费520多万元，防城区政府征地办在办理征地补偿过程中未依法审查和调查核实，擅自将防城港市征地办拨付的征地款支付给原防城镇政府及针鱼岭组等，严重侵害了原告ＸＸ的合法权益。请求:1、确认防城港市防城区政府拆迁办与防城区防城镇大王江村针鱼岭组签订的《用地协议》及《补充协议》等无效;2、要求被告防城港市防城区人民政府偿还原告ＸＸ造塘费520万元并支付其利息，第三人承担连带责任;3、本案诉讼费由被告承担。
针对被告和第三人提出原告主体资格不适格、超过起诉期限、本案不能直接由人民法院受理的诉讼意见，原告述称，1、原告提供的证据可以证实原告与本案被告的行政行为包括被告与第三人签订的用地协议与补充协议都有法律上的关系，并且本案原告是直接利益的受害者，所以有诉讼主体资格，依照行政诉讼法的规定，只要是有利害关系的一方都是有权提起诉讼的，从事实还是法律上原告都有诉讼主体资格。2、2010年原告只知道征地的事实，征地办及原防城镇政府补偿给原告216万，但是520万补偿费一直在找相关部门解决,相关部门很明确的告知原告通过法律途径解决，原告才向防城区法院提起民事诉讼。原告提交的证据申请报告及信访事项不予受理告知单很明确,根据程序原告于2016年2月2日向防城区政府提交申请报告，防城区政府签收后当作信访的材料转给了信访局，信访局于2016年4月19日才给出答复，所以原告不服政府行为向法院起诉时没有过时效。3、本案是否错列被告的问题，原告所掌握的证据能证实征地行为是被告做出的，既然是被告作出的就应该承担法律责任，被告没有提供相关的市政府授权委托书等证据，被告的主体资格是存在的、合法的。
被告防城港市防城区人民政府辩称，一、ＸＸ未经行政复议前置程序，不得直接提起行政诉讼，人民法院应依法驳回原告的起诉。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。可见，土地权利人和当地人民政府就征地补偿事宜达不成协议的，不能直接向人民法院提起诉讼，应依照土地管理法实施条例第二十五条的规定，由行政机关做出裁决，对行政机关做出的裁决不服的，才可以向人民法院提出行政诉讼。二、即使本案的行政行为依法可以提起行政诉讼，根据我国《行政诉讼法》第四十六条的规定，ＸＸ提起的诉讼己经超过起诉期限，应当驳回其起诉。行政诉讼法第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，防城镇人民政府与ＸＸ分别于2010年4月30日、6月12日签订协议，就面积731．245亩的虾塘青苗补偿款、216亩国有滩涂上的虾塘建造费作出明确的补偿约定，对属于集体所有土地上的520亩虾塘建造费用不再补偿，但是，直至2015年5月19日ＸＸ才向人民法院提起民事诉讼，既超过民事案件受理的诉讼时效，也超过提起行政诉讼的期限，因此，应视为其放弃诉讼权利，即使再行起诉，人民法院也不应受理。三、ＸＸ诉请人民法院确认防城区征地办与防城镇大王江村针鱼岭组签订的《用地协议》及《补充协议》无效，并要求答辩人支付造塘费520万元及利息没有事实和法律依据。理由如下：1、以上协议是防城区征地办与针鱼岭组通过平等协商，并经该组三分之二以上村民的同意签订的，程序合法，也没有违反法律、法规，属于合法有效的协议；2、被答辩人ＸＸ既不是协议的相对人，也不是土地权利人，没有资格提出异议。换名话说，就是ＸＸ不是本案适格的原告主体。行政诉讼法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权起诉讼。本案中，征地协议的双方是防城征地办和针鱼岭组，与ＸＸ无任何关联。从利害关系人分析，与ＸＸ也与本案无关联。首先，ＸＸ没有成为利害关系人的法律依据。《防城港市四沿线四片区建设征地拆迁补偿及安置办法》(防政发[2009]98号)第七条、第八条、第九条和第十一条规定，对利用国家所有的浅海滩涂进行养殖的，不支付土地补偿费及安置补助费。取得合法手续利用浅海滩涂围塘养殖的，围塘按地上附着物补偿。对于集体所有的土地，支付土地补偿费和安置补助费。征收土地涉及出租的，由出租人、承租入双方自行解决承租入投资权益问题。本案中，ＸＸ对其租赁的国有滩涂虾塘享有造塘费补偿，但对其租赁针鱼岭组集体所有的虾塘没有造塘费补偿，可以通过与出租人针鱼岭组协商确定。防城区征地办无权干涉，ＸＸ也无权向防城区征地办提出权利请求。其次，ＸＸ没有成利利害关系人的事实依据。不管是ＸＸ在诉状中的陈述，还是人民法院在另案中确定的事实，都认定原附城乡人民政府出租给邱松、杨小华的土地建造的虾塘在2003年被海潮冲毁，后由邓立信等村民合股重建而成，然后出租给ＸＸ。事实上，2003年虾塘被冲毁，在法律上视为物权的灭失。邓立信等人的重建成的虾塘，物权上属于邓立信等人所有，并非邱松、杨小华所有。后面出租给ＸＸ养殖海虾，出租的是使用权，并不是出卖物权。虽然邓立信、针鱼岭组对此事实存在法律认知错误，一直误认为虾塘已经转让给ＸＸ，但事实上虾塘的物权仍然属于邓立信所有。因此，上述虾塘并非ＸＸ所有，ＸＸ没有成为利害关系人的事实依据。3、防城区人民政府不是征地主体，也不是支付补偿款的主体，不需承担ＸＸ的建塘补偿款，即防城区政府不是本案适格的被告。“梦幻北部湾”建设项目的用地主体是防城港市政府，防城区政府作为其下辖政府，受其委托和指派具体组织实施征地工作，但各种补偿方案均由市政府审批，补偿资金也由市财政拨付，因此，ＸＸ诉求防城区政府承担责任，超越了被告的职权。原告告错对象。综上所述，ＸＸ的起诉没有法律和事实依据，请求驳回其起诉。
第三人防城区防城镇大王江村针鱼岭组述称,1、政府和其签订涉案的征地补偿协议以及补偿款项与原告无关。2、原告超过起诉期限。3、原告主张享受520万元补偿款没有事实和法律依据。应驳回原告的起诉。
经审理查明，1999年7月18日，邱淞、杨小华与防城区附城乡人民政府签订合同，约定由邱淞、杨小华承包位于大王江村针鱼岭组的独揽海滩。2003年7月，邱淞、杨小华承包的独揽大塘堤坝被台风冲毁，委托大王江村江朝贵支书召集人力、出资进行抢修，并由江朝贵负责管理。江朝贵召集了邓立信等人共同出资共9份股份进行修建。2004年2月20日，经集资修塘人员协商，该塘由邓立信承包一年。2005年3月12日，江朝贵、邓立信与ＸＸ签订协议，将该塘租给ＸＸ养殖使用。2010年1月1日，经大王江村委会同意，邱淞、杨小华与ＸＸ签订协议，将独榄大围塘的经营权转让给ＸＸ。因建设需要，防城港市人民政府征用上述土地。2010年3月15日，防城港市防城区征地拆迁办公室（甲方）与防城港市防城区防城镇大王江村针鱼岭组（乙方，现第三人防城港市防城区水营街道办大王江村民委员会针鱼岭组的前身）签订《用地协议》，主要内容为：乙方同意甲方征收使用洲墩岭（面积473.970亩）、大围塘（面积736.245亩）作为第一期建设用地，如按时签订协议，甲方一次性支付给乙方1386万元，其中，1170万元作为征收上述用地的补偿，补偿金额包括洲墩岭土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和大围塘土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费；216万作为一次性奖励费。因对该协议中的补偿款存在异议，双方又于2014年1月7日签订《补充协议》，由甲方支付乙方补差款共418.2万元。与此同时，防城港市防城区防城镇人民政府分别于2010年4月30日和6月12日与ＸＸ分别签订大围塘青苗补偿协议及征用大围塘补偿协议，政府一次性补偿ＸＸ青苗费1659926.15元及补偿费226万元（其中10万为奖励金）。2014年8月28日，防城港市防城区水营街道办事处对ＸＸ向上级信访反映其承包大围塘尚有520亩造塘费原防城镇政府没有补偿等问题作出《关于ＸＸ信访事项处理意见书》，认为该520亩土地属于针鱼岭组的的集体土地，根据《防城港市四沿线四片区建设征地拆迁补偿及安置办法》(防政发[2009]98号)的规定，集体土地只补偿土地补偿费及安置补助费给集体土地所有人，不再补偿造塘费，等。同时建议ＸＸ通过法律途径依法解决诉求。2015年4月19日，防城区信访局对ＸＸ作出《信访事项不予受理通知单》。2015年9月14日，防城港市防城区人民法院对原告ＸＸ以被告防城港市防城区人民政府、防城港市防城区水营街道办大王江村民委员会、防城港市防城区水营街道办大王江村民委员会针鱼岭组隐瞒、侵占、瓜分其应当享有的承包大围塘被征用后尚有520亩造塘费520万元为由，起诉三被告偿还520万造塘费及利息纠纷一案，作出（2015）防民初字第831号民事裁定，以原告的起诉实质是对原防城区防城镇政府征地补偿行为有异议，不属于民事诉讼的受案范围，驳回原告ＸＸ的起诉。2016年2月3日、2016年4月7日，防城区政府、防城区信访局分别收到ＸＸ向防城区政府申请支付或赔偿其造塘费补偿款520万元的书面报告。2016年10月13日，ＸＸ向本院提起本案的行政诉讼。
本院认为，首先，防城港市防城区政府拆迁办与防城区防城镇大王江村针鱼岭组签订的《用地协议》及《补充协议》属于确定征收人与被征收人之间权利义务的行政协议，且根据《防城港市四沿线四片区建设征地拆迁补偿及安置办法》(防政发[2009]98号)第九条“征收、使用土地涉及出租的，由出租人、承租人双方自行解决承租人的投资权益问题”的规定，身为承租人的ＸＸ与涉案的上述《用地协议》及《补充协议》不具有法律上的利害关系，故不具备原告的主体资格。其次，本案中，ＸＸ分别于2010年4月30日和6月12日与防城港市防城区防城镇人民政府签订大围塘青苗补偿协议及征用大围塘补偿协议，领取国有滩涂造塘补偿费216万元，其主张被告尚欠520亩造塘补偿款未支付给其而是已经支付给防城区防城镇大王江村针鱼岭组，被告防城港市防城区人民政府和第三人防城区防城镇大王江村针鱼岭组则认为，政府和第三人防城区防城镇大王江村针鱼岭组签订涉案的征地补偿协议以及补偿款项与原告无关，表明双方当事人对征收、征用大围塘的补偿标准、范围和金额存在异议。根据土地管理法实施条例第二十五条“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”的规定，本案当事人对征地补偿有异议，但未经行政机关裁决，故原告的起诉不符合行政诉讼案件的受理条件。综上，依法应驳回原告ＸＸ的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（四）项、《中华人民共和国土地管理法实施条列》第二十五条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（一）（八）（十）项之规定，裁定如下：
驳回原告ＸＸ的起诉。
原告ＸＸ预交的案件受理费50元，退回ＸＸ。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。
审 判 长 凌旭芳
人民陪审员 郑锡金
人民陪审员 陆雄林
二〇一六年十二月二十日
书 记 员 黄琳杰