海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海中法行终字第4号
上诉人（原审原告）王小燕。
委托代理人王颖，北京市中唐律师事务所律师。
委托代理人冉华维，天津全唐律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海口市规划局。
法定代表人刘涌涛，局长。
委托代理人廖波，海南瑞来律师事务所律师。
委托代理人张继敏。
原审第三人海南英大房地产开发有限公司。
法定代表人孙明峰，总经理。
委托代理人张丽，海南天皓律师事务所律师。
上诉人王小燕因与被上诉人海口市规划局（以下简称市规划局）行政规划一案，不服海口市秀英区人民法院（2014）秀行初字第54号行政判决，向本院提出上诉。本院于2014年11月24日受理后，依法组成合议庭，于2014年12月19日公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院查明，王小燕于2010年1月21日与原审第三人海南英大房地产开发有限公司（以下简称英大公司）签订商品房买卖合同，购买英大公司开发的位于海口市美兰区琼山大路XX号20幢4号房。上述王小燕所购XXX房属英大公司兴建“鲁能海蓝椰风”项目二期地块二连排别墅中的一套房。英大公司于2009年向市规划局申请报建，市规划局于2009年4月29日经审查后，向英大公司核发建字第2009XXX号建设工程规划许可证，该证注明，建设单位英大公司，工程地址海口市江东新市区，建设项目名称为“鲁能海蓝椰风”商住楼、商业楼、会所（二期）商住楼及会所24幢、商业楼1幢，建设规模为总建筑面积41101.95平米。该证附注遵守事项：第二项建设单位在竣工后六个月内须向市规划局办理竣工规划验收手续。2011年6月28日，英大公司取得“鲁能海蓝椰风”（二期）商住楼及会所共21栋的建设工程规划核定意见书，编号为市规核字（2011）0066号。2012年5月18日，英大公司取得编号为市规核字（2012）0035号建设工程规划核定意见书，核定建设项目内容为“鲁能海蓝椰风”二期（地块二）商业楼。2013年5月17日，英大公司向市规划局申请对海蓝椰风二期（地块二）项目内剩余的11#、20#、21#楼进行规划验收核实，该申请注明剩余3栋住宅楼已于2012年4月开始施工建设，2013年1月29日办理完成主体封顶核验手续，目前工程已按批建方案全面施工完成，相应的建设工程质量安全监督站文件以及各专项验收工作均已完成并报送有关竣工验收资料。市规划局下属美兰分局经审查，发现英大公司项目总核定面积为40899XXXXX㎡，比批建总建筑面积40854XXXXX㎡多46.22㎡，为了征询国土部门容积率审查意见，暂作退档处理。2013年5月31日，海口市国土资源局作出海土资交字（2013）21号函，对容积率情况进行函复。根据此函，美兰分局认定英大公司未增容。市规划局于2013年6月3日作出市规核安（2013）0050号《建设工程规划核实意见书》（以下简称0050号意见书），在此次规划核实中载明建设单位英大公司，建设项目名称为“鲁能海蓝椰风”（二期）11#、20#、21#商住楼，建设项目地址美兰区东营村委会，建筑幢数3栋，建筑层数（地上／地下）3／0，建筑结构框架，地上建筑面积4663.75平米。市规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条、《海南省经济特区城市规划条例》第五十五条的规定，经核实，该建设工程符合规划审批要求。王小燕对市规划局作出0050号意见书不服，提起行政诉讼。
一审法院认为：英大公司按市规划局核发的建字第2009XXX号建设工程规划许可证，兴建“鲁能海蓝椰风”项目中的第二期工程竣工后，英大公司向市规划局报送有关竣工验收资料，市规划局审查英大公司建设项目符合规划审批要求，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条的规定作出0050号意见书的具体行政行为合法。王小燕以市规划局将原本规划为同一期的项目中进行分期验收，不符合规划许可证的载明事项的辩解意见，一审认为，英大公司兴建“鲁能海蓝椰风”项目中的第二期按规划分期进行建设，分期验收，符合《海南省城镇住宅小区竣工综合验收实施办法》第十一条分期建设的住宅小区，可以实行分期验收，工程全部建成后方进行综合验收；分期建设的住宅小区，市政公用基础设施和公共配套设施应满足使用功能要求，可以分期投入使用的规定。王小燕的上述辩解理由没有法律依据，不予采纳。王小燕关于市规划局作出的0050号意见书适用已废止的《海南省经济特区城市规划条例》属于适用法律错误的辩解意见；一审认为，市规划局作出的0050号意见书中虽然适用废止的条例，属适用法律法规错误，但市规划局作出的意见书符合《海南省城乡规划条例》第五十条的规定，未影响0050号意见书的正确性，也未因此导致王小燕的合法权益受到侵犯。市规划局作出的0050号意见书的具体行政行为合法有效。据此，一审根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项规定，判决驳回王小燕的诉讼请求，一审案件诉讼费人民币50元，由王小燕负担。
上诉人王小燕上诉请求：1、撤销一审法院做出的（2014）秀行初字第54号行政判决书，改判支持上诉人的诉讼请求。2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院对于英大公司是否依法提请规划验收及市规划局是否依法履行规划验收职责事实认定不清。市规划局出示的《海口市建设工程规划批后管理登记表》内容严重缺失，对于容积率、建筑密度、绿地率等重要内容均显示空白，载明的内容不明确，对于建筑退红线、建筑间距、各层平面图等的记载内容未与批建方案一致，而批建方案的内容为何，市规划局没有提供任何证据证明，上诉人不得而知。根据《城乡规划法》、《海南省城乡规划条例》、《海口市城乡规划条例》，以及市规划局政务服务事项内容信息表的记载，办理建设项目竣工规划核实，申请人应提供的材料包括：海口市建设工程管理申报审批表、建设项目竣工图纸（建筑施工图部分）、竣工测量报告、竣工彩照。而市规划局仅仅提供一份内容缺失的建设工程规划批后管理登记表，无法证实英大公司提供了法定的材料，也无法证明市规划局依法进行了审查。一审法院仍然认定市规划局作出该行政行为合法，明显属于认定事实不清。
二、一审法院对于被诉行政行为是否属于分期验收事实认定及法律理解错误。市规划局向英大公司核发的建设工程规划许可证（建字第2009XXX号），该规划许可证明确载明，建设项目名称为“鲁能海蓝椰风”商住楼、商业楼、会所（二期），包含商住楼、商业楼、会所三部分。同时该建设工程规划许可证副本中载明的报建项目分为2部分：第一部分为海蓝椰风（二期）商住楼及会所，数量为24幢；第二部分为商业楼，数量为1幢。被上诉人做出的0050号意见书内容为“鲁能海蓝椰风”（二期）11#、20#、21#商住楼。根据《海南省城镇住宅小区竣工综合验收实施办法》第十一条规定，分期建设的住宅小区，可以实行分期验收，工程全部建成后方进行综合验收。显然，市规划局的验收行为并不属于“分期验收”的范围，因为本身该项目为“鲁能海蓝椰风”的二期，应作为一个整体进行“分期”验收，而且第11#、20#、21#商住楼属于二期工程中23幢商住楼中的3幢，在规划许可证副本中被列为商住楼及会所范围，更不允许单独拿出来进行“分期验收”。
三、一审法院审查市规划局是否依法作出被诉具体行政行为法律适用错误。市规划局做出规划核实意见书的法律依据是《海南省经济特区城市规划条例》，该条例早在2009年10月1日被《海南省城乡规划条例》废止，一审法院一方面认定了市规划局作出的被诉具体行政行为属适用法律法规错误，另一方面又以未影响被诉具体行政行为的正确性，未导致上诉人的合法权益受到侵害为由认定具体行政行为合法有效。法律适用错误就属于行政违法的范围之一，根据《行政诉讼法》第五十四条规定，适用法律法规错误的，应当予以撤销并可以要求重新作出具体行政行为，而一审法院竟然直接认定为合法有效，属于严重的违反法律规定。
综上，市规划局作出被诉具体行政行为，事实认定不清、法律适用错误。
被上诉人市规划局辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。市规划局在作出核实行为所引用的地方性法规错误的问题。在一审时，被上诉人已经当庭承认是由于版本印刷没有及时纠正造成的，并同意引用《海南省经济特区城市规划条例》。二、上诉人认为市规划局对英大公司建设项目进行分批验收，不符合相关规定的问题，被上诉人认为该项目属于分期建设的项目，可以依法进行分期验收。该验收行为并没有侵害上诉人的合法权益。上诉人要求撤销该规划验收行为的目的何在。作为业主，早日取得颁证的相关文件是对其有利的。
原审第三人英大公司述称：英大公司开发建设的“鲁能海蓝椰风”系别墅型的商住、商业项目。全部建设项目分为五期，一期独栋型别墅、二期、三期为叠拼、连排型别墅。该项目是海口市江东片区的重点建设项目，项目建设、竣工备案验收均是严格按照规划审批要求进行建设和报审。这里的五期项目是分为五个地块建设，而不是一个项目中五个部分。目前仅建设到二期，也就是政府规划文件写明二期地块二的原因。二期地块二中全部商品房户型均为三层独立连排别墅，有四连排、五连排、六连排三种，即四户一栋、五户一栋、六户一栋，各栋楼空间独立，互不衔接。上诉人所诉的0050号意见书包括11﹟楼、20﹟楼、21﹟楼是该期项目中最后三栋楼。上诉人申请核规验收时，其他购房人均已入住生活，即此三栋楼所在小区的公共设施、市政配套完善早已成熟完善。申请竣工验收备案是英大公司履行法定义务的必经程序。事实上早在此三栋楼工程竣工前，小区的配套就能满足购房人入住生活的使用功能要求。因此，英大公司根据规划分期建设、申请分期验收，被上诉人经审核后依法、依规分期对申请作出核定意见，不违反相关法律规定，亦未影响上诉人对所购商品房享有的任何合法权益。上诉人主张撤销被上诉人作出的0050号意见书没有事实及法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
各方当事人在二审期间均未向法庭提交新证据。
庭审中，各方当事人对一审法院查明的事实均无异议，本院经审查后依法予以确认。
另查明，2013年5月17日，英大公司申请对涉案11﹟、20﹟、21﹟楼竣工规划验收。2013年5月23日，经海口市规划局美兰分局审查，认为项目符合规划核实要求，机动车位、建筑退线、间距符合批建要求，核实的申请项目面积属误差，但项目总核实面积多出46.22平方米，建议征徇国土部门容积率审查意见后，按现状予以规划核实，暂做退档处理，该意见报经审批。海口市国土资源局2013年5月31日作出海土资交字（2013）21号《关于海蓝椰风二期（地块二）项目容积率情况的函》。2013年6月3日，经英大公司再次申请，海口市规划局美兰分局第二次做出规划核实，认为已按程序征询容积率审查意见，海蓝椰风二期（地块二）项目核定容积率≤0.451，未增容，同意按现状予以核实，并报经审批同意。
上诉人王小燕诉英大公司房屋买卖合同纠纷一案，海口市美兰区人民法院于2014年3月4日受理并于2014年5月29日作出（2014）美民一初字第739号民事判决，判决英大公司于判决生效之日起十日内向王小燕支付逾期交房违约金194471.15元，驳回王小燕其他诉讼请求。该案现上诉至本院。
本院认为，被上诉人市规划局作为城市规划行政主管部门，对原审第三人英大公司承建的“鲁能海蓝椰风”（二期）商业楼、商住楼及会所项目建设竣工后经英大公司申请办理竣工规划核实系履行其法定职责。英大公司取得市规划局颁发的建设工程规划许可证后承建的该项目竣工后，经英大公司申请，市规划局分别于2011年6月28日对该项目商住楼及会所共21栋核发了建设工程规划核实意见书；于2012年5月18日对该项目商业楼1栋核发了建设工程规划核实意见书。因受施工附近村民占地影响，被诉11﹟、20﹟、21﹟楼延迟施工，英大公司于2013年5月17日向市规划局申请竣工规划核实。市规划局经过第一次核实审查，认为符合规划核实要求，但对容积率发现项目总核定建筑面积超出批建面积，建议征询国土部门容积率审查意见，暂作退档处理。经海口市国土资源局回函，市规划局对重新申报的涉案项目认为已按程序征询，经过二次审查后，认定涉案建设项目未增容，符合批建方案，各项批建指标合格，经审批同意，作出涉案核实意见书。因此，市规划局作出的0050号意见书，认定事实清楚，程序并无不当。
关于适用法律方面。上诉人王小燕称，市规划局适用《海南经济特区城市规划条例》第五十五条已废止，适用法规错误，应当撤销被诉0050号意见书。经查，市规划局适用《海南经济特区城市规划条例》确已废止并被《海南省城乡规划条例》替代。《海南经济特区城市规划条例》第五十五条规定规划部门应当参加城市规划区重大建设工程的竣工验收的内容与《海南省城乡规划条例》并不抵触，且《海南省城乡规划条例》第五十条也规定工程竣工后，建设单位应向规划部门申请办理规划核实手续。此外，市规划局作出涉案0050号意见书还适用了《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条，该条亦对规划部门对建设工程是否符合规划条件予以核实作了规定，市规划局对该法律适用是正确的。因此，市规划局适用法律存在部分错误，但该法律适用问题未影响0050号意见书的正确性，也未实际侵犯王小燕的合法权益。对上诉人依此要求撤销0050号意见书的主张，本院不予支持。
上诉人王小燕认为涉案建设项目是整体项目，英大公司对属于商住楼部分的11﹟、20﹟、21﹟楼单独申请竣工规划核实，市规划局继而作出核发意见书，违反《海南省城镇住宅小区竣工综合验收实施办法》第十一条规定，应当与23栋商住楼作为一个整体一并进行验收。因《海南省城镇住宅小区竣工综合验收实施办法》是为加强城镇新建住宅小区竣工综合验收、交接和交付使用，提高住宅小区的综合效益而制定，上述实施办法规定与本案所涉“鲁能海蓝椰风”（二期）商业楼、商住楼及会所项目建设竣工规划核实不符。依据《城乡规划法》第四十五条规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收”。由此，本案所涉竣工规划核实与工程竣工验收性质不同。竣工规划核实是工程竣工验收的前提，未经核实的建设项目，不得组织竣工验收。故本案不适用《海南省城镇住宅小区竣工综合验收实施办法》。一审对该法规的理解有误，本院应予纠正。本案经本院审委会讨论决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王小燕负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈文红
代理审判员 何 芳
代理审判员 袁 蓉
二〇一五年二月十一日
书 记 员 麦海燕
附相关法律法规：
《海南经济特区城市规划条例》
第五十五条城市规划行政主管部门应当参加城市规划区重大建设工程的竣工验收。建设单位应当在工程竣工验收后6个月内向城市规划行政主管部门报送有关竣工资料。
《海南省城乡规划条例》
第五十条建设工程竣工后，建设单位或者个人应当持建设工程竣工测绘报告等材料，向建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放机关申请办理规划核实手续；经核实符合建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证要求的，许可证发放机关应当出具建设工程规划核实证明。
《中华人民共和国城乡规划法》
第四十五条县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。
《海南省城镇住宅小区竣工综合验收实施办法》
第十一条分期建设的住宅小区，可以实行分期验收，工程全部建成后方进行综合验收。
分期验收的住宅小区，市政公用基础设施和公共配套设施应满足使用功能要求，可以分期投入使用。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决驳回上诉，维持原判；
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