浙江省金华市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙07行终39号上诉人浙江亿嘉建设有限公司，住所地浙江省武义县城武通路土产日杂综合楼二幢2层。法定代表人童勋，执行董事。委托代理人刘财华，浙江前程律师事务所律师。被上诉人武义县安全生产监督管理局，住所地浙江省武义县城解放北街12号。法定代表人朱鸿伟，局长。行政负责人吴松林，副局长。委托代理人曾永土，浙江五义律师事务所律师。上诉人浙江亿嘉建设有限公司因与被上诉人武义县安全生产监督管理局安监行政处罚一案，不服武义县人民法院（2015）金武行初字第48号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月7日公开开庭审理了本案。上诉人浙江亿嘉建设有限公司的委托代理人刘财华，被上诉人武义县安全生产监督管理局的出庭行政负责人吴松林及委托代理人曾永土到庭参加诉讼。因案件疑难、复杂不能在法定期限内审理完毕，经报请浙江省高级人民法院延长审理期限三个月，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2014年4月11日，原告浙江亿嘉建设有限公司经武义县茭道镇招投标分中心公开招标，取得武义县茭道镇八仙溪堰坝工程项目施工权。同年4月15日，原告与武义县茭道镇沈家村村委会签订了承建合同。后原告将武义县茭道镇八仙溪堰坝工程项目承包给柳天宝负责具体施工。同年11月7日16时许，武义县茭道镇八仙溪堰坝工程施工人员郑某、郑玉良在混凝土浇筑施工，沈家村村委会派出的监工沈会勤（××）在施工现场监督管理。由于工地上方山体有挖掘机作业场所（事故发生时挖掘机没有作业），施工人员施工中，约离工地上方11米高处（石头由挖掘机上午作业挖出）山体上的石头滚落，导致沈会勤被砸中趴在施工场地上，后经送武义县第一人民医院抢救无效死亡。事故发生后，武义县人民政府立即成立“11.7”事故调查小组。“11.7”事故调查小组经调查，于2015年1月6日作出事故联合调查报告，认定原告对事故负主要责任。被告武义县安全生产监督管理局经公开听证调查，认为，在该次事故中，原告浙江亿嘉建设有限公司将工程发包给不具备安全生产条件和相应资质的个人柳天宝施工，未能切实履行安全生产职责；施工场所也不符合安全生产要求。由于安全生产措施不到位，未及时消除生产安全事故隐患，原告应对该起事故发生负主要责任。2015年5月15日，被告武义县安全生产监督管理局作出（武）安监管罚（2014）14-1号《行政处罚决定书》，予以原告浙江亿嘉建设有限公司罚款人民币10.50万元的行政处罚。原审法院认为，2014年12月1日实施的《中华人民共和国安全生产法》第九条规定，县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。第十八条规定，生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（一）建立、健全本单位安全生产责任制；（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；（三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；（四）保证本单位安全生产投入的有效实施；（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；（六）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；（七）及时、如实报告生产安全事故。原告在承建武义县茭道镇八仙溪堰坝工程项目中，安全措施没有完全到位，施工场所不符合安全生产要求，未能切实履行本公司工程项目安全生产的职责。2014年11月7日16时许，原告在武义县茭道镇八仙溪堰坝工程的施工人员在混凝土浇筑施工时，明知工地上方有挖掘机作业场所且上午有工作过，而沈家村村委会派出的监工沈会勤（××）亦在施工现场，施工人员未及时消除山体及施工场所存在的安全隐患即予施工，造成工地上方的石头滚落，导致沈会勤被砸死亡的后果。该事故的发生与原告未能切实履行生产安全职责，未及时消除生产安全事故隐患有着直接的因果关系。被告认定原告对该起生产安全事故负主要责任，并适用2014年12月1日实施前的《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的有关条款从轻作出行政处罚并无不当。关于武义县人民政府生产安全事故调查报告以及批复未送达原告的问题。本院认为，生产安全事故报告及批文属内部公文，原告认为被告未向原告送达武义县人民政府生产安全事故调查报告及批复的具体行政行为侵犯了原告的合法权益，执法程序不合法的理由不能成立；原告认为生产安全事故应由设区的市人民政府认定于法无据，本院不予采纳；被告对原告作出的行政处罚认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告请求撤销被告作出的（武）安监管罚（2014）14-1号行政处罚决定于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告浙江亿嘉建设有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告浙江亿嘉建设有限公司负担。上诉人上诉称：一、原判认定事实不清，证据不足，且遗漏必要的当事人。本案事故的发生过程很清楚，一台大挖掘机在原告施工场所的上方修筑道路，上午挖出的大石头未妥善放置，下午该挖出的石块滚落，砸伤在原告施工现场监工的沈家村监工沈会勤，致死亡。但原判对该事故最主要的几个要素均未查清，其一、石头滚落的原因；其二，大挖掘机修路的施工主体、业主是谁，有无施工资质，是否办理了相关的施工许可手续；其三，事故是由于大挖掘机挖出的石块滚落造成的，该大挖掘机以及修路的施工主体在事故中应承担何种责任。首先，从本案的证据来看，证人郑某、王某的证言非常清楚的证明了在原告施工场所的上方有一条便道在用挖掘机施工，而该便道是××沈会勤雇佣挖掘机施工的。沈会勤是沈家村专门管理监督工程建设的人员，他签字代表沈家村，挖掘机的工资由沈家村支付，郑健康的证言更是直接证明该便道是沈家村村里做的。因此该便道是沈家村修建的这一事实完全能够认定。其次，即使是上诉人无证据能证明该便道是谁修建的，其举证责任也应由被上诉人承担。再次，在一审过程中，上诉人申请法院到施工现场勘查，对事发时，现场有两个工地在施工的事实进行了现场勘查。但原判仍对两个工地在施工的事实不予采信。因此，上诉人认为原判认定事实不清，证据不足，遗漏便道施工单位这一必要当事人。二、原判适用法律错误。1.原判在分配举证责任上错误。在行政机关不能证明便道是上诉人施工的情况下，便道施工方的责任就不能由上诉人承担。2.原判在确定责任承担上错误。本案事故的发生并不是由于上诉人本身施工行为而发生，而是由于便道工程施工不当，上诉人即使存在管理不完全到位的原因，也不是造成事故的主要原因，不应承担主要责任。3.原判认为，生产安全事故报告以及批复属内部公文，无需送达上诉人，这与行政诉讼法的规定不符。生产安全事故报告以及批复包含了对事故的发生、原因、责任的认定等内容，直接关系到上诉人的行政、民事、刑事责任的承担，而政府对报告的批复系具体行政行为该行政行为涉及了上诉人的权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，上诉人享有对报告以及批复不服起诉的权利。在本案中，报告以及批复既未告知上诉人，更未告知上诉人应有的司法救济权利，程序不合法。综上，请求：撤销武义县人民法院（2015）金武行初字第48号行政判决书，撤销上诉人作出的（武）安监管罚（2014）第14—号《行政处罚决定书》。被上诉人武义县安全生产监督管理局答辩称：一、一审判决事实清楚，判决得当，不存在遗漏必要的当事人，武义县茭道镇八仙溪堰坝工程施工工地上方约11米高处因修建便道用挖掘机施工，而修建便道系上诉人为八仙溪堰坝工程施工运送涉石料所需修建，并非是沈家村村委会修建，不存在两个施工主体，不存在有另一方当事人。故一审判决不存在遗漏必要当事人的事实。二、一审判决适用法律正确。本案所涉事故发生于2014年11月7日16时许，修改后的《中华人民共和国安全生产法》于2014年12月1日起实施。被上诉人适用2014年12月1日实施前的《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的有关条款对上诉人从轻作出行政处罚并无不当。被上诉人及一审法院判决所适用的法律正确。三、一审判决程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。经审理查明：原审法院未对涉案事故调查报告及批复组织双方当事人质证，亦未对事故调查报告的内容及该报告是否已批复的情况进行查明。本院认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十三条第二款明确规定，“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”故本案中涉案的事故调查报告是否已经上报有权批复的人民政府以及人民政府是否已对涉案事故调查报告进行批复等事实，是审查本案的行政处罚是否是依据人民政府的批复作出，进而判断本案的行政处罚是否合法的关键事实。原审判决在未查明涉案事故调查报告内容及批复情况，即对事故调查报告及相关批复的性质等问题作出判断，并对（武）安监管罚（2014）14-1号行政处罚决定书效力作出裁判，系认定事实不清，证据不足。综上，原审判决认定基本事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销武义县人民法院（2015）金武行初字第48号行政判决书；二、本案发回武义县人民法院重审。审 判 长  张旭良审 判 员  单晓剑代理审判员  郦东钧二〇一六年十月十日代书 记员  朱丽敏