中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申2692号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吉林省洮南市二龙乡新政村一社80户村民（名单附后）。
诉讼代表人李文，男，1969年6月18日出生，汉族，住吉林省洮南市。
诉讼代表人金明辉，男，1977年11月23日出生，蒙古族，住吉林省洮南市。
诉讼代表人韩德福，男，1951年12月21日出生，汉族，住吉林省洮南市。
诉讼代表人王亚奎，男，1965年12月1日出生，汉族，住吉林省洮南市。
诉讼代表人吴俊和，男，1963年1月15日出生，汉族，住吉林省洮南市。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）吉林省洮南市人民政府。住所地：吉林省洮南市公安局*楼。
法定代表人纪纲，市长。
委托代理人葛凤军，市畜牧业管理局法律顾问。
委托代理人李春海，吉林百石律师事务所律师。
再审申请人吉林省洮南市二龙乡新政村一社80户村民（以下简称一社80户村民）因诉被申请人吉林省洮南市人民政府（以下简称洮南市政府）不履行草原行政登记法定职责一案，不服吉林省高级人民法院（2016）吉行终353号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
白城市中级人民法院一审查明，1998年1月1日，案外人林凯代表新政村一社54户村民与新政村委会签订了30年的草原承包合同，该草原东至光明村三社，西至仲家屯草原，南至新政村四社承包草原，北至仲家屯草原。承包期限自1998年1月1日至2028年1月1日。2005年10月1日，新政村委会、新政村一社54户村民与孟繁君、林军签订了草原转包合同，转包期23年，转包期限自2005年10月1日至2028年1月1日。2006年5月8日，洮南市政府作出洮政发（2006）33号《关于收回全市草原使用权的决定》（以下简称33号决定）。该决定主要内容为，草原使用权收回后，权属归洮南市草原行政主管部门所有，并由洮南市政府核发草原使用权证，原集体经济组织核发的草原使用权证作废，原草原所在的村、场（站）不具有草原的使用权和发包权。草原收回后，发包权由市草原站行使。对原已发包的草原，要对已登记备案的承包合同逐一审批，符合法定程序的，由草原管理部门重新变更合同，同时发放相应证件。根据该文件规定，2006年5月18日，洮南市政府向洮南市牧业管理局发放了2006001号草原使用权证。2007年2月8日，洮南市草原工作站与孟繁君、林军签订了20078003号草原承包合同，承包期限自2007年2月8日至2028年1月1日。2007年10月13日，洮南市牧业管理局作出《收回20078003号草原承包合同的决定》（以下简称《收回决定》），孟繁君、林军不服该决定提起民事诉讼，要求确认20078003号草原承包合同有效，继续履行。该案件经一、二审及再审，最终由吉林省高级人民法院作出裁定发回洮南市人民法院重审。重审期间，2014年4月29日，洮南市畜牧业管理局作出决定，撤销2007年10月13日洮南市牧业管理局作出的《收回决定》，后孟繁君、林军申请撤诉。2014年5月15日，洮南市人民法院裁定准许撤诉。2015年1月21日，诉讼代表人金明辉将申请核发草原使用权证和草原承包经营权证的申请书交由圆通速递投递，该邮件于同月22日下午由洮南市政府收件人签收。洮南市政府未予答复。2015年6月9日，一社80户村民提起本案行政诉讼，请求判令洮南市政府履行为其办理草原承包经营权证和草原使用权证的法定职责。
白城市中级人民法院一审判决认为，（一）关于原告的诉讼主体资格问题。因向洮南市政府提出核发草原使用权证和草原承包经营权证的申请人就是一社80户村民，因此，在洮南市政府未予答复后，该申请人作为原告向法院提起行政诉讼，具备原告的诉讼主体资格。（二）关于一社80户村民申请洮南市政府为其核发草原使用权证问题。根据《草原法》第十条规定：“国家所有草原可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织使用”，第十一条规定：“依法确定给全民所有制单位、集体经济组织使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记核发使用权证，确认草原使用权”，按照以上法律规定，洮南市政府于2006年5月18日将2343亩国有草原审核登记后确定给洮南市畜牧业管理局使用并核发了草原使用权证。因此一社80户村民申请洮南市政府为其核发草原使用权证，没有法律依据，本院不予支持。（三）关于一社80户村民申请洮南市政府履行为其核发草原承包经营权证法定职责问题。依据洮南市政府作出的33号决定的精神，国有草原收回后，发包权由洮南市草原站行使，原草原所在的村、场（站）不具有草原的使用权和发包权。对原已发包的草原，经审批符合法定程序的，由草原管理部门重新变更合同，同时发放相应证件。洮南市草原工作站依据该决定经审核后，与孟繁君、林军签订了草原承包合同。因此，在洮南市草原工作站未将争议草原发包给一社80户村民的情况下，一社80户村民申请洮南市政府履行为其核发草原承包经营权证法定职责的理由不成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回一社80户村民的诉讼请求。
一社80户村民不服，向吉林省高级人民法院提起上诉。
吉林省高级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实基本一致。二审法院同时认为，一审认定“2005年10月1日，新政村委会、新政村一社54户村民与孟繁君、林军签订了草原转包合同，转包期23年”的事实，需待相关法律程序确认，该院暂不予确认。该院另查明，1998年1月1日，林凯代表新政村一社54户村民与新政村委会签订的30年的草原承包合同及2007年2月8日洮南市草原工作站与孟繁君、林军签订的20078003号草原承包合同，历经多次诉讼仍未有生效裁判对合同效力进行评判。一社80户村民与孟繁君、林军在本诉之前，也未再提起民事诉讼解决双方争议。洮南市草原工作站曾于2007年向孟繁君、林军颁发了草原使用权证和承包经营权证，但已被生效行政裁判撤销。
吉林省高级人民法院二审认为，该案是行政登记案件。一社80户村民在一审时未申请通过一并解决民事争议来确认草原承包合同的效力和草原承包经营权的归属。争议的民事法律关系是洮南市政府颁发草原使用权证和草原承包经营权证的基础性、前提性事实。一审法院在相关民事法律关系存在争议前提下受理并判决驳回一社80户村民的诉讼请求不当，应予纠正。一社80户村民应先通过其他法律途径处理民事纠纷，并视民事纠纷解决结果再决定是否提起行政诉讼。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第一项之规定，裁定撤销白城市中级人民法院（2015）白行初字第8号行政判决，驳回一社80户村民的起诉。
一社80户村民申请再审称：一、洮南市政府无偿收回新政村一社草原7050亩，没有法律依据；二、2005年10月1日签订的草原转包合同为虚假合同。请求撤销一审判决和二审裁定，依法向其颁发《草原承包经营权证》和《草原使用权证》。
洮南市政府答辩称：一、一社80户村民的再审诉求没有事实根据和法律依据；二、一社80户村民提出的事实和理由属于民法调整范畴，同洮南市政府不存在行政关系；三、一社80户村民请求颁发《草原承包经营权证》和《草原使用权证》于法无据。请求依法驳回一社80户村民的再审申请，维持二审裁定。
本院经审查查明的事实与二审查明的事实一致。
本院认为，《中华人民共和国草原法》第十四条第一款规定，承包经营草原，发包方和承包方应当签订书面合同。草原承包合同的内容应当包括双方的权利和义务、承包草原四至界限、面积和等级、承包期和起止日期、承包草原用途和违约责任等。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定，土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。根据上述法律规定，草原承包经营者自草原承包经营合同生效时取得草原承包经营权，县级以上人民政府应当根据草原承包合同所载明的内容，向草原承包经营者发放草原使用权证，确认草原使用权。为草原承包经营者发放草原使用权证，是对其既有草原承包经营权的确认和对外宣告，属于行政确认行为，前提条件是草原承包经营权应当处于确定状态，不存在争议纠纷。本案中，再审申请人一社80户村民根据该社原54户村民与新政村委会签订的草原承包合同，向洮南市政府申请颁发草原承包经营权证和草原使用权证。但是，一社54户村民与新政村委会及孟繁君、林军就案涉草原签订了草原转包合同，洮南市草原工作站亦根据洮南市政府洮政发（2006）33号《关于收回全市草原使用权的决定》和前述草原转包合同，与孟繁君、林军签订了草原承包合同。如前所述，为草原承包经营者发放草原使用权证，是对其既有草原承包经营权的确认，前提条件是草原承包经营权不存在纠纷。对于草原承包经营权纠纷，不属于行政机关行政确认的职权范围，当事人应当通过民事诉讼或者调解仲裁程序解决。一社54户村民对草原转包合同的真实性予以否认，同时认为洮南市草原工作站与孟繁君、林军签订的草原承包合同违反法律规定。孟繁君、林军则主张其签订的草原承包合同合法有效。本案诉讼之前，历经多次诉讼亦无生效民事裁判对前述草原转包合同和草原承包合同的效力予以确认。综上，案涉草原承包经营权存在争议纠纷，不具备颁发草原承包经营权证和草原使用权证的前提条件。因此，一审判决驳回诉讼请求不当，二审裁定撤销一审判决，结果正确，本院予以支持。
综上，一社80户村民的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回吉林省洮南市二龙乡新政村一社80户村民的再审申请。
审 判 长 袁晓磊
审 判 员 李桂顺
审 判 员 张能宝
二〇一七年十月二十六日
法官助理 林 璐
书 记 员 战 成
附一：相关法律、司法解释条文
一、中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
二、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
三、中华人民共和国草原法
第十四条承包经营草原，发包方和承包方应当签订书面合同。草原承包合同的内容应当包括双方的权利和义务、承包草原四至界限、面积和等级、承包期和起止日期、承包草原用途和违约责任等。承包期届满，原承包经营者在同等条件下享有优先承包权。
承包经营草原的单位和个人，应当履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。
四、中华人民共和国物权法
第一百二十七条【土地承包经营权设立和登记】土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。
县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。
附二：再审审请人名单
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李文，男，1969年6月18日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）金明辉，男，1977年11月23日出生，蒙古族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩德福，男，1951年12月21日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）王亚奎，男，1965年12月1日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴俊和，男，1963年1月15日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）牟喜莲，男，1962年7月17日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）金文，男，1950年7月4日出生，蒙古族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李任贵，男，1960年11月8日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）王洪权，男，1944年4月20日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩德龙，男，1973年1月9日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑万山，男，1969年4月17日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩百春，男，1976年3月20日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李军，男，1971年2月13日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩德友，男，1965年2月21日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩德辉，男，1980年8月18日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）金云，男，1970年1月13日出生，蒙古族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）申友，男，1944年9月29日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩德江，男，1969年4月21日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李良，男，1978年8月30日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩国玉，男，1970年7月2日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩国胜，男，1946年7月29日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李万学，男，1948年3月2日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑万东，男，1965年5月1日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）郭海军，男，1979年10月11日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩国币，男，1922年1月10日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）郭宝玉，男，1927年2月20日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）ＸＸＸ，男，1956年5月25日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑国财，男，1944年11月17日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑福顺，男，1987年7月25日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）张广欣，男，1967年8月31日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑万军，男，1967年1月27日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）张东宝，男，1987年9月9日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘祥，男，1969年12月12日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩百林，男，1977年11月4日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑春艳，女，1973年5月5日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李春龙，男，1990年6月26日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴亚明，男，1988年10月17日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）孙明凯，男，1987年1月13日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑福祥，男，1987年9月10日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘绍忠，男，1952年7月26日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘苹，女，1957年9月26日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）尹振廷，男，1950年11月9日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩德坤，男，1964年4月13日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩国太，男，1953年6月6日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）梁桂兰，女，1947年2月3日出生，蒙古族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）金玉柱，男，1981年10月15日出生，蒙古族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）王亚民，男，1971年12月24日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李忠成，男，1976年2月16日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩德祥，男，1960年3月25日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩艳丰，男，1985年2月10日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）郭金昌，男，1968年2月11日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）申光辉，男，1969年1月16日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）郭金良，男，1966年3月17日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴亚波，男，1981年3月23日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）牟喜华，女，1957年8月2日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）张艳芹，女，1946年9月11日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）尹玉春，男，1980年11月20日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘绍辉，男，1956年9月29日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）孙百东，男，1947年11月9日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴俊海，男，1948年4月6日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）金玉玺，男，1983年5月2日出生，蒙古族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘绍军，男，1965年2月5日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）尹振忠，男，1949年3月15日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩德福，男，1951年12月21日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴亚君，男，1975年5月9日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）金星，男，1960年9月15日出生，蒙古族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘绍增，男，1946年6月3日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘绍玉，男，1954年12月3日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘海涛，男，1989年3月3日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴亚繁，男，1987年9月16日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）赵淑云，女，1932年6月6日出生，蒙古族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘海岩，男，1983年7月12日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩德发，男，1948年11月9日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李润果，男，1949年12月5日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李忠义，男，1977年12月3日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩百青，男，1974年10月26日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴俊江，男，1953年10月3日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李义，男，1979年6月29日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩德山，男，1974年3月15日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李伟，男，1977年2月17日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘永峰，男，1971年7月27日出生，汉族，住吉林省洮南市二龙乡新政村金老虎屯。