广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终445号
上诉人（原审原告）：中山市西区沙朗社区安合股份合作经济社。
负责人：梁润玲，社长。
委托代理人：高庆萍，河北高俊霞律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市越秀区东风中路***号。
法定代表人：朱小丹，省长。
委托代理人：梁成军、彭日旺，均为广东省法制办工作人员。
上诉人中山市西区沙朗社区安合股份合作经济社因与被上诉人广东省人民政府行政复议纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院（2015）穗中法行初字第228号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2015年1月19日，原告中山市西区沙朗社区安合股份合作经济社向被告广东省人民政府提出行政复议申请，认为《关于西区农村信用合作社申请受让商业住宅用地的批复》（中国土征复（1998）14108号）侵害其合法权益，请求予以撤销。被告于同年1月21日立案受理，并于同年3月17日决定延长审查期限30日。2015年4月18日，被告作出粤府行复（2015）36号《行政复议决定书》，认为：《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第二十五条第二款规定：“征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。”《广东省土地管理实施办法》（1997年10月16日修正）第十三条第三款规定：“省辖市人民政府批准耕地五十亩以下，其他土地一百亩以下。”1999年1月1日新土地管理法实施后，征地审批权收归国务院及省、自治区、直辖市人民政府。就本案而言，被申请人中山市人民政府作为省辖市人民政府，可在实施前，就涉案18003.3平方米土地的违法用地行为按照有关规定予以完善手续。本案中，被申请人称被征地集体组织已表决同意征用涉案土地，并已领取征地补偿款，证据材料的形成时间是1998年7月份，但材料中所谓的被征地村集体“中山市西区沙朗村民委员会”此时仍属于沙朗镇建制，名称为沙朗镇沙朗村民委员会，直到1999年7月14日，沙朗镇才撤销行政建制并入西区街道办事处，该村集体才更名为中山市西区沙朗村民委员会。由此推定，被申请人提供的上述材料的证明内容与客观情况不符；同理，涉案的《建设项目用地预审申请表》、《建设用地申请书》（落款时间均为1998年7月份）也不应由中山市人民政府西区办事处签署审核意见。综上所述，涉案批复关于涉案地块经被征地集体组织表决，已完善征地补偿手续的事实认定缺乏有效证据，本府对涉案批复的合法性不予认可。但由于涉案批复距今时间较长，且涉案地块已办理国有土地使用权登记（已另案处理），如撤销涉案批复将会破坏基于涉案批复所衍生的社会交易秩序。其于此种考虑，本府对申请人关于撤销涉案批复的复议请求不予支持。遂决定：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，确认被申请人中山市人民政府批准作出的中国土征复（1998）14108号《关于西区农村信用合作社申请受让商业住宅用地的批复》违法。该复议决定于2015年4月22日送达原告。原告不服，于2015年5月6日向原审法院提起行政诉讼，请求判令被告重新作出行政复议决定。
另查明，1999年7月14日，广东省民政厅报被告批准，作出粤民基（1999）46号《关于同意中山市撤销沙朗坦背两镇分别并入西区街道办事处和东升镇的批复》，同意撤销沙朗、坦背两镇行政建制，分别将其行政区划并入西区街道办事处和东升镇。原告所在的原沙朗镇沙朗村民委员会自此一并划归西区街道办事处，并更名为中山市西区沙朗村民委员会。
庭审中，原告向法庭提出对涉案土地地上附着物情况进行现场勘验或者委托专业机构依据涉案土地用地图对土地现状出具测绘报告的申请。
原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1、主要事实不清、证据不足的；2、适用依据错误的；3、违反法定程序的；4、超越或者滥用职权的；5、具体行政行为明显不当的。（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”本案中，被告广东省人民政府认为行政复议被申请人中山市人民政府在涉案批复中关于“涉案地块经被征地集体组织表决、已完善征地补偿手续的事实认定”缺乏有效证据，有粤民基（1999）46号《关于同意中山市撤销沙朗坦背两镇分别并入西区街道办事处和东升镇的批复》等证据证实，原告中山市西区沙朗社区安合股份合作经济社对此亦予认可，原审法院予以确认。被告据此对涉案批复的合法性不予认可，依据有据。但被告考虑到涉案批复距今时间较长，且涉案地块已办理国有土地使用权登记，如撤销涉案批复将会破坏基于涉案批复所衍生的社会交易秩序，遂决定对原告关于撤销涉案批复的复议请求不予支持，并确认涉案批复违法，亦不违背上述规定的内容。原告要求撤销被告作出的涉案行政复议决定，理据不足，不予支持。原告关于对涉案土地地上附着物情况进行现场勘验或者委托专业机构依据涉案土地用地图对土地现状出具测绘报告的申请，不影响法院对涉案复议决定合法性的审查，不予采纳。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告中山市西区沙朗社区安合股份合作经济社的诉讼请求。
上诉人中山市西区沙朗社区安合股份合作经济社不服，向本院提起上诉称：（一）被上诉人广东省人民政府应当撤销涉案批复，不能仅确认涉案批复违法。1、涉案批复具有可撤销内容；2、涉案土地已办理国有土地使用权登记不能作为涉案批复不可撤销的理由。涉案批复的受让人在审批过程中，提交虚假材料，存在恶意损害上诉人财产权益的行为，且国有土地使用权登记的使用权人也是该批复的受让人，不构成善意；（3）从社会秩序的稳定和健康发展角度，应当撤销涉案批复。涉案土地撂荒至今，无地上附着物，涉案批复的受让人存在炒卖地皮的行为。（二）应当依据上诉人的申请，对涉案土地现状进行勘验或委托专业机构对涉案土地现状出具测绘报告。涉案土地的现状是撂荒，未利用，对该现状进行确认对本案的处理有重大意义。（三）被上诉人仅确认涉案批复违法，剥夺了上诉人寻求救济的路径。综上，请求：1、撤销一审判决，改判被上诉人就粤府行复（2015）36号案重新作出行政复议决定或发回重审；2、被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人广东省人民政府二审答辩称：一、被诉复议决定认定事实清楚，适用依据正确。二、被诉复议决定内容合法适当。涉案复议决定确认批复违法主要考虑以下两点因素：1、上诉人作为集体土地所有者，在涉案土地被他人占用后，未及时主张权利维护利益，对集体土地被占用转而办理国有土地登记的结果，需承担一定的责任；2、涉案土地均已办理国有土地使用权登记，作为土地权属登记来源之一的批复如被撤销，可能对既有的、稳定的社会关系造成影响，不利于维持正常的交易习惯及秩序。复议决定确认批复违法，上诉人可依据复议决定要求中山市人民政府承担相应的赔偿责任。综上，请求驳回上诉，维持原审判决。
本院经审查，对原审判决查明的事实予以确认。
本院另查明：广东省人民政府作出的粤府行复（2015）36号《行政复议决定书》认定：涉案地块属未批先占的违法用地，中山市国土资源局于1998年6月20日已对该违法行为进行行政处罚。
本院认为：本案系行政复议纠纷。二审争议焦点为：广东省人民政府作出的粤府行复（2015）36号《行政复议决定书》是否合法。
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1、主要事实不清、证据不足的；2、适用依据错误的；3、违反法定程序的；4、超越或者滥用职权的；5、具体行政行为明显不当的。……”本案中，经被上诉人广东省人民政府查明，涉案地块位于原沙朗镇政府行政区域范围内。中山市人民政府提交的《征地补偿支付情况证明》、《村民会议表决结果》、《建设项目用地预审申请表》以及《建设用地申请书》，落款时间分别为1995年、1998年7月，被征地单位的落款名称及公章均为“中山市西区沙朗村民委员会”，审批单位的名称及公章为“中山市人民政府西区办事处”。由于广东省民政厅1999年7月14日作出粤民基（1999）46号《关于同意中山市撤销沙朗坦背两镇分别并入西区街道办事处和东升镇的批复》，撤销了“沙朗镇政府”的行政建制，并入“西区街道办事处”，因此，“中山市西区沙朗村民委员会”及“中山市人民政府西区办事处”的名称及公章不应出现在1995、1998年。广东省人民政府据此认定上述证据材料与客观情况不符，作出确认涉案批复违法的被诉复议决定。一审法院予以维持，并无不当。根据广东省人民政府被诉复议决定查明的事实，中山市国土资源局于1998年6月20日已对本案违法用地行为进行行政处罚，并且认为中山市人民政府作为省辖市人民政府，可以实施前就涉案土地的违法用地行为按照有关规定完善手续。尽管有关完善用地手续材料中有与客观情况不符之处，但广东省人民政府考虑到涉案批复距今时间较长，且涉案地块已办理国有土地使用权登记，如撤销涉案批复将会破坏基于涉案批复产生的社会交易秩序，因此，广东省人民政府对涉案批复不予撤销，一审法院予以维持，并无不当。另外，广东省人民政府承认涉案土地现状是未利用，因此，并无勘验或委托测绘的必要，原审法院不同意上诉人此项申请，程序并无违法。
综上所述，原审判决正确，依法应予以维持；中山市西区沙朗社区安合股份合作经济社上诉请求改判的理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人中山市西区沙朗社区安合股份合作经济社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦红梅
代理审判员 董嫦青
代理审判员 苗 欣
二〇一六年十月十一日
书 记 员 朱钟涛