河南省中牟县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）牟行初字第3号
原告郑好林，男，汉族，1948年11月8日出生。
委托代理人郑新才（系原告之子），男，汉族，1969年4月28日出生。
委托代理人吕彦霞，中牟县城关第二法律服务所法律工作者。
被告中牟县郑庵镇人民政府。
法定代表人曹西峰，镇长。
委托代理人谭志富，中牟县郑庵镇人民政府党委副书记。
委托代理人王瑛，中牟县城关第二法律服务所法律工作者。
第三人郑书祥，男，汉族，1951年10月27日出生。
委托代理人袁玉忠，中牟县八岗镇法律服务所法律工作者。
原告郑好林不服中牟县郑庵镇人民政府为第三人郑书祥颁发集体土地建设用地使用证的行政行为，于2014年3月24日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年3月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。并向第三人郑书祥送达了起诉状副本、参加诉讼通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2014年4月15日、6月16日公开开庭审理了本案。原告委托代理人郑新才、吕彦霞，被告委托代理人谭志富、王瑛，第三人及委托代理人袁玉忠到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
被告中牟县郑庵镇人民政府原中牟县郑菴乡人民政府于1996年7月8日为第三人作出集建（）字第5220号集体土地建设用地使用证。举证期限内，被告未提供作出具体行政行为的证据和依据。
原告诉称，原告家是郑庵镇郝庄村的老户，1952年12月30日取得中郝字第0980号土地房产所有证，自此原告全家一直在此地上生活，占有使用收益该地。2010年，原告在该地建造房屋两间。2014年1月14日，第三人拿出一份集体土地建设用地使用证，对该地主张权利。第三人所持集建（）字第5220号集体土地建设用地使用证，时间为1996年7月8日，加盖有中牟县郑菴乡人民政府公章。原告认为第三人所持使用证填写不完整，不真实。被告不具有发证权力，5220号集体土地建设用地使用证的办理不符合土地管理法的规定，不具有法律效力。该证在镇政府及国土局均无档案，发放程序违法且超越乡政府职权。请求确认郑书祥持有的1996年7月8日集建（）字第5220号集体土地建设用地使用证无法律效力，并依法撤销。
原告提供的证据有：
1、中郝字第0980号土地房产所有证；
2、1992年9月10日缴纳土地使用费票据1份；
3、贾某甲证明1份；
证据1至3证明原告对该宅基地合法占有使用。
4、贺某某、张某甲、郑某某、贾某乙、张某乙证明各1份，证明原告与第三人没有因宅基地发生纠纷进行过调解。
被告中牟县郑庵镇人民政府辩称，镇政府不具备发证资格，第三人郑书祥持有的无文号、无存档、填发不规范的1996年7月8日宅基地使用证不是被告发放，镇政府不应作为本案被告参加诉讼，请求驳回原告起诉。
第三人述称，（一）上世纪90年代村里进行统一规划，原告老宅向后移动10米，坐落在第三人经过村委研究的宅基地上。（二）第三人持有的宅基地使用证是经个人申请，村委研究确定，由乡政府土地管理部门统一颁发的。没有加盖中牟县人民政府公章，不是第三人能决定。（三）原告持有的1952年12月30日颁发的中郝字第0980号土地房产所有证，面积超标，不符合现行村镇规划。原告在此宅基地上只是栽树，2010年所建房屋没有实际居住人。（四）第三人发证后多次与原告协商此事，没有起诉是因为二人系亲叔伯关系。请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人提交的证据有：
1、中牟县郑菴乡郝庄村调解委员会1992年3月11日出具证明一份，证明第三人的宅基地是规划在原告的荒庄荒原上的。
2、赵永生、李新民、郑志林集体土地建设用地使用证各1份，证明1996年同村申请颁发的证与第三人情况相同。
3、照片1张，证明原告在其宅基地上栽了树木，原告所建房屋在第三人的宅基地上，且未实际住人。
本院于2014年6月12日组织原、被告及第三人在中牟县郑庵镇郝庄村就涉案土地进行勘验，制作有勘验笔录一份并拍摄照片一组。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
原告提供的证据1即0980号土地房产所有证，能够证明原告与本案有利害关系；证据2使用费票据，没有加盖印章，本院不予采信；证据3贾某甲证明，没有其他证据与其相印证，本院不予采信；证据4贺某某、张某甲、郑某某、贾某乙、张某乙证明，没有写明证人基本情况，也未附有证人的身份证复印件，不符合证据的形式要件，本院不予采信。
第三人提供的证据1调解委员会证明，6位证明人的签名笔迹相同，且无指印，本院不予采信；证据2赵永生、李新民、郑志林集体土地建设用地使用证与本案无关联，不属于本案审查、认证范围，本院不予认定；证据3照片，不能证明照片何人、何时拍摄，也不能证明第三人所述情况，本院不予采信。
原、被告及第三人对本院2014年6月12日所作勘验笔录及照片均无异议。
经审理查明，2014年1月，第三人以原告在本案争执土地上盖房、栽树要求排除妨碍为由，向本院提起民事诉讼。诉讼中，第三人提供填发机关处加盖中牟县郑庵乡人民政府印章的1996年7月8日集建（）字第5220号集体土地建设用地使用证。原告认为第三人所持使用证填写不完整，不真实。且被告不具有办理宅基地使用权证的权力，5220号集体土地建设用地使用证的办理不符合土地管理法的规定，不具有法律效力。不服该具体行政行为，提起行政诉讼，请求确认郑书祥持有的1996年7月8日集建（）字第5220号集体土地建设用地使用证无效，并依法撤销。
另查明，集建（）字第5220号集体土地建设用地使用证上记载：土地使用者为郑书祥，地址为郑菴乡郝庄村，用地面积为240（未注明单位），用途为宅基地，四至为东郑志林、西大路、南大路、北大路，批准使用期限为长期，填发机关处有中牟县郑菴乡人民政府印章，时间为1996年7月8日。土地使用证上图号、地号、土地类别等其他应填栏目处均为空白。
本案争执土地上现有原告栽种杨树、槐树，无其他附属物。
本院认为，1、本案争执土地属农村宅基地，根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年）第五条规定，乡级人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。第三十八条规定，农村村民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。原郑菴乡人民政府对其辖区内的宅基地具有审批职责。第三人郑书祥持有的集体土地建设用地使用证填发机关处加盖有中牟县郑菴乡人民政府公章，且庭审中被告对使用证上的公章无异议。故中牟县郑庵镇人民政府是本案适格被告。
2、根据《河南省农村宅基地用地管理办法》（1992年）第十条、《河南省〈土地管理法〉实施办法》（1991年）第四十七条规定，村民申请宅基地应向村农业集体经济组织或村民委员会提出用地申请，经村民代表会或村民大会讨论通过，由村农业集体经济组织或村民委员会根据村庄建设规划提出定点意见，报人民政府批准：使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡（镇）人民政府批准。经批准使用的宅基地，按照批准权限由县级或乡级人民政府发给《农村居民宅基地用地许可证》，由乡（镇）人民政府土地管理所核定使用土地。住宅建成后，经验收，符合建设规划定点要求和用地规划的，凭用地许可证向乡（镇）人民政府土地管理所申报土地登记，由县级人民政府核发《集体土地建设用地使用证》。农村村民在住宅建成后方能申报、办理《集体土地建设用地使用证》。现有证据显示，本案争执土地上没有住宅。被告为第三人办理使用证的行为违反法定程序。且《集体土地建设用地使用证》应当由县级人民政府核发，被告无权为第三人颁发使用证，故被告的行为属于超越职权，依法应予撤销。
综上，被告为第三人郑书祥颁发集建（）字第5220号集体土地建设用地使用证的行为违反法定程序，超越职权，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3、4目之规定，判决如下：
撤销被告作出集建（）字第5220号集体土地建设用地使用证的具体行政行为。
案件受理费50元，由被告中牟县郑庵镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本八份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。
审 判 长 王 伟
审 判 员 张瑞颖
人民陪审员 朱学民
二〇一四年六月二十日
书 记 员 武盛燕
本案涉及的法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条
……
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
……
3、违反法定程序的；
4、超越职权的。
《中华人民共和国土地管理法》（1988年）
第五条
……
乡级人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。
第三十八条
农村村民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。……使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。
《河南省〈土地管理法〉实施办法》（1991年）
第四十七条
村民申请宅基地应向村农业集体经济组织或村民委员会提出用地申请，经村民代表会或村民大会讨论通过，由村农业集体经济组织或村民委员会根据村庄建设规划提出定点意见，报人民政府批准：使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡（镇）人民政府批准……
经批准使用的宅基地，按照批准权限由县级或乡级人民政府发给《农村居民宅基地用地许可证》，由乡（镇）人民政府土地管理所核定使用土地。住宅建成后，经验收，符合建设规划定点要求和用地规划的，凭用地许可证向乡（镇）人民政府土地管理所申报土地登记，由县级人民政府核发《集体土地建设用地使用证》。
《河南省农村宅基地用地管理办法》（1992年）
第十条规定
村民申请宅基地，应向村农业集体经济组织或村民委员会提出用地申请。农村宅基地的申报程序和审批权限按照《河南省〈土地管理法〉实施办法》第四十七条的规定执行。
……