湖北省襄阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）鄂襄阳中行再终字第00001号
上诉人（原审原告）万坤明，男。
委托代理人向宗发，襄阳市襄城区庞公法律服务所法律工作者。
委托代理人李兴正，男。
被上诉人（原审被告）保康县住房和城乡建设局（以下简称保康县住建局）。
法定代表人刘玉才，男，保康县住建局局长。
委托代理人钟永亮，保康县住建局法制股股长、县城乡规划局副局长。
被上诉人（原审第三人）黎加（佳）平，女。
被上诉人（原审第三人）罗正云（银），男。
原审原告万坤明诉原审被告保康县住房与城乡建设局为原审第三人黎加（佳）平、罗正云（银）行政许可纠纷一案，保康县人民法院于2011年12月6日作出（2011）保行初字第18号行政判决，已发生法律效力。原审原告万坤明不服判决，向检察机关申诉。襄阳市人民检察院于2013年10月16日作出襄检行抗（2013）1号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2014年2月8日作出（2014）鄂襄阳中行抗字第00001号行政裁定，指令保康县人民法院再审本案。保康县人民法院受理后，依法另行组成合议庭，于2014年7月7日作出（2014）鄂保康行再字第00001号行政判决，判决维持（2011）保行初字第18号行政判决。上诉人万坤明不服再审判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人万坤明及其委托代理人向宗发，被上诉人保康县住房和城乡建设局的委托代理人钟永亮、周清海，被上诉人黎加（佳）平、罗正云（银）到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审原告万坤明起诉称，其于2006年10月26日用1.1亩承包地换取本组村民夏远成位于7组村民规划小区内的0.7亩地为儿子万建华建房。城建规划处分别于2008年度、2009年度批准本组村民黎加（佳）平、罗正云（银）建房，占用了其0.7亩地中的242.1㎡土地。被告在作出行政许可前未告知我享有听证权，故请求人民法院撤销保康县住建局对黎加（佳）平、罗正云（银）建房用地（规划）许可行为，维护其土地使用权。
原审被告保康县住建局辩称，为第三人黎加（佳）平、罗正云（银）颁发的《建设用地规划许可证》，是城乡规划行政主管部门用以证明建设项目位置和范围是否符合城乡规划的凭证，而不是对第三人可以建房的许可行为，不需要召开听证会。原告万坤明为儿子万建华建房与他人兑换了0.7亩土地，现0.7亩土地已分别用于万建华、刘福传建房，且两户实际建房面积已超过0.7亩。故提起诉讼的主体应当是万建华而不是万坤明。被告为第三人黎加（佳）平、罗正云（银）办理《建设用地规划许可证》，做到了事实清楚、程序合法，没有侵犯原告的任何权利。
原审第三人黎加（佳）平述称，其建房用地是与罗正云（银）协议交换的，与原告无关。
原审第三人罗正云（银）述称，2006年10月，因原告万坤明之子万建华建房需要，原告万坤明分别与夏远成和罗正云签订换地协议，请求人民法院合理判案。
原审查明，原告万坤明于2006年10月用1.1亩承包地与本组村民夏远成交换其位于寺坪镇简家坪村7组村民规划小区内的0.7亩土地之后，原告万坤明又用规划区内位于梯田外半边的0.34亩地兑换了本案第三人罗正云（银）所有的梯田里半边的0.33亩地，用于儿子万建华和本组村民刘福传建房使用。2007年9月，第三人罗正云（银）与第三人黎加（佳）平的父亲黎德明签订了宅基地互换协议书，协议由罗正云（银）将规划区内的0.4亩地与黎德明的0.5亩地互换，分别由罗正云（银）与黎德明之女黎加（佳）平建房使用。后原告万坤明之子万建华与寺坪镇简家坪村村民刘福传及本案第三人黎加（佳）平、罗正云（银）均在寺坪镇简家坪村7组村民规划小区内建房。房屋建成后，2007年9月和2008年7月，黎加（佳）平和罗正云（银）分别向保康县建设局（现保康县住建局）申请补办建设用地规划许可证，后经县建设局审批同意为其补办建设用地规划许可证。原告万坤明认为其系利害关系人，保康县住建局批准第三人建房没有告知其听证权利，侵犯了其合法权益，故提起诉讼。
原审认为，本案原告通过协议互换土地，对该土地使用中发生的争议依法享有诉权。第三人向被告申请补办建设用地规划许可证，现行法律规定建房应当办理建设用地规划许可证。取得该证后除用地需获得批准外，还应当办理建设工程规划许可证方可实施建房行为。被告同意第三人申请补办建设用地规划许可证，只是城乡规划行政主管部门用以证明建设项目位置和范围是否符合城乡规划的凭证，并不是对第三人可以建房的许可行为。按照规定，第三人在取得土地使用许可之后还应当取得建设工程规划许可，方可实施建房行为。原告认为被告没有告知其听证权利，因被告审批第三人补办建设用地规划许可证的行为只是第三人建房应取得许可的一个环节，并不属于听证范畴，原告要求撤销被告对第三人作出的建房用地许可行为没有法律依据。根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告万坤明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告万坤明负担。
湖北省襄阳市人民检察院抗诉认为，保康县人民法院作出的（2011）保行初字第18号行政判决适用法律错误。保康县住建局给罗正云（银）办理《建设用地规划许可证》过程中未告知重大利害关系人万坤明陈述和申辩的权利，侵害了其合法权益。原审法院未对保康县住建局补发建设用地规划许可证这一具体行政行为的合法性进行实质审查认定。建设用地规划许可是行政许可的一种，在没有特别法规定的情况下，应当适用《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，在作出行政许可前应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。保康县住建局在办理罗正云（银）等建设用地规划许可中未对万坤明进行权利告知。
被申诉人保康县住建局辩称，本案原告不具备行政诉讼主体资格。保康县住建局的具体行政行为没有侵犯原告的合法权益。黎加（佳）平、罗正云（银）建房也没有侵害原告的合法权益。原告万坤明为其子万建华建房与他人交换了0.7亩土地，该地现已分别用于万建华、刘福传建房，万坤明、万建华虽然是父子关系，但二人是独立的民事主体，既使侵权，也只能以万建华的名义提起诉讼，且万建华、刘福传实际建房面积已超过0.7亩。保康县住建局为黎加（佳）平、罗正云（银）办理建设用地规划许可证，符合相关法律规定。黎加（佳）平、罗正云（银）申请在寺坪镇简家坪村7组建设用地，符合该村村庄规划，我局从形式和实质上均进行了严格审查，符合法律规定的形式要件，依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积和允许建设的范围。我局在为黎加（佳）平、罗正云（银）办理《建设用地规划许可证》时程序是合法的。《建设用地规划许可证》是办理《土地使用证》的一个前置条件，不需要召开听证会。《建设工程规划许可证》主要是确定建筑规模、红线、退让、密度、容积率等；涉及相邻关系人的通风、采光、日照时，应告知利害关系人听证权利，应依申请召开听证会。
被申诉人黎加（佳）平、罗正云（银）述称，同意保康县住建局的辩称意见。
原审法院再审查明，原审被告保康县住建局根据原审原告万坤明之子万建华的申请，于2007年6月1日审批同意万建华的建设用地规划申请；县国土资源局于2007年8月31日给万建华颁发了《集体土地建设用地使用证》。原审被告保康县住建局于2008年5月9日给黎加（佳）平颁发了鄂规用地F-5000038《建设用地规划许可证》，于2009年6月23日给罗正云（银）颁发了地字第F-50000126号《建设用地规划许可证》。原审第三人黎加（佳）平、罗正云（银）与万建华、刘福传四户的住房相邻，依罗正云（银）、万建华、刘福传、黎加（佳）平的顺序形成一排。原审原告万坤明与其子万建华分户居住生活，相距约半华里路程。原审法院再审查明的其他事实与原审相同。
原审法院再审认为，本案原审原告万坤明与本组村民夏远成、原审第三人罗正云（银）换地用于儿子万建华、本组村民刘福传建房，原审第三人罗正云（银）与原审第三人黎加（佳）平父亲黎德明换地用于本人及黎加（佳）平建房。原审被告保康县住建局在原审第三人罗正云（银）、黎加（佳）平住房已竣工使用的情况下，根据二人的申请和已做好的村庄规划，在审查村级组织和镇人民政府的审批意见及相关材料后，补办《建设用地规划许可证》。原审被告保康县住建局在实施补办《建设用地规划许可证》的过程中，不存在将原审原告万坤明的土地批给第三人建房的情形，亦不存在违反《中华人民共和国行政许可法》规定的情形，已尽合理审查义务。原审原告万坤明的诉讼请求和检察机关的抗诉理由，缺乏事实依据和法律依据。综上，原审判决认定事实基本清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政许可法》第三十六条和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决维持保康县人民法院（2011）保行初字第18号行政判决。
上诉人万坤明不服再审判决，向本院上诉称，上诉人以1.1亩承包地兑换0.7亩建设用地和以3000元购买0.33亩建设用地分别有流转合同、村委会出具的收条为证。被告审批建房用地没有事实依据，适用法律错误，请求上级法院重新审理。
被上诉人保康县住建局二审时未提交书面答辩状，庭审中辩称，其行政行为和第三人建房均未侵犯原告合法权益，批准第三人建设用地符合法定条件，行政程序合法。
被上诉人黎加（佳）平、罗正云（银）均未提交书面答辩状，庭审中辩论意见与保康县住建局的答辩意见一致。
经二审查明，被上诉人罗正云和黎加平建房占用万坤明兑换的土地面积总和，未超过罗正云从万坤明处互换过来的0.34亩。原审法院再审认定的其他案件事实与二审查明的案件事实一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人万坤明以其农村承包地与本组村民夏远成位于本组村庄规划范围内的土地兑换后，又与被上诉人罗正云、罗正云又与黎加平相互进行调换，供万坤明之子和罗正云、黎加平以及本组村民刘福传建房使用。被上诉人罗正云和黎加平建房占用万坤明兑换的土地面积总和，未超过罗正云从万坤明处兑换过来的0.34亩。被上诉人保康县住建局为罗正云、黎加平办理建设用地规划许可证的行为，是在万坤明同意兑换的0.34亩土地以内作出用的，未侵害万坤明的合法权益；与万坤明不存在法律上的利害关系。上诉人万坤明不是本案的适格原告，其原审起诉依法应予驳回。上诉人称其以3000元购买0.33亩建设用地事实依据不足，且不属本案审理范围。本案被诉用地规划许可行为与万坤明不存在法律上的利害关系，故是否属于《中华人民共和国行政许可法》关于告知和听证的许可事项，也不属本案审理范围。原审判决和再审判决认定的基本事实清楚，但判决驳回原审原告诉讼请求适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（一）项，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销保康县人民法院2014年7月7日作出的鄂保康行再字第00001号行政判决和2011年12月6日作出的（2011）保行初字第18号行政判决；
二、驳回原审原告万坤明的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 付士平
审判员 彭 冈
审判员 王明兰
二〇一四年十月二十二日
书记员 王 博