鄂尔多斯市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂行终字第18号
上诉人（原审原告）孟克那顺，男，汉族，1951年11月14日出生，现住内蒙古鄂尔多斯市。
委托代理人阿拉腾那日苏，内蒙古泽铭律师事务所律师。
委托代理人阿拉腾其其格，系上诉人妻子。
被上诉人（原审被告）鄂尔多斯市人民政府。
法定代表人廉素，市长。
委托代理人李彩凤，鄂尔多斯市人民政府法制办行政复议应诉科副科长。
委托代理人特日格勒，鄂尔多斯市人民政府法制办行政复议应诉科科员。
原审原告孟克那顺与原审被告鄂尔多斯市人民政府不服行政复议一案，已由东胜区人民法院于2014年12月18日作出（2014）东行初字第34号行政判决书，孟克那顺不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年4月1日公开开庭审理了本案。上诉人孟克那顺及其委托代理人阿拉腾那日苏、阿拉腾其其格、被上诉人鄂尔多斯市人民政府委托代理人李彩凤、特日格勒到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定的事实：2011年7月4日，原告孟克那顺得知自己所承包经营的7275亩草牧场中划出3337.5亩草牧场使用权给他人后，原告向鄂托克前旗上海庙镇人民政府信访部门反映，上海庙镇人民政府于2012年7月27日作出《信访事项不予受理通知单》。原告不服，向鄂托克前旗党委政府信访局申请信访复查，鄂托克前旗党委政府信访局作出了鄂前政信复字（2014）第4号《鄂托克前旗人民政府关于孟克那顺信访事项不予受理告知单》，同时告知了“申请人如对本复查意见不服，可在收到本复查意见书30日内，向鄂尔多斯市人民政府提出信访复核。”原告于2012年8月24日签收了该《复查意见书》。
原告在2013年4月向被告提出了复议申请，复议请求“依法责令被申请人更正申请人原承包的草原适用经营权证面积和范围并给申请人重新核发7275亩草原的使用经营权证”，后被告以原告的申请超过法定复议期限，作出了本案被诉的鄂府复不字（2013）3号《不予受理决定书》。
一审法院审理认为：依据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第六条的规定，被告鄂尔多斯市人民政府作为行政复议机关，负有受理原告行政复议申请的法定职责。本案中，原告于2011年7月4日得知自己所承包经营的7275亩草牧场中的3337.5亩草牧场使用权划给了别人，原告认为该行为侵犯其合法权益，其应在《行政复议法》所规定的”60日内”请求行政复议，但原告选择了信访途径反映问题。之后，原告在2012年8月24日签收了鄂前政信复字（2012）第4号《鄂托克前旗人民政府关于孟克那顺信访事项复查意见书》，得知了鄂托克前旗人民政府拒绝重新颁发《草原承包经营权证》的事实。故原告在2013年4月才向被告提出行政复议，请求“依法责令被申请人更正申请人原承包的草原使用经营权证面积和范围并给申请人重新核发7275亩草原的使用经营权证”已超过法定复议期限。故本院认为，被告以原告超过申请复议的法定期限为由作出鄂府复不字（2013）3号《不予受理决定书》，事实清楚，证据充分，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持鄂尔多斯市人民政府于2013年5月27日作出的鄂府复不字（2013）3号《不予受理决定书》。案件受理费50元由原告负担。一审判决宣判后，孟克那顺不服，向本院提起上诉。
上诉人孟克那顺上诉称：请求依法撤销鄂尔多斯市东胜区人民法院（2014）东行初字第34号行政判决书，并依法改判，由被上诉人承担全部诉讼费用。理由如下：上诉人系鄂托克前旗上海庙镇乌提嘎查牧民，于第一轮土地承包时，一家六口人承包经营7275亩草牧场。1998年，上诉人作为承包人继续承包该块草场30年。2013年春天，上诉人得知自己所承包草场中有3337.5亩被违法分割给第三人，并办理了草原证。故上诉人多次找到政府信访部门及检察机关协商处理无果，后无奈上诉人向被上诉人提出了行政复议申请。但被上诉人却以复议申请超过复议期限为理由，于2013年5月27日作出了（2013）3号《不予受理决定书》。上诉人为维护自身的合法权益提出了行政诉讼，一审法院作出了“被上诉人以超过法定复议期限为由作出的不予受理决定书事实清楚，证据充分，予以维持”的判决，上述判决认定事实不清，适用法律有失偏颇，判决结果损害了上诉人的合法权益。
一审法院认定事实不清。一审法院在审理查明过程中，认定2011年7月4日上诉人得知自己的承包经营权受到损害，应在《行政复议法》所规定的“60日内”请求行政复议。在本案中，上诉人从其他途径知道鄂托克旗人民政府所做出的为第三人办理草场证的行为，鄂托克旗人民政府并没有告知上诉人对该行为不服可采取复议申请。申请人在不知其行政复议的权利的情况下，采取了信访、检察监督措施无果后，上诉人才采取行政复议申请，依据《行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”该法条明确说明，因不可抗力及其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续起算。因此，上诉人在得知权益被侵害后，积极采取了维权措施，该措施应被认为是正当理由。2013年，在上诉人采取信访、检察监督措施无果后，上诉人才采取行政复议申请的，故不应使用上述第九条前款内容，而应适用第九条第二款：“有其他正当理由，耽误法定期限的，申请期限自障碍消除之日继续计算”之规定。
虽然上诉人于2011年知道权益被侵害，但因上诉人采取的信访途径，该方式亦是我国解决争议之途径之一，鉴于信访程序过程缓慢系政府行为，耽误法定期限应认定为具有正当理由。由于检察机关及政府信访部门的介入，其障碍消除后，致上诉人拖延至2013年4月提出复议申请。因此，上诉人复议期限没有过期。被上诉人作出不予受理的决定没有事实和法律依据，依法不应予以维持。
综上，一审判决结论事实不清，适用法律不当，应予改判。
被上诉人鄂尔多斯市人民政府答辩称：上诉人的父母膝下有五子，上诉人排行第三，1991年，上诉人的父母和上诉人三人为一户分了7275亩草牧场，并以上诉人的名义办理了草牧场使用证。后上诉人的父母离婚，母亲与上诉人一起生活。2009年换发《草牧场承包经营权证》的时候，上诉人的父亲向嘎查领导申请，将其一直经营的3337.5亩草牧场办在其本人名下，于是2009年9月7日，鄂托克前旗人民政府为上诉人的父亲颁发了合同编号为4003059的《草牧场承包经营权证》，草场面积为3337.5亩。2011年7月4日，鄂托克前旗人民政府又为上诉人颁发了合同编号为4003116的《草牧场承包经营权证》，草场面积为3937.5亩。上诉人于2012年7月向上海庙镇人民政府递交了信访材料，要求恢复在换发草原经营权证时少登记的3337.5亩草原使用面积，上海庙镇人民政府于2012年7月27日作出《信访事项不予受理告知单》（上信（2012）1号），对上诉人的请求不予受理。后上诉人不服，向鄂托克前旗人民政府提出信访复查申请，鄂托克前旗人民政府于2012年8月24日作出《鄂托克前旗人民政府关于孟克那顺信访事项复查意见书》（鄂前政信复字（2012）第4号），维持了上海庙镇人民政府的复查意见。上诉人于2012年8月24日签收了该文件。直到2013年4月1日，上诉人才提起行政复议，答辩人经审查，认为上诉人的复议申请已超过法定复议期限，作出了《不予受理决定书》。
答辩人不予受理原告的复议申请符合法律规定，原告的诉讼请求应予驳回。上诉人当初的复议请求是：请求依法责令被申请人更正申请人原承包的草原使用经营权证面积和范围并给申请人重新核发7275亩草原的使用经营权证。”责令旗县政府颁证并非复议机关的职责，也不属于应被复议的具体行政行为。但为了全面保护当事人的合法权益，答辩人只能将上诉人的复议申请理解为：一、上诉人请求依法撤销鄂托克前旗人民政府2011年7月4日为其颁发的合同编号为4003116的《草牧场承包经营权证》；二、上诉人请求审查鄂托克前旗人民政府不予颁发新的草原承包经营权证的不作为行为。如按照第一种请求来理解，一审法院审理过程中已查明，上诉人于2011年7月4日已知道颁证行为的存在，其申请复议的期限应从当日起算，至2013年4月1日才提起复议，申请已远远超过法定复议期限。如按照第二种请求来理解，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条（一）项规定“认为被申请人不履行法定职责的，提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料。”《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”根据该规定，鄂托克前旗人民政府有向牧民颁发《草原承包经营权证》的职责，上诉人向鄂托克前旗人民政府提出的信访复查申请可视为要求颁发新证的证明材料。鄂托克前旗人民政府于2012年8月24日作出《鄂托克前旗人民政府关于孟克那顺信访事项复查意见书》（鄂前镇信复字（2012）第4号），维持了上海庙镇人民政府的复查意见，明确拒绝颁发，上诉人于2012年8月24日签收了该文件。对该不作为行为申请复议的期限是从2012年8月24日起算，其在2013年4月1日才提起行政复议，明显已超过法定复议期限，应当不予受理。提起行政复议的期限是从知道该具体行政行为之日起60日内，并不是从知道诉权之日起计算。对该60日的期间，除法律有明确规定外，不得随意延长。走、信访渠道不属于行政复议法规定的不可抗力和其他正当理由，因此，上诉人称其复议申请没有超过法定复议期限的理由不能成立，其诉讼请求应予驳回。
二审查明的事实与一审基本一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人孟克那顺于2011年7月4日得知自己所承包经营的7275亩草牧场中划出3337.5亩草牧场使用权给他人后，未在《行政复议法》所规定的“60日”内请求行政复议，而是先后通过信访途径向鄂托克前旗上海庙镇人民政府、鄂托克前旗党委政府信访局反映其草牧场问题。通过信访途径反映问题和申请行政复议是互不妨碍的两条路径，请求信访并不能成为阻碍其申请行政复议的正当理由。因此，上诉人孟克那顺在2013年4月向鄂尔多斯市人民政府提出行政复议已超过法定复议期限。鄂尔多斯市人民政府以上诉人孟克那顺申请超过法定复议期限为有作出被诉的鄂府复不字（2013）3号《不予受理决定书》并无不妥。原审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）款之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人孟克那顺负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邬林毅
代理审判员 王燕萍
代理审判员 张晓慧
二〇一五年五月十八日
书 记 员 高 丽