湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂行终字第00017号
上诉人（原审原告）王新，男，生于1980年7月6日，汉族，私营业主，住南漳县城关镇水镜路****号。
委托代理人王全喜，王新之父。
被上诉人（原审被告）襄阳市人民政府（以下简称襄阳市政府），住所地襄阳市襄城区檀溪路219号。
法定代表人别必雄，襄阳市政府市长。
委托代理人王青松，湖北长久律师事务所律师。
原审第三人刘道清，男，生于1963年10月1日，汉族，住南漳县城关镇水镜路***号。
委托代理人吴维，湖北水镜律师事务所律师。
原审第三人南漳县九集镇舞旗山村民委员会（以下简称舞旗山村委会）。
法定代表人章运明，舞旗山村委会主任。
原审第三人南漳县九集镇沙河村民委员会（以下简称沙河村委会）。
法定代表人刘晓宏，沙河村委会主任。
上诉人王新因行政复议决定一案，不服襄阳市中级人民法院（2013）鄂襄阳中行初字第00036号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年8月5日公开开庭对本案进行了审理。上诉人王新及其委托代表人王全喜、被上诉人襄阳市政府委托代理人王青松、原审第三人刘道清委托代理人吴维、原审第三人南漳县九集镇沙河村民委员会法定代表人刘晓宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，原南漳县涌泉镇现已撤销并入南漳县九集镇，原南漳县涌泉镇廖店村已撤销并入南漳县九极镇舞旗山村，原南漳县涌泉镇沙河村现已改为南漳县九集镇沙河村。争议山林位于现南漳县九集镇沙河村、舞旗山村及城关镇花石桥村交界地段。2007年12月24日，南漳县人民政府为刘道清颁发南漳林证字（2007）第081232号林权证，其四至为：东至交警围墙，南至公路，西至城关花石桥村为界，北至城关花石桥为界。2007年12月28日，南漳县人民政府为王新颁发南漳政林证字（2007）第022684号林权证，其四至为：东至事故停车场，南至305国道，西至分水岭，北至沙河村界。之后，王新与刘道清分别出示各自持有的林权证，双方发生山林使用权争议。县、镇两级政府对双方争议多次协调未果。2011年8月24日，南漳县九集镇政府下发《关于确认舞旗山村与沙河村山林权属问题的决定》，其内容为：1998年12月沙河村村民委员会副主任杨龙与廖店村签订的沙河村与廖店村山界协议是真实的。交警队停车场以西，305省道以北，红线外60米林地权属舞旗山村所有，应由舞旗山村行使管理权，沙河村无权对该林地进行处置。2011年10月17日，沙河村委会对九集镇政府的确权决定不服，向南漳县人民政府申请复议，请求南漳县人民政府将该山林确认由沙河村委会所有。2011年12月5日，南漳县人民政府作出南政行复决字（2011）09号行政复议决定，维持南漳县九集镇政府决定。2012年1月6日，刘道清不服九集镇政府的确权决定，向南漳县人民法院提起行政诉讼。2012年4月20日，南漳县人民法院以越权为由撤销了南漳县九集镇政府的《关于确认舞旗山村与沙河村山林权属问题的决定》。王新、刘道清分别申请要求南漳县人民政府解决处理该林地使用权纠纷。2012年6月7日，南漳县人民政府作出南政函（2012）47号《县人民政府关于确认山林权属问题的决定》，该决定在认定《沙河村与廖店村山界协议》真实有效基础上，根据《林木林地权属争议处理办法》第十条的规定，将南漳县公安局交警大队停车场以西，305省道以北，红线外60米林地所有权属舞旗山所有，林地使用权属王新所有。刘道清对该决定不服，于2012年7月9日向襄阳市政府申请复议。2012年9月7日，襄阳市政府作出襄政行复延字（2012）9号延期审理通知书，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政复议决定延期30日作出。2012年9月21日，刘道清向襄阳市政府递交鉴定申请书，请求对两村协议上所盖的原南漳县涌泉镇沙河村民委员会公章的真实性进行鉴定。襄阳市政府行政复议机构要求南漳县政府提供山界协议原件及原南漳县涌泉镇沙河村民委员会公章印模等。但截至作出行政复议决定时，南漳县政府未能提供山界协议原件、公章印模，导致鉴定无法进行。2013年4月19日，襄阳市政府复议机构组织各方当事人召开行政复议质证会，各方当事人在质证会上均发表了各自的意见。2013年8月28日，襄阳市政府作出襄政行复决字（2013）16号行政复议决定，该决定认为，根据《林木林地权属争议处理办法》第三章关于处理程序的规定，申请处理林权争议的，申请人应向林权争议处理机构提交申请。南漳县人民政府所作决定内容既包括刘道清与王新争议地块的林地使用权，又包括沙河村委会和舞旗山村委会没有提出争议处理申请的林地所有权。南漳县政府决定所列申请人为王新，被申请人为刘道清，双方争议为林地使用权。但对于林地所有权的处理，沙河村委会、舞旗山村委会没有提出申请，南漳县政府也没通知其作为第三人参加，却作出了对林地所有权的处理决定，剥夺了两村委会的申请权、举证权、陈述权、申辩权等重要权利，属于程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，决定撤销南漳县人民政府所作的南政函（2012）47号《县人民政府关于确认山林权属问题的决定》。原告对行政复议决定不服，诉至法院。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，被告襄阳市政府具有履行行政复议的法定职责。被告在对本案进行行政复议过程中，认定南漳县政府作出的南政函（2012）47号《县人民政府关于确认山林权属问题的决定》，在沙河村委会、舞旗山村委会没有提出申请，也未作为第三人参加的情况下，直接对林地所有权作出处理决定，剥夺了两村委会的申请权、举证权、陈述权、申辩权等重要权利，违反了林业部令第10号《林地林木权属争议处理办法》第十五条“申请处理林权争议的，申请人应当向林权争议处理机构提交《林木林地权属争议处理申请书》”的规定，并以程序违法为由，予以撤销，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，行政复议决定并无不当。原告诉称，被告不以合法的两村协议处理此案，反而采信南漳县国土资源局提供的证明材料，证明争议林地归沙河村所有，并否认刘道清取得林地使用权违法和用伪造合同骗取林权证，显然违背事实，以及请求确认南政函（2012）47号《关于确认山林权属问题的决定》合法有效等请求和理由，因上述诉求涉及林地使用权、所有权的处理，而本案被告作出的复议决定，是以程序违法撤销南漳县政府确权决定，并没有对实体作出处理，待有关行政机关对争议林地予以确权时，原告仍可通过合法途径主张权利。故原告诉称理由，本院不予支持。原告还称，被告以鉴定为由将本案审理期限延长一年属程序违法。本案中，由于申请复议人刘道清对沙河村和廖店村山界协议的真实性提出了异议，向被告提出鉴定申请，要求对该协议中沙河村村委会公章的真伪进行鉴定，因南漳县政府迟迟不能提供上述协议原件，导致鉴定一直无法进行。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十七条的规定，鉴定所用时间不计入行政复议审理期限，同时，被告履行了延期审理期限的手续。因此，原告该诉称理由，本院亦不予支持。综上，原告要求撤销襄阳市政府襄政行复决字（2013）16号行政复议决定等诉讼理由均不能成立，本院不予支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告王新的诉讼请求。
上诉人王新上诉称：请求二审法院撤销原审判决，撤销被上诉人襄阳市政府作出的襄政行复决字（2013）16号复议决定书，并责令重新作出具体行政行为，判决刘道清的林权证无效，判决确认南漳县人民政府作出的南政函（2012）47号《关于确认山林权属问题的决定》有效。事实与理由如下：1、被上诉人的行政复议决定与事实、法律相悖。2、被上诉人用刘道清假合同和无效的林权证审处案件违法。3、被上诉人以程序违法撤销南漳县南政函（2012）47号确权决定完全错误。4、被上诉人向一审法院的所举证据与事实、法规相悖。5、刘道清向原审法院提交的卖断荒山合同系伪造。6、被上诉人以鉴定和案情复杂为由，将本案审理期限延长13个月违法。
被上诉人襄阳市政府答辩称，1、答辩人所作襄政行复决字（2013）16号行政复议决定书符合法律规定。本案争议山林位于现南漳县九集镇沙河村、舞旗山村及城关镇花石桥村交界地段。2007年12月24日，南漳县政府为第三人刘道清颁发了南漳政林证字（2007）第081232号林权证；2007年12月28日，南漳县政府为原告王新颁发了南漳政林字证字（2007）第022684号林权证，由此导致“一山二证”。刘道清和王新发生林地使用权争议，沙河村村委会与舞旗山村委会发生林地所有权争议。之后，刘道清和王新分别申请要求南漳县政府解决处理该林地使用权争议。在沙河村委会、舞旗山村委会没有提出申请，南漳县政府也没有通知两个村委会作为第三人参加的情况下，2012年6月7日，南漳县政府下发南政函（2012）47号《县人民政府关于确认山林权属问题的决定》，在认定《沙河村与廖店村山界协定》真实有效的基础上，根据《林木林地权属争议处理办法》第十条的规定，决定将争议山林所有权属舞旗山村所有，林地使用权属王新所有。答辩人经过审查，南漳县政府决定所列申请人为王新，被申请人为刘道清，双方争议为林地使用权。但对于林地所有权的处理，沙河村委会、舞旗山村委会没有提出申请，南漳县政府也没有通知两个村委会作为第三人参加，却作出了林地所有权和使用权的处理决定。林地权属争议包括林地所有权、使用权的归属而产生的争议，根据《林木林地权属争议处理办法》第三章关于处理程序的规定，申请处理林权争议的，申请人应向林权争议处理机构提交申请，当事人对自己的主张出示证据，经调解未达成协议的，林权争议处理机构应制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。南漳县政府所作决定内容既包括刘道清与王新争议地块的林地使用权，又包括沙河村委会和舞旗山村委会没有提出争议处理申请的林地所有权。确定林地使用权的归属，必经以确定林地所有权的归属为前提。南漳县政府作出上述具体行政行为，对涉及两个村委会的林地所有权作出处分，剥夺了两村委会的申请权、举证权、陈述权、申辩等重要权利，属于程序违法。2、被答辩人王新诉称观点与事实不符，不能成立。①襄阳市政府下达的襄政行复决字（2013）16号行政复议决定书是以程序违法为由撤销南漳县政府确权决定的，并没有就实体部分作出决定。②沙河村委会一直坚持争议山林所有权归其村所有，两个村委会存在林地所有权争议。南漳县政府未按《林木林地权属争议处理办法》第三章处理程序规定，作出确权决定，属于程序违法。③由于刘道清对沙河村和廖店村山界协议的真实性提出了异议，申请要求对该协议中沙河村委会公章的真伪进行鉴定。由于南漳县政府一直不能提供协议原件，导致鉴定无法进行，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十七条的规定，鉴定所有时间不计入行政复议审理期限。④南漳县政府所作确权决定，违反了《林木林地权属争议处理办法》第三章关于处理程序的规定，属于程序违法，依法应予撤销。综上所述，答辩人所作的襄政行复决字（2013）16号行政复议决定，证据确凿，适用法律正确，程序合法。3、一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人刘道清和沙河村委会陈述认为一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告向原审法院提交的证据材料有：1、行政复议决定书。2、南漳县政府关于确认山林权属问题的决定。3、南漳县政府为刘道清、王新分别颁发的林权证。4、沙河村委会向南漳县政府递交的复议申请。5、襄阳市政府行政复议质证笔录。6、刘道清申请南漳县政府处理林权争议的申请书。7、延期审理通知书。8、刘道清鉴定申请书。9、南漳县政府关于刘道清申请复议案有关证据的情况说明。10、南漳县政府法制办关于刘道清申请复议案有关证据的说明。11、林木林地权属争议处理办法。法律依据及行政复议法法律法规相关规定。
原审原告向原审法院提交的证据材料有：1、村民代表证明。2、驻村干部朱善强证明。3、签订的《荒山土地使用权转让合同》。4、转让费收据。5、勘测林地证明。6、《林权证》。7、确认林地界让协议。8、刘道清的合同（两份）。9、刘道元的合同（两份）。10、沙河村与廖店山界协定。11、杨培友证人证言。12、凡永宽、刘德年、张洼洲、尹勇的证言。13、刘德年的证言。14、杨培友的证明。杨培友证明两村协议签订情况。15、章运明证明。16、公安局询问王全喜笔录。17、公安局询问章运明的笔录。18、公安局询问杨龙笔录。证明两村协议签订情况。19、公安局询问丁开德笔录（两份）。20、公安局询问熊克龙笔录。21、公安局询问刘道元笔录。22、公安局询问刘天付笔录。23、公安局询问刘道清笔录（两份）。24、调查丁开德笔录。25、调查刘道均笔录。26、调查陈楚保笔录。27、98年12月份沙河村干部工资表。28、吴维调查杨龙笔录。29、土地权属界线图。30、文字说明。31、土地权属界线协议书形成过程说明。32、公安询问秦宇发笔录。33、公安询问金家梅笔录。34、九政发（2010）39号文件。35、关于沙河村与舞旗山村地界的确认意见。36、政府文书送达签收单。37、行政复议申请。38、刘道清的行政诉讼状。39、送达回证。40、行政复议答辩证据材料目录。41、关于两村协议合法，刘道清违法的陈述。42、与刘晓宏、熊克隆通话录音。
原审第三人刘道清、沙河村委会、舞旗山村委会均未提交证据材料。
上述证据材料均已随案移送本院。经审查，原审法院对原审被告和原审原告提供证据材料的质证、认证均符合相关规定，本院予以确认。
本院二审根据本案有效证据认定的案件事实与原判无异。
本院认为，被上诉人襄阳市政府依申请对南漳县政府的林地确权决定具有履行行政复议的法定职责。南漳县政府在作为利害关系人的沙河村委会、舞旗山村委会没有提出申请，也未通知其作为第三人参加处理的情况下，直接作出南政函（2012）47号《县人民政府关于确认山林权属问题的决定》，确认争议林地所有权的归属，进而确认争议林地使用权的归属，程序上剥夺了两村委会的申请权、举证权、陈述权、申辩权等重要权利，违背程序正当原则，同时也导致该确权决定认定的主要事实不清、证据不足。因此，被上诉人襄阳市政府的复议决定以违反法定程序为由将该确权决定予以撤销，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人主张撤销复议决定的请求，原审不予支持并无不当。确权决定被以程序违法复议撤销后，上诉人的实体权利在证据支持下仍可向有关部门继续主张。证据表明，被上诉人在复议过程中，申请复议人对沙河村和廖店村山界协议的真实性向被上诉人提出鉴定申请，后虽因故未予以鉴定，但被上诉人履行了延长审理期限的手续，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十七条“鉴定所用时间不计入行政复议审理期限”的规定，原审认为被上诉人延期作出复议决定程序合法也是正确的。本案审理的是被上诉人襄阳市政府的行政复议行为，至于上诉人确认第三人刘道清持有的林权证无效的诉请，不属本案裁判范围，对此原审一并予以驳回也无不当。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王新负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 余惠明
审 判 员 张辅伦
代理审判员 郭登友
二〇一四年九月三日
书 记 员 李 伟