河南省郑州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫01行终369号
上诉人（原审原告）唐更戌。
上诉人（原审原告）唐建东。
上诉人（原审原告）唐相杰。
上诉人（原审原告）马延辉。
上诉人（原审原告）唐海岭。
上诉人（原审原告）马聚保。
上诉人（原审原告）马海龙。
上诉人（原审原告）马瑞。
上诉人（原审原告）唐新建。
上诉人（原审原告）唐天才。
上诉人（原审原告）马存。
上诉人（原审原告）唐景荣。
上诉人（原审原告）唐永昌。
以上13上诉人的诉讼代表人为唐更戌、唐建东。
上诉人诉讼代表人唐更戌委托代理人毛明星，河南修谨律师事务所律师。
上诉人诉讼代表人唐更戌委托代理人黄萍萍，河南修谨律师事务所实习律师。
上诉人诉讼代表人唐建东委托代理人范建锋，河南修谨律师事务所律师。
上诉人诉讼代表人唐建东委托代理人冯蕾蕾，河南修谨律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）人民政府。
法定代表人张佳涛，镇长。
委托代理人任炳强，该单位工作人员。
委托代理人王敏，河南高基律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）民委员会。
法定代表人唐国生，主任。
委托代理人王闪闪，该单位工作人员。
被上诉人（原审第三人）河南平安置业有限公司。
法定代表人多冬冬，总经理。
委托代理人张景傲，该单位工作人员。
上诉人唐更戌、唐建东等13人因要求确认荥阳市广武镇人民政府（以下简称广武镇政府）与荥阳市广武镇唐垌村民委员会（以下简称唐垌村委会）、河南平安置业有限公司（以下简称平安置业公司）签订的行政合同无效一案，不服河南省巩义市人民法院（2015）巩行初字第89号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审认定：2010年5月，唐垌村委会和平安置业公司签订一份《框架协议》。协议约定：广武镇政府和唐垌村委会同意由平安置业公司对唐垌村实施拆迁重建，新建住房由平安置业公司提供资金并负责实施，旧房拆迁由唐垌村委会和广武镇政府负责实施，对新农村建设的具体实施方式和步骤、住房分配、权利义务、进度安排等事项做了具体的约定；约定房屋分配方案由唐垌村委会负责征得村民同意；约定该协议各方签署后生效。协议形成后，唐垌村委会作为甲方、平安置业公司作为乙方在协议书上签字。广武镇政府在此协议上被列为丙方，但协议书上并没有广武镇政府的签字盖章。
2010年6月24日，唐垌村委会与平安置业公司就唐垌村新农村建设中的一系列具体问题，又签订了《补充协议书》。《补充协议书》以《框架协议》为基准，约定了双方在履行《框架协议》过程中应承担的义务及享有的权利。其中唐垌村承担的义务主要有：提供书面安置房的建设位置及规划方案、设计图纸等；提供开工的环评手续；保证施工的水、电、路通和地面、地下附属物清除及相关部门协调；工程验收后负责村民的搬迁及老宅基地占地规划、协调土地出让、新农村建设融资；小区绿化、水源、有线电视、通信网路的铺设、道路硬化，工程验收等义务。平安置业公司承担的义务主要有：按图施工和按协议交房；接受监督等义务。双方在履行协议过程中应享有的权利也予以明确。该《补充协议书》还约定了双方的违约责任，双方在协议上签字，并约定签字生效后与原合同同样有法律效力。
2013年11月29日，广武镇政府、唐垌村委会、平安置业公司三方在完成唐垌村新居建设后，为尽快让唐垌村民搬迁新居，签订了《完工移交协议》。协议对新建的社区基本情况、房屋交付方式及应付款项进行约定，并约定由广武镇政府和唐垌村委会负责全部安置房的分配事宜；广武镇政府负责协助将唐垌村社区建设的奖补资金转给平安置业公司；在搬拆迁及原村土地交付上，约定由唐垌村委会负责所有农户的搬迁工作等。
原审认为：从本案涉及的三份协议看，2010年5月签订的第一份《框架协议》，是唐垌村委会与平安置业公司就该村新农村建设项目签订的最初协议。协议约定内容主要是唐垌村新农村建设过程中双方的权利和义务，合同实质是平安置业公司取得唐垌村搬迁后的土地开发权和使用权，承建该村新农村建设项目。合同约定了建设标准、工程进度安排及违约条款，符合建设工程施工合同特征，是双方在自愿、平等的基础上达成的合同。协议将广武镇政府列为丙方，但协议书上并没有广武镇政府的签字盖章，从协议约定内容上看，该协议没有订立唐垌村房屋具体分配方案，也没有明确拆迁补偿标准及办法，不能对唐垌村民产生直接的行政管理方面的约束力。协议条款中涉及广武镇政府的主要内容是协助办理有关手续的义务，这些义务是广武镇政府应当承担的职责，协议条款中约定或不约定，广武镇政府均应当在新农村建设过程中依法履行。
2010年6月24日，唐垌村委会和平安置业公司在签订《补充协议书》时，不再将广武镇政府列为合同一方，也充分说明了《框架协议》和《补充协议书》是唐垌村委会与平安置业公司之间的民事合同行为。双方在《补充协议书》约定的内容仍是为了更好地履行此前签订的《框架协议》。
由此，以上两份协议属第三人唐垌村委会和平安置业公司之间签订的平等主体之间的民事合同，不属行政诉讼受案范围。
2013年11月29日，在广武镇政府的参与下，三方订立了《完工移交协议》，协议的主要目的是为了督促唐垌村委会与平安置业公司更好地履行此前签订的《框架协议》和《补充协议书》。但是，《框架协议》及《补充协议书》合同行为已经成立、生效并已经实际履行，不需广武镇政府追认，不能将镇政府签订《完工移交协议》等同于对此前协议的追认和参加。《完工移交协议》协议中，尽管加盖了被告公章，但是协议涉及被告行政行为的内容仅有给付奖补资金等，给付奖补资金属被告依职权作出的单方行政行为，该行为不侵犯原告的合法权益。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第八项之规定，裁定：驳回原告唐更戌、唐建东等13人的起诉。
上诉人不服一审裁定，提起上诉。上诉的主要理由是：一、一审法院认定事实不清、证据不足。1、本案所涉及的三份协议：《建设社会主义新农村拆迁建设框架协议》、《补充协议》、《荥阳市广武镇唐垌中心项目完工移交协议书》为行政合同，属于人民法院行政案件的受理范围。本案涉及的三份协议中约定的镇政府的义务无一不是在行使行政职权，为实现公共利益进行行政管理，而且协议的履行已对唐垌村全体村民的权利产生了直接的影响。这样的一份协议完全属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定的“行政协议”的范畴，具体事实如下：2010年5月25日，唐垌村委会、广武镇政府和平安置业公司签署《建设社会主义新农村拆迁建设框架性协议》，并于2010年6月24日签署《补充协议》。2013年11月29日，广武镇政府与唐垌村委会和平安置业公司签署了《荥阳市广武镇唐垌中心村项目完工移交协议书》，镇政府对此前签订的《框架性协议》和《补充协议》进行了追认。在三份协议中，镇政府作为合同的一方当事人，由其履行对唐垌村进行整体拆迁重建、办理新建住房的有关产权手续、协调办理“唐垌中心村社区”项目的建设用地及原旧农村土地置换手续等合同义务。三方企图通过开展土地置换的方式，进行建设用地置换、复垦土地周转行为，建设村民安置房与商品房，从而实现对唐垌村原村民集体所有的土地进行商业房地产开发的目的，项目建成后村民住宅整体搬迁，平安置业公司从商品房的销售及安置后剩余土地的处置中受益。2、基于合同的信赖原则，如果没有镇政府的参与，没有政府的公信力主导，本案争议的协议根本无法签订和履行。一审法院把行政机关的“职责”与“义务”划等号是错误的。一审法院认定本案争议协议中镇政府的义务是镇政府应当承担的职责，协议条款中约定不约定，广武镇政府均应当在新农村建设过程中依法履行的认定属于认识错误。一审法院认定三方签订的《完工移交协议书》仅是镇政府“为了督促唐垌村委会与平安置业公司更好地履行此前签订的《框架协议》和《补充协议书》”的观点也是错误的。3、一审法院认定“尽管加盖了被告公章，但是协议涉及被告行政行为的内容仅有给付奖补资金等，给付奖补资金属被告依职权作出的单方行政行为，该行为不侵犯原告的合法权益”也是错误的。首先，该协议约定的镇政府的权利和义务不局限于奖补资金，还涉及大量的其他有关镇政府的权利和义务。其次，资金奖补是被告的合同义务之一，也是实现整体合同目的的重要约束和保证。
二、《框架性协议》、《补充协议》、《完工移交协议书》属无效行政合同。三份协议的签订程序及内容均违反法律的强制性规定。镇政府、村委会与平安置业公司违反《村民委员会组织法》、《土地管理法》的规定签订的三份协议，未召开村民大会、村民代表会议及党支部会议，三方恶意串通，损害集体利益，属于无效合同。
三、一审法院适用法律错误。本案所涉及的三份协议：《建设社会主义新农村拆迁建设框架性协议》、《补充协议》、《荥阳市广武镇唐垌中心项目完工移交协议书》为行政合同，属于人民法院行政案件的受理范围，但三份协议违反法律的强制性规定，损害集体利益，属于无效合同，应根据《行政诉讼法》第75条的规定确认无效，一审法院裁定驳回原告起诉属于适用法律错误。
综上，一审法院认定事实不清、证据不足、适用法律错误，请求二审法院撤销一审裁定，依法改判或发回重审。
广武镇人民政府答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，依法驳回上诉人的上诉请求。此案所涉的《建设社会主义新农村拆迁建设框架性协议》、《补充协议》是民事协议，第三份协议是单方的行政行为且没有违反法律强制性规定和侵害村民利益。
唐垌村委会、平安置业公司的答辩意见与广武镇政府一致。
本院经审理查明的事实与一审基本一致。
本院认为：本案二审争议的焦点问题为被诉三份协议是否为行政协议的问题。对于这一问题，应从以下几个角度进行分析：
一、缔约主体。1、缔约主体的法律身份。三份合同中的缔约主体，均包括唐垌村委会和河南平安置业有限公司，其中河南平安置业有限公司作为建设开发企业明显不是行使国家行政权的行政主体，而唐垌村委会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其在本案中是作为集体财产管理方，行使村集体公共事务管理的职能，也不能视为是行政主体。唯一可能作为行政主体出现的只可能是广武镇人民政府。从这个角度，首先应当认定没有广武镇人民政府参与的《补充协议书》不是行政合同。
2、缔约主体在合同中的实际角色。因为行政机关作为机关法人，也是民法主体之一，可以对外缔结民事合同，所以法律身份并非界定合同缔约主体是否为行政主体的唯一因素。不同于民事合同，行政合同形成的是行政法律关系，其中行政机关作为行政主体签订合同，是进行行政管理，其与合同相对方的关系为管理与被管理的关系，双方法律地位不平等。在行政合同中，行政主体居于主导地位，合同相对方与行政主体缔结合同，其法律意义是接受行政主体的管理，成为某一行政法律关系的相对方。而本案被诉的另两份协议，从约定广武镇人民政府权利义务内容看，广武镇人民政府对合同的参与更接近于行政机关对某种需要行政机关协作的社会公共事务的介入。广武镇人民政府在合同中的作用基本上仅为配合村委会作群众工作、协调办理相关产权手续及优惠政策、监督协调见证另两方合同主体履行合同义务等，广武镇人民政府在合同中根本不居主导地位，与其他合同主体也不能成立行政管理关系。
二、合同内容。1、公共利益因素。公益性是行政合同区别于民事合同的一般标准。行政合同是行政主体为执行国家和社会公共事务，实现社会管理的公共目的，通过合意方式，与相对方缔结的合同。而一般而言，民事合同遵循的是平等自愿、等价有偿，合同主体缔结民事合同，一般是基于个体私权利实现，当然民事合同并不绝对排斥公共利益。本案被诉合同从内容上当然有公共利益因素，如框架协议中“加快社会主义新农村建设步伐，彻底改善当地农民生活居住条件，加大招商引资力度，加快郑州后花园建设”等表述，体现了这一点。但更重要的则是合同主要缔约方唐垌村委会的社团利益（为村民建房，改善村民居住环境）和河南平安置业有限公司的商业利益（取得拆迁后土地的开发权），政府并未对涉案土地进行征收补偿或实际占用。从具体内容看，一审裁定已对被诉合同内容进行了较为详细的分析，这些内容更多的体现的是民事合同的私权属性。
2、行政优益权因素。行政合同的目的是为了实现公共利益，而为了保障公共利益的实现，避免公共利益损失，行政主体在行政合同中并不一概遵守有约必守原则，而是享有优益权。一般而言，行政主体在行政合同中的行政优益权主要体现在：主导权、否决权、制裁权、单方变更和解除权等。行政优益权的存在，标示着行政合同的单方性与行政性，而这一点是行政合同与民事合同的根本区别所在。如前所述，广武镇人民政府对合同的参与仅是协作、协调、监督、见证，合同本身既未约定广武镇人民政府对合同享有优益权，从合同内容和政府参与度看，广武镇人民政府亦无行使优益权的余地。
综上，本案被诉合同在实质上应当定性为附带部分公权力因素的民事合同，本案纠纷的实质是社团成员（村民）对社团（村民委员会）处分社团财产不满，此类纠纷并不能构成行政争议，应当通过民事渠道加以解决。一审裁定从合同内容、彼此之间关系以及广武镇政府作用角度，将本案被诉合同排除在可诉的行政合同之外，其结论并无不当。上诉人上诉理由不能成立，其上诉依法应当驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 孙晓飞
审 判 员 耿 立
代理审判员 余 滢
二〇一六年八月二十六日
书 记 员 刘俊丽
附录：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。