江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）徐行初字第0012号
原告徐州北区热力有限公司。住所地：徐州市鼓楼区万寨社区院内。
法定代表人陈斐，执行董事。
委托代理人徐军，徐州北区热力有限公司职工。
委托代理人王海涛，江苏高的律师事务所律师。
被告徐州市鼓楼区人民政府，住所地徐州市中山北路253号。
法定代表人龚维芳，区长。
出庭应诉负责人李金豹，副区长。
委托代理人朱咏梅，江苏盛仪律师事务所律师。
原告徐州北区热力有限公司（以下简称北区热力公司）不服徐州市鼓楼区人民政府侵犯企业自主经营权，向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月21日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年3月17日、4月28日公开开庭审理了本案。原告北区热力公司的委托代理人徐军、王海涛，被告鼓楼区人民政府出庭应诉负责人李金豹及委托代理人朱咏梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年11月10日，徐州市鼓楼区人民政府作出《关于对徐州市北区供热管网实行应急管理的通知》，内容如下：“北区热力公司：鉴于城市北区供热企业（徐州苏洋环保热电有限公司，以下简称苏洋热电公司）存在内部管理混乱、股东纠纷严重、严重资不抵债等诸多问题，已确无能力保障区域供热，将极大影响辖区企业事业单位和广大居民群众的生产生活秩序，给公共利益带来较大危害。根据徐州市政府办公会议纪要（2014第[60]号）《市政府关于认真做好市区热电企业整合及今冬供热工作的会议纪要》部署，由鼓楼区人民政府对城市北区供热管网实行应急管理。并委托徐州市鼓楼区国有资产投资有限公司负责应急管理期间城市北区供热工作。请徐州北区热力有限公司，停止开展对城市北区供热相关工作，并配合做好热网及供热设备交接工作，否则，造成的一切后果自行承担。”
原告诉称，原告系2011年6月成立的有限责任公司，注册资本4000万元，经营范围包括蒸汽、热水、热力输送工程施工等。原告自成立以来，全面负责徐州市北区范围内的蒸汽管道输送供应工作。经营过程中，服从徐州市物价局、徐州市市政工程养护管理处等行政机关管理，履行合同约定的供热义务，依法与用热客户订立供用蒸汽合同，仅2013年度累计收取供暖费近亿元。2014年11月4日，被告鼓楼区人民政府在未通知原告的情况下，通过《都市晨报》等媒体直接发出《关于缴纳采暖季预收汽费的通知》，以被告名义通知各供暖小区和热用户，由被告负责接收热力管网，负责北区供热工作，并委托鼓楼区国有投资有限公司与供暖小区各热用户签订供热合同，要求用热户将费用缴存至鼓楼区国有投资有限公司帐户。同时告知用热户如不遵照执行，后果自负。2014年11月10日，被告召集北区热用户会议，要求热用户按照通知要求与鼓楼国投公司签订供热合同并缴纳汽款。2014年11月10日，被告向原告发送《关于对徐州市北区供热管网实行应急管理的通知》，内容如前。原告认为，原告的法人财产权和经营权依法不受侵犯，在原告并无违反法律、行政法规、损害北区供热行为的情况下，被告作为人民政府，在无事实依据、未履行法定程序的情况下，依行政职权直接停止原告公司的经营，该强制行为违法。请求人民法院依法判决：1、撤销被告“要求原告停止开展对北区供热相关工作、并配合做好热网及供热设备交接工作”的行政行为。2、由被告负责返还以徐州市鼓楼区国有资产投资有限公司名义收取的全部汽费。3、承担本案的诉讼费用。
原告向本院提供的证据有：第一组，1、关于缴纳采暖季预收汽费的通知；2、2014年11月6日都市晨报刊登《关于缴纳采暖季预收汽费的通知》；3、关于对徐州市城市北区供热管网实行应急管理的通知。第一组证据证明被告于2011年11月通过媒体或直接向徐州市北区各供暖小区、热用户发出通知，称临时接收徐州市北区热力管网，负责北区供热工作，并委托徐州市鼓楼区国有资产有限公司代替原告与各采暖小区和热用户签订供热合同，要求汽费缴存至徐州市鼓楼区国有资产投资有限公司，由鼓楼区政府监管。被告在无事实和法律依据的情况下剥夺原告的法人财产权和经营权，属违法行政。第二组，1、原告工商登记资料；2、徐州中德信资产评估事务所《徐州苏洋环保热电有限公司拟投资涉及的蒸汽热力管网工程项目资产评估报告书》（徐中德信评报字[2011]第127号）；3、北区热力公司与苏洋热电公司交易的记账凭证、增值税发票等。第二组证据证明北区热力公司是依法登记成立、具有独立资格的企业法人；苏洋热电公司投资并形成北区热力公司的蒸汽热力管网手续完备合法，并依法登记记载于工商行政主管部门对外公示的信息；中德信评估报告还列举了徐州市人民政府办公室2010年的第27号、第31号两次会议纪要，确认苏洋热电公司建设蒸汽热力管网的合法性，上述资产已经在2011年完成资产移交手续。综上，北区热力公司与苏洋热电公司财产、经营相互独立，北区热力公司购买苏洋热电公司的蒸汽然后再销售给用热户，北区热力公司并不拖欠苏洋热电公司汽费，被告仅因苏洋热电公司债务危机等原因而剥夺北区热力公司的财产权和经营权，没有事实和法律依据。第三组证据1、原告与部分热用户供用热开户协议书；2、供、用汽合同两份；3、北区热力公司对部分客户收款的记账凭证、银行回单、增值税发票、结算清单。上述证据证明原告是合法的供热主体，且与供汽方产权划分清晰，明确从供热方主干线接用方管线第一道焊口为界。在供热过程中，苏洋热电公司从未直接与用热户发生往来，均是原告结算。第四组证据：1、鼓楼区人民政府《关于将汽款付至监管账户的函》；2、鼓楼区热电企业整合工作领导小组办公室办文单；3、北区热力公司费用报销单；4、中国人民财产保险股份有限公司公众责任保险保险单、财产一切险保险单各一份；5、徐州市地方税务局通用机打发票；6、关于热力管网掘路抢修的紧急申请；7、增值税纳税申报表证据；8、徐州润源热力有限公司工商信息。该组证据证明因被告将苏洋热电公司的收入优先用于支付工资、清偿其他债务等，造成不能支付徐州润源热力公司的汽款。且鼓楼区政府实际控制了北区热力公司的收入，汽款已经被要求支付至鼓楼区政府开立的监管账户之内，在此情况下，再进行“应急管理”并无必要。作为强制接管原告公司的被告下属单位鼓楼区国有资产投资有限公司是徐州润源热力有限公司的股东，由鼓楼国资公司直接接管北区热力公司的资产和经营权，并将所收汽款直接支付给徐州润源热力公司，存在政府直接滥用行政权力为其参股并拥有利益关系的关联企业谋取利益的事实。
原告根据本院要求，补充提交了原告公司在税务机关报备的与苏洋热电公司之间合作协议一份，及2014年2月27日北区热力公司股东会决议、苏洋热电公司董事会决议，证明两家公司之间就供暖合作达成决议，根据决议确定由原告每月将应付苏洋热电公司的汽款支付至徐州市鼓楼区工业企业搬迁与关闭领导小组所设立的帐户，并由苏洋热电公司向北区热力公司开具发票，双方一直存在支付热款和开具发票结算的情况。
被告鼓楼区人民政府辩称，1、答辩人行为符合法律规定。苏洋热电公司负责北部区域的供热工作，该公司存在内部管理混乱、股东纠纷严重、资不抵债等情况，企业各类负债超过5亿元。本市两级法院受理涉苏洋热电公司案件67起，涉及金额2亿余元。2013年12月，苏洋热电公司从徐州润源热力公司购买蒸汽供热，因拖欠巨额汽费，2014年9月以来，徐州润源热力公司多次停止向苏洋热电公司供汽，导致北区医院、驻军部门等上百家重点单位无法正常营运，影响严重且损失重大，已构成突发公共事件。当时，临近冬季集中供暖，答辩人为解决实际问题，依据《中华人民共和国突发事件应对法》、《江苏省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》及徐州市委39号办公会议纪要、徐州市人民政府办公室《关于进一步落实市区电力企业整合工作属地管理责任的通知》，及时应对，依法处置，委托鼓楼区国资公司应急接管，恢复了北区的正常供热，保障区域内居民、单位的正常工作生活。答辩人的行为是维持社会公共利益、避免群体性矛盾的行为，是符合法律规定的。2、北区热力公司不具备本案原告主体资格。答辩人管辖区域的供热工作一直由苏洋热电公司负责，该公司是市政府认可的北区唯一供热责任主体。苏洋热电公司经营期间资不抵债，为解决公共利益问题，市、区两级政府垫资4100万元，用于支付煤款及偿还供热欠款。2013年12月，苏洋热电公司无力继续生产，与徐州润源热力公司签订《供用热合同》，从该公司购买蒸汽，继续承担北区供热，但因种种原因，苏洋热电公司欠润源公司汽款多达5000万元。后，苏洋热电公司于2014年11月4日，向答辩人书面请示，请求答辩人牵头，徐州润源热力公司主导，苏洋热电公司全面配合，预收2015年冬季汽款，进入政府指定帐户，以确保供热工作顺利进行。同时，答辩人按照市政府应急管理的工作要求，向苏洋热电公司和北区热力公司送达了被诉的《通知》。北区热力公司不能证明其具有北区供热的合法经营资格及财产权受损的客观事实，不具备本案的原告主体资格。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。
被告在法定期限内向本院提供的证据依据有：1、《扬子晚报》、《都市晨报》；2、各网络媒体转载情况；证据1-2证明市区北区停止供热十多天，几十家单位受影响，形成公共事件；3、《徐州市人民政府第60号办公会议纪要》；4、鼓楼区人民政府代为垫付煤款的付款凭证；5、鼓楼区人民政府2014年71号文件关于印发《鼓楼区城市北区供热应急预案》的通知、《鼓楼区政府关于对城市北区实行应急管理的通知》；6、苏洋热电公司拖欠徐州润源热力公司汽费来往函件6份；7、苏洋热电公司徐苏环热[2014]年48号《关于请求政府牵头、徐州润源热力有限公司主导徐州苏洋环保热电有限公司2015年冬季预收汽款紧急请求》；8、徐州市国土资源局《关于徐州市西区、苏洋、坝山环保热电有限公司土地登记、抵押及查封情况统计的报告》；9、苏洋热电公司和徐州润源热力公司的供用热合同。上述证据证明因苏洋热电公司内部管理混乱，严重资不抵债，给公共利益带来巨大损害，鼓楼区人民政府被责成实行应急管理；且苏洋热电公司认为其子公司北区热力公司是造成拖欠汽费的主要原因，北区热力公司无热力财产权、经营权，不是合法供热主体，只有苏洋热电公司才是徐州北区事实上和法律上的供热主体。在启动应急管理后，被告替苏洋热电公司支付煤费解决矛盾。法律依据：《中华人民共和国突发事件应对法》、《江苏省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》。
庭审中，双方当事人对所举证据互相发表了质证意见。被告对原告提供的证据真实性无异议，认为：第一组中证据1、3不能作为被告认可原告供暖主体资格；证据2从媒体角度能够确认2014年徐州北区存在突发停供热公共事件的发生的事实。第二组中证据1营业执照等相关工商档案仅认可原告具有法人资格的事实；证据2评估报告、证据3记帐凭证、增值税发票无异议；第三组证据对原告收取供暖汽费的事实无异议，但不能证明原告具有北区供热的法定主体资格；第四组证据的真实性虽无异议，但被告之所以向原告发出该函，是基于原告在2013年至2014年期间是北区供热事实上收费主体，但与合法经营主体是两个性质截然不同的概念。原告认为：被告提供的证据1、2真实性无异议，证明被告所谓的应急管理是没有依据的，且存在强行剥夺民营企业的经营权、财产权；证据3、4真实性虽无异议，但不能作为被告作出行政行为的法律依据；证据5真实性虽无异议，但与本案无关联性；证据6真实性无异议，被告的证据恰恰能够证实原告并不欠款，且应急预案和媒体公示时间恰恰能够显示程序违法；证据7真实性虽无异议，但认为苏洋热电公司和徐州润源热力公司是正常的商业经营，即使存在债务，徐州润源热力公司也不能以停汽的方式来胁迫地方政府和北区民众；对证据8合法性不予确认，苏洋热电公司不等同于北区热力公司；证据9与本案没有关联性，不能仅凭这份合同就认定苏洋热电公司是北区唯一合法的供热主体。
本院经庭审质证认证，对证据作如下认定：原告第一组证据能够证实被告通过媒体发布采暖季预收费并采取应急管理的事实；第二组原告公司的工商登记资料等能够反映原告公司的资金来源及股东投资情况，记帐凭证、增值税发票能够证实原告系独立经营；第三组证据能够证实原告实际收取供暖费的事实；第四组证据能够证实被诉行为的存在。原告庭后补充提交的与苏洋热电公司供热合同能够证实两公司之间系两个独立法人之间结算。关于被告提供的证据，证据1、2认证意见同原告提供证据；证据3能够证实存在热电整合的事实；证据4、6证实苏洋热电公司资不抵债鼓楼区人民政府代苏洋热电公司垫付煤款的事实；证据5证实被诉行为的存在；证据7能够证实系苏洋热电公司欠款；证据8与原告公司所诉争议无关联性；证据9能够证实苏洋热电公司系从徐州润源热力公司购买热力。对被告补充提交的汽款收取帐目资料，因原告在诉讼过程中撤回赔偿请求另诉，本案中对该部分证据不作认定。
本院经审理查明，北区热力公司的股东之一“苏洋热电公司”前身系国有企业徐州热电有限公司，2004年9月改制重组，2005年中旗集团有限公司出资4000万元、英奇国际电力有限公司出资3000万元共同发起设立苏洋热电公司，原国有企业徐州热电有限公司、徐州盛源热力有限公司将股权转让给苏洋热电公司，该公司2009年9月峻工投入生产。
原告北区热力公司系2011年6月设立的有限责任公司，注册资本4000万元，经营范围包括蒸汽、热水、热力输送工程施工、矿山设备及配件销售等。公司设立登记资料显示有两个出资人，分别是苏洋热电公司出资3900万元（实缴货币800万元），刘诚出资100万元，法定代表人刘诚；2013年变更登记资料显示：法定代表人陈斐，股东分别为：黄方清1050万元，牛敬东525万元、刘玉启525万元，苏洋热电公司减资为1900万元。
2011年8月，原告通过与苏洋热电公司签订供热合同方式，购买苏洋热电公司生产的热力提供给北区的包括市立一院、三院、徐州卷烟厂、空军后勤学校等200余家部队、企事业机关单位及数万居民用户，合同约定期限为三年。原告与苏洋热电公司按用量结算热力使用费，并与北区各用热户签订供热合同。
苏洋热电公司因股东纠纷、经营不善，2013年上半年出现严重资不抵债，银行贷款转期受到限制，购煤资金严重短缺。因债权人提起诉讼，法院查封了苏洋热电公司的全部帐户、土地等，355名在职、内退等员工集访。徐州市人民政府为解决矛盾及解决空气质量等环境问题，决定对小热电公司进行整合，并成立整合工作领导小组，欲以华润电力等四家大型热电企业整合替代本市5家小企业，苏洋热电公司根据属地管理原则由鼓楼区政府具体负责实施。2013年5月，由华润电力公司与苏洋热电公司签订替代协议，2013年12月，华润电力供热管道与苏洋热电公司供热管网实现对接，苏洋热电公司停止生产。经政府协调，华润电力公司所属徐州润源热力公司向苏洋热电公司提供热源，苏洋热电公司负责热力销售经营。至2014年11月，苏洋热电公司拖欠徐州润源热力公司汽款4700余万元。徐州润源热力公司停止向苏洋热电公司提供热源。
因临近2014供暖季，被告鼓楼区人民政府于2014年11月4日，通过《都市晨报》等媒体刊登《关于缴纳采暖季预收汽费的通知》，通知供暖小区和热用户，由被告负责接收热力管网，负责北区供热工作，并委托鼓楼区国有投资有限公司与供暖小区和热用户签订供热合同，要求用热户将汽费缴存在鼓楼区国有投资有限公司帐户。同时告知用热户如不遵照执行，后果自负。2014年11月10日，被告召集北区热用户会议，要求热用户按照通知要求与鼓楼国投公司签订供热合同并缴纳汽款。
2014年11月10日，被告向原告发送《关于对徐州市北区供热管网实行应急管理的通知》，内容如前。之后，因原告不同意停止供热业务、移交供热计量装置，被告派人对各用热户的用热计量表进行了拆除并重新安装。指派鼓楼区国有投资有限公司收取和管理热用户缴纳的用热款。
原告认为被告采取的行为侵犯了其企业的经营自主权，提起本诉，诉讼请求如前述。在庭审后，原告向本院书面申请撤回第二项返还全部费用的请求，另案再诉。
本案的争议焦点，1、原告是否具备提起本诉的主体资格；2、被告针对原告实施的紧急状态措施是否有事实和法律依据。
庭审中，双方当事人围绕争议焦点进行了辩论，原告认为其是具备独立法人资格的公司，原告在经营中并未拖欠苏洋热电公司的汽款，该部分款项系被政府用于支付其他，徐州润源热力公司收不到供热款，非原告公司导致。即使被告认为苏洋热电公司不具备经营的条件，原告的管网亦可与徐州润源热力公司实现无缝对接，原告可以直接购买其热力，再通过原告的管网为北区单位与居民供热。再者，原告与苏洋在任何条件下都没有停止供热，而作为替代的大型公司徐州润源热力公司在诉讼期间再次示威，停汽长达两个余月，大量客户汽改电，被告却不对该公司采取应急措施，有失公平。退一步讲，即使是应急管理，也应当有个期限，被告对原告企业始终采取应急状态不符合法律规定。被告则认为，徐州润源热力公司是与苏洋热电公司签订的供热合同，与原告无关，其不具备提起本诉的主体资格；苏洋热电公司将其管网作为投资给北区热力公司并未向政府报备，被告只认可苏洋热电公司是唯一的供热单位。因苏洋热电公司已不具备给北区各单位及居民提供热力的能力，被告才启动应急管理解决矛盾。被告在处理过程中对用户计量表更换是为了计量的要求，并不侵犯原告的财产权。
本案经本院审判委员会讨论认为：1、关于原告主体资格问题。被告鼓楼区人民政府于2014年11月10日作出《关于对徐州市北区供热管网实行应急管理的通知》，向北区热力公司进行了送达，要求“北区热力公司停止开展对城市北区供热相关工作，并配合做好热网及供热设备交接”，客观上对原告的热网及设备实施了接管，该行为对原告公司生产经营产生了实际影响。根据企业工商登记资料记载，苏洋热电公司与北区热力公司均具备独立法人资格，北区热力公司对被告实施强制接管的行为，有权提起本诉。
2、关于被告对原告公司实施应急管理是否有事实和法律依据问题。
根据被告在庭审中的陈述，其对原告采取应急管理的法律依据是《中华人民共和国突发事件应对法》及《江苏省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》。《突发事件应对法》第三条“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。
首先，被告在作出被诉通知中所载明的停止北区热力公司经营的理由是：“鉴于城市北区供热企业（苏洋热电公司）存在内部管理混乱、股东纠纷严重、严重资不抵债等诸多问题，已确无能力保障区域供热，将极大影响辖区企业事业单位和广大居民群众的生产生活秩序，给公共利益带来较大危害。”而在该通知中所依据的文件是徐州市政府办公会议纪要（2014第[60]号）《市政府关于认真做好市区热电企业整合及今冬供热工作的会议纪要》，该会议纪要主要内容为“市区热电整合是市委、市政府的重要决策，是天更蓝行动计划的重要组织部分，”其核心是以大的热电公司替代原中小热电公司，以实现本市环境保护及保障市民供热等目标。即，被告采取应急管理的理由相互矛盾。其次，根据本案查明事实，原告与苏洋热电公司是两个具备独立资格的公司。在设立北区热力公司时，苏洋热电公司将其生产区域围墙之外的供热管网作为投资入股北区热力公司，该部分供热管网在北区热力公司资产范围。在被告采取应急措施之前，苏洋热电公司已经停止生产热力，是从徐州润源热力公司购买热力后再出售给北区热力公司，北区热力公司再通过其管网输送至供热用户，苏洋热电公司、徐州润源热力公司与北区热力公司管网是可以对接的。即使如被告所称的苏洋热电公司资不抵债不具备供热能力，但北区热力公司与徐州润源热力公司直接进行热力交易在技术上并不存在障碍。且在2013年6月起，原告支付苏洋热电公司的供汽款已经缴存至政府指定账户。故，被告依据行政职权采取应急管理缺乏必要性。综上，被告作出被诉通知与《突发事件应对法》第三条规定的情形不相符合。
3、关于被告实施的被诉行为是否符合法定程序问题。《突发事件应对法》第十六条“县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命令，应当报本级人民代表大会常务委员会备案；突发事件应急处置工作结束后，应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告。”第五十八条“突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当停止执行依照本法规定采取的应急处置措施……。”《江苏省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》第六十七条“突发事件应急处置工作结束后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当及时查明突发事件发生的经过和原因，对突发事实事件应急处置工作进行总结评估，制定改进措施，向上一级人民政府作出报告，并做好资料归档工作”。被告以突发事件为由停止了原告企业的经营，在诉讼过程中未提供证据证明其履行上述规定的备案程序，且在诉讼过程中，亦未说明应急管理至今未结束的合法理由。故，被告实施被诉行为亦不符合法定程序要求。
综上，被告针对原告公司以突发事件应急管理为由而实施的强制剥夺经营权及财产权的行为无事实和法律依据，且违反法定程序，依法应予撤销。因原告书面申请撤回赔偿请求另案解决，本案对赔偿问题不作评判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（三）项的规定，判决如下：
撤销被告鼓楼区人民政府于2014年11月10日作出的《关于对徐州市北区供热管网实行应急管理的通知》。
案件受理费50元，由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。江苏省高级人民法院开户行：江苏省南京市农业银行山西路支行；帐号：10×××75。
审 判 长 祁贵明
审 判 员 刘 红
人民陪审员 许月新
二〇一六年四月七日
书 记 员 张文娟
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（三）违反法定程序的；