江西省修水县人民法院
民 事 判 决 书
（2015）修民二初字第59号
原告修水县国土资源局。
法定代表人胡高峰。
委托代理人黄国强。
委托代理人车参荣，江西东太律师事务所律师。
被告梁卫国，男，1970年4月5日出生。
委托代理人胡俊，江西东太律师事务所律师。
原告修水县国土资源局与被告梁卫国建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告修水县国土资源局的委托代理人黄国强、车参荣，被告梁卫国及其委托代理人胡俊到庭参加了诉讼。本案经本院审判委员会讨论并决定，现已审理终结。
原告诉称，2005年11月26日，被告通过竞拍受让了位于修水县义宁镇南门村1组“＊＊＊”地块的国有土地使用权。根据原、被告双方签订的《挂牌成交确认书》、《国有土地使用权出让合同》（简称《出让合同》）的约定及规划部门确定的建筑容积率、房管部门的测量报告，被告共计应缴纳超容积率部分土地出让金共计262.616万元，但被告仅缴纳65.0662万元，至今还欠款197.5498万元。原告经多次催缴未果，故向法院提起诉讼，请求判令：1、被告立即支付土地出让金197.5498万元。2、被告承担本案一切诉讼费用。
被告辩称，第一，被告在使用出让土地过程中，超出规划部门确定的2.6万平方米建筑规模，如何补缴土地出让金不受讼争《出让合同》调整。原、被告签订的《出让合同》未对超建筑容积率建设行为约定违约责任，并且被告超容积率建设的行为应承担补缴土地出让金的行政责任，不受讼争合同调整。第二，2014年12月26日，原告送达《土地出让金催缴告知书》属原告行使的具体行政行为。该告知书内容有特定事项，有针对特定对象即被告及时交纳出让金的要求，符合具体行政行为构成要件。双方签订的《出让合同》只规定土地使用权的地役权须严格按规划局提供的规划设计条件执行，并且原告要求被告补交超容积率土地出让金的行为实际是行政处罚行为，而该处罚行为没有引用法律法规、规章和救济途径，应认定没有法律依据和程序错误。第三，退万步说，如本案补交出让金属合同违约行为，原告的起诉也超过民事诉讼时效。
经审理查明，2005年10月24日，原告发布《国有土地使用权挂牌出让公告》（简称《出让公告》），公开挂牌出让修水县义宁镇南门村1组＊＊＊地块国有土地使用权。公告载明出让地块基本情况为：用地面积约10.5亩，容积率1.3，旷地率25%，出让期限70年，交易起始价9万元／亩；挂牌期限自2005年11月16日16时起至11月26日16时止；《出让公告》还对竞买人范围、竞买申请期限、挂牌期限和地点、原告负责人联系方式等事项进行了公告。2005年11月26日，原、被告签订《挂牌成交确认书》，正式确认竞得人即被告以945000元的挂牌价竞得＊＊＊地块国有土地使用权。2006年11月6日，原、被告签订《出让合同》，约定上述地块土地使用权出让金为945000元；受让人在上述地块上新建建筑物的，必须严格按规划局提供的规划设计条件执行；需要改变本合同规定的土地使用条件的，须相应调整土地使用权出让金。合同还就其他事项进行约定。2005年12月8日、2006年5月22日、12月12日和12月25日，被告分别缴纳土地出让金20万元、5万元、40万元和4万元，合计69万元。2006年5月10日，原告下属的土地储备中心（甲方）与被告（乙方）签订《协议书》，双方约定乙方以自己的商务用车抵缴土地价款195000元，甲方负责5000元的车辆过户费用；甲方补偿乙方＊＊＊地块原征地过程中应由甲方负责的苗木、电杆等拆迁费用10000元；甲方委托乙方负责云山殿的征地选址、拆迁、承建等工作，甲方一次性补偿乙方40000元；另，甲方同意补偿乙方养路费5000元。包括被告缴纳的69万元土地出让金在内，被告已缴清945000元土地出让金。
另查明，2007年7月11日和2007年10月11日，被告分别取得《建设工程规划许可证》和《建设用地规划许可证》，上面载明建设规模（批准建筑面积）26000㎡，而被告施工的涉案地块实际建筑面积为37488.21㎡。出让时楼面地价为103.8元／㎡（9万元／亩÷容积率1.3÷666.67㎡／亩）。2014年11月4日，修水县人民政府就涉案地块超容积率欠缴土地出让金等事项作出会议纪要，载明：“同意该小区经县城乡规划局批准的26000平方米内超容积率面积按照原土地出让价格补缴土地出让金”。因此，原告主张在26000㎡范围内，被告超出出让公告建筑面积16900㎡（规划批准26000㎡-挂牌出让公告载明的占地面积7000㎡×容积率1.3），应补交土地出让金1754220元（16900㎡×103.8元／㎡）；同时，被告超规划许可证批准的建筑面积应补交土地出让金1192480元【（37488.21㎡-26000㎡）×103.8元／㎡】；另，修水县相关主管部门已于2014年10月8日查处了该地块部分违章建筑面积1738㎡，并且于2014年10月15日决定安置拆迁户的住宅用地按照1350㎡抵除该小区26000㎡外的超容积率面积。被告因超建筑容积率于2014年9月29日向原告缴纳罚款87078元，并于当日补交土地出让金650662元。原告于2014年12月26日向被告发出《土地出让金催缴告知书》，要求被告于2015年1月4日前交清土地出让金欠款1975498元，被告逾期未付，故原告诉至本院，提出上述诉讼请求。
上述事实，有原、被告的陈述、《国有土地使用权挂牌出让公告》、《挂牌成交确认书》、《国有土地使用权出让合同》、《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》、土地出让金缴纳票据、《土地出让金催缴告知书》及银行进账单等证据在卷证实，且经庭审质证，本院核实，足以认定。
本院认为，原告根据法律的授权对国有土地负有经营管理的职责，其于2005年10月24日发布《出让公告》，载明：用地面积约10.5亩，容积率1.3，交易起始价9万元／亩。故建筑面积不应超过9100㎡（10.5亩×666.67㎡／亩×1.3），交易起始价约945000元。公告还详细载明了竞买人范围、竞买申请期限、挂牌期限和地点、原告负责人联系方式等公告事项。被告在挂牌期限内与原告签订《挂牌成交确认书》，确认被告在该次挂牌出让活动中以945000元的挂牌价竞得被出让地块国有土地使用权。2006年11月6日，双方签订《出让合同》，合同约定合同项下宗地的土地使用权出让金为945000元，建筑容积率等土地利用要求必须严格按规划局提供的规划设计条件执行，以及需要改变本合同规定的土地使用条件的，须相应调整土地使用权出让金。合同对上述事项进行了明确约定，双方应当遵照执行。2007年，被告领取的《建设工程规划许可证》和《建设用地规划许可证》上均载明建设规模为26000㎡，而被告实际建筑面积达37488.21㎡，增大了容积率，违反了合同约定，应依法承担相应法律责任。同时，依据相关法律、行政法规的规定，对于出让土地凡改变容积率的，应按规定补交不同容积率的土地差价。故原告请求被告补交超规划批准规模外建筑面积土地出让金1192480元的诉讼请求，于法有据，本院予以支持。国有土地使用权实行公开挂牌出让的，容积率等规划条件直接决定了出让底价和成交价，容积率的提高对出让价格有着实质性影响。本案被告在较低容积率标准下取得国有土地使用权，在开发过程中增加建筑容积率，应按规定补交土地出让金。并且，原告于2014年12月26日向被告发出《土地出让金催缴告知书》，已明确被告超容积率1.3部分均应缴纳土地出让金。因此，原告要求被告补交规范批准范围内超《挂牌出让公告》规定容积率部分土地出让金1754220元的诉讼请求，理由成立，本院予以支持。被告提出应扣减修水县相关主管部门已处理的1738㎡、返还安置房面积1350㎡及已补交土地出让金650662元的主张，证据确凿，理由成立，故本院予以支持。综上，被告应补交土地出让金1975503.6元（1754220元＋1192480元-650662元-（1738㎡＋1350㎡）×103.8元／㎡】。故原告要求被告补缴土地出让金1975498元的诉讼请求，本院予以支持。因涉案土地使用权的转让系按照市场化方式运作，且上述《国有土地使用权出让合同》中原、被告双方主体地位平等，被告作为参加竞买国有土地的受让人，在土地转让活动中已不再具有行政管理者的身份，而仅仅具有普通意义上民事主体身份，本案可作民事案件处理。故被告关于本案属行政争议，不应作为民事案件受理的辩称意见，本院不予采纳。由于被告因超建筑容积率于2014年9月29日已向原告缴纳罚款并补交土地出让金，且原告于2014年12月26日已向被告发出《土地出让金催缴告知书》，故被告提出的本案已过民事诉讼时效的主张，本院不予采纳。据此，依据《合同法》第六十条第一款、第一零七条和国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》第二条第二款之规定，判决如下：
由被告梁卫国向原告修水县国土资源局补交土地出让金1975498元，限于本判决生效之日起十日内付清。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费22580元，由被告梁卫国负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省九江市中级人民法院。
审判长 张金霞
审判员 吴小连
审判员 苏家发
二〇一五年八月二十七日
书记员 陈济瑛
附：法律条文
《中华人民共和国合同法》
第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。
第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。
《关于加强国有土地资产管理的通知》
第二条土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。