江西省吉安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）赣08行终17号
上诉人（原审原告）刘和鸣。
委托代理人刘文清。
委托代理人陈进保，江西新安法律服务所法律工作者。
被上诉人吉安县国土资源局。住所地：吉安县城凤凰路**号。
法定代表人刘盛春，局长。
委托代理人罗春基，吉安县国土资源局法规股股长。
委托代理人梁必伟，吉安县国土资源局敦厚分局局长。
原审第三人刘传民。
委托代理人罗瑞华，江西庐陵律师事务所律师。
上诉人刘和鸣因土地行政许可一案，不服吉安县人民法院（2015）吉行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘和鸣及其委托代理人刘文清、陈进保，被上诉人吉安县国土资源局（以下简称县国土局）的委托代理人罗春基、梁必伟，原审第三人刘传民的委托代理人罗瑞华均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，刘传民为农业家庭户口，系吉安县敦厚镇敦厚村敦厚自然村2组（以下简称敦厚2组）的村民。2014年5月，刘传民向县国土局敦厚分局递交《吉安县敦厚镇农村村民建房申请书》（以下简称申请书），以“房屋破旧，急需解决宿身”为由申请建房用地。该申请书经18位村民代表签字，并由吉安县敦厚镇敦厚村民委员会（以下简称敦厚村委会）盖章确认。2014年8月6日，敦厚村委会主任刘金泉在刘传民的《吉安县城规划区内农民建房用地和规划建设审批表》（以下简称审批表）中村委会审查意见栏中签署“同意按程序办理”并加盖敦厚村委会公章。经审查刘传民的建房申请不占用基本农田并由吉安县敦厚国土分局同意上报后，吉安县敦厚镇人民政府在该审批表中签署“同意国土分局意见”，并加盖吉安县敦厚镇人民政府公章。2014年9月24日，吉安县城乡建设局在该表审查意见栏中签署“同意按设计方案（层数6层，外观效果按方案一）进行建设”。2014年9月30日，县国土局在该表审查意见栏中签署“同意按规定报批”。2014年9月30日，吉安县人民政府在该表审批意见栏中签署“同意”并加盖“吉安县人民政府城乡居民建房用地专用章”。同日，县国土局向刘传民核发吉安县[2014]集用字第1198号《建设用地批准书》，准予刘传民使用位于敦厚2组的面积为120平方米的集体土地用作宅基地建造住宅，建设用地四址为东至空地、南至刘传贵屋、西刘文清屋、北至寿巧芬屋。
一审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。刘和鸣虽非县国土局作出《建设用地批准书》的行政相对方，但刘和鸣与刘传民同为吉安县敦厚镇敦厚村敦厚自然村村民，现居住房屋与刘传民获批的建设用地相邻，县国土局向刘传民核发的《建设用地批准书》有侵害刘和鸣已经取得的集体土地使用权的可能性，刘和鸣与本案被诉行政行为具有法律上利害关系的现实可能性，具有提起本案诉讼的主体资格。对国土局关于刘和鸣无权提起本案诉讼的辩称意见，不予采纳。县国土局作为吉安县人民政府的土地行政主管部门，依法负有对吉安县行政区域内土地进行管理和监督的职责。其虽非刘传民建设用地的批准机关，但其依据吉安县人民政府的批准意见向第三人刘传民核发了吉安县[2014]集用字第1198号《建设用地批准书》，该《建设用地批准书》依法对行政相对人的权利义务产生实际影响，具有可诉性。刘和鸣现诉请撤销该《建设用地批准书》，县国土局系适格被告，对县国土局关于其非适格被告的辩称意见不予采纳。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条及《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条的规定，农村村民因建住宅需要使用本集体经济组织土地的，应由本人提出申请，经村民会议同意，村委会审查，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。吉安县人民政府作为刘传民建设用地的批准机关，主要是对刘传民是否已提出建房申请表，申请是否经村民会议同意，及申请是否经村委会审查并经乡镇人民政府审核等程序性事项进行审查，并在敦厚镇人民政府审核意见的基础上，作出是否批准的决定，而建房用地申请书是否真实及村民签字是否属实等事项，应由所在村委会及乡镇人民政府进行审查核实。本案刘传民的建房申请有刘传民的签名，附有村民代表的签字，并经敦厚村委会在申请书及相应建房审批表中盖章确认。依村民自治原则，应视为刘传民的建房申请已依法取得村民会议同意，敦厚村委会对刘传民的建房申请已审查通过，符合法律规定的一户一宅，并不侵犯村小组及村委会内其他成员的合法权益。在确认刘传民的建设用地申请经所在敦厚村委会审查通过并经敦厚镇人民政府审核同意后，吉安县人民政府作为批准机关已尽法律规定的程序性审查义务。吉安县人民政府在确认刘传民建房申请不占用基本农田及不超出建房面积标准的情况下，作出“同意”的批准意见，事实清楚，程序合法。刘和鸣认为刘传民已有住房，建房申请未经村民会议同意，且所批准建房用地侵犯其已取得的集体土地使用权，但均未提供有效证据。刘和鸣虽提交了吉1集建（1991）字第4-1-189号《集体土地建设用地使用证》，但该《集体土地建设用地使用证》只能证明其对该证所载的土地享有使用权，不能证明县国土局向刘传民所批准建房用地侵犯了其相应土地使用权。县国土局作为吉安县人民政府的土地行政主管部门，依据吉安县人民政府已作出的批准建设用地意见，向刘传民核发《建设用地批准书》符合法律规定。依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条，《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回刘和鸣的诉讼请求。
刘和鸣不服上述判决，提出上诉。其上诉理由是：原审认定事实有误。县国土局审批核发的吉安县[2014]集用字第1198号《建设用地批准书》是从吉县城规建字[2014]第1198号吉安县城规划区内农民建房用地和规划建设审批表通过审批而来。根据上诉人提供的刘传民的建房审批表可见该审批表多次涂改，且都由县国土局的下属单位县国土局敦厚分局在涂改处加盖公章，导致不是敦厚1组的村民刘传民取得1组的农村集体土地，由于被上诉人县国土局对所涉的客观事实及法定程序未进行全面和谨慎的审查，其为刘传民核发的吉安县[2014]集用字第1198号《建设用地批准书》违法，请求二审法院依法公正裁判。
被上诉人县国土局辩称：1、刘和鸣无权进行行政诉讼，国土局批建的土地属于集体所有，个人只能进行举报或反映情况；2、刘和鸣的老宅已拆除，并由其两个儿子重新获得了宅基地，故县国土局在空地上批建并未侵犯上诉人的权利；3、县国土局为刘传民建房审批的程序合法；4、县国土局为刘传民核发的[2014]1198号《建设用地批准书》是根据县政府的土地审批进行的核发，县国土局不应成为本案的被告。
原审第三人刘传民的答辩意见与被上诉人县国土局的意见一致。
在一审查明的事实基础上，二审另查明，涉案土地为吉安县敦厚镇敦厚村委会敦厚自然村1组的非农用耕地，刘传民系敦厚2组村民县国土局提交的刘传民涉案存档《审批表》、《申请书》，申请人栏内的签名存在由“刘和鸣”涂改为“刘彩明”再涂改为“刘传民”并由县国土局敦厚分局在该涂改处加盖公章确认的现象；《审批表》中申请人栏内的姓名虽为“刘传民”，但存在涂改现象，身份证号码栏内的身份证号码存涂改且并非刘传民身份证号，建房土地座落栏内的座落地“2”中亦存在明显涂改痕迹，县国土局敦厚分局均在上述涂改处加盖公章确认。对此，在《申请书》及《审批表》上签字同意的敦厚1组组长刘X生及敦厚村委会主任刘X泉均证实，该两份表格在交付其签字时所载明的申请人并非敦厚2组村民“刘传民”。
上述事实，有存档的吉安县城规农建字[2014]年第1198号建房《审批表》及二审依职权调查的刘X生、刘X泉、刘X彪、刘X桂的调查笔录等证据予以证实，并组织双方进行了质证，依法予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是县国土局为刘传民核发吉安县[2014]集用字第1198号《建设用地批准书》的审批程序是否合法。《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条规定：农村村民建住宅应使用本集体经济组织土地的，由本人提出申请，经村民会议同意，村委会审查，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。县国土局作为土地行政主管部门，对本辖区内的土地使用情况负有监督、管理职责，但其在申请人提交审批的建房《申请书》和《审批表》所填登的申请人姓名及所在村组等重要审批内容存在重大涂改的情况下，未向村组调查核实便对所涂改的相关内容盖章确认，致使将敦厚1组所有的土地审批给敦厚2组村民建房，违反了建房审批程序。上诉人刘和鸣关于撤销吉安县[2014]集用字第1198号《建设用地批准书》的上诉理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销吉安县人民法院（2015）吉行初字第16号行政判决；
二、撤销吉安县国土资源局为刘传民核发的吉安县[2014]集用字第1198号《建设用地批准书》。
一、二审案件受理费各50元，均由吉安县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 颜 莉
代理审判员 李国红
代理审判员 罗英秀
二〇一六年六月二十四日
书 记 员 钟君林