江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏06行终521号
上诉人（原审被告）南通市规划局，住所地南通市崇川区工农南路101号。
法定代表人马啸平，局长。
委托代理人孙宜国，上海市亚太长城（南通）律师事务所律师。
委托代理人胡岗，上海市亚太长城（南通）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）奚学开。
原审第三人如皋市秦峰置业有限公司，住所地如皋市柴湾镇杨宗村二组。
法定代表人沈剑，总经理。
委托代理人袁桂琴，该公司职员。
上诉人南通市规划局因规划行政复议一案，不服南通市港闸区人民法院（2016）苏0611行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年9月13日公开开庭审理了本案，上诉人南通市规划局的行政机关出庭负责人成媛媛及委托代理人胡岗，被上诉人奚学开，原审第三人如皋市秦峰置业有限公司（以下简称秦峰公司）委托代理人袁桂琴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，奚学开系如皋市××镇××村××组村民。2006年6月21日，秦峰公司与如皋市国土资源局签订了合同编号皋国土资[2006]挂字10号《国有土地使用权出让合同》，通过挂牌出让方式获得如皋市柴湾镇杨宗村二、七、八、九组地段国有土地使用权，宗地面积65185平方米。同年8月10日，秦峰公司持建设用地规划许可证申请、国有土地使用权出让合同等材料向如皋市建设局申请办理《建设用地规划许可证》。8月12日，如皋市建设局核发了皋规地[2006]镇字第81号《建设用地规划许可证》，该证载明用地单位秦峰公司，用地项目名称房地产开发，用地位置柴湾镇杨宗村二、七、八、九组，用地面积65193.4平方米，另附征道路及绿化用地16307.35平方米。8月18日，如皋市发展和改革委员会作出皋发改[2006]144号《市发改委关于秦峰公司兴建如意湾B区商住楼工程项目的核准通知》，核准同意秦峰公司在柴湾镇杨宗村二、七、八、九组兴建如意湾B区商住楼工程项目。此后，秦峰公司在该地块开发建设了如意湾B区商住楼。
2014年12月31日，如皋市人民政府办公室作出皋政办发[2014]176号《市政府办公室关于印发如皋市规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，将如皋市规划局由在如皋市住房和城乡建设局挂牌调整为单独设置，负责城乡规划、房地产行业管理等职责。
2015年11月25日，奚学开邮寄《行政复议申请书》向南通市规划局申请行政复议，要求撤销皋规地[2006]镇字第81号《建设用地规划许可证》。11月30日，南通市规划局作出[2015]通规复（受）字26号《行政复议受理通知书》，受理奚学开提出的复议申请。同日，南通市规划局作出[2015]通规复（答）字26号《提出答复通知书》，通知如皋市规划局进行复议答复。12月11日，如皋市规划局提出了书面答复并提供了相关证据（包括皋发改[2006]144号《市发改委关于如皋市秦峰置业有限公司兴建如意湾B区商住楼工程项目的核准通知》、皋国土资[2006]挂字10号《国有土地使用权出让合同》、《情况说明》、皋规地[2006]镇字第81号《建设用地规划许可证》）。2016年1月20日，南通市规划局作出[2015]通规复（决）字第26号《行政复议决定书》，认定如皋市规划局在如皋市发改委关于秦峰公司兴建如意湾B区商住楼工程项目的核准通知核准之前核发了《建设用地规划许可证》，违反法定程序。考虑到该地块是通过土地市场挂牌出让取得，且建设单位已于2006年8月18日取得《市发改委关于如皋市秦峰置业有限公司兴建如意湾B区商住楼工程项目的核准通知》（皋发改[2006]144号），实体合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，确认如皋市规划局核发的皋规地[2006]镇字第81号《建设用地规划许可证》行政行为违法，不予撤销皋规地[2006]镇字第81号《建设用地规划许可证》。奚学开不服该复议决定，诉请：1.撤销南通市规划局作出的[2015]通规复（决）字第26号《行政复议决定书》。
另查明，如皋市建设局2005年12月作出《如皋市建设工程规划设计要点》，其中在控制指标一栏载明用地性质为商业、居住，用地面积为46864.22平方米，另有道路及绿化用地14135.55平方米，建筑性质为商业、居住，容积率小于1.7，建设密度小于28%，绿地率大于30%等内容。
一审法院认为，1、关于奚学开是否具有原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案被诉行政行为系南通市规划局作出的《行政复议决定书》，奚学开作为复议申请人，属于行政行为的相对人，对行政复议决定不服，依法可以提起行政诉讼。南通市规划局提出奚学开与案涉地块不具有利害关系，故不具有诉讼主体资格，显然是对被诉行政行为的错误理解。退一步讲，即使奚学开并非案涉《建设用地规划许可证》的行政相对人，所承包的土地已被征收为国有，但奚学开位于如皋市××镇××村××组的住宅与案涉地块建设的如意湾商住楼毗邻而居，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十三条第（一）项规定，公民、法人或者其他组织认为被诉的具体行政行为涉及其相邻权的，可以依法提起行政诉讼。基于法律规定的相邻权，奚学开也可就此提起诉讼。
2、关于被诉行政复议决定是否符合法律规定的问题。行政复议是指行政相对人，即公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为，依据行政复议法的规定，向行政复议机关提出申请，请求重新审查并纠正原行政行为，行政复议机关据此对行政机关的原行政行为是否合法、适当进行审查并作出决定的法律制度。故复议机关应当对原行政行为事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确进行全面的审查。
因案涉《建设用地规划许可证》核发于2006年8月，根据“实体从旧，程序从新”的法律适用基本原则，本案应适用当时生效的法律法规进行审查。原《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。原《江苏省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第二十五条规定，建设用地规划许可证的办理程序：（一）建设单位或个人持建设项目批准文件，向城市规划行政主管部门提出定点申请；（二）城市规划行政主管部门根据建设项目的性质、规模，按城市规划的要求，核定其用地位置和界限，提供规划条件；（三）审核建设单位提交的规划设计总图或初步设计方案；（四）核发建设用地规划许可证。建设单位和个人取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上人民政府土地管理部门申请用地。从上述规定可以看出，城乡规划主管部门在颁发《建设用地规划许可证》时应当审核建设单位是否持有国家批准建设项目的有关文件、规划设计总图或初步设计方案、是否符合规划设计条件、项目性质、规模等。本案中，南通市规划局认定如皋市规划局作出的《建设用地规划许可证》行政行为实体合法的主要证据不足，主要表现在：第一，如皋市规划局超出国有土地使用权出让面积作出用地规划许可不符合法律规定。秦峰公司与如皋市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》中明确出让的宗地面积为65185平方米，而如皋市规划局核发的《建设用地规划许可证》载明了用地面积为65193.4平方米，另附征道路及绿化用地16307.35平方米，已经超出了国有土地出让合同确定的出让面积。如对超出国有土地出让合同确定的出让面积许可用地的行为视而不见的话，势必造成用地单位无偿获得超出面积部分的国有土地使用权，部分国有土地出让金流失，进而导致国有土地利用管理程序混乱，规划条件设计形同虚设。第二，如皋市规划局违反规划设计要点内容作出许可不符合法律规定。在2005年12月如皋市建设局作出的《如皋市建设工程规划设计要点》中控制指标明确用地面积为46864.22平方米，另有道路及绿化用地14135.55平方米。而《建设用地规划许可证》当中载明的用地面积同样超出规划设计要点规定的用地面积。规划主管部门之所以在建设单位用地之前提出规划设计要点，是出于审核工程项目是否符合城市总体规划要求之目的。规划设计要点提出后，建设单位应当严格按照规划设计要点的内容进行建设，违反规划设计要点内容的，应当办理规划设计要点内容的调整或变更手续，否则，不应颁发相关的规划许可证。第三，秦峰公司办理《建设用地规划许可证》时缺失规划设计总图或初步设计方案等材料。原《江苏省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第二十五条明确规定了办理建设用地规划许可证时，规划主管部门应当审查建设单位提交的规划设计总图或初步设计方案。无论是如皋市规划局在行政复议程序中，还是南通市规划局在诉讼过程中均未能提供规划设计总图或初步设计方案。这说明，如皋市规划局在办理《建设用地规划许可证》时材料缺失，审核不严格，缺乏颁发《建设用地规划许可证》的部分要件。
如皋市建设局于2006年8月12日向秦峰公司核发了案涉《建设用地规划许可证》，而如皋市发展和改革委员会于2006年8月18日才作出皋发改[2006]144号《市发改委关于如皋市秦峰置业有限公司兴建如意湾B区商住楼工程项目的核准通知》，此意味着如皋市建设局在缺乏法律明确规定文件的情况下，即核发了案涉《建设用地规划许可证》，所作出的行政行为明显主要证据不足。虽然事后秦峰公司取得工程项目核准通知，但亦严重违反了法定程序。南通市规划局在行政复议决定中亦指出该问题，并确认《建设用地规划许可证》违法。
一审法院据此认定南通市规划局作出的行政复议决定认定事实不清，主要证据不足，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，作出如下判决：一、撤销南通市规划局作出的[2015]通规复（决）字第26号《行政复议决定书》。二、责令南通市规划局在法定期限内重新作出行政行为。
南通市规划局向本院提起上诉称，1、一审应当追加如皋市规划局为共同被告。上诉人作出的复议决定确认如皋市规划局核发的皋规地[2006]镇字第81号《建设用地规划许可证》行政行为违法，不予撤销皋规地[2006]镇字第81号《建设用地规划许可证》，等同于维持规划许可；2、奚学开不具备原告资格。奚学开的承包地已经被征收为国有并出让给秦峰公司，奚学开的住房与秦峰公司开发的小区相距18米以上。因此，如皋市规划局核发案涉建设用地规划许可证的行为与奚学开没有利害关系，对其合法权益也无影响；3、一审法院认定事实错误。（1）《建设用地规划许可证》载明的用地面积65193.4平方米，《国有土地使用证》出让的宗地面积65185平方米，误差8个平方米，系计算方法不同导致的正常误差，且许可证红线附图与国土部门土地勘界红线附图是一致的。秦峰公司最终办理的国有土地使用权证上登记的面积为65185平方米，故不存在出让金流失的问题。至于附征的土地16037.35平方米，并不属于土地出让的范围，而系公共用地，是规划部门要求将附征的道路和绿化用地与该出让地块统一规划的要求。（2）根据《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第七条规定，城市国有土地使用权出让、转让合同必须附具规划设计条件及附图。规划条件及附图，出让方和受让方不得擅自变更。在出让、转让过程中确需变更的必须经城市规划行政主管部门批准。可见，在出让过程中，只要经规划部门批准，规划条件及附图是可以变更的。本案中，2005年12月，如皋市规划局出具了2005镇字第8号规划设计要点，明确地块的用地面积为46864.22平方米，另有道路及绿化用地14135.55平方米，但国土部门在该地块出让时，仅是将2005镇字8号规划设计要点46864.22平方米中的19857平方米用地，同该地块南侧地块用地面积45325.87平方米，规划条件为2005镇字9号的地块并进行了出让，出让总面积共计65185平方米。如皋市规划局经审查秦峰公司的申请后认为，虽然国土部门改变了8号地块规划设计条件的用地范围及附图，但未改变容积率、密度、绿地率等规划技术指标。据此向秦峰公司核发《建设用地规划许可证》并非实体违法。（3）《江苏省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》规定建设单位申请建设用地规划许可应提供规划设计总图及初步设计方案，是针对划拨方式取得土地使用权的规定。住建部1992年发布的《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第九条规定已取得土地出让合同的，受让方应当持有出让合同依法向城市规划行政主管部门申请建设用地规划许可证。因此，规划设计总图及初步设计方案并非申请法定要件。4、案涉用地规划许可行为所涉地块已经建成商品房销售，购房户已办理了房屋产权登记，国土部门已不可能重新挂牌出让，行政行为已不可逆转，如果撤销会给公共利益造成重大损害。请求撤销一审判决，改判维持南通市规划局作出的2015]通规复（决）字第26号《行政复议决定书》。
被上诉人奚学开答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判决。
原审第三人秦峰公司述称，请求法院依法判决。
南通市规划局提起上诉后，一审法院已将当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
根据一审判决，结合二审当事人诉辩，本案争议在于：1、奚学开与案涉建设用地规划许可行为及被诉行政复议行为有无利害关系；2、是否应当追加原行政行关即如皋市规划局为被告；3、一审判决认定如皋市规划局作出的案涉许可主要证据不足的理由是否成立，包括是否超过土地出让面积核发许可证、是否违反规划设计要点、是否欠缺许可所需的规划设计总图和初步设计方案；4、如撤销许可，是否涉及公共利益造成重大损害。
关于奚学开与案涉建设用地规划许可行为及被诉行政复议行为有无利害关系的问题。本院认为，根据一审法院查明的事实，奚学开的承包地已由秦峰公司通过出让取得，秦峰公司已经办理了国有土地使用权证，其如认为农村土地承包经营权受到侵犯，有权对征收或土地使用权出让行为依法以相对人或利害关系人的名义提起行政诉讼，但在土地性质已转变为国有土地使用权之后，对于如皋市规划局向秦峰公司核发用地规划许可证的行为并无法律上的利害关系，奚学开不能以此为由主张与被诉规划许可行为存在利害关系。
虽然，奚学开的住房与案涉规划许可所涉地块相邻，且相邻关系涉及通行、通风、采光、排水等多方面的内容，但不能把利害关系的外延无限放大。本案中，被诉行政复议决定缘起奚学开认为农村土地承包经营权受到侵犯，因此，考察利害关系应以被诉建设用地规划许可行为与奚学开有无法律上的利害关系，有无对其合法权益造成或将会产生实际影响。奚学开庭审中认为秦峰公司所建小区地势较高，导致排水影响奚学开的住宅。对此，从庭审查明的事实来看，奚学开的住房北墙与案涉规划地块的最南侧相距约20米，且中间以农田及小路隔开，建设用地规划许可不同于建设工程规划许可，建筑物室外地面的高度以及层高等并非用地规划许可的内容，因此，奚学开关于住房受到小区排水影响的理由与案涉用地规划许可没有关联性，奚学开以相邻关系为由主张案涉用地规划许可行为影响合法权益的理由不能成立。因原行政行为不会对奚学开的权益产生实际影响，无论复议机关复议决定结果如何，均不会对奚学开的权利义务产生实际影响。
综上，本院认为，提起行政诉讼的公民应当提交符合法定起诉条件的证据，奚学开提交的关于案涉用地规划行为侵犯其合法权益的农村承包合同、用地协议等证据所证明的对象并非因相邻关系而导致权益受到侵犯，其关于住房受到被诉规划许可行为影响的理由也不能成立，故奚学开不具有以利害关系人身份对案涉用地规划许可行为提起行政诉讼的原告资格。南通市规划局的该点上诉理由成立，对其余上诉理由本院无需进行评判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销南通市港闸区人民法院（2016）苏0611行初56号行政判决；
二、驳回奚学开的起诉。
一审案件受理费50元退还奚学开；二审案件受理费50元退还南通市规划局。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张志新
代理审判员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一六年十一月三日
书 记 员 王佳馨
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人和其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
……。