广东省云浮市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）云中法行终字第26号
上诉人（原审原告）：彭荣昌，男，1952年1月16日出生，汉族，住广东省罗定市。
上诉人（原审原告）：陈联英，女，1954年1月29日出生，汉族，住广东省罗定市。
上述两上诉人的共同委托代理人：彭小云，系两上诉人的女儿。
被上诉人（原审被告）：罗定市国土资源局。住所地：广东省罗定市兴华三路**号。
法定代表人：陈定四，局长。
委托代理人：黄卿，罗定市国土资源局工作人员。
委托代理人：陈波，罗定市法制局工作人员。
原审第三人：彭洪，男，1970年5月24日出生，汉族，广东省罗定市人，住广东省罗定市。
上诉人彭荣昌、陈联英因与被上诉人罗定市国土资源局行政批准纠纷一案，不服罗定市人民法院（2014）云罗法行初字第27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈联英及其与彭荣昌的共同委托代理人彭小云，被上诉人罗定市国土资源局的委托代理人黄卿、陈波到庭参加诉讼。原审第三人彭洪经本院合法传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定事实：2008年4月16日，彭洪提交《农村居民建房用地申请表》，在罗城镇区屋居委钟屋申请土地进行建房，面积为50M2，四至：东至菜地，南至大路，西至大路，北至梁富强房屋。村委会、镇规划（国土）部门、市城规局、镇政府均作出同意其申请，请有关部门予以审批的意见，经有关部门对彭洪申请建房用地的相关情况进行调查后，2008年12月1日，罗定市国土资源局就罗城镇人民政府审核报来的包括彭洪在内的22户居民的建房申请以罗国土资（用）字（2009）8号请示文件上报给罗定市人民政府审批并获准许。2009年1月20日，罗定市国土资源局对彭洪发出房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》，批准彭洪的建房用地的申请。后彭荣昌等28名罗定市罗城街道区屋居民委员会钟屋村民小组居民对罗国土资（用）字（2009）8号请示文件不服，向云浮市人民政府申请复议，云浮市人民政府审查了彭洪的申请用地的基本情况，并认为：“……第三人彭洪提出宅基地用地申请前，在钟屋村没有宅基地用地，且申请用地面积为五十平方米，没有超过广东省规定的面积标准。因此，第三人提出的宅基地建房用地申请，符合上述法律规定的申请条件。至于申请人认为‘第三人已有222平方米的住房，不符合建房用地申请条件’的行政复议申请理由，因没有充分、确凿的证据支持，本府不予采纳。”云浮市人民政府同时认为，罗定市人民政府对罗定市国土资源局报请的罗国土资（用）字（2009）8号请示文件予以准许也符合法律规定，遂于2013年8月14日作出云府行复（2013）8号《行政复议决定书》，维持了罗国土资（用）字（2009）8号《关于农村居民建房用地的批复》。彭荣昌等26名罗定市罗城街道区屋居民委员会钟屋村民小组居民不服，诉至云浮市中级人民法院，云浮市中级人民法院以罗定市人民政府对罗定市国土资源局报送的罗国土资（用）字（2009）8号文件对起诉人的权利义务没有产生实际影响为由，驳回了彭荣昌等26名罗定市罗城街道区屋居民委员会钟屋村民小组居民的起诉。该26名罗定市罗城街道区屋居民委员会钟屋村民小组居民上诉至广东省高级人民法院，广东省高级人民法院以与云浮市中级人民法院同样的理由驳回上诉，维持云浮市中级人民法院的裁定。云浮市人民政府于2013年8月14日作出云府行复（2013）8号《行政复议决定书》已发生法律效力。
2014年1月24日，彭荣昌、陈联英就罗定市国土资源局作出的房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》，向云浮市国土资源和城乡规划管理局申请行政复议，云浮市国土资源和城乡规划管理局认为，彭荣昌、陈联英于2013年4月26日已经知道罗定市国土资源局作出的房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》，但却于2014年1月24日才向云浮市国土资源和城乡规划管理局申请行政复议，彭荣昌、陈联英的申请已经超过了法定的六十日的行政复议申请期限，云浮市国土资源和城乡规划管理局遂于2014年3月25日作出云国土规划（2014）87号《行政复议决定书》，驳回了彭荣昌、陈联英的行政复议申请。彭荣昌、陈联英不服，于2014年4月16日向云浮市云城区人民法院起诉，要求撤销云浮市国土资源和城乡规划管理局作出的云国土规划（2014）87号《行政复议决定书》，并责令罗定市国土资源局依法受理彭荣昌、陈联英的行政复议申请，2014年6月3日，云浮市云城区人民法院作出（2014）云城法行初字第5号《行政判决书》，判决驳回彭荣昌、陈联英的诉讼请求。彭荣昌、陈联英仍不服，上诉至云浮市中级人民法院，请求撤销云浮市云城区人民法院的一审判决和云浮市国土资源和城乡规划管理局作出的云国土规划（2014）87号《行政复议决定书》，云浮市中级人民法院经审查后，于2014年8月4日作出驳回上诉，维持原判的判决。
2014年9月30日，彭荣昌、陈联英就罗定市国土资源局作出的房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》诉至原审法院，要求撤销罗定市国土资源局作出的房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》。
原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。”以及《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第四条“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门在市辖区或乡（镇）设立土地管理机构，负责该区域的土地管理工作。”的规定，罗定市国土资源局对彭洪的建房用地申请，作出房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》，行政主体适格。
原审法院认为，本案存在2个争议焦点：1、彭荣昌、陈联英的起诉是否超过起诉期限；2、罗定市国土资源局作出房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》是否合法。
对争议焦点1，罗定市国土资源局认为彭荣昌、陈联英于2013年4月26日已经知道罗定市国土资源局向彭洪发放了房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》，现彭荣昌、陈联英的起诉已经超过起诉期限。原审法院认为，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，本案中罗定市国土资源局向彭洪发出的房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》，涉及不动产，故彭荣昌、陈联英虽于2014年9月30日才向人民法院提起行政诉讼，但其提起行政诉讼的时间并没有超过20年起诉期限，彭荣昌、陈联英仍有提起行政诉讼的权利。罗定市国土资源局认为彭荣昌、陈联英无诉权的抗辩，依据不足，原审法院不予采纳。
对于争议焦点2，原审法院认为，包括本案彭荣昌、陈联英在内的28名村民对罗定市国土资源局上报给罗定市人民政府审批并获准许的罗国土资（用）字（2009）8号请示文件不服后，向云浮市人民政府申请复议，云浮市人民政府已于云府行复（2013）8号《行政复议决定书》中认定，彭洪提出的宅基地建房用地申请符合法律规定的申请条件，且罗定市国土资源局上报给罗定市人民政府审批并获准许的罗国土资（用）字（2009）8号请示文件也符合法律规定。云府行复（2013）8号《行政复议决定书》已发生法律效力。原审法院认为，对生效的云府行复（2013）8号《行政复议决定书》所认定的事实，应予确认，罗定市国土资源局对符合宅基地建房用地申请条件的彭洪发出房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》是合法的。彭荣昌、陈联英要求撤销罗定市国土资源局作出的房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》，理据不足，应予驳回。
依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回彭荣昌、陈联英的诉讼请求。案件受理费50元，由彭荣昌、陈联英负担。
上诉人彭荣昌、陈联英不服原审法院上述判决，向本院上诉称：罗定市国土资源局批准彭洪建设用地的事实不清，程序违法，理由如下：一、罗定市国土资源局没有批准彭洪用地建房的职权，其核发建房用地批准书给彭洪的行为没有职权依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条及《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十五条的规定，农村居民申请住宅用地，乡（镇）人民政府审核后，报市、县人民政府批准，罗定市国土资源局不是市、县人民政府，其核发建房用地批准书给彭洪的行为没有职权依据。二、罗定市国土资源局在未经村民会议或农村集体组织全体成员讨论同意的情况下，批准彭洪用地建房违反了《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十五条的规定。三、彭洪原有住房面积222平方米，罗定市国土资源局在这一情况下，仍然批准彭洪建房显然是错误的。四、根据《广东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第二十八条、第二十九条的规定，彭洪申请建设用地，应先向规划行政主管部门申请建设用地规划许可证，取得建设用地规划许可证后，再申请用地。但彭洪在向罗定市国土资源局申请建设用地前，显然没有取得建设用地规划许可证。根据《广东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第三十五条的规定，罗定市国土资源局批准彭洪用地建房程序违法，其批准文件无效，应予撤销。五、相关部门没有进行调查就同意彭洪申请建房用地，存在程序违法的问题。根据罗定市国土资源局提供的《农村居民建房用地申请表》，彭洪于2008年4月16日提出建设用地申请，罗城镇区屋居委、罗城镇建设办公室、罗定市规划建设局、罗城镇人民政府先后于2008年5月5日、5月6日和10月6日同意彭洪的建房申请。而根据罗定市国土资源局提供的《建房用地调查表》，相关工作人员直至2008年10月8日才对彭洪进行建房用地情况进行调查。由此可见，罗城镇人民政府等工作部门是先同意彭洪用地建房，然后才补办建房用地情况调查手续的，程序明显违法。六、罗定市国土资源局核发建房用地批准书适用法律错误。所适用法律法规已失效或与建房用地批准无关。七、原审法院以云府行复（2013）8号《行政复议决定书》作为认定罗定市国土资源局作出建房用地批准书的依据明显不当。云府行复（2013）8号《行政复议决定书》是针对罗定市国土资源局的建房用地批复而作出的复议决定，而不是针对罗定市国土资源局作出建房用地批准书的，该行政复议决定书只针对用地批复进行评判，而没有针对罗定市国土资源局作出建房用地批准书的行政行为作出评判，因此，不能依据该行政复议决定书所认定的事实而直接得出本案所涉的行政行为合法的结论。综上所述，原审判决驳回彭荣昌、陈联英的诉讼请求是完全错误的，请求二审人民法院：1、撤销原判。2、撤销罗定市国土资源局于2009年1月20日核发给彭洪的房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》。3、一、二审诉讼费由罗定市国土资源局承担。
被上诉人罗定市国土资源局辩称：一、罗定市国土资源局向彭洪发放房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》，有法可依。《中华人民共和国土地管理法》第五条以及《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条的规定，是罗定市国土资源局履行发放《农村居民建房用地批准书》职责的职权依据。罗定市国土资源局是根据彭洪提出并经逐级审核的建房用地申请报罗定市人民政府批准后才向彭洪发放《农村居民建房用地批准书》的，没有违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条以及《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十五条、第三十六条的规定。二、彭洪符合申请宅基地建房用地的条件，罗定市国土资源局向彭洪发放《农村居民建房用地批准书》，没有违反有关规定。彭洪本人没有住房，其所住的房屋为其父亲的，并非彭洪本人的。彭洪提出申请建房用地，经村民小组的村民代表、村民小组长签名、区屋居委会盖章同意、罗城镇建设办公室同意、罗定市城乡规划建设局同意、罗城镇政府同意后，罗定市国土资源局才上报罗定市人民政府审批，获批准后才向彭洪发放《农村居民建房用地批准书》，批准用地面积50平方米，没有超过规定的面积，用地审批程序合法。三、已生效的云浮市人民政府云府行复（201318号《行政复议决定书》认定了彭洪提出的宅基地建房用地申请符合法律规定的申请条件，罗定市国土资源局上报给罗定市人民政府审批并获准许的罗国土资（用）字（2009）8号请示文件符合法律规定。罗定市国土资源局根据获准许的罗国土资（用）字（2009）8号请示文件向彭洪发放《建设用地批准书》，并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，符合法定程序，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
另查明：2008年4月16日，彭洪提交《农村居民建房用地申请表》，申请使用位于罗城镇区屋居委钟屋的土地建房，土地面积为50平方米。2008年5月5日，罗定市罗城镇区屋社区居民委员会在该申请表上填写意见为：“同意申请，请有关部门予以审批。”2008年5月6日，罗定市罗城镇建设办公室在该申请表上填写意见为：“同意申请，可以安排50m2建房，请有关部（门）审批。”同日，罗定市城乡建设规划局在该申请表上填写意见为：“同意上报审批。”2008年10月6日，罗定市罗城镇人民政府在该申请表上填写意见为：“同意申请。”
又查明：彭荣昌、陈联英在（2014）云城法行初字第5号案的起诉状中认为，其于2013年4月26日经查询知悉房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》的内容。
本院认为：本案是行政批准纠纷。本案二审的争议焦点是：罗定市国土资源局作出房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》是否合法。
根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”及《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第四条第二款：“市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作”的规定，罗定市国土资源局具有管理罗定市区域内土地的职权。
《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；……”《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十六条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，新批准宅基地的面积按如下标准执行：平原地区和城市郊区八十平方米以下；丘陵地区一百二十平方米以下；山区一百五十平方米以下。”在本案中，在彭洪所提出的建房申请得到罗定市罗城镇区屋社区居民委员会、罗定市罗城镇建设办公室、罗定市城乡建设规划局、罗定市罗城镇人民政府审核同意后，罗定市罗城镇人民政府将该申请报送至罗定市国土资源局。在收到罗定市罗城镇人民政府报来的上述申请后，罗定市国土资源局将包括上述申请在内的22户居民的建房申请以罗国土资（用）字（2009）8号请示文件上报给罗定市人民政府审批并获得准许。此后，罗定市国土资源局作出房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》，批准彭洪使用面积为50平方米的土地符合上述法律、法规规定。原审法院认为彭荣昌、陈联英请求撤销房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》的理据不足，应予驳回并无不当，本院予以支持。对于彭荣昌、陈联英上诉认为原审法院以云府行复（2013）8号《行政复议决定书》作为罗定市国土资源局作出建房用地批准书的依据不当的问题。本院认为，原审法院仅因云府行复（2013）8号《行政复议决定书》所认定的事实即认为罗定市国土资源局向第三人发出房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》合法不当，本院予以纠正，但并不能因此而认定罗定市国土资源局作出房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》不合法。对于彭荣昌、陈联英主张彭洪在申请涉案宅基地前原有住房面积222平方米的问题。由于彭荣昌、陈联英所提交的证据并不足以证明其上述主张，故对于彭荣昌、陈联英的上述主张，本院不予采纳。
关于彭荣昌、陈联英提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。法释（2000）8号《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》的四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过2０年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”在本案中，因彭荣昌、陈联英于2014年9月30日向原审法院提起本案诉讼，距离其知道房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》内容的时间尚不足2年，且该批准书涉及不动产，彭荣昌、陈联英提起本案诉讼距离该批准书作出亦未超过20年，因此，根据上述法律规定，彭荣昌、陈联英提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。
综上所述，原审判决驳回彭荣昌、陈联英的诉讼请求正确，程序合法，应予维持。上诉人彭荣昌、陈联英请求撤销原审判决及被上诉人罗定市国土资源局作出的房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》的理由不成立，其上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人彭荣昌、陈联英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李开勇
审 判 员 陆汉容
代理审判员 李婉婉
二〇一五年八月二十一日
书 记 员 陈辉财