上海市浦东新区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浦行初字第323号
原告陈春芳。
委托代理人冯国伟。
被告上海市卫生和计划生育委员会。
法定代表人徐建光。
委托代理人张智。
委托代理人孙明明。
原告陈春芳诉被告上海市卫生和计划生育委员会（以下简称：市卫计委）要求履行法定职责一案，本院于2013年12月19日立案受理，并于法定期限内向被告送达起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年1月8日公开开庭审理了本案，原告陈春芳及其委托代理人冯国伟和被告委托代理人张智、孙明明到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告陈春芳诉称，1995年10月17日其因肠梗阻前往上海交通大学医学院附属仁济医院（以下简称：仁济医院）急诊就诊，留院观察治疗期间，医生庄捷不按医疗常规插胃管而插了导尿管，医生孙勇伟篡改病历，次日原告被收治入院。1996年9月、1999年12月，原告两次因小肠坏死、短肠综合症等入仁济医院治疗。因对造成原告小肠坏死、短肠综合症的责任产生争执，2007年9月原告以仁济医院为被告向上海市黄浦区人民法院提起民事诉讼，经三次医疗事故技术鉴定，2009年4月中华医学会作出三级甲等医疗事故、仁济医院承担次要责任的鉴定意见。2013年5月17日和9月14日，原告两次向被告提交了申请，要求：1、庄捷违规操作，作出行政处罚；2、孙勇伟篡改病史，作出行政处罚；3、张纪蔚超出执业范围作出行政处罚；4、张纪蔚的手术记录虚假作出行政处罚；5、对仁济医院作出行政处罚。被告收到申请后，至今未给予原告书面答复，故诉至法院要求被告履行法定职责，对仁济医院及医生孙勇伟、张纪蔚、庄捷作出行政处罚。
原告提供以下证据材料以证明其主张：1、（2007）黄民一（民）初字第1574号民事判决书、（2010）沪二中民一（民）终字第458号民事判决书、（2012）沪高民一（民）申字第1276号民事裁定书，证明原告与仁济医院的医疗损害赔偿纠纷经过民事诉讼；2、2009年4月3日中华医学会《医疗事故技术鉴定书》，证明医生张纪蔚造假病史，导致鉴定结论不真实；3、自管病历卡，证明1995年10月17日到10月19日的病历有添加造假；4、劳动能力鉴定及鉴定结论书，证明中华医学会的鉴定结论中小肠长1.8米数值不真实。
被告市卫计委辩称，原告曾多次来信给被告反映不服中华医学会的鉴定结论及法院的民事判决，直至2013年5月31日被告首次收到原告的《行政申请》，要求对仁济医院及三名医生进行行政处罚。对上述信件，被告予以信访受理，经过延长办理期限后，于2013年9月10日向原告作出回复，主要内容：根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称：《行政处罚法》）第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”，经查，原告反映的情况发生在1995-1999年间，原告在法定受理期限内未向被告提出明确的行政处罚请求，故不予受理原告的行政处罚申请。2013年9月13日被告通过挂号信邮寄给原告，因原告逾期未取件，2013年10月15日邮局将信件退回。因原告仅提供了住址，并未提供电话等其他联系方式，故被告无法与原告取得联系。至2013年9月23日被告再次收到原告邮寄内容完全一致的《行政申请》时，被告以重复件处理。因此被告已经依法履行了法定职责，应判决驳回原告诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提供了相关的证据材料及法律规范：1、《医疗机构管理条例》、《中华人民共和国执业医师法》（以下简称：《执业医师法》），证明被告具有管理医院、医生的法定职权；2、原告邮寄的《行政申请》及所附的病史、信封，证明2013年5月31日被告收到原告申请；3、2013年6月14日的信件，证明被告已受理信访事项；4、2013年9月10日的信件，证明被告经调查核实向原告作出答复，已经履行了职责；5、2013年8月9日《关于陈春芳信访事项的延期申请》，证明依法办理了延长期限；6、信封，证明被告于2013年9月13日寄出答复，9月15日黄浦邮局收到，10月15日黄浦邮局退信，10月16日被告收到退信，说明被告寄信后一月余，因原告逾期未取信被邮局退回；7、信访处理单，证明被告2013年9月23日再次收到原告的《行政申请》及病史材料等；8、《行政处罚法》第二十九条第一款，证明适用法律正确。
被告对原告提供的证据认为与本案均无关联性。原告对被告提供的证据1、2、7无异议；证据3、5认为其提出的是行政申请，被告不应该按照信访处理；对证据4认为没有收到过，是在本案诉讼中由法院提供，而且对于医院和医生违法行为的处理是没有时间限制的，被告应予以受理，不能以超过2年不予受理；对证据6认为其一直居住在汉口路XXX号，应该能够收到信件，且该地址收到过其他信件；对证据8认为条文本身规定无异议，但根据该条第一款后半句“法律另有规定的除外”，被告遗漏适用了《执业医师法》第二十九条、第三十七条及《医疗事故处理条例》第十三条、第十四条、第五十六条的规定。
本院对证据作如下确认：原告提供的证据具有真实性，反映了其在1995年-1999年间与仁济医院产生医疗纠纷，并在2007年提起民事诉讼，2009年4月3日中华医学会依法院委托作出《医疗事故技术鉴定书》等内容。被告提供的证据1能够证明其法定职权；证据2-6具有证据“三性”，证明了被告处理原告申请的整个过程，本院予以采信；证据7与本案诉讼不具有关联性；证据8系现行有效的法律，可予适用。
经审理查明，2013年5月原告陈春芳向被告市卫计委提出《行政申请》，主要反映其在1995年、1996年、1999年三次入住仁济医院并进行小肠手术，医院及医生均有违法行为，至2007年其向上海市黄浦区人民法院提起医疗损害赔偿纠纷民事诉讼，诉讼过程中，经法院委托，2009年4月3日中华医学会依据孙勇伟医生篡改的病史作出了不真实的鉴定，故申请被告对仁济医院、医生庄捷违规操作、孙勇伟篡改病史、张纪蔚超出执业范围及手术记录虚假作出行政处罚。被告于2013年5月31日收到原告提出的《行政申请》，按信访件进行了受理，并延长了办理期限，2013年9月10日被告作出了答复，告知原告按照《行政处罚法》第二十九条的规定，其在法定受理期限内未向被告提出明确的行政处罚请求，故被告不予受理原告行政处罚的申请。2013年9月13日被告将上述答复通过挂号信邮寄给原告陈春芳，因原告逾期未取信，2013年10月15日邮局将该信退回被告。
原告认为被告未对其申请进行答复，2013年9月其再次将相同内容的《行政申请》寄送被告，被告于2013年9月23日收悉，并以重复件不再重复受理。
另查明，2007年9月上海市黄浦区人民法院立案受理了原告诉仁济医院医疗损害赔偿纠纷民事诉讼，2009年4月3日中华医学会作出《医疗事故技术鉴定书》，认定该医疗争议构成三级甲等医疗事故，仁济医院承担次要责任。2009年12月28日上海市黄浦区人民法院作出民事判决，判决仁济医院赔偿陈春芳经济损失人民币6万元。陈春芳提起上诉，2010年11月1日上海市第二中级人民法院作出二审判决，判决：驳回上诉，维持原判；仁济医院补偿陈春芳经济损失人民币2万元。原告申请再审，2012年11月12日上海市高级人民法院作出民事裁定，驳回陈春芳的再审申请。
本院认为，《医疗机构管理条例》第五条第二款规定：县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。《执业医师法》第四条第二款规定：县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作。因此，被告对原告要求处罚仁济医院及其医生的申请事项具有查处的法定职责。
《行政处罚法》第二十九条第一款规定“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”该条款是对行政处罚追诉时效的规定，此处“法律另有规定的除外”亦应理解为对追诉时效的特别法规定，而非其他内容的规定。根据原告提供的法律依据，并不能证明本案在追诉时效方面有特别法规定，故其以“法律另有规定的除外”为由，认为被告对医院及医生的处罚不受2年追诉时效限制的意见不能成立。根据原告申请的内容，其反映仁济医院及医生的违法行为有两个时间段，一是在1995-1999年其三次住院期间，二是在2009年中华医学会进行医疗事故鉴定期间。由此可以推定原告最迟于2009年4月中华医学会作出《医疗事故技术鉴定书》时就已经知道仁济医院及其三名医生的违法行为，如其要求被告进行相关行政处罚，应该及时向被告提出履行法定职责的申请，在法定2年的追诉时效内及时主张。现原告直至2013年5月才向被告首次提出要求对仁济医院及其三名医生进行行政处罚的申请，已经超过了法定的追诉时效，故被告依据《行政处罚法》第二十九条的规定作出不予受理原告行政处罚的申请，于法有据。
被告于2013年9月10日作出答复，并通过挂号信按照原告来信载明的地址进行邮寄，符合法律规定。在原告逾期未取信，邮局将信件退回，而原告又未提供其他联系方式的情况下，被告还可以采取直接送达、公告送达等其他法律规定的送达方式将答复有效送达原告。鉴于被告提供有效证据证明其确于2013年9月就原告的申请作出了相应答复，履行了行政职责，且本案诉讼过程中，原告收到该答复，法院也在充分听取双方意见的基础上，对答复内容的合法性进行了全面审查，故再行判令被告对原告的申请履行法定职责已无实际意义。
另，一般而言，行政机关在收到公民、法人或其他组织的来信后，首先应根据来信内容甄别是反映情况、提出建议、意见或投诉请求的信访，还是要求履行法定职责的申请，再进行处理，且处理的形式与实质均要与来信内容相匹配。本案中，被告收到原告要求履行行政职责的申请后，按照信访件进行处理，最后作出的答复虽对申请内容进行了回应，但加盖了信访专用章，显然被告在答复形式上有所不妥。故在此提请被告在今后工作中予以改进。
综上，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
驳回原告陈春芳的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告陈春芳负担（已预缴）。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院
递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。
审 判 长 胡玉麟
代理审判员 刘媛媛
人民陪审员 沈慧芸
二〇一四年一月十六日
书 记 员 杜晶晶
附：相关法律条文
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条第（一）项有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
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