江苏省盐城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）盐环行终字第0002号
上诉人（原审第三人）东台市东台镇四季辉煌沐浴广场。
经营者陈鹏飞。
委托代理人高峰，江苏正都律师事务所律师。
委托代理人崔拥军，江苏正都律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）东台市环境保护局。
法定代表人崔庆明，男，该局局长。
委托代理人苏贤，男，该局副局长。
委托代理人杜珉珉，江苏择善律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）夏春官。
委托代理人邱一萍。
被上诉人（原审原告）高嵩华。
委托代理人洪素梅。
被上诉人（原审原告）包永新。
被上诉人（原审原告）严相宜。
上列四名被上诉人共同委托代理人王小悦，江苏陈爱平律师事务所律师。
上诉人东台市东台镇四季辉煌沐浴广场（以下简称四季辉煌沐浴广场）因环保行政许可不服东台市人民法院（2013）东行初字第0060号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年6月10日受理后，依法组成合议庭，于2014年6月19日依法公开开庭审理了本案。上诉人四季辉煌沐浴广场经营者陈鹏飞及其委托代理人崔拥军，被上诉人东台市环境保护局（以下简称东台环保局）的委托代理人苏贤、杜珉珉，被上诉人夏春官的委托代理人邱一萍、被上诉人高嵩华及其委托代理人洪素梅、被上诉人严相宜及被上诉人夏春官、高嵩华、包永新、严相宜的共同委托代理人王小悦到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告夏春官、高嵩华、包永新、严相宜分别系东台市东台镇景范新村19幢301室、302室、303室、304室的住户，其住宅与第三人四季辉煌沐浴广场相邻。第三人为新建洗浴服务项目，承租位于东台市宁树路景范新村17号楼二楼及19号楼一、二单元二楼之间已建营业用房作为经营场地，该洗浴服务项目占地面积2000平方米，总营业面积约1200平方米，项目投资250万元，其中环保投资25万元。2013年2月25日，第三人就涉案建设项目报东台市东台镇人民政府进行审批。2013年3月12日，第三人向被告东台市环境保护局提交了《建设项目环境影响申报（登记）表》。被告受理审查后，于2013年3月15日作出“根据申报情况，你单位申报的男女浴室项目须委托有资质的环评单位编制环境影响报告表。本意见仅作为委托环评的依据（不作为领取工商执照的依据），环境影响报告表编制完成后报负责审批的环保行政主管部门审批”的审批意见。嗣后，第三人委托具有建设项目环境影响评价乙级资质的东台市环境科学研究所对其洗浴服务项目编制环境影响报告表。东台市环境科学研究所于当月编制了《东台市东台镇四季辉煌沐浴广场项目环境影响报告表》，内容包括建设项目基本情况、工程内容及规模、建设项目所在地自然环境及社会环境简况、环境质量状况、评价适用标准、建设项目工程分析、环境影响分析、建设项目拟采取的防治措施及预期治理效果、环保投资费用估算及“三同时”验收内容、结论与建议等，并附有建设项目地理位置图、平面布置图、四邻环境质量现状图等。涉案建设项目环境影响报告表编制完成后，第三人将该报告表送至被告东台市环境保护局进行审批。被告东台市环境保护局在没有告知四名原告享有听证权利的情况下，于2013年4月1日向第三人作出被诉《审批意见》，其主要内容为：1、同意你沐浴广场在东台市宁树路景范新村17号楼二楼及19号楼一、二单位二楼之间投资250万元（其中环保投资25万元）新建洗浴服务项目，项目总营业面积约1200平方米。2、该项目在运营过程中产生的洗浴废水及员工生活污水混合后达东台市污水处理厂接管标准，经东台市污水处理厂集中处理达标后排放。3、项目在运营过程中须强化管理，合理布局声源，以减轻噪声对邻近声环境质量的影响。确保场界噪声达到GB22337-2008《社会生活环境噪声排放标准》中2类标准。4、项目营业过程中产生的各类固废收集后分类处置，有利用价值的部分收集后出售，无利用价值的部分收集后由环卫部门统一清运处置。5、项目应认真执行环保“三同时”，切实做好运营期的污染防治工作，确保各类污染物达标排放。项目竣工后三个月内，必须申请我局验收，经验收合格方可投入运行。项目建设期间及运行后的现场监督由东台市环境监察局（大队）负责。6、项目报告表经审批后，如项目性质、规模、地点、拟采用的防治污染及防止生态破坏的措施发生重大变化的须重新报批环境影响评价文件或自审批之日起满5年方开工建设的，须报我局重新核准。2013年4月2日，被告书面通知第三人领取上述《审批意见》。原告不服该《审批意见》，向法院提起行政诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款规定：“建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。”江苏省环境保护厅办公室《关于进一步明确环境报告表、登记表审批权限的通知》（苏环办（2011）325号）规定，自2011年10月1日起，除环保部直接审批和环保部委托省级环保部门审批的报告表、登记表以外，其余报告表、登记表由市、县（市）环保部门负责审批。据此，本案被告作为县级环境保护行政主管部门，具有对本辖区的建设项目的环境影响报告表进行审批的职权。
行政机关作出的行政行为，不仅应事实清楚，主要证据充分，适用依据正确，而且应遵守法定程序。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利……。”听证作为一项法律制度，是现代行政程序法基本制度的核心，是指行政机关在作出影响公民、法人或者其他组织合法权益的决定前，向其告知决定理由和听证权利，公民、法人或者其他组织随之向行政机关表达意见、提供证据、申辩、质证以及行政机关听取意见、接纳其证据的程序。对何谓“重大利益关系”，我国现行法律、法规、规章以及司法解释虽无具体规定，但涉及民生利益的问题，不应排除在“重大利益关系”之外。本案原告夏春官、高嵩华、包永新、严相宜分别作为东台市东台镇景范新村19幢301室、302室、303室、304室的住户，其住宅与第三人四季辉煌沐浴广场相邻。第三人新建的洗浴项目投入运营后所产生的潮湿及热、噪声污染等，不能排除对四名原告的生活造成重大影响的可能，被告在作出《审批意见》前应当告知四名原告享有听证的权利，其未告知即径行作出被诉《审批意见》，违反了法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，经审判委员会讨论决定，判决撤销被告东台市环境保护局2013年4月1日作出的东环表函（2013）59号《关于对东台市东台镇四季辉煌沐浴广场洗浴服务项目环境影响报告表的审批意见》。案件受理费50元，由被告东台市环境保护局负担。
上诉人四季辉煌沐浴广场上诉称：1、一审法院适用法律错误。本案应当适用《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》），不应适用《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》），前者是特别法，后者是一般法，特别法优于一般法。上诉人的建设项目依据特别法《环境影响评价法》的规定，不应属于行政机关应当主动进行听证的范围。2、一审法院程序违法。一审法院超审限结案，中止诉讼的裁定没有向当事人送达，向上级法院请示，变相剥夺了上诉人的上诉权利，程序违法。3、一审法院认定夏春官等四被上诉人与上诉人的建设项目存在重大利益关系错误，上诉人的建设项目不对重大环境产生影响，因此不存在重大利益关系。请求二审法院撤销一审判决，发回重审或改判维持被诉《审批意见》。
被上诉人东台环保局答辩称：1、一审法院适用行政许可法是错误的，本案属于环境影响评价审批纠纷，应当适用环境影响评价方面的法律法规。2、一审判决认定相邻关系属于重大利益关系没有法律依据。对重大利益关系的认定是东台环保局的自由裁量权，根据《环境影响评价法》、《建设项目环境影响评价分类管理名录》以及环保部门内部的规定，本案上诉人的洗浴项目属于编制环境影响报告表的项目，不属于应当开展公众参与和举行听证的项目，故被诉《审批意见》合法，请求二审法院依法改判维持《审批意见》。
被上诉人夏春官、高嵩华、包永新、严相宜答辩称，一审法院适用法律正确，审理程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
各方当事人在原审期间提出的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对事实、证据的认定与原审法院一致。
本院认为，根据各方当事人在二审中提出的诉辩意见和主张，本案有三个争议焦点：
一、关于原审法院适用《行政许可法》是否正确的问题。上诉人认为本案应当适用《环境影响评价法》，不应适用《行政许可法》，前者是特别法，后者是一般法，本案应当适用特别法。本院认为，《中华人民共和国立法法》第八十三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”即同一位阶的法律法规发生冲突时，应当遵循特别法优于一般法，新法优于旧法的基本原则。本案中，《环境影响评价法》与《行政许可法》均由全国人大常委会制定，属于同一位阶的法律。其中《环境影响评价法》第二十二条对建设项目环境影响评价文件的审批部门、审批权限和审批决定时限等问题作了明确规定，但对审批部门按照什么程序进行行政许可没有作出规定。而《行政许可法》主要规范行政许可的设定和实施程序，其中第四十七条对行政机关在作出涉及申请人与他人之间重大利益关系的行政许可决定前，应告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利作了明确规定。因此，上述两个法律的相关规定内容并不冲突，不是特别法与一般法的关系。而且本案被诉行政行为是涉及建设项目环境影响评价的一种行政许可行为，在《环境影响评价法》没有对审批机关审批程序作出明确规定的情况下，应当按照《行政许可法》规定的程序进行审批，即本案既要适用《环境影响评价法》，又要适用《行政许可法》。另外，从立法时间来看，《环境影响评价法》实施于2002年，《行政许可法》实施于2004年，按照新法优于旧法的一般原则，也应优先适用《行政许可法》。故原审法院适用《行政许可法》并无不当，上诉人的该上诉理由不能成立。
二、关于原审法院对本案是否属于《行政许可法》第四十七条规定的“重大利益关系”情形的认定是否适当、环保机关应否告知利害关系人听证权利的问题。本院认为，人民法院审理行政案件，有对具体行政行为是否合法进行全面审查的职权，包括被告主体资格、法定职权、认定事实、适用法律、遵守程序等。虽然现行法律、法规对《行政许可法》第四十七条规定的“重大利益关系”未作明确界定，但根据通常理解，对相邻利害关系人的生产、生活造成严重损害、妨碍，且违反法律禁止性规定或超过利害关系人必要的容忍限度的，应当认定为具有重大利益关系。本案中，上诉人四季辉煌沐浴广场的洗浴项目投入运营后所产生的潮湿、热气、噪声、污水等，对居住在该洗浴项目上方的被上诉人夏春官等四个家庭的生活环境肯定有较大影响，而且这种影响将是长期的、持续的。被上诉人夏春官等四个家庭作为与本案审批项目直接相邻的利害关系人，应当认定存在重大利益关系。环保机关在审查和作出这类事关重大民生权益的行政许可时，理应告知被上诉人夏春官等人享有陈述、申辩和听证的权利，并听取其意见，这是法定正当程序，也是行政机关应当履行的基本义务。同时，2014年1月1日正式施行的《建设项目环境影响评价政府信息公开指南》也作出了明确的规定，要求环保行政主管部门在对审批建设项目作出审批意见前，向社会公开拟作出的批准或不予批准环境影响报告书、表的意见，并告知申请人、利害关系人依法享有听证权利。故上诉人四季辉煌沐浴广场的该上诉理由不能成立，原审法院认定夏春官等四人与上诉人的建设项目存在重大利益关系正确，并据此以东台环保局未履行告知听证义务，违反法定程序为由，判决撤销被诉《审批意见》并无不当。
三、关于原审法院审理程序是否合法的问题。本院认为，本案一审审理期限较长，且原审法院未将中止诉讼的裁定书及时向当事人送达，审理程序上的确存在一定瑕疵。但原审法院已向江苏省高级人民法院履行了审限延长的审批手续，并具有中止诉讼的法定理由。因此，该瑕疵对原审法院实体裁判并无实质性影响，不足以撤销原审判决。
综上，上诉人四季辉煌沐浴广场的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人东台市东台镇四季辉煌沐浴广场负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐 军
审判员 许成华
审判员 刘 红
二〇一四年六月二十日
书记员 施 惠