内蒙古自治区通辽市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）通行终字第61号
上诉人（原审被告）扎鲁特旗某镇人民政府，所在地某镇。
法定代表人李志刚，该镇镇长。
委托代理人金城，扎鲁特旗某镇人民政府副镇长。
委托代理人王可，扎鲁特旗司法局148法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）张庆勇，男，1980年3月12日出生，汉族，农民，住扎鲁特旗。
被上诉人（原审原告）张凤琴，女，1957年2月14日出生，汉族，农民，住扎鲁特旗。
共同委托代理人郎凤武，内蒙古兴君律师事务所律师。
原审第三人张国友，男，汉族，49岁，农民，住扎鲁特旗。
原审第三人张国卫，女，汉族，47岁，农民，住扎鲁特旗。
上诉人因作出《关于某村张国友、张庆勇土地纠纷的处理决定》一案，不服内蒙古通辽市扎鲁特旗人民法院（2015）扎鲁行初字第2号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭，公并开庭审理本案。上诉人扎鲁特旗某镇人民政府的委托代理人王可、金成，被上诉人张庆勇、被上诉人张凤琴、张庆勇的委托代理人郎凤武，原审第三人张国友、张国卫到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院查明，1981年，某镇某村分土地时，以第三人张国友、张国卫父亲张某甲为户主，在某镇某村共承包15口人土地，计13.05亩。1984年，某镇某村落实土地承包责任制，张某甲之子张某乙6口人土地单独交税，张某甲代全家9口人承包某村7.83亩耕地，其家庭人员陆续分出土地单独耕种，剩余第三人父亲张某甲、母亲毛某某与张国友、张国卫4口人土地。第三人张国友于1983年服刑，第三人母亲毛某某于1985年去世，第三人张国卫于1987年出嫁，第三人父亲张某甲于1988年去世，后张某丙经营使用土地。第三人张国友于1993年6月出狱。1998年，某镇某村第二轮土地延包，某镇某村村民委员会于1998年12月28日与张某丙签订了3.2亩耕地承包合同，张某丙经营3.2亩耕地。张某丙于2009年去世。另查明，2008年4月11日，张国友、张国卫起诉张某丙及某镇某村村委要求返还自己的人口地。本院于2008年6月23日作出（2008）扎鲁民初字第399号民事裁定书，驳回二原告的诉请。张凤琴起诉张国友，诉请张国友停止侵犯张凤琴的土地承包经营权，本院于2009年8月4日作出（2009）扎鲁民初字第576号民事判决，判决：一、2000年3月27日原告张凤琴的丈夫张某丙与某镇某村村委会签订的耕地承包合同合法有效；二、被告张国友停止侵犯原告土地承包经营权。2010年1月13日通辽市中级人民法院作出（2010）通民终字第104号民事判决，判决：一、维持（2009）扎鲁民初字第576号民事判决第二项，即被告张国友停止侵犯原告的土地承包经营权。二、撤销（2009）扎鲁民初字第576号民事判决第一项，即2000年3月27日原告张凤琴的丈夫与某镇某村委会签订的耕地承包合同合法有效。2010年11月9日，张凤琴起诉被告张国友、张国卫、扎鲁特旗某镇某村村民委员会，要求判令撤销扎农仲案（2010）第1号裁决，并确认张某丙与某村委会于1998年12月28日签订的编号为1××号的耕地承包合同书有效。本院于2011年4月6日作出（2010）扎鲁民初字第1349号民事判决，判决：一、张某丙与被告某镇某村委会签订的1××号土地承包合同书合法有效；二、驳回原告张凤琴的其他诉讼请求。2011年8月19日通辽市中级人民法院作出（2011）通民终字694号民事判决，驳回上诉，维持原判。2013年3月4日，张凤琴起诉某村民委员会，要求确认某村民委员会单方终止（解除）1××号《耕地承包合同》的行为无效，本院作出（2013）扎鲁民初字第393号民事判决，判决扎鲁特旗某镇某村村民委员会单方终止（解除）147号《耕地承包合同》的行为无效。通辽市中级人民法院作出（2013）通民终字第820号民事判决，驳回上诉，维持原判。并在判决书中述明“涉及户内成员耕地分配问题，如确有充分事实依据，可由权利人自行主张权利”。再查明，原告张庆勇与原告张凤琴为母子关系，与第三人张国友为叔侄关系，与第三人张国卫为姑侄关系，原告张庆勇父亲张某丙，第三人父亲张某甲、母亲毛某某。原审法院认为，国家实行农村土地经营权制度，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。承包人以个人名义承包的土地，如承包人在承包期内死亡，该承包人的继承人可以请求继续承包，死者无土地使用权。本案原告张庆勇、张凤琴与第三人张国友、张国卫因土地使用权发生争议，第三人张国友、张国卫向扎鲁特旗某镇人民政府提出土地确权申请，被告依据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，对个人之间发生争议的土地进行确权，被告应在证据确凿，事实清楚的情况下确权。而本案第三人张国友、张国卫的父亲张某甲、母亲毛某某已于该村二轮土地延包前去世。1998年，某村土地二轮延包，张某丙与某村民委员会签订3.2亩耕地承包合同，已被人民法院生效判决确认为合法有效，虽该耕地合同的土地来源为家庭人口地，但已故张某甲、毛某某承包土地的使用权人已于1998年发生变化，被告确认该1××7号《耕地承包合同书》土地承包合同中的土地使用权人包含已故张某甲与毛某某，属事实不清，证据不足。故对被告某镇人民政府作出鲁政字（2014）21号《关于某村张国友、张庆勇土地纠纷的处理决定》的具体行政行为，应予撤销。但鉴于本案第三人张国友、张国卫已向被告扎鲁特旗某镇人民政府提出土地确权申请，被告应在撤销该具体行政行为生效之日起，查清事实，依法重新作出具体行政行为。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第五十四条第（二）项的规定、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十九条第（一）项，判决如下：撤销被告扎鲁特旗某镇人民政府于2014年10月22作出的鲁政字（2014）21号《关于某村张国友、张庆勇土地纠纷的处理决定》，由被告扎鲁特旗某镇人民政府于判决生效之日起重新作出具体行政行为。案件受理费五十元，由被告扎鲁特旗某镇人民政府负担。
原审采信的证据有：对被告提举的张国友与张国卫户籍信息、某村民委员会证明两份、扎农仲字（2010）第1号仲裁书一份、《关于某村村民张国友、张国卫土地纠纷问题的调查情况及处理意见》一份、工人调配证一份，能够与第三人所举证据相互印证，1981年，以第三人张国友、张国卫父亲张某甲为户主，在某镇某村土地承包中共承包15口人土地，计13.05亩。1984年，某镇某村落实土地承包责任制，张某甲之子张某乙6口人土地单独交税，张某甲代表全家9口人承包某村7.83亩耕地，其家庭人员陆续分出土地单独耕种，剩余第三人父亲张某甲、母亲毛某某与张国友、张国卫4口人土地。但不能证明第三人父亲张某甲与母亲毛某某去世后，原告张庆勇父亲张某丙在土地二轮延包中签订的147号土地承包合中的土地使用权人仍系已故张某甲、已故毛某某与张国友、张国卫。对于原告提举的1××号耕地承包合同书一份、户口登记薄一份、扎鲁特旗人民法院（2013）扎鲁民初字第393号民事判决书一份、扎鲁特旗人民法院（2008）扎鲁民初字第399号民事裁定书一份、通辽市中级人民法院（2011）通民终字第694号民事判决书一份，能够相互印证原告张庆勇父亲张某丙于1998年12月28日与某村民委员会签订的147号耕地承包合同合法有效，原告一家在1994年为某村村民，为有效证据，予以采信。第三人所举的某村民委会台账一份、扎政复决字（2014）3号复议决定书、通辽市中级人民法院（2013）通民终字第820号民事判决书、扎鲁特旗人民法院（2009）扎鲁民初字第576号民事判决书，能够与被告所举证据相互印证，1981年，以第三人张国友、张国卫父亲张某甲为户主，在某镇某村土地承包中共承包15口人土地，计13.05亩。1984年，某镇某村落实土地承包责任制，张某甲之子张某乙6口人土地单独交税，张某甲代表全家9口人承包某村7.83亩耕地，其家庭人员陆续分出土地单独耕种，剩余第三人父亲张某甲、母亲毛某某与张国友、张国卫4口人土地。原告张庆勇父亲张某丙在土地二轮延包中与某镇某村民委员会签订的1××号耕地承包合同，其土地确权问题应由有权机关进行确认，但第三人父亲张某甲、母亲毛某某已于该村土地二轮延包前去世，故不能证明147号耕地承包合同中的土地使用权人系已故张某甲、已故毛某某与张国友、张国卫。故对第三人提举的上述部分证据予以采信。
上诉人上诉请求：一、请求二审法院依法撤销扎鲁特旗人民法院（2015）扎鲁行初字第2号行政判决书，维持扎鲁特旗某镇人民政府作出的鲁政字（2014）21号《关于某村张国友、张庆勇土地纠纷的处理决定》；二、一、二审案件受理费由被上诉人承担。
事实与理由：一、上诉人作出的行政行为有事实根据，证据确实充分。1、张某甲家在该村一轮土地承包时（1982-1996）为1口人，没有张某丙和其妻张凤琴、子张庆勇的人口地，以户主张某甲之名义签订的合同。此后，张某甲的几个儿子陆续分家另过，各自经营自己的人口地，至二轮土地延包时（1996年12月-1998年），还剩4口人的人口地（张某甲、毛某某、张国友、张国卫）共3.2亩。签订30年不变土地延包合同时，由于张某甲、毛某某已故，张国友服刑，张国卫婚嫁，该4口人的人口地由张某丙代为经营，所以张某丙作为该家庭代表人与村里签订二轮土地延包合同，也是合情合理合法的，但是该人口地确是以上4口人的。上诉人经过大量细致的调查取证之后，作出的具体行政行为所依据的事实非常清楚，证据确实充分。一审否认该事实，认为“虽该耕地合同的土地来源为家庭人口地，但已故张某甲、毛某某承包土地的使用权人已于1998年发生变化，被告确认该147号《耕地承包合同书》土地使用权人包含已故张某甲与毛某某，属事实不清，证据不足”是没有根据的。2、农村土地在1996-1998年是延包，不是重新发承包，也不是打乱重分，是继续一轮土地承包状况，再延包30年，以稳定农村土地承包关系。一审认定“已故张某甲、毛某某承包土地的使用权人已于1998年发生变化”，意思是该土地的承包人已变更为张某丙一家四口，张某甲、毛某某、张国友、张国卫在二轮延包时已经丧失了该土地承包权，这是明显曲解了农村土地二轮延包的基本事实。二、上诉人的具体行政行为有法律、政策依据。国务院及自治区对农村土地二轮延包的基本政策是“增人不增地，减人不减地”，“大稳定、小调整”，“确保承包期内土地承包关系的长期稳定”。哲里木盟及扎鲁特旗更是进一步细化了这一政策：生不增、死不减。即在该期间死去的人承包地不收回，新出生的及后增加的人口不分承包地。该村委会在土地二轮延包中，在上级工作组的指导下，严格执行了这一政策和有关法律的规定，保留了已故张某甲、毛某某的人口地，也保留了服刑人员张国友和婚嫁妇女张国卫的人口地。一审以“死者无土地使用权”的定论，否定已故张某甲、毛某某在二轮延包时仍有人口地的事实，进而否定张国友（服刑获释人员）、张国卫（婚嫁妇女）有人口地和依法享有的土地承包经营权，在适用法律和对政策的理解上是有偏差的。综上，请求二审法院依法撤销扎鲁特旗人民法院（2015）扎鲁行初字第2号行政判决书，维持扎鲁特旗某镇人民政府作出的鲁政字（2014）21号《关于某村张国友、张庆勇土地纠纷的处理决定》，以公平公正的平息这场农村家庭成员之间历时八年的土地承包经营权和土地使用权之纷争。
被上诉人张庆勇、张凤琴答辩服从一审判决。
原审第三人张国友、张国卫无答辩意见。
二审查明的事实及采信的证据与一审一致。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件对行政行为是否合法进行审查。本案中，原审第三人张国友、张国卫的父亲张某甲、母亲毛某某已于该村二轮土地延包前去世。1998年，某村土地二轮延包，张某丙与某村民委员会签订3.2亩耕地承包合同，已被人民法院生效判决确认为合法有效，虽该耕地合同的土地来源为家庭人口地，但已故张某甲、毛某某承包土地的使用权人已于1998年发生变化，而上诉人扎鲁特旗某镇人民政府确认该147号《耕地承包合同书》土地承包合同中的土地使用权人包含已故张某甲与毛某某，属认定事实不清，证据不足。原审法院撤销上诉人某镇人民政府作出的《关于某村张国友、张庆勇土地纠纷的处理决定》，判其查清事实后，依法重新作出行政行为并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，不予采纳，故原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条（一）项的规定判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张秀梅
代理审判员 荣 贵
代理审判员 白 丽
二〇一五年八月二十七日
书 记 员 陈晓龙