湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘行终446号
上诉人（原审原告）：衡阳无缝钢管厂。住所地：衡阳市蒸湘区杨柳村。
法定代表人：邓飞，该厂厂长。
被上诉人（原审被告）：衡阳市人民政府。住所地：衡阳市解放大道**号。
法定代表人：周海兵，该市市长。
委托代理人：刘冬生,衡阳市人民政府法制办副科长。
被上诉人（原审被告）：衡阳市国土资源局。住所地：衡阳市华新开发区芙蓉路*号。
法定代表人：邹高帆，该局局长。
委托代理人：蔡熙中，湖南天戈律师事务所律师。
委托代理人：苏慧飞，衡阳市国土资源局法规科科长。
原审第三人：衡阳市浩荣房地产综合开发有限公司。住所地：衡阳市蒸湘区立新大道**号蒸湘教苑*栋***室。
法定代表人邓昌衡，董事长。
委托代理人：曹光辉，湖南溥天律师事务所律师。
原审第三人：衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村二组。
负责人:吴荣华，该组组长。
上诉人衡阳无缝钢管厂因与被上诉人衡阳市人民政府、衡阳市国土资源局不履行法定职责及行政赔偿一案，不服衡阳市中级人民法院2015年12月17日作出的（2015）衡中法行初字第225号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。现已审理终结。
衡阳市中级人民法院经审理查明：1994年1月8日，经衡阳市人民政府（94）市政土用字第9号城乡建设征（拨）用地批准书批准，同意湘江乡杨柳村按红线范围使用衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村二组（原吴家老屋组）9．32亩土地作为衡阳市异形钢管厂扩建用地。2000年1月10日，农行郊区支行（现农行蒸湘支行）与衡阳市异形钢管厂及衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村签订以资抵债协议，三方同意将衡阳市异形钢管厂及杨柳村村委会，用以处理其他债务。2000年6月26日，农行郊区支行与衡阳无缝钢管厂签订转让协议，将衡阳市异形钢管厂的上地、房屋及设备作价1146万元整体转让给衡阳无缝钢管厂。2000年10月27日，衡阳市原郊区人民政府根据无缝钢管厂提供的（94）市政土用字第9号城乡建设征（拨）用地批准书、衡国土（九二）监准字第四五号合法用地证等资料，给衡阳无缝钢管厂颁发衡国用（2000）字第00432号国有土地使用证。2007年11月30日，农行蒸湘支行因衡阳无缝钢管厂借款纠纷，向衡阳市雁峰区人民法院提起民事诉讼，该院于2008年11月14日作出（2007）雁民二初字第109号民事判决。在执行过程中，衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村二组作为案外人对被查封的5．17亩土地提出异议。2010年3月4日，衡阳市雁峰区人民法院作出（2009）雁执字第184—3号民事裁定，裁定解除对该5．17亩土地的查封。衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村二组认为衡阳市原郊区人民政府的颁证行为损害了其合法权益，以衡阳市人民政府作为被告向法院提起行政诉讼，请求撤销衡郊国用（2000）字第xx号国有土地使用证。2010年6月10日，衡阳市中级人民法院作出（2010）衡中法行初字第14号行政判决，判决：一、撤销衡郊国用（2000）字第xx号国有土地使用证；二、责令被告衡阳市人民政府自本判决生效后六十日内重新作出具体行政行为。衡阳市人民政府不服，向本院提起上诉。2010年9月3日，本院作出（2010）湘高法行终字第244号行政判决，驳回上诉，维持原判。2011年8月22日，衡阳市国土资源局作出《关于依法撤销衡郊国用（2000）字第xx号国有土地使用证的公告》，依法撤销衡阳市原郊区人民政府颁发给衡阳无缝钢管厂的衡郊国用（2000）字第xx号国有土地使用证。2013年11月4日，衡阳无缝钢管厂向湖南省人民政府申请行政复议，请求依法撤销湖南省人民政府（2013）政国土字第468号《土地审批单》。2014年1月3日，湖南省人民政府下达湘府复三字[2014］1号《第三人参加行政复议通知书》，认为衡阳无缝钢管厂对湖南省人民政府作出的《湖南省人民政府农用地转用、土地审批单》（2013）政国土字第468号不服提出的行政复议申请，湖南省人民政府已于2013年12月30日依法审理。经审查，衡阳市人民政府同被申请行政复议的行政行为有利害关系，特通知作为第三人参加本行政复议。2014年4月8日，衡阳无缝钢管厂分别向衡阳市国土资源局、衡阳市人民政府邮寄呈送《土地权属争议调查处理申请书》，请求：一、依法确认衡阳市人民政府（94）市政土用字第9号《城乡建设征（拨）用地批准书》批准用地9．32亩土地及相关权益归申请人所有；二、依法确认衡国土（九二）监准字第四五号《合法用地证》下5．1亩土地的所有权、使用以及其他权益归申请人所有。2014年10月27日，衡阳市国土资源局向衡阳无缝钢管厂下达衡国土资函[2014）297号《关于受理无缝钢管厂土地权属争议调查处理决定的回复函》，决定对衡阳无缝钢管厂提交的《土地权属争议调查处理申请书》，以土地权属争议调查处理予以立案。因湖南省人民政府对涉案5．1亩土地权属的行政复议、衡阳市国土资源局对涉案9．32亩土地权属的调查处理均尚未作出处理决定，故衡阳无缝钢管厂提起本案行政诉讼。
衡阳市中级人民法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级人民政府处理：个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。第二十七条规定，国家建立土地调查制度。县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查，并提供有关资料。因此，衡阳无缝钢管厂就涉案争议土地向衡阳市国土资源局、衡阳市人民政府提交《土地权属争议调查处理申请书》，符合法律规定。《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5日内将申请书副本发送被申请人。本案中，衡阳无缝钢管厂于2014年4月8日分别向衡阳市国土资源局、衡阳市人民政府申请对涉案土地权属进行调查处理，但衡阳市人民政府一直未提出意见，而衡阳市国土资源局直至2014年10月27日才作出衡国土资函［2014］297号《关于受理无缝钢管厂土地权属争议调查处理决定的回复函》，决定对涉案土地以土地权属争议调查处理予以立案。因此，衡阳市国土资源局、衡阳市人民政府的行为，属程序违法。《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。《湖南省行政程序规定》第八十六条规定，行政机关在法定期限内，非因法定或者正当事由，虽启动行政执法程序但是未及时作出行政执法决定的，属于拖延履行法定职责。本案中，衡阳市人民政府对衡阳无缝钢管厂的申请不予答复，属不履行法定职责。衡阳市国土资源局虽于2014年10月27日作出答复，称对衡阳无缝钢管厂的申请已立案受理，但至2015年9月28日衡阳无缝钢管厂提起本案行政诉讼时，衡阳市国土资源局未作出调查处理意见，且没有证据证明因法定或正当事由未及时作出调查，或经主管部门的主要负责人批准适当延长。衡阳市国土资源局受理衡阳无缝钢管厂的申请后，虽作了一定工作，但并不能认为已经作为，且没有达到行政行为的法定要求。因此，衡阳市国土资源局的行为属于拖延履行法定职责，该拖延行为，属于不履行法定职责的情形。故衡阳无缝钢管厂提出衡阳市国土资源局、衡阳市人民政府没有履行法定职责，属行政不作为的理由与客观事实相符，于法有据，予以支持。故衡阳市国土资源局、衡阳市人民政府对衡阳无缝钢管厂诉请确认衡阳市人民政府（94）市政土用字第9号《城乡建设征（拨）用地批准书》批准征用9．32亩土地及其相关权益的申请，应在一定期限内作出处理决定。但衡阳无缝钢管厂诉请确认衡国土（九二）监准字第四五号《合法用地证》下5．1亩土地的所有权、使用权以及其他权益，其已向湖南省人民政府申请行政复议，湖南省人民政府已予以受理，该涉案的5．1亩土地尚在湖南省人民政府的行政复议程序中，不符合法定的起诉条件，衡阳无缝钢管厂可在该处理生效后再行起诉。因此，对衡阳无缝钢管厂的该诉讼请求，应当予以驳回。衡阳无缝钢管厂请求判决衡阳市国土资源局、衡阳市人民政府赔偿损失64616376．90元，没有事实依据，且没有证据证明系衡阳市国土资源局、衡阳市人民政府行政行为违法造成，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼》第七十二条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款（十）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、驳回原告衡阳无缝钢管厂请求确认衡国土（九二）监准字第四五号《合法用地证》下5．1亩土地的所有权、使用权以及其他权益的起诉；二、责令被告衡阳市国土资源局、衡阳市人民政府于判决生效后九十日内对原告衡阳无缝钢管厂提交的《土地权属争议调查处理申请书》中请求确认衡阳市人民政府（94）市政土用字第9号《城乡建设征（拨）用地批准书》批准征用9．32亩土地及其相关权益作出处理决定；三、驳回原告衡阳无缝钢管厂请求判令被告衡阳市国土资源局、衡阳市人民政府赔偿损失64616376．90元的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告衡阳无缝钢管厂负担25元，被告衡阳市国土资源局、衡阳市人民政府共同负担25元。
衡阳无缝钢管厂不服上述判决，向本院提出上诉称：一、上诉人虽已向湖南省人民政府申请行政复议，但另案的行政复议程序并不是两被上诉人不依法履行涉案土地权属调查和处理法定职责的理由。二、因两被上诉人不依法履行法定职责，其行为已经严重影响了上诉人企业的正常生产经营，应当对上诉人的损失进行赔偿。故请求：一、改判（2015）衡中法行初字第225号行政判决书第一项，责令两被上诉人立即确衡国土（九二）监字第四五号《合法用地证》下5.1亩土地的所有权、使用权以及其他权益归上诉人所有；二、维持（2015）衡中法行初字第225号行政判决书第二项；三、改判（2015）衡中法行初字第225号行政判决书第三项，判决两被上诉人赔偿损失64616376.90元。
被上诉人衡阳市国土资源局答辩称：一、上诉人请求法院确认5.17亩土地使用权归其所有，本身不属于行政诉讼受案范围，依法应予驳回起诉。二、湖南省人民政府行政复议案件与土地权属争议处理案件存在内在联系，属于同质案件，在湖南省人民政府未作出复议决定前，对本土地权属争议无法作出处理决定，所以不存在被上诉人不履行法定职责的情形。故请求维持一审判决。
被上诉人衡阳市人民政府答辩称：一、衡阳无缝钢管厂请求被上诉人确认衡国土（九二）监准字第四五号《合法用地证》下5.1亩土地的所有权、使用权以及其他权益已向湖南省人民政府申请行政复议，湖南省人民政府已予受理，涉案的5.1亩土地尚在行政复议程序中，因此，上诉人就该权益起诉，不符合起诉的法定条件。二、衡阳无缝钢管厂请求被上诉人赔偿64616376.90元的损失没有事实依据，也没有证据证明系被上诉人行政行为造成。故请求驳回上诉人的诉讼请求。
原审第三人衡阳市浩荣房地产综合开发有限公司述称：浩荣公司通过合法招拍挂的方式取得，并办理了相关手续，现在无缝钢管厂还要求土地确权没有法律依据。一审法院判决依据充分，适用法律正确。
原审第三人衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村二组述称：衡阳无缝钢管厂是和衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村签订的合同，但用的却是衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村二组的土地。2000年10月27日，衡阳无缝钢管厂办理了00432号国有土地使用证，该证是虚假的，不合法，没有通过衡阳市蒸湘区联合街道杨柳村二组同意，也没有支付任何补偿。
当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。
本院认为：从查明的事实看，原衡阳市郊区人民政府颁发的衡郊国用（2000）字第00432号《国有土地使用证》上登记的土地由两部分组成，一是由衡阳市人民政府（94）市政土用字第9号《城乡建设征（拨）用土地批准书》依法收为国有的9.32亩土地；二是由原湘江乡异型钢管厂实际使用，并颁发了衡国土（九二）监准字第四五号《合法用地证》的5.1亩土地。由于杨柳村吴家老屋村民小组认为该颁证行为侵犯其合法权益，2010年4月提起了行政诉讼，请求撤销。衡阳市中级人民法院经审理，认为政府颁证行为证据不足、适用法律法规错误、程序违法，于2010年6月10日作出“撤销衡郊国用（2000）字第xx号《国有土地使用证》；责令衡阳市人民政府自该判决生效后六个月内重新作出具体行政行为”的（2010）衡中法行初字第14号行政判决。本院二审驳回衡阳市人民政府的上诉，维持原判。此种情况下，衡阳市人民政府应按本院生效判决，就“衡阳市人民政府（94）市政土用字第9号《城乡建设征（拨）用土地批准书》依法收为国有的9.32亩土地以及由原湘江乡异型钢管厂实际使用并颁发了衡国土（九二）监准字第四五号《合法用地证》的5.1亩土地”的权属问题进行调查核实，并在此基础上重新作出处理决定。2014年4月8日，衡阳无缝钢管厂分别向衡阳市国土资源局、衡阳市人民政府邮寄呈送《土地权属争议调查处理申请书》，要求确认衡阳市人民政府（94）市政土用字第9号《城乡建设征（拨）用土地批准书》依法收为国有的9.32亩土地、原湘江乡异型钢管厂实际使用并颁发了衡国土（九二）监准字第四五号《合法用地证》的5.1亩土地及相关权益归其所有，实质是要求履行生效判决所确定的义务，衡阳市国土资源局2014年10月27日受理，但因种种原因尚未作出处理决定。如果衡阳无缝钢管厂对此不满，可以向有关部门反映，而不是向人民法院起诉，故其向人民法院提起的“不履行法定职责及行政赔偿之诉”不属于人民法院行政审判权限范围。一审受理此案并作出实体判决不当，依法应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销衡阳市中级人民法院（2015）衡中法行初字第225号行政判决；
二、驳回衡阳无缝钢管厂的起诉。
一、二审案件受理费共100元，退还给衡阳无缝钢管厂。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 黄一凡
审 判 员 夏 阳
代理审判员 曾昊锋
二〇一六年十一月四日
代理书记员 蹇 菲