黑龙江省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）黑民终字第118号
上诉人（原审被告）哈尔滨利民经济技术开发区管理委员会，住所地哈尔滨市利民开发区北京路。
负责人郑永刚，该管委会主任。
委托代理人闫铭钊，黑龙江龙信达律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）哈尔滨国基中小城镇建设有限公司，住所地哈尔滨市利民开发区。
法定代表人陈明，该公司董事长。
委托代理人李丽娟，黑龙江高盛律师事务所律师。
原审被告哈尔滨市呼兰区人民政府，住所地哈尔滨市利民开发区南京路8号。
法定代表人朱辉，该区区长。
原审被告哈尔滨市呼兰区国土资源局，住所地哈尔滨市利民开发区南京路8号。
法定代表人金涛，该局局长。
上诉人哈尔滨利民经济技术开发区管理委员会（以下简称利民开发区管委会）与被上诉人哈尔滨国基中小城镇建设有限公司（以下简称国基公司）、原审被告呼兰区人民政府（以下简称呼兰区政府）、呼兰区国土资源局（以下简称呼兰区国土局）土地出让合同纠纷一案，哈尔滨市中级人民法院于2014年9月20日作出（2013）哈民一民初字第57号民事判决，利民开发区管委会不服该判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人利民开发区管委会的委托代理人闫铭钊，被上诉人国基公司的委托代理人李丽娟到庭参加诉讼。原审被告呼兰区政府、呼兰区国土局拒绝接受本院传票，未参加庭审。本案现已审理终结。
原审法院判决认定：1995年2月28日，国基公司的上级主管单位中农信海南公司与黑龙江信海房地产实业公司作为双甲方，同双乙方，即呼兰区（县）政府、利民开发区管委会签订《哈尔滨利民经济技术开发区建设开发总协议书》，协议书中约定总开发面积14.5平方公里，呼兰区（县）政府、利民开发区管委会应将土地证办至中农信海南公司名下，以利总体开发。协议书对国基公司的投资金额、双方的合作期限、权利义务以及利润分配方式等问题也进行详细的约定。14.5平方公里开发范围的规划图得到利民开发区规划建设管理分局的审核批准。
1999年11月16日，因国基公司的上级主管单位发生变更，合作的各方又续签《哈尔滨“太阳岛新村”中小城镇建设开发总协议书》（以下简称“开发总协议”），内容：第一章总则第一条，协议各方甲方：国基中小城镇建设公司，法定地址：海口市海甸岛沿江四东路金都花园，法定代表人：鲍忠杰，职务：总经理；乙方：哈尔滨市呼兰县人民政府，地址：哈尔滨市呼兰县呼兰镇，代表人：王忠新，职务：县长，哈尔滨利民经济技术开发区管理委员会，地址：哈尔滨市呼兰县利民镇，代表人：孙申才，职务：副县长兼哈尔滨利民经济技术开发区管理委员会常务副主任；丙方：黑龙江信海房地产实业公司，法定地址：哈尔滨利民经济技术开发区，法定代表人：孙万成，职务：总经理。第二条，甲、乙、丙三方一致认为，哈尔滨“太阳岛新村”中小城镇建设项目的开发建设，将引导和牵动哈尔滨利民经济技术开发区以及呼兰县向“农村城市化，农民居民化、城市田园化”的新型城镇方向转变、发展，符合国基中小城镇建设公司立足城乡结合部、建设中小城镇的宗旨，对于促进该地区的发展繁荣、形成中小城镇建设样板具有十分重要的意义。为此，合作各方就投资开发建设以“太阳岛新村”为项目名称的新型中小城镇事宜，依据国家、黑龙�省有关法律、法规，本着平等、互利、自愿的原则，经协商达成共识，签订本总协议书。第三条，开发方式为甲、乙、丙三方合作开发，甲、丙方以资金投入，乙方以土地投入。三方依法设立“哈尔滨国基中小城镇建设有限公司”（本协议称合作公司），负责实施本协议界定地域内的开发建设和经营活动。第四条，乙方依据黑龙江省人民政府《关于建立哈尔滨经济技术开发区有关问题的批复》（黑政函（1991）14号）文件精神，对本协议第九条所界定地域内的第一期开发用地进行征用，并对第九条所界定地域内的其余用地进行预征，在取得合法的土地开发手续后，交由合作公司进行开发建设和经营。第五条，为了保证合作各方的利益，本协议所界定地域范围内的土地，乙方不再出让、出租或用于其他用途，统一由合作公司进行建设开发、经营和招商引资。第六条，根据呼兰县城镇发展需要，合作公司对本协议所界定的地域本着统一规划、分期开发、分期建设、分期受益的原则进行开发建设。并在国家规定的各类土地使用年限内，依法进行土地的出让、转让、出租、抵押、交换及以土地使用权作为合资、合营条件等经营活动，其权益受国家法律保护。第七条，合作公司享受国家、省、市、县等各级政府关于哈尔滨市利民经济技术开发区的各项优惠政策。第二章开发范围及投资总额第八条，土地位置：以附件规划图为准。第九条，地域界限：以附件规划图为准。总开发面积十四点五平方公里。乙方要将红线图办至合作公司名下。其一：乙方要将第一期七平方公里的土地证办至合作公司名下；其二：合作公司在第一期开发路网延伸至地界边缘前或项目建设所涉及的范围内，乙方要将第二期七点五平方公里的土地证办至合作公司名下，以利于总体开发。第十条，投资总额：根据合作三方审定的哈尔滨“太阳岛新村”控制性详细规划，以项目和基础设施建设概算确定投资总额。第三章合作公司第十一条，甲、乙、丙三方合作设立“哈尔滨国基中小城镇建设有限公司”，作为本协议实施的主体。合作公司经哈尔滨市工商行政管理局核准，依法注册取得法人资格，独立承担民事责任。第十二条，合作公司注册登记时，合作各方的出资方式和比例分别为：甲方以资金入股，占全部股份的52.5%；乙方以土地入股，占全部股份的22.5%；丙方以资金入股，占全部股份的25%。第十三条，董事会1、合作公司登记注册之日，为合作公司董事会成立之日。2、董事会为合作公司的最高权力机构，主要职权为：决定合作公司的发展规划及经营决策；审核财务收支和决算；制定和修改公司章程；决定合作公司与其他经济组织的合作方式；决定合作公司总经理的任免；其他经董事长认为应由董事会决定的事项。3、董事会由五名成员组成，其中：甲方二名、乙方二名、丙方一名。董事长为法人代表、由甲方担任，副董事长由乙方担任。董事会成员任期四年，可以连选连任。4、董事会每年至少召开一次董事会会议，由董事召集并主持，会议记录经与会董事签字后归档保存。第十四条，经营管理机构1、合作公司设总经理一名，副总经理二至三名，总经理由董事会任免，副总经理由总经理提名报董事会批准。2、总经理的职责是执行董事会的各项决议，组织领导合作公司日常经营管理工作；副总经理协助总经理工作。第十五条，合作公司的合作期为二十年，合作期限从登记注册之日起计算。经董事会一致通过，可以在合作期满前六个月内向原登记审批机关申请延长合作期限。第四章开发进度及内容第十六条，在本协议第九条所界定的地域内，由合作公司本着统一规划、先行启动、分期实施、滚动发展的原则进行分期开发建设，做到开发一片、收益一片。第十七条，合作公司在界定的范围内，按照董事会审定并经政府有关部门批准的哈尔滨“太阳岛新村”总体规划，全权负责开发建设和经营活动。第十八条，按照哈尔滨“太阳岛新村”总体规划要求，合作公司可自办或招商引进项目，边建设边开发，务求在供电、供水设施投入使用时即有一部分工商企业投产，以合乎经济效益。第十九条，在哈尔滨“太阳岛新村”的开发建设过程中，由乙方负责与有关部门协调免收配套费，并负责配套的顺利接口，以保证开发建设的顺利进行。第二十条，甲、乙、丙三方商定，在完善哈尔滨“太阳岛新村”控制性详细规划的基�上，五年内项目（太阳岛海景湾）和基础设施建设投资总额安排500，000，000.00元人民币（五亿元人民币），力争在2005年初具规模。第五章责任和义务第二十一条，甲方责任和义务：1、负责合作公司的管理和经营；2、负责“太阳岛新村”总体规划和建设项目规划设计工作；3、负责合作公司开发建设所需资金的筹措、投入和运用。第二十二条，乙方的责任和义务：1、负责办理本协议所界定地域内的土地征用手续，并对预征的土地进行控制保留；2、负责总体规划的审批和建设项目的立项、报建工作；3、负责办理本协议所界定地域内的搬迁工作；4、负责处理、协调开发过程中与开发建设有关的周边关系、群众利益和社会治安。5、参与合作公司的经营。第二十三条，丙方的责任和义务：1、负责相应开发建设资金的投入；2、参与“太阳岛新村”总体规划和建设项目规划设计工作；3、负责组织建设施工及工程质量监督等技术性工作；4、参与合作公司的经营。第六章财务管理、利润分配和提取方式第二十四条，开发建设的财务管理由合作公司负责，合作公司单独设立帐户、独立核算，负责开发建设支出及经营收入的财务管理，并接受各方的审核和指导。甲、乙、丙三方按开发建设所得纯利润进行分配。第二十五条，纯利润为开发建设收益扣除开发建设总成本后的利润部分。开发建设总成本包括：合作公司进行开发建设所投入的资金、在开发过程中投入的管理费用及其它费用、投入资金的利息，应向国家缴纳的各种税、费。第二十六条，开发建设所得纯利润按甲、乙、丙三方入股的比例进行分配，即甲方得52.5%；乙方得22.5%（乙方的土地投入含在乙方应得的22.5%纯利润之内），丙方得25%。分配后甲、乙、丙三方承诺在应得�分配利润中提出5%作为公益事业基金。第七章违约责任第二十七条，协议任意一方违约，应赔偿合作方因此所受的直接经济损失。第二十八条，由于乙方过错而延误合作公司进行开发建设和招商引资，乙方应赔偿因此而给合作方造成的经济损失。第二十九条，因合作公司未按协议进行开发建设，而责任在甲方或丙方时，应赔偿因此而给乙方造成的经济损失。第八章附则第三十条，本协议书为甲、乙、丙三方合作的准则，在执行过程中，所涉及的具体事宜，甲、乙、丙三方本着友好协商的原则解决。凡经甲、乙、丙三方全权代表或授权代表签署的所有有关本协议的补充、修正协议、合同文本均视为本协议的正式组成部分，与本协议具有同等法律效力。第三十一条，本协议书执行过程中，除遇不可抗力外，甲、乙、丙三方承诺遵守和执行协议的全部条款，任何一方不得�独修改或变更协议，否则视为违约。第三十二条，本协议书一式九份，甲、乙、丙三方各执三份，自签订之日起生效。
2000年7月8日，中共呼兰县委组织部给工商局出具证明确认，国基公司属于呼兰区（县）政府的代理公司，同意时任呼兰县副县长孙申才、以及政府的工作人员郝淑华、尤泽一等在国基公司任职。根据工商档案登记记载由国基公司出资80，000，000.00元，呼兰区政府及利民开发区管委会以土地出资，开发范围是利民开发区。
2001年12月28日，国基公司与利民开发区管委会就14个地块分别签订14份土地出让《协议书》，该14份土地出让《协议书》的具体情况：1.已经建设完成并取得房屋所有权证、国有土地使用证的土地：包括绿海田园社区一期东、绿海田园社区一期西、国基公司的办公楼等三个地块，土地面积76459.56平方米。（1）绿海田园社区一期东。《协�书》约定：利民开发区管委会将位于南京路以南，远东大街以西，袁园路以北，哈黑公路以东，总面积32965.68平方米土地（准确面积以实际丈量为准），以每平方米50.00元的优惠价格有偿出让给国基公司使用，土地出让金总计1，648，284.00元（按实际计算，多退少补），土地使用期为50年。（2）绿海田园社区一期西。《协议书》约定：利民开发区管委会将位于南京路以南，远东大街以西，袁园路以北，哈黑公路以东，总面积32620.25平方米土地（准确面积以实际丈量为准），以每平方米50.00元的优惠价格有偿出让给国基公司使用，土地出让金总计1，631，012.50元（按实际计算，多退少补），土地使用期为50年。土地出让金的交付：2005年4月6日，呼兰区国土局下属的开发区分局为国基公司出具NO4136500号黑龙江省行政事业性收费票据，收费项目：土地出让金。收费标准：50.00元／㎡。数量65585.93平方米，收费金额：3，279，296.50元。备注：票据《绿海田园》一期（包括一期东、一期西）。现状：绿海田园社区一期东、绿海田园社区一期西的业主已经取得相应的房屋所有权证及土地使用权证，包括业主张晶、梁金成及国基公司的办公楼。2.已建设完成、未颁发土地使用权证的土地：包括绿海田园社区一期附属住宅东、二期、五期（国基名墅）、商业一条街一期（锦秀丽都）等四个地块，土地面积415000.65平方米。（1）绿海田园社区一期附属住宅东。《协议书》约定：利民开发区管委会将位于南京路以南，远东大街以西，袁园路以北，哈黑公路以东，总面积9372.15平方米土地（准确面积以实际丈量为准），以每平方米50.00元的优惠价格有偿出让给国基公司使用，土地出让金总计468607.50元（按实际计算，多退少补），土地使用期为50年。土地出让金�交付：2005年4月6日，呼兰区国土局下属的开发区分局为国基公司出具NO4136501号黑龙江省行政事业性收费票据，收费项目：土地出让金。收费标准：50.00元／㎡。数量18851.50平方米。收费金额942，575.00元。备注：票据《绿海田园》一期附属住宅（包括一期附属住宅东、一期附属住宅西）。现状：已建成车库。（2）绿海田园二期。《协议书》约定：利民开发区管委会将位于南京路以南，远东大街以西，袁园路以北，哈黑公路以东，总面积257864.56平方米土地（准确面积以实际丈量为准），以每平方米50.00元的优惠价格有偿出让给国基公司使用，土地出让金总计12，893，228.00元（按实际计算，多退少补），土地使用期为50年。土地出让金的交付：2002年4月17日，利民经济技术开发区土地管理分局为国基公司出具NO0050249号黑龙江省单位往来资金结算票据，金额9，800，000.00元，交�事项：土地出让金；2005年4月6日，呼兰区国土局下属的开发区分局为国基公司出具NO4136502号黑龙江省行政事业性收费票据，收费项目：土地出让金。收费标准：50.00元／㎡。数量257864.56平方米。收费金额3，093，228.00元。备注：合计12，893，228.00元，2002年4月17日，已交98，000，000.00元，差3，093，228.00元（票据），《绿海田园》二期。现状：已建成锦苑别墅和慧隆苑别墅。（3）绿海田园五期。《协议书》约定：利民开发区管委会将位于南京路以南，远东大街以西，袁园路以北，哈黑公路以东，总面积116814.56平方米土地（准确面积以实际丈量为准），以每平方米50元的优惠价格有偿出让给国基公司使用，土地出让金总计5，840，728.00元（按实际计算，多退少补），土地使用期为50年。土地出让金的交付：2005年4月6日，呼兰区国土局下属的开发区分局为国基公司出具NO4136505号黑龙江省行政事业性收费票据，收费项目：土地出让金。收费标准：50.00元／㎡。数量116814.56平方米，收费金额：5，840，728.00元。备注：票据《绿海田园》五期。现状：已建成国基别墅。（4）商业一条街一期。《协议书》约定：利民开发区管委会将位于南京路以南，远东大街以西，袁园路以北，哈黑公路以东，总面积30949.38平方米土地（准确面积以实际丈量为准），以每平方米50.00元的优惠价格有偿出让给国基公司使用，土地出让金总计1，547，469.00元（按实际计算，多退少补），土地使用期为50年。土地出让金的交付：2005年4月6日，呼兰区国土局下属的哈尔滨利民经济技术开发区土地管理分局为国基公司出具NO4136509号黑龙江省行政事业性收费票据，收费项目：土地出让金。收费标准：50.00元／㎡。数量30949.38平方米，收费金额：1，547，469.00元。备注：票据《绿海田园》商业一条街一期。现状：已建成锦秀丽都小区。3.现存待开发建设的土地：包括绿海田园社区一期附属住宅西、四期、城中城、商业一条街二期等四个地块，土地面积151407.10平方米。（1）绿海田园社区一期附属住宅西。《协议书》约定：利民开发区管委会将位于南京路以南，远东大街以西，袁园路以北，哈黑公路以东，总面积9479.35平方米土地（准确面积以实际丈量为准），以每平方米50.00元的优惠价格有偿出让给国基公司使用，土地出让金总计473，967.50元（按实际计算，多退少补），土地使用期为50年。土地出让金的交付：2005年4月6日，呼兰区国土局下属的开发区分局为国基公司出具NO4136501号黑龙江省行政事业性收费票据，收费项目：土地出让金。收费标准：50.00元／㎡。数量18851.50平方米。收费金额942，575.00元。备注：票据《绿海田园》一期附属住宅（包括一期�属住宅东、一期附属住宅西）。现状：未开发、待建设。（2）绿海田园社区四期。《协议书》约定：利民开发区管委会将位于南京路以南，远东大街以西，袁园路以北，哈黑公路以东，总面积44710.60平方米土地（准确面积以实际丈量为准），以每平方米50.00元的优惠价格有偿出让给国基公司使用，土地出让金总计2，235，530.00元（按实际计算，多退少补），土地使用期为50年。土地出让金的交付：2005年4月6日，呼兰区国土局下属的哈尔滨利民经济技术开发区土地管理分局为国基公司出具NO4136504号黑龙江省行政事业性收费票据，收费项目：土地出让金。收费标准：50.00元／平方米。数量44710.60平方米。收费金额2，235，530.00元。备注：票据《绿海田园》四期。现状：未开发、待建设。（3）绿海田园社区城中城。《协议书》约定：利民开发区管委会将位于南京路以南，远东大街以西，袁园路以北，哈黑公路以东，总面积55194平方米土地（准确面积以实际丈量为准），以每平方米50.00元的优惠价格有偿出让给国基公司使用，土地出让金总计2，759，700.00元（按实际计算，多退少补），土地使用期为50年。土地出让金的交付：2005年4月6日，呼兰区国土局下属的哈尔滨利民经济技术开发区土地管理分局为国基公司出具NO4136508号黑龙江省行政事业性收费票据，收费项目：土地出让金。收费标准：50.00元／平方米。数量55194平方米。收费金额2，759，700.00元。备注：票据城中城项目。现状：未开发、待建设。（4）商业一条街二期。《协议书》约定：利民开发区管委会将位于南京路以南，远东大街以西，袁园路以北，哈黑公路以东，总面积42023.15平方米土地（准确面积以实际丈量为准），以每平方米50.00元的优惠价格有偿出让给国基公司使用，土地出�金总计2，101，157.50元（按实际计算，多退少补），土地使用期为50年。土地出让金的交付：2005年4月6日，呼兰区国土局下属的哈尔滨利民经济技术开发区土地管理分局为国基公司出具NO4136510号黑龙江省行政事业性收费票据，收费项目：土地出让金。收费标准：50.00元／㎡。数量42023.15平方米，收费金额：2，101，157.50元。备注：票据《绿海田园》商业一条街二期。现状：未开发、待建设。4.本案涉及、已由案外人建设成托斯卡纳小区的土地：包括绿海田园社区三期、五期附属、六期等三个地块，土地面积245398.69平方米。（1）绿海田园社区三期。《协议书》约定：利民开发区管委会将位于南京路以南，远东大街以西，袁园路以北，哈黑公路以东，总面积93933.42平方米土地（准确面积以实际丈量为准），以每平方米50.00元的优惠价格有偿出让给国基公司使用，土地出让金总计4，696，671.00元（按实际计算，多退少补），土地使用期为50年。土地出让金的交付：2005年4月6日，呼兰区国土局下属的哈尔滨利民经济技术开发区土地管理分局为国基公司出具NO4136503号黑龙江省行政事业性收费票据，收费项目：土地出让金。收费标准：50.00元／㎡。数量93933.42平方米。收费金额4696，671.00元。备注：票据《绿海田园》三期。现状：已由案外人建设成托斯卡纳小区。（2）绿海田园社区五期附属。《协议书》约定：利民开发区管委会将位于南京路以南，远东大街以西，袁园路以北，哈黑公路以东，总面积34870.37平方米土地（准确面积以实际丈量为准），以每平方米50.00元的优惠价格有偿出让给国基公司使用，土地出让金总计1743，518.50元（按实际计算，多退少补），土地使用期为50年。土地出让金的交付：2005年4月6日，呼兰区国土局下属的哈尔滨利民经济技术开发区土地管理分局为国基公司出具NO4136506号黑龙江省行政事业性收费票据，收费项目：土地出让金。收费标准：50.00元／㎡。数量34870.37平方米。收费金额1，743，518.50元。备注：票据《绿海田园》五期附属工程。现状：已由案外人建设成托斯卡纳小区。（3）绿海田园社区六期。《协议书》约定：利民开发区管委会将位于南京路以南，远东大街以西，袁园路以北，哈黑公路以东，总面积124813.90平方米土地（准确面积以实际丈量为准），以每平方米50.00元的优惠价格有偿出让给原使用，土地出让金总计6，240，695.00元（按实际计算，多退少补），土地使用期为50年。土地出让金的交付：2005年4月6日，呼兰区国土局下属的哈尔滨利民经济技术开发区土地管理分局为国基公司出具NO4136507号黑龙江省行政事业性收费票据，收费项目：土地出让金。收费标准：50.00元／㎡。数量124813.90平方米。收费金额6，240，695.元。备注：票据《绿海田园》六期。现状：已由案外人建设成托斯卡纳小区。还占用绿海田园四期880平方米土地，土地出让金44，000.00元。
2002年1月，呼兰县（区）政府为国基公司颁发1147733平方米国有土地使用证，上述14份土地出让《协议书》涉及土地使用权面积80余万平方米，已涵盖在其范围内。国基公司称2004年，呼兰区政府以行政区划变更、需换发土地使用证为名，将1147733平方米国有土地使用证收回，至今未履行换证义务。
2005年5月4日，利民开发区管委会出具《关于同意哈尔滨利民开发区实业开发总公司退出哈尔滨国基中小城镇建设公司的证明》，内容：利民开发区实业总公司属政府代理公司，为了推动开发建设，曾同国基中小城镇建设公司以合作的方式推动开发，成立了哈国基，该公司没有实际投入。为了理顺管理体�，调动多方面开发建设的积极性，经研究同意退出国基中小城镇建设公司，不再参与其开发建设事宜，国基中小城镇建设公司的一切债权债务自退出之日起，与哈尔滨利民开发区实业开发总公司无关，不负任何连代（带）责任。
另查明，在利民开发区管委会绘制的“利民开发区土地利用现状图”中显示，诉争之24万余平方米的土地中，已由案外人建设开发为托斯卡纳小区。利民开发区管委会亦未就此收回土地事宜，向国基公司出具相关通知。
2013年10月17日，国基公司以特快专递的方式，分别向呼兰区政府、利民开发区管委会、呼兰区国土局发出“关于退还定金的告知函”。主要内容为：国基公司与呼兰县政府、利民开发区管委会于2001年12月28日签订的14份协议书，呼兰县国土资源局收取上述款项后亦出具收据，但未交付合同约定的土地，其中绿海田园�期572平方米、三期84635.42平方米、五期2093平方米、五期附属34153.37平方米、以及六期123944.90平方米，总面积245398.69平方米（国基公司共缴付土地出让金12，269，934.50元）的土地已由第三人建设开发托斯卡纳小区，导致合同目的无法实现。要求返还土地出让金并赔偿损失。
在本案审理过程中，利民开发区管委会出具情况说明：“2001年，原告与被告签订了14份土地出让协议，由于协议违反法律规定，被告终止协议履行，未履行协议约定出让土地面积24.62平方米”。
国基公司诉称：其与呼兰区政府、哈利民开发区管委会的合作开始于1995年。1999年11月16日，相关各方签订《哈尔滨“太阳岛新村”中小城镇建设开发总协议书》，约定总开发面积14.5平方公里。因上述“总协议书”土地减少，为给予国基公司补偿，利民开发区管委会同国基公司又签订补充协议�一），补充协议（二）以及14份协议书，其中绿海田园二期572平方米、三期84635.42平方米、五期2093平方米、五期附属34153.37平方米、以及六期123944.90平方米，总面积245398.69平方米（国基公司共缴付土地出让金12，269，934.50元）的土地已由第三人建设开发托斯卡纳小区，导致合同目的无法实现。此间，利民开发区管委会、呼兰区政府、呼兰区国土局还占用绿海田园四期880平方米（出让金44，000.00元）土地用于公共道路建设。请求：判令利民开发区管委会、呼兰区政府、呼兰区国土局返还土地出让金12，313，934.50元及利息；请求利民开发区管委会、呼兰区政府、呼兰区国土局按实际转让争议土地使用权所得利润（按照司法审计的结果确定）承担违约责任及本案的诉讼费用。
利民开发区管委会辩称：（一）国基公司的诉请返还土地出让金承担利息的诉讼请求无合同及法律�据，应予以驳回。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《土地使用权合同纠纷的司法解释》）第二条规定：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效”。故利民开发区管委会作为出让方与国基公司签订土地出让合同无效，国基公司同样存在过错。（二）国基公司无证据证明利民开发区管委会存在违约行为，国基公司诉称，利民开发区管委会违反合同约定少给付土地24.5万平方米，但却未举示任何有力证据加以证明。其举示的“绿海田园社区规划图”为单方制作形成对本案无证明效力。国基公司未能举示充分�据证明利民开发区管委会存在违约行为，同时也未申请法院调取证据，应承担举证不能败诉责任。关于利民开发区管委会是否违约少给付土地，应由国基公司承担举证责任，不应将该举证责任转移至利民开发区管委会。（三）国基公司诉请利民开发区管委会支付实际转让争议土地所得利润，该请求无法律依据，应予以驳回。如利民开发区管委会确实存在转卖土地的行为，转卖的利润与国基公司的损失之间不存在因果关系，国基公司无任何约定及法定理由提出该项诉请，国基公司诉请返还土地出让金、承担利息损失。承担利息损失属于弥补损失范畴，国基公司未能举示证据证明其具体损失数额，无权要求利民开发区管委会支付利息损失的基础上，再支付转卖土地所得利润弥补其损失。另外，由于双方签订的土地出让协议无效，国基公司无权要求利民开发区管委会承担违约责任。（四）国基公司存在违约行为，导致利民开发区管委会无法履行供地义务，诉请返还出让金及利息无合同及法律依据，应予以驳回。即便14份土地出让协议、相关收费票据真实存在，国基公司也严重违约。双方签订土地出让协议时间为2001年，而国基公司付款时间则在2005年。（五）国基公司的诉请己超过诉讼时效．应驳回其全部诉请。双方签订的补充协议的时间为2001年，如国基公司认为利民开发区管委会违反约定、未履行合同义务，其应在知道或应当知道其权利受到侵犯之日起2年内提起诉讼，现国基公司时隔十余年后提起诉讼，明显超过诉讼时效规定。国基公司在2013年向利民开发区管委会发出快递、主张权利，该行为并不能产生诉讼时效中止、中断、延长的效力。
呼兰区国土局辩称意见同利民开发区管委会。
呼兰区政府未出庭未答辩。庭审后出具�托利民开发区管委会代为其诉讼的授权委托书，其抗辩观点同利民开发区管委会。
原审法院判决认为，利民开发区管委会（亦代表呼兰区政府）及呼兰区国土局对国基公司提出未交付14份土地出让《协议书》约定中的245398.69平方米土地的事实，及对国基公司提出已交付购买涉诉土地出让金数额为12，313，934.50元的诉讼主张均无异议，对此予以确认。
原审法院认定本案的主要焦点：一是14份土地出让《协议书》的效力问题；二是国基公司主张给付未交245398.69平方米土地所产生的损失如何认定问题。
关于焦点一。原审法院认为，首先，1999年11月份，由国基公司、呼兰县（区）政府、利民开发区管委会及案外人黑龙江信海房地产实业公司共同签订的“开发总协议”是各方当事人的自愿行为，且不违反当时的法律强制性规定，故合法有效。该合同系双方合作的基础�同，亦部分实际履行；其次，因在“开发总协议”约定的土地面积由于合同签订各方均认同的原因而导致无法实际履行，作为“开发总协议”合同的签约方，国基公司与利民开发区管委会又于2001年12月28日，就14个地块分别签订14份土地出让《协议书》，符合“开发总协议”第八章第三十条“本协议书为甲、乙、丙三方合作的准则，在执行过程中，所涉及的具体事宜，甲、乙、丙三方本着友好协商的原则解决。凡经甲、乙、丙
三方全权代表或授权代表签署的所有有关本协议的补充、修正协议、合同文本均视为本协议的正式组成部分，与本协议具有同等法律效力”的约定；第三，呼兰区（县）政府于2002年1月，为国基公司颁发1147733平方米国有土地使用证，而上述14份土地出让《协议书》涉及80余万平方米的土地使用权亦在其范围内，亦表明呼兰区（县）政府对国基公司与利民开发区管委会签订上述土地转让协议的认同；第四，该14份《协议书》中的11份合同所涉及的土地使用权（约60万余平方米）业已实际交付给国基公司；因此，该14份土地出让《协议书》，系签约方真实意思表示，并不损害第三方的合法权利，亦不违反法律强制性规定，故合法有效，并且符合2005年8月1日实施的《土地使用权合同纠纷的司法解释》第二条“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”中第二款的规定，据此，对利民开发区管委会（亦代表呼兰区政府）及呼兰区国土局以该协议违反国有土地使用权合同纠纷的司法解释第二条第一款“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。”为由，提出该14份土地出让《协议书》无效的抗辩主张，因与本案客观事实不符，故理由不能成立，对此主张不予支持。基于上述土地现已由利民开发区管委会、呼兰区政府出让给案外人开发建设，并且明确表示不能继续履行的客观事实，根据国基公司的诉请，依据《合同法》第九十四条：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；”的规定，原审法院对已出让案外人土地所相对应的出让协议予以解除。由于利民开发区管委会未履行向国基公司交付245398.69平方米土地的义务，构成违约，故依据《合同法》第一百零七条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”的规定，利民开发区管委会、呼兰区政府应当承担违约责任。
关于焦点二，如前款所述，利民开发区管委会、呼兰区政府应当承担将已经出让给国基公司的245398.69平方米土地又出让案外人，导致合同无法履行的违约责任，根据《中华人民共和国合同法》第一百一十三条第一款“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”的规定，国基公司享有向违约方索赔该片未交付土地在履行后，可获得相应利益的权利。然而，针对国基公司在提起本案诉讼中，以利民开发区管委会、呼兰区政府及呼兰区国土�违约为由，提出按实际转让涉诉土地使用权所得利润（按照司法审计的结果确定）向其承担违约责任的诉请，原审法院认为：一是众所周知，“土地财政”系我国地方政府为筹集建设、发展资金而采取的普遍做法；二是呼兰区政府对土地采取“招、拍、挂”方式转让的涉诉土地价格中，其转让利润则为“土地财政”的主要来源；三是显而易见，国基公司当年依协议方式所受让的涉诉土地的价格，以目前土地的价格无法相提并论；四是呼兰区政府亦应将此涉诉土地转让的资金，用于开发区的基础建设。故基于上述因素，对国基公司提出启动司法审计，确定实际转让涉诉土地使用权所得利润的诉求，原审法院未予采纳，而是依照最高人民法院《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》“三、区分可得利益损失类型，妥善认定�得利益损失。”中第9条：“在当前市场主体违约情形比较突出的情况下，违约行为通常导致可得利益损失。根据交易的性质、合同的目的等因素，可得利益损失主要分为生产利润损失、经营利润损失和转售利润损失等类型。生产设备和原材料等买卖合同违约中，因出卖人违约而造成买受人的可得利益损失通常属于生产利润损失。承包经营、租赁经营合同以及提供服务或劳务的合同中，因一方违约造成的可得利益损失通常属于经营利润损失。先后系列买卖合同中，因原合同出卖方违约而造成其后的转售合同出售方的可得利益损失通常属于转售利润损失。”及第10条：“人民法院在计算和认定可得利益损失时，应当综合运用可预见规则、减损规则、损益相抵规则以及过失相抵规则等，从非违约方主张的可得利益赔偿总额中扣除违约方不可预见的损失、非违约方不当扩大的损失、非违约方因违约获得的利益、非违约方亦有过失所造成的损失以及必要的交易成本。存在合同法第一百一十三条第二款规定的欺诈经营、合同法第一百一十四条第一款规定的当事人约定损害赔偿的计算方法以及因违约导致人身伤亡、精神损害等情形的，不宜适用可得利益损失赔偿规则。”的要求，原审法院对利民开发区管委会、呼兰区政府因违约而应当向国基公司赔付损失标准的认定，基于公平原则，参照最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》第六条规定的标准，酌定以国基公司已支付土地出让金为本金，按照中国人民银行颁布的同期贷款利率的4倍计付损失赔偿金，故对国基公司提出既支付相应利息、又按实际转让争议土地使用权所得利润予以赔偿的诉讼请求，不予支持。据此，因涉诉土地出让合同的解除，呼兰区国土�应当返还国基公司已经支付的出让金12，313，934.50元，利民开发区管委会、呼兰区政府因承担违约责任而应向国基公司支付赔偿金，具体标准为：以12，313，934.50元为本金，从2005年5月7日起，按照中国人民银行同期贷款利率的4倍计算至实际给付之日止，同时，因本案合同的解除，系利民开发区管委会、呼兰区政府及呼兰区国土局共同违约所致，故三方应负连带责任。
由于在14份土地转让《协议书》中，未对国基公司缴纳出让金的时间予以约定且无具体限定条款，而利民开发区管委会、呼兰区政府及呼兰区国土局对呼兰县国土资源局于2005年4月6日分别开具收到土地出让金的票据前后，均未对国基公司的此种支付行为提出异议，亦表明对国基公司的此种支付行为的认同，且该行为并不违反双方之间就此问题的约定，因此，对利民开发区管委会、呼兰区政府、呼兰区国土局提出国基公司在签约4年后才缴纳土地出让金属于违约的抗辩主张，不予支持。在14份土地转让《协议书》中，由于双方并没有就交付土地出让金的时间、办理征收土地的时间、交付土地的时间、作出具体约定，但该情形双方可依照《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第六十一条“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。”及第六十二条第（四）项“履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。”第（五）项“履行方式不明确的，按照有利于实现合同目的的方式履行。”予以解决，并不影响合同的效力，故在该《协议书》未解除之前，仍处在继续或�待履行状态，根据最高人民法院《关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第六条：“未约定履行期限的合同，依照合同法第六十一条、第六十二条的规定，可以确定履行期限的，诉讼时效期间从履行期限届满之日起计算；不能确定履行期限的，诉讼时效期间从债权人要求债务人履行义务的宽限期届满之日起计算，但债务人在债权人第一次向其主张权利之时明确表示不履行义务的，诉讼时效期间从债务人明确表示不履行义务之日起计算。”的规定，当国基公司发现《协议书》所涉及的部分土地被案外人开发建设后，并于2013年10月17日，国基公司以特快专递的方式，分别向呼兰区政府、利民开发区管委会、呼兰区国土局发出“关于退还定金的告知函”，亦系在主张权利，因此，对利民开发区管委会、呼兰区政府、呼兰区国土局以国基公司提�国基公司提起本案诉讼已经超过诉讼时效期间的抗辩主张，不予支持。综上所述，依照《合同法》第六十一条、第六十二条、第九十四条（四）项、第一百零七条、第一百三十三条之规定，判决：一、解除国基公司与利民开发区管委会于2001年12月28日签订的绿海田园社区三期、五期附属、六期等3个地块，共计245398.69平方米的土地出让协议；二、呼兰区国土局于本判决生效后十日内，返还国基公司交纳的土地出让金12，313，934.50元；三、利民开发区管委会、呼兰区政府向国基公司支付以12，313，934.50元为本金，从2005年5月7日起，按照中国人民银行同期贷款利率的4倍计算至实际给付之日止的赔偿金；四、呼兰区政府、利民开发区管委会、呼兰区国土局互负连带责任；五、驳回国基公司的其他诉讼请求。案件受理费136，242.00元，由呼兰区国土局负担95，683.61元，呼兰区政�、利民开发区管委会负担40，558.39元。
利民开发区管委会不服原审判决，向本院提出上诉，请求：1.撤销原判第一、四项，改判第三项（利民开发区管委会向国基公司支付以12，313，934.50元为本金，从2005年5月7日起至实际给付之日止同期贷款利息）；2.由国基公司承担诉讼费用。主要理由为：一、原审认定十四份出让协议合法有效，认定事实及适用法律错误。十四份出让协议违反了《土地使用权合同纠纷的司法解释》第二条的强制性规定而无效。本案的诉讼请求均是建立在土地出让协议有效的基础上，要求利民开发区管委会承担因违约给其造成的损失。现双方签订的出让协议无效，主张协议有效同时要求上诉人承担违约损失的诉求不应得到支持。二、原审法院判决利民开发区管委会支付出让金四倍同期贷款利息违反不告不理原则。一审诉讼请求为返还土地出让金、�付出让金同期贷款一倍利息、支付争议土地实际转让所得的利润，原审法院判决返还出让金12，313，934.50元，支付以12，313，934.50元为本金，从2005年5月7日起同期贷款利率4倍计算至实际给付之日止。国基公司原审诉请支付转卖土地所得利润、一倍利息损失。《民事诉讼法》第十三条规定：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。”依据不告不理的原则，法院的判决结果只能按照国基公司的诉讼请求标的，作出最终的支持或者驳回的判决。本案属于土地出让合同纠纷，原审适用《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》确定违约责任数额，属于法律适用错误。三、国基公司诉请超过诉讼时效，应驳回其全部诉讼请求。利民开发区管委会与国基公司签订的补充协议时间为2001年，国基公司应在知道或应知道其权利受到侵犯之日起2年内提起诉讼，国基公司时隔十余年后提起诉讼，明显超过诉讼时效规定。
国基公司辩称：一、原审认定利民开发区管委会同呼兰区政府及国基公司曾合作开发是符合客观事实的。理由如下：1.1995年，基于对政府公信力的高度认可，以及对利民开发区规划前景的无限认同，国基公司的上级主管部门，即国基中小城镇建设公司与呼兰区政府、利民开发区管委会开始合作开发，并于1995年2月28日、1999年11月16日，分别签订两份“开发总协议书”，约定国基公司的上级主管单位以资金投入，呼兰区政府、利民开发区管委会以土地投入，合作开发总面积14.5平方公里，合作期限二十年。2.由于未能如约提供14.5平方公里的土地，2001年4月22日，利民开发区管委会同国基公司签订补充协议，确认：“因原《总协议书》土地减少，给予国基公司补偿。……扣除村屯后占地面积约180万平方米（以附件地形图为准）”。3.由于14.5平方公里及180万平方米的土地均未能提供，2001年12月28日，利民开发区管委会同国基公司签订包括涉案地块在内的14份土地出让《协议书》，总面积896017.95平方米，涉案地块的面积为245398.69平方米。4.2002年1月，呼兰区（县）政府为答辩人颁发包括涉案地块在内的总计1147733平方米国有土地使用证。5.通过上述客观事实可见，涉案土地出让《协议书》签订的前提是国基公司与呼兰区政府以及利民开发区管委会的合作开发，而2005年5月4日，利民开发区管委会出具的“关于同意哈尔滨利民开发区实业开发总公司退出哈尔滨国基中小城镇建设公司的证明”记载：“实业开发总公司属政府代理公司，曾同国基中小城镇建设公司以合作的方式推动开发，成立了哈国基公司（即答辩人），实业开发总公司没有实际投入，自�出之日起对债权债务不负任何连带责任”也印证了合作开发客观事实存在。二、原审认定包括涉案土地在内的14份土地出让《协议书》合法有效是完全正确的。1.1995年以及1999年的两份“开发总协议书”，同签约的主体是呼兰区政府以及，而14份土地出让《协议书》的签约主体是利民开发区管委会。首先，两份“开发总协议书”，在第八章附则中均有如下约定：“本协议书为甲、乙、丙三方合作的准则，在执行过程中，所涉及的具体事宜，甲、乙、丙三方本着友好协商的原则解决。凡经甲、乙、丙三方全权代表或授权代表签署的所有有关本协议的补充、修正协议、合同文本均视为本协议的正式组成部分，与本协议具有同等法律效力”。其次，利民开发区管委会人是呼兰区政府的派出机构，不仅负责招商引资，而且行使着政府机构才能行使的权利�最重要的是，14份土地出让《协议书》签订时，利民开发区管委会的常务副主任也是由原审被告呼兰区政府副区长孙申才兼任，此种前提下，利民开发区管委会即代表呼兰区政府。2.2001年12月28日，国基公司同利民开发区管委会签订包括涉案地块在内的14份土地出让《协议书》后，呼兰区（县）政府为国基公司颁发包括涉案地块在内的1147733平方米国有土地使用证，即是对利民开发区管委会土地出让行为的认可。3.2005年，呼兰区国土局为包括涉案地块在内的14块土地出具土地出让金票据，符合国有土地使用权合同纠纷案司法解释第二条之规定，呼兰区国土局收取土地出让金的行为，是对利民开发区管委会出让涉案土地的追认，是呼兰区国土局的真实意思表示，原审判决对于14份土地出让《协议书》效力认定是完全正确的。三、原审判决认定国基公司应当以12，313，934.50元为本金，按照中国人民银行同期贷款利率的4倍计算至实际给付之日止的赔偿金是完全正确的。国基公司是以营利为目的的房地产开发企业。早在1995年，即在呼兰区投入巨资，签订14份土地出让《协议书》后，利民开发区管委会以及呼兰区政府、呼兰区国土局又将涉案地块另行转让，使得国基公司的房地产开发项目搁浅，前期的投入无法收回，且数千万元的土地出让金一直由呼兰区政府、呼兰区国土局以及利民开发区管委会长期占用，国基公司在原审主张的是可得利益损失，国基公司受让涉案地块之后，房地产业呈现出现井喷式的增长，另行转让给案外人建成托斯卡纳小区，国基公司没有坚持主张案外人的实际开发建设所得，在原审判决仅认定同期贷款利率4倍、远远不能弥补国基公司损失的前提下，之所以没有上诉，是考虑到既往与呼兰区政府、呼兰区国土局以及�民开发区管委会的合作开发关系，以及未来还要在利民开发区发展建设等客观事实，原审法院的认定并没有违反不告不理的法定原则，反而是通过此种方式减少了利民开发区管委会以及呼兰区政府、呼兰区国土局民事赔偿责任的承担，利民开发区管委会此上诉请求显然不能成立。四、本案的诉讼时效应当从国基公司向包括利民开发区管委会在内的相关各方当事人主张权利之日起计算。1.国基公司同利民开发区管委会签订14份补充协议的时间是2001年12月28日，时隔4年之后，即2005年，呼兰区国土局为国基公司出具土地出让金票据的行为，印证了包括呼兰区政府、呼兰区国土局以及利民开发区管委会对于土地出让行为以及协议中对于履行义务的期限没有具体约定这一客观事实，而对于未约定履行期限的合同，依照《合同法》第61条、62条的规定，诉讼时效从债权人要求债务人履行义务的宽限期届满之日起计算，但债务人在债权人第一次向其主张权利之时明确表示不履行义务的，诉讼时效从债务人明确表示不履行义务之日起计算。2.利民开发区管委会将涉案地块出让给案外人的具体时间，国基公司无从知晓，而国基公司发现涉案地块被违法另行转让后，即通过特快专递的形式，向包括利民开发区管委会在内的各方当事人主张权利，根据我国法律，诉讼时效从知道或者应当知道权利被侵害之日起算计算，利民开发区管委会主张国基公司超过时效期间，其有义务证明将涉案地块出让给案外人时，通知国基公司或者国基公司已明知，否则，诉讼时效应当从国基公司向利民开发区管委会邮寄特快专递之日、即2013年10月17日起算，因此，利民开发区管委会关于诉讼时效的抗辩根本不成立。
本院审理期间，双方当事人均未提供证据。
本院经审理�认原审法院认定的事实。
另查明：涉案的14份《协议书》出让土地总面积为896017.95平方米，除245398.69平方米外，其他土地由国基公司开发利用。2006年8月24日，呼兰区政府与呼兰区国土局为国基公司办公楼颁发国有土地使用证。2007年11月21日，为绿海田园一期业主张晶等人颁发国有土地使用权证。上述土地均在十四份协议约定的出让土地范围内。
还查明：2013年10月17日，国基公司除以特快专递的方式，分别向呼兰区政府、利民开发区管委会、呼兰区国土局发出“关于退还定金的告知函”外，还发出“关于承担违约责任的告知函”。
国基公司在原审中主张利民开发区管委会、呼兰区政府、呼兰区国土局按实际转让争议土地使用权所得利润，其认为在扣除相关费用后应为59，000，000.00余元。
本院认为，依据《土地使用权合同纠纷的司法解释》第
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