浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）浙行终字第160号
上诉人（原审原告）周宗培。
被上诉人（原审被告）平阳县人民政府。
法定代表人黄敏。
委托代理人陈明和。
原审第三人平阳县鳌江镇古鳌村村民委员会。
法定代表人陈友水。
原审第三人平阳县鳌江镇五板桥村村民委员会。
法定代表人林振勇。
周宗培诉平阳县人民政府土地行政征收一案，温州市中级人民法院于2013年7月29日作出（2013）浙温行初字第33号行政裁定。周宗培不服，向本院提出上诉。本院于2013年9月10日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审裁定载明：原告周宗培诉称，原告的承�田坐落于平阳县鳌江镇古鳌村。1999年11月3日，浙江省人民政府以浙土字（1999）0080号建设用地审批意见批准被告征收平阳县鳌江镇五板桥村集体土地3.2582公顷，其中包括原告的上述承包田。2012年7月，原告不服该建设用地审批意见，向浙江省人民政府提起行政复议。同年9月26日，浙江省人民政府作出行政复议决定，认为被告平阳县人民政府将原属于古鳌村所有的集体土地作为五板桥村所有编制上报征地审批，属认定事实错误，确认浙土字（1999）0080号建设用地审批意见批准征收平阳县1999年度第二年批次建设用地中涉及青龙桥河流北侧古鳌村所有的集体土地28.182亩行为违法。原告认为，涉案征地审批意见已被确认违法，被告平阳县人民政府依据此审批意见组织实施的征地行为显然也违法，请求确认被告对其承包地组织实施征收的具体行政行为违法。
原审法院认为，�中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”根据该规定，市、县人民政府组织实施征地工作的�责主要包括发布征地公告、审批征地补偿安置方案、协调解决征地补偿安置争议等。本案原告周宗培起诉要求确认被告平阳县人民政府组织实施征收该县涉及青龙桥河流北侧古鳌村所有的28.182亩集体土地行为违法，该请求事项涉及多个行政行为，经释明后原告仍坚持原诉讼请求，系诉讼请求不明确具体，其起诉不符合法定条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项之规定，裁定驳回原告周宗培的起诉。
周宗培上诉称：1、原审法院认定事实错误，被上诉人组织实施的对上诉人承包地进行征收是一个完整的具体行政行为。上诉人的诉讼请求十分明确，即要求确认被上诉人依据浙土字（1999）第0080号建设用地审批意见批准所组织实施的征收�地行为违法。所谓“组织实施”征地行为其实质就是征地行为的全过程，不是针对上级政府的征地批准行为不服，也不是单独就被告的征地公告、补偿安置公告等行为不服，而是对被上诉人依据上级政府批准征地后的组织实施征地行为不服而提起诉讼。本案被上诉人的征收集体土地的具体实施行为，无疑符合具体行政行为的要件。首先，该征地实施行为所针对的是特定事项、特定对象，在特定范围内所作出的且不能反复适用。其次，该征地实施行为也必将对涉案土地的原权利人的权利义务产生影响，也会对与该征用土地相关的社会法律关系产生影响。具体到本案，被上诉人所依据浙土字（1999）第0080号建设用地审批意见所实施的征地行为，虽然包含了发布征地公告、审批征地补偿安置方案、协调解决征地补偿安置争议、审批供地用地等一系列行为，但由于上述行为链接起来形成了一个综合行为，案中的征地实施过程，虽涉及县政府、国土资源局、土地管理中心等多个行政主体的行为，但都是征地实施行为的分支行为，被上诉人平阳县人民政府有权组织国土资源局等相关部门具体实施征地行为，将这些行为组合起来，便形成完整的征地实施行为。且被上诉人的实施征地行为因其平阳县把鳌江镇古鳌村所有的集体土地28.182亩内容作为五板桥村的土地进行申报而导致征地批文被确认违法，该违法事实已经得到了浙江省人民政府复议机关的确认，也明显说明了被上诉人所实施征地行为的违法性。2、原审法院裁定驳回上诉人起诉没有法律依据，应当进行实质审理。最高法院司法解释对具体行政行为没有定义，只对抽象行政行为作了规定，言下之意，除了符合抽象行政行为特征的行政行为外，都是具体行政行为。因此，被上诉人的征地实施行为属于具体行政行为，是可诉的。如果将其人为地分割为不同的阶段并对不同阶段的具体行政行为进行分别立案审查，必然造成诉讼的重复进行，不利于行政纠纷的彻底解决。且征地实施行为符合具体行政行为的特征，具有可诉性。最高院《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》明确规定，凡是行政诉讼法明确规定的可诉性事项…应当属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，一审裁定认定事实和适用法律错误，应予撤销。请求依法支持上诉人的请求，撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。
平阳县人民政府答辩称：1、被上诉人组织实施的对上诉人承包地进行征收是具体行政行为，但不仅仅是一个具体行政行为。依据《土地管理法实施条例》第25条规定被上诉人组织实施征地工作的职责主要包括发布征地公告、审批征地补偿安置方案、协调解决征地补偿安置争议等。该行为包括不同主体实施、不同内容的多个具体行政行为，不能混为一谈。2、“一案一诉”是最基本的诉讼请求。事实上上诉人在将本案提起诉讼之前，已经对浙江省人民政府的征地审批提起行政复议，而征地行为当然包括征地批复、征地实施等由不同行政主体实施的具体行政行为。按照上诉人的逻辑，征地行为也是一个完整的行政行为，那么只要提出“确认被上诉人征地行为违法”的诉讼请求即可，就不用单独对征地审批行为提起复议了，而这样的逻辑连上诉人都认为是站不住脚的，不然上诉人就不会对审批行为单独提起复议了。综上，一审裁定正确，请求依法驳回上诉人的诉讼。
平阳县鳌江镇古鳌村村民委员会、平阳县鳌江镇五板桥村村民委员会在法定期限内均未提交答辩意见。
各方当事人在一审期间提交的证据材料，均由原审法院移送�本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
本院认为，上诉人周宗培的诉讼请求是要求确认被上诉人平阳县人民政府对其承包地组织实施征收的具体行为违法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，市、县人民政府组织实施征地工作并非仅涉及单一的行政行为，具体涉及征地公告发布、审批征地补偿安置方案、协调解决征地补偿安置争议、审批供地用地等多个行政行为。因此，上诉人周宗培在原审已经法律释明情况下，仍将该多个行为合并为一个诉讼请求提起行政诉讼，违反“一案一诉”基本的诉讼原则，亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（三）项规定的起诉条件。一审裁定据此驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。周宗培提出“原审法院认定事实错误，被上诉�组织实施的对上诉人承包地进行征收是一个完整的具体行政行为”等上诉理由均不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条，以及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一三年十月二十四日
书 记 员 徐一菁