广东省佛山市顺德区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0606行初1060号
原告佛山市沥润房地产有限公司，住所地佛山市南海区大沥镇沥园路20号之二十。
法定代表人叶永权。
委托代理人陈泽，广东道正律师事务所律师。
被告佛山市南海区国土城建和水务局，住所地佛山市南海区桂城天佑三路1号。
法定代表人陈绍文,该局局长。
委托代理人梁炳辉，该局工作人员。
委托代理人李蔚汉，广东高木律师事务所律师。
第三人邝桐景，男，1967年10月10日出生，汉族，住佛山市南海区。
原告佛山市沥润房地产有限公司不服被告佛山市南海区国土城建和水务局于2017年8月29日对其所租赁商铺实施的查封措施，于2017年9月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因邝桐景与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年10月24日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人陈泽，被告的委托代理人梁炳辉、李蔚汉，第三人邝桐景均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2017年8月29日作出南城管查决〔2017〕0005905号《查封施工现场决定书》。查明南海区××街道××牌坊侧原供销社地块建筑的所有人/使用人在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，在南海××城街道××牌坊侧建设大型雨棚。被告于2017年7月14日对当事人作出责令立即停止建设的通知书。至今当事人仍继续在违法抢建。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第二十五条的规定，决定查封当事人位于南海区××街道××牌坊侧（原桂城供销社）的违法建设施工现场。当天，被告到现场实施了查封，在招牌为“韵馨蛋糕”的商铺门前放置了水泥墩，并在门闸上张贴了封条。
原告诉称，2017年8月24日原告与第三人签订租赁合同，由原告租赁第三人所有的位于佛山市南海桂城南约蠝岗圩（综合商场）商铺，权利证号：02××62，面积：556.64平方米，租赁期限为三年，租金每月66000元。原告与第三人签订租赁合同后，第三人当天就将租赁的商铺交付给原告。原告拿到租赁的商铺后，8月26日开始装修，准备做商场百货生意。8月29日，原告聘请的装修工人正在租赁的商铺装修施工，下午大约三、四点钟左右，发现有人将一大石头拖来放在原告租赁的商铺门口，将该商铺完全挡住。原告的装修工人问他们是什么人，为什么将石头堵在商铺门口，那些人说是国土部门的，要求原告的装修工人离开，并说要把原告的商铺查封了。原告的装修工人无奈，只好把商铺锁上离开。原告的装修工人把商铺上锁后，被告的工作人员就立即将原告租赁的商铺贴上封条。在被告将原告租赁的商铺查封的过程中，被告既没有向原告出示任何证件，也没有向原告解释查封原告租赁商铺的原因和理由，更没有向原告送达查封决定书。原告租赁的商铺是有合法的来源和房地产证件的，直到现在原告都不知道是什么原因导致被告将原告租赁的商铺查封。综合以上，被告在没有告知原告查封商铺具体原因和理由，也没有送达查封决定书的情况下，就实施了强制查封行为，被告的这一行政强制行为，严重违反了《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国行政处罚法》的规定，是十分错误的行政行为，因此，特向人民法院提起诉讼，请求法院判令：1.确认被告于2017年8月29日无故查封原告租赁商铺的行政强制行为违法；2.责令被告赔偿因错误行政强制行为给原告造成的商铺租金损失66000元以及逾期经营损失110000元（暂计算一个月，实际应计算到被告撤销行政强制行为为止），合计176000元；3.诉讼费用由被告承担。
原告在诉讼中提交了以下证据：
1.租赁合同、交费收据，证明原告拥有涉案商铺的使用权，被告无故查封侵犯了原告的权利，交费收据证明由于被告错误行为造成了原告的损失。
2.拍卖成交书、执行裁定书，房产土地查询信息表，证明原告所租赁房屋权属的合法性。
3.查封现场照片，证明被告查封的事实。
4.证人刘某1、刘某2的证言（证人出庭作证），证明被告行政强制行为的相关事实经过。
被告辩称，一、原告承租的商铺存在违法建设行为，且该商铺的所有权人、使用权人经被告发出询问调查通知、责令停止建设行为通知后拒不配合调查，并继续实施违法建设行为。
2017年7月14日，被告工作人员在日常巡查发现原告承租的商铺（坐落于佛山市南海区××街道××牌坊原桂城供销社地块）存在建设工程，相关人员正对原建筑物顶部搭建雨棚，且该工程所涉面积较大。经初步检查，该工程所在地未按照《广东省城乡规划条例》的相关规定设置施工现场建设工程规划许可公告牌，且该商铺的所有权人、使用权人均不在施工现场。其后，被告工作人员经查询相关行政许可档案，未发现该商铺有申办建设工程规划许可证的相关记录，故于2017年7月14日向该商铺的所有权人、使用权人发出《询问调查通知书》、《责令停止建设行为通知书》，要求其就该商铺的建设事宜接受询问。
2017年8月15日，被告经向该地块所在村居了解，其反映该商铺所属地块原属佛山市南海桂城供销社所有。其后，被告经向该供销社负责人调查后得知：该商铺所有权人已发生变更，该建筑原为砖瓦结构，雨棚部分系新的所有权人/使用权人所搭建。2017年8月25日,被告发现该商铺仍未停止建设行为，且存在加建、抢建的情形，遂按照有关规定对该施工现场进行查封。
二、被告对涉案商铺进行查封的行为符合法律规定。
根据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，原告未取得《城乡规划许可证》进行建设，本已构成违法；其于被告作出责令停止建设的决定后依然实施建设行为，被告采取查封施工现场的强制措施符合法律规定。
由于原告及第三人由始至终拒绝配合被告调查，被告已将相关执法文书张贴于该商铺的出入口显著位置；被告实施查封措施时因原告及第三人不到场，亦已按照规定邀请见证人到场对查封过程进行见证并制作现场笔录，被告的查封行为程序合法，不存在原告诉称的“无故查封”、“未告知原因”、“未送达查封决定书”等情况。
三、原告主张赔偿损失的诉请缺乏事实与法律依据。
涉案的商铺存在违法建设行为，其违法搭建的雨棚属于违法建设依附于原有建筑之上。虽原告承租的系原有建筑，但其自承租之初便于该原有建筑上实施违法建设行为，该权益不属于合法权益，自始不应当受法律保护。且《中华人民共和国国家赔偿法》已明确仅对直接损失给予赔偿，原告主张的预期经营损失不属于直接损失。此外，原告所提交的收据无法证明其已实际支付相应的租金及预期利益的具体构成，应承担举证不能的不利后果。
综上，涉案商铺存在违法建设行为，被告实施查封措施符合法律规定，恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告在诉讼中向本院提供了下列作出被诉行政行为的证据：
1.佛山市南海机构编制委员会文件（南机编[2010]26号）、佛山市南海机构编制委员会文件（南机编[2014]28号），证明南海各镇街环境运输和城市管理局为被告设置的派出机构，根据南海区政府的有关改革方案，原环境运输和城市管理局的部分职责划入被告单位，有关派出机构依然沿用原名称。
2.立案审批表、责令停止建设行为通知书（0015131）、询问调查通知书（0012598）、送达回证，证明2017年7月14日，被告工作人员巡查发现涉案建筑物正在建设雨棚搭建，在场施工人员经被告工作人员询问后未能提供有效审批手续，被告工作人员责令其停止施工、协助被告工作人员调查。
3.现场检查笔录、询问调查通知书（0013068），证明2017年7月14日，被告工作人员对涉嫌违法建设现场进行了初步检查，并将前述《询问调查通知书》及《责令停止建设行为通知书》张贴于建筑的显著位置。该建筑物此前属佛山市南海桂城供销社所有，被告亦向其进行询问、调查。
4.询问调查通知书（0021122）、送达回证、情况说明、组织机构代码证，证明为进一步明确该建筑的所有权、使用权情况，被告向该建筑物所在村居进行调查。
5.先行登记保存、查封、扣押物品审批表、实施行政强制措施告知书、送达回证、查封施工现场决定书、送达回证、查封现场笔录、执法人员执法证、见证人工作证，证明被告于2017年7月14日发出《责令停止建设行为通知书》后，于8月25日再次发现该违法建设行为依然进行，雨棚搭建几近完工，遂告知该违法行为人将作出查封施工现场的决定。8月29日，被告实施查封施工现场行为，并制作现场笔录。
6.现场勘查笔录、测绘报告，证明被告查封施工现场后，于2017年9月1日对现场进行勘查，并委托测绘公司进行测绘。现场可见，雨棚搭建工程已接近完工。
被告在诉讼中提供的法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《广东省城乡规划条例》、《中华人民共和国行政强制法》，证明被告具有作出被诉行政行为的职权，以及作出被诉行政行为的程序和法律依据。
第三人述称，涉案商铺租给了原告后，由原告装修，原告的装修行为及被告的查封行为第三人并不清楚，只是后来听说才知道，且在查封后第三人有到现场查看并拍照取证。
第三人在诉讼中并未提交证据。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：
原告提供的证据1，第三人无异议，被告对其中的租赁合同的真实性无异议，本院对该证据的真实性予以确认。对其中的收据，该收据得到了第三人的确认，被告虽有异议但未能提供相反证据反驳，为此对该证据的真实性本院予以确认。原告提供的证据2、3，第三人无异议，被告对证据的真实性无异议，仅对关联性或证明内容有异议，本院对该证据的真实性予以确认。原告提供的证据4，对于两证人的证言，本院将根据本案的证据作综合认定。
被告提供的证据1，原告及第三人均无异议，本院予以采纳。被告提供的证据2、5，原告及第三人对证据的真实性无异议，本院对该证据的真实性予以确认。被告提供的证据3，该证据有相关人员的签名，且有见证人的签名及盖章，对该证据的真实性本院予以确认。被告提供的证据4、6，该证据相互印证，且有相关人员的签名及盖章，本院对该证据的真实性予以确认。
经审理查明，涉案的位于佛山市南海桂城南约虫雷岗圩（房产证号：02××60、02××61、02××58）、位于佛山市南海桂城南约虫雷岗（综合商场）商铺（房产证号：02××62）是第三人通过司法拍卖取得，但尚未办理过户手续。庭审中，第三人自认在取得上述建筑物后，在该建筑物的上盖搭建了雨棚。2017年8月24日，第三人与原告签订了合同一份，约定将位于佛山市南海桂城南约虫雷岗（综合商场）的商铺（权利证号：02××62，面积约556.64平方米）出租给原告使用，租赁期限为三年，从2017年8月25日起至2020年8月24日止，月租金为66000元。2017年8月25日，第三人收取了原告2017年8月25日至9月24日的租金66000元。庭审中，原告及第三人确认招牌为“韵馨蛋糕”的商铺属于原告向第三人租赁商铺的范围，共有上下两层，该商铺不在第三人搭建雨棚覆盖的范围内。另外，原告陈述其承租的范围包括招牌为“韵馨蛋糕”的两层商铺及该商铺后面的雨棚范围。
2017年7月14日，被告在巡查中发现上述涉案建筑物上盖部分地方正在违规搭建大型雨棚，当日出具了《责令停止建设行为通知书》，被通知人为“南海桂城街道天佑六路原桂城供销社地块建筑物所有人/使用人”，内容为：“经查，你于2017年7月14日在桂城××××牌坊原桂城供销社实施建设违规搭建雨棚的行为，无法提供有效审批手续，涉嫌违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款的规定，责令立即停止建设行为，并配合调查。”同日，被告出具了《询问调查通知书》，要求上述建筑物的所有人/使用人就违规搭建雨棚的问题到被告处接受调查。由于现场未能联系建筑物的所有人或者使用人，被告在建筑物的出入口处张贴了上述《责令停止建设行为通知书》及《询问调查通知书》。由于在规定的期限内上述建筑物的所有人或者使用人均没有到被告处接受调查，且至2017年8月25日，涉案建筑物并未停工，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，作出了南城管行告（2017）0012032号《实施行政强制措施告知书》，告知上述建筑物的所有人/使用人被告拟对违法施工现场进行查封的决定，并告知当事人相关陈述、申辩的权利。由于现场未找到当事人，被告将上述告知书留置于现场。2017年8月29日，被告作出了南城管查决〔2017〕0005905号《查封施工现场决定书》，决定对违法施工现场进行查封，查封期限为30日。被告于当日对上述建筑物进行了查封，但当事人并未到达现场，被告在南海桂城街道办事处工作人员陈永彬的见证下，将水泥墩放置于招牌为“韵馨蛋糕”的商铺门口，并在门闸上张贴了封条及《查封施工现场决定书》。
另外，2017年9月28日，被告针对“南海桂城街道天佑六路原桂城供销社地块建筑物所有人/使用人”发出《解除查封施工现场通知书》，解除对案涉施工现场的查封，被告再次通过留置送达方式送达上述通知书。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、广东省人民政府《关于在佛山市南海开展相对集中行政处罚权工作的公告》（粤府[2003]41号）以及《关于印发〈佛山市南海实施相对集中行政处罚权规定〉的通知》（南府[2011]175号）、《关于调整区国土城建和水务局机构编制事项的通知》（南机编[2014]28号）的规定，被告对辖区内违法建（构）筑物有调查处理的职权。
本案中被告以涉案建筑物未办理相关规划报批手续的情况下搭建大型雨棚为由，对原告所承租的商铺采取张贴封条及放置水泥墩的方式进行查封，被告的查封行为导致原告无法正常使用租赁物，对原告的权利造成了影响，故原告有权提起本案诉讼，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》及《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定。
《中华人民共和国行政强制法》第五条的规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。……”该法第二十三条规定：“查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物。”由此可见行政机关在实施行政强制措施时，必须遵守强制标的有限的原则。本案中，被告仅认定了搭建雨棚的行为违法，故其实施的查封措施仅应针对违章搭建的雨棚进行。原告承租的商铺中招牌为“韵馨蛋糕”的两层建筑不属于违法搭建的范围，根据上述规定，被告不应对招牌为“韵馨蛋糕”的两层商铺一并查封及在商铺前放置水泥墩。被告上述行为导致原告无法正常使用涉案商铺，损害了原告的合法权益。被告对原告所承租的涉案商铺作整体查封及放置障碍物的行为违反法律规定，鉴于案涉商铺已被解封，故原告主张确认被告实施的查封措施违法本院予以支持。
关于原告主张的租金损失及预期经营损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；……”第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”根据上述规定，被告的违法行为导致原告无法正常使用涉案商铺，应赔偿原告的租金损失。本案中，从原告提供的租赁合同及收款收据可以证实涉案商铺的月租金为66000元，被告的查封期限为30天，为此应向原告支付租金损失66000元。关于原告主张的后续租金损失，由于被告于2017年9月28日解除了查封措施，故原告的该部分损失请求缺乏事实依据，本院不予支持。关于经营损失原告未提供任何证据佐证，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二项第（一）款、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，判决如下：
一、确认被告佛山市南海区国土城建和水务局对原告佛山市沥润房地产有限公司承租的位于佛山市南海区桂城南约虫雷岗（综合商场）商铺（权利证号：02××62，面积约556.64平方米）的查封措施违法；
二、被告佛山市南海区国土城建和水务局应于本判决发生法律效力后五日内向原告佛山市沥润房地产有限公司赔偿损失66000元；
三、驳回原告佛山市沥润房地产有限公司的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告佛山市南海区国土城建和水务局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 梁嘉莹
人民陪审员 周信桐
人民陪审员 李海霞
二〇一七年十二月十三日
书 记 员 孔令锋
书 记 员 吴孙谋