陕西省兴平市人民法院
行 政 判 决 书
（2013）兴行初字00007号
原告兴平市燃气有限责任公司（以下简称原告）。
法定代表人秦建辉，系该公司经理。
委托代理人耿渭杰，陕西为民律师事务所律师。
被告兴平市住房和城乡建设局（以下简称被告）。
法定代表人张永峰，系该局局长。
委托代理人张巍宇，陕西宇斌诚律师事务所律师。
委托代理人张斯亮陕西宇斌诚律师事务所律师。
第三人重庆玉祥实业有限公司（以下简称第三人）。地址重庆市巴南区花溪镇八公里。机构代码：20343817-6。
法定代表人苏新胜，该公司总经理。
委托代理人吴济翔，陕西克利律师事务所律师。
委托代理人王盟超，北京中盈（西安）律师事务所律师。
原告不服被告2000年9月8日和第三人签订了《合作开发天然气合同书》（以下简称合作合同）为由，不予批准原告申请办理混合加气站的审查审批手续，于2013年9月30日向本院提起行政诉讼，本院受理后依法组成合议庭，由审判员于惠敏担任审判长，与审判员南云、董建生组成合议庭分别于2013年11月4日、11月21日公开开庭进行了审理。原告、被告及第三人代理人均到庭参加了诉讼。因本案案情复杂申请陕西省高级人民法院院延长案件审理期限3个月。后法院又征求原被告意见双方表示同意协调，经多次组织协调最终未达成一致意见。
原告于2013年9月11日书面向被告提出新建LNG、CNG混合加气站申请，被告在原告起诉前未作出处理决定。
原告诉称原告公司于1997年12月1日成立，现扩大经营规模，新建LNG、CNG混合加气站，进入筹备工作后原告多次向被告提出申请办理混合加气站的审查审批手续，被告均不予批准。后才知道2000年9月8日被告和第三人重庆玉祥实业（集团）有限公司签订了《合作开发天然气合同书》，该《合同书》中约定兴平市政府同意将天然气经营权出让给重庆玉祥实业（集团）有限公司，在兴平市行政区域类独家经营天然气。该合同本质赋予第三人非法垄断独家经营天然气的权利，限制了天然气在兴平市区域的竞争。根据建设部《市政公用事业特许经营管理办法》的规定，凡从事城市供水、供气、供热、等行业属于特许经营范畴，而特许经营应坚持合理布局，有效配置资源的原则，鼓励跨行政区域的市政公用基础设施共享。故认为该《合作书》实为行政许可行为，侵犯了原告利益。要求：
1、确认该《合作开发天然气合同书》独家经营权的约定无效。同时当庭要求判决被告履行行政职责，为原告办理混合加气站的审查审批手续。
2、诉讼费由被告承担。
被告代理人辩称。原告申请被告审查被告办理混合加气站的审查审批手续，原告拒收是事实。2000年9月8日被告和第三人签订了《合作开发天然气合同书》，该《合同书》中约定兴平市政府同意将经营权出让给重庆玉祥公司，这是事实。但政府这些年没收益，表面签订的是合作合同，占10%的股份，其实是重庆玉祥实业（集团）有限公司自己经营自己收益，政府行使的是管理权，不是平等对价，是行政许可行为。原告说被告赋予第三人是独家经营，实际上重庆玉祥实业（集团）有限公司并不是独家经营，政府还在2012年11月5日批准了兴平市安邦天然气公司经营天燃气和汽车加气站；2013年3月7日，咸阳市天然气有限公司和第三人还签订了合作协议书，成立天燃气新公司给台玻公司供气。
第三人述称，一．原告当庭提出细化诉讼请求，实为增加诉讼请求，即“请求判令被告履行行政职责，为原告办理混合加气站的审查审批手续”（下称：新增诉请）。申请人认为，由于该新增诉请与原诉请“确认被告与第三人签订的《合作开发天然气合同书》关于天然气独家经营权的约定为无效条款”无论法律关系还是案件的关联性均不属于同一类案件，故不能合并审理，而应当作为两个独立的案件分别审理。具体事实与理由如下：
两个诉讼请求系独立的两个法律关系，无法合并审理。新增诉请系原告所谓被告的行政不作为所致，第三人与该增加的诉请并无关联，所以不能一案进行审理。新增诉请属于《行政诉讼法》中具体的行政不作为而引起的诉讼，属于典型的行政诉讼案件，该行政案件的案由系行政不作为诉讼。而原诉讼请求“确认被告与第三人签订的《合作开发天然气合同书》关于天然气独家经营权的约定为无效条款”系确认合同效力之诉，显然，原告的诉请涉及到行政不作为之诉与确认合同效力之诉，这两个诉请系独立的法律关系，并不能合二为一审理。另据2011年最高人民法院（《关于民事案由规定》法（2011）42号第137项）将“特许经营合同纠纷”列为民事案由，更加印证了原诉请系民事案由，对此诉请，法庭应以裁定驳回其起诉。而对新增诉请的行政诉讼案件，法庭可以做出判决，如两个诉请合并审理，法庭将面临对两个诉请分别做出民事裁定与行政判决一案两判的错误，故两个诉请无法在同一案件审理。
原告无诉讼主体资格，第三人通过公平招标中标的、原告没有参加竟标，是原告放弃了自己权利。
原告的起诉超过法定起诉期限，应驳回原告起诉。
合议庭当庭归纳本案争议的焦点是1，原告有无诉讼主体资格；2、本案争议的合同是民事合同还是行政许可合同；3、原告两个诉讼请求能否合并审理。
原告提供的证据两组，第一组1、《关于新建LNG、CNG混合加气站的申请》一份；2、被告和第三人签订的《合作开发天然气合同书》一份。
原告用第一组证据证明被告以《合作书》拒绝受理原告的申请，侵犯原告合法权益构成行政不作为。
经质证被告认为对原告证据认可，但被告事实上已打破第三人独立经营权。
经质证第三人认为：对第一组证据1、真实性、合法性有异议、和第三人无关联性。
真实性：有异议，该申请没有形成时间，也没有是否向被告送达的证据，应当是原告为恶意诉讼而单方制作的自证，真实性不认可。
合法性：有异议。
首先，该证据源于原告自身，属于原告自证，且没有证据证实该申请书送达给了被告，故不认可；
其次，该申请书形式上没有申请人和申请事项，也没有具体的请求目的，仅仅是请求各部门对原告大力支持，属于情况反映范畴，非正式申请书；
再次，申请书是请求原告为其办理混合加气站手续，但只有陕西省住房和建设厅才是办理手续的职能部门，被告只有接收呈报权，没有审批权，原告向被告申请办理，主体错误。
关联性：该申请与第三人没有法律上的利害和利益关系，与第三人没有关联性。
对证据第一组2、《合作开发天然气合同书》一份
真实性、合法性认可。关联性：不认可。该合同法律效力和第三人在兴平市的天然气独家经营权已得到生效判决书的确认，合同书本身既不能否定合同效力，又不能作为是否侵犯原告合法权益的证据。
原告提供的第二组证据，1、兴平玉祥天然气有限公司、兴平市安邦天然气公司经营《燃气经营许可证》各一份；
2、兴平市玉祥天然气有限公司与咸阳市天然气有限公司《合作协议书》；3、台玻咸阳玻璃、兴平市玉祥天然气有限公司、咸阳市天然气有限公司《协议书》一份。
原告用安邦天然气有限公司《燃气经营许可证》及《合作协议书》欲证明第三人独家经营权已被打破，被告应受理其办证审查手续。
经质证被告认为对原告证据认可。事实就是第三人已不享有独家经营权。被告已批准了两家。
第三人质证认为第二组证据真实性不认可，均没有原件，且证据中并没有提供兴平市台玻专线有限公司的燃气经营许可证。对兴平玉祥天然气有限公司和兴平市安邦天然气有限公司的《燃气经营许可证》合法性认可，对证据2《合作协议书和证据3《协议书》不认可，此二份协议均是在特定情形下在政府主导主持下达成，违背了第三人的本意。关联性：不认可。
1、兴平市安邦天然气公司的燃气经营许可证只有汽车加气站的范围，与玉祥公司管道天然气的经营范围并不冲突，且安邦公司使用的仍然是第三人通过管道供应的天然气，属于第三人的下游用户，并不能打破第三人的独家经营权。
2、咸阳市天然气有限公司与兴平市玉祥天然气有限公司之间的合作，是特定条件下在政府主导下的产物，并非常态，且咸阳公司作为股东介入仍然是在第三人书面同意后，并严格依照双方设定的特定范围内成立新公司后，由新公司供气，并非咸阳公司自己单独在兴平市区域供气，充分证实了第三人享有独家经营权，兴平市天然气市场并非可以自由无序进入。
3、该份证据与本案的行政不作为诉讼并无关联性。
被告提供的证据被告和第三人签订的《合作开发天然气合同书》一份，欲证明此合同是行政许可合同不是民事合同，因为政府没收益。
原告认为这是独家经营权合同，是非法垄断经营权，其侵犯原告利益。
第三人辩称这是民事合同。是被生效民事判决认可的的合同。是有效的。
第三人提供的证据有：1、兴平市住建局在2000年发出的公告。欲证明自己是通过招标中标的，原告放弃了投标；2、兴平市天然气利用工程《招商引资细则》。欲证明自己符合中标条件3、被告和自己签订的《合作开发天然气合同书》，欲证明第三人在兴平市享有天然气独家经营权已13年，是平等自愿民事合同。4、陕西省住建局给第三人颁发的《燃气经营许可证》（系原件），欲证明自己享有独家经营天然气管道权利。5、重庆市生效的（2013）渝五中法民终字第03807号民事判决书，已经确认本案原诉讼请求所涉及的《合作开发天然气合同书》属于民事合同且合法有效，故原告原诉请属于民事案件。（另2014渝高法民申字第00029号民事裁定书驳回了被告的再审申请）。
原告对第三人提供的证据质证意见是独家经营权是非法的，应予撤销。其它证据是被告和第三人串通好的，不予认可。
被告质变意见是：对第三人提供的证据真实性予以认可，但合法性不予认可，（2013）渝五中法民终字第03807号民事判决书，确认本案原诉讼请求所涉及的《合作开发天然气合同书》属于民事合同判决是错误的，不应予以认可。这是个行政合同，政府在特定的条件下签订了这样的合同，不是平等主体，政府行使的是管理，是许可行为。
经庭审质证，原告提出的两组证据合议庭综合认证为原告于2013年9月30日向被告提交《关于新建LNG、CNG混合加气站的申请》一份，被告以和第三人已签订《合作开发天然气合同书》不予批准的证据予以采纳。对第三人提供的该“合作协议”的五组证据予以采纳。
本院依据证据查明事实如下：原告的公司于1997年12月1日成立，后扩大经营规模，新建LNG、CNG混合加气站，进入筹备工作后原告多次向被告提出申请办理混合加气站并于2013年9月书面申请被告办理审查审批手续，被告以2000年9月8日和第三人签订了《合作开发天然气合同书》，《合同书》中约定兴平市政府同意将天然气经营权出让给重庆玉祥不予受理。同时查明2012年11月5日被告还报批了兴平市安邦天然气公司经营加气站并经陕西省住建局批准颁发了许可证。2013年3月咸阳市天然气有限公司与兴平市玉祥天然气有限公司在政府协调下签订了《合作协议书》同意成立供气新公司。2013年2月21日台玻咸阳玻璃有限公司、兴平市玉祥天然气有限公司、咸阳市天然气有限公司达成了《协议书》各占50%股给台玻供气。2013年9月30日原告将被告和第三人诉讼到法院要求判决被告和第三人签订的“合作合同”无效并当庭要求判决要求被告给其办理混合加气站审查审批手续。
本院认为：原告要求确认该“合作合同”约定的独家经营权为无效条款”的请求，因原告目前尚不是利害关系人，本院不予审理；但被告以该“合作合同”存在为由不审查原告申请的行为属于行政不作为，原告要求被告行政作为的请求应予支持；被告应先受理原告审查审批手续，是否批准办理相关手续，待审查以后决定；依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（三）项规定，判决如下：
被告对原告2013年9月11日书面提出新建LNG、CNG混合加气站申请，在判决生效后三个月内予以受理。
诉讼费50元由被告承担。
如不服本判决。可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省咸阳市中级人民法院。
审判长 于惠敏
审判员 南 云
审判员 董建生
二〇一四年八月六日
书记员 滕朝侠
附相关法律条款，
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。