浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙台行终字第120号
上诉人（原审原告）王文江。
委托代理人胡根寿。
被上诉人（原审被告）玉环县住房和城乡建设规划局。
法定代表人董俊杰。
委托代理人李良瑞。
上诉人王文江因诉被上诉人玉环县住房和城乡建设规划局规划行政撤销一案，不服温岭市人民法院于2013年6月24日作出的（2013）台温行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年8月7日受理后，依法组成合议庭，于2013年8月29日公开开庭审理了本案。上诉人王文江及其委托代理人胡根寿，被上诉人玉环县住房和城乡建设规划局的委托代理人李良瑞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，玉环县城关银珠汽配橡塑厂为个体工商户，由本案原告个人经营。2003年开始，原告未经批准，在珠港镇上岙村的土地上陆续进行填土，该地块规划分区为待置换用地。玉环县国土资源局分别于2003年、2005年对原告违法填土行为作出土地行政处罚决定书。其中2005年1月9日作出的玉土资监（2005）第025号土地行政处罚决定内容如下：“1、退还非法占用的2205m2土地；2、没收在非法占用土地上的建筑物（无建）；3、并处以8元／m2罚款计17640元。”2005年1月10日，本案原告缴罚款项，同时又在上述地块建有部分简易房（二层）。2005年5月10日，国土资源局向玉环县人民法院申请执行玉土资监（2005）第025号处罚决定书，玉环县人民法院于2005年6月10日立案受理。2006年7月10日，玉环县建设规划局对原告在应当退还非法占用土地上建造的建筑物，告知原告拟作处罚决定后，作出玉城监珠字（2006）第395号建设规划行政处罚决定书。该决定认为，原告于2003年8月未经批准，擅自在玉环县珠港镇城关上岙村进行建房，违建面积1894.96m2，该行为属未批先建行为，故依照《浙江省村镇规划建设管理条例》第四十一条之规定，决定处罚如下：（一）责令改正该违法行为并补办法定审批手续；（二）对该违法1894.96m2处以10元／m2罚款。2007年7月30日，被告接举报进行调查后，认定其作出规划处罚决定内容与玉环县国土资源局作出的玉土资监（2005）第025号土地行政处罚决定书相冲突等错误情况，故依照《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款之规定，作出玉建（2007）72号《关于撤消玉城监珠字（2006）第395号〈行政处罚决定书〉的通知》，通知决定撤销玉城监珠字（2006）第395号行政处罚决定。原告不服上述通知提起行政诉讼，2007年9月27日，玉环县人民法院作出（2007）玉行初字第17号行政判决书，判决认为被告作出的处罚决定适用法律法规错误，认定事实主要证据不足，应当主动改正，但因被告在接举报后，未经法定程序随意作出第72号通知，属程序违法，为此撤销了第72号通知。2012年11月12日，被告接访要求撤销玉城监珠字（2006）第395号行政处罚决定的上岙村村民后，对第395号行政处罚决定进行审查。2012年12月27日，玉环县人民政府法制办公室也就村民反映的上述规划行政处罚决定致函被告，认为被告作出处罚决定存在瑕疵，建议予以撤销。2013年1月7日，玉环县土地利用规划中心对原告非法占用上岙村2205m2土地地类和规划出具鉴定书，鉴定结论为：该地块地类为农用地（旱地），规划分区新一轮调整为限制建设区（一般农田），不符合土地利用总体规划。2013年1月16日，被告作出玉建（2013）6号《关于撤销玉城监珠字（2006）第395号〈行政处罚决定书〉的通知》，决定撤销玉城监珠字（2006）第395号《行政处罚决定书》。原告不服该通知，提起本案诉讼。
原审法院认为，《浙江省村镇规划建设管理条例》第二条规定，本条例所称村镇是指村庄、集镇、建制镇（县级人民政府所在地的建制镇除外）。本案原告的违法用地及违法建筑物均坐落在玉环县人民政府所在地的珠港镇，故被告依据该条例作出玉城监珠字（2006）第395号建设规划行政处罚决定系适用法律法规错误。本案原告违法占用土地的行为，国土部门已作出土地行政处罚决定责令退还。原告在土地行政处罚决定责令其退还的土地上继续建造建筑物，被告对该建筑物作出规划行政处罚决定主要证据不足。故被告作出的玉城监珠字（2006）第395号建设规划行政处罚决定依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。本案被告接上岙村村民要求其撤销错误行政处罚决定的信访后，经审查认为行政处罚决定有错误，作出撤销行政处罚的决定并无不当。原告起诉理由不成立。为此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告王文江的诉讼请求。本案受理费50元，由原告王文江负担。
上诉人王文江上诉称：原审法院认定事实不清，理解法律错误，对被诉行政行为程序的违法性未作客观公正的认定。1、关于事实问题。涉案土地在玉环县人民政府玉政发（2002）25号文件确定的工业点控制性详细规划范围内。2004年10月22日，上诉人经玉经贸技（2004）188号文件批复，获得技改项目后，被上诉人同意上诉人对该土地的选址意见，并确定用地面积为3330平方米。期间，玉环县国土资源局向上诉人收取了用地款24余万元，并与上岙村村委会签订征地补偿协议，征地款已支付给上岙村。上诉人虽因违法行为分别受到玉环县国土资源局和被上诉人行政处罚，但玉环县国土资源局的行政处罚是针对上诉人的违法用地行为，被上诉人的行政处罚是针对上诉人的违章建筑，两个行政处罚不冲突，也不违反“一事不再罚”原则，被上诉人作出的行政处罚决定与当时的规划相符，一审法院认为被上诉人作出的行政处罚主要证据不足的理由不成立。另，上诉人代理人在庭审中口头提出，其并未在玉环县国土资源局2005年处罚的土地上建设房屋。2、关于法律问题。虽然《浙江省村镇规划建设管理条例》第二条规定，本条例所规定的村镇不包括县所在地的建制镇，但根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，县级人民政府所在地建制镇的城市规划区范围系根据城市总体规划划定，并不涵盖整个区域，就玉环的实际规划布局来看，当时玉环县人民政府为实现拆县建市需要，曾将城关、坎门、陈屿三大集镇合并成一个珠港镇人民政府，而城市的总体规划依然在城关玉城区域，区域外的其他地方依旧属村镇规划范围。故被上诉人对涉案土地以村镇规划予以立项，符合当时的浙江省城市规划实施办法，且《浙江省村镇规划建设管理条例》第二条规定与现行的城乡规划法相矛盾，一审法院认定被上诉人的处罚决定适用法律错误是对法律的错误理解。3、被上诉人的撤销决定虽源于群众信访，但作为行政决定，被上诉人应按建设部《建设行政处罚暂行规定》及上级规划行政管理规定履行“立案审批、办案人员确定、调查取证、调查终结报法制部门审核”等一系列程序方可作出决定，本案没有相应证据材料证明被上诉人已经履行上述程序，故该行为程序明显违法。综上，请求撤销一审案件，支持上诉人原诉讼请求。
被上诉人玉环县住房和城乡建设规划局未提交书面答辩状，其口头答辩如下：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。1、关于事实问题。本案被撤销的原行政处罚决定事实不清、适用法律错误。原玉环县人民法院生效行政判决书已明确认定玉环县建设规划局原395号行政处罚决定适用法律、法规错误，认定事实主要依据不足，故本案原395号行政处罚决定认定事实和适用法律错误已经得到确认。原395号行政处罚决定之所以被撤销，其实质在于涉案违法占用的土地不适于继续从事非农建设，按照土地部门作出的规划，属于限制建设区，即属于农用地而不是工业用地，原395号行政处罚决定允许上诉人补办法定审批手续错误。一审法院采用生效判决认定的事实并无不当。2、关于适用法律问题。上诉人认为涉案土地不属于建制镇的规划范围内，其实质是对玉环县人民法院生效判决认定的事实提出的异议。上诉人对被上诉人根据行政处罚法第54条第2款规定作出撤销决定并无异议。3、关于程序问题。行政处罚法没有明确规定撤销原行政处罚的程序问题，被上诉人在一审期间提供的相关证据，能证明被上诉人已履行相应程序。上诉人在一审质证时对被上诉人提供的程序性证据没有提出异议，其在上诉期间再提出程序性问题没有依据。综上，被上诉人对原395号行政处罚决定的撤销合法有据，应当予以维持，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
在一审期间，当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
二审庭审中，围绕着被上诉人作出的玉建（2013）6号《关于撤销玉城监珠字（2006）第395号﹤行政处罚决定书﹥的通知》的行为是否合法的争议焦点，双方当事人进行了质证、辩论。
本院认为，被上诉人玉环县住房和城乡建设规划局以玉环县国土资源局作出的玉土资监（2005）第025号行政处罚决定查处的地块属于农用地，玉城监珠字（2006）第395号行政处罚决定与玉土资监（2005）第025号行政处罚决定内容相冲突为由作出被诉玉建（2013）6号《关于撤销玉城监珠字（2006）第395号﹤行政处罚决定书﹥的通知》。因此，本案审理重点之一是涉案违法建筑是否在玉土资监（2005）第025号行政处罚决定查处的土地上。玉环县建设规划局2006年7月6日作出的玉城监珠字（2006）第395号行政处罚决定认定涉案违法建筑建设时间是2003年8月。已经生效的玉环县人民法院（2005）玉民一初字第500号民事裁定认定，玉环县国土资源局于2003年4月14日对上诉人非法回填1125平方米土地作出玉土资监（2003）第076号行政处罚决定。2003年8月7日，王文江缴罚有关款项，之后，在该地建造简易房数间（二层）。2005年1月9日，玉环县国土资源局对上诉人非法回填2205平方米土地作出玉土资监（2005）第025号行政处罚决定。2005年1月10日，王文江缴罚款项，同时又在该扩充的地块建有部分简易房（二层）。因此，玉城监珠字（2006）第395号行政处罚决定认定的涉案违法建筑的建设时间与玉土资监（2005）第025号行政处罚决定查处的土地上违法建筑的建设时间不一致。同时，从玉土资监（2005）第025号行政处罚决定内容看，上诉人王文江对2205平方米土地进行回填的时间是2003年12月份，且土地行政处罚作出时地上建筑物未建。即至2005年1月9日，玉土资监（2005）第025号行政处罚决定查处的土地上没有地上建筑物。据上，本案现有证据不能证明涉案违法建筑在玉土资监（2005）第025号行政处罚决定查处的土地上。原审法院查明的其他事实本院予以确认。
综上，本院认为，被上诉人以玉城监珠字（2006）第395号行政处罚决定与玉土资监（2005）第025号行政处罚决定内容相冲突为由作出被诉撤销通知，认定事实不清，证据不足，应予以撤销。一审判决驳回上诉人的诉讼请求不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
一、撤销温岭市人民法院（2013）台温行初字第18号行政判决；
二、撤销被上诉人玉环县住房和城乡建设规划局于2013年1月16日作出的玉建（2013）6号《关于撤销玉城监珠字（2006）第395号﹤行政处罚决定书﹥的通知》；
三、责令被上诉人玉环县住房和城乡建设规划局在六十日内重新作出具体行政行为。
一、二审案件受理费共计人民币100元，由被上诉人玉环县住房和城乡建设规划局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 袁跃文
审 判 员 徐后利
代理审判员 庞丹霞
二〇一三年九月十八日
书 记 员 王丽萍