浙江省龙泉市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）丽龙行初字第27号
原告周峦。
原告吴晓芹。系原告周峦之妻。
两原告共同委托代理人范圣欣。
被告庆元县国土资源局，住所地庆元县濛洲街道云鹤路5号。
法定代表人项邦宝。
委托代理人周伙荣。
委托代理人李光明。
原告周峦、吴晓芹诉被告庆元县国土资源局土地行政处罚一案，于2014年10月8日向庆元县人民法院提起诉讼。庆元县人民法院受理后，报请丽水市中级人民法院指定管辖。丽水市中级人民法院决定此案由龙泉市人民法院管辖。本院于2014年11月12日受理后，依法组成合议庭，于2014年11月27日公开开庭进行了审理。原告周峦、吴晓芹及其共同委托代理人范圣欣，被告委托代理人周伙荣、李光明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告周峦、吴晓芹诉称，一是被告认定当事人主体错误，其处罚对象含糊不清。被告把丽水周觉钧文化艺术有限公司列为当事人之一，认定是丽水周觉钧文化艺术有限公司在庆元县周墩大桥路18号房屋南面动工建造房屋，没有任何证据证明，该公司没有实施被告所谓的“非法占用土地”行为，根本不存在违法行为，不属于违法对象。二是被告所谓的“原告非法占地”的说法不符合历史事实。2003年，老周墩（包括洋心等村）村委会将其520多平方米的集体土地使用权转让给原告夫妇建造房屋，双方订立了转让协议，向老周墩村委会缴纳了转让金。之后原告在该地块四周砌起围墙使用。2004年，原告在该地上建起一座占地160平方米的四层楼房用于生活居住，并办理了用地两证，手续合法且齐全。被告对原告新建展览馆的占用面积通过两个测绘机构测算，计算结果均不相同，被告认定此事实不清。原告房屋和新建馆场的土地属于周墩村委会的集体土地，原告是该地块的使用权人，原告在建造房屋后剩下的范围内，有权自行进行使用和利用，并无违法之处。至于庆元县中心城区土地利用总体规划（2006—2020年）有没有通过征收、补偿程序将周墩村委会的集体土地变成国有土地，原告不得而知。这个事实未确认之前，原告作为土地实际使用权人的地位不能改变。三是被告故意卡住、拖延不批办原告的扩建用地手续，其执法动机不纯。原告为了扩建展览馆，在2011年1月就向被告、城建部门递交土地审批申办手续，被告以周墩村委会主任不同意为由卡住，意欲以此为借口向原告索要好处。被告作为具体部门却不执行，反而设置人为的门槛关卡，其执法动机目的不纯。四是被告的所谓“处罚决定”与庆元县委、县政府的总体处理方案相违背。原告进行扩建，是作为文化事业的目的使用，而且是在两违办（2012年5月25日成立）成立之前就已经施工完毕。根据庆政办（2012）147号文件精神，两违办成立后新盖的房屋才予以拆除，而之前建设的房屋属遗留问题等候处理。被告在行政执法过程中随心所欲，唯独对原告的展览馆建设进行打杀，令人不解。五是被告的处罚决定程序违法。被告于2014年6月3日作出行政处罚告知书后，原告于2014年6月4日提交报告，要求陈述和申辩。而被告在6月9日作出的庆土资罚（2014）y029号行政处罚决定书，却认为原告的陈述和申辩缺乏法律依据，理由不充足，不予采纳。被告的行政处罚决定书逻辑不通，行政处罚决定书第二项内容，原告并未收到这个决定。综上，被告的行政处罚决定存在认定主体混乱，违背事实，违反程序的严重错误，且毫无公平公正可言，请求判决撤销被告于2014年6月9日所作出的庆土资罚（2014）y029号行政处罚决定书。
原告为支持其诉讼主张，向本院提供了以下证据：1.原告身份证复印件；2.庆土资罚（2014）y029号行政处罚决定书；3.宅基地转让协议；4.庆元县诚信测绘队测绘成果报告书；5.庆文广新（2010）80号庆元县文化广电新闻出版局关于成立周觉钧艺术馆的批复；6.丽国土资复（2014）4号行政复议决定书；7.庆建停（2012）31号责令立即（限期）改正违法行为通知书：8.庆土资驻建联（2012）001号责令（限期）改正违法行为通知书；9.关于要求建立庆元方言馆、周觉钧文化艺术有限公司的立项申报报告；10.反面案例庆元县国土资源局原执法监察大队长甘某违规建房案；11.庆元打造“博物馆之城”；12.濒临灭绝的公益文化馆何去何从；13.路边两年露天两违危房，危及百姓生命；14.第二十五批联审同意整改处理建房人员名单公示；15.第二十八批联审同意整改处理建房人员名单公示；16.推进文化产业大发展，培育生态经济增长极；17.中央庆元县委关于打造“寻梦菇乡养生庆元”的决定；18.两馆成危房的照片。
被告质证如下：对宅基地转让协议，原告要证实土地的来源，我们举证时进行了说明，不再质证。对原告的处罚是根据相关法律而作出的。对于原告提出遗留问题的通知，我们认为与本案无关，不作说明。
被告庆元县国土资源局辩称，一是答辩人所认定的违法行为主体正确。2010年初，吴晓芹户未经建设规划部门和国土部门批准，擅自在庆元县周墩大桥路18号房屋南面动工建造房屋，答辩人于2011年1月18日到现场制止，送达责令停止违法行为通知书，原告不听劝阻继续建设。同年2月5日送达责令改正违法行为通知书，原告非但未整改，又继续抢建。2012年5月23日，答辩人会同县住建局对该户送达责令限期改正违法行为通知书。2011年7月之前违法主体是吴晓芹户。2011年7月成立丽水周觉钧文化艺术有限公司，公司法定代表人周峦。为此，在此之后违法行为有该公司的行为，也就是说本案的违法建筑物是原告吴晓芹和丽水周觉钧文化艺术有限公司的共同违法行为所致。二是答辩人作出的行政行为事实清楚，依据充足，处罚适当，程序合法。2014年4月15日立案调查。经查明，两原告于2010年初未经依法批准，以吴晓芹、周觉钧艺术馆之名，擅自在房屋南面动工建造房屋。经测绘，实际占地面积356.99平方米，建筑占地面积250.69平方米，建筑面积432.18平方米。所占用的土地为集体土地，经核实庆元县中心城区土地利用总体规划图（2006—2020年），属允许建设区356.99平方米，该幅地符合土地利用总体规划，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定作出行政处罚决定。结合上述事实，答辩人履行了相关告知等程序。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告在法律规定的时间内向本院提供的证据、依据有：1.行政处罚决定书；2.询问笔录；3.测绘报告；4.用地平面图；5.现场勘测笔录；6.规划确认书；7.调查报告；8.土地利用总体规划局部图；9.房产证登记；10.宅基地转让协议；11.现场照片；12.立案呈批表；13.延长作出行政处罚决定申请书；14.违法案件会审记录；15.违法案件处理决定呈批表；16.法律文书呈批表（告知书）；17.行政处罚告知书；18.法律文书送达回证；19.法律文书呈批表（决定书）；20.原告户口本复印件；21.原告吴晓芹结婚证复印件；22.原告吴晓芹身份证复印件；23.原告周峦身份证复印件；24.企业法人营业执照复印件；25.税务登记证复印件；26.文化广电新闻出版局关于成立周觉钧艺术馆的批复；27.申报明细报告表；28.纳税（费）证明；29.丽水周觉钧文化艺术有限公司章程；30.丽水周觉钧文化艺术有限公司住所使用证明；31.公司使用基本情况；32.要求陈述和申辩权利的报告；33.周觉钧文化艺术有限公司提出的陈述和申辩的报告审查情况说明；34.法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条。
原告质证如下：证据1处罚对象存在错误，处罚决定缺乏事实依据，对于行政相对人在何时、以何种方式“占地356.99平方米”的事实根本没有查明，处罚决定依据的证据之间存在重大矛盾，处罚决定书只送达给吴晓芹，至今未向公司送达；证据2中房屋是公司所建，是基于原告认为房屋建成后将作为公司的展览馆使用，就自认为是公司建的，与客观事实不大吻合；证据3、4没有附具相关资质证明，也没有测绘人员的签字，测绘报告认定用地总面积为517.89平方米、建筑总面积为1075.11平方米，与本案事实以及其他证据明显不符；证据5不作质证；证据6是被告下属的耕保科，并非独立的第三方机构；证据7调查对象存在错误；证据8无异议；证据9是原告原建造房屋的合法手续，表明原告对该房屋享有合法的所有权及土地使用权；证据10证明原告使用的土地来源，并且该协议已经得到政府认可；证据11无异议；证据12把丽水周觉钧文化艺术有限公司和吴晓芹一同列为所谓的“违法行为人”，表明被告从一开始就没有正确的判定具体行政行为的相对人；证据13没意见，但该证据能体现被告的执法是混乱的；证据14、15是证明被告程序违法的铁证，形成于2014年5月30日，已经对案件下了定论，并在会后当即作出违法案件处理决定审批表，决定对原告作出处罚决定，而此时被告根本没有给原告陈述和申辩的机会。被告是在2014年6月3日才向原告发出处罚告知书，被告理应在原告陈述和申辩后再召开会议，充分考虑、讨论原告的意见后再作出处罚决定，但被告之后未再召开会审会议，违背了《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定；证据18签收人是吴晓芹，证据不合法；证据33未经被告加盖公章，不符合证据的形式要件，明显违反有关程序；法律依据中《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，责令退还没收是针对国有土地，对集体土地不适用；对其他证据未提出质证意见。
经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下认证：被告提供的证据1系被诉具体行政行为，不作为证据评价；其他证据符合证据规则要求，本院予以认定，作为认定相关事实的依据。原告提供的证据2、6系被诉具体行政行为，不作为证据评价；证据10、11、12、13、14、15、16、17、18与本案无关联性，本院不予认定；其他证据符合证据规则要求，本院予以认定。
根据上述认证，结合当事人的陈述，本院确认：2003年9月4日，原告吴晓芹与周墩村、洋心村村委会签订了宅基地转让协议，面积524.06平方米。2010年初，原告吴晓芹户未经审批在受让的宅基地地块上建房。期间，两原告向庆元县文广新局申请建立“周觉钧艺术馆”。同年12月21日，庆元县文广新局批准同意。2011年7月，两原告出资成立丽水周觉钧文化艺术有限公司，公司住所地设在庆元县周墩大桥路18号。两原告违法建房期间，被告制发了责令停止违法行为通知书等并送达，两原告未整改继续建房，已建至三层未封顶。经庆元县云鹤测绘有限公司和诚信测绘队测绘，占地面积359.99平方米，未批建房三层建筑面积621.63平方米。2014年4月15日，被告立案查处丽水周觉钧文化艺术有限公司、吴晓芹户涉嫌非法占用土地行为。被告于4月16日对该公司法定代表人周峦，5月4日对原告吴晓芹进行了询问，并制作了笔录。5月30日，被告对该案进行集体会审，认为原告吴晓芹和丽水周觉钧文化艺术有限公司非法占地事实清楚，证据确凿，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，作出责令退还非法占用的356.99平方米土地，没收在非法占用的356.99平方米土地上新建的621.63平方米建筑物（包括第三层未封顶建筑面积189.4473平方米）和其他设施的处理意见。6月3日，被告作出庆土资告（2014）y029号行政处罚告知书，并送达两原告。6月4日，原告提出要求陈述和申辩权利的报告，被告经审查，认为原告申辩的理由不成立。6月9日，被告作出庆土资罚（2014）y029号行政处罚决定书，并送达原告。原告不服，向丽水市国土资源局提起行政复议。经丽水市国土资源局复议，维持了被告的行政处罚决定。两原告不服，提起行政诉讼。
本院认为，对本案处罚对象的认定，被告根据两原告的询问笔录等证据，认定案涉非法占地建房属先由原告吴晓芹，后由丽水周觉钧文化艺术有限公司共同形成，列原告吴晓芹和丽水周觉钧文化艺术有限公司为处罚对象正确。虽然两原告以案涉土地系其从周墩村、洋心村村委会转让所得，但两原告主张其行为不属于非法占地，于法无据。两原告非法占地建设行为发生在允许建设区内，符合土地利用总体规划。被告对两原告非法占地建设行为立案后，进行了调查，告知、决定、送达等行政处罚程序。被告对两原告非法占地建设行为作出的行政处罚，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。原告认为被告认定当事人主体错误，故意卡住、拖延不批办原告扩建用地手续，处罚决定与庆元县委、县政府的总体处理方案相违背，处罚决定程序违法等主张，未提供充分有效的证据予以证明，其要求撤销被告作出的庆土资罚（2014）y029号行政处罚决定的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告周峦、吴晓芹要求撤销被告于2014年6月9日作出的庆土资罚（2014）y029号行政处罚决定的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告周峦、吴晓芹负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至丽水市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至丽水市中级人民法院（开户行：农行丽水市支行；户名：丽水市财政局非税收入待清算户；账号：850101040010313401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 邱良名
审 判 员 陈 龙
人民陪审员 张先祥
二〇一五年一月二十日
代书 记员 蔡永霞