江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）港行初字第00139号
原告张志昌。
原告张建昌。
原告张培珏。
原告张培芳。
四原告共同委托代理人吴伯坚，江苏崇诚律师事务所律师。
四原告共同委托代理人陆思屹，江苏崇诚律师事务所律师。
被告海门市人民政府，住所地海门市海门镇北京中路600号。
法定代表人杨曹明，职务市长。
委托代理人杨利，海门市人民政府副市长。
委托代理人胡卫平，海门市房产交易登记中心工作人员。
第三人黄丁山。
委托代理人徐友付，上海市树声律师事务所律师。
原告张志昌、张建昌、张培珏、张培芳不服被告海门市人民政府房屋行政登记，于2014年6月17日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理，并于6月18日向被告海门市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因黄丁山与本案被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，本院依法通知其作为本案第三人参加诉讼。本院依法适用简易程序，于2014年8月6日、9月11日公开开庭审理了本案。原告张志昌、张建昌、张培珏、张培芳及其委托代理人吴伯坚、陆思屹，被告海门市人民政府的委托代理人杨利、胡卫平，第三人黄丁山及其委托代理人徐友付到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
1998年7月1日，被告海门市人民政府向第三人黄丁山颁发了海政房字第××号《村镇房屋所有权证》。将坐落于原海门县江滨乡为民村三组6间砖木结构共计155.79平方米的平房登记所有权人为第三人黄丁山。
2014年6月27日，被告海门市人民政府向本院提供以下作出被诉具体行政行为的证据材料和法律法规依据：
1.涉案房屋登记档案资料，包括海门县村镇私有房产所有权登记申请书、海门县村镇房屋四至墙界申报表、海门县村镇房屋产权现场登记查勘图，证明房屋所有权人为第三人黄丁山。
2.海门县江滨乡（镇）居民建房用地审批表（申请人陆凤英），证明用地审批表上的房屋属于陆凤英。
3.村镇房屋所有权证存根，证明该房屋属于第三人黄丁山。
法律法规：《城市房屋权属登记管理办法》第二条、第三十九条，《房屋登记办法》第五节。
原告张志昌、张建昌、张培珏、张培芳诉称，四原告系兄弟姐妹，均为陆凤英（1993年病故）所生。陆凤英1990年申请建房用地依法获批，所建房屋坐落于海门市滨江街道富山村11组（原江滨乡为民村三组）。该地段房屋面临拆迁时四原告才获悉其母亲房屋登记在第三人黄丁山持有的海政房字第××号《村镇房屋所有权证》中。被告海门市人民政府的颁证行为没有任何事实根据和法律依据。请求撤销被告海门市人民政府颁发给第三人黄丁山的海政房字第××号《村镇房屋所有权证》。
原告张志昌、张建昌、张培珏、张培芳为证明其主张，向本院提供以下证据：
1.死亡登记簿、第二次全国人口普查登记表，证明陆凤英已经去世及原告张志昌、张建昌、张培珏、张培芳具备原告主体资格。
2.（2014）启开民初字第0087号民事判决书，证明第三人黄丁山自称案涉房屋系1989年6月建成，与被告海门市人民政府所举证据不吻合，故被告海门市人民政府颁证错误。
3.海门市开发区大调解中心制作的谈话笔录，证明第三人黄丁山自认海门县村镇私有房产所有权登记申请书中名字并非其亲笔所签，同时证明被告海门市人民政府在颁发产权证时没有严格审核，导致房屋登记错误。
被告海门市人民政府辩称，1.被告海门市人民政府于1998年4月开始布置全市农村房屋总登记工作，由各村负责房屋面积清丈、收集建房资料并登记，报所在政府发证办审核同意后由各村组张榜公示不少于十日，无异议后填写《村镇房屋所有权证》。案涉房屋办理登记时提交的海门县村镇私有房产所有权登记申请书、海门县村镇房屋四至墙界申报表、海门县村镇房屋产权现场登记查勘图等材料均显示为第三人黄丁山，公示期间四原告未提出任何异议。故案涉房屋登记在第三人黄丁山名下并无不当。2.根据《房屋登记办法》的规定，利害关系人认为房屋登记记载事项有错误的，可申请更正登记，同时提供权利人同意更正的证明材料，登记机构可以受理更正登记。如果权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记，异议登记期间，利害关系人提请民事诉讼或者仲裁。案涉房屋归属明确，登记机构没有主动撤销房屋登记的依据。请求人民法院依法裁判。
第三人黄丁山述称，被告海门市人民政府颁发的村镇房屋所有权证合法有效，案涉的房屋均系第三人黄丁山出资兴建，并且取得了宅基地使用权证，之后办理了《村镇房屋所有权证》，被告海门市人民政府的登记行为并无不当。
第三人黄丁山向本院提供了以下证据：
1.村镇房屋所有权证，证明第三人黄丁山享有该房屋所有权。
2.黄顶（丁）山、黄广平、黄南平、陆凤英的《海门县宅基地使用证》，证明案涉房屋所在的宅基地使用权属于上述四人，房屋由第三人黄丁山兴建。
为核实第三人黄丁山所提供的《海门县宅基地使用证》，本院向海门市开发区国土分局调取了黄顶（丁）山、黄广平、黄南平、陆凤英的海门县宅基地清丈核实登记表。
经庭审举证、质证，四原告对被告海门市人民政府提供的证据2无异议；对证据1不予认可，认为被告海门市人民政府将四原告的母亲陆凤英所有的房屋产权错误地登记在第三人黄丁山名下；对证据3不予认可，认为系错误登记。第三人黄丁山对被告海门市人民政府提供的证据1、3无异议；对证据2不予认可，认为该份审批表记载的房屋坐落与房屋实际情形不一致。被告海门市人民政府对四原告提供的证据无异议。第三人黄丁山对四原告提供证据1无异议，对证据2、3的真实性无异议，但认为证据2尚未生效，证据3第三人黄丁山的名字是否为其亲笔所签，由于时间较长，记不清了。四原告对第三人黄丁山提供的证据1不予认可，认为登记错误；对证据2真实性不予认可，认为记载有两种颜色的笔迹。被告海门市人民政府对第三人黄丁山提供的证据证据1无异议；对证据2，宅基地使用证上的笔迹和用笔的颜色都不一致，对该证据的真实性无法定论。各方当事人对本院调取的证据均无异议。
四原告对本院依职权调取的证据中陆凤英的海门县宅基地清丈核实登记表无异议，对其他登记表的真实性不予认可。被告海门市人民政府和第三人黄丁山对本院调取的证据均无异议。
结合各方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对当事人各方提供的证据作如下认定：对当事人均不持异议的证据依法确认其证明效力。被告海门市人民政府提供的证据1、3来源合法，对其真实性予以认定。四原告提供的证据的真实性予以认定。第三人黄丁山提供的证据1系本案被诉具体行政行为，在本院认为部分阐述；证据2与本院调取的证据相互吻合，予以认定。
根据当事人的陈述及对以上证据效力的认定，本院依法确认如下事实：
上世纪七十年代，原告张建昌在原海门县江滨乡为民村三组建有房屋两间。第三人黄丁山在原告张建昌房屋的东边建有房屋两间。1990年3月，四原告母亲陆凤英申请建房，经原海门县江滨乡、海门县人民政府批准，陆凤英在原告张建昌房屋和第三人黄丁山房屋中间的空地建造一间25平方米的平房。此后，第三人黄丁山在五间平房的最东边搭建了一间平房，至此形成案涉登记的六间平房。
1992年6月，原海门县人民政府向四原告母亲陆凤英、第三人黄丁山及第三人黄丁山儿子黄南平、黄广平颁发了《海门县宅基地使用证》，其中向第三人黄丁山颁发的海（滨）字第180323号《海门县宅基地使用证》记载的东西界址为东至泯沟，西至黄南平；向黄南平颁发的海（滨）字第180314号《海门县宅基地使用证》记载的东西界址为东至丁山，西至光生；向黄广平颁发的海（滨）字第180320号《海门县宅基地使用证》记载的东西界址为东至南平，西至陆凤英；向陆凤英颁发的海（滨）字第180319号《海门县宅基地使用证》记载的东西界址为东至黄南平，西至路。
1998年，被告海门市人民政府开展农村房屋总登记工作，将原海门县江滨乡为民村三组面积为155.79平方米的6间砖木结构平房登记在第三人黄丁山名下，并向第三人黄丁山颁发了海政房字第××号《村镇房屋所有权证》。
根据原、被告的诉辩意见及当庭陈述，本案的争议焦点是：1.四原告提起本案行政诉讼是否超过法定起诉期限。2.被告海门市人民政府颁发给第三人黄丁山的海政房字第××号《村镇房屋所有权证》是否有事实根据和法律依据。
关于四原告提起本案行政诉讼是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。即便按照第三人黄丁山提出的四原告在2013年10月曾经提起民事诉讼时应当知道具体行政行为内容。因被告海门市人民政府作出的房屋登记法律文书并未向四原告送达，亦未告知诉权和起诉期限。因此，根据上述司法解释规定，四原告从知道或者应当知道具体行政行为内容到提起本案行政诉讼并未超过最长2年的期限。
关于被告海门市人民政府颁发给第三人黄丁山的海政房字第××号《村镇房屋所有权证》是否有事实根据和法律依据的问题，可以从以下几个方面分析得出结论。
首先，房屋登记要求权属清楚、产权来源资料齐全。1998年1月1日起施行的《城市房屋权属登记管理办法》第二条规定，本办法适用于城市规划区国有土地范围内的房屋权属登记。第三十九条规定，本办法第二条规定范围外的房屋权属登记，参照本办法执行。目前农村集体土地上房屋的登记尚未有明确的法律规范，因此，被告海门市人民政府对农村集体土地上房屋的登记参照执行《城市房屋权属登记管理办法》具有法律依据。《城市房屋权属登记管理办法》第十条规定，房屋权属登记依以下程序进行：（一）受理登记申请；（二）权属审核；（三）公告；（四）核准登记，颁发房屋权属证书。本条第（三）项适用于登记机关认为有必要进行公告的登记。由此可以看出，在房屋登记工作中权属审核是房屋登记机关的重要职责，也是颁发房屋权属证书的重要依据。《城市房屋权属登记管理办法》第二十七条规定，登记机关应当对权利人（申请人）的申请进行审查。凡权属清楚、产权来源资料齐全的，初始登记、转移登记、变更登记、他项权利登记应当在受理登记后30日内核准登记，并颁发房屋权属证书。因此，登记机关在办理房屋登记时应当对权属是否清楚、产权来源资料是否齐全进行审查。通常情况下，判断村镇房屋权属的重要依据是建房用地申请、审批材料、宅基地使用权证、建筑许可证等材料。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。国务院《村镇建房用地管理条例》（国发（1982）29号）第五条规定，在村镇内，个人建房和社队企业、事业单位建设用地，都应按照本条例的规定，办理申请、审查、批准的手续。任何机关、企业、事业单位和个人不准擅自占地建房、进行建设或越权批准占用土地。根据上述规定，农村村民建房应当经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府审批。本案中，被告海门市人民政府未提供任何第三人黄丁山的建房申请、审批材料，无法证实案涉六间房屋的确切权属。相反，根据被告海门市人民政府提供的申请人为陆凤英的海门县江滨乡（镇）居民建房用地审批表和第三人黄丁山提供的原海门县人民政府向陆凤英颁发的海（滨）字第180319号《海门县宅基地使用证》，至少能够证明案涉登记的六间房屋中包含有陆凤英的一间房屋。因此，将陆凤英通过合法审批手续建设的房屋一并登记在第三人黄丁山名下显然不当，这势必影响到陆凤英合法继承人（包括本案四原告）的合法权益。至于第三人黄丁山提出案涉房屋系其在1989年6月翻建的问题。第三人黄丁山对此并未提供任何其申请翻建该房屋的证据，被告海门市人民政府在房屋登记时亦未收集相关证据。四原告又不认可翻建的事实。因此，第三人黄丁山提出1989年6月将包括陆凤英一间房屋在内的五间房屋全部翻建的说法缺乏证据佐证，本院实难支持。退一步讲，即便第三人黄丁山存在翻建房屋的行为，这种未经许可翻建他人房屋的行为亦难得到法律的支持。被告海门市人民政府在法庭上陈述“看到第三人一家人住在房屋里”，据此认定房屋归第三人黄丁山所有，显然对房屋权属的审查过于随意，对是否存在转让、继承、租赁、借用等情况并未调查核实。从被告海门市人民政府提供的现有证据材料来看，本案被诉房屋登记行为并未满足“权属清楚、产权来源资料齐全”的法律要求。因此，被告海门市人民政府的房屋登记行政行为主要证据不足。
其次，村镇房屋登记也应当遵循“房地一致”的基本法律原则。所谓“房地一致”原则，指的是根据法律规定，当土地或房屋权属任其一发生变动，另一方应随之变动，确保最终的土地使用权主体与房屋所有权主体保持一致。房地一致原则是我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国物权法》、《房屋登记办法》等法律法规确定的不动产物权变动应遵循的基本原则。村镇房屋登记同样应当遵循“房地一致”的基本原则，除非存在法律明确排除的情形。从第三人黄丁山提供的陆凤英、黄南平、黄广平等人的《海门县宅基地使用证》来看，在原海门县江滨乡为民村三组的宅基地上存在包括第三人黄丁山在内的四名宅基地使用权人。虽然宅基地使用证并非房屋登记权属认定的唯一依据，在实践中甚至存在先取得房屋所有权证，再办理土地使用证的个别情形。但在本案中，原海门县人民政府于1992年6月已向陆凤英、第三人黄丁山等四人颁发了《海门县宅基地使用证》，而被告海门市人民政府于1998年4月才开始海门市农村房屋登记工作。在此情形下，被告海门市人民政府应当就已经存在的宅基地使用证与房屋权属情况是否一致进行调查核实，在明知案涉六间房屋存在多名宅基地使用权人的情况下，未经进一步调查核实，将案涉六间平房全部登记在第三人黄丁山名下缺乏事实根据，也与“房地一致”基本法律原则相悖。
最后，对老旧房屋登记进行公告应当是正当程序的要求之一。《城市房屋权属登记管理办法》第十条规定了公告为登记程序之一，同时明确了公告适用于登记机关认为有必要进行公告的登记。对于农村集体土地上房屋权属登记并无相关法律规范，只是参照执行《城市房屋权属登记管理办法》。虽然根据《城市房屋权属登记管理办法》的规定来看，是否适用公告程序，房屋登记机关有选择适用权。但是，从明晰房屋所有权人，为权利异议人提供一个提出异议或者权利主张渠道的角度考虑，对于已经存在一定时期的老旧房屋登记，适用公告程序应当更为适当。因为，已经存在一定时期的老旧房屋，由于时间的变迁，是否存在转让、继承、租赁、借用等客观情况不明，进行必要的公告，是有效预防错误登记、遗漏登记的重要措施。被告海门市人民政府提出在房屋登记时曾经公示，但未能提供证据证明涉案房屋登记公示的具体时间、地点、内容，本院难以采信。被告海门市人民政府在办理房屋登记时未进行有效公告，显然在程序上存在瑕疵，也是导致本次诉讼的原因之一。
综上，被告海门市人民政府将坐落于原海门县江滨乡为民村三组6间砖木结构共计155.79平方米的平房全部登记为第三人黄丁山所有主要证据不足，依法应当撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下：
撤销被告海门市人民政府于1998年7月1日颁发给第三人黄丁山的海政房字第××号《村镇房屋所有权证》。
案件受理费50元，由被告海门市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。
审判员 齐海生
二〇一四年九月十一日
书记员 倪保晖
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情况之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1.主要证据不足的；
2.适用法律、法规错误的；
3.违反法定程序的；
4.超越职权的；
5.滥用职权的。