江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2014)通中行终字第00343号 上诉人（原审原告）陈伟。 上诉人（原审原告）蔡建红。 陈伟、蔡建红的委托代理人郭圣，江苏启星律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市规划局，住所地江苏省南通市青年西路37号。 法定代表人马啸平，局长。 委托代理人张彤，南通市规划局副局长。 委托代理人孙宜国，上海市亚太长城（南通）律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）江苏中江国际房地产有限公司南通分公司，住所地江苏省南通市外环东路18号。 法定代表人李粉山，董事长。 委托代理人鲍卫国，江苏中江国际房地产有限公司南通分公司职员。 委托代理人徐扬，江苏中江国际房地产有限公司南通分公司职员。 上诉人陈伟、蔡建红因规划行政许可一案，不服南通市港闸区人民法院（2014）港行初字第00208号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月1日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审认定，江苏中江国际房地产有限公司南通分公司（以下简称中江南通分公司）取得位于南通市崇川区中心花苑北侧、海港引河西侧、通甲路南侧235029.8平方米的住宅及商业用地，并办理了该宗土地的使用权证。2011年8月5日，中江南通分公司向南通市规划局申请紫东花苑3期沿街商业项目规划方案审批。8月15日，南通市规划局进行了批前公示，以听取公众的意见。同年9月9日，作出《南通市建设项目方案审查意见》，原则同意上海方度建筑设计事务所编制的紫东花苑3期沿街商业项目总平面布置及建筑单位方案造型，并要求完善高层建筑日照分析，确保周边已建居住建筑满足日照标准要求等。2012年9月7日，中江南通分公司向南通市规划局申请建设工程规划许可证，并提供苏通国用（2010）第010611号《国有土地使用权证》、地字第320600200910214号《建设用地规划许可证》、南通市发展和改革委员会通发改投资[2011]18号《市发改委关于CR9010地块商业用房项目的核准通知》、南通市环境保护局通环表复[2011]057号关于《江苏中江国院房地产公司南通分公司CR9010地块商业用房项目环境影响报告表》的批复、上海方度建筑设计事务所《营业执照》、工程设计资质证书及《日照分析报告》等材料。《日照分析报告》确认，紫东花苑3期沿街商业项目符合相关规范规定的日照标准。2012年9月7日，南通市规划局经审查向中江南通分公司颁发了编号为NTF20120068号《建设工程规划许可证》。规划许可证总平面图中紫东花苑39幢即现在的公安编号为紫东花苑54幢，系6层住宅建筑。紫东花苑54幢307室为陈伟、蔡建红共同共有。规划许可证中紫东花苑3期沿街商办楼由53号楼、54号楼及55号楼组成，其中54号楼商办楼即现在公安编号的中江国际广场4号楼（以下简称4号商办楼）与陈伟、蔡建红居住的紫东花苑54幢相邻。4号商办楼由L型的16层办公楼与条式的3层商业裙楼组成。其中L型16层办公楼由南北走向建筑（主楼）与东西走向建筑（局部楼）组成。经南通市测绘院有限公司测绘，4号办公楼南北走向主楼建筑的东边界与紫东花苑54幢的西边界之间相距31.14米；东西走向建筑的东侧山墙与紫东花苑54幢西侧山墙之间相距19.44米,3层商业裙楼的东边界与紫东花苑54幢西边界之间相距10.24米。4号商办楼中的办公楼的设计高度为76.6米,3层商业裙楼的设计高度为13.4米。陈伟、蔡建红认为该规划许可行为违法并严重损害其通风采光等权益，向原审法院提起行政诉讼。 原审法院认为，南通市规划局作为城市规划行政主管部门,具有核发案涉建设工程规划许可证的法定职权。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十三条第一项的规定，公民、法人或者其他组织认为被诉的具体行政行为涉及其相邻权的，可以依法提起行政诉讼。虽然陈伟、蔡建红并非被诉具体行政行为的行政相对人，但是其基于相邻权，认为受到南通市规划局行政许可行为侵害而提起行政诉讼，具有原告主体资格。案件的争议焦点是，南通市规划局对紫东花苑3期沿街商办楼的规划行政许可行为是否使陈伟、蔡建红住宅的日照采光低于国家及江苏省相关标准规定。 根据《江苏省城市规划管理技术规定》附录七中的术语释义，多层住宅建筑为4至6层的住宅建筑，高层建筑为12层以上（含12层）的住宅建筑。低层建筑为1至3层，高度在10米以下（含10米）的建筑。紫东花苑54号楼为6层住宅建筑，属于多层建筑；4号商办楼为L型16层建筑，属于高层建筑；3层商业裙楼因高于10米，低于24米，属于多层建筑。依照中华人民共和国国家标准《城市居住区规划设计规范》5.0.2.3的规定，住宅侧面间距，应符合下列规定(1)条式住宅,多层之间不宜小于6米;高层与各种层数住宅之间不宜小于13米。《江苏省城市规划管理技术规定》（2011年版）3.2.9.1规定，非住宅建筑位于住宅建筑南侧或东西侧的,其与住宅建筑的间距按住宅建筑控制。规划批准建造的4号商办楼位于陈伟、蔡建红居住的紫东花苑54幢楼的西侧。对照《江苏省城市规划管理技术规定》（2011年版）附录三所示建筑间距和最小间距图示，4号商办楼体形为L型，有南北和东西两个走向。南北走向建筑形体与陈伟、蔡建红居住的紫东花苑54号楼之间属于垂直布置，东西走向建筑形体与紫东花苑54号楼之间最近、最直接的关系是山墙关系，3层商业裙楼与紫东花苑54号楼之间属于垂直布置。按照《江苏省城市规划管理技术规定》（2011年版）表3.2.8.1住宅建筑之间平行、垂直布置时的最小间距规定，被遮挡建筑为多层的，与垂直布置的遮挡高层之间的最小间距为25米；被遮挡建筑为多层的，与垂直布置的多层之间的最小间距为10米。表3.2.8.2住宅建筑之间山墙最小间距规定，多层与高层之间山墙最小间距为13米。对照上述技术技术规范标准，本案垂直布置的4号商办楼南北走向建筑的东边界至紫东花苑54号楼的西边界之间间距为31.14米,满足最小间距25米的规定;东西走向建筑的东山墙与紫东花苑54幢西山墙之间相距为19.44米,满足最小间距13米的规定;3层商业裙楼的东边界与紫东花苑54幢的西边界之间相距为10.24米,满足最小间距10米的规定。据此，被诉规划行政许可的4号商办楼符合国家及江苏省规划技术规范。《江苏省城市规划管理技术规定（2011年版）》中表3.2.3《城市、县住宅建筑日照间距系数表》及该表“注1”的规定，南通市作为江苏省大城市，规划设计时应考虑住宅建筑不应低于大寒日2小时的日照标准。根据上海方度建筑设计事务所对紫东花苑3期沿街商办楼所作《日照分析报告》，该沿街商业项目符合上述规范规定的日照标准，未对陈伟、蔡建红住宅的日照采光造成侵权性影响。中江南通分公司建设的紫东花苑3期沿街商业项目经南通市发展和改革委员会立项备案及南通市环境保护局等相关部门的审批。南通市规划局根据中江南通分公司的申请、城市规划设计要求，进行了建设项目规划批前公示，在法定的公示期限内，陈伟、蔡建红及周边居民没有提出异议，南通市规划局依法核发该建设工程规划行政许可证的审批程序合法。 陈伟、蔡建红关于紫东花苑54幢与4号商办楼之间的间距应全部适用《江苏省城市规划管理技术规定（2011年版）》3.2.8.1的规范，即全部适用多层与高层之间垂直布置最小间距控制的观点没有法律法规依据。理由是：第一，4号商办楼的3层商业裙楼的高度低于高层建筑而高于低层建筑，属于多层建筑，按《江苏省城市规划管理技术规定（2011年版）》表3.2.8.1规定,多层与多层之间垂直布置的最小间距为10米，而本案3层商业裙楼的东边界与紫东花苑54幢的西边界间距为10.24米,符合规定要求。第二,4号商办楼的东西走向建筑与紫东花苑54幢楼之间的关系,对照《江苏省城市规划管理技术规定（2011年版）》附录三,属于山墙关系,应适用《江苏省城市规划管理技术规定（2011年版）》表3.2.8.2山墙之间最小间距控制。因此，陈伟、蔡建红主张4号商办楼中的3层裙楼与紫东花苑54幢之间按高层建筑控制以及16层中东西走向建筑与紫东花苑54幢之间按垂直布置的观点没有法律、法规依据。 《中华人民共和国城乡规划法》的立法目的在于协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。协调城乡空间布局体现了我国可持续发展的战略，改善人居环境体现了以人为本的价值取向。而目前我国城市人口数量的不断增长刺激着人们对城市用地的需求，土地作为不可再生资源，将在城市化的进程中将显得愈加稀缺。南通市规划局许可的商办楼工程建设可能对陈伟、蔡建红的采光、通风产生一定影响，建设施工方最大限度有效利用土地与城市居民追求更好生活环境的愿望之间的矛盾，在城市现代化建设进程中不可避免。但人民法院对被诉具体行政行为进行司法审查的主要内容是其行为的合法性，南通市规划局在作出的编号NTF20120068号《建设工程规划许可证》所许可的紫东花苑3期商办楼工程建设符合有关规划技术规范，陈伟、蔡建红要求撤销被诉规划行政许可没有事实根据和法律依据。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回陈伟、蔡建红要求撤销被告南通市规划局作出的编号NTF20120068号《建设工程规划许可证》的诉讼请求。 上诉人陈伟、蔡建红不服提起上诉称，南通市规划局未在行政许可前依法履行审批前的公示程序，行政程序违法。规划许可建设的商办楼为高层建筑，陈伟、蔡建红所在居住楼为多层建筑，两建筑为平行布置，法定最小间距应为20米，南通市规划局许可建设的建筑未达法定最小间距，且未能提交作出日照分析报告的单位的资质证明材料，其所作规划许可行为违法，并严重侵犯陈伟、蔡建红的通风采光权益。请求二审依法撤销原审判决，撤销被诉规划许可行为。 被上诉人南通市规划局辩称，其作出规划许可前已经通过在拟建建筑周边张贴公告的方式进行公示，其行政行为的程序合法。被诉规划许可行为许可建设的建筑间距满足法定的建筑物间的最小间距，亦满足日照间距要求，并不侵犯陈伟、蔡建红的合法权益。请求二审依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人中江南通分公司辩称，其赞同南通市规划局的辩称意见，陈伟、蔡建红的上诉理由不能成立，请求二审依法驳回上诉，维持原判。 陈伟、蔡建红提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提供的证据随案移送本院。 本院经审理，对原审认定的事实和采信的证据予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要在于：1、被诉规划许可行为行政程序是否合法；2、南通市规划局许可的建设行为是否符合规划管理技术规定要求。 关于被诉规划许可行为行政程序是否合法的问题，南通市规划局提交的数张照片可以证明其在作出规划审批前，已经就拟审批许可行为在周边地区张贴了数张公示，拟听取相关利害关系人的意见，南通市规划局在无利害关系人提出异议的情况下作出被诉行政许可行为，行政程序并无不当。陈伟、蔡建红提出的被诉行为行政程序违法的主张不能成立，本院不予采信。 关于南通市规划局许可的建设行为是否符合规划管理技术规定的间距要求的问题。《江苏省城市规划管理技术规定（2011版）》系根据《中华人民共和国城市规划法》以及与城市规划相关的法规所制定，上述规定有利于维护公共利益和公众合法权益，且与上位法的规定并不冲突，其根据日照、消防、安全等要求，并综合考虑采光、通风、环保、视觉卫生等需要所确定的建筑间距应当作为本院确定本案被诉行为是否合法的依据。 根据《江苏省城市规划管理技术规定（2011版）》3.2.3相关条款的规定，南通市作为我省的大城市，住宅建筑不应低于大寒日2小时的日照标准。被诉规划许可行为所依据的日照分析报告系上海方度建筑设计事务所作，该所具有建筑设计事务所甲级资质，其根据项目的规划方案、周边情况等进行日照分析后所作的案涉建筑符合技术规范规定的日照标准的日照分析报告，可以作为南通市规划局行政许可的依据。陈伟、蔡建红提出的作出日照分析报告的单位不具有相应资质、日照间距未达法定标准的上诉理由不能成立。 陈伟、蔡建红所在的54号楼为多层住宅建筑，被诉规划许可行为所许可建设的建筑为商办楼（局部为多层，主体为高层），系非住宅建筑。根据《江苏省城市规划管理技术规定（2011版）》3.2.9.1条款的规定，非住宅建筑位于住宅建筑南侧或东西侧的，其建筑间距按住宅建筑间距规定控制。根据3.2.8条款的规定，住宅建筑的间距在满足日照要求的前提下，最小间距应符合表3.2.8.1、表3.2.8.2的规定。本案规划许可建设的建筑由三层裙楼和十六层的主体楼两部分构成，部分建筑位于54号楼西南侧，与54号楼呈垂直布置，部分建筑位于54号楼西北侧。对照表3.2.8.1规定，垂直布置的三层裙楼与54号楼之间的最小间距应为10米，十六层主体楼与54号楼之间的最小建筑间距应为25米，而规划许可的建筑中此两项间距数值分别为10.24、31.14米，均大于技术规定所规定的最小间距值。此外，对于位于54号楼西北侧的裙楼与主体楼部分，两者与54号楼山墙之间的间距分别为10.24、19.44米，亦均符合表3.2.8.2中所规定的多层与多层、高层与多层间两侧山墙最小间距分别不得小于8米、13米的规定。南通市规划局所作行政许可符合上述技术规定所规定的建筑间距要求。陈伟、蔡建红提出的许可建设的建筑属于与54号楼平行布置，建筑间距未达技术规定要求的上诉理由与事实不符，本院不予采信。 综上，原审审判程序合法，所作判决认定事实清楚，适用法律正确，二审应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由陈伟、蔡建红负担。 本判决为终审判决。 审判长  顾春晖 审判员  谭松平 审判员  郁 娟 二〇一五年一月二十七日 书记员  陈文捷 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；