湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂武汉中行初字第00610号
原告吴克荣，男，1939年11月6日出生，汉族，退休职工，住武汉市江汉区人智里**号*楼*号，公民身份号码4201031939********。
委托代理人吴涛（系原告吴克荣之子），男，1979年4月26日出生，汉族，自述无业，住江汉区人智里**号*楼*号，公民身份号码4201031979********。
原告黄章义，男，1942年12月21日出生，汉族，农民，住武汉市黄陂区六指街庙尔山**号，公民身份号码4201231942********。
委托代理人黄传威（系原告黄章义之子），男，1973年11月9日出生，汉族，自述无业，住武汉市硚口区顺道街***号*楼*号，公民身份号码4201061973********。
原告王小剑，男。
上述三原告的委托代理人殷玉航，北京京润律师事务所律师。
被告湖北省人民政府，住所地湖北省武汉市武昌区洪山路7号。
法定代表人王国生，该省省长。
委托代理人朱红星，该省政府工作人员。
委托代理人戢浩飞，该省政府工作人员。
原告吴克荣、黄章义、王小剑（以下简称原告）诉被告湖北省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月9日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月16日公开开庭审理了本案。原告吴克荣的委托代理人吴涛，原告黄章义的委托代理人黄传威，原告王小剑及上述三原告的委托代理人殷玉航，被告的委托代理人朱红星、戢浩飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告省政府于2015年6月15日作出的《不予受理行政复议申请决定书》（鄂政复决（2015）75号，以下简称75号《不予受理决定书》），认为原告提出的复议申请不符合行政复议法及实施条例的规定受理范围，故决定不予受理。
原告诉请，1、请求判令撤销被告做出的75号《不予受理决定书》；2、依法判令被告受理原告提出的行政复议申请并作出行政复议决定。
其理由：2011年6月，原告收到由江汉区唐家墩村村民委员会及唐家墩物业发展有限公司提供的《武汉市江汉区唐家墩街唐家墩村城中村改造拆迁补偿安置手册》，被告知要对其房产予以拆迁。因原告房屋所占用土地性质为集体土地，为了解涉案的土地是否已被征收为国有，原告向省政府申请了信息公开。2013年5月7日，湖北省国土资源厅（以下简称省国土厅）将建设用地批准文件转给了原告，其中省国土厅鄂土资函（2011）1774号《省国土资源厅关于批准武汉市2010年城中村第10批次建设用地的函》（以下简称1774号《函》）显示“…你市《关于征收2010年度城中村改造第10批次建设用地项目用地的请示》（武汉政文（2010）118号，以下简称《请示》）收悉。经省政府批准…，同意征收你市硚口区长丰乡长青村、洪山区青菱乡长征村、江汉区唐家墩街唐家墩村集体建设用地59.4354公顷”。由此将原告所使用的集体土地征收为国有土地。原告对省政府的土地批复行为不服，于2013年6月25日向被告提出行政复议，要求撤销省政府批准武汉市人民政府（以下简称武汉市政府）《请示》的具体行政行为。经司法程序之后，被告作出涉案的75号《不予受理决定书》。原告认为：被告作出75号《不予受理决定书》，称系武汉市政府向被告报送《请示》，省国土厅进行审查，故涉案的1774号《函》不是对武汉市政府所报送《请示》的批准行为，是对省国土厅审查意见的批准行为。被告上述理由不能成立。1774号《函》是以省国土厅名义做出，其传达的内涵系被告同意了武汉市政府所提出的请示，即同意武汉市政府呈报的《征收土地方案》、同意征收武汉市政府辖区内包括原告享有使用权的土地。该函件性质是一个告知行为，证明了被告对武汉市政府能否实施征收原告的土地进行了批准。且根据《土地管理法》规定，土地征收的批准单位是国务院及省政府，土地征收的组织实施单位是市县级政府，省国土厅作为政府部门，其根据政府指令完成相关程序行为，而并非是土地征收的请示单位及批准单位。故被告将涉案1774号《函》认为是对省国土厅的审查意见所作出的批复无事实基础和法律依据，其做出的75号《不予受理决定书》依法应予撤销。
原告为证明其主张向本院提交了以下6份证据：证据一，原告身份证复印件各一份，证明原告的身份与本案有法律上的利害关系，符合行政诉讼法规定的主体资格；证据二，原告集体土地建设用地使用证复印件各一份，证明原告与涉案的1774号《函》具有法律上的利害关系，原告对被告提出行政复议申请符合法律规定；证据三，原告房屋产权证复印件各一份，证明目的同证据二；证据四，《省国土厅关于吴克荣、黄章义、王小剑同志政府信息公开申请的复函》复印件一份，证明被告作出涉案的1774号《函》的批准行为；证据五，鄂土资函（2011）1774号《省国土厅关于批准武汉市2010年城中村第10批次建设用地的函》复印件一份，证明目的同证据四；证据六，鄂政复决（2015）75号《不予受理行政复议申请决定书》复印件一份，证明被告作出了本案诉争的行政行为。
被告省政府辩称，认为原告请求法院撤销其作出的75号《不予受理决定书》，要求其受理原告提出的行政复议决定，其理由不能成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
理由：一是本案事实清楚，证据确凿。2013年6月28日，原告请求依法撤销省政府批准武汉市政府《请示》的行为，向省政府提出行政复议申请。2013年7月3日，被申请人作出《行政复议告知书》（鄂政复函（2013）205号）。2015年6月2日，武汉市中级人民法院作出行政判决，撤销了该告知行为，并就该复议申请依法重新处理。6月15日，省政府依法作出了75号《不予受理决定书》，明确告知原告：省政府并未直接针对武汉市政府报送的《请示》进行批复；建设用地的批准文件系省政府批准作出的1774号《函》，如果不服可依法提出行政复议申请。
二是省政府依法履行复议职责，符合法律规定。根据《行政复议法》第十七条的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。《行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请应当有明确的申请人和符合规定的被申请人、申请人与具体行政行为有利害关系、有具体的行政复议请求和理由等条件。具体到本案，原告提出的行政复议申请针对省政府批准武汉市政府《请示》，实际上，省政府并未直接针对武汉市政府报送的《请示》进行批复。而是通过内部的审查程序，即由省国土厅对该批次进行审查并报省政府，省政府对省国土资源厅的审查意见作出批复。因此，原告提出的行政复议申请系建设用地审查报批工作的内部程序，不对外发生法律效力，与申请人的权利义务不产生直接影响。答辩人以不予受理决定书明确告知原告相关事项，并说明不予受理理由，该复议行为，符合法律规定。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提交了其作出被诉行政行为的6份证据：证据一，行政复议申请书（2013年6月27日），证明原告向被告提出行政复议申请；证据二，《行政复议告知书》（鄂政复函（2013）205号），证明被告依法履行了法定职责；证据三，《行政判决书》（2015鄂武汉中行初字第37号），证明被告根据司法判决重新进行处理；证据四，《关于征收2010年度城中村改造第10批次建设用地项目用地的请示》（武汉政文（2010）118号），证明《请示》属于土地审批过程中的内部程序性行为，对外、对原告合法权益不产生实际影响，不属于具体行政行为；证据五，《省国土资源厅关于批准武汉市2010年城中村第10批次建设用地的函》（鄂土资函（2011）1774号），证明政府土地审批对外产生实际影响的具体行政行为；证据六，《不予受理行政复议申请决定书》（鄂政复决（2015）75号），证明被告依法履行复议职责，符合法律规定。
经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对行政复议申请书真实性、合法性予以认可，但是对证据四、五、六的证明目的持有异议。被告对原告提交的证据发表质证意见如下：对其身份没有异议，对土地使用权房产证、国土厅的两个函的真实性、合法性没有异议，但是对其证明目的有异议。
本院对被告提交的上述证据经综合审查判断认为，6份证据均真实、来源合法。能够证明被告收到了原告的行政复议申请，并于2013年7月3日进行了回复。被告根据本院作出的行政判决重新进行处理，并作出75号《不予受理决定书》。对原告提交的上述证据经综合审查判断认为，能够证明原告向省国土厅申请了公开政府信息，向被告申请了行政复议并收到75号《不予受理决定书》。
经审理查明，2011年6月，原告收到由江汉区唐家墩村村民委员会及唐家墩物业发展有限公司提供的《武汉市江汉区唐家墩街唐家墩村城中村改造拆迁补偿安置手册》，被告知要对其房产予以拆迁。为了解涉案的土地性质，原告向省国土厅申请了公开政府信息。2013年5月7日，省国土厅将涉案土地的建设用地批准文件1774号《函》转给了原告。原告对省政府的土地批复行为不服，于2013年6月27日向被告邮寄了行政复议申请，请求被告撤销其批准武汉市政府《请示》这一环节的行政行为而非1774号《函》的具体行政行为。被告收到该复议申请后，于同年7月3日作出了鄂政复函（2013）205号《行政复议告知书》进行了回复。原告不服被告上述答复，诉至本院。本院于2015年6月2日作出（2015）鄂武汉中行初字第37号行政判决书，判决撤销被告作出鄂政复函（2013）205号《行政复议告知书》的行政行为，由被告在法定期限内对原告的申请重新处理。对此，被告于同年6月15日作出75号《不予受理决定书》。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据有关法律和《建设用地审查报批管理办法》（国土资源部第49号令）的规定，建设用地审查报批程序必须经过建设用地的申请、审查、报批和实施等环节。武汉市政府《请示》的行政行为，是建设用地审查报批过程中的申请行为，省政府对《请示》的批复环节，属于内部程序性行为，对外不产生实际影响。本案中涉案建设用地审查报批程序中对外产生实际影响的具体行政行为是1774号《函》。依照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围……”的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关应当受理行政复议申请、作出行政复议决定，但行政复议申请必须符合法律规定且属于行政复议受理范围。原告在上述行政复议申请中，要求被告撤销其批准武汉市政府《请示》这一环节的行政行为，该行为属于内部程序性行为，未直接对原告的合法权益产生影响，不是对外产生实际影响的具体行政行为，故该行为不属于行政复议的受理范围。根据《行政复议法》第十七条第一款的规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”，被告收到原告提出的行政复议申请后，经审查，在法定期限内作出不予受理行政复议的决定并依法送达原告，程序符合《行政复议法》的上述规定。综上，被告作出的75号《不予受理决定书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予支持。原告要求撤销被告做出的75号《不予受理决定书》，并依法判令被告受理原告提出的行政复议申请并作出行政复议决定的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告吴克荣、黄章义、王小剑3人的诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元，由原告吴克荣、黄章义、王小剑3人负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审判长 陈纯红
审判员 殷耀德
审判员 罗东辉
二〇一五年十一月六日
书记员 潘洁洁