广西壮族自治区玉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）玉中行初字第49号
原告胡玉珍。
原告刘玉森。
原告刘玉光。
原告刘玉忠。
上列四原告之共同委托代理人刘远。
被告北流市人民政府。地址：北流市陵宁路***号。
法定代表人招展，市长。
委托代理人张涛，北流市法制办公室副主任。
委托代理人陈锐，广西振祺律师事务所律师。
被告玉林市人民政府。地址：玉林市玉东大道城东办公大楼。
法定代表人苏海棠，市长。
委托代理人姚波，玉林市法制办公室科长。
委托代理人梁波，玉林市法制事务所干部。
第三人何武林。
第三人何百健。
上列第三人之共同委托代理人林小琴。
第三人何培锴。
原告胡玉珍、刘玉森、刘玉光、刘玉忠不服被告北流市人民政府（下称北流政府）向第三人何培锴、何武林、何百健颁发北国用（2006）第09－18460号《国有建设用地使用证》（下称18460号证）和玉林市人民政府作出的玉政复决字（2014）第36号行政复议决定书（下称36号复议决定）的行为，于2015年8月18日向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月19日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月26日公开开庭审理了本案。原告之共同委托代理人刘远，北流政府的委托代理人张涛、陈锐，第三人何培锴及第三人何武林、何百健之共同委托代理人林小琴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告北流政府于2006年6月26日向何培锴、何武林、何百健颁发了18460号证，将位于北流市城东一路一里9－2号面积为80平方米的国有土地使用权（下称讼争地）登记在何培锴、何武林、何百健的名下，土地用途是住宅，使用权类型是划拨。原告之共同委托代理人刘远不服向玉林政府申请复议，玉林政府于2014年7月28日作出36号复议决定，维持18460号证。
原告胡玉珍、刘玉森、刘玉光、刘玉忠诉称，原告持有1956年5月9日经北流县人民政府依法核颁发给原告祖父刘秀卿的桂契容字第0009053号房地产契（下称契约），证明坐落于原北流县附城镇龙桥街第四五号（现北流市城东一路61号）房地产为刘秀卿继承人所有。契约记载该房地产四至界址为：东何耀记屋边界，南马路边界，西北中猪栏界，北西河边界。2006年北流政府向第三人颁发18460号证所登记的80平方米的土地包含在契约的范围内，第三人何培锴、何武林、何百健非法扩建房屋占用的30平方米的土地也在契约的范围内，北流政府颁发的18460号证侵犯了原告的合法权益，请求本院撤销18460号证。
原告胡玉珍、刘玉森、刘玉光、刘玉忠对其主张提交了以下证据：1999年4月21日刘玉忠与周文才、何立新签订的《协议书》（下称《协议书》），用以证明北流市土地执法监察大队执法违法，该《协议书》无效；原告拍摄的现场照片图若干张，用以证明18460号证登记的土地和第三人建房的具体位置在契约的范围内；契约复印件和公元一九五六年五月九日北流县人民政府颁发给刘秀卿的换发新纸契（下称新纸契）复印件各一份，用以证明契约及新纸契的原件存于北流市房地产管理所；2000年2月10日刘贤熙写给北流市土地管理局、城建局的《立即制止何立新及其母亲侵权建房报告》一份，用以证明2000年第三人之父亲何立新非法建房时，刘秀卿之子刘贤熙向有关部门举报反映，至今还没有查处结果；2014年4月25日北流市国土资源局（下称北流国土局）作出的《关于刘远信访件的答复》，用以证明第三人违法占地建房；36号复议决定书，用以证明玉林政府作出维持18460号证的复议决定错误；北流市环城村二组出具的证明一份，证明原告的身份为农民，契约范围内的房地产没有任何单位或个人征收和租用；18460号证，用以证明北流政府颁发的18460号证侵占了属原告所有的土地，侵犯了原告的合法权益；梁秀清的控告书一份，用以证明果园的棚是梁秀清搭建，不是第三人搭建。
原告申请的证人肖某出庭作证的证言。前述证人共同证明了肖某是刘秀卿的养子，上一世纪七十年代肖某在刘秀卿土地范围内搭建有棚屋，1999年在何立新带路下被北流市土地执法监察大队拆除。
被告北流政府辩称，1、本案属于行政复议前置的条件，原告无权直接提起行政诉讼。2、原告本案起诉已超过法定的起诉期限。北流政府颁发18460号证后，原告的委托代理人刘远即以刘秀卿后人的身份提出异议，并通过信访申请、行政复议、行政诉讼等方式处理过，原告知道或应当知道该行政行为的存在，但直至2015年8月12日才提起本案诉讼，早已超过法定的起诉期限。3、北流政府颁发18460号证的行政行为与原告没有法律上的利害联系，原告主体不适格。契约不能证实原告对讼争地享有所有权或享有其他权益，不能证实北流政府颁发18460号证的行政行为侵犯原告的合法权益。4、北流政府颁发18460号证的行政行为认定事实是清楚的、办证程序合法。被告北流政府请求本院驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告北流政府提交了以下证据、依据：第三人土地登记申请书、第三人土地登记审批表各一份，北流国土局北国上资处字（2006）34号《土地违法案件行政处罚决定书》（下称34号处罚决定）一份，国№：0002974《国有土地建设用地批准书》（下称0002974批准书）一份，编号595《建设用地规划许可证》（下称595号许可证）一份，（2001）桂农税字0027490号耕地占用税完税证一份，18460号证的界址调查表、宗地图各一份，上述证据用以证明北流政府颁发18460号证的行政行为认定事实清楚，办证程序合法；容县人民法院作出的（2015）容行初字第1号行政裁定书（下称1号裁定），用以证明原告没有经过行政复议不符合起诉条件，原告的起诉超过了起诉期限。
被告玉林政府辩称，1、北流政府颁发18460号证的行政行为正确、合法。2、36号复议决定程序合法。3、原告主体不适格。原告与其代理人刘远是亲属关系，知悉刘远针对18460号提起行政复议一事，但本案原告不申请复议，原告无权申请对36号复议决定提起诉讼。对玉林政府作出的36号复议决定，刘远向容县人民政府起诉的当日又撤回了起诉，1号裁定准许刘远撤回起诉，因此本案已超过起诉期限，也不符合行政诉讼受案范围，原告的起诉无事实和法律依据。玉林政府请求本院驳回原告的起诉。
被告玉林政府向本院提交了以下证据、依据：刘远的行政复议申请书一份、玉林政府对刘远作出的（2014）玉政复受字第28号复议案件受理通知书一份、玉林政府对北流政府作出的（2014）玉政复受字第28号提出答复通知书一份、玉林政府对何培锴、何武林、何百健作出的（2014）玉政复受字第28号行政复议通知书三份、2014年复受字28号送达回证五份、2014年复决字36号送达回证四份、林小琴签收的EMS快递回单二份、（2014）复受字第28号行政复议立案审批表一份、北流政府2014年6月10日作出的行政复议答复书一份，上述证据用以证明玉林政府在刘远提起行政复议一案的复议程序合法。
第三人何培锴、何武林、何百健述称，原告诉称第三人18460号证登记的讼争地侵占了原告的土地无事实根据，北流政府颁发18460号证和玉林政府作出36号复议决定的行政行为正确、合法。第三人请求本院驳回原告的诉讼请求。
第三人何培锴、何武林、何百健为证明其主张提交了以下证据：何耀记1953年10月1日土地房产所有证（下称何耀记土地房产证）一份，用以证明何耀记的土地权属范围；北流县城区旅浴社出具的关于何耀记果园的证明材料一份，用以证明何耀记的土地权属；何耀记解放前断卖田地契约、断卖契税据等，用以证明何耀记解放前合法取得土地；照片一张，证明争议房屋的位置；草图两份，用以证明双方的土地界址；《协议书》一份，用以证明北流市土地执法大队依法履行职权；1号行政裁定，用以证明原告起诉无理。
各方当事人对他方当事人提供证据的质证意见如下：
1、原告对被告北流政府提供证据的质证意见：关于申请土地登记审批颁证的全部证据都违法，不能证明北流政府颁发18460号证认定事实清楚，程序合法；1号裁定不能证明原告的起诉不符合起诉条件。
原告对被告玉林政府提供证据的质证意见：对玉林政府提供的证据均有异议，认为36号复议决定没有采用原告提供的证据不支持原告的主张错误。
原告对第三人提供证据的质证意见：对何耀记土地房产所有证及契约真实性没有异议，但北流县城区旅浴社出具的关于何耀记果园的证明材料不具备真实性，对照片和草图真实性均没有异议，但对该证据的合法性有异议。
2、被告北流政府对原告提供证据的质证意见：对《协议书》真实性没有异议，对关联性有异议，认为不能证明北流市土地执法监察大队的行为违法，《协议书》是当事人自愿签订的，双方的纠纷已经解决；对原告提供的照片的真实性不发表质证意见，对关联性有异议，认为不能证明原告的诉讼主张属实；对《立即制止何立新及其母亲侵权建房报告》是否具备真实性由法庭认可，关联性有异议，不能证明原告的主张，不能证明北流政府颁发18460号证的行为错误；对《关于刘远信访件的答复》真实性没有异议，对关联性有异议，认为不能证明原告所诉称的北流国土局有庇护第三人的事实属实；对36号复议决定真实性没有异议，对关联性有异议，认为恰好证明原告对本案没有经过复议程序，超过了法定的起诉期限；对契约和新纸契的真实性没有异议，但认为不具备合法性，理由是土地房产经过公有化后，土地归农民集体所有，原来向私人颁发的土地证书依照当时的政策土地不再属于个人所有，不能证明原告还享有土地权属，不能证明18460号证登记的土地包含在契约的范围，相反可以证明原告与本案没有法律上的利害关系；对北流市环城村二组出具的证明的真实性、关联性均有异议；对原告身份证真实性、关联性没有异议，但认为是否都是真正提起本案行政诉讼者还有待进一步查明；对18460号证真实性、合法性都没有异议，但认为不能证明北流政府颁发18460号证行为错误；提出现场图片和卫星图的真实性是否具备由法院认定，对说明文字的真实性和关联性有异议，认为说明文字所讲的都是现状，50年代的原状已不存在，无法比对印证是否具备真实性；提出梁秀清控告书真实性是否具备由法院认定；对刘远的房产证真实性、合法性没有异议，但对关联性有异议，认为与北流政府颁证程序是否违法没有联系。
被告玉林政府对原告提供证据的质证意见与北流政府的相关质证意见一致。
被告北流政府对第三人提供证据的质证意见：提出第三人提供证据真实性是否具备由法院认定，认为何耀记土地房产证里面注明的四至界址内容从文字表述上难以判定，但综合《协议书》的证明效力可以认定18460号证在何耀记土地房产证的范围；认为照片与被告颁证行为是否合法没有关联；认为两份草图由于是第三人自己制作，真实性不能确定。
3、第三人对原告提供证据的质证意见与被告北流政府的质证意见一致。
第三人对被告北流政府提供证据的质证意见：对被告北流政府提供的证据的真实性、合法性和关联性无异议。
第三人对被告玉林政府提供证据的质证意见与被告北流政府的质证意见相同。
4、两被告间对对方提供的证据的真实性、合法性和关联性均无异议。
经庭审质证，本院对上述证据认证意见如下：
1、对被告北流政府提交的证据的认证意见：对被告北流政府提供证据的真实性和合法性予以认定，可以证明北流政府对颁发18460号证的土地来源和性质，办理18460号证以罚代征，办证程序违法。
2、对被告玉林政府提交的证据的认证意见：对被告玉林政府提供的证据的真实性、合法性予以认定，能证明玉林政府作出的36号复议决定程序具备合法性。
3、对原告提交的证据的认证意见：对原告提供证据的真实性和合法性部分予以认定，部分不予认定；照片只能反映出讼争地现场及周边建筑物的现状，不能证明上一世纪五十年代的当时参照物等真实情况，因而无法证明讼争地在契约土地的四至范围内；其他的证据也无法证明被告北流政府颁发18460号证侵犯了原告的合法权益；《协议书》为双方的真实意思表示，是双方对建房界址的确认，应确认双方因建房发生的界线纠纷已协商解决。
4、对第三人提交的证据的认证意见：认定第三人提供的何耀记土地房产证、照片具备真实性和合法性，但仅认定证明第三人房屋的坐落事实，不认定具有能证明何耀记五十年代土地房产的范围的效力；不认定1号行政裁定书与本案争议具有关联性；对《协议书》的真实性、合法性予以确认，据此确认双方以前发生的纠纷已得到协商解决；对其他的证据的真实性不予确认。
经审理查明，1999年间原告刘玉忠与第三人何培锴、何武林、何百健的祖母周文才和父亲何立新因建房用地问题发生纠纷，后双方经协商达成协议，于1999年4月21日签订了《协议书》一份，约定“一、刘玉忠同意周文才、何立新在市茶厂宿舍边周文才、何立新拆旧建新地点右边的空地处搭建临时房屋（面积以土地、城建部门核实发证为准）。二、周文才、何立新同意刘玉忠在现拆建地点（即茶厂宿舍旁）空地用地贰拾平方米建房不包括拆建面积，但要经土地部门办理合法用地手续。……”北流市土地执法监察大队在《协议书》上作为监督机关盖章。2005年10月8日北流市建设局给第三人颁发了595许可证，批准第三人使用讼争地。2006年5月19日北流国土局作出34号决定书，对第三人未经批准擅自于2000年占用讼争地建房的行为予以罚款28000元。2006年6月9日北流国土局向第三人颁发了0002974批准书，批准第三人使用讼争地。依第三人申请，北流政府于2006年6月26日向第三人颁发了18460号证。原告的委托代理人刘远不服北流政府向第三人颁发18460号证的行为向玉林政府申请复议，玉林政府经复议作出36号复议决定维持了18460号证。原告还不服，以18460号证和36号复议决定侵犯其合法权益为由提起本案行政诉讼，请求本院撤销18460号证和36号复议决定。
本院认为，原告诉称18460号证登记的80平方米土地包含在契约的范围内，18460号证的颁发和36号复议决定的作出均侵犯了其合法权益，但原告提供的证据无法证明其这一主张属实。并且由于契约所记载的内容已无当时的现场对比印证是否能证明原告前述主张属实，参考何耀记土地房产证亦无法反证证明原告的主张成立，实际上当时的房屋及地形、地貌原状现已不能通过证据分析和现场勘验重现，因此原告无法举证证明其主张属实应予支持。原告应对其主张承担举证不能的法律后果。由于原告举证不能，因而最终无法证明18460号证颁发和36号复议决定的作出行政行为损害了原告的合法权益，即使18460号证和36号复议决定存在可能违法，亦不足以构成支持原告诉讼请求的正当理由。原告提出的诉讼请求无理，对其诉讼请求本院予以驳回。依照最高人民法院法释（2000）8号《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告胡玉珍、刘玉森、刘玉光、刘玉忠的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告胡玉珍、刘玉森、刘玉光、刘玉忠负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内预交二审案件受理费。上诉案件的案件受理费等诉讼费用交纳地点和办法：开户名：广西壮族自治区高级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市万象支行，账号：20×××77。
审 判 长 蔡 文
代理审判员 陈广进
人民陪审员 邱振安
二〇一五年十二月二十一日
书 记 员 陈 丽
附：本判决适用的相关法律依据
最高人民法院法释（2000）8号《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。