浙江省衢州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙08行初7号
原告衢州市程氏钙业有限公司，住所地浙江省衢州市衢江区上方镇葱口村。
法定代表人程益生，总经理。
委托代理人（特别授权代理）苏凯，浙江六和律师事务所律师。
被告衢州市衢江区人民政府，住所地浙江省衢州市衢江区府前路6号。
法定代表人朱素芳，区长。
委托代理人（特别授权代理）许广平，浙江无剑律师事务所律师。
委托代理人（特别授权代理）黄慧珍，浙江无剑律师事务所律师。
原告衢州市程氏钙业有限公司（以下简称“程氏钙业公司”）因与被告衢州市衢江区人民政府（以下简称“衢江区政府”）环保其他行政行为一案，于2017年2月21日向本院提起行政诉讼，本院于次日受理，并依法组成合议庭，于同年3月30日公开开庭审理了本案，原告程氏钙业公司的法定代表人程益生及委托代理人苏凯，被告衢江区政府副区长方世忠及委托代理人许广平、黄慧珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年4月21日，被告向国网衢州供电公司发出衢江区政函〔2016〕4号《衢州市衢江区人民政府关于对我区灰钙行业企业停止供电的函》（以下简称“停电函”），称根据《关于印发衢江区灰钙行业环境整治实施方案的通知》文件精神，衢江区于2015年开始开展灰钙行业整治工作，并要求于11月30日前未完成整治提升的企业关闭停产。为防止企业违规继续生产，请供电公司于2016年4月22日对尚未实施关停的灰钙类企业依照程序停止供电。并附衢江区未关停灰钙行业企业名单，其中包括原告程氏钙业公司。4月27日，原告企业被停止供电。
原告程氏钙业公司起诉称，原告自2007年起至今在衢江区上方镇区域从事活性轻钙生产和销售活动，为当地经济发展作出了重要贡献。2015年3月，被告内设机构衢江区政府办公室作出衢江区政办发〔2015〕17号《关于印发衢江区灰钙行业环境整治实施方案的通知》（以下简称“《整治方案》”）,将原告列入提升整治范围，原告按文件要求进行整改，同时向衢州市工业投资项目决策咨询领导小组提出技改项目申请。2016年4月1日，衢州市工业项目咨询服务办公室（以下称简称“市工咨办”）作出（衢市工咨办发〔2016〕5号）《关于衢州承志新材料科技有限公司年产10万吨工业微细活性碳酸钙及5万吨高活性重钙移地技改项目的建设意见》（以下简称“《咨询意见》”），同意原告在原址继续生产，待产业园区整治完成后实施重组。原告据此在原址正常生产。2016年4月21日，被告作出停电函，将原告列入停电企业名单。4月27日，原告企业被强行停电。原告认为，其系合法经营，被告作出停电函缺乏相应事实依据，程序严重违法。该行为与市工咨办的文件相违背，违反行政法的“信赖利益保护”原则，且与《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》精神相违背，严重损害原告的合法财产及权益。前述《整治方案》系衢江区政府的内设机构发布，缺乏职权依据和相关法律依据，且在没有听取原告陈述、申辩的情况下作出，违反行政决策程序，不具有合法性。故起诉请求：1.判令撤销停电函将原告列入停电企业名单的行为；2.对《整治方案》的合法性进行附带审查；3.由被告承担本案诉讼费用。
原告为证明其主张，向本院提交以下证据：
1-2.停电函、现场照片，证明被告作出具体行政行为；
3.《整治方案》，证明被告对衢江区上方镇灰钙行业进行环境整治的事实；
4-6.《咨询意见》、企业名称变更核准通知书、股东会决议，证明原告根据被告文件要求进行企业重组及市工咨办同意原告继续生产的事实；
7-10.建设项目环境影响报告表、专利证书、机器设备评估明细表、纳税情况表，证明原告具备合法经营资质、经营项目经被告及乡镇职能部门审核批准、项目用地手续合法、依法缴纳税款；原告在生产设施设备方面投入金额及拥有两项专利的事实。
被告衢江区政府答辩称，一、被告发函国网衢州供电公司的行为系履行政府行政管理职能的内部行为，不是行政诉讼的受案范围。二、原告起诉超过法定起诉期限。被告于2016年4月21日作出停电函，同月26日衢江供电营业部员工通知原告依据停电函将于次日停电，并于次日实施停电行为，原告于2017年2月21日向法院起诉，超过法定起诉期限，应予驳回起诉。三、被告基于原告存在的违法事实及自身承诺，为防止已关停的灰钙企业又恢复生产和社会治理不公正的不良社会影响，向国网衢州供电公司发停电函的行为合法、正当。1.原告在大幅度增加产能的情况下，未到相关部门审批，属于批小建大，且未经环保“三同时”验收，其生产行为违法。2.原告用于生产的厂房等建筑系违法建筑。3.相关部门并未同意原告在原址继续生产。4.原告承诺将自行关停。2015年3月原告提交《灰钙企业整治申请》，并在申请中承诺，根据《实施方案》于9月底前完成整改并上报验收。逾期未完成整改或未能通过验收的将自行关停，并不享受补助政策。2015年9月底原告并未上报验收。四、《实施方案》内容、制定机关、制定程序合法。1.开展灰钙行业环境整治是被告依法履职的行为。2.文件制定主体及制定程序合法。区政府办公室是政府的内设机构，主要职责包括协助区政府领导组织起草或审核、印发以区政府、区政府办公室名义发布的公文等。3.《实施方案》于4月29日在政府门户网站进行公开，程序合法。区政府办公室起草下发相关文件并不是具体行政行为，故不需要听取原告的陈述、申辩，只需走相关签发程序。综上，停电函、《实施方案》合法正当，符合法定程序，原告诉请没有事实和法律依据，请求驳回诉讼请求。
被告向本院提交以下证据、依据：
1-7.《实施方案》、停电函、《党政机关公文处理工作条例》《中华人民共和国电力法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国城乡规划法》，证明被告依法行使职权的事实及依据；
8-9.证人贺某出具的《情况说明》及国网浙江省电力公司衢州供电公司衢江供电营业部出具的《证明》，证明电力公司2016年4月26日告知原告，依据被告的停电函将于4月27日对原告停止供电；
10.《灰钙企业整治申请》，证明原告主动申请整治并承诺逾期未完成整改或未通过验收将自行关停的事实；
11.衢州市衢江区上方镇人民政府出具的《上方镇钙产业基本情况表》，证明原告2013年活性轻钙年实际产能为2万吨的事实；
12-13．《衢州市环境保护局责令改正违法行为告知书》及送达回证、《衢州市环境保护局环境违法行为限期改正决定书》及送达回证，证明衢州市环境保护局对原告环境违法行为进行处罚的事实；
14.《建设项目环境影响报告表》，证明原告2001年环评项目的总规模为3000吨；
15-16.《浙江省违法建筑处置规定》《浙江省村镇规划建设管理条例》，证明原告用于生产经营的建筑系违法建筑；
17.《咨询意见》，证明市工咨办没有同意原告在原址继续生产；
18.衢江区政府办公室衢江区政办发〔2012〕121号《关于印发衢州市衢江区人民政府办公室主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，证明发文主体的合法性；
19．衢江区政府网站信息公开页面，证明实施方案经政府网站公开的事实。
经庭审质证，被告对原告提供的证据1-3的真实性无异议，但对证明对象有异议，认为虽然被告向供电公司发出了停电函，但供电公司是否停电以及如何按程序停电应有其自身的规定，不能认为该停电函系对原告产生实际影响的行政处罚行为；对证据4-6认为市工咨办只是一个咨询机构，其仅能提出建议而无行政职权；对证据7认为不能证明原告经过相关部门合法审批，只能证明年产3000吨项目在2001年经过环评；对证据8、9认为与本案没有关联性；对证据10，认为不是税务机关出具的纳税证明，且无法证明原告相关建筑合法。
原告对被告提交的证据质证认为，对证据1即《整治方案》的合法性和证明对象有异议。整治方案制作部门缺乏职能依据和法律依据，该方案也违反《浙江省行政规范性文件管理办法》第十条关于规范性文件起草过程中应当公开征求意见等的规定。《浙江省重大行政决策程序规定》也继承了该项内容，故被告作出《整治方案》的程序违法。根据《浙江省行政规范性文件管理办法》第八条规定，再结合《整治方案》内容，文件要求企业或停产重组或年产值达到10万吨以上是严重违反法律法规的，《整治方案》不应作为停电函的基本依据。对证据２停电函的合法性和证明对象有异议。认为本案应定性为行政处罚。停电函认定事实错误，原告属于轻钙行业，根据生产流程图可以看出，活性轻钙不属于灰钙行业；停电函亦未载明原告被停电的原因，也未告知原告申辩的权利。对证据3-7认为属于法律依据。并且被告依据上述法律作出的决定在法律适用上也是错误的。规范性文件在本案中不能作为职权依据。被诉行为的性质应该由被诉行为的内容来决定，不能以名称来决定。停电函本身是一个行政处罚，不属于党政机关内部的文件；被告不能以自己的名义行使其他部门的职权。如果被告坚持以《中华人民共和国电力法》第六条作为依据，存在行政越权行为。对证据5《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，认为是一个宪法性法律，它不能直接适用，必须依托于其他规范性法律文件。宪法性文件也没有规定县级以上人民政府有停电职权。对证据６《中华人民共和国环境保护法》，认为停电函和被告指出的环保法条文没有关系。对证据7《中华人民共和国城乡规划法》，认为是2008年才开始生效的，而原告是之前就开始生产的，法律不能溯及既往。从该法中也不能看出被告对原告享有管辖权。所以法律适用错误。对证据8-9的真实性、合法性和证明对象有异议。这组证据中没有证人的身份信息，另外根据《中华人民共和国行政处罚法》，告知不只是职工一个电话通知就算送达。根据《最高人民院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，原告起诉没有超过2年。对证据10-11无异议。对证据12-13的关联性有异议，环保部门的行政处罚与被告所作的停电函无关。对证据14没有异议，但原告在2016年即申请扩大产能。证据15-16只是法律文件，不属于证据。《中华人民共和国城乡规划法》没有规定政府对规划享有职权，被告也没有提供相关证据证明原告生产设施是违法的。对证据17即《咨询意见》证明对象有异议，从第3条意见内容看并没有看出市工咨办不同意原告在原址继续生产。对于证据18合法性和证明对象有异议。该文件落款是区府办而不是区政府，区府办不能自作证据，证明自己行为合法。对证据19证明对象有异议。从时间上看，信息公开滞后，决策过程也没有信息公开。
本院综合双方质证意见认证如下，原告提供的证据1-7真实性予以确认，证明对象结合事实认定予以阐述。证据8-10因与本案无关联性，本院不予确认。被告提供的证据原告对真实性亦无异议，相关证据的合法性和关联性及证明对象，结合事实认定予以阐述。
综合上述质证意见，本院认定事实如下：原告程氏钙业公司系衢州市衢江区上方镇从事钙业生产的企业，2001年11月22日，该企业通过环境保护部门年产3000吨碳酸钙的环境影响测评。2013年，原告活性轻钙的实际产能为年产2万吨。2015年3月15日，衢江区政府办公室下发衢江区政办发〔2015〕17号《关于印发衢江区灰钙行业环境整治实施方案的通知》，要求全区各乡镇人民政府、办事处、区政府各部门、各单位执行《衢江区灰钙行业环境整治实施方案》。该《实施方案》总体目标是到2015年底前，淘汰灰钙行业不符合国家产业政策和节能减排要求的生产线和生产设备，关停灰钙行业中无证无照“低、小、散”企业。整治后，新建、改建和扩建的灰钙生产企业单条生产线年产能要求在10万吨以上。整治范围为上方镇灰钙行业中所有氧化钙、氢氧化钙生产企业（活性钙、腻子粉和粉磨站生产企业的整治可以参照灰钙行业整治方案实施），整治时间从2015年3月到2015年12月底。整治步骤分为方案制定和关停协议签订阶段、企业整治实施阶段、检查验收和强制执行阶段，并规定了关停补助政策等。3月30日，原告程氏钙业公司向上方镇人民政府提交了《灰钙企业整治申请》，提出申请自行整改，于9月底前完成，并按时上报验收。逾期未完成整改或未能通过验收，将自行关停并不享受补助政策。2015年11月16日，衢州市环境保护局经告知后作出衢环江限改［2015］1107号《衢州市环境保护局环境违法行为限期改正决定书》，认为原告存在实际生产活性轻钙2万吨，与环评审批不符，属于批小建大，原年产3千吨的活性轻钙项目未经环保“三同时”验收的违法行为，违反《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条第一款、《中华人民共和国大气污染防治法》第十一条第一、三款的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款、《中华人民共和国大气污染防治法》第四十七条的规定，责令原告在2015年11月30日前停止活性轻钙的生产。逾期未停止生产的，将依法予以行政处罚，并报区政府给予停止供水、供电，对直接负责主管人员和责任人员移送公安处以十五日以下的行政拘留。2016年4月21日，被告衢江区政府以衢江区政函〔2016〕4号文件的形式，向国网衢州供电公司作出《衢州市衢江区人民政府关于对我区灰钙行业企业停止供电的函》，其附件《衢江区未关停灰钙行业企业名单》包括原告程氏钙业公司。26日，国网衢州供电公司衢江营业部员工贺某电话通知原告法定代表人程益生，根据前述停电函，将于次日配合区政府对石灰钙污染企业实行停电关停，次日，原告企业被停止供电。2017年2月21日，原告向本院提起行政诉讼，诉讼请求如前。
本院认为，本案的争议有以下四个方面。一，关于停电函是否可诉的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。被告衢江区政府向国网衢州供电公司作出的停电函，虽然缺乏规范的具体行政行为的外部特征，但其实际干涉了原告的生产经营，侵犯了原告的合法权益，属于外化的内部行政行为，属于可诉的行政行为，人民法院应当受理。二、关于起诉期限的问题。被告主张原告于2016年4月26日接到电力公司职工的电话通知，其即已知道行政行为，其起诉期限应从此时起算至满六个月止。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，本案起诉期限应当适用原告“从知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年”的规定。原告于2017年2月21日提起诉讼，没有超过起诉期限。三、关于具体行政行为的合法性问题。根据《浙江省大气污染防治条例》第六十六条规定，排污单位拒不履行县级以上人民政府及有关部门依法作出的责令停业、关闭、停产整治决定，继续违法生产的，县级以上人民政府可以作出停止或者限制向排污单位供水、供电、供气的决定的规定，衢江区政府在原告没有履行衢州市环境保护局作出的《环境违法行为限期改正决定书》的情况下，作出停电函具有职权依据；但被告作出的停电函存在以下违法情形，一是未依照前述条例规定以决定的形式作出，二是未表述其作出停电函系因原告没有履行环保部门的期限改正决定书的理由，三是没有引用相关法律依据。基于上述问题，被告作出的涉案停电函违法。四、关于《实施方案》的合法性问题。根据《浙江省行政规范性文件管理办法》第三条规定，行政规范性文件是指除政府规章以外，行政机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。本案所涉的《实施方案》系由衢江区政府在短时期内整治上方镇灰钙行业中氧化钙、氢氧化钙生产企业所制定的工作计划和工作部署，不具有在本行政区域内，一定时期反复适用，具有普遍约束力的特征，故不属于行政规范性文件。原告基于《实施方案》不符合行政规范性文件的制定程序等理由申请法院对其合法性进行附带审查的请求，本院不予支持。综上，被告作出停电函的行为违法，但由于原告存在拒不履行环保部门的限期改正违法行为决定的行为，如撤销停电函可能造成原告继续违法生产，其违法排污的行为将给社会公共利益造成重大损害的后果，故对该停电函不宜判决撤销。市工咨办作为咨询部门，其出具的相关《咨询意见》，不能作为原告在原址继续生产的依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款，第七十四条第一款第（一）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、确认被告衢州市衢江区人民政府2016年4月21日作出的衢江区政函〔2016〕4号《衢州市衢江区人民政府关于对我区灰钙行业企业停止供电的函》将原告衢州市程氏钙业有限公司列入未关停企业名单的行为违法；
二、驳回原告衢州市程氏钙业有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告衢州市衢江区人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。
审 判 长 沈 婷
代理审判员 颜朝童
人民陪审员 吴春根
二〇一七年六月二十二日
书 记 员 杨云飞