陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕行终409号
上诉人（原审原告）：马娃，男。
委托代理人：杨国有，陕西国有律师事务所律师。
委托代理人：谢世有，陕西国有律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：西安市临潼区安全生产监督管理局。住所地：陕西省西安市临潼区桃源路西段火车站邮政局*楼。
法定代表人：马小魁，该局局长。
委托代理人：宋少存，该局工作人员。
委托代理人：王珂，陕西云德律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：西安市临潼区财政局。住所地：陕西省西安市临潼区东大街**号。
法定代表人：邢平，该局局长。
委托代理人：侯育民，该局工作人员。
委托代理人：王珂，陕西云德律师事务所律师。
上诉人马娃因诉被上诉人西安市临潼区安全生产监督管理局（以下简称临潼安监局）、西安市临潼区财政局（以下简称临潼财政局）行政行为违法一案，不服西安铁路运输中级法院（2016）陕71行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年11月29日公开开庭审理了本案。上诉人马娃及其委托代理人杨国有、谢世友，被上诉人临潼安监局的委托代理人宋少存、王珂，被上诉临潼财政局的委托代理人侯育民、王珂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告马娃系临潼区斜口办马娃砖厂业主。2014年4月临潼区人民政府办公室以临政办发（2014）30号文件形式将原告所属临潼区斜口办马娃砖厂予以关闭。同时，临潼安监局、临潼财政局依据《财政部、工业和信息化部关于印发〈中央财政关闭小企业补助资金管理办法〉的通知》（财企〔2010〕231号）规定程序，对包括原告在内的六家砖厂做了中央财政关闭小企业补助资金的申报工作。2015年2月13日，西安市财政局、西安市安全生产监督管理局向临潼财政局作出了《关于拨付2014年关闭企业中央财政补助资金的通知》，核定该区2014年关闭小企业中央财政补助资金818万元；要求临潼区财政局“结合你区实际情况制定关闭小企业中央财政补助资金分配使用方案，合理分配关闭小企业中央财政补助资金，并及时拨付企业”并指出要“加强中央财政专项资金的管理和监督，确保专款专用，严禁挤占、挪用。”临潼安监局在中央补助资金到位后，发现原告马娃的砖厂在其申报中央财政补助资金的过程中已被临潼区斜口街道办事处现代物流园区征用，双方已达成拆迁补偿协议。经临潼安监局、临潼财政局就该笔中央财政补助资金的发放问题向西安市安监局书面请示，西安市安监局电话通知要求退还该笔中央财政补助资金。原告马娃于2016年2月27日向二被告提出书面申请，要求拨付中央财政补助资金，并支付利息。临潼安监局于2016年4月21日向原告作出书面答复，告知按照上级要求，该笔补助资金退回手续正在办理之中。临潼财政局未答复。原告马娃不服诉至法院，请求：1、确认被告截留原告中央财政补助资金的行为违法；判令被告立即拨付原告已到位的关闭小企业中央财政补助资金及迟付利息。2、本案诉讼费由被告承担。
原审法院认为，首先，原告请求拨付已到位的关闭小企业中央财政补助资金的主要证据就是西安市财政局、西安市安全生产监督管理局2015年2月13日作出的《关于拨付2014年关闭企业中央财政补助资金的通知》，而该通知是西安市财政局、西安市安全生产监督管理局向临潼财政局下发的。该通知中明确指出涉案的中央财政补助资金应该“结合该区实际情况制定关闭小企业中央财政补助资金分配使用方案，合理分配关闭小企业中央财政补助资金，并及时拨付企业”。可见，被告对中央财政补助资金尚处于行政机关内部办理阶段。且该资金在分配之前，其权属尚处于不确定状态，不存在原告所诉的“截留”行为。其次，临潼安监局在履行管理和监督职责时发现涉案中央财政补助资金的发放存在问题，已向上级部门汇报，正在等待回复，同时涉案中央财政补助资金仍在财政账户，未作分配或处理决定，故不存在“拨付”的基础。另行政机关在履行行政管理职责过程中，对相关事项具有行政权，严格意义上讲，司法权对行政权的监督属于事后监督，即司法权不能代替行政权。具体到本案中，虽然中央补助资金已拨付到临潼财政局，但对该笔资金分配使用方案及拨付决定的制定属于行政权范畴，司法权不能干预，故对原告的诉求，本院依法不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告马娃的诉讼请求。案件受理费50元，由原告马娃承担。
上诉人马娃上诉称：（一）原审判决认定事实严重错误。1.（1）依据国家相关文件规定，申报中央财政补助资金首先是按照政府的关停计划进行关停。本案中，就是依据临潼区政府下发的文件(临政办发[2014]30号)进行关停的。该文件下发单位为:各街道办事处…等，斜口街道办是其下属单位，也是收文单位之一。可见，临潼区政府是下发给了斜口街道办，被上诉人当时是知道双方就己经达成了民事补偿协议的;（2）被上诉人临潼安监局在申报时也进行了实地调查，当时临潼现代物流园区就正在建设，而不是后来才建的，客观上也不存在所谓的当时没有发现已达成补偿的问题;（3）民事补偿与中央财政补助资金是性质完全不同的款项。即补偿是对上诉人构筑物、建筑物、地面附属设施进行的补偿;而中央财政补助资金，是奖励性质的，用途主要是职工安置。两者性质截然不同，根本不存在重复补助或违法申报问题。2.被上诉人临潼安监局在原审中提出其向上级部门汇报请示，西安市安监局要求退回涉案中央财政补助资金，没有书面文件，退回资金就是没有依据的。其提交的一份所谓工作记录单，仅是自己单方记录，而且内容自相矛盾。3.涉案的中央财政补助资金不存在违法问题。(1)涉案的中央财政补助资金完全是依法申报的，不仅程序合法，申报的内容也符合国家相关规定。本案中，上诉人没有获得过中央财政关闭小企业补助资金，也完全符合文件规定的要求。故此，根本不存在违规违法的问题;(2)就在涉案中央财政补助资金下发后，2015年3月底，国家审计署西北站的工作人员，在西安市财政局、安监局及临潼区财政局、安监局工作人员的陪同下，专门到临潼区斜口办六家砖厂的原址进行了实地现场指证、现场查验，复核关闭情况，涉案中央财政补助资金是经国家相关部门核实过的，根本不存在违法申报或重复申报的问题。（二）原审判决适用法律错误。1.原审法院裁定驳回对临潼区政府的起诉是不合法的，临潼区政府是本案适格的被告。2.原审法院在没有任何文件依据的情况下，就认定涉案资金处于不确定状态、处于行政机关内部办理阶段没有依据。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人临潼区安监局答辩称：（一）一审法院认定事实清楚，证据确凿。临潼安监局在中央补助资金拨付到位，才获悉有关事实。但其为申报资格的审查单位认为，根据《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》等规定，被答辩人可能不符合中央补助资金的申报资格。为了严格落实相关政策规定，避免中央专项资金流失，保护企业合法权益，2015年12月2日，答辩人向西安市安监局请示该笔资金是否符合政策规定。因该笔中央补助资金属于专项资金需要逐级上报到中央有关部门，市安监局于2016年1月26日电话指示要求退回中央财政补助资金并按规定会商有关退回事宜，目前尚在等待请示。以上事实，临潼安监局向一审法院提交的临安监字［2015］8号请示、2016年1月26日电话记录单，临安监字［2016］6号请示，均能予以佐证。故一审法院查明的案件事实并无任何错误。（二）一审判决程序合法，适用法律正确。该笔中央补助资金目前处于行政机关内部研究讨论阶段，尚未形成任何对被答辩人权利义务造成实际影响的具体行政行为。在不存在具体行政行为的情况下，被答辩人要求确定行政行为违法，显然没有行政诉讼基础。而行政诉讼制度的设立是为了通过运用司法审判权对已经作出的具体行政行为的合法性进行审查，以达到事后法律监督的作用。在本案中答辩人针对中央补助资金目前尚未形成任何具体行政行为，被答辩人就要求人民法院审查未形成的行政行为的合法性，明显混淆了“司法不干预行政”的基本原则，其诉讼请求明显不能成立。综上，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应予维持。
被上诉人临潼区财政局答辩意见与临潼区安监局一致。
二审查明，马娃原系西安市临潼区斜口马娃砖厂业主，砖厂位于西安市临潼区斜口街道办事处现代物流园区。国园区建设中，砖厂于2013年底关闭。2014年2月21日，领取补偿款110万元。2014年2月，砖厂自行拆除。同年4月，砖厂向临潼区安监局申请关闭小企业补助资金。同期，西安市临潼区人民政府办公室又以临政办发（2014）30号文件形式将上诉人所属砖厂予以关闭。2014年9月23日，砖厂与西安市临潼区斜口街道办事处签订现代物流园区砖厂征收货币补偿协议书，约定西安市临潼区斜口街道办事补偿砖厂构筑物、建筑物、地面附着物及附属设施、奖励款共计174万元（其中110万元已于2014年2月21日领取），当日领取补偿款64万元，至此补偿款全部兑现完毕。其余事实与一审查明的一致。
以上事实有个体户登记基本情况、西安市临潼区人民政府办公室《关于关闭新源砖厂等6家粘土砖瓦企业的通知》、《西安市财政局、西安市安全生产监督管理局关于拨付2014年关闭企业中央财政补助资金的通知》、《西安市临潼区财政局、西安市临潼区安全生产监督管理局关于关闭小企业中央财政补助资金有关问题的请示》、临潼安监局电话记录单、《西安市临潼区财政局、西安市临潼区安全生产监督管理局关于退回小企业中央财政补助资金的请示》、上诉人申请书、挂号信函收据、邮局发票及邮件查询单、《西安市临潼区安全生产监督管理局关于关闭小企业中央财政补助资金有关问题的答复》、补偿协议书、收款收据、庭审笔录等证据在案佐证。
本院认为，本案中，经上诉人马娃等经营的六家砖厂申请，被上诉人临潼区安监局、临潼区财政局逐级申报，2015年2月13日，西安市财政局、西安市安全生产监督管理局作出市财函（2015）242号《关于拨付2014年关闭企业中央财政补助资金的通知》。在该通知中要求“结合该区实际情况制定关闭小企业中央财政补助资金分配使用方案，合理分配关闭小企业中央财政补助资金，并及时拨付企业。”在二被上诉人执行该通知的过程中，由于对上诉人等经营的六家砖厂已经被征收并予以补偿的情况下，能否拨付中央财政补助资金存在不同的意见，二被上诉人于2015年12月2日向西安市安全生产监督管理局请示。经核实，西安市安全生产监督管理局电话答复临潼区安监局：要求退回中央财政补助资金，同时做好政策解释工作。因二被上诉人就如何办理资金退回手续再次请示西安市安全生产监督管理局，目前，涉案的2014年关闭小企业中央财政补助资金818万元仍在临潼区财政账户上，未予拨付。据此，二被上诉人依据上级答复未予拨付的情况不应属上诉人所称的“截留”行为。故上诉人请求确认二被上诉人截留中央财政补助资金的行为违法，本院不予支持。同时，鉴于二被上诉人的相关主管部门要求退回该笔中央财政补助资金，本案现还不具备拨付的基础。因此，上诉人请求判令二被上诉人立即向其拨付已到位的关闭小企业中央财政补助资金及迟付利息的诉讼请求，本院亦不能支持。关于上诉人认为原审法院裁定驳回对临潼区政府的起诉是不合法的，临潼区政府是本案适格被告的理由，因属对裁定审理的问题，本案判决不予涉及。
但是，需要指出的是，上诉人作为申请中央财政补助资金的砖厂业主，在涉及企业补助资金已拨付到当地财政后，有权利知道该笔资金是否应予拨付。二被上诉人作为该笔资金的申报、审核、拨付的主管部门，有义务将应否拨付特别是不予拨付的理由、依据等告知上诉人，且这也是二被上诉人上级相关主管部门在请示答复中提出的“做好政策解释工作”的要求。本案中，临潼安监局虽向上诉人作出《关于关闭小企业中央财政补助资金有关问题的答复》，但该《答复》主要是将请示的结果，即“要求退回该笔补助资金”进行了告知。因此，为依法保护上诉人的权利，监督行政机关依法行使职权，有利于行政争议的解决，建议二被上诉人就该笔涉及企业的补助资金应否拨付特别是不能拨付的理由、依据等向上诉人进行具体、明确的说明告知。
综上，上诉人马娃的上诉理由不能成立，依法应予驳回。原审判决处理结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人马娃承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 焦玉珍
代理审判员 敖 漫
代理审判员 马 燕
二〇一六年十二月二十七日
书 记 员 鱼海洋