浙江省丽水市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙11行初7号
原告陈如发，男，1963年10月19日出生，汉族，住云和县。
原告林应聪，男，1963年6月4日出生，汉族，住云和县。
原告徐志敏，女，1967年9月8日出生，汉族，住云和县。
上述三原告共同委托代理人陶松生，浙江万申佳律师事务所律师。
被告云和县人民政府，住所地云和县城北路6号。
法定代表人上官国明，县长。
委托代理人王坚，云和县交通运输局港航所工作人员。
被告云和县交通运输局，住所地云和县浮云街道红光路1号。
法定代表人邱发强，局长。
上述二被告共同委托代理人梁娇娇，浙江丽阳律师事务所律师。
第三人云和县云和湖水上公交服务有限公司，住所地云和县浮云街道红光路141号。
法定代表人陈伟，执行董事兼经理。
原告陈如发、林应聪、徐志敏诉被告云和县人民政府、云和县交通运输局、第三人云和县云和湖水上公交服务有限公司其他行政行为一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月16日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年3月22日公开开庭审理了本案。原告陈如发、林应聪及三原告共同委托代理人陶松生，被告云和县人民政府副县长周坚及其委托代理人王坚、梁娇娇，被告云和县交通运输局副局长陈智明及其委托代理人梁娇娇，第三人云和县云和湖水上公交服务有限公司法定代表人陈伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告云和县人民政府于2015年10月14日作出[2015]66号《关于简易客船改造有关问题的专题会议纪要》（以下简称《专题会议纪要》），载明内容：1、对我县库区现有的简易客船实施改造有利于水上交通安全和库区群众出行，有利于水运行业健康有序发展，各相关部门要高度重视，加强领导，强化协作，形成合力，确保此项工作顺利推进。2、由云和县瓯上旅业投资有限公司出资成立云和湖水上公交服务有限公司，承担水上公交服务职能，与县交通运输局一同负责简易客船改造工作。3、现有简易客船的报废和经营权回购工作由县交通运输局负责，简易客船的残值补偿和经营权回购等费用由云和湖水上公交服务有限公司承担。现有简易客船报废后，需购建总客位420人的客渡船舶，由云和湖水上公交服务有限公司负责购建和运营。4、上述相关费用中，省下达的改造补助资金由县交通运输局根据工作进度拨付至云和湖水上公交服务有限公司，剩余不足部分由云和县瓯上旅业投资有限公司请示县政府同意后由县财政予以拨付。
原告陈如发、林应聪、徐志敏起诉称：一、《专题会议纪要》直接规定了原告方简易客船的改造方式，第三人享有简易客船的更新改造的行政权利、承担简易客船的报废与经营权回购，被告云和县交通运输局后续终止履行与原告方达成《云和简易客船改造会议纪要》的行政合同，导致《云和简易客船改造会议纪要》履行责任主体变更为第三人，原告方简易客船置于竞争对手第三人的负责下进行改造，原告方的所有权、经营权受到侵害，享有船改的自愿原则和船改获得奖励的权利也被直接剥夺，原告方的合法权益得不到保障。二、《专题会议纪要》违反专项资金不得截留、挤占、挪用等规定，将省下拨给云和县16只简易客船专项改造资金201.6万元拨付给第三人使用。三、《专题会议纪要》涉及简易客船改造的具体事项，具有特定的行政相对人，执行纪要存在前后的连贯性与实施的完整性。201.6万属专项水运建设补助资金，补助对象为云和湖上16只简易客船船主即包括原告方；二被告上下级关系，共同研究做出，作为下级的交通运输局对上级县政府的规定具有服从与执行；县政府做出纪要在前，交通运输局改变简易客船资金的使用，终止履行行政合同在后，是一个前后连贯的不可分割的完整的行政行为。四、《专题会议纪要》实施执行对原告方经济利益造成损害巨大。根据之前的行政合同原告方上交了《水路运输许可证》，致使原告方无法经营个人经济收入损失达119050元，而执行纪要得到的经营补偿是1万元；原告失去船改机会导致失去获得国家以奖代船改奖励资金14.4万元，而执行纪要得到的奖励为1万元。综上，被告方的《专题会议纪要》规定属于具体的行政行为，违反了专项建设资金管理使用的规定，单方面终止履行简易客船更新改造的行政合同，其行为违法，损害了原告方的合法权益，请求依法确认被告云和县人民政府、云和县交通运输局做出和实施的[2015]66号《关于简易客船改造有关问题的专题会议纪要》违法，本案诉讼费用由被告方承担。
被告云和县人民政府答辩称：一、答辩人作出的《专题会议纪要》符合客观实际，符合改革需要，符合法律政策规定，其严肃性、稳定性、可执行性应当得到法律的保护。1、简易客船改造是现实的需要。简易客船为上世纪80年代建造的木质船舶，安全隐患大；农村常驻人口越来越少，客运量大幅下降，一些简客船主为了生计并不真正待在船上，使需用船的库区群众用不到船现象突出；简易客船没有采取船舶污染防治措施，部分油污水直接排入水中，影响“五水共治”成果；简易客船外观陈旧，船身狭窄，柴油发动机噪音巨大，不适应云和湖旅游发展。2、简易客船改造是改革的需要。推广渡运公交化，提高渡运安全系数，提升渡运服务质量，改善交通出行条件，寄托着涉渡百姓对建设新农村的美好期盼，是政府部门关注民生、勇于担当的重大实践。3、简易客船改造符合法律规定。《浙江省水路运输管理条例》第九条规定从事水路旅客运输、水路危险品运输经营活动的，应当具备企业法人资格。简易客船的船主系个体，依法不能继续经营。4、对简易客船进行改造是答辩人的依法履职行为。根据地方组织法第五十九条第一、五款的规定，答辩人对简易客船进行改造是关注民生、积极履职的表现。二、原告陈如发等要求确认《专题会议纪要》违法没有事实和法律依据，其诉讼请求应当予以驳回。1、答辩人按照法律、政策规定，决定成立国有企业法人云和湖水上公交服务公司，购建客渡船舶，承担水上公交服务。同时，对现有简易客船的报废和经营权回购及经费承担作出安排，充分考量并保护了现有简易客船船主的经济利益，是完全正确的。2、浙财建[2014]97号文件下达的水运建设补助资金是以市、县为单位进行分配的，并没有如原告所诉的“省下拨给云和县16只简易客船专项改造资金201.6万元”的表述，更没有提到是按船只平均量化给船主个人。3、原告林应聪、陈红是2016年3月才将《水路运输许可证》上交，原告陈如发至今未上交。4、至今已有12位简易客船船主签订了《云和县库区简易客船报废和经营权终止协议书》。鉴于以上事实和理由，恳请贵院依法驳回原告的诉讼请求。
被告云和县交通运输局答辩称：一、2015年6月以来，经交通运输部批准，浙江省开展交通运输综合改革试点工作，丽水作为主要试点推进农村渡运公交化改革，云和县渡运公交化改革列入省试点工作实施项目，要求云和等涉库地区加快改革推进，因地制宜地将渡运纳入公交出行范畴。2015年10月，云和县人民政府为贯彻执行部、省、市关于全面深化交通运输综合改革相关文件精神，推进渡运公交化，改善库区群众出行条件，最大程度消除渡运安全隐患，经研究，形成了《专题会议纪要》，明确现有简易客船的报废和经营权回购工作由云和县交通运输局即答辩人负责，答辩人作为政府职能部门应当不折不扣予以执行。二、《专题会议纪要》出台后，答辩人下属的云和县港航管理所与16艘简客船船主中的12艘船主签订了简易客船进行报废和经营权回购的终止协议书。12艘船主均已按协议内容分别领取了相应款项。《专题会议纪要》决定成立的承担水上公交服务的国有企业法人云和湖水上公交服务公司也已经登记设立，新型的钢质渡船已在定制中。三、2015年12月5日、12月6日，原告林应聪、陈如发分别亲笔签字签收了《云和县库区简易客船报废和经营权终止协议书》。该协议书告知了两原告《专题会议纪要》的内容，根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，原告的起诉已超期限，应当予以驳回起诉。鉴于以上事实和理由，恳请贵院依法驳回原告的诉讼请求或驳回原告的起诉。
第三人云和县云和湖水上公交服务有限公司未提交书面答辩意见，庭审中述称：第三人完全赞同两被告的答辩意见。第三人主要承担水上公交渡运的职能，承担渡口安全生产主体的责任，第三人的设立有利于库区出入的方便。请法院支持我们的改革，驳回原告的诉讼请求。
本院认为，2015年10月14日被告云和县人民政府作出的《关于简易客船改造有关问题的专题会议纪要》中第1点明确指出，对该县库区现有的简易客船实施改造，各相关部门要高度重视，加强领导，强化协作，形成合力，确保此项工作顺利推进；其后的3点则明确具体实施简易客船改造工作的相关部门。从上述内容可以看出，专题会议纪要仅是被告云和县人民政府对云和县库区现有简易客船改造有关问题作出的工作部署、安排，其直接指向的对象是各相关部门，属内部行政行为，对原告陈如发等3人权利义务不产生实际影响。因此，原告陈如发等3人不能就该专题会议纪要提起行政诉讼。被告云和县交通运输局根据专题会议纪要的工作部署和安排，具体实施的行政行为，系不同行政法律关系的独立行政行为，原告陈如发等3人若认为被告云和县交通运输局具体实施的行政行为存在违法侵权，可另行寻求救济。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告陈如发、林应聪、徐志敏的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 邹一峻
审 判 员 黄力芝
人民陪审员 李 勤
二〇一七年六月五日
代书 记员 叶 娃