河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）豫行终119号上诉人（一审被告）夏邑县人民政府，住所地：夏邑县县府路399号。法定代表人刘海鹰，该县县长。委托代理人刘斌，该县政府办公室工作人员。委托代理人刘磊，该县国土资源局工作人员。被上诉人（一审原告）肖献华，男，1968年7月12日出生，汉族，住河南省夏邑县。委托代理人郭河新，河南梁园律师事务所律师。上诉人夏邑县人民政府因与被上诉人肖献华行政处理决定一案，不服商丘市中级人民法院（2016）豫14行初204号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审查明，涉案土地位于夏邑县一环路东段南侧，东西长13.15米，南北长15.8米，总计面积为207.77平方米，原系夏邑县曹集乡司楼村集体土地。2006年12月20日，夏邑县人民政府作出夏政土（2006）48号《关于许秋荣等19户申请划拨国有土地使用权的批复》，同意将涉案土地使用权划拨给许秋荣使用，作为建设住宅用地。2007年1月，夏邑县人民政府就该宗土地为许秋荣办理了夏国用（2006）字第14244号国有土地使用权证，证载四邻为东至陈小菊、西至胡同、南至王召华、北至李波。2013年3月14日，许秋荣与肖献华签订国有建设用地使用权变更协议，约定将上述土地以258000元价格转让给肖献华。夏邑县人民政府遂为肖献华颁发了涉案国有土地使用权证，证载四邻为东至陈小菊、西至胡同、南至王召华、北至李晓波。2013年4月2日，夏邑县国土资源局作出《关于张光河等33户划拨国有建设用地使用权变更登记请示的批复》，同意将涉案土地的国有建设用地使用权变更为肖献华使用，作为住宅用地。2014年7月16日，夏邑县纪委向夏邑县国土资源局作出《关于国土局违法办理许秋荣国有土地使用证的处理建议》，建议夏邑县国土资源局纠正许秋荣违法办理的国有土地使用权证。2015年1月19日，夏邑县国土资源局作出《关于撤销许秋荣和肖献华国有土地使用证的调查报告》。该报告认定：“许秋荣隐瞒事实，骗取批准，违规申请办理了国有土地使用证，许秋荣又将涉案土地转让给肖献华，而肖献华申请办理土地登记时，其土地证四邻与商丘市中级人民法院（2012）商行终字第59号行政判决书中载明的许秋荣土地使用证四邻不符，属错误登记。”2015年4月21日，夏邑县人民政府作出夏政土【2015】06号《关于确认许秋荣土地登记违法及注销肖献华国有土地使用证的处理决定》，决定确认许秋荣申请办理的（2006）字第14244号国有土地使用证登记行为违法，同时注销为肖献华办理的的涉案国有土地使用权证。肖献华对夏邑县人民政府作出的夏政土【2015】06号处理决定注销自已持有的涉案国有土地使用权证不服，提起行政诉讼，要求撤销夏邑县人民政府夏政土【2015】06号处理决定中涉及自己的部分。一审认为：1.关于本案是否应通知夏邑县汽车烤漆厂及许秋荣作为利害关系人参加诉讼的问题。本案被诉行政行为系夏政土【2015】06号，当事人为许秋荣及肖献华而非夏邑县汽车烤漆厂，因此不需通知夏邑县汽车烤漆厂作为利害关系人参加本案诉讼。被诉处理决定的当事人虽然为许秋荣及肖献华，但实际是对该二人作出的不同的行政行为，肖献华仅针对注销自己持有的涉案国有土地使用权证的部分提起诉讼，而不涉及确认许秋荣办理国有土地使用权违法的部分。因此本案审理的是被诉处理决定注销肖献华国有土地使用权证是否具有合法性的问题，而非审理确认许秋荣办理国有土地使用权违法是否具有合法性，故不需要通知许秋荣作为利害关系人参加本案诉讼。2.关于被诉处理决定撤销肖献华持有的涉案国有土地使用权证是否具有合法性的问题。肖献华持有涉案国有土地使用证和许秋荣持有的夏国用（2006）字第14244号国有土地使用权证的证载东邻、西邻和南邻均一致。同时，许秋荣的土地证证载北邻为李波，肖献华的土地证证载北邻为李晓波。国有土地使用证的证载四邻应当以土地的实际利用现状为准。根据夏邑县人民政府提供的夏邑县国土资源局《关于撤销许秋荣和肖献华国有土地使用证的调查报告》和夏邑县纪委对李晓波的调查笔录，能够证明涉案土地的北邻为李晓波。涉案土地实际利用现状的北邻与肖献华持有涉案国有土地使用权证证载北邻一致。夏邑县人民政府以“肖献华的土地证四邻与许秋荣土地使用证四邻不符，属错误登记”为由，决定注销肖献华的国有土地使用权证，属认定事情不清，主要证据不足。《河南省实施办法》第十一条规定：“土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或有违法情节的，原登记发证机关应当依法更正，收回或注销原发土地证书，换发新的土地证书。”被诉处理决定依据该条规定仅注销了肖献华的国有土地使用权证，属适用法律不当。根据程序正当原则，行政机关在作出对当事人权利有重大不利影响的决定前，应当告知当事人决定的事实、理由和依据，并听取当事人的陈述和申辩。注销国有土地使用权证决定属于对当事人权利有重大不利影响的行政行为，夏邑县人民政府在作出注销决定前，未按照正当程序原则，履行告知和听取意见的义务，属于程序违法。综上，夏邑县人民政府作出的被诉处理决定，认定事实不清，主要证据不足，程序违法，依法应予以撤销。肖献华所提诉讼理由能够成立，其诉讼请求依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决：撤销夏邑县人民政府于2015年4月21日作出的夏政土【2015】06号《关于确认许秋荣土地登记违法及注销肖献华国有土地使用证的处理决定》中“注销为肖献华办理的夏国用（2013）字第1211号《国有土地使用证》”部分。一审案件受理费五十元，由夏邑县人民政府负担。夏邑县人民政府不服一审判决，向本院上诉称：1、上诉人为肖献华办理的夏国用（2013）字第1211号《国有土地使用证》所载的土地无合法土地来源，办证程序严重违法，事实认定不清，撤销该证的具体行政行为属于履行自我纠错的法定职责。肖献华在办理涉案国有土地使用权证变更登记时，涉案土地四邻中东邻和北邻认定错误，东邻系美而舒服装厂非陈小菊，北邻系李晓波非李波。我国对国有土地使用权实施严格的特殊保护政策，与房屋所有权不同，不能适用善意取得，许秋荣想通过转让土地使用权，变更登记的途径获取非法利益，是法律法规所禁止的，肖献华并不能因变更登记而必然取得国有土地使用权。2、本案系因程序错误由省高院发回重审的案件，一审法院回避全面审查原则，不顾省高院发回重审的审查意见，仍不通知直接利害关系人许秋荣参加诉讼，把两个具有直接利害关系的行政行为割裂审查，仅仅审查肖献华变更登记部分是否合法，对涉案土地来源的违法事实避而不见，必然无法查清案件事实，属于严重的程序错误。3、夏邑县国土资源局依据法律规定对为许秋荣和肖献华办理国有土地使用权证及变更登记事项立案调查，严格按照立案、调查、审查、告知、决定、送达的程序，通过多方调查核实，在认定事实清楚、证据充分的基础上，作出了处理决定，一审法院认为上诉人没有按照正当程序原则，履行告知和听取意见的义务，属认定事实错误。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，驳回肖献华的诉讼请求。被上诉人肖献华答辩称：1、上诉人依许秋荣的国有土地使用证取得不合法为由，推定他的国有土地使用权证取得不合法是错误的。上诉人分别为他和许秋荣办理国有土地使用权证是两个不同的行政行为。许秋荣的国有土地使用权证取得也是合法的，其合法性已被一审法院（2012）商行终字第59号行政判决确认。2、被诉处理决定的当事人虽然是许秋荣和他，但实际上对许秋荣和他二人作出的不同的行政行为，他针对的是注销涉及他的国有土地使用权证部分，不涉及确认许秋荣办理国有土地使用权证部分，一审法院审理的是被诉处理决定注销他的国有土地使用权证是否具有合法性的问题，而非审理确认许秋荣办理国有土地使用权证是否合法的问题，故一审不需要通知许秋荣作为利害关系人参加诉讼。3、上诉人为他办理国有土地使用权证时，是在对涉案土地的四邻进行调查核实后，才办理的国有土地使用权证，证载四邻与土地利用现状是一致的。上诉人在作出被诉处理决定之前没有告知他决定的事实、理由和根据，没有听取他的陈述和申辩。注销他的国有土地使用权证的处理决定属对他的权利有重大不利影响的行政行为，上诉人未按照程序正当原则，履行告知和听取意见的义务，属程序违法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审查明事实与一审一致。本院认为：1、本案不需要通知许秋荣作为利害关系人参加诉讼。被诉处理决定虽然涉及许秋荣和肖献华二人，但该处理决定关于确认许秋荣土地登记违法和注销肖献华国有土地使用权证是两个独立的行政行为，本案中，肖献华仅针对被诉处理决定中注销自己国有土地使用权证的部分提起诉讼，本案处理并不涉及确认许秋荣土地登记违法的部分，许秋荣与本案处理没有利害关系，本案不需要通知许秋荣作为利害关系人参加诉讼。2、被诉处理决定认定事实不清，主要证据不足。国有土地使用权证的证载四邻应当以土地的实际利用现状为准。对照涉案处理决定涉及的许秋荣和肖献华国有土地使用权证，该两个证书载明的四邻仅北邻不同，许秋荣证载北邻为“李波”，肖献华证载北邻“李晓波”，根据夏邑县人民政府提供的《关于撤销许秋荣和肖献华国有土地使用权证的调查报告》和李晓波的调查笔录，能够证明涉案土地实际利用现状的北邻为李晓波，故夏邑县人民政府以“肖献华国有土地使用权证的四邻与许秋荣国有土地使用权证四邻不符，属错误登记”为由，注销肖献华的涉案国有土地使用权证属认定事实不清，主要证据不足。3、夏邑县人民政府作出涉案处理决定，程序违法。夏邑县人民政府作出涉案处理决定注销肖献华的国有土地使用权证，该注销行为对肖献华的权利有重大不利影响，应当告知肖献华作出决定的事实、理由和依据，并听取肖献华的陈述和申辩，夏邑县人民政府作出涉案处理决定前，未按照程序正当原则履行上述程序，属程序违法。综上，夏邑县人民政府的上诉理由不能成立，一审法院判决撤销涉案处理决定中关于注销肖献华国有土地使用权证的部分正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人夏邑县人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  王 松代理审判员  韩凤丽代理审判员  崔传军二〇一七年三月二十七日书 记 员  孟亚娟