山东省济南市历下区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）历行初字第320号
原告路某某，男，1967年6月20日出生，汉族，住济南市。
委托代理人任秀粉，北京市君致（济南）律师事务所律师。
委托代理人于淼，北京市君致（济南）律师事务所律师。
被告济南市卫生和计划生育委员会（以下简称济南市卫计委），住所地济南市。
法定代表人贾堂宏，主任。
委托代理人张印戈，济南市卫生和计划生育委员会副处长。
委托代理人潘松，山东辰静律师事务所律师。
原告路某某不服被告济南市卫计委作出的《关于彻查济南市中心医院药液问题申请书的答复意见》（以下简称《答复意见》），向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月23日立案后，于2015年9月28日向被告济南市卫计委送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月2日公开开庭审理了本案。原告路某某及委托代理人�秀粉，被告济南市卫计委的负责人马丽霞及委托代理人张印戈、潘松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告济南市卫计委于2015年6月25日对原告作出《答复意见》，主要内容为：“路某某同志：你书面反映的‘彻查济南市中心医院药液问题申请书’我处已收悉，并开展相应调查。调查进行中知悉本纠纷已进入司法程序。现答复如下。1.我处主要开展了电话调查和中心医院书面情况汇报，以及现场调阅病历资料、问询情况等方式，对所反映问题得出初步意见。2.你父路希岭，男，77岁，因肝脏肿瘤晚期入住济南市中心医院消化内科病房。于2015年2月1日输注丁二腺磺酸蛋氨酸（喜美欣）时，发现在莫非氏滴管下至滤盘段有白色结晶，随即院方停止输液，并在双方在场情况下当场予以封存（查阅当日护理记录单记载）。观察患者，未出现输液反应等情况。后治�中无类似事项再次发生。3.上述异常事情的发生，按照输液不良反应的有关规定进行，调查认为院方严格执行了输液的技术操作流程与规范；事情发生后病区做了相应记录并履行了报告制度。4.对死亡与本次输液治疗的关联程度，需要经有资质的专业鉴定机构做出，你所选择的司法途径是其中之一。5.我处调查认为医院在与患者的沟通、告知方面，在病区与药学部门的协同配合方面，尚有不足，已现场提出改进要求。感谢对我处工作的信任与支持！”。
原告路某某诉称，2015年2月2日原告父亲路希岭在济南市中心医院（以下称院方）就医时，家属在药液中发现了不明结晶体，向医院多次要求调查该物体性质无果后，原告通过12345热线等途径向被告举报，要求调查，被告一直未正面答复。4月21日，原告向被告书面递交“彻查济南市中心医院药液问题申请书”，�告收到材料后，根本未依法予以监督调查，而是直接告知原告此案归药监部门管理，后药监部门调查后口头告知此案仍归被告管理；回到被告处，被告对此案仍推诿扯皮，在原告多次强烈要求下，于6月25出具了“关于彻查济南市中心医院药液问题申请书的答复意见”，但是该答复意见明显是在愚弄老百姓，维护其下属单位的利益，理由如下：1、答复对原告申请调查的事项根本未认真调查核实，院方将药液输错都未查清，原告在发现问题时曾对药液封存过程进行了全程录像，在录像中显示的药物是消炎药“哌拉西林钠舒巴坦钠”，而被告调查的仅仅依据医院的病历纪录就认定是保肝药“丁二磺酸腺苷蛋氨酸（喜美欣）”，而被告竟称“院方严格执行了输液的技术操作流程与规范”，如此大的错误竟称是“与患者的沟通、告知方面尚有不足”。2、按照《医疗事故处理�例》，被告应在接到申请之日起十日内出具书面答复意见，但其不但未按法定日期处理，而且多次推诿扯皮。3、被告称原告提起了诉讼，其就不再进行下一步的调查，是严重不负责任的表现。原告向被告提出的申请，是为了查清原告父亲在输液过程中产生的不正常现象是何原因，不但可以给原告一个答复，也可以给其他患者一个预防的作用，避免此悲剧再次发生，和要求解决医疗事故纠纷是两码事。但被告以原告提起诉讼为由，不再进行调查，完全是渎职，对社会的极不负责任。4、济南市中心医院之行为，不仅对原告极不负责任，对其他患者也具有巨大隐患，在将药液输错之后不仅不积极去查清原因，防范风险，而是故意将药液丢弃或刻意隐瞒，其行为必须得到应有的处罚。而被告的口头提出改进要求，显然力度太轻，不足以对此恶劣行径起到惩戒作用，因此请求法院责令被告对中心医院的过错进行依法处理。5、根据医疗事故处理条例，被告之行为违反了该条例第五十三、五十四条的规定，被告相关工作人员在长达两个多月的时间里对原告的申请漠然置之，属于严重的玩忽职守，应责令被告按条例规定对其相关责任人员进行行政处分。综上，原告认为被告之行为严重侵害了自己的合法权益，未尽到其应尽的职责，请求贵院依法判如所请。原告的诉讼请求为：1、判令依法撤销被告作出的《关于彻查济南市中心医院药液问题申请书的答复意见》；2、判令被告针对原告的申请重新作出处理；3、本案诉讼费用由被告承担。
原告路某某向本院提交了如下证据：1、两份注射药品的说明书，证明被告调查认定的药品与实际使用药品不同，被告的调查并没有查清事实真相；该证据是中心医院在民事诉讼中提交的。
�告济南市卫计委辩称，一、被告作出的行政行为不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当驳回原告的起诉。根据《医疗机构管理条例》、《信访条例》、《卫生信访工作办法》及《医院投诉管理办法（试行）》的相关规定，患者及其家属等有关人员对医疗机构提供的医疗、护理服务及环境设施等不满意，以信函、电话、传真、电子邮件、走访等方式，向卫生行政部门反映情况，提出意见、建议或者投诉请求，要求卫生行政部门依法作出处理的活动，这种行为被称为“卫生信访”。卫生行政部门针对投诉人（或称“信访人”）的投诉请求，应当依法作出信访事项处理意见，也称信访答复意见。行政机关针对信访人提出的不同内容的投诉请求，作出信访答复的内容与形式也具有多样性和复杂性。我国行政诉讼实行的是特定主管原则，即并非任何�政争议都由人民法院解决。实践中，可诉性的信访答复行为应当是针对特定的人或事所采取的具体措施的行为，其结果将直接或间接影响某一个人或组织的权益，即对行政管理相对人的权益产生实际影响。本案中，原告路某某于2015年4月21日向被告济南市卫计委提交了《彻查济南市中心医院药液问题申请书》。基于原告提出的彻查济南市中心医院消化科2月1日药液絮状物事件的投诉请求，被告经过认真调查后依据事实于2015年6月25日做出《答复意见》。虽然被告具有监督指导医疗机构依法执业的行政职责，其作出的上述答复行为属于行政履职的信访答复行为，但该信访答复行为应属于一种单纯的答复行为，因其欠缺完整意义上的行政行为的全部特征，不实际影响或设立原告路某某作为行政管理相对人的任何权利义务，就其性质而言，是不具有可诉性的。因此，被告认为，被告针对原告的投诉请求作出的行政信访答复行为不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当驳回原告的起诉。二、被告针对原告的投诉请求作出的信访答复行为，属于《信访条例》和《卫生信访工作办法》规定的上级卫生行政机关的调整对象，而不属于人民法院的行政诉讼调整对象。根据《信访条例》第34、35条和《卫生信访工作办法》第26条之规定，信访人对卫生行政部门作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理部门的上一级卫生行政部门复查，收到复查请求的卫生行政部门应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复；信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查部门的上一级卫生行政部门请求复核，收到复核请求的卫生行政部门应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见；信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，卫生行政部门不再受理。由上可以得出，被告针对原告的投诉请求作出的信访答复行为，属于《信访条例》和《卫生信访工作办法》规定的上一级卫生行政机关的调整对象，而不属于人民法院的行政诉讼调整对象。本案中，在被告针对原告申请彻查济南市中心医院消化科2月1日药液絮状物事件的投诉请求作出信访答复意见后，原告如若对该信访答复意见不服，应在收到该书面答复之日起30日内向被告的上一级卫生行政部门即山东省卫生与计划生育委员会提出复查请求。而原告并未按照相关法律法规的规定向山东省卫生与计划生育委员会提出复查请求，而是直接向法院提起行政诉讼，明显是违反相关法律法规的规定的。三、原告从未向被告提出医疗事故争议处理申请。作为患者家属�原告，在患者路希岭2015年2月6日死亡后的第74天才向被告提出投诉请求，并且其申请事项为彻查济南市中心医院消化科2月1日药液絮状物事件，从未向被告提出医疗事故争议处理申请。针对原告反映的问题，被告作为中心医院的行政管理机关，立即开展了有针对性的调查工作。经调查，中心医院严格执行了输液的技术操作流程和规范，事情发生后病区做了相应的记录并履行了报告制度。此后原告也从未向被告提出医疗事故争议处理申请，也未通过被告处的医疗纠纷调解机制解决。基于此，原告要求以《医疗事故处理条例》的规定来约束被告完全是没有法律规定。四、被告依法履行职权，按照法定程序对群众反映问题予以调查核实不存在原告诉称的玩忽职守等违法违规行为，也没有侵犯到原告的任何合法权益。根据《信访条例》第33条和《卫生信访管理办法》第21、25�之规定，卫生行政部门信访工作机构在收到信访事项后，能够当场答复是否受理的，应当当场书面答复；不能当场答复的，应当自收到信访事项之日起15日内书面告知信访人；卫生行政部门办理信访事项，应当自受理之日起60日内办结，并出具处理意见书。本案中，原告于2015年4月21日就被告反映的问题，后经被告研究决定受理后，被告通过电话调查和中心医院书面情况汇报以及现场调阅病历资料、问询情况等方式进行了调查核实，并于2015年6月25日向原告送达了《答复意见》。通过审查原告父亲路希岭护理记录单等材料，经调查认为，在结晶事件发生后，中心医院按照输液不良反应的有关规定进行了处理，中心医院严格执行输液的技术操作流程与规范，事情发生后病区做了相应的记录并履行了报告制度。同时，被告对于中心医院存在的与患者沟通、告知方面，病区与医学部门的协同配合方面尚有不足，现场提出了整改要求。在被告调查过程中，得知原告己经在2015年5月份通过提起民事诉讼的方式解决其与中心医院的医疗纠纷。而对于2月1日的输液行为与原告父亲路希岭的死亡是否具有因果关系，中心医院是否存在过错，双方也正在通过司法鉴定的方式进行处理，原告也从未通过被告处进行医疗纠纷处理。因此，被告在履职过程中完全不存在原告所述的渎职、玩忽职守等损害患者、群众利益的行为。综上所述，被告针对原告的投诉请求作出的行政答复行为不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告的起诉及其各项诉讼请求无事实及法律依据，请求法院依法查清事实，驳回原告的起诉。
被告济南市卫计委于法定期限内向本院提交了用以证明被诉行政行为合法的证据：1、2015年4月21日《彻查济南市中心医院�液问题申请书》复印件，证明被告收到原告提出的投诉申请；2、2015年4月28日《关于“彻查济南市中心医院药液问题申请书的答复”》复印件，由中心医院出具的；3、患者路希岭2014.12.23-2015.2.2于济南市中心医院住院病案复印件；4、患者路希岭2014.12.23及2015.2.2于济南市中心医院入院介绍及评估记录单复印件；2014.12.23至2015.2.4护理记录单复印件；5、患者路希岭2015年2月1日、2日护理输液单、注射单复印件；6、患者路希岭2015.2.2-2015.2.5于济南市中心医院住院病案复印件；7、患者路希岭2015.2.5-2015.2.6于济南市中心医院住院病案复印件；8、药品“希美欣”2015年2月1日药品不良反应／事件报告表复印件；9、药品“喜美欣”供应商浙江海正药业股份有限公司企业法人营业执照、药品生产许可证、组织机构代码证、税务登记证及药品GMP证书复印件；10、药品“喜美欣”检验报告单�11、药品“喜美欣”网购单、购置发票；药品“喜美欣”随货通行单、入库单、出库单打印记录；12、《济南市中心医院药品不良反应报告和监测管理实施细则》；13、2015年6月24日《路某某投诉中心医院调查问询情况记录》；2-13证据证明了被告在决定受理原告的投诉请求后，依法向济南市中心医院作出了调查。14、2015年6月25日《答复意见》复印件，证明被告在经过调查后，根据调查情况及事实，对原告的投诉请求作出了答复意见。
被告济南市卫计委还向本院提交了用以证明被诉行政行为合法的依据：1、《医疗机构管理条例》第5、40条；2、《医疗机构管理条例实施细则》第69条第4项、第70条、72条；3、《医疗事故处理条例》第20、33、35、38、39、40条；4、《医院投诉管理办法（试行）》第2、4、9、27、34条；5、《药品不良反应报告和监测管理办法》；6、卫�信访工作办法及信访条例。
经庭审质证，本院对当事人提交的证据认证如下：
对于被告提交的1-14号证据，原告对1号证据的真实性无异议，证明原告提交该申请的时间为2015年4月21日；认为2号证据中心医院于4月28日就该问题向被告作出了说明，但被告并未就原告的申请作出书面答复，而是一直拖到64天之后方才作出本案所诉的答复意见，属于程序违法；对3-7、9-11号证据有异议，认为被告只是根据中心医院单方提供的病历及说明作出了一个答复，并未对原告进行调查，从未向原告调取过现场所录的视频，原告认为中心医院输错药，应该输入“丁二磺酸腺苷蛋氨酸”，而输入了“哌拉西林钠舒巴坦钠”，被告并未尽职履行其职责；对8号证据的真实性不予认可，认为在之前民事诉讼中，中心医院并未提交该报告，该报告系后来伪造；并且将原告所争议的“哌拉西林钠舒巴坦钠”填在了空格处，假如该报告表是真实的，被告就该将药名填入答复意见书，被告提交该报告是自相矛盾的；根据医疗事故处理条例，对有争议的诊疗行为，院方应在6个小时内作出病历记录，而院方在4号证据中患者入院介绍及评估记录单记载的时间已经远远超过了6小时，被告对此违反医疗程序的行为并未予以发现和纠正；认为12号证据该细则不能证明中心医院严格按照法律规定履行了药品不良反映报告和监测；认为13号证据调查问询时间为2015年6月24日，已经超过了被告应该作出书面答复的期限，且该调查问询是一个单方面的问询，并未对原告就该问题征求过意见；而且该问询明显是为了应付原告的多次向被告申请要求调查此事，只是针对病历中的医院认定部分进行了摘抄，并不能说明被告履行了法定职责；对于14号证据的真实性无异议。本院认为，被告提交的1-14号证据来源合法，客观真实，本院对证据的真实性予以认可；但是被告提交的5号和8号证据中显示的输液药品和14号证据认定的输液事实不一致；被告提交的1-14号证据无法充分证实《答复意见》的证据确凿和程序合法。
对原告提交的1号证据，被告认为在现场调查和调阅中心医院的病历过程中，在住院病案上已经有明确的标示，“丁二磺酸腺苷蛋氨酸”和“哌拉西林钠舒巴坦钠”两种药品在医嘱中都有体现，患者一直在使用，对中心医院履行的一些技术规范被告也进行了问询的调查，查阅的一些护理记录单上明确标示药品是“丁二磺酸腺苷蛋氨酸”。本院认为，原告提交的证据符合案件事实，可以证明患者在输液出现结晶现象以前同时使用了上述两种药物。
经审理查明，原告路某某之父路希岭曾因肝脏肿瘤在济南市中心医�住院治疗。2015年2月1日上午9点46分，医院护理人员依照医嘱给患者路希岭输入“哌拉西林钠舒巴坦钠”和“丁二磺酸腺苷蛋氨酸（喜美欣）”，输液完毕后发现莫非式滴管下至滤盘段出现白色结晶现象，随即停止输液并在患者家属的陪同下将药液和管路封存于冰箱。此后，原告路某某认为发生的药液结晶事件与其父路希岭的去世有直接关联，于2015年4月21日向被告济南市卫计委提交《彻查济南市中心医院药液问题申请书》，申请事项为要求被告彻查济南市中心医院消化科2月1日药液絮状物事件。被告济南市卫计委受理原告的申请以后，通过电话调查、中心医院书面情况汇报、现场调阅病历资料、问询情况等方式进行调查核实。2015年6月25日，被告济南市卫计委向原告路某某作出《答复意见》，主要内容为：“路某某同志：你书面反映的‘彻查济南市中心医院药液问题�请书’我处已收悉，并开展相应调查。调查进行中知悉本纠纷已进入司法程序。现答复如下。1.我处主要开展了电话调查和中心医院书面情况汇报，以及现场调阅病历资料、问询情况等方式，对所反映问题得出初步意见。2.你父路希岭，男，77岁，因肝脏肿瘤晚期入住济南市中心医院消化内科病房。于2015年2月1日输注丁二腺磺酸蛋氨酸（喜美欣）时，发现在莫非氏滴管下至滤盘段有白色结晶，随即院方停止输液，并在双方在场情况下当场予以封存（查阅当日护理记录单记载）。观察患者，未出现输液反应等情况。后治疗中无类似事项再次发生。3.上述异常事情的发生，按照输液不良反应的有关规定进行，调查认为院方严格执行了输液的技术操作流程与规范；事情发生后病区做了相应记录并履行了报告制度。4.对死亡与本次输液治疗的关联程度，需要经有资质的专业鉴�机构做出，你所选择的司法途径是其中之一。5.我处调查认为医院在与患者的沟通、告知方面，在病区与药学部门的协同配合方面，尚有不足，已现场提出改进要求。感谢对我处工作的信任与支持！”。被告济南市卫计委于同日将《答复意见》送达原告路某某。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。本案中，原告路某某向被告济南市卫计委申请彻查济南市中心医院药液问题，被告经调查作出《答复意见》，该意见认定的结论直接影响到原告作为患者家属的相关权利义务关系，因此具有可诉性。此外，被告认为原告的行为属于卫生信访行为，其作出的《答复意见》是一种信访答复行为。但是从《彻查济南�中心医院药液问题申请书》的内容来看，原告的目的是要求被告对济南市中心医院履行监督管理的法定职责。原告既没有通过信访渠道提出，也不属于信访事项的范围，且被告的《答复意见》也不是以信访答复的名义作出的，因此原告的行为不属于信访事项，其起诉属于人民法院行政诉讼的受案范围。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，被告济南市卫计委作为济南市辖区范围内的卫生行政主管部门，对原告路某某申请查处济南市中心医院药液问题作出处理和答复，属于被�的法定的职责范围。原告申请被告履行法定职责，在现行法律法规没有对相关履行职责的期限作出具体规定的情况下，可以将行政机关履行职责的期限确定为两个月。原告于2015年4月21日向被告提交《彻查济南市中心医院药液问题申请书》，被告于2015年6月25日作出《答复意见》已经超出了两个月的法定期限。
从原被告质证意见和庭审查明事实来看，被告在《答复意见》中表述的“丁二腺磺酸蛋氨酸（喜美欣）”应为“丁二磺酸腺苷蛋氨酸（喜美欣）”，此处存在药品名称书写错误。在被告作出的《答复意见》中，被告答复原告“于2015年2月1日输注丁二腺磺酸蛋氨酸（喜美欣）时，发现在莫非氏滴管下至滤盘段有白色结晶……”，但是从被告提交的5号证据即患者路希岭的治疗单、输液单、注射单来看，患者路希岭在2015年2月1日输液时曾经使用了“丁二磺酸腺苷蛋氨酸（喜美欣）”和“哌拉西林钠舒巴坦钠”两种药品，且在8号证据济南市中心医院出具的《药品不良反应／事件报告表》中怀疑药品一栏和不良反应／事件过程描述及处理情况也清楚注明当时患者路希岭在“丁二磺酸腺苷蛋氨酸（喜美欣）”和“哌拉西林钠舒巴坦钠”两种药品输液完毕后出现结晶现象。因此，被告在《答复意见》中认定“于2015年2月1日输注丁二腺磺酸蛋氨酸（喜美欣）时，发现在莫非氏滴管下至滤盘段有白色结晶……”与上述证据显示的事实不一致，被告作出的《答复意见》认定事实不清。此外，被告在没有听取原告的陈述和申辩的情况下就认定“上述异常事情的发生，按照输液不良反应的有关规定进行，调查认为院方严格执行了输液的技术操作流程与规范；……”，缺乏足够的事实理由和依据，主要证据不足。
综上，被告济南市卫计委作出的《答复意见》认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序，应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告济南市卫生和计划生育委员会作出的《关于彻查济南市中心医院药液问题申请书的答复意见》；
二、责令被告济南市卫生和计划生育委员会在法定期限内重新作出行政行为。
案件受理费人民币五十元由被告济南市卫生和计划生育委员会负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 任 军
人民陪审员 王力平
人民陪审员 张荣霞
二〇一六年三月二十一日
书 记 员 黄晓斐