广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）韶中法行终字第55号
上诉人（原审被告）：乳源瑶族自治县人力资源和社会保障局（以下简称：“乳源人社局”）。
法定代表人：林建华，局长。
委托代理人：马展平，“乳源人社局”副局长。
委托代理人：曹国华，“乳源人社局”劳动监察大队大队长。
被上诉人（原审原告）：李良开，女，1965年3月11出生，汉族，四川省合江县人，韶关市信德磁铁工业有限公司职工。
委托代理人：王华建，男，1954年6月23日出生，汉族，四川省会理县人，四川省会理县岔河锡矿退休职工。
上诉人“乳源人社局”因其与李良开劳动、社会保障行政受理一案，不服乳源瑶族自治县人民法院（2014）韶乳法行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年7月22日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年8月12日进行了法庭询问。现已审理终结。
本院查明：2002年7月，李良开到韶关市信德磁铁工业有限公司工作。2010年11月11日，李良开与韶关市信德磁铁工业有限公司签订“协议”，内容为：“经双方协商一致，本人李良开因个人经济条件的原因，自愿放弃购买社会保险，韶关市信德磁铁工业有限公司不得以没有参加社会保险的原因而开除本人。”
2010年12月18日，李良开与韶关市信德磁铁工业有限公司签订“协议书”，内容为：“经双方协商一致，韶关市信德磁铁工业有限公司一次性支付人民币叁仟元给李良开，今后不再追究公司2010年12月前的社保费。”
2012年7月4日，李良开向韶关市信德磁铁工业有限公司提出申请辞职。
2012年8月22日，李良开向乳源瑶族自治县劳动人事争议仲裁院申请劳动争议仲裁。2012年9月24日，乳源瑶族自治县劳动人事争议仲裁院作出乳劳人仲案字（2012）27号《裁决书》，在该裁决书李良开提出的仲裁事项第（2）项内容为：“（2）按《劳动法》第72条规定，仲裁被申请人（注：指韶关市信德磁铁工业有限公司）向乳源县社保局补交申请人2002年7月至2010年11月在韶关市信德磁铁工业有限公司工作期间的社会养老保险、医疗保险、失业保险。”韶关市信德磁铁工业有限公司对此辩称：“申请人提出的养老保险金问题，之前本公司多次动员要为其购买社保，但因其本人原因一直不愿购买，无奈之下本公司才与她签订了自愿放弃购买社保的协议，而且其本人还专门提出，本公司不能因为其不愿购买社保的原由而辞退她。同时本公司还与其针对其社保问题共同协商，一次性给其3000元，今后将不再就社保问题以追究。”乳源瑶族自治县劳动人事争议仲裁院的《裁决书》的裁决为：驳回申请人仲裁请求。李良开不服，向乳源瑶族自治县人民法院提起民事诉讼，一审判决驳回原告李良开的诉讼请求，李良开上诉至韶关市中级人民法院。2013年6月19日，韶关市中级人民法院作出（2013）韶中法民一终字第140号民事判决，在“本院认为”一节明确：“四、信德公司是否需要为李良开补缴社保问题。根据《社会保险费征缴暂行条例》第二十三条、第二十七条以及《广东省社会养老保险条例》第三十五条、第三十六条的规定，征缴社会保险费属于社会保险部门的行政权，根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》第一条：'劳动者以用人单位未为其办理社会保险手续，且社会保险经办机构不能补办导致其无法享受社会保险待遇为由，要求用人单位赔偿损失而发生争议的，人民法院应予受理。'的规定，劳动者要求用人单位办理并缴纳用工阶段的社会保险，不属于人民法院民事审判的审理范围，人民法院民事审判审理的范围限于用人单位未为劳动者购买社会保险，经社保经办机构处理后明确不能补办，而导致劳动者经济损失的，才属于人民法院民事审判审理的范围。因此，对李良开要求信德公司缴交社会保险费的请求，不予审理，其可向社会保险部门申请处理。”、“六、双方所签订的《协议》、《协议书》是否有效问题。双方所签订的《协议》及《协议书》的内容涉及劳动关系双方在劳动关系存续期间不购买李良开的社会保险。购买社会保险是用人单位及劳动者的法定义务，上述《协议》、《协议书》规避双方的法定义务，因此违反法律强制性的规定而无效。退一步而言，《协议》、《协议书》无论有效与否并不影响社保部门依法行使行政权，向双方当事人征缴社会保险费，该问题的本质，属于社保问题，李良开可向社保部门申请处理。”
2013年9月30日，李良开向乳源瑶族自治县地方税务局乳城税务分局递交《申请用人单位补缴社会保险申请书》，请求该分局协助给予李良开请人办理在2002年7月至2010年11月在韶关市信德磁铁工业有限公司工作的社会养老保险等五险，进入用人单位补缴程序。
2013年10月17日，乳源瑶族自治县地方税务局乳城税务分局作出《关于李良开反映社保费问题的答复》，内容为：“根据用人单位韶关市信德磁铁工业有限公司向我局分局申报的社保缴费登记资料和缴费记录，该公司在2010年12月开始为你登记缴费，一直到2012年6月。由于2010年12月之前，该公司没有为你向社保经办部门办理社保登记，也没有在我分局进行缴费登记。根据《中华人民共和国社会保险法》第五十八条第一款：“用人单位应当自用工之日起三十日内为其职工向社会保险经办机构办理社会保险登记。未办理社会保险登记的，由社会保险经办机构核定其应当缴纳的保险费。”以及2011年6月24日《广东省人力资源和社会保障厅、广东省地方税务局贯彻实施﹤社会保险法﹥工作会议纪要》第17*（2）：“……投诉、举报人要求社会保险经办机构按照《社会保险法》第五十八条规定直接核定应当缴纳的社会保险费的，社会保险经办机构应当依法核定并按规定送地方税务机关征收”的规定，如果你要求用人单位补缴2002年7月至2010年11月的社保费，应先向社会保险经办机构要求核定应当缴纳的社保费数额并送我局，我局再依法征收。”
2013年10月10日，李良开向“乳源人社局”递交申请书，请求“乳源人社局”劳动监察大队协助处理出具李良开2002年7月至2010年11月101个月的社会保险补缴进入用人单位补缴程序中。
2013年10月14日，“乳源人社局”作出《关于李良开反映社保问题的复函》，内容为：“你所反映的情况属用人单位未按时足额缴纳社会保险费的问题。根据《中华人民共和国社会保险法》第六十三条、《广东省社会保险费征缴办法》（粤府（2001）1号）第四条、第十一条、《广东省社会保险费地税全责征收实施办法（暂行）》三（五）、《韶关市人民政府关于社会保险费由地方税务机关全责征收的通告》（韶府（2008）90号）一和韶关市地方税务局、韶关市劳动和社会保障局《关于社会保险费地税全责征收后若干问题的通知》（韶地税发（2009）13号）二等法律法规规定，应由社会保险费征收机构处理。”
2013年10月22日，李良开向韶关市社会保险乳源办事处递交《核定社会保险费申请书》，请求该办事处协助核定李良开2002年7月至2010年11月在韶关市信德磁铁工业有限公司工作期间101个社会保险进入用人单位补缴。
2013年10月22日，韶关市社会保险乳源办事处作出《关于李良开要求核定社保费问题的回复》，内容为：“根据地方税务机关传送过来的缴费到账明细表明，用人单位为你缴纳了2010年12月至2012年6月的社会保险费。现你要求用人单位为你补缴2002年7月至2010年11月的社保费，根据粤劳社函（2008）1789号《关于印发广东省社会保险费地税全责征收实施办法（暂行）的通知》第三点中'关于全责征收的具体程序的规定：地方税务机关负责办理缴费登记；负责受理参保单位和个人的缴费基数调整、增减变动和基本信息变更申报；地方税务机关负责根据社保政策对参保单位和个人进行社会保险费缴费项目核定。'的要求规定，应当由地方税务机关为你办理参保登记至用人单位即韶关市信德磁铁工业有限公司并开具'社会保险费补缴通知书'后，我办事处才能核定你在2002年7月至2010年11月应当缴纳的社会保险费。”
此后，李良开以“乳源人社局”为被告，乳源瑶族自治县地方税务局为第三人向原审法院提起行政诉讼。审理过程中，“乳源人社局”同意重新作出具体行政行为，李良开申请撤回起诉。原审法院于2014年3月6日作出（2014）韶乳法行初字第1号行政裁定书，裁定：准许李良开撤诉。
2014年3月7日，李良开向“乳源人社局”递交《作出具体行政行为申请书》，请求该局对李良开2002年7月至2010年11月在韶关市信德磁铁工业有限公司工作期间的社会养老保险五险作出新的具体行政行为。
2014年3月13日，“乳源人社局”作出乳人社监不受字（2014）第7号《劳动保障监察投诉案件不予受理决定书》，内容为：“……经审查，你的投诉属于下列情形：投诉时间超出劳动保障违法行为查处期限的。已经按照劳动争议处理程序申请仲裁、提起诉讼，或者已经向人民法院申请支付令的。由于该投诉不符合受理条件，依照《广东省劳动保障监察条例》第四十条规定，决定不予受理，并告知如下：根据国务院《劳动保障监察条例》第二十条规定，'违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。'韶关市信德磁铁工业有限公司虽然在2002年7月至2010年11月期间未为你办理社会保险登记，但韶关市信德磁铁工业有限公司在2010年12月起为你进行了社会保险登记，并代扣代缴了社会保险费。因此，韶关市信德磁铁工业有限公司的违法行为终了之日应从2012年12月开始计算。你在2014年3月才投诉韶关市信德磁铁工业有限公司未为你缴交2002年7月至2010年11月的社会保险费，你的投诉时间已经超出了劳动保障违法行为的查处期限。因此，我局对你请求对韶关市信德磁铁工业有限公司未为你购买2002年7月至2010年11月的社会保险五险的违法行为进行查处，并依法责令韶关市信德磁铁工业有限公司向乳源县地反税务局补缴你2002年7月至2010年11月的社会保险五险的投诉一案，决定不予受理。”
李良开对乳人社监不受字（2014）第7号《劳动保障监察投诉案件不予受理决定书》不服，于2014年4月9日向原审法院提起行政诉讼。诉讼请求：一、请求撤销乳人社监不受字（2014）第7号《劳动保障监察投诉案件不予受理决定书》；二、请求法院查明事实，追究“乳源人社局”刑事责任；三、请求判决“乳源人社局”重新作出具体行政行为。
案经原审法院审理后于2014年6月16日作出（2014）韶乳法行初字第6号行政判决认为：李良开于2012年7月向韶关市信德磁铁工业有限公司申请辞职。辞职后，于2012年8月22日向乳源瑶族自治县劳动人事争议仲裁院申请劳动争议仲裁。乳源瑶族自治县劳动人事争议仲裁院于2012年9月24日作出乳劳人仲案字（2012）27号《劳动人事争议裁决书》裁决：驳回李良开的仲裁请求。根据国务院《劳动保障监察条例》第二十条第一款规定“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。”的规定。“乳源人社局”于2012年9月24日起已经发现韶关市信德磁铁工业有限公司未按时足额给李良开缴纳社会保险费的违反劳动保障法律、法规或者规章的行为。而“乳源人社局”以韶关市信德磁铁工业有限公司在2010年12月起为李良开进行了社会保险登记，并代扣代缴了社会保险费。韶关市信德磁铁工业有限公司的违法行为终了之日应从2010年12月开始计算。李良开于2014年3月7日才投诉请求处理。时间已经超过2年。因此，“乳源人社局”以李良开投诉时间超出劳动保障违法行为查处期限为由，于2014年3月13日作出乳人社监不受字（2014）第7号《劳动保障监察投诉案件不予受理决定书》。该决定书认定事实不清，适用法律、法规错误，应予撤销。李良开请求撤销“乳源人社局”于2014年3月13日作出的乳人社监不受字（2014）第7号《劳动保障监察投诉案件不予受理决定书》，事实理由充分，依法予以支持。李良开要求对“乳源人社局”抗法不作为、失职、枉法，请求查明事实，将“乳源人社局”依法移送司法机关侦查，追究该局刑事责任，理由不充分，不予支持。“乳源人社局”请求维持2014年3月13日作出的乳人社监不受字（2014）第7号《劳动保障监察投诉案件不予受理决定书》的事实理由不充分，不予支持。“乳源人社局”于2014年3月13日作出的乳人社监不受字（2014）第7号《劳动保障监察投诉案件不予受理决定书》认定事实不清，适用法律、法规错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目及《最高人民法院关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一项的规定，判决：一、撤销“乳源人社局”2014年3月13日作出的乳人社监不受字（2014）第7号《劳动保障监察投诉案件不予受理决定书》；二、驳回李良开的其他诉讼请求；三、责令“乳源人社局”在60日内重新作出具体行政为。
宣判后，“乳源人社局”不服，向本院提起上诉称：一、我局作出的行政行为正确、合法。根据国务院《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”韶关市信德磁铁工业有限公司虽然在2002年7月至2010年11月期间未为李良开办理社会保险登记，但韶关市信德磁铁工业有限公司在2010年12月起为李良开进行了社会保险登记，并代扣代缴了社会保险费。因此韶关市信德磁铁工业有限公司的违法行为终了之日应从2012年12月开始计算。李良开在2014年3月才投诉韶关市信德磁铁工业有限公司未为李良开缴交2002年7月至2010年11月的社会保险费，李良开的投诉时间已经超出了劳动保障违法行为的查处期限。因此，我局对李良开请求对韶关市信德磁铁工业有限公司未为李良开购买2002年7月至2010年11月的社会保险五险的违法行为进行查处，并依法责令韶关市信德磁铁工业有限公司向乳源县地方税务局补缴李良开2002年7月至2010年11月的社会保险五险的投诉一案，决定不予受理。二、原审法院撤销我局作出的具体行政行为，属认定事实不清，适用法律错误。原审法院以乳源瑶族自治县劳动人事争议仲裁院于2012年9月24日作出裁决，就推定我局于2012年9月24日起已经发现韶关市信德磁铁工业有限公司未按时足额给李良开缴纳社会保险费的违反劳动保障法律、法规或规章的行为。这种推定是没有事实依据的。乳源瑶族自治县人民政府办公室《关于印发乳源瑶族自治县人力资源和社会保障局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》规定，我局内设七个机构，并没有劳动人事争议仲裁委员会。《劳动人事争议仲裁组织规则》第二条规定：“劳动人事争议仲裁委员会由人民政府依法设立，专门处理劳动、人事争议案件。仲裁委员会经费依法由财政予以保障。”第十条规定：“仲裁委员会可以下设实体化的办事机构，具体承担争议调解仲裁等日常工作。办事机构名称和仲裁员等工作人员按照地方人民政府规定进行规范和配备。”以上文件说明我局与乳源瑶族自治县劳动人事争议仲裁委员会（仲裁院）不是同一部门，相互之间也没有隶属关系。因此，不能以乳源瑶族自治县劳动人事争议仲裁院作出裁决之日，就推定我局发现韶关市信德磁铁工业有限公司未按时足额给李良开缴纳社会保险费的违反劳动保障法律、法规或规章的行为之日。上诉请求：撤销原判，维持“乳源人社局”作出的乳人社监不受字（2014）第7号《劳动保障监察投诉案件不予受理决定书》。
被上诉人李良开答辩称：原判认定“乳源人社局”从2012年9月24日仲裁裁决签发之日就已经知道韶关市信德磁铁工业有限公司的违法行为是有事实依据的，因为乳源劳动仲裁委员会裁决书的签发必须有“乳源人社局”的主管仲裁副局长盘兴生签字才能下发。请求将有关材料移送检察机关立案侦查，追究“乳源人社局”法律责任，请求维持原审判决，依法驳回“乳源人社局”的上诉请求。
二审期间查明，乳源瑶族自治县劳动人事争议仲裁院办公地点设在“乳源人社局”四楼仲裁庭。根据乳府办（2008）47号乳源瑶族自治县人民政府办公室文件，县劳动争议仲裁委员会由十一人组成，由当时的劳动和社会保障局局长任劳动争议仲裁委员会主任。劳动争议仲裁委员会下设办公室，由劳动争议仲裁委员会成员张源兼任办公室主任，赵立维兼任办公室副主任。2012年9月24日作出的乳劳人仲案字（2012）27号裁决书中的仲裁员赵立维时任劳动争议仲裁委员会成员，同时也是“乳源人社局”公务员。此外，李良开提供了“乳源瑶族自治县人力资源和社会保障局党务公开栏-
局党组设置”照片等证据。
本院认为：“乳源人社局”2014年3月13日作出乳人社监不受字（2014）第7号《劳动保障监察投诉案件不予受理决定书》的具体行政行为不合法。
如“本院查明”一节所述，“乳源人社局”乳人社监不受字（2014）第7号《劳动保障监察投诉案件不予受理决定书》不受理李良开投诉的理由，是李良开的投诉时间超出劳动保障违法行为查处期限。经查该理由不能成立：一、李良开于2012年8月22日乳源瑶族自治县劳动人事争议仲裁院申请劳动争议仲裁，该仲裁院受理李良开的申请，说明乳源瑶族自治县劳动人事争议仲裁院已经发现李良开投诉韶关市信德磁铁工业有限公司未为李良开补交从2002年7月至2010年11月的社会养老保险、医疗保险、失业保险的行为。从2010年11月起算至2012年8月22日止，不足两年时间。依照国务院《劳动保障监察条例》第二十条第一款有关“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。”的规定，“乳源人社局”以李良开超过两年投诉期限为由，作出不予受理决定不合法。因为行政法规规定除了举报、投诉外，行政机关依职权“发现”也是一种劳动保障行政部门查处的来源。二、有关“乳源人社局”上诉提出乳源瑶族自治县劳动人事争议仲裁院发现不等于“乳源人社局”发现的问题。（一）国家公务员对外行使行政管理职权过程中，代表行政机关，以所在行政机关的名义执法，其行为的结果归属于相应的行政机关。尽管外部行政管理法律关系是行政机关与作为行政相对人的个人、组织发生的关系，而不是国家公务员与相对人发生的关系，国家公务员在行政管理法律关系中并非作为一方当事人出现，不具有一方当事人的资格。然而，行政机关是由众多工作人员和工作场所、相关设施、法定资质、法定职权所组成的集合体，行政机关的行为只能通过各行政机关工作人员的操作运转，并由工作人员以行政机关的名义对外作出具体行政行为。行政机关不可能以工作场所发现案件，受理案件和处理案件，不可能不委托工作人员而由行政机关的名称办理具体事项。因此，无论行政机关以什么名义对外作出具体行政行为，都要由行政机关的人员进行操作，包括发现违法行为，决定是否受理，作出具体行政行为。（二）乳府办（2008）47号乳源瑶族自治县人民政府办公室文件中有关乳源瑶族自治县劳动人事争议仲裁院的组成人员，以及李良开提供的“乳源瑶族自治县人力资源和社会保障局党务公开栏-
局党组设置”照片等证据表明，乳源瑶族自治县县劳动争议仲裁委员会（含现仲裁院）的组成人员，部分同时又是“乳源人社局”的公务员，其中在2012年9月24日作出的乳劳人仲案字（2012）27号裁决书中的仲裁员赵立维，同时也是“乳源人社局”的公务员。此外，“乳源人社局”提交的乳府办（2011）149号乳源瑶族自治县人民政府办公室《乳源瑶族自治县人力资源和社会保障局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》中有关：“二、主要职责：……（十二）统筹拟订劳动、人事争议调解仲裁制度和劳动关系政策，完善劳动关系协调机制，制定禁止非法使用童工政策和女工、未成年工的特殊劳动保护政策，组织实施劳动监察，协调劳动者维权工作，依法查处重大案件。”“三、内设机构：……（六）劳动监察股：拟订劳动监察制度、执法规范和标准；依法受理举报投诉，依法行使人力资源和社会保障监督检查权；指导和监督下级人力资源和社会保障服务机构的监督检查工作；组织查处有关劳动、人事重大案件，处理有重大影响的群体性突发事件；负责信访工作……”的内容，可以确认“乳源人社局”的工作人员已经知道李良开所投诉的内容，属于已经“发现”违反劳动保障法律、法规或者规章行为的情形。
综上所述，“乳源人社局”作出的具体行政行为认定事实不清，适用法律、法规错误，应予撤销；“乳源人社局”上诉理由不充分，不予采纳；原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元由“乳源人社局”负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一四年九月十五日
书记员 李羿盟