广东省湛江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤08行初236号
原告廉江市横山镇龙角塘村民委员会中间坑村民小组，住所地：广东省廉江市横山镇龙角塘村民委员会中间坑村民小组。
负责人谢开，村民小组长。
委托代理人蔡磊，广东瑞迪安律师事务所律师。
被告廉江市人民政府，住所地：广东省廉江市廉城镇。
法定代表人吴群忠，市长。
委托代理人郑风，廉江市人民政府法制局副局长。
委托代理人郭如礼，廉江市人民政府调处纠纷办公室科员。
被告湛江市人民政府，住所地：湛江市赤坎区跃进路。
法定代表人姜建军，市长。
委托代理人廖章雅，湛江法制局干部。
第三人中国人民解放军95246部队，住所地广西壮族自治区南宁市科园大道23号。
法定代表人杨海军，该部队队长。
委托代理人刘兆金，该部队科长。
委托代理人吕海棠，廉江市公职律师事务所主任。
原告廉江市横山镇龙角塘村民委员会中间坑村民小组（以下简称中间坑村民小组）因与被告廉江市人民政府、湛江市人民政府，第三人中国人民解放军95246部队（以下简称95246部队）土地权属确认及行政复议一案，于2017年10月10日向本院提起行政诉讼。本院于2017年10月12日立案后，于2017年10月30日向被告廉江市人民政府、湛江市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书并依法通知第三人95246部队参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年4月19日公开开庭审理了本案。原告的负责人谢开及委托代理人蔡磊，被告湛江市人民政府的委托代理人廖章雅，被告廉江市人民政府的委托代理人郑风、郭如礼，第三人95246部队的委托代理人刘兆金、吕海棠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告中间坑村民小组因认为位于廉江市横山龙角塘村委会境内的一块面积约60多亩土地属于其村集体早年借给第三人95246部队使用的，请求第三人归还；因第三人不同意归还，原告于2017年5月17日向被告廉江市人民政府申请确权。2017年6月15日，被告廉江市人民政府对中间坑村民小组作出廉府调字[2017]7号《土地权属争议不予受理决定书》，决定不予受理中间坑村民小组的土地权属争议申请。中间坑村民小组不服该决定，向湛江市人民政府申请行政复议，被告湛江市人民政府2017年9月22日作出湛府行复[2017]47号《行政复议决定书》，决定维持廉江市人民政府作出的廉府调字[2017]7号《土地权属争议不予受理决定书》。
原告中间坑村民小组诉称：原告申请调处的土地位于横山龙角塘村委会境内，名为牛鼻塘岭（部队称清水塘），面积约60多亩，东至蒲岭村委灌沟，南至蒲岭村委灌沟，西至蒲岭村委灌沟，北至原告的林地。原告向被告提出的调处土地权属纠纷申请符合《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条第（二）项“有明确的请求对象、具体的调处请求和事实根据”的受理条件。1、原告申请调处的土地四至范围明确，即第三人的营区范围，符合有明确的请求对象的要求。2、原告请求被告廉江市人民政府确认涉案土地的土地所有权归原告，这一调处请求亦很具体明确。3、原告提出的调处土地权属纠纷申请亦有具体的事实根据。涉案土地在解放前、解放后均属原告管理，与周边的村庄无争议及纠纷、地界清楚。上世纪60年代，中国人民解放军87011部队（现为中国人民解放军95246部队）搬到原告西边扎营，军民关系非常融洽。在这期间，第三人领导与原告商量，第三人免费借用涉案土地，如果第三人搬走就将涉案土地归还原告。1993年，中国人民解放军87011部队更名为中国人民解放军95246部队，同年，第三人中国人民解放军95246部队撤出涉案土地，涉案土地闲置至今，期间第三人将涉案土地及房屋先后出租、委托给黄桑、谢观全两人使用、看管。第三人于2016年10月请求就涉案土地的权属争议进行调处时亦明确了“涉案土地在解放前、解放后均属原告管理，与周边村庄无争议及纠纷、地界清楚”这一事实。综上所述，原告提起的调处土地权属纠纷符合《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条第（二）项的受理条件，被告廉江市人民政府作出的《土地权属争议不予受理决定》及被告湛江市人民政府作出的《行政复议决定书》认定事实错误、适用依据错误。为此，为维护原告的合法权益，恳请贵院判如所请：1、判令撤销被告廉江市人民政府作出的廉府调字[2017]7号《土地权属争议不予受理决定书》及被告湛江市人民政府作出的湛府行复[2017]47号《行政复议决定书》；2、判令被告廉江市人民政府受理原告提出的调处土地权属纠纷申请。
为证实自己的主张，原告向法院提交了如下证据：1、关于横山公社与部队营区地界补充协议书，主张证明协议落款为第三人部队的前身中国人民解放军87011部队，协议内容并未涉及土地转移；2、廉江市人民政府调处办2016年11月9日作出的调解意见书，主张证明原告与第三人因涉案土地产生纠纷；3、卫星地图打印复印件，主张证明涉案争议地的位置；4、廉府调字[2017]7号决定书，主张证明被告作出不予受理申请人调处申请的决定；5、行政复议决定书，主张证明被告湛江市人民政府作出了维持不予受理的复议决定。
被告廉江市人民政府辩称:一、我府作出的廉府调字[2017]7号《土地权属争议不予受理决定书》处理正确。(一）我府作出的廉府调字[2017]7号《不予受理决定书》认定事实清楚、证据确凿充分。原告在向我府申请要求将涉案的土地权属确定给该村民小组时，只向我府提交如下证据：1、《关于横山公社与部队营区地界补充协议书》；2、牛鼻塘的《林权证》；3、廉江市林业局《关于对〈关于申请注销林权证的函〉的回复》。第1证据《关于横山公社与部队营区地界补充协议书》证明了涉案土地作为军事用地，已由相关当事人签订地界协议，并经原廉江县人民政府确认，该协议书生效后，涉案土地权属与原告没有任何关系。第2、3证据证明原告与95246部队的土地权属和界线清楚，没有交叉重叠现象。即原告在向我府申请将涉案的土地权属确定给该村民小组时，未能提交能支持其主张的任何证据材料，原告提出的申请调处土地权属纠纷实际上没有事实根据。因此，原告提出的调处申请不符合《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条第（二）项“有明确的请求调处对象、具体的调处请求和事实根据;”的受理条件。(二）我府作出的廉府调字[2017]7号《不予受理决定书》程序合法。我府于2017年6月7日收到原告的《调处土地权属纠纷申请书》，经审查后，我府于2017年6月I5日作出廉府调字[2017]7号《土地权属争议不予受理决定书》，并于2017年6月19日将该《不予受理决定书》送达原告。(三）我府作出的《不予受理决定书》适用法律依据正确。由于原告提出的调处申请不符合《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条第（二）项“有明确的请求调处对象、具体的调处请求和事实根据;”的受理条件，因此，我府根据《广东省土地权属纠纷处理条例》第九条、第十条的规定作出《不予受理决定》，适用法律依据正确，处理正确。二、被告湛江市人民政府作出湛府行复[2017]47号《行政复议决定书》的行政行为正确。我府作出的《不予受理决定》正确，被告湛江市人民政府作出《复议决定》所认定的事实与我府作出的《不予受理决定》所认定的事实一致，且《复议决定》所适用法律依据正确。
因此，我府作出廉府调字[2017]7号《土地权属争议不予受理决定书》和被告湛江市人民政府作出湛府行复[2017]47号《行政复议决定书》的行政行为合法、正确，请人民法院依法维持，驳回原告的诉讼请求。
被告廉江市人民政府在举证期限内向本院提交以下证据：1、廉府调字[2017]7号处理决定；2、送达回证；3、湛府行复[2017]47号行政复议决定，证据1-3主张证明廉江市政府作出的不予受理决定证据确凿充分，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确；4、原告调处土地权属纠纷申请书，主张证明原告于2017年6月7日向被告廉江市政府提交申请书；5、原告向被告提出申请时提交的证据材料，主张证明涉案土地属部队管理使用的土地，与原告无利害关系，被告作出的不予受理决定正确；6、关于对＜关于申请注销林权证的函＞的回复，主张证明涉案土地不在原告林权证范围内；7、廉府行复[2016]18号行政复议决定书，主张证明廉江市调处办的《关于横山镇中间坑村与驻地部队营区土地问题的调解意见》已被廉江市人民政府撤销；证据8、广东省土地权属纠纷处理条例。
被告湛江市人民政府辩称：一、我府作出的湛府行复[2017]47号行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿，在我府所提交的证据材料中均可印证。二、我府作出湛府行复[2017]47号行政复议决定书适用法律依据正确，程序合法。（一）本案中，根据原告申请调处时所提交的证据材料显示，原告与95246部队已于1981年10月17日签订了地界协议，明确了争议地属部队用地，同时也证明了牛鼻塘岭的土地与95246部队的土地权属和界线清楚，没有交叉重叠的现象。由于原告未能提供其他主张争议地权属的事实根据，因此，原告的调处申请不符合《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条规定的受理条件。廉江市人民政府依据《广东省土地权属纠纷处理条例》第十条规定，作出廉府调字[2017]7号《土地权属争议不予受理决定书》的具体行政行为并无不当。(二）我府根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，依法受理原告的行政复议申请后，向廉江市人民政府发出答复通知书，廉江市人民政府在法定期限内提交书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，我府在法定期限内作出复议决定，程序合法。三、原告提起行政诉讼的理由缺乏事实根据和法律依据。原告起诉主张其申请的调处符合《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条的受理条件并且有具体的事实根据。事实上，原告向廉江市人民政府提交的《林权证》及《关于对〈关于申请注销林权证的函〉的回复》只能证明原告与95246部队的土地权属和界线清楚，原告主张的牛鼻塘岭的土地与第三人95246部队的土地没有交叉重叠的现象，而《关于横山公社与部队营区地界补充协议书》证明了该争议地已作为军事用地，同时也证明了第三人95246部队已与包括原告在内的相关当事人签订了地界协议，地界清楚。由于原告未能提交其他主张争议地权属的证据材料，因此，该申请缺乏具体的事实根据，不符合《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条第一款第（二）项“有明确的请求调处对象，具体的调处请求和事实根据”的受理条件。
综上所述，我府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，并无不当。原告提起诉讼的理由无事实根据和法律依据，请法院依法驳回其诉讼请求。
被告湛江市人民政府在举证期限内向本院提交以下证据：1、湛江市人民政府受理本案复议阶段的材料，包括行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、延期审理通知书以及湛府行复[2017]47号行政复议决定书，主张证明湛江市人民政府受理并审理复议案件，程序合法，作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确；2、复议申请人也就是说本案的原告在复议阶段提交的材料，主张证明申请行政复议符合法律规定；3、复议阶段廉江市人民政府提交的答复书及证据材料目录，主张证明廉江市政府作出的不予受理决定书并无不当；4、法律文书送达回证，主张证明复议阶段的法律文书依法送达。
第三人95246部队述称：1、原告诉讼主体不适格，应裁定驳回其诉讼请求。2、涉案土地使用权明确属于第三人，原告的诉讼请求不合法，应予驳回。
第三人向本院提交了以下证据：1、关于横山公社与部队营区地界补充协议书，主张证明涉案土地使用权属于第三人；2、广东省林地林权登记申请表、廉江市国土局测绘队出具的横山部队地形图，主张证明涉案土地界至清楚，原告林权证登记的土地坐落于不同位置，涉案土地使用权属于第三人，不存在争议；3、看管协议，主张证明第三人因战备需要，依法将涉案土地委托给黄桑、谢观全代为看管。
经庭审质证，被告廉江市人民政府对原告提供的证据材料的质证意见是：一、对证据1的真实性、合法性、关联性均没有异议，但不能证明原告证明对象和内容。因为涉案的土地于1981年10月17日前就归中国人民解放军95246部队使用，且该协议的内容原告已履行完毕。该证据亦证明了涉案土地作为军事用地，已由相关当事人签订地界协议，并经原廉江县人民政府确认；该协议生效后，涉案土地权属与原告没有任何关系。二、对证据2的真实性没有异议，但对其合法性、关联性及证明对象和内容均有异议。该证据被廉江市人民政府的廉府行复[2016]18号行政复议决定撤销，不具有合法性、关联性。三、对证据3、4、5的真实性、合法性、关联性没有异议。
被告湛江市人民政府对原告提供的证据材料的质证意见是：对证据1-5的真实性、合法性、关联性均无异议，但是对证据1、2所要证明的事实不予认可。
第三人对原告提供的证据材料的质证意见是：对证据1的真实性、合法性没有异议，对证明的内容有异议，涉案土地使用权应该是属于第三人的；对证据2真实性、合法性没有异议，对所证明的内容有异议。涉案土地不存在争议，是属于第三人的；证据3的真实性由法院来依法认定；对证据4、5的真实性、合法性没有异议，对证明的内容有异议，涉案土地应归属第三人。
对被告廉江市人民政府提交的证据材料，原告的质证意见是：对证据1-3的真实性没有异议，对合法性不予确认，对其证明内容也不予确认；对证据4、5的三性无异议；对证据6的真实性没有异议，对合法性和关联性有待确认；对证据7三性无异议；对证据8的内容不予确认。
被告湛江市人民政府和第三人95246部队对被告廉江市人民政府提交的证据均无异议。
对被告湛江市政府提交的证据材料，原告的质证意见是：对证据1的真实性没有异议，对合法性和关联性不予确认；对证据2的三性无异议；对证据3只确认真实性和关联性，不确认合法性；对证据4只确认真实性，不确认合法性。
被告廉江市人民政府和第三人95246部队对湛江市人民政府提交的证据提交的证据均无异议。
原告对第三人提交的证据质证意见是：对证据1的真实性予以确认，但是中间坑代表那处没有盖章而只是签名，对此保留质疑的意见。另外也不予确认第三人所需证明的证据事实，因为该份协议并没有明确这个土地是已经归部队所有，也没有关于征地及涉案土地权属的约定；对证据2，对其真实性、合法性予以确认，对其证明内容不予确认；对证据3的三性不予确认，因为该份证据是第三人与案外人签订的。
被告廉江市人民政府和江市人民政府对第三人提交的证据均无异议。
根据原告中间坑村民小组的申请，本院依法向被告廉江市人民政府调处办调取了该办于2016年11月9日作出的调解意见的档案材料，廉江市人民政府调处办于2018年4月8日向本院提交了有关证据材料，但这些证据材料与被告廉江市人民政府向本院提交的证据材料是一致的，也就是没有有关调解意见的档案材料。
本院对当事人提交的证据认证如下：原告中间坑村民小组提供的与被告廉江市人民政府、湛江市人民政府、第三人95246部队提供的证据均符合证据的三性要求，可以作为证据使用，原、被告提供的证据能够证明原告持相关材料向被告提出确认土地权属申请，被告作出不予受理决定的事实。
经审理查明，2017年6月7日，原告中间坑村民小组向廉江市人民政府申请调处位于横山镇××境内牛××（部队称清水塘）的土地，该地面积约60多亩，四至范围为：东至蒲岭村委灌沟，南至蒲岭村委灌沟，西至蒲岭村委灌沟，北至原告的林地。原告向被告廉江市人民政府提交了以下证据：1、《关于横山公社与部队营区地界补充协议书》；2、调解意见；3、卫星图。2017年6月15日，廉江市人民政府作出廉府调字[2017]7号《土地权属争议不予受理决定书》，以原告未能提交主张争议地权属的证据依据材料为由，认为其调处申请不符合《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条第（二）项“有明确的请求对象、具体的调处请求和事实依据”的受理条件，决定不予受理该土地调处申请。
原告中间坑村民小组不服该决定，于2017年7月4日向湛江市人民政府提出行政复议，湛江市人民政府于2017年9月22日作出湛府行复[2017]47号《行政复议决定书》，该《决定书》认为：根据《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条关于“申请调处土地权属纠纷必须符合以下条件：（一）申请人与土地权属纠纷有直接利害关系的；（二）有明确的请求调处对象、具体的调处请求和事实根据；（三）符合人民政府调处的范围。”的规定，中间坑村民小组申请调处时所提交的证据材料显示，中间坑村民小组与95246部队已于1981年10月17日签订了地界协议，明确了争议地属部队用地，同时也证明了牛鼻塘岭的土地与95246部队的土地权属和界线清楚，没有交叉重叠的现象。由于中间坑村民小组未能提供其他主张争议地权属的事实根据，因此，中间坑村民小组的调处申请不符合上述受理条件，决定维持廉江市人民政府作出的不予受理中间坑村民小组土地调处申请的决定。原告中间坑村民小组不服该行政复议决定，向本院提起行政诉讼。
本院认为：本案为土地权属行政确认及复议案。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第十三条的规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当按照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。根据上述规定，被告廉江市人民政府对于原告提出的土地权属争议调查处理申请，有权作出是否受理的决定。该府作出本案所诉之廉府调字[2017]7号《土地权属争议不予受理决定书》，职权主体适格，且该府作出决定的程序亦符合《土地权属争议调查处理办法》第十三条的规定，本院予以确认。本案争议的焦点是廉江市人民政府不予受理原告土地权属争议调查处理申请的决定在实体依据上是否充分、适用法律是否正确以及原告请求撤销湛江市人民政府作出的湛府行复[2017]47号《行政复议决定书》是否有依据。
《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。本案中，涉案争议地原为原告农村集体土地，原告认为是第三人借用了原告的土地，现因部队不再借用，应当归还；而第三人认为涉案争议地是早年间因军事目的征用农村的土地，已签订协议明确权属为第三人所有，不同意归还。第三人还曾因此请求撤销原告的有关林权证，由此可见，原告与第三人因土地权属问题双方存在争议。根据土地管理法的规定，解决土地权属争议的方法可以由当事人协商，协商不成即应由人民政府处理。原告与第三人提交的《关于横山公社与部队营区地界补充协议》是平等主体的当事人就土地使用问题协商的重要依据，但原告与第三人就该补充协议的效力、内容理解及履行等问题上存在分歧，原告认为协议的内容未涉及土地转移，甚至于庭审中还保留对协议真实性的质疑，第三人则认为协议已经明确土地的归属及范围，应当履行。对于原告与第三人之间的争议，被告廉江市人民政府应当立案受理，方可尽到全面合理、审慎的审查义务，才能从实体上对于双方达成的协议应作何理解及如何执行作出合法合理评判，但廉江市人民政府径以原告未能提交主张争议地权属证据材料为由作出不符合受理条件的结论，属于认定事实不清，适用法律错误。《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条第（二）项规定：“申请调处土地权属纠纷必须符合以下条件：……（二）有明确的请求调处对象、具体的调处请求和事实根据；……”显然，在本案中，廉江市人民政府已将上述条例“具体请求、调处对象和事实根据”理解为“对争议地主张权属应提交充足的确权依据”，这是错误的。因为“能否将争议地确权给申请人”与“能否立案受理申请人提出的调处申请”是两个不同概念，立案受理解决的是立案程序问题，立案后有可能驳回申请人的申请，也有可能全部或部分支持申请人的申请，但不能因为认为申请人的对争议地主张权属理由不足就连立案的权利亦予以驳夺。中间坑村民小组向被告廉江市人民政府递交申请书，明确要求处理其与第三人之间的争议，将争议地确权给原告，就其与争议地存在利害关系的问题，提交了《关于横山公社与部队营区地界补充协议书》、《关于横山中间坑村与驻地部队营区土地问题的调解意见》、《卫星图》等证据，履行了初步的举证责任，故从现在证据看，并不能当然得出讼争土地权属不存在争议的结论，被告廉江市人民政府对原告的申请不予受理缺乏依据。湛江市人民政府作出湛府行复[2017]47号《行政复议决定书》，维持廉江市人民政府作出的《土地权属争议不予受理决定书》属于适用法律错误，依法亦应予以撤销。
综上所述，原告的诉请有理，本院予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第七十九条的规定，判决如下：
一、撤销被告廉江市人民政府于2017年6月7日作出的廉府调字[2017]7号土地权属争议不予受理决定及被告湛江市人民政府于2017年9月22日作出的湛府行复[2017]47号行政复议决定。
二、责令被告廉江市人民政府在本判决生效之日起法定期限内受理原告提出的调处土地权属纠纷申请。
案件受理费50元，由被告廉江市人民政府、湛江市人民政府各负担25元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 李若珠
审 判 员 李 峰
审 判 员 梁康宁
二〇一八年五月十四日
法官助理 陈小斯
书 记 员 蔡芷茵
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。