浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙金行初字第50号
原告义乌市九联砖瓦厂。
法定代表人：龚顺昌。
委托代理人仰校、倪玉斌。
被告义乌市人民政府。
法定代表人盛秋平。
委托代理人程剑锋。
委托代理人徐晓波。
被告义乌市国土资源局。
法定代表人虞秀军。
委托代理人金京华。
委托代理人何涛。
原告义乌市九联砖瓦厂（下称九联砖瓦厂）诉被告义乌市人民政府（义乌市政府）、义乌市国土资源局（义乌国土局）土地征收实施行为及行政赔偿一案，于2014年6月26日诉至本院，本院于同日受理后，依法组成合议庭，分别于2014年7月21日、8月5日公开开庭进行了审理，原告九联砖瓦厂的委托代理人仰校，被告义乌市政府的委托代理人程剑锋、徐晓波，被告义乌国土局的委托代理人金京华、何涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2013年因义乌市环城南路与佛堂交叉口改造工程，义乌市政府需要征收原告位于环城南路旁的部分土地和其上的房屋。7月31日，义乌市发展和改革委员会下达《关于环城南路与佛堂交叉口改造工程项目建设建议书兼可行性研究报告的批复》，同意该项目的建设，由义乌市江东开发建设管理办公室（该办公室后并入义乌市城市投资建设集团有限公司）负责实施。10月8日，浙江国信房地产土地估价咨询有限公司受托在对征收范围内的房屋和附属物进行评估后，出具评估报告，所涉房屋和附属物的价值为1272676元。2013年12月至2014年元月间，在未先补偿的情况下征收范围内的房屋和附属物被拆除。2014年3月5日，义乌市政府公布《征地方案公告》，公告称1月27日浙江省人民政府批准该项目的土地征收，4月22日，义乌国土局公布《征地补偿、安置公告》，并由义乌市统一征地办公室支付安置补偿款项。至此，原告方知被告的征收实施行为违法。故诉至法院，请求：1，确认2013年7月至2014年1月期间被告对原告的土地征收实施行为违法；2，判令被告赔偿原告损失1272676元，并支付利息损失（利息损失依照中国人民银行同期同类贷款利率计算，自2014年2月1日起算至被告实际赔偿之日止；截止2014年6月18日止，利息损失为31897.68元；3，承担本案诉讼费用。
被告义乌市政府答辩称：一、原告无诉讼主体资格。涉案土地及房屋早已被征收并已补偿。2005年11月29日，义乌市江东街道办事处因塔下洲小区配套工程所需，与九联砖瓦厂签订了一份拆迁补偿协议书。协议书已明确将拆除九联砖瓦厂内的所有建筑物及其附属设施，拆迁补偿费共计1060453.2元，原告应当在同年12月20日前将拆迁房腾空。如在规定时间内腾空予以总额5%的奖励。如其未按协议腾空，义乌市江东街道办事处有权依法拆除。2006年6月27日义乌市江东街道办事处已全额支付拆迁补偿费及奖励费共计1113475.8元。原告诉称的“2013年12月至2014年元月间，在未先补偿的情况下征收范围内的房屋和附属物被拆除”该事实不存在，拆除系义乌市江东街道办事处结合“三改一拆”和依据2005年11月29日双方签订的协议行为，与2014年3月5日义乌市人民政府公布《征地方案公告》无关。另涉及九联砖瓦厂的土地征收于2003义土字（2003整理］第16号已完成建设用地项目呈报和批准。二、被告的具体行政行为程序合法，适用法律、法规及规范性文件正确。2013年7月31日义乌市发展和改革委员会下达《关于环城南路与佛堂交叉口改造工程项目建议书兼可行性研究报告的批复》，同意进行环城南路与佛堂交叉口改造工程，2014年1月27日浙江省人民政府批准该项目的土地征收，2014年3月5日，义乌市政府公布《征地方案公告》，4月22日义乌国土局公布征地补偿、安置公告，并由义乌市统一征地办公室支付安置补偿款项。但上述行为都不涉及原告利益，原告对已经进行拆迁补偿的房屋和附属物再次起诉赔偿126万元，是一种明知故意的行为，涉嫌刑事犯罪，如不自行纠正应当予以追究。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。
被告义乌市政府在答辩期内向本院提供了以下证据：
证据1，义乌市江东街道塔下洲小区配套工程拆迁补偿协议书；证据2，付款凭证4张；用于证明原告诉称的房屋已于2005年11月29日签订了拆迁补偿协议，协议约定的金额已支付给原告，原告起诉属重复起诉。
证据3，建设用地项目呈报材料及总体规划位置图，用于证明上述拆迁范围用地于2003年8月份已批准征收。
证据4，义征告字（2014）第158号、第159号、第160号义乌市政府征收公告。证据5，义国土征告字（2014）第180号、第181号、第182号征地补偿、安置公告。该两份证据用于证明征地程序合法。
义乌市政府提供《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》作为法律依据。
为查明原告主张的涉诉建筑物是否包含在证据1中的拆迁补偿协议内以及确定案件讼争范围，且该事实涉及国家公共利益和当事人利益的认定，故本院责令义乌市政府限期提供证据1所指的征地红线图及所涉征地实施行为的所有证据。义乌市政府在法定期限内向本院补充提供了如下证据：
证据6，义乌市人民政府征用土地方案公告（2003）第12号；证据7，义乌国土局2003年10月20日的征地补偿安置方案；证据8，义乌市统一征地事务所与义乌市江东街道塔下洲村民委员会签订的“国家建设用地征（使）用地协议书”2份及补偿费发票3份；证据9，义乌市统一征地事务所与义乌市江东街道九联村民委员会签订的“国家建设用地征（使）用地协议书”2份及补偿费发票2份；证据10，义乌市统一征地事务所与义乌市江东街道后房村民委员会签订的“征地补偿协议”1份及补偿费发票1份；证据11，该地块的征地红线图复印件。上述证据用于证明了本案原告所要求补偿的地块在2003年都已经被义乌市政府征收，并且进行了方案公告、补偿公告以及签订了补偿协议书，把征地款都已经补偿到位。
证据12，九联砖瓦厂拆迁会议纪要及签到单；证据13拆迁评估表33份及照片2页；用于证明原告所诉的九联砖瓦厂内所有的附属物都进行了评估，按规定政府进行了全面的补偿，这个数额与支付给原告的金额是一致的。二个数额相加，加上5%的奖励，数额是对的。可以确定已经进行全额的补偿。
被告义乌国土局答辩称：其主体不适格，从原告的诉讼请求上看，其针对的具体行政行为是“土地征收实施行为”，依照《中华人民共和国土地管理法》第46条第一款之规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”可见，“土地征收实施行为”的行政主体非义乌国土局。故其在本案中其主体不适格，请求依法驳回原告对义乌国土局的起诉。
被告义乌国土局未向本院提供证据。
原告九联砖瓦厂向本院提供了如下证据：
第一组证据：原告的营业执照、原告的身份证，用于证明诉讼主体资格。
第二组证据：1、同意创办企业的批复、企业改制协议书、工商变更登记表、记帐凭证。2、集体建设使用土地申请表、扩租取土“协议书”、造地费、土管费收据。用于证明原告是合法的土地使用人及合法建筑物、附属物的所有人。
第三组证据：关于环城南路与佛堂交叉口改造工程项目建议书兼可行性研究报告的批复、关于下达2013年义乌市重点工程和重大产业项目计划（第一批）的通知、征地方案公告、“征地补偿、安置方案公告”、征地红线图。用于证明2013年因“环城南路与佛堂交叉口改造工程”需要对原告靠近环城南路和部分土地进行征收和对其上的建筑物、附属物进行征迁。
第四组证据：义乌市房地产拆迁评估表。用于证明对被征迁的建筑物和附属物已进行评估和评估结果。
第五组证据：照片一张、光盘一张。用于证明涉诉建筑物和附属物已拆除。
庭审中，为说明涉案土地状况，又向法庭提供了义乌市江东街道塔下洲社区规划图和义乌市江东街道塔下洲村规划（B地块红线），用于证明2005年的拆迁协议涉及的是B地块部分，与本案诉争土地上的附属物无关。
经庭审质证，对于被告提供的证据4、证据5，各方当事人均认为与本案无关，而原告第三组证据中的征地方案公告、“征地补偿、安置方案公告”又与上述两份证据重复，故对这些证据均不予采用。原告对被告提供的证据1、证据2、证据3、证据6、证据7的真实性没有异议，但对关联性有异议，对该证据本院予以采用。原告对证据8、证据9、证据10中征用协议及发票，认为涉及前山头村地块的与本案无关联性，对涉塔下洲地块及后房村地块的真实性、合法性、关联性持有异议，后房村地块正好是本案讼争的土地，后房地地块是在红线范围内，却不在报批的审批范围内，被告相关的公告和审批手续没有提供，因此，涉及到这块实际是属于超面积和非法征地；对发票没有异议。由于上述证据盖有证据持有单位公章，真实性可以确认，可作为认定事实的依据。对于被告的证据11，原告当庭对比完整的征地红线图原件，认为征地红线图一共是37公顷，与实际的征地指标是不一样的，因此，征地红线图不是报批的红线，是不真实不合法的；对于证据11系征地红线图原件中的一部分复印下来的没有异议。由于证据11本身真实性可以确认，本院作为认定事实的依据。对于证据12、证据13，证据系复印件，原告对真实性提出异议，被告虽提出证据的出处，但无原件核对，又无证据出处单位盖章确认，故该两份证据不予采用。
对于原告提供的第一至三组证据的真实性两被告未提出异议，但2013年环城南路与佛堂交叉口改造工程与本案原告是无关联的，拆除是结合省三改一拆、根据2005年的拆迁协议的约定，江东街道办事是依据拆迁协议进行拆除，不存在先拆后征的事实。对第四组证据，被告认为与本案无关联性，土地上的建筑物在2005年已经补偿了，由于江东办和江东街道是二个不同的部门，后来出了这个评估，市政府发现这个问题，停止支付。本院对原告提供的五组证据除第三组中的征地公告和补偿公告外均予以采用。对原告当庭提交的证据，被告认为与本案无关，而且也超过了举证期限。因该证据仅用于说明本案诉争土地的方位，可予以采用，至于是否属于已被征收的范围，应由被告举证。
经审理，本院确认：九联砖瓦厂企业法人营业执照上载明为集体企业，法定代表人为龚顺昌，1988年义乌市政府同意九联砖瓦厂使用九联村所有的占地面积9亩建设用地，九联砖瓦厂使用的土地未办理产权登记。2003年8月5日，义乌国土局编制了义土字（2003整理］第16号（浙土字［B2003）第10723号、金土字（2003B］第156号）建设用地项目呈报材料“一书方案”，拟征收义乌市江东街道塔下洲地块25.4388公顷、前山头地块31.7799公顷，合计57.2187公顷土地；另还有农用地转用建设用地47.5558公顷。2003年9月18日，浙江省人民政府审批同意征收上述两地块土地。2003年9月25日，义乌市政府发布了（2003）第12号“义乌市人民政府征用土地方案公告”，公告记载了批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等内容。同年10月20日，义乌国土局作出了“征地补偿安置方案”，载明了义乌国土局已与用地单位、办事处和村组织共同对被征收地块进行征地补偿登记，拟定了征地补偿安置方案，包括用地基本情况、征地补偿安置标准、各被征地村征地补偿安置、征后失地农业人员安置、征后税费减免、征用费支付等内容。2003年4月3日，义乌市统一征地事务所与义乌市江东街道九联村民委员会分别签订了塔下洲地块、前山头地块的“国家建设用地征（使）用地协议书”，约定的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费分别合计为2881498.50元、6574458元，对地面附着物补偿费约定“按实清点、另行补偿”。义乌市统一征地事务所于同年6月17日支付了土地征用款（预付款）1000万元，2004年2月11日支付了土地征用预付款（安居工程）800万元。2003年4月4日，义乌市统一征地事务所与义乌市江东街道塔下洲村民委员会分别签订了塔下洲地块、前山头地块的“国家建设用地征（使）用地协议书”，约定的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费分别合计为3934617元、10130959元，对地面附着物补偿费约定“按实清点、另行补偿”。义乌市统一征地事务所于同年6月17日支付给义乌市江东街道塔下洲村委员会土地征用款（预付款）2000万元，12月31日分别支付征地款（安居工程）1000万元、2000万元。2003年6月16日，义乌市统一征地事务所与义乌市江东街道后房村民委员会签订了“征地补偿协议”，约定征收后房村勾刀塘地块0.2986公顷（计4.48亩），土地补偿费188118元、青苗补偿费8958元、附着物补偿费26874元，共计188118元。同年10月18日，义乌市统一征地事务所将188118元支付给了义乌市江东街道后房村民委员会。
2005年11月29日，九联砖瓦厂（乙方）与义乌市江东街道办事处（甲方）签订了一份“义乌市江东街道塔下洲小区配套工程拆迁补偿协议书”，约定：为确保江东街道塔下洲小区配套工程项目顺利开工，甲方需拆迁乙方坐落在塔下洲小区建设红线范围内九联砖瓦厂的所有建筑物及其附属物，对乙方被拆迁房屋及附属物，甲方将会同有关权威部门认定后按时评估，予以补偿，街道对厂区用地不再另行安置；核定乙方拆迁补偿总额为1060453.20元，其中拆迁房屋补偿费727668元，附属物设施补偿费332785.20元；以上费用双方签订协议时，由甲方一次性付给乙方（其中水、电、残值补偿待有关部门确认后另行补偿）；乙方应在2005年12月20日前将拆迁房腾空；乙方在规定时间内腾空或在不妨碍小区建设的前提下，按拆迁补偿总额的5%予以奖励。协议签订后，九联砖瓦厂涉及塔下洲社区规划图中的B地块的房屋及附属物被拆除。2006年6月27日，义乌市江东街道办事处将拆迁补偿总额为1060453.20元加5%奖励款共计1113475.8元支付给九联砖瓦厂。
2013年12月至2014年元月间，因义乌市环城南路与佛堂交叉口改造工程项目需要，九联砖瓦厂沿环城南路的房屋及附属物被义乌市江东街道办事处拆除。2013年10月8日，浙江国信房地产估价咨询有限公司曾对涉及拆除的9个房屋、附属物进行了评估，评估价值为1272676元。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，义乌市政府具有土地征收实施行为的法定职权。土地征收实施行为系由一系列环节构成，包括公告征地方案、征地补偿登记、公告征地补偿安置方案、实施征地补偿安置方案、交付被征收土地等，虽然原告诉讼请求只针对2013年7月至2014年1月期间的征地实施行为，其真实意思应当是这段时间拆除房屋所涉及的土地征收实施行为，该具体行政行为系一个整体，本院仍对土地征收整个行为的合法性进行审查。义乌国土局依法应承担的拟定征地补偿安置方案、公布补偿安置方案、实施补偿安置方案等，虽均以自己名义进行，这些具体行政行为属于整个征地实施行为中的一部分，在征地实施行为案件中的法律后果归属于义乌市政府。各方当事人在庭审中均认为，2014年后的“征地方案公告”、“征地补偿、安置公告”等与本案无关，故本案审理对象为浙土字［B2003）第10723号土地征收批准后涉及的土地征收实施行为。
关于原告主张的诉争被拆房屋所占土地是否在2013年前就已被征收为国有问题。义乌市政府主张涉案土地属于（2003）第12号“义乌市人民政府征用土地方案公告”征收的塔下洲地块土地范围内，而原告认为2003年的征收仅涉及塔下洲小区建设红线范围内，不包括本案所涉土地。塔下洲地块征地红线与塔下洲小区建设红线之间的概念、范围并不等同，虽然义乌市政府提供的塔下洲地块征地红线局部图，但该局部图取之于征地红线整体图纸一部分，整个塔下洲地块的征地红线图也曾在法庭上出示，根据该征地红线图，原告所占土地属于征地红线范围内。故本院采信义乌市政府主张，本案所涉土地已包含在（2003）第12号“义乌市人民政府征用土地方案公告”的征地范围内。
关于涉案建筑物、附属物是否已包含在2005年11月29日签订的拆迁补偿协议书中问题。义乌市政府主张补偿协议中已包含了原告当时所有建筑物及附属物，而原告认为补偿协议仅针对塔下洲小区建设红线范围内的建筑物及附属物。按义乌市政府提供的“九联砖瓦厂拆迁会议纪要”及33份“义乌市房地产拆迁评估表”内容，计算出来的分项补偿金额确实能与2005年11月29日签订的拆迁补偿协议书两项补偿金额能完全相符。但由于“九联砖瓦厂拆迁会议纪要”为复印件，无原件进行核对，原告又有异议，同时，“义乌市房地产拆迁评估表”与完整的评估报告形式上有所区别。因此，义乌市政府主张补偿协议中的“塔下洲小区建设红线范围内九联砖瓦厂的所有建筑物及其附属物”就是征地范围内的所有建筑物及附属物，其提供的证据尚不能达到确实充分的要求。涉案房屋是否已经过征收补偿的证明责任在被告，义乌市政府虽有一定证据，但不充分，其应对举证不能达成证明标准承担不利的法律后果，本院尚不能认定涉案建筑物及附属物已包含在2005年签订的拆迁补偿协议书中。
关于被诉征收实施行为是否合法问题。具体行政行为的合法性应由被告举证，义乌市政府只提供了征收红线图局部，但在法庭上出示过完整的征收红线图，被告不能合理解释标注的征地面积大于批准的征地面积以及给塔下洲村、九联村的征地补偿费为何超过了征地补偿协议约定的金额问题；同时提供证据不完整、不全面；与塔下洲村委员会、九联村委会签订补偿协议的征地实施行为早于征地批准行为；而且在2003年土地征收批准后至2014年元月的十年时间内，土地征收实施行为仍未完成，明显属于不适当延迟。故应确认义乌市政府涉案土地征收实施行为违法。
关于原告被拆建筑物、附属物是否应赔偿问题。涉案建筑物、构筑物或附属物及土地均无权属登记，也无建设用地许可证、临时用地许可证等可证明其物权的凭证，原告虽然提供了浙江国信房土地估价咨询有限公司的“义乌市房拆迁评估表”，但证据仍不足财产的合法性。原告仅有在1988年经批准的农村集体建设用地9亩，根据审批材料表明，该9亩建设用地所有权人为九联村，而原告庭审中明确涉案土地是后房村的，故本案中的建筑物、构筑物或附属物并不在9亩经批准的建设用地红线范围内。原告并没有提供证据证明其与后房村签订过用地协议以及经有关部门用地或临时用地的批准。因此，涉案财产并非合法财产，原告要求两被告承担赔偿责任的请求，缺乏依据，本院不予支持。
综上，原告主张义乌市政府在涉案土地征收实施行为违法的主张，理由成立，本院予以支持。但要求两被告赔偿的请求，本院予以驳回。两被告部分抗辩理由成立，本院亦予以采纳。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
一、确认2013年7月至2014年1月期间原告义乌市九联砖厂的建筑物被拆除所涉及的被告义乌市人民政府土地征收实施行为违法。
二、驳回原告义乌市九联砖厂的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告义乌市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并在上诉期内凭判决书到浙江省高级人民法院立案庭预交上诉受理费50元；如银行汇款，收款人为浙江省财政厅非税收入结算分户，账号为19000101040006575401001，开户银行为农业银行杭州市西湖支行。汇款时注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期内预交的，应当在上诉期届满后七日内预交，逾期不交，作自动撤回上诉处理。
审 判 长 盛基敏
代理审判员 钟雪丹
代理审判员 徐菁婧
二〇一四年九月二十二日
代书 记员 朱丽敏
【附注】
（2014）浙金行初字第50号行政判决书
适用法律条文具体内容
1.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条
有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
第五十七条……
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
……
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的。