江苏省南京市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏01行初51号原告陈礼英，女，1966年4月15日生。委托代理人陈礼江（系原告陈礼英弟弟），男，1972年3月5日生。被告江苏省水利厅，住所地在江苏省南京市鼓楼区上海路5号。法定代理人李亚平，江苏省水利厅厅长。委托代理人于涛，江苏省水利厅工作人员。委托代理人张慧，汇业（南京）律师事务所律师。原告陈礼英因认为被告江苏省水利厅（以下称省水利厅）不履行水利行政管理法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月16日立案受理后，在法定期限内向被告省水利厅邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。经本院许可，被告省水利厅延长举证期限10日。本院依法组成合议庭，于2017年5月4日公开开庭审理了本案。原告陈礼英的委托代理人陈礼江，被告省水利厅的委托代理人于涛、张慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈礼英于2016年8月6日向省水利厅提出申请，请求撤销南京市汤山水利风景区（以下称汤山水利风景区）并追回拨付的补助经费和管理经费。省水利厅于2016年9月12日作出《省水利厅关于陈礼英提出“请求省水利厅撤销南京市汤山水利风景区等两项请求”的答复意见》（以下称《答复意见》）。原告陈礼英不服，向本院提起行政诉讼。原告陈礼英诉称，2012年11月22日晚，原告陈礼英之子赵兵在汤山水利风景区游玩，在汤山水利风景区内的饭店就餐后，不慎跌落汤泉水库溺亡。汤泉水库作为汤山水利风景区的核心景区，没有任何安全措施，也没有管理设施。被告省水利厅严重超越权限，违反法定程序，批准没有管理设施和安全保障设施的汤泉水库为“汤山水利风景区”供游人旅游、休闲、餐饮、度假等，擅自改变了汤泉水库的功能，是致原告之子餐饮后不慎跌落汤泉水库溺水而亡的主要原因。江苏省财政厅、省水利厅给予汤山水利风景区管理处20万元奖励补助，但该款项未用于建设汤山水利风景区的安全保障设施以保障游客的游览安全。2016年8月6日，原告陈礼英向被告省水利厅提出申请，请求撤销汤山水利风景，追回江苏省财政厅、省水利厅给予汤山水利风景区的20万元申报补助经费和每年20万元管理工作经费。省水利厅于2016年9月12日向原告作出答复，不同意撤销汤山水利风景区，也不同意追回20万元一次性申报补助经费，称未向汤山水利风景区拨付管理经费。原告不服该《答复意见》，现提起行政诉讼，请求人民法院予以支持。原告陈礼英向本院提交的证据有：证据1、《行政请求书》及邮寄证明，证明原告陈礼英向被告省水利厅提出了撤销汤山水利风景区的请求。证据2、《调查笔录》，证明省水利厅于涛在调查笔录中所陈述的内容是虚假的。证据3、《省水利厅关于陈礼英提出“请求省水利厅撤销南京市汤山水利风景区等两项请求”的答复意见》，证明省水利厅没有依法履行职责，该《答复意见》不合法。证据4、《接处警工作登记表》，证明原告陈礼英之子赵兵是在汤山水利风景区的水库内溺亡的。证据5、苏水景〔2011〕2号《关于公布2011年度省级水利风景区的通知》，证明涉案水利风景区由被省水利厅告批准并实际成立。证据6、省水利厅领导发言稿《努力实现水利工程管理现代化新跨越》，证明被告省水利厅称“每年拨给水利风景区20万元管理经费，水利风景区成立时给予一次性20万元奖励”，原告陈礼英要求追回拨款理由成立。被告省水利厅辩称：一、陈礼英不具备行政诉讼原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下称《行政诉讼法》)以及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释﹝2000﹞8号），行政诉讼要求被诉具体行政行为对原告的权利义务在法律上必然产生实际影响，即原告应与具体行政行为具有法律上的利害关系。对公民、法人或者其他组织权利义务不生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，省水利厅批准成立的汤山水利风景区依托汤泉水库和汤水河等水利工程建立，该批准行为并不对陈礼英的人身权财产权产生任何影响，陈礼英之子溺亡与批准设立汤山水利风景区的行政行为也没有因果关系。而江苏省财政厅、省水利厅划拨给汤泉水库的20万元经费，系用于“汤泉水库溢洪道、挡墙、坝顶道路、机电设备维修”并专款专用，该经费的用途也不对陈礼英的人身权和财产权产生影响。同时，省水利厅《答复意见》系依据《江苏省信访条例》作出的信访处理行为，只是对于陈礼英提出请求的说明与答复，对信访人陈礼英的实体权利义务不产生实质影响，不具有可诉性，故该《答复意见》不属于行政诉讼受案范围，陈礼英的起诉应当被驳回。二、原告陈礼英提起行政诉讼的诉讼期限不符合法律规定。依据《行政诉讼法》第四十六条的规定，提起行政诉讼的起诉期限为自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。根据南京市中级人民法院（2014）宁民终字第3655号判决，陈礼英作为该案的上诉人，知道汤山水利风景区是省级水利风景区，并且曾申请人民法院至省水利厅调查汤山水利风景区的情况，陈礼英提供的调查笔录清楚地载明了汤山水利风景区作为省级水利风景区的设立情况，据此，陈礼英至迟在判决下达日即2014年11月17日前就应当知道省水利厅批准设立汤山水利风景区的行为，至今已超过六个月的诉讼时效，法院应驳回被答辩人的起诉。此外，根据水利部《水利风景区管理办法》和江苏省水利厅《关于公布2011年度省级水利风景区的通知》，汤山水利风景区设立于2011年8月11日，自该设立行为作出至今已超过五年，人民法院应不予受理陈礼英的起诉。三、即使陈礼英具备起诉资格，省水利厅也并不存在行政不作为。水利风景区建设是保护和改善水生态环境，提升汤泉水库库区水利功能的重要途径，是促进工程管理的重要手段，是水文化传承和水知识普及的重要载体，也是展现地方特色文化的重要平台。设立汤山水利风景区符合国家水生态文明建设的要求。根据水利部《水利风景区管理办法》第七条第二款，省级水利风景区，由景区所在地、县人民政府依照《水利风景区评价标准》，提出水利风景资源调查评价报告规划纲要和区域范围，报省、自治区、直辖市水行政主管部门评定公布，并报水利部备案。南京市江宁区水利局依照《水利风景区评价标准》，于2011年3月向省水利厅提交了《汤山水利风景区资源调查评价报告》《汤山永利风景区规划纲要》等相关申报材料，省水利厅经过评定和审议，于2011年8月11日公布批准设立汤山水利风景区并报水利部进行了备案。因此，批准设立汤山水利风景区在省水利厅的职权范围之内，并无任何逾越权限的情形，且程序合法，不存在任何撤销的理由，省水利厅不撤销汤山水利风景区不构成行政不作为。2011年汤山水利风景区被评为省级水利风景区，次年即2012年，江苏省财政厅、省水利厅以苏财农﹝2012﹞91号文件下达“汤泉水库溢洪道、挡墙、坝顶道路、机电设备维修”项目经费20万元，以项目补助的形式对其进行奖励，目的是保证汤泉水库的工程安全，文件明确要求“任何单位和个人不得擅自变更和调整项目”。目前，该项目已经按要求实施完成，20万元经费按要求专款专用，亦不存在任何追回事由。2012年之后，省水利厅并未每年给予汤山水利风景区管理工作经费，陈礼英提出的省水利厅给予汤山水利风景区管理机构每年20万元的管理工作经费缺乏事实依据。综上，省水利厅在收到陈礼英的《请求省水利厅撤销南京市汤山水利风景区等两项请求》后，根据《江苏省信访条例》及《江苏省行政程序规定》，积极作出答复，不构成行政不作为。陈礼英要求省水利厅承担诉讼费的诉求不具有法律依据，请求人民法院依法驳回原告陈礼英的诉讼请求，本案诉讼费用由原告陈礼英承担。被告省水利厅向本院提交的证明其行政行为合法的证据和法律依据有：证据1、（2014）宁民终字第3655号《民事判决书》，证明陈礼英至迟2014年11月17日前就应当知道被告省水利厅批准设立汤山水利风景区的行为，原告的起诉已经超过了法定期限。证据2、《江苏省水利风景区申报表》；证据3、《申报省级水利风景区材料汇编》；证据4、《汤山水利风景区资源调查评价报告》；证据5、《汤山水利风景区规划纲要》；证据6、《南京市汤山水利风景区水利旅游项目综合影响评价报告》；证据7、《关于公布2011年度省级水利风景区的通知》；证据2-7证明被告省水利厅批准设立汤山水利风景区的行为符合法律规定，程序合法，且汤山水利风景区满足省级水利风景区的要求，不存在撤销事由。证据8、《关于下达2012年度省级水利工程维修养护及湖泊管理经费的通知》（苏财农﹝2012﹞91号），证明陈礼英提及的20万元经费系用于“汤泉水库溢洪道、挡墙、坝顶道路、机电设备维修”项目。被告省水利厅提交的法律依据有：1、水利部《水利风景区管理办法》（水综合〔2004〕143号）第七条。2、《水利风景区评价标准》。经庭审质证，被告省水利厅对原告陈礼英提交证据的质证意见为：对证据1的真实性予以认可，确实收到了该请求书，对证明目的不予认可；对证据2的真实性、合法性予以认可，对关联性及证明目的不予认可；对证据3、证据5的真实性、合法性、关联性均予以认可，对证明目的不予认可；对证据4的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可，该证据表明原告之子赵兵系因与同事饮酒后不慎跌入水库溺亡，与被告是否履行法定职责没有关联性；对证据6的真实性、合法性予以认可，对关联性及证明目的不予认可，该20万元系用于省级水利风景工程项目的维护，原告理解有误。原告陈礼英对被告省水利厅提交证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可；对证据2的合法性不予认可，该文件上加盖的公章为“江苏省水利厅水利风景区建设与管理领导小组”，不能代表省水利厅；对证据3的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可，该证据文件目录中第五项、第六项没有原件，缺少第八项、第十四项，申报材料不全；对证据4、证据5、证据7的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据6的关联性予以认可，但被告省水利厅没有提交原件，对该证据的真实性、合法性不能确认；对证据8的真实性、合法性、关联性均予以认可，但与原告证据6的内容不符，对证明目的不予认可。本院对原告陈礼英，被告省水利厅提交的证据认证如下：原告陈礼英提交的证据1－6来源真实、合法，且与本案待证事实具有关联性；被告省水利厅提交的证据系在处理陈礼英的申请及批准设立汤山水利风景区的过程中形成，来源真实、合法且与本案待证事实具有关联性，本院均作为证明案件事实的证据予以确认。经审理查明，2012年11月22日晚，原告陈礼英之子赵兵在汤山水利风景区内开设的宾馆就餐，酒后不慎跌落汤泉水库内溺亡。陈礼英以南京市江宁区汤山街道办事处水利管理服务站为被告提起民事诉讼，南京市江宁区人民法院判决驳回原告诉讼请求，本院于2014年11月17日作出（2014）宁民终字第3655号民事判决予以维持。原告陈礼英认为赵兵的溺亡与省水利厅设立汤山水利风景区有关，于2016年8月6日向省水利厅寄送《行政请求书》，请求省水利厅撤销汤山水利风景区并追回拨款。省水利厅收到陈礼英的申请后，于2016年9月12日依据《江苏省信访条例》等规定作出回复，认为水利风景区是水生态文明建设的重要组成，汤山水利风景区不能撤销。20万元拨款是用于水库设施设备的维修管理，目前已经完成，不存在追回的事由和依据，此外省水利厅未给予汤山水利风景区其他景区管理工作经费。原告陈礼英收到被告省水利厅的答复后，认为省水利厅不履行法定职责，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实依据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”当事人提起行政诉讼，应当符合上述法律规定。《信访条例》第二条第一款规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”本案中，原告陈礼英以书信方式向被告省水利厅提出请求，要求撤销汤山水利风景区并追回拨款，被告省水利厅依据《江苏省信访条例》进行处理并作出答复，符合《信访条例》对信访行为的规定。《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（（2005）行立他字第4号）第二款规定，对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。被告省水利厅针对原告陈礼英提出申请所作答复系行政机关对信访事项进行处理所形成的信访处理意见，依据最高人民法院上述批复，原告陈礼英不服省水利厅的答复提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。陈礼英的起诉不属于人民法院受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，应当裁定驳回其起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告陈礼英的起诉。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  洪途代理审判员  张辉代理审判员  杨欣二〇一七年五月二十四日书 记 员  孙皓