湖南省怀化市鹤城区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘1202行初72号
原告曾丽萍，女，户籍所在地：怀化市鹤城区鸭咀岩乡溪坪村。
委托代理人丁毅，湖南指南律师事务所律师。
被告湖南怀化经济开发区管理委员会，住所地：怀化市滨江北路1号。
法定代表人杨俊，主任。
委托代理人王屈（特别授权），男，系怀化经济开发区综合执法局工作人员。
委托代理人洪建军，湖南诚怀律师事务所律师。
原告曾丽萍诉被告湖南怀化经济开发区管理委员会行政强制拆除及行政赔偿一案，于2018年5月8日向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月9日受理后，于2018年5月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月20日公开开庭审理了本案。原告曾丽萍及委托代理人丁毅、被告湖南怀化经济开发区管理委员会委托代理人王屈、洪建军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2018年1月3日，被告湖南怀化经济开发区管理委员会职能部门怀化经济开发区综合执法局对原告曾丽萍搭建在怀化市鹤城区河西花背村石灰窑组耕地上的钢架棚进行了拆除。
原告曾丽萍诉称：原告为了解决儿子就业问题，于2017年12月20日在自家责任田上搭建了一个钢架棚，用作生产蘑菇。被告职能部门怀化经济开发区综合执法局事先未通知原告，就于2018年1月3日强拆了原告的农业设施钢架棚。怀化经济开发区综合执法局的违法行为，造成原告经济损失86720元。原告于2018年1月8日以怀化经济开发区综合执法局为被告，向贵院提起行政诉讼，请求确认怀化经济开发区综合执法局的行为违法，并要求判决赔偿损失。由于贵院没有明确释明本案正确被告为哪一行政机关，原告拒绝变更被告，2018年3月30日，贵院以被告主体不适格为由裁定驳回原告的起诉。经查阅湖南省人民政府《湘政函（2006）106号》文件，被告怀化经济开发区管理委员会是经湖南省人民政府批准设立的开发区管理机构，怀化经济开发区综合执法局属于不具有独立承担法律责任能力的机构。故为维护原告合法权益，向法院提起诉讼，请求：1、确认被告职能部门怀化经济开发区综合执法局强拆原告的农业设施钢架棚的行为违法；2、判决被告赔偿原告损失86720元；3、本案受理费由被告承担。
原告曾丽萍提交了下列证据：1、钢架棚照片一组，拟证明原告在自家土地搭建种植蘑菇的钢架棚被被告拆除前后状况，已造成原告财产损坏；2、《怀化经济开发区综合执法局强拆农业设施建设为哪般？》的网文打印件，拟证明原告钢架棚搭建经过及被被告违法拆除的经过；3、ＸＸ收条复印件，拟证明原告支付搭建钢架棚工钱6000元；4、拆（打）钢架棚工钱明细表复印件，拟证明原告雇请他人搭建钢架棚并约定费用为86720元；5、湘政函[2006]106号《湖南省人民政府关于设立湖南益阳高新技术产业园区等4家开发区的批复》复印件，拟证明怀化经济开发区是由湖南省人民政府批准设立的；6、行政裁定书复印件一份，拟证明拆钢架棚是由被告职能部门怀化经济开发区综合执法局实施的。
被告湖南怀化经济开发区管理委员会辩称：一、答辩人相关职能部门依法拆除被答辩人违法钢架棚，具有合法性。
1、根据《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第三十一条第一款规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”以及《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）的规定，各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田；从事设施农业建设的，使用前，经营者应拟定设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设；对不符合规定要求开展设施建设和使用土地的，做到早发现、早制止、早报告、早查处。即使按照所诉该钢架棚系农业生产设施，但该钢架棚占用的是耕地，系法律法规所禁止，且未按规定程序向有关部门备案，不符合设施农用地有关规定，不得动工建设。被答辩人未按上述规定要求开展设施建设和使用土地，所搭钢架棚系违法设施，且被答辩人所搭建钢架棚尚未完成，答辩人相关职能部门根据社会管理的需要依法及早制止并拆除被答辩人的违法设施，具有合法性。
2、被答辩人搭建钢架棚不具有正当目的。被答辩人诉称搭建的钢架棚是用来生产蘑菇，但根据蘑菇生产种植要求，该区域的位置、环境不适宜种植蘑菇。且被答辩人的钢架棚材料原系搭建在舞阳公园规划区内，属违章建筑，在答辩人相关职能部门依法强制拆除前，被答辩人于2017年9月18日签订了协议自行拆除了违章钢架棚，并领取了114405元自拆奖励。自行拆除仅一个多月后又在耕地上违法搭建钢架棚，其目的不具有正当性。
因此，被答辩人的第一项诉讼请求依法不能成立，应予以驳回。
二、被答辩人对钢架棚不具有合法权益，不应当得到保护，其赔偿损失86720元的诉请不应当得到支持。
如前所述，被答辩人未按上述规定要求开展设施农业建设，违法占用耕地，所搭钢架棚系违法设施。根据《中华人民共和国国家赔偿法》及《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，国家保护的是行政相对人的合法权益，对不合法的利益或违法利益，不予保护。因此，请求驳回其赔偿损失的诉讼请求。
被告湖南怀化经济开发区管理委员会向本院提交了下列证据：1、统一社会信用代码证书及法定代表人证明书复印件，拟证明被告主体资格及法定代表人身份；2、怀化市国土资源局怀化经济开发区分局《关于河西经开区花背村石灰窑组耕地上搭建的钢架棚的意见》，拟证明原告搭建的钢架棚系违法设施，原告对其不具有合法权益；3、鹤城区委警政府鹤委［2011］29号文件通知（复印件）及怀化市鹤城区河西街道办事处《关于河西经开区花背村石灰窑组耕地上搭建的钢架棚的意见》，拟证明河西街道办事处下设农村经济发展服务中心负责辖区农业工作，原告搭建的钢架棚系违法农业设施，原告对其不具有合法权益；4、房屋征收丈量调查摸底登记情况及平面图、怀化经济开发区违章建筑自拆协议、领条、李轩身份证复印件及照片11张，拟证明：①原告搭建的钢架棚原系违章建筑自拆，并获得自拆奖励；②原告搭建的钢架棚尚未完成。
经庭审质证，原告、被告提出以下质证意见：
原告对被告所举1号证据无异议；2号证据，该意见没有经办人员签名，形式不合法，而且在第一次诉讼期间没有提交，原告认为这是被告事后补的，所以对该证据三性均有异议；3号证据，其中的编制方案没有关于农村经济发展服务中心负责辖区农业工作职能的内容，也没有涉及本案行政强制的相关职能，与本案没有关联性；其中街道办事处出具的意见，街道办事处不具有认定本案钢架棚为违法设施的权力，而且在第一次诉讼期间没有提交，是被告事后补的，明显有伪造的痕迹，是抄袭国土局的，不具有真实性，对该证据三性均不认可；4号证据中涉及到舞阳公园的证据与本案没有关联性，其他的照片没有当事人签名，故这组证据与本案没有关联性。
被告对原告提供的1号证据，认为打印件不清晰，真实性存疑，没有体现是谁拍摄的，没有拍摄时间，没有制作者，从第三张照片可以看出钢架棚正在搭建中，属于未完成的设施；2号证据，对原告自己所写陈述的内容不认可，认定真实性应当结合其他证据；对综合执法局网贴回复认可，真实性无异议，能够证明该设施是违法设施，是多部门发布了严禁违法占地公告之后原告修建的违法设施；3号证据真实性有异议，ＸＸ的身份不清楚，是搭建了哪一次的钢架棚不清楚；4号证据真实性有异议，没有注明证据来源，证据形式违法，上面相关内容没有明细，并且上面所讲的材料及损失不属于合法财产；5、6号证据没有异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的1号证据，不具备证据法定形式要件，且被告对真实性提出异议，本院不予采信；2号证据，其中原告自己所写的陈述不符合证据法定形式，本院不予采信；其中《怀化经济开发区综合执法局关于“怀化经济开发区综合执法局强拆农业设施建设为哪般？”网贴的回复》，被告对真实性无异议，该回复能证明怀化经济开发区综合执法局于2018年1月3日拆除案涉钢架棚的事实，本院予以确认；3、4号证据，不具备证据法定形式要件，且被告对真实性提出异议，本院不予采信；5、6号证据符合证据真实性、合法性、关联性要求，且被告无异议，本院予以确认。
被告提供的1号证据，符合证据真实性、合法性、关联性要求，且原告无异议，本院予以确认；2号证据，原告对其真实性、合法性、关联性均提出异议，本院经审查后认为，该证据系怀化市国土资源局怀化经济开发区分局对原告搭建钢架棚是否办理农用地转征手续、设施农用地备案手续等情况的书面陈述，加盖单位公章，虽然没有制作证明材料人员的签名，但结合其他证据，能证明本案待证事实，故本院对该证据予以确认；3号证据中怀化市鹤城区河西街道办事处出具的意见，系河西街道办事处对原告搭建钢架棚是否办理设施农用建设申请手续及相关备案手续等情况的书面陈述，加盖单位公章，结合鹤委［2011］29号《鹤城区乡镇（街道）职能设置、内设机构和人员编制方案》，能证明本案待证事实，本院予以确认；4号证据中关于舞阳公园钢架棚拆除补偿事宜的证据与本案没有关联性，本院不予采信；关于怀化市经济开发区花背村修建建筑的现场照片，符合证据法定形式要件，与本案待证事实有关联性，本院予以确认。
经审理查明：2017年12月，原告曾丽萍在其位于怀化市鹤城区河西花背村石灰窑组的责任田里搭建钢架棚。2018年1月3日下午，被告湖南怀化经济开发区管理委员会的职能部门怀化经济开发区综合执法局对原告曾丽萍搭建在怀化市鹤城区河西花背村石灰窑组的钢架棚进行了拆除。2018年1月17日，原告曾丽萍以怀化经济开发区综合执法局为被告向本院提起行政诉讼，要求判决确认怀化经济开发区综合执法局拆除其钢架棚的行为违法并予以赔偿。因怀化经济开发区综合执法局系由湖南怀化经济开发区管理委员会组建的机构，无独立承担法律责任的能力，不是该案的适格被告，经本院释明后原告曾丽萍拒绝变更被告，本院于2018年3月30日作出（2018）湘1202行初11号行政裁定驳回原告曾丽萍的起诉。该裁定生效后，原告曾丽萍以湖南怀化经济开发区管理委员会为被告再次向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”之规定，怀化经济开发区综合执法局系由湖南怀化经济开发区管理委员会组建并赋予行政管理职能的机构，无独立承担法律责任的能力，对怀化经济开发区综合执法局以自己名义作出的行政行为的起诉，应当以组建该局的行政机关作为被告，故湖南怀化经济开发区管理委员会系本案适格被告。
《中华人民共和国土地管理法》规定，国家实行土地用途管制制度，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，占用土地应当经过土地主管部门批准，非农业建设，不得占用耕地。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定，设施农用地使用前应当按程序报批，设施农用地建设方案由乡镇政府报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。市、县国土资源主管部门要加强设施农用地的实施跟踪，监督设施农用地的土地利用和土地复垦，依据职能加强日常执法巡查，对不符合规定要求开展设施建设和使用土地的，做到早发现、早制止、早报告、早查处。《湖南省国土资源厅、湖南省农业委员会关于进一步规范设施农用地管理支持设施农业健康发展的通知》（湘国土资发〔2015〕46号）规定设施农用地实行备案管理，各级国土资源主管部门、农业部门要进一步明确设施农用地备案的内容与要件，对设施农用地主体准入、受理条件、备案材料、备案流程等进行规范，县级国土资源主管部门和农业部门要依据职能加强日常执法巡查，对不符合规定要求开展设施建设和使用土地的，做到早发现、早制止、早报告、早查处。本案中，原告曾丽萍提出其搭建的钢架棚是用于种植蘑菇，属于农业生产设施，不需要办理农用地转用审批手续，但其既未能提供证据证明其搭建的钢架棚是用于种植蘑菇，亦未能提供证据证明其办理了设施农用地备案手续，且被告提供的怀化市国土资源局怀化经济开发区分局及怀化市鹤城区河西街道办事处出具的《关于河西经开区花背村石灰窑组耕地上搭建的钢架棚的意见》能分别证明涉案土地未办理农用地转征手续及设施农用地备案手续，故原告提出其在涉案土地上搭建钢架棚的行为合法的主张本院不予支持。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”故对原告曾丽萍在涉案土地上搭建钢架棚的行为，应由县级以上人民政府土地行政主管部门依法履行相应的查处职权，且如果当事人不执行土地管理部门的行政处罚，土地管理部门只能依法向人民法院申请强制执行。被告湖南怀化经济开发区管理委员会辩称其是依据《中华人民共和国土地管理法》以及《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定对钢架棚进行拆除，没有事实和法律依据。综上，本案中，被告湖南怀化经济开发区管理委员会所属职能部门怀化经济开发区综合执法局对原告搭建的钢架棚实施强制拆除的行为属于超越职权，违反法定程序，应确认违法。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案中原告曾丽萍提出要求被告湖南怀化经济开发区管理委员会赔偿其经济损失86720元的请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告湖南怀化经济开发区管理委员会的行政强制拆除行为违法；
二、驳回原告曾丽萍要求赔偿经济损失86720元的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告湖南怀化经济开发区管理委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。
审 判 长 旷 洁
人民陪审员 罗德田
人民陪审员 向开富
二〇一八年七月十九日
代理书记员 谌 熹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。