广东省东莞市第二人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东二法行初字第103号
原告：东莞市大岭山盛利天马五金加工店。住所地：广东省东莞市。
经营者：张拥军。
被告：东莞市环境保护局。住所地：广东省东莞市。
法定代表人：方灿芬，该局局长。
委托代理人：杨丽梅，该局工作人员。
委托代理人：曹坚，该局工作人员。
被告：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市。
法定代表人：袁宝成，该单位市长。
委托代理人：陈巧平，该单位工作人员。
委托代理人：黎振声，该单位工作人员。
原告东莞市大岭山盛利天马五金加工店诉被告东莞市环境保护局（以下简称市环保局）、东莞市人民政府（以下简称市政府）不服环境管理行政处罚纠纷一案，本院于2015年6月15日受理后，依法由审判长林冰洁担任审判长，与人民陪审员张志坚、人民陪审员邓家敏组成合议庭，于2015年7月22日公开开庭审理了本案。原告东莞市大岭山盛利天马五金加工店的经营者张拥军，被告市环保局的委托代理人杨丽梅、曹坚到庭参加诉讼，被告市政府未到庭。本案现已审理终结。
被告市环保局于2015年1月23日向原告作出东环罚字（2015）10号《行政处罚决定书》，原告认为案涉《行政处罚决定书》适用法律错误，处罚过重，要求予以撤销。被告市环保局在法定期限内向本院提供了其作出被诉具体行政行为的证据、依据：1.原告营业执照、张拥军的身份证，拟证明原告的基本情况以及被调查人员的身份情况；2.现场检查笔录、调查询问笔录、现场检查照片、执法人员执法证，拟证明原告在未经环保部门审批同意的情况下，擅自开工建设，主体工程已投入使用，进行五金加工，设有压铸、铣床加工、冲压、抛光、研磨、烘烤等工序和压铸机、铣床、冲床、抛光机、研磨机、烤箱等设备，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门验收合格，压铸工序产生的废气和研磨工序产生的废水直接排放；3.《行政处罚告知书》及送达回执、原告陈述申辩材料、《行政处罚决定书》及送达回证，拟证明被告是依法对原告进行行政处罚并依法送达，同时履行了告知、听证、陈述、申辩义务；4.《行政复议决定书》，拟证明案涉《行政处罚决定书》已经过行政复议，市政府维持了被告的处罚决定。
被告市政府于2015年5月24日作出东府行复（2015）285号《行政复议决定书》，确认维持被告市环保局做出的案涉《行政处罚决定书》。被告市政府为证明其主张向本院提供了以下依据：1.《行政复议申请材料清单》、《关于东莞市环境保护局行政处罚的行政复议申请》、《行政处罚决定书》及送达回证、张拥军的身份证复印件，拟证明张拥军申请行政复议；2.《行政复议受理通知书》及其送达回证，拟证明市政府已依法受理复议申请并告知了张拥军；3.《行政复议答复通知书》及其送达回证，拟证明市政府在规定的期限内要求市环保局作出复议答复；4.《送达回证》，拟证明市政府在法定期限内作出复议决定并依法送达给双方当事人。
原告东莞市大岭山盛利天马五金加工店诉称：一、被告市环保局作出的案涉处罚适用依据错误。原告自2014年9月29日收到《行政处罚告知书》后，立即联系有资质的环保公司进行相关手续的补办，故根据《建设项目环境保护管理条例》（以下简称《条例》）第二十四条和《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称“《环境影响评价法》”）第三十一条规定，被告市环保局应当先责令原告限期补办环境影响评价手续，而非直接责令停止该项目在涉案地址上使用。另外，在被告市环保局查处时，涉案的业务仍处于试业阶段，根据《条例》第27条的规定，被告市环保局应先责令限期办理环境保护设施竣工验收手续，而非直接责令停止该项目在涉案地址上的使用。原告认为其部分业务不需要进行环境评价，而部分业务尚处于试业阶段，故被告市环保局未经责令补办相关手续程序，直接适用《条例》第28条规定，要求责令全部业务停止使用是错误的。二、被告市环保局作出行政处罚过重，显失公正。被告市环保局对辖区内相关企业关于环境影响评价的宣传严重不足，原告尚处调试设备阶段，若停业，将损失惨重。考虑到现场没废水排放，没有造成任何大的环境污染，原告在收到市环保局通知后也主动联系环保公司进行补办各项手续，原告只是程序存在瑕疵，应先责令限期补办手续。综上，原告请求法院：1.撤销被告市环保局2015年1月23日对原告处60000元罚款的行政处罚，撤销东环罚字（2015）10号《行政处罚决定书》，并责令被告市环保局依法重新作出认定；2.撤销被告市政府作出的东府行复（2015）285号《行政复议决定书》。
原告东莞市大岭山盛利天马五金加工店向本院提供了以下证据：1.《行政处罚决定书》，拟证明被告市环保局作出行政处罚决定；2.《行政复议决定书》及送达回证，拟证明原告在法定期限内提起行政诉讼。
被告市环保局辩称：一、被告市环保局作出的案涉《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。2014年3月11日，被告市环保局执法人员现场检查发现，原告在未经环保部门审批同意的情况下，擅自开工建设，主体工程已投入使用，进行五金加工，设有压铸、铣床加工、冲压、抛光、研磨、烘烤等工序和压铸机、铣床、冲床、抛光机、研磨机、烤箱等设备，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门验收合格，压铸工序产生的废气和研磨工序产生的废水直接排放。执法人员当场制作现场执法检查笔录和调查询问笔录，并拍照存证，有经营者张拥军签名确认并加盖公章。原告违反了《条例》第二十三条的规定，依据《条例》第二十八条的相关规定，被告市环保局于2014年8月19日向原告作出《行政处罚告知书》，决定拟对原告处60000元罚款，并告知原告有提出听证和陈述、申辩的权利。上述文书由原告的员工刘某某签收。后原告在法定期限内提出陈述、申辩意见，称由于连续亏本，拖欠工人工资，债务累累，希望从轻处罚。被告市环保局经审议认为，原告的陈述、申辩意见不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定的情形，决定不予采纳，并于2015年1月23日作出案涉《行政处罚决定书》，决定对原告处60000元罚款，并告知行政复议和行政诉讼的权利、途径和期限。上述文书由原告的员工肖海山签收。二、原告请求撤销《行政处罚决定书》的理由不成立。（一）原告主张案涉行政处罚适用依据错误。被告市环保局认为，根据《环境影响评价法》第十六条以及《建设项目环境影响评价分类管理名录》的相关规定，原告建设项目应被列为《建设项目环境影响评价分类管理名录》中I类“金属制品”第3项“金属制品加工制造”，需要编制相应的环境影响评价文件。因此，原告案涉的行为违反了《条例》第二十三条的规定，被告市环保局依据《条例》第二十八条的规定对原告作出行政处罚法律适用恰当，该条款并未规定“限期补办手续”是必要程序。另外，《条例》第二十四条及《环境影响评价法》第三十一条的规定针对的是处于“开工建设但尚未投产”阶段的违法行为，而原告于2013年8月在该地正式投入生产至今，且有废水废气产生并直接排放，已不属于开工建设的阶段而是已经投产，因此不应适用上述条款责令其“停止建设”。同时，《条例》第二十七条的规定针对的是处于“试生产”阶段的违法行为，根据《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第六条关于“试生产”的规定，原告的情况并不符合“试生产”的情况，因此不应适用该条款。（二）原告认为行政处罚过重，显失公平。被告市环保局认为，原告案涉行为根据《条例》第二十八条的规定，罚款额度为“十万元以下”。根据当时实施的《东莞市环境保护局行政处罚自由裁量标准》中该条款的相关细化标准，对涉及生产性废水排放的建设项目处罚下限为50000元，同时考虑原告将生产废水未经处理直接排放，对环境有较大影响，综合考虑其设备数量和对环境造成的危害，被告市环保局在法律规定的罚款处罚幅度范围内对其作出60000元的罚款，是合法合理的。综上，请求法院对案涉《行政处罚决定书》予以维持。
被告市政府辩称：一、原告负责人张拥军于2015年3月17日提交了《关于东莞市环境保护局行政处罚的行政复议申请》以及有关材料，就其不服案涉《行政处罚决定书》申请行政复议。被告市政府收到上述材料后，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条的规定进行了审查，认为其申请符合法定的受理条件，故于2015年3月24日出具了《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》，并分别送达给原告、被告市环保局。被告市政府受理了原告的复议案件后，于7日内将相关材料送达给市环保局，符合《行政复议法》第二十三条以及第四十条第二款的规定。被告市政府受理复议申请后，严格按照《行政复议法》的有关规定进行审查。2015年5月24日，被告市政府作出案涉《行政复议决定书》，并分别送达给原告、市环保局。被告市政府从受理复议申请到作出复议决定的期限，符合《行政复议法》第三十一条的规定。综上，被告市政府作出的案涉《行政复议决定书》程序合法，请求法院予以维持。
经庭审质证，原告和两被告对对方提供的证据的真实性均没有异议，本院对原告和两被告提供的证据的真实性均予以确认。
经审理查明：原告东莞市大岭山盛利天马五金加工店成立于2005年7月26日，其经营范围为：“加工：五金。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）”。2014年3月11日，被告市环保局的执法人员到现场检查时发现，原告在未经环保部门审批同意的情况下，擅自开工建设，主体工程已投入使用，从事五金加工，设有压铸、铣床加工、冲压、抛光、研磨、烘烤等工序和压铸机、铣床、冲床、抛光机、研磨机、烤箱等设备，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门验收合格，压铸工序产生的废气和研磨工序产生的废水直接排放。执法人员当场制作现场执法检查笔录和调查询问笔录，并拍照存证。被告市环保局认为原告的上述行为违反了《条例》第二十三条的规定，根据《条例》第二十八条的规定，可以对原告做出行政处罚。2014年8月19日，被告市环保局作出《行政处罚告知书》，决定拟对原告作出罚款60000元的行政处罚，并告知原告有要求听证及提出陈述和申辩的权利。该文书由原告的员工刘某某签收确认。后原告在法定期限内提出陈述和申辩意见。被告市环保局经审查，认为原告陈述、申辩意见不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定的情形，决定不予采纳。2015年1月23日，被告市环保局作出东环罚字（2015）10号《行政处罚决定书》，对原告作出罚款60000元的行政处罚，该文书由原告的员工肖海山签收确认，并加盖公司公章。原告对该《行政处罚决定书》不服，向被告市政府申请行政复议，后者于2015年5月24日作出东府行复（2015）285号《行政复议决定书》，维持了被告市环保局所作的案涉《行政处罚决定书》。原告对此仍不服，认为案涉《行政处罚决定书》适用法律错误，处罚过重，故向本院提起行政诉讼。
本院认为：根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”以及《条例》第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”的规定，被告市环保局作为东莞市环境保护行政主管部门，具有对在东莞市行政区域内违反环境保护法律规范的单位进行调查和处罚的法定职权。被告市环保局经过现场检查，并向原告作出《行政处罚告知书》，并审查了原告提交的陈述申辩意见，后再作出《行政处罚决定书》，其执法主体适格，程序合法，本院予以确认。
根据《行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”和第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告市政府作为被告市环保局的本级人民政府，对原告就被告市环保局做出的案涉《行政处罚决定书》提起的行政复议，依法享有处理和认定的法定职权。原告于2015年3月17日向被告市政府提起行政复议申请，被告市政府受理后，经过审查核实，于2015年5月24日作出东府行复（2015）285号《行政复议决定书》，其执法主体合格、程序合法。本院依法予以确认。
对于原告主张的抛光机、研磨机、烤箱并没有投入使用的问题。本院认为，根据现场检查笔录、调查询问笔录显示，原告负责人张拥军确认研磨工序产生的废水是直接排放，抛光工序产生的粉尘经水池处理后排放，再结合现场检查照片，可以认定原告上述主张与事实不符，依据不足，本院不予采信。
对于原告主张案涉行政处罚适用法律错误，被告应先责令原告限期补办环境影响评价手续，而非责令停止使用的问题。本院认为，《条例》第二十四条及《环境影响评价法》第三十一条的规定针对的是处于“开工建设但尚未投产”阶段的违法行为，而原告于2013年8月在该地正式投入生产至今，且有废水废气产生并直接排放，已不属于开工建设阶段，因此不适用上述条款。另外，《条例》第二十七条的规定针对的是处于“试生产”阶段的违法行为，根据《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第六条关于“试生产”的规定，原告的情况并不符合“试生产”的情况，因此不应适用该条款。
对于原告主张案涉行政处罚过重的问题。本院认为，案涉行为根据《条例》第二十八条的规定，罚款额度为“十万元以下”，由于原告同时存在直接排放洗水废水的违法行为，该行为会对环境产生较大污染。被告市环保局对原告处以罚款60000元并无不当。原告主张案涉行政处罚过重的理据不足，本院不予采信。
综上，被告市环保局作出的东环罚字（2015）10号《行政处罚决定书》，决定对原告作出罚款60000元的行政处罚认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告要求撤销被告市环保局作出的东环罚字《行政处罚决定书》和被告市政府作出的东府行复（2015）285号《行政复议决定书》的诉讼请求，于法无据，本院依法予以驳回。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告东莞市大岭山盛利天马五金加工店的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告东莞市大岭山盛利天马五金加工店负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。
审 判 长 林冰洁
人民陪审员 张志坚
人民陪审员 邓家敏
二〇一五年八月二十四日
书 记 员 赖巧怡