贵州省毕节市七星关区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黔七行初字第36号
原告翟益友，男，1953年10月23日出生，汉族，贵州省毕节市人。
被告毕节市七星关区朱昌镇人民政府。
法定代表人张政权，该镇镇长。
委托代理人曹德立，贵州朗意律师事务所律师。（一般授权）
委托代理人钟影，贵州朗意律师事务所律师。（一般授权）
第三人汪义祥，男，1954年10月29日出生，汉族，贵州省毕节市人。
第三人汪智平，男，1969年10月12日出生，汉族，贵州省毕节市人。
第三人杨本荣，男，1938年9月27日出生，汉族，贵州省毕节市人。
第三人杨本智，男，1949年9月16日出生，汉族，贵州省毕节市人。
第三人杨朝亮，男，1965年3月8日出生，汉族，贵州省毕节市人。
第三人翟晓林，男，1973年6月2日出生，汉族，贵州省毕节市人。
第三人翟益文，男，1968年7月26日出生，汉族，贵州省毕节市人。
第三人余强，男，1973年10月12日出生，蒙古族，贵州省毕节市人。
第三人曾祥彬，男，1991年1月21日出生，汉族，贵州省毕节市人。
第三人李泽远，男，1957年6月8日出生，汉族，贵州省毕节市人。
第三人曾达祥，男，1963年3月1日出生，汉族，贵州省毕节市人。
第三人翟益松，男，1963年8月22日出生，汉族，贵州省毕节市人。
第三人翟益伟，男，1970年12月24日出生，汉族，贵州省毕节市人。
第三人翟德喜，男，1961年4月9日出生，汉族，贵州省毕节市人。
第三人邵书举，男，1977年1月20日出生，汉族，贵州省毕节市人。
第三人杨朝章，男，1958年2月19日出生，汉族，贵州省毕节市人。
第三人翟长元，男，1937年11月9日出生，汉族，贵州省毕节市人。
第三人翟扬，男，1982年3月5日出生，汉族，贵州省六盘水市人。
第三人翟余，男，1992年3月20日出生，蒙古族，贵州省六盘水市人。
第三人王传信，女，1957年8月17日出生，汉族，贵州省毕节市人。
第三人蒋学敏，女，1969年8月25日出生，汉族，贵州省毕节市人。
第三人周芝飞，女，1962年3月2日出生，汉族，贵州省毕节市人。
第三人翟长友，男，1941年1月12日出生，汉族，贵州省毕节市人。
上述第三人的委托代理人汪应红，毕节市七星关区中心法律服务所法律工作者。（特别授权）
上述第三人的委托代理人谢忠明，毕节市七星关区中心法律服务所法律工作者。（特别授权）
第三人翟永德，男，1950年12月10日出生，汉族，贵州省毕节市人。
第三人王显坤，男，1953年12月16日出生，汉族，贵州省毕节市人。
原告翟益友不服被告毕节市七星关区朱昌镇人民政府作出的朱府发（2013）72号《关于朱昌村七组杭瑞高速公路占用荒地纠纷的处理意见》，于2015年4月30日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2015年5月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月11日公开开庭审理了本案。原告翟益友，被告毕节市七星关区朱昌镇人民政府委托代理人曹德立、钟影，第三人汪义祥、汪智平、杨朝亮、翟益文、余强、曾达祥、翟益松、翟德喜、邵书举、翟扬、周芝飞及其代理人汪应红，第三人翟永德、王显坤到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告毕节市七星关区朱昌镇人民政府于2013年12月4日作出朱府发（2013）72号《关于朱昌村七组杭瑞高速公路占用荒地纠纷的处理意见》。该意见认定：“经查实，朱昌村七组自1980年以四个作业组分别实行包干到户，将全组的熟地和荒山分配给当时具有承包权的农户耕种，并取得了相应承包经营权证。随着当时参加分地的部分村民逐渐长大并且成立家庭，小家庭逐渐增加，吃饭人口随之增加，这些只分得一个人的土地的小家庭在1984年前后开始开垦荒地，其他村民也以紧挨其承包地地段扩大承包地的方式，跟着开荒，到1996年前后，全组原来以四个作业组分配的荒山大部分开完，其中有一部分系原生产队的林地，到2002年基本开垦结束。2012年，杭瑞高速公路过境朱昌镇，在朱昌村七组征用土地70.9743亩，其中荒地17.4461亩，涉及26户人家，按照市、区征用土地政策标准。征地补偿、安置补偿和青苗补偿共33，203元／亩，共获补偿578，734.74元，围绕这笔补偿费的分配，朱昌村七组形成了归全组集体所有和归开荒耕种者所有的两种不同意见。为解决双方纠纷，朱昌镇人民政府提请七星关区高速公路指挥部、七星关区政府法制办、七星关区国土资源分局、七星关区农牧局分别于2012年11月20日和2013年1月22日组织朱昌村七组村民进行调解，未形成双方都能接受的一致意见。”为此，根据中华人民共和国《民法通则》第一百三十七条、《土地管理法》第十六条、《农村土地承包法》第五十一条、《物权法》第四十二条、第六十条第二款、第一百一十七条、第一百二十一条之规定，朱昌镇人民政府于2013年12月3日经镇长办公会议研究，作出杭瑞高速公路征用朱昌村七组的荒地补偿应当归开垦耕种者占有的处理意见。
原告翟益友诉称：2012年，因杭瑞高速公路经过朱昌镇，征用朱昌村七组土地共70.9743亩，在被征用的土地中，有17.4462亩主要为山林还有附草地带，该山林和附草地带应获得补偿款项为人民币578，738.06元。第三人翟德喜等以其对该被征收山林和附草地开垦耕种多年为由，主张该笔补偿款归其所有。而原告认为被征用山林和附草地是原告集体所有的林地，该笔款项应归原告集体所有。原告与第三人系同村同组村民，原告对被征土地依法享有使用权，该笔补偿款原告应享有一定的份额，双方就该笔补偿款的归属发生争议。被告先于2013年3月21日作出《朱昌镇人民政府关于朱昌村七组杭瑞高速公路占用荒地纠纷的处理意见》（朱府发（2013）13号），同年10月30日撤销该（朱府发（2013）13号）处理意见后，又于2013年12月4日作出《朱昌镇人民政府关于朱昌村七组杭瑞高速公路占用荒地纠纷的处理意见》（朱府发（2013）72号）认定该笔补偿款归开垦耕种者即第三人。综上，原告认为，《朱昌镇人民政府关于朱昌村七组杭瑞高速公路占用荒地纠纷的处理意见》（朱府发（2013）72号）侵犯了原告的合法权益，请求法院予以撤销。原告未提交证据。
被告毕节市七星关区朱昌镇人民政府辩称：一、本案原告不服“朱府发（2013）72号”文件，依照《行政诉讼法》第四十四条第二款、《行政复议法》第三十条第一款、《最高人民法院关于适用﹤行政复议法﹥第三十条第一款有关问题的批复》的规定，应当先申请行政复议，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼。二、原告于2013年12月27日收到朱府发（2013）72号文件，但原告于2015年4月29日才提起诉讼，已超过了法定起诉期限，已经受理的应裁定驳回起诉。三、被告经调查查明：涉案被开垦的荒地自上世纪90年代陆续开垦，管理、耕种至今已逾20多年，开垦耕种者事实上行使了所垦荒地的土地使用权。其间，包括本案原告、朱昌村、朱昌村七组，无任何人或组织提出过异议，默认了荒地使用权的事实行使状况。2013年，因所垦荒地被杭瑞高速公路建筑项目所征用，征地补偿款归属争议由原告等提出。被告在处理该协议过程中，调查收集了翟益友、赵高群、翟德喜、李福远等人的证言、划定山林界线协议，并于2012年11月20日、2013年1月22日组织争议各方进行调解，调解未果。被告认为涉案土地的经营权属于用益物权，实际经营者有权获得相应补偿。被告以前述事实、法律为依据，遵照“从实际出发，尊重历史，面对现实”的原则，以“朱府发（2013）72号”作出
杭瑞高速公路征用朱昌村七组的荒地补偿应当归开垦耕种者占有的处理意见。综上，原告的起诉不符合法定条件，被告处理被征用荒地补偿款争议的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院驳回原告的起诉。
被告毕节市七星关区朱昌镇人民政府向本院提交了以下证据、依据：
1、翟益友、赵高群、翟德喜、李福远调查笔录，证明涉案被开垦的荒地自上世纪90年代陆续开垦，管理、耕种至今已逾20多年，开垦耕种者事实上行使了所垦荒地的土地使用权。其间，包括本案原告、朱昌村、朱昌村七组，无任何人（或组织）提出异议，默认了荒地使用权的事实行使状况。
2、划定山林界线协议，证明朱昌大队第七生产队在放宽农业政策中分成四个生产队，在林地“三定”中，将七队的集体山林平均分为四份，每队管理一份。涉案荒地为集体所有。
3、协调会议记录、调解笔录、调处记录、调解会记录，证明2012年11月20日、2013年1月22日组织争议各方进行调解，调解未果。朱昌镇政府处理本案争议程序中，已进行调解，程序合法。
4、朱府发（2013）72号处理意见，证明朱昌镇政府依据调查查明的事实和相关法律规定，遵照“从实际出发，尊重历史，面对现实”的原则，以“朱府发（2013）72号”文作出“杭瑞高速公路征用朱昌村七组的荒地补偿应当归开垦耕种者占有”的处理意见。
5、《民法通则》；
6、《土地管理法》；
7、《农村土地承包法》；
8、《物权法》节选。
上述5-8号证据证明被告作出的处理意见有法律依据。
第三人述称：一、原告等人诉称涉案争议的17.4462亩土地实质上原来就是荒山，通过第三人二、三十年的辛勤开垦及耕种，早已演变成了现在的耕地、熟地，不存在山林地或草地之说。原告等人与第三人等人虽然同是居住于朱昌镇朱昌村七组，但有的原告早已成了国家工作人员或事业单位工作人员，有的已经退休，属于非农人员，早已不是我村我组的农村集体经济组成人员，故无权主张分割我们第三人农民开垦地的征地补偿款，原告其余的农业人员有自开荒地的，国家建设征地时已单独分配给了他们相应土地补偿款，故其无权和无理由再重复要求与我们分割我们第三人开荒的土地补偿款。据此，原告的诉求无事实和法律依据，应当依法驳回。二、被告七星关区朱昌镇人民政府于2013年12月4日作出的朱府发（2013）72号“朱昌镇人民政府关于朱昌村七组杭瑞高速公路占用荒地纠纷的处理意见”文件，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规及依据正确，处理程序合法，具体的处理意见不但合理合法，而且公平公正，是既尊重了历史，也照顾了现实情况，充分体现了“奖勤罚懒，多劳多得，少劳少得，不劳动者不得食”的原则，故应当依法予以维持，所以，原告等人的诉求毫无事实和法律根据，应当依法驳回。第三人未提交证据。
经庭审质证，原告对第一组第一号证据中翟益友调查笔录无异议，对赵高群、翟德喜、李福远调查笔录，有异议，认为内容不真实。对第一组第二至四号、第二组证据无异议。第三人对上述证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：被告提交的1至4号证据能够证明被告工作人员经过调查，确认涉案争议的荒地自上世纪90年代陆续被开垦，开垦耕种者管理、耕种至今的事实。但是对征地补偿、安置补偿和青苗补偿的处分，因朱昌村七组形成了归全组集体所有和归开荒耕种者所有两种意见。被告为解决双方纠纷，多次组织调解，调解未果的经过。具有客观性、合法性和关联性，依法应予以采信。5至8证据为被告作出行政行为所依据的规范性文件，依法予以采信，但达不到被告证明目的。
经审理查明：朱昌村七组1982年以四个生产队分别实行包干到户，将全组的熟地和荒山分配给当时具有承包权的农户耕种，并取得了相应承包经营权证。1996年前后因当时参加分地的部分村民成年后组建了家庭，小家庭逐渐增加，吃饭人口随之增加，只分得一个人土地的小家庭开始开垦荒地，其他村民也以紧挨其承包地地段扩大耕种面积的方式，跟着开荒，管理、耕种至今。2012年，由于杭瑞高速公路经过朱昌镇，需要在朱昌村七组征用土地70.9743亩，其中荒地17.4461亩，涉及26户人家。按照市、区征用土地政策标准，区片综合地价32，000元／亩、青苗补偿1，203元／亩，共计33，203元／亩，共应获补偿578，734.74元。就补偿款的分配问题，朱昌村七组发生争议，形成了归全组集体所有和归开荒耕种者所有的两种不同意见。为解决双方纠纷，被告调查收集了翟益友、赵高群、翟德喜、李福远等人的证言、划定山林协议，并商请七星关区高速公路指挥部、七星关区政府法制办、七星关区国土资源分局、七星关区农牧局分别于2012年11月20日和2013年1月22日组织朱昌村七组村民进行调解，双方未能达成一致协议。被告认为涉案土地的经营权属于用益物权，实际管理者有权获得相应补偿。根据上述事实，被告依照中华人民共和国《民法通则》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》之规定，作出杭瑞高速公路征用朱昌村七组的荒地补偿应当归开垦耕种者即第三人占有的处理意见。该处理意见于2013年12月27日送达给朱昌镇朱昌村七组村民。原告不服，于2015年4月30日提起诉讼，提出前述诉讼请求。
本院认为：根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第二十四条第一款第（七）项规定“征地补偿费的使用、分配方案等涉及村民利益的事项，应经村民会议讨论决定方可办理。”本案实际是针对土地补偿款的分配纠纷，依法属于村民自治的范围，应经村民会议讨论决定。被告作为镇政府作出的处理意见对征地补偿的分配作出处理，显然超越了职权，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决如下：
撤销被告毕节市七星关区朱昌镇人民政府于2013年12月4日作出的府发（2013）72号《关于朱昌村七组杭瑞高速公路占用荒地纠纷的处理意见》。
案件受理费人民币50.00元，由被告毕节市七星关区朱昌镇人民政府承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。
审判长 谭家琪
审判员 罗卫东
审判员 黄成章
二〇一五年七月十四日
书记员 詹婧婧