吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉01行初128号
原告李亚军，女，1960年9月9日出生，汉族，现住址长春市南关区。
委托代理人孙潭，重庆睿渝律师事务所律师。
被告长春市南关区人民政府，住所地长春市南关区自由大路3388号。
法定代表人杨大勇，区长。
委托代理人张丰。
被告长春市人民政府，住所地长春市南关区人民大街10111号。
负责人张晶莹，常务副市长。
委托代理人李帅，该单位法制办公室备案审核处副主任科员。
原告李亚军不服被告长春市南关区人民政府（以下简称南关区政府）作出的长南府（责）[2016]第4号《责令交出土地决定书》、长春市人民政府（以下简称长春市政府）作出的长府复[2016]第267号行政复议决定，于2016年6月21日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于同年6月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月12日公开开庭审理了本案。原告李亚军及其委托代理人孙潭，被告南关区政府的委托代理人张丰，被告长春市人民政府的委托代理人李帅到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告南关区政府于2016年4月14日作出长南府（责）[2016]第4号《责令交出土地决定书》，该决定书载明：“南关区政府依据吉林省国土资源厅2012年9月27日批复的《关于长春市人民政府2010年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案6的批复》（吉国土资耕发[2012]856号），依法批准征收南关区明珠街道办事处光明村集体土地27.2479公顷。在征收被征收人李亚军位于光明村集体土地上的附着物的过程中，根据征地补偿安置方案，南关区政府委托南关区房屋征收经办中心，向被征收人达了地上附属物征收补偿告知书，但被征收人无正当理由拒绝签订征收土地补偿协议，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《吉林省土地管理条例》第二十九条及《长春市集体土地房屋征收与补偿实施办法》长府办发[2012]6号文件、《长春市人民政府办公厅关于进一步明确集体土地上房屋等附着物征收补偿职责的通知》长府办函[2014]21号，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，作出如下决定：限被征收人李亚军在接到决定书之日起15日内，交出土地上附着物，交出土地。逾期拒不交出土地及地上附着物，我区将申请人民法院强制执行。如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内向长春市人民政府申请复议，或者在6个月内向人民法院起诉”。
原告李亚军不服长南府（责）[2016]第4号《责令交出土地决定书》，于2016年4月26日向长春市人民政府（以下简称长春市政府）申请行政复议。长春市政府于同年6月7日作出了长府复[2016]第267号《行政复议决定书》，维持了被申请人作出的长南府（责）[2016]第4号《责令交出土地决定书》。原告不服复议结果，遂将南关区人民政府、长春市人民政府起诉至人民法院。
原告李亚军诉称：1.南关区政府不是责令交出土地行政行为的法定主体。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条之规定，法定主体应该是“县级以上人民政府土地行政主管部门”。2.原告在征收补偿程序中权益受到了实际侵害。原告因补偿标准较低、未依法安排被征地农民的社会保障费用、没有合理区分不同地上物的价值等原因而未签订补偿协议，其合法权益一直处于待保护的状态，而长南府（责）[2016]第4号《责令交出土地决定书》忽视了原告的合法权益，与《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款相违背。3.涉案具体行政行为认定事实不清。原告地上作物为黄芪，并非葡萄树。原告没有阻挠国家建设征用土地的行为，征收所涉及土地一直处于部分撂荒、部分种植农作物的状态。4.涉案具体行政行为适用依据错误。责令交出土地决定错误引用了《吉林省土地管理条例》第二十九条，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，但其做法与该条例第二十六条相悖。长府复[2016]第267号行政复议决定书对此仅给予指正。综上所述，请求人民法院撤销长南府（责）[2016]第4号《责令交出土地决定书》、长府复[2016]第267号《行政复议决定书》。
被告南关区政府辩称：1.被告有权作出责令交出土地决定，主体正确。根据长府办函[2014]21号文件规定，长春市政府将作出交出土地和房屋等附属决定的权利，交由各城区政府和开发区管委会行使。区政府是依市政府的授权作出了交出土地决定。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，被告有权作出《责令交出土地决定书》。2.原告认为补偿标准过低问题也不成立。原告的补偿标准是所在村的村民代表抽签决定的评估公司决定的，评估准确。如果认为评估有问题，可以凭借合法有效的证据起诉评估公司。3.征收程序合法，依据提交的证据，足以证明南关区政府是按照相关程序进行的。故被告作出的《责令交出土地决定书》程序正当。综上，恳请人民法院驳回原告的起诉。
被告长春市政府辩称：1.行政复议程序合法。2.认定事实清楚。根据长府办函[2014]21号文件规定，区政府是依市政府的授权作出交出土地决定。被答辩人已经领取土地补偿费，视为对补偿标准没有争议。没有证据显示原告要求过对补偿标准进行协调或者裁决。在规定期限内，也未对评估结果提出异议。本案征地补偿已历经多年，被答辩人既不接受补偿又拒绝交出土地，影响到农民新居建设。《责令交出土地决定书》确实存在法律适用不当，但该法律适用目的是对主要法律依据的补充以及说明征收补偿程序的具体做法，并为导致具体行政行为法律依据的错误。综上，恳请人民法院驳回原告的起诉，维持行政复议决定。
原告李亚军向本院提交了以下证据：1.照片16张，2016年8月11日拍摄，反映内容是拟被征收的整片土地上目前有大量种植农作物，且没有建设施工的迹象，用以证明原告并未阻挠国家征地建设。2.《关于南关区明珠街道光明村农民新居项目立项的批复》长发改审批字[2008]72号，拍摄于光明村委会，用以证明该土地上项目建设期是2008年8月至2010年10月，建设期已过，被告需要举证证明该项目在合法建设中。同时，此份证据证明原告没有阻挠土地征收及建设。
经庭审质证，二被告对原告李亚军提交证据的质证意见是：两份证据与本案无关。
被告南关区政府向本院提交了以下证据、依据：1.吉林省国土资源厅2012年9月27日批复的《关于长春市人民政府2010年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案6的批复》（吉国土资耕发[2012]856号），用以证明征地合法。2.长府办函[2014]21号文件，用以证明区政府是合法征收主体。3.南关区政府2013年第3号征收土地公告，用以证明依法进行了公告。4.长春市国土资源局南关分局征收补偿方案公告[2013]003号，用以证明公布了补偿方案。5.光明村证明材料，用以证明上述3、4两个公告于2013年4月3日在光明村张贴的事实。6.公告张贴照片，用以证明3、4两个公告在村里进行张贴公示的事实。7.情况说明，用以证明村民代表抽签决定地上物补偿由吉林省共建伟业评估有限责任公司进行评估，苗木补偿由吉林省太阳森林资源资产评估有限公司进行评估，吉林省鑫宇测绘有限公司进行测绘。8.测绘报告，用以证明对原告李亚军的温室、作业房及附属物进行了测绘。9.评估报告，其中李亚军承包土地树木资产评估报告书，用以证明对原告地上苗木进行了评估。房屋建筑物评估基本情况表，用以证明对原告地上房屋建筑物进行了评估。10.光明村民委员会情况说明一份，用以证明全村79户只有原告等3户未拆除地上附属物。11.《地上物补偿告知书》补字[2016]第002号，用以证明对原告的补偿进行了告知。12.长南府（责）[2016]第4号《责令交出土地决定书》，用以证明被告依法作出责令交出土地决定。13.《责令交出土地决定书》送达回证，用以证明被告已将该决定书送达给原告。适用法律依据为《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《吉林省土地管理条例》第二十九条及《长春市集体土地房屋征收与补偿实施办法》长府办发[2012]6号文件、《长春市人民政府办公厅关于进一步明确集体土地上房屋等附着物征收补偿职责的通知》长府办函[2014]21号，并参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。
经庭审质证，原告李亚军对被告南关区政府所举证据的质证意见是：对证据1的真实性和证明目的有异议，仅有复印件，且该文件第二条亦证明原告的合法权益应当受到二被告的保护。对证据2的真实性和证明目的有异议，仅有复印件，且长春市政府办公厅无权将责令交出土地的行政职权交由区政府行使。对证据3、4的真实性、合法性和证明目的有异议，只有复印件，且违背《中华人民共和国物权法》第四十二条之规定，征收过程中未安排被征地农民的社会保障费用。对证据5的真实性、合法性和证明目的有异议，仅有复印件，且光明村委会与本案有利害关系。对证据6的真实性、合法性和证明目的有异议，仅从照片上看不出具体张贴时间和内容。对证据7的真实性、合法性和证明目的有异议，并非原件，不仅内容与实际情况不符，而且没有提供村民代表抽签的具体相关材料。对证据8的真实性和证明目的有异议，记载的测绘日期是2013年7月20日，测绘结果缺少井和厕所，且测绘面积与耕地承包合同记载的面积不符。对证据9的真实性和证明目的有异议，评估报告记载的评估时间是2016年3月22日，与证据7证明的2013年7月10号抽签选取评估公司的日期相冲突。评估报告的明细内容与实际情况不符。评估报告记载的树木品种是葡萄，但实际种植的是绿化树木和黄芪。评估报告中接受委托和准备阶段记载的是2016年1月1号至1月31号，与证据7表明的2013年7月10日抽签决定评估公司相冲突，评估机构没有到现场来核实地上物包括作物的实际情况和数量。且原告从未收到过评估报告。对证据10的真实性和证明目的有异议。对证据11的真实性无异议，收件的时间是2016年4月14日。当时拒收原因是对补偿数额有异议，但送达人拒绝记录。对证据12的真实性无异议，对合法性有异议，区政府无权作出该决定。对证据13的真实性有异议，原告未拒绝签字，而是送达员私自丢在原告家中。被告长春市政府对被告南关区政府提交的证据无异议。
被告长春市政府向本院提交了以下证据、依据：1.行政复议立案审批表。2.行政复议申请书。3.南关区政府的答复。4.长府复[2016]267号《行政复议决定书》。5.送达回证两份、邮寄单和查询单各一份。以上五份证据用以证明行政复议程序合法。法律依据为《中华人民共和国行政复议法》第三、十七、二十二、二十三及第二十八条第一款第（一）项。
经庭审质证，原告李亚军对被告长春市人民政府所举证据的质证意见是：对证据1、2无异议。对证据3的合法性有异议，答复内容不属实。对证据4的合法性有异议，复议机关已经发现了南关区政府法律适用上的问题，却违法作出了维持的决定，复议机关没有对南关区政府作出决定所依据的事实进行调查和核实。对证据5中的送达回证的真实性不清楚，对邮寄单及邮单查询的真实性予以认可，原告确实收到了复议决定书。被告南关区政府对被告长春市人民政府提交的证据无异议。
本院对提交的证据认证如下：对原告李亚军提交的证据真实性予以确认，但上述证据与本案诉争的责令交出土地行为缺乏关联性，本院不予采纳。对被告南关区政府提交的证据1-7的真实性予以确认和采纳；对证据8的真实性予以确认，但是原告没有见证并签字，且测绘结果面积与承包合同上记载的经营面积不符，本院不予采纳；对证据9的真实性予以确认，但是评估报告注明原告李亚军2010年开始承包培育经济树木，征收公告发布于2013年4月3日发布，经济林木评估时点却为2007年6月30日，评估结果显失公平，对其证明目的本院不予采纳；对证据10、11、12、13的真实性予以确认，但不能证明被告作出责令交出土地决定合法，本院不予采纳。对被告长春市政府提交的证据1、2、3、4、5的真实性予以确认，可以证明行政复议程序合法，但不能证明被告南关区政府作出责令交出土地决定合法。
经本院审理查明，经吉林省人民政府同意，2012年9月27日，吉林省国土资源厅作出吉国土资耕发[2012]856号《关于长春市人民政府2010年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案6的批复》，依法批准征收南关区明珠街道办事处光明村集体土地27.2479公顷。原告李亚军承包经营的土地及地上附属物位于征收范围之内。2013年4月3日，被告南关区政府发布了《征收土地方案公告》和《征收补偿方案公告》。2013年7月10日，光明村村民代表抽签决定了测绘及评估单位。2013年7月20日，吉林省鑫宇测绘有限公司作出对原告李亚军的温室、作业房及附属物测绘成果的报告，测绘结果为温室面积1079平方米、作业房面积48平方米、仓面积12.56平方米、院面积29.46平方米、围墙长1.77米。2016年3月22日，吉林省太阳森林资源资产评估价格评估有限公司作出李亚军承包土地树木资产评估报告书，以2007年6月13日为评估时点，对原告李亚军承包土地上果树进行了评估，认定李亚军承包土地上有葡萄树3238株，主干直径3厘米，价值291，420元。2013年10月8日，吉林省共建伟业房地产评估有限责任公司提出了对李亚军土地上房屋建筑物的评估明细表，评估时点为2013年9月18日，评估结果为作业房48平方米、单价400元，评估总价1，9200元；温室面积1079平方米、评估单价110元，评估总价118，690元；两项建筑物评估总价13，7890元。2016年3月29日，被告南关区政府作出补字[2016]第002号《地上物补偿告知书》，主要记载内容为“二、地上附属物补偿金额为313，690元（见评估报告、补偿说明）。三、温室补偿金额为118，690元（见评估报告）。五、合计432，380元”。2016年4月14日，被告作出长南府（责）[2016]第4号《责令交出土地决定书》，并于当日向原告李亚军进行了送达。送达回证记载“当事人在场拒绝签收，将送达文书留置被拆迁人家中”。原告李亚军不服长南府（责）[2016]第4号《责令交出土地决定书》，于2016年4月26日向长春市政府申请行政复议。长春市政府于同年6月7日作出了长府复[2016]第267号《行政复议决定书》，维持了被申请人作出的长南府（责）[2016]第4号《责令交出土地决定书》。另查明，原告李亚军《耕地承包及经营合同》上记载的“南洼子西”地块即本案诉争土地，《耕地承包及经营合同》上记载的该地块实际经营面积为0.12公顷即1200平方米。
本院认为：一、根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，被告南关区政府作为县级以上人民政府，具有对本区域内依法批准征收的土地组织实施征收的职权。二、本案被告南关区政府作出的长南府（责）[2016]第4号《责令交出土地决定书》依据事实不清、证据不足。1.本案中被告南关区政府发布征收补偿安置方案公告的日期是2013年4月3日，但是对原告李亚军地上作物评估时点却为2007年6月30日，评估时点与征收补偿安置方案公告公布日期相差近六年，经济树木的市场价值变化较大。以2007年6月30日作为经济树木评估时点严重影响补偿公平性。2.补偿告知书记载的补偿总额与评估报告中的评估价值总额不符。补字[2016]第002号《地上物补偿告知书》中载明的补偿项目有两项，数额合计432380元，而房屋建筑物评估报告与土地树木资产评估报告书载明的评估价值共计429310元。3.补偿漏项，仅对温室、作业房进行了补偿，未对测绘报告中记载的仓、院、围墙进行评估补偿。综上，被告南关区政府在没有对原告李亚军进行合理补偿的情况下作出责令交出土地决定，该决定所依据的事实不清、证据不足。被告长春市人民政府作出的长府复[2016]第267号《行政复议决定书》虽然行政复议程序合法，但是错误维持了被告南关区政府的责令交出土地决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告长春市南关区人民政府作出的长南府（责）[2016]第4号责令交出土地决定书；
二、撤销被告长春市人民政府作出的长府复[2016]第267号行政复议决定书。
案件受理费50元，由被告长春市南关区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 高婧明
代理审判员 姜 楠
代理审判员 亓晓鹏
二〇一六年十一月十五日
书 记 员 贾丽圆