浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第482号
上诉人（原审原告）黄滨翔。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。住所地：浙江省杭州市省府路*号。
法定代表人李强，省长。
委托代理人白植强，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人陈新忠，浙江省人民政府信息公开办公室工作人员。
黄滨翔诉浙江省人民政府政府信息公开及行政复议一案，杭州市中级人民法院于2015年8月18日作出（2015）浙杭行初字第195号行政判决。黄滨翔不服，向本院提出上诉。本院于2015年10月26日立案受理后依法组成合议庭，并于同年12月14日公开开庭审理了本案。上诉人黄滨翔，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人白植强、陈新忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2015年1月1日，原告黄滨翔以邮寄方式向被告浙江省人民政府提出信息公开申请，所需政府信息内容描述为“1.浙江省人民政府需报国务院批准的征地所需提交的全部材料目录；2.《浙江省人民政府关于杭州市和宁波市2008年度城市建设用地的请示》﹛浙政（2008）12号﹜文件制作的时间。”申请所附材料中包括原告原坐落于杭州市笕桥镇弄口村房屋被征地拆迁的征地批准文件国土资函（2008）311号。被告收到申请后，于2015年1月6日向原告发出补正告知（2015）3号《补正告知书》，告知原告进一步明确所需信息的具体名称或内容。2015年1月8日，原告向浙江省人民政府邮寄材料，将所需信息表述为“1.浙江省人民政府需报国务院批准的征收集体所有土地所需提交的全部材料目录；2.《浙江省人民政府关于杭州市和宁波市2008年度城市建设用地的请示》﹛浙政（2008）12号﹜文件制作的时间。”2015年1月28日，浙江省人民政府向原告发出延期告知（2015）9号《政府信息公开延期告知书》，告知原告对其政府信息公开申请延期答复。2015年2月25日，被告浙江省人民政府作出（2015）12号关于黄滨翔有关政府信息公开申请的答复意见，告知黄滨翔，对其获取“浙江省政府报国务院批准的征收集体所有土地需提交的全部材料目录”的申请，根据《政府信息公开条例》第十三条“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”和国务院办公厅《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第十四条“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”的规定，依据申请人的特殊需要，将杭州市2008年度建设用地上报国务院的材料目录，及形成国土资源部《关于浙江省杭州市和宁波市2008年度农用地转用和土地征收方案的批复》﹛国土资函（2008）311号﹜需提交的材料目录（涉及杭州市上报目录）复印给申请人。对申请人获取“《浙江省人民政府关于杭州市和宁波市2008年度城市建设用地的请示》﹛浙政（2008）12号﹜文件制作时间”的申请，根据《党政机关公文处理工作条例》第九条等规定，其成文日期为2008年4月14日。上述材料于同日以邮寄方式向原告送达。黄滨翔不服上述信息公开行为，于2015年4月19日向浙江省人民政府申请行政复议，浙江省人民政府于2015年4月22日通知原告其行政复议申请已予以受理，同日，浙江省人民政府向承办原行政行为有关事项的机构发出答复、举证通知。经被告所属信息公开办公室答复并举证，浙江省人民政府于2015年6月5日作出浙政复（2015）168号行政复议决定，维持（2015）12号《关于黄滨翔有关政府信息公开申请的答复意见》。《复议决定书》于2015年6月9日向原告邮寄送达。
原审法院认为，本案原告申请浙江省人民政府公开的信息为“浙江省人民政府需报国务院批准的征收集体所有土地所需提交的全部材料目录”，被告收到原告申请后，经审查，发现其并无报国务院批准征收集体土地应当提交材料的固定（规定）目录，同时根据原告提交材料中所附的征地批准文件名称，将与黄滨翔相关的杭州市2008年度报国务院批准建设用地的上报材料目录——即形成《国土资源部关于浙江省杭州市和宁波市2008年度农用地转用和土地征收方案的批复》﹛国土资函（2008）311号﹜所提交材料的目录向原告公开，其行为已充分体现《政府信息公开条例》规定的便民原则，并无不当。原告在不能证明浙江省人民政府存在报国务院批准征收集体土地应当提交材料的固定（规定）目录的情况下，其认为被诉政府信息公开行为违法的意见不能成立。对于原告所提“被告公开的是杭州市上报浙江省的农用地转用和土地征收申请材料，而非浙江省上报国务院的农用地转用和土地征收申请材料”的意见，据此认为，从被告向原告公开的目录看，其中“1.浙江省人民政府关于杭州市和宁波市2008年度城市建设用地的请示”、“2.浙江省国土资源厅关于杭州、宁波两市2008年度城市建设用地的审查意见”、“浙江省2008年度国务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收方案申报汇总表”等内容可明确反映，该目录系浙江省上报国务院的农用地转用和土地征收申请材料的目录，原告的意见不能成立。浙江省人民政府在收到原告的政府信息公开申请后，经要求原告明确所需信息的具体名称或内容，原告于2015年1月8日作出回复，被告于2015年1月28日告知原告对其政府信息公开申请延期答复。2015年2月25日，被告浙江省人民政府作出被诉政府信息公开行为，上述程序符合《政府信息公开条例》第二十四条第二款关于政府信息公开延期、办理期限等规定。被诉行政复议行为由原告于2015年4月19日向浙江省人民政府提起，浙江省人民政府于2015年4月22日通知原告其行政复议申请已予以受理，同日，浙江省人民政府向承办原行政行为有关事项的机构发出答复、举证通知。经被告所属信息公开办公室答复并举证，浙江省人民政府于2015年6月5日作出维持原行政行为的复议决定，《复议决定书》于2015年6月9日向原告邮寄送达。上述程序符合《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定。综合上述意见，被诉政府信息公开行为证据确凿、适用法律正确，符合法定程序，被诉行政复议行为程序合法，原告的诉讼请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告黄滨翔的诉讼请求。
黄滨翔上诉称：一、原审认定事实不清。1、上诉人申请公开的浙江省报国务院批准的征收集体所有土地需提交的全部材料目录，被上诉人没有在《关于黄滨翔有关政府信息公开申请的答复意见》（2015）12号中公开，只公开了杭州市2008年度建设用地上报国务院的实际材料目录。被上诉人作出的浙政复（2015）168号《浙江省人民政府行政复议决定书》认为：“省政府报国务院批准征收集体土地所需提交的材料目录既无统一固定要求，也与申请人本人生产、生活、科研等特殊需要无关。并且，行政征收不属于行政许可，省人民政府报国务院批准征收集体所有土地所需提交的全部材料不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第（七）项规定的政府信息”。这与事实不符。上诉人认为，难道被上诉人向国务院提交的批准征收集体所有土地所需提交的材料是以被上诉人的相关工作人员的兴趣所一时决定的，或者要下级政府自己琢磨所需提交的材料，如果真是这样，征收材料没有法定性，征收行为就不具有合法性。上诉人认为，这决不是一个省级人民政府所为！上诉人认为，不论行政许可、行政征收，都是行政行为，行政行为必须有合法的要件，其包括主体、权限、内容、程序、形式的合法。因此，决不是如被上诉人所说的无统一固定要求！事实正好相反，一定有一个征收目录，否则，国务院就不会审批。2、上诉人提供的证据7，即北京市《征收集体所有土地批准》证明，征收集体土地是行政许可，该文第5、6行明文确定：事项类别：行政许可。该文同时也证明，需报国务院批准的征收集体所有土地的材料目录是法定的、需公开的，北京市需要31项材料。而不是如被上诉人所作的辩解。二、适用法律错误。原审法院认定事实不清，必然导致适用法律错误。被上诉人违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第（七）项、第十三条、第二十一条第（一）项的规定，违反了《浙江省政府信息公开暂行办法》相关条款。三、审判程序违法。在庭审中，被上诉人没有提供由其法定代表人签名或盖章的授权委托书。委托诉讼代理人的程序，行政诉讼法没有具体规定，根据该法第一百零一条的规定，可以适用民事诉讼法的相关规定。根据民事诉讼法第59条的规定：委托他人代为诉讼，必须向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书，授权委托书必须记明委托事项和权限，而被上诉人提供的授权委托书没有法定代表人的签名或盖章。上诉人提出这个程序问题，原审合议庭决定继续审理，因此，上诉人申请合议庭回避。后该案审判长告知“院长决定驳回，决定书3日内寄给上诉人”，但直至2015年8月31日仍未收到相关决定书。因此，上诉人申请合议庭回避申请成立，原审法院的2015年8月27日宣判就属违法无效。四、认证没有说理，没有逻辑性。对上诉人提供的证据7，即北京市《征收集体所有土地批准》，原审法院认同被上诉人的意见，“与本案不具有关联性”，认为“被告质证意见成立，不予采信”。上诉人认为，不论法律与事实，都无逻辑性可言。综上，请求撤销原审判决；撤销被上诉人作出的（2015）12号《关于黄滨翔有关政府信息公开申请的答复意见》中关于“征收集体所有土地需提交的全部材料目录”部分的内容；撤销浙政复（2015）168号行政复议决定中相对应的内容；责令被上诉人依法公开上诉人请求公开的相对应的政府信息。
浙江省人民政府答辩称：一、浙政复（2015）168号行政复议决定，事实清楚、证据确实，适用依据正确。上诉人因不服答辩人政府信息公开办公室作出的（2015）12号《关于黄滨翔有关政府信息公开申请的答复意见》，向答辩人申请行政复议。答辩人经行政复议审理查明：2015年1月1日，上诉人向答辩人邮寄了政府信息公开申请表，所需政府信息内容描述为“1．浙江省人民政府需报国务院批准的征地所需提交的全部材料目录；2。《浙江省人民政府关于杭州市和宁波市2008年度城市建设用地的请示》（浙政（2008）12号）文件制作的时间。”2015年1月5日，答辩人政府信息公开办公室向上诉人发出补正告知（2015）3号《补正告知书》，告知上诉人“因征地的种类不同，有关浙江省人民政府需报国务院批准的征地所需提交的全部材料也不尽相同，故你申请内容描述不够具体，且不是指向唯一的政府信息，据此无法提供所需政府信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（四）项的规定‘申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充’，请你进一步明确所需要信息的具体名称或内容，如发文机关署名、标题、发文字号、成文时间等，再另行书面申请”。2015年1月8日，上诉人向答辩人邮寄了《补正告知书》，对所需信息的内容描述为“1．请公开浙江省人民政府需报国务院批准的征收集体所有土地所需提交的全部材料目录；2．请公开《浙江省人民政府关于杭州市和宁波市2008年度城市建设用地的请示）（浙政（2008）12号）文件制作的时间。”2015年1月27日，答辩人政府信息公开办公室向上诉人发出延期告知（2015）9号《延期告知书》，告知因上诉人申请的事项复杂且涉及多个部门，需书面征求相关部门的意见，需延期答复。2015年2月25日，答辩人政府信息公开办公室向上诉人作出（2015）12号《关于黄滨翔有关政府信息公开申请的答复意见》，告知“根据《条例》第十三条‘除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息’和国务院办公厅《关于施行（中华人民共和国政府信息公开条例）若干问题的意见》（国发（2008）36号，已主动公开）第十四条‘行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供’的规定，依据你的特殊需要，现将杭州市2008年度建设用地上报国务院的材料目录，即形成《国土资源部关于浙江省杭州市和宁波市2008年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函（2008）311号）需提交的材料目录（涉及杭州市上报目录）复印给你。”“根据《党政机关公文处理工作条例》（中办发（2012）14号，已主动公开）第九条等规定，浙政（2008）12号文件成文日期为2008年4月14日。”该答复意见所附目录为：1．浙江省人民政府关于杭州市和宁波市2008年度城市建设用地的请示；2．浙江省国土资源厅关于杭州、宁波两市2008年度城市建设用地的审查意见；3.浙江省2008年度国务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收方案申报汇总表；4．杭州市人民政府关于2008年度城市建设用地的请示；5.杭州市人民政府关于2008年度农用地转用和土地征收方案的编制说明；6.杭州市国土资源局关于2008年度建设用地的审查意见；7.杭州市2008年度农用地转用和土地征收方案表；8.杭州市关于征地补偿安置以及被征地农民就业和社保等有关规定或办法、耕地占补平衡的有关规定或办法。上述答复于同年2月25日邮寄给上诉人。以上事实，有《政府信息公开申请表》、补正告知（2015）3号《补正告知书》，上诉人提交的《补正告知书》，延期告知（2015）9号《延期告知书》，（2015）12号《关于黄滨翔有关政府信息公开申请的答复意见》，邮件信封等证据证实。答辩人认为，省人民政府报国务院批准征收集体所有土地所需提交的材料目录，既无统一固定要求，也与上诉人本人生产、生活、科研等特殊需要无关。并且，行政征收不属于行政许可，省人民政府报国务院批准征收集体所有土地所需提交的全部材料不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第（七）项规定的政府信息。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号），行政机关也不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。答辩人政府信息公开办公室根据《国务院办公厅关于施行（中华人民共和国政府信息公开条例）若干问题的意见》（国发（2008）36号）第十四条规定，未向上诉人提供省人民政府报国务院批准征收集体所有土地所需提交的材料目录，但主动向上诉人提供杭州市2008年度建设用地上报国务院的材料目录，已充分体现便民原则。上诉人申请行政复议的理由不能成立。据此，答辩人作出维持（2015）12号《关于黄滨翔有关政府信息公开申请的答复意见》的行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条规定。二、浙政复（2015）168号行政复议决定，符合法定程序。答辩人于2015年4月22日收到上诉人的行政复议申请书，同年6月8日，答辩人作出浙政复（2015）168号《行政复议决定书》，并向上诉人邮寄送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定的法定程序。综上，答辩人所作浙政复（2015）168号行政复议决定，事实清楚、证据确实、适用依据正确，程序合法。请依法维持一审判决。
原审期间，双方当事人提交的全部证据材料均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审时，双方当事人围绕被上诉人浙江省人民政府所作（2015）12号《浙江省人民政府办公厅关于黄滨翔有关政府信息公开申请的答复意见》和浙政复（2015）168号行政复议决定是否具备事实和法律依据，以及行政程序是否符合法律规定的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案系因上诉人黄滨翔不服被上诉人浙江省人民政府（2015）12号《浙江省人民政府办公厅关于黄滨翔有关政府信息公开申请的答复意见》和浙政复（2015）168号行政复议决定提起的诉讼。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。该条例第十七条进一步规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。本案中，被上诉人已经根据上诉人的信息公开申请向上诉人公开或提供了其申请公开的政府信息事项复印件，符合政府信息公开条例的有关规定和相应的行政程序要求。上诉人申请行政复议后，被上诉人作出的行政复议决定亦符合行政复议法的有关规定。上诉人虽然提出被上诉人存在应公开而未予公开的政府信息事项，却未能提供证明其主张成立的证据或者依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第二款规定，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”因此，被上诉人的委托代理人持被上诉人出具的授权委托书出庭应诉，符合法律规定。原审法院针对上诉人提出的合议庭回避申请，经休庭并继续开庭后已经明确告知上诉人“本院院长认为，申请人申请回避的理由不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条第一款规定的回避事由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条第四款的规定，驳回黄滨翔提出的回避申请。今天已当庭口头宣布驳回决定，不再发送书面决定书。原告如不服本决定，可在决定宣布之日起三日内向本院申请复议，复议需要提出书面的复议申请。”据此，上诉人提出其回避申请已经成立的上诉主张，与事实不符。行政诉讼证据应当符合关联性、合法性、真实性要求。故上诉人坚持以《北京市征收集体所有土地批准》作为本案的证据，不符合法律规定。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院不予采信。被上诉人浙江省人民政府的负责人未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄滨翔负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一五年十二月十四日
书 记 员 徐一菁