浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终264号
上诉人（原审原告）赵庆喜，男，汉族，1950年5月27日出生，住浙江省瑞安市。
被上诉人（原审被告）瑞安市人民政府。住所地：浙江省瑞安市万松东路市政大院。
法定代表人陈胜峰，市长。
委托代理人林型警，瑞安市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人ＸＸ，浙江玉海律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）瑞安市住房和城乡规划建设局。住所地：浙江省瑞安市万松路**号。
法定代表人李志林，局长。
委托代理人黄宇杰，瑞安市住房和城乡规划建设局党委委员。
委托代理人ＸＸ，浙江玉海律师事务所律师。
赵庆喜诉瑞安市人民政府城建行政强制一案，温州市中级人民法院于2016年1月27日作出（2015）浙温行初字第334号行政裁定。赵庆喜不服，向本院提出上诉。本院于2016年3月16日立案受理后依法组成合议庭，并于同年4月26日公开开庭审理了本案。上诉人赵庆喜，被上诉人瑞安市人民政府的委托代理人林型警、ＸＸ，被上诉人瑞安市住房和城乡规划建设局的委托代理人黄宇杰、ＸＸ到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院裁定载明：原告赵庆喜诉称，2003年12月12日，瑞安市隆山公园工程建设指挥部、瑞安市住建局强制拆除原告位于瑞安市隆山东路75号的二层楼房。瑞安市隆山公园工程建设指挥部、瑞安市住建局的上述行政行为，严重侵害了原告的合法权益。鉴于瑞安市隆山公园工程建设指挥部系瑞安市政府的派出机构，故原告起诉瑞安市政府要求其承担相应的法律责任。请求法院确认被告瑞安市政府、瑞安市住建局对原告坐落于瑞安市隆山东路75号的二层楼房的强制拆除行为违法。被告瑞安市政府辩称：1.原告赵庆喜的起诉已经超出起诉期限。2.赵庆喜与被诉行政行为没有利害关系，不具有原告的主体资格。3.原瑞安市隆山公园工程建设指挥部在强拆中仅提供协助性事务，并非被诉行政行为的实施主体，不应成为本案被告。4.涉案建筑物属违法建筑，且经规划部门责令限期拆除而相对人逾期不拆除，规划部门出于行政管理需要予以拆除，符合当时法律规定。请求驳回原告的起诉。瑞安市住建局辩称：1.原告赵庆喜的起诉已经超出起诉期限。2.赵庆喜与被诉行政行为没有利害关系，不具有原告的主体资格。3.涉案建筑物属违法建筑，且经规划部门责令限期拆除而相对人逾期不拆除，规划部门出于行政管理需要予以拆除，符合当时法律规定。请求驳回原告的起诉。庭审中，各方当事人对于涉案建筑物于2003年12月12日被强制拆除均没有异议。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”被诉强拆行为于2003年12月12日作出且不直接涉及不动产物权的归属，属于上述规定中的“其他案件”。原告赵庆喜至2015年提起本案诉讼，已超过五年的法定起诉期限。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告赵庆喜的起诉。
赵庆喜上诉称：一、一审法院认为“被诉强拆行为于2003年12月12日作出且不直接涉及不动产物权的归属，属于上述规定中的‘其他案件’”，该认定明显错误。1、根据《物权法》第三十条规定“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或消灭物权的，自事实行为成就时就发生效力”，涉案不动产房屋所在的瑞安市隆山东路75号的土地使用权是上诉人赵庆喜合法取得，在其土地上的建造行为是在获得主管部门审批同意的前提下进行，土地使用权的取得以及建造行为均是合法的，上诉人赵庆喜所建房屋是合法建筑，是上诉人赵庆喜合法所有。2、被诉强拆行为要拆除的对象是上诉人赵庆喜的房屋，而不是其他物件，房屋属于不动产，这是众所周知的事实，因对不动产房屋进行拆除的行政强拆行为而引起的诉讼，当然属于不动产案件。3、我国《行政诉讼法》第四十六条第二款所规定的是“因不动产提起诉讼的案件”，其没有直接表述为“必须涉及的是不动产物权的归属”的案件，目前，没有任何的法律或者司法解释将“因不动产提起诉讼的案件”限缩于“直接涉及不动产物权的归属”，如果立法本意仅仅指的是物权归属问题，那么立法者完全可以直接在法条中进行表述。同时，新的行政诉讼法修订，本意也是为了进一步保护行政相对人、利害关系人的合法权益，促进依法行政，建成社会主义法治国家，一审裁定的认定将“不动产案件”限缩地认定为仅指“物权的归属”，有违法律明文规定，违背行政诉讼法的法律精神和立法精神，也直接损害了上诉人依法想通过诉讼途径合法解决问题的权益。4、从常理理解，在解决物的归属之前，必须要保证或者查清物是否实际存在、物是否合法、物是否可以归属，然后才能谈到物的归属，本案被诉强拆行为是以“该房产系违章建筑”为由而拆除，既然被上诉人认为是违章建筑，那么就已经对该房产是否是合法建筑、产权是否可以归属于上诉人赵庆喜进行了评价，而这种违章建筑系否定性的评价，该否定性评价就已经包括了该不动产不能归属于上诉人赵庆喜的内容，按照一审的认定理由来看，一审裁定也存在认定逻辑错误，自相矛盾，一审裁定是错误的。5、因不动产提起的诉讼案件应当是指因不动产直接受到行政行为影响而以此为由提起行政诉讼以消除、改变、弥补这种影响的案件。本案属于不动产案件，不动产属于物权的一种，受《物权法》的调整，根据《物权法》的规定，物权包括物权的设立、变更、转移、消灭，包括对物权的占有、使用、收益和处分等等内容，并不是仅指物权的归属。而被诉强拆行为是从物理上、事实上拆除了房屋，直接使被拆房屋归于消灭，再也不能归属于上诉人赵庆喜所有，上诉人赵庆喜的合法财产是直接受到了被诉行政行为的影响而发生了消灭的变化，因该物权归属的消灭而提起的行政诉讼，无论是依据法律规定，还是按照一审法院自己的逻辑，如何就不属于不动产纠纷案件了呢？二、一审法院认为“原告赵庆喜至2015年提起本案诉讼，已超过五年的法定起诉期限”，该认定有误。1、本案是涉及不动产提起的行政诉讼，应当是自行政行为作出之日起不超过20年，而非适用“其他案件”五年的起诉期限。2、上诉人赵庆喜不知道具体行政行为内容和诉权，应当适用20年起诉期限。(1)本案被上诉人进行强拆时并没有依法行政。被上诉人所作出的只是一份“瑞安市规划建设局责令改正违法行为通知书”，而该“责令改正违法行为通知书”只是陈述“逾期不拆除的，将依法处理”。根据上述内容，根本无从得知此后“是否会被强拆或者是其他处理”，如果强拆，也无从得知“强拆单位、法律依据、法律后果”，更加不会知道可以通过诉讼维权、救济。因此，不仅是上诉人赵庆喜，任何人都无法知道具体行政行为的内容和诉权。(2)被上诉人是以“瑞安市隆山建筑社”违法搭建二层楼房及简易房为名强制拆除了上述房屋，但上诉人赵庆喜作为利害关系人，并非行政相对人，上诉人赵庆喜不会知道、也不可能知道具体行政行为的内容，更不知道诉权。(3)再根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》第四十二条的规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容，其起诉期限从知道或应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”，上诉人赵庆喜适用的应当是20年起诉期限。3、一审法院适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项“超过法定起诉期限且无正当理由的”的规定，是适用法律错误，上诉人在2015年起诉也是有正当理由，本案不属于应当驳回起诉的情形。上诉人赵庆喜知道行政强制拆除的具体行政行为开始，上诉人一直向当时瑞安市市政园林局、瑞安市人民政府反映情况，进行信访，被上诉人瑞安市人民政府以及瑞安市城市公园建设指挥部也一直答应上诉人赵庆喜会处理，被上诉人瑞安市人民政府多年的信访事项处理的任务指派也都包括上诉人赵庆喜的案件，特别是2011年瑞安市城市公园建设指挥部就《关于赵庆喜信访事件处理意见》中答复到“如果当事人有不同意见，可通过司法途径解决”。退一万步说，即便按一审裁定的五年的起诉期限，上诉人赵庆喜也是有正当理由，上诉人赵庆喜的起诉也是基于上述原因而产生，也是没有超过法定期限的，更不属于驳回起诉的情形。综上所述，被上诉人违法拆除上诉人的合法建筑，侵害了上诉人赵庆喜的不动产物权的合法权益，造成了上诉人赵庆喜的房屋被拆导致消灭。上诉人赵庆喜作为普通百姓，已经艰难地走过了多年的信访之路，希望依法通过诉讼途径解决实质问题、化解对抗和对政府的不信任情绪。请求撤销原审裁定，将本案发回原审重新审理。
瑞安市人民政府在法定期限内未提交答辩意见，庭审时称：原审原告的起诉已超过法定起诉期限，原审裁定驳回起诉，符合法律规定。1、本案被诉行政行为属行政强制，而不是对不动产权属的设立、变更或消灭作出确认或决定，故而，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年”的适用范围，其起诉期限应适用该款“其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的”规定。原审据此认定原审原告超过5年起诉期限，裁定驳回起诉，符合法律规定。2、20年最长起诉期限仅适用于原告不知道被诉行政行为内容的情形，如果行政相对人或利害关系人已经知道或应当知道被诉行政行为内容的，最长起诉期限为知道或应当知道被诉行政行为内容之日起两年。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。原告在一审诉状中已自认于2003年知道被诉行政行为内容，且上诉人在上诉状（第5页第4行起）中又进一步自认“上诉人赵庆喜知道行政强拆的具体行政行为开始，一直有向当时瑞安市市政园林局、瑞安市人民政府反映情况…特别是2011年瑞安市城市公园建设指挥部就《关于赵庆喜信访事件处理意见中》答复到‘如果当事人有不同意见，可通过司法途径解决’”。由此表明，原告在提起诉讼之日的两年前就已经知道被诉行政行为内容，但原告没有及时提起诉讼。且本案又不存在法定不可抗力或非原告自身原因耽误起诉期限的情形。因此，假设本案作为因不动产提起诉讼，则原审原告是在知道行政行为内容之日起超过两年后才提起行政诉讼，其起诉期限也同样已超过法定期限，也应依法驳回原告的起诉。综上所述，原审裁定正确，上诉人的上诉理由依法不能成立，望二审法院裁定驳回上诉，维持原审裁定。
瑞安市住房和城乡规划建设局在法定期限内未提交答辩意见，庭审时称与瑞安市人民政府的意见相同。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审时，各方当事人围绕着上诉人提起诉讼是否超过法定起诉期限的审理重点，进行了质证、辩论。
经审理，本院对原审认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案系上诉人赵庆喜以瑞安市人民政府和瑞安市住房和城乡规划建设局为共同被告提起诉讼的城建行政强制案件。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。由于被诉强制拆除行为发生于2003年12月12日，且上诉人当时即已知晓，故上诉人的最长起诉期限按照上述规定应为2年，而上诉人直至2015年8月17日才提起本案诉讼，显然已经超过法律规定的起诉期限。故原审裁定以上诉人超过起诉期限为由，驳回其起诉的结论正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，系针对公民、法人或者其他组织不知道行政行为作出情形下的最长保护期限，显然不适用于本案，故原审援引该法律规定存在不当，但鉴于其裁定驳回上诉人起诉的结论正确，本院对该存在的问题予以指正。上诉人认为其起诉并未超过起诉期限的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。被上诉人瑞安市人民政府、被上诉人瑞安市住房和城乡规划建设局的负责人均未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年四月二十八日
书 记 员 徐一菁
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