山东省东营市河口区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）河民初字第649号
原告：陈某某。
委托代理人：赵高培，山东崇义律师事务所律师。
被告：中国人民解放军济南军区黄河三角洲综合训练基地，住东营市河口区孤岛镇。
法定代表人：宋波，司令员。
委托代理人：吕雪蕾，山东国曜律师事务所律师。
委托代理人：徐剑青，山东国曜律师事务所实习律师。
原告陈某某与被告中国人民解放军济南军区黄河三角洲综合训练基地（以下简称“济军基地”）农业土地承包合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。在审理过程中，被告济军基地申请追加王志石、中国人民解放军济南军区黄河三角洲生产基地良种草试验所（以下简称“良种草试验所”）作为被告参加诉讼，本院未予准许。原告陈某某及其委托代理人赵高培、被告济军基地的委托代理人吕雪蕾、徐剑青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈某某诉称，2010年9月26日，原、被告双方签订了《土地承包协议》一份，协议签订后，原告依约履行了交纳承包费的义务，并组织人力、物力、机械设备对涉案土地进行开发。因被告的原因导致原告不能有效地利用承包土地，为此原告在看管承包土地的前提下积极不断地与被告相关部门协商处理，但未取得效果。被告的行为已构成违约，给原告造成了巨大经济损失，被告应当承担全部责任。为维护原告的合法权益，诉请法院依法判令：一、被告退回原告已交纳承包费224万元；二、继续履行原、被告签订的《土地承包协议》；三、被告赔偿原告经济损失22561704元；四、诉讼费由被告承担。
被告济军基地辩称：一、2010年9月26日土地承包协议为无效合同，被告不应承担责任；二、原告起诉被告系原告与王志石的恶意串通行为，意图通过诉讼侵害被告的财产权利，故法院应当依法驳回原告的诉求。
原告陈某某为证明其主张，向本院提交了以下证据：
证据一、土地承包协议及附件、山东省革命委员会文件（鲁革发（1973）144号）复印件、关于成立良种草试验所的决定复印件、王志石任良种草试验所所长的通知复印件、良种草试验所出具的证明、（2013）河民初字第737号民事判决书各1份。拟证明：1、原、被告之间存在土地承包合同关系，双方约定承包期限为25年，承包费每年每亩30元；2、良种草试验所系被告下属单位，王志石作为良种草试验所所长有权对外签订合同，土地承包合同合法有效。
证据二、请示报告复印件、济南军区黄河三角洲生产基地土地管理处出具的证明、济南军区黄河三角洲生产基地土地管理处向原告下发的通知各1份。拟证明：1、被告知情原告与其下属签订的土地承包合同，原告对涉案土地具有合法使用权，并一直开发使用涉案土地；2、被告多次变更土地使用用途，致使原告未能有效的使用涉案土地。
证据三、土地承包费交款凭条4份。拟证明：1、原告向被告交付承包费224万元；2、原告一直在开发利用该土地。
证据四、涉案土地现场照片10张。拟证明：被告违约行为造成原告不能正常使用涉案土地。
证据五、公证文书1份。拟证明：原告向被告申请交纳承包费，积极履行合同义务。
证据六、军队土地租赁合同、协议书复印件各1份。拟证明：被告在系争土地的相邻土地上获得的收益情况，原告主张按照每亩每年300元计算损失。
证据七、证人扈某出庭证人证言。拟证明：1、原告与良种草试验所签订合同时向被告的土地管理处进行了咨询；2、原告组织人力、物力、机械对涉案土地进行了开发利用。
证据八、2011年2月18日至2011年3月25日照片9张、证明1张。拟证明：原、被告双方签订合同后，原告积极履行合同义务并组织大量人力、物力开发承包土地、建设盐场。
证据九、现场图7页。拟证明：2011年11月25日被告将承包土地变更用途为水产养殖，且原告组织大量人力、物力开发承包土地，建设水产养殖区。
证据十、代连发与被告良种草试验所的土地承包合同复印件、季玉平与被告的承包土地合同复印件各1份、照片4张。拟证明：王志石和王辉有权代表被告签订土地承包合同、收取承包费。
证据十一、被告土地处领导与原告的短信记录5页。拟证明：2010年9月26日，被告土地处及首长均知道原告承包了被告涉案土地，原告亦到被告土地处进行了合同备案。被告领导承诺要处理好原告的损失问题。
被告对原告提交的证据发表以下质证意见：对证据一的真实性没有异议。但被告对该合同不知情且未履行交付土地义务，原告亦未交纳任何费用。被告未授权良种草试验所刻制公章，因此四至界限示意图上加盖的签章系伪造；山东省革委会文件与本案没有关联性；判决书确认了良种草试验所具有诉讼主体资格。对证据二的真实性没有异议，但通知系被告受王志石欺骗出具。王志石为获取非法利益，虚构了与原告的土地承包合同关系。批复报告与土地证明与本案没有关联性。对证据三不予认可。原告明知合同的相对方系良种草试验所，却将款项汇入王志石以及王辉账户，因此该证据不能证明原告的证明目的。对证据四的真实性无法确定，假设该证据系真实的，说明原告一直未利用涉案土地。对证据五的真实性没有异议，该证据能够证明原告明知应向被告支付土地承包费，却将土地承包费交付王志石和王辉个人，原告与王志石恶意串通损害被告利益。证据六系复印件，不予认可。土地承包合同的租金与相邻土地获得的收益不具有关联性，不能证明原告的证明目的。证据七证人证言证明王志石向原告提供的合同系原告证明其承包涉案土地的唯一证据，王辉非良种草试验所工作人员；证人所称施工位置是在土地四至边界之外，原告未对本案所涉及的土地进行任何的开发建设。证据八与本案无关联性，不能证明原告的证明目的。证据九与本案无关联性，2015年的照片不能证明2011年的事实，不能证明原告证明目的。证据十系复印件，不发表质证意见。证据十一不能证明原告的证明目的。
被告济军基地在本案审理期间未向本院提交证据。
根据原告举证、被告质证情况，本院对原告提交的证据分析认证如下：
对证据一，被告对土地承包协议、关于成立良种草试验所的决定、王志石任良种草试验所所长的通知复印件、良种草试验所出具的证明、（2013）河民初字第737号民事判决书各1份的真实性没有异议，上述证据能够证明良种草试验所系被告下属单位、被告授权良种草试验所对外签订土地承包合同、原告与被告签订农业承包合同的事实，为有效证据，本院予以采信。山东省革命委员会文件与本案无关联性。
对证据二，被告对批复报告、通知的真实性没有异议，批复报告能够证实被告知情原告与良种草试验所签订的土地承包合同、通知能够证实被告通知原告停止使用土地的事实，为有效证据，本院予以采信。土地证明与本案无关联性，本院不予采信。
对证据三，被告授权王志石对外签署合同的行为足以让他人相信王志石、良种草试验所具有收取承包费的权限。根据收款收据中收款人系良种草试验所可以证明王辉系履行职务行为，因此该证据能够证明原告的证明目的，本院予以采信。
对证据四，该证据无法显示拍摄地点，无法证明原告的证明目的，本院不予采信。
对证据五，该证据可以证实原告要求向被告交纳承包费的事实，为有效证据，本院予以采信。
对证据六，因该证据系复印件，且原告以他人与被告签订土地承包合同约定的承包费主张其涉案土地收益损失无法律依据，本院依法不予采信。
对证据七，证人系被告单位职工，其证言效力较高，能够证明良种草试验所与原告签订土地承包合同系被告授权行为，为有效证据，本院予以采信。但该证言仅能证实原告对土地边界进行确认，不能证明原告对涉案土地进行开发利用的事实。
对证据八，除2011年3月25日照片能够显示拍摄时间外，其他证据均不能显示拍摄时间、亦不能显示拍摄地点，且照片中仅两部挖掘机零星施工不能证明原告对土地的开发利用情况，故本院对该证据不予采信。
对证据九，该证据系原告于2015年拍摄，不能证明原告自2011年对涉案土地投入、利用情况，本院对该证据不予采信。
对证据十，因该证据系复印件，本院依法不予采信。
对证据十一，通过短信内容无法证实被告承诺处理好原告损失问题，故本院对该证据依法不予采信。
经审理查明，2010年9月29日，原告陈某某作为乙方与被告济军基地下属的良种草试验所作为甲方签订了《土地承包协议》，约定：济军基地将101二路北侧为南界、防潮大堤南侧300米处东西平行线为北侧、滨港路西侧的东营港界桩（以市政府发布的东营港收回土地的公告界限为准）再往西平移600米处为东界，106路东侧为西界的一万六千亩土地发包给原告陈某某。承包期间，原告陈某某实行自主经营、自负盈亏。承包期限自2010年10月1日起至2015年5月30日止，第一期先定4年零八个月，到期再续下个20年。承包费为每年每亩30元人民币，签订协议的同时，原告先交清前两年的（即2011年和2012年）承包费96万元。于2012年5月1日前交清后三年（即2013、2014、2015）的承包费128万元。五年协议到期前一个月（即2015年5月1日前）再一次性交清下10年的承包费计480万元，2025年5月1日前一个月内付清余下十年承包费计480万元。合同中特别约定“如乙方不按协议按时交纳承包费，甲方有权终止协议收回土地，乙方所有的投入及损失甲方不予赔偿，前期交纳的承包费不予退还。如甲方擅自终止合同则退还乙方已交纳租金和所有投资”。2011年9月27日，原告陈某某通过转账向良种草试验所交纳了2011、2012年承包费96万元；2012年4月29日，原告向王志石转账交纳2013、2014、2015年承包费128万元。
原告主张其签订合同后，欲开发盐场并于2011年进行土地平整，后被告通知其在承包土地内进行水产养殖，故原告停止了施工。2012年4、5月份，被告以在其承包土地范围内设立军事训练区为由口头通知其停止承包土地的开发。自此至2015年1月份，原告一直向被告主张权利，直至被告向其出具书面通知。2015年1月20日，被告向原告下发通知，内容为：包括原告承包涉案土地范围内的部分土地被军区确立为军事训练区。在军事训练场建设没有实施前，停止该区域内的所有土地开发项目。待该军事训练区建设规划实施完毕后，再另行调整规划周边区域土地用途。要求原告暂停履行其与原告签订的土地承包协议。待规划方案实施后，在重新调整与你签订的土地承包合同或者遵照国家有关政策规定协商解决。
原告于2015年4月22日发函要求向被告交纳10年承包费480万元并在山东省东营市渤海公证处对上述事实进行了公证。被告未向原告提供交纳承包费的账号。被告主张因其正在等待军区对设立军事训练区的批复，故系争合同无法履行。被告未提交军区设立军事训练区的相关文件、通知等证实其上述主张。
另查明，1995年4月5日，被告向其各团（厂）、各分场、机关各处室下发了《关于成立良种草试验所的决定》，内容为加强生产基地桩呈公路以北土地管理开发，经济军基地首长办公会议决定成立生产基地良种草试验所。该所负责管理生产基地桩呈公路以北的草原改良工作。1995年11月26日被告下发了聘王志石同志为良种草试验所所长的通知。2011年11月25日，被告同意良种草试验所的请示报告，同意在1995年6月1号签订的《土地承包合同》范围之内的桩106路两侧及南端建设水产养殖基地，开挖部分海参池、鱼虾池。占地约壹拾万亩（东边至东营港西界，西边至利津东界，南边至孤北水库的北坝平行线，北边至海岸）。被告济军基地的原称为中国人民解放军济南军区黄河三角洲生产基地，其名称于2014年2月14日变更为中国人民解放军济南军区黄河三角洲综合训练基地。
再经（2013）河民初字第737号案件查明，被告授予良种草试验所对外签订合同的权利。
以上事实，由原、被告陈述、举证材料及庭审笔录在案为证。
本院认为，本案的争议焦点为：一、系争土地承包协议效力问题；二、被告是否应返还原告承包费并赔偿损失；三、合同是否应继续履行问题。
（一）关于第一个争议焦点，本院分析如下：
《中华人民共和国合同法》第四十四条规定，依法成立的合同，自成立时生效。本案中，原告与良种草试验所签订的《土地承包协议》，是当事人的真实意思表示，不违反法律规定，该合同应为有效。良种草试验所系被告设立的内部机构，被告明确授权其管理生产基地桩呈公路以北土地，良种草试验所职权由被告明确授权，该事实被告亦在（2013）河民初字第737号案件认可；被告于2011年11月24日在良种草试验所的请示报告中同意确认行为及于2015年1月20日发出的通知，均可以证实被告对良种草试验所与他人签订土地承包合同知情并认可。因此原告与良种草试验所签订合同的法律效力应及于被告，对被告具有法律约束力。
（二）关于第二个争议焦点，本院分析如下：
关于返还承包费问题。原、被告双方均应全面履行合同义务，一方未履行合同义务或履行义务不符合约定的应承担违约责任。本案中，原告主张自2012年4月份始被告以设立军事训练区为由多次阻挠原告对土地开发利用，被告对此予以否认。本院认为，根据“谁主张、谁举证”原则，原告主张其因被告原因自2012年4月份未利用土地，而被告对此否认，原告应当提供充分确凿的证据证实被告何时、何地、采用何种方式阻止其开发利用土地，但原告提交的证据尚不足以证实原告的主张，故对被告自2012年4月份起存在违约行为，原告所举证据不充分，本院不予确认。被告先于2015年1月20日向原告下发通知要求原告暂停合同履行并收回土地，后在第一期合同期限期满后拒不接受原告交纳承包费，不再续订双方的土地承包合同，以其自己的行为解除原、被告签订的土地承包协议，其行为确已构成违约。土地承包协议中约定“如乙方不按协议按时交纳承包费，甲方有权终止协议收回土地，乙方所有的投入及损失甲方不予赔偿，前期交纳的承包费不予退还。如甲方擅自终止合同则退还乙方已交纳租金和所有投资”，被告已擅自终止合同，故被告应向原告退还承包费224万元。
关于损失问题。合同一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定给对方造成损失的应承担赔偿责任。当事人对赔偿责任的方式有约定的优先适用约定，没有约定的依照法律规定赔偿。本案中，原、被告在协议中特别约定“如乙方不按协议按时交纳承包费，甲方有权终止协议收回土地，乙方所有的投入及损失甲方不予赔偿，前期交纳的承包费不予退还。如甲方擅自终止合同则退还乙方已交纳租金和所有投资”，原告称双方签订土地承包协议系被告提交，其未关注该条款。被告称该合同系良种草试验所签订，对特别约定不清楚。对此本院认为，该条款对甲、乙双方不履行合同义务应承担的违约责任进行了明确约定，该约定足以使双方明知违反合同义务应承担的法律后果，应系双方约定的违约责任条款，协议中约定退还的承包费及投资应系被告违反合同约定给原告造成的损失，该损失既包含实际损失亦包含预期利益损失。原告应优先适用该约定要求被告承担违约责任。原告未提交证据证明其在系争土地投资的具体数额，故本院不能依照特别约定返还其投资。原告要求被告返还已交纳的承包费的诉讼请求，本院在返还承包费部分已予以支持。原告要求被告按照300元／亩赔偿损失的诉讼请求与要求返还承包费的诉讼请求相重合且应优先适用原、被告双方约定的违约责任条款，因此，原告要求被告按照300元／亩赔偿损失22561704元的诉讼请求，本院不予支持。
关于第三个争议焦点，本院分析如下：
当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以要求履行，但法律上或者事实上不能履行等情形的除外。本案中原、被告签订的土地承包协议约定第一期承包期限已经届满，期限届满后，被告违反约定拒不与原告续签土地承包合同、拒不接受原告交纳承包费，对此原告以被告擅自终止合同为由要求被告返还已交纳承包费并赔偿损失。综上，可以认定被告已以自己的行为解除了与原告签订的土地承包合同。为此，原告要求被告继续履行土地承包协议。土地承包协议是否存在《中华人民共和国合同法》第一百一十条规定的不能继续履行的情形是其履行与否的前提。涉案土地系军事用地，被告于2014年2月14日由生产基地变更为综合训练基地，必然发生被告因军事目的或军事用途而发生的使用或征用已发包土地的行为。被告已将原告的承包土地收回作为训练基地且派驻护卫支队，致使系争土地承包协议具有无法继续履行不确定性，该事实符合《中华人民共和国合同法》第一百一十条规定的事实上不能履行的情形。因此，原告要求被告继续履行土地承包协议的诉讼请求，本院不予支持。
在本案审理过程中，被告申请追加王志石、良种草试验所作为被告参加诉讼，本院认为良种草试验所为被告自行设立机构，不符合诉讼主体资格。被告申请追加主体非必须共同进行诉讼的当事人且原告选择承担责任主体系原告权利，故本院对被告的该项申请不予准许。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第一百一十条、第一百一十二条、第一百一十四条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：
一、被告中国人民解放军济南军区黄河三角洲综合训练基地于本判决生效之日起三日内返还原告陈某某承包费224万元；
二、驳回原告陈某某的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费165809元，由原告陈某某负担141089元，由被告中国人民解放军济南军区黄河三角洲综合训练基地负担24720元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省东营市中级人民法院。
审 判 长 孟凡梅
审 判 员 吴光红
人民陪审员 张林松
二〇一五年十二月二十五日
书 记 员 邵玉新