广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第891号
上诉人（原审原告）：广宁县赤坑镇惠爱村大坪一经济合作社。
负责人：邵炎锦，社长。
委托代理人：邵志常，男，××年××月××日出生，汉族，住广东省广宁县。
被上诉人（原审被告）：广宁县人民政府。住所地：广东省。
法定代表人：袁海平，县长。
委托代理人：李银杏，广宁县法制局干部。
委托代理人：钟荣鸿，广宁县林业局干部。
原审第三人：广宁县赤坑镇惠爱村云山一经济合作社。
负责人：伍学南，社长。
原审第三人：广宁县赤坑镇惠爱村云山二经济合作社。
负责人：邓能茂，社长。
原审第三人：广宁县赤坑镇惠爱村云山三经济合作社。
负责人：张素英，社长。
广宁县赤坑镇惠爱村大坪一经济合作社（以下简称大坪一社）因与广宁县人民政府及第三人广宁县赤坑镇惠爱村云山一、二、三经济合作社（以下简称云山一、二、三社）山林确权行政纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院（2013）肇中法行初字第41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：大坪一社与云山一、二、三社争议的松背至茶仔坑山场位于赤坑镇惠爱经济联合社辖区内，四至范围：东至山顶与惠爱山场交界，南至茶仔坑直落大坑与大坪一社山场交界，西至屋背入枫杋树，北至山脊与原云山二社山场交界，总面积440亩。林某：松、杉、杂木林为主。其中：1、大坪一社与云山一社争议佛仔塝山场，四至：东至佛仔塝顶，南至桔杻树山直上与云山三社山场交界，西至山脚，北至枫杋树直上与云山一社山场交界，面积15亩。2、大坪一社与云山三社争议企岗冲山场，四至：东至企岗冲顶，南至担水吊山与云山二社山场交界，西至山脚，北至桔杻树山直上与云山一社山场交界，面积93亩。3、大坪一社与云山二社争议松背塝山场，四至：东至苦竹冲坳随劣直落冲底与云山一社山场交界，南至山脚茶仔坑，西至担水吊山与云山三社山场交界，北至山脊与云山一、二、三社山场交界，面积82亩。4、大坪一社与云山一社争议水牛塘头塝山场，四至：东至茶仔坑坪至顶与云山三社山场交界，南至山脚冲底，西至苦竹冲坳随劣直落冲底与云山二社山场交界，北至山脊与云山三社山场交界，面积31亩。5、大坪一社与云山三社争议茶仔坑山场，四至：东至高尖顶，南至茶仔坑随坑直上顶与大坪一社山场交界，西至茶仔坑坪、石夹与云山一社山场交界，北至山脊与云山二、三社山场交界，面积219亩。
1953年土改时，惠爱乡大坪村居民邵吉轩户领了广宁县人民政府发的《土地房产所有证》，证中注有九背埇山场1亩、企岗埇山场0.5亩；邵某乙户领了《土地房产所有证》，证中注有企岗埇山场1亩、佛仔塝山场0.3亩、松背上山山场3.3亩、根竹伞山场1.2亩。惠爱乡云山里村居民伍其森户领了《土地房产所有证》，证中注有九背埇山场1亩；伍于鉴户领了《土地房产所有证》，证中注有婆太埇山场0.75亩、福盖坑山场0.757亩、青皮坑山场1.26亩。上述山场均座落在云山里大坪一村村背和村对面。
1953年惠爱乡云山里村居民其林等15人领了《土地房产所有证》，证中注有桂花岩山场3亩、三木苑山场3.5亩、三厂坪山场4亩；邓某甲等12人领取了《土地房产所有证》，证中注有旧屋背山场4亩、长造潦山场0.6亩、乌糯埇山场1.7亩。上述山场均座落在惠爱大队瓦屋村尾，属插花山。成立高级社时，惠爱、连花和云山属惠爱高级社，山林由高级社统一经营管理。1958年成立人民公社时，惠爱高级社改为惠爱大队。1961年4月，惠爱大队分为惠爱、连花和云山三个大队。分大队期间，原惠爱大队干部研究决定，山林土地等资源以土改时划片分山的界线为基础，座落在各大队的山场属当地大队经营，将云山里村座落在惠爱大队瓦屋村尾的桂花岩、三木苑、三厂坪、长造潦等山场的林木拨给惠爱大队砍伐。1962年“四固定”时，惠爱大队将这些山场下放给岭脚、瓦屋、稔仔等13个生产队经营管理（云山一、二、三队与惠爱大队瓦屋等13个生产队争议深圳尾山场，其中包括桂花岩、三木苑、三厂坪、长造潦山场，该案广宁县人民政府已作出了处理决定，广东省肇庆市中级人民法院对该案作出了终审判决，将争议山场判归惠爱大队瓦屋等13个生产队所有）。1962年，云山大队在赤坑公社驻队干部黄某的主持下开展了“四固定”工作，组织大队干部和生产队长邓某乙、邓界、伍某乙、伍某丙、伍于河、邓某丙、伍于左、伍其林、邓某丁等人将云山大队统一管理的山林分成十股分给九个生产队经营管理，分山人员还对各股的山林进行了估算林木株数，计算材积、计算林木折款，云山大队计划将林木折款按大队人口平均分给生产队。分山时黄某做了记录，云山大队主任邓能珍抄录了黄某的记录，其中内容有：“于左，第四股：由茶仔坑一邵发屋贝才劣直上伍家坟止定。”将现争议的松背至茶仔坑山场分给云山四队。
分山后云山大队并为惠爱大队，原云山大队分山时的林木折款没有按大队人口平均分给生产队，但当时分给各队的山林归各队经营管理。1971年云山片分为云山一、二、三队（即本案的三个第三人）。1971年2月26日云山片将山林重新划分到队，建立了《云山片共存》分山清册，其中注有：“71年2月开列山场一队：狮子鼓、猪岩背、塘仔、松背水牛塘、带头塝、酒背埇帘入股、石究背埇厂坪中心股。二队：九背埇（坪厂）、屋背埇正干埇一带直入、松背塝、芽凹。三队：青皮坑高石岩塝、全踏石田面、企岗埇、茶仔坑尾。”将松背至茶仔坑山场分给云山一、二、三队。
采育场时期，惠爱大队采育中队安排云山三队砍伐企岗冲山场的林木60立方米，之后云山三队村民在该山场种上杉苗。
1978年云山三队安排村民邓某戊、邓某己、邓某庚、伍某丁、伍某戊等人到茶仔坑山场砍伐林木，木材运到扶落口森工站收购40立方米，之后村民在该山场炼山种芋头、种杉苗。
1981年云山二队将松背山场划分了社员自留山、责任山，制作了《松背山场各户包干山界图》，注明各户管理山场的地段。分山到户后，伍贤娇户将松背山场的林木批给大坪二队村民和大坪一队村民砍伐，收山根款1000元。
1982年3月5日，大坪一队村民邵志常（又名邵炎华）与云山三队村民协商较山（换山）耕管，云山三队将企岗冲山场林权、地权较给大坪一队永远管业。大坪一队将婆太埇山场林权、地权较给云山三队永远管业。双方代表签订了《较山合约》。较山后，云山三队将婆太埇山场分给邓能方户耕管，当邓能方到婆太埇山场耕作时，大坪二、三队的村民到山场阻止，并把邓能方的耕山工具没收。事发后，云山三队村民找邵志常问何原因，邵志常说：“婆太埇是云山村的山场，有《土地房产所有证》；企岗冲山场是大坪一队的山场，有《土地房产所有证》。”因此较山不成。
1982年云山三队村民邓某辛在茶仔坑山场砍伐杉木，大坪一队邵志常父子到山场阻止，并提出茶仔坑山场是大坪一队的山场，强行将砍下的杉木运走，引发山林争议。
1988年云山二队村民伍于新、伍于成、邓能灵等户人将松背山场的林木以800元山根款批给阳山县杨梅镇李洞村委会梁某承包砍伐，梁某请人砍伐木材二个月时间，将木材砍完并销售，期间没有人提出争议松背山场。
1991年赤坑镇兴起办石场热潮，松背石场老板魏某开路时，占用了云山二队松背部分山场，老板补偿了青苗损失费120元给邓某壬（已故）收。
1992年云山二队伍金有、伍火旺、伍某辛、邓某癸户在松背山场砍伐木材30立方米，交云山村委会木厂老板邓某子收购。
1994年云浮市流铁矿魏孔秋与赤坑镇政府签订了开采花岗岩方石材的合同，在云山开石场，当时云山管理区文书邓能茂将云山各个石场的地点，以及运输石材经过各个队山场绘了草图，丈量了各个队山场被开路的里程，并与魏某口头确定收取石料过路费，现有94年的现金支出单为证。
2007年5月17日，惠爱村委会大坪二、三队将复盖坑山场（其中包括1982年大坪一队较山给云山三队的婆太埇山场），总面积400亩，出租给广州市怡乐路72号陈某和广宁北市镇供销社莫某承包经营，承包期限从2007年5月17日至2036年5月17日止共30年，总租金21万元。双方签订了《山地租用合同》。见证单位：广宁赤坑镇惠爱村委会盖公章证实。
2008年云山二队伍于海、伍某壬两户将松背山场的林木以200元山根款批给大坪二队村民砍伐，共砍木材3立方米。
发生林权争议后，大坪一社向广宁县人民政府调处山林纠纷办公室申请调处松背至茶仔坑山场纠纷。2012年10月11日，广宁县人民政府经过调查，根据《中华人民共和国森林法》第三条第三款、第十七条第一款和《广东省森林林木林地权属争议调解办法》第十二条第二款、第十三条，作出宁府行决字（2012）3号《关于松背至茶仔坑山场森林林木林地权属纠纷的处理决定》：“位于赤坑镇惠爱经济联合社的松背至茶仔坑山场，四至范围：东至山顶与惠爱山场交界，南至茶仔坑直落大坑与大坪一队山场交界，西至屋背入枫杋树，北至山脊与原云山二队山场交界，面积440亩，其森林林木林地所有权和使用权归赤坑镇惠爱经济联合社云山一、二、三队集体所有。其中：1、佛仔塝山场，四至：东至佛仔塝顶，南至桔杻树山直上与云山三队山场交界，西至山脚，北至枫杋树直上与云山一队山场交界，面积15亩，其森林林木林地所有权和使用权归云山一经济合作社集体所有。2、企岗冲山场，四至：东至企岗冲顶，南至担水吊山与云山二队山场交界，西至山脚，北至桔杻树山直上与云山一队山场交界，面积93亩，其森林林木林地所有权和使用权归云山三经济合作社集体所有。3、松背塝山场，四至：东至苦竹冲坳随劣直落冲底与云山一队山场交界，南至山脚茶仔坑，西至担水吊山与云山三队山场交界，北至山脊与云山一、二、三队山场交界，面积82亩，其森林林木林地所有权和使用权归云山二经济合作社集体所有。4、水牛塘头塝山场，四至：东至茶仔坑坪至顶与云山三队山场交界，南至山脚冲底，西至苦竹冲坳随劣直落冲底与云山二队山场交界，北至山脊与云山三队山场交界，面积31亩，其森林林木林地所有权和使用权归云山一经济合作社集体所有。5、茶仔坑山场，四至：东至高尖顶，南至茶仔坑随坑直上顶与大坪一队山场交界，西至茶仔坑坪、石夹与云山一队山场交界，北至山脊与云山二、三队山场交界，面积219亩，其森林林木林地所有权和使用权归云山三经济合作社集体所有。”大坪一社不服该处理决定，向肇庆市人民政府申请复议，肇庆市人民政府于2013年2月2日作出肇府行复（2013）1号《行政复议决定书》，维持广宁县人民政府作出的上述《处理决定》。大坪一社仍不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销广宁县人民政府作出的宁府行决字（2012）3号《处理决定》，判令其重新作出具体行政行为，并由其承担本案诉讼费用。
原审法院经审理认为：本案争议山场座落在广宁行政界线内，争议双方均是单位，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”的规定，广宁县人民政府有权处理本案的山林权属争议，是本案的适格被告。
1962年“四固定”时期，云山大队进行了分山，并将涉案的松背至茶仔坑山场划归云山四队，有1962年云山大队分山清册、记录及有关人员的调查笔录予以证实。1971年云山片将山林重新划分，将涉案的松背至茶仔坑山场划归云山一、二、三队（即本案的三个第三人），并建立了《云山片共存》的分山清册。1953年，邵某甲户、邵某乙户、伍某甲户、伍于鉴户、其林等15人、邓某甲等12人领有涉及争议山场的《土地房产所有证》，由于“四固定”时期已经对涉案的山场进行了重新划分，因此，这些《土地房产所有证》不能作为处理本案林权争议的依据。原告大坪一社以持有1953年《土地房产所有证》主张争议山场权属的理据不成立，不予支持。根据1994年云山管理区文书邓能茂作的《云山各个石场的地点及运输石材经过各个队山场路线图》、1994年的《现金支出单》及有关人员的调查笔录证实，云山一、二、三社在争议山场曾经有造林抚育、社员砍伐林木、发包他人砍伐林木、收取开路费用等经营管理事实。大坪一社虽提出有在争议山场经营管理事实，但无确实充分的证据予以证实，故对大坪一社在争议山场有经营管理的主张，不予采纳。经过“四固定”时期及1971年云山片的分山，争议山场划归云山一、二、三社，云山一、二、三社亦在争议山场进行经营管理。广宁县人民政府根据查明的事实，作出宁府行决字（2012）3号《处理决定》，将争议山场确权给云山一、二、三社，符合法律的规定，依法应予维持。大坪一社请求撤销宁府行决字（2012）3号《处理决定》，并责令广宁县人民政府重新作出处理决定的理据不充分，不予支持。
综上所述，广宁县人民政府作出的宁府行决字（2012）3号《处理决定》认定事实基本清楚、证据充分、程序合法、处理得当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：维持被告广宁县人民政府于2012年10月11日作出的宁府行决字（2012）3号《处理决定》。本案受理费50元，由大坪一社负担。
大坪一社不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决未查清案件主要事实，判决依据不足，适用法律错误。请求撤销原判和广宁县人民政府作出的涉案处理决定，没收邓能茂伪造的1962年、1971年分山证据。
被上诉人广宁县人民政府二审辩称：（一）关于涉案山场的分山情况和耕作事实。1961年，惠爱大队分为惠爱、莲花和云山三个大队。1962年“四固定”时，云山大队组织大队干部和生产队长将大队管理的山场划成十股分给各生产队，其中争议山场分给了于左（当时的云山四队），并有书面记录。1971年，云山片的1-7队分为云山一、二、三队，争议山场分给了一、二、三队，建立了《云山片共存》分山清册。这三个队对争议山场一直管理至今。（二）大坪一社持有的1953年《土地房产所有证》，是土地改革时农民确认土地林地权属的凭证。但在人民公社时期，其土地所有权已收归集体所有，个人不再拥有土地所有权。并且1962年体制下放“四固定”时，争议山场已划分给云山一、二、三社管理。所以该《土地房产所有证》已经失效。（三）涉案《处理决定》程序合法，适用依据正确。广宁县人民政府调查清楚本案山林纠纷的事实后，依法组织各方当事人进行协商调解，由于各持已见无法达成协议，根据《森林法》和《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》的规定，作出涉案《处理决定》。综上，大坪一社的上诉理由不能成立。请求二审驳回上诉，维持原判。
原审第三人云山一、二、三社二审述称：本案证据足以证实争议山场归其所有，请求二审依法公正判决。
本院二审查明事实与原审一致，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为：本案是山林确权行政纠纷，争议焦点是广宁县人民政府作出涉案宁府行决字（2012）3号《处理决定》的具体行政行为是否正确。
《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地房产所有证。……（三）20世纪60年代初，人民政府将劳力、土地、耕畜、农具固定给生产小队使用时（即“四固定”时期），人民政府确定的山林权属和经营范围的材料、文件。……”。第十三条规定：“下列材料可作为处理林权争议的参考依据：……（二）能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证；……”。大坪一社与云山一、二、三社对本案争议山场的面积、四至没有异议。争议双方对涉案山场均未办理林权证。1962年“四固定”时期，争议双方所在的云山大队在原赤坑公社驻队干部黄某主持下进行了分山，将涉案山场划归云山四队，对此既有1962年云山大队分山清册、记录等书面证据，也有广宁县人民政府对时任大队干部、双方生产队干部、相关知情人等调查笔录予以证实，上述证据之间可以相互印证，足以认定。1971年云山片对山林重新划分到队，将涉案山场划归云山一、二、三队（即本案的三个第三人），并建立了《云山片共存》的分山清册，对此也有书面证据予以证明。大坪一社称云山一、二、三社提供的1962年、1971年分山证据系伪造，但未能提供足以推翻上述证据的相反证据，本院不予采信。同时，广宁县人民政府和云山一、二、三社提供的运输石材路线图、现金支出单、较山合约、山地租用合同以及有关人员的调查笔录等，可以证明云山一、二、三社对争议山场长期进行经营管理的事实。而大坪一社未能提供充分证据证明其对争议山场进行经营管理的事实。大坪一社仅以其部分村民持有涉案山场1953年《土地房产所有证》为由，主张该山场归其所有，缺乏充分的事实和法律依据。广宁县人民政府根据涉案山场在1962年“四固定”和1971年分山的情况以及经营管理事实等，作出宁府行决字（2012）3号《处理决定》，将涉案山场确权给云山一、二、三社，主要证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，原审判决予以维持并无不当。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。大坪一社的上诉理由缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元已由上诉人大坪一社预交，由大坪一社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐曾沧
审 判 员 朱小华
代理审判员 付庆海
二〇一四年十月二十三日
书 记 员 李 莎
刘桂宜