广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行初字第313号
原告：何佛荣，住广东省龙川县。
委托代理人：何伟生。
被告：广东省水利厅，住所地：广州市天河区。
法定�表人：林旭钿。职务：厅长
委托代理人：任予涛，该厅工作人员。
委托代理人：黄艳珠，广州金鹏律师事务所律师。
原告何佛荣因认为被告广东省水利厅未履行法定职责一案，于2014年11月5日向本院提起本案诉讼。本院对该案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告的委托代理人何伟生及被告的委托代理人任予涛、黄艳珠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告何佛荣向本院提起诉讼称，原告世代居住在广东省河源市龙川县黄石镇稔坑村。原告自小在龙川县黄石镇稔坑村长大。原告在稔坑村拥有承包经营权的耕地（包括基本农田）。2007年初，龙川县稔坑水电站（以下也称涉案水电站）开始开工建设，开工建设占用了稔坑村160多亩耕地，原告拥有承包经营权的一块O.54亩的耕地也被占用。2008年8月，龙川县稔坑水�站蓄水发电后，原告承包经营的这一块耕地被东江水淹没，至今无法耕种。龙川县稔坑水电站施工和蓄水发电还导致黄石镇稔坑村160多亩耕地无法耕种，而且这些耕地至今依然无法耕种。2014年国庆期间，一些外出打工的稔坑村村民回到稔坑村小聚。期间，原告得知被告于2013年11月20日曾经对该村何某甲先生作出过《广东省水利厅对何某甲﹤履行职责请求书﹥的复函》（粤水水政函（2013）1992号，以下简称《复函》）并取得了这一复印件，从这一文件的附件可知，龙川县稔坑水电站自2008年8月就开始投入运营了。原告还听同村村民说，看稔坑水电站的船闸至今还没有完全安装好，就知道稔坑水电站到目前为止不可能通过竣工验收了。据此至2014年10月16日，龙川县稔坑水电站不可能通过竣工验收。龙川县稔坑水电站栏河大坝的船闸至今（2014年10月16日）还没有完全安装好，东江上的船只无法从大坝上游到达大坝下游。理由：1．查处（或监督管理）涉案水电站是被告的法定职责，被告应当依职权主动履行这一职责。从被告作出的《复函》的附件《水行政处罚决定书》（粤水行罚字（2013）00l号）可见，涉案水电站的可行性研究报告是广东省发展和改革委员会核准的，其工程等别为Ⅲ等中型，其装机总容量为25000千瓦。依据广东省相关法规、规章的规定，由同级发改部门核准的水电站，其行业行政主管部门为同级水行政主管部门。此外，从《广东省小水电管理办法》第十一条、第十二条的规定中也可以判断出涉案水电站是由被告主管的。因此，查处（或监督管理）涉案水电站是被告的法定职责，被告应当依职权主动履行这一职责。《广东省水利工程管理条例》第六条、《建设工程质量管理条例》第五十八条、《广东省小水电管理办法》第十六条的规定均对被告作为涉案行业主管部门，具有责令涉案水电站停止违法蓄水发电的行为。2．《复函》第四条说明了被告没有切实履行其法定职责。原告的合法权益被涉案水电站的业主方所侵害，而监督管理涉案水电站是被告的法定职责，在这一特定情形下，原告不仅可以通过民事途径解决原告权益被侵犯的事项，原告还可以依据行政法、行政诉讼法等有关规定诉请相关行政主管机关履行其法定职责来保护原告的合法权利。3．《复函》第一条也证明被告没有合法地履行了其法定职责。被告作出的《复函》第一条称，“我厅已于2013年1月28日对龙川县稔坑水电站未经验收合格即交付使用的行为作出了行政处罚（详见附件）。当事人已经履行了该行政处罚决定。”原告认为，《建设工程质量管理条例》是国务院颁布的行政法规，其法律效力仅次于法律，《广东省�利工程管理条例》是广东省人民代表大会（常务委员会）颁布的地方性法规，其法律效力次于国务院颁布的行政法规，《广东省小水电管理办法》则属于地方政府规章，法律效力低于法规。当这三个广义的法律文件对同一事项的规定发生冲突时，应当适用《建设工程质量管理条例》的相关规定。本案中，这三个广义的法律文件对水利工程未经验收合格即投放使用规定了明确的法律责任，被告应当依据法律位阶较高的《建设工程质量管理条例》第五十八条规定来处罚龙川县稔坑水电站业主方的违法行为，但是，被告却依据《广东省水利工程管理条例》的相关规定来处罚特定违法行为，被告的做法是违法的。正因为被告实施了违法的具体行政行为，故这不能够说明被告已经合法地履行了其法定职责。4．被告应当证明其切实（而非仅是作出了一些不曾执行的文件）履行�“查处（或监督管理）龙川县稔坑水电站没有经过竣工验收就投入正式运营事项”的职责。5．被告是否履行涉案职责与原告的利益息息相关。如果被告切实履行了查处“（或监督管理）龙川县稔坑水电站没有经过竣工验收就投入正式运营事项”的职责，龙川县稔坑水电站就不能够投入运营，也即不会蓄水发电。只要龙川县稔坑水电站不蓄水发电，原告就可以使用原告拥有承包经营权的那块0.54亩的耕地。因此，被告是否履行涉案职责与原告的利益息息相关。6．原告的起诉符合法律的规定。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款，在被告应当依职权主动履行法定职责的而没有履行的情况下，原告可以直接起诉被告不作为。故请求人民法院：1、确认被告没有履行“查处（或监督管理）龙川县稔坑水电站没有经过竣工验收就投入正式运营�项”职责的行为违法。2、判令被告履行“查处（或监督管理）龙川县稔坑水电站没有经过竣工验收就投入正式运营事项”这一职责。3、判令被告承担本案诉讼费用。
被告广东省水利厅答辩称，一、原告请求事项不属于行政审判权限范围，且原告在本案中不具备诉讼主体资格。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉》若干问题的解释》第四十四条第一款、第十二条的规定，原告请求事项不属于行政诉讼受案范围，且被告作出粤水行罚字（2013）001号《水行政处罚决定书》，其行政相对人是龙川县育茗实业发展有限公司（以下简称育茗公司），而不是原告，与被告粤水行罚字（2013）001号具体行政行为没有法律上利害关系。因此，本案应裁定驳回起诉。二、原告在起诉状中所称其利益因稔坑水电站建设受到侵害完全违背事实，原告承包�无法使用与被告如何查处稔坑水电站行为毫无关联，更不存在法律上的利害关系。（一）稔坑水电站蓄水位以及对稔坑水电站建设所淹浸影响农田实施垫高改造是经过合法审批手续的广东省发展改革委于2005年1月19日以《关于核准龙川县稔坑水电站工程项目的函》（粤发改农函（2005）80号文）核准建设稔坑水电站。广东省水利厅于2006年11月13日《关于龙川县稔坑水电站工程初步设计的批复》（粤水电（2006）55号文）同意正常蓄水位选为84.5米，基本同意水库淹没处理范围和防护工程初步规划方案即实施垫高改造工程。（二）对稔坑水电站建设所淹浸农田实施垫高改造是村民集体研究决定并签订合同，原告知悉其内容并接受了受影响承包地补偿款。据会议记录，2006年3月26日，召开稔坑村群众大会，内容为“关于育茗公司稔坑电站工程建设道路及底洼地填土工程”，原告�“到会成员签名”后签名；2006年5月3日召开全村社员大会，内容为“关于稔坑电站防护区建设问题草案”，“同意第一方案，改造道路、改造农田”，原告在“到会同意第一方案”中签名。据2006年12月24日育茗公司（合同甲方）与龙川县黄石镇龙江村稔一、稔二、稔三经济合作社（合同乙方）签订的《稔坑水电站稔坑自然村防护区建设协议书》，“甲方对乙方需改造的农田，采取将原耕作层全部取出成堆，然后移山土或河沙回填”，“甲方按施工方案，组织施工。保证改造好农田高程高于稔坑水电站正常蓄水位高程（84.5米）五十公分”，“建设期间，确因甲方在2007年6月30日未改造好的农田，按每亩水田每造补偿农户损失500元人民币，畲地每亩每造补偿250元人民币”，“乙方改造农田、畲地的补偿费、由甲方付给乙方。由乙方负责补偿到户，各户补偿款凭证应提供�甲方”。据育茗公司提供的《现金支出单》，原告于2010年8月15日在“宅基地墙基础补偿后，全户同意垫高农田”下签名并领取了35000元，垫高农田是经过原告同意的。据广东省龙川县人民法院（2014）河龙法民一初字第8l号民事判决，该判决查明何伟生（系原告的儿子）家“2012年前的农田补偿款已经领取，2013年补偿款未领取，仍存放在黄石镇龙江村委会账户”，龙川县人民法院认为“何佛荣作为家庭联产承包责任制的户主已经承诺全户同意农田垫高”，育茗公司“在黄石镇龙江村稔坑自然村实施农田垫高工程具有合法性”。据2014年1月15日龙川县黄石镇龙江村民委员会出具的《证明》：“我村委会于2012年6月26日为何伟生之父何佛荣出具证明：‘……何佛荣所承包的一块位于本村上角距离东江200米左右的基本农田……被稔坑水电站蓄水淹没……’是根据何伟生自述要�而出具的证明。其实该块农田按设计要求是列为填高改造农田，由稔三经济合作社提供该块农田给龙川县育茗实业发展有限公司（下称育茗公司）填高。由于受到一些人阻止施工，无法对该快土地填高，致使该块农田形成坑湖（水深达六米）。该块农田属何佛荣名下的责任田面积0.548亩，何佛荣已经签名确认。但其子何伟生有异议，至今未领取补产款。”（三）广东省国土资源厅已经查明，稔坑水电站项目不存在违法用地行为。2014年5月7日，广东省国土资源厅派出工作组就稔坑水电站项目征地补偿问题进行实地调查后，认定“该项目依法办理了用地手续，不存在违法用地问题”。综上，为消除稔坑水电站建设对部分耕地产生淹浸影响而实施农田垫高工程，是经过合法审批的；为弥补受影响期间损失，由育茗公司对受影响村民给予补偿，是经过村民集体研究决定并在合同中约定；原告同意并已接受其受淹浸影响承包地部分补偿款；原告承包的责任田无法耕种是部分人阻止垫高工程施工造成的。原告所称其承包地被稔坑水电站蓄水发电后淹没，该称述完全违背事实。同时，上述材料也证明原告责任田无法耕种与稔坑水电站蓄水没有直接关系，被告是否查处稔坑水电站未经竣工验收投入使用的行为或如何查处，与原告责任田无法耕种毫无关联，更谈不上法律上的利害关系。三、被告已经履行了法定职责。（一）《广东省水利工程管理条例》第二条规定：“本省行政区域内下列水利工程的管理、保护和利用适用本条例：……（四）水利水电工程；……”第六条规定：“未经验收合格的水利工程不得交付使用。”第三十一条第一款规定：“违反本条例第六条的规定，将未经验收合格的水利工程投入使用的，责令其停止使用，并责令原�设单位立即采取补救措施，限期验收，对责任者可处五万元以下罚款。”《广东省小水电管理办法》第三条第一款规定：“省人民政府水行政主管部门是小水电的行业主管部门，负责小水电的监督管理，具体工作由其所属的小水电管理机构实施。”根据广东省发展改革委《关于核准龙川县稔坑水电站工程项目的函》（粤发改农函（2005）80号文），稔坑水电站装机容量为25000千瓦（25Mw）。被告查明稔坑水电站存在将未经竣工验收合格的电站交付使用的行为后，根据《广东省水利工程管理条例》，于2012年9月13日作出《责令停止违法行为通知书》（粤水停字（2012）第01号），于2013年1月28日作出《水行政处罚决定书》（粤水行罚字（2013）001号），同时积极督促育茗公司抓紧开展验收有关工作。目前，稔坑水电站分部工程、单位工程以及档案、消防、环境保护专项验收已�完成，其他验收工作正在抓紧推进中。因此，被告已经履行了法定职责。四、对稔坑水电站未经竣工验收投入使用行为的处理不适用《建设工程质量管理条例》根据水利部《小型水电站建设工程验收规程》（SL168-2012）“1.0.2本标准适用于新建的总装机容量50MW及以下、1.0MW及以上的小型水电站建设工程（以下简称小水电工程）的验收”，“1.0.3小水电工程验收工作……政府验收应包括……竣工验收等”，稔坑水电站竣工验收工作是由政府组织的。而《建设工程质量管理条例》第十六条第一款规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。”第五十八条第一项规定：“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款2％以上4％以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任：（一）未组织�工验收，擅自交付使用的；……”。根据《建设工程质量管理条例》，应对建设单位未组织验收行为进行处罚。显然，对稔坑水电站未经竣工验收投入使用行为的处理不符合《建设工程质量管理条例》的适用条件。综上，请法院依法裁定驳回原告起诉或判决驳回原告诉讼请求。
经审理查明，原告何佛荣称其自小在广东省河源市龙川县黄石镇稔坑村长大，其在稔坑村拥有承包经营权的耕地。2007年初，龙川县稔坑水电站开始开工建设，开工建设占用了稔坑村160多亩耕地，原告拥有承包经营权的一块0.54亩的耕地也被占用。2014年原告得知被告广东省水利厅于2013年11月20日作出过粤水水政函（2013）1992号《广东省水利厅对何某甲﹤履行职责请求书﹥的复函》并取得了这一复印件。从这一文件的附件可知，龙川县稔坑水电站自2008年8月就开始投入运营了。直到2014年l0�16日，龙川县稔坑水电站栏河大坝的船闸还未安装好，因此原告认为龙川县稔坑水电站不可能通过竣工验收，遂提起本案诉讼。
另查明，2013年11月20日，被告向案外人何某甲作出粤水水政（2013）1992号《广东省水利厅对何某甲〈履行职责请求书〉的复函》，并附粤水行罚（2013）001号《水行政处罚决定书》。该复函主要内容是：“何某甲先生：2013年9月22日的《履行职责请求书》收悉。现函复如下：一、我厅已于2013年l月28日对龙川县稔坑水电站未经验收合格即交付使用的行为作出了行政处罚（详见附件）。当事人已履行该行政处罚决定。二、龙川县水利局于2012年9月26日组织了稔坑水电站下闸蓄水阶段验收，其蓄水验收结论同意该工程下闸蓄水。三、目前，稔坑水电站竣工验收工作正在进行之中。四、如稔坑水电站运行对你造成财产损害，可以通过协商或者�事法律途径解决。附件：水行政处罚决定书（粤水行罚字（2013）001号）”上述水行政处罚决定书主要内容是：“经本厅查明，龙川县稔坑水电站是龙川县育茗实业发展有限公司投资兴建的水利水电工程。该电站位于东江干流龙川县黄石镇，广东省发展和改革委员会于2005年1月核准其可行性研究报告，本厅于2008年1月批准其开工建设。该电站工程等别为Ⅲ等中型，共有3台发电机组，总装机容量25000千瓦，从2008年8月8日起并网发电。根据《水利水电建设工程验收规程》（SL223-2008）8.1.1规定，大中型水利水电工程应在工程建设项目全部完成并满足一定运行条件后1年内进行竣工验收，但该电站至今尚未完成竣工验收工作。你公司将未经竣工验收合格的电站交付使用的行为，违反了《广东省水利工程管理条例》第六条规定。以上违法事实有证人证言、询问笔录、现场照片等证据予以证明。本厅于2013年1月22日依法送达了《水行政处罚告知书》（粤水罚告字（2013）001号）和《水行政听证告知书》（粤水听告字（2013）001号），你公司在规定的时间内没有提出陈述、申辩意见，也未提出听证要求。根据《广东省水利工程管理条例》第三十一条第一款的规定，本厅决定对你公司处以罚款伍万元（50，000.00）整的行政处罚。你公司应当自收到本处罚决定书之日起十五日内，到中国建设银行、中国农业银行或者中国工商银行的广东财政代收费专户缴纳罚款。如不服本处罚决定，可以在收到本处罚决定书之日起六十日内向广东省人民政府或水利部申请行政复议，也可以在收到本处罚决定书之日起三个月内直接向广州市天河区人民法院提起行政诉讼。逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼又不履行本处罚决定的，本厅将依法申请人民法院强制执行。”
还查明，在本案一审庭审过程中，原告称其庭后提供其曾向被告提出过要求履行查处（或监督管理）龙川县稔坑水电站没有经过竣工验收就投入正式运营事项职责的申请。经本院释明要求原告要庭后五个工作日内提交原告曾向被告提出过上述申请证据，逾期提供视为原告没有证据证明其曾向被告提出过申请。庭后原告未向本院提交证据。
以上事实有粤水水政函（2013）1992号《广东省水利厅对何某甲﹤履行职责请求书﹥的复函》、粤水行罚（2013）001号《水行政处罚决定书》等相关证据材料以及当事人的当庭陈述等证据予以证实。
本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”本案中，原告何佛荣提起本案诉讼要求确认被告广东省水利厅没有履行查处或监督管理龙川县稔坑水电站未经竣工验收就投入正式运营事项职责的行为违法并责令其履行上述职责，根据上述司法解释的规定，原告应就其曾向被告提出过要求被告履行查处或监督管理龙川县稔坑水电站未经过竣工验收就投入正式运营事项的行政职责承担举证责任，现原告未能提供证据对其曾提出过申请予以证实，应承担举证不能的责任。同时，被告就龙川县稔坑水电站未经竣工验收就投入正式运营已经作出过行政�罚，已经履行了相应的法定职责。因此原告要求确认被告没有履行查处或监督管理龙川县稔坑水电站未经竣工验收就投入正式运营事项职责的行为违法并责令其履行上述职责的诉请理据不足，本院予以驳回。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告何佛荣的诉讼请求。
一审案件受理费50元由原告何佛荣负担。
审 判 长 朱 琳
审 判 员 姚 伟
人民陪审员 陶茂娟
二〇一五年十一月三日
书 记 员 潘星钿
胡海清