湖南省长沙市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘01行终268号
上诉人（原审原告）黄发明。
上诉人（原审原告）杨玲。
被上诉人（原审被告）宁乡县城市管理和行政执法局，住所地宁乡县玉潭镇玉潭路。
法定代表人丁新军，男，局长。
委托代理人邓胜，系宁乡县城市管理和行政执法局广告科科长。
委托代理人邹永生，湖南道格律师事务所律师。
上诉人黄发明、杨玲因与被上诉人宁乡县城市管理和行政执法局（以下简称宁乡城管局）城建行政强制及行政赔偿一案，不服宁乡县人民法院（2016）湘0124行初127号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，2010年12月10日，黄发明、杨玲与黄少海签订《合作协议》，约定三人共同投资在宁乡县偕乐桥镇康宁村尖家塘塘基外边13米的地方建设单立柱式双面广告牌，三人各占三分之一的股份；同时约定共同委托黄发明与尖家塘组签订场地租用合同。2010年12月25日，宁乡县偕乐桥镇康宁村尖家塘组作为甲方，黄发明作为乙方签订《场地租用合同》，约定了乙方租用甲方场地，即康宁村尖家塘塘基外边13米，离尖家塘路边30厘米设置广告牌的相关事宜。2010年12月31日，黄发明、杨玲与黄少海作为发包方，与承包方湖南顺达钢结构工程有限公司签订《广告牌工程承建合同》。2011年初广告牌建成投入使用。2014年12月20日，黄发明、杨玲、黄少海与韶山金福公告有限责任公司签订《广告牌委托经营合同》。2015年1月25日，黄发明、杨玲与黄少海签订《广告牌股权转让合同》，黄发明受让了黄少海所占三分之一的股份。2016年12月22日，宁乡城管局以该广告牌系非法设置为由对其予以强制拆除。
原审认为，本案争议的焦点是黄发明、杨玲设置广告牌的行为及宁乡城管局的强制拆除行为是否合法，宁乡城管局是否应当承担赔偿责任。
一、黄发明、杨玲未经审批设置广告牌的行为违法。根据《中华人民共和国公路法》第五十六条规定：“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。”《长沙市户外广告设置管理办法》第二条规定：“本市市区范围内的户外广告设置及其相关管理活动，适用本办法。下列穿越市、县（市）两级行政区域的重要道路、公路及特殊区域的户外广告设置及其相关管理，按本办法规定执行：（一）机场高速、绕城高速沿线；（二）长永高速、长益高速、京珠高速、长潭西线高速长沙段沿线；（三）黄花机场及其周边；（四）其他穿越市、县（市）两级行政区域的重要道路、公路及特殊区域。”第三条规定：“本办法所称户外广告设置是指出于直接或间接介绍商品、服务或者发布公益性内容的目的，依附户外的场地、空间、水面、建（构）筑物等设立户外广告设施的行为。本办法所称户外广告设施按设置方式主要包括：（一）独立支撑式：指利用城市各类土地，用支架或支座直接设置的广告设施，如立柱式广告牌、灯箱、独立的广告招贴栏（柱）和电子显示屏等；”第十四条规定：“设置户外广告应当依照法律、法规的规定取得市城市管理行政管理部门同意，办理审批手续。”本案黄发明、杨玲设置的广告牌位于长韶娄高速K54+100米处，符合《长沙市户外广告设置管理办法》第二条第二款第（四）项规定的情形，依据上述法律法规的规定应当办理审批手续，黄发明、杨玲未经相关部门审批设置广告牌的行为违法。
二、宁乡城管局强制拆除广告牌的行为程序违法。根据《中华人民共和国公路法》第八十一条规定：“违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。”同时根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”依据上述规定，《湖南省人民政府关于在宁乡县开展相对集中行政处罚权工作的批复（湘政函[2004]202号），其第二条第（六）项：“行使对违规设置户外广告行为的行政处罚权”已授予了宁乡城管局对违法设置广告行为的行政处罚权。根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”因此，宁乡城管局对违法设置广告行为的处理具有法定职权。但是，根据行政处罚法和行政强制法的规定，行政机关进行行政处罚和实施行政强制措施，均应遵循法定的程序，宁乡城管局未经法定程序即对黄发明、杨玲设置的广告牌予以强制拆除，其行为依法应确认违法。
三、宁乡城管局不应承担赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”其“合法权益”是指符合法律规定的权利和利益，即仅指受法律保护的权利和利益，不包括非法律保护的一般利益。同时，行政赔偿的范围限于对受害人人身、财产造成的直接损失。鉴于本案被拆除的广告牌属于违法构筑物，黄发明、杨玲要求赔偿广告牌制作费、场地租金、建设支出费用、广告发布合同损失等没有法律依据。同时根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，黄发明、杨玲应当对行政行为造成的损害提供证据。”黄发明、杨玲主张赔偿，应举证证明其合法权益因宁乡城管局的强制拆除行为受到损害。黄发明、杨玲不能举证证明其设置广告牌及经营使用行为的合法性，即使黄发明、杨玲确实因宁乡城管局的强制拆除行为受到权益损害，亦未能证明有其他合法权益受损。宁乡城管局拆除广告牌后并未将拆除物运离现场，黄发明、杨玲可以自行处理。因此，对黄发明、杨玲要求宁乡城管局赔偿经济损失30万元的诉讼请求，不予支持。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（四）项之规定，判决：一、确认被告宁乡县城市管理和行政执法局强制拆除原告广告牌行为违法；二、驳回原告黄发明、杨玲的其他诉讼请求。
黄发明、杨玲不服一审判决上诉称，强制拆除违法建筑，也不能剥夺上诉人享有的物权。广告牌的建筑材料价值十几万元，宁乡城管局可以限期让上诉人自行拆除，宁乡城管局强制拆除也应用吊车拆除下来，上诉人可用于在其他地方的广告牌建设。宁乡城管局采取破坏性拆除，将十几吨的广告牌从25米高处直接拉倒，所有材料成为废铁。一审法院认为宁乡城管局未将广告牌拆除后的残值运离现场，上诉人可以自行处理，判决不予赔偿。一个完整的杯子打烂了，你不赔，还说上诉人可以自己去收拾碎片，公平吗？宁乡城管局破坏性拆除广告牌的行为，导致上诉人建筑材料损失的扩大，应当予以赔偿。请求：撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。
本院经审理查明的事实与原审已查明的事实一致。
另查明，2016年12月22日，宁乡城管局拆除黄发明、杨玲设置的广告牌时，以破坏广告牌支撑水泥柱底部的方式使广告牌倒地毁损。
本院认为，关于被诉强制拆除行为的合法性问题。一审判决确认违法，双方当事人未提出上诉，本院不予审查。关于赔偿问题。宁乡城管局未经作出行政决定、催告等法定程序即以破坏广告牌支撑水泥柱底部的方式使广告牌倒地毁损，造成黄发明、杨玲材料损失扩大，对扩大的损失宁乡城管局应予赔偿。原审认为宁乡城管局将拆除的广告牌留置在现场，黄发明、杨玲可以自行处理，故判决不予赔偿，属于认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销宁乡县人民法院（2016）湘0124行初127号行政判决第二项；
二、本案行政赔偿部分发回宁乡县人民法院重审。
本裁定为终审裁定。
审判长 周 永
审判员 柳 明
审判员 吴树兵
二〇一七年七月二十六日
书记员 田景月
附相关法律条文：
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。