安阳市文峰区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）文行初字第161号
原告刘买芹，女，1959年3月15日生。
委托代理人李和平，男，1955年1月10日出生。
被告林州市人民政府。
法定代表人王军，职务市长。
委托代理人李卫国，林州市人民政府工作人员。
委托代理人李林锴，林州市国土资源局工作人员。
原告刘买芹诉被告林州市人民政府土地行政批复一案，安阳市中级人民法院于2014年9月19日裁定本案移交安阳市文峰区人民法院审理。本院于2014年10月11日依法受理后，于2014年10月16日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月18日公开开庭审理了本案。原告刘买芹的委托代理人李和平，被告林州市人民政府委托代理人李卫国、李林锴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告刘买芹诉称，2012年11月22日，林州市人民政府依照林州市国土资源局《关于盘石头水库移民后我市五龙镇花地村花营村农民集体土地转为国有土地的请示》（林国土资（2012）78号）作出林政文（2012）206号批复，同意原花地村花营村农民集体土地转为国有土地。”同时也将原告所承包原花地村花营村农民集体的土地、林地、荒地转为国有土地。原告在2014年7月17日，在林州市人民法院庭审中才得知以上文件。原告认为，被告身为国家行政部门，理应知法、守法、执法，绝不能将职权置于法律之上，更不能严重的违反《农村土地承包法》第二十五条之规定，利用职权干涉农村土地承包或者变更，解除承包合同。被告作出的林政文（2012）206号文件的行政行为，已严重的侵害了原告的合法权益，是错误的行政行为。原告请求依法撤销被告作出的林政文（2012）206号文件，维护原告合法权益。原告向本院提交的证据有：2006年粮食直补表、2005年退耕还林直补表、退耕还林手册、承包合同、浚县证明两份。
被告林州市人民政府辨称，该文件批准程序正确。该文件事项2012年由五龙镇人民政府向林州市人民政府提出，具体由林州市国土资源局承办。经水利部门调取五龙镇原花地村、花营村移民安置有关材料，并核实两行政村范围和土地面积等情况的基础上，依据土地管理法和确权规定有关条款，2012年11月7日，林州市国土资源局以林国土资（2012）78号文件向林州市人民政府请示，将盘石头水库移民后五龙镇原花地村、花营村农民集体土地转为国有土地，并提出移民安置证明等材料。2012年11月22日，林州市人民政府以林政文（2012）206号文件批准，同意原花地村花营村农民集体土地转为国有土地，并按规定程序办理，程序正确，符合规定。该文件依据事实清楚。根据土地调查数据，五龙镇原花地行政村范围土地总面积约1255.46公顷，原花营行政村范围土地总面积约678.17公顷。根据《河南省鹤壁市移民工作领导小组办公室关于花地村移民工作情况的报告》（鹤移办（2005）3号）《安阳市盘石头水库移民安置领导小组办公室关于盘石头水库林州移民有关问题的报告》（安盘移（2005）1号）、《河南省政府移民办公室关于印发花营村移交工作会议纪要的通知》（豫移安（2005）14号）、《河南省淇河盘石头水库工程移民安置验收鉴定书》（2008年3月）以及2012年7月23日五龙镇人民政府证明等材料，五龙镇原花地村、花营村作为盘石头水库工程移民安置第一期，经验收，已经整体安置到浚县黎阳镇、淇县高村镇。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第四条、《确定土地所有权和使用权若干规定》第二条，土地所有权由县级以上人民政府确定，具体由林州市国土资源局承办。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（六）项和《确定土地所有权和使用权若干规定》第十三条之规定，五龙镇原花地村、花营村两个迁移村已经国家组织整体迁移安置，该两村原农民集体土地应当依法转为国有土地。原告认为侵害了其承包经营权。被告认为，五龙镇原花地村、花营村已经整体移民安置到浚县黎阳镇、淇县高村镇，根据法律规定，两村原农民集体土地应当依法转为国有土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第十五条第一款规定，国有土地也可以由单位或个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，《林州市人民政府关于盘石头水库移民后原花地村花营村农民集体土地转为国有土地的批复》（林政文（2012）206号）仅是依法确定两个迁移村原农民集体土地转为国有土地，并没有变更、解除承包合同，没有侵害原承包经营权人的合法权益。请求维持林政文（2012）206号文件。被告向本院提交的证据有：1、五龙镇人民政府关于移民后土地管理权移交的请示；2、林国土资（2012）78号文件；3、林政文（2012）206号文件；4、《河南省鹤壁市移民工作领导小组办公室关于花地村移民工作情况的报告》（鹤移办（2005）3号）；5、《安阳市盘石头水库移民安置领导小组办公室关于盘石头水库林州移民有关问题的报告》（安盘移办（2005）1号）；6、《河南省政府移民办公室关于印发花营村移交工作会议纪要的通知》（豫移安（2005）14号）；7、《河南省淇河盘石头水库工程移民安置验收鉴定书》（2008年3月）；8、2012年7月23日五龙镇人民政府证明；9、五龙镇原花地村花营村范围示意图；10、五龙镇原花地村、花营村土地面积统计表；11、盘石头水库移民安置实施情况报告；12、林政文（2007）132号；13、《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第四条、《确定土地所有权和使用权若干规定》第二条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（六）项、《确定土地所有权和使用权若干规定》第十三条。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提交的证据1、2，原告有异议，认为该两份证据属内部文件，与原告无关。被告提交的证据3，原告有异议，认为该文件仅依据林国土（2012）78号的请示报告作出，没有任何法律法规予以支持。被告提交的证据4、5，原告有异议，认为该两份报告只证明了移民事实并不显示如何解决原告承包的林地土地、退耕还林问题，和本案无关。被告提交的证据6，原告有异议，认为此会议纪要的通知并没有显示关于如何对原告合法权益及水库水面以上原告合法财产进行补偿，与原告诉求无关。被告提交的证据7，原告有异议，认为并没有法律方面关于收回花地村花营村农民承包的土地在法律上予以支持，不能作为林政文（2012）206号文件的支持。被告提交的证据8，原告有异议，认为此证据是被告下属的机构部门作出，与被告有直接的利害关系，所作出的证明效力不充分，不属事实，不能作为对林政文（2012）206号文件的支持，同时证明人五龙镇政府已经超出对农村集体土地收回的职权，实际上对原告的合法权益构成的侵害。被告提交的证据9，原告有异议，认为该示意图不具有法律效力，该图没有详尽的数字，只是一张形象图。被告提交的证据10，原告有异议，认为它只是证明的数据，但实际花营村、花地村整体的面积与原告本人无关，这不是属于正式的现状图，只是文字说明，与本案无关。被告提交的证据11、原告有异议，认为该证据不完整，该证据共55页，而实际提交的只有39页，不能作为对林政文（2012）206号文件的支持。被告提交的证据12、原告有异议，认为该证据是政府行为，与原告无关，该批复并没有对原告合法经营权予以补偿，原告也没见过该文件，依照行政程序，被告已经存在程序违法，剥夺了原告行政复议的权利，该证据是2007年10月31日作出，对本案不具有溯及力。被告提交的证据13，原告有异议，认为林政文（2012）206号文件仅依据林国土（2012）78号报告作出，在该文件中没有任何法律、法规来支持这个文件的决定。原告提交的证据被告均有异议，认为原告提交的这些证据与本案无关。原告提供的证据，被告虽有异议，但证据的取得和收集方法符合法律规定，且与本案具有关联性，客观性，可作为本案的定案依据。被告提供的证据真实性存在，但与本案的关联性较弱，本案不予采信。
经审理查明，原告刘买芹原系林州市五龙镇花地村村民。2003年，按照国家“退耕还林”的政策，将耕地改为林地，并按照国家政策领取退耕还林直补款，直补款领至2005年。因大中型项目河南省淇河盘石头水库工程建设需要林州市花地村、花营村整体移民，2007年6月，包括原告在内的原林州市五龙镇花地村村民将户口迁移至浚县黎阳镇管理，浚县安置情况是人均生活用地80平米，人均生产用地1亩。2008年完成了整体搬迁。2011年12月28日，第三人五龙镇人民政府就移民后土地管理权移交事宜向被告林州市人民政府请示，经林州市国土资源局调查，林州市国土资源局于2012年11月7日作出林国土资（2012）78号《关于盘石头水库移民后我市五龙镇原花地村、花营村农民集体土地转为国有土地的请示》文件，被告林州市人民政府于2012年11月22日作出林政文（2012）206号《关于盘石头水库移民后原花地村花营村农民集体土地转为国有土地的批复》文件，同意原花地村花营村农民集体土地转为国有土地，并按规定程序办理。
本院认为，根据三方当事人的庭审陈述，本案的争议焦点为：1、被告作出的林政文（2012）206号批复的事实是否属实；2、被告作出的林政文（2012）206号批复的法律依据是否充分；3、被告作出的林政文（2012）206号批复的程序是否合法；4、被告有无作出林政文（2012）206号批复的法定职权；5、被告作出的林政文（2012）206号批复是否侵害了原告的合法权益。庭审中原、被告表示均无异议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（六）项的规定，因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地，归国家所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。本案中，花地村、花营村已整体迁移到浚县黎阳镇、淇县高村镇落户，被告将土地转为国有土地的结果并无不当，但被告林州市人民政府以批复的形式将土地转为国有土地于法无据，在形式上存在瑕疵，依法应予确认违法。被告辩解理由，与查明事实和现有法律规定相悖，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告林州市人民政府于2012年11月22日作出的林政文（2012）206号批复违法。
案件受理费50元，由被告林州市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省安阳市中级人民法院。
审 判 长 吴淑敏
审 判 员 王 宁
人民陪审员 郝东梅
二〇一四年十二月九日
代理书记员 李俊杰