宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）宁01行终123号
上诉人（原审被告）灵武市郝家桥镇人民政府，住所地宁夏回族自治区灵武市。
法定代表人朱更生，男，镇长。
委托代理人张春扬，男，该镇司法所所长（特别授权）。
上诉人（原审被告）灵武市人民政府，住所地宁夏回族自治区灵武市。
法定代表人马自忠，男，市长。
委托代理人马瑛，宁夏马瑛律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人高歌，宁夏马瑛律师事务所律师（特别授权）。
被上诉人（原审原告）马建军，男，1969年10月11日出生�回族，农民，住宁夏回族自治区灵武市。
委托代理人叶灵宙，灵武市法律援助中心律师（特别授权）。
原审第三人刘廷彦，男，1945年8月13日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区灵武市。
上诉人灵武市郝家桥镇人民政府、灵武市人民政府因土地行政管理一案，不服宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院（2016）宁0104行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人灵武市郝家桥镇人民政府副镇长杨金成及其委托代理人张春扬，上诉人灵武市人民政府的委托代理人马瑛、高歌，被上诉人马建军及其委托代理人叶灵宙，原审第三人刘廷彦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2011年，第三人刘廷彦与原告马建军因对马耀成承包的漫水塘村15亩荒地转让后的承包经营权发生�议，要求灵武市郝家桥镇人民政府处理。2011年1月25日，郝家桥镇人民政府作出【2011】6号《灵武市郝家桥镇人民政府关于漫水塘村刘廷彦与马建军土地纠纷的处理意见》，该《处理意见》的内容为，“漫水塘村村委会：关于你村刘廷彦与马建军的土地纠纷，镇人民政府接到刘廷彦的来访后，高度重视，安排镇人民调解委员会和司法所进行调查。经调查，刘廷彦于1987年10月9日，经你村郝兆津与梁学友介绍，转让崇兴乡（现崇兴镇）中北村九队马耀成在漫水塘承包的荒地15亩，并付了转让费，刘廷彦将马耀成的土地转让过来后，种过米子、谷子等农作物2年。后因水利工程配套设施不到位，该块土地灌溉困难，刘廷彦将此片土地闲置。2009年4月，马建军趁刘廷彦回环县老家不在漫水塘之机，擅自雇佣机车对刘廷彦的土地进行平整。在马建军擅自平整时，你村一队队长田维录进行了阻挡，并劝说马建军不要抢占刘廷彦的土地。而马建军不听劝说，执意进行侵占，由此引发了马建军与刘廷彦土地侵权纠纷。根据调查、取证的情况，为了平息纠纷，有效制止类似纠纷的发生，镇人民政府提出以下处理意见：一、马建军属侵占他人土地使用权行为，应予制止纠正。二、马建军擅自雇车平整刘廷彦的土地所花的费用自负，刘廷彦不承担任何费用。三、刘廷彦要将转让马耀成的土地进行平整耕种，不得闲置。四、关于水利工程不配套问题，刘廷彦自行解决，漫水塘村村委会在农业项目实施中适当给予支持”。
2011年6月9日，第三人刘廷彦认为马建军侵犯了其关于涉案土地的承包经营权，诉至灵武市人民法院，请求判令马建军停止侵权。灵武市人民法院审理后于2013年11月21日作出（2011）灵民初字第754号民事判决书，认为土地权属不明属�政确权行为，刘廷彦提交的证据不能证实其通过合法渠道取得涉案土地的经营权，一审判决驳回刘廷彦的诉讼请求。刘廷彦不服灵武市人民法院的一审判决，上诉至银川市中级人民法院，银川市中级人民法院于2014年6月16日作出（2014）银民终字第285号民事判决书，该判决采信了《处理意见》，将该《处理意见》作为认定刘廷彦对涉案土地具有承包经营权的依据之一，判决撤销（2011）灵民初字第754号民事判决书，判令马建军停止对刘廷彦具有承包经营权的土地实施侵权行为。
2014年9月18日，原告向灵武市人民政府提出复议申请，要求对郝政发【2011】6号《灵武市郝家桥镇人民政府关于漫水塘村刘廷彦与马建军土地纠纷的处理意见》进行复议。2014年9月24日，灵武市人民政府行政复议委员会办公室作出灵政复字【2014】03号《不予受理行政复议决定书》，对原告的复议申请决定不予受理。2014年10月8日，原告马建军将灵武市人民政府诉至法院。2014年12月26日，法院作出（2014）兴行初字第42号行政判决书，判决撤销灵武市人民政府【2014】03号《不予受理行政复议决定书》，责令灵武市人民政府于判决生效之日起30日内对《处理决定》进行行政复议。灵武市人民政府不服法院判决，提起上诉。2015年3月16日，银川市中级人民法院作出（2015）银行终字第9号行政判决书，判决维持了法院判决。2015年4月9日，被告灵武市人民政府作出灵政复决字（2015）01号行政复议决定书，维持被告灵武市郝家桥镇人民政府所作的郝政发【2011】6号复议决定。原告不服，于2015年4月20日向法院提起行政诉讼，要求撤销被告所作的郝政发【2011】6号《灵武市郝家桥镇人民政府关于漫水塘村刘廷彦与马建军土地纠纷的处理意见》。法院于2015年7月2日作出（2015）�行初字第100号行政裁定书，驳回原告马建军的起诉。原告不服，上诉至银川市中级人民法院。银川市中级人民法于2015年10月27日作出（2015）银行终字第88号行政裁定书，撤销（2015）兴行初字第100号行政裁定书，指定法院继续审理。
另查明，原告不服银川中院所作的（2014）银民终字第285号民事判决书，向宁夏回族自治区高级人民法院申请再审，宁夏回族自治区高级人民法院于2015年7月23日作出（2015）宁民申字第215号民事裁定书，驳回原告的再审申请。该裁定也以郝政发（2011）6号《灵武市郝家桥镇人民政府关于漫水塘村刘廷彦与马建军土地纠纷的处理意见》作为依据之一。
庭审中，经法庭询问，被告灵武市郝家桥镇人民政府称在作出处理意见前向原告做了相关调查，但未形成笔录。原告对此予以否认。
原审法院认为，本案的争议焦点在于被告灵武市郝家桥镇人民政府所作郝政发（2011）6号《灵武市郝家桥镇人民政府关于漫水塘村刘廷彦与马建军土地纠纷的处理意见》是否是行政行为，是否履行了相应的法定程序。被告灵武市郝家桥镇人民政府所作的处理意见系针对马建军与刘廷彦土地使用权纠纷所作的处理决定，系政府机关对当事人作出的足以影响其民事权益的行政确权决定，属于行政行为。银川市中级人民法院于2015年10月27日作出（2015）银行终字第88号行政裁定书也确定该处理意见系行政行为。该处理意见在作出前应对包括原告在内的当事人进行调查，听取当事人意见，但被告并无证据证明其对原告做了相关调查。该处理意见也没有告知当事人陈述、申辩权利，没有告知当事人依法享有的复议和诉讼的权利，程序违法。该处理意见虽被民事判决作为证据采信，并作为裁判依据，但其本身作为行政行为并没有被依法审查，民事案件的审理不影响对其在行政诉讼中的合法性审查。被告灵武市人民政府所作复议决定程序合法，但复议决定有误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条的规定，判决：一、撤销被告灵武市郝家桥镇人民政府于2011年1月25日作出的郝政发（2011）6号《灵武市郝家桥镇人民政府关于漫水塘村刘廷彦与马建军土地纠纷的处理意见》；二、撤销被告灵武市人民政府作出的灵政复决字（2015）01号《行政复议决定书》；三、本案诉讼费由二被告承担。
宣判后，灵武市郝家桥镇人民政府不服，向本院提起上诉称，一、上诉人于2011年1月25日作出的郝政发【2011】6号《关于漫水塘村刘廷彦与马建军土地纠纷的处理意见》，不是具体行政行为，不存在撤销的问题。首先，从主体上，该片土地系国有土地，上诉人无权就双方的土地权属纠纷作出确权决定。其次，纠纷双方都没有向上诉人提出确权申请，从程序上不具备作出具体行政行为的必要条件。第三，该处理意见是上诉人下发给漫水塘村民委员会处理双方矛盾纠纷的指导性意见，不具备作出具体行政行为的实质性要件。故该处理意见不是土地确权的行政行为，根据人民调解的相关法律规定，乡级人民政府对村级调解委员会在调解矛盾中具有指导作用，被上诉人与原审第三人的纠纷时间已久，鉴于此，村民委员会要求乡级人民政府作出指导意见，通过向司法所和土地建设大队的核实，最终给村民委员会作出了处理双方纠纷的《处理意见》，不是具体的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。二、本案已过诉讼时效。该处理意见作出后，已�过漫水塘村民委员会向被上诉人送达，并告知被上诉人相关权利。原审第三人以土地承包经营权纠纷将双方纠纷诉至法院，被上诉人在该民事诉讼中，明显已获知该处理意见。被上诉人的诉讼请求已超过法定期限。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人马建军辩称，一、上诉人作出的《处理意见》系具体行政行为，依法可以复议和起诉。该处理意见是上诉人针对特定的公民被上诉人、原审第三人土地使用权纠纷所作出的处理决定。该行政行为具有由行政机关作出、针对特定公民等具体行政行为的要素，系行政机关对当事人作出的足以影响其民事权益的行政确权决定，属于可诉的行政行为。（2015）银行终字第9号行政判决书、（2015）银行终字第88号行政裁定书均认可该处理意见系具体行�行为。二、被上诉人申请行政复议和提起行政诉讼没有超过法定期限。被上诉人至今未收到上诉人送达的处理意见，（2015）银行终字第9号行政判决书认定被上诉人未超过复议期限，被上诉人在收到原审被告作出的复议决定后，于15日内提起行政诉讼，未超过法定期限。三、上诉人作出的《处理意见》内容不真实、程序违法，并且超出职权范围作出行政行为，应当予以撤销。1、马耀成不认识原审第三人，从未将涉案土地转让给原审第三人，而是转让给被上诉人。该处理意见确认原审第三人于1987年受让马耀成荒地15亩违背客观事实。2、上诉人在作出行政行为前，应当对包括被上诉人在内的当事人进行调查，但上诉人并未对被上诉人做相关调查，也没有告知被上诉人陈述、申辩、复议、诉讼的权利，程序违法。3、被上诉人的行为是否构成侵权以及被上诉人在土地上所�的费用由谁来承担等争议应由法院裁判。上诉人作出的处理意见超越职权范围，应予撤销。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律准确。请求二审法院驳回二上诉人的上诉请求，维持原判。
原审被告灵武市人民政府辩称，对上诉人的上诉意见没有异议。
原审第三人刘廷彦述称，一、1987年10月9日，我购买了马耀成的涉案土地，当时马耀成给我打了条子。崇兴镇司法所和郝家桥镇司法所给马耀成作过谈话笔录，但被上诉人自始至终没有证据证明涉案土地是马耀成转让给被上诉人的。二、上诉人的《处理意见》正确，不应该撤销。当时是漫水塘村民委员会将处理意见交给被上诉人的，且亲口告知被上诉人了。
灵武市人民政府不服，向本院提起上诉称，一、原审被告作出的《关于漫水塘村刘廷彦与马建军土地纠纷的处理意见》和上诉人作�的灵政复决字【2015】01号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，应当予以维持。2015年3月26日，上诉人通知了原审被告、被上诉人、原审第三人，原审被告向上诉人提交了作出具体行政行为的证据及相关材料。原审被告及原审第三人提交的书面答复及询问笔录（梁学友、郝兆津）、收条、证明（田维录）、调查笔录（杨文林、陈卫军、朱志玲），可以证实马耀成向原审第三人出让15亩土地使用权的事实。上诉人按复议程序收集证据、调查事实，作出的复议决定书应予维持。二、原审被告作出的《关于漫水塘村刘廷彦与马建军土地纠纷的处理意见》只是对被上诉人与原审第三人纠纷的处理意见，不是确认涉案土地权属争议的决定。涉案土地系国有土地，交由集体土地管理，被上诉人和原审第三人就土地承包经营权产生的纠纷，应当适用土地承包经营权的相关�定，不应该由行政机关介入行政程序解决。三、一审判决以原审被告在作出处理意见前未向被上诉人进行调查为由，认定程序违法错误。在对土地权属产生纠纷时，没有法律规定须对一方进行调查。原审被告在作出《处理意见》前调查了熟知真相的相关人员，不存在程序违法的情形。四、生效判决书对于被上诉人享有的复议和诉讼权利已经进行了处理，也基于此，被上诉人向上诉人提出了复议，向一审法院提起了诉讼。一审判决以原审被告作出的《处理意见》没有告知当事人陈述、申辩、复议、诉讼的权利为由，认定处理决定程序违法，并判决撤销错误。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人马建军辩称，与对上诉人灵武市郝家桥镇人民政府的答辩意见一致。
原审被告灵武市郝家桥镇人民政府辩称，对上诉人的上诉意见没有异议。
原审第三人刘廷彦述称，与对上诉人灵武市郝家桥镇人民政府的意见一致。
二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，（2014）银民终字第285号民事判决书将上诉人灵武市郝家桥镇人民政府作出的《灵武市郝家桥镇人民政府关于漫水塘村刘廷彦与马建军土地纠纷的处理意见》作为认定原审第三人刘廷彦对涉案土地具有承包经营权的依据之一，判令被上诉人马建军停止对原审第三人具有承包经营权的土地实施侵权行为。（2015）宁民申字第215号民事裁定书也以该《处理意见》作为依据之一，驳回了被上诉人的再审申请。上诉人灵武市郝家桥镇人民政府作出的处理意见系针对被上诉人与原审第三人土地使用权纠纷所作的处理决定，系行政机关对当事人作出的足以影响其民事权益的行政确权决定，属于行政行为�（2015）银行终字第88号行政裁定书也确定该处理意见系行政行为。故上诉人灵武市郝家桥镇人民政府及上诉人灵武市人民政府关于该《处理意见》不属于行政行为的上诉理由不能成立。该《处理意见》涉及被上诉人的民事权益，上诉人灵武市郝家桥镇人民政在作出前应对包括被上诉人在内的当事人进行调查，听取当事人意见，但上诉人灵武市郝家桥镇人民政并无证据证明其对被上诉人做了相关调查，故作出该《处理意见》的依据不足。该《处理意见》没有告知当事人陈述、申辩的权利，也没有告知当事人依法享有的复议和诉讼的权利，程序违法。虽然被上诉人最终进行了复议和行政诉讼，但不能免除行政机关程序违法的责任。上诉人灵武市人民政府所作复议决定程序合法，但复议决定内容有误。故上诉人灵武市郝家桥镇人民政府作出的郝政发（2011）6号《灵武市郝�桥镇人民政府关于漫水塘村刘廷彦与马建军土地纠纷的处理意见》及上诉人灵武市人民政府作出的灵政复决字（2015）01号《行政复议决定书》应予撤销。（2014）兴行初字第42号行政判决书认定被上诉人并未超过复议期限。上诉人灵武市人民政府于2015年4月9日作出复议决定书，被上诉人于2015年4月20日向一审法院提起行政诉讼，并未超过法定期限。故上诉人灵武市郝家桥镇人民政府关于被上诉人的起诉超过法定期限的上诉理由不能成立。综上，二上诉人的上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，处理适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人灵武市郝家桥镇人民政府、灵武市人民政府各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 刘煜姗
审判员 王 斐
审判员 彭 云
二〇一六年十一月二十一日
书记员 韩丽萍
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……