广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）韶中法行终字第61号
上诉人（原审第三人）：韶关市浈江区新韶镇莲花村民委员会钟屋村民小组（以下简称“钟屋村小组”）。
诉讼代表人：钟智锋，村小组长。
委托代理人：陈双喜，广东韶大律师事务所律师。
委托代理人：钟明生，男，l960年8月26日出生，汉族，广东省韶关市人，农民。
被上诉人（原审原告）：杨杵明，男，1954年7月21日出生，汉族，广东省韶关市人，农民。
委托代理人：神斯媚，广东磨铁律师事务所律师。
委托代理人：陈思，广东磨铁律师事务所律师。
原审被告：韶关市浈江区新韶镇人民政府。
法定代表人：吴贤优，镇长。
上诉人“钟屋村小组”因与韶关市浈江区新韶镇人民政府土地行政裁决一案，不服韶关市浈江区新韶镇人民政府作出的韶浈新府（2013）37号《行政裁决书》，向韶关市浈江区人民政府申请复议，韶关市浈江区人民政府于2014年4月2日作出韶浈府复（2014）1号《行政复议决定书》，维持原决定。上诉人“钟屋村小组”不服向韶关市浈江区人民法院提起行政诉讼，韶关市浈江区人民法院于2014年6月19日作出的（2014）韶浈法行初字第11号行政判决，上诉人“钟屋村小组”不服，向本院提起上诉。本院于2014年8月19日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年9月4日进行了法庭询问。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：本案争议地位于韶关市浈江区新韶镇莲花村委地域，“钟屋村小组”称瓜子地面积共13.48亩（其中塘面积12.89亩、猪舍面积0.59亩），杨杵明称禾地口（禾地后），被告认定争议土地为瓜子地，四至；东至钟屋村土地、南至钟屋村土地、西至邓屋村土地、北至邓屋村土地，因土地租赁引起纠纷。
对争议之土地，权属争议双方提供了如下权属凭证作为主张权属依据。
一、“钟屋村小组”提供了如下权属凭证：
1、莲花大队调整处理山林合同书。2、钟鸿东等人的《国有土使用证》。3、1996年收据（塘租金）度。4、其他证明等。
二、杨杵明提供了如下权属凭证：
1、《土地使用权问题的报告》及收据。2、有关争议土地的相关证明。3、村民会议决议。
“新韶镇政府”经调查、听证、勘察现场核实证据后，于2013年11月11日作出韶浈新府（2013）第37号《行政裁决书》，裁定：争议地：东至钟屋村土地为界、南至钟屋村土地为界、西至邓屋村土地为界、北至邓屋村土地为界，鱼塘面积为12.89亩、猪舍为0.59亩的土地所有权属莲花村民委员会集体所有。“钟屋村小组”对争议地具有合法的管理、使用权（具体如附图）。杨杵明不服向浈江区人民政府申请复议，浈江区人民政府于2014年4月2日作出韶浈府复决（2014）1号《行政复议决定书》，维持了“新韶镇政府”于2013年11月11日作出韶浈新府（2013）第37号《行政裁决书》，杨杵明不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为：本案属土地权属纠纷，“新韶镇政府”认定系杨杵明个人与“钟屋村小组”之间就鱼塘和猪舍所占的土地使用权争议。对此，从查明的事实看，l、从l995至1996年间，“钟屋村小组”就与杨杵明鱼塘承包问题产生纷争，而诉至法院，因“钟屋村小组”与杨杵明及所属杨屋村包括莲花村委对鱼塘所占土地权属存有争议，以致生效的民事判决未确认“钟屋村小组”与杨杵明承包合同的成立。杨杵明也一直向所属的杨屋村缴交鱼塘租金，虽然杨杵明曾向“钟屋村小组”缴纳了500元，但生效的民事判决并未认定为鱼塘租金，可见，“钟屋村小组”与杨屋村何为事实上土地的经营管理者尚不明确即权属存有争议。现“新韶镇政府”将杨杵明个人承包的鱼塘和建的猪舍所占土地使用权裁决归“钟屋村小组”，却未依法在行政程序中通知与争议土地具有利害关系的杨屋村参加，影响了杨屋村应享有的权利，参照《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十四条：“对同一林权争议有利害关系的其他公民、法人或者组织可以作为第三人申请参加调处，或者由林权争议调处机构通知参加调处。”的规定，属遗漏主体，行政程序不当。虽然“新韶镇政府”提供了杨屋村村小组长等5人以村小组名义出示的“杨杵明与钟屋村小组瓜子地鱼塘的纠纷，是杨杵明个人与钟屋村小组的纠纷。杨屋村小组与钟屋村小组没有纠纷。”的证明，但该证明并没有明确表明鱼塘土地权属与其无关系，也未涉及争议的猪舍土地权属。而且按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第三款、第二十四条第一款的规定，涉及村民利益的重大事项需村民小组会议讨论决定，即应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，应当经到会人员的过半数同意。况且从“新韶镇政府”提供的调查笔录，以及杨杵明提供的杨屋村民小组会议决议，可表明杨屋村仍存在对权属的主张。故该证明不能作为杨屋村与本案争议地权属无利害关系的证据，本院不予认定。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”纵观本案权属争议，应当由县级以上人民政府处理。“新韶镇政府”所作裁决属超越职权。2、本案因鱼塘承包引发土地权属纠纷，“钟屋村小组”及莲花村委均证明，土地所有权属莲花村委集体所有，并由“钟屋村小组”对争议地鱼塘行使管理权、使用权、发包权。但根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条的规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。”即农村土地承包合同的发包方，应是对发包的土地享有所有权。因此，如实质仍是承包问题，可在法律上明确土地所有权人的前提下，依据相关民事法律和按照法定程序确定发包。以化解纷争，稳定农副业的发展。至于“钟屋村小组”提供的l953《国有土地使用证》及l965年工作组的有关材料，可由政府在处理过程中予以考量、确认。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3、4目的规定，判决如下：撤销被告“新韶镇政府”2013年11月11日作出的韶浈新府（2013）37号《行政裁决书》。案件受理费50元，由“新韶镇政府”负担。
上诉人“钟屋村小组”不服原审判决上诉称：一、一审判决认定事实不清。1、一审认定杨杵明向杨屋村交纳塘租与事实不符一审判决认定“塘租一直向杨屋村交纳，并出示了收据”。“钟屋村小组”认为：杨杵明提交的所谓向杨屋村交塘租的证据纯属为证，“钟屋村小组”提交2006年3月10日、2012年4月20日村委会调查杨屋村财务杨国生出具的证明，并加盖了莲花山村委会的公章（见上诉人证据l6、19）。可一审法院视而不见，不追究提供假证者的责任，反而认定其伪证为有效证据。2、本案是个人与单位之间的土地使用权纠纷，新韶镇政府作出的处理决定程序合法。一审判决认定：本案是杨屋村与“钟屋村小组”之间的土地纠纷，应有县级以上人民政府处理，“新韶镇政府”作出的裁决属超越职权。“钟屋村小组”认为一审判决完全背离客观事实。其一、“钟屋村小组”曾向浈江区人民政府书面申请土地确权，区政府批转“新韶镇政府”处理，不存在超越职权问题。其二．杨屋村与“钟屋村小组”根本不存在土地权属争议。这有杨屋村小组长等五人的书面证词为依据。“钟屋村小组”从2005年开始与杨杵明的几场官司中，杨屋村均未主张权利。其三、杨杵明提交的“杨屋村村民小组会议决议”是伪证。从程序上讲，杨屋村根本没有召开村民会议，就此问题浈江区法制局曾专门派人作过调查，其调查材料现存法制局，此份所谓“会议决定”完全是为诉讼需要而制作的。如果杨屋村认为对争议地有权属纠纷，为何不申请参加诉讼呢为何早不提出呢一审法院将这样的证据作为定案依据让人不可思议。其四，“新韶镇政府”在处理本案时未通知杨屋村参加，在程序上不存在问题，也未影响杨屋村应享有的权利。“新韶镇政府”根据杨杵明l996年向“钟屋村小组”交租500元及土地所有权人莲花山村委会出具的证明，将争议地的土地使用权裁归上诉人程序合法。二．土地使用权人莲花山村委会出具的证明材料是处理本案的依据。本案是因鱼塘猪舍所涉l0余亩土地的承包问题产生的纠纷。在诉讼过程中，“钟屋村小组”和杨杵明均确认争议地的所有权属莲花山村委会，“新韶镇政府”的裁决书、及一审判决书均认定争议地的土地所有权属村委会。土地所有权人莲花山村委会曾先后三次出具书面证明（见上诉人提交的证据（见19、21、22、23）证实争议地的土地使用权归“钟屋村小组”，与杨屋村没有任何关系。一审法院在处理本案时完全无视最高法院的证据规则，否定土地所有权人出具证据的证明效力明显不当。三、争议地四至明确不存在分歧。一审法院在查明中认为：本院召集双方现场勘查，双方对争议地四至仍存有分歧。“新韶镇政府”在处理本案时曾多次召集双方到现场察看，并调查了土地所有权人莲花山村委会和知情人，莲花山村委会派代表到现场确认争议地位置、面积和四至范围，并绘有争议地现场图，由到场人员签字确认。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律不当，判决结果错误。“钟屋村小组”与杨杵明在浈江区法院已打了9年官司，浈江区法院曾作出多次不公正的判决。耗费了“钟屋村小组”大量的人力物力。故此，请二审法院查明事实，作出公正判决，依法撤销浈江区人民法院（2014）韶浈法行初字第ll号行政判决书，维持“新韶镇政府”2013年11月ll日作出的韶浈新府（2013）37号《行政裁决书》。
被上诉人杨杵明答辩称：一、一审法院认定：“新韶镇政府”将原告个人承包的鱼塘和建的猪舍所占土地使用权裁决归钟屋村，却未依法在行政程序中通知于争议土地具有利害关系的杨屋村参加，影响了杨屋村应享有权利……属遗漏主体，行政程序不当。是正确的，理由如下：第一、“钟屋村小组”在一审中提交的《新韶镇人民政府关于对莲花村委钟屋村小组要求解决有关问题的答复》（证据ll），“新韶镇政府”在该答复的第二点中明确：“杨屋村小组对案件涉及到的土地权属提出过权利主张，表明了杨屋村小组与你村小组存在土地权属争议纠纷，依法规定人民政府无法去否认这一事实。至于该案所涉及到的土地权属争议问题，你村小组可以向镇、村申请调解或浈江区人民政府提出确权申请。”第二、答辩人提交的《村民小组会议决议》（证据9）再次确认：“杨杵明与钟屋村小组瓜子地鱼塘的纠纷并非纯属杨杵明个人的纠纷，而是与杨屋村小组有利害关系。”第三、“钟屋村小组”在一审中提交的由莲花村委会杨屋村小组组长及五位“村民代表”出具的《证明》（证据l5），证明内容为：“杨杵明（注：应是杨树明）与钟屋村小组瓜子地鱼塘的纠纷是杨杵明个人与钟屋村小组的纠纷。杨屋村小组与钟屋村没有纠纷。”依据《村民委员会组织法》的规定，上述证明内容既未经杨屋村民集体会议决议，亦未向杨屋村的村民公布，属于无效证明。综上，根据《土地管理法》的规定，单位之间的争议，应由县级以上人民政府处理，而“新韶镇政府”在明知杨屋村与钟屋村存在土地权属争议的情况下，超越职权，迳行将涉案土地权属裁归上诉人的行为实属行政主体不适格、超越职权的违法行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目的规定，“新韶镇政府”所作的韶浈新府（2013）37号行政裁决书应依法撤销。二、一审法院认定：“争议地四至存在分歧”是正确的。在“新韶镇政府”提交的《现场确认四至图》（证据3）中，答辩人仅仅确认了争议地的方向和面积，并未对四至范围的进行确认，因此在争议地的四至确认图上没有答辩人的签名。事实上，争议地北面至邓屋村和杨屋村土地，而不是裁定书上确认的“北至邓屋村土地”。据此，争议地四至存在分歧。三、“钟屋村小组”所提交的证据（证据l6、19）并不足以证明答辩人提交的向杨屋村小组交塘租的收据属伪证。综上所述，“钟屋村小组”的上诉理由完全不成立，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。故答辩人请求二审法院，依法驳回上诉、维持原判。
原审被告“新韶镇政府”未答辩、未参与庭审询问。
经审查，原审法院查明的事实与本院查明的事实基本相同。
本案争议地位于韶关市浈江区新韶镇莲花村委地域，“钟屋村小组”小组称瓜子地，面积共l3.48亩（其中鱼塘面积l2.89亩，猪舍面积0.59亩）。“新韶镇政府”认定四至为：东至钟屋村土地、南至钟屋村土地、西至邓屋村土地、北至邓屋村土地。杨杵明认为该争议地不在瓜子地范围，而是在禾地口（禾地后）范围，1966年原属莲花山国营农场，土地大调整时，国营农场将禾地口划归莲花村委杨屋村。l995年间，杨杵明为增加农副收入，自费在争议地推了一口鱼塘，并建造了猪舍经营至今。1995年11月5日，杨杵明向“钟屋村小组”缴交了500元，“钟屋村小组”开具一张“今收到杨细明山金塘租96年、费500元。”的收据。杨杵明认为500元并非塘租，是其建造猪舍时占用了钟屋村一小部分山地，推倒了茶油树20棵，一次性赔偿500元，“钟屋村小组”并没有开具任何收据，塘租一直向杨屋村缴纳，并出示了收据。“钟屋村小组”认为瓜子地一直由其管理使用，并出具了l953年6月16日村民钟鸿东等人持有的广东省《市国有土地使用证》，载明：禾地口、松茶山一块，东至荣妹（钟屋村民、南至瓜子地、西至路、北至竹。同时出具了1965年由四清工作单位对山界划分的意见书。2005年12月“钟屋村小组”以终止与杨杵明鱼塘承包合同，并清偿1997年至2005年鱼塘租金等为由，诉至法院，杨屋村及莲花村委作为第三人参加诉讼。在该案诉讼中，案经（2006）韶浈法民一初字第11号《民事判决书》，“本院认为”一节：“对各方当事人认可的被告自费推塘经及交了500元的事实，本院予以确认。从庭审及质证的情况看，本案的争议焦点主要是；1、原告对鱼塘所在的山地是否具有所有权，2、原、被告之间是否存在合同关系。对鱼塘所处山地的所有权问题。虽然原告提交了相关证据，但所提供的证据不足以证实该地为原告所有，且第三人杨屋村及莲花村委对该地均主张有所有权，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：'土地所有权和使用权争议由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。'的规定，土地权属争议不属法院民事案件的受案范围，本案对土地所有权的争议不予审理。对原、被告之间是否存在合同关系的问题，根据《中华人民农村土地承包法》第十二条：'农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会以包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。'的规定，农村土地承包合同的发包方，对所发包的土地必须有所有权。由于原告提交的证据不能证明其对鱼塘所处的山地拥有所有权，故原告对该地是否具有发包资格，现无法确认。另外，由于原、被告双方没有签订书面承包合同，原告提交了一份被告缴交了500元的收据，以证实原、被告之间存在合同关系，但收据上仅写'今收到杨细明山金塘租96年、费500元'的字样，且原、被告双方对'山金'的含义解释不一，原告提交的其他证据也不足以证明双方存在承包合同关系。综上所述，鉴于原告对该地是否具有发包资格，本案无法确认，且原告提交的证据也不足以证明双方存在承包合同关系，因此对原告诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条，最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，判决如下：驳回原告的诉讼请求。”
2012年6月，“钟屋村小组”向“新韶镇政府”申请确认瓜子地鱼塘及周边的土地使用权，2013年10月18日，“新韶镇政府”组织杨杵明、“钟屋村小组”代理人及莲花村委代表到现场进行勘查，地形图注明：禾地口约25亩，并注明东、南、西、北，但未注明四至的至向，杨杵明在禾地口字样傍签名，“新韶镇政府”和“钟屋村小组”代理人及莲花村委代表在鱼塘地名瓜子地傍签名。2012年8月8日，“新韶镇政府”组织了由“钟屋村小组”代表钟智锋及代理人钟明生、杨屋村代表杨杵明及代理人杨飞参加的听证会，双方对土地的权属各持一词。在协商未果后，“新韶镇政府”于2013年11月11日作出韶浈新府（2013）37号《行政裁决书》，认定：争议土地所有权属莲花村委集体所有，双方无异议，其依法享有对土地的占有、使用、管理、收益和处分权利，莲花村委将争议地的使用权交由钟屋村管理、使用和收益，不违反法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条、十六条第一、二款及确定土地所有权和使用权的若干规定第十九条的规定，裁决：争议地：东至钟屋村土地为界，南至钟屋村土地为界，西至邓屋村土地为界，北至邓屋村土地为界，鱼塘面积为l2.89亩，猪舍为0.59亩的土地所有权属莲花村民委员会集体所有，“钟屋村小组”对争议地具有合法的管理、使用权。杨杵明对争议土地的权属确认不服提起行政诉讼。
本院认为：“新韶镇政府”于2013年11月11日作出韶浈新府（2013）37号《行政裁决书》的具体行政行为程序不合法。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”及《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条的规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”本案所争议土地双方均未能提供有效的权属依据及由于历史原因对争议土地的所有权，双方认可是莲花村委会所有，土地使用权存在杨屋村小组与“钟屋村小组”有争议，因杨杵明是杨屋村民小组村民，如果杨屋村小组对争议土地不存在争议，那么杨杵明所使用的争议土地来源存在问题，故不是本案土地使用权争议的适格主体。本案土地使用权的争议由“新韶镇政府”处理程序欠妥，应由县一级人民政府作出处理。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第三款、第二十四条第一款的规定，涉及村民利益的重大事项需村民小组会议讨论决定，即应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，应当经到会人员的过半数同意。及（2006）韶浈法民一初字第11号《民事判决书》，所查明的事实中第三人杨屋村及莲花村委对该地均主张有所有权。据“新韶镇政府”提供的调查笔录，以及杨杵明提供的杨屋村村民小组会议决议，可证明杨屋村仍存在对争议土地权属的主张。参照《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十四条第二款：“对同一林权争议有利害关系的其他公民、法人或者组织可以作为第三人申请参加调处，或者由林权争议调处机构通知参加调处。”的规定，属遗漏适格主体，行政程序不当。
综上所述，“新韶镇政府”于2013年11月11日作出韶浈新府（2013）37号《行政裁决书》的具体行政行为程序不合法。原审判决正确，予以维持，上诉人“钟屋村小组”上诉请求改判理由不成立，依法应予驳回。杨杵明要求维持原判，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人“钟屋村小组”负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一四年十月十七日
书记员 李羿盟