湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂05行终119号
上诉人（原审被告）宜昌高新技术产业开发区管理委员会。住所地：宜昌市发展大道**号。
法定代表人李伦华，该管委会主任。
委托代理人田庆平，宜昌高新技术产业开发区管理委员会规划局副局长。一般授权代理。
委托代理人王成，湖北诚业律师事务所律师。一般授权代理。
被上诉人（原审原告）胡宏军。
被上诉人（原审原告）潘蕾。
被上诉人（原审原告）王清秀。
被上诉人（原审原告）郭道群。
上述被上诉人的委托代理人王霄凌，湖北三立律师事务所律师。特别授权代理。
上述被上诉人的委托代理人陈超，湖北三立律师事务所律师。特别授权代理。
原审被告宜昌市规划局。住所地：宜昌市沿江大道***号。
法定代表人夏文瀚，该局局长。
委托代理人韩郑，宜昌市规划局法规科工作人员。特别授权代理。
委托代理人余威威，湖北百思特律师事务所律师。特别授权代理。
原审第三人湖北大都地产集团有限公司。住所地：武汉市江夏区五里界锦绣**号。
法定代表人易浩，该公司总经理。
上诉人宜昌高新技术产业开发区管理委员会因与被上诉人胡宏军、潘蕾、王清秀、郭道群，原审被告宜昌市规划局，原审第三人湖北大都地产集团有限公司城建行政确认一案，不服宜昌市伍家岗区人民法院（2014）鄂伍家岗行初字第00005号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年7月25日立案受理后，依法组成由审判员钟波担任审判长，审判员胡振元、代理审判员周铁金参加的合议庭，于2016年8月3日公开开庭审理了本案。上诉人宜昌高新技术产业开发区管理委员会的委托代理人田庆平、王成，被上诉人胡宏军、潘蕾、王清秀、郭道群的委托代理人王宵凌、陈超，原审被告宜昌市规划局的委托代理人韩郑、余威威到庭参加诉讼，原审第三人湖北大都地产集团有限公司经合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定：位于宜昌市高新区深圳二路教师新村一期工程F栋系原湖北大都置业有限公司于2002年投资开发建设的项目。2002年9月28日，原宜昌经济技术开发区规划建设管理局给原湖北大都置业有限公司颁发了宜经规建证东字（2002）26号《建设工程规划许可证》、建筑定位红线图。2004年3月10日，原宜昌经济技术开发区规划建设管理局给原湖北大都置业有限公司颁发了宜开规建综（2004）9号《宜昌开发区建设工程竣工综合验收合格证》，内容为：“兹有湖北大都置业有限公司开发的教师新村一期A、B2、E、F、G、H商住楼项目，业经开发区规建局按照中华人民共和国建设部令第41号的规定，组织有关部门进行项目竣工综合验收合格。特发此证。”原告认为，原宜昌经济技术开发区规划建设管理局在颁发《建设工程竣工综合验收合格证》时并没有落实物业管理用房的情况下，违法给湖北大都置业有限公司颁发《建设工程竣工综合验收合格证》，导致原告小区业主至今没有小区物业管理用房。原宜昌经济技术开发区规划建设管理局的颁证行为违反《城市房地产开发经营管理暂行办法》、《宜昌市住宅小区物业管理办法》等相关法律、法规，侵犯了小区全体业主合法权益。故诉至人民法院，请求法院：1、确认原宜昌经济技术开发区规划建设管理局对宜昌市教师新村小区建筑综合竣工验收的行为违法。2、撤销原宜昌经济技术开发区规划建设管理局给湖北大都置业有限公司颁发的宜开规建综（2004）9号《宜昌开发区建设工程竣工综合验收合格证》。3、被告承担本案的诉讼费。
同时查明，原告胡宏军通过购买的形式取得了宜昌开发区深圳二路18-1号房屋的产权，并于2004年10月27日办理了房屋产权证（产权证号：宜市房权证宜昌开发区字第号）。原告潘蕾通过购买的形式取得了宜昌开发区深圳二路18-7号房屋的产权，并于2005年1月7日办理了房屋产权证（产权证号：宜市房权证宜昌开发区字第号）。原告王清秀通过购买的形式取得了宜昌开发区深圳二路18-8号房屋的产权，并于2005年1月7日办理了房屋产权证（产权证号：宜市房权证宜昌开发区字第号）。原告郭道群通过购买的形式取得了宜昌开发区深圳二路18-8号房屋的产权，并于2005年1月24日办理了房屋产权证。
2012年7月，本案诉争小区业主向住建部反映小区违规验收的情况，宜昌市规划局宜昌开发区分局于2012年10月18日向宜昌开发区信访办回复了《关于翰林苑小区业主举报件的调查报告》，内容为：“翰林苑小区是由湖北大都置业开发建设的小区，当时方案审批时未明确标注物业管理用房具体位置。该小区建成后，湖北大都置业将物业总公司设置在该小区。由于物业公司与业主之间发生矛盾，该小区业主委员会聘请了另一家物业公司入驻翰林苑小区，湖北大都置业物业公司将相邻原物业公司办公用房旁约120平米用地转交给新物业公司使用，但该小区业主委员会要求将所有架空层用地交给小区业主委员会使用，目前双方正在调解过程”。
湖北大都置业有限公司于2009年11月19日变更名称为湖北大都投资集团有限公司，湖北大都投资集团有限公司于2009年12月23日变更名称为湖北大都地产集团有限公司。
另查明，原宜昌经济技术开发区规划建设管理局于1995年3月市政府17次市长办公会研究成立。2012年12月10日，宜昌高新技术产业开发区管理委员会进行机构调整，经市编委批准，设立“规划建设管理办公室”为其内设机构。2013年2月19日，宜昌高新技术产业开发区管理委员会再次进行机构调整，经市编委批准，将“规划建设管理办公室”更名为“建设管理办公室”，负责区内建筑业管理、招投标管理和城市建设工作等。
原审认为：1、关于原告的诉讼主体资格问题。建设工程竣工综合验收管理规范具有保护商品房一般买受人的管理功能，建设工程竣工综合验收合格后方能交付给买受人。本案四原告作为涉案项目教师新村一期工程商品房的买受人与被诉建设工程竣工综合验收行为具有法律上的利害关系。四原告认为被诉建设工程竣工综合验收行为侵犯其合法权益，可以依法提起行政诉讼。2、关于被告的诉讼主体资格问题。建设部《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》第三条第三款规定：城市人民政府建设行政主管部门负责组织实施本行政区域内城市住宅小区竣工综合验收工作。原宜昌经济技术开发区规划建设管理局作为宜昌经济技术开发区的建设行政主管部门，负责本行政区域内的城市住宅小区竣工综合验收工作。根据宜昌市规划局和宜昌高新技术产业开发区管理委员会提交的证据来看，原宜昌经济技术开发区规划建设管理局管辖范围内的建筑业管理工作，已调整由宜昌高新技术产业开发区建设管理办公室负责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定：行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。现宜昌高新技术产业开发区建设管理办公室系被告宜昌高新技术产业开发区管理委员会管理的内设机构，故宜昌高新技术产业开发区管理委员会作为本案被告参加诉讼，主体资格适格。城市住宅小区竣工综合验收工作并非规划部门的法定职责，故原告起诉宜昌市规划局为被告的主体资格不适格。3、关于本案起诉期限起算点的问题。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。该解释第四十二条规定：公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。本案中，四名原告并不是竣工验收行政行为的相对人，其获知相应具体行为内容的方式，应符合合法合理的形式。根据原告向住建部的投诉材料，原告最迟于2012年7月20日知道《建设工程竣工综合验收合格证》这一具体行政行为的内容，其最迟应于2014年7月20日之前提起行政诉讼。原告于2014年2月12日向法院提起诉讼，未超过法定的起诉期限。4、关于宜开规建综（2004）9号《宜昌开发区建设工程竣工综合验收合格证》合法性的问题。根据《城市房地产开发经营管理条例》第十八条第一款规定：住宅小区等群体房地产开发项目竣工，应当依照本条例第十七条的规定和下列要求进行综合验收：（一）城市规划设计条件的落实情况；（二）城市规划要求配套的基础设施和公共设施的建设情况；（三）单项工程的工程质量验收情况；（四）拆迁安置方案的落实情况：（五）物业管理的落实情况。《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》第八条第一款规定：住宅小区竣工综合验收应当按照以下程序进行：（一）住宅小区建设项目全部竣工后，开发建设单位应当向城市人民政府建设行政主管部门提出住宅小区综合竣工验收申请报告并附本办法第六条规定的文件资料；（二）城市人民政府建设行政主管部门在接到住宅小区竣工综合验收申请报告和有关资料1个月内，应当组成由城建（包括市政工程、公用事业、园林绿化、环境卫生）、规划、房地产、工程质量监督等有关部门及住宅小区经营管理单位参加的综合验收小组；（三）综合验收小组应当审阅有关验收资料，听取开发建设单位汇报情况，进行现场检查，对住宅小区建设、管理的情况进行全面鉴定和评价，提出验收意见并向城市人民政府建设行政主管部门提交住宅小区竣工综合验收报告；（四）城市人民政府建设行政主管部门对综合验收报告进行审查。综合验收报告审查合格后，开发建设单位方可将房屋和有关设施办理交付使用手续。依照上述规定，原宜昌经济技术开发区规划建设管理局作为宜昌经济技术开发区的建设行政主管部门，在给原湖北大都置业有限公司颁发《宜昌开发区建设工程竣工综合验收合格证》时，必须严格按照上述行政法规的规定进行验收。现原告对该行政行为提起诉讼，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。被告宜昌高新技术产业开发区管理委员会应当提供原宜昌经济技术开发区规划建设管理局据以作出行政行为的全部证据。现被告未按法律规定的要求提供证据证实其行政行为合法，故原告请求确认该行政行为违法，并撤销宜开规建综（2004）9号《宜昌开发区建设工程竣工综合验收合格证》的诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第三十四条、第七十条，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十二条之规定判决：一、确认原宜昌经济技术开发区规划建设管理局于2004年3月10日给原湖北大都置业有限公司颁发宜开规建综（2004）9号《宜昌开发区建设工程竣工综合验收合格证》的行政行为违法。二、撤销原宜昌经济技术开发区规划建设管理局于2004年3月10日给原湖北大都置业有限公司颁发的宜开规建综（2004）9号《宜昌开发区建设工程竣工综合验收合格证》。本案案件受理费50元，由被告宜昌高新技术产业开发区管理委员会负担。
上诉人宜昌高新技术产业开发区管理委员会不服原审法院的上述判决，向本院提出上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误。1、原审判决未围绕被上诉人起诉的事实查明违法事实。被上诉人认为上诉人在颁发《建设工程竣工综合验收合格证》时没有落实物业用房。原审法院应针对上诉人在办理《建设工程竣工综合验收合格证》时是否落实了物业用房来查明事实。2、上诉人提交了证据证明办理《建设工程竣工综合验收合格证》存在物业用房，而原审法院未予认定。3、原审法院适用法律错误。原审法院不能撤销（2004）9号《宜昌开发区建设工程竣工综合验收合格证》，该证是办理房产证的前提，若撤销将导致小区业主所有房产证不合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。故请求二审法院撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求或者发回重审。
被上诉人胡宏军、潘蕾、王清秀、郭道群辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人应针对颁发《建设工程竣工综合验收合格证》的合法性进行举证。上诉人在没有提供证据证明其颁发的《建设工程竣工综合验收合格证》合法的情况下，其行政行为明显违法，依法应当撤销。
原审被告宜昌市规划局述称：同意上诉人的意见。
当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。
另查明：2014年10月31日，原审法院将原告的行政起诉状副本及应诉通知书送达给宜昌高新技术产业开发区管理委员会。2014年11月6日宜昌高新技术产业开发区管理委员会向原审法院提出《延长举证期限申请书》：因10天的举证期限内有4天为休息日，无法向相关档案机关查询，申请延长4天举证时间。2014年11月19日原审庭审时，宜昌高新技术产业开发区管理委员会除提供证明其主体资格不适格、小区竣工时原湖北大都置业有限公司将物业用房交给物业公司使用以及被上诉人居住的小区业主委员会已收到物业管理用房的证据外，并未提交原宜昌经济技术开发区规划建设管理局于2004年3月10日给原湖北大都置业有限公司颁发宜开规建综（2004）9号《宜昌开发区建设工程竣工综合验收合格证》的合法性证据及所依据的规范性文件。
2016年9月8日，被上诉人胡宏军、潘蕾、王清秀、郭道群向本院提交《撤回诉讼请求申请》：撤回“请求撤销原宜昌经济技术开发区规划建设管理局给湖北大都置业有限公司颁发的宜开规建综（2004）9号《宜昌开发区建设工程竣工综合验收合格证》”的诉讼请求。
本院认为，本案的被诉行政行为是原宜昌经济技术开发区规划建设管理局对宜昌市教师新村小区建筑综合竣工验收的行为，即对原湖北大都置业有限公司开发的教师新村一期A、B2、E、F、G、H商住楼进行规划竣工验收的行为。
本案应审查的范围是2004年原宜昌经济技术开发区规划建设管理局组织相关部门对原湖北大都置业有限公司开发的教师新村一期A、B2、E、F、G、H商住楼进行规划竣工验收是否合法，即认定事实是否清楚、证据是否充分，适用法律、法规是否正确，程序是否正当。
本案双方当事人争议的焦点是：1、原告的起诉是否超过起诉期限；2、原宜昌经济技术开发区规划建设管理局组织相关部门对原湖北大都置业有限公司开发的教师新村一期A、B2、E、F、G、H商住楼进行规划竣工验收是否合法。
一、关于原告的诉讼主体资格问题、被告的诉讼主体资格问题以及原告起诉是否超过起诉期限的问题，原审判决已作论述，本院不再重复。
二、原宜昌经济技术开发区规划建设管理局对原湖北大都置业有限公司开发的教师新村一期A、B2、E、F、G、H商住楼进行规划竣工验收是否合法的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。
原宜昌经济技术开发区规划建设管理局作为宜昌经济技术开发区的建设行政主管部门，在组织相关部门对原湖北大都置业有限公司开发的教师新村一期A、B2、E、F、G、H商住楼进行规划竣工验收时，必须严格按照《城市房地产开发经营管理条例》、《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》等相关行政法规的规定进行验收。现被上诉人针对上诉人组织相关部门对原湖北大都置业有限公司开发的教师新村一期A、B2、E、F、G、H商住楼进行规划竣工验收提起诉讼，宜昌高新技术产业开发区管理委员会应当提供原宜昌经济技术开发区规划建设管理局据以作出行政行为的全部证据及所依据的规范性文件。现上诉人未按法律规定的要求提供证据证明其行政行为合法，应视为原宜昌经济技术开发区规划建设管理局对原湖北大都置业有限公司开发的教师新村一期A、B2、E、F、G、H商住楼进行规划竣工验收违法。
三、关于上诉人称原审判决认定事实不清的问题。
原告起诉认为，原宜昌经济技术开发区规划建设管理局在颁发《建设工程竣工综合验收合格证》时并没有落实原湖北大都置业有限公司是否给小区业主提供物业管理用房的情况下，违法给湖北大都置业有限公司颁布《建设工程竣工综合验收合格证》，导致原告小区业主至今没有小区物业管理用房。原宜昌经济技术开发区规划建设管理局给原湖北大都置业有限公司颁发《建设工程竣工综合验收合格证》的行为违反《城市房地产开发经营管理暂行办法》、《宜昌市住宅小区物业管理办法》等相关法律、法规，也侵犯了小区全体业主合法权益。故诉至人民法院，请求法院：确认原宜昌经济技术开发区规划建设管理局对宜昌市教师新村小区建筑综合竣工验收的行为违法；撤销原宜昌经济技术开发区规划建设管理局给原湖北大都置业有限公司颁发的宜开规建综（2004）9号《宜昌开发区建设工程竣工综合验收合格证》。从原告的诉讼请求来看，本案的被诉行政行为是原宜昌经济技术开发区规划建设管理局于2004年3月10日给原湖北大都置业有限公司颁发的宜开规建综（2004）9号《宜昌开发区建设工程竣工综合验收合格证》。据此，法院应审查的范围是2004年3月10日原宜昌经济技术开发区规划建设管理局给原湖北大都置业有限公司颁发的宜开规建综（2004）9号《宜昌开发区建设工程竣工综合验工合格证》是否合法。原审法院围绕原宜昌经济技术开发区规划建设管理局给原湖北大都置业有限公司颁发的宜开规建综（2004）9号《宜昌开发区建设工程竣工综合验工合格证》是否合法查明案件事实无误。上诉人认为原审判决未围绕被上诉人起诉的原因查明违法事实，系上诉人对本案争议焦点的理解错误，故上诉人的上诉理由不能成立。
综上所述，原宜昌经济技术开发区规划建设管理局作出的行政行为及由此带来的法律后果应由宜昌高新技术产业开发区管理委员会承担。由于上诉人未按法律规定的要求提供证据及所依据的规范性文件证明其行政行为合法，应视为原宜昌经济技术开发区规划建设管理局于2004年3月10日给原湖北大都置业有限公司颁发宜开规建综（2004）9号《宜昌开发区建设工程竣工综合验收合格证》的行政行为违法。被上诉人（原审原告）胡宏军、潘蕾、王清秀、郭道群在本案审理期间提出撤回部分诉讼请求，系当事人的真实意思表示，符合法律规定，且不损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益，本院予以准许。上诉人宜昌高新技术产业开发区管理委员会的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第一百零一条，参照《中华人民共和国民事诉讼法》第五十一条之规定，判决如下：
一、维持宜昌市伍家岗区人民法院（2014）鄂伍家岗行初字第00005号行政判决第一项，即确认原宜昌经济技术开发区规划建设管理局于2004年3月10日给原湖北大都置业有限公司颁发宜开规建综（2004）9号《宜昌开发区建设工程竣工综合验收合格证》的行政行为违法；
二、撤销宜昌市伍家岗区人民法院（2014）鄂伍家岗行初字第00005号行政判决第二项，即撤销原宜昌经济技术开发区规划建设管理局于2004年3月10日给原湖北大都置业有限公司颁发的宜开规建综（2004）9号《宜昌开发区建设工程竣工综合验收合格证》。
二审案件诉讼费50元，由上诉人宜昌高新技术产业开发区管理委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟 波
审 判 员 胡振元
代理审判员 周铁金
二〇一六年九月十二日
书 记 员 陈 悦