江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏03行终159号
上诉人（原审原告）张春华。
委托代理人成凤忠，北京市君佑律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）新沂市人力资源和社会保障局，住所地新沂市青年路26号。
法定代表人蔡忠，局长。
出庭应诉负责人陈昶宏，该局党组成员。
委托代理人尹建军，该局法律顾问。
被上诉人（原审被告）新沂市机关事业社会保险处，住所地新沂市青年路26号。
法定代表人陈昶宏，主任。
委托代理人程昉，该处副主任。
上诉人张春华因诉新沂市人力资源和社会保障局、新沂市机关事业社会保险处履行发放养老保险金法定职责一案，不服新沂市人民法院（2015）新行初字第00066号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2016年9月21日公开开庭审理了本案。上诉人张春华的委托代理人成凤忠，被上诉人新沂市人力资源和社会保障局出庭应诉负责人陈昶宏及委托代理人尹建军，新沂市机关事业社会保险处法定代表人陈昶宏，委托代理人程昉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告张春华于1970年10月起在新沂市百货公司工作，1987年调入新沂市公安局下属单位保安公司工作，该公司1995年8月参加机关事业养老保险，系新沂市公安局下属自收自支事业单位。2001年6月，该公司因欠缴养老保险费，被新沂市社保处封存了养老保险关系。2002年5月原告达到退休年龄。2012年10月15日，根据新沂市公安局的申请，被告新沂市人社局于2012年10月18日为原告张春华办理退休并发放退休证。后因保安公司未足额缴纳社会养老保险费用，被告一直未向原告支付养老保险金。原告提起本诉，要求二被告为其发放2002年5月至今的养老保险金。
另查明，新沂市人民政府办公室于2008年3月25日作出《市政府办公室关于印发<新沂市部分机关事业单位基本养老保险金实行全额缴拨的实施意见>的通知》（新政办发﹝2008﹞32号），该实施意见中规定：“试行全额缴拨前单位欠发的养老金，仍由原单位负责支付”、“基金结算征收时间先于养老金发放时间，参保缴费单位及时足额缴纳养老保险费后，机关事业社会保险处按时足额发放退休人员养老金。参保单位欠缴养老保险费，应终止直接发放该单位退休人员养老金”。2011年9月27日，新沂市人民政府召开市长办公会议，作出第48号会议纪要，规定：“市保安公司、公安局劳服人员的养老保险问题，参照老法律工作者问题的解决办法，补缴养老保险费。其中，单位应补缴的部分由市人社局挂账，市公安局按照每年10万元，逐年还款，直至还清为止。个人应补缴的由个人承担。从2012年元月起，新的养老保险金费用由用人单位、主管单位和个人按照一定比例缴存，不再欠缴。”直至2012年，保安公司共欠缴养老保险费517.45万元。经新沂市政府研究决定保安公司分10年还清欠款，自2012年起按月正常缴纳养老保险，但截至2015年7月，保安公司共缴纳其拖欠的养老保险费64万元，2012年至2015年3月的养老保险费再次欠缴，新欠养老保险费约164万元，因此，保安公司的社会保险关系再次被被告新沂社保处封存。
原审法院认为，关于新沂人社局是否为适格被告问题。根据《徐州市机关事业单位社会养老保险实施办法》第三条第二款“各县（市）、区人力资源和社会保险行政部门负责本统筹区机关事业单位社会养老保险管理工作，其所属经办机构按照职责分工，具体承办本统筹区机关事业单位社会养老保险工作”之规定，被告新沂人社局、社保处作为本行政区域内的人力资源和社会保险行政部门及经办机构，依法具有对本市机关事业单位管理及承办养老保险工作的法定职责，故新沂市人社局、新沂社保处均为本案的适格被告。关于两被告是否应为原告补发2002年至今的养老保险金问题。徐州市人民政府《市政府关于完善机关事业单位社会养老保险制度的意见》（徐政发【2003】96号文件）及新沂市人民政府《市政府关于完善机关事业单位社会养老保险制度的意见》（新政发【2003】50号文件）均明确规定“参保人员符合下列条件，经经办机构审核后，从办理退（离）休手续的次月起支付养老金：1、达到法定退（离）休年龄；2、单位和个人按规定足额缴纳养老保险费；3、实行机关事业单位社会养老保险以前参加工作，缴费年限（含视同缴费年限的连续工龄）满10年的……”、“参保人员退（离）休时欠缴养老保险费的，经办机构不予审核支付养老金。”根据上述规定，机关事业单位参保人员领取退休养老金需同时满足上述3个条件，且退休养老金亦从办理退（离）休手续的次月起开始发放。原告虽于2002年达到法定退休年龄，但因其所在单位保安公司于2012年才申请为其办理退休，且该公司未按规定足额缴纳养老保险费，故被告依法不予审核支付原告的养老保险金并无不当。综上，原告要求被告为其发放2002年至今养老保险金的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张春华的诉讼请求。
上诉人张春华上诉称，一、原审判决遗漏主要事实。1、上诉人在办理退休手续前已经足额缴纳了应由个人缴纳的全部社会保险费；2、为全面落实新沂市人民政府2011年9月27日第48号市长办公会纪要精神，新沂市机关事业社会保险处与新沂市公安局、新沂市保安服务中心在2014年3月20日签订了《关于分期缴纳养老保险欠费的协议》。该协议约定了服务中心分期缴纳社会保险的时间、数额以及协议生效时间。上述事实证明被上诉人应当向上诉人支付养老保险金。二、原审判决适用法律错误。《行政诉讼法》第六十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律、行政法规以及地方性法规为依据。……”该条第二款规定：“人民法院审理行政案件，参照规章”。原审判决依据徐州市人民政府《市政府关于完善机关事业单位社会养老保险制度的意见》（徐政发【2003】96号文件以及新沂市人民政府《市政府关于完善机关事业单位社会养老保险制度的意见》（新政发【2003】50号文件，这些文件是与《社会保险法》以及人力资源和社会保障部做出的实施《社会保险法若干规定》相冲突且早已过时的政府一般性文件，原审判决据此驳回上诉人的诉讼请求属于错误适用法律依据。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求人民法院撤销新沂市人民法院（2015）新行初字第00066号行政判决并依法改判两被上诉人支付上诉人拖欠的退休金。
被上诉人新沂市人力资源和社会保障局、新沂市机关事业社会保险处均辩称，一审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，依法应予维持。理由如下：1、上诉人退休前属于事业单位人员，社保费应由其所在工作单位缴纳，上诉人无法以个人身份缴纳，上诉人称其办理退休手续之前已经足额缴纳应由个人缴纳部分的社会保险费与事实不符。2、《徐州市人民政府关于完善机关事业单位社会养老保险制度的意见》（徐政发【2003】96号）第三项第六条：“参保单位确无缴费能力，且连续欠费时间达12个月以上的，由经办机构办理养老保险关系封存手续。“根据上述规定，2001年6月因新沂市保安服务中心欠费被新沂市机关事业保险处封存了养老保险关系。2012年新沂市保安服务中心共计欠保费517.45万元，经新沂市人民政府研究决定，新沂市保安服务中心分10年还清欠款，从2012年起按月正常缴纳养老保险。截止到2015年7月，新沂市机关事业社会保险处共收到新沂市保安服务中心拖欠保费64万元。自2012年至2015年3月新沂市保安服务中心没有缴纳养老保险，新欠保费约164万元，因此，新沂市保安服务中心的社会保险关系再次被封存，其单位退休人员的养老金应由其单位支付。3、因我国目前养老保险不能全国统筹，《社会保险法》和《实施社会保险法若干规定》的颁布与实施只是做了较为原则的规定，具体的落实还需要各地根据具体情况实施。徐政发【2003】96号、新政发【2003】50号文件虽不是法律、法规及规章，但上述文件也是根据有关的法律法规并结合当地具体情况制定的规范性文件，也是当地社会保障部门执行的依据。综上，二被上诉人请求二审法院依法驳回上诉人张春华的上诉请求，维持原审判决。
双方当事人向原审法院提供的证据依据均已随案移送至本院，本判决书不再累述。二审中，双方当事人均未提交新的证据。
经庭审质证，双方当事人对原审查明的事实均无异议，二审予以确认。上诉人认为原审法院存在漏查事实，但未提供相关证据予以证实，二审不予认定。
双方当事人二审争议的焦点是：1、上诉人要求两被上诉人支付退休养老保险金的请求是否成立；2、原审判决是否正确。
本院认为，我国目前养老保险尚未形成全国统筹，各地情形不一，统筹范围仍然以县（市）为主。《社会保险法》和《实施社会保险法若干规定》的颁布与实施只是做了较为原则的规定，具体的落实还需要各地根据具体情况实施。徐政发【2003】96号《市政府关于完善机关事业单位社会养老保险制度的意见》、新政发【2003】50号《市政府关于完善机关事业单位社会养老保险制度的意见》是徐州市人民政府、新沂市人民政府根据统筹区域内的具体情况而作出的，可以作为统筹区域内办理养老保险的依据。徐政发【2003】96号《市政府关于完善机关事业单位社会养老保险制度的意见》第三项第六条：“参保单位确无能力，且连续欠费时间达12月以上的，由经办机构办理养老保险关系封存手续”。2013年10月1日施行的《徐州市机关事业单位社会养老保险实施办法》第三十二条规定，“用人单位连续3个月或1年内累计6个月欠缴养老保险费的，经办机构中止其养老保险结算，并发出书面通知封存养老保险关系，封存期为半年至1年。封存期间离退休人员养老金由单位负责支付……”。虽然2011年9月27日，新沂市人民政府为解决遗留问题，作出第48号会议纪要，要求“市保安公司、公安局劳服人员的养老保险问题，参照老法律工作者问题的解决办法，补缴养老保险费。其中，单位应补缴的部分由市人社局挂账，市公安局按照每年10万元，逐年还款，直至还清为止。个人应补缴的部分由个人承担。从2012年元月起，新的养老保险金费用由用人单位、主管单位和个人按照一定比例缴存，不再欠缴。”但上诉人所在单位保安公司未按意见履行缴纳义务，并增加新欠保费约164万元，导致该单位保险关系再次被封存。根据上述文件意见，封存期间的养老保险金支付应由单位支付，上诉人请求两被上诉人予以支付无事实和法律依据，依法不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人张春华承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈小兵
审 判 员 刘 红
代理审判员 徐 冉
二〇一六年十月十日
书 记 员 张文娟