咸阳市秦都区人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）秦刑初字第00014号
公诉机关咸阳市秦都区人民检察院。
被告人郑某某，男，1972年12月20日出生，汉族，高中文化程度。
辩护人周郑强，陕西秦邑律师事务所律师。
被告人熊某，男，1976年4月26日出生，汉族，大专文化程度，2012年9月10日因犯受贿罪被咸阳市秦都区人民法院判处免予刑事处罚。因本案于2013年9月16日被本院取保候审。
辩护人杨志，陕西渭民律师事务所律师。
咸阳市秦都区人民检察院特咸秦检刑诉（2014）15号起诉书指控被告人郑某某、熊某犯玩忽职守罪，于2014年12月18日向本院提起公诉。本院受理后，于2015年1月4日由简易程序转为普通程序，依法组成合议庭，于2015年3月11日公开开庭审理了本案。咸阳市秦都区人民检察院指派检察员仇智丽依法出庭支持公诉，被告人郑某某及辩护人周郑强、被告人熊某及辩护人杨志均到庭参加了诉讼。因案情复杂，取证困难，经咸阳市中级人民法院批准延长审限三个月。本案现已审理终结。
咸阳市秦都区人民检察院指控：2012年3月9日，被告人郑某某、熊某与同事冯某甲（已判）在土地监察巡查中，发现咸阳市秦都区渭滨街道办事处大寨村村民荣某某租用本村耕地建养殖场无任何用地批文，属违法用地，当即下发了《责令停止土地违法行为通知书》。同年3月15日，咸阳市国土资源局高新分局对荣某某违法占地案立案查处，冯某甲在《立案呈批表》承办人建议栏签名，熊某在承办单位意见栏签名，郑某某在审查意见栏签名。在该案办理过程中，熊某、郑某某作为办案人，未认真履行职责，未有效制止荣某某违法占用农用地行为，致使荣某某擅自在其租赁的82.35亩耕地上建设养殖场。至同年9月21日在咸阳市高新区管委会的要求下，方将该案移送咸阳市公安局高新分局，且在案件移送前未准确丈量荣某某违法占地面积以及建筑面积，未规范制作现场勘测笔录。当咸阳市公安局高新分局刑事立案查处时，荣某某在涉案耕地上已建成畜禽养殖设施，造成耕地种植条件严重毁坏，建筑面积22.98亩。经咸阳恒达房地产评估咨询有限公司评估，荣某某在非法占用农用地所建地上建设物拆迁及土地场地平整费用的价值为519052元。
针对上述事实，公诉机关当庭提举了书证《立案决定书》、人事档案、机构代码证、《咸阳市机构编制委员会文件》、通知书、勘测笔录及照片、报告、刑事判决书等、证人证言、被告人郑某某、熊某的供述和辩解等证据。公诉机关认为：被告人郑某某、熊某身为国家行政执法机关工作人员，严重不负责任，不认真履行土地执法监察职责，造成经济损失519052元，致使公共财产遭受重大损失，其行为已触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，构成玩忽职守罪，提请本院依法判处。
被告人郑某某对起诉书指控的犯罪事实无异议，并自愿认罪。但辩称其在执法监察队的工作职责是在辖区进行土地巡查、执法、对违法用地查处。大约在2012年2月，执法监察队发现荣某某非法占地时，熊某具体办理该案，冯某甲协助熊某办案，其是负责人。2012年3月9日，执法监察队向荣某某发了《责令停止土地违法行为通知书》，2012年3月15日进行了立案。其先后三次到荣某某占地现场进行制止，还推倒了一部分围墙，其向副局长杜某某进行了汇报。2012年9月，执法监察队又向荣某某发了《责令停止土地违法行为通知书》，并按高新管委会要求将该案移交给高新公安分局。
被告人郑某某辩护人的辩称：对起诉书指控被告人郑某某涉嫌玩忽职守罪不持异议，但对起诉书指控的部分犯罪事实有异议。①2012年3月9日，荣某某开始施工，被告人郑某某、熊某及冯某甲3名工作人员立即进行现场制止，下发了《责令停止土地违法行为通知书》，并将当事人田某某（荣某某的合资人）带回咸阳市国土资源局高新分局进行了谈话。同年3月15日，对案件进行了立案。巡查制止一直未间断，被告人郑某某及时向高新管委会进行了汇报，期间该违法行为停止未动。同年5月下旬，被告人郑某某、熊某以及冯某甲在现场强行制止，并对荣某某现场警告。咸阳市国土资源局高新分局安排被告人郑某某向渭滨办领导通告，要求办事处加强制止，后咸阳市国土资源局高新分局联合办事处、执法队多次对违法在建的部分墙体进行拆除，办事处也对荣某某下发了《限期拆除通知书》。咸阳市国土资源局高新分局多次向管委会汇报该行为的严重性，要求高新管委会组织联合执法。同年9月，经咸阳市国土资源局高新分局协调，管委会同意并协调将此案移送高新公安分局。同年9月19日对荣某某再次下发《责令停止违法行为通知书》，并与其谈话，做了现场勘验笔录。同年9月21日咸阳市国土资源局高新分局将此案书面移送给高新公安分局。案件移送后，咸阳市国土资源局高新分局仍加强对该违法用地现场施工巡查制止及对施工队伍驱散。2013年春节前高新管委会组织公安、综合执法、国土、规划等部门组成工作组队对该违法用地现场零散施工人员驱散劝返。2014年6月30日，按照高新管委会医药园拆迁工作要求，咸阳市国土资源局高新分局安排人员对该占地进行违法认定，随后高新管委会组织综合执法、规划、国土、办事处对荣某某违法用地联合下发《限期自行拆除公告》，但一直未实施强拆。②已生效的咸阳市秦都区人民法院（2013）咸秦刑重字第00001号刑事判决书明确载明“经审理查明：2012年2月至10月，被告人荣某某未经国家土地管理部门批准，擅自在其租赁的82.35亩耕地上建养殖棚舍，建筑面积为22.98亩，且在咸阳市国土资源局高新分局多次下发责令停止违法行为通知书后置之不理，拒不停工，造成耕地大量损毁，无法复耕”，该生效判决足以证明被告人郑某某正确履行了工作职责。③依据《土地违法案件查处办法》第二十七条规定“土地违法案件应当由土地管理部门领导集体审议，但实行行政首长负责制”。被告人郑某某在查处荣某某违法占用农用地的案件中，其无权对荣某某违法占用农用地的行为进行行政处罚、申请人民法院强制执行或对荣某某进行违法施工的设备、建筑材料予以查封，上述几项职权属于被告人郑某某所在单位咸阳市国土资源局高新分局的领导集体，而被告人郑某某只是一般的工作人员，其并不具有上述职权。且被告人郑某某如实供述犯罪事实并且当庭自愿认罪、悔罪，建议人民法院对其免于刑事处罚，给被告人郑某某一个悔过自新，重新做人的机会，让其早日归社会。
被告人熊某对起诉书指控的犯罪事实无异议，并自愿认罪。但其辩称2011年郑某某开始担任执法监察队负责人，其和冯某甲受郑某某领导。其执法资格与身份都在渭城区。执法监察队的工作职责是对辖区内的土地执法巡查、土地违法查处。2012年3月，执法监察队发现荣某某非法占地。其和冯某甲具体办理该案，郑某某负责。2012年3月9日，执法监察队向荣某某发了《责令停止土地违法行为通知书》，2012年3月15日进行了立案。期间，其几次去现场进行勘测、制止，推过围墙。2012年9月，执法监察队又向荣某某发了第二份《责令停止土地违法行为通知书》，其按杜副局长要求将该案移交给高新公安分局。2012年4月到9月，其被局里安排办理年度土地变更调查工作，期间荣某某的案子由郑某某和冯某甲办理，其没有参与办理。
被告人熊某的辩护人辩称：被告人熊某不构成玩忽职守罪。①被告人熊某办案人员的身份不能成立。根据执法人员“职权法定”的原则，办理土地违法案件要求必须有相应的执法资格及身份，被告人熊某的执法证载明其执法范围为“渭城区”，熊某在本案中被定性为办案执法人员的身份与事实和法律不符。“玩忽职守”是指国家机关工作人员不正确履行职责义务的行为以及国家机关工作人员不尽职责义务的行为。在本案中熊某作为一个没有执法权的普通工作人员，对本案中没有法律意义上相应的管理及提议的权利，即熊某没有任何的权利和义务。故熊某当时的身份不构成本案涉及的玩忽职守罪。②玩忽职守罪的客观要件要求必须有违反国家工作纪律和规章制度，玩忽职守的行为，被告人熊某并无玩忽职守的行为。被告人熊某于2012年3月9日在被告人郑某某的带领下，对所涉违法用地下发了《责令停止土地违法行为通知书》，同年3月15日咸阳市国土资源局高新分局就该违法占地进行了立案查处。熊某在同年3月底至同年9月底，被告人熊某因负责卫片工作，不再参与巡查执法办案工作，从案卷材料里“高新土地局查处荣某某非法占地案卷”中从2012年4月开始就没有任何熊某的签字。因此，被告人熊某并不存在玩忽职守的行为，其于2012年3月9日下发《通知书》的行为并不符合严重不负责任，不履行或不正确地履行自己的工作职责的客观要件。③玩忽职守罪必须具有因玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益造成重大损失的结果，而本案中的经济损失认定标准有误，本案经济损失无法确定，即未造成重大损失的结果。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，土地违法的处理结果因土地的性质而不同有两种结果，属于违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划的为没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。根据（2013）咸秦刑初字第00120号判决书，荣某某所占用土地为城市建设用地，不存在“限期拆除，恢复原状”，而因“限期拆除，恢复原状”造成的折迁和平整土地的费用，即评估出的所谓的经济损失519052元，也不就复存在。若荣某某所占用土地为农用地，则才会产生“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的结果。但根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”的规定，该费用应由违法者承担，从法律规定及事实上没有对国家及集体造成任何的损失。2012年4月前，高新区土地局执法监察队的工作没有任何的失职行为。将2012年4月前已经产生的拆除费用计算在本案内没有任何事实及法律根据。④被告人熊某的行为及职责与所谓的经济损失无关。被告人熊某对非法占用土地案件可能造成的持续性危害后果因身份及工作安排原因不应承担责任，在客观上既无玩忽职守的行为，也无造成的重大损失结果，故因果关系也不存在。被告人熊某不存在主观过错。被告人熊某于2012年3月9日的执法办案过程中，依据法律，向荣某某下发《责令停止土地违法行为通知书》，符合法律规定，无主观过失，故不应承担责任。根据涉案违法用地人荣某某的陈述结合另案处理的冯某甲的笔录、判决书可以看出，能造这种结果的原因都是冯某甲利用职权之便，采取答应给荣某某办理合法手续及通风报信等手段，致使荣某某肆无忌惮大肆加盖，与熊某的行为没有因果关系。
经审理查明：2012年3月9日，被告人郑某某、熊某与冯某甲（已判）作为咸阳市国土资源局高新分局土地监察人员，在土地监察巡查中，发现咸阳市秦都区渭滨街道办事处大寨村村民荣某某租用本村耕地82.35亩建养殖场，无任何用地批文，属违法用地，遂当即下发了《责令停止土地违法行为通知书》。2012年3月15日，咸阳市国土资源局高新分局对荣某某违法占地案立案查处，冯某甲在《立案呈批表》承办人建议栏签名，熊某在承办单位意见栏签名，郑某某在审查意见栏签名。在该案办理过程中，郑某某作为执法监察队负责人，熊某作为执法监察队队长具体办案，冯某甲作为执法监察队副队长协助办案。2012年9月19日，执法监察队向荣某某下发了第二份《责令停止土地违法行为通知书》。2012年9月21日，在咸阳市高新区管委会的要求下，咸阳市土地资源管理局高新分局将该案移送咸阳市公安局高新分局。当咸阳市公安局高新分局刑事立案查处时，荣某某在涉案耕地上已建成畜禽养殖设施，造成耕地种植条件严重毁坏，建筑面积22.98亩。2013年7月22日经咸阳恒达房地产评估咨询有限公司接受咸阳市秦都区检察院委托对荣某某非法占用农用地所建陕西秦渭农业养殖科技有限公司地上建筑物（总面积15319.77平方米）拆迁及非法占用54900平方米（82.35亩）土地场地平整费为519052元。
上述事实，有以下经当庭举证、质证的证据证实，本院予以确认。
1、书证咸阳市秦都区检察院《立案决定书》。证明2013年7月26日，咸阳市秦都区检察院对郑某某、熊某玩忽职守一案立案侦查。
2、书证被告人郑某某、熊某人事档案、工资表。证明郑某某、熊某系咸阳市国土资源局高新分局工作人员。
3、书证组织机构代码证。证明咸阳市国土资源局高新分局机构类型为机关法人。
4、书证《咸阳市机构编制委员会文件》咸编发（2006）40号《关于市国土资源管理体制改革机构调整的通知》。证明秦、渭两区国土资源局改为市国土资源局秦都分局、市国土资源局渭城分局……市高新区国土资源分局仍为市国土资源局派出机构等。
5、书证咸阳市国土资源局高新分局《执法监察队队员工作职责》《国土资源监察员工作职责》。证明执法监察队队员的工作职责为“①负责辖区内国土资源的巡查，建立完备的巡查日志，对每次巡查情况作详实记录。②负责国土资源违法案件的调查取证，制作案件询问笔录和现场勘测笔录。③因查处案件引起的行政复议和行政诉讼要积极与有关部门配合行政复议和行政诉讼事项。④参与有关国土资源违法案件法律文书的送达工作。⑤负责国土资源违法案件的综合统计和上报，对统计数据要做到准确、详实，做好动态巡查日志和动态巡查台帐的填写工作。⑥负责开展国土法律法规的宣传，不断提高群众依法用地，保护耕地的意识。⑦完成领导交办的其他工作。”
6、书证咸阳市国土资源局高新分局2012年5月2日《执法监察日常工作流程》。证明对执法监察日常的工作流程为“①依法、及时、有效的进行国土资源动态巡查。②接受群众对违法用地的举报。③对违法用地进行现场制止、下发《责令停止违法行为通知书》。④对不听劝阻继续施工的，执法人员强行制止。⑤对制止无效，违法行为仍未纠正，向渭滨办告知、向高新区管委会汇报违法用地情况，由高新区管委会组织相关部门进行联合执行。⑥符合立案条件的，转入立案查处程序。”
7、书证咸阳市国土资源局高新分局（2012）011号、（2012）037号《责令停止土地违法行为通知书》。证明2012年3月9日和同年9月19日，咸阳市国土资源局高新分局对荣某某下发两份《责令停止土地违法行为通知书》，责令荣某某立即停止非法占地施工建设的违法行为，听候处理。第二份通知书送达人为熊某、冯某甲。
8、书证咸阳市国土资源局高新分局《立案呈批表》。证明2012年3月15日就荣某某非法占地案件制作《立案呈批表》，承办人建议栏：冯某甲（签名）、承办单位意见栏：熊某（签名）、审查意见：郑某某（签名）。主管领导意见栏：杜某某（签名）。
9、书证咸阳市国土资源局高新分局《土地违法案件现场勘测笔录》2份。证明2012年3月9日、同年9月19日咸阳市国土资源局高新分局两次对荣某某非法占地现场勘测制作《土地违法案件现场勘测笔录》，勘测人熊某、郑某某、冯某甲。2012年3月9日，熊某、郑某某勘测违法用地占地面积45亩，四面围墙正在扎墙基，场内建有一两层活动板房。2012年9月19日，熊某、冯某甲勘测占地面积53亩，建筑面积6000平方米。
10、书证咸阳市国土资源局高新分局《关于荣某某未经批准违法占地一案的调查报告》。证明2012年9月21日的咸阳市国土资源局高新分局制作《关于荣某某未经批准违法占地一案的调查报告》，调查人为郑某某、熊某、冯某甲。《调查报告》建议处理意见：①限期3日拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。②建议纪检监察部门根据干部管理权限对涉及相关责任人给予党纪行政处罚。③建议将荣某某违法占地一案移送公安机关。
11、书证咸阳市国土资源局高新分局《土地违法案件移送书》。证明2012年9月21日，咸阳市国土资源局高新分局将荣某某涉嫌非法占用农用地罪一案材料移送咸阳市公安局高新分局立案查处，拟稿人熊某、科长签字郑某某，副局长杜某某会签，局长张某某签发。
12、书证土地丈量笔录、照片、咸阳恒达房地产评估咨询有限公司《房地产估价报告》。证明经2012年12月7日、2013年1月17日现场丈量（占用农用地面积为82.35亩，建筑面积为22.98亩）以及咸阳恒达房地产评估咨询有限公司房地产估价：荣某某非法占用农用地所建陕西秦渭农业养殖科技有限公司地上建筑物（总建筑面积15319.77平方米，即22.98亩）拆迁及非法占用54900平方米（82.35亩）土地场地平整费用为519052元，估价报告应用有效期为一年，即2013年7月22日至2014年7月17日。
13、书证刑事判决书3份。证明2013年6月4日咸阳市秦都区人民法院作出（2013）咸秦刑初字第00120号刑事判决，荣某某因犯非法占用农用地罪被判处罚金10000元。该判决认定，被告人荣某某违反土地管理法规，非法占用农用地82.35亩，并将其中22.98亩用于建筑畜禽养殖设施，造成耕地大量毁坏。被告人荣某某提出上诉。同年9月5日，咸阳市中级人民法院裁定撤销原判，发回重审。2014年3月7日咸阳市秦都区人民法院作出（2013）咸秦刑重字第00001号刑事判决，荣某某犯非法占用农用地罪，被判处罚金人民币10000元；被告人荣某某犯行贿罪，免于刑事处罚。2012年9月10日，咸阳市秦都区人民法院作出（2012）咸秦刑初第00272号刑事判决，熊某因犯受贿罪，免于刑事处罚。
14、书证熊某的执法证。证明发证机关陕西省人民政府，编号为D2116001564A，执法区域渭城区，执法类别国土资源。
15、书证渭滨镇土地利用总体规划图、咸阳市秦都区土地利用总体规划图，证明根据规划，涉案土地属于“城镇村允许建设区用地”。
16、证人荣某某的证言。证明2012年2月，其开始在大寨东村租地53亩建设养殖场，开办陕西秦渭农业养殖科技有限公司。2012年3月，高新土地分局执法监察队的郑某某、熊某、冯某甲和渭滨土地办的赵某某到现场检查，责令其停工，并向其发了《责令停止土地违法通知书》。过了三、四天，执法队的郑某某、熊某、冯某甲到现场将一些砖推倒。后来，其通过冯某乙认识冯某甲，冯某甲答应给其帮忙办养殖场的手续，在2012年3月至9月期间，其先后多次送给冯某甲15万元。2012年9月，冯某甲又向其发了一份《责令停止土地违法通知书》，还说将该案移送高新公安分局办理。2012年10月，高新公安分局立案后，施工就停了。
17、证人冯某乙的证言。证明2012年3月，荣某某的养殖场正开始建，高新土地分局的几个人（其中就有冯某甲）到工地，说养殖场没有土地手续，是非法占地，叫停工。过了几天，冯某甲又来到养殖场，其给冯某甲说“荣某某是我老板”，给荣某某说“冯某甲是我的一个兄弟”。其让冯某甲要多帮忙，冯某甲说“可以”，这样荣某某和冯某甲就认识了，后来荣某某让冯某甲帮忙办土地手续和其他相关手续。2012年9月份，因为荣某某欠施工队的钱，养殖场就停工了。当时东边6栋牛棚已经建好了，西边10栋牛棚刚打了地基，南边房屋地基和钢筋都已建好，北边的房子基础已经建好了。一直停工到现在，还是那个样子。
18、证人冯某甲的证言。证明2005年5月，其调至高新土地分局工作。2010年其开始在执法监察队工作。熊某是队长，其是副队长。2011年，郑某某担任执法监察队负责人。执法监察队的工作职责是辖区内土地动态巡查、违法用地查处。高新土地分局局长张某某，副局长杜某某分管执法监察队工作。执法监察队依据土地管理法、土地法实施条例及其他相关法律法规。2012年3月，其和郑某某、熊某发现荣某某扎围墙非法占地盖养殖场。于是执法监察队就向荣某某发了一份《责令停止土地违法通知书》。过了三、四天，其和郑某某、熊某到现场制止荣某某施工，推倒了一部分围墙。后来冯某乙介绍其和荣某某认识，希望其关照荣某某，其答应了。后来荣某某5次共给其15万元，让其帮忙办养殖场用地手续。2012年9月19日，执法监察队向荣某某又发了一份《责令停止土地违法通知书》，后将此案移送高新公安分局。此案的办理以熊某为主，其协助，郑某某负责，三人共同办理，最后的调查报告由三个人拿意见。
19、证人张某某（系咸阳市土地局高新分局局长）的证言。证明高新分局执法监察队的工作职责是对辖区土地巡查及土地执法、违法案件的查处。2011年，局里任命郑某某为执法监察队负责人，熊某是队长，冯某甲是副队长。2012年3月，监察队发现荣某某在大寨东村非法占地，执法监察队进行了查处，并向副局长杜某某和其进行了汇报，其要求他们依法查处办理，监察队具体采取什么措施其不清楚。2012年9月，高新管委会要求分局将此案移交给高新公安分局。熊某一直是荣某某一案办案人，2013年11月，该局办公室主任周某某递交到检察院的那份情况说明内容不属实。
20、证人杜某某（系咸阳市土地局高新分局副局长）的证言。证明2007年10月，其开始担任高新土地分局副局长，张某某是局长，总负责，其是唯一副局长，什么都管。执法监察队的工作职责是辖区内的土地巡查、执法和土地违法案件的查处，工作程序是发现、制止、立案查处。郑某某于2011年调到执法监察队，是负责人，熊某是队长，冯某甲是副队长。2012年3月，执法监察队发现荣某某非法占地，向其汇报过荣某某的案子，他们发了《责令停止土地违法通知书》、现场口头制止、推围墙，其要求他们依照程序处理，依法立案，依法办理。该案由熊某主办，冯某甲协助，郑某某负责。2012年9月，高新管委会通知其将荣某某案件移交给高新公安分局。
21、证人周某某（系高新土地分局办公室主任）的证言。证明2013年11月其递交到检察院的那份情况说明的内容是熊某起草的，并不是其起草的。
22、证人赵某某（系渭滨街道办事处土地办主任）的证言。证明2012年3月，渭滨办土地办和高新土地分局执法监察队两次联合对荣某某非法占地行为进行现场制止，执法监察队向荣某某发了《责令停止土地违法通知书》，推倒了一部分围墙。
23、证人闫某某（系陕西丰阳房地产开发建筑有限责任公司第九项目部经理负责人）的证言。证明其所在的陕西丰阳房地产开发建筑有限责任公司与陕西秦渭农业养殖科技有限公司的荣某某签订了施工合同，施工面积有4000平方米左右，后荣某某欠工程款未付，该项目停工了。
24、被告人郑某某的供述。证明其于2006年调至高新土地分局工作，2011年局里安排其到执法监察队任负责人。执法监察队的工作职责是在辖区进行土地巡查、执法、对违法用地查处。大约2012年2月，执法监察队发现荣某某非法占地。熊某具体办理该案，冯某甲协助熊某办案，其是负责人。2012年3月9日，执法监察队向荣某某发了《责令停止土地违法行为通知书》，2012年3月15日进行了立案。其先后三次到荣某某占地现场进行制止，还推倒了一部分围墙，其向副局长杜某某进行了汇报。2012年9月，执法监察队又向荣某某发了《责令停止土地违法行为通知书》，并按高新管委会要求将该案移交给高新公安分局。
25、被告人熊某的供述。证明2008年9月，其调至高新土地分局工作。2009年9月起，其担任分局执法监察队队长，冯某甲担任副队长。2011年，郑某某开始担任执法监察队负责人，其和冯某甲受郑某某领导。执法监察队的工作职责是对辖区内的土地执法巡查、土地违法查处。2012年3月，执法监察队发现荣某某非法占地。其和冯某甲具体办理该案，郑某某负责。2012年3月9日，执法监察队向荣某某发了《责令停止土地违法行为通知书》，2012年3月15日进行了立案。期间，其几次去现场进行勘测、制止，推过围墙。2012年9月，执法监察队又向荣某某发了第二份《责令停止土地违法行为通知书》，其按杜副局长要求将该案移交给高新公安分局。2012年4月到9月，其被局里安排办理年度土地变更调查工作，期间荣某某的案子由郑某某和冯某甲办理，其没有参与办理。
本院认为：被告人郑某某、熊某身为国家土地行政主管部门的工作人员，严重不负责任，不认真履行土地执法监察职责，造成他人非法占有农用地行为不断扩大，经济损失不断蔓延，致使公共财产遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控其所犯罪名成立。被告人熊某有犯罪前科，酌情从重处罚。被告人郑某某、熊某的渎职行为在造成土地资源损失结果发生的多种原因作用中居于次要、间接责任地位，犯罪情节轻微，依法免予刑事处罚。
关于被告人郑某某的辩护人提出的被告人郑某某在本案中履行了巡查、制止违法、下发停工通知书，并与非法占用农用地的荣某某谈话，制作现场勘测笔录，将荣某某非法占用农用地一案移送公安机关的辩护意见，经查属实，本院予以采纳。
关于被告人郑某某的辩护人提出的被告人郑某某正确履行了工作职责，已生效的咸阳市秦都区人民法院（2013）咸秦刑重字第00001号刑事判决书明确载明“2012年2月至10月，被告人荣某某未经国家土地管理部门批准，擅自在其租赁的82.35亩耕地上建养殖棚舍，建筑面积为22.98亩，且在咸阳市国土资源局高新分局多次下发责令停止违法行为通知书后置之不理，拒不停工，造成耕地大量损毁，无法复耕”的辩护意见，经查，被告人郑某某、熊某与同事冯某甲（已判）在土地监察巡查中，发现咸阳市秦都区渭滨街道办事处大寨村村民荣某某租用本村耕地建养殖场无任何用地批文，属违法用地，当即下发了《责令停止土地违法行为通知书》。同年3月15日，咸阳市国土资源局高新分局对荣某某违法占地案立案查处，但荣某某在咸阳市国土资源局高新分局立案查处后并未停止非法占地施工，熊某、郑某某作为办案人，未认真履行职责，未有效制止荣某某违法占用农用地行为，致使荣某某擅自在其租赁的82.35亩耕地上继续建设养殖场，非法占地行为扩大、蔓延。故其辩护意见不能成立，本院不予采纳。
关于被告人郑某某的辩护人提出的被告人郑某某在查处荣某某违法占用农用地的案件中，其无权对荣某某违法占用农用地的行为进行行政处罚、申请人民法院强制执行或对荣某某进行违法施工的设备、建筑材料予以查封，上述几项职权属于被告人郑某某所在单位咸阳市国土资源局高新分局的领导集体，而被告人郑某某只是一般的工作人员，其并不具有上述职权的辩护意见，经查，根据土地法律法规的规定，被告人郑某某、熊某作为土地监察人员，负有调查处理土地违法案件的工作职责，享有依法对土地违法活动进行实施行政处罚的权利，有权对依法受到限期拆除新建的建筑物和其他设施处罚的单位个人的设备、建筑材料等予以查封的措施，但被告人郑某某、熊某作为办案人，怠于履行职责，未采取有效法律措施制止荣某某的违法行为，也未向单位领导及时提出处置意见和建议，属于玩忽职守行为，故其辩护意见不能成立，本院不予采纳。
关于被告人熊某的辩护人提出的被告人熊某办案人员的身份不能成立，根据执法人员“职权法定”的原则，在办理土地违法案件要求必须有相应的执法资格及身份，被告人熊某的执法证载明其执法范围为“渭城区”，熊某在本案中被定性为办案执法人员的身份与事实和法律不符，没有法律意义上相应的管理及提议的权利，即熊某没有任何的权利和义务，故熊某当时的身份不能构成本案涉及玩忽职守罪的辩护意见，经查，被告人熊某自2011年至案发前一直在咸阳市国土资源局高新分局执法监察队工作，负有对辖区进行土地监察的工作职责，证件问题不影响其职责的认定。故其辩护意见不能成立，本院不予采纳。
关于被告人熊某的辩护人提出的被告人熊某并无玩忽职守的行为，其于2012年3月9日依法向荣某某下发《责令停止土地违法行为通知书》，符合法律规定，无主观过失，咸阳市国土资源局高新分局就该违法占地进行了立案查处，被告人熊某不存在主观过错，造成这种结果的原因都是冯某甲利用职权之便，采取答应给荣某某办理合法手续及通风报信等手段，致使荣某某肆无忌惮大肆加盖，被告人熊某的行为及职责与所谓的经济损失无关，与熊某的行为没有因果关系的辩护意见，经查，被告人熊某作为土地执法监察人员，负有对辖区进行土地巡查、查处土地违法行为的职责，其在发现荣某某进行非法占地施工后，虽进行了一定制止，但未进一步依法采取有效措施，导致荣某某非法占地行为和损失不断扩大、蔓延。其主观上对危害后果的发生存在过失，其玩忽职守行为与危害后果之间属于多因一果，存在刑法上的因果联系。故其辩护意见不能成立，本院不予采纳。
关于被告人熊某的辩护人提出的被告人熊某2012年3月底至同年9月底，不再参与巡查执法办案工作，被告人熊某对非法占用土地案件可能造成的持续性危害后果因身份及工作安排原因不应承担责任的辩护意见，经查，在2012年3月至9月期间，单位虽安排熊某从事其他工作，但并未停止其办理荣某某非法占地案件的工作职责，故其辩护意见不能成立，本院不予采纳。
关于被告人熊某的辩护人提出的本案中的经济损失认定标准有误，本案经济损失无法确定，未造成重大损失结果的辩护意见，经查，书证土地丈量笔录、照片、咸阳恒达房地产评估咨询有限公司《房地产估价报告》，证明经2012年12月7日、2013年1月17日现场丈量（占用农用地面积为82.35亩，建筑面积为22.98亩）以及咸阳恒达房地产评估咨询有限公司房地产估价：荣某某非法占用农用地所建陕西秦渭农业养殖科技有限公司地上建筑物（总建筑面积15319.77平方米，即22.98亩）拆迁及非法占用54900平方米（82.35亩）土地场地平整费用为519052元，本案经济损失事实清楚，证据确实、充分，足以认定，故其辩护意见不能成立，本院不予采纳。
关于被告人熊某的辩护人提出的2012年4月前，高新区土地局执法监察队的工作没有任何的失职行为，将2012年4月前已经产生的拆除费用计算在本案内没有任何事实及法律根据的辩护意见，经查，证人冯某甲、荣某某的证言及2012年3月9日咸阳市国土资源局高新分局《土地违法案件现场勘测笔录》，证明被告人郑某某、熊某和峰刚第一次向荣某某下发《责令停止土地违法行为通知书》的时候，荣某某的养殖场四面围墙正在扎地基，场内建有一栋二层活动板房，2012年3月9日之前形成的损失虽包括在总数之中，所占比例较低。综合全案，可以确定2012年3月9日之后形成的损失在30万元以上，应据此定罪量刑。故被告人熊某的辩护人提出的辩护意见成立，本院予以采纳。
关于被告人熊某的辩护人提出的被告人熊某不存在主观过错，冯某甲利用职权之便，采取答应给荣某某办理合法手续及通风报信等手段，致使荣某某肆无忌惮大肆加盖，与熊某的行为没有因果关系的辩护意见，经查，2012年3月9日，被告人郑某某、熊某身为土地监察人员，在巡查中发现荣某某非法占地案件后，未认真履行职责，未有效制止荣某某非法占用农用地，致使荣某某在2012年3月至9月期间擅自在其租赁的地上不断扩大建设养殖场，致使公共财产造成重大损失，该重大损失后果的形成既与荣某某的非法占用农用地行为和冯某甲的滥用职权行为存在因果联系，又与被告人郑某某、熊某的玩忽职守行为存在因果联系，属于多因一果，被告人郑某某、熊某基于自身职责，对该损失后果的发生应当预见，却因疏忽大意而没有预见，主观上存在刑法意义上的过失，故其辩护意见不能成立，本院不予采纳。
综上，依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
一、被告人郑某某犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
二、被告人熊某犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向陕西省咸阳市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 赵晓燕
人民陪审员 田雅丽
人民陪审员 王线芬
二〇一五年四月二十日
书 记 员 魏 华