广西壮族自治区梧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）梧行终字第14号
上诉人（一审第三人）李灿德。
上诉人（一审第三人）梁慧燕。
被上诉人（一审原告）陈昌基。
被上诉人（一审被告）岑溪市人民政府。
被上诉人（一审第三人）岑溪市岑城镇樟木社区22组。
被上诉人（一审第三人）莫令锋。
被上诉人（一审第三人）黄春生。
上诉人李灿德、梁慧燕因土地行政登记纠纷一案，不服岑溪市人民法院于2013年7月12日作出的（2013）岑行初字第3号行政判决，向本院提出上诉。本院于2013年8月6日受理了本案并依法组成合议庭，2013年8月27日公开开庭审理了本案。上诉人李灿德及李灿德、梁慧燕的委托代理人，被上诉人陈昌基的委托代理人，岑溪市人民政府的委托代理人及被上诉人莫令锋、黄春生到庭参加诉讼，岑溪市岑城镇樟木社区（街）22组（下称樟木街22组）经本院传票传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
一审判决查明：原告诉被告颁发给第三人李灿德夫妇的岑集用（2007）第010222075号土地使用权证记载的土地座落在樟木街22组，该土地的所有权人是樟木街22组。1985年1月7日，樟木街22组将该地上的仓库及旧晒地卖给原告，协议载明四至界址是：东接杨坤荣，西接陈善汉地，南接岑罗公路，北接22米外水沟，面积121平方米。樟木街22组组长龙关德及三十多名社员在协议上签名，樟木街居委会，岑城镇人民政府在协议上加盖公章。1987年4月20日，原告以人民币5750元的价格将上述房地转卖给第三人莫令锋、黄春生。1987年9月1日，岑溪县人民政府以岑政土（1987）33号文件对原告买旧仓库改建私房的行为作出处理，责令原告交纳各项罚款人民币763.7元后补办用地手续，同年10月12日原告取得经岑溪县人民政府批准的N0.0015251号用地批准书。1990年1月10日，黄春生退出该地的份额由莫令锋独自享有该土地全部份额。2000年8月18日至2003年8月18日期间，莫令锋将该地出租给汪召德使用。原告没有将该仓库地过户给莫令锋，岑政土（1987）33号文件原件及建房用地批准书亦在原告处。2005年莫令锋将该地转卖给第三人李灿德、梁慧燕，并找到第三人樟木社区22组与李灿德重新订立房地转让协议，樟木社区22组组长龙关德及部分社员在协议书上签名，樟木社区在协议上加盖公章。该协议载明：樟木社区22组于1985年元月20日将属于本组的仓库地一间转让给李灿德使用，该协议书的落款日期是2005年9月1日。2005年9月9日，岑溪市国土执法大队调查李灿德、龙关德时，二人均认定该仓库地是2005年9月购卖取得的。2005年9月25日，岑溪市国土资源局作出岑国土资处决字（2005）第127号行政处罚决定书，对李灿德夫妇非法买卖樟木社区22组上述房地的行为进行处罚。2006年11月8日，李灿德夫妇持2005年9月1日的协议书、国土局的行政处罚决定书等材料向国土部门申办土地使用权登记。2007年1月9日，被告向李灿德夫妇颁发岑集用（2007）第010222075号土地使用权证。因陈昌基借有陈海允、蒙立波人民币70000元，陈海允、蒙立波诉至本院南渡人民法庭。2010年1月18日，陈海允、蒙立波与陈昌基达成调解协议，本院以（2010）岑民初字第213号民事调解书确认双方达成的协议：一、陈昌基以其原岑溪县人民政府N0.0015251建房用地批准书批准的坐落在岑罗路县五金厂边的建房用地转让给陈海允、蒙立波，抵偿其借陈海允、蒙立波的借款70000元及利息；二、陈昌基应提供土地的相关证件给陈海允、蒙立波，并协助办理有关过户手续。随后陈海允、蒙立波持法院上述民事调解书到土地局欲办理土地过户手续时，得知该地被告已颁证给李灿德夫妇，于是向岑溪市国土资源局要求处理。岑溪市国土资源局于2011年6月13日通知陈昌基、李灿德夫妇、陈海允等人进行听证，同年7月29日岑溪市国土资源局作出岑国土资信处字（2011）第12号信访事项处理意见书，认为被告颁发给李灿德夫妇的岑集用（2007）第010222075号集体土地使用证，权属界址清楚，来源合法，面积准确，手续完备，程序合法。原告不服，于2013年4月16日向本院提起行政诉讼，请求法院判决撤销被告颁发给第三人李灿德、梁慧燕的岑集用（2007）第010222075号集体土地使用证。
另查明，被告在2011年陈海允、蒙立波对所诉登记土地提出异议时，通过调查当时的清房办档案才得到陈昌基和樟木街22组的买卖仓库屋地成交书和岑政土（1987）33号文件等材料。被告在颁发岑集用（2007）第010222075号集体土地使用证前，没有进行公告。第三人李灿德、梁慧燕不是岑城镇樟木社区人，李灿德的户口在岑城镇大中路21号，梁慧燕的户口在大业镇板么村。
一审判决认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条：农村集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。《土地登记规则》第四条：土地登记以县级行政区为单位组织进行，具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。根据上述法律法规规定，本案第三人李灿德夫妇向国土部门申办土地使用权证，被告依法享有颁证的法定职权。根据《土地登记规则》第六条规定，土地登记应进行权属审核。在本案诉讼中第三人李灿德向法庭提交了一系列有关该地来源、转让的证据，证实李灿德夫妇自始至终均知道该地的实际情况，但第三人李灿德夫妇在向被告申请办证时，却故意隐瞒有关事实及证据，仅向被告提供一份与樟木社区22组签订的购地协议及国土局的行政处罚决定书办理土地使用权登记。被告在为李灿德夫妇办理土地登记过程中，虽然只是对李灿德提供的证据进行形式审查，但未认真核查该宗地的档案材料，同时也未认真审核李灿德、龙关德的陈述，致使对该宗地的真实来源判断出现错误。如果被告在为李灿德办理土地登记中采取审慎的态度，不难发现李灿德与樟木社区22组签订的协议与李灿德、龙关德向国土执法大队所作的陈述中承认的购地时间相差20年之久，从形式审查上便可以发现存在问题。在李灿德、龙关德向国土执法大队承认的交易时间存在较大差距的情况下，被告没有进行认真核查，没有查找相关档案材料，仅凭李灿德提供的依据进行审核，导致同一宗地被两次处罚没有发现，且没有进行公示便办理土地使用权的初始登记手续，显然是错误的。综上所述，被告为第三人李灿德、梁慧燕颁发土地证的行政行为事实不清，证据不足，程序违法，应予以撤销。判决：撤销被告岑溪市人民政府于2007年1月9日为第三人李灿德、梁慧燕颁发的岑集用（2007）010222075号集体土地使用证。
上诉人李灿德、梁慧燕不服原判上诉称，一、上诉人不具备主体资格。行政诉讼的原告应是行政行为的相对人，所谓行政相对人是指与行政机关有法律上利害关系的当事人，也就是行政案件中的原告，必须是与行政行为存在利害关系的人。在本案中，陈昌基诉岑溪市人民政府颁发给上诉人夫妇的岑集用（2007）第010222075号土地使用权证记载的土地坐落在樟木街22组，该土地的所有权人是樟木街22组。1985年1月7日，樟木街22组将该地上的仓库及旧晒地卖给陈昌基。1987年4月20日，陈昌基以人民币5750元的价格将上述仓库及晒地自愿转卖给莫令锋、黄春生。从1987年4月20日起，陈昌基失去了该房屋、土地的所有权和使用权，该房屋、土地的管理权所产生的一切后果，都与陈昌基不存在法律上的关系。因此，陈昌基不属于行政相对人的范畴，不具备行政诉讼的原告主体资格，应依法驳回其诉讼请求。二、陈昌基的起诉超过了诉讼时效。《行政诉讼法》第三十九条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出行政行为之日起三个月内提出。本案的事实是岑溪市政府于2007年1月9日向我们颁发岑集用（2007）第010222075号土地使用权证，从此，我们开始管理、使用、改造该地块，陈昌基面对这些事实一直没有提出过异议。从2007年1月起至向法院提起诉讼的2013年3月5日止，长达6年多，陈昌基都没有提出过异议，这说明其在法律规定的诉讼时效内放弃了诉权，现在再行使诉权不应支持，望驳回其起诉。三、被上诉人“陈昌基”有虚假诉讼的嫌疑。陈昌基很明白，自己购买所得的讼争之地，之后转卖给了莫令锋，当莫令锋要求其办理报建手续时，陈昌基没有办到莫令锋名下，而是办到自己名下。后陈昌基因欠债，已多年不见在岑溪市出现，这次的行政诉状上的签名，与以往的签名明显有不同之处，所以有理由怀疑是他人冒签“陈昌基”进行诉讼。四、关于岑溪市政府发证问题。我们提供的办证材料，政府机关都认可了，对土地来源也非常清楚，是转让取得。至于同一宗地被二次处罚，是对私下买卖土地行为的处罚。2005年10月9日的处罚，是上诉人私下买卖集体的土地，所以“李灿德、梁慧燕”是被处罚人，这说明政府是知道并认可李灿德、梁慧燕是该土地的使用人的。至于“没有进行公示便办理土地使用权证的初始登记手续”的错误只是手续欠缺问题，该行为不是法律强制性的禁止行为，因此不会影响发证的效力，更不应因此而要撤销已发放的土地使用权证。综上所述，上诉人认为陈昌基不具备本案主体资格，诉讼也不是其真实意愿，政府在发证中存在这样那样的不足，不是强制性的法律问题，可以日后加强注意。而不应采用撤销。望驳回陈昌基的起诉或诉讼请求。
被上诉人陈昌基辩称，一、被上诉人是适格主体。因为岑溪市人民政府颁发给上诉人李灿德、梁慧燕的岑集用（2007）第010222075号《集体土地建设用地使用证》及处罚决定书，涉及到被上诉人陈昌基的权利，与本案有利害关系。二、岑溪市人民政府颁发岑集用（2007）第010222075号《集体土地建设用地使用证》给上诉人李灿德、梁慧燕时没有公告，所以被上诉人一直不知情，因而没有超过诉讼时效。三、被上诉人陈昌基的签字是真实的，如果经核实有假，我愿意接受处罚。四、岑溪市人民政府的发证没有深入实际调查，所以导致错发证，原判决予以撤销是合法的。综上，一审认定事实清楚，判决合法，二审应驳回上诉，维持原判。
被上诉人岑溪市人民政府辩称，一、上诉人所诉的土地是购买而来，该地曾多次转卖。上诉人所诉的土地使用权，是被上诉人陈昌基在1985年1月20日以人民币3135元购买樟木街22组的旧仓库晒地，1987年4月20日又以人民币5750元的价格转卖给莫令锋、黄春生。1987年9月被上诉人陈昌基被岑溪县清理违章领导小组办公室查处（岑政土（1987）33号文件），1987年9月21日，陈昌基在莫令锋处收取现金763.7元到县土地局办理房产土地批准过户手续。1987年10月12日，陈昌基以其名义补办《建房用地批准书》（NO：0015251号）。莫令锋多次向被上诉人陈昌基索要批准用地手续未果，认为会有麻烦，随于2005年9月又将该房地卖给上诉人。他们为了简化用地报批手续，便由莫令锋、李灿德出面，找樟木街22组组长龙关德以及户主签名和樟木社区证明其买卖使用该处仓库面积的事实。由于陈昌基没有把补办其名下的《建房用地批准书》交给莫令锋、黄春生，导致其又将土地抵押给陈海允、蒙立波。
根据岑溪县人民政府《关于加强农村宅基地管理和使用工作的通知》（岑政发（1992）35号）第九条，使用集体土地有下列情形之一的，由集体土地所有者收回土地使用权，另行安排使用：建房户依法办理用地手续后，未经批准机关同意，满两年不建设使用的宅基地。另根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国家土地局（1995）国土籍字第26号）第二十一条：农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已经满二十年的，应视为现使用者所有。被上诉人陈昌基1985年1月购买樟木街22组的这处旧仓库晒地土地使用权，1987年9月就已经转让给莫令锋，其用益权至今已经22年，期间陈昌基从没有主张使用权、用益权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（法释（2000）8号）第四十一条、四十二条和（法释（2002）21号）第六十八条（一）“众所周知的事实”，可以认定陈昌基名下的土地使用权和用益权在1987年9月转让给莫令锋时起就已经丧失。该土地的使用权应归莫令锋、李灿德、梁慧燕或樟木街22组。二、上诉人李灿德、梁惠燕取得的岑集用（2007）第010222075号《集体土地建设用地使用证》被一审判决撤消，是因为上诉人自身的原因而导致。上诉人在申请批准其购买的旧仓库晒地进行土地权登记时，不是其与原旧仓库晒地所有权人樟木街22组购买，而是从莫令锋手购买；莫令锋从陈昌基手购买；陈昌基才是从樟木街22组购买。上诉人在申请土地使用权批准时，瞒报实情，导致遗漏了核查事项，造成错发岑集用（2007）第010222075号《集体土地建设用地使用证》而被一审法院判决撤消，综上所述，请二审法院依情、依理、依法作出判决。
被上诉人莫令锋、黄春生开庭时辩称，土地是陈昌基1987年卖给我们的，后由莫令锋处理，再后来的情况我们就不清楚了。我们尊重法院的判决。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。另查明：陈昌基是五金厂职工，1985年1月7日，樟木街22组出卖给陈昌基的是生产队的仓库及晒地。其它的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，岑溪市人民政府是一级人民政府，依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：农村集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。因此，岑溪市人民政府依法有权对本辖区内的土地进行登记造册和核发证书。根据《土地登记规则》第六条规定，土地登记应进行权属审核。本案中，上诉人李灿德夫妇在向被上诉人岑溪市人民政府申请办证时，没有如实将有关该地来源、转让的证据提交被上诉人岑溪市人民政府，故意隐瞒有关事实及证据，仅提供一份国土局的行政处罚决定书及伪造的一份与樟木社区22组签订的购地协议给岑溪市人民政府办理土地使用权登记。被上诉人岑溪市人民政府在为李灿德夫妇办理土地登记过程中，未认真核查该宗地的档案材料，同时也未认真审核李灿德、龙关德的陈述，致使对该宗地的真实来源判断出现错误，没有发现李灿德与樟木社区22组签订的协议与李灿德、龙关德向国土国执法大队所作的陈述中承认的购地时间相差20年之久。在李灿德、龙关德向国土执法大队陈述的交易时间与实际交易不相符的情况下，被上诉人岑溪市人民政府没有进行认真核查，没有查找相关档案材料，仅凭李灿德提供的依据进行审核，导致同一宗地被两次处罚没有发现，且没有进行公示便办理土地使用权的初始登记手续，显然是错误的。原判决认定岑溪市人民政府颁发的岑集用（2007）第010222075号《集体土地建设用地使用证》的行政行为事实不清，证据不足，程序违法，并予以撤销是正确的。原判决认定事实清楚，证据确实充分，判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人李灿德、梁慧燕负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 柳裕庆
代理审判员 陈少培
代理审判员 陈国飞
二〇一三年九月十一日
书 记 员 梁艳雯
附：法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持判决；
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