福建省三明市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）闽04民终688号
上诉人(原审被告)：福建省三明正元物资供应有限公司，住所地福建省沙县高砂镇。
法定代表人：郭昊，该公司董事长。
委托诉讼代理人：曾永福，福建闽方律师事务所律师。
委托诉讼代理人：肖芳红，福建闽方律师事务所实习律师。
被上诉人（原审原告）：沙县国土资源局，住所地福建省沙县建国路8幢。
法定代表人：陈闻高，该局局长。
委托诉讼代理人：曹翔，福建竞成律师事务所律师。
委托诉讼代理人：吴观文，福建竞成律师事务所律师。
上诉人福建省三明正元物资供应有限公司（以下简称正元公司）因与被上诉人沙县国土资源局（以下简称沙县国土局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服沙县人民法院(2016)闽0427民初923号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年6月21日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人正元公司的委托诉讼代理人曾永福、肖芳红，被上诉人沙县国土局的委托诉讼代理人曹翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
正元公司上诉请求：1.依法撤销（2016）闽0427民初923号民事判决，并改判驳回沙县国土局一审全部诉讼请求；2.一审、二审诉讼费用由沙县国土局承担。
事实和理由：一、一审法院认定事实不清，证据不足。2012年1月10日，因正元公司经营的化工原料仓储项目系沙县高砂镇人民政府（以下简称高砂镇政府）招商引资项目。为了吸引正元公司前往高砂镇投资创税，高砂镇政府与正元公司就讼争土地的土地使用权出让价款达成一致意见，并签订《化工原料仓储项目投资合同书》一份，约定每亩出让价款为陆万元，讼争土地21.35亩出让价款总计128.1万元。双方约定款项支付方式：合同签订后，正元公司首期支付地价款40万元，第二期由高砂镇政府提供土地1个月后支付68.1万元，第三期在办理好土地使用权证后，付清剩余20万元。前述合同签订后，正元公司已严格按照合同约定支付讼争土地出让价款。之后，高砂镇政府告知正元公司该讼争土地需要通过招拍挂方式，向沙县国土局受让讼争土地使用权，但与沙县国土局签订土地使用权出让合同仅是形式要求。而且，因正元公司已经缴足土地出让价款，高砂镇政府会与国土部门即沙县国土局协调清楚，款项由高砂镇政府转汇给沙县国土局。其后由于高砂镇政府收取正元公司缴交的土地出让金后，无法及时转汇给沙县国土局，高砂镇政府与沙县国土局协商后才要求正元公司先行暂垫付土地出让金，如此已经给正元公司造成较大的垫资利息损失，现沙县国土局居然还要求正元公司承担逾期付款违约金。高砂镇政府与沙县国土局作为同一级别的行政机关，对于一块讼争土地只能产生一次土地出让价款，正元公司为了配合政府部门的工作，已经缴交两次土地出让金，至于政府部门之间的工作没有协调好，也应当由政府部门自行承担责任。因此，正元公司在缴交土地出让金问题上，不存在任何违约之处，不应承担任何违约责任。而一审法院针对正元公司提供的充分证明上述事实的证据，简单一句与本案不具有关联性而不予采信，且对正元公司向同级别的行政部门缴纳两次土地出让金的性质不进行论证，直接不予采纳正元公司的抗辩主张，显然属于认定事实不清，证据不足。
二、一审法院适用法律明显错误。首先，根据2015年5月1日实施的新《行政诉讼法》第十二条规定，行政机关与行政相对人在履行行政协议中产生的争议，显然属于行政争议，属于行政诉讼受案范围。而根据《行政许可法》第十二条规定，土地资源的开发利用属于行政许可范畴，则《国有土地使用权出让合同》性质上属于行政合同，正元公司与沙县国土局因履行行政合同产生的纠纷，应作为行政案件受理，本案不应作为民事案件受理。一审法院将本案作为民事案件审理，显属适用法律错误。其次，即便沙县国土局及高砂镇政府强行将政府部门工作协调不到位的责任强加给正元公司，硬性要求正元公司承担违约责任，沙县国土局主张的违约金明显过高，应依法予以减少。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条规定，就本案而言，正元公司已经足额缴纳了合同约定的全部土地出让金，造成逾期付款的责任本在同为政府部门的高砂镇政府，即便构成逾期付款行为，也没有给沙县国土局造成太大损失。而且，即使造成损失，也仅仅是银行存款方面的利息损失。根据前述司法解释的规定，也只能在沙县国土局遭受利息损失的30%幅度内要求正元公司承担违约责任。而一审法院适用国办发（2006）100号《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》作为法律依据，判决正元公司承担每月高达3%的逾期付款违约金。而国办发文件属于政策性文件，不是行政法规，也不是部门规章，在适用时应适用最高法院的司法解释规定。
三、一审法院违反法定程序，且影响案件公正审理。正元公司认为造成逾期缴纳土地出让金的责任完全在高砂镇政府，与正元公司无关。为此，正元公司已向一审法院申请追加高砂镇政府为本案第三人参加诉讼。而一审法院不予追加却又没有作出任何答复，显然违反程序规定，且对案件处理结果显示公平。
沙县国土局辩称，一、正元公司与沙县国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》合法有效。正元公司未按合同约定期限支付土地出让价款，明显构成违约，正元公司应当承担违约责任。2014年7月15日，正元公司与沙县国土局签订了一份《国有建设用地使用权出让合同》，约定沙县国土局将沙县高砂镇工业集中区J地块14235平方米国有建设用地使用权出让给正元公司；正元公司应于合同签订之日起60日内（即2014年9月9日前）一次性付清土地出让价款173万元；正元公司不能按时支付出让价款的，应当自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向沙县国土局缴纳违约金。该合同是双方的真实意思表示，且没有违反法律、行政法规的强制性规定，该合同合法有效。正元公司在合同签订后，未按合同约定期限支付土地出让价款，明显构成违约。正元公司应当自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向沙县国土局缴纳违约金。按照正元公司迟延支付出让价款的金额及天数，正元公司应当向沙县国土局支付逾期付款违约金573500元。
二、正元公司依据其与高砂镇政府之间的合同关系，作为其不承担逾期付款违约责任的理由，于法无据，不能成立。1.沙县国土局与高砂镇政府均为独立的法人单位，依法独立享有民事权利和承担民事义务。根据合同相对性原则，正元公司与高砂镇政府之间签订的合同只对正元公司与高砂镇政府产生法律效力，对沙县国土局不具有任何法律约束力。正元公司违反《国有建设用地使用权出让合同》约定的付款期限，依法应当承担违约责任。正元公司与高砂镇政府签订的合同不能作为正元公司不承担违约责任的理由。2.正元公司认为高砂镇政府同意代正元公司向沙县国土局支付土地出让价款，但正元公司没有提供任何证据予以证实，其观点明显证据不足。另外，根据《合同法》第六十五条：“当事人约定由第三人向债权人履行债务的，第三人不履行债务或者履行债务不符合约定，债务人应当向债权人承担违约责任。”因此，即便正元公司的说法属实，因高砂镇政府没有及时支付相关款项导致逾期付款所产生的违约责任也应当由正元公司承担。正元公司与高砂镇政府之间如果存在纠纷应由正元公司另行处理。
三、正元公司认为本案应作为行政案件受理，不应当作为民事案件受理的观点，于法无据，不能成立。1.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”《城市房地产管理法》第十六条的规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”本案中，沙县国土局要求正元公司承担违约责任是依据合同约定，而不是行使行政管理权。因此，本案应当作为民事案件受理。2.根据最高人民法院印发的《民事案件案由规定》，建设用地使用权出让合同纠纷属于民事案件案由。因此，本案作为民事案件受理，完全符合规定。3.根据《行政诉讼法》的规定，行政诉讼中的原告只能是行政行为的相对人，行政机关不能作为行政诉讼的原告。因此，正元公司认为本案应作为行政案件受理的观点，于法无据，不能成立。
四、正元公司认为合同约定的违约金过高，要求减少的主张，不能成立。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》[国办发〔2006〕100号]第七条规定：“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。”正元公司与沙县国土局签订的土地出让合同中约定的违约金标准符合上述通知的要求，并没有过高，不应当予以调整。
综上所述，正元公司与沙县国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》合法有效。正元公司未按合同约定期限支付土地出让价款，已构成违约，正元公司应当承担违约责任。正元公司提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，不能成立。请求依法驳回上诉，维持原判。
沙县国土局向一审法院起诉请求：1.正元公司支付沙县国土局逾期付款违约金573500元；2.正元公司承担本案诉讼费。
一审法院查明认定的事实：1.沙县国土局于2014年6月30日上午8时至7月9日下午5时，挂牌出让沙县高砂镇工业集中区Ｊ地块14235平方米国有建设用地使用权。正元公司报名参加竞买并以173万元的报价竞得挂牌出让的国有建设用地使用权。
2.2014年7月15日，正元公司与沙县国土局签订了《成交确认书》，确认沙县高砂镇工业集中区Ｊ地块成交价为173万元，每平方米121.53元。出让成交价款应在挂牌出让成交次日起60日内（即2014年9月9日前）缴清。《成交确认书》还载明：挂牌出让国有建设用地使用权的主要规划指标、建设要求和其他条件，以及其他未尽事项等，详见《出让公告》、《竞买须知》、《国有建设用地使用权出让合同》等挂牌出让文件。
3.2014年7月15日，高砂镇政府与正元公司签订《国有建设用地交地确认书》，确认高砂镇政府于2014年7月15日将沙县高砂镇工业集中区Ｊ地块14235平方米土地交付给正元公司，正元公司对该宗土地的四至范围、面积和土地条件没有异议，同意接收。
4.《成交确认书》签订后，沙县国土局于2014年9月9日将正元公司缴纳的竞买保证金43万元转为本案讼争国有建设用地使用权的土地出让金。沙县国土局于2014年9月12日、2014年12月12日向正元公司催缴本案讼争国有建设用地使用权的尚欠土地出让价款130万元；正元公司于2015年9月21日缴纳土地出让价款30万元，于2015年11月11日缴纳土地出让价款40万元，于2016年1月4日缴纳土地出让价款60万元。
一审法院认为，沙县国土局与正元公司双方订立的《国有建设用地使用权出让合同》系双方当事人真实意思表示，合法有效，双方均应履行合同约定的义务。沙县国土局已依约向正元公司交付地块，正元公司也应在约定的期限内支付价款。正元公司未能按期支付价款，构成违约，应承担违约责任，即按合同约定支付违约金。正元公司提出“正元公司没有构成违约，不应当承担逾期付款违约金”的辩解意见，因高砂镇政府与正元公司就讼争土地的土地使用权出让签订《化工原料仓储项目投资合同书》的约定系另一法律关系，该辩解意见不予采纳。正元公司提出“沙县国土局主张的违约金明显过高，应依法予以减少”的辩解意见，因沙县国土局与正元公司双方订立的《国有建设用地使用权出让合同》约定的违约金标准符合《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》[国办发（2006）100号]第七条的规定，并未过高，该辩解意见不予采纳。综上所述，沙县国土局要求正元公司支付逾期支付沙县高砂镇工业集中区Ｊ地块出让土地价款违约金573500元的诉讼请求，予以支持。正元公司提出“沙县国土局主张的违约金明显过高，应依法予以减少”的主张缺乏法律依据，不予支持。判决：正元公司应于判决生效之日向沙县国土局支付逾期支付沙县高砂镇工业集中区Ｊ地块出让土地价款的违约金573500元。
二审中，正元公司提交一份内资企业登记基本情况表，证明2009年1月15日和2009年8月31日由福建三明明园木业有限公司和福建三明环昌化工有限公司分别缴纳的20万元，属于正元公司缴纳，福建三明明园木业有限公司和福建三明环昌化工有限公司均系正元公司的前身。
经质证，沙县国土局认为，该证据已经超过举证期限，与本案无关，与沙县国土局无关。
本院认证认为，该证据系从沙县工商行政管理局调取，真实性予以确认。
二审中，正元公司对一审查明的事实除认为没有收到2014年9月12日和2014年12月12日的《关于催缴沙县高砂镇工业集中区J地块出让成交价款的通知》和《关于再次催缴沙县高砂镇工业集中区J地块出让成交价款的通知》外，对其他事实没有异议。沙县国土局对一审查明的事实没有异议，但认为一审遗漏双方签订《国有建设用地使用权出让合同》的相关事实。本院对双方均无异议的事实予以确认。对双方有争议的事实，本院认定如下：
2014年9月12日和2014年12月12日，沙县国土局制作的《公文送达回证》上分别载明“送达文件名称：关于催缴沙县高砂镇工业集中区J地块出让成交价款的通知（2014.9.12）”和“送达文件名称：关于再次催缴沙县高砂镇工业集中区J地块出让成交价款的通知（2014.12.12）”，正元公司分别在该两份送达回证收件人签章处盖章，虽没有签署日期，该两份送达回证上明确记载送达文件名称，应认定正元公司已收到该两份通知。
二审中，因涉案地块系由高砂镇政府与正元公司签订《国有建设用地交地确认书》，故本院责令沙县国土局就涉案出让地块与正元公司和高砂镇政府签订的《化工原料仓储项目投资合同书》涉及的地块是否是同一地块提供证明材料。2017年7月24日，高砂镇政府向本院出具《证明》，载明：兹证明2012年1月10日高砂镇政府与正元公司签订的《化工原料仓储项目投资合同书》中甲方提供的项目总用地21.35亩与2014年7月15日沙县国土局与正元公司签订的《成交确认书》中挂牌出让的沙县高砂镇工业集中区J地块14235平方米国有建设用地系指同一地块。
二审另查明：
1.2012年1月10日，高砂镇政府（甲方）与正元公司（乙方）签订《化工原料仓储项目投资合同书》，约定：甲方提供项目总用地21.35亩，实际供地四至范围、面积，以红线图为准。甲方提供项目建设用地，负责办理征地青苗补偿等事项，协助办理土地使用权证。甲方所提供土地达到“三通一平”，即生活用水、道路、电力、通讯和土地平整。项目用地21.35亩，乙方固定资产总投资为1000万元以上，2012年度产值必须达到1500万元以上。乙方必须在甲方所在地的工商行政管理部门办理企业注册登记，注册资本不少于100万元。乙方项目建成投产后，必须在企业所在地依法纳税，年纳税50万元以上。土地使用权出让价款为地价款每亩陆万元计。支付方式为该合同签订后，乙方首期付给地价款肆拾万元整；第二期甲方提供土地1个月后支付陆拾捌万壹仟元整；第三期付款时间为办理好土地使用权证（办证相关税费由乙方承担），乙方付清全部地价款（即贰拾万元整）。本合同以支付首期地价款肆拾万元整后生效。原高砂镇政府与三明市神州物资有限公司、三明环昌化工有限公司签订的化工原料仓储项目投资合同书作废等。
2.2009年1月15日，福建三明明园木业有限公司向沙县高砂镇工业区开发建设指挥部付款20万元，附加信息及用途为购地。2009年8月31日，福建三明环昌化工有限公司向沙县高砂镇工业区开发建设指挥部付款20万元，附加信息及用途为购地。2012年2月7日，高砂镇政府向正元公司出具福建省行政事业单位（社团）往来结算凭证，载明：收到正元公司购地款40万元。2013年6月5日，正元公司向沙县高砂镇人民政府财政经济办公室付款281000元。以上合计正元公司为涉案地块缴付1081000元。
3.2012年至2015年，正元公司向沙县国家税务局缴纳企业所得税和增值税合计3930074.99元。2012年1月15日至2016年4月15日期间，正元公司向沙县地方税务局缴纳印花税、地方教育附加等税收合计455527.27元。
4.2014年7月15日，沙县国土局和正元公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同编号为35042720140715G075，双方约定：本合同项下出让宗地编号为0550194，宗地面积14235平方米，出让宗地坐落于高砂镇工业集中区J地块。出让人同意在2014年7月15日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到场地平整达到红线内土地平整，周围基础设施达到红线外通水、通电、通路。本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为173万元，每平方米121.54元。本合同项下宗地的定金为43万元，定金抵作土地出让价款。受让人同意在本合同签订之日起60日内（即2014年9月9日前）一次性付清国有建设用地使用权出让价款。受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金。因履行本合同发生争议，由双方协商解决，协商不成的，依法向人民法院起诉方式解决等。同日，高砂镇政府与正元公司签订了《国有建设用地交地确认书》。
再查明：
2008年11月25日，福建三明明园木业有限公司名称变更为福建三明环昌化工有限公司。2010年10月9日，福建三明环昌化工有限公司名称变更为福建省三明正元物资供应有限公司。
本院认为，正元公司与沙县国土局在签订《国有建设用地使用权出让合同》之前，已经与高砂镇政府签订《化工原料仓储项目投资合同书》，并根据与高砂镇政府签订的合同书约定缴纳土地使用权出让价款。从正元公司向沙县地方税务局和沙县国家税务局缴税情况以及正元公司与高砂镇政府签订《化工原料仓储项目投资合同书》的约定内容来看，2012年7月15日《国有建设用地使用权出让合同》签订前正元公司已经实际使用涉案地块开展经营活动。沙县国土局在2014年出让涉案地块时知道或应当知道正元公司已经实际使用涉案地块，即正元公司已经与高砂镇政府签订《化工原料仓储项目投资合同书》并根据约定使用涉案地块的事实。正元公司与沙县国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》后，涉案地块由高砂镇政府与正元公司签订《国有建设用地交地确认书》。由于高砂镇政府与沙县国土局未能妥善协调处理涉案土地出让金的交接问题，造成正元公司未能按《国有建设用地使用权出让合同》的约定及时缴纳部分土地出让金，且正元公司于2016年1月又按《国有建设用地使用权出让合同》全额缴纳土地出让金。故沙县国土局主张正元公司逾期缴纳土地出让金构成违约应承担违约责任的诉请，本院部分予以支持。截至2014年9月9日，正元公司为涉案地块向沙县国土局及高砂镇政府缴付1511000元，尚差219000元未缴付。正元公司于2015年9月21日缴纳土地出让金30万元，根据正元公司与沙县国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定“受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金”，正元公司应支付沙县国土局逾期付款违约金82563元（219000元*377天*1‰）。
综上所述，正元公司的上诉请求部分成立，予以支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：
一、变更沙县人民法院（2016）闽0427民初923号民事判决为“福建省三明正元物资供应有限公司应于本判决生效之日起五日内向沙县国土资源局支付逾期缴纳土地出让金违约金82563元”；
二、驳回沙县国土资源局的其他诉讼请求。
二审案件受理费9535元，由沙县国土资源局负担8162元，福建省三明正元物资供应有限公司负担1373元。一审案件受理费4767.5元，由沙县国土资源局负担4081.5元，福建省三明正元物资供应有限公司负担686元。
本判决为终审判决。
审判长 吴朝生
审判员 吴振泉
审判员 阙 斌
二〇一七年七月三十一日
书记员 王晓清
附相关法条：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。