浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行终字第304号
上诉人（原审原告）徐裕财。
被上诉人（原审被告）江山市人民政府，住所地浙江省江山市解放路118号。
法定代表人叶美峰，市长。
委托代理人姜甘龙，江山市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人徐俊华，浙江远图律师事务所律师。
徐裕财诉江山市人民政府不履行行政复议法定职责一案，衢州市中级人民法院于2015年7月27日作出（2015）浙衢行初字第10号行政裁定。徐裕财不服，向本院提起上诉，本院于2015年8月24日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年10月30日公开开庭审理了本案。上诉人徐裕财，被上诉人江山市人民政府的副县长毛正彩及委托代理人姜甘龙、徐俊华到庭参加诉讼。
原审法院认定：2013年12月9日，原告以编号为XA45539458633的国内挂号信函方式向江山市人民政府法制办公室寄送了一封信件，该挂号信于次日被签收。原告徐裕财于2014年5月19日以编号为1041303635307的全球邮政特快专递向衢州中院寄送行政起诉状，请求法院判令江山市人民政府行政不作为违法等。2014年8月5日，衢州中院立案一庭作出立案释明通知书，告知徐裕财起诉不符合法院受理条件。2015年5月11日，徐裕财再次以相同的事实和理由向本院提起行政诉讼，诉讼请求如前。原告徐裕财主张其向江山市人民政府法制办公室寄送的是行政复议申请书等材料，因未能提供充分的证据，本院不予确认。
原审法院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。原告徐裕财虽能证明2013年12月9日向被告江山市人民政府寄送过信件，但不能证明其寄送的信件内容。同时，即使如原告徐裕财主张曾寄过复议申请书，但《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条和修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款均规定：复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款规定：行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。本案原告徐裕财所主张的复议申请书，于2013年12月10由被告签收，复议机关至迟应当在九十日内即2014年3月10日前作出复议决定。据此，徐裕财在该日期前没有收到复议决定，应当在2014年3月25日前提起行政诉讼。现有证据表明，原告徐裕财于2014年5月19日向法院邮寄起诉状，已经明显超出法律规定的起诉期限。原告关于相关起诉期限应当按二年规定计算的意见，与法不符，本院不予采纳；被告主张原告起诉超过法定起诉期限的相关抗辩意见成立，本院予以采纳。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告徐裕财的起诉。
徐裕财上诉称：一、一审认定事实不清，导致适用法律错误。上诉人于2013年12月8日以邮递挂号信的方式，书面向江山市人民政府提出行政复议申请，并提供了相关复议证据，证明申请复议符合《中华人民共和国行政复议法》规定，并在一审中已说明国内挂号信函收据记录的130克与上诉人申请复议提供的行政复议书等材料是相吻合的，证明上诉人向被上诉人申请行政复议是事实，被上诉人在一审中承认在信件中只收到上诉人信函中的两张图片是不真实的。被上诉人能在一审出具上诉人邮寄的两张图片，应当也能出具上诉人邮寄的130克的内容是什么，因此上诉人向被上诉人邮寄了130克材料应当能够证明邮寄信件内包括行政复议申请书。二、上诉人于2014年2月19日依据《中华人民共和国行政复议法》第二十条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十一条的规定，向衢州市人民政府以国内标准快递编号为1078589710906的方式邮寄申请复议监督申请、原申请复议申请书等相关证据材料（169克重），现上诉人有证据证明衢州市人民政府在2014年2月20日曾收到过上诉人的快递。被上诉人没有依法履行上述法定义务和告知申请监督复议人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定，上诉人的诉讼时效应当除去衢州市人民政府收到上诉人邮寄的申请复议监督申请书时（2014年2月20日）起始至上诉人于2014年5月19日向法院提出诉讼止的日期。因此，本案上诉人没有超过行政诉讼法第四十五条规定的法定起诉期限。三、上诉人向被上诉人申请行政复议，被上诉人不予答复，应属上诉人不知道诉权和法定起诉期限。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用最长二年”的规定，以及最高人民法院印发《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》“各级法院要全面正确审查起诉期限，对不属于起诉人自身原因超过起诉期限的，应当根据案件具体情况依法提供有效救济”的通知，上诉人被衢州市人民政府耽误的诉讼时间，上诉人也不知道诉权和法定起诉期限的事实。故上诉人诉讼时效在本案中被耽误具有充足的正当理由，上诉人为此在一审时两次开庭都要求一审法院调查衢州市人民政府法制办行政复议应诉处处长，但一审法院不予理睬。为查明事实，上诉人请求二审法院调查衢州市人民政府收到上诉人邮寄快递的去向。综上，请求撤销一审裁定，判令江山市人民政府行政复议不作为行为违法；判令江山市人民政府依法受理申请人的行政复议，并限期作出书面复议答复。
江山市人民政府答辩称：一、上诉人于2013年12月9日，以国内挂号信函形式向答辩人寄送了一封信件，该信件于次日被签收。上诉人提供该挂号信收据，拟证明曾向答辩人提出行政复议申请的事实。根据证据规则，上诉人需提供向答辩人寄送行政复议申请材料的证据。实际上，上诉人没有寄送行政复议申请，仅向答辩人反映江山市大陈乡在“三改一拆”集中行动中存在违法行为，要求追究相关人员的责任。上诉人于2013年11月28日以“复议中提出的有关问题与相关部门达成和解协议，有关问题已经得到妥善解决”为由，向省政府申请撤回行政复议，而“有关问题”中包括要求大陈乡政府赔偿损失。当时答辩人从化解行政争议的角度，全程参与配合省政府，而上诉人在省政府作出行政复议终止决定后5天，就以相同赔偿请求提起行政复议，不合常理。上诉人一直向答辩人主张的是要求追究大陈乡领导的责任，并未申请行政复议，上诉人提出的邮寄材料有130克，这与信封、纸张材质及投递时称重是否规范均有关系，在无法还原寄送原件的情况下，是否真有130克已无法证明，即使能够确认材料确实有130克，但同样不能证明寄送的就是上诉人主张的行政复议申请材料。二、根据《中华人民共和国行政复议法》第四十五条“复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼”之规定，上诉人主张2013年12月9日寄送行政复议申请，12月10日答辩人签收，鉴于答辩人未作出复议决定，上诉人应于2014年3月25日前提起行政诉讼，而上诉人最早于2014年5月19日向法院递交诉状，已明显超过法律规定的起诉期限。即便是认定上诉人曾向衢州市人民政府提出过复议监督申请，该申请也与本案起诉期限无关，更不存在“不可抗力或其他不属于其自身原因耽误起诉期限”的情形。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉请求及理由依法不能成立，请求驳回上诉，维持原裁定。
庭审中双方当事人围绕着上诉人徐裕财是否向江山市人民政府提出过行政复议申请及其起诉是否超过了法定的起诉期限等审理重点进行了质证、辩论。
经审查，本院确认如下：
上诉人徐裕财在一审期间提交的证据证明，2013年12月9日其以国内挂号信函方式向被上诉人江山市人民政府法制办公室寄送了信件，该信件于次日被签收。上述事实，上诉人与江山市人民政府均无异议，但双方对该信件的内容存在争议。上诉人主张该信件系行政复议申请书，而江山市人民政府则认为该信件系上诉人反映大陈乡政府在“三改一拆”行动中存在不当行为的信函。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款第（二）项规定，在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。本案中，在上诉人已初步举证证明江山市人民政府已收到了其邮寄的“行政复议申请书”后，应由江山市人民政府举证证明其收到的并非“行政复议申请书”，江山市人民政府虽向一审法院提交了有关“大陈乡开展‘三改一拆’集中行动”的图片文字材料，以证明上诉人邮寄的信件并非行政复议申请，但其并未向原审法院提交上诉人邮寄该材料相配套的信封，也未提交其行政复议机构市政府法制办公室有关信函收件登记簿等材料，因此仅凭江山市人民政府在一审时提交的证据不能证明其于2013年12月10日收到上诉人的信件系其在庭审中所陈述的“江山市大陈乡政府在‘三改一拆’行政中存在不当行为的材料”，故江山市人民政府应承担举证不能的后果，据此推定江山市人民政府已收到上诉人的行政复议申请书。上诉人对此提出的上诉理由成立，本院予以采纳。
江山市人民政府在2013年12月10日收到上诉人的行政复议申请书后并未在法定期限内作出行政复议决定。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。故江山市人民政府至迟应在2014年3月10日前作出复议决定。根据修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。因江山市人民政府在法律规定期限内未作出复议决定，故上诉人应当依照上述法律规定在2014年3月25日前提起行政诉讼。据现有的证据表明，上诉人于2014年5月19日向一审法院邮寄行政起诉状，已超过上述法律规定的起诉期限。上诉人认为起诉期限应当按照二年计算以及其因向衢州市人民政府申请复议监督而属正当理由被耽误，均缺乏相应的事实和法律依据，本院不予采纳。
本院认为，上诉人于2013年12月9日向江山市人民政府申请行政复议，江山市人民政府于次日收到上诉人的行政复议申请后并未在法律规定的期限内作出复议决定，故上诉人应当依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在复议期满之日起十五日内即2014年3月25日前向人民法院提起诉讼，但其直至2014年5月19日才提起诉讼，显然已超过了法律规定的起诉期限。原审法院认为“上诉人不能证明其已向江山市人民政府提出过行政复议申请”存在不当，对此本院予以指正，但原审法院认定上诉人超过法定起诉期限并据此驳回其起诉正确，依法应予维持，故上诉人要求“撤销一审裁定，确认江山市人民政府行政复议不作为行为违法并判令限期作出书面复议答复”的请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 万成兆
二〇一五年十一月九日
书 记 员 韦若莎