江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏行终字第00614号
上诉人（原审原告）范国良。
委托代理人范建成。
被上诉人（原审被告）如皋市人民政府，住所地如皋市解放路市行政中心。
法定代表人陈晓东，该市市长。
委托代理人詹文天，如皋市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人吴晓黎，如皋市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人范国良因诉如皋市人民政府（以下简称如皋市政府）政府信息公开答复一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2014）通中行初字第0093号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人范国良的委托代理人范建成，被上诉人如皋市政府的委托代理人詹文天、吴晓黎到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2014年9月20日，范国良向如皋市政府邮寄政府信息公开申请书，申请公开“如皋市政府批准如皋市长江镇长江村外侧长江滩涂所涉土地进行出让的批准文件的复印件”。2014年10月13日，如皋市政府作出皋政依告[2014]106号《如皋市政府政府信息公开补充申请告知书》。主要内容为，您通过信函形式递交的《政府信息公开申请书》，要求公开“如皋市人民政府批准如皋市长江镇长江村外侧长江滩涂所涉土地进行出让的批准文件的复印件”，本机关已于2014年9月22日收悉。经审查，您的政府信息公开申请未明确特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十一条第（四）项的规定，请您于2014年10月17日前补充相关申请内容。2014年10月20日，如皋市政府作出皋政依复[2014]311号《如皋市政府政府信息公开申请答复书》，主要内容为，您未能按要求补充相关申请内容，本机关无法查找您所申请的信息。范国良不服上述告知书和答复书，向南通市人民政府（以下简称南通市政府）申请行政复议。南通市政府于2015年1月16日作出通政复驳[2014]309号《驳回行政复议申请决定书》，驳回申请人的行政复议申请；同日，作出通政复决[2014]310号《行政复议决定书》，维持了皋政依复[2014]311号《如皋市政府政府信息公开申请答复书》。
原审法院另查明，在范国良、范建振与南通市政府政府信息公开另案诉讼中，南通市政府提交了江苏省环保厅办公室、南通市环保局、南通市政府信息公开办公室出具的情况说明。江苏省环保厅情况说明的内容为：“自2008年《条例》颁布实施以来，截止2014年年底，范国良累计向我厅提出185件依申请公开，范建振累计向我厅提出45件依申请公开”。南通市环保局出具情况说明的内容为：“根据我们掌握的情况，自信息公开条例发布以来，范国良、范建振向环保部提出的信息公开申请共计有1000余件，申请行政复议100余件”。南通市政府办公室信息公开办公室出具情况说明的内容为：“2012年9月至今，如皋市居民范国良累计向南通市政府提交政府信息公开申请81件。2013年3月至今，范建振累计向南通市政府提交政府信息公开申请27件”。
原审法院认为，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条规定，信息公开案件中行政机关告知申请人作出更改、补充的行为，属于行政程序中的中间行为，不是终局的行政行为，附属于行政行为而存在，对信息公开申请人的权利义务不产生实际影响，故被诉的如皋市政府皋政依告[2014]106号《如皋市政府政府信息公开补充申请告知书》不属于行政诉讼的受理范围。政府机关所掌握的信息量非常巨大，如果申请人提供的描述过于笼统，必然会增加政府机关检索的工作量，妨碍政府机关的正常运作。同时，如果信息�述不具体、不明确，最终导致的是申请人自己难以及时、准确地获取政府信息。因此，申请人在提出信息公开申请时应当尽可能详细地对政府信息的内容进行描述，以便行政机关能够寻找、确定、提供申请人所希望获得的政府信息。本案范国良申请公开“如皋市政府批准如皋市长江镇长江村外侧长江滩涂所涉土地进行出让的批准文件的复印件”，滩涂一般是指海滩、河滩和湖滩的总称，是指沿海大潮高潮位于低潮位之间的潮浸地带、河流湖泊常水位至洪水位间的滩地等，地貌学上称谓“潮间带”。由于潮汐的作用，滩涂有时被水淹没，有时露出水面。现实中，为了充分利用土地，部分滩涂经过排水、筑堤等改造措施后，成为了可以有效利用的土地，有的已经登记在册。本案中，案涉长江村沿江地段的土地包括了潮浸地带和非潮浸地带、已改造的滩涂和非改造的滩涂，滩涂之上的长江堤岸也有内堤、外堤之分，堤岸附近土地也有内侧和外侧之分。范国良所称的“长江村外侧长江滩涂”并非明确的地名，也非专业的术语，滩涂所包括的地域范围较为广泛，该申请内容不明确。如皋市政府根据《政府信息公开条例》第二十一条第（四）项规定，告知范国良对申请的信息进行补充明确并无不当。范国良2014年10月18日收到补充申请告知书后，未能按照要求补充明确相关申请事项，如皋市政府于2014年10月20日作出答复并无不当。范国良向如皋市政府提出了信息公开申请后，如皋市政府在法定期限内作出了被诉行政行为，不违反《政府信息公开条例》第二十四条规定的法定程序。范国良大量申请政府信息公开的行为超过了公民依法、正当行使知情权的合理限度，�符合《政府信息公开条例》第十三条规定。范国良非科研工作者，并不从事科学研究，其虽然获取了大量的政府信息，但事实上从未进行过科学研究、发表过学术论文、从事过学术讲座等活动。范国良也非社会公益事业的志愿者，其获取信息后，也从未参加过公益活动或者志愿开展了环保法律、土管法律等宣传活动。事实上，范国良获取信息后一直闲置未用，造成了公共资源的巨大浪费。范国良等人长期、连续、紧密、大量地申请信息公开、提起行政复议，进而提起诉讼的行为，虽然在形式上、表面上满足了其个人对于政府信息的知情需求，但在实质上已经明显偏离了公民依法、理性、正当行使知情权和监督权的正常轨道，超过了知情权行使的合理限度，明显缺乏合理性和正当性，属于不当行使知情权。由于行政资源具有公共性、有限性、稀缺性和效率性等特点，个别人对公共行政资源的大量占据并闲置浪费，势必会影响其他公民、法人和组织对于政府公共服务的依法享有和权利的依法行使，从而在实质上会侵犯到其他人的合法权益。范国良不当行使知情权的行为，不仅严重影响了行政机关工作的正常秩序，而且也影响了其他公民、法人和组织依法、及时、准确地获取政府信息，在根本上不利于透明政府和法治政府建设的有序推进。同时，其因不当行使知情权的行为提起行政诉讼，也浪费了有限而宝贵的司法资源。范国良的行为不符合政府信息公开条例规定的基本宗旨，构成了知情权的滥用。范国良在今后的生产、生活中应当切实注意改正。原审法院根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回范国良的诉讼请求。
上诉人范国良上诉称：其向被上诉人如皋市政府申请政府信息公开，被上诉人于2014年10月13日向上诉人发出《补充申请告知书》，要求上诉人于204年10月17日前补充相关申请内容，从上诉人收到该通知到邮寄补充申请材料，仅给上诉人留有三天时间，且上诉人10月18日才收到通知书，该行为明显不当。原审法院认定上诉人滥用知情权没有事实根据。请求本院撤销原审判决，判令被上诉人向其公开申请的政府信息。
被上诉人如皋市政府答辩称：2014年9月20日，上诉人通过邮寄方式向其递交政府信息公开申请，被上诉人收到申请后，因上诉人申请公开的政府信息不明确，根据《政府信息公开条例》的规定于2013年10月13日作出补充申请告知书，告知上诉人明确其申请公开的政府信息文件名称、文号或者其他特征描述�并在10月17日前补充相关申请内容，故该补充申请告知书不违反法律规定。上诉人未在规定的期限内明确申请的内容，被上诉人无法查找其申请公开的信息。虽然上诉人于2013年10月18日收到补充申请告知书，但上诉人并未通过邮寄或电话等方式补充或告知其申请的材料，故上诉人认为补充申请材料时间不合理的理由不能成立。因上诉人未在规定期限内补充信息公开申请材料，故被上诉人依据《政府信息公开条例》作出信息公开答复书，亦不违法。请求本院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人范国良于2014年9月20日向如皋市政府申请公开“如皋市政府批准如皋市长江镇长江村外侧长江滩涂所涉土地进行出让的批准文件的复印件”，因长江镇长江村外侧长江滩涂非明确地名，且区分为不同的地块，被上诉人如皋市政府无法明确上诉人要求公开的具体文件，故依据《政府信息公开条例》第二十一条第（四）项“申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”的规定，向上诉人发出《市政府政府信息公开补充申请告知书》，要求上诉人明确其申请公开信息的文件名称、文号或其他特征描述并无不当。因上诉人未能按要求明确相关申请事项，被上诉人如皋市政府作出涉案皋政依复（2014）311号《如皋市政府政府信息公开申请答复书》，告知上诉人无法查找其所申请的政府信息亦无不当。
被上诉人如皋市政府于2014年10月13日作出皋政依告（2014）106号《如皋市政府政府信息公开补充申请告知书》，要求上诉人于2014年10月17日前补充相关申请内容，未充分考虑该告知书的邮送时间问题，存在瑕疵，希在今后的工作中予以改正。
上诉人作为普通公民积极关注环境保护工作，向有关行政机关提出合理建议和投诉是值得肯定的。但是公民申请政府信息公开，法律有相应的条件规定。上诉人并未提交有效证据证明其申请符合《政府信息公开条例》规定的系自身生产、生活、科研等特殊需要，故其向政府大量申请信息公开，原审判决认定明显偏离了公民依法、理性、正当行使知情权和监督权的正常轨道，属于不当行使知情权，该认定正确。
综上，上诉人范国良的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、审判程序合法、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判�如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人范国良负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 齐 鸣
代理审判员 季 芳
代理审判员 黄 河
二〇一六年一月十二日
书 记 员 胡志成
见习书记员 钱伟红
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国政府信息公开条例》
第十三条规定，除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民那政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。
第二十一条第（四）项申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。
第二十四条第二款行政机关收到政府信息公开申请，不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。
2、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》
第二条公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理�
（一）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。