广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤03行终336号
上诉人（原审原告）黄玉娟。
委托代理人邓绍斌，广东华程律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）深圳市社会保险基金管理局，住所地深圳市彩田南路海天大厦。
法定代表人曾思克，系该局局长。
委托代理人万立，系该局工作人员。
委托代理人叶振宏，广东中全律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）深圳市人力资源和社会保障局，住所地深圳市福田区福中三路市民中心西区三楼。
法定代表人王卫，系该局局长。
委托代理人孟凡友，系该局工作人员。
委托代理人叶振宏，广东中全律师事务所律师。
上诉人黄玉娟因诉被上诉人深圳市社会保险基金管理局、深圳市人力资源和社会保障局社保待遇核定行为一案，不服广东省深圳市福田区人民法院（2015）深福法行初字第1333号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定，人力资源和社会保障部、财政部《关于2015年调整企业退休人员基本养老金的通知》（人社部发〔2015〕6号）规定，经国务院批准，从2015年1月1日起，为2014年12月31日前已按规定办理退休手续并按月领取基本养老金的企业退休人员提高基本养老金水平，总体调整水平按照2014年企业退休人员月人均基本养老金的10%确定……各地区的具体调整水平的办法，由各省、自治区、直辖市人民政府根据当地物价上涨、工资增长等实际情况和企业基本养老保险基金随能力合理确定……。广东省人力资源和社会保障厅、广东省财政厅《关于2015年度调整企业退休人员基本养老金的通知》（粤人社发〔2015〕64号）规定，从2015年1月1日起，调整全省企业（含参加企业职工基本养老保险的其他单位）退休人员基本养老金，调整对象包括2014年12月31日前（含本日）已领取基本养老金的企业退休人员，具体的调整办法如下：（一）普遍调整。1、每人每月按照113元定额计发。2、2014年12月31日前已经领取基本养老金的人员，按本人调整前基本养老金月标准的5%定比计算调整额；2015年1月至6月首次领取基本养老金的人员，按本人首次领取基本养老金月标准的5%定比计算调整额……各地市（除广州市）直接按照本通知规定的标准和要求执行，不得另行制定方案，不得以任何理由擅自提高调整水平、突破调整政策……。深圳市人力资源和社会保障局、深圳市财政委员会《关于2015年调整企业退休人员基本养老保险待遇的通知》（深人社规〔2015〕9号）规定，对2014年12月31日前已在市社保机构办理了领取基本养老金手续的企业退休人员，增加基本养老金：每人每月按照113元定额、加上本人本次调整前的月基本养老金的5%计发（由此增加的基本养老金“四舍五入”，以元为单位计算，下同），纳入以上普调基数的基本养老金不包括历年累计的高级职称专项津贴、高龄津贴，也不包括补充养老保险、生活补贴、过渡性补贴、工龄补助、生活补助等地方补充养老保险待遇……。2015年7月10日，深圳市社会保险基金管理局作出涉案《2015年度企业退休人员基本养老金调整通知书》，主要内容为：黄玉娟：根据《深圳市人力资源和社会保障局深圳市财政委员会关于2015年调整企业退休人员基本养老保险待遇的通知》（深人社规〔2015〕9号）的规定，对您的相关待遇调整如下：一、每人每月按照113元定额计发，增加基本养老金…
原审法院认为，《中华人民共和国社会保险法》第十八条规定，国家建立基本养老金正常调整机制。根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高基本养老保险待遇水平。涉案《2015年度企业退休人员基本养老金调整通知书》是依据《关于2015年调整企业退休人员基本养老保险待遇的通知》（深人社规〔2015〕9号）规定的标准执行的，并未违反该规范性文件的相关规定。此外，《关于2015年调整企业退休人员基本养老保险待遇的通知》（深人社规〔2015〕9号）是按照《关于2015年调整企业退休人员基本养老金的通知》（人社部发〔2015〕6号）和《关于2015年度调整企业退休人员基本养老金的通知》（粤人社发〔2015〕64号）的要求制定，其中《关于2015年调整企业退休人员基本养老金的通知》（人社部发〔2015〕6号）已经明确了是由省、自治区、直辖市人民政府合理确定调整水平和办法，《关于2015年度调整企业退休人员基本养老金的通知》（粤人社发〔2015〕64号）亦规定了各地市直接按照本通知规定的标准和要求执行，不得另行制定方案。故，《关于2015年调整企业退休人员基本养老保险待遇的通知》（深人社规〔2015〕9号）并未违反《关于2015年调整企业退休人员基本养老金的通知》（人社部发〔2015〕6号）、《关于2015年度调整企业退休人员基本养老金的通知》（粤人社发〔2015〕64号）的相关规定。根据《深圳经济特区社会养老保险条例》第二十九条的规定，市人力资源保障部门可以根据国家相关政策，结合本市经济社会发展状况以及本市上年度在岗职工月平均工资增长情况，适当调整退休人员的基本养老金水平，报市政府批准后实施。该规定并未规定具体的调整方法。上诉人认为《关于2015年调整企业退休人员基本养老保险待遇的通知》（深人社规〔2015〕9号）违反了前述法规的规定，无事实和法律依据。判决驳回诉讼请求。
上诉人黄玉娟不服原审判决向本院提出上诉。上诉请求：1、撤销原审判决；2、责令深圳市社会保险基金管理局撤销《2015年度企业退休人员基本养老金调整通知书》，重新作出决定，按深圳市2014年人均基本养老金3459元的5%计发173元定额，从2015年1月开始补发少算的每月60元基本养老金差额。3、请求一并审查深圳市人力资源和社会保障局作出的深人社规[2015]9号《深圳市人力资源和社会保障局、深圳市财政委员会关于2015年调整企业退休人员基本养老保险待遇的通知》的合法性，判定其不合法。4、一审、二审的诉讼费由深圳市社会保险基金管理局、深圳市人力资源和社会保障局承担。上诉理由：1、一审判决对上诉人提供的不利于被上诉人的证据，均没有说明是否予以采信，违反法律规定。只根据一方证据作出判决，事实不清。2、一审判决适用法律法规错误。《深圳经济特区社会养老保险条例》虽然并未规定养老金具体的调整方法，但第二十九条对如何调整定了规则，首先授予深圳市有权制定特区范围内实施方案，然后要根据国家政策，同时要结合本市经济社会发展状况以及本市上年度在岗职工月平均工资增长情况来确定调整方案。深人社规[2015]9号通知其第一条中的113元定额，是根据广东省养老金数据计算出来的，而非根据深圳市养老金计算的，所以该通知表面符合深圳市制定，内容不符合本市自己制定的规则，不合法。国家相关政策是经国务院批准的人社部发【2015】6号通知，该通知明确要求各地2015年养老金“调整水平按照2014年企业退休人员月人均基本养老金的10%确定。”国家政策对调10%是确定的，没有左右的，这是一个民生硬指标，深人社规[2015]9号实施方案调整幅度不到8.3%，违反了国家调整政策。粤人社发【2015】64号通知是广东省人社厅制定的养老金调整实施方案不是国家政策，不是深圳市制定养老金调整实施方案的依据。也不是《行政诉讼法》规定的判案依据。深圳市人大曾明确“深圳市人大常委会制定的经济特区法规与广东省地方性法规不一致时，在深圳经济特区范围内，应当优先适用深圳市人大常委会制定的经济特区法规。”《深圳经济特区社会养老保险条例》是地方性法规，法律效力远高于规范性文件的粤人社发[2015]64号通知。3、参保人的权利和义务应该对等，按深圳标准交按广东省标准调，违反公平原则。国家政策只统一了10%调整比例，而没有统一调整金额，是源于多缴多得政策，全国各地养老金缴交基数不同，所以养老金水平不同，调整数额也不同。深圳市的缴交基数全国最高，参保人根据《深圳经济特区社会养老保险条例》规定履行了一系列缴交义务，到头来却要按广东省的基数调整养老金，造成权利和义务不对等，违反公平原则。4、被上诉人制定的深人社规[2015]9号通知违反了《深圳市行政机关规范性文件管理规定》。深人社规[2015]9号通知，在国家政策没有改变的情况下，即没有提供广东省对深圳2015年前历年调整实施方案有不同意见的证据，也没有说明2015年的更改的意图，更没有公开征求意见，直接暗箱操作减损企业退休人员养老金增加幅度，违反该规定。
被上诉人深圳市社会保险基金管理局、深圳市人力资源和社会保障局共同答辩称，人社部发（2015）6号文是关于2015年调整退休人员基本养老金的通知，基本原则在该文件中有体现，该文件是发到各个省。该文件的精神是按照2014年的10%确定调整比例，调整的方案、水平和办法由各省根据物价上涨和工资情况和企业职工养老基金承受确定，也就是说排除了各地有调整制订权，最后通知说调整方案要报社保部审批，各地不得提高调整水平。广东省人力资源部门和广东省财政厅根据国家的政策制订了2015年的调整通知，该通知发给深圳市人力资源和社会保障局的，该通知第二页执行方法专门提到了除了广州市外，各地不得另行制订方案，不得以任何理由调整水平，突破调整政策。这是省厅对深圳市调整的要求以及对深圳以外其他城市养老金调整的要求。根据这一要求，深圳市人力资源和社会保障局以及深圳市财政委员会在2015年7月7日发布了深人社规（2015）9号文，该文是2015年调整企业退休人员待遇的依据。《深圳经济特区社会养老保险条例》第29条所涉及的退休人员基本养老金的调整是要根据国家的相关政策推行，人社部所发的（2015）6号文也是国家政策。
深圳市人力资源和社会保障局在庭后补充意见称，《深圳经济特区社会养老保险条例》第二十九条规定是原则性条款而非具体性条款，经济社会发展状况以及本市上年度在岗职工月平均工资增长情况仅是参考性背景因素而非具体的调整标准和公式，该条款是授权性而非义务性规定，是弹性而非刚性条款，按照该条例可能出现结合深圳严格执行国家和省规定、结合深圳实际在国家和省标准基础上上浮或下调等结果。2015年深圳市结合实际执行国家和省规定的标准调整了企业退休人员基本养老金水平，这其中即考虑了深圳市经济社会发展状况，也考虑了养老金全国统筹的宏观背景，并报经市政府批准实施，是符合国家、省及深圳市的法规和政策的。上诉人提出的依照“深圳市月平均养老金水平”作为调整待遇的基数的主张没有法律依据。
经审理，原审查明的上述事实无误，本院予以确认。
本院认为，深圳市社会保险基金管理局作出的《2015年度企业退休人员基本养老金调整通知书》中规定：根据《深圳市人力资源和社会保障局深圳市财政委员会关于2015年调整企业退休人员基本养老保险待遇的通知》（深人社规〔2015〕9号）规定，2015年调整企业退休人员基本养老保险待遇中的普遍调整部分为“每人每月按照113元定额”。上诉人对该通知中的“每人每月按照113元定额”不服，提起行政诉讼。本案争议的焦点是：深圳市社会保险基金管理局核定2015年调整企业退休人员基本养老保险待遇中的普遍调整部分为“每人每月按照113元定额”，是否合法。
《深圳经济特区社会养老保险条例》第二十九条规定，市人力资源保障部门可以根据国家相关政策，结合本市经济社会发展状况以及本市上年度在岗职工月平均工资增长情况，适当调整退休人员的基本养老金水平，报市政府批准后实施。该规定是深圳市人力资源和社会保障部门调整养老金水平的职权依据。该规定一方面并没有具体规定基本养老金水平调整方法和计算公式，另一方面又明确规定社保部门有权进行适当调整。
人力资源和社会保障部、财政部《关于2015年调整企业退休人员基本养老金的通知》（人社部发〔2015〕6号）规定，经国务院批准，从2015年1月1日起，为2014年12月31日前已按规定办理退休手续并按月领取基本养老金的企业退休人员提高基本养老金水平，总体调整水平按照2014年企业退休人员月人均基本养老金的10%确定……各地区的具体调整水平的办法，由各省、自治区、直辖市人民政府根据当地物价上涨、工资增长等实际情况和企业基本养老保险基金随能力合理确定……。根据国家政策，深圳市人力资源和社会保障部门可以按照2014年企业退休人员月人均基本养老金的10%合理确定调整水平。根据《深圳经济特区社会养老保险条例》第二十九条的规定，深圳市人力资源和社会保障部门可以结合本市经济社会发展状况以及本市上年度在岗职工月平均工资增长情况，适当调整退休人员的基本养老金水平。据此，深圳市人力资源和社会保障部门作出“2015年调整企业退休人员基本养老保险待遇中的普遍调整部分为每人每月按照113元定额”的决定，符合《深圳经济特区社会养老保险条例》第二十九条以及国家政策的规定。上诉人主张应当是“2015年调整企业退休人员基本养老保险待遇中的普遍调整部分为每人每月173元定额”，但《深圳经济特区社会养老保险条例》第二十九条规定的“本市上年度在岗职工月平均工资增长情况”与上诉人主张的“深圳市2014年人均基本养老金3459元的5%”是两个概念。没有法律规范规定调整企业退休人员基本养老保险待遇一定要按照“深圳市上年度人均基本养老金的5%”增长。故上诉人的该主张缺乏法律依据，本院不予支持。
深圳市人力资源和社会保障部门作出调整决定后，深圳市社会保险基金管理局应当执行该决定，依据该决定对本市养老金水平进行相应调整。案件中，深圳市社会保险基金管理局针对上诉人作出2015年调整企业退休人员基本养老保险待遇中的普遍调整部分为“每人每月按照113元定额”的通知书，与深圳市人力资源和社会保障部门作出的2015年调整企业退休人员基本养老保险待遇调整决定相一致，本院予以确认。上诉人关于撤销该通知书的诉讼请求，缺乏法律依据，本院予以驳回。
上诉人还要求本院一并对深圳市人力资源和社会保障局、深圳市财政委员会《关于2015年调整企业退休人员基本养老保险待遇的通知》（深人社规〔2015〕9号）进行合法性审查。本院认为，该通知中涉及的2015年调整企业退休人员基本养老保险待遇的调整标准符合法律规定。但需要指出的是，《深圳经济特区社会养老保险条例》作为经济特区地方性法规，在深圳市应当优先适用。故深圳市人力资源和社会保障局调整企业退休人员基本养老保险待遇的职权来源于《深圳经济特区社会养老保险条例》第二十九条的规定。深圳市人力资源和社会保障局应该以该法律条文作为其调整企业退休人员基本养老保险待遇的职权依据，而非以广东省人力资源和社会保障厅、广东省财政厅《关于2015年度调整企业退休人员基本养老金的通知》（粤人社发〔2015〕64号）作为调整职权的依据。深圳市人力资源和社会保障局在《关于2015年调整企业退休人员基本养老保险待遇的通知》（深人社规〔2015〕9号）中没有引用《深圳经济特区社会养老保险条例》第二十九条作为制定依据，属于引用职权依据不完整，由此引起上诉人误解和诉讼，本院在此予以指正。深圳市人力资源和社会保障局应当在今后的工作中予以改正和完善。
综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄玉娟负担。
本判决为终审判决。
审判长 何连塘
审判员 王成明
审判员 王强力
二〇一六年十月二十一日
书记员 尚 炜