陕西省定边县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕0825行初7号
原告某某公司
委托代理人某某，系某某律师事务所律师。
委托代理人某某，系公司办公室经理。
被告某某县国土资源局
委托代理人某某，系工作人员。
委托代理人某某，系工作人员。
原告某某公司诉被告某某县国土资源局土地行政处理决定一案，原告于2016年1月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月10日公开开庭审理了本案。原告委托代理人到庭参加诉讼，被告某某县国土资源局委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告某某县国土资源局于2015年11月12日作出的定国土资发（2015）177号《闲置土地认定书》，认定原告与被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》（合同电子监管号为6108252010B00179）项下的宗地位置为西环路西、定红路，面积为5.618999公顷的土地，在超过规定动工开发建设日期满1年未动工，为闲置土地，闲置原因为企业原因。被告于2015年11月26日作出定国土资发（2015）194号《收回国有建设用地使用权决定书》，因登记在原告名下的涉案土地闲置，根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，决定无偿收回上述闲置土地使用权。
被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据和依据：
第一组，立案及调查材料：1、闲置土地调查通知书；2闲置土地调查通知书送达回证；3、询问笔录；4、国土资源违法案件调查报告；5、闲置土地现场照片；6、作废闲置土地认定书的通知书；7、电子文件送达证明；8、闲置土地认定书；9、闲置土地认定书送达回证；10、闲置土地处置听证权利告知书；11、闲置土地处置听证权利告知书送达回证；12、听证申请书；13、闲置土地听证申请书；14、听证笔录；15、听证会纪要；16、关于收回国有建设用地使用权的请示；17、关于收回国有建设用地使用权的批复。证明目的：被告对原告闲置行为进行立案并处罚的程序合法，事实清楚，引用法律准确。
第二组，1、国有建设用地使用权出让合同（电子监管号6108252010B00179）；2、闲置土地平面图。证明原告与某某公司、陕西昌达房地产开发有限公司于2010年4月16日与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，面积11.46739公顷（其中城泰建筑有限责任公司占5.618999公顷），宗地位于某某县西环路西、定红路两侧，约定动工时间2010年6月9日，竣工时间2012年6月12日。经被告工作人员实地查堪，截止2015年10月21日，因该宗地仍未动工建设，依据《闲置土地处置办法》第十四条之规定，属于企业原因造成土地闲置。所以被告于2015年11月26日作出的（2015）定国土资发194号《收回国有建设用地使用权决定书》是正确的。
原告诉称，被告某某县国土资源局做出的定国土资发（2015）177号《闲置土地认定书》认定事实错误，做出的定国土资发（2015）194号《收回国有建设用地使用权决定书》处理决定错误，上述行政行为均缺少事实和法律依据，严重违反相关法律的规定。具体理由如下：
一、2013年7月份之前，涉案土地闲置的原因是政府造成的。具体事实如下：
2006年6月，某某县政府提出发展交通道路的基础设施建设项目，主张以多种方式建设，并动员社会各方力量参与到该道路建设项目中来。据此，通过招商引资，某某公司积极参与到政府该项目建设中，于2006年6月24日与某某镇政府签定《定莲路东段（1.6km）、定红路东段（1.9km）承包开发合同》，2006年8月28日又签定《承包开发补充协议》。根据上述合同约定：由某某公司投资定莲路东西长1530米，南北宽160米，定红路东西长1800米，南北宽100米内规划区内开发区块征地所需的拆迁、安置、补偿等全部资金及450.2亩的土地报批费。本次征地实际涉及总面积652.9亩，道路占地202.7亩，可开发建设用地共计450.2亩。同时合同约定：上述土地手续某某县政府应该分别于2006年、2007年内分两次办理完成全部土地的报批手续。某某公司为此投资的回报是：通过挂牌拍卖的方式将可开发的450.2亩减去62.58亩（村民预留地）土地，所得出让金或地给某某公司开发。
合同签定后，某某公司履行了全部投资义务，但是政府未能如期办理土地报批手续，某某公司投资后，本该在2007年就应该办理的土地报批手续，却拖延至2010年才办理完毕，致使某某公司收回投资及取得回报迟迟不能。这是政府严重违反《定莲路东段（1.6km）、定红路东段（1.9km）承包开发合同》的违约行为。
政府最终于2010年办理完某某公司投资征收土地的报批手续后，并于2010年3月31日通过挂牌出让征收的上述建设用地部分土地，于是某某公司为了收回投资得以保障，联合原告等公司通过竞买取得某某县DTC（2010）03号宗地的土地使用权。但是，在竞得土地后，政府不能按照2006年6月24日签订的《定莲路东段（1.6km）、定红路东段（1.9km）承包开发合同》第五页第七项约定兑现合同约定，以致与某某公司就涉案土地出让金发生分歧，后经反复协调此事，政府违背该宗地征用时给某某公司作为投资商的合同约定。本该原告和其他两公司竞得上述土地后，应该不再交纳土地出让金。而政府却千方百计说服某某公司合作的原告和其他两公司缴纳土地出让金，违背与某某公司的合同约定。为此，某某公司与县政府就上述违背合同约定的问题一直协调到了2013年6、7月。最终，原告和其他两公司缴纳了土地出让金和办证税费后，某某县人民政府才于2013年7月向原告和其他两公司分别颁发了《国有土地使用权证》。可见，原告不能开发涉案土地是政府违约不兑现与某某公司合作的合同承诺造成的，致使原告2013年7月才取得竞得的国有建设用地使用权证。在2013年7月之前土地虽然闲置，但是土地实际上并不由原告实际控制和支配，原告更不可能在没有就土地出让金等问题与政府协调一致之前，冒然就开发没有政府支持和保证的涉案土地。
以上客观事实，充分说明在2013年7月之前涉案土地闲置的原因在于政府，而非原告。所以说被告定国土资发（2015）177号《闲置土地认定书》认定涉案土地闲置的原因为“企业原因”错误。
二、2013年7月后，涉案土地的闲置原因仍然是政府原因。具体事实如下：
2013年7月，原告取得涉案土地使用权证准备建设时，发现土地权属上存在问题，后又恰逢政府调整城市规划，将原告涉案土地调整为道路规划拓宽和规划绿地占用，且政府规划部门也来人预先告知原告涉案土地规划调整，等候调换土地，在本次国土资发（2015）177号《闲置土地认定书》发出之前，政府已经查明了该事实，并曾几次通知原告与其交涉调换土地事宜未果。后被告在不顾客观事实的情况下，又撤销了原定国土资发（2015）161号《闲置土地认定书》，做出定国土资发（2015）177号《闲置土地认定书》和定国土资发（2015）194号《收回国有建设用地使用权决定书》。
综上事实，原告认为自己取得的某某县DTC（2010）03号宗地土地使用权不能开发、造成土地闲置是政府原因造成的，而非企业原因所致。所以说被告某某县国土资源局做出的定国土资发（2015）177号《闲置土地认定书》认定事实错误，做出的定国土资发（2015）194号《收回国有建设用地使用权决定书》处理决定错误。据此，原告为了维护自己的合法权益，特依据行政诉讼法的相关规定提起本案诉讼，请求人民法院依法支持原告的诉讼请求。
原告为支持其诉讼请求，向法庭提供如下证据：
第一组：1、《某某县人民政府专题问题会议纪要第11次》（2006年5月29日）；2、《实施方案》（2006年5月）；3、《定莲路（1.6Km）、定红路（1.9Km）承包开发合同》（2006年6月24日）；4、《定莲路（1.6Km）、定红路（1.9Km）承包开发补充协议》（2006年8月28日）。
第二组：1、定红路《DTC（2010）03号宗地国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》（2010年3月31日）；2、《国有建设用地使用权出让合同》（2010年4月16日）；3、《某某县人民政府专题问题会议纪要第48次》（2011年8月11日）；4、《某某县人民政府专项问题会议纪要第53次》（2012年9月10日）；5、《完税证》凭证、《陕西省契证》（2013年6月）；6、《国有土地使用权证》（2013年7月）。
第三组：1、某某县城乡建设规划局2015年10月22日给被告出具的《关于定红路的说明》。
第四组：1、定国土资发（2015）161号《闲置土地认定书》（2015年10月16日）；2、定国土资发（2015）162号《闲置土地处置听证权利告知书》（2015年10月16日）。3、2015年11月12日《关于作废定国土资发（2015）161号闲置土地认定书的通知书》；4、定国土资发（2015）177号《关于撤销﹤收回国有建设用地使用权决定书﹥（定国土资发（2015）140号）通知》，以上证据证明被告在闲置土地调查中违反法定程序，违背客观事实，将政府造成涉案土地闲置的客观原因归于原告，其闲置土地调查、认定、处置严重违反法定程序。并且被告同一机关在不同案件中发出两份文号相同但内容不同的文件，这种行政行为不符合法律规定。
被告某某县国土资源局辩称，经查，原告某某公司等三家公司于2010年4月16日与我局签订《国有建设用地使用权出让合同》，面积11.46739公顷（其中某某公司占5.618999公顷），宗地位于某某县西环路西定红路，约定动工时间2010年6月9曰，竣工时间2012年6月12日。但经被告工作人员实地查堪，截止2015年10月21日该宗地仍未动工建设。被告认为原告未履行该合同所约定的内容，造成土地闲置，符合《闲置土地处置办法》第十四条之规定，属于企业原因造成土地闲置。原告从末向被告提交开工申请，提供开工建设的平面图纸、规划许可证、施工许可证等相关材料，说明原告未有开工意愿，并且已超出供地协议开工的期限两年。所以被告于2015年11月26日作出的定国土资发（2015）194号《收回国有建设用地使用权决定书》事实非常清楚，证据确凿，适用法律准确，定性合理，处罚标准适中，程序合法，故请求人民法院判令难持答辩人作出的收回国有建设用地使用权决定书，以维持法律的尊严，维护当事人的合法权益，切实保证国家法律法规贯彻执行。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
被告向法庭提交的证据，原告对其存在形式要件均无异议，对第一组证据证明目的有异议，认为被告的该组证据恰好证明了闲置土地的原因是政府造成的。对第二组证据证明目的有异议，认为此证据不能证明土地闲置原因在于企业。经质证，合议庭评议认为，被告所举两组证据客观存在，且存在形式上双方当事人均无异议，能证明被告作出被诉行政行为的过程，故予以确认。
原告向法庭提交的证据，被告除对第四组第4号证据不予质证外，对其他证据存在形式要件均无异议，对第一组证据证明目的有异议，认为原告所提交的这些证据与本案无关；对第二组证据证明目的异议，认为与本案无关；对第三组证据证明目的有异议，认为原告2015年前就知道调整规划影响开发建设而未向政府及相关部门反映，应属企业自身原因；对第四组第1、2、3号证据证明目的有异议，原告一直没有开工意向，属企业原因。经质证，合议庭评议认为，原告所举证据符合证据形式要件，真实、合法、客观存在，应予以确认。
经审理查明，2010年3月31日，原告等四家公司通过挂牌出让的方式竞得本案土地（DTC（2010）03号）国有建设用地使用权。该土地位置为西环路西、定红路，面积为11.46739公顷，其中原告占5.618999公顷。2010年4月16日该四家公司与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定该地建设项目在2010年6月9日之前开工，在2012年6月12日之前竣工。因涉案土地出让金的问题，某某县人民政府召开专项问题会议多次研究讨论，直到2013年7月11日，原告取得了涉案土地的国有土地使用权证。2015年10月22日某某县城乡建设规划局出具了《关于定红路的说明》，明确《某某县城市总体规划（2014-2030）》于2015年2月2日通过省级专家技术审查，其中定红路红线宽度为40米，定红路北侧绿化带宽度为56米，南侧绿化带宽度为60米。
本院认为，被告某某县国土资源局是其行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施的法定机构，其对辖区内闲置土地的认定和处置应依法进行。本案中，原告等四家公司于2010年4月16日与被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》中虽明确约定2010年6月9日之前开工，但涉案土地因出让金等问题一直与政府协商，直到2013年7月11日才取得涉案土地使用权，故原、被告合同约定的动工期限内无法开工，且因某某县城市总体规划对定红路绿化带的调整也是导致原告未开工之一。本案中，被告仅以原告未在合同约定的动工期限内开工，也未申报没有开工的原因，就认定涉案土地闲置的原因为企业原因，证据不足，事实不清，故原告的诉讼请求于法有据，理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定判决如下：
一、撤销被告某某县国土资源局于2015年11月12日做出的定国土资发（2015）177号《闲置土地认定书》及2015年11月26日作出的定国土资发（2015）194号《收回国有建设用地使用权决定书》。
二、被告某某县国土资源局重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于榆林市中级人民法院。
审 判 长 杨芳芹
人民陪审员 质文明
人民陪审员 王一桥
二〇一六年三月二十四日
书 记 员 宋霄楠