海南省海口市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2014）海中法行再终字第2号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：潘妃，女，汉族，1975年5月16日出生。
委托代理人：朱建军，海南威盾律师事务所律师。
委托代理人：吴丽珍，海南威盾律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：海口市美兰区人口和计划生育委员会。
法定代表人：林爱民，主任。
委托代理人：符惠芳，海口市美兰区人口和计划生育委员会副主任。
再审申请人潘妃因与被申请人海口市美兰区人口和计划生育委员会（以下简称美兰计生委）计划生育行政管理纠纷一案，于2013年6月6日向海口市龙华区人民法院起诉，该院作出（2013）龙行立字第10号裁定，不予受理。潘妃不服，向本院提起上诉，本院于2013年9月16日作出（2013）海中法立终字第71号裁定，驳回上诉，维持原裁定，该裁定已发生法律效力。潘妃不服，向本院申请再审。经本院审判委员会讨论决定并以（2014）海中法行监字第10号行政裁定决定再审。本院依法另行组成合议庭对本案进行了公开开庭审理。再审申请人潘妃的委托代理人朱建军、吴丽珍及被申请人美兰计生委的委托代理人符惠芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
潘妃向海口市龙华区人民法院起诉称：我因感情问题于2008年12月31日与前夫廖宝伟离婚，并约定婚生子女由前夫抚养。2009年12月25日我与现任丈夫吴宏雄登记结婚。再婚后，经依法申请，美兰计生委核实后批准我生育第二胎，并发放了准生证。2012年3月21日我生育了第二胎。2012年12月12日美兰计生委认定我违法超生。并向海口市美兰区卫生局（以下简称美兰卫生局）出具《关于潘妃超生问题处理意见的函》（以下简称《函》），美兰卫生局遂将我开除公职，随后美兰区大致坡中心卫生院（以下简称大致坡卫生院）解除了与我之间的聘用合同。我向美兰卫生局提交了《复核申请书》，美兰卫生局答复我仍维持开除公职的处分。综上，美兰计生委将我的第二个子女视为超生，没有事实和法律依据。其出具《函》的行为侵害了我的合法权益，请求：1、撤销美兰计生委作出的美计生函（2012）4号《函》的具体行政行为；2、由美兰计生委承担本案的诉讼费。
海口市龙华区人民法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第十一条规定了人民法院受理公民、法人和其他组织对具体行政行为不服，提起行政诉讼的具体行政行为的范围。本案中，美兰计生委于2012年12月17日致美兰卫生局的《函》，仅是其与美兰卫生局之间行政管理的函件，并非美兰计生委作为行政机关对原告作出的具体行政行为。潘妃以该《函》侵犯了其合法权益为由提起行政诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。依照行政诉讼法第四十一条第（四）项、第四十二条之规定，对潘妃的起诉，不予受理。
潘妃不服原审作出的（2013）龙行立字第10号裁定，向本院提出上诉，请求撤销原审裁定，责令龙华区人民法院依法受理本案。理由为，一审裁定认定事实有误，适用法律错误。美兰计生委作出的《函》是具体行政行为，其认定的结论是导致我被开除公职的直接原因，侵害了我的合法权益，人民法院应当受理。
本院二审立案审查认为：具体行政行为是指行政主体通过行政人基于行政职权进行的，针对特定的行政相对人就特定的事项，直接引起权利义务法律效果的单方行为。行政诉讼法第十一条规定：人民法院受理公民、法人和其他组织对具体行政行为不服提起的行政诉讼。美兰计生委与卫生局具有行政管理上的隶属关系，其致美兰卫生局的《函》，属于行政机关内部的建议函，并非系一项具体行政行为，不具有可诉性。因此，上诉人潘妃以该《函》侵犯其合法权益为由所提起的行政诉讼，不符合行政诉讼的受案范围。原审法院依据行政诉讼法第四十一条第（四）项规定作出不予受理裁定并无不当。综上，原审裁定处理结果正确，应予维持。上诉人潘妃的上诉理由不成立，应予驳回。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十三条第一款第（一）项、第（十五）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
潘妃仍不服本院作出的（2013）海中法立终字第71号裁定，向本院提出再审申请，其申请称：原一、二审裁定均属适用法律错误。理由为，美兰计生委出具《函》的行为是具体行政行为，因为法律赋予了人口和计划生育委员会对公民是否违反计划生育的认定权，其认定的结论其他行政机关必须依从。该《函》认定的结论是我被开除公职的直接原因，已经侵害了我的合法权益。而且按照现有的法律救济方式，我以美兰计生委提起行政诉讼是唯一的司法救济途径。因此，请求依法立案受理我对美兰计生委具体行政行为违法的起诉。
美兰计生委答辩称：海口市龙华区人民法院（2013）龙行立字第10号行政裁定及海口市中级人民法院（2013）立终字第71号行政裁定对本案不予立案是正确，应予以维持。理由如下：再审答辩人作出的《关于潘妃超生问题处理意见的函》（以下简称函件）是再审答辩人与美兰卫生局之间的内部公函往来，并不是针对再审被答辩人作出的具体行政行为，该函件的相对人不是再审被答辩人。该函性质也不属于具体行政行为，仅是行政机关内部往来的建议函，不具有可诉性，且该函也不必然导致再审被答辩人被开除公职。如果再审被答辩人对被开除不服的，可以通过人事争议仲裁方法或向上级机关申诉等方式进行救济。再审被答辩人起诉撤销不属于具体行政行为的函件没有任何实质意义，也不属于行政诉讼的受案范围。因此，龙华区法院和海口市中院原审对再审被答辩人的起诉作出不予受理的裁定，适用法律正确，请求贵院予以维持。
本院再审查明：2008年12月31日，潘妃与前夫廖宝伟离婚，离婚证字号为040800007。2009年12月25日潘妃与吴宏雄结婚，结婚证字号为040900225。2012年5月8日美兰计生委向潘妃发放第二胎准生证，证号为A4601081041200001。2012年3月21日潘妃第二个孩子出生。2012年12月17日美兰计生委作出美计生函（2012）4号《函》，该《函》认定潘妃所生育的第二个子女为超生，并建议美兰卫生局“依照规定行政上给予潘妃开除公职处分，并及时将处理结果函告美兰计生委。”2013年3月21日，美兰卫生局作出美卫字（2013）31号《关于对潘妃同志违反计划生育政策给予开除公职的决定》（以下简称《决定》），主要内容如下：“经美兰计生委对潘妃同志与前夫廖宝伟涉嫌假离婚超生问题的调查取证，潘妃于2012年3月21日生育第二个子女，存在弄虚作假、骗取第二孩生育指标违法超生的事实，且拒不配合调查取证，其所生育的第二个子女应视为超生。根据《海南省人口与计划生育违法行为行政处分规定》（政府令第192号）相关规定、美兰计生委《关于潘妃超生问题处理意见的函》对潘妃违反计划生育政策作出的建议处理意见以及《事业单位工作人员处分暂行规定》（人力资源和社会保障部、监察部令第18号）第二十一条规定，经我局局务会研究，决定给予潘妃开除公职处分，从2013年3月22日起执行。”2013年3月23日，大致坡卫生院作出《解除聘用合同证明书》，内容为，“根据《海南省人民政府关于印发海南省事业单位实行聘任制办法的通知》（琼府（2004）34号）规定，因潘妃被予以开除公职处分，我单位与潘妃于2013年3月23日解除2010年9月1日双方签订的聘用合同，编号为046。”2013年4月2日，潘妃向美兰卫生局提交了《复核申请书》。2013年4月20日，美兰卫生局作出《关于潘妃同志复核申请的答复函》，主要内容为，一、我局于2013年3月21日根据美兰计生委的《函》和《事业单位工作人员处分暂行规定》（人力资源和社会保障部、监察部令第18号）第二十一条规定所作出的给予潘妃开除公职处分并无不妥。二、申请人提出撤销美卫字（2013）31号的处理的理由不充分。三、在申请人没有通过做亲子鉴定来确定所生育的第二胎为现任丈夫所生之前，我局《决定》继续有效。
再审认为：美兰计生委经过调查，认为潘妃存在弄虚作假、骗取第二孩生育指标违法超生嫌疑，要求潘妃配合做亲子鉴定，而潘妃拒不配合。据此，美兰计生委认定潘妃所生育的第二个子女为违法超生，并基于该认定结论向美兰卫生局作出《函》。且除此《函》之外，美兰计生委针对其所认定的潘妃违法超生问题未作出任何其他相应处理决定，亦未采取有关行政处罚等强制措施。而美兰卫生局依据该《函》的认定结论，作出《决定》。之后大致坡卫生院依据美兰卫生局的《决定》，正式解除了与潘妃的聘用关系。根据《中华人民共和国人口和计划生育法》第四十四条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在实施计划生育管理过程中侵犯其合法权益，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。综上所述，由于美兰计生委作出的《函》，其效力经美兰卫生局作出的《决定》而外化，且直接作用于潘妃的实体权益，因此美兰计生委向卫生局作出《函》的行为应认定为是具体行政行为，属于行政诉讼受案范围，应予受理。故原一、二审裁定确有错误，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十九条第一款第二项之规定，裁定如下：
一、撤销本院于2013年9月16日作出的（2013）海中法立终字第71号行政裁定书及海口市龙华区人民法院于2013年6月28日作出的（2013）龙行立字第10号行政裁定书；
二、指令海口市龙华区人民法院立案受理。
本裁定为终审裁定。
审判长 张建良
审判员 唐 平
审判员 林 梅
二〇一四年九月五日
书记员 张 楠