安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）皖行终字第00004号
上诉人（一审原告）：刘红伟，男，汉族，农民，住亳州市谯城区。
委托代理人：罗宗岭，安徽香樟律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：亳州市人民政府。
法定代表人：沈强，市长。
委托代理人：慕朝春，亳州市人民政府法制办工作人员。
委托代理人：鲁胜利，亳州市国土资源局工作人员。
被上诉人（一审第三人）：刘尚华，男，汉族，农民，住亳州市谯城区。
上诉人刘红伟因诉亳州市人民政府土地行政确权一案，不服亳州市中级人民法院（2013）亳行初字第00006号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成由审判员胡宛平担任审判长、代理审判员邓晓月、石音参加的合议庭，于2014年1月26日公开开庭审理了本案。上诉人刘红伟及其委托代理人罗崇岭、被上诉人亳州市人民政府的委托代理人慕朝春、鲁胜利到庭参加诉讼，被上诉人刘尚华未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审原告刘红伟起诉称：原告一家人是刘营村的村民，其父刘尚军与刘尚华、刘尚民（未参加诉讼）系同胞三兄弟。上世纪八十年代，其祖父母和刘尚军等三兄弟一家共五口人，因兄弟三人已成年，村集体规划给刘家三块宅基地，刘尚军兄弟三人各一份。争议宅基地南靠刘山坡、北靠刘尚义、东靠小路、西靠大路。其祖父母去世后，刘尚华已占有一处宅基地，还争夺刘尚军享有的这块宅基地使用权。2012年4月9日，其父刘尚军向有关部门提出土地确权申请。2013年初，刘尚军接到亳州市人民政府作出的亳政秘［2013］22号《关于刘尚军与刘尚华争议宅基地不予确权的决定》（以下简称《不予确权决定》）后，即提出行政复议申请。不久刘尚军去世，其子刘红伟继承其权利，对亳州市人民政府的《不予确权决定》提起行政诉讼。此外，该争议宅基地上的房屋不属于刘尚军父母的遗产，因父母所盖旧房早已不存在。刘尚军建房亦不属于违法建房。刘尚华在确权期间建房，村委会出具证明与否不是土地确权的法定条件。因此，被告亳州市人民政府不予确权的理由不能成立。请求法院查清事实，撤销亳州市人民政府作出的亳政秘［2013］22号《不予确权决定》，责令其作出土地权属争议处理决定。
一审法院审理查明：涉案宅基地位于谯城区汤陵办事处刘营行政村刘营自然村，面积329.28平方米，系20世纪80年代刘营村委会分配给刘红伟的祖父母使用。其父刘尚军于1989年将户口从刘营村迁出，落户到谯城区五马镇李枣园村，即其母的户籍地，2006年又迁回刘营村。其祖父母生前建房2间，刘尚军生前于90年代初建房2间，其叔刘尚华于2011年建房5间。2009年10月28日，刘尚军到亳州市人民政府信访要求土地部门处理，亳州市国土资源局受理后未作处理决定。刘尚军即向亳州市中级人民法院起诉亳州市人民政府不作为，亳州市国土资源局保证给予办理后，刘尚军申请撤诉，中院遂作出（2012）亳行初字第4号裁定书，准许刘尚军撤回起诉。2013年元月28日，亳州市人民政府作出亳政秘［2013］22号《不予确权决定》。2013年元月刘尚军去世，其子刘红伟不服该决定向安徽省人民政府申请复议，安徽省人民政府作出维持《不予确权决定》的复议决定。刘红伟不服向中院提起行政诉讼。
另查明：亳州市国土资源局于2013年6月13日对刘尚华涉嫌违法用地案件，作出责令其退还非法占用的土地并限期拆除在该地上新建房屋的亳国土资罚告字［2013］3号《行政处罚告知书》。
一审法院审理认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。农村村民建房用地，应当经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，未办理农村建设用地审批手续属于违法用地建房。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：下列案件不作为争议案件受理：一、土地侵权案件；二、行政区域边界争议案件；三、土地违法案件；四、农村土地承包经营权争议案件；五、其他不作为土地权属争议的案件。被告在处理土地权属争议案件中，有证据证明刘尚华在该块土地上建房未按照上述法律规定办理农村建设用地审批手续，且没有土地权属来源证明，认为存在土地违法情况，作出亳政秘［2013］22号《不予确权决定》符合部门规章规定。亳州市人民政府作出的亳政秘（2013）22号《不予确权决定》事实清楚，适用法律、法规正确，刘红伟诉该《不予确权决定》的诉讼请求不能成立。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》第五十六条第一款第（一）项之规定，判决驳回刘红伟要求撤销亳州市人民政府于2013年元月28日作出的亳政秘［2013］22号《不予确权决定》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘红伟负担。
上诉人刘红伟上诉称：一审判决认定事实错误、适用法律错误、对法律概念的理解亦错误。请求二审依法予以改判，支持其全部的上诉请求。
被上诉人亳州市人民政府辩称：涉案宅基地使用权为刘红伟的祖父母生前取得，二十世纪80年代生产队对涉案宅基地分配时，并未明确是分配给刘尚军本人的。刘红伟的祖父母去世时，宅基地上遗有房屋，刘红伟和刘尚华争议的实质应属遗产继承纠纷，为民事法律关系调整。其次，刘尚军及刘尚华在该宗土地上建房均未依法办理用地审批手续，刘营村委会亦未出具争议宅基地使用权为任何一方的证明，所遗留的房屋未进行继承处理，且刘尚华亦因涉案土地违法行为被查处，所争议的土地使用权应不属于土地争议行政确权范围，故其作出的《不予确权决定》认定事实清楚、证据确凿。一审法院判决事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法予以维持。
被上诉人刘尚华二审中未作答辩。
一审被告亳州市人民政府在法定举证期限内向一审法院提举的主要证据有：1、土地确权申请。2、刘尚军身份证复印件。3、刘红伟户口本复印件。4、刘尚军户口登记卡。5、受理告知书。6、送达回证。7、答辩告知。8、送达回证。9、情况说明。10现状图。11、关于刘尚军申请土地确权的调查笔录。12、询问笔录。13、证明。14、土地确权案件询问笔录。15、土地确权案件询问笔录。16、关于刘尚军土地确权延期通知书。17、关于对刘尚军与刘尚华争议的宅基地使用权不予确权的处理意见。18、送达回证。19、处理决定。20、土地违法处罚笔录及决定。以上证据证明行政决定事实清楚、程序合法。
一审原告刘红伟向一审法院提供的主要证据有：1、调解书一份。2、来访事项告知书。3、汤陵办事处关于刘尚军信访事件的说明。4、（2012）亳行初第4号裁定书。5、刘学敬、刘伪江、郑君义、郑君明、刘庆忠证言。证明原告刘红伟有诉讼主体资格，争议土地使用权属于原告。
上述证据均已随案移送本院。经合议庭审查，一审法院对本案事实证据的认定符合法律规定，本院依法予以确认。
本院认为，涉案争议宅基地系上诉人刘红伟的祖父母生前遗留的宅基地，祖父母、刘尚军、刘尚华在该宗宅基地上均建有房屋。首先，刘尚军与刘尚华对其父母的宅基地使用权归属产生争议，在地上建筑物合法性问题及是否产生遗产继承问题均未得到明确前，政府对该争议宅基地的使用权也难以作出判断，况且是否拥有合法所有权或继承权，系民事法律关系调整范围，不属于行政复议和行政诉讼审查范围。其次，亳州市人民政府在土地确权调查过程中，已发现刘尚华在该宗地上建房未按照《中华人民共和国土地管理法》等有关规定办理用地批准手续，并在2013年6月13日对刘尚华作出了亳国土资罚告字［2013］3号《行政处罚告知书》，责令其退还非法占用的土地并限期拆除在该地上新建的房屋。但在2013年元月28日亳州市人民政府作出《不予确权决定》时，该争议宅基地上建筑物合法性及所有权归属尚处于不确定状态，影响政府对宅基地使用权归属的判断。故亳州市人民政府作出亳政秘［2013］22号《不予确权决定》正确。一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确。上诉人刘红伟要求撤销亳州市人民政府不予受理确权决定的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人刘红伟负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡宛平
代理审判员 邓晓月
代理审判员 石 音
二〇一四年二月二十六日
书 记 员 钟祖凤
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。