江苏省海门市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）门行初字第0069号
原告吴新云。
原告沈新华。
原告徐正友。
原告刘士元。
原告许炳周。
原告罗健。
原告张建华。
原告陈锦泉。
原告郁连山。
原告周金华。
原告朱宝臣。
诉讼代表人沈新华、朱宝臣。
委托代理人高松柏，江苏联嘉律师事务所律师。
被告南通市如东工商行政管理局，住所地如东县掘港镇范公堤南路10号。
法定代表人沈卫华，局长。
委托代理人陆辉。
委托代理人王桂国，江苏通洋律师事务所律师。
第三人如东县神力装卸公司，住所地如东县掘港镇芳泉路。
负责人马建泉，主持公司日常工作。
委托代理人袁新林，江苏琴海律师事务所律师。
原告吴新云等诉被告南通市如东工商行政管理局（以下简称如东工商局）不履行法定职责一案，本院于2013年8月28日立案受理，并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭对本案进行审理后，于同年11月27日作出了（2013）门行初字第0062号一审行政判决。原告等不服，提起上诉。南通市中级人民法院经审理后于2014年3月17日作出（2014）通中行终字第0035号二审行政裁定，撤销一审判决，发回重审。本院于2014年4月23日对本案重新立案后，依法另行由审判员陈旭东担任审判长并主审，与审判员陈立新、代理审判员林赛斌组成合议庭审理了本案。因如东县神力装卸公司（以下简称神力公司）与被诉具体行政行为有利害关系，本院依法通知神力公司作为第三人参加诉讼。本案于6月5日公开开庭进行了审理，原告诉讼代表人朱宝臣及委托代理人高松柏，被告如东工商局法定代表人沈卫华及其委托代理人陆辉、王桂国，第三人神力公司负责人马建泉及其委托代理人袁新林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告如东工商局于2013年1月18日作出了“关于对沈新华等《请求吊销如东县神力装卸公司营业执照的申请报告》的答复”（以下简称1月18日答复），主要内容：一、对神力公司未予吊销营业执照，理由：首先，在企业无其他严重违法行为的情况下，登记机关不能因内部股东纠纷致企业未年检而吊销其营业执照，剥夺企业经营资格；其次，《企业法人登记管理条例》第三十条“可以”所表述的是授权性规范，对未检企业是否吊销营业执照，法律法规赋予登记机关以行政裁量权；第三，企业法人仍在运行，如收取房租、缴纳职工保险等，现公司僵局由股权纠纷引发，并未达到需要吊销其营业执照的社会治理状态。二、对神力公司股权纠纷，已进行过积极调处。三、公司部分股东现申请对公司予以年检；如公司丧失法人资格，可能形成社会矛盾等。为此，将向政府汇报，联同相关部门全面调查后，妥善处置。
被告如东工商局为证明答复内容及辩称，在答辩期限内提供以下证据：
一、沈新华等12名股东于2012年11月19日提交的《请求吊销如东县神力装卸公司营业执照的申请报告》，以公司未按被告2011年8月18日《责令限期接受年度检验通知》要求提供真实、合法的股权备案材料未能年度检验为由，请求被告依法作出吊销公司营业执照的行政行为；以及被告1月18日答复。
二、吴新云等于2012年4月11日以要求被告吊销神力公司营业执照为由，向如东县人民法院提起行政诉讼的起诉书，以及该院准予吴新云等撤诉的（2012）东行初字第0028号行政裁定书。
三、神力公司的企业登记信息表，2002年公司股东由159名变更为25名的变更登记材料、股东名册、公司章程和股权内部流转协议书，以及股权内部流转非登记事项的企业法人备案材料等。
四、被告于2011年4月2日向神力公司发出《重新提交备案材料的通知》，以及被告所作的公司股权内部流转协议中有部分股权认购人签名非本人所签的调查笔录等。
五、神力公司2013年8月份《社会保险参保人员已征金额明细表》，反映公司为19名职工缴纳社会保险；神力公司于2011年10月14日以“关于要求依法办理工商年检注册的报告”为由向如东县人民政府县长投诉信，以及被告于同年12月8日给公司的“关于如东县神力装卸公司请求办理工商年检注册信访事项答复意见书”；神力公司先后于2011年7月8日、8月25日、8月29日、8月31日要求年检的申请报告4份；被告下属的城南分局先后于2011年7月4日、8月18日给公司的“责令限期办理年度检验通知书”2份。
六、被告提供2004年7月2日全国人大法工委就“企业年度检验是否属于行政许可”的答复中明确“企业年度检验应当是对企业实施监管的一种手段，不是行政许可”。
七、被告于2012年12月5日召集联席会议的材料；如东县政法委员会于同月18日召集的“神力信访案协调会”材料；
八、法律依据：国务院《企业法人登记管理条例》第九条、第十七条、三十条；国家工商总局《企业法人登记管理条例施行细则》第三十八条、四十三条，以及《企业年度检验办法》第十九条；《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条。
原告方对上述证据质证认为，对证据的真实性、合法性没有异议，但部分证据关联性、证明力缺乏，被告未能提供不予吊销神力公司的事实和法律依据。
第三人神力公司质证认为，对上述证据的真实性及关联性无异议，但对被告认为2002年公司提交备案材料有虚假，不予认可。
本院认证认为，被告提供的第五组证据中“神力公司2013年8月份《社会保险参保人员已征金额明细表》”，属于答复后取证的不予确认，以及《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条与答复无关外，其余证据能够证明1月18日答复的内容等和依据的规范性文件；被告提供第四组证据，证明了部分股权认购人签名非本人所签的事实。故对上述证据中除不予确认和无关的外，其余证据与被诉具体行政行为及案件事实之间存在证明关系，而且证据的形式、取得合法，予以确认。
原告吴新云等诉称，神力公司在1996年经改制后成为股份合作制企业，但在2002年以股权内部流转形式进行二次“改制”中违法，未召开股东大会，股权流转协议代签，提供变更登记的备案材料虚假，且从2009年起公司未进行工商年检，按照《企业法人登记管理条例》和《企业年度检验办法》的规定，神力公司符合吊销营业执照的情形，但被告未予吊销或不予处理。为此，作为公司小股东的原告方多次投诉、上访以及提起行政诉讼无果后，于2012年11月19日向被告书面申请要求吊销神力公司营业执照，被告却以1月18日答复仍不履行法定职责，侵害了原告方的合法权益，现要求：一、撤销被告2013年1月18日不予吊销神力公司营业执照决定的答复；二、判令被告吊销神力公司营业执照。
原告方据以诉称提供的证据：
一、被告先后于2009年8月25日，2011年4月2日、7月7日、11月8日，2013年1月18日、6月7日给沈新华等人及其本人的有关答复共6份；
二、沈新华于2011年7月7日就神力公司未能提交真实合法备案材料要求被告答复如何处理的申请1份；沈新华等12名股东于2012年11月19日给被告的“请求吊销如东县神力装卸公司营业执照的申请报告”1份；
三、被告先后于2011年8月18日、2012年7月12日给神力公司的年检通知书2份，以及被告下属的城南工商分局于2009年11月11日“关于对县局第09-19号人民来信的调查核实情况汇报”1份；
四、原告方2012年4月11日的行政起诉状、11月29日的撤诉申请书，如东县人民法院2012年5月3日受理案件通知书、11月29日准予原告方撤诉的（2012）东行初字第0028号行政裁定书，以及神力公司股东名册等。
经被告及第三人对原告所举证据质证后，本院认证认为，原告方上述证据与证明案件相关事实及诉称有关联，符合证据认定标准，且部分答复、申请与被告上述所举证据相同，予以确认。
被告如东工商局辨称，我局针对原告方申请作出的1月18日答复，是对相关事项进行的解释和说明，不具有可诉性。原告方就同一事实和理由曾向如东县人民法院提起行政诉讼后撤诉，本诉属重复起诉，应予驳回。企业年检是工商行政部门对企业的一种监督管理手段，对未年检企业是否吊销其营业执照，法律法规赋予工商行政部门裁量权。对神力公司2002年变更登记时提交虚假备案材料的行为，即部分代签的股权流转协议书，一是法律法规未赋予工商行政部门对此有处罚权；二是该备案已经超过行政处罚二年的追诉时效。而且，股权转让是否真实、有效，应通过民事诉讼途径解决，工商行政部门无权确认。吊销企业营业执照是属行政处罚，不依申请而为的行政行为，原告方作为股东直接请求我局吊销，主体不当。对原告方及第三人就公司年检等问题，我局已做很多工作，多次答复，也召集协调会，终因公司股东之间矛盾对立，协调未成。综上，原告方的诉请，与法无据，请求依法予以驳回。
第三人神力公司述称，原告方的起诉无法律依据，在2013年前，公司每年都按规定申请年检，但被告以各种理由拒绝办理。现国家工商总局明令从2014年取消企业年检制度，原告方再以公司未年检为由要求被告吊销营业执照，不能成立。公司原法定代表人陈惠兴于2008年11月就辞职离开公司后，由股东马建泉负责公司日常工作，掌管公司印章及营业执照等。期间，公司股权又经内部流转股东变更为现在15名后，经股东会议已选举马建泉为公司法人代表，并提交变更登记申请，因被告迟迟未予办理，故公司法人代表尚未变更登记。
第三人在庭审中提供的证据：
一、神力公司法定代表人陈惠兴于2008年11月23日辞去董事长兼总经理职务的辞职报告1份，以及神力公司变更法人代表的有关申请材料等；
二、神力公司2011年12月21日就给付陈惠兴生活补助费问题等的会议记录1份，陈惠兴领取生活补助的财务凭证复印件1份。
经原、被告对第三人所举证据质证后，本院认证认为，证据一与证明的案件部分事实有关联性，也符合有效证据的其它标准，予以确认；证据二与本案缺乏关联性，不予确认。
根据以上确认的证据和原、被告及第三人当庭陈述，本院经重审查明：
第三人神力公司原称如东县掘港装卸运输公司，系如东县交通局原下属的集体企业，1996年3月经改制为股份合作制企业，注册资本84.948万元，159名持股职工为公司股东，实行自主经营、自负盈亏、独立核算，以股东出资额为限对公司债务承担有限责任。2002年5月，神力公司经内部股权流转后股东由原159名变更为25名，董事长陈惠兴为法定代表人，公司经工商变更登记重新领取了企业法人营业执照。神力公司章程中明确，股东会选举或罢免董事长。之后，因公司股东之间矛盾等原因，法定代表人陈惠兴于2008年11月23日书面申请辞去公司董事长兼总经理职务，不再履行职责。但神力公司至今因未能召开有效的股东会选举出公司新的法定代表人，暂由股东马建泉负责公司日常事务，掌管公司印章、营业执照等。
从2009年6月起，部分股东多次向被告举报2002年工商变更登记材料中有关股权转让协议的股东签名有虚假。为此，被告经调查后以神力公司在2002年提交的159份股权内部流转协议中有部分股权认购人签名非本人所签存在提交虚假材料备案为由，于2011年4月2日向神力公司发出《重新提交备案材料的通知》，要求公司于同年6月30日前重新提交真实、合法的备案材料。但神力公司未予提交。2011年7月4日、8月18日，被告下属的城南分局先后向神力公司发出两份“责令限期办理年度检验通知”，要求办理企业年检。马建泉等股东以公司名义先后于2011年7月8日、8月25日、8月29日、8月31日书面申请要求进行企业年检。但被告以公司提交的年检材料上未有法定代表人签名不符合年检条件等为由，未对公司进行年检。神力公司实际从2009年起至2013年因提交的公司年检材料未有法定代表人签名等原因未能年检。
2012年4月11日，原告沈新华等向如东县人民法院提起行政诉讼，要求被告吊销神力公司的企业法人营业执照。同年11月29日，原告等申请撤回起诉，该院作出了准予撤诉的行政裁定书。期间，原告沈新华等股东于11月19日向被告提交《请求吊销如东县神力装卸公司营业执照的申请报告》，以公司未按被告2011年8月18日《责令限期接受年度检验通知》要求提供真实、合法的股权备案材料未能年度检验为由，请求被告依法作出吊销公司营业执照的行政行为。对此，被告于2013年1月18日作出了“关于对沈新华等《请求吊销如东县神力装卸公司营业执照的申请报告》的答复”。但答复中未告知复议权或诉权。
原告沈新华等对答复不满于2013年4月10日又向被告信访，被告于同年6月7日以1月18日答复主要内容重复予以了书面答复（以下简称：6月7日答复）。为此，原告沈新华等以要求撤销前后两份答复、吊销被告营业执照为由，于8月28日诉讼来院。本院经审理后于同年11月27日作出了驳回原告方诉讼请求的一审行政判决。原告等不服上诉。南通市中级人民法院以被告6月7日答复属信访答复、不属于行政案件受案范围等为由，于2014年3月17日作出了撤销一审判决、发回重审的二审行政裁定。在重审中，经本院释明，原告方变更了原诉讼请求，提出现在的诉讼请求。
另查明，国务院新修订的《企业法人登记管理条例》第二十四条规定，企业法人应当于每年1月1日至6月30日，通过企业信用信息公示系统向登记主管机关报送上一年度报告，并向社会公示。为此，国家工商总局发出通知，自2014年3月1日起正式停止企业年度检验工作。
本院重审认为，依据《企业法人登记管理条例》的规定，被告如东工商局作为企业法人登记的主管行政机关，同时具有对其管辖区域内企业法人违反条例规定予以行政处罚的法定职权。吊销企业法人营业执照，是工商行政机关依据条例给予企业的一种行政处罚。股份合作制企业作为一种特殊的企业形式，其有关企业法人登记事项，适用条例规定。
本案争议的焦点问题：
一、关于原告方诉权问题。第三人神力公司改制为股份合作制并经内部股权流转后，由于股东之间存在矛盾等原因，法定代表人辞职，公司连续几年不能年检，公司处于僵局。在此情况下，原告等部分股东以公司未提供真实合法的备案材料、未经年度检验等为由，多次要求被告吊销公司营业执照。在被告1月18日答复后，原告方不服继续信访无果后而提起本案诉讼。由于原告方的申请涉及是否吊销神力公司营业执照，直接影响公司的法人资格，因此该答复虽在形式上类似信访回复，实际应视为被告作出的具体行政行为。故作为公司股东的原告方与被诉具体行政行为存在利害关系，依法有权提起诉讼。由于该答复未告知复议权和诉权的情况，原告方在被告答复后的两年内提起本案诉讼，符合行政诉讼法司法解释有关受理条件及起诉期限的规定。原告方曾提起的行政诉讼在被告1月18日答复之前，虽该案诉请被告吊销神力公司营业执照与本案第二个请求相同，但与本案的起诉事实与理由及其它请求有所不同，故原告方撤回该案的起诉后提起本案诉讼，不属重复诉讼。对此，被告辨称原告方系重复起诉以及第三人称原告方起诉无法律依据的理由，不能成立。
二、关于工商登记备案材料的问题。《企业法人登记管理条例》第十七条规定的企业申请变更登记事项中，股权转让不属变更登记的范围。因此，被告依据该条例实施细则在审核神力公司2002年变更登记申请和有关文件、证件过程中，对神力公司提交备案的有关内部股权流转材料并无法定的审查权，更无实质性审查的义务。事后，被告虽然对代签股权流转的情况进行了调查，也向神力公司提出整改要求，但并不影响神力公司2002年的变更登记效力。备案材料及股权流转的真实性，应当由神力公司和公司相关人员负责。如备案材料中因代签股权流转产生实体权利之争，是属与企业改制相关的民事纠纷，应当按最高人民法院《关于审理与企业改制相关民事纠纷案件若干问题的规定》以及相应的法律法规处理，被告不能以职权处理属于平等主体之间的民事纠纷。
三、关于企业年检的问题。国家工商总局2006年《企业年度检验办法》第十四条的规定中，对非公司企业法人年检材料审查的主要内容含“企业变更法定代表人是否按照规定办理变更登记”。神力公司在法定代表人辞职后，由于内部股东之间的纠纷，未能按公司章程及时召开有效的股东会选举新的法定代表人，客观上公司也无法办理公司法定代表人变更登记。因此，从2009年起，神力公司送检企业年审材料既无法定代表人签名，也未有变更公司法定代表人变更登记，不符合报送材料的形式要件，无法通过企业年检，是造成公司连续几年不能正常年检的主要原因。股份合作制企业既不是股份制企业，也不是合伙企业，与一般的合作制企业也不同，其存在诸多不足和问题。而且，随着登记制度的改革，企业年度检验从开始对企业经营资格的确认，转变为对企业的一种监督管理手段，到目前已取消企业年检、改为企业年度报告公示制度。因此，面对神力公司改制为股份合作制企业后出现的内部问题及股东矛盾等，在未得到合法有效处理的前提下，以公司未进行企业年检为由，给予吊销营业执照的处罚，显属不妥。故被告在1月18日答复中对神力公司未年检不吊销其营业执照的理由，是属行政裁量权，不违反法律法规的规定，并无不当。客观上，现行法规已取消了企业年检制度。
四、关于吊销营业执照的问题。根据《企业法人登记管理条例》第三十条规定，吊销企业法人营业执照，是工商行政管理机关对企业法人违反该条规定而给予的一种行政处罚，是属工商行政监督管理的职权。因此，吊销企业法人营业执照，是工商行政管理机关依法行使的行政处罚权，不属依申请作出的行政许可行为，行政审判也不能直接判决被告吊销企业法人营业执照。当然，法律也未排斥原告方为此以申请方式提出，但究其实质是属投诉举报性质。故原告方现要求判定被告吊销神力公司营业执照的诉请，有悖法律法规，不能成立。
综上，被告如东工商局针对原告方申请作出的1月18日答复，具有相应的事实和依据，不违反法律法规等规定，并无不当。第三人神力公司改制后的遗留问题及股东之间纠纷，应当通过公司内部治理或依法处理的途径，维护股东合法权利。故原告方的诉讼请求，缺乏法律依据，予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告吴新云等要求撤销被告南通市如东工商行政管理局2013年1月18日不予吊销第三人如东县神力装卸公司营业执照决定的答复及判令其吊销第三人如东县神力装卸公司营业执照的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告吴新云等负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院。同时，向该院预交上诉案件受理费人民币50元（开户行：中国银行南通市西被闸支行；户名：南通市财政局；账号：47×××82）。
审 判 长 陈旭东
审 判 员 陈立新
代理审判员 林赛斌
二〇一四年六月二十日
书 记 员 姜妮妮
附：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
…………
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。