四川省眉山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）眉行终字第3号
上诉人（原审原告）黄淑蓉，女。
委托代理人孙杰，男，系黄淑蓉之子（一般授权）。
被上诉人（原审被告）洪雅县公安局。
法定代表人周茂云，局长。
委托代理人韩荣跃，男，洪雅县公安局法制大队教导员（特别授权）。
委托代理人李庚旺，男，洪雅县公安局洪川派出所所长（特别授权）。
上诉人黄淑蓉因与被上诉人洪雅县公安局治安行政处罚一案，不服四川省洪雅县人民法院（2013）洪行初字第5号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年1月21日公开开庭审理了本案。上诉人黄淑蓉及其委托代理人孙杰、被上诉人的委托代理人韩荣跃、李庚旺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审审理查明，黄淑蓉因向其自认为有关的部门请求确认国有土地使用权未果，于2013年6月23日到北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，训诫内容第四项告知：“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”黄淑蓉被洪雅县政府派人接回后，就同一信访事由于2013年8月18日再次到北京中南海周边非正常上访，北京市公安局西城分局府右街派出所再次对黄淑蓉进行训诫，并将训诫材料移交黄淑蓉居住地公安机关，黄淑蓉也再次被接回。洪雅县公安局立案后，依法调查收集证据，对违法嫌疑人即黄淑蓉进行了询问，但黄淑蓉拒绝签名盖章。洪雅县公安局在告知黄淑蓉作出行政处罚的事实理由及依据和依法享有的权利后，于2013年8月20日作出洪公（洪）行罚决字（2013）10214号行政处罚决定。该决定认定黄淑蓉因向有关部门请求确认国有土地使用权未果，于2013年6月23日到北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫后，不听公安机关劝阻，就同一事由再次于2013年8月18日到北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。黄淑蓉的行为严重扰乱了公共场所秩序。鉴于黄淑蓉违法上访，扰乱公共场所秩序的行为，洪雅县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，决定给予黄淑蓉行政拘留十日的处罚。该处罚已经执行。
一审法院认为，双方当事人讼争的焦点是：1、洪雅县公安局对案件是否具有管辖权；2、洪雅县公安局作出的处罚是不是在北京公安机关的基础上重复处罚；3、黄淑蓉是否进入了“中南海周边”，其行为是否扰乱公共场所秩序。分析认定如下：一、关于管辖权，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定了县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作，而对具体的治安案件管辖则授权由国务院公安部门规定。公安部根据授权在《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”由此说明，洪雅县公安局对该治安案件的管辖是合法的，而且事实上，全国各地大量的违法上访人员聚集北京，北京公安机关如果全部自己处理困难很大，也不利于对违法上访人员的有效稳控，所以交由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜，故洪雅县公安局具有行为主体资格和该治安案件的管辖权。二、关于重复处罚的问题，北京公安机关作出的是训诫，通俗说法就是批评教育，告诫其行为违法，不得再犯，不属于治安管理处罚的种类，所以洪雅县公安局的处罚不是在北京公安机关基础上的重复处罚。三、关于黄淑蓉是否进入了“中南海周边”，其行为是否扰乱公共场所秩序的问题。首先，本案中的“中南海周边”并不是一个地名，而是对北京公安机关等管理部门在中南海周围划定的信访禁区范围的称谓，是有确定范围的，不是通常意义上所说的“周边”，不是一个模糊概念。第二，黄淑蓉进入了“中南海周边”是指其进入了北京公安机关等管理部门在中南海周围划定的信访禁区范围，从北京公安机关对黄淑蓉的训诫、制止和黄淑蓉的当庭陈述可以确定。第三、黄淑蓉在“中南海周边”虽然没有实施过激行为，但在其第一次被训诫后，明知该地是信访禁区，去了也不能解决自己的信访诉求，还会被依法处罚，其就同一事由再次去该地信访，行为动机不良，客观上造成“滞留”，形成“聚集”，给该公共区域的秩序造成影响，也给公安机关的管理增加了负担，其行为构成扰乱公共场所秩序，情节较重，应当依法予以处罚。综上所述，黄淑蓉采用走访形式提出信访事项，没有按照《信访条例》第十六条和第十八条第一款的规定到有关机关或者指定的接待场所提出，而是无视公安机关的训诫，就同一事由再次进入信访禁区信访，其行为已构成扰乱公共场所秩序，情节较重，应当依法予以处罚。黄淑蓉确认违法的诉讼请求与事实和法律不符，依法不予支持，行政赔偿的请求已经撤回，不作审理。洪雅县公安局依据法律赋予的职权管辖并作出对黄淑蓉的行政处罚，具有行为主体资格，所作出的洪公（洪）行罚决字（2013）10214号行政处罚决定，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，办案程序合法，处罚幅度并无不当，应予维持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持被告洪雅县公安局2013年8月20日作出的洪公（洪）行罚决字（2013）10214号行政处罚决定。本案诉讼费50元由原告黄淑蓉负担。
上诉人黄淑蓉上诉称，上诉人行为的发生地在北京市中南海，应当由行为发生地的公安机关管辖，被上诉人对本案没有管辖权。训诫属于《治安管理处罚法》第十条规定的处罚种类中“警告”的一种处罚方式，北京市公安机关已经对其进行了处罚，洪雅县公安局重复处罚的行为违反法律规定。且黄淑蓉并没有实施过扰乱公共秩序的过激行为，洪雅县公安局的处罚没有事实根据，请求撤销原判，确认洪雅县公安局的行为违法。
被上诉人洪雅县公安局辩称，黄淑蓉就同一信访问题多次到非信访接待场所的北京中南海周边上访，其行为已构成扰乱公共场所秩序且情节比较严重，应当予以处罚。鉴于黄淑蓉的违法事实，被上诉人认为案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》的规定给予黄淑蓉行政拘留十日的行政处罚，该处罚认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚幅度适当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。
二审查明事实与原一审查明事实一致。
本院认为：一、关于被上诉人洪雅县公安局对上诉人黄淑蓉的行为是否具有管辖权的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为居住地公安机关开展调查取证工作。”的规定，上诉人的户籍所在地在四川省洪雅县，因此，被上诉人对上诉人的违法行为具有管辖权。
二、关于被上诉人洪雅县公安局是否存在重复处罚的行为。《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定：“治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。”警告属于最轻微的一种治安管理处罚，只适用于违反治安管理情节轻微的情形，或者违反治安管理行为人具有法定从轻、减轻处罚的情节的情况。警告具有谴责和训诫两重含义。警告的谴责性体现在，警告是公安机关对违反治安管理行为人的一种否定性评价，对违反治安管理行为人处以警告的处罚，表明了公安机关对其行为的违法性和社会危害性的认定和否定性态度。警告的训诫性体现在，对违反治安管理行为人处以警告处罚，不仅是向其指出行为的违法性和社会危害性所在，对其进行谴责，而且要对其进行警示，训诫其不得再行实施违反治安管理行为。故训诫只具有警告这一治安管理处罚种类中的一层含义。且上诉人黄淑蓉提交的《训诫书》系依据《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条，《信访条例》第十八条、二十条的规定作出，告知被训诫人不要到中南海周边上访，与《中华人民共和国治安管理处罚法》的“警告”处罚方式不能等同，“训诫”并非治安管理处罚的方式，北京市公安局西城分局府右街派出所对上诉人训诫后，被上诉人对上诉人作出行政拘留处罚不属于重复处罚。
三、关于被上诉人洪雅县公安局作出的的行政处罚决定是否事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚幅度适当。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、展览馆或者其他公共场所秩序的；”的规定，本案中，上诉人黄淑容在已知中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集的情况下，因信访而第二次到中南海周边，其行为构成扰乱其他公共场所秩序，属于情节比较严重的情形。被上诉人受理案件后，对上诉人进行了询问并制作了录像，收集了相关证据，听取了上诉人的陈述和申辩，将拟作出行政处罚的事实、理由、依据和处罚的种类及上诉人享有的权利告知了上诉人后，依法对上诉人作出了治安行政处罚，其行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚幅度适当。
综上所述，上诉人黄淑容的上诉理由及请求均不能成立，本院不予支持。被上诉人洪雅县公安局于2013年8月20日作出的洪公（洪）行罚决字（2013）10214号行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚幅度适当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄淑蓉负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈继兵
审 判 员 高 莉
代理审判员 阚 静
二〇一四年三月二十五日
书 记 员 沈 兰