辽宁省大连市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）大行终字第115号
上诉人（一审原告）：王立中。
委托代理人：于国华，辽宁胜诚律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：大连市甘井子区城市管理行政执法局。
法定代表人：谭军，局长。
委托代理人：田金华，该局法规科科长。
委托代理人：司贵鑫，辽宁双护律师事务所律师。
上诉人王立中因责令限期拆除决定一案，不服大连市甘井子区人民法院（2013）甘行初字第53号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年7月2日公开开庭审理了本案。上诉人王立中及其委托代理人于国华，被上诉人大连市甘井子区城市管理行政执法局（以下简称甘区城管局）的委托代理人田金华、司贵鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
甘区城管局于2013年7月18日对王立中作出甘执限拆决字（2013）3-08-059号责令限期拆除决定（以下简称被诉决定），内容为：你（单位）于2013年7月18日在甘井子区红旗中路××号楼南侧被发现未经批准临时建设四处（一处北侧长19米，南侧长13米，西侧宽12.2米，东侧宽8.2米，高4米；二处长6米，宽4米，高2米；三处长4.9米，宽3米，高2.2米；四处长12.2米，宽2.5米，高3米）的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十四条第一款的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十三条及《城乡规划法》第六十六条第一项的规定，责令你（单位）于2013年7月28日前将此违法建筑物、构筑物和其他设施无偿拆除，逾期不拆除将依法处理。王立中不服，向大连市甘井子区人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼。
一审法院审理查明，2013年7月8日10时30分至11时，甘区城管局对位于甘井子区红旗中路××号楼南侧的建筑物进行了检查勘验。现场有四处临时建设。一处北侧长19米，南侧长13米，西侧宽12.2米，东侧宽8.2米，高4米；二处长6米，宽4米，高2米；三处长4.9米，宽3米，高2.2米；四处长12.2米，宽2.5米，高3米。同日，甘区城管局受理了查处上述临时建设的案件。同年7月12日，甘区城管局向王立中发出了《调查通知书》，请王立中在同年7月15日9时30分，携带房屋产权证明、建设规划审批手续和个人身份证明等相关证明材料，到甘区城管局下属的红旗中队接受调查。期逾，王立中未提供任何材料。同年7月15日，甘区城管局对上述临时建设立案查处。同年7月17日，甘区城管局经内部审批后决定责令王立中于同年7月28日前自行拆除上述违法临时建设。次日，甘区城管局制作了甘执限拆决字（2013）3-08-059号《责令限期拆除决定书》（内容如前述），并于同日送达给了王立中。王立中不服此决定，提起行政复议。同年9月22日，大连市甘井子区人民政府作出（2013）7号行政复议决定，维持了甘区城管局作出的被诉决定。王立中仍不服，遂于法定期限内诉至该院。另查，因全市行政执法资格考试定在2013年7月举行，在这之前已到期的行政执法证件不能及时办理更换，导致甘区城管局在案涉执法过程中，两名执法人员所持的执法证均已过既定有效期限（2010年5月至2013年5月）。为不影响行政执法工作，大连市政府法制办公室已将包括案涉两名执法人员在内的3名执法人员的行政执法证件有效期延至2013年9月，并在执法证件上做了标注。
一审法院判决认为，第一，被诉决定职权依据合法。《行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。根据该规定，再结合甘区城管局提供的国务院法制办公室《关于在辽宁省大连市开展城市管理综合执法试点工作的复函》（国法函（1999）97号）和辽宁省人民政府《关于在大连市开展城市管理综合执法试点工作的通知》（辽政法（1999）10号）等几份关于综合执法文件的规定，甘区城管局具有规划和临时建设方面的行政执法权和强制执行权，且案涉的四处违法临建所在地甘井子区红旗中路××号，也属于甘区城管局的管辖范围，故被诉决定职权依据合法。王立中诉称的“甘井子区没有规划主管部门，因此，甘区城管局进行规划执法是典型的滥用职权”的主张，于法相悖，不应采纳。至于王立中主张的甘区城管局两名执法人员执法证超过有效期一节，根据该院认定的事实，确实存在超过既定有效期限的情况，但因执法证的管理部门大连市人民政府法制办公室已同意延长有效期至2013年9月，此延长期已涵盖了案涉的执法时间，故王立中这一主张亦不应采纳。第二，被诉决定证据确凿。如前所述，被诉决定认定，“你（单位）于2013年7月18日在甘井子区红旗中路××号南侧楼被发现未经批准临时建设四处（一处北侧长19米，南侧长13米，西侧宽12.2米，东侧宽8.2米，高4米；二处长6米，宽4米，高2米；三处长4.9米，宽3米，高2.2米；四处长12.2米，宽2.5米，高3米）的行为，违反了《城乡规划法》第四十四条第一款的规定”。从甘区城管局收集的勘验笔录和照片以及《调查通知书》这些证据来看，基本可以认定上述事实。王立中诉称的“地上建筑物、房产和土地使用权均是通过法院依法拍卖取得的合法财产”一节，并未提供证据，致这一主张不能认定，依法不应考虑。第三，被诉决定程序合法。案涉具体行政行为系行政命令，目前尚无规范此类行为程序的法律法规等。本案中，因案涉具体行政行为系甘区城管局在履行《行政处罚法》第二十三条规定的义务，故可以参照《行政处罚法》规定的程序来做。甘区城管局经过初查、受理、调查、立案、内部审批等步骤后作出决定并送达王立中，而且告知了救济方式和途径，全部程序符合《行政处罚法》的相关规定。王立中诉称的“未进行听证，违反法定程序”一节，因国务院法制办已明确，“责令限期拆除”不是行政处罚行为，故甘区城管局没有进行对行政处罚行为才可能需要的听证程序是正确的，王立中的这一主张不应采纳。最后，被诉决定适用法律正确。王立中进行临时建设的行为，未经相关城乡规划主管部门批准，违反了《城乡规划法》第四十四条第一款的规定。甘区城管局适用《行政处罚法》第二十三条和《城乡规划法》第六十六条第一项的规定，作出被诉决定，适用法律完全正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持甘区城管局作出的被诉决定。
王立中不服一审判决，向本院提起上诉。主要理由是：一、被诉决定中列出的四处违章建筑中的一处（即北侧长19米，南侧长13米，西侧宽12.2米，东侧宽8.2米，高4米），是有公有住房租赁证的车库，系合法建筑而非临时建筑，被上诉人无权责令限期拆除。二、因执法证件有效期已过，且大连市人民政府法制办公室无权在未经考试的情况下延长执法证件的有效期，故被上诉人的执法人员在2013年7月的执法行为是无效的。三、案涉有租赁证的车库并非上诉人建设，而是从大连泓源建设有限公司处合法承接而来。故上诉人不是《城乡规划法》第六十六条第一项规定的“单位和个人”，被诉决定所针对的对象错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉决定。
甘区城管局答辩认为，一、上诉人持有的关于车库的公有住房租赁证，因其出租人和承租人均非上诉人，故不具有证明效力。且公有住房租赁证上载明的车库面积和被上诉人所调查的临时建筑面积并不一致，故两者所指向的并非同一建筑。二、大连市人民政府法制办公室系全市行政执法人员行政执法证件的管理机构，有权延长执法证件的有效期，故被上诉人的执法人员具有本案的执法资格。三、在被上诉人调查处理过程中，上诉人拒不配合，拒绝提供任何手续和信息，被上诉人根据上诉人对建筑物实际占有的客观事实认定其为违法行为当事人并无不妥。上诉人相对于违法建筑物的权利属于实际使用权，其应承担依附于该建筑物的义务和责任，故上诉人称其不是违法当事人的主张不能成立。综上，被诉决定事实清楚、证据确凿、适法正确、程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
本案一审审理期间，甘区城管局向一审法院提交以下证据：1.《关于在辽宁省大连市开展城市管理综合执法试点工作的复函》（国法函（1999）97号）；2.《关于在大连市开展城市管理综合执法试点工作的通知》（辽政法（1999）10号）；3.《关于调整市内四区临时建设行政执法体制的实施意见》（大编发（2008）85号）；4.《大连市人民政府关于调整市区城市管理行政执法体制的实施意见》（大政发（2011）53号）；5.《关于印发〈甘井子区城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》（甘编发（2011）27号）；6.检查（勘验）笔录和照片3张；7.调查通知书；8.案件受理登记表；9.立案审批表；10.案件处理审批表；11.违章通知书及送达回证；12.甘执限拆决字（2013）3-08-059号《责令限期拆除决定书》、送达回证及送达照片；13.大连市人民政府法制办公室出具的《关于田金华等三名执法人员执法证件延期使用的函》（大政法办函（2013）116号）及案涉两名执法人员的执法证。
王立中向一审法院提交以下证据：⒈大连红旗水泥制品厂及周边改造项目拆迁安置方案；2.自管房甘租字第002号公有住房租赁证；3.大连红旗水泥制品厂及周边改造项目回迁安置方案、红旗中路××号一位住户得到回迁安置的安置通知书和住户本人书写的证明；4.两位执法人员的执法证的照片；5.视频资料；6.限期拆除催告书；7.行政复议决定书。
一审法院经审查认为，甘区城管局提供的全部证据，王立中提供的证据4、5和7均与本案相关，且形式和来源合法，内容真实可信，具有证据效力，予以采信。王立中提供的证据1和3，与案涉临时建设无关；证据6系关于被诉决定作出后的行为，与本案无关；证据2中出租人和承租人均非王立中，且租赁期已过，与本案无关，上述证据均不具有证据效力，不予采信。
上述证据均随案移送至本院。经本院审查，除王立中提供的证据2外，一审法院对其他证据的认证意见正确，本院予以确认。王立中提供的证据2，内容真实，形式和来源合法，且与本案相关，本院予以采信。
根据上述合法有效的证据，本院确认的事实是，2013年7月8日10时30分至11时，甘区城管局对位于甘井子区红旗中路××号楼南侧的四处建筑物进行检查勘验，并于同日以四处建筑未办理建设规划审批手续为由受理此案。同年7月12日，甘区城管局向王立中发出《调查通知书》，请王立中在同年7月15日9时30分，携带房屋产权证明、建设规划审批手续和个人身份证明等相关证明材料，到甘区城管局下属的红旗中队接受调查。期逾，王立中未提供任何材料。同年7月15日，甘区城管局认定上述四处建筑未办理建设规划审批手续，依据《城乡规划法》第四十四条第一款、第六十六条第一项之规定立案查处。同年7月18日，甘区城管局作出被诉决定，并于同日送达给王立中。王立中不服，向大连市甘井子区人民政府提起行政复议。同年9月22日，大连市甘井子区人民政府作出甘政行复决字（2013）7号行政复议决定，维持被诉决定。王立中仍不服，遂诉至一审法院。
另查明，甘区城管局在案涉执法过程中，两名执法人员所持的执法证均已过既定有效期限（2010年5月至2013年5月）。王立中发现后遂对相关执法人员的执法资格提出异议。2013年12月13日，大连市人民政府法制办公室向一审法院出具《关于田金华等三名执法人员执法证件延期使用的函》，称为不影响行政执法工作，已将包括案涉两名执法人员在内的3名执法人员的行政执法证件的有效期延至2013年9月，并在行政执法证件上做了延期标注。
再查明，本案一审审理期间，甘区城管局向一审法院提交以下证据材料的复印件，但并未作为证据使用：1.王立中于2007年7月26日作出的《说明》；2.辽宁省高级人民法院（2004）辽民一房终字第115号民事判决书；3.大连泓源建设有限公司于2007年4月14日作出的《股东会决议》；4.大连泓源建设有限公司与崔某某签订的《协议书》。对于上述证据，王立中在一审庭审时主张应作为本案证据使用。
本院认为，根据《城乡规划法》第四十四条第一款之规定，在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。该法第六十六条第（一）项规定，建设单位或者个人有未经批准进行临时建设行为的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款。从王立中和甘区城管局的诉辩主张看，双方当事人对于被诉决定所涉第二至第四处建筑系王立中未经批准临时建设，并无异议。现本案的争议焦点是被诉决定所涉第一处建筑是否系王立中未经批准临时建设。从甘区城管局向一审法院提交的但未作为证据使用的证据材料及王立中提供的自管房甘租字第002号公有住房租赁证看，甘区城管局在行政程序中即已知晓被诉决定所涉第一处建筑可能存在王立中所主张的系有公有住房租赁证的车库、并非其建设等情形，但该局并未对该建筑的建设时间、形成原因等具体情况予以调查，也未就该建筑是否经过有权机关批准建设向相关城乡规划主管部门进行核实。故甘区城管局未尽到调查职责，其仅以王立中未提供建设规划审批手续就认定王立中系违法建设行为人、案涉第一处建筑系临时建筑，并据此作出被诉决定，事实不清，证据不足。
根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十条第（一）项之规定，被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据。本案中，大连市人民政府法制办公室出具的《关于田金华等三名执法人员执法证件延期使用的函》系被诉决定作出后形成，不能作为证明甘区城管局的两位执法人员所持的执法证未过既定有效期限的证据。故甘区城管局在作出被诉决定过程中，指派不具有行政执法资格的执法人员进行调查取证，显系程序违法。
综上，甘区城管局作出的被诉决定事实不清，证据不足，程序违法，依法应予撤销。一审法院判决维持被诉决定错误，本院应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目和第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销大连市甘井子区人民法院（2013）甘行初字第53号行政判决；
二、撤销大连市甘井子区城市管理行政执法局于2013年7月18日对王立中作出的甘执限拆决字（2013）3-08-059号责令限期拆除决定。
一审案件受理费人民币50元，其他诉讼费人民币50元，二审案件受理费人民币50元，合计人民币150元，均由被上诉人大连市甘井子区城市管理行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 隋广洲
代理审判员 李 健
代理审判员 司玉峰
二〇一四年八月四日
书 记 员 刘婉余
附相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1.主要证据不足的；
2.适用法律、法规错误的；
3.违反法定程序的；
4.超越职权的；
5.滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。