广东省韶关市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）粤02行终42号
上诉人（原审原告）：始兴县飞马汽车客运有限公司。地址：广东省始兴县。
法定代表人：刘树球。
委托代理人：黄远基。
委托代理人：肖懿。
被上诉人（原审被告）：始兴县交通运输局。地址：广东省始兴县。
法定代表人：胡长江。
委托代理人：黄凡。
委托代理人：谭璐婷。
上诉人始兴县飞马汽车客运有限公司（以下简称：“飞马有限公司”）因与被上诉人始兴县交通运输局（以下简称：“始兴交运局”）行政赔偿一案，不服韶关市曲江区人民法院于2016年1月25日作出的（2015）韶曲法行初字第38号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2016年2月29日受理后，依法组成合议庭，于2016年4月26日进行了法庭询问。本案现已审理终结。
原审法院查明：2013年8月16日上午7时许，“飞马有限公司”员工何海洋驾驶公司所属的粤F×××××中型普通营运客车在国道323线由东往西310千米＋300米即始兴县太平镇万达厂路段处），与由陈省忠（无驾驶证）驾驶的无号牌二轮摩托车发生碰撞，造成发生三人死亡、二人受伤的较大道路交通事故。该事故经始兴县公安局交通警察大队始公交认字{2013}228号《道路交通事故认定书》认定“何海洋承担事故的主要责任”。此后，“始兴交运局”对“飞马有限公司”仅在2012年1月19日至2013年8月16日不到两年的时间，因交通事故就共造成9人死亡、4人重伤、9人轻伤及“飞马有限公司”存在对营运车辆管理不到位、对车辆安全生产制度、驾驶员安全教育不落实，车辆技术状况和运营管理安全保障不到位等安全隐患问题，对“飞马有限公司”发出《安全生产整改通知书》及由其辖下的综合行政执法局对“飞马有限公司”发出《通知》。“飞马有限公司”对该行政行为不服提出行政诉讼，案经韶关市中级人民法院裁定由本院管辖受理，经审理后以“被告始兴县交通运输局对原告飞马公司在客运经营活动存在安全问题而作出（2013）第1号《安全生产整改通知书》及2013年8月16日《通知》，因该通知的内容涉及‘停业整顿’的处罚内容及‘保管’财产而又未适用具体的法律条款，使本院无法得知被告作出被诉行政行为时是依据哪一法律、法规及条款而无法对被告作出的行政行为的定性及处理、处罚是否正确进行正确判断。故此，被告作出本案被诉行政行为没有依法适用所依据的规范性文件，被诉行政行为存在对应适用的法律条款应当适用而没有适用属于适用法律法规错误，依法应予撤销”为由，于2015年5月18日依法作出（2015）韶曲法行初字第10号《行政判决书》，判决撤销“始兴交运局”作出的《安全生产整改通知书》及其辖下综合执法局发出的《通知》。“始兴交运局”不服该判决提出上诉。在此期间，“飞马有限公司”于2015年7月14日向“始兴交运局”提出行政损害赔偿申请，2015年7月30日“始兴交运局”对“飞马有限公司”的赔偿申请作出“由于贵公司提出的申请无法律依据，无事实根据，我局不予赔偿”答复。2015年8月17日，韶关市中级人民法院以被诉行政行为“程序不合法”为由作出（2015）韶中法行终字第79号《行政判决书》维持原判。据此，“飞马有限公司”向人民法院提起行政赔偿诉讼，要求“始兴交运局”赔偿各项损失8189270.14元。原审法院另查明：“飞马有限公司”在庭审时提出增加赔偿广告业务收入30500元，最后确认要求“始兴交运局”赔偿各项损失合计为8219770.14元。
原审法院认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，当事人取得国家赔偿权利的前提为国家机关和国家机关工作人员存在侵犯公民、法人和其他组织合法权益的行为，且该行为造成了公民、法人和其他组织合法权益的损害，据此，行政机关和履职人员侵犯公民、法人和其他组织合法权益，行政相对人合法权益受到损害，损害结果与侵犯公民、法人和其他组织合法权益行为之间存在因果关系，即被损利益合法才能获得行政赔偿。“飞马有限公司”提交的生效法律文书是证实“始兴交运局”对“飞马有限公司”在从事道路客运经营活动中存在严重安全隐患问题作出的《安全生产整改通知书》及《通知》时没有适用相关的法律法规而被依法撤销，并未确认该行政行为已对“飞马有限公司”合法权益受到损害的事实，但该生效的法律文书已确认“飞马有限公司”存在“事实上，本案原告飞马公司在从事道路客运经营活动中，在短期内因各种原因出现多次人员伤亡的交通事故，被告始兴县交通运输局作为许可原告飞马公司进行道路运输经营的管理部门，有权对原告飞马公司行使监督、管理、处罚行为的权力是毋需置疑的……”的事实，“飞马有限公司”是从事道路旅客运输经营的运输企业，其运输经营涉及公共安全利益，在存在诸多安全隐患还未排除情况下，故生效法律文书也未否定“飞马有限公司”仍可能受到监管部门行政处罚的情形，而从本案“始兴交运局”提交的证据可证实，在司法部门作出撤销《安全生产整改通知书》及《通知》行政行为的法律文书生效后，“始兴交运局”在重新完善程序后已对“飞马有限公司”在从事道路客运经营活动中存在严重安全隐患的问题重新进行了行政处罚，由于该行政行为未被提起行政诉讼，所以该行政行为的处罚正确与否不属本案审理范围之内。经庭审查实，本案“飞马有限公司”所请求赔偿停业损失的时间段是2013年8月至2014年8月间，该时间段是“飞马有限公司”在从事道路客运经营活动中短期内因存在各种安全问题导致出现多次人员伤亡的交通事故而被要求采取“整改”措施期间，“始兴交运局”发出的该“整改”措施因存在适用法律法规错误虽被依法撤销，但在该时间段内“飞马有限公司”已存在诸多影响客运安全运输的隐患却是客观事实，在未排除安全隐患的情况下继续运营无疑会对公共安全构成严重威胁，也不符合交通运输部发布《道路旅客运输及客运站管理规定》第四条“道路客运和客运站管理应当坚持以人为本、安全第一的宗旨……”的管理规定，“飞马有限公司”请求赔偿已客观存在影响营运安全但仍未被排除该安全隐患期间的停业损失，该期间的停业损失不属“合法权益”的范畴，“飞马有限公司”提出要求“始兴交运局”赔偿损失合计8219770.14元的主张不符合“国家赔偿法”的上述规定，对“飞马有限公司”提出的行政赔偿的主张并要求对经营的损失进行评估的请求不予支持。综上所述，“飞马有限公司”诉求判令“始兴交运局”行政赔偿的请求事实根据、法律根据不足，不予支持。“始兴交运局”诉请驳回“飞马有限公司”的诉讼请求于法有据，应予采纳。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、第三十五条之规定，判决：驳回原告始兴县飞马汽车客运有限公司赔偿请求。
上诉人“飞马有限公司”不服原审判决向本院上诉称：一、原判认定事实不清。（一）“飞马有限公司”是经依法许可具有道路运输经营许可证，并经工商行政管理局依法登记成立的合法企业，企业所属的27辆客运汽车均具有合法营运证且全部经检测合格，“飞马有限公司”的经营行为合法，其经营收入也是合法的收入，原审法院认定“飞马有限公司”经营行为及经营收入不合法没有事实依据。（二）“始兴交运局”对“飞马有限公司”的营运车辆在道路上发生交通事故实施行政管理权是错误的。根据《广东省道路交通运输管理条例》，“始兴交运局”对“飞马有限公司”实施行政监督的内容包括：营运牌证、经营牌证、经营范围、运价、票证、交通规费缴纳等。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。交通事故的行政管理权在公安机关交通管理部门。2013年8月16日上午7时许，“飞马有限公司”员工何海洋驾驶公司所属的粤F×××××中型普通营运客车在国道323线由东往西310千米＋300米处发生交通事故，此交通事故的行政处理权在公安交警部门，应由公安交警部门行政行政管理权。换言之，“始兴交运局”对于发生在道路上的安全事故没有行政管理权。“始兴交运局”在没有行政管理权，没有法律、行政法规作为依据，对“飞马有限公司”作出停业整顿，并将“飞马有限公司”拥有合法营运牌证、经检验合法的营运车辆进行扣押的行为，是违法的行为。原判认定“飞马有限公司”合法经营行为不属于合法权益，驳回“飞马有限公司”的赔偿请求，是错误的。二、原审法院确认“始兴交运局”有权对“飞马有限公司”行使监督、管理、处罚的权力，但是没有明确论证“始兴交运局”对“飞马有限公司”进行处罚的合法性及法律依据。原判只是模糊地认为“飞马有限公司”存在安全隐患的停业损失为非法权益，从而判决驳回赔偿请求。三、《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。据此，“始兴交运局”对“飞马有限公司”作出2013年第一号《安全生产整改通知书》，采取行政强制措施将“飞马有限公司”拥有合法营运证、经检测合格的27辆营运客运汽车及车辆营运证扣押的处罚及行政强制行为，没有告知“飞马有限公司”给予行政处罚的法定依据，也没有经过任何法定程序，“始兴交运局”的行政行为不具合法性，该局非法的行政行为已经被生效的判决确认并以撤销。因此，“始兴交运局”非法、无效的行政行为已经造成“飞马有限公司”合法经营不能进行，属于“始兴交运局”的非法行为造成严重的经济损失，故“飞马有限公司”依据国家赔偿法的规定要求赔偿合法合理。综上，上诉请求：一、撤销原判；二、判令“始兴交运局”赔偿“飞马有限公司”损失8219770.14元；三、诉讼费用由“始兴交运局”负担。
被上诉人“始兴交运局”辩称：一、“始兴交运局”对“飞马有限公司”作出的行政处罚主体合法。根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二款规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。”第十条规定：“申请从事客运经营的，应当按照下列规定提出申请并提交符合本条例第八条规定条件的相关材料……”第五十三条规定：“县级以上人民政府交通主管部门应当加强对道路运输管理机构实施道路运输管理工作的指导监督……”“飞马有限公司”是从事道路客运经营的企业，“始兴交运局”是批准道路客运经营许可的管理部门，对道路客运经营活动负有监督和管理的义务，若“飞马有限公司”从事道路客运经营活动中出现或存在属于“始兴交运局”监督和管理范围的事项时，“始兴交运局”有权对“飞马有限公司”作出行政处罚决定。二、“始兴交运局”对“飞马有限公司”作出的行政处罚合法。（一）经“始兴交运局”调查，“飞马有限公司”未依法设置安全生产领导机构和管理机构，未按规定配备专职安全管理人员，不具备行业标准的安全生产条件，存在严重安全生产隐患，已严重违反《中华人民共和国安全生产法》第十六条有关：“生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。”《道路旅客运输企业安全管理规范（试行）》第六条有关：“道路旅客运输企业及分支机构应当依法设置安全生产领导机构和管理机构，配备与本单位安全生产工作相适应的专职安全管理人员。”的规定。因此，“始兴交运局”依职权对“飞马有限公司”的安全生产工作实施监督管理，符合《中华人民共和国安全生产法》第九条、第五十六条、第九十三条的规定。至于（2015）韶曲法行初字第10号行政判决和（2015）韶中法行终字第79号行政判决关于撤销“始兴交运局”行政处罚的判决，依据是“适用法律法规错误”和“违反法定程序”，并未否定“飞马有限公司”应受行政处罚的事实。对此，“始兴交运局”也于2015年11月13日依法对“飞马有限公司”重新作出了行政处罚。（二）相关法律规定“重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用。”“经停产停业整顿仍不具备安全生产条件的，予以关闭；有关部门应当依法吊销其有关证照”由于“飞马有限公司”属于道路旅客运输安全生产领域的企业，其营运涉及公共安全利益，在其存在未达到行业标准的安全生产条件，安全隐患还未排除的情况下，要求该公司继续停产停业整顿，是“始兴交运局”行使职权的行为。三、按照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”“始兴交运局”的处罚，没有损害“飞马有限公司”的合法权益。因为合法权益，是指受法律保护的各项权益，包括财产权益和人身权益。“始兴交运局”对“飞马有限公司”的处罚，不是基于该公司的合法行为，而是其在道路旅客运输过程中的违法行为。而且，这种违法行为必须受到行政处罚。可见，“始兴交运局”对“飞马有限公司”进行行政处罚，虽然造成了经济损失，但这种损失并不是合法权益的损失，而是因其违法行为必须付出的代价，应由“飞马有限公司”自行承担，并不存在损害“飞马有限公司”造成经营损失的情况。综上，请求驳回“飞马有限公司”的诉讼请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。此外，本院另查明，2015年11月13日，“始兴交运局”作出粤始交罚（2015）440211号行政处罚决定书，决定给予“飞马有限公司”从2013年8月16日停产停业整顿。
本院认为，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款有关：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”明确了受害人依法取得国家赔偿，必须同时具备以下条件：一、侵权主体必须是一定范围内的国家机关和国家机关工作人员。二、侵权行为必须在行使国家职权中发生的行为。三、必须有法定损害事实发生。四、致害行为必须具有违法性或者属于国家赔偿法规定的应于赔偿的情形。五、损害事实必须是国家机关或国家机关工作人员在行使职权中的行为所造成的。经查，本案“飞马有限公司”提出的赔偿事项，为“始兴交运局”通知该公司停业整顿的损失，而该行政行为后来被粤始交罚（2015）440211号行政处罚所代替。本案涉及到“始兴交运局”责令“飞马有限公司”停业整顿是否因违法造成损失，以及“飞马有限公司”是否应该停产停业的问题，因“始兴交运局”后来作出停产停业的处罚决定未被撤销或者确定违法，故“飞马有限公司”要求认定“始兴交通局”的行为造成其损失理由不充分。由此可见，“飞马有限公司”在停产停业期间的损失，目前尚不能说明是行政机关违法行为造成的，依法不予赔偿。此外，原审法院的（2015）韶曲法行初字第10号行政判决以及本院的（2015）韶中法行终字第79号行政判决关于撤销“始兴交运局”行政行为的判决，理由是“适用法律法规错误”和“违反法定程序”，并未确认“飞马有限公司”不应受行政处罚。因此，“飞马有限公司”的经济损失是否属于合法利益范畴，要视“始兴交运局”对“飞马有限公司”的处罚决定实体处理是否被法定机关否定等情形，才能予以确定。
综上所述，“飞马有限公司”上诉理由不充分，不予采纳；原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费依法免交。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一六年五月二十五日
书记员 郑翠莹
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