瓦房店市人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）辽0281刑初517号
公诉机关瓦房店市人民检察院。
被告人牛思平，男，1963年5月19日出生，汉族，大学文化，中共党员，系瓦房店市泡崖乡农业副乡长（副科级），住瓦房店市。现因涉嫌犯滥用职权罪一案于2016年5月9日被瓦房店市公安局取保候审，2016年8月29日被本院决定逮捕，现羁押于瓦房店市看守所。
辩护人徐辉、张俊东，系辽宁腾达律师事务所律师。
瓦房店市人民检察院以瓦检公诉刑诉[2016]500号起诉书指控被告人牛思平犯滥用职权罪，于2016年8月8日向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。瓦房店市人民检察院指派代理检察员夏彤、周日新出庭支持公诉，被告人及其辩护人均到庭参加诉讼。现已审理终结。
瓦房店市人民检察院指控：2012年，被告人牛思平在时任瓦房店市泡崖乡农业副乡长，主管瓦房店市泡崖乡设施农业建设项目工作期间，明知泡崖乡高屯村桥子温室大区、高屯村庞屯后山温室大区、吴屯村杨屯温室大区三个设施农业大区项目，尚不具备符合设施农业生产条件的基础配套设施的情况下，违反大连市设施农业建设项目相关政策文件的规定，作出验收合格结论并上报至大连市设施农业建设领导小组致使大连绿亿农业开发有限公司（以下简称绿亿公司）非法获得设施农业建设项目补助资金共计人民币3，907，100元。被告人牛思平的行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，构成滥用职权罪。被告人牛思平如实供述犯罪事实，可以从轻处罚。
被告人牛思平辩解，没有滥用职权的事实，均请示泡崖乡乡长和书记，均按领导意见办理，如有疏忽可依法判处。
辩护人徐辉、张俊东认为，被告人牛思平构成玩忽职守罪。被告人牛思平作为环节负责人，没有最终决定权，也没有监管资金发放的权利；上级主管部门应承担主要责任；公诉机关指控的数额缺少事实及法律依据。被告人牛思平没有作案动机，已向乡长、书记报告并按照其指示向瓦房店市农发局于某某、任某某请示、汇报，后续验收审批机关应把关。不是唯一、主要的责任人，其作用相对较小；犯罪结果的发生由多部门造成；上级领导、各部门验收、资金发放及监管存在责任；上下级文件之间规定内容与执行存在问题；企业非法获得设施补助金额不等于直接损失金额；可以按照小区标准予以补贴；无追缴程序；政府部门发放资金时即按照未竣工标准发放的上级验收部门明知包括涉案大区项目在内的设施农业项目不符合验收标准的情况下仍然做出了下拨50%的决定；会议纪要可以看出，对已经发放的50%补贴资金不回收，限期在2013年-2014年投入使用，该失职行为不是造成损失发生的绝对因素，上级政府及主管部门均存在着不可推卸的责任；被告人牛思平到案后如实供述犯罪事实，系初犯，获多项荣誉，无违法违纪行为，应从轻处罚。
经审理查明，2012年，瓦房店市泡崖乡开展温室大区补贴申报工作。泡崖乡政府工作人员唐某某负责汇总各村上报的材料并审核，被告人牛思平作为副镇长主管该项工作，其二人负责到实地查看确认温室大区基础设施是否符合相关文件要求建设完备，具有监管义务，负责将验收合格的大区材料上报至瓦房店市农村经济发展局种植科科长任某某处；任某某汇总材料并上报主管局长于某某，其二人均具有到现场检查、审核的义务，负责审查温室大区基础设施是否符合申报条件，将验收合格的农业建设项目上报大连市设施农村建设领导小组，报请获取补助资金。被告人牛思平在工作期间，明知“绿亿公司”建设的泡崖乡高屯村桥子温室大区、高屯村庞屯后山温室大区、吴屯村杨屯温室大区三个设施农业大区项目尚不具备符合设施农业生产条件的基础配套设施的情况下，作出“验收合格”的结论并上报至“大连市设施农业建设领导小组”。在上报审核过程中，按照大连市农委的要求，“绿亿公司”法定代表人马某某向村委会出具承诺书，保证2012年基础设施完善、2013年投入生产；村委会、泡崖乡政府、瓦房店市设施农业领导小组、大连市设施农业领导小组自下而上出具承诺书，保证2013年投入生产并监管资金。2013年1月，大连市财政局向瓦房店市财政局拨付包括涉案三个大区的全部补贴款的70%。2013年1月30日，瓦房店市政府召开会议研究该资金下发，在该会议上，于某某指出泡崖乡电力设施不达标，会议研究结果是按照全额补贴款的50%下发到各乡镇；泡崖乡下发涉案全部补贴资金的40%给马某某，致使涉案三个设施农业大区项目的投资经营单位“绿亿公司”非法获得设施农业建设项目补助资金共计人民币3607100元。2013年9月，大连市农发局相关领导、被告人牛思平及任某某、唐某某、于某某等人在泡崖乡政府参加会议，明确“对尚未投入生产的，限2013-2014年投入生产使用，对下发资金不予回收；在2年内投入生产使用的，补发余额资金”。
上述事实，有瓦房店市人民检察院提供的以下证据予以证明：
（一）、书证
1、案件来源、到案经过，证明本案系检察机关在工作中自行发现，遂将被告人牛思平带回检察机关进行询问。
2、户籍证明，证明被告人牛思平的自然情况。
3、公务员年度考核登记表等任职材料，证明被告人牛思平系国家工作人员及其任职时间，主体身份。
4、前科查询，证明被告人牛思平无前科犯罪。
5、大连市政府下发的大政发（2008）76号《大连市人民政府关于加快设施农业小区建设的事实意见》、大连市农委等五部门下发的大农发（2010）53号《关于做好农业项目建设管理的意见》，证明2008年，大连市政府启动了五年内扶持设施农业建设范围计划，并明确该范围包括利用日光温室、大棚等进行蔬菜、水果、食用菌、花卉生产的农业小区和育苗中心；电力、交通部门应全力配合；明确农业大区的基础设施必须当年完成，区市县农业行政主管部门等主管领导为该项目管理的第一责任人；主管科长为该项目管理的具体责任人，各乡镇政府是农业建设的主体，乡镇主要领导为设施农业项目的执行责任人，对项目建设、申报、资金管理负全责。
证明被告人牛思平是申报的责任人，申报条件即大区的基础设施须当年完成。
被告人牛思平辩解，其不是第一责任人，仅仅是初审。
辩护人徐辉认为，对真实性没有异议，证明不了对全程负责，仅应承担系申报中一个环节的责任。
6、大连市财政局、农委、国土局、水务局、电业局联合下发的大财农（2010）698号关于下发设施农业大区基础设施土地整理项目标准的通知土地标准的，证明确定扶持范围为新建日光温室、钢筋骨架大棚大区和设施蓝莓小区；明确补助标准。
证明涉案三个日光温室大区属于政府扶持的范围。
7、瓦房店市政府下发的瓦政函（2008）25号关于上报加快设施农业发展实施方案的函，证明瓦房店市政府响应大连市设施农业工作会议精神，制定了实施方案，确定发展任务，成立了领导小组，成员单位包括瓦房店市农发局在内的多个部门，明确了工作方法即建设单位自检自查并上报领导小组检查验收形成材料上报
8、大连市设施农业小组下发的大农设办（2012）2号《关于做好2012年设施农业验收工作的通知》，证明大连市验收时间11月26日-30日，明确工作方法即市、县、乡分级负责；各乡镇政府是设施农业建设的主体，乡镇主要领导为设施农业项目的执行责任人，对项目的建设、申报、资金管理等负全责；区市县自验；大连农委等局成立验收组，对设施农业大区全面验收，小区抽查。
证明被告人牛思平的工作职责、责任主体，上级具有到实地审查的义务。
被告人牛思平、辩护人徐辉认为，被告人牛思平不是执行人，只是负责上报，文件中规定乡镇是初审，其没有决定权。
9、泡崖乡政府下发的（2012）41号文件，证明明确2012年申报标准及当年新建的大区，棚室建设标准验收合格的，但地下没有种植的项目区，建设者要向村委会写出书面承诺，保证在4月20日前栽植完，不准出现空棚。
被告人牛思平明确承诺书是政府作出的承诺，相关文件没有规定这个程序。
10、申报表、位置图、资金明细、上报的温室大区简介材料，证明涉案三个大区的面积、地理坐标、申报资金数额，申报种类为日光温室大区，申报表由泡崖乡政府填写并加盖公章，内容是涉案三个大区有水、电，有变压器多个，电线数千米等基础设施，瓦房店市农业领导小区加盖公章并有于某某签字确认。
11、农业建设资金函、汇总表，农业小区、大区汇总表、项目汇总表，证明涉案三个大区申报资金数额及农委拟拨付资金的数额。
12、拨付设施农业资金表，证明大连市财政局向瓦房店市财政局拟拨包括涉案三个大区的农业项目资金人民币11498.7万元。
13、使用说明、情况说明，证明瓦房店市农业领导小组要求补贴资金必须用于设施棚室建设补贴、基础建设设施补贴，并公布咨询和举报电话。
辩护人张俊东认为，瓦房店市农业小组是否有权做出文件是否有效的结论上不明确，另外根据“大连市设施农业建设小组”于2012年1月6日出具的“资金使用文件”，并没有表明该文件的使用时间，该文件可证对基础设施大区配套齐全的补贴200万，配套不齐全补贴160万，剩余在完善后追补。
14、记帐凭证、预算拨款凭证，证明瓦房店市政府向泡崖乡政府下拨补贴款。
15、银行流水明细，证明种植户马某某收到政府给付的补贴款360余万元。
16、会议记录、通知、补贴资金表，证明市政府召开会议，相关领导在明知泡崖乡部分大区设施不完备的情况下仍决定下发50%的补贴资金；2013年9月30日，又将未竣工项目投入生产使用的时间拖延至2014年底，明确已经下发的不收回。
辩护人徐辉认为，该份证据证明被告人牛思平多次向两级领导汇报设备不配套。
17、承诺书，即“大连绿亿农业开发有限公司”的法定代表人马某某向村委会出具承诺书，明确表示“保证2012年新建设施农业大区水电路都有，并在2013年能够全部投入生产；保证不弃管、不拆棚；保证2013年4月20日前大棚内全部栽植和种植合适的作物（果树等）；如果不能投入生产，同意取消补贴资金；如果出现拆鹏现象，本人愿意接受上级主管部门按套取国家补贴资金行为处理；同意2012年新建大棚基础设施补贴资金的15%用于电网增容改造”；吴屯村、泡崖乡政府、瓦房店农发局做出承诺意见上报大连市农委，其主要内容是保证2013年4月20日前投入生产，不出现弃管，并监管资金补贴。
证明“绿亿公司”、乡政府、农发局层层书写承诺书后上报至大连市农委；被告人牛思平申报时明知涉案大区不符合条件而上报；各级相关机关均明知涉案大区基础设施不完善仍同意申报补贴。
被告人牛思平认为其是初审，没有决定权，造成损失是由上级两个部门来检查验收不严而导致的。
18、变更卡，证明涉案企业具有法人主体资格。
（二）、证人证言
1、证人唐某某证言笔录，证明其明知文件要求的申报条件，到涉案三个大区去查看过，发现基础设施不完善，遂上报给唐某某，并请示泡崖乡长和书记，得到指示由牛思平请示瓦房店市农委，后将三个大区材料汇总上报，其实不符合上报条件。
被告人牛思平辩解，上报是由两级政府领导决定的，农发局于某某、任某某还有泡崖乡乡长和书记指使我们这么上报的。
辩护人徐辉认为，该企业目前不属于非法获得补助款。
2、证人马某某（绿亿公司法定代表人）证言笔录，证明其应泡崖书记的要求，随同查看涉案地点的温室大区，在其明确表示没有种植经验的情况下，被说服投资建设温室大棚，并应泡崖书记要求成立“绿亿公司”；由乡政府申报，资金下发后没有相关部门人员到过大区；在申报和验收时，棚室基础设施不完善；2013年初，申报的三个项目共获得补贴人民币360万元，后期又获得补贴30万元。
辩护人徐辉认为，证明马某某对大区进行了动工和投入。
3、证人马某某（系绿亿公司股东）证言，证明三个项目大区基础设施不全，未进行设施农业温室大棚种植。
被告人牛思平辩解，2014年除了棚膜没有扣，杨屯大区已经投入使用，水、电、路设备齐全。
辩护人徐辉认为，没有反映出实际投入的情况。
4、证人毕某某（时任泡崖乡书记）证言笔录，证明涉案设施申报期间，牛思平、唐某某提到过说我们乡的农业设施情况，我让跟瓦房店市农发局请示后再上报。
证明毕某某没有指使违规上报。
5、证人战某某（时任泡崖乡乡长）证言笔录，证明没有单独研究就设施农业项目申报表上签字的问题。
证明战某某没有指使违规上报。
被告人牛思平辩解，战某某是主要负责人，系推卸责任，需要战某某审核通过盖章。
辩护人徐辉认为，没有战某某的同意即不能加盖公章。
6、证人周某2（农委副巡视员）证言笔录，证明农委没有验收，过于信赖瓦房店农发局上报的自验报告。
辩护人徐辉认为，可证实周某2不负责任。
7、证人苑某某（大连农委副主任）证言笔录，证明于某某、任某某没有向其请示过使用承诺书，没有到现场查看；及上报的流程。
8、证人周某1（大连农委主任）证言笔录，证明听苑某某、周某2汇报大区全部验收。
9、证人白某某证言笔录，证明申报的条件是基础设施必须当年全部完成。
10、证人孙某某、刘某某证言笔录，证明验收的流程及农委人员职责分工。
11、证人于某某证言笔录，证明2012年11月，明知上报条件不符与任某某到泡崖乡，在牛思平和唐某某的带领下进行检验，只验收杨屯大区，基础设施不完备；另两个大区没有去查看；向局长丁玉春汇报并经其同意之后上报市农委，出具自验报告。
12、证人任某某证言笔录，证明其工作职责之一是对乡镇申报的项目进行管理监督、组织评审验收，文件要求“严格把关”，被告人于某某带领任某某到现场评审验收，设施不完善。
（三）、被告人供述与辩解
被告人牛思平供述笔录，证明其与唐某某到涉案三个大区查看过发现基础设施不完善，遂告知泡崖乡长和书记，按照指示向任某某、于某某请示，在申报表上填写有高压线路、变压器等项目，虚报材料，于某某、任某某到现场查看。
（四）、现场勘查笔录
现场指认笔录，证明涉案三个大区的状况，即有棚架，没有棚膜、墙体，电力设施不完备。
被告人牛思平、辩护人徐辉的意见是，电杆已经安装，有电，杨屯已经投入使用。
被告人牛思平提供会议纪要，承诺书、民主议定书、大连市农村经济委员会情况说明、设施农业建设领导小组第3号文件。
公诉机关认为，第三号文件及承诺书均证明三个大区在申报考察时配套设施不齐全，不符合条件下违规上报的，截至2016年5月11日仍没有完成配套设施；不能作为被告人罪轻的证据予以采信。
关于被告人牛思平及辩护人提供证据的证明对象如下：
1、承诺书，证明涉案三个大区的基础设施不完备是各级验收部门均知情的事实。
2、民主议定书，证明吴屯村民关于该村2012年新建大棚基础设施补贴资金的20%用于全乡的电网增容改造的事项，应参会村民代表52人，实际48人，均同意。
3、大连市农村经济委员会2016年5月9日出具的《关于2012年瓦房店市泡崖乡设施农业项目有关情况的说明》，证明申报时，市农委发现部分项目未竣工的问题，对此提出了各级政府出具承诺函的要求；资金下发过程中，发现瓦房店存在部分未竣工的情况，遂下发70%的款项；“2013-2014年投入使用补发余额资金”的意见，超过期限、未竣工的项目不再扶持。
4、会议记录，证明2013年9月20日，市农委领导到泡崖乡参加会议，关于涉案大区的情况同意了瓦房店提出的“2013-2014年投入使用补发余额资金，已经投入的资金不收回”的意见。
上述证据，均经当庭宣读、出示、质证，予以确认。
本院认为，被告人牛思平不正当行使职权，造成国家经济损失，构成滥用职权罪。公诉机关指控的犯罪事实清楚，证据确实、充分，指控的罪名成立，予以支持。被告人牛思平在侦查、审判阶段均如实供述主要犯罪事实，予以从轻处罚；其对行为性质的辩解不影响如实供述情节的认定。本案涉案三个大区基础设施不完善，各级审查部门人员均知情，并在发放补贴款项的过程中召开会议研究决定该款依然下发，故系多人的行为导致本案的结果，因此产生的经济损失虽与被告人牛思平的行为具有因果关系，但是也有多种介入因素，包括上级部门审查不严、承诺书的使用、下发资金会议的召开。被告人牛思平滥用职权的行为在涉案验收申报过程中，由于有大连市最终的验收和决定，其对补偿款的发放没有决定权，因此在造成国家经济损失方面所起的作用较小，故所承担的责任也较小，综合被告人牛思平的过错程度，按照罪责罚相适应相统一的原则，对被告人牛思平免予刑事处罚。关于犯罪数额，认定的3607100元有证人马某某及支票证实，后期拨付的人民币30万元证据不足，不予认定。
关于辩护人的辩护人意见及被告人牛思平的辩解，本院认为，被告人牛思平到现场查看，明知设施不完善仍然上报，其主观上是故意，不符合玩忽职守罪的犯罪构成，故被告人牛思平构成滥用职权罪；各部门责任由相关文件确定，并非责任不清；被告人牛思平在本案中有主观过错；指控的犯罪数额有支票等书证及相关证人证言证实，故予以认定；无证据证明被告人牛思平向相关领导及上级部门请示获得同意；根据相关法律规定，企业非法获得的资金即滥用职权罪的犯罪数额；基础设施不完备也不符合农业设施小区的申报标准；是否有追缴程序不影响犯罪数额的认定；瓦房店市政府及泡崖乡政府关于资金下发的会议内容真实、有效；上级政府及主管部门是否有过错不是本案审查的范围。综上，对被告人牛思平及辩护人的部分辩护意见不予以采纳。经审委会讨论研究决定，依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第六十七条第三款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人牛思平犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可于接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向辽宁省大连市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本一份。
审 判 长 李 红
人民陪审员 赵岩岩
人民陪审员 孙 敏
二〇一六年十一月四日
书 记 员 赵丹丹