河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）南行终字第00118号
上诉人（一审原告）马晓丽。
委托代理人郑春君，河南梅溪律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）西峡县人民政府。
法定代表人李德成，任县长。
委托代理人董燕。
委托代理人张忠志，该县国土资源局工作人员。
被上诉人（一审被告）西峡县五里桥镇人民政府。
法定代表人雷涛，任镇长。
委托代理人张伟泽，西峡县五里桥镇司法所工作人员。
被上诉人（一审第三人）河南伏牛山国家级自然保护区黑烟镇管理局。
法定代表人梁玉杰，任局长。
委托代理人李亚丽，该局副局长。
委托代理人王新成，西峡县法律维权中心工作人员。
上诉人马晓丽为确认土地征收行为违法及行政赔偿纠纷一案，不服新野县人民法院（2012）新行初字第151号行政判决向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭于2013年11月21日公开开庭审理了本案，上诉人马晓丽及其委托代理人郑春君，被上诉人西峡县人民政府（以下简称“县政府”）委托代理人董燕、张忠志，被上诉人西峡县五里桥镇人民政府（以下简称“镇政府”）委托代理人张伟泽，被上诉人河南伏牛山国家级自然保护区黑烟镇管理局（以下简称“管理局”）委托代理人李亚丽、王新成到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
新野县人民法院一审查明：2001年12月15日原告丈夫庞彦刚与村民小组五里桥村东庞营组签订土地承包合同，承包地为0．15亩，此合同三十年不变。随后在承包地上种植杨树。2005年7月8日，西峡县国土资源房产管理局与西峡县五里桥乡五里桥村东庞营组签订征地协议，征用了包括原告马晓丽家承包地0．15亩在内的西峡县五里桥乡五里桥村东庞营组土地9亩。2006年7月8日实际用地单位河南伏牛山国家级自然保护区黑烟镇管理局与五里桥乡五里桥村东庞营组签订征地附加协议。2006年12月31日南阳市人民政府宛政土（2006）315号土地管理文件同意西峡县国土资源局制定的包括五里桥村灌溉水田2．316公顷在内的共计21．3991公顷农用地转用方案和补充耕地方案。第三人黑烟镇管理局把征地的有关补偿款支付给五里桥村东庞营组，由东庞营组支付给被征地农户。2010年3月10日，五里桥镇人民政府给五里桥村委会下发通知，内容为：终止五里桥镇东庞营组的承包合同书，包括马晓丽家的承包合同。2010年3月18日，五里桥镇政府给马晓丽下发关于领取树木补偿款的告知，内容为：东庞营组对农户承包的合同地已被县征用完毕，且合同无实际履行，理应终止。你承包地的土地补偿款，附属物补偿款已到东庞营组帐上。望你接到通知后七天内领取并清理附属物，不要影响建设单位正常施工，否则后果自负。因马晓丽认为被告西峡县政府征地违法，因而拒领补偿款，也未清理附属物。2010年3月27日，马晓丽承包地的杨树被清除，但对于杨树的棵树马晓丽并未签字认可。马晓丽对此不满，一直要求二被告西峡县政府和五里桥镇政府解决，但未果。遂向法院起诉，经本院协调，原告与二被告及第三人未达成一致意见。
新野县人民法院一审认为：1、关于被告西峡县政府认为本案属于复议前置问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流…等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”本案西峡县政府征收原告承包地，但土地征收并不属于将集体土地确认归另一主体的行为，不符合《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，因此无需复议前置。
2、关于被告西峡县政府认为原告的起诉超过法定的起诉期限问题，最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期间，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年，”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，2005年7月8日，西峡县国土资源房产管理局与西峡县五里桥村东庞营组签订征地协议，西峡县政府征用包括马晓丽承包地在内的西峡县五里桥乡五里桥东庞营组的土地9亩，原告认为不知道此时土地已被征收，2010年3月18日马晓丽收到五里桥镇政府下发的《关于领取树木补偿款的告知》，告知承包的合同地已被县征收完毕。该征收行为马晓丽在2010年3月18日就已经知道，自2010年3月18日的第二天计算到2012年3月18日止满2年。故原告代理人称本案涉及不动产应适用20年的诉讼时效理由不能成立。马晓丽于2010年向河南省西峡县人民法院起诉，该法院于2011年4月14日作出（2010）西行初字第98号行政裁定书，诉讼时效中断，因此本案原告起诉不超过诉讼时效。
3、关于被告西峡县政府征用土地行为是否违法及行政补偿问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”第二款规定：“被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿，安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”根据该规定，西峡县政府征用原告马晓丽家的承包地，应拟定征地补偿方案，在马晓丽所在村西峡县五里桥村东庞营组予以公告，听取马晓丽家意见。该征地补偿并未听取马晓丽家的意见，而是由第三人黑烟镇管理局把征地的有关补偿款支付给五里桥村东庞营组，由东庞营组支付给被征地农户，因此被告西峡县政府征地程序具体的补偿标准未经马晓丽认可，程序存在违法。虽然被告西峡县政府征地补偿程序存在违法，但南阳市人民政府宛政土（2006）315号土地管理文件批复同意征用该地段，征地行为已成事实，且建筑物早已竣工交付使用，故对原告马晓丽要求二被告清理合同地上建筑物的诉讼请求不予支持。关于马晓丽要求被告五里桥镇政府行政赔偿请求，五里桥镇政府虽对准原告所在村委下发了终止承包合同的通知，对准原告下发了领取补偿款物的告知，这种通知行为不能证明终止土地承包合同收回承包土地及清理承包土地上树木的行为是五里桥镇政府所实施。对此西峡县人民法院（2010）西行初字第98号行政裁定书和南阳市中级人民法院（2011）南行终字第24号行政裁定书均已认定五里桥镇政府不是适格被告，故本院也认定五里桥镇政府不是本案适格被告。关于马晓丽请求被告西峡县政府行政赔偿请求，实质上是原告对被告所征收土地及地上附着物的补偿额有异议，认为被告未按原告提供的树木棵数、价格进行支付，故原告对地上附着物的赔偿请求，应为补偿性质。本案中，西峡县政府征用原告承包地补偿程序违法，在马晓丽未认可补偿情况下，强行清除承包地上树木，被告西峡县政府存在过错。对于具体的补偿数额原告马晓丽未能提供充分证据证实树木品种、树龄、成树与树苗的界定和价格、价值，庭审中又变更补偿数额为200000元，也未提供相关证据，本院不予支持。对于补偿请求，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，对补偿标准有争议的，应由县级人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决，故本案中补偿问题，应先由有关政府先行裁决。依照《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第四项、第五十七条第二款第二项之规定：（一）确认被告西峡县人民政府的征地补偿程序违法。（二）驳回原告马晓丽要求二被告清理合同地上建筑物的诉讼请求。（三）驳回原告马晓丽要求被告西峡县人民政府和五里桥镇政府行政赔偿的诉讼请求。案件受理费50元，由被告西峡县人民政府负担。
上诉人马晓丽上诉称：一、原审判决驳回上诉人要求被上诉人清理合同地上的违法建筑缺乏法律依据。第三人没有出示土地使用证等各种手续。二、原审判决驳回上诉人要求行政赔偿的请求更是于法有悖。因此请求撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。
被上诉人西峡县政府答辩称：一、第三人使用的土地系未批先建，西峡县政府没有参与任何征地行为，征地补偿程序违法无从谈起。与村组签订征地协议以及青苗补偿协议的是黑烟镇管理局。黑烟镇管理局使用的土地是未批先建，是违法建筑，不是违章建筑。二、豫政办（2006）101号文件系当时的省政府传真所发，一审法院以该证据是复印件不予采信不妥。三、西峡县政府未参与征地行为，补偿问题应当由用地单位和集体经济组织协商解决。上诉人的上诉请求无理无据，一审法院的判决客观公正。请求南阳市中级人民法院以事实为依据，以法律为准绳，依法驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。
被上诉人五里桥镇政府口头答辩称：坚持一审的答辩意见，同时认为五里桥镇政府虽然对马晓丽的村委下达了终止合同的通知和领取补偿款的告知，但是这两种行为仅仅是配合县政府的行为，不是行政诉讼法规定的具体行政行为，因此五里桥镇政府不是适格被告。故请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
被上诉人黑烟镇管理局答辩称：一、上诉人诉称一审法院驳回马晓丽要求被上诉人清理支付合同土地上的附属物缺乏法律依据是不符合实际的。二、一审法院在查清事实后，经审判委员会研究决定，判决驳回马晓丽要求西峡县政府和五里桥镇政府清理合同土地上建筑物的诉讼请求，符合客观事实和法律规定。请求南阳市中级人民法院依法驳回马晓丽的上诉请求，维护第三人的合法利益不受损害。
本院二审查明事实与一审相一致。
本院认为：征收土地应当严格执行《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序。制定征地补偿方案并听取被征地使用权人的意见。本案中西峡县政府在没有办理征地手续的情况下将上诉人马晓丽所承包的0.15亩土地直接征用，并在未取得上诉人马晓丽同意的情况下对马晓丽承包的土地上的树木强行进行清除显然与法律规定相悖。本案一审第三人黑烟镇管理局在本案争议土地没有合法征用的情况下在上面进行建筑，该建筑显然属于违法建筑。且南阳市人民政府宛政土（2006）315号文件只是一个农用地转用文件而不是一个土地征用批复文件，一审判决表述不当，本院予以纠正。在庭审过程中马晓丽未能提供有效证据支持其主张的二十万元的经济损失，因此对其赔偿请求本院不予支持。综上，一审判决结果正确，依法予以维持。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，经合议庭评议并报本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回上诉，维持新野县人民法院（2012）新行初字第151号行政判决。
二审诉讼费50元，由上诉人马晓丽负担。
本判决为终审判决。
审判长 张志谦
审判员 尹应哲
审判员 白 云
二〇一四年三月十三日
书记员 郭 栋