河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫01行终101号
上诉人（原审被告）郑州市二七区食品药品监督管理局，住所地郑州市二七区行云路赣江路交叉口向东50米路北二七区行政服务中心13楼。
法定代表人张晓慧，局长。
委托代理人刘晓林，该局嵩山路食药所工作人员。
委托代理人韩程伟，河南天基律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王国洋，男，汉族，1987年5月26日出生，户籍地河南省巩义市，现住河南省郑州市。
委托代理人赵正军，男，汉族，1973年9月13日出生，户籍地河南省巩义市，现住河南省郑州市。系巩义市回郭镇前庄村民委员会推荐的委托代理人。
原审被告郑州市二七区人民政府，住所地郑州市政通路85号。
法定代表人苏建设，区长。
委托代理人刘帆、岳亚鸽，该府法制办工作人员。
原审第三人河南丹尼斯百货有限公司郑州长江路分公司，住所地河南省郑州市二七区长江中路127号。
法定代表人陈军利，经理。
委托代理人安森、何琼瑞，该公司工作人员。
上诉人郑州市二七区食品药品监督管理局（以下简称二七区食药局）因王国洋诉其不履行法定职责及郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）行政复议一案，不服郑州市中原区人民法院（2016）豫0102行初407号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明：二七食药局于2016年3月28日收到王国洋举报，称丹尼斯长江路店销售的贝斯娜饼干涉嫌存在外包装无中文标签，生产许可证编号与实际不符、执行标准未备案、未履行进货查验记录义务的违法事实。被举报人为第三人和涉案食品的配送单位。二七食药局于2016年4月4日受理此案。二七食药局执法人员于2016年3月29日前往丹尼斯长江路店进行现场检查，现场检查中发现丹尼斯长江路店销售有泰国总统食品（大众）有限公司生产的贝斯娜随身包椰子味饼干、鸡肉味饼干、芝麻味饼干，产品外包装标注有中文标签，现场未提供厂家纸质三证，有电子版进货台账等，经过二七食药局执法人员现场检查确认涉案食品的供货商为北京安德易公司，但未发现原告举报产品违法的事实，提取了现场相关产品照片，由丹尼斯长江路店的委托代理人进行确认。二七食药局于2016年6月1日向原告下发了协助提供证据通知书，限原告在6月8日前将产品实物提交二七食药局，原告未提供。2016年6月12日二七食药局做出不予立案的决定，并将调查情况告知原告。告知书称涉案食品有合法的中文标签，进口食品无需有生产许可证、生产编号，涉案食品履行了保存、记录和查验记录。2016年6月28日原告王国洋到二七区政府申请行政复议，复议请求责令二七食药局对涉案食品的配送单位依法处理。2016年7月4日，二七区政府作出二七政法制（复答通）字[2016]第192号行政复议答复通知书，于2016年7月5日在二七区政府法制办公室送达二七食药局，并要求二七食药局在十日内提出书面答复，提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。二七食药局于2016年7月14日向二七区政府提交了行政复议答复书及当初作出具体行政行为的证据。2016年8月24日，二七区政府依据作出了二七政（复决）字[2016]192号行政复议决定书，决定维持二七食药局对原告举报事项作出的告知书，并于2016年8月26日通过邮寄方式送达给原告。原告不服，来院起诉。
原审认为：二七食药局接原告关于第三人销售的贝斯娜饼干外包装无中文标签，并要求处理涉案食品的配送单位的举报后，首先应对该举报内容是否具有管辖权进行审查，确立管辖权是先决事项，被举报事项是否实质违法才是后续解决的问题。按照行政处罚程序，行政机关受理一项举报后进行立案、调查等程序，举报事项历经立案程序已然形成案件，对于案件中具有管辖权的部分继续调查进而做出结论，对于案件中不具有管辖权的部分依法移送，是行政机关的职责。二七食药局认为贝斯娜饼干不存在违法事项而不予立案，故而对其没有管辖权的配送单位不予移送，这种行为实则是不履行法律义务的行为。二七食药局的上述行为违反了《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十一条的规定，二七区政府的复议维持决定亦于法无据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项，第七十二条规定，判决：一、责令被告郑州市二七区食品药品监督管理局对涉案食品的配送单位依法处理；二、撤销被告郑州市二七区人民政府作出的二七政（复决）字[2016]192号行政复议决定书。
二七区食药局上诉称：一、一审适用法律法规错误。一审法院认为被上诉人未将配单位进行移送，违反了《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十一条的规定，属于严重的适用法律错误。上诉人为食品药品监管部门，应当适用的是现行有效的《食品药品行政处罚程序规定》。二、一审认定事实错误。一审法院审理本案错误地按照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》来处理，从而导致一审法院对上诉人是否具有管辖权以及是否应移送问题裁判错误。首先，食药部门不仅有《食品药品行政处罚程序规定》，且针对举报还有《食品药品投诉举报管理办法》（自2016年3月1日施行），上述两规定构成了食药系统办案流程。其次，王国洋举报的单位分别是郑州丹尼斯长江店及配送单位，经调查配送单位是北京安德易公司，虽然该公司住所地在北京，但其配送行为发生在二七区，其条件不满足《食品药品投诉举报管理办法》第十二条第二款第二项“投诉举报具有下列情形之一的，不予受理并以适当方式告知投诉举报人：（二）被投诉举报对象及违法行为均不在本食品药品投诉举报机构或者管理部门管辖范围的”。因此，该举报行为满足受理条件，上诉人根据《食品药品投诉举报管理办法》第十五条第三款的规定，受理此案。再次，上诉人对配送单位具有管辖权。根据《食品药品投诉举报管理办法》第十三条规定，投诉举报人应当向涉嫌违法主体所在地或者涉嫌违法行为发生地县级食品药品投诉举报机构进行投诉举报。《食品药品行政处罚程序规定》第六条规定，行政处罚由违法行为发生地的食品药品监督管理部门管辖。因此，上诉人基于配送单位的配送行为发生地而具有管辖权。最后，上诉人对配送单位的配送行为具有管辖权，上诉人要依法审查配送单位资质以及是否履行了食品安全法规定的进货查验义务，如果发生配送行为违法，上诉人应当依据《食品药品行政处罚程序规定》第十五条规定，依法向北京当地食药部门协查，并非是案件移交。协助调查和案件移交是不同的法律概念和程序。由于上诉人没有调查到配送单位涉嫌违法的事实，也无需对配送单位移送当地食药部门处理。综上，一审事实认定错误，适用法律错误，请求二审法院查明事实后依法改判。
被上诉人王国洋答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。关于供货人移送问题，食药局认为违法了移送，不违法不移送，违法有很多情况造成，本案是举报人没有在限期内提供证据，食药局没有查到违法商品，不代表当地食药部门没有查到，是否违法有待法律评价，移送是管辖权问题，不以食药局意见为准。1、上诉人没有对涉案厂家（配送单位）做任何处理，有管辖也要做不予立案的结果；2、一审时，上诉人称食品安全法是属地管理，对涉案北京供货单位没有管辖权，是由被举报部门所在地管辖；3、一审判决适用法律正确，因一审法院之前处理过类似工商机关是否移送举报违法行为的案件，本案一审文书在制作中出现文字错误，类似文书是（2015）中行初字225号。本案移送的法律依据是二七食药局在本案中没有对配送单位进行任何处理，其告知书也不显示对配送单位的处理结果，根据食品药品行政处罚程序规定第6条和7条，县级食品药品部门管辖本区域内的食品药品案件，一审判决书应当引用食品药品行政处罚程序规定第13条。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告郑州市二七区人民政府的意见同二七区食药局的上诉意见。请求二审法院查明事实后依法改判。
原审第三人河南丹尼斯百货有限公司郑州长江路分公司述称：一、在一审庭审中提供了相应的进货记录及相关资质证明，经审核认为配送单位并无违法行为，因此针对管辖权问题可以参照无违法行为不予立案的相关程序处理。二、上诉人收到相关举报后应当具备初步审查的义务，对确无违法行为案件如果再次移送显然是对行政资源的极度浪费，即便上诉人所作不予立案决定略有瑕疵也应经过补正形式纠正。其他意见同上诉人的意见。请求二审法院依法判决。
二审经审查除认可一审查明事实外，另查明，王国洋在2016年3月29日提交的涉案举报书中同时举报销售涉案食品的“郑州丹尼斯长江店”（即原审第三人）和“涉案食品的配送单位”。2016年6月12日二七区食药局针对王国洋的整单举报作出告知书，告知“你举报事项事实不成立，我局决定不予立案”。王国洋不服，分别在一审法院提起了本案，以及诉二七区食药局对“郑州丹尼斯长江店”销售涉案食品所作不予立案决定及二七区政府复议决定的（2016）豫0102行初406号案件。后一审法院作出（2016）豫0102行初406号行政判决，驳回了王国洋的诉讼请求；其不服上诉后，本院已作出（2017）豫01行终102号行政判决，驳回上诉，维持原判，该判决现已生效。另王国洋举报涉案食品的配送单位（即供货商）为北京市安德易洋酒经贸发展有限公司。
本院认为，《食品药品投诉举报管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第21号，自2016年3月1日起施行）第十三条第一款规定“投诉举报人应当向有管辖权的食品药品投诉举报机构进行投诉举报。属于县级食品药品监督管理部门职责的，投诉举报人应当向涉嫌违法主体所在地或者涉嫌违法行为发生地县级食品药品投诉举报机构进行投诉举报。”《食品药品行政处罚程序规定》（国家食品药品监督管理总局令第3号，自2014年6月1日起施行）第十三条第一款规定“食品药品监督管理部门发现案件不属于本部门管辖的，应当及时移送有管辖权的食品药品监督管理部门或者相关行政管理部门处理。”第十七条规定“食品药品监督管理部门应当对下列事项及时调查处理：（一）在监督检查及抽验中发现案件线索的；（二）公民、法人或者其他组织投诉、举报的；……符合立案条件的，应当在7个工作日内立案。”第十八条第一款规定“立案应当符合下列条件：（一）有明确的违法嫌疑人；（二）有违法事实；（三）属于食品药品监督管理行政处罚的范围；（四）属于本部门管辖。”本案二七区食药局针对王国洋的整单举报已经作出举报事项违法事实不成立、不予立案的决定并予告知，且王国洋诉请撤销二七区食药局对其举报事项作出的不予立案决定及其复议决定的诉讼请求也已被生效行政判决驳回，即司法已认可二七区食药局对王国洋举报事项作出的不予立案决定。在二七区食药局认为举报事项违法事实不成立、决定不予立案的情况下，王国洋的举报事项仅为举报涉嫌违法行为的案件线索，并未形成案件，不符合《食品药品行政处罚程序规定》第十三条第一款关于“食品药品监督管理部门发现案件不属于本部门管辖的，应当及时移送有管辖权的食品药品监督管理部门或者相关行政管理部门处理”的规定。即王国洋称二七区食药局对其一并举报的涉案食品的配送单位未作处理构成行政不作为，缺乏法律依据。且投诉举报人应当向有管辖权的食品药品投诉举报机构进行投诉举报，这是投诉举报人的权利，也是其义务。在食品药品监督管理部门已经认定举报事项违法事实不成立、决定不予立案的情况下，仍要求监管部门对一并举报涉案食品配送单位的举报线索进行移送，客观上会造成行政执法资源的浪费。此外，本案系食品药品监督管理案件，一审法院适用《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十一条的规定，显然属于适用法律错误。综上，二七区食药局针对王国洋的整单举报作出不予立案决定并予告知，未对其一并举报的配送单位再移送处理，并无不当。二七区政府复议维持二七区食药局对王国洋举报事项作出的告知书亦无不当。一审法院理解和适用法律错误，判决结果错误，本院依法予以撤销。王国洋一审诉讼请求不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销郑州市中原区人民法院（2016）豫0102行初407号行政判决；
二、驳回王国洋请求人民法院责令郑州市二七区食品药品监督管理局对涉案食品的配送单位依法处理、撤销二七区人民政府政府二七政复决字[2016]192号行政复议决定书的诉讼请求。
一二审诉讼费各50元，均由王国洋负担。
本判决为终审判决。
审判长 魏丽平
审判员 孙 燕
审判员 程雪迟
二〇一七年四月十一日
书记员 李艳歌
附：本判决适用的相关法律法规依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。