江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第00119号
原告如皋市金属冷拉型材有限公司。
法定代表人韩蕾。
委托代理人刘博韬。
被告如皋市国土资源局。
法定代表人石剑。
委托代理人周长海。
委托代理人管蔚蔚。
原告如皋市金属冷拉型材有限公司（以下简称冷拉公司）诉被告如皋市国土资源局确认行政行为违法一案，于2015年2月25日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后依法向被告如皋市国土资源局送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭于2015年4月2日公开开庭进行了审理。原告冷拉公司的法定代表人韩蕾及其委托代理人刘博韬，被告如皋市国土资源局的委托代理人周长海、管蔚蔚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
经如皋市土地资产储备开发中心的申请，被告如皋市国土资源局于2010年2月23日作出如皋市（2010）皋地城批字第001号《建设用地批准书》，准予如皋市土地资产储备开发中心使用位于如城街道万寿路以东、宁海路以南、东皋路以西、福寿路以北的GJ2005-14#地块范围内的国有土地。
原告冷拉公司诉称，原告系经南通市如皋工商行政管理局注册登记的合法企业，位于如皋市如城镇宏坝村（福寿东路668号），在原告诉如皋市住房和城乡建设局要求撤销皋拆许字（2010）第007号《房屋拆迁许可证》一案中，如皋市住房和城乡建设局于2014年11月18日提交了答辩状及相关证据材料，原告始知如皋市（2010）皋地城批字第001号《建设用地批准书》的内容，原告在该《建设用地批准书》批准使用的GJ2005-14#地块用地范围内。原告认为，被告作出的案涉《建设用地批准书》有以下违法之处：1、原告自成立以来一直在该地块内合法经营，直至2011年8月20日被强拆无法经营为止，而被告作出该《建设用地批准书》是在2010年2月23日，当时原告还在使用该幅土地；2、被告作出该《建设用地批准书》不符合《土地管理法》第53-56条的规定。综上，被告作出该《建设用地批准书》未尽到审核义务且程序违法，为了维护原告的合法权益，故提起行政诉讼，请求法院判决确认被告如皋市国土资源局作出的如皋市（2010）皋地城批字第001号《建设用地批准书》违法并予以撤销。
被告如皋市国土资源局辩称，1、原告的诉讼请求超过诉讼时效，2010年3月25日，如皋市住房和城乡建设局张贴了《房屋拆迁行政许可前听证会公告》，2010年4月8日，在听证会所作出的《关于如皋市土地资产储备开发中心实施GJ2005-14#地块前期开发项目申请领取房屋拆迁许可证所提交资料审查的意见、证据和理由的证明》中，已对拆迁申请人如皋市土地资产储备开发中心提交的资料逐一作了说明，其中第三项资料即为如皋市（2010）皋地城批字第001号《建设用地批准书》，因此，原告应当在2010年4月就已知悉案涉《建设用地批准书》的内容，原告于2015年2月才提起行政诉讼，显然超过了法定的起诉期限；2、被告作出的案涉《建设用地批准书》的行为符合法律规定，并未违反《土地管理法》第53-56条的规定，且符合《土地储备管理办法》第16条以及《江苏省国有土地储备办法》第8条的规定，属于土地储备机构对储备土地进行平整和基础设施配套等前期开发。综上，被告的行为符合法律规定，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院依法裁定驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，被告如皋市国土资源局根据如皋市土地资产储备开发中心的申请，于2010年2月23日作出如皋市（2010）皋地城批字第001号《建设用地批准书》，准予如皋市土地资产储备开发中心使用位于万寿路以东、宁海路以南、东皋路以西、福寿路以北的GJ2005-14#地块范围内的国有土地，批准用地面积为123793.74平方米，建设项目名称为GJ2005-14#地块前期开发。
另查明，原告冷拉公司的经营场所原系向如皋市如城镇宏坝村租赁的集体土地，位于如皋市GJ2005-14#地块范围内。
还查明，2014年11月7日，本院受理了原告冷拉公司诉如皋市住房和城乡建设局（以下简称如皋市住建局）要求撤销拆迁行政许可一案，案号为（2014）东行初字第00236号，原告冷拉公司认为如皋市住建局颁发的皋拆许字（2010）第007号《房屋拆迁许可证》实体和程序均违法，请求法院依法确认违法并予以撤销。如皋市住建局在举证期限内向本院提交了作出案涉《房屋拆迁许可证》的相关证据材料，其中包括拆迁申请人如皋市土地资产储备开发中心为申领房屋拆迁许可证向如皋市住建局提供的拆迁申请书、如皋市发展和改革委员会作出的皋发改投资（2009）303号《市发展改革委关于如皋市土地资产储备开发中心对GJ2005-14号地块实施前期开发的批复》、如皋市建设局作出的地字第如320682201000001号建设用地规划许可证、如皋市国土资源局作出的如皋市（2010）皋地城批字第001号《建设用地批准书》、拆迁计划和拆迁方案以及中国建设银行资金存款证明等材料。本院依法组成合议庭于2014年12月17日进行了第一次开庭审理，因原告在该案的审理过程中提出了中止诉讼的申请，本院经审查，认为原告的申请符合法律规定，裁定中止该案诉讼。目前该案仍在中止诉讼阶段。
本院认为，根据我国相关法律、法规的规定，城市房屋拆迁是个相当复杂的过程，需要经过相关职能部门分别审批、许可方能进行，即城市房屋拆迁工作是一个复合行政行为。所谓复合行政行为，即一个具体行政行为包含着另一个或者多个具体行政行为，且后一个具体行政行为是以前一个具体行政行为为前提，或者说，前一个行政行为是后一个行政行为的前置行政行为。所谓前置行政行为，是指行政行为的作出，根据法律、法规或者规章的规定，必须以另一个行政行为的存在与合法为前提，为事实构成内容和程序基础，没有前一个行政行为，该行政行为就不能作出，否则将构成违法。具体到本案，根据《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定，申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。可见，拆迁申请人在申领房屋拆迁许可证之前，必须具备所在地的发展和改革委员会对建设项目立项批准的行政行为、城市建设行政管理机关对城市建设用地规划许可的行政行为、土地管理行政机关对国有土地使用权批准的行政行为，只有这三个前置的行政行为具备，方可申请办理房屋拆迁许可证。作为房屋拆迁管理部门在核发拆迁许可证时，应当要认真审核申请人是否已具备三个前置行政程序，如果具备，并且符合《城市房屋拆迁管理条例》规定的其他办理房屋拆迁许可证的条件，方可发放房屋拆迁许可证。
人民法院在对国有土地上房屋拆迁复合行政行为的行政案件进行合法性审查时，是对整个拆迁行政行为的合法性进行的全面审查，涉及到其它机关的行政审批行为的，应当对该前置行政行为的合法性一并进行审查，包括审查作出行政行为的职权依据、法律适用、事实证据、法律程序、执法目的等内容。本案中，拆迁申请人如皋市土地资产储备开发中心为申领房屋拆迁许可证向如皋市住建局提交的一系列材料中包含有案涉如皋市（2010）皋地城批字第001号《建设用地批准书》，换言之，在（2014）东行初字第00236号“原告冷拉公司诉如皋市住建局要求撤销拆迁行政许可”一案中，本院在审查拆迁行政许可行政行为是否合法时，必然会对如皋市（2010）皋地城批字第001号《建设用地批准书》的合法性一并作出审查。原告没有必要就案涉《建设用地批准书》合法性另行起诉，否则容易导致循环诉讼，既给当事人造成诉累，也对有限的行政、司法资源造成浪费。《江苏省高级人民法院关于规范行政案件立案、管辖、协调若干问题的意见》也规定，起诉人对城市房屋拆迁、集体土地征收等复合行政行为提起行政诉讼，人民法院应当正确引导起诉人起诉最终对其权利义务产生影响的行政行为。起诉人坚持对前置行政行为提起诉讼的，人民法院可以裁定不予受理。
综上，本院已受理了原告诉如皋市住建局要求撤销拆迁行政许可的行政诉讼，原告对该许可的前置行政行为提起的行政诉讼，人民法院可以裁定不予受理，已经受理的，依法裁定驳回起诉。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（十一）项、第六十三条第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告如皋市金属冷拉型材有限公司要求撤销被告如皋市国土资源局作出的如皋市（2010）皋地城批字第001号《建设用地批准书》的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本。上诉于江苏省南通市中级人民法院。
审 判 长 刘 俊
代理审判员 张慧敏
人民陪审员 曹建云
二〇一五年六月十八日
书 记 员 陆婷婷
附法律条文：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（十一）起诉不具备其他法定要件的。
第六十三条裁定适用于下列范围：
（二）驳回起诉。