广西壮族自治区柳城县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）柳城行初字第16号
原告：韦建高，男，1944年x月x日，壮族，小学文化，农民，住柳城县寨隆镇。
委托代理人：韦志江，男，1975年x月x日，壮族，小学文化，农民，柳城县寨隆镇，与原告父子关系；特别授权。
委托代理人：朱柳娟，广西银正律师事务所律师；一般代理。
被告：柳城县寨隆镇人民政府。
法定代表人：吴英明，镇长。
委托代理人：黄大华，该镇调处办主任。
被告：柳城县人民政府。
法定代表人：余瑞军，县长。
委托代理人：姚运德，柳城县法制办副主任。
第三人：韦秋生，男，1966年x月x日，壮族，农民，小学文化，住柳城县寨隆镇。
委托代理人：秦建军，柳城县法律服务所法律工作者。
原告韦建高不服被告柳城县寨隆镇人民政府（以下简称“寨隆政府”）作出的寨隆政发（2014）40号《寨隆镇人民政府关于韦秋生与韦建高土地使用权纠纷的处理决定书》（以下简称“40号处理决定”）及被告柳城县人民政府（以下简称“县政府”）作出的柳城政复决字（2015）11号《行政复议决定书》（以下简称“11号复议决定”），于2015年5月25日向本院提起行政诉讼，本院同日立案受理后，分别于同年6月2日向寨隆政府、6月1日向县政府送达起诉状副本及应诉通知书，并通知韦秋生为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年9月7日公开开庭进行了审理，书记员宋正洁担任法庭记录。原告韦建高及委托代理人韦志江、朱柳娟，寨隆政府的委托代理人黄大华，县政府的委托代理人姚运德，第三人韦秋生及委托代理人秦建军，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
寨隆政府于2014年11月10日作出的40号处理决定，查明：韦秋生与韦建高系同村村民，争议地位于下翁屯村头某甲大岭（地名），面积0.86亩，自北向南（从岭脚向岭顶）分别被牛车路和汪某甲的开荒地从中间经过而分成三块，最北（岭脚）一块面积0.11亩；中间（岭中）一块面积0.33亩；最南（岭顶）一块面积0.42亩。四至范围，东至韦秋生草场地（现种果）；西至韦建高草场地（现种果）；南至岭顶；北至韦某午甘蔗地。某甲大岭属下翁屯集体所有，原为村民割草地。1980年生产队划分该草地到户时，按人口数划分。人口多的多分得，人口少的少分得。韦秋生户9人，韦建高户7人，两户分得的草地相邻，韦秋生户分得草地面积多于韦建高户的面积。2002年韦秋生外出务工，只有其母韦五妹留守，韦建高即逐年越界开荒侵占韦秋生0.86亩的草地。现争议地由韦建高种植桉树、黄麻（岭顶）和果树（岭中下部分），经实地丈量，现韦秋生户草地面积为9.67亩，韦建高草地面积为10.1亩，韦秋生户草地面积少于韦建高户的草地面积。
寨隆政府根据上列事实认为：下翁屯集体在1980年划分某甲大岭草地时，是按人口数划分的，韦秋生户分得的草地应多于韦建高户分得的草地，两户分得的草地相邻，现韦建高分得的草地面积明显多于韦秋生户分得的草地面积，与当时按人口数来划分草地的事实明显不符。因此，韦秋生主张争议地应属其管理使用，理由较充分，应予支持。遂依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款；《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条第一款的规定，将上述0.86亩争议地确权给韦秋生管理使用。韦建高不服，向县政府申请行政复议；县政府于2015年5月7日作出11号复议决定，维持了40号处理决定。
原告韦建高诉称：一、40号处理决定，认定的事实不清：1、1980年实行家庭联产承包责任制，将下翁屯“某甲大岭”的草地分给原告管理至今，原告一直按生产队划分的界线管理使用，有2001年原告与第三人共同再次对原界线进行确认并从岭顶到岭脚所挖界线为标志，第三人没有提出任何异议。在10多年时间里，该界线经过雨水冲刷已经自然形成明显的小水沟，界线分明，清晰可辩。对于历史及管理现状，双方是清楚的，原告从未侵占第三人的草场，40号处理决定认定原告侵占第三人的0.86亩草场地与事实不符。2、40号处理决定中认定：“1980年下翁屯集体分配某甲大岭草场是按户的人口数来划分，人口多就多分得，人口少就少分得。”是错误的，与客观事实不符。实际上，1980年划分家庭承包地，不论山地、林地、草场，是结合人口多少、林草的疏密、贫富、形状等综合因素来划分的，划分原则和方法是：每户派人参加现场划分，先对草场的产草量（即草的厚薄和长势）进行估计将草场分成若干份，并用人员排队用草打结做好界线标记，以抓阄的方式确定各户划分的先后顺序，再依据各户的人口数来确定应分的份数。3、40号处理决定中认定划分草场时，原告有7人，与事实不符。划分责任田地和草场地时，原告的三女韦某甲已经出生（1980年8月16日），原告全户有8人参加划分田地和草场地。后因为政策调整，原本属于韦某甲的水田被割划给罗某甲户。这一事实证明，韦某甲是参与划分耕地与草场的。二、40号处理决定，证据不足：1、第三人提供的韦某乙、韦某丙、韦某丁、韦某戊、韦某己、韦某庚、韦某辛、韦某壬（韦某庚之女）、韦某癸等人的证明，陈述不是事实或不是事实之全部，且都没有说到草场地的具体分法。2、认定原告侵占了第三人某甲大岭草场地面积0.86亩，并擅自划界线将本属于原告管理使用的0.86亩草场地划给第三人，缺乏证据。3、认定：“1980年下翁屯划分草场地时，韦建高家七人。”是错误的，没有相应的证据支持。4、《调解意见书》是农村基层组织处理山林草地权属争议的证明材料，是合法的证据，但寨隆政府没有采用作为处理草地权属争议的证据，而排除在有效证据之外，是错误的。三、40号处理决定，程序不合法。该处理决定中的附图与争议现场现状不符，遗漏了第三人管理使用的土地面积。四、县政府的11号复议决定维持40号处理决定是错误的。
综上，诉请法院：一、撤销被告柳城县寨隆镇人民政府于2014年11月10日作出的寨隆政发（2014）40号《寨隆镇人民政府关于韦秋生与韦建高土地使用权纠纷的处理决定书》；二、撤销被告柳城县人民政府于2015年5月7日作出的柳城政复决字（2015）11号《行政复议决定书》。
原告向本院提供如下证据：
1、现场图片三份，证明现场界线清楚，原告没有侵占第三人的草地。
2、韦建高女儿韦某甲与黄大华的录音光盘及翻译资料一份；证明黄大华现场勘查时，只量原告与第三人的地，而不量别人人口少却分得地多的地；
3、下翁屯村民录音光盘及翻译资料一份，证明划分草场的分配方法；
4、韦某子、张某甲、汪某甲、罗某甲的调查笔录一份，证明是如何分配草场地的，罗某甲的证明是证明韦建高女儿韦某甲在1980年是分有草场地的；
5、纠纷调解申请书，证明韦秋生的身份与其本人不符，应不是同一个人以及申请事实与处理的不一致，申请是3米宽；
6、村民委调处书，证明原告与第三人的界线是清楚的，双方都没有侵占；
7、（2014）柳市行终第62号《行政判决书》一份，证明寨隆政府行政行为违法，并撤销了寨隆政府调处所依据的证据，被撤销的证据不能再作为40号处理决定的证据，即40号处理决定没有新的证据；
8、40号处理决定，证明该文的附图及四至不清楚；
9、11号复议决定，证明行政复议机关没有经现场勘查，也没有依法进行调查，11号复议决定是违法的；
10、某甲大岭分配图，证明原告自己量的争议地附近草场地的划分情况；
11、寨隆政府对纠纷地作的图三份；证明寨隆政府每次现场勘查后画的图都不一样；
12、土地承包合同书；证明韦某甲是得分有土地的；
13、韦某丑的证明；证明韦秋生的年龄问题，证实以前的登记有错误，以佐证韦某甲出生年月日在当年的登记有可能有错误。
14、证人张某甲的证言：当年划分草场地是按草场的厚薄、形状等，结合人口多少来划分的，是用草打结做好界线标记，以抓阄的方式确定各户划分的先后顺序，再依据各户的人口数来确定应分的份数。
被告寨隆政府辩称：一、40号处理决定查明的事实清楚，认定事实的有对十多人的调查笔录、九个证人的证明、更祥村民委出具的证明、以及对争议现场的勘查笔录等证据为依据。二、根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权发生争议，经政府确权生效的《处理决定》或双方签字认可的《调解协议书》才具有法律效力。故原告提供的更祥村民委于2011年4月19日作出的《调处意见书》只能作为政府调处纠纷的参考材料，不具有强制力。三、原告称：下翁屯集体1980年分草场并不是单纯按人口数来分的，而是结合了人口以外的其他因素来划分的，也就是说人口少的也有可能分得草场地面积比人口多的面积大。在调处争议地期间，原告均拒绝配合本机关到现场勘查，本机关也未收到原告任何有法律效力的文字材料和证人证言对原告以上诉称的事实进行佐证。四、经查阅计生部门档案，原告女儿韦某甲是1981年8月16日出生的，而下翁屯分草场地时是在1980年，即可证明1980年分草场地时原告家只有七口人。即使韦某甲是在1980年出生的，但韦某甲属于超生对象，当时国家的计生政策管得很严，凡属超生的人口一律不得参与土地划分。五、原告称诉，争议现场有自然形成的流水沟，但该沟是原告在2001年后，为避免雨水冲刷地面农作物而挖的排水沟。六、在重新作出行政行为的过程中，可沿用原有效的程序和材料，故在重新收集有补充证据和材料后，依法作出的40号处理决定，符合法律规定。
综上，40号处理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院予以维持。
寨隆政府为证明40号处理决定的合法性，于2015年6月4日向本院提供如下证据（均为复印件）：
1、韦秋生的土地确权申请书，证明当事人的诉求；
2、更祥村民委出具的证明，证明韦秋生家庭人口数；
3、罗某甲的证明，证明韦建高的小女儿韦某甲属超生对象，分草场地时不列入总家庭人口分地；
4、2011年更祥村民委的调处意见书，证明在2011年经村民委调处过该纠纷，双方没有问题则可遵照执行；
5、对韦秋生、韦建高、韦某己、韦某寅、韦某戊、韦某庚、韦某乙、汪某甲、韦某卯、韦某辰等人的调查笔录各一份及韦某乙等九人的证明，证明下翁屯1980年分草场地是按人口数分，人口多的分得多，人口少的分得少；
6、调解笔录，证明经过调解，程序是合法的；
7、现场勘查通知、现场勘查表及现场勘查笔录，证明争议地的地名、面积、四至、争议交界处等并有附图，程序合法；
8、寨隆政发（2013）15号处理决定书原件、柳城政复决字（2013）18号行政复议决定书、（2014）柳城行初字第4号行政判决书、寨隆政发（2014）22号文，证明处理该纠纷的经过情况；
9、寨隆政发（2014）40号处理决定书原件、柳城政复决字（2015）11号行政复议决定书；证明在重新收集补充证据及材料后作出的40号处理决定，经行政复议得到维持。
针对40号处理决定是否合法，县政府未提供有证据。
被告县政府辩称：一、根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，对原告申请行政复议案件进行了书面审理，审理的对象是寨隆政府作出的行政行为。原告认为对其提交的证据材料不予采信，没有法律依据。二、审理该行政复议案符合法定程序。综上，11号复议决定，程序合法，适用法律正确，请求法院予以维持，并驳回原告的诉讼请求。
县政府为证明复议程序的合法性，于2015年6月4日向本院提供如下证据（均为复印件）：
1、行政复议申请书复印件，证明受理行政复议申请程序合法；
2、行政复议答辩状原件，证明寨隆政府在法定期间内提交答辩和证据材料。
3、11号复议决定书原件，证明作出的行政复议决定符合法律规定。
第三人韦秋生陈述称：同意两被告的答辩意见，原告的诉请没有事实依据。一、争议地的分配原则主要是按人口的多少来划分的，寨隆政府在调处阶段已查明这一事实。二、根据广西壮族自治区三大纠纷调解处理条例中的规定，纠纷当事人有责任在调处阶段提供证据来证实自己的主张。第三人向寨隆政府提供了众多证人的证明材料来证实自己的主张，但原告并没有提供合法有效的权属凭证来证实自己的主张；寨隆政府依职权进行了调查，认定事实是清楚的。三、寨隆政府经过现场勘查后认定争议面积为0.86亩，应当以勘查的面积为准。四、寨隆政府重新作出的40号处理决定，仍沿用原告有效的程序和材料，符合法律规定，程序是合法的。
综上，寨隆政府作出的40号处理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确；县政府作出的11号复议决定，程序合法，适用法律正确。请求法院均予以维持，并驳回原告的诉讼请求。
第三人韦秋生未向法庭提供有证据。
经庭审质证，针对寨隆政府所提供的上列证据，原告认为因无原件核实，故对复印件的证据不予质证，40号处理决定中认定的四至与原告没有任何关系；而县政府及韦秋生对均予以认可。
针对县政府提供的证据的真实性，原告均认可，但不认可证据2的证明目的和内容及证据3的合法性。寨隆政府及第三人对县政府均予以认可。
针对原告提供的证据，寨隆政府质证认为，原告没有配合进行现场勘查；韦某甲是超生人口，当时划分草场地没有参与分配；三份纠纷地的图不一致是进行现场勘查后不断完善不一样的；对其他的证据均不认可，原告没有在调处阶段提交任何合法有效的证据。不认可证人张某甲所述事实。县政府质证认为：行政复议决定通过书面审查的形式符合法律规定，同意寨隆政府的质证意见。第三人韦秋生质证认为：对纠纷调解申请书中韦秋生的出生年月与其身份证不一致，是打字打错了；寨隆政府是按韦秋生的身份证的情况认定的。韦某丑的简介与本案没有关系。录音来源不合法，录音翻译文字资料与光盘是否一致没有核实，对其真实性不认可。不出庭作证的证人证言没有法律效力。三份界线图及草图是没有法律效力的。对盖有寨隆政府公章的界线图的真实性无异议，但此份界线图的文已被撤销了，没有实际意义。40号处理决定的附图是真实合法有效的。现场相片所反映的地形不足以证明原告与第三人的争议地界线是清楚的。调解意见书是内部文件，不是发给当事人的，对双方当事人没有法律约束力。40号处理决定及11号复议决定都是合法有效的，不同意原告方的证明目的和内容。证人在划分草场地时不是领导，只是参加人，对原告与第三人相邻的情况是不清楚的，且证人与原告有利害关系，故只认可证人所讲的按人口数划分的事实。
本院认为，根据行政诉讼法的规定，书证应提供原件，提供原件有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件，由于原告未能提供原件核对，导致原告不予质证，故其提供的复印件的真实性，本院无法确认，其提供的证据依法不能作为本案定案证据。对原告提供的证据不再作出评判意见。
经庭审，本院查明：韦秋生与韦建高对位于本屯某甲大岭产生土地使用权争议，韦秋生遂申请寨隆政府进行调处，请求确定0.63亩争议地由韦秋生管理使用。寨隆政府受理后，于2012年9月20日作出的寨隆政发（2012）15号《柳城县寨隆镇人民政府关于更祥村民委下翁屯韦秋生与韦建高土地纠纷的处理决定》，确定争议地由韦秋生管理使用。韦某已不服，向县政府申请行政复议。县政府于2012年12月28日作出柳城政复决字（2012）16号行政复议决定，撤销了寨隆政府的处理决定，并责令寨隆政府重新作出处理决定。后寨隆政府于2013年8月10日重新作出寨隆政发（2013）15号《柳城县寨隆镇人民政府关于韦秋生与韦建高土地使用权纠纷的处理决定书》（以下简称“15号处理决定”），确定争议地由韦秋生管理使用。韦某已亦不服，先后申请行政复议和提起行政诉讼，在二审诉讼期间，寨隆政府以部分事实调查不清为由自行撤销了15号处理决定，重新进行调处。
寨隆政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款；《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条第一款的规定，于2014年11月10日再次作出40号处理决定，将上述争议地共计0.86亩确权给韦秋生管理使用，原告韦建高不服，向县政府申请行政复议；县政府经书面审理，于2015年5月7日作出11号复议决定，维持了寨隆政府的40号处理决定。
另查明：寨隆政府在重新作出处理决定过程中及县政府在复议过程中，均未组织纠纷当事人双方进行过调解；40号处理决定所附界线图中自汪某甲甘蔗地至岭顶长为“113.5米”，经本院召集双方当事人现场勘查、测量，实际长仅为99米。
本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政行为存在有如：主要证据不足、违反法定程序等情形之一的，人民法院可判决撤销或者部分撤销，并可判决被告重新作出行政行为。本案中，寨隆政府向法庭提供的证据系复印件，无原件核对，导致其所提供证据是否真实，未能确定，故不能作为定案证据，依法应认定寨隆政府作出的40号处理决定证据不足。其次，经本院召集双方当事人现场勘查、测量，40号处理决定所附界线图中标注自汪某甲甘蔗地至岭顶为“113.5米”，实际仅为99米，40号处理决定认定争议地面积为0.86亩亦属事实不清、证据不足。第三，寨隆政府是以部分事实调查不清为由自行撤销15号处理决定，重新进行调处的；在重新调查核实事实清楚后，依法应按《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条的规定，在组织纠纷双方调解未果的前提下，才能作出处理决定；但寨隆政府在作出40号处理决定前，未组织调解，违反程序。同时，由于县政府在作出复议决定前，没有认真核实40号处理决定认定的事实是否清楚、程序是否合法等内容，仅通过书面审查即作出复议决定，导致事实不清、证据不足；亦未按《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十二条的规定，对案件先行调解，程序违法。而第三人亦未能提供证据证实两被告所作出的行政行为属合法的行政行为，故两被告作出的行政行为，主要证据不足、违反法定程序，是不合法的行政行为，依法应予撤销，同时应重新作出行政行为。原告的诉讼请求，于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决如下：
一、撤销被告柳城县寨隆镇人民政府于2014年11月10日作出的寨隆政发（2014）40号《寨隆镇人民政府关于韦秋生与韦建高土地使用权纠纷的处理决定书》；
二、撤销被告柳城县人民政府于2015年5月7日作出的柳城政复决字（2015）11号《行政复议决定书》；
三、被告柳城县寨隆镇人民政府对第三人韦秋生与原告韦建高的土地使用权纠纷依法重新作出行政行为。
案件受理费50元（原告韦建高预交），由被告柳城县寨隆镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，持上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于广西壮族自治区柳州市中级人民法院。
审 判 长 蓝建敏
人民陪审员 凌鸿振
人民陪审员 奚增华
二〇一五年十月十四日
书 记 员 宋正洁