浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）浙行终字第149号
上诉人（原审原告）吴文贤。
上诉人（原审原告）张月琴。
上诉人（原审原告）邱年娥。
上诉人（原审原告）胡月娣。
上诉人（原审原告）王英娣。被上诉人（原审被告）宁波市江东区人民政府。
法定代表人孙黎明，区长。委托代理人孙静、章伟伟，宁波市江东区人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（原审被告）宁波市江东区人民政府白鹤街道办事处。
法定代表人毛建平，主任。委托代理人周涛，宁波市江东区人民政府白鹤街道办事处副主任。委托代理人蔡泉明，浙江同舟律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）宁波市江东区城市管理局，住所地浙江省宁波市江东区大步街38号。
法定代表人金海峰，局长。
吴文贤等5人诉宁波市江东区人民政府、宁波市江东区人民政府白鹤街道办事处（以下简称白鹤街道办事处）社区管理其他行政行为一案，宁波市中级人民法院于2014年5月30日作出（2014）浙甬行初字第6号行政裁定。吴文贤等5人不服，向本院提出上诉。本院于2014年7月2日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年2月4日，宁波市中心城区背街小巷综合整治工作领导小组发布了街巷综治（2013）1号《关于下达2013年市中心城区背街小巷综合整治实施计划的通知》，位于宁波市江东区的贺丞路（彩虹南路至甬港南路）被列入综合整治范围之内。2013年2月19日、5月6日，宁波市江东区发展和改革局依第三人江东城管局报请，作出了东发改投（2013）13号《关于同意贺丞路背街小巷综合整治工程可行性研究报告的复函》和东发改投（2013）41号《贺丞路背街小巷综合整治工程初步设计审查会议纪要》。根据立项文件记载，贺丞路背街小巷综合整治工程包括市政建设和景观改造两个部分。同年8月29日，第三人江东城管局会同承包商宏润建设集团股份有限公司、监理单位浙江东南建设管理有限公司，确定贺丞路背街小巷综合整治工程的开工日期为2013年9月3日。在此期间，白鹤社区被宁波市江东区人民政府列入“老小区保安、保洁提升实事工程”。该提升工程与贺丞路背街小巷综合整治工程，在景观改造部分有一定重合。2013年4月28日，白鹤社区成员代表大会经听证后通过了“白鹤社区综合整治及封闭管理方案”，确定提升工程的总体时间为2013年5月至12月。2013年5月23日，被告宁波市江东区人民政府召集相关职能部门和被告白鹤街道办事处，就贺丞路综合整治所涉及的白鹤社区封闭工程进行了专题协调，并于同年5月31日形成了《关于贺丞路综合整治涉及白鹤社区封闭工程协调会议纪要》，2013年5月31日，宁波市江东区人民政府办公室在（2013）24号《关于贺丞路综合整治涉及白鹤社区封闭工程协调会议纪要》中认为，白鹤社区封闭工程是顺应民意、改善环境的有效措施，更好地体现了贺丞路背街小巷改造工程效果的具体举措，并指出宁波市江东区发展改革局东发改投（2013）13号《关于同意贺丞路背街小巷综合整治工程可行性研究报告的复函》、东发改投（2013）41号《贺丞路背街小巷综合整治工程初步设计审查会议纪要》及具体施工方案中，对白鹤社区封闭工程特别是贺丞路实施围栏封闭等相关内容均作了明确。贺丞路围栏封闭是贺丞路综合整治改造工程的重要内容，必须予以全力保障。具体推进中，可先于主体工程启动实施，并要求做好相关教育、引导工作。2013年5月起，被告白鹤街道办事处委托施工单位对沿贺丞路南侧（彩虹南路至甬港南路）实施了围栏封闭。现已基本完成。原告吴文贤等5人认为围栏封闭在门户设置上严重不合理，向提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。具体行政行为可以进行合法评价是人民法院确定行政诉讼受案范围的前提条件。贺丞路综合整治所涉及白鹤社区封闭工程是宁波市中心城区背街小巷综合整治工作领导小组（2013）1号《关于下达2013年市中心城区背街小巷综合整治实施计划的通知》确定的综合整治项目。根据立项文件记载，该项目属于贺丞路沿途景观改造，其改造效果又与白鹤街道综合提升工程存在关联。该项目在实施过程中是否得当，存在政策适用和诸多合理性因素，不宜通过行政诉讼途径进行合法性审查。原告吴文贤等5人请求法院确认被告宁波市江东区人民政府批准白鹤社区封闭工程行为和被告白鹤街道办事处对沿贺丞路南侧实施围栏封闭的行为违法；责令被告白鹤街道办事处开通白鹤新村68幢、71幢向西出入口和西边沿菜场小区主通道的诉讼请求，不属于人民法院的受案范围，其起诉不符合法律规定。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告吴文贤、张月琴、邱年娥、胡月娣、王英娣的起诉。
吴文贤等5人上诉称：1、一审法院对本案的审判犯了方向性错误。一审裁定书第5页第6行、第6页第4行、第11页倒数第4行三处“西边”的“西”字应改成“东”字。裁定书“本院认为”中列举了《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定，但是在庭审中，审判长一直在压制上诉人的发言简短再简短，却允许被告一遍又一遍的读证明其行为合法性的政府文件，不是对具体行政行为是否合法进行审查，在行政诉讼中不按行政诉讼法第五条办事，在裁定书中引用这第五条，完全不切实际。对被告用未经规划局审批的违法建筑强行封住居民楼道和小区主通道的双重违法行为不予追究。2、被告具体行政行为违法是既成事实，一审未予以监督。本案在审理过程的始终，被告都没有拿出任何合法性的证据，而是用政府文件来证明其行为的合法性。《中华人民共和国行政诉讼法》第52条规定：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。《宁波市城乡规划条例》是宁波市行之有效的地方性法规，于2012年1月1日起施行。该条例第51条规定：“在规划区范围内，有下列情形之一的，属违法建设行为：（一）未取得城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证或者乡村建设许可证而进行建设的”，对这样明确的地方性法规和被告的双重违法行为，一审裁定书却把这种违法行为认定为“存在政策适用和诸多合理性因素，不宜通过行政诉讼途径进行合法性审查。”3、原审裁定无视法律，用子虚乌有的文件作为定案依据。一审法院在裁定书中列举的（2013）1号《关于下达2013年市中心城区背街小巷综合整治实施计划的通知》，上诉人不但没有收到、看到，更没有在法庭上质证，依法不能作为裁判的根据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。上诉人的起诉完全符合这一规定。原审法院的受案通知书也载明：“经审查，起诉符合法定受理条件，本院决定立案受理”。本案的立案过程也不是原审裁定所认定的“2014年2月25日向本院提起行政诉讼，同日本院受理后……”。上诉人的立案曾在2014年1月2日上午到省高院进行咨询，还有原审法院2013年12月26日的“通知”为证。4、根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条：“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任”。这一规定对本案的适用是非常贴切的，上诉人的诉讼请求与这一规定相适应。而一审法院却适用上述司法解释第四十四条第二款的规定予以驳回。上诉人的诉讼请求合法合理，完全有法可依。综上，请求撤销原审裁定，对本案重新审理。
宁波市江东区人民政府答辩称：1、（2013）24号“专题会议纪要”并非具体行政行为。该“专题会议纪要”主要是强调实施白鹤小区封闭工程对加强白鹤社区综合治理，提升社区管理水平，加强建设品位都市的重要意义，也是具体举措之一，要求各职能部门配合白鹤街道办事处把这项利民惠民的实事办好。专题会议只是政府部门内部的一个工作协调会，“专题会议纪要”是协调会精神的总结，没有作出批准行为，也没有作出任何具体行政行为，没有同吴文贤等人产生法律上的利害关系。因此，吴文贤等人起诉，不符合《行政诉讼法》第四十一条关于起诉条件的规定。2、专题会议及“专题会议纪要”合法。鉴于对白鹤社区加强综合治理的需要，根据《全国人大常委会关于加强社会治安综合治理的决定》第七条规定，对白鹤街道办事处为加强社区综合治理工作采取的小区封闭工程措施，召开协调会印发会议纪要给予协调、指导是上级政府义不容辞的责任，不但合法而且合理。请求驳回上诉人的诉讼请求。
白鹤街道办事处答辩称：1、被诉建造围墙行为并非可诉的具体行政行为。具体行政行为是指具有行政职能的组织运用行政权，针对特定相对人，设定、变更或消灭权利义务所作的单方行政行为。涉案修建围墙的行为，不符合上述行政行为的要件。其一，该行为不设定、变更或消灭权利义务；其二，该行为属于贺丞路背街小巷整治工程的一部分，已列入2013年宁波市中心城区背街小巷综合整治实施计划，该工程针对不特定的对象；其三，该行为是依据周边居民的意思、由街道与社区居委会等商讨后付诸实施的，不具有单方性。故不符合具体行政行为的构成要件，不属于行政审判权限范围。2、建造围墙的行为具有合法性。该行为是为改善市容环境、加强治安、取缔马路市场等公共利益着眼；听取大多数居民的意愿；经多部门协调论证，并经发改局批准的项目，符合宁波市中心城区背街小巷综合整治实施方案（2011）107号的要求，具有合法性。对部分居民提出的批评意见和建议，被上诉人予以认真听取。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。
宁波市江东区城市管理局在法定期限内未提出答辩意见。
经审理，本院对原审裁定认定的基本事实予以确认。
本院认为，本案的审理重点是上诉人吴文贤等5人的诉请事项是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。经审理查明，被上诉人白鹤街道办事处为加强白鹤社区综合治理、提升社区管理水平，经多次研讨论证、广泛听取社区居民意见，并根据被上诉人宁波市江东区人民政府的相关协调会议精神，对上诉人所在的白鹤社区实施了围栏封闭项目，上诉人吴文贤等5人认为该围栏封闭行为影响其出入，遂提起诉讼，请求确认该行为违法，并责令两被上诉人开通相关通道。由于该行为事先经广泛听取意见，已征得广大业主同意，具有业主自治性质。因此，对该行为提起诉讼依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原审法院据此裁定驳回吴文贤等5人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。吴文贤等人诉称其起诉符合法律规定等上诉理由不能成立，本院不予采纳。至于被诉围栏封闭行为是否合法等实体问题，不属于本案审理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 董跃进
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一四年七月二十五日
书 记 员 韦若莎