山东省平度市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）平行初字第327号
原告张美芳，女，1971年10月27日生，汉族，农民，住平度市凤台街道办事处大窑村***号。身份证号码：3702261971********。
委托代理人杨劲桦，北京在明律师事务所律师。
委托代理人年宇令，北京在明律师事务所律师。
被告平度市财政局。住所地平度市东阁街道办事处丰山洼村。
法定代表人史洪杰，局长。
委托代理人刘松春，山东天正平律师事务所律师。
被告平度市凤台街道办事处大窑村民委员会。
法定代表人张波，主任。
�告张美芳因认为被告平度市财政局不支付原告农业补贴的行政不作为违法，于2014年8月29日向本院提起行政诉讼，本院于2014年9月9日立案后，于2014年9月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月23日公开开庭审理了本案。原告张美芳及其委托代理人杨劲桦、年宇令，被告平度市财政局的负责人张锡田及其委托代理人刘松春到庭参加诉讼。被告平度市凤台街道办事处大窑村民委员会经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。2014年11月21日，因需协调处理，本案中止诉讼。本案现已审理终结。
原告张美芳诉称，原告是平度市凤台街道办事处大窑村村民，一直在自己的土地上进行农业生产和农作物耕作，原告土地性质至今仍然是农业集体土地性质。自2011年开始，被告突然不再向原告发放农资补贴等农业补贴。国务院、山东省政府一直把专项资金用来农业补贴的发放作为中央农业政策的重中之重，但原告自2012年以来却没有再收到过补贴，原告多次申请和要求发放农业补贴均被拒绝。原告认为，发放农业补贴是被告的法定义务，不以原告是否申请作为发放的前置条件，而且以前正常发放，是被告等组织和政府机构的原因导致农业补贴不再发放。被告和平度市政府及大窑村民委员会互相串通、恶意隐瞒，剥夺和损害原告获取农业补贴的法定权利，违反其法定职责。请求依法判决：1、确认被告不支付原告农业补贴的行政不作为违法；2、责令被告依法履行支付原告农业补贴的法定职责；3、诉讼费由被告承担。
原告张美芳向本院提交以下证据：农资补贴发放一本通存折，证明被告自2007-2010年给原告发放农资补贴，自2011年未发放相关农资补贴。
被告平度市财政局辩称，一、答辩人不�在不支付原告粮食直接补贴和农资综合补贴的不作为行为，答辩人已经支付给了原告2007年至2010年期间的粮食直接补贴和农资综合补贴。为调动和保护农民种粮积极性，山东省人民政府决定由省农业厅、省财政厅、省监察厅三部门联合发出年度小麦种植面积的紧急通知，要求各市人民政府认真做好小麦种植面积的核定工作。根据三部门通知的要求，小麦种植面积是实行对粮食直接补贴和农资综合补贴的重要依据。小麦种植面积的核定工作由自报告折实面积、核实、公示、确定、汇总上报五个环节组成；分种粮农民自报告折实面积，村委会核实、公示、确定、汇总上报，乡（镇）政府汇总、公示、确定、上报，县（市、区）政府汇总上报，市政府汇总上报三个层次。青岛市、青岛市相对应的部门根据全省的统一部署，转发了省三部门的紧急通知，要求各镇（街道、园区）人民政府认真抓好贯彻落实。2007年至2010年根据原告自报及最后核定，原告的小麦种植面积分别是0.78亩、0.78亩、1.56亩、2.34亩。答辩人根据原告的种植面积信息依法为其支付了在此期间的相应的粮食直接补贴和农资综合补贴，不存在不作为的行为。二、答辩人无支付原告2011年以后粮食直接补贴和农资综合补贴的义务。2011年后，原告在其承包的该土地上不再种植小麦，而是种植了桃树。2013年7月26日，本案另一被告平度市凤台街道办事处大窑村民委员会在对该土地进行地上附着物调查时，原告种植的是桃树，因为原告在其承包的该土地上种植了桃树，而种植桃树等其他作物均不包括在支付粮食直接补贴和农资综合补贴的范围内（三部门的通知明确规定只有小麦种植面积是实行对粮食直接补贴和农资综合补贴的重要依据）。因此，自2011年之后，答辩人没有收到任何关于原告种植小麦面积的信息，答辩人也无支付其粮食直接补贴和农资综合补贴的法定义务。综上，原告对答辩人提起的诉讼请求毫无事实根据和法律依据，请求依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交以下证据及法律依据：1、2014年7月3日平度市凤台街道办事处大窑村民委员会证明，证明2013年上级征收张洪强土地时，评估报告为该地块种植桃树，盛果期的土地0.53亩。同时证明近几年来大窑村大部分村民承包地以种植树木为主，2011年、2012年、2013年国家统计粮食种植面积时，村委在公开栏内将统计表格张贴，并用喇叭广播，要求种植农作物的村民在规定时间内到村委申报，但包括原告在内的村民无任何人申报。2、2013年7月31日大窑村进行地上附着物调查登记表，调查结果为张洪强只种植了0.53亩桃树。3、大窑村委证明，证明原告与张洪强是夫�关系。上述1-3号证据构成有效证据链条，证明自2011年始，原告未向村委申报小麦种植面积，还证明自2011年始，原告从未种植过小麦。
法律依据：1、鲁农发电（2010）98号文-《山东省农业厅、山东省财政厅、山东省监察厅关于核定2011年度小麦种植面积的紧急通知》。2、青农委发（2010）87号文-《青岛市农业委员会、青岛市财政局、青岛市监察局转发省农业厅、财政厅、监察厅﹤关于核定2011年度小麦种植面积的紧急通知﹥的通知》。3、平农字（2010）169号文-《平度市农业局、平度市财政局、平度市监察局关于核定2011年度小麦种植面积的通知》。4、鲁农种植字（2011）28号文-《山东省农业厅、山东省财政厅、山东省监察厅关于核定2012年度小麦种植面积的紧急通知》。5、青农委发（2011）74号文件-《青岛市农业委员会、青岛市财政局、青岛市监察局转发省农业�、财政厅、监察厅﹤关于核定2012年度小麦种植面积的紧急通知﹥的通知》。6、平农法（2011）145号文-《平度市农业局、平度市财政局、平度市监察局转发省农业厅、财政厅、监察厅﹤关于核定2012年度小麦种植面积的紧急通知﹥的通知》。7、鲁农种植字（2012）19号文件-《山东省农业厅、山东省财政厅、山东省监察厅关于核定2013年度小麦种植面积的通知》。8、青农委发（2012）83号文件-《青岛市农业委员会、青岛市财政局、青岛市监察局转发省农业厅、财政厅、监察厅﹤关于核定2013年度小麦种植面积的通知﹥的通知》。9、平农法（2012）105号文件-《平度市农业局、平度市财政局、平度市监察局关于转发农业厅、财政厅、监察厅﹤关于核定2013年度小麦种植面积的通知﹥的通知》。10、鲁农种植字（2013）14号文件-《山东省农业厅、山东省财政厅关于核定2014年度小麦种�面积的通知》。11、青农委发（2013）126号文件-《青岛市农业委员会、青岛市财政局转发山东省农业厅、山东省财政厅﹤关于核定2014年度小麦种植面积的通知﹥的通知》。12、平农发（2013）64号文件-《平度市农业局、平度市财政局转发山东省农业厅、山东省财政厅﹤关于核定2014年度小麦种植面积的通知﹥的通知》。1-12号法律依据证明第一，确定小麦种植面积是实行对粮食直接补贴和农资综合补贴的重要依据。第二，农民自报告出现漏报、少报和虚报应自行承担责任。村委会做好本村小麦种植面积的核定工作，乡镇人民政府具体实施小麦种植面积的核定工作，各市县（市区）政府部署监察督导工作。第三，小麦种植面积的核定工作由自报告折实面积核实、公示、确定、汇总、上报五个环节组成，分为种粮农民自报告折实面积、村委会核实、公示、确定、汇总、上报�乡镇政府汇总、公示、确定、上报，县市区政府汇总、上报，市政府汇总、上报五个层次。第四，农民未报告的，不纳入核定范围。第五，乡镇政府确定本区域的分户农民种植小麦面积，以正式文件上报农业局和财政局。第六，乡镇有关的站、办、所负责小麦种植面积等信息的采集、核查、公示、整理、录入工作。乡镇财政部门负责收集、分析、统计工作。县级农业部门负责对乡镇提报的小麦种植面积等补贴信息进行审核并向财政部门如实提供。13、青财建（2012）12号文件-《青岛市财政局关于拨付2012年粮食直补及农资综合直补等资金抓紧做好对种粮农民直接补贴兑付工作的通知》。证明第一，粮食直补资金、农资综合直补资金由青岛市财政直接拨付各市区财政局粮农直补专户。第二，小麦实际种植面积作为补贴的计算依据。第三，补贴信息数据录入由各市区录入。
被告平度市凤台街道办事处大窑村民委员会未到庭答辩。
经庭审质证，被告对原告提交的证据真实性无异议。
原告对被告提交的证据1、2有异议，村委会是本案的被告，村委会所出具的说明应当属于被告的陈述意见，不应当被视为书证，同时正是由于村委会具有被告的身份，所以其单方陈述意见不能作为定案依据，该意见应当由被告出具其他证据予以佐证。原告认为，村委会出具说明应当由村委成员签字确认，签字的成员也应当出庭作证，所以证据1不符合证据形式，对其证明目的不予认可。对证据2同第一份证据的意见，村委会是本案被告，其出示的登记表应当由其他证据予以佐证方可认定，且该登记表中没有原告的签字确认，所以对该登记表的真实性、合法性、关联性无法认可。对证据3，原告认可其证明的事实，二人系夫妻关系�但对其证据形式不认可。依据被告提供的鲁农发电（2010）98号文件第四部分，小麦种植面积的核定应该有法定程序，应该没有收到自报告单，也没有看到村委会关于小麦种植面积认定的公示，被告没有履行法定程序是违法的。原告所讲的程序不单是停止发放补贴的程序，主要讲的是被告在以前发放补贴是否按照法定程序履行了，实际上被告2010以前向原告发放农资补贴，原告是没有看到被告履行了上述法定程序，就是说原告领取补贴应该经过怎样的程序在最初是不明确的。既然在发放程序上，前后都是不明确具体的，为什么被告在2011年开始突然停止发放？对于刚才被告所出示的13份规范性文件，首先，被告承认从2011年开始停止发放农资补贴，被告应当提供的证据是证明其停止发放的依据，就是说这些规范性文件应当是停止发放这一行政行为作出之前即2011年之前的文件，现在被告提供的这些文件中绝大多数都是2011年之后的文件，被告不能用以后的文件证明其以前行为的合法性。具体的文件名称不再宣读，请法庭排除2011年之后的文件。同时根据行政诉讼证据规则的相关规定，行政诉讼要参照部门规章，适用法律法规，被告所提供的规范性文件连政府规章都算不上，其效力无法达到本案定案标准。依据最高院所做的行政审判指南第二十四条正当程序原则的运用问题，行政机关作出对利害关系人产生不利影响的行政决定前，未给予该利害关系人陈述、申辩机会的，不符合正当程序原则。由此可能损害利害关系人合法权益的，法院可以认定被诉行政行为违反法定程序。在被告停发原告农资补贴前没有给原告陈述、申辩的机会，也没有告知原告，所以原告认为被告的行为违反正当程序原则，应属违法。
经审查，本院对原告提供的证据、被告提交的证据的真实性予以确认。
经审理查明，国家为了扎实推进社会主义新农村建设，稳定、完善、强化对农业和农民的直接补贴政策，对粮食主产区种粮农民实行粮食直接补贴和农资综合补贴。山东省将小麦种植面积作为实行对粮食直接补贴和农资综合补贴的重要依据。小麦种植面积核定工作由自报告折实面积、核实、公示、确定、汇总上报五个环节组成，分种粮农民自报告折实面积、村委会核实、公示、确定、汇总上报，乡（镇）政府汇总、公示、确定、上报，县（市、区）政府汇总上报，市政府汇总上报三个层次。
原告张美芳系平度市凤台街道办事处大窑村村民，张美芳与张洪强系夫妻关系。根据国家及山东省的政策规定，自2007年至2010年，张洪强均种植小麦，被告平度市财政局根据汇总上报情况按标准给张洪强发放了粮�直接补贴和农资综合补贴。自2011年开始，被告平度市财政局因核定汇总上报种植小麦户中没有张洪强，故自2011年始未给张洪强发放粮食直接补贴和农资综合补贴。
本院认为，根据山东省核定小麦种植面积的程序规定，种粮农民首先要自报告小麦种植折实面积，种粮农民对自报告的折实小麦面积负责，对未报告的，不纳入核定范围。自2011年开始，被告平度市财政局在核定汇总上报中未发现有张洪强的小麦种植面积，未给张洪强发放粮食直接补贴和农资综合补贴，被告平度市财政局的行政行为不属于不作为，其行政行为并无不当。被告平度市凤台街道办事处大窑村民委员会没有支付原告粮食直接补贴和农资综合补贴的职责，故原告张美芳请求被告平度市凤台街道办事处大窑村民委员支付农业补贴的请求于法无据，本院不予支持。综上，原告的诉讼请求于法无据，应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张美芳的诉讼请求。
诉讼费50元，由原告张美芳负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 潘汝锋
审 判 员 张建波
人民陪审员 赵希海
二〇一五年十二月二十九日
书 记 员 宋丽艳