山东省青州市人民法院
民 事 判 决 书
（2017）鲁0781民初5355号
原告：青州益达彩印包装有限公司。
法定代表人：张晓龙，经理。
诉讼委托代理人：张德山，该公司副经理。
委托诉讼代理人：陈林，山东潍青律师事务所律师。
被告青州市谭坊镇人民政府。
法定代表人：崔乐伟，镇长。
委托诉讼代理人：许海霞，山东青都律师事务所律师。
原告青州益达彩印包装有限公司（以下简称益达公司）与被告青州市谭坊镇人民政府（以下简称镇政府）土地租赁合同纠纷一案，本院于2017年12月15日立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告益达公司的委托诉讼代理人张德山、陈林、被告镇政府的委托诉讼代理人许海霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告益达公司向本院提出诉讼请求：1.依法判令返还租赁费1578570.8元；2.判令被告自2012年1月1日起按照中国人民银行同期贷款利息上浮50%支付利息损失至实际还款之日；3.诉讼费用由被告负担。本案在审理过程中，原告增加诉讼请求：请求确认2012年1月份原、被告之间的土地租赁合同已经解除。事实和理由：2009年1月24日原、被告签订租赁合同一份，合同约定原告租赁被告位于谭坊镇香山东北坡土地，租赁土地面积共计20.66亩，东西145米，南北95米；租赁期限70年，自2009年1月24日至2068年1月23日止；租赁金额每亩每年1240元，租金共计1793288元，分四次交清；原告已支付租金1655426元。2012年1月被告收回该租赁土地。原告应承担租金76855.2元，剩余1578570.8元租金未退还。为此，请求依法判决。
被告镇政府辩称，益达公司无权作为本案当事人提起诉讼。2009年1月24日青州市香山供水有限公司还未注册成立，经股东张德山、陈学文、刘怀志等人协商一致同意，以张德山的公司益达公司的名义，与被告签署了租赁合同和青州香山供水工程建设经营合同书，租赁费也是香山公司各个股东共同出资，因此，有权主张租金的是共同出资人，而非益达公司。益达公司与被告签订的租赁合同并未解除，益达公司无权要求返还租金。从合同内容看，虽然是益达公司与被告签署了租赁合同，但实际使用租赁土地的是青州市香山供水有限公司，供水公司租赁使用谭坊镇香山东北坡土地，合同约定：使用期限70年，自2009年1月24日至2068年1月23日。因合同期限未届满，双方也没有解除租赁合同，何况香山供水公司仍然使用该租赁土地，因此益达公司无权要求返还租赁费。由于在供水公司成立过程中，张德山、陈学文、刘怀志等股东发生矛盾，导致水厂停水多日，水厂管网所欠的工程款无人支付，老百姓以及民工多次上访。为了公益性民生工程的顺利进行，被告从益达公司预先缴纳的租金中拨付了近1500000元给了刘怀志，除此之外被告垫付了大额款项用于支付工程款，益达公司应补缴所欠的租赁费。综上所述，原告请求返还租金无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
本院经审理认定事实如下：1997年3月29日，原青州市规划国土局（甲方）与山东远大绿色实业有限公司（乙方）签订《国有土地使用权出让合同》，主要内容为：“第一条甲方根据本合同出让土地使用权，所有权属中华人民共和国。……第二条甲方出让给乙方的宗地位于谭坊镇区香山北坡，宗地编号青土偿-10号，面积为1082080平方米。……第三条本项用地须按照法定权限报经政府批准，本合同自批准之日起生效。第四条本合同项下的土地使用权出让年限为耕地626527平方米出让年限为30年，未利用土地455553平方米出让年限为50年，自本项用地依法报经政府批准之日起算。……”。1997年5月16日，山东省人民政府下发《关于青州市规划国土局征用土地并向山东远大绿色实业有限公司出让土地使用权的批复》（鲁政字［1997］151号），“同意青州市规划国土局征用该市谭坊镇张家羊等7个村集体土地747327平方米，收回谭坊镇政府代管的国有未利用土地334753平方米，共计征用、收回土地1082080平方米（折合1623.12亩），并将该宗土地使用权出让给山东远大绿色实业有限公司。其中626527平方米耕地用于建设高级育苗大棚和蔬菜种植基地，出让期30年；其余455553平方米林地及未利用土地用于经济林开发、经济林苗圃育苗、荒山绿化、禽场及生活与办公设施建设，出让期50年”。同年5月18日，青州市规划国土局下发《关于转发鲁政字（1997）151号文件山东省人民政府关于青州市规划国土局征用土地并向山东远大绿色实业有限公司出让土地使用权的批复》[青土偿字（1997）71号]，转发了山东省人民政府的上述批复精神。1997年6月16日，青州市人民政府（甲方）、镇政府（乙方）、山东远大绿色实业有限公司（丙方）签订《土地使用权出让合同补充协议》，主要内容为：“甲方出让谭坊香山区域1082080平方米土地（其中耕地626527平方米，非耕地455553平方米）给丙方，从事生态农业综合开发项目。由于该项目投资大、周期长，为保证其顺利实施，根据国家现行法律和政策，甲、乙、丙三方达成协议如下：一、本项目所需地块的使用年限为70年，分三期办理土地出让手续。第一期非耕地使用年限为50年，耕地使用年限为30年（按省政府已批复文件执行）；第二期耕地使用期20年；第三期耕地和非耕地使用期均为20年。如果国家政策许可，第二、第三期可合并办理土地使用手续。……”。
2007年7月22日，山东远大绿色实业有限公司（甲方）与本案被告镇政府（乙方）签订《协议书》，主要内容为：“一、1997年6月5日经山东省人民政府确认，甲方在青州市依法取得1082080㎡国有土地使用权，土地使用证：青国用（1997）字第130003号。甲方暂将依法取得使用权的该宗国有土地委托乙方管理。二、乙方代甲方管理该宗国有土地期间必须：1.依法收回被周边村民非法侵占的土地；2.代甲方行使该宗国有土地的出租和收益权。……”。当日，山东远大绿色实业有限公司（委托单位）与本案被告镇政府（受托单位）另签订《委托书》一份，主要内容为：“委托单位根据有关法律法规的规定，将下列权利委托给受托单位代为行使。1.对山东远大绿色实业有限公司所属土地（约1623亩）进行出租、收益。2.依法收回被周围村庄村民非法使用的土地。3.制定合理的土地出租价格，以出租土地收益偿还山东远大绿色实业有限公司所欠谭坊镇政府土地款。4.办理委托方所属土地范围内土地使用权侵权案件……”。
2009年1月24日，原告益达公司（乙方）与被告镇政府（甲方）签订《合同》一份，主要内容为：“根据《中华人民共和国合同法》有关规定，甲乙双方本着平等互利的原则，经友好协商，就乙方租赁谭坊镇香山东北坡土地建设供水项目等事宜，签订如下合同：一、租赁土地：谭坊镇香山东北坡土地，租赁土地面积共计20.66亩（145×95㎡），东西145米，南北95米。二、租赁期限：70年。自2009年1月24日至2068年1月23日。三、租赁金额及交纳时间：租赁土地每年每亩1240元，共计1793288元。支付方式为分四次支付，第一次为签订合同之日支付总租金额的15%，即26.8万元；第二次于2009年4月底前支付总租金额的45%，即80.6万元；第三次于2009年10月底前支付总租金额的30%，即53.7万元；第四次于2009年12月底前支付完剩余租金，即182288元。……”。同日，双方另签订《青州香山供水工程建设经营合同书》一份，主要内容为：“一、工程名称青州市香山供水中心（青州市香山供水有限公司）二、工程概况供水规模按2000吨/天设计，涵盖谭坊镇85个村，7万人。……五、工程用地水厂（含水井）和管网建设用地由镇人民政府帮助协调。……十、工程管理（1）香山供水工程由乙方组建香山供水中心或供水公司，独立法人，享有经营权，工程竣工后其水厂、主管网等在合同期内由乙方负责管理、使用及维护。……”。合同签订后，被告将涉案土地交付原告。原告于2009年2月7日向被告交纳租赁费268000元、4月11日交纳租赁费450000元、4月20日交纳租赁费356000元、7月17日交纳租赁费11426元、8月18日交纳租赁费370000元、2010年2月2日交纳租赁费200000元，以上共计1655426元。
原告租赁涉案土地后，由案外人张德山、陈学文、刘怀志等人先后成立的青州市香山供水有限公司（未经工商注册登记）、青州市益达香山供水有限公司建设、经营自来水厂。建设过程中，青州市国土资源局于2010年4月12日以未经批准占用土地建设供水厂为由，向青州市益达香山供水有限公司下达《行政处罚听证告知书》，拟处罚内容为责令退回土地、拆除建筑物及设施、恢复土地原貌、罚款。此后，青州市益达香山供水有限公司缴纳了部分罚款，并继续进行建设。至本案起诉前已建有办公楼、水池、花墙、看井房、洗手池、水泥地面、院内花墙、东屋、电动门看墙、水泥面砖墙、院墙、变压器房、机井等。本案在审理过程中，青州市国土资源局谭坊分局出具书面证明二份，主要内同为“经现场勘查，香山水厂位于青州市谭坊镇境内香山东北侧，其办公楼所占土地现状地类为建设用地，符合谭坊镇土地利用总体规划；其余厂区所占土地现状为旱地及林地，不符合谭坊镇土地利用总体规划”，“经现场勘查，香山水厂位于青州市谭坊镇香山东北侧（原山东远大绿色实业有限公司用地区域内），其厂区范围面积20.66亩，其中办公楼所占用土地约468平方米，现状地类为建设用地，其余土地现状地类为旱地”。
2012年1月，因青州市香山供水有限公司、青州市益达香山供水有限公司各股东存在纠纷，导致香山水厂无法正常经营，被告派人接管了该企业。2015年10月，被告又将香山水厂的厂房及供水设施交给案外人张玄苓成立的个体工商户企业青州市谭坊供水中心使用。
被告收回涉案土地后，原告要求进行经济补偿，双方经多次协商未果。2017年9月5日，被告向原告出具证明一份，内容为：“谭坊镇人民政府2009年1月24日就香山供水工程建设与青州市益达彩印包装有限公司达成土地租赁合同及经营合同书。2012年1月份，因多方原因，谭坊镇人民政府收回香山水厂，并由镇政府进行日常经营管理。后经多次协商，双方仍未就收回水厂经济补偿事宜达成一致。双方同意通过司法途径予以解决”。为此，原告诉至本院请求处理。
本院认为，被告镇政府根据土地使用权人山东远大绿色实业有限公司的委托，对包括涉案土地在内的1082080平方米国有土地代表该公司行使出租和收益权，被告据此与原告益达公司签订的土地租赁合同（2009年1月24日），是行使财产代管权的具体表现。涉案土地共计13775平方米（145米×95米，折合20.66亩），用于建设供水项目，原、被告对该土地用途在合同订立之初即已明知。供水项目（青州市香山供水有限公司、青州市益达香山供水有限公司）的建设过程中占用了耕地，且已经过青州市国土资源局的行政处罚。同时，根据青州市国土资源局谭坊分局的证明，供水项目所建办公楼占用的土地468平方米系建设用地，其余土地现状地类为旱地，也即耕地，且“不符合谭坊镇土地利用总体规划”。供水项目属于乡（镇）村公共设施、公益事业项目，但也应根据《中华人民共和国土地管理法》第六十一条及第四十四条的规定办理审批手续。现无证据证实该项目建设过程中已经履行了相关审批手续，因此供水项目的建设已经构成非法占用农用地用于非农建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》确定的土地利用总体规划制度和耕地保护制度。据此，本院认定涉案土地租赁合同因违反法律的强制性规定，应为无效合同。无效合同自始无效，因此不涉及合同解除或者继续履行的问题，对原告所持涉案土地租赁合同已经解除及被告所持该合同尚未解除的事实主张，本院均不予采纳。
涉案土地租赁合同签订后，被告于2012年1月收回了土地及已建成的“水厂”，该事实可由被告出具的书面证明所证实，本院直接予以认定。庭审中，被告关于并未收回土地，涉案土地仍由原告使用的事实主张缺乏充分、有效的证据证实，也与其所作出的书面自认相矛盾，本院不予采信。
《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还”。本案中，被告镇政府根据合同约定，收取了原告缴纳的土地租赁费1655426元，原告实际使用土地至2012年1月24日，应当支付实际占用土地期间的使用费。参照双方约定的“每年每亩1240元”的土地租赁费标准，原告应支付的土地使用费为76855.2元，余款1578570.8元被告应予返还。
导致涉案土地租赁合同被依法确认无效，原、被告双方均有过错，故在合同被确认无效后，原告无权对被告收取租赁费期间的利息损失提出权利主张。
综上所述，对原告请求被告返还土地租赁费的诉讼请求，本院予以支持；对原告请求确认涉案土地租赁合同已经解除及请求被告支付利息损失的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十八条规定，判决如下：
一、确认原告青州益达彩印包装有限公司与被告青州市谭坊镇人民政府于2009年1月24日签订的《合同》无效；
二、被告青州市谭坊镇人民政府返还原告青州益达彩印包装有限公司土地租赁费1578570.8元，于本判决生效之日起十日内付清；
三、驳回原告青州益达彩印包装有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费19008元，减半收取9504元，由被告青州市谭坊镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。
审判员 赵立波
二〇一八年二月七日
书记员 王海辉