陕西省安康市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）安中行终字第00029号
上诉人（原审原告）梁晁瑞（曾用名：梁天斌），男，汉族，农村居民，。
上诉人（原审原告）刘倍羽（曾用名：刘利琴），女，汉族，农村居民，系梁晁瑞之妻。
共同委托代理人梁天佐，陕西智圣律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）旬阳县人民政府。
法定代表人张益民，县长。
委托代理人吴丰平，系旬阳县国土资源局工作人员。
委托代理人胡顺乾，系旬阳县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审第三人）雷泽锋，男，汉族，农村居民。
上诉人梁晁瑞、刘倍羽因旬阳县人民政府土地行政登记一案，不服旬阳县人民法院（2013）旬行初字第00019号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人梁晁瑞、刘倍羽及其共同委托代理人梁天佐，被上诉人旬阳县人民政府的委托代理人吴丰平、胡顺乾，被上诉人雷泽锋到庭参加了诉讼。本案经合议庭评议、审判委员会研究决定，现已审理终结。
原审查明，原旬阳县桂花供销社，现合并为吕河供销社，双方当事人居住村内有一宗土地作为菜地，面积为0.5亩，其四至为：东以下河小路边线为界，南以自菜地边石坎根为界，西至政府菜地畔，北以至村公路外线为界，并在1993年12月31日办理了旬国用（93）字第1081号国有土地使用权证，使用期限为长期。梁晁瑞和刘倍羽系夫妻关系，刘倍羽是该村村民，1999年5月6日刘倍羽以曾用名刘利琴的名义，并以集镇开发为由向原桂花乡人民政府申请，在吕河供销社已办理了国有土地使用权证的地界内，建房九间，其四至界畔为：东：孙贤冲房头；南：河坝边；西：桥头；北：公路边，占地面积0.27亩。1999年6月5日原桂花乡人民政府，依据原告刘倍羽的申请，给其办理了农村宅字（49）号桂花乡人民政府《农村村民宅基地审批件》，批准其建房八间，占地0.27亩，该《农村村民宅基地审批件》所批准用地均包含在吕河供销社已办理的国有土地使用权证的地界内。雷泽锋系邻村村民，2012年4月28日雷泽锋与吕河供销社签定土地转让协议，将原桂花供销社已取得旬国用（93）字第1081号国有土地使用权证的土地以五万元的价格转让给雷泽锋。2012年5月3日雷泽锋持契税完税证明、土地估价报告、出让金票据及专用缴款书、本人身份证和旬国用（93）字第1081号国有土地使用证复印件等材料向旬阳县国土资源局申请办理国有土地使用权过户手续。同年6月14日旬阳县国土资源局依法受理后，依据雷泽锋提供的资料，经该局相关业务股室进行了会审并签署了意见。同年6月15日旬阳县国土资源局与雷泽锋签订了《国有土地使用权出让合同》，将原桂花供销社已取得的国有土地使用权207.50平方米受让给雷泽锋，在旬国用（93）字第1081号国有土地使用证范围之内，核定用途为住宅，出让年限为70年。当日，雷泽锋按照合同约定缴纳了土地出让金。同年6月26日旬阳县人民政府给雷泽锋颁发了旬政地（籍）发（2012）69号审批土地件，并同意雷泽锋转让原桂花供销社划拨方式取得的国有土地使用权207.50平方米，作为雷泽锋的住宅用地。之后雷泽锋即向旬阳县人民政府申请办理该宗土地的国有土地使用权证。旬阳县人民县政府受理后，依法进行了地籍调查，现场界定了宗地位置、面积、四至，并测绘了宗地图，相邻人及指界人在调查表上签字确认，依法进行了公告。2012年8月13日，旬阳县人民政府给雷泽锋颁发了旬国用（2012）132号国有土地使用证。后雷泽锋在使用该宗土地时与梁晁瑞、刘倍羽发生纠纷，即向旬阳县人民政府申请处理其与梁晁瑞、刘倍羽之间的土地权属争议。旬阳县人民政府受理后于2013年7月30日向刘倍羽送达了土地权属行政处理告知书，由于梁晁瑞、刘倍羽向旬阳县人民法院提起了行政诉讼，旬阳县人民政府对所争议的土地权属没有作出处理。
旬阳县人民法院在审理中，因梁晁瑞、刘倍羽和雷泽锋均持有旬阳县人民政府颁发的合法土地使用权证件，双方争议的土地权属不明确，遂中止本案审理。2013年12月5日旬阳县人民政府作出了旬土处字（2013）4号《土地权属处理决定书》，依法撤销原桂花乡人民政府为刘倍羽（曾用名刘利琴）办理的农村宅字（49）号桂花乡人民政府《农村村民宅基地审批件》。决定送达后梁晁瑞、刘倍羽和雷泽锋均未申请行政复议和提起行政诉讼，现该处理决定已生效。
原审认为，一、关于被诉具体行政行为的合法性，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、《土地登记办法》第三条规定，土地登记实行属地登记原则，土地所在地的县级以上人民政府享有登记造册、核发土地权力证书的法定职权。旬阳县人民政府作为本案国有土地使用权登记的行政机关，具备合法的行政主体资格。土地资源属于不动产，对不动产物权登记的行政机关只是对申请人提供的申请材料进行是否符合法定形式要件的审查，并不具有解决纠纷确认物权归属的司法权限。只要形式要件齐全，符合法定要式，土地权属清楚，即可核准登记发证。行政诉讼行为作为一种司法审查制度，也只是围绕登记机关是否履行行政登记程序中的法律法规规定的法定职责、程序等合法性问题进行审查。1999年实施的《中华人民共和国土地管理法》第六十条第三款规定：农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定，申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。首先，本案中梁晁瑞和刘倍羽所持的农村宅字（49）号桂花乡人民政府《农村村民宅基地审批件》是原桂花乡人民政府明显违背了《中华人民共和国土地管理法》第62条第3款规定，将国有土地，按照农村集体土地划拨给梁晁瑞、刘倍羽使用，造成重复审批和越权审批，同时也侵犯了吕河供销社的土地使用权，其行政行为应当撤销，现在旬阳县人民政府采取补救措施，撤消了梁晁瑞、刘倍羽的《农村村民宅基地审批件》，本院予以支持。其次，旬阳县人民政府为雷泽锋办理土地变更登记时虽然通过对其提供的合法土地使用权的材料进行审查，经过地籍调查和土地登记审批等程序，向雷泽锋办理了旬政地（籍）发（2012）69号审批土地件，之后又颁发旬国用（2012）132号国有土地使用证，但对刘倍羽持有的《农村村民宅基地审批件》没有及时发现并予撤消，有瑕疵，本案在中止审理过程中，旬阳县人民政府采取补救措施，依法撤消了刘倍羽持有的《农村村民宅基地审批件》，现在应当视为旬阳县人民政府为雷泽锋办理的旬政地（籍）发（2012）69号审批土地件和旬国用（2012）132号国有土地使用证的行政行为，符合《土地登记规则》第六条《土地登记办法》第九条规定的法定要件和程序，故被诉的国有土地使用证权属来源合法，土地权属明确，程序合法，应予维持。二、关于梁晁瑞、刘倍羽的诉权。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。梁晁瑞、刘倍羽所持有的《农村村民宅基地审批件》与第三人雷泽锋所持有的审批土地件和国有土地使用证的争议土地相互重叠，是同一宗土地，梁晁瑞、刘倍羽与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，梁晁瑞、刘倍羽有权提起行政诉讼。三、关于梁晁瑞、刘倍羽能否同时起诉旬阳县人民政府作出的两种不同性质的行政行为的问题。旬阳县人民政府给雷泽锋办理的旬政地（籍）发（2012）69号审批土地件和旬国用（2012）132号国有土地使用证，虽然是两种不同性质的行政行为，但是都是基于同一个法律事实，是对同一宗争议土地先进行登记，然后确权，目的是对同一宗土地的使用权进行处分，其行为都是具体行政行为，属于人民法院受理范围。因此，旬阳县人民政府辩解梁晁瑞、刘倍羽在本案中不能同时起诉两种行政行为的辩解理由，没有法律依据，本院不予支持。综上所述，旬阳县人民政府为雷泽锋办理的旬政地（籍）发（2012）69号审批土地件和旬国用（2012）132号国有土地使用证，证据确实充分，符合法定程序，适用法律法规正确，应予支持。原审判决：驳回梁晁瑞、刘倍羽的诉讼请求。案件受理费50元，由梁晁瑞、刘倍羽承担。
宣判后，梁晁瑞、刘倍羽不服，向本院提起上诉。其上诉称：1、本案中上诉人与吕河供销社就争议地一直以来没有解决，吕河供销社则在争议地还在争议的状态中，将土地转让给雷泽锋，而被上诉人旬阳县人民政府则为雷泽锋办理了审批土地件和土地使用，旬阳县人民政府的行为违反了《土地管理法》第十六条的规定，即在土地权属不明确的情况下，任何一方不得改变土地的现状。原审法院竟然以土地权属不明确，导致案件无法审理为由中止对本案的审理，其做法是完全错误的。2、旬阳县人民政府作出的旬土处字（2013）4号土地权属处理决定书是在本案一审第一次庭审后作出的，该证据超出了《行政诉讼法》的举证期限，原审法院以该处理决定作为认定旬阳县人民政府具体行政行为合法的依据，是完全错误的。3、本案争议土地自1991年村组就划给上诉人作为附属用地，而1993年原桂花供销社在办理国有土地使用证时，村组及当时的乡政府根本不知道。综上，原审法院不仅违反了《土地管理法》第十六条实体上的规定，而且还违反了行政诉讼程序，请求二审依法撤销原审判决，撤销被上诉人旬阳县人民政府为雷泽锋办理的旬政地（籍）发（2012）69号审批土地件和旬国用（2012）132号国有土地使用证。
被上诉人旬阳县人民政府辩称：2012年4月28日雷泽锋与吕河供销社签订《土地转让协议》，吕河供销社以5万元价款将原桂花供销社河边国有土地使用权转让给雷泽锋，宗地面积和四至界畔以旬国用（93）字第1081号国有土地使用证为准。后被上诉人旬阳县人民政府依据《行政许可法》、《国有土地使用权出让和转让暂行条例》及《土地登记办法》的相关规定，为雷泽锋办理了旬政地（籍）发（2012）69号审批土地件及旬国用（2012）132号国有土地使用证，该行政行为是合法有效的。上诉人所持有的农村宅字（49）号桂花乡人民政府《农村村民宅基地审批件》已被依法撤销，现已发生法律效力，上诉人的诉讼请求应依法驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，是合法公正的判决，请二审依法维持。
被上诉人雷泽锋辩称，被上诉人旬阳县人民政府为其办理的旬政地（籍）发（2012）69号审批土地件及旬国用（2012）132号国有土地使用证，符合法律规定要求和程序，其同意被上诉人旬阳县人民政府的辩称意见。
经二审公开开庭审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为，因上诉人梁晁瑞、刘倍羽与案外人吕河供销社均持有同一宗地的权属证书，致双方就该宗地的使用权存在争议。《中华人民共和国土地管理法》第十六条四款规定，“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”被上诉人旬阳县人民政府在为被上诉人雷泽锋办理争议土地的审批件及使用权证时，未依法正确行使其对土地资源的管理职能，未严格对该宗地来源进行调查审核，在该宗地已经重复审批、重复登记的情况下，再次审批给雷泽锋，并为其颁发了《国有土地使用证》，其审批、登记行为违反了《中华人民共和国土地管理法》规定，导致其审批登记的土地来源不清，且程序违法，应依法予以撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”据此，原审法院在查明争议宗地重复发证的情况下，应依法对被诉具体行政行为的合法性作出认定，其裁定中止本案审理的理由，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，属违反法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定，“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”，同时《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十条（一）项规定，“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法性的根据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据”，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十三条二款规定，“人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据”。依据上述法律及司法解释规定，被上诉人旬阳县人民政府在本案一审审理中作出的旬土处字（2013）4号《土地权属处理决定书》，系本案被诉具体行政行为作出之后新发生的事实依据，其不能作为证明给雷泽锋办理审批件及国有土地使用证合法性的依据。综上，原审判决中止审理程序违法，且以中止审理后被上诉人旬阳县人民政府作出的旬土处字（2013）4号《土地权属处理决定书》为依据，认定本案被诉具体行政行为合法，属适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项1目、3目、第六十一条（二）项、（三）项之规定，判决如下：
一、撤销旬阳县人民法院（2013）旬行初字第00019号行政判决。
二、撤销被上诉人旬阳县人民政府为雷泽锋核发的旬政地（籍）发（2012）69号审批土地件及旬国用（2012）132号国有土地使用证。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人旬阳县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张晓坤
审 判 员 王玉红
代理审判员 王红霞
二〇一四年九月二十六日
书 记 员 程晓淑