安徽省歙县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）歙行初字第00013号
原告黄山市歙县徽城镇建筑工程队，住所地安徽省歙县。
诉讼代表人毛树姣，总经理。
委托代理人胡军，男，汉族，住安徽省歙县。
被告歙县国土资源局，住所地安徽省歙县。
法定代表人汪洪涛，该局局长。
副职负责人方珉，该局副局长。
委托代理人吴跃庭，安徽久安律师事务所律师。
原告黄山市歙县徽城镇建筑工程队（以下简称徽城建筑队）不服被告歙县国土资源局（以下简称歙县国土局）土地管理行政处罚一案，经本院于2012年5月23日作出（2012）歙行初字第00002号行政判决，原告徽城建筑队不服提起上诉，安徽省黄山市中级人民法院于2013年6月4日裁定撤销本院（2012）歙行初字第00002号行政判决，发回本院重新审理。本院2013年8月14日立案后，于2013年8月15日向被告歙县国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法另行组成合议庭，于2015年11月5日公开开庭审理了本案。原告委托代理人胡军，被告副职负责人方珉、委托代理人吴跃庭到庭参加诉讼。本案于2013年9月3日中止审理，于2015年10月21日恢复审理；又于2015年11月5日开庭后中止审理，于2016年8月11日恢复审理，本案现已审理终结。
歙县国土局于2011年9月13日对徽城建筑队作出歙国土罚字（2011）第026号土地行政处罚决定：1、责令退还非法占用的11452.13平方米徽商大宅院（又称西园）土地；2、没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。
徽城建筑队诉称，被告没收“徽商大宅院”这一具体行政行为程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。“徽商大宅院”从开建至今七年有余，在此期间，被告既不指出这是“非法占用土地”，也不给原告自己纠正的机会。“徽商大宅院”的土地是原告提供的，但地面建筑物系歙县徽州文化旅游景点开发中心（以下简称徽州文旅中心）投资开发，其丝毫不知财产被没收。“徽商大宅院”是歙县人民政府的重点项目工程，其用地是包括在富资小区用地内的，富资小区的规划图上清楚的规定了用地四至，原告既没有“非法占用地”，更不是“未经批准”。原告认为，被告作出的处罚决定是违反法律规定的，请求依法撤销其作出的歙国土罚字（2011）第026号土地行政处罚决定。
徽城建筑队提供的证据有：1、企业营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明，证明原告主体资格；2、歙国土罚字（2011）第026号土地行政处罚决定书，证明被诉具体行政行为存在；3、黄国土资复（2012）006号行政复议决定书，证明黄山市国土资源局复议维持被告作出的行政处罚决定；4、一组下载于歙县政府网站的材料、一组照片和媒体报道，证明“徽商大宅院”在建设时期得到了政府的支持和有关领导的指导；5、歙县重点项目工作简报第11、12期、歙县发改委改重（2006）33号文，证明“徽商大宅院”工程是歙县重点工程项目；6、用地协议书，证明“徽商大宅院”用地系徽城建筑队从原歙县房地产开发公司购置而来；7、关于“徽商大宅院”立项报告及申报材料，证明立项报告及申报材料是以徽州文旅中心名义提出已报给歙县发展计划委员会的；8、建设用地规划许可证、歙县富资小区规划平面图，证明歙县城市规划有“徽商大宅院”这一项目；9、原歙县建设局建规字（2006）52号文、县政府领导批示转告单，证明“徽商大宅院”的建设是经批准的，政府部门也是知情的；10、原歙县房地产公司建设用地情况（表一），证明“徽商大宅院”土地未获批准，未缴纳土地出让金；11、徐普来案件起诉书、判决书部分复印件，证明“徽商大宅院”项目已申报；12、歙县物价局歙价（2007）59号文件，证明“徽商大宅院”开园接客门票是经政府核定批准的；13、服务价格登记表，证明“徽商大宅院”的经营行为是经县政府批准的；14、中国工商银行电子缴税付款凭证、歙县地税局纳税证明，证明徽州文旅中心缴纳“徽商大宅院”的房产税和土地使用税；15、歙县房地产管理局给县政府的请示报告、通知，证明原歙县房地产开发公司有些工程是在建后补办手续的。
歙县国土局辩称，（一）被告作出的行政处罚程序合法，适用法律正确。经调查取证及听证，现有证据足以证明原告系违法主体。徽州文旅中心仅是“徽商大宅院”景点的经营者，行政处罚的责任和后果理应由原告承担，原告借此规避法律责任的辩解理由是不能成立的。“徽商大宅院”从2005年4月开工建设就处于非法占用土地状态，该违法行为并不因为时间的延续而合法，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第76条第1款作出处罚合法有据，程序正当。（二）被告行政处罚认定的事实充分有据。认定原告未经批准非法占用土地的行为是有充分、确凿证据的，迄今为止并无任何有效证据可以证明“徽商大宅院”用地已履行完成了审批程序。原告辩解用地已报批准完全是建立在推测基础之上，根本不能成立。原告提出的没有缴纳土地出让金的借口亦毫无法律依据，更不能成为违法的理由。被告作出的歙国土罚字（2011）第026号行政处罚认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。原告诉请不能成立，请求法院维持被告的行政处罚决定。
歙县国土局提供的证据有：第一组证据：组织机构代码证、法定代表人证明，证明被告主体资格；第二组证据：企业基本信息、组织机构代码信息、用地协议书2份、歙县发改委、歙县住建委、歙县旅游委员会及歙县文物局的函复、人民网、新华网相关信息、“徽商大宅院”现场图片28张、现场勘测笔录、“徽商大宅院”案宗地图、歙县土地利用总体规划局部图，证明原告于2005年4月起在歙县徽城镇富资小区内未经用地审批占用11452.13平方米土地进行“徽商大宅院”建设至2006年11月完工并持续至今的事实；第三组证据：土地违法案件调查报告、关于催办“西园”土地违法用地案件查处的函、关于成立“西园”专案组的通知、立案呈批表、行政执法证、授权委托书、土地行政处罚告知书及送达回证、听证告知书及送达回证、听证申请书、听证通知书及送达回证、听证公告及公告照片、听证笔录、违法案件会审记录2份、重大土地违法案件处理决定呈批表、土地行政处罚决定及送达回证，证明被告处罚程序合法。
提供的法律依据有：1、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条；2、最高人民法院行政审判庭（1997）法行字第26号《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》。
徽城建筑队对歙县国土局证据的质证意见是：被告的证据无法证明徽州文旅中心不是该地块土地的权利人，人民网等相关文字报道中均提及“徽商大宅院”项目投资商是徽州文旅中心。被告在处罚时未将徽州文旅中心列为被处罚的主体，未告知徽州文旅中心相关权利，作出行政处罚不符合法律规定。另相关政府部门的函复与事实相互矛盾。被告行政处罚程序不合法、适用法律不正确。
歙县国土局对徽城建筑队证据的质证意见是：领导视察、批复等不能代表行政审批，申报材料无法证明用地已批准，立项报告不能证明已批复立项，即使规划已批也不能证明用地已审批。未交出让金不能说明是未交才没批，物价部门的材料及纳税证明等与用地是否合法无关联性，不能证明用地合法。其他地块与涉案地块情况不同，无可比性。
经质证，本院对歙县国土局的证据确认证如下：对第一、二组证据，对其真实性、关联性予以认可，但不能证明徽州文旅中心只是“徽商大宅院”的经营者而非权利人。对第三组证据，对其真实性、关联性予以认可，对其作出处罚决定的合法性将在裁判说理部分阐述。
经质证，本院对徽城建筑队的证据认证如下：对证据1，予以认可。对证据2、3，系本案审查的对象，在裁判说理中阐述。对证据4-15，对其真实性、关联性予以认可，但不能证明其用地取得审批，可间接证明徽州文旅中心是“徽商大宅院”的投资者及业主之一。
本院依徽城建筑队申请调取的证据：1、歙县国土局的复函，写明“徽商大宅院”所占土地系原歙县房地产公司征用而来。原歙县房地产开发公司建设用地情况表（含西园用地情况）复印件与“徽商大宅院”项目申报材料复印件，原告均已提交法院。原告未向土地管理部门申报过用地审批手续。2、歙县发展和改革委员会的函，写明“徽商大宅院”项目未经立项。纳入歙县“861”行动计划，不能作为该项目是否合法的依据。附歙县“861”行动计划2007年重点建设项目1-3月份进度表，表明“徽商大宅院”项目业主单位是歙县徽州旅游景点开发中心，至2006年底累计完成投资7000万元。3、歙县住房和城乡建设委员会提供的歙县县城总体规划用地规划图、用地现状图及黄山市人民政府批复。
徽城建筑队对本院调取的证据质证意见为：对证据1有异议，认为其去办过用地手续，歙县国土局未予办理。对证据2无异议，认为“徽商大宅院”业主是徽州文旅中心。对证据3，认为“徽商大宅院”应有规划的。
歙县国土局对本院调取的证据无异议。
本院对调取的证据予以认可。证明“徽商大宅院”项目未取得用地审批手续，“徽商大宅院”项目申报材料及歙县“861”重点项目进度表，均表明徽州文旅中心是“徽商大宅院”的业主。
经审理查明：“徽商大宅院”（又称西园）位于歙县徽城镇新安路北侧黄山路西侧。1995年元月5日，原歙县房地产开发公司与徽城镇古关村第四村民组签订了《征用土地协议书》，原歙县房地产开发公司征用徽城镇古关村第四村民组坐落在土名“水牢”片地，四至为：东至过境公路边，南至体委游泳池边线，西至农行围墙沿线，北至富资河。计面积107亩。监证单位歙县徽城镇人民政府、歙县建设委员会、歙县土地管理局。1995年9月4日原歙县房地产开发公司对以上地块领取了歙建地（97）11号建设用地规划许可证，用地项目名称为“富资小区”，用地面积为7.13公顷。1996年12月20日，原歙县房地产开发公司与徽城建筑队签订了《用地协议书》，将“富资小区”第8-3规划地块15亩划给徽城建筑队，其四至为：南至中央大道，北至商品房，东至检察院、教委，西至地税大楼，由徽城建筑队付326523.75元。自2005年4月份起至2006年11月，由徽城建筑队提供以上地块，未经土地使用权审批，徽州文旅中心在该地块上建成占地11452.13平方米的“徽商大宅院”。2005年10月，徽州文旅中心向歙县发展和改革委员会提出了“关于《徽商大宅院》立项报告”。在歙县发展和改革委员会歙县重点项目工作“简报”、歙县重点项目2006年1-6月工作要求表及歙县“861”行动计划2007年重点项目1-3月进度表中裁明：“徽商大宅院”项目系歙县“重点项目”、项目申报单位及业主单位为徽州文旅中心。“徽商大宅院”于2006年11月完工，无竣工验收报告。经审查该用地符合歙县县城总体规划（2004-2020）和歙县土地利用总体规划。“徽商大宅院”完工后，由徽州文旅中心对其进行经营，于2007年1月1日至2011年6月30日缴纳了土地使用税78904元。“徽商大宅院”施工期间，有关媒体给予了肯定报道及各级领导亦到现场指导。歙县国土局于2011年6月14日对徽城建筑队非法占用土地行为立案查处，于2011年9月13日对徽城建筑队作出歙国土罚字（2011）第026号土地行政处罚决定：1、责令退还非法占用的11452.13平方米徽商大宅院（又称西园）土地；2、没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。徽城建筑队不服，向黄山市国土资源局申请复议，黄山市国土资源局于2012年2月10日作出黄国土资复（2012）006号行政复议决定，维持歙县国土局作出的歙国土罚字（2011）第026号行政处罚决定。徽城建筑队不服，诉至本院，经本院审理作出维持判决。徽城建筑队不服提起上诉，安徽省黄山市中级人民法院以事实不清、证据不足、违反法定程序撤销原判决，发回本院重新审理。本院重新立案后，双方同意协调，后协调无果。
本院认为，经查实“徽商大宅院”是由徽州文旅中心在徽城建筑队提供的土地上，未办理土地使用权审批手续建造而成。显然徽州文旅中心是“徽商大宅院”的权利人之一。而歙县国土局在查处“徽商大宅院”非法占用土地时，只对徽城建筑队进行处罚，遗漏了徽州文旅中心这一行政处罚的主体。其在处罚中处置了徽州文旅中心的财产“徽商大宅院”，而未将徽州文旅中心列为被处罚的主体，即侵犯了徽州文旅中心的陈述、申辩权及要求听证等权利，该处罚决定明显证据不足、事实不清，违反行政处罚的法定程序。歙县国土局认定徽州文旅中心只是“徽商大宅院”的经营者而非权利人，无事实与法律依据，应不予采纳。徽城建筑队的诉讼请求合法，应予支持。综上，歙县国土局作出的歙国土罚字（2011）第026号土地行政处罚决定，主要证据不足，事实不清，违反法定程序，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：
撤销被告歙县国土资源局于2011年9月13日作出的歙国土罚字（2011）第026号行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告歙县国土资源局负担。
审 判 长 朱国强
审 判 员 钱 军
人民陪审员 吴秋惠
二〇一六年八月十二日
书 记 员 许 超
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。