广东省江门市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤07行初2号原告冯沛恒，男，汉族，住址：广东省江门市蓬江区。被告江门市新会区人民政府。住所地：广东省江门市新会区。法定代表人梁明建，区长。委托代理人何梓雄，该区会城街道办事处工作人员。委托代理人陈东山，广东冈州律师事务所律师。第三人江门市新会区会城街道办事处。住所地：广东省江门市新会区。法定代表人张亮驰，主任。委托代理人黎雄校，广东冈州律师事务所律师。第三人江门市新会区会城街道奇榜村民委员会。住所地：广东省江门市新会区。法定代表人黎炳雄，主任。委托代理人黎雄校，广东冈州律师事务所律师。原告冯沛恒与被告江门市新会区人民政府（以下简称“新会区政府”）、第三人江门市新会区会城街道办事处（以下简称“会城街道办”）、江门市新会区会城街道奇榜村民委员会（以下简称“奇榜村委会”）土地行政纠纷一案，于2017年1月24日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年6月15日公开开庭审理了本案。原告冯沛恒、被告新会区政府常务副区长聂加伟及委托代理人何梓雄、陈东山、第三人会城街道办和奇榜村委会的共同委托代理人黎雄校到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告冯沛恒诉称：2015年2月4日，江门市人民政府发出《征收土地预公告》江征预公告字[2015]13号，要求新会区政府按照“征收地补偿标准：参照省国土资源厅《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》（粤国土资利用发[2011]21号）文件的规定执行”这一要求，安置被征收地单位和个人。冯沛恒于2012年10月1日租下了奇榜村委会地块进行花木市场经营，合同期限至2022年9月30日。在合同期内，冯沛恒拥有该地块的使用权，属于被征收安置的范围。新会区政府在收到政府行文后，不按实际情况考虑、有法不依，自征地公告发布之日起至冯沛恒提起诉讼之日止，未开展过实质性工作，没有与花木市场的商户进行正式会谈，严重妨碍了江门大道的建设。这段时间内，商户虽收到奇榜村委会的若干通知，但通知均未对搬迁事宜产生实质影响：一、2015年3月3日发出的搬迁通知，承诺三个月内安置好商户，但最终没有结果。二、2015年7月24日发出的通知“关于江门大道扩建奇榜段征地拆迁及安置到新花木市场有关事项会议”，至今为止，也未有结果。三、2015年12月10日发出的通知“对花木场资产搬迁进行评估”。但因评估程序不合法，各商户对评估结果均不予认可。新会区政府的上述行为违反了中华人民共和国国土资源部令第10号第四条“被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施”、第七条“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告”的规定，严重损害了冯沛恒的经济权益，导致冯沛恒经济来源中断，基本生活无法维系。特请求法院判令会城街道办与奇榜村委会签订的《江门大道奇榜段花木市场花木搬迁补偿协议》无效，并由新会区政府补偿冯沛恒2015年10月至2017年1月的基本生活费240000元，本案的诉讼费由新会区政府承担。冯沛恒为证明其主张向本院提供以下证据：1、身份证复印件，证明冯沛恒的身份。2、《承包奇榜村土地使用合同书》，证明合同生效时间从2012年10月1日至2022年9月30日。3、《江门大道奇榜段花木市场花木搬迁补偿协议》，证明在政府发布了征地预公告后，会城街道办出具了青苗补偿文件，以不同的标准补偿给花木市场经营者，要求经营者搬迁，并因封路使冯沛恒至今无法经营。4、《迎宾西路征地青苗及附着物补偿》，证明新会区政府、会城街道办和奇榜村委会每次以不同的标题要求花木场经营者填写表格，冯沛恒无法理解用意。5、《征收土地预公告》（江征预公告字[2015]13号），证明该公告并没有在经营场所张贴并告知冯沛恒本人，并且因封路使冯沛恒无法经营，树木没有被毁坏，但因防盗网和电灯被拆掉，管理人员撤场，导致有部分树木被偷掉。6、照片（打印）6张，证明通向花木市场的道路已被封锁，无法进入。7、报警回执3份，证明新会区政府未经冯沛恒同意擅自撤走奇榜花木场的防盗网、灯光和其他设备，导致冯沛恒的大部分花木和一些财物被盗走，使冯沛恒损失20万元。被告新会区政府辩称：第一，冯沛恒起诉的新会区政府不适格，应驳回起诉。冯沛恒起诉状列明的被告是新会区政府，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，发布征地补偿安置方案的主体是市、县人民政府土地行政主管部门，而非区人民政府，冯沛恒起诉新会区政府不适当，应驳回起诉。第二，会城街道办与奇榜村委会签订的搬迁协议是平等主体之间签订的民事合同，协议效力纠纷属民事诉讼，不属行政诉讼。冯沛恒承包的土地因奇榜村委会生产规划需要，原花木场整体搬迁至新峰路旁，奇榜村委会根据双方于2012年5月24日签订的《承包奇榜村土地使用合同书》第十三条的约定，于2015年3月3日向冯沛恒发出解除合同另行安置通知，2015年7月24日召集冯沛恒在内的原花木场档主会议，公布搬迁安置方案，会城街道办与奇榜村委会签订的搬迁协议是民事合同，协议效力纠纷属民事诉讼，不属行政诉讼。第三，冯沛恒补偿生活费请求不属行政诉讼范围，且没有任何事实和法律依据。冯沛恒至今拒不搬迁，仍在原花木场经营，江门大道建设没有占用冯沛恒承包的土地，冯沛恒补偿生活费请求不属行政诉讼范围，且没有任何事实和法律依据。综上，冯沛恒起诉新会区政府不适格，诉讼请求不属行政诉讼范围，应驳回冯沛恒起诉。第三人会城街道办的答辩内容与新会区政府的答辩内容基本相同。第三人奇榜村委会的答辩内容与新会区政府的答辩内容基本相同。新会区政府及第三人会城街道办、奇榜村委会为证明其主张均提供了如下证据：1、《征收土地预公告》（江征预公告字[2015]13号），证明：（1）发布公告主体不是新会区政府，被告主体不适格；（2）因江门大道征地需要，原花木场需搬迁，符合《承包奇榜村土地使用合同书》第十三条约定的解除条件；（3）第二条规定征收土地补偿与被征地集体协商后确定，第六条规定征收土地、拆迁的具体工作由会城街道办负责落实，与新会区政府无关。2、粤国土资（建）（函）[2015]7号《广东省国土资源厅关于转发的函》及附件《国土资源部关于广佛江快速通道（江门段）工程建设用地的批复》，证明征地主体是江门市人民政府，不是新会区政府，征地程序合法。3、《征收土地公告》（江征公告字[2015]58号），证明江门市人民政府依法发布征地公告，征地程序合法。4、征地补偿安置方案公告，证明江门市人民政府依法公告征地补偿安置方案，征地程序合法。5、奇榜花木市场搬迁档主会讲话提纲，证明奇榜村及会城街道办干部于2015年7月27日召集冯沛恒在内的档主开会，要求冯沛恒在内整体搬迁离场，到新峰路旁新花场选址经营。经审理查明：2012年5月24日，冯沛恒与奇榜村委会签订《承包奇榜村土地使用合同书》，租赁奇榜村灶窟岭地块进行花木市场经营，合同期限至2022年9月30日，在合同期内，冯沛恒拥有该地块的使用权。2015年2月4日，因江门大道建设规划需要，江门市人民政府发布《征收土地预公告》（江征预公告字[2015]13号），拟对江门大道会城街道奇榜村地段土地进行征收，冯沛恒所租赁的土地正属于搬迁安置范围之内。2015年7月15日，会城街道办与奇榜村委会签订《江门大道奇榜段花木市场花木搬迁补偿协议》，约定由会城街道办向奇榜村委会支付搬迁补偿款约230万元，会城街道办配合奇榜村委会与租户协商盘景树木搬迁补偿和交地的有关事宜，奇榜村委会负责江门大道奇榜段花木市场的盘景树木搬迁工作。在《江门大道奇榜段花木市场花木搬迁补偿协议》签订后，奇榜村委会按照协议内容组织奇榜花木市场档主搬迁，并支付各档主相应的搬迁补偿款。但是，冯沛恒对会城街道办与奇榜村委会签订的《江门大道奇榜段花木市场花木搬迁补偿协议》提出异议，一直不同意搬迁，最终导致本案纠纷的发生。另查明，冯沛恒在庭审过程中增加要求新会区政府赔偿损失20万元的诉讼请求。本院认为，会城街道办与奇榜村委会签订的《江门大道奇榜段花木市场花木搬迁补偿协议》，主要是对搬迁补偿事宜进行约定，其明确了会城街道办在整体支付约230万元的盘景树木搬迁补偿款后，会城街道办配合奇榜村委会负责与租户协商，并根据具体情况，在230万元的花木搬迁总补偿款的范围内对需搬迁的档主进行补偿。但是，冯沛恒对《江门大道奇榜段花木市场花木搬迁补偿协议》始终存有异议，对协议所约定的内容不予认可，认为奇榜村委会给予的搬迁补偿款不足以弥补自己的经济损失，所以，冯沛恒向法院提出了本案确认协议无效并补偿基本生活费240000元的诉讼请求。对于冯沛恒的这一诉讼请求，其表面上是对会城街道办与奇榜村委会签订的搬迁补偿协议不予认可，但实质上是对约230万元的花木搬迁补偿标准存有异议，冯沛恒的主要诉求就是希望新会区政府能够提高土地搬迁补偿标准，从而使自己能够获得更多的搬迁补偿款，弥补自己所受的经济损失。因此，基于这一原因，本案应当按照对土地征收补偿标准有争议的案件进行处理。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，本案应当先由相关的人民政府进行处理，不属于人民法院的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，对冯沛恒提起本案土地行政纠纷的行政诉讼，依法应裁定予以驳回。此外，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”的规定，对冯沛恒增加的诉讼请求，本院不予准许。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告冯沛恒的起诉。本案不收取案件受理费，已预收的50元案件受理费，由本院退回给原告冯沛恒。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 邓 球审 判 员 陈 健代理审判员 周 奇二〇一七年七月二十八日书 记 员 黄咏仪陈秀霞