苏州市姑苏区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）姑苏行初字第0061号
原告刘金妹。
原告刘玉梅。
原告刘阿毛。
原告刘金媛。
原告刘介娣。
原告刘介平。
原告王伟国。
委托代理人王宇（系七位原告共同委托），北京锋锐律师事务所律师。
委托代理人郭海跃（系原告刘金妹、刘阿毛、刘介平、王伟国共同委托），北京市道衡律师事务所律师。
被告苏州市住房和城乡建设局，住所地苏州市锦帆路239号。
法定代表人张永清，局长。
委托代理人顾东林，江苏致邦（苏州）律师事务所律师。
第三人苏州市土地储备中心，住所地苏州市干将西路***号。
法定代表人周春，主任。
委托代理人董艳秋，江苏明荣律师事务所律师。
委托代理人张建民。
原告刘金妹、刘玉梅、刘阿毛、刘金媛、刘介娣、刘介平、王伟国与被告苏州市住房和城乡建设局（以下简称市住建局），房屋拆迁行政裁决一案，本院于2013年8月28日立案受理后，组成合议庭，依法通知苏州市土地储备中心作为第三人参加诉讼，于2013年10月17日、2013年11月13日、2014年7月29日、2014年9月18日公开开庭进行了审理，第一次开庭原告刘金妹、刘玉梅、刘阿毛、刘金媛、刘介娣及其委托代理人王宇，被告的委托代理人顾东林，第三人的委托代理人周文方、张建民到庭参加诉讼；第二次开庭原告刘金妹、刘玉梅、刘阿毛、刘金媛、刘介娣及其委托代理人王宇、郭海跃，被告的委托代理人顾东林，第三人的委托代理人周文方、张建民到庭参加诉讼；第三次开庭原告刘金妹、刘玉梅、刘金媛、刘介娣及其委托代理人王宇，被告的委托代理人顾东林，第三人的委托代理人董艳秋、张建民到庭参加诉讼；第四次开庭原告刘金妹、刘玉梅、刘金媛、刘介娣及其委托代理人王宇，被告的委托代理人顾东林，第三人的委托代理人董艳秋、张建民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市住建局依照《城市房屋拆迁管理条例》、《江苏省城市房屋拆迁管理条例》、《苏州市城市房屋拆迁管理条例》的规定，于2013年3月29日对本市金石街XX号XX幢XX室房屋的拆迁安置补偿事项作出苏建房裁（2013）第8号《房屋拆迁裁决书》。原告刘玉梅对该裁决不服，向江苏省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）申请行政复议，省住建厅于2013年7月19日作出复议决定，维持了苏建房裁（2013）第8号《房屋拆迁裁决书》。
被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
第一组证据：1、立案审批表；2、裁决申请书；3、情况说明；4、承诺书；5、委托书；6、法定代表人身份证明；7、通知；8、调解签到及调解笔录；9、房屋拆迁裁决书；10、送达回证。证明内容：被告在拆迁裁决过程中，立案、审批、通知、调查、送达等程序符合法律法规，当事人委托手续齐全，并充分听取了各方当事人的意见。
第二组证据：1、房屋拆迁许可证；2、拆迁范围；3、延期盖章。证明内容：所涉房屋在拆迁范围内，拆迁裁决时拆迁许可证仍在有效期内。
第三组证据：1、委托拆迁合同；2、拆迁公司营业执照；3、资质证书；4、上岗证。证明内容：拆迁实施单位受委托实施拆迁，且具有相应资质的事实。
第四组证据：1、房屋拆迁评估机构公示照片；2、结果报告单；3、评估公司营业执照；4、资质证书；5、评估人员资质证书。证明内容：评估机构通过法定程序选定，评估机构及评估人员均具有相应资质。
第五组证据：1、房屋权属登记簿；2、土地登记查询记录。证明内容：所涉房屋的产权及土地情况。
第六组证据：1、户口注销证明；2、户表；3、户口登记表；4、查档证明。证明内容：当事人身份信息及继承情况。
第七组证据：1、工商登记查询表；2、税务机关情况说明。证明内容：所涉房屋内开设的苏州市金阊区伟国百货商行至拆迁许可证颁发之日止已连续经营一年以上，符合参照经营用房予以评估补偿的情况。
第八组证据：1、房屋登记信息表；2、房屋权属登记簿；3、房屋拆迁补偿协议书。证明内容：被拆迁人他处住房情况。
第九组证据：被拆迁房屋评估报告及送达回执。证明内容：被拆迁房屋依法评估的事实及评估报告已依法送达被拆迁人。
第十组证据：1、调拨通知单；2、安置房评估报告及送达回执。证明内容：拆迁裁决申请人提供了价值相当的安置房屋并将安置房屋的评估报告送达被拆迁人。
第十一组证据：1、被拆迁房屋全景照片；2、情况说明。证明内容：房屋现状、实际居住及使用情况。
第十二组证据：1、房屋拆迁通知书回执；2、补偿方案；3、房屋拆迁告知书。证明内容：拆迁实施单位在拆迁过程中，依法将拆迁通知书、补偿方案告知被拆迁人的事实。
第十三组证据：拆迁协商记录。证明内容：拆迁实施单位在拆迁过程中，多次与被拆迁人协商的事实。
被告提供的法律依据为：《城市房屋拆迁管理条例》、《苏州市城市房屋拆迁纠纷行政裁决办法》。
原告方诉称：原告方收到被告作出的苏建房裁（2013）第8号《房屋拆迁裁决书》后依法向省住建厅申请行政复议，省住建厅未能查明事实，并错误的作出了维持裁决书的决定。原告方认为被告所作出的裁决在程序上和实体上均存在严重违法行为，一是裁决书所依据的拆迁许可本身及拆迁许可延期明显违法；二是评估程序和内容违法；三是拆迁裁决不符合法律规定的程序。请求法院依法撤销苏建房裁（2013）第8号《房屋拆迁裁决书》。
原告方提交了以下证据：1、裁决申请书，证明被告提交的裁决申请书是虚假的；2、住建部来访事项转送单4份，证明原告方针对被告的违法行为多次上访；3、照片，证明拆迁人雇佣非法人员参与拆迁；4、证人证言，为核实送达情况的真实性，原告方在庭审中申请送达时的见证人吴某出庭作证，证明被告证据中由见证人见证的送达材料都不具有真实性。
被告市住建局辩称：因不能与原告方达成拆迁补偿协议，裁决申请人即本案第三人于2013年3月11日向被告申请拆迁裁决。被告审查立案后，召集裁决申请人与被申请人进行了调解，并将有关法律问题释明。后因第一次调解原告方之一的王伟国未到会参加调解，被告再次召集调解，因王伟国仍未到会，被告依据本案证据材料作出了房屋拆迁裁决，并将裁决书送达各方当事人。被告所作房屋拆迁裁决认定事实清楚，程序合法，原告方起诉理由不能成立，请求法院驳回原告刘玉梅诉讼请求，其他原告因未提起行政复议，其起诉已超过诉讼时效，请求法院驳回起诉。
第三人苏州市土地储备中心述称：同意被告的答辩意见。第三人在实施“石路商圈西扩等两幅土地前期开发（石路商圈西扩地块）项目”建设中，因与原告方无法达成拆迁安置补偿协议，于2013年3月11日向被告申请裁决，被告在立案、调查调解后作出苏建房裁（2013）第8号房屋拆迁裁决，该裁决程序合法、适用法律正确。原告方提出的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院驳回原告方的诉讼请求。
第三人苏州市土地储备中心未向法庭提供证据。
庭审质证中，原告方对被告所举证据提出如下质证意见：认为该项目名为土地储备，实为商业开发，不符合土地储备的条件，土地储备中心作为拆迁人主体不合格，故证据中与此相关的内容均不具有合法性。对第一组证据1-4、7-8的真实性、合法性不予认可；证据5-6的真实性、合法性没有异议，对关联性不予认可；证据9是被诉具体行政行为，不能作为证据使用；证据10中除刘介娣的邮寄妥投外（但刘介娣本人表示未收到裁决书），其他都不具有真实性、合法性、关联性；证据7-8、10均系被告自行编制的材料，未通知过调解，也未真实地组织调解，送达记录存在造假，不具有真实性。
对第二组证据1合法性不予认可，被告的证据中未提交申领房屋拆迁许可证所必要的文件和资料，因此认为该拆迁许可证的取得缺少必要的法律文件，该许可证的取得违法；认为证据2拆迁范围不明确；证据3合法性不予认可，多次拆迁延期的行为违法，拆迁许可证的有效期只能延期一次。
对第三组证据1合法性不予认可，土地储备中心没有通过招标即委托房屋拆迁公司实施房屋拆迁开发的行为是违法的；证据2-4真实性、合法性、关联性均不认可。
第四组证据没有原件，只有加盖公章的复印件，无法看清其内容，且其评估公司的选定、评估时点、评估方法等都违法，对真实性、合法性、关联性均不予认可。
第五组证据都不是原件，只有加盖公章的复印件，没有公证，对真实性、合法性不予认可。
第六组证据没有原件，真实性、合法性予以认可。
对第七组证据1真实性、合法性不予认可，伟国百货商行目前还存在，验照年度不一致；证据2予以认可。
对第八组证据真实性、合法性、关联性有异议，认为房屋拆迁补偿协议是在被欺骗、强迫的情况下签订的不能反映原告的真实意思。
对第九组证据的真实性、合法性不予认可，房屋评估报告原告方没有签收过，不能证明被告向原告方送达。
对第十组证据的真实性、合法性不予认可，被告给原告方安置定销房不合法，房屋调拨通知单已经过期。
对第十一组证据的真实性、合法性不予认可，照片的拍摄者、拍摄时间不明，情况说明中的见证人不具有合法有效的身份。
对第十二组证据的真实性、合法性不予认可，房屋拆迁通知书回执没有经过原告签字；补偿方案没有法律依据；房屋拆迁告知书原告方没有收到，被告送达程序不合法。
对第十三组证据的真实性、合法性不予认可，认为拆迁协商记录都是虚假的，没有原告方签字，也没有客观的录音、录像证据佐证。
第三人对被告所举证据没有异议。
被告对原告方所举证据提出如下质证意见：对证据1没有异议，认为恰恰证明了被告向原告方送达了相关材料，没有日期属瑕疵，不影响其法律效力。证据2-3认为与本案不具有关联性。证据4证明被告履行了送达程序，且符合法律规定。
第三人对原告方所举证据质证意见同被告。
本院认为：原告方证据2-3因与本案不具有关联性，本院不予以采纳。原告方证据4中证人陈述的在送达地点当场签字的情况与被告第一组证据10中，即2013年3月14日向刘金妹、王伟国、刘介平送达申请书副本、应答书、权利义务告知书及调解通知及2013年4月3日向刘介平、刘金妹、王伟国、刘金媛送达裁决书的送达回证附页上所记载的送达时间相互矛盾，故对原告方证据4中证人有关送达地点当场签字的陈述内容及被告第一组证据10中的上述送达回证附页上记载的送达时间的真实性本院均不予采信。本案原、被告提供的除上述证据以外的其他证据均具有真实性，来源、形式合法，且与本案有关联，应予确认。
根据确认的证据及当事人的陈述，本院查明以下事实：
第三人苏州市土地储备中心经被告市住建局苏建拆许字（2009）第35号房屋拆迁许可证批准，实施“石路商圈西扩等两幅土地前期开发”项目的房屋拆迁，拆迁期限自2009年10月18日至2010年4月17日，后经批准延期至2013年4月17日，本市金石街XX号XX幢XX室房屋属本次拆迁范围。金石街XX号XX幢XX室房屋系私房，产权人王扣女，房屋合法建筑面积79.14平方米，设计用途为成套住宅，王扣女名下有土地使用证一本，土地使用面积为35.1平方米，土地用途为城镇单一住宅用地。王扣女、刘广华夫妻均已故，有子女6人，分别为刘金妹、刘玉梅、刘阿毛、刘金媛、刘介娣、刘介平。该处房屋内无户籍登记人员，房屋内有营业执照一份，执照名称为苏州市金阊区伟国百货商行，经营人为王伟国（刘金妹丈夫），并办理了税务登记手续，至拆迁许可证颁发之日止已连续经营一年以上。因第三人苏州市土地储备中心与本案原告方无法就金石街XX号XX幢XX室房屋拆迁事宜达成补偿安置协议，向被告申请行政裁决。被告于2013年3月12日立案受理，并于同年3月18日首次召集双方调解，因被申请人王伟国未到会，同年3月21日被告再次通知被申请人王伟国到会调解，其仍未到会。同年3月29日，被告作出苏建房裁（2013）第8号《房屋拆迁裁决书》，裁决“一、申请人对被申请人刘金妹、刘玉梅、刘阿毛、刘金媛、刘介娣（户）实行产权调换，房源地点……本款由被申请人支付给申请人。二、申请人补偿被申请人刘金妹、刘玉梅、刘阿毛、刘金媛、刘介娣、刘介平（户）房屋市场化评估款507723.46元。三、第一项与第二项相抵后，申请人应支付被申请人产权调换差价85015.46元。四、申请人补偿被申请人刘金妹、刘玉梅、刘阿毛、刘金媛、刘介娣、刘介平、王伟国（户）房屋装修设备及附着物评估款23764.42元。五、申请人补偿被申请人王伟国停产停业补助费31656元。六、被申请人刘金妹、刘玉梅、刘阿毛、刘金媛、刘介娣、刘介平、王伟国（户）必须自本裁决书送达之日起15日内办毕搬迁手续，携实际使用人搬迁至产权调换房内，腾让金石街XX号XX幢XX室王扣女名下全部房屋交申请人验收后拆除。申请人同时按该项目规定支付搬迁补助费及移装固定设施补助费等。”被告于同年4月3日向本案原告及第三人送达了上述裁决书。
另查明，原告刘玉梅对裁决不服，向省住建厅申请行政复议，复议机关于2013年7月19日作出复议决定，维持了被告作出的苏建房裁（2013）第8号《房屋拆迁裁决书》。原告方遂诉至本院。
庭审过程中，各方围绕本案争议的焦点即1、行政裁决前置行为及裁决程序、安置补偿是否合法；2、除刘玉梅以外的其他原告的起诉是否超过起诉期限发表了意见。
原告方认为：土地储备的前期开发是为政府供应“净地”提供保障，进行道路、供水、供电、供气等基础设施建设，并应通过公开招标方式进行，石路商圈西扩项目既没有纳入土地储备计划，也不符合土地储备前期开发的条件，其实质是以土地储备之名，行商业开发之实的违规拆迁行为。依据《中共国土资源部党组关于国土资源系统开展“两整治一改革”专项行动的通知》，本案的第三人仅仅能够根据土地储备计划，对国有土地实施预购、收购，而不具备房屋拆迁资质，其作为裁决申请人主体不适格。石路商圈西扩项目拆迁许可证的取得缺少必要的法律文件且不符合法定程序，拆迁许可证的多次延期行为也不符合《行政许可法》、《城市房屋拆迁管理条例》的规定。裁决法律文书送达中的见证人本身就是拆迁办工作人员，与拆迁行为具有利害关系，不符合作为见证人的条件，见证人多次见证在同一时间点向两户进行送达，又仅用十分钟时间从金石街赶到山塘街，并且在作证时见证人还表示尽到了规劝、说明的义务，见证人显然是在说谎。几名原告居住于不同的地点，应该由其所在地的居委会人员担任见证人，而不能仅由一人担任，故本案的见证也是违法的，其送达程序违法。评估公司的选定、评估方法的选择及评估程序违法，不符合《城市房屋拆迁估价指导意见》的规定，其评估报告不能作为裁决及本案定案的依据。依据《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》的规定，项目所在地政府或有关部门需要提出社会稳定风险评估报告，而在被告的证据中，未能发现相关证据材料，说明裁决机关未履行社会稳定的职责。房屋拆迁活动的准予行为，是一个行政许可行为，依照《行政许可法》的规定，应当遵循公开、公平、公正的原则，而对于征收房屋这样一件涉及原告方重大利益的大事，被告却没有组织听证，也没有给予原告方应有的陈述、申辩权利。综上，本案被诉的裁决行为因拆迁的非法性、拆迁人不适格、程序的违法性、缺少必要的行政许可，其裁决是完全非法的，依法应予撤销。
被告认为：原告方对拆迁许可及拆迁许可延期的异议属于其他的具体行政行为，不应在本案中理涉。依据《土地储备管理办法》及《城市房屋拆迁管理条例》，苏州市土地储备中心作为拆迁人主体合法。评估机构的选定符合《苏州市市区城市房屋拆迁补偿安置实施办法》第二条的规定。依据《城市房屋拆迁估价指导意见》第十一条，评估时点一般为许可证发放日，评估时点的选择合理。依据《城市居民委员会组织法》，见证人作为街道工作人员到社区充实服务力量，符合法律规定，送达回证附页的时间记载是一个大概时间，并不代表是同一时间。裁决申请人因与被拆迁人户达不成拆迁补偿协议，向被告申请裁决，被告依法召集裁决被申请人与裁决申请人进行调解，调解会上，被告还告知原告方对拆迁许可证及评估结果有异议的救济途径和方式，充分保障了原告方的权利。因本案原告方与第三人未能就拆迁补偿事宜达成一致，被告依据本案证据材料作出了房屋拆迁裁决书，并将裁决书送达各方当事人，被告作出的裁决程序合法，事实清楚。根据原告方自行提交的材料及被告掌握的复议资料，只有本案原告刘玉梅提起过行政复议，在收到复议决定的法定期限内提起了行政诉讼，故被告认为除刘玉梅以外的其他原告在收到房屋裁决书的有效期限内未提起行政复议，其他原告起诉已过时效，不具备起诉条件，应予驳回。
第三人认为：第三人依法取得拆迁许可证，获得拆迁人资格。第三人对被告作出的裁决没有异议，裁决认定的事实清楚，同意按照裁决确定的补偿方案进行补偿。
本院认为：根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第五条、第十六条的规定，被告对本行政区域内的城市房屋拆迁进行裁决是其法定职责。第三人依法取得了拆迁许可证，作为拆迁人，因房屋拆迁未能与原告方达成拆迁安置补偿协议，其有权向被告申请行政裁决。
原告刘玉梅就苏建房裁（2013）第8号房屋拆迁裁决向省住建厅申请行政复议后，被拆迁人均是行政复议案的利害关系人，其均有权在复议决定确定的有效期内向法院提起行政诉讼。对被告要求驳回除刘玉梅以外其他原告起诉的意见，本院不予采纳。
本案审查的具体行政行为是被告作出的苏建房裁（2013）第8号房屋拆迁裁决，拆迁人资格、建设项目批准文件等属于拆迁许可证审查范围，拆迁许可证、拆迁许可证延期等前置行为不属于本案审查范围。
本案所涉拆迁评估机构的选定、评估方式的确定、评估时点等符合《苏州市城市房屋拆迁管理条例》、《苏州市市区城市房屋拆迁补偿安置实施办法》（苏州市人民政府苏府（2004）36号）及原苏州市房产管理局根据《苏州市城市房屋拆迁管理条例》第二十五条第五款授权制定的《苏州市城市房屋拆迁评估技术规范》的规定，且并不与原建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》相冲突。
本案证人作为有关基层组织成员见证送达情况，其作为见证人身份适格。根据原告方参加被告召集的调解会的情形及原告方在诉状中表明收到房屋拆迁裁决书的事实，可以确认被告已向原告方送达了有关裁决调查、调解材料及房屋拆迁裁决书。被告在制作相关的送达回证附页时存在记录瑕疵，但尚不构成送达程序违法，也未损害原告方的实体权利。
对照本院查明的事实，被告作出的苏建房裁（2013）第8号《房屋拆迁裁决书》裁决主文第一条产权调换中遗漏了裁决被申请人之一的刘介平，主文第一条、第三条的款项支付表述中又不当包含了裁决被申请人之一的王伟国，实体处理错误。
综上，被告作出的苏建房裁（2013）第8号房屋拆迁裁决程序合法，实体处理不当，事实根据不足，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十九条第（一）项的规定，判决如下：
撤销被告苏州市住房和城乡建设局作出的苏建房裁（2013）第8号房屋拆迁裁决，并责令被告苏州市住房和城乡建设局依法重新作出房屋拆迁裁决。
案件受理费人民币50元，由被告苏州市住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时应向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。苏州市中级人民法院开户行：农业银行苏州工业园区支行营业部，帐号：10×××99。逾期不交纳的，按撤回上诉处理。
审 判 长 赵晓华
代理审判员 常永涛
人民陪审员 傅幼敏
二〇一四年九月十八日
书 记 员 周 宇