广东省兴宁市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤1481行初24号
原告：大埔县连丰砂业有限公司（以下简称“连丰公司”），地址：大埔县茶阳镇。
法定代表人：连群峰，该公司总经理。
委托代理人：范伟基，广东客中梅律师事务所律师。
被告：大埔县水务局，地址：大埔县湖寮镇文明路138号。
法定代表人：张回里，该局局长。
委托代理人：刘方舒，该局水资源管理股股长。
委托代理人：罗云开，广东法豪律师事务所律师。
原告连丰公司因认为被告大埔县水务局不予许可延续河道采砂期限决定，于2017年2月20日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2017年3月31日公开开庭审理了本案。原告法定代表人连群峰、委托代理人范伟基、被告委托代理人刘方舒、罗云开等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年7月1日，原告连丰公司向被告大埔县水务局提出申请，请求延期开采一年，被告于2016年9月29日对原告连丰公司作出埔水务决字[2016]第1号《不予许可延续河道采砂期限决定书》，认为根据《广东省河道采砂管理条例》第九条和第十一条规定，公开招标后可以许可采砂期限不得超过一年，一年后应依法注销《河道采砂许可证》并不得变相延长或延续采砂期限，故决定不予许可原告延续采砂一年期限的申请。
原告连丰公司诉称，其在2012年4月16日通过招标方式，以1369万元依法中标取得大埔县茶阳镇安乐村汀江河段的采砂权，并于2012年5月15日与被告签订了《大埔县县管河道2012年度河砂开采权出让合同》（以下简称“采砂出让合同”），被告为其核发了粤埔砂许字[2012]第008号《河道采砂许可证》。后原告因汀江大桥维修及茶三线公路改造暂停采砂，又因群众闹事造成停止经营，经大埔县人民政府批准同意其补采126天（从2015年3月30日至2015年8月2日止）。以上事实被告在梅府行复水务[2016]1号《行政复议》中予以认可。
其根据《采砂出让合同》第2条第1项的规定，在2015年7月1日向被告递交了要求延期开采一年河道采砂许可《申请书》，被告受理后也按《采砂出让合同》的约定委托广东省地质局第八地质大队对采区采砂量进行勘验，第八地质大队论证后作出了《广东省大埔县茶阳镇汀江河段安乐采区建设用砂资源储量勘查报告》，认定符合延续开采一年的条件。其在第一年采砂过程中没有违法采砂记录和不良记录，延续开采一年也符合相关规定和合同约定，但被告一直不履行《采砂出让合同》第2条约定的义务，不予核发延续开采一年的《河道采砂许可证》给自己。故其在2016年6月向梅州市行政复议委员会申请行政复议，复议机关梅州市水务局在2016年8月23日以梅府行复水务[2016]1号作出《行政复议决定书》，认定被告未履行《采砂出让合同》约定核发延续采砂许可证给其属行政不作为，并责令被告在30日内依法核发延续采砂许可证，但被告在没有事实和法律依据的情况下，于2016年9月29日向其发出《不予许可延续采砂期限决定书》，严重侵害了其合法权益。其与被告签订的《采砂出让合同》是行政协议，该合同第二条第1项约定延续开采并没有违反法律和行政法规的强制性规定，是合法有效的合同且对双方具有约束力。而被告在其完全符合延续开采一年条件的情况下，拒绝履行《采砂出让合同》约定的义务，反而作出《不予许可延续采砂期限决定书》，属严重违约行为，也违反了行政许可法的信赖保护原则。被告依据《广东省河道采砂管理条例》第九条、第十条的规定作出不予延续采砂期限决定属于法律适用不当，按照法不溯及既往的原则，该新规定对原《采砂出让合同》延续开采的约定没有约束力，被告在《不予许可延续采砂期限决定书》中认为“每次公开招标后可以许可的采砂期限不得超过一年”是对该条文的错误理解。根据《行政诉讼法》及其相关司法解释的规定，请求法院确认原、被告双方在2012年5月15日签订的《采砂出让合同》合法有效，判令被告履行合同约定为其核发延续开采一年期限的安乐采区《采砂许可证》。
原告向本院提供如下证据：1、《营业执照》复印件1份，证明原告主体资格；2、《河道开采权成交确认书》；3、《大埔县县管河道2012年度河砂开采权出让招标综合文件》；4、《大埔县县管河道2012年度河砂开采权出让合同》；5、《缴费票据》、《银行进帐单》复印件；6、《河道采砂许可证》（粤埔砂许字[2012]第008号），以上5份证据证明原告在2012年4月16日以1369万元中标依法取得大埔县茶阳镇安乐村汀江河段的采砂权且已履行付款缴费义务，合同约定了可延续采砂一年的各项条件；7、《有情况汇报》复印件1份，证明暂缓采砂事实；8、《关于安乐可采区请求暂缓经营的报告》；9、《刑事谅解协议书》；10、《补采情况及建议意见》；11、《补采的批复》（埔府函[2014]152号）；12、《转发大埔县人民政府〈关于同意安乐采区进行补采的批复〉的通知》复印件，以上6份证据证明涉案砂场受群众闹事无法开采，被告同意原告补采至2015年8月2日到期的事实；13、《申请书》复印件1份，证明原告根据合同约定在到期前30天向被告提出延期开采一年申请的事实；14、《关于按招标文件延长〈安乐可采区〉采砂期限报告》复印件1份，证明大埔县政府已批示督促被告按约定办理延期开采一年的采砂许可证给原告的事实；15、《广东省大埔县茶阳镇汀江河段安乐采区建设用砂资源储量勘查报告》复印件1份；16、《大埔县汀江河道2012年度安乐可采区河砂开采权项目完工验收报告书》复印件1份，以上2份证据均证实原告符合延期开采一年的条件；17、《关于茶阳镇汀江河段安乐可采区河砂开采权出让延续开采的请示》（埔水务字[2016]11号）复印件，证明被告认可原告延期开采一年的许可申请完全符合法律和合同的约定条件，并同意呈请县政府批复的事实；18、《行政复议决定书》复印件1份，证明复议机关认定被告存在行政不作为，并责令被告在30日内依法核发延续采砂许可证给原告；19、《不予许可延续河道采砂期限决定书》复印件1份，证明被告不履行合同约定重新核发延续采砂许可证给原告构成严重违法和违约，侵害了原告的合法权益。在庭审中原告当庭补充《汀江河道牛栏坪可采区2012年度河砂开采权出让合同》及其延续合同、延续开采采砂许可证三份证据材料，证明在同期中标的其他采区被告均予以延长一年的采砂期。
被告大埔县水务局辩称，一、原告在汀江河道安乐开采区的累计采砂时间已满一年，其于2012年5月15日依法向原告核发了《河道采砂许可证》（粤埔砂许字[2012]第008号），并于同日与原告签订了《大埔县县管河道2012年度河沙开采权出让合同》（合同编号DBSW2012008）。合同期间，因汀江大桥维修改造和茶三公路改造、原告与采区所在地村民屡发矛盾纠纷等致原告中止采砂作业。为此其根据原告中止采砂的实际情况，先后于2013年5月15日、2015年3月10日二次给予原告相应延长采砂期限，并签订《大埔县县管河道2012年度河沙开采权出让合同》汀江河道安乐可采区的补采合同。在2015年3月10日转发大埔县人民政府《关于同意安乐采区进行补采的批复》(埔府函(2014)152号）的通知，确定给予原告第二次补采的期限为2015年3月30日起至2015年8月2日止。2015年8月，该采砂标段进行完工验收，原告在《大埔县汀江河道2012年度安乐可采区河砂开采权项目完工验收报告书》签字盖章确认。原告在诉状中所陈述的纠纷经过基本属实。原告在汀江安乐标段的实际采砂作业时间累计已满一年，根据其与原告签订的《大埔县县管河道2012年度河沙开采权出让合同》，原告的河砂开采权应当终止；
二、《不予许可延续采砂期限决定书》符合法律规定，《广东省河道采砂管理条例》（以下简称《采砂条例》）第九条、第十一条规定，河道采砂许可证有效期不得超过一年，河道采砂许可由有许可权的水行政主管部门通过招标等公平竞争的方式作出决定；《行政许可法》第十二条第二项、第五十三条规定，有限自然资源开发利用，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。原告在汀江河道安乐可采区的累计采砂时间已满一年，即《河道采砂许可证》采砂期限已经届满，其根据《行政复议法》第三十二条、《行政复议决定书》（梅府行复水务[2016]l号）的复议决定、《广东省河道采砂管理条例》第九条、第十一条的规定及参照《广东省水利厅关于汀江安乐可采区河砂开采权出让延续开采问题的意见》（粤水建管函[2016]1894号），对原告安乐采区延续开采一年期限的申请依法作出《不予许可延续河道采砂期限决定书》于法有据；
三、其已充分履行了《大埔县县管河道2012年度河沙开采权出让合同》（合同编号DBSW2012008）约定的义务。《招标公告》和《采砂出让合同》（合同编号DBSW2012008）第二条约定：一年期届满或采砂量已达到时，只要采区经技术人员论证符合开采条件且申请人无违法采砂记录，各采区可延续开采一次，采砂期限不超过一年，缴纳税费与延期前相同。虽然原告提出了《延期开采申请书》，但结果存在批准或不批准的可能，并不意味着其必须同意原告申请。其根据上述法律规定和《采砂出让合同》的约定，以《不予许可延续采砂期限决定书》的方式，对原告的《延期开采申请书》作出回应，履行了《采砂出让合同》相应的义务。考虑到原告先后两次中止采砂的客观原因，已先后两次给予原告补采时间，充分考虑了原告的合同诉求，体现了公平合理的原则。综上所述，其认为已按《大埔县县管河道2012年度河砂开采权出让合同》约定的条款，全面履行了合同应尽的义务，对原告要求“确认原告与被告于2012年5月15日签订的《大埔县县管河道2012年度河砂开采权出让合同》（DBSW2012008号）合法有效，责令被告继续履行2012年5月15日签订的《大埔县县管河道2012年度河砂开采权出让合同》第二条第1项的约定，核发延续开采一年期限的安乐采区《采砂许可证》给原告”的诉请，恳请法院查明事实后，本着忠于事实和法律的原则，并结合本案讼争的事由，依法作出客观公正的裁判。
被告大埔县水务局向本院提供了如下证据：1、《营业执照》，证明原告的主体资格；2、《河道开采权成交确认书》；3、《大埔县县管河道2012年度河砂开采权出让合同》；4、《河道采砂许可证》，以上3份证据证明原告于2012年4月16日中标取得大埔县茶阳镇安乐村汀江河段的一年采砂权的事实；5、关于茶阳安乐可采区和艾砂可采区采砂的有关情况汇报，证明被告向县政府报告要求给予补采时间的汇报；6、大埔县县管河道河砂开采权出让合同（补采），证明被告与原告订立补采合同；7、《河道采砂许可证》（粤埔砂许字[2013]第004号，证明被告向原告颁发补采许可证；8、关于安乐可采区请求暂缓经营的报告，证明原告向被告请求暂缓经营的报告；9、县水务局关于茶阳安乐采区采砂补采情况及建议意见，证明被告向县政府报告采砂补采情况及建议；10、埔府函[2014]152关于同意安乐采区进行补采的批复，证明县政府同意进行补采；11、大埔县水务局转发县政府同意补采批复的通知，证明被告同意原告进行补采；12、延期补采申请书，证明原告向被告提出延期开采一年的申请；13、要求按招标文件延长《安乐可采区》采砂期限的报告，证明原告向县政府要求延长采砂期限的报告；14、资源储量勘查报告，证明被告委托第八地质大队对安乐采区用砂资源储备勘查报告；15、1369万元的发票，证明原告向被告缴交的开采权出让费；16、136.9万元的保证金收据，证明原告向被告缴交的开采权履约保证金；17、大埔县汀江河道2012年度安乐可采区河砂开采权项目完工验收报告书，证明2012年度安乐采区开采权已完工验收；18、《行政复议决定书》（梅府行复水务[2016]1号），证明梅州市水务局已经作出复议决定；19、《不予许可延续河道采砂期限决定书》（埔水务决字[2016]第1号），证明被告对原告延续申请作出不予许可的决定；20、广东省水利厅粤水建管函[2016]1894号，证明广东省水利厅关于汀江安乐可采区河砂开采权出让延续开采问题的意见。
经庭审质证，本院对上述证据作如下认定，原告连丰公司和被告大埔县水务局均未对对方提供的证据提出异议且予以认可，故对原告提供的22份证据和被告提供的20份证据的真实性、关联性和合法性均予以认定。根据以上证据，认定如下事实：
经审理查明，2012年4月16日，原告连丰公司通过招投标方式，以1369万元人民币的价格，中标取得位于大埔县茶阳镇安乐村汀江河段2012年度一年期的河砂开采权。2012年5月15日，被告大埔县水务局作为甲方与原告连丰公司作为乙方签订了《大埔县县管河道2012年度河砂开采权出让合同》，被告同日为原告核发了粤埔砂许字[2012]第008号《河道采砂许可证》，采砂期限从2012年5月16日起至2013年5月15日止。该招标合同第二条第1项约定：各可采区的采砂期限为一年，以颁发的《河道采砂许可证》日期为准，中标人取得的《河道采砂许可证》期限届满或规定的采砂量已达到时，中标人申请延期开采的，应在《河道采砂许可证》有效期限届满前30天或收到注销通知书10日内，到县水务局提出书面申请。经相关部门及技术人员论证符合继续开采条件的，又无违法采砂记录，由水务局书面通知申请人，申请人应在接到通知书之日起10日内到县水务局缴纳与延期前相同的河砂开采相关税费，领取《河道采砂许可证》。各采区只能申请延期开采一次，采砂期限最长不超过一年。
2012年4月13日，大埔县交通运输局发出《通知》：为确保茶阳至三河线公路改造工程正常施工和公路安全畅通，改造工程施工期间，禁止5.0吨以上车辆通行。2012年5月16日，原告以公路改造致使其砂场无法进行生产为由书面向被告请求暂缓经营。被告在2012年8月16日同意将原告采砂期根据实际情况依时延长。2013年5月15日，原告与被告补充签订了《大埔县县管河道河砂开采权出让合同(补采)》（编号：DBSW2013003)，该合同第二条第1项约定：“可采区的采砂期限203天，以颁发的《河道采砂许可证》日期为准，中标人取得《河道采砂许可证》期限届满或规定的采砂量已达到时，中标人申请延期开采的，应在《河道采砂许可证》有效期届满前30天或收到注销通知书10日内（指期限未到、采砂量已达到的情况），到县水务局提出书面申请，经有关部门及技术人员论证符合继续开采条件的，又无违法采砂记录，由水务局书面通知申请人，申请入应在接到通知书之日起10日内到县水务局缴纳与延期前相同的河砂开采相关税费，领取《河道采砂许可证》”，根据合同的约定，被告向原告重新核发了粤埔砂许字[2013]第004号《河道采砂许可证》，补采期限从2013年5月16日起至2013年12月4日止。2013年4月至7月间，原告因采砂问题与当地部分村民多次发生冲突，在2013年8月9日，原告以当地部分村民阻拦致使无法正常生产经营为由，向被告申请暂缓生产经营。2014年12月30日，大埔县人民政府作出了埔府函[2014]152号《关于同意安乐采区进行补采的批复》，批复称：“为维护中标业主的合法权益，县政府同意给予安乐采区进行补采，补采时间为126天，补采方量为10.37万立方米……”。2015年3月10日，被告作出了《转发大埔县人民政府<关于同意安乐采区进行补采的批复>的通知》，同意原告的补采期限从2015年3月30日起至2015年8月2日止。
2015年7月1日，原告根据《大埔县县管河道2012年度河砂开采权出让合同》第二条第1项的约定，在采砂期届满前30日向被告递交了书面的《申请书》，请求延期开采一年。被告接到申请后，委托广东省地质局第八地质大队对该河段采区进行了采砂储量勘查论证。2015年12月，该地质大队作出了《广东省大埔县茶阳镇汀江河段安乐采区建设用砂资源储量勘查报告》，报告结论为：建设用砂矿资源储量30.45万立方米，可作为矿山开采设计的地质依据；矿石质量稳定，各项指标均达到建设用砂的质量要求等内容。2016年1月28日，被告向大埔县人民政府提交了《关于茶阳汀江河道安乐可采区（县管河道）河砂开采权出让延续开采的请示》，请求大埔县人民政府对该采区的延续开采时间、出让费、采砂量、作业工具等进行研究批复。收到该《请示》后，大埔县人民政府未作出批复，故被告也未作出是否准予核发《河道采砂许可证》给原告的决定。原告认为被告未核发延续开采一年的《河道采砂许可证》的行为严重侵害了其合法权益，遂向梅州市水务局申请行政复议，要求责令被告履行法定职责。2016年8月23日，复议机关梅州市水务局作出梅府行复水务[2016]1号《行政复议决定书》，责令被告在收到复议决定书之日起30日内，对原告延续采砂许可的申请进行审查并依法作出决定。
法院审理还查明：2013年12月5日，原告与安乐村全体村民代表签订了《刑事谅解协议书》，对卢某某、曾某某等部分村民破坏生产经营的行为表示谅解，全体村民表示不再破坏原告的合法经营。2015年8月，被告作出了《大埔县汀江河道2012年度安乐可采区河砂开采权项目完工验收报告书》。该《报告书》称：“原告在采砂过程中，无违法采砂记录和不良记录，未出现安全责任事故和违反合同行为，符合有关规范性文件规定和合同约定”，被告和监理单位也在该《报告书》上签名、盖印表示认可。
本院认为，本案的争议焦点主要体现在如下二个方面：
一、关于原告连丰公司与被告大埔县水务局双方在2012年5月15日签订的《大埔县县管河道2012年度河砂开采权出让合同》（合同编号DBSW2012008）是否合法有效的问题。
根据原、被告双方提供的证据可以认定，原告于2012年4月16日在大埔县水务局举行的大埔县县管河道2012年度河砂开采权出让招投标活动中通过竞标，以1369万元的价格中标取位于大埔县汀江河段安乐可采区2012年度一年期的河沙开采权，并在同年4月20日依法缴交了成交价款1369万元税费及在5月11日依约缴纳136.9万元保证金。原、被告双方在2012年5月15日正式签订了《大埔县县管河道河砂开采权出让合同》（合同编号为DBSW2012008）。可见该合同是原告连丰公司与被告大埔县水务局在公平、公正、公开、平等的基础上签订，不存在合同无效和可变更、可撤销的法定情形，也没有违反相关法律的强制性规定。虽合同在履行中因意外事件导致出现中止履行和暂缓履行情形，但不影响该合同有效性和合法性。且在合同履行过程中原、被告双方也均未对该合同的合法性和有效提出异议，所以原告连丰公司与被告大埔县水务局在2012年5月15日签订的《大埔县县管河道河砂开采权出让合同》（合同编号DBSW2012008）应认定为合法有效。
二、关于被告大埔县水务局是否应履行合同约定为原告连丰公司核发延续开采一年期限的安乐采区《河道采砂许可证》的问题。
在原告连丰公司与被告大埔县水务局双方签订的涉案合同合法有效的情况下，原、被告双方的权利义务均应受该合同的约束，其中该合同第二条第1项约定：“各可采区的采砂期限为一年，以颁发的《河道采砂许可证》日期为准，中标人取得的《河道采砂许可证》期限届满或规定的采砂量已达到时，中标人申请延期开采的，应在《河道采砂许可证》有效期限届满前30天或收到注销通知书10日内，到县水务局提出书面申请。经相关部门及技术人员论证符合继续开采条件的，又无违法采砂记录，由水务局书面通知申请人，申请人应在接到通知书之日起10日内到县水务局缴纳与延期前相同的河砂开采相关税费，领取《河道采砂许可证》。各采区只能申请延期开采一次，采砂期限最长不超过一年”，可见该合同对延期开采的条件均作出了详细的规定。
在本案中，被告大埔县水务局同意原告连丰公司补采期限至2015年8月2日，而原告在2015年7月1日向被告申请延期开采一年，在时间方面符合合同的约定；被告接原告申请后，委托广东省地质局第八地质大队对原告采砂河段进行了勘查论证并出具了勘查报告，认为符合继续采砂的条件，经科学论证符合继续开采条件；从原、被告双方及中山市中利工程建设监理有限公司三方签名确认的完工验收报告可以证明原告连丰公司在第一年采砂过程中也没有违法采砂的不良记录。上述三个方面完全符合原、被告双方合同约定的延期采砂一年的全部要件，也就是说原告连丰公司严格依涉案合同第二条第1项规定的条件向被告提出延期开采的申请，而被告在此况下拒绝为原告核发延期开采一年的《河道采砂许可证》构成违约。被告对同时段的其他中标人均给予许可核发延期采砂一年的《河道采砂许可证》，从保护原告信赖利益方面考虑，被告许可原告延期开采一年更显公平、公正和合理。故现原告连丰公司请求被告大埔县水务局核发延期采砂一年的《河道采砂许可证》依据充分，依法予以支持。
为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第七十二条及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款之规定，判决如下：
一、原告大埔县连丰砂业有限公司与被告大埔县水务局在2012年5月15日签订的合同编号为DBSW2012008《大埔县县管河道2012年度河砂开采权出让合同》合法有效。
二、被告大埔县水务局应在本判决生效后20日内以前判项所述合同相同的条件[税费1369万元]向原告大埔县连丰砂业有限公司核发延期开采一年的《河道采砂许可证》。
本案受理费人民币50元由被告大埔县水务局负担。此款已由原告预交本院不予退还，由被告迳行付给原告。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省梅州市中级人民法院。
审 判 长 廖思谦
审 判 员 何 裕
人民陪审员 高建新
二〇一七年四月一日
书 记 员 江万红