江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣行终3号
上诉人（原审原告）宁都县梅川供水有限公司，住所地：宁都县梅江镇七里村。
法定代表人崔家仁，系该公司经理。
委托代理人曾繁明，江西明理律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁都县人民政府。
法定代表人刘定辉，县长。
委托代理人曾小保，系该县政府法制办工作人员。
委托代理人吴玉晖，江西钨都律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁都县土地收购储备中心。
法定代表人温群勇，系该中心主任。
委托代理人彭玉清，系该县国土资源局法规股股长。
委托代理人吴玉晖，江西钨都律师事务所律师。
上诉人宁都县梅川供水有限公司因其诉宁都县人民政府、宁都县土地收购储备中心不履行行政征收法定职责及行政赔偿一案，不服赣州市中级人民法院（2016）赣07行初字62号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审判决认定，1993年1月14日，宁都金龙塑料厂注册成立。1999年被告宁都县人民政府决定建设七里科技工业园区，2000年宁都金龙塑料厂迁入园区投产，2006年1月9日注销。2001年7月27日原告江西金龙塑业有限公司注册成立。2005年2月2日，原告宁都县梅川供水有限公司注册成立，主要为七里科技工业园区生产用水和县城周边的七里、逢口、背村、土围四村居民生活用水，并于2004年6月8日投入使用。2012年3月19日，应江西金龙塑业有限公司的申请，被告宁都县土地收购储备中心与江西金龙塑业有限公司签订《国有土地收回及房屋收购合同》，对江西金龙塑业有限公司位于七里科技工业园区的国有土地使用权及地上建筑物和其他附属设施进行收购。原告认为二被告的收购行为使宁都县梅川供水有限公司失去了园区唯一的供水用户，公司资产处于闲置状态，严重侵犯了原告的合法权益。为此，原告特诉至本院，请求法院：1、判决确认二被告只征收原告江西金龙塑业有限公司资产，不征收原告宁都县梅川供水有限公司资产的行政行为违法；2、判决二被告共同赔偿(补偿)二原告经济损失5366736.05元。另查明，原告宁都县梅川供水有限公司所占用土地没有办理土地登记相关手续，土地性质仍为集体土地，其地上所建建筑物也未办理规划、建筑等相关审批。
一审判决认为，原告起诉被告行政不作为，一是需被诉行政机关有积极履行行政行为的职责和义务，且在程序上没有明确的意思表示。二是基于公民、法人或其他组织提出符合条件的申请。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，被告宁都县人民政府具有征收土地的职权，但征收土地必须依照法定程序批准，《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四条同时规定，土地征收应符合公共利益的需要及符合土地利用的总体规划。本案中，被告宁都县土地收购储备中心与江西金龙塑业有限公司签订《国有土地收回及房屋收购合同》，系双方自愿、合法、等价有偿原则形成的合同行为，并不是宁都县人民政府实施的行政征收行为。宁都县梅川供水有限公司要求被告对其资产进行征收不符合法律的规定，原告请求二被告履行行政征收的法定职责的请求不成立，其申请不符合法定条件，二被告没有不履行法定职责的情形，原告要求赔偿经济损失也没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告宁都县梅川供水有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宁都县梅川供水有限公司承担。
上诉人宁都县梅川供水有限公司提起上诉的主要理由是：（一）、上诉人与江西金龙塑业有限公司两企业是一个生死与共的利益共同体。自1999年被上诉人宁都县人民政府决定设立七里科技工业园区，至2002年终止该园区建设，改为建设水东工业园区止，江西金龙塑业有限公司(其前身宁都金龙塑料厂)是第一家也是唯一一家进入七里科技工业园区的工业企业。由于宁都县人民政府未能兑现为该企业供水的承诺，该企业建成后无法投产，宁都县人民政府办公室下发“宁府办字【2002】194号批复”，决定由该公司股东自筹资金设立供水企业即宁都县梅川供水有限公司。按照该批复原来意思，上诉人供水范围还包括了周围四个村的居民用水，但后来政府作了变更，上诉人只负责为江西金龙塑业有限公司供水。这样上诉人便成了江西金龙塑业有限公司的专供水厂，江西金龙塑业有限公司是上诉人的唯一供水客户。上诉人与江西金龙塑业有限公司之间是相互依存、缺一不可的关系。江西金龙塑业有限公司是主体工业企业，上诉人是配套附属企业。任一企业倒下，另一企业不可独存。（二）、被上诉人行政征收行为严重侵犯上诉人权益，是可诉行政行为。1、2012年3月，为解决历史遗留问题和公共利益的需要(被征收企业位处县城上游会污染水源)，被上诉人与江西金龙塑业有限公司签订《国有土地收回及房屋收购合同》，征收该公司资产，该公司即刻消亡。由于上诉人与该公司的上述特殊业务关系，上诉人随即倒闭、停产。2、被上诉人行政征收行为严重侵犯上诉人经营自主权，剥夺了上诉人的生存条件，是导致上诉人倒闭的直接原因。江西金龙塑业有限公司是行政行为的相对人，而上诉人则是行政行为的利害关系人。3、根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释>第十一条第一款规定:“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。被上诉人的行政征收行为属于可诉行政行为，一审判决认为该行政行为属于一般民事合同行为是错误的。（三）、被上诉人应赔偿上诉人全部损失。1、被上诉人对上诉人的侵害包括了积极的作为和消极的不作为两部分。积极的征收行为断了上诉人生路，直接杀死了上诉人，而长久以来消极面对上诉人的赔偿请求，又导致了上诉人损失的扩大。被上诉人的行为与上诉人的损失之间具有因果联系，被上诉人完全有责任和义务赔偿上诉人的损失。一审判决认为两被上诉人“没有不履行法定职责的行为”错误。2、2013年2月22日宁都县工业和信息化局的“回复”内容显示，其时上诉人损失即已达500多万元之巨。上诉人多次要求赔偿后，被上诉人宁都县人民政府虽先后安排宁都县工业和信息化局、宁都县工业园区管委会调查处理，两单位也提出了补偿意见，但还是没有结果，酿成本诉，责任全在被上诉人方。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人一审请求；
被上诉人宁都县人民政府答辩称：一审判决认定事实清楚，程序合法。根据《行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，被答辩人江西金龙塑料有限公司与宁都县梅川供水有限公司系两个相互独立的企业法人，宁都县土地收购储备中心与被答辩人签订的《国有土地收回及房屋收购合同》，系双方基于自愿、合法、等价有偿原则形成的合同行为，并且已经履行完毕。宁都县梅川供水公司有限公司起诉答辩人和宁都县土地收购储备中心要求对其资产进行收购没有利害关系，与被答辩人江西金龙塑料有限公司没有利害关系，被答辩人不具备本案诉讼主体资格。请贵院依法驳回被答辩人的上诉请求。
被上诉人宁都土地收购储备中心答辩称：（一）、答辩人与被答辩人宁都县梅川供水有限公司不存在构成侵权的法律关系的前提条件。答辩人宁都县土地收购储备中心没有对被答辩人宁都县梅川供水公司实施任何具体行政行为。宁都县土地收购储备中心与江西金龙塑业有限公司签订了《国有土地收购及房屋收购合同》的行为是双方基于自愿、合法、等价有偿原则发生的合同行为，并不是答辩人实施的行政征收行为。被答辩人不但没有证明答辩人实施了何种具体行政行为、侵犯了其何种合法权益、造成了什么样的经济损失，也没有证据证明其损失与答辩人的行为之间有任何因果关系。被答辩人称其“与江西金龙塑业有限公司两企业是一生死与共的利益共同体”与本案没有关联。（二）、被答辩人宁都县梅川供水有限公司是独立自主的企业，其合法经营行为不受政府控制、约束，经营过程中的风险全由其自行承担，被答辩人宁都县梅川供水有限公司以“失去唯一-
客户”为由，要求答辩人赔偿其所谓损失，实属无理取闹。被答辩人宁都县梅川供水有限公司以“总投资392万元，公司股东出资和集资投入267万元”及“失去了唯一的供水用户”为由诉请要求答辩人赔偿其损失5366736.05元，没有任何事实与法律依据。综上所述，被答辩人的诉请缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回被答辩人的上诉，维持原判。
双方当事人在一审程序中向一审法院提交了企业法人营业执照复印件，组织机构代码复印件，法人身份证明复印件，宁府办字[2002]194号批复复印件，《世行贷款项目七里村供水工程转贷协议书》复印件，宁都县金龙塑料供水工程预验会议纪要复印件，宁都县梅川供水有限公司设施图片复印件，占地协议书复印件，宁发改投字[2010]107号批复复印件，宁环建字[2010]136号批复复印件，宁办发[1999]15号通知复印件，2012年3月19日《国有土地使用权收回及房屋收购合同》复印件，七里、迳口、土围、背村等四个村委会的《证明》复印件，2005年9月29日“关于江西金龙塑业有限公司要求解决困难的报告”复印件，2012年11月30日原告向被告提交“要求县政府收购原与七里工业园区配套梅川水厂的申请报告”复印件，2013年2月22日宁都县工业和信息化局的“回复”复印件，2013年4月15日宁都县工业和信息化局的“情况汇报”复印件，2013年4月7日宁都县建设局测绘队面积测量报告书复印件，2013年11月15日赣访转字[2013]第07653号转办单复印件，（2015）赣中民二初字第181号民事裁定书复印件和（2016）赣民终27号民事裁定书复印件，宁都县水东工业园区管理委员会关于江西金龙塑业有限公司情况的调研报告复印件，水厂费用清单复印件，利息清单复印件，评估申请书复印件，《国有土地使用权收回及房屋收购合同》，县财政局的证明，县城建局的证明，县国土局证明等证据，以上证据材料连同一审庭笔录随案一并移送本院，经本院审核，对其证据效力予确认。
本院经审理，查明的事实与一审认定的事实基本一致。另查明，2002年9月16日，宁都县人民政府办公室对宁都县供水项目办作出宁府办字[2002]194号《关于县供水项目办要求调整刘坑改水工程供水方案的请示的批复》该“批复”决定对刘坑改水工程方案进行调整，调整后供水受益范围为县城周边的七里、迳口、背村、土围四村，使用125万元项目资金不变，原自来水厂承担的项目债权债务转由县金龙塑料厂承担。2002年9月29日，宁都县供水公司根据上述批复与宁都金龙塑料厂签订了《世行贷款项目七里村供水工程转贷协议书》，双方协定原由县自来水公司具体承办和实施的以原刘坑乡政府名义批准引进的世界银行改水项目贷款125万元转贷给宁都金龙塑料厂使用，宁都金龙塑料厂全权负责七里供水项目的工程施工、质量安全和水厂的使用，并需以原刘坑乡政府名义协助县农村供水项目办做好迎接世行及省、市项目管理部门的检查、验收工作及相关事宜。遵守改水项目的相关规章和制度，接受县农村供水项目办的项目管理。宁都金龙塑料厂法人代表栏有崔家政签名。2003年7月8日，宁都县金塑料厂与七里村委会签订了占地协议，约定占地补偿费为14000元/亩，埋设管道沿线按每平方米5元。据2004年6月8日宁都县金龙塑料供水工程预验会议纪要记载，宁都县金龙塑料供水工程于2003年9月正式开工，于2004年5月10日基本完工，并试车通水约一个月。该会议纪要建设单位签名为崔家仁等3人。2005年2月2日宁都县梅川供水有限公司注册成立，法定代表人为崔家政。2005年9月29日，江西金龙塑业有限公司向宁都县政府有关领导提出要求解决其在七里工业园未享受水东工业园同等待遇问题，县长杨晓春批示：请自来水公司提出七里工业园自来水设施的收购意见。2010年11月15日，宁都县发改委作出对宁都梅川供水有限公司宁发改投字[2010]107号《关于核准宁都梅川供水公司供水管网改扩建工程项目的批复》，同意建设宁都梅川供水公司供水管网改扩建项目，项目总投资为600万元。2010年11月4日宁都县环境保护局出具该项目的环评报告。2015年1月9日，经宁都县金龙塑料厂申请，宁都县工商管理局核准注销该企业登记。2012年11月30日，上诉人宁都梅川供水有限公司向宁都县人民政府提交《要求县政府收购原与七里工业园区配套梅川水厂的申请报告》，宁都县工业和信息化局于2013年2月2月22日上诉人作出回复，该回复称已建议成立县财政局、国土局和原世行贷款管理机构组成联合工作组对梅川供水有限公司的资产进一步核实评估，债务进行清查，提出资产收购价位及资产处置方案，报县人民政府批准后实施。2013年4月15日，宁都县工业和信息化局向宁都县人民政府提交了《关于崔家仁同志要求政府收购宁都梅川供水公司资产信访事项的情况汇报》，建议对梅川供水公司的进一步核实评估，债务进行清查，提出资产收购价位及资产处置方案，报县人民政府批准后实施。宁都县人民政府未作出处理。2015年，江西金龙塑料有限公司以宁都县供水公司为被告，提起民事诉讼，要求解除双方于2002年9月29日签订的《转贷协议书》并判决被告赔偿其投资款及利息损失。赣州市中级人民法院经审理认为江西金龙塑料有限公司与宁都塑料厂是两个相互独立的企业法人，各自依法独立享有民事权利、承担民事义务。因原告未提供证据证明其在金龙塑料厂被注销后承继了金龙塑料厂的权利义务，故不具备主张《转贷协议书》中相关权利的主体资格，于2015年10月15日裁定驳回江西金龙塑业有限公司的起诉。江西省高级人民法院（2016）赣民终27号民事裁定书驳回了上诉，维持原裁定。
本院认为，因江西金龙塑业公司与宁都县土地储备收购中心签订的《国有土地收回及房屋收购合同》，导致上诉人宁都梅川供水有限公司因失去唯一供水客户而停产停业，鉴于七里科技工业园供水设施基础项目属宁都县政府引进的世行转贷项目，2002年9月16日，由宁都县人民政府办公室作出宁府办字[2002]194号《关于县供水项目办要求调整刘坑改水工程供水方案的请示的批复》，将该项目调整由上诉人负责实施并投资建设，并承担偿还世行转贷款的义务，现该项目因行政征收行为，被迫中止，上诉人由此造成的损失，被上诉人依法应当予以补偿。上诉人于2013年向宁都县人民政府提交了要求收购其资产的申请报告，宁都县工业和信息化局也提出了相关补偿的方案，但被上诉人对上诉人的补偿申请未履行作出行政处理的法定职责，因此，被上诉人不履行作出行政处理法定职责的行政行为违法。上诉人提出的要求人民法院对其因被上诉人的行政不作为造成的经济损失予以赔偿或补偿的诉请，由于其提出的损害后果，系因江西金龙塑业公司与宁都县土地储备收购中心签订的《国有土地收回及房屋收购合同》的行政合同所造成，与被上诉人不履行作出收购补偿法定职责行为之间不存在因果关系，依法应先通过被上诉人的行政补偿处理程序予以解决，本案不宜直接审理。原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼》第八十九条第（二）项、第七十二条之规定，判决如下：
一、撤销赣州市中级人民法院（2016）赣07行初字62号行政判决；
二、由被上诉人宁都县人民政府、宁都县土地储备收购中心自本判决书送达生效之日起三个月履行对上诉人宁都县梅川供水有限公司提出的补偿申请依法履行作出行政处理的法定职责。
一、二案件受理费共计人民币100元，由上诉人宁都县人民政府、宁都县土地储备收购中心共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 葛 伟
代理审判员 饶晓燕
代理审判员 涂 乐
二〇一七年四月十一日
书 记 员 张建平