广东省罗定市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）云罗法行初字第18号
原告黄剑泉，男，1969年4月10日出生，汉族，罗定市人，住罗定市。
委托代理人李仲明，广东翔浩律师事务所律师。
委托代理人何雅婵，广东翔浩律师事务所律师。
被告罗定市城乡建设规划局。住所地：罗定市罗城街道龙华中路城乡建设规划局大院内。
法定代表人陈志坚，男，局长。
委托代理人陈波，男，42岁，罗定市法制局工作人员。
委托代理人陈朝政，男，54岁，罗定市城乡建设规划局工作人员。
第三人罗定市农业局。住所地：罗定市大岗东路**号。
法定代表人沈庆文，男，局长。
第三人黄汉传，男，1948年6月7日出生，汉族，罗定市人，住罗定市。
第三人黄佐传，男，1973年5月15日出生，汉族，罗定市人，住罗定市。
原告黄剑泉诉被告罗定市城乡建设规划局不服强制拆除通知一案，本院于2015年8月5日受理后，依法通知罗定市农业局（以下称：农业局）作为第三人参加诉讼，并依法组成合议庭，于2015年9月17日公开开庭审理了本案。原告黄剑泉及其委托代理人李仲明，被告的委托代理人陈波、陈朝政到庭参加诉讼，在庭审过程中，本院依法追加黄汉传、黄佐传作为第三人参加诉讼。第三人农业局经本院传票传唤没有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2015年7月29日作出《通知》，《通知》内容为：黄剑泉公民：你未经相关主管部门批准在罗定市罗城镇街道农科三路8号（泷洲市场）首层擅自堆砌的红砖墙（封闭面积约850平方米），你的建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条的规定，依据本法第六十四条、第六十六条、第六十八条的有关规定及《罗定市人民政府关于强制拆除黄剑泉公民在罗城街道农科三路8号首层擅自堆砌的红砖墙的批复》（罗府复[2015]75号），近期我局将对你违规在罗定市罗城镇街道农科三路8号（泷洲市场）首层擅自堆砌的红砖墙（封闭面积约850平方米）及卷闸门进行强制拆除。现在我局限你接到本通知书之日起三天内自行拆除和清理在罗城街道农科三路8号（泷洲市场）首层内的建筑（构筑物）及堆放的物品，超过规定期限不拆除和清理的，我局将依法强制拆除。
被告向本院提交其作出被诉具体行政行为的证据：
证据1、《关于兴建罗定市农副产品综合购销中心的批复》、报建表、单位及个人报建审批表、国有土地使用证、建筑竣工证书（存根）、（泷洲市场）用地规划图，证明泷洲市场的规划报建的资料，反映了市场的用地性质属于市场用地，属于农副产品综合市场，用途及功能是一个市场;
证据2、《关于对市农业局擅自改变农副产品综合市场功能的处理决定》、《关于立即停止改建泷洲市场的通知》，证明2001年原来的业主擅自改变用途，被告对第三人进行罚款3万元，书面通知租户不能砌墙、封闭，否则属于合同违约；
证据3、罗定市信访局信访事项转送单、来访送阅表、群众来访登记表，证明原告的违法建设行为造成周围群众多次进行上访；
证据4、NO.0000153号《违法建设限期拆除通知书》、NO.0000328号《违法建设限期拆除通知书》，证明已经发通知书给原告，要求限期其拆除违建；
证据5、《关于强制执行拆除黄剑泉公民在罗城街道农科三路8号首层擅自堆砌的红砖墙的请示》，证明被告对原告的违建行为进行强制拆除向上级部门请示；
证据6、《罗定市人民政府关于强制拆除黄剑泉公民在罗城街道农科三路8号首层擅自堆砌的红砖墙的批复》及文件送达回证，证明市政府同意拆除原告的红砖墙；
证据7、通知及文件送达回证，证明被告作出限期自行拆除的通知；
证据8、相关照片，证明原告违法建设的事实。
原告诉称，2015年7月29日，被告向原告发出《通知》，该《通知》认为原告在位于罗定市罗城街道农科三路8号首层（泷洲市场）的房产擅自堆砌的红砖墙（封闭面积约850平方米），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条，限原告在收到《通知》之日起三日内自行拆除和清理罗城街道农科三路8号（泷洲市场）首层内的建筑物（构筑物）及堆放的物品，否则被告将强行拆除。
原告不服，认为该具体行政行为不合法，应予撤销，理由如下：一、第三人农业局于1998年领取房产证时，该房产证已明确注明该房产的四至均有自墙。2009年11月20日原告与拍卖人云浮创益拍卖有限公司签订《拍卖成交确认书》，原告在拍卖人举行的拍卖会上通过公开竞价成功拍得坐落于罗定市罗城街道农科三路8号首层的房产及土地，该房产拍卖前的权属人为第三人[房产证号为：粤房地证字第01663**号，土地使用证号为：罗府国用(2009)第0013XX号]，根据《城市房屋权属登记管理办法》第十六条“新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后的3个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。”的规定，该房产于1997年兴建，1998年5月8日经罗定市人民政府批准并颁发房产证，说明该房产已经规划许可，并且在申请房屋所有权登记时已经向房地产行政管理部门提交了建设工程规划许可证，在房产证已经明确注明了房屋的情况为：东自墙、南自墙、西自墙、北自墙，可以说明该房产的四面自墙是包含在规划许可范围内的。二、第三人拍卖罗定市罗城镇农科三路8号首层的行为是经过政府同意的，即该房地产是合法有效、不存在瑕疵的。2009年8月18日，罗定市财政局作出《资产处置通知书》，决定将第三人占有的罗城街道农科三路8号首层公开转让，该房地产在拍卖前属第三人所有，即属国有资产，并且有房地产权证，说明该房地产在拍卖前的状态是合法、有效、不存在瑕疵的。原告在通过竞价取得上述房地产后，依法向房地产行政管理部门申请换新的土地使用证和房地产权证，原告已经顺利换领新证，可说明涉案房地产没有违反城市规划。被告作出的《通知》不合法，现向人民法院起诉，请求判令：一、依法撤销被告罗定市城乡建设规划局于2015年7月29日作出的《通知》；二、诉讼费用由被告负担。
原告在法庭上出示以下证据：证据1、身份证，证明原告的主体资格；证据2、通知，证明被告作出具体行政行为；证据3、拍卖成交确认书、房地产权证、国有土地使用证，证明罗定市农业局通过公开拍卖方式处置其名下的罗定市罗城镇街道农科三路8号房地产，原告通过公开竞投方式取得该房地产，证明原告取得该房地产所有权时，旧房产证上登记状态为四至均有“自墙”，证明该房产证自此就有自墙，无需再经过规划；证据4、资产处置通知书，证明第三人拍卖罗城镇街道农科三路8号房地产的行为是经过市政府同意的，证明被拍卖的房地产是合法有效的，不存在瑕疵；证据5、房地产权证、国有土地使用证，证明原告依法换领新房地产证及土地使用证；补充证据一，房地产权证，证明位于罗定市罗城镇农科三路8号首层房产及土地的权属人为黄汉传、黄佐传、黄剑泉三人共同共有；补充证据二，黄汉传、黄佐传个人陈述，证明被告作出的具体行政行为的对象不包括黄汉传、黄佐传，程序违法。
被告辩称，一、根据《中华人民共和国城乡规划法》规定，实施城乡规划管理工作是我局的职责，我局作为城乡规划主管部门有权依法对我市范围内的违法建设行为作出行政处罚。二、我局作出的《通知》认定事实清楚，证据确实充分。罗定市罗城街道农科三路8号首层的地块经市计划委员会罗基字[1994]134号文批复，规划为农副产品综合市场。根据《中华人民共和国城乡规划法》第35条规定，未经相关部门批准擅自改变市场用途的行为属于违法行为。2001年5月期间，原市场业主罗定市农业局没有申请建设工程规划许可证，擅自将市场改变为幼儿园活动场所，并被我局查处，原告是泷洲市场新业主之一，经拍卖取得市场产权，在拍卖前已经知悉“标的按现状拍卖，不承诺改变用途使用”，也就是说，原告对泷洲市场不能变更市场用途这一事实是早已知情，现原告未经相关部门批准擅自改变市场用途，没有取得建设工程规划许可证进行建设，明显属于违法。三、我局作出的《通知》适用法律准确，符合法定程序。我局根据群众的信访举报，针对原告的违法行为，于2015年1月26日对原告在市场擅自加装卷闸门的行为发出的NO.0000153号《违法建设限期拆除通知书》，于2015年4月30日对原告在市场擅自用红砖堆砌围墙的行为发出了NO.0000328号《违法建设限期拆除通知书》，2015年6月8日，经我局请示，罗定市人民政府作出了《罗定市人民政府关于强制拆除黄剑泉公民在罗城街道农科三路8号首层擅自堆砌的红砖墙的批复》，收到《批复》后，我局随即于2015年7月29日向原告发出《通知》，责令原告自行拆除和清理其擅自堆砌的红砖墙。我局在作出《通知》的过程中适用法律准确，符合法定程序。请人民法院依法予以维持。
第三人农业局经本院传票传唤没有到庭参加诉讼，也没有向本院提交书面答辩意见和证据。
第三人黄佐传述称，我方已经取得合法权益，已经取得规划，被告不应拆除，我同意原告的意见。
第三人黄佐传没有向本院提交证据。
第三人黄汉传述称，我同意原告的意见。
第三人黄汉传没有向本院提交证据。
庭审质证时，原告对被告出示的证据提出如下意见：对证据1，原告对该证据的真实性无异议，但认为该证据不能证明原告砌墙，也不能证明红砖墙和卷闸门是违章建筑；对证据2，原告该证据三性均有异议，认为该证据反映的是原告购买涉案房地产以前的事，与本案无关；对证据3，原告认为该证据与本案无关，无法证明红砖墙是违建；对证据4，原告认为不存在违建的事实；对证据5，原告认为该证据只能反映行政机关内部的行为；对证据6，原告认为没有见过此文件；对证据7，原告没有异议；对证据8，原告对该证据的真实性没有异议，但不能证明是违建。
被告对原告出示的证据提出如下意见：对证据1、证据2、证据5没有异议；对证据3，被告认为对“自墙”的解释是因人而异的；对证据4，被告对该证据的真实性无异议，但认为拍卖时原告已经知道市场的功能是不能改变的；对补充证据一，被告认为一直以来是原告与被告进行接触，故只是发通知给原告；对补充证据二，被告认为不属于程序违法。
经庭审质证，本院认为，对被告提交的证据1，是证明涉案房地产的来源、用途，该证据与本案相关联，本院予以采纳；对被告提交的证据2，是证明被告曾对第三人农业局在涉案房地产违建的情况进行处理，该证据与本案相关联，本院予以采纳；对被告提交的证据3，是证明群众对涉案房地产的现状提出意见，该证据与本案相关联，本院予以采纳；对被告提交的证据4，是证明被告发出通知要求原告拆除违建的情况，该证据与本案相关联，本院予以采纳；对被告提交的证据5，是证明被告就涉案房地产的违建强制拆除问题向罗定市人民政府请示，该证据与本案相关联，本院予以采纳；对被告提交的证据6，是证明罗定市人民政府责令被告会同有关部门拆除涉案房地产的红砖墙，该证据与本案相关联，本院予以采纳；对被告提交的证据7，是证明被告作出涉案行政行为，该证据与本案相关联，本院予以采纳；对被告提交的证据8，是证明涉案房地产的现状，该证据与本案相关联，本院予以采纳。对原告提交的证据1、证据2、证据5，被告对上述证据没有异议，本院予以采纳；对原告提交的证据3、证据4，是证明涉案房地产的原权属情况以及拍卖情况，该证据与本案相关联，本院予以采纳；对原告提交的补充证据一，是证明涉案房地产的现权属情况，该证据与本案相关联，本院予以采纳；对原告提交的补充证据二，是证明涉案房地产的共有人对被告作出的具体行政行为不知情，该证据与本案相关联，本院予以采纳。
经审理查明，罗定市农科三路泷洲市场首层的原权属人是第三人农业局，1998年5月8日，罗定市人民政府核发房地产权证，该证载明房屋四墙归属情况为：东自墙、南自墙、西自墙、北自墙。2006年8月17日，第三人农业局向泷洲市场的承租人陈志广、梁汝宁发出《关于立即停止改建泷洲市场的通知》，载明“……发现你方在市场楼梯右侧四周用红砖砌墙封闭，已改变了市场原状和功能……”。2009年11月12日，原告以及第三人黄佐传、黄汉传通过公开竞价购得罗定市泷洲市场首层8卡房地产，并于2010年1月领取了房产权证和土地使用证，该房地产由原告以及第三人黄佐传、黄汉传共同共有和使用。2015年7月29日，被告向原告发出《通知》，认为原告未经相关部门批准在罗定市罗城镇农科三路8号（泷洲市场）首层擅自堆砌红砖墙和安装卷闸门违反了相关法律规定，要求原告在接到《通知》之日起三天内自行拆除和清理涉案房地产的建筑及堆放的物品，超过规定期限不拆除和清理的，被告将依法强制拆除。被告没有将《通知》送达给第三人黄佐传和黄汉传。庭审过程中，原告称购买涉案房地产时已经存在红砖墙，卷闸门是原告购买涉案房地产后安装上去的。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”规定，被告作出《通知》，行政主体适格。
被告在2015年7月29日对原告发出的《通知》中，认为原告在罗定市罗城镇农科三路8号（泷洲市场）擅自堆砌红砖墙，经本院依法查实，原权属人第三人农业局将泷洲市场出租给陈志广、梁汝宁时，已经存在用红砖墙封闭泷洲市场的事实，被告未能证实红砖墙是原告等人购买罗定市罗城镇农科三路8号（泷洲市场）后所堆砌的，且原告对这一事实予以否认，被告作出《通知》所认定原告擅自堆砌红砖墙的事实，主要证据不足。另外，原告以及第三人黄佐传、黄汉传作为罗定市罗城镇农科三路8号（泷洲市场）的共有人，被告作出的《通知》与第三人黄佐传、黄汉传之间存在利害关系，被告应同时将第三人黄汉传、黄佐传列为通知的对象并将其作出的《通知》送达给第三人黄汉传、黄佐传，现被告未将第三人黄汉传、黄佐传列为通知的对象并送达《通知》，其作出的行政行为明显不当。综上所述，被告作出行政行为，存在主要证据不足以及明显不当的情形，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……（六）明显不当的。”的规定，应予撤销。原告请求撤销被告作出的《通知》，理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：
撤销被告罗定市城乡建设规划局于2015年7月29日作出的《通知》。
案件受理费50元（原告已预交），由被告罗定市城乡建设规划局负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省云浮市中级人民法院。
审 判 长 陈建光
审 判 员 蒋海涛
人民陪审员 黄雪丽
二〇一六年二月二日
书 记 员 陈小跃