山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁行终1644号
上诉人（原审原告）田秀兰，女，1932年3月18日出生，汉族，居民，住枣庄市峄城区。
委托代理人张发扬，江苏大运河律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）枣庄市峄城区人民政府，住所地枣庄市峄城区坛山路166号。
法定代表人张贺泽，区长。
被上诉人（原审第三人）枣庄市濠江地产有限公司，住所地枣庄市峄城区沿河路北段。
法定代表人李士利，董事长。
委托代理人刘强，山东省榴园律师事务所律师。
上诉人田秀兰因诉被上诉人枣庄市峄城区人民政府（以下简称峄城区政府）、枣庄市濠江地产有限公司（以下简称濠江地产公司）房屋征收补偿安置协议一案，不服枣庄市中级人民法院于2016年6月27日作出的（2016）鲁04行初32号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年11月28日，峄城区政府下发了峄政征字[2013]3号《关于对粮食局片区实施房屋征收的决定》，对粮食局片区实施棚户区改造，征收单位为峄城区政府，实施单位为榴园镇政府和峄城区征收办。2013年11月29日，公布了房屋征收补偿安置方案，2013年12月4日进行了公告。2013年12月5日，田秀兰与峄城区征收办签订了峄城区房屋征收产权调换补偿安置协议，选定了安置房屋、储藏室的具体位置、面积等。协议约定的主要内容为：田秀兰被征收房屋及其他附属物的补偿数额为467024元，峄城区征收办另行支付搬家补偿、临时安置补助、奖励等其它费用30323元，结算资金共计497347元；以房屋产权调换的方式进行补偿，峄城区征收办提供补偿的房屋应符合国家有关规定，质量合格，证件齐全；拆迁临时过渡期限自2014年１月１日至2014年12月31日，过渡期内按照每月每平方米８元的标准计算安置补助费，因峄城区征收办原因造成逾期的，加倍支付临时安置补助费用。
根据协议约定，原告房屋安置面积为180.73平方米，原告选择的安置房屋两套，面积分别为约93平方米、约96平方米，实际交付安置房屋面积为88.21平方米和114.3平方米。原告认为房屋征收主体为峄城区政府，峄城区征收办虽与原告签订了补偿安置协议，但峄城区征收办仅为峄城区政府下设的事业单位法人，不能成为行政诉讼被告，其责任应由峄城区政府承担。峄城区政府不能认真履行房屋补偿安置协议约定的义务，依法应当承担责任，赔偿原告的损失，第三人濠江地产公司作为安置房屋的承建人应承担连带责任。故依据其与峄城区征收办签订的协议提起本案诉讼。
原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第四条、第二十二条、第二十五条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。因此，市、县级人民政府的房屋征收部门负有组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作的法定职责，并依法就补偿方式、补偿金额和支付期限、调换房屋、过渡方式和期限等事项，与被征收人订立补偿安置协议。就本案而言，峄城区征收办虽是事业单位法人，但其作为峄城区政府确定的征收实施单位，行使房屋征收与补偿的实施职能有《征收条例》的明确授权，具备实施房屋征收与补偿的行政管理职责及与被征收人协商签订房屋征收补偿安置协议的主体资格。根据《征收条例》第二十五条第二款的规定，补偿协议签订后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。原告以另一方不履行协议义务为由提起诉讼，要求继续履行补偿安置协议规定的义务，应当以协议主体即峄城区征收办为被告起诉。经法院释明，原告坚持以峄城区政府为本案被告，当庭明确拒绝变更被告，因此，其起诉依法应当予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告田秀兰的起诉。
上诉人田秀兰不服原审法院裁定，上诉请求：1、撤销原审法院裁定，将本案发回原审法院重新审理；2、诉讼费用由峄城区政府负担。理由如下：1、本案系因峄城区政府不履行征收补偿协议提起的行政诉讼，既然为行政诉讼那么就得以行政机关为被告，而且修订后的行政诉讼法明确取消了法律法规授权行使行政职能的组织为行政主体。《征收条例》第四条只是规定统一由政府职能部门具体实施征收补偿工作，目的在于防止政府乱找其他部门来实施，并不是授权房屋征收部门履行行政职能。2、行政协议的主体一方必须是行政机关，而且其在签订协议时必须具有法定职责。本案行政协议虽然盖有峄城区征收办的公章，但是其是峄城区政府授权行使行政管理职能的工作部门，对外代表峄城区政府行使公权力的机关，本身不具有行政法上独立的资格，不是本案适格的被告。3、征收决定和补偿方案均是峄城区政府作出的，而且峄城区征收办和榴园镇政府联合下发的《粮食局片区房屋征收补偿告知书》第六条第三项规定，可以申请强制执行的主体是峄城区政府，这也说明峄城区征收办不是行政主体，其只是接受委托行使政府职能，代表峄城区政府签订征收补偿协议，所以本案适格的被告应是峄城区政府。4、根据山东省法院诉讼费收费标准，行政诉讼案件每件收费50元，原审法院收取400元诉讼费违反法律规定。
被上诉人峄城区政府、濠江地产公司未向本院提交书面答辩意见。
各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。
本院认为，本案争议的焦点为峄城区政府是否是适格的被告。根据《征收条例》第四条第二款关于“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作”以及第二十五条关于“房屋征收部门与被征收人依照条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”之规定，房屋征收部门基于行政法规的明确授权而取得了行政职权，并有以自己的名义独立行使订立拆迁补偿协议的权力及承担相应法律责任的能力。本案中，峄城区征收办虽是事业单位法人，但其作为峄城区政府确定的征收实施单位，行使房屋征收与补偿实施职能有《征收条例》的明确授权，其作为发生争议的房屋征收产权调换补偿安置协议的订立方，具有对外独立承担法律责任的能力。因此，本案的适格被告应为峄城区征收办，而不是峄城区政府。原审法院经向田秀兰释明后，其仍坚持起诉峄城区政府，原审法院驳回其起诉并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的相关规定，可诉的行政行为包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为，田秀兰关于行政诉讼必须以行政机关为被告、峄城区征收办不具备本案行政讼主体资格的主张，于法无据，本院不予支持。
关于诉讼费用问题。本案中，田秀兰以另一方不履行协议义务为由提起诉讼，要求继续履行补偿安置协议规定的义务。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十六条关于“对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼费用准用民事案件交纳标准”以及《诉讼费用交纳办法》第二十条关于“案件受理费由原告、有独立请求权的第三人、上诉人预交”之规定，原审法院预收相关诉讼费用并无不当。原审法院经审查认为本案田秀兰所诉被告不适格，依据《诉讼费用交纳办法》第八条的规定，并未裁定当事人需负担诉讼费用。田秀兰关于原审法院违反规定收取诉讼费用的主张，本院不予采信，其预交的诉讼费用可向原审法院申请退还。
综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人田秀兰的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王海燕
代理审判员 杜钰越
代理审判员 曲俊鹏
二〇一六年十一月二十三日
书 记 员 蒋巧菲