兰州铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2015）兰铁行初字第17号
原告张惠彦，男，1947年2月19日出生，汉族，甘肃省兰州市人，农民。
原告祁国寿，男，1966年6月29日出生，汉族，甘肃省兰州市人，农民。
原告郸国民，男，1956年6月10日出生，汉族，甘肃省兰州市人，农民。
原告�永成，男，1971年4月1日出生，汉族，甘肃省兰州市人，农民。
原告祁福祥，男，1969年5月1日出生，汉族，甘肃省兰州市人，农民。
原告魏元才，男，1967年8月10日出生，汉族，甘肃省兰州市人，农民。
原告祁福元，男，1968年9月26日出生，汉族，甘肃省兰州市人，农民。
原告祁复来，男，1953年7月1日出生，汉族，甘肃省兰州市人，农民。
原告张金花，女，1965年8月26日出生，汉族，甘肃省兰州市人，农民。
原告苏明孝，男，1957年10月15日出生，汉族，甘肃省兰州市人，农民。
原告张多奎，男，1964年12月25日出生，汉族，农民。
原告关建云，男，1963年7月26日出生，汉族，甘肃省兰州市人，农民。
原告祁复明，男，1959年11月17日出生，汉族，甘肃省兰州市人，农民。
原告苏明忠，男，1960年8月26日出生，汉族，甘肃省兰州市人，农民。
原告张三奎，男，1962年5月20日出生，汉族，甘肃省兰州市人，农民。
诉讼代表人张惠彦，男，1947年2月19日出生，汉族，甘肃省兰州市人，农民。
诉讼代表人张金花，女，1965年8月26日出生，汉族，甘肃省兰州市人，农民。
诉讼代表人祁复来，男，1953年7月1日出生，汉族，甘肃省兰州市人，农民。
被告兰州市红古区花庄镇人民政府，住所地兰州市红古区花庄镇。
法定代表人张冬，系该镇镇长。
委托代理人包国辉，系该镇副镇长。
委托代理人周利军，系甘肃韩喜军律师事务所律师。
第三人兰州市红古区花庄镇洞子村村民委员会，住所地兰州市红古区花庄镇洞子村。
法定代表人张小龙，系该村村委会主�。
原告张惠彦等十五人诉被告兰州市红古区花庄镇人民政府、第三人兰州市红古区花庄镇洞子村村民委员会行政承诺一案，于2015年12月22日向本院提起行政诉讼，本院向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月28日公开开庭审理了本案，原告方诉讼代表人张惠彦、张金花、祁复来、被告副镇长包国辉及其他委托代理人周利军、第三人法定代表人张小龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张惠彦等十五人诉称，被告不执行[红规国土字（2009）114号]文件和[花政发（2012）280号]文件。2009年7月15日区政府和洞子村一、六社村民代表见面时提出，被大唐水电公司征用的地上附着物补偿费160万元用于洞子村一、六社的公益事业（见红规国土字（2009）114号文件最后一页）区政府要求花庄镇政府于2009年7月15日当日将�款划拨在村委会的财务账上，供上河湾村民自行决定使用，花庄镇政府拒绝划拨，迫使村民多次上访，区政府于2012年12月10日上午，区委常委在花庄镇主持召开会议，再次讨论此事。村民代表张金花、张惠彦提出将160万元的公益金用于本村河滩地的防洪和河滩地的平整改良治理，会议作了安排，花庄镇政府下发了[花政发（2012）280号]文件，该文件第三条规定：”......在镇上申报基本农田改造提升项目资金中，统筹50－60万元用于洞子村一、六社村民基本农田平整改造，计划在2－3年完成集体投资160万元”。该文件下发后原告多次找被告及红古区委、区政府履行文件承诺的内容，但是被告拖延三年之久，不履行[花政发（2012）280号]文件的规定，严重损害了上河湾村村民的合法权益。现起诉请求判令被告依法履行[花政发（2012）280号]文件，依法支付洞子村一�六社村集体160万元公益事业资金。
原告诉讼代表人向法庭提交了以下证据材料：第一组证据，兰州市红古区规划国土资源局红规国字（2009）114号文件，拟证明花庄镇政府应当给予洞子村一、六社地上附着物补偿款160万元。第二组证据，兰州市红古区花庄镇人民政府花政发（2012）280号文件，拟证明花庄镇人民政府应当给予洞子村一、六社60万元土地补偿款。第三组证据，1、红林证字（2006）第006号林权证复印件。2、205339号土地经营证复印件。3、兰州晚报复印件。拟证明2009年7月15日上午，常务副区长已经从村主任处知道了村委会持有的红林证字（2006）第006号林权证的内容，林权证中460亩林地，其中380亩是村民的林地，80亩是村民的耕作地，这80亩耕地村民有土地承包经营证。所以在当天的会议上，决定划拨160万元作为洞子村一、六社的公益事业资金。
被告对原告以上证据的质证意见是：对原告提交的第一组证据的真实性没有异议，但对证明目的有异议。补偿款是给洞子村村委会的，不是给村民个人的，村委会怎么使用是村委会自己的事，政府不能干预。对原告提交的第二组证据的真实性没有异议，但对证明目的有异议。修建的项目工程总数额远远超过了160万元。对原告提交的第三组证据林权证的真实性没有异议，但对证明目的有异议，林地的所有权是洞子村的，不是洞子村一、六社的。对土地证的真实性没有异议，但对证明目的有异议，与村民的土地重合，证据不足，即便重合，与本案也无关系。对于兰州晚报报道的真实性没有异议，但对证明目的有异议，不能证明林地的权属问题。
第三人对原告以上证据的质证意见是：对原告提交的证据没有异议。
被告兰州市红古区花庄镇人民政府辩称，2012年12月14日，被告下发的[花政发（2012）280号]文件的第三项决定，即被告在2－3年完成村委会集体投资160万元，不是给洞子村一、六社集体投资160万元，也不是给洞子村一、六社支付160万元现金，因此，原告不具有资格。2008年，华唐水电公司白川水电站拟占用花庄镇洞子村上河湾集体土地195.577亩修建水电站，对于该土地，洞子村于2005年6月1日提出申请，区林业局依照法定程序审核后，2005年8月2日，经红古区政府同意给洞子村办理了林权证。对于洞子村及洞子村一、六社对以上土地的权属争议，经古区人民政府特别重视，区政府指示相关部门调查处理此事，红古区农牧局做出了《关于洞子村河滩林地遗留问题的调查报告及处理建议》，红古区林业局做出了《关于洞子村河滩林地遗留问题的调查报告及处理建议》。2009年8月3日，红古区规划国土资源局下发了[红规国土字（2009）114号]文件，依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》《中华人民共和国森林法》、《甘肃省实施中华人民共和国森林法办法》等法律法规的规定，最终认定洞子村委会持有本宗土地的《林权证》，依法享有争议林地的所有权、使用权、林木的所有权，同样也享有本次征收土地所产生的土地补偿费、安置补助费和地上附着物补助费，对这些补偿费具有占有、使用、收益、处分的权利。洞子村一、六社村民不服红古区规划国土资源局下发的[红规国土字（2009）114号]文件的认定，2009年8月31日，向兰州市国土资源局申请复核，兰州市国土资源局作出了[兰国土信（2009）12号]文件维持了[红规国土字（2009）114号]文件的认定。2009年10月19日，洞子村一、六社村民不服红古区规划国土资源局的认定，又向兰州市人民政府信访复查复核工作领导小组反映问题，兰州市人民政府信访复查复核工作领导小组做出了[兰政信复字（2009）8号]文件维持了[兰国土信（2009）12号]文件的认定。以上事实说明，认定洞子村对本宗土地及林木享有所有权是正确的。在这以后，作为征地部门的红古区规划国土资源局给洞子村支付了5669386.08元的征地补偿款，但是对补偿款如何使用的问题，属于村民自治的范畴，政府不能提出分配方案。被告已经超额履行了[花政发（2012）280号]文件中规定的对于洞子村及洞子村一、六社的投资，被告没有违约。[花政发（2012）280号]文件第三条规定：”区镇两级多方筹措资金20万元，于2013年内建成洞子村文化活动中心，同时，在镇上申报的基本农田改造提升项目资金中，统筹50－60万元用于洞子村一、六社村民基本农田平整和改造，计划2－3年完成村委会集体投资160万元”。2013年，兰州市红古区花庄镇王家庄等三村农业综合开发土地治理项目洞子村修建D60U型渠793.76米、D50U型渠7999.79米、分水口205座、毛口267座，价值130万元。2015年，兰州市红古区花庄镇柳家村等四个村高标准基本农田整治项目洞子村一、六社基本农田改造提升修建田间道1092米、生产道3178米、u45渠4242米、u55渠4730米、分水口10个、闸板10个、涵管10座，价值170万元。2013年，为洞子村修建钢架大棚540.84亩，政府奖补资金2704204.2元。2009年－2015年，为洞子村一、六社（上河湾）修建主干道及田间道路六条，总里程7.7公里，工程造价363.27万元。2013年－2015年，为洞子村一、六社修建300平方米文化体育广场、安装路灯30盏，价值75万元。以上五项为洞子村一、六社投资1008万元。2013年－2015年，红古区文体局为洞子村投资健身器材15.8万元，2014年，为洞子村老人幸福院投资2万元，以上两项投资17.8万元。综上所述，被告已经履行[花镇发（2012）280号]文件中关于对洞子村及洞子村一、六社投资的约定，被告没有任何违约行为。原告起诉没有事实依据，也没有法律依据，请求法庭驳回原告的诉讼请求。
被告兰州市红古区花庄镇人民政府在法定期限内向法庭提交了以下证据材料：第一组证据，林权证一份，拟证明洞子村于2005年6月1日提出申请，区林业局依照法定程序审核后，2005年8月2日，经红古区政府同意给洞子村办理了林权证。第二组证据，洞子村一、六社村民信访材料五份。拟证明2009年5月2日，洞子村一、六社村民张金花在网上向红古区信访局反映问题；2009年5月14日，洞子村一、六社全体村民向红古区人民政府反映问题；2009年6月2日，洞子村一、六社全体村民向红古区人民政府反映问题；2009年7月16日，洞子村一、六社村民张女士通�市长热线反映问题，红古区政府安排花庄镇书面答复；2009年7月26日，洞子村一、六社全体村民向红古区人民政府信访局、区人大反映问题。第三组证据，花庄镇政府做出的【花政发（2009）110号】文件一份，拟证明2009年6月29日花庄镇政府做出的【花政发（2009）110号】文件，对洞子村一、六社反映的以上问题进行了书面答复。第四组证据，红古区规划国土资源局、兰州市国土资源局、兰州市人民政府信访复查复核工作领导小组花庄镇书面材料，拟证明：1、2009年8月3日，红古区规划国土资源局下发了【红规国土字（2009）114号】文件，对洞子村一、六社反映的以上问题进行了书面答复，涉案土地系洞子村所有；2、2009年8月31日，洞子村一、六社苏明孝等群众向兰州市国土资源局反映问题，兰州市国土资源局做出了【兰国土信（2009）12号】文件维持了【红规国土字（2009）114号】文件的认定；3、2009年10月19日，洞子村一、六社苏明孝等群众向兰州市人民政府信访复查复核工作领导小组反映问题，兰州市人民政府信访复查复核工作领导小组做出了【兰政信复字（8）号】文件维持了【兰国土信（2009）12号】文件的认定；4、2012年12月14日，花庄镇下发了【花镇发（2012）280号】文件，对于洞子村一、六社反映的以上问题书面答复，并承诺相关投资事项。第五组证据，拟证明花庄镇履行了【花镇发（2012）280号】文件的证据。1、红古区花庄镇洞子村铁路以南工程计量表，证明为洞子村一、六社基本农田改造提升项目修建田间道1092米、生产道3178米、u45渠4242米、u55渠4730米、分水口10个、闸板10个、涵管10座，总价值170万元。2、钢架大棚发放表，证明2013至2015年为洞子村一、六社修建钢架大棚，价值2704204.20元。3、2009年至2015年，花庄镇洞子村农村�路建设汇总表，证明2015年为洞子村一、六社（上河湾）修建主干道及田间道路六条，总里程7.7公里，工程造价363.27万元。4、2013年至2015年，为洞子村一、六社修建文化体育广场，价值75万元。5、红古区民政局文件一份，证明2014年为洞子村老人幸福院投资2万元。6、红古区文体局公函一份，2013年至2015年红古区文体局为洞子村投资健身器材15.8万元。7、照片九张，拟证明为洞子村一、六社修建投资相关设施的图片，可以直观的反映出花庄镇履行协议的事实。
原告对被告以上证据的质证意见是：对被告提交的第一组证据本身没有异议。被告提交的第二组证据材料都是不真实的，事情有，但事实不真实。被告提交的第三组文件都不真实。对被告提交的第四组证据没有异议。被告提交的第五组证据上陈述的这些工程都有，但不仅仅是给洞子村一、六社修建的，许�村子都有，而且投资者是兰州市人民政府，不是花庄镇政府。
第三人对被告以上证据的质证意见是：对被告提交的五组证据没有异议。
第三人兰州市红古区花庄镇洞子村村民委员会述称，具体的投资和改造项目都已完成。
第三人兰州市红古区花庄镇洞子村村民委员会未向法庭提交证据。
本院对当事人提交的证据认证如下：对原告提交的第一组证据与第二组证据与本案的关联性，本院不予采信。对原告提交的第三组证据经被告及第三人质证，对其关联性、合法性、真实性无异议，但对原告拟证明的目的不予采信。
对被告提供的第一组证据与第四组证据经原告及第三人质证，对其关联性、合法性、真实性予以采信。对被告提交的第二组证据与第三组证据的关联性，本院不予采信。对被告提交的第五组证据，经原告及�三人质证，本院对其关联性、合法性、真实性及被告证明的目的均予以采信，证明被告已经履行了【花镇发（2012）280号】文件中第三项决议的义务。
经审理查明，2012年12月14日，被告单位召开了关于大唐甘肃湟水河水电开发有限公司白川水电站相关问题的会议，并形成红古区花庄镇人民政府关于大唐甘肃湟水河水电开发有限公司白川水电站相关问题的会议纪要，即[花政发（2012）280号]文件，该会议纪要议定了五项内容：（一）关于被冲农田补偿的问题。大唐白川水电站2012年因排水洪造成河水冲毁的洞子村村民5亩耕地，由大唐白川水电站以每亩3万元（共计15万元）予以赔偿；（二）关于防护坝修建的问题，大唐白川水电站在给洞子村拨付10万元修护费的基础上，提供工程机械协助村委会全力做好白川电站枢纽下游土地的防护坝工程建设，防止类似问题的�次发生；（三）关于村民代表提出修建大唐白川水电站原土地补偿款的问题。区镇两级多方筹措资金20万元，于2013年内建成洞子村文化活动中心。同时，在镇上申报的基本农田改造提升项目资金中，统筹50－60万元用于洞子村一、六社村民基本农田平整和改造，计划2－3年完成村委会集体投资160万元；（四）关于下河滩土地平整的问题。由村委会协调大唐白川水电站负责给于平整、恢复原样；（五）关于个别矛盾纷纷的处理。郸延清、郸延寿兄弟在大唐白川水电站征地范围内有无耕地问题给予本人明确答复，并依法处理。参加会议人员有区委常委、区纪委书记、花庄镇党委书记、红古区行政执法局局长、兰州市公安局红古分局特警大队队长、花庄派出所所长、区纪委办公室主任、花庄镇土地办主任、大唐甘肃湟水河水电开发有限公司总经理、大唐甘肃湟水河水电开发有限公司副总经理、洞子村委会主任、洞子村村民代表三名。[花政发（2012）280号]文件印发后，被告亦将该文件下发给村民代表。2013年，被告筹措资金为兰州市红古区花庄镇王家庄等三村农业综合开发土地治理项目洞子村修建D60U型渠793.76米、D50U型渠7999.79米、分水口205座、毛口267座，价值130万元。2015年，被告筹措资金为兰州市红古区花庄镇柳家村等四个村高标准基本农田整治项目洞子村一、六社基本农田改造提升修建田间道1092米、生产道3178米、u45渠4242米、u55渠4730米、分水口10个、闸板10个、涵管10座，价值170万元。2013年，被告筹措资金为洞子村修建钢架大棚540.84亩，政府奖补资金2704204.2元。2009年－2015年，被告筹措资金为洞子村一、六社（上河湾）修建主干道及田间道路六条，总里程7.7公里，工程造价363.27万元。2013年－2015年，被告筹措资金为洞子村一、六社修�300平方米文化体育广场、安装路灯30盏，价值75万元。以上五项，被告为洞子村一、六社共投资1008万元。2013年－2015年，红古区文体局为洞子村投资健身器材15.8万元，2014年，被告筹措资金为洞子村老人幸福院投资2万元，以上两项共计投资17.8万元。现原告张惠彦等十五人向本院提起诉讼，要求被告依法履行[花政发（2012）280号]文件，即依法支付洞子村一、六社村集体160万元公益事业资金。庭审中，原告将诉讼请求变更为要求被告支付补偿款160万元。
本院认为，本案争议的焦点为：（一）原告的主体是否适格；（二）原告要求被告依法履行[花政发（2012）280号]文件，即依法支付洞子村一、六社村集体160万元公益事业资金的请求能否成立；（三）原告当庭将诉讼请求由要求被告履行[花政发（2012）280号]文件，即依法支付洞子村一、六社村集体160万元公益事业�金变更为要求被告支付补偿款160万元理由是否正当。
（一）原告的主体是否适格。行政诉讼原告的主体资格，是指什么人可以自己的名义向法院提起诉讼，请求法院审查行政行为并作出相应裁判。在何种情况下，公民、法人或者其他组织才能够提起行政诉讼？《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：”与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。对当事人权利义务产生了实际影响即为有法律上利害关系。判断原告有无主体资格，可以从被诉的具体行政行为对当事人的合法权益是否产生了实际的影响来判断。如果产生了实际影响，就有主体资格；反之，就无主体资格。[花政发（2012）280号]会议纪要第三项决议是被告承诺在一定的时间内完成对洞子村委会公益事业一定数额的投资，就被告承诺的公益投资，原告张惠彦等十五人作为洞子村的村民，亦是受益人，被告是否履行承诺确实影响原告张惠彦等十五人的受益，因此，原告张惠彦等十五人作为本案的原告，主体是适格的。
（二）原告要求被告依法履行[花政发（2012）280号]文件，即依法支付洞子村一、六社村集体160万元公益事业资金的请求能否成立。行政承诺是行政主体为实现行政管理的目的，以一定的方式，针对一定的相对人所做出的，为或不为某行为的行政行为。[花政发（2012）280号]文件形成后，被告亦给村民代表进行了下发，说明内部行政行为外化了，内部行政行为外化，该文件第三项决议内容视为被告的行政承诺，作出行政行为的的行政主体亦应受其约束。根据行政承诺的瑕疵程度，将行政承诺分为适法行政承诺、违法行政�诺和无效行政承诺。对于适法行政承诺，由于行政裁量权的普遍存在，除非满足行政裁量缩减要件，否则行政机关应按承诺的内容履行义务。[花政发（2012）280号]文件印发后，被告通过多方筹措资金为洞子村修建D60U型渠793.76米、D50U型渠7999.79米、分水口205座、毛口267座，价值130万元，为提升洞子村一、六社基本农田改造修建田间道1092米、生产道3178米、u45渠4242米、u55渠4730米、分水口10个、闸板10个、涵管10座，价值170万元，为洞子村修建钢架大棚540.84亩，政府奖补资金2704204.2元，为洞子村一、六社（上河湾）修建主干道及田间道路六条，总里程7.7公里，工程造价363.27万元，为洞子村一、六社修建300平方米文化体育广场、安装路灯30盏，价值75万元，为洞子村投资健身器材15.8万元，为洞子村老人幸福院投资2万元。经庭审质证，原告及第三人对被告实施的上述投资事实�认可，原告唯有异议的就是认为被告的上述投资项目不仅只有洞子村一、六社有，其他村子亦有，投资者为兰州市人民政府，不是花庄镇政府。本院认为，[花政发（2012）280号]文件决议第三项内容为”关于村民代表提出修建大唐白川水电站原土地补偿款的问题。区镇两级多方筹措资金20万元，于2013年内建成洞子村文化活动中心。同时，在镇上申报的基本农田改造提升项目资金中，统筹50－60万元用于洞子村一、六社村民基本农田平整和改造，计划2－3年完成村委会集体投资160万元”。决议内容表述的很清楚，被告计划2－3年完成对洞子村委会集体投资160万元，就是被告通过多方筹措资金的方式。现被告完全而且超额完成[花政发（2012）280号]文件决议第三项的行政承诺。因此，原告要求被告依法履行[花政发（2012）280号]文件，即要求被告支付洞子村一、六社村集体160万元公益事业资金的请求理由不当，证据不足，本院不予支持。
（三）原告当庭将诉讼请求由要求被告履行[花政发（2012）280号]文件，即依法支付洞子村一、六社村集体160万元公益事业资金变更为要求被告支付补偿款160万元理由是否正当。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条规定”起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”。本院受理本案时，原告的诉讼请求为要求被告履行[花政发（2012）280号]文件，即依法支付洞子村一、六社村集体160万元公益事业资金，本案受理后，被告亦针对原告的原诉讼请求进行了答辩及举证，法庭亦根据原告的原诉讼请求展开的法庭调查，现原告当庭将诉讼请求由要求被告支付洞子村一、六社村集体160万元�益事业资金变更为要求被告支付补偿款160万元的请求理由不当，不符合法律规定。因此，本院将根据原告的原诉讼请求，依法作出裁判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张惠彦等十五人的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张惠彦等十五人负担。
如不服本判决，可以在收到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至兰州铁路运输中级法院。
审 判 长 焦巧英
审 判 员 张新权
代理审判员 汤玉生
二〇一六年五月十六日
书 记 员 张 帆