浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙杭行终字第362号
上诉人（原审原告）朱林桂。
上诉人（原审原告）来光法。
两上诉人共同委托代理人周宁泽。
被上诉人（原审被告）杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局）。
法定代表人张勤。
委托代理人曾唐舟。
委托代理人梁伟建。
被上诉人（原审第三人）杭州市滨江区农村多层住宅建设管理中心。
法定代表人赵祖锋。
委托代理人陈春鸿。
朱林桂、来光法诉杭州市规划局（以下简称市规划局）规划行政许可一案，杭州市滨江区人民法院作出（2014）杭滨行初字第8号行政判决。朱林桂、来光法不服，向本院提起上诉。本院2014年10月17日受理后，依法组成合议庭，于2014年11月26日公开开庭审理了本案。上诉人朱林桂、来光法及两上诉人的共同委托代理人周宁泽，被上诉人市规划局的委托代理人曾唐舟、梁伟建，被上诉人杭州市滨江区农村多层住宅建设管理中心（以下简称建管中心）的委托代理人陈春鸿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
市规划局于2011年7月28日根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条规定，颁发地字第330108201100002号《建设用地规划许可证》，载明：用地单位为杭州市滨江区农村多层住宅建设管理中心；用地项目名称为农村多层住宅第十二区块扩建项目；用地位置为滨江区规划支路以东，联庄公寓一、二期以西，中兴科技综合大厦以北；用地性质为二类居住用地；用地面积为6834平方米。
原审法院经审理查明：建管中心因“农村多层住宅第十二区块扩建项目”向市规划局申请办理建设用地规划许可证，并提交：建设用地规划许可及规划条件申请表、区发改综（2010）76号《杭州高新技术产业开发区发展改革和经济局、杭州市滨江区发展改革和经济局关于调整农村多层住宅第十二区块（联庄公寓二期）项目可行性研究报告的批复》等材料。市规划局受理后，对建管中心的申请事项进行了审查。经审查，市规划局认为其申请符合颁发《建设用地规划许可证》的要求，于2011年7月28日向建管中心颁发了地字第330108201100002号《建设用地规划许可证》及附件、附图。该许可证确定的涉案建筑的主要技术经济指标：绿地率30%以上，建筑密度30%以下，容积率2.0以下（含），新建建筑规模不得超过立项。
原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。市规划局作为本市的规划主管部门有权核发建设用地规划许可证。《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款规定“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”建管中心因“农村多层住宅第十二区块扩建项目”向市规划局申请办理建设用地规划许可证，并提交：建设用地规划许可及规划条件申请表、区发改综（2010）76号《杭州高新技术产业开发区发展改革和经济局杭州市滨江区发展改革和经济局关于调整农村多层住宅第十二区块（联庄公寓二期）项目可行性研究报告的批复》等材料，市规划局于2011年7月28日向其颁发地字第330108201100002号《建设用地规划许可证》及附件、附图，但是市规划局在诉讼中提交的杭规发（2008）738号《杭州市规划局关于杭州市滨江区之江单元（bj02）、永久河单元（bj04）控制性详细规划审查会的会议纪要》不属于《中华人民共和国城乡规划法》第十九条规定的控制性详细规划，因此，市规划局向建管中心核发涉案行政许可的行为不符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条的规定。同时，建管中心向市规划局申请时未一并提交项目的选址意见书，仅提供勘设红线，不符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条的规定。但是，本涉案项目是杭州市基本建设项目涉及到杭州市滨江区浦沿街道联庄社区拆迁安置等社会公共利益，撤销该具体行政行为将会给国家利益造成重大损失，故此确认该具体行政行为违法，市规划局及建管中心应当采取相应补救措施。依据《中华人民共和国行政许可法》的规定，行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当听取利害关系人意见。判断哪些行政许可事项属于上述范围，应当以法律、法规的有关规定为依据。对涉案许可，现行法律、法规均未作出必须听取利害关系人意见的要求，故市规划局作出涉案许可前未召开听证会并无不当。市规划局关于朱林桂、来光法的起诉已超过法定期限的意见，因不符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十二条的规定，不予采纳。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决如下：一、市规划局作出的地字第330108201100002号《建设用地规划许可证》的行政行为违法。二、责令市规划局、建管中心采取相应的补救措施。案件受理费50元，由市规划局负担。
上诉人朱林桂、来光法上诉称：一、原审法院认定市规划局对建管中心的申请事项进行了审查，但是没有查清楚市规划局进行的是形式审查还是实质审查，属于认定事实不清。市规划局进行的是形式审查，没有严格履行审慎审查职责，严重侵害了上诉人的合法权益。二、建管中心申请规划许可证时，提交的申请材料不齐全，缺少《选址意见书》、《控制性详细规划》及用地单位提供的规划设计总图，市规划局未审慎审核就核发地字第330108201100002号《建设用地规划许可证》属滥用职权。三、根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定，市规划局在上诉人依法享有土地使用权的土地上颁发《建设用地规划许可证》，与上诉人具有重大利害关系，市规划局依法应当告知上诉人听证的权利，并组织听证。原审法院查明案件事实不清、适用法律错误。请求：1、撤销杭州市滨江区人民法院作出的（2014）杭滨行初字第8号行政判决；2、撤销被上诉人作出的地字第330108201100002号《建设用地规划许可证》的具体行政行为；3、由被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人市规划局答辩称：被上诉人根据建管中心的申请，依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条的规定，审查了该申请人提交的建设项目的批准文件等材料，认为其申报的材料，符合法律规定的城乡规划要求，认为其向市规划申领建设用地规划许可证的理由正当，于法有据，遂于2011年7月28日核发地字第330108201100002号《建设用地规划许可证》及附件、附图。该行政许可行为基本符合有关法律的规定，不存在上诉人所述的市规划局属滥用职权的情形。由于客观原因，市规划局在建管中心尚未及时取得杭州市人民政府对控制性详细规划批复的情况下，即核发了地字第330108201100002号《建设用地规划许可证》，确有悖于相应的规范要求，属于程序上存在问题。故原审法院确认该具体行政行为违法并责令市规划局、建管中心采取相应的补救措施。据此，市规划局将遵照人民法院的裁判要求，积极采取相应的补救措施，完备涉案地块有关控制性详细规划的批复。原审判决并无不当，亦不存在适用法律错误的情况。上诉人认为市规划局应当组织听证的理由没有事实和法律依据，不能成立。市规划局在核发地字第330108201100002号《建设用地规划许可证》及附件、附图过程中，严格依法依规进行审查，并同时在政府网站及现场等诸多信息渠道将有关规划事项进行公示公告，履行了相应的公示公告义务，并不存在启动法定听证程序的事由及情形。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
被上诉人建管中心未在法定期限内向本院提交书面答辩意见，在庭审中答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，实体问题处理得当。虽然建管中心未按规定提交相关材料，但建设农村多层住宅安置房是为了解决拆迁户的居住问题，涉及全体拆迁户的公共利益，故原审法院作出确认违法的判决。建管中心已按照原审法院的要求完善相关程序，同时加紧拆迁安置房的建设，使在外过渡的拆迁户早日回迁安置。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
原审期间各方当事人提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院。庭审中，各方当事人围绕被上诉人市规划局作出地字第330108201100002号建设用地规划许可证据是否充分、程序是否合法的争议焦点进行了质证和辩论。各方当事人均未提交新的证据材料。综合各方当事人的质证、辩论，本院认为，原审法院对证据的采信符合法律规定。
根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款规定“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”建管中心向市规划局申请办理建设用地规划许可时未提交经批准的控制性详细规划，市规划局向建管中心核发用地规划许可的行为，依据不足，依法应予撤销。但鉴于被诉用地规划许可涉及公共利益的实际情况，依照《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第五十八条的规定应当确认被诉用地规划许可违法。综上，上诉人朱林桂、来光法的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱林桂、来光法负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦 方
审 判 员 李 洵
代理审判员 李希芝
二〇一四年十二月十六日
书 记 员 汪金枝