山东省泰安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）泰行初字第78号
原告李世岭（曾用名李世岺），男，1949年2月24日出生，汉族，住泰安市岱岳区。
委托代理人陈汉宝，山东民昊律师事务所律师。
被告泰安市人民政府，住所地泰安市市政大楼。
法定代表人王云鹏，市长。
委托代理人乔建奎，山东泰山蓝天律师事务所律师。
委托代理人梁经群，泰安市国土资源局泰山区分局地籍科科长。
第三人泰安市岱岳区粥店街道办事处老王府社区居民委员会，住所地该社区。
法定代表人宋其鑫，主任。
第三人宋其江，男，1956年8月19日出生，汉族，住泰安市泰山区。
第三人泰安市岱岳区农村信用合作联社。
法定代表人王风鑫，理事长。
原告李世岭不服泰安市泰山区人民政府（以下简称区政府）于1996年6月对原泰安市夏张建筑安装工程公司（以下简称建筑公司）颁发泰山国用（1996）字第009号《国有土地使用证》的行为，于2014年12月17日向泰安市泰山区人民法院提起诉讼，经本院指定管辖，东平县人民法院立案受理，案件审理期间，原告提交变更被告申请，认为根据相关文件，原属于区政府的国有土地发证职能已经收归泰安市人民政府（以下简称市政府）统一行使，申请将被告由区政府变更为市政府。后东平县人民法院将案件移送本院管辖。本院立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本院依法追加泰安市岱岳区粥店街道办事处老王府社区居民委员会（以下简称老王府居委会）、宋其江和泰安市岱岳区农村信用合作联社（以下简称信用社）作为第三人参加诉讼。原告李世岭及其委托代理人陈汉宝，被告市政府的委托代理人乔建奎、梁经群，第三人宋其江到庭参加诉讼，第三人老王府居委会和信用社经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
区政府于1996年6月作出泰山国用（1996）字第009号《国有土地使用证》，载明“土地使用者：泰安市郊区夏张建筑安装工程公司；地址：粥店办事处涝洼村；用地面积：7478.33平方米；院墙外四周滴水：1028.34平方米；附地基图”。
原告李世岭诉称：1983年、1988年，市政府和区政府分别批准建筑公司征用第三人老王府居委会（原老王府村、涝洼村）的2.95亩、9.81亩的土地为国有土地，两次征地共计12.76亩。建筑公司在补办征用第三人老王府村9.81亩的土地时，因建设职工宿舍急需用地，又和老王府村委协商，从紧靠12.76亩的国有土地位置的西南侧，占用了1.43亩作为部分职工建房用地。该1.43亩土地按照当时的征地价格每亩2.5万元，一并和9.81亩的土地价款，于1990年2月25日同时支付给了老王府村委，价款是28.1万元。该1.43亩土地属于集体性质的土地，实际不在12.76亩的国有土地范围内,但是，区政府却错误地将其与12.76亩的国有土地一起登记在了泰山国用（1996）字第009号国有土地使用证的范围内。建筑公司于1989年间，在1.43亩的土地上建起一排平房，分配给原告等六户居住，1996年经夏张镇人民政府批准，由公司将房屋作价卖给了原告等六户所有，至此，原告等六户不仅享有了该房屋的所有权，同时，根据地随房走的土地原则，也享有了对该房所占用土地的使用权。后因建筑公司经营不善，拖欠了原夏张信用社和原老王府村委的欠款。为清偿债务，建筑公司以可以流转的12.76亩国有土地使用权折抵债务，其中，折抵给原老王府村委3.5亩（该宗土地至今没有办理国有土地使用证），折抵给原夏张信用社9.26亩（该宗土地已办证即泰土国用（2001）字第0342号国有土地使用证），后宋其江又通过转让所得，也已办理泰土国用（2002）字第0574号国有土地使用证。2004年，宋其江依据其办理的土地证，起诉六户房主之一李世昌，要求李世昌腾退其所购买的房屋，从而引发纠纷。原告等六户为维护自己的合法权益不受侵害，随即起诉至法院，后东平县人民法院于2014年11月20日作出裁决，以参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条的规定为由裁定驳回原告的起诉。为此，原告特根据上述司法解释的规定，再次起诉。原告认为区政府的初始土地登记行为认定事实错误，登记程序违法，应当予以撤销。本案的被告，根据职能变化应为市政府。因此，请求法院撤销区政府的初始土地登记行为，并重新作出。
原告提交了下列证据：1.泰政发83第187号文、泰山政发土字88第185号文；2.区政府于1996年6月2日颁发的泰山国用（1996）字第009号土地证；3.收款收据和征用土地说明；4.夏张镇人民政府于2004年4月15日出具的证明一份；5.界址调查表和地籍调查表；6.原告的出售住宅合同以及交款收据；7.第三人宋其江起诉李世昌的民事诉状，泰安市岱岳区人民法院的传票以及宋其江给李世昌的通知；8.东平县人民法院于2014年11月20日作出的（2014）东行初字第75-80号行政裁定书。
被告对原告的证据发表以下质证意见：对证据1没有异议。对证据2真实性无异议，但是对其认为土地证上宗地图不是国土部门绘制并以此为由撤销的主张有异议，因为该宗地图的形成时间是1989年7月份，最早的有关土地登记的规则是在1989年11月26日，由当时的国家土地管理局颁发的土地登记规则，在形成宗地图的时候，并没有相关法律来加以规范，这份宗地图不能用现在的法律来审查其合法性。对证据3，被告不知情，由法院来认定其真实性。对证据4，因为夏张镇政府不是法定的测绘部门，现在涉案平房是否在1996第009号土地证范围内，应当属于技术测量认定的事实，夏张镇政府对这个事实的认定只能是当时征用这1.43亩土地的意思表示。对证据5真实性无异议，对滴水外1028.34平方米面积无异议。对证据6，被告不知情，由法院进行认定。对证据7，对于原告主张仍享有诉权的主张无异议。对证据8真实性无异议，但是对于这些裁定书中部分事实的认定有异议，裁定书中关于1996年009号土地证将原告宿舍下的土地也登记在内的认定，应当重新审查。
被告市政府辩称:一、对涉案土地的登记申请完成审核、调查、测绘并归集在登记簿时，尚未有法律的明确规定，不存在违法之处，原告的诉讼没有法律依据。涉案国有土地使用证项下的国有土地来源，分别是1983年7月1日由当时的市政府批准的2.95亩，1988年12月16日由区政府批准的9.81亩。建筑公司申请土地登记的日期是1989年1月10日，完成地籍调查并归档的日期是1989年7月26日，完成界址调查的日期是1989年7月27日。但是直到1989年11月18日，才由原国家土地管理局颁布实施了《土地登记规则》，对土地登记的程序、内容有了明确具体的法律规定，但此时，涉案土地的调查、审核已经完成，不受1989年11月18日《土地登记规则》的约束，不存在违法之处。原告诉讼请求的事项没有法律依据。二、涉案国有土地使用证登记中没有所谓的六间平房，原告诉讼请求没有事实依据。从该国有土地使用证登记簿记载的地籍调查表、界址调查表看，与涉案土地界址相邻西南侧，并没有原告陈述的六间平房的记载，附图中也没有标注和记载在该幅土地的西南侧存在六间平房。当时在办理涉案国有土地使用证登记时，不存在原告陈述的将该幅土地的西南侧存在的六间平房一并登记在内的事实，原告的诉讼请求没有事实依据。请求法院依法驳回原告诉讼请求。
市政府向本院提交以下证据、依据：1.1988年12月16日区政府泰山政发土字（88）第185号《关于市郊区夏张建筑安装工程公司补办使用土地手续的批复》，1983年7月1日市政府泰政发[83]第187号《关于夏张公社管委征用土地的批复》，土地登记申请书，城镇土地申报登记验收单，地籍调查表，界址调查表，土地分类面积统计表，宗地图一份；2.泰山国用1996字第009号国有土地证；3.1989年11月26日原国家土地管理局颁发实施的土地登记规则。
原告对上述证据发表以下质证意见：1.本宗土地的整个登记时间从1989年至1996年，经历了7年，被告陈述在1989年7月27日就完成整个登记行为是错误的。2.被告提交的土地登记申请书以及城镇土地申报登记验收单、土地审批表、界址调查表、地籍调查表、土地分类面积统计表、宗地图、权属审核意见，均存在程序违法的情形。3.建筑公司一共从老王府村征用了3块土地，即2块有批文的12.76亩和1块没有批文的1.43亩集体土地，在整个的所谓的宗地图中，已经包含了这3块土地，共计14.19亩。4.原告等6户所居住的平房于1988年就已经建成并居住。
第三人宋其江同意被告的质证意见，未提交证据。
为查清案件事实，根据原告的现场勘验申请，本院委托泰安海正测绘技术有限公司对涉案地块进行了实地测绘，该公司于2016年3月17日出具了《测绘报告》。原、被告及第三人宋其江均对该《测绘报告》无异议。
本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据及《测绘报告》均客观、真实，本院予以确认。
经审理查明：1983年、1988年，市政府和区政府先后两次批准征用老王府居委会土地12.76亩（合8506.67平方米）划拨给建筑公司使用。1990年前后，建筑公司在该公司西南侧即争议土地上建设了六户职工家属院。1996年3月，该公司与原告签订了将家属院出售给原告的《出售住宅合同》。1996年6月2日，区政府对建筑公司进行土地登记并颁发了《泰山国用（1996）字第009号国有土地使用证》。2001年，因建筑公司拖欠信用社和老王府居委会债务到期不能归还，三方签订了《土地及附属物抵顶债务合同书》：建筑公司将其具有使用权的自北向南、东至路中心、西至河中心的3.5亩土地及地上附属物划转给老王府居委会，剩余土地及地上附属物划转给信用社。2001年6月4日，泰安市岱岳区人民法院作出(2000)岱执字第487号《民事裁定书》，将建筑公司位于老王府居委会的9.26亩国有土地使用权划归信用社。2001年11月28日，被告作出泰政土批租（2001）第100号《关于岱岳区夏张农村信用合作社用地的批复》，同意泰安市国土资源局根据《民事裁定书》收回建筑公司6126平方米的国有建设用地，并出让给信用社使用。2001年11月29日，被告依据《民事裁定书》对信用社进行了土地登记，并对其颁发了《泰土国用（2001）字第0342号国有土地使用证》。2002年6月18日，信用社与宋其江签订《土地转让协议》，将上述土地及地上附属物转让给宋其江。宋其江于2002年12月缴纳了国有土地出让金和土地契税，并向被告提出土地登记申请。2002年12月31日，被告对宋其江进行土地登记并颁发了《泰土国用（2002）字第0574号国有土地使用证》。2004年4月，宋其江将6户房主之一的李世昌起诉至泰安市岱岳区人民法院，要求腾退房屋。2004年5月12日原告就《泰土国用（2002）字第0574号国有土地使用证》以泰安市国土资源局为被告、宋其江为第三人向泰安市岱岳区人民法院提起行政诉讼。诉讼过程中，2008年6月11日，泰安市岱岳区人民法院根据原告申请，追加市政府为共同被告。其后，泰安市岱岳区人民法院将案件移送本院管辖。2014年6月30日，本院作出指定管辖裁定，本案由东平县人民法院管辖。后东平县人民法院于2014年11月20日作出裁决，以参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条的规定为由裁定驳回原告的起诉。为此，原告再次提起本案诉讼。
另查明，涉案土地证的地基图四至将原告等六人房屋所占用的土地包含在内（附图）。
根据鲁政字[1999]144号《山东省人民政府关于同意调整泰安市泰山区与郊区之间行政区划的批复》中“同意将粥店街道办事处划归郊区管辖”、泰政发[1999]82号《泰安市人民政府关于泰山区、郊区区划调整有关问题处理意见的通知》中“将粥店等土地管理所并入市土地管理局直属分局，由市土地管理局实行垂直管理”和泰政发[2004]6号《泰安市人民政府关于上收泰山区、岱岳区部分土地审批管理权的通知》中“市辖区范围内单位和个人使用的国有土地、集体建设用地由市政府确权发证，泰山区、岱岳区不再行使”的规定，原属于区政府的国有土地发证职能已经收归市政府统一行使。
本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行驶其职权的行政机关是被告”之规定，本案区政府国有土地确权发证职能已经由市政府行使，市政府是本案的适格被告。
一、关于原告是否具备诉讼主体资格问题。
原告于1996年3月与建筑公司签订了《出售住宅合同》并支付了购房款，其在争议土地上的房屋内居住多年。根据最高人民法院《关于土地实际使用人对行政机关出让土地的行为不服可否作为原告提起诉讼问题的答复》，“土地的实际使用人对行政机关出让土地行为不服，可以作为原告提起行政诉讼”的规定，原告作为争议土地的实际使用人，具备诉讼主体资格。且，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。被诉土地证的地基图包括了争议土地，并且宋其江曾于2004年4月以此为由对共同诉讼案原告之一李世昌提起民事诉讼，要求其腾退房屋。因此，被诉行政行为合法与否，将对原告等人的权利义务产生直接影响。故原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系，具备提起本案诉讼的主体资格。
二、关于原告起诉是否超过法定期限问题。
原告于2004年4月知道涉案土地的先后三次登记行为内容后，于2004年5月12日就最后登记的《泰土国用（2002）字第0574号国有土地使用证》向泰安市岱岳区人民法院提起行政诉讼，最终东平县人民法院于2014年11月20日作出裁定，参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条的规定以原告未就首次登记行为提起诉讼为由裁定驳回原告的起诉。后原告于2014年12月提起本案诉讼。被告主张在起诉《泰土国用（2002）字第0574号国有土地使用证》案的2014年7月18日的庭审中，法庭询问原告是否申请撤销本案被诉土地证，原告回答应当撤销，因此应从此时开始计算，其于2014年12月提起本案诉讼已经超过了三个月的起诉期限。本院认为，虽然此时原告知道了被诉行为的内容和诉权，但并未知晓起诉期限，不应当适用修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的三个月的起诉期限。且，原告在该次庭审后即向法庭提交了要求一并撤销前证的申请，法庭并未准许。因此，原告在知道被诉行为内容后，一直在通过诉讼途径主张权利，并未超过行政诉讼的起诉期限。
三、关于被诉行为事实是否清楚、证据是否充分问题。
根据测绘报告，涉案土地上院落实际测量面积是7201.4平方米，原告等六户房屋所占土地面积是1259.8平方米，二者合计面积为8461.2平方米（不包含滴水面积），该面积已经远远超过涉案土地证记载的面积7478.33平方米，土地证地基图实际测量的面积与土地证记载的面积严重不符，可以认定涉案土地证记载的土地不包括原告等六户房屋所占土地。
同时，夏张镇政府出具的《证明》也证实在涉案土地证载明的土地西南侧，原告等六户经多方协商，占用1.43亩土地建房，该证明与实际测量结果吻合一致，进一步印证了涉案土地证记载的土地不包括原告等六户房屋所占土地。
因此，被诉的土地证地基图将六户现状院落所在土地包含在内系认定事实错误,由于被诉的土地证已经被过户登记，不具有可撤销内容，故应当确认违法。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认泰山国用（1996）字第009号国有土地使用证违法。
案件受理费50元和测绘费533元，由被告泰安市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 王西珍
审 判 员 郑露丹
代理审判员 陈 宇
二〇一六年六月二十二日
书 记 员 单绪虎