广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）江中法行初字第48号
原告：江门市新会区古井镇文楼村三堂第一经济合作社。住所地：江门市新会区。
负责人：吴建行，组长。
委托代理人：吴池升，男，汉族，住址：广东省江门市新会区。
委托代理人：邹燕华，广东圭峰律师事务所律师。
被告：江门市新会区人民政府。住所地：江门市新会区。
法定代表人：文彦，区长。
委托代理人：黄碧晶，江门市国土资源局新会分局分管地籍副局长。
委托代理人：吴年发，广东广能律师事务所律师。
被告：江门市人民政府。住所地：江门市蓬江区。
法定代表人：邓伟根，市长。
委托代理人：林健潮，该市法制局副调研员。
委托代理人：吴璧廷，该市法制局行政复议科科长。
第三人：江门市新会区古井镇文楼村民委员会。住所地：江门市新会区。
法定代表人：吴兆能，主任。
委托代理人：林胜强，广东法道行律师事务所律师。
原告江门市新会区古井镇文楼村三堂第一经济合作社（以下简称“三堂第一合作社”）不服被告江门市新会区人民政府（以下简称“新会区政府”）作出的新府告（2015）1号《土地权属争议处理决定书》及被告江门市人民政府（以下简称“江门市政府”）作出的江府行复（2015）7号《行政复议决定书》，于2015年7月20日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年9月18日公开开庭审理了本案。原告三堂第一合作社的负责人吴建行及委托代理人吴池升、邹燕华，被告新会区政府的委托代理人黄碧晶、吴年发，被告江门市政府的委托代理人林健潮、吴璧廷，第三人江门市新会区古井镇文楼村民委员会（以下简称“文楼村委会”）的委托代理人林胜强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
新会区政府于2015年2月26日作出新府告（2015）1号《土地权属争议处理决定书》，决定古井镇文楼村赛宝洲的51亩土地所有权确认为古井镇文楼村委会农民集体所有。
原告三堂第一合作社诉称：位于江门市新会区古井镇文楼村赛宝洲面积77.26亩（争议土地51亩）的耕地集体所有土地使用权，在历史以来一直属于三堂第一合作社所有，由三堂第一合作社集体经济组织的成员耕种和向国家缴纳公余粮等农业赋税，其中根据《三堂一队分田明细表》（1985年起15年止为期）（1984年9月分田到户，即国家于1984年实施家庭联产承包责任制规定时），赛宝洲面积77.26亩的耕地由三堂第一合作社集体经济组织成员共向国家缴纳公余粮59558斤。文楼村委会由三堂第一合作社等多个经济合作社（村民小组）组成。上述土地的所有权是三堂第一合作社还是文楼村委会所有存在权属争议。三堂第一合作社认为，上述土地在历史上属于三堂第一合作社所有，历史上一直由三堂第一合作社发包给其集体经济组织成员耕种和向国家缴纳公余粮（农业赋税），文楼村委会无权取得三堂第一合作社所有的土地，就上述土地权属问题，三堂第一合作社与文楼村委会多次协商，但一直不能解决双方的争议。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”的规定，为维护合法权益，三堂第一合作社多年来多次向古井镇府及国土局等部门反映情况，但一直没有处理。直到2013年5月24日才根据指引，向江门市国土资源局新会分局（以下简称“新会国土分局”）提交《土地权属争议案件申请书》，请求新会国土分局确认三堂第一合作社与文楼村委会存在权属争议，位于新会区古井镇文楼村赛宝洲面积77.26亩的集体土地所有权为三堂第一合作社所有。新会国土分局于2013年5月30日作出《土地权属争议案件受理通知书》。新会区政府于2015年2月26日作出新府告（2015）1号《土地权属争议处理决定书》，以文楼村委会已连续使用上述土地超过20年为由，确认争议土地属于文楼村委会所有。三堂第一合作社认为，三堂第一合作社十多年来已不断向文楼村委会主张上述土地所有权，上述土地只是由文楼村委会发包，并不属于文楼村委会农民集体连续使用的情况。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”和第十二条：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”的规定，新会区政府作出的处理决定是错误的。三堂第一合作社对该决定不服，向江门市政府申请复议，江门市政府于2015年7月7日作出江府行复（2015）7号《行政复议决定书》，维持新会区政府的处理决定。三堂第一合作社认为就上述土地权属争议问题，两级政府的决定是错误的。请求法院：1、撤销江门市政府于2015年7月7日作出的江府行复（2015）7号《行政复议决定书》及新会区政府于2015年2月26日作出的新府告（2015）1号《土地权属争议处理决定书》；2、判决确认位于江门市新会区古井镇文楼村赛宝洲的51亩土地所有权为三堂第一合作社集体所有。
三堂第一合作社向本院提交了以下证据：1、《行政复议决定书》，证明涉案土地行政复议处理情况；2、送达回证，证明三堂第一合作社收到行政复议决定时间；3、《土地权属争议处理决定书》，证明涉案土地行政处理情况；4、三堂一队分田明细表，证明涉案土地原由三堂第一合作社分田落户给成员；5、交粮簿，证明涉案土地交粮情况；6、1987年7月3日村民黄平缴纳农业税的收据和发票共四份及三堂一队分田明细表一份，证明涉案土地农业税并不是自1985年就由文楼村委会开始缴纳，而是由三堂第一合作社的社员缴纳。
被告新会区政府辩称：（一）新会区政府作出的新府告（2015）1号《土地权属争议处理决定书》认定事实清楚、证据确凿。1、2013年5月24日，三堂第一合作社就位于文楼村赛宝洲（土名）集体土地所有权向新会国土分局提出土地权属争议确权申请。新会国土分局受理该申请后，向三堂第一合作社和文楼村委会分别作了调查，听取双方对案件事实的陈述，制作了询问笔录，审查了双方提交的证据材料，包括负责缴纳赛宝洲农田公购粮任务、特产税，发包赛宝洲农田承包合同等资料，并到争议土地现场查看、拍照，让双方确认争议土地的范围，就相关事实进行当面确认。在作出处理之前，新会国土分局召集双方进行了调解，双方对基本事实没有异议，但因双方都认为争议土地为自己所有而调解未果。2、根据新会国土分局的调查及处理意见，并经新会区政府审查，新会区政府作出的《土地权属争议处理决定书》认定事实清楚。1984年12月前，位于古井镇文楼村赛宝洲共77.26亩土地，由三堂第一合作社耕种水稻。1984年12月，文楼村委会响应镇政府号召将整个赛宝洲田区进行农业结构调整，种植香蕉等农业经济作物。由于三堂第一合作社觉得本队劳动力少、公购粮任务重以及农业结构调整的任务紧迫性，只把上格（现为鱼塘）分给社员耕种经济作物并使用至今，下格约51亩（即争议土地）则交给文楼村委会使用。文楼村委会当年即出资请人对争议土地进行修路、锹河成围，并组织人力（部分为三堂第一合作社党员）种植香大蕉，1991年开始发包给他人耕种至今，承包租金也由文楼村委会收取，各项农业税费自1985年开始由文楼村委会负责缴交。2006年我国免除农业税后，三堂第一合作社曾向文楼村委会提出要回争议土地未果；2010年因洲朗公路段的扩建征地需要签名，三堂第一合作社再次向文楼村委会提出要回争议土地。（二）新会区政府作出的新府告（2015）1号《土地权属争议处理决定书》，将位于文楼村赛宝洲约51亩土地所有权确认为文楼村委会集体所有，适用法律正确，处理恰当。根据我国《土地管理法》第八条“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”的规定，自1984年文楼村委会将土地进行农业结构调整后，争议范围内的土地一直由文楼村委会种植或发包他人耕种，农业税费自1985年开始由文楼村委会负责缴交，租金也由文楼村委会收取，上述土地由文楼村委会进行使用管理至2006年三堂第一合作社第一次向文楼村委会提出要回已连续使用超过20年。另，文楼村委会在该争议土地上投入了资金进行道路、农田改造等基础设施的开发建设。因此，争议的该土地所有权确认为文楼村委会农民集体所有，符合《土地管理法》规定，处理恰当。（三）新会区政府作出的新府告（2015）1号《土地权属争议处理决定书》，程序合法。三堂第一合作社于2013年5月24日向新会国土分局提出土地权属争议确权申请，新会国土分局于同年5月30日受理，并对该案进行调查处理，但该案涉及历史遗留问题，情况复杂，未能在受理土地权属争议之日起六个月内提出调查处理意见；经新会国土分局主要负责人批准延长调查处理时间。其间，新会国土分局也主持双方进行了调解。调解未成，新会国土分局作出处理意见，报新会区政府作出处理决定，符合《土地权属争议调查处理办法》规定的程序。综上所述，新会区政府作出的新府告（2015）1号《土地权属争议处理决定书》，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求人民法院依法驳回三堂第一合作社的诉讼请求。
新会区政府向本院提交了以下证据：1、土地权属争议案件受理通知书、送达回证、答辩通知书、土地权属争议案件申请书及有关证据材料副本送达回证，证明三堂第一合作社向新会国土分局提出土地权属争议处理申请，新会国土分局依法受理并将申请书及有关证据材料送达被申请人文楼村委会的事实；2、土地权属争议案件收件登记单、土地权属争议案件申请书、授权委托书、身份证件、三堂一分田明细表、承包户北拥的交粮证明、地块范围示意图、照片，证明三堂第一合作社提交的土地权属争议案件申请书及有关证据材料的事实；3、土地权属争议案件答辩回复书、文楼村委会关于三堂一队赛宝洲农田情况说明、荫叔关于堂一赛宝洲朗田情况说明、文楼村委会交粮、交税证明、承包合同、发包收入证明，证明文楼村委会对三堂第一合作社提出的土地权属争议处理申请，作出的答辩及有关证据材料的事实；4、争议土地位置图、现场照片、询问笔录（三堂第一合作社）、询问笔录（文楼村委会）、调解笔录、三堂第一合作社组织机构代码证、队长吴建行身份证件、文楼村委会组织机构代码证、主任吴兆能身份证、村支书吴永浓身份证件，证明新会国土分局受理该申请后，向三堂第一合作社和文楼村委会分别作了调查，听取双方对案件事实的陈述，制作了询问笔录，审查了双方提交的证据材料，包括负责缴纳赛宝洲农田公购粮任务、特产税，发包赛宝洲农田承包合同等资料，并到争议土地现场查看、拍照，让双方确认争议土地的范围，就相关事实进行当面确认，在作出处理之前，新会国土分局召集双方进行了调解的事实；5、土地权属争议延期申请书，证明因涉及历史遗留问题，情况复杂，未能在受理之日起六个月内提出调查处理意见，经新会国土分局负责人批准延长调查处理时间的事实；6、《土地权属争议处理决定书》、送达回证2份，证明新会国土分局作出处理意见，报新会区政府作出处理决定，将位于文楼村赛宝洲约51亩土地所有权依法确认为文楼村委会集体所有的事实；7、《土地管理法》第八条；8、《土地管理法》第十六条；9、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条；10、《土地权属争议调查处理办法》第四条；11、《土地权属争议调查处理办法》第二十八条。
被告江门市政府辩称：（一）江门市政府认为新会区政府作出的新府告（2015）1号《土地权属争议处理决定书》认定事实清楚、证据确凿。（二）江门市政府认为新会区政府作出的新府告（2015）1号《土地权属争议处理决定书》，将位于文楼村赛宝洲约51亩土地所有权确认为文楼村委会所有，适用法律正确，处理恰当。（三）江门市政府认为新会区政府作出新府告（2015）1号《土地权属争议处理决定书》的程序合法。（四）江门市政府作出行政复议决定的程序合法。综上所述，江门市政府作出行政复议行为具备法定职权，具有事实和法律依据，符合法定程序，而三堂第一合作社的诉讼请求事实证据不足，理由不充分，请求人民法院依法判决驳回三堂第一合作社的诉讼请求。
江门市政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书；2、《土地权属争议处理决定书》（新府告（2015）1号）；3、收条；4、复议案件立案呈批表；5、行政复议受理通知书及送达回证，证据1-5均证明依法受理行政复议申请；6、提出行政复议答复通知书及送达回证；7、行政复议答复书及证据目录；8、第三人参加行政复议通知书及送达回证；9、答辩状；10、行政复议案件庭审通知书及送达回证，证据6-10均证明行政复议审理程序合法；11、现场勘验笔录（附照片6张），证明实地调查核实证据；12、行政复议案件庭审笔录，证明听取申请人和被申请人的意见；13、延长行政复议审查期限通知书及送达回证，证明行政复议审理程序合法；14、《行政复议决定书》及送达回证，证明依法作出行政复议决定；15、《中华人民共和国行政复议法》；16、《中华人民共和国行政复议法实施条例》；17、《广东省行政复议案件庭审办法（试行）》，证据15-17均证明行政复议的法律依据。
第三人文楼村委会述称：江门市政府作出的江府行复（2015）7号《行政复议决定书》以及新会区政府作出的新府告（2015）1号《土地权属争议处理决定书》事实清楚，适用法律正确，合法有效，请求法院依法驳回三堂第一合作社的诉讼请求。
第三人文楼村委会没有证据提交。
经审理查明，文楼村委会由三堂第一合作社等多个经济合作社（村民小组）组成。新会区古井镇文楼村赛宝洲共77.26亩土地（一直未颁发相关土地权属证书），原由三堂第一合作社耕种水稻。1984年12月，文楼村委会响应镇政府号召将整个赛宝洲田区进行农业结构调整，种植香蕉等农业经济作物。三堂第一合作社将上格（现为鱼塘）继续分配给社员耕种经济作物并使用至今，下格约51亩（即涉案争议土地）则交给文楼村委会使用。文楼村委会当年即出资请人对争议土地进行修路、锹河成围，并组织人力种植香大蕉，1991年开始，文楼村委会将争议土地发包给他人耕种至今，租金由文楼村委会收取，各项农业税费自1985年开始由文楼村委会负责缴交。2006年我国免除农业税后，三堂第一合作社曾向文楼村委会提出要回争议土地未果；2010年因洲朗公路段的扩建征地需要签名，三堂第一合作社再次向文楼村委会提出要回争议土地未果。
2013年5月24日，三堂第一合作社就位于文楼村赛宝洲（土名）集体土地所有权向新会国土分局提出土地权属争议确权申请。新会国土分局受理该申请后，向争议双方分别作了调查，听取双方对案件事实的陈述，制作了询问笔录，审查了双方提交的证据材料，包括负责缴纳赛宝洲农田公购粮任务、特产税，发包赛宝洲农田承包合同等资料，并到争议土地现场查看、拍照，让双方确认争议土地的范围，就相关事实进行当面确认。组织双方进行了调解，双方对基本事实没有异议，但因双方都认为争议土地为自己所有而调解未果。2013年10月30日，经新会国土分局负责人批准延长处理期限。新会国土分局经调查核实认为确认争议土地所有权属于文楼村委会所有符合历史事实和法定条件，拟定处理意见并报新会区政府作出处理决定。2015年2月26日，新会区政府作出新府告（2015）1号《土地权属争议处理决定书》，决定争议土地所有权确认为文楼村委会农民集体所有。
三堂第一合作社不服，于2015年4月14日向江门市政府提出行政复议申请，江门市政府受理后，经现场勘查及开庭审理，于2015年7月7日作出江府行复（2015）7号《行政复议决定书》，决定维持新会区政府于2015年2月26日作出的新府告（2015）1号《土地权属争议处理决定书》。
本院认为，本案系土地行政确认纠纷。《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理……”。对于三堂第一合作社与文楼村委会两个村集体之间土地权属争议的处理，新会区政府有权作出处理决定。《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级人民政府申请行政复议。”江门市政府作为上一级人民政府，有权作出行政复议决定。
本案的争议焦点为新会区政府作出的新府告（2015）1号《土地权属争议处理决定书》和江门市政府作出的江府行复（2015）7号《行政复议决定书》是否合法。
《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”新会国土分局受理三堂第一合作社提出的土地权属争议确权申请后，经调查和调解后，拟定处理意见，并报新会区政府作出新府告（2015）1号《土地权属争议处理决定书》，程序合法。江门市政府受理三堂第一合作社提出的行政复议申请后，经现场勘查及开庭审理，作出江府行复（2015）7号《行政复议决定书》，程序合法。
《土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案中，争议土地原由三堂第一合作社耕种，但一直未颁发相关土地权属证书，自1984年起文楼村委会将土地进行农业结构调整后，由文楼村委会种植或发包他人耕种，文楼村委会在该争议土地上投入了资金进行道路、农田改造等基础设施的开发建设，农业税费自1985年开始由文楼村委会负责缴交，租金也由文楼村委会收取，上述土地由文楼村委会进行使用管理至2006年三堂第一合作社第一次向文楼村委会提出要回已连续使用超过20年。新会区政府结合历史事实，从维持使用现状，依据相关法律法规的规定，决定确认争议土地所有权属于文楼村委会，江门市政府经审理后作出维持的复议决定，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，本院予以支持。三堂第一合作社请求撤销江门市政府于2015年7月7日作出的江府行复（2015）7号《行政复议决定书》及新会区政府于2015年2月26日作出的新府告（2015）1号《土地权属争议处理决定书》，证据不足，理由不充分，本院不予支持；三堂第一合作社提出判决确认争议土地所有权为其集体所有的诉讼请求，不属于人民法院审理范围。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告江门市新会区古井镇文楼村三堂第一经济合作社的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由原告江门市新会区古井镇文楼村三堂第一经济合作社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 赵 宁
代理审判员 陈敏婷
代理审判员 董永文
二〇一五年十一月二十七日
书 记 员 陈秀霞