杭州市西湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）杭西行初字第64号
原告郑霞芬等10人。
诉讼代表人郑霞芬。
委托代理人郑雪祥。
诉讼代表人戴金华。
被告浙江省国土资源厅。
法定代表人陈铁雄。
委托代理人谢伟。
原告郑霞芬等10人（以下称原告）为与被告浙江省国土资源厅（以下称被告）土地行政监督一案，经杭州市中级人民法院于2013年5月13日指令本院继续审理。本院于同年6月6日立案受理，并依法组成合议庭，于2013年7月11日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人郑霞芬、戴金华及原告郑霞芬的委托代理人郑雪祥及被告的委托代理人谢伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年5月1日，被告针对原告的《履行查处土地侵权行为的法定职责申请》，作出《告知书》认为：2005年10月24日，金华市国土资源局与金华市新城房地产开发有限公司（现更名为金华市金城置业有限公司）签订的《〈国有土地使用权出让合同〉补充协议》，是对《出让合同》有关建筑密度、容积率和地价款等事宜的补充，与《出让合同》具有同等法律效力；《〈国有土地使用权出让合同〉补充协议》与《出让合同》有不同之处的，以补充协议为准。金华市国土资源局签订补充协议，不是再次出让江南新城小区整块土地使用权，不属于“一女二嫁”。故要求被告查处金华市国土资源局违法出让土地使用权的理由不充分。
被告在法定期限内向本院提供了作出《告知书》的证据如下：
1、《履行查处土地侵权行为的法定职责申请》，拟证明原告向被告提出履行查处法定职责申请的事实。
2、《告知书》，拟证明对原告提出履行查处法定职责申请，被告于2012年5月1日进行答复的事实。
3、《出让合同》、《关于要求江南新城项目补交土地出让金的通知》（金市开建（2005）26号）、《〈国有土地使用权出让合同〉补充协议》、《关于金华市金城置业有限公司江南新城小区土地出让有关情况的汇报》，拟证明被告对原告提出的《履行查处土地侵权行为的法定职责申请》进行调查的事实情况。
4、《行政复议申请书》、《行政复议决定书》（浙政复（2012）249号）、（2012）杭西行初字第85号行政判决书，拟证明《告知书》经省政府复议维持及与原告进行相关诉讼的事实。
被告提供作出《告知书》的法律依据：《土地违法案件查处办法》。
原告诉称，2005年3月20日，原告入住金华市江南新城小区，2005年4月4日土地使用权完成分割、登记。2005年10月24日，金华市国土资源局再次出售该小区整块土地使用权，并收取土地出让金的行为即金华市国土资源局与金华市新城房地产开发有限公司（现更名为金华市金城置业有限公司）签订的《〈国有土地使用权出让合同〉补充协议》，严重违反《中华人民共和国土地管理法》第十三条之规定。2012年3月25日，原告向被告提起履行查处土地违法行为的法定职责之申请，原告认为金华市江南新城小区的部分土地已经登记在原告等一期业主名下，在没有依法收回前，国土资源局无权处分，故金华市国土资源局与金华市新城房地产开发有限公司（现更名为金华市金城置业有限公司）签订的《〈国有土地使用权出让合同〉补充协议》违反《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定，符合《土地违法案件查处办法》第十七条规定的立案条件，被告应予立案查处。被告于2012年5月1日作出《告知书》予以拒绝的理由不成立。综上，诉请判令：撤销被告于2012年5月1日作出的《告知书》，责令被告限期履行查处土地违法行为的法定职责。
原告为支持其主张提供证据如下：
1、国有土地使用证，拟证明原告享有所有权的房屋土地使用权分摊面积经依法登记受法律保护的事实。
2、《〈国有土地使用权出让合同〉补充协议》，拟证明2005年10月24日，金华市国土资源局与金华市新城房地产开发有限公司（现更名为金华市金城置业有限公司）签订《〈国有土地使用权出让合同〉补充协议》，对原《出让合同》有关建筑密度、容积率和地价款变更的违法事实；
3、《履行查处土地侵权行为的法定职责申请》，拟证明原告向被告提出履行查处法定职责申请的事实。
4、《告知书》，拟证明被告拒绝履行法定职责的事实。
5、《行政复议决定书》（浙政复（2012）249号）及行政复议决定书邮寄信封（复印件），拟证明《告知书》经省政府复议维持及原告提起的诉讼符合法律规定。
6、建设用地规划许可证及附件，拟证明该许可证是房屋建造及土地登记的法定凭证，其上面确定的规划条件与《出让合同》一致。
7、土地登记卡三份，拟证明上述三份土地登记卡上的土地权属来源于金市国用（2005）第7-29691号土地证、金市国用（2004）第7-65028号土地证及《出让合同》，土地登记卡上涉及的土地先分割及上述的土地的规划条件为建筑密度≤25%、容积率≤1.5的事实。
8、国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国法（2001）15号）节录及政府信息公开答复，拟证明补充协议中涉及的规划条件变更未经有权机关批准的事实。
9、建设用地项目呈报材料“一书方案”，拟证明金华市国土资源局于2005年10月24日签订的《〈国有土地使用权出让合同〉补充协议》，具有“未按批准文件规定的出让国有土地使用权”的违法情形。
10、协议书。
11、补充协议。
证据10-11，拟证明金华市金城置业有限公司未与江南新城小区住户就建筑密度及容积率作出补偿，该补偿仅与施工现场的远近有关。
12、安置房评估分户报告，拟证明不存在“以极低的价格收购”之说。
被告辩称：2005年10月24日，金华市国土资源局与金华市新城房地产开发有限公司（现更名为金华市金城置业有限公司）签订的《〈国有土地使用权出让合同〉补充协议》，是对《出让合同》有关建筑密度、容积率和地价款等事宜的补充，与《出让合同》具有同等法律效力；该补充协议与《出让合同》有不同之处的，以该补充协议为准。金华市国土资源局签订该补充协议，不是再次出让江南新城小区整块土地使用权。原告要求查处的“土地侵权行为”即签订《〈国有土地使用权出让合同〉补充协议》，依法应当通过民事诉讼解决。被告认定原告所提查处申请理由不充分，被诉《告知书》事实清楚，程序合法，适用法律准确，要求予以维持。
原告对被告提供的证据发表如下质证辩论意见：
证据1，无异议。证据2，不具有合法性。证据3，仅能证明调查相关情况的事实，其中《出让合同》、《关于要求江南新城项目补交土地出让金的通知》（金市开建（2005）26号）、《关于金华市金城置业有限公司江南新城小区土地出让有关情况的汇报》与被告不予立案查处不具有关联性。证据4，对《行政复议申请书》无异议，其中《行政复议决定书》（浙政复（2012）249号）、（2012）杭西行初字第85号行政判决书与本案不具有关联性。
被告对原告提供的证据发表如下质证辩论意见：
证据1-5，无异议。证据6，其中用地单位不一致。证据7，与本案不具有关联性。证据8、9，无异议。证据10、11、12，与本案不具有关联性。
经审查，本院对双方提供的上述证据作如下认证：
一、被告提供的证据
证据4中（2012）杭西行初字第85号行政判决书，与本案不具有关联性，不予认定。其余证据，符合证据的基本特征，予以认定。
二、原告提供的证据
证据1-5，予以认定。证据6、7，符合证据的基本特征，予以认定。证据8，与本案不具有关联性，不予认定。证据9，仅说明“2003年同意出让老330国道以南、中联公司用地以北20000平方米土地使用权给金华市新城房地产公司的批文”情况。证据10、11、12，与本案不具有关联性，不予认定。
经审理查明：
2012年3月25日，原告郑霞芬等人向被告提出《履行查处土地侵权行为的法定职责申请》，要求被告查处金华市国土资源局违法出让土地使用权的行为，保护其合法权益。事实和理由如下：原告系金华市婺城区江南新城小区一期业主，且依法取得了金华市人民政府颁发的国有土地使用证，2005年10月24日，金华市国土资源局与金华市金城置业有限公司签订《〈国有土地使用权出让合同〉补充协议》，明确将江南新城项目的规划条件变更为容积率2.938，建筑密度31.7%，该行为系金华市国土资源局再次出售该小区整块土地使用权的行为，故《〈国有土地使用权出让合同〉补充协议》违反《中华人民共和国土地管理法》第十三条，侵害了原告的合法权益。据此，按照《浙江省土地监察条例》及《浙江省土地违法案件立案标准和管辖的规定》（试行）第六条的规定，向被告申请立案查处。
收到原告申请后，被告即向金华市国土资源局进行核实调查。2012年4月6日，金华市国土资源局经调查后向被告出具《关于金华市金城置业有限公司江南新城小区土地出让有关情况汇报》，认为：一，金华市金城置业有限公司前身是金华市新城房地产开发有限公司，涉案地块土地坐落于金华市兰溪街以东、环城南路以南，开发项目名称为江南新城小区。小区建设分二期进行，一期10幢房屋于2003年建设完毕，二期目前在建并出售。二，2005年4月期间，金华市新城房地产开发有限公司在一期开发竣工验收后申请土地分割变更登记，金华市人民政府对一期10幢房屋核定土地使用权并进行分割登记发证，剩余的26012.42平方米土地使用权登记给金华市新城房地产开发有限公司。三，2003年金华市政府出台鼓励市区房地产企业建造高层建筑的有关政策，金华市国土资源局出台《关于加强市区房地产开发管理的通知》及《〈关于加强市区房地产开发管理的通知〉中有关问题的具体规定》等文件，2004年6月1日，金华市金城置业有限公司编制了提高容积率的江南新城二期规划方案（1#、4#、9#共3幢16层高层调整为1#、4#楼为18层，9#楼为28层），金华市建筑方案评审委员会评审通过及公示。经规划审批后，2005年10月24日金华市国土资源局与金华市金城置业有限公司签订的《〈国有土地使用权出让合同〉补充协议》中明确江南新城项目的规划条件变更为容积率2.938，建筑密度31.7%。
2012年5月1日，被告作出《告知书》并送达原告。原告申请行政复议。2012年10月8日，浙江省人民政府作出浙政复（2012）249号行政复议决定书，维持被告作出的《告知书》。原告仍不服，诉至本院。
另查明，2005年10月24日，金华市国土资源局与金华市新城房地产开发有限公司（现更名为金华市金城置业有限公司）签订《〈国有土地使用权出让合同〉补充协议》，对原《出让合同》有关建筑密度、容积率、地价款、出让期限等事项调整事宜达成协议：一，《出让合同》项下兰溪街以东、环城南路以南地块总面积32727平方米，其中地块一面积20000平方米，原规划批准容积率1.5，建筑密度25%；地块二面积10834平方米，原规划批准容积率1.7，建筑密度27%；地块三和地块四面积共1893平方米，原技术指标与相邻地块一致，即容积率1.5，建筑密度25%。现规划部门同意总建筑占地为10383平方米，建筑面积为96144.6平方米，建筑密度为31.7%，容积率为2.938。二，经测算，该地块增加建筑容积率需补交土地出让金的总额为2083.0291万元。三、本协议项下的土地使用权出让期限地块一商业至2043年01月09日止，住宅至2073年01月09日止，地块二、地块三和地块四商业至2043年3月23日止，住宅至2073年3月23日止。
本院认为，根据《土地违法案件查处办法》第十六条规定，土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人。第十七条规定，符合下列条件的土地违法案件，土地管理部门应当立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反土地法律、法规的事实；（三）依照土地法律、法规的规定应当追究法律责任的；（四）属本部门管辖和职责范围内处理的。
本案中，原告认为金华市国土资源局与金华市金城置业有限公司签订《〈国有土地使用权出让合同〉补充协议》违反了法律规定，向被告申请查处，被告认为其要求查处的理由不充分，作出了被诉《告知书》，该《告知书》实质上是一个不予立案决定。本案实质审查的问题是原告申请查处的土地违法案件是否符合《土地违法案件查处办法》第十七条规定。对于金华市国土资源局与金华市金城置业有限公司签订《〈国有土地使用权出让合同〉补充协议》，金华市国土资源局是否存在违法出让土地使用权行为，是否侵害了原告的合法权益，是否违反土地法律、法规的事实，并不以原告的主观判断为准，原告未能提供行为人违反土地法律、法规的事实，其申请被告查处金华市国土资源局存在违法出土地使用权行为，不符合《土地违法案件查处办法》第十七条规定。在行政程序上，被告收到原告的《履行查处土地侵权行为的法定职责申请》后进行审查向金华市国土资源局进行调查，发现不符合立案条件即作出被诉《告知书》，并送达原告，并无违反法律规定。
综上，被告作出被诉《告知书》，事实清楚，符合法律规定，程序并无不当。原告要求撤销被诉《告知书》缺乏事实和法律依据，其诉讼请求应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告郑霞芬等10人的诉讼请求。
案件受理费50元由原告郑霞芬等10人负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式二份，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向浙江省杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，账号：12×××68，户名：浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王呈虹
审 判 员 陈如敢
代理审判员 吕 璐
二〇一三年八月十九日
书 记 员 吴 涛
附原告名单：
原告郑霞芬，女，1964年9月28日出生，汉族，身份证号：330702196409282942，住浙江省金华市婺城区三江街道兰溪街811号8幢4单元602室。
原告戴金华，女，1968年3月29日出生，汉族，身份证号：330702196803291628，住浙江省金华市婺城区三江街道兰溪街811号2幢1单元301室。
原告吴江，男，1981年11月5日出生，汉族，身份证号：330702198111056095，住浙江省金华市婺城区江南街道南苑新村西9幢1单元403室。
原告郭喜洪，男，1964年2月16日出生，汉族，身份证号：330702196402160010，住浙江省金华市婺城区三江街道兰溪街811号2幢3单元402室。
原告黄先进，男，1959年4月26日出生，汉族，身份证号：330702195904261618，住浙江省金华市婺城区三江街道兰溪街811号13幢1单元301室。
原告薛为民，男，1954年4月23日出生，汉族，身份证号：330702195404231615，住浙江省金华市婺城区北苑小区24幢1单元402室。
原告陈根明，男，1967年9月29日出生，汉族，身份证号：330702196709291613，住浙江省金华市婺城区三江街道兰溪街811号5幢3单元401室。
原告潘金顺，男，1964年10月26日出生，汉族，身份证号：330702196410263810，住浙江省金华市婺城区罗店镇双龙洞前村桃源路5号。
原告冯金良，男，1956年2月9日出生，汉族，身份证号：330702195602091633，住浙江省金华市婺城区三江街道兰溪街811号13幢2单元402室。
原告赵忠，男，1968年9月25日出生，汉族，身份证号：33070219680925123X，住浙江省金华市婺城区三江街道兰溪街811号7幢3单元302室。