广东省吴川市人民法院
行 政 判 决 书
（2013）湛吴法行重字第2号
原告吴川市海滨街道梅逢居委均路园居民小组（以下简称均路园居民小组）。
法定代表人陈土寿，该居民小组组长。
委托代理人叶寅福，男，1962年1月12日出生，住广东省吴川市，特别授权。系该居民小组的副组长。
委托代理人刘钊，广东梅江律师事务所律师，一般代理。
被告吴川市人民政府。
法定代表人全可文，市长。
委托代理人詹树迅，男，吴川市人民政府法制局股长，一般代理。
第三人林金福，男，汉族，1964年9月4日出生，住吴川市，公民身份号码。
委托代理人康华德，男，吴川市法律援助处律师，一般代理。
委托代理人梁晓玲，女，系林金福的妻子，一般代理。
第三人吴川市海滨街梅逢居委张村居民小组（以下简称张村居民小组）。
法定代表人张日福，该居民小组组长。
委托代理人陈志强，男，1950年10月14日出生，住广东省吴川市，公民身份号码，一般代理。
委托代理人张瑞文，男，汉族，1939年11月1日出生，住广东省吴川市，公民身份号码，该居民小组干部，一般代理。
第三人陈伟明，男，汉族，1952年6月4日出生，住广东省吴川市，公民身份号码。
委托代理人陈观保，男，汉族，1951年6月28日出生，住广东省吴川市，公民身份号码，一般代理。
原告均路园居民小组不服被告吴川市人民政府属下的原大山江镇人民政府于1996年12月28日作出大国土（1996）201号《关于宅基地用地批复》，于2013年2月5日向本院提起诉讼。本院经审理，于2013年4月15日作出（2013）吴行初字第8号行政判决书。第三人林金福对该判决不服，上诉于广东省湛江市中级人民法院，广东省湛江市中级人民法院于2013年7月29日作出（2013）湛中法行终字第39号行政裁定书，认为本院对被告主体是否适格没有查明，对原告是否符合起诉条件未进行全面审查，以原审判决事实不清、证据不足为由撤销本院（2013）吴行初字第8号行政判决书，发回本院重审。
本院于2013年8月28日对该案立案重审，案号为（2013）湛吴法行重字第2号。经审查：根据实际案情，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，查明均路园居民小组作为原告的主体资格适格；而作为原审被告的吴川市大山江街道办事处由于作出具体行政行为的原吴川市大山江镇人民政府已被撤销，其土地行政审批权由吴川市人民政府行使，根据原告均路园居民小组的申请，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第五款“行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告”，本院变更吴川市人民政府作为本案的被告参加诉讼，原审被告吴川市大山江街道办事处退出诉讼；根据案件所涉及的关联性和实际需要，本院追加了吴川市海滨街梅逢居委张村居民小组和陈伟明作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原、被告及第三人等均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原大山江镇人民政府于1996年12月28日同时作出大国土宅字（1996）200、201号两份《关于宅基地用地批复》（下称200号批复、201号批复），分别同意林金福使用村中两块荒地作建房用地，两块宅基地的面积分别为103.4平方米、108平方米。201号批复使用地的四至范围：东至叶龙文地；南至村中空地；西至村中空地；北至陈伟超屋。被告在举证期限内提供作出具体行政行为的证据有（均为复印件）：1.大国土宅字（1996）201号《关于宅基地用地批复》；2.林金福“吴川市村镇建房用地申请表”2份。证据1-2用以证明该批复符合法律程序。3.吴川市公安局海滨派出所民事纠纷调解协议书。4.申请书；5.紧急举报；6.海滨街道办对事件的处理建议；证据3-6证明涉案土地林金福与叶海有、陈伟明发生纠纷争议。7.吴川市人民政府吴府（1990）25号文件；8.证明材料；证据7-8证明土地权属。
被告提供的法律依据有：1.1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》；2.国务院1993年11月1日施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》；3.《广东省土地管理法实施办法》。
另外，被告还向本院提供了如下有关党委、政府文件：1.吴川市人民政府吴府（1994）96号《关于撤销梅菉镇建制，设置梅菉等三个街道办事处的指示》；2.湛江市民政局文件湛民基字（1995）1号《关于吴川市设置梅菉等五个街道办事处的批复》3.中共吴川市委文件吴发（1997）5号《关于组建海滨街道办事处的通知》；4.吴川市人民政府吴府办函（1998）22号《关于海滨街道办事处管理区设置问题的复函》；5.吴川市人民政府吴府（2002）20号《关于落实湛民基字（1995）1号文件的通知》；6.吴川市机构编制委员会文件吴机编办（2008）10号《关于海滨街道要求恢复规划建设职能的复函》。
原告诉称，座落于原告村内东至叶龙文地，南至村中空地，西至村中空地，北至陈伟超屋的一块宅基地，经村民讨论，决定安排给村民陈伟明使用，陈伟明办理了相关的用地手续。当陈伟明施工建房屋时，第三人林金福提出异议，称政府已于1996年批复给其使用。原告经向有关部门询查，得知原大山江镇人民政府于1996年12月28日作出大国土（1996）201号《关于宅基地用地批复》，同意林金福使用涉案的土地作建房用地。原大山江镇人民政府批准林金福使用涉案土地的行政行为是违法的：一、涉案地是原告所有，而第三人林金福是张村村民，无权使用原告的土地。二、第三人林金福已有一座占地100平方米的房屋，原大山江镇人民政府批准第三人林金福使用涉案土地，超过一户一宅的用地标准。三、原大山江镇人民政府同一天作出200号、201号两份批复，分别批准林金福使用103.4平方米、108平方米土地作建设用地违法。四、原大山江镇人民政府批复第三人林金福使用建设用地位于海龚姓叶村，但该涉案地实际位于原告村内，批复的用地事实不清。五、第三人林金福申请用地的四至位置与批复用地的四至位置不相符，明显是认定事实不清。原大山江镇政府的行为侵害了原告的合法权益，请求法院撤销吴川市大山江镇人民政府于1996年12月28日作出大国土宅字（1996）201号《关于宅基地用地批复》。
原告在原审期间提供的证据有：1.平面图，用以证明林金福已建房屋的位置；2.用地批复；用以证明被告行为违法；3—6.叶某某、时某某、陈伟明的证言，用以证明林金福已建二座房屋，建第二座房屋时，村民有异议；7.林金福已建房屋的照片。
原告除原审提供的证据外，在重审期间补充的证据有：1.地籍调查土地登记审批表，拟证明陈伟明申请的土地经居民小组、梅逢居委会、海滨街道办事处、吴川市国土局加了审批意见，最后由被告发了国土使用证给第三人陈伟明，从而也证明该地为原告所有，原告诉讼主体资格适格。2.征地协议书，拟证明涉案争议地在征地范围内，为原告村所有。3.均路园居民住宅分布图，拟证明争议地属原告村所有，附近居民均为原告村居民。
被告吴川市人民政府辩称，一、原告与我原大山江镇人民政府的具体行政行为没有法律上的利害关系，原告诉讼主体不适格。本案的第三人林金福是姓叶村（又称张村儿）村民，属张村经济合作社（现张村居民小组）管辖，林金福使用的201号批复的宅基地属张村居民小组所有。原告与张村居民小组均属梅逢居民委员会管辖。张村居民小组成员使用土地不应由均路园居民小组同意。原大山江镇人民政府作出的201批复是经原张村经济合作社及梅逢管区的同意，申请表逐级审批，程序合法。二、原告的起诉超过法定的诉讼时效。行政诉讼的时效从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年，被告的具体行政行为作出到现在已经长达16年之久，在这16年时间里，第三人林金福拆旧屋建新屋，并在2001年为土地纠纷发生打架，原告应当知道。因此，本案明显超过诉讼时效。现请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人张村居民小组述称，一、原告均路园居民小组的起诉主体不适格。《最高人民法院关于执行﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。本案中，原告起诉要求撤销第三人林金福名下的201号批复，该批复是批复土地给原大山江镇梅逢管区海垄姓叶村（原梅逢管区张村管辖）的第三人林金福的，林金福是姓叶村（又称张村儿）村民，属张村经济合作社（现张村居民小组）管辖，其使用的是原（旧宅基地）属拆旧建新，该宅基地本属姓叶村即张村儿集体所有，与原告无关。原告与本案无利害关系。二、该案大大超过法定的诉讼时效。行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日最长不得超过2年。201号批复是1996年12月28日作出的，至原告起诉时已达16年之久，在这16年时间里，林金福拆旧屋建新屋，也在2001年为土地争议发生纠纷及打架，原告及梅逢居委会均知道并参加处理，原告是应当知道的，因此，该案明显超过诉讼时效。
第三人张村居民小组在举证期限内向本院提交的证据有（均为复印件）：1.吴川市人民政府文件吴府（1990）25号；2.李某的证明材料；3.调查询问笔录；4.定期补助金领取登记表；5.大山江街道办出具的证明；6.张某甲、张瑞文、许某某、张某乙的证明；证据1-6拟证明涉案争议地属张村居民小组的。7.民事纠纷调解协议书；8.海滨街道领导欧某某、易某某及梅逢村委会书记陈某某的签字证明；证据7-8拟证明涉案争议地曾于2002年由争议纠纷发生打架，经有关部门和领导处理过。9.紧急举报；10.申请书；11.海滨街道办对该事件的处理建议；12.会议记录；证据9-12拟证明涉案争议地由于第三人林金福和陈伟明于2011年发生争议，由海滨街道办作出过处理建议。
第三人林金福的述称与第三人张村居民小组的述称一致。
第三人林金福在举证期限内向本院提供的证据有（均为复印件）：1.大国土宅（1996）201号《关于宅基地用地批复》，拟证明1996年12月28日吴川县大山江镇国土所经村委会及管理区的意见报镇府批准林金福用地。2.吴川市人民政府文件吴府（1990）25号；3.李某的证明材料；4.调查询问笔录；5.定期补助金领取登记表；证据2-5拟证明涉案争议地属张村居民小组的。6.大山江街道办出具的证明；7.张村居民小组出具的证明；证据6-7拟证明张村儿、姓叶村均是习惯叫法，实质上属张村居民小组。8.张某甲、张瑞文、许某某、张某乙的证明，拟证明涉案争议地属张村居民小组的。9.民事纠纷调解协议书；10.海滨街道领导偶某某、易某某及梅逢村委会书记陈某某的签字证明，证据9-10拟证明涉案争议地曾于2002年由争议纠纷发生打架，经有关部门和领导处理过。11.紧急举报；12.申请书；13.海滨街道办对该事件的处理建议；证据11-13拟证明涉案争议地由于第三人林金福和陈伟明于2011年发生争议，由海滨街道办作出过处理建议。14.（2012）湛中法行终字第43号行政判决书，林金福于2013年10月21日补充证据广东省高级人民法院（2013）粤高法行终字第465号行政判决书，该两份证据拟证明陈伟明在争议地办理的吴府集用（2011）第00456号《集体土地使用证》已被法院依法判决撤销。15.林金福身份证，拟证明林金福身份。16.会议记录，证明内容同证据11-13。
第三人陈伟明述称，涉案争议土地属均路园居民小组所有，我是均路园居民小组居民。1992年曾在争议地建有房屋，办理过公证权属证明，拆屋后，我于2011年办证重新建屋时，被第三人林金福阻挠遂发生纠纷，这时才知道林金福在我的土地上也办理了用地批复。我的土地使用权是经过均路园居民小组大会一致通过的，安排给我使用的，也经过梅逢居委会加盖意见，由吴川市国土局批准发证。请求法院判决撤销林金福的201号批复。
第三人陈伟明在举证期限内向本院提供的证据有（均为复印件）：1.吴府集用（2011）第00456号《集体土地使用证》，证明争议地是经均路园居民小组大会通过给我使用建屋，经吴川市海滨街道梅逢居委会同意加盖公章，经吴川市国土资源管理局审批同意后由被告发证，事实清楚，程序合法。2.（92）吴证民字第56294号公证书，拟证明涉案争议地在1992年前由我建有房屋，权属归我所有。3.关于均路园村陈伟明、叶亚保与林金福宅基地纠纷的处理意见1份，拟证明林金福不是均路园居民，无权使用该宅基地。4.均路园居民小组出具的证明1份，拟证明纠纷争议地是均路园居民小组安排给陈伟明使用。5.陈伟明身份证，证明陈伟明的身份。
经庭审质证，本院对当事人提供的上述证据，将根据其与待证事实所具有的关联性予以采纳。
经审理查明，张村儿位于张村北面，以姓叶居多，习惯又叫姓叶村。姓叶村不是一个经济实体，不具有法人资格，也没有公章，姓叶村（张村儿）现属张村居民小组管辖。均路园居民小组和张村居民小组属梅逢管理区管辖，梅逢管理区在1997年以前隶属原吴川市大山江镇人民政府管辖。1997年3月，吴川市新组建海滨街道办事处，将原隶属吴川市大山江镇人民政府管辖的梅逢管理区划归海滨街道办事处管辖。由于吴川市人民政府将梅菉街道办事处和海滨街道办事处划为城市规划建制，吴川市人民政府对城市规划建制区内的建设工程实施统一管理，海滨街道办事处区内规划建设职能收归吴川市人民政府行使，因此海滨街道办事处没有土地审批权力。因本案属土地行政批复纠纷，根据原告的申请，本院对位于吴川市海滨街道办事处辖区内的争议土地纠纷变更了吴川市人民政府作为被告参加诉讼。
再查明，林金福属吴川市张村居民小组居民，1996年12月20日，林金福申请位于海龚姓叶村两块宅基地建房，张村经济合作社、梅逢居委会在村镇建房用地申请表加具意见，经大山江人民政府审核，大山江镇国土所于1996年12月28日作出大国土宅字（1996）200号、201号两份《关于宅基地用地的批复》，同意林金福使用海龚姓叶村两块宅基地。200号批复的宅基地使用面积为103.4平方米，四至为：东至叶某某房屋，南至自己旧屋，西至叶发文地，北至张瑞志房屋；201号批复的宅基地使用面积108平方米，四至为：东至叶龙文地，南至村中空地，西至村中空地，北至陈伟超房屋。林金福于2001年在200号批复的该宅基地建起一层混凝土混合结构房屋，而201号批复用地一直闲置。
又查明，2010年，陈伟明需宅基地建房使用，向均路园居民小组申请建房用地。经均路园居民小组大会一致通过，同意安排陈伟明使用集体用地102平方米建房。同年10月份，陈伟明的用地审批表经均路园居民小组、海滨街道办梅逢管理区加具意见，由吴川市国土资源局海滨管理所审核，又经海滨街道办同意上报审批。吴川市国土资源局于2010年11月20日作出了吴国土资（集建）字（2010）4207号《关于批准农村居民住宅用地的批复》，同意陈伟明使用均路园的集体用地102平方米作宅基地使用，四至是：东至空地，南至空地，西至叶水平屋距1.5米，北至空地。陈伟明持该用地批复于2010年12月15日申请办理集体土地使用权证，经吴川市人民政府审批，于2011年3月28日颁发给陈伟明吴府集用（2011）第00465号《集体土地使用权证》。
2011年，陈伟明在其《集体土地使用权证》批准范围内动工建屋，在建房屋基础时，林金福出面阻挠，说陈伟明所建房屋已建在其所持201号批复范围内，双方遂发生纠纷。2012年6月8日，林金福具状向湛江市中级人民法院起诉，要求撤销吴川市人民政府颁发的吴府集用（2011）第00465号《集体土地使用权证》。在该案诉讼前后，林金福及其母亲冼秀珍亦曾向吴川市人民政府及有关部门投诉，海滨街道办事处于2012年6月13日对该事件作出处理建议：“先进行土地确权，再恢复审理。”
另查明，吴川市大山江镇政府于1996年12月28日作出大国土宅字（1996）201号《关于宅基地用地的批复》批准林金福使用海垄姓叶村的集体用地和吴川市国土资源局、吴川市人民政府颁发给陈伟明的吴国土资（集建）字（2010）4207号《关于批准农村居民住宅用地的批复》、吴府集用（2011）第00465号《集体土地使用权证》使用的均路园村集体用地所署的土地范围一致，两者所涉的土地属重叠。
本院认为，本案是土地行政批准纠纷。同一块土地由不同的政府部门批准给两个不同居民小组的第三人使用。林金福持有的201号批复经张村经济合作社批准，报梅逢管理区同意，再报大山江镇国土所核准发证，注明土地位于海垄姓叶村内。而陈伟明持有的用地批复是经均路园居民小组批准，报梅逢管理区同意，再报吴川市国土资源局海滨管理所审核，然后由海滨街道办事处审批上报吴川市国土资源局核准发证，所注的地理位置位于均路园居民小组集体用地内。而均路园居民小组主张涉案争议土地属于均路园居民小组所有，张村居民小组则主张争议土地属于张村居民小组所有，因此争议的土地权属并未明确，存在争议，应先由人民政府对争议土地进行权属确认，吴川市海滨街道办事处的处理建议较为合理。本案中，原大山江镇人民政府作出的201号批复，显属事实不清，应予撤销。均路园居民小组对争议土地主张权利，与本案有直接的利害关系，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条的规定，其诉讼主体资格适格。因此，对于吴川市人民政府、张村居民小组、林金福关于均路园居民小组主体不适格的抗辩意见，理由不成立，本院不予采纳。关于吴川市人民政府、张村居民小组、林金福主张均路园居民小组起诉超过诉讼时效的问题，由于均路园居民小组是在林金福与陈伟明为涉案土地使用权发生争议后，林金福于2012年中旬诉吴川市人民政府、第三人陈伟明土地行政登记纠纷一案中（湛江市中级人民法院（2012）湛中法行初字第43号），在林金福提供其201批复后才知道被告的具体行政行为。均路园居民小组于2013年2月5日起诉，是在法定的诉讼期限内起诉，故本院对该抗辩意见亦不予采纳。
综上所述，本院审理的是原大山江镇人民政府作出的201号批复的行政行为是否合法，原大山江镇人民政府在没有查清涉案争议土地所有权属归谁所有，在权属有争议情况下作出的行政行为，属事实不清，应予撤销。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目的规定，判决如下：
撤销被告吴川市人民政府属下的原吴川市大山江镇人民政府于1996年12月28日作出的大国土宅字（1996）201号《关于宅基地用地的批复》。
案件受理费50元由被告吴川市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湛江市中级人民法院。
审判长 钟小燕
审判员 陈治潭
审判员 曾华亮
二〇一三年十二月十九日
书记员 赖彩丽
附：相关法律条文及司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
第二十五条第五款行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第二十七条同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。
第五十四条第（二）项第1、2目人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十二条与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》
第一条农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。