浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙行终字第52号
上诉人（原审原告）成伟红。
上诉人（原审原告）陈先明。
两上诉人的共同委托代理人张卫伟，浙江万申佳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）龙泉市人民政府，住所地龙泉市贤良路333号。
法定代表人季柏林，市长。
委托代理人胡武霞。
委托代理人吴金铿，浙江金铿律师事务所律师。
成伟红、陈先明诉龙泉市人民政府房屋行政征收一案，丽水市中级人民法院于2013年12月18日作出（2013）浙丽行初字第11号行政判决。成伟红、陈先明不服，向本院提出上诉。本院于2014年2月14日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年3月5日公开开庭审理了本案。上诉人陈先明以及上诉人成伟红、陈先明的共同委托代理人张卫伟，被上诉人龙泉市人民政府的委托代理人胡武霞、吴金铿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：两原告成伟红、陈先明系夫妻，与董某某等十五人系龙泉市中山东路191号房屋的住户，两原告系该房屋一楼营业用房的业主。2010年8月17日，该中山东路191号房屋经浙江中浩工程检测有限公司鉴定为Csu等级危房，鉴定报告“建议及要求”部分包含“房屋在不处理的情况下停止使用、对阳台进行全面加固、对开裂部分墙体进行裂缝封闭补强处理……、该房屋基本不具备整体加固的经济价值，建议拆除二至四层以减轻承载力”等内容。此后，被告曾先后两次对两原告及相关住户发出城市危险房屋通知，要求全体业主立即搬离该房屋居住。但两原告与其他住户认为根据建设部《城市危险房屋管理规定》第十七条规定：“如果房屋所有人拒不按照处理建议修缮治理，或使用人有阻碍行为的，房产行政主管部门有权指定有关部门代修，或者采取其他强制措施”。龙泉市人民政府仅仅要求被告等人立即搬离，没有完全按照上述规定履行其法定职责，遂起诉要求龙泉市人民政府履行法定职责，案经一、二审法院审理，认为龙泉市人民政府虽然履行了一定的管理职责，但没有完全履行，安全隐患仍然存在。龙泉市人民政府应当依职权，通过正当合理的程序，采取强制措施，将涉案危险房屋的安全隐患排除，遂判决龙泉市人民政府履行对龙泉市中山东路191号危险房屋进行管理的法定职责。判决后，龙泉市人民政府对191号房屋2-4层进行了强制拆除，仅保留了一层的营业用房。2013年4月7日，被告对包括中山东路191号房屋在内的龙泉市老政府地块（一期）征收范围红线图进行了公告。2013年7月23日针对被征收房屋作出了社会稳定风险评估报告。征收补偿费用由龙泉市财政局委派管理中心设立项目专户，足额保障，实行专款专用。2013年8月12日，被告发布了龙政发（2013）97号《房屋征收决定》，以旧城改造和龙渊公园项目建设的名义，将上述中山东路191号房屋作为II区块，与东至陵园路、南至中山路、西至清风路、北至九姑山山脚的I区块土地上的房屋一并予以征收。《房屋征收决定》公告后，该中山东路191号房屋二楼以上的住户均已经与政府签订房屋征收补偿协议。但两原告因补偿问题未与政府达成协议，诉请法院撤销被告作出的龙政发（2013）97号《房屋征收决定》中对II号区块即龙泉市中山东路191号房屋予以征收部分决定内容。
原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定“保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”，但案涉龙泉市中山东路191号房屋的征收系因危房不具备整体加固价值而予以拆除的客观需要，并非单纯的因旧城区改建所致。危房的治理涉及住户的人身安全及基本生活保障，有其特殊性和紧迫性，现行法律对危房拆除后住户如何安置缺乏相应的程序性规定。在此情况下，被告龙泉市人民政府将该危房以旧城区改建的名义予以征收，虽然未遵循《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的程序性规定纳入龙泉市国民经济和社会发展年度计划，但符合危房治理的客观性要求，具有一定的合理性。况且被告在征收决定之前进行了社会稳定风险评估，征收补偿费用也已足额到位，征收决定公告的同时征收补偿方案也已予公告，符合国有土地上房屋征收的其他程序性规定。综上，两原告要求撤销被诉《房屋征收决定》中对II号区块即龙泉市中山东路191号房屋予以征收部分决定内容，理由尚不充分，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告成伟红、陈先明要求撤销被告龙泉市人民政府龙政发（2013）97号《房屋征收决定》中对II号区块即龙泉市中山东路191号房屋予以征收部分决定内容的诉讼请求。
成伟红、陈先明上诉称：1、一审判决认定事实和适用法律均明显存在重大错误。一审判决认定被上诉人已经对危房按照《房屋结构安全性鉴定分析报告》确定的拆除2-4层的方案进行了治理。并且龙泉市建设局在拆除了2-4层之后，以书面形式向浙江省松阳县人民法院递交报告称该危房治理完毕，申请案件执行终结。此后，该院经审查作出《2013丽松执恢字第90号执行裁定书》，认定危房治理完成，裁定执行终结。据此足以认定，上诉人的一层营业用房已经不属于危房。一审判决却仍然以整幢危房治理为唯一理由据以认定被上诉人的征收行为具有一定的客观性和合理性，显然与基本事实不符。根据生效判决，当时被判令履行治理义务的是被告龙泉市建设局，并非本案的被上诉人龙泉市人民政府，真正的治理主体龙泉市住建局已经做出了治理方案并认定涉案一层营业用房不再是危房，故一审判决认定被上诉人以强制征收作为危房治理手段的合理性，显然错误。一审法院认为是否属于危房的问题不属于本案审理范围，但判决的事实认定和说理释明却都是以被征收房屋是危房，被上诉人为确保公众安全予以征收具有合理性为核心内容。浙江省建筑科学设计研究院有限公司于2012年2月24日出具的《龙泉市中山东路191号房屋安全性检测鉴定报告》表明仅需对涉案房屋作出4部分的加固及修补处理，即可保证涉案房屋安全及正常使用，龙泉市住建局已经出资委托丽水市同德建筑设计有限公司，设计了《龙泉市中山东路191号房屋加固方案》，正在寻找加固公司实施，却被被上诉人的征收行为所阻挠，即使拆除危房，根据浙江中浩工程检测有限公司《龙泉市中山东路191号房屋结构安全性鉴定分析报告》，也是将拆除危房范围界定在2-4层，而非整幢危房拆除。危房治理与房屋征收是两个不同的行政行为，但一审判决将两者予以混淆，导致判决错误。征收上诉人的房屋没有任何公共利益需要的建设项目，没有任何相关的专项规划和计划，被上诉人进行的社会稳定性风险评估明显虚假和违法。被上诉人征收补偿方案强加于对上诉人一层营业用房的补偿是违法和不公平的，上诉人房屋所属A4地块，与其他一同被征收的政府原址地块房屋不相同，A4地块位于四周商场林立地段，很可能适用于商业性建设项目，政府原址地块已明确用于龙渊公园公益性建设项目，因此将上诉人的房屋补偿标准根据现在“老政府地块（一期）房屋征收决定的补偿标准执行”，必将有较大差异，上诉人显失公平选择机会。房屋征收评估程序和选定评估机构违法，上诉人没有接到任何通知参与选择程序，而且被上诉人公告上是确定由龙泉市华楼房地产评估事务所作为评估机构，该评估公司所做的评估报告因接近市场价被被上诉人单方否定，由被上诉人单方自选选择丽水市区一家评估机构再行评估，其评估价严重低于市场价值，且上诉人至今未收到合法公平的评估报告。一审法院虽然认定上诉人是一层营业用房的业主，却没有否定被上诉人提供的龙泉市长途汽车运输公司《关于中山东路191号店铺我公司作为合法土地使用权人要求享有合法权益的报告》证据，在一审法院判决前，被上诉人于2013年12月12日公布“土地证是龙泉市长途汽车运输公司”的土地使用权权属认定，其意图是以分拆权属方式低价征收上诉人一层营业用房。本案不涉及老政府地块的征收，仅仅是针对一幢房屋的一层营业用房，是可以独立进行司法审查的征收决定，在征收决定之前，本幢房屋的2-4层已经拆除并安置，故本次征收的就是一层营业用房，不会对其他被拆除的人产生影响，故也不需要考虑。一审法院应当根据《行政诉讼法》第五十四条第（二）项规定，判决部分撤销对Ⅱ号区块即中山东路191号房屋的征收决定，然而一审法院却依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定驳回上诉人的诉讼请求，显然适用法律错误。2、一审法院明显违反法律程序。一审判决以涉案的191号房屋整幢危房治理为唯一理由，据以认定被上诉人的征收行为具有一定的客观性和合理性，那么涉及整幢房屋的业主都是本案利害关系人，属于必须参加诉讼的当事人，一审法院应当通知没有起诉的该15户业主作为第三人参加本案诉讼，但一审法院没有通知，明显违反法律程序。3、一审判决支持被上诉人的违法行为，侵犯了上诉人的财产权，明显违反《宪法》和《物权法》的规定。上诉人因危房已经长期停业至今已超过三年半，损失已超过200多万元，上诉人积极配合被上诉人治理危房，现危房治理结束，一层营业用房可以继续使用，政府应当予以保护而不应当予以剥夺。4、保留比拆除涉案一层营业用房，对于社会和政府及上诉人更具合法合理性。拆除该店铺后，土地上没有项目建设，不仅难以管理，将会变成马路市场，保留该店铺有利于繁荣龙泉市的商业经济，增加地方税收和就业岗位，符合“三改一拆”的拆改相结合之规定，而且现在已经拆除了涉案房屋二层以上房屋，消除了该幢危房安全隐患，被上诉人拟定计划征收目的已达到。为此，上诉人就此多次向被上诉人要求被上诉人按照龙泉市住房和城乡建设局《治理方案》，即上诉人与被上诉人自愿签订提前征收协议，依法保留涉案一层营业用房所属地块的将来政府有公共利益需要的建设项目之时，按照一层营业用房所属地块的将来补偿方案再补偿并拆除。被上诉人曾经答复，称可以同意上诉人选择在将来再补偿，但不同意保留一层营业用房作为周转用房使用至将来开发之时，而且仅同意支付一年租金作为停业损失补偿，这方案对于选择期房调换的营业用房，没有计算停业期间的损失，明显违反条例的规定。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销龙泉市人民政府于2013年8月12日作出的龙政发（2013）97号《龙泉市人民政府房屋征收决定》中关于对Ⅱ号区块即中山东路191号房屋的征收决定。
龙泉市人民政府在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中辩称：1、浙江中浩工程检测有限公司受龙泉市长途汽车运输公司委托，对龙泉市中山东路191号房屋结构安全性进行检测，2010年8月17日出具《房屋结构安全性鉴定分析报告》，该《报告》认定191号房屋安全等级为Cus级，建筑结构存在危险，认为该房屋基本不具备整体加固的经济价值，建议拆除二至四层结构以减轻承载力。191号房屋所在路段道路狭窄，过往车辆、行人多，楼上全部为住户，一楼被改为营业用房，危房隐患特别大。龙泉市人民政府遂责成龙泉市建设局在人行道上设置安全护栏，多次与住户、上诉人、经营户和长运公司协商搬离及危房处置方案，但均因各方分岐过大未能达成一致处罚方案。后上诉人起诉要求建设局履行危房管理职责，松阳法院判令建设局通过正当合理的程序，采取强制措施消除房屋安全隐患。2012年2月浙江省建筑科学设计研究院有限公司就191号房屋安全性能出具《安全性检测鉴定报告》也认为房屋一层墙体承载力不满足安全使用要求。虽然房屋安全隐患急需消除，但业主户数多，各方意见无法统一，建设局实际上也没有强行将住户搬离、强行加固房屋的强制处置权，危房处置工作一直无法有效落实。中浩公司《报告》认为，191号房屋基础为浅基础，易受地下水位影响，不可长时间浸水。到2013年5月初，龙泉雨季即将到来，而191号房屋四周历来易于积水，此时距中浩公司鉴定两年多，距研究院有限公司鉴定也十五个月了，房屋的危险系数和安全隐患更大了。出于安全需要，松阳法院也在不断催促建设局处置危房，考虑到危房处置的实际困难和旧城改造的需要，龙泉市人民政府于2013年5月3日召开专题会议，遂将191号房屋列入征收拆除范围。到了2013年5月中旬，191号二层以上住户全部与龙泉市房屋征收与补偿办公室签订了《房屋征收补偿协议》，并全部搬离，一层房屋因上诉人反对至今没有被拆除。《城市危险房屋管理规定》是部委规章，不可能给政府或建设局设定强制处置危房的职权和程序。松阳法院的判决也只要求正当合理。在这种情况下，通过征收方式拆除危房既能消除危险隐患，又能最大限度保护业主的利益，目的明确正当，程序也正当合理。因此，一审判决符合客观实际，具有极好的社会效果。2、一审程序合法，适用法律正确。191号房屋除上诉人外的其他业主房屋均已被征收，住户也已搬离，房屋已拆除。上诉人诉请撤销征收决定的纠纷与其他业主没有任何利害关系，一审不存在漏列15户业主作为当事人的程序错误。鉴于落实龙政发（2013）97号《龙泉市人民政府房屋征收决定》能在消除危房安全隐患的同时保护业主的利益，化解处置危房没有任何程序性规定的困难，以及危房处置的紧迫性，一审判决没有苛求龙泉市人民政府不顾安全隐患而遵从每一道程序，支持了政府的决定。因此，适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项是完全正确的。3、上诉人只提供了191号房屋底层房屋的房产证，但没有提供土地使用权证。在一审开庭前，龙泉市房屋征收与补偿办公室收到龙泉市长运公司递交的龙长运（2013）60号文件，即《关于中山东路191号店面房我公司作为合法土地使用权人要求享有合法权益的报告》。该报告称：191号房屋土地性质为国有划拨，使用权人是长运公司，上诉人通过不正当手段取得房屋所有权登记。按照该报告，上诉人对191号拥有房屋产权是有纠纷的，或者说其产权是不独立的。这一事实涉及到上诉人是否具备原告诉讼主体资格问题。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
庭审中，各方当事人围绕着龙泉市人民政府2013年8月12日作出龙政发（2013）97号《房屋征收决定》中决定对Ⅱ号区块即龙泉市中山东路191号房屋予以征收是否具备事实和法律依据进行了质证、辩论。
经审查，本院确认如下：
涉案的龙泉市中山东路191号房屋（以下简称“191号房屋”）2010年8月经鉴定为Cus等级危房，不具备整体加固价值，包括两上诉人在内的17名住户为此曾于2010年9月13日提起行政诉讼，要求龙泉市建设局（现更名为龙泉市住房和城乡建设局）履行对191号房屋危房治理的法定职责。经松阳县人民法院、丽水市中级人民法院审理后认为龙泉市建设局应当依职权，通过正当合理的程序，采取强制措施，将涉案危房的安全隐患排除，并鉴于龙泉建设局未充分履行法定职责，判决责令龙泉市建设局立即履行对191号房屋危房管理的法定职责。该危房安全隐患如何处置，因业主无法达成一致意见，龙泉市建设局认为法律没有赋予其强行将住户搬离并强行加固的强制权，故危房治理工作一直未能有效落实。2013年3月15日龙泉市人民政府发布龙政发（2013）33号公告，决定将老政府地块（一期）列入2013年房屋征收计划，征收红线范围包括191号房屋。2013年8月12日，被上诉人龙泉市人民政府以“旧城改造和龙渊公园项目建设需要”为由，作出龙政发（2013）97号房屋征收决定。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《条例》”）第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。被上诉人对191号房屋虽以旧城改造的名义进行征收，但考虑到191号房屋是因其单幢房屋经鉴定，结构安全性严重不符合安全标准必须采取治理措施这一特殊情形下才启动的改造，并非严格意义上《条例》第八条第（五）项规定的情形，故被上诉人虽然未将该房屋改造按《条例》第九条的规定列入龙泉市国民经济和社会发展年度计划，但符合利益衡量原则。且191号房屋除两上诉人外，均已签订《房屋征收补偿协议》并搬离。因此，被上诉人在组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，并进行了社会稳定风险评估，征收补偿费用也足额到位的情形下，对191号房屋作出征收决定并予以公告，并无不当。两上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采信。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由两上诉人成伟红、陈先明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
代理审判员 车勇进
代理审判员 管 征
二〇一四年三月十七日
书 记 员 韦若莎