云南省昭通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）昭中行监终字第1号
上诉人（原审第三人）夏某某，男，汉族。
被上诉人（原审原告）赵某某，女，汉族。
被上诉人（原审被告）巧家县人民政府（以下简称“县政府”）。
法定代表人陆某某。
原告赵某某不服被告巧家县人民政府房屋行政登记一案，巧家县人民法院于2014年8月14日作出（2014）巧行初字第2号行政判决，夏某某不服，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭进行了书面审理，现已审理终结。
原审法院确认的法律事实及判决结论：
横街59号房屋，系1948年第三人之父夏某甲租住袁显臣私房。解放后，该房被人民政府没收为公房，仍由夏某甲租用。1950年夏某甲病故，有子女夏某乙（1968年病故）、夏某丙（2007年病故）、夏某某。1953年夏某某之母李某某与赵某某（1990年病故）结婚，生育子女赵某某、赵某甲。该房一直由该户租住。1995年3月，李某某病故后，赵某某在该房内经营饮食服务业并居住至今。
1998年10月5日，巧家县人民政府公告“巧家县直管公房出售方案（草案）”，将政府直管公房进行出售。该方案载明：“由于历史形成的租用方式，此次出售的直管公房，以户为一个独立的出售整体。原租用户在付清租金后具有优先购买权。”该方案“自公告发布之日起开始实施，至一九九八年十一月三十日止实施完毕”。公告期内，夏某某、夏某丙提出了购买横街59号公房的申请。巧家县人民政府于1998年12月15日和2000年1月l6日两次作出由赵某某购买横街59号公房的决定。赵某某于1998年12月l6日交纳了购房款，于2003年1O月14日办理了房屋所有权证。夏某某不服巧家县人民政府的处理决定，向法院提起行政诉讼，经本院和昭通市中级人民法院三次审理，最终撤销了巧家县人民政府作出的由赵某某购买横街59号公房的决定。2004年11月2日，巧家县建设局发出公告，宣布赵某某所持横街59号的房屋所有权证和房屋共有权证无效并作废，该房屋产权属性仍为巧家县人民政府直管公房。经巧家县人民政府2005年1月6日行政复议，维持了被告公告的决定。2008年4月30日，巧家县城市管理局召开专题会议，形成了巧城管纪（2008）1号“关于落实夏某某诉县政府售房纠纷案的会议纪要”，决定由第三人夏某某购买横街59号公房。2008年5月l6日，被告为第三人夏某某颁发了巧房权证县字第000070**号房屋所有权证书，将横街59号房屋登记为夏某某所有。2008年11月17日，原告赵某某向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，被告巧家县人民政府对政府直管公房进行出售的行为，系行使管理公有财产的行政管理行为，涉及行政管理相对人的合法权益，属具体行政行为。巧家县城市管理局作为县人民政府的房产主管部门，依法负责本行政区域内的房屋权属登记管理工作，但对县人民政府直管公房，房屋产权属性属县人民政府所有。巧家县城市管理局对县人民政府直管公房行使处分权，应该取得县人民政府的明确授权。被告巧家县人民政府在明知横街59号公房的购买权存在争议的前提下，就以其职能部门巧家县城市管理局会议纪要为依据向第三人颁发了巧房权县字第000070**号房屋所有权证书，未向行政管理相对人下发处理决定书，也未告知行政管理相对人相应的权利，违反了法定程序。因此其对横街59号房屋的权属变更登记无效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项3、4目的规定，判决如下：
撤销被告巧家县人民政府颁发给第三人夏某某的巧房权证县字第000070**号房屋所有权证。案件受理费50.00元，由被告巧家县人民政府承担。
上诉人夏某某称：原审对有争议的证据认定错误。原审认定“《巧家县直管公房出售方案（草案）》作为特定时期县人民政府处理公房的一个方案，已于1998年11月30日实施完毕，不能成为之后出售政府公房的依据；”是错误的。虽然公告规定了截止日期，但事实上2003年至更长时间都还在实施。2008年原审被告县政府出售直管公房横街59号给夏某某的行为是夏某某1998年11月12日提出购房申请的继续，因被告不按巧家县直管公房出售方案（草案）的规定和精神出售横街59号直管公房给上诉人，导致上诉人的优先购买权被侵犯，历经两级法院三次审理，最终撤销了原审被告的错误决定。其再次依据《巧家县直管公房出售方案（草案）》的规定申请购买该房，原审被告的职能部门根据《巧家县直管公房出售方案（草案）》的规定决定出售给上诉人是实施售房工作的延续，是纠正售房工作中出现的错误的行为；原审认定“巧城管纪（2008）1号关于落实夏某某诉县政府售房纠纷案的会议纪要只是一个内部会议决议纪要不是生效的行政法律文书，对行政相对人不具有约束力”也是错误的。该纪要是集体依据《巧家县直管公房出售方案（草案）》的规定审查决定直管公房的出售，原审被告职能部门集体讨论通过的决议，应该成为直管公房出售的依据；原审认定：“邱友芝、龙太学、杨兴权的证言相互印证的部份只能证明1990年第三人夏某某对横街59号房屋进行过维修，不能用以认定被告作出被诉具体行政行为是否合法有效。”更是错误的。既然能够证明1990年夏某某对横街59号房屋进行过维修，就证明上诉人夏某某对横街59号房屋享有使用、支配权，并且曾对该房屋的管理、维护付出过时间、精力和经济，根据《巧家县直管公房出售方案（草案）》的规定，
上诉人夏某某就有优先购买权，恰恰可以认定被诉具体行政行为合法有效。
原审认定事实不清。原审判决认定“…1995年3月，李某某病故后，赵某某在该房内经营饮食服务业并居住至今。”的事实是不清楚的。其事实真相是1995年3月，母亲李某某临终遗言：“夏某某主持家务”。应被上诉人赵某某的请求，以家务主持人的身份，应允赵某某代管老人租用的房屋及其他遗产经营横街59号房屋门面，并叮嘱赵某某以代管人的身份利用门面盈余按时缴纳房租和水电。因此，赵某某并非是横街59号房屋的“原租用户”。请求二审法院撤销巧家县人民法院（2014）巧行初字第2号行政判决，且判决确认巧家县人民政府2008年5月l6日颁发给夏某某的巧房权证县字第000070**号房屋所有权证合法、有效。
被上诉人赵某某和巧家县人民政府未作答辩。
针对上诉人夏某某的上诉理由，本院评判如下：
关于上诉人夏某某称原审对有争议的证据认定错误的问题。上诉人夏某某主张原审认定“《巧家县直管公房出售方案（草案）》作为特定时期县人民政府处理公房的一个方案，已于1998年11月30日实施完毕，不能成为之后出售政府公房的依据；”是错误的，2008年原审被告县政府出售直管公房横街59号给夏某某的行为是夏某某1998年11月12日提出购房申请的继续。经审查，在《巧家县直管公房出售方案（草案）》公告期内，夏某某、夏某丙提出了购买横街59号公房的申请。巧家县人民政府于1998年12月15日和2000年1月l6日两次作出由赵某某购买横街59号公房的决定。赵某某于1998年12月l6日交纳了购房款，于2003年1O月14日办理了房屋所有权证，说明截止2003年1O月14日被告依据《巧家县直管公房出售方案（草案）》出售横街59号公房的行为已经结束，《巧家县直管公房出售方案（草案）》对2008年政府出售横街59号公房给夏某某不具有约束力。虽然一审法院在《巧家县直管公房出售方案（草案）》实施时间截止认定不当，但对效力的界定为对2008年政府出售横街59号公房给夏某某不具有约束力是正确的；上诉人夏某某主张原审认定“巧城管纪（2008）1号关于落实夏某某诉县政府售房纠纷案的会议纪要只是一个内部会议决议纪要不是生效的行政法律文书，对行政相对人不具有约束力”也是错误的。该纪要是集体依据《巧家县直管公房出售方案（草案）》的规定审查决定直管公房的出售，原审被告职能部门集体讨论通过的决议，应该成为直管公房出售的依据。经审查，2008年5月l6日，被告为第三人夏某某颁发的巧房权证县字第000070**号房屋所有权证书就是以巧城管纪（2008）1号关于落实夏某某诉县政府售房纠纷案的会议纪要作为依据颁发的，与上诉人夏某某的主张一致；上诉人夏某某主张原审认定“邱友芝、龙太学、杨兴权的证言相互印证的部份只能证明1990年第三人夏某某对横街59号房屋进行过维修，不能用以认定被告作出被诉具体行政行为是否合法有效。”更是错误的。经审查，这是一审法院对证据的分析意见，并分是案件事实的认定，且这一分析意见认为“维修”不能支持被诉具体行政行为是否合法有效是正确的，而一审是以程序违法撤销被诉具体行政行为的，并非是以是否经营、管理来撤销被诉具体行政行为，所以一审对证据的分析认定是正确的。
关于原审认定事实不清的问题。上诉人夏某某主张原审认定“…1995年3月，李某某病故后，赵某某在该房内经营饮食服务业并居住至今。”的事实是不清楚的，赵某某并非是横街59号房屋的“原租用户”。经审查，一审法院的这一认定与上诉人夏某某上诉主张的应被上诉人赵某某的请求，以家务主持人的身份，应允赵某某代管老人租用的房屋及其他遗产经营横街59号房屋门面，并叮嘱赵某某以代管人的身份利用门面盈余按时缴纳房租和水电并不矛盾，且一审法院在案件事实部分并没有认定赵某某是横街59号房屋的“原租用户”，所以一审法院认定事实是清楚的。
综上所述，原审法院确认的法律事实除巧家县人民政府在2008年5月l6日，向第三人夏某某颁发巧房权证县字第000070**号房屋所有权证书，将横街59号房屋登记给夏某某所有时未向行政管理相对人赵某某下发处理决定书，也未告知行政管理相对人赵某某相应的权利外，对其他事实的认定证据确实、充分，认定的事实并无不当，本院予以确认。
本院认为，被告巧家县人民政府对政府直管公房进行出售的行为，系行使管理公有财产的行政管理行为，涉及行政管理相对人的合法权益，属具体行政行为，作为实施具体行政行为的巧家县人民政府，一切行为均必须符合法定程序才合法、有效。本案中，被告巧家县人民政府在2008年5月l6日，向第三人夏某某颁发巧房权证县字第000070**号房屋所有权证书，将横街59号房屋登记给夏某某所有时，仅以其职能部门巧家县城市管理局会议纪要为依据颁发了巧房权县字第000070**号房屋所有权证书，并未向行政管理相对人赵某某下发处理决定书，也未告知行政管理相对人赵某某相应的权利，违反了法定程序，故该房屋所有权证书无效，依法应予以撤销。原判认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当。上诉人夏某某的上诉理由不成立，依法应予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，判决如下：
驳回上诉、维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人夏某某承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王金山
审 判 员 吴蔚秋
代理审判员 孟世松
二〇一四年十二月三日
书 记 员 钟兴晶