湖南省长沙市岳麓区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）岳行初字第00249号
原告周咏清。
被告长沙市公安局岳麓分局，住所地长沙市岳麓区新民路。
法定代表人陈定佳，男，局长。
委托代理人刘钟。
委托代理人陈志明，长沙市公安局岳麓分局望城坡派出所法制员。
原告周咏清认为被告长沙市公安局岳麓分局不履行保护公民人身权利的法定职责，于2013年11月20日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于2013年11月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年12月11日公开开庭审理了此案。原告周咏清，被告的委托代理人刘钟、陈志明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2013年5月2日，原告以居民小区内有人晚上使用音响器材发出噪音影响原告生活为由报警投诉，被告下辖望城坡派出所出警到现场处理，原告对处理结果不满，认为被告未依法履行职责。
原告周咏清诉称：原告居住的小区楼下每天晚上都有附近居民使用音响器材跳广场舞，发出的音响噪音严重影响原告的安静生活。原告于2013年5月2日晚8时拨打110报警，被告的派出机构望城坡派出所当晚9点派员出警到达现场。自被告受理原告的报警至今已逾半年，原告在此期间多次往返派出所，以口头或书面形式请求被告依照《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》（以下简称《环境噪声污染防治法》）的相关规定进行处理解决。但对原告的合理诉求，被告无故拖延，无说明、无回复、无结果，被告没有依法履行保护公民人身权利的法定职责，被告的行政不作为已经违反了《治安管理处罚法》的相关规定。原告就此向长沙市公安局申请行政复议，2013年10月31日收到长沙市公安局作出的《行政复议决定书》（2013年第25号），认定被告已经依法履行了法定职责，驳回了原告的复议申请，原告不服，据此起诉。请求人民法院依法判决：1、确认被告“行政不作为”并责令被告在一定期限内依法履行职责。2、由被告承担本案诉讼费用。
被告长沙市公安局岳麓分局辩称：一、我局望城坡派出所依法受理报警并积极履行了相关义务。2013年5月2日20时许，我局望城坡派出所接市局110警令，原告居住的岳麓区望城坡街道箭弓山社区广厦新苑C4栋楼下，有群众使用音响器材跳广场舞，发出的声音太大。接警后望城坡派出所值班民警处警到达现场，发现当时该栋楼下的人行道上有20余名中老年人在跳广场舞健身，且使用了一个音箱播放音乐。民警见状上前进行询问了解，并告知跳舞群众，有人报警投诉音乐的声音大，影响他人休息。跳舞群众表示理解，但同时表示自己的行为不构成违法，因公安机关无权禁止正常的跳舞健身活动，派出所民警在劝说跳舞者将音量调小后离开。处警后，民警依照规定进行了接处警登记，依法告知了报警人相关处警情况，并告知原告，如果因噪声问题需要投诉维权，还可进一步向环保等部门申请鉴定。此后，原告多次报警，多方投诉，我局多次进行了调查和处置，均无法解决。因跳舞行为发生在公共场所，声音虽然是较大，但当地本来就比较繁华热闹，且跳舞时间不是在晚间十点至凌晨六时之间，跳舞群众也不存在其他违法行为。因此，公安机关只能劝说跳舞群众将音量尽量调小。我局又对原告居住楼栋的20余户居民进行了调查询问，除原告外，没有其他住户认为广场舞音乐声干扰了他们的正常生活。由此可见，我局望城坡派出所民警依法履行了接处警和告知义务，并在后来的工作中，开展了相关调查，还配合社区进行了调解。原告诉称没有回应，不解决无结果等问题不符合事实。
二、根据我国现行的法律法规来看，目前由公安机关对该行为进行处罚还缺乏相应的法律依据。根据《环境噪声污染防治法》第45条规定：“在城市市区街道、广场、公园等公共场所组织娱乐、集会等活动，使用音响器材可能产生干扰周围生活环境的过大音量的，必须遵守当地公安机关的规定”。同时，该法第58条规定，前述行为必须是“违反当地公安机关的规定”，才能给予警告，可以并处罚款。而《治安管理处罚法》第58条规定，“违反关于社会生活噪声污染防治的法律规定，制造噪声干扰他人正常生活的，处警告；警告后不改正的，处二百元以上五百元以下罚款”。上述两法从法律效力来看，属于同位法。但根据《治安管理处罚法》的规定，处罚对象只能是违反了关于社会生活噪声污染防治的法律规定，制造噪声干扰他人正常生活的行为，即明确必须是违反《环境噪声污染防治法》的行为，而《环境噪声污染防治法》又要求必须违反当地公安机关的规定。因此，违法与否的前提和基本要件，是看该种行为是否违反当地公安机关的规定。但目前湖南省、长沙市公安机关均未对该行为作出明确规定，故我局如果要对跳广场舞声音过大的行为进行处罚，缺乏足够的法律依据。因此，我局已经对相关行为进行了全面调查取证，也做了大量的调解工作，但没有法律禁止或者法律授权，我局不能对该行为进行处罚。同时，由于缺乏相关法律的授权和支持，我局没有关于噪声的鉴定资质，故无法对跳舞音乐是否超过法定标准作出认定。
综上所述，我局在处理该项报警中，严格依法依规，程序履行到位，适用法律准确，文明执法，处置适当，不存在未履行职责、乱作为、不作为等问题。请求人民法院维护我局正当合法的执法行为和民警的合法权益。
原告在起诉时提供了以下证据证明其诉讼主张：
证据一、接处警案（事）件登记表。拟证明原告在2013年5月2日报警。
证据二、《对生活噪声污染报警受理后处置问题的异议请求书面回复的报告》。
证据三、《因报警二月无果，拟于7月2日采取以“污”治污特别行动的公开告知书》。
证据四、《对“生活噪声污染”影响正常生活问题向街道办请求解决的报告》。
证据五、《对岳麓区望城坡公安干警接出警历时三月无果行政执法不作为的投诉》。
证据二至证据五拟证明原告一直在行使其自己的权利，请求相关部门依法履行法定职责。
证据六、行政复议申请书。拟证明原告向长沙市公安局申请了行政复议。
证据七、《长沙市公安局行政复议决定书》及送达回证。拟证明长沙市公安局作出了行政复议决定书并送达给原告。
证据八、被告入户调查的C4栋住户分布示意图。拟证明被告调查的住户都距本案广场舞的音响较远，受影响相对较小，不能如实反映原告所受的影响。
证据九、2013年11月27日潇湘晨报。拟证明该报记者于前一日晚用手持分贝仪测得一楼噪声分贝为71分贝，超过《长沙市城市环境噪声标准适用区域暂行规定》中的住宅区白昼噪声标准11分贝，原告报警后历时半年多被告对此没有任何处理结果。
对原告提供的证据，被告经当庭质证认为：对证据一、六、七无异议。对证据二至证据五本身的真实性、合法性、关联性均无异议，但上述证据内容中关于被告不依法履行职责的表述与事实不符。对证据八的真实性无异议，对证明目的有异议。对证据九的真实性无异议，对内容的合法性有异议，新闻记者不具有法定的噪声测量资质，其测量结果不具有法律效力，而且在2008年《声环境质量标准》（GB3096－2008）颁布后，《长沙市城市环境噪声标准适用区域暂行规定》所依据的《城市区域环境噪声标准》（GB3096-93）已经失效，所以该《暂行规定》也已经废止了。
被告在举证期限内向本院提供了如下证据、依据：
证据一、接处警案（事）件登记表。拟证明望城坡派出所接到了报警。
证据二、报警案件登记表、现场方位示意图及现场照片、情况统计。拟证明望城坡派出所接到报警，并及时处警且告知了原告相关处警的情况。
证据三、询问笔录。拟证明望城坡派出所的民警依法开展了调查取证。
证据四、跳舞群众出具的情况反映。拟证明望城坡派出所依法进行了处警，搜集了相关情况。
证据五、望城坡街道箭弓山社区出具的情况说明。拟证明社区干部与民警一起进行了协调，民警依法进行了处置。
法律依据：
依据一、《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十八条。
依据二、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第四十五条、第五十八条。
依据三、《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条。
对被告提供的证据，原告经当庭质证认为：由于被告的证据在行政复议过程中均未提供，因此不能作为诉讼过程中的证据，原告不予发表质证意见。
经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作如下分析与认定：
原告的证据一至证据八，被告对其真实性、合法性、关联性均无异议，可以作为本案的定案依据。证据九，对于噪声的测量应当使用符合法定条件的测量仪器、测量方法、测量程序进行测量，该证据中新闻记者的自行测量结果不能作为认定噪声是否超标的有效依据，因此该证据不能作为本案的定案依据。
被告的证据均系被告依合法程序获取，虽然被告不能证实其证据在行政复议过程中提交，但根据《最高人民法院行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条的规定，“作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据”只是“不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据”。但并未排除这类证据作为认定案件事实依据的法律效力，因此被告的证据仍然可以作为认定本案案件事实的依据。
根据以上采信的证据和庭审中双方的陈述，本院确认如下案件事实：原告系居住在长沙市岳麓区望城坡街道箭弓山社区广厦新苑C4栋207房的居民，该社区部分居民经常在晚上八点左右到原告楼下的人行道上跳广场舞（每次跳舞时间约一小时）并使用音响器材播放音乐。原告认为跳广场舞的居民使用的音响器材音量过大，严重影响原告生活，于2013年5月2日晚8时许拨打110报警，称其楼下跳广场舞的音乐声音太大，影响居民休息，请求公安部门解决。长沙市公安局岳麓分局望城坡派出所接警后派员到场处理，处警民警到场了解情况后制作了接处警案（事）件登记表，告知原告“建议去环保部门申请鉴定”。后原告又多次到望城坡派出所要求公安部门按照《环境噪声污染防治法》第四十五条第二款、第五十八条、第六十三条以及《治安管理处罚法》第五十八条的规定，对跳舞居民使用音响器材播放音量过大的行为进行处理。此后，望城坡派出所干警多次到现场劝说跳舞居民将音响音量调小，对参与跳广场舞的居民进行了调查询问，到原告所在居民楼的其他十余户住户家中进行了走访（均反映跳舞行为对其生活“不影响”或“影响不大”），派出所干警还与当地社区干部一起召集参与跳广场舞的居民进行协商交流，劝说他们更换跳舞场地或自觉调低音量，但由于参与跳舞的居民年龄偏大，附近又缺乏合适的场地，而且参与跳舞的居民认为自己的跳舞时间和音乐音量都在合理范围以内，不会影响到其他居民的正常生活，因此协商一直没有结果。原告对此不满，遂诉至法院。
本院认为：根据《治安管理处罚法》第七条、第五十八条的规定，“违反关于社会生活噪声污染防治的法律规定，制造噪声干扰他人正常生活的”属于一种妨害社会管理的行为，对该类行为的查处属于公安机关的法定职责。根据《环境噪声污染防治法》第五十八条的规定，“违反本法规定，有下列行为之一的，由公安机关给予警告，可以并处罚款：…（二）违反当地公安机关的规定，在城市市区街道、广场、公园等公共场所组织娱乐、集会等活动，使用音响器材，产生干扰周围生活环境的过大音量的；…”，所以对使用音响器材产生噪声干扰周围生活环境的行为查处也属于公安机关的法定职责。因此，本案原告的报警事项属于当地公安机关即被告的职责范围。
根据《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号），以下简称《程序规定》）第四十七条的规定，公安机关接到报案，应当及时受理、登记，对属于本单位管辖范围内的事项，应当及时调查处理。原告的报警事项已经涉嫌违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十八条的规定，被告在接到110报警服务台转来的原告报警信息后即可以视为收到报案，应当作为行政案件及时登记受理，按照《程序规定》中规定的程序进行调查处理并在《程序规定》第一百四十一条规定的期限内作出处理决定。在被告2013年5月2日受理原告的报警至原告提起诉讼之间的半年多时间里，虽然原告多次报警、多方投诉，被告也做了大量的调查走访、劝说协调工作，但对于原告报案中所称的部分居民在原告楼下跳广场舞并使用音响器材这一行为是否存在违法事项，是否需要作出行政处罚等实质问题一直没有作出明确认定，对案件的办理也至今没有做出处理决定，应当认定被告系拖延履行法定职责。
被告在首次处警时向原告出具的接处警案（事）件登记表不能视为对原告报警事项的正式处理决定。首先，对原告报警事项的处理属于被告的法定职责，即使在案件调查处理过程中需要环保部门作出鉴定，也应当由被告向环保部门提出，因此被告告知原告“建议去环保部门申请鉴定”没有法律依据；其次，被告在向原告出具接处警案（事）件登记表后，仍然就原告的报警事项进行了一系列的调查取证、协调走访工作，说明当时该案并未调查完结，也没有正式结论。
当地公安机关没有就《环境噪声污染防治法》第四十五条中所称“在城市市区街道、广场、公园等公共场所组织娱乐、集会等活动，使用音响器材可能产生干扰周围生活环境的过大音量的”这一情况的处理作出具体规定，不能成为被告拖延履行法定职责的理由。即使被告认为根据现行法律法规的规定对居民使用音响的行为作出行政处罚没有法律依据，也应当在调查清楚案件事实的基础上依法作出不予处罚决定或者其他相应的处理决定，而不应没有任何处理结果。
综上所述，被告在受理了原告的报案后，未在法定期限内完成该案的办理，系拖延履行法定职责。被告提出的受理报警后已积极履行了相关义务的答辩意见与事实不符，本院不予采纳；被告提出的根据现行法律法规，公安机关对原告报警事项进行行政处罚缺乏法律依据的答辩意见，不能成为被告不在法定期限内完成行政案件办理的正当理由，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，被告拖延履行法定职责的，应当判决其在一定期限内履行，原告要求确认被告“行政不作为”的诉讼请求，没有法律依据，本院不予支持；原告要求责令被告在一定期限内依法履行职责的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持，被告应当按照《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定履行法定职责，对原告的报案进行处理。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、责令被告长沙市公安局岳麓分局按照《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定对本案中原告周咏清的报案作出处理。
二、驳回原告其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告长沙市公安局岳麓分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至长沙市中级人民法院。
审 判 长 刘翰旻
审 判 员 苏舸飞
人民陪审员 周宝良
二〇一四年四月十八日
书 记 员 叶 灿
附相关法律法规：
《中华人民共和国环境噪声污染防治法》
第四十五条禁止任何单位、个人在城市市区噪声敏感建设物集中区域内使用高音广播喇叭。
在城市市区街道、广场、公园等公共场所组织娱乐、集会等活动，使用音响器材可能产生干扰周围生活环境的过大音量的，必须遵守当地公安机关的规定。
第五十八条违反本法规定，有下列行为之一的，由公安机关给予警告，可以并处罚款：
（一）在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内使用高音广播喇叭；
（二）违反当地公安机关的规定，在城市市区街道、广场、公园等公共场所组织娱乐、集会等活动，使用音响器材，产生干扰周围生活环境的过大音量的；
（三）未按本法第四十六条和第四十七条规定采取措施，从家庭室内发出严重干扰周围居民生活的环境噪声的。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第七条国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。
治安案件的管辖由国务院公安部门规定。
第五十八条违反关于社会生活噪声污染防治的法律规定，制造噪声干扰他人正常生活的，处警告；警告后不改正的，处二百元以上五百元以下罚款。
《公安机关办理行政案件程序规定》
第四十七条公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出以下处理：
（一）对属于本单位管辖范围内的事项，应当及时调查处理；
（二）对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在受理后的二十四小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人；
（三）对不属于公安机关职责范围内的事项，书面告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他有关主管机关报案或者投案。
公安机关接受案件时，应当制作受案回执单一式二份，一份交报案人、控告人、举报人、扭送人，一份附卷。
公安机关及其人民警察在日常执法执勤中发现的违法行为，适用第一款的规定。
第一百四十一条公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。办理其他行政案件，有法定办案期限的，按照相关法律规定办理。
为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办案期限。
对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
⒊违反法定程序的；
⒋超越职权的；
⒌滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。