河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫行终560号
上诉人（一审原告）臧连庆，男，1967年6月28日生，汉族，住汤阴县。
委托代理人王印春，河南豫龙律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）汤阴县人民政府，住所地：汤阴县人民路中段。
法定代表人贾晓军，县长。
委托代理人张春涛，汤阴县人民政府法制办工作人员。
委托代理人刘鹏丽，河南华厚律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）汤阴县城市管理行政执法局，住所地：汤阴县人民政府中段路南。
法定代表人杜文生，局长。
委托代理人杜文勇，汤阴县城市管理行政执法局工作人员。
被上诉人（一审被告）汤阴县伏道镇人民政府，住所地：汤阴县伏道镇伏道南岗。
法定代表人李庆勇，镇长。
委托代理人张文清，汤阴县伏道镇人民政府副镇长。
委托代理人李晓霞，汤阴县法律服务所法律工作者。
上诉人臧连庆因诉汤阴县人民政府（以下简称汤阴县政府）、汤阴县城市管理行政执法局（以下简称汤阴县行政执法局）、汤阴县伏道镇人民政府（以下简称伏道镇政府）房屋强制拆除及行政赔偿一案，不服安阳市中级人民法院（2016）豫05行初201号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人臧连庆及其委托代理人王印春，被上诉人汤阴县政府的委托代理人张春涛、刘鹏丽，被上诉人汤阴县行政执法局的委托代理人杜文勇，被上诉人伏道镇政府的委托代理人张文清、李晓霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2015年5月5日，汤阴县政府、汤阴县行政执法局对臧连庆的房屋实施了强制拆除行为。臧连庆认为该拆除行为侵犯了自己的合法权益，遂起诉至法院。请求确认该强制拆除行为违法，并赔偿其经济损失520000元。
安阳市中级人民法院一审查明：臧连庆在汤阴县伏道镇西官庄村349号原有住宅一处,2014年6月，臧连庆将老房拆除后开始翻建新房。2014年7月24日，汤阴县行政执法局工作人员在巡查中发现臧连庆在未取得建设工程规划许可证的情况下擅自建房，已建成东西长19米、南北长9米的房屋地基和房屋北墙。当日，该局向臧连庆送达《责令停止违法行为通知书》和《限期整改通知书》，责令臧连庆立即停止建房行为，并于2014年7月29日前自行拆除违法建设的房屋。臧连庆未按要求整改。2014年10月15日，该局对臧连庆建筑的墙体进行了拆除。之后，臧连庆继续施工。2015年3月2日，汤阴县行政执法局对臧连庆送达《责令改正通知书》，限其2015年3月3日前自行拆除所建房屋，臧连庆拒签。2015年3月9日，汤阴县行政执法局拟对臧连庆所建房屋采取强制措施时，遭到臧连庆之弟臧麦庆的暴力威胁。2015年5月5日，在未对臧连庆下达强制拆除决定书也未予以公告限期拆除的情况下，由汤阴县政府副县长冯俊平、史玲丽现场指挥，汤阴县行政执法局在伏道镇政府及其他单位和人员配合下强制拆除了臧连庆所建房屋。另查明：伏道镇西官庄村位于汤阴县城乡总体规划中心城区规划范围内。
安阳市中级人民法院一审认为：一、关于臧连庆是否具有本案原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，臧连庆的房屋被行政机关强制拆除，臧连庆对该强制拆除行为不服提起诉讼，符合上述法律规定，其具有本案原告诉讼主体资格。汤阴县政府、汤阴县城市执法局、伏道镇政府辩称臧连庆不具有本案原告诉讼主体资格的意见，不予采纳。二、关于本案被诉行政行为实施主体的问题。本案被诉行政行为是对臧连庆所建房屋实施强制拆除的行为，结合本案各方提供的证据，该行为是由汤阴县政府领导现场指挥，由汤阴县行政执法局具体实施，因此，本案被诉行政行为的实施主体应为汤阴县政府及汤阴县行政执法局。伏道镇政府只是配合维护稳定的单位，不是被诉行政行为的实施主体，不是本案适格被告，应驳回臧连庆对伏道镇政府的起诉。三、关于被诉行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法拆除。”本案中，汤阴县政府和汤阴县行政执法局在认定臧连庆所建房屋为违法建筑的情况下，未予以公告限期拆除即实施了强制拆除行为，违反了上述法律规定，程序违法。臧连庆关于确认本案被诉行政行为违法的诉讼请求，本院予以支持。四、关于臧连庆诉称的520000元建房损失是否应予赔偿的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，臧连庆所建房屋位于汤阴县城区规划范围内，其未办理建设工程规划许可证建房，所建房屋为违法建筑，不属于合法权益。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”臧连庆要求对被强制拆除的违法建筑进行赔偿，不符合上述法律规定。因此，臧连庆要求赔偿建房损失520000元的诉讼请求，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认汤阴县政府、汤阴县行政执法局2015年5月5日对臧连庆位于汤阴县伏道镇西官庄村349号所建房屋实施的强制拆除行为违法；二、驳回臧连庆的赔偿请求。
上诉人臧连庆不服一审判决，向本院上诉称：（一）涉案被拆除房屋系上诉人的合法财产，属于其合法权益：上诉人对涉案房产所在的集体土地拥有合法的使用权，政府颁发的有《集体土地使用证》；上诉人所建房屋位于汤阴县伏道镇西官庄村，属于农村，不属于城区规划范围；上诉人所建房屋没有取得建设工程规划许可证，属于《城乡规划法》规定的“尚可采取改正措施”的情形，只需责令补办相关证件即可，无需强制拆除。一审法院错误地理解了“合法权益”的法律概念，上诉人所建房子只是欠缺形式上的要件，但是并未侵害公共利益、集体利益、他人利益，且对土地拥有合法使用权，上诉人对于被拆除房产拥有所有权，属于合法权益。（二）一审判决认定伏道镇政府不是被诉行政行为的实施主体，不是本案适格被告错误：根据《城乡规划法》和《村镇规划建设条例》的规定，乡镇政府是农民建筑宅的法定管理机关，在实施强拆过程中，镇政府党委书记李东跃参与了指挥拆除，因此，伏道镇政府应该承担强拆行为违法的法律后果。（三）一审法院不准许上诉人对被拆房屋进行评估的要求错误，请求二审法院委托评估机构对上诉人被拆除房产进行评估，确定损失数额。综上所述，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。
被上诉人汤阴县人民政府答辩称：（一）上诉人虽有集体土地使用证，但是未办理建设工程规划许可证而擅自改建房屋，属于违法建筑。（二）上诉人系在汤阴县城市规划区域内违法翻建，2014年5月4日，安政文【2014】49号文将汤阴县伏道镇西官庄村划为县城市规划区，上诉人诉称其所建房屋属于农村，与事实不符。（三）上诉人的违法建筑不属于法定的“尚可采取改正措施”的情形，属于《河南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第七十一条第二款第六项“其他严重违反城乡规划的情形”。（四）上诉人申请国家赔偿没有事实和法律依据：上诉人所建房屋位于汤阴县城区规划范围内，未办理建设工程规划许可证建房，所建房屋为违法建筑，不属于其合法权益。
被上诉人汤阴县行政执法局答辩意见和汤阴县政府答辩意见一致。
被上诉人伏道镇政府答辩意见和汤阴县政府答辩意见一致。
本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：一、关于强制拆除臧连庆所建房屋是否违法的问题。涉案被拆除房屋系臧连庆所建，臧连庆与拆除行为有利害关系，具有本案的原告主体资格。本案的被诉行为实际是臧连庆所建房屋被强制拆除的事实行为，经审查该行为是由汤阴县政府的领导现场指导，汤阴县行政执法局具体实施的，伏道镇政府是配合维护稳定的单位，故本案的适格被告应当是汤阴县政府和汤阴县行政执法局，臧连庆上诉称伏道镇政府参与了拆除行为应当承担拆除违法的责任，缺乏法律依据，应驳回臧连庆对伏道镇政府的起诉。本案中，汤阴县政府和汤阴县行政执法局在认定臧连庆所建房屋为违法建筑的情况下，虽然多次向臧连庆送达文书，责令其停止建房行为并限期自行拆除违法建设的房屋，但臧连庆置之不理继续建房，在2015年5月5日实施对臧连庆房屋拆除前，未予以公告限期拆除，不符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，程序违法，故应当确认汤阴县政府与汤阴县行政执法局对臧连庆所建房屋实施的强制拆除行为违法。二、关于臧连庆要求赔偿经济损失的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条的规定，违法行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，受害人有取得赔偿的权利。本案虽确认了该行政强制拆除行为程序违法，但由于涉案被强制拆除的房屋位于汤阴县城乡总体规划中心城区规划范围内，臧连庆未办理建设工程规划许可证建房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，所建房屋为违法建筑，不属于合法权益，故臧连庆要求对被强制拆除的违法建筑进行赔偿，没有法律依据。综上，臧连庆的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院判决并无不当，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由臧连庆承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋炉安
审 判 员 马传贤
代理审判员 刘洋洋
二〇一七年十二月七日
书 记 员 杨析锟