陕西省神木县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）神行初字第00002号
原告杨治胜，男，1952年1月17日出生，汉族，陕西省西安市阎良区人。
委托代理人赵秦川、王会强，北京市康达（西安）律师事务所律师。
被告神木县公安局，住所地：神木县神木镇陵园路1号。
法定代表人秦小军，该局局长。
委托代理人王平，神木县公安局法制办工作人员。
委托代理人郭建军，神木县公安局民警。
原告杨治胜不服被告神木县公安局公安行政处罚一案，于2014年12月10日向本院提起行政诉讼。本院于2014年12月17日受理后，于2014年12月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告杨治胜及其委托代理人赵秦川、王会强，被告神木县公安局委托代理人王平、郭建军到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告神木县公安局于2014年11月14日作出的公（治）决字（2014）第125号行政处罚决定，认定神木县永兴办事处李家沟村民47人以陕西省国土资源厅在办理永兴大贝峁矿权手续过程中存在哄骗李家沟村民为由，采取围堵办公场所、跪诉、悬挂横幅等方式，严重扰乱该单位的正常办公秩序，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款第一项之规定，决定对原告杨治胜行政拘留十五日。被告在法定的举证期限内向法庭提交了以下证据：
第一组：接受刑事案件登记表、立案决定书、拘留证、拘留通知书、延长拘留期限通知书、提请批准逮捕书、补充侦查建议、神木县公安局补充侦查报告书、批准逮捕决定书、逮捕证、逮捕通知书、取保候审决定书、释放通知书、释放证明书、担保人保证书、边建军、赵新云身份证复印件、保证书，解除取保候审决定书、改变管辖建议书、榆林市监察局驻市公安局监察室监察建议书、移送案件通知书、移交案卷函、提审证、抓获经过、杨治胜等二十人的身份信息，证明被告办理边团小、杨治胜涉嫌聚众扰乱社会秩序罪的过程以及采取强制措施情况。
第二组：撤销刑事案件、转治安处罚报告书、撤销案件决定书，证明本行政案件启动程序合法。
第三组：行政处罚告知笔录，证明被告在处罚前履行了告知义务，本行政处罚程序合法。
第四组：行政处罚决定书，证明处罚决定书已向杨治胜宣读并送达，此处罚程序合法。
第五组：询问笔录六十五份，证明被告认定的本案事实依据。
第六组：乔文明、杨凤岗、王之浙书面证明材料三份，证明村民围堵国土资源厅的事实。
第七组：李家沟村矿权纠纷费用结算情况汇总材料一份、李家沟村矿权纠纷诉讼期间出勤补贴费用结算清单三份、李家沟村民委员会与榆林高能神府煤田营销有限公司协议书材料三份、神木县永兴大贝峁煤矿协议书材料一份、杨治胜经手的费用清单补充单、收条一份、杨春怀经手的费用结算单一份，协议书两份、边团小结算账务领条、边团小借据一支、边团小书面声明一份、边团小借据一支，边团小经手的费用清单一份，委托书一份，证明边团小、杨治胜负责维权的费用。
第八组：最高人民法院调解书、村委会与高能公司的协议书、王文学与高能公司合股协议、会议纪要两份、调解座谈会议记录一份、榆林市信访联席会议办公室关于神木县大贝峁煤矿纠纷信访问题的会议纪要、省信访联席会议办公室关于解决神木县永兴办事处大贝峁煤矿纠纷问题座谈会会议纪要、中共神木县委办公室关于我县永兴办事处大贝峁煤矿纠纷调处情况的报告材料一份、领款人签字花名表、村会议决议，证明存在的纠纷是本案引发的原因及纠纷的调处情况。
第九组：神木县公安局向神木县汽车站的调查情况、神木县公安局向西安市军展大厦的调查情况、西安市莲湖分局劳动南路派出所的处警情况、国土资源厅书面说明，证明村民堵挡国土资源厅的事实。
第十组：照片四张，证明2010年4月15日，李家沟村民在国土资源厅悬挂横幅、堵挡大门的违法事实。
原告杨治胜诉称：神木县公安局以“2010年4月14日下午3时30分至15日上午11时，神木县永兴办事处李家沟村民47人以陕西省国土资源厅在办理永兴大贝峁矿权手续过程中存在哄骗李家沟村民为由，采取围堵办公场所、跪诉、悬挂横幅等方式，严重扰乱该单位的正常办公秩序”为由，对原告作出行政拘留处罚，该处罚决定认定事实错误，程序违法。原告未到过事发现场并未参与上访活动，处罚决定书中也明确认定原告存在上述行为，故被告不应对原告进行处罚，该处罚决定证据不足，认定事实错误。李家沟村村民上访有合法诉求，其行为正当，被告作出的行政处罚损害了原告的合法权益。故请求：一、依法撤销被告于2014年11月14日作出的公（治）决字（2014）第125号行政处罚决定。二、由被告负担本案诉讼费用。
原告向法庭提交了下列证据：
第一组：情况反映一份，证明李家沟村村民杨亮小、杨眼亮等人一致表示，2010年4月份去省国土资源厅反映情况系村民自发行为，边团小、杨治胜没有参与、组织、策划、指挥，被告所做处罚决定违法。
第二组：最高人民法院第25号民事调解书，证明最高法院认定大贝峁煤矿的采矿权属于李家沟村，陕西省国土资源厅应当将采矿权证颁发给李家沟村而拒绝办理，李家沟村民上访有其合法诉求，又没有过激行为，不应认定聚众扰乱社会秩序，被告所作处罚决定违法。
被告神木县公安局辩称：边团小、杨治胜、杨春怀在西安军展大厦以陕西省国土资源厅在办理永兴大贝峁矿权手续过程中存在哄骗李家沟村民为由，组织村民开会并交待了注意事项后，杨亮小等47人于2010年4月14日下午3时30分在陕西省国土资源厅集合，将事先写好的“赵勇勾结王文学主持调查不公”、“严惩内外勾结推诿扯皮、损害群众利益、不按省会议纪要换证的腐败分子”等内容的横幅悬挂在陕西省国土资源厅大门的两个门柱上，围堵办公场所、跪诉并将大门堵塞，直至下午下班才离开，致使该厅工作不能正常进行。2010年4月15日上午8时，上访群众又以同样的方式扰乱陕西省国土资源厅的正常工作秩序，直至中午在陕西省国土资源厅厅长王登记、神木县人民政府调研员杨忠林等人的劝说下，上访群众才离开陕西省国土资源厅，后返回神木。被告依据《陕西省公安机关、人民检察院、人民法院关于处置违法行为有关问题的意见》相关规定，决定对边团小、杨治胜以涉嫌组织、策划上访人员聚众扰乱社会秩序罪立案侦查，2010年11月22日将杨治胜刑事拘留。2010年12月9日对边团小、杨治胜聚众扰乱社会秩序提请神木县人民检察院批准逮捕，2010年12月17日经神木县人民检察院批准执行逮捕。2011年1月20日，犯罪嫌疑人边团小、杨治胜保证不再上访，被告决定对嫌疑人边团小、杨治胜转取保候审，于2011年3月16日将案件移交神木县人民检察院审查起诉。2011年8月1日，神木县人民检察院将案件退回，要求被告补充侦查。2011年9月13日，神木县人民检察院给被告出具了《改变管辖建议书》，建议将此案移送西安市莲湖区公安分局，但莲湖区分局不接收此案。2012年1月21日，被告决定对犯罪嫌疑人边团小、杨治胜解除取保候审，继续侦查。在侦查过程中，被告认为杨治胜虽是本次上访的组织者、策划者，但未造成严重后果，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第十五条之规定，认为不构成犯罪，于2014年11月14日决定撤销刑事案件转治安行政处罚。被告对原告杨治胜履行了告知义务后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款第一项的规定，做出陕西省神木县公安局公（治）决字（2014）第125号公安行政处罚决定书，决定对杨治胜行政拘留十五日。刑事拘留一日折抵行政拘留一日，并将处罚决定书送达给杨治胜。
经庭审质证，本院对原、被告提交的证据做如下认定：
被告对原告向法庭提交的第一组证据有异议，认为该情况反映材料是大部分参与上访人员的证明，与事实不符。因该证据不符合证据的形式要件，故本院不予采信。被告对原告提交对第二组证据的真实性无异议，证明目的有异议，认为该民事调解书只能证明煤矿存在权属争议，不能证明上访是合法的。因民事调解书能证明神木镇李家沟村民委员会与杨步纲、王文学侵权纠纷一案经最高人民法院调解解决的事实，不能证明村民上访行为合法，故对该组证据的真实性予以认定，证明目的不予采信。
原告对被告向法庭提交的第一组证据中的接受刑事案件登记表、立案决定书的真实性有异议，认为系虚假报案；对其他证据的真实性无异议，证明目的有异议。因被告提交的接受刑事案件登记表，虽未填写报案人信息，但立案登记表和立案决定书是被告对原告涉嫌聚众扰乱社会秩序罪立案侦查时形成的材料，故本院对该组证据的真实性予以认定。
原告对被告向法庭提交的第二、三、四组证据的真实性无异议，证明目的有异议，认为行政处罚决定违法。因原告对上述三组证据的真实性均无异议，故本院对上述三组证据的真实性予以认定，能证明被告以涉嫌组织、策划上访人员聚众扰乱社会秩序罪对原告刑事立案后，又撤销刑事案件转治安处罚。
原告对被告向法庭提交的第五组证据中边团小的五次询问笔录、杨治胜六次询问笔录的真实性无异议，证明目的有异议，认为原告与边团小供述未策划、组织、指挥村民上访，边团小从神木赶到西安是为了劝说村民返回神木，不能证明原告与边团小有违法行为。对杨埃树、杨志峰、杨建功的询问笔录真实性有异议，认为是虚假证据，原告收到证据后分别给三人打电话核实，杨埃树称派出所从未询问过他，杨志峰在北京工作，杨建功在青海工作，被告不可能询问他们。与周新民、张合群、宋博、杜亚平询问笔录真实性有异议，认为这些人均与本案有利害关系，其证言不可采信。杨彩峰、刘香行、杨百信、刘厚、刘青和、杨水勤、杨宽昌、刘凤义、杨忠信、杨根信、杨春怀、杨亮小、杨眼亮、杨步胜、杨院田、杨彦荣、刘瑞妮、赵新云、边埃奋、杨龙、刘宝则、刘青兰、边建国、杨翠娥、边埃文、王翠文、边治华、张彩彩、杨交同、杨强、杨四留的询问笔录，真实性无法判断，因上述人员未参加上访。对其中谈到原告与边团小未组织、策划、指挥上访活动的均无异议，对其中谈到原告与边团小策划、组织、指挥上访活动的均有异议。对刘晓明的询问笔录真实性无法判断，证明目的有异议。因杨彩峰、刘香行、杨百信、刘厚、刘青和、杨水勤、杨宽昌、刘凤义、杨忠信、杨根信等人虽在询问笔录中均陈述边团小、杨治胜参与策划、组织、指挥上访活动，但上述人员均未参与在陕西省国土资源厅的上访活动，陕西省国土资源厅接访的工作人员周新民、张合群、宋博、杜亚平在询问笔录陈述的事实，均不能证明原告与边团小在李家沟村和西安市军展大厦组织村民开会、策划、指挥在陕西省国土资源厅上访的事实。故本院对该组证据的真实性予以认可，对其证明目的不以采信。
原告对被告向法庭提交的第六组证据乔文明、杨凤岗、王之浙证明材料真实性不认可。因该组证据不符合证据的形式要件，故对该组证据本院不予采信。
原告对被告向法庭提交的第七、八组证据认为均与本案无关，不予质证。因上述证据均与本案无关联性，故本院不做认定。
原告对被告向法庭提交的第九、十组证据的真实性不予认可，认为第九组证据均没有单位主要负责人的签名，不符合证据规则的规定，因上述两组证据不能证明边团小与原告有违法行为，故不予采信。
经审理查明：2010年4月14日下午3时30分，神木镇永兴办事处李家沟村部分村民在陕西省国土资源厅集合，将写有“赵勇勾结王文学主持调查不公”、“严惩内外勾结推诿扯皮、损害群众利益、不按省会议纪要换证的腐败分子”等内容的横幅悬挂在陕西省国土资源厅大门的两个门柱上，围堵、跪诉办公场所，直至下午下班才离开。2010年4月15日上午8时，上访村民又在陕西省国土资源厅大门的两个门柱上悬挂横幅、围堵、跪诉办公场所直至中午，后经劝说离开并返回神木。被告神木县公安局依据《陕西省公安机关、人民检察院、人民法院关于处置违法行为有关问题的意见》相关规定，对原告杨治胜以涉嫌组织、策划上访人员聚众扰乱社会秩序罪立案侦查。2010年11月14日将边团小刑事拘留，2010年11月22日将原告杨治胜刑事拘留。2010年12月9日被告以原告与边团小涉嫌聚众扰乱社会秩序罪提请神木县人民检察院批准逮捕，2010年12月17日，神木县人民检察院批准逮捕原告与边团小，并给被告作出补充侦查建议书，被告于当日将原告与边团小执行逮捕。2011年1月20日，原告与边团小承诺保证不再上访，被告决定将原告与边团小取保候审并与当日释放。2011年3月16日被告将案件移送神木县人民检察院审查起诉，2011年8月1日，神木县人民检察院将案件给被告退回。2011年9月7日被告给神木县人民检察院作出补充侦查报告书，称无法查明原告与边团小策划、组织、指挥李家沟村民在陕西省国土资源厅聚集上访的事实。2011年9月13日，神木县人民检察院给被告作出《改变管辖建议书》，建议将此案移送西安市公安局莲湖分局侦查。2012年1月21日，被告决定解除对原告与边团小取保候审将继续侦查。2013年3月1日，榆林市监察局住市公安局监察室对被告神木县公安局作出榆公监建字（2013）2号监察建议书，建议被告遵照执行神木县检察院的管辖建议，2013年6月5日被告将此案移送西安市公安局莲湖分局时，莲湖分局未接收此案。2014年11月14日被告作出撤销案件决定书，认为原告与边团小聚众扰乱社会秩序，因情节轻微，危害不大，不认为是犯罪，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第十五条之规定，决定撤销此案。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款第一项之规定，做出陕西省神木县公安局公（治）决字（2014）第125号公安行政处罚决定，对原告杨治胜行政拘留十五日，刑事拘留一日折抵行政拘留一日。2014年11月15日，被告向原告履行了处罚告知义务，被告称其要申请复议，当日被告将处罚决定书送达给原告。
本院认为：被告以神木镇永兴办事处李家沟村部分村民在陕西省国土资源厅采取围堵办公场所、跪诉、悬挂横幅等方式，严重扰乱该单位的正常办公秩序为由，对原告作出行政拘留十五日的处罚决定，但处罚决定中未认定原告参与上述行为。审理中被告辩是因原告策划、组织村民上访给予行政处罚，但其提供的证据不能证明原告有策划、组织村民在陕西省国土资源厅上访的事实，也不能证明原告有参与上访行为，故被告对原告作出处罚属事实不清，证据不足。其次，被告处罚的法律依据为《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款第一项，可该法第二十三条第二款下没有项、目之规定，被告作出行政处罚适用法律错误。另外，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”；第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见……”；第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”。可被告未依法向原告履行处罚前告知义务，而是在作出处罚决定的次日才告知原告，被告作出行政处罚程序违法。综上，被告对原告作出的行政决定依法应予撤销，原告的诉讼请求依法应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目之规定，判决如下：
撤销被告神木县公安局于2014年11月14日作出的公（治）决字（2014）第125号公安行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告神木县公安局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省榆林市中级人民法院。
审 判 长 乔 瑞
审 判 员 高晓玲
人民陪审员 高照清
二〇一五年三月十一日
书 记 员 郭 鹏