中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申92号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）许耀南，男，1931年10月12日生，汉族，住广西柳州市鱼峰区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）张秀芳，女，1931年4月14日生，汉族，住广西柳州市鱼峰区。
上述两位再审申请人共同委托代理人付德元，广西鱼峰律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）柳州市人民政府，住所地：广西壮族自治区柳州市文昌路66号。
法定代表人吴炜，市长。
委托代理人葛翔，柳州市国土资源局工作人员。
原审第三人许才华，男，1972年10月10日生，汉族，住广西柳州市鱼峰区。
再审申请人许耀南、张秀芳因诉被申请人柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）、原审第三人许才华土地行政登记一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2016年6月12日作出的（2016）桂行终223号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年1月18日立案，依法组成合议庭对本案进行审查。案件现已审查终结。
1962年，雒容镇大正村田洲一屯村民许耀生、许耀西、许耀其、许耀昌在位于该屯14号，面积为204.87平方米的农村宅基地上建起泥砖木结构房屋六间并居住，许耀南为建房所出材料为：瓦约1200块，瓦角约18丈。1991年，许耀南与许耀生、许耀西、许耀其、许耀昌因房屋权属及排水沟等问题发生纠纷，后经鹿寨县雒容镇法律服务所调处，于1991年1月19日达成协议书，约定涉案房屋为许耀生、许耀西、许耀其、许耀昌所有，许耀南为建房所出的材料折合成人民币60元予以补偿。2013年，许耀生、许耀西、谢琼斌（许耀其之妻）、黄木凤（许耀昌之妻）申请办理争议地的集体土地使用权初始登记，在公示期间，因许耀南、张秀芳提出异议，该登记申请暂缓办理。2013年9月12日，雒容镇大正村民委员会作出《大正村民委对许才华等四人宅基地的处理意见》，认定许才华（许耀生之子）等四人的宅基地来源是清楚、合法的，属于许才华等四人所有。后双方分别就争议地宅基地权属向雒容镇人民政府提出确权申请，雒容镇人民政府调解处理土地山林水利权属纠纷办公室于2014年3月18日作出《关于对许耀南、许才华等人宅基地纠纷的处理意见》，决定维持1991年1月19日的协议书，对许耀南、许才华等人的宅基地权属纠纷不再处理。双方均收到该处理意见。2014年11月17日，谢琼斌、黄木凤、许才华申请办理争议地的土地登记。柳州市政府经地籍调查、实地测量、审查材料等程序，制作《土地登记审批表》，于2015年1月20日至2015年2月20日在大正村委张贴《宅基地使用权登记审核结果公告》。公告无异议后，柳州市政府于2015年3月25日向谢琼斌颁发柳集用（2015）第200101号集体土地使用权证，向黄木凤颁发柳集用（2015）第200102号集体土地使用权证,向许才华颁发柳集用（2015）第200103号集体土地使用权证（以下简称200103号土地证），确定争议地为谢琼斌、黄木凤、许才华共同所有。2015年7月17日，许耀南、张秀芳提起本案行政诉讼，请求法院判令撤销200103号土地证。
柳州市中级人民法院（2015）柳市行初字第70号行政判决认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条、国土资源部《土地登记办法》第三条的规定，柳州市政府作为争议地所在的县级以上人民政府，依法享有登记造册，核发土地权属证书，确认争议地使用权的法定职责和权力。本案中，柳州市政府在颁发200103号土地证前，履行了受理、地籍调查、实地测量，审核申请材料、公告等程序，程序合法。许才华等人提交的权属证明材料不仅有村民小组、村民委员会的签字盖章确认，符合《广西壮族自治区土地登记办法》第二十八条第二款第一项的规定，且有1991年1月19日的协议书予以佐证，足以证明涉案宗地的使用权归属。柳州市政府经审核，确定争议地权属来源合法，界址清楚，四至无争议，据此颁发200103号土地证，将争议地使用权确定为许才华等人共有，并无不当。关于许耀南、张秀芳提出的依据送断证，争议地应为其所有的问题。首先，送断证签订于1961年，仅写明“罗老养送断田洲路边菜园一个给许耀南”，不能确定该菜园即为本案争议地。其次，根据本案查明的事实，本案争议地上的房屋建于1962年，许耀南已于1991年1月19日签订协议书，确定争议地上的房屋为许耀生、许耀西、许耀其、许耀昌所有。基于此，许耀南、张秀芳以送断证主张争议地权属，缺乏事实和法律依据。关于许耀南、张秀芳提出的地籍调查没有通知相邻关系人到场的问题。根据1991年1月19日协议书，争议地的界址已明确，柳州市政府未通知相邻关系人到场指界并不违反《广西壮族自治区土地登记办法》第十三条的相关规定。至于许耀南、张秀芳提出的争议地使用权登记审核结果未在村民小组内进行公示的问题。柳州市政府将公告张贴于争议地所在的村民委员会，并不违反《广西壮族自治区土地登记办法》第十五条规定的“在登记土地所在地点以一定的形式予以公告”的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回许耀南、张秀芳的诉讼请求。许耀南、张秀芳不服一审判决，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终223号行政判决认为，柳州市政府颁发200103号土地证，符合相关法律规定，并无不当。关于许耀南、张秀芳提出的颁证行为程序方面的问题。柳州市政府国土资源行政主管部门于2014年11月20日接收谢琼斌、黄木凤、许才华提交的土地登记申请材料进行审查，2015年3月9日制作《土地登记审批表》后，初审人于同年3月23日填写初审意见，符合土地行政登记的审批流程。许耀南、张秀芳认为国土资源行政主管部门的审查人接收材料的时间是对该宗地的作出审查意见的时间，与事实不符，其主张审批程序违法的理由不成立。许耀南、张秀芳2013年对许耀生、许耀西、谢琼斌、黄木凤申请办理争议地的集体土地使用权初始登记提出异议后，向雒容镇人民政府提出确权申请，雒容镇人民政府相关部门经审查认为双方当事人已就争议地纠纷达成了协议，该协议合法有效，对其确权申请作出不予受理的决定。许耀南、张秀芳也无证据证明有何机关正在处理其与第三人之间对争议地的权属争议。因此，许耀南、张秀芳以本案争议地权属有争议不属于登记范围为由的主张没有事实依据。柳州市国土资源局柳东分局作为市级土地行政主管部门分局，具体负责办理柳东新区的土地登记事务，由其将争议地使用权登记审核结果予以公告，并将公告张贴于争议地所在的村民委员会，并不违反《广西壮族自治区土地登记办法》第四条第二款规定的“县级以上土地行政主管部门负责办理土地登记事务”和第十五条“在登记土地所在地点以一定的形式予以公告”的规定。许耀南、张秀芳提出作出公告的主体违规及公告没有按规定进行公示的理由不成立。关于法律适用的问题。由于本案是对集体土地使用权进行的土地行政登记而非对集体土地使用审批，故许耀南、张秀芳认为应当适用《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》的主张不能成立。许耀南、张秀芳的上诉理由不充分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
许耀南、张秀芳申请再审称：一、二审判决认定事实证据不足、适用法律错误。1、一、二审判决认定颁证行为合法证据不足。柳州市政府所提交的《土地登记审批表》的制作时间为2015年3月9日,而审查人的签字时间却为2014年11月20日，二者存在着明显的的矛盾；该审批表的国土资源行政主管部门的初审意见栏中记载有“经公告，无异议”的字样，而依据柳州市政府所提供的《公告》来看，其公告的初始时间最早也为2015年1月20日，在对外进行公告前2个月，就已经确定了公告无异议的结果是无法给出合理解释的；该审批表的初审意见栏中，记载“一直未重建、扩建、改建过（已到实地拍照）”，而柳州市政府根本未进行实地勘测、拍照，其所使用的照片是2013年1月5日所拍摄的，因此，初审意见是不真实的；许才华曾经于2013年向柳州市政府申请过初始登记，公告期内，许耀南、张秀芳提出了书面异议，柳州市政府对该地块存在争议是明知的，而许才华在2014年11月17日再次提出土地登记申请时，并未能提供证据证明该地块已经不存在权属争议。柳州市政府在此情形下仍颁发土地使用证，于法无据。2、本案适用法律错误。本案是以宅基地的名义申请的集体土地使用权初始登记，既然是初始登记，也就意味着之前该地块的权属依然属于集体，应当适用《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》。根据柳州市政府提交的证据材料，其公告的位置为大正村委，依据《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》第七条的规定，需首先于村民小组内公告15天，而并非在村委公告15天。国土资源管理部门的做法显然违法。
柳州市政府答辩称，一、二审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回再审申请人的诉讼请求。
原审第三人许才华未提交书面意见。
本院经审查认为，根据《广西壮族自治区土地登记办法》第二十八条第二款第一项的规定，1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施以前，已经使用集体建设用地，申请集体土地使用权登记时，应当提交下列权属证明材料：农村村民使用的宅基地，提交所在农村集体经济组织和村民委员会或者基层人民政府的证明文件及其他证明材料。本案中，许才华等人对其使用的农村宅基地申请初始登记，并提交了《土地登记审批表》及有村民小组、村民委员会签字盖章确认的权属证明材料，柳州市政府经土地行政主管部门履行了受理、地籍调查、实地测量、审核申请材料、公告等程序，确定土地权属来源清楚、界址清楚且无争议，颁发200103号土地证，程序合法，实体正确。一、二审判决驳回许耀南、张秀芳的诉讼请求并无不当，本院予以支持。
许耀南、张秀芳主张柳州市政府提交的《土地登记审批表》存在时间上的矛盾和冲突，程序违法。柳州市政府提交的《土地登记审批表》记载显示，2014年11月20日是柳州市政府国土资源行政主管部门对谢琼斌、黄木凤、许才华提交的土地登记申请材料进行审查的时间，2015年3月9日是制作《土地登记审批表》的时间，2015年3月23日是初审人填写初审意见的时间，《宅基地使用权登记审核结果公告》显示，2015年1月20日至2015年2月20日在大正村委张贴，因此，柳州市政府土地行政主管部门履行的受理、公告、颁证等程序符合土地行政登记的审批流程，土地权属来源证明文件使用2013年1月拍摄的土地使用现场照片亦无不当。许耀南、张秀芳的该项主张没有事实根据，本院不予支持。许耀南、张秀芳另主张涉案土地存在权属争议，不属于登记范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理；当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉；在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。1991年1月，许耀南已经与许耀生、许耀西、许耀其、许耀昌对房屋权属达成协议，涉案土地的权属争议问题已经通过协商解决。2013年，许耀南在许耀生等人申请办理涉案土地使用权初始登记的公示期间内提出异议，雒容镇人民政府于2014年3月18日作出了处理意见，决定维持1991年1月19日的协议。许耀南亦未在法定期限内对该处理意见申请复议或提起诉讼，该处理意见已经生效。故许耀南、张秀芳主张涉案土地存在权属争议的主张，没有事实和法律根据，本院亦不支持。
许耀南、张秀芳还主张本案应当适用《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》，根据该办法第七条规定应当在村民小组内公告而非在村委会公告。本院认为，《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》第三条第一款规定：本办法适用于本自治区行政区域内所有农村宅基地的申请、审批管理。根据《广西壮族自治区土地登记办法》第八条、第九条的规定，土地初始登记可以申请土地登记，共有的土地应当有共有人共同申请登记，农村宅基地按户申请。本案中，许才华等人系对其农村宅基地进行初始登记，并非对农村宅基地的申请审批管理，故一、二审适用《广西壮族自治区土地登记办法》，并无不当。柳州市国土资源局柳东分局将涉案土地使用权登记审核结果予以公告，并将公告于涉案土地所在的村委张贴，并不违反《广西壮族自治区土地登记办法》第十五条“在登记土地所在地点以一定的形式予以公告”的规定。许耀南、张秀芳认为应当适用《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》第七条规定在村民小组予以公告的主张，没有法律根据，本院不予支持。
综上，许耀南、张秀芳的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回许耀南、张秀芳的再审申请。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 龚 斌
审 判 员 陈宏宇
二〇一七年三月三十日
法官助理 刘 月
书 记 员 余逸纯
附：相关法律司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.中华人民共和国土地管理法
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
4.广西壮族自治区土地登记办法
第八条有下列情形之一的，可以申请土地登记：
（一）土地初始登记；
（二）土地使用权转让、交换；
（三）土地使用权出资；
（四）土地使用权出租、抵押；
（五）继承或者遗嘱取得土地使用权；
（六）本办法第三十四条至三十九条、第四十九条至五十三条规定的变更登记和注销登记；
（七）其他依法可以申请登记的情形。
第九条共有的土地应当由共有人共同申请登记。农村宅基地，按户申请。
第十五条土地初始登记和本办法第三十一条、第四十二条第二款、第四十九至五十二条规定的登记情形，在权属审核之后应当在本市、县行政区域范围内的媒体公告或者在登记土地所在地点以一定的形式予以公告，公告期为30日。公告的主要内容包括：
（一）土地所有权人、土地使用权人和他项权利人的名称、地址；
（二）准予登记的土地权属性质、界址、面积、用途；
（三）土地所有权人、土地使用权人和他项权利人及其他利害关系人提出异议的期限、方式和受理机关；
（四）其他事项。
第二十八条依法使用集体建设用地的，申请集体土地使用权登记时，应当提交下列权属证明材料：
（一）建设用地批准文件；
（二）建设用地审批红线图；
（三）以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，提交有关入股或者联营合同；
（四）其他证明材料。
1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施以前，已经使用集体建设用地，土地权属证明文件不符合前款规定的，应当提交下列权属证明材料：
（一）农村村民使用的宅基地，提交所在农村集体经济组织和村民委员会或者基层人民政府的证明文件；
（二）乡镇村内公共设施、公益事业建设用地和乡镇企业使用的建设用地，提交土地权属来源演变的书面报告、所在农村集体经济组织和村民委员会或者基层人民政府的证明文件；
（三）与农村集体经济组织签订的有关协议等；
（四）其他证明材料。
5.广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法
第三条本办法适用于本自治区行政区域内所有农村宅基地的申请、审批管理。
第七条村民申请宅基地应当向市、县（市）国土资源行政主管部门提出，由有批准权的人民政府审核。具体程序为：
（一）村民向村（居）民小组提出申请，填写《广西壮族自治区农村居民建设住宅用地申请表》；
（二）村（居）民小组讨论同意后报村（居）民委员会；经村（居）民委员会同意并在村（居）民小组内公示15日，无异议后报乡（镇）国土资源所、乡（镇）人民政府审核；
（三）乡（镇）人民政府审核同意后，由市、县（市）国土资源行政主管部门审核报市、县（市）人民政府批准；
（四）农村宅基地经有批准权的人民政府批准后，由市、县（市）国土资源行政主管部门核发《农村宅基地建设用地批准通知书》，由村（居）民小组或村（居）民委员会将审批结果在当地张榜公布。