河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）南行终字第00087号
上诉人（一审原告）李保兰。
被上诉人（一审被告）南阳市房产管理局。
法定人代表人ＸＸ，任局长。
委托代理人尚光东，南阳市房产管理局工作人员。
委托代理人赵建，河南大为律师事务所律师。
一审第三人刘敬。
委托代理人ＸＸ，河南金色世纪律师事务所律师。
上诉人李保兰因与被上诉人南阳市房产管理局房屋行政登记纠纷一案，不服南阳市中级人民法院（2010）南行再字第01号行政判决，向河南省高级人民法院申请再审。河南省高级人民法院于2015年3月24日作出（2015）豫法行提字第00001号行政裁定，其内容是“1、撤销南阳市中�人民法院（2010）南行再字第01号行政判决；2、撤销南阳市中级人民法院（2009）南行终字第47号行政判决；3、本案发回南阳市中级人民法院重新审理”。本院重新受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人李保兰，被上诉人南阳市房产管理局的委托代理人尚光东、赵健，一审第三人刘敬的委托代理人ＸＸ到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
南阳市卧龙区人民法院（2008）宛龙行初字第64号行政判决查明：2008年3月11日，原告向被告提出私有房屋所有权转移登记申请，要求被告将其继母刘清云遗留的房产（位于南阳市红庙路335号）一套按法定继承转移登记在自己名下。原告向被告提交了本人婚姻状况证明、刘清云与原告具有母女亲属关系的证明、同胞妹妹放弃继承权声明书以及南阳市地方税务局直属局免征房地产交易税证明。被告收取了原告查�费、配图费、交易费等费用后，经勘察审批，于2008年3月20日同意登记发证。告知原告李保兰于4月2日后可领取产权证。2008年4月1日第三人刘敬向被告递交申请书，要求被告将刘清云遗留下的房产转移登记在自己名下。提交两份经公证的协议书。一份内容为：“刘清云无力支付购房款，全部购房款由刘敬一人于一九九八年三月付清。共计：柒仟壹佰元（7100.00元），该单元房房产所有权归刘敬，与其他任何人无关。2、刘清云有生之年对该房享有居住权。3、由刘敬负责刘清云的饮食、起居，刘敬对刘清云养老送终。4、根据国家有关房改政策，适时由刘敬负责办理有关房产产权转移手续，费用由刘敬支付。”另一份是赠与协议，内容为：“受增人刘敬是赠与人刘清云的侄孙女，赠与人刘清云在南阳市红庙路335号有房改房一套，建筑面积66.07平方米，产权证号：宛市房字�××号，因房改时刘清云无力出资房款，全部集资款7100元由刘敬出资，××期间一直由刘敬照顾，以后继续由刘敬照顾，现自愿将上述房产赠与刘敬名下为业。空口无凭，立此《赠与协议》，永不反悔”。2008年4月3日，李保兰领房产证时，被告工作人员称该房产形成权属争议，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条、建设部《城市房地产转让管理规定》第六条、《城市房屋权属登记管理办法》第二十三条之规定，经研究决定：不予登记。并书面告知原告。原告认为被告不予登记违法，遂诉至法院。
南阳市卧龙区人民法院一审认为：《城市房地产转让管理规定》第六条规定：“下列房地产不得转让：…….（五）权属有争议的；……”。原告申请登记的房屋与第三人明显存在权属争议，被告作出不予登记决定于法有据。被告进行房屋登记，向申请人颁发房屋所有权证，是房屋登记行为完成的标志，原告认为被告房屋登记已完成，不应扣押房产证时片面理解登记行为。被告不应登记决定合法，未给原告造成经济损失。原告主张的已缴费用可以向被告提出退回，由被告依相关规定处理，不具有行政赔偿性质。综上所述，原告诉请理由不能成立，本院不予支持。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（一）、（四）项之规定，经审判委员会讨论决定，判决：驳回原告李保兰的诉讼请求。诉讼费50元，由李保兰负担。
上诉人李保兰不服上述判决，上诉称：1、一审法院未经查证质证刘敬提交的证据，审理程序违法；2、上诉人向南阳市房产管理局申请办理房屋所有权证符合法律规定，一审法院偏袒被上诉人，认定事实违法；3、一审法院�意曲解国家法律法规。请求二审法院撤销南阳市卧龙区人民法院（2008）宛龙行初字第64号行政判决，支持一审原告的诉讼请求。
被上诉人南阳市房产管理局答辩称：因上诉人与一审第三人存在民事争议，我局将在双方权属纠纷解决后，根据法院的生效判决再作出相关行为。
一审第三人刘敬陈述称：南阳市房产管理局认为该房产存在权属争议，不予登记与事实相符，一审法院判决清楚正确，请二审法院予以维持。
本院二审查明的事实除与一审相一致外，另查明李保兰提起本案一审行政诉讼时提交的起诉书列明的诉讼请求是：“一、依法确认市房管局2008年4月3日以权属争议为由，决定给李保兰不予登记的行为违法。二、依法确认市房管局不给李保兰颁发01××21号房屋权属证书行为违法，判令立即颁发给李保兰；三、依法判决市房管局赔偿因违法行为给原告造成的经济损失”。
本院认为：人民法院审理行政诉讼案件，应当在行政审判权范围内，结合当事人提出的诉讼请求，以对行政行为合法性审查为中心，妥善化解行政争议。根据一审原告在一审时提出的诉讼主张和请求内容，本案被诉行政行为应明确为南阳市房产管理局于2008年4月3日对李保兰作出的不予登记《告知书》；同时一审原告又提出了要求履行行政职责和行政赔偿的诉讼请求。（一）关于被诉行政行为的合法性问题。本案被诉的不予登记《告知书》拒绝了一审原告的登记申请，明显给其带来不利，这一类行政行为的作出应当遵循国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）所规定的程序正当原则，即“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”，以及按照《河南省行政机关执法条例》规定的具体行政执法程序执行。本案中，南阳市房产管理局没有提交证据证实其履行了事先告知义务、听取了行政相对人的陈述和申辩，明显违反了正当程序原则的要求。一审原告李保兰的第一项诉讼请求虽然是“依法确认市房管局2008年4月3日以权属争议为由，决定给李保兰不予登记的行为违法”，但是本案不能适用确认违法判决。确认违法判决是在其他更加充分的救济手段无法适用或者不宜适用时，对行政行为违法性的宣告，该判决形式具有后备性和补充性。在案件符合撤销判决适用条件时，应当优先适用撤销判决。本案适用撤销判决更有利于保护一审原告的合法权益，更有利于行政争议的直接化解。
（二）关于被上诉人应继续履行职责的问题。一审原告的第二项诉讼请求形式上并不具有值得裁判的实质意义，该项诉讼请求内容不符合行政诉讼法理。选择何种恰当的裁判方式是人民法院的职权，不受当事人不当诉讼请求内容的限制。探究该项诉讼请求的本意，属于要求被上诉人继续履行法定职责的给付诉讼。行政审判监督行政机关依法行政，而非替代行政机关履行职权。本案一审原告请求处理的事项属于一审被告法定职权范围的事项，宜判令由一审被告继续依法处理一审原告本案的申请登记之事项。
（三）关于一审原告行政赔偿的诉讼请求。鉴于一审原告的行政赔偿请求没有具体的数额，没有具体的项目，没有提交具体损失的证据，对此项诉讼请求人民法院不能支持。至于一审原告主张的已缴纳的办证费用，可以根据下一步后续行政处理的�果，由被上诉人依法依规处理；因此直至本案裁判时，一审原告所缴纳的费用尚不能认定为损失。
综上，本案被诉的不予登记《告知书》程序违法；被上诉人南阳市房产管理局仍然负有处理本案一审原告所请求事项的法定职责；一审法院判决驳回一审原告诉讼请求不当，本院予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款，
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，参照《房屋登记办法》第二十三条之规定，判决如下：
一、撤销南阳市卧龙区人民法院（2008）宛龙行初字第64号行政判决；
二、撤销被上诉人南阳市房产管理局2008年4月3日对李保兰作出的不予登记《告知书》；
三、责令被上诉人南阳市房产管理局收到本判决后30个工作日内对李保兰就南阳市红庙路335号刘清云遗留房产的房屋所有权转移登记申请依法重新作出行政行为；
四、驳回一审原告李保兰的其他诉讼请求。
一、二审诉讼费共计100元，由被上诉人南阳市房产管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 白 云
代理审判员 郭国旗
代理审判员 周 杰
二〇一六年十一月二十五日
书 记 员 郭 栋