黑龙江省佳木斯市郊区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）郊行初字第14号
原告王XX。
被告佳木斯市XX局。
原告王XX不服被告佳木斯市XX局作出的行政处罚一案。被告于2014年11月24日对原告作出了《行政处罚决定书》第021号、于2014年12月2日对原告又作出了《行政强制执行决定书》204号。原告均不服，向佳木斯市人民政府提出行政复议，复议机关维持了被告作出的《行政处罚决定书》和《行政强制执行决定书》。原告仍不服，于2015年4月10日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2015年1月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭。于2015年5月14日公开开庭审理了本案。原告王XX及委托代理人相XX，被告的委托代理人张XX、薄XX等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2014年11月24日对原告作出了《行政处罚决定书》。主要内容是：“王XX未经河道主管部门批准擅自在松花江XXX河胜利桥北侧东岸私建大棚的行为，违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款的规定。依照《中华人民共和国水法》第六十五条第一款的有关规定，作出下列行政处罚：处以壹万元罚款、立即恢复原样（对所妨碍行洪的建筑物、构造物、砖砌大棚拆除）”。被告又于2014年12月2日对原告作出了《行政强制执行决定书》。主要内容是：“王XX未经河道主管部门批准擅自在XXX河胜利桥北侧东岸私建大棚一案，本机关依法作出了强制拆除决定，并于2014年11月26日向王XX送达强制拆除通知文书，王XX未在规定的期限内履行义务，经催告仍未履行。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条和四十四条之规定，本机关依法作出以下行政强制执行决定：1、执行标的：XXX河胜利桥北侧东岸砌砖大棚。2、执行方式：强制拆除”。被告于2015年4月24日向本院提供了作出具体行政行为的证据、依据：证据一、违法事实照片14张。证明原告违法事实已经发生，至今仍存在。证据二、执法过程录像。证明原告的违法事实、被告的执法过程。证据三、被告执法人员执法证。证明被告执法人员具有执法资格。证据四、《责令停止违法行为通知书》《责令限期拆除通知书》《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》《行政处罚决定书》《强制拆除通知书》《行政强制执行催告书》《行政强制执行决定书》。证明：被告依法履行各项告知义务，行政行为符合法定程序。证据五、佳木斯市政府《行政复议决定书》一份。证明佳木斯市政府维持行政处罚决定书。证据六、佳木斯市城市防洪工程图两张，一个是区域的，一个是整体的。证明对原告的处罚在管理范围内。被告作出具体行政行为的法律依据：《中华人民共和国水法》第三十七条第二款、第六十五条第一款；2、作出强制执行的法律依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条。
原告王XX诉称，原告是佳木斯市郊区XX乡XX村集体经济组织成员。1984年，国家实施一轮土地承包时，原告与XX村签订了《家庭联产承包合同》，取得《土地承包经营权证》。1998年，国家实施二轮土地顺延承包，原告又继续承包土地。为充分发挥土地的利用价值，原告在承包的土地上建筑了大棚。2014年11月24日，被告认为原告在家庭联产承包的土地上建设大棚等附着物违法，作出了《行政处罚决定书》，认定原告未经河道部门批准，擅自在松花江XXX河胜利桥北侧东岸私建大棚违法，处以壹万元罚款，立即恢复原样（对所妨碍行洪的建筑物、构造物、砖砌大棚拆除）。2014年12月2日，被告又作出《行政强制执行决定书》，决定强制拆除XXX河胜利桥北侧东岸砖砌大棚。原告耕种的土地是集体所有的土地，土地性质为农用地，该宗土地从未进行国家征收，也未被确认为水利用地。《黑龙江省河道管理条例》第14条规定，“凡已经市、县人民政府划定的护堤用地由河道、堤防管理部门管理使用”。多年来，被告从未管理和使用原告承包的土地，也未公告过原告承包的土地属于防洪范围，更未通知过原告及XX村不得在该宗土地上建设大棚等附着物。《土地管理法》第12条规定，“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”。原告认为，其耕种的土地是集体所有的土地，是农用地，如果列为XXX河河道管理范围，应当依法变更土地性质的审批手续，并进行土地征收补偿。否则，被告无权行使行政管理权，也无权对原告进行行政处罚。被告作出的行政处罚决定及行政强制执行决定，严重损害了XX村和全体经济组织成员对集体所有土地享有的占有、使用、收益、和处分的权利。被告此次作出的行政处罚决定及行政强行执行决定，涉及10余农户，经济损失达到六百万元左右，将会给原告及村集体造成严重经济损失，损害村集体的利益。为依法维护自己的合法权益，原告请求人民法院依法调查核实本案，保护农民的合法权益，尊重和履行国家对农村土地承包的政策，尊重集体对土地的所有权。1、请求人民法院依法撤销被告作出的《行政处罚决定书》和《行政强制执行决定书》。2、本案诉讼费由被告承担。
庭审中原告补充以下事实：1、被告未提供XXX河的管理范围，原告的大棚是否在河道管理范围内，证据不足。2、原告的大棚是否妨碍行洪，未进行科学的论证，行政处罚决定，缺乏依据。3、原告承包经营的土地，土地部门规划的用途为农用地。4、被告无行政强制执行权。五、被告的行政处罚行为，有违法及错误之处。诉权交待错误：行政处罚决定书载明，如被处罚人不服行政处罚决定，可以三个月内直接向市中级人民法院提起行政诉讼。依据《行政诉讼法》第13条规定，本案应由行政机关所在地的基层人民法院管辖，不属于中级人民法院管辖，诉权交待错误。
原告在庭审中提交了以下证据：
证据一、《集体土地所有权证》。
证明：原告耕种的土地为佳木斯市郊区XX乡XX村集体所有的土地，土地性质为农用地（耕地）。同时证明原告耕种经营的土地不是水利用地，不是河道管理范围内的用地。
证据二、XX村村委会2015年3月20日出具介绍信一份。
证明：原告耕种和经营该宗土地有合法依据，建设大棚等构筑物是其经营权之一，被告无权干涉或处罚。
证据三、60号《佳木斯市人民政府关于做好XXX河清障动迁安置工作的通知》、2005年XXX河占地补偿表。
证明：XXX河清障，对被拆迁人给予安置补偿，如佳木斯市XX局拆除原告大棚应予以补偿，以弥补原告的经济损失，也是对限制原告承包经营权的补偿。
被告佳木斯市XX局辩称，答辩如下：1、当事人承包的土地为XX村集体所有土地，对此我们没有异议，但该土地位于XXX河两侧堤防之间的河道内，按水利相关法律规定，是河道管理范围，被告依法有权对该管理范围内影响行洪的活动进行管理。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十三条之规定：江河管理范围内土地开发利用应当符合行洪、蓄洪和输水要求。原告在修建违章大棚时，被告及时进行了制止，并讲解相关水法律法规规定，但原告置之不理，仍强行修建。《黑龙江省河道管理条例》第三条规定：各级政府的水行政主管部门为河道主管部门……。第六条规定：有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。《中华人民共和国土地管理法》第二十条规定：县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。乡镇土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。第二十三条规定：江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。XXX河是佳木斯市城市内河之一，紧邻市行政服务中心和鹤大公路，XX村村民承包的土地在河道管理范围内。被告在2005年修建XXX河堤防时，曾征用过XX村土地，村委会和村民都知道此事。原告未经河道管理部门批准，擅自在松花江XXX河胜利桥北侧东岸私建砖砌大棚，违法行为事实清楚。2014年4月中旬，被告单位的堤防西站工作人员吴X、杨X发现XX村村民运砖运砂，准备建大棚一事，立即予以制止，宣传河道法规，并上报局领导，依法下达责令停止违法行为通知书，原告认为有《土地承包经营权证》修建大棚等农业设施，不需要审批为由，对被告的工作人员进行谩骂、推搡和人身威胁，拒签执法文书，继续强行修建大棚。2、被告下达的《行政处罚决定书》和《行政强制执行决定书》的程序合法。被告在对原告的处罚过程中，依法进行了立案勘察、调查询问、拍照、录像、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，同时协调郊区政府、XX乡政府、郊区城管执法分局、XX村委会联合执法，接受并审核异议申辩，多次进行了解答，最后经审批下达了《行政处罚决定书》和《行政强制执行决定书》，处罚完全符合法律规定。3、依据《中华人民共和国水法》等法律法规规定，依法对违法行为进行处罚。根据《中华人民共和国水法》第三十七条第二款之规定：禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其它妨碍河道行洪的活动；第六十五条第一款之规定：在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。被处罚人在接到行政处罚决定书后，仍继续违法修建大棚。4、XX乡XX村民在XXX河河道内修建蔬菜大棚，违反相关法律规定，阻碍河道行洪通畅，违反《中华人民共和国防洪法》和省防汛抗旱指挥部禁止在行洪河道新建行洪障碍，谁设障谁清除原则和精神，市领导高度重视，并批示由被告牵头，郊区政府、郊区城管局、辖区公安配合，继续抓好违建拆除工作，被告按《中华人民共和国水法》和市领导要求，按程序下达行政执法文书。5、原告不服行政处罚决定和强制执行决定，提出行政复议。佳木斯市人民政府法制办受理此类复议案件，并于2015年1月30日作出了行政复议决定，维持被告作出的两个行政决定。综上所述，原告提出异议的理由均与事实不符，而且违反《中华人民共和国水法》的相关规定，被告作出的行政两个行政决定程序合法，因此请求郊区人民法院依法维持《行政处罚决定书》和《行政强制执行决定书》。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
被告在庭审中出示的证据一，原告质证，对于这组照片有异议，该组照片因没有参照物，既不能证明该大棚为原告所建设，也不能证明该大棚在被告所管辖的XXX河的管理范围内，不能证明原告有行政违法事实。
经庭审质证本院认为原告的质证异议不成立，因为原告没有证据证明，其不存在行政违法事实。所以对以上证据的真实性和所证明的问题予以采信。
被告在庭审中出示证据二，原告质证有异议，录像中看不到河水、河道仅看到汽车在路上跑，证实不了被告处罚原告的违法事实。
经庭审质证本院认为原告的质证异议不成立，因为原告没有证据证明，其不存在行政违法事实。所以对以上证据的真实性和所证明的问题予以采信。
被告在庭审中出示的证据三，原告质证，对真实性有异议，因为是复印件。
经庭审质证，本院对以上证据的真实性予以采信。
被告在庭审中出示的证据四，原告质证，对这组证据均有异议，理由是由于被告没有提供XXX河的管理范围，不能证明原告的大棚在河道的管理范围，原告的大棚是否妨碍行洪，没有进行科学的认证，没有鉴定报告不能证明原告的大棚妨碍行洪，因此被告作出的行政处罚决定及强制执行决定缺乏依据。
经庭审质证本院认为原告的质证异议不成立，因为原告没有证据证明，被告未依法履行各项告知义务。所以对以上证据的真实性和所证明的问题予以采信。
被告在庭审中出示的证据五，原告质证意见同上。
经庭审质证本院认为，此《行政复议决定书》是复议机关作出的复议决定，不能作为证据使用，不予审查。
被告在庭审中出示的证据六，原告质证有异议，河道的管理范围根据河道管理条例规定，应当由县级以上人民政府划定河道的迎面宽度是多少，背面的宽度是多少，而不是以一张证实防洪图来规定，并且城市防洪图不能确定河道的管理范围，同时原告的大棚距河道多少米，被告没有进行测量，不能确定被告管理范围内。
经庭审质证本院认为，此证据和证据一、证据二相互印证，可以证明原告的违章建筑是在两个堤坝之间。根据河道管理条例的有关规定，两堤坝之间是被告的管理范围，无需人民政府划定。所以，对此证据的真实性和所证明的问题予以采信。
原告在庭审中出示的证据一，被告质证，对真实性没有异议，对证明的问题有异议，不能证明对原告的处罚不在河道管理范围内。
经庭审质证本院认为，被告对真实性没有异议。所以，对此证据的真实性予以采信。
原告在庭审中出示的证据二，被告质证，对真实性没有异议，对证明的问题有异议，整个XX村的土地包括河道，也就是XXX河属于被告的管理范围。违法事实可以现场勘查。
经庭审质证本院认为，被告对真实性没有异议。所以，对此证据的真实性予以采信，对证明的问题被告质证异议成立，不予采信。
原告在庭审中出示的证据三，被告质证，原告所举证据与本案无关，原告所举证据补偿是修大坝所涉及的补偿，本案大棚属于违章建筑不应给于补偿，两种拆迁性质不同，这组证据对涉及XXX河河道流域的农户，当时已经进行了补偿，当时本案的原告已经知道这是政府明确禁止违法的行为，而本案被告执法涉及的原告违法行为，是在原告刚往现场拉砖时，被告的工作人员到场制止，而且也通过XX村村委转告了原告的违法行为的后果，但这些原告不听劝阻，继续作出违法行为。
经庭审质证本院认为，被告的质证异议成立。所以，对此证据不予采信。
经审理查明，原告是佳木斯市郊区XX乡XX村集体经济组织成员。村里分给了承包地，但没有取得《土地承包经营权证》。该土地位于XXX河两侧堤防之间的河道内，1989年XXX河被国家防总列为国家重点清障项目，市委市政府高度重视，成立了清障指挥部，对XXX河三合大桥以北河道内居民进行了拆迁，对三合大桥以南原有的房屋没有拆迁。2013年至2014年期间，有十几户农民包括本案原告为了增加收入，用红砖建设温室大棚。被告对违建中的原告下达了责令停止违建行为通知书、行政处罚告知书及行政处罚决定书等，违建中的原告仍置之不理，并多次上访。被告在阻止无效的情况下，于2014年11月24日对原告作出了《行政处罚决定书》，主要内容是：“王XX未经河道主管部门批准擅自在松花江XXX河胜利桥北侧东岸私建大棚的行为，违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款的规定。依照中华人民共和国水法》第六十五条第一款的有关规定，作出下列行政处罚：处以壹万元罚款、立即恢复原样（对所妨碍行洪的建筑物、构造物、砖砌大棚拆除）”。被告又于2014年12月2日对原告作出了《行政强制执行决定书》，主要内容是：“王XX未经河道主管部门批准擅自在XXX河胜利桥北侧东岸私建大棚一案，本机关依法作出了强制拆除决定，并于2014年11月26日向王XX送达强制拆除通知文书，王XX未在规定的期限内履行义务，经催告仍未履行。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条和四十四条之规定，本机关依法作出以下行政强制执行决定：1、执行标的：XXX河胜利桥北侧东岸砌砖大棚。2、执行方式：强制拆除”。原告不服，向佳木斯市人民政府提出行政复议，复议机关于2015年1月30日维持了被告作出的《行政处罚决定书》和《行政强制执行决定书》。原告仍不服，诉至本院。
另查明，原告于2014年在原告的自己承包地里建了砖制和铁架大棚。原告所建大棚，是建在两堤之间（XXX河是佳木斯市松花江回水堤，是我省划定十条主要江河之一，全长10000米，其中左回水堤长5500米，右回水堤长4500米，两堤之间违建大棚区域宽度168米）。被告执法人员在执法过程中已经明确告知“原告的大棚就是建在该法定的范围之内”。并就原告违法行为召开了三次协调、听证会（XX乡政府召开、XX村委会召开、水务局316室召开），有会议录像及各原告到场签字为证。
本院认为，佳木斯市河道管理范围应根据法律、法规的规定来确定。依据《黑龙江省河道管理条例》第6条之规定：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。河道的具体管理范围，由上级以上人民政府负责划定。”根据此条规定，本案原告所建砖砌大棚是建在两堤之间的土地上，属于被告的管理范围，不用人民政府划定。对于无堤防的河道，其管理范围才应由人民政府划定。关于原告代理人在庭审中提出原告所建砖砌大棚是否妨碍行洪没有进行科学论证的问题。根据《中华人民共和国水法》第37条和《中华人民共和国河道管理条例》第24条之规定：“在河道管理范围内禁止种植高杆农作物及一切阻碍行洪的建筑物、构筑物。”原告所建的大棚是红砖砌成的具有永久性的建筑，其阻水能力远远超过种植高杆农作物，这是非常初浅的道理，因此，无需再进行科学论证。关于原告代理人庭审中提出的其土地为农用地、是集体所有的问题。《中华人民共和国土地管理法》第二十三条规定：“江河、湖泊综合治理和开发利用划定，应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求”。依据该规定，无论是集体土地还是国有土地，在涉及河道、湖泊行洪方面的问题，均应符合《中华人民共和国水法》和《黑龙江省河道管理条例》的规定，而被告是国家设立的唯一的水行政主管部门。所以，被告有权对原告进行处罚。关于原告代理人在庭审中提出被告在行政处罚前，未公告XXX河河道范围，也未通知河道范围内的农民不得建设大棚的问题。本案被告在整个行政执法过程中，有证据证明，被告多次派出执法人员直接通知原告或通过村委会主任通知原告其所建大棚位置为河道管理范围内、建大棚行为属于违法行为，多次制止其违法行为，并做了《询问笔录》，交代了诉权。在被告涉及本案近一年执法过程中，被告工作人员对原告陆续下发了相关执法文书。而原告不予配合，拒绝签字。原告否认被告依法履行执法程序的说法，与事实不符。关于原告在庭审中提出的被告无行政强制执行权利的问题。《中华人民共和国水法》第六十五条规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物、恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”依据以上规定证明被告具有行政强制执行权利。关于原告代理人在庭审中提出的被告交待诉权错误的问题。被告交待诉权虽有不当，但不影响被告作出具体行政行为的合法性。综上所述，原告所建的违章砖砌大棚客观存在，且在XXX河两堤坝之间，妨碍河道行洪，属于被告的管理范围。根据上述所列的法律、法规的规定，被告既有处罚权，又有强制执行权。所以，被告作出的《行政处罚决定书》和《行政强制执行决定书》事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律、法规正确，依法应予以维持。原告的诉讼请求缺少事实依据和法律依据，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王XX的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于黑龙江省佳木斯市中级人民法院。
审判长 付连通
审判员 刘振影
审判员 李成斌
二〇一五年六月二十三日
书记员 刘 博
附相关法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。