广西壮族自治区柳州市鱼峰区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鱼行初字第46号
原告佘丽娜。
委托代理人莫正隆。
被告柳州市鱼峰区城市管理行政执法局，住所地：柳州市柳石路147号。
法定代表人张喜珍，该局局长。
行政机关负责人委托代理人陈燕婷，该局法制科科员。
委托代理人户逢春，广西同望律师事务所柳州分所律师。
委托代理人曹浪，广西同望律师事务所律师。
原告佘丽娜诉被告柳州市鱼峰区城市管理行政执法局城建行政处罚纠纷一案，于2015年10月10日向本院提起行政诉讼。本院2015年10月10日受理后，于2015年10月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月27日公开开庭审理了本案。原告佘丽娜的委托代理人莫正隆，被告柳州市鱼峰区城市管理行政执法局的行政机关负责人委托代理人陈燕婷及其委托代理人户逢春、曹浪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年9月25日，被告柳州市鱼峰区城市管理行政执法局作出柳城管鱼峰规划行决字（2015）第661号《行政处罚告知书》，认定原告管理使用的位于柳州市静兰村升官塘屯269号旁建设二层砖混及及第三层砖木结构房屋（建设面积合计为240平方米）未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对佘丽娜作出行政处罚决定：责令限期拆除；履行方式和期限：自收到本处罚决定书之日起十日内自行拆除上述违法建筑。在规定的时间内，原告佘丽娜未履行该处罚决定书所规定的义务。在法定期限内，原告佘丽娜向本院提起行政诉讼。被告柳州市鱼峰区城市管理行政执法局于2015年10月30日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1、柳城管鱼峰调字（2015）第0002647号调查通知书、调查通知书送达情况说明及送达照片、柳城管鱼峰停字（2015）第0008626号停止违法行为通知书、停止违法行为通知书送达情况说明及送达照片各一份，送达柳州市城市管理行政执法文书情况，证明被告依法向原告下发了相关法律文书及原告拒绝调查的事实；2、柳州市城市管理行政执法现场勘验检查笔录、房屋建状的现场照片、柳州市城市管理行政执法案件调查笔录、涉案房屋管理使用人身份证明、社区工作人员身份证明各一份，证明原告建设房屋的事实以及所建房屋的建状；3、行政处罚意见书一份，证明涉案房屋未取得建设工程规划许可证；4、柳城管鱼峰规划告字（2015）第661号行政处罚告知书、处罚告知书送达回证及送达照片、柳城管鱼峰规划行决字（2015）第661号行政处罚决定书、处罚决定书送达回证及送达照片各一份，证明被告在作出处罚决定前依法告知了房屋管理使用人处罚的事实、理由、依据、以及享有的陈述申辩的权利，被告依法作出行政处罚决定书并依法送达的情况。
原告佘丽娜诉称，其是柳州市城中区静兰村九组的村民，家住柳州市静兰桥西岸南侧，2015年9月9日，2015年9月18日柳州市鱼峰区征地拆迁办公室在原告居住的房屋分别张贴《房屋拆迁通知书》和《办理房屋拆迁通知书》，通知原告于2015年9月23日前到拆迁部门现场办公室办理房屋拆迁补偿安置等拆迁手续。由于原告的房屋有《建设用地批准书》等手续，柳州市鱼峰区征地拆迁办在通知中只认可原告的房屋第一层占地80平方米算有证，二、三层160平方米算无证，因而与原告达不成拆迁协议。为了达到拆迁的目的，被告于2015年8月26日、27日、28日、30日分别在原告居住的房屋张贴了《柳州市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书》、《行政执法调查通知书》、《行政处罚告知书》、柳城管鱼峰规划行决字（2015）第661号《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》。该决定书认为原告未取得建设工程规划许可证，在柳州市静兰村升官塘屯269号旁建设二层砖混及第三层砖木结构房屋（建设面积合计为240平方米）的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。原告认为：一、被告没有执法的主体资格，无权作出处罚决定，1、依据《城乡规划法》第六十四条的规定，被告不是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，因此不具有执法的主体资格；2、《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”原告建设的房屋使用的宅基地是柳州市城中区静兰村九组的土地，建设行为发生地在城中区管辖范围，只是治安划分给鱼峰公安分局管辖，行政上与鱼峰区没有任何隶属关系，因此，被告无权对原告实施处罚。二、《处罚决定书》适用法律错误。1、被告作出的处罚决定，认为原告的240平方米的建设行为，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定。原告认为，该条规定是针对城市的建筑物应当申办“建设工程规划许可证”。对农村的村民住宅建设《城乡规划法》在四十一条第三款专门作了“不得占用农用地”“由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”2、被告的处罚决定依据《城乡规划法》第六十四条，原告认为，该条规定是针对“未取得建设工程规划许可证”的建设行为，实际是对违反前面四十条的规定作出的相关规定。而原告的建设行为依法不用取得“建设工程规划许可证”，因此，原告并未违反《城乡规划法》第四十条第一款的规定，被告依据《城乡规划法》第六十四条对原告作出处罚也是错误的，是适用法律错误。三、被告擅自改变、扩大了处罚的种类，没有法律依据。被告对原告作出“责令限期拆除”的处罚，原告认为“责令限期拆除”是强制措施行为，不是处罚，法律没有规定“责令限期拆除”是一种处罚的种类和行为。四、《行政处罚决定书》事实不清。1、被告作出的《处罚决定书》没有查清事实，原告所建的房屋的时间没有认定，“责令停止违法行为通知书”中用“涉嫌”二字，说明建房时间未确定，但被告在事实不清的情况下仍然作出处罚违反法律规定。2、被告的《行政处罚决定书》认定原告在柳州市静兰村升官塘屯269号旁建设240平方米的房屋为违法建筑。这一点也是错误的，原告所建的房屋在2006年期间经柳州市国土资源局批准，取得了《建设用地批准书》，2006年12月25日，柳州市城市规划局又作出“柳规私字（河南）（2006）00834号《行政许可受理通知书》”，受理了原告的房屋报建申请。后来由于规划局停办，因此原告的房屋手续未完善，但是，原告的房屋手续未完善是由于规划部门的原因，不能以此认定原告的房屋为违法建筑。而且柳州市鱼峰区征地拆迁办给原告发的《房屋拆迁通知书》中还认定原告的房屋第一层80平方米为有证。因此《行政处罚决定书》认定原告的240平方米房屋为违法建筑是不符合事实的。原告对其诉称提供以下证据证实：
1、柳城管鱼峰规划行决字（2015）第661号行政处罚决定书、柳城管鱼峰停字（2015）第0008626号责令停止违法行为通知书各一份，证明被告违法对原告做出行政处罚的决定。2、房屋拆迁通知书、办理房屋拆迁手续通知书各一份，证明柳州市鱼峰区征地拆迁办因为原告的房屋占地80平方米，总建筑面积240平方米（有证80平方米，无证160平方米），通知原告去办理房屋拆迁手续。3、柳市国土宅（2006）城中字第0195号建设用地批准书一份，证明原告享有合法的房屋占地的土地使用手续。4、2006年12月18日佘丽娜测量费发票一份，证明柳州市规划局收取原告的建房测量费300元。5、柳规私字（河南）（2006）00834号行政许可受理通知书一份，证明柳州市规划局在2006年12月25日已经受理了原告在静兰村9组建设私房的报建许可申请，当时停办后办理机关将原件收回。6、（当庭提交）国务院法制办公室对四川省法制办〈关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示〉的答复》（国法秘函（2000）134号）（打印件），证明国务院法制办已经对责令限期拆除行为做出解释，认为责令限期拆除行为不应当理解为行政处罚行为。7、（当庭提交）责令限期交出土地决定一份，证明柳州市国土资源局责令原告交出房屋占地80平方米，承认原告的房屋为有证208平方米，无证32平方米。还证明被告对原告的房屋作出违法建筑的处罚是错误的。
被告柳州市鱼峰区城市管理行政执法局辩称，一、被告具有作出本案具体行政行为的主体资格。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”根据以上规定结合《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》及《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，柳州市、城区城市管理行政执法局具有行政执法主体资格，其主要职责包括：（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为，对违反城市规划编制单位资质管理规定的行为的行政处罚权。且本案原告实施违法行为的地点在柳州市鱼峰区静兰村升官塘屯，系被告职责区域范围内。故被告具备作出被诉具体行政行为的主体资格。二、被告作出被诉行政处罚行为程序合法，事实清楚。被告在工作中接群众反映柳州市鱼峰区静兰村升官塘屯存在违章建筑的信息后，由两名执法人员到现场了解情况，经询问社区及附近群众，了解到原告佘丽娜涉嫌在柳州市鱼峰区静兰村升官塘屯269号旁违法建设房屋。为进一步查清事实，被告决定立案调查，于2015年8月26日向佘丽娜发出柳城管鱼峰规划调字（2015）第0002647号《调查通知书》及柳城管鱼峰停字（2015）第0008626号《责令停止违法行为通知书》，责令其停止违法行为并通知其于2015年8月27日9时至被告处接受调查。由于原告拒绝签收上述文书，办案人员依法采取留置送达。原告未在通知时间内接受调查，也未向被告提供任何书面证据材料。被告于2015年8月28日依法进行现场勘验及走访调查，确认涉嫌违法建设的房屋系原告佘丽娜所建，涉嫌违法建筑结构为二层砖混及第三层砖木结构，建筑面积为240㎡，房屋已建成。被告将以上调查情况报送至柳州市规划局，柳州市规划局出具《行政处罚意见书》确认该建筑在柳州市城市规划区内，未经许可建设，建议责令限期拆除，至此调查终结。被告于2015年9月25日作出柳城管鱼峰规划告字（2015）第661号《行政处罚告知书》，告知佘丽娜被告拟对其作出“责令其限期拆除上述建筑物”的行政处罚，并告知其有权要求陈述或申辩。原告拒不签收该文书，被告依法采取留置送达。由于原告未在申辩期内作出陈述或申辩，故被告于2015年9月30日作出柳城管鱼峰规划行决字（2015）第661号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款及第六十四条之规定，责令原告“自收到本处罚决定书之日起十日内自行拆除上述违法建筑。”同时依法告知其享有行政复议、提起诉讼的权利。由于原告拒不签收以上文书，被告依法采取留置送达。以上事实有现场勘察检查笔录、调查笔录、现场照片、行政处罚意见书等证据予以证实，执法程序均严格依照《中华人民共和国行政处罚法》之规定执行，不存在违反法律规定之情形。被告认为，被告具备作出被诉行政行为的主体资格，执法程序合法，原告的违法事实清楚，被告系依法对原告的违法行为作出行政处罚决定。原告的主张不能成立，请求人民法院驳回原告诉讼请求。经庭审质证，本院认定下列证据的真实性：原告提供的证据1-7，被告提供的证据1—4。至于上述证据是否具备相应的关联性、合法性，能否达到各自的证明目的，本院结合案情予以综合认定。
根据以上证据，经审理查明，原告于2006年12月14日取得了柳市国土宅（2006）城中字第0195号建设用地批准书，准许其在柳州市城中区静兰村9组用地80.0平方米用于建设私人住宅。2006年12月18日，原告向测绘公司缴纳了测量费人民币300元，柳州市城市规划局在2006年12月25日接受原告规划设计条件申请，并于当日出具柳规私字（河南）（2006）00834号行政许可受理通知书，但至今未取得该栋房屋的建设工程规划许可证。
2015年8月26日，被告对上述建筑物涉嫌违法建设的行为进行了立案调查，经调查取证后，被告将该案材料报送柳州市规划局核实，2015年9月22日，柳州市规划局对上述涉案的建筑物出具了“未经许可建设，同意责令限期拆除”的处罚意见。之后被告于2015年9月25日作出柳城管鱼峰规划告字（2015）第661号《行政处罚告知书》并送达原告，告知原告将作出处罚决定的内容、依据以及其所享有的陈述申辩权利。2015年9月30日，被告作出柳城管鱼峰规划行决字（2015）第661号《行政处罚决定书》并送达原告，责令原告自行拆除涉案的违法建筑。由于在处罚决定规定的期限内，原告不服，于2015年10月10日向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的柳城管鱼峰规划行决字（2015）第661号《柳州市城市管理行政执法行政处罚书》。
另查明，1、2015年11月3日柳州市国土资源局作出柳国土执字（2015）326号责令限期交出土地处理决定，柳州市国土资源局查明，原告在位于柳州市柳东镇静兰村升官塘屯的房屋建筑物占地面积为80平方米（其中有证占地面积为80平方米，无证占地面积为0平方米）；房屋总建筑面积为240平方米（其中：有证建筑面积为208平方米，无证建筑面积为32平方米）；2、柳州市鱼峰区城市管理行政执法局以案情发生变化为由，于2016年3月29日作出《关于撤销柳城管鱼峰规划行决字（2015）第661号﹤柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书﹥的决定》（柳城管鱼峰规划撤字（2016）第1号），撤销柳城管鱼峰规划行决字（2015）第661号《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》，并将该决定于2016年3月29日送达给原告佘丽娜，因原告拒不签字，被告采用留置送达。经本院询问，原告坚持不撤回其诉讼请求。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（桂政函（2005）220号）第二条第（二）项的规定，城市管理行政执法局的主要职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为的行政处罚权。关于行政区划管辖，根据柳州市人民政府关于调整部分市辖区行政区划的通知（柳政发（2002）107号），柳州市人民政府办公室关于修订《柳州市道路公共场所管理区域划分及容貌管理标准》的通知（柳政办（2009）230号），行政区划调整后西江路东段中心线以南属鱼峰区，原告所建房屋位于柳州市鱼峰区西江路东段南侧静兰村升官塘屯，系被告职责区域范围内。因此，本案被告的行政主体合法，本院予以认定。因原告在建设本案的涉案房屋时已经办理了柳市国土宅（2006）城中字第0195号建设用地批准书，并向规划部门申请办理私房修建手续且被规划部门受理，被告对原告作出柳城管鱼峰规划行决字（2015）第661号《行政处罚决定书》的处罚依据不足，依法应予撤销。但鉴于被告在诉讼过程中已自行下文撤销了上述《行政处罚决定书》，再由法院判决撤销已无必要，故本院仅对其违法性作出确认。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项，判决如下：
确认被告柳州市鱼峰区城市管理行政执法局于2015年9月30日对原告佘丽娜作出的柳城管鱼峰规划行决字（2015）第661号《行政处罚决定书》违法。
案件受理费人民币50元（原告已预交），由被告柳州市鱼峰区城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区柳州市中级人民法院。
审 判 长 李国龙
审 判 员 覃 艳
人民陪审员 洪英华
二〇一六年四月一日
书 记 员 陈 杨
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政处罚法》
第十六条国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
《中华人民共和国城乡规划法》
第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。
城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。