广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第243号
上诉人（原审原告）：茂名市茂港区七迳镇木等村木等第三经济合作社。
法定代表人：谢亚文，社长。
委托代理人：杨艺，广东格林律师事务所律师。
委托代理人：凌日中，住广东省茂名市。
被上诉人（原审被告）：电白县人民政府。地址：广东省茂名市电白县水东镇海滨新区。
法定代表人：黄爽，县长。
委托代理人：郑景松、何秋良，均为该县林业局工作人员。
原审第三人：茂名市茂港区七迳镇木等村水秧根经济合作社。
法定代表人：程南，社长。
委托代理人：钟锦尧、柯沛君，均为广东南天竹律师事务所律师。
上诉人茂名市茂港区七迳镇木等村木等第三经济合作社（下简称木等第三合作社）因诉被上诉人电白县人民政府土地权属纠纷行政处理一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2013）茂中法行初字第59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，木等第三合作社与茂名市茂港区七迳镇木等村水秧根经济合作社（下简称水秧根合作社）争议的木星节岭和狗乸岭位于茂名市茂港区七迳镇木等村委会的管辖范围内，其中木星节岭的四至为：东至狗乸岭岭脚为界，南至与牛车会岭北边簕围为界，西至盐仓村的水田边为界，北至木星节岭谢氏灰坟下行人路为界，面积约40亩；狗乸岭的四至为：东至水秧根村门口垌水田边为界，南至塘寮山垌水田边为界，西至木星节岭脚为界，北至公庙门垌水田边为界，面积约40亩。
解放初期，水秧根合作社在争议岭种植松树。1962年“三包四固定”时，木等大队将木星节岭和狗乸岭分别划分给木等第三合作社和水秧根合作社管理使用，但各方均未就已划分的山岭进行登记领取土地权属证书。之后，木等第三合作社因劳动力少，从未对木星节岭管理使用，而由水秧根合作社继续对争议的木星节岭和狗乸岭进行管理使用，至上世纪六十年代后期水秧根合作社将争议岭的松树砍伐后种上了油加利树，一直管理使用至今从不中断。1974年，电白县曙光农场规划种植橡胶与当地政府及村集体签订的《关于处理山塘协议书（合同）》有关协议载明木星节岭、狗乸岭属水秧根合作社所有，原木等大队、七迳公社、电白县人民法院均加公章确认。
1982年落实山林权时，木等第三合作社和水秧根合作社均未领取争议岭的山林权证。1988年，水秧根合作社经木等管理区和七迳镇政府同意，与电白县商业局签订《承包荒地开发种植荔枝协议》，将木星节岭发包给电白县商业局种植荔枝树，为此引发双方权属纠纷。1992年10月，木等第三合作社提出书面确权申请。电白县人民政府于1995年10月16日作出电府行决字（1995）第7号行政处理决定书，确认木星节岭归木等第三合作社所有，狗乸岭归水秧根合作社所有。水秧根合作社不服向茂名市人民政府申请复议，茂名市人民政府于1998年6月18日作出茂府复决（1998）23号行政复议决定书，维持电府行决字（1995）第7号行政处理决定。水秧根合作社不服该复议决定，向电白县人民法院起诉。电白县人民法院于1998年9月6日作出（1998）电行初字第19号行政判决，撤销电府行决字（1995）第7号行政处理决定，由电白县人民政府重作。电白县人民政府在重作调处时，将原行政程序中的被申请人水秧根合作社变更为现申请人，将原申请人木等第三合作社变更为现被申请人，于1999年6月24日重新作出电府行决字（1999）8号处理决定，将争议的木星节岭和狗乸岭确权给水秧根合作社所有。木等第三合作社不服该确权决定，于2013年8月22日向茂名市人民政府申请行政复议。茂名市人民政府经复议于2013年10月15日作出茂府行复（2013）30号行政复议决定书，维持了电白县人民政府所作的电府行决字（1999）8号处理决定。木等第三合作社不服，于2013年10月18日向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1、判决撤销电白县人民政府所作的电府行决字（1999）8号处理决定；2、判决确认争议的木星节岭和狗乸岭归原告所有；3、判令电白县人民政府承担本案诉讼费用。
原审法院认为：争议的木星节岭和狗乸岭自1962年起就由水秧根合作社连续管理使用达二十年之久，虽然，水秧根合作社在1962年的“三包四固定”和1982年的“林业三定”时，均未领取过上述争议岭的权属证书，但水秧根合作社对争议岭具有长期管理使用的事实，已被生效的电白县人民法院（1998）电行初字第19号行政判决所确认，故电白县政府依据水秧根合作社对争议岭具有长期管理、使用和收益的事实而木等第三合作社对争议岭没有管理使用事实，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，将争议的木星节岭和狗乸岭权属确权归水秧根合作社所有，所作的电府行决字（1999）8号处理决定，具有充分的事实依据和法律依据，应当予以支持。木等第三合作社仅以争议的木星节岭在“三包四固定”时就已划分归其所有，主张撤销被诉的具体行政行为，理据不充分，不应予支持。电白县人民政府原作出的电府行决字（1995）第7号行政处理决定书被判决撤销并责令重作后，电白县人民政府在重作程序时本应依据原行政程序各方当事人的主体地位进行调处，但电白县人民政府重作后擅自改变了原行政程序时各方当事人的主体地位，明显违反了生效判决要求依原行政程序进行重作的规定，该行政程序显然存在瑕疵。虽然，电白县人民政府在重作后改变了各方当事人在原行政程序的主体地位，但该当事人主体地位的改变并不影响其在行政程序中权利义务的变更，对争议山林权属的实体处理也无实质的影响，况且电白县人民政府所作的电府行决字（1999）8号处理决定对事实的认定和争议岭的确权并无不妥，且符合生效判决对事实的确认，即使该处理决定在程序上存在瑕疵，但该瑕疵不足以导致被诉具体行政行为被撤销。故木等第三合作社庭审辩称电白县人民政府所作的电府行决字（1999）8号处理决定程序违法应以撤销的理由，依据不足，不应予采纳。至于木等第三合作社起诉要求本院确认争议的木星节岭和狗乸岭归其所有的诉讼请求，不属行政审判的职权范围和本案的审理范围，依法应予驳回。
综上所述，电白县人民政府所作的电府行决字（1999）8号处理决定，认定事实清楚，证据充分，且适用法律法规正确，应予维持。木等第三合作社请求撤销被诉具体行政行为，缺乏事实和法律依据，其诉讼请求应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回茂名市茂港区七迳镇木等村木等第三经济合作社的诉讼请求。
木等第三合作社不服原审判决，向本院上诉称：一、“三包四固定”取得的土地所有权具有长期稳定性。木等第三合作社自“三包四固定”时已取得土地所有权，具有长期稳定性，且未作过调整。土地作为集体财产，未经所有权人处分任何人不得侵占。电白县人民政府处理决定给水秧根合作社所有侵犯集体土地所有权，依法应当撤销。二、一审判决认定事实不清。一审认定水秧根合作社连续使用涉案土地20年之久没有依据。木等第三合作社一直在主张处理，纠纷过程中水秧根合作社侵占使用不属于连续使用。电白县人民法院作出的（1998）电行初字第19号判决与本案无关。本案被诉行政行为是电白县人民政府作出的处理决定，复议时间在2013年，本案应当作为土地确权行政案件审理，一审法院以不属于行政审判范围和审理范围致使木等第三合作社土地所有权受到侵害，违反法定程序，适用法律错误。三、“四固定”时取得的集体土地所有权受法律保护。《民法通则》第七十四条第（四）款、《中华人民共和国土地管理法》第十条都规定，土地所有权依法取得的，不论谁在经营，土地所有权不改变，争议土地四固定时属于木等第三合作社是众所周知的。综上所述，电白县人民政府作出处理决定侵害了木等第三合作社的集体土地所有权，一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。上诉请求：撤销一审判决，确认争议土地归木等第三合作社所有。
电白县人民政府答辩称：一、木等第三合作社称拥有争议地所有权理由不充分。二、木等第三合作社认为一审事实不清没有事实依据。三、木等第三合作社仅凭四固定曾划分土地权属作为唯一依据，不顾历史事实和四固定后各个时期的土地确权或土地权属调整情况是不正确的。
原审第三人水秧根合作社答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据充分确凿。木等第三合作社称事实不清没有依据。水秧根合作社有相关证据证明自1962年就管理使用争议山岭。木等第三合作社在复议期间提交的申请书明确承认其提出异议的时间是1988年之后。电白县人民政府正是基于电白县人民法院作出的（1998）电行初字第19号判决重作后作出本案处理决定。上述判决与本案有直接联系，该判决确认的事实可以直接采信。二、木等第三合作社称本案应定性为土地确权案件是曲解法律，根据土地管理法规定，土地确权只能由政府处理，一审判决驳回木等第三合作社的诉讼请求完全合理。土地确权案件应当由政府处理，不应当由司法机关直接进行确权。三、木等第三合作社认为“三包四固定”取得的土地所有权具有长期稳定性，水秧根合作社认为三包四固定时取得的土地所有权如果不存在被其他集体连续使用20年以上的情形才受法律保护。否则应当确定给连续使用的集体所有。四、一审判决程序完全合法。
本院经审查，原审判决认定的事实均有相应的证据支持，本院予以确认。
二审另查明，电白县人民法院于1998年作出的（1998）电行初字第19号确认，水秧根合作社自1962年起，连续使用争议的木星节岭和狗乸岭已超过二十年。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案中水秧根合作社连续使用争议土地超过20年的事实已为生效的（1998）电行初字第19号行政判决所确认，木等第三合作社亦未能提交有效证据否定该事实，电白县人民政府作出涉案行政处理决定，确认涉案土地所有权和使用权归水秧根合作社事实理据充分，木等第三合作社诉讼请求撤销涉案行政处理决定缺乏事实依据，原审判决驳回其诉讼请求正确，本院予以维持。涉案行政处理决定书将申请人和被申请人在行政处理程序中的地位改变，但不影响其处理结果的正确，原审判决认定该瑕疵不足以导致涉案处理决定被撤销亦正确，本院予以确认。综上所述，木等第三合作社上诉理由不能成立，本院不予支持，原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人茂名市茂港区七迳镇木等村木等第三经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄伟明
代理审判员 郭琼瑜
代理审判员 窦家应
二〇一四年五月十四日
书 记 员 严崇哲