广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤02行终35号
上诉人（原审第三人）：王耀生，男，汉族，农民，住广东省仁化县。
委托代理人：丁贞。
被上诉人（原审被告）：仁化县扶溪镇人民政府。地址：广东省仁化县。
法定代表人：詹碧清。
委托代理人：ＸＸ胜。
委托代理人：刘永才。
被上诉人（原审被告）：仁化县人民政府。地址：广东省仁化县。
法定代表人：王晓梅。
委托代理人：廖国钰。
委托代理人：刘萍。
被上诉人（原审原告）：周海林，男，汉族，农民，住广东省仁化县。
委托代理人：周志善，男，汉族，××年××月××日出生，农民，住广东省仁化县。
上诉人王耀生因诉被上诉人仁化县扶溪镇人民政府（以下简称扶溪镇政府）、仁化县人民政府、周海林林业行政裁决纠纷一案，不服韶关市仁化县人民法院（2015）韶仁法行初字第16号行政判决，向本院提起诉讼，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：争议山林坐落在仁化县扶溪镇古夏村委会第十村民小组，地名叫“老虎垇”。争议四至：东至横路，南至窝心，西至田，北至窝。争议面积19亩。争议山林的主要树种为毛竹。
2008年9月，因争议山林的松树被人砍伐，从而引发权属争议。2008年12月2日，王耀生向仁化县扶溪镇政府提出权属申请。王耀生提供1953年仁化县人民政府颁发的户主为王六金（王耀生的父亲）的《土地房产所有证》作为争议山林的权属依据，该证从右往左数第四栏记载：座落：扶南乡，种类：松山，地名：老虎垇，面积：1亩，四至：东至周克谦，南至周福贵，西至周梅生，北至李进华；周海林提供1953年仁化县人民政府颁发的户主为周福贵（周海林的爷爷）的《土地房产所有证》作为权属依据，该证从右往左数第五栏记载：座落：扶南乡，种类：松山，地名：老虎垇，面积：2亩，四至：东至周克谦，南至谭善初，西至周梅生，北至王六金；另外还提供1983年12月10日仁化县人民政府颁发的户主为周海林的仁林证NO.0020407号《自留山使用证》作为权属依据，该证从上往下数第二栏记载：地名：老虎垇，面积：2亩，四至：东周耀才岭，南谭善初岭，西田，北王耀生岭。
2010年1月2日，仁化县扶溪镇政府调查询问周耀才，周耀才认为其山场不与周海林的“老虎垇”交界，王耀生的山场与周海林的山场交界位置在周耀才与周开明的山场交界位置下面（即第一个深窝为交界线）。
经现场勘察，王耀生主张南面软垇横路下从南向北数起第一个窝作为双方山岭的交界线，而周海林主张南面软垇横路下从南向北数起第二个窝作为双方山岭的交界线。扶溪镇政府认为若以周海林主张的第二个窝作为双方山岭的交界线，则周耀才的“均岭”山岭的西面无法与王耀生的山岭交界。根据《韶关市山林土地权属纠纷调解处理办法》的规定，周海林主张以窝与王耀生的山交界，就应该以从南往北数起的第一个窝为界，而不能以第二个窝甚至第三个窝为界。若以王耀生主张的第一个窝作为双方山岭的交界线，则周耀才的“均岭”山岭的西面横路（大部分）与王耀生的山岭交界，横路小部分（大概十米左右）与周海林的山岭交界。因此，对周海林主张南面软垇横路下从南向北数起第二个窝作为双方山岭的交界线，不予认可；而对王耀生主张南面软垇横路下从南向北数起第一个窝作为双方山岭的交界线，予以认可。据此，仁化县扶溪镇政府2015年4月28日作出的扶府（2015）7号《关于“老虎垇”山林权属争议的处理决定》，决定：被申请人周海林的“老虎垇”山岭四至为：东至横路，南至天水，西至窝心直上天水，北至田至窝为界（具体山岭位置见《争议“老虎垇”山林地形勘察示意图标号④》）。
周海林不服仁化县扶溪镇政府作出的处理决定，向仁化县人民政府申请复议。2015年8月13日，仁化县人民政府作出仁府行复（2015）6号《行政复议决定书》，维持仁化县扶溪镇政府作出的扶府（2015）7号《关于“老虎垇”山林权属争议的处理决定》。
2015年8月26日，周海林向法院提起行政诉讼，请求撤销仁化县扶溪镇政府作出的扶府（2015）7号《关于“老虎垇”山林权属争议的处理决定》。
原审法院认为：扶溪镇政府作出的扶府（2015）7号《关于“老虎垇”山林权属争议的处理决定》及仁化县人民政府作出的仁府行复（2015）6号《行政复议决定书》，事实不清、适用法律有误、处理不当，应予撤销。理由如下：在扶溪镇政府调查处理王耀生与周海林关于“老虎垇”山林权属纠纷过程中，王耀生提供了1953年仁化县人民政府颁发的户主王六金（王耀生的父亲）的《土地房产所有证》，而周海林提供了1983年12月10日仁化县人民政府颁发的仁林证NO.0xxx7号《自留山使用证》，王耀生提供的《土地房产所有证》和周海林提供的《自留山使用证》均登记有“老虎垇”山林。王耀生主张南面软垇横路下从南向北数起第一个窝作为双方山岭的交界线，而周海林主张南面软垇横路下从南向北数起第二个窝作为双方山岭的交界线。扶溪镇政府认为，若以周海林主张的第二个窝作为双方山岭的交界线，则周耀才“均岭”山岭的西面无法与王耀生的山岭交界，故不予认可。若以王耀生主张的第一个窝作为双方山岭的交界线，则周耀才的“均岭”山岭的西面横路（大部分）与王耀生的山岭交界，横路小部分（大概十米左右）与周海林的山岭交界，因此，予以认可。但是，在扶溪镇政府对周耀才所做的笔录里，周耀才否认其“均岭”与周海林的“老虎垇”交界，认为王耀生的山场与周海林的山场交界位置在周耀才与周开明的山场交界位置下面，这与扶溪镇政府认定的周耀才“均岭”西面横路有十米左右与周海林“老虎垇”交界自相矛盾。其实，即使按照扶溪镇政府的认定，几米的距离，在周耀才“均岭”西面横路有数百米与“老虎垇”交界相比是微不足道的，据此，很难说明周海林的自留山使用证中“老虎垇”东至周耀才岭，若是这样，倒不如说是东至周开明岭更有道理。另外，扶溪镇政府作出上述认定，认为是根据《韶关市山林土地权属纠纷调解处理办法》的规定，周海林主张以窝与王耀生的山交界，就应该以从南往北数起的第一个窝为界，而不能以第二个窝甚至第三个窝为界。问题是本案最初是王耀生提出调处申请的，是王耀生主张南面软垇横路下从南向北数起第一个窝作为双方山岭交界线的。若按此认定理由，也可以认定周海林主张的南面软垇横路下从南向北数起第二个窝作为双方山岭的交界线（因为该窝对王耀生山林来说是第一个窝）。还有，在本案中，王耀生亦未提供足够优势证据，证明其对争议山林拥有权属，而根据扶溪镇政府的处理结果，周海林对争议山林没有取得任何权属。广东省高级人民法院行政庭2015年4月24日召开审判长会议，经讨论下发了《关于山林土地行政审判法律适用问题的审判长会议纪要》（征求意见稿），其中指出，政府调处机构在没有明显优势证据的情况下将争议地全部或绝大部分确权给一方当事人的，人民法院应不支持其确权决定。上述规定从另一方面来理解，若政府调处机构在没有明显优势证据的情况下将争议地全部或绝大部分确权给一方当事人的，人民法院亦应不支持其确权决定。综上，由于扶溪镇政府作出的处理决定存在上述事实不清及矛盾之处，仁化县政府行政复议后又维持了其处理决定。因此，对扶溪镇政府作出的扶府（2015）7号《关于“老虎垇”山林权属争议的处理决定》及仁化县政府作出的仁府行复（2015）6号《行政复议决定书》，不予维持。此外，2008年12月2日，王耀生在《林地林木权属争议案件调解处理申请书》中，是请求对争议的“老虎垇”山林，即《争议“老虎垇”山林地形勘察示意图标号⑤》的林地使用权、森林林木所有权、森林林木使用权作出处理。而扶溪镇政府作出的处理决定，是确定周海林的“老虎垇”山岭的四至范围，即《争议“老虎垇”山林地形勘察示意图标号④》，此处理决定的表述方式有待商榷，有答非所问之嫌，应对争议山林的权属作出明确的肯定或者否定的处理决定。综上所述，扶溪镇政府作出的扶府（2015）7号《关于“老虎垇”山林权属争议的处理决定》及仁化县政府作出的仁府行复（2015）6号《行政复议决定书》，认定事实不清、适用法律有误、处理不当，应予撤销。周海林请求撤销的理由充分，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（六）项之规定，判决：一、撤销仁化县人民政府作出的扶府（2015）7号《关于“老虎垇”山林权属争议的处理决定》。二、撤销仁化县人民政府作出的仁府行复（2015）6号《行政复议决定书》。三、责令仁化县人民政府重新作出行政行为。
上诉人王耀生不服原审判决上诉称：原审判决撤销扶府（2015）7号《关于“老虎垇”山林权属争议的处理决定》和仁府行复（2015）6号《行政复议决定书》的理由不能成立。一、原审判决认为：在笔录里周耀才否认其“均岭”与周海林的“老虎垇”交界，认为王耀生的山场与周海林的山场交界位置在周耀才与周开明的山场交界位置下面，这与扶溪镇政府的认定相矛盾。周耀才的笔录不是《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条规定的处理林权争议的依据，也不是其第十三条规定的处理林权争议的参考依据。在上诉人王耀生的证件为“南至周富贵”、周海林的证件为“北至王六斤”和“北至王耀生岭”，无法直接查明界址的情况下，扶溪镇政府综合全案证据材料，对界址进行逻辑推理并作出裁决的行政行为是正确的。原审判决单独抽出周耀才在笔录里的一两句话，不综合全案证据材料认定事实是不妥的。二、关于“十米左右”或者“数百米”的界址长度与界址土名填写之间的关系问题。原审判决认为应该按照实地长度最长的界址填写土名的观点是极主观和理想化的。从上诉人的证件为“南至周富贵”，周海林的证件为“北至王六斤”和“北至王耀生岭”的表述就能够证明当时就是在屋子里填写界址土名，根本不考察实地界址长度等问题的历史过程。原审判决的观点违反了法律规定的调解处理林权争议“以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况”的原则。三、关于原审判决认为：“也可以认定周海林主张的南面软垇横路下从南向北数起第二个窝作为双方山岭的交界线（因为该窝对王耀生山林来说是第一个窝）”。本案本质上是王耀生的责任山与周海林的自留山的界址争议，并且双方均主张某个“窝”为界。扶溪镇政府无职权裁决确定责任山界址，也就不必纠结责任山的“窝”，有职权裁决确定自留山界址，就要锁定自留山的“窝”。事实上处理决定书裁决的就是周耀生的自留山的界址，故处理决定书认为“从南往北数起的第一个窝为界”是正确的，且这一点与当初山林权属裁决的申请人是谁无关。四、关于原审判决引用省高院行政庭《关于山林土地行政审判法律适用问题的审判长会议纪要》（征求意见稿）中“优势证据”观点的问题。1、征求意见稿只是征求意见的草稿，将来如果有正稿，正稿当中是否修改、是否保留优势证据这一观点还不确定；况且，此审判长会议纪要不是法律。2、审判长会议纪要（征求意见稿）是2015年4月24日“经讨论下发”给法院系统的内部征求意见的材料，扶溪镇政府虽然是4天之后（4月28日）作出处理决定书，但是政府不曾收到、无从领会、更无法遵从。五、关于原审判决认为上诉人申请裁决的范围与扶溪镇政府实际裁决范围不一致的问题。上诉人是2008年12月2日申请裁决，当时政府是可以裁决责任山权属范围的，这一点各级政府、各级法院是一清二楚的，故上诉人当年的申请并无不当。2015年4月28日扶溪镇政府作出裁决时，政府裁决责任山权属范围的行为早经法院审判实践明确为越权无效，故扶溪镇政府直接裁决确定周海林的自留山范围的行为有历史原因且合法、适当。综上所述，原审判决撤销扶府（2015）7号《关于“老虎垇”山林权属争议的处理决定》和仁府行复（2015）6号《行政复议决定书》的理由不能成立。请求：l、撤销（2015）韶仁法行初字第16号《行政判决书》；2、维持仁化县扶溪镇人民政府扶府（2015）7号《关于老虎垇山林权属争议的处理决定》和仁化县人民政府仁府行复（2015）6号《行政复议决定书》。
被上诉人仁化县人民政府答辩称：一、关于事实认定的问题。周海林持有争议地的1983年NO.0020407号《自留山使用证》，该证第二栏登记地名“老虎垇”，四至为：东至周耀才，南至谭善初，西至田，北至王耀生。根据证载情况经现场指认与实地比对：周海林主张的山林四至为东至横路（与周耀才岭交界），南至天水（与厚塘村邓培悠岭交界），西至窝心（与扶中村谭善初岭交界），北至田至窝（出水窝）（与王耀生岭交界），证中四至没有记载与厚塘村邓培悠岭交界，而其现场主张山林范围南面与邓培悠岭交界，西面与谭善初岭交界（证中登记为南至谭善初岭），北面与田、王耀生岭交界（出水窝为界），因此，周海林主张的范围与其证中登记的四至不符。根据调查谭牛福（谭善初的儿子）证实自己的“下把岭”山林东面与周海林山林交界，以大崩岗为界；邓培悠（厚塘村二组村民）证实其“蓝水坑”山林北面与周海林山林交界，以天水为界，周耀才证实自己的山林西面与王耀生山林交界，以横路为界，不与周海林山林交界，扶溪镇政府根据上述调查事实，确定周海林老虎垇山岭的实际四至范围，予以认可。二、关于扶溪镇政府仅确定周海林老虎垇山岭四至的问题。上诉人王耀生主张其“老虎垇”山岭是责任山，而个人承包的责任山，其土地所有权属于集体，土地使用权及林木所有权、使用权属民事范畴，扶溪镇政府无权对责任山岭权属予以确权。因此，扶溪镇政府根据已调查事实，作出周海林“老虎垇”山林四至范围的处理决定，予以认可。综上所述，请求：撤销（2015）韶仁法行初字第16号《行政判决书》，维持仁府行复（2015）6号《行政复议决定书》。
被上诉人周海林答辩称：答辩人认为：（2015）韶仁法行初字第16号行政判决是公正合法的。扶溪镇政府扶府（2015）7号《关于“老虎垇”山林权属争议的处理决定》认定事实不清，违反有关法律、政策规定，适用法律错误。一、答辩人主张N0.0xxx7《自留山使用证》作为确权依据，登记地名“老虎垇”，四至东至周耀才岭，南至谭善初岭、西至田、北至王耀生岭；扶溪镇政府认定答辩人的《自留山使用证》四至与实地不符，这完全是认定事实不清。对照实际地形，答辩人自留山使用证记载的南面就是与实地西南面的谭善初岭交界，西面的田就是与实地的第十一村小组责任田，也就是争议地窝心的第十一村小组村民的责任田交界，北面王耀生岭就是实地的责任田至窝为界，东面与周耀才岭交界，证中登记与实地是相吻合的；况且扶溪镇政府调查中也认定答辩人自留山的南面、西南面与其他村民无争议，只是自留山登记的南面与实际地形对照有点偏西南，这并不影响与厚塘村邓培悠之间山林界线，尽管自留山登记的南面有点偏西南，不是正南面，但要根据当时发证的实际情况，因为山林地形基本上是不规则的，同样答辩人主张的山林地形也是不规则的，林业“三定”时期发证是生产队根据群众申报进行登记填写核发，不像现在山林换发证一样要求到实地勘察，但这并不影响证载中所包括范围；类似山林四至记载不够详细、具体的情况在我们这一带地方非常普遍，这一点《林木林地权属争议处理办法》第三条“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况”己明确。另外，王耀生家的土改山四至记载北至李进华，对照实际地形王耀生家的土改山北面应该与周启瑞的自留山“窝督冲”交界，而不是与李进华交界；可王耀生家的土改山四至记载中根本没有记载有与周启瑞山交界的内容。扶溪镇政府怎么就不认定王耀生家的土改山的四至记载与实地不相符。按扶府（2015）7号裁决，对照答辩人的NO.0020407号《自留山使用证》的四至，明显东面不能与周耀才山林交界，西面不能与责任田交界（这里答辩人要郑重说明扶溪镇政府在裁决中所指的“田”原来是荒地是近十多年来才被我村小组村民周招田开垦出来的几块“田”，它并不是责任田），从而致使答辩人的自留山的四至发生根本变化，造成裁决的四至范围与登记四至范围严重不相符，这实属侵权行为。二、扶溪镇政府认定王耀生家有权继承王六金名下的土改山，没有法律政策规定。根据《森林法实施条例》第六条规定：“改变森林、林木和林地所有权、使用权的，应当依法办理变更登记手续。”《中共广东省委省人民政府关于推进集体林权制度改革的意见》粤发（2008）14号第三条规定：“集体林权制度改革的主要内容。1、自留山稳定不变，长期无偿使用，允许继承。2、责任山，保持承包关系稳定不变，承包期70年。承包期内山上林木归责任山人所有，允许继承。”而王耀生持有的王六金名下的土改山，既不是自留山又不是责任山，不能继承。1981年6月17日《中共广东省委、省人民政府关于稳定山权林权和落实林业生产责任制的决定》粤发（1981）34号第一条规定：原则上要坚持“五个维护”、“五个不准”即不准要回“土改山”、“祖宗山”。而扶溪镇政府却公然认定王耀生有权继承王六金土改山的林地使用权、林木所有权和林木使用权，这是严重违反政策法规的错误行为。三、扶溪镇政府认定王耀生对“老虎垇”山场拥有权属，不但没有法律依据，同时有确权采用双重标准之嫌。土改证是土地改革时期政府颁发的权属凭证，但我国农村走过了合作化、公社化、四固定时期，事实说明农村居民个人的土地所有权被集体所有权代替，农村社员的土地全部属于农村集体所有。八十年代初，国家对集体山林的林木、林地进行确权登记，明确山林的集体所有权和社员个人的使用权颁发了林权证，将集体所有山林的林木所有权、林地使用权划给农户。所以土改、四固定之后重新登记的林权证，优于土改证，完全符合后证优于先证的司法基本规则。另外，扶溪镇政府在调处同一村小组以及本镇同类的山林纠纷案中对土改证是否能作为确权依据认定标准不一致，如：同村小组李美宜与谭锦宏山林纠纷案，扶府字（2008）11号《关于“松背树印”（松山印）山林权属争议的处理决定》中，认定土改证无效，扶府字（2011）25号《关于“茶山窝”山林权属争议处理决定》、扶府（2013）31号《关于“河背岭”（河背）山林权属争议处理决定》等等，扶溪镇政府均认定《土地房产所有证》属无效证据，以林业“三定”时期，县政府颁发的林权证作为确权依据，而对1953年的土改证不予采纳，但在本宗山林纠纷却认定王六金名下的土改证是合法有效的证据，并认定王耀生一块山岭坐落在老虎垇地方，并持有1953年《土地房产所有证》，前后自相矛盾，这是赤裸裸的双重确权标准。此外，我们村不少群众持有的土改证登记的山岭通过林业“三定”后，被《自留山使用证》登记的山岭发生了变化，如李美宜家、周耕田家的自留山登记的山场就比原来的土改证登记的山场少几宗；同样，王耀生持有的土改证附页登记有5块土改山，而其家《自留山使用证》NO.00xxx5号登记了土改山中的“大窝”和“蓑衣冲”等，周耀才的土改证附页登记有6决土改山，NO.002xxx0号《自留山使用证》仅登记了土改山中的“均岭”和“粪箕龙”两块，这些未登记到《自留山使用证》的山场实际上是属于没有确定给某个农户的公岭。另外，本村小组谭锦宏、周世文、周锦全等虽然是上世纪六十年代以后才陆续搬迁到我村的社员，但在林业三定时，通过个人申报生产队进行调整审核造册登记也同样取得了自留山，这说明王耀生所主张、扶溪镇政府所认定的古夏第十村小组原有的土改山不变、自家自管土改山是站不住脚的。综上所述，答辩人认为扶溪镇政府作出的《关于老虎垇山林权属争议的处理决定》存在程序不合法、认定事实不清，适用法律错误，违反办案原则，原审判决予以撤销是正确的。
经审查：本院查明的事实与原审判决认定的事实基本一致。
本院另查明：在二审的法庭询问中，仁化县扶溪镇政府认为争议范围属于王耀生家，但由于王耀生家未取得八十年代的自留山使用证，因此，裁决不能确认争议山归王耀生。王耀生认为其1997年在争议山上砍伐了杉木，在扶溪镇政府裁决时已提供了证据材料，证实对争议山有经营管理的事实；周海林认为争议山长期由其经营管理，但不能提供书面的证据材料予以证实。
本院认为：根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地房产所有证。（二）土地改革时期，《土地改革法》规定不发证的森林、林木和林地的土地清册。（三）20世纪60年代初，人民政府将劳力、土地、耕畜、农具固定给生产小队使用时（即“四固定”时期），人民政府确定的山林权属和经营范围的材料、文件。（四）20世纪80年代初，县级以上人民政府开展的稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制时（即林业“三定”时期），县级以上人民政府核发社员的自留山证、社员责任山证及林业生产责任书等有关确定山林权属和经营范围的材料、文件……。”的规定，王耀生主张1953年的《土地房产所有证》和周海林主张1953年的《土地房产所有证》、1983年的NO.00xxx07号《自留山使用证》在合法有效的情况下，都可以作为主张山林权属的证据。王耀生1953年的《土地房产所有证》登记的四至为：东至周元谦，南至周福贵（周海林的爷爷），西至周海生，北至李世华；周海林的《土地房产所有证》登记的四至为：东至周克谦，南至谭善初，西至周海生，北至王六金（王耀生的父亲），1983年的NO.00xxx7号《自留山使用证》登记的四至为：东至周耀才岭，南至谭善初岭，西至田，北至王耀生岭，上述证载四至说明王耀生与周海林的山岭南北相邻，王耀生的山岭在北，周海林的山岭在南，因此，本案的焦点是相邻分界限的位置确认。经仁化县扶溪镇政府及争议双方确认争议范围为：东至横路，南至窝心，西至田，北至窝，而仁化县扶溪镇政府作出的扶府（2015）7号《关于老虎垇山林权属争议的处理决定》，决定为：“被申请人周海林的“老虎垇”山岭四至为：东至横路，南至天水，西至窝心直上天水，北至田至窝为界（具体山岭位置见《争议“老虎垇”山林地形勘察示意图标号④》。”对争议范围东至横路，南至窝心，西至田，北至窝的权属没有作出处理决定，权属不明确。另外，对相邻分界线的确认，在有争议的情况下，可以从争议双方《土地房产所有证》、《自留山使用证》证载四至、证载面积、经营状况综合考虑，扶溪镇政府只根据周耀才家的证载“均岭”考虑相邻分界线的依据不充分。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律及所作判决正确，本院予以维持。上诉人上诉理由不充分，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人王耀生负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一六年四月十二日
书记员 郑翠莹
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