广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终407号
上诉人（原审原告）：梅州市梅县区南口镇葵岗村塘背村民小组。
负责人：黄权辉，组长。
委托代理人：温国曾，广东粤梅律师事务所律师。
委托代理人：巫集德，广东粤梅律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：梅州市梅县区人民政府。住所地：广东省梅州市梅县区府前大道。
法定代表人：钟光灵，区长。
委托代理人：叶思贤，该府法制局工作人员。
委托代理人：黄冬日，广东义致律师事务所律师。
原审第三人：龚冬珍，女，汉族，1967年1月19日出生，住广东省梅州市梅县区。
委托代理人：潘广球，广东义致律师事务所律师。
上诉人梅州市梅县区南口镇葵岗村塘背村民小组（下称塘背村民小组）因与被上诉人梅州市梅县区人民政府土地登记行政纠纷一案，不服广东省梅州市中级人民法院作出的（2016）粤14行初156号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：塘背村民小组和龚冬珍属同一梅州市梅县区南口镇葵岗村民委员会（下称葵岗村委会），该村辖区共有14个村民小组，分别是围墩（一队）、榕树（二队）、烟桥（三队）、塘背（四队）、下井（五队）、上井（六队）、群坑（七队）、沾上（八队）、沾中（九队）、沾下（十队）、张屋（十一队）、湖洋（十二队）、溪前（十三队）、溪背（十四队）。塘背村民小组又称第四村民小组；龚冬珍属第二村民小组，又称榕树村民小组。
1992年2月2日，龚冬珍与原梅县南口镇葵岗管理区经济联合社签订了《土地承包合同》，该合同约定葵岗村龚沙坪旱地7.902亩承包给龚冬珍种植果树，承包期限20年。1994年11月23日，龚冬珍提交了《梅县个人申请建房用地审批表》，经龚冬珍所在村民小组、村委会、镇国土所、镇政府审核，同意龚冬珍在其承包的果园内葵岗村120平方米建房用地。1996年12月10日，取得了NO.0604233《建房准建证》。1997年2月17日，龚冬珍提交了《集体土地建设用地登记发证申请书》向职能部门申请办理集体土地使用证，经原梅县国土局在《梅州市梅县集体土地建设用地登记发证审批表》中审批同意，原梅县人民政府于1997年5月17日给龚冬珍办理了梅府集建（97）字第9700959号《集体土地建设用地使用证》。2000年4月5日，因土地使用证年检工作需要，原梅县人民政府收回了梅府集建（97）字第9700959号《集体土地建设用地使用证》，重新核发了梅府集用（2000）字第001992号《集体土地使用证》给龚冬珍。塘背村民小组提起本案行政诉讼，请求：撤销梅州市梅县区人民政府于2000年8月向龚冬珍颁发的梅府集用（2000）字第001992号《集体土地使用证》。
另查明，塘背村民小组和龚冬珍所在的葵岗村委会，该村委会于2016年4月22日给塘背村民小组出具了《证明》，认为葵岗村龚沙坪集约土地为塘背村民小组范围。2016年5月22日，该村委会也向龚冬珍出具了《证明》，认为葵岗村龚沙坪于1991年响应上级会议精神，实行集约土地承包经营种植龙眼树，集约土地涉及有一组（即围墩村民小组）、二组（即榕树村民小组）、三组（即烟桥村民小组）及四组（即塘背村民小组）共4个村民小组土地，统一承包、统一规划。
再查明，塘背村民小组在提起本案行政诉讼前，于2016年5月17日向梅州市梅县区人民法院提起所有权确认之诉，起诉龚冬珍及葵岗村委会，请求确认龚冬珍于1992年初承包塘背村民小组位于葵岗村龚沙坪7.902亩土地的承包关系已于2011年12月31日终止；确认现有葵岗村龚沙坪7.902亩土地上的果树和房舍等附着物均属塘背村民小组所有。梅州市梅县区人民法院经审理后，于2016年8月8日作出了（2016）粤1403民初711号民事判决。塘背村民小组不服上述民事判决，向原审法院提起上诉，原审法院在二审审理期间，塘背村民小组又向原审法院提起本案行政诉讼。原审法院作出了（2016）粤14民终882号民事裁定，裁定原审法院审理的二审民事案件中止诉讼。
原审法院认为：根据塘背村民小组的诉讼请求及理由、梅州市梅县区人民政府的答辩意见和龚冬珍的陈述意见，本案的焦点是梅州市梅县区人民政府向龚冬珍换发的集体土地使用证是否存在土地权属争议的问题。塘背村民小组和龚冬珍同属葵岗村委会，塘背村民小组又叫第四村民小组，龚冬珍属榕树村民小组又叫第二村民小组。双方无异议，予以确认。塘背村民小组主张涉案土地属其村民小组所有，提供葵岗村委会出具的《证明》证实；龚冬珍认为涉案土地属其所在的第二村民小组所有，也提供葵岗村委会出具的《证明》证实。可认定葵岗村委会对涉案当事人出具了两份内容前后不一的《证明》，该《证明》不能认定涉案土地属哪一村民小组所有，且梅州市梅县区人民政府在答辩状及庭审中亦认为涉案土地存在权属争议。据此，可证实塘背村民小组对龚冬珍在葵岗村龚沙坪建房用地存在权属争议。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”按上述法律规定，塘背村民小组对涉案土地使用权存在权属争议，应当由政府先行处理，当事人对政府处理决定不服的才可以向人民法院起诉。至于塘背村民小组起诉是否超过起诉期限的问题，具有行政羁束力的行政行为是梅府集用（2000）字第001992号《集体土地使用证》，该证颁发时间是在2000年8月，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，本案诉权最长保护期限为20年，塘背村民小组在2016年10月28日提起行政诉讼，符合法律规定。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回塘背村民小组的起诉。
上诉人塘背村民小组不服原审裁定，向本院提起上诉称：《集体土地建设用地登记发证申请书》上龚冬珍的签名并非其亲笔签名，是伪造的，原审法院未对塘背村民小组提出的笔迹鉴定申请予以回复属程序违法。塘背村民小组在一审时提供了葵岗村委会的《证明》和葵岗村龚沙坪集约土地相邻三个村民小组负责人签名的《证明》，以证明葵岗村龚沙坪集约土地属于塘背村民小组的事实，但原审法院依然错误地认定该土地存在权属争议。塘背村民小组请求撤销梅府集用（2000）字第001992号《集体土地使用证》的主要理由是龚冬珍使用欺骗手段申请办证，故颁证行为是否合法才是本案的焦点，而非土地权属争议。原审法院遗漏案件重要事实，未查清证载土地的具体位置，塘背村民小组在一审中也提交了重要证据证明龚冬珍在村中另有一处住房，存在证载土地实际为该处住房所占用土地的可能。综上，原审法院认定事实和适用法律错误，程序违法，裁定驳回塘背村民小组的起诉不当，请求二审法院依法撤销原审裁定，支持塘背村民小组的一审诉讼请求。
被上诉人梅州市梅县区人民政府于二审时答辩称：涉案集体土地存在权属争议，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定应当由政府先行处理。梅州市梅县区人民政府根据龚冬珍的办证登记申请，经过充分调查及年检换证勘查审核后为龚冬珍颁发梅府集用（2000）字第001992号《集体土地使用证》，主体、程序和内容均符合法律规定，颁证行为合法有效。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回塘背村民小组的起诉并无不当。请求二审法院依法驳回上诉，维持原审裁定。
原审第三人龚冬珍于二审时答辩称：葵岗村委会及各村民小组组长在发现塘背村民小组骗取其出具不符合事实的证明后，已根据事实重新出具了证明，原审法院未按证据采信从新原则处理，而是认定集约土地存在权属争议，已属对塘背村民小组欺骗行为的宽容处理。龚冬珍申请建房的审批程序完全符合法律规定，所有签名和印章均属实，原审法院对塘背村民小组提出的笔迹鉴定申请已在庭审中当面释明并口头驳回，并不存在程序违法。龚冬珍在集约承包土地上利用自有土地及与其他村民互换土地申请审批建房，其四至表述只能是路和承包果园，原审法院根本不存在遗漏事实。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回塘背村民小组的起诉并无不当。请求二审法院依法驳回上诉，维持原审裁定。
本院二审查明的事实与原审相同，对原审裁定查明的事实，本院予以确认。
另查明：梅州市梅县区人民政府向龚冬珍颁发的梅府集用（2000）字第001992号《集体土地使用证》中，土地所有者一栏仅记载“集体所有”，并未记载具体的所有权人名称。
本院认为：本案中，塘背村民小组以其为龚冬珍承包经营的位于葵岗村龚沙坪7.902亩土地的所有人，龚冬珍使用该土地建房未经其同意、建房用地登记发证程序违法等为由，起诉请求撤销梅州市梅县区人民政府向龚冬珍颁发的梅府集用（2000）字第001992号《集体土地使用证》。塘背村民小组与龚冬珍所属的榕树村民小组同为葵岗村委会所辖的村民小组，一审诉讼中，塘背村民小组为证明涉案土地属其所有，提供了葵岗村委会2016年4月22日出具的《证明》，该证明记载葵岗村龚沙坪集约土地为塘背村民小组范围；龚冬珍则提供了葵岗村委会2016年5月22日出具的《证明》，该证明记载葵岗村龚沙坪于1991年实行集约土地承包经营种植龙眼树，集约土地涉及有围墩村民小组、榕树村民小组、烟桥村民小组、塘背村民小组共4个村民小组土地。因被诉梅府集用（2000）字第001992号《集体土地使用证》的土地所有者一栏未记载具体的所有权人名称，而葵岗村委会出具的上述两份《证明》内容不一致，无法确定涉案土地的所有权归属，故可认定塘背村民小组提出的诉讼主张实质系认为涉案土地存在权属争议。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。……”和《广东省土地权属纠纷处理条例》第五条第（一）项“土地权属纠纷实行地域管辖、分级调处：（一）个人与个人之间、个人与法人之间的土地使用权纠纷由乡（镇）或县级人民政府调处。……”的规定，涉案土地的权属争议应当由人民政府先行处理。塘背村民小组应当先向人民政府递交正式的土地权属争议调处申请，人民政府应当依法履行调处纠纷的法定职责，对涉案土地的权属争议作出确权处理决定，并可以根据权属争议的处理结果，一并对涉案土地上的相关权属证书作出处理；涉案土地权属争议的当事人对人民政府作出的确权处理决定不服的，再依法向人民法院提起诉讼。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，原审法院在涉案土地权属争议未经人民政府确权处理的情况下裁定驳回塘背村民小组的起诉，理据充分，本院予以维持。塘背村民小组提出的撤销原审裁定、改判支持其一审诉讼请求的上诉主张理据不足，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年六月二十六日
书记员 肖 威