广东省潮州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）潮中法行终字第10号
上诉人（原审原告）：郭俊壁，男。
委托代理人：阮少鹏，广东小何律师事务所律师。
委托代理人：曾粉兰，广东小何律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：潮州市潮安区环境保护局，住所地潮州市潮安区。
法定代表人：杨榜强，局长。
委托代理人：邱震扬，该局工作人员。
委托代理人：刘泰祥，广东祥典律师事务所律师。
上诉人郭俊壁因诉被上诉人潮州市潮安区环境保护局（以下简称潮安环保局）环保行政命令一案，不服广东省潮州市潮安区人民法院作出的（2014）潮安法行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郭俊壁的委托代理人阮少鹏，被上诉人潮安环保局的委托代理人邱震扬、刘泰祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认为：潮安环保局在接到群众举报后，对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，进行初步审查。经调查，认定郭俊壁开办的机砖厂生产项目未办理环保报批手续擅自建设，需配套建设的环境保护设施未经验收合格擅自投入生产。潮安环保局作出的上述认定有潮安环保局制作的现场调查笔录、现场检查笔录和现场检查照片等证据为证，郭俊壁对其是该机砖厂负责人以及该机砖厂没有办理环保报批手续的事实予以承认，郭陇三村民委员会也证实该机砖厂系郭俊壁开办经营的。至于郭俊壁诉称其作为受委托人与郭陇三村民委员会第一经济联合社续签郭陇小龙坑义冢埔下路仔顶南尖洋荒沙片的租赁合同，涉案机砖厂也非郭俊壁个人所开办，更非郭俊壁与他人合伙经营。经查，郭俊壁提供的委托书只是涉及委托人与被委托人的签订土地承租合同书委托权限，并没有涉及开办经营机砖厂的事项，而协议书所指向的事项是租地使用权转让，也没有涉及机砖厂，故其诉称证据不充分，不予支持。
关于郭俊壁诉称潮安环保局在作出行政处罚决定之前，没有告知当事人有要求听证的权利，属程序违法的问题。经查，潮安环保局在实施行政处罚时作出责令改正违法行为决定，责令郭俊壁“立即停止生产”，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”以及《环境行政处罚办法》第十一条“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令”的规定，潮安环保局作出的是行政命令行为，且潮安环保局责令改正违法行为决定告知郭俊壁提起行政诉讼的期限为“三个月”也与行政处罚十五日起诉期限有明显不同。《环境行政处罚办法》第十二条明确“责令停止生产或者使用”是责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式之一，同时规定“根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属于行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”，潮安环保局作出安环责改（2014）4号《责令改正违法行为决定书》，没有适用行政处罚程序规定告知当事人听证的权利，并未违反法定程序，但没有适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定以及《环境行政处罚办法》的相关规定，适用法律不全面，存在瑕疵，应予以纠正。
关于郭俊壁诉称潮安环保局作出的《责令改正违法行为决定书》将机砖厂认定为《建设项目环境保护管理条例》中的“建设项目”并进行处罚，系认定事实错误的问题。根据《建设项目环境影响评价分类管理目录》的规定，砖瓦制造属于非金属矿采选及制品制造第11类建设项目，应当编制环境影响报告表。故潮安环保局认定郭俊壁开办的机砖厂生产项目未办理环保报批手续擅自建设，需要配套建设的环境保护设施未经验收合格擅自投入生产，违反《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，事实清楚，证据确凿。
综上所述，潮安环保局作出的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法。潮安环保局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条以及《环境行政处罚办法》的相关规定作出责令改正违法行为决定，却在《责令改正违法行为决定书》中没有明确引用，虽未对实体处理的正确性造成影响，但适用法律不全面，存在瑕疵，应予以纠正。郭俊壁请求撤销潮安环保局作出的安环责改（2014）4号《责令改正违法行为决定书》理由不成立，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回郭俊壁的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由郭俊壁负担。
上诉人郭俊壁不服原审判决，向本院提起上诉称：被上诉人调查涉案机砖厂情况、做出行政处罚决定之前，上诉人已向被上诉人做出解释并提供相关证明材料证实上诉人于2012年1月10日将庵埠镇郭陇小龙坑义冢埔下路仔顶南尖洋荒沙片的土地使用权转让给他人，且现时该机砖厂系他人所开办，与其无关；在案件的一审阶段，上诉人也向法庭陈述了上述事实，并强调，被上诉人向上诉人所做的调查笔录内容没有全面体现上诉人所表述的内容。从被上诉人向郭陇三村委会的调查笔录也可以证实，被上诉人在该调查笔录中承认上诉人有指认机砖厂是该村多名村民合伙经营的，但上诉人的该表述内容并没有体现在被上诉人向其调查的笔录中，同时，郭陇三村委会干部也无法确定该机砖厂为上诉人所开办。本案上诉人作为受托人，虽被受托以自己名义与郭陇三村民委员会第一经济联社签订租赁合同，但并非合同的当事人，也不享有土地的使用权，涉案机砖厂非上诉人所开办，更非上诉人与他人合伙经营，因此，被上诉人将上诉人作为行政处罚的对象是错误的。被上诉人做出的是行政处罚，做出之前没有告知当事人有要求听证的权利，属程序违法。综上，被上诉人的行政处罚认定事实错误、程序违法、适用法律不当。请求二审法院撤销原审判决；撤销被上诉人做出的安环责改（2014）4号《责令改正违法行为决定书》；由被上诉人承担诉讼费用。
被上诉人潮安环保局答辩称：上诉人开办的机砖厂因污染环境被群众举报，被上诉人到现场进行了调查，查明该机砖厂是上诉人开办，而且没有办理环保报批手续。上诉人对违法事实没有异议，并在执法人员制作的《现场检查笔录》、《现场调查笔录》上对上述违法事实签名确认。后因庵埠镇郭陇村部分村民向被上诉人反映机砖厂实际开办人系多人，被上诉人为查清事实，执法人员还到郭陇三村民委员会进行了调查，郭陇三村民委员会也证实涉案的机砖厂是上诉人所开办的。原审判决对上诉人诉称其不是本案具体行为的适格相对人不予认定是恰当的。因被上诉人在本案做出的是行政命令，尚未作出行政处罚，依据《环境行政处罚办法》第十二条第二款的规定，有关行政处罚的听证等程序不适用于行政命令。被上诉人做出责令上诉人改正违法行为的决定，程序合法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院维持原判。
经审理查明：潮安环保局于2014年6月间接到群众举报，称潮安区庵埠镇郭陇小龙坑义冢埠下路仔顶南尖洋有机砖厂从事烧砖生产，造成环境污染，影响了附近村民的正常生活。接报后，潮安环保局的执法人员联合庵埠镇政府工作人员于2014年6月24日、7月2日到现场调查取证，后于2014年8月21日到潮安区庵埠镇郭陇三村民委员会进行调查。经潮安环保局调查，郭俊壁承认其系该机砖厂负责人，且该机砖厂没有办理环境报批手续，郭陇三村民委员会也证实该机砖厂系郭俊壁开办经营。潮安环保局遂于2014年9月4日作出安环责改（2014）4号《责令改正违法行为决定书》，认定郭俊壁开办的机砖厂生产项目未办理环保报批手续擅自建设，需配套建设的环境保护设施未经验收合格擅自投入生产。其行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，决定责令郭俊壁开办的机砖厂立即停止生产，并于当日将该决定书送达给郭俊壁。郭俊壁不服潮安环保局作出的安环责改（2014）4号责令改正违法行为决定，于2014年12月1日向原审法院提起行政诉讼，请求判决：撤销潮安环保局作出的安环责改（2014）4号《责令改正违法行为决定书》；本案诉讼费用由潮安环保局负担。原审法院立案受理后，作出上述判决在案。
本院认为：《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”潮安环保局作为其辖区内的环境保护的行政主管部门，具有对于违反环境保护法律规定的行为进行查处的法定职权。本案中，潮安环保局根据群众举报，经过调查核实，认定郭俊壁开办的机砖厂生产项目未办理环保报批手续擅自建设，需配套建设的环境保护设施未经验收合格擅自投入生产的事实清楚。郭俊壁的机砖厂生产项目属于应当编制环境影响报告表的建设项目，并属于潮安环保局的审批范围，潮安环保局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”的规定，作出安环责改（2014）4号《责令改正违法行为决定书》，责令郭俊壁开办的机砖厂立即停止生产并无不当。《环境行政处罚办法》第十二条明确“责令停止生产或者使用”是责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式之一，同时规定“根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属于行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”，潮安环保局作出的决定是行政命令而非行政处罚，其作出的决定并未违反法定程序。原审判决驳回郭俊壁的诉讼请求正确，本院应予维持。郭俊壁的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人郭俊壁负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张越彬
审 判 员 佘淡英
代理审判员 余华芬
二〇一五年六月二十六日
书 记 员 叶 帆