湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂01行初172号
原告武汉艾源生物科技有限公司，住所地武汉市黄陂区天河街林家大湾。
法定代表人林亮，总经理。
委托代理人秦前坤、杨敏，湖北尚卓律师事务所律师。
被告武汉市黄陂区国土资源和规划局，住所地武汉市黄陂区黄陂大道382号。
法定代表人裴红兵，局长。
委托代理人梅伟，副局长。
委托代理人张军、孙惠莉，湖北瑞通天元律师事务所律师。
被告武汉市黄陂区人民政府天河街道办事处，住所地武汉市黄陂区天河街天河道74号。
法定代表人余燕华，主任。
委托代理人丁原，湖北天泓律师事务所律师。
被告武汉市黄陂区人民政府,住所地武汉市黄陂区黄陂大道380号。
法定代表人曾晟，区长。
委托代理余海波，工作人员。
委托代理人丁原，湖北天泓律师事务所律师。
原告武汉艾源生物科技有限公司（以下简称艾源公司）诉被告武汉市黄陂区国土资源和规划局（以下简称黄陂区国土局）、武汉市黄陂区人民政府天河街道办事处（以下简称天河街道办）、武汉市黄陂区人民政府（以下简称黄陂区政府）确认土地行政合同效力一案，本院于2016年1月5日受理后，作出了（2016）鄂01行初39号行政裁定，驳回原告武汉艾源生物科技有限公司的起诉。湖北省高级人民法院（2016）鄂行终569号行政裁定，指令本院继续审理本案。本院依法组成由审判员曾文亮任审判长，与审判员程敬华、人民陪审员梅艳霞参加的合议庭，在2016年4月19日开庭审理的基础上，又于2017年4月25日公开开庭审理了本案。原告艾源公司法定代表人林亮及其委托代理人杨敏，被告黄陂区国土局的委托代理人梅伟、孙惠莉、张军，被告黄陂区政府及天河街道办的委托代理人余海波、丁原到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告艾源公司诉称，因天河机场扩建，需征用原告全部厂房。2011年6月18日，被告天河街道办与原告签订《土地厂房转让协议》，协议约定：天河街道办将位于天河街原五金工具厂地土地（面积4.52亩，转让面积以土地部门确认为准）转让给原告，按实际可用地范围交地；土地转让价格为16万元/亩，共计72.32万元；土地用途为工业用地；天河街道办另提供15亩流转地给原告作为非工业土地性质的生产配套使用；天河街道办协调原告办理土地及房产过户手续并提供所需资料。协议签订后，被告天河街道办协助原告办理了《国有土地使用权证》[黄陂国用（2013）第15533号]。2013年12月27日，经原告申请，被告黄陂区国土局给原告颁发了武规（陂）地[2013]121号《建设用地规划许可证》。2014年，原告多次向被告黄陂区国土局递交资料，要求颁发《建设工程规划许可证》，但被告一直置之不理。2015年3月17日，原告以邮政特快专递的方式给被告黄陂区国土局法定代表人邮寄了一份快件，要求该局颁发《建设工程规划许可证》，但该局一直没有答复。2015年7月28日，原告向法院提起诉讼，要求被告黄陂区国土局颁发《建设工程规划许可证》。法院经审理，认为原告申请办理《建设工程规划许可证》的地块已被武汉市人民政府调整为绿化用地，从而驳回了原告的诉讼请求。在该诉讼中，被告黄陂区国土局向法院提交了武汉市人民政府武政[2010]81号文件即《市人民政府关于武汉都市发展区1＋6空间发展战略实施规划的批复》，以证明本案所涉地块于2010年11月30日规划为绿地。至此，原告才知道拆迁过程中补偿转让给原告的土地早已规划为绿地，是不可能取得《建设工程规划许可证》的。原告认为，《土地厂房转让协议》实质是征地拆迁补偿协议。被告天河街道办在机场扩建拆迁过程中，将明知是市政府规划的绿地转让给原告，被告黄陂区政府为该地块办理了《国有土地使用权证》，被告黄陂区国土局为该地块办理了《建设用地规划许可证》，明显违反了法律规定，严重侵害了原告的合法权益，给原告造成了巨大损失，导致原告长期无法生产。为了维护自己的合法权益，特起诉三个被告。具体诉讼请求为：一、确认被告天河街道办与原告签订的《土地厂房转让协议》无效。二、确认被告黄陂区政府给原告颁发黄陂国用（2013）第15533号《国有土地使用证》的行为无效。三、确认被告黄陂区国土局给原告颁发武规（陂）地[2013]121号《建设用地规划许可证》的行为无效。四、判令被告限期提供4.52亩的土地给原告作为厂房。五、判令被告限期提供15亩流转地给原告作为非工业土地性质的生产配套使用。六、判令被告赔偿原告因未能如期投产导致的自2011年6月18日至厂房建成投产之日止的停产停业损失人民币300万元。七、由被告承担本案的诉讼费用。
原告艾源公司为证明自己的主张，向本院提交了以下证据：证据一、2011年6月18日原告与第三人签订的《土地厂房转让协议》。证明因天河机场扩建征地占用了原告厂房，原告需要整体厂迁生产，天河街将位于天河街原五金工具厂（已改制更名为天河集体资产管理中心）的4.52亩土地转让给原告，土地用途为工业用地；证据二、缴款收据。证明原告支付了购买土地的款项；证据三、黄陂国用（2013）第15533号《国有土地使用证》和武规（陂）地[2013]121号《建设用地规划许可证》。证明区政府为原告颁发了所购土地的《国有土地使用证》，区国土局为原告颁发了《建设用地规划许可证》；证据四、武汉市人民政府武政[2010]81号文件《市人民政府关于武汉都市发展区1+6空间发展战略实施规划的批复》。证明本案所涉地块于2010年11月30日规划为绿地，2011年天河街将该地块出让给原告、2013年被告为原告颁发《国有土地使用证》和《建设用地规划许可证》与规划不符；证据五、（2015）鄂黄陂行初字第00039号行政判决书。证明原告曾向法院起诉要求被告颁发《建设工程规划许可证》，但法院以涉案地块的规划为绿地为由驳回了原告的诉请；证据六、2015年8月13日被告给原告出具的《函》。证明被告因其错误颁证行政行为，愿意为原告置换土地的方式纠正其错误行政行为；证据七、租房合同、装修合同、装修费发票、租金收据等。证明原告因被告违法征地造成损失300万元。
被告黄陂区国土局辩称，一、原告多项诉讼请求涉及不同法律关系，不应在同一案件进行审理，其起诉依法应予以驳回。原告第一项诉讼请求要求“确认天河街道办与原告签订的《土地厂房转让协议》无效”，该项诉讼请求争议标的系民事法律关系，不属于行政案件范围。即令原告申请人民法院一并审理相关民事争议，则依据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十七条、第十八条相关规定，原告应当在开庭前提出申请，并将民事案件单独立案。故原告提出本案起诉不符合法律规定，其起诉应予以驳回。二、本案原告撤回起诉后再行起诉的，依法应予以驳回起诉。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条相关规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的。原告于2015年12月10日就本案针对被告的同一诉讼请求已提起行政诉讼，并在武汉市黄陂区人民法院受理该案件后撤回起诉，武汉市黄陂区人民法院作出（2015）鄂黄陂行初字第00057号行政裁定书准许原告撤诉，随后原告又向贵院再行提起本案诉讼。综上，被告认为原告撤回起诉后，无正当理由再向贵院提起本案起诉的，依法应当裁定驳回其起诉。三、被告办理黄陂国用（2013）第15533号土地使用权证系对原告受让土地使用权的权属变更登记行为，该具体行政行为认定事实清楚，程序合法，原告诉请不应被支持。被告办理黄陂国用（2013）第15533号土地使用权证系依据武汉市黄陂区天河街集体资产管理中心与原告之间的国有建设用地使用权转让行为，及交易双方因土地使用权的转让依法共同向被告申请土地使用权变更登记。根据《土地登记办法》第三十九条规定，依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记。也就是说，针对土地使用权转让的，被告仅系办理权属的变更登记，且变更登记审查的内容仅指向土地权利发生转移的相关证明材料。本案被告根据双方共同变更登记，并审查了土地权利转移的相关材料，被告具体行政行为认定事实清楚，程序合法。现该宗地不能按原用途使用土地是规划调整结果，被告并无过错，故原告诉请不应被支持。四、武规（陂）地（2013）121号建设用地规划许可证已经失效，原告要求确认其无效的诉讼请求没有依据，不应得到支持。2013年12月27日，被告为原告颁发武规（陂）地（2013）121号建设用地规划许可证，该项行政许可明确有效期限一年，即早在2014年12月26日该项具体行政行为已丧失法律效力，故原告诉请确认具体行政行为无效没有依据，不应得到支持。五、原告要求限期供地、要求赔偿其因未能如期投产导致的停产停业损失人民币300万的诉请不清，且没有依据，不应得到支持。首先，原告第四、五、六项诉讼请求仅针对两被告，但本案原告起诉三名被告，且并未明确指出上述诉讼请求指向哪两被告，故原告诉讼请求不清。其次，即令原告明确上述诉讼请求指向被告，被告亦认为原告诉讼请求没有依据不应被支持。1、被告为原告办理土地使用权证系基于原告与天河街道办签订《土地厂房转让协议》所确定的土地使用权转让行为，现原告诉请要求确认该协议无效，那么其取得土地使用权的基础将不复存在，在此前提下原告诉请要求被告限期供地与其诉请要求确认《土地厂房转让协议》无效的请求相互矛盾，不应得到支持；2、上述已阐明被告办理土地使用权证的具体行政行为认定事实清楚，程序合法，颁发建设用地规划许可证的行为在本案起诉前早已失效，故原告要求赔偿的诉请没有基础。更何况，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条相关规定，对公民财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿，而本案被告具体行政行为未给原告造成任何直接经济损失，且原告无证据证明其所谓经济损失数额为300万元。综上，原告诉请要求赔偿300万元损失没有依据，不应得到支持，请求法院依法驳回原告的起诉。
被告黄陂区国土局为反驳原告的主张，向本院提交了以下证据：证据一、转让国有土地使用权呈报表、天河街道办事处申请报告、转让申请书、受让申请书、土地厂房转让协议书、委托书、证明、武汉艾源生物科技有限公司（营业执照、税务登记证、组织机构代码证）、武汉市黄陂区天河街集体资产管理中心（组织机构代码证、营业执照）、界址点坐标表、总地图、国有建设用地使用权出让合同、土地估价结果一览表、黄陂国用（2011）第3897号土地使用权证、宗地图、土地登记申请书、地籍调查表、宗地图、土地登记审批表、黄陂国用（2013）第15533号土地使用权证。证明办理黄陂国用（2013）第15533号土地使用权证认定事实清楚、程序合法，原告诉请没有依据，不应得到支持；证据二、《土地登记办法》第三十九条。证明具体行政行为法律依据；证据三、武规（陂）地（2013）121号建设用地规划许可证。证明该项行政许可已于2014年12月27日丧失法律效力，原告诉请没有依据；证据四、（2015）鄂黄陂行初字第00057号行政裁定书。证明原告提起本案诉讼依法属于撤回起诉后无正当理由再行起诉的，其起诉应当予以驳回。
被告黄陂区政府和天河街道办的辩称意见与被告黄陂区国土局辩称意见一致。
经庭审质证，对原告艾源公司提交的七份证据，被告黄陂区国土局、黄陂区政府和天河街道办除认可证据一、二外，其余均有异议。对被告黄陂区国土局、黄陂区政府和天河街道办提交的四份证据，原告艾源公司的质证意见为：对一、三、四份证据的真实性无异议，但证明目的有异议；对证据二认为没有关联性。对此，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，本院依职权对原告提交的七份证据中的一、二、三、四、五、六证据予以采信，对七证据不予采信。同时，对被告提交的四份证据均依法予以采信。
经审理查明，2011年6月18日，因天河机场扩建，被告天河街道办与原告艾源公司签订《土地厂房转让协议》，约定天河街道办将位于天河街原五金工具厂地土地（面积4.52亩，转让面积以土地部门确认为准）转让给原告，按实际可用地范围交地；土地转让价格为16万元/亩，共计72.32万元；土地用途为工业用地；天河街道办另提供15亩流转地给原告作为非工业土地性质的生产配套使用；天河街道办协调原告办理土地及房产过户手续并提供所需资料。协议签订后，上述被告如约为原告艾源公司在办理了证号为黄陂国用（2013）第15533号的《国有土地使用权证》。2013年12月27日，经原告艾源公司申请，被告黄陂区国土局又为原告颁发了武规（陂）地[2013]121号《建设用地规划许可证》。2014年，原告要求被告黄陂区国土局颁发《建设工程规划许可证》未果。2015年7月28日，原告艾源公司就此提起诉讼，经法院查明，原告诉争即申请办理《建设工程规划许可证》的地块已被武汉市人民政府调整为绿化用地，武汉市黄陂区人民法院（2015）鄂黄陂行初字第00039号行政判决驳回了原告的诉讼请求。原告就此认为上述三被告，将上级政府已实际规划的绿化用地通过协议形式转让给原告，并办理了《国有土地使用权证》和《建设用地规划许可证》，明显违反了法律规定和程序，严重侵害了原告的合法权益，给原告造成了巨大损失，导致原告长期无法生产。为了维护自己的合法权益，故提本诉，要求判如所请。
另查明，武汉市人民政府武政[2010]81号文件即《市人民政府关于武汉都市发展区1＋6空间发展战略实施规划的批复》，本案所涉地块于2010年11月30日规划为天河机场的绿化用地。
本院认为，本案纠纷起因实为土地征收，并且该诉争地块早已于2010年11月30日由武汉市人民政府规划为大型市政工程的绿化用地。而本案当事各方在2011年6月18日以签订土地转让协议形式并继而办理了《国有土地使用权证》和《建设用地规划许可证》。因为武汉市人民政府的土地规划在先，而本案诉争的事实发生在后，实属违法情形，该土地转让协议及相关办证行为均应认定为无效。另：武规（陂）地[2013]121号《建设用地规划许可证》有效期为一年，在2014年12月26日已自动失效，在此不作重复确认无效。至于原告主张的因停产停业的损失赔偿人民币300万元的问题，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条相关规定，对公民财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。而原告提交的证据七均不能证明已造成300万元的损失，故本院对此不予支持。如原告有新的证据，可另行主张。
综上，原告艾源公司请求依法确认土地转让协议及登记行为无效的诉讼主张，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、确认原、被告于2011年6月18日签订的《土地厂房转让协议》无效；
二、确认被告颁发的黄陂国用（2013）第15533号《国有土地使用证》无效；
三、驳回原告武汉艾源生物科技有限公司的其他诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元，由被告武汉市黄陂区国土资源和规划局、武汉市黄陂区人民政府天河街道办事处、武汉市黄陂区人民政府共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审 判 长 曾文亮
审 判 员 程敬华
人民陪审员 梅艳霞
二〇一七年六月十九日
书 记 员 陈 曦