山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行再9号
再审申请人（一审第三人、二审被上诉人）李广和,男，1959年2月2日出生，汉族，住乐陵市。
委托代理人李守存，山东智点律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）乐陵市人民政府,乐陵市湖滨东路99号。
法定代表人曲锋，市长。
被申请人（一审原告、二审上诉人）宋泽和，男，1948年12月25日出生，汉族，住滨州市滨城区。
再审申请人李广和因与被申请人乐陵市人民政府、宋泽和土地行政登记一案，德州市中级人民法院于2015年2月2日作出（2014）德中行终字第111号行政判决，判决已经发生法律效力。李广和不服，向本院申请再审。本院于2016年10月25日作出（2016）鲁行申177号行政裁定，对本案提起再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
乐陵市人民法院审理查明，1995年乐陵市杨家乡（现黄夹镇）东大桑树村重新调整土地，按人口平均分配口粮地，李广和作为户主分得村南、岗子、李杏雨三块土地。1998年12月22日，李广和与杨家乡（现黄夹镇）东大桑树村签订土地承包合同，合同约定承包期限为30年，自1998年12月22日起至2028年12月22日止，鉴证机关为乐陵市杨家乡（现黄夹镇）经管站，并由乐陵市人民政府颁发土地承包经营权证书予以确认其土地承包经营权，该证书无编号。2004年3月3日,宋泽和与乐陵市黄夹镇东大桑树村村民委员会签订承包土地合同一份，合同主要内容为：东大桑树村将座落在村东北的370亩土地发包给宋泽和，标注了四至，承包期限自2004年3月至2034年3月，并约定了承包费等事项。该370亩土地包括李广和土地承包经营权证书中的岗子土地一块、李杏雨土地一块。2013年10月，李广和持乐陵市人民政府颁发的《土地承包经营权证》向一审法院提起民事诉讼，要求判令宋泽和与东大桑树村签订的承包土地合同无效并返还《土地承包经营权证》上记载四至范围内的土地。在民事诉讼审理过程中，宋泽和向一审法院提起行政诉讼，要求撤销乐陵市人民政府为李广和颁发的《土地承包经营权证》。
乐陵市人民法院认为，本案争议焦点有四个，一、宋泽和与乐陵市人民政府是否具备本案诉讼主体资格；二、本案是否属于复议前置案件及是否属于行政诉讼受案范围；三、本案是否超出诉讼时效；四、乐陵市人民政府为李广和颁发的土地承包经营权证是否合法。关于本案宋泽和及乐陵市人民政府是否具备本案诉讼主体资格问题，宋泽和向法庭提交其与乐陵市黄夹镇东大桑树村签订的《土地承包合同》及李广和向法院起诉宋泽和要求确认其承包合同无效并返还土地的民事起诉状，证实其对该争议的地块有合法的土地承包权，并且李广和向其要求返还土地。该两份证据可以证实李广和土地承包经营权证书上的两处地块现由宋泽和实际耕种，宋泽和与该案有法律上的利害关系，属行政诉讼上的相关人。根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权，因此乐陵市人民政府作为县级人民政府属颁证机关。综上，宋泽和与乐陵市人民政府具备本案的诉讼主体资格。关于本案是否属于复议前置案件及本案是否属行政案件受案范围问题。根据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）规定，“有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内，据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情况”。颁发土地承包经营权证属于人民政府依国家职权实施的一种具体行政行为，根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条的规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人，认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受理范围”。综上，本案不属于复议前置案件，属行政案件受案范围。关于本案宋泽和的起诉是否超出诉讼时效问题，宋泽和应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提起行政诉讼。宋泽和主张从李广和对其提起民事诉讼时才知道乐陵市人民政府为李广和颁发了证书，其在三个月内提起行政诉讼，其诉讼并未超出诉讼时效。第三人李广和未能举证证明其在对原告宋泽和提起民事诉讼前宋泽和即知道被告的颁证行为，也未能提供原告的起诉超出诉讼时效的证据。因此原告的起诉未超出诉讼时效，对李广和的该项主张不予支持。关于被告乐陵市人民政府为李广和颁发的土地承包经营权证是否合法的问题。乐陵市人民政府主张李广和的土地承包经营权证书合法，颁证依据为李广和与乐陵市黄夹镇东大桑树村村民委员会签订的土地承包合同及当时的政策、惯例。根据《中华人民共和国土地承包法》的有关规定，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权，县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。根据上述规定可以看出农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，土地承包经营权证的发放系政府应主动履行的职责，是依国家职权实施的一种具体行政行为。黄夹镇东大桑树村村民委员会于2004年又与宋泽和签订了包括李广和承包地在内的土地承包合同，根据法律规定土地承包合同有效即取得了土地承包经营权，但本案出现同一块土地两个承包合同的情形，行政审判对土地承包合同是否已经成立、生效及是否已经实际取得承包经营权不具有从实体上审查合同效力的职权，因此应当先确认土地承包合同的效力。宋泽和主张乐陵市人民政府给李广和的颁证程序不合法，1998年乐陵市人民政府在颁证时，关于土地承包经营权证管理办法中一些颁证程序方面的相关法规未出台，当时证书的颁发主要基于政策性文件和土地承包合同等，同时证人李某1、李某2、杜秀岭的出庭证言均证实是在1995年全村调整土地的基础上于1998年黄夹镇东大桑树村村民委员会与李广和签订土地承包合同并由政府颁发土地承包经营权证书进行确认，并且在1998年颁证时，李广和承包的土地并无争议。因此不能以后颁布的有关颁证程序方面的法律法规来主张之前的颁证行为不合法。综上，本案应驳回宋泽和要求撤销乐陵市人民政府对李广和颁发的《土地承包经营权证》的诉讼请求。案经一审法院审判委员会讨论，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第四款的规定，判决驳回宋泽和的诉讼请求。
德州市中级人民法院经审查，对乐陵市人民法院查明的事实予以确认。另查明，乐陵市人民政府一审所提交的农村土地承包经营权情况核查表与被诉《土地承包经营权证》中的地块名称及面积均不一致，法定举证期限内也没有提交与该《土地承包经营权证》中内容一致的登记薄及其他证据。
德州市中级人民法院二审认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。本案中，一审判决认定本案不属于复议前置案件，属行政诉讼受案范围，宋泽和与该案有法律上的利害关系，宋泽和与乐陵市人民政府具备本案的诉讼主体资格及一审原告宋泽和的起诉未超出起诉期限。一审法院对上述有关一审原告是否符合起诉条件的判断均符合国家法律规定。既然一审原告符合起诉条件，就应当按照合法性审查原则对被诉具体行政行为是否合法进行审理并作出判决。一审法院没有依照上述法律规定对被诉行政行为合法性作出判断，而是依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第四款【应为《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项】判决驳回一审原告宋泽和的诉讼请求，应属适用法律不当。本案中，因乐陵市人民政府一审所提交的农村土地承包经营权情况核查表与被诉《土地承包经营权证》（无编号）中的地块名称及面积均不一致，也没有提交与该《土地承包经营权证》中内容一致的登记薄及其他证据，该登记行为主要证据不足，理应撤销。宋泽和上诉理由成立，依法应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项和第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：一、撤销乐陵市人民法院作出的（2014）乐行初字第30号行政判决；二、撤销乐陵市人民政府1998年为被上诉人李广和颁发的《土地承包经营权证》。
李广和申请再审称，1.本案不属于人民法院行政案件的受案范围。申请人取得土地承包经营权的依据是申请人与东大桑树村委会签订的土地承包合同，承包经营权证书并不是农民是否取得承包权的依据。根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》等法律规定，土地承包经营权自承包合同生效时设立。当土地承包合同与土地承包经营权证书记载的内容不一致时，应当以土地承包合同为准。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2.宋泽和无本案行政诉讼主体资格。本案承包经营权证的发证时间是1998年，而宋泽和与东大桑树村委会签订的土地承包合同的时间是2004年，在发证的时候宋泽和还没有承包该土地，与该土地无任何利害关系，因此不是行政行为的相对人，不具有诉讼主体资格。3.本案为行政复议前置案件，应当先申请行政复议，而宋泽和直接提起行政诉讼，人民法院不应当受理。4.原告起诉超过起诉期限。直接向人民法院提起诉讼的，起诉期限是三个月，而本案距发证时间已15年。5.被申请人发证的行为合法。被申请人为申请人发证时，相关的法律、文件等均没有出台，对发证的程序均没有具体规定，故本案对被申请人行政行为的审查不能依据2000年之后的规定进行审核。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项的规定，请求：撤销德州市中级人民法院（2014）德中行终字第111号行政判决。
2017年3月9日，本院组织双方当事人进行了公开听证，经过听证，本院查明，1998年，乐陵市人民政府为李广和颁发土地承包经营权证书时关于土地承包经营权证颁证程序方面的法律法规并未出台，颁发土地承包经营权证的主要依据是土地承包合同、中央的政策性文件以及习惯做法。乐陵市人民政府在一审时提交的土地承包经营权核查表的制作时间是2010年。本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案焦点问题是乐陵市人民政府为李广和颁发的土地承包经营权证是否合法。《山东省农村集体经济承包合同管理条例》（1989年）（以下简称《承包条例》）第二条规定：“本条例所称农村集体经济承包合同（以下简称承包合同），是指村集体经济组织（没有设立集体经济组织机构的村为村民委员会）在实行承包经营责任制过程中，与其内部成员及其他承包者签订的明确双方在生产、经营和分配中权利、义务关系的协议。”《承包条例》第四条第一款规定：“农村集体所有的资源、资产和集体依法取得使用权的国家资源，由村集体经济组织或村民委员会发包。”《承包条例》第十一条规定：“发包方与承包方对承包合同的主要条款经过协商一致，形成书面协议，并分别签字盖章后，即为合同成立。承包合同签订后，如一方要求鉴证或公证的，可到乡（镇）承包合同管理部门鉴证或到公证机关公证。”依据原审查明的事实，1998年12月22日，李广和与杨家乡（现黄夹镇）东大桑树村签订土地承包合同，鉴证机关为乐陵市杨家乡（现黄夹镇）经管站，乐陵市人民政府依据该承包合同和当时中央关于农村土地承包方面的政策向李广和颁发土地承包经营权证书予以确认其土地承包经营权，系政府应当履行的职责。本案中，1998年，乐陵市人民政府颁证时，关于土地承包经营权证颁证程序方面的法律法规并未出台，当时土地承包经营权证书的颁发主要基于政策性文件和土地承包合同，因此二审法院依据该土地承包经营权证颁发之后颁布的有关法律法规撤销该颁证行政行为，法律依据不足。另，乐陵市人民政府提交的农村土地承包经营权情况核查表制作的时间是2010年，二审法院以1998年承包经营权证上记载地块名称、面积与2010年的核查表不一致为由撤销土地承包经营权证，依据不足。综上，本案所诉的颁证行为符合政策规定，宋泽和要求撤销乐陵市人民政府为李广和颁发的《土地承包经营权证》的诉讼请求，一审法院予以驳回，并无不妥，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条、第七十八条的规定，判决如下：
一、撤销德州市中级人民法院（2014）德中行终字第111号行政判决；
二、维持乐陵市人民法院（2014）乐行初字第30号行政判决；
原一、二审案件受理费各50元，均由宋泽和负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曲立力
代理审判员 姜筱倩
代理审判员 李 欣
二〇一七年三月二十八日
书 记 员 王金玉