江西省赣州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）赣07行初63号
原告欧新明，男，1962年10月12日生，汉族，住赣州市会昌县。
原告欧新荣，男，1975年5月11日生，汉族，住赣州市会昌县。
原告欧成荣，男，1970年7月16日生，汉族，住赣州市会昌县。
被告会昌县人民政府。
住所地会昌县县城东街**号。
法定代表人余学明，县长。
委托代理人王涌，会昌县国土资源局工作人员。
委托代理人熊清平，会昌县法律援助中心律师。
原告欧新明、欧新荣、欧成荣要求确认被告会昌县人民政府行政征收违法，于2017年4月12日向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2017年6月1日公开开庭审理了本案。原告欧新明、欧新荣、欧成荣，被告会昌县人民政府委托代理人王涌、熊清平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年4月13日会昌县国土资源局发布《征收土地告知书》、《征地补偿安置方案公告》，决定征收会昌县文武坝镇湘东下寮、上厅小组和文武坝村铁页门小组集体土地80.218亩，其中下寮小组40.05亩。2015年会昌县国土资源局与文武坝镇湘东下寮村民小组签订了《征地协议》，对文武坝镇湘东下寮村民小组所有的集体农用地40.05亩予以征收。
原告欧新明、欧新荣、欧成荣诉称：2013年春，会昌县政府在原常务副县长邹向胜组织县镇村干部进驻原告所在文武坝镇湘东下寮组、上厅组、文武坝村铁叶门组，征收所有集体菜地用于建设《会昌县九州地震应急避难场所》项目，上厅组、铁叶门组菜地在当年被政府征收收储。原告所在组因有在原《湘江镇人民政府》规划的《湘青路》红线范围，村民宅基地老旧房子得不到改建，当年没有签订征地协议，后因县主要领导相继落马，征地事宜不了了之。原告不服会昌县人民政府征地工作组在2015年12月16日没有出示任何批文和征地公告，没有签署任何安置补偿协议下，违法强行征用位于会昌县县城九州大道东侧、县检察院北侧和九州大道西侧、九州国际南侧三小组43亩集体菜地基本农田，包括原告两块自留地、菜篮子地，分别为：欧新明5人0.92亩、欧新荣5人0.69亩、欧成荣3人0.69亩地用于建设《会昌县城市综合体》大型商业项目的行政行为。2016年4月19日依法提起行政诉讼，诉讼请求包含请求判决确认会昌县人民政府迟迟不予实施湘青路土地总体规划、城市总体规划立项后随意更改规划红线、征地补偿不考虑历史征地补偿因素、针对同一违法行为依据同一理由给予多次行政处罚、会昌县城市综合体项目公开招标后后再让被征地人签署征地协议等多个行政行为违法等。赣州市中级人民认为原告要求审查被告多个行政行为违法及要求被告异地审批三原告宅基地，诉讼请求混乱，请求和事实依据不明确，也不符合并案审理，裁定驳回了原告的起诉。原告不服提起上诉，江西省高级人民法院驳回了原告的上诉，所以只能再次起诉。2016年9月23日原告通过政府信息公开了解到，《江西省国土资源厅关于会昌县2015年度第三批次城市建设用地的批复（赣国土资核[2016]204号）》明确规定安置补偿不落实的不得开工动地。会昌县2015年第三批次城市建设用地呈报材料“一书三方案”没有报批基本农田。原告所在三小组菜地一年四季轮番种植，亩产万斤蔬菜，属国务院审批的基本农田。为了维护原告的合法权益，依法追究被告及其工作人员的行政侵权赔偿责任，纠正其错误，向贵院起诉，请求依法公正审理此案，责成被告赔偿所造成的经济损失和合理安置。原告的诉讼请求为：1、确认会昌县人民政府以公益项目《会昌县九州地震应急避难场所》征用包括原告自留地在内的43亩集体菜地基本农田用于建设《会昌县城市综合体》大型商业项目的行政行为违法；2、本案诉讼费由被告支付。
原告为证明其主张，向本院提交了以下证据：1、江西省人民政府政府公开信息，证明《会昌建成地震应急避难场所》总面积为31.5亩；2、中国地震局、江西省地震信息网公开信息，证明江西会昌县制定《会昌县地震应急避难场所建设实施方案》，召开了城市应急避难场所专项规划设计汇报会，积极推进地震应急避难场所建设，建成的九州应急避难广场位于九州大道与××路交汇处，可满足5856人最长10天的紧急安置；3、江西日报，证明会昌县建成地震应急避难场所；4、会昌县九州大道卫星地图，证明位于206国道（九州大道两侧）有圆形建筑的为会昌县九州地震应急避难广场，蓝色的为湘东下寮、上厅、铁叶门三小组菜地，菜地面积两块分别为24.8亩、24.4亩；5、位于九州大道（206国道）二侧城市综合体铜锣湾一然广场位置图，红色的为城市综合体铜锣湾壹然广场，规划红线图24.8亩，黄色为会昌县九州地震应急避难广场，政府公开信息为31.5亩；6、会昌县城市综合体规划项目红线图，证明九州大道（206国道）城市综合体A地块24.8亩，B地块24.4亩；7、会昌县城市综合体项目招商方案（铜锣湾壹然广场），证明农户还没有签订征地协议，已经在2015年9月11日在政府网发布，项目用地约45亩；8、会昌县城市综合体项目招商公告（铜锣湾壹然广场），证明2015年9月11号会昌县政府网发布的在会昌县县城九州的道西段二侧县检察院后及应急避难广场旁，具体见项目选址及用地红线图；9、欧新明、欧新荣在征地前后的土地和家人的照片；10、欧新明、欧新荣、欧成荣和家人在被征菜地前生活劳动拍的视频U盘一个，证明欧新明、欧新荣、欧成荣及下寮组是大范围的菜地，下寮组村民欧建平视频中证明高的年产值五万元人民币，2014年因得到政府的安置上厅组已经建起的旧房改造的新房；11、会昌县九州地震应急避难场所、城市综合体（铜锣湾壹然广场）相片，证明先建会昌县九州地震应急避难广场，后建铜锣湾壹然广场；12、会昌县国土资源局处理意见书（国土资信处字[2015]第53号），证明欧新明、欧新荣、欧成荣，未签订征地安置协议，位于九州大道东西两侧的土地类别为菜地，以小组名义丈量，早年已经多次征用土地，两栋土坯房都在湘青路规划红线范围内；13、会昌县国土资源局答复意见书（国土资信复字[2016]27号），证明会昌县城市综合体征用欧新明、欧新荣、欧成荣的土地，省政府批文为赣国土资核[2007]449号、[2007]687号、[2016]204号；14、会昌县国土资源局2015年度第三批次城市建设用地听证告知书；15、会昌县2015年度第三批次城市建设用地征地程序，补偿安置及社保情况说明；16、会昌县建设用地项目呈报材料“一书三方案”，证明没有报批每亩万元年产值的菜地；17、2013年会昌县九州地震应急避难场所征地工作组人员名单，证明在2013年会昌县政府以九州地震应急避难场所项目征地，并已在当年丈量土地，开展征地工作将近一年；18、会昌县会议纪要，证明2013年会昌县以九州地震应急避难场所项目征地给下寮组可以旧房改建五层的优惠政策；19、会昌县危房改造告知单和申请表，证明欧新明2014年因征地安置，湘东村主任要求在会昌县城乡规划建设局危房改建办公室领到的危房改造告知单和申请表；20、由欧新明提交给政府的《请求报告》和政府的答复，证明因征地2014年由下寮组、上厅组湘青路下寮段20余户村民联名给会昌县政府的要求开通湘青路《请求报告》，政府由城管局工作人员等给的回复；21、会昌县国土资源局与文武坝镇湘东下寮组签的《征地协议》，证明会昌县国土资源局为甲方、文武坝镇湘东下寮组为乙方签订的《征地协议》属无效协议，其位置、土地类别、征地范围（界址）、征地时间不明，下寮组组长没有签字；22、文武坝镇人民政府与湘东下寮组签的《补充协议》，证明文武坝镇人民政府为甲方、湘东下寮村民小组为甲方签订的《补充协议》属无效协议，其签字的是下寮组村民家属，国家公职人员；23、国家土地督察南京局来访人员登记单和会昌县国土资源信访不予受理告知书，证明2016年11月7日欧新明到国家土地督察南京局控告会昌县政府违法征用包括控告人在内43亩集体菜地和依法在兴会路审批建房的要求及会昌县国土资源局不予受理告知书；24、会昌县《国土资源信访事项不再受理通知书》，证明被告不敢否认征用43亩基本农田的事实；25、省人民政府行政复议告知书及行政复议文书送达回证，证明2017年5月2号因申请不到会昌县政府网站及依申请不到政府征地信息要求省政府裁定会昌县政府的行政行为违法的告知书；26、通过邮政快递申请政府信息公开的证据，证明2017年5月4号通过邮政快递分别给文武坝镇政府、县国土局、县地震局、县城乡规划建设局的政府信息公开表；27、赣州市政府信息公开和会昌县人民政府文件，该信息证实会昌县常务副县长邹向胜为地震应急避难广场负责人；28、会昌县《湘东城市综合体项目征地拆迁工作方案》，证明文武坝镇征地工作组在2015年4月13的工作方案中渋及到铁叶门组土地在2013年被政府征收收储；29、会昌县土地利用总体规划（2006-2020），会昌县政府2010年3月颁发的城市总体规划写明可以打破村民小组的界限安排住宅建设用地，基本农田按一般耕地报批，按基本农田补偿；30、会昌县县城规划区外征地拆迁补偿安置暂行办法，证明欧新明、欧新荣、欧成荣符合该办法的条件，可以选择宅基地安置；31、原告的《江西省会昌县被征地农民证书》；32、原告的集体土地建设用地使用证；33、原告的户口本。
被告会昌县人民政府答辩称：原告诉称答辩人“以公益项目会昌县九州地震应急避难场所征用包括原告自留地在内的43亩集体菜地基本农田用于建设会昌县城市综合体大型商业项目的行政行为违法”与事实不符。答辩人因会昌县城市综合体项目（九州地震应急避难场所属该项目的一个子项目）建设需要征收文武坝镇湘东下寮、上厅小组和文武坝村铁页门小组集体土地80.218亩，其中下寮小组40.05亩，上厅小组37.3亩，铁页门小组2.868亩。2015年4月13日会昌县国土资源局公布了《征收土地告知书》、《征地补偿安置方案公告》，并在湘东委会及主要道路上进行了张贴。公告明示被征地所涉集体、村民或其他权利人如有异议可在规定时间内申请听证和申请县级以上人民政府协调裁决。在实施征地前，会昌县文武坝镇政府、水东街征地指挥部在湘东文氏厅下召开了村民户长会议。在征得大部分村民同意的前提下，丈量了各农户被征收的土地面积。丈量完毕后，于2015年12月上旬由征地主体单位会昌县国土资源局与湘东下寮、上厅、文武坝村铁页门小组村民签订了《征地协议》和《补充协议》。其中，下寮小组除原告3户以外其他32户村民代表均已在征地协议书上签字以示同意。土地征收后，答辩人根据《会昌县县城规划区内征地拆迁补偿安置暂行办法》规定的39050元/亩征地补偿标准计算征地补偿款，下寮小组共计征地补偿款1563952.5元。其征地补偿款于2015年12月15日汇至湘东下寮小组集体账户上（开户人：小组长文志群，账号：23×××15）。会昌县城市综合体项目建设征收土地支付的征地补偿标准高于江西省人民政府赣府字〔2015〕81号《关于调整全省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》实施的征地综合地价（核定的文武坝镇征地补偿标准37975元/亩）。会昌县城综合体项目建设用地业经省人民政府批准实施，批准文号分别为赣国土资核〔2007〕449号（《关于会昌县2007年度第一批次城市建设用地的批复》，批准用地面积4.76公顷，地类耕地）、赣国土资核〔2007〕687号（《关于批准会昌县2003年度第五批次城镇建设用地的批复》，批准用地面积13.7982公顷，地类耕地）、赣国土资核〔2016〕204号（《关于会昌县2015年度第三批次城市建设用地的批复》，批准用地面积44.4531公顷，地类耕地）。综上所述，答辩人征收文武坝镇湘东下寮、上厅、文武坝村铁页门小组集体土地征地程序合法，征地补偿标准合理且补偿到位。原告诉称答辩人以公益项目《会昌县九州地震应急避难场所》征用包括原告自留地在内的43亩集体菜地、基本农田用于建设会昌县城市综合体大型商业项目的行政行为违法与事实不符。答辩人认为原告诉答辩人征收土地行为违法不能成立，请人民法院依法驳回原告的的请求。
被告会昌县人民政府在法定期限内向本院提交了如下证据材料：《征收土地告知书》和《征地补偿安置方案公告》复印件，证明会昌县国土资源局在湘东主要道路上张贴了征地公告和征地补偿安置方案公告；2、2007年度第一批次城市建设用地批复、2003年度第五批次城镇建设用地批复和2015年度第三批次城市建设用地批复的复印件，证明项目建设用地经过了省政府批准；3、会议记录薄复印件，证明下寮小组召开了村民户长会议；4、《会昌县县城规划区内征地拆迁补偿安置暂行办法》，证明征地补偿标准的依据；5、征地协议及其支付凭证和补充协议的复印件，证明征收下寮、上厅等小组的征地依据及已拨付征地补偿款；6、会昌县国土资源局向欧新明、文志群询问的调查笔录复印件，证明会昌县国土资源局曾向欧新明、文志群调查取证。
经审理查明，江西省国土资源厅于2007年9月24日作出赣国土资核字[2007]449号《关于会昌县2007年度第一批次城市建设用地的批复》，同意会昌县将文武坝镇湘东的农村集体农用地2.8968公顷转为建设用地并办理征地手续；2007年10月16日再次作出赣国土资核[2007]687号《关于批准会昌县2003年度第五批次城镇建设用地的批复》，同意对会昌县2003年度第五批次城镇建设用地补办审批手续，同意会昌县将文武坝镇湘东、文武坝村、高排乡高排村、周田镇周田村、富城乡桂坊村的农村集体农用地13.4637公顷转为建设用地并办理征地手续；2016年3月2日再次作出赣国土资核[2016]204号《江西省国土资源厅关于会昌县2015年度第三批次城市建设用地的批复》，同意会昌县将文武坝镇文武坝村、湘东等村的农村集体农用地44.4531公顷转为建设用地并办理征地手续，其中文武坝镇文武坝村、湘东47.346亩土地用于城市综合体项目。
2015年4月13日，会昌县国土资源局发布《征收土地告知书》，因县城区路网畅通工程（城市综合体）建设用地拟征收文武坝镇湘东集体土体。同日，会昌县国土资源局一并发布了《征地补偿安置方案公告》，对征地补偿标准、补偿安置方案进行了告知。2015年会昌县国土资源局为甲方与文武坝镇湘东下寮小组为乙方分别签订了《征地协议》，对文武坝镇湘东下寮小组的集体农用地40.05亩进行了征收，并由会昌县国土资源局将征地补偿款1563952.50元汇入下寮村小组账户。
另查明，会昌县文武坝镇湘东小寮村民小组约35户140人左右，原告欧新明、欧新荣、欧成荣均为会昌县文武坝镇湘东小寮村民小组村民。除原告欧新明、欧新荣、欧成荣3户外，其余户村民均在会昌县国土资源局与文武坝镇湘东下寮小组签订的《征地协议》上签字确认。
以上事实，由原、被告提交的证据及本院庭审笔录等在卷证实，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”的规定，集体土地征收由县级人民政府组织实施。本案虽然由会昌县国土资源局发布征地公告，并由其与村民小组签订征地协议，但对征地行为的法律后果，由会昌县人民政府承担，因而会昌县人民政府为本案适格被告。
《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。因此对因村农民集体所有的土地的变更、转移及征收等行政行为不服，有权提起诉讼的应当是村集体经济组织或者村民委员会等，而不应当是个别村民。如村民对相关行政行为不服且村集体经济组织或者村民委员会又不主动提起诉讼，村民应当依照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的程序，通过村民会议和村民代表会议形成集体决定，并由村民委员会执行，以确保起诉代表整体村民的集体意志。本案中，被告会昌县人民政府征收的为会昌县文武坝镇湘东小寮村民小组所有的集体农用地，除原告3户外，其余户村民小组均签订了征地协议，原告无权代替村民小组以自己的名义起诉，因而原告不具有提起本案诉讼的主体资格，应当驳回其起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回原告欧新明、欧新荣、欧成荣的起诉。
案件受理费50元，退回给原告欧新明、欧新荣、欧成荣。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。
审 判 长 钟沈作
代理审判员 高 霞
代理审判员 赖晓玲
二〇一七年六月二十八日
书 记 员 谢泽安
代理书记员 姚冰霞