宁波市鄞州区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）甬鄞行初字第78号
原告褚秋娣。
原告阮善奎。
原告曹科。
原告胡晓群。
原告李霖儿。
委托代理人李玉君（特别授权代理）。
五原告共同委托代理人胡颖燕（特别授权代理），宁波市东港法律服务所法律工作者。
被告宁波市规划局，住所地浙江省宁波市东部新城江澄北路575号。
法定代表人王丽萍，局长。
委托代理人陈文勇（特别授权代理），浙江文勇律师事务所律师。
委托代理人魏冬（特别授权代理），宁波市规划局北仑分局工作人员。
第三人冠泉置业（宁波）有限公司，住所地浙江省宁波市北仑区新碶渤海路655号4幢1号。
法定代表人张一，董事长。
委托代理人徐新源（特别授权代理），浙江蓝泓律师事务所律师。
原告褚秋娣等5人不服被告宁波市规划局于2014年5月5日向第三人冠泉置业（宁波）有限公司作出（2014）浙规核字第0204055号《浙江省建设工程规划核实确认书》（以下简称《核实确认书》）的具体行政行为，于2014年8月20日向宁波市北仑区人民法院提起行政诉讼。宁波市北仑区人民法院受理该案后，以该院有特殊原因不宜行使管辖权为由，报请宁波市中级人民法院指定管辖。2014年9月11日，宁波市中级人民法院作出（2014）浙甬行辖字第54号行政裁定，将本案指定本院管辖。本院于2014年9月24日受理本案后，于2014年9月28日以邮寄方式向被告发送了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2014年10月21日公开开庭审理了本案，5原告的共同委托代理人胡颖燕，被告宁波市规划局的委托代理人魏冬、陈文勇，第三人冠泉置业（宁波）有限公司的委托代理人徐新源到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年5月5日，被告宁波市规划局向第三人冠泉置业（宁波）有限公司核发（2014）浙规核字第0204055号《核实确认书》，内容为：依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条和《浙江省城乡规划条例》第四十四条及国家、省有关规定，经核实，本建设工程已具备竣工规划确认条件。建设单位：冠泉置业（宁波）有限公司；建设项目名称：北仑中心区C2地块；建设位置：岷山路以南、太河路以西、泰山路以北；建设规模：总建筑面积271452.21平方米，具体各分项的建筑面积数据见附图及附件；建设工程规划许可证号：（2011）浙规建字第0204120号、（2011）浙规建字第0204173号。该《核实确认书》附图及附件名称为竣工测绘图，其中明确标注了该建筑工程容积率等的主要技术指标。
被告宁波市规划局于2014年10月10日向本院提交了以下作出被诉具体行政行为的证据材料和法律依据：
1.总平面图、（2011）浙规建字第0204120号《建设工程规划许可证》及其附图、（2011）浙规建字第0204173号《建设工程规划许可证》及其附图、（2013）浙规核字第0204161号《核实确认书》及其附图、宁波市发展和改革委员会《关于冠泉置业（宁波）有限公司北仑中心区C2地块住宅用房建设项目核准的批复》、仑国用（2011）第09071号《国有土地使用证》、冠泉置业（宁波）有限公司北仑中心区C2地块（一期）（建筑）规划竣工测量报告、冠泉置业（宁波）有限公司北仑中心区C2地块（二期）（建筑）规划竣工测量报告、（2013）甬建验0204003号《宁波市建设工程验线合格证》、（2013）甬建验0204010号《宁波市建设工程验线合格证》各1份，用以证明第三人向被告提供了法律规定的规划核实材料；
2.仑规条（2010）75号《宁波市北仑区建设项目规划条件》及规划控制图、《当场处罚决定书》、《浙江省代收罚没款专用票据》、（2014）浙规核字第0204055号《核实确认书》各1份，用以证明被告对照先前规划许可的内容进行核实，确认第三人竣工工程符合规划许可内容并予规划核实确认的事实；
3.《宁波市建设工程竣工规划核实申请表》、《批后管理业务受理单》、《建设工程竣工规划核实取件单》各1份，用以证明被告作出被诉具体行政行为的程序合法；
4.《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十五条；《浙江省城乡规划条例》第三十六条、第四十四条；《宁波市城市规划管理条例》第三十四条；《宁波市规划局〈关于进一步深化完善“阳光规划”的意见〉》以及《宁波市城乡规划管理技术规定》，用以证明第三人竣工工程中调整的项目只有小区门卫列入《宁波市城乡规划管理技术规定》中，即被告作出被诉具体行政行为所适用的法律正确。
原告褚秋娣等5人起诉称，北仑中心区C2地块即凯旋华庭小区系由冠泉置业（宁波）有限公司开发，原告系该小区业主。根据《宁波市城乡规划条例》第三十三条和第三十五条的规定，开发商应按照规划许可内容依法进行建设，但是其在未向规划部门提交变更申请，也未获取变更审批备案的情况下，擅自对部分建设规划进行了变更施工，如将规划设计中涉及建筑立面的部分阳台宝瓶栏杆擅自变更为普通的铝合金栏杆，擅自对窗户窗框、移门分割形式进行调整，对小区大门门卫进行移位、对入门台阶进行调整等。2013年12月11日，被告派出机构北仑分局对上述开发商违法建设的内容在其官网上发布《冠泉置业北仑中心区C2地块竣工规划核实批前公示》（包括建筑布局的总平面图、建筑单体的平面图、立面图、建设用地出入口的布局），并于2014年1月10日召开了听证会，业主代表在会上指出了《竣工规划核实批前公示》在程序上违法及开发商违法建设的事实。但在2014年5月5日，被告出具了（2014）浙规核字0204055号《规划核实确认书》，对第三人的违法建设行为予以核实通过。原告认为，被告在出具（2014）浙规核字0204055号《规划核实确认书》时，没有严格依照工程规划许可时所备案的图纸进行审查，所确认的工程项目部分内容已与备案图纸存在较大出入且未经行政审批同意变更或备案，存在违法。现请求判令确认被告作出（2014）浙规核字0204055号《规划核实确认书》的具体行政行为违法。
原告在举证期限内向本院提供了下列证据材料：
1.商品房买卖合同4份，用以证明五原告均系第三人开发建设的冠泉置业北仑中心区C2地块即凯旋华庭小区的购房人，与本案被诉具体行政行为具有法律上的利害关系；
2.《冠泉置业北仑中心区C2地块竣工规划核实批前公示》及现场照片各1份，用以证明被告在第三人违规建设行为实施后才进行公示，且该项目建设被调整的四项具体内容均属于规划许可内容；
3.照片2张及《听证会实况记录》1份，用以证明被告承认小区门卫移位对规划许可有影响，且台阶调整等另外3项调整内容也应属于规划许可内容；
4.冠泉置业北仑中心区C2地块项目部分施工图5张、涉案项目建筑效果图照片及实际建筑局部照片6张，用以证明第三人未按施工图纸进行建设的事实；
5.《对冠泉置业北仑中心区C2地块项目规划核实的情况说明》及（2014）浙规核字第0204055号《核实确认书》各1份，用以证明被告对第三人的建设项目通过规划核实的行为违法。
被告宁波市规划局答辩称：一、2011年8月22日、12月2日，被告向第三人分别核发了（2011）浙规建字第0204120号《建设工程规划许可证》和（2011）浙规建字第0204173号《建设工程规划许可证》。第三人房地产建设工程竣工后，向被告申请建设工程规划核实。被告通过对建设工程规划许可证所许可的规划内容进行核实，确认第三人所建设的工程符合上述规划许可内容，从而向第三人出具了（2014）浙规核字0204055号《规划核实确认书》。二、原告起诉的理由不能成立。本案第三人对门窗、栏杆、台阶的调整不属于（2011）浙规建字第0204120号《建设工程规划许可证》和（2011）浙规建字第0204173号《建设工程规划许可证》的规划许可内容，被告只是对施工图中有关城市规划的内容，如建设位置、建筑退红、容积率等进行审核确认。三、被告在工作中发现涉案建设工程门卫位置变化等情况，通过发布《冠泉置业北仑中心区C2地块项目竣工规划核实批前公示》的形式公开相关情况，这正是被告在行政执法过程中建立健全社会公开和公众参与制度，听取公众意见，接受公众监督的一项积极举措，根本不存在行政许可程序违法的问题。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人冠泉置业（宁波）有限公司陈述称：一、原告适用《宁波市城乡规划条例》第三十三条的规定属引用法律不当。因涉案《建设工程规划许可证》均于2011年作出，而《宁波市城乡规划条例》于2012年1月1月起实施，故不能适用于本案。二、第三人对涉案工程所作的四项调整均不属于2011年《建设工程规划许可证》的内容，也不是土地出让合同中规划条件规定的内容。三、第三人对涉案工程所作的调整无需经过被告审批，理由在于规划核实确认书是规划部门在建设工程竣工后对建设工程的核实行为，其依据是原规划许可证的内容。因第三人对涉案工程所作的调整不属于规划许可和规划条件的内容，因此也不属于规划核实的内容，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人在庭前向本院提供了以下证据材料：
1.（2011）浙规建字第0204120号《建设工程规划许可证》及其附图、（2011）浙规建字第0204173号《建设工程规划许可证》及其附图，用以证明规划许可内容涉及的是建设用地的位置、面积、容积率、高度等，不包括门卫、窗、台阶、栏杆这四项内容。
2.北仑规划网网页1份，用以证明被告对第三人的规划核实确认行为不属于行政许可审批事项。
对原、被告以及第三人提供的上述证据材料，经庭审质证，各方的质证意见以及本院的认证意见如下：
对被告提供的证据材料1，第三人质证后无异议；原告质证后认为上述证据材料系被告自行制作，其内容真实性无法确认，故对此有异议。本院认为，被告提供的该组证据材料真实合法，原告虽提出异议，但无法说明其异议的具体内容，故本院对该组证据材料予以认定。对被告提供的证据材料2，第三人质证后无异议；原告质证后认为该组材料中的规划条件及规划控制图系被告自行制作，故存在异议，而《处罚决定书》系由城管部门作出，说明被告并未对第三人的违法行为进行处罚，程序上存在不当。本院认为，规划条件及规划控制图系被告依职权所作，在内容上并无不妥，本院对此予以认定；对于《当场处罚决定书》及《浙江省代收罚没款专用票据》，可以证明城管部门已经对第三人门卫移位的违法行为予以处罚，故对该事实予以认定。对被告提供的证据材料3，第三人质证后无异议，原告质证后认为被告作出被诉具体行政行为的程序不合法。本院认为，原告虽认为被告作出被诉规划核实确认行为的程序不合法，但未指出其具体违法之处，本院对其质证意见不予采信。对被告提供的作为法律依据的证据材料4，第三人质证后无异议，原告质证后对该法律依据本身无异议，但认为本案应当适用《宁波市城乡规划条例》第三十三条、第三十五条、第三十八条的规定。本院认为，因涉案项目办理建设工程规划许可证的时间为2011年，而《宁波市城乡规划条例》自2012年1月1日起施行，故其中关于建设工程规划许可证内容的规范对本案不具有可适用性。
对原告提供的证据材料1，被告和第三人质证后对其真实性无异议，但认为5原告系涉案项目28#楼和33#楼的购房人，项目内其他房屋的调整与原告不具有关联性。本院认为，该组证据材料真实、合法，且与本案具有关联性，本院予以认定。对原告提供的证据材料2，被告和第三人质证后对其真实性无异议，但认为公告中记载的涉案调整的内容不属于规划许可和规划核实范畴。本院对该组证据材料的真实性予以认定，但认为该组证据无法证明公示中载明的4处调整均属于规划许可的内容。对原告提供的证据材料3，被告和第三人质证后对照片的真实性无异议，但认为与本案缺乏关联性；对《听证会实况记录》的合法性和关联性均有异议。本院对该组证据材料的真实性予以认定，但认为其同样无法证明涉案小区调整的4项内容均属规划许可的范畴。对原告提供的证据材料4，被告质证后对其真实性无异议，但认为原告提供的施工图涉及的是27号楼与32号楼，与本案不具有关联性；而6张照片只是涉案小区部分建筑的外观，与城市规划无关。第三人质证后对该组证据材料的关联性有异议，认为建筑外观的变化不属于规划条件的范畴，对此第三人可以进行调整。本院认为，该组证据材料足以证明第三人在建设过程中对施工图作出了局部调整，故对此予以认定。对原告提供的证据材料5，被告和第三人质证后对该组证据材料的真实性和合法性无异议，但认为无法证明待证事实。本院认为，该组证据仅能证明被告对涉案项目进行规划核实确认的事实。
对第三人提供的证据材料1，因被告已经提供，本院不再重复认证。对第三人提供的证据材料2，原告质证后认为该份证据的形成时间为2008年3月10日，故不适用于本案；被告质证后认为规划核实确认是对此前许可行为的事后监督，属行政确认程序。本院对此将在本院认为部分再予阐述。
经审理查明，2011年8月19日，被告作出（2011）浙规建字第0204120号《建设工程规划许可证》，核定第三人开发建设的北仑中心区C2地块（一期）的建设位置为泰山路以北、太河路以西、岷山路以南地块，建设规模为90874.93平方米。同年12月2日，被告作出（2011）浙规建字第0204173号《建设工程规划许可证》，核定第三人开发建设的北仑中心区C2地块（二期）的建设位置为岷山路以南、太河路以西、泰山路以北，建设规模为180617.60平方米。上述两份《建设工程规划许可证》均对该建设项目第一、二期的总用地面积、计容建筑面积等技术经济指标予以明确，并在备注中要求第一、二期工程须一并竣工验收。2013年，原告褚秋娣、阮善奎、曹科、胡晓群、李霖儿分别与第三人签订了《商品房买卖合同》，购买了北仑中心区C2地块，即凯旋华庭小区的高层住宅。该项目竣工后，第三人于2014年4月29日向被告提交了《宁波市建设工程竣工核实申请表》及相关材料，被告于同日予以受理，并经核验后于2014年5月5日作出（2014）浙规核字第0204055号《核实确认书》，确认第三人开发建设的涉案工程已具备竣工规划确认条件。原告对此不服，现诉至法院。
另查明，2010年11月8日，宁波市规划局北仑分局就北仑中心区C2地块作出仑规条（2010）75号规划条件及附图，从该地块的用地面积、容积率等规划控制；物业经营用房、物业管理用房等配套设施；建筑形态及环境协调等规划引导三个方面作出了规定，并明确该地块的控制指标为：用地性质R2、用地面积89119.30平方米、建筑密度≤32%、容积率≤2.2、绿地率30%、主要出入口方位为南面。涉案项目在建设过程中，第三人作出了以下几个方面的调整：1.东侧门卫向西南偏移39厘米，西侧门卫向西南偏移62厘米；2.低层住宅一层南面入口处台阶位置调整；3.窗户窗框分割形式调整，高层住宅中的卧室窗户由内悬窗改为对外平开窗；4.高层住宅南北侧立面上宝瓶栏杆调整为铝合金栏杆。被告发现上述调整内容后，对此作出了公示，并依申请于2014年1月10日举行了听证会，听取了涉案小区住户代表的意见。2014年3月12日，被告认为上述两处门卫移位虽符合《宁波市城乡规划管理技术规定》的有关要求，但因未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，故将此移交城管部门处理。次日，宁波市北仑区城市管理行政执法局就此作出《当场处罚决定书》，决定对第三人处以罚款960元，后第三人全额缴纳了该罚款。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条的规定，被告宁波市规划局作为宁波市城乡主管部门具有对辖区内建设工程作出建设工程竣工规划核实确认的法定职权。
因5原告均系第三人开发建设的北仑中心区C2地块住宅项目的购房人，故被告就涉案项目作出的规划核实确认行为与5原告存在法律上的利害关系，即5原告具有提起本次行政诉讼的主体资格。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条及《浙江省城乡规划条例》第四十四条的规定，建设工程竣工后的规划核实主要是对建设工程是否符合规划条件，是否按照建设工程规划许可证及其附件、附图确定的内容进行建设予以现场审核。据此，规划核实行为并不创设新的权利义务，不属于行政许可范畴，而具有行政确认的性质。本案中，根据被告作出的（2011）浙规建字第0204120号、（2011）浙规建字第0204173号《建设工程规划许可证》以及仑规条（2010）75号《宁波市北仑区建设项目规划条件》的内容来看，建筑单体的门窗、栏杆、台阶三项内容既未在规划条件中予以要求，又因未涉及城乡规划的内容而不属于规划许可的范畴，故被告认定第三人对上述三项内容作出的调整不属于规划核实的内容正确。但门卫用房因涉及到建筑间距、建筑退让等规划内容，属规划条件和规划许可范畴，第三人对涉案项目的两处门卫用房的位置进行了移动属违反规划许可的行为，应予处罚。又因该门卫用房的调整符合《宁波市城乡规划管理技术规定》的具体要求，且城管部门对该违法行为作出了罚款的处罚，第三人也已全额履行了处罚决定的内容，符合《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第九条的规定。因此，被告作出被诉规划核实确认书所认定的事实清楚，适用法律正确。
原告认为门窗、栏杆、台阶的设计属于规划许可的范围，对此，本院认为建设工程施工图虽系第三人办理建设工程规划审批手续时向被告提供的材料，但并不意味着施工图的所有内容均属于被告需审核的内容，被告在建设工程规划许可时只对施工图中有关城乡规划的内容是否符合城乡规划要求进行审核，据此，门窗、栏杆、台阶的设计和施工不属于规划许可的内容。另，原告认为本案应当适用《宁波市城乡规划条例》第三十三条关于建设工程规划行政许可内容的规定，本院认为，因被告就涉案工程作出规划许可的时间为2011年，而上述条例自2012年1月1月起施行，其中关于规划许可内容的规定对于本案不具有可适用性。
在程序上，被告自收到第三人提交的规划核实申请后，通过图件核验等方式进行核实，且在十五个工作日内出具了建设工程规划核实确认书，符合《浙江省城乡规划条例》第四十四条的规定。
综上，原告要求确认被告作出的规划核实确认行为违法的诉请缺乏事实和法律依据，本院不予支持，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告褚秋娣等5人要求确认被告宁波市规划局于2014年5月5日作出（2014）浙规核字0204055号《浙江省建设工程规划核实确认书》的具体行政行为违法的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告褚秋娣等5人负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 李建宏
审 判 员 徐小娟
人民陪审员 钱华杰
二〇一四年十一月十九日
书 记 员 寿 涛
附：本案适用的法律、法规及规章：
一、《中华人民共和国城乡规划法》
第四十五条县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。
二、《浙江省城乡规划条例》
第四十四条建设工程竣工后，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请建设工程竣工规划核实。
城市、县人民政府城乡规划主管部门应当通过图件核验、现场勘查等方式进行核实。符合规划许可内容的，应当自受理申请之日起十五个工作日内，出具建设工程规划核实确认书；不符合规划许可内容不予出具建设工程规划核实确认书的，应当自受理申请之日起十五个工作日内书面告知理由。
三、《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》
第九条城市、县人民政府城乡规划主管部门在核实过程中发现建设单位或者个人未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，应按有关法律、法规规定予以处理。处理决定执行完毕后，方可出具建设工程规划核实确认书。处理时间不计入第八条规定的核实期限。
四、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。