江苏省江阴市人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）澄刑初字第0832号
公诉机关江苏省江阴市人民检察院。
被告人余某，江阴市徐霞客镇经济发展改革局局长助理，曾任江阴市徐霞客镇卫生助理、食品药品安全委员会办公室专职副主任、江阴市食品药品安全协管员，户籍所在地江苏省江阴市。2013年6月6日因涉嫌犯食品监管渎职罪由江阴市人民检察院决定取保候审。
辩护人奚海清，江苏振强律师事务所律师。
江苏省江阴市人民检察院以澄检诉刑诉（2014）183号起诉书指控被告人余某犯食品监管渎职罪，于2014年5月5日向本院提起公诉。本院受理后，经审查于同日立案，依法适用普通程序，组成合议庭，于2014年6月4日公开开庭审理了本案。江苏省江阴市人民检察院指派检察员许新学出庭支持公诉，被告人余某及辩护人奚海清到庭参加诉讼。审理期间，公诉人以需要补充侦查为由建议延期审理，合议庭同意。现已补充侦查完毕，经公诉机关申请，决定恢复本案审理。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
公诉机关指控，被告人余某于2011年2月至2012年10月，在担任江阴市徐霞客镇人民政府卫生助理、徐霞客镇食品药品安全委员会办公室专职副主任，江阴市食品药品安全协管员（徐霞客镇）期间，工作不负责任，没有认真对辖区内食品生产加工小作坊进行调查摸底并建立档案，没有进行有效的巡查和专项检查，没有及时发现辖区内生产、加工、销售假羊肉的事实，没有尽到日常监管之职责，导致江阴市徐霞客镇任九房村、金凤村等地的用狐狸肉、水貂肉等未经检验检疫的动物肉制品添加明胶等材料制作假羊肉的小作坊未被及时发现和查处。2011年10月至2012年2月间，这些小作坊共购进未经检验检疫的狐狸肉等43500余斤，加工、销售假羊肉56000余斤，加工、销售假羊肉案值人民币62万余元，并导致这些假羊肉流入市场，给人民群众的生命健康造成了潜在和现实的威胁。2013年5月，公安部将此案列为十起打击肉制品犯罪典型案例予以公布，随后中央电视台、人民网、新华网等各级各类媒体予以转发曝光，造成了恶劣的社会影响。
为指控上述犯罪事实，检察机关提供了相应的证据。公诉机关认为，被告人余某身为负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，履职过程中不负责任，不认真履行日常监管职责，致使人民群众的生命××存在潜在和现实的威胁，同时产生恶劣的社会影响，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第四百零八条之一的规定，应当以食品监管渎职罪追究其刑事责任，被告人余某系自首，提请本院依法判处。
被告人余某及其辩护人奚海清当庭提出：1、徐霞客镇人民政府相关文件对于被告人余某所担任职务具有监督巡查和检查食品小作坊职责规定不明确，客观上导致被告人余某工作不够仔细和规范；2、江阴市食品药品安全委员会办公室于2012年6月30日任命被告人余某为协管员，后被告人余某于2012年10月调离卫生助理岗位不再担任协管员，而2012年6月至10月间并非羊肉生产季节；3、被告人余某履行了一定的职责，但日常巡查不等于执法检查；4、徐霞客镇羊肉加工小作坊是历史遗留问题，没有取缔的责任不在被告人余某一人身上，将造成的恶劣的社会影响归责于被告人余某一人也不符合事实。综上，被告人余某犯罪情节轻微，请求对其免予刑事处罚。
经审理查明，根据江苏省人民政府办公厅文件苏政办发（2011）101号《省政府办公厅关于进一步加强食品生产加工小作坊和食品摊贩监督管理的意见》的规定，市、县人民政府对辖区内食品生产加工小作坊和食品摊贩的食品安全工作负总责；食品安全综合监管部门负责食品生产加工小作坊和食品摊贩的食品安全综合协调工作；乡镇人民政府、街道办事处负责协助有关部门做好食品生产加工小作坊和食品摊贩的日常监督管理工作。根据无锡市人民政府办公室文件锡政办发（2011）155号《市政府办公室关于进一步加强食品小作坊管理工作的实施意见》的规定，食品小作坊监管工作相关职责实行“属地负责、环节监管、一家为主、部门联手”的管理模式，各级政府要按照“食品安全地方政府负总责”的要求，统一领导协调本辖区食品小作坊的管理工作，组织各相关部门进一步加大对食品小作坊违法行为的查处力度。根据江阴市人民政府办公室文件澄政办发（2011）71号《江阴市人民政府办公室关于进一步加强食品生产加工小作坊和食品摊贩监管工作的意见》的规定，镇（街道）对食品小作坊和食品摊贩的食品安全工作实行属地管理，各职能部门按照环节监管要求，负责食品小作坊和食品摊贩的监督管理工作。根据《江阴市食品药品安全协管员、信息员管理办法》的规定，食品药品安全协管员具有以下职责：加强对辖区内食品药品安全的日常巡查工作，主动配合市有关部门抓好本辖区内食品药品从业单位的日常监督检查，及时发现并举报辖区内无证无照、涉嫌制售假劣食品药品的违法行为。
被告人余某2011年2月28日起担任江阴市徐霞客镇卫生助理，2011年6月起担任江阴市食品药品安全协管员（徐霞客镇），2011年9月13日起担任江阴市徐霞客镇食品药品安全委员会办公室专职副主任，2012年10月30日起担任江阴市徐霞客镇经济发展和改革局局长助理。其中，被告人余某于2011年9月13日至2012年10月30日间同时担任江阴市徐霞客镇卫生助理、食品药品安全委员会办公室专职副主任及江阴市食品药品安全协管员职务，负责江阴市徐霞客镇的食品安全日常监管工作。
在担任上述职务期间，被告人余某作为江阴市徐霞客镇对食品小作坊的食品安全工作实行属地管理的具体负责人，严重不负责任，对辖区内食品安全的日常巡查等未尽监管职责，致使江阴市徐霞客镇任九房村、金凤村多处羊肉加工小作坊以购进的狐狸肉、貂肉为原料，通过向煮熟的狐狸肉、貂肉中添加明胶等物品制作假羊肉制品对外销售，并最终流向社会供消费者食用。因监管不力，上述羊肉加工小作坊使用狐狸肉、貂肉生产并销售假羊肉一直持续至2013年2月被有关部门查处，后二十余名制售假羊肉及提供原材料的人员被追究刑事责任。2011年10月至2013年2月间，上述羊肉加工小作坊向张健、封某等人购进狐狸肉、貂肉共计13万余斤，加工、销售假羊肉制品16万余斤，销售金额达人民币170余万元。2013年5月初，公安部将江阴市徐霞客镇辖区内羊肉加工小作坊系列制售假羊肉案件作为打击肉制品犯罪典型案例予以公布，国内外多家媒体进行了报道，造成了恶劣的社会影响。
2013年6月6日，被告人余某在接到江阴市徐霞客镇纪委工作人员的通知后在纪委工作人员的陪同下至江阴市人民检察院接受调查，到案后如实供述了自己的罪行。
上述事实，有公诉机关提交，并经法庭质证、认证的下列证据加以证明：
1、人口信息，证明被告人余某的户籍情况。
2、干部履历表、公务员登记表、公务员任免审批表、中共徐霞客镇委员会文件、徐霞客镇人民政府文件、江阴市食品药品安全委员会办公室《关于各镇食品药品安全协管员有关情况的说明》、《关于我市镇（街道）食品药品安全协管员聘用情况的说明》，证明被告人余某任职情况。
3、江苏省人民政府办公厅文件、无锡市人民政府办公室文件、江阴市人民政府办公室文件、《江阴市食品药品安全协管员、信息员管理办法》，证明相关文件对食品生产加工小作坊的监管职责进行了规定，另证明食品药品安全协管员的职责。
4、会议纪要、承诺书、告知书、调查表、现场审查表，证明被告人余某负责徐霞客镇食品安全工作之前徐霞客镇对羊肉加工小作坊的管理情况。
5、报纸复印件及网络信息，证明：2013年5月初，公安部将江阴市徐霞客镇辖区内羊肉加工小作坊制售假羊肉案件作为打击肉制品犯罪典型案例予以公布，国内外多家媒体进行了报道，上述制售假羊肉案件造成了恶劣的社会影响。
6、刑事判决书，证明：徐霞客镇制售假羊肉的加工小作坊2013年2月被查处后，二十余名制售假羊肉及提供原材料的人员被追究刑事责任。
7、证人许某、张某甲、刘某、任某甲、薛某的证言，证明被告人余某在徐霞客镇的任职及职责情况，另证明徐霞客镇对羊肉加工小作坊的监管情况。
8、证人卫某、任某乙、方某、张某乙、华某、封某、任某丙、黄某、王某甲、王某乙的证言，证明徐霞客镇任九房村、金凤村羊肉加工小作坊使用狐狸肉、貂肉生产并销售假羊肉情况。
9、发破案经过，证明本案案发经过情况。
10、被告人余某的供述。
本院认为，被告人余某作为负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，在工作中严重不负责任，不认真履行职责，造成严重后果，其行为确已构成食品监管渎职罪。被告人余某的到案情形符合自首的规定，系自首，依法予以从轻处罚。公诉机关指控被告人余某犯食品监管渎职罪的基本事实清楚，证据确实、充分，指控的罪名正确，予以采纳。根据被告人余某的犯罪情节、悔罪表现，没有再犯罪的危险，宣告缓刑对其所居住社区没有重大不良影响，依法可以宣告缓刑。
关于被告人余某及辩护人奚海清当庭提出的辩解及辩护意见，本院认为，江阴市食品药品安全委员会办公室出具的情况说明表明，被告人余某2011年6月起即担任江阴市食品药品安全协管员（徐霞客镇），且综合全案证据判断，被告人余某担任江阴市徐霞客镇卫生助理、食品药品安全委员会办公室专职副主任职务亦为江阴市徐霞客镇对食品小作坊的食品安全工作实行属地管理的具体负责人，其在工作中严重不负责任，不认真履行职责，致使辖区内羊肉加工小作坊使用狐狸肉、貂肉生产并销售假羊肉制品的现象长期存在，后在上述现象持续至他人负责监管时被查处，并最终造成恶劣的社会影响，属于造成严重后果，其玩忽职守行为与造成的严重后果之间存在因果关系，应当以食品监管渎职罪追究其刑事责任，其虽有从轻处罚情节，但尚不足以免予刑事处罚，故对于辩解、辩护理由中与事实相符部分予以采纳，对于请求免予刑事处罚的辩解、辩护意见不予采纳。据此，依照《中华人民共和国刑法》第四百零八条之一第一款、第六十七条第一款、第七十二条第一款及《最高人民法院最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款、《最高人民法院关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》第一条之规定，判决如下：
被告人余某犯食品监管渎职罪，判处有期徒刑一年，缓刑一年六个月（缓刑考验期限，从判决确定之日起计算）。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向江苏省无锡市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应交上诉状正本1份，副本2份。
审 判 长 王新达
审 判 员 成志昀
人民陪审员 蒋钧钰
二〇一四年八月二十二日
书 记 员 马 磊
本案援引法律条款
《中华人民共和国刑法》：
第四百零八条之一第一款负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的，处五年以下有期徒刑或者拘役；造成特别严重后果的，处五年以上十年以下有期徒刑。
第六十七条第一款犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
第七十二条第一款对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，同时符合下列条件的，可以宣告缓刑，对其中不满十八周岁的人、怀孕的妇女和已满七十五周岁的人，应当宣告缓刑：
（一）犯罪情节较轻；
（二）有悔罪表现；
（三）没有再犯罪的危险；
（四）宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响。
《最高人民法院最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》：
第一条第一款国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”：
（一）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤9人以上，或者重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上的；
（二）造成经济损失30万元以上的；
（三）造成恶劣社会影响的；
（四）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。
《最高人民法院关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》：
第一条根据刑法第六十七条第一款的规定，犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。
（一）自动投案，是指犯罪事实或者犯罪嫌疑人未被司法机关发觉，或者虽被发觉，但犯罪嫌疑人尚未受到讯问、未被采取强制措施时，主动、直接向公安机关、人民检察院或者人民法院投案。
犯罪嫌疑人向其所在单位、城乡基层组织或者其他有关负责人员投案的；犯罪嫌疑人因病、伤或者为了减轻犯罪后果，委托他人先代为投案，或者先以信电投案的；罪行未被司法机关发觉，仅因形迹可疑被有关组织或者司法机关盘问、教育后，主动交代自己的罪行的；犯罪后逃跑，在被通缉、追捕过程中，主动投案的；经查实确已准备去投案，或者正在投案途中，被公安机关捕获的，应当视为自动投案。
并非出于犯罪嫌疑人主动，而是经亲友规劝、陪同投案的；公安机关通知犯罪嫌疑人的亲友，或者亲友主动报案后，将犯罪嫌疑人送去投案的，也应当视为自动投案。
犯罪嫌疑人自动投案后又逃跑的，不能认定为自首。
（二）如实供述自己的罪行，是指犯罪嫌疑人自动投案后，如实交代自己的主要犯罪事实。
犯有数罪的犯罪嫌疑人仅如实供述所犯数罪中部分犯罪的，只对如实供述部分犯罪的行为，认定为自首。
共同犯罪案件中的犯罪嫌疑人，除如实供述自己的罪行，还应当供述所知的同案犯，主犯则应当供述所知其他同案的共同犯罪事实，才能认定为自首。
犯罪嫌疑人自动投案并如实供述自己的罪行后又翻供的，不能认定为自首，但在一审判决前又能如实供述的，应当认定为自首。