四川省南充市顺庆区人民法院行 政 判 决 书（2016）川1302行初18号原告南部县新鑫汽车运输服务有限公司，住所地四川省南部县蜀北街道办事处嘉陵路62号。法定代表人李永林，经理。委托代理人（特别授权）吴存弟，四川省南部县凌江法律服务所法律工作者。被告南充市顺庆区安全生产监督管理局，住所地南充市顺庆区人民北路15号川北大厦13楼。法定代表人何良永，局长。委托代理人郭军元，四川元黎律师事务所律师。委托代理人何波，南充市顺庆区安全生产监督管理局工作人员。原告南部县新鑫汽车运输服务有限公司（以下简称南部新鑫公司）不服南充市顺庆区安全生产监督管理局（以下简称区安监局）作出的（南顺）安监管罚字[2015]第（4）号行政处罚决定书，于2016年1月27日向本院提起行政诉讼。本院于同月29日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月22日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人吴存弟、被告的委托代理人郭军元、何波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年9月28日被告作出（南顺）安监管罚字[2015]第（4）号行政处罚决定书，主要内容是“你（单位）川R4xxx2豪泺牌重型自卸货车2015年3月23日在顺庆区西华体育公园“王品咖啡”外发生一起造成一人死亡的道路交通事故，你公司存在公司安全管理人员未取得安全任职资格证、公司未按照国家和省的规定对从业人员进行安全生产教育和培训的行为。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十四条、第二十五条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，决定给予罚款贰拾柒万元整的行政处罚。”原告诉称，一、被告不享有对道路交通事故的行政处罚权。《安全生产法》第二条明确规定“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法”，从这一规定可以看出《安全生产法》是专门调整涉及安全生产的相关关系的法律，其适用范围仅限定在生产经营领域。不属于生产经营活动中的安全问题，如公共场所集会中的安全问题、正在使用中的民用建筑物发生垮塌造成的安全问题等，都不属于本法的调整范围。该条又明确规定“有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。”至此，已经很明确了公路、水路、铁路、航空等有关的交通安全和消防安全不适用《安全生产法》，而是适用专门（特别法）的《道路交通安全法》、《铁路法》、《民用航空法》《海上交通安全法》、《内河交通安全管理条例》等法律法规和《消防法》。同样，在上述领域出现了生产安全问题应由上述相关部门管理，安监局不是交通事故法定的管理部门，对交通运输企业进行行政处罚属超越职权的行为。二、1、根据最高人民法院2010年10月27日关于安监部门是否有权适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复（[2010]行他字第12号）“未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第37条对相关运输企业实施行政处罚不妥”的回复证明，贵局不享有对申请人的行政处罚权。2、从法律的规定看，被告对道路运输企业不享有处罚权。我国安全生产法与道路交通安全法同属法律，前者以一般的生产安全事项为适用对象，后者则以特定的道路交通安全事项为适用对象。与一般的生产安全相比，道路交通安全有其特殊性，一般生产经营单位的生产经营行为，有固定的生产经营场所、其生产经营行为也比较固定；而道路交通安全与驾驶员、行人、车辆等要素在路面上的活动直接相关，各要素的流动性特别强、数量大，安全的重心有别于一般的生产安全。对照安全生产法的规定，道路交通安全法与道路运输条例对道路交通安全进行了较为全面和细致的规定,被告不能依据安全生产法对发生交通事故的道路运输企业进行处罚。3、被告行政处罚决定适用旧法律错误。2014年11月1日新修正后的《行政诉讼法》第46条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”而被告却适用修定前的旧《行政诉讼法》第39条之规定。因此，被告适用旧法律错误。三、依“职权法定”原则，被告不享有对运输企业的行政处罚权。职权法定是依法行政原则最基本的要求。在道路交通安全领域，道路交通安全法、道路运输条例明确了道路交通安全的主管部门及各部门的具体权限。被告以安全生产法的相关规定，提出其有权对发生交通事故的运输公司进行处罚属对法律认识、理解错误。“法无明文授权不可为”是法律规范行政执法机关的执法行为，使其依法行政，如果搞错了基本的法律概念，就容易产生诸多滥用“公权”侵犯“私权”的事件。“法无授权即禁止”应成为执法者座右铭。再者，交通事故发生后，安监部门与其它主管部门参与事故的调查并出具调查报告的行为，是否意味着其在实际行使对运输企业进行处罚的权力呢？根据国务院《生产安全事故报告调查处理条例》第五条的规定，参加事故调查处理的部门和单位应当互相配合,提高事故调查处理工作的效率。为了进一步规范生产安全事故的调查处理，防止和减少生产安全事故，县级以上人民政府作为事故调查处理的主体，组织各有关部门和单位，相互配合，提高事故查处的效率。从行政职权的角度分析，各级安监部门只起组织、协调作用，在负有安全监督管理职责的各部门联合执法的过程中，各部门必须遵循“职权法定”原则，在法定的职权范围内合理分工，不能以联合执法的形式超越职权。交通事故发生后，安监局参与调查并根据调查情况出具报告的行为只是其作为事故调查组成员，发挥其在调查处理生产安全事故方面的经验和优势，出具调查报告，对责任主体的责任进行认定，并不意味着其有权对交通事故中负有安全责任的运输企业进行处罚。综上所述，被告不是交通事故法定的管理部门，对交通运输企业进行行政处罚属超越职权的行为。未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因。依“职权法定”原则，“法无明文授权不可为”。被告在行使公权力时必须有法律的明文规定和授权，否则就是不可为。被告不享有对运输企业的处罚权。根据《中华人民共和国道路交通安全法》和《四川省道路运输条例》专门的特别法相关规定及最高人民法院([2010]行他字第12号）司法解释，请求人民法院撤销被告对原告违法的、不当的(2015)第4号行政处罚决定书。原告向本院提供了以下证据：第一组：组织机构代码证。营业执照。税务登记证。法人身份证明。拟证明原告主体合法。第二组：1、[2010]行他字第12号《最高人民法院关于安监部门是否有权适用及对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》。2、《中华人民共和国安全生产法》第2条及释义。拟证明被告行政处罚适用法律错误经庭审质证，被告对原告证据的真实性、合法性无异议，但不能支持原告的观点，被告有权进行查处。被告区安监局辩称，1、被告顺庆区安监局依法享有行政处罚权:原告新鑫公司诉称被告顺庆区安监局不享有对道路交通事故的行政处罚权系理解法律错误，不能成立，理由如下：首先，2015.3.23事故不是单纯的道路交通事故，涉案肇事的川R4xxx2重型货车从工地满载废土穿越城区到几公里之外的弃土场，没有合法上路的路线牌，驾驶员郑海军明知刹车偏软的情况下，为抢时间牟得运输费，致一人死亡的严重后果，是严重违反安全生产的行为，仍适用《安全生产法》及相关法规。在2015年7月7日举行的行政处罚听证会上，新鑫公司代理人承认涉案车辆是在从事生产经营活动，而在起诉状中新鑫公司则称本案不属于生产经营活动中的安全问题，不适用《安全生产法》，显然与事实不符；其次，《道路交通安全法》对道路运输业的安全生产经营并没有作出特别规定，没有明确规定对责任企业实施行政处罚，道路运输生产经营活动中发生的安全生产法律关系仍应纳入《安全生产法》的调整范围。《安全生产法》第二条规定未排除对《道路交通安全法》未规定事项的管辖权。《安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。”该条款排除的是法律、行政法规对“道路交通安全”另有规定的内容，并不完全排斥《安全生产法》对道路交通安全法律、行政法规未规定的事项的适用。《安全生产法》是对从事生产经营活动的单位的安全生产进行一般性普遍规范的法律，《道路交通安全法》是对车辆驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人在道路交通安全方面进行规范的特别法律。特别法优于一般法的前提是特别法对相关事项有特别规定或者是特别法限定了不适用一般法的特定范围。如果属于与特别法规范行为相关联的一般共性问题，特别法没有特殊规定或者适用范围的特别限制时，并不能排除一般法对该类事项的适用。2014年版《安全生产法》第二十五条则规定了一般生产经营单位对其从业人员的安全生产教育培训义务，在此情形下，对运输企业适用《安全生产法》的一般性规定，是对其不同于肇事驾驶员承担特定道路交通违章行为责任的一般安全生产违法行为处罚，不会因为适用《安全生产法》而同时产生可否适用《道路交通安全法》的法律适用冲突问题；第三，原告新鑫公司以最高人民法院2010年10月27日作出的。(2010)行他字第12号文件为依据认定被告没有行政处罚权不能成立。从（2010）行他字第12号答复的文义上分析，顺庆区安监局有权适用2009年版《安全生产法》第二十一条及第八十二条第三款对新鑫公司进行行政处罚。2015年6月顺庆区安监局对新鑫公司实施行政处罚的法律依据是2014年版《安全生产法》第二十五条第一款及一百零九条。2010年的（2010）行他字第12号答复对2014年版《安全生产法》无约束力。因此顺庆区安监局的行政处罚行为并没有违背（2010）行他字第12号答复。顺庆区安监局并未适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条的规定对新鑫公司实施行政处罚。况且，该答复也仅仅是认为适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条的规定实施行政处罚是不妥行为，在法律上，不妥与不合法是两个概念。事实上，该答复并没有禁止安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条实施行政处罚。即使假设顺庆区安监局没有适用修改后《安全生产法》新增的第一百零九条，而是依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对新鑫公司实施行政处罚，也谈不上不具有行政处罚权。综上，顺庆区安监局具有对新鑫公司实施行政处罚的正当职权。2、被告顺庆区安监局依法行使行政处罚权：被告顺庆区安监局依法对3.23事故成立事故调查组，依法询问原告新鑫公司，听取其意见，调取相关事实材料，对事故发生原因进行了客观调查，形成详实的调查报告，发现新鑫公司确实存在明显的安全管理问题：在新鑫公司2015年2月、2015年3月的《安全会议及培训签到》均无法找到川R4xxx2或肇事司机郑海军的签到记录；2015年1月的《安全会议及培训签到》是川R4xxx2车主王英的签到记录，不是司机郑海军的签名。在2015年7月7日举行的听证会中，新鑫公司安全经理李治龙承认“货车的实际情况是到处跑，我公司作为挂靠企业，无法按规定进行教育培训……另外，货车是不是不能上路，是不是不能出事故，企业应该允许在一定范围内出现死亡事故”；在事故发生两个月后的2015年5月49日对李治龙的询问中，李治龙承认2009年即在该公司上班的专职安全员廖国兴仍然没有取得安全资格证书，反映出该公司安全生产培训不合法和安全生产意识淡薄。新鑫公司日常安全教育培训走形式、不到位，致使肇事司机郑海军安全生产经营意识不足，遇到临时突发情况釆取措施不当，导致了3.23事故发生。顺庆区安监局在依法作出行政处罚决定后依法告知新鑫公司其享有的权利。在新鑫公司提出听证申请后依法安排听证会，充分听取了新鑫公司工作人员提出的意见。在综合衡量各方意见后，认定新鑫公司存在公司安全管理人员未取得安全任职资格证，该公司未按照国家和省的规定对从业人员进行安全生产教育和培训的行为，从而作出最终的行政处罚决定。以上程序完全符合法律规定。3、新鑫公司起诉已经超过诉讼时效:顺庆区安监局向新鑫公司送达《行政处罚决定书》后，新鑫公司既未在规定时间内申请行政复议，也未在规定期内依法向顺庆区人民法院行政诉讼，已经超过诉讼时效。4、请求驳回原告新鑫公司的诉讼请求。综上所述，原告新鑫公司关于撤销（南顺）安监管罚字[2015]第（4）号行政处罚决定书的理由不能成立，请求依法驳回其诉讼请求。被告向本院提供了以下证据：第一组：道路交通事故认定书。立案审批表。李治龙询问笔录。廖国兴询问笔录。安全会议及培训签到。安全会议短信培训记录。事故调查报告。拟证明发生事故的原因，是因为原告未尽到安全培训义务，对肇事车辆司机没尽到安全教育义务，廖国兴作为安全员，没有取得安全证。行政处罚告知书。听证告知书。听证会通知书。听证会报告书。听证笔录。听证会签到册。行政处罚决定书。文书送达回执。拟证明我局行政处罚的程序合法。经庭审质证，原告认为：对证据1-4无异议；对证据5-6认为证据证明我公司通过短信、微信等方式对驾驶员进行了安全培训；对证据7认为该报告没有交警部门的联合调查，但对交通事故的事实予以认可；对证据8-15认为对行政处罚的程序无异议。经庭审举证质证，本院对本案证据确认如下：1、原告的证据与本案具有关联性，本院予以确认。2、被告区安监局的证据与本案具有关联性，本院予以确认。经审理查明，2015年3月23日下午，原告公司所有的川R4xxx2豪泺牌重型自卸货车在顺庆区西华体育公园“王品咖啡”外发生一起造成一人死亡的道路交通事故，事后，被告对原告公司的安全生产工作进行了调查，发现，原告公司存在安全管理人员未取得安全任职资格证、公司未按照国家和省的规定对从业人员进行安全生产教育和培训的行为。被告遂于2015年9月28日对原告公司作出（南顺）安监管罚字[2015]第（4）号行政处罚决定书，该决定书载明“你（单位）川R4xxx2豪泺牌重型自卸货车2015年3月23日在顺庆区西华体育公园“王品咖啡”外发生一起造成一人死亡的道路交通事故，你公司存在公司安全管理人员未取得安全任职资格证、公司未按照国家和省的规定对从业人员进行安全生产教育和培训的行为。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十四条、第二十五条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，决定给予罚款贰拾柒万元整的行政处罚”。原告对该处罚决定不服，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第九条规定“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。”被告作为本行政区域主管安全生产监督的行政部门，有权对在本辖区内发生的生产安全事故进行监督处罚，从庭审证据证明原告是从事汽车运输经营的企业，在生产经营中应该对其所有的车辆运营进行安全培训和安全生产的监督检查，诉讼中原告不能证明其尽到了安全教育管理责任，现在生产经营中发生安全事故，原告应承担相应的法律责任。原告作为从事运输生产的生产企业，在南充市顺庆区发生安全事故，被告有权行使行政管理监督职责，有权对原告的违法行为进行处罚。至于原告认为被告对道路交通安全无权进行管理的问题，诚然，按照《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一项“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作”之规定，被告的确对道路交通安全工作无权管理，但是，本案中被告在原告公司发生交通事故后进行安全生产检查时，发现原告公司存在安全管理人员未取得安全任职资格证、公司未按照国家和省的规定对从业人员进行安全生产教育和培训的行为，遂按照《中华人民共和国安全生产法》第二十四条、第二十五条、第一百零九条的规定，对原告给予了贰拾柒万元整的行政处罚，被告处罚的是原告公司的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十四条、第二十五条之规定，并非处罚的是发生交通事故的行为，对此本院不予支持。对于原告认为被告适用未修改的行政诉讼法错误，对原告的诉权交待适用三个月错误的问题，经庭审查明被告对原告给予三个月的起诉时间确实与现行法律不符，的确存在法律适用错误，但该法律适用错误并未给原告的权利带来任何影响，原告超过了决定书载明的三个月起诉期限起诉，法院并未按照决定书载明的起诉期限剥夺原告的诉权，该法律适用错误也未影响对本案案件事实的认定，为了便于真实化解争议，降低行政执法成本，减少当事人的讼累，本院仅对该行为进行评价。据此，被告作出的行政处罚事实清楚、证据确实充分，程序合法，符合法律规定，本院对被告作出的处罚决定予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责，或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决如下：驳回原告南部县新鑫汽车运输服务有限公司的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。审 判 长  李继红人民陪审员  张林生人民陪审员  明国强二〇一六年六月十七日书 记 员  庞 蓉