舟山市定海区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）舟定行初字第14号
原告郑世君。
委托代理人邱友康。
被告岱山县衢山镇人民政府，住所地浙江省岱山县衢山镇幸福村。
法定代表人赵红波，镇长。
委托代理人赵行一，该镇政府副镇长。
委托代理人李文国，该镇政府人武部长。
委托代理人王焦山，浙江蓬星律师事务所律师。
被告岱山县住房和城乡建设局，住所地浙江省岱山县高亭镇鱼山大道691号。
法定代表人孔德科，局长。
委托代理人於辉军，该局副局长。
委托代理人金位鹏，该局法规科副科长。
委托代理人王焦山，浙江蓬星律师事务所律师。
被告岱山县国土资源局，住所地浙江省岱山县高亭镇衢山大道609号。
法定代表人戎宏杰，局长。
委托代理人韩孝勇，该局副局长。
委托代理人金国宛，该局法规监察科科长。
原告郑世君诉被告岱山县衢山镇人民政府（以下简称衢山镇政府）、岱山县住房和城乡建设局（以下简称岱山住建局）、岱山县国土资源局（以下简称岱山国土局）行政强制及行政赔偿一案，舟山市中级人民法院将该案指定我院异地管辖审理。本院于2015年3月31日立案受理后，依法组成合议庭，在法定期限内向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书，后本案经浙江省高级人民法院同意延长审限3个月，并于同年8月13日公开开庭进行了审理。原告郑世君及其委托代理人邱友康，被告衢山镇政府委托代理人赵行一、岱山住建局委托代理人於辉军、金位鹏及上述两被告共同委托代理人王焦山、被告岱山国土局委托代理人韩孝勇、金国宛到庭参加了诉讼。案经本院行政审判专业委员会讨论，本案现已审理终结。
被告衢山镇政府以原告郑世君未取得建设工程规划许可证擅自建设位于岱山县衢山镇人民路圆心园餐馆西侧的房屋，属于土地违法建筑为由，于2013年4月8日组织实施对涉案房屋部分强制拆除。
三被告在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据：
被告衢山镇政府举证：证据一、原告于2012年6月1日书写的保证书一份，拟证明原告的建房在审批手续未完成之前施工，拆除系双方的合意；证据二、责令停止违法行为通知书及送达回证各一份，拟证明岱山国土局作出责令停止违法行为及送达的事实及程序合法；依据文件一份：浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知，拟证明拆除原告房屋是响应省政府关于“三改一拆”行动的要求。
被告岱山住建局举证：证据一、《私人建房用地呈报表》，证据二、《建设用地规划许可证》附件及用地平面图，该两份证据拟证明原告建房仅取得建设用地规划许可证和建设用地使用权，尚缺少建设工程规划许可证的事实；依据：《城乡规划法》及该法第40条的规定。
被告岱山国土局举证内容和证明目的与岱山住建局相同，另提供《国家赔偿法》法条节选，认为原告要求赔偿无法律依据。
原告郑世君诉称：一、2010年6月10日，其经村委同意后向三被告申请建房四层。至2012年10月23日仅领到用地审批手续，但一直未领到《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。期间，原告多次要求被告岱山住建局尽快核发两证。后经行政复议，被告岱山住建局才于2013年9月向其颁发了《建设用地规划许可证》，但一直未履行颁发《建设工程规划许可证》的义务；二、原告建房申请材料齐全且符合法律规定，被告岱山住建局未依法履行发证的职责，被告衢山镇政府牵头其余两被告及城市管理综合执法局在没有任何法律手续的情况下，联合对其房屋实施强制拆除的行为，非法剥夺了原告陈述权、申辩权等各项正当权利，其行为应属违法。故向法院提起行政诉讼，请求确认三被告对原告房屋实施强制拆除的行为违法，并要求行政赔偿或者恢复房屋原状，庭审中，原告将后者选择性诉求明确为单一诉求，即恢复原状。
原告提供以下证据：
证据一、《私人建房用地呈报表》一份，拟证明原告建房申请四层，建房申请材料齐全，且原告建房申请日期为2010年6月10日，但于2012年10月15日才审查结束，并最终于2012年10月23日经县人民政府土地审批结束，期间长达2年多的事实；
证据二、岱政复决字（2013）5号《行政复议决定书》一份，拟证明被告岱山住建局对原告不履行核发规划两证的职责违法，复议决定责令其履行发证职责的事实；
证据三、岱衢信访复字（2013）14号《信访事项处理意见书》，拟证明2013年4月8日，三被告及岱山县城市管理综合执法大队对原告已建的房物以未取得规划两证为由，实施强制措施部分拆除的事实。
被告衢山镇政府辩称：一、原告在没有取得《建设工程规划许可证》的情况下擅自建房。期间，三被告多次到达现场阻止但效果不佳。后浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知下发，根据该通知及上级会议精神，结合原告曾出具保证书等情况，本被告在被告岱山住建局及岱山国土局所提供政策的支持下，组织实施拆除违章建筑是符合浙江省人民政府关于“三改一拆”行动的政策精神的。二、原告曾写过“保证书”，承诺如有违建发生任由镇政府处理，故被告拆除原告的违法建筑，是履行原告事先的承诺，属于合同权利义务关系，非行政行为。综述，要求驳回原告的诉讼请求。
被告岱山住建局辩称：一、原告在没有取得《建设工程规划许可证》的情况下擅自建房，系违法建设。衢山镇政府拆除原告的违法建筑行为符合浙江省政府关于“三改一拆”行动的政策精神。二、本被告非本案的适格被告，其下属衢山分局作为衢山镇政府联合执法机制成员单位，在该次强拆过程中，仅负责拆违现场及周边过往人员的安全及群众疏散工作，并未实施具体的强制拆除行为，故要求驳回原告对其的起诉。
被告岱山国土局辩称：一、其根据原告的申请，按照相关的程序为原告办理了私人建房用地审核报批手续，依法履行了法律所赋予的应该履行的义务；二、本被告非本案的适格被告，其下属衢山中心所作为衢山镇政府联合执法机制成员单位，在该次强拆过程中，仅负责拆违现场及周边过往人员的安全及群众疏散工作，并未实施具体的强制拆除行为，故要求驳回原告对其的起诉。
经庭审质证，对原、被告提供的证据，本院认证如下：
关于三被告提供的证据：原告认为被告衢山镇政府提供的证据中，对于证据一保证书系原告和村委的约定，与被告衢山镇政府的行政行为没有关联性，且保证是双方合意的，被告让原告等待审批，而被告却久未审批到位，本身系属违法，且该保证的签字非原告本人所签；证据二责令停止违法行为通知书及送达回证系被告岱山国土局作出，与被告衢山镇政府的行为无关联；另“三改一拆”三年行动的通知作为文件不能证明本案的强制拆除行为合法。经审核，原告对证据一中的本人签字虽提出异议，但经本院释明后逾期未申请鉴定，而该证据有村委会盖章，作为证据的形式要件齐全，本院对其真实性予以确认；对被告提供的证据二，对其真实性本院予以确认。对于被告岱山住建局提供的证据中，原告对证据一没有异议，本院对其真实性予以确认；原告对证据二有异议，认为该《建设用地规划许可证》是原告房屋拆除后才拿到的，许可证内容被故意更换过。经审核，该许可证形式要件齐全，原告没有证据证明该许可证被更改过，本院对其真实性予以确认。原告对被告岱山国土局提供的证据质证意见与对被告岱山住建局提供的证据意见一致，本院认证意见同上。对于原告提供的证据，三被告对该些证据的真实性与合法性均无异议，本院予以确认。至于上述该些证据的证明力和证明内容，需要通过结合案件的事实以及解释相关规范来实现（详见“本院认为”部分）。
经审理查明：2010年6月10日，原告郑世君（其中朱亚芬、夏良满系郑世君借用的户头，联体建造）申请建造住宅用地经衢山镇枕头山村委会通过，并报衢山镇政府审核。2012年4月24日，被告岱山住建局核发了《建设用地规划许可证》（该证原告于2013年7月22经行政复议后才领到）。当月，原告开始动工建房。同年5月7日，被告岱山县国土局下属衢山国土中心所发现原告尚未办理用地审批手续而违法建设，遂向原告下发责令停工通知书。同年6月1日，郑世君向衢山镇枕头山村村委会书写保证书一份，载明“…待建房手续全部审批办好之后再动工建房，否则服从镇政府的处置。”同年10月23日，经岱山县人民政府审批，原告取得涉案房屋建设用地使用权。随后，岱山县国土局将审批建房“报件”移送给被告岱山住建局下属衢山住建分局。但该分局以原告房屋存在土地违法情形未作出处理为由，拒绝受理、核发《建设工程规划许可证》。而原告在未取得《建设工程规划许可证》情况下，擅自继续建设。至被拆前，已建成建筑为四层（局部三层），四层部分每层层高约2.7米，总面积约1200平方米。期间，各被告与原告就涉案房屋如何整改多次协商，均无结果。2013年4月8日，由衢山镇政府组织实施，岱山县住建局、岱山国土局以及其他相关部门外围参与下，对郑世君的房屋进行了部分强拆。主要拆除部分为涉案房屋三楼、四楼平顶上钢筋混凝土结构立柱20余根和第三层，第四层紧邻圆心园酒家北侧的二块面积约14平方的预浇平板。原告对该行政强制拆除行为不服，于2015年3月1日向岱山县人民法院提起诉讼。后舟山市中级人民法院将该案指定本院异地管辖审理。
本院认为，在城市规划区内进行建设，建设单位或个人应当首先依法向县级以上人民政府城市规划行政主管部门申领建设用地规划许可证。在取得建设用地规划许可证后，再向县级以上人民政府土地管理部门或者乡（镇）人民政府办理用地审批或审核手续，并在依法取得建设用地使用权的基础上，申领建设工程规划许可证，方可开工建设。
针对各方当事人的诉辩意见，归纳本案主要争议焦点有三：一是各被告主体是否适格；二是本案强拆行为是否合法；三是被拆房屋能否恢复原状。
一、关于本案的被告岱山住建局、岱山国土局是否为本案的适格被告的问题。原告将上述两单位列为共同被告，但其未能提供有效的证据证明两单位实际参与实施了对案涉房屋的强制拆除行为，且被告衢山镇政府认可涉案强拆行为由其组织实施，故岱山住建局、岱山国土局作为本案被告主体不适格，本案的适格被告为衢山镇政府。二、关于被告衢山镇政府实施的强制拆除行为是否合法的问题。首先，不论该房屋违法与否，对其拆除均应该遵循相关的法律实体及相关程序的规定。《行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。该法第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。其次，本案中，衢山镇政府并未提供任何证据表明其在对郑世君的房屋实施行政强制拆除行为之前，曾依法作出相应的行政处理决定以及相关的强制执行决定，履行过相关的催告程序等法定程序，亦并未告知原告郑世君可行使陈述权、申辩权等权利。最后，至于被告辩称拆除原告的部分房屋系按原告方的“承诺”以及是响应省政府“三改一拆”行动的要求一节，本院难以认可。任何违反法定程序的行政行为，均难以得到肯定的合法性评判。故被告衢山镇政府未依照法定程序实施强制拆除行为，应当依法确认为违法。三、关于被拆房屋能否恢复原状问题。本案中，虽然衢山镇政府于2013年4月8日对郑世君房屋的强制拆除行为构成程序违法，但因郑世君在审理期间未能提供该房屋系合法建筑的相关证据，故郑世君提出的要求恢复原状的诉讼请求，亦难以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告岱山县衢山镇人民政府于2013年4月8日拆除原告郑世君位于衢山镇人民路圆心园餐馆西侧的房屋部分建筑的行为违法；
二、驳回原告郑世君要求恢复原状的诉讼请求；
三、驳回原告郑世君对被告岱山县住房和城乡建设局及被告岱山县国土资源局的起诉。
案件受理费50元，由被告岱山县衢山镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于浙江省舟山市中级人民法院。
审 判 长 曾宏涛
代理审判员 黄 丽
人民陪审员 张泽海
二〇一五年九月二十八日
书 记 员 徐瑜鸿