广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤04行终9号
上诉人（一审原告）：梁根仔，男，1958年3月22日出生，汉族，住广东省珠海市金湾区。
上诉人（一审原告）：陈爱玲，女，1961年4月14日出生，汉族，住广东省珠海市金湾区。
上诉人（一审第三人）：梁嘉盛，男，1991年4月30日出生，汉族，住广东省珠海市金湾区。
被上诉人（一审被告）：珠海市国土资源局。住所地：广东省珠海市香洲区吉大九洲大道中****号。
法定代表人：袁学东，局长。
委托代理人：刘光大，广东莱特律师事务所律师。
委托代理人：涂泽华，珠海市国土资源局金湾分局工作人员。
被上诉人（一审被告）：珠海市不动产登记中心。住所地：广东省珠海市香洲区吉大九洲大道中****号。
法定代表人：羽海生，主任。
委托代理人：肖寒，该中心工作人员。
上诉人梁根仔、陈爱玲、梁嘉盛因与被上诉人珠海市国土资源局（下称市国土局）、珠海市不动产登记中心（下称市不动产登记中心）土地行政登记一案，不服珠海市金湾区人民法院（2015）珠金法行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。
一审法院认定事实
1989年8月23日，梁根仔向市国土局提交《土地登记申请书审批表》，申请现位于珠海市××镇××街队的住宅用地。在《土地登记申请书》中，“申请单位（个人）”一栏填写为“梁根仔”，“土地权属来源”一栏填写为“农民入社”。在《地籍调查表》中，“地籍细部测量记事”一栏空白，“调查结果审核意见”一栏无相关人员签名确认。在《界址调查表》中，“双方指界人签字盖章”一栏只有梁根仔一人签字。1989年，珠海市人民政府核发珠府集建字〔1989〕第140200019号《集体土地建设用地使用证》，登记涉案土地的使用者为梁根仔。
2012年4月25日,梁根仔之母吴长起向市国土局金湾分局提交《情况反映》，反映梁根仔采取欺骗手段将其所承祖宅所附宅基地登记至梁根仔名下一事，要求纠正错误登记。2012年11月7日，市国土局金湾分局发出《协助调查通知书》并送达梁根仔。2012年11月26日，梁根仔向市国土局金湾分局提交《关于吴长起反映梁根仔宅基地错误登记情况的意见》。
2013年2月18日，吴长起再次向市国土局金湾分局递交《历史用房确权申请》，要求对历史用房予以确权。2013年3月6日，市国土局金湾分局发出《关于房屋及土地权属调查的公告》，该局将组织红旗镇政府相关部门、小林村委会及相关利害关系人等对涉案房屋及土地使用权情况进行调查核实，并将该公告张贴至红旗国土所宣传栏。2013年3月21日及2013年4月1日，市国土局金湾分局分别对梁根仔、案外人梁炳坤、梁炳体进行询问。
2013年5月13日，市国土局金湾分局向市国土局提交《关于红旗镇小林村横街经济合作社村民宅基地权属纠纷问题的请示》。2013年8月19日，市国土局向珠海市人民政府提交《关于红旗镇小林村横街经济合作社村民宅基地权属纠纷问题的请示》，认为涉案土地登记情况有误，应予更正。经报珠海市人民政府批准，同意市国土局的意见。
2013年9月24日，市国土局金湾分局作出珠国土金函〔2013〕410号《通知》，通知梁根仔其名下的珠府集建字〔1989〕第140200019号《集体土地建设用地使用证》登记权属人有误，将对原用地进行更正登记，注销上述《集体土地建设用地使用证》。
梁根仔不服，以市国土局为被申请人向珠海市人民政府申请复议，珠海市人民政府审查认为应以其为被申请人向广东省人民政府申请复议。后梁根仔以珠海市人民政府为被申请人向广东省人民政府申请复议。2014年4月11日，广东省人民政府作出粤府行复〔2014〕65号《行政复议决定书》，维持珠海市人民政府批准市国土局注销珠府集建字〔1989〕第140200019号《集体土地建设用地使用证》的行政行为。
2015年4月14日，市国土局向市不动产登记中心发出《关于注销梁根仔<集体土地建设用地使用证>的通知》，要求其办理涉案《集体土地建设用地使用证》注销手续。2015年5月2日，市不动产登记中心在《珠海特区报》上刊登《公告》，注销涉案《集体土地建设用地使用证》。
陈爱玲与梁根仔为夫妻关系，二人于1981年9月22日结婚登记。梁嘉盛系梁根仔与陈爱玲之子。
梁根仔与陈爱玲的一审诉讼请求为：1.撤销市不动产登记中心作出的注销《集体土地建设用地使用证》（珠府集建总字第0403号/珠府集建字〔1989〕第140200019号）的行政行为，恢复原登记；2.由市国土局和市不动产登记中心承担本案诉讼费用。
一审法院裁判理由及结果
根据《城镇村庄地籍调查规程》中对界址调查的规定，“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界”、“个人使用的土地，须由户主出席指界，并出具身份证明和户籍簿”、“户主不能亲自出席指界的，由委托代理人指界，并出具身份证明及委托书”、“经双方认定的指界，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章”。本案中，涉案土地档案中的《界址调查表》上只有梁根仔一人签字，无相邻宗地使用者的签界意见。因此，该用地登记不符合《城镇村庄地籍调查规程》关于界址调查的相关规定。此外，在《土地登记申请书》中载明土地权属来源为“农民入社”，与梁根仔的实际情况不符；在《地籍调查表》中，除了“调查记事及调查员意见”外，“地籍细部测量记事”一栏空白，“调查结果审核意见”一栏除了填写“经调查情况属实，同意调查员意见”外，无相关审核人员签名确认。综上，涉案土地的土地来源情况不符合事实，界址不清，审核手续不完善，地籍调查工作明显不规范。市国土局结合上述审查结果，作出注销梁根仔名下的涉案《集体土地建设用地使用证》，于法有据。市不动产登记中心依据市国土局的通知，公告注销涉案《集体土地建设用地使用证》亦无不当。
市国土局在收到梁根仔母亲吴长起的投诉后，进行调查取证，对相关人员进行询问，并报珠海市人民政府批准后，向梁根仔发出通知并送达梁根仔。市不动产登记中心在收到市国土局发出的通知后，依法公告注销涉案《集体土地建设用地使用证》，符合法定程序。
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回梁根仔、陈爱玲的诉讼请求。一审案件受理费50元，由梁根仔、陈爱玲负担。
当事人二审诉辩主张
梁根仔和陈爱玲的上诉请求：1.撤销市不动产登记中心作出的注销珠府集建总字第0403号/珠府集建字[1989]第140200019号《集体土地建设用地使用证》的行政行为，恢复原登记；2.由市不动产登记中心和市国土局承担本案全部诉讼费用。其上诉理由如下：
一、本案争议焦点是权属人登记是否存在错误，而一审未就涉案土地使用权属是否存在错误进行审查。
二、被诉行政行为未通知与梁根仔为同一户的家庭成员陈爱玲，严重侵犯了陈爱玲等其他农民家庭成员的陈述权和申辩权。市国土局甚至从未找吴长起作过调查，情况反映和申请确认等文书全部没有吴长起的亲笔签名，是否为其真实意思表示都不明确，行政行为明显不当。
三、《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第63条规定：“未经规划的宅基地，对地界有争执的，四至明确，应以四至为准；四至不明确，应参照长期以来的使用情况，本着有利生产、生活的原则，合理解决。”二十四年来，梁根仔未与邻居发生争议，邻居对此予以证明。宅基地的四至是明确的。梁根仔自己已符合条件取得登记，当然由其本人出席指界即可，且吴长起等人对此明知。至于《界址调查表》只有梁根仔签名，而没有邻居的签名，那是国土部门工作失误，与梁根仔无关，基于行政行为的公定力、确定力、拘束力和执行力，以及行政相对人信赖保护原则，这不应影响行政行为的效力。依据法律规定，在未经登记取得使用证前，梁根仔不可能对土地享有任何合法权属，《土地登记申请书》设置“土地权属来源”、“申请者提供的权属证明材料”等栏目并要求申请者填写，不符合法律逻辑，不应因此影响梁根仔与陈爱玲的实体权利，一审法院及市国土局以此指称涉案土地使用证不合法缺乏理据。实际上，农民入社所表达的本意是梁根仔是本村村民。宅基地使用权是以户为单位进行分配的，无论宅基地使用权以梁根仔还是吴长起的名义登记，实际上都是分配给一户农民的共同使用权。即便认为应当由吴长起作为一户人代表进行登记，本案也应当为变更登记，而不是更正登记。
四、市不动产登记中心直接注销梁根仔的宅地基证缺乏法律依据。土地使用权初始登记属于行政许可，《行政许可法》第七十条规定的注销情形并未包括本案情形，该条第（六）项所称法律、法规并不包括《土地登记办法》，该办法第五十条关于可以直接办理注销的情形也不包括本案情形。若梁根仔存在欺骗行为，按照《行政许可法》第六十条第二款的规定，也应当撤销土地使用证，再根据该法第七十条第（四）项的规定注销，市不动产登记中心直接作出注销决定显然缺乏依据。
五、行政行为明显不当。按照《土地登记办法》第五十八条的规定，即使确实存在登记有错误，存在“更换和注销”两种方式，但因宅基地为一户人家共同的使用权，采用“更换”处理方式对其他共有权利人并不产生实际影响，采用“注销”则使一户人家的权利归于消灭，行政行为明显不当。
上诉人梁嘉盛的上诉请求：撤销一审判决，撤销市不动产登记中心作出的注销珠府集建总字第0403号/珠府集建字[1989]第140200019号《集体土地建设用地使用证》的行政行为。其上诉理由：梁嘉盛与梁根仔、陈爱玲是同一农民户口，依法对涉案土地享有宅基地使用权，出生至今一直使用涉案宅基地，但市国土局与市不动产登记中心从未向梁嘉盛调查有关事实，剥夺了陈述权和申辩权，涉案宅基地使用权无论登记在梁根仔还是吴长起名下，都是批准给一户人使用，没有任何法律规定宅基地使用权只能登记在户主名下，登记在任何一个家庭成员名下都足以保障一户人的权利。吴长起对涉案宅基地登记在梁根仔名下是知情且同意的，吴长起曾与梁嘉盛是一户人，一直共同生活，梁根仔实际上才是一家之主。
市国土局辩称：一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。涉案土地即便属于家庭成员共同所有，在未取得其他共有人同意的情况下，梁根仔将土地登记在其一人名下于法不符。
市不动产登记中心辩称：市国土局在涉案土地的调查过程中，认真核查原始地籍档案，仔细询问相关当事人以及知情人士，并到有关单位核实情况，始终注意充分保障上诉人的知情权和参与权，在确权登记错误的情况下，逐级上报审批机关批准，依法向市不动产登记中心发出《关于注销梁根仔<集体土地使用证>的通知》，要求依法注销涉案土地证，市国土局的行政行为属于正当履行职能行为，应予维持。市不动产登记中心注销土地证的行为合法，亦应予维持。接到市国土局的通知及市政府的批复意见等书面材料后，依据《珠海市房地产登记条例》第三十七条的规定，依法发布公告，在梁根仔未如期缴回涉案土地权属证书的情况下，依法直接作出注销土地证。市不动产登记中心注销土地证行为属于依嘱托行政行为，且注销土地行为本身并未超过有权机关嘱托内容。依据《物权法》第九条的规定，不动产物权的设立以登记为准，涉案土地原登记在梁根仔一人名下，梁嘉盛以共同居住的家人身份主张对涉案土地拥有合法权利，并提出独立的上诉理由缺乏事实和法律依据，依法应当予以驳回。
二审认定事实
2012年11月13日上午，梁根仔收到珠国土金函〔2012〕365号《协助调查通知书》，当天下午到市国土局金湾分局接受调查。
2013年3月21日，市国土局在金湾区××镇××会议室对梁根仔进行调查询问，梁根仔称1989年办证时是其亲自去办理，同吴长起没有关系。
经查，一审法院认定的其他事实属实，本院予以确认。
二审判决理由及结果
本院认为，涉案土地登记簿记载的事项确有错误，市国土局有权启动更正登记程序。《土地登记办法》第五十八条第一款规定：“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。”据此，对于确有错误的土地登记簿，国土资源行政主管部门可以依职权启动更正登记程序。涉案土地登记存在以下问题：其一，就土地沿革来看，涉案宅基地属于历史祖屋用地，不属于新分配的宅基地。2006年之前，梁根仔与吴长起为一户，后者为户主，故1989年梁根仔不具备申请宅基地使用权的资格条件。从2013年3月21日的询问笔录来看，吴长起并未委托梁根仔办理涉案土地登记。其二，原国家土地管理局1987年9月9日颁布的《城镇村庄地籍调查规程》3.2.6.1规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界；根据3.2.6.2的规定，个人使用的土地，须由户主出席指界，并出具身份证明和户籍簿，户主不能亲自出席指界的，由委托代理人指界，并出具身份证明及委托书；根据3.2.6.3的规定，经双方认定的指界，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。作为户主，吴长起并未出席指界，《界址调查表》仅有梁根仔一人的签名，但没有证据证明梁根仔获得了户主吴长起的委托，相邻宗地使用者吴华昌、黄新友的意见亦未在《界址调查表》体现。该用地登记不符合《城镇村庄地籍调查规程》关于界址调查的相关规定。《地籍调查表》中，除了调查人的调查记事及调查员意见外，地籍细部测量记事一栏空白，“调查结果审核意见”一栏填写了“经调查情况属实，同意调查员意见”等内容，但没有人员签名确认。《界址调查表》以及《地籍调查表》均与《城镇村庄地籍调查规程》不符。因此，涉案土地登记簿记载的事项确有错误，市国土局启动更正登记程序并无不当。
市不动产登记中心注销涉案土地证的程序违法。《土地登记办法》第五十八条第一款的规定清晰表明，发现土地登记簿记载的事项确有错误时，更正登记与注销原土地权利证书应同时进行。对于更正登记与注销原土地权利证书的关系和程序问题，国土资源部早在2000年已经明确，国土资厅函〔2000〕215号《国土资源部关于更正土地登记有关问题的复函》载明：依照《土地登记规则》第七十一条的规定，进行更正登记时，应当按照变更土地登记的要求，进行地籍调查和土地权属审核，报土地登记机关批准后，更改或更换土地登记卡和归户卡，并将更正结果予以公告，同时书面通知土地证书持有人在规定期限内到土地行政主管部门办理更改、更换或注销原土地证书手续。《土地登记办法》系国土资源部根据物权法对《土地登记规则》修订而来，两者关于更正登记的相关规定是一脉相承的。《中华人民共和国物权法》第十六条规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。”注销原土地权属证书属于更正登记的附带行为，更正登记的同时注销原土地权属证书系《中华人民共和国物权法》第十六条的必然要求。因此，在市国土局尚未完成涉案土地权属更正登记的情况下，即通知市不动产登记中心注销涉案土地证程序违法，市不动产登记中心依据市国土局的通知，先行注销涉案土地权属证书，程序亦属违法。
市国土局在调查处理过程中，2012年11月13日向梁根仔送达了珠国土金函〔2012〕365号《协助调查通知书》，梁根仔当日亦亲自到该局接受调查，并于2012年11月26日向该局递交了《关于吴长起反映梁根仔宅基地错误登记情况的意见》。2013年3月21日，市国土局在金湾区××镇××会议室对梁根仔进行调查询问。可见，市国土局在行政处理的过程中保障了梁根仔的陈述权和申辩权。涉案土地证上原权利人为梁根仔，且梁根仔与陈爱玲、梁嘉盛为一户，市国土局对梁根仔进行调查询问，而未对陈爱玲与梁嘉盛进行调查询问，并无不当。
市不动产登记中心适用法律不当。市国土局依据《土地登记办法》第五十八条依职权启动更正登记程序，市不动产登记中心即使注销原土地权属证书，亦应当依据该条规定进行，而市不动产登记中心在公告中却援引了该办法第五十六条，第五十六条和第五十八条分别处于该办法的“第六章注销登记”与“第七章其他登记”。注销登记和更正登记属于不同的登记类型，注销登记与注销土地权属证书亦不同概念，故市不动产登记中心适用法律存在不当。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”本案中，市不动产登记中心先行注销原土地证书程序违法，但涉案土地登记已被证明确有错误，该程序轻微违法对梁根仔的权利不产生实际影响，故本院确认市不动产登记中心作出的注销《集体土地建设用地使用证》（珠府集建总字第0403号/珠府集建字〔1989〕第140200019号）的行政行为违法。
综上，一审法院认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律不当，本院予以纠正。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项以及第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销珠海市金湾区人民法院（2015）珠金法行初字第11号行政判决；
二、确认珠海市不动产登记中心作出的注销《集体土地建设用地使用证》（珠府集建总字第0403号/珠府集建字〔1989〕第140200019号）的行政行为违法。
三、驳回上诉人梁根仔、陈爱玲、梁嘉盛的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费人民币各50元，均由被上诉人珠海市国土资源局和珠海市不动产登记中心共同承担。
本判决为终审判决。
审判长 唐 文
审判员 涂远国
审判员 陈 伟
二〇一七年三月十七日
书记员 林静丽