浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终1635号
上诉人（原审原告）浙江中顺建筑工程有限公司，住所地义乌市稠江街道下门1区25栋1单元（临时）。
法定代表人龚志军，董事长。
委托代理人楼松海，浙江大平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）金华市婺城区人民政府，住所地金华市婺城区宾虹西路2666号。
法定代表人郭慧强，区长。
委托代理人郭春英，浙江丰畅律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）金华市婺城区住房和城乡建设局，住所地金华市婺城区宾虹西路2666号行政中心北楼6楼。
法定代表人吴国建，局长。
委托代理人倪玉斌，浙江泽邦律师事务所律师。
浙江中顺建筑工程有限公司（以下简称中顺公司）因与金华市婺城区人民政府（以下简称婺城区政府）、金华市婺城区住房和城乡建设局（以下简称婺城区住建局）土地行政补偿一案，不服金华市中级人民法院2017年11月15日作出的（2017）浙07行初657号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年12月21日立案受理后依法组成合议庭审理本案。案经阅卷、询问当事人，现已审理终结。
中顺公司向原审法院提起诉讼称：1993年10月和1994年11月，中顺公司前身金华县第八建筑工程公司先后两次向金华市土地管理局受让金华市人民东路南侧国有土地866平方米和911平方米，合计1777平方米，用途为商住综合项目建设，出让年限70年。1993年10月受让的866平方米土地，地价为每平方米780元，出让金675480元。1994年11月受让的911平方米土地，地价为每平方米760元，出让金692360元。两次出让金在签订出让合同时，已全部交清。中顺公司取得上述土地后，因金华市区总体规划调整，随即被告知电大街道路由原20米宽度调为30米宽，由此减少中顺公司土地420平方米。又，受让地块北侧人民东路道路拓宽，中顺公司退让土地262.4平方米。中顺公司受让土地共减少682.4平方米。对于退让或被收回的682.4平方米土地的补偿问题，中顺公司多次向金华市政府有关部门提出上访、请求，但始终未得到妥善处理。2017年4月7日，由杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部（以下简称杭长指挥部）牵头召集金华市政府相关部门等就电大街改建工程涉及中顺公司相关土地历史遗留补偿问题进行专题研究，并形成会议纪要。会议肯定了，因电大街拓宽，中顺公司退让土地420平方米；因人民东路拓宽，中顺公司退让土地262.4平方米，受让土地面积共减少682.4平方米。会议最后决定退让土地的补偿方案：退让土地面积乘以当时出让土地的价格作为补偿本金；本金加上第一年的利息后作为次年的计算本金，复息计算，以此类推。按照金华成泰银行贷款利率5.77%计算。中顺公司得知上诉补偿方案后认为，尽管该补偿方案不符合国家对土地房屋征收价值计算的规定，还是基本同意，但就其中的利率标准问题与指挥部沟通并提出异议。中顺公司和指挥部最终达成一致，即：“……本次补偿计算按照金华成泰银行个人同期信用贷款利率，计算至补偿之日止”。并以指挥部的委托书形式明确了这一补偿方案。然而，事后指挥部又搪塞应付不委托计算。现根据中顺公司所了解的成泰银行历年执行的个人信用贷款利率情况，经计算，至2017年8月31日，应补偿款（本息）为5993273元。另，中顺公司根据金华市土地管理局当时的意见：在退让的范围上同意建二层临时用房过渡，道路建设时无偿拆除。因此，中顺公司当时就建了二层的551.38平方米的钢混框架结构的临时办公用房。该房于2017年3月10日被指挥部强制拆除，并将拆除后的建筑材料残值占为己有。根据被拆房屋结构、成新、建筑面积及相关规定计算，残值至少在10万元以上。对此，被告应当赔偿。根据婺城区政告（2015）第59号电大街改造工程国有土地上房屋征收补偿方案可见：1.婺城区政府是电大街改造的行政决定单位；2.婺城区住建局是电大街改造中的房屋征收部门；杭长指挥部是婺城区政府设立的临时性房屋征收实施单位和电大街及人民东路改造工程的临时性协调机构。因城市规划的变化致中顺公司合法受让的土地退让或被收回的682.4平方米本可早已建成商住房屋而自始不能利用，严重损害了中顺公司的正当合法利益。被告作为电大街改造的行政责任主体，消极履行补偿义务，违反了土地房屋征收应公平补偿的法律原则。故提起诉讼，请求：1.判决被告支付收回土地补偿款本息5993273元（已算至2017年8月31日止，2017年9月1日起至实际履行日止仍按原补偿方法及金华成泰银行相应利率计算）；2.判决被告赔偿建筑物拆除残值100000元。
原审法院经审理认为：本案中顺公司的诉讼请求实质为因其退让土地使用权而要求婺城区政府及住建局作出相应补偿的法定职责的问题。根据中顺公司起诉的诉讼请求并结合其陈述的事实与理由，其诉请主张由三个事实内容构成：一是认为因人民东路拓宽退地262.4平方米致土地使用面积减少而主张补偿的问题；二是认为因电大街改造由原20米宽度调整为30米宽度而是否存在中顺公司土地使用权面积减少420平方米而主张相应补偿的问题；三是认为因杭长客运专线婺城区段指挥部组织实施对中顺公司临时办公楼的建筑设施予以拆除而主张建筑物残值赔偿10万元。中顺公司据以提出以上诉讼请求的事实实质涉及三个不同的行政行为。对于不同的行政行为，依法不能合并为一个诉讼案件进行审理，而应当分别起诉。庭审中，一审法院依法向中顺公司进行了释明，要求其明确本案的诉讼请求，但中顺公司除愿意对拆除建筑物残值10万元赔偿请求另行主张外，其余仍坚持其诉请主张，导致本案因诉讼请求不明确而无法继续审理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回中顺公司的起诉。
中顺公司不服，向本院提起上诉称：一审法院无视案件实际，机械执法，请求二审撤销一审裁定，指令继续审理。一、关于本案事实情况。1993年、1994年，中顺公司从金华市土管局受让1777平方米商住建设用地。不久，中顺公司即被告知因城市规划调整，婺城区范围的电大街、人民东路拟拓宽改造，沿路土地需要退缩。为此，中顺公司沿电大街退缩420平方米，沿人民东路退缩262.4平方米。电大街、人民东路均属婺城区行政辖区。人民东路由婺城区政府设立的人民东路拓宽改造办公室负责实施，并于2013年下半年拓宽完成。电大街的拆迁改造开始于2016年，至今仍在建设中。电大街改造由婺城区政府下文，婺城区住建局为征收单位，杭长指挥部为实施单位。2015年前，中顺公司多次向金华市政府和金华市国土局反映情况。2015年杭长指挥部设立之后，向杭长指挥部提出赔偿。杭长指挥部于2017年4月7日牵头召集相关政府部门就中顺公司的历史遗留补偿问题专题研究并形成会议纪要。二、婺城区政府和婺城区住建局是本案适格的行政赔偿责任主体。中顺公司当初是根据金华市国土局的口头告知停止使用受让范围内因城市规划调整所需要的土地，并无相关政府正式文件或决定。城市市政建设应归口所在地政府及其建设行政部门管理，直到2016年和2013年电大街和人民东路才正式实施拓宽，土地才被用掉。电大街和人民东路均属婺城区辖区，拓宽项目建设者实施者也系婺城区政府和婺城区住建局设立，两被告理应是适格责任主体。且从2017年4月7日的会议纪要可见，杭长指挥部是接受承担中顺公司赔偿事宜单位，系由婺城区政府行文设立，代表婺城区住建局负责实施电大街改造，故从征收补偿角度，也应由婺城区政府和婺城区住建局承担行政赔偿责任。三、本案两次退让土地的行政赔偿应当一并审理。中顺公司两次退让土地虽然实际占用时间有先后，但权利义务及责任主体相同，且行政赔偿诉讼不同于一般的行政诉讼，合并审理有助于化解矛盾。本案的行政赔偿属于历史遗留问题，依据中共中央、国务院《关于营造企业家健康成长环境、弘扬优秀企业家精神、更好发回企业家作用的意见》精神：“在立法、执法、司法等方面各环节，加快建立依法平等保护各种所有制经济产权的长效机制。研究建立因政府规划调整、政策变化造成企业合法权益受损的依法依规补偿救济机制。”本案系因政府规划调整造成中顺公司合法权益受损，应依法依规补偿。
婺城区政府答辩称：一、原审驳回中顺公司起诉合法有据。中顺公司诉请主张是依据三个不同行政行为产生的后果，原审中又拒不变更诉请，原审据此驳回起诉，符合法律规定。二、中顺公司诉请的三项行政行为均与婺城区政府无关。中顺公司主张减少的682.4平方米土地早在1993、1994年时就退让给政府，并非因婺区政告（2015）第59号征收决定而减少。不能因为涉案土地在婺城区辖区范围内就认为婺城区政府属于当然的被告。行政诉讼应以行政行为作出单位为被告，本案中应列要求中顺公司退让土地的机关为被告。因电大街改造工程拆除的建筑残值补偿部分赔偿起诉婺城区政府属于主体错误。涉案房屋的征收部门是婺城区住建局。综上，中顺公司违反行政诉讼规则起诉，请求二审维持原审裁定。
婺城区住建局答辩称：一、一审法院认定事实、适用法律正确，中顺公司诉请不明确，应裁定驳回起诉。中顺公司诉请的事实实质涉及三个不同行政行为，不能合并审理。二、婺城区住建局不是适格的行政赔偿责任主体。1、中顺公司主张补偿款的对象错误。结合中顺公司一审陈述及（2016）浙0702行初55号行政裁定书认定的事实，中顺公司在1997年已就涉案土地补偿问题与金华市土地管理局协商处理，并达成一致处理方案，涉案土地补偿支付主体明确，至于未完全履行后果理应由当事人承担。婺城区住建局未参加过2017年4月7日的会议，也从未和中顺公司就土地补偿问题进行过确认。2、中顺公司主张的土地补偿款与婺城区住建局实施的电大街改造工程房屋征收行为无因果关系。1998年10月5日，涉案土地在变更登记时面积为1514.6平方米，已将因人民东路拓宽退让的262.4平方米减除。因中顺公司开发房地产，登记的1514.6平方米土地随房屋出售进行了分摊，中顺公司于2011年2月16日申请注销了上述土地证。婺城区政告（2015）53号、59号征收决定系婺城区政府分别于2015年7月8日和11月25日作出，此时中顺公司已无任何合法房屋或土地在征收范围。中顺公司的土地补偿问题是在电大街改造工程房屋征收之前，遗留已久，其主张的土地补偿与本次房屋征收没有关系。三、中顺公司关于建筑物残值赔偿的诉请没有事实和法律依据。中顺公司所称建筑为违法建筑，无法列入征收补偿范围，且其已经撤回该项诉请。请求二审驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，本案纠纷系为因行政部门两次收回中顺公司的土地且迄今未给予补偿，继而形成土地补偿的历史遗留问题。2017年4月7日，受电大街改建工程项目业主方市建设局委托，杭长指挥部牵头市国土资源局、市规划局、市建设局、市财政局、多湖商务区管委会相关处室、杭长指挥部、城东街道办事处就电大街改建工程涉及中顺公司相关土地历史遗留补偿问题进行专题研究，并形成会议纪要。纪要明确载明：“当前，电大街全线贯通已迫在眉睫，本着解决历史遗留问题，加快贯通进度及适当支持该公司后续发展的原则考虑，会议决定：关于退让土地的补偿，方案为：退让土地面积乘以当时出让土地的价格作为补偿本金；本金加上第一年的利息后作为次年的计算本金，复息计算，以此类推。经委托金融机构计算，总补偿金额为186.3536万元。”即会议形成了明确的补偿意见，且对当事人的实体权利可能有影响。一审诉讼中，中顺公司提交了该会议纪要以及杭长指挥部委托金华市成泰银行计算利息的《委托书》，婺城区政府及婺城区住建局对该两份证据真实性未提异议，现亦无证据表明中顺公司非法取得上述材料，在此情况下，中顺公司依据会议纪要的内容提起行政诉讼请求土地补偿，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定。原审未审查会议纪要的实际情况，径行认定中顺公司起诉不符合行政诉讼受理条件，属于认定事实不清，应予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销金华市中级人民法院（2017）浙07行初657号行政裁定；
二、本案指令由金华市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 沈 妙
审判员 黄金富
审判员 夏祖银
二〇一八年三月六日
书记员 朱胤佐
?PAGE?1?·?PAGE?9?·