贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔03行初21号
原告宋代轩。
原告高应秀。
共同委托代理人张爽。
被告务川仡佬族苗族自治县人民政府。
法定代表人石茂彪。
委托代理人ＸＸ。
原告宋代轩、高应秀不服务川仡佬族苗族自治县人民政府（以下简称“务川县政府”）行政裁决不予受理决定，向本院提起诉讼，本院于2016年1月19日立案后，向被告务川县政府送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2016年3月14日公开开庭审理了本案，原告高应秀及其委托代理人张爽，被告委托代理人ＸＸ到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年11月17日，务川县政府作出务府行决不字[2015]3号行政裁决不予受理决定书，以原告与案外人申茂玉土地调换纠纷属于农村土地承包经营权流转发生的纠纷，该纠纷应当通过协商、调解、仲裁或者民事诉讼的方式解决，不属于人民政府解决的土地权属争议范畴。同时，《承包土地明细登记表》有关于地块“石盆丘”的登记，该登记属于土地承包合同的一部分，因合同是民事行为，务川县政府无权确认其效力；至于“石盆丘”与“新田”是否是同一宗地，应由土地的所有权人明确为由，不予受理原告的行政裁决申请。
被告向本院提交的证据有：
第一组证据�2013年8月12日，原告向被告提交的确权申请书。证明2013年8月份，原告向被告提交了确权申请。
第二组证据，务府行决[2014]6号行政处理决定书。证明被告就上述申请作出了处理决定。
第三组证据，遵府行复[2014]141号行政复议决定书。证明被告作出的务府行决[2014]6号行政处理决定书被遵义市人民政府依法撤销；原告并未就该份复议决定书提起诉讼，所以该复议决定书中确认了被告无权受理原告的确权申请的表述是有效的。
第四组证据，协议书，收条。证明原告和案外人申茂玉已就争议地达成了协议。
第五组证据，确权申请书。证明在2015年10月4日，原告再次向被告提出了确权申请的事实。
第六组证据，不予受理�定书。证明被告无权处理原告的确权申请。
原告诉称，一、因图耕种方便，原告用责任地“石盆坵”与案外人申茂玉的责任地只是商定各自临时代管对方的责任地，不流转土地承包经营权，也并未互换土地承包经营权，该地至2002年土地延包时仍登记在原告宋代轩名下，后“石盆坵”被案外人申茂玉强占，并将“石盆坵”填上其子申强的承包证，属于政府机关对土承包权的确认行为，对行政确认行为不服，有权依照法律规定提起诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，本案依法应由人民政府处理，务川县政府作出不予受理决定违法。二、原告高应秀与案外人申茂玉签订的协议，是原告高应秀受欺骗签订的协议。三、“新田”和“石盆坵”不是同一宗地，原告在协议上所写的是不干涉“新田”的经营管理，并未处分“石盆坵”的实体权利。四、原告申请务川县政府进行确权完全是依照人民法院生效的民事判决进行的，务川自治县作出不予受理决定违法。综上，本案属于土地争议，应当由人民政府处理。请人民法院确认务川县政府作出的《行政裁决不予受理决定书》违法，责令务川县政府限期受理原告的土地确权申请，并依法作出行政处理决定。
原告向本院提交的证据有：
第一组证据，原告的身份证复印件。证明两原告的身份情况，在本案中的诉讼主体资格适格。
第二组证据，土地承包经营权证。证明原告�包的“石盆坵”是经被告确认并依法颁证的。
第三组证据，遵义市中级人民法院作出的（2013）遵市法民一终字第333号民事裁定书。证明原告与案外人的土地争议权属不清，依法应由被告作出行政处理决定。
被告辩称，一、原告和案外人申茂玉之间的纠纷属于土地承包经营权纠纷。根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第十五条“承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转”之规定，原告和案外人申茂玉就“石盆坵”土地的互换产生的纠纷属于土地承包经营权纠纷，同时根据该办法第三十三条的规定，原告与案外人互换承包地纠纷，行政机关无�确认其流转行为是否有效；另外，《承包土地明细登记表》有关于地块“石盆坵”的登记，该登记属于土地承包合同的一部分，因合同是民事行为，答辩人无权确认其效力。二、原告背信弃义，理应受到道德和舆论的谴责，同时也为法律所不容。本着解决争议，维护相邻团结的目的，在务川县政府法制办的组织下，当初原告自愿与案外人申茂玉签订了和解协议，该协议是原告和案外人的真实意思表达，不存在其所述的欺骗行为。原告签了协议，收到了案外人的钱，现在却背信弃义，其行为应受到道德和舆论的谴责，同时也违背合同法关于诚实信用原则的规定。综上，原告的确权申请不应由答辩人确权处理，答辩人作出的不予受理决定并不违法，请人民法院驳回原告的诉讼请求。
通过庭审质证，对于被告提交�证据，原告质证认为：第一组、第二组、第三组、第五组证据的真实性、合法性、关联性不持异议。对第六组证据认为达不到被告的证明目的。对第四组证据，认为：1、既然有这份协议的存在就证明有争议的存在，2、被告是否应该受理原告的确权申请属于程序问题，不属于实体问题，如果被告认为原告方对争议地没有权利也应该在受理之后作出处理决定，3、被告于2014年3月20日作出了行政处理决定书，而该协议的签订时间为2014年4月4日，被告为什么在已经作出处理决定的情况下又主持这个所谓的调解，所以原告方对这份协议和收条的真实性、合法性均不认可，4、正因为被告没有确认协议效力的职能，所以不能将该协议作为没有争议的理由和依据。
对于原告提交的证据，被告质证认为，对第一组、第二组证据的真实性、合法性、关联�无异议。对第三组证据的证明目的有异议，理由为这是一份民事判决书，与行政确权是两回事，原告不能以该判决证明权属不清，这恰恰和第二组证据相矛盾。
对于原告、被告双方提交的证据，本院作出如下认证：对被告提交的第一组、第三组、第五组证据，因原告对三性无异议，且符合证据规定，本院其真实性、合法性、关联性予以确认。对第二组证据的真实性、关联性予以确认，合法性不予认可，因该行政处理决定书已经在复议过程中被撤销。对第四组证据真实性予以确认。对第六组证据真实性、关联性予以确认，因不予受理决定书是本案的审理范畴，对其符合法性将在本案中作出评判。
对原告提交的证据，第一组证据和第三组证据，因被告对三性无异议，且符合证据规定，本院对两组证据的真实性、合法性、关联性予以确认。对第二组证据的真实性、关联性予以确认，对合法性本身就存在争议，本院不作评判。
本院经审理查明，第一轮土地承包到户时，原告系务川县泥高乡泥高村原泥高坝组村民，案外人申茂玉系泥高村原应堡组村民，后泥高坝组和应堡组合并为泥高组。争议土地位于泥高组，小地名叫“石盆丘（或坵）”（案外人申茂玉称为“新田”），面积约0.5亩，四至为东至公路，南至简良科房子，西至申茂华田，北至小路（或申茂玉田）。
1984年第一轮土地承包到户后，泥高村委会将该宗土地承包给原告经营管理。在上世纪九十年代，原告和案外人申茂玉为方便耕管，经协商一致，原告将该宗土地与申茂玉承包的“拗口�”土地互换耕种，双方对互换耕种的事实无异议。
2009年8月，原告得知案外人申茂玉拟将该地转让给他人建房时，原告要求归还各自调换的土地而产生争议。原告向被告提出确权申请，2014年3月20日，被告作出务府行决[2014]6号行政处理决定书，决定：一、原告与案外人申茂玉的互换土地行为合法有效，双方均不能擅自改变土地的使用性质。二、撤销原告2002年的《承包土地明细登记表》（编号：1115023）第五栏中，关于“石盆丘”土地的登记。三、确认2013年6月28日原告的《承包土地明细登记表》为无效。原告不服该行政处理决定，向遵义市人民政府申请行政复议，2014年9月15日，遵义市人民政府作出遵府行复[2014]141号行政复议决定书，以务府行决[2014]6号行政处理决定书超于职权为由而决定予以撤销。且复议决定书查明，2002年务川县政府完善第二伦土地承包时，原告的《承包土地明细登记表》（编号：1115023）上登记了“石盆丘”地块，面积0.5亩，四至为，东接马路，南接申茂华，西接申茂玉，北接高登坪。但登记的四至界限与被告现场勘查“石盆丘”地块的四至界限不一致，后原告向务川县农业部门申请变更该登记表中“石盆丘”地块的四至界限，2013年6月28日，务川县农业部门变更了该登记表中“石盆丘”地块的四至，将四至变更为，东临马路，南临高进峰田（现为简良科住房），西临申茂华田，北临小路（申茂玉田）。案外人申茂玉之子申强的《承包土地明细登记表》（编号：1115179）上登记了“新田”地块，面积0.3亩，四至为，�马路，南泥高（田），西泥高（田），北路，其四至界限与被告现场勘查的“石盆丘”地块一致，属同一宗地。
2015年10月，原告向被告再次提出确权申请书，请求被告：1、确认“石盆坵”与“新田”不是同一宗地。2、依法确认“石盆坵”权属归原告享有。被告务川县政府在收到原告的复议申请后，经审查，于2015年11月17日作出务府行决不字[2015]3号行政裁决不予受理决定书并送达给原告。原告不服，向本院提起诉讼。
另查明，原告与案外人申茂玉因土地承包经营权纠纷一案，向人民法院提出诉讼，2013年3月7日，本院作出（2013）遵市法民一终字第333号民事裁定书，认定2002年土地承包册上登记给原告的“石盆丘”土地与登记给案外人申茂玉之子申强的“新田”土地属同一地块，以争议之地权属不清，不属于人民法院民事案件的受案范围为由，驳回上诉，维持原裁定，即驳回了原告的起诉。
案外人申茂玉2002年的承包土地明细登记表中也有地块名城为“新田”登记，面积1.2亩，四至为，东马路，南大路，西高干子，北申茂伦（田），该地块与争议土地“石盆丘”相邻。
本院认为，本案主要审查被告务川县政府于2015年11月17日作出务府行决不字[2015]3号行政裁决不予受理决定书是否合法。
遵义市人民政府于2014年9月15日作出的遵府行复[2014]141号行政复议决定书，该行政复议决定�查明，2002年土地承包册上登记给原告的“石盆丘”地块与登记给案外人申茂玉之子申强的“新田”地块实为同一宗土地。本院（2013）遵市法民一终字第333号民事裁定书，认定2002年土地承包册上登记给原告的“石盆丘”土地与登记给案外人申茂玉之子申强的“新田”土地属同一地块。若“石盆丘”与“新田”是同一宗地，则存在一地两登的问题，属于土地权属登记不清，该争议属于人民政府处理土地权属争议的范畴。若不是同一宗地，则不属于人民政府处理的土地权属争议。到底2002年土地承包册上登记给原告的“石盆丘”地块与登记给案外人申茂玉之子申强的“新田”地块是否属于同一地块，被告务川县政府在务府行决不字[2015]3号行政裁决不予受理决定书未予查明和认定，也未提供充分的证据证明。因此，被告作出的务府行决不字[2015]3号行政裁决不予受理决定书存在认定事实不清，主要证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；”并参照《土地权属争议调查处理办法》第二十八条“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。……”的规定，判决如下：
一、撤销务川县政府于2015年11月17日作出务府行决不字[2015]3号行政裁决不予受理决定书�
二、责令务川县政府在收到本判决之日起六个月内作出行政处理决定。
案件受理费50元，由被告务川县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，并预交上诉费50元，上诉于贵州省高级人民法院。逾期，则本判决发生法律效力。
审 判 长 朱晓东
代理审判员 陈 娜
代理审判员 冯再军
二〇一六年四月七日
书 记 员 罗 银