广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）河市行终字第10号
上诉人（一审原告）罗城仫佬族自治县东门镇永安村地卖屯村民小组二队。
诉讼代表人黄显兵，队长。
委托代理人吴锡现。
委托代理人吕尔纯，广西超世纪律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）罗城仫佬族自治县人民政府。
法定代表人潘秋琳，县长。
委托代理人潘积红，罗城仫佬族自治县调处办干部。
委托代理人廖运谙，罗城仫佬族自治县法制办干部。
被上诉人（一审第三人）罗城仫佬族自治县东门镇永安村地卖屯村民小组一队。
诉讼代表人潘泽滔，队长。
被上诉人（一审第三人）罗城仫佬族自治县东门镇永安村地卖屯村民小组三队。
诉讼代表人吴耀二，队长。
委托代理人吴耀飞。
被上诉人（一审第三人）罗城仫佬族自治县东门镇永安村地卖屯村民小组四队。
诉讼代表人吴显仁，队长。
委托代理人吴小娟。
被上诉人（一审第三人）罗城仫佬族自治县东门镇永安村地卖屯村民小组五队。
诉讼代表人潘安文，队长。
委托代理人冯万仁。
被上诉人（一审第三人）罗城仫佬族自治县东门镇永安村地卖屯村民小组六队。
诉讼代表人潘邦华，队长。
委托代理人潘德生。
被上诉人（一审第三人）罗城仫佬族自治县东门镇永安村地卖屯村民小组七队。
诉讼代表人吴耀宏，队长。
上诉人罗城仫佬族自治县东门镇永安村地卖屯村民小组二队（以下简称地卖屯二队）因土地行政管理一案，不服罗城仫佬族自治县人民法院2014年9月19日作出的（2014）罗行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2015年1月27日公开开庭审理了本案。上诉人地卖屯二队的诉讼代表人及其委托代理人吴锡现、吕尔纯，被上诉人罗城仫佬族自治县人民政府的委托代理人潘积红、廖运谙，一审第三人罗城仫佬族自治县东门镇永安村地卖屯村民小组三、四、五、六队的委托代理人吴耀飞、吴小娟、冯万仁、潘德生，地卖屯村民小组七队的诉讼代表人吴耀宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定事实如下：本案原告地卖屯村民小组二队与第三人地卖屯村民小组一队、三队、四队、五队、六队、七队同属一个最基层的村民自治组织（地卖）村民小组，争议的5.34亩土地位于城东工业园区未征收土地前的大刺棚处，原地貌为三口水塘，是属于地卖屯村民小组的，没有具体划分给哪个队。由于工业园区建设需要，征收了地卖屯村民小组的水田、旱地、荒地、水塘等土地，面积为503亩，包括原告和被告争议的土地。《征地协议书》经双方签字确认，并获得自治区政府以桂政土批函（2006）189号、桂政土批函（2007）97号批复同意将地卖村民小组的集体农用土地和未利用地共503亩征收为国有，作为罗城县城市建设用地。2008年5月23日原告向被告罗城县政府申请争议地5.34亩的土地确权，2010年8月18日被告作出罗政处字（2010）12号处理决定书，被告作出处理决定后，第三人不服，向河池市人民政府申请复议，复议机关于2010年10月10日作出河政复决字（2010）115号行政复议决定，维持了被告县人民政府于2010年8月18日作出的罗政处字（2010）12号处理决定。第三人不服，向人民法院提起行政诉讼。一审法院作出（2012）罗行初字第4号行政判决书，撤销被告作出的罗政处字（2010）12号处理决定书。原告不服，向河池市中级人民法院提起上诉，二审法院作出（2012）河市行终字第76号行政裁定书，以程序错误驳回起诉，撤销一审法院作出的（2012）罗行初字第4号行政判决书，并未对实体问题加以评判。2013年5月27日地卖屯村民小组向被告罗城县政府递交了一份《关于城东工业园区征用了我地卖屯集体的土地后又下文确权给二队的情况反映》，被告再次深入地卖屯调查、走访群众意愿，原告大部分村民都主张争议地为地卖屯村民小组集体所有，尔后，被告于2013年7月29日作出罗政处字（2013）9号处理决定书，原告不服，向河池市政府提起行政复议，复议机关维持了原具体行政行为，原告不服，提起诉讼。
一审判决认为，本案原告与第三人争议的土地已经被依法征用为国有土地，征用之前的土地性质状态已不复存在，被告罗城县政府无权对该土地进行确权。被告罗城县政府作出的罗政处字（2013）9号处理决定书，是对原来所作出的罗政处字（2010）12号处理决定书的纠正。从法理上来说，原行政机关因各种原因发现原具体行政行为确有不当之处，就具有纠正其自身错误的法律责任，这与行政法基本原则“权责统一”是相一致的。《行政复议法》和《行政复议法实施条例》等相关法律均没有对行政机关能否撤销经复议机关维持的具体行政行为作出规定，根据《行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，经复议机关维持原具体行政行为的，作出原具体行为的行政机关是被告。依照权利义务对等原则，享有作为被告权利和义务的是作出原具体行政行为的行政机关，而不是复议机关。复议机关维持原行政机关的具体行政行为并未对原告设定新的权利义务，直接对行政相对人构成影响的仍是原具体行政行为。因此，作出原具体行政行为的行政机关是可以自行撤销复议机关维持的原具体行政行为的，而且撤销的具体行政行为同样要接受复议和诉讼程序的监督。河池市中级人民法院作出（2012）河市行终字第76号行政裁定书，以程序错误驳回起诉，撤销一审法院作出的（2012）罗行初字第4号行政判决书，并未对实体问题加以评判。综上所述，本着有错必纠的原则，被告作出的具体行政行为并无不当，原告的主张没有事实和法律依据，且未能提供充分有效的证据加以证实，其请求撤销被告作出的罗政处字（2013）9号处理决定书的理由不能成立，本院不予支持。原告诉讼的目的是基于征地补偿问题，土地补偿属于另一法律关系调整，本诉不能一概解决。
一审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决：驳回原告地卖屯村民小组二队的诉讼请求。
上诉人上诉称，一、一审判决认定事实不清，证据不足。一审判决认为：“上诉人与第三人争议的土地已经被征用为国有土地，征用之前的土地性质状态己不复存在。罗城县政府无权对该土地进行确权。”这明显是错误的。争议土地被征用为国有土地前的土地性质状态，是客观存在的事实，它就是集体土地的性质。征用之后性质改变为国有土地性质。不因其被征用而改变其被征用之前的性质，这是极其清楚的事实。因为该土地被征用，各项补偿归谁所有产生纠纷。解决办法就是确定该土地被征用前的土地权属归谁所有。根据土地法第16条的规定，该争议只能由罗城县政府处理，其他任何部门无权处理。一审判决混淆了争议土地被征用前和被征用后的性质状态这一基本事实。二、一审判决适用法律错误。被上诉人擅自撤销经上级政府维持的也是其作出的（2010）12号处理决定书，没有法律依据。经上级政府维持的处理决定，即使错误也应当由其纠正，下级政府无权纠正和撤销。在一审审理过程中，被上诉人拿不出任何事实和法律依据，来证明其有权撤销经上级政府维持的处理决定，其作出罗政处字（2013）9号处理决定书是明显超越职权的行为。综上所述，罗政处字（2013）9号处理决定书超越职权，一审判决基本事实不清，作出的判决适用法律错误。恳请上级法院撤销一审判决，撤销罗政处字（2013）9号处理决定书。
被上诉人罗城县人民政府二审期间未提交书面答辩，在庭审中口头答辩称，一审判决认定事实清楚，证据充分。本案的争议地在发生争议之前已经被征收为国有土地，罗城县人民政府原来作出的罗政处字（2010）12号处理决定认定争议地为集体土地是错误的，因此，罗城县人民政府撤销罗政处字（2010）12号处理决定是一种自查自纠的行为，本案的纠纷实际上是征地补偿费的分配问题，应当通过其他法律程序解决而不应由政府确权处理。一审判决适用法律正确，请求二审法院予以维持。
被上诉人地卖屯村民小组一、三、四、五、六、七队的答辩意见与罗城县人民政府的意见一致。
在一审法院审理中，罗城县政府提供的证据有：1、地卖屯的情况反映：证明要求撤销罗政处字（2012）12号处理决定书。2、征地协议书：证明（1）征用地卖村民小组集体土地503亩（包括争议的三口水塘5.349亩）；（2）协议的签订方为工业区管委会和地卖村民小组；（3）农民用地和未利用征地补偿分配情况。3、水塘丈量登记表：证明三口水塘的面积；确认签章。4、桂政土批函（2006）189号：证明批准征收地卖村民小组的集体未利用地6.7543公顷（101.3亩）为国有，作为罗城县城市建设用地。5、桂政土批函（2007）97号：批准征收地卖村民小组的集体未利用地26.6051公顷（399.09亩）为国有，作为罗城县城市建设用地。6、土地确权申请书：请求确定三口水塘的权属归地卖屯二队；1971、1972年曾用于做二亩秧田，水泡不便耕作，有村民在此打过砖，长期搁荒。7、罗政处字（2010）12号：证明争议的水塘S1、S2两块土地4.485亩确归二队集体所有，S30.864亩的土地归小地卖（七队）集体所有。8、（2012）罗行初字第4号：证明（1）罗政处字（2010）12号，是对争议土地被征用前的状态性质进行确权，因该土地的农村集体所有性质已不存在，再确权不能产生法律后果；（2）当事人的争议是该土地补偿费的所有权的争议，属于物权争议，应适用民事法律进行调整，不能适用行政法调整；（3）撤销罗政处字（2010）12号。9、（2012）河市行终字第76号：证明（1）地卖村民小组以原告身份向县法院起诉，请求撤销罗政处字（2010）12号，但（2010）12号未涉及到村民小组权益，村民小组与该具体行政行为未存在“法律上的利害关系”（2）一审法院以其为原告对该案进行了审理并作出实体判决，没有法律依据，本院依法予以撤销；（3）驳回地卖村民小组的起诉。10、委托书：证明挑选吴锡现、吴锡科二人全权代表大刺蓬鱼塘权属争议事宜。11、声明书：证明（1）从2012年起，挑选吴锡友为二队诉讼代表人；终止吴锡现、张昌干的委托关系，不再用以上二人为二队的诉讼代理人。12、二队村民调查笔录：证明（1）地卖屯没有明确水塘权属归二队；（2）二队只是短暂的使用过水塘，长期搁荒；（3）2008年12月21日写委托书之前没有开会讨论过，内容是后期补上的，有些签名盖印非本人所为；（4）放弃原权属主张，愿将争议的水塘补偿款作为全小组的公共资金。13、送达回证：证明河政复议字（2013）76号二队负责人签收日期。上诉人地卖屯二队及被上诉人地卖一、三、四、五、六、七队未向人民法院提交证据。
经审查，本院对当事人提供的证据作如下确认：罗城县政府提供的证据2、3、4、5、6、7、8、9、13，可作为认定案件事实经过的依据。
本院经审理查明：上诉人地卖屯二队与第三人地卖屯一队、三队、四队、五队、六队、七队争议的5.34亩土地位于罗城县城东工业园区未征收土地前的大刺棚处，原地貌为三口水塘，该争议地已于2006年12月21日、2007年9月18日经广西壮族自治区人民政府以桂政土批函（2006）189号、桂政土批函（2007）97号批复同意征收为国有，作为罗城县城市建设用地。2008年5月23日地卖屯二队向罗城县政府申请确定争议地的权属，2010年8月18日罗城县政府作出罗政处字（2010）12号处理决定，将争议地内的S1、S2地块共4.485亩的土地确定归地卖屯二队所有；争议地内的S3地块0.864亩确定归地卖屯七队所有，地卖屯一队、三队、四队、五队、六队、七队不服，向河池市人民政府申请复议，复议机关于2010年10月10日作出河政复决字（2010）115号行政复议决定，维持了罗城县人民政府于2010年8月18日作出的罗政处字（2010）12号处理决定。地卖屯一队、三队、四队、五队、六队、七队仍不服，以地卖屯村民小组的名义向罗城县人民法院提起行政诉讼。罗城县法院作出（2012）罗行初字第4号行政判决，撤销罗城县政府作出的罗政处字（2010）12号处理决定。地卖屯二队不服，向本院提起上诉，本院作出（2012）河市行终字第76号行政裁定，以原告地卖屯村民小组不具备行政诉讼的原告主体资格为由裁定撤销（2012）罗行初字第4号行政判决，驳回地卖屯村民小组的起诉。2013年7月29日，罗城县政府作出罗政处字（2013）9号处理决定，该处理决定查明，争议地大刺蓬三口水塘位于城东工业园内，面积5.34亩，于2006年12月21日、2007年9月18日经广西自治区人民政府分别以桂政土地批函（2006）189号、桂政土地批函（2007）97号文件征收为城镇建设用地，土地性质已变更为国家所有。处理决定认为，争议的土地在地卖二队申请确权之前就已征收为国有土地，罗政处字（2010）12号文定性为集体土地，属于定性错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十条第（二）项的规定，撤销罗城县政府于2010年8月18日作出的罗政处字（2010）12号处理决定。上诉人不服，向河池市政府提起行政复议，复议机关维持了罗政处字（2010）12号处理决定，上诉人仍不服，遂提起本案行政诉讼。
本院认为，本案的争议地虽于2006年12月21日、2007年9月18日经广西壮族自治区人民政府分别以桂政土地批函（2006）189号、桂政土地批函（2007）97号文件征收为国家所有。但是因土地征收所引发的土地权属争议仍存在，争议地被征收为国有并不能否定在征地过程中发生土地权属争议的客观事实。因此，被上诉人罗城县政府仍负有调处在征地中所发生的土地权属争议的职责。一审法院认为“本案原告与第三人争议的土地已经被依法征用为国有土地，征用之前的土地性质状态已不复存在，被告罗城县政府无权对该土地进行确权”的判决理由无法律依据，应当予以纠正。
《中华人民共和国行政复议法》第三十一条和第三十二条明确规定，行政复议决定书一经送达即发生法律效力，被申请人应当履行行政复议决定；被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关应当责令其限期履行。本案被上诉人罗城县政府作出罗政处字（2013）9号处理决定擅自撤销经复议机关河池市人民政府复议决定维持的原具体行政行为（即罗政处字（2010）12号处理决定），显属不履行行政复议决定的情形。同时，从行政效力的角度看，行政机关的上下级系领导与被领导的关系，上级行政机关对原具体行政行为已作出维持的复议决定，下级行政机关在上级行政机关的复议决定未撤销前，无权擅自撤销或改变原具体行政行为，罗城县政府作出罗政处字（2013）9号处理决定擅自撤销经上级人民政府复议决定维持的原具体行政行为（即罗政处字（2010）12号处理决定）亦属超越职权的行为。一审判决认为“作出原具体行政行为的行政机关可以自行撤销复议机关维持的原具体行政行为”并判决驳回上诉人的诉讼请求属于适用法律错误。
综上所述，被上诉人罗城县政府作出的罗政处字（2013）9号处理决定超越职权，应当予以撤销，一审判决适用法律错误，应当予以纠正，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项第4目之规定，判决如下：
一、撤销罗城仫佬族自治县人民法院（2014）罗行初字第16号行政判决；
二、撤销罗城仫佬族自治县人民政府2013年7月29日作出的罗政处字（2013）9号行政处理决定。
一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人罗城仫佬族自治县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 申国毅
审判员 寇四清
审判员 华卫江
二〇一五年二月二十八日
书记员 吴菊婵