山西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）晋行终196号
上诉人（原审原告）吕建岷，男，1964年4月1日出生，汉族，住大同市。
委托代理人计杰，山西北岳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）山西省工商行政管理局，住所地太原市长风大街108号。
法定代表人董岩，该局局长。
委托代理人孔军华，该局企业处主任科员。
委托代理人董琦，该局法制处主任科员。
被上诉人（原审被告）国家工商行政管理总局，住所地北京市西城区三里河东路8号。
法定代表人张茅，该局局长。
委托代理人吕凯峰，该局法规司工作人员。
原审第三人山西浑源水快流煤矿有限责任公司，住所地山西省浑源县黄花滩乡南花园村。
法定代表人孔庆仁，该公司经理。
原审第三人山西冠融实业有限公司，住所地太原市府西街169号A幢18层C户。
法定代表人郭久明，该公司总经理。
委托代理人王永宏，北京市康达律师事务所律师。
上诉人吕建岷因诉山西省工商行政管理局（以下简称省工商局）工商行政处罚一案，不服山西省太原市中级人民法院（2015）并行初字第79号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人吕建岷及其委托代理人计杰，被上诉人省工商局的委托代理人孔军华、董琦，被上诉人国家工商行政管理总局（以下简称国家工商总局）的委托代理人吕凯峰，原审第三人山西冠融实业有限公司（以下简称冠融公司）的委托代理人王永宏到庭参加诉讼。原审第三人山西浑源水快流煤矿有限责任公司（以下简称水快流公司）经合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2014年9月22日吕建岷向省工商局提交了《关于要求撤销山西浑源水快流煤矿有限责任公司登记的申请书》，同年10月9日省工商局受理了该案，同年12月22日向水快流公司送达了《行政处罚听证告知书》。省工商局经调查核实认定：水快流公司于2008年9月26日办理企业改制登记时提交了伪造的相关《批复》、《整合协议》等4份文件，骗取了工商登记，将集体企业浑源县水快流煤矿改制为吕建岷、胡香稳和冯林三个自然人持股的有限责任公司。2008年12月17日办理股东变更登记时，即将胡香稳和冯林两个自然人股东变更登记为冠融公司时，提交虚假的《2008年第三次股东会决议》骗取工商登记。水快流公司在半年之内连续两次提交多份虚假材料，且提供的虚假材料均是登记的主要材料，其行为违反了《公司法》第一百九十八条和《公司登记管理条例》第六十五条的规定，属提交虚假村料取得公司登记且情节严重的情形，应从重予以行政处罚。2015年1月4日省工商局作出晋工商企罚字[2014]16号行政处罚决定书，决定吊销水快流公司营业执照。次日将处罚决定书送达水快流公司和吕建岷。
吕建岷收到省工商局的行政处罚决定后，对吊销水快流公司营业执照的处罚结果不服，认为依照相关规定应当撤销该公司的工商登记而不是吊销公司营业执照。遂于2015年2月6日向国家工商总局邮寄了行政复议申请书，申请国家工商总局撤销省工商局作出的16号行政处罚决定，并依法责令省工商局重新作出“撤销水快流公司工商注册登记及工商变更登记”的决定。国家工商总局于2015年3月9日受理该复议申请，同年3月11日向省工商局发出《行政复议答复通知书》，同年3月23日省工商局予以答复。国家工商总局经过复议审查认为，省工商局在依法核实水快流公司的违法行为后，按照行政处罚程序对其作出吊销营业执照的行政处罚并无不当。遂于2015年4月29日作出工商复字[2015]106号行政复议决定书，维持省工商局的处罚决定。吕建岷收到复议决定书后，向太原市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销省工商局作出的16号处罚决定，并判令省工商局撤销水快流公司的工商登记。法院受理后依法追加国家工商总局为本案共同被告。冠融公司经申请作为本案第三人参加诉讼。
另查明，冠融公司于2015年3月4日向国家工商总局提出行政复议申请，认为其持有水快流公司60％的股权，水快流公司营业执照被吊销使冠融公司的合法权益受到侵犯，请求撤销省工商局作出的16号《行政处罚决定书》。国家工商总局于2015年4月29日作出工商复字[2015]105号《行政复议决定书》，维持了省工商局的行政处罚决定。
原判认为，水快流公司在办理改制登记及股东变更登记时提供虚假材料导致错误登记的事实清楚、证据确凿，省工商局的认定并无不当。省工商局作出16号《行政处罚决定书》依据的是《公司法》第一百九十八条和《公司登记管理条例》第六十五条的规定，根据上述规定，提交虚假材料情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。省工商局依法作出吊销营业执照的处罚决定符合法律、法规的规定，处罚结果正确，应当予以支持。国家工商总局作出复议决定的程序合法，适用法律正确，复议维持原行政行为的结果正确。此外，本案审查的行政行为是省工商局作出的16号行政处罚决定及国家工商总局作出的106号行政复议决定，国家工商总局就冠融公司的复议申请另行作出的105号复议决定，非本案审查范围。本案第三人的适格主体是水快流公司，第三人冠融公司的诉求宜另行处理。综上所述，吕建岷的诉讼请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>》第十条第一款之规定，判决如下：一、驳回原告吕建岷要求撤销被告省工商局于2015年1月4日作出的晋工商企罚字[2014]16号《行政处罚决定书》的诉讼请求；二、驳回原告吕建岷要求撤销被告国家工商总局于2015年4月29日日作出的工商复字[2015]106号《行政复议决定书》的诉讼请求；三、驳回原告吕建岷其他诉讼请求。
吕建岷上诉称，国家工商总局制定的《企业登记程序规定》第十七条规定，以欺骗手段取得登记的，应当予以撤销。该规定不违反《公司法》和《公司登记管理条例》的规定，应当优先予以适用。《行政许可法》第六十九条第二款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。据此，被上诉人省工商局应当撤销水快流公司的工商登记，而不是直接适用《公司法》和《公司登记管理条例》的规定作出吊销营业执照的处罚决定，该处罚决定适用法律错误；被上诉人省工商局作出吊销水快流公司营业执照的处罚决定，公司的主体资格仍然存在，公司的财产所有权未恢复至登记前的状态，冯林、胡香稳及冠融公司依然侵占着上诉人的合法财产权。故请求二审法院依法撤销二被上诉人作出的16号《行政处罚决定书》及106号《复议决定书》，判令第一被上诉人撤销水快流公司的工商注册登记，本案的诉讼费用由被上诉人负担。
省工商局答辩称，水快流公司在半年之内连续多次提交多份虚假材料，且提供的虚假材料均是登记的主要材料、其行为违反了《公司法》第一百九十八条、《公司登记管理条例》第六十五条规定，属于提交虚假材料隐瞒重要事实取得公司登记，且情节严重的情形，我局对其作出吊销营业执照的行政处罚决定事实清楚，证据充分、程序合法、适用法律正确；我局选择吊销营业执照的处罚而非撤销登记并无不妥；我局作出的处罚决定不涉及公司股权或权益的认定。水快流公司2008年由集体企业改制为公司，改制前上诉人对企业并没有所有权。根据国务院《关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发[2014]7号）的规定，股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。因此，上诉人的民事纠纷应通过民事诉讼途径解决。综上，请求驳回上诉，维持原判决。
国家工商总局答辩称，实体方面同意省工商局的意见，关于复议程序方面，其在受理、听取被申请人意见、送达等方面，均符合复议法相关规定，复议程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
冠融公司口头述称，水快流公司设立后进行了一次股权转让，冠融公司通过转让取得水快流公司60％的股权，省工商局对水快流公司作出的吊销营业执照的处罚决定影响到冠融公司的利益。水快流公司在申请改制登记和股东变更登记时虽然提交了部分虚假材料，但该行为并未产生严重后果和社会影响，不足以认定其构成“情节严重”，省工商局吊销该公司营业执照处罚过重，对其罚款即可；吕建岷与胡香稳、冯林及冠融公司之间的股权纠纷，正在朔州市中级人民法院审理中，本案对吕建岷的股权是否存在不产生影响。
水快流公司未到庭也未向法庭提交书面意见。
本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。
本院认为，本案争议焦点是省工商局根据《公司法》第一百九十八条和《公司登记管理条例》第六十五条规定对水快流公司作出吊销营业执照的行政处罚决定适用法律是否正确。上诉人认为，本案应当适用《行政许可法》第六十九条第二款和国家工商总局制定的《企业登记程序规定》第十七条第二款的规定，即被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。被上诉人省工商局和国家工商总局认为根据《公司法》第一百九十八条和《公司登记管理条例》第六十五条的规定，对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记，情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。被上诉人省工商局根据本案实际情况，在自由裁量权范围内选择作出吊销营业执照的行政处罚决定并无不当。本院认为，对于工商行政登记而言，《行政许可法》是一般法，《公司法》是特别法，对于同一事项一般法和特别法的规定不一致的，应当优先适用特别法的规定。关于上诉人提出的本案应当优先适用国家工商总局制定的《企业登记程序规定》的问题。因该规定是部门规章，其效力低于《公司法》及《公司登记管理条例》，对同一事项上位法和下位法规定不一致时，应当优先适用上位法的规定。综上，被上诉人省工商局根据《公司法》及《公司登记管理条例》相关规定作出行政处罚决定是正确的，上诉人认为被诉行政行为适用法律错误的上诉理由不能成立。此外，水快流公司股东之间存在股权争议，该争议已提起民事诉讼，且正在审理过程中，上诉人吕建岷要求撤销公司登记将企业财产权恢复至登记前状态的上诉请求本院不予支持。冠融公司认为水快流公司在办理工商登记时虽然提交了虚假材料，但不构成情节严重，不应当处以吊销营业执照的行政处罚，而应当处以罚款，因水快流公司在办理工商登记时提供了多份虚假材料，且这些材料均是办理工商登记的主要依据，故被上诉人认定其构成情节严重并处以吊销营业执照的行政处罚并无不当。冠融公司的该意见不能成立。综上，原判认定事实清楚、适用法律正确，依法应当予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元由上诉人吕建岷负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 卞俊梅
代理审判员 魏佩芬
代理审判员 郝玉震
二〇一六年七月八日
书 记 员 刘莉媛