江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2015）通中行终字第00004号 上诉人（原审原告）瞿华。 委托代理人张金山。 被上诉人（原审被告）南通市公安局，住所地南通市青年东路199号。 法定代表人秦剑平，局长。 委托代理人朱传彪，南通市公安局副局长。 委托代理人朱冬生，南通市公安局工作人员。 上诉人瞿华因政府信息公开一案，不服南通市港闸区人民法院（2014）港行初字第00234号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月22日立案受理后依法组成合议庭，于2015年1月14日公开开庭进行了审理。上诉人瞿华及其委托代理人张金山，被上诉人南通市公安局的委托代理人朱传彪、朱冬生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2014年2月21日，针对瞿华反映的2013年8月26日至同年12月26日期间，瞿华经营的快餐店多次遭到江苏神龙海洋工程有限公司及百臻建筑工程公司人员上门滋事、封门，并将两名老人打伤，开发区分局至今无处理结果，南通市公安局开发区分局作出编号2014001《公安机关处理信访事项答复意见书》，答复内容为：1.2014年1月21日开发区分局决定对瞿华提出控告的1月6日开采点被拆除一事不予立案，如有异议，可依法提请复议、复核或人民检察院立案监督；2.2013年11月21日，南通市公安局物证鉴定所对曹跃香出具《法医学人体损伤程度鉴定意见书》，认定曹跃香左肩袖轻度损伤，属轻微伤。11月29日，因瞿华拒绝对瞿士兰进行肘部的进一步检查，物证鉴定所发出《关于终止“瞿士兰损伤程度鉴定”的函》，终止鉴定。根据现有证据材料，能够反映瞿士兰、曹跃香是被左建华等人拉拽受伤，没有证据证明左建华等人有殴打故意和殴打行为；3.相关民事诉求可依照民事法律处理或由当事人双方协商解决。瞿华不服上述答复，申请南通市公安局复查。2014年4月30日，南通市公安局作出编号320600140166301《公安机关复查信访事项答复意见书》，答复内容为瞿华的报警处置情况，开发区公安分局已经逐一进行了告知；如瞿华不服相关案件已经作出的决定，可以通过复议、复核、行政诉讼或者申请检察机关立案监督等方式维护自身权利。瞿华仍不服，向江苏省公安厅申请复核。2014年7月7日，江苏省公安厅作出编号第506号《公安机关复核信访事项答复意见书》，答复内容为：南通市公安局开发区分局对瞿华的14起警情处置，无明显不作为现象，不存在故意包庇违法犯罪问题。 2014年3月21日，瞿华向南通市公安局纪检监察室递交投诉书，请求南通市公安局责令南通市公安局开发区分局对瞿华申请的关于2013年8月26日至2014年2月2日瞿华所报110的警情的处置、处理、调查结果重新给出书面答复、责令南通市公安局开发区分局对瞿华于2014年1月20日、2014年2月16日通过信函申请关于几起案件刑事立案的结果给出书面答复、要求南通市公安局开发区分局对2014年1月6日投诉人所报快餐店被人恶意砸毁一案的调查、处理结果给出书面答复。 2014年5月31日，瞿华向南通市公安局申请公开“2014年3月21日瞿华向南通市公安局纪检监察室投诉南通市公安局开发区分局的投诉信件的答复内容”。2014年6月19日，南通市公安局作出[2014年]通公依复第27号《政府信息公开申请答复书》，答复内容为：瞿华申请的信息不属于政府信息。经了解，南通市公安局纪检监察室已对瞿华投诉南通市公安局开发区分局的相关内容作出答复。若需了解详细情况，瞿华可直接与南通市公安局纪检监察室联系。瞿华不服，于2014年9月10日向江苏省公安厅申请行政复议。2014年9月10日，江苏省公安厅作出苏公复决字[2014]19号《行政复议决定书》，维持原具体行政行为。瞿华仍不服提起行政诉讼，请求法院撤销南通市公安局作出的[2014年]通公依复第27号《政府信息公开申请答复书》，并判令南通市公安局重新履行信息公开职责。 原审法院认为，根据双方当事人的诉辩意见，对于瞿华向南通市公安局投诉南通市公安局开发区分局，后瞿华提出涉案政府信息公开申请及南通市公安局作出相应答复的事实，双方当事人均不持异议。本案的争议焦点在于瞿华向南通市公安局申请公开的信息是否属于政府信息。 根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二条之规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。 首先,关于“职责”的界定。政府信息必须是行政机关在履行职责过程中所产生的，对于职责的理解是界定政府信息的关键所在。第一、“职责”是指行政管理职责而非行政机关的事务性工作。行政职责是指行政机关在行使国家赋予的行政职权，实施国家行政管理职责的过程中，所必须承担的法定义务，具有义务性、法定性、强制性和伴随性等特征。而行政机关的日常事务性工作与行政职责的性质截然不同，如行政机关的上下班时间、行政机关工作人员的工作内容等并不具有法定性、强制性等特征，显然不能与行政职责同一而论。第二、行政职责应进一步限定为行政机关对外履行的行政管理职责，而非内部行政管理职责。《政府信息公开条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条规定了行政机关应当主动公开的政府信息，可以看出这些信息无一例外都是行政机关对外履行行政管理职责过程中所产生的信息。而内部行政管理职责是行政机关代表国家对隶属于自身的组织、人员和财物的各种管理，包括行政机关对所属工作人员的任命、奖励、转任、处分等法律行为；监察机关对行政机关工作人员不服行政处分所提出申诉受理的准法律行为等，从其本质来说是行政机关为了保证正常运转所订立的相关规章制度，约束的是行政机关的内部，属于行政机关自身建设问题，不对外发生任何效力，更不可能对行政相对人或公众的权益产生任何影响。第三、《行政诉讼法》第十一条、第十二条以及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条分别对行政诉讼的受案范围作出限制性规定和排除性规定，从这些规定也可以看出，行政诉讼的受案范围仅包括那些对公民权利义务产生实际影响的行政行为，内部行政行为理应被排除在行政诉讼受案范围之外。与《行政诉讼法》相比《政府信息公开条例》属于下位法，不能与上位法相冲突。故内部行政行为也不应属于政府信息公开的范畴。第四、人民法院作为司法机关，依照相关法律法规对行政机关的行政行为进行合法性审查。行政诉讼法作为基本法，其法律效力高于其他一般性法律、规章等，人民法院不能突破基本法对受案范围的规定，而将司法审查的范围延伸到行政机关的内部管理中去，否则是对基本法的突破。 其次，瞿华交叉使用信访及政府信息公开程序，属于重复主张。基于本案已经查明的事实，可将瞿华对其权利的救济分为两个阶段。第一阶段：向南通市公安局开发区分局投诉--南通市公安局开发区分局作出答复--南通市公安局复查--江苏省公安厅予以复核。第二阶段：向南通市公安局纪检监察室投诉--要求南通市公安局纪检监察室作出答复--向南通市公安局申请信息公开--南通市公安局作出答复--向江苏省公安厅申请行政复议--提起行政诉讼。两个阶段既有联系又有区别。共同点在于瞿华都是基于同一问题即要求南通市公安局开发区分局公开对瞿华报警的处置情况。不同点在于，瞿华两阶段寻求的救济途径不同。第二阶段，瞿华申请的信息为“2014年3月21日瞿华向南通市公安局纪检监察室投诉南通市公安局开发区分局的投诉信件的答复内容”。根据《信访条例》第二条之规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。瞿华向南通市公安局投诉反映南通市公安局下属的南通市公安局开发区分局办案情况的行为属于典型的信访投诉，可见，瞿华实质上寻求的仍是信访途径。但瞿华向南通市公安局申请公开投诉的答复内容，显然寻求的又是信息公开救济途径。事实上，根据《信访条例》的相关规定，该法规定了信访人获取信访机构作出受理告知、信访处理及复查、复核意见等信息的专门程序。从对第一阶段的梳理来看，对于瞿华的投诉，南通市公安局开发区分局就已经对瞿华的投诉内容进行了完整详细的答复，相关信访答复又经上两级公安机关复查及复核，信访程序已完全终结。但瞿华仍然转向政府信息公开，实质是瞿华假借政府信息公开之名，对同一问题要求重复处理，进而再次给相关部门施压。根据“一事不再理原则”，即同一当事人就同一事实或者理由重复提出同一请求。本案中，瞿华已就同一事实先行信访，且程序已经走完，目的也已经完全实现，在此前提下，瞿华又以同一事实、同一目的要求公开答复内容，不应因瞿华以政府信息公开的形式而将其申请的内容纳入政府信息的范畴。 再次，瞿华所主张的事项不受司法审查。就南通市公安局纪检监察室设立的机构性质来看。“纪检”指纪律检查，这是执政党所设立的监督机构，不具有行政职能。“监察”则是行政机关内部基于上下级隶属关系而进行的监督，是内部管理的一种形式，属于内部事项，不属于对外履行职责，不对外产生行政效力，不属于司法权监督的范围。 综上，瞿华申请公开的信息属于南通市公安局行使内部行政管理职责过程中所形成的信息，且该信息瞿华已经通过信访程序获取，瞿华再次向法院提起信息公开之诉属于重复主张。故瞿华向南通市公安局申请的信息不属于政府信息。 另需指出的是，首先是瞿华滥用了政府信息公开请求权。根据《政府信息公开条例》第一条之规定，政府信息公开是为了提高政府工作的透明度，促进依法行政，保护人民群众的知情权、监督权。正确、充分行使这项权利对人民群众维护其自身合法权益具有积极意义，但权利人如果对该权利滥用，则不仅不能起到维护合法权益的作用，相反还会造成行政资源、司法资源的严重浪费。本案中，瞿华提起信息公开申请的根源是对南通市公安局开发区分局处置警情结果的不服，对此，瞿华已经通过信访途径得到解决。瞿华对结果不满，又以信息公开之名，再次就同一事实、同一目的提起诉讼，对同一问题反复纠缠，多种程序交叉使用，既不能达到有效维护自身合法权益的效果，也是对法律所赋予的政府信息公开权利的滥用。 其次，瞿华申请的信息是否属于政府信息，人民法院是依据相关法律规定进行司法审查，不因行政机关按照政府信息公开程序予以处理而将瞿华申请公开的信息简单定性为政府信息。瞿华要求南通市公安局公开其下属纪检监察室对瞿华投诉信件的答复内容，这是要求行政机关公开其基于内部行政管理职责而产生的信息，显然不属于政府信息公开的范畴。 综上，南通市公安局及时、准确履行了答复义务。瞿华的诉讼主张不能成立，法院不予支持。原审法院遂根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决 驳回了瞿华的诉讼请求。 瞿华不服提起上诉称，上诉人申请的是投诉答复内容，该投诉答复内容是公安局纪检监察室在履职过程中制作的，是直接涉及上诉人切身利益的事情，符合信息公开的条件。上诉人在投诉信未得到答复的情况下申请信息公开，不存在重复主张。被上诉人答复认为不属于政府信息，但未能提供相关依据。请求二审法院撤销原判，依法改判。 被上诉人南通市公安局辩称，上诉人申请公开的信息涉及向纪检监察室投诉的内容，由于公安机关纪检监察部门履行党的纪律检查、行政监察职责，其对群众投诉信件作出处理意见，显然不属于被上诉人在履行行政管理职责过程中获取或者制作的信息。被上诉人所作答复内容恰当，符合规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 瞿华提起上诉后，原审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。 本院经庭审举证、质证，对原审判决认定的事实和采信的证据予以确认。 本院认为，根据原审判决及双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为上诉人向被上诉人申请公开的信息是否属于《政府信息公开条例》中规定的政府信息。 根据《政府信息公开条例》第二条之规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，上诉人向被上诉人申请公开的信息为“2014年3月21日瞿华向南通市公安局纪检监察室投诉南通市公安局开发区分局的投诉信件的答复内容”。可见，上诉人要求公开的信息是行政机关内部基于上下级隶属关系而进行的监督，是内部管理的一种形式，不属于行政机关对外履行职责的情形。从本案查明的事实来看，为上诉人向南通市公安局开发区分局报警的处置事项，上诉人已通过信访获得了答复，且经上级公安机关复查及复核。上诉人此次向被上诉人申请公开信息的根源仍然是对南通市公安局开发区分局处置警情结果的不服，名为信息公开，实属信访投诉。上诉人申请公开的信息属于被上诉人行使内部行政管理职责过程中产生的信息，不属于《政府信息公开条例》中规定的政府信息。被上诉人以此为由对上诉人所作答复并无不当。原审法院对此已进行了充分详细的阐述，本院不再赘述。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。原审法院经审理后所作驳回上诉人诉讼请求的行政判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人瞿华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘羽梅 代理审判员  仇秀珍 代理审判员  张祺炜 二〇一五年二月十二日 书 记 员  金保阳 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判； ……