广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤03行终163号
上诉人（原审原告）林柒宁，身份证住址广东省深圳市福田区。
上诉人（原审原告）杨丽，身份证住址广东省深圳市福田区。
上诉人（原审原告）林某。
法定代理人林柒宁，身份信息同上，系上诉人林某之父。
法定代理人杨丽，身份信息同上，系上诉人林某之母。
三上诉人共同委托代理人许凤宁，广东广和律师事务所律师。
三上诉人共同委托代理人姜璐明，广东广和律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）深圳市住房和建设局，住所广东省深圳市福田区振华路8号设计大厦。
法定代表人杨胜军，该局局长。
委托代理人刘练，广东联建律师事务所律师。
委托代理人陈湘波，该局工作人员。
上诉人林柒宁、杨丽、林某因诉被上诉人深圳市住房和建设局（以下简称市住建局）行政纠纷一案，不服广东省深圳市南山区人民法院（2013）深南法行初字第33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。
原审法院认定，2009年4月23日，经原深圳市国土资源和房产管理局审查同意，上诉人林柒宁（申请人），上诉人杨丽、林某（共同申请人），作为共同买方与卖方原深圳市国土资源和房产管理局签订了深经字（2009）第0-00219号《深圳市经济适用住房买卖合同》，合同约定：根据《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《深圳市经济适用住房管理暂行办法》及其他有关法律、法规的规定，买方和卖方在平等、自愿、协商一致的基础上，订立本合同。买方以总房款412178.56元的价格购买坐落于南山区安托山西片区深云村**栋A座**C的经济适用房。在买方取得住房全部产权之前，因买方自身原因需退出已购经济适用住房时，由住房保障管理部门或原产权单位按照原价格年折旧2%进行回购。2009年9月18日，上诉人林柒宁与深圳市艺华实业发展有限公司、深圳市冠峰日用品厂签订了深（福）房现买字（2009）第23821号《深圳市二手房买卖合同》购买了福田区振华路轻工厂房宿舍*栋2-603的房产，购买价格为15644元，深圳市房地产权登记中心于2009年9月23日向上诉人林柒宁核发了上述房产的《房地产证》（深房地字第××号），该《房地产证》载明上述轻工厂房宿舍*栋2-603的用途为单身宿舍，系市场商品房，于2009年9月18日购买，上诉人林柒宁系上述房产的100%权利人。2012年5月18日，深圳市住宅售房管理服务中心向深圳市房地产权登记中心发函（深售房函［2012]87号），要求核查78户经济适用房申请家庭在购买经济适用房后，在未取得全部产权前又购买其他商品住房的情况，这78户家庭包括上诉人家庭。2012年5月31日，深圳市房地产权登记中心向深圳市住宅售房管理服务中心复函（深房登函[2012]329号），称截至2012年5月22日，上诉人林柒宁名下有市场商品房一套（轻工厂房宿舍*栋2-603），上诉人杨丽、林某名下无市场商品房。2012年8月14日，市住建局作出深建房改[2012]87号《解除合同并收回经济适用住房通知书》，称：“林柒宁：经核查，你家庭于2009年5月申请购买了深云村**栋A座0**C经济适用住房，之后又于2009年9月23日另行购买了位于福田区轻工厂房宿舍*栋2-603住房1套。根据《深圳市经济适用住房管理暂行办法》第四十一条的规定，我局决定解除与你家庭签订的深云村**栋A座0**C《经济适用住房买卖合同》，收回该套住房，退还购房款。”上述通知书于2012年8月17日送达给上诉人林柒宁。后上诉人林柒宁向市住建局提交了《申辩书》。2013年3月20日，市住建局作出深建房改[2013]34号《深圳市住房和建设局关于收回经济适用住房的决定》，称：“林柒宁家庭：经核查，你家庭于2009年5月申请购买了深云村**栋A座0**C经济适用住房，之后又于2009年9月23日另行购买了位于福田区轻工厂宿舍*栋2-603的住房1套。根据《深圳市经济适用住房管理暂行办法》第四十一条的规定，并研究你家庭提出的书面申辩意见，我局决定维持原《解除合同并收回经济适用住房通知》的处理意见，即：收回你家庭所购的深云村**栋A座0**C经济适用住房，退还购房款。”上述决定于2013年3月29日送达给上诉人林柒宁、杨丽。另查，原深圳市国土资源和房产管理局已因机构改革被撤销，深圳市住房保障的相关职权现由深圳市住房和建设局继续行使。林柒宁、杨丽、林某不服市住建局的上述决定，遂向原审法院提起行政诉讼，要求：1、撤销市住建局作出的深建房改[2013]34号《深圳市住房和建设局关于收回经济适用住房的决定》；2、本案诉讼费由市住建局承担。
原审法院认为，市住建局作为深圳市住房保障行政主管部门，依法负责深圳市保障性住房的建设、维修、租售、检查管理和监督管理工作，是本案的适格被告。市住建局作出的涉案收回经济适用住房的决定是否合法是本案争议的焦点。市住建局依据2008年1月18日发布的《深圳市经济适用住房管理暂行办法》进行涉案经济适用房项目的建设、配售和管理，林柒宁、杨丽、林某申购涉案经济适用房签订的《深圳市经济适用住房买卖合同》系以2008年1月18日发布的《深圳市经济适用住房管理暂行办法》为规范依据。《深圳市经济适用住房管理暂行办法》第四十条规定，自合同签订之日起未满5年的，经济适用房买受人享有有限产权，期间经济适用住房不得出租、出售、赠予、抵押。第四十一条第一款规定，购买经济适用住房未满5年，因发生下列情况之一，经住房保障管理部门审核不再符合经济适用住房申请条件的，须退出已购经济适用住房。（一）已购买其他住房的……。第五十四条规定，本办法自发布之日起施行，有效期五年。本案中，市住建局作为住房保障管理部门在《深圳市经济适用住房管理暂行办法》施行期间，对林柒宁、杨丽、林某是否不再符合经济适用住房申请条件进行核查，发现林柒宁、杨丽、林某家庭确实存在购买经济适用住房未满5年又购买其他住房的事实，遂向林柒宁、杨丽、林某发出涉案《解除合同并收回经济适用住房通知书》。在听取了上诉人的陈述申辩后，市住建局依据《深圳市经济适用住房管理暂行办法》第四十一条的规定作出涉案《深圳市住房和建设局关于收回经济适用房的决定》，并无不妥，对林柒宁、杨丽、林某的相关主张，不予采纳。另，市住建局在涉案《解除合同并收回经济适用住房通知书》及《深圳市住房和建设局关于收回经济适用房的决定》中对林柒宁、杨丽、林某购买涉案经济适用房的时间有误，予以指正。关于本案法律适用的问题。虽然市住建局在作出涉案《深圳市住房和建设局关于收回经济适用房的决定》时，《深圳市经济适用住房管理暂行办法》因有效期届满已不再施行，但市住建局处理的行为仍是《深圳市经济适用住房管理暂行办法》施行期间林柒宁、杨丽、林某的行为，林柒宁、杨丽、林某行为的法律后果已经确定，因此市住建局作出收回决定并不构成依据错误。关于涉案《解除合同并收回经济适用住房通知书》是否有效送达的问题。虽然该份通知书仅向林柒宁送达，但鉴于林柒宁与杨丽、林某的身份关系，并结合该通知书和林柒宁、杨丽、林某提交的《申辩书》内容可以看出，林柒宁、杨丽、林某家庭已收到并知晓该通知书的内容，故涉案《解除合同并收回经济适用住房通知书》应视为有效送达。关于林柒宁是否以购买的方式取得涉案轻工厂房宿舍*栋2-603房产及上述房产是否仍登记在林柒宁名下的问题。根据本案查明的事实，房地产权登记主管部门已向林柒宁核发了上述房产的《房地产证》，该《房地产证》载明轻工厂房宿舍*栋2-603房产的用途为单身宿舍，系市场商品房，于2009年9月18日购买，林柒宁系上述房产的100%权利人。据此，林柒宁辩解其并非以购买的方式取得涉案轻工厂房宿舍*栋2-603房产，没有法律依据，不予采纳。另，上述房产是否仍登记在林柒宁名下并不影响林柒宁购买过轻工厂房宿舍*栋2-603房产的事实，对林柒宁、杨丽、林某的相关主张，不予支持。综上，林柒宁、杨丽、林某关于撤销市住建局作出的深建房改[2013]34号《深圳市住房和建设局关于收回经济适用住房的决定》的诉讼请求，于法无据，理由不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第六条、第六十九条之规定，判决如下：驳回林柒宁、杨丽、林某的全部诉讼请求。
上诉人林柒宁、杨丽、林某不服原审判决，向本院提出上诉，上诉请求：一、撤销深圳市南山区人民法院(2013)深南法行初字第33号行政判决书；二、撤销市住建局作出的深建房改[2013]34号《深圳市住房和建设局关于收回经济适用住房的决定》；三、本案一审、二审全部诉讼费用由市住建局承担。上诉理由：一、原审法院回避了行政合法性原则的根本性问题。市住建局作出的深建房改[2013]34号《深圳市住房和建设局关于收回经济适用住房的决定》，适用已失效的《深圳市经济适用住房管理暂行办法》，属于适用法律、法规错误，依法应当予以撤销。2013年3月20日，市住建局作出深建房改[2013]34号《深圳市住房和建设局关于收回经济适用住房的决定》（以下称“被诉具体行政行为”），内容如下：“林柒宁家庭：经核查，你家庭于2009年5月申请购买了深云村**栋A座0**C经济适用住房，之后又于2009年9月23日另行购买了位于福田区轻工厂房宿舍*栋2-603的住房一套。根据《深圳市经济适用住房管理暂行办法》的四十一条的规定，并研究你家庭提出的书面申辩意见，我局决定维持原《解除合同并收回经济适用住房通知书》的处理意见，即：收回你家庭所购的深云村**栋A座0**C经济适用住房，退还购房款”。市住建局作出被诉具体行政行为的直接依据是《深圳市经济适用住房管理暂行办法》第四十一条的规定，即“购买经济适用住房未满5年，因发生下列情况之一，经住房保障管理部门审核不再符合经济适用住房申请条件的，须退出已购经济适用住房。（一）已购买其他住房的；（二）全部家庭成员户籍迁出本市的；（三）经济适用住房购房合同约定的其他情况。”《深圳市经济适用住房管理暂行办法》(深国房(2008)37号）（以下简称“暂行办法”（由原深圳市国土资源和房产管理局制定并于2008年1月18日发布施行。该《暂行办法》第五十四条规定，本办法自发布之日起施行，有效期五年。因此，《暂行办法》自2008年1月18日发布施行，至2013年1月18日起失效。根据《深圳市人民政府关于实施<深圳市行政机关规范性文件管理规定>和<深圳市人民政府公告管理规定>有关问题的意见》(深府办(2003)30号）的规定，《暂行办法》属于地方政府主管部门制定发布的其他规范性文件。根据《最高人民法院关于印发<关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>的通知》（法[2004]96号）的规定，地方政府主管部门制定发布的其他规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。行政机关将其他规范性文件作为具体行政行为直接依据的，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。因此，被诉具体行政行为适用其他规范性文件作为直接依据，人民法院认定被诉具体行政行为合法的必要条件就是被适用的其他规范性文件合法、有效并合理、适当。2013年3月20日，市住建局将其他规范性文件《暂行办法》作为直接依据作出被诉具体行政行为，市住建局作出被诉具体行政行为时，《暂行办法》已于2013年1月18日失效。市住建局将《暂行办法》作为作出被诉具体行政行为直接依据，在市住建局作出被诉具体行政行为时，《暂行办法》已经失效。被诉具体行政行为所依据的其他规范性文件不具备人民法院承认其效力的有效性要件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条的规定，市住建局对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。市住建局作出被诉具体行政行为适用失效的其他规范性文件，应认定市住建局作出具体行政行为无依据，被诉具体行政行为无用于支撑其合法性的法律依据。综上，依法行政原则是行政法实体性基本原则，政府一切行政行为应依法而为，受法拘束。市住建局作出被诉具体行政行为适用失效的其他规范性文件，违背了依法行政原则，属于适用法律、法规错误，依法应当予以撤销。原审法院直接回避了具体行政行为应有合法依据的根本性问题，请求二审法院审查并予以改判。二、市住建局作出深建房改[2013]34号《深圳市住房和建设局关于收回经济适用住房的决定》的具体行政行为，属于超越职权，依法应当予以撤销。（一）市住建局并非《深圳市经济适用住房买卖合同》的合同主体，其无权依据《深圳市经济适用住房买卖合同》向林柒宁、杨丽、林某提出任何合同主张，包括单方解除《深圳市经济适用住房买卖合同》。《深圳市经济适用住房买卖合同》尚未合法解除，市住建局作出被诉具体行政行为维持《解除合同并收回经济适用住房通知书》的处理意见，没有合同的依据，也没有法律规定。因此，市住建局作出被诉具体行政行为，属于超越职权，依法应当予以撤销。1、市住建局并非《深圳市经济适用住房买卖合同》的合同主体，其无权依据《深圳市经济适用住房买卖合同》向林柒宁、杨丽、林某提出任何合同主张，包括单方解除《深圳市经济适用住房买卖合同》。原深圳市国土资源和房产管理局与林柒宁、杨丽、林某于2009年4月23日订立《深圳市经济适用住房买卖合同》，编号：深经字(2009)第0-00219号（以下称“经适房买卖合同”），约定林柒宁、杨丽、林某以412178.56元购买位于深圳市南山区安托山西片区深云村**栋A座0**C经济适用住房（以下称“经适房”）。《经适房买卖合同》中的卖方为原深圳市国土资源和房产管理局，买方为林柒宁、杨丽、林某。市住建局并非《经适房买卖合同》的合同主体。《经适房买卖合同》第一条约定，根据《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国城市房地产管理法》、《深圳市经济适用住房管理暂行办法》及其他有关法律、法规的规定，买方和卖方在平等、自愿、协商一致的基础上，订立本合同。因此，《经适房买卖合同》是买、卖双方真实的意思表示，是合法有效，双方当事人应当按照约定全面履行自己的义务。《经适房买卖合同》应当受《中华人民共和国合同法》的调整。合同是当事人之间设立、变更或终止权利义务关系的协议。合同关系的相对性是合同规则和制度赖以建立的基础和前提，也是合同立法和司法所必须依据的一项重要规则。合同相对性是指合同主要在特定的当事人之间发生法律约束力，只有合同当事人一方能基于合同向对方提出请求或提起诉讼，而不能向与其无合同关系的第三人提出合同上的请求，也不能擅自为第三人设定合同上的义务。综上，市住建局并非《经适房买卖合同》的合同主体，其无权依据《经适房买卖合同》向林柒宁、杨丽、林某提出任何主张，包括单方解除《经适房买卖合同》。2、《经适房买卖合同》尚未合法解除，理由如下：首先，市住建局并非《经适房买卖合同》的合同主体，且《经适房买卖合同》约定的单方解除合同的条件未成就，市住建局单方解除《经适房买卖合同》无法律依据，也无合同约定。《经适房买卖合同》第十七条约定，买方有以下行为之一的，住房保障管理部门自发现之日起3年内不予受理其住房保障申请。卖方有权单方解除合同，买方须在3个月内退出已购住房，并按市场指导价结算自合同签订之日起（或住房交付使用之日起）至退房之日止的租金：拒绝退出已购住房的，住房保障管理部门或原产权单位可按本合同第二十条约定的方式寻求救济：（一）弄虚作假、隐瞒家庭户籍、人口、收入、资产及住房等情况取得经济适用住房的；（二）对已装修的经济适用住房再次进行装修，或改变其原有使用功能、内部结构，在住房保障管理部门规定期限内拒不改正的；（三）签订本合同后未满5年，并未按本合同第十六条的约定取得住房全部产权，将经济适用住房用于出售、出租、赠予、抵押（按揭除外）的；（四）其他严重违规、违约行为。根据《经适房买卖合同》上述约定，单方解除合同需同时具备的两个条件：第一，有权单方解除合同的主体应为卖方，即原深圳市国土资源和房产管理局；第二，第十七条约定的行使单方解除权的条件成就。本案中，第一，市住建局并非《经适房买卖合同》的合同主体，其于2012年8月14日向林柒宁、杨丽、林某作出的深建房改[2012]87号《解除合同并收回经济适用住房通知书》（以下称《解除通知书》），解除林柒宁、杨丽、林某与原深圳市国土资源和房产管理局签订的《经适房买卖合同》，收回林柒宁、杨丽、林某所购的经适房。该《解除通知书》没有任何法律依据和合同依据，对林柒宁、杨丽、林某不产生解除合同的法律效力。第二，根据《经适房买卖合同》第十七条的约定，卖方只有在买方违反了《经适房买卖合同》第十七条的约定，卖方才能行使单方解除权。林柒宁、杨丽、林某不符合《经适房买卖合同》第十七条约定的情形，卖方行使单方解除权的条件未成就。根据《中华人民共和国合同法》第八条的规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。《中华人民共和国合同法》第九十三条的规定，当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。根据上述法律规定及《经适房买卖合同》的约定，解除合同的条件未成就，卖方即原深圳市国土资源和房产管理局无权单方解除《经适房买卖合同》。市住建局单方解除《经适房买卖合同》无法律依据，也无合同约定。其次，因市住建局适用的《暂行办法》第四十一条并没有解除合同的规定，同时，《经适房买卖合同》中亦没有购买经适房未满5年，购买其他住房的，可以解除合同的约定，市住建局向林柒宁、杨丽、林某发出《解除合同通知书》，单方解除《经适房买卖合同》，无法律依据，也无合同约定。即便根据已失效的《暂行办法》第四十一条的相关规定，即“购买经济适用住房未满5年，因发生下列情况之一，经住房保障管理部门审核不再符合经济适用住房申请条件的，须退出已购经济适用住房。(1)已购买其他住房的；(2)全部家庭成员户籍迁出本市的；(3)经济适用住房购房合同约定的其他情况。因以上事由退出已购经济适用住房的，其原购买的经济适用住房，由住房保障管理部门或原产权单位按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购”。该规定中关于“已购买其他住房的”情形处理的规定为“按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购”。因此，上述规定中并没有已购买其他住房的，可以解除《经适房买卖合同》并收回经适房的规定。市住建局却适用上述条款解除与林柒宁、杨丽、林某的《经适房买卖合同》。市住建局没有相关的规定支持。如市住建局认为其有权解除合同，则其需要提供其解除合同的职权依据及解除合同的程序依据。林柒宁、杨丽、林某与原深圳市国土资源和房产管理局签订的《经适房买卖合同》中，并没有购买经济适用住房未满五年，不能购买其他住房的约定，也没有关于购买经济适用房未满五年，购买其他住房，卖方可以解除合同的约定。市住建局解除合同，收回经济适用住房，退还购房款，没有合同依据。综上，市住建局深圳市住房和建设局解除合同没有相关的规定支持，也没有合同的约定。属于超越职权，依法应当予以撤销。最后，《解除通知书》并未有效送达《经适房买卖合同》的当事人杨丽、林某，该《解除通知书》不发生解除合同的效力。《经适房买卖合同》中买方为林柒宁、杨丽、林某，即《经适房买卖合同》的当事人为林柒宁、杨丽、林某三个人。《解除通知书》的相对方即受送达的对象仅为林柒宁，而并非林柒宁、杨丽、林某。根据《中华人民共和国合同法》第九十六条的规定，当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。因此，即使卖方认为买方违反了《经适房买卖合同》的约定，单方行使合同解除权的，按照上述法律规定，卖方应当向《经适房买卖合同》的买方，即林柒宁、杨丽、林某发出《解除通知书》。在本案中，该《解除通知书》受送达的对象仅为林柒宁，并未有效送达《经适房买卖合同》的当事人杨丽、林某。根据上述法律规定，该《解除通知书》不发生解除合同的效力。综上，市住建局并非《经适房买卖合同》的合同主体，且《经适房买卖合同》约定的单方解除合同的条件未成就，市住建局单方解除《经适房买卖合同》无法律依据，也无合同约定。《解除通知书》并未有效送达《经适房买卖合同》的当事人杨丽、林某，该《解除通知书》不发生解除合同的效力。《经适房买卖合同》未合法解除。3、《经适房买卖合同》尚未合法解除，市住建局作出被诉具体行政行为维持《解除合同并收回经济适用住房通知书》的处理意见，没有合同的依据，也没有法律规定。因此，市住建局作出被诉具体行政行为，属于超越职权，依法应当予以撤销。（二）即便市住建局认为林柒宁、杨丽、林某违反了经适房管理的相关规定，市住建局也只能采用回购的方式，按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素，与林柒宁、杨丽、林某家庭达成回购协议。市住建局向林柒宁、杨丽、林某发出《解除通知》，并作出收回经济适用住房，退还购房款的具体行政行为属于超越职权，依法应当予以撤销。根据已失效的《暂行办法》第四十一条的相关规定，即“购买经济适用住房未满5年，因发生下列情况之一，经住房保障管理部门审核不再符合经济适用住房申请条件的，须退出已购经济适用住房。(1)已购买其他住房的；(2)全部家庭成员户籍迁出本市的；(3)经济适用住房购房合同约定的其他情况。因以上事由退出已购经济适用住房的，其原购买的经济适用住房，由住房保障管理部门或原产权单位按照原价格并考虑折1日和物价水平等因素进行回购”。因此，即便市住建局认为林柒宁、杨丽、林某违反了经适房管理的上述相关规定，市住建局也只能通过回购的方式，与林柒宁、杨丽、林某家庭达成回购协议，且回购协议中的价格应当按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行确定。回购是一种民事行为，双方应当在平等的基础上就回购事宜进行协商，如市住建局未能与林柒宁、杨丽、林某就回购经适房事宜达成一致协议，市住建局只能通过向法院提起民事诉讼的方式来解决争议。市住建局在其认为林柒宁、杨丽、林某违反了相关规定后，从未与林柒宁、杨丽、林某协商，更未与林柒宁、杨丽、林某就回购经适房达成回购协议。市住建局向林柒宁、杨丽、林某发出《解除通知书》，单方解除《经适房买卖合同》，收回经适房，退还购房款，并作出收回经济适用住房，退还购房款的被诉的行政行为，属于超越职权，依法应当予以撤销。综上，越权无效原则是行政法实体性的另一基本原则，行政机关必须在法定权限范围内行为，一切超越法定权限的行为无效，不具公定力、确定力、拘束力、执行力。市住建局应当提供其有权做出被诉具体行政行为的职权依据及其做出具体行政行为所依据的程序依据。市住建局违背了上述原则，作出被诉具体行政行为，属于超越职权，依法应当予以撤销。三、市住建局作出深建房改[2013]34号《深圳市住房和建设局关于收回经济适用住房的决定》的具体行政行为，属于认定事实不清，其主要依据不足，依法应当予以撤销。市住建局做出被诉具体行政行为所认定的事实为“林柒宁、杨丽、林某在2009年5月申请购买了深云村**栋A座0**C经济适用住房，之后又于2009年9月23日另行购买了位于福田区轻工厂房宿舍*栋2-603的住房1套”，市住建局认定的上述事实与实际情况不相符。林柒宁、杨丽、林某不存在在申请购买经济适用住房后再另行购买其他住房的情形，理由如下：首先，林柒宁、杨丽、林某并非通过购买的方式取得位于深圳市福田区振华路轻工厂房宿舍*栋2-603房屋（以下称“厂房宿舍”），没有“购买”的前提，自然就不存在“另行购买”的情况。事实上，该厂房宿舍的原产权人为林柒宁的工作单位深圳市艺华实业发展有限公司、深圳市冠峰曰用品厂（以下称“工作单位”）。林柒宁来深务工后，在申请购买经济适用住房之前一直居住在该厂房宿舍中。2009年9月，工作单位将厂房宿舍作为对老员工的奖励，将厂房宿舍赠与给林柒宁，并办理过户到林柒宁名下。市住建局已收悉林柒宁的《证明》《关于奖励优秀员工的决定》《申辩书》等申辩材料。市住建局在其提交法院的《证据清单》第10项证据的证明目的中承认厂房宿舍为工作单位奖励给林柒宁，却得出无论形式上和实质上均属于购买的结论，实属自相矛盾。根据《民法通则》第五十五条的规定，民事法律行为应当具备下列条件：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律或者社会公共利益。因此，购买应有购买的意思表示，且双方应就购买达成合意，并支付合理的对价，才是实质意义上的购买。工厂宿舍为工作单位认可林柒宁的工作能力，属于奖励给林柒宁的，且市住建局承认厂房宿舍为工作单位奖励给林柒宁。林柒宁与工作单位没有买卖的意向，自然不可能就买卖工厂宿舍达成合意，且双方并没有就该厂房宿舍支付合理的对价。因此，林柒宁并非通过购买的方式取得厂房宿舍。其次，该厂房宿舍不应当认定为住房。该厂房宿舍的《房产证》上登记的土地用途为工业用地，该土地的使用年限只有50年，自1982年6月5日至2032年6月4日止。该土地至今只剩下19年的使用年限。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条的规定，居住用地的土地使用年限为70年，工业用地的土地使用年限为50年。居住用地的使用年限比工业用地的土地使用年限增加了整整20年。因此，土地的土地用途及使用年限是认定房屋性质的关键，根据上述法律规定，该房屋的用地为工业用地，故该房屋的性质也应当为工业房屋，并非住宅。该厂房宿舍与市场商品房或其他形式的住房有着本质的区别，不应当认定为住房。综上，林柒宁另行取得的房屋不是住房，而是工业用途的工厂宿舍。林柒宁、杨丽、林某不存在在申请购买经济适用住房后另行购买其他住房的情形。市住建局作出被诉具体行政行为，属于认定事实错误，其主要依据不足，依法应当予以撤销。四、经济适用住房是林柒宁、杨丽、林某家庭的唯一住房，自2010年5月入伙以来，林柒宁、杨丽、林某及其母亲丁某芳，一家老少4口人一直居住在该经济适用住房。若按照市住建局错误的具体行政行为收回经适房的决定执行，林柒宁、杨丽、林某一家老少4口人将面临无房可住的困境。这无疑违背了发展经济适用住房的本意，同时也增加了社会不安定因素，不利于和谐社会的发展。林柒宁已和工作单位协商并达成一致意见，林柒宁将该厂房宿舍退还给工作单位。双方于2013年2月26日签订《解除二手房买卖合同协议书》，同意解除双方于2009年9月18日就厂房宿舍订立的《深圳市二手房买卖合同》，林柒宁同意将厂房宿舍退还给工作单位。2013年7月17日，深圳市福田区人民法院就林柒宁与深圳市艺华实业发展有限公司、深圳市冠峰日用品厂房屋合同纠纷一案已作出(2013)深福法民三初字第1037号民事调解书，该民事调解书已于2013年7月23日发生法律效力。林柒宁已将位于深圳市福田区振华路轻工厂2-603厂房宿舍（即本行政诉讼案件所涉及的“房屋”）过户登记至深圳市艺华实业发展有限公司、深圳市冠峰日用品厂名下。本案中，林柒宁因不了解相关规定，接受工作单位的奖励，将一套厂房宿舍登记到自己名下。该厂房宿舍并非林柒宁通过购买的方式取得，且该厂房宿舍与商品房或其他的住房有着本质的区别。实际上，林柒宁、杨丽、林某也没有经济能力另行购买商品房或其他的住房。林柒宁、杨丽、林某在收到政府相关部门告知的情况后，将该厂房宿舍退还给工作单位。林柒宁、杨丽、林某没有主观上的过错，事后也已经将工作单位的奖励房产退还给工作单位，林柒宁、杨丽、林某的行为与某些借经适房敛财的行为有着本质的区别。发展经济适用住房的目的，是为了建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的住房供应体系，不断满足中低收入家庭日益增长的住房需求。民生保障应是住房政策的根本出发点和落脚点。该经济适用住房是林柒宁、杨丽、林某家庭一家老少4口人唯一的一套住房。若按照市住建局错误的具体行政行为执行，收回该经适房，林柒宁、杨丽、林某一家老少4口人，将面临无房可住的困境，被迫流落街头。这无疑违背了发展经济适用住房的本意，同时也增加了社会不安定因素，不利于和谐社会的发展。综上所述，原审判决事实认定不清、法律适用错误，请求二审法院查明事实，依法判案。
被上诉人市住建局答辩称，1、关于涉案收房决定的法律适用问题。林柒宁、杨丽、林某主张不能适用《深圳市经济适用住房管理暂行办法》的规定，该规定于2008年1月18日发布，有效期为5年。林柒宁、杨丽、林某家庭购买经济适用房的时间是2009年4月23日，又于2009年9月18日购买福田区振华路轻工厂房宿舍*栋2-603房产，购房行为均发生在《深圳市经济适用住房管理暂行办法》有效期限内。且市住建局2012年8月14日做出《解除合同并收回经济适用住房通知书》时（深建房改（2012）87号），《深圳市经济适用住房管理暂行办法》尚处于有效实施阶段。市住建局实体上适用《深圳市经济适用住房管理暂行办法》的规定收回经济适用住房，并无不当。且依照《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法（2004）96号）第1条的规定，“县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件……不是正式的法律渊源，……但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力……”，市住建局作出决定依据的《深圳市经济适用住房管理暂行办法》虽然不是正式的法律渊源，但其关于退出已购经济适用住房的规定，与现行有效的《经济适用住房管理办法》（建住房（2007）258号）、《深圳市保障性住房条例》的相关规定完全一致，应承认其法律效力，可以作为审查具体行政行为合法性的依据，一审判决适用法律正确。2、市住建局作出收回经适房决定的职权依据问题。林柒宁、杨丽、林某认为市住建局不是涉案经济适用房合同主体，作出收回涉案经济适用房决定是滥用职权的行为。根据深圳市委市政府印发《深圳市人民政府机构改革方案》（深发（2009）9号）通知的规定，原深圳市国土资源和房产管理局被撤销，由市住建局承接原深圳市国土资源和房产管理局的住房制度改革、住房保障和物业管理职责。市住建局作为市住房保障管理部门，依照《深圳市保障性住房条例》的规定，负责本市经济适用住房的规划、计划、建设、配售、产权管理和监督检查等工作。为了实现经济适用房的社会保障目的，申请条件之一是申请人及共同申请人不拥有任何自有形式的住房和建房用地，在取得完全产权前，不得另行购买拥有其他住房。林柒宁、杨丽、林某购买经济适用房未满5年另购房产的行为，显然违反了上述规定，也从客观上反映了林柒宁、杨丽、林某家庭已具备经济能力，不再属于政府需要给予政策优惠进行住房保障的对象。市住建局作出收回经济适用房决定，履行的是法律赋予的行政管理职能，是依法对经济适用住房履行监管职责的行为，并不仅仅是行使合同主体的解除权。市住建局如果对林柒宁、杨丽、林某家庭另购房屋的行为放任不管，就是对其他住房困难群体的不公平，是怠于履行职责的渎职行为。因此，市住建局不是涉案经济适用房买卖合同签订主体，并不影响市住建局依职权收回涉案经济适用房。另外，林柒宁、杨丽、林某认为市住建局作出的收房决定中的“收回”，不符合《深圳市经济适用住房管理暂行办法》第41条中关于“回购”的规定，程序违法，是林柒宁、杨丽、林某对于法律规定在实际适用操作中的错误理解。收房决定中虽然表述为“收回”，但其实质上是回购，具体标准会依照合同第15条的约定“回购”。3、关于林柒宁、杨丽、林某家庭另购房屋事实认定的问题。依照《物权法》第9条规定“不动产物权设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”，不动产物权的变更、转让以依法登记作为效力认定的依据。林柒宁、杨丽、林某主张福田区振华路轻工厂房宿舍*栋2-603房产是通过赠与取得，但《深圳市二手房买卖合同》和原深圳市国土资源和房产管理局为林柒宁办理的产权登记均显示，林柒宁通过买卖方式取得涉案房产，林柒宁、杨丽、林某的主张不能对抗房产登记的效力。且深圳市艺华实业发展有限公司《关于奖励优秀员工的决定》也表明，公司奖励的方式是将涉案房产以优惠价出售给林柒宁、杨丽、林某，并不是赠与奖励。4、关于林柒宁另购房屋的性质认定问题。根据福田区振华路轻工厂房宿舍*栋2-603房产《深圳市二手房买卖合同》的约定及产权证的登记记录，均显示房屋用途为“单身宿舍”，即该房屋是作为住宅用途，因此，林柒宁、杨丽、林某认为根据土地用途应当认定涉案房屋属于工业用房的主张，没有事实根据不能成立。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回林柒宁、杨丽、林某的上诉请求。
原审证据均已随卷移送本院。经审查，原审法院对证据组织了质证，双方当事人陈述了质证意见。上诉人当庭提交新证据《离婚证》。被上诉人对该证据的关联性有异议。本院经审查认为，该证据与本案不具有关联性，不作为本案证据使用。原审查明的其他事实无误，本院予以确认。
本院认为，根据《深圳市经济适用住房管理暂行办法》第四十一条第一款规定，购买经济适用住房未满5年，已购买其他住房的，经住房保障管理部门审核不再符合经济适用住房申请的，须退出已购经济适用住房。本案中，2009年4月23日，三上诉人购买了南山区安托山西片区深云村**栋A座**C的经济适用房。后上诉人林柒宁又于2009年9月18日购买了福田区振华路轻工厂房宿舍*栋2-603的房产，取得该房产100%的产权。上诉人林柒宁购买商品房的行为符合上述《深圳市经济适用住房管理暂行办法》第四十一条规定的收回经济适用房的情形。据此，被上诉人作出深建房改[2013]34号《深圳市住房和建设局关于收回经济适用住房的决定》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。
三上诉人主张被上诉人作出涉案《深圳市住房和建设局关于收回经济适用住房的决定》所适用的《深圳市经济适用住房管理暂行办法》因有效期届满已失效，且涉案暂行办法效力层级属于其他规范性文件，原审法院审查被诉行政行为时应审查其合法性，涉案暂行办法因失效而不具合法性，故涉案决定适用法律错误。三上诉人购买涉案经济适用房及涉案工厂宿舍、被上诉人作出《解除合同并收回经济适用住房通知书》均在《深圳市经济适用住房管理暂行办法》有效期限内，被上诉人对涉案经适房的监督管理工作自涉案暂行办法施行期间开始，一直延续至被上诉人作出涉案收回经适房决定之时，故涉案暂行办法关于收回经适房规定的法律效力亦合理延续，因此被上诉人作出涉案收回经适房决定适用法律并无不当。上诉人的上述主张不能成立，本院不予支持。
三上诉人主张被上诉人作出涉案收回经适房决定，超越职权，其不是《深圳市经济适用住房买卖合同》的签订主体，该买卖合同的单方解除权并未成就，且涉案暂行办法并无其他规定被上诉人可以解除合同收回经适房，因此被上诉人无权收回涉案经适房，被上诉人应与上诉人协商解除，并通过回购的方式进行。被上诉人辩称，其继受了原深圳市国土资源和房产管理局关于住房保障的职能，有权履行住房保障的监督管理职能，其作出涉案回收经适房决定是依据涉案暂行办法作出的行政决定，至于涉案回收经适房决定中的收回，其实质是回购，并不是无偿收回。被上诉人是负责深圳市保障性住房的建设、维修、租售、检查管理和监督管理工作的行政主管部门，对被上诉人的上述法定职责本院予以确认。被上诉人作出涉案收回经适房决定是行政行为，与合同解除并行不悖，不存在三上诉人主张的只能通过民事方式解决的情形，至于涉案收回经适房决定中收回的含义，被上诉人已明确解释其为涉案暂行办法规定中的回购，故被上诉人的辩称有事实和法律依据，本院予以采纳。上诉人的上述主张，不能成立，本院不予支持。
三上诉人还主张涉案《解除合同并收回经济适用住房通知书》并未有效送达，该通知对杨丽、林某不发生法律效力。虽然该通知仅向林柒宁送达，但三上诉人是同一家庭成员，共同居住在涉案经适房内，且从三上诉人后来提交的《申辩书》内容可以推定，三上诉人均已收到并知晓该通知的内容，故涉案《解除合同并收回经济适用住房通知书》视为有效送达。
三上诉人另主张上诉人林柒宁因单位奖励以象征性的价格取得工厂房宿舍*栋2-603房产，且得知经适房收回的相关规定后，上诉人林柒宁已将工厂宿舍退回单位，涉案宿舍目前未登记在其名下。房地产权登记主管部门向林柒宁核发的《房地产证》载明涉案厂房宿舍的用途为单身宿舍，系市场商品房，取得方式为购买。上诉人林柒宁辩解其并非以购买的方式取得涉案宿舍，不能对抗房产登记的公信力，没有事实依据，本院不予采纳。至于涉案工厂宿舍是否仍登记在上诉人林柒宁名下并不影响上诉人林柒宁曾经购买过涉案工厂宿舍的事实成立，也不影响对其在购买经适房5年内另购其他住房的核心事实的认定。从建立住房保障制度及制定收回经适房的规定的本意上看，经济适用住房是面向低收入住房困难家庭配售的具有保障性的住房，申请人购得经适房5年内另购其他住房的，推定申请人家庭具备购买市场商品房的经济能力，从而丧失继续所有经适房的资格。本案中，林柒宁取得涉案经适房后又另外购买商品房，因此三上诉人不再享有继续所有涉案经适房的资格，符合立法精神和法律规定。故上诉人的上述主张没有法律依据，本院不予支持。
综上，三上诉人关于被上诉人作出行政行为认定事实不清、适用法律不当的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元由上诉人林柒宁、杨丽、林某负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 亮
代理审判员 黄玉财
代理审判员 徐维阳
二〇一六年六月八日
书 记 员 胡惠敏