广西壮族自治区崇左市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）崇行终字第5号
上诉人（一审原告）凭祥市夏石镇那×村板×村民小组。
负责人陆华×，一组组长。
负责人潘全×，二组组长。
委托代理人陆卫×，男，壮族，1961年8月出生，农民，住凭祥市××那×村×××屯。
委托代理人陆现×，男，壮族，1950年9月出生，农民，住凭祥市××××屯。
被上诉人（一审被告）凭祥市人民政府。
法定代表人黄××，市长。
委托代理人阮××，凭祥市调处办主任。
委托代理人伦×，凭祥市司法局副局长。
一审第三人凭祥市夏石镇哨×村×郊村民小组。
负责人关××，一组组长。
负责人关家×，二组组长。
委托代理人刘景×，男，壮族，1972年出生，农民，住凭祥市×××村×××屯。
一审第三人凭祥市夏石镇×任村×更村民小组。
负责人黄×杰，组长。
委托代理人黄×高，男，壮族，1947年6月出生，农民，住凭祥市×××任村×更屯。
上诉人凭祥市夏石镇那×村板×村民小组（以下简称板×村民小组）因被上诉人凭祥市人民政府林业行政确认一案，不服凭祥市人民法院（2012）凭行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年3月14日受理了本案并依法组成合议庭，2013年4月9日公开开庭审理了本案。上诉人板×村民小组一组的负责人陆华×、二组的负责人潘全×及其委托代理人陆卫×、陆现×，被上诉人凭祥市人民政府的委托代理人阮××、伦×，一审第三人凭祥市夏石镇哨×村×郊村民小组（以下简称×郊村民小组）一组的负责人关××、二组的负责人关家×及其委托代理人刘景×，一审第三人凭祥市夏石镇×任村×更村民小组（以下简称×更村民小组）的负责人黄×杰及其委托代理人黄×高到庭参加诉讼。被上诉人凭祥市人民政府的法定代表人黄××经本院传票传唤因公务未到庭参加诉讼。经广西壮族自治区高级人民法院批准，本案已延长审理期限二个月。�已审理终结。
一审判决查明：原告板×村民小组与第三人×郊村民小组、×更村民小组争议的山林土地，板×村民小组称为“坡光塔”、“坡叫边”、“坡那要”、“坡立林”、“坡岁月”、“坟白山”、“马乱山”等；第三人×郊村民小组称为“时更岭”、“祖坟岭”、“太囊岭”、“观音座莲岭”、“怀泰岭”、“木棉岭”等；第三人×更村民小组称为“板新山”、“坟白山”、“坡弯山”、“坡画”等，各方对争议地点指向一致，但地名叫法不同。板×村民小组和×郊村民小组主张林地权属范围相同，面积均为2527.7亩，×更村民小组主张林地权属范围在上述两方当事人主张的林地权属范围之内，面积为730.8亩。
2011年5月5日和6日，经凭祥市林业部门技术人员现场实地勘察勾绘确认，争议山林土地的经营状况如下：1、板×村民小组潘全×、陆×相、陆×芬等12户村民分别在“那要山”、“岁月山”、“尾谷围”、“板新山”等地经营有17个造林点，种植湿地松、龙眼、竹子、马尾松、杉树等经济作物，共计60.2亩；2、板×村民小组在“岁月山”山脚有凭祥市人民政府颁发给村民《土地承包使用证》记载的农田6亩；3、×郊村民小组群众在纠纷地内的“小叫边山”种植有零星马尾松24亩；4、×郊村民小组村民在“小叫边山”和“牛死山”种植甘蔗66亩；5、灌木、零星杂木、荒山共1027.5亩；6、除上述甘蔗、经济林、灌木及荒山外，其余均为1993年由凭祥市政府投资营造的工程林，树种包括马尾松、湿地松等，面积共1344.5亩，上述1至6项面积共计2527.7亩。
争议山林自建国以后直至发生山林权属纠纷前，未经过县级以上人民政府进行调整、划分和确权。1991年，凭祥市委、市政府为消灭荒山扩大森林覆盖率，发动全市群众参与造林灭荒，出台了“荒山集体所有、统一规划、连片开发、规模经营、谁种谁有”的林业政策。1992年10月，凭祥市林业局将包括争议山在内的荒山规划造林，发包给以周林为代表的承包队进行炼山、挖坑、种树等“一条龙”式承包造林，面积2685亩。在造林工作完成后，凭祥市林业局已经按合同的约定支付了全部造林工程款。同时，市政府根据造林灭荒的规划、造林的情况和工程林靠近板×村民小组的地理位置而将该工程林命名为“板×工程林”，但市政府并未明确将该工程林划归原告板×村民小组集体所有。1995年1月至1996年5月，政府部门有偿聘请农×和、潘全×等不同村屯的16位村民担任防火值班员。
2004年至2005年4月，原告板×村民小组经凭祥市夏石镇人民政府、凭祥市林业局批准，在争议山林范围内开采松脂，从而引发了第三人×郊村民小组与板×村民小组的山林土地权属纠纷，争议面积975.3亩。2007年3月23日，凭祥市人民政府经调处后作出了凭政处字（2007）1号行政处理决定，将叫边山和264.8高程面向水库一边面积72.15亩林地确认归×郊村民小组集体所有；其余林地面积903.15亩确认归板×村民小组集体所有。×郊村民小组不服申请复议，同年6月28日，崇左市人民政府作出崇政复决字（2007）22号行政复议决定，维持凭祥市人民政府的凭政处字（2007）1号行政处理决定。×郊村民小组不服向一审法院提起行政诉讼，要求撤销凭祥市人民政府作出的具体行政行为。一审法院受理后于同年11月28日作出（2007）凭行初字第5号行政判决，维持了凭祥市人民政府凭政处字（2007）1号行政处理决定。×郊村民小组不服提起上诉，崇左市中级人民法院于2008年7月5日作出（2008）崇行终字第17号行政判决，驳回了×郊村民小组的上诉，维持了一审法院的判决。×郊村民小组�然不服，向崇左市中级人民法院提出再审申请。崇左市中级人民法院再审认为，凭祥市人民政府在作出凭政处字（2007）1号行政处理决定时，未将主张山林权属的×更村民小组列为当事人，而一、二审判决亦未考虑到凭祥市人民政府在处理本案纠纷中有遗漏当事人的情况就维持了该政府作出的具体行政行为，违反法定程序，遂于2010年9月27日作出（2010）崇行再字第1号行政判决，撤销该院的（2008）崇行终字第17号行政判决和一审法院的（2007）凭行初字第5号行政判决及凭祥市人民政府的凭政处字（2007）1号行政处理决定。凭祥市人民政府经重新调查处理后，于2011年10月23日作出凭政处决字（2011）1号行政处理决定，将争议林地889.9亩确认归板×村民小组集体所有，争议林地907亩确认归×郊村民小组集体所有，争议林地730.8亩作另案处理。在纠纷地范围内，板×村民小组12户�植经营的60.2亩经济林及×郊村民小组村民个人经营的66亩甘蔗地归个人所有。板×村民小组不服申请行政复议，崇左市人民政府于2012年4月24日作出崇政复决字（2012）1号行政复议决定，维持了凭政处决字（2011）1号行政处理决定，板×村民小组仍不服遂提起了行政诉讼。
一审判决认为：根据《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，单位之间发生的林木、林地的所有权和使用权争议，由县级人民政府依法处理，被告凭祥市人民政府依法享有处理原告板×村民小组与第三人×郊村民小组、×更村民小组之间山林土地权属纠纷的职权。板×村民小组及×郊村民小组的村民在争议山林土地范围内开垦种植农作物、造林地和凭祥市人民政府在争议地投资营造的工程林地，没有证据证明政府已经确定过权属，凭祥市人民政府依据上述事实作出的具体行政行为的事实清楚，符合法定程序，适用法律法规正确。至于板×村民小组提供的凭祥市夏石镇人民政府、凭祥市林业局关于鉴定村民种植面积和树龄的通知，是开展调处工作的程序之一，不能证实行政机关已确认相关当事人对争议山林土地享有权属；板×屯村民历来在争议地经营实地见证统计表，是板×村民小组单方作出数据统计，没有经有权行政机关及其工作人员确认；农×坤、潘×余、杨×宁、梁×飞、王×风、何×明、谭×保、农×明、黄×东、农×明、周×高、陆×仁、杨×兰、李×龙、梁×忠、王×兰等16个证人的书面证言没有其他有效证据佐证，不能作为定案依据；岑×业、周×华、王×飞、王×英、苏×庭、阮×秋、黄×英、陆×功、陆×仁、陆×芬等板×屯村民的土地承包使用证记载承包农田情况，并不影响凭祥市人民政府作出确权处理的正确性；1976年12月16日板×生产队与大青山林场签订协议�涉及的土地不在本案争议范围内，与本案无关；板×屯历史工分记录簿和人造工程林记工簿，没有记载具体的时间、地点和工作内容，无法证实与本案有关联。因此，板×村民小组向法庭提供的上述证据不能证明争议山林土地均归其集体所有，其请求一审法院撤销凭祥市人民政府作出的凭政处决字（2011）1号行政处理决定的证据不足，理由不充分，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持凭祥市人民政府于2011年10月23日作出的凭政处决字（2011）1号行政处理决定。
上诉人板×村民小组上诉称，其主张山林权属的面积903.15亩，被上诉人第一次处理及原一、二审法院审理确定的争议面积亦是903.15亩，而被上诉人凭祥市人民政府重新处理后，把没有争议的林地划入争议范围，虽扩大山林土地纠纷范围2527.7亩，但也一直是其占有、使用和收益，而被上诉人将部分争议山林划归一审第三人集体所有，属滥用职权。其村民持有的《土地承包使用证》，由凭祥市人民政府核发，是其村民经营土地的证明，一审认定已过期错误。一审第三人没能提供证据支持其所提出的权属主张，而被上诉人违背再审判决，伪造纠纷范围，属非法行为，一审法院却予以维持，事实不清，畏权枉判。请求二审法院撤销一审判决和被上诉人作出的处理决定。在诉讼过程中，其申请二审法院向凭祥市农业局调取板×屯2006年农业普查管理图及向凭祥市统计局调取板×屯1990年、2000年、2010年人口普查管辖图，以证明争议山林划入其管辖范围的事实。
被上诉人凭祥市人民政府辩称，本案争议范围经各方当事人现场确认后面积为2527.7亩，调解会上各方当事人亦予认同，其将各方当事人现场指认纠纷界线纳入争议范围是有事实依据的。各方当事人均未能提供充分证据支持其主张全部争议地权属，因此，其根据各方当事人提供的证据以及其收集的证据，结合调解会各方当事人的意见，根据“有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理”的原则，依法作出处理，符合法律规定。一审法院判决维持正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审第三人×郊村民小组未向法庭提供书面意见，庭审中同意被上诉人凭祥市人民政府的答辩意见。
一审第三人×更村民小组未向法庭提供书面意见，庭审中同意被上诉人凭祥市人民政府的答辩意见。
经审查，本院除确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据外，在诉讼过程中，依职权向中国林业科学研究院热带林业实验中心调取了其于2011年5月9日作出的《凭祥市夏石镇那×村板×屯面上林面积、树龄鉴定结果》及《板×、×郊、×更�议地面上林面积、树龄核定表》、《板×、×郊、×更争议地经营调查表》、《板×、×郊、×更争议地况勾绘图》等证据，并经质证，亦可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，上诉人板×村民小组与一审第三人×郊村民小组、×更村民小组争议的山林土地在土改、合作化、四固定等各个历史时期均未确定过权属。1991年，凭祥市委、市政府为消灭荒山扩大森林覆盖率，发动全市群众参与造林灭荒，出台了“荒山集体所有、统一规划、连片开发、规模经营、谁种谁有”的林业政策。1992年10月，凭祥市林业局将包括争议山在内的荒山发包给周林承包队进行炼山、挖坑、种树等“一条龙”式承包造林，面积2685亩。有凭祥市林业局关于工程造林情况说明、林业局技术员情况说明、借款统计表、借据及凭祥市林业局工程林规划图及原始�作台帐材料等在案证实。根据现场勘查笔录和提取中国林业科学研究院热带林业实验中心作出的《板×、×郊、×更争议地经营调查表》证实，板×村民小组潘全×等12户村民于1992年后在争议林地“那要山”、“岁月山”等17个无林地上种植湿地松、马尾松及杉树等共计60.2亩经济作物；×郊村民小组村民于2008年后在“小叫边山”和“牛死山”的无林地上种植马尾松、甘蔗等共计66亩经济作物。此外，争议各方均未能提供充分证据证明争议的全部林地属其集体所有。被上诉人凭祥市人民政府根据当年凭祥市林业局将包括争议林地在内的荒山发包营造工程林的现实状况及上诉人板×村民小组和一审第三人×郊村民小组在部分争议林地上有经营管理的事实及遵循“有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理”的原则，依法将争议林地分别作出确权处理是正确的。上诉�提供的《土地承包使用证》是其管理使用土地的凭证，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十一条第（二）项的规定，可以作为本案调处权属纠纷的参考凭证，一审简单认定上诉人持有的《土地承包使用证》已经过期不妥，应予以纠正。但该《土地承包使用证》仅能证明从上个世纪八十年代至纠纷发生之前，上诉人在“那要”、“岁月”、“叫边”、“光塔”等地有承包水田，不能证明其对争议林地享有权属。对于上诉人提出其主张山林权属的面积903.15亩，被上诉人第一次处理及原一、二审法院审理确定的争议面积亦是903.15亩，而被上诉人凭祥市人民政府重新处理后，把没有争议的林地划入争议范围，虽扩大山林土地纠纷范围2527.7亩，但也一直是其占有、使用和收益，而被上诉人将部分争议山林划归一审第三人集体所有，属滥用职权的意见，经查，被上诉人先后会同三方当事人代表分别于2011年1月7日、9日和11日到现场走界指认并制作各方主张山林权属范围图，因板×村民小组和×郊村民小组主张山林权属的范围相同，×更村民小组主张山林权属的范围在上述两方当事人所主张的山林权属范围之内，被上诉人根据争议各方的指界确定三方村民小组争议的山林范围，经测算面积为2527.7亩，并没有滥用职权扩大纠纷范围。因此，上诉人的该上诉意见与本案客观事实不符，本院不予采纳。本案附卷的宁明县行政区划图、夏石公社森林分布图、凭祥市森林分布图、土地详查图所涉及的村界线没有完全重合，各界线之间走向相互交叉，不相一致，而根据《广西壮族自治区土地山林水利纠纷调处条例》第十一条的规定，该类图可以作为确定权属参考凭证，但不能直接作为确定权属凭证。而上诉人板×村民小组在诉讼过程中申请本院向凭祥市农业局调取板×屯2006年农业普查管理图和向凭祥市统计局调取板×屯1990年、2000年、2010年人口普查管辖图，以证明争议山林划入其管辖范围的事实。经查，一审法院根据上诉人的申请已在第一审程序中向凭祥市农业局、凭祥市统计局取证，凭祥市农业局、凭祥市统计局出具证明，证实该局没有上诉人申请调取的图纸。且该类图亦不能作为确定山林纠纷权属凭证，也不能作为证明争议山林已划入上诉人管辖范围的证据。因此，本院对上诉人在诉讼过程中提出的诉求不予采纳。上诉人上诉的理由不能成立，要求撤销一审判决及被上诉人处理决定的证据不足，本院不予支持。一审判决事实清楚，适用法律正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50�，由上诉人凭祥市夏石镇那×村板×村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈桂生
审判员 韦权美
审判员 蒙月云
二〇一三年六月七日
书记员 陶园园