吉林省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉行终202号
上诉人（原审原告）吉林省宇田钢管有限公司,住所地长春净月高新技术产业开发区。
法定代表人李国田，经理。
委托代理人李健伟，北京大成（长春）律师事务所律师。
委托代理人高树成，北京大成（长春）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长春净月高新技术产业开发区管理委员会，住所地长春净月高新技术产业开发区。
法定代表人王铁茗，主任。
委托代理人王恩文，该单位工作人员。
委托代理人王怀，吉林晟轩律师事务所律师。
吉林省宇田钢管有限公司（以下简称宇田公司）因诉长春净月高新技术产业开发区管理委员会（以下简称净月管委会）拆迁行为违法，要求撤销双方签订的《非住宅房屋拆迁补偿协议》，重新签订补偿协议增加补偿款及支付利息损失一案，于2015年7月28日向吉林省长春市中级人民法院提起行政诉讼。2016年6月1日，吉林省长春市中级人民法院作出（2015）长行初字第97号行政判决。宇田公司不服提出上诉，2016年12月20日，本院作出（2016）吉行终516号行政裁定，撤销（2015）长行初字第97号行政判决，发回重审。2017年3月30日吉林省长春市中级人民法院作出（2017）吉01行初7号行政判决。宇田公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明，为了修建福祉大路立交桥，收回宇田公司的国有土地使用权，净月管委会在没有依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出征收决定的情况下，于2011年4月30日经宇田公司同意后将涉案厂房、设备等地上物拆除。2011年5月13日净月管委会所属土地收购储备中心（甲方）与宇田公司（乙方）签订《协议书》。该协议约定：甲方收回乙方14，000平方米的国有土地（工业用地），双方认可评估单价299元/㎡,土地补偿总费用为4，186，000元。甲方应保证足额支付乙方补偿费用；乙方须保证项目用地的按时使用。如因乙方原因造成项目施工受阻，由此而引发的责任及造成的一切经济损失均由乙方承担。乙方须积极配合甲方对房屋等建筑物、构筑物的变更登记、拆迁，青苗等地上物的补偿、清除及办理土地相应的权属变更登记、审批等各项手续。协议签订后，净月管委会向宇田公司支付了土地补偿款。为了存放设备和继续生产经营，宇田公司先后租赁长春市小南锅炉厂二分厂厂房、长春市翔宇塑钢窗业有限公司厂房和长春市新城钢模板有限公司厂房。对被拆除的厂房等地上物的补偿，双方没能达成一致意见。宇田公司多次找净月管委会相关负责人要求解决补偿事宜，直到2014年7月14日，净月管委会下属的土地收购储备中心与宇田公司签订了《非住宅房屋拆迁补偿协议》。签订协议前，委托长春健圆房地产估价有限公司对厂房进行了评估，出具了《房地产估价报告》，该报告记载的价值时点为2011年1月21日，估价报告使用期限为自2014年7月14日起至2015年7月14日止。《房地产估价报告》部分事项明确参照2014年的补偿标准，《长春市国有土地上房屋征收补偿分户报告》结尾处注明“上述评估对象范围及权属关系由征收人核实确定；房屋征收价值时点为2014年5月20日……”对上述评估结果，宇田公司和净月管委会均未申请复核和鉴定。《非住宅房屋拆迁补偿协议》载明：“根据净月高新技术产业开发区建设发展的需要，按照《长春净月开发区拆迁安置补偿管理暂行办法》，参照《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》及相关法律法规的规定，经甲（土地收购储备中心）、乙（宇田公司公司)双方协商，达成协议如下：一、甲方依法征用乙方位于净月开发区五四村东边孙屯土地，面积14076㎡,原土地使用性质为国有；房屋面积5204.63㎡（包括厂房、浮房），结构钢混及混合，原房屋产权使用功能厂房。二、房屋采取货币形式予以补偿，补偿金额13，416，665元，设备报废及拆卸安装运输费用5，705，534元，地上附属物补偿1，554，455元，停产停业损补偿468，417元，奖励费用148，282元。房屋、设备报废及拆卸安装运输、地上附属物、停产停业损失、奖励等补偿总额为人民币21，293，353元。（详见各项补偿明细表及评估报告）。三、乙方在本协议签订前，将被补偿土地、房屋及地上附属物等相关证件交给甲方；同时甲方给乙方开据收件单。四、乙方需在本协议签订后10日内将土地、房屋及地上附属物搬迁完毕。经甲方验收合格后，甲方在15日内支付给乙方全部拆迁补偿费。五、乙方在搬迁过程中所有补偿的土地、房屋及地上附属物等物品（包括配套设施）不得拆除，如乙方私自拆除补偿范围内的各项设施甲方按补偿金额逐项扣除。六、本协议自双方签字盖章之日起生效，具有法律效力；本协议生效后甲、乙双方不得擅自修改或违约。双方应共同遵守，任何一方如违约按有关法律法规的规定承担责任”。经向长春净月高新技术产业开发区人民法院负责立案工作的工作人员了解得知宇田公司于2015年7月14日前曾经到该院对本案被诉协议提起民事诉讼，因当时正值修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》刚刚实施，对本案被诉协议的性质有不同意见，该院未立民事案件。另查明，净月管委会实际给付协议补偿款的时间为2014年11月5日。
宇田公司于2015年7月28日提起本案之诉，请求：判决确认净月管委会的拆迁行为违法；判决撤销原被告签订的《非住宅房屋拆迁补偿协议》，增加补偿款5,667,171.5元（包括延期支付拆迁补偿款而产生的利息损失4,862,171.5元、租赁厂房而支出的租赁费用805,000元），未按约定履行的利息损失323，425.61元，判令被告承担本案全部诉讼费用。
原审法院认为，一、关于本案是否属于行政争议还是民事争议问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”本案中，从签订协议目的看，宇田公司与净月管委会土地收购储备中心签订的《非住宅房屋拆迁补偿协议》是净月管委会为了修建福祉大路立交桥这一公共利益为目的补偿协议，属于上述司法解释规定的行政协议，本案属于行政争议。二、关于宇田公司起诉是否因超期应驳回起诉问题。行政协议纠纷亦属行政案件，其起诉期限应适用行政诉讼法的规定。由于修改的行政诉讼法从2015年5月1日开始实施，原司法解释未告知诉权起诉期限为两年的规定并未明文废止，为保护行政相对人的诉讼权利，不应视为宇田公司的起诉超过起诉期限，不应因超过起诉期限而驳回其起诉。三、关于被告与原告签订补偿合同的行政行为是否违法问题。物权法第二十八条规定“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”第四十二条规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……”由此可见，为了公共利益的需要，县级以上人民政府可以征收公民和法人的财产，但是征收公民和法人的财产应当依照法定程序进行，由县级以上人民政府作出征收决定，是作出补偿决定或签订补偿协议的合法基础。净月管委会在没有作出征收决定的情况下就征收法人财产，违反上述法律规定。四、关于补偿合同应否撤销或变更问题。福祉大路立交桥现已建成使用且厂房已经拆除，认定补偿协议无效、恢复原状将给国家和公共利益造成巨大损失。另外，即使重新依法履行征收与补偿程序，因福祉大路立交桥符合公共利益的条件，其结果也是拆除厂房给予补偿。所以，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，如果违反“先补偿、后搬迁”或者未作出征收决定就实施征收，应确认行政行为违法，但不撤销行政行为。五、关于补偿协议是否应予变更的问题。行政协议既相当于行政决定，变更行政决定的结论应按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。”的规定进行衡量。因此，变更的前提是存在补偿结果“明显不当”的情形。本案中，宇田公司与净月管委会土地收购储备中心是在宇田公司提出三年的停业损失主张、面对多年未给付补偿款的事实经过反复协商签订的《非住宅房屋拆迁补偿协议》，该协议对停产停业损失作出了约定。虽然评估报告记载的评估时点是2011年，但是实际评估时部分参照了2014年的补偿标准，而且分户报告特殊说明的事项注明“房屋征收价值时点为2014年5月20日”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”宇田公司如对评估结果有异议，有权申请复核。在双方认可的房屋、设备等地上附属物的数量以及评估结果的基础上，签订补偿协议并实际履行之后，宇田公司在没有申请复核也未提供证据证明厂房评估价格明显低于市场价值以及签订协议时遗漏停产停业损失这一补偿项目的情况下，以显失公平为由提出撤销和变更补偿协议的主张，其主张不成立。六、关于是否应从拆除之日起计算利息或给付停产停业损失问题。计算逾期利息损失的前提是本金明确和应付款日期明确，在未确定补偿款数额和将2011年2月8日确定为给付日的情况下，宇田公司请求支付2011年2月8日至2014年7月14日之间的迟延履行期间的利息、房屋租金缺乏事实根据及法律依据。违反“先补偿、后搬迁”原则并不当然导致确定补偿款数额后应从搬迁之日计算利息损失或停产停业损失的结果，如果双方对搬迁期间的停产停业损失约定了补偿数额，该约定对双方具有拘束力，不应再重复计算利息损失或停产停业的损失。七、关于净月管委会未按照协议约定日期付款应否承担利息损失问题。在行政合同明确约定补偿款数额和给付时间的情况下，行政机关违反行政合同约定的给付义务，应当按约定支付违约金，在未约定违约金计算标准的情况下，应以中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率为标准计算利息损失。本案中，因双方没有约定逾期付款违约金计算办法，净月管委会应当向宇田公司支付以21，293，353元为基数，按中国人民银行同期贷款利率计算的违约期间的利息损失。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条、第十五条的规定，判决如下：（一）净月管委会与宇田公司在未作出征收补偿决定的情况下签订补偿协议的行政程序违法。（二）净月管委会于本判决生效之日起十日内支付宇田公司以21，293，353元为基数，按照中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率5.6%为标准计算的从2014年7月29日起至2014年11月5日止的利息损失。（三）驳回宇田公司其他诉讼请求。案件受理费53，735元由净月管委会负担6，152元；宇田公司负担47，583元。
宇田公司上诉称：（一）原审法院关于《房屋补偿协议》不存在“明显不当”且不应撤销或变更的认定没有法律依据。原审法院认定“虽然评估报告记载的评估时点是2011年，但是实际评估时部分参照了2014年的补偿标准”没有事实依据。长健圆房征报字（2011）第059号评估报告的价值时点为2011年1月21日，在说明事项中又提到价值时点为2014年5月20日，前后矛盾。宇田公司对评估结果并不知情，从未收到评估报告。（二）原审法院认定“不应从拆除之日计算上诉人损失”，没有事实和法律依据。宇田公司请求的利息损失，实际为净月管委会违法征收未及时给付征收补偿款的损失，利息只是该项损失的一种计算依据，不应机械理解。补偿协议中的补偿款数额为宇田公司应得的补偿款数额，此款为2011年的应得款，所以给付日期明确。2011年2月宇田公司开始搬迁，直至2014年7月29日拿到补偿款，其间均应视为停产停业期，补偿协议中约定的三个月停产停业损失，并非宇田公司的真正损失。（三）补偿协议显失公平。因净月管委员会征收行为违法，应当依法宇田公司因此产生的经济损失。宇田公司2011年4月30日即完成了全部厂房、设备的拆迁，但是直至2014年7月14日才签订补偿协议。损失数额应按照2011年2月开始搬迁至2014年7月29日承诺支付补偿款期间均应视为停产停业期间，计算补偿款。或者按照2011年4月30日完成搬迁，迟延交付补偿款的3年多时间应给付延期支付的利息损失。（四）即使协议不能撤销，因净月管委会签订协议及给付补偿款超期，应当承担违约责任，原审法院对上诉人此项主张没有审查。在拆迁时双方达成口头协议，约定按期搬迁，净月管委会按照政策给予补偿，在长达三年多的时间里，经多次催要补偿款，才达所补偿协议，支付补偿款。但该协议系拆迁补偿的格式协议，没有考虑对损失的赔偿问题，就赔偿问题双方始终没有达成一致。综上，补偿协议应予撤销或变更。请求撤销原审判决，依法改判，支持宇田公司诉讼请求。
净月管委会未提交书面答辩意见。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点问题是因净月管委会征收行为对宇田公司造成的直接损失，宇田公司是否已经通过补偿协议得到弥补。
（一）净月管委会为了公共利益从2011年4月开始对宇田公司土地、房屋、设备进行征收，但宇田公司土地性质为国有，净月管委会未提供证据依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序组织征收，因此，原审认为净月管委员在没有作出征收决定的情况下征收法人财产并签订补偿协议的行政程序违法，并无不当。
（二）补偿协议是以宇田公司和净月管委会双方认可的房屋、设备等地上附属物的数量、评估结果为基础，适用净月管委会的补偿政策，参照《国有土地上房屋征收和补偿条例》第十七条规定，对被征收房屋价值等具体补偿项目作出了明确约定。双方订立协议的意思表示真实。订立协议时不存在重大误解、显失公平等情形，不违反法律规定。宇田公司签订协议前知晓评估报告和协议内容，签订补偿协议时亦未提出反对意见。故宇田公司要求撤销或变更协议缺少事实和法律依据，原审未予支持正确。宇田公司主张补偿协议不公平，没有提供相应的证据予以证明，本院不予支持。
（三）在双方协议明确约定了给付时间的情况下，原审认为净月管委会应当向宇田公司支付以21，293，353元为基数，按中国人民银行同期贷款利率计算的从2014年7月29日起至2014年11月5日止的利息损失正确，本院予以确认。
（四）宇田公司因净月管委会征收行为对其造成的直接损失在通过协议补偿的方式已经得到弥补的情况下，以2014年7月双方协议约定数额为基数倒推净月管委会应从2011年4月起以此数额为标准支付利息，于法无据，本院不予支持。至于宇田公司主张在租厂房、多次搬迁等方面发生的费用,系公司生产经营支出，与净月管委会征收行为没有直接因果关系，不属法定赔偿或补偿范围，本院不予支持。
综上，宇田公司的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审法院判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费人民币6200元，由长春净月高新技术产业开发区管理委员会负担6150元，由吉林省宇田钢管有限公司负担50元。二审案件受理费人民币50元，由吉林省宇田钢管有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孔德岩
审 判 员 郭 岩
代理审判员 孙慧源
二〇一八年四月二十八日
书 记 员 张海胶