延边朝鲜族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉24行初25号
原告金香兰，现住汪清县。
原告崔虎。
二原告委托代理人韩继强，吉林华耀律师事务所律师。
被告汪清县人民政府，住所地汪清县汪清镇汪清街东392号。
法定代表人廉京燮，县长。
委托代理人徐庆伟。
委托代理人邹吉春。
第三人珲春市誉鹏房地产开发有限公司，住所地珲春市边境开发区。
法定代表人刘文波，董事长。
委托代理人王昊，吉林王昊律师事务所律师。
原告金香兰、崔虎诉被告汪清县人民政府（以下简称汪清县政府），第三人珲春市誉鹏房地产开发有限公司（以下简称誉鹏公司）要求履行行政协议一案，本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告金香兰、金香兰及崔虎的委托代理人韩继强，被告汪清县政府的委托代理人徐庆伟、邹吉春，第三人誉鹏公司的委托代理人王昊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2013年4月16日，汪清县政府作出汪清县汪清村地段国有土地上房屋征收补偿方案，征收主体为汪清县政府，征收部门为汪清县住房和城乡建设局，征收实施单位为汪清县房屋征收经办中心，原告的房屋位于该征收区域内。因原告的房屋是营业性房屋，对于汪清县出台的补偿标准原告提出异议，经双方多次协商（珲春市誉鹏公司也作为政府征收代表与原告磋商），被告对于原告坐落在汪清大队集体土地面积291.4平方米、建筑面积108平方米，无证房150平方米的拆迁补偿方式分两部分，第一部分由征收实施单位汪清县征收经办中心给付回迁安置房37号楼1单元302室和38号楼2单元303室，面积都是105平方米；第二部分由誉鹏公司汪清分公司为了顺利拆迁为由，补充拆迁安置协议给予210平方米以外再给予210平方米房屋（37号楼2单元303室和38号楼2单元304室）和车库一个、地下车位一个。被告解释之所以分开写拆迁安置协议是另有原因，实质是一样的，因为是在被告的办公室，由被告的工作人员一并完成的，而且也加盖了公章，符合合法生效的条件，原告对该拆迁安置方案同意。但是，被告没有履行给付拆迁安置的房屋、车位、车库。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第四条规定及汪清县政府的拆迁安置补偿方案，汪清县政府是本案拆迁安置的主体，应承担法律责任。根据延边中级人民法院（2016）吉24民终39号民事裁定书认定的原告与誉鹏公司进行的协商和约定，属于对《房屋征收补偿协议》的补偿和变更，由此产生的纠纷亦属于房屋的征收和补偿，属于行政案件受理范围，不属于民事案件受理范围的内容，原告将誉鹏公司列为共同被告。请求人民法院确定被告不给付拆迁安置房屋违法，判令被告给付回迁安置的房屋及车库、车位，二被告共同负担本案诉讼费用，增加逾期给付房屋而产生的周转房屋的费用及逾期的取暖补助。另，因签订房屋征收补偿协议而形成的民事法律关系不适用行政法律规范调整，原告在本案中直接提出附带民事诉讼，要求二被告分别承担给付义务。
被告汪清县政府辩称：一、汪清县政府于2013年4月16日决定，征收河北汪清村地块国有土地上房屋，汪清县政府作为征收主体，公布该地段范围征收补偿方案，签约搬家验收期限从2013年5月23日至6月24日，二原告在征收范围内拥有36平方米和72平方米的住宅房屋，产权证号为XXXX、XXXX号，四处无产权登记的建筑物及其他附属物（两房相连，原告在此开办浴池），经延边经纬房地产估价有限公司（以下简称经纬公司）对有证房评估每平方米1230元，计132,840.00元，附属物（包括无证房和营业损失）评估为223,768.00元。在超过签约搬家验收期限后，我县房屋征收工作人员多次与原告协商，要求其从大局考虑，配合县里整体征收建设工作，其不同意。2014年1月9日，二原告提出要求回迁105平方米住宅楼房，并且分别在《房屋征收补偿协议》和《房屋征收搬迁验收单》上签字，该面积楼房不在回迁安置范围内，所以誉鹏公司工作人员在两份《房屋征收搬迁验收单》上分别标注了回迁安置37号楼302室和38号楼303两处105平方米楼房，所有政策性补偿、附属物评估、村民补偿、土地补偿全部抵入房款。二、2014年10月份，汪清县征收部门在为该区域回迁户进行回迁时，105平方米的楼房不在回迁房源内，建议其与开发企业协商。后来，原告到县政府信访反映，要求回迁安置，协调企业后企业答复两个105平方米的楼房可以给原告保留，但因原告以房屋拆迁安置补偿纠纷为由，向汪清县人民法院提起民事诉讼，待法律程序结束及解决诉讼问题后再作处理。综上，汪清县政府房屋征收部门与原告签订的《房屋征收补偿协议》内容合法，原告要求的给予4个105平方米楼房，一个车库和一个地下车位，不结算差价款，没有法律依据，不予支持。
第三人誉鹏公司陈述称，1.原告与第三人所签拆迁补偿协议，因征收主体不适格，拆迁补偿协议依法不能成立。原告系被征收人，第三人誉鹏公司为该棚改项目区开发建设单位。依据《征收条例》第四条、第五条的规定，汪清县房屋征收和土地收购储备中心是该棚改项目区实施房屋征收和被征收人签订征收补偿安置协议的唯一合法单位。第三人无权拆迁，更无权与被征收人达成房屋征收补偿协议。原告与相关征收部门依据法律规定已签署征收补偿协议，该协议符合法律规定的权利和义务关系，其与征收部门是明确的权利与义务主体，除此之外，任何人所签署的拆迁补偿协议依法均不能成立。原告与征收部门签订的征收补偿协议在没有撤销或履行完毕之前，不能用原告与第三人签订的拆迁协议覆盖原告与征收部门所签房屋征收补偿协议，其与征收部门的协议仍然合法有效。另外，第三人对征收部门的房屋征收与补偿，无法定的额外补偿义务，因此原告与第三人所签协议作为征收补偿主体不适格，不能成立。2.原告与第三人所签补偿协议属于赠与协议，第三人事后因情况有变撤销赠与符合法律规定。2014年1月9日，第三人与原告签订拆迁补偿协议，协议约定，在回迁区再给原告210平方米楼房、车库一个、地下停车位一个。然而，该协议签订后内容遭外泄，引起其他房屋被征收人的攀比和强烈不满，给政府征收工作造成不良影响，直到现在就有一钉子户因同原告攀比，征收部门迄今无法完成征收，无法按规划实现对该棚户区的整体改造。为了防止因第三人对原告的赠与，给征收部门后续征收工作造成更大的影响，第三人决定撤销给予原告210平方米楼房、一个车库、一个地下停车位的赠与实属无奈，在此敬请原告谅解。原告与第三人之间不是房屋征收补偿与被征收补偿关系，也非房屋买卖合同关系。原告与非征收主体所签协议，即非征收主体向原告所作承诺属于赠与行为。《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第一百八十六条规定，“赠与人在赠与财产的权利转移之前可以撤销赠与”。第三人决定撤销给予原告210平方米涉案房屋及一个车库、一个地下停车位的赠与，符合法律规定。3.第三人对征收部门的房屋征收与补偿，无法定的额外补偿义务。所作赠与承诺因扰乱妨碍了社会管理秩序应属无效。依据《征收条例》第四条、第五条的规定，汪清县房屋征收和土地收购储备中心是该棚改项目实施房屋征收与被征收人签订征收补偿安置协议的唯一合法单位。第三人无权拆迁，无权与被征收人达成房屋征收补偿协议。另外，第三人对征收部门的房屋征收与补偿无法定的额外补偿义务。第三人私下所作赠与承诺，法律虽然无强制禁止性规定，但由于该承诺已扰乱了国家法定正常的房屋征收与补偿工作，妨碍了社会管理公共秩序，破坏了公序良俗，对其他被征收人显失公平，属于损害公共利益之行为。根据《中华人民共和国宪法》第十条“国家为了公共利益的需要，可以按照法律规定对土地实行征用”，第五十一条“公民在行使自由权利的时候不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”；《中华人民共和国民法通则》第七条“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序”，第五十八条“下列民事行为无效：（五）违反法律或者社会公共利益的”；《合同法》第七条“当事人履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益”的规定，给赠与承诺应属无效。综上，原告主张与被告所签征收补偿协议之外的拆迁补偿实属不当，其不合理诉求不应支持。
本院经审理查明：2013年9月29日，汪清县发展和改革局作出汪发改审批字〔2013〕12号《关于汪清县誉鹏房地产开发有限公司汪清县誉鹏北岸公馆7号A座项目核准的批复》；汪清县规划局作出地字2013-017号《建设用地许可证》。汪清县国土资源局于2013年4月17日作出《关于汪清县汪清镇汪清村项目建设用地预审的意见》。2013年11月7日，吉林省国土资源厅作出吉国土资耕函〔2013〕552号《关于汪清县人民政府2013年第2批次农用地转用和土地征收的批复》。2014年1月9日，汪清县房屋征收和土地收购储备中心分别与金香兰、崔虎签订房屋征收补偿协议，在同日的房屋征收搬迁验收单写明，房屋产权人金香兰、崔虎，征收面积36平方米和72平方米，回迁面积各为105平方米，土地性质均为集体土地，土地面积各为94.6平方米和196.8平方米。附属物补偿明细中记载：1.回迁105平方米楼房两套（38号楼303室、37号楼302室）；2.所有政策性补偿、附属物评估、村民补偿、土地补偿全部抵入房款；3.金香兰与崔虎系一家。同日，原告与誉鹏公司签订《拆迁补偿协议》，内容为：“一、乙方坐落在汪清大队集体土地面积291.4平方米，建筑面积108平方米，无证房屋150平方米，附属物评估-元，根据国家政策法规和征收补偿条例乙方应回迁楼房210平方米。二、但是为了能使乙方顺利拆迁，甲方在回迁区（本协议第一条规定的回迁楼房210平方米以外）再给予210平方米楼房（37号楼2单元303室和38号楼2单元304号），车库一个，地下停车位一个”。
另查明，誉鹏公司汪清分公司因隶属（派出）企业终止，于2014年5月27日被注销。
再查明，金香兰、崔虎因与誉鹏公司房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，向汪清县人民法院提起民事诉讼，诉称：2014年1月9日，金香兰、崔虎因房屋拆迁问题分别与汪清县房屋征收和土地收购储备中心及誉鹏公司签订了房屋征收补偿协议及补偿协议，两份协议中明确约定应给予原告105平方米住宅四套，还有一个车库和地下停车位，嗣后誉鹏公司未履行合同约定的内容，要求誉鹏公司履行合同约定事项。汪清县人民法院以本案不属于民事诉讼范围为由裁定驳回起诉。金香兰、崔虎不服上诉到本院，本院经审理认为：金香兰、崔虎与誉鹏公司签订的补偿协议是在征收中心与金香兰、崔虎签订《房屋征收补偿协议》后，为达到顺利拆迁的目的，再次就房屋拆迁和补偿事宜进行协商和约定，应属于对《房屋征收补偿协议》的补充和变更，由此产生的纠纷亦是关于房屋的征收和补偿。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，就房屋征收补偿协议的履行产生的纠纷，属于行政诉讼受理范围，故其不属于民事案件受理范围。本院于2016年2月5日作出（2016）吉24民终39号民事裁定书，驳回上诉，维持原裁定。
认定以上事实的证据有：汪清县发展和改革局汪发改审批字〔2013〕12号《关于汪清县誉鹏房地产开发有限公司汪清县誉鹏北岸公馆7号A座项目核准的批复》；汪清县规划局建设用地规划许可证，地字第2013-XXX号，汪清村项目建设用地预审的意见；吉林省国土资源厅作出的吉国土资耕函〔2013〕552号《关于汪清县人民政府2013年第2批次农用地转用和土地征收的批复》；房屋征收补偿协议及房屋征收搬迁验收单；《拆迁补偿协议》；（2016）吉24民终39号民事裁定书。
本院认为，本案涉及的房屋土地征收的依据是吉林省国土资源厅作出的吉国土资耕函〔2013〕552号《关于汪清县人民政府2013年第2批次农用地转用和土地征收的批复》。依照土地管理法律法规及司法解释以及《征收条例》的规定,本案系集体土地征收项目。尽管《征收条例》对涉及土地房屋征收的程序所作的规定，与有关集体土地征收法律法规的规定不抵触的，集体土地征收行政机关可以参照执行，但汪清县政府适用《征收条例》对该项目按照国有土地征收程序作出行政行为，违反法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”该法系对行政行为无效的情形所作的规定，人民法院在审理行政案件中，对被诉行政行为的审查不以当事人的诉讼请求范围为限。在行政诉讼中，对无效行政行为的确认应属人民法院的法定职责。故本院对汪清县政府超越法定职权对本案被征收人即原告所作的行政行为依法确认为无效。
本院此前作出的生效民事裁判已经认定原告与第三人誉鹏公司之间有关补偿的纠纷属于行政案件受案范围，故本院在本案中一并审理。土地管理法律法规确定的土地管理行政机关系集体土地征收的法定主体。第三人誉鹏公司系汪清县政府棚户区改造公益项目的施工单位，并非法定的有权作出补偿行为的主体。土地管理法律法规及司法解释对有关集体土地和房屋征收补偿的程序已作出具体规定，征收人与被征收人之间有关集体土地、房屋征收补偿纠纷应当依照法律规定解决。第三人誉鹏公司既然不属于法定的征收补偿主体，其无权以自己的名义就征收补偿事项与被征收人作出约定，且公益项目的施工单位在行政补偿协议或决定后，再与被征收人私下达成协议以换取被征收人及时搬迁，被征收人最终获取的补偿远远高出了法定的征收补偿标准。一方面，此类协议的签订缘于公益项目工期紧迫，被征收人藉此以远远超出合理的补偿标准为筹码，迫使政府或施工单位签订此类协议，不仅助长了被征收人无理漫天要价、拒不搬迁的不良风气，对按期自动搬迁的被征收人也会造成实体的不公平，势必严重扰乱正常的行政征收补偿秩序，实质是损害了社会公共利益。《合同法》第五十二条规定，损害社会公共利益的合同无效。故第三人誉鹏公司与被征收人达成的《拆迁补偿协议》无效。
原告崔虎、金香兰有关土地及房屋的征收补偿的纠纷，应由法定主体依照法定程序另行解决。
依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下：
一、确认被告汪清县人民政府与原告崔虎、金香兰签订的《房屋征收补偿协议》及对原告作出的其他行政行为无效；
二、确认原告崔虎、金香兰与第三人珲春誉鹏房地产开发有限公司签订的《拆迁补偿协议》无效；
三、驳回原告崔虎、金香兰的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告汪清县人民政府负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审判长 李彩莲
审判员 池哲龙
审判员 俞順花
二〇一六年九月九日
书记员 邢艺凡
法律依据：
1.《中华人民共和国合同法》第五十二条：有下列情形之一的，合同无效。（四）损害社会公共利益。
2.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
3.《中华人民共和国土地管理法》第五十八条：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。