广西壮族自治区田林县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂1029行初15号
原告马明和，男，壮族，1976年1月16日出生，住广西隆安县。
委托代理人何正新、凌广权，广西中名律师事务所律师。
被告田林县国土资源局。
法定代表人黄荣登，局长。
委托代理人吴西平，田林县国土资源局执法监察大队大队长。
委托代理人黄适宁，广西万科律师事务所律师。
第三人田林县八渡瑶族乡八桃村八桃屯
法定代理人黄某，组长
原告马明和不服被告田林县国土资源局田国土资源行政处罚一案，向本院提起诉讼。本院于2016年7月11日受理后，于2016年7月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月22日公开开庭审理了本案。原告马明和及其委托代理人何正新、凌广权，被告田林县国土资源局的委托代理人吴西平、黄适宁到庭参加诉讼，第三人田林县八渡瑶族乡八桃村八桃屯经本院传票传唤拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告田林县国土资源局于2016年6月20日对原告马明和作出田国土资行罚决字（2016）第34号《行政处罚决定书》，认定原告马明和未经有关机关依法批准，擅自于2014年12月将田林县八渡瑶族乡八桃村八桃屯公路道班对面集体土地出租给马万林等四家企业建设木材加工厂，并收取租金224996元。经现场勘测，租用土地面积为25.2亩。占用地类为草地、河流水面、裸地、基本农田、有林地。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第六十三条的规定，已构成了违法出租土地的行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条的规定，对原告马明和作出处罚：1、限其15日内将出租的集体土地退还八桃村民小组，并恢复土地原状；2、没收违法所得120996元，并处非法所得5%的罚款金额6049.8元，两项共计罚款金额人民币127045.8元。
被告田林县国土资源局在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据：
1、违法线索登记表及案件来源材料；
2、立案呈批表；
证据1、2证明案件来源。
3、马明和身份证复印件；
4、马明和、潘栋洋、罗炳光、罗天福等人询问笔录及身份证复印件，以及罗炳光木材加工厂的营业执照、木材经营许可证、组织机构代码证、税务登记证、开户许可证的复印件；
5、马万林等5人承租土地询问笔录及身份证复印件；
6、出租土地收款收据、记帐清单；
证据3、4、5、6证实马明和的身份及马明和等人所办的木材加工厂虽然有其他手续，但所使用的土地是未经批准，且出租给他人使用的事实。
7、八桃屯村民罗善、黄城等人询问笔录、土地租赁合同，该证据证实马明和等人建木材加工厂所使用土地的来源的事实。
8、关于要求安排测绘股进行现场勘测的请求；
9、用地现场勘测笔录、土地利用现状局部图、总体规划局部图、证明、现场图片；
10、执法人员监察证；
证据8、9、10证实原告未经批准所使用土地现场的现状及被告执法程序合法。
11、重大案件延期办理审批表，该证据证实被告在查处过程中，因案情复杂，经单位主要领导审批同意延期审理。
12、调查报告；
13马明和违法转租土地案件材料会审转移表；
14、违法案件审理记录；
15、行政处罚告知书；
16行政处罚听证告知书、要求听证申请书及提交证据附件、行政处罚听证通知书、安排听证主持人记录员的请示、听证笔录、听证情况汇报、违法案件审理记录；
证据12、13、14、15、16证明被告依法定程序进行审理该案，并已经履行告知听证等相关权利的程序，且举行听证。
17、违法案件处理决定呈批表、处罚决定、处罚催告书，证明被告经领导审批决定给予原告处罚。
18、法律文书送达图片；证实法律文书已送达原告。
19、法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第二条、第六十三条、第八十一条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条。
原告马明和诉称：一、被告作出行政处罚决定认定事实不清证据不足，（一）被告认定原告违法出租土地事实不清，证据不足。本案涉案土地属于八渡乡八桃村八桃屯的集体土地，原告使用前该地是321省道改扩建废弃土方堆积场所，已经无法用于农业生产，为充分利用该废弃荒地，增加集体村民的收入，原告才以租地的方式进行使用，并将临时未使用的土地暂由马万林等四家企业使用。（二）被告认定原告出租土地面积和违法所得事实不清。被告通过现场勘查和测量认定原告出租涉案土地的面积，据此作为计算没收违法所得的依据。但被告对涉案土地进行勘查和测量时，原告并未在场，事后被告也未将勘查和测量结果告知原告，被告单方勘查和测量土地面积不能作为认定涉案土地数量的依据。故被告认定原告违法出租土地面积和违法所得事实不清。二、被告作出行政处罚决定适用法律错误。被告作出行政处罚的依据包括：《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》。适用这些法律法规的前提必须是事实认定清楚，证据确凿充分。但由前述知，被告认定原告违法出租土地的事实和出租土地面积以及违法所得事实不清，证据不足，所以被告的处罚决定适用法律错误。三、被告作出行政处罚决定程序违法。我国《国土资源行政处罚办法》第32条规定“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。”根据该规定，国土资源主管部门对国土资源违法行为处理的法定期限是60日。本案中，被告对原告违法出租土地一案进行立案调查的时间是2016年1月4日，而作出行政处罚的时间是2016年6月20日，其处理期限已经超过了60日法定期限。因此，被告的处罚程序违法。综上，原告认为被告作出的田国土资罚决字（2016）34号行政处罚决定事实认定不清证据不足，适用法律错误，程序违法。原告为维护自身合法权益，特依我国行政诉讼法律法规的规定向法院提出撤销田国土资罚决字（2016）34号行政处罚决定的诉请，请依法裁判。
原告提供的证据材料有：
1、马明和身份证复印件，证明原告主体资格；
2、田国土资罚决字（2016）34号《行政处罚决定书》复印件，证明被告于2016年6月20日对原告马明和作出行政处罚决定。
被告田林县国土资源局辩称：一、田国土资罚决字（2016）34号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分。被告作出该行政处罚决定所依据的基本事实是：2014年9月至10月间，原告与田林县八渡瑶族乡八桃村八桃屯村民签订土地租赁合同，取得该屯公路道班对面25.2亩的集体农用地使用权，然后出资对该地进行平整，在未经依法办理批准手续的情况下，于2014年12月16日将该地大部分转租给马万林、马建宝、叶志勇、潘志武四人建设木材加工厂，并收取租金共224996元。认定上述违法事实，有经依法调查取得的当事人及证人询问笔录、现场勘测笔录、现场勘测定界图、违法用地现场照片、土地利用现状局部图及证明、土地利用总体规划局部图及证明、土地租赁合同、出租土地收款收据等一系列证据材料予以充分证明，事实清楚。原告称其所出租的土地“已经无法用于农业生产”，是废弃荒地，与事实不符。经资质单位现场提取坐标，套入全国第二次土地调查成果，原告所出租的土地类型为草地、水面、裸地、基本农田。原告对被告认定违法租地面积提出异议是不能成立的。被告所认定的违法租地面积，有资质单位测算结果为依据，承租用地人马万林、马建宝、叶志勇、潘志武在现场勘测笔录、现场勘测界定图上签名认可。上述表明，原告提出被告作出的处罚认定事实不清、证据不足的理由不能成立。二、田国土资罚决字（2016）34号行政处罚决定使用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第六十三条等的规定，国家禁止任何单位和个人以任何形式非法转让土地，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。在事实清楚、证据确凿的基础上，被告对原告将集体农用地出租给他人建设木材加工厂的行为性质进行的定性，有明确的法律依据，适用法律是正确的。对于原告违法出租土地的行为，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条的规定，对原告作出限期退还集体土地并恢复土地原状、没收违法所得并处以罚款的处罚，是正确的。三、田国土资罚决字（2016）34号行政处罚决定程序合法。被告作出行政处罚决定，整个过程、各个环节都严格遵循《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》规定，程序合法。被告作出的行政处罚决定超过60日，这是由于案情特别复杂导致的。在案件查处过程中，存在着与其他案件相互交错、案中有案、涉案人员众多且其中大部分外出务工、涉案人员不配合调查等客观因素，造成取证困难，查处工作进展缓慢。但被告已经依法办理延期办结手续。因此被告延期作出处罚决定并没有违反《国土资源行政处罚办法》第32条的规定，原告提出被告的处罚决定程序违法的主张不能成立。综上，被告作出的行政行为证据确凿，事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告提供的证据的质证意见如下：对证据1、2、3无异议。对证据4、5、6、7的真实性、合法性无异议，证明对象有异议，该证据无法证明原告存在违法出租土地行为，村民罗善等的询问笔录及土地租赁合同可以证明承租的土地有合法来源，不存在非法来源；收取其他人的费用是用来支付给村民的土地租金及办证费用，原告不存在转租土地获取非法所得的事实；这些证据不能证明原告有违法出租土地的行为。对证据8、10无异议。对证据9的合法性有异议，被告到现场勘测时原告不在现场，也不得在现场笔录签字认可；并由被告单位的工作人员自己勘测，其结果是不合法的。对证据11有异议，因为本案不属于重大案件，应在60日内结案，其处理期限不应延期。对证据12、13、14、15、16没有异议。对证据17、18的形式真实性无异议，但对处罚决定不服才提起诉讼。
被告对原告提供的证据无异议。
本院认证如下：
一、被告提供的证据9、11原告有异议，其异议理由不成立。因为被告到现场勘测时原告虽不在现场签字，但有其他工友签字认可，至于原告质疑的现场勘测结果的合法性问题，虽然田林县土地管理技术服务站的工作人员在被告单位上班，但该站具有独立的《营业执照》、《测绘资质证书》其勘测得出的结果的合法性不用质疑的；另外因该案涉及到系列案件属于案情特别复杂，有延期办理的理由，故以上两份证据本院予以采信。被告提供的其他为涉诉行政处罚案的相关材料，制作、收集程序合法，原告对其真实性均无异议，本院予以采信。
二、原告提供的证据，被告没有异议，本院予以采信。
综合上述证据的分析认定及当事人的庭审陈述，可以确认以下案件事实：
2014年10月，原告马明和等人与第三人田林县八渡瑶族乡八桃村八桃屯村民黄诚等八户签订《土地使用权租赁合同》，承租位于八渡瑶族乡八桃村八桃屯公路道班对面的集体土地25.5亩。2014年12月平整场地后，擅自将其所承租的土地转租给马万林等四人用来兴建木材加工厂，并以每月每平方米0.9至1.1元不等收取租金，共收得租金224996元。该宗地权属归第三人田林县八渡瑶族乡八桃村八桃屯所有，由该屯村民黄诚等八户承包，其四至范围东、北靠百色至西林二级公路，西靠河道，南靠水田。原告对土地的合法投入有：支付三年地租30000元给村民，平整场地费用支出70000元，拉电线安装变压器支出104000元，拉水管支出7300元，支付公路增设道口费用6000元五项共计217300元，违法所得应为224996-217300=7696元。2016年1月4日，被告对该案予以立案。经调查取证，并告知原告有关听证权，同年3月4日，报经局主要负责人审批，该案作为重大案件延期办理。于同年5月26日举行听证会，2016年6月20日经局负责人审批对原告作出田国土资罚决字（2016）第34号行政处罚决定，决定对原告马明和作出处罚：1、限其在15日内将出租的集体土地退还八桃村民小组，并恢复土地原状；2、没收其违法所得120996元，并处于违法所得5%的罚款，罚款金额6049.8元的，两项共计罚款金额人民币壹拾贰万柒仟零肆拾伍元捌角（127045.8元）。并依法送达给原告，原告不服，向本院提出行政诉讼。
本院认为，原告马明和与第三人田林县八渡瑶族乡八桃村八桃屯黄城等八户村民签订的土地使用权租赁合同，并没有违反法律禁止性规定，该合同效力的确认问题属民事法律调整范畴，被告对原告作出限其15日内将田林县八渡瑶族乡八桃村八桃屯的集体土地退回的行政处罚依法无据，本院不予支持。至于原告将平整后的土地转租给马万林等四人用于建设木材加工厂的行为是否属于擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的行为。这是本案的争议焦点，从本案的证据即2016年3月24日被告工作人员对原告马明和的询问笔录及对马万林等人的询问笔录，以及原告写给马万林等人的收据等这些证据相互印证，形成完整证据链证实原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于农业建设”，的规定，原告的行为属违法将土地出租用于非农业建设的行为。被告认定原告违法出租土地事实清楚，证据充分。被告在作出行政处罚决定之前，依法进行了立案登记，对原告进行了询问，在确认原告存在违法行为的情况下，告知了原告拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据和依法享有的权利，并办理延期审批手续等程序，被诉处罚决定程序合法。构成违法出租土地，其所得款额属于非法所得，应予没收，但根据《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.6.1违法所得认定，应扣除合法的投入，故被告认定的违法所得数额应予纠正。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条及中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条的规定对原告处以没收违法所得，并处以罚款，罚款额为违法所得的5%，适用法律正确。综上，被告作出的田国土资行罚决字（2016）第34号行政处罚决定，明显存在不当之处。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款的规定，判决如下：
变更被告田林县国土资源局于2016年6月20日作出的田国土资行罚决字（2016）第34号《行政处罚决定书》，改为限原告马明和在本判决生效后三个月内恢复土地原状；给予原告马明和没收违法所得金额人民7696元，并处非法所得5%的罚款即人民币384.8元罚款，没收非法所得和罚款共计人民币8070.8元。
案件受理费50元，由原告马明和负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或直接向百色市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于百色市中级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费。（收款单位：待结算财政款项－－法院诉讼费专户；账号：60×××97，开户行：中国农业银行百色分行营业部）。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 黎光荣
审 判 员 李秀英
人民陪审员 何明德
二〇一六年十二月十五日
书 记 员 潘春梅