浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行初615号
原告：张建华，男，1970年12月3日出生，汉族，户籍地湖州市，通讯地址湖州市。
被告：浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。
法定代表人：袁家军，省长。
委托代理人：汪锐、李力夫，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
原告张建华因不服被告浙江省人民政府（以下简称浙江省政府）2017年10月17日作出的浙政复[2017]666号行政复议告知书，于2017年11月30日起诉至本院。本院于2017年12月7日受理并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年2月26日公开开庭审理了本案，原告张建华，被告浙江省政府的委托代理人汪锐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年10月17日，浙江省政府作出浙政复[2017]666号行政复议告知书，告知张建华：一、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（三）项规定，行政复议申请应当有具体的行政复议请求。因你在行政复议申请书中描述的复议请求不明确，本机关于2017年10月10日向你发出《行政复议申请材料补正通知书》（浙政复[2017]666号），请你明确你是对湖州市人民政府（以下简称湖州市政府）占用你使用的集体土地的行为不服，还是对国务院或者本机关批准征收你使用的集体土地的行为不服。2017年10月16日，本机关收到你的《补正说明》，你坚持复议请求为“湖州市政府征占申请人合法使用的集体土地的行政行为违法”。因上述经补正的复议请求仍不明确，本机关无法判断你请求确认违法的是征收行为还是占用行为。你的复议申请，不符合上述规定的行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，本机关不予受理你提出的行政复议申请。二、从你提交的行政复议申请材料中反映，你也认为涉案土地已经审批机关批准征收。如你对审批机关批准征收土地、湖州市政府批准征地补偿安置方案以及湖州市国土资源局组织实施征地补偿安置方案等具体行政行为不服，可以依法向有权机关申请行政复议，或者向人民法院提起行政诉讼。三、如你认为被申请人未经批准征收或补偿的情况下强占你使用的土地，可以依据土地管理相关法律法规依法向有关部门投诉。请依法行使权利。
原告张建华诉称，原告于2017年10月21日收到被告于2017年10月17日作出的浙政复[2017]666号行政复议告知书。该告知认定事实错误，主要证据不足，适用法律错误，对此不服，依法起诉。1.被告认为“本机关无法判断你请求确认违法的是征收行为还是占用行为”，据此不予受理行政复议申请，认定事实错误，违反了《行政复议法》第三条“（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定”之规定，严重违法。原告复议申请（附件2）请求是湖州市政府征占申请人合法使用的集体土地的行政行为违法。该请求具体明确，无论是征收或占用，均属于《行政复议法》第六条（四）、（十一）及第三十条第一款规定的行政复议范畴。2.本案中原告向被告提出的是明确的行政复议申请，有明确的行政复议请求以及主要事实和理由，因此被告应当依照《中华人民共和国行政复议法》规定的法定程序予以处理。根据《行政复议法》第十七条第一款之规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。由于本案原告是以湖州市政府为被申请人提出行政复议申请，根据《行政复议法》第十三条之规定，针对原告的行政复议申请被告是有管辖权的复议机关，本案不涉及应当由其他行政复议机关受理的问题。因此，针对原告的行政复议申请，被告如果认为其申请不符合行政复议法规定的，应当在收到行政复议申请后五日内作出不予受理决定，否则即应依法受理后，按照《行政复议法》规定的程序进行审查并作出行政复议决定。本案中，被告针对原告的行政复议申请作出浙政复[2017]666号行政复议告知书，该函告不仅形式上不符合不予受理决定的要求，内容上也不具备不予受理决定的结论和法律依据等基本要素，因此该函告并不能发生《行政复议法》上不予受理决定的法律效力。案涉浙政复[2017]666号行政复议告知书显然没有作出行政复议法上的处理结论，但其告知内容显然包含被告拒绝进一步处理原告的复议申请并就此终结复议程序的意思表示，因此浙政复[2017]666号行政复议告知书系被告违反法定程序作出的行政行为，具有可撤销性。综上，请求：1.撤销被告作出的浙政复[2017]666号行政复议告知书；2.判令被告依法履行行政复议法定职责并作出行政复议决定；3.判令被告负担本案诉讼费用。
原告向本院提供的证据有：
证据1，浙政复[2017]666号《行政复议告知书》，证明被诉行为不具有合法性；
证据2，行政复议申请书，证明原告依法提起行政复议；
证据3，补正通知，证明被告违法要求作出补正；
证据4，补正说明，证明原告依法作出补正，复议事项清晰准确；
证据5，证据目录及证据材料，证明占地违法，被告作出告知违法，原告的复议对象是清楚的；
证据6，（2017）豫行终2249号行政裁定书；
证据7、（2015）豫法行终字第704号行政判决书；
证据8、（2016）京01行初210号行政判决书。
证据6-8，共同证明原告要求确认征占土地行为违法的复议请求明确，相关判例也有支持，所以被告作出的案涉告知是违法的。
被告浙江省政府答辩称，2017年10月3日，原告向答辩人提交行政复议申请，请求确认湖州市政府征占其合法使用的集体土地的行为违法并要求予以赔偿。答辩人法制机构于同年10月9日收到上述行政复议申请。因原告在行政复议申请书中描述的复议请求不明确，答辩人于2017年10月10日向原告发出浙政复[2017]666号行政复议申请材料补正通知书，要求原告明确是对湖州市政府占用其使用的集体土地的行为不服，还是对国务院或者本机关批准征收其使用的集体土地的行为不服。2017年10月16日，原告提交补正说明，坚持复议请求为“湖州市政府征占申请人合法使用的集体土地的行政行为违法”。答辩人经审查认为，经原告补正的复议请求仍不明确，答辩人无法判断原告请求确认的是征收行为还是占用行为。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（三）项规定，行政复议申请应当有具体的行政复议请求。原告行政复议申请，不符合上述规定的受理条件。答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，于2017年10月17日作出浙政复[2017]666号行政复议告知书，告知原告不予受理其提出的行政复议申请。上述告知书于同年10月20日向原告邮寄送达。综上所述，浙政复[2017]666号行政复议告知认定事实清楚、依据正确、程序合法，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告浙江省政府向本院提供了作出被诉行政行为的证据：
证据1，行政复议申请书及邮寄凭证，证明原告提交复议申请的事实；
证据2，补正说明及邮寄凭证，证明原告提交补正说明的事实；
证据3，行政复议申请处理单，证明答辩人法制机构收到原告行政复议申请的时间；
证据4，补正告知书及邮寄凭证，证明答辩人通知原告补正的事实；
证据5，行政复议告知书及邮寄凭证，证明答辩人作出涉案复议告知并向原告送达的事实。
经庭审质证，对被告的证据，原告质证均无异议。对原告的证据，被告质证认为：证据1，三性无异议，但是对证明对象有异议，该复议告知是合法的；证据2，无异议；证据3，被告作出补正通知是针对原告提交的申请书的内容。根据行政复议法相关规定，行政复议申请应有明确具体指向，该份申请书无法确定原告针对的具体事项，该份补正通知书作出了相应释明和引导，向原告进行了书面送达，符合相关规定；证据4，该补正说明并未能够表述清楚其行政复议指向的具体行政行为，因此答辩人作出案涉告知书；证据5，并不能明确具体的行政行为；证据6-8与本案无关联。本院认为，原告证据1-5，真实性予以确认，待证事实下文一并分析。证据6-8，关联性不予确认。被告的证据，本院均予采信。
经审理查明：2017年10月9日，被告收到原告提交的行政复议申请，复议请求为：1、确认湖州市政府征占原告合法使用的集体土地的行政行为违法；2、责令湖州市政府依法赔偿原告的重大损失。次日，被告向原告发出浙政复[2017]666号《行政复议申请材料补正通知书》，要求原告明确：是对湖州市政府占用其使用的集体土地的行为不服，还是对国务院或者本机关批准征收其使用的集体土地的行为不服。2017年10月16日，原告提交补正说明，坚持其复议请求为“湖州市政府征占申请人合法使用的集体土地的行政行为违法”。同时提供征收土地方案公告、征收土地公告，现场照片及土地租赁协议。被告经审查认为，经原告补正的复议请求仍不明确，遂于2017年10月17日作出浙政复[2017]666号行政复议告知书，告知原告不予受理其提出的行政复议申请。该告知书于同年10月20日向原告邮寄送达。原告不服，诉至本院，请求判如所请。
本院认为，本案争议焦点在于原告的复议请求是否明确？对此需结合原告提交的复议申请书中“复议请求”及相关“事实与理由”的表述加以判断。原告的“复议请求1”表述为“确认湖州市政府征占原告合法使用的集体土地的行政行为违法”。此处的“征占”究竟系指“征收”还是“占用”，表述并不明确。而从原告列举的“事实与理由”来看，包括两个方面：一是原告对“是否已履行征地前的告知、确认和听证程序”，“征地补偿安置费用是否落实到位”的质疑，上述情况属于相关征地批复行为案件审查对象。二是原告对“非法暴力强占土地”的不满，上述情况则属于相关行政强制（如违法强制搬迁）案件中审查的内容。两者分属不同的法律关系，应予明确区分，并分别依法提出救济，而不能在同一复议案件中杂糅混同。鉴此，被告向原告发出《补正通知书》，要求原告明确：是对湖州市政府占用其使用的集体土地的行为不服，还是对国务院或者本机关批准征收其使用的集体土地的行为不服。上述补正要求并无不妥。原告经补正后仍坚持其复议请求为“湖州市政府征占申请人合法使用的集体土地的行政行为违法”，应视为复议请求仍不明确，故被告不予受理
案涉行政复议申请，并无不当。但浙江省政府未出具不予受理决定书，而是以“告知书”的形式予以回应，同时亦未向原告告知诉讼权利，形式上存在瑕疵，本院予以指正。综上，对原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告张建华的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告张建华负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。
审 判 长 刘晓辉
人民陪审员 朱志华
人民陪审员 李 慧
二〇一八年四月二十六日
书 记 员 徐 丹
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