湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）湘高法行终字第77号
上诉人（原审原告）：张桂英。
委托代理人：成章，湖南展航律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：长沙市天心区人民政府。住所地：长沙市天心区湘府中路298号
法定代表人：朱东铁，该区区长。
委托代理人：杨建明，湖南通程律师事务所律师。
委托代理人：张镜文，男，汉族，1984年9月5日出生。
上诉人张桂英因诉长沙市天心区人民政府（以下简称天心区政府）房屋征收补偿决定一案，不服湖南省长沙市中级人民法院2014年3月4日作出的（2013）长中行征初字第00331号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
湖南省长沙市中级人民法院审理查明：因长沙市太平路及周边零星地块棚户区改造项目建设需要，天心区政府于2012年6月28日作出了天政征（2012）第2号《房屋征收决定》。2012年5月2日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称市征收办）发布了《太平路及周边零星地块棚户区改造项目协商选定房地产价格评估机构公告》，要求被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取公开抽签的方式确定。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，2012年5月14日，市征收办发布了《太平路及周边零星地块棚户区改造项目抽签确定房地产价格评估机构公告》，决定依据《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）第二十八条的规定，采用公证抽签方式确定评估机构，并请被征收人携带有效身份证明参加。2012年5月15日，经过抽签确定由湖南志成房地产评估有限公司对太平路及周边零星地块棚户区改造项目待征收的房屋进行评估，长沙市天心区公证处现场公证并出具了公证书。征收方多次与张桂英协商，未能就补偿事项达成一致意见。2012年5月13日至2012年7月6日，湖南志成房地产评估有限公司接受长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称区征收办）的委托对张桂英的房屋进行了估价作业，于2012年7月6日作出了房屋征收分户评估报告，并于2012年7月7日将该报告送达给张桂英。该报告确定张桂英所有的位于长沙市天心区坡子街188号103号房屋，建筑面积为68.71m2，在估价时点（2012年6月28日）评估单价为每平米6714元，总价为461319元。2013年2月26日，区征收办依据评估机构的估价报告，对张桂英作出房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供其选择，其中货币补偿方式是补偿461319元（不含装饰装修和其他设施补偿费用）。产权调换方式是提供位于雨花区桔园五片004栋305号房屋用于产权调换，供被征收人选择。上述用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。2012年11月23日至2012年12月3日，湖南志成房地产评估有限公司对用于产权调换的位于雨花区桔园五片004栋305号房屋价值进行了评估，评估单价为5532元每平方米，评估总价为463748元。2013年3月25日，天心区政府向张桂英送达了《调解通知书》，并组织召开了调解会，但张桂英未到场参加。2013年4月28日，天心区政府对张桂英作出了天政征决（2013）36号房屋征收补偿决定，决定对张桂英位于长沙市天心区坡子街188号103号房屋（建筑面积为68.71m2）实行货币补偿，补偿价格为人民币461319元（不含搬迁费、装饰装修和附属设施补偿等费用），天心区房屋征收部门已将房屋补偿款专户储存，并提供周转用房，周转期为6个月，限张桂英在房屋征收补偿决定送达之日起十五日内腾空房屋交付拆除。逾期不搬迁的，将依法予以强制执行，并告知了其法律救济途径。该决定于2013年5月7日送达张桂英。张桂英对该决定不服，遂提起行政诉讼。
另查明，长沙市太平路及周边零星地块部分住户因不服天心区政府作出的天政征（2012）第2号《房屋征收决定》提起了行政诉讼。湖南省长沙市中级人民法院于2013年10月8日作出（2013）长中行征终字第00133号终审判决，认定天心区政府作出的天政征（2012）第2号《房屋征收决定》主体合法，适用法律正确，程序正当，符合法律、法规的规定。
原审法院审理认为：一、天心区政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第二十六条和参照市政府116号令第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，天心区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。
二、天心区政府作出征收补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。本案中，天心区政府作出的长沙市太平路及周边零星地块棚户区改造项目《房屋征收决定》的合法性已为发生法律效力的终审判决所确认，张桂英所有的位于天心区坡子街188号103号房屋在该项目房屋征收范围内。天心区政府发布的征收决定公告所确定的签约期限为2012年6月28日至2012年8月27日。签约期限届满后，天心区房屋征收部门与张桂英就征收补偿事宜未能达成协议。天心区政府按照征收补偿方案对张桂英作出补偿决定，符合法律规定。为确定被征收房屋的价值，天心区政府按照国务院590号令和市政府116号令的规定，通知了被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构，在被征收人协商不成时，公开抽签确定评估机构并对抽签过程和结果进行公证。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定，但张桂英在规定期限内既未书面申请复核评估，也未申请专家委员会鉴定。在给予被征收人补偿时，天心区政府提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供张桂英选择，将征收补偿费用专户储存，同时向张桂英提供了周转用房。被告作出的房屋征收补偿决定认定事实清楚，符合法定程序。
三、天心区政府作出的《坡子街188号103房屋征收补偿方案》中提供了货币补偿和产权调换两种方式供张桂英选择，产权调换方式是“提供位于雨花区桔园五片004栋305号房屋作为张桂英户产权调换房屋”。天心区政府提供给张桂英选择产权调换的雨花区桔园五片004栋305号房屋，离本案中被征收房屋较远，不符合国务院590号令第二十一条第三款规定的产权调换房屋应符合就近地段的要求，存在瑕疵，但该征收补偿方案送达给张桂英后，张桂英未提出异议，在张桂英未在规定的期限内行使选择权的情况下，天心区政府最终决定采用的是货币补偿的方式，该瑕疵并未影响到张桂英的实体权利，因此，原审对天心区政府作出的《坡子街188号103房屋征收补偿方案》予以采信。
四、关于张桂英在诉讼中提出的其他几个问题：1、张桂英提出，其房屋实际为商业用途，该房屋征收补偿决定认定为住宅与事实不符。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准”以及市政府116号令第二十六条“被征收房屋的建筑面积、结构、用途等以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准”之规定，认定涉案房屋的用途为住宅有充分的依据，且符合评估规则。故张桂英认为其房屋属于商业用途于法无据。2、张桂英提出，评估机构的选定程序不合法、评估价格明显过低。为确定被征收房屋的价值，天心区政府按照国务院590号令第二十条和市政府116号令第二十八条的规定，在与张桂英协商不成的情况下，采取公开抽签的方式确定了评估机构，并对抽签过程和结果进行了公证。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内书面向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定，但张桂英在规定期限内既未书面申请复核评估，也未申请专家委员会鉴定，可以视为张桂英对评估报告救济权利的放弃。上述事实足以证实涉案房屋的评估程序与结论并无不妥，没有确实、充分的相反证据可以推翻。3、张桂英提出，不知晓征收决定何时公布，也不知公告载明的签约期限。天心区政府作出了天政征（2012）第2号《房屋征收决定》后，依法在房屋征收范围内进行了公告，同时在长沙晚报上刊登。在《房屋征收决定》确定的签约期限内，项目征收工作人员多次与被征收人就征收事项进行了商谈，并制作了谈话笔录，但张桂英与区征收部门始终未能就征收补偿事宜达成协议。故张桂英不知晓征收决定何时公布，也不知公告载明的签约期限与事实不符。4、张桂英提出，该房屋征收决定并未列明因征收房屋造成的停产停业损失，遗漏了补偿项目。因张桂英的房屋用途依法应认定为住宅而非商业门面，故张桂英的该项诉讼请求没有事实根据。5、张桂英提出，本项目的启动并不是为了公共利益，实质是商业开发。对“为公共利益需要”的认定和审查，在司法实践中主要是从项目的公益性、发展性、多数人还是少数人受益等利益平衡的原则进行综合性评判。在现阶段，以推进新型工业化、城镇化建设为目的的重点工程项目和以满足人民群众基本住房需求、改善人民生活水平为目的的安居工程和旧城区改建，是社会公共利益的重要内涵，不能因其部分配套服务设施的建设采用的是市场化的运作模式，而将其置于公共利益范畴之外。本案中，依据城市总体规划、土地利用规划、专项规划，对危房集中、基础设施落后的地段实施的棚户区改造，符合《城乡规划法》的规定，且涉案棚户区改造项目作为旧城区改造项目之一，经长沙市人民代表大会常务委员会审查批准，纳入了长沙市2011年度国民经济和社会发展计划，履行了必要的法定程序，属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定的公共利益范围。此外，长沙市中级人民法院作出的业已发生法律效力的终审判决已对涉案地块的征收决定的合法性作出了正面、肯定的评价，认定了涉案项目的征收符合公共利益的需要，该生效判决对涉案被征收地块上的所有被征收人均具有法律效力。张桂英提出的该项意见，不予采信。
综上所述，天心区政府对张桂英作出的房屋征收补偿决定事实清楚，内容规范、合法，主体适格，征收程序合法、正当，适用法律正确。张桂英提出的各项诉讼理由均无充分的事实和法律依据，不予采信。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第六十二条第二款之规定，判决驳回张桂英的诉讼请求。案件受理费50元，由张桂英承担。
张桂英不服原审判决，向本院上诉称：1、在一审中，上诉人提交的证据证明征收房屋实际为商业用途，且得到了被征收人确认。但是在项目征收过程中，无论是房地产价格评估还是作出《房屋征收补偿决定》均片面认定为住宅，并未依照国务院办公厅国办发明电（2003）42号《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》的相关规定给与适当补偿。一审法院判决被上诉人作出的《房屋征收补偿决定》合法是错误的。2、被上诉人提供给上诉人选择产权调换的雨花区桔园五片004栋305号房屋，离被征收房屋较远，不符合国务院590号令第二十一条第三款规定的要求，显然直接影响到上诉人的实体权利，一审法院却认为未影响到上诉人的实体权利不符合法律的规定。3、一审法院认定评估机构选定符合法律程序是错误的。综上，请求依法撤销湖南省长沙市中级人民法院（2013）长中行征初字第0033l号行政判决；由被上诉人承担本案诉讼费用。
天心区政府答辩称：1、关于房屋用途的问题。根据《国有土地上房屋征收评估办法》及市政府116号令有关规定，被征收房屋的用途以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准。上诉人的房屋登记簿载明，房屋用途为住宅。上诉人将房屋用于经营属擅自改变房屋用途，答辩人认定上诉人被征收房屋的用途为住宅符合法律规定。2、关于补偿方式的选择权问题。涉案项目太平路及周边零星地块棚户区改造项目启动以来，严格依照国务院590号令规定，提供了就近地段产权调换房源，以供上诉人选择。但上诉人在规定的合理时限内均未对产权调换或货币补偿作出选择，故答辩人根据其实际情况作出货币补偿的决定符合法律规定。3、关于评估机构的选定问题。2012年5月2日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室发布了《太平路及周边零星地块棚户区改造项目协商选定房地产价格评估机构公告》，通知被征收人协商选定房地产评估机构。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，2012年5月14日，市征收办发布了《太平路及周边零星地块棚户区改造项目抽签确定房地产价格评估机构公告》，邀请被征收人于2012年5月15日采用公证抽签的方式确定评估机构。2012年5月15日，经过抽签选定湖南志成房地产评估有限公司为该项目评估机构，并由湖南省长沙市天心公证处对抽签的过程和结果进行了现场公证。答辩人评估机构选定符合法定程序。综上，答辩人作出的天政征决（2013）36号《房屋征收补偿决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原审判决正确，恳请依法予以维持。
当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。
另查明，天心区政府《太平路及周边零星地块棚户区改造项目房屋征收补偿方案》中载明：“本项目提供位于南二环以北的帕克水岸小区部分商品房和其他部分二手房源作为产权调换房”。长沙市天心区人民政府在与张桂英协商补偿时，考虑了张桂英被征收房屋的现状、实际使用情况。
二审查明的其他事实与原审法院认定的事实一致。本院予以确认。
本院认为，张桂英位于长沙市天心区坡子街188号103房屋在《太平路及周边零星地块棚户区改造项目》征收范围内。长沙市天心区人民政府作出的《长沙市太平路及周边零星地块棚户区改造项目房屋征收决定》的合法性，已经法院生效判决所确认。本案是张桂英不服长沙市天心区人民政府天政征决（2013）36号《房屋征收补偿决定》而提起的行政诉讼，故本案的审理对象是《房屋征收补偿决定》的合法性。
根据国务院590号令第二十条关于“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定”的规定和《湖南省实施﹤国有土地上房屋征收与补偿条例﹥办法》第九条一款第（六）项关于“协商不成的，由房屋征收部门组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者通过摇号、抽签等随机选定方式确定”的规定，本案由于被征收人对房地产价格评估机构的选定，协商不成，之后，房屋征收部门采用公开抽签随机选定方式确定了具有相应资质的房地产价格评估机构。因此，本案房地产价格评估机构的确定符合法律规定。
根据国务院590号令第二十一条“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”的规定，天心区政府在张桂英户房屋征收补偿方案中提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供其选择，并提供了位于南二环以北的帕克水岸小区部分商品房和其他部分二手房源作为产权调换房。张桂英可以选择产权调换房或选择货币补偿。由于张桂英没有选择，且房屋征收部门与张桂英没有就补偿达成协议，为此，房屋征收部门申请天心区政府作出房屋征收补偿决定。在被征收房屋依法进行评估的前提下，天心区政府作出天政征决（2013）36号《房屋征收补偿决定》，对上诉人张桂英实行货币补偿，不违反上述规定。
参照住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》第九条三款关于“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准”的规定，经房屋征收部门组织有关部门调查，张桂英被征收房屋的产权登记载明：房屋用途为住宅。本案中的《房屋征收补偿决定》虽然是以上诉人张桂英房屋产权登记为“住宅”的使用性质作为依据予以补偿的，但从本院查明的事实来看，天心区政府与张桂英协商补偿时，已经考虑了上诉人张桂英户房屋的现状和实际使用情况，并未对上诉人张桂英的合法权益造成损害。
综上所述，被上诉人天心区政府作出的天政征决（2013）36号《房屋征收补偿决定》主体适格，程序合法，适用法律、法规正确。张桂英的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决驳回张桂英的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张桂英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曾新田
代理审判员 郑 波
代理审判员 张少波
二〇一四年七月八日
书 记 员 刘柯岑