江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0623行初33号
原告纪卫国。
委托代理人张恩东。
委托代理人朱伯云。
被告南通市通州区金沙街道办事处。
法定代表人孙伟俊。
委托代理人张乃明。
委托代理人胡东浩。
第三人纪惠庆。
委托代理人朱红旗。
原告纪卫国诉被告南通市通州区金沙街道办事处（以下简称金沙街道办事处）、第三人纪惠庆撤销拆迁安置协议变更事项审批表一案，本院于2016年1月19日立案受理后，向被告金沙街道办事处送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料，根据被告金沙街道办事处的申请，依法追加纪惠庆为本案第三人。本院依法组成合议庭于2016年6月7日、6月14日公开开庭进行了审理。原告纪卫国及委托代理人张恩东、朱伯云，第三人纪惠庆委托代理人朱红旗两次到庭参加了诉讼，被告金沙街道办事处第一次仅委托代理人张邢炜律师出庭，因不符合行政诉讼法规定，且原告不同意在被告仅有律师出庭应诉的情况下开庭审理，致延期开庭，第二次委托其动迁办副主任张乃明、胡东浩律师出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告金沙街道办事处于2014年4月4日作出《拆迁安置协议变更事项审批表》，审批同意将原被拆迁人邢正兰、纪惠庆名字变更为纪惠庆。
原告纪卫国诉称，原告之父母亲共生育一女纪惠英、长子纪惠庆、次子纪卫国、三子纪惠吉（2008年12月去世）等四子女。2011年原告母亲邢正兰居住的南通市通州区金沙镇港北村10组房屋拆迁，但原告始终不知道母亲是如何拆迁的，其于2011年6月17日去世。2015年8月，原告向通州区人民法院提起继承邢正兰遗产的诉讼，起诉后得知，原告母亲邢正兰与长子纪惠庆捆绑拆迁与南通市通州区金沙镇重点工程建设指挥部签订了编号为2320621409116726的《房屋拆迁补偿安置协议》。2014年4月4日被告审批同意将被拆迁人邢正兰（已故）的名字从拆迁安置协议上去除，变更为纪惠庆。在共有人情况中载明“邢正兰（已故）共有一女（纪惠英）、二子（纪惠庆、纪惠吉），次子已于多年前去世。”，遗漏了本案原告。原告认为，被告应当对邢正兰的继承人情况作调查了解，出现遗漏继承人的情况实属不该。该行政行为，导致部分继承人享受了邢正兰拆迁的全部权益，损害了包括原告在内的其他继承人的合法权益，为此，依法提起行政诉讼，请求法院撤销被告于2014年4月4日作出的《拆迁安置协议变更事项审批表》。
原告纪卫国向本院提交的证据有：
1、原告身份证复印件；
2、被告组织机构代码证；
3、户口注销证明、通州区金沙街道港北村民委员会说明一份，证明被拆迁人邢正兰户籍、去世情况及其子女情况；
4、2320621409116726号房屋拆迁补偿安置协议；
5、2014年4月4日《拆迁安置协议变更事项审批表》。
上述证据证明被告错误变更的事实。
被告金沙街道办事处辩称，1、被告与第三人间的拆迁行为属于协议拆迁，是双方协商一致的民事行为。2、涉案的变更审批表是应第三人提出的变更拆迁协议的申请，是被告所进行的一个内部的协商和变更的流程，并非行政行为。3、虽然被告作出了拆迁安置协议变更事项审批表，但对具体的安置、补偿等事项没有实际变更，仍然按照原拆迁安置协议对邢正兰、纪惠庆进行了拆迁安置，故对纪卫国的合法权益没有影响。4、被告因为第三人提交的错误材料所作出的变更，其责任应该由第三人承担。
被告金沙街道办事处向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据：
1、拆迁安置协议变更事项审批表，证明原告所主张的案涉事实；
2、户口注销证明；
3、金沙镇港北村村民委员会出具的证明一份；
证据2-3系第三人提供，作为第三人申请对拆迁安置协议进行变更的理由和证据。
4、房屋拆迁补偿安置协议；
5、交房结算单；
6、房屋拆迁估价报告；
证据4-6证明被告与第三人经协商一致，对涉案房屋实施了拆迁行为，系民事法律关系，且被告已经按照协议约定履行了对第三人的安置、补偿义务，并未影响原告主张的继承权。至于原告是否能够主张到继承权，系原告与第三人之间的法律关系，原告应当另案与第三人进行主张。
7、江苏省政府文件，证明被告行政法上的行政主体资格，原通州区金沙镇人民政府被撤销，其职权由被告继续行使。
法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《行政诉讼法》、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》。被告提出的上述法律依据并非认为被告在本案中所做的行为系行政行为，特别是行政诉讼法以及司法解释是被告参与行政诉讼并依法发表相关意见的法律基础。被告的行为并非行政法上所确认的行政行为，而是依据民法通则、合同法等相关民事法律与第三人所发生的协商变更合同时所发生的法律行为。
第三人述称，第三人同意被告的第一、第二点答辩意见，另外补充如下：1、第三人之母与第三人并非捆绑拆迁，房屋拆迁补偿安置协议上面有邢正兰的名字，其真实性不容置疑，但是这是搞错了的缘故。邢正兰所拥有的宅基地面积早在多年前三个儿子建房时已均分了，各自享受了8个平方米（建房审批表中载明是24平方米）的建房面积。第三人在1990年申请建房时，母亲邢正兰已七十多岁，所建楼房本来就属于第三人所有。2、邢正兰死亡前由原告、第三人、纪惠吉轮流抚养，当时邢正兰靠的是第三人生活，拆迁安置办的人问是“几个人”，纪惠庆说“是2个人”，实际上这2个人应该是纪宏平（纪惠庆二女儿）和纪惠庆2个人，而拆迁办误以为是邢正兰和纪惠庆，所以这一次拆迁安置与邢正兰无任何关系。3、纪惠庆与女儿是同一个户口，没有邢正兰的名字，邢正兰户口簿的住址与纪惠庆不同，纪惠庆是“港北村10组115号”，邢正兰为“港北村10组146号”，所以无论从住址还是其他相关证据上，邢正兰均无拆迁安置面积。该拆迁安置面积220.8平方米，应该由纪惠庆拥有，被告金沙街道办有错必纠，理所当然，没有侵犯到原告的利益。故第三人完全有理由认为本案第三人才是合法的被拆迁人，与本案的原告无关，与去世的邢正兰也无关，被告的行为只不过是纠错行为，对原告的合法权益不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项之规定，请求法院裁定驳回原告起诉。
第三人纪惠庆向本院提交了以下证据、依据：
1、房屋拆迁补偿安置协议，被拆迁人栏虽有邢正兰的名字，但这是错误，即使有邢正兰的名字，拆迁安置也与邢正兰不涉；
2、村镇建设工程准建证；
证据1-2证明邢正兰与该协议上的拆迁安置面积没有任何关系。
3、纪惠庆、纪卫国、纪惠吉三户在90年代的建房报批表，证明邢正兰的宅基地面积已经由该三人平分，且每户都有邢正兰的名字，原告的起诉没有任何法律依据，与本案第三人的拆迁安置没有任何关系；
4、案涉变更审批表，协议上本应该是纪宏平的名字，误填为邢正兰，第三人有理由也有事实依据请求被告予以更正，故被告的变更行为不属于行政行为；
5、村镇建设工程准建证，该证载明纪惠庆二层楼房单层的建筑面积为110.4平方米，故审批表上共220.8平方米的房屋安置面积属于纪惠庆所有，与邢正兰不涉；
6、原告、第三人、纪惠吉（其妻所签）签订的赡养母亲协议书，证明邢正兰是由三子轮流抚养，拆迁时邢正兰靠第三人生活，拆迁安置办将被拆迁人纪宏平和纪惠庆2人，误写为邢正兰和纪惠庆，该拆迁安置与邢正兰无任何关系；
7、户口簿复印件，证明纪惠庆与女儿纪宏平是同一个户口，邢正兰户口簿登记的住址与纪惠庆不同。
经庭审质证，原告纪卫国对被告金沙街道办事处提供的证据质证认为：1、关于涉诉变更审批表，真实性无异议，但是不具有合法性且直接影响了原告的权益，被告在作出审批之前，没有进行必要的调查。2、对于证据4、5、6，真实性不认可。3、对证据7无异议。4、对法律依据的真实性、合法性无异议，但被告的陈述与上述法律规定相矛盾。
原告纪卫国对第三人纪惠庆提供的证据质证认为，村镇建设工程准建证有原件，对其真实性认可，但不具有关联性，其他证据无原件，除了涉诉审批表，对其他证据的真实性都不予认可。另对第三人陈述的“邢正兰是单独立户的”，原告无异议。
被告金沙街道办事处对原告纪卫国提交的证据发表如下质证意见：对于原告提供证据的真实性无异议，1、从法律性质上看，被告与第三人之间系“协议拆迁”，属于民事法律关系，涉诉审批表仅对原拆迁协议的被拆迁当事人的名称进行了变更，并未改变拆迁协议的其他内容，而且是应第三人的申请并根据第三人提供的依据作出变更事项，故该审批表并非对外行政行为，而是被告与第三人就协议履行的变更；2、从审批表的形式上看，仅是被告同意第三人变更请求事项的内部审批流程，而非被告行使行政权力的行为；3、从结果上看，任何公民其所应享有的继承权并非能够由行政机关依据行政权力而予以抹杀，拆迁协议当事人的改变并不影响原告对邢正兰财产的继承权。
被告金沙街道办事处对第三人纪惠庆提交的证据无异议，认可其出证目的。
第三人纪惠庆对原告纪卫国提交的证据发表如下质证意见：对审批表的真实性、合法性予以认可，但不具有关联性，审批表是对房屋拆迁协议安置补偿的一个补充，协议上邢正兰的名字错误，应为第三人的女儿“纪宏平”，纪惠庆所拆迁的220.8平方米房屋，并非是邢正兰和纪惠庆共有的，故审批表对原告并不产生影响其权利义务的后果。其他同意被告的质证意见。
第三人纪惠庆对被告金沙街道办事处提交的证据及出证目的无异议。
本院对上述证据作如下认证：
原告纪卫国提交的证据1-5能够证明：1、纪卫国具有提起行政诉讼的原告主体资格；2、被告金沙街道办事处作出了涉诉变更审批表。对于证据证明以上事实的证明效力，本院予以确认。
被告金沙街道办事处提交的证据，可证明被告金沙街道办事处收到第三人提交的变更申请及相关依据后，作出涉诉变更表，对该审批表的合法性在本院认为部分予以详细阐述。
第三人纪惠庆提交的证据具有真实性，可证明第三人纪惠庆申请建房、房屋协议拆迁等事实。对上述证据证明以上事实的证明效力，本院予以确认。
经审理查明，原告和第三人的母亲邢正兰夫妇共生育有三子一女，长子纪惠庆，次子纪卫国，三子纪惠吉（2008年12月去世），女儿纪惠英早已出嫁。邢正兰出生于1913年2月18日，于2011年6月17日去世，户籍所在地为金沙镇港北村十组146号，为单独户口。其生前按约定由三个儿子轮流赡养，去世前由纪惠庆赡养并居住在纪惠庆家，其没有单独住房。
南通市通州区根据省政府的有关批复从2011年起实施“万顷良田建设工程”建新区计划，位于金沙镇港北村10组的纪惠庆户在涉案地块的拆迁范围内。2011年5月31日，原金沙镇人民政府下设的拆迁临时机构南通市通州区重点工程建设指挥部与纪惠庆户的代表纪惠庆签订《房屋拆迁补偿安置协议》，该协议的被拆迁人一栏填写为邢正兰、纪惠庆。协议签订后，房屋被拆除。后根据第三人纪惠庆的申请（经与被告核实，无书面申请书）与要求，金沙镇政府于2014年4月4日作出《拆迁安置协议变更事项审批表》，审批同意将被拆迁人邢正兰、纪惠庆变更为纪惠庆，去除邢正兰的名字。该表载明，被拆迁人基本概况是被拆迁人邢正兰、纪惠庆，其二人为母子关系，邢正兰于2011年6月去世；共有人基本概况是邢正兰（已故）共有一女纪惠英二子纪惠庆、纪惠吉，次子纪惠吉已于多年前去世；申请变更事项是请求将邢正兰（已故）的名字从拆迁安置协议上去除，变更为纪惠庆；审核意见是被拆迁人邢正兰、纪惠庆是2011年万顷良田地块的拆迁户，其姐姐纪惠英同意放弃产权，建议同意该户请求将邢正兰（已故）的名字从拆迁安置协议上去除，变更为纪惠庆。原告认为被告的该变更行政行为错误，侵犯其权益，故诉至法院，要求判如所请。
另查明，涉案房屋系纪惠庆于1990年2月以户主纪惠庆和三个女儿及母亲邢正兰五人共同申请建房并得到批准后所建，当时批准同意该户建房占地110.4平方米、三棚15平方米。后纪惠庆实际建设楼房及附房300多平方米，拆迁时认定合法建筑面积为220.8平方米。
纪惠庆、纪卫国、纪惠吉三户在上世纪九十年代申请建楼房时，三户的建房审批表中均有其母亲邢正兰的名字，应享受面积均为24平方米，但实际批准时在每户中折算成8平方米，即三个儿子在建房中均享受了母亲三分之一的宅基地面积。该三户的房屋均在拆迁之列，并已实际协议拆除。
根据经审批的金沙镇人民政府于2011年4月制定的《万顷良田功能区地块搬迁补偿安置办法》中关于安置面积确认的相关规定，安置面积按合法建筑面积同等面积或安置人口确定安置面积，两者就高不就低，不得兼选，安置人口面积标准为，符合农村宅基地审批条件的农业人口每人45平方米，非农业人口每人35平方米。原告户纪卫国因实际房屋建筑面积只有128平方米，因而按人口标准安置220平方米（××）。纪惠吉（已故）户与纪惠庆户均按实际的合法建筑面积212平方米、220.8平方米进行安置。
还查明，根据江苏省人民政府于2015年3月24日下发的苏政复（2015）22号《省政府关于调整南通市通州区部分行政区划的批复》，撤销金沙镇，设立金沙街道办事处。原金沙镇人民政府的职权由金沙街道办事处继续行使。
本院认为，本案争议焦点：1、被告的案涉行为是否属于人民法院行政诉讼理涉范围？2、被告作出的涉诉变更审批表是否合法？
关于被告的案涉行为是否属于人民法院行政诉讼理涉范围问题？被告及第三人认为，（1）被告仅对原协议的当事人予以变更，没有变更安置补偿的实质内容，其本质是对原协议的变更、补充，仍属民事纠纷范畴，且该变更行为不对原告的权利义务产生影响；（2）被告的行为是一种内部审批行为，并不属于对当事人权利义务产生影响的外化行政行为，不属于人民法院行政诉讼的理涉范围。对此，本院认为，被告于2014年4月4日将其与邢正兰、纪惠庆签订的房屋拆迁补偿安置协议的当事人审批同意变更为被拆迁人纪惠庆一人，此时邢正兰已去世多年，可以确定不是当事人协商一致的变更协议主体的民事行为，该变更行为应征得邢正兰的全体继承人的同意，方能视为协商一致的变更协议主体的民事行为；其次，该变更行为去除了被拆迁人邢正兰的名字，必然对包括原告在内的邢正兰的其他继承人的权利义务产生影响，故本院对被告及第三人的辩解理由不予采纳。
关于被告作出的涉诉变更审批表是否合法的问题？本院认为，行政机关实施行政行为必须在法律、法规、规章的规定或授权范围内依法进行，应当符合事实清楚，程序合法，适用法律正确的要求。本案中，被告作出变更审批表，主要事实依据为申请人纪惠庆提供的所在村委会出具的证明材料，该证明从内容上来看，实际系纪惠庆书写后由村委会加盖印章，内容也有不实之处，故意遗漏邢正兰还有一子纪卫国的事实，第三人庭后向本院提交的情况说明中也陈述：原告、第三人当时关系紧张，如写上原告名字，恐难实现变更之目的。被告作出审批表时，仅对申请人提供的材料作形式审查，没有进行必要的调查、审核，且在审批意见中认为，其姐姐纪惠英同意放弃产权，但无任何证据证实，退一步讲，即使证明属实，被告也未听取证明中提及的纪惠吉继承人的意见，故本院认为，被告作出涉诉审批行为事实不清，证据不足，依法应予撤销。需要指出的是，本案主要是审查被告作出的涉诉行为的合法性，至于该行为被撤销后，当事人能否实际享受到相关继承权益等，应当另寻救济途径。法官寄语相关当事人，本案实质是原告、第三人之间家庭内部的财产权益之争，从形式上看，邢正兰是纪惠庆户被拆迁房屋的共有人之一，但从法院审理查明的事实来看，邢正兰三个儿子在上世纪九十年代分别申请建房时，邢正兰均作为各户的申请人之一且获批准，故从法理上讲，邢正兰分别是三子房屋的共有人之一，均存在相互继承的问题，故合议庭法官建议相关当事人尊重历史事实，发扬中华民族的传统美德，从构建和谐社会、和谐家庭的角度出发，依法、理性的维护自身的合法权益。
综上所述，被告金沙街道办事处作出涉诉行政行为，事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。基于本案的实际情况，没有必要责令被告重新作出行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项之规定，判决如下：
撤销被告南通市通州区金沙街道办事处于2014年4月4日作出的将被拆迁人邢正兰、纪惠庆变更为纪惠庆的《拆迁安置协议变更事项审批表》。
案件受理费人民币50元，由被告南通市通州区金沙街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。
审 判 长 刘 俊
审 判 员 王新兵
人民陪审员 钱玉龙
二〇一六年七月十五日
书 记 员 刘 浏
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。