郑州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）豫71行初216号
原告罗荣昌，男，汉族，1932年9月4日出生，住郑州市中原区。
委托代理人梁霞，女，汉族，1960年6月26日出生，住郑州市中原区。
委托代理人范家华，北京市振邦律师事务所律师。
被告郑州市惠济区人民政府，住所地郑州市惠济区开元路8号。
法定代表人马军，区长。
委托代理人周丽霞，郑州市惠济区人民政府法制办行政复议中心主任。
委托代理人张允，郑州市惠济区人民政府法制办工作人员。
被告郑州市惠济区长兴路街道办事处，住所地郑州市惠济区长兴路**号。
负责人夏利东，主任。
委托代理人谢超，郑州市惠济区长兴路街道办事处副主任。
委托代理人王喜文，上海市傅玄杰（郑州）律师事务所律师。
原告罗荣昌因要求确认被告郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）、郑州市惠济区长兴路街道办事处（以下简称长兴路办事处）拆除行为违法，于2016年5月17日向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月18日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月15日公开开庭审理了本案。原告罗荣昌的委托代理人梁霞、范家华，被告惠济区政府的副区长赵登义及委托代理人周丽霞、张允，长兴路办事处的委托代理人谢超、王喜文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，其系老鸦陈村的村民，2014年底老鸦陈村被列入城中村改造范围。2015年5月21日老鸦陈村开始全部拆迁，原告未与指挥部达成拆迁补偿协议。2016年5月6日，在惠济区政府的命令、安排下，长兴路办事处组织大批人员，将涉案房屋包围，将原告的涉案房屋及附属物全部强行拆除，房屋所有物品全部被砸。为维护自身合法权益，诉于法院，请求：1.确认被告于2016年5月6日对原告位于郑州市惠济区长兴路办事处老鸦陈村新村6号面积为2286.493平方米的一栋七层和一栋四层房屋及附属物强制拆除的行政行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：1.集体土地建设用地使用证，证明涉案房屋为原告所有，原告在本案中具有诉讼主体资格；2.建筑许可证及老鸦陈镇规划所出具的证明，证明原告的涉案房屋不属于违法建筑；3.村民居住房屋普查表，证明涉案房屋的实际面积；4.惠济区委、区政府办公室《关于印发惠济区拆迁遗留问题和违法建筑清零攻坚行动方案的通知》（惠办文（2016）12号），证明涉案房屋强拆事宜是由惠济区政府直接安排、命令的；5.拆迁公告，6.拆除违法建筑决定书，共同证明涉案房屋的强拆事宜是由长兴路办事处具体组织实施的；7.照片，证明涉案房屋已被强拆。
被告惠济区政府辩称，一是城中村改造项目经批准依法实施，既符合法律，又符合广大村民的需求。二是拆除行为不是惠济区政府组织实施的，惠济区政府不是本案适格的被告。惠办文（2016）12号用于指导下级行政机关工作，一方面该文件并非对原告权利义务作出的具体行政行为，惠济区政府也没有对原告做出任何具体行政行为；另一方面，该文件对原告不具有强制力，且对原告的权利义务不产生实际影响。综上所述，老鸦陈村实施城中村改造是经批准依法实施的，既符合法律法规及政策，又符合广大村民的需求。本案所诉拆迁行为并非惠济区政府组织实施，原告的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
惠济区政府向本院提交以下证据：1.《郑州市城中村改造工作领导小组关于下达2006年第一批城中村改造计划的通知》（郑村改（2006）2号），证明老鸦陈城中村改造项目经批准依法实施；2.老鸦陈村村民代表决议（启动老鸦陈村城中村改造和老鸦陈村城中村改造项目拆迁补偿安置方案），证明实施城中村改造及补偿安置经村民代表决议通过，是村民自治的体现，符合广大村民需求。
被告长兴路办事处辩称，一是惠济区老鸦陈村实施城中村改造符合郑州市城中村改造整体规划；二是实施城中村改造法律依据充分、内容合法，程序正当；三是老鸦陈城中村改造是老鸦陈村民委员会村民自治的体现；四是原告存在违法占用宅基地外集体土地建设违法建筑的事实；五是长兴路办事处对原告的违法建筑进行拆除符合法律的相关规定。综上所述，老鸦陈村实施城中村改造以及具体的拆迁补偿安置方案是村民自治的体现，且惠济区老鸦陈村实施城中村改造符合郑州市城中村改造计划，法律依据充分、内容合法，程序正当。长兴路办事处根据老鸦陈村村民委员会的申请，组织人员对原告的违法建筑依法予以拆除，既保障了老鸦陈村城中村改造项目的顺利进行和绝大多数村民的合法利益，又维护了法律的尊严。因此，原告起诉长兴路办事处没有法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
长兴路办事处向本院提交以下证据、依据：
第一组证据：1.郑州市城中村改造工作领导小组《关于下达2006年第一批城中村改造计划的通知》（郑村改（2006）2号）；2.郑州市城乡规划建设管理工作领导小组《关于印发新型城镇化四项重点工作实施方案的通知》（郑城乡组（2013）23号）。证明老鸦陈村于2006年就已经列入郑州市第一批城中村改造计划，该村在2013年被确定为郑州市27个重点区域拆迁改造村之一，再次被列入郑州市重点区域拆迁改造项目。各级政府及相关领导对老鸦陈城中村改造的重视，以及老鸦陈村城中村改造项目的实施符合政府的城市整体规划，具有合法性和必要性。
第二组证据：1.《老鸦陈村村民代表决议》；2.2013年11月20日-24日，老鸦陈村三委、组委及村民代表在丰乐农庄召开“四加二”工作法会议的资料；3.老鸦陈村三委会议、党总支会议及村民代表大会共同商议拆迁安置补偿方案的会议资料；4.《惠济区老鸦陈村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》；5.《惠济区老鸦陈村城中村改造项目拆迁补偿安置补充方案》（2013年12月8日）；6.《惠济区老鸦陈村城中村改造项目拆迁补偿安置补充方案》（2015年5月20日）；7.《惠济区老鸦陈村城中村改造拆迁公告》；8.《长兴路街道关于清理违法用地、违法建筑的通知》；9.公布拆迁公告及补充安置方案的相关现场照片。证明老鸦陈村城中村改造拆迁补偿安置方案是老鸦陈村三委、组委全体干部及全体村民代表根据相关法律法规及政府政策、特别是郑政文（2011）258号和郑政文（2014）142号文件精神共同制定的，该城中村改造拆迁安置既符合国家的法律法规及郑州市当地的政策，又符合老鸦陈村的实际情况，更维护了广大村民的合法权益。同时，还通过大型喷绘、张贴公告、制作发放相关宣传材料的形式，保障群众的知情权，切实保障群众的切身利益。
第三组证据：1.《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑政文（2011）258号）；2.《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文（2014）142号）。证明老鸦陈村城中村改造拆迁公告及补偿安置方案是老鸦陈村三委、组委全体干部及全体村民代表根据相关法律法规及政府政策、规定共同制定的，该城中村改造拆迁公告拆迁安置补偿符合国家的法律法规及郑州市当地的政策。
第四组证据：1.地籍图粘贴单；2.宅基地证明；3.村民居住房屋普查表；4.宅基地（院）及建筑物总平面图；4.《拆除违法建筑决定书》。证明原告未经相关部门批准，擅自在宅基地外占用集体土地建设违法房屋的事实。老鸦陈村村民委员会依据相关规定，在村民自治权限范围内对老鸦陈村实施城中村改造过程中，发现原告家庭的房屋存在占用宅基地外集体土地建设违法建筑的事实后，申请被告长兴路办事处对原告的超出宅基地面积部分的违章建筑予以没收并拆除的事实。
第五组证据：1.《河南省农村宅基地用地管理办法》；2.《河南省人民代表大会常务委员会关于修改﹤河南省实施土地管理法办法﹥的决定》；3.《河南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》；4.《郑州市人民政府关于印发郑州市集体土地上村民住宅建设规划管理暂行办法的通知》。证明原告未经批准，擅自在宅基地外占用集体土地建设房屋属于违法行为。被告对原告的违法建筑进行拆除符合相关法律的规定。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：
原告提交的证据，被告惠济区政府、长兴路办事处对证据1的真实性均无异议；对证据4，二被告均认为与本案不具有关联性，该文仅是工作指导；对证据2-3、5-7，惠济区政府认为其未参与，不发表质证意见。长兴路办事处对证据2的真实性有异议；证据7的真实性有异议，认为不能证明其证明目的；对其他证据的真实性无异议。本院认为证据1、3-4、6，客观、真实，与本案具有关联性，本院予以采信；证据2，建筑许可证有涂改痕迹且与证明的公章不一致，不能证明其真实性，本院不予采信；证据5拆迁公告，涉及的范围不能证明与本案具有关联性，本院不予采信；证据7，不符合证据的形式要件，且不能证明其证据目的，本院不予采信。
被告惠济区政府提交的证据，原告对证据1的关联性不予认可，对证据2的真实性、合法性和关联性均不予认可。长兴路办事处对该证据无异议。本院认为，惠济区政府提交的证据与涉案房屋被认定为违法建筑强行拆除不具有关联性，本院不予采信。
被告长兴路办事处提交的的证据，惠济区政府无异议，原告对第一、二、三、五组证据的关联性均有异议，对第二组证据的真实性、合法性亦有异议。本院认为，该四组证据与被诉拆除行为是否合法不具有关联性，老鸦陈村实施城中村改造的事实不能证明被诉拆除行为的合法性，本院不予采信。第四组证据的1-4，原告无异议，本院予以采信；证据5系长兴路办事处作出被诉行政行为的依据，对其真实性本院予以认可。
经审理查明，罗荣昌系惠济区长兴路街道老鸦陈村村民，1992年8月3日，郑州市邙山区人民政府为其颁发邙土集建（92）字第25号的集体土地建设用地使用证，面积为378平方米，用途为宅基地。罗荣昌在其宅基地上建造二栋房屋，一栋七层，一栋四层，总面积为2286.493平方米。2015年5月21日老鸦陈村城中村改造正式启动，2016年3月31日，惠济区委办公室和惠济区政府办公室联合作出《关于印发惠济区拆迁遗留问题和违法建筑清零攻坚行动方案的通知》（惠办文（2016）12号），要求按照属地管理的原则，各镇（街道）负责本辖区拆迁遗留问题和违法建筑“清零”工作，组织巡查、发现、制止各类违法建筑行为，依据执法部门作出的行政执法文书实施拆除。2016年5月6日，长兴路办事处对原告作出《拆除违法建筑决定书》，认为原告建设的房屋超出规定面积215.3平方米，决定对原告超出宅基地部分房屋予以没收并实施拆除。并于当天对原告违法建筑进行了拆除，同时将原告宅基地上尚未签订补偿安置协议的房屋全部拆除。原告对强拆行为不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，首先，关于被诉强制拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《郑州市城乡规划管理条例》的有关规定，对未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以组织拆除。本案争议的涉案宅基地的强拆行为，虽然长兴路办事处辩称强拆行为是针对原告存在违法占用集体土地建房的情形，但是对集体土地上违法建设的查处和拆除也应当由法定授权的行政机关依法进行。长兴路办事处作为惠济区政府的派出机关，其行政职权与乡、镇人民政府有所不同，且上述规定并未授权办事处有对辖区内集体土地上的违法建设进行强拆的权力。即使原告家庭存在违法建设的情形，长兴路办事处也无权组织人员对原告的房屋进行强制拆除。因此，长兴路办事处在没有法定授权的情况下，自行组织人员拆除原告房屋的事实行为属于超越职权的违法情形。长兴路办事处作为一级行政机关，应当对自己的违法拆除行为承当相应的法律责任。
其次，关于惠济区政府是否为适格被告的问题。本案被诉强拆行为发生在惠济区政府决定在全区范围内开展拆迁遗留问题和违法建筑“清零”攻坚行动中，长兴路办事处按照惠济区政府的职责分工负责本辖区拆迁遗留问题和违法建筑“清零”工作。从长兴路办事处将原告宅基地上的所有房屋全部拆除的事实可见，其实施被诉强拆行为既有拆除原告的被认定为违法建筑的目的，也有拆除原告尚未签订补偿安置协议的建筑即清理城中村改造拆迁遗留问题的目的。虽然惠济区政府通过文件的形式将清理城中村改造拆迁遗留问题与违法建筑两项工作交由下属镇（街道）执行，但是按照郑州市人民政府印发的《进一步规范城中村改造若干规定》和《郑州市城中村改造管理办法》的相关规定，惠济区政府是辖区内城中村改造的主体，负责组织实施本辖区内的城中村改造工作，对城中村改造的拆迁补偿安置负总责。惠济区政府作为长兴路办事处的上级行政机关及辖区内城中村改造的责任主体，虽然未直接参与本案被诉的强拆行为，但是其对长兴路办事处的拆除行为负有监督管理的职责，应当对长兴路办事处的违法拆除行为给原告财产造成的损失承担相应责任，故惠济区政府为本案适格的被告。惠济区政府辩称不是本案适格被告的理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，原告请求确认长兴路办事处强拆行为违法的诉讼请求成立，本院予以支持；原告请求确认惠济区政府强拆行为违法的诉讼请求没有相应的事实依据，本院不予支持，但惠济区政府应与长兴路办事处共同对原告的财产损失采取相应补救措施。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决如下：
一、确认被告郑州市惠济区长兴路街道办事处强制拆除原告罗荣昌涉案房屋及附属物的行政行为违法；
二、驳回原告罗荣昌的其他诉讼请求；
三、责令被告郑州市惠济区人民政府与郑州市惠济区长兴路街道办事处共同采取补救措施。
案件受理费50元，由被告郑州市惠济区人民政府和郑州市惠济区长兴路街道办事处各负担25元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并提交副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 谢玉清
审 判 员 赵 艳
审 判 员 吴林轶
二〇一六年七月二十五日
代理书记员 崔俊蕾
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
……。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。