广东省湛江市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）湛中法行初字第114号
原告黄秀凤，女，汉族，1957年4月5日生，住广东省湛江市开发区，
委托代理人罗云，北京首北律师事务所律师。
被告湛江市人民政府，住所地：湛江市赤坎区跃进路67号。
法定代表人王中丙，市长。
委托代理人李劲，湛江市国土资源局经济技术开发区分局干部。
委托代理人张萍萍，湛江市国土资源局经济技术开发区分局干部。
第三人湛江经济技术开发区乐华街道平乐上社区居委会（下称平乐上社区居委会）。
法定代表人黄远清，主任。
委托代理人黄开益，该居委会干部。
原告黄秀凤与被告湛江市人民政府、第三人平乐上社区居委会土地行政命令纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
湛江市人民政府办公室于1999年12月17日向湛江市霞山区人民政府发出湛府办函（1999）226号《关于取消平乐工业区范围内土地临时使用证问题的通知》，主要内容：1987年平乐上村将土地卖给119户群众作为住宅用地。根据《湛江市城市总体规划（1986-2010、1994-2010）》，核实平乐上村卖给119户群众建私房的土地的用地性质均属工业用地。平乐上村擅自改变了土地使用性质，违反了城市总体规划，应予以纠正。1987年，湛江市霞山区国土局已发给平乐上村119户群众临时土地使用证。为此，请湛江市霞山区政府责成区国土局发文取消平乐上村119户群众所持有的临时土地使用证。
原告黄秀凤诉称，原告按程序于1987年依法取得临时土地使用证，使用土地面积为262平方米。1999年12月17日，被告在没有法律依据的前提下，竟然作出《关于取消平乐工业区范围内土地临时使用证问题的通知》（湛府办函（1999）226号）这一违法行政行为。第三人将包括原告宅基地在内的土地卖给他人，侵犯原告合法权益。请求：1、确认被告湛府办函（1999）226号函违法；2、依法返还原告使用的土地宅基地262平方米；3、被告承担本案诉讼费用。
被告湛江市人民政府答辩称，一、原告起诉已超过诉讼时效。答辩人于1999年12月17日下发湛府办函（1999）226号函。湛江市霞山区国土局在2000年6月30日在湛江日报向社会通告（湛霞国土通字【2000】1号），通告已明确根据《中华人民共和国城市规划法》和湛府办函（1999）226号文的精神凡不符合湛江市城市总体规划的土地临时《土地使用证》作废。湛江××技术开发区乐华街道办事处于2007年8月和2010年12月28日在湛江日报刊登《退款启事》，说明临时《土地使用证》作废，并已明确临时《土地使用证》作废后的退款安排。因此，原告于2000年6月30日、最迟于2010年12月28日已应当在知道答辩人通知作废临时土地使用证的事实。同时，根据原告提供的《广东省信访局信访事项介绍信》、粤驻京案【2008】120号、访复字【2010】9652号、答复意见书等证据，证明原告至少在2007年就知道作废临时土地使用证的事实。原告的起诉已超过诉讼时效。二、湛府办函（1999）226号对被答辩人的权利义务不产生实际影响。（一）湛府办函（1999）226号文属于内部行为。该文的发文对象是湛江市霞山区政府，要求湛江市霞山区政府责成一定行为的意思表示，属于内部行政行为。行政命令应当是行政主体依法对相对人进行一定的作为或不作为的意思表示，答辩人未对原告作出任何行政命令。（二）湛府办函（1999）226号作出前，临时《土地使用证》已无效。根据1988年1月1日实施的《广东省土地证书颁发办法》的规定，临时《土地使用证》已作废。1996年7月25日，湛江市国土局在湛江日报刊登通告，告知逾期不申报者，所持临时《土地使用证》作废。因此，湛府办函（1999）226号文对原告的权利义务不产生实际影响。三、答辩人作出的通知具有事实根据和法律依据。（一）原告取得涉案土地使用证的依据不合法。原告取得的临时土地使用证的土地位于开发区平乐工业区范围，根据湛江市城市总体规划，该土地用地性质是工业用地，但临时土地使用证登记的使用性质为住宅，违反城市总体规划和《城市规划条例》第30条、第31条、第37条和1986年《土地管理法》第16条的规定，取得该土地使用权证的依据不合法。（二）原告在平乐上村购买宅基地，其土地使用权未经有批准权限部门审核批准，申请用地程序不合法。根据1986年《土地管理法》和中央、国务院文件规定，城市规划区内的用地申请，必须经城市规划主管部门办理审批才能办理土地使用证。原告的临时土地使用证没有经过有审核权限的机关审核批准，申请用地程序不合法。临时土地使用证登记适用性质为住宅，不符合《广东省土地证书颁发办法》的规定，原告的临时土地使用证是无效凭证。（三）临时土地使用证已经被依法作废。（四）湛府办函（1999）226号文取消临时使用证有法律依据。根据《土地管理法》、《城市规划法》的相关规定，因临时土地使用证违反城市总体规划，被告作为湛江市霞山区政府的上级机关，纠正下级部门发证行为符合法律规定。四、答辩人不承担返还宅基地的责任。答辩人仅是对临时土地使用证是否有效问题出具通知，未占有或使用原告诉讼请求中的土地，不应承担返还土地责任。综上，湛府办函（1999）226号文实体合法、程序合法。请求驳回原告的起诉。
第三人平乐上社区居委会答辩称，本案原告的临时土地使用证被取消，土地被征用是政府的具体行政行为，与答辩人无关。1991年10月，涉案地块开始征用时，答辩人已向政府说明被征土地的使用情况，有私人宅基地包含其中，建议政府征用土地避开私人宅基地，并就上述情况制作表格向政府报告、政府决定征用全部土地，并退还私人购地款及利息，现已有部分人领取了购地款，未领取的购地款存放于乐华街道办，整个征地过程答辩人没有获取利益。答辩人不存在隐瞒事实，倒卖土地的行为，不存在过错责任。原告若胜诉，政府应退还土地给原告使用；若原告败诉，原告应接受判决，平息诉累，共同维护社会安定。
经审理查明，1999年12月17日湛江市人民政府办公室向湛江市霞山区人民政府发出本案争讼的湛府办函（1999）226号《关于取消平乐工业区范围内土地临时使用证问题的通知》，明确要求湛江市霞山区政府责成区国土局取消相关群众持有的临时土地使用证。
2000年6月30日湛江市霞山区国土局在湛江日报刊登湛霞国土通字【2000】1号《通告》，主要内容：1987年至1988年在清理非农建设用地期间，由本局发出的编号为001081至001260、002888至003037、003649至003658、003849至004470的临时《土地使用证》，其确定的用途为住宅，所界定的位置部分坐落在湛江××技术开发区工业区内，因其土地用途不符合湛江市城市建设总体规划，根据《中华人民共和国城市规划法》和湛府函【1999】226号文的精神，从本通告发布之日起，上述编号凡不符合湛江市城市总体规划的土地的临时《土地使用证》作废。
再查，2007年8月湛江××技术开发区乐华街道办事处在湛江日报刊登《退款启事》，主要内容：1987年平乐上村在湛江××技术开发区平乐工业区范围卖出119宗宅基地属于擅自改变土地性质，属违规划地。根据湛江市人民政府办公室《关于取消平乐工业区范围内土地临时使用证问题的通知》（湛府办函【1999】226号）要求，湛江市霞山区国土局2000年6月23日宣布119户购地者的临时《土地使用证》作废。平乐上社区居委会于2000年6月30日开始办理购地退款，有小部分购地群众尚未办理退款手续。2007年8月9日，平乐上社区居委会把尚未办理退款购地群众的购地款本息一次性划到开发区乐华街道办事处专设帐户。请尚未办理退款的群众到乐华街道办事处办理。
2010年12月28日湛江××技术开发区乐华街道办事处在湛江日报再次刊登《退款启事》，要求尚未办理退款手续的群众办理退款手续。
又查，本案庭审中，原告的代理人明确承认在2000年间已经知道湛府办函（1999）226号《关于取消平乐工业区范围内土地临时使用证问题的通知》的内容。
本院认为：本案系土地行政命令纠纷。本案的主要争议焦点为：原告的起诉是否已超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；”
根据前述法律、司法解释的规定，原告的起诉应当符合起诉期限的条件限制。本案庭审中原告的代理人明确承认在2000年间已经知晓争讼的湛府办函（1999）226号《关于取消平乐工业区范围内土地临时使用证问题的通知》内容。结合湛江市霞山区国土局于2000年6月30日在湛江日报上刊登的《通告》，以及湛江××技术开发区乐华街道办事处于2007年8月、2010年12月28日在湛江日报上刊登的《退款启事》，可以推断原告早已应当知道争讼的湛府办函（1999）226文内容。依据前述法律、司法解释规定，原告的起诉期限应当在知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过２年。从原告知晓争讼行政行为至2015年5月原告向本院提起行政诉讼，显然早已超过法定起诉期限，原告的起诉应予驳回。被告主张原告的起诉超过起诉期限的答辩意见，于法有据，予以支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，裁定如下：
驳回原告黄秀凤的起诉。
本案不收取案件受理费，原告黄秀凤已预交的案件受理费50元，由本院予以退回。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 杨纯京
审判员 李 峰
审判员 梁康宁
二〇一五年十月二十六日
书记员 陈思斯
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；(二)超过法定起诉期限且无正当理由的；(三)错列被告且拒绝变更的；(四)未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；(五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；(六)重复起诉的；(七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的；(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；(九)诉讼标的已为生效裁判所羁束的；(十)不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。