武汉铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂7101行初4号
原告唐宁，男，1973年7月3日出生，住北京市海淀区。
委托代理人刘居胜，上海建纬（武汉）律师事务所律师。
委托代理人韦庆岳，北京市北斗鼎铭律师事务所律师。
被告荆州市工商行政管理局，住所地湖北省荆州市沙市区碧波路9号。
法定代表人刘身用，局长。
负责人汪爱萍，副局长。
委托代理人鲁佳玉，该局工作人员。
委托代理人何永刚，该局工作人员。
被告湖北省工商行政管理局，住所地湖北省武汉市武昌区东湖路145号。
法定代�人王永高，局长。
委托代理人吕学胜，该局工作人员。
原告唐宁诉被告荆州市工商行政管理局（以下简称荆州工商局）工商行政处罚及湖北省工商行政管理局（以下简称省工商局）工商行政复议一案，原告唐宁于2016年1月14日向湖北省武汉市武昌区人民法院提起行政诉讼，该院于当日立案后报请湖北省高级人民法院指定管辖。2016年2月24日湖北省高级人民法院指定本院管辖。本院2016年3月10日收到案件材料后，于同月14日立案。本院于2016年5月17日组织原、被告召开庭前会议并组织了证据交换。本院依法组成合议庭，于2016年5月18日公开开庭审理了本案。原告唐宁的委托代理人刘居胜、韦庆岳，被告荆州工商局的负责人汪爱萍及委托代理人鲁佳玉、何永刚，被告省工商局的委托代理人吕学胜到庭参加�诉讼。本案现已审理终结。
2015年8月5日，被告荆州工商局对原告唐宁作出荆工商处字（2015）第94号《行政处罚决定书》，认定原告唐宁向不特定的个人出借资金的行为在客观上形成了一种非法金融业务活动，其行为违反《无照经营查处取缔办法》第四条第一款第（一）项的规定，属于无照经营行为，责令原告唐宁停止违法行为并对其处以罚款100000元。原告唐宁不服，于2015年9月11日向被告省工商局申请行政复议，被告省工商局于2015年12月10日作出鄂工商复决字[2015]26号《行政复议决定书》，决定维持被告荆州工商局荆工商处字(2015)第94号《行政处罚决定书》。
原告唐宁诉称：一、原告唐宁作为自然人同其他自然人之间签订《借款协议》，依照约定将自己合法的自有资金出借给借款人，并收取约定的借款利息，属于合法的借贷关系应受法律保护。被告荆州工商局在《行政处罚决定书》中认定原告唐宁从个人账户长期对外出借资金、收取利息的行为客观上形成向不特定单位或个人出借资金，累计金额较大的非法金融业务活动，应当按照无照经营行为进行处罚是错误的。被告省工商局认定原告唐宁的行为符合《中国人民银行办公厅关于以高利贷形式向社会不特定对象出借资金行为法律性质问题的批复》（银办函[2001]283号，以下简称《批复》）中“非法发放贷款行为”的定义缺乏法律依据。该《批复》是中国人民银行办公厅对其下属中国人民银行武汉分行针对个案涉及法律问题请示的答复，并非法律、法规或规章，也不是具有普遍约束力的规范性文件，仅是对个案法律行为性质问题的请示予以的答复，与本案原告唐宁合法的民间借贷行为没有可比性。二、两被告在作出本案行政处罚和行政复议决定时都存在超越职权和滥用职权的行为。对金融违法违规行为查处的行政执法主体应是金融行政主管机关，即中国银行业监督管理委员会。三、被告荆州工商局以《批复》为依据否定原告唐宁的行为属于民间借贷行为，认定原告唐宁的行为是“非法金融业务活动”以及被告省工商局以《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》为依据认定原告唐宁的行为属于非法发放贷款行为均属于适用法律错误。四、两被告在作出本案行政处罚和行政复议决定时均违反法定程序。被告荆州工商局针对原告唐宁的同一事实和证据先后举行了两次听证，且没有告知原告拟作出行政处罚是依据《批复》来认定原告的行为性质，直接剥夺了原告对此陈述与申辩的权利。五、鉴于《批复》不属于规章，且其内容与《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》及最高人民法院关于民间借贷的司法解释相抵触，故不应成为被告荆州工商局和被告省工商局认定案件性质的依据。综上所述，原告唐宁出借资金的行为是民间借贷行为，属于受我国法律所保护的合法行为。原告唐宁的行为依法不属于无照经营行为，被告荆州工商局作出的荆工商处字（2015）第94号《行政处罚决定书》和被告省工商行政管理局做出的鄂工商复决字[2015]26号《行政复议决定书》系严重超越职权的无效行政行为，且行政处罚的认定缺乏基本的事实依据和法律依据。请求法院判决：依法撤销被告荆州工商行政管理局荆工商处字（2015）第94号《行政处罚决定书》及被告省工商局鄂工商复决字[2015]26号《行政复议决定书》。并提出审查《中国人民银行办公厅关于以高利贷形式向社会不特定对象出借资金行为法律性质的批复》（银办函[2001]283号）的法律效力。
原告唐宁为支持其诉讼请求向法院提交了如下证据：证据一，宜信普诚信用管理（北京）有限公司（以下简称“宜信普诚公司”）营业执照；证据二，宜信普惠信息咨询（北京）有限公司（以下简称“宜信普惠公司”）营业执照；证据三，宜信惠民投资管理（北京）有限公司（以下简称“宜信惠民公司”）营业执照。证明上述三家公司是在经营范围内进行经营活动。
被告荆州工商局辩称：一、被告荆州工商局是合法的登记监督管理机关，根据《无照经营查处取缔办法》第五条的规定，对原告唐宁的无照经营行为有权依法进行查处。二、原告唐宁向不特定公�出借资金的行为不属于民间借贷。本案中，唐宁出借资金的行为具有以下特点：1.出借的资金是通过债权转让模式获取，并非单纯自有资金；2.出借资金的对象为不特定社会公众；3.唐宁以宜信三家公司的法定代表人和大股东的身份通过把借款过程“化整为零”，长期以个人名义出借资金，从而直接或间接的牟取利益，因此其行为不属于民间借贷。三、根据《批复》第二条的定义，原告唐宁的行为应属于非法开展金融业务的行为。四、被告荆州工商局对原告唐宁实施的行政处罚适用法律准确、程序合法，符合法律法规的规定。综上所述，被告荆州市工商行政管理局的荆工商处字（2015）第94号《行政处罚决定书》对原告唐宁实施的行政处罚事实清楚，证据确凿，程序合法，依据正确，处罚适当，请求法院驳回原告唐宁的诉讼请求。
被告荆州工商局在法定期限内向本院提交了如下证据：
第一组证据：1.宜信普诚公司营业执照、宜信普惠公司营业执照、宜信惠民公司营业执照、宜信普惠公司荆州分公司营业执照；2.宜信普诚公司、宜信普惠公司、宜信惠民公司法人代表唐宁身份证明；3.宜信普惠公司荆州分公司负责人叶卫捷身份证明；4.中航信托股份有限公司金融许可证；5.宜信普诚公司、宜信普惠公司、宜信惠民公司注册资料变更情况。证明宜信普诚公司、宜信普惠公司、宜信惠民公司实际控制人为原告唐宁，原告唐宁无金融资质、营业执照登记经营范围没有从事贷款业务。
第二组证据：6.以唐宁为出借人，借款人分别为牛某某等人的《借款协议》。证明原告唐宁及宜信等三家公司在荆州市开展经营�动情况。
第三组证据：7.宜信普惠公司出具的情况说明。证明在以原告唐宁为出借人的借款活动中，宜信普诚公司、宜信普惠公司、宜信惠民公司协助原告唐宁完成了整个借款行为的全过程。
第四组证据：8.宜信普诚公司、宜信普惠公司、宜信惠民公司在荆州市1184笔借款数据统计。证明宜信普诚公司、宜信普惠公司、宜信惠民公司提供的在荆州市范围内办理个人借款1184笔，共计金额45578481.91元。收取咨询费6636604.33元，收取审核费562424.09元，收取服务费4049453.49元，其中706笔系原告唐宁出借的。
第五组证据：9.对宜信普惠公司荆州分公司现场检查笔录；10.对宜信普惠公司荆州分公司现场照片。证明原告唐宁在荆州市开展相关经营活动。
第六组证据：11.对宜信惠民公司委托人刘某所作询问笔录；12.授权委托书；13.刘某身份证明。证明宜信普诚公司、宜信普惠公司、宜信惠民公司与中航信托股份有限公司的合作关系及主要业务开展流程，并证实原告唐宁为宜信普诚公司、宜信普惠公司、宜信惠民公司的实际控制人，以及宜信普诚公司、宜信普惠公司、宜信惠民公司协助原告唐宁开展经营活动的事实及相关业务流程。
第七组证据：14.宜信惠民公司与广州银联网络支付有限公司合作协议；15.宜信惠民公司通联支付网络股份有限公司北京分公司账户支付业务合同。证明宜信惠民公司的资金还款平台是广州银联网络支付有限公司。
第八组证据：16.唐宁放款和回款电子凭证；17.唐宁放款和回款对账单。证明以原告唐宁名义放款和回款情况。
第九组证据：18.宜信普诚公司、宜信普惠公司、宜信惠民公司出具的经营情况说明。证明原告唐宁与宜信普诚公司、宜信普惠公司、宜信惠民公司经营活动的运作方式。
第十组证据：19.宜信普惠公司宣传单；20.宜信普惠公司网站网页截图。证明宜信普惠公司对不特定人发放了贷款。
第十一组证据：21.立案审批表；22.荆工商处字（2015）第94号《行政处罚决定书》及送达回证；23.荆工商听告字（2014）第121号《行政处罚听证告知书》及送达回证；24.荆工商听告字（2015）第24号《行政处罚听证告知书》及送达回证；25.听证申请、荆工商听通字（2014）13-04号《行政处罚听证通知书》及送达回证；26.听证申请、荆工商听通字（2014）13-01、02、03号《行政处罚听�通知书》及送达回证；27.听证申请、荆工商听通字（2015）01、02、03、04号《行政处罚听证通知书》及送达回证；28.延期听证申请、荆工商听通字（2015）05、06、07、08号《行政处罚听证通知书》及送达回证；29.唐宁听证授权委托书；30.荆工商询字（2014）4号《询问通知书》及送达回证。证明案件办理程序及审批流程符合法律规定。
第十二组证据：31.被告荆州工商局2015年1月6日、2015年6月30日两次听证报告；32.荆州工商局[2015]2号案件集体讨论记录；33.调查终结报告。证明案件听证情况、案件集体讨论情况、案件基本情况的事实。
被告省工商局辨称：一、被告省工商局作为行政复议机关，依法作出的《行政复议决定书》，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，被告省工商�依法对荆州工商局提交的《行政复议答复书》及证据资料进行了书面审查。因案情复杂，被告省工商局于2015年11月10日决定延期至12月10日前作出行政复议决定，并于11月11日向原告唐宁委托代理人及荆州工商局送达了《延期审理通知书》。被告省工商局经审理后，于12月10日作出鄂工商复决字[2015]26号《行政复议决定书》，并于12月17日通过EMS分别向原告唐宁委托代理人和荆州工商局邮寄送达《行政复议决定书》。以上程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，程序合法。二、被告省工商局作为行政复议机关，作出的《行政复议决定书》适用法律准确，内容适当。本案中，原告唐宁未经有权部门批准，没有合法的经营金融业务资格，向不同的借款人出借资金706笔、累计人民币28122373.13元，符合批复对“非法发放贷款行为”的定义。发放贷�等金融业务属于须经许可审批方可从事的特定活动，原告唐宁未经许可审批擅自从事发放贷款经营活动，构成《无照经营查处取缔办法》第四条第一款第（一）项规定的情形，被告省工商局认定原告唐宁的行为属于未经行政许可，擅自从事非法发放贷款活动的无照经营行为，符合规定。综上，被告省工商局依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出的鄂工商复决字[2015]26号《行政复议决定书》，适用法律准确，程序合法，内容适当，请求法院依法驳回原告唐宁的诉讼请求。
被告省工商局在法定期限内向本院提交了如下证据及依据：1.行政复议申请书及相关资料，证明原告唐宁向被告省工商局提出行政复议申请的事实；2.被告省工商局受理原告唐宁的行政复议文书、通知被告荆州工商局行政复议�复的文书及邮寄单据和查询结果，证明被告省工商局受理原告唐宁的行政复议申请、将原告唐宁行政复议申请书副本发送至被告荆州工商局的事实；3.被告荆州工商局向被告省工商局提交的行政复议答复书及证据目录清单，证明被告荆州工商局在规定期限内向被告省工商局提交行政复议答复意见和证据资料的事实；4.被告省工商局作出的延期审理通知书、行政复议决定书及邮寄单据和查询结果，证明被告省工商局根据被告荆州工商局提交的答复意见及证据资料依法作出行政复议决定的事实及依法送达行政复议决定的事实。依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政许可法》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、《无照经营查处取缔办法》、《中国人民银行办公厅关于以高利贷形式向社会不特定对象出借资金行为法律性质问题的批复�、《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》。
经庭前会议及庭审质证：原告唐宁对被告荆州工商局提交的第二组证据的真实性有异议，其他证据的真实性均无异议。原告唐宁提出被告荆州工商局提交的第一组证据中宜信惠民公司在2014年5月法定代表人才变更为唐宁；第二组证据部分《借款协议》只有一方当事人签名，合同的真实性无法判断，不能证明实际发生过借款，且《借款协议》发生时间在行政处罚决定书认定时间之后；第三组证据的关联性及证明目的有异议；第四、五、六、九、十、十一组证据的证明目的有异议；第七、八组证据的关联性有异议；第十二组中证据32不是领导集体讨论，且集体讨论结论不一致。被告省工商局对被告荆州工商局提交的证据无异议。原告唐宁对被告省工商局提交的证据�异议，但对依据的证明目的有异议。被告荆州工商局对被告省工商局提交的证据无异议。两被告对原告唐宁提交的证据均无异议。
本院对以上证据作如下认证：原告唐宁提供的证据、被告荆州工商局提供的第一、三、四、五、六、七、八、九、十、十一、十二组证据以及被告省工商局提供的证据因各方当事人对其真实性均无异议，且证据的来源合法，与本案具有关联性，均予以采信，但予以采信的证据仅对本案所涉事实经过具有证明效力；原告唐宁对被告荆州工商局提供的第一组质证意见以及第六组证据提出的公司法定代表人不一定就是公司实际控制人的质证意见本院予以采纳；被告荆州工商局提供的第二组证据《借款协议》共计15份，其中有原告唐宁签名的为8份，对该8份《借款协议》本院予以采信；被告荆州工商局提供的第�组证据仅能证明原告唐宁向不特定公众多次出借资金的事实，但不足以证明处罚决定书中认定原告唐宁在被处罚时间段内出借资金706笔的事实。
经审理查明，2014年4月9日，被告荆州工商局在立案调查宜信普惠公司涉嫌无照经营案中发现，原告唐宁作为宜信惠民公司、宜信普惠公司以及宜信普诚公司等三家公司的法定代表人和大股东与三家公司，以自己的名义作为“出借人”，通过上述三个公司的运作而共同完成了应当经行政许可才能完成的金融业务，认为原告唐宁的行为涉嫌无照经营。2014年12月1日，被告荆州工商局对原告唐宁立案调查，调查终结后被告荆州工商局先后向原告唐宁送达《行政处罚听证告知书》、《行政处罚听证通知书》，于2015年1月6日举行了听证。2015年3月30日荆州工商局对原告唐宁涉嫌无照经营一案进行了集体讨论后，再次向原告唐宁送达《行政处罚听证告知书》、《行政处罚听证通知书》，并于2015年6月30日，荆州工商局就原告唐宁一案再次举行听证。2015年8月5日，荆州工商局作出荆工商处字（2015）第94号《行政处罚决定书》，查明：唐宁于2013年月至2014年4月期间，共在荆州市范围内办理资金出借业务706笔，共计金额28122373.13元。该局认为：唐宁未经有权部门批准、没有合法的经营此类业务的资格，其行为特点符合经常性的向不特定的单位和个人出借资金，且出借款项笔数多、累计金额大，客观上形成了一种非法金融业务活动，构成了应当取得而未依法取得许可证擅自从事经营活动的无照经营行为。以唐宁的行为违反《无照经营取缔办法》第四条第一款第（一）项的规定为由，根据《无照经营取缔办法》第十四条第一款的规定，处罚如下：1.责�唐宁停止违法行为；2.处以罚款10万元。《行政处罚决定书》同时告知了行政处罚的履行方式和期限以及行政复议和行政诉讼的权利和期限。原告唐宁在收到该处罚决定书后不服于2015年9月11日向被告省工商局申请行政复议，因案情复杂，省工商局于2015年11月10日决定延期至12月10日前作出行政复议决定。2015年12月10日省工商局作出鄂工商复决定[2015]第26号《行政复议决定书》，决定如下：维持荆州工商局作出的荆工商处字（2015）第94号《行政处罚决定书》。原告唐宁对上述两被告作出的决定不服，诉至法院。
另查明，2013年3月至2014年3月期间，原告唐宁系宜信普诚公司、宜信普惠公司的法定代表人，2014年5月宜信惠民公司的法定代表人变更为原告唐宁。2012年3月宜信普惠公司在荆州市登记注册成立宜信普惠公司荆州分公司，同年4月该分公司对外营业。该分公司以“未促成不收费，借款手续方便快捷、无需抵押即可借款”的标语向社会宣传，招揽借款人。对招揽来的借款人，宜信普惠公司为其提供办理借款的信息咨询，宜信普诚公司为其提供信用审核服务，宜信惠民公司为其向出借人进行推荐，促成交易。通过上述公司提供的相关服务，原告唐宁与借款人签订《借款协议》，后依该协议将资金从其个人账户转至借款人账户。
本院认为，工商行政管理部门具有组织管理工商企业和从事经营活动的单位、个人登记注册，审核颁发有关证照并对其登记注册事项及经营活动进行监管的职责。行政机关行使职权应当在法定范围内行使，不得行使法律、法规没有赋予的权力。本案中，依照《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第十二条的规定，被告荆州工商局无权对原告唐宁的行为性质是否属于非法金融业务活动进行定性，被告荆州工商局在被诉处罚决定中将原告唐宁的行为性质定性为非法金融业务活动系超越职权的行为，以此前提作出的被诉处罚决定为被告荆州工商局超越职权作出的行政行为，依法应当予以撤销。被告省工商局作出“维持被申请人作出的《行政处罚决定书》”的《行政复议决定书》因基础行政行为应予撤销，故本院依法对该《行政复议决定书》一并撤销。至于《中国人民银行办公厅关于以高利贷形式向社会不特定对象出借资金行为法律性质问题的批复》（银办函[2001]283号）系中国人民银行办公厅针对其下属中国人民银行武汉分行就个案定性请示作出的答复，该批复与本案的审理没有关联性，本院在此不作审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告荆州市工商行政管理局作出的荆工商处字（2015）第94号《行政处罚决定书》；
二、撤销被告湖北省工商行政管理局作出的鄂工商复决字[2015]26号《行政复议决定书》。
本案案件受理费50元由被告荆州市工商行政管理局和被告湖北省工商行政管理局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于武汉铁路运输中级人民法院。
审判长 徐 斌
审判员 冯 蕾
审判员 王 凤
二〇一六年十月九日
书记员 范维娜