浙江省安吉县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0523行初80号
原告潘无依，女，汉族，1980年8月21日出生，住湖州市吴兴区。
委托代理人杨高州，北京京润律师事务所律师。
被告湖州市吴兴区织里镇人民政府，住所地湖州市吴兴区织里镇吴兴大道8号。
法定代表人宁云，该镇镇长。
出庭应诉负责人蒋锦荣，该镇副镇长。
委托代理人舒文建，浙江银湖律师事务所律师。
第三人潘庭芳，女，汉族，1950年2月15日出生，住湖州市吴兴区。
原告潘无依诉被告湖州市吴兴区织里镇人民政府（以下简称“织里镇政府”）请求确认行政协议无效一案，于2017年4月24日向本院提起诉讼，本院于2017年4月26日受理后，于2017年5月2日向被告发送了起诉状副本及应诉通知书等材料，于2017年5月3日依法通知潘庭芳作为第三人参加诉讼并向其发送了参加诉讼通知书等材料。被告织里镇政府在法定期限内向本院提交了答辩状及证据。本院依法组成合议庭，于2017年5月23日公开开庭进行了审理。原告潘无依及其委托代理人杨高州，被告织里镇政府出庭应诉负责人蒋锦荣及其委托代理人舒文建到庭参加诉讼，第三人潘庭芳经合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告潘无依诉称，原告与第三人潘庭芳共同拥有位于湖州市吴兴区织里镇大邾村安丰桥自然村户的房屋两栋，织里镇大邾村安丰桥自然村村委证明书可证实此事。之后吴兴区人民医院在织里镇大邾村实施建设工程项目，涉案房屋位于该工程项目之内，因此面临拆迁再安置。在原告与被告织里镇人民政府拆迁办公室尚未对房屋拆迁安置补偿方案达成一致的情况下，被告与第三人于2016年2月4日背着原告恶意串通签订了《织里镇拆迁房屋协议书》、《织里镇规划区内农户“四房联动”安置协议书》。原告认为，根据我国有关法律规定，上述协议书系属无效，现将理由陈述如下：一、涉案房屋为原告与第三人潘庭芳共同共有，第三人潘庭芳无权单方处分。2015年原告所在村集体进行拆迁，涉案房屋作为拆迁安置房屋为原告与第三人潘庭芳所共同拥有。按照我国《物权法》第九十七条之规定，处分共有财产需经全体共同共有人同意。现第三人潘庭芳单方处分涉案房屋，与被告织里镇人民政府拆迁办公室私下签订了《织里镇拆迁房屋协议书》、《织里镇规划区内农户“四房联动”安置协议书》，原告至今未拿到任何补偿安置费用且自始自终拒绝对该两份协议进行追认。根据《中华人民共和国物权法》第九十七条之规定，处分共有财产需经物权共同共有人同意。现第三人潘庭芳单方处分涉案房屋，与被告私下签订了《织里镇拆迁房屋协议书》、《织里镇规划区内农户“四房联动”安置协议书》，原告自始拒绝对上述协议进行追认，该协议应属无效协议。二、被告与第三人恶意串通签订了《织里镇拆迁房屋协议书》、《织里镇规划区内农户“四房联动”安置协议书》，侵害了原告的合法利益，依法属于合同无效的法定情形。2016年2月，原告尚远在欧洲。在原告与被告织里镇人民政府拆迁办公室尚未达成拆迁协议的情况下，被告与第三人竟然恶意串通，背着原告私自签订了上述两份协议，致使原告遭受了巨大的财产损失，且截至目前原告仍未就房屋被拆获得任何补偿款项。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”。因此，上述两份协议依法属于无效合同，原告遂诉请判令：1.确认被告与第三人签订的《织里镇拆迁房屋协议书》、《织里镇规划区内农户“四房联动”安置协议书》无效；
2.本案诉讼费用由被告承担。
原告潘无依为支持其主张向本院提交下列证据：
1.湖州市吴兴区织里镇大邾村村民委员会出具的证明1份（复印件），用以证明原告对涉案被拆除房屋拥有共同所有权及宅基地使用权，第三人与被告签订的协议应属无效；2.《织里镇拆迁房屋协议书》（复印件）；3.《织里镇规划区内农户“四房联动”安置协议书》（复印件），上述两份证据用以证明被告与第三人签定协议的行为依法属于无权处分，并且被告织里镇政府无法依职权签订安置补偿协议，故被告与第三人签订的协议应当认定为无效；4.原告出入境证明材料（复印件），证明被告与第三人签订协议时原告在国外。
被告织里镇政府辩称，一、房屋户主签字构成表见代理，合同有效。本案中，原告潘无依声称与第三人潘庭芳共同拥有湖州市吴兴区织里镇大邾村安丰自然村房屋两套，现原告主张第三人潘庭芳签署协议无效，不符合事实根据与法律规定，理由如下：1.农村宅基地的申请与拆迁都以户为单位，即由户主代表全户人员签字。涉案房屋的户主为第三人潘庭芳，与原告存在母女关系，根据日常生活经验判断，第三人潘庭芳签署拆迁安置补偿协议行为应当代表全户人员的意思，构成表见代理。2.2015年涉案房屋所在地的大邾村集体进行拆迁，原告对此早已知情，根据日常经验，原告也应知道将与被告签署相关安置补偿协议，但原告对此并未提出任何异议，这使得被告有理由相信第三人潘庭芳有权签署拆迁安置补偿协议。故原告主张第三人潘庭芳无权单方面签署协议无事实根据，也不符合法律规定。二、被告依法履行职责，原告声称被告与第三人恶意串通无事实根据。为深化省级小城市改革，加快城市化发展，被告作为第一批小城市培育试点被列入改革名单之中。《征收土地方案公告》、《征地补偿安置方案公告》显示由被告签订拆迁安置补偿协议，具体落实拆迁安置补偿工作。事后，被告基于该文件的指示精神和自愿公平原则，与第三人签订《织里镇拆迁房屋协议书》、《织里镇规划区内农户“四房联动”安置协议书》，该具体行政行为没有掩盖事实真相，也没有损害第三方的利益，故原告主张的理由并无事实根据。三、合同已经履行完毕且内容涉及国家公共利益。本案中，第三人潘庭芳与被告双方基于自愿原则签订《织里镇规划区内农户“四房联动”安置协议书》、《织里镇拆迁房屋协议书》，并且被告已向第三人潘庭芳履行了相应补偿义务，包括房票B（金额为550000元）、拆迁费和安置费在内共计649731元。此外，合同标的已被拆除，合同已履行完毕，且合同内容涉及国家公共利益，故确认合同无效将违背民法基本原则，也将使国家财产遭受一定损失。现原告主张至今未拿到任何补偿安置费应属于民事调整范围，原告应当另行提起民事诉讼。综上所述，原告诉称第三人潘庭芳签署的《织里镇拆迁房屋协议书》、《织里镇规划区内农户“四房联动”安置协议书》无效，且被告与第三人潘庭芳恶意串通无事实和法律依据，故请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告织里镇政府在法定期限内向本院提交下列证据：
1.浙江省人民政府办公厅关于开展小城市培育试点的通知（浙政办发[2010]162号），证明2011年1月12日，浙江省政府为加快实现特大镇向小城市转型发展出台该文件，明确将原告涉案房屋所在地的湖州市吴兴区织里镇作为第一批小城市培育试点；2.征收土地方案公告（（吴）2014年第065号）；3.征地补偿安置方案公告（（吴）2014年第065号），上述两份公告明确被告织里镇人民政府落实征地补偿安置工作，从而证明被告具有签约的主体资格；4.户口登记表，证明原告潘无依与第三人潘庭芳系母女关系；5.领款凭证材料（报销单2份、收据1份），证明被告与第三人所签订的“四房联动”安置协议书及拆迁协议书已经履行完毕。
第三人潘庭芳未向本院提交答辩意见及证据。
经过庭审及各方质证，本院对各方提交证据分析如下：
对原告潘无依提交的证据，被告对证据1三性有异议，认为村委会无权出具不动产权属证明；对证据2、证据3证明目的有异议，认为原告用以证明被告无签订协议主体资格的理由不能成立；对证据4关联性有异议。本院认为，证据1能够结合其他证据，表明原告潘无依与第三人潘庭芳有坐落于湖州市织里镇大邾村的两处房屋的事实，故按其内容予以确认；证据2、证据3系涉诉行政行为的载体，符合证据的三性要求，其合法性异议实质是对行政协议本身的异议，应综合其他证据予以审查认定；证据4无法证明第三人潘庭芳不属于适格的协议主体，故对其关联性不予确认。
对被告织里镇政府提交的证据，原告对证据1三性有异议；对证据2、证据3三性有异议，认为被告不具有签订安置补偿协议的主体资格；对证据4证明目的有异议，认为户口登记表能够证明原告潘无依系涉案房屋的共有权人；对证据5关联性有异议，认为领款凭证无原告签字，与原告无关。本院认为，证据1系浙江省人民政府发布的文件，无需确认；证据2、证据3系经有权机关批准的有关征收集体土地决定、补偿安置方案等公文文证，属于土地征收程序中的独立要件，故予以确认；证据4能够证明第三人潘庭芳的家庭成员关系，原告潘无依系家庭成员的事实，予以确认；证据5能够客观反映被告依约支付补偿款等费用的事实，且与本案有关故予以确认。
综上，本院认定本案事实如下：
原告潘无依与第三人潘庭芳系母女关系，二人拥有房屋两处坐落于湖州市织里镇大邾村。2015年2月9日，浙江省人民政府作出浙土字A[2014]-0556号《浙江省建设用地审批意见书》，同意湖州市吴兴区2014年度计划第十四批次建设用地46.1642公顷，其中包括织里镇大邾村集体土地7.3567公顷。同月16日，湖州市人民政府发布（吴）2014年第065号《征收土地方案公告》，公布征收大邾村集体土地7.3567公顷。同月17日，湖州市人民政府发布（吴）2014年第065号《征收补偿安置方案公告》，对房屋征收、补偿安置等内容进行了规范，被告织里镇政府是征收集体土地房屋的实施主体。第三人潘庭芳户位于湖州市织里镇大邾村的房屋属于征收范围，该处房屋所在的涉案农村集体土地已被征收为国有土地。2016年2月4日，第三人潘庭芳与被告签订《织里镇规划区内农户“四房联动”安置协议书》，约定：原房屋拆迁补偿安置计算方法不变（按大中小户计算），乙方原安置地基为2间(54㎡/间)，经委托有资质单位评估，双方同意每间地基价为55万元，乙方原安置地基总价值计110万元；按照房票总价值的50%（以下简称房票A）必须置换公寓房的规定，乙方持有的房票A（55万元）必须用于置换公寓房；按照房票总价值另外的50%（以下简称房票B）可四房联动，自由选择的规定，乙方持有的房票B（55万元）可作以下选择……；甲方补偿乙方旧房评估等款项为99731元。同日，第三人潘庭芳与被告签订《织里镇拆迁房屋协议书》，约定：第三人潘庭芳将房屋等建筑物全部拆除完毕后，被告按规定一次性付清；被告支付房屋等拆迁补偿款99731元；协议对补偿标准、搬迁期限、付款方式均作了约定。截至2016年2月4日，被告依约向第三人潘庭芳支付了补偿款等各类费用1199731元。原告认为第三人潘庭芳系无权处分，在其不知情的情况下与被告恶意串通签订协议，遂诉至本院。
本院认为，根据湖州市人民政府发布的《湖州市人民政府关于调整完善湖州市区征地补偿安置政策的通知》（湖政发[2014]17号），区、乡镇人民政府对本辖区内的征地工作负责，应积极做好被征地村民落实补偿安置政策的工作。根据湖州市人民政府发布的《征收土地方案公告》（（吴）2014年第065号），该公告系征收织里镇大邾村集体土地上房屋的规范性文件，其确立的房屋征收补偿标准、安置途径、征收工作的分配等政策依据，适用于对涉案房屋的征收。原告户的涉案房屋位于大邾村的征收范围，该《征收土地方案公告》是其获得合理补偿的依据。根据该文件规定，湖州市织里镇人民政府是适格的集体所有土地房屋征收的实施主体，且具有拆迁主体资格，因此，湖州市织里镇人民政府是补偿安置协议的适格合同主体。第三人潘庭芳是涉案房屋的所有权人，其以户主名义与被告签订的《织里镇拆迁房屋协议书》、《织里镇规划区内农户“四房联动”安置协议书》当属适格的合同主体，上述协议的法律效力应当拘束于有共有关系的其他家庭成员。同时，涉案两份协议书系拆迁当事人就房屋拆迁安置补偿事宜协商一致达成的协议，符合《征收土地方案公告》规定的安置方式和补偿标准，内容未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，且协议双方已全面履行协议内容，体现了协议双方主体的自主意愿，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十四条规定的无效或可撤销情形，故涉案协议书合法有效。原告潘无依以协议签订时存在恶意串通、无权处分、侵害物权等情形为由，主张涉案协议书无效。本院认为，原告提交的证据并不足以证明恶意串通事实的存在，根据第三人潘庭芳的户主身份，织里镇政府有理由相信潘庭芳的签约行为是该户内各被拆迁人共同的真实意思表示。故原告潘无依以主体不适格、恶意串通和无权处分等理由主张协议无效的诉请不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告潘无依的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告潘无依负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。
审 判 长 杨 阳
人民陪审员 朱丹丹
人民陪审员 汪佳琪
二〇一七年六月三十日
书 记 员 应亚青