山西省吉县人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）晋1028刑初33号
公诉机关吉县人民检察院。
被告人李峰，男，1971年2月13日出生。因涉嫌玩忽职守罪于2016年3月22日被吉县人民检察院取保候审，2017年3月22日被本院取保候审。
辩护人贾俊丽，山西近道律师事务所律师。
吉县人民检察院以吉检公诉刑诉（2016）31号起诉书指控被告人李峰犯玩忽职守罪，于2016年9月28日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。在审理过程中，吉县人民检察院于2016年12月28日向本院提出延期审理建议书，本院于同日决定对该案延期审理。吉县人民检察院补充侦查后于2017年1月24日向本院恢复庭审建议书，该案于同日恢复法庭审理。本案因案情重大复杂于2017年4月6日依法报请临汾市中级人民法院批准延长审理期限，临汾市中级人民法院于同年4月13日批准延长审理期限三个月。吉县人民检察院指派检察员常亮、代理检察员白玉出庭支持公诉，被告人李峰及其辩护人贾俊丽到庭参加诉讼。现已审理终结。
吉县人民检察院指控，被告人李峰于2012年9月份至今担任某某管委会主任助理兼办公室主任，分管票务科工作。在分管票务科工作期间，票务科负责人冯某某未通过财务部门私自从地税部门领取某某景区门票，未按“日清月结”的规定与财务科进行结算，该李得知此事后仅以口头要求冯某某按规定执行，未采取有效措施督促其改正。此外，票务科的门票和门票款均由冯某某一人管理，收回的门票款也是由冯某某一人保管，对冯某某缺乏有效的监督制约机制，作为分管领导的李峰未能及时发现票务科存在的这些漏洞。致使冯某某从2015年1月至7月间，多次轻易地动用管委会门票款1100余万元用于赌博，某某管委会无人知晓。最终造成门票款799.559万元无法追回。公诉机关当庭出示并宣读了书证、证人证言、被告人供述等相关证据，认为李峰身为国家机关工作人员，不认真履行其职责，致使国家遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪，犯罪事实清楚，证据确实充分，提请依法判处。同时公诉机关认为，⑴李峰具有自首情节。⑵李峰的行为虽是导致本案损失及损失延续的主要原因之一，但本案损失是多种原因造成的，由其承担损失的全部责任，明显有违公平及罪刑相适应原则，建议对其减轻或免除处罚。
被告人李峰辩称其是协助主任分管票务工作，并没有明确具体管理内容，其在协助分管票务工作中是按自己的理解管理，肯定有不到位有过失的地方，给国家造成重大损失，无论与其行为是否有关系，其都很后悔，请求给予公正判决，以便其今后更好的为党工作，为人民服务。
辩护人贾俊丽提出公诉机关指控被告人李峰构成玩忽职守罪，事实不清，证据不足，指控不能成立。⑴李峰的工作职责并没有明确的规定，其仅是协助主任分管某某景区票务工作而不是直接分管，且本案并无其未认真履行职责的证据。⑵李峰虽未直接分管票务工作，但其尽到了“要求冯某某按规定执行”的职责，且其制定“票款分离和管办分离的管理办法”用新的制度解决了先前“票款长时间滞留”等制度不完善、不健全导致的问题。⑶李峰的行为与冯某某动用门票款进行赌博以及造成799万余元门票款无法追回的后果之间不存在刑法上的因果关系，门票款的上交是与财务部门相联系。
经审理查明，吉县某某旅游开发区管理委员会是吉县人民政府的派出机构，代表吉县人民政府行使县一级综合经济及部分行政管理权限。2005年8月1日更名为临汾市黄河某某瀑布风景名胜区管委会（以下简称某某管委会）。被告人李峰于2012年9月至今，担任某某管委会主任助理兼办公室主任，其主要职责包括：负责办公室全面工作；协助某某管委会主任完成相关工作；协助某某管委会主任分管某某景区票务管理工作等。按照《山西某某瀑布风景名胜区门票管理办法》、《某某风景区管委会门票管理工作流程》以及《票务管理科职责》的相关要求，由景区票务科全权负责门票的收入管理，门票收入实行“日清月结”并按要求按时上交。具体由票务科负责门票领取及票款的管理、上交工作，票务科应根据门票需要数量、种类，向某某管委会领导汇报，经征得同意后，由财务部门和某某地税所联系印制。票务科需要门票时，由票务科长通知财务需要的门票数，然后由财务通知某某地税所，由票务科长在某某地税所领取门票，财务部门则按照票务科长在某某地税所领取门票时出具的收据进行入账。票务科长领取门票后，根据需求量发给各售票员，售票员核对票号后由门票管理人员将门票号输入电脑，进行入库，入库后售票员方可出售。售票员在每天下班后与票务科长进行结账，再由票务科长负责将门票款打入门票专户，票务科长将打入门票专户的票款单据不定时与财务部门结算手续。
被告人李峰在分管某某景区票务管理工作期间，某某管委会票务科负责人冯某某（另案被告人，已判决）于2015年1月至7月间，多次违反上述规定的工作流程，在未通过财务部门的情况下，私自从地税部门领取某某景区门票，使某某管委会财务部门无法正常“记账”。某某管委会会计牛某某将此事告知李峰后，其虽多次“以打电话、当面口头告知”的方式要求冯某某按照规章制度领票，但冯某某并未听从其要求继续从地税部门直接领取某某景区门票，李峰亦未能采取有效的监督管理措施，发现并纠正“门票款由冯某某一人负责保管、上交”等方面存在的隐患，督促冯某某与财务部门及时对门票款进行结算，使冯某某于同年1月至7月间多次轻易挪用某某管委会门票款1100余万元与宗某（另案被告人，已判决）一起用于赌博，截止冯某某案发，仍有某某管委会门票款共计799.559万元无法退还，后公安机关在查获相关赌博案件中收缴回与冯某某一案有关的赃款共计35.8万元。
另查明，被告人李峰于2015年6月23日草拟了票务管理实施方案，提出对某某瀑布景区门票的认领、发放及门票款的上交等方面实行多人管理。同年7月31日某某管委会对门票进行“清库”后，开始实行票款分离制度，与某某瀑布景区门票的相关手续不再由冯某某负责。
2016年3月9日被告人李峰主动到吉县人民检察院投案自首。
上述事实，有下列经庭审举证、质证的证据证实，本院予以确认。
（一）书证
1、被告人李峰的户籍证明、关于同意李峰等同志任职的通知、李峰工作简历、某某管委会主任助理、办公室主任工作职责及某某管委会出具的2012年10月6日会议纪录复印件。证明⑴李峰的出生状况、工作及任职情况等信息。⑵李峰担任某某管委会主任助理兼办公室主任期间的工作职责包括：负责办公室全面工作；协助某某管委会主任完成相关工作；协助某某管委会主任分管某某景区票务管理工作等。⑶2012年10月6日某某管委会副科级以上人员开会，会议对某某管委会领导职责进行了分工，其中李峰分管票务。
2、某某管委会出具的门票管理办法、门票管理工作流程、票务管理科职责、财务管理制度。证明票务科负责门票的收入管理，票务科长负责门票的领取、发放，门票款的保管、上交等工作。
3、山西省旅游局于2012年5月15日出具的收条复印件、2013年9月18日冯某某从前任票务科长手接管票款明细、现金日记账复印件、2014年3月6日某某管委会作废门票销毁清单复印件。证明⑴2012年5月15日山西省旅游局收到90元门票（全票）50张，用于网络推广活动。⑵2013年9月18日冯某某从前任票务科长处接管门票以及2014年3月6日销毁部分门票后，其交回门票款的情况。
4、冯某某从2013年9月26日至2015年7月13日领取某某门票明细及其领取门票时出具的领条复印件。证明其从2013年9月26日开始至2015年7月13日领取门票的数量、种类等情况。
5、冯某某从2013年9月18日担任票务负责人以来全部交入门票专户门票款明细及票款结报手册、记账凭证、原始凭证复印件。证明2013年9月18日以来冯某某除从前任票务科长手接管全票、半票外交回门票款的情况。
6、山西省吉县地方税务局某某税务所于2014年11月1日出具的情况说明、作废门票复印件。证明2013年9月26日、10月20日因电子门票系统调试、票务人员培训及印刷厂调试等问题用票数量、种类等情况。
7、2015年7月31日对某某各种门票进行清库明细单、某某管委会库存作废门票清单及山西省吉县地方税务局某某税务所出具的作废门票清单复印件。证明2015年7月31日某某管委会进行清库后作废门票的数量、种类等情况。
8、牛某某等人出具的借条、收条复印件。证明2014年至2015年间，牛某某等人因公务借用、归还门票款的情况。票务管理实施方案复印件。证明2015年6月23日李峰草拟了票务科实行管办分离原则的实施方案，提出对门票的认领、发放及门票款的上交等方面实行多人管理。
9、本院（2016）晋1028刑初20号刑事判决书。证明⑴某某管委会的性质、职能等情况。⑵冯某某在任某某管委会票务科负责人期间，于2015年1月至7月份共挪用某某管委会门票款1140.54万元用于赌博，截止案发，共有某某管委会门票款共计799.559万元未退还，后公安机关在查获相关赌博案件中收缴回有关赃款共计35.8万元。⑶2016年12月15日被本院以挪用公款罪，判处冯某某有期徒刑十年。⑷2015年7月31日后某某管委会开始实行票款分离制度，与某某瀑布景区门票的相关手续不再由冯某某负责。
10、吉县人民检察院举报中心、反渎职侵权局共同出具的到案经过。证明被告人李峰于2016年3月9日主动到吉县人民检察院投案，并供述其在分管票务工作期间，未认真履行对票务科的监督工作，造成损失的事实。
（二）证人证言
1、牛某某询问笔录及情况说明。证明⑴其系某某管委会会计。⑵冯某某2013年9月18日至2015年7月31日担任某某管委会票务科长，分管领导系李峰。⑶从2013年9月26日开始冯某某到某某地税所领取门票，一开始其给地税所白某某打电话，然后由冯某某到地税所“打领条”领取门票。2014年4、5月份，冯某某开始不通过其直接到某某地税所领取门票，然后地税所白某某再把领取“门票借据”给其，其才能入账，导致门票结报手册出现了“负数”，就这一情况，其给李峰说过多次，李峰也当着其面多次给冯某某打过电话，让领票通过财务，但冯某某照旧未通过财务领票，导致后来“冯某某交回票款在先，某某地税所白某某给门票借据在后”，其怕“账面再出现负数”，就把冯某某交回门票款的票数先不登记入账，等领取“票据的借据”给其后再入账。当时，“门票和门票款”由冯某某一人管理，直至2015年7月31日以后，门票才由票务科康某领取。
2、白某某出具的情况说明。证明其于2005年开始担任某某“税务所”所长。2013年9月26日至2015年7月13日均是由冯某某在“税务所”领取门票。刚开始冯某某领取门票时，由某某管委会会计牛某某通知再领取门票，后来冯某某直接来领取门票，“税务所”工作人员便将冯某某“打的领条”交给牛某某记账。期间，其并没有接到李峰和会计牛某某的通知，不让冯某某领某某门票。
3、冯某1的询问笔录。证明⑴其系某某管委会副书记。某某管委会票务科负责人以前是杨某某担任，2013年9月至2015年9月由冯某某担任。在冯某某担任票务科负责人期间，票务科由“办公室主任李峰分管，财务由姚某某主任直接分管”。⑵其于2015年9月2日临时负责管委会日常工作，同年9月10日会计牛某某向其汇报清库后，冯某某有500多万票款没有上交，其就多次向冯某某催要，直至同年11月23日晚冯某某对其说“自己将钱打了黑彩了，并说要自首”。
4、吴某某的询问笔录。证明其系某某管委会副主任。冯某某担任票务科负责人期间，票务科由“办公室主任李峰分管，财务由姚某某主任直接分管，2015年7月份以后，改由李峰分管财务”。
5、郝某、康某、原某某的询问笔录。证明⑴2015年7月29日郝某担任某某管委会票务科副科长。2013年9月底康某在某某管委会票务科工作。2015年8月1日起原某某兼任某某管委会票务科门票款的结算工作。李峰是分管票务科的领导。⑵2015年8月1日起，某某管委会开始实行票款分离制度，门票由郝某、康某从某某地税所领取，领回后录入门票库，康某负责保管和发放门票，售票员下班后与票款结算人原某某结算。原某某将门票款打入某某管委会门票专户，每月和会计结算一次。⑶2015年7月31日某某管委会对门票进行过一次清库。同年8月1日至9月14日期间冯某某还是票务科“科长”，但不负责门票的领取和结算。⑷冯某某任科长时，门票领取、发放、收款全是由其一人负责。
6、樊某某、刘某某、周某某、苏某、刘某1的询问笔录。证明樊某某等五人都是某某管委会票务科售票员。某某景区门票、电瓶车票都是从冯某某处领取。电瓶车票按照10元、20元不等的价格出售给游客，收取的门票款、电瓶车票款均于当日、次日或几日后全部交给冯某某。
7、姚某某出具的情况说明。证明其于2010年至2015年担任某某管委会主任。“在李峰分管票务科期间，有关票务工作主要由李峰具体负责”，其在会议上强调过“要加强管理，按程序办，发现问题及时处理”。至于冯某某没有按照规定领取门票的事情，其是在事发后才了解的。
（三）被告人供述
1、李峰的接受投案自首笔录、自行书写的自首材料、情况说明、询问笔录、讯问笔录、讯问同步录音录像资料及当庭供述。证明⑴其于2012年9月份担任某某管委会主任助理兼办公室主任，主要负责办公室工作并协助管委会主任分管票务工作。冯某某于2013年5月左右任黄河某某地质公园管委会办公室副主任，同年9月任票务科负责人。⑵2014年5月1日过后，其听会计牛某某说，冯某某不通过财务就把门票领走了，便以“电话、口头”的方式向冯某某强调领票一定要通过财务，但未采取有效措施，督促整改。⑶因“冯某某没有汇报过门票款如何与财务结算，具体怎么结算”其并不清楚。2015年7月31日后冯某某不再管理门票手续，同年9月8日左右，会计牛某某告知其“冯某某门票手续没有结清”，其便督促冯某某尽快结清门票。⑷2015年6月23日其基于“八项规定的要求，针对财务一把手不再对财务的支出签字”，其“受一把手的委托代签财务支出，草拟了票务管理实行管办分离原则的实施方案”，提出对门票的认领、发放及门票款的上交等方面实行多人管理。同年7月31日某某管委会对门票进行“清库”后实行票款分离、管办分离制，由原某某管理票款，康某管理票证。冯某某兼任票务科负责人，但是增加了一名副科长郝某，门票手续不再由冯某某管理，直至同年9月14日冯某某正式脱离票务科。
2、冯某某的讯问笔录及其第二次庭审中的供述。证明⑴其在任期间，利用职务便利，多次挪用某某管委会门票款与宗某一起进行赌博的事实。⑵其在任期间（具体时间记不清）领取某某门票时，因会计“回城里边去了，来回跑也挺麻烦的”，刚开始其给会计打电话说了之后，直接到地税所领票。到后来其便直接到某某地税所拿票后（具体次数、领票数记不清），才给会计打电话说或碰见会计告诉她具体领了多少票（是否有领票后未给会计通知的情况其记不清），每次领票后，其都向地税所打条子，然后地税所将条子给会计。分管票务科的李峰知道后，多次（具体次数记不清）强调制度方面的问题，要求其不要这样领票。当时是姚某某书记全面负责某某管委会工作，其不通过财务领票的事“他不知道”。
针对本案在审理过程中，控辩双方争议较大的问题以及控方提出的量刑意见，根据本案的事实和证据，本院评判如下：
一、罪与非罪
根据我国刑法第三百九十七条的规定，玩忽职守罪是指国家机关工作人员玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。由此可见，判定国家机关工作人员是否存有玩忽职守的行为，首先要明确其职责的内容和义务以及正确认定责任主体这一前提，才可进一步作出判断。从国家机关工作人员具体职责的性质来看，一种系法律、行政法规及部门规章等明确规定的特定化的职责，而另一种则系没有明确规定，而是根据法律、行政法规、部门规章及国家政策等精神所形成概然性的职责。本案中，某某管委会作为吉县人民政府的派出机构，代表吉县人民政府行使县一级综合经济及部分行政管理权限，这就说明某某管委会相关工作人员具体职责的性质属于概然性的。结合本案相关任职通知以及某某管委会会议记录、主任助理、办公室主任工作职责等证据，可以证明被告人李峰作为某某管委会主任助理，其分管票务这一职责分工系经会议研究决定与某某管委会其他相关领导的职责分工一起确定的，且本案的证人证言，亦可证明其分管某某景区票务管理工作。同时，从本案某某管委会门票管理办法、门票管理工作流程、票务管理科职责等证据来看，其对票务科负责人冯某某从门票的认领、发放以及门票款的保管、上交等方面的工作均负有监督、管理的职责和义务。此外，在涉及李峰分管票务管理工作的证据中，主任助理、办公室主任工作职责的第三项具体内容虽表述为“协助管委会主任分管某某景区票务管理工作”，但从该工作职责的第二项内容“协助管委会主任完成相关工作”来看，其作为主任助理本身就存有协助主任完成相关工作的职责和义务。因此，在某某管委会会议研究确定李峰分管“票务”以及在其工作职责中将“分管某某景区票务管理工作”单独、明确列为一项内容后，其便当然成为监督、管理票务工作的直接责任人员。故辩护人及被告人提出其“仅是协助主任分管票务工作、没有明确具体管理内容以及工作职责并没有明确规定”的意见，本院不予采纳。
其次，玩忽职守罪要求国家机关工作人员存有不履行或不正确履行职责等不作为的客观表现。本案中，牛某某等相关的证人证言以及被告人李峰的供述均可证明，冯某某违反规定“私自从地税部门领取门票”，李峰仅“以打电话、当面口头告知”的方式要求冯某某改正，其后在明知冯某某继续私自从地税部门直接领取门票的情况下，亦未能履行对“冯某某票务工作”的监督、管理职责和应尽的义务，及时发现并纠正“门票款由冯某某一人负责保管、上交”等方面存在的隐患，督促冯某某与财务部门及时进行结算。因此，辩护人提出“本案并无其未认真履行职责的证据、其尽到职责”的意见，本院不予采纳。
再次，玩忽职守的行为不仅直接危害国家管理职能正常运作与公众对国家机关工作人员职务活动客观公正性的信赖，而且还可能使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。因此，作为一种不作为的结果犯，玩忽职守罪的不作为与损害结果之间经常介入其他自然或人为的因素，从而导致损害结果的发生，故二者之间本身存在的是一种偶然因果关系。本案中，在某某管委会门票及门票款均由冯某某一人管理的特殊情况下，被告人李峰不认真履行监管职责的行为，不仅使冯某某“失去监督、有机可乘”，更为冯某某“多次轻易挪用门票款用于赌博”提供了一定的条件，从而导致损害结果的发生。反之，如果李峰认真履行了监管职责，及时掌握门票的销售情况、督促冯某某上交门票款，那么损害结果也会相应的减少、避免。故本案引发损害结果的直接原因虽是“冯某某故意犯罪”，但李峰的玩忽职守行为与损害结果之间，仍具有刑法上的因果关系。辩护人提出“李峰的行为与造成799万余元门票款无法追回的后果，不存在刑法上的因果关系”的意见，本院不予采纳。
二、量刑方面
从本案“截止冯某某案发，仍有某某管委会门票款共计799.559万元无法退还”这一损失结果来看，被告人李峰属于我国刑法第三百九十七条中规定的“情节特别严重”，但结合本案发生的原因、具体情节来看，一是本案系“制度本身存有漏洞、李峰监管不力以及冯某某故意实施犯罪”等多种原因造成的。同时，李峰在2015年6月23日受委托代签财务支出后，针对某某管委会票务管理制度草拟了票务管理实施方案，提出对某某瀑布景区门票的认领、发放及门票款的上交等方面实行多人管理，解决了先前门票及票款均由一人管理等制度问题。二是李峰具有自首的法定量刑情节，亦存有“公安机关在查获相关赌博案件中收缴回与冯某某一案有关的赃款共计35.8万元”这一挽回部分损失的酌定从轻处罚情节。三是公诉机关也认为李峰承担本案损失的全部责任明显有违公平及罪刑相适应原则，并建议对其减轻或免除处罚。综合上述情节，本院认为，李峰犯罪情节轻微，应按照我国《刑法》第六十七条、第三十七条的相关规定对其免予刑事处罚，辩护人提出的“制定票款分离和管办分离的管理办法，用新的制度解决了先前票款长时间滞留等制度不完善、不健全”这一涉及量刑的辩护意见，应予以采纳。
综上，本院认为，被告人李峰身为国家机关工作人员，在担任某某管委会主任助理兼办公室主任期间，违背其职务上的注意义务，对其分管的某某景区票务管理工作未能认真履行监督管理职责，致使票务科负责人冯某某多次挪用某某管委会门票款1100余万元与宗某用于赌博且截止冯某某案发仍有某某管委会门票款共计799.559万元无法退还，其行为已构成玩忽职守罪，公诉机关指控罪名成立，应予以支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条的规定，判决如下：
被告人李峰犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向临汾市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本三份。
审 判 长 张晓刚
审 判 员 李 杰
人民陪审员 贺志良
二〇一七年七月十四日
书 记 员 张冬冬