浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终256号
上诉人（原审原告）王万春，男，1963年11月4日出生，汉族，住温岭市。
委托代理人方圆，浙江金道律师事务所律师。
被上诉人（原审被告、原行政机关）温岭市人民政府，住所地温岭市人民东路258号。
法定代表人王宗明，市长。
出庭应诉负责人梁丽萍，副市长。
委托代理人陈晶，温岭市国土资源局副局长。
委托代理人沈心淮，浙江红大律师事务所律师。
被上诉人（原审被告、复议机关）台州市人民政府，住所地台州市椒江区市府大道市政府行政大楼。
法定代表人张兵，市长。
委托代理人潘承天，台州市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人王佳，台州市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）张彩云，女，1936年3月3日出生，汉族，住温岭市。
委托代理人王康波，男，汉族，1968年5月26日出生，住温岭市，系张彩云儿子。
委托代理人蔡驰江，浙江台温律师事务所律师。
王万春诉温岭市人民政府、台州市人民政府土地行政登记及行政复议一案，台州市中级人民法院于2017年1月17日作出（2015）浙台行初字第157号行政判决。王万春不服，向本院提出上诉。本院于2017年3月1日立案受理，依法组成合议庭，并于2017年6月28日公开开庭审理了本案。上诉人王万春及其委托代理人方圆，被上诉人温岭市人民政府副市长梁丽萍及委托代理人陈晶、沈心淮，被上诉人台州市人民政府的委托代理人王佳，被上诉人张彩云的委托代理人王康波、蔡驰江到庭参加诉讼。因案情复杂，本院向最高人民法院申请延长了审理期限。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：原告王万春系第三人张彩云的第二个儿子，第三人另有大儿子王康增、小儿子王康波、两个女儿王金芬、王金飞。1971年第三人之夫亡故，子女均由第三人抚养成人。1979年前，第三人建造了三间平房，分给三个儿子每人一间居住，第三人和王康波住在一起。1993年间，在原告兄弟及亲戚主持下，将王康增的一间平房作价6000元由原告三兄弟各出资2000元购得为第三人居住所有。1993年8月6日，原告王万春提交土地登记申请书，要求对位于原温岭县岙环镇后岭村的两间房屋共计71.07平方米的土地申请初始登记。1994年4月16日，原告取得温集建（1994）字第11-3788号的《集体土地建设用地使用证》。1996年8、9月份，王康增未经第三人许可，又将原属于其居住后由三兄弟合资买给第三人居住的房屋以同样价值再次转让给原告王万春，此后，原告在该平房上加建一层。1997年第三人向温岭市人民法院以王康增、本案原告王万春、王康波为被告提起赡养、房屋确权纠纷诉讼。1997年12月28日，温岭市人民法院作出（1998）温民初字第317号民事判决，判决第四项内容为“原告张彩云现居住之底层房屋归原告居住所有”。王康增及本案原告王万春不服，提起上诉。本院于1998年9月18日作出（1998）台民终字第281号民事判决，维持了该项内容，并认定1996年8、9月份王康增未经第三人许可又将涉案房屋再次转让给王万春的买卖关系无效。2014年2月18日，第三人张彩云向温岭市人民法院提起以王万春为被告的房屋所有权确认纠纷诉讼。2015年5月5日，温岭市人民法院作出（2014）台温民初字第247号民事裁定，裁定驳回第三人的起诉。第三人不服，提起上诉。本院于2014年6月10日作出（2014）浙台民终字第379号民事裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。2014年9月9日，第三人向温岭市国土资源局提交土地使用权更正登记申请书，要求根据已经生效的判决书，将涉案房屋的土地使用权更正登记到其名下。2014年9月28日，温岭市国土资源局告知第三人该房屋的初始登记系错误登记，其将启动纠错程序，注销原告名下的该房屋的土地使用权。2015年4月10日，温岭市国土资源局报被告温岭市人民政府审批同意，拟注销登记在原告名下，证号为温集建（1994）字第11－3788号，坐落在温岭市城南镇××号东面间房屋的土地使用权。2015年4月15日，被告温岭市人民政府作出温府处告（2015）3号《告知通知书》，告知原告拟注销其名下的温集建（1994）字第11－3788号《集体土地使用权证》，并告知其享有的陈述和申辩的权利，该通知书于次日送达给原告。2015年4月22日，温岭市国土资源局工作人员在城南国土资源所听取了原告的陈述和申辩，并制作了询问笔录。2015年5月21日，被告温岭市人民政府作出温府处（2015）3号《注销＜集体土地使用权证＞决定书》。原告不服该决定，向被告台州市人民政府提起行政复议。2015年9月28日，被告台州市人民政府作出复议决定，维持被告温岭市人民政府作出的决定书。原告仍不服，遂提起本案诉讼。
一审法院认为，被诉《注销＜集体土地使用权证＞决定书》注销是的温集用（1994）第11-3788号《集体土地使用权证》，该土地使用权证记载的土地使用面积为71.07平方米，在该宗土地上除已被生效民事判决确认的由第三人张彩云居住所有的一间房屋外，还包括原告王万春居住所有的房屋，故该决定书对原告的合法权益能产生实际影响，原告具有提起本案诉讼的主体资格。1993年间，在原告兄弟及亲戚主持下，涉案集体土地使用权证的东面房屋由原告三兄弟各出资2000元购得为第三人居住所有，后也被民事判决确认。但在1993年8月6日，原告王万春就提交了包括上述确认为第三人居住所有的土地的初始登记，原告认为在1996年8、9月份其与王康增就上述房屋再次买卖并履行了款项交付义务，故其基于以上事实于1994年4月16日取得集体土地使用权证是合法的。本院认为，1996年8、9月份原告王万春擅自再次购买上述房屋的行为已被生效判决确认无效，且其在明知该房屋系三兄弟合资买给第三人居住的情况下，仍申请对包括该房屋在内的两间房屋进行初始登记没有事实根据，生效的民事判决也已确认该房屋归第三人居住所有，故被告温岭市人民政府在收到第三人的更正登记申请书后，经调查核实，并事先听取原告王万春的陈述和申辩后，于2015年5月21日作出被诉决定书，事实清楚，程序亦无不当。被告台州市人民政府在收到原告复议申请后于2015年7月20日受理，因案情复杂延长复议期限至2015年10月18日，于2015年9月28日作出行政复议决定，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王万春的诉讼请求。
王万春上诉称：一、一审判决认定事实错误。1、一审判决认定，2015年4月10日，温岭市国土资源局报温岭市人民政府审批同意，拟注销登记在王万春名下证号为温集建（1994）字第11-3788号坐落在温岭市城南镇××号东面间房屋的土地使用权。根据该认定，作出注销决定主体是温岭市国土资源局，注销的标的为集体土地使用权。这与本案的事实不符，本案中，作出注销决定的主体是温岭市人民政府，注销的标的为集体土地使用权证。2、一审法院认为，上诉人于1994年4月16日取得集体土地使用权证是合法的，上诉人对此表示认同，即上诉人取得本案土地使用权的初始登记是合法的。但与被上诉人作出的本案行政决定的基础事实依据不相符，被上诉人做出的行政决定的基础前提是认为，该房屋1994年初始登记在王万春名下，属于错误登记。一审法院作此认定实际上否定了本案的行政决定的基础事实，却对本案行政行为的合法性及所依据的事实等未作认定，直接判决驳回上诉人的诉讼请求。3、本案上诉人三兄弟与母亲之前有关赡养问题引发的房屋居住纠纷，本质属于民事纠纷。被上诉人以行政决定的形式直接参与民事争议纠纷之中已显属不当。一审法院明知被上诉人作出本案行政决定没有法律依据，仍未判决撤销本案行政决定，相当于默认行政手段非法干涉纯民事纠纷，为农村宅基地使用权转让登记开辟新渠道，违背了我国土地管理法、农村宅基地使用权通过行政审批取得的相关规定。4、一审法院以之后的生效判决结果来否定之前的的初始登记效力的认定也是错误的。上诉人要强调的是初始登记本身的行为合法合规，经村委证实，程序到位，合法有效，即民事判决不会直接改变行政行为的效力。5、一审法院在审理程序上存在重大瑕疵。上级法院发回重审的案件，应当另组合议庭开庭审理，听取各方意见，允许在各方辩论中查明事实真相。但是一审法院却未组织开庭，仅仅在2017年1月9日召唤上诉人前去，说是有问题询问，结果什么都没问，就做出了判决。一审法院的审理程序不到位，实体未经查证，判决结果有失公平。二、本案行政决定和一审判决均没有法律依据。本案被上诉人作出温府处（2015）3号《注销<集体土地使用权>决定书》没有具体引用法律法规及规章的规定。一审法院为支持本案行政决定，也没有适用具体的实体法上的法律规定。目前，我国没有相关法律规定，县级以上人民政府可以直接注销公民的土地使用权证。因此，本案被上诉人温岭市人民政府作出本案的行政决定、被上诉人台州市人民政府复议决定、一审判决均没有法律依据。一审判决未适用实体法上的规定，直接依据行政诉讼法第69条规定，驳回上诉人的诉讼请求，适用法律错误。综上，请求撤销（2015）浙台行初字第157号行政判决，依法改判撤销温府处（2015）3号《注销<集体土地使用权证>决定书》。
温岭市人民政府在法定期限内未提交答辩状，当庭答辩称：一、一审法院作出的判决认定事实清楚，适用法律正确。本案是一个根据物权法第28条规定的转移行为，在作出相应判决内容之后，再做出本案的决定。2、温岭市人民政府更正登记及台州市人民政府的行政复议适用法律正确，程序正当。请求维持一审判决，驳回上诉请求。
台州市人民政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。2015年7月20日，被上诉人收到上诉人提出的行政复议申请，经审理后认为法院的生效裁判确认土地上东面一间房屋的底层为第三人张彩云居住所有，故上诉人1994年土地使用权初始登记申请时提交的关于地上附着物权属证明材料有误，温岭市人民政府1994年的土地初始登记发证行为存在错误。第三人向温岭市人民政府下属的国土资源局提出土地使用权变更登记申请，并提交法院生效的法律文书。因存在房屋加层现象，加层部分权属不清，第三人仅对争议土地上东面一间房屋的底层拥有所有权，故无法直接进行更正登记，遂启动了注销土地使用权证的程序。温岭市人民政府在作出注销决定前，向上诉人履行了通知义务，并听取了其陈述和申辩。该注销决定事实认定清楚、证据充分、适用依据正确、程序合法，依据行政复议法第二十八条第一款第（一）项规定，作出台政行复〔2015〕42号《行政复议决定书》。被上诉人复议机构于2015年7月20收到上诉人的行政复议申请，8月18日进行了听证，后因案情复杂，9月10日决定对案件延长审理期限30日，9月28日作出行政复议决定，后送达给上诉人、被上诉人和第三人，办理过程符合行政复议法和行政复议实施条例的程序规定。二、上诉人的上诉理由不能成立。1、一审法院认定作出注销决定的主体是温岭市人民政府，并非上诉人所称的温岭市国土资源局。一审法院只是对2015年4月10日温岭市国土资源局上报温岭市人民政府就第三人提出的更正申请拟作出决定的内部审批流程的事实进行了认定。2、生效民事判决认定上诉人再次购买第三人居住的房屋行为无效，对涉案争议土地上的一间房屋的权属做了认定，地上附着物权属的证明材料是申请土地初始登记的材料之一，该材料错误会影响到土地的初始登记，法院认定上诉人的土地初始登记没有事实依据是正确的。第三人向被上诉人温岭市人民政府提出变更登记申请，被上诉人温岭市人民政府按照法律规定作出注销决定，不存在申请人所称的以行政手段非法干涉民事纠纷。初始登记行为的合法性不仅需要程序合法，也需要真实材料的提供。登记机关发现土地初始登记错误的，可以主动启动纠错程序。综上，请求驳回上诉，维持原判。
张彩云未在法定期限内提交答辩状，当庭答辩称：同意两被上诉人的意见，一审判决并未认为上诉人于1994年4月16日取得的集体土地使用权证是合法的，其以之后的生效判决否定之前的初始登记没有错误。一审审理程序不存在瑕疵，上诉人的上诉理由不成立。案涉行政决定没有错误，注销上诉人错误的集体使用权证是负责任的政府有错必纠的表现。请求二审法院查明事实，驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，各方当事人围绕着温岭市人民政府2015年5月21日作出的温府处（2015）3号《注销<集体土地使用权证>决定书》的行为以及台州市人民政府2015年9月28日作出的台政行复〔2015〕42号行政复议决定是否合法的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，依据《土地登记办法》第五十八条规定，国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。更正登记涉及土地权利归属的，应当对更正登记结果进行公告。本案中，被上诉人温岭市人民政府以“坐落在温岭市城南镇××房屋1994年初始登记在王万春名下属于错误登记”为由作出温府处（2015）3号《注销<集体土地使用权证>决定书》，决定注销王万春户地号为11-12-34（2）、证号为温集用（1994）第11-3788号《集体土地使用权证》，违反了上述关于国土资源行政主管部门依职权进行土地权属更正登记的程序规定。被上诉人台州市人民政府以“虽然温岭市国土资源局发现1994年的登记发证行为存在错登事实，但因存在房屋加层现象，加层部分权属不清，故无法直接进行更正登记，遂启动了注销土地使用权的程序”为由维持被诉决定书，亦缺乏法律依据。上诉人王万春关于被诉行政行为程序违法的上诉理由成立。一审判决认为被诉行政行为“程序并无不当”，属适用法律错误，依法均应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（三）项之规定，判决如下：
、撤销台州市中级人民法院（2015）浙台行初字第157号行政判决。
、撤销温岭市人民政府2015年5月21日作出的温府处（2015）3号《注销<集体土地使用权证>决定书》。
三、撤销台州市人民政府2015年9月28日作出的台政行复〔2015〕42号行政复议决定。
一、二审案件受理费各人民币50元，共计100元，由温岭市人民政府负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 陈裕琨
代理审判员 万成兆
代理审判员 邓 瑶
二〇一七年七月七日
书 记 员 许亚芬