广东省梅州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤14行初84号
原告梅州市东南汽车配件有限公司，地址：梅州市梅江区城北黄留西岩。
法定代表人廖荣贞，该公司经理。
委托代理人廖荣普，男，汉1961年11月11日出生，住址：梅州市梅江区。该公司副经理。
委托代理人聂荣，北京在明律师事务所律师。
被告梅州市梅江区人民政府，地址：梅州市梅江区仲元东路51号大院1号楼。
法定代表人肖卫华，该区区长。
委托代理人温永红，梅江区法制局副局长。
委托代理人刘中强，广东法泰律师事务所律师。
原告梅州市东南汽车配件有限公司诉请撤销被告梅江区人民政府作出的梅区府征补（2015）第28号《房屋征收补偿决定书》一案，于2016年5月16日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2016年5月25日向被告梅江区人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2016年7月1日、2016年9月12日公开开庭审理了本案。原告梅州市东南汽车配件有限公司的委托代理人廖荣普、聂荣，被告梅江区人民政府的委托代理人温永红、刘中强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
梅江区人民政府于2015年11月27日作出梅区府征补（2015）第28号《梅州市梅江区人民政府房屋征收补偿决定书》，主要内容为因梅州市城市建设用地的需要，征收人于2013年10月28日发布《梅州市梅江区人民政府关于房屋征收决定的公告》（梅区府（2013）31号），决定对位于梅江区城北镇黄明村、黄留村和西郊街道黄塘村，东北至206国道，西南至黄明村大塘村道，东南至205国道，西北至黄明村委会址地块的房屋进行征收。本次征收工作的房屋征收部门为梅江区土地房屋征收安置中心，征收实施单位为梅州市梅江区现代农产品物流中心项目征收指挥部，房地产价格评估机构为被征收人选定的广东国众联资产评估土地房地产估价咨询有限公司。
被征收人梅州市东南汽车配件有限公司使用的被征收建筑物1座，座落于梅州市梅江区城北镇黄留村第十六村民小组，该建筑物位于梅州市梅江区现代农产品物流中心项目的征收范围内。该建设物为框架、砖混结构；总建筑面积：2189.1344平方米；地上附着物有：砖墙、水泥地板等。被征收建筑物于2014年2月17日，经广州博瑞测绘有限公司依法测量，结果公示在2014年4月5日的《梅州日报》上，被征收人未提出异议。公示期满后，征收部门委托广东国众联资产评估土地房地产估价咨询有限公司对被征收建筑物作出《房地产估价报告》（粤国众联评字（2015）第M-1126号）。被征收人收到该报告后在规定时间内提出异议。2015年9月18日梅江区现代农产品物流中心项目征收指挥部召集相关部门对该地块建筑物等进行重新定性，2015年9月20日将更正定性内容进行登报公示。于2015年10月20日出具了《房地产估价报告》（粤国众联评字（2015）第M-1161号。2015年10月23日，房屋征收部门向被征收人送达了该估价报告书，并告知被征收人在接到该估价报告书之日起10日内，有权向该房地产价格评估机构提出书面复核评估。被征收人在规定期限内未对上述估价报告申请复核评估。
征收人根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十七条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十六条的规定，作出房屋征收补偿决定如下：
一、对被征收人梅州市东南汽车配件有限公司使用的座落于梅州市梅江区城北镇黄留村第十六村民小组的建筑物实施征收，按照《梅州市梅江区现代农产品物流中心项目征收集体土地补偿标准和房屋征收补偿安置方案》的规定给予货币补偿。
二、根据广东国众联资产评估土地房地产估价咨询有限公司对其建筑物及附属设施的评估和《梅州市梅江区现代农产品物流中心项目征收集体土地补偿标准和房屋征收补偿安置方案》的规定，被征收人应得的货币补偿数额为：
1、建筑物价值补偿：3914104元；
2、地上附着物补偿：611380元。
上述各项合计为人民币4525484元，全部提存至梅州市嘉应公证处。
三、被征收人梅州市东南汽车配件有限公司应当在本征收补偿决定书生效之日起7日内搬迁完毕并将征收建筑物腾空交出。
被征收人如不服征收补偿决定，可在本征收补偿决定书送达之日起60日内向梅州市人民政府申请行政复议，或者6个月内向人民法院提起行政诉讼。被征收人在上述法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，征收人将依法申请人民法院强制执行。
原告梅州市东南汽车配件有限公司诉称：因梅州市城市建设用地需要，原告位于梅州市梅江区城北黄留西岩的房屋被列入征收范围之内。2015年11月27日，被告梅州市梅江区人民政府作出梅区府征补（2015）第28号《房屋征收补偿决定书》，原告于2015年12月10日收到该决定书。原告认为，被告作出的该行政行为认定事实不清，主要证据不足，程序违法，房地产价格评估机构的选定不符合相关规定，评估结果背离市场价值，显失公平公正，严重侵害了原告的合法权益。原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，向法院提起行政诉讼，请依法支持原告的诉讼请求。诉讼请求：1、撤销被告梅江区人民政府作出的梅区府征补（2015）第28号《房屋征收补偿决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告梅州市东南汽车配件有限公司向本院提交了下列证据材料：1、营业执照、机构代码证、法定代表人证明书、身份证。2、梅区府征补（2015）第28号《房屋征收补偿决定书》。以上证据均为复印件。
被告梅江区人民政府答辩称，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应当驳回。一、答辩人作出的土地房屋征收决定实体合法。1.该土地房屋征收决定适用的征收范围用地事实清楚。依据省、市国土部门的批复、复函和说明等证据，证实“梅区府（2013）30号”《关于征收土地的公告》和“梅区府（2013）31号”《关于房屋征收决定的公告》适用的房屋征收对象在合法征收范围内，为梅州市城市建设用地的需要。2.该土地房屋征收决定的制定主体具备合法性。答辩人是实施土地、房屋征收主体，法律赋予职权。在发布该土地房屋征收决定前，进行了包括社会稳定风险评估在内的各项手续。原告知晓且未依法提出过异议。二、答辩人所作土地房屋征收决定程序合法。1.答辩人严格按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、住建部《国有土地上房屋征收评估办法》等法律、法规规定的程序实施房屋征收，程序合法。在此基础上，依法制定该土地房屋征收决定。2.2013年10月28日，答辩人发布了该土地房屋征收决定，决定对位于梅州市梅江区城北镇黄明村、黄留村和西郊街道黄塘村，东北至206国道，西南至黄明村大塘村道，东南至205国道，西北至黄明村委会址周边范围内的房屋进行征收，并在2013年10月30日梅州日报第10版上公布、公示。在该房屋征收决定第十条明示“被征收人对房屋征收决定不服的，可自本公告发布之日起60天内向梅州市人民政府申请行政复议，也可以自本公告发布之日起3个月内依法向人民法院提起诉讼”，在此之前，原告没有申请行政复议，也没有提起行政诉讼。3.答辩人为制定该土地房屋征收决定履行了其他程序。在事前有征求征收范围被征收人代表、其他人员的意见。对土地房屋征收评估机构有票选、公告等。三、答辩人对原告以“梅区府征补（2015）第28号”《梅州市梅江区人民政府房屋征收补偿决定书》实施房屋征收行为合法。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、住建部《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，答辩人先后发布了关于征收土地的公告、关于房屋征收决定的公告和补偿方案，对原告所在房屋范围依法实施征收。在此前后，通过相应的程序如新闻媒体、所在地张贴和入户宣传等方式向房屋征收范围内的被征收人公开决定和补偿方案等事项的完整内容。之后，派出工作人员逐一与被征收人接触，商谈房屋、附着物、构筑物等补偿事项，依法实施征收，因而得到了绝大多数被征收人的配合、拥护和不断推进房屋征收任务的完成。具体到原告的房屋征收事项，除了履行了前述的流程外，答辩人派出的工作人员还做了大量更为细致的法律宣传、补偿方案解释、征收细节注意事宜等工作。在得不到原告的理解和支持的情况下，答辩人不得不启动司法程序，充分且最大限度地保障原告的合法权益，每一个环节均经得起检查和验证，这些事实和整个办理过程都体现在证据当中。不存在“房地产价格评估机构的选定不符合相关规定，评估结果背离市场价值，显失公平公正”等情形。在依法、依规、依事实作出了房屋征收补偿估价报告并送达原告后，由于原告仍然坚持己见不接受依法征收房屋的情形，答辩人依照法定程序作出《梅州市梅江区人民政府房屋征收补偿决定书》，送达了原告。从该决定书可以看出，为答辩人依职权作出，符合法律和事实，程序合法，属于合法有效的决定书，原告应当依法自觉履行该决定书。综上所述，答辩人的行政行为合法。原告的全部诉讼请求依法应当驳回。
被告梅江区人民政府起诉时向本院提交了下列证据材料：1、组织机构代码证，证明被申请人主体资格。2、国务院590号令，证明房屋征收合法根据。3、建房（2011）77号文，证明房屋评估合法根据。4、土地房屋征收听证会，证明征收土地履行程序。5、建设用地的批复，证明依法征收土地房屋事实。6、评估机构的公告，证明履行程序选定评估机构。7、会议纪要；8、复函；以上证据证明依法征收土地房屋事实。9、社会风险评估报告，证明房屋征收合法程序。10、征收土地预公告；11、征收土地的公告；12、房屋征收决定；13、报纸发布征收公告；以上证据证明依法征收土地房屋事实。14、补偿安置方案，证明房屋征收合法程序。15、通知，证明评选评估机构程序。16、房产测绘报告；17、房地产估价报告；以上证据证明依法征收土地房屋程序。18、房屋征收补偿决定书；19、送达回证等；以上证据证明依法征收房屋事实。本案审理过程中，被告根据本院的要求，补充提交以下证据：证据清单（3）1、公示补偿方案，证明履行征收补偿公示程序。2、测量、评估工作的通知，证明通知原告测量、评估。另被告补充提交了以下证据：证据清单（2）1、建设用地批复，证明合法用地手续。2、临时用地许可证，证明原告用地临时性质。3、请示；4、审批表；5、审核意见书；证明原告构筑物为临时建筑。6、保证书，证明原告保证拆除临时建筑。7、审批表；8、许可证；9、情况报告；10、调查报告；以上证据证明原告构筑物为临时建筑。11、协议书，证明构筑物使用者已得补偿。12、图纸，证明合法用地依据。以上证据均为复印件。
经庭审质证，原告对被告梅江区人民政府起诉时提供的证据质证认为：对证据1，三性无异议。对证据2、3，三性无异议，但对被告的证明目的、证明对象不予认可，不能证明其房屋征收合法。对证据4，认为不具有关联性，根据信息公开答复，证明原告的房屋不在现代农产品物流中心项目范围内，对于该项目组织召开的听证会与本案原告没有任何利害关系，不具有关联性。对证据5，批复的真实性、合法性没有异议，对关联性不予认可，原告房屋不在粤国土资（建）字（2015）118号批复范围内也不在粤国土资（建）字（2013）952号批复范围内，且这两份批复是针对集体土地征收而审批的，本案原告的房屋性质属于国有土地上的房屋，如果实施征收，应当按照国务院590号令规定履行国有土地上房屋征收的法定程序，与集体土地的土地征收没有关系。对证据6，真实性不予认可，公告没有依法在被征收人范围内予以公示、公告和进行张贴，本案原告并不知情；对合法性不予认可；评估机构选定是针对现代农产品物流中心项目征收，与本案原告没有任何利害关系，对关联性不予认可。对证据7，关联性不予认可，理由同证据6。对证据8、9，对关联性不予认可，与本案审理的征收行为没有关系。对证据10、11，质证意见与证据5一致。对证据12、13，关联性不予认可。对证据14，合法性不予认可，补偿安置方案并没有依法公示，没有按照法定程序进行组织论证，不具有合法性，补偿安置方案所涉项目也是物流中心项目，与本案无利害关系，对关联性不予认可。对证据15，真实性、关联性不予认可，原告没有收到该份通知，通知后面所附的名单没有依法公示、公告，原告对情况不知情。对证据16，与庭审发表意见一致。对证据17，不具有合法性，估价报告是由违法产生的评估机构作出的，评估机构的估价师并没有履行法定的现场查勘义务，评估数据不真实；初评结果没有依法公示，没有对其初评结果进行任何解释或者修正；评估报告未按照法定程序依法送达，不具有法律效力，这份评估报告是针对现代农产品物流中心项目征收，对其关联性不予认可。对证据18，合法性不予认可。对证据19，质证意见与庭审意见一致。对法庭要求被告补充提交的证据质证认为，对证据清单（3）中的证据1，真实性不予认可，这三页证据没有显示照片拍摄的时间及制作信息，不符合行政诉讼有关证据要求的形式要件，不能证明当时实施的行为；对其合法性、关联性不予认可，从照片的内容显示是在某地对梅江区现代农产品物流中心项目补偿安置方案的通知，在第一次庭审中，原告已经提供证据证明原告涉案的土地房屋属于国有土地，不在集体土地补偿的调整范围之内，原告已提供证据证明现代农产品物流中心的用地范围也不包括原告的国有土地上的房屋，被告以此作为依据，对原告既不在集体土地征地范围之内，也不在建设项目用地范围之内的土地房屋作出征收补偿的行政行为，违反法律规定，于法无据，不能作为对原告作出征收补偿决定这一行政行为的证据和事实依据，与本案审理没有关联性。对证据2，质证意见与对证据1中的第二点质证意见一致；测量评估工作的通知是A4纸的打印件，在没有相关证据证明该通知是以何种方式、何时向本案原告依法送达的，不产生送达的法律效力，这份证据属于被告单方、内部的文书制作行为，对外不产生任何法律效力。对被告第一次开庭后补充提交的证据质证认为：对证据清单（2）这组证据，经过向合议庭释明后，明确这组证据是由被告单方自行补充的材料，法院签收日期是2016年8月8日，是在第一次庭审之后，已经超过了本案法定的举证期限，按照最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定，被告行政机关逾期提交证据的，视为该行政行为没有证据，由被告自行承担举证不能的责任，按照这一规定，有两种例外情况，一是人民法院要求被告补充的，经询问核实之后，不属于这种情形，二是向人民法院申请延长举证期限并获得法院准许，而在本次庭审之前没有接到任何举证期限延期的通知，因此，证据清单（2）不能作为本案的证据使用，对此，不予质证。
被告梅江区人民政府对原告提供的证据质证认为：对原告提供的证据无异议，对证据2，证明目的有异议。
经庭审质证，排除不具有关联性的证据材料，本院对原告、被告提供的证据材料符合关联性、合法性和真实性的证据，作为认定本案事实的依据。
经审理查明：2007年1月17日，经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字（2007）53号《关于梅州市2005年度第二批次城镇建设用地的批复》，同意将梅江区金山街道办事处龙丰、东街村民委员会，西郊街道办事处西郊、黄塘、桃西村民委员会，城北镇黄留、五里亭、古洲村民委员会，三角镇新塘、坜明、湾下、大坜、三乡村民委员会，长沙镇下罗村民委员会属下的集体农用地10.1927公顷、未利用地0.04公顷转为建设用地，与上述村集体建设用地4.8108公顷一并办理征收土地手续。2013年10月10日，经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字（2013）952号《关于梅州市2013年度第八批次城镇建设用地的批复》，同意将梅江区城北镇黄留村委会、黄明村委会，西郊街道办事处黄塘村村委会属下的集体土地1.4196公顷转为建设用地，与上述村集体建设用地13.6428公顷一并办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为梅州市城市建设用地。2015年2月3日，经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字（2015）118号《关于梅州市2013年度第十三批次城镇建设用地的批复》，同意将梅江区城北镇黄明村、黄留村和西郊街道黄塘村属下的集体农用地13.5392公顷转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地4.4008公顷，以上合计17.94公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为梅州市城镇建设用地。被告提交了《梅州市梅江区现代农产品物流中心项目征地红线图》。根据上述批复，梅江区人民政府发布了《征收土地预公告》、梅区府（2013）30号《关于征收土地的公告》、梅区府（2013）31号《关于房屋征收决定的公告》和梅区府（2013）32号《梅州市梅江区现代农产品物流中心项目征收集体土地补偿标准和房屋征收补偿安置方案的通知》。2013年7月18日，梅州市梅江区现代农产品物流中心向各房屋权属人发出《通知》，通知各房屋权属人投票选出一家公司作为本项目的房地产价格评估机构，如无法选出则采用摇珠或抽签的方式确定。2013年8月9日，梅江区现代农产品物流中心项目征收指挥部发出《关于确定广东国众联资产评估土地房地产估价咨询有限公司为梅州市梅江区现代农产品物流中心项目土地房屋征收评估机构的公告》，根据投票结果，确定广东国众联资产评估土地房地产估价咨询有限公司为梅州市梅江区现代农产品物流中心项目土地房屋征收评估机构。2013年9月，梅江区土地房屋征收安置中心对现代农产品物流中心项目进行社会稳定风险评估并作出社会稳定风险评估报告。2013年10月14日，被告召开梅江区现代农产品物流中心项目土地房屋征收听证会，听取社会各界代表对该项目征收工作的意见建议，作出听证会情况报告。2014年2月14日，梅江区现代农产品物流中心项目征收指挥部向原告发出《关于配合有关部门对被征收房屋开展测量、评估工作的通知》，通知原告于2014年2月16日前主动配合征收实施单位、房地产价格评估机构开展测量、评估工作，逾期不配合开展测量、评估工作，将依法对被征收房屋进行司法公证测量、评估。在原告不配合的情况下，2014年2月17日，原告被征收本案涉案房屋经广州博瑞测绘技术有限公司测量，作出《房产测绘报告》，并在《梅州日报》上公告了公证测量结果。2015年9月30日，被告向原告送达初步评估报告和《告知书》，告知原告对初步评估结果有异议，在收到初步评估结果之日起3日内，向房地产价格评估机构提出复核意见。原告收到该报告后在规定时间内提出异议。2015年9月18日，梅江区现代农产品物流中心项目征收指挥部门召集相关部门对该地块建筑物等进行重新定性，2015年9月20日将更正定性内容进行登报公示。2015年10月20日，广东国众联资产评估土地房地产估价咨询有限公司作出粤国众联估字（2015）第M-1161号《房地产估价报告》，2015年10月23日，被告向原告送达了该正式评估报告，并通知原告对正式评估结果有异议，应自收到房地产估价报告之日起10日内，书面向房地产价格评估机构申请复核评估。期限届满，原告未书面提出异议。2015年11月27日，被告作出前述梅区府征补（2015）第28号《房屋征收补偿决定书》。原告不服该《房屋征收补偿决定书》，以前述理由提出前述诉讼请求。
本院认为，被告因征收黄留村集体土地而征收原告梅州市东南汽车配件有限公司在该集体土地上的建筑物。被告梅江区人民政府履行了发布征收土地公告、房屋征收决定公告和安置补偿方案，被告通知原告丈量未果后对原告被征收建筑物进行公证丈量，并将丈量结果在《梅州日报》上公示。在原告未在期限内对正式评估报告提出异议的情况下，被告作出本案《房屋征收补偿决定书》，该补偿决定书仅对原告被征收建筑物进行了货币补偿。
关于被告提出本案原告被征收建筑物属临时建筑物的问题。本案审查的是被告行政机关作出本案《房屋征收补偿决定书》时的行政行为是否合法，被告未在《房屋征收补偿决定书》中提及本案被征收建筑物的性质，原告被征收建筑物的性质不属于本案审查的范围。
关于本案《房屋征收补偿决定书》是否应当撤销的问题。根据中华人民共和国国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。第二十一条，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被告作出的梅区府征补（2015）第28号《房屋征收补偿决定书》仅对原告被征收房屋价值进行了货币补偿，遗漏了因征收房屋造成的搬迁费用、临时安置费的补偿；因原告是合法成立的企业，对被征收人的补偿应当包含停产停业损失。且被告作出的房屋征收补偿决定遗漏了给予被征收人有选择货币补偿或房屋产权调换的权利，剥夺了原告的选择权。被告认为原告的建筑物有出租给其他人经营，被告将搬迁费、临时安置补偿费、停产停业损失补偿给了实际经营者。但原告陈述，原告出租的只是公司经营区域的一部分，仍有一部分是原告自有的经营场所，应对其公司自有经营场所部分进行补偿。综上，被告作出的《房屋征收补偿决定书》主要证据不足，依法应予撤销。
综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告梅江区人民政府作出的梅区府征补（2015）第28号《梅州市梅江区人民政府房屋征收补偿决定书》。
二、由被告梅江区人民政府重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告梅江区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 黄巢雁
审 判 员 张晓峰
代理审判员 邹俊锋
二〇一六年十月二十四日
书 记 员 叶 薇