山东省青岛市市北区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0203行初160号
原告张兆连。
委托代理人魏广，山东黎强律师事务所律师。
委托代理人孙岩，山东黎强律师事务所实习律师。
被告青岛市公安局市北分局，住所地青岛市市北区宁化路26号。
法定代表人管恩富，局长。
委托代理人周绍全，该局工作人员。
委托代理人王彦，该局工作人员。
原告张兆连诉被告青岛市公安局市北分局履行职责一案，本院于2016年10月11日受理，依法组成合议庭，于2016年11月15日公开开庭审理了本案。原告张兆连及委托代理人魏广、孙岩，被告青岛市公安局市北分局委托代理人周绍全、王彦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2013年1月21日，原告亲属张某某在其居所非正常死亡。被告到现场勘察后，认定张某某系自杀死亡。后被告将张某某尸体自行安排地点存放，尸体存放费每天80元。三年多来，原告作为张某某的监护人，多次要求被告出具张某某的死亡证明，以便张某某火化后入土为安，但被告总是无理拒绝。2015年12月24日，原告通过邮政快递方式向被告提出书面申请，要求被告出具张某某死亡证明。被告于2015年12月25日收到上述申请，但直到原告起诉，被告也未对该申请进行任何处理和答复。被告的上述行为不符合山东省行政程序规定的60天内作出处理的规定，构成行政不作为，给原告造成严重的精神创伤和经济损失，近十万元的尸体存放费。为维护原告的合法权益，现请求法院判决被告对原告提交的申请不予处理的行政行为违法，判决被告限期对原告提交的申请作出处理决定。庭审中原告增加诉讼请求要求判令被告出具死亡证明或者强制火化决定书并承担遗体保管费，按照每天80元计算至遗体火化之日。
原告向法庭提交证据为，证据1，EMS邮政快递单一份。证据2，申请复印件一份。证据3、张某某遗体保管单位出具的遗体冷藏费证明以及遗体于2013年1月21日由被告工作人员送至该处保管的证明，证明遗体是由被告工作人员送至该处保管并存放至今，遗体冷藏费每天80元。
被告青岛市公安局市北分局辩称，2013年1月20日11时许，原告的五姐张某某被发现在本市抚顺路21号5号楼3单元303户内死亡，我局接到报警后，迅速安排民警赶赴现场，进行现场勘查。2013年1月29日，我局出具法医学尸体检验报告，认定张某某符合机械性窒息死亡。我局民警抽取死者血液，进行毒物检测，在死者血液中检出安定等成分，并出具了鉴定报告。经对死者家属询问是否对死者尸体进行解剖，死者的两位姐姐张兆某、张荣某与原告在解剖死者尸体一事上至今仍存在争议，致使我局无法进一步检验死者尸体、查明死者的死因。死者的两位姐姐张兆某、张荣某也均不同意火化死者尸体，被告不能出具张某某的死亡证明。根据《山东省行政程序规定》第九十四条规定，行政机关作出行政执法决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫，勘验、鉴定、专家评审和公示的，所需时间不计算在规定的期限内。因此，我局没有超出办理期限。向死者家属出具《死亡证明》是公安机关依职权作出的行政行为，与死者家属是否提出申请无关，因此，原告向我局提出出具《死亡证明》的申请对我局是否出具张某某的《死亡证明》，无任何关系。我局没有向原告出具张某某《死亡证明》的行为没有违法，是合法正当的。针对原告增加的诉讼请求，2013年新的行政强制法规定，只有法律才能设定行政强制措施，因此青岛市非正常死亡尸体火化规定的强制火化的规定与法律相抵触而失效，原告要求出具强制火化决定书的请求，没有法律依据。关于原告要求承担遗体保管费的请求，是因原告及其近亲属对死者的死因有不同意见，导致被告无法排除他杀可能，因此尸体保管费不应由被告承担。
被告向法庭提交证据为，证据1、青岛市公安局四方分局刑事科学技术室（青）公四（刑）检（尸）字［2013］0121号法医学尸体检验报告。证据2、非正常死亡尸体处理表。证据3、张兆连询问笔录。证据4、视频资料，走访询问张兆某、张荣某。证据5、毒物检测报告。证据6、张兆连询问笔录。证据7、张荣某询问笔录。证据8、张兆某询问笔录。法律依据是《山东省行政程序规定》第93条第2款、第94条，《青岛市非正常死亡尸体火化规定》第5条第2款。
经庭审质证，原告对被告的证据质证意见为，对书证真实性没有异议，但这些证据不是不出具法定死亡报告的理由，而且张兆某笔录是2013年1月23日所做，时隔已经3年。原告提出要求是2015年1月24日，以后没有张兆某和张荣某不同意的证据。对毒物检验报告有异议，举证期限已过，原告多次上访，被告没有出示过该证据，也从来没有以此证据为由出具死亡报告，这份证据是被告自行所编，真实性无法验证。自从我姐死亡之后，我多次要求派出所和市北分局给我一份鉴定结果，派出所说向上级报告，但派出所一直不给我答复，对报告真实性有异议。录音资料是复制的，真实性无法认定，内容也无法认定。对被告的法律适用意见为法律依据不能证明被告不能出具死亡证明。尸体解剖有时间限制，超过时间没有法律效力。
被告对原告的证据质证意见为，对证据1真实性没有异议，但无法证明原告提交的是申请书，内容是什么无法证明，没有必然联系。对证据2申请书是复印件，没有原件，无法证明内容真实性和其内容是什么，原告多次上访，应当是上访件。对证据3意见为两份证据都有异议，都是手写的，不规范，不是法定公章，另外尸体是放在青医附院肿瘤科里，加盖公章的是昕昕遇殡葬服务部，不具有法律效力，证明中提到了青岛市物价局的规定，应提交相关的文件，原告称遗体是被告工作人员送至该处保管，从该提交证明反映不出是由我局工作人员送至太平间。
经审理查明，2013年1月22日，原告到被告处报警称原告五姐张某某被发现在本市抚顺路21号5号楼3单元303户内死亡。被告接到原告报警后，进行现场勘查。2013年1月29日，被告出具（青）公四（刑）检（尸）字［2013］0121号法医学尸体检验报告，认定张某某符合机械性窒息死亡。2013年2月8日，被告出具（青）公（刑）鉴（理）字（2013）68号毒物检验报告，检验意见为在送检的张某某血样中检出安定、氟奋乃静、氟桂利嗪、苯海索药物成分。张某某遗体至今仍保存在青大附院肿瘤科（原四方机厂医院），未火化。2015年12月24日，原告通过邮政EMS快递向被告提交一份申请书，请求被告开具张某某死亡证明，并请求给予书面答复，但被告未开具张某某死亡证明，也未给予书面答复。2016年2月25日，原告以被告不履行法定职责为由向本院提起诉讼，本院经审理后作出（2016）鲁0203行初19号行政裁定书，裁定驳回原告起诉。原告不服，上诉到青岛市中级人民法院。2016年8月2日，青岛市中级人民法院作出（2016）鲁02行终498号行政裁定书，裁定撤销原裁定，指令本院继续审理，即为本案。
以上事实有双方当事人陈述、庭审笔录、提交的证据及相关法院生效裁判文书予以佐证。
本院认为，国务院《殡葬管理条例》第十三条第（二）项规定“火化遗体必须凭公安机关或者国务院卫生行政部门规定的医疗机构出具的死亡证明”。公安部等部门联合下发的《关于进一步规范人口死亡医学证明和信息登记管理工作的通知》第一条第（六）项规定“未经救治的非正常死亡证明由公安司法部门按照现行规定及程序办理”，《关于改进和规范公安派出所出具证明工作的意见》第二条第6项规定“非正常死亡证明。公安部门依法处置的非正常死亡案（事）件（经医疗卫生机构救治的除外），需要开具证明的，公安派出所应当依据相关公安部门调查和检验鉴定结果出具。”因此，对于非正常死亡事件，出具死亡证明是公安机关的法定职责。同时死亡证明也是遗体火化的必然条件，对有关当事人会产生权利义务的影响。虽然目前尚无法律法规对公安部门出具死亡证明的程序和期限有明确规定，但行政机关履行法定职责应当有合理的期限，在期限内不能作出行为的也应当有法定的理由，并履行法定的程序和告知有关当事人。参照《山东省行政程序规定》第九十三条规定：“法律、法规、规章对行政执法程序有明确期限规定的，行政机关必须在法定期限内办结。法律、法规、规章对行政执法程序没有规定办理期限的，实行限时办结制度。行政执法程序由行政机关依职权启动的，行政机关应当自程序启动之日起60日内办结；60日内不能办结的，经本行政机关负责人批准，可以延长30日，并将延长期限的理由告知当事人。行政执法程序依公民、法人和其他组织的申请启动，涉及一个行政机关的，行政机关应当自受理申请之日起20日内办结；20日内不能办结的，经本行政机关负责人批准，可以延长10日，并将延长期限的理由告知申请人。”第九十四条规定“行政机关作出行政执法决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、勘验、鉴定、专家评审和公示的，所需时间不计算在规定的期限内。行政机关应当将所需时间书面告知当事人。”本案中，原告姐姐张某某于2013年1月22日死亡，至今已经三年多时间，虽然被告接到报警后即开展相应的鉴定和调查工作，但至今也未作为刑事案件予以立案，也未出具死亡证明。2015年12月24日，原告通过邮政快递的方式向被告提交申请，要求出具张某某死亡证明并请求给予书面答复，根据原告提交的证据可以证明被告已经收到该申请，但被告之后既未出具张某某死亡证明，也未对原告的申请作出正式的书面答复，告知原告原因和理由，不符合相关规定。
对于原告在本案庭审过程中追加诉讼请求要求被告承担遗体保管费，按照每天80元计算至遗体火化之日。本院认为，原告提交的证据仅能证明有关单位对于遗体保管的收费标准，不能证明原告已经实际按照该标准支付了保管费，且遗体尚未火化，部分费用尚未实际发生。根据《中华人民共和国国家赔偿法》及相关司法解释的规定，申请人申请国家赔偿应当是行政行为已经给申请人造成的直接实际损失，而非可能造成的损失，所以，原告要求被告支付遗体保管费的诉讼请求，本院不予支持。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决如下：
一、责令被告青岛市公安局市北分局自本判决生效之日起15个工作日内对原告2015年12月24日提交的申请予以书面答复。
二、驳回原告张兆连的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告青岛市公安局市北分局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 刘永涛
人民陪审员 王洪亮
人民陪审员 王翠玲
二〇一六年十二月二十六日
书 记 员 招立琛