吉林省四平市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）四行终字第15号
上诉人（原审被告）四平市铁西区平西乡人民政府
法定代表人黄伟，乡长。
委托代理人王柏安，四平市铁西区平西乡经管站站长。
委托代理人林海，四平市铁西区法律援助中心律师。
被上诉人（原审原告）孟庆国，男，汉族，成年人，农民，现住四平市铁西区。
委托代理人耿德涛，北京隆记元律师事务所律师。
原审原告孟庆国诉原审被告四平市铁西区平西乡人民政府行政强制执行一案，四平市铁西区人民法院于2015年1月14日作出（2014）西行初子第6号行政判决，原审被告四平市铁西区平西乡人民政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人四平市铁西区平西乡人民政府委托代理人王柏安、林海，被上诉人孟庆国、委托代理人耿德涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2013年3月19日，在四平市四梨同城规划未取得吉林省人民政府批准的情况下，四平市人民政府作出四政办发（2013）13号《关于对四梨公路沿线区域建设活动实行管控的通知》，决定从即日起对四梨大街两侧区域实施管理和控制。被告四平市铁西区平西乡人民政府根据四平市政府的四政办发（2013）13号文件要求，向管控区域内的村民发出公告，公告标明控制范围为南起四平市中心城区，北至铁西区与梨树县交界处，东西向四梨大街两侧各纵深5公里；公告还明确禁止在控制范围内擅自建设任何建筑物、构筑物（大棚、温室等），并认为原告孟庆国位于四平市铁西区平西乡獾子洞村四组的承包田即在此范围内。2013年11月，原告在自己的承包田上建130米×12.5米=1625平方米蔬菜大棚三座，钢筋骨架建成后待扣棚时，被告于2013年12月7日向原告送达铁西区平西乡城管中队（2013）第1312号《限期改正通知书》，后超越职权强行将原告的蔬菜大棚拆除。原告认为被告的行为侵犯了其合法权益，向本院提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销被告作出的铁西区平西乡城管中队（2013）第1312号《限期改正通知书》，确认被告强行拆除原告蔬菜大棚的行为违法。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定：“……本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。……本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济建设发展水平和统筹城乡发展的需要划定。”第十四条：“……其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。”第二十六条第一款规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。”《吉林省城乡规划条例》第十八条规定：“……其他设区城市的城市总体规划，由城市人民政府报省人民政府审批。……”。本案中，四平市的城市总体规划须经吉林省人民政府审批，而吉林省人民政府并没有批准并公布原告建造蔬菜大棚的区域为四平市城市规划区，因此原告在自己的承包土地上建造蔬菜大棚并未违反《中华人民共和国城乡规划法》和《吉林省城乡规划条例》，不属于违法建筑，故被告作出的铁西区平西乡城管中队（2013）第1312号《限期改正通知书》认定的事实不清，证据不足。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”本案中，被告作出的铁西区平西乡城管中队（2013）第1312号《限期改正通知书》载明：“依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和当前城市建设的需要，限你自通知之日起2日内自行改正（拆除）违法建设的建筑物（构筑物）。如逾期不改正，将依法强行拆除。”而《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条并没有关于“逾期不改正，将依法强行拆除。”的规定，且被告又未引用其他法规对此予以明释，故被告作出的铁西区平西乡城管中队（2013）第1312号《限期改正通知书》适用法律错误。被告四平市铁西区平西乡人民政府在举证期限内及本案审理中，均未向本院提供证实其具体行政处罚和行政强制执行权利的法律、法规及规章，因此，本院不能认定被告具有行政处罚和行政强制执行权，故被告作出铁西区平西乡城管中队（2013）第1312号《限期改正通知书》并强行拆除原告蔬菜大棚的行为属超越职权。综上，被告四平市铁西区平西乡人民政府作出的铁西区平西乡城管中队（2013）第1312号《限期改正通知书》认定事实不清，证据不足，适用法律错误，超越职权，应予撤销；被告基于此通知书拆除原告蔬菜大棚的行为虽已实施，但其行为应确认违法，因此对于原告要求确认被告强行拆除原告蔬菜大棚行为违法的诉请予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二项）第1、2、4目、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决：一、撤销被告四平市铁西区平西乡人民政府作出的铁西区平西乡城管中队（2013）第1312号《限期改正通知书》。二、确认被告四平市铁西区平西乡人民政府拆除原告孟庆国蔬菜大棚的行为违法。
上诉人上诉称，被上诉人是在政府多次公告该区域实施管控的情况下抢建的大棚，在乡村干部及管理部门多次劝阻无果的情况下，铁西区人民政府才责成铁西区平西乡政府城管中队实施行政管理，向被上诉人发出限期整改通知书。一、拆除行为是四平市铁西区人民政府组织实施的，不应确认上诉人“拆除行为违法”。二、被上诉人抢建大棚事实成立，原审判决认定“铁西区平西乡城管中队（2013）第1312号《限期改正通知书》认定事实不清，证据不足”错误。三、被上诉人擅自建大棚是恶意抢建行为。综上，请二审法院既保护合理合法的个体权益，又要充分考虑判决的社会效应，依法改判。
本院二审对事实与证据的认定与原审一致。
本院认为，（一）上诉人无作出《限期改正通知书》及拆除被上诉人构筑的大棚的法定职权。上诉人在作出《限期改正通知书》时适用了《中华人民共和我国城乡规划法》和《吉林省城乡规划条例》，而根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条“县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权采取以下措施：“……（三）责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为……”、《吉林省城乡规划条例》第六十六条“县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权采取以下措施：……（三）责令有关单位或者人员停止违反城乡规划法律、法规的行为……”的规定，上诉人不具有要求被上诉人停止建设大棚的法定职权。上诉人虽上诉称系按照市政府、区政府的有关文件，但该文件亦未明确授权其具有作出《限期改正通知书》和拆除违法构筑物的职责。在拆除被上诉人的大棚时有上诉人的工作人员，《限期改正通知书》亦盖有上诉人职能部门的公章，故上诉人称拆除被上诉人违法建设的大棚不是其实际行使的行政行为的观点不能成立。（二）被诉行政行为适用法律错误。上诉人在作出《限期改正通知书》时适用了《中华人民共和国城乡规划法》和《吉林省城乡规划条例》，而此两部法律、法规是规范规划区内的建设行为，上诉人在庭审结束前尚未提供证据，证明被上诉人构筑大棚的地点在规划区内。另，上诉人在《限期改正通知书》中适用了《中华人民共和国行政处罚法》，但其并未作出行政处罚行为，上诉人二审庭审时称只是程序上适用《行政处罚法》的观点不能成立。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二条“行政处罚的设定和实施，适用本法”的规定，上诉人并未说明其作出的行政行为系行政处罚行为，故其适用《中华人民共和国行政处罚法》错误。（三）上诉人应依法行使行政管理职权。四平市人民政府推进“四梨同城化”建设，是有利于城市发展的建设项目，作为四平市辖区内的单位和个人，应从有利于城市发展的大局出发，按照市、县、乡政府的要求依法行使权利。上诉人作为行政管理部门对阻碍和违反相关规定的行为应采取合法有效的方式予以制止，依法行政，以实现行政管理的目的，对违法的行政管理行为，应依法确认违法。
综上，本院认为，原审法院判决，撤销上诉人作出（2013）第1312号《限期改正通知书》、确认上诉人拆除被上诉人蔬菜大棚的行为违法。认定事实清楚、审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50、00元由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王玉川
代理审判员 刘淑娟
代理审判员 李本直
二〇一五年四月十四日
书 记 员 陈 坤