苏州市姑苏区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）姑苏行初字第0068号
原告戈觉平。
委托代理人袭祥栋，山东天盟律师事务所律师。
委托代理人陆国英（原告之妻）。
被告苏州市住房和城乡建设局，住所地苏州市锦帆路239号。
法定代表人张永清，局长。
委托代理人包利广。
委托代理人张宏升，江苏正华正律师事务所律师。
第三人江苏正成房地产评估咨询有限公司，住所地苏州市高新区狮山路35号1幢3501室。
法定代表人郑慧琴，总经理。
委托代理人邢可非。
原告戈觉平因要求被告苏州市住房和城乡建设局履行法定监管职责向本院提起行政诉讼。本院于2014年5月4日受理后，依法组成合议庭进行审理，同日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。因江苏正成房地产评估咨询有限公司与本案有利害关系，本院于2014年5月4日通知其作为第三人参加诉讼。本院于2014年7月4日公开开庭进行了审理。原告戈觉平的委托代理人袭祥栋、陆国英，被告苏州市住房和城乡建设局委托代理人张宏升，第三人江苏正成房地产评估咨询有限公司委托代理人邢可非到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告戈觉平于2013年8月10日向被告苏州市住房和城乡建设局提出申请，要求：1、依法查处苏州新区国土房产局作为委托方的合法性，并要求撤销苏州新区国土房产局对江苏正成房地产评估咨询有限公司的非法委托；2、撤销苏正成拆新区（2004）年第38号《房产评估报告》（包括《房屋评估明细表》、《附着物及装修评估明细表》），并对该评估机构不按照国标程序进行评估的行为进行处罚。2013年9月5日，被告对原告的申请通过信访形式作出答复：“经调查，新区枫桥镇渔杏浜37号为农村集体土地上房屋，不适用《城市房屋拆迁管理条例》及《城市房屋拆迁估价指导意见》。新区农村集体土地上房屋的拆迁政策可向高新区相关部门咨询。”原告对此不服，于2013年10月8日向本院提起行政诉讼。本院于2014年1月8日作出（2013）姑苏行初字第0078号行政判决，判决被告苏州市住房和城乡建设局在本判决生效之日起二个月内对原告戈觉平申请其履行对第三人江苏正成房地产评估咨询有限公司房地产评估行为进行处罚的事项依法进行调查、处理并答复原告。被告据此于2014年2月27日向原告作出答复，认为第三人所作的评估报告至今已超过二年，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定，决定不予立案进行行政处罚。
原告戈觉平诉称：原告位于苏州新区枫桥镇渔杏浜37号的私有住宅于2007年7月被非法拆毁，在其后的刑事审判中，原告发现了三份不同的由第三人出具的房屋评估报告，评估公司在房主不知情的情况下对原告的房屋非法进行了评估。对此，原告于2013年8月向被告提出查处申请，后原告以被告不履行法定监管职责为由向人民法院提起行政诉讼。苏州市姑苏区人民法院作出了（2013）姑苏行初字第0078号判决，判决被告依法履行监管职责，对第三人房地产评估行为进行处罚的事项进行调查、处理并答复原告。2014年2月27日，原告收到了被告的行政答复书，称“根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定，因该评估报告作出至今已经超过两年，故我局决定不予立案进行行政处罚”。原告认为，该答复是被告刻意规避履责义务，严重侵犯了原告的合法权益。综上，请求法院：1、撤销被告于2014年2月27日作出的行政答复书；2、责令被告依法履行监管职责，查处第三人江苏正成房地产评估咨询有限公司不按照国标程序非法评估的行为并责令改正，依法处罚相关责任人；3、本案诉讼费由被告承担。
为证明其观点，原告提供了被告于2014年2月27日对原告作出的答复书，证明原告具备本案的诉讼主体资格，且被告未依法履行法定职责和判决义务。
被告苏州市住房和城乡建设局辩称：2014年1月，苏州市姑苏区人民法院作出（2013）姑苏行初字第0078号行政判决。根据该份判决，2014年1月15日我局决定对第三人江苏正成房地产评估咨询有限公司的估价行为先行调查。调查过程中，第三人提供了情况说明、委托评估合同、苏州高新区动迁办公室证明、苏州高新区农村发展局的房屋拆迁裁决书、三份房产评估报告以及该公司工商登记、变更资料和部分资格证书。根据我局调查，第三人于2003年接受苏州高新区国土房产局委托，对位于苏州新区枫桥镇渔杏浜37号原告的房产进行了拆迁评估，并于2006年9月出具了房产评估报告。2007年6月6日苏州高新区农村发展局签发了（2007）苏高新农房裁第11号房屋拆迁裁决书，确认在2007年5月14日向有关各方出示了评估报告。2013年8月10日，原告向我局提交《依法查处申请书》。我局于2014年2月18日、2月19日在苏住建房立案字（2014）第001号案件呈批表中作出了处理意见，由于第三人作出的估价行为发生时间已超过二年，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定，拟不再予立案进行行政处罚。2014年2月27日，我局正式答复申请人戈觉平不予立案进行行政处罚。鉴于以上事实，根据《中华人民共和国行政处罚法》和（2013）姑苏行初字第0078号行政判决，我局严格按照法律规定已经履行了依法调查，依法处理并答复申请人的法定义务。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告于2014年5月13日提供了以下证据：1、苏州市姑苏区人民法院（2013）姑苏行初字第0078行政判决书，证明要求对估价行为进行调查、处理和答复的司法文书，该判决同时认定了2007年4月6日苏州市高新区农村发展局作出（2007）苏高新农房裁第11号房屋拆迁裁决书的事实；2、房产行政违法案件登记表，证明我局决定立案前先行调查；3、情况说明，证明第三方做出的对评估行为的情况说明；4、委托评估合同、房产评估报告、工商登记和变更材料、部分资格证书，证明我局调查时第三方提供的有关资料；5、苏州高新区动迁办公室的证明，说明评估报告已在2007年5月8日前交付有关单位；6、苏州高新区农村发展局（2007）苏高新农房裁第11号房屋拆迁裁决书，证明评估报告已在2007年5月14日出示给有关人员；7、依法查处申请书，证明原告在2013年申请查处；8、案件立案呈批表，证明我局做出的不予立案进行行政处罚的处理意见；9、我局2014年2月27日作出的书面答复，证明我局以不予立案进行行政处罚的处理意见正式给原告进行书面答复。
被告提供的法律法规依据为《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条。
第三人江苏正成房地产评估咨询有限公司述称：一、第三人依据法律规定和委托人要求出具的评估报告合法有效，不存在需要被查处的行为。二、被告在（2013）姑苏行初字第0078号判决生效后，依法对第三人与该案有关的情况进行了调查，履行了监督管理职能，并且依据《行政处罚法》的规定作出了超过二年时效不予立案处罚的决定，该决定合法有效。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人未向法庭提交证据。
经庭审质证，被告及第三人均认为，对于原告提供的证据的真实性无异议，但对其证明内容有异议。
原告对于被告提供的证据1没有异议，被告对第三人的查处不仅仅是法定职责，也是生效判决确定的义务，该判决还证明了被告及第三人所提到的处罚时效的问题在该判决中未被采纳的事实；对于被告提供的证据2的合法性有异议，认为立案前对第三人进行调查违反了法律规定的程序，立案前被告没有调查权。对被告提供的证据3，认为系第三人的陈述，不是证据，且该情况说明全部违法，不能作为被告作出答复的依据使用；对被告提供的证据4的真实性、合法性及关联性均有异议，第三人向被告提供的该组证据不等于被告主动进行的调查，反而证明三份评估报告违法；对被告提供的证据5的真实性、关联性有异议，有关单位是不是本案涉及的拆迁人没有明确，不能作为被告作出答复的依据；对被告提供的证据6的合法性、关联性有异议，该证据没有体现裁决依据的是第三人的评估报告，也不能证明评估报告于2007年5月14日向原告出示过。对证据7无异议。对证据8、9的真实性无异议，但合法性有异议，该答复适用法律错误，不应适用《行政处罚法》第二十九条第一款的规定，且第三人作出的违法评估行为至今并未停止，该行为属于连续状态，被告应当对其进行查处。
第三人对于被告提交的证据无异议。
庭审中，被告对其提交的证据9进行了补充说明，认为答复书中的房产评估报告的编号有误，应为苏正成拆新区（2004）年字第31号。
本院认为：原、被告提供的证据，均真实、合法，与本案有关联，本院依法予以确认。证据的合法性包括证据来源及形式合法等，原告对于被告部分证据内容合法性的异议，不影响其作为证据的合法性。
根据确认的证据及当事人的陈述，本院查明以下事实：
第三人江苏正成房地产评估咨询有限公司接受委托人苏州市高新区国土房产局（征地动迁办公室）及阳山高科技开发有限公司的委托，于2006年对原告戈觉平位于苏州市高新区枫桥镇渔杏浜37号的房屋进行评估，并出具了两份编号为苏正成拆新区（2004）年字第38号、一份编号为苏正成拆新区（2004）年字第31号的房产评估报告。
2007年4月6日，苏州市高新区、虎丘区农村发展局以苏正成拆新区（2004）年字第31号的房产评估报告为依据作出了（2007）苏高新农房裁第11号房屋拆迁裁决书，对原告等人的上述房屋进行了拆迁安置补偿。该裁决书明确2007年5月14日“被申请人戈觉平及委托代理人廖辉、吴平到会参加调解。会上，申请人出示了动迁任务通知、房产评估报告和房屋拆迁补偿安置方案”。原告在庭审中明确未对该裁决书提起过行政复议或行政诉讼。
2013年8月10日，原告戈觉平向被告苏州市住房和城乡建设局递交了依法查处申请书，以第三人对原告所有房屋作出的评估报告中存在评估机构选定不合法、委托人不合法、评估方式不合法、评估报告不符合估价规范要求为由，要求被告依法履行对第三人的监管职责。2013年9月5日，被告对原告的申请通过信访形式作出答复：“经调查，新区枫桥镇渔杏浜37号为农村集体土地上房屋，不适用《城市房屋拆迁管理条例》及《城市房屋拆迁估价指导意见》。新区农村集体土地上房屋的拆迁政策可向高新区相关部门咨询”。原告不服该答复，于2013年10月8日向本院提起行政诉讼，请求法院：1、确认被告不履行法定职责的行为违法；2、责令被告依法及时查处原告申请其履责的事项，依法撤销苏正成拆新区（2004）年第38号《房产评估报告》，并对该评估报告不按照国标程序进行评估的行为进行处罚。本院于2014年1月8日作出（2013）姑苏行初字第0078号行政判决，判决：一、被告苏州市住房和城乡建设局在本判决生效之日起二个月内对原告戈觉平申请其履行对第三人江苏正成房地产评估咨询有限公司房地产评估行为进行处罚的事项依法进行调查、处理并答复原告。二、驳回原告戈觉平的其他诉讼请求。判决作出后，当事人均未提起上诉，该判决已生效。
2014年1月16日，被告对原告的查处申请制作了苏住建房案登字第（2014）第0001号房产行政违法案件登记表，决定“拟先行调查确定是否立案”。后被告向第三人调取了“关于高新区怡馨花园二期动迁项目评估事项的情况说明”、委托评估合同、苏州高新区动迁办公室的证明、苏州市高新区农村发展局房屋拆迁裁决书、评估报告、工商登记资料、房地产评估机构资格证书等材料。经调查后，制作了“案件立案呈批表”，认为，原告所申请查处的第三人的估价行为发生时间距今已超过2年，根据《行政处罚法》第二十九条之规定，不再予立案进行行政处罚。
2014年2月27日，被告答复原告称：根据苏州市姑苏区人民法院（2013）姑苏行初字第0078号判决书要求，我局即对江苏正成房地产评估咨询有限公司在实施新区枫桥镇渔杏浜拆迁评估的行为进行初步调查。经查证，江苏正成房地产评估咨询有限公司（原名江苏正成不动产投资咨询有限公司、江苏正成房地产评估咨询与测绘有限公司）于2003年接受苏州高新区国土房产局委托对位于苏州新区枫桥镇渔杏浜37号戈觉平的房产进行了评估，并于2006年9月出具了苏正拆（2004）年第38号房产评估报告。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定，因该评估报告作出至今已超过二年，故我局决定不予立案进行行政处罚。
法庭辩论中，原告、被告、第三人围绕第三人所作的评估行为是否合法及被告作出不予处罚的决定是否符合事实，是否有法律依据的争议焦点充分发表了辩论意见。
原告认为：一、第三人的评估报告违反《房地产估价机构管理办法》第32条、33条的规定，违反房地产估价规范和标准；二、根据《房地产估价机构管理办法》的规定，应当由被告依法进行调查，责令其立即纠正违法行为，撤销非法的评估报告，并对第三人进行相应处罚，被告的调查方式不符合要求，行政机关在行政处罚立案前没有任何调查权，被告未依法履行职责；三、第三人的评估报告未撤销以前，是连续、持续状态，其违法评估行为持续侵犯原告的权益，不能够依据二年的处罚时效来免除被告对其行政处罚的职责；四、被告即便根据《行政处罚法》第二十九条的规定对第三人的违法评估行为不再给予行政处罚，并不免除对第三人的监督管理职责，也应当责令其改正违法行为。《房地产估价机构管理办法》法律责任部分规定被告的监督管理职责不仅仅是对违法行为人进行处罚，其中还包括责令违法行为人纠正违法行为。由于被告未对第三人进行调查，不能够确定第三人评估行为是否合法，那么被告所作出的行政答复严重违法；五、被告作出答复所依据的法律依据在上一行政案件中并未被法院采纳，被告又以该理由作出答复，应予撤销；六、（2007）苏高新农房裁第11号房屋拆迁裁决书是一份违法裁决，原告并不知情，不能以该裁决书推定原告知晓第三人所作出的违法评估报告。综上，请求法院支持原告的诉讼请求。
被告认为：一、（2013）姑苏行初字第0078号判决并未涉及《行政处罚法》第二十九条的问题，并未对该法律适用作出否定的判决，在本案中被告完全可以根据该法律规定作出处理意见；二、行政机关在行政调查中，并未有任何法律法规明确规定只能在立案以后进行调查；三、（2007）苏高新农房裁第11号房屋拆迁裁决书明确载明了2007年5月14日向被申请人戈觉平即本案原告出示了房产评估报告，因此其对第三人房产评估报告在当时就已经很清楚，且该裁决书目前为止未被撤销，真实、有效。四、第三人的房屋评估行为不具有连续或者继续状态。五、责令改正也属于《行政处罚法》的处罚范畴，无法在超过二年的情况下对其作出处理意见。请求驳回原告的诉讼请求。
第三人认为其评估报告合法有效，被告依法履行了监管职责，以超过二年处罚时效为由作出的不予立案处罚的决定符合法律规定，且撤销报告不属于被告的处罚范围。请求驳回原告的诉讼请求。
本院认为：根据原建设部《房地产估价机构管理办法》第五条第三款之规定，市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内房地产估价机构的监督管理工作。苏州市住房和城乡建设局作为苏州市房地产行政主管部门，具有对辖区内房地产估价机构的监督管理职责，是本案的适格被告。
关于被告所作出的答复程序是否合法的问题，本院认为，在本院（2013）姑苏行初字第0078号判决作出后，被告即依据该判决启动先行调查程序，制作了《房产行政违法案件登记表》，向第三人调取了情况说明、委托评估合同、房产评估报告、房地产价格评估机构资格证书等材料，经调查后，制作了《案件立案呈批表》，认为第三人的评估行为距今已超过二年作出不予立案进行行政处罚的决定，并在判决书确定的期限内书面答复原告，该程序合法。原告认为被告在立案前无调查权的观点没有法律依据，本院不予支持。
《行政处罚法》第二十九条第一款规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。”第三人接受委托人苏州市高新区国土房产局（征地动迁办公室）及阳山高科技开发有限公司的委托后，对原告的房屋进行了初评、复评，并于2006年9月出具了编号为苏正成拆（2004）年第31号（被告答复书中误写为苏正拆（2004）年第38号，应予纠正）的最终评估报告，于2007年5月8日申请裁决前交付委托人。根据苏州高新区、虎丘区农村发展局于2007年6月6日作出的（2007）苏高新农房裁第11号房屋拆迁裁决书记载，该房产评估报告已在2007年5月14日的调解会上向原告戈觉平等人出示，并依据该评估报告对原告等人进行了拆迁安置补偿。故从第三人的最终评估报告完成并外化至原告向被告举报时已超过《行政处罚法》规定的二年的处罚时效，且评估行为在第三人完成最终评估报告交付委托人并被裁决机关采用后其直接影响即已结束，不存在《行政处罚法》第二十九条第二款规定的连续或者继续状态。被告以超过法律规定的处罚时效为由作出的不予立案进行行政处罚的决定，符合法律规定。
《行政处罚法》第二十三条规定，行政机关在实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。原建设部《房地产估价机构管理办法》第五十二条规定，房地产估价机构有本办法第三十二条行为之一的，由县级以上人民政府房地产行政主管部门给予警告，责令限期改正，并处1万元以上3万元以下的罚款。故在本案中，责令限期改正作为一种行政管理手段运用的前提是行政机关认为第三人的行为构成违法，并需作出行政处罚。鉴于被告并不需要对第三人的评估行为作出行政处罚，故原告要求被告对于第三人的评估行为限期改正的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。
综上，被告苏州市住房和城乡建设局依照《房地产估价机构管理办法》和本院（2013）姑苏行初字第0078号行政判决确定的义务，对原告戈觉平的申请依法进行了调查、处理，并在判决确定的期限内对原告进行了答复，程序合法，适用法律准确，依法履行了监管职责。原告要求撤销被告所作答复，并责令被告履行监管职责，处罚相关责任人的诉讼请求本院不予支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项、第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告戈觉平的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告戈觉平负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时应向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。苏州市中级人民法院开户行：农业银行苏州工业园区支行营业部，帐号：10×××99。逾期不交纳的，按撤回上诉处理。
审 判 长 李向阳
代理审判员 常永涛
人民陪审员 郁 明
二〇一四年七月二十五日
书 记 员 陈 怡