广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤20行初39号
原告：中山市东升镇胜龙村第九经济合作社，地址广东省中山市东升镇胜龙村。
负责人：罗洪根，社长。
委托代理人：郭百利，河北冀港律师事务所律师。
被告：中山市人民政府，地址广东省中山市东区松苑路1号。
法定代表人：焦兰生，市长。
委托代理人：李涛、谢怀斌，中山市法制局工作人员。
第三人：中山市土地房屋征收管理办公室，地址广东中山市兴中道*号。
负责人：李志勇，主任。
委托代理人：朱家兴、ＸＸ，该办公室工作人员。
第三人：中山市东升镇人民政府，地址：广东中山市东升镇东港大道2号。
负责人：黄少平，镇长。
原告中山市东升镇胜龙村第九经济合作社(以下简称胜龙九社)不服被告中山市人民政府(以下简称市政府)行政复议决定，于2016年8月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因中山市土地房屋征收管理办公室(以下简称市征管办)、中山市东升镇人民政府(以下简称东升镇政府)与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年10月13日公开开庭审理了本案。原告胜龙九社的负责人罗洪根及其委托代理人郭百利，被告市政府的委托代理人李涛、谢怀斌，第三人市征管办的委托代理人朱家兴、ＸＸ到庭参加诉讼，第三人东升镇政府经本院传票合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年6月22日，原告胜龙九社以东升镇政府将其土地交给“太澳高速项目”使用的行政行为违法为由，向被告市政府申请行政复议。7月11日，被告市政府作出中府行复［2016］374号《不予受理行政复议申请决定书》(以下简称374号决定书)，对胜龙九社的行政复议申请不予受理。
原告胜龙九社诉称：2008年4月24日，被告建设太（原）澳（门）公路广东省顺德（碧江）至中山（沙溪）段项目（广珠西线高速公路二期）强行占用原告所有的226.25亩集体土地，青苗被强行推毁。2010年6月25日，该项目建成通车。原告对该项目占地行为不服，以广东广珠西线高速公路有限公司(以下简称广珠西线公司)为被告提起物权保护诉讼。2016年3月17日，广东省高级人民法院作出(2015)粤高法民终字第65号《民事裁定书》(以下简称粤高法65号民事裁定书)，认定：“2008年太澳高速项目强行占用原告集体土地的原因是由于当地政府拆迁部门通过征地行为并支付款项，取得相关土地后才交付广珠西线公司使用。”《预征地拆迁合同》第五条约定乙方(中山市征地拆迁管理办公室)在2006年10月1日前，要将大部分土地交付甲方(太澳公路顺德至中山段高速公路项目筹建处)使用。《征地及青苗补偿合同》(2008年4月17日东升镇征地拆迁办公室签订)约定东升镇征地拆迁办公室征收胜龙九社集体土地及用于太澳高速项目用途等内容。但在事实上，2011年太澳项目用地才取得广东省人民政府征地、转用批复。因此，2008年占地至2011年取得批复期间，中山市征地拆迁管理办公室、东升镇征地拆迁办公室交付土地给太澳高速项目使用的行为违法，该违法行为侵犯了原告的合法权益。2016年6月22日，原告以东升镇政府为被申请人，后增加市征管办为被申请人，向被告提交了行政复议申请，请求被告：1.确认被申请人将申请人土地交给“太澳高速项目”使用的行政行为违法；2.责令被申请人支付申请人损失1093.6万元。被告收到复议申请后，于7月11日以原告的行政复议请求不属于行政复议法第六条规定的复议范围和行政复议法实施条例第二十八条规定的受理条件为由，作出374号决定书，决定不予受理原告的复议申请。原告认为，原告提出的行政复议申请属于行政复议法第六条规定的行政复议范围，符合行政复议法实施条例第二十八条规定的受理条件，被告作出的374号决定书错误。请求人民法院：1.撤销被告作出的374号决定书；2.责令被告依法受理原告提出的行政复议申请；3.由被告承担诉讼费用。
原告胜龙九社向本院提交了以下证据：1.原告组织机构代码证、法定代表人身份证、当选证。拟证明原告身份；2.行政复议申请书、374号补正通知书、374号决定书。拟证明被告作出不予受理行政复议行为；3.增加被申请人申请书、补正说明、广东省国土资源厅行政粤国土行复［2016］43号行政复议决定书、预征地拆迁合同、征地拆迁协议书、粤高法65号民事裁定书。拟证明被告不受理行政复议的行为错误，存在违反法律的行为。庭审中，胜龙九社增加一项证据：中山市征地拆迁办公室的《关于给予东升镇胜隆9队30亩农转用指标的请示》（征拆办请[2008]14号）。
被告市政府辩称：胜龙九社所称的《征地及青苗补偿合同》、《预征地拆迁合同》，均是太澳高速中山段征地前的准备工作，是实施征地的预备性行为，并没有实际实施征地。而在2011年取得征地批复并实施征地行为前，广珠西线公司占用土地实施建设属于违法用地行为，已由中山市国土部门进行了处罚。行政复议申请中的两被申请人不存在未完成征地前交付土地给广东广珠西线高速公路有限公司使用的事实。原告没有提交证据证明市征管办、东升镇政府将其土地交给太澳高速项目使用。因此，原告的复议申请不属于行政复议法第六条规定的行政复议范围，其申请不符合行政复议的管理条件，被告根据行政复议法第十七条第一款的规定不予受理。在程序方面，原告于2016年6月22日向被告提交了行政复议申请，被告审查后，于6月30日要求原告补正行政复议材料，7月6日，原告向被告提交《补正说明》和《增加被申请人申请书》，7月11日，被告作出不予受理行政复议申请决定书，并邮寄送达给原告。因此，被告作出的决定程序合法。
被告市政府为证明其行为的合法性，于举证期限内向本院提交了以下证据;1.《行政复议申请书》及邮单、《补正说明》、《增加被申请人申请书》，拟证明原告申请行政复议；2.中土资执罚[2009]116号《行政处罚决定书》、374号补正通知书及送达回证、374号决定书及送达回证，拟证明答辩人作出的行政复议决定事实清楚、程序合法。
第三人市征管办、东升镇政府未提交证据。
经庭审质证，被告市政府对原告胜龙九社提交的证据的质证意见为：对证据1和证据2及庭审中补充的证据，不确认关联性、合法性和真实性。对证据3增加被申请人申请书、补正说明、广东省国土资源厅粤国土行复［2016］43号行政复议决定书、预征地拆迁合同、征地拆迁协议书、粤高法65号民事裁定书的真实性确认，关联性不予确认。称这些证据无法证明申请人所称的东升镇政府和市征管办将涉案土地在未征收之前交给太澳高速项目使用。
原告胜龙九社对被告市政府提交的证据质证意见为：对证据1没有异议；证据2中《行政处罚决定书》，其与本案没有联系。只能证明占地行为是违法行为，对374号决定书的合法性有异议，该决定没有说不符合的具体理由，是主体不合格还是事项不合格。认可其他证据的合法性。
第三人市征管办同意被告市政府的质证意见。
上述证据，当事人各方虽对对方提交的部分证据有异议，但均未提出有效证据予以反驳。本院确认，原告、被告向本院提交的证据取得程序和收集方法合法，可以作为本案定案的依据。
本院庭审时，胜龙九社称2008年其土地被占用，2008年-2011年期间，涉案土地上有人在施工。
经审理查明：2016年6月22日，原告以东升镇政府为被申请人，向被告提交了行政复议申请，请求：1.确认被申请人将申请人土地交给“太澳高速项目”使用的行政行为违法；2.责令被申请人支付申请人损失1093.6万元。被告收到该申请后，于6月30日作出374号补正通知书，要求原告“提交被申请人作出具体行政行为的证明材料(证明被申请人于2008年-2010年期间将申请人的土地交付给‘太澳高速项目’使用的具体行政行为)。7月5日，原告向被告提交了《补正说明》和《增加被申请人申请书》，增加中山市征地拆迁管理办公室为行政复议被申请人。7月11日，被告以原告的行政复议请求不属于行政复议法第六条规定的复议范围和行政复议法实施条例第二十八条规定的受理条件为由，作出374号决定书，对原告的复议申请不予受理。原告不服，向本院提起行政诉讼，提出前述诉讼请求。
本院另查明，2006年9月26日，太澳公路顺德至中山段高速公路项目筹建处作为甲方，中山市征地拆迁管理办公室作为乙方签订了《预征地拆迁合同》，该合同第五条约定乙方在2006年10月1日前，要将大部分土地交付甲方使用。2008年4月17日，东升镇征地拆迁办公室作为甲方，中山市东升镇胜龙村民委员会、胜龙九社作为乙方签订了《征地及青苗补偿合同》，约定东升镇征地拆迁办公室征收胜龙九社集体土地及用于太澳高速项目用途等内容，胜龙九社未在该合同中签名盖章。2009年7月29日，中山市国土资源局作出中土资执罚［2009］116号《行政处罚决定书》，对广珠西线公司于2006年至2008年间，未经批准占用中山市南头镇、东凤镇、阜沙镇、东升镇、西区等地段处的面积1706.7亩土地实施建设的行为予以行政处罚，罚款500000元。2011年12月7日，经广东省人民政府报国务院批准，广东省国土资源厅向中山市人民政府作出了《关于太澳高速公路顺德(碧江)至中山(沙溪)中山段建设项目用地的批复(粤国土资(建)字［2011］736号)》。2014年6月4日，胜龙九社以广东广珠西线高速公路有限公司为被告向提起财产损害赔偿纠纷诉讼，胜龙九社在该案中诉称“2008年4月24日，被告建设太澳高速公路顺德(碧江)至中山(沙溪)段项目(广珠西线高速公路二期)强行占用原告所有的226.25亩集体土地，青苗被强行摧毁。”该案经本院作出(2014)中中法民一初字第4号民事判决，广东省高级人民法院于2016年3月17日，作出粤高法65号民事裁定，该裁定确认“广珠西线高速公路二期于2010年6月25日建成通车”，裁定书载明：“广珠西线公司因建设广珠西线高速公路二期所使用的涉案土地……由当地政府拆迁部门通过征地行为并支付款项，取得相关土地后才交付广珠西线公司使用。”该裁定作出后，原告以中山市国土资源局为被申请人，向广东省国土资源厅申请行政复议，请求确认中山市国土资源局及东升镇政府将其土地交给“太澳高速项目”使用的行政行为违法，并提出赔偿请求。广东省国土资源厅受理后，认为胜龙九社的复议申请中，对东升镇的复议请求应向中山市人民政府提出，而中山市国土资源局并不存在擅自“将申请人土地交给‘太澳高速项目’使用的行政行为”，胜龙九社的复议申请不属于其职责范围，不属于行政复议范围，也不符合行政复议受理条件。该厅于2016年6月13日作出粤国土行复［2016］43号行政复议决定书，驳回胜龙九社的行政复议申请。
本院再查明，2012年7月，原中山市征地拆迁管理办公室更名为中山市土地房屋征收管理办公室。
本院认为，本案属行政复议纠纷。对于市政府作出的374号决定书，应从其职权，认定事实，适用法律及复议程序等方面进行全面审查。
本案中，根据粤高法65号民事裁定认定的事实，即“广珠西线公司因建设广珠西线高速公路二期所使用的涉案土地……由当地政府拆迁部门通过征地行为并支付款项，取得相关土地后才交付广珠西线公司使用。”结合涉案《预征地拆迁合同》、《征地及青苗补偿合同》中的当事人情况，应确认粤高法65号民事裁定中所指的当地政府拆迁部门为原中山市征地拆迁管理办公室、东升镇征地拆迁办公室。由于中山市征地拆迁管理办公室已更名为市征管办，东升镇征地拆迁办公室系东升镇政府的内设机构，故胜龙九社以市征管办和东升镇政府为行政复议被申请人，向市政府申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定。市政府具有处理复议申请所涉事项的职责。由于胜龙九社在复议申请中所称的违法行政行为已经由粤高法65号民事裁定确认存在，该行为属于《中华人民共和国行政复议法》第六条所规定的“认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的”范围。市政府在受理胜龙九社的行政复议申请后，虽然处理程序并无不当，但其认为胜龙九社的复议请求不属于行政复议范围、复议申请不符合行政复议的受理条件均属适用法律错误，以此为由不予受理胜龙九社的复议申请不符合法律规定。
但是，胜龙九社最晚在2008年即已知道其土地被占用，广珠西线高速公路二期亦早在2010年6月25日建成通车，胜龙九社却直至2016年才向广东省国土资源厅申请行政复议，被驳回后才向市政府提起行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”的规定，其提起行政复议已明显超过法定的申请期限，且未证明具有不抗力或者其他正当理由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出；……”、第四十八条“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”的规定，胜龙九社的复议申请属于应当驳回的情形。综上，胜龙九社的起诉理由成立，但因其复议申请已超过法定申请期限，其申请仍属于应予驳回的情形。市政府驳回胜龙九社的复议申请的理由错误，但处理结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”的规定，本院确认市政府作出的374号决定书违法，但对该决定不予撤销，对胜龙九社的诉讼请求不予支持。
综上，胜龙九社对市政府的起诉理据部分成立，本院予以采信。但其诉讼请求与法不符，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款的规定，判决如下：
确认被告中山市人民政府作出的中府行复［2016］374号《不予受理行政复议申请决定书》违法。
案件受理费50元，由被告中山市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 王 鹏
审 判 员 刘满星
代理审判员 高 琳
二〇一七年一月二十三日
书 记 员 陈苑琳