吉林省延吉市人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）延行初字第103号
原告延边昕鑫房地产开发有限公司，住所地延吉市局子街3106-3号。
法定代表人朴龙善，该公司经理。
委托代理人杨胜宪，吉林达公伟业律师事务所律师。
被告延吉市规划管理局，住所地延吉市延朝路688号。
法定代表人金仁鹤，该局局长。
委托代理人金哲健，吉林吉延律师事务所律师。
被告延吉市城乡规划委员会，住所地延吉市延朝路688号。
负责人宋旭日，延吉市城乡规划委员会主任。
委托代理人杨帆，吉林吉延律师事务所律师。
第三人吉林省恒昇房地产开发有限责任公司延吉分公司，住所地为延吉市光明街876-103。
法定代表人刘彦文，该公司董事长。
委托代理人孙卓，该公司经理。
委托代理人时雷，该公司职员。
第三人延边万隆房地产开发有限公司，住所地：延吉市白新街58A号1001。
法定代表人蔡满红，该公司董事长。
原告昕鑫房地产开发有限公司（以下称昕鑫公司）与被告延吉市、延吉市规划管理局（以下称规划局）、城乡规划委员会（以下称规委会）、第三人吉林省恒昇房地产开发有限责任公司延吉分公司（以下称恒昇公司）、延边万隆房地产开发有限公司（以下称万隆公司）城乡建设行政规划一案，本院于2015年2月11日作出（2015）延行初字第11号行政判决，原告不服提起上诉。延边朝鲜族自治州中级人民法院于2015年7月6日作出（2015）延中行终字第30号行政裁定书，将该案发回重审。本院依法另行组成合议庭进行审理，并在审理过程中依职权追加延边万隆房地产开发有限公司作为本案第三人参加诉讼。本院于2016年1月29日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人杨胜宪，被告规划局的委托代理人金哲健及副局长安峰熠，被告规委会的委托代理人杨帆及办公室副主任金贤，第三人恒昇公司的委托代理人孙卓、时雷，第三人万隆公司的法定代表人蔡满红到庭参加诉讼。本案本案现已审理终结。
被告规委会于2014年5月29日会议通过《关于对上报州城镇规划委员会规划建设项目的研究意见》的会议纪要，其中“原则同意北辰小区建设项目A建筑设计方式方案”，被告规划局于2014年6月5日作出北辰小区三期建筑工程规划条件。
被告规划局向本院提交的证据有：
证据1、组织机构代码证、法定代表人身份证明复印件各一份，证明被告的诉讼主体资格。
证据2、2013年5月3日市规划局建筑工程规划条件、2014年6月5日市规划局建筑工程规划条件复印件各一份，证明被告于2013年5月3日、2014年6月5日两次针对同样一个地块给国土局出具本案设计的土地规划条件。
证据3、2010年制定的延吉市中心城区控制性规划（图）复印件一份，证明被告出具的两份规划条件均符合控制性详细规划的要求，规划条件并未违反法律规定。
被告规划局作出被诉行政行为的法律依据：一、《城乡规划法》第三十八条、第三十九条；二、《吉林省城乡规划条例》第三十四条、第三十五条，法律依据1、2证明出具规划条件的行为并不属于行政行为，规划条件仅是委托设计单位及进行规划与建筑方案设计、签订国有土地使用权出让合同的依据。被告出具规划条件符合控制性详细规划的要求，符合法律规定。三、《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发【2010】151号）第四条第一款、第二款，该法律依据证明被告在第一次出具规划条件后，时隔超过一年后，重新出具新的规划条件的行为符合法律法规规定，是合法合理的行为。规划条件变更是在原告取得土地使用权之前作出的，变更规划条件不存在违法。四、《住房和城乡建设部、监察部关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》（建规【2008】227号）第三条，该法律依据证明国有土地使用权出让前，对规划条件在控制性详细规划的范围内进行调整、变更并不违反法律法规规定。
被告规委会未向法院提供证据，被告规委会提供的法律依据：一、《吉林省城乡规划条例》第七条，证明被告规委会的职能是负责本行政区域内城乡规划和重大建设项目布局的总体协调、可行性研究审查工作，规委会并非作出具体行政行为的行政机关。二、《中华人民共和国城乡规划法》第十九条、第二十条、第四十三条、第四十八条、第四十九条、第五十条；三、《吉林省城乡规划条例》第六条、第六十条、第六十二条，法律依据二、三证明根据当事人的申请对工程规划变更进行研究、审议，目前尚未做出具体行政行为，被告规委会到目前为止的工作中并没有违反法律规定的行为。
原告昕鑫公司诉称，“延吉市北辰小区”由原告开发建设，该项目于2013年5月3日经过被告规划局作出了“建筑工程规划条件”予以确定，2013年7月29日，由延吉市规划勘察设计院出具规划设计图纸，确定规划总面积为：11.69公顷，总建筑面积为11.36万平方米。2013年7月10日，延边州规划委员会下达延州城规字第（2013）4号文件，同意延吉市北辰小区的规划方案。延吉市规划局及规划委员会在确定了规划设计平面图的同时，对该小区规划效果图也进行了确定。目前原告对该小区一期工程的9215平方米土地开发已经结束。
2014年5月30日，被告规委会在未通知原告的情况下召开会议，对延吉市北辰小区规划设计变更方案进行审议，会议同意了对该小区的规划设计变更。将建设单位变更为延边万隆房地产开发有限公司，同时将原设计方案平面总图中的一处绿地及一处花园改为楼房，建筑面积增加为12.41万平方米，容积率增加值1.7等。小区规划设计变更是此后办建设开发手续的前置程序，也是办理各项开发手续的基础文件。该会议决定不属于内部行政行为，该决定作出后要向州城镇规划委员会申请批准，作为政府职能部门作出行政行为的依据，另外该会议纪要还附了两个图纸，即规划平面总图，对原来规划平面总图进行了变更，包括开发单位，所以我方认为这个文件是可诉的行政行为。会议纪要通过了对小区规划平面总图的修改，对原告产生了影响。而该修改的行为与《城乡规划法》第50条规定的原则和程序相背，程序违法。
2014年6月5日，被告规划局出具了“市规划局建筑工程规划条件”，该条件及建设用地规划红线图作为委托相应资质的设计单位进行规划与建筑发包设计、核定该地块《国有土地使用权出让合同》的依据。
2014年7月30日，延边州国土资源局依据该“条件”将北辰小区二期工程土地进行了“招拍挂”，第三人恒昇公司中标，并与延边州国土资源局签订了“挂牌出让公开交易成交确认书”，取得了“延吉市北辰小区”二期土地使用权。
因原告在开发北辰小区一期工程中对外销售房屋时，规划设计平面总图及经过审批的“小区效果图”作为销售宣传资料已经向社会散发，小区绿地已经成为售房合同的重要组成部分，其效果图已经在售房时交给了各个买房人持有。二被告违法通过了规划总图的变更，并依此下发了规划条件，作为二期土地竞买的依据。变更后的设计平面总图取消两处绿地增加容积率直接会导致小区房屋价值降低，损害购房者利益。根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；需要修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”，二被告对该小区规划设计审查行为及规划条件的变更违反了上述法律规定，故请求法院确认规委会“2014年第三次会议”中关于“北辰小区建设项目A建筑设计方案”审查结果违法，并予以撤销。同时确认被告规划局变更TJ2013042号规划条件违法，并予以撤销。
原告昕鑫公司向本院提供的证据有：
证据1、规委会2014年5月30日第三次会议纪要及附图复印件各一份，证明会议纪要对北辰小区的设计方案及设计平面总图进行了更改，该设计图中包含了原告已经完成的一期工程，原来的设计平面总图是经过州规划委员会审议通过的。
证据2、一期工程的建筑依据复印件五份，证明原告在2011年已经取得一期工程土地，进一步证明原告的诉讼主体资格。
证据3、规划局两次作出的规划条件复印件各一份，证明原告在开发时政府作出了规划条件，两份规划条件的建筑面积38800平方米，原告一期工程也包含在内。
证据4、2013年7月10日州城镇规划委员会作出的【2013】4号文件，证明第一个设计方案是经过法定程序批准的，被告规委会未经法定程序对原设计总图的更改违反法律规定。北辰小区审批的建筑面积11.36万平方米和原告第一次确定的规划设计平面总图所记载的面积是一致的，该文件所确定的规划设计与第一次作出的规划平面总图的面积是一致的。该文件现在仍然具有法律效力，从而证明被告规划委员会擅自变更工程设计及平面总图，属于违法。
证据5、2013年7月29日、2014年6月9日图纸各一份，证明2013年7月29日平面总图所记载的内容一致，2014年6月9日图纸有所变更。
证据6、《中华人民共和国城乡规划法》第五十条，规定了平面总图修改和审查的主体是二被告，同时也规定了修改必须举行听证，但市规委会通过修改方案没有经过听证程序，违反该法律规定。
被告规划局辩称，第一、关于原告所诉的我局变更TJ2013042号规划条件的问题，市规划局出具规划条件的行为不属于行政行为。所谓规划条件，是城乡规划主管部门依据控制性详细规划，对建设用地以及建设工程提出的引导和控制依据规划进行建设的规定性和指导性意见，是作为委托设计单位进行规划与建筑方案设计、签订《国有土地使用权出让合同》的依据。根据城乡规划法第三十八条的有关规定，规划条件是作为国有土地使用权出让合同的组成部分。因此，出具规划条件并不属于行政行为。
第二，本案所述的规划条件虽作出变更，但并不违反法律规定，根据城乡规划法第三十八条，城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的规划条件，而根据本案所设计的地块的控制性详细规划来看，延吉市规划局于2014年6月5日所作出的规划条件符合本案所设计的地块的控制性详细规划，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案”的内容并没有违反法律规定。本案中市规划局于2013年5月3日出具规划条件时，本案所涉及的土地并未实际出让，原告并没有与国土局签订国有土地使用权出让合同，在规划条件范围内建设单位所制定的规划是否能够得到实施，还需要城乡规划主管部门进行审查，并办理建设工程规划许可证。根据《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发【2010】151号）中规定：“拟出让宗地规划条件出具的时间逾期一年的，国土资源局主管部门应当重新征求相关部门意见，并完善出让方案。”“土地出让后，任何单位和个人无权擅自更改规划和建设条件。”另根据《住房和城乡建设部、监察部关于加强建设用地容积率和监督检查的通知》（建规【2008】227号2008年1月7日）的有关规定：“国有土地使用权出让前，城乡规划主管部门应当严格依据经批准的控制性详细规划确定规划设计条件。”“国有土地使用权一经出让，任何单位和个人都无权擅自更改规划设计条件确定的容积率。”由此可见，规划条件在控制型详细规划规定的范围内进行相应的变更并不违反法律规定。并且本案中前后两份规划条件相隔一年以上，根据法律法规规定规划条件进行相应的调整是合法合理的行为。
第三，原告所称的建设工程设计方案的总平面图的修改情况并不存在，2014年市规委会第三次会议只是对设计方案进行审议与审查，并没有对外做出任何具体行政行为，原告所称的规划总图的变更只是申请人制作并提供的申请材料之一，并非是答辩人做出的设计方案的总平面图的修改。
被告规委会辩称，《关于对上报州城镇规划委员会规划建设项目的研究意见》属于内部文件，并不代表对外做出具体行政行为，会议纪要中写明“原则同意北辰小区建筑设计方案”，是行政机关内部审议初步结果，而并非是做出的最终决定性意见。市规委会作为议事机构，只是对设计方案进行审议与审查，并没有对外做出任何行政行为的职能，因此在本案中市规委会并不是做出行政行为的主体。
第三人恒昇公司述称，一、延吉市城乡规划委员会2014年第三次会议中《关于北辰小区建设项目A建筑设计方案》的审查结果，并非行政行为，不可诉。二、根据事实和相关法律规定我方取得该块土地的使用权取得程序正当合法、无瑕疵。作为国有土地使用权出让合同的依据的规划条件应当受到保护，不能撤销。如撤销该前行政行为必将导致在后的行政行为失去依据，破坏行政程序。三、我公司依法取得该地块并已投入了巨额资金，如支持原告的请求，我方遭受的损失远远大于任何人。近期村民已多次上访，敦促开工。尽早驳回原告无理请求，有利于维护社会稳定，有利于保护在后的行政行为。最后，退一步讲，如果支持原告的诉讼请求，则答辩人以及涉及利益的原土地上的居民，第三人的工程施工方等利益相关方也将要求规划部门及土地管理部门赔偿损失。而土地管理部门也将要求规划部门承担相应责任。请法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人恒昇公司向本院提供的证据有：
2014年10月17日延吉市发展和改革局文件《延市发改字【2014】273号》、延边州国有土地使用权挂牌出让公告（37）、挂牌出让公开交易成交确认书、国有建设用地使用权出让合同、土地出让金专用票据、国有土地使用执照、建设用地规划许可证复印件各一份，证明2014年7月1日，国土局在延边日报刊北辰小区土地使用权招拍挂公告，恒昇公司竞拍取得于2014年8月5日签订国有土地使用权出让合同，同日缴纳的土地出让金，2014年10月16日取得了建设用地规划许可证，我公司取得土地使用的程序正当合法，没有瑕疵。
第三人万隆公司述称，2007年原告与北大村之间有一个关于北辰小区项目的联建协议，之后因原告多年都无法给北大村的老百姓交房子，造成老百姓上访，政府在协调北辰小区项目过程中，万隆公司想接手该项目进行后续开发并交了1000万元的项目保证金，之后万隆公司根据规划部门对该地块作出的规划条件曾委托设计单位设计了规划图，但在之后的北辰小区三期土地公开挂牌出让过程中，该地块的土地使用权由第三人恒昇公司依法取得，万隆公司对恒昇公司依法取得的土地使用权没有异议，自然退出北辰小区项目。原告昕鑫公司在开发北辰小区一期时迟迟不能交房，也没有任何手续，因昕鑫公司自身原因才导致北辰小区后期由其他公司继续开发。万隆公司已从该项目中退出，该项目与万隆公司无关，对各方当事人所主张的事实，没有可发表的意见。对各方当事人提供的证据不发表意见。
第三人万隆公司未向本院提供证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
第三人万隆公司表示，该公司已从北辰小区项目中退出，对各方当事人所提供的证据，不发表质证意见。
对被告规划局的证据1、2、3，原告、被告规委会、第三人恒昇公司没有异议，本院予以采信。被告规划局提供的证据4，本院认为该证据为本案被告规委会做出的被诉行政行为，不属于证据，本院不作证据评析。对被告规划局提供的法律依据，原告、被告规委会、第三人恒昇公司对真实性无异议。本院认为，规划局提供的法律依据是现行法律和地方行政法规，本院依据被告提供的法律依据对其行政行为进行审查。
对被告规委会提供的法律依据，被告规划局、第三人恒昇公司无异议。原告对被告规委会提供的法律依据的真实性无异议，但对证明目的有异议，原告认为被告规委会的审查意见属于规委会做出的行政行为，且根据该审查意见规划局对包含原告已经取得使用权的土地规划条件进行变更，其变更行为违法。本院认为《城乡规划法》、《吉林省城乡规划条例》是现行法律和地方行政法规，依据该法律和地方行政法规，规委会的职能是负责本行政区域内城乡规划和重大建设项目布局的内部总体协调、可行性研究审查工作，是议事机构，规委会的审查意见对行政相对人不产生直接的法律后果，原告主张规划局所变更的规划条件中包含原告已经取得使用权的土地，但其未对其已取得土地使用权的事实进行举证，故原告对被告规委会提供法律依据索要证明的内容提出的异议不成立，本院对被告规委会提供的法律依据，予以采信。
对于原告提供的证据1，被告规划局、第三人恒昇公司无异议。被告规委会对其证明内容有异议，认为规委会只是审查总体指标，且原告提供的附图并不是被告规委会制作的，规委会也没有同意附图。本院认为，其中规委会2014年5月30日第三次会议纪要是原告诉讼请求要求撤销的标的，不属于证据，本院不予评判，设计图纸没有证据证明是会议纪要附图，其证明目的本院不予采信。对原告提供的证据2、二被告及第三人没有异议本院予以采信。证据3、4、5，二被告及第三人对证据的真实性无异议，对证明目的有异议，本院采信该证据的真实性，对证明内容根据庭审查实的情况酌情予以认定。原告提供证据6，系现行法律法规，不属于证据不作证据评析。
对第三人恒昇公司提供的证据，原告、被告规划委、规划局对真实性无异议，但原告认为，该证据与本案被诉行政行为及本案争议焦点没有直接的关系。本院认为，原告对该证据质证意见成立，对该证据本身及所反映的基本事实予以认可。
本院根据庭审举证、质证采信的证据及当事人的陈述认定如下事实：
2007年2月15日，原告与延吉市依兰镇北大村协议联合开发建设北辰小区，该小区一期工程在没有任何审批手续的情况下施工建设，于2012年年底由原告投资建设完成。2012年12月26日该地块经吉林省国土资源厅批准转为建设用地，2013年5月3日，被告市规划局作出北辰小区三期建筑工程规划条件（编号TJ2013042号）。2014年5月29日，被告规委会第三次会议通过《关于上报州城镇规划委员会规划建设项目的研究意见》的会议纪要，该会议纪要中原则同意北辰小区建设项目A设计方案，该方案对原规划指标进行了部分变动。2014年6月5日，被告规划局再次作出北辰小区三期建筑工程规划条件（编号TJ2013042号），对2013年5月3日规划条件的容积率、建筑密度等指标进行了变动。2014年7月30日，该地块开发使用权由第三人恒昇公司通过挂牌出让方式取得。被告规划局尚未作出北辰小区项目三期的建设工程规划许可证及建筑工程红线图。
另查，2013年7月10日，州城镇规划委审议通过了北辰校区项目指标及建筑方案。
再查，第三人万隆公司欲开发建设北辰小区2、3期，曾委托具有相关资质的设计单位设计规划设计方案，后因第三人恒昇公司取得该地块的土地使用权，第三人万隆公司退出北辰小区项目。第三人恒昇公司取得土地使用权后，没有再行委托设计单位进行设计，参照万隆公司的规划设计方案。
本院认为，原告作为北辰小区一期工程的开发单位，其相邻北辰小区3期的规划情况与其存在利害关系，原告具备主体资格。原告昕鑫公司现主张，被告规划局变更之前作出的北辰小区3期规划条件，影响其权利义务要求撤销变更规划条件的行为。本院认为，建设项目的规划情况应以被告规划局最终审核颁发的规划许可证及红线图为准，被告规划局作出的规划条件，虽作为土地出让依据使用，但其仅是行政机关作出规划许可整个过程中的中间行为，并非最终对外发生法律效力的成熟的行政许可行为，被告规划局至今未向任何建设单位出具规划许可证及红线图。故被告变更规划条件的行为，对原告的权益明显不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定如下：
驳回原告昕鑫房地产开发有限公司的起诉。
案件受理费50元(原告已预交)，退还给原告。
如不服本裁定，可在接到裁定书之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院。
审判长 李 相 根
审判员 黄善姬审判员姜慧娟
二〇一六年二月三日
书记员 韩 樱