四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川行终968号
上诉人（原审原告）罗绍珍，女，1932年2月18日出生，汉族，住四川省汉源县。
委托代理人江秀富（罗绍珍之子），男，1955年10月1日出生，汉族，住四川省汉源县。
被上诉人（原审被告）汉源县人民政府。住所地：四川省汉源县富林镇滨湖大道。
法定代表人郑朝彬，县长。
委托代理人周跃明，汉源县安乐乡人民政府副乡长。
委托代理人赵小兵，四川雅州律师事务所律师。
上诉人罗绍珍因诉汉源县人民政府（以下简称汉源县政府）不履行颁证法定职责及行政赔偿一案，不服四川省雅安市中级人民法院（2016）川18行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
罗绍珍向法院起诉，请求判令汉源县政府履行政府职责，向原告颁发土地承包经营权证、林权证，并登记造册，确认承包经营权，赔偿原告的务工、差旅、食宿费；依法办理退耕还林，补发应得收益，并支付迟延履行的双倍利息。
一审法院经审理查明，1984年7月27日，汉源县安乐乡水沟村取得0009095号《林权证书》，面积为2200亩。1999年1月21日，安乐乡水沟村村民委员会与该村造林小组代表江秀洪签订《关于安乐乡水沟村集体荒山植树造林合同书》，约定将本村集体荒山和5组荒芜土地约1万亩承包给造林小组开发利用。2001年2月19日，被告向江秀洪、江焕荣等人颁发《临时林权证书》（汉临时林权字NO:08号），该证载明：原林权单位“安乐乡水沟村集体”，经营使用期限“伍拾年”，面积为“壹万亩”，“下列林权依法转让归江焕荣、姜军、江秀洪、江兵、贾洪举、甘成良所有，……。转让期满后归还原林权单位”。原告因在第二轮农村土地承包中未与村组签订农村土地承包合同及林权问题，向有关部门反映。2004年10月28日，汉源县农工办、汉源县监察局、汉源县政府信访办、汉源县林业局、汉源县农业局联合作出《关于安乐乡水沟村4、5、6组村民上访反映问题的调查处理意见》，该意见确定：荒山问题由林业局会同安乐乡政府落实处理意见；水沟村5组承包土地问题在农业局指导下由安乐乡政府落实。2006年8月30日，汉源县林业局为江秀洪、江焕荣等人换发5104311650号《临时林权证书》，并将面积纠正为2200亩。2014年3月26日，原告向被告提起申请，要求颁发土地承包经营权证、林权证。被告相关部门对原告申请的事项进行讨论研究，并于2014年11月4日到原告承包地现场确认四至边界。2014年11月5日，安乐乡人民政府向汉源县信访办出具情况报告，再次对承包土地问题的具体情况及解决办法作了说明。同日，安乐乡人民政府向原告之子江秀富作出信访答复意见书，将土地承包等问题的解决方式告知江秀富。江秀富出具《息诉息访承诺书》，承诺按乡政府的处理办法组织相关农户划清四至边界。2016年1月，被告委托相关资质部门对原告所在组的土地进行了航拍。2016年3月7日，安乐乡人民政府出具《关于水沟村5组部分农户土地承包问题处理的情况说明》，说明：2014年开始，安乐乡启动农村集体土地承包经营权确权登记时（目前还未完成），已将22户农户反映的土地纳入确权范围，能明确边界的已确权；不能明确边界的，作为有纠纷土地调查，但暂不确权，待纠纷处理完（四至边界明确）后再确权到户。
一审法院认为，原告要求被告履行职责，其核心是请求被告颁发土地证、林权证，故本案争议焦点在于原告要求被告履行颁发土地承包经营权证、林权证职责是否符合法律规定。
第一、原告的诉讼请求缺乏事实依据。原告尚未与村组签订第二轮农村土地承包经营合同，且四至界限存在争议处于待定状态。原告所主张的林权证与水沟村0009095号林权证及江秀洪、江焕荣等六人的5104311650号《临时林权证书》存在争议。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条的规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。本案中，由于土地承包经营权、林权存在争议，并不具备要求颁证的前提条件，请求颁证缺乏事实依据。同时，被告在原告提出申请前后，也转送并安排相关部门予以处理，其行为并无不当。
第二、原告的诉讼请求缺乏法律依据。其一、被告有无颁发土地承包经营权证、林权证的法定职责。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、《中华人民共和国森林法》第三条第二款的规定，被告具有颁发土地承包经营权证、林权证证书，确认相应权属的法定职责。其二、颁发农村土地承包经营权证、林权证的法定条件和程序。根据农业部《农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款、第四条、第七条和《中华人民共和国森林法实施条例》第五条、《林木和林地权属登记管理办法》第二条第一款的规定，要求：1.颁发农村土地承包经营权证的程序。需先签订土地承包合同，然后发包方将相关材料报送乡、镇政府初审合格后，由乡、镇政府报县级以上地方政府农业部门审核，符合规定的，报同级政府颁发农村土地承包经营权证。2.颁发林权证的程序。县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责，林木、林地的所有者或者使用者向县级政府林业主管部门申请林权登记，提供登记申请、权属证明等文件材料，经登记机关初步审查、调查、公告等程序后予以登记或不予登记。
上述法律规定表明，被告履行颁证职责的前提是由适格主体依法定程序向法定的经办机构提出申请。被告本身并不是受理农村承包经营权证、林权证颁证申请的经办机构，原告直接向被告提出颁证申请不符合法律的规定。对原告要求被告履行颁发土地承包经营权证、林权证的请求，被告收到申请后及时交办相关工作部门，并告知了原告申请事项的主管部门、办理程序等，已适当履行了相关作为义务。故原告上述诉求缺乏事实依据和法律依据，一审法院不予支持。
对于原告要求赔偿损失及依法办理退耕还林，补发应得收益，并支付迟延履行的双倍利息的请求，该请求依附于被告不作为的基础法律关系，因原告诉被告不作为的诉求法院不予支持，且原告也未提供相应损失的证据、依据，故对该诉求法院亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告罗绍珍的诉讼请求；案件受理费50元，由原告罗绍珍负担。
罗绍珍上诉称：一审法院对罗绍珍提交的第2组证据和第4组证据不予采信，而对汉源县政府提交的第2组证据和第3组证据予以采信，显失公平；一审法院认定罗绍珍的诉讼请求缺乏事实和法律依据并驳回罗绍珍的诉讼请求不当；因罗绍珍实际遭受了误工、车旅、食宿费和退耕还林应得收益等损失，罗绍珍提出的赔偿前列损失等请求应予支持；原审判决认定事实部分不当，适用法律部分错误，判决结果与认定的部分事实和适用的部分法律矛盾。请求撤销四川省雅安市中级人民法院（2016）川18行初18号行政判决，改判支持罗绍珍一审各项诉讼请求；判令汉源县政府承担本案一审、二审案件受理费。
汉源县政府答辩称：一审法院证据采信正确，认定罗绍珍的诉讼请求缺乏事实与法律依据并驳回罗绍珍的诉讼请求是完全正确的；罗绍珍提出的赔偿误工、车旅、食宿费和办理退耕还林、补发应得收益等请求于法无据，不应支持；罗绍珍提出的上诉请求和理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。
罗绍珍向一审法院提交并经庭审质证的证据材料有：
1.《关于安乐乡水沟村4、5、6组村民上访反映问题的调查处理意见》；2.村民2005年3月9日提交的请示；3.汉源县安乐乡人民政府信访答复意见书、《息诉息访承诺书》、水沟村5组情况说明；4.协议书；5.信访事项不予受理告知书。
汉源县政府向一审法院提交并经庭审质证的证据材料有：
1.水沟村村民委员会紧急通知；2.乡、村、组相关人员与要求颁证的村民2014年11月3日到承包地的现场照片6张和“争议制图”一份；3.安乐乡人民政府《关于水沟村江秀富到中央巡视组反映问题的情况报告》、信访答复意见书；4.《息诉息访承诺书》、照片；5.水沟村5组承包地块分布示意图、调查表；6.汉源县林业局《关于安乐乡水沟村林权纠纷案档案材料的说明》、林权证存根；7.汉源县政府《关于印发〈汉源县宜林荒山荒坡荒滩荒沟和林木使用权有偿转让管理暂行办法〉的通知》（汉府发[1997]75号）、《关于印发〈汉源县开发宜林“四荒”资源的规定〉的通知》（汉府发[1998]61号）、《关于安乐乡水沟村集体荒山植树造林合同书》；8.《临时林权证书》（汉临时林权字NO：08号）；9.《关于安乐乡水沟村集体荒山植树造林合同的补充协议》；10.5104311650号《临时林权证书》；11.承包地荒芜现状照片3张。
上述证据均已随卷移送本院。一审庭审笔录记载了当事人对上述证据的质证意见，二审中双方未发表新的质证意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”和《中华人民共和国森林法》第三条第二款“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权”的规定，汉源县政府具有颁发土地承包经营权证、林权证，确认相应权属的法定职责。
《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：承包合同自成立之日起生效；承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农业部《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”上述规定表明，签订土地承包合同并经过法定的审核程序是县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证的前提。本案中，罗绍珍和汉源县政府均认可罗绍珍未与发包方签订第二轮农村土地承包经营合同，亦未经过法定的审核程序，故罗绍珍所提判令汉源县政府履行颁发农村土地承包经营权证职责的诉讼请求，一审不予支持并无不当。
根据《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第二款和第三款“单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权。使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权”的规定，罗绍珍依法取得林木所有权或集体林地、林木的使用权并向汉源县政府林业主管部门提出登记申请是汉源县政府向其颁发林权证的前提，罗绍珍所举证据不能证明其已依法取得林木所有权或集体林地、林木的使用权并向汉源县政府林业主管部门提出了登记申请，故罗绍珍所提判令汉源县政府履行颁发林权证职责的诉讼请求，一审不予支持并无不当。
前述法律规定表明，汉源县政府履行颁证职责需由适格主体依法定程序向法定的经办机构提出申请，汉源县政府本身并不是受理农村土地承包经营权证、林权证颁证申请的经办机构。汉源县政府收到罗绍珍要求汉源县政府履行颁发土地承包经营权证、林权证职责的申请后及时交相关工作部门处理，并告知罗绍珍申请事项的主管部门、办理程序等，已适当履行了相关作为义务。罗绍珍认为汉源县政府未依法履行颁发土地承包经营权证、林权证职责的理由不能成立。
对于罗绍珍要求汉源县政府赔偿损失及依法办理退耕还林、补发应得收益并支付迟延履行的双倍利息的诉讼请求，该请求依附的事实根据是汉源县政府未依法履行颁证职责，因罗绍珍认为汉源县政府未依法履行颁证职责的理由不能成立，罗绍珍提供的证据既不能证明其遭受损失的具体金额，也不能证明汉源县政府的行政行为与该损失具有因果关系，对罗绍珍的该诉讼请求，一审不予支持并无不当。
综上，罗绍珍的上诉理由不能成立。一审法院判决驳回罗绍珍的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人罗绍珍负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘洪峰
审判员 王代伍
审判员 牟 琼
二〇一七年四月十七日
书记员 王 耸
附本判决适用的相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。