浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙03行终347号
上诉人（原审原告）谢丽丽，女，1963年1月7日出生，汉族，住温州市鹿城区。
被上诉人（原审被告）温州市公安局鹿城区分局，住所地温州市鹿城区广场路118号。
法定代表人金国平，局长。
负责人周小侠，该局党委委员。
委托代理人邾恒治，该局民警。
上诉人谢丽丽因诉温州市公安局鹿城区分局（以下简称鹿城公安分局）治安行政处罚一案，不服温州市鹿城区人民法院（2016）浙0302行初114号判决，向本院提起上诉。本院于2016年10月11日受理后，依法组成合议庭，于2016年11月16日公开开庭审理了本案。上诉人谢丽丽、被上诉人鹿城公安分局的负责人周小侠及其委托代理人邾恒治到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
鹿城公安分局于2015年12月16日作出温鹿公（门）行罚决字〔2015〕13367号《行政处罚决定书》，主要内容为：现查明，2015年12月15日19时许，在第二届世界互联网大会举办期间，原告谢丽丽随身携带上访材料到浙江省桐乡市乌镇非正常上访被公安机关查获。情节较重。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第十一条第一款之规定，决定给予原告行政拘留十日并收缴拆迁问题上访材料一份的行政处罚。
原判认定，在浙江省桐乡市乌镇召开第二届世界互联网大会期间，原告谢丽丽与其他信访人员陈作仁、潘岳松、黄学祥等十余人，随身携带上访材料，乘坐温州至嘉兴的长途客车，到乌镇进行非正常上访，于2015年12月15日19时许在乌镇北庄桥公安检查站被当地公安机关查获。后原告被温州市鹿城区大南街道办事处的工作人员带回温州。被告鹿城公安分局于2015年12月16日对原告的上述行为进行立案，经调查、告知、审批等程序，于同日作出被诉处罚决定，并送达原告。原告不服，提起本案诉讼。
原判认为：1、根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款及《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的规定，信访活动中的行政案件可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案中，被告鹿城公安分局作为原告谢丽丽居住地的公安机关，对原告在本案中的违法行为具有管辖权。2、根据《信访条例》第十八条第一款、第二十条规定，信访人员在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序；采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。在浙江省桐乡市乌镇召开的第二届世界互联网大会，规格高，影响大，我国国家领导人、世界各国领导人等重要人士均出席该次会议。会议举办地属于高度敏感及重点保卫区域，会议期间该处不接待信访人员走访。原告为解决拆迁问题赴乌镇上访，至乌镇北庄桥公安检查站时被当地公安机关查获，其虽未进入会议核心区域，但原告的上述行为已构成在会议举办期间到乌镇非正常上访，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，构成扰乱公共场所秩序，且根据《浙江省公安厅关于违反治安管理行为情节认定的意见》的相关规定，属情节较重。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱公共场所秩序，情节较重的，处五日以上十日以下拘留。第十一条第一款规定，办理治安案件所查获的毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具，应当收缴，按照规定处理。被告据此决定给予原告行政拘留十日的处罚并收缴上访材料一份，并无不当。3、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十三条规定，在作出行政处罚决定前，应当告知违法嫌疑人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知违法嫌疑人依法享有陈述权和申辩权。适用一般程序作出行政处罚决定的，采用书面形式或者笔录形式告知。本案中，被告在作出被诉处罚决定前已通过告知笔录的形式告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及其依法享有的陈述、申辩权，原告亦在该告知笔录上签名确认。原告主张被告未向其送达告知书，告知笔录和处罚是同步进行的，剥夺了原告依法享有的陈述和申辩权，无事实和法律依据，不予支持。被告鹿城公安分局经立案、调查、告知、审批后作出被诉处罚决定并送达原告，程序合法。综上，被诉处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告要求撤销被诉处罚决定的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，依法应予驳回。据此判决驳回原告谢丽丽的诉讼请求。
上诉人谢丽丽诉称：一、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款规定“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。”本案上诉人由鹿城区街道工作人员从乌镇带回温州，移交公安机关处理，并没有违法行为发生地公安机关移交违法行为人居住地公安机关管辖的任何移交手续，被上诉人对上诉人作出被诉处罚决定属于超越管辖。二、上诉人没有到达乌镇，而是在北庄桥被当地公安机关查获。被上诉人提供的证据包括海盐县公安局民警沈超、沈吉的抓获经过，均无证明效力。上诉人没有扰乱公共场所秩序的具体行为，更不存在情节严重。三、被上诉人同时送交行政处罚告知笔录与处罚决定书，剥夺上诉人陈述和申辩的权利。四、上诉人没有实施扰乱公共场所秩序的行为，被诉处罚决定适用法律、法规错误。综上，请求改判撤销被诉行政处罚决定。
被上诉人鹿城公安分局辩称：一、谢丽丽与信访人员潘岳松、黄学祥、施秀华、季秀莲等十余人，在第二届世界互联网大会举办期间，均随身携带上访材料，一起乘坐温州|至嘉兴的长途客车，到会议举办地浙江省桐乡市乌镇进行非正常上访，于2015年12月15日19时许在乌镇北庄桥公安检查站被当地公安机关查获。以上事实有谢丽丽本人陈述和申辩，证人王某、严某、裴某、杨某证言，上访材料的证据保全决定书及清单，抓获经过，分流点检查情况说明，检查笔录等证据予以证实。谢丽丽等人的行为己严重扰乱正在乌镇召开的世界互联网大会的正常秩序，其扰乱公共场所秩序的违法行为事实清楚，证据充分。谢丽丽随身携带并被现场查获的上访材料，是其到世界互联网大会举办地乌镇进行非正常上访、实施扰乱公共场所秩序的作案工具，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十一条第一款之规定，应当收缴。故被上诉人对谢丽丽随身携带并用于非正常上访的作案工具上访材料予以收缴并无不当。二、根据国务院《信访条例》、《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》等的相关规定，信访人员采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，本案案发地浙江省桐乡市乌镇正在召开第二届世界互联网大会，会议期间该处不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。本案中，信访人员谢丽丽、潘岳松、黄学祥、施秀华、季秀莲等人，均随身携带上访材料，于2015年12月15日到达正在举办世界互联网大会的桐乡市乌镇进行非正常上访，被当地公安机关查获。谢丽丽等人的行为己违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，构成扰乱公共场所秩序。且此次世界互联网大会规格高，影响大，我国国家领导人、世界各国领导人等重要人士均出席该次会议，会议举办地属于高度敏感及重点保卫区域。谢丽丽等人在世界互联网大会举办期间，到会议举办地乌镇进行非正常上访的行为，根据《浙江省公安厅关于违反治安管理行为情节认定的意见》的相关规定，属于情节较重。据此，被上诉人根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，对谢丽丽处以行政拘留十日的处罚，定性准确，适用法律正确，处罚幅度适当。三、上诉人提出其行为发生在桐乡市乌镇，鹿城公安分局没有管辖权并对其作出行政处罚。根据《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》以及《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，在处置信访活动中违法犯罪行为时，由违法犯罪行为地公安机关管辖。由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖。被上诉人系谢丽丽的居住地公安机关，依法具有案件管辖权。本案并非违法行为发生地（查获地）公安机关移交被上诉人管辖，而是由负责信访工作的鹿城区大南街道工作人员按照信访工作要求和规定，从桐乡市乌镇信访人员分流点，将谢丽丽带回温州，因发现谢丽丽的非正常上访行为涉嫌违法，将其移送公安机关处理。故本案不属于移送管辖。综上，请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人在一审诉讼中提交的证据均已移送至本院。二审中，各方当事人均没有提供新的证据。原判认定的事实有相应的证据印证，本院予以确认。
本院认为：一、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》规定，在处置信访活动中违法犯罪行为时，要严格执行《公安机关办理行政案件程序规定》和《公安机关办理刑事案件程序规定》的规定，由违法犯罪行为地公安机关管辖。由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖。本案中，被上诉人作为上诉人的居住地公安机关，根据以上规定对上诉人的涉案行为具有管辖权。二、被上诉人鹿城公安分局提供的上诉人谢丽丽、证人王某、严某、杨某、裴某的询问笔录，检查笔录，证据保全决定书，证据保全清单，分流点检查情况说明，抓获经过等证据材料相互印证，能够证明被诉行政处罚所认定的基本事实，原审判决予以确认并无不当，本院予以认定。三、根据国务院《信访条例》第十八条、第二十条的规定，信访人员在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序；采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。在浙江省桐乡市乌镇召开的第二届世界互联网大会，规格高，影响大。会议举办地属于高度敏感及重点保卫区域，会议期间该处不接待信访人员走访。上诉人于会议举办期间到乌镇非正常上访，被当地公安机关查获，被上诉人鹿城公安分局认定其构成扰乱公共场所秩序，且情节较重，并无不当。四、《中华人民共和国治安管理处罚法》第十一条第一款规定：“办理治安案件所查获的毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具，应当收缴，按照规定处理”。上诉人随身携带并被查获的上访材料系其到乌镇非正常上访的作案工具，被上诉人鹿城公安分局依据上述规定予以收缴，并无不当。五、上诉人已在行政处罚告知笔录签字并提出申辩意见，被上诉人在作出行政处罚决定前，已按照法律规定告知当事人拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。上诉人认为告知与处罚同日作出即违反行政程序，缺乏法律依据。上诉人虽提出申辩但没有新的事实、理由和证据，不影响被上诉人依据已经查明的事实作出处罚决定。因此，上诉人要求撤销该行政处罚决定的理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人谢丽丽负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 苏子文
审 判 员 来 敏
代理审判员 郑 宇
二〇一六年十二月五日
书 记 员 谭敏娟
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。