广东省广州市天河区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗天法行初字第157号
原告：中国石化销售有限公司华南分公司，地址广州市荔湾区中山七路81号1402房。
负责人：田中山，总经理。
委托代理人：谌秋林、周郁萍，均系广东华商律师事务所律师。
被告：广州市交通委员会，住所地广州市天河区天河南二路1号。
法定代表人：陈小钢，主任。
委托代理人：邢婧妍、宋强，均系该委工作人员。
原告中国石化销售有限公司华南分公司（中石化华南公司）诉被告广州市交通委员会（以下简称广州市交委）交通行政处罚行政纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年4月13日公开开庭进行了审理。原告中石化华南公司的委托代理人谌秋林、周郁萍，被告广州市交委的委托代理人邢婧妍、宋强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告中石化华南公司诉称：1.广州市交委作出的粤穗交罚[2014]S20140909001号行政处罚决定没有查明事实。根据穗府行复[2014]1518号行政复议决定书第二页“被申请人答复”的“基本事实”称：“2014年8月19日，我委综合行政执法局接到广东省南沙航道局《航道违法案件告知表》（案件编号2014007），向我委综合行政执法局举报：中国石化销售有限公司华南分公司（下称石化华南分公司）未经航道管理部门同意，擅自在洪奇沥水道京珠高速洪奇沥大桥上游100米处新建水下过河管道……”证明广州市交委认定我公司在2014年8月22日在广州市洪奇沥水道京珠高速洪奇沥大桥上游100米处施工埋设水下过河管道并从而作出行政处罚。但是，2014年8月，我公司根本未在广州市洪奇沥水道京珠高速洪奇沥大桥上游100米处施工埋设水下过河管道。广州市交委不顾我公司成品油管道在2005年就已经埋设好竣工之事实，不顾管道已经通油十年之事实，在没有证据的情况下，擅自认定我公司在2014年8月22日在广州市洪奇沥水道京珠高速洪奇沥大桥上游100米处施工埋设水下过河管道。广州市交委于2014年9月28日作出的行政处罚决定认定事实错误，缺乏证据支持。2.我公司2004年在建设管道前，已经依法取得航道管理部门的同意，广州市交委认定我公司管道建设未经航道管理部门同意属于认定事实错误。2004年11月29日，广东省航道局下发粤航道复字[2004]350号《关于珠三角成品油管道采用定向钻工艺穿越航道的复函》，同意我公司采用定向钻工艺穿越航道。2004年12月6日，中山市水利局下发中水函[2004]128号《关于珠三角成品油管道工程穿越洪奇沥等六条水道的复函》，明确同意我公司管道穿越“洪奇沥水道、白花海、东河、坦洲排灌河、磨刀门水道、西沥河等大中型河流”。3.即使我公司管道穿越洪奇沥水道未经航道管理部门同意，但是我公司管道工程于2005年竣工通油，根据行政处罚法，广州市交委2014年对我公司作出的处罚违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条关于“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”之规定。珠三角成品油管道2005年竣工通油，至2014年广州市交委实施处罚时，间隔9年多时间。即使我公司管道穿越洪奇沥水道未经航道管理部门同意，广州市交委如果实施处罚，也只能在2008年之前。但是广州市交委却在9年后的2014年对我公司作出处罚。其处罚行为显然违反了行政处罚法的上述规定。综上所述，请求法院撤销广州市交委作出的粤穗交罚[2014]S20140909001号行政处罚决定并负担本案诉讼费用。
被告广州市交委辩称：1.2014年8月19日，我委综合行政执法局接到广东省南沙航道局《航道违法案件告知表》，向我委举报：中石化华南公司未经航道管理部门同意，擅自在洪奇沥水道京珠高速洪奇沥大桥上游100米处新建水下过河管道，且未设置任何管线跨越航道的警示标志。2014年8月22日，我委执法人员到广州市洪奇沥水道京珠高速洪奇沥大桥上游100米处展开日常稽查，发现该公司涉嫌未经航道部门批准，擅自埋设过河水下管线的行为，对此，我委执法人员还专门前往体育西路中石化大厦，对该公司相关工作人员进行了询问。针对中石化华南公司上述违法行为，2014年9月2日，我委向该公司发出了《责令改正通知书》，要求该公司立即改正相关违法行为并限期完善相关手续。但是，该公司没有履行。2014年9月17日，经认真调查研究后，我委对中石化华南分公司发出《违法行为通知书》。2014年9月19日，中石化华南公司向我委递交了陈述申辩意见，但既没有改正违法行为，也没有提出合法的理由。中石化华南公司的行为构成“未经航道部门同意，擅自建设水下过河管道，并违反设置助航标志的相关规定”，扰乱了航道管理秩序。该行为违反了《广东省航道管理条例》第十三条、第十四条和第十九条的规定，我委依据《广东省航道管理条例》第二十九条第（二）项的规定，作出粤穗交罚[2014]S20140909001号行政处罚决定。后该公司不服，向广州市人民政府提起行政复议，2015年2月12日，市政府作出行政复议决定，维持我委所作出的行政处罚决定。同时，我委收到广州市发展和改革委员会文件，此份文件中明确提到要求中石化华南公司针对该案件涉案路段进行安全隐患整治。2.《广东省航道管理条例》第十三条规定：“在通航水域修建下列设施，必须符合国家规定的通航标准和航道发展规划，建设单位和个人应征得航道部门同意后，方可办理其他报批、报建手续：……（三）修建桥梁、栈桥、隧道、渡槽以及埋设或架设缆线、管道；……上述设施的修建，涉及到水利、规划等有关部门的，建设单位和个人还应分别报有关部门审核。”第十四条规定：“修建本条例第十三条所列工程设施，建设单位或个人开工前必须通知航道部门参与监督放线；工程施工完毕应按通航要求及时清除遗留物；工程竣工应有航道部门参加验收。”第十九条规定：“在通航水域上进行测量、挖泥、打捞、钻探、打桩、爆破以及其他的水上水下施工作业的单位或个人，应报航道部门审核同意，并由航道部门发布航道通告。施工完毕对围堰等遗留物必须及时清除，并应经航道部门验收。发布航道通告应同时抄送当地港航监督部门。”第二十九条规定：“对违反本条例规定的单位或个人，地级市以上航道部门除责令其停止违法行为、限期采取补救措施、排除妨碍、赔偿损失外，按下列规定处罚：……（二）违反本条例第十三条、第十四条、第十九条规定，未经批准或不按批准范围擅自进行施工作业的，责令其停止施工、限期拆除建筑物或设施，并处1万元以上3万元以下罚款；……”据此，我委对其作出罚款3万元的行政处罚。3.根据《广东省航道管理条例》的规定，在通航水域修建设施，埋设或架设缆线、管道等，必须征得航道部门同意后，方可办理其他报批、报建手续，且开工前必须通知航道部门参与监督放线，相关施工需要航道部门同意，工程竣工应有航道部门参加验收，工程施工完毕应按通航要求及时清除遗留物。但是，中石化华南公司在实施过江管线埋设时显然没有遵守《广东省航道管理条例》的上述规定，且在我委发出《责令改正通知书》后拒不整改。综上所述，我委是在充分调查、审核的基础上依法作出行政处罚决定的。请法院驳回中石化华南公司请求，维护航道水域正常管理秩序。
经审理查明：2014年8月9日，广东省南沙航道局制作案件编号为2014007的《航道违法案件告知表》，举报广州市交委综合执法局中石化华南公司未经航道部门同意，擅自在洪奇沥水道京珠高速洪奇沥大桥上游100米处新建水下过河管道，且未设置任何管线跨越航道的警示标志，存在较大安全隐患。同时该局提出处理建议，认为：“根据《广东省航道管理条例》第三章第十三条、第十五条之规定，该当事人应立即停止使用该管线，并到我局联系办理有关航道行政审批手续。如该管线最终未能得到批复同意建设，当事人须限期自行拆除，清除水下遗留物，恢复航道原状，并报我局前往验收。”
广州市交委综合执法局收到上述举报后，派遣执法人员前往举报地点及中石化华南公司办公地址进行调查，先后对中石化华南公司工作人员黄某乙、刘某、段某进行询问。上述人员均承认跨洪奇沥水道的珠江三角洲成品油管道工程的业主系该公司，但该工程开工时间是2004年，并已竣工多年。广州市交委执法人员还拍摄了现场视频和照片，但未显示拍摄现场有施工迹象。2014年9月2日，广州市交委向中石化华南公司作出责令改正通知书，认定中石化华南公司未经航道部门许可，擅自在洪奇沥水道京珠高速洪奇沥大桥上游100米处进行管道铺设施工和航标设置，根据《广东省航道管理条例》第十三条、第十五条的规定，责令该公司到相关交通部门补办项目及管道警示标志审批手续、恢复航道原貌。2014年9月18日，广州市交委向中石化华南公司邮寄送达违法行为通知书，告知该公司因其于2014年8月22日在广州市洪奇沥水道京珠高速洪奇沥大桥上游100米处未经航道部门批准擅自埋设水下过河管道，拟对其作出罚款30000元的处罚，并告知其可在三日内提出陈述、申辩。中石化华南公司向广州市交委提出书面申辩，认为违法行为通知书认定与事实不符，其成品油管道于2004年建设，2006年投产，由中华人民共和国建设部批准建设，是广东省重点项目工程。广东省航道局及中山市水利局已分别批复同意其定向钻穿越洪奇沥水道。
广州市交委于2014年9月28日对中石化华南公司作出粤穗交罚[2014]S20140909001号行政处罚决定，认定如下事实：2014年8月22日执法人员在广州市洪奇沥水道京珠高速洪奇沥大桥上游100米处进行日常稽查，发现中石化华南公司有未经航道部门批准擅自埋设水下过河管道的行为。对于中石化华南公司书面申辩理由不予采纳，并根据《广东省航道管理条例》第十三条、第十四条、第十九条、第二十九条第（二）项的规定，给予罚款30000元的行政处罚。
另查明，广东省南沙航道局曾于2013年6月26日向中石化华南公司发函告知：“我局在航道巡查中发现你司未经航道部门同意擅自在洪奇沥水道京珠高速大桥河段违法修建输油管道穿越航道工程。根据《广东省航道管理条例》第三章第十三条规定：在通航水域修建拦河、临河、跨（过）河建筑物或设施，建设单位应征得航道部门同意后方可实施。为确保工程所在航道通航安全及输油管道的自身安全，请你司立即到我局办理输油管道穿越航道工程的航道行政审批手续，否则，由此造成的一切后果将由你司承担。”
广东省航道局于2004年11月29日向中国石化销售有限公司珠三角成品油管道项目经理部作出粤航道复字[2004]350号《关于珠三角成品油管道采用定向钻工艺穿越航道的复函》，对该项目经理部报送的《关于珠三角成品油管道采用定向钻工艺穿越航道的函》作出批复，认为设计方案满足《内河通航标准》和航道发展规划要求。同时要求建设单位备齐有关审批资料到各航道管理单位办理过河管道通航标准审批手续，工程竣工应向该局提交管道埋置深度等技术资料备查。同年12月6日，中山市水利局对该项目经理部报送的《关于珠三角成品油管道采用定向钻工艺穿越航道的函》作出中水函[2004]128号《关于珠三角成品油管道穿越洪奇沥等六条水道的复函》，原则上同意成品油管道的路由方案，管道穿越洪奇沥水道等六条大中型河流。
本院认为：《广东省航道管理条例》第十三条第一款规定：“在通航水域修建下列设施，必须符合国家规定的通航标准和航道发展规划，建设单位和个人应证得航道部门同意后，方可办理其他报批、报建手续：……（三）修建桥梁、栈桥、隧道、渡槽以及埋设或架设缆线、管道；……”第十四条规定：“修建本条例第十三条所列工程设施，建设单位或个人开工前必须通知航道部门参与监督放线；工程施工完毕应按通航要求及时清除遗留物；工程竣工应有航道部门参加验收。”第十九条第一款规定：“在通航水域上进行测量、挖泥、打捞、钻探、打桩、爆破以及其他的水上水下施工作业的单位或个人，应报航道部门审核同意，并由航道部门发布航道通告。施工完毕对围堰等遗留物必须及时清除，并应经航道部门验收。”本案中，广州市交委执法程序的启动源于广东省南沙航道局的举报告知，相关航道违法告知表亦是其作出后续处罚之重要证据。在举报告知中航道部门称中石化华南公司未经航道部门同意，擅自在洪奇沥水道京珠高速洪奇沥大桥上游100米处“新建”水下过河管道，且未设置任何管线跨越航道的警示标志。但经广州市交委现场调查及其他证据显示，涉案成品油管道并非“新建”，而是早已建成投产，广东省南沙航道局的举报告知明显与事实存在重大出入。而关于该管道的埋设是否经航道部门同意，中石化华南公司亦向广州市交委提交了广东省航道局同意该管道穿越相关航道的复函等材料。广州市交委未就上述情况向广东省南沙航道局等相关航道部门核实，即草率认定中石化华南公司未经航道部门批准擅自埋设过河管道，并据此作出相应处罚，明显事实不清、证据不足。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告广州市交通委员会作出的粤穗交罚[2014]S20140909001号行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告广州市交通委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省广州市中级人民法院。
审 判 长 黄 剑
人民陪审员 严建华
人民陪审员 叶小玲
二〇一五年十一月三日
书 记 员 马妮娜