中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申32号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）洛阳市卉艺花木有限公司，住所地河南省洛阳市洛龙区关林镇大西村。
法定代表人何宏伟，该公司经理。
委托代理人李晖，河南永晖律师事务所律师。
委托代理人王雷，河南永晖律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）洛阳市人民政府，住所地河南省洛阳市洛龙区开元大道228号。
法定代表人刘宛康，该市人民政府市长。
洛阳市卉艺花木有限公司（以下简称卉艺公司）因诉洛阳市人民政府（以下简称洛阳市政府）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2016）豫行终633号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审�员梅芳参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
河南省三门峡市中级人民法院一审查明：2001年6月，洛阳市政府颁发洛市国用（2001）字第5-042号《国有土地使用证》，确定卉艺公司享有9756.3平方米的土地使用权。用地坐标图显示总面积为11946.8平方米，其中建设用地9756.3平方米，道路用地面积为1740.5平方米。2003年5月卉艺公司将9756.3平方米中的8655平方米及道路用地1261.1平方米转让给洛阳中色汉兴铝业有限公司（以下简称中色汉兴）。卉艺公司剩余建设用地1101.3平方米（计1.653亩），道路用地468.1平方米（计0.703亩）。2003年6月6日，洛阳市政府为中色汉兴颁发了洛市国用（2003）字第3-50022号国有土地使用证，该土地证宗地图显示在卉艺公司洛市国用（2011）字第5-042号《国有土地使用证》证载范围内规划了一条道路，规划路中心线以西土地使用权归中色汉兴，规划路中心线以东土地使用权归卉艺公司。2003年洛阳市政府为卉艺公司颁发洛市国用（2003）第05005684号土地使用权证，证载建设用地面积为35.2平方米。四至为：东张军献用地，西规划路红线，南规划路红线，北规划路红线。
2011年7月6日，洛阳市政府下发洛政土（2011）157号《关于洛阳新区TDJYX-2011-47地块国有建设用地使用权出让方案的批复》，同意将洛阳新区TDJYX-2011-47地块国有建设用地使用权以挂牌方式公开出让。该地块包括了卉艺公司洛市国用（2003）第05005684号土地使用权证证载的土地面积，同时也包括了卉艺公司洛市国用（2001）字第5-042号国有土地使用证证载范围内规划的道路。2011年8月8日，洛阳新区TDJYX-2011-47地块国有建设用地使用权在洛阳市地产交易中心挂牌出让，洛阳浩德鑫置地有限公司（以下简称浩德鑫公司）等三家联合竞得该地块�国有建设用地使用权。该地块面积为23342.363平方米。成交单价每平方米壹仟玖佰伍拾元整。随后洛阳市国土资源局与浩德鑫公司等三家签订了国有建设用地使用权出让合同及补充协议。2011年9月7日浩德鑫公司等三家缴纳了土地出让金45517608.00元、契税1820704.32元。2011年12月12日，洛阳市国土资源局下发洛国土资（2011）463号《关于向洛阳浩德鑫置地有限公司出让国有建设用地使用权的批复》，同意将洛阳新区TDJYX-2011-47地块中的8189.75平方米国有建设用地使用权出让给浩德鑫公司。2012年12月31日，洛阳市国土资源局在洛阳日报上发布公告，公告显示洛阳市国土资源局已经受理浩德鑫公司东至洛阳大展房地产开发有限公司、西至洛阳市鑫和置业有限公司、北至洛阳恒生科技有限公司、南至开元大道国有建设用地使用权初始登记申请，限该地块的原权利人卉艺公司于公告之日�30日内到该局办理洛市国用（2003）第05005684号土地使用权证证载用地相关收回及补偿手续，逾期不办理，将依法对该地块进行处置。卉艺公司没有在规定的时间内到洛阳市国土资源局办理相关手续。2013年4月26日，洛阳市政府为浩德鑫公司颁发了洛市国用（2013）第05007268号国有土地使用证。
2013年5月13日，卉艺公司向洛阳市中级人民法院分别提起诉讼，要求：撤销卉艺公司洛市国用（2003）第05005684号土地使用权证；撤销洛阳市政府给浩德鑫公司颁发的洛市国用（2013）第05007268号国有土地使用证。2013年5月28日，洛阳市政府在为浩德鑫公司办理土地登记审批手续中显示注销了卉艺公司的洛市国用（2003）第05005684号土地使用权证。2014年8月28日，洛阳市中级人民法院作出（2014）洛行初字第408号行政判决，认为卉艺公司2001年取得了9756.3平方米建设用地使用权，在转�给中色汉兴8655平方米建设用地后，还剩余1101.3平方米建设用地使用权，而洛阳市政府给卉艺公司颁发的洛市国用（2003）第05005684号土地使用权证显示只有35.2平方米建设用地使用权。洛阳市政府的颁证行为认定事实不清。遂判决：确认洛阳市政府为卉艺公司颁发洛市国用（2003）第05005684号土地使用权证的行为违法。同时，洛阳市中级人民法院作出（2014）洛行初字第409号行政判决，认为洛阳市政府给浩德鑫公司颁发洛市国用（2013）第05007268号国有土地使用证行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。遂判决：驳回卉艺公司的诉讼请求。
2014年12月22日，卉艺公司向河南省三门峡市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，请求判令洛阳市政府赔偿因违法出让卉艺公司合法取得的土地及道路损失计14136000元。2015年3月16日，卉艺公司向河南省三门峡市中级人民法院提�诉讼，请求确认洛阳市政府将其合法拥有的1101.3平方米的建设用地使用权出让给洛阳浩德鑫置地有限公司的行为违法。2015年5月27日，该院作出（2015）三行初字第8号行政判决：确认洛阳市政府将卉艺公司合法拥有的1101.3平方米的建设用地使用权出让给洛阳浩德鑫置地有限公司的行为违法。该判决于2015年6月16日生效。2015年8月18日，河南省三门峡市中级人民法院委托河南华鼎资产评估有限公司对洛阳市卉艺花木有限公司1101.3平方米工业用地在2015年6月16日的市场价值予以评估。河南华鼎资产评估有限公司于2015年12月31日作出豫华鼎评报字（2015）第256号《洛阳市卉艺花木有限公司1101.3平方米工业用地价值的资产评估报告书》，结论为：在评估基准日2015年6月16日，委托方委托评估的资产评估净值为593,900.00元（人民币大写：伍拾玖万叁仟玖佰元整）。
河南省三门�市中级人民法院一审认为：洛阳市政府将卉艺公司合法拥有的1101.3平方米建设用地使用权出让给浩德鑫公司的行为，已经该院生效判决确认违法。因卉艺公司的土地已被洛阳市政府挂牌出让，且受让人浩德鑫公司已领取了国有土地使用权证，属善意。返还土地会损害善意第三人的合法权益，故洛阳市政府应按照卉艺公司1101.3平方米土地的原用途在洛阳市政府出让行为确认违法时的市场价支付相应的赔偿金，并负担定期存款利息。卉艺公司主张洛阳市政府是以商住用地将其1101.3平方米建设用地使用权违法出让、应按照商住用地予以赔偿，不符合《国家赔偿法》的相关规定，不予支持。卉艺公司起诉要求洛阳市政府赔偿违法出让468.1平方米道路用地的损失，但卉艺公司的洛市国用（2011）字第5-042号《国有土地使用证》并没有确认卉艺公司享有该道路用地的使用权，该诉�请求缺乏事实和法律依据，亦不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项之规定，于2016年1月26日作出（2015）三行初字第00002号行政赔偿判决书，判决如下：一、洛阳市人民政府在本判决生效后三十日内支付洛阳市卉艺花木有限公司赔偿金593,900.00元及利息（按中国银行同期半年期存款利率，自2015年6月16日起计算至该判决履行完毕之日止），逾期则按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定加倍支付迟延履行期间的债务利息。二、驳回洛阳市卉艺花木有限公司的其它诉讼请求。评估费10000元，由洛阳市人民政府负担。
卉艺公司不服，提起上诉。
河南省高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。
河南省高级人民法院二审认为：洛阳市政府将卉艺公司合法拥有的1101.3平方米的建设用地使用权出让给浩德鑫公司的行为，已经生效判决确认违法。一审法院判决洛阳市政府按照卉艺公司1101.3平方米土地的原用途在其出让行为确认违法时的市场价支付相应的赔偿金，并负担定期存款利息的处理正确。卉艺公司主张该1101.3平方米建设用地使用权应按商住用地予以赔偿，没有法律依据，不予支持。卉艺公司主张河南华鼎资产评估有限公司作出的豫华鼎评报字（2015）第256号资产评估报告程序不当且与事实不符，没有提供相关证据，不予支持。综上，一审法院行政赔偿判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，于2016年10月20日作出（2016）豫行终633号行政赔偿判决，驳回上诉，维持原判。
卉艺公司向本院申请再审称:本案一审、二审法院适用《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项之规定，属适用法律错误，应适用该法第三十六条第五项之规定，财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金。本案中，洛阳市政府出让卉艺公司土地的行为已经被法院确认违法，即洛阳市政府无权处分卉艺公司合法拥有的权益。洛阳市政府提交的土地拍卖成交确认书已承认争讼地块系以130万元/亩的价格进行拍卖转让，完全符合第三十六条第五项之规定，洛阳市政府应以130万元/亩的价格向再审申请人支付赔偿金。然本案一审、二审法院却适用《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项之规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案最终以缺乏评估基础的评估报告作为赔偿标准违背法律规定，以此为基础得出的判决结果使得洛阳市政府没有因为自己的违法行�受到惩罚，反而获利。请求:1.撤销（2016）豫行终633号行政赔偿判决书；2.改判洛阳市政府按国家赔偿法第三十六条第五项之规定，以130万元/亩的价格向再审申请人支付赔偿金；3.判令洛阳市政府承担本案一、二审及再审诉讼费用。
本院认为：本案的争议焦点为洛阳市政府应当以何种标准对卉艺公司的损失予以赔偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，人民政府为公共利益需要使用土地或为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地，而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。本案中，洛阳市政府未经相关收回及补偿手续，将卉艺公司合法拥有的1101.3平方米土地使用权挂牌出让给浩德鑫公司的行政行为，已被生效判决确认违法。因浩德鑫公司已善意取得该土地使用权，返还土地已无可能，洛阳市政府应向卉艺�司支付赔偿金。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。一审法院委托评估机构对卉艺公司的原1101.3平方米土地使用权进行了评估，按照该土地原工业用地用途，评估基准日为洛阳市政府出让行为被确认违法时的2015年6月16日，评估价款为593900元（人民币大写：伍拾玖万叁仟玖佰元整）。该评估程序并无不当，评估价款亦比较符合客观实际，该评估价款即是卉艺公司的直接损失。一审、二审法院的判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以认可。
关于再审申请人主张应当依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第五项的规定进行赔偿的问题。本院认为，国有土地使用权与一般的财产权利有所不同，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，国务院代表国家对国有�地行使所有权。除划拨土地外，公民、法人或者其他组织按照一定程序交纳土地出让金后享有土地的使用权，人民政府在一定条件下可以通过法定程序收回土地并对土地使用权人给予适当补偿。同时，土地的用途亦决定了土地出让金的多寡，政府有权通过法定程序对土地用途进行变更。就本案而言，洛阳市政府收回再审申请人的土地使用权后按商服兼容住宅用地挂牌出让给浩德鑫公司，土地用途发生了变化，土地出让金较原工业用地的价值增长较大。此外,《中华人民共和国国家赔偿法》采纳的是补偿性赔偿标准,对于造成财产权其他损害时，原则上只对直接损失予以赔偿。而再审申请人的实际损失是原工业用地的价值，故本案挂牌出让土地的行为与一般拍卖、变卖财产的行为并不相同，不应适用《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第五项规定的情形。
综上所述，卉艺公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人洛阳市卉艺花木有限公司的再审申请。
审 判 长 李广宇
审 判 员 阎 巍
审 判 员 梅 芳
二〇一七年三月二十三日
法官助理 朱瑞强
书 记 员 张 兰