广东省河源市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）河中法行终字第76号
上诉人（原审被告）紫金县黄塘镇人民政府。
法定代表人黄逊辉，镇长。
委托代理人许碧云，紫金县国土资源局黄塘国土资源所干部。
委托代理人刘新华，紫金县黄塘镇人民政府干部。
被上诉人（原审原告）紫金县黄塘镇鑫俊木业加工厂。
法定代表人冼健民，男，汉族。
委托代理人蓝鼎增，紫金县金安法律服务所法律工作者。
上诉人紫金县黄塘镇人民政府因行政强制纠纷一案，不服紫金县人民法院（2015）河紫法行初字第51号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年11月10日对本案进行了公开开庭审理。上诉人紫金县黄塘镇人民政府的委托代理人许碧云、刘新华；被上诉人紫金县黄塘镇鑫俊木业加工厂的法定代表人冼健民及其委托代理人蓝鼎增到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2013年间，冼健民在紫金县黄塘镇锦口村石角地段利用租用土地开办个体工商户紫金县黄塘镇鑫俊木业加工厂，并在该土地上建筑简易板房。2014年7月29日，紫金县国土资源局向其发出责令停止国土资源违法行为通知书，要求冼健民立即停止该土地违法行为。2015年5月6日，被告紫金县黄塘镇人民政府向原告紫金县黄塘镇鑫俊木业加工厂发出责令限期整改通知书。该通知书内容为：“你户未经批准，擅自占用在紫金县黄塘镇锦口村地段上的土地900平方米平整土地搭建行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第43条的规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第76条的规定，现责令你户在2015年5月9日上午11：30前自行拆除占用土地上建筑物和设施，并在拆除后的面积上复耕。否则我镇于2015年5月10日后组织人力从严查处，对非法占用土地上的建筑物和设施进行拆除。”2015年5月15日，被告组织力量对上述文中建筑物实施了行政强制拆除行为。另查明：被告于2015年5月6日向原告作出的责令限期整改通知书，原告于2015年5月8日提起行政诉讼，请求一审法院判决予以撤销。一审法院于2015年7月15日以（2015）河紫法行初字第47号行政判决书判决确认该责令限期整改通知书违法。宣判后，各方当事人没有提出上诉，该判决现已经发生法律效力。
原判认为，本案争议焦点是原告在紫金县黄塘镇锦口村的建筑物被强制拆除行为是否被告实施以及该拆除行政行为是否合法。原告未经批准在农村集体所有的土地上建筑行为，被告对其作出了责令限期整改通知书，在后涉案建筑物在2015年5月15日被强制拆除。对此原告提供了被告作出的责令限期整改通知书及拆除现场拍摄照片，被告在庭审中也承认参与拆除，其虽然辩称拆除行为是“县打违办”组织实施的，但没有向法庭提供其他行政机关共同参加拆除的证据，也没有提供“县打违办”这一机构相关信息，故本案不能依法追加其他行政机关为共同被告。据此应当认定被告于2015年5月15日对原告建筑物实施了行政强制拆除行为。根据《中华人民共和国土地管理法》七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。据此，被告对涉案建筑物没有强制拆除权，其对原告建筑物和设施予以拆除的行为属于超越职权。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告于2015年5月15日对原告建筑物和设施予以强制拆除的具体行政行为违法。本案受理费50元，由被告负担。
上诉人紫金县黄塘镇人民政府不服一审判决，上诉称：一审法院认定事实错误，适用法律错误。一审法院认为，紫金县人民政府“紫金县打击违法违规用地专项行动领导小组办公室”（以下称“县打违办”）对被上诉人违法占地搭建的夹板厂的强拆行为是我镇所为，属于认定事实错误。被上诉人经工商、税务登记，只能证明其在我国民事法律关系主体身份，但并非身份合法，其行为即合法。被上诉人未经批准，擅自占用土地8531㎡，搭建板房，其中水田面积0.408242公顷，折合4082.42㎡的行为，属于我们国家《中华人民共和国土地管理法》第四十三条明令禁止的违法行为，国家利用卫星遥感监测技术手段监管土地，被上诉人违法占用土地搭建的板房在2014年监测拍摄中编为80号图斑，由省、市政府、有关部门督办整改，紫金县政府专门成立了“紫金县打击违法违规用地专项行动领导小组办公室”对本县违法违规用地进行整治，被上诉人坐落在我镇辖区，我镇受县政府督办，向被上诉人送达《责令限期整改通知书》。而2015年5月15日对被上诉人板房的拆除行动是县打违办直接组织实施，属于紫金县人民政府的行为，我镇作为当地镇政府只是配合上级工作，同时也是受上级政府指令参与行动。被上诉人违法用地事实清楚，紫金县土地行政管理部门以（2014）第TO728号案件查处，在2014年7月29日的询问笔录第3页第10行至16行的问答中，冼健民明确表示愿意接受政府处罚，包括拆除非法占地所搭建的简易板房、恢复土地原貌。被上诉人在村镇规划区内，未取得规划、建设批准，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”的规定，上诉人对乡、村规划区内的违章建筑具有强制执行的法定职权。打击违法违规用地是省、市政府督办，由县政府组织实施的，我镇根据“县打违办”《打击违法用地联合执法通知书》的指令，配合上级政府部门拆除违法建筑，该行为的法律后果不应由我镇承担，应属紫金县人民政府行为。我镇根据属地管理原则配合上级行动没有违反法律规定，因此拆除违法占地板房的实施主体、行为均是县政府，而非我镇，县政府从未推脱责任，强制拆除的具体行政行为是由县政府实施的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”被上诉人的一审起诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，应依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人紫金县黄塘镇鑫俊木业加工厂答辩称：被上诉人使用地方是与黄塘镇锦口村委会承包租用的河边石坝荒地，该地不属于（乡）镇规划范围，在2014年7月29日紫金县国土局曾对被上诉人使用的地块作过调查，但到2015年5月6日前，已超过了10个月的时间，紫金县国土局对被上诉人使用土地没有作出任何处罚，也说明不作处罚。在现行法律中也无对规划区以外的集体土地临时搭建报批的规定，被上诉人临时搭建在自己承包租用的村集体土地的简便厂房，当地村委会是知道的，紫金县国土局在调查后，在法定时间内没有作出处罚，说明答辩人不属规划区内的违建。2、拆除被上诉人的厂房主体是上诉人黄塘镇人民政府，责令限期整改通知书是上诉人盖章、拆除被上诉人的厂房是上诉人拆除，被上诉人推说是县打违办的说法没有事实依据。而且紫金县人民法院(2015)河紫法初字第47号行政判决书判决确认上诉人作出的责令限期整改通知书违法。上诉人没有上诉，该判决书已发生法律效力。3、上诉人对拆除被上诉人的厂房违反了法定程序，上诉人没有强制拆除权，根据《中华人民共和国行政强制法》的程序规定，上诉人违反了法定程序，属滥用职权，驳夺了被上诉人的知情权、申辩权、复议和诉讼权。综上，请求法院判决驳回上诉，维持原判。
原审随案移送全部证据。在二审期间，上诉人提交了《立案呈批表》、《责令停止国土资源违法行为通知书》、《国土资源管理公文送达回证》、《国土资源案件询问笔录》、《黄塘镇鑫俊夹板厂土地利用现况图》，用以证明被上诉人违法用地，占用水田的事实。经质证，被上诉人认为上述证据证明紫金县国土资源局只是对上诉人做过调查，但没有实际处罚。上诉人提交了紫打违督字（2015）第10号《督办通知书》、《打击违法违规用地联合执法通知书》，用以证明上诉人不是实施行政强制执行的主体。经质证，被上诉人认为这两份通知不能证明紫金县人民政府是强制拆除的主体。
经审理查明：原审查明的事实本院予以确认。另查明，被上诉人在二审期间提交了紫打违督字（2015）第10号《督办通知书》、《打击违法违规用地联合执法通知书》，上述两份通知书发文的署名单位是紫金县打击违法违规用地专项行动领导小组办公室，发文对象是黄塘镇人民政府。其中紫打违督字（2015）第10号《督办通知书》内容载明：“……经核查，鑫俊夹板厂在黄塘镇锦口村非法占用土地2.96亩平整土地，搭建违法建筑。……鑫俊夹板厂未经批准占用土地建设的行为，违法问题突出，属省、市政府在治理违法违规用地行动专项会议上明确规定的重点整治对象。请你镇对该土地违法案件高度重视，由镇政府组织力量对该违法建筑进行拆除，维护法律尊严。”《打击违法违规用地联合执法通知书》内容载明：“……因你镇在限期时间内（即2015年5月12日前），该80号图斑未治理，依据《紫金县土地管理共同责任制若干规定》紫府[2010]6号的有关规定，决定由紫金县打击违法违规用地专项行动领导小组联合你镇一起对2014年度卫片80号图斑进行拆除治理工作。时间2015年5月15日上午9:30。请你镇对该土地违法行为高度重视，配合县打违办做好打击违法违规用地治理工作。”在庭审中，上诉人承认是县打违办、公安机关、供电部门、上诉人等多部门联合参与对被上诉人建筑物的拆除行动。
本院认为，本案争议焦点是紫金县人民政府是否属本案共同被告。由于被上诉人紫金县黄塘镇鑫俊木业加工厂未经批准在涉案土地上搭建简易板房的行为，紫金县人民政府成立的“县打违办”向上诉人紫金县黄塘镇人民政府发出紫打违督字（2015）第10号《督办通知书》，要求上诉人对被上诉人的违法建筑进行拆除。期间，上诉人根据“县打违办”的要求向被上诉人发出《责令限期整改通知书》，明确要求其在限期内自行拆除，否则进行强制拆除。在被上诉人未自行拆除后，“县打违办”组织包括上诉人在内的多个部门联合拆除了被上诉人的建筑物。从上述事实可以确认，上诉人是根据紫金县人民政府成立的“县打违办”要求和“县打违办”共同实施了强制拆除行为。而“县打违办”属于紫金县人民政府组建的临时专门机构，没有法律上赋予的行政强制力，其实施的后果应由其组建机构紫金县人民政府承担，即紫金县人民政府和上诉人共同实施了强制拆除行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”，一审法院未追加紫金县人民政府作为被告，属于遗漏必要的诉讼当事人，可能影响本案公正判决。上诉人认为紫金县人民政府指令并实施了拆除行为，应为本案被告的理由充分，本院予以采纳。至于上诉人认为其是配合紫金县人民政府的拆除行动，不属于本案适格的被告，但从上诉人发出的《责令限期整改通知书》和上诉人实际参与拆除行动，上诉人该抗辩理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（四）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十一条之规定，裁定如下：
一、撤销紫金县人民法院（2015）河紫法行初字第51号行政判决；
二、发回紫金县人民法院重新审理。
审 判 长 周海辉
代理审判员 李文苑
代理审判员 邱 毅
二〇一五年十二月二十八日
书 记 员 高丽娜