海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海南二中行终字第5号
上诉人（原审原告）方国铃，汉族。
委托代理人曾琦，海南弘纲律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）临高县调楼镇人民政府。
法定代表人符传江，镇长。
委托代理人符亚初，临高县调楼镇党委副书记。
委托代理人方子新，临高县调楼镇国土所所长。
原审第三人方若平，汉族。
委托代理人王科臻，海南威盾律师事务所律师。
原审第三人临高县调楼镇美良村委会昆殿村民小组。
负责人方朝气，组长。
上诉人方国铃因其与被上诉人临高县调楼镇人民政府（简称调楼镇政府）及原审第三人方若平、临高县调楼镇美良村委会昆殿村民小组（简称昆殿村民小组）土地行政裁决纠纷一案，不服海南省临高县人民法院（2014）临行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月2日受理后，依法组成合议庭，于12月18日公开开庭进行了审理。上诉人方国铃及其委托代理人曾琦，被上诉人调楼镇政府的委托代理人符亚初、方子新，原审第三人方若平及其委托代理人王科臻，原审第三人昆殿村民小组的负责人方朝气到庭参加了诉讼。本案已审理终结。
被诉行政行为：调楼镇政府于2013年9月11日作出临调府（2013）55号《关于美良村委会昆殿村村民方若平与方国铃宅基地使用权争议的处理决定》（简称55号处理决定）。认定事实如下：方若平与方国铃争议的土地（简称争议地）位于美良卫生院后面临美公路南边，长25.55米，宽4.38米，面积111.91平方米，四至为东至方锦标，南至空地，西至方朝光，北至美新街（临美公路）。2008年1月25日，双方发生土地纠纷，调楼镇政府于2月16日受理此案，2009年3月18日作出临调府（2009）06号《关于美良村委会昆殿村方若平与方国灵宅基地使用权纠纷的处理决定》（简称06号处理决定）。方国铃不服，向临高县人民政府申请复议。该府于2011年5月27日作出临府复决字（2011）9号行政复议决定（简称9号复议决定），维持了06号处理决定。方国铃不服，向原审法院提起行政诉讼。该院作出（2011）临行初字第9号行政判决，判决撤销06号处理决定，由调楼镇政府重新调取证据、查明事实的前提下重新作出具体行政行为。在对证人方贤邦、方建良、方朝气、方宝琳、方锦标、方贤寿、方永升、王锦彪、陈毓光进行调查取证后，调楼镇政府认为，争议地是由昆殿村民小组规划安排使用的，符合法律规定；方国铃认为“谁先占谁使用”没有法律依据。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《海南省确定土地权属若干规定》第二十五条的规定，决定如下：一、该争议的宅基地使用权归属于方若平。宅基地坐落于美良卫生院后面（临美公路南边），四至为：东至方锦标、南至空地、西至方朝光、北至美新街，面积为94.50平方米（21米×4.5米）。二、限令方国铃在本处理决定生效之日起十五日内，自行将属于个人的石块从该争议地上搬移，逾期不迁移的以无主论处。
原审法院查明，争议地位于美良卫生院后面公路南边，原属昆殿村民小组集体所有的土地。1991年，临高县社教工作队和美良村委会决定将该地规划为村民住宅用地，原规划为每户一间宅基地，后由于管理不到位，造成“谁先占有归谁使用”的事实。同年，方国铃的父母将石条和石块堆放在争议地上，准备将该地作为宅基地使用。1998年，方若平以争议地属其父母原承包责任田且已交纳宅基地使用费为由在争议地上下地基。方国铃发现后出面阻止，双方发生纠纷。2008年1月，方国铃将方若平下的地基撬起并再度发生争议。同年1月28日，方若平申请调楼镇政府进行处理。该府经调查访问，并于4月24日召集双方当事人进行调解未果后，于2009年3月18日作出06号处理决定，确认方若平对争议地享有使用权，并将该处理决定文书送达给方若平，但送达给方国铃的时间是2011年3月7日。方国铃不服，向临高县人民政府申请行政复议。该县政府于2011年5月27日作出9号复议决定，维持了06号处理决定。方国铃不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销06号处理决定。因调楼镇政府未提供证据原件，该院于2011年8月31日作出（2011）临行初字第9号行政判决，判决撤销06号处理决定，并责令调楼镇政府重新作出具体行政行为。此后，调楼镇政府在组织双方当事人再次调解未果后，在原先调取的证据基础上补充了部分证据，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《海南省确定土地权属若干规定》第二十五条的规定，于2013年9月11日作出55号处理决定。方国铃不服，向临高县人民政府申请行政复议。该府经行政复议，决定维持55号处理决定。方国铃不服，遂提起本案行政诉讼。诉讼请求：撤销调楼镇政府作出的55号处理决定。
原审法院认为：一、调楼镇政府作出55号处理决定，事实清楚，主要证据充分。昆殿村民小组出具的证明证实村民小组安排争议地给方若平使用，而美良村委会原领导和现任领导均表示同意村民小组安排，且方若平提供了其向昆殿村民小组交纳宅基地使用费的收据，证实是村民小组安排的。二、适用法律正确。三、调楼镇政府作出55号处理决定前，曾通知双方当事人和相关部门到现场指界，并在组织双方当事人协调未果后才作出处理决定，程序合法。方国铃的诉讼请求没有事实依据，理由不成立，不予支持。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（二）项、第（四）项的规定，判决驳回方国铃的诉讼请求；案件受理费50元，由方国铃负担。
上诉人方国铃上诉称，被诉的55号处理决定将争议地确权给方若平，属于认定事实不清、适用法律错误，理由如下：一、调楼镇政府就案涉土地纠纷作出的06号处理决定被原审法院判决撤销后，其以同一的事实与理由作出同样的处理决定即55号处理决定，违反了行政诉讼法第五十五条的规定。二、按照1992年时“谁先占有归谁使用”的宅基地使用规则，争议地使用权应归方国铃所有。三、55号处理决定认定事实的主要证据不足。方若平持有的其向昆殿村民小组交纳500元宅基地使用费的收据是伪造的，该收据标注的宅基地位置、面积与双方争议的土地位置、面积不符，故该收据不能作为确权依据，而被诉的55号处理决定却是以该收据为认定事实的证据，导致事实不清；由于调楼镇政府调查访问的证人与方若平系亲戚或朋友关系，不能作为认定事实的主要依据，而被诉的55号处理决定却以该证人证言为认定事实的证据，导致事实不清。上诉请求：撤销原审判决，撤销55号处理决定，责令调楼镇政府重新作出处理决定，将争议地确认归方国铃使用。
被上诉人调楼镇政府辩称，经方国铃、方若平及昆殿村民小组领导成员实地指界，确认争议地位于美良卫生院后面临美公路南边，长21米，宽4.5米，面积94.5平方米，四至为东至方锦标，南至空地，西至方朝光，北至美新街，属于昆殿村民小组集体所有。昆殿村民小组于1998年将该争议地安排给方若平使用，方若平于同年4月13日向该村民小组缴纳宅基地使用费500元并开具了收款收据。时任党支部书记方是刚、文书方贤灵亲自实地放线定界，给方若平下地基，无人提出异议。从1998年至今，争议地一直由方若平占有使用。故争议地使用权应归方若平所有。请求二审法院判决驳回上诉、维持原判。
原审第三人方若平述称，同意被上诉人调楼镇政府的答辩意见，并补充意见如下：一、上诉人方国铃认为调楼镇政府因同一事实与理由作出同一处理决定的诉称理由没有事实与法律依据。调楼镇政府作出06号处理决定后，方国铃向原审法院提起行政诉讼。在该案的诉讼过程中，由于调楼镇政府找不到原来调取的证据材料原件，被诉06号处理决定被原审法院判决撤销并责令重作。此后，调楼镇政府重新进行了调查和询问了相关证人，补充了部分证据材料，并作出55号处理决定，符合法律规定。二、村委会相关领导的证言证实了争议地被安排给方若平使用及方若平一直使用争议地的事实，且方若平也缴纳了宅基地使用费。三、方国铃诉称“谁先占有归谁使用”的理由没有法律依据。事实上，方国铃诉称自己先占，没有其他证据印证该诉称事实。四、方国铃诉称证人系方若平的亲友，其没有提供证据证明。请求法院判决驳回方国铃的上诉请求。
原审第三人昆殿村民小组在二审庭审中放弃陈述其诉讼主张。
二审中，本院对调楼镇政府、方若平在一审中提交的下列证据组织各方当事人进行了质证：1.方若平询问笔录（2012年9月22日）；2.证人方国灵询问笔录（2012年9月22日）；3.证人方永升询问笔录（2012年8月30日）；4.证人方宝琳询问笔录（2012年9月17日）；5.证人方锦标询问笔录（2012年9月17日）；6.《土地争议勘丈平面图》；7.《现金收入凭证》（1998年4月3日）。上诉人方国铃质证称：上述证据1-5中询问时间的记载有涂改，该证据系调楼镇政府于2008年制作而成，而该府却将询问时间“2008年”改为“2012年”，其他内容未作修改，不属于重新进行调查，该证据不应采信；上述证据6的平面图中，方国铃称本不愿意签名，但由于调楼镇政府威胁说不签名就不立案，所以只好签名，故该证据不能采信；证据7中的《现金收入凭证》记载宅基地位于“医院后公路南边”，且没有标注四至范围，而双方的争议地位于美良卫生院后面临美公路南边，同时该凭证记载的宅基地面积与争议地面积不一致，可见，《现金收入凭证》记载宅基地与争议地不是一块地。调楼镇政府辩称：上述证据1-5是于2012年重新调查形成，当时被询问人方宝铃说他的意见跟以前是一样的，让询问人按原来的内容写好了，所以就将询问笔录上的时间“2008年”直接改为“2012年”，其他内容未作修改；证据6是真实的；至于证据7描绘的宅基地位置，可以结合相关证人证言予以确定，对此事实，《土地争议勘丈平面图》也可以印证；方若平称，由于美良卫生院后面的公路走向历史上有变迁，从原来在美良卫生院“前面”变迁成现在的“后面”，故《现金收入凭证》记载宅基地与争议地是同一块地；至于该凭证上记载的土地面积与争议地面积不一致的问题，应该以实际测量面积为准。本院认为，调楼镇政府将2008年形成的询问笔录的时间改为2012年，在程序上不规范，但本院结合其他证据进行综合认证，可以确认其内容的真实性；上述证据6的法律意义在于确定争议地位置和四至范围，故不论个别当事人是否签名，也不影响对争议地位置和四至范围的确定；结合其他证人证言，可以确认《现金收入凭证》记载宅基地与争议地系同一块地，至于具体面积应当以实测面积为准。此外，方国铃对证人王锦彪、沈义光的书面证言提出异议，认为他们与方若平系亲戚或朋友关系故不应采信。因方国铃未提出反证，本院对其质证意见不予采纳。方国铃在二审中提交了两张照片，以证明争议地的使用历史与使用现状；调楼镇政府、方若平对该证据的证明效力不予认可；本院认为，该照片的来源不明，对其合法性不予确认。
根据以上质证意见，本院对原判认定的事实予以确认。
另查明：一、1998年4月3日，方若平向昆殿村经济合作社交纳宅基地使用费500元，该经济社出具《现金收入凭证》，记载：“方若平交来医院后公路南边建房地皮费壹间面积共21×4.5米伍佰元整”。二、因调楼镇政府仅提供证据复印件而未能提供证据原件，原审法院以调楼镇政府作出06号处理决定缺乏证据为由，于2011年8月31日作出（2011）临行初字第9号行政判决，判决撤销06号处理决定并责令重作。尔后，调楼镇政府找到2008年形成的证据原件，将该询问笔录的时间从“2008年”改为“2012年”，但内容未作修改。调楼镇政府根据上述证据并结合新调取的其他证据，确定案件事实并于2013年9月11日作出55号处理决定。
本院认为，本案二审的争议焦点：一是调楼镇政府在06号处理决定被法院判决撤销后作出55号处理决定，是否属于以同一的事实与理由作出同样的处理决定；二是55号处理决定认定事实的主要证据是否充足；三是55号处理决定的结果是否合法。
关于是否属于以同一的事实与理由作出同样处理决定问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十四条第二款规定：“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受第规定的限制。”本案中，因调楼镇政府仅提供证据复印件而未能提供证据原件，其作出的06号处理决定被法院判决撤销，属于“人民法院以违反法定程序为由判决撤销被诉具体行政行为”的情形。故调楼镇政府找到2008年形成的证据原件后，根据该证据原件内容并在综合其他证据的基础上，查明事实，作出55号处理决定，不受第规定的限制。
关于55号处理决定认定事实的主要证据是否充足问题。方国铃有异议的证据：一是方若平持有的《现金收入凭证》；二是调楼镇政府经调查访问形成的证人证言。首先，方国铃认为《现金收入凭证》是伪造的，但未提交证据支持其主张；其次，结合其他证人证言，可以确认《现金收入凭证》记载宅基地与争议地系同一块地；再次，方国铃认为调楼镇政府调查访问的证人系方若平的亲友，但其亦未提交证据证实其主张。因此，本院认为55号处理决定认定事实的主要证据充足。
关于55号处理决定的结果是否合法问题。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条规定，“对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据。”本案中，方若平与方国铃均不能提交上述条例第二十六条第一款规定的书面证据，调楼镇政府以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，将争议地确权给方若平，属于行使其行政裁量权，符合上述规定。故55号处理决定的结果合法。
综上，调楼镇政府作出55号处理决定，认定基本事实清楚，处理结果并无不当；原判认定基本事实清楚，程序合法，判决结果正确。至于上诉人方国铃上诉请求中“将争议地确认归方国铃使用”的内容，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，本院不予审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人方国铃负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 贾希闯
代理审判员 曹荣刚
代理审判员 林朝霞
二〇一五年一月五日
书 记 员 买歌豪
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十五条人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉
若干问题的解释》
第五十四条人民法院判决被告重新作出具体行政行为，被告重新作出的具体行政行为与原具体行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于第规定的情形。
人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受第规定的限制。
行政机关以同一事实和理由重新作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，人民法院应当根据第第（二）项、第的规定判决撤销或者部分撤销，并根据第第三款的规定处理。
《海南省土地权属确定与争议处理条例》
第二十六条下列证据材料经查证属实后，可以作为确定土地权属的依据：
（一）人民政府依法颁发的确定土地权属的凭证；
（二）人民政府或者主管部门依法批准征收、征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；
（三）县级以上人民政府及有关部门关于组建、合并、分立国有农场的批准文件；
（四）国有农场与周边农村集体经济组织签订的用地协议书；
（五）土地权属争议双方当事人依法达成的书面协议；
（六）人民政府和有关部门、司法机关、仲裁机构处理权属争议的调解书、处理决定书、判决书、裁决书等文书或者附图；
（七）地形图、航片、影像资料及其他有关证明文件；
（八）法律、法规规定的其他证据。
对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据。