江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏06行终747号
上诉人（原审原告）山西省忻州市建筑工程总公司，住所地忻州市。
法定代表人刘光良，经理。
委托代理人武俊山，山西惠胜昌律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）如皋市人力资源和社会保障局，住所地如皋市。
法定代表人纪成如，局长。
出庭负责人薛正刚，副局长。
委托代理人张敢，如皋市人力资源和社会保障局工作人员。
被上诉人（原审第三人）周建兰，女，1966年8月2日生，汉族，住如皋市。
委托代理人蔡霞，如皋市郭园法律服务所法律工作者。
上诉人山西省忻州市建筑工程总公司（以下简称忻州建总）因劳动、社会保障行政确认一案，不服海安县人民法院（2017）苏0621行初199号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，中化二建集团有限公司（以下简称中化公司）位于如皋××镇。2015年12月18日，中化公司将公司质控楼、综合楼等土建工程发包给忻州建总并与之签订建设工程施工合同。2015年12月10日，忻州建总授权张卯田将工程中钢筋项目分包给卢龙海，后卢龙海又将钢筋项目转包给石明全，由石明全组织工人施工。石某之前在石明全承包的港城学校从事钢筋工工作，2016年2月26日，石明全安排石某到中化公司工地上工作，工作时间为上午6时30分至下午5时。同月27日6时许，石某从家中驾驶摩托车前往中化公司工地的途中，发生道路交通事故致石某受伤，经抢救无效于当日死亡，公安部门认定石某负事故的同等责任。2016年5月21日，石某妻子周建兰以忻州建总为用工单位申请工伤认定，6月23日，如皋市人力资源和社会保障局（以下简称如皋人社局）受理周建兰的申请，并向忻州建总发出限期举证告知书。如皋人社局经调查核实并组织忻州建总、卢龙海、石明全、周建兰等人进行了听证，后作出皋人社工认字〔2016〕A075号认定工伤决定书，认为石某在上班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害，应由忻州建总承担石某工伤保险责任。依据《工伤保险条例》第十四条第一款第六项之规定，确认石某所受伤害为工伤。忻州建总不服提起行政诉讼，要求撤销如皋人社局作出的认定工伤决定。
一审法院认为，关于石某是否符合工伤认定情形问题。石某从家中驾驶摩托车，前往忻州建总承包工地的上班途中与他人发生交通事故。经公安部门认定，石某对于交通事故负有同等责任，排除了“本人主要责任”的情形。忻州建总将承包中化公司土建工程中的钢筋工程分包给不具备施工资质的自然人卢龙海，卢龙海又将钢筋工程分包给石明全，石明全组织包括石某在内的人员进行施工，石某在前往工地上班过程中发生非本人主要责任的交通事故，如皋人社局依据上述规定，认定忻州建总为石某工伤保险责任承担主体并无不妥。石某接受石明全的安排到忻州建总承包的工地上从事钢筋工工作，由石明全对出勤人员进行考勤符合客观实际，忻州建总诉称石明全有伪造考勤表转嫁赔偿责任嫌疑，并无证据证明。
关于被告如皋人社局对本起工伤认定案件有无管辖权问题。忻州建总在如皋地区承包了中化公司的土建工程，石某在为忻州建总承包的工程提供劳动，并在上班途中发生交通事故死亡，如皋人社局作为生产经营地的劳动行政主管部门受理周建兰的工伤认定申请，符合上述规定。
综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条四项之规定，判决驳回忻州建总的诉讼请求。
忻州建总不服，向本院提起上诉称，1.被上诉人如皋人社局认定石某是在去海螺水泥厂上班途中发生交通事故事实错误，石明全提交给中化公司的考勤表中没有石某的名字，但提交给如皋人社局的工资表凭空多出了石某的名字，显然该考勤表是伪造的，且该考勤月份有明显的修改痕迹；2.被上诉人如皋人社局适用法律错误，《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条四项规定的是从事承包业务，本案的承包业务应该是钢筋工程项目，石某上班途中发生交通事故不符合司法解释规定的情形；3.被上诉人如皋人社局不具有对本案工伤认定的管辖权，《工伤保险条例》的效力高于人力资源和社会保障部的文件，应优先适用《工伤保险条例》的规定，本案工伤认定只能由上诉人忻州建总注册地的人社部门作出。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判撤销被上诉人如皋人社局作出的认定工伤决定。
被上诉人如皋人社局辩称，人力资源社会保障部《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》明确规定了未在注册地参加保险的，发生工伤以后，应该由生产经营地工伤行政管理部门进行工伤确认，被上诉人如皋人社局作为生产经营地的工伤行政管理部门，对本案具有管辖权。被上诉人如皋人社局认定石某为工伤，事实清楚、证据充分，所有证据能够证明石某事故前一天在忻州建总承包的工地上劳动，事故当日石某上班过程中发生交通事故死亡。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人周建兰同意被上诉人如皋人社局的意见。
本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据一审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，1.被上诉人如皋人社局对案涉工伤认定申请有无管辖权；2.被诉认定工伤决定认定石某前往忻州建总在如皋地区承包的工程项目上班途中发生交通事故事实是否清楚；3.被诉认定工伤决定适用法律是否正确，即司法解释中“从事承包业务”是否包含上下班途中。
关于被上诉人如皋人社局对案涉工伤认定申请有无管辖权的问题。《工伤保险条例》第十七条第二款规定，用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。《劳动和社会保障部关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》（劳社部发[2004]18号）第三条规定，用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，原则上在注册地参加工伤保险。未在注册地参加工伤保险的，在生产经营地参加工伤保险。农民工受到事故伤害或患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按参保地的规定依法享受工伤保险待遇。用人单位在注册地和生产经营地均未参加工伤保险的，农民工受到事故伤害或者患职业病后，在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。《工伤保险条例》规定的提出工伤认定申请的受理部门是用人单位所在地，所在地不等于注册地，人力资源和社会保障部的文件进一步明确了，用人单位的所在地原则上为注册地，特定情形下也包括生产经营地，是对《工伤保险条例》的具体细化，与其并不冲突。本案中，上诉人忻州建总承包的工程项目位于如皋市××镇，且未为石某缴纳工伤保险，依法应当在生产经营地即如皋进行工伤认定，故被上诉人如皋人社局具有对案涉工伤认定申请的管辖权。
关于被诉认定工伤决定认定石某前往忻州建总在如皋地区承包的工程项目上班途中发生交通事故事实是否清楚的问题。《工伤保险条例》第十四条第六项规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤。第十九条第一款规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实。第二款规定，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。根据条例规定，对于是否属于工伤的证明责任一般应当由用人单位承担，但是，上下班途中不同于在工作时间、工作地点因工作原因发生的工伤，前者职工脱离了用人单位的控制，因此，在通勤事故中，职工首先应当提交属于工伤的初步证明，用人单位不认为是工伤的，其提交的证据必须足以推翻职工所举证据。
本案中，根据被上诉人周建兰申请工伤时提交的道路交通事故认定书、石明全等人的证明、考勤表，以及被上诉人如皋人社局对石明全、李建新等人的调查，如皋市公安局皋港中心派出所的询问笔录，能够初步证明石某从家中驾驶摩托车前往上诉人忻州建总承包的中化公司工地的途中，发生道路交通事故的事实。另外，发生事故前后一段时期石某可能工作的地点为海螺水泥厂和港城学校，根据道路交通事故认定书载明，石某发生交通事故××路线××沿××由东向西行驶，与港城学校亦非同一方向。对于上诉人忻州建总提出的两份考勤表内容不一致的问题，石明全在工伤认定听证程序中予以解释，即交给单位的考勤表记录的是做工比较多的人。除此之外，上诉人忻州建总未能提出有效证据和说明，足以推翻职工提交以及人社部门调查取得的证据，故被上诉人如皋人社局认定石某前往上诉人忻州建总在如皋地区承包的工程项目上班途中发生交通事故事实清楚。上诉人忻州建总基于违法转包而导致管理制度的欠缺，应当承担由此造成的不利后果。
关于被诉认定工伤决定适用法律是否正确的问题。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项规定，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位。司法解释规定的从事承包业务不能简单的理解为工作原因，而是职工被不具备用工主体资格的组织或者自然人聘用后，在为用工单位的承包业务工作的过程中，只要符合《工伤保险条例》第十四条的情形，均属于工伤。况且，用工单位与职工签订劳动合同的情形下，职工上下班途中发生交通事故，用工单位毫无疑问应当承担工伤保险责任，如果用工单位违法转包的情形下，职工上下班途中发生交通事故，用工单位反而不承担工伤保险责任，也不符合逻辑，更变相鼓励了用工单位违法转包、分包的行为。因此，职工在上下班途中发生交通事故，亦属于司法解释规定的从事承包业务因工伤亡的情形，被诉认定工伤决定将上诉人忻州建总作为承担工伤保险责任主体适用法律正确。
综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人忻州建总的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人山西省忻州市建筑工程总公司负担。
本判决为终审判决。
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审判长 郭德萍
审判员 鲍 蕊
审判员 张祺炜
二〇一七年十二月二十七日
书记员 陈 城
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；