贵州省三穗县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔2624行初39号
原告郑其旭，女，1981年10月10日出生，汉族，农民，现住贵州省凯里市,
委托代理人杨树录，贵州兄弟律师事务所律师。
被告凯里市舟溪镇人民政府（以下简称舟溪镇政府），所在地凯里市舟溪镇兴舟街。
法定代表人曾祥，凯里市舟溪镇人民政府镇长。
委托代理人吴绍奇，凯里市舟溪镇人民政府干部。
委托代理人文明，贵州苗都律师事务所律师。
第三人潘定文，男，1978年12月24日出生，苗族，农民，住贵州省凯里市，
原告郑其旭不服被告舟溪镇政府于2016年9月16日作出的舟溪执违处字［2016］3号《行政处罚决定书》这一具体行政行为，于2016年10月17日向三穗县人民法院提起诉讼。根据贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2015）黔东行辖字第1号指定管辖决定书的规定，本院立案受理后，于2016年10月19日向被告舟溪镇政府和第三人潘定文送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2016年12月13日公开开庭审理了本案。原告郑其旭及其委托代理人杨树录；被告舟溪镇政府委托代理人吴绍奇、文明；第三人潘定文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告舟溪镇政府于2016年9月16日对原告郑其旭作出舟溪执违处字［2016］3号《关于对吴寿学未经批准擅自修建建筑物的行政处罚决定书》，认定的基本事实是：吴优于2016年8月25日在新光村云谷田园“袋底洞”项目旁边修建住房，该修建行为未取得《乡村规划建设许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款的规定，属违法建设。遂根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，限郑其旭自收到本处罚决定书之日起7日内自行拆除修建的违法建筑。认定上述事实的证据有《询问笔录》、《现场勘查记实》、违法建筑相片等。
原告诉称：因第三人潘定文父亲潘洪华原来的住房只有60平方米，一家人一起生活显得十分拥挤，经潘洪华申请，舟溪镇政府于1995年6月13日以舟镇府（宅）字第16号《关于潘洪华村民申请宅基地私房用地批复》，批准潘洪华占用位于新光寨“养凶”耕地90.45平方米，荒坡108.8平方米作为宅基地使用。同年6月30日，潘洪华在凯里市舟溪镇建设管理所办理了建村建字第33号《村镇规划建设用地许可证》后修建了房屋。2016年7月，原告郑其旭和第三人潘定文与潘定文的兄弟分家各居后因无房居住，遂在分家时分得的原宅基地上修建住房。2016年9月16日，被告舟溪镇政府以原告郑其旭修建的房屋未取得《乡村规划建设许可证》为由，作出舟溪执违处字［2016］3号《关于对吴寿学未经批准擅自修建建筑物的行政处罚决定书》，限其自收到本处罚决定书之日起7日内自行拆除修建的违法建筑。被告舟溪镇政府作出的舟溪执违处字［2016］3号《关于对吴寿学未经批准擅自修建建筑物的行政处罚决定书》是被告越权做出的违法处罚决定，而且处罚程序违法。因此，原告郑其旭依据《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，特向法院提起行政诉讼，请求撤销被告舟溪镇政府作出的舟溪执违处字［2016］3号《关于对吴寿学未经批准擅自修建建筑物的行政处罚决定书》，本案的一切诉讼费用由被告舟溪镇政府承担。
原告郑其旭向本院提交的证据：
第一组证据身份证复印件，拟证明原告郑其旭的身份。
第二组证据舟溪镇政府文件舟镇府（宅）字第16号《关于潘洪华村民申请宅基地建私房用地批复》和建设用地审批表，拟证明原告郑其旭的宅基地是依法取得。
第三组证据《贵州省村镇规划建设用地许可证》，拟证明潘洪华已经在申请的宅基地上修建了67平方米的房屋。
第四组证据舟溪执违处字［2016］3号《关于对吴寿学未经批准擅自修建建筑物的行政处罚决定书》，拟证明被告舟溪镇政府对原告修建的房屋作出了拆除的处罚决定。
第五组证据照片4张，拟证明原告郑其旭的房屋被被告舟溪镇政府强行拆除。
第六组证据照片4张，拟证明原告郑其旭邻居的房屋也被被告舟溪镇政府贴了《限期拆除通知书》。
第七组证据结婚证，拟证明原告郑其旭与第三人潘定文系夫妻关系，被拆除的房屋第三人有一半。
被告辩称：原告郑其旭未取得《乡村规划建设许可证》，在新光村云谷田园“袋底洞”项目旁边下基脚违法修建住房，舟溪镇政府工作人员多次到现场对民工进行制止，但没有找到违法房屋修建人。一直到2016年9月3日，舟溪镇政府工作人员才下达《责令停止违法行为通知书》，但原告郑其旭仍不听劝阻，继续违建。同年9月5日，原告郑其旭到舟溪镇国土所接受调查询问，被告舟溪镇政府采取一系列的劝阻措施，原告郑其旭不但不听劝阻，反而继续抢时间进行违�修建。被告舟溪镇政府遂于2016年9月13日向原告郑其旭下达了《行政处罚告知书》（舟溪执告字［2016］3号）。2016年9月16日下达了《凯里市舟溪镇人民政府行政处罚决定书》（舟溪执违处字［2016］3号）。同年9月19日下达了《舟溪镇政府催告书》（舟溪执催告字［2016］3号）。原告郑其旭一直不予理睬，无视法律，继续违建。被告舟溪镇政府方于2016年9月20日向原告郑其旭下达了《凯里市舟溪镇人民政府强制执行决定书》（舟溪执强拆字［2016］3号）。为了避免原告郑其旭受到更多的经济损失，被告舟溪镇政府对原告郑其旭违法修建房屋的行为通过作思想工作劝导并责令停工，但原告郑其旭仍一意孤行，无视法律，触犯法规。舟溪镇政府原舟镇府（宅）字第16号文件《关于潘洪华村民申请宅基地建私房用地批复》批准的宅基地，潘洪华已在该地基上修建了住房。原告无房居住应当按程序申请建房，待批准后方可修建，而不是采取违法修建。同时，因原告郑其旭未取得《乡村规划建设许可证》，违反了相关法律法规规定，被告舟溪镇政府根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，强制拆除原告郑其旭的违法建筑，被告舟溪镇政府对原告郑其旭的处罚事实清楚，程序合法，故请求人民法院驳回原告郑其旭的诉讼请求。
被告舟溪镇政府在举证期限内向本院提交了其作出被诉具体行政行为的以下证据：
第一组证据统一社会信用代码证书和舟溪镇政府法定代表人的身份证复印件，拟证明被告舟溪镇政府的基本情况以及法人身份情况。
第二组证据《责令停止违法行为通知书》，拟证明被告舟溪镇政府发现原告郑其旭违建后，书面责令其停止违法建设。
第三组证据询问笔录，拟证明被告舟溪镇政府发现原告郑其旭违建后，通知其到舟溪镇政府调查。
第四组证据《行政处罚告知书》,拟证明该告知书被告舟溪镇政府是2016年9月13日作出，同月20日送达后已依法告知原告郑其旭享有的权利和义务。
第五份证据《行政处罚决定书》，拟证明被告舟溪镇政府对原告郑其旭的违建行为作出拆除违法建筑的决定。
�六组证据《催告书》，拟证明被告舟溪镇政府已依法催告原告郑其旭对其违法建筑予以拆除。
第七组证据《强制执行决定书》，拟证明被告舟溪镇政府催告后，原告郑其旭还在加班加点进行违法建设，被告舟溪镇政府才对原告郑其旭的违建房屋予以拆除。
第八组证据凯里市舟溪镇总体规划图，拟证明原告违建的地方在规划区内。
法律依据《中华人民共和国城乡规划法》，拟证明被告舟溪镇政府作出的具体行政行为是有法律依据的。
第三人述称：第三人潘定文才是户主，被告舟溪镇政府对原告郑其旭修建房屋进行处罚和拆除时潘定文都不在家，被告舟溪镇政�也没有通知潘定文，故请求法院支持原告郑其旭的诉讼请求。
第三人潘定文未提供证据材料。
经庭审质证，被告舟溪镇政府对原告郑其旭提供证据的质证意见如下：
对第一组证据身份证复印件、第五组证据原告房屋被强行拆除的照片4张、第六组证据原告郑其旭邻居的房屋也被贴了《限期拆除通知书》的照片4张和第七组证据结婚证无异议。对第二组证据舟溪镇政府文件舟镇府（宅）字第16号《关于潘洪华村民申请宅基地建私房用地批复》及建设用地审批表和第三组证据《贵州省村镇规划建设用地许可证》的证明内容有异议，认为该证据并不能证明原告郑其旭和第三人潘定文与该审批有任何关系，第三组证据批准的是潘洪华建筑用地，并且该证是有期限的，根据《村庄和集镇规划建设管理条�》实施办法的规定，该证期限是一年，潘洪华没有续期。对第四组证据舟溪执违处字［2016］3号《关于对吴寿学未经批准擅自修建建筑物的行政处罚决定书》有异议，认为政府作出的决定确实有笔误。
第三人潘定文对原告郑其旭提供证据的质证意见如下：
第三人潘定文对原告郑其旭提供证据的证明内容均无异议。
原告郑其旭对被告舟溪镇政府提供证据的质证意见如下：
对第一组证据统一社会信用代码证书、舟溪镇政府法定代表人的身份证复印件和第三组证据询问笔录无异议。对第二组证据《责令停止违法行为通知书》、第四组证据《行政处罚告知书》、第五组证据《行政处罚决定书》、第六组证据《催告书》、第七组证据《强制执行决定书》和第八组证据凯里市舟溪镇总体规划图均不予认可，认为他们无权作出《责令停止违法行为通知书》；同时认为舟溪镇政府无权作出处罚，而且送达的《行政处罚决定书》与出示的《行政处罚决定书》不一致，属篡改。即使有处罚权，也应当先告知被处罚人有陈述和申辩的权利，被告舟溪镇政府应该在听取原告郑其旭的陈述和申辩后才能作出行政处罚。而本案中，被告舟溪镇政府将《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》和《催告书》等几个通知书一起送达给被处罚人，剥夺了原告郑其旭的陈述权和申辩权，程序违法。凯里市舟溪镇总体规划图只是一个总体规划，还要有上级政府的文件批复。对法律依据《中华人民共和国城乡规划法》也有意见，认为被告舟溪镇政府作出的处罚决定并没有引用贵州省《村庄和集镇规划建设管理条例》实施办法，而且被告舟溪镇政府作出的行政处罚决定�用《城乡规划法》65条是错误理解。
第三人潘定文对被告舟溪镇政府提供证据的质证意见：
第三人潘定文对被告舟溪镇政府提供证据的质证意见与原告郑其旭对被告舟溪镇政府提供证据的质证意见一致。
本院对原告郑其旭提供的以下证据作如下确认：
第一份证据身份证复印件，证明原告郑其旭系成年人，具有诉讼主体资格，被告舟溪镇政府对该证据的证明目的无异议，本院予以确认。
第二组证据舟溪镇政府文件舟镇府（宅）字第16号《关于潘洪华村民申请宅基地建私房用地批复》和建设用地审批表，证明舟溪镇政府曾于1995年6月13日同意潘洪华占用位于新光寨“养凶”耕地90.45平方米和荒地108.8平方米作为宅基建房使用。被告舟溪镇政府对该证据的质证意见属实，本院予以确认。原告郑其旭主张该证据证明其修建房屋的地基是依法取得与本院查明的案件事实不符，本院不予采信。
第三份证据《贵州省村镇规划建设用地许可证》，证明潘洪华在舟溪镇××村新寨“养凶”公路坎下修建的房屋已于1995年6月30日取得村镇规划建设许可证的事实。原告郑其旭对该证据主张的证明内容属实，本院予以确认。
第四份证据舟溪执违处字［2016］3号《关于对吴寿学未经批准擅自修建建筑物的行政处罚决定书》，证明被告舟溪镇政府已于2016年9月16日以舟溪执违处字［2016］3号《关于对吴寿学未经批准擅自修建建筑物的行政处罚决定书》，限被处罚人郑其旭自收到本处罚决定书之日起15日内自行拆除修建的违法建筑，但该处罚决定书标题中和查明的事实部分分别将被处罚人郑其旭写成吴寿学和吴优，被告虽然主张该处罚决定书出现的错误系笔误，但未提供证据证明已向原告郑其旭另行送达更改笔误的通知或文件，应视为被处罚主体错误，案件事实未查清，故被告对该证据主张的质证意见不能成立，本院不予采信。
第五组证据和第六组证据照片8张，证明原告郑其旭的房屋被强行拆除和原告郑其旭邻居的房屋也被被告舟溪镇政府贴了《限期拆除通知书》的事实，被告舟溪镇政府对该证据的证明目的无异议，本院予以确认。
第七份证据结婚证，证明原告郑其旭与第三人潘定文系夫妻关系，原告郑其旭对该证据主张的证明内容属实，被告舟溪镇政府对证据的证明内容无异议，本院予以确认。
本院对被告舟溪镇政府提供的以下证据作如下确认：
第一组证据统一社会信用代码证书和舟溪镇政府法定代表人的身份证复印件，证明被告舟溪镇政府系国家机关，具有法人资格，其法人曾祥系完全民事行为能力人，具有诉讼主体资格。原告郑其旭对该证据的证明内容无异议，本院予以确认。
第二份证据《责令停止违法行为通知书》，证明被告舟溪镇政府发现原告郑其旭违建后，已书面责令其停止违法建设的事实。原告郑其旭认为被告舟溪镇政府无权作出该通知的质证意见与相关法律规定不符，本院不予采信。
第三份证据询问笔录，证明原告郑其旭曾接受过调查，并陈述所修房屋的地基是潘洪华已办好相关手续的老地基。原告郑其旭对该证据证明的内容无异议，本院予以确认。
第四份证据《行政处罚告知书》、第五份证据《行政处罚决定书》和第六份证据《催告书》,证明被告舟溪镇政府虽然先后于2016年9月13日、16日和19日分别作出舟溪执告字［2016］3号《行政处罚告知书》、舟溪执违处字［2016］3号《关于对吴寿学未经批准擅自修建建筑物的行政处罚决定书》和舟溪执催告字［2016］第3号《催告书》，但一直到20日才将《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》和《催告书》一起送达给原告郑其旭，剥夺了原告郑其旭的陈述权和申辩权；而且被告舟溪镇政府提供的《行政处罚决定书》与原告郑其旭提供的《行政处罚决定书》中查明案件事实部分认定的行政处罚相对人姓名和违反的法律规定不�致，被告舟溪镇政府作出的该具体行政行为认定事实不清，适用法律错误。故原告郑其旭对该证据的质证意见与本院查明的案件事实相符，本院予以采信。
第七份证据《强制执行决定书》，证明被告舟溪镇政府于2016年9月20日作出舟溪执强拆字［2016］3号《强制执行决定书》，决定对原告郑其旭的违建房屋予以强制拆除的案件事实本院予以确认。
第八份证据凯里市舟溪镇总体规划图，证明凯里市舟溪镇总体规划情况，但被告舟溪镇政府未提供上一级人民政府的审批文件予以佐证，故被告舟溪镇政府对该证据主张的证明内容与本院查明的案件事实不符，本院不予采信。
法律依据《中华人民共和国城乡规划法》，�明被告舟溪镇政府作出的具体行政行为是有法律依据的。
经审理查明：第三人潘定文父亲潘洪华原来的住房只有60平方米，一家人一起生活显得十分拥挤，潘洪华遂于1995年6月6日向被告舟溪镇政府申请建房用地。1995年6月13日，被告舟溪镇政府以舟镇府（宅）字第16号《关于潘洪华村民申请宅基地私房用地批复》批准潘洪华占用位于新光寨“养凶”耕地90.45平方米，荒坡108.8平方米作为宅基地使用。1995年6月30日，凯里市舟溪镇建设管理所为潘洪华办理了建筑面积为64平方米的建村建字第33号《村镇规划建设用地许可证》后，潘洪华在舟溪镇××村新寨“养凶”公路坎下修建了房屋。2016年7月，原告郑其旭与第三人潘定文因无房居住，遂以第三人潘定文的名义在未占用完的原宅基地上修建住房。被告舟溪镇政府发现原告郑其旭和潘定文修建房屋后曾到现场制止。2016年9月3日，被告舟溪镇政府只向原告郑其旭送达了《责令停止违法行为通知书》，责令原告郑其旭立即停止违法修建行为，听候处理，但无送达回证，原告郑其旭已在该通知书上签字表示收到。2016年9月5日，凯里市国土资源局工作人员黄航、顾崇蓉在凯里市舟溪镇国土资源所对原告郑其旭进行询问。2016年9月13日，被告舟溪镇政府同样只对原告郑其旭一人未取得《建设工程规划许可证》的违建行为制作了《行政处罚告知书》，告知书虽然明确规定被处罚人郑其旭可在收到告知书三日内有权进行陈述、申辩和要求举行听证的权利，但被告舟溪镇政府迟迟未将该告知书送达给被处罚人郑其旭。2016年9月16日，被告舟溪镇政府根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定作出舟溪执违处字［2016］3号《行政处罚决定书》。该《行政处罚决定书》的标题虽然与送达给原告郑其旭的《行政处罚决定书》的标题一致，均为《关于对吴寿学未经批准擅自修建建筑物的行政处罚决定书》，但认定事实部分和法律依据不一致。被告舟溪镇政府向本院提供的《行政处罚决定书》查明案件事实部分认定是原告郑其旭存在违建行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条和《贵州省城乡规划条例》第三十四条的规定，属违法建设，作出处罚的法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条。而送达给原告郑其旭的《行政处罚决定书》上查明案件事实部分认定的却是吴优存在违建行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属违法建设，没有明确违反《贵州省城乡规划条例》第三十四条的规定，法律依据为《中华人民共和国城乡规划法�第六十四条，而不是该法第六十五条。2016年9月19日，被告舟溪镇政府制作舟溪执催告字［2016］第3号《催告书》，催告原告郑其旭及时履行被告舟溪镇政府作出的处罚决定。次日，被告舟溪镇政府就作出舟溪执强拆字［2016］3号《强制执行决定书》，决定对原告郑其旭的违法建设实物予以强制拆除。在《强制执行决定书》作出之后才于同日将《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》、《催告书》和《强制执行决定书》一起送达给原告郑其旭。原告郑其旭因不服被告舟溪镇政府作出的舟溪执违处字［2016］3号《行政处罚决定书》这一具体行政行为，遂以被告舟溪镇政府越权和程序违法为由，向本院提起诉讼，请求依法撤销被告舟溪镇政府作出的具体行政行为。
本院认为：根据《中华人民共和国规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”和《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条第一款“在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款”、第二款“农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，乡级人民政府可以依照前款规定处罚”的规定，被告舟溪镇政府作为乡级人民政府虽然有权对农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，有权进行处罚，但是处罚必须认定事实清楚�程序合法，于法有据。本案中，被告舟溪镇政府在对原告郑其旭进行处罚时：一是案件事实不清。因原告郑其旭与第三人潘定文系夫妻关系，虽然原告郑其旭是以第三人潘定文的名义修建房屋，但根据婚姻法的相关规定，夫妻关系存续期间所修房屋属夫妻共同财产，被告舟溪镇政府在未调查清楚房屋修建人和所有权人以及房屋占地面积等情况下就对原告郑其旭进行处罚，而且被告舟溪镇政府送达给原告郑其旭的行政处罚决定书标题上被处罚人为吴寿学，认定事实部分认定是吴优存在违建行为，都不是郑其旭和潘定文，且没有补正笔误行政文书。故被告舟溪镇政府作出的行政处罚决定书认定的案件事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事�；违法事实不清的，不得给予行政处罚”的规定，被告舟溪镇政府不得对原告郑其旭进行处罚。二是处罚程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条明确规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。而被告舟溪镇政府在对原告郑其旭进行处罚前，虽然制作了《行政处罚告知书》，但并未在处罚前送达，而是与《行政处罚决定书》、《催告书》和《强制执行通知书》一起送达，原告郑其旭没有陈述和申辩的期限和机会，被告舟溪镇政府作出的该具体行政行为剥夺了原告郑其旭的陈述权和申辩权，违反了上述法律的规定，其作出的具体行政行为程序违法，应予撤销。三是适用法律错误。被告舟溪镇政府送达给原告郑其旭的行政处罚决定书是根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对原告郑其旭进行处罚，该法条规定的是未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设……。而被告舟溪镇政府只是乡级人民政府，不是县级人民政府，作为乡级人民政府虽然也有处罚权，但应当适用该法第六十五条的规定，而不是适用第六十四条的规定，被告舟溪镇政府引用该法第六十四条的规定对原告郑其旭进行处罚，系适用法律错误。由于被告舟溪镇政府作出的《行政处罚决定书》主要证据不足，认定事实不清，违反法定程序，而且适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，应当予以撤销。故原告郑其旭以被告舟溪镇政府作出的具体行政行为程序违法，应予撤销的理由充分，本院予以支持。原告郑其旭诉称被告舟溪镇政府存在�权处罚行为和被告舟溪镇政府辩称其对原告郑其旭作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法的主张与案件事实不符，本院不予采信。被告舟溪镇政府请求驳回原告郑其旭诉讼请求的意见，本院不予采纳。第三人潘定文请求支持原告郑其旭诉讼请求的意见，理由充分，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下：
撤销凯里市舟溪镇人民政府于2016年9月16日作出的舟溪执违处字［2016］3号《关于对吴寿学未经批准擅自修建建筑物的行政处罚决定书》这一具体行政行为。
案件受理费人民币50元，由被告凯里市舟溪镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日，内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审 判 长 杨长坤
审 判 员 廖思珍
人民陪审员 姚元龙
二〇一六年十二月十九日
书 记 员 陈 祯
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
(二)适用法律、法规错误的；
(三)违反法定程序的；
(四)超越职权的；
(五)滥用职权的；
(六)明显不当的。