广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤13行审复28号复议申请人（原申请执行人）惠东县国土资源局，住所地：广东省惠州市惠东县平山街道景民路2号。法定代表人黄连聪，局长。委托代理人李先勇，惠东县国土资源局工作人员。被申请人（原被执行人）黄秀洪。复议申请人惠东县国土资源局不服广东省博罗县人民法院（2017）粤1322行审1221号行政裁定，向本院提出复议申请。本案现已审查终结。复议申请人惠东县国土资源局于2017年8月30日向广东省博罗县人民法院提出行政强制执行申请，内容如下：黄秀洪于2016年2月间，在未经批准、未取得合法用地手续的情况下，擅自在惠东县××地段占用790.82平方米土地进行搭棚，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定。我局已依法立案查处，于2017年6月26日将《土地违法案件行政处罚决定书》（惠东国土资行处字[2017]239号）送达当事人，并于2017年7月13日催告当事人。鉴于当事人在法定期间内既未申请行政复议，也未向人民法院起诉，又不履行处罚决定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条和《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定，特申请强制执行：一、责令黄秀洪退还非法占用的790.82平方米土地；二、拆除黄秀洪在非法占用土地上新建的建（构）筑物和其他设施，并恢复土地原状。原审法院查明：申请执行人在执法巡查过程中，查实被申请执行人在未经批准、未取得合法用地手续的情况下擅自占用土地建设房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，属非法占用土地行为，以上事实有调查笔录、现场照片、现场勘测笔录及测量图、规划地类现状图等证据证明。申请执行人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对被申请执行人作出如下行政处罚决定：一、责令退还非法占用的790.82平方米土地；二、责令在十五日内自行拆除在非法占用土地上新建的建（构）筑物和其他设施，并恢复土地原状。申请执行人已书面向被申请执行人告知了权利和义务，并于2017年6月26日将《土地违法案件行政处罚决定书》直接送达给被申请执行人。被申请执行人在法定期限内未申请行政复议。申请执行人于2017年8月30日向本院申请强制执行。原审法院认为，关于责令限期拆除的行政处罚内容，被申请执行人在未经批准情况下擅自占用土地动工建设房屋，不符合土地利用总体规划，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，系违章建筑。上述建筑物虽然也同时构成违法占用土地，但建筑物和土地不可分离，应先对违章建筑作出拆除后方可对违法用地作出实体处理。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，已授权行政机关对违法的建筑物、构筑物、设施等有依法强制拆除的权利，故应由行政机关先行对违章建筑进行处理。至于其他行政处罚内容，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”的规定，本案中，申请执行人于2017年8月30日向本院申请执行，其对被申请执行人作出除责令限期拆除以外的行政处罚决定的起诉期限为六个月，因被申请执行人是在2017年6月26日收到涉案的行政处罚决定书，故被申请执行人提起行政诉讼的法定期限尚未届满，申请执行人申请执行案涉行政处罚决定不符合法定的申请条件，依法应予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、第五十三条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（十五）项的规定，裁定如下：驳回申请执行人惠东县国土资源局对被申请执行人黄秀洪作出的惠东国土资行处字[2017]239号《土地违法案件行政处罚决定书》的执行申请。复议申请人惠东县国土资源局不服原审裁定，向本院提起复议称：请求依法撤销（2017）粤1322行审1221号《行政裁定书》；本案执行费用均由被申请人承担。一、申请人依职权对被申请人非法占用土地进行违法建设的行为申请强制执行。根据《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”和《城乡规划法》第39条中明确规定，未取得建设用地规划许可证而取得批准用地的，由县级以上人民政府撤销用地批文，责令退回非法占用的土地。可见，规划管理部门没有对非法占地行为进行处罚的职权。根据《土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”对制止违法行为而言，根据《土地管理法》第八十三条规定：“责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”无论是《土地管理法》还是国土资源部《查处土地违法行为立案标准》（国土资发[2005]176号），均明确规定在非法转让土地上、未经批准或者骗取批准占用的土地上建设，占用耕地建窑、建房和占用基本农田建窑、建房等违法行为作为国土资源管理部门立案查处的土地违法行为。可见，申请人对制止非法占地建设行为是有职有权的。一审法院认为非法占地上的建设也是违反规划的建设，应由规划部门查处。申请人认为这种观点是不符合法律和事实的。二、申请人的强制执行申请符合法定的申请条件。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，被申请人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的起诉期限为接到上述决定之日起15日内，申请人在起诉期限15日期满后可向法院申请强制执行。《土地管理法》作为特别法，在法律冲突适用上应当优于作为普通法的《行政诉讼法》和《行政强制法》，“15日内”是特殊的提起行政诉讼的期间，申请人对被申请人作出的是责令限期拆除的行政处罚决定，故对该类行政处罚决定不服，被申请人向人民法院提起诉讼的起诉期限为15日，而不是行政诉讼法规定的从当事人知道行政机关作出具体行政行为之日起的6个月，申请人在起诉期限15日期满后向法院申请强制执行符合法定的申请条件。三、申请人对被申请人非法占用土地的行为作出行政处罚事实清楚、证据确实充分，在法定期限内申请强制执行，符合法律规定。2016年2月间，被申请人黄秀洪在未经批准、未取得合法用地手续的情况下，擅自在惠东县××地段占用790.82平方米土地进行搭棚，地类为裸地、林地。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属于非法占用土地行为。申请人依法对被申请人非法占地的行为进行立案、调查、勘察，其非法占用土地的事实清楚、证据确实充分，并于2016年2月15日向被申请人发出《责令停止土地违法行为通知书》（惠东国土资（监）字[2016]419）号和《责令停止土地违法行为拆除、复耕复绿通知书》（惠东国土资（监察）字[2016]419号），但被申请人仍在土地上进行违法建设。申请人在法定期限内向被申请人发出《听证告知书》（惠东国土资行听字[2017]239号），于2017年6月20日作出《土地违法案件行政处罚决定书》（惠东国土资行处字[2017]239号），申请人对被申请人作出的行政处罚符合《土地管理法》、《国土资源违法案件查处办法》的规定，行政处罚程序正当，适用法律、法规正确，处罚幅度适当。因此，申请人对被申请人作出《土地违法案件行政处罚决定书》（惠东国土资行处字[2017]239号）的行政行为合法。后被执行人拒不执行处罚决定的内容，2017年7月4日，申请人向被执行人下达《履行土地行政处罚决定催告书》（惠东国土资罚催[2017]11号），被执行人仍未执行。2017年8月30日，申请人向博罗县人民法院提起强制执行申请符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条可知，惠东县国土资源局对非法占地进行违法建设的情形并无强制拆除的权利，申请人向法院申请强制执行，请求拆除被申请人非法占地建筑物及其他设施并恢复土地原状的请求，符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、八十三条的规定。综上所述，申请人依职权对被申请人非法占用土地进行违法建设的行为申请强制执行，申请人的强制执行申请符合法定的申请条件。申请人对被申请人非法占用土地的行为作出行政处罚事实清楚、证据确实充分，在法定期限内申请强制执行，符合法律规定。请求贵院依法支持申请人的复议申请。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第八十六条第二款规定：“人民法院对符合条件的申请，应当立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。”本案中，复议申请人惠东县国土资源局于2017年6月20日作出土地违法案件行政处罚决定，处罚内容有两项：一是责令被申请人退还非法占用的790.82平方米土地；二是责令被申请人自行拆除在非法占用土地上新建的建（构）筑物和其他设施，并恢复土地原状。被申请人于2017年6月26日收到涉案行政处罚决定，复议申请人于2017年8月30日向原审法院申请强制执行该行政处罚决定。从涉案处罚决定的内容来看，被申请人对处罚决定不服，有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内向人民法院提起行政诉讼。尽管法律分别规定了两项处罚决定内容不同的起诉期限，但针对同一处罚决定，被申请人有权在两种不同起诉期限中，选取最长起诉期限，向人民法院提起行政诉讼。复议申请人也有义务保证被申请人的起诉期限，即复议申请人必须保证被申请人在针对两项处罚内容都不提起行政诉讼或行政复议的情形下，才能依法律规定向人民法院申请强制执行。因此，本案复议申请人向原审法院申请强制执行涉案行政处罚决定之时，被申请人的法定起诉期限尚未届满，复议申请人提出的强制执行申请不符合受理条件，原审法院据此裁定驳回复议申请人的强制执行申请并无不当。综上，复议申请人的复议理由不成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十三条第一款第（十五）项、第八十六条第二款之规定，裁定如下：驳回复议申请，维持原裁定。本裁定送达后即发生法律效力。审 判 长 钟日红审 判 员 黄潮明审 判 员 邱炜炜二〇一七年十二月二十六日法官助理 刘江涛书 记 员 陈伟杰