安徽省合肥市包河区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）包行初字第00073号
原告：聂爱琴，女，1964年6月2日出生，汉族，教师，住安徽省合肥市。
原告：常先芝，女，1959年4月4日出生，汉族，退休职工，住安徽省合肥市。
共同委托代理人：吕海波，安徽凯安律师事务所律师。
被告：合肥市包河区望湖街道办事处。
法定代表人：李勇，主任。
委托代理人：牛和勇，安徽庐州律师事务所律师。
第三人：曹建国，男，1959年7月25日出生，汉族，合肥公交集团职工，住安徽省合肥市。
第三人：汪正南，女，1960年10月28日出生，汉族，合肥公交集团职工，住安徽省合肥市。
第三人：胡小兰，女，1963年8月14日出生，汉族，退休职工，住安徽省合肥市。
第三人：朱伟，男，1974年1月1日出生，汉族，职业不详，住安徽省合肥市。
原告聂爱琴、常先芝不服被告合肥市包河区望湖街道办事处作出《关于国贸公寓小区业主向我办举报原业主委员会聂爱琴及常先芝在职期间的违规情况的调查报告》的具体行政行为，于2014年8月11日向本院提起行政诉讼。本院于2014年8月18日受理后，于2014年9月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年10月22日公开开庭审理了本案。原告聂爱琴、常先芝及其共同委托代理人吕海波，被告合肥市包河区望湖街道办事处的委托代理人牛和勇与第三人汪正南、胡小兰到庭参加诉讼。第三人曹建国、朱伟经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告合肥市包河区望湖街道办事处于2014年5月13日作出《关于国贸公寓小区业主向我办举报原业主委员会聂爱琴及常先芝在职期间的违规情况的调查报告》（以下简称《调查报告》），内容如下：2014年1月5日，合肥市新都会·国贸公寓的部分业主向合肥市包河区望湖街道物业管理办公室实名举报原业主委员主任聂爱琴及常先芝两人在职期间存在下述违规情形：1、反映小区停车位出租收入不实；2、反映聂爱琴未按小区所定《业主委员会工作规则》第13条第4项的规定使用与划拨资金；3、反映小区暖气维修支出50余万，无招标书，合同及单据不合规，侵害了业主的权利；4、反映小区进行工程维修，无业主委员会会议纪要、合同，更无预算与审核，仅凭物业公司一张工作联系单与聂爱琴签字即可结算。5、反映除每年固定的业主委员会工作性补贴外，招待费、通讯费、交通费开支较大，其中聂爱琴1人报销2部手机费用，常先芝不仅手机费用全额报销，还预交了电信“我的E家”3年来的费用。合肥市包河区望湖街道物业管理办公室对上述事项进行调查，认为聂爱琴及常先芝两人在职期间存在违规事实，违反了该小区所定《业主委员会工作规则》第13条第4项以及《合肥市业主大会和业主委员会指导规则》第四章第五十四条的规定。被告于2014年9月22日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、举报信及其附件，用以证明被告系基于合肥市新都会·国贸公寓业主的投诉作出涉案《调查报告》；2、授权委托书、《合肥市新都会·国贸公寓小区业主委员会财务收支情况审核报告》，用以证明合肥市新都会·国贸公寓小区业主委员会授权被告聘请安徽国强会计师事务所对该小区业主委员会2011年9月1日-2013年11月30日期间的财务收支情况进行审核；3、恳请信，用以证明经合肥市新都会·国贸公寓20%的业主提议组织召开业主大会临时会议；4、《物业管理条例》、《安徽省物业管理条例》、《合肥市物业管理若干规定》、《关于明确市区物业管理工作职责的通知》、《合肥市业主大会和业主委员会指导规则》，用以证明被告有权作出涉案《调查报告》。
原告聂爱琴、常先芝诉称：原告聂爱琴、常先芝系第一届合肥市新都会·国贸公寓小区业主委员会主任、副主任，在任职期间受到广大业主的普遍认可。2014年4月29日，被告违法在小区内张贴《关于召开国贸公寓临时业主大会会议的公告》，要求召开业主大会罢免原告的业主委员会委员职务。2014年5月13日，被告作出涉案《调查报告》。原告认为，该《调查报告》明显违法，理由如下：一、根据《中华人民共和国物权法》、《物业管理条例》、《安徽省物业管理条例》与《合肥国贸公寓小区业主大会议事规则》的规定，业主委员会的选举产生、罢免及财务审计等相关事项，应由业主大会表决通过。根据《中华人民共和国物权法》第七十五条、《物业管理条例》第十条的规定，被告作为行政机关在业主自我管理过程中仅有权给予协调、指导。被告以作出并张贴《调查报告》的具体行政行为代替业主大会的职能，对业主自我管理范围内的事项进行干预，显然违反了“法无明文规定皆禁止”的行政原则，属于显而易见的越权行为，侵犯了原告的合法权益。二、被告即使有权对小区物业管理问题作出处理决定，但其在作出《调查报告》前，未按相关程序进行调查，未听取当事人的申辩，亦未告知原告救济途径，同时隐匿审计报告，违反程序正义原则。综上，请求法院判决确认被告2014年5月13日作出《调查报告》的具体行政行为违法。原告在诉讼中提供如下证据：1、驳回行政复议申请决定书，用以证明被诉具体行政行为存在且侵犯了原告的合法权益；2、《调查报告》，证明目的与证据1相同；3、照片复印件，用以证明被告张贴《调查报告》的行为对原告造成了损害；4、网络聊天记录、手机信息记录、签名照片、手机缴费票据，用以证明被告提交的恳请信显系伪造。
被告合肥市包河区望湖街道办事处辩称：《调查报告》仅系被告的内部层级报告，属于行政程序中的阶段性行为。《调查报告》并非向原告作出，更未向原告送达，尚未对原告产生法律后果，不属于具体行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”因此，本案不属于行政诉讼受案范围，请求法院裁定驳回原告的起诉。
第三人汪正南、胡小兰述称：举报信系由其提交被告。第三人汪正南、胡小兰在诉讼中提供如下证据：网络下载材料，用以证明网络信息虚假，不能作为任何一方的证据使用。
第三人曹建国、朱伟未作陈述，亦未在诉讼中提供证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提交的证据1，可以证明原告因不服被诉具体行政行为而依法提起诉讼，本院予以认定；原告提交的证据2，可以证明被诉具体行政行为的内容，本院予以认定；原告提交的证据3，可以证明涉案《调查报告》被张贴于合肥市新都会·国贸公寓的公告栏，本院予以认定；原告提交的证据4与本案缺乏关联性，本院不予认定。被告提交的证据1可以证明被诉具体行政行为形成的起因，本院予以认定；被告提交的证据2、3与本案缺乏关联性，本院不予认定。第三人汪正南、胡小兰提交的证据与本案缺乏关联性，本院不予认定。
经审理查明：2014年1月5日，第三人汪正南、胡小兰、曹建国、朱伟以合肥市新都会·国贸公寓业主的名义，向合肥市包河区望湖街道物业管理办公室实名举报原告聂爱琴、常先芝作为该小区首届业主委员会主任与副主任于任职期间具有违规情形，请求查明事实，以期在第二届业主委员会选举中防止侵害业主权利的人继续当选。2014年5月13日，合肥市包河区望湖街道物业管理办公室作出《调查报告》，认定原告聂爱琴、常先芝于任职期间存在违规事实，违反了该小区所定《业主委员会工作规则》第13条第4项以及《合肥市业主大会和业主委员会指导规则》第四章第五十四条的规定。2014年5月26日，原告聂爱琴、常先芝发现《调查报告》被张贴于合肥市新都会·国贸公寓的公告栏。2014年5月30日，原告聂爱琴、常先芝不服作出该《调查报告》的行为，以合肥市包河区望湖街道办事处为被申请人，向合肥市包河区人民政府申请行政复议。2014年7月24日，合肥市包河区人民政府以不属于行政复议范围为由，决定驳回原告聂爱琴、常先芝提出的行政复议申请。2014年8月11日，原告聂爱琴、常先芝以合肥市包河区望湖街道办事处为被告，向本院提起行政诉讼。2014年10月11日，本院依法通知曹建国、汪正南、胡小兰、朱伟作为第三人参加诉讼。2014年10月22日，第三人在庭审中陈述：在第三人至合肥市包河区信访局就举报事项进行信访时，被告合肥市包河区望湖街道办事处将《调查报告》文本给予第三人。
本院认为：《物业管理条例》第六条第二款第（六）项规定：“业主在物业管理活动中，享有下列权利：（六）监督业主委员会的工作。”该条例第四十九条规定：“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门应当及时处理业主、业主委员会、物业使用人和物业服务企业在物业管理活动中的投诉。”《安徽省物业管理条例》第六十四条前段规定：“县级以上人民政府房地产行政主管部门应当建立物业管理投诉受理制度，对业主、业主委员会、物业使用人和物业服务企业在物业管理活动中的投诉，应当自收到之日起15日内进行调查、处理，并将调查或者处理结果答复投诉人。”《合肥市物业管理条例》第五十一条规定：“市、区、县物业管理主管部门应当及时处理业主、业主委员会、物业使用人和物业管理企业在物业管理活动中的投诉，并将处理意见回复投诉人。”本案中，涉案住宅小区的业主在该小区物业管理活动中有权监督业主委员会的工作，第三人以实名举报的方式行使该项权利，构成上述行政法规、地方性法规所规定的投诉行为。被告系市辖区的人民政府设立的派出机关，而既非上述行政法规、地方性法规所规定的县级以上地方人民政府房地产行政主管部门，亦非上述行政法规、地方性法规所规定的市、区、县物业管理主管部门，因此，被告无权受理第三人在物业管理活动中的投诉，亦无权就此进行调查、处理，于此情形，被告作出涉案《调查报告》的行为明显超越职权，属于无效行政行为。被告认为其作出涉案《调查报告》的行为并非具体行政行为，本院不予支持，理由为：业主在物业管理活动中提出投诉，受理投诉的行政机关予以调查、处理，彼此的权利义务受上述行政法规、地方性法规的调整，因而在双方之间形成行政法律关系，行政机关的调查行为作为该行政法律关系的客体，其内容与结果对投诉人的权利义务产生实际影响，因此，被告作出涉案《调查报告》的行为显然属于具体行政行为的范畴。两原告因与该具体行政行为具有法律上的利害关系，可以依法提起行政诉讼。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条，《物业管理条例》第六条第二款第（六）项、第四十九条，《安徽省物业管理条例》第六十四条，《合肥市物业管理条例》第五十一条，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项之规定，判决如下：
确认被告合肥市包河区望湖街道办事处2014年5月13日作出的《关于国贸公寓小区业主向我办举报原业主委员会聂爱琴及常先芝在职期间的违规情况的调查报告》无效。
案件受理费50元，由被告合肥市包河区望湖街道办事处承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。
审 判 长 刘星月
人民陪审员 王建淮
人民陪审员 唐 欢
二〇一四年十一月三日
书 记 员 杜 尹
附：本案适用的法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条：经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。
2、《物业管理条例》第六条第二款第（六）项：业主在物业管理活动中，享有下列权利：（六）监督业主委员会的工作。
3、《物业管理条例》第四十九条：县级以上地方人民政府房地产行政主管部门应当及时处理业主、业主委员会、物业使用人和物业服务企业在物业管理活动中的投诉。
4、《安徽省物业管理条例》第六十四条：县级以上人民政府房地产行政主管部门应当建立物业管理投诉受理制度，对业主、业主委员会、物业使用人和物业服务企业在物业管理活动中的投诉，应当自收到之日起15日内进行调查、处理，并将调查或者处理结果答复投诉人；属于其他部门、单位职责的，房地产行政主管部门应当及时转交有关部门或者单位并告知投诉人。
5、《合肥市物业管理条例》第五十一条：市、区、县物业管理主管部门应当及时处理业主、业主委员会、物业使用人和物业管理企业在物业管理活动中的投诉，并将处理意见回复投诉人。
6、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项：有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。