云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）云行终143号
上诉人（一审原告）马云坤，男，汉族，1952年8月26日生，住云南省玉溪市澄江县。
委托代理人李金平、陈伟，北京市才良律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
被上诉人（一审被告）澄江县人民政府。
住所地：云南省玉溪市澄江县凤麓街道凤翔路***号。
法定代表人范永光，县长。
出庭负责人高正刚，常务副县长。
委托代理人王志刚，云南澄清律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
第三人澄江县右所镇人民政府。
住所地：云南省玉溪市澄江县右所镇柿花园*号。
法定代表人李国民，镇长。
出庭负责人蒋志刚，副镇长。
委托代理人王庆邦、符利果，云南澄海律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人马云坤因诉澄江县人民政府（以下简称县政府）行政补偿协议一案，不服云南省玉溪市中级人民法院（以下简称玉溪中院）作出的（2017）云04行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2018年6月15日公开开庭审理了本案。上诉人马云坤及其委托代理人李金平、陈伟，被上诉人县政府的出庭负责人常务副县长高正刚及委托代理人王志刚，第三人澄江县右所镇人民政府（以下简称镇政府）的出庭负责人副镇长蒋志刚及委托代理人王庆邦、符利果到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：县政府于2015年3月5日发布《澄江县人民政府关于启动县城廖官营片区和小西城片区城市棚户区改造项目的通告》，将澄江县廖官营片区和小西城片区列为城市棚户区改造项目区域。同月28日，县政府发布第2号《澄江县人民政府关于澄江县小西城片区城市棚户区改造项目集有土地和房屋征迁的公告》，对澄政发〔2015〕157号《澄江县人民政府关于澄江县小西城片区城市棚户区改造项目集有土地和房屋征迁决定》（以下简称《征迁决定》）、《澄江县小西城片区城市棚户区改造项目集有土地和房屋征迁补偿方案》（以下简称《补偿方案》）予以公告，决定对澄江县小西城片区城市棚户区改造项目范围内集有土地和房屋实施征迁，明确征迁范围：东至小西小学以西路面，南至村庄最南端，西至振兴路，北至元富饭店北侧围墙；同时明确征迁主体为县政府，征迁实施单位为镇政府、澄江县人民政府凤麓街道办事处，征迁补偿按《补偿方案》执行，征迁签约期限为2015年11月5日起至12月6日，征迁补偿主体为县政府。2015年11月11日，马云坤与镇政府签订了编号为右西十—033的《澄江县小西城片区城市棚户区改造项目土地和房屋征迁补偿协议》（以下简称《补偿协议》），同月22日马云坤将其被征迁的房屋及土地使用权移交镇政府交验，后马云坤领取了相应的补偿款。现马云坤不服其与镇政府签订的《补偿协议》，提起本案诉讼，请求判决确认《补偿协议》无效。另查明，涉案棚户区改造范围内对集体土地的征收，经云南省人民政府批准，并由其作出《云南省国土资源厅关于澄江县2016年度第一批城镇建设土地征收的批复》（以下简称《征地批复》），该文件在玉溪中院（2017）云04行初2号马云坤等十人诉县政府政府信息公开一案中已经马云坤质证。
一审法院认为，行政协议属于行政行为的一种类型，应当按照行政诉讼法的审理和裁判规则，审查行政协议行为的合法性。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”根据云政发〔2013〕133号《云南省人民政府关于加快推进棚户区改造工作的实施意见》第二条第（一）项的规定，县政府系其辖区内界定棚户区改造范围的适格主体。本案涉诉土地的征收经云南省人民政府批准，并由其作出《征地批复》。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、第四十七条第三款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款以及《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款、第三款的规定，县政府系本案适格的征收土地的组织实施者及补偿主体。同时根据《征迁决定》《补偿方案》的规定，县政府委托镇政府为征迁实施单位是县政府组织实施具体工作的行为方式，并未违反上述法律法规的规定。根据县政府的委托，镇政府有权与马云坤签订《补偿协议》。行政协议兼具行政与合同的双重特性，判断行政协议的效力应同时适用民事法律规范的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，《补偿协议》系马云坤本人与镇政府所签，马云坤未提供证据证明其签订该协议受到胁迫，因此其签订该协议系其真实、自愿的意思表示，且该协议内容未违反法律、行政法规的强制性规定。马云坤与镇政府所签的《补偿协议》不存在合同无效的法定情形。综上，马云坤要求确认其与镇政府签订的《补偿协议》无效的诉讼请求不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回马云坤的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由马云坤负担。
马云坤上诉称，一、一审判决认定事实不清。本案《征迁决定》是于2015年10月28日作出，征地批复作出时间应早于《征迁决定》作出时间，一审法院认定2016年9月6日《征地批复》是本案所涉的征地批复缺乏依据。二、一审判决适用法律错误。根据《云南省人民政府关于加快推进棚户区改造工作的实施意见》规定，各州、市人民政府是棚户区改造实施的责任主体，因此县政府无权实施棚户区改造；且按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，集体土地的征收补偿、安置应当由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，本案县政府和镇政府均不是适格的签订补偿协议的主体。三、《补偿协议》违法。协议签订前，县政府并没有按照相关法律规定确定补偿安置标准，程序违法；马云坤的房屋所在片区并不属于棚户区，《补偿协议》的签订缺乏事实和法律依据。请求二审法院撤销一审判决；判决确认马云坤与镇政府签订的《补偿协议》无效。
县政府答辩称，县政府依法实施澄江县小西城片区棚户区改造项目，系本案适格的征收土地的组织实施者和补偿主体。2015年11月11日，马云坤在完全自愿的情况下与镇政府签订《补偿协议》，并自愿将其房屋及土地使用权移交给镇政府，领取了补偿款，选定了安置房，以上行为应视为其认可县政府及实施单位镇政府对其房屋的征迁行为的合法性。《补偿协议》签订程序合法，不存在重大且明显的违法情形，亦不存在合同无效的法定情形。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
镇政府陈述意见称，对于行政协议效力的审查，应当适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效情形的规定。本案所涉《补偿协议》没有应当确认无效的情形，系合法有效的合同。马云坤在上诉理由中陈述澄江县小西城片区棚户区改造项目的合法性问题，与本案审理的合同效力问题没有关联性，其上诉理由不成立。马云坤系自愿与镇政府签订《补偿协议》，该协议符合双方真实意思表示，协议合法有效。
二审中，各方当事人均无新证据提交，各方在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核。
一审法院对一审各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，行政协议属于行政行为的一种，对行政协议效力的判断应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款之规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，澄江县小西城片区棚户区改造项目土地征收已经云南省人民政府批准。县政府作为组织实施澄江县小西城片区棚户区改造项目征收土地主体，依照《征迁决定》和《补偿方案》的规定，委托被征收土地范围内的镇政府具体实施，是县政府组织实施征收土地工作的具体方式，并不违反上述法律规定。县政府委托镇政府与马云坤签订《补偿协议》合法，不存在行政行为无效的情形。
行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案《补偿协议》是马云坤本人所签，系其真实意思表示，且协议内容亦不违反法律、行政法规的强制性规定，因此不存在合同无效的法定情形。
综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人马云坤的上诉理由不能成立，其上诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人马云坤承担。
本判决为终审判决。
审判长 杜瑞芳
审判员 桂 蕾
审判员 赵 霁
二〇一八年七月十三日
书记员 包欣鑫