贵州省三穗县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗行初字第13号
原告贵州省台江县绿景房地产开发有限责任公司（下文简称“台江绿景公司”），所在地：台江县苗疆商贸城内。
法定代表人禹怡群，该公司总经理。
委托代理人邓海林，湖南湘晟律师事务所律师。特别授权。
委托代理人袁维民，湖南湘晟律师事务所律师。一般代理。
被告三穗县人民政府（下文简称“三穗县政府”），所在地：三穗县城迎宾大道行政中心。
法定代表人付乐欣，该县县长。
委托代理人彭凌荣，该县国土资源局地籍股股长。一般代理。
委托代理人罗安松，该县国土资源局法规股负责人。一般代理。
第三人贵州明德鑫房地产开发有限公司，所在地：三穗县八弓镇工业大道。（下文简称“明德鑫公司”）
法定代表人龙荣华，该公司经理。
委托代理人李明亮，三穗县中心法律服务所法律工作者。特别授权。
原告台江绿景公司不服被告三穗县政府颁发国有土地使用权证行政许可一案，于2015年3月12日向本院提起行政诉讼。本院于2015年3月12日立案后于2015年3月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，因明德鑫公司与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年5月22日公开开庭审理了本案。原告台江绿景公司的委托代理人邓海林，被告三穗县政府的委托代理人彭凌荣、罗安松，第三人明德鑫公司的委托代理人李明亮到庭参加诉讼。诉讼过程中，经法庭释明，原告撤回了对三穗县国土资源局的起诉。本案现已审理终结。
被告三穗县政府于2014年8月20日依据《国有建设用地使用权出让合同》（522624-2013-CR-008号）、《建设用地批准书》（三穗县（2014）国土资批字第28号），将座落于三穗县八弓镇金穗新城6号楼，地类为商住；土地使用权类型为出让；使用年限至2058年4月28日；面积为1335平方米的国有土地使用权登记在第三人明德鑫公司名下，并向第三人明德鑫公司颁发了穗国用（2014）第22－002号《国有土地使用证》。
原告台江绿景公司诉称，2014年5月，被告依据（2009）黔东执字第31号及其附1号民事裁定书、刘桥兴与吴明德、赵永祥、龙荣华所签订的《转让合同书》以及穗国土资呈（2014）59号文件的指示将原告所有的金穗新城6号楼土地使用权直接转让给明德鑫公司。根据法院生效判决认定，由售房利润来实现的债权，并不是将该楼房的房屋所有权抵偿给刘桥兴。其中，刘桥兴与第三人龙荣华等所签订的《转让合同》已经人民法院民事判决书确认无效，刘桥兴等人无权取得，也无权处分金穗新城6号楼土地使用权。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款规定，被告擅自将原告的土地变更至第三人名下的具体行政行为违反行政法律法规，严重侵犯原告的正当权益，请求法院依法予以撤销。
原告台江绿景公司向本院提交了以下证据：1、①贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院民事裁定书（2009）黔东执字第31号、（2009）黔东执字第31号附1号、②抵偿财物清单、收支估算清单（8页），拟证明：原告所欠刘桥兴的债务由原告用三穗新城6号楼、17号北楼抵偿，刘桥兴必须支付原告修建这些房屋欠下的工程款及对未完工的半成品继续投资兴建，以售房利润来实现债权，并有义务交付原告已预售给购房户的房屋等；因房屋涉及到预售房、工程款交付问题，刘桥兴不得擅自将协议内未完工验收的半成品房的开发权转让他人。2、转让合同及补充协议，拟证明刘桥兴与龙荣华、吴明德、赵永祥等人在明知6号楼、17号北楼不能转让的情形下，仍然恶意转让，侵犯了原告的合法权益。3、穗国土资呈（2014）38号文件，拟证明金穗新城6号楼使用权是2008年4月28日挂牌出让给原告，三穗县国土资源局向县政府请求建议将金穗新城6号楼使用权由原告变更至第三人名下。4、承诺书，拟证明2014年4月2日第三人明德鑫公司向县国土局出具承诺书，承诺按法院裁决及县政府和县住建局批复开工6号楼，解决相关问题。5、穗国土资呈（2014）59号文件，拟证明被告在没有原告共同申请的情况下擅自将原告的土地变更为明德鑫公司名下，违反了法律规定。6、国有建设用地使用权出让合同，拟证明被告与第三人签订合同，将金穗新城6号楼明确给第三人开发建设。7、建设规划许可证、建设用地批准书，拟证明住建局、国土局向第三人颁发了建设工程规划许可证、建设用地批准书。8、①湖南省凤凰县人民法院民事判决书（2014）凤民初字第210号、②湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院民事判决书（2014）州民二终字第72号民事判决书，拟证明法院判决刘桥兴与龙荣华、吴明德、赵永祥签订的《项目转让合同》无效，同时确认了民事裁定书是要求刘桥兴将6号、17号北楼继续投资修建完成，以售房利润来实现债权，并不是将该楼的房屋所有权抵偿给刘桥兴，刘桥兴、龙荣华等无权取得，也无权处分金穗新城6号楼的土地使用权和开发权。
被告三穗县政府辩称，第三人明德鑫公司向县国土资源局申请办理土地使用权登记的金穗新城6号楼商住用地原属出让给广西绿景房地产开发有限公司金穗新城开发项目。根据穗国土资呈（2014）59号文件及县政府分管领导签批意见，在第三人明德鑫公司补交土地出让金，签订《国有建设用地使用权出让合同》（编号52262420140008），获得了《建设用地批准书》后，经国土部门地籍调查和审查后，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、《中华人民共和国土地管理实施条例》第三条、第五条、《贵州省土地管理条例》第五条和《土地登记规则》、《贵州省土地登记条例》的有关规定，于2014年8月20日依法颁发了穗国用（2014）第22－002号国有土地使用证。整个颁证过程合法有效的，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维持穗国用（2014）第22－002号国有土地使用证效力。
被告向本院提交了作出具体行政行为的证据：1、穗国用（2014）第22－002《国有土地使用证》，拟证明该宗地已经办理了土地登记及登记的面积和范围。2、土地登记会审表，拟证明该宗地已经三穗县国土资源局审核。3、土地登记审批表，拟证明该宗土地是经过县领导审批的。4、土地登记申请书，拟证明该宗地登记是依申请登记。5、国有土地使用权登记审批表及宗地图，拟证明该宗土地的面积和四至界限。6、地籍调查表，拟证明国土局对该宗地的面积、四至进行了调查。7、①明德鑫公司组织机构代码证、②税务登记证、③营业执照、④龙荣华身份证，拟证明龙荣华身份与明德鑫公司的关系。8、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设用地批准书，拟证明该地符合规划和用地条件。9、《国有建设用地使用权出让合同》（522624-2013-CR-008号），拟证明该宗土地是通过出让取得的。10、一般缴款书，拟证明明德鑫公司补交了该宗地地价款。11、①穗国土呈（2014）38号、②穗国土资呈（2014）59号、③6＃、17＃北楼转让合同书及身份证复印证、④补充协议，拟证明该宗地的权属变更情况。12、三穗县人民政府会议纪要（穗府议（2012）24号），拟证明金穗新城6号楼开发建设主体的变更是通过会议决定的，此前的开发建设主体傅子仲、赵坡亮参加了会议，禹怡群亦应知道此决定。13、黔东南州人民法院裁定书（2009）黔东执字第31号及附件1号，证明金穗新城6号、17号北楼建设项目已属刘桥兴所有。
第三人明德鑫公司述称，原告及湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2004）州民终字第72号民事判决书，是对黔东南州中级人民法院（2009）黔东执字第31号及附1号民事裁定书的内容有意进行曲解和断章取义。黔东南州中级人民法院（2009）黔东执字第31号及附1号民事裁定书明确认定被执行人以其开发修建的金穗新城房产抵偿债务，同时认定金穗新城的6号楼、17号北楼分给刘桥兴，该房产属刘桥兴所有。刘桥兴在取得金穗新城6号楼房产所有权后将6号楼房产所有权转让给龙荣华（明德鑫公司法定代表人）。被告根据第三人的申请，依据法律、法规规定将金穗新城6号楼土地确认给第三人使用，并为其颁发国有土地使用权证，行政行为合法。金穗新城开发项目，从2006年广西绿景房地产开发有限公司开发起到原告开发期间，均未按照原土地出让合同及建设许可要求建设，造成多数房产成为烂尾楼，购房户预交了购房款得不到房屋，施工队伍得不到工程款，引起了很多纠纷和社会矛盾，给社会带来不稳定因素，三穗县委、被告多次成立工作组，专题解决金穗新城历史遗留问题。在这种情况下，被告才于2012年明确由第三人开发建设金穗新城6号楼房产开发项目。第三人在开发过程中双倍退还了原购房户购房款92万元，付清了原部分建筑施工人工程款，解决了金穗新城6号楼历史遗留问题。目前，第三人开发的金穗新城6号楼已预售房产28套，预售房款11557289元。如撤销第三人的《国有土地使用证》，将会造成更大的社会矛盾和纠纷，会给国家及社会公共利益造成重大损害，请求人民法院根据《行政诉讼法》第74条的规定，依法不予撤销。
第三人明德鑫公司向本院提交以下证据：1、禹怡群询问笔录（2009年12月22日），拟证明原告法定代表人禹怡群用金穗新城6号楼、17号北楼房产抵债给刘桥兴。2、刘桥兴、卿佑福、赵亮坡询问笔录（2009年12月29日），拟证明原告用6号楼、17号北楼抵偿刘桥兴债务，不是当时的价值，而是可预计利润。3、执行调解笔录，拟证明原告用金穗新城6号楼、17号北楼房产抵偿刘桥兴债务。4、黔东南州中级人民法院（2009）黔东执字第31号及附1号事裁定书，拟证明原告用金穗新城6号楼、17号北楼房产抵偿刘桥兴债务，刘桥兴愿意以预计的售房利润来实现债权。5、金穗新城6号楼已成交客户档案表，拟证明第三人已经销售房屋28套，已收购房款人民币11557289元。
经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见如下：对1号、2号、3号、9号证据的真实性无异议，合法性、关联性有异议；4、5、6号、11号①②③④证据的真实性、合法性、关联性有异议。7号①②③④证据无异议；8号证据的真实性、关联性无异议，合法性有异议；10号、12号证据的关联性有异议；13号证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议。
第三人对被告提交的1号－13号证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
被告对原告提交证据的质证意见如下：对1号①②、2号、5号、8号①②证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明目的有异议。对3号、4号、6号、7号证据无异议。
第三人对原告提交证据的质证意见如下：对1号①②、2号、5号、8号①②证据真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。对3号、4号、6号、7号证据无异议。
原告对第三人提交证据的质证意见如下：对1、2、3、4、5号证据的关联性有异议。
被告对第三人提交证据1－5号证据均无异议。
本院对原告提交的证据认证如下：1号证据未对本案登记的土地权属归属作出明确确认，不作为证明本案登记土地权属来源合法的证据采信。该证据证明原告同意刘桥兴对金穗新城6号楼项目进行开发的事实，本院予以确认。2号证据已经人民法院确认无效，不能作为证明本案国有土地使用证土地权属来源的证据采信。3号、5号、6号、7号证据与本案具体行政行为有关联，可作为证明被告具体行政行为是否合法的证据采信。4号证据与本案具体行政行为有关联，但不能作为证明本案国有土地使用证土地权属来源合法的证据予以采信。8号①②证据与本案无关联，本院不作为证明被告具体行政行为是否合法的证据采信。但该证明8号②系人民法院生效的裁判法律文书，其认定的《项目转让合同》无效和刘桥兴只取得金穗新城6号楼项目开发权、未取得土地使用权的事实本院予以确认。
本院对被告提交的证据认证如下：1号证据证明被告具体行政行为的存在的事实，本院予以确认。2号、3号、4号、5号、6号、7号、8号、9号、10号、11号证据系第三人在申请办理金穗新城6号楼国有土地使用证向被告提交的申请登记材料，可作为证明被告作出的具体行政行为是否合法的证据予以采信。12号证据与本案无关联，不作为本案的证据采信。13号证据未对本案登记的土地权属归属作出明确确认，不作为证明本案登记土地权属来源合法的证据采信。该证据证明原告同意刘桥兴对金穗新城6号楼项目进行开发的事实，本院予以确认。
本院对第三人提交的证据认证如下：1号、2号、3号证据与被告具体行政行为无关联，本院不作本案证据采信、4号证据与本案有关联，但未对本案登记的土地权属归属作出明确确认，不作为证明本案登记土地权属来源合法的证据采信。该证据证明原告同意刘桥兴对金穗新城6号楼项目进行开发的事实，本院予以确认。5号证据与本案被告具体行政行为的合法性无关联。该证据证明了登记土地已进行开发利用，房屋已销售的事实本院予以确认。第三人的证明目的本院予以采纳。
经审理查明，三穗金穗新城6号楼房地产开发项目系被告三穗县政府招商引资由原告台江绿景公司开发建设二期工程，合同开工日期2007年10月18日，合同竣工日期2008年12月31日。建设期间被告职能部门三穗县国土资源局于2008年4月28日挂牌将该楼的土地使用权出让给原告台江绿景公司，该项目工程修建到二楼主体框架，因原告台江绿景公司拖欠施工工程款、材料款，未在规定时间内完成6号楼项目的建设。该项目于2008年底停工形成“烂尾楼”至2012年10月。因原告台江绿景公司欠刘桥兴、赵亮坡等三人债务，2009年经黔东南州中级人民法院调解达成协议后，同年11月、12月黔东南州中级人民法院在执行过程中作出（2009）黔东执字第31号及附1号民事裁定书，裁定认定“被执行人（原告台江绿景公司）以其开发修建的三穗（金穗）新城房产抵偿债务，该房产内有未出售的成品房和未修完的半成品房，申请执行人愿意接受这些房主，愿意承担被执行人修建这些房产所欠下的施工队工程款，对未修完的半成品房愿意继续投资修建，以售房屋（预期）利润来实现债权，并愿意承担被执行人已预售房屋的交付义务”，裁定“……本案申请执行人不得擅自将协议内未修完验收的半成品房的开发权转让他人……”、“……三穗（金穗）新城6号楼、17号北楼分给刘桥兴……”。2012年7月16日、8月24日刘桥兴在未征得原告同意的情况下与第三人明德鑫公司的法定代表人龙荣华、吴明德、赵永祥签订《项目转让合同》及《补充协议书》，将（2009）黔东执字第31号及附1号民事裁定书确认的金穗新城6号楼权利、义务转让给龙荣华、吴明德、赵永祥，后又转给龙荣华为法定代表人的明德鑫公司对该金穗新城6号楼项目进行开发建设。2014年8月5日，第三人明德鑫公司向县国土资源局申请将办理金穗新城6号楼商住用地的土地登记，并提供了包括黔东南州中级人民法院（2009）黔东执字第31号及附1号民事裁定书、《项目转让合同》及《补充协议书》等证明材料，用于证明金穗新城6号楼土地权利转移、变更。县国土资源局未对该材料进行认真实质审查，即以此作为该宗地权属变更的依据向被告提出变更土地权利请示报告，被告审批同意后，县国土资源局根据穗国土资呈（2014）59号文件及县政府分管领导签批意见，在第三人明德鑫公司补交土地出让金，与县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（编号52262420140008），获得了《建设用地批准书》，经地籍调查和被告审查同意后，在没有撤销、注销、宣布废止原告所持有的国有土地使用权证的情况下，被告以《国有建设用地使用权出让合同》（522624-2013-CR-008号）、《建设用地批准书》（三穗县（2014）国土资批字第28号）作为土地权属来源的证明文件，于2014年8月20日向第三人颁发了穗国用（2014）第22－002号《国有土地使用证》。2015年3月12日原告向本院提起行政诉讼。
另查明，金穗新城6号楼开发项目停工后，原告拖欠禹华魁、李容夫等人工程款，陈秋生、龙万海等人材料款，并收取印和平、潘飞宇等人购房款。因未支付工程款、材料款和按时交房，权利人曾多次向三穗县委、县政府反映，要求解决。2012年第三人承接金穗新城6号楼开发项目，共支付原告原欠的房款、违约金和工程款、材料款人民币2，138，576.00元；金穗新城6号楼项目主体工程已由第三人建设完工，商品房已预售28套。2015年4月第三人以金穗新城6号楼一、二层商铺作为抵押物，向三穗县农村商业银行股份有限公司贷款人民币1200万元。刘桥兴与龙荣华、吴明德、赵永祥签订的《项目转让合同》及《补充协议》已经湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2014）州民二终字第72号民事判决书判决无效。
本院认为，依法对合法的土地权利进行登记、颁发土地权利证书是被告的法定职责。但对土地权利的取得、设定、变更、终止等登记应当严格依照《土地登记办法》和《贵州省土地登记条例》的规定办理。本案三穗金穗新城6号楼国有土地使用权在2008年4月28日挂牌出让给原告台江绿景公司，被告三穗县政府并已向原告颁发土地权利证书，在该土地权利证书未被依法撤销、注销、宣布废止前，原告是该土地使用权合法的权利人。被告三穗县政府基于该土地上建筑物、构筑物及其附属设施的买卖或者人民法院生效的法律文书等原因而引起的土地权利的转移、变更，均应当严格遵循法律、法规规定的行政许可程序，按照《土地登记办法》第四十条“因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书，变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。……”；第四十五条“因人民法院、仲裁机构生效的法律文书或者困继承、受遗赠取得土地使用权，当事人申请登记的，应当持生效的法律文书或者死亡证明、遗嘱等相关证明材料，申请土地使用权变更登记。……”和《贵州省土地登记条例》第十七条第（四）项“因买卖、转让、分割地上建筑物、附着物等引起土地使用权转移或变更的；”第（七）项“其他原因引起土地权属变更的。”由当事人、土地权利人办理土地权利的变更登记。而经本院查明第三人明德鑫公司不是与原告台江绿景公司发生土地权利变更的利害关系人，刘桥兴虽因债权、债务与原告产生利害关系，但双方在人民法院主持下达成的并经人民法院裁定生效的还款协议，所明确给刘桥兴的是金穗新城6号楼项目未修完的半成品房继续投资修建开发权，是以出售房屋（预期）利润来实现债权，且明确约定开发权不得转让，该协议未涉及金穗新城6号楼土地使用权的重新分割、转移、变更，刘桥兴亦不是该土地权利变更的利害关系人，故刘桥兴无权将金穗新城6号的土地使用权转让给第三人明德鑫公司。被告在原告所持有的国有土地使用证未依法被撤销、注销、宣布作废和没有原告申请土地权利变更的情形下，未依照上述法规、规章规定的程序，即将三穗县八弓镇金穗新城6号楼国有土地使用权的土地使用权变更登记在第三人名下，并向第三人颁发穗国用（2014）第22－002号《国有土地使用证》，其作出的具体行政行为程序违法，实质上亦侵犯了原告的合法权利，故原告提出被告擅自将原告的土地变更至第三人名下的具体行政行为违反行政法律法规，严重侵犯原告的正当权益的诉讼意见，本院予以采纳。
同时，本院认为被告三穗县政府根据第三人明德鑫公司的申请，在受理、办理三穗县八弓镇金穗新城6号楼国有土地使用权的变更登记、颁发国有土地使用权证的过程中，虽按《土地登记办法》第四十条、第四十五条和《贵州省土地登记条例》第十七条第（四）项、第（七）项规定，要求第三人明德鑫提交了证明土地使用权发生转移的相关证明材料、人民法院生效的法律文书和被告的批准文件，履行了形式审查义务，但其职能部门三穗县国土资源局在对第三人提供的证明材料进行审查时，未注意用于作为证明金穗新城6号土地使用权发生转移的黔东南州中级人民法院（2009）黔东执字第31号及附1号民事裁定书载明的是“以金穗新城6号楼项目未修完的半成品房屋继续投资修建开发权和出售房屋（预期）利润来抵偿所欠刘桥兴债权，”“刘桥兴不能擅自将未修完验收的半成品房投资修建开发权转让他人”的内容及《项目转让合同》、《补充协议》合同的签订主体、效力等问题，而将其作为金穗新城6号楼土地使用权发生变更的依据上报被告审批，并据此与第三人签订《国有建设用地使用权出让合同》，为第三人办理土地权利变更登记，颁发了国有土地使用权证，本院认为，被告未尽到其职责、职能相适应的实质审慎审查义务，其行政行为认定事实不清，本案土地权利的转移、变更没有事实依据。
综上所述，被告三穗县政府向第三人明德鑫公司颁发了穗国用（2014）第22－002号《国有土地使用证》的具体行政行为，认定事实不清，程序违法。原告提出被告具体行政行为违反行政法律、法规，侵犯原告的正当权益的诉讼意见，理由充分，于法有据，本院予以采纳。但鉴于本案具体行政行为是在原告没有按土地出让合同规定的期限和条件开发、利用金穗新城6号楼土地完成该项目建设，形成“烂尾楼”，拖欠大量工程款、材料款和不能按期交付预售房屋，造成大量的社会矛盾，影响到社会安定的情况下，被告出于维护社会稳定、化解社会矛盾而实施，该具体行政行为具有维护社会公共利益的性质。同时，在解决金穗新城6号楼项目开发过程所产生的纠纷时，原告同意刘桥兴继续开发，刘桥兴将该项目转让给第三人后，第三人已实施并完成金穗新城6号楼项目开发及大部分房屋的预售，且已支付了原告原所拖欠的各种（项）欠款，其从刘桥兴处取得金穗新城6号楼土地权利系善意取得，在此情况下，如撤销该具体行政行为，势必引起各种新的民事纠纷，损害到众多相关权利人的利益。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定“行政行为有下情况形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”，本院对原告提出撤销被告三穗县政府向第三人明德鑫公司颁发国有土地使用证的诉讼请求，本院不予支持；第三人提出如被告的具体行政行为违法，出于社会公共利益需要，不应撤销的诉讼意见，本院予以采纳。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项的规定，判决如下：
确认被告三穗县人民政府于2014年8月20日为第三人明德鑫房地产开发限有公司颁发的穗国用（2014）第22－002号《国有土地使用证》的具体行政行为违法。
诉讼费用人民币50元，由被告三穗县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审 判 长 王玉强
审 判 员 谢永艳
人民陪审员 姜绍泽
二〇一五年五月二十七日
（
书 记 员 邰 睿
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；