甘肃省临夏回族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）甘29行终41号
上诉人（原审被告）临夏市公安局，住所地甘肃省临夏市滨河东路。
法定代表人惠小鹏，局长。
委托代理人王一杰，男，该局法制大队大队长。
委托代理人史敏，男，该局法制大队副大队长。
上诉人（原审被告）临夏市人力资源和社会保障局，住所地甘肃省临夏回族自治州临夏市滨河东路市政府统办楼。
法定代表人沈乔龙，局长。
委托代理人马振坤，男，该局劳动监察大队队长。
委托代理人包玉福，男，该局劳动监察股副股长。
被上诉人（原审原告）甘肃金发建筑工程有限公司，住所地甘肃省永靖县刘家峡镇黄河路59号。
法定代表人王永平，总经理。
委托代理人李晓华，甘肃省匡信律师事务所律师。
委托代理人张娜，甘肃省匡信律师事务所律师。
甘肃金发建筑工程有限公司（以下简称”金发公司”）因临夏市公安局（以下简称”市公安局”）、临夏市人力资源和社会保障局（以下简称”市人社局”）撤销行政行为一案，不服永靖县人民法院（2017）甘2923行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。
原审经审理查明：2011年5月9日，原告金发公司中标建设临夏市崇德大夏建设项目。开竣工时间为2011年5月至2012年10月。建筑面积42314平方米。临夏市崇德大夏建设项目由原告金发公司二0一处承建，负责人马海俊。2016年10月20日，被告市人社局受理肖永录举报临夏市崇德大夏拖欠工资一案。2016年11月29日，被告市人社局向原告金发公司发出催告，内容为：1.立即解决拖欠农民工工资。2.将处理结果以书面形式报市人社局劳动监察大队。自本催告书发出之日起三日内履行，逾期不履行，我局将移送案件至司法机关，追究法律责任。2017年1月24日市公安局和市人社局作出原告金发公司先行垫付174万元（立即支付），用于解决农民工工资的《限期支付通知》，通知作出的当天，金发公司将174万元汇入市人社局建设银行临夏团结路支行的×××账号中。2017年3月29日，市公安局和市人社局再次作出限原告金发公司于2017年4月7日15时前将临夏市崇德商厦农民工工资174万元支付到临夏市农民工工资保证金专户的限期支付通知，原告金发公司不服，于2017年5月11日提起行政诉讼。在庭审中，原告金发公司放弃主张被告市人社局返还其已垫付的临夏市崇德大夏工程农民工工资人民币174万元的诉讼请求。
该院认为，2017年1月24日和2017年3月29日，被告市公安局和市人社局对原告金发公司作出的两份《限期支付通知》中，明确要求原告金发公司先行垫付348万元支付到临夏市农民工工资保证金专户。即确定了原告金发公司的义务，对原告金发公司的财产权产生了实际影响，原告金发公司认为该行为侵害了其实体权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十二）项规定，该通知具有可诉性，属于人民法院行政诉讼受案范围。被告市公安局和市人社局主张该通知系督促行为，不属于行政处理行为，对原告金发公司的合法权益不产生实际影响，不具有可诉性的抗辩理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第二款规定，前款行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。故行政机关作出行政行为的职权依据为法律、法规及规章。《劳动保障监察条例》第九条规定，任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有权向劳动保障行政部门举报。劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉。第二十六条规定，用人单位有下列行为之一的，由劳动保障行政部门分别责令限期支付劳动者的工资报酬、劳动者工资低于当地最低工资标准的差额或者解除劳动合同的经济补偿；逾期不支付的，责令用人单位按照应付金额50%以上1倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿金：（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的；......。根据以上规定，对拖欠农民工工资事宜的职权只赋予劳动保障行政部门，其他行政机关不具有对此作出行政行为的职权。本案中，被告市公安局在没有法律、法规或规章赋予其对拖欠农民工工资的行为作出行政行为的职权的情况下，依据政府文件作出的《限期支付通知》属于超越职权。《劳动保障监察条例》第十七条规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。据此，被告市人社局对原告金发公司拖欠农民工工资行为的调查应当自立案之日起60日内完成。被告市人社局于2016年10月20日立案，2017年1月24日作出《限期支付通知》，超出上述规定的60天期限；《劳动保障监察条例》第十九条规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩；作出行政处罚或者行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。被告市公安局和市人社局作出《限期支付通知》时，事前未听取原告金发公司的陈述、申辩，事后也未告知原告金发公司依法享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利，属于程序违法。被告市公安局和市人社局作出的《限期支付通知》的依据适用的是政府文件，没有载明法律、法规依据，属适用法律、法规错误。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）、（四）项之规定，判决如下：一、撤销被告市公安局和市人社局于2017年1月24日作出的《限期支付通知》二、撤销被告市公安局和市人社局于2017年3月29日作出的《限期支付通知》。案件受理费50元，由被告市公安局和市人社局负担。
上诉人市公安局、市人社局诉称：请求判决撤销永靖县人民法院（2017）甘2923行初5号行政判决，维持市公安局、市人社局2份《限期支付通知》或驳回被上诉人一审诉讼请求；上诉费由被上诉人金发公司负担。请求理由如下：一、一审审判程序违法。二、一审法院适用法律错误。三、一审裁判理由错误。四、一审审理质证、认证违反行政诉讼证据规则，且明显偏袒原告，所作出的判决毋庸置疑是错误的。综上所述，市公安局、市人社局《限期支付通知》合法，且不具有可诉性，一审程序违法、判决理由错误、适用该法律错误、质证认证违反行政诉讼证据规则。故请求二审法院裁判支持上诉人的全部上诉请求。
被上诉人金发公司辩称：一审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。而被答辩人各项上诉请求与事实不符，亦于法无据，其上诉理由不能成立，请二审人民法院查明案件事实，依法判决驳回被答辩人的全部上诉请求，维持一审判决，以维护答辩人的合法权益。请求理由如下：一、根据（2017）甘2901行初1号临夏市人民法院案件移送函，永靖县人民法院依法对本案一审具有管辖权。被答辩人认为：”本案一审管辖的程序自然违法”，于法无据。二、一审审判程序合法。被答辩人认为一审审判程序违法，于法无据。三、一审判决认定的事实清楚。被答辩人认为一审判决事实认定的不清的诉求，依法不能成立。四、一审判决适用法律正确。被答辩人认定一审判决适用法律错误、与事实不符且于法无据的上诉理由，依法不能成立。
上诉人市人社局二审中提交了三份材料，拟作为新证据使用：1.马登虎书写的保证书。2.市人社局于2016年12月28日依法向市公安局移送崇德大厦欠薪案件的相关文书、回执。3.《甘肃省建设领域农民工工资保证金管理办法》、《临夏市信访工作联席会议纪要》。经本院审查认为，上述三份材料不符合新证据的要求，本院不予认定。
二审查明的事实与原审查明的基本一致，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》对被告提交证据的期限、形式等均有要求，原审法院在给双方当事人送达的举证通知书中也明确告知了举证期限及必须在举证期限届满前提出证人出庭申请，上诉人在庭审前直接将证人带至法庭要求出庭作证，审判长在审查后不准许出庭符合法庭规则。原审在审理过程中平等对待各方当事人，保障各方当事人的合法诉讼权益，并无偏袒任何一方的行为。
关于责令支付通知是否可诉的问题，《劳动监察保障条例》第二十六条规定，用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的，由劳动保障行政部门责令限期支付劳动者的工资报酬。本案中，农民工称因修建崇德大厦未得到工资报酬，市人社局对此予以立案调查，与市公安局共同对该项目总承包单位下发责令限期支付通知，市人社局主张该通知并非处罚或处理决定，由于责令主体不明，为保障农民工权益，依法责令由总承包单位先行垫付，属于过程性行为，对金发公司不产生实际的权利义务影响，不属于行政案件受案范围。本院认为，市人社局在受理农民工欠薪案后，在责任主体不明的情况下，责令由工程总承包单位先行垫付工资并无不可，过程性处理行为一般不可诉，但是《劳动监察保障条例》第十七条规定劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。本案中，市人社局立案日期为2016年10月20日，截止2017年5月11日金发公司起诉之日，除两份责令限期支付通知外，并无其他处理或处罚决定，也没有证据表明市人社局对该案仍在继续调查处理中，金发公司有理由相信限期支付通知即为处理结果，并且为此履行了金钱支付义务，该行为对金发公司产生了实际的权利义务影响，属于行政案件受案范围。
根据《劳动监察保障条例》第十条、第十一条之规定，劳动保障行政部门履行劳动保障监察职责，对于用人单位支付劳动者工资的情况有权实施劳动保障监察，本案中，农民工因未得到劳动报酬向市人社局投诉，市人社局作为劳动保障行政部门，对该事项依法应予处理。但市公安局作为公安机关，其作为临夏市解决农民工工资拖欠领导小组成员单位，在法律规定的范围内，参与农民工工资支付的相关治理活动并无不可，但其在诉讼期间提交的材料均不足以证明其有实施劳动保障监察职责的法律依据，市公安局在责令支付通知上盖章属超越职权。
近年来，农民工讨薪事件频发，市人社局、市公安局从保障劳动者权益出发，积极解决欠薪问题，其处事态度值得肯定，但应当注意不得超越法律规定的权限行使权力，对于事实不清的事件应当及时调查并依法作出处理，原审判决撤销市人社局、市公安局共同作出的限期支付通知认定事实清楚、适用法律正确，市人社局、市公安局的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由二上诉人各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 丁 玲
审 判 员 袁 胜
代理审判员 苏小容
二〇一七年十二月六日
书 记 员 马小梅