广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤02行终85号
上诉人（原审原告）：刘正生，男，1966年11月10日出生，住广东省仁化县。
上诉人（原审原告）：刘正平，男，1969年10月18日出生，住广东省仁化县。
上诉人（原审原告）：刘正辉，男，1974年10月27日出生，住广东省仁化县。
上诉人（原审原告）：刘政兰（曾用名刘正珠），女，1965年3月5日出生，住广东省仁化县。
上诉人（原审原告）：刘正连，女，1963年8月9日出生，住广东省仁化县。
上述上诉人的共同委托代理人：曾彦杰，广东德良律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：仁化县黄坑镇人民政府。地址：广东省仁化县黄坑镇府前路*号。
法定代表人：邓永林，镇长。
委托代理人：朱秀梅。
委托代理人：刘翔。
被上诉人（原审被告）：仁化县人民政府。地址：广东省仁化县新城路*号。
法定代表人：张元展，常务副县长。
委托代理人：宋晓雯。
委托代理人：黄鹏。
原审第三人：刘新忠，男，1966年12月8日出生，住广东省仁化县。
原审第三人：刘黑妹，女，1953年2月12日出生，住广东省仁化县。
原审第三人：刘新辉，女，1964年3月9日出生，住广东省仁化县。
上诉人刘正生、刘正平、刘正辉、刘政兰、刘正连（以下简称刘正生等五人）与被上诉人仁化县黄坑镇人民政府（以下简称黄坑镇政府）、仁化县人民政府（以下简称仁化县政府），原审第三人刘新忠、刘黑妹、刘新辉(以下简称刘新忠等三人)林业行政裁决、林业行政复议一案，不服韶关市武江区人民法院（2017）粤0203行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月17日受理后，依法组成合议庭，于2017年8月16日进行了法庭询问。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：本案争议山林坐落在仁化县××村民委员会××组，地名刘正生等五人称为“子背坑”，刘新忠等三人称为“桃树窝”。争议山林的四至范围：东至天水，南至曾火石，西至荒田，北至亚公山。争议山林面积为144亩，主要树种为人造杉树。
刘新忠等三人与刘正生等五人因“桃树窝”（子背坑）山林权属发生争议，刘新忠等三人于2013年6月5日向黄坑镇政府提出山林权属调处申请。刘新忠等三人提供了原曲江县人民政府1984年颁发的承包户为刘云龙（刘新忠等三人的父亲）的《生产责任制合同书》（其中正页自上往下数第二栏记载：山名：桃树窝，面积：5，四至：东至天水，南至曾火石，西至荒田，北至亚公山）和原曲江县人民政府1994年4月3日颁发的户主为刘云龙的曲林证NO:xxxxxx号《自留山证》（第一栏记载：地名：桃树窝，种类：什山，面积：30亩，四至：东至天水，南至曾火石，西至荒田，北至亚公山）作为争议山林的权属依据。刘新忠等三人另提供了刘新忠于2005年8月23日与张则文、吴树生签订的《林地林木经营承包合同书》（内容有“一、地点与四至界限和面积。（一）林地林木承包地点：桃树窝（子背坑）；（二）林地承包的四至界限以甲方（即刘云龙）持有的林地林权证或2003年换发的（新）林地林权所有权属证与万分之一地形图（红线）勾绘的范围为准，即东至天水，西至荒田，南至曾火石，北至亚公山。”及《仁化县黄坑镇曰庄村委会公益林登记表》（其中自上往下数第六栏记载“林农姓名：刘新中（即刘新忠），地名：仔背坑，面积：144亩”作为其对争议山林进行经营管理的证据。刘正生等五人提供了原曲江县人民政府1984年颁发的承包户为刘四金（即刘正生等五人的父亲）的《生产责任制合同书》（其中正页自上往下数第六栏记载：山名：子背坑，面积：10，四至：东至天水，南至天水，西至意祥，北至曾火石）及原曲江县人民政府1984年颁发的持证单位为黄坑公社曰庄大队水村六队的曲林证字第xxxxxx号《山林证》（其中自上往下数第五栏记载“地名：子背坑，种类：什，四至：东至天水，南至曾火石埂为界，西至荒田，北至曾来生火路）作为争议山林的权属依据。刘正生等五人提交的1984年曲江县《生产责任制合同书》和刘新忠等三人提交的1984年曲江县《生产责任制合同书》及1994年曲江县《自留山证》在曰庄村委会、黄坑镇政府、原曲江县人民政府（现韶关市曲江区人民政府）均无存档。
《中共曲江县委、曲江县人民政府关于加强农业和农村工作推动农村经济再上新台阶的决定》（曲委〔1994年〕1号文件）第5页“六、加快林业体制改革，搞好林政管理”指出“一是要大力推广林业股份经营，使我县林业经营体制形成多形式、多层次的林业股份合作制。在继续完善国营带集体的营林体制的同时，要积极推广责任山‘折股联营，按股分红，统一管理，承包作业’形式的林业股份合作先进经验，进一步提高林业管理水平和林业经济效益，使林业生产上规模、上水平。九四年要在去年抓好试点工作的基础上在全县推开，使林业股份合作制得到进一步完善。”《中共黄坑镇委员会、黄坑镇人民政府一九九四年工作总结》第5页“7、做好林政管理工作，正确处理好森林资源的利用和再生保护的关系。”指出“首先，做好山林折股联营工作，根据县委、县政府的部署，我镇从三月十八日至四月八日进行了为期二十多天的完善责任山工作，我镇抽调干部，配合县工作队，在七个管理区（重点是曰庄、古竹）开展折股联营工作，我镇结合镇场合一的实际，创造性地走出了一条农户、经济社与国营场联营的路子，共扩大联营面积4.9万亩，占应完善责任山面积的94.3%，从而扩大了国营场的山林面积，壮大了集体经济，巩固了绿化达标成果。”
刘新忠自其父亲刘云龙于1994年4月3日取得“桃树窝”作自留山后，领取了该山的生态公益林补偿金。2005年8月23日，通过签订《林地林木经营承包合同书》，刘新忠将“桃树窝”（子背坑）山岭发包给张则文、吴树生经营管理，收取承包款二万元。2009年，刘新忠在争议山林种植了杉树。
刘云龙与妻子张四妹（两人均已故）生育了三个子女，分别是长女刘黑妹、次女刘新辉、三子刘新忠。刘四金（已故）生育了五个子女，分别是长女刘正连、次女刘政兰、三子刘正生、四子刘正平、五子刘正辉。
2016年7月4日，因双方不同意调解，黄坑镇政府作出黄府[2016]16号《关于黄坑镇曰庄六组刘新忠与刘正生等三人“桃树窝”（子背坑）山林权属争议处理决定》，认为刘正生等五人和刘新忠等三人各自提供的1984年责任山证，虽然在曰庄村委会、镇政府均无存档，但是在当时的历史情况下，此种情况是普遍存在着的，因而可认定双方的责任山证均为有效凭证。刘新忠等三人提供的1994年N0:xxxxx号《自留山证》登记的“桃树窝”山林，虽然在曰庄村委会没有留存档，但是经审核确实是原件，而且曰庄村的二、六组农户的自留山证在村委会均无存档，并不是只有六组的才无存档，因此可认定为有效凭证。由于刘新忠等三人的1994年《自留山证》的效力优于刘正生等五人的1984年责任山证，因此，对刘新忠等三人提供的《自留山证》予以采信，对刘正生等五人提供的责任山证不予采信。据此作出处理决定：争议山林“桃树窝”（子背坑），处理范围四至为：东至天水、南至曾火石、西至荒田、北至亚公山，面积144亩，此四至范围内的林地所有权归曰庄六组所有，林木所有权、林木使用权、林地使用权归刘新忠、刘黑妹、刘新辉所有。
刘正生等五人不服黄坑镇政府作出的处理决定，向仁化县政府申请行政复议。仁化县政府于2016年10月26日作出仁府行复[2016]14号《行政复议决定书》，决定维持黄坑镇政府作出的《关于黄坑镇曰庄六组刘新忠与刘正生等三人“桃树窝”（子背坑）山林权属争议处理决定》。
刘正生等五人于2017年2月17日提起行政诉讼，请求：一、撤销黄坑镇政府作出的黄府[2016]16号《关于黄坑镇曰庄六组刘新忠与刘正生等三人“桃树窝”（子背坑）山林权属争议处理决定》，二、撤销仁化县政府作出的仁府行复[2016]14号《行政复议决定书》。
原审法院经审理认为：黄坑镇政府作出的黄府[2016]16号《关于黄坑镇曰庄六组刘新忠与刘正生等三人“桃树窝”（子背坑）山林权属争议处理决定》及仁化县政府作出的仁府行复[2016]14号《行政复议决定书》合法，理由如下：在黄坑镇政府调查处理刘正生等五人与刘新忠等三人关于“桃树窝”（子背坑）山林权属纠纷过程中，刘正生等五人提供了原曲江县人民政府1984年颁发给其父亲刘四金的《生产责任制合同书》，而刘新忠等三人提供了原曲江县人民政府1984年颁发给其父亲刘云龙的《生产责任制合同书》及原曲江县人民政府1994年4月3日颁发给其父亲刘云龙的曲林证No:xxxxxx号《自留山证》，刘正生等五人的《生产责任制合同书》登记的“子背坑”和刘新忠等三人的《生产责任制合同书》登记的“桃树窝”及其自留山证登记的“桃树窝”的四至范围均包括争议山林。刘正生等五人的生产责任制合同书和刘新忠等三人的生产责任制合同书及自留山证都是在深化林权改革的历史背景下，为了贯彻国家、地方政策，推进农村经济发展而颁发的，因此，在当时的历史背景下都是真实合法的。但刘新忠等三人自1994年取得争议山林作自留山后，领取了该山的生态公益林补偿款，2005年通过签订《林地林木经营承包合同书》，将“桃树窝”（子背坑）山岭发包给他人经营，收取承包款，2009年刘新忠等三人在争议山林种植了杉树。即刘新忠等三人对争议山林进行了二十余年的经营管理。因新证已取代旧证，为尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则，根据原国家林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据”的规定，黄坑镇政府和仁化县政府将刘新忠等三人提供的由原曲江县人民政府1994年颁发给其父亲刘云龙的曲林证No:xxxxxx号《自留山证》作为争议山林确定权属的依据是正确的。关于刘正生等五人认为刘新忠等三人的自留山证没有合法来源的问题。通过黄坑镇政府提交的证据18《关于加强农业和农村经济再上新台阶的决定》(曲委[1994]1号文)和证据19《中共黄坑镇委员会、黄坑镇政府1994年工作总结》可知，原曲江县委、县政府计划在1994年要积极推广责任山“折股联营，按股分红，统一管理，承包作业”形式的林业股份合作先进经验。黄坑镇政府在1994年的工作总结中亦提到“根据县委、县政府的部署，我镇从三月十八日至四月八日进行了为期二十多天的完善责任山工作，我镇抽调干部，配合县工作队，在七个管理区（重点是曰庄、古竹）开展折股联营工作，我镇结合镇场合一的实际，创造性地走出了一条农户、经济社与国营场联营的路子，共扩大联营面积4.9万亩，占应完善责任山面积的94.3%，从而扩大了国营场的山林面积，壮大了集体经济，巩固了绿化达标成果。”而刘新忠等三人父亲刘云龙的曲林证No:xxxxxx号《自留山证》就是在1994年4月3日取得的。因此，刘新忠等三人提交的曲林证No:xxxxxx号《自留山证》是在其原责任山基础上通过当时曲江县开展的完善责任山、折股联营工作转换而来，即是有合法来源的。综上所述，黄坑镇政府作出的黄府[2016]16号《关于黄坑镇曰庄六组刘新忠与刘正生等三人“桃树窝”（子背坑）山林权属争议处理决定》及仁化县政府作出的仁府行复[2016]14号《行政复议决定书》，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。刘正生等五人请求撤销的理由不充分，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回刘正生、刘正平、刘正辉、刘政兰、刘正连的诉讼请求。
刘正生等五人不服原审判决向本院上诉称：一、黄坑镇政府作出的行政处理决定程序违法。首先，根据黄坑镇政府提交的证据显示，刘新忠于2013年8月3日向黄坑镇政府提出申请，但申请的事项只是希望林业主管部门调解。但是，黄坑镇政府却超出申请请求的范围作出了行政决定，因此，黄坑镇政府所作的行政决定明显违法。其次，黄坑镇政府遗漏了行政参与主体。本案中，刘政兰、刘正连这两个诉讼主体，在黄坑镇政府的处理决定中，既没有刘政珠和刘正连的身份证号，也没有刘政兰的曾用名，且未通知刘政兰和刘正连参与本案，由此可见，黄坑镇政府在作出行政决定中的程序违法。再次，黄坑镇政府未依法召开听证程序，也未依法对双方提交的证据的真实性进行核实，刘新忠等三人提交的权属证明明显有伪造的嫌疑，其在认定事实的程序方面明显违法。二、原审法院事实认定不清。1、未依法查清刘正生等五人和刘新忠等三人的责任山证、自留山证在曲江区政府的存档情况，也未核实刘新忠等三人提交的证件的真伪。仍然根据当时的历史背景去认定当事人所持有的1984年责任山证在曰庄村委会、镇政府均无存档的情况下认定双方的林权证为有效凭证，这一认定明显错误。因刘正生等五人人及刘新忠等三人提供的l984年的责任山证均是曲江政府颁发，查询存档情况应该要向作为登记的主管部门曲江区政府查询，而不是村委会或是镇政府。但是，黄坑镇政府、仁化县政府均未向登记的主管部门查询存档情况，导致事实认定错误。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十四条“当事人提供的权属凭证与发证机关档案存根或者登记台帐不一致的，以档案存根或者登记台帐为准，档案存根或者登记台帐确有错误的除外。”的规定，由于刘新忠等三人提供的权属证明与发证机关的档案存档不一致，而刘正生等五人的却与存档机关的一致，因此，应认定刘正生等五人提供的权属证明为准。另外，刘新忠等三人提交的权属证明，其填写的内容明显与前面书写的不一致，存在伪造嫌疑。二、黄坑镇政府、仁化县政府作出的决定适用法律不当，证据不足，依据《林木林地权属争议处理办法》第六条、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三条、第十三条第一款、第二十二条第二款第五项的规定来处理本案，存在部分法律适用明显存在错误。适用《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十三条规定，当事人提供的权属凭证原件无存档，但是当事人所在地其他持证人存在相同情形的，应认定为有效凭证；没有相同情形的，应当查证认定。适用的前提是需要当事人提供的权属凭证原件无存档，但是本案中刘正生等五人的权利凭证是有存档的，明显适用法律错误。事实上，本案中并刘正生等五人所提供的权属凭证原件在曲江区人民政府有存档，且存档与原件一致。请求二审法院：一、撤销原审判决，支持刘正生等五人的原审诉讼请求。二、本案一审、二审的诉讼费由黄坑镇政府、仁化县政府负担。
黄坑镇政府辩称：一、黄坑镇政府作出的决定认定事实清楚。本案的起因是在2010年刘新忠等三人欲办理“桃树窝”(子背坑)山林证时，刘正生等五人提出权属要求，认为“桃树窝”(子背坑)为刘正生等五人与刘新忠等三人等刘氏家族的“祖公山”而发生争议，刘新忠等三人称争议地名为“桃树窝”，认为争议山是1994年从自家的责任山划出来的自留山。刘正生等五人称“子背坑”，认为争议山林为刘姓一家(刘新忠、刘正平、刘正生、刘香桃、刘正辉等人)的祖公山。经现场勘察，争议范围东至天水，南至曾火石、西至荒田、北至亚公山，面积l44亩，争议范围主要林种为杉树，据调查为刘新忠等三人所种。在调查过程中，双方均认可争议四至，对争议范围没有异议。争议双方都出示了由曲江县政府核发的责任山证，刘新忠还提供了自留山证复印件，双方林权证与争议实地四至勘查基本相同，属于责任山证重证，但刘新忠等三人的责任山在1994年经政府核发补充变更为自留山。本案的争议焦点是双方所持山林证效力问题。经查，双方提供的林业“三定”时期(1984年)责任山证，曰庄村委会、镇政府均无存档。刘新忠等三人提交的责任山证，权利人为刘云龙，经曰庄村委会证明，刘云龙为刘新忠等三人之父，且已故；而刘正生等五人提交的责任山证权利人为刘四金，经曰庄村委会证明，刘四金与刘正生等五人为父子、父女关系，双方对责任山的原权利人均无异议。刘新忠等三人提供的《自留山证》是1994年原曲江县人民政府颁发。原曲江县委、县政府曾在1994年1月下发了《关于加强农业和农村工作推动农村经济再上新台阶的决定》(曲委[1994]1号)文件，在全县范围内开展了以“切实加强农业和农村工作，深化农村改革，全面推动农村经济再上新台阶”为主要内容的工作，曲委[1994]1号文第六点写明：加快林业体制改革，搞好林政管理，明确了要大力推广林业股份经营，积极推广责任山“折股联营，按股分红，统一管理，承包作业”形式的林业股份合作先进经验。黄坑镇在2004年前属原曲江县管辖，2004年下半年行政区划调整时划入仁化县管辖。1994年之前因为很多农户没有划定自留山，黄坑镇根据曲江县委[1994]1号文件进行了完善责任山工作及开展了折股联营工作。此项工作由县、镇组成的工作组联合曰庄大队干部及下辖的各生产队队长，进行为一次山林折股联营及粮田核对登记工作，对本集体部分山林的农户经营使用权进行了重新调整、分化。调整后的山林由原曲江县人民政府核发了《自留山证》，刘新忠等三人提交的《自留山证》就是在这种历史情况下领取的，但是经查，曰庄村委会也没有刘新忠等三人《自留山证》的存档。另外，中共黄坑镇委、黄坑政府l994年的工作总结第6页的第7点“做好林政管理工作”总结写明“正确处理好森林资源的利用和再生保护的关系，首先，做好山林折股联营工作，根据县委、县政府的部署，我镇从三月十八日至四月八日进行了为期二十多天的完善责任山工作，我镇抽调干部，配合县工作队，在七个管理区(重点是曰庄、古竹)开展折旧联营工作”。此项工作由县、镇组成的工作组联合各大队干部及下辖的各生产队队长，进行为一次山林折股联营及粮田核对登记工作，对本集体部分山林的农户经营使用权进行了重新调整、分化。调整后的山林由原曲江县人民政府核发了《自留山证》，刘新忠等三人提交的《自留山证》就是在这种历史情况下领取的。经营管理事实方面。刘新忠等三人提出“从l980年生产队划分责任山时，当时的政策时各家各户的山岭都是前辈所留下来划分个人所有，而桃树窝即子背坑山岭是我家的山岭，所以把它划为责任山承包，由1984年发放责任山合同书，随着形势的发展1981年国务院关于保护森林和发展林业的政策，为了鼓励植树造林，在1994年的“社教运动”时，把责任山转为自留山，从2003年转为生态公益林补偿金，为了充分利用土地和种植造林，我把子背坑山岭从2005年转给仁化县吴树生和张则文砍伐林木，生态公益林款由他们支付给我，2008年把木砍完，2009年我在桃树窝上种植了杉树”。刘正生等五人提出自1984年以来，桃树窝(子背坑)都是由刘四金登记山林证，直到l990年，刘云龙在桃树窝(子背坑)种香菇，看在是自己人，就没有向其收取山价。1995年刘正生、刘正辉、黄明金、肖德彬在桃树窝(子背坑)砍了一批木材。经查，刘新忠等三人在2005年将桃树窝(子背坑)发包给仁化县人张则文、吴树生砍伐，根据刘新忠等三人提供的一份承包书显示，此事属实。另查明，根据刘新忠等三人提供的公益林登记表及镇林业站的反馈情况，刘新忠等三人领取生态林补偿金这一情况属实。而刘正生等五人提出的“l995年刘正生、刘正辉、黄明金、肖德彬在桃树窝(子背坑)砍了一批木材”的这一情况，未提供有效的凭证，不能证明刘正生等五人的经营管理事实。而且目前该山上现有的杉木是刘新忠等三人种植的，这一事实从对刘正生等五人的笔录调查中也可知，刘正生等五人也承认杉木是刘新忠等三人种植的。二、黄坑镇政府作出的决定适用法律正确。黄坑镇政府严格依照有关林权争议调处规定进行调处，对本案进行审查、受理，并在法定期限内向申请人下达了《受理通知书》、《维持争议森林林木林地现状通知书》，且向被申请人下达了《维持争议森林林木林地现状通知书》、《关于提交书面答复的通知》，经调查取证并组织协商调解无果后作出处理决定书。黄坑镇政府认为，原国家林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条规定“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法办理的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书是处理林权争议的依据”，对于当事人所持有的1984年责任山证，虽曰庄村委会、镇政府均无存档，但是，在当时这一历史情况下，此种情况是普遍的，其他持证人均属于这一情况，因而可认定双方的林权证为有效凭证；对于刘新忠等三人所持有的l994年《自留山证》（NO：xxxxxx）虽然曰庄村委会没有留存档，但是经审核确实是原件，而且经查曰庄村委会的二、六组农户的自留山证在村委会均无存档，并不是只有六组的才无存档，因此可认定刘新忠等三人的林权证为有效凭证。原曲江县人民政府于l984年与l994年先后两次进行换发证工作，l984年先进行责任山换发证，1994年再进行换发《自留山证》时，个别农户未按照规定将责任山证上交给村小组回收，出现了责任山证与自留山证并存的现象，根据权属凭证效力位阶，在出现新旧林权证共存的情况下，新的林权证效力大于旧林权证。因此，黄坑镇政府对刘新忠等三人提供的《自留山证》以予采信，其主张对争议地的权属申请给予支持；而刘正生等五人提供责任山证效力低于刘新忠等三人提供的自留山证，对该证作为本案争议依据，不予采信，其主张对争议地的权属不予支持。在经营管理方面，刘新忠等三人提供的经营管理事实较为充分，而刘正生等五人未提供实质性的书面证据材料。最后，结合双方提供的证据和实地勘察情况，根据《中华人民共和国森林法》第十七条、原国家林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三条、第四条第三款、第九条第二款和第二十四条的规定作出处理决定。综上所述，黄坑镇政府对该山林权属争议所作的处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回刘正生等五人的诉讼请求。
仁化县政府辩称：一、仁化县政府作出的行政复议决定程序合法。刘正生等五人因不服黄坑镇政府于2016年7月4日作出的《关于黄坑镇曰庄六组刘新忠与刘正生等三人“桃树窝”(子背坑)山林权属争议处理决定》，于2016年8月31日向仁化县政府申请行政复议，仁化县政府经审查认为符合立案条件，予以受理，并于同日下发了《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》，各方均已签收。2016年10月26日，仁化县政府作出《行政复议决定书》(仁府行复[2016]14号)，并依法送达所有当事人。二、事实方面。本案中黄坑镇政府对于双方当事人所持有的1984年责任山证书，经核查提出虽然曰庄村委会、镇政府均无存档，但在当时特定的历史情况下，此种情形是普遍存在的，其他相关持证人均属于这一情况，因此认定双方的林权证为有效凭证。对于刘新忠等三人所持有的l994年《自留山证》，曰庄村委会没有留存档，但经黄坑镇政府查证认定刘新忠等三人所提供的确属原件，同时查明曰庄村委会的二、六组农户的自留山证在村委会均无存档，并非只有六组的才无存档，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十三条第一款规定，刘新忠等三人的自留山证为有效凭证。按原发证单位曲江县人民政府(现为曲江人民政府)于1984年进行换发责任山证、l994年换发自留山证工作，存在个别农户未按照规定将责任山证上交给村小组回收，由此经过一定年限后，出现了责任山证与自留山证并存的现象，根据权属凭证效力位阶，在出现新旧林权证共存的情况下，新的林权证效力应大于旧林权证的效力，因此刘新忠等三人的1994年《自留山证》的效力应当优于刘正生等五人的1984年责任山证。对争议山经营管理方面，刘正生等五人未提交实质性的证据材料，证明在该争议地发生争议时刘新忠等三人仍然抢造林木的事实，刘新忠等三人提供的经营管理证据较为充分，证明刘新忠等三人对争议山的实际经营管理事实清楚明确。2016年9月19日，仁化县政府会同县山林纠纷调处办工作人员，组织刘正生等五人、黄坑镇政府及刘新忠等三人到争议地进行现场勘察并绘制现场勘察图，各方当事人在勘察图上签名确认现场情况，刘正生等五人称指认争议范围为其l984年责任山全范围，四至以证登为准，该范围也是刘新忠等三人l984年责任山和1994年自留山全范围，四至皆以证登为准。刘新忠等三人还称责任山证“桃树窝”和“子背坑”是同一个地方，四至一样。通过现场勘察指认发现，刘正生等五人现场指认争议范围与刘新忠等三人指认范围存在细微部分不一致。刘正生等五人称争议山之西北角为水村五组曾火石山，刘新忠等三人则称为水村五组曾来生(曾民旺)山；刘正生等五人、刘新忠等三人均称争议山之西北角偏下处为荒田，其中刘新忠等三人称为其西面界至；对于争议山偏东南面，刘正生等五人指认为水村八组山，刘新忠等三人则称为其南面“曾火石”南至。对于争议山以西刘正生等五人、刘新忠等三人均称为曾意祥山，其中刘正生等五人称为其西面界至，符合其责任山证之西面界至。除此之外，对于争议山的指认，争议双方基本相符。仁化县政府结合有关当事方提供的证据和实地勘察情况，有关当事方提供的权属凭证与争议地四至勘查基本相符，属于责任山证重证，但刘新忠等三人的该块责任山在1994年经原曲江县政府核发补充变更为自留山。刘新忠等三人对争议山存在实际管理的事实。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条规定：“调解处理林权争议，必须坚持以下原则：(一)以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况；(二)有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源，有利于群众生产生活；……”黄坑镇政府作出的采信刘新忠等三人《自留山证》，对该证作为本案争议依据，事实清楚。请求二审法院：一、驳回刘正生等五人的诉讼请求；2、诉讼费用由刘正生等五人负担。
刘新忠等三人述称：与黄坑镇政府、仁化县政府意见一致。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，予以确认。本院二审另查明：原审法院查明“刘正生等五人提交的1984年曲江县《生产责任制合同书》和刘新忠等三人提交的1984年曲江县《生产责任制合同书》及1994年曲江县《自留山证》在曰庄村委会、黄坑镇政府、原曲江县人民政府（现韶关市曲江区人民政府）均无存档”的事实部分有误，刘新忠等三人提供的1994年N0:xxxxx号《自留山证》登记的“桃树窝”山林，在曰庄村委会有存档，刘新忠等三人在二审期间补充提交N0:xxxxx号《自留山证》的第三联“公社存查”。
本院认为：黄坑镇政府于2016年7月4日作出的黄府[2016]16号《关于黄坑镇曰庄六组刘新忠与刘正生等三人“桃树窝”（子背坑）山林权属争议处理决定》及仁化县政府于2016年10月26日作出的仁府行复[2016]14号《行政复议决定书》合法。
一、刘正生等五人上诉认为黄坑镇政府超出申请请求的范围作出行政决定，并遗漏了行政参与主体的问题，本案刘正生等五人与刘新忠等三人因涉案林地权属发生争议，刘新忠向黄坑镇政府提交《林地林木权属争议案件调解处理申请书》，黄坑镇政府依照有关林权争议调处规定进行调处，对本案进行审查、受理，经调查取证并组织双方协商调解无果后作出处理决定书，并未超出申请范围。黄坑镇政府处理涉案林权期间，刘正生提交《委托书》一份，委托人为“刘政珠（刘正兰曾用名）、刘正连刘正平、刘正辉”，受托人为“刘正生”，委托书载明“委托人与曰庄六组村民刘新忠因桃树窝子背坑发生纠纷，现在全权委托刘正生处理此山林纠纷”，故刘正生等五人上诉主张黄坑镇政府未通知刘政兰和刘正连参与本案，遗漏诉讼主体理由不成立，本院不予采纳。
二、对于双方各自的权属主张，刘正生等五人提交了原曲江县人民政府1984年颁发给其父亲刘四金的《生产责任制合同书》及原曲江县人民政府1984年颁发的持证单位为黄坑公社曰庄大队水村六队的曲林证字第xxxxxx号《山林证》，而刘新忠等三人提供了原曲江县人民政府1984年颁发给其父亲刘云龙的《生产责任制合同书》及原曲江县人民政府1994年4月3日颁发给其父亲刘云龙的曲林证NO:xxxxxx号《自留山证》，刘正生等五人提交的《生产责任制合同书》在曰庄村委会、黄坑镇政府、原曲江县人民政府（现韶关市曲江区人民政府）均无存档，而刘新忠等三人所持有的l994年《自留山证》（NO：xxxxxx）经审核确实是原件，且曰庄村委会有存档，因此，黄坑镇政府根据权属凭证效力位阶，在出现新旧林权证共存的情况下，认定新的林权证效力大于旧林权证，对刘新忠等三人提供的《自留山证》予以采信，并根据原国家林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。”的规定，将刘新忠等三人提供的曲林证NO:xxxxxx号《自留山证》作为争议山林确定权属的依据正确。并且，在经营管理方面，刘新忠等三人提供的经营管理事实较为充分，刘新忠等三人自1994年取得争议山林作自留山后，领取了该山的生态公益林补偿款，2005年通过签订《林地林木经营承包合同书》，将“桃树窝”（子背坑）山岭发包给他人经营，收取承包款，2009年刘新忠等三人在争议山林种植了杉树。即刘新忠等三人对争议山林进行了二十余年的经营管理。而刘正生等五人未提供实质性的书面证据材料证实其对争议山林进行了经营管理。因此，黄坑镇政府于2016年7月4日作出的黄府[2016]16号《关于黄坑镇曰庄六组刘新忠与刘正生等三人“桃树窝”（子背坑）山林权属争议处理决定》及仁化县政府于2016年10月26日作出的仁府行复[2016]14号《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律正确。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律及所作判决正确，应予以维持。刘正生等五人的上诉理由不充分，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由刘正生、刘正平、刘正辉、刘政兰、刘正连负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 邹征衡
二〇一七年九月十一日
书记员 罗智健