浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙10行终219号
上诉人（原审原告）台州市海鑫拆船有限公司，住所地临海市沿江镇桩头村山后仇自然村。
法定代表人江志辉，董事长。
委托代理人冯仙明，该公司副经理。
委托代理人王惠雄，上海市和平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）临海市沿江镇人民政府，住所地临海市沿江镇府前街2号。
法定代表人金振波，镇长。
应诉负责人凌敏，副镇长。
委托代理人徐敏华，浙江日中天律师事务所律师。
上诉人台州市海鑫拆船有限公司因诉被上诉人临海市沿江镇人民政府履行行政协议一案，不服临海市人民法院（2017）浙1082行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年10月30日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院查明，2006年3月8日，原告台州市海鑫拆船有限公司与被告临海市沿江镇人民政府设立的临海市沿江投资开发有限公司订立《土地征用协议书》，双方约定土地征用位置及价格等相关事宜。2006年4月5日，原告台州市海鑫拆船有限公司与被告临海市沿江镇人民政府订立《土地征用协议书》，约定征用地块坐落于桩头村山下仇自然村，合计面积约38亩。征用价格以当地最低区片价格为准。其中被告临海市沿江镇人民政府负责地块内的拆迁、青苗等一切退赔以及从马红线至地块的道路硬化，电力、自来水接通等配套设施建设，并在原告台州市海鑫拆船有限公司投产前配套完毕。且被告应在三个月内与行政村协调完毕政策处理及道路通行问题。协议中的“农保地”现已列入镇工业园的开发规划，被告承诺于2006年6月底前办理好农保地转为建设用地的手续。原告台州市海鑫拆船有限公司于协议签订后10天内付给甲方150万元整，余款待土地报批时一并付清。2006年4月25日，原告台州市海鑫拆船有限公司支付了土地款150万元。后原告台州市海鑫拆船有限公司完成相关部门的许可审批，但原告在尚未完成相关部门对农转用审批的情况下，用地9亩投入生产。被告临海市沿江镇人民政府分别于2011年5月9日、2012年9月13日、2014年9月9日出具证明，表示相关土地审批手续正在报批。2016年，原告台州市海鑫拆船有限公司向临海市人民政府进行信访。同年4月21日，被告临海市沿江镇人民政府作出沿信访答字[2016]11号答复，称正在争取与山下仇村民达成一致意见，再进行审批工作。后原告再次于2016年5月17日通过省长信箱向浙江省政府进行信访。同年7月5日，被告临海市沿江镇人民政府答复称正在做村民思想工作，目前已经启动报批程序。后原告以被告未履行协议约定的办理用地报批手续义务为由诉至该院。
原审法院认为，一、被告资格问题。本案原告以2006年4月5日的《土地征用协议》为依据提起行政诉讼，该协议有被告临海市沿江镇人民政府的签字盖章。故被告临海市沿江镇人民政府是本案的适格被告。二、起诉期限问题。本案所涉协议虽于2006年4月5日签订，但原告台州市海鑫拆船有限公司一直在主张要求被告临海市沿江镇人民政府履行协议所约定的农用地报批手续。截至2016年7月5日，被告还答复称已启动农转用审批程序。故本案并没有超过法定的起诉期限。三、被告的法定职责问题。根据《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十条第一、二款之规定，在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施村庄和集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟定农用地转用方案、补充耕地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府；有批准权的人民政府的土地行政主管部门对上报的方案进行全面审查，并组织现场踏勘，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案报经批准后，由市、县人民政府组织实施。由此可见，市、县及省级人民政府为农转用土地上报、批准主体。本案被告临海市沿江镇人民政府虽然在《土地征用协议》中承诺在2006年6月底前办理好农保地转为建设用地手续，但是其不具有上报、批准农转用土地的职责。故原告要求被告临海市沿江镇人民政府履行完成9亩地的法定批准手续及用地交付的诉讼请求理由不足，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告台州市海鑫拆船有限公司的诉讼请求。
上诉人台州市海鑫拆船有限公司上诉称：一审认为被上诉人不具有上报、批准农转用土地的职责，以上诉人理由不足为由判决驳回上诉人的诉讼请求，该判决错误。公民、法人或者其他组织提起履行行政职责或履行行政协议之诉，其须对所请求的事项具有实体法的请求权基础。这种请求权基础可以产生或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政协议。本案中，被上诉人在行政协议中的允诺是上诉人具有的诉请权利依据。被上诉人没有举证证明其在十年间是如何实施组件报批企业用地的履行情况，原审也未予查明。上诉人于2006年初应临海市人民政府组织招商引资，临海市各部、委、办主管部门批准办理了上诉人落户生产经营的各项许可审批。被上诉人允诺企业用地可未批先建先行投入运营。根据台州市人民政府办公室关于开展农村集体土地征收和补偿阳光工程建设的实施意见的规定，被上诉人作为乡镇人民政府是农村集体土地征收和补偿的具体实施单位。虽然被上诉人不具有上报、批准农转用土地的法定职责，但其作为临海市人民政府授权的农村集体土地征收和补偿的具体实施单位和招商允诺行为的行政协议义务人，不履行行政协议约定义务，致使供地实施组件逐级上报无法跟进。由此可见，被上诉人虽不是企业用地程序的批准人，但无疑是企业用地报批程序的授权实施单位和招商行政协议的义务人。本案案由是履行行政协议纠纷，上诉人诉请要求被上诉人履行并完成企业项目用地，协助办理项目建设的规划、报批等上级政府授权职责和协议约定义务的权利主张于约有据，依法应得到维护和支持。综上，一审认定事实错误，适用法律适用不当。请求撤销一审判决，依法改判。本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人临海市沿江镇人民政府未提交书面答辩状，其代理人口头辩称：本案系民事案件而不是行政案件。因后一份协议中提及由被上诉人负责架设外线到厂区，故被上诉人作为证明人在后一份协议上盖章。被上诉人不是协议当事人。一审认定被上诉人没有相应职责正确，请求维持原判。
经审理，一审法院查明的事实，本院予以确认。
本院认为，本案系上诉人台州市海鑫拆船有限公司诉被上诉人临海市沿江镇人民政府履行行政协议案件。涉案征地协议一方当事人临海市沿江投资开发有限公司系被上诉人临海市沿江镇人民政府设立，且临海市沿江镇人民政府亦作为甲方在该协议上盖章。因此，被上诉人辩称本案属于民事案件以及其不是协议当事人的理由不能成立。征地协议一般指征地单位与被征地单位就征地面积、补偿安置等问题签订的协议。本案中，涉案征地协议一方当事人是被上诉人临海市沿江镇人民政府和其设立的临海市沿江投资开发有限公司，另一方当事人是上诉人台州市海鑫拆船有限公司。因此，涉案协议虽名为征地协议，实为当地乡镇人民政府和用地单位签订的招商用地意向。该协议不存在法律规定的无效情形，应属有效，各方当事人本应按协议约定履行各自义务。现上诉人主要认为被上诉人未履行该协议第七条，即被上诉人“承诺在2006年6月底前办理好农保地转为建设用地的上报手续”，但至今上述承诺未兑现。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第五十三条规定，不管是农用地转建设用地、征收集体土地还是供地，都不是被上诉人临海市沿江镇人民政府的职权。上诉人认为被上诉人是企业用地报批程序的授权实施单位，没有法律依据。二审中，被上诉人代理人明确表示涉案土地无法报批。因此，该协议已实际无法继续履行。另外，上诉人的诉讼请求还涉及“完成9亩企业用地的法定批准手续及供地交付义务”，该内容不属于涉案协议的约定事项，且前述事项并非被上诉人临海市沿江镇人民政府的职权，上诉人要求被上诉人履行土地批准及供地手续没有法律依据。一审判决驳回诉讼请求并无不当。需要指出的是，上诉人企业系当地政府组织招商引资而签约落户，其完全有理由相信被上诉人方在协议中的承诺能够兑现。基于此，在涉案协议确定无法履行的情况下，上诉人可另行主张赔偿损失。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人台州市海鑫拆船有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭晓明
审 判 员 庞 威
审 判 员 徐后利
二〇一八年一月二十三日
代书记员 金秋吟
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