广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤06行终339号
上诉人（原审原告）欧天养。
被上诉人（原审被告）佛山市顺德区环境运输和城市管理局，住所地广东省佛山市顺德区。
法定代表人黄志捷，局长。
委托代理人欧阳广添，该局工作人员。
委托代理人张金龙，广东力创律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市顺德区人民政府，住所地广东省佛山市顺德区。
法定代表人彭聪恩，区长。
委托代理人余友斌，该府工作人员。
委托代理人刘宇乐，该府工作人员。
上诉人欧天养因诉佛山市顺德区环境运输和城市管理局（以下简称顺德环管局）、佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区政府）环境行政处罚及行政复议决定一案，不服佛山市顺德区人民法院作出的（2016）粤0606行初1010号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2016年6月5日，顺德环管局检查发现欧天养在佛山市顺德区均安镇星槎村委会旧星槎水厂侧擅自建设废旧资源加工项目，该项目在生产过程中有废旧塑料清洗废水产生。该项目建成后，需要配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程于2016年3月正式投入生产。2016年6月6日，顺德环管局对欧天养上述行为进行立案查处。2016年6月13日，该局作出顺管均改[2016]第E018号《责令改正（停止）违法行为决定书》和粤顺管均罚[2016]第E018号《行政处罚告知书》并于次日送达欧天养，责令欧天养立即停止废旧资源加工项目主体工程（包括生产规模：清洗废旧塑料生产线1条）的生产，告知欧天养违法事实、处罚依据和拟对其作出的行政处罚及其有提出陈述、申辩和要求听证的权利。欧天养在期限内未向顺德环管局申请陈述、申辩及申请听证。2016年6月22日，顺德环管局进行了集体讨论，决定对欧天养罚款七万元。2016年7月11日，顺德环管局作出粤顺管均罚[2016]第E018号《行政处罚决定书》并于2016年7月13日送达欧天养，认定事实如下：欧天养在佛山市顺德区均安镇星槎村委会旧星槎水厂侧擅自建设废旧资源加工项目，该项目在生产过程中有废旧塑料清洗废水产生。该项目建成后，需要配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程于2016年3月正式投入生产。顺德环管局认为欧天养的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款的规定，并依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定及参照《顺德区环境运输和城市管理局（环境保护）行政处罚自由裁量权自由裁量标准》第十一条第七款的规定，决定对欧天养罚款七万元。欧天养不服，于2016年9月5日向顺德区政府申请行政复议，该府于次日予以受理。同年9月7日，顺德区政府向顺德环管局发出《行政复议提出答复通知书》；同年9月13日，顺德环管局向顺德区政府提交《行政复议答辩书》及证据材料。同年10月28日，顺德区政府作出顺府行复案[2016]389号《行政复议决定书》，决定维持顺德环管局所作的上述行政处罚决定。欧天养仍不服，向法院提起本案之诉。
原审法院认为：根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条以及粤机编[2009]21号《关于印发佛山市顺德区党政机构改革的通知》及顺办发[2010]43号《印发佛山市顺德区环境运输和城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》的规定，顺德环管局有权对顺德区内环境保护工作实施监督管理，并作出相应行政处罚决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，顺德区政府作为顺德环管局所在的县级人民政府，受理欧天养不服顺德环管局的行政处罚决定提起的复议申请并作出处理，符合法律规定。
程序方面。顺德环管局在作出粤顺管均罚[2016]第E018号《行政处罚决定书》前已告知欧天养作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知欧天养依法享有陈述、申辩、听证的权利，后作出处罚决定书后依法送达欧天养，符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，程序合法。顺德区政府受理欧天养的行政复议申请后，经审理，在法定期限内作出涉案《行政复议决定书》并向欧天养及顺德环管局送达，程序合法。
实体方面。根据顺德环管局所作的现场检查（勘验）笔录、对欧天养所作的调查询问笔录，照片、《证明》，证明欧天养在佛山市顺德区均安镇星槎村委会旧星槎水厂侧擅自建设废旧资源加工项目，该项目在生产过程中有废旧塑料清洗废水产生；该项目建成后，需要配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程于2016年3月正式投入生产的事实。顺德环管局认定事实清楚、证据确凿。欧天养的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款的规定，顺德环管局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，对欧天养处以罚款七万元，符合上述规定。欧天养认为顺德环管局已经对其作出责令改正（停止）违法行为的决定，其后作出粤顺管均罚[2016]第E018号《行政处罚决定书》，违反了行政处罚法对同一违法行为不得作出双重处罚的基本原则。经查，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。本案中，顺德环管局对欧天养所作的《责令改正（停止）违法行为决定书》并不属于行政处罚，而是行政命令。而行政命令不属行政处罚，并不适用行政处罚程序的规定。综上，顺德环管局对欧天养的违法行为并不存在双重处罚，欧天养的上述主张理据不足，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回欧天养的诉讼请求。案件受理费50元，由欧天养负担。
上诉人欧天养上诉称：一、上诉人建设的上述废旧塑料加工项目没有造成环境污染的事故产生，虽然上诉人在上述项目配套的环境保护设施没有通过环境保护验收即投入生产存在欠妥的地方，但上诉人在顺德环管局对其作出《责令改正（停止）违法行为决定书》后，即关闭了上述废旧塑料的加工项目，停止了对上述废旧塑料加工项目的经营，已没有任何违反《建设项目环境保护管理条例》规定的违法行为。但顺德环管局再次对上诉人作出罚款七万元的处罚严重违反了行政处罚法规定的对同一违法行为不得作出双重处罚的基本原则。二、即使顺德环管局可以对上诉人进行双重处罚，在上诉人违法行为轻微，违法时间不长，所排放的废水没有对环境造成任何污染，且已停止经营上述废旧塑料加工项目的情况下，顺德环管局再次对上诉人作出罚款人民币七万元的行政处罚决定过重，依法应当撤销，重新对上诉人作出免除处罚或较轻的行政处罚的决定。三、顺德区政府维持顺德环管局上述行政处罚的行政复议决定，对上诉人来说显失公平，依法亦应当予以撤销。综上，请求二审法院依法撤销原判，撤销被诉行政处罚决定及行政复议决定，判令顺德环管局对上诉人重新作出客观、公正、公平的行政行为。
被上诉人顺德环管局辩称：顺德环管局作出的粤顺管均罚[2016]第E018号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据充分，符合法定程序，适用法律正确，处罚适当。上诉人认为被上诉人对其存在双重处罚及处罚过重的主张理据不足，依法应予驳回。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人顺德区政府辩称：顺德区政府依职权作出的顺府行复案[2016]389号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、法律依据正确、程序合法、内容适当；上诉人的主张缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原审查明的事实，本院予以确认。
本院认为：上诉人欧天养因不服被上诉顺德环管局作出的粤顺管均罚[2016]第E018号《行政处罚决定书》及被上诉人顺德区政府作出的顺府行复案[2016]389号《行政复议决定书》而提起本案诉讼。综合诉讼当事人的诉辩意见，其对被诉行政行为的职权依据及行为程序均无异议，其争议焦点主要是对被上诉人顺德环管局作出上述行政处罚决定的法律适用存在异议。上诉人认为，顺德环管局已经对其作出责令改正（停止）违法行为的决定，其后作出粤顺管均罚[2016]第E018号《行政处罚决定书》，违反了行政处罚法对同一违法行为不得作出双重处罚的基本原则。经查，《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”《环境行政处罚办法》第十二条规定：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者期限改正违法行为的行政命令的集体形式有……（三）责令停止生产或者使用……根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定”。本案中，顺德环管局对上诉人所作的《责令改正（停止）违法行为决定书》并不属于行政处罚，而是行政命令。故上诉人认为对其存在双重处罚的主张不成立，本院不予支持。上诉人还认为其生产规模小，污染程度轻，顺德环管局对其作出罚款人民币七万元的行政处罚决定过重，应当对其作出免除处罚或较轻的行政处罚。经查，根据原审法院查明的事实可知，上诉人在佛山市顺德区均安镇星槎村委会旧星槎水厂侧擅自建设废旧资源加工项目，该项目在生产过程中有废旧塑料清洗废水产生；该项目建成后，需要配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程于2016年3月正式投入生产。上诉人的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收”的规定。顺德环管局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”的规定，对上诉人处以罚款七万元，符合上述规定，处罚适当。上诉人认为其生产规模小，污染程度轻，应当减轻或免于处罚，但该主张并不属于减轻或免于处罚的法定事由，故上诉人认为被上诉人处罚不适当的理由不成立，本院不予支持。综上，原审判决驳回上诉人的诉请正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人欧天养承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 刚
审 判 员 潘华容
代理审判员 王 慧
二〇一七年五月二十六日
书 记 员 刘圣玺