安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）皖行再终字第00001号
抗诉机关：安徽省人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人）：张梦龙，男，汉族，原住安徽省涡阳县。现居住美国宾夕法尼亚州。
委托代理人：王明红，安徽事茂律师事务所律师。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：涡阳县房地产管理局。
法定代表人：殷化良，局长。
委托代理人：王建军，安徽永恒律师事务所律师。
一审第三人：张兆明，男，汉族，住安徽省涡阳县。系申诉人张梦龙生父。
申诉人张梦龙因诉涡阳县房地产管理局（以下简称涡阳县房产局）及第三人张兆明房屋行政登记一案，不服亳州市中级人民法院（2012）亳行终字第00030号、谯城区人民法院（2011）谯行初字第00044号行政判决，向检察院申诉。2013年8月19日，安徽省人民检察院（以下简称省检察院）对本案作出皖检民行抗（2013）118号行政抗诉，本院于2013年9月29日作出（2013）皖行监字第00030号行政裁定，决定提审本案。本院依法组成由审判员金彦、代理审判员邓晓月、石音参加的合议庭，于2014年2月19日公开开庭审理了本案。省检察院派出检察员李莹、张连彩出庭支持抗诉，申诉人张梦龙及委托代理人王明红律师、被申诉人涡阳县房产局委托代理人高坤和王建军律师、第三人张兆明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：2006年10月25日涡阳县房产局根据第三人张兆明提出的申请，将坐落于涡阳县城关镇建设路南侧广场八间门面房（建筑面积261.41㎡）的原产权人张梦龙名字变更为张兆明，并颁发了房地权皖涡字第308645号房地产权证。
2007年2月6日张梦龙向一审法院起诉称：涡阳县城关镇建设路南侧广场八间门面房是父母2000年赠与其的房产。2006年10月25日涡阳县房产局在其不知情的情况下，将其名下的争议房产变更登记到张兆明名下，请求法院确认违法并依法撤销该变更登记。
涡阳县房产局答辩称：争议房产实际是第三人张兆明以儿子张梦龙的名义所购，转让给其姐后又被安徽省纪律检查委员会（以下简称省纪委）以违纪款购买而扣留，被张兆明第二任妻子王静从省纪委处赎回，涡阳县纪律检查委员会（以下简称县纪委）已证明所有权归张兆明所有，房产局才依据《城市房屋权属登记管理办法》第十八条的规定，依法给予房屋变更登记。该颁证行为事实清楚、证据充分、程序合法。
第三人张兆明答辩称：争议房产是其用违纪款购买，登记在张梦龙名下是错误的，变更登记到自己名下是合法的。本案发回重审期间，张兆明又改口称其没有委托第二任妻子王静办理该变更登记，是王静伙同他人借机夺走财产。
2013年8月19日，省检察院抗诉的主要理由：1、2000年父母已经将争议房产赠与张梦龙所有，一、二两审判决认为被诉房产变更行政登记行为并未侵犯张梦龙的合法权利，认定事实的证据不足；2、未经张梦龙及法定监护人的委托，涡阳县房产局仅根据张兆明的申请，为其办理产权过户的具体行政行为违反法定程序；3、省纪委、县纪委出具的《证明》等材料，只是其单位意见，不是争议房产的权属证明，不能作为行政主体作出的具体行政行为的主要依据。房产局也不能超越职权进行民事确权并据此予以行政登记。
本院审理查明：2000年4月15日，第三人张兆明以其八岁儿子张梦龙的名义与阜阳市梅苑房地产实业发展有限公司签订了《商品房购销合同书》，以人民币115.8715万元价购买了坐落于涡阳县建设路南侧广场8间门面房，即本案争议房产。2000年10月8日，涡阳县房产局根据第三人张兆明提供的相关申请材料，为张梦龙颁发了涡房权证字第3086**号房地产权证。
2001年8月9日，经涡阳县人民法院调解，第三人张兆明与张梦龙的母亲李梅达成离婚协议，但（2001）涡民初字第189号民事调解书对争议房产未明确归属，仅表明夫妻共同财产由双方当事人自行协商。离婚后，争议房产依然登记在张梦龙名下。
2002年3月29日第三人张兆明与王静在涡阳县民政局登记结婚，2003年1月11日婚生一子张智豪。
省、县纪委认定：“2001年第三人张兆明因急需资金，准备将争议的8间门面房抵押贷款，其姐张兆侠得知此事后与张兆明口头约定，由张兆侠支付80万元，张兆明将该房产转让给其姐，张兆明遂将张梦龙名下的房产权证交给张兆侠，双方未签订转让协议，也未到房产部门办理过户登记手续。2004年省纪委在查处高炉酒厂董事长刘俊卿案件时，涉及其妻张兆侠用违纪款支付给张兆明的购房款80万元。”为此，省纪委专案组从张兆侠处扣留了张梦龙名下的八间门面房产权证。
2004年8月第三人张兆明因涉嫌贪污、挪用公款罪被逮捕。2005年3月19日涡阳县纪委作出涡纪审（2005）12号《处分决定》，确认张兆明贪污、挪用公款及所涉违纪款计165.2555万元，决定给予张兆明开除党籍处分，并没收违纪款上缴财政。2005年9月26日亳州市中级人民法院作出（2005年）亳刑终字第139号刑事判决，确认张兆明贪污、挪用公款合计24、4万元，判处有期徒刑七年零六个月，后送白湖农场监狱服刑至2010年9月刑满释放。
另查明：2001年第三人张兆明还曾以张梦龙的名义购买过涡阳县站前路北侧一宗土地，面积2300平方米，2001年5月24日取得涡国用（2001）第106909号土地证，使用权人同样为张梦龙。涡阳县纪委调查中张兆明承认购买该地块的资金来源于165.2555万元违纪款。
2005年4月20日，张兆明第二任妻子王静经纪委同意，将站前路北侧张梦龙名下的土地以200万元价转让给案外人杨春华（张梦龙已另案起诉），一辆别克轿车作价36万元，分别上缴到涡阳县纪委张兆明案件组和省纪委刘俊聊专案组，用于抵付张兆明违纪款165.2555万元和张兆侠违纪款88万元（其中8万元为房屋出租的孳息），并由王静拿回了被省纪委扣留的八间门面房产权证。
2006年6月6日，在第三人张兆明服刑期间，其妻王静在征得第三人同意后向涡阳县房产局提出产权变更登记申请，拟将张梦龙名下的房产权变更到张兆明名下。后因王静持有省纪委《暂于扣留、封存物品登记表》和涡阳县纪委关于争议房产权归属的《证明》材料，涡阳县房产局才于2006年10月20日受理了第三人的申请，并根据第三人提供的省、县纪委产权来源证明、契税发票、身份证、张梦龙名下的房产证等相关材料，经审核、现场勘查和逐级报审，于2006年10月25日为第三人张兆明颁发了房地权皖涡字第308645号房地产权证，引起张梦龙不服提起本案诉讼。
又查明：2005年4月20日王静向省纪委上缴88万元违纪款，省纪委在《暂予扣留、封存物品登记表》上做了说明（以下简称《说明》）：“2000年4月15日，张兆明用儿子张梦龙的名字与阜阳市梅苑房地产开发有限公司签订协议购买建设路南侧8间门面房，协议价格为1158715元。2001年因张兆明急需资金，准备将门面房抵押贷款，张兆侠得此情况，叫张兆明把该门面房（8间）转让给自己，张兆侠支付给张兆明80万人民币，双方口头约定，未签正式转让协议。2004、2005年两年房租租金已被张兆明领取，因这两年房租归张兆侠领取，2004年从张兆明处借款8万，实际张兆明应支付80＋16-8=88万人民币，该8间门面房的产权才能归张兆明所有”。2006年9月11日县纪委在与省纪委刘俊卿专案组工作人员电话联系，核实王静已上缴88万元后，做出与上述《说明》内容相同的《证明》。这两份书面材料即是涡阳县房产局作为变更登记“权属来源”审查的证据材料。
此外，第三人张兆明在服刑期间，曾于2006年12月13日与王静达成书面协议，将涉诉八间房产赠与其与王静所生之子张智豪，当日经涡阳县公证处公证。2008年1月王静根据公证书在涡阳县房地产管理局办理了房产过户到张智豪名下的登记手续，原于2006年10月25日向第三人张兆明颁发的房地产权证已由涡阳县房产局收回注销。
2007年6月12日，第三人张兆明的第二任妻子王静起诉离婚。2008年12月8日，亳州市中级人民法院作出（2008）亳民一终字第541号民事判决，确认：八间门面房已赠与张智豪所有。张兆明王静夫妻关系存续期间的共同财产有：土地出让金200万、车款36万、高炉酒厂股金22万、八间门面房2年租金29.2万、收回债权7万，合计共同财产294.2万元。扣除2003年8月购买合肥住房一套及装修、家具、过户等费用计59.527万、子女生活费50万、外借债款54万，扣除上缴省纪委88万、县纪委165.2555万，合计应扣除416.7825万元，则夫妻关系存续期间仅余下共同债务122.5825万元。判决离婚等项外，张兆明还需承担夫妻共同债务35.79125万元。
2007年7月13日，亳州市谯城区人民法院审理认为：由于争议房产是第三人动用违纪资金购买，纪检部门在查扣房产证后又将该房清退于第三人，房产局根据第三人的申请为其颁发房产权证，虽然具体行政行为有瑕疵，但张兆明是以儿子张梦龙名义购买，李梅在离婚时并不知道该房产，也未实际占有使用，故没有侵犯张梦龙的合法权益。遂作出（2007）谯行初字第48号行政判决，驳回张梦龙的诉讼请求。张梦龙不服上诉。2007年12月3日，亳州市中级人民法院作出（2007）亳行终字第123号行政判决，驳回上诉，维持原判。张梦龙仍不服，向检察机关申诉。
省检察院于2009年12月19日作出皖检民行抗字（2009）第167号行政抗诉，2010年3月24日本院作出（2010）皖行监字第009号提审裁定。2011年8月15日，经本院审理和审委会讨论，作出（2009）皖行再终字第00002号行政裁定：（一）撤销亳州市中级人民法院（2007）亳行终字第123号行政判决和亳州市谯城区人民法院（2007）谯行初字第48号行政判决；（二）本案发回亳州市谯城区人民法院重审。
2012年4月10日，亳州市谯城区法院重审认为，争议房产是第三人出资购买，在与李梅离婚时没有将房产和产权证交付张梦龙占有和使用。房产证被省纪委扣留后，纪委认为张兆明缴纳88万元后房产即归张兆明所有。故涡阳房产局根据张兆明的申请和县纪委的《证明》及省纪委的产权归属《说明》，为张兆明颁发房产证，并未侵犯张梦龙的合法权益。遂作出（2011）谯行初字第00044号行政判决，驳回张梦龙诉讼请求。张梦龙不服上诉。
2012年8月22日，亳州市中级人民法院审理认为：本案涉诉房产2001年被张兆明出售给张兆侠，后省纪委认定张兆侠是用违纪款购买的该房产，并扣留该房产的产权证，张兆明之妻王静是2005年向省纪委缴纳88万元后才重新获得了该房产的产权，一审判决据此认定被上诉人的颁证行为没有侵犯上诉人的合法权益，并判决驳回上诉人的诉讼请求，该判决正确，依法应予支持。遂作出（2012）亳行终字第00030号行政判决，驳回张梦龙上诉，维持原判。张梦龙再次申诉，2013年8月19日省检察院第二次向本院提出抗诉。
本院围绕省检察院的抗诉理由，并根据三方当事人的申诉答辩情况，归纳争议焦点为：1、被诉的房产变更登记行政行为是否侵犯张梦龙的合法权益？2、涡阳县房产局根据张兆明的申请为其办理房产权变更登记是否违反法定程序？
本院发回重审后，一审被告涡阳县房产局向一审法院提供的证据有：
1、2006年6月6日张兆明向涡阳县房产局提出的申请，以证明：张兆明承认以儿子张梦龙的名义购房并申请变更登记到张兆明名下。
2、张兆明的身份证（复印件）、王静的身份证（复印件）、张兆明与王静的结婚证，以证明：张兆明和王静的身份，二人是合法夫妻。
3、2000年10月8日颁发给张梦龙的涡房权证涡字第3086**号房屋所有权证，以证明：张兆明原先登记的房产证在张兆明处，不在错误登记的张梦龙处。
4、2006年9月11日，涡阳县纪委办公室的《证明》一份，以证明：张兆明原以儿子张梦龙名义购房并转让此房，房产证转给受让人后，被纪委扣押的有关事实。
5、省纪委《暂予扣留、封存物品登记表》，以证明：张兆明以儿子张梦龙名义购房、转让房，被省纪委查处情况。
6、（2004）皖农税电字NO：0106299契税完税证，以证明：张兆明原以儿子张梦龙名义进行房屋登记未交纳契税，这次向省纪委交付88万元赎回房产证，并交契税的有关情况。
7、涡阳县纪委涡纪审（2005）12号“关于给予张兆明开除党籍处分的决定”，以证明：权利人原购房涉及违纪资金165.2555万元。
8、2000年4月15日签定的《商品房购销合同书》，以证明：张兆明以儿子张梦龙的名义购房的事实。
9、涡阳县房屋所有权登记、转让（申请）审批书，以证明：被告更正原错误登记，经审核准予权利人的房屋所有权登记。
10、法律依据及程序：《城市房屋权属登记管理办法》第八条第三款、第十条、第十八条之规定。
涡阳县房产局在二审另补充提供的证据有：
1、张兆明的房产证，以证明：该争议房产张兆明已于2008年1月22日申请变更给其次子张智豪。张兆明的房产证已由涡阳县房产局收回作废。
2、涡阳县农村财产管理局工作人员袁亚飞证言，以证明：农税电字NO：0106299契税完税证应该是“房屋买卖”误开为“房屋赠予”。
本院发回重审后，一审原告张梦龙向一审法院提供的证据有：
1、张梦龙名下房产证，以证明：张梦龙系争议房产的法定所有权人，未经其授权，同意及其权力机关裁决，任何人不得处分。
2、2006年4月20日契税完税单、2006年4月26日减免税审核单，涡阳县房地产管理局2006年5月24日出具权属证明，以证明：第三人张兆明为张梦龙房产补交了税款，并明确为赠与，其认可争议房产所有权人为张梦龙。当时，涡阳县房产局亦确认张梦龙系争议房产所有权人。
3、李梅离婚民事起诉状、法院问话笔录、涡阳县人民法院（2001）民事调解书，以证明：张梦龙之父母张兆明、李梅离婚时，李梅对房产情况是知道的，同时双方均未对该房产提起分割之诉，足以证明两人皆确认该房产所有人为张梦龙。
4、涡阳县房屋产权登记转让审批书及张兆明名下房产证，以证明：涡阳县房产局无法律依据和事实依据为第三人办理房屋权属行政登记，侵害张梦龙合法财产的事实。
5、涡阳县纪委调查笔录，以证明：①张兆明并未陈述有用违纪款购房的事实。②即使真有违纪款购地，也已经借钱予以归还了，土地权属主体不发生变更。
6、涡阳县（2005）涡刑初字第5号刑事判决书、亳州市中级人民法院（2005）亳刑终字第047号刑事裁定书、第139号刑事判决书，以证明：①生效的刑事判决书并未认定张兆明除24.4万元之外再有其他赃款，更不存在有赃款购房买地的情况。②争议房产变更登记时，张兆明正在羁押，申请人签字系他人冒签，实属申请不实。
7、涡阳县公证处（2006）皖涡证字第1122号公证书，以证明：第三人张兆明与王静协议处分张梦龙房产，侵犯张梦龙的财产权益。
张梦龙在二审中向法庭提供的证据有：
1、安徽省高级人民法院（2012）皖行终字第00016号行政判决书，以证明：与本案同一性质并相互关联的土地登记行政行为被安徽省高级人民法院撤销；本案具体行政行为也属于违法，应当撤销。
2、北京市朝阳区房产局、杭州市萧山区房产局、平顶山市房产局官方网页内容，以证明：《城市房屋权属登记管理办法》第十八条所称的“权利人名称变更”登记真正的含义是指权利人的名称变化而非权利人本身发生了变化而导致的登记。
本院发回重审后，第三人张兆明一审、二审均未向法庭提供证据。庭审中陈述：其与李梅离婚时已将争议房产赠与张梦龙，检察院和法院并未认定争议房产是用违纪款购买，本人没有委托申请房产更名，王静趁其失去自由时与他人勾结，借机夺取张梦龙的财产。
以上证据一、二审法院均随卷向本院移送。本院本次再审期间，各方当事人没有提供新的证据。经庭审质证，各方当事人对已出示证据的质证意见同一、二两审基本一致，本院予以采纳。本院依职权调取涡阳县纪委关于张兆明案件档案，没有任何证据证明2000年张兆明曾用违纪款购买争议房产。
本院认为：房地产登记是国家房地产登记行政管理机关根据申请人的申请，依职权作出的具体行政行为，体现了国家行政权力对房地产物权法律关系的公示力和对权利人合法财产权的保护，对房屋产权所涉及的各方当事人的权益产生重要影响。
根据《城市房屋权属登记管理办法》（2001年修正）第十条关于登记程序的规定，房地产登记机关有义务对申请登记的房产权属证明进行审核，即负有对产权来源资料的真实性及合法性进行审核的法定职责。本案中，由省、县纪委出示的《说明》《证明》材料中，并没有表明争议房产是张兆明于2000年4月用违纪款购买。虽然张兆侠曾用违纪款购置过该房产，但该买卖既未签订合同又未办理过户登记，故不发生物权转移的法律效力。王静为张兆明归还了张兆侠支付的违纪款88万元并取回原房产证，但并不因此改变原产权登记人的财产权利。涡阳县房产局认为《说明》和《证明》是对原产权的重新确权，对此存在认识上的误区，从而导致对财产来源合法性审查的不严谨，将涉案房产依照《城市房屋权属登记管理办法》第十八条的规定，按“权利人名称变更”性质给于变更登记，适用法律错误。
《城市房屋权属登记管理办法》第十一条规定“房屋权属登记由权利人（申请人）申请”；第十三条规定“代理人申请登记时，除向登记机关交验代理人的有效证件，还应当提交权利人（申请人）的书面委托”。张梦龙作为争议房屋的合法产权人，在其父张兆明离婚后及服刑期间，其法定监护人应是其母李梅。未经法定监护人同意，张兆明及后妻王静均无权对本案涉及的房产权申请过户登记，并且涉案登记的申请人张兆明尚在狱中，代理人没有提供申请人的书面委托，显然该行政变更登记违反了相关规定，涡阳房产局在颁证过程中未尽到合理审慎的审查义务，已给涉案房产相关当事人的权益带来实际影响。
综上，被申诉人涡阳县房产局在权属审核方面认定事实不清，变更登记证据不足，程序违法，依法应予撤销。签于被诉房产证已被注销，被诉行政行为已不具可撤销的内容，则应依法确认违法。省检察院抗诉理由基本成立。原一、二两审判决认定事实不清，适用法律错误。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销亳州市中级人民法院（2012）亳行终字第00030号、亳州市谯城区人民法院（2011）谯行初字第00044号行政判决；
二、确认涡阳县房产管理局于2006年10月25日将坐落于涡阳县城关镇建设路南侧广场八间门面房的产权由张梦龙变更登记到张兆明名下，并向张兆明颁发涡房权证字第3086**号房地产权证的行为违法。
一审案件受理费人民币50元，二审案件受理费人民币50元，均由被申诉人涡阳县房产管理局负担。
本判决为终审判决。
（此页无正文）
审 判 长 金 彦
代理审判员 邓 晓 月
代理审判员 石 音
二〇一四年三月二十四日
书 记 员 钟祖凤（代）
附相关法律规范条文：
1、《中华人民共和国城市房地产管理法》
第六十条第三款“房地产房地产转让或变更时，应当向县以上人民政府房产管理部门申请房产变更登记……”
2、建设部《城市房屋权属登记管理办法（修订）》
第八条第三款直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内的房屋权属登记管理工作。
第十条房屋权属登记依以下程序进行：
（一）受理登记申请；
（二）权属审核；
（三）公告；
（四）核准登记，颁发房屋权属证书。
本条第（三）项适用于登记机关认为有必要进行公告的登记。
第十一条房屋权属登记由权利人（申请人）申请。权利人（申请人）为法人、其他组织的，应当使用其法定名称，由其法定代表人申请；权利人（申请人）为自然人的，应当使用其身份证件上的姓名。
共有的房屋，由共有人共同申请。
房地产行政主管部门直管的公房由登记机关直接代为登记。
第十二条权利人（申请人）可以委托代理人申请房屋权属登记。
第十三条权利人（申请人）申请登记时，应当向登记机关交验单位或者相关人的有效证件。
代理人申请登记时，除向登记机关交验代理人的有效证件外，还应当向登记机关提交权利人（申请人）的书面委托书。
第十七条因房屋买卖、交换、赠与、继承、划拨、转让、分割、合并、裁决等原因致使其权属发生转移的，当事人应当自事实发生之日起90日内申请转移登记。
申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件。
第十八条权利人名称变更和房屋现状发生下列情形之一的，权利人应当自事实发生之日起30日内申请变更登记：
（一）房屋坐落的街道、门牌号或者房屋名称发生变更的；
（二）房屋面积增加或者减少的；
（三）房屋翻建的；
（四）法律、法规规定的其他情形。
申请变更登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的证明文件。
第二十七条登记机关应对权利人（申请人）的申请进行审查。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
4、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。