广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤2071行初68号
原告：刘玉，女，1984年11月27日出生，汉族，住广西贵港市港南区，
被告：中山市坦洲镇人民政府，住所地广东省中山市坦洲镇工业大道70号，统一社会信用代码114420000073331749。
法定代表人：陈晖东，镇长。
出庭负责人：刘云翱，该镇党委委员。
委托代理人：吴冠华，广东保衡律师事务所律师。
原告刘玉因要求被告中山市坦洲镇人民政府（以下简称坦洲镇政府）履行法定职责，于2018年1月10日向本院提起行政诉讼。本院依法立案后，向被告坦洲镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月14日公开开庭审理了本案。原告刘玉，被告坦洲镇政府负责人刘云翱及委托代理人吴冠华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告刘玉诉称，2007年3月12日，中山市敏捷房地产有限公司（以下简称敏捷公司）与坦洲镇非税收入管理办公室签订《中坦非税协[2007]5号》约定，敏捷公司又与中山市坦洲镇集体资产经营有限公司于2014年12月30日签订《公建配套移交承诺协议》，锦绣阳光花园12期小学公建配套物业，该小学已于2014年2月26日竣工验收，按照《公建配套移交承诺协议》约定，该小学应于2014年12月31日移交给坦洲镇集体资产经营有限公司，现已逾期移交。根据坦洲镇《关于公建配套逾期移交的处置方案》相关内容，敏捷公司须从逾期之日起每月缴纳违约金，不足一个月按一个月算，评估费用全部由其承担至该小学的用地及建筑物的产权办到坦洲镇政府名下并办理移交手续之日止。现敏捷公司逾期移交小学，中山市坦洲镇集体资产经营有限公司怠于行使合同权利，坦洲镇政府属于行政不作为。为维护自身合法权益，要求坦洲镇政府履行法定职责，诉至法院，请求：1.依法判令坦洲镇政府履行行政职责，要求坦洲镇政府责令敏捷公司在一个月内交付锦绣阳光花园12期小学，并要求其承担逾期交付的责任；2.本案诉讼费用由被告承担。
被告坦洲镇政府辩称，一、就原告反馈的问题，我方及委托的中山市坦洲镇公有资产管理办公室（以下简称坦洲镇公资办）已积极作为，并就原告的咨询与投诉多次作出了书面回复。为加强政府公建配套的接收和管理工作，我方委托坦洲镇公资办负责公建配套的接收、管理等事宜。就原告反映的锦绣阳光花园12期小学公建设施问题，据《坦洲镇处理中山12345服务热线咨询与投诉事项转办表》显示，原告曾先后于2017年3月22日、2017年5月17日、2017年6月3日（两次）、2017年7月4日通过12345服务热线，要求相关部门给予回复。坦洲镇公资办在收到原告的咨询与投诉后，已及时通过书面答复原告。除上述书面回复外，就原告反映的问题，坦洲镇公资办已多次现场检查公建配套小学建设情况，但发现该公建设施仍存在部分需要整改完善的问题，未完全具备接收条件。对此，坦洲镇公资办于2017年7月17日向本案第三方发出《关于十二期公建配套小学存在问题加紧修复的通知》，要求本案第三人限期修复。受2017年“天鸽”台风影响，该公建设施出现部分受损，需重新修复。对此，坦洲镇公资办于2017年11月21日向本案第三人发出第二份的《关于十二期公建配套小学存在问题加紧修复的通知》，列明了详细的问题，并要求限期修复。二、为办理公建设施移交而签署的《公建配套移交承诺协议》，从签订主体、目的及所设定的权利义务来看，性质上属于民事合同，我方不能基于该协议对本案第三人作出责令交付公建设施的行政行为。由于土地出让合同中已就配套公建的用地面积和建筑面积作出具体的要求，而为了办理公建设施的移交手续，中山市坦洲镇集体资产经营有限公司与敏捷公司签署了《公建配套移交承诺协议》，该协议无论从签订的主体、目的以及所设定的权利义务来看，并没有设定、变更行政法上的权利和义务，性质上属于民事合同。基于民事合同关系，在没有相关法律法规作为依据的前提下，我方不能基于《公建配套移交承诺协议》而对本案第三方作出责令交付公建设施的行政行为。综上所述，原告的诉讼请求不能成立，请求依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2007年3月12日，坦洲镇非税收入管理办公室与敏捷公司签订中坦非税协[2007]5号《关于锦绣阳光花园第九期至第十二期公建配套费和超容费的协议》（以下简称《关于锦绣阳光花园公建配套费和超容费的协议》，载明“甲方：坦洲镇非税收入管理办公室，乙方：中山市敏捷房地产有限公司。……2006年12月份，乙方继续办理锦绣阳光花园第十二期的规划报建手续，拟提留21，040.60㎡的用地建设总建筑面积为14，204.40㎡的小学，并已与锦绣阳光花园第十二期同时办理规划报建手续。……经甲乙双方协商，就锦绣阳光花园第九期至第十二期的公建配套费和超容费等事项达成如下协议：一、乙方必须在2007年6月30日前动工开始建设上述小学（若因当地政府或交地延迟的原因，造成推迟动工的，则限定的开工时间相应顺延），并与锦绣阳光花园第十二期综合验收后把小学的全部产权无偿移交给坦洲镇人民政府。……三、若出现下列情况之一的，则乙方须按届时的有关政策缴交重新计算后的锦绣阳光花园第九期至第十二期的公建配套费和超容费：……（二）小学未在锦绣阳光花园第十二期竣工验收时或之前竣工验收的。（三）小学在综合验收后，乙方不按镇政府的有关要求即时把相关产权无偿移交给坦洲镇人民政府的。四、……本合同自甲乙双方签字盖章之日起生效，……。”2013年12月20日，敏捷公司与中山市坦洲镇集体资产经营有限公司签订《公建配套移交承诺协议》，载明“甲方：中山市敏捷房地产有限公司，乙方：中山市坦洲镇集体资产经营有限公司。根据坦洲镇非税收入管理办公室与甲方签订的公建配套协议（中坦非税协[2007]7号）约定，锦绣阳光花园9-12期的公建配套土地使用面积为21040.6平方米，建筑面积为14204.4平方米……根据‘中坦府办处（2013）1027号文’的批示，经双方协商，现就锦绣阳光花园9-12期的公建配套移交承诺事宜签订如下协议。一、甲方承诺如下：1、在2014年6月31日前办好该公建配套建设工程竣工验收备案登记证。2、……3、壹年内（即2014年12月31日前）将该公建配套的土地和建筑物产权办至坦洲镇人民政府或坦洲镇人民政府指定的单位名下，所需费用全部由甲方承担。……三、双方约定该公建配套的整体移交时间为2014年12月31日前，届时，甲方将该公建配套所有文件资料提供给乙方，乙方现场验收该公建配套建筑物和设施符合相关要求后，双方再签订移交协议。四、如甲方未按本承诺协议约定完成相关事项的，乙方按照相关规定和中坦非税[2007]5号协议相关约定处理。五、本协议书如有未尽事宜，按上级有关规定和坦洲镇政府有关决定以及中坦非税协[2007]7号有关约定执行。六、本协议书自签订之日起生效。本协议书一式三份，甲乙双方各执一份，镇政府存档一份。”敏捷公司、中山市坦洲镇集体资产经营有限公司以及坦洲镇政府均在该《公建配套移交承诺协议》上有盖章确认。原告刘玉分别于2017年3月22日、同年5月7日、同年6月3日、同年7月4日、同年9月11日通过中山12345服务热线和群众来访方式投诉坦洲镇锦绣阳光花园第十二期小学的交付问题，坦洲镇公资办分别于2017年3月27日、同年5月12日、同年6月12日、同年7月12日、同年10月23日对其投诉事项作出回复，告知刘玉上述小学属于坦洲镇公建配套物业，目前该小学暂不具备接受条件，已责成开发商整改。刘玉不服，诉至本院，提出前述之诉讼请求。
另查明，坦洲镇非税收入管理办公室、坦洲镇公资办均属于坦洲镇政府的内设机构。庭审中，坦洲镇政府确认中山市坦洲镇集体资产经营有限公司是坦洲镇镇属企业。
又查明，刘玉是中山市坦洲镇碧源路1号锦绣丹枫苑3座1401房的产权人，是锦绣阳光花园的业主。赖亮初是刘玉的儿子，出生于2013年4月。
再查明，坦洲镇锦绣阳光花园第十二期小学属于坦洲镇公建配套物业，但至本案起诉时止尚未移交至坦洲镇政府或坦洲镇政府指定单位。
本院认为，本案的争议焦点为：一、刘玉是否与本案有利害关系，是否为本案适格原告；二、《公建配套移交承诺协议》是否为行政协议；三、坦洲镇政府是否有监管职责。
一、关于刘玉是否与本案有利害关系、是否为本案适格原告。本院认为，《公建配套移交承诺协议》约定的内容就是锦绣阳光花园公建配套物业，即锦绣阳光花园第十二期小学的移交问题，刘玉作为锦绣阳光花园的业主，其子赖亮初出生于2013年4月，至起诉时已经四岁，未来几年将到入小学的年龄，刘玉虽不是《公建配套移交承诺协议》的签订主体，但作为业主，却是《公建配套移交承诺协议》履行完毕后的直接受益人和利益相关人，因此，刘玉与本案有利害关系，是本案适格原告。
二、关于《公建配套移交承诺协议》是否为行政协议。
《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”，参照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条第一款“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”的规定，行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。
对本案的《公建配套移交承诺协议》而言：
（一）协议的一方当事人是中山市坦洲镇集体资产经营有限公司，中山市坦洲镇集体资产经营有限公司在性质上属于坦洲镇镇属企业，是坦洲镇政府指定的接收部门，坦洲镇政府也在该份协议上盖章确认并存档，且该份协议约定，如有未尽事宜，按上级有关规定和坦洲镇政府有关决定以及中坦非税协[2007]7号有关约定执行，而中坦非税协[2007]7号约定是坦洲镇政府的内设机构坦洲镇非税收入管理办公室与敏捷公司签订的，因此，综合判断，《公建配套移交承诺协议》虽然形式上不是由坦洲镇政府直接签订的，但中山市坦洲镇集体资产经营有限公司是坦洲镇政府指定的接收部门，实质上可以认定坦洲镇政府承担权利义务，坦洲镇政府是该份协议的主体。
（二）坦洲镇政府行使的是行政职权。根据中规通[2005]20号《关于配套城市公共设施和市政公用设施有关问题的通知》“……五、各镇（包括火炬开发区，下同）的建设项目配套公建，由各镇根据当地实际情况参照前述要求执行。参照执行的镇，由镇政府作为配套公建作价补偿的执行主体，收入须统一使用财政票据，纳入镇财政非税收入管理，并按收入的20%上缴市财政统筹使用。”、《中山市建设用地配套公建设施规划管理暂行办法》第三条“本办法所称配套公建设施为居住区配套公建设施，是指根据法律、法规、规章、我市有关城市管理要求，在居住区范围进行配套建设的，按照规定或土地出让合同约定，应当移交政府部门所有的公共服务设施，……”、第四条第二款“本办法所称接收单位，包括市政府（或市政府指定的部门）、火炬区和翠亨新区管委会、镇政府、区办事处。”、第六条第三款“建设单位应在项目报建前与接收单位提前签定移交协议书，并在项目验收后完成移交。”、《中山市建设用地配套公建设施规划管理操作细则》第三条“国有用地的配套公建的接收主体为政府或其指定部门（下统称接收部门）”的规定，可知坦洲镇政府接收公建配套物业行使的是行政管理职权，要求敏捷公司按照协议约定移交小学属其职权范围。
（三）协议目的是为了公共利益。本案中协议约定的锦绣阳光花园第十二期小学属于公建配套设施，作为城市公共教育设施，正是为了社区居民的切身利益，协议目的自然是为了公共利益需要。
（四）协议约定的主要内容是行政法上的权利与义务。本案中，《公建配套移交承诺协议》约定的内容诸如敏捷公司须办好该公建配套建设工程竣工验收备案登记证、于2014年12月31日前将该公建配套的土地和建筑物产权办至坦洲镇政府或坦洲镇政府指定单位名下、敏捷公司未完成协议约定事项时坦洲镇政府按照中坦非税[2007]5号及相关规定处理、协议未尽事宜按上级有关规定和坦洲镇政府有关决定以及中坦非税协[2007]7号有关约定执行等，均涉及政府行政职权，受行政法律规范的调整，具有明显的行政法上的权利义务特征。因此，《公建配套移交承诺协议》属于行政协议。
三、关于坦洲镇政府是否有监管职责。本院认为，既然《公建配套移交承诺协议》属于行政协议，坦洲镇政府应依照协议约定和中山市相关规定履行法定职责，督促敏捷公司完成锦绣阳光花园第十二期小学的移交事宜。根据《公建配套移交承诺协议》“四、如甲方未按本承诺协议约定完成相关事项的，乙方按照相关规定和中坦非税[2007]5号协议相关约定处理。”以及中坦非税协[2007]5号《关于锦绣阳光花园公建配套费和超容费的协议》“三、若出现下列情况之一的，则乙方须按届时的有关政策缴交重新计算后的锦绣阳光花园第九期至第十二期的公建配套费和超容费：……（三）小学在综合验收后，乙方不按镇政府的有关要求即时把相关产权无偿移交给坦洲镇人民政府的。”的约定，敏捷公司目前尚未移交涉案小学，早已超过约定的移交期限，坦洲镇政府应依照协议约定履行行政监管法定职责，然而中山市坦洲镇集体资产经营有限公司对于已超过《公建配套移交承诺协议》约定的期限，尚未移交涉案小学的敏捷公司，只是采取通知整改的方式，要求敏捷公司履行协议，显然是未充分、适当地履行法定职责。
综上，刘玉要求坦洲镇政府履行行政职责的诉讼请求于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
责令被告中山市坦洲镇人民政府于本判决生效之日起六十日内对《公建配套移交承诺协议》约定的事宜作出处理。
案件受理费50元，由被告中山市坦洲镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 李秀华
人民陪审员 林玉玲
人民陪审员 钟学琼
二〇一八年七月九日
书 记 员 郝晓燕
李凯琳