内蒙古自治区通辽市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）内05行终72号
上诉人（原审原告）于平，男，1969年6月21日出生，汉族，农民，现住内蒙古自治区赤峰市。
委托代理人梁百兴，北京尚衡律师事务所通辽分所律师。
被上诉人（原审被告）内蒙古自治区通辽市科尔沁左翼中旗人力资源和社会保障局，住所地内蒙古自治区通辽市。
法定代表人韩宝玉，该局局长。
委托代理人徐国有，男，内蒙古自治区通辽市科尔沁左翼中旗人力资源和社会保障局劳动监察股股长。
原审第三人内蒙古通辽市绿新源农产品有限公司。住所地内蒙古通辽市科尔沁左翼中旗某镇。
法定代表人刘占河，职务董事长。
上诉人（原审原告）于平因劳动行政决定一案，不服内蒙古通辽市科尔沁区人民法院（2016）内0502行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人于平及其委托代理人梁百兴，被上诉人内蒙古自治区通辽市科左中旗人力资源和社会保障局委托代理人徐国有到庭参加了诉讼。原审第三人通辽市绿新源农产品有限公司经本院依法传唤，未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
一审内蒙古自治区通辽市科尔沁区人民法院法院经审理查明：2014年4月份，第三人通辽市绿新源农产品有限公司开始进行厂房建设和地面硬化工程，经人介绍，第三人将施工任务承包给了原告。双方口头约定，由原告负责施工，包括找工人干活和支付工人工资。施工所用的建筑材料由第三人负责供应，第三人不参与找工人，也不管工资发放的事。工程于2014年4月份开工到9月15日结束，工人的工资都由原告负责发放。工程结束时，还有柳某某等12名工人的工资没有结清，共计6万余元。2015年10月25日，第三人法定代表人刘某某将拖欠工人的工资款6万元付给了原告，原告向刘某某出具了内容为“某镇绿新源公司工地工时费全部结清”的字据。原告在收到上述款项后，未向柳某某等工人支付。
一审法院认为，根据《劳动保障监察条例》第三条第一款的规定，被告具有主管本行政区域内的劳动保障监察工作的法定职责。原告作为涉案工程的实际承包人，有向自己所雇佣的工人支付劳动报酬的法定义务，其在收到工人工时费后未向工人支付，损害了工人依法获取劳动报酬的权利。《中华人民共和国劳动法》第五十条规定：“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人，不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资。”《关于加强涉嫌拒不支付劳动者劳动报酬犯罪案件查处衔接工作的通知》（人社部发[2014]100号）第一条第三项规定：“对于该企业有充足证据证明已向不具备用工主体资格的单位或个人支付了劳动者全部的劳动报酬，该单位或个人仍未向劳动者支付的，应向不具备用工主体资格的单位或个人下达限期整改指令书或行政处理决定书”。被告在受案后，经调查核实，依照上述规定对原告作出被诉行政行为，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序；原告否认自己与第三人之间存在承包关系，并称其收到的款项为自己与妻子的工资款，但未能提供相反的证据证明，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告于平的诉讼请求，案件受理费50元，由原告负担。
一审宣判后，原告于平不服，向本院提出上诉，上诉请求为，1、请求撤销科尔沁区人民法院作出的(2016)内0502行初12号行政判决书，在查清案件事实后依法改判；2、诉讼费由被上诉人承担。其上诉的事实与理由为：一审判决认定第三人内蒙古通辽市绿新源农产品有限公司与上诉人之间属于承包关系且上诉人在收到工人工时费后未向工人支付，属于一审法院在未查明本案基本证据和事实，认定事实和适用法律方面均存在严重错误。事实是2014年4月13日，经人介绍，上诉人到第三人处从事楼房建筑工程，上诉人协助其找了30多名工人，第三人的董事长刘某某说这些工人是上诉人找的，就由上诉人领着一起干活。故上诉人仅仅是带着工人干活，属于工头，其与工人之间更不属于雇佣关系，且与第三人之间也非承包关系。本案一审时虽被上诉人出示了上诉人给第三人出具的工时费票据，但是该笔工时费系上诉人及其妻子的工资，而非其他工人的工时费。基于被上诉人一审出具的证据也不能证明所有工人的工时费由上诉人负责发放，更不能证明第三人已将工人的工时费交付给上诉人。一审判决适用法律错误。根据法律规定，行政诉讼案件在审理时应对具体行政行为的合法性进行审查，根据国家劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》(劳社部发<2005>12号）第4条“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任”之规定，即使上诉人与第三人之间属于承包关系，因上诉人属于无用工资质的自然人，也应由具有用工主体资质的第三人承担用工主体责任，更何况上诉人与第三人之间并非承包关系。故一审法院依据《劳动保障监察条例>第3条及《关于加强涉嫌拒不支付劳动者劳动报酬犯罪案件查处衔接工作的通知》（人社部发[2014]100号）第1条的规定作出的判决，明显属于适用法律错误。综上，一审判决认定事实不符，适用法律错误，严重侵犯了上诉人的合法权益。被上诉人作出具体行政行为程序违法，作出处罚决定前未听取上诉人的陈述和意见，剥夺上诉人的陈述和申辩的权利。被上诉人未依照劳动监察保障条例确定的其应该在受理案件后90日内作出调查结论，而本案被上诉人受理时间是2015年3月26日，作出处罚决定是2016年1月12日，属于程序不合法，应予以撤销。
被上诉人内蒙古自治区通辽市科尔沁左翼中旗人力资源和社会保障局答辩称，一审判决认定事实正确，证据充分，应予维持。1、一审法院认为“原告（上诉人）作为涉案工程的实际承包人，有向自己所雇佣的工人支付劳动报酬的法定义务，其在收到工人工时费后未向工人支付，损害了工人依法获得劳动报酬的权利”认定事实正确。上诉人诉称的上诉人“与工人之间不属于雇佣关系，且与第三人也非承包关系”是错误的,与事实不符。2014年4月份，科左中旗某镇绿新源公司（以下简称公司）开始进行厂房建设和地面硬化工程，通过冯某某（原告称为冯某）介绍,公司把施工任务承包给了赤峰市松山区籍人于平，当时口头协议由于平负责施工，施工使用的建筑材料由公司负责供应，公司按工程进度拨付给于平等工人工时费，工程施工人员由于平负责找并进行管理，工人工资也由平发放。上述事实，有被上诉人给一审法院提供的日期为2014年10月22日科尔沁左翼中旗公安局花某派出所对刘某某所作询问笔录、日期为2014年10月22日科尔沁左翼中旗公安局某派出所对周才所作询问笔录、日期为2014年12月1日科尔沁左翼中旗公安局某派出所对上诉人所作询问笔录予以证明。上诉人诉称给第三人出具的工时费系上诉人及其妻子的工资，却没有相应的证据予以证明，事实不成立。2、上诉人诉称的“基于被上诉人一审出具的证据不能证明所有工人的工时费由上诉人负责发放，更不能证明第三人已将工人的工时费交付给上诉人”理由不成立。据劳动保障部门对刘某某询问笔录、公安部门对原告及部分工人的询问笔录：刘某某讲，于平是领工，所有工人都是于平找的，工资也是于平开资的，我把工程所用的费用包括工人工资都交给于平，让他负责给工人开资，工人工资是于平负责；于平讲，工人都是我找的，每次发放工人工资都由我从刘某某处领钱给所有工人发放工资，刘某某根本不参与找工人，更不管工人工资发放的事，具体每次我找多少工人，他也不知道；工地施工的工人程某、广某、周某某，他们的工资都由于平支付的。上述事实，有被上诉人给一审法院提供的日期为2015年3月26日被上诉人对刘某某作询问笔录、日期为2014年12月1日科尔沁左翼中旗公安局某派出所对上诉人所作询问笔录，日期为2014年11月28日科尔沁左翼中旗公安局某派出所对程某所作询问笔录、日期为2014年10月22日科尔沁左翼中旗公安局某派出所对广合所作询问笔录予以证实。上述笔录能够证明所有工人的工时费由上诉人负责发放。2016年3月2日于平在行政起诉状中称“刘某某分16次给付原告（上诉人）240000.00元，第16次给钱的时间是2015年10月15日”。第16次是第三人最后一次给上诉人钱，且上诉人给第三人出具了“某绿新源公司工地工时费全部结清”的字据，这充分证明第三人已将工人的工时费全部交付给了上诉人。一审法院适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。一审法院在判决中适用了《劳动保障监察条例》第三条第一款，《中华人民共和国劳动法》第五十条、《关于加强涉嫌拒不支付劳动者劳动报酬犯罪案件查处衔接工作的通知》（人社部发[2014]100号）第一条第三款规定是正确的。根据上述规定，被上诉人作出的具体行政行为是合法的，对上诉人作出的左人社监令字[2016]第01号劳动保障监察责令改正决定书，认定事实清楚，适用依据正确，上诉人诉称的“一审判决适用法律错误”是错误的。上诉人所称使用《关于确立劳动关系有关事项的通知》，本处理决定不适用该通知精神。2、关于上诉人所称未听取上诉人的陈述和意见的问题，劳动保障监察作出责令改正决定书和行政处理书和行政处罚书性质不一样，责令改正书是一个告知行为，有法律文书送达，对于申述和答辩没有规定专门的告知程序。因我单位接到这个案子之后一直想调解处理，期间联系于平，于平答应来但一直没来，因此超过了规定的处理期限。综上所述，一审人民法院判决认定事实清楚，判决公正，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
根据上诉人的上诉理由及被上诉人的答辩意见归纳本案的争议焦点为被上诉人科尔沁左翼中旗人力资源和社会保障局作出的《劳动保障监察责令改正决定书》（左人社监字令[2016]第01号）的合法性。各方当事人对本庭归纳的争议焦点均无异议。
被上诉人在二审时当庭表示，复举一审时举出的证据及要证明的问题没有变化。
上诉人在本院二审期间对于被上诉人在一审时所举出的证据及要证明的问题发表的质证意见有变化和补充。具体意见为：第一组证据：刘某某的询问笔录内容不真实，他是本案的第三人，是该工程的建设单位，也是应该支付工资的当事人，他的陈述不具有客观性。对周某和上诉人的询问笔录的真实性合法性和关联性都没有异议，其中周某的笔录中（卷中第42页下数第6至9页）与上诉人的笔录（卷中第46页下数第5至8页）的内容是一致的，上诉人系给第三人代工的工长，负责管理工人。该组证据证明不了上诉人与第三人之间存在承包关系的事实。第二组证据：刘某某的询问笔录内容不真实，他是本案的第三人，是该工程的建设单位，也是应该支付工资的当事人，他的陈述不具有客观性。上诉人和冯某某的笔录没有异议，冯某某是上诉人和第三人干活的介绍人，对上诉人及其妻子的工资怎么约定的，并不知情，不意味着第三人不给上诉人及其妻子发工资的事实，只是对工资的具体数额不知情。而被上诉人却片面的理解为第三人每月给上诉人及其妻子支付工资的事实不存在是错误的。第三组证据：劳动监察对刘某某的笔录，能够证明刘某某将包括工人的工资预先交给上诉人，由上诉人再给工人发放，他的笔录与程某、广某、周某的笔录相印证，能够证明工程不是上诉人承包的，上诉人只是负责找工人、管理工人和发工资。第四组证据：真实性合法性和关联性没有异议，但对证明的问题有异议，该证据仅能证明上诉人及其妻子在第三人处的工时费全部结清，而被上诉人进行了扩大化的解释，证明不了该工程所有工人的工时费全部结清。在上诉人和第三人就是否拖欠工资存在劳动争议的情况下，被上诉人不应该作出处罚决定。第五组证据：真实性合法性和关联性都无异议，但对证明的问题有异议，这些工时费字据能够证明第三人拖欠工资，但该工资因第三人未向上诉人给付，上诉人才出具工时费字据，让他们向第三入主张权利。同时，被上诉人在做出决定之前，从未对柳某某、王某某、郑某某、王某某、高某某等进行调查核实，所以被上诉人做出的决定没有依据，不客观、公正。第六组证据：真实性、合法性没有异议，但与本案不具有关联性，被上诉人在上诉人与第三人就是否拖欠工人工资存在劳动争议的情况下作出此决定，属于认定事实不清，并且依据此通知作出决定属于依据错误，另外作出决定前程序不合法，故应该予以撤销。1、根据《劳动保障监察条例》第二条的规定，劳动监察的对象是企业和个体工商户简称用人单位，而本案的监察对象系上诉人个人；2、如果按照被上诉人认定的双方系承包关系，那么依据《内蒙古自治区劳动保障监察条例》第二十三条二款：“建设工程项目的建设单位或者总承包人、承包人违法将工程发包、分包或者转包给不具备相应资质条件的单位或者个人，该单位或者个人克扣、无故拖欠劳动者工资时，劳动保障行政部门可以责令违法发包人或者违法承包人先予支付。”的规定，被上诉人应该向第三人作出处罚决定而不是向上诉人作出处罚决定，所以被上诉人的处罚决定对象是错误的。3、《劳动监察条例》第十七条劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作曰内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。《内蒙古自治区劳动保障监察条例》第16条也作出了此规定。被上诉人接到投诉受理的时间是2015年3月26日，而作出处罚的时间是2016年1月12日，程序严重不合法，故应该予以撤销。《劳动保障监察条例》第十九条规定劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩；被上诉人接到投诉后违反法定程序，未听取上诉人的意见,剥夺了上诉人的陈述和申辩的权利。故该决定因程序不合法应该予以撤销。4、被上诉人依据《关于加强涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处衔接工作的通知》属于依据不足，该通知不属于规范性文件，被上诉依据此通知作出处罚属于处罚依据错误。第七组证据：对投诉书和投诉登记表有异议，该证据不合法，根据劳动监察条例的规定，被监察的对象应该系用人单位，并非个人，所以对于柳某某等人的投诉被申请人不应该予以受理，故其作出的决定也就是错误的。
双方当事人在本院二审期间均没有新的证据向本院提交。
经本院对于各方当事人复举一审的证据、要证明的问题及质证意见的分析认定，本院查明事实如下：
2014年4月份，原审第三人通辽市绿新源农产品有限公司开始进行厂房建设和地面硬化工程。双方口头约定，由上诉人于平负责施工，包括找工人干活和支付工人工资。工程于2014年4月份开工到9月15日结束，工人的工资都由上诉人于平负责发放。工程结束时，还有柳某某等12名工人的工资没有结清，共计6万余元。2015年10月25日，原审第三人法定代表人刘某某将拖欠工人的工资款6万元付给了原告，上诉人于平向刘某某出具了内容为“某绿新源公司工地工时费全部结清”的字据。上诉人于平在收到上述款项后，未向柳某某等工人支付。
另查明，被上诉人内蒙古自治区通辽市科左中旗人力和社会保障局2015年3月26日接到柳某某投诉并受理，2016年1月12日作出左人社监字令（2016）第01号《劳动保障监察责令整改决定书》。
本院认为，内蒙古自治区通辽市科左中旗人力和社会保障局作为法律授权机关，根据《劳动保障监察条例》第三条第一款的规定，具有主管本行政区域内的劳动保障监察工作的法定职责。依照《劳动保障监察条例》第十七条规定，“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。”《内蒙古自治区劳动保障监察条例》第十六条亦规定，“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或或者国家其他有关规定的行为的调查，应当自立案之日起六十个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长三十个工作日”。本案三方当事人发生争议的左人社监字令（2016）第01号《劳动保障监察责令整改决定书》，系被上诉人内蒙古自治区通辽市通辽市科左中旗人力和社会保障局2015年3月26日接到柳某某投诉并受理，2016年1月12日作出。被上诉人也没有提供其负责人就延期或中止调查处理的相关证据。被上诉人的调查处理时限明显超严重超过了法定的处理期限，程序违法。《劳动保障监察条例》第十九条规定“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩”。被上诉人未能举出证据证明在接到投诉后通知上诉人于平进行陈述、申辩。亦属违反法定程序。
上诉人于平所称的被上诉人作出具体行政行为超过法定期限，作出处罚决定前未听取上诉人的陈述和意见，剥夺上诉人的陈述和申辩的权利，程序违法的上诉理由成立。被上诉人内蒙古自治区通辽市科尔沁左翼中旗人力资源和社会保障局所称的程序合法的辩解没有相关证据佐证，不能成立。一审法院查明事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项，第八十七条，第八十九条一款（二）项之规定，判决如下：
一、撤销内蒙古通辽市科尔沁区人民法院（2016）内0502行初12号行政判决；
二、由被上诉人内蒙古自治区通辽市科尔沁左翼中旗人力资源和社会保障局重新作出行政行为。
一、二审案件受理费各50元由被上诉人内蒙古自治区通辽市科尔沁左翼中旗人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
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审判长 褚东权
审判员 田庆文
审判员 盖蓬蓬
二〇一六年十月二十日
书记员 陈晓龙