广西壮族自治区南宁市良庆区人民法院
民 事 裁 定 书
（2014）良民二初字第197号
原告：南宁市良庆区那马镇共和村民委员会小麻坡第四生产队诉讼代表人：梁英育，队长。
原告：南宁市良庆区那马镇共和村民委员会小麻坡第五生产队诉讼代表人：梁宏袖，队长。
两原告委托代理人：归维荣，南宁市良庆区良庆法律服务所法律工作者。
被告：南宁市良庆区那马镇人民政府，住所地：那马镇南北公路边。
法定代表人：刘文忠，镇长。
委托代理人：潘恩德，那马镇人民政府综治办副主任。
委托代理人：潘广筹，那马镇人民政府综治办副主任科员。
第三人：南宁市良庆区那马镇共和村民委员会小麻坡第一生产队
诉讼代表人：梁宏春，队长。
第三人：南宁市良庆区那马镇共和村民委员会小麻坡第二生产队
诉讼代表人：梁宏武，队长。
第三人：南宁市良庆区那马镇共和村民委员会小麻坡第三生产队
诉讼代表人：梁耀意，队长。
第三人的共同委托代理人：陈立环，中国新闻社广西分社法律顾问处负责人。
原告那马镇共和村小麻坡第四、五生产队与被告那马镇人民政府、第三人那马镇共和村小麻坡第一、二、三生产队土地租赁合同纠纷一案，本院于2014年6月13日立案受理后，依法由审判员孙华、何宣江、代理审判员罗棋升组成合议庭，分别于2014年8月20日、12月26日公开开庭进行了审理。原告那马镇共和村小麻坡第四、五生产队诉讼代表人梁英育、梁宏袖及其委托代理人归维荣到庭参加诉讼。被告良庆区那马镇人民政府法定代表人刘文忠不到庭参加诉讼，由其委托代理人潘广筹、潘恩德到庭参加诉讼。第三人那马镇共和村小麻坡第一、二、三生产队诉讼代表人梁宏春、梁宏武、梁耀意及其委托代理人陈立环到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告那马镇共和村小麻坡第四、五生产队诉称：1975年3月13日，原告所在的共和村小麻坡与原那马乡人民政府（即现被告那马镇人民政府）签订了一份协议，将原属于那马镇共和村小麻坡原11、12队（现小麻坡第1、2、3、4、5队）所有的荒山2350亩及田地11亩划给被告作林业基地并长期经营管理。由于小麻坡及原大队存查的协议书已丢失，1986年4月13日，原那马乡共和村小麻坡（甲方）与那马乡人民政府（乙方）重新签订了两份协议，这两协议将乙方经营管理的2350亩中的公猫、六蒙、坛共等山地850亩退回给第三人（现小麻坡第1、2、3队）经营管理，但属于小麻坡的1500亩山地及田地11亩仍由被告违法长期经营管理至今。原告认为，那马乡共和村小麻坡与被告于1986年4月13日签订的两份《协议书》无法律依据，是违反法律规定的协议，该两份协议无效，应予解除。理由是：一、在签订1986年4月13日的协议中，作为甲方那马乡共和村小麻坡的原代表：指导员梁有益、队长梁耀飞、副队长梁有元、贫协梁臣宽、妇女队长潘彩群以及现代表坡主任梁耀意，一小组长梁耀光，二小组长梁耀帮、三小组长梁耀进、四小组长梁耀模、五小组长梁有忠等人无权代表各自的村民与被告签订协议书，因此，该协议无效。二、被告尽管与小麻坡签订有协议，但其仍无任何法律依据长期无偿占有和使用小麻坡的土地，被告的行为属侵占小麻坡土地所有权和使用权的违法行为。三、被告除与小麻坡签订协议以外，并未办理征用或办理国家划拨的手续，因此其长期占用小麻坡的1500亩山地及11亩田地属侵权行为。四、近年来，被告将小麻坡的1500亩山地发包给他人种植速生桉。原告认为，被告侵占小麻坡的土地用于转包给他人造林盈利是严重违反《中共中央、国务院的中发（1986）6号（关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定）》和《中共中央、国务院的中发（1984）27号（关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定）》的文件规定的。原告认为，本案争议的公猫、六蒙、坛其等荒山2350亩土地及11亩水田，在1975年前一直由原告小麻坡第四、五生产队及第三人小麻坡第一、二、三生产队共同所有并管理使用，无任何争议。由于当时历史条件，因原告及第三人缺乏劳动力，暂无能力耕种管理被荒置的涉诉荒山，经当时那马乡人民政府提出要求，才将涉诉的荒山2350亩土地及11亩水田“划定”给被告管理使用，被告用作林业示范基地，所谓长期管理使用实质是被告长期租借原告土地，被告仅向原告及第三人支付经营利润15000元，用作原告及第三人开路及拉电经费。被告租借原告土地后，由于无能力经营而将土地丢荒多年无人管理，于1986年4月经原告及第三人强烈要求，被告才将850亩土地退回第三人。余下1500亩荒地及11亩水田，1986年4月13日被告与原告及第三人又签订《协议书》继续租借经营至今，被告租借原告土地后，自已不经营反而承包给他人种植速生桉树盈利。被告与原告及第三人于1986年4月13日签订《协议书》实质是租借协议关糸。根据《合同法》的规定，租赁合同关糸有效期最长不能超过20年，但被告租借原告土地已长达28年之久，原告多次要求返还土地，被告均拒绝返还。被告行为属违法侵占原告及第三人土地所有权、使用权，严重损害了原告及第三人的合法权益。请人民法院确认1986年4月13日签订的两份《协议书》无效，判决解除原告及第三人与被告自1986年4月13日至今发生的土地使用权租借合同关糸，将本案讼争的土地1500亩及水田11亩归还原告及第三人。
原告那马镇共和村小麻坡第四、五生产队为证明其诉讼主张，在举证期间内向本院提交了如下证据：1、协议书，证明原、被告签订协议；2、协议书，证明原、被告签订协议；3、答复书，证明原告为要回属于自己的土地已向有关部门反映无果；4、中共中央、国务院的决定（1984年），证明原、被告签订的协议违反法律法规规定，应属无效；5、中共中央、国务院的规定（1986年），证明原、被告签订的协议违反法律法规规定，应属无效。
被告良庆区那马镇人民政府辩称：原告小麻坡第四、五队诉请既不符合事实，也没有任何法律依据，其诉讼请求不能成立。
一、“1986年两份协议”的性质根本不存在土地租借合同关系，该两份协议具有土地有偿划拨的性质，属土地使用权协议。从协议形式和内容来看，不具备土地租借合同的要件。1975年3月13日，现小麻坡1、2、3、4、5生产队，即原邕宁县那马公社共和大队小麻第11、12生产队与原邕宁县那马人民公社本着自愿互利的原则进行协商，签订了《协议书》即原小麻坡第11、12生产队同意划定公猫、六蒙、坛其等荒山2350亩及田地11亩给原那马人民公社作林业基地，上述荒山和田地由原那马人民公社长期管理经营。双方签订协议后已实际履行了协议约定的义务。1986年4月13日，原邕宁县那马乡人民政府与原那马乡共和村小麻坡又在1975年协议书的基础上，经双方充分协商重新达成的两份协议，明确了原那马乡政府同意从今后继续经营的利润中分期补助15000元给那马乡共和村小麻坡作拉电经费，解决群众生产用电问题，那马乡政府继续长期管理本案涉诉1500亩荒山及11亩水田，小麻坡无权干涉。
二、“1986年两份协议”的效力问题。早在1975年双方就签订了协议书，该协议是在当时特定的历史背景和社会环境条件下签订的，是双方的真实意思表示，并未违反法律、行政法规的强制性规定，不损害国家、第三方的利益。双方签订协议后已实际履行协议约定的义务，依照协议约定，答辩人享有本案涉诉1500亩土地及11亩水田的使用权，上述两时期签订的协议早已发生法律效力，而且双方已经实际履行约定义务，答辩人从1975年至今一直对该地进行管理使用，依照协议的约定答辩人至今仍享有该土地的合法使用权。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条，第六十条及《中华人民共和国土地管理法》第九条的规定，1986年两份协议合法有效，应继续履行。
三、“1986年两份协议”签订协议的主体资格合法。1986年协议双方是原那马乡人民政府与原那马乡共和村小麻坡，此两份协议明确约定那马乡政府继续长期管理本案涉诉1500亩土地及11亩水田，小麻坡（现原告及第三人）无权干涉。依据我国《土地管理法》第九条的规定，被告作为政府机构，可以在符合法律规定的情况下通过协议形式，取得合理利用本案涉诉土地的权利并获取权益，协议双方主体具备合法资格，协议内容并未违反法律、法规的强制性规定。原告及第三人认为被告不具备协议的主体资格的辩解理由不能成立。
四、“1986年两份协议”荒山划给被告管理使用期限的问题。依照1986年协议的约定，本案涉诉土地1500亩及11亩水田交由被告管理使用期限为长期（永久性），并不违反法律，行政法规的强制性规定，原告及第三人认为协议约定不明确具体期限，违反法律、法规的强制性规定的辩解理由不能成立，没有法律依据。
五、“1986年两份协议”签订的程序合法。“1986年两份协议”是在1975年协议基础上经双方自愿协商达成的协议，在此两份协议签订过程中，协议双方代表均在协议上签字盖章，共和村小麻坡有原小麻第11队、12队的指导员、队长、副队长、贫协队长、妇女队长，还有1986年协议签订时本坡主任，五个生产队长均在协议上签字盖章，上述这些队干是生产队的合法代表，其行为对生产队有法律效力。协议经原邕宁县那马乡共和村委员会盖章确认，且协议内容合法，进入国家档案管理，协议签订的程序符合法律规定。
六、《中共中央办公厅，国务院办公厅的中发（1986）6号（关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》和《中共中央、国务院的中发（1984）27号（关于严禁党政机关和党政干部经商办企业的决定）》，不能作为认定“1986年两份协议”无效的依据。被告根据原那马乡政府与原那马乡共和村小麻坡签订的协议规定，享有对本案涉诉1500亩土地及11亩水田的合法使用权，合理利用土地的权益应受到保护。被告自协议签订后至今一直作示范性生产基地管理使用，曾建成那马镇菠萝种植示范场，良种甘蔗推广种植示范场，现在地上种植的速生桉树为那马镇退耕还林示范基地，并非为原告所诉被告长期霸占其及第三人的土地，也没有将该土地使用权转让他人经营获取利润或参与分红，更不是参与经商或以开办企业营利。
七、本案涉诉1500亩土地及11亩水田的土地所有权归属问题。“1975年协议”和“1986年两份协议”不是土地租借协议，实质是土地使用权协议，协议具有土地有偿划拨的性质，至今为止无论是原告或者第三人从来没有充足的理由和合法依据向被告主张本案涉诉土地权属。根据国土局（1995）国土［籍］字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条规定，乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布时起至1982年国务院《村镇建设用地管理条例》发布时止使用有签订过用地协议的（不含租借）土地所有权属该乡（镇）或村农民集体所有，《中华人民共和国物权法》第六十条第三项规定“属于乡镇农民集体所有的”，包括两种情况，一是：指改革开放以前，原来以人民公社为核算单位的土地，在公社改为乡镇以后仍然属于乡镇农民集体所有；二是在人民公社时期，公社一级掌握的集体所有的土地和其他财产仍然属于乡镇农民集体所有。以及《土地管理法》第十条，《民法通则》第七十四条、国土资源部在国土资发（2001）359号《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》二（二）中明确规定“能够证明土地已经属于乡（镇）农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡（镇）农民集体，没有乡（镇）农民集体经济组织的，乡（镇）集体土地所有权由乡（镇）政府代管”。据此，本案涉诉1500亩土地及11亩水田的土地所有权属那马镇农民集体所有。因此，被告认为“1986年两份协议”合法有效，本案涉诉的1500亩土地及11亩水田的土地所有权属那马镇农民集体所有，由被告代管该土地的集体土地所有权于法有据，“1986年两份协议”从签订的内容和形式来看，并不具备土地租赁或借用合同的构成要件，原告认定1986年协议存在土地租赁合同关系，没有事实和法律依据，原告诉讼请求不能成立，请法院依法驳回原告的诉讼清求。
被告良庆区那马镇人民政府为证明其诉讼主张，在举证期间内向本院提交了如下证据：1、协议书，证明1986年协议书合法有效，系一份土地使用权的协议，也是有偿用地协议；2、协议书，证明1986年协议书未违反法律，属合法有效协议；3、答复书，证明1986年两份协议书经有关部门认定为一份合法有效协议，那马镇政府依据上述协议的规定享有对协议所涉1500亩土地和11亩田地合法的使用权。
第三人那马镇共和村小麻坡第一、二、三生产队陈述称：1、从土改至今本案涉诉的2350亩荒坡土地及11水田，所有权归共和村小麻坡11、12队共同所有。小麻坡第一、二、三生产队原属那马共和村小麻坡11队，小麻坡第四、五生产队原属那马共和村小麻坡12队。本案涉及的2350亩荒坡及11水田，从土改、合作社至人民公社期间，其所有权及经营管理权一直归原小麻坡11、12队（即原告和第三人）共同所有。2、1975年3月3日，人民公社期间，为积极响应国家全国上下植树造林的号召及政策，小麻坡11、12队将本案涉及的2350亩荒坡及11亩水田交由那马人民公社作为林业基地进行管理经营。3、根据实际情况及当时政策，1986年4月，被告将原经营管理的850亩山地“归还”原告和第三人管理经营，该行为合法有效，并受到人民群众的欢迎。4、按当今社会和政策，请求被告将另外的1500亩山地及11亩水田全部归还小麻坡11、12队经营管理，理由如下：（1）按1983年取消人民公社及当今的政府、土地法律规定及政策，被告已不具备“占有”“农村集体土地”的法律主体资格，其继续经营管理土地经营的行为严重违法。1985年10月12日中共中央、国务院发出《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》取消人民公社，实行政社分开，建立乡政府和经济组织，取消党政不分、政企不分的制度，明确规定人民政府不再、不能直接从事生产经营活动。并相继出台了《关于禁止党政机关和党政干部经商、办企业的决定》等政策。否定和禁止人民政府直接从事经营活动，因此，被告继续长期占用小麻坡原有土地进行的经营活动严重违反中央的方针政策！《土地管理法》第十条规定：“已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”《物权法》也再次表明“属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权”。本案被告那马人民政府不符合、不具备享有讼争土地所有权、经营管理权的合法资格、主体资格。第三人请求被告那马镇政府将占用的1500亩山地及11亩水田全部归还小麻坡11、12队经营管理。（2）自小麻坡将土地交那马人民公社（那马镇政府）经营管理一来，被告一直疏于管理，近年来一直将土地出租给他人用于牟利，这两三年甚至导致土地掉荒闲置。根据国土局（1995）国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条规定：“乡（镇）、村办企事业单位用上述以外的方式占用的集体土地，或虽采用上述方式，但目前土地利用不合理的，如荒废、闲置等，应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体”综上所述，第三人请求被告依据当前法律和政策的规定，主动地将土地退还给第三人。
第三人那马镇共和村小麻坡第一、二、三生产队无证据向本院提交。
经审理查明：1975年3月13日，原告所在的那马乡共和村小麻坡与那马乡人民政府（即现被告那马镇人民政府）签订协议书，将原属于那马乡共和村小麻坡原第11、12队（即现小麻坡1、2、3、4、5队）所有的地名为公猫、坛渌、务宗、蕾平、详扭、南蛇、虾踏、那犁、灵鸡、六蒙、坛其等2350亩荒山及水田11亩（实际面积双方未实际勘测），划定给被告那马镇人民政府作林业基地并长期经营管理。因双方存留的协议书丢失，1986年4月13日，原那马乡共和村小麻坡（甲方）与原那马乡人民政府（乙方）又重新签订了两份《协议书》，协议书中有原那马乡共和村小麻坡代表：指导员梁有益、队长梁耀飞、副队长梁有元、贫协梁臣宽、妇女队长潘彩群以及坡主任梁耀意、一小组长梁耀光、二小组长梁耀帮、三小组长梁耀进、四小组长梁耀模、五小组长梁有忠等人盖章，该两份协议约定将原已划定给乙方经营管理的上述2350亩土地中的公猫、六蒙、坛共等山地850亩退回给第三人（现小麻坡第1-3生产队）经营管理，但原属于小麻坡的其他1500亩山地及水田11亩仍由被告长期管理经营，并约定由那马乡人民政府从经营利润中分期补助给那马乡共和村小麻坡第11、12队作拉电经费，总金额15000元（其中1987年12月底补助4000元，1988年12月底补助5000元，1989年12月底补助6000元）。协议签订后被告将上述土地先后用作菠萝种植示范场、良种甘蔗推广种植示范场，至今又作为种植速生桉树退耕还林示范基地，同时被告那马镇人民政府亦按协议约定分别投入资金为共和村小麻坡第11、12队（即现原告、第三人）修路、拉电。2013年6月，原告小麻坡第4、5生产队向被告那马镇人民政府提出申请，认为1986年4月13日原那马乡共和村小麻坡与原那马乡人民政府重新签订的两份《协议书》，签订时没有经过小麻坡群众开会讨论同意，协议违反法律法规规定属无效协议，请求收回1986年4月13日划给被告那马镇人民政府的公猫、六蒙、坛共等1500亩山地及水田11亩归原告小麻坡第4、5生产队及第三人小麻坡第1-3生产队使用。2013年8月5日被告那马镇人民调解委员会对原告小麻坡第4、5生产队提出申请作出答复认为：1975年3月3日，原告所在的共和村小麻坡与被告那马镇人民政府（原那马乡人民政府）签订协议书是本着平等、自愿互利的原则协商达成的，是双方真实意思表示，协议未违反法律法规强制性规定，属合法有效协议。双方重新签订的两份《协议书》是有偿用地协议，双方已在协议书中明确约定，被告那马镇人民政府仍继续长期管理经营坛渌、务宗、美坝等荒山1500亩。被告那马镇人民政府根据协议约定依法享有对坛渌、务宗、南蛇、虾踏、美坝等荒山1500亩的土地使用权，不受第三者非法干预，上述范围荒山自1975年至今一直由被告那马镇人民政府作为示范性生产基地管理使用。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第六十条，《中华人民共和国民法通则》第一百零六条第一款，以及1995年5月1日起施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条及相关法律法规规定，被告那马镇人民政府与那马镇共和村小麻坡通过协议方式，取得上述1500亩土地合法使用权的合法权益应受到维护，原告请求收回1986年4月13日划给被告那马镇人民政府的公猫、六蒙、坛共等1500亩山地及水田11亩归小麻坡第4、5生产队及第三人小麻坡第1-3生产队使用，于法于情于理无据，原告小麻坡第4、5生产队不具备主张上述1500亩土地使用权的主体资格。那马镇人民调解委员会对原告的申请作出答复后，原告共和村小麻坡第4、5生产队于2014年6月13日向本院提起诉讼。请求法院判决原告和第三人与被告于1986年4月13日签订的两份《协议书》无效。在本案诉讼中，原告那马镇共和村小麻坡第四、五生产队变更诉讼请求为：请求判决解除原、被告及第三人自1986年至今所发生的土地租赁合同关糸，将本案涉诉的1500亩土地及11亩水田归还原告及第三人所有。
另查，被告良庆区那马镇人民政府前身是邕宁县那马人民公社，1981年改为邕宁县那马乡人人民政府，1994年改为协议邕宁县那马镇人民政府，2005年3月改为良庆区那马镇人民政府。邕宁县共和村小麻坡1969年至1979年时期，小麻坡分为小麻第11、12生产队，1980年改为现在的那马镇共和村小麻坡第1、2、3、4、5生产队，即现在本案的原告和第三人。本案原、被告及第三人争议的坛渌、务宗、南蛇、虾踏、美坝等1500亩荒山土地，在1975年之前该土地所有权、使用权属共和村小麻坡第11、12生产队，原、被告及第三人无异议。1975年3月13日原、被告及第三人签订协议将本案争议土地划定给被告长期经营管理至今，原、被告及第三人从未向有关政府机关申请土地所有权、使用权登记发证，现原、被告及第三人均主张对本案诉争土地拥有所有权、使用权。
本院认为，本案原、被告及第三人争议的坛渌、务宗、南蛇、虾踏、美坝等1500亩荒地及11亩水田，1975年之前属原告与第三人集体所有。根据1986年4月13日原、被告及第三人签订的协议书，约定将上述土地划定给被告那马镇人民政府作林业基地长期管理经营，被告那马镇人民政府从经营利润中分期补助给原告及第三人15000元作拉电经费。协议签订后双方已按协议履行，原告及第三人将土地交由被告管理经营至今，被告那马镇人民政府也按协议分期投入资金帮原告及第三人拉电、修路。在本案中，原告、第三人认为本案争议的坛渌、务宗、南蛇、虾踏、美坝等1500亩土地及11亩水田本应属原告、第三人所有，在1986年4月13日原、被告及第三人重新签订了两份《协议书》时租借给被告管理经营，根据合同法规定，租赁合同关糸最长不得超过20年，至今被告租借的土地已超过20年，被告应将该土地返还原告、第三人集体所有。被告那马镇人民政府认为本案诉争土地，于1986年已划拨给被告使用，该土地属划拨性质，所有权属那马镇农民集体所有，由被告代管，被告已合法取得使用权。但原、被告及第三人至今从未向有关政府机关申请土地所有权、使用权登记、核发证书，也未经有关行政机关调处确定所有权、使用权。原、被告及第三人对本案涉诉的土地均主张享有所有权和使用权，但双方未能提供合法有效的权属证书予以证明。本院认为，本案原、被告及第三人争议的坛渌、务宗、南蛇、虾踏、美坝等1500亩土地及11亩水田，双方对该土地所有权和使用权均存在争议。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。根据上述法律规定，土地所有权和使用权争议问题不应由人民法院直接处理，应由原、被告及第三人向县级以上人民政府申请调处。为此，原告向本院起诉请求判决解除原、被告及第三人自1986年至今所发生的土地租赁合同关糸，将本案涉诉的1500亩土地及11亩水田归还原告及第三人所有，原告起诉没有法律依据，应予驳回。
综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条第（三）项，以及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，裁定如下：
驳回原告南宁市良庆区那马镇共和村小麻坡第四、第五生产队的起诉。
案件受理费100元，根据法律规定驳回起诉案件不收取案件受理费，己收取的案件受理费100元予以退回。
如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院。
审 判 长 孙 华
审 判 员 何宣江
代理审判员 罗棋升
二〇一五年五月十三日
书 记 员 彭俏杏