广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）韶中法行初字第32号
原告：乐昌市梅花镇梅花村民委员会下湾村民小组。
诉讼代表人：李九山。
委托代理人：刘义友，男，汉族，湖南省衡阳市人，住广东省乐昌市。
被告：韶关市人民政府。地址：广东省韶关市浈江区。
法定代表人：艾学锋。
委托代理人：李嘉。
委托代理人：袁振超。
原告乐昌市梅花镇梅花村民委员会下湾村民小组（以下简称下湾村小组）诉被告韶关市林业行政受理纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年4月22日受理后，依法组成合议庭，并于2015年5月28日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人李九山及其委托代理人刘义友，被告的委托代理人李嘉到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称：原告新找到的一九六二年《四固定证》，足以证明乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》是错误的。依据《中华人民共和国林木林地权属争议处理条例》第二十二条规定，向乐昌市人民政府提出了申诉要求复查。乐昌市人民政府回复称：“梅花公社革命委员会和乐昌梅花人民法庭的主持下，签订了《双方协议书》，村民小组代表及主持单位均在协议上签字或盖章，无论是形式上还是内容上均符合协议的构成要件，因此，《双方协议书》是合法有效的，1962年的《四固定证》不算新证据，《双方协议书》及1981年林权证是该争议山岭权属确权的依据。乐昌市人民政府于2007年10月9日作出的乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》合法且已发生法律效力。”驳回了原告的申诉请求。乐昌市人民政府在关于对下湾村《申诉书》申诉请求的回复中强调通过所谓的自查自纠。首先认定原告1962年的《四固定证》不是新证据，然后认定1977年《双方协议书》合法有效，进而依据1981年广东省委、省人民政府《关于稳定山权林权落实林业生产责任制的决定》：这次落实山权林权，应当以“四固定”时确定的山权林权和“四固定”以后签订的有关合约、协议为基础……”确定桥头村持有的《双方协议书》及1981年的《山权林权所有证》作为争议山岭权属的确权依据。《双方协议书》的产生，由于双方当时都没能提供权属证明“四固定”导致该处山地存在争议。处理争议中工作组就强行认定是公山(工作组成员中就有桥头村小组的邓本生参加，他说是“公山”其他工作组成员不敢反对)，进而一手炮制了这份《双方协议书》。然而合同成立必须要有三个要件。即：1、须有双方或多方当事人；2、当事人各方意思表示一致；3、当事人各方一致的意思表示所设立，变更或终止的民事权利义务关系可能履行。构成该三要件，合同才能成立，否则合同不能成立。1977年的《双方协议书》除了有双方当事人这一要件成立，其他要件都不具备，从头到尾到签名都一人字迹，无需鉴定都非常清楚。再有，原告在争议发生前，从未见到过有《协议书》，纷争发生后，乐昌市人民政府才送达给原告。从1977年至今该争议之山一直由原告经营管理种植，1987年原告对该山岭封山育林，制定公约，公布于众，桥头村并未提出异议。因此《双方协议书》是违反客观事实，违反当事人的意志，违法制定的，应属无效协议，不受法律保护。同样1981年以《双方协议书》为据签订的《山权林权所有证》也应随之无效，属于错证。乐昌市人民政府以无效的《双方协议书》和桥头以无效的《双方协议书》为依据登记的1981年《山权林权所有证》作为依据，认定争议之地属桥头村所有，显然处理决定有错。当原告找到1962年的《四固定证》后，通过多处申诉、上访，终于引起了乐昌市法制局和市领导的重视，受理了原告的申诉申请。最后在相关部门责令乐昌市山调办对处理决定自查自纠。但是，乐昌市山调办在自查自纠中不顾事实强行认定原告提供的“四固定证”不是新证据，以《双方协议书》和桥头村小组的1981年《山权林权所有证》作为依据，认定争议之地属桥头村所有的处理决定是正确的、合法的，并强调已经生效回复。原告不服提起行政复议。但韶关市人民政府在20l5年3月17日作出不予受理决定。根据《行政复议法》第十七条：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。”由此可见，按要求要经过认真审查才能作出相关决定。而韶关市人民政府根本没有审查就用乐昌市人民政府的回复结论作为不予受理的依据，完全程序违法，是不作为的行为。其次，乐昌市人民政府作出的《关于对下湾村《申诉书》申诉请求的回复》，从内容和实质来看都是一种新的行政决定。《回复》主要是否认原告的《四固定证》不是新的证据，是无效的。因而，此行政决定产生了新的行政法律关系。由此可见，韶关市人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》是错误的。综上所述，依据《中华人民共和国行政复议法》第十九条之规定，请求：1、撤销韶关市人民政府作了的韶府行[2015]26号《不予受理行政复议申请决定书》。2、责令韶关市人民政府对乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定进行复议》。
原告提供的证据：1、1962年的《四固定证》；2、乐林权字NO.0006XXX号《山权林权所有证》；3、NO.0006XXX号《山权林权所有证》；4、1983年11月27日乐林证字NO.008XXX号《自留山使用证》，以上四份证据证明争议两块山岭属于原告所有；5、桥头村提供的1977年1O月17日签订的《双方协议书》，证明该协议无效，通过签名可以看出是一个人的笔迹，属违法，没有原告村民及代表签名；6、证明，是对证据五的补充证明下湾村代表的签名人证明其根本没有签名也没有同意该协议的证言证词；7、1987年下湾村的封山育林公约，证明争议的西瓜岭在1987年时还是由原告经营管理；8、全村公约，证明争议两块山地在原告的实际经营管理下知道1999年；9、乐府决[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》，证明该决定书是根本没有法律效力；10、2014年4月2日乐昌市法制局作出的《关于对申诉书所反映问题的处理意见》，证明乐昌市法制局与市领导要求山调办对该片争议山林自查自纠，有错必纠；11、乐昌市人民政府作出的《关于对下湾村小组申诉书申诉请求的回复》，证明从恢复的时间、内容及实质都说明是一个新的行政行为，也证明乐昌市人民政府将最后出现的四固定证不当作新的证据；12、韶关市人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》，证明没有受理原告的行政复议申请。
被告韶关市人民政府答辩称：一、乐昌市人民政府2015年1月23日作出的《关于对下湾村民小组(申诉书)申诉请求的回复》对原告的权利义务未产生新的影响，其对该回复所提出的行政复议申请，不属于行政复议的受理范畴。原告对乐昌市人民政府2015年1月23日作出的《关于对下湾村民小组(申诉书)申诉请求的回复》不服，于2015年3月16日向被告提出行政复议申请，请求撤销上述回复，依法裁定争议林木林地权属归其所有。被告经审查后认为：乐昌市人民政府在2007年1O月9日所作出的《林木林地权属争议处理决定书》(乐府决字[2007]05号)已发生法律效力，其对该具体行政行为进行自查自纠后，对原告所提出的申诉申请作出的回复，没有对当事人的权利义务产生新的影响，没有形成新的行政法律关系。因此，原告对该回复所提出的行政复议申请，不属于行政复议的受理范畴。被告依据《中华人民共和国行政复议法》第十七的规定，作出了不予受理的决定。二、乐昌市人民政府在2007年10月9日所作出的《林木林地权属争议处理决定书》(乐府决字[2007]05号)已发生法律效力，亦不能进行行政复议审查。根据调查显示，原告在2014年3月24日向乐昌市人民政府递交了《申诉书》，认为该府在2007年10月9日所作出的乐府决字[2OO7]05号处理决定书存在诸多问题，请求其自行撤销上述处理决定，并裁定争议林木林地归其所有。另外在行政复议期间邮寄提交给本府的原村长李选荣的《声明》中提到其村小组在收到乐府决字[2007]05号处理决定书后因各种原因未能及时申请行政复议。被告认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，原告应当自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。但是原告在上述处理决定生效多年后才提出行政复议申请，因此被告认为上述处理决定已发生法律效力，且原告亦无正当理由或因不可抗力而耽误法定申请期限，所以上述处理决定是不能再进行行政复议审查。综上认为，原告的诉讼请求证据不足，理由不充分，请求驳回原告的起诉。
被告提供的证据：1、《行政复议申请书》，证明原告于2015年3月16日向被告提出了行政复议申请。2、《申诉书》，证明原告在2014年3月24日向乐昌市人民政府递交了《申诉书》，认为该府在2007年1O月9日所作出的乐府决字[2007]05号处理决定书存在诸多问题，请求其自行撤销上述处理决定，并裁定争议林木林地归其所有。3、《声明》，证明被告在行政复议期间邮寄提交给本府的原村长李选荣的《声明》中提到其村小组在收到乐府决字[2007]O5号处理决定书后因各种原因未能及时申请行政复议。4、《中华人民共和国行政复议法》，证明被告作出具体行政行为所适用的法律法规。
原告对被告提供的证据主要认为：对证据1、2、3的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据4的真实性、合法性没有异议，对证明目的有异议。
被告对原告提供的证据主要认为：对证据1、2、3、4的真实性、合法性没有异议，对关联性和证明目的有异议；对证据5的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议；对证据6的真实性、合法性、关联性及证明目的有异议；对证据7、8的真实性、合法性、关联性及证明目的有异议；对证据9的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议；对证据10的真实性、合法性、关联性及证明目的没有异议；对证据11的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议。
本院经审理查明：本案原告乐昌市梅花镇梅花村民委员会下湾村小组与乐昌市梅花镇梅花村民委员会桥头村小组争议的“西爪岭”、“上下牛路下”山岭，于2007年10月9日经过乐昌市人民政府处理并作出了乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》，决定书经查明：“对该块山林，双方于1977年就已发生过争议，经当时的梅花公社党委和梅花人民法庭组织争议双方签定了一份《双方协议书》并附有明确的界线示意图，根据该协议书商定以东南向西北走向的界线为界，东南至岭脚、西北片（现实际方位应为东北片）的山权林权归被申请人桥头村小组所有，现双方实际争议的其实就是界线问题，申请人下湾村小组对被申请人桥头村小组提供的该份协议书及附图的真实性无异议。经现场核对，申请人乐林权字NO：0006XXX号《山权林权所有证》所记载的“上下牛路下”山岭四至并未包括争议范围，不在现争议范围内；其乐林证字（2005）第4400453XXX号《林权证》NO:5宗林地“西爪岭”四至包括了1977年协议书业已划给了现被申请人桥头村小组所有的南西片山岭；被申请人桥头村小组乐林权字NO：0003XXX号《山权林权所有证》所记载的“毛坳里”山岭四至与1977年协议书四至一致，包括了现争议范围；其乐林证字（2005）第440046XXXX号《林权证》NO:6宗林地“西爪岭”四至包括了1977年协议书业已划给了现申请人下湾村小组所有的北西片（现实际方位应为东北片）山岭；对争议范围的林木，申请人认为部分为自然林，部分为政府组织机关单位，包括学生所种的人工林，被申请人认为大部分为自然林，少部分为本村所种的人工林，但对该主张，未能提供有效的种植凭证。决定认为：对争议山岭，双方已于1977年协商划定了明确的界线，《双方协议书》及附图是合法有效的，双方都应遵重历史，申请人下湾村小组《山权林权所有证》所记载的“上下牛路下”山岭四至没有包括现争议的南西片山岭，其对该南西片山岭的山权林权主张没有充分的依据和理由。被申请人桥头村小组《山权林权所有证》记载的“毛坳里”山岭四至与1977年协议书及附图的界线四至一致，包括了现争议的南西片山岭，其对该南西片山岭的山权林权主张证据充分，予以支持。申请人下湾村小组乐林证字（2005）第4400453XXX号《林权证》所记载的NO：5宗地“西爪岭”林地和被申请人乐林证字（2005）第440046XXXX号《林权证》所记载的NO：6宗“西爪岭”林地四至都互相包括了1977年协议及附图业已划给对方的林地，与历史事实不符，且与各自的《山权林权所有证》记载的四至不符，应依法予以变更登记。根据《中华人民共和国森林法》第十七条、原国家林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条、第六条、第十条规定，决定：一、以广东省测绘局1988年出版的1：1万地形图G-49-107-（25）幅所标示的497.8M高程的岭顶沿埂直下岭脚为界，该界西南方向范围的山权林权归被申请人桥头村民小组所有，具体四至是东至岭脚、南至路、西至山顶倒水、北至497.8M高程的岭顶沿埂直下岭脚为界。二、申请人乐林证字（2005）第4400453XXX号《林权证》NO:5宗林地及被申请人乐林证字（2005）第440046XXXX号《林权证》NO:6宗林地“西爪岭”的界线以本《决定》所裁定的界线为准，待本《决定》生效后，双方应依法向林权证的发证机关申请变更登记。对本处理决定如有不服，可在自收到处理决定之日起60日内，依法向韶关市人民政府申请行政复议。各方当事人未申请复议，也未向法院提起诉讼，该案已发生了法律效力。
原告认为其持有1962年的《四固定证》属于新证据，于2014年3月向乐昌市人民政府提出申诉，要求对2007年10月9日作出的乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》进行复查。2015年1月23日，乐昌市人民政府作出《关于对下湾村民小组《申诉书》申诉请求的回复》，内容有：“下湾村民小组：你村提交的《申诉书》本府已收悉，就《申诉书》中所反映的问题本府已进行自查和核实!现就具体情况回复如下：一、案件基本情况：你下湾村民小组与桥头村民小组山岭权属纠纷一案，1977年双方因界线不清产生争议，在乐昌梅花人民公社革命委员会和乐昌梅花人民法庭的主持及双方两村民小组代表的参加下，于1977年l0月17日签订了《双方协议书》。该《双方协议书》已重新明确双方争议山岭的分界线。2007年你村民小组再次向本府提出调处申请，本府于2007年1O月9日以乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》予以处理。二、关于两村民小组持有该争议山林的权属凭证的情况。经查，你下湾村民小组就争议山岭持有1962年《四固定证》，但1977年双方因界线不清产生争议，在乐昌梅花人民公社革命委员会和乐昌梅花人民法庭的主持及双方两村民小组代表的参加下，1977年1O月17日签订了《双方协议书》。该《双方协议书》就争议山岭已重新明确分界线，协议商定以东南向西北走向的界线为界，东南至岭脚、西北至岭顶倒水、南西片的山权林权归现桥头村民小组所有，北西片(现实际方位应为东北片)的山权林权归下湾村民小组所有。你下湾村民小组所持1981年乐林权字NO.0006XXX号《山权林权所有证》证载“上下牛路下”山岭四至未包括现争议范围；相反桥头村民小组持1981年乐林权字NO.0003XXX号《山权林权所有证》证载“毛坳里”山岭四至已包括现争议范围，亦与《双方协议书》所确定归桥头村民小组所有的四至界线一致。从证据的延续性来看，从双方签订《双方协议书》至1981年各村中领《山权林权所有证》均是连贯的。三、本府处理意见：1977年你村民小组与桥头村民小组因界线不清产生争议，在原××县梅花人民公社革命委员会和乐昌梅花人民法庭的主持下，签订了《双方协议书》，双方村民小组村民代表及主持单位均已在协议书上签字或盖章，《双方协议书》无论从形式还是内容上均符合协议的构成要件。因此，《双方协议书》是合法有效的，你村民小组主张该《双方协议书》无效无充分的事实和法律依据。1981年你村民小组申领颁发《山权林权所有证》时也是以《双方协议书》确定的分界线来确定该争议山岭四至的，是符合1981年广东省委、省人民政府《关于稳定山权林权落实林业生产责任制的决定》。这次落实山权林权，应当以四固定时确定的山权林权和四固定以后签订的有关合约、协议为基础……”的规定。你村民小组虽持有该争议山岭的1962年《四固定证》，但你村民小组应以在此之后即1977年10月17日签订的《双方协议书》及1981年《山权林权所有证》作为你村主张该争议山岭的权属凭证，因此，你村民小组1962年《四固定证》并不算该争议山岭的新证据。本府乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》也是以双方签订的《双方协议书》及1981年《山权林权所有证》作为该争议山岭确权的依据。你村民小组和桥头村民小组在收到该《处理决定书》后，均未在法律规定的有效期限内向上级人民政府申请行政复议，也未在法律规定的有效期限内向人民法院提起行政诉讼，你村民小组超过法定期限多年后，直至2014年3月才向本府提出申诉，对该《处理决定书》表示不服，根据相关法律规定，该《处理决定书》业已生效。综上所述，本府认为本府于2007年10月9日作出的乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》合法且已发生法律效力，双方应按该《处理决定书》确定的权属范围经营各自的山岭。特此回复。”
原告不服于2015年3月16日向韶关市人民政府申请复议，2015年3月17日，韶关市人民政府作出韶府行复[2015]26号《不予受理行政复议申请决定书》，内容有：“乐昌市人民政府在2007年10月9日所作出的乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》合法且已发生法律效力，其对该具体行政行为进行自查自纠后，对申请人所提出的申诉申请作出的回复，没有对当事人的权利义务产生新的影响，没有形成新的行政法律关系。因此，申请人对该回复所提出的行政复议申请，不属于行政复议的受理范畴。现根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。如不服本复议决定，可在收到行政复议决定书之日起15日内，以韶关市人民政府为被告，依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。”
本院认为：2015年3月17日，韶关市人民政府作出的韶府行复[2015]26号《不予受理行政复议申请决定书》合法。
一、根据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请复议：（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；”第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道其具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”2007年10月9日，乐昌市人民政府对原告乐昌市梅花镇梅花村民委员会下湾村民小组与乐昌市梅花镇梅花村民委员会桥头村民小组争议的“西爪岭”又称“上下牛路下”山岭权属作出了乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》，原告认为侵害了其合法权益，但未依法定程序向韶关市人民政府申请复议，也未向法院提起行政诉讼，该处理决定已发生了法律效力。原告认为其找到了1962年的《四固定证》属于新证据，于2014年3月向乐昌市人民政府提出申诉，要求对2007年10月9日作出的乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》进行纠正。2015年1月23日，乐昌市人民政府作出《关于对下湾村民小组《申诉书》申诉请求的回复》，回复主要认为：“原告村小组1962年的《四固定证》不属于新证据，2007年10月9日作出的乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》合法且已发生法律效力，双方应按该《处理决定书》确定的权属范围经营各自的山岭。”上述回复没有改变乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》所决定的山林权属归属，不属于重新作出的具体行政行为。
二、根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据：（三）20世纪60年代初，人民政府将劳力、土地、耕畜、农具固定给生产小队使用时（即“四固定”时期），人民政府确定的山林权属和经营范围的材料、文件。……”的规定，林权证是处理林权争议的依据，在未持有林权证或者林权证确定权属有错误的情况下，《四固定证》才是处理林权争议的证据。从乐昌市人民政府2007年10月9日作出的乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定书》的内容来看，是以争议双方持有的《林权证》和1977年《双方协议书》作为确权依据，因此，原告以其提供1962年的《四固定证》要求乐昌市人民政府重新作出处理决定及向韶关市人民政府提出行政复议申请的理由不成立，本院予以驳回。
综上所述，韶关市人民政府作出的韶府行复[2015]26号《不予受理行政复议申请决定书》合法正确，原告请求撤销韶关市人民政府作出的韶府行复[2015]26号《不予受理行政复议申请决定书》；责令韶关市人民政府对乐府决字[2007]05号《林木林地权属争议处理决定》进行复议，理由不充分，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告的诉讼请求。
一审案件受理费50元由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一五年六月三日
书记员 李羿盟