广东省广州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）穗中法行终字第1609号上诉人（原审原告）：潘志科，住广东省广州市越秀区。委托代理人：熊永安，广东启源律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市荔湾区综合行政执法局。住所地：广东省广州市荔湾区。法定代表人：卢波，该局常务副局长。委托代理人：谭妮，该局工作人员。委托代理人：林韶凤，该局工作人员。上诉人潘志科因诉被上诉人广州市荔湾区综合行政执法局行政处罚附带行政赔偿一案，不服广东省广州市荔湾区人民法院（2015）穗荔法行初字第56号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：广州市荔湾区嘉正香食品店由潘志科经营，领取有《个体工商户营业执照》和《餐饮服务许可证》，其工商登记核准经营场所为广州市荔湾区十八甫南路99号，组成形式为个人经营，经营范围为卤味制售。潘志科在经营场所设有卤味制作间一间，有平头炉五个，不锈钢煮锅五个，生产过程中产生的废气经烟囱直排楼顶，废水经三级池处理后排入下水道，未办理环境影响评价文件审批手续及需配套建设的环境保护措施竣工验收手续。2014年6月3日，广州市荔湾区综合行政执法局向广州市荔湾区嘉正香食品店发出荔综环规限〔2014〕001号《责令限期补办建设项目环境影响评价审批手续通知书》。2014年11月，广州市荔湾区综合行政执法局向广州市荔湾区环境保护局发出荔综执法函[2014]1549号《关于明确潘志科环保案件有关问题的函》。2014年11月20日，广州市荔湾区环境保护局作出《关于荔综执法函[2014]1549号的回复》，函复称：一、潘志科经营卤味制售，根据国家统计局《国民经济行业分类与代码》（GB/T4754-2002），项目应属于餐饮业（代码62）类别小吃服务（代码6291）中的其它特色风味及小吃服务；二、潘志科所经营内容为卤味加工，不属于食品复热，制作过程中有废气产生，不属于《广州市餐饮场所污染防治管理办法》第九条规定的无需办理环境影响评价文件审批手续的项目。2014年9月30日，广州市荔湾区综合行政执法局向潘志科发出荔综环罚告字[2014]0712001号《行政处罚事先告知书》。2014年10月16日，广州市荔湾区综合行政执法局向潘志科发出荔综环听字[2014]19号《听证通知书》。2014年10月23日，广州市荔湾区综合行政执法局举行听证。2014年12月9日，广州市荔湾区综合行政执法局作出荔综环罚[2014]0712001号行政处罚决定，认定潘志科在未办理环境影响评价文件审批手续及需配套建设的环境保护措施竣工验收手续的情况下，于2014年5月在广州市荔湾区十八甫南路99号建设卤味制售项目并投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第二十三条的规定，依据全国人大法工委文件（法工委复[2007]2号）和《建设项目环境保护管理条例》第二十八的规定，决定责令潘志科在广州市荔湾区十八甫南路99号立即停止卤味加工项目的生产并处以罚款30000元。潘志科不服向广州市荔湾区人民政府申请行政复议。2015年4月3日，广州市荔湾区人民政府作出荔湾府行复[2015]10号行政复议决定，决定维持广州市荔湾区综合行政执法局作出的荔综环罚[2014]0712001号行政处罚决定。以上事实，有身份证、个体工商户营业执照、餐饮服务许可证、责令限期补办建设项目环境影响评价审批手续通知书、《关于明确潘志科环保案件有关问题的函》、《关于荔综执法函[2014]1549号的回复》、询问通知书、询问笔录、检查笔录、行政处罚事先告知书、听证申请书、听证通知书、听证笔录、听证报告书、行政处罚决定书、送达回证、现场照片、行政复议决定书等证据及开庭笔录予以证实。原审法院认为：《建设项目环境保护管理条例》第十六条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”潘志科经营的广州市荔湾区嘉正香食品店属餐饮业，其建设项目配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，并经验收合格方可正式投入生产或者使用，但广州市荔湾区嘉正香食品店在没有办理环境影响评价文件审批手续，也没有办理环境保护设施竣工验收手续就正式投入生产经营违反了上述规定。广州市荔湾区综合行政执法局对潘志科作出责令停止卤味加工项目的生产和罚款30000元的行政处罚决定并无不当。广州市荔湾区嘉正香食品店在经营中有卤味加工环节，不属于《广州市餐饮场所污染防治管理办法》第九条规定的无需办理环境影响评价文件审批手续的情形。潘志科提出的行政赔偿请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回潘志科的诉讼请求。本案受理费50元由潘志科负担。上诉人潘志科不服原审判决，向本院上诉称：一、一审判决全盘采信广州市荔湾区综合行政执法局对法律法规断章取义的错误适用及无事实依据的违背真实情况的错误认定，几乎照抄广州市荔湾区综合行政执法局行政处罚书认定，对我在一审中对下述有充分事实依据、法律依据的辩解只字不提、不予论证，明显偏袒广州市荔湾区综合行政执法局，违反了行政诉讼法及相关法律规定，该判决与广州是全国行政、司法首善之区相悖。二、一审判决完全采信广州市荔湾区综合行政执法局的认定，违背真实事实，认定我经营商铺为建设项目，完全错误。我方经营商铺，仅是在现有商业用房中开办售卖食品的商店，证照齐全，经营合法。广州市荔湾区综合行政执法局将我经营商店等同于地铁、公路、楼盘等等建设项目，是错误、不合法的。三、一审判决完全采信广州市荔湾区综合行政执法局背离国家的行业分类规范对行业界定的认定，毫无依据错误认定我经营商铺属于“餐饮业”，导致判决错误。按照国家的行业分类规范GB／4754—2011，对62类“餐饮业”的定义：“指通过即时制作加工、商业销售和服务性劳动等，向消费者提供食品和消费场所及设施的服务”，即通俗讲：“餐饮业”是提供即点即做食品、提供就餐场所及设施、并提供相关服务的行业。我的业务仅售卖食品，其他一概不提供，何来“餐饮业”。在上述国家规定的行业分类规范中，6291项是62项目的分项之一，其定义：“指提供全天就餐服务的简便餐饮服务，包括路边小饭店、农家饭店、流动餐饮和单一小吃等餐饮服务”，该分项行业范围离不开62项总项定义范围。我方只卖食品，不提供上述行业中的相应餐饮服务，经营的商店根本不是餐饮业。四、一审判决支持广州市荔湾区综合行政执法局在行政处罚后收集的法律依据作为行政处罚法律依据，违反行政处罚法第31条、41条，是错误的。广州市荔湾区综合行政执法局在《行政处罚决定书》的列举中及之前告知中，从未告知我方处罚法律依据为《广州市餐饮场所污染防治管理办法》，但在我方于行政处罚后进行的司法救济过程中，才主张依据该办法认定我方经营违法，按行政处罚法第31条、41条规定，视为没有依据，一审判决却错误予以支持。五、按照我方现经营商铺的状况和所处地段环境情况，无论是否属于餐饮业，按照相关规定均不需要环评、不应予以处罚，一审判决支持广州市荔湾区综合行政执法局的违法行政，是错误的。1、我方经营商店证照齐全、合法经营，该商店根本不是建设项目。我方经营业务也根本不是“餐饮业”，根本不需环评。2、退一万步讲，按我方经营状况，即使按所谓“餐饮业”衡量也无需环评。首先，按《广州市餐饮场所污染防治管理办法》规定，“餐饮场所”才适用该办法，且并非所有“餐饮场所”都需要环评的，该办法第九条规定了三种情形不需环评，我方商店只有五个灶头，经营所在地段不涉及环境敏感区，应适用该办法第九条第三款规定，不需环评。其次，广州市荔湾区综合行政执法局是适用该办法第九条第二款规定：即设置六个灶头以上、涉及环境敏感区、且是餐饮场所的，应需环评，依此认定我方违法予以处罚。但我方经营商店状况根本未落入此规定需环评的状况，现只有五个灶头，且有明显事实和证据显示经营地点不涉及环境敏感区，所处马路两边有多家酒楼、饭店、小吃店，地段是商住混合区，也不属于该办法第三十六条规定的环境敏感区界定，广州市荔湾区综合行政执法局依第九条第二款规定认定我方违法毫无事实依据。同路段多家环境影响比我方商店大得多的未环评的饭店、小吃店未受到广州市荔湾区综合行政执法局查处，而显然不需环评的、环境影响很小的我方却被处罚，显然有失公允、不合法。再其次，我方经营商店，对环境影响，与酒楼、饭店、粉面小吃店相比，他们是全天排放、有油烟，我方是每天一小时一次蒸煮全天零售、无油烟、且经三级处理后排放，我方排放甚至比家庭厨房排放还小，依法于理都无需环评。3、无论是否需环评、是否违法，我于2014年5月才开业，6月即被广州市荔湾区综合行政执法局查处，如此短暂的经营期间就被处罚3万元，明显有失公允，不合法，应予纠正。六、广州市荔湾区综合行政执法局的违法行政，依法应赔偿因此造成我的损失。广州市荔湾区综合行政执法局进行的违法查处行为，客观上显然己造成我方损失，依法应酌定赔偿。综上，故上诉请求：1、撤销原审判决；2、撤销广州市荔湾区综合行政执法局作出的荔综环罚(2014)0712001号《行政处罚决定书》，并判令广州市荔湾区综合行政执法局赔偿我因违法行政行为造成损失1万元；3、广州市荔湾区综合行政执法局承担本案一、二审全部诉讼费用。被上诉人广州市荔湾区综合行政执法局答辩称，根据《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》（粤府函〔2013〕103号）第二条第（八）项规定，我方具有对未办理环境影响评价审批手续及需配套建设的环境保护措施竣工验收手续的建设项目进行查处的行政职能。根据环发[1999]107号《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》、《国民经济行业分类与代码》（GB/T4754-2002）、2008年9月2日实施的《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二条规定，潘志科经营的广州市荔湾区嘉正香食品店属于建设项目，属于餐饮业，需办理环境影响评价审批手续。潘志科未办理环评审批手续及未办理需配套建设的环境保护措施竣工验收手续，于2014年5月建设卤味食品制售项目并投入生产，已违反《建设项目环境保护管理条例》第十六条、二十三条规定，我方作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，请求维持一审判决。二审审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。二审另查明，根据《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》（粤府函﹝2013﹞103号）第二条第（八）项：“广州市荔湾区综合行政执法局具体职能如下：……（八）行政环境保护管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。”本院认为，本案被诉的是广州市荔湾区综合行政执法局作出的荔综环罚[2014]0712001号《行政处罚决定书》，法院审查的是广州市荔湾区综合行政执法局作出涉案决定的合法性。《建设项目环境保护管理条例》第十六条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”本案中，2014年11月20日，广州市荔湾区环境保护局作出的《关于荔综执法函[2014]1549号的回复》称，潘志科经营的卤味制售，属于餐饮业，制作过程中有废气产生，并不属于《广州市餐饮场所污染防治管理办法》第九条规定的无需办理环境影响评价文件审批手续的项目。潘志科经营的广州市荔湾区嘉正香食品店在未办理环境影响评价文件审批手续及需配套建设的环境保护措施竣工验收手续的情况下，其卤味制售项目就投入经营使用，违反了上述规定，广州市荔湾区综合行政执法局根据《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》（粤府函﹝2013﹞103号）授予的行政职能，依据上述规定对潘志科作出责令停止卤味加工项目的生产和罚款30000元的行政处罚决定，有事实和法律依据。且广州市荔湾区综合行政执法局经处罚告知、听证程序后作出处罚决定，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一、四十二条之规定，程序并无不当。潘志科提出撤销上述决定书及要求广州市荔湾区综合行政执法局对其损失进行赔偿的请求缺乏依据，原审不予支持并驳回其诉讼请求正确，本院予以支持。综上所述，潘志科的上诉请求及理由缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人潘志科负担。本判决为终审判决。审 判 长  梁小琳审 判 员  李 琦代理审判员  茹艳飞二〇一六年九月九日书 记 员  杨佩霞