广西壮族自治区桂林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂03行终244号
上诉人（一审原告）秦弟仔，男，1970年1月12日生，汉族，户籍住所地桂林市临桂区，现住桂林市象山区。
委托代理人潘连秀，女，1983年6月12日生，汉族，户籍，系上诉人之妻。
委托代理人何学广，广西金鸣律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）桂林市临桂区人民政府民政局，所在地址：桂林市临桂区环湖路39号。
法定代表人李恒艺，局长。
委托代理人于海波，桂林市临桂区民政局工作人员。
委托代理人冯喜文，广西金桂律师事务所律师。
上诉人（一审原告）秦弟仔因低保待遇一案，不服临桂区人民法院作出的（2017）桂0312行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人秦弟仔及其委托代理人潘连秀、何学广，被上诉人的委托代理人于海波、冯喜文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定：原告秦弟仔的家庭成员有妻子潘连秀，女儿秦艺灵（2013年1月20日生）。2016年11月9日，原告向临桂区民政部门申请在其与女儿享受低保的基础上，增加其妻子潘连秀享受低保待遇。被告临桂区民政局经审核，批准秦弟仔户享受低保人员为秦弟仔一人，续保时间为2017年1月至2017年6月。2017年1月24日，原告就其妻女的低保问题向被告信访，被告于2017年2月14日对原告家庭进行入户调查，并于2017年2月16日作出《关于秦弟仔信访的答复意见书》，原告又向广西壮族自治区民政厅信访，广西壮族自治区民政厅将信访件交由被告调查。2014年4月7日，临桂区六塘镇人民政府向被告出具《关于对低保户秦弟仔核实情况的说明》，内容有“调查到秦弟仔夫妻二人确实在桂林市××区银海医院附近打理着一家名为《秦济中医按摩》的按摩店，且有一定的客源，其收入已超城镇低保线，而秦弟仔未向我镇报告。鉴于以上核查情况，我镇建议停发秦弟仔的城镇低保金”。2017年5月12日，被告作出《停保通知书》，内容有“将于2017年6月1日停止对秦弟仔发放低保救助补贴。发放开始时间：2013年2月1日，停止时间：2017年6月1日；停发原因：已不符合城镇居民最低生活保障待遇”。
一审法院认为，原告秦弟仔在本次诉讼中增加的诉讼请求“依法判令临桂区民政局赔偿因具体行政行为，给原告家庭造成人均每月480元低保金损失，从2017年1月起算至恢复低保待遇之日止”，涉及的是被告对原告家庭申请2017年1-6月低保的审核审批问题，以及原告家庭2017年下半年享受低保救助问题，因被告对原告家庭申请2017年1-6月低保申请审核审批与本案所涉《停保通知书》是两个不同的具体行政行为，且原告家庭能否享受2017年下半年低保救助，要涉及原告的申请及被告的审批，在本案受理时尚未发生，与本案所涉《停保通知书》亦属不同的行政法律关系，故本院在本案中就原告增加的诉讼请求不予处理，原告可通过其他渠道主张其权利。原告请求撤销被告《停保通知书》，不需复议前置；被告作出停发低保救助补贴的行政行为，应当依照《广西壮族自治区实施〈城市居民最低生活保障条例〉办法》第六章规定的程序进行，即应按照对家庭实际收入进行调查核实、公示、复核审批等程序进行，并且应当作出书面决定。被告对原告进行的调查，均是针对原告的信访而不是针对停发原告低保金所做，也未进行公示等程序。《停保通知书》仅是一种告知，不符合行政决定的要求，违反了《广西壮族自治区实施〈城市居民最低生活保障条例〉办法》规定的程序，依法应撤销。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十）项、第四十四条、第六十三条、第七十条第（三）项，《城市居民最低生活保障条例》第十五条规定，参照《广西壮族自治区实施〈城市居民最低生活保障条例〉办法》第二十五条、第二十六条、第二十八条、第三十四条的规定，判决：一、撤销被告于2017年5月12日做出的《停保通知书》；二、责令被告对原告秦弟仔一户2017年6月的低保救助补贴重新做出行政行为。
上诉人上诉称：1.上诉人起诉要求“判令被告依法向原告发放最低生活保障金”，一审判决没有提到；2.一审判决“责令被告重新作出行政行为”，却未限定被告重作期限；3.一审判决不予处理上诉人的赔偿损失请求，无法律依据；4.一审判决应对被上诉人造成上诉人损失的行为是否违法作出确认而没有确认；5.一审判决应判决被上诉人给付上诉人城市最低生活保障金而没有判决。综上，特上诉请求：1.撤销一审判决；2.判令被上诉人赔偿上诉人家庭自2016年7月至低保金批准发放之日止人均每月480元低保金的损失；3.判令被上诉人支付上诉人全家的最低生活保障金。
上诉人向本院提交了以下证据：1.幼儿园的证明，以证明上诉人女儿三次请病假，需家长陪同；2.医院、诊所的证明，以证明上诉人生活不能完全自理，需妻子陪同照顾。
经庭审质证，被上诉人质证认为证据1是否真实不清楚，即使真实，上诉人女儿半年才三次请病假，很正常；证据2中的诊所证明真实性无法核实，证据2也不能证实上诉人夫妻不能劳动。上诉人夫妻一直在从事按摩工作，这些证据不能证实上诉人可以享受低保。
被上诉人辩称：一、被上诉人作出的《停保通知书》合法。1.根据动态管理要求和知情群众的反映，经核查，上诉人夫妇在桂林市区经营按摩店，长期在生活水平较高的桂林市区租房居住，住的是空调房，用的是冰箱、洗衣机、手机（二部），每月生活开支1500元，与上诉人声明的住址不符，也与上诉人声明的存款、收入、手机、冰箱、空调均为零不符，依法属于不得享受低保待遇的人员。2.入户调查属于核查方法，六塘镇政府对上诉人进行了入户调查，本局委托上诉人居住地的民政部门进行了复核，才对上诉人作出停保的通知，符合《广西壮族自治区最低生活保障家庭经济状况定期报告核查办法（试行）》的规定，一审判决要求就停发上诉人低保金另行单独进行调查核实，不合法。3.根据《广西壮族自治区最低生活保障公开公示制度（试行）》的规定，要进行为期7天公示的只是拟批准享受或继续享受最低生活保障待遇的申请人，并未要求公示停保的名单及事由。一审判决要求被上诉人公示停保的名单和事由，不符合广西上述规定。二、上诉人要求赔偿低保金损失于法无据。上诉人的诉讼请求是撤销《停保通知书》，而《停保通知书》只是停发上诉人本人一个月即2017年6月的480元低保金。停发低保金不是侵害财产权的行为，不存在侵权损失。上诉人妻女的低保待遇，六塘镇政府没有审核，被上诉人没有审批，与《停保通知书》无关，一审法院不予处理是合法的。综上，上诉人的第2、3项上诉请求不成立，依法应驳回。同时，被上诉人亦请求撤销一审判决，改判驳回上诉人的起诉或诉讼请求。
本院对上诉人二审期间提交的上述证据认证如下：上诉人提交的上述证据，都是证明上诉人妻子因需照顾丈夫女儿不能参加劳动，故应享受低保待遇，而上诉人起诉的行政行为是被上诉人停发上诉人低保待遇的《停保通知书》，上诉人的妻子应否享受低保待遇，与本案无关联，上诉人提交的上述证据无证据效力。
经审查，一审判决认定的证据合法、有效，一审判决认定的“2014年4月7日，临桂区六塘镇人民政府向被告出具《关于对低保户秦弟仔核实情况的说明》”错误，应纠正为“2017年4月7日，临桂区六塘镇人民政府向被告出具《关于对低保户秦弟仔核实情况的说明》”，本院查明的事实与一审判决认定的其它事实一致。
本院认为，根据上诉人的诉讼请求和上诉人、被上诉人在一、二审诉讼期间的诉辩主张，双方存在以下几个争议焦点：一、被上诉人作出的《停保通知书》程序是否违法？二、一审判决对上诉人增加的赔偿损失的诉讼请求不予处理是否违法？三、一审判决没有判令被上诉人重新作出行政行为的期限是否违法？四、上诉人起诉要求法院“判令被告依法向原告发放最低生活保障金”，法院应否支持？五、一审判决撤销《停保通知书》是否正确。
关于《停保通知书》程序是否违法的问题。这一程序涉及二方面，一是《停保通知书》仅是“通知”而非“决定”，是否程序违法？二是民政部门对上诉人进行的核查仅是因为上诉人信访而不是因为停保所作，是否程序违法。对这二方面的程序问题，本院认为，《广西壮族自治区最低生活保障审核审批操作规程（试行）》第三十二条规定“县级民政部门应当根据乡镇人民政府、街道办事处核查情况，及时作出增发、减发或停发低保金的决定。对决定停发最低生活保障金的，应当书面说明理由”，该条明确规定了停保要作出决定，被上诉人作出的却是《停保通知书》，确实违反了该条规定。但是，《停保通知书》形式上虽表现为“通知”，内容“民政局将于2017年6月1日停止对你发放低保救助补贴”实为停保决定。如果将《停保通知书》理解为一种“告知”行为，那就不影响上诉人的权利义务，不可诉，应驳回上诉人的起诉。而《停保通知书》已实际停发了上诉人2017年6月的低保金，对上诉人的权利产生了实际影响，实为决定，但这一决定却以“通知”的形式下发，程序有瑕疵，这一瑕疵还不构成程序违法，尚不能成为撤销《停保通知书》的理由。一审判决以此程序瑕疵作为撤销《停保通知书》的理由，不妥，本院予以纠正。《广西壮族自治区最低生活保障审核审批操作规程（试行）》第三十条第一款规定“县级民政部门应当根据低保对象的年龄、健康状况、劳动能力以及家庭收入来源等情况对低保家庭实行分类动态管理。乡镇人民政府、街道办事处应当根据低保家庭成员和其家庭经济状况的变化情况情况进行分类复核，并根据复核情况及时报请县级民政部门办理低保金增发、减发或者终止低保手续”，该条规定了终止低保金的程序，即必须有动态管理和核查事实，其目的是要求民政部门增、减、停发低保金要有事实根据，不能滥增减滥终止。被上诉人停发上诉人低保金前已因上诉人的信访进行了入户调查和核查，一审法院认为这些调查核查不是因停保行为所作，因而程序违法，并以此为由撤销《停保通知书》，亦不妥，本院予以纠正。
关于一审法院没有处理上诉人增加的赔偿损失的诉讼请求，是否违法的问题。上诉人诉的是《停保通知书》，即停保行为，没有诉被上诉人不予审批行为，却要求被上诉人赔偿因不予审批而致上诉人家庭三口人的低保金损失，因停发行为与不予审批行为是不同的行政行为，赔偿损失请求只限于所诉行政行为所致的损失，因此，一审判决不予处理上诉人增加的这一赔偿请求，并未违法。至于上诉人本人被停发的2017年6月份的低保金480元，是停发行为所致，但由于所诉的《停保通知书》被一审判决撤销，一审判决并判令被上诉人重作，上诉人是否损失了2017年6月份的低保金，有待被上诉人重作的结果，也就是说上诉人所请求赔偿的2017年6月份低保金损失，在被上诉人重新作出是否停发决定前尚未发生，一审法院不予处理，也是合法的。
关于一审判决只判令被上诉人重作却未指定重作的期限，是否违法的问题。我国《行政诉讼法》第七十条第一款规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为”，该条规定了判决被告重作仅是“可以”，而不是“应当”，一审法院没有判令被上诉人重作期限，并未违法，上诉人以此为由要求本院撤销一审判决，于法无据，本院不予支持。
关于上诉人起诉要求法院“判令被告依法向原告发放最低生活保障金”，法院应否支持的问题。上诉人要求被上诉人发放其何时的低保金？发放原告本人一人还是原告家庭的低保金？均未写明，请求不明确。如果是要求发放原告本人2017年7月以后的低保金，还得按《广西壮族自治区最低生活保障审核审批操作规程（试行）》规定的相关程序进行，且是否应该发放，决定权在行政机关而非法院，法院不能在相关审批程序未进行、是否符合发放条件不明确的情况下，直接判令被上诉人发放低保金给上诉人。所以，上诉人这一诉讼请求，既不明确又于法无据，本院不予支持。
关于一审判决撤销《停保通知书》是否正确的问题。《广西壮族自治区最低生活保障审核审批操作规程（试行）》第三十二条规定“对决定停发最低生活保障金的，应当书面说明理由”，而被上诉人作出的《停保通知书》只载明了停保金额和停保时间，停保原因只写明“已不符合城镇居民最低生活保障待遇”，为什么不符合？却没有相应的事实、证据和法律依据支持。被上诉人诉讼中口头解释说是因上诉人从事按摩工作，有收入，居住有空调、冰箱、洗衣机的房屋，使用了手机，因而不符合享受低保金的条件。这些仅是被上诉人的事后说明，而非《停保通知书》应书面认定的事实和应书面说明的理由，因此，《停保通知书》事实不清，证据不足，没有适用法律依据，应予撤销。一审判决撤销《停保通知书》，并判令被上诉人重新作出行政行为，判决结果正确，本院依法应予维持。
综上，被诉的《停保通知书》事实不清，证据不足，未适用法律法规依据，是一个不讲事实、不讲理由、不讲法律的行政行为，依法应予撤销；一审法院虽认定撤销的理由不妥，但判决结果正确，本院纠正不当理由后予以维持一审判决结果；上诉人的上诉请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 安涛
审 判 员 陶明
代理审判员 王静
二〇一七年十一月一日
书 记 员 万强
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；