浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙06行终63号
上诉人（原审被告）绍兴市越城区马山镇人民政府。住所地绍兴市越城区马山镇海南路**号。
法定代表人张俊牯，镇长。
出庭行政机关负责人陈月刚，副镇长。
委托代理人朱妙，浙江中行律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）单利云，男，1965年8月30日出生，汉族，住上海市闽行区。
委托代理人文松卉、金雅萍，浙ＸＸ越律师事务所律师。
上诉人绍兴市越城区马山镇�民政府（以下简称“马山镇政府”）因履行拆迁安置行政协议一案，不服新昌县人民法院（2017）浙0624行初135号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，原告单利云原系绍兴市越城区马山镇居村民。2012年，绍兴市越城区马山镇王家埭房屋被列入袍江经济技术开发区房屋征收范围，原告单利云户名下房屋亦被列入征收范围。2013年2月22日，原告单利云与被告马山镇人民政府签订《袍江经济技术开发区房屋征收补偿安置（预）协议》，协议约定：被告征收原告户下的房屋确权面积375.17平方米，其它105.8+71.34（批文1196.4+639.2+66.67）平方米，原告选择坐落在G33地块房屋作产权调换，原告户下可获安置面积为1900平方米，可获得产权调换房屋19套，其中100平方米户型11套、120平方米户型4套�80平方米户型4套。被告在协议生效后发放按时签约奖、搬家费。按时腾空奖经腾空交房验收合格后发放，并约定按季发放周转补助费。同时约定原告于2013年2月28日前将房屋搬迁腾空交于被告。
原告在约定的期限腾空房屋，但被告仅将按时签约奖、搬家费、按时腾空奖、至2016年12月的周转补助费共计234265.14元。原告于2017年7月19日向被告邮寄要求履行房屋征收补偿安置协议的函，要求被告履行协议中约定的安置19套房屋的义务。被告至今未予履行。
另查明，张巧云、单元全分别于1991年经原绍兴县人民政府审批获得宗地号为485、面积为34平方米土地使用权证（证号为1453）和宗地号为518、面积为79.5平方米土地使用权证（证号为1478）。1995年8月18日，单元全将其名下上述土地上的房屋转让给原告单利云。1998年10月27日，经原绍兴县人民政府审批，原告单利云获得坐落在马山镇单家楼国有土地使用权（出让）面积148.2平方米，同时对其原有的宗地511号土地上房屋审批意见为应予拆除。同日，单利仁、单利生、单利龙通过同样方式获得国有土地使用权（出让）面积分别为98.8平方米、148.2平方米、98.8平方米。1999年5月18日，单利仁、单利生、单利龙将上述国有土地使用权及地上房屋转让给原告单利云。2000年5月24日，原告单利云经审批获得宗地号511、面积为97.3平方米的集体土地建设用地使用证。2011年12月20日，张巧云出具分书一份，将其所有的位于绍兴市越城区王家埭居宗地号485土地上房屋分给原告单利云所有。
原审法院审理认为，行政协议，是在充分尊重行政相对人意思表示的基础上，以协商一致的方式达成协议，通过履行双方协议所确定的权利义务，实现行政管理目标。本案争议焦点为原、被告双方签订的房屋征收补偿安置（预）协议的效力。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”行政协议的效力应当根据上述规定认定。本案双方争议的合同效力事由为原告单利云名下宗地号511地上房屋是否属于应拆未拆房屋、原告单利云是否挂名单元全、单利仁、单利生、单利龙申请购买国有土地使用权，以及原告是否隐瞒上述事实与被告签订行政协议。
首先，原告单利云名下宗地号511地上房屋是否属于应拆未拆房屋。根据《绍兴袍江经济技术开发区房屋拆迁补偿安置实施细则》第四条规定，“房屋产权认定依据�已发房产证的凭房产证，已发土地证未发房产证的凭土地证。”、“建新拆旧应拆未拆的房屋，产权不予认定”。本案中，根据庭审查明的事实，原告单利云名下宗地511号地上房屋在其于1998年申请国有土地使用权时认定为应予拆除，但原绍兴县土地管理局又于2000年对该宗地颁发了集体土地建设用地使用证，结合被告在庭审中陈述的拆迁时，该宗土地上房屋并未完全拆除的事实，可以认定对原告单利云该宗土地使用权及地上房屋获得了相关部门的审核确认，实质上变更了原应予拆除的认定。被告在庭审中陈述对原告房屋进行房屋产权认定时，按照上述实施细则的规定对原告房屋进行了审核认定，认定结果与双方协议中签订的内容一致。该认定程序中，原告房屋产权认定由镇政府、国土、城管、拆迁办等部门层层审核认定，而原告名下宗地511号土地使用权登记及权利�态均应由上述部门掌握，故对于被告答辩称原告宗地511号地上房屋属于应拆未拆且原告故意隐瞒，协议无效的答辩意见，本院不予采纳。
其次，单元全、单利仁、单利生、单利龙是否属于规避宅基地面积限制挂名申请购买。被告认为因1994年来建造329国道政府出台以国有土地出让方式供地建房的政策，但每一户受让面积为不超过300平方米，原告挂名上述四人申请购买超过了面积限制。根据庭审查明的事实，单元全于1995年8月18日转让给原告之宅基地系其于1991年获得审批，与原告1998年申请国有土地使用权并无关联。而被告在庭审中明确，单利仁、单利生、单利龙三人均有申请国有土地使用权的资格，且在申请过程中均已各自名义申请并获得了审批。原告单利云通过购买方式获得单利仁、单利生、单利龙三人国有土地使用权亦不违反法律强制性规定，被告主�的原告通过挂名规避政策违法审批未提供证据证明。对于购买过程，原告在拆迁协议签订过程中已提交了买卖协议，被告亦无证据证明原告存在挂名购买及故意隐瞒的情况，故对被告上述答辩意见，本院不予采纳。
综上，原告单利云与被告马山镇政府于2013年2月22日签订的《袍江经济技术开发区房屋征收补偿安置（预）协议》，系在双方协商后自愿签订，双方在协议书上签名、盖章予以确认，双方当事人意思表示真实，协议内容不违反相关法律、法规的强制性规定，应为合法有效，双方均应依照协议内容依法履行。原告已经按照约定在2013年2月28日腾空房屋，被告仅按约定将按时签约奖、搬家费、按时腾空奖、至2016年12月的周转补助费234265.14元支付给原告，未履行协议约定的其他合同义务。根据被告庭审陈述，安置房屋于2017年4、5月份可以安置交付，履行�屋安置义务的条件已经成就。故原告要求被告履行房屋安置义务及支付自2017年1月1日起至实际安置房屋之日止的周转补助费理由成立，本院予以支持。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十五条第一款的规定，判决限被告绍兴市越城区马山镇人民政府自本判决生效之日起1个月内履行2013年2月22日与原告单利云签订的《袍江经济技术开发区房屋征收补偿安置（预）协议》约定的安置19套房屋的义务并按协议约定支付自2017年1月1日起至实际履行房屋安置义务之日止的周转补助费。本案案件受理费18480元，由被告绍兴市越城区马山镇人民政府负担。
上诉人马山镇政府上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误。1.一审判决关于“在本案中，根据庭审查明的事实，原告单利云名下宗地511号地上房屋在其于1998年申请国有土地使用权时认定为应予拆除，但原绍兴县土地管理局又于2000年对该宗地颁发了集体土地建设用地使用证，结合被告在庭审中陈述的拆迁时，该宗土地上房屋并未完全拆除的事实，可以认定对原告单利云该宗土地使用权及地上房屋获得了相关部门的审核确认，实质上变更了原应予拆除的认定”的事实认定错误。2000年绍兴县土地管理局对单利云户颁发土地证是基于1989年单利云户的建房用地审批表补发的土地证，颁发土地证属于行政登记行为，不等同于行政确认行为，而1998年申请国有土地使用权证时审批机关作出的宗地号511计98平米拆除的审批意见系对宗地号511是否是应拆房作出的行政确认行为。行政登记是既非赋权又非确权的准法律性行政行为，没有实质的利益相关人，登记机关也仅负形式审查义务，相反，行政确认行为系对权利人权益的实质审查。同时结合一审中上诉人提交的证据，1998年单利云户申请国有土地使用权证时审批机关对宗地号511号房屋是否是应拆房的审批时间要晚于1989年单利云户申请办理宗地号511号房屋集体土地使用权证的时间。因此，单利云户宗地号511号的房屋系应拆房。2.一审关于“原告单利云通过购买方式获得单利仁、单利生、单利龙三人国有土地使用权亦不违反法律强制性规定，被告主张的原告通过挂名规避政策违法审批未提供证据证明”的事实认定错误。单利云购买单利仁、单利生、单利龙三人名下的国有土地使用权并未根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定经过市、县级人民政府土地管理部门审批，且该三人取得国有土地审批的时间与单利云向其购买的时间仅相差半年时间，三人转让给单利云的是三块空地，据此可见该三人申请国有土地审批时并没有自己的使用目的，系单利云为规避当时政府对每一受让户宅基地面积限制挂名该三人申请购买的。请求撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人诉讼请求；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人单利云答辩称：1.根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定，原绍兴县土地管理局向单利云户颁发集体土地建设用地使用证并非简单的行政登记行为，而是行政确认行为。单利云户宗地511号土地使用权资料由行政机关掌握，权利状态系多部门根据相关规定层层审核，并交拆迁安置联席会议最终审核认定，且认定结果与双方在2013年2月22日签订的最终协议内容一致，实质变更了原宗地511号地上房屋属于应拆未拆的决定。协议由上诉人制作，并已实际履行。2.单利仁等三人在合法受让国有土地使用权后，将上述国有土地使用权转让给单利云的行为不违反法律强制性规定，上述转让协议经多部门依据房屋产权认定程序予以审核认定。此外，上诉人提出的过户登记手续规定为管理性规范，并非效力性规范，单利仁等三人因自身原因将上述国有土地使用权予以转让的行为合法有效。综上，上诉人相关上诉理由缺乏事实依据，请求驳回上诉，维持原判。
经审理，本院对原审法院认定的有关事实予以确认。
本院认为：涉案《袍江经济技术开发区房屋征收补偿安置（预）协议》系马山镇政府为加快袍江开发建设与单利云协商签订。在被拆迁房屋的产权已由相关行政部门审核确定，单利云亦已履行房屋搬迁腾空义务且该协议并未被单方解除、变更的情况下，马山镇政府应当根据诚实信用原则继续履行协议。马山镇政府提出宗地511号地上房屋已于1998年被认定为应拆房，但绍�建（安城）字第6496号《集体土地建设用地使用权证》依然合法有效，并未被有权机关注销或撤销，该土地权证明确记载宗地511号土地使用者为单利云。马山镇政府同时主张单利云规避政策以他人名义购买土地，然未能提交相应证据，亦未能就相关转让协议存在违反法律强制性规定的情形进行举证，而马山镇政府二审中也自认如转让协议真实，确应予以补偿安置。此外，上诉人也未举证说明本案存在其他事实上无法履行等情形。综上，马山镇政府的上诉理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费18480元，由上诉人绍兴市越城区马山镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 范卓娅
审判员 蒋 瑛
审判员 傅芝兰
二〇一八年四月二十五日
书记员 王雪莹