广西壮族自治区平果县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂1023行初19号
原告闭均标，男，1946年8月8日出生，壮族，农民，住平果县。
委托代理人韦绍新，平果县马头镇法律服务所法律工作者。
委托代理人农艳勤，平果县马头镇法律服务所法律工作者。
被告平果县国土资源局。
法定代表人杨宏才，局长。
委托代理人苏仁剑，平果县法制办公室公职律师办公室律师。
委托代理人黄昌权，平果县国土资源局执法监察大队大队长。
被告平果县人民政府。
法定代表人孙环志，县长。
委托代理人覃寒，平果县法制办公室干部。
原告闭均标不服被告平果县国土资源局作出的平国土资罚字（2016）67号土地管理行政处罚决定及被告平果县人民政府平政复决字（2016）18号行政复议决定一案，于2016年10月31日向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月1日立案后，于2016年11月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月1日公开开庭审理了本案。原告闭均标及其委托代理人韦绍新、农艳勤、被告平果县国土资源局委托代理人苏仁剑、黄昌权、被告平果县人民政府委托代理人覃寒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告平果县国土资源局于2016年7月4日作出平国土资罚字（2016）67号《行政处罚决定书》，认定原告擅自占用集体土地建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第六十二条第三款的规定，责令原告退还非法占用的土地，限原告15日内自行拆除非法占用的土地上新建的房屋。2016年10月8日，被告平果县人民政府作出平政复决字（2016）18号《行政复议决定书》，维持被告平果县国土资源局平国土资罚字（2016）67号行政处罚决定。
原告闭均标诉称，原告家庭人口16人在内烈屯背后山脚的旧瓦房居住，属家庭人口多需要分家居住生活的村民户。2011年5月2日，原告与本屯闭余和一起向平果县国土资源局提交建房报告，要求在本屯原来安排村民分户落实宅基地总体规划内的空闲地上建房。2011年5月8日，旧城镇国土资源管理所以原告的报告没有村民小组长签字同意和村委会盖章，作出决定不能直接受理。之后原告找村委会和内烈屯干反映情况，龙贤村委会于2011年5月13日在原告建房报告上签署“此事，望上级部门调查后给予解决。”同时，内烈屯干闭均建也在原告建房报告上签署“同意村委会意见”后，原告又送给平果县国土资源局，但平果县国土资源局一直没有给予办理审批手续。原告于2015年10月24日向平果县人民政府提交书面报告，要求解决建房用地问题。县信访局接到原告给平果县人民政府的报告后，作出（2015）4号《信访事项不予受理告知书》，明确告知原告要求解决建房用地问题不属于本级人民政府或工作部门处理权属范围。原告在依法诉求无奈的情况下，于2015年11月28日开始与闭余和一起在本屯宅基地总体规划范围内的空闲地上起建92.35平方米的房屋并入住至今。2016年7月4日，平果县国土资源局以原告违反《中华人民共和国土地管理法》规定为由作出处罚决定，责令原告退还非法占用的土地，限原告15日内自行拆除非法占用的土地上新建的房屋。原告对平果县国土资源局处罚决定不服，于2016年8月12日向平果县人民政府申请行政复议。2016年10月8日，平果县人民政府作出行政复议决定，维持了平果县国土资源局的处罚决定。因此，原告依法提起行政诉讼，请求人民法院撤销平果县国土资源局的行政处罚决定和平果县人民政府的行政复议决定。原告就其主张的事实及诉讼请求向本院提交了以下证据：
1、旧房照片，证明原告旧瓦房位于内烈屯背后山脚上，旁边没有地方扩建房屋居住；
2、龙贤村民委员会《证明》、《集体土地建设用地使用证》，证明原告全家十多口人居住在山脚上的旧瓦房，需分家搬迁到别的地方建房居住；
3、申请建房报告，证明原告书面向平果县国土资源局提出建房用地申请；
4、《关于要求申请建房报告的答复》，证明旧城镇国土资源管理所以村民小组长还没有签字同意和村委会未盖章原因，答复不能直接受理；
5、原告向县政府提交的用地申请报告、《信访事项不予受理告知书》，证明原告书面向平果县政府提出要求解决建房用地问题。县信访办作出不予受理告知书，原告感到无奈情况下才动土建房；
6、原告向旧城镇人民政府提交的《报告》，证明县信访办作出不予受理决定后原告向镇政府申请解决建房问题；
7、2016年1月8日的《责令改正违法行为通知书》，证明平果县国土资源局没有送达给原告2015年11月17日《责令停止土地违法行为通知书》；
8、平国土资停字（2016）第M1号、第M04号、第122号《责令停止土地违法行为通知书》，证明只收到平果县国土资源局的前述通知书，该局没有送达给平国土资停字（2015）第M016号、第M019号、第20号《责令停止土地违法行为通知书》；
9、新房照片，证明原告在屯内的空闲地上建造的两间房屋；
10、平国土资罚字（2016）67号《行政处罚决定书》，证明平果县国土资源局对原告给予处罚的事实；
11、平政复决字（2016）18号《行政复议决定书》及送达回证，证明原告对平果县人民政府行政复议决定不服依法提起诉讼；
被告平果县国土资源局辩称，2015年11月闭均标未取得任何用地手续的情况下，在旧城镇龙贤村内烈屯篮球场旁违法占用土地建设房屋，根据我局工作人员对原告违法占地建房行为进行调查，原告承认其建房行为未得到任何部门的批准，其他人员也证实其占用集体土地建房未得到集体的同意。2015年12月15日，由旧城镇人民政府主持内烈屯群众对是否同意原告在篮球场旁建房进行无记名投票，其中反对票87张，同意票13张，弃权票3张，原告要求占用集体用地建房的行为并未得到内烈屯集体的同意。原告违法占用土地建设房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第六十二条第三款、第七十七条、第八十三条的规定，我局对原告作出的平国土资罚字（2016）67号行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告平果县国土资源局向本院提交了以下证据、依据：
1、《国土资源巡查记录表》、平国土资停字（2015）第M016号《责令停止土地违法行为通知书》、《法律文书送达回证》，证明2015年11月17日被告工作人员巡查到龙贤内烈屯时，发现该屯闭均标、闭余和正在篮球场旁的集体土地上挖基脚，工作人员进行了教育、制止，并下发了责令停止土地违法行为通知书；
2、平国土资停字（2015）第M019号《责令停止土地违法行为通知书》、《法律文书送达回证》，证明因原告没有停止建设，2015年12月15日被告第二次下发了责令停止土地违法行为通知书；
3、《龙贤村内烈屯关于闭均标、闭余和房子建设问题的群众代表会议签到》、《龙贤村内烈屯关于闭均标、闭余和房子建设问题的群众评议会议记录》，证明2015年12月15日由旧城镇人民政府主持，龙贤村内烈屯群众对是否同意闭均标、闭余和在篮球场旁建房进行无记名投票，其中反对票87张，同意票13张，弃权票3张；
4、《责令改正违法行为通知书》、《法律文书送达回证》、平国土资停字（2016）第M1号《责令停止土地违法行为通知书》、《法律文书送达回证》，证明因原告没有停止建设，2016年1月8日、2016年1月13日被告又下发了责令停止土地违法行为通知书；
5、《核查占地建房（筑）情况登记表》、调查笔录，证明被告对闭余和占地建房进行立案登记，同时对闭余和、闭喜宝、闭均英等人进行调查询问，原告也承认其建房未得到任何部门的批准，其他人员也证实闭均标的建房未得到集体的同意；
6、《关于旧城镇龙贤村内烈屯闭均标、闭余和两户村民违法占地建房的情况汇报》、《报告》，证明2016年1月14日平果县旧城镇国土资源管理所向旧城镇政府、县国土局报告闭均标、闭余和违法占地建房的情况。同时，内烈屯群众向国土局报告，要求查处闭均标、闭余和违法占地建房行为；
7、平国土资停字（2016）第22号《责令停止土地违法行为通知书》、《法律文书送达回证》、《核查占地建房（筑）情况登记表》、询问笔录等，证明2016年1月20日至3月29日间工作人员再次对闭均标、闭余和违法占地建房的情况进行核查，下发责令停止土地违法行为通知书，并询问闭余和、闭喜宝等人，其违法建房事实清楚；
8、《平果县人民政府办公室文件处理笺》、《平果县国土资源局办文处理意见》、《关于旧城镇龙贤村内烈屯村民违法占地建房的情况汇报》，证明旧城镇政府、县国土局分别向县政府提交关于旧城镇龙贤村内烈屯村民违法占地建房的情况汇报，要对违法占地建房行为进行执法，县政府批复同意依法打击；
9、执法照片，证明对闭均标、闭余和两户村民违法占地建房进行执法的部分照片；
10、《平果县旧城镇龙贤村内烈屯闭余和、闭均标建房占地勘测图》、《平果县旧城镇龙贤村内烈屯居民建房土利用总体规划图（2010—2020年）局部图》，证明经卫星勘测，闭余和建房占地92.16平方米、闭均标建房占地92.35平方米；
11、《立案呈批表》、《关于平果县旧城镇龙贤村内烈屯村民违法占地建房的调查报告》、《违法案件审理记录》，证明2016年5月20日再次对闭均标、闭余和两户村民违法占地建房进行调查，之后县国土局进行了会审；
12、平国土资告字（2016）67号《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《法律文书送达回证》，证明2016年6月8日县国土局向原告下发了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书；
13、《关于要求听证的申请》、《申辩书》、《举行听证通知书》、《委托书》、《土地听证会会议记录》，证明根据原告的申请，2016年6月28日县国土局对案件进行了听证；
14、平国土资罚字（2016）67号《行政处罚决定书》、《法律文书送达回证》、平国土资催告字（2016）002号《履行行政处罚决定催告书》、《法律文书送达回证》、照片，证明2016年7月4日县国土局向闭余和下发了行政处罚决定书，责令其退还非法占用的土地，限其15日内自行拆除非法占用的土地上新建的房屋。2016年8月8日再次催告其履行处罚决定书义务；
15、国土资源执法监察证，证明案件的执法人员具有执法资格；
16、《土地管理法》、《国土资源行政处罚办法》规定，证明行政处罚决定有法律依据、程序合法。
被告平果县人民政府辩称，2015年11月17日，平果县国土资源局在巡查过程中发现原告在平果县旧城镇龙贤村内烈屯篮球场旁土地占地建房，由于该行为未经过相关部门的批准，于是向原告下达了《责令停止土地违法行为通知书》，原告经平果县国土资源局多次催告仍未停止建房行为。2016年1月17日，内烈屯群众向平果县国土资源局举报原告仍在该地块违法占地建房。该局经依法调查取证、集体会审等方式对原告的建房行为进行审查，认为原告未经批准非法占用土地建住宅的事实存在，因此作出了平国土资罚字（2016）68号《行政处罚决定书》，责令原告退还占用的土地并限其15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的房屋。平果县人民政府认为，平国土资罚字（2016）67号《行政处罚决定书》和平政复决字（2016）18号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，理由不成立，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告平果县人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
1、平国土资罚字（2016）67号《行政处罚决定书》，证明平果县国土资源局作出了具体行政行为；
2、《行政复议申请书》，证明原告依法向县人民政府申请行政复议；
3、《行政复议受理通知书》、《送达回证》，证明县人民政府依法立案受理；
4、平政复决字（2016）18号《行政复议决定书》、《送达回证》，证明县人民政府依法作出行政复议决定并送达原告；
5、《中华人民共和国行政复议法》第十三条、第二十八条第一款第（一）项规定，证明县人民政府受理审查行政复议申请和作出维持行政处罚的法律依据；
经庭审质证，（一）关于原告证据。被告平果县国土资源局、平果县人民政府对原告提交证据的真实性、关联性、合法性无异议。（二）关于被告平果县国土资源局的证据。
原告对证据1有异议，认为2015年11月17日其尚未挖基建房，也未收到当日制作的平国土资停字（2015）第M016号《责令停止土地违法行为通知书》。对证据2有异议，否认收到2015年12月15日制作的平国土资停字（2015）第M019号《责令停止土地违法行为通知书》。对证据3有异议，认为到会群众没有在签到表上签字，投票存在拉帮结派，也没有依照村民组织法规定进行。对证据4无异议，认为其是在向国土部门提出建房申请未获得批准才于2015年11月28日开工建房的。对证据5中的《核查占地建房（筑）情况登记表》、对原告的调查笔录无异议，对闭喜宝、闭均英等人的询问笔录有异议，认为证人的陈述内容部分不真实。证据6中的旧城镇国土资源管理所情况汇报的真实性没有异议，但认为该报告规避了原告已经申请用地的客观事实。对证据6中的内烈屯群众的报告内容有异议，认为该报告内容不全部真实，绝大数签字捺印不是群众本人签字捺印。对证据7中的《违法线索登记表》、《国土资源巡查记录》无异议，但对其中的平国土资停字（2016）第22号《责令停止土地违法行为通知书》有异议，否认收到该通知书。证据7中的《关于平果县旧城镇龙贤村内烈屯村民违法占地建房的核查报告》、《核查占地建房（筑）情况登记表》真实性无异议，认为该证据同样规避了原告曾于2011年5月2日提出用地申请的事实。对闭喜宝、闭均英、闭均征的询问笔录有异议，认为其陈述的内容部分不真实。对证据8、9、10、11、12、13、15、16无异议，对证据14有异议，认为被告没有对原告在听证会上的事实进行复核，存在事实不清，程序违法，适用法律不当；被告平果县人民政府对被告平果县国土资源局的证据无异议。（三）关于被告平果县人民政府的证据。原告、被告平果县国土资源局对证据无异议。本院对上述证据认证如下：原告、被告平果县国土资源局、被告平果县人民政府的证据提交的证据与案件事实存在真实性、关联性，证据取得合法，具有证明力。
经审理查明，涉案地块位于平果县旧城镇龙贤村内烈屯篮球场旁。原告在内烈屯原有一处住房，2011年5月2日，原告与本屯的闭余和向平果县国土资源局提交申请报告，要求在本屯的空闲地上建房。同年5月8日，旧城镇国土资源管理所以原告的申请报告没有村民小组讨论、村民小组长签字同意和村委会盖章为由，决定不能直接受理。2015年10月24日，原告向平果县人民政府提交书面报告，要求解决建房用地问题。县信访局接到原告的报告后，作出（2015）4号《信访事项不予受理告知书》，明确告知原告要求解决建房用地问题不属于本级人民政府或工作部门处理权属范围。原告在尚未取得相关部门批准的情况下，于2015年11月间与闭余和一起在涉案地块上占地建房，其中原告占地92.35平方米。在原告占地建房期间，平果县国土资源局发现原告未经过相关部门批准即在涉案地块占地建房，为此多次对原告发出通知书，责令停止土地违法行为，但原告未听劝阻依旧建房至落成。平果县国土资源局经调查认为原告非法占用土地建住宅事实存在，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，于2016年7月4日作出了平国土资罚字（2016）67号《行政处罚决定书》，要求在原告退还占用的地块，自行拆除在占用地块上新建的房屋。原告不服，向平果县人民政府提起行政复议申请。平果县人民政府经审查认为，平果县国土资源局作出的行政处理罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，于2016年10月8日作出了平政复决字（2016）18号《行政复议决定书》，维持了平果县国土资源局平国土资罚字（2016）67号行政处罚决定。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案争议焦点是：涉案行政处罚认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的规定，被告平果县国土资源局对本案具有执法主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发（2004）234号）第二条第（六）项规定“规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。”本案涉案宅基地的土地所有权属于内烈屯村民小组集体所有，原告虽然提出了用地申请，但其申请并未通过村民小组会议集体讨论同意，也未取得相关部门的批准。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”原告在没有取得合法手续的情况下占地建房，违反了相关法律规定。平果县国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、第八十三条的规定，对原告作出的平国土资罚字（2016）67号行政处罚决定和平果县人民政府作出的平政复决字（2016）18号行政复议决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。原告的诉讼请求理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告闭均标的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于百色市中级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费（数额视当事人提出的上诉请求数额确定）。（户名：待结算财政款项
------法院诉讼费专户，帐号：60×××97，开户行：中国农业银行百色分行营业部）。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 杜振生
审 判 员 廖彦官
人民陪审员 苏瑞忠
二〇一六年十二月十四日
书 记 员 覃 焱
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国土地管理法》
第二条第三款任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。
第八条第二款农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
第七十七条第一款农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
第八十三条依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。
《关于加强农村宅基地管理的意见》
第二条第（六）项规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。