江西省九江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）九中行终字第74号
上诉人（原审原告暨诉讼代表人）景松柏，男，1969年8月18日出生，汉族，住江西共青城市。
上诉人（原审原告暨诉讼代表人）魏崇才，男，1972年4月22日出生，汉族，住江西共青城市。
上诉人（原告暨诉讼代表人）任洪兵，男，1963年4月30日出生，汉族，住江西共青城市。
上诉人（原审原告）景友金，男，1967年12月26日出生，汉族，住江西共青城市。
上诉人（原审原告）魏崇银，男，1957年1月6日出生，汉族，住江西共青城市。
上诉人（原审原告）景新元，男，1966年3月4日出生，汉族，住江西共青城市。
上诉人（原审原告）魏崇明，男，1936年2月18日出生，汉族，住江西共青城市。
上诉人（原审原告）魏步生，男，1960年6月15日出生，汉族，住江西共青城市。
上诉人（原审原告）蔡恒汉，男，1946年5月4日出生，汉族，住江西共青城市。
上诉人（原审原告）黄财水，男，1962年9月18日出生，汉族，住江西共青城市。
上诉人（原审原告）魏正收，男，1967年9月15日出生，汉族，住江西共青城市。
上诉人（原审原告）魏崇进，男，1943年8月16日出生，汉族，住江西共青城市。
上述上诉人委托代理人张国经，北京中尚律师事务所律师。执业证号111012010474161。
被上诉人（原审被告）九江市国土资源局。地址：九江市庐山区十里大道****号。
法定代表人张俊，局长。
委托代理人钱钧，江西挚诚律师事务所律师。执业证号13604199110407748。
委托代理人付仅，江西挚诚律师事务所律师。执业证号13604201411144625。
上诉人（原审原告）景松柏等12户村民因土地行政复议一案，不服九江市庐山区人民法院（2015）庐行初字第02号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审查明，原告景松柏等12人均系共青城市江益镇红林村新屋组村民。2014年6月13日，原告方委托北京市中尚律师事务所通过快递方式向共青城市国土资源局提出查处申请，要求对江益镇和江西中航共青城实业有限公司的违法占地行为进行制止和惩处。但共青城市国土资源局于2014年6月16日收到查处申请材料后，没有按照《土地违法案件查处办法》的有关规定进行立案和调查等相关行政行为，也没有按照《江西省国土资源厅关于景松柏等12户村民申请土地违法查处问题的告知书》的要求作出任何回应。故原告方认为共青城市国土资源局的行为明显违法，属行政不作为，遂于2014年10月14日向被告九江市国土资源局提出行政复议申请，要求复议机关：1、确认被申请人逾期未履行查处违法占地的法定职责构成行政不作为；2、责令被申请人限期受理申请人提起的查处违法占地申请，或者由复议机关直接受理查处申请；3、责令被申请人在法定期限内作出《责令停止土地违法行为通知书》、《土地违法案件行政处罚决定书》、《土地侵权行为处理决定书》并送达给申请人；4、责令被申请人限期履行法定职责，并责令第三人江益镇政府及江西中航共青城实业有限公司拆除违法建设，恢复土地原状，返还土地并赔偿申请人损失。被告九江市国土资源局收到原告的行政复议申请后，以申请人提交的材料不全，通知申请人补正。2014年10月27日共青城市国土资源局向原告作出了《对魏崇才、景松柏等反映共青城市违法占地的调查回复》。2014年10月28日，被告九江市国土资源局收到原告的补正材料。2014年11月7日，被告九江市国土资源局向共青城市国土资源局发出《行政复议答复通知书》等相关材料。2014年12月25日，被告九江市国土资源局以案情复杂为由，向原告和共青城市国土资源局发出了《行政复议延期审理通知书》。2015年1月15日，被告九江市国土资源局依法召开了由原告和共青城市国土资源局共同参加的案件审查会。2015年1月18日，被告九江市国土资源局作出了九国土资复（2014）第6号行政复议决定书，主要内容是：被申请人共青城市国土资源局在通过立案前调查以及立案调查后的2014年10月27日作出的调查回复，应视为被申请人在法定期限内或在申请提出行政复议申请之前，已经开展了履行相关法定职责的一系列工作，不存在逾期不履行法定职责的行政不作为问题；申请人提出的第二、三、四复议申请事项，没有法律法规依据，以及申请人已经明确没有证据证明其受到的损失，故依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，驳回申请人景松柏等12人提出的行政复议申请。原告景松柏等12人不服，遂诉之法院，请求判令被告作出的九国土资复（2014）第6号行政复议决定书的具体行政行为错误。
另，本案在庭审中，原告要求变更诉讼请求为：请求撤销被告作出的九国土资复（2014）第6号行政复议决定书，责令被告重新作出复议决定。
原审认为，被告九江市国土资源局作为九江市土地管理和监督部门，具有行政复议的职责。不予受理行政复议申请与驳回行政复议申请均系行政复议机关根据《行政复议法》及其相关法规，从复议程序上作出的决定，并未进行实体的审查，故此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第二款“复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或其他组织不服的，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理”的规定，被告要求驳回原告起诉的辩称本院不予支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”的规定，原告在诉讼中以确认行政复议决定错误的前提下，自然要将复议决定撤销并重新作出为由请求变更诉讼请求，本院认为原告变更诉讼请求不影响本院对具体行政行为合法性的审查，亦不影响被告准备的答辩理由和相关证据，故对原告变更诉讼请求予以准许。本案中，原告以共青城市国土资源局行政不作为为由向被告九江市国土资源局提起行政复议申请，其所提出的四项复议请求中，确认被申请人逾期未履行法定职责构成行政不作为以及责令被申请人限期受理申请人提出的查处违法占地申请，符合《行政复议法》规定的行政复议受理范围；其三、四项复议请求均系建立在确有违法占地的事实上，在未确认违法占地事实的前提下，其复议请求没有法律依据。而针对第一、二项复议请求，根据2014年10月27日共青城市国土资源局作出的回复，可以确认共青城市国土资源局对原告查处申请已受理，并开展了相关的调查工作，被告认定被申请人在法定期间或在被申请人提出行政复议申请之前，已经开展了相关法定职责的一系列工作，不存在逾期不履行法定职责的行政不作为问题，并依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，驳回原告提出的复议申请，符合法律规定。被告九江市国土资源局作出的行政复议决定书，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告要求撤销其所作出的行政复议决定书并责令重新作出行政复议决定，本院不予支持。据此，依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定，作出如下判决：驳回原告景松柏等12户村民的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
宣判后，上诉人景松柏等12户村民不服，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清，证据不足。首先，上诉人承包的土地被违法占用是无可非议的事实。上诉人已经在复议期间举出了承包土地被违法占用的一系列证据，包括“高尔夫新十八洞项目”占地无合法批复的函件、共青城国土资源局回复的三个项目用地批复与实际占用土地项目相矛盾的证据、以“高尔夫新十八洞”的名义签订的征收与补偿安置协议书、上诉人承包的土地被圈起来围栏的现场照片、“高尔夫新十八洞项目”搬迁安置工作方案以及共青城报和共青城网站上发布的“高尔夫新十八洞项目”占用上诉人承包土地的信息等。这些证据足以证明上诉人承包的土地早已被违法占用。作为理应查处违法占地的机关，共青城市国土资源局却拒不承认违法占地的事实。然而，共青城市国土资源局提供的三个项目的用地批复，恰恰能够证实与上诉人承包地被征收时的用途不相符，这完全符合《查处土地违法行为立案标准》第七点“不按照批准的用途使用土地的”的立案标准。另一方面，如果说上诉人的承包地确实是在建设共青城市国土资源局所说的三个项目，那以“高尔夫新十八洞项目”名义早在2009年就将上诉人承包的土地征占，而在2013年才得到相关项目的文件，明显是未批先占的违法行为，这符合《查处土地违法行为立案标准》第一点“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占有土地的”规定的立案标准。因此，在上诉人承包的土地上当然存在违法占用的事实。其次，在上诉人承包的土地被违法占用的事实基础上，共青城市国土资源局收到查处违法占地申请后并未履行职责，明显构成逾期不履行查处违法占地职责的行政不作为。而被上诉人却没有尽到审查责任，迳行认定共青城市国土资源局已经履行相关法定职责，明显缺乏事实、证据和法律支持。另外，上诉人在此案行政复议期间同时提出第二、三、四项复议请求有合法依据。按照《土地违法案件查处办法》规定，土地管理部门受理土地违法案件后，凡符合立案条件的，应当立刻立案查处。经立案调查认定有违法行为的，土地管理部门应当及时发出《责令停止土地违法行为通知书》。认定违法事实清楚，发出《土地违法案件行政处罚决定书》。认定侵犯土地的所有权或者使用权的，发出《土地侵权行为处理决定书》。共青城市国土资源局对该违法占地案件立案后，应当依法作出上述几项行政行为。上诉人同时提出这几项复议请求合理、正当；二、共青城市国土资源局没有按照法律的明确规定依法受理上诉人的查处违法占地申请，违反了法定程序。原审法院的认定错误。根据《土地违法案件查处办法》第十九条“符合立案条件的案件，应当填写《土地违法案件立案呈批表》，经土地管理部门主管领导批准后立案”、第二十五条“经立案调查认定有违法行为的，土地管理部门应当及时发出《责令停止土地违法行为通知书》，送达当事人”、第二十八条“经审议的土地违法案件，土地管理部门应当分别情况予以处理：（一）未发现违法事实的，发出《撤销立案通知书》；（二）认定违法事实清楚，发出《土地违法案件行政处罚决定书》，送达当事人；（三）认定侵犯土地的所有权或者使用权的，发出《土地侵权行为处理决定书》，送达当事人”，共青城市国土资源局应当按照上述规定及时立案查处，填写《土地违法案件立案呈批表》并报请批准立案，进而依法履行查处违法占地职责。但是，共青城市国土资源局丝毫没有按照法律的明确规定依法受理上诉人的申请，而仅以一个“调查回复”的形式代替了法定的立案及查处。其行为违反了法定程序。然而被上诉人及原审法院均称共青城市国土资源局“对查处申请已受理，不存在逾期不履行法定职责”，该认定没有法律依据；三、被上诉人多处适用错误的法律作出了错误的行政复议决定。原审法院未尽到审查义务，迳行认定被上诉人“适用法律正确”。首先，被上诉人以共青城市国土资源局作出的“调查回复”的时间适用新法《国土资源行政处罚办法》没有法律依据。上诉人申请在2014年6月13日，共青城市国土资源局应当按照《土地违法案件查处办法》的规定立案查处相关违法行为。但是被上诉人以共青城市国土资源局作出回复的时间为2014年11月3日，就适用《国土资源行政处罚办法》审查共青城市国土资源局行政行为是否合法，没有依据。其次，被上诉人认为：应适用《行政复议法实施条例》第十六条第一款第二项的规定，在收到查处违法占地申请后60日内作出立案与否的处理决定：对于立案后的查处期限，根据《国土资源行政处罚办法》的相关规定，最长期限为90日，因此共青城市国土资源局在2014年11月3日作出调查回复不存在逾期不履行法定职责的行政不作为问题。上诉人对此不予认同。上诉人认为，“调查回复”超出了法定规定的期限，明显违法。一方面，按照《土地违法案件查处办法》第十六条的规定，土地管理部门受理土地违法案件后，凡符合立案条件的，应当及时立案查处。可是，被上诉人却臆想用一个错误的法律规定将共青城市国土资源局的行为合法化。被上诉人所适用的《行政复议法实施条例》第十六条第一款第二项是指申请人申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行，在没有规定履行期限的情况下，行政复议申请期限是行政机关收到申请满60日起计算。从该条法规可得知，在没有规定履行期限的情况下，行政机关的履行期限为60日。被上诉人将履行期限与立案期限两个不同的概念相混淆。即使按照《土地违法案件查处办法》，共青城市国土资源局也应当是在10个工作日内立案，而非被上诉人所述的60日。另一方面，被上诉人依据《土地违法案件查处办法》认定查处违法占地的期限为90日更无法律依据。根据《江西省国土资源监督检查条例》第二十四条的规定“国土资源主管部门查处国土资源违法案件，应当自立案之日起三十日内作出处理决定。案情复杂的，省国土资源主管部门经本部门主要负责人批准、设区的市和县（市）经上一级国土主管部门批准，可以延长六十日”。共青城市国土资源局也没有按照此规定履行法定的报批手续，因此，应当适用30日的规定。因此，共青城市国土资源局在2014年11月3日作出的“调查回复”早已超过了法律规定的期限，明显构成逾期不履行职责的行政不作为。被上诉人适用法律错误、违法；四、被上诉人在行政复议中拒绝追加第三人违反了法定程序。原审法院却认定被上诉人作出的复议决定程序合法，其认定没有法律依据。上诉人在行政复议审查会上提出了要追加“团校共青分校”、“万瑞和电子”、“风电控制系统研发项目”三个项目的项目法人以及江西中航共青城实业有限公司、江益镇政府为第三人的请求，被上诉人以“上诉人要求追加的第三人身份不明确、原告没有提供证据证明与本案的利害关系”等为由而没有采纳，上诉人对此不认可。首先，在“调查回复”中，共青城市国土资源局回复称共青城开放开发区征用原告小组的土地都是经过省国土资源厅批复的，征地项目分别为“团校共青分校”、“万瑞和电子”、“风电控制系统研发项目”。对此，有必要将其开发单位追加为第三人以便提出上述三个项目是否征用了上诉人承包的土地、征地范围、面积，以及是否存在违法占地的行为等。被上诉人没有追加，影响了案件审查的全面性、准确性、真实性。另外，作为征占上诉人土地的“高尔夫新十八洞项目”的承建单位，江西中航共青城实业有限公司当然与本案有直接的利害关系。作为“高尔夫新十八洞项目”征地补偿的组织实施者，共青城市政府、江益镇政府也当然与本案存在利害关系。综上，请求撤销一审判决、撤销被上诉人作出的“九国土资复（2014）第6号”复议决定，责令其重新作出复议决定。
被上诉人九江市国土资源局辩称：一、原审认定事实正确。原审法院关于根据2014年10月27日共青城市国土资源局作出的回复，可以确认共青城市国土资源局对上诉人查处申请已受理，并开展了相关的调查工作，被上诉人认定共青城市国土资源局在法定期间或在上诉人提出复议申请前，已经开展了相关法定职责的一系列工作，不存在逾期不履行法定职责的行政行为问题，并依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，驳回上诉人提出的复议申请，符合法律规定的认定是正确的，理由如下：1、被上诉人作出的行政复议决定对上诉人的所有请求均已答复。2、共青城市国土资源局不存在逾期不履行法定职责的行政不作为问题。共青城市国土资源局是2014年6月16日收到上诉人提出的查处违法占地申请，期间有开展调查工作的证据证明，2014年10月27日又对上诉人作出调查回复。共青城市国土资源局在收到申请人提出的查处违法占地申请后，有立案前审查和立案后查处两个阶段。对于立案前的审查时间，由于没有相应规定，共青城市国土资源局按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款第二项的规定，在收到申请人的查处违法占地申请后60日内作出立案与否的处理决定。对于立案后的查处期限。根据《国土资源行政处罚办法》的相关规定，最长期限为90日。为此，共青城市国土资源局在通过立案前审查以及立案后调查后的2014年10月27日作出调查回复，应视为共青城市国土资源局在法定期限内或在上诉人提出行政复议之前，已经开展了履行相关法定职责的一系列工作，不存在逾期不履行法定职责的行政不作为问题；二、被上诉人不是本案适格被告。旧《行政诉讼法》第二十五条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关为被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七条规定“复议机关有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的‘改变原具体行政行为’：（一）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的：（二）改变原具体行政行为所适用的规范性依据且对定性产生影响的；（三）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的”。根据上述法律和司法解释的规定，只有在复议机关改变原行政行为时，复议机关才能成为行政诉讼案件的被告，复议机关关于改变原具体行政行为的决定才是法院行政审判权限的范围。但是，在被上诉人作出的九国土资复（2014）第6号行政复议决定中，并没有任何改变共青城市国土资源局具体行政行为的内容，上诉人等12人在行政诉状中没有任何关于被上诉人改变共青城市国土资源局具体行政行为的诉称。因此，被上诉人不是本案的适格被告，上诉人等12人提出的本次诉讼内容，也根本不属于法院行政审判权限范围；三、上诉人要求被上诉人重新作出复议决定没有法律依据。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十三条规定“复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效。复议决定改变原具体行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，应当责令复议机关重新作出复议决定”。因此，在被上诉人没有任何改变共青城市国土资源局具体行政行为的内容下。要求被上诉人重新作出复议决定是没有法律依据的。
被告九江市国土资源局于2015年1月18日作出了九国土资复（2014）第6号行政复议决定书。该行政复议决定书的主要内容是：驳回景松柏等12人提出的行政复议申请。被告九江市国土资源局未向法庭提供证据。
上诉人在原审法院举证期限内向原审法院提供了如下证据：
1、向共青城国土资源局的申请书。
2、申请查处违法占地的邮寄单、网上查询签收单。
3、行政复议决定书。
4、共青城市国土资源局作出的违法占地调查回复。
5、共青城市国土资源局在行政复议过程中作出的回复。
6、原告向被告提出的行政复议申请书。
7、征收补偿协议。
8、现场照片。
9、共青城市人民政府官方网站李晓刚的讲话。
10、高尔夫新十八洞项目搬迁、安置工作方案。
11、原告方的身份证复印件、土地承包经营权证书。
12、九江市国土资源局信息公开答复书。
经审理查明，九江市国土资源局于2015年1月18日作出了九国土资复（2014）第6号行政复议决定书中，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，驳回景松柏等12人提出的行政复议申请。一审立案时间为2015年3月10日。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有履行相应法定职责或者在受理前已经履行了法定职责的”，行政机关应当决定驳回行政复议申请。被上诉人据此于2015年1月18日作出了驳回上诉人复议申请的行政复议决定，该决定是对被申请人、申请人已经形成的行政法律关系的认可，是对被申请人的行政行为合法、适当的肯定，其效果与维持决定一致。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关为被告。一审立案时间为2015年3月10日，应适用修改前的行政诉讼法来确定被告，故本案被告不适格。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销九江市庐山区人民法院（2015）庐行初字第02号行政判决；
二、驳回原告景松柏等12户村民的起诉。
一、二审诉讼费共计100元，由原告景松柏等12户村民负担。
本裁定为终审裁定。
审判长 张 伟
审判员 夏忠民
审判员 商 宏
二〇一五年十月十四日
书记员 蔡妃妃