广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤12行终20号
上诉人（原审原告）四会市东城街道东方红社区居民委员会。住所地：广东省四会市东城区东方。
负责人周润南，该居民委员会主任。
委托代理人廖毅，广东国政律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）四会市国土资源局。住所地：广东省四会市。
法定代表人徐响，该局局长。
委托代理人顾晋玮，该局工作人员。
委托代理人何文基，广东兴会律师事务所律师。
原审第三人陈洪德，男，汉族，住广东省四会市。公民身份号码：×××3411。
上诉人四会市东城街道东方红社区居民委员会（以下简称东方红居委会）因与被上诉人四会市国土资源局（以下简称四会国土局）、原审第三人陈洪德土地行政登记纠纷一案，不服广东省四会市人民法院（2015）肇四法行初字第31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，东方红居委会原名为四会县四会镇东方红管理区办事处、四会市东城区东方红管理区办事处。1989年9月22日，原四会县国土局（即现四会国土局原名称）发出四国土征字（1989）109号《关于东方红管理区建住宅楼申请用地的批复》（以下简称四国土征字（1989）109号《批复》），同意四会县四会镇东方红管理区使用位于本辖区深凼地段的水田1.19亩用于兴建住宅大楼，其中住宅楼占地0.36亩，四周通道0.83亩，开发区内的土地转为建设用地后，所有权属国家，用地单位只有使用权。后东方红管理区办事处与四会县长江贸易有限公司（法定代表人陈伍，即陈洪德）约定将座落在深凼开发区原东方红管理区建设的用地［四国土征字（89）109号文］共1.19亩全部转让给四会县长江贸易有限公司使用。陈洪德于1989年6月至9月份三次向东方红管理区支付了征用深凼建房用地补偿青苗款合共45000元。四会县四会镇东方红管理区办事处与四会县长江贸易有限公司在1989年10月28日向原四会县国土局提交了《宅基地使用权转让申请表》，申请办理东方红深凼1.19亩土地用地转户手续。1990年3月21日，原四会县四会镇东方红管理区办事处向四会县长江贸易有限公司出具一份《证明》，载明“兹有本区办事处有位于深凼地段793㎡的土地转卖给长江贸易有限公司，希有关部门给予办理有关手续。特此证明（注：四国土征字（1989）109号）”。1990年8月29日，原四会县国土局发出四国土拨字（1990）25号《关于四会县长江贸易有限公司建贸易大楼申请用地的批复》（以下简称四国土拨字（1990）25号《批复》），同意将座落在深凼开发区原东方红管理区建住宅楼的240平方米建设用地［四国土征字（89）109号］全部划拨给四会县长江贸易公司作兴建贸易大楼使用。后四会县长江贸易公司在该240平方米土地上建造了楼房。1990年9月，四会县长江贸易有限公司注销登记，陈洪德在原公司基础上开办“四会市四会镇长江建材购销部”（个体工商户，经营人陈洪德，现已注销），原四会县长江贸易有限公司的债权债务由四会市四会镇长江建材购销部承担。1998年4月9日，四会国土局在已发出的四国土征字（1989）109号《批复》下方空白处注明：由于改移道路，经规划部门同意，原公路预留地除街道外可安排206.5平方米留用地给原征地单位（使用单位）使用。1998年4月20日，四会镇长江建材购销部向四会国土局提交申请，以规划部门已同意其原向东方红管理区受让的793平方米土地中的原规划为道路的206.55平方米土地可用于建设为由，要求四会国土局批准该206.55平方米为该部建设用地。1998年5月15日，四会市城乡规划局出具（98）859号《建设用地规划许可证》，核定用地单位为陈洪德的位于东城路六座1-10号的206.55平方米土地符合城市规划要求，准予办理征用划拨土地手续。1998年5月18日，四会国土局对上述206.55平方米土地价值进行了评估，估价结果为人民币147000元。1998年5月28日，四会国土局作出四国土转字（1998）38号《关于四会市四会镇长江建材购销部用地的批复》（以下简称四国土转字（1998）38号《批复》），同意上述206.55平方米土地办理用地手续，并同时出让该206.55平方米土地的使用权给四会市四会镇长江建材购销部，用地为住宅用地，使用期限70年（从1998年6月5日起计）。1998年6月5日，四会市国土局与四会市四会镇长江建材购销部签订《国有土地使用权出让合同》，约定将位于东城路六座1-10号前面面积为206.55平方米土地使用权出让给四会市四会镇长江建材购销部。同年6月22日，四会国土局作出四国用（98）字第0000344、1600140号《国有土地使用证》，载明位于四会市东城区东城路的面积为206.55平方米土地使用者为陈洪德，用途为住宅，并注明该证为临时证，本用地的建设须按规划在2000年6月前竣工，竣工后持本证和经规划局验收的《建设工程规划许可证》到四会国土局换发《土地使用证》，过期不换，本证作废。后陈洪德一直没有在上述土地上进行建设。2015年7月23日，东方红居委会经向四会国土局查询，得知四会市东城路六座1-10号前面的面积为206.55平方米土地已登记土地使用权人为陈洪德，四会国土局已核发了证号为0000344（98）1600140的《国有土地使用证》，东方红居委会于2015年10月9日向四会国土局申请异议登记。四会国土局已受理东方红居委会的异议登记申请。东方红居委会后向原审法院提起诉讼。
原审法院认为，本案主要争议焦点是四会国土局向陈洪德核发0000344（98）1600140号［即四国用（98）字第0000344，100140号］《国有土地使用证》是否合法及东方红居委会方转让给原四会县长江贸易有限公司的土地是否包括现0000344（98）1600140号《国有土地使用证》登记的206.55平方米土地的使用权。首先，根据盖有原东方红管理区办事处印章及负责人签名的《宅基地使用权转让申请表》及东方红管理区办事处于1990年8月25日出具的《证明》，均证实东方红管理区于1989年已将根据四国土征字（1989）109号《批复》取得使用权的位于四会深凼地段的1.19亩（793平方米）土地使用权转让给四会县长江贸易有限公司。双方转让土地行为的意思表示真实，不违反当时的法律、法规。根据上述四国土征字（1989）109号《批复》，该土地其中住宅楼用地为0.36亩（240平方米），四周通道土地面积0.83亩（553.34平方米）。根据四国土拨字（1990）25号《批复》，四会国土局同意根据四国土征字（89）109号批复划拨给四会县长江贸易公司建住宅楼的座落在深凼开发区原东方红管理区的建设用地面积是240平方米。上述批复同意四会县长江贸易公司使用的土地是240平方米，但因原东方红管理区转让给四会县长江贸易公司的土地面积合共为1.19亩，即793平方米，故虽然四会县长江贸易公司只能在受让的土地中的240平方米土地进行建设，但并不代表其余的土地使用权没有转让，其余的土地只是根据当时的规划用于通道，不能进行建设。原东方红管理区于1989年转让给四会县长江贸易有限公司的土地使用权面积为1.19亩，即793平方米，事实清楚，证据充分。东方红居委会称只转让其中的240平方米给四会县长江贸易有限公司的证据不充分，理由不成立，原审法院不予采纳。其次，虽然在1989年东方红居委会经批准取得上述1.19亩土地的建设用地使用权及后来将土地使用权转让给四会县长江贸易有限公司时，批准用于建设的土地面积只有240平方米，其余土地须留作通道，但在1998年因城市道路规划根据形势发展发生变化，规划部门核定位于东城路六座1-10号的206.55平方米土地即原留作通道的土地中的一部分符合城市规划要求，准予办理征用划拨土地手续，并向陈洪德核发《建设用地规划许可证》。据此，承接原四会县长江贸易有限公司权利的陈洪德经营的四会市四会镇长江建材购销部向四会国土局申请办理相应的206.55平方米土地的用地手续。四会国土局根据规划部门意见及东方红管理区已将1.19亩土地使用权于1989年全部转让给四会县长江贸易有限公司的事实，同意将该206.55平方米土地批准给四会镇长江建材购销部作建设用地，并依照程序办理了土地出让手续。因四会镇长江建材购销部是个体户，其经营人为陈洪德，后四会国土局核发了陈洪德为该206.55平方米土地使用权人的0000344（98）1600140的《国有土地使用证》。虽然四会国土局向陈洪德核发的0000344（98）1600140的《国有土地使用证》属于临时使用证，陈洪德未在2000年6月前建设竣工，并换发新的土地使用证，原证应作废，但是否认定原证作废是四会国土局的行政职能，与本案四会国土局核发0000344（98）1600140的《国有土地使用证》是否合法没有关联性。四会国土局依照规定程序，经审核陈洪德提交的用地申请资料符合法律、法规规定，与陈洪德办理了国有土地使用权出让手续，对陈洪德使用涉案的206.55平方米土地使用权进行了登记并核发0000344（98）1600140的《国有土地使用证》，四会国土局的登记行为不违反法律、法规规定，程序合法，证据充分。东方红居委会主张四会国土局的登记行为违法，请求撤销0000344（98）1600140的《国有土地使用证》无事实及法律依据，理由不成立，原审法院不予支持。对四会国土局辩称东方红居委会的起诉已超过诉讼时效，因本案涉及不动产权益，四会国土局的登记行为发生于1998年，东方红居委会提起诉讼时未超过法律规定的20年的诉讼时效，据此，四会国土局的上述抗辩理由不成立，原审法院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回东方红居委会的诉讼请求。
上诉人东方红居委会不服原审判决，向本院上诉称，一、一审判决没有查明如下事实：（一）上诉人于1989年间转让给原审第三人的住宅面积仅为240平方米，并非793平方米。这一事实从四国土拨字（1990）25号《批复》可知。原审判决对这一重要事实和证据没有进行正确认定，导致对整个行政行为的真实性、合法性作了错误的诠释。从上诉人转让住宅用地给原审第三人的对价进行比较分析，更清楚地证明了上诉人转让给原审第三人的住宅用地仅为240平方米，而非793平方米。上诉人只收取了原审第三人240平方米土地的青苗补偿款45000元，这45000元属于240平方米土地转让的对价，按照当时行情每平方米转让价187.5元。如果上诉人转让793平方米的对价应为148687.5元而非45000元。由此可见，由于当时规划条件所限，国土部门只批准上诉人使用240平方米住宅用地，上诉人实际只是转让240平方米土地给原审第三人。虽然上诉人于1990年8月25日出具证明一份称，转让793平方米住宅用地给长江贸易公司，但实际上，根据被上诉人四国征字109号批文批复，只是批准上诉人转让住宅用地240平方米给原审第三人。因此，该证明不是土地权属转让的有效依据。（二）被上诉人四会国土局1998年作出四国土转字（1998）38号《批复》称，四会市四会镇长江建材购销部，你部于1990年8月与东方红管理区协商转让了一幅位于东城路六座的土地［四国征字（1989）109号］，并经我局批准［四国拨字（1990）25号］，作建设长江贸易有限公司贸易大楼用地。由于当时规划限制，该幅土地793平方米中实建占地面积只有240平方米。现该用地规划部门核准可扩大206.55平方米用于建设。我局同意给予办理用地手续并同时出让206.55平方米土地的使用权给四会市四会镇长江建材购销部。用地为住宅用地，使用期限为70年（从1998年6月5日起计）等。从上述行政行为过程及内容分析可知，被上诉人为原审第三人登记本案讼争的206.55平方米住宅用地的依据不足。1、（1989）109号文批准转让给原审第三人的土地是240平方米，并非793平方米；2、规划部门后来核准扩大增加的206.55平方米土地应当归属于原始征地单位东方红管理区集体所有；3、被上诉人在没有得到上诉人同意的情况下，将206.55平方米直接登记在原审第三人名下完全超越了其职权，其办证程序是违法的。原审第三人提供一份没有原件的《协议书》（1998年4月30日签订），一审判决没有取信其证据是正确的。原审第三人既没有提供该《协议书》原件，无法查明该协议的真实性、合法性和关联性；原审第三人也没有支付转让款项给上诉人。因此，双方并不存在合法的转让206.55平方米土地的法律关系。原审判决未能查明本案各诉讼证据的真实性、合法性和关联性，从而对本案的基本事实进行错误认定和判决。二、原审第三人存在伪造办证资料，骗取上诉人206.55平方米住宅用地的行为。原审第三人将1989年上诉人转让240平方米土地时所收取的转让款三张收款发票，相隔十年后，冒充1998年办理206.55平方米的土地付款凭据，这是一种严重的弄虚作假、伪造证明材料骗取国土部门办证的行为。被上诉人在办证过程中审查不严，存在与原审第三人串通作假，骗取上诉人集体所有的住宅用地，不能视为合法的手续完备的行政行为。因此，对于原审第三人以不法手段获取上诉人的206.55平方米土地使用证应予撤销。原审第三人真的如其所提供的《协议书》复印件内容所示，第三人应当提供上诉人出具的3万元收取206.55平方米土地转让款的收据向国土部门申报，为何原审第三人不能提供第二次土地转让的收款收据？而伪造复制了1989年间转让240平方米土地的收款收据复印件进行弄虚作假、滥竽充数，欺骗国土部门办理了000034（98）1600140号206.55平方米的《土地使用权证》。原审第三人的行为显然属于伪造资料骗取上诉人土地的行为。被上诉人对原审第三人提供的申请办证资料不仅没有认真审查，而且对土地评估价值为714元每平方米，却竟然以“每平方米10元，总额为2065.5元”与第三人签订《国有土地使用权出让合同》。更有甚者，档案中连最低的金额都没有缴款凭据的情况下，竟然为原审第三人办理了206.55平方米《土地使用权证》手续。生活常识告诉我们，这是被上诉人滥用职权，帮助原审第三人侵占上诉人集体所有的土地使用权的行为。因此，被上诉人为原审第三人办证在程序上存在多项违法的行为。原审判决并没有查明上述重要的证据和事实而作出错误判决。三、被上诉人在庭上称原审第三人持有的000034（98）1600140号《土地使用权证》无效，但无效不能替代撤销。原审第三人通过不法手段骗取办理000034（98）1600140号《土地使用权证》后，由于害怕被上诉人村民发现，所以该土地一直闲置至今。临时证中虽然注明“本证为临时证。本用地的建设需按规划在2000年6月前竣工，竣工后持本证和经规划局验收的《建设工程规划许可证》到四会市国土局换发《土地使用权证》。过期不换证，本证失效。”但被上诉人并没有对原审第三人无效的《土地使用权证》作出行政处理。因此上诉人请求对被上诉人违法为原审第三人办理的土地证予以撤销。一审判决却无视本案的客观事实，驳回上诉人的诉讼请求，显然是司法不公的具体表现。综上所述，上诉人认为，原审第三人利用伪造资料骗取上诉人的206.55平方米住宅用地，被上诉人四会国土局在审查核发土地证过程中，没有查明土地权属，没有充分有效的事实依据的情况下滥用职权，为原审第三人办理000034（98）1600140号《土地使用证》，该行政行为在程序上违法，为此，请求二审法院查清本案事实和证据，依法判决撤销一审判决，撤销被上诉人作出的000034（98）1600140号《土地使用证》登记的具体行政行为，并由被上诉人承担本案受理费。
被上诉人四会市国土资源局二审的答辩意见与一审的基本一致，另补充答辩称，一、上诉人在1989年10月转让793平方米的土地使用权（包括案涉的206.55平方米土地使用权）给原审第三人，并在1990年3月出具证明要求有关部门办理土地转户换证手续。之后，原审第三人虽然根据1990年8月29日的四国征字（1989）109号文只是获得240平方米的土地使用权，但并不代表其余的土地使用权没有转让。其余的土地只是根据当时的规划用于通道，不能进行建设。因此，上诉人认为只是向原审第三人转让了240平方米土地使用权没有事实依据。二、上诉人认为被上诉人违法为原审第三人办理案涉土地使用证不成立。上诉人在1989年10月已将包括案涉土地在内的793平方米使用权转让给原审第三人，答辩人根据原审第三人的申请及相关资料依法给原审第三人办理了案涉的土地使用证，有充足的事实依据和法律依据且程序合法，并没有损害上诉人的任何利益。上诉人认为案涉土地没有转让，原审第三人骗取案涉土地的使用证没有事实依据。而且，虽然案涉的土地使用证有效期为两年，但与本案土地使用证的作出是否合法没有关联性，该证过期的处理属于另一行政行为，与本案无关。因此，上诉人以此为由撤销案涉土地证不成立。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应当予以维持；上诉人诉讼主体不适格且起诉已超过诉讼时效，上诉人的上诉理由不成立。因此，恳请二审法院依法维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人陈洪德在二审期间没有提出新的答辩意见。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查和询问当事人，本案事实清楚，本院决定对本案进行不开庭审理。经审理查明，原审查明的事实清楚，本院予以确认。
经审理，本院认为，本案属于土地行政登记纠纷。根据《土地登记规则》第七条第二款的规定，被上诉人作为四会市的土地管理部门，负责该行政区域内的土地登记工作，是本案的适格主体。被上诉人根据原审第三人的申请以及其他申请材料，对案涉土地的权属情况进行调查后，认为其办证申请符合颁证条件，于1998年6月22日给原审第三人颁发了案涉的《国有土地使用证》，程序合法。
结合本案各方的意见，对被上诉人颁发案涉《国有土地使用证》的合法性争议主要是对案涉土地权属问题的争议。1989年9月22日，上诉人依据四国土征字（1989）109号《批复》获得包括案涉土地在内的793平方米土地的使用权。原四会市东方红管理区办事处于1989年10月28日盖章同意申报的《宅基地使用权转让申请表》以及其于1990年3月21日、1990年8月25日出具的两份《证明》，均证明原四会市东方红管理区办事处1989年将上述793平方米的土地使用权转让给四会县长江贸易有限公司。各方当事人对上述《宅基地使用权转让申请表》以及《证明》均予以确认。根据规划，原四会市东方红管理区办事处与四会县长江贸易有限公司合意转让的793平方米土地使用权中，可建面积只有240平方米，但并不影响上诉人将793平方米土地使用权全部转让给四会县长江贸易有限公司。四国土拨字（1990）25号《批复》只是根据规划，将240平方米可建面积全部划拨给四会县长江贸易有限公司作兴建贸易大楼使用，并不影响上述转让行为的效力。因此，上诉人提出其转让面积应以四国土拨字（1990）25号《批复》为准的主张，没有事实依据和法律依据，本院依法不予支持。1998年4月9日，被上诉人在四国土征字（1989）109号《批复》空白处批注“由于改移公路，经规划部门同意，原公路预留地除街道外，可安排206.5平方米留用地给原征地单位（使用单位）使用”。由于上诉人1989年已将包括案涉土地在内的793平方米土地的使用权全部转让给四会县长江贸易有限公司，故案涉的206.55平方米留用地应给四会县长江贸易有限公司使用。根据上述事实、四会镇长江贸易购销部（个体户，经营者陈洪德，原四会县长江贸易有限公司）的申请以及规划部门的意见，被上诉人同意将案涉206.55平方米土地批准给四会镇长江建材购销部作建设用地，在依照程序办理了土地出让手续后，给原审第三人颁发案涉的《土地使用证》，事实清楚，证据确实、充分。虽然被上诉人给原审第三人颁发的案涉《国有土地使用证》属于临时使用证，原审第三人未在2000年6月前建设竣工，并换发新的土地使用证，原证应作废，但案涉《国有土地使用证》是否作废不影响本案被上诉人颁发案涉《国有土地使用证》行为的合法性。因此，上诉人要求确认被上诉人颁发案涉《国有土地使用证》的行为违法并予以撤销的诉讼请求没有事实依据和法律依据，依法应予驳回。
另外，被上诉人颁发案涉《国有土地使用证》的行为发生在1998年，故被上诉人提出上诉人的起诉已超过20年诉讼时效的主张不成立，依法应当不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，实体处理恰当，审理程序合法，本院依法予以维持。上诉人请求撤销原审判决的理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人四会市东城街道东方红社区居民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一六年六月十七日
书 记 员 钟 蔚
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