浙江省新昌县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0624行初135号
原告单利云，男，1965年8月30日出生，汉族，住上海市闵行区。
委托代理人文松卉、金雅萍，浙ＸＸ越律师事务所律师。
被告绍兴市越城区马山镇人民政府，住所地：绍兴市越城区马山镇海南路87号。
法定代表人张俊牯，镇长。
委托代理人朱妙，浙江中行律师事务所律师。
原告单利云诉被告绍兴市越城区马山镇人民政府（以下简称“马山镇政府”）履行拆迁安置行政协议一案，原告于2017年9月14日向绍兴市越城区人民法院起诉，因原告在立案时申请异地管辖，绍兴市中级人民法院裁定本案由本院管辖。本院于2017年11月16日立案受理，并于2017年11月21日向被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2017年12月20日公开开庭审理了本案，原告单利云的委托代理人文松卉、金雅萍,被告绍兴市越城区马山镇人民政府的行政机关负责人俞建龙及委托代理人朱妙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告单利云诉称：2012年，为加快袍江开发建设，绍兴市越城区马山镇王家埭居房屋被列入征收范围，原告户下房屋也在征收范围内。为此，在经过入户调查确权等多个程序后，被告与原告于2013年2月22日正式签订《袍江经济技术开发区房屋征收补偿安置（预）协议》一份。按照该协议约定，被告征收原告户下的房屋确权面积375.17平方米，其它105.8+71.34（批文1196.4+639.2+66.67）平方米，原告选择坐落在G33地块房屋作产权调换，原告户下可获安置面积为1900平方米，可获得产权调换房屋19套，其中100平方米户型11套、120平方米户型4套、80平方米户型4套。依据上述协议第四条约定：“本协议生效后，发放按时签约奖、搬家费。按时腾空奖经腾空交房验收合格后发放（详见表3）”，并约定按季发放周转补助费。同时约定原告于2013年2月28日前将房屋搬迁腾空交于被告。原告在约定的腾空期限届满前腾空房屋，被告仅履行了部分合同义务，将按时签约奖、搬家费、按时腾空奖支付给原告，其中周转补助费发放至2017年2月。在2017年3月份，同为王家埭居委会被征收房屋的其他选择采取产权调换安置方式的居民已经获得房屋安置的情况下，原告多次口头、书面要求被告履行协议项下的安置义务，但被告至今却未向原告履行安置19套房屋的义务。原告认为，双方签订的《袍江经济技术开发区房屋征收补偿安置（预）协议》合法有效，原告已经按约履行了腾空房屋的义务，被告仅履行了部分义务，在同一拆迁片区其他居民已获得房屋安置的情况下，被告至今不作为，显然违反了双方签订的《袍江经济技术开发区房屋征收补偿安置（预）协议》。为了维护原告的合法权益，起诉请求：一、判令被告履行征收补偿法定职责，立即履行《袍江经济技术开发区房屋征收补偿安置（预）协议》中安置19套房屋的义务，并按协议约定支付自2017年3月1日起至被告实际安置房屋之日止的周转补助费；二、本案诉讼费由被告承担。
在庭审中，原告变更第一项诉讼请求为：判令被告履行征收补偿法定职责，立即履行《袍江经济技术开发区房屋征收补偿安置（预）协议》中安置19套房屋的义务，并按协议约定支付自2017年1月1日起至被告实际安置房屋之日止的周转补助费。
原告在开庭前向本院提交了以下证据：
1、致全体拆迁户的公开信（复印件），证明2012年11月15日原告所在王家埭居民委员会为推进拆迁工作顺利进行，动员拆迁户配合做好预签约工作。被告质证认为，该证据系村委会出面的公开信，真实性无法确定，在拆迁工作之前确实做过相关的动员工作。
2、袍江经济技术开发区房屋征收补偿安置（预）协议，证明2013年2月22日被告与原告签订征收补偿安置（预）协议，就确权面积、安置方案等合同义务作了明确约定。被告质证认为，该协议所记载的1900平方的安置面积也包括涉及到应拆未拆的房屋面积，应当剔除，涉及原告方在国有土地申报时挂名申报登记的面积也应当在安置面积中予以剔除。故协议无效，双方应当按照对应的拆迁政策重新签订。
3、浙江绍兴恒信农村合作银行马山支行存折明细（复印件），证明上述协议签订后，被告按约发放了部分款项，其中周转补助费仅发放到2016年12月底。被告质证认为，真实性无异议，确实向原告户发送了相应的费用。但在2017年年初，被告在审查中发现双方签订的安置补偿协议有错误，合同需要变更，对周转费予以了停发，已通知原告方要求变更双方签订的协议。
4、（2017）浙绍证民字第2319号公证书，证明2017年7月19日原告向被告寄送“关于要求履行单利云户房屋征收补偿安置协议的函”，并经公证，被告未履行相应职责，也未作出任何答复。被告质证认为，对真实性无异议，对证明目的有异议，收到函之前被告已经于2017年6月与原告方一起在袍江管委会的会议室进行商讨合同变更的问题。
5、地号511《集体土地建设用地使用权证》复印件（原件在被告处）（绍集建（安城）字第6496号），证明绍兴县土地管理局于2000年5月24日向原告核发宗地号511的《集体土地建设用地使用证》（绍集建（安城）字第6496号）的事实。被告质证认为，真实性有异议，档案里没有原件，2015年3月袍江开发区发布了房屋征收过程中存在问题的处理意见，对批文应拆在前，后来发证的情况进行了规定，对旧房应拆注销的情况下才可以对新房进行确权。
6、绍兴市建设用地呈报表，证明宗地511号土地上房屋并不属于被告所述的应拆未拆房。被告质证认为，表格系国土部门存档，上报时系是五个人汇总批文，由当时镇土管上报，里面的意见是镇一级的意见也就是调剂，后绍兴县国土局按户审批，审批结果是应拆。
7、袍江经济技术开发区房屋征收补偿安置（预）协议（由叶建刚签名），证明在原、被告于2013年2月22日正式签订《袍江经济技术开发区房屋征收补偿安置（预）协议》前，被告于2012年12月6日向原告下发《袍江经济技术开发区房屋征收补偿安置（预）协议》的事实。
8、异议书及邮件详情单，证明原告在收到上述2012年12月6日版本协议后，于2012年12月8日针对补偿金额部分提出异议的事实，在被告根据异议内容进行调整并一事一议后，才最终盖章确认2013年2月22日版本《袍江经济技术开发区房屋征收补偿安置（预）协议》的事实。
被告对上述证据7、8真实性无异议，但对证明目的有异议，叶建刚并不是作为被告方代表进行的签字，只能说明原告在2012年12月6日单方签署了一份安置预协议，须双方签字、盖章并经被告审核无误后才生效。该两份证据仅能证明双方就房屋安置事宜进行过洽谈，但最终的安置情况须经镇政府审核单利云的资料后予以确定。
被告马山镇政府答辩称：原、被告双方签订的《袍江经济技术开发区房屋征收补偿安置（预）协议》无效，双方应当重新签订安置补偿协议，原协议不应再继续履行：一、根据袍委办[2011]180号文件第四条规定，建新拆旧应拆未拆的房屋产权不予认定，单利云户1998年4月国有出让土地呈报时国土部门审批认为宗地511计98平方米土地对应的房屋应拆除，该事实系原告在与被告签订《袍江经济技术开发区房屋征收补偿安置（预）协议》时隐瞒，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款规定，一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益的，该合同无效，故《袍江经济技术开发区房屋征收补偿安置（预）协议》系无效合同。二、在原、被告签订的《袍江经济技术开发区房屋征收补偿安置（预）协议》之后，经群众举报及被告事后调查发现，自1994年以来为建造329国道政府出台以国有土地出让方式供地建房的政策，因当时政府对每一受让户有宅基地面积限制，原告为规避宅基地面积限制挂名单元全、单利仁、单利生、单利龙等人申请购买宅基地这一违规事实，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款规定，一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益的，该合同无效，故《袍江经济技术开发区房屋征收补偿安置（预）协议》系无效合同。综上，请求法院驳回原告诉讼请求。
被告马山镇政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：
1、国有土地使用权出让呈报表四份，证明单利云、单利仁、单利生、单利龙户的国有土地出让信息，其中单利云的国有宗地号511号房屋系应拆房。原告质证认为，真实性部分有异议，关联性有异议，无法达到被告的证明目的。申报“宗地511#计98平方米”系盖章后事后添加的，不符合土地出让审批操作流程，且国有土地出让使用权呈报，是否拆除无权决定，且如果上述行政决定系国土局保管，至今长达19年从未以任何形式书面告知或要求原告履行上述行政决定。该证据不足以证明宗地511号地上房屋属于应拆未拆的事实。
2、张巧云、单元全、单利云土地登记资料，证明张巧云、单元全、单利云土地登记信息。原告质证认为，真实性、关联性无异议，其中单利云的土地使用权登记审批表也证明了对单利云名下宗地511地块的集体土地进行了审批的事实，实质更改了“宗地511计98平方米拆除”的行政决定。
3、房屋拆迁重置价格评估表、附属物补偿清单、资产评估报告，证明原告房屋丈量评估情况。原告质证认为，真实性、关联性无异议，在双方协议签订过程中，被告从未提出宗地511号房屋系应拆未拆房的决定。
4、绝买屋基文契、分书，证明张巧云房屋归单利云所有，单元全、单利仁、单利生、单利龙将屋基地绝卖给单利云，单利云为了规避每户可购买的房屋面积，隐瞒挂名购买宅基地的事实。原告质证认为，真实性、关联性无异议，单利云受让土地使用权在袍江工业区成立之前，双方在协议签订过程中及被告答辩前均未提出过原告系挂名购买的认定。
5、户口本，证明单利云户内家庭成员情况及户籍情况。原告无异议。
6、房屋征收补偿安置（预）协议、房屋腾空验收明细表，证明原、被告已签订拆迁补偿安置协议，该份拆迁安置补偿协议因违反拆迁政策无效、原告已腾空房屋，被告向原告支付了相应的周转费。原告质证认为，真实性无异议，对证明目的有异议，不存在被告所述违反拆迁政策的情况，该份协议与原告所持的协议内容一致，是合法有效的，协议生效后原告按协议腾空交付房屋，被告也部分履行的事实。
7、代发清单（有部分凭证在审计机关），证明被告已支付原告234265.14元周转补助费、腾空费和国有土地出让金补偿费，单利云的银行明细单核对后金额是一致的。原告质证认为，真实性、关联性无异议，印证了上一组证据协议已经得到实际履行的事实，234265.14元款项中涉及到周转补助费是到2016年12月31日。
8、2012年拆迁计划表、绍兴袍江经济技术开发区房屋拆迁补偿安置实施细则（袍委办（2011）180号）第四条关于产权不予认定的规定、绍兴袍江新区管委会办公室抄告单（袍委办抄（2009）38号）第六点、关于对在329国道等建设中出让土地补办用地审批手续的政策意见及实施计划（马镇府（1998）31号）补办范围及出让面积规定、绍兴袍江经济技术开发区管理委员会办公室关于公布用于拆迁安置的商品房相关价格及楼层差价系数分摊面积计算办法的通知（袍委办（2013）109号）关于重置价格、市场价格的确定，证明原告房屋2012年拆迁，拆迁政策对建新拆旧、应拆未拆房屋不予补偿和安置，329国道出让土地每个受让户包括原住房面积在内，最多不超过300平方米，并对拆迁安置的商品房重置价、市场价作了规定。原告质证认为，真实性无异议，但对证明目的有异议。原告户宗地511号房屋不属于建新拆旧应拆未拆房屋，按照袍委办（2011）180号文件第四条第一款规定，宗地511号具有集体土地使用权证，符合产权认定条件；上述证据不能证明“329国道出让土地每个受让户包括原住房面积在内，最多不超过300平方米”这一证明目的，马镇府（1998）31号系98年补办国有土地出让手续的实施细则，规定的是每一建房户受让土地面积，而非住房面积，原告单利云户受让的国有土地使用权面积为148.2平方米，原告集体土地使用权面积为97.3平方米，即使合并计算也未超过规定面积。单利仁、单利生、单利龙三人将合法受让的国有土地使用权调剂给单利云不违反法律规定。
本院对上述原、被告提交的证据认证如下：
原告提交的证据1，系原告原房屋所在地村委会出具的公开信，内容为动员拆迁户配合做好预签约工作，被告对真实性无法确定，但承认当时村委会作过相应的动员工作，本院对该证据予以认定；证据2，系原、被告双方签订了房屋征收补偿安置协议，被告未对真实性提出异议，能够证明原、被告双方签订征收补偿安置（预）协议，就确权面积、安置方案等合同义务作了明确约定的事实，本院予以认定；证据3，系被告在协议签订后向原告发放的按时签约奖、搬家费、按时腾空奖及至2016年12月的周转补助费，被告对该款项予以认可，本院对该证据予以认定；证据4，系原告于2017年7月19日向被告邮寄函件要求履行交付合同约定19套房屋的义务的证明文件，被告对该证据真实性无异议，能够证明原告要求被告履行合同义务的事实，本院予以认定；证据5，系原告名下宗地511集体土地使用权证明文件，被告虽对证据5真实性存在异议，但该证据与被告提交的证据2中原告单利云的土地使用权登记审批表时间一致，且原告庭后亦提交了该证据原件，本院对该证据真实性予以认定，能够证明原绍兴县土地管理局于2000年5月24日对原告单利云名下宗地511号地块颁发了集体土地建设用地使用证的事实。证据6，对该证据真实性本院予以认定，原告单利云等5户补办国有出让土地手续，虽该份文件中该5户统计表中原告名下宗地511地块处理意见为调剂，但该呈报表主要内容为补办出让手续，针对的应为征用及出让相关土地，故原告以该地块上房屋非应拆房屋的证明目的，本院不予认定。证据7-8，被告对真实性无异议，能够证明双方在协议正式签订之前的协商过程，本院予以认定。
被告提交的证据1，系单利云、单利龙、单利云、单利生四人相应国有土地使用权审批手续证明文件，其四人都符合申请资格，原告对其本身真实性无异议，其中单利云审批意见为“同意出让148.20平方米，年限为70年，宗地511号计98平方米拆除”，虽然原告质证认为“宗地511号计98平方米拆除”字样为事后添加，但其对此未申请鉴定又无其他证据证明，故在1998年国有土地出让审批中，原告单利云名下宗地511土地上房屋确系应拆房屋，故该组证据本院予以认定；证据2，张巧云、单元全审批资料原告无异议，本院予以认定，原告单利云土地使用权登记审批表与原告提交的集体土地建设用地使用证相对应，能够反映原绍兴县土地管理局经县人民政府审批于2000年5月24日向原告颁发了宗地511号土地的使用权证的事实，本院予以认定；证据3，原告无异议，本院予以认定；证据4，能够反映张巧云将其名下房屋让渡给原告单利云及单元全、单利龙、单利生、单利仁将自有宅基地及国有出让土地使用权转让给原告单利云的事实，单元全名下宅基地系其独立审批，单利龙、单利生、单利仁各自有权申请国有土地使用权并得到审批，不能证明原告为规避宅基地面积而挂名单元全、单利龙、单利生、单利仁申请购买宅基地的事实，故对被告该证据目的本院不予认可；证据5-7，原告无异议，本院予以认定；证据8，系相关规范性文件，本院予以认定。
本院根据原、被告双方提交的证据及在庭审中的陈述，认定以下事实：原告单利云原系绍兴市越城区马山镇居村民。2012年，绍兴市越城区马山镇王家埭房屋被列入袍江经济技术开发区房屋征收范围，原告单利云户名下房屋亦被列入征收范围。2013年2月22日，原告单利云与被告马山镇人民政府签订《袍江经济技术开发区房屋征收补偿安置（预）协议》，协议约定：被告征收原告户下的房屋确权面积375.17平方米，其它105.8+71.34（批文1196.4+639.2+66.67）平方米，原告选择坐落在G33地块房屋作产权调换，原告户下可获安置面积为1900平方米，可获得产权调换房屋19套，其中100平方米户型11套、120平方米户型4套、80平方米户型4套。被告在协议生效后发放按时签约奖、搬家费。按时腾空奖经腾空交房验收合格后发放，并约定按季发放周转补助费。同时约定原告于2013年2月28日前将房屋搬迁腾空交于被告。
原告在约定的期限腾空房屋，但被告仅将按时签约奖、搬家费、按时腾空奖、至2016年12月的周转补助费共计234265.14元。原告于2017年7月19日向被告邮寄要求履行房屋征收补偿安置协议的函，要求被告履行协议中约定的安置19套房屋的义务。被告至今未予履行。
另查明，张巧云、单元全分别于1991年经原绍兴县人民政府审批获得宗地号为485、面积为34平方米土地使用权证（证号为1453）和宗地号为518、面积为79.5平方米土地使用权证（证号为1478）。1995年8月18日，单元全将其名下上述土地上的房屋转让给原告单利云。1998年10月27日，经原绍兴县人民政府审批，原告单利云获得坐落在马山镇单家楼国有土地使用权（出让）面积148.2平方米，同时对其原有的宗地511号土地上房屋审批意见为应予拆除。同日，单利仁、单利生、单利龙通过同样方式获得国有土地使用权（出让）面积分别为98.8平方米、148.2平方米、98.8平方米。1999年5月18日，单利仁、单利生、单利龙将上述国有土地使用权及地上房屋转让给原告单利云。2000年5月24日，原告单利云经审批获得宗地号511、面积为97.3平方米的集体土地建设用地使用证。2011年12月20日，张巧云出具分书一份，将其所有的位于绍兴市越城区王家埭居宗地号485土地上房屋分给原告单利云所有。
本院认为，行政协议，是在充分尊重行政相对人意思表示的基础上，以协商一致的方式达成协议，通过履行双方协议所确定的权利义务，实现行政管理目标。本案争议焦点为原、被告双方签订的房屋征收补偿安置（预）协议的效力。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”行政协议的效力应当根据上述规定认定。本案双方争议的合同效力事由为原告单利云名下宗地号511地上房屋是否属于应拆未拆房屋、原告单利云是否挂名单元全、单利仁、单利生、单利龙申请购买国有土地使用权，以及原告是否隐瞒上述事实与被告签订行政协议。
首先，原告单利云名下宗地号511地上房屋是否属于应拆未拆房屋。根据《绍兴袍江经济技术开发区房屋拆迁补偿安置实施细则》第四条规定，“房屋产权认定依据为已发房产证的凭房产证，已发土地证未发房产证的凭土地证。”、“建新拆旧应拆未拆的房屋，产权不予认定”。本案中，根据庭审查明的事实，原告单利云名下宗地511号地上房屋在其于1998年申请国有土地使用权时认定为应予拆除，但原绍兴县土地管理局又于2000年对该宗地颁发了集体土地建设用地使用证，结合被告在庭审中陈述的拆迁时，该宗土地上房屋并未完全拆除的事实，可以认定对原告单利云该宗土地使用权及地上房屋获得了相关部门的审核确认，实质上变更了原应予拆除的认定。被告在庭审中陈述对原告房屋进行房屋产权认定时，按照上述实施细则的规定对原告房屋进行了审核认定，认定结果与双方协议中签订的内容一致。该认定程序中，原告房屋产权认定由镇政府、国土、城管、拆迁办等部门层层审核认定，而原告名下宗地511号土地使用权登记及权利状态均应由上述部门掌握，故对于被告答辩称原告宗地511号地上房屋属于应拆未拆且原告故意隐瞒，协议无效的答辩意见，本院不予采纳。
其次，单元全、单利仁、单利生、单利龙是否属于规避宅基地面积限制挂名申请购买。被告认为因1994年来建造329国道政府出台以国有土地出让方式供地建房的政策，但每一户受让面积为不超过300平方米，原告挂名上述四人申请购买超过了面积限制。根据庭审查明的事实，单元全于1995年8月18日转让给原告之宅基地系其于1991年获得审批，与原告1998年申请国有土地使用权并无关联。而被告在庭审中明确，单利仁、单利生、单利龙三人均有申请国有土地使用权的资格，且在申请过程中均已各自名义申请并获得了审批。原告单利云通过购买方式获得单利仁、单利生、单利龙三人国有土地使用权亦不违反法律强制性规定，被告主张的原告通过挂名规避政策违法审批未提供证据证明。对于购买过程，原告在拆迁协议签订过程中已提交了买卖协议，被告亦无证据证明原告存在挂名购买及故意隐瞒的情况，故对被告上述答辩意见，本院不予采纳。
综上，原告单利云与被告马山镇政府于2013年2月22日签订的《袍江经济技术开发区房屋征收补偿安置（预）协议》，系在双方协商后自愿签订，双方在协议书上签名、盖章予以确认，双方当事人意思表示真实，协议内容不违反相关法律、法规的强制性规定，应为合法有效，双方均应依照协议内容依法履行。原告已经按照约定在2013年2月28日腾空房屋，被告仅按约定将按时签约奖、搬家费、按时腾空奖、至2016年12月的周转补助费234265.14元支付给原告，未履行协议约定的其他合同义务。根据被告庭审陈述，安置房屋于2017年4、5月份可以安置交付，履行房屋安置义务的条件已经成就。故原告要求被告履行房屋安置义务及支付自2017年1月1日起至实际安置房屋之日止的周转补助费理由成立，本院予以支持。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十五条第一款的规定，判决如下：
限被告绍兴市越城区马山镇人民政府自本判决生效之日起1个月内履行2013年2月22日与原告单利云签订的《袍江经济技术开发区房屋征收补偿安置（预）协议》约定的安置19套房屋的义务并按协议约定支付自2017年1月1日起至实际履行房屋安置义务之日止的周转补助费。
本案案件受理费18480元，由被告绍兴市越城区马山镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审 判 长 陈新忠
审 判 员 张 珍
人民陪审员 吕仁苗
二〇一八年一月十九日
书 记 员 盛 瑛
相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十八条第一款被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》
第十五条第一款原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。
协议约定的确权面积及安置面积组成
确权面积
安置面积
张巧云名下
66.67
66.67
单利云名下
308.5（两处土地上的实际建房房屋面积）
97.3*2
148.2*3
原单元全名下
79.5*2
原单利仁名下
98.8*3
原单利生名下
148.2*3
原单利龙名下
98.8*3
总计
375.17
1902.27（2.27平方米按货币补偿）