江西省南昌市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）洪行初字第18号
原告万义根，男，1958年4月9日出生，汉族，农民。
原告万爱华，女，，1959年2月27日出生，汉族，农民。
原告万义平，男，1965年10月20日出生，汉族，农民。
原告万仁荣，男，1962年8月23日出生，汉族，农民。
原告万义辉，男，1971年12月19日出生，汉族，农民。
原告万义成，男，1968年6月23日出生，汉族，农民。
原告万仁飞，男，1960年12月6日出生，汉族，农民。
诉讼代表人万义根，男，1958年4月9日出生，汉族，农民。
共同委托代理人陈涛，江西赣联律师事务所律师。
被告南昌县人民政府
法定代表人刘闯，县长。
委托代理人郭平，江西友达律师事务所律师。
委托代理人邹婧，江西友达律师事务所律师。
原告万义根等七位村民诉被告南昌县人民政府房行政强制（拆迁）行为一案，于2014年10月20日本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年10月27向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月21日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人万义根及共同委托代理人陈涛，被告南昌县人民政府的委托代理人郭平、邹婧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
南昌县人民政府对南昌市绕城高速公路南外环工程（塔城—生米段）项目红线范围内国有土地上的房屋作出《房屋征收决定书》、《房屋征收公告》，万义根等十五位村民不服向南昌市人民政府提起行政复议，南昌市人民政府驳回万义根等十五位村民的行政复议申请。原告万义根等七位村民不服被告南昌县人民政府行政强制（拆迁）行为，于2014年10月20日本院提起行政诉讼。
南昌县人民政府向本院提供证据、依据有：1、江西省国土资源厅的赣国土资核（2013）1411号文件《江西省国土资源厅关于南昌市绕城高速公路南外环工程（塔城—生米段）的用地预审意见》。证明目的：该工程项目通过了省国土部门的用地预审；2、江西省住房和城市建设厅的赣建规（2013）33号文件《关于南昌市绕城高速公路南外环工程（塔城—生米段）规划选址意见批复》及赣规选字（2013）025号《建设项目选址意见书》。证明目的：该工程项目通过了省建设管理部门的规划选址；3、江西省发展和改革委员会的赣发改交通（2014）60号《江西发展改革委关于南昌市绕城高速公路南外环工程可行性研究报告的批复》。证明目的：该工程项目的可行性研究报告通过了省发革部门的审批。
原告万义根等七位村民诉称：一、被告违反法定程序实施拆迁原告房屋。被告在今年2月份就将原告的房屋列入南外环绕城高速公路（塔城—生米段）项目的拆迁范围。在未获得建设用地批准书也未进行项目国有土地用地登记的情况下，违抗国家相关部委和江西省人大《江西省征用土地管理办法》的规定，不按法定程序办事，拒不制定征地拆迁的补偿安置方案，擅自派员对原告所有的房屋和附属物进行丈量、清点。而后又派员将《主体房补偿现场堪丈表》、《附属物及附属物补偿现场堪丈表》的复印件送到原告家，而且该表格除有两名被告工作人员签名外，并未盖公章，就是其它应署名处都空白。因此，被告所实施的上述行为属违法行政行为。二、被告违法制定拆迁补偿标准。被告在《主体房补偿现场堪丈表》、《附属物及附属物补偿现场堪丈表》中规定了：砖混结构房屋的货币补偿标准和附属物的补偿标准。被告将违反法规和国家政策制定的补偿标准对原告房屋实施拆迁补偿。尤为严重的是被告违反《江西省征收土地管理办法》第十七条第二款：“城市规划区外的房屋拆迁安置办法和安置标准，由县级人民政府根据当地的实际情况和国家有关城市房屋拆迁补偿办法和标准制定，报设区的市人民政府批准后执行”的规定，至今没有将上述补偿标准报南昌市政府批准，未按照法定程序制定并实施，所以被告的行政行为属于行政违法。原告认为：被告征地拆迁农房行为程序违法，违法制定补偿标准，不依法办事，违反了国家法规和政策的规定，损害公民合法权益，被告应依法重新作出对原告的征地拆迁行政行为，以保护公民合法权益。请求法院依法裁判：1、判令被告对原告实施的征地拆迁行为违法；2、判令被告重新依法作出对原告的征地拆迁行政行为；3、本案诉讼费用由被告承担。
原告万义根等七位村民向本院提供证据有：第一组：一、南昌县委办公室、县政府办公室印发《关于加快推进2014年县城规划区与重点项目用地上房屋和附属物征收工作实施方案》的通知（南办字（2014）16号）。证明目的：1、被告于2014年2月28日就将原告房屋列入《南外环高速公路》土地征收房屋拆迁范围之内。2、被告将原告的农房拆迁划为：其它乡镇责任区内，并由副县长钱洁担任指挥长。3、被告组织以中共南昌县委、县人大、县政协、县检察院专职人员为主的征地专门机构总负责指挥征地拆迁。并将拆迁任务分解给镇政府负责完成。违反了国务院：“征收土地必须在由政府统一组织和领导下依法规范有序开展。县、市人民政府对征地拆迁管理工作总负责”的规定。4、被告将原告的房屋列入南外环项目的20户拆迁范围内；二、致全镇重点项目房屋征收户朋友们的一封信。证明目的：1、2014年3月被告所属武阳镇土地收储和房屋征收指挥部办公室只是向原告公布了征收标准。2、并未依法向原告征求征收土地拆迁房屋的相关意见；三、主体房补偿现场堪丈表、附属房及附属物补偿现场堪丈表。证明目的：1、被告在2014年8月就向原告下发了补偿标准。2、实施征地拆迁的部门不是由被告的县土地主管部门负责征收土地工作的实施，而是被告的房管部门。3、原告农房的宅基地被征收并未安置还建房，未依法对原告新建房屋所占用土地给予补偿。4、被告制定的补偿标准未按照《江西省征收土地管理办法》依法报市人民政府批准。5、被告规定：“将每户的房屋和附属物丈量、清点结果制成堪丈表，根据标准算出补偿金额，及时将堪丈表提供给各责任区做好动迁工作”，作为拆迁原告房屋的依据；四、关于南昌市绕城高速公路南外环（塔城至生米段）项目依申请公开的回复。证明目的：1、被告所实施征收项目的用地还在“依法逐级报有权批准的人民政府审批”之中，将上报省国土资源厅和国务院批准，并未取得《建设用地批准证书》。2、被告未依法由土地主管部门与“被征地单位协商征收土地补偿安置方案”；五、《关于撤回行政复议申请的报告》。证明目的：武阳村尚渠村民杨某勇在2014年8月同被告签订了《房屋拆迁协议》、房屋已拆除；六、照片身份证复印件、堪丈表。证明目的：武阳村清溪村村民万某宝、万某国、万某平、万某华已于2014年10月拆除房屋，被告已实施拆迁行政行为。第二组法律法规：一、江西省征收土地管理办法。证明目的：被告对原告的征地拆迁行为违反了地方法规的第十条、第十六条第二款、第十七条第（二）项对实施拆迁行为的规定；二、关于进一步严格征地拆迁管理工作，切实维护群众合法权益的通知（国办明发（2010）15号）。证明目的：1、被告违反了国务院征收集体土地前“要及时公告”的规定，直接征收原告房屋。2、被告违反国务院征地涉及拆迁农民房屋的“必须先安置后拆迁”的规定。未向原告公布安置方案；三、中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知（中纪办（2011）8号）。证明目的：1、被告违反了“集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行”的规定。2、被告违反了“做到先安置后拆迁、住房安置要充分考虑农民的生活习惯和生产需要”的规定。3、被告违反了“认真履行公告、告知、听证等程序”；四、国务院《关于深化改革严格土地管理的规定》（国发（2004）28号）。证明目的：被告违反了国务院规定“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民”。“要将被征地农民知情，确认的有关材料作为征地报批的必备材料”的规定；五、国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发（2004）238号）。证明目的：被告违反了“在征地依法报批前，当地国土资源部应将拟征地的用途、位置、补偿标准安置途经等，以书面形式告知被征地农村集体组织和农户”的规定。
被告南昌县人民政府辩称：一、答辩人并未针对原告的房屋做出实施拆迁的具体行政行为，原告要求法院确认违法的征地拆迁行为并不存在。2013年11月12日，江西省国土厅对于南昌市绕城高速公路南外环工程（塔城
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生米段）出具了用地预审意见，确认该项目符合国家产业政策和供地政策，同意通过用地预审。2013年11月29日，江西省住房和城乡建设厅出具了南昌市绕城高速公路南外环工程（塔城
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生米段）规划选址意见批复，确认该工程符合《南昌市城市总体规划》。并出具了《建设项目选址意见书》。2014年1月，江西省发展和改革委员会出具了《关于南昌市绕城高速公路南外环工程可行性研究报告的批复》，同意建设该工程，并确定了该工程的建设方案、建设规模、主要技术标准、项目估算总投资。2014年2月，答辩人即开始对该工程项目中需征收和拆迁的房屋着手实施准备工作。如对需拆迁的土地房屋进行摸底调查、丈量清点等。同时，答辩人积极与包括原告在内的有关被拆迁户进行走访、协商，听取被拆迁户的意见，阐述国家实施该工程对南昌市社会经济发展的重要意义，宣讲国家和地方政府关于拆迁安置的有关政策和法律法规。但是答辩人所实施的都是关于该工程项目涉及征地拆迁事宜的前期准备工作，答辩人既未作出针对原告房屋的《征收决定》，也未对任何房屋实施强拆。也就是说，答辩人并未作出针对原告房屋的任何具体行政行为。因此，原告要求法院确认的所谓“违法征地拆迁”行为并不存在。原告房屋是属于城市控规区外的集体土地上的房屋，依法应当将有关材料上报获批后，答辩人才能针对其房屋做出相关征收决定。目前，相关材料已报上级土地主管部门，但是，为了加快推进该工程项目的建设，答辩人进行一些在材料获批前的调查摸底、走访协商、清点丈量等前期准备工作，并无不当。二、关于答辩人制定的涉及包括原告房屋在内的拆迁补偿标准，系抽象行政行为，不具有可诉性。《行政诉讼法》第十二条规定：人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。答辩人根据当地社会经济发展水平制定的有关房屋拆迁补偿标准，就属于答辩人作为县级人民政府制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。因此，该标准依法不具有可诉性。综上所述，原告针对答辩人的起诉，并不符合客观事实，也没有充分的法律依据。请人民法院查明事实，依法予以驳回。
本院对以上证据作如下确认：被告提供的证据是其认定的事实依据和法律依据，与本案有关联性，予以确认；原告所举证据与本案有关联性，予以采纳。
经本院审理查明：南昌市绕城高速公路南外环工程（塔城—生米段）是我省规划的南昌环城高速公路的闭合段，该项目的建设对完善南昌市环城高速公路网功能、缓解现有路网压力，促进昌南区域经济社会发展，打造南昌核心增长极具有重要意义。为此，江西省国土厅于2013年11月12日作出了《江西省国土资源厅关于南昌市绕城高速公路南外环工程（塔城—生米段）的用地预审意见》（赣国土资核（2013）1411号）、江西省住房和城市建设厅于2013年11月29日作出了《关于南昌市绕城高速公路南外环工程（塔城—生米段）规划选址意见批复》（赣建规（2013）33号）及《建设项目选址意见书》（赣规选字（2013）025号）、江西省发展和改革委员会2014年1月14日作出了《关于南昌市绕城高速公路南外环工程可行性研究报告的批复》（赣发改交通（2014）60号）及《招标事项核准意见表》。
2014年2月28日，中共南昌县委办公室作出了《昌县委办公室、县政府办公室印发关于加快推进2014年县城规划区与重点项目用地上房屋和附属物征收工作实施方案的通知》（南办字（2014）16号），将南昌市绕城高速公路南外环工程列入南昌县旧城改造三年强攻计划2014年房屋征收涉及项目。南昌县人民政府于2014年4月23日和25日分别作出《房屋征收决定书》、《房屋征收公告》，对南昌市绕城高速公路南外环工程（塔城—生米段）红线范围内国有土地上的房屋进行征收。万义根等十五位村民不服被告南昌县人民政府作出的《房屋征收公告》、《房屋征收决定书》，分别于2014年5月22日、6月20日向南昌市人民政府提起行政复议，南昌市人民政府于2014年8月28日分别作出洪复字（2014）54号、63号行政复议决定书，驳回万顺平等十五位村民的行政复议申请。
另查明，原告万义根等七位村民房屋是属于城市控规区外的集体土地上的房屋，依法应当将有关材料上报获批后，被告方能针对其房屋做出相关征收决定。南昌市国土资源局2014年9月22日《关于南昌市绕城高速公路南外环（塔城至生米段）项目依申请公开的回复》证实：“南外环项目用地涉及的农用地转用和土地征收材料将上报国务院。现阶段，该材料已通过市政府审查，近日将上报省国土资源厅。项目涉及的集体土地征收将在用地获批准后进行。”被告南昌县人民政府为了加快推进该工程项目的建设，在材料未获批前进行了调查摸底、走访协商、清点丈量、宣传告知等前期准备工作。目前，原告万义根等七位村民的房屋仍由其本人及家属保管、使用，被告南昌县人民政府既未对原告房屋作出《征收决定》，也未对原告房屋实施强行拆除行为。
本院认为，原告要求法院判令被告南昌县人民政府对原告实施的征地拆迁行为违法，并要求判令被告重新依法作出对原告的征地拆迁行政行为的诉讼请求不能成立。首先，原告万义根等七位村民房屋是属于城市控规区外的集体土地上的房屋。南昌市绕城高速公路南外环工程项目涉及的集体土地征收材料已经南昌市人民政府审查上报江西省国土资源厅，再由江西省国土资源厅上报国务院。在获得用地批准后，南昌县人民政府方可对原告万义根等七位村民房屋做出相关征收决定。现因南昌县人民政府至今根本没有作出这一具体行政行为，原告要求判令被告实施的征地拆迁行为违法的事实不存在，要求判令被告重新依法对原告作出征地拆迁行政行为的诉讼请求理由也不能成立；其次，原告认为中共南昌县委办公室作出了《昌县委办公室、县政府办公室印发关于加快推进2014年县城规划区与重点项目用地上房屋和附属物征收工作实施方案的通知》（南办字（2014）16号）违反了国务院：“征收土地必须在由政府统一组织和领导下依法规范有序开展。县、市人民政府对征地拆迁管理工作总负责”的规定。该文是中共南昌县委办公室作出的，不是被告南昌县人民政府作出的，南昌县人民政府不是适格的被告；再次，原告对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿安置方案有异议，应根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释（2011）20号）第十条规定，先申请行政机关裁决。因此，原告万义根等七位村民提出行政诉讼理由不足，于法无据，本院不予支持。依据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第（十一）项之规定，裁定如下：
驳回原告万义根等七位村民的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江西省高级人民法院。
审 判 长 张广金
代理审判员 罗锦戎
代理审判员 丁 雪
二〇一四年十二月九日
书 记 员 李清波
附相关法律条文
最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政讼
法﹥若干问题的解释》
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（十一）起诉不具备其他法定要件的。
最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释（2011）20号）
第十条土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。