浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终621号
上诉人（原审原告）詹大汉，男，1946年9月20日出生，汉族，住德清县。
上诉人（原审原告）施晓红，男，1962年9月3日出生，汉族，住德清县。
上诉人（原审原告）潘文妹，女，1965年6月16日出生，汉族，住德清县。
上列三上诉人的共同委托代理人徐利平、华鹏炜，浙江五联律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）德清县人民政府，住所地德清县武康镇千秋东街1号。
法定代表人王琴英，县长。
委托代理人张敏，德清县人民政府工作人员。
委托代理人倪卫星，浙江苕溪律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）德清县人民政府武康街道办事处，住所地德清县武康镇永安街322号。
法定代表人厉谷炎，主任。
委托代理人熊庆，浙江天阁律师事务所律师。
原审原告陈思贤，男，1967年11月24日出生，汉族，住德清县。
詹大汉、施晓红、潘文妹、陈思贤诉德清县人民政府（以下简称德清县政府）、德清县人民政府武康街道办事处（原德清县武康镇人民政府，以下简称武康街道办事处）房屋拆迁行政强制一案，湖州市中级人民法院于2016年6月3日作出（2015）浙湖行初字第82号行政判决。詹大汉、施晓红、潘文妹不服，向本院提起上诉。本院于2016年7月4日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年9月10日公开开庭审理了本案。上诉人詹大汉、施晓红及三上诉人的共同委托代理人徐利平，被上诉人德清县政府的委托代理人张敏、倪卫星，被上诉人武康街道办事处的副主任姚敏亚及委托代理人熊庆，原审原告陈思贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：涉案房屋坐落于德清县武康镇春晖街80-5、6、7、8、9、10、11、12号，四原告系上述房屋所有人和国有土地使用权人。2015年11月16日，因楼上施工中五孔板掉落导致涉案房屋破损，原武康镇政府认为涉案房屋已构成危房，在紧急转移安置相关人员的情况下，其于2015年11月17日组织实施拆除了涉案房屋，原告对该拆除行为不服以德清县政府、原武康镇政府为被告向本院提起行政诉讼。另查明,2016年1月20日,德清县政府作出《德清县人民政府关于部分行政区划调整的通知》，决定撤销武康镇、三合乡建制，增设武康街道、舞阳街道、阜溪街道、下渚湖街道。涉案房屋位于现武康街道办事处辖区范围内。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，原告认为德清县政府以及武康街道办事处强制拆除涉案建筑，并以该两机关为被告提起行政诉讼。经查，涉案房屋系武康街道办事处组织拆除的，且现有证据不能证明德清县政府参与了强制拆除，故应驳回原告对德清县政府的起诉。《城市危险房屋管理规定》第五条规定：“建设部负责全国的城市危险房屋管理工作。县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作”据此，德清县房地产行政主管部门具有对辖区内的城市危险房屋管理的职权，被告武康街道办事处以危房排险为由拆除涉案房屋超越了法定职权。该法第六条规定：“市、县人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构（以下简称鉴定机构），负责房屋的安全鉴定，并统一启用房屋安全鉴定专用章。”第十条规定：“进行安全鉴定，必须有两名以上鉴定人员参加。对特殊复杂的鉴定项目，鉴定机构可另外聘请专业人员或邀请有关部门派员参与鉴定。”第十一条第二款规定：“经鉴定属危险房屋的，鉴定机构必须及时发出危险房屋通知书；属于非危险房屋的，应在鉴定文书上注明在正常使用条件下的有效时限，一般不超过一年。”本案中，涉案房屋未经有关机构的鉴定及出具鉴定报告，被告武康街道办事处认定其系危房显然证据不足。此外，本案中，拆除涉案房屋属行政强制措施，根据《行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”第十九条规定：“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。”本案中，被告武康街道办事处在拆除涉案房屋时未履行告知权利、听取陈述申辩及制作现场笔录等程序，事后亦未补办相关的手续，显然违法了法定程序。综上，德清县政府并非本案适格被告，被告武康街道办事处强制拆除涉案房屋的行政行为认定事实不清，程序违法且超越了法定职权。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、驳回原告詹大汉、施晓红、潘文妹、陈思贤对被告德清县政府的起诉；二、确认被告武康街道办事处于2015年11月17日强制拆除原告詹大汉、施晓红、潘文妹、陈思贤坐落于德清县武康镇春晖街80号房屋的行政行为违法。
詹大汉等三人上诉称：三上诉人都是武康镇春晖街80号商铺的业主和经营者，土地登记用途就是商业服务业，属于营业用房。2014年以来，武康中心城区城西片旧城改造房屋拆迁工作指挥部、德清县建设局和武康镇政府等拆迁实施单位，不断要求上诉人拆迁，但却不给予公平合理的补偿。2015年下半年以来，武康中心城区城西片旧城改造房屋拆迁工作指挥部不顾上诉人和原审原告经营的客观事实和人身安全，指使拆迁队野蛮拆除楼上房屋，不断制造险情。上诉人为此多次到德清县信访局等部门反映情况，要求制止野蛮行为，但没有任何效果。2015年11月16日，拆迁人员将巨大的楼板从高层往下翻落，导致一楼的楼板被击破并砸坏一楼物品。2015年11月17日，德清县政府和当时的武康镇政府以及武康中心城区城西片旧城改造房屋拆迁工作指挥部借机组织大量公安民警、政府工作人员，在县领导罗国建、宋文金、陈佐平，镇领导施剑锋、孙建民、顾家辉和沈银妹的直接指挥和参与下，没有任何法律手续，将上诉人控制关押，将上诉人的店铺强制拆除。上述事实，有《德清新闻》2015年11月18日第一版予以记载。请求二审法院撤销一审判决第一项，确认两被上诉人2015年11月17日共同组织实施的强制拆除三上诉人房屋的行政行为违法。
德清县政府在法定期限内未提交书面答辩意见，在庭审中答辩称：一、上诉人在上诉状中所称事实与客观事实不符。上诉人称答辩人将上诉人人员控制、关押与事实不符。《德清新闻》中关于这一块的表述是“武康中心城区城西片旧城改造房屋拆迁工作指挥部立即组织公安设立警戒线，同时对底层人员进行转移”，根本没有控制关押。二、武康中心城区城西片旧城改造项目房屋征收部门是德清县住房和城乡建设局，房屋征收实施单位是武康镇人民政府，武康镇人民政府成立了武康中心城区城西片旧城改造房屋拆迁工作指挥部，上诉人将德清县政府列为被告，是不符合客观事实的。三、上诉人没有证据证明德清县政府参与了强制拆除，其仅凭2015年11月17日县领导出现在现场就认为德清县政府和武康镇人民政府共同实施了房屋拆除行为，缺乏事实和法律依据，没有说服力。
武康街道办事处在法定期限内未提交书面答辩意见，在庭审中答辩称：一、原审判决认定事实清楚，涉案房屋是因楼上施工过程中五孔板掉落导致破损，涉案房屋的二、三层楼板已经全部损坏，系危险房屋。二、上诉人的上诉请求和理由无事实和法律依据。对危险房屋的应急处置是原武康镇人民政府履行职责的行为，涉案房屋由武康镇人民政府实施拆除，并非德清县政府实施拆除。请求驳回上诉人的上诉请求。
原审原告陈思贤在法定期限内未提交书面答辩意见，在庭审中答辩称：对涉案房屋进行强制拆除，政府事先没有打过电话，是他人通知答辩人的。
庭审中，各方当事人围绕被上诉人德清县政府是否参与了2015年11月17日对涉案房屋实施强制拆除的行为的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，上诉人詹大汉等三人对原审判决第二项确认被上诉人武康街道办事处于2015年11月17日强制拆除詹大汉等三上诉人及原审原告陈思贤坐落于德清县武康镇春晖街80号房屋的行政行为违法没有异议,武康街道办事处和陈思贤也未提出上诉,本院予以确认。詹大汉主张德清县政府对涉案房屋实施了强制拆除行为的证据是其于一审中提供的2015年11月18日《德清新闻》中《武康镇昨日紧急处置一拆迁房》有关德清县部分领导赶赴现场视察指挥的报道以及相关照片。照片本身只能证明德清县有领导出现在强拆现场，不能证明正在指挥涉案房屋的强拆，而《德清新闻》的报道属于传来证据，也不能证明上诉人主张的事实，且被上诉人德清县政府也予以否认，在无其他证据佐证的情况下，上述证据不能证明待证事实。故原审法院认定德清县政府并非本案适格被告，并据此驳回詹大汉等四人对德清县政府的起诉，并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提出的上诉主张不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人詹大汉、施晓红、潘文妹共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年九月二十六日
书 记 员 韦若莎