广西壮族自治区浦北县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浦行初字第66号
原告北海市合浦水库工程管理局，住所地北海市合浦县石康镇十字路。
法定代表人梁永进，局长。
委托代理人郑毓才，北海市合浦水库工程管理局干部。
委托代理人唐英，广西先导联合律师事务所北海分所律师。
被告（原行政机关）浦北县人民政府，住所地浦北县小江镇解放路201号。
法定代表人韦业葵，县长。
委托代理人吴鑫，浦北县林业局干部。
委托代理人梁民，浦北县法制办公室干部。
被告（复议机关）钦州市人民政府，住所地钦州市永福东大街11号。
法定代表人唐琮沅，市长。
委托代理人郭程，广西源群律师事务所律师。
原告北海市合浦水库工程管理局不服被告浦北县人民政府（以下简称县政府）作出的浦政决字（2015）28号《不予受理决定书》、被告钦州市人民政府（以下简称市政府）作出的钦政复决字（2015）73号《钦州市人民政府行政复议决定书》，于2015年11月26日向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月26日受理后，于2015年11月30日向被告县政府、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月16日公开开庭审理了本案。原告北海市合浦水库工程管理局的委托代理人郑毓才、唐英，被告县政府的委托代理人吴鑫、梁民，被告市政府的委托代理人郭程到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告县政府于2015年7月29日作出浦政决字（2015）28号《不予受理决定书》（以下简称《不予受理决定书》）。该《不予受理决定书》确认原告的林地权属申请不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十条第（一）项的规定，并根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十二条的规定，决定对原告的林地确权申请不予受理。被告市政府于2015年11月9日作出钦政复决字（2015）73号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），决定维持被告县政府作出的上述《不予受理决定书》。
原告北海市合浦水库工程管理局诉称，1、被告县政府作出的《不予受理决定书》、被告钦州市政府作出《行政复议决定书》违反法定程序、适用法律错误。被告县政府是否受理当事人林地确权申请属于形式审查而非案件实体审理。原告所提供的证明材料符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷纠纷调解处理条例》第十九、第二十条的规定。至于证明材料是否合法有效、内容是否真实、违法，必须在受理案件后确权处理过程中进行核实、听取各方当事人意见，才能认定证明材料的合法性、真实性与关联性，被告县政府未对本案进行确权处理、核实证据，便以原告所提供的证明材料《协议书》涉及争议林地处置的内容违法，不能作为证明争议林地归属的“证明材料”为由不予受理原告林地确权申请。这种未受理案件而先认定证据三性并作出行政决定的行为，颠倒了行政行为应遵循的法定程序，并剥夺了当事人陈述、解释、申辩等合法权利，违反了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷纠纷调解处理条例》第二十五条规定。原告是涉案林地权属争议的当事人，申请符合法律规定，原告所提供的《协议书》正是能证明林地权属的证明材料，被告县政府以原告的申请不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷纠纷调解处理条例》第二十条第（一）项的规定不予受理，属适用法律错误。2、《不予受理决定书》违法否定了本级人民政府及上级人民政府的行政职能，认定原告提供的《协议书》“内容违法”没有法律依据。《协议书》签订时间是1977年11月26日，当时国家法律体系未建立，《土地管理法》、《森林法》等还未出台。中华人民共和国现行的《宪法》是在1982年制定通过的《宪法》基础上发展而来的。当时的国家机关、国营农场、林场等企事业单位所取得土地使用权基本上都是无偿划拨使用，主要通过召开协调会签订协议书的形式确认。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条将第（七）项“当事人达成的协议”作为“可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料”，说明法律法规是认可“当事人达成的协议”这类型证明材料的合法性及效力的。原告所提供的《协议书》是钦州地区处纠办、浦北县处纠办代表地方政府对土地的处置而作出的《协议书》，比“当事人达成的协议”更具证明力。被告县政府认定该协议“内容违法”，实际上是否定了本级人民政府及上级人民政府的行政职能，超越职权及滥用职权，其行为本身就是违法。被告县政府认定《协议书》“内容违法”，1977年现行宪法都没有制订，《协议书》到底违反什么法律，《不予受理决定书》没有陈述清楚，其认定《协议书》“内容违法”没有法律依据，也违背了法定程序。3、被告市政府作出的《行政复议决定书》错将“使用权”确认当作“所有权”确认，认定事实不清。涉案林地于1958年被国家依法征用建设合浦水库后已由国家统筹安排给原告使用。因浦北县石埇镇坡子坪村委会茅一队、茅二队、茅三队的村民抢占、耕种上述林地并主张为其所有，才有权属争议。原告申请的是林地使用权的确权，并非林地所有权的确认。故《行政复议决定书》以“该林地已依法被征为国有，由当地人民政府代表国家行使所有权，依法统筹安排，林地权属已清楚”为由维持《不予受理决定书》，属认定事实错误。综上，《不予受理决定书》、《行政复议决定书》违反法定程序，适用法律、认定事实错误，并且超越职权、滥用职权，被告县政府不予受理原告的林地确权申请违法。为维护原告合法权益，请求人民法院依法判决：1、撤销被告县政府作出的浦政决字（2015）28号《不予受理决定书》、被告市政府作出的钦政复决字（2015）73号《钦州市人民政府行政复议决定书》；2、被告县政府对原告的林地确权申请予以受理。
原告北海市合浦水库工程管理局向本院提供的证据有：1、钦政复决字（2015）73号《钦州市人民政府行政复议决定书》，证明被告县政府不受理原告确权申请；2、浦政决字（2015）28号《不予受理决定书》，证明被告县政府不受理原告确权申请；3、协议书（原告与原浦北县泉水人民公社等于1977年11月26日签订，附界址图），证明原告提供协议书符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十条第（一）项规定。
被告县政府辩称，1、原告申请确权的林地原是茅角生产队农民集体所有的山岭，1958年因合浦水库建设，茅角队整体搬迁到石埇公社坡子坪大队茅坪村定居，改名为茅坪队，在当地得到了政府的安置。因此，该林地已依法被征用为国有，由当地县人民政府代表国家行使所有权，依法统筹安排。原告对此亦承认，因此，本案涉诉林地的性质是清楚明确的。2、争议林地自依法被征用为国有后，被告县政府从来都没有具体安排过给任何单位或个人使用。原告于1977年11月26日与当时泉水公社坡子坪大队茅坪等生产队达成的《协议书》，虽然明确争议林地属原告所有，但因协议各方均无权擅自处置该国有土地，因此，《协议书》涉及争议林地处置的内容违法，不能作为证明争议林地归属的证明材料，充其量只能作为向被告县政府申请用地时的1个参考依据。3、原告作为本案的申请人主体不适格。如前所述，争议林地的使用权还未确定，任何单位或个人需要使用都必须申请被告县政府同意。作为国有单位的原告，更应严格按照行政管理程序申请报批后再由被告县政府依法调拨，而不是直接作为林地权属纠纷的当事人与民争利。综上所述，被告县政府作出的《不予受理决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。原告的起诉理由不成立，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告县政府向本院提交了如下证据：1、山林土地确权申请书、争议界线图，证明被告县政府对原告的申请进行审查；2、机构代码证、事业单位法人证明、北海市合浦水库工程管理局名称演变过程，证明原告单位性质、法定代表人；3、协议书，证明本案涉及林地为国有土地、各方当事人未经审批而明确了各自的林地使用权；4、证明材料，证明本案涉及林地为国有林地、各方当事人未经审批而明确了各自的林地使用权；5、询问笔录；6、北合库局（2007）4号文件；7、北合库局（2007）39号文件；前述证据5、6、7证明本案涉及林地为国有林地；8、林权登记台账，证明林权证是否错发，利害关系人可以向有关部申请处理；9、（2015）钦行终字第82号、第83号行政判决书，证明1958年茅角队整体搬迁到石埇公社坡子坪大队茅坪村定居，在当地得到了政府的安置，原属其农民集体所有的林地为国有，政府没有安排给任何单位和个人使用。
被告市政府辩称，1、被告市政府作出的行政复议决定程序合法。被告市政府受理了原告行政复议申请后，将行政复议申请书副本送达被告县政府，并向被告县政府送达提出答复通知书，在法定期限内对被告县政府作出的《不予受理决定书》的具体行政行为依法进行了审查，作出维持的决定，并向各方当事人送达了复议决定书。2、被告市政府认为，被告县政府作出的《不予受理决定书》认定事实清楚、适用法律正确。原告申请确权的林地原是茅角生产队农民集体所有的山岭，1958年因合浦水库建设，茅角生产队整体搬迁到石埇公社坡子坪大队茅坪村定居，改名为茅坪生产队，在当地得到了政府的安置。因此，该林地已依法被征用为国有，由当地县人民政府代表国家行使所有权，依法统筹安排，林地权属已清楚。故被告县政府作出的《不予受理决定书》认定事实清楚，被告市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持决定适用法律正确。综上，被告市政府作出《行政复议决定书》，决定维持被告县政府作出的《不予受理决定书》是正确的。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应予驳回。
被告市政府向本院提交了以下证据：1、钦政复受字（2015）79-1号钦州市人民政府行政复议案件受理通知书、EMS快递回执单；2、钦政复受字（2015）79-2号提出答复通知书、EMS快递回执单；3、邮寄钦政复决字（2015）73号行政复议决定书的EMS快递回执单；前述证据1、2、3证明被告市政府作出的行政复议决定程序合法、适用法律正确。
当事人提供的证据经庭审质证。本院对上述证据认证如下：1、原告、被告市政府对被告县政府提供的证据1、2、3、5、6、7、8均无异议，本院予以采信作为认定事实的依据；被告市政府对被告县政府提供的证据4、9无异议，原告对前述证据4、9有异议，认为证据4不真实、证据9与待证事实没有关联性，本院认为前述证据4、9不具备证据的关联性，本院不予采信。2、原告、被告县政府对被告市政府提供的证据即证据1、2、3的真实性均无异议，本院予以采信作为本案认定事实的依据。3、被告县政府、被告市政府对原告提供的证据1、2、3均无异议，本院予以采信作为本案认定事实的依据。
经审理查明，原告于2014年9月向被告县政府递交山林土地确权申请书及附件即协议书（原告与原浦北县泉水人民公社等于1977年11月26日签订，附界址图）、机构代码证、事业单位法人证明、北海市合浦水库工程管理局名称演变过程、林权登记台账，请求被告县政府将原告与浦北县石埇镇坡子坪村委会部分村民之间争议的坐落于浦北县安石镇南江村委会铜古村附近2幅山岭（从长窝坜尾起至十一号坝右边以水为界、岭顶以林带为界）使用权确定给原告。被告县政府对原告的林地确权申请审查后于2015年7月29日作出浦政决字（2015）28号《不予受理决定书》，该决定书主要内容：认定原告申请确权的林地原是茅角生产队农民集体所有的山岭，1958年因合浦水库建设，茅角队整体搬迁到石埇公社坡子坪大队茅坪村定居，改名为茅坪队，在当地得到了政府的安置；因此争议林地已依法被征用为国有，由当地县人民政府代表国家行使所有权，依法统筹安排；被告县政府认为原告于1977年11月26日与当时泉水公社坡子坪大队茅坪等生产队达成的《协议书》，虽然明确争议林地属原告所有，但因协议各方均无权擅自处置该国有土地，故《协议书》里涉及争议林地处置的内容违法，不能作为证明争议林地归属的证明材料；被告县政府认为原告的申请不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十条第（一）项的规定，并根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十二条的规定，决定对原告的林地确权申请不予受理。原告不服上述《不予受理决定书》，向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2015年9月30日立案受理原告的行政复议申请。同日，被告市政府向原告送达受理通知书，并向被告县政府送达提出答复通知书。被告市政府审查后于2015年11月9日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出钦政复决字（2015）73号《钦州市人民政府行政复议决定书》，认为被告县政府作出的上述《不予受理决定书》并无不当，决定维持被告县政府作出的上述《不予受理决定书》。
本院认为，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第一款“个人之间、个人与单位之间发生的林木、林地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级人民政府处理”的规定，原告对其与浦北县石埇镇坡子坪村委会部分村民之间的林地权属争议可以向被告县政府申请确权处理，被告县政府收到原告的林地确权申请书后有权审查是否立案受理。原告向被告县政府申请林地确权时一并提交的《协议书》的内容与申请确权的林地有关联，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十条第（一）项“能够证明权属归属的有关证明材料”规定的形式要件，故应当认为原告申请确权处理时已提供了“能够证明权属归属的有关证明材料”，至于上述《协议书》是否具备证据的真实性、合法性以及是否采信，待立案受理后再核实、确认。被告县政府作出的《不予受理决定书》，在立案审查时即认定原告提供的上述《协议书》的内容违法，不能作为证明争议林地权属归属的证明材料，据此认为原告的申请不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十条第（一）项的规定，并根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十二条的规定，决定对原告的林地确权申请不予受理，故此被告县政府作出的《不予受理决定书》适用法律、法规错误，依法应当予以撤销。被告县政府作出的《不予受理决定书》适用法律、法规错误，依法应当予以撤销，但被告市政府审查后认为被告县政府作出的上述《不予受理决定书》并无不当而作出复议决定予以维持，故被告市政府作出的《行政复议决定书》也应当予以撤销。原告向被告县政府申请林地确权处理，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九条、第二十条的规定，被告县政府应当立案受理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销被告浦北县人民政府作出的浦政决字（2015）28号《不予受理决定书》、被告钦州市人民政府作出的钦政复决字（2015）73号《钦州市人民政府行政复议决定书》；
二、责令被告浦北县人民政府在本判决生效之日起七日内对原告北海市合浦水库工程管理局的林地确权申请予以立案受理。
案件受理费50元，由被告浦北县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区钦州市中级人民法院。
审 判 长 梁斯林
审 判 员 容新彬
人民陪审员 宁良兴
二〇一五年十二月二十四日
书 记 员 吕 凌