内蒙古自治区鄂托克前旗人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂前行初字第17号
原告彭仓富，男，汉族。
委托代理人ＸＸ燕，女，汉族。
被告鄂托克前旗公安局，组机构代码01174269-1。
法定代表人李晓刚，鄂托克前旗公安局局长。
委托代理人高建文，男，汉族。
委托代理人海尔图，男，蒙古族。
被告鄂尔多斯市人民政府，住所地内蒙古鄂尔多斯市。
法定代表人廉素，鄂尔多斯市人民政府市长。
委托代理人陈乌兰，女，蒙古族。
原告彭仓富不服被告鄂托克前旗公安局（以下简称旗公安局）对其作出的鄂前公（上）行罚决字（2015）第6号行政处罚决定书，及被告鄂尔多斯市人民�府（以下简称市政府）鄂府复委复决字（2015）30号行政复议决定书的行政行为不服，认为侵犯其人身权一案，于2015年7月24日向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月24日立案后，于2015年7月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，开庭前进行了证据交换和质证，于2015年8月26日公开开庭审理了本案。原告彭仓富及其委托代理人ＸＸ燕；被告旗公安局的委托代理人高建文、海尔图；被告市政府的委托代理人陈乌兰均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告旗公安局根据受案登记表、受案回执、现场照片、现场勘验笔录、草牧场确权图、价格认定结论书、证人证言及彭仓富等人的询问笔录证据材料。认定原告彭仓富故意损坏他人财物，且情节较重，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条的规定，于2014年12月26日作出鄂前公（上）行罚决字（2015）第6号行政处罚决定书，对彭仓富处十日拘留的处罚。彭仓富不服上述行政行为，向市政府复议被维持，现提起行政诉讼请求撤销。
原告彭仓富诉称，2014年12月26日被告鄂托克前旗公安局以“彭仓富故意将位于鄂托克前旗上海庙镇芒哈图嘎查彭仓贵及朝格吉乐交界处，朝格吉乐拉好的一道长为900米的网丝松开并拔掉三根网杆。经鄂托克前旗价格鉴定中心鉴定，造成损失为560元人民币。彭仓富的行为已够成故意损财，且情节较重。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条之规定，对彭仓富处十日拘留的处罚”。被告在原告因相邻草场纠纷上访待处理时，采用拘留处罚，超越职权，违法办案，应予以撤销。其理由：一是本案发生纠纷草牧场是原告与父亲彭棋等三人共同承包经营的草牧场；二是草牧场经营权发生争议，根据《中�人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，应由村委、人民政府等调解，当事人不愿调解，或者调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以向人民法院起诉。被告插手草牧场纠纷案件，属超越职权，拘留原告的行为违法；三是根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，草牧场发生争议，在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。朝格吉乐在纠纷地上拉网围栏，明显存在过错，被告不对朝格吉乐的违法行为责令停止，且错误认定原告是“故意损财，且情况较重”进行行政拘留十日，不符合事实，是违法办案行为。且价格鉴定是私自委托，结论书出来后没有给原告送达，剥夺了原告的权利。现诉至人民法院请求判令撤销2014年12月26日鄂前公（上）行罚决字（2015）第6号行政处罚决定书和鄂府复委复决字（2015）30�行政复议决定书；本案的诉讼费由被告承担。
原告为证明自己主张，提供了如下证据：1、户口簿；2、草牧场使用证及草原养护费收据各一份；3、民事反诉状及照片4张；4、鄂托克前旗农牧局文件，鄂农牧字（2007）65号；5、芒哈图嘎查委员会出具的证明一份；6、芒哈图嘎查村民证明一份。用以上证据证明，原告彭仓富与父亲彭棋、母亲李玉珍是一个家庭共同成员。1998年第二轮草牧场承包时以家庭共同承包了4020亩草牧场，有鄂前旗人民政府颁发的《草牧场使用证》为凭，并与朝格吉乐所承包的草牧场相交接。是朝格吉乐损坏原告财物在先，强占土地，而不是原告故意损财。案外人彭仓贵现持有的《草牧场使用证》无效。
被告公安局、市政府对原告提供的上述证据均不予认可。
被告旗公安局辩称，2014年11月28日我局上海庙派出所接到朝格吉乐报案称：彭仓富将其家铁丝网剪断并将网杆拔掉，请求查处。我局接报后查明：2014年11月28日13时许，彭仓富故意将位于鄂托克前旗上海庙镇芒哈图嘎查彭仓贵与朝格吉乐草牧场交界处，朝格吉乐拉好的一道长为900米的网围栏松开并拔掉三根网杆。该行为经鄂托克前旗价格鉴定中心鉴定，造成损失为560元。我局按彭仓富故意损毁财物，依法对其行政拘留10日。作出上述处罚依据有：朝格吉乐询问笔录、彭仓富哥哥彭仓贵的证言、上海庙镇芒哈图嘎查工作人员浩毕图证言及鄂托克前旗上海庙镇农牧业服务中心出具的草牧场确权图、鄂前旗公安局勘查笔录、鄂托克前旗价格鉴定中心价格认定结论书等。根据《内蒙古自治区公安机关治安管理处罚裁量标准》规定，彭仓富的行为属情节较重。故我局对其进行处罚认定事实清楚，证据确凿，程序合法，法律适用正确，裁�适当。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告旗公安局在法定期限内向本院提供了如下证据：1、上海庙镇农牧业局出具的草牧场确权图；2、朝格吉乐草牧场经营权证；3、彭仓贵草牧场经营权证；4、彭仓贵、彭仓富、呼毕图、朝格吉乐询问笔录、现场勘验笔录及照片、价格鉴定结论书；5、违法犯罪记录查询情况说明、常住人口基本信息；6、受案登记表、受案回执；7、行政处罚告知笔录、行政拘留执行、处罚决定书、价格鉴定结论书送达回执、传唤证；8、鄂前公（上）决（2014）第250号处罚决定书。
用上述证据证明朝格吉乐与彭仓富草牧场无交界，朝格吉乐所拉网围栏与彭仓贵家草牧场相接，与彭仓富无任何关系，是原告彭仓富故意损害朝格吉乐的网围栏及所造成的损失。公安机关是依法受理的案件，且办案程序合法，处罚适当，适用�律正确。
原告质证称，事发地草牧场有纠纷，朝格吉乐的草原证与原告的草原证相接，属于有争议的草原。彭仓贵、朝格吉乐均与原告存在草牧场纠纷，证言不可信。现场勘验时未通知原告参加，价格鉴定结论书未给原告送达，被告办案程序不合法，没有给原告陈述和申辩的机会，故对被告公安局提供的上述证据均不认可。被告市政府质证无异议。
被告市政府辩称，原告与其哥哥彭仓贵因草牧场经营权一直有矛盾，但鄂托克前旗人民政府已将原告及案外人朝格吉乐、彭仓贵三户的草牧场经重新打点确权，并于2008年向彭仓贵颁发了4008087号《草牧场使用证》，2009年向朝格吉乐颁发了4008107号《草牧场使用证》。原告不服鄂前旗政府的草牧场确权行为，也多次向鄂前旗草原管理部门、信访部门及上海庙镇政府等部门反映情况。2007年8月9日，鄂托克前旗农牧业局向旗信访办发出《关于彭仓富上访一案转办案件调查处理意见的函》（鄂前农牧函（2007）65号），认定旗政府为彭仓贵颁发的草牧场使用权证属无效证件。本机关认为，根据《农村土地承包经营权证管理办法》关于县级以上地方人民政府有权颁发土地所有权证的相关规定，对鄂前旗人民政府向彭仓贵颁发的草原证的效力，必须有旗人民政府来确定，而不是农牧业局确定其是否有效。旗政府未确认彭仓贵所持有的草牧场承包经营权证为无效证件，因此朝格吉乐与彭仓贵所持有的草原证显然属于合法有效的草牧场承包经营权证。根据该两本草原证的附图可以明确，彭仓富与朝格吉乐两家的草场没有交界处，两家中间间隔着彭仓贵所承包的草场，朝格吉乐所拉的网围栏位于彭仓贵与朝格吉乐两家草牧场的交界处。彭仓富将朝格吉乐与彭仓贵草牧场交界处拉起的�围栏松开并拔掉网杆，造成560元的经济损失的行为显然已构成损毁他人财物的行为。被告旗公安局作出的，鄂前公（上）行罚决字（2015）第6号《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，证据确凿，适用法律正确，处罚并无不当。我府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持旗公安局的具体行政行为符合法律规定。
被告市政府提供的证据有：1、分别为朝格吉乐（4008107），彭仓贵（4008087）的《草牧场使用证》及确权图；2、鄂托克前旗价格认证中心价格认定结论书（鄂前价鉴字（2014）108号）。用于证明彭仓富与朝格吉乐的草牧场无交界处，不存在草牧场纠纷。彭仓富损坏他人财物的事实及实际造成损坏的价值。
原告质证称，两份《草牧场使用权证》都与原告《草牧场使用权证》有重叠，明显存在争议，不能作为依据。价格认定结论是被告公安局提供的资料作出的结论，且鉴定结论作出后没有给原告送达，剥夺了原告提出异议的权利。故对被告市政府提供的证据不予认可。
被告公安局对市政府提供的证据质证无异议。
本院认为，各方当事人所提供的证据，虽然经质证互不认可，但所有证据均能反映出客观存在的案件事实和真实发生过程，也能证明与本案具有关联性，因此，本院对各方提供证据的真实性、关联性予以确认。对各方当事人要求证明的目的，从所提供证据的内容上分析对比，原告提供的上述证据，能证明争议草牧场在使用权方面存在矛盾。也能证明原告1998年草牧场第二轮承包时，以家庭承包的形式承包了4020亩草牧场，旗政府也颁发了草牧场使用证。而二被告所提供的证据，均来源于纠纷发生后公安机关调查形成的书面材料，且材料中�映的内容客观真实。但对造成的损失在委托价格评估鉴定时，存在手续不完善，鉴定结论没有给原告送达等瑕疵，造成其作出的行政行为程序不合法，故对被告请求证明的目的，本院不予采纳。
经审理查明，原告彭仓富与案外人彭仓贵、彭仓库、彭仓满均属彭棋、李玉珍的儿子，且户口均在鄂托克前旗上海庙镇芒哈图嘎查。彭仓贵在八十年代结婚后便长期居住在鄂托克前旗敖勒召其镇，并分立户口。原告彭仓富是彭棋、李玉珍最小的儿子（共四个儿子），又是一个家庭共同成员，在1998年草牧场第二轮承包时，彭棋、李玉珍、彭仓富一家三口人承包了芒哈图嘎查4020亩草牧场，当时《草牧场使用权证》登记的名字是彭棋。2003年彭棋向嘎查提出书面申请，请求将《草牧场使用权证》更名在四儿彭仓富名下。芒哈图嘎查经审核并上报旗人民政府同意，于2003年5�9日将旧的《草牧场使用权证》收回，给彭仓富颁发了新的《草牧场使用权证》。案外人彭仓贵知道此事后向父亲彭棋提出异议，并向芒哈图嘎查委员会及原布拉格苏木人民政府反映，请求要回自己承包的草牧场。经布拉格苏木人民调解组织，召集彭棋及其儿子彭仓库、彭仓贵、彭仓富调解，于2005年4月25日第一次达成调解协议，协议约定在彭仓富承包的4020亩草牧场中，给彭仓贵（二子）划出1300亩，给彭仓满（三子）划出500亩，另从彭仓库（长子）单另承包的草牧场中给彭仓富划回300亩。但该协议中没有彭棋、李玉珍（彭棋妻子）、彭仓满的签名。2005年7月14日布拉格苏木综合服务站工作人员，又到芒哈图嘎查未划分的沙丘地带，将紧邻彭仓富承包草场的2400亩沙丘进行划分，重新确定彭仓富包括原承包的草牧场在内，共承包草牧场3400亩，彭仓贵、彭仓满共承包3000亩，并确了四至界线。2005年7月15日彭仓库、彭仓贵、彭仓满、彭仓富兄弟四人再次达成书面协议，对草牧场经营管理等内容进行了约定。2005年7月2日、2007年2月12日，芒哈图嘎查委员会在村民代表会上予以通过。决定对原承包草牧场进行变更，重新发证。原告彭仓富不同意办理换证手续，并提出申诉和信访。芒哈图嘎查便登报将彭仓富原持有的《草牧场使用权证》公告作废。2008年11月18日旗人民政府给彭仓贵（包括彭仓满的1000亩）颁发了4008087号《草牧场使用权证》，承包草牧场面积共计3000亩。彭棋、彭仓富对此不服进行上访申诉，期间朝格吉乐在重新确定的与彭仓贵草原边界处载拉网围栏，被原告彭仓富发现并去现场将朝格吉乐载拉网围栏损害，造成900米长度的网围栏松动，3根网杆被拔掉的后果。后该损失经旗公安局委托相关部门进行价格评估鉴定，结论是，若恢�原状需要费用560元。但该鉴定在委托时没有通知原告到场，鉴定结论作出后没有直接给原告送达。旗公安局根据查明的案件事实，结合该鉴定结论作出对原告行政拘留十日的处罚，原告不服申请复议被维持，现向本院提起行政诉讼。
本院认为，原告彭仓富在自己所承包的4020亩草牧场使用权与他人发生矛盾时，理应通过正当渠道寻求解决处理。当发现他人有侵害自己权益的情形时，也应寻求有关组织的依法处理，而不是通过同样违法的行为方式来保护自己的权益。本案中，原告认为朝格吉乐载拉网围栏损害了自己权益时，没能采取正确的方式方法解决问题，反而采取错误的方式对他人的财产进行损害。当鄂托克前旗公安局接到报案后，其职责要求必须履行义务。即查明案件事实，依照法定程序，在证据确凿的情况下，依法作出处理。具体到本案中，被告旗公安局虽然查明了案件事实，但在对财产损失进行委托鉴定及鉴定结果作出后的送达方面，存在不足和瑕疵。违反了《公安机关办理行政案件程序规定》第八十一条的规定，属于程序违法，故该鉴定结论不能作为定案依据。而根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”行政行为合法性的标准，包括两个方面：第一是实体合法。即行政机关所作出的行政行为是否有法律依据，是否在其法定职权范围内作出，适用法律法规是否正确等；第二是程序合法。程序合法是实体合法的保障，是依法行政的重要组成部分。如果一个行政行为在程序方面出现违法，即使其实体方面没有问题，该行政行为依然是违法的。考虑到公安机关作出对原告拘留决定并实际执行的特殊性，撤销已无实际意义，故依法应确认该行政行为违法。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、确认鄂托克前旗公安局2014年12月26日作出的鄂前公（上）行罚决字（2015）第6号行政处罚决定书违法；
二、确认鄂尔多斯市人民政府2015年5月19日作出的鄂府复委复决字（2015）30号行政复议决定书违法。
案件受理费50元，由被告鄂托克前旗公安局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于鄂尔多斯市中级人民法院。
审 判 长 武 新 政
审 判 员 魏 文 娟
人民陪审员 金达楞太
二〇一五年九月二十一日
书 记 员 高 娜