青海省西宁市城西区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）青0104行初14号
原告：青海昆西驾驶员培训有限公司（统一社会信用代码：91630104MA752HQFXE，以下简称“昆西培训公司”），住所地，西宁市城西区西川南路68-1号（南凉路1号）。
法定代表人：周元庆，该公司经理。
委托诉讼代理人：王俊峰，青海夏都律师事务所律师。
被告：西宁市城西区国土和农林牧水局（统一社会信用代码：11630104MB0P44487G，以下简称“城西国土和农林牧水局”），住所地，青海省西宁市城西区五四大街21号。
法定代表人：舒畅，该局局长。
委托诉讼代理人：潘竟石，男，汉族，住城西区。
委托诉讼代理人：杜矛，青海青唐律师事务所律师。
第三人：西宁市城西区彭家寨镇晨光村民委员会（统一社会信用代码：54630104D011968124，以下简称“晨光村委会”），住所地，城西区彭家寨镇晨光村羚羊路6号。
负责人：党宪武，系该村村委会主任。
委托诉讼代理人：芦林俊，西宁市城西区中心法律服务所法律工作者。
青海昆西驾驶员培训有限公司（以下简称“昆西培训公司”）因认为西宁市城西区国土和农林牧水局做出的宁西国土资停字（2017）8号《责令停止违法行为通知书》违反法定程序，于2018年4月8日向本院提起诉讼。本院于2018年4月10日立案后，于2018年4月11日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。2018年5月11日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告昆西培训公司的委托诉讼代理人王俊峰，被告西宁市城西区国土和农林牧水局的委托诉讼代理人潘竟石、杜矛，第三人晨光村委会负责人党宪武、诉讼代理人芦林俊均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年6月25日，被告城西国土和农林牧水局认为西宁市晨光村驾驶员培训学校未经批准，擅自占用城西区国有土地修建驾驶员培训学校，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，下发了宁西国土资停字（2017）8号《责令停止违法行为通知书》，要求西宁市晨光村驾驶员培训学校立即停止上述违法行为，听候处理。
原告昆西培训公司诉称，2013年7月24日，原告与第三人晨光村委会签订《晨光村与青海昆西培训公司合资经营村办企业的协议》。合同签订后原告积极投资建设驾校基础设施。2016年7月间因城市规划驾校暂停经营。2017年1月，原告听说其所租赁的土地要征收，去被告处询问方才得知该土地不是第三人的土地。同年2月原告委托律师在调查取证过程中，从被告处查询到《责令停止违法行为通知书》，方才得知项目被停止的原因。但该通知书从未向原告送达，严重违反法定程序，现要求确认被告行政行为违法；请求依法撤销城西国土和农林牧水局于2017年6月25日作出的宁西国土资停字（2017）8号《责令停止违法行为通知书》。
原告就其主张提交以下证据：
第一组：宁西国土资停字（2017）8号《责令停止违法行为通知书》一份，证明：该通知书属于行政处罚类的具体的行政行为；该行政行为导致原告合法权益遭受损害，原告有权提起行政诉讼。
第二组：《合资经营村办企业的协议》一份，证明：原告与晨光村合资兴办乡镇企业的事实；被告行政行为违反法律规定，违法行政的事实。
被告对原告提交的证据发表以下质证意见：对第一组证据无异议，是被告制作下发的。对第二组证据的真实性无法判断，因为被告不是该协议的一方主体。
第三人对原告以上证据均无异议。
被告西宁市城西区国土和农林牧水局辩称，原告在没有合法取得建设用地的情况下开始实施建设行为已违反了《土地管理法》的相关法律规定。我方根据相关法律规定向其下发《责令停止违法行为通知书》并无不当。至于原告主张未向其送达《责令停止违法行为通知书》的问题，是基于我方多次向原告现场负责人及第三人负责人送达，均被拒收，我方已记录在案。综上，被告行政行为程序合法，内容正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告就其辩称意见提交以下证据：
第一组：《城西区国土资源违法行为报告表》【宁西巡报[2016]第02号】一份，照片5张，证明被告于2016年7月5日在土地动态日常巡查中发现陈贵章占用城西区彭家寨镇晨光村集体土地修建驾驶员培训学校，占地面积约15亩，2016年7月5日向村委会下发责令停止违法行为通知书；
第二组：照片4张，《责令停止违法行为通知书》、停送回（2017）8号《法律文书送达回证》各一份，证明被告于2017年6月25日发现驾驶员培训学校违法施工后，向驾驶员培训学校下发了《责令停止违法行为通知书》，但昆西培训公司拒绝签收该《通知书》；
第三组：询问笔录一份，证明被告对第三人负责人党宪武的询问谈话内容，该笔录中可以反映党宪武认可所施工的土地没有办理相关审批手续；
第四组：证人董晓云、李宁证言，证实《责令停止违法行为通知书》的制作、送达过程。
原告对被告提交的证据发表以下质证意见：
第一组：《违法行为报告表》及照片，不能证明被告的证明方向及已向原告送达《责令停止违法行为通知书》的事实；
第二组：《责令停止违法行为通知书》与照片中所拍摄的《责令停止违法行为通知书》不是同一份，无法证实已向原告送达了《责令停止违法行为通知书》；
第三组：询问笔录的内容无异议，但是程序不合法。另6月25日作出的《责令停止违法行为通知书》的时间与《询问笔录》所记录的时间不一致，是先下的《通知书》后制作的《询问笔录》；
第四组：对证人证言有异议，证人陈述向现场负责人送达了《责令停止违法行为通知书》并不属实，陈贵章并不是原告的现场负责人。对证人证言中“第二份《责令停止违法行为通知书》未向原告送达”的事实予以认可。
第三人对被告提交的证据发表以下质证意见：
第一组：《违法行为报告表》上显示的事由是陈贵章非法占用土地，而非本案原告。被告2017年4月25日第一次做出的《停止违法行为通知书》并没有向第三人送达。对照片没有异议。
第二组：该份《责令停止违法行为通知书》未向第三人送达。涉案土地应当是晨光村的集体土地，晨光村有权与第三方合资经营。而且该份《责令停止违法行为通知书》处分对象是“西宁市晨光村驾驶员培训学校”，该主体并不存在。
第三组：对《询问笔录》有异议。《询问笔录》中记载党宪武是培训学校的法人，这与事实不符。笔录中有部分问题，党宪武并未作出回答，党宪武对该土地性质为国有土地并不认可。
第四组：对证人证言有异议。证人是被告的工作人员，但其二人陈述的事实不真实，我方不予认可。被告所制作的《停止违法行为通知书》存在三个主体，本案原告并未出现在《停止违法行为通知书》中，对被告的行政行为不予认可。
第三人对其主张提交以下证据证实：
第一组：西国土农字（2016）第15号文件，证明2016年7月18日被告下发给彭家寨镇政府的文件中提及案涉土地是晨光村的集体土地。
第二组：《西宁市建设工程规划建设项目设计要求通知单图纸》一份，证明经西宁市土地规划管理局加盖公章确认涉案土地是第三人的集体土地。
原告对第三人提交的证据发表以下质证意见：
第一组：对文件的真实性没有异议，可以证实涉案土地属于晨光村的集体土地。
第二组：该份《设计规划通知单》在2001年10月15日已经作出，比被告作出的处罚通知书时间要早。集体土地在被国家征收以前，应该属于晨光村。
被告对第三人提交的证据发表以下质证意见：
第一组：对文件真实性认可，证明违法行为已通过镇政府下发文件。
第二组：对第三人提交的图纸不认可，图纸是2001年的，至今已有16年，不能反映现在的土地权属情况，与本案没有关联性。且该图纸上没有明确坐标点，无法确认驾驶员学校占用的土地范围。原告所占用土地，有一部分是集体土地，一部分是荒沟属于国家土地。
本院对上述证据认证如下：
原告提交的宁西国土资停字（2017）8号《责令停止违法行为通知书》确系被告制作下发，是被告作出的具体行政行为，原告权利受该《责令停止违法行为通知书》限制，该证据可以证明原告对此享有诉权。
《合资经营村办企业的协议》系原告与第三人之间达成的《合作协议》，可以证明原告是基于该协议在涉案土地上投资兴建驾驶员培训学校。被告作出的宁西国土资停字（2017）8号《责令停止违法行为通知书》确实对原告权利义务产生影响，该证据可以证明原告对该《责令停止违法行为通知书》具有诉权。
被告提交的《城西区国土资源违法行为报告表》【宁西巡报[2016]第02号】、照片4张、《责令停止违法行为通知书》、停送回（2017）8号《法律文书送达回证》、询问笔录一份、证人董晓云、李宁证人证言，无法证实宁西国土资停字（2017）8号《责令停止违法行为通知书》证据充足、程序合法。
第三人提交的西国土农字（2016）第15号文件，《西宁市建设工程规划建设项目设计要求通知单图纸》，不是土地主管部门关于土地性质的有权认定，对证明力不做认定。
经本院审理查明，2017年4月25日被告在日常土地动态巡查中发现有人非法占用晨光村集体土地修建驾驶员培训学校，遂予以制止，并现场下发宁西国土资停字（2017）07号《责令停止违法行为通知书》，该《通知书》内容为“晨光村驾校：你单位未经批准，擅自占用晨光村集体土地修建驾校的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，现责令你单位立即停止上述违法行为，听候处理。你单位主动纠正违法行为，消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚”。该通知书向现场人员送达时，现场人员拒签。被告在《法律文书送达回证》受送达人签名盖章处注明“当事人拒绝签收”。
2017年6月25日被告日常巡查过程中再次发现2017年4月25日已发出《责令停止违法行为通知书》的土地上又在兴建驾校。被告遂再次当场制作宁西国土资停字（2017）08号《责令停止违法行为通知书》，内容为“西宁市晨光村驾驶员培训学校：你单位未经批准，擅自占用城西区国有土地修建驾驶员培训学校的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，现责令你单位立即停止上述违法行为，听候处理。你单位主动纠正违法行为，消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚”。
后在被告调查过程中，于2017年7月15日通知晨光村委会主任党宪武来被告处就晨光村土地上修建机动车驾驶员培训学校相关事宜进行询问。在询问过程中，党宪武不认可土地性质为国有土地，也拒绝签收西国土资停字（2017）08号《责令停止违法行为通知书》，并拒绝在《询问笔录》上签字。
另查，宁西国土资停字（2017）07、08号《责令停止违法行为通知书》未向原告送达。
再查，2013年7月24日原告（乙方）与第三人晨光村（甲方）签订《晨光村与青海昆西驾校合资经营村办企业的协议》，约定“甲方为充分利用本村闲置土地，与乙方以出资入股的方式共同举办驾驶员培训机构，具体名称以工商登记机关登记为准；甲方以名下18.5902亩闲置集体土地20年土地使用权出资入股；乙方以现金出资4000000元；乙方负责协议项目建设及全面运营管理”。协议签订后，原告开始出资进行建设。
再查，原告与第三人晨光村委会以出资入股方式共同举办的驾驶员培训机构并未登记注册成立。
本院认为，被告在日常巡查过程中，如发现违法用地行为，应当依照法律规定程序进行查证后予以查处，且所作出的查处决定应当向违法用地人送达。根据本案查证的事实，2017年被告先后作出的两份《责令停止违法行为通知书》，分别是西国土资停字（2017）07、08号《责令停止违法行为通知书》。两份《责令停止违法行为通知书》中处罚主体分别是晨光村驾校和西宁市晨光村驾驶员培训学校，该两个主体均不存在。西国土资停字（2017）07号《责令停止违法行为通知书》中处罚事由是未经批准擅自占用晨光村集体土地修建驾校；西国土资停字（2017）08号《责令停止违法行为通知书》中处罚事由是擅自占用城西区国有土地修建驾驶员学校。但对于涉案土地的性质，被告并未出示证据证实，因此，被告处罚依据不足。
另根据查明的事实，在涉案土地上修建驾校系原告与第三人晨光村委会签订《晨光村与青海昆西驾校合资经营村办企业的协议》后原告的履约行为，驾驶学校的建设能否继续进行与原告存在利害关系。原告与第三人晨光村委员会签订协议后，虽未共同注册成立协议约定的驾驶员培训学校，但《责令停止违法行为通知书》均会对原告及晨光村委会的权利产生影响，故在双方共同筹建的驾驶员培训学校尚未注册成立的情形下，被告应当将《责令停止违法行为通知书》送达给原告及第三人晨光村委会。现被告未提交证据证实其所制作的宁西国土资停字（2017）08号《责令停止违法行为通知书》已向原告送达，违反法定程序，应当予以撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条、第七十条第（一）项、第（三）项、第七十四条之规定，判决如下：
撤销被告西宁市城西区国土和农林牧水局做出的宁西国土资停字（2017）08号《责令停止违法行为通知书》。
案件受理费50元，由被告西宁市城西区国土和农林牧水局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至西宁市中级人民法院。
审 判 长 杨 萍
审 判 员 李成玲
人民陪审员 刘玉莲
二〇一八年七月二十日
书 记 员 杨菊冰
附：法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十八条人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭成员，应当是三人以上的单数。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。
第（一）项主要证据不足的；
第（三）项违反法定程序的。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）、行政行为应当撤销，但撤销会给国家、社会公共利益造成重大损害的；
（二）、行政行为轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的：
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法；
（一）、行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）、或被告改变原行政行为的，原告仍要求确认原行政行为违法；
（三）、被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”