浙江省苍南县人民法院
民 事 判 决 书
（2012）温苍民重字第3号
原告：苍南县龙港镇方岩村民委员会。
代表人：徐孝丹。
委托代理人：李肖霖、彭逸轩。
被告：温州峰邦建设开发有限公司。
法定代表人：杨和平。
委托代理人：陈学智。
原告苍南县龙港镇方岩村民委员会（以下简称方岩村委会）为与被告温州峰邦建设开发有限公司（以下简称峰邦公司�合资、合作开发房地产合同纠纷一案，于2011年10月18日向本院起诉，本院于同日受理后，依法组成合议庭于2011年12月1日公开开庭进行了审理，并于2012年5月8日作出（2011）温苍民初字第1267号民事判决。原告不服该判决，在法定期限内提起上诉，温州市中级人民法院经审理，裁定撤销（2011）温苍民初字第1267号民事判决，发回苍南县人民法院重审。本院于2012年10月23日重新立案受理，并另行组成合议庭，于2013年4月27日公开开庭进行了审理。原告方岩村委会委托代理人李肖霖、彭逸轩到庭参加诉讼，被告峰邦公司及其委托代理人陈学智经本院合法传唤无正当理由拒不到庭。因案情复杂，本案经院长批准延长审限六个月，并经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原告方岩村委会起诉称：原告方岩村委会在换届和办理交接手续过程中发现原村民委员会于2001年4月3日与被告以温州万兴建设开发有限公司（以下简称万兴公司）名义签订《联合开发协议书》，同时还有一份签署时间为2001年4月的《协议书》。一方面，这两份协议书有关原告的权利义务关系的约定明显不同；另一方面，这两份协议书都严重损害了全体村民的切身重大合法权益。后由方岩村委会提议，并经方岩村村民会议决议认为，上述两份协议的内容属于集体经济组织内部重大事项，应当经过村民会议决定后方能办理，村民委员会无权擅自决定。截止村民会议召开之前，方岩村村民一直没有见到或知晓上述两份协议的内容，因此村民会议表决认为该两份协议因侵犯全体村民重大切身利益，没有经过内部民主程序而无效。2010年7月12日，万兴公司变更为峰邦公司，原万兴公司的权利义务关系全部由峰邦公司承继。原告在庭审中补充诉称，根据龙港镇人民政府龙政办（2001）12号抄告单内容，原告拥有滨江大厦（方岩老街改造）项目开发权；涉案地块原为原告所有的集体土地是原告拥有涉案地块开发权的深层次原因；被告对涉案地块的开发权来源于原告，故要求被告归还开发权。为此原告诉请法院判令：1、确认原、被告之间于2001年4月3日签订的《联合开发协议书》及2001年4月签订的《协议书》无效；2、被告立即腾退位于苍南县龙港镇滨江大厦（方岩老街旧城改造）项目，将该项目的开发权归还给原告。原告在诉讼过程中增加一项诉讼请求为：被告配合原告将位于苍南县龙港镇滨江大厦（方岩老街旧城改造）项目项下的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、国有土地使用权证、商品房预售许可证等与本项目有关的证件变更至原告指定的第三方名下。
原告方岩村委会在本院指定的举证期限内提供下列证据�料：
1、龙港镇人民政府办公室龙证办（2001）12号抄告单，用以证明滨江大厦（方岩老街改造）项目开发权归原告所有的事实。
2、联合开发协议书，用以证明：①2001年4月3日原方岩村委会与万兴公司签订联合开发协议书；②签署该份协议的依据是龙港镇人民政府的龙政办（2001）12号抄告单和苍南县计划委苍投（1999）178号、（2000）186号文件；③被告认可滨江大厦项目归属方岩村的事实。
3、协议书，用以证明：①2001年4月原方岩村委会与万兴公司签订一份与上份协议权利义务关系迥然不同的协议书；②该协议书明确说明依据是龙港镇人民政府的龙政办（2001）12号抄告单；③再次确认被告认可滨江大厦开发权属于方岩村。
4、方岩村村民会议决议，用以证明经村民会议表决、审议，认为原、被告之间两份协议书涉及全体村民重大切身利益，应当属于村民会议决定的�项，村委会无权擅自作出决定，且上述两份协议严重损害了全体村民的重大利益，两份协议之间权利义务关系大相径庭，违反法律强制性规定，应当认定无效。
5、龙港镇人民政府向苍南县计划委所作的《关于要求变更滨江大厦开发商的报告》，用以证明：①滨江大厦项目开发权原属龙港镇人民政府，当时挂靠温州万科房地产开发公司进行房地产开发；②经龙港镇镇长办公会议研究决定该项目转由方岩村负责建设，因方岩村委不具备房地产开发资质，因此与被告联合投资开发；③龙港镇人民政府也认可被告介入该项目源自联合开发的事实；④开发商主体变更的模式为项目开发权由一家房地产公司转由另一家房地产公司承接，可以直接进行名称变更。
6、温州万科房地产开发有限公司、万兴公司、方岩村委会共同出具给苍南县计划委的报告，用以证明：①被告认可龙港镇人民政府决定，让方岩村具体操作滨江大厦项目的事实；②三方在认可万兴公司与方岩村联合开发事实的基础上向苍南县计划委要求将房地产开发主体由万科公司变更为万兴公司。
7、苍计投（2001）209号文件即《关于同意变更龙港滨江大厦项目开发商的批复》，用以证明：①该批复所依据的是龙港镇人民政府、方岩村委会、万兴公司、温州万科公司的申请报告；②苍南县计划委员会同意将滨江大厦开发商在名义上由万科公司变更为万兴公司；③被告取得滨江大厦开发权源自联合开发协议。
8、龙港镇人民政府（2003）192号文件即《关于龙港外滩G2地块（方岩老街）免予挂牌出让的报告》，用以证明：①滨江大厦所在的G2地块区域内有公、民房屋105间，80％以上为方岩村村民住宅；②龙港镇人民政府决定滨江大厦项目由方岩村负责的原因是该项目地块属于方岩村、80％以上折迁户属于方岩村民，由村负责建设，自求平衡，拆迁安置等利多弊少；③万兴公司介入滨江大厦项目开发的原因在于方岩村没有房地产开发资格，需要一家具备房地产开发资质的开发商介入；④万兴公司介入该项目开发前，龙港镇人民政府已经通过万科公司获得选址意见书、商品房开发项目建议书批复、滨江大厦涉及方案会审纪要、环评审批、项目扩初设计批复、项目可行性研究报告批复、建设用地规划许可证等前期手续；⑤建议苍南县国土资源局按照村建项目遗留问题解决，准予该项目建设用地免予挂牌出让。
9、万兴公司向苍南县国土资源局作出的承诺书，用以证明：①截止2007年9月17日，滨江大厦所在的G2地块范围内拆迁安置工作尚未完成，温州万兴公司也未取得土地使用权证；②该地块内的土地并不是直接由土地管理部门将土地出让给万兴公司，而�在集体土地的基础上直接由苍南县国土资源局注销被拆迁户的土地使用证。
10、方岩村两委成员作出的《关于联合开发协议书的签订过程中的书面证明》，用以证明滨江大厦项目全部由方岩村原党支部书记高福生一人操办，村两委其他成员均不知情，换届后才发现的事实。
被告峰邦公司答辩称：一、被告对涉案地块的开发权系从苍南县人民政府合法受让该地块国有土地使用权而取得，与原告无涉。涉案的龙港外滩G2地块（方岩老街旧村改造项目、龙港镇滨江大厦建设用地）于1999年开始规划设计、立项、扩初等工作。该项目原由龙港镇旧城改造指挥部负责，该指挥部又曾委托温州市万科房地产开发有限公司具体实施，但之后该公司并未实施。2001年3月，龙港镇镇长办公会议又决定将该项目原则上落实给原告负责建设，但原告无力、且客观上也并未开发建设。直至2004年3月，苍南县人民政府重大项目建设联席会议研究了龙港镇外滩方岩老街旧村改造项目出让地价问题，决定“收回老城改造项目范围内的国有土地使用权，协议出让给温州万兴建设开发有限公司，总地价4200万元（270万元／亩），其中包括拆迁安置费3782万元。”据此，被告与苍南县国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，缴纳了全部的相关规费，单独、合法取得了涉案地块的开发权。此后至今，与涉案地块开发相关的全部工作，包括受让土地、规划设计、项目会审、拆迁安置、审批建设等，均由答辩人单独完成，不存在任何与原告的合资、合作开发的事实。二、被告确曾与原告签署过两份协议书，但该两份协议书在客观上从未履行过。被告确系应原告的邀请而介入了涉案地块的开发，即2001年4月原告邀请被告共同开发。起先，双方合作的内容是原告负责拆迁安置、土地征用、四邻关系处理等，被告负责建设投资、开发经营等。很快，原告自觉无力完成合作的工作，提出了投资800万元的合作条件。但事后，原告最终均未履行两份协议书中约定的任何一项合同义务；甚至，原告后来还以自己名下有部分房产和土地被纳入开发范围为由迫使被告与其签署多份协议书，从被告处获得了800多万元的补偿款。2007年9月29日，原告还就相关拆迁补偿问题召开了村民代表大会并获得了通过。被告认为：涉案地块为国有土地，原告从未取得该地块的开发权，其要求被告归还该地块开发权的诉讼请求并无事实和法律依据。而原告在起诉状中提及的两份协议书，由于它实际上并未履行，且在客观上也并不存在侵犯全体村民重大切身利益的情形，更何况被告合法取得开发权后单独开发该地块已近十年，所以无论它有效、无效或者未生效，对原告而言均无诉的利益可言。因此请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告峰邦公司在本院指定的举证期限内提供了下列证据材料：
1、营业执照、组织机构代码证，用以证明被告主体资格的事实。
2、苍计投（1999）178号文件，用以证明涉案项目系1999年间由龙港旧城改造指挥部最早开始设计立项等工作的事实。
3、苍计投（2000）186号文件，用以证明温州市万科房地产开发有限公司曾负责开发建设涉案项目的事实。
4、苍政发（2004）63号文件、苍南县人民政府重大项目建设联席会议纪要（2004）1号、国有土地使用权出让合同、国有土地使用证、房屋拆迁补偿安置协议书及领款凭证、房屋拆迁照顾补偿协议及领款凭证、货币补偿协议、被告对原告名下的房地产进行拆迁补偿安置的系列协议和领款凭证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、资产转让协议书，用以证明：①被告对涉案地块的建设开发权源自苍南县人民政府的国有土地出让，而非源自龙港镇政府的抄告单及原被告间的相关协议；②与涉案地块开发建设相关的全部工作均由被告单独完成，不存在任何与原告的合资、合作开发的事实；③原告最终均未履行两份协议书约定的任何一项合同义务，甚至被告还对原告名下的房地产进行拆迁补偿安置的事实。
5、温州市国土资源局温土资发（2003）157号文件即《关于苍土资（2003）165号文件的答复意见》。
本院依法调取了G2地块范围内土地登记查询表、龙港滨江大厦项目相关汇总资料、滨江大厦产权安置汇总表、苍土资（2003）165号文件，并在庭审中出示。
原、被告提供的及本院出示的上述证据，经庭审出示质证，对原告提供的证据，被告质证如下：对证据1，真实性没有异议，关联性有异议，从形式上看，国有土地上房地产开发权归属，应由县级人民政府决定，镇政府无权决定，该证据不能证明开发权归原告所有；对证据2、3，真实性没有异议，关联性有异议，该两份协议没有实际履行过，开发权是一项权利，但是权利不一定是利益，也意味着责任；对证据4，决议真实性无法了解，从内容上看，决议建立的前提是两份协议书严重侵犯了全体村民的重大切身利益，原告应当明确怎么侵犯以及侵犯了什么权利，如果不存在切身利益问题，就不属于应当由村民大会讨论决定的事项，该两份协议书从未履行过，根据该决议，不可能引起开发权返还，根据原告的主张，协议无效是返还财产，村委会根本没拿出什么财产；对证据5，真实性没有异议，该报告证明了历史事实，龙港镇政府原打算开发，临时挂靠万科公司，后因为多种因素转变为原告负责，说明原来这块地就不属于方岩村；对证据6，真�性没有异议，在当时背景下，2001年万兴公司介入开发是因为原告的邀请，当时试图联合开发，后来原告退出；对证据7，可以证明苍南县计划委同意开发商由万科公司变更为万兴公司的事实；对证据8，该文件跟本案没有关联性，本地块是协议受让的；对证据9，该承诺书证明涉案地块是万兴公司独立完成开发的，原告没有做任何工作；对证据10，书面证明的真实性无法确认，该证明的内容称滨江大厦项目全部由高福生个人决定是不真实的，整个开发过程村委会拿走了800多万元，对此村两委是有相关决议的。对被告提供的证据，原告质证如下：对证据1至证据3的真实性及待证事实予以认可；对证据4中资产转让协议书不予认可，对该证据其他部分的真实性予以认可，但不认可其待证事实；对证据5，认为其证明目的不明确。对本院出示的证据，原告对其真实性没有异议，�告因未到庭没有发表质证意见。
针对上述证据，本院认证如下：原告提供的证据1，其真实性应予以确认，但根据查明的事实，涉案地块为国有土地，龙港镇人民政府无权决定开发权的归属，故对其证明力不予确认。原告提供的证据2、3，因被告对其真实性无异议，足以证明原、被告签订上述两份协议的事实，对其内容予以确认，至于协议效力，因系本案争议焦点，本院之后再作论述。原告提供的证据4，其真实性予以确认，可以证实村民会议决议内容。原告提供的证据5－证据9，被告提供的证据2－证据5，其形式、来源合法，内容客观真实，均为房地产开发立项、项目会审、受让土地、规划设计、拆迁安置、审批建设等涉案地块房地产开发相关工作的凭证，能相互印证，本院确认这些证据内容作为认定本案相关事实的依据。原告提供的证据10，不符合证据形式要件，证人无正当理由没有出庭接受各方当事人的质询，其书面证明的真实性无法核实，对其证明力不予确认。被告提供的证据1、因原告认可其待证事实，对其证明力予以确认。本院出示的证据，均系本院依法调取的，其形式、来源合法，与本案具有关联性，应作为认定本案相关事实的依据。
本院根据当事人陈述以及本院确认的有效证据，认定事实如下：1999年9月2日，原苍南县计划委员会做出苍计投（1999）178号文件，对龙港旧城改造指挥部批复同意龙港外滩G2地块商品房组团开发项目进行立项。2001年3月22日，龙港镇人民政府办公室向龙港城建局下发龙政办（2001）12号抄告单，同意滨江大厦原则上由原告负责建设。2001年4月3日，方岩村委会与万兴公司签订了联合开发协议书，约定：村委会负责该地块上的拆迁安置以及土地征用、四邻关系的处理工作，负责协助乙方办理有关建设手续。万兴公司负责该工程的建设投资资金、工程质量安全、进度、经营等全过程管理工作，并负责向村委会提供安置房，双方各占50%股份，共享利润共担风险。同年4月（没有具体日期），双方又签订一份协议书，约定：工程项目由万兴公司负责，村委会不承担风险，经营盈亏由万兴公司包干，负责向村委会提供安置房，村委会投资800万元使用一年内不计息，该款以介入即日起一年到期全额归还村委会，万兴公司以返还村委会400万元作为投资回报。上述两份协议签订后，双方均未实际履行。2003年12月26日温州市国土资源局作出《关于苍土资（2003）165号文的答复意见》，认定龙港外滩G2地块为国有塗滩。2004年3月16日，苍南县人民政府作出《关于同意龙港镇方岩老街旧村改造项目国有土地使用权协议出让批复》，同意收回方岩老街旧村改造项目的国有土地使用权，协议出让给万兴公司，总地价4200万元（270万元／亩），其中包括拆迁安置费用3782万元。同年3月21日，苍南县人民政府重大项目建设联席会议再次确认了上述事项。2004年8月26日，万兴公司与苍南县国土资源局签订国有土地使用权出让合同，履行了支付土地出让金等合同义务，受让并取得位于龙港外滩G2地块的国有土地使用权。随后，万兴公司独自与开发地块内有关方岩村拆迁户均签订了房屋拆迁产权调换协议，并支付了拆迁补偿款。2008年11月18日，苍南县规划建设局向万兴公司核发了建设工程规划许可证。2009年6月15日，该局又向万兴公司核发了建设工程施工许可证。2011年9月1日，苍南县国土资源局向万兴公司核发了龙港外滩G2地块国有土地使用证。现滨江大厦项目正在施工建设中。
另查明，2010年7月12日，万兴公司变更为峰邦公司，原万兴公司的权利义务关系全部由峰邦公司承受。原、被告之间两份上述协议签订前后并未经过方岩村村民会议讨论。2011年9月份，方岩村村民会议经讨论决定，上述两份协议的内容损害了全体村民的根本利益，村民会议对此不予认可，上述两项协议应属无效。涉案地块在土地使用权出让给被告后尚存集体土地使用证，且尚处于有效状态，为此，本院函告苍南县国土资源局要求明确涉案地块的土地性质及处理意见。2013年7月1日，苍南县国土资源局复函本院明确涉案地块为国有土地，并对该地块内已登记发证的15宗集体土地使用权予以撤销登记，同时登报废止集体土地使用权证书。
本院认为：原、被告之间签订的两份涉案协议的内容关系到村集体经济项目的立项、承包方案，属于集体经济组织内部重大事项，应当经过村民会议讨论决定方可办理，村民委员会无权擅自决定，由于上述两份协议内容没�经过村民会议讨论决定或追认，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第24条规定，应确认无效。故对原告要求确认原、被告之间于2001年4月3日签订的《联合开发协议书》及2001年4月签订的《协议书》无效的诉讼请求，本院予以支持。至于原告要求被告立即腾退位于苍南县龙港镇滨江大厦（方岩老街旧城改造）项目，归还该项目的开发权的诉讼请求，本院不予支持。理由如下：1、本案诉争的开发权是指在涉案地块上进行房地产开发的权利，其前提是涉案地块国有土地使用权取得，然后围绕涉案地块房地产开发建设进行项目立项、规划许可、审批建设等行政报批工作，在取得前述行政许可后方有进行房地产开发的权利。而国有土地使用权出让、项目立项、规划设计、审批建设均由县级以上人民政府或其职能部门决定，龙港镇人民政府无权确定涉案土地开发权。因此原告以龙港镇人民政府出具的具有决定涉案土地开发权归原告所有等内容的抄告单为依据主张开发权属于原告，理由不能成立。2、原告认为涉案地块原为原告所有的集体土地是原告拥有开发权的原因，但根据查明的事实，涉案地块为国有土地，并非集体土地，因此原告以前述理由主张开发权属于原告，理由不能成立。3、土地使用权归属是决定房地产开发权归属的前提，也是开发权归属的决定因素；没有取得涉案土地使用权，就没有涉案土地房地产开发权。苍南县人民政府于2004年3月16日决定将涉案地块的国有土地使用权协议出让给被告，为此被告与苍南国土资源局签订了国有土地使用权出让合同，交纳了相关规费，取得国有土地使用权，并在出让合同签订后以开发权人身份独自完成了涉案地块内拆迁安置补偿等工作，并独自取得建设工程规划许可证、建设工程�工许可证等可以综合证明涉案地块开发权归属被告的手续，可见被告对涉案地块拥有的开发权来源于苍南县人民政府行政行为；相反，原告既没有取得涉案土地使用权，也没有履行涉案两份协议约定的相关义务，可见原告并未取得涉案地块开发权；因此原告要求被告归还涉案地块开发权，没有事实和法律依据。4、被告从受让涉案地块土地使用权至今已8年有余，并进行了实际开发，且该项目目前仍由被告施工建设，不宜改变开发权的归属。关于原告要求被告配合原告将位于苍南县龙港镇滨江大厦（方岩老街旧城改造）项目项下的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、国有土地使用权证、商品房预售许可证等与本项目有关的证件变更至原告指定的第三方名下的诉讼请求，由于原告不拥有涉案地块的开发权，因此原告以原告拥有开发权为依据的该项诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十四条的规定，判决如下：
一、确认苍南县龙港镇方岩村民委员会与温州峰邦建设开发有限公司之间于2001年4月3日签订的《联合开发协议书》及2001年4月签订的《协议书》无效；
二、驳回苍南县龙港镇方岩村民委员会的其他诉讼请求。
本案受理费80元，由苍南县龙港镇方岩村民委员会负担40元，温州峰邦建设开发有限公司负担40元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院［在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费80元（具体金额由温州市中级人民法院确定，多余部分以后退还），款汇至浙江省省级财政专户�算分户，开户行：温州市农行营业部，帐号：319-2999010140006651。逾期不交按自动撤回上诉处理］。
审 判 长 黄兆针
代理审判员 王玲栗
人民陪审员 林爱鹤
二〇一三年十月八日
书 记 员 章 彬
法律法规链接：
1、《中华人民共和国村民委员会组织法》
第二十四条涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：
（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；
（二）从村集体经济所得收益的使用；
（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；
（四）土地承包经营方案；
（五）村集体经济项目的立项、承包方案；
（六）宅基地的使用方案；
（七）征地补偿费的使用、分配方案；
（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；
（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。
�民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。
法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第六十四条第一款当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。
第一百四十四条被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。