江苏省南通市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏06行终486号上诉人（原审原告）袁建平，男，1956年2月15日生，汉族，住启东市。送达地址：上海市嘉定区。委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）启东市国土资源局，住所地启东市。法定代表人丁晓明，局长。应诉负责人朱炫炫，副局长。委托代理人陈忠捷，启东市国土资源局工作人员。被上诉人（原审第三人）启东海工船舶工业园管理委员会，住所地启东市。法定代表人黄红春，主任。应诉负责人袁雪松，副主任。委托代理人季建新，江苏扬子江律师事务所律师。上诉人袁建平因要求确认不履行用地查处职责违法一案，不服海门市人民法院（2017）苏0684行初41号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。袁建平诉称，袁建平系启东市大兴镇宋石村九组村民，在该村建有房屋。从2015年开始，袁建平陆续接到启东海工船舶工业园管理委员会（以下简称海工园管委会）关于胜狮二期拆迁的通知，并催促其腾房签约。但袁建平了解到其房屋所在地块并未办理土地征收及房屋拆迁的相关手续，遂于2016年11月28日向启东市国土资源局（以下简称启东国土局）申请要求查处海工园管委会在袁建平房屋所在地块实施的超范围违法征地行为，而启东国土局却拒绝查处。故起诉请求确认启东国土局不履行查处违法征地的行为违法，并责令启东国土局履行查处违法征地的职责。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。起诉人只有与行政行为有利害关系，才有提起行政诉讼的原告主体资格。本案中，袁建平房屋所在地块并未列入胜狮二期征地范围，袁建平房屋至今尚在未被违法征收，说明袁建平权益并未受到侵害。案涉地块是否存在违法用地行为，启东国土局是否履行查处职责，与袁建平不具有法律上的利害关系。故袁建平不具有行政诉讼的主体资格，应予裁定驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回袁建平的起诉。袁建平不服一审裁定，向本院提起上诉称，袁建平提交的《胜狮二期拆迁相关政策》、《通告》、《催告函》及评估报告等，充分证明袁建平房屋所在地块存在超范围征地违法活动，袁建平依法向启东国土局申请履行查处职责，只要不法行为人在未取得合法征地手续的情况下，开始着手实施违法征地行为，就叫违法拆迁，无须等到袁建平的房屋实际被拆。一审法院认为袁建平权益未受到损害，与启东国土局是否履行职责无利害关系，明显错误。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。被上诉人启东国土局辩称，海工园管委会实施的协议搬迁行为不是征地行为，上诉人袁建平的房屋没有被拆，海工园管委会与上诉人袁建平协商搬迁事宜，对上诉人袁建平的实体权利义务不产生影响，其要求被上诉人启东国土局查处，缺乏法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。被上诉人海工园管委会述称，上诉人袁建平无证据证明2015年9月25日后海工园管委会有任何征地行为，以及上诉人袁建平的何种权益受到了损害。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明，2015年4-7月间，上诉人袁建平先后收到胜狮二期拆迁现场工作组、海工园管委会发出的有关拆迁事项的胜狮二期拆迁相关政策、催告函、通告等。同年4月13日，启东市东方土地房地产评估测绘咨询有限公司作出被搬迁人为袁建平的《房屋搬迁估价分户报告》。2015年9月24日，江苏省人民政府作出苏政地[2015]532号《江苏省人民政府关于启东市2015年度第4批次村镇建设用地的批复》，同意将启东市惠萍镇白港村等30.9722公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，19.6123公顷集体建设用地征收为国有。上诉人袁建平的房屋不在征地范围内。2016年12月9日，上诉人袁建平向被上诉人启东国土局邮寄《查处申请书》一份，认为上诉人袁建平房屋所在地块没有被征收，被上诉人海工园管委会实施的拆迁行为是违法用地行为，要求被上诉人启东国土局查处，同年12月16日，被上诉人启东国土局作出违法线索登记表，认为上诉人袁建平反映的地块上不存在土地违法行为，并于12月19日口头答复上诉人袁建平。以上事实，有胜狮二期拆迁相关政策、催告函、通告、房屋搬迁估价分户报告、查处申请书、《江苏省人民政府关于启东市2015年度第4批次村镇建设用地的批复》等在卷佐证，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。上诉人袁建平提起本案诉讼，诉讼请求为“确认被上诉人启东国土局不履行法定职责违法”，因此，其所提诉讼在诉讼类型上应当属于履行职责之诉。履行职责之诉并不意味着：公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务；也不意味着只要行政机关“不作为”就可以提起“不作为之诉”。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉除应当具备其向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复这一形式要件外，还必须具备的条件是，起诉人所申请的事项具有实体法上的请求权基础，这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。总之，要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据。这种权利依据通常是认定行政机关是否履行法定职责实体审查的内容，但是，当起诉人申请行政机关履行的职责明显不属于行政机关的职责范围，起诉人要求行政机关查处的事项明显没有事实根据或者与起诉人没有利害关系时，应当认定起诉人不符合提起履行职责之诉的条件，法院应当不予受理或者裁定驳回其起诉。具体到本案而言，上诉人袁建平提交的证据能够证明2015年4-7月间，确实收到了海工园管委会以及胜狮二期拆迁现场工作组向其发出的拆迁政策、通告、催告函等，但是，案涉“胜狮二期”项目地块于2015年9月24日经江苏省人民政府依法批准征收为国有，上诉人袁建平房屋所在地块未列入征收范围，上诉人袁建平没有提交初步证据以证明此后其房屋所在地块存在违法用地行为，其房屋亦未被拆除，其于一年后即2016年12月向被上诉人启东国土局提交查处申请，应当认为上诉人袁建平要求查处的事项明显没有事实根据，被上诉人启东国土局是否查处、如何查处，与上诉人袁建平没有利害关系。上诉人袁建平认为，根据《土地违法案件查处办法》第十三条规定，土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理。故被上诉人启东国土局受理上诉人袁建平的举报是法定义务，据此上诉人袁建平应当享有诉权。对此本院认为，2014年施行的《国土资源行政处罚办法》第十一条规定，国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。第十二条进一步规定了国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案的五项法定条件。该办法第四十七条还规定，原国家土地管理局1995年12月18日发布的《土地违法案件查处办法》同时废止。因此，国土部门对于土地违法举报是否立案受理有决定权，上诉人袁建平的此项上述理由不能成立，本院不予采信。综上，一审裁定驳回上诉人袁建平的起诉结论正确，应予维持。上诉人袁建平的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 郭德萍审 判 员 仇秀珍审 判 员 鲍 蕊二〇一七年九月二十八日法官助理 张祺炜书 记 员 吴 迪附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；