山东省烟台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁06行终320号
上诉人（原审原告）杨晓英。
被上诉人（原审被告）莱阳市公安局。住所地：莱阳市五龙北路**号。
法定代表人杨国峰，局长。
负责人姜桂涛，该单位副局长。
委托代理人李伟，莱阳市公安局法制大队工作人员。
被上诉人（原审被告）烟台市人民政府。住所地：烟台市芝罘区环山路***号。
法定代表人张永霞，市长。
委托代理人徐铭基，烟台市人民政府法制办公室立案审查科科长。
委托代理人杨泠雪，烟台市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人杨晓英因公安行政处罚一案，不服山东省莱阳市人民法院（2015）莱阳行初字第72号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：原告杨晓英于2015年7月1日10时到中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获并被训诫。被告莱阳市公安局根据吕建武的报警予以立案查处，被告在履行了相应的程序后，于2015年7月3日对原告杨晓英作出莱公（莱阳开）行罚决字【2015】00026号行政处罚决定书，对杨晓英处以行政拘留十日。原告对此行政处罚不服，于2015年7月23日向被告烟台市人民政府申请复议，烟台市人民政府（下称烟台市政府）于2015年9月25日作出烟政复延字【2015】175号行政复议决定延期通知书，通知原告于2015年10月25日前作出，后于2015年11月13日作出烟政复决字【2015】175号复议决定书，维持了该行政处罚决定。
原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》（下称《治安管理处罚法》）第一条规定，公安机关对治安案件具有行政处罚职权，受理治安案件并作出处罚决定属于其职权范围；第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼赌博、毒品的案件除外。依据上述规定，被告莱阳市公安局对原告于北京违反治安管理的行为具有管辖权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，人民法院主要对被告莱阳市公安局作出的行政处罚行为及被告烟台市政府复议程序的合法性进行了审查。原告杨晓英因非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，根据法律规定，训诫不是行政处罚的种类，故原告主张被告莱阳市公安局又对原告行政拘留违背一事不再罚原则，于法无据，原审法院不予支持。被告莱阳市公安局办理本案过程中依职权履行职责，收集了相应证据，作出的行政处罚行为符合法律规定，所认定原告的违法行为事实清楚，具有违法性，应当受到处罚。原告请求撤销被告莱阳市公安局对作出的治安行政处罚的主张，无事实和法律依据，原审法院不予支持。被告烟台市政府受理行政复议，审理最长期限是三个月，但被告烟台市政府所作的复议决定审理期限超过三个月，属程序违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十九条之规定，判决：一、确认被告烟台市人民政府作出的烟政复决字【2015】175号复议决定书超过法定审理期限违法；二、驳回原告杨晓英要求撤销被告莱阳市公安局于2015年7月3日作出的莱公（莱阳开）行罚决字【2015】00026号行政处罚决定书的诉讼请求。
上诉人杨晓英不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实错误，上诉人的行为无违法性，训诫书没有上诉人本人签字，无注明时间，因此不具证明力。被上诉人的办案程序违法，上诉人家人未在2015年7月3日和4日收到传唤家属通知书和行政拘留家属通知书，请求二审法院公正裁判。
被上诉人莱阳市公安局答辩称：上诉人于2015年2月因扰乱单位秩序被我局处以行政拘留五日。2015年7月1日11时许到北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获并被训诫。根据国务院《信访条例》规定，信访人提出信访事项，应当到国家设立或公布的接待场所反映。中南海地区及其周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。杨晓英的行为扰乱了该地区公共秩序，具有违法性，理应受到处罚。2015年7月3日，我局根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，第二十条第（四）项之规定，对上诉人处以行政拘留十日，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。原审判决正确，请求判决驳回上诉，维持原判。
被上诉人烟台市人民政府答辩称：烟政复决字[2015]175号行政复议决定书认定事实清楚，程序合法，法律法规适用正确。（2015）莱阳行初字第72号行政判决书认定事实清楚，法律法规适用正确，综上所述，请求驳回上诉人的诉讼请求。
各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见。
本院二审查明，被上诉人于2015年7月3日对杨晓英作出的莱公（莱阳开）行罚决字【2015】00026号行政处罚决定书内容为：现查明，2015年7月1日10时许，杨晓英到中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获并被训诫。根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，现决定对杨晓英行政拘留十日。
本院另查明，2015年2月26日，上诉人因扰乱单位秩序，被被上诉人作出莱公行罚决字[2015]00093号行政处罚决定，依法行政拘留五日。2015年7月3日，被上诉人在向上诉人履行本案行政处罚告知义务时，告知上诉人违法事实是，因上诉人2015年7月1日10时许到中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获并被训诫，告知处罚依据是《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，拟对其处以五日以上十日以下拘留。上诉人拒绝在告知笔录上签字，也未提出陈述和申辩，被上诉人的两名办案民警在该笔录上签字注明。被上诉人作出行政处罚决定，履行了受案登记、调查取证、告知、处罚审批、作出决定、送达等法定程序，办案程序合法。
本院查明的其他事实与原审审理查明事实一致。
本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”本案中，上诉人居住在被上诉人辖区，其违法行为由被上诉人管辖，符合法律规定。
根据《信访条例》第十八条、二十条的规定，公民采取走访形式提出信访事项，应该到有关机关设立或者指定的接待部门、场所提出。中南海是国家机关的办公场所而非信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，故本案上诉人的行为依据上述规定，属于违法行为。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站……展览馆或者其他公共场所秩序的”；第二十条第（四）项规定“违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：……（四）六个月内曾受过治安管理处罚的”。被上诉人辩称，其根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，第二十条第（四）项之规定对上诉人处以行政拘留十日的处罚，但其作出的莱公（莱阳开）行罚决字【2015】00026号行政处罚决定并无相关事实认定和法律适用，故被上诉人对上诉人作出的行政处罚决定明显不当，依法应予撤销。被告烟台市政府作出的烟政复决字【2015】175号复议决定书超过法定审理期限，且作出维持行政处罚决定的复议决定认定事实不清，依法应当撤销。
综上，原判决认定事实不清，适用法律不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第第七十条第（六）项、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定,判决如下：
一、撤销山东省莱阳市人民法院（2015）莱阳行初字第72号行政判决；
二、撤销被上诉人烟台市人民政府烟政复决字【2015】175号复议决定；
三、撤销被上诉人莱阳市公安局作出的莱公（行）决字[2013]00697号行政处罚决定。
二审案件受理费50元，由被上诉人莱阳市公安局负担。
本判决为终审判决。
审判长 苏宁雪
审判员 张爱玲
审判员 于 红
二〇一六年八月四日
书记员 高祎轩