湖北省通山县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂通山行初字第16号
原告通山县鹏润机动车驾驶员培训有限公司。
法定代表人沈定理，该公司总经理。
委托代理人李木相，湖北仁贤律师事务所律师。
被告通山县道路运输管理所。
法定代表人成纯强，该所所长。
委托代理人吴泗林，通山县道路运输管理所副所长。
委托代理人黄文魁，湖北自成律师事务所律师。
原告通山县鹏润机动车驾驶员培训有限公司诉通山县道路运输管理所交通行政许可一案，向本院提起诉讼。本院于2015年5月4日立案后，于同月8日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书，本院依法组成合议庭于2015年5月20日公开开庭审理了本案。原告通山县鹏润机动车驾驶员培训有限公司的法定代表人沈定理及其委托代理人李木相，被告通山县道路运输管理所的委托代理人吴泗林、黄文魁均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告通山县鹏润机动车驾驶员培训有限公司于2015年2月26日，向被告通山县道路运输管理所书面提出创办（二类）机动车驾驶员培训机构的许可申请，并交付了相关申请资料。被告受理后，于2015年4月8日，以原告无行业规划，不符合《咸宁市机动车驾驶员行业“十二五”发展规划》和《通山县“十二五”综合交通运输发展规划》的规定为由，根据《行政许可法》第三十八条第二款的规定，作出编号为2015001号《不予交通行政许可决定书》，决定对原告的申请不予交通行政许可。
被告为证明其行政行为合法，在法定期限内向本院所举并经庭审质证的证据、依据有：1、《行政许可法》第十二条、2、《湖北省道路运输管理条例》第三条、3、《湖北省机动车驾驶员培训行业管理办法》第三条。以上为实施行政许可的授权证据，主要证明被告享有行政许可的主体资格。证据4、通山县鹏润机动车驾驶员培训有限公司项目申请报告，证明原告系2015年3月28日申请。证据5、2015001号不予交通行政许可决定书，证明被告于2015年4月8日作出不予交通行政许可决定。证据6、送达回执，证明被告已将不予交通行政许可决定书合法送达原告。证据7、《中华人民共和国道路运输条例》第四十条。证据4、5、6、7为行政许可程序规定证据，主要证明其作出行政行为程序合法。证据8、《湖北省道路运输条例》第四条。证据9、《湖北省机动车驾驶员培训行业管理办法》鄂交教（1997）574号第四条。证据10、《湖北省交通运输厅道路运输管理局》鄂运物综运（2011）30号《关于机动车驾驶员培训机构行政许可工作中实施专家评审有关要求的通知》。证据11、鄂运物综运（2010）31号《关于进一步加强机动车驾驶员培训管理工作的通知》。证据12、咸宁市道路运输管理处咸运管字（2010）50号《咸宁市机动车驾驶员培训行业十二五发展规划》。证据13、通山县道路运输管理所通运管字（2010）18号《通山县驾驶员培训机构十二五发展规划》。证据14、通山县第十六届人民代表大会第六次会议《关于通山县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的决议》（2011年3月）。证据15、通山县发展和改革局《关于通山县十二五综合交通运输发展规划审查意见的函》（2011年9月）。证据16、通山县人民法院（2012）鄂通山行初字第00052号行政判决书。证据8-16为处理结果的证据，主要证明作出不予许可决定的法律依据。
原告诉称，原告法定代表人沈定理于2015年2月26日向被告申请机动车驾驶员培训机构行政许可，提交了相关申请资料。被告受理后没有在法定时间向原告法定代表人送达行政许可申请受理通知书，也没有告知补正材料内容。直至2015年4月8日，被告向原告送达编号2015001《不予交通行政许可决定书》。该决定书以原告存在无行业规划为由不予交通行政许可。原告认为，被告作出的不予交通行政许可决定违法，理应撤销。同时，原告符合设立机动车驾驶员培训机构条件，被告应当给予行政许可。
一、原告具备《中华人民共和国道路运输条例》第39条规定条件，被告理应按照该条规定自受理之日起15日内审查完毕，作出许可的决定。然而被告自2015年2月26日即收到原告申请之后整个受理的过程中没有要求补正资料，更没有提到行业规划方面的问题。被告不应在受理42天后以此为由不予许可。二、《咸宁市机动车驾驶员行业“十二五”发展规划》和《通山县“十二五”综合交通运输发展规划》不是规章以上的规范，仅是地方政府部门一般文件，何况该两份文件应该涉及鼓励和规范驾驶员培训的内容，而不是限制性规定，同时这两份文件被告并未对申请人进行公示，更不成为被告不予行政许可的依据，被告不予许可明显违反了《中华人民共和国行政许可法》相关规定。三、通山县境内现仅有一家驾校，而每年县域内学车人数有4000-5000人，完全不能满足当前市场需求。原告拟投资3000万元设立驾驶员培训机构，以解决社会民众“学车难”问题。行政许可机构理应支持而不应法外限制。整个咸宁市其他县均有两所驾校以上，而仅通山县还是一家不合格不规范的公营驾校。被告作为行政主管机构不应当不遵循平等竞争的市场规律，对国营和民营歧视对待，搞行业垄断，行政不作为。综上，原告符合“二类”驾校设立条件，被告不予许可行为违法。为此，诉至本院，请求：1、判决撤销被告编号2015001号《不予交通行政许可决定书》；2、判决被告重新对原告作出设立机动车驾驶员培训机构许可；3、本案诉讼费用由被告承担。
原告为证明自己的主张，向本院所举并经庭审质证的证据有：
证据1、创建通山县路兴机动车驾驶员培训学校立项申请报告（注明“路兴”是原拟定备选企业字号之一），证明原告在通山投资创办二类驾驶员培训学校申请已经通山县人民政府分管副县长批示同意。
证据2、土地承租合同和驾校场所设施照片五张，证明原告为创办驾校投入了大量资金，具备了一定的开办硬件条件，且该硬件条件明显优于通山县县域内的原驾校。
证据3、企业名称预先核准申请书、组织机构代码证和营业执照副本，证明原告法人主体及设立情况。
证据4、2015年2月26日向被告申请行政许可的相关资料一套，证明原告已于2015年2月26日向被告申请许可，被告应当在15日作出行政许可决定。
证明5、被告编号2015001《不予交通行政许可决定书》，证明被告认可行政许可相对人为原告，被告不予行政许可的决定内容违反了《行政许可法》第16条第4款规定。
被告通山县道路运输管理所辩称，一、被告在法定期限内作出不予交通行政许可决定程序合法。被告于2015年3月28日收到原告提交关于开办《通山县鹏润机动车驾驶员培训有限公司》的可行性报告，于2015年4月8日作出2015001号不予受理交通行政许可决定书，程序合法。二、被告不予交通行政许可有事实依据和法律依据。1、《湖北省道路运输条例》第四条。2、《湖北省机动车驾驶员培训行业管理办法》鄂交教（1997）574号第四条。3、依据《湖北省交通运输厅道路运输管理局》鄂运物综运（2011）30号《关于机动车驾驶员培训机构行政许可工作中实施专家评审有关要求的通知》。4、依据鄂运物综运（2010）31号《关于进一步加强机动车驾驶员培训管理工作的通知》。5、依据咸宁市道路运输管理处咸运管字（2010）50号《咸宁市机动车驾驶员培训行业十二五发展规划》。6、通山县道路运输管理所通运管字（2010）18号《通山县驾驶员培训机构十二五发展规划》。7、《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第62条第2款规定，人民法院审理行政案件时可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。8、通山县人民法院前已有判例，认定通山县十二五发展规划期间，不予驾校交通行政许可是有法律依据的。综上，被告认为依据通山县目前现状和发展规划，依据现有的法律、法规、规章以及规范性文件作出的具体行为是正确的，原告的诉求于法无据，应当驳回原告的诉讼请求。
在庭审质证中，原、被告各自发表了质证意见。一、原告对被告提交的证据1、2、3无异议，主体适格。对证据4、5、6、7真实性无异议，对证明对象有异议。原告是2月26日申请，被告不能证明我方是3月28日申请的。被告从受理到作出超过期限且程序违法，没有告知原告一次性补充材料，没有送达受理通知书。对于申请时间举证责任在被告。对证据8-16真实性无异议，对证明对象有异议。被告没有公示、告知我方这些文件的内容，与分管副县长签字的文件相违背。这份规划与事实、国家政策相违背，与国务院“简政放权”相抵触。个案有个案的特征，法律存在变化，不能以2012年的法律证明本案的对与错，我国不是判例法的国家。二、被告对原告提交的证据1无异议。对证据2中的土地承包合同真实性有异议，请求法院予以核实，但与本案无关联性。对照片真实性存在异议，在许可时没有去现场查看。对证据3的真实性无异议，但对合法性有异议，应当予以核准再予登记，程序上有问题。对证据4的真实性无异议，对可行性研究报告有异议，需要以专家的意见为准，是否可行需原告自行申请研究。对证据5无异议。
本院认为，本案原、被告提交的没有异议的证据，所能证明的事实未损害国家利益，公共利益和他人的合法权益，且具有证据的关联性、真实性、合法性特征，本院确认上述证据为本案的有效证据，对上述证据所能证明的事实予以确认。原告对被告所提证据的质证意见于法有据，本院予以采纳。被告对原告所提的证据2、3虽存异议，但不能提供异议成立的依据，故其异议不能成立。根据以上认定的有效证据并结合当事人的陈述，本院可以认定以下事实：
原告通山县鹏润机动车驾驶员培训有限公司于2015年2月26日，向被告通山县道路运输管理所书面提出创办（二类）机动车驾驶员培训机构的行政许可申请，并交付了相关申请资料。被告受理后，于2015年4月8日，以原告无行业规划，不符合《咸宁市机动车驾驶员行业“十二五”发展规划》和《通山县“十二五”综合交通运输发展规划》的规定为由，根据《行政许可法》第三十八条第二款的规定，作出编号为2015001号《不予交通行政许可决定书》，决定对原告的申请不予交通行政许可。并于2015年4月9日向原告送达该决定书。原告认为，其已达到《中华人民共和国道路运输条例》第三十八条规定的申请从事机动车驾驶员培训应当具备的条件，被告应当给予行政许可。被告作出的不予交通行政许可决定违法，理应撤销。为此，诉请本院：1、判决撤销被告编号2015001号《不予交通行政许可决定书》；2、判决被告重新对原告作出设立机动车驾驶员培训机构行政许可；3、本案诉讼费用由被告承担。
另查明，咸宁市道路运输管理处于2010年5月20日，印发了《咸宁市机动车驾驶员行业“十二五”发展规划》，被告于2010年6月1日印发了《通山县机动车驾驶员行业“十二五”发展规划》并作为《通山县“十二五”综合交通运输发展规划》的一部分报通山县发展和改革局审批。该局于2011年9月2日审查通过。
本院认为，依据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款的规定：“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”。交通运输部《机动车驾驶员培训管理规定》第五条第二款规定：“县级以上道路运输管理机构负责具体实施本行政区域内机动车驾驶员培训管理工作”。故被告依法享有实施交通行政许可的职权，系本案适格被告。本案主要的争议焦点是，《咸宁市机动车驾驶员行业“十二五”发展规划》和《通山县“十二五”综合交通运输发展规划》能否作为审查是否准予行政许可的法律规范依据。根据行政许可法第四条、第十六条的规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视；法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。道路运输条例第三十九条对申请从事机动车驾驶员培训应当具备的条件作出了明确的规定：（一）有健全的培训机构和管理制度；（二）有与培训业务相适应的教学人员、管理人员；（三）有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地。行政许可法明确规定，法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。而《咸宁市机动车驾驶员行业“十二五”发展规划》和《通山县“十二五”综合交通运输发展规划》只是道路运输领域的专项发展规划，属技术性规范而非法律性规范。因此，通山县道路运输管理所将以上规划作为审查是否准予行政许可的法律规范依据，属于增设行政许可的条件，不符合上位法的规定。行政许可法第五条规定，设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。道路交通安全法第二十条规定，机动车的驾驶培训实行社会化，由交通主管部门对驾驶培训学校、驾驶培训班实行资格管理。道路运输条例规定，道路运输管理，应当公平、公正、公开和便民，任何单位和个人不得封锁或者垄断道路运输市场。湖北省道路运输条例第六条亦规定，道路运输管理应当遵循公平、公正、公开和便民的原则，打破地区封锁和垄断，建立和完善统一、开放、竞争、有序的道路运输市场，满足人民群众的生活和生产需要。机动车驾驶员培训管理规定第三条也规定，机动车驾驶员培训实行社会化，从事机动车驾驶员培训业务应当依法经营，诚实信用，公平竞争。因此，被诉行政行为不符合行政许可法等法律规范规定的公平、正当竞争等原则，也不符合道路交通安全法等法律规范规定的机动车驾驶培训实行社会化、交通主管部门实行资格管理等规定。通山县道路运输管理所仅以原告无行业规划，不符合《咸宁市机动车驾驶员行业“十二五”发展规划》和《通山县“十二五”综合交通运输发展规划》的规定为由，决定不予行政许可，不符合行政许可法等法律规范的规定。
通山县道路运输管理所所依据的《咸宁市机动车驾驶员行业“十二五”发展规划》和《通山县“十二五”综合交通运输发展规划》载明的“对现已许可12家驾校，本着只规范、提高、不新增的原则”的表述，也只是一种行政指导，而非行政命令，此外，《湖北省道路运输条例》第四条规定，道路运输发展规划由交通主管部门会同有关部门编制，报同级人民政府批准后实施。而被告没有证据证实《通山县“十二五”综合交通运输发展规划》已经通山县人民政府批准。被告以此作为行政许可的依据显然不当。
综上，被告通山县道路运输管理所以《咸宁市机动车驾驶员行业“十二五”发展规划》和《通山县“十二五”综合交通运输发展规划》作为审查是否准予行政许可的依据显然不当，其作出的不予交通行政许可决定书适用法律、法规错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项判决如下：
一、撤销被告通山县道路运输管理所2015001号《不予交通行政许可决定书》；
二、被告通山县道路运输管理所应在法定期限内对原告的行政许可申请重新作出行政行为。
本案诉讼费50元，由被告通山县道路运输管理所负担。
如不服本判决，可在判决书送达后十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省咸宁市中级人民法院。上诉人提交上诉状时应预交上诉案件受理费50元，款汇户名：咸宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行咸宁金穗支行，账号：17-680501040008389-222，上诉人在上诉期限届满后七日内仍未预交或未定额预交上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 李德昭
人民陪审员 林绪雍
人民陪审员 赵冬平
二〇一五年六月十八日
书 记 员 廖清海
附：相关法律法规条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
……
（二）适用法律、法规错误的。