湖南省长沙市岳麓区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘0104行初58号
原告刘纽栋，男，汉族，1976年10月17日出生，住长沙市开福区。
被告长沙市食品药品监督管理局，住所地长沙市开福区戥子桥街69号。
法定代表人郭塨，局长。
委托代理人杨林，系该局稽查支队食品生产大队大队长。
委托代理人张驰，湖南君见律师事务所律师。
被告长沙市人民政府，住所地湖南省长沙市岳麓区岳麓大道218号。
法定代表人陈文浩，市长。
委托代理人晏明科，长沙市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人林书妮，长沙市人民政府法制办公室工作人员。
原告刘纽栋（以下简称原告）不服被告长沙市食品药品监督管理局（以下简称被告一）作出的《关于刘纽栋投诉长沙乐莎食品有限公司有关问题的回复》（以下简称《回复》）及被告长沙市人民政府（以下简称被告二）作出的长府复决字【2017】第41号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），于2017年5月16日向本院提起行政诉讼，本院同日受理后，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭进行审理，并于2017年6月14日公开开庭审理了此案。原告刘纽栋，被告一委托代理人杨林、张驰，被告二委托代理人晏明科、林书妮到庭参加了诉讼,长沙市食品药品监督管理局副局长钟卫作为被告一的行政机关负责人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告不服被告一作出的《回复》，向被告二申请行政复议，被告二作出《复议决定书》，维持被告一作出的《回复》。
被告一在举证期限内向本院提供了如下证据、依据：
证据一、《投诉举报中心投诉举报单》、产品照片、《投诉举报案件转（交）办单》、《申诉举报信》。拟证明被告一及时受理了原告投诉的事实。
证据二、现场检查笔录、《责令改正通知书》、《回复》、送达回执。拟证明被告依法作出行政行为的事实。
证据三、长沙乐莎食品有限公司营业执照、《全国工业产品生产许可证》（四份）、《食品生产许可证申请书》及《食品生产许可证》、《辣酱食品添加剂使用登记表》、《瓶装辣酱投料记录表》、《长沙乐莎食品有限公司检验报告单》及《检验报告》、长沙高新开发区邓年佳食品厂的营业执照及《全国工业产品生产许可证》、长沙高新开发区邓年佳食品厂的《检验报告单》及《检验报告》、不合格产品处置记录表。拟证明被告一作出行政行为的事实依据。
法律依据：
依据一、《中华人民共和国食品安全法》第六十七条、第一百二十五条。
依据二、《食品召回管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第12号）第十三条。
依据三、《食品药品投诉举报管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第21号）第十二条、第十九条、第二十条。
依据四、GB2760-2014《食品添加剂使用标准》。
依据五、GB7718-2011《预包装食品标签通则》4.1.5.6、4.1.2.1、4.1.2.1.1。
被告二在举证期限内向本院提供了如下证据、依据：
证据一、《行政复议申请》。
证据二、《补正行政复议申请通知书》及送达回证。
证据一、二拟共同证明原告提出行政复议申请的事实、时间。
证据三、《行政复议答复通知书》存根。
证据四、《延期审理通知书》及送达回证。
证据五、《复议决定书》及送达回证。
证据三、四、五拟共同证明被告二行政复议的程序合法。
证据六、《行政复议答辩书》。拟证明被告二认定事实清楚，证据充分。
法律依据：
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）项。
原告诉称：2016年12月，原告向被告一申诉举报长沙乐莎食品有限公司（以下简称乐莎公司）生产经营的预包装食品辣酱是不符合食品安全标准，违反食品安全法的不合格、不安全、误导欺诈消费者的食品。2017年1月5日，被告一在对原告申诉举报的违法事实没有完全查清的情况下就作出了《回复》。原告认为被告一《回复》的处理结果认定事实不清楚、证据不足，于2017年1月向被告二邮寄了《行政复议申请》，申请撤销被告一的《回复》并责令被告一在法定期限内对原告申诉举报的全部问题履行查处职责。2017年5月9日，原告收到被告二的《复议决定书》。原告认为《复议决定书》证据不充分、事实不清楚、内容不全面。因此，请求法院判令：一、撤销被告一于2017年1月5日作出的《回复》；二、撤销被告二于2017年5月5日作出的《复议决定书》。
原告在举证期限内提供了以下证据证明其诉讼主张：
证据一、《申诉举报信》。
证据二、《回复》。
证据三、《行政复议申请》。
证据四、《复议决定书》。
以上证据拟共同证明二被告未完全履行法定职责。
被告一辩称：一、被告一认定涉案产品事实清楚，适用法律正确，程序正当。2016年12月13日，被告一收到原告针对乐莎公司的投诉举报后，根据原告举报的情况，于2017年1月5日将对投诉举报事项的处理结果向原告进行了告知。原告举报乐莎公司存在如下违法情况：1.涉案产品没有依法标示沥干物；2.涉案产品品名为辣酱，执行标准却为GB/T20293《油辣椒》；3.被投诉举报人食品生产许可证许可生产的产品为酱腌菜，不能用于生产油辣椒，乐莎公司涉嫌未经许可生产经营预包装食品和冒用QS认证标志；4.配料表中标示的“麻油”不是食用油的具体名称，标注不规范，应标示为“芝麻油”；5.涉案产品违规使用食品添加剂双乙酸钠；6.预包装食品无检验合格证明；7.预包装食品无条形码，违反了《商品条码管理办法》。根据上述举报内容，被告一依法调查后认为：第一，涉案产品没有标示沥干物的问题。仅从外观和常识即可判断，涉案产品固态和液态部分均为食用成分，不符合《预包装食品标签通则》（GB/7718-2014）解释之四十八中所规定的“固液两相且固相物质为主要食品配料的预包装食品，应在靠近‘净含量’的位置以质量或质量分数的形式标示沥干物”，故无须对沥干物进行标示。第二，执行标准的问题。首先，乐莎公司的《食品生产许可证申请书》中，明确记载了涉案产品的质量执行标准为GB/T20293《油辣椒》，在取得生产许可前，湖南省商品质量监督检验研究院对该产品进行检验时的检验依据也是GB/T20293《油辣椒》，故该标准的适用不存在违法违规之处。其次，即便如原告所称的存在适用标准错误的问题，因该标准系经国家行政机关依法批准许可使用的，故从保护信赖利益的角度出发，也不应对乐莎公司进行处罚。第三，无证生产和冒用QS认证标志的问题。首先，根据《食品生产许可证申请书》可看出，乐莎公司在申领生产许可证时，申请项目包括辣酱和泡菜两个项目，经行政许可机关现场检查，认为乐莎公司生产的产品存在交叉覆盖的问题，故应当依据《食品质量安全市场准入制度问答》的有关规定，以主导产品即酱腌菜为发证单元，故不存在无证生产和冒用QS认证的问题。第四，“麻油”标示的问题。标示存在瑕疵，已责令改正。第五，违法添加双乙酸钠的问题。根据GB2760《食品添加剂使用标准》的规定，双乙酸钠既可作为香料物质也可作为防腐剂使用，并非原告所述的在蔬菜制品中一律不得使用，而是要视双乙酸钠在产品中所起到的作用而定。如前所述，乐莎公司在申领生产许可证时已将双乙酸钠的使用情况依法向行政许可机关如实告知，行政许可机关许可其使用，故即便涉案产品存在违法添加的问题，也不应得到被告一的负面评价。
二、信赖利益保护的问题。行政行为应有公信力和确定力，就本案被投诉举报的无证生产和违法使用添加剂这两个问题而言，不论这两个问题是否真实存在，仅仅从保护信赖利益的角度出发，被投诉举报人的生产活动均获得了行政许可机关的许可，其行为在主观上善意无过错，不存在可罚性，被告一不应对其进行处罚。
三、关于原告与《回复》是否有利害关系的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》等法律法规的规定，提起行政诉讼的主体，应当为利害关系人，即行政机关的行政行为侵犯了其合法权益。行政诉讼法范畴内的“利害关系”应当是合法的、直接的、现实的，间接的联系只有在法律、司法解释明确规定的情况下，才能视为有法律上的利害关系。行政行为针对的对象为违法违规单位，向原告寄送回函只是履行告知义务，原告与被告一作出的行政行为没有直接的、现实的联系。原告作为本案的投诉举报人，与被告一就该案作出的行政行为不具备法律法规要求的利害关系，不具有针对该行政处理决定提起行政诉讼的主体资格。
综上所述，被告一收到原告的投诉举报信息后，依法受理并进行现场调查。此后，被告一根据查实的违法情况并依据相关法律法规依法对涉案单位进行了处理，并将处理决定以书面的方式告知了原告。被告一已经依法履行了职责，保障了原告的监督权。综上所述，原告的起诉没有事实和法律依据，请求法院驳回其诉讼请求。
被告二辩称：一、被告二行政复议程序合法。2017年1月21日，原告不服被告一作出的《回复》，向被告二提出行政复议申请。2017年1月24日，被告二向原告作出长府复补字【2017】41号《补正行政复议申请通知书》。2017年2月5日，被告二收到原告提交的补正行政复议申请。被告二受理后，将行政复议答复通知书及行政复议申请书副本邮寄给被告一。被告一在法定期限内提交了书面答复、证据及依据。因案情复杂，被告二将行政复议审理期限延长30日。2017年5月5日，被告二作出长府复决字【2017】第41号《行政复议决定书》并邮寄送达原告。被告二履行行政复议职责的程序合法。二、被告二所作行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。被告二经书面审理查明：2016年12月1日，被告一收到原告邮寄提交的《申诉举报信》，原告认为乐莎公司生产的“辣酱”产品违反了《中华人民共和国食品安全法》的相关规定。2016年12月13日，被告一对乐莎公司现场进行核查处置，发现该公司已暂停生产辣酱产品，执法人员调取了该公司企业资质，辣酱生产、销售、检验、原料采购记录及产品配方、许可申请书、发证检验报告等相关资料。同日，被告一作出长食药监食责改【2016-12-13-2】号《责令改正通知书》，对乐莎公司生产经营的辣酱产品配料表中“麻油”标注存在瑕疵的行为，要求其立即对辣酱产品“麻油”进行规范标注，标注为“芝麻油”。2017年1月5日，被告一作出《回复》，将核查情况、被投诉企业基本情况和对原告投诉内容的认定进行书面告知，并于2017年1月6日直接送达原告。上述事实有相关证据予以证实，被告二认定事实清楚。根据以上事实，被告二认为：《食品药品投诉举报管理办法》第十九条规定，“投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人，投诉举报人联系方式不详的除外。”第二十条第一款规定，“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。”本案中，被告一于2016年12月1日收到原告的投诉举报，在对相关情况依法进行调查核实，查明乐莎公司被投诉产品质量合格、添加剂使用合规，不存在无证生产和以不合格食品冒充合格食品销售的情形后，于2017年1月5日作出书面答复并送达原告，符合相关规定。被告二依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项的规定，维持被告一作出的《回复》，适用法律正确。综上所述，被告二作出的行政复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
对被告一提供的证据，原告经当庭质证认为：
对证据一无异议。
对证据二的真实性、关联性无异议，对内容的合法性有异议。现场检查笔录、《责令改正通知书》显示被告一未对全部违法事实进行查处；《回复》所涉的“条形码未标注问题”即使不是被告一管辖，被告一也应当移送有管辖权的部门。
对证据三的真实性无异议。《食品生产许可证申请书》中的《食品添加剂使用情况一览表》已经写明了双乙酸钠的功能是“防腐剂”，添加依据是GB2760-2014《食品添加剂使用标准》，该标准也认定双乙酸钠的功能是“防腐剂”，而不是被告一说的“香精香料”，《食品添加剂使用情况一览表》使用了四种防腐剂，不符合《食品添加剂使用标准》的要求。乐莎公司的《食品生产许可证》证明了涉案食品是半固态调味料而不是复合调味料。乐莎公司编号为SP2016W3865的《检验报告》显示涉案产品中含有双乙酸钠，但是没有对双乙酸钠的使用量是否符合标准作出判断。编号为SP2016J1768的《检验报告》显示涉案产品是依据GB2760-2014《食品添加剂使用标准》进行检测的，且只有单项结论，没有对产品的整体判断，由于该产品使用多种防腐剂，综合判断应当得出不符合标准的结论。编号为GC1643011331的《检验报告》显示，该产品是按照“酱腌菜”的有关标准进行检测。编号为A2015-W40195的《检验报告》配料表显示所检验的产品是没有任何添加剂的产品，与涉案产品不同，且涉案产品实际使用的配料是从“邓年佳食品厂”购买的剁辣椒，而不是该检验报告中注明的尖红椒。对“邓年佳食品厂”的《检验报告》有异议，该报告适用的检验标准是已作废的地方标准。不合格产品处置记录表证明生产企业已经将涉案产品作为不合格产品进行召回销毁。
被告二对被告一的证据无异议。
对被告二提供的证据，原告经当庭质证认为：
对被告二证据的真实性、合法性、关联性均无异议。但《复议决定书》认定涉案产品应当按照《食品添加剂使用标准》分类目录使用食品添加剂，而被告一至今未明确涉案产品究竟属于该标准的哪一分类。
被告一对被告二的证据均无异议。
对原告提供的证据，被告一经当庭质证认为：对原告证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。被告一已经查清违法事实的情况并对原告申诉举报作出了回复。关于商品条码问题，根据《食品药品投诉举报管理办法》第十二条的规定，投诉举报“不属于食品药品监督管理部门监管职责范围的”，被告一应“不予受理并以适当方式告知投诉举报人”，并没有义务移送有权管辖的机关。
对原告提供的证据，被告二经当庭质证认为：
对原告证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。被告二已经依法作出行政复议决定，履行了法定职责。
经庭审质证，本院对上述证据作如下分析与认定：
原告的证据，两被告对其真实性、合法性、关联性均无异议，可以作为本案的定案依据。
被告一的证据一，原告无异议，可以作为本案的定案依据。证据二，原告对其真实性、关联性无异议，能够证明被告一作出被诉行政行为的过程和结果，可以作为本案的定案依据。证据三，原告对其真实性无异议，形式、来源合法，同本案事实有关，可以作为本案的定案依据。
被告二的证据，其他当事人对其真实性、合法性、关联性均无异议，可以作为本案的定案依据。
根据以上采信的证据和庭审中各方当事人的陈述，本院确认如下案件事实：
被告一于2016年12月1日收到原告的《申诉举报信》，原告称其购买的乐莎公司生产的“辣酱”不合格，存在以下违法情形：一、作为含有固、液两相物质的预包装食品，且固相物质为主要食品配料，但是该食品未标示沥干物（固形物）含量；二、涉案食品标示的品名为“辣酱”，执行标准全称为GB/T20293《油辣椒》，品名和执行标准不符合；三、涉案食品标示的许可证（许可证号QS430116010850），只可用于生产蔬菜制品（酱腌菜），不能用于生产“辣酱”或“油辣椒”，油辣椒的生产许可类别为0307（半固态），涉嫌未经许可生产经营预包装食品和冒用QS认证标志；四、配料表中标示的“麻油”不是食用油的具体名称，标注不规范，涉嫌误导欺诈消费者；五、涉案食品使用的食品添加剂双乙酸钠不能用于蔬菜制品，涉嫌超范围使用食品添加剂；六、预包装食品无检验合格证明，涉嫌以不合格食品冒充合格食品；七、预包装食品无商品条码。
被告一收到原告的投诉举报后，于2016年12月13日到乐莎公司进行调查，发现乐莎公司在接到消费者投诉之后，在相关情况未查明的情况下，已经暂停生产涉案辣酱。被告一在现场检查后，调取了乐莎公司的营业执照、生产许可证、涉案产品配方、申报生产许可证申请书、产品检验报告、原材料供应商资质及检验报告等相关证据材料。经过查验2015年至2016年期间乐莎公司对“辣酱”产品的多次自检报告，以及省、市两级食品药品监督管理部门多次委托长沙市食品质量安全监督检测中心、湖南省食品质量监督检验研究院等检测机构对乐莎公司生产的“辣酱”产品的抽查检验报告，确认上述检验结果均为符合相关标准要求。同时被告一还查验了乐莎公司的原料供应商的相关产品检验报告，结果也均为合格。调查过程中，被告一认为涉案产品配料表中“麻油”标注存在瑕疵，对乐莎公司作出（长）食药监食责改【2016】12-13-2《责令改正通知书》，要求乐莎公司立即对辣酱产品“麻油”进行规范标注，标注为“芝麻油”。2017年1月5日，被告一对原告作出《回复》，就原告投诉的问题作出了答复，主要内容有：一、涉案产品将“芝麻油”标注为“麻油”名称欠规范，属于标签瑕疵，但该名称符合人民群众的习惯简称，并不会对消费者造成误导，现已责令乐莎公司予以改正；二、商品是否标有条形码不属于食品药品监督管理部门的职责范围，建议向质量技术监督部门投诉；三、原告投诉举报关于涉案产品的其他问题，经调查核实，并不存在违法情形。2017年1月6日被告一将《回复》送达原告。原告认为《回复》结果错误，被告一未完全查处原告举报的违法事项，遂向被告二申请行政复议。被告二于1月21日收到原告复议申请，于2017年1月24日向原告邮寄了《补正行政复议申请通知书》，要求原告补充提交相关材料。2017年2月5日，被告二收到原告的补正行政复议申请。2017年3月20日，被告二向原告、被告一送达了《延期审理通知书》，将行政复议审理期限延长30日。2017年5月5日，被告二作出《复议决定书》并于5月8日邮寄给双方当事人，决定维持被告一作出的《回复》。原告仍不服，遂诉至法院。
另查明，2014年12月13日，乐莎公司申请办理食品生产许可，申请内容中申证单元为“蔬菜制品（酱腌菜）”，食品品种明细为“辣酱、泡菜”，执行食品安全标准为“SB/T10439-2007《酱腌菜》、GB/T20293-2006《油辣椒》”,2015年2月3日湖南省产商品质量监督检验研究院受长沙市质量技术监督局的委托，对乐莎公司申请办证的产品“辣酱”进行检验（检验依据为GB/T20293-2006《油辣椒》等）并出具《检验报告》，检验结论为“该样品经检验，所检项目符合标准要求。符合发证条件。”2015年2月4日，湖南省食品药品监督管理局向乐莎公司核发《全国工业产品生产许可证》（许可证号QS430116010850，以下简称《工业产品生产许可证》），该证的产品名称为蔬菜制品（酱腌菜）。2017年1月12日，湖南省食品药品监督管理局向乐莎公司核发编号SC10443010500193《食品生产许可证》（2015年10月1日国家食品药品监督管理总局《食品生产许可管理办法》实施后，准许食品生产的，颁发《食品生产许可证》），该证的许可品种明细第3项为“半固态（酱）调味料（油辣椒）”。本案涉案产品为“辣酱”，配料主要有尖红椒、大蒜子、菜籽油、食用油、辣椒粉等，生产执行的产品标准为GB/T20293。使用的食品添加剂中含双乙酸钠。经长沙市食品质量安全监督检测中心检验，涉案产品中双乙酸钠的实测结果为1.53g/kg。
本院认为：一、关于原告是否具有本案诉讼主体资格的问题。《食品药品投诉举报管理办法》第九条规定，“各级食品药品监督管理部门应当按照相关法律法规规定，对受理的投诉举报进行调查处理，并将处理结果反馈投诉举报人，及时解决和回应公众诉求。”原告认为其购买的乐莎公司生产的“辣酱”属于不合格产品，侵犯其合法权益，并向被告一投诉举报要求查处，被告一是否依法履行职责对原告所购食品可能存在的违法情形进行调查，与原告之间存在利害关系。被告一认为原告与本案被诉行政行为没有利害关系，无权提起行政诉讼的理由没有法律依据，本院不予采纳。
二、关于被告一作出的《回复》是否合法的问题。1.乐莎公司持有的《工业产品生产许可证》虽然标明的产品名称为蔬菜制品（酱腌菜），但从乐莎公司的食品生产许可申请材料及行政机关审查过程中的审查、检验情况可以看出，该许可证实际许可内容包含“辣酱”产品在内，乐莎公司有权依据该行政许可生产“辣酱”产品。2.GB/T20293-2006《油辣椒》中对于“油辣椒”的定义为“香辣浓郁，可供佐餐和调味的熟制食用油和辣椒的混合体。（注：产品中可添加或不添加辅料）”根据涉案的“辣酱”配料来看，符合上述内容，行政机关在作出食品生产许可的过程中，对“辣酱”产品的检验也是以该标准为依据，故乐莎公司依据该标准生产“辣酱”并无不当。而且从上述标准和乐莎公司的生产过程可以看出，涉案的“辣酱”产品主要系剁辣椒与食用油再加上其他辅料混合而成，并不存在作为主要食品配料的固相物质，不符合原告所称的GB7718-2011《预包装食品标签通则》4.1.5.6中规定的需要标示沥干物含量的情形。3.GB2760-2014《食品添加剂使用标准》中规定双乙酸钠作为防腐剂可以用于调味品和复合调味品，其最大使用量分别为2.5g/kg和10g/kg，涉案的“辣酱”中的双乙酸钠含量并未超过上述标准。4.涉案产品的标签内容，符合《中华人民共和国食品安全法》第六十七条的规定以及GB7718-2011《预包装食品标签通则》对于预包装食品标签标示内容的要求。5.原告投诉所称涉案产品没有商品条码，根据《商品条码管理办法》的规定，商品条码的管理部门是质量技术监督部门，不属于被告一的职责范围，原告认为被告一应向有管辖权的部门移交举报事项并无法律依据。6.涉案产品将“芝麻油”标注为“麻油”虽不规范，属于标签瑕疵，但该名称符合人民群众对芝麻油的习惯称呼，并不会对消费者造成误导，且被告一已责令乐莎公司予以改正。综上所述，被告一对原告的投诉举报内容进行了全面的调查认定，作出的处理结果事实清楚，证据充分，适用法律正确，原告认为被告一对投诉举报内容调查答复不完全的意见，本院不予采纳。
三、关于被告二作出的行政复议决定是否合法的问题。被告二作出维持被告一《回复》的复议决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。
综上所述，原告的诉讼请求均无事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告刘纽栋的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由原告刘纽栋承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至长沙市中级人民法院。
审 判 长 刘翰旻
人民陪审员 周晓玲
人民陪审员 李秋莲
二〇一七年八月二十九日
书 记 员 李 思
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。