陕西省旬邑县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕0429行初2号
公益诉讼人：旬邑县人民检察院。
委托诉讼代理人：李某某，该院民行科科长。
被告：旬邑县国土资源局。
法定代表人：王某某，该局局长。
委托诉讼代理人：樊某，该局监察队长（特别授权）。
委托诉讼代理人：李银龙，该局法律顾问。
公益诉讼人旬邑县人民检察院诉被告旬邑县国土资源局未依法履行法定职责一案，本院于2016年12月8日受理后，于2016年12月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月15日公开开庭审理了本案。公益诉讼人旬邑县人民检察院指派检察员李某某，被告旬邑县国土资源局委托诉讼代理人樊某、李银龙出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称，旬邑县国土资源局对陈阿龙非法占用旬邑县土桥镇南坡村丰泉组耕地堆放煤矸石一案未依法正确履行法定职责，致使国家和社会公共利益受到侵害。旬邑县人民检察院于2016年4月12日向旬邑县国土资源局作出了旬检民（行）行建[2016]1号检察建议，建议其依法履行法定职责，坚决纠正违法行为，恢复土地原貌，并于次日将该检察建议书送达旬邑县国土资源局。旬邑县国土资源局在收到检察建议后，于2016年4月29日对陈阿龙作出了《土地违法案件行政处罚决定书》（旬国土监罚字[2016]021号），责令陈阿龙自行清理在非法占用12.7亩土地上堆放的煤矸石，恢复土地原貌，并对占用的12.7亩（8479.86平方米）耕地（基本农田）处以12元/平方米的罚款，共计10.18万元。旬邑县国土资源局于2016年5月16日将有关情况回复本院。本院对该回复情况进行了调查核实，经查，旬邑县国土资源局仍未依法正确履行职责，主要有以下事实：1.对陈阿龙的行政处罚决定未执行到位，旬邑县国土资源局2016年4月29日对陈阿龙作出了《土地违法案件行政处罚决定书》（旬国土监罚字[2016]021号），对陈阿龙处以10.18万元的罚款，但陈阿龙未缴纳罚款；2.对占用的基本农田恢复工作未尽到监管责任。陈阿龙未将堆放的煤矸石完全清理，土地原貌未能恢复，破坏土地资源的违法行为没有得到纠正，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
公益诉讼人认为，依据《土地管理法》第四十二条、第六十六条第一款、第七十四条、第七十五条，《基本农田保护条例》第六条第二款、第三十三条的规定，旬邑县国土资源局作为本行政区域内的土地行政主管部门，对非法占用耕地堆放煤矸石的行为人应当责令其改正或者治理，恢复原种植条件，并处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款，但旬邑县国土资源局对陈阿龙作出行政处罚决定后，对罚款未追缴，对占用土地的恢复工作未尽到监管责任，致使被占用的耕地未得到恢复，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。故请求确认旬邑县国土资源局不依法正确履行监管职责的行为违法，并撤回其余诉讼请求。
公益诉讼人为支持其主张向本院提交了以下证据：
第一组证据：1、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；2、最高人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法；3、陕西省人民检察院提起公益诉讼试点工作实施方案；4、高检法释字[2015]6号《人民检察院提起公益诉讼试点工作的实施办法》第四十一条之规定；5、陕西省人民检察院《关于拟对旬邑县国土资源局怠于履行职责提起行政公益诉讼一案的请示的批复》一份。
证明：旬邑县人民检察院作为该案公益诉讼人主体适格。
第二组证据：1、旬邑县国土资源局“三定”方案；2、旬邑县地图及土桥镇地图；3、《中华人民共和国土地管理法》第四十二条、第六十六条第一款、第七十四条、第七十五条；4.《中华人民共和国基本农田保护条例》第六条第二款、第三十三条；5.公益诉讼人于2016年10月31日向旬邑县市场和质量监督管理局调取的旬邑县国土资源局组织机构代码证基本信息登记表；7.公益诉讼人在旬邑县政府网站下载的旬邑县委组织部旬组干[2012]7号文。
证明：被告旬邑县国土资源局是本案的适格主体。
第三组证据：1、土桥镇土地利用总体规划截图；2、2016年4月11日现场拍照；3、2016年4月11日土桥镇南坡村村委会证明2份；4、2016年4月11日公益诉讼人询问王小平、杨清文、杨思忠、王会民、张转怀、杨友仓笔录；5、2016年1月14日旬邑县国土资源局《立案呈批表》；6、被告于2014年1月16日对杨思忠做的现场勘查笔录、询问笔录；7、2016年5月16日旬邑县国土资发[2016]56号《旬邑县国土资源局关于对土桥镇南坡村丰泉组储煤场违法用地案查处情况的报告》。
证明：旬邑县土桥镇南坡村小宁组陈阿龙在丰泉组私自改变土地用途致使国家和社会公共利益受到侵害等违法行为属实，被告于2014年就已经发现，但一直没处理，到2016年1月14日才立案，致使陈阿龙占用耕地面积不断扩大。损害加剧，受侵害状态持续存在，被告怠于履行职责。
第四组证据：1.旬邑县人民检察院旬检（行）行建[2016]1号检察建议书；2.送达回证。
证明：检察机关已履行诉前程序。
第五组证据：1.2016年5月18日公益诉讼人现场拍照及丰泉组土地承包经营权公示图照片；2.2016年8月8日公益诉讼人现场拍照；3.2016年11月3日公益诉讼人现场拍照；4.2016年11月22日公益诉讼人现场拍照；5.2016年5月18日公益诉讼人询问王小平笔录；6.2016年5月18日公益诉讼人询问杨清真笔录；7.2016年10月27日所作的《土壤污染调查及修复的评价报告》。
证明：在提起行政公益诉讼时，被告虽对陈阿龙作出处罚，但罚款没有追缴，煤矸石依旧堆放未清理，国家和社会公共利益仍处于持续受侵害状态。
被告对公益诉讼人提交的第一、二、三、四组真实性和证明目的无异议，对第五组证据中的第一、二、三、四、五、六份证据的真实性和证明目的无异议；被告仅对公益诉讼人提交的第五组证据中的第7份证据，即2016年10月27日所作的《土壤污染调查及修复的评价报告》真实性无异议，该证据有夸大，报告认为恢复种植需3-5年时间不客观真实，因为该块土地的种植条件已经恢复，在该土地上种植的农作物长势良好。
被告辩称，旬邑县国土资源局尽到了土地监管职责，并不存在怠于行使监管职责的情况，从发现陈阿龙的违法行为后，便一直积极主动履行监管义务。被告收到公益诉讼人的检察建议函后更是全局联动，派驻工作人员前去违法现场，督促、帮助违法行为人腾空所占场地，缴纳罚款。截至本案开庭时，已将罚款收缴国库，违法占地已经恢复种植条件，且所种植的玉米、豆子长势良好。从这点可看出被告认识到了自己的错误，一直积极主动履行监管义务。被告并不是怠于履行监管义务，应当是疏于履行监管义务。故希望公益诉讼人撤回起诉，也请法庭能支持被告意见，依法驳回公益诉讼人的诉讼请求。
被告为支持其主张向本院提交了以下证据：
第一组证据：1.2014年案件查处资料；2.2016年现场照片.土桥镇规划截图；3.责令停止违法行为通知书及送达回证；4.2016年4月14日当事人陈阿龙及知情人王会民的询问笔录；5.现场勘查笔录；6.违法案件讨论记录；7.违法案件审理记录；8.违法案件处理决定呈批；9.土地行政处罚、听证告知书；10.处罚决定书；11.5月4日至10月13日巡查台账；12.履行行政处罚催告书。
证明：被告工作人员依照《土地违法行为案件查处工作规程》履行职责。
第二组证据：1.10月24日至11月25日巡查台账；2.11月29日至12月25日督促整改日志及现场照片；3.向县政府上报案件查处执行情况；4.上报市国土局案件查处执行情况专项报告；5.申请市国土局鉴定耕地种植条件报告；6.上报市国土局查处执行公益诉讼案件情况报告。
证明：自2016年10月24日开始，被告的工作人员积极督促当事人整改，特别是2016年11月29日开始，常驻现场督促整改。并将案件查处进展情况上报了县政府、市国土资源局。
第三组证据：1.案件整改情况说明；2.肥料清单；3.罚票据复印件；4.土地复耕后现场照片；5.耕地种植条件鉴定报告；6.耕地恢复后，今年农作物种植现场照片。
证明：该局督促当事人全面履行行政处罚决定书的内容。目前该宗地已恢复原貌及种植条件，罚款已缴纳，根据鉴定报告耕地种植条件已恢复。
公益诉讼人质证认为，在本案立案前公益诉讼人要求被告提供全部案件材料，被告没有提供责令停止违法行为通知书、送达回证、询问王会民的笔录，故对庭前没有提交的这些证据有异议，对第一组证据中的其他证据真实性无异议，对证明目的不认可；对第二组证据的真实性认可，无异议，但对证明目的有异议，认为该组证据只能证明被告还在整改，侵害行为还在持续；对第三组证据的真实性认可，对证明目的有异议，被告提供的这组证据与公益诉讼人提供的证据可以相互印证，证明被告未依法履行职责，直至起诉后问题才得到整改和解决。
经庭审质证，本院对公益诉讼人提交的依据及证据认定如下：
被告仅对公益诉讼人提供的证据中《土地修复评估报告》有异议，对公益诉讼人提交的其他证据质证无异议，且其他证据来源合法，内容真实与本案有关联性，故对除《土地修复评估报告》外的其他证据均认定为有效证据；被告认为公益诉讼人提供的《土地修复评估报告》中结论的第二点恢复耕种条件需要3至5年有异议，结合被告提供的鉴定结论以及现在该份土地的实际种植情况，该宗耕地现已恢复耕种条件，故仅对该评估报告中煤矸石堆放现状部分，可与其他证据相互印证，认定为有效证据，对该份证据的其他内容与本案关联性不大，认定为无效证据。对被告提供的证据中土地评估报告及现场种植照片公益诉讼人没有异议，予以认定；对被告提供的三组证据，公益诉讼人仅对《责令停止违法行为通知书》、送达回证、王会民询问笔录真实性有异议，对其余部分真实性无异议，经评议，因该部分证据有两个工作人员记录和当事人签字，来源合法、内容真实，可与其他证据相互印证，故对被告提供的三组证据的真实性均予以认定。
根据上述认定的有效证据及双方陈述，本院查明以下案件事实：
2014年1月16日，旬邑县国土资源局发现杨思忠出租耕地给陈阿龙堆放煤矸石的违法行为，对杨思忠作出了《责令停止违法行为通知书》，责令其停止违法行为，听候处理。此后，陈阿龙仍陆续占用丰泉组其他村民耕地堆放煤矸石。2015年12月，旬邑县国土资源局经调查发现陈阿龙储煤场占用耕地10亩，遂于2016年4月25日决定对陈阿龙违法行为立案调查。2016年4月25日，旬邑县国土资源局现场勘测测定陈阿龙堆放煤矸石实际占用耕地12.7亩（8479.86㎡）。经旬邑县国土资源局确认该宗土地为耕地，规划用途为基本农田。2016年4月12日，旬邑县人民检察院作出（行）行建[2016]1号检察建议书，建议旬邑县国土资源局依法履行职责，纠正违法行为，恢复土地原貌，并于次日将该检察建议书送达旬邑县国土资源局。旬邑县国土资源局于2016年4月29日对陈阿龙做出了《土地违法案件行政处罚决定书》（旬国土监罚字[2016]021号），责令陈阿龙自行清理非法占用12.7亩的土地上堆放的煤矸石，恢复土地原貌，并对占用的12.7亩（8479.86㎡）耕地（基本农田）处以12元/㎡的罚款，共计10.18万元。
另查明，2016年12月22日，经本院现场勘查，陈阿龙非法占用的12.7亩（8479.86㎡）耕地上堆放的煤矸石已经清理。该宗耕地现种植有玉米、豆类植物，已恢复种植条件。
又查明，陈阿龙于2016年12月13日向旬邑县国土资源局缴纳了10.18万元罚款。
本院认为，被告旬邑县国土资源局作为旬邑县县域内的土地行政主管部门，应当依法及时履行其监管义务。在旬邑县辖区内发现陈阿龙非法占用耕地堆放煤矸石时，应当及时责令其改正违法行为，并恢复耕地原貌，对违法行为依法作出行政处罚，履行监管职责。但旬邑县国土资源局在2014年1月6日发现陈阿龙违法占用耕地的行为后仅对出租人杨思忠作出《责令停止违法行为通知书》，未及时全面履行其监管义务，纠正陈阿龙的违法行为。随后陈阿龙非法占用耕地面积继续扩大，导致国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。2016年4月12日公益诉讼人发出检察建议书后，被告仅于2016年4月29日作出《旬邑县国土资源局土地违法案件行政处罚决定书》（旬国土监（2016）021号），虽然旬邑县国土资源局目前已履行了职责，但截至公益诉讼人提起公益诉讼时被告旬邑县国土资源局仍未完全履行其监管义务，罚款亦未收缴到位，耕地仍处于持续受侵害状态，致使国家和社会公共利益长期遭受侵害，公益诉讼人请求确认被告旬邑县国土资源局未依法正确履行监管职责的行为违法，有事实和法律依据，应予以支持。对旬邑县国土资源局辩称应驳回公益诉讼人的诉讼请求的主张不予采信。
综上所述，对公益诉讼人的请求予以支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条二款之规定，判决如下：
确认被告旬邑县国土资源局对陈阿龙非法占用耕地未依法正确履行监管职责的行为违法。
案件受理费50元，由旬邑县国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省咸阳市中级人民法院。
审判长 雷可宁
审判员 文星妍
审判员 文 斌
二〇一七年八月三十日
书记员 马 萱
附：本案适用相关法律条文
《中华人民共和国土地管理法》
第七十四条违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七十五条违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益.社会利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。