浙江省松阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）丽松行初字第36号
原告浙江景宁方达不锈钢管制造有限公司，住所地景宁畲族自治县东坑镇工业小区。
法定代表人林凤春，该公司董事长。
委托代理人裴爱英，北京圣运律师事务所律师。
被告景宁畲族自治县住房和城乡建设局，住所地景宁畲族自治县鹤溪镇建设路1号。
法定代表人翁建敏，该局局长。
委托代理人朱卫红，浙江天册律师事务所律师。
委托代理人徐风烈，浙江泽大律师事务所律师。
被告景宁畲族自治县国土资源局，住所地景宁畲族自治县鹤溪镇鹤溪中路41号。
法定代表人潘利海，该局局长。
委托代理人朱卫红，浙江天册律师事务所律师。
委托代理人徐风烈，浙江泽大律师事务所律师。
被告景宁畲族自治县人民政府，住所地景宁畲族自治县府前西路19号。
法定代表人蓝伶俐，该县县长。
委托代理人朱卫红，浙江天册律师事务所律师。
第三人景宁畲族自治县东坑镇人民政府，住所地景宁畲族自治县东坑镇东坑河东路3弄10号。
法定代表人吴海东，该镇镇长。
委托代理人徐风烈，浙江泽大律师事务所律师。
第三人景宁畲族自治县东坑镇东坑村村民委员会，住所地景宁畲族自治县东坑镇东坑村。
法定代表人余伟东，该村委会主任。
委托代理人徐风烈，浙江泽大律师事务所律师。
原告浙江景宁方达不锈钢管制造有限公司不服被告景宁畲族自治县住房和城乡建设局、景宁畲族自治县国土资源局于2015年2月6日共同作出的联字（2015）第06号限期拆除通知及被告景宁畲族自治县人民政府景政复字（2015）04号行政复议决定，于2015年7月20日向法院提起行政诉讼。本院于7月26日立案后，于2015年7月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因景宁畲族自治县东坑镇人民政府、景宁畲族自治县东坑镇东坑村村民委员会认为与本案被诉行政行为有利害关系，经景宁畲族自治县东坑镇人民政府、景宁畲族自治县东坑镇东坑村村民委员会申请，本院依法准许其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年11月11日公开开庭审理了本案。原告浙江景宁方达不锈钢管制造有限公司法定代表人林凤春及其委托代理人裴爱英，被告景宁畲族自治县住房和城乡建设局负责人陈彬及其委托代理人朱卫红、徐风烈，被告景宁畲族自治县国土资源局法定代表人潘利海及其委托代理人朱卫红、徐风烈，被告景宁畲族自治县人民政府负责人王益及其委托代理人朱卫红，第三人景宁畲族自治县东坑镇人民政府、景宁畲族自治县东坑镇东坑村村民委员会的委托代理人徐风烈到庭参加诉讼。因本案案情复杂，经报经浙江省高级人民法院以（2015）浙行延字第598－615号批准，本案延长审限至2016年7月25日。本案现已审理终结。
被告景宁畲族自治县住房和城乡建设局、景宁畲族自治县国土资源局2015年2月6日对原告浙江景宁方达不锈钢管制造有限公司共同作出：经查你公司在景宁县东坑镇东坑村违法建设厂房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、法规。现责令你公司于2015年2月12日17时前将违法建设的厂房自行拆除。逾期未自行拆除将根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国土地管理法》相关规定实施强制拆除的联字（2015）第06号限期拆除通知。原告浙江景宁方达不锈钢管制造有限公司不服，向被告景宁畲族自治县人民政府申请行政复议，被告景宁畲族自治县人民政府于2015年6月30日作出景政复字（2015）04号行政复议决定，维持了被告景宁畲族自治县住房和城乡建设局、景宁畲族自治县国土资源局共同作出的联字（2015）第06号限期拆除通知。
原告浙江景宁方达不锈钢管制造有限公司诉称，2007年由景宁县长、常务副县长以及景宁县相关部门主要领导在温州组织召开招商引资动员大会，承诺负责落实被引进企业项目用地，协助被引进企业办理各种证照、项目申报立项等手续，为被引进企业的建设和运营提供优惠的政策。原告股东正是基于对景宁县委、县政府的高度信任，才投入巨资到景宁创办企业。原告进入景宁后，政府及有关部门协调原告办理了土地租赁、工商注册登记、税务登记、环保、立项等手续，并承诺两年内给原告办理土地证。在当地政府及有关部门的大力扶持和帮助下，原告投入巨资建设厂房、购置设备、招聘培训农民工，培育市场，生产经营一步步走向正规，为解决当地农民工就业及促进地方经济发展作出了巨大贡献。但是，令原告始料未及的是，原告突然收到了被告景宁畲族自治县住房和城乡建设局、景宁畲族自治县国土资源局共同作出的《限期拆除通知书》，称原告是擅自违法建设厂房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、法规。责令原告自行拆除。原告不服被告景宁畲族自治县住房和城乡建设局、景宁畲族自治县国土资源局作出的上述限期拆除通知书，依法申请行政复议，被告景宁畲族自治县人民政府作出复议决定予以维持。原告认为：原告是景宁县委、县政府招商引资引进的企业，从建厂之初的建设项目用地等手续都是政府及有关部门负责协调落实办理，是政府及有关部门同意并帮助原告建设的厂房，根本不存在原告“擅自违法建设“之说！且建设用地符合规划要求，不属严重违反规划不能采取改正措施消除影响必须予以拆除的情形；被告景宁畲族自治县住房和城乡建设局、景宁畲族自治县国土资源局作为各自独立的行政机关，职权范围和履职依据不同，联合对原告作出限期拆除的处罚不仅没有事实和法律依据，而且相互矛盾；被告景宁畲族自治县住房和城乡建设局、景宁畲族自治县国土资源局也没有按照法定的程序作出处罚，剥夺了原告的陈述、申辩和申请参加听证的权利。因此，被告景宁畲族自治县住房和城乡建设局、景宁畲族自治县国土资源局作出的限期拆除通知书没有事实和法律依据，程序和实体均严重违法。但是，由于作为复议机关的被告景宁畲族自治县人民政府实际是招商引资给予原告各项优惠政策支持并直接给予原告提供建设用地的主体，此次以拆除违建名义对招商引资企业进行清理的活动实际也是被告景宁畲族自治县人民政府组织实施，因此被告景宁畲族自治县人民政府不可能依法正确履行复议职责以纠正自己的违法行为，其作出的复议决定严重错误，应予撤销。由于景宁县政府对原告等企业招商引资时得到了丽水市政府等的大力支持和肯定，且同类系列案件涉及的企业众多。因此，本案在景宁县、丽水市甚至浙江省范围内都有重大影响。另由于景宁县政府不仅仅是复议机关，而且是本案违法行政行为的组织者、实施者，被告又涉及了景宁县政府诸多职能部门及有关镇人民政府，因而本案不宜由景宁县人民法院行使管辖权，否则极易受到地方行政干预；同时本案案情重大复杂，依法也不宜由景宁县人民法院审理。综上所述，原告认为本案应由丽水市中级人民法院管辖，请丽水市中级人民法院受理原告的起诉，依法支持原告的诉讼请求，维护原告的合法权益，促进被告依法行政。综上所述，原告特提起诉讼，请求人民法院依法支持原告的要求确认被告景宁畲族自治县住房和城乡建设局、景宁畲族自治县国土资源局共同作出的联字（2015）第06号限期拆除通知违反及撤销被告景宁畲族自治县人民政府作出的景政复字（2015）04号行政复议决定的诉讼请求，维护原告的合法权益，促进被告依法行政。
原告为证明其主张，向本院提供的证据有：1、原告的营业执照、组织机构代码证、法定代表人的居民身份证复印件各一份；2、税务登记证、浙江省排污许可证、特种设备制造许可证复印件各一份；3、企业投资项目备案通知书复印件一份；4、房屋租赁协议、住所（营业场所）使用证明复印件各一份；5、景宁畲族自治县环境保护局关于对排污单位初始排污权指标予以公示的通知复印件一份；6、原告厂房被强拆后图片复印件八张；7、景宁畲族自治县国家税务局景国税发（2010）15号景宁畲族自治县国家税务局关于浙江景宁铿锵不锈钢有限公司等二十三户企业申请免征属于地方分享部分企业所得税的批复复印件一份；8、县、镇政府等授予原告的企业荣誉证书复印件各一份；9、联字（2015）第06号限期拆除通知书复印件一份；10、景政复字（2015）04号行政复议决定书复印件一份。
被告景宁畲族自治县住房和城乡建设局辩称，被告认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》等规定，原告的厂房系违法建筑，应予以限期拆除。景宁畲族自治县住房和城乡建设局与景宁畲族自治县国土资源局于2015年2月6日向原告共同发出联字（2015）第06号《限期拆除通知书》，没有影响原告合法权益，请求人民法院依法驳回原告起诉。
被告景宁畲族自治县住房和城乡建设局于2015年8月12日向本院提交了以下证据：1、组织机构代码证复印件一份，以证明主体资格；2、法定代表人身份证明书复印件一份，以证明法定代表人身份情况；3、联字（2015）第06号限期拆除通知书复印件一份，以证明被诉行为；4、拆除通知送达回证行政复议案件受理通知书复印件一份，以证明原告已知晓被诉行为。
被告景宁畲族自治县国土资源局辩称，被告认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》等规定，原告的厂房系违法建筑，应予以限期拆除。景宁畲族自治县住房和城乡建设局与景宁畲族自治县国土资源局于2015年2月6日向原告共同发出联字（2015）第06号《限期拆除通知书》，没有影响原告合法权益，请求人民法院依法驳回原告起诉。
被告景宁畲族自治县国土资源局于2015年8月12日向本院提交了以下证据：1、组织机构代码证复印件一份，以证明主体资格；2、法定代表人身份证明书复印件一份，以证明法定代表人身份情况；3、联字（2015）第06号限期拆除通知书复印件一份，以证明被诉行为；4、拆除通知送达回证行政复议案件受理通知书复印件一份，以证明原告已知晓被诉行为。
被告景宁畲族自治县人民政府辩称，2015年4月2日，被告收到原告行政复议申请，行政复议请求为依法确认景宁畲族自治县住房和城乡建设局、景宁畲族自治县国土资源局共同作出的联字（2015）第06号《限期拆除通知书》违法。被告受理行政复议申请并向景宁畲族自治县住房和城乡建设局、景宁畲族自治县国土资源局发出《行政复议答复通知书》。2015年4月17日，景宁畲族自治县住房和城乡建设局、景宁畲族自治县国土资源局联合进行了行政复议答复。2015年6月25日上午，被告法制机构举行了行政复议听证会听取意见。2015年6月30日，被告作出了景政复字（2015）04号行政复议决定书。被告认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》等规定，原告未经规划许可、未办理土地审批手续的厂房属于违法建筑，应予以拆除。景宁畲族自治县住房和城乡建设局、国土资源局2015年2月6日共同作出联字（2015）第06号《限期拆除通知书》认定事实清楚，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，景宁畲族自治县住房和城乡建设局、国土资源局2015年2月6日共同作出的联字（2015）第06号《限期拆除通知书》应予以维持。综上所述，被告依法作出的行政复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求人民法院依法予以维持。
被告景宁畲族自治县人民政府于2015年8月12日向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、景宁畲族自治县人民政府组织机构代码证复印件一份，以证明主体资格；2、法定代表人身份证明书复印件一份，以证明法定代表人身份情况；3、行政复议申请书复印件一份，以证明当事人申请行政复议事实；4、行政复议案件受理通知书复印件一份，以证明行政复议审理程序合法；5、行政复议答复通知书复印件一份，以证明行政复议审理程序合法；6、行政复议听证通知书复印件一份，以证明行政复议审理程序合法；7、景宁畲族自治县人民政府景政复字（2015）04号行政复议决定书复印件一份，以证明依法作出行政复议决定事实；8、相关送达回证或邮寄凭证复印件一份，以证明行政复议审理程序合法；9、《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》（摘要）一份，以证明违法建筑认定依据；10、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条，以证明行政复议决定作出的依据；11、《中华人民共和国行政复议法实施细则》第四十三条，以证明行政复议决定作出的依据；12、浙江省行政复议听证规则(试行)第五条，以证明行政复议听证依据。
第三人景宁畲族自治县东坑镇人民政府、景宁畲族自治县东坑镇东坑村村民委员会述称，原告的诉讼请求不是行政行为，应驳回原告起诉。
第三人景宁畲族自治县东坑镇人民政府、景宁畲族自治县东坑镇东坑村村民委员会未向本院提供证据、依据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告浙江景宁方达不锈钢管制造有限公司对被告景宁畲族自治县住房和城乡建设局、景宁畲族自治县国土资源局提交的相同的第1－2号证据无异议。原告对上述被告提交的相同的第3号证据的真实性、关联性无异议，但对该证据的合法性认为不合法的异议，本院认为，原告对第3号证据提出的涉本案行政行为的合法性审查的异议，并不能构成对该证据的异议。原告对上述被告提交的相同的第4号证据无异议，但提出认为被告没有按照法定程序送达，是贴在原告厂房外面的异议，本院认为，原告对第4号证据提出的送达方式存在未按法定程序送达的异议，本院将结合全案证据予以综合认定。
被告景宁畲族自治县人民政府、第三人景宁畲族自治县东坑镇人民政府、景宁畲族自治县东坑镇东坑村村民委员会对被告景宁畲族自治县住房和城乡建设局、景宁畲族自治县国土资源局提交的相同的第1－4号证据无异议。
原告浙江景宁方达不锈钢管制造有限公司对被告景宁畲族自治县人民政府提交的第1－12号证据的真实性、关联性无异议，但提出对涉被诉复议决定合法性的异议，本院将结合全案证据予以综合认定。
被告景宁畲族自治县住房和城乡建设局、景宁畲族自治县国土资源局、第三人景宁畲族自治县东坑镇人民政府、景宁畲族自治县东坑镇东坑村村民委员会对被告景宁畲族自治县人民政府提交的第1－12号证据无异议。
被告景宁畲族自治县住房和城乡建设局、景宁畲族自治县国土资源局、景宁畲族自治县人民政府、第三人景宁畲族自治县东坑镇人民政府、景宁畲族自治县东坑镇东坑村村民委员会对原告浙江景宁方达不锈钢管制造有限公司提供的第1、9、10号证据的真实性关联性无异议；对第2、3、5、7、8号证据的真实性合法性无异议，但提出与本案无关的异议，本院将结合全案证据予以综合认定。对第4、6号证据提出不能证明原告租赁房屋用地及建设行为的合法性的异议，本院予以采信。
经审理查明，原告浙江景宁方达不锈钢管制造有限公司系成立于2007年6月25日的经营范围为生产、加工、销售不锈钢管等的有限责任公司，原告建设的坐落于景宁畲族自治县东坑镇东坑村的厂房没有建设工程规划许可、用地审批手续。2015年2月6日，被告景宁畲族自治县住房和城乡建设局、景宁畲族自治县国土资源局对原告浙江景宁方达不锈钢管制造有限公司共同作出：经查你公司擅自在景宁县东坑镇东坑村违法建设厂房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、法规。现责令你公司于2015年2月12日17时前将违法建设的厂房自行拆除。逾期未自行拆除将根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国土地管理法》相关规定实施强制拆除的联字（2015）第06号限期拆除通知。原告浙江景宁方达不锈钢管制造有限公司不服，向被告景宁畲族自治县人民政府申请行政复议，被告景宁畲族自治县人民政府于2015年6月30日作出景政复字（2015）04号行政复议决定，维持了被告景宁畲族自治县住房和城乡建设局、景宁畲族自治县国土资源局共同作出的联字（2015）第06号限期拆除通知。原告浙江景宁方达不锈钢管制造有限公司不服，向法院提起行政诉讼。
另查明，2015年2月12日原告浙江景宁方达不锈钢管制造有限公司的厂房已拆除。
本院认为，就涉本案争议焦点的限期拆除通知书中的责令限期拆除行为是否属可诉行政行为及系何种行政行为的问题，本院认为，责令限期拆除行为是行政执法机关对认为违反城乡规划管理的行政相对人作出的具有制裁性和惩罚性的行政处罚性质的行政行为，属人民法院行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国土地管理法》，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。被告景宁畲族自治县住房和城乡建设局、景宁畲族自治县国土资源局在作出责令限期拆除通知前未向原告履行告知作出行政处罚的事实、理由、依据和听取原告的陈述和申辩，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条关于执法程序的相关规定，构成程序违法。被告景宁畲族自治县住房和城乡建设局、景宁畲族自治县国土资源局在联合作出的限期拆除通知书中未完整写明所适用的具体法律条款，未告知原告依法享有的权利，亦构成适用法律不当。据此，被诉行政行为存在违反法定程序，适用法律不当等情形，依法应予撤销。但鉴于原告浙江景宁方达不锈钢管制造有限公司的厂房已拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容，故应依法确认被诉行政行为违法。被告景宁畲族自治县人民政府在受理原告浙江景宁方达不锈钢管制造有限公司的行政复议申请后，在行政复议过程中经行政复议机关的负责人批准，在延长后的期限内作出行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款之规定，行政复议程序合法。但由于被告景宁畲族自治县住房和城乡建设局、景宁畲族自治县国土资源局联合对原告浙江景宁方达不锈钢管制造有限公司作出联字（2015）第06号限期拆除通知的行政行为存在违反法定程序，适用法律不当等情形，致使对原告浙江景宁方达不锈钢管制造有限公司就限期拆除通知的行政行为提起的行政复议申请作出的行政复议决定亦属主要证据不足，依法应予撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项、第七十四条第二款第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、确认被告景宁畲族自治县住房和城乡建设局、景宁畲族自治县国土资源局2015年2月6日对原告浙江景宁方达不锈钢管制造有限公司共同作出联字（2015）第06号限期拆除通知的行政行为违法；
二、撤销被告景宁畲族自治县人民政府于2015年6月30日作出的景政复字（2015）04号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告景宁畲族自治县住房和城乡建设局、景宁畲族自治县国土资源局共同负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。
审 判 长 尹伟平
人民陪审员 姜晓东
人民陪审员 叶昌谷
二〇一六年六月十五日
代书 记员 丁 洁
附法律条文
《中华人民共和国行政处罚法》
第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。