浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙嘉行终字第28号
上诉人（原审原告）卢兰芳。
上诉人（原审原告）钱建红，系卢兰芳之女。
上诉人（原审原告）钱伟，系卢兰芳之子。
法定代理人卢兰芳。
上诉人（原审原告）钱建萍，系卢兰芳之女。
上述四位上诉人的委托代理人王爱华、冯小燕，浙江兴嘉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）嘉兴市秀洲区人民政府，住所地嘉兴市秀洲区洪兴路1765号。
法定代表人盛付祥，区长。
委托代理人金峰，嘉兴市国土资源管理局秀洲区分局工作人员。
委托代理人何鑫芳，浙江子城律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）嘉兴市秀洲区王江泾镇沈家桥村村民委员会，住所地嘉兴市秀洲区王江泾镇沈家桥村。
代表人施建伟，村主任。
委托代理人乔谢桦，浙江子城律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）李夏芬。
被上诉人（原审第三人）冯奎炳。
被上诉人（原审第三人）冯亚琴，系李夏芬、冯奎炳之女。
上述两位被上诉人的委托代理人李夏芬。
卢兰芳、钱建红、钱伟、钱建萍因诉嘉兴市秀洲区人民政府其他土地行政管理一案，不服平湖市人民法院（2014）嘉平行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年8月27日受理后，依法组成合议庭，于2014年9月11日公开开庭审理了本案。上诉人卢兰芳、钱建萍，以及4位上诉人的委托代理人冯小燕，被上诉人嘉兴市秀洲区人民政府（以下简称秀洲区政府）的委托代理人金峰、何鑫芳，被上诉人嘉兴市秀洲区王江泾镇沈家桥村村民委员会（以下简称沈家桥村委会）的代表人施建伟以及委托代理人乔谢桦，被上诉人李夏芬到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
秀洲区政府于2001年7月31日作出同意编号为秀洲土（农）（2001）555号农村村民住宅用地调出和编号为秀洲土（农）（2001）556号农村村民住宅用地调进的农村集体土地使用权审批具体行政行为。
原审法院查明，1994年12月30日，李夏芬、冯奎炳因居住需要由李夏芬父亲出面向卢兰芳购买其位于嘉兴市秀洲区嘉北乡沈家桥村11组面积为107.28平方米的平房，双方于同日签订房屋买卖契书一份，由卢兰芳和冯奎炳在契书上签字；2000年8月，冯奎炳、冯亚琴因婚姻关系户口迁入嘉兴市郊区嘉北乡沈家桥村11组；2001年6月11日，李夏芬持房屋买卖契书、集体土地建设用地使用证向沈家桥村委会申请办理宅基地调入手续，同日由沈家桥村委会干部计海荣代为填写了秀洲土（农）（2001）555号（镇乡土农（2001）106号）、秀洲土（农）（2001）556号（镇乡土农（2001）107号）农村村民住宅用地呈报表。在秀洲土（农）（2001）555号（镇乡土农（2001）106号）呈报表中，“现有在册人口”中填写的是“卢兰芳、钱伟”、“原有房屋情况”中将“调剂”改为“调出”。在秀洲土（农）（2001）556号（镇乡土农（2001）107号）呈报表“建房地点及土地类型”一栏中填写了“调进”。两份呈报表中“申请用地户主”“卢兰芳”和“冯奎炳”的签名均由计海荣代签。该两份呈报表分别经村民小组、沈家桥村委会、王江泾镇土地管理所、王江泾镇人民政府、秀洲区土地管理局签署同意意见后，由秀洲区政府在2001年7月31日予以批准，该具体行政行为未告知原告；2013年卢兰芳到拆迁部门办理拆迁事宜时得知该审批的内容；卢兰芳的父亲和亲戚居住该房屋周围；李夏芬在2001年后对购买的平房多次进行了翻建，现已建造了楼房；冯奎炳与李夏芬原系夫妻，现已离婚；卢兰芳在1994年后的承包田已陆续由他人承包或租赁，其中部分承包田由沈家桥村委会在1995年划给李夏芬；卢兰芳因领取独生子女奖励费、报销医药费等原因经常回村；钱建红因婚姻关系于1990年11月22日将其户口迁往秀水乡西马桥村二组。
原判认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。本案诉争的是不动产审批的具体行政行为，应适用该条款的规定。由于秀洲区政府在作出宅基地调剂审批具体行政行为时未告知卢兰芳等4人该审批的具体内容，秀洲区政府也未能提供证明卢兰芳等4人已知道该具体行政行为内容的证据，故应以卢兰芳等4人自认的2013年作为原告起诉期限的起算日。卢兰芳等4人于2013年12月11日向法院提起诉讼，未超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的“……从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的起诉期限规定。秀洲区政府在2001年7月31日作出的宅基地审批行政行为至卢兰芳等4人起诉时也未超过20年。故卢兰芳等4人的起诉期限未超过法律规定，法院应予受理。秀洲区政府认为卢兰芳等4人已超起诉期限的理由不能成立。
秀洲区政府于2001年7月31日作出被诉具体行政行为。钱建红户口迁出沈家桥村11组的时间是1990年11月28日；钱建红在1990年迁出户口后，在1992年嘉兴郊区土地管理局颁发建设用地使用证时就不再确认钱建红享有沈家桥村11组的土地使用权，因此秀洲区政府在2001年7月31日的宅基地调剂审批行为对钱建红不具有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，钱建红与本案不具有法律上利害关系，原告主体资格不适格，秀洲区政府的抗辩理由成立。
根据《中华人民共和国土地管理法》（1986年）第三十八条第三款“出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准”和《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（2000年）第三十五条第二款“农村村民一户只能拥有一处宅基地，……”、第三十七条第（二）项“有下列情形之一的，其宅基地申请不予批准：……（二）出租、出卖或者以其他形式转让地上建筑物，再申请宅基地的。”的规定可以看出，房屋买卖实行的是“地随房走”的原则，故本案房屋的买卖实质上涉及宅基地的转让。冯奎炳申请调入宅基地的主要证据是房屋买卖契书和集体土地建设用地使用证。由于在该建设用地使用证上登记的土地使用者为卢兰芳，而冯奎炳在申请宅基地调入时又持有该建设用地使用证，且李夏芬、冯奎炳一家在申请办理宅基地调入时已在卢兰芳房屋中居住多年而卢兰芳也未曾提出过异议，故使得沈家桥村委会和秀洲区政府有理由相信房屋买卖及宅基地的转让是卢兰芳真实意思的表示；其次，冯奎炳在签订房屋买卖契书时虽不是沈家桥村的村民，但其在向沈家桥村委会申请宅基地调入时已将户口迁入沈家桥村，符合了农村宅基地应当在同一经济合作社内转让的规定；故法院认为，秀洲区政府在审批冯奎炳申请调入宅基地时实体审查并无不当；综合双方提供的证据分析，卢兰芳房屋由李夏芬、冯奎炳一家长期居住，李夏芬居住后对该房屋进行了翻修、重建，并承受了卢兰芳户的部分承包田。而卢兰芳经常回村办理事务，且其父亲和亲戚居住该房屋周围，如仅是将房屋借给李夏芬一家居住，应当对李夏芬翻修、重建的行为提出异议、进行制止或者采取其他维护自身权利的措施，但自李夏芬一家居住后长达10多年均未见提出，不符合常理。鉴于卢兰芳与冯奎炳签订房屋买卖契书和冯奎炳持有集体土地建设用地使用证的事实，比较卢兰芳不符合常理的行为，李夏芬陈述的事实更为可信。本案争议的宅基地在事实上应属于转让而不是借用。法院对卢兰芳借用的陈述不予采信。
根据《中华人民共和国土地管理法》（1986年）第八条、第三十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年）第六条，《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（2000年）第三十六条，《嘉兴市郊区农村居民住宅用地管理暂行办法》（1989年）第十四条的规定，秀洲区政府作为农村集体土地使用权的管理人，审批主体适格；在该两份呈报表上，均由村民小组、村民会、土管部门和乡镇人民政府签署同意意见，审批程序符合法律规定；依照《嘉兴市郊区农村居民住宅用地管理暂行办法》（1989年）第十四条“经村民委员会调剂的房屋，除双方签订房屋买卖的协议外，应同时办理宅基地变更手续。……”的规定，村小组和村民会在同日签署调出、调入同意意见，秀洲区政府在同日对该两呈报表进行审批并无不当；但是，秀洲区政府对农村房屋调剂的表格名称、表格形式、内容的填写上规定的不够严谨，在表格的设计上不够合理，对代写人权限的管理上比较松懈，造成呈报表存在涂改、类别与填写内容不一致，家庭人员填写不全，应由申请人签名的由代写人代其签名等错误的发生，秀洲区政府存在审查工作粗糙和管理不细致的责任。鉴于上述错误并不根本导致具体行政行为的违法，秀洲区政府对秀洲土（农）（2001）555号（镇乡土农（2001）106号）、秀洲土（农）（2001）556号（镇乡土农（2001）107号）农村村民住宅用地呈报表的审批程序合法但存在瑕疵。秀洲区政府在实施审批秀洲土（农）（2001）555号（镇乡土农（2001）106号）、秀洲土（农）（2001）556号（镇乡土农（2001）107号）农村村民住宅用地呈报表的具体行政行为时，实体审查合法，在审批程序中，形式表现上虽有瑕疵，但并不影响原告与第三人李夏芬、冯奎炳房屋买卖及宅基地转让事实的存在，故对该具体行政行为不应撤销。原告的诉讼请求法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，第二十七条以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第四十九条第三款、第五十六条第（四）项的规定，判决维持嘉兴市秀洲区人民政府作出的秀洲土（农）（2001）555号（镇乡土农（2001）106号）、秀洲土（农）（2001）556号（镇乡土农（2001）107号）呈报表土地行政审批的具体行政行为。案件受理费50元，由卢兰芳负担。
上诉人卢兰芳、钱建红、钱伟、钱建萍不服，上诉称：一、一审法院认定涉案《房屋买卖契书》真实有效错误。该《房屋买卖契书》无效，且上诉人在一审中已经提供证据证明了该证据无效。二、由于沈家桥村委会系本案当事人，一审法院采信沈家桥村委会提交的《情况说明》作为证据错误。三、一审法院认定李夏芬户承受了卢兰芳户的部分承包田的事实缺乏依据。四、一审法院在认定秀洲区政府在审批过程中存在多处错误的情况下仅认定存在瑕疵而不认定其为根本违法错误。上诉人请求二审撤销原判，依法改判支持上诉人在一审时要求撤销秀洲区政府作出的被诉具体行政行为的请求。
被上诉人秀洲区政府在法定期限内未提交书面答辩状，在庭审中答辩称，一、涉案的审批行为经过了涉案集体土地所有者以及管理方村民小组、村委会的同意，符合当时的法律法规，最后由秀洲区政府依法进行审批，原判结果正确。二、上诉人的上诉人理由不能成立，上诉人未提供反驳证据来否认《房屋买卖契书》的效力。请求二审驳回上诉。
被上诉人沈家桥村委会在法定期限内未提交书面答辩状，在庭审中答辩同意秀洲区政府的答辩意见。
被上诉人冯奎炳、李夏芬、冯亚琴在法定期限内未提交书面答辩状，在庭审中答辩称同意秀洲区政府的答辩意见。
二审时，双方当事人围绕秀洲区政府的宅基地使用权变更审批行为的合法性进行了辩论，双方均坚持上诉和答辩意见。上诉人、被上诉人沈家桥村委会、被上诉人冯奎炳、李夏芬、冯亚琴均未提供新证据。对原判认定的事实，上诉人表示对房屋买卖一节事实，以及原审认定卢兰芳户的承包田部分划转到李夏芬户耕种的事实有异议，对其他事实无异议，其他当事人对原判认定事实无异议。经审查，本院对原审认定冯奎炳、冯亚琴户口迁入及钱建红户口迁出沈家桥村11组，冯奎炳与李夏芬婚姻状况，李夏芬持《房屋买卖契书》、卢兰芳户集体土地建设用地使用证等办理宅基地变更手续及整个宅基地使用权呈报与审核、审批过程的事实予以确认。冯奎炳方与卢兰芳一方对争议土地上的房屋是买卖还是借用，双方各执一词，但因该法律关于属于民事法律关系，不属本案审查确认范围。同理，上诉人方要求本院对《房屋买卖契书》的签名进行笔迹鉴定，也不予照准。
本院认为，关于上诉人的起诉是否超过起诉期限以及上诉人钱建红是否具有原告主体资格的问题，原判分析判断正确，在此不再赘述。本案李夏芬户以购房入户适用宅基地为由，对争议的宅基地申请审批，根据1998年的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定的“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。”以及1998年《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第一款规定的“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。”秀洲区政府有权依法对宅基地使用权的变更进行审批。《嘉兴市郊区农村居民住宅用地管理暂行办法》第十四条规定，经村民委员会调剂的房屋，除双方签订房屋买卖的协议外，应同时办理宅基地变更手续。调进户口如实填写农民建房用地呈报表，调入面积按非耕地办理。原有老房和调入房屋，一并计算，不得超过该户宅基地面积标准。上述规定符合土地管理法的精神，秀洲区政府在办理宅基地使用权调剂审批时，遵循上述规定并无不当。根据1998年的《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款的规定，宅基地属于农民集体所有。在本案的宅基地使用权的变更审批过程中，申请人李夏芬提交了《房屋买卖契书》和卢兰芳户的建设用地使用证，两份呈报表经过村民小组、村委会土管部门和乡镇人民政府签署同意意见，上述材料形式上已经具备宅基地使用权变更审批所必须的条件。作为审批机关其审查以形式审查为主。秀洲区政府据此进行了宅基地使用权的变更审批并无不妥。上诉人在本案行政诉讼中对宅基地上房屋买卖一事提出异议，但不愿就此另行提起民事诉讼，法院只能就查明的事实和证据进行行政诉讼的审理。本案审理中亦发现，作为农村宅基地使用权变更审批主要载体的“农村村民住宅用地呈报表”当时在填报要求上规定不够明确细致，当时作为宅基地调出方的卢兰芳未到场进行申请并签名，但鉴于其他材料齐全，其审批程序上的瑕疵不影响整个审批行为的合法性。
综上，秀洲区政府对本案宅基地使用权的变更依照法律规定进行了审核批准，尽到了法定注意义务，上诉人的上诉理由不能成立，其要求撤销秀洲区政府作出的宅基地使用权变更审批的请求本院不予照准。但鉴于双方当事人对房屋买卖一事存在争议，而该基础法律关系，不属于行政审判审查范围，故原审判决维持秀洲区政府的具体行政行为不当，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销平湖市人民法院（2014）嘉平行初字第4号行政判决。
二、驳回卢兰芳、钱伟、钱建萍要求撤销秀洲区政府对秀洲土（农）（2001）555号、秀洲土（农）（2001）556号农村村民住宅用地呈报表的审批的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由上诉人卢兰芳、钱伟、钱建萍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈启清
审 判 员 许艳华
代理审判员 李 平
二〇一四年十月八日
书 记 员 张琳嫣