南京市鼓楼区人民法院行 政 判 决 书（2014）鼓行初字第92号原告南京金大江酒店有限公司，住所地南京市。法定代表人刘厚芳。委托代理人马立本，男。委托代理人张欣，男。被告南京市规划局，住所地南京市。法定代表人叶斌。委托代理人罗海明，男。委托代理人张滢，女。原告南京金大江酒店有限公司（下称金大江公司）诉被告南京市规划局（下称市规划局）规划行政许可一案，本院于2014年7月28日立案受理，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年9月9日公开开庭审理了本案。原告金大江公司委托代理人马立本、张欣，被告市规划局的委托代理人罗海明、张滢到庭参加诉讼。因双方当事人申请庭外协调，本案扣除审限30天。本案现已审理终结。被告市规划局于2014年7月2日作出宁规字[2014]315号撤销行政许可决定，撤销建字第320106201410290号建设工程规划许可证。被告在法定期限向本院提交了答辩状及作出被诉具体行政行为的证据和依据。被告提交的证据有：1、工程测量成果报告、涉案建筑改造前现场照片、鼓发改发[2013]233号备案通知书、准予建设行政许可决定书、建字第320106201410290号建设工程规划许可证及其附图，证明涉案许可为在已有一层建筑的基础上加层改建项目；2、原告擅自拆除原有一层建筑，重新改造加固地基结构的现场照片，证明原有的规划许可基础已灭失；3、建设工程核查立案审批表、停止建设决定书，证明南京市规划监察支队要求原告停止施工；4、原告继续进行违法建设现场照片，证明原告拒绝停止施工；5、宁规字[2014]315号撤销行政许可决定书及送达回证，证明被告依法作出撤销决定并送达当事人。被告提交的依据：1、《中华人民共和国城乡规划法》（下称《城乡规划法》）；2、《中华人民共和国行政许可法》（下称《行政许可法》）；3、《南京市城乡规划条例》（下称《市规划条例》）。原告金大江公司诉称，原告为解决职工住宿问题，于2013年5月7日向南京市。区政府研究同意在现有建设上实施加层改造。原告向被告提出规划许可申请，被告审核后，于2014年5月22日核发了建字第320106201410290号建设工程规划许可证。原告收到该许可证后，于2014年6月18日开工建设，总投资560万元。根据规划部门核准的施工图上2.8米的标准要求，原告对原一层房屋进行降高、加固地基结构、拆除卷帘门等改造。在施工过程中，个别相邻住户谋求经济利益，过度维权，给相关部门施加压力。2014年7月2日，被告向原告下达了宁规字[2014]315号撤销行政许可决定书，认定“鉴于三汊河新河一村148号原一层建筑已被你单位拆除，且你单位在本项目中有违法建设行为致使原许可无法落实。遂根据《行政许可法》第六十九条规定，决定予以撤销”。三汊河新河一村148号的立项内容为加层改造，原告开工之后，是按照被告核发的核准图上载明的一层层高2.8米进行降高处理，在降高过程中拆除了卷帘门，对仓库结构的底层进行了加固改造，两面砖墙均予以保留原样。撤销决定认定原一层建筑已被拆除，不符合事实。被告核准的施工公示牌上载明的一层层高为3.99米，总高度不超过12米，规划施工图则标明一层层高为2.8米，原告按施工图施工，怎能认定为违法建设。被告在撤销行政许可过程中，严重违反了行政许可法的程序规定，剥夺了原告陈述、申辩的权利。被告罔顾事实，为了平息和缓解相邻住户非法诉求而采取的撤销行为，降低了行政许可的公信力，损害了规划执法部门的权威。综上，被告作出的撤销行政许可的行为，既缺乏事实根据，也缺乏法律依据，且程序严重违法。现诉请：1、撤销被告作出的宁规字[2014]315号《南京市规划局撤销行政许可决定书》；2、被告赔偿三汊河新河一村148号加层改造项目建设总投资560万元，建筑工人人员工资及机械租赁费（建筑工人人员工资按每天12830元计算，机械租赁费按每天683.9元计算，均从2014年7月2日计算至2014年12月18日）；3、被告赔偿36名职工的住房补贴（自2014年7月2日计算至工程恢复之日，按每年273600元计算。）原告提交的证据有：1、建字第320106201410290建设工程规划许可证，证明原告的建设工程规划许可证是合法的；2、宁规字[2014]315号《南京市规划局撤销行政许可决定书》，证明撤销行政许可不符合法律规定；3、规划核准图2张，证明原告房子原高度是3.99米，后批准房屋高度为2.8米；4、新河一村148号房屋所有权证、土地证，证明原告对该处房屋和土地拥有合法的所有权和使用权；5、照片2张，证明原告房屋的原样及原告并没有拆除原有房屋的事实；6、鼓发改发[2013]233号《南京金大江酒店有限公司三汊河新河一村148号加层改造项目备案通知书》，证明原告在立项时已经提到了改造和装修；7、工程测量成果报告，证明在规划许可证未颁发前，南京测绘勘察研究院测量原告的房屋高度3.99米，被告核准让原告降到2.8米；8、建设工程施工合同，合同约定：工程名称为新河一村148号加层改造，合同总价为560万元。如发包人（指原告）的原因造成停工，发包人承担建筑工人人员工资12830元/天，机械租赁费683.9元/天。证明原告总投资560万元，违约造成停工工资是12830元/天，机械租赁费683.9元/天；9、住房补贴明细表，证明被告撤销规划许可造成房屋盖不起来，原告向员工支付住房补贴273600元/年。被告市规划局辩称，涉案项目为三汊河新河一村148号加层改造项目，经南京市测绘研究院测量，三汊河新河一村148号原建筑为一层混砖建筑。2013年12月30日，鼓楼区发改局核发了该项目的备案通知书。2014年5月12日，南京市。据此，被告于5月22日核发了该项目的建字第320106201410290号建设工程规划许可证，许可原告在原一层的基础上加层2－4层。随后，原告在未经许可的情况下，擅自拆除原有一层建筑，改变了地基结构，其行为属于未按规划许可内容施工，涉嫌违法建设，致使加层规划许可的基础灭失。6月11日，南京市，并于同日下发了停止建设决定书。原告拒绝签收，且持续建设至三层。鉴于以上情况，2014年7月2日，被告撤销了建字第320106201410290号建设工程规划许可证及其附件，7月7日，将宁规字[2014]315号《南京市规划局撤销行政许可决定书》送达给原告，原告当场签收。被告是南京市城乡规划的行政主管部门，具有依法撤销建设工程规划许可的法定职权，被告作出的撤销建设工程规划许可证及其附件的具体行政行为严格依照法定的依据和程序，并无不妥。综上，请求驳回原告诉讼请求。经当庭质证，原告对被告提交证据的真实性均不持异议。被告对原告提交的证据1－7的真实性均不持异议，对证据8、9的真实性不予确认。经庭审质证，本院对原、被告的证据作如下认证：被告提交的证据，原告对真实性不持异议，本院予以确认。原告提交的证据1－7，被告对真实性不持异议，本院予以确认。证据8、9，被告否认其真实性，原告并无其它证据予以佐证，本院对真实性不予确认。根据庭审质证及当事人陈述，本院查明以下事实：原告系南京市。该房屋系一层建筑，建筑面积为483.29平方米。经南京市测绘勘察研究院有限公司测量，该建筑原高度为3.99米。2013年5月7日，原告以解决职工住宿为由，向南京市。2013年12月30日，南京市鼓楼区发展和改革局向原告下发鼓发改发[2013]233号《南京金大江酒店有限公司三汊河新河一村148号加层改造项目备案通知书》，同意原告关于新河一村148号加层改造项目备案。2014年5月12日，南京市住房和城乡建设委员会核发该项目的抗震设计审查许可决定。同年5月22日，被告依据原告申请核发建字第320106201410290号建设工程规划许可证，许可原告在原一层基础上加盖2－4层。该许可证记载：工程项目名称为三汊河新河一村148号加层改造，建筑用途为宿舍，楼层为2－4层，地上高度为11.92米。规划许可证附图中标注规划许可一层高度为2.8米。规划许可证同时注明：建设单位或者个人应当在取得建设工程规划许可证一年内向住房和城乡建设主管部门申领施工许可批准文件。原告收到上述规划许可证后，未向住房和城乡建设主管部门申领施工许可批准文件即开始施工建设。2014年6月11日，被告向原告下发宁规停字（2014）第00044号停止建设决定书，认定新河一村148号加层改造工程的一层翻建未按规划许可证规定内容进行建设，属违法建设，要求原告停止建设。原告拒绝签收该决定书。2014年7月2日，被告作出宁规字[2014]315号《南京市规划局撤销行政许可决定书》，撤销建字第320106201410290号建设工程规划许可证。被告作出上述决定的理由为：三汊河新河一村原一层建筑被原告拆除，致建字第320106201410290号建设工程规划许可证依据的基本条件已经灭失，且原告在本项目有违法建设行为致使原许可无法落实，故依据《行政许可法》第六十九条等有关规定作出上述撤销决定。被告于2014年7月7日向原告送达了该决定书。本院认为，《城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市。《市规划条例》第三十五条规定，进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。《行政许可法》第六十九条规定，有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被告系南京市城乡规划主管部门，具有依法核发和撤销建设工程规划许可证的法定职责。2014年5月22日，被告就新河一村148号房屋加层改造项目向原告核发了建字第320106201410290号建设工程规划许可证，许可原告在新河一村148号房屋原有一层基础上加盖2－4层。该规划许可证送达原告后，原告已实际开始施工。原告施工过程中，被告认为原告擅自拆除原有一层建筑后重新建设底层建筑，属违法建设，致建字第320106201410290号建设工程规划许可证依据的基本条件已经灭失，原许可无法落实，故作出宁规字[2014]315号《南京市规划局撤销行政许可决定书》，撤销建字第320106201410290号建设工程规划许可证。根据《行政许可法》第六十九条规定，原行政许可只有存在该规定的五种情形之一，作出行政许可决定的行政机关才可以撤销行政许可。诉讼中，被告自认，其依据《行政许可法》第六十九条第（五）项的规定撤销行政许可。该项规定系撤销行政许可事由的兜底条款，根据该项规定，撤销行政许可的情形应是依法可以撤销的其它情形，即除《行政许可法》明确规定的四种撤销情形外，规范不同类型行政许可相关法律、法规明确规定的情形。本案所涉行政许可系规划行政许可，被告撤销该行政许可的事由应是相关规划法律法规明确规定的撤销事由。被告作出的原规划许可系对原一层建筑加层改造的许可，该许可对于新建工程总高度及一层的建筑高度均作出新的许可，原告必须依据该许可内容施工。原有一层建筑的高度高于规划许可的高度，且原告系在原一层基础上加盖2－4层，故原告施工过程中必然会对原有一层建筑加以改造。被告认定原告对原一层建筑的改造行为系未按规划许可内容进行建设的违法建设行为，并以该违法建设行为致建设工程规划许可证依据的基本条件灭失，原许可无法落实为由撤销原规划许可。该撤销事由既不符合《行政许可法》第六十九条之规定，亦没有相关法律法规依据。因此，被告以《行政许可法》第六十九条第（五）之规定作出宁规字[2014]315号撤销行政许可决定，系适用法律、法规错误，应予撤销。《市规划条例》第四十四条规定，建设单位或者个人应当在取得建设工程规划许可证一年内向住房和城乡建设主管部门申领施工许可批准文件。原告取得建设工程规划许可而未向住房和城乡建设主管部门申领施工许可批准文件的情况下，其尚不符合施工建设的法定条件。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。原告主张赔偿施工过程中产生的工人工资、机械租赁费等损失，均系原告不具备施工建设资格的违法施工行为所致，与本案涉诉具体行政行为并无因果关系，故该主张本院不予支持。关于原告主张的560万元投资费用及公司员工住房补贴损失，投资费用系原告为涉案项目的建设成本投入，住房补贴系原告公司员工享有的福利待遇，两笔费用与本案涉诉具体行政行为均无因果关系，故该主张本院亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，判决如下：一、撤销被告南京市规划局于2014年7月2日作出宁规字[2014]315号撤销建字第320106201410290号建设工程规划许可证的决定。二、驳回原告南京金大江酒店有限公司其它诉讼请求。案件受理费50元，由被告南京市规划局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。审 判 长  李 彭审 判 员  耿予萍人民陪审员  陈德润二〇一四年十一月十八日见习书记员  张智玉