广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行终字第1508号
上诉人（原审被告）：广州市越秀区民政局，住所地广州市六榕路127号。
法定代表人：张雅丽，职务：局长。
委托代理人：张帆，广东正大方略律师事务所律师。
委托代理人：许静华，广东正大方略律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：周社坤，（西）。
委托代理人：史雪松，广东润正律师事务所律师。
上诉人广州市越秀区民政局因停发参战退役人员补助一案，不服广州市越秀区人民法院（2014）穗越法行初字第296号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告周社坤经广东省民政厅审查，发有《优抚对象抚恤补助登记证》，其中载明优抚对象类别为参战退役人员，发证日期为2012年3月31日，有效期15年。被告广州市越秀区民政局从2007年11月起通过银行转帐方式向原告发放参战退役人员补助至2013年4月，当时每月生活补助等为552元，医疗补助100元，合计652元。2012年12月，原告达到退休年龄领取养老金。被告核查上述情况后于2013年5月开始停发原告的上述补助。
原审法院认为：民政部、财政部民发（2007）99号《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》第四条规定：“对在农村和城镇无工作单位且家庭生活困难的参战退役人员，每人每月补助100元。……”根据上述规定，现时并无法规、规章规定“达到规定的领取养老保险年龄并享受社会保险待遇等同于有工作单位”，被告停发原告作为参战退役人员应享有的生活补助依据不足，且未提供证据证明已向原告履行了必要的告知程序，应确认为违法。因本案事关原告的参战退役人员补助事宜，被告应重新作出处理。至于是否恢复待遇继续发放以及补发等属于被告履行行政职责范畴，被告应在重新处理时一并调处。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2、3目的规定，原审法院判决一、确认被告广州市越秀区民政局2013年5月停发原告周社坤的参战退役人员补助违法；二、被告广州市越秀区民政局于一审判决发生法律效力之日起60日内对原告的参战退役人员补助事宜重新作出处理。
上诉人广州市越秀区民政局不服原审判决，上诉至本院请求：一、撤销广州市越秀区人民法院（2014）穗越法行初字第296号行政判决；二、依法认定上诉人的行政行为合法，并驳回被上诉人的全部诉讼请求；三、判令本案一、二审受理费由被上诉人承担。事实与理由如下：一、被上诉人已达退休年龄并享受较高标准社会保险待遇，生活上不存在困难情形，不再符合民政部、财政部民发（2007）99号《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》享受退役人员生活补助的条件，上诉人停发被上诉人的参战退役人员补助符合法律规定。民政部、财政部民发（2007）99号《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》第四条规定：“对在农村和城镇无工作单位且家庭生活困难的参战退役人员，每人每月补助100元。……”根据上述规定，参战退役人员依法享受退役人员生活补助需要同时满足两个条件，一为“无工作单位”，二为“家庭生活困难”。第一，被上诉人不符合“无工作单位”的条件。对于“无工作单位”界定问题，民政部给重庆市民政局复函中明确为“（1）退伍后从未安置过工作且未曾就业；（2）退伍后安排过工作的在职退伍军人，同时具备依法与所在单位解除劳动聘用关系及工作关系、未能享受社会保险待遇、未再就业三个条件的。”被上诉人的档案资料显示：1980年9月广州市服务局开具的行政介绍信已安置被上诉人到流花宾馆工作，并一直工作到2006年6月30日才终止劳动合同。其不符合“退伍后从未安置过工作且未曾就业”的条件。另，被上诉人已于2012年12月开始领取社保退休工资，自其领取社保退休工资之日开始，被上诉人已不再符合“退伍后安排过工作的在职退伍军人，同时具备依法与所在单位解除劳动聘用关系及工作关系、未能享受社会保险待遇、未再就业等条件”。由此可见，被上诉人不符合“无工作单位”的条件。第二，被上诉人不符合“家庭生活困难”的条件。根据上诉人一审提交的证据12“养老待遇核定单”显示，被上诉人于2012年11月1日达到法定退休年龄，并于2012年12月开始领取养老待遇，数额为2737元／月，后涨为2968元／月。而2014年广州企业职工最低工资标准仅为1550元／月，被上诉人每月领取的养老待遇将近是广州企业职工最低工资标准的二倍之多，不符合家庭生活困难的收入认定条件。综上，被上诉人不符合民政部、财政部民发（2007）99号《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》第四条规定的参战退役人员依法享受退役人员生活补助应该满足的“无工作单位”以及“家庭生活困难”的条件。上诉人停发被上诉人的参战退役人员补助符合法律规定。二、广东省民政厅《关于对部分军队退役人员身份认定中有关问题的复函》是民政部、财政部民发（2007）99号（《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》的补充，上诉人按照该《复函》规定停发被上诉人的参战退役人员补助没有违法。民政部、财政部民发（2007）99号《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》规定了参战退役人员享受抚恤补助的条件为“无工作单位”及“家庭生活困难”。民政部、财政部民发（2007）99号文件是对参战退役人员享受抚恤补助“准入”条件的规定。广东省民政厅《关于对部分军队退役人员身份认定中有关问题的复函》明确规定“达到规定的领取养老保险年龄并享受社会保险待遇等同于工作单位，应停发生活补助”。该《复函》则是对“准入”条件的进一步明确与细化，也是对参战退役人员享受抚恤补助“退出”的条件作出了补充性规定。该《复函》是上位法民政部、财政部民发（2007）99号文件的补充，两者并不冲突，上诉人按照该《复函》规定停发被上诉人的参战退役人员补助没有违法。综上所述，被上诉人已达退休年龄并享受社会保险待遇，不再符合民政部、财政部民发（2007）99号《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》规定享受退役人员生活补助“无工作单位”及“家庭生活困难”的条件，依法不应享受补助待遇，占有社会扶弱资源。上诉人停发被上诉人的参战退役人员补助符合法律规定，将资源分配给家庭确实困难且其他需要社会救助的人身上，更符合立法的精神，有利于促进社会和谐。三、一审判决认定“现时并无法规、规章规定‘达到规定的领取养老保险年龄并享受社会保险待遇等同于有工作单位’”是对法律的误读和机械理解法律概念，我国法律明文规定，达到法定退休年龄才能领取职工养老保险待遇，所以，被上诉人不需要工作即有生活来源，其“有工作单位”的前提条件已不复存在。四、从价值取向来看，参战退役人员生活补助资金来源于国家及地方财产拨款，民政部门向参战退役人员定期定量发放生活补助属于政府部门实施的一种救济手段，领取该生活补助是附条件的，如果对已经享受国家养老保险待遇的参战人员继续发放生活补助，无疑违背了其救济性质，也会给国家的财政支出带来巨大的压力。被上诉人现已依法享受国家养老保险待遇，每月足额领取养老金，家庭生活也不困难，不再属于救济对象。如果当被上诉人不再属于救济对象时，而继续领取救济金，民政部门就是滥用职权，乱作为的行为。如果对已经领取社会养老保险待遇的参战退役人员另外再发放生活补助，不仅会给国家地方的财政带来较大的压力，而且还会对其他几类群体明显不公，造成全社会的不稳定。参加过保家卫国、抵抗外敌入侵的退役人员，还有四类人员没有领取生活补助。五、广东省民政厅向被上诉人核发的《优抚对象抚恤补助登记证》是按规定享受国家抚恤补助待遇的优抚对象领取抚恤和生活困难补助金情况登记、享受当地规定有关抚恤待遇的有关凭证，当被上诉人不具备享受抚恤待遇条件时，该证件自动失效，应予以收回注销。六、上诉人终止发放被上诉人生活补助的行为是行政审查后的一个结果和判断，属于“行政给付”，而非“行政强制”或“行政处罚”的范畴，依法不适用法定的“告知”程序。七、一审判决存在逻辑错误：一方面认定“是否恢复待遇继续发放以及补发等属于被告履行行政职责范畴，被告应在重新处理时一并调处”，另一方面又在判项中确认我方停发补助行为违法，实际上是用司法权代替了行政权，强行要求我方不顾民政部的明文规定，继续对被上诉人予以发放。且其确认我方停发补助行为违法就是间接认定民政部的两份规范性文件违法，但该等认定不属于行政诉讼范畴。八、作为参战退役人员，被上诉人只有符合领取生活补助的情况下才有资格领取医疗补助，而被上诉人不再符合领取生活补助的条件，医疗补助100元依相关规定也是要一并予以终止发放的。九、关于“达到规定的领取养老保险年龄并享受社会保险待遇”的解放战争、抗美援朝老兵有否终止发放优抚待遇的问题。根据《军人抚恤优待条例》以及《军人抚恤优待条例释义》，能够达到民政部门给予定期定量补助的条件相当苛刻，在实际操作过程中基本上是农村或城镇的孤老或年老体弱、丧失劳动能力的复员军人才给予定期定量补助，类比他们“达到规定领取养老保险年龄并享受社会保险待遇”是否停止发放优抚待遇的问题毫无意义，没有可比性，与本案也毫无联系。
被上诉人周社坤认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院予以维持。理由如下：一、本案焦点问题是停发是否有明确有效依据，民政局无权随意解释文件。被上诉人认为，本案处理的是停发被上诉人待遇是否有依据的问题，越秀区民政局提供的所有资料、文件和所有的辩论意见，实际都是针对优抚人员身份认定当时是否符合条件的问题，把资格认定的规定作为停发待遇取消资格的条件，自己随意对文件进行违法解释，一直在偷换概念，完全偏离了本案的焦点问题，实际上本案只需要审查一个核心问题，民政局是否能够拿出国家的法律法规，明确写明“享受社保养老金的参战退役人员可停发待遇”，如果不能拿出，那么停发就是违法。二、被上诉人认定资格当时并未审核家庭经济情况，家庭生活困难根本未作为条件。包括被上诉人在内，当时所有参战退役人员在认定优抚人员资格时，根本没有对家庭经济情况进行过审核，既没有主动调查，也没有要求申报，根本没有将家庭生活困难作为认定的前提条件，有些战友家庭经济富有，大部分战友至少都达到普通居民的生活水平，衣食保证，很少有战友达到家庭生活困难的程度，但所有人员都被认定了优抚资格，全广东没有一个战友因为家庭生活是否困难的问题被拒绝认定。国家给我们的优抚待遇不是一种单纯的慈善救济性质，更加是对我们身份和经历的认定，是一种荣誉身份，是对我们冒着生命危险的一种奖励，这与城镇普通生活困难人员的补助有本质区别。三、民政局停发的实际理由根本不是所谓的“生活不再困难”与被上诉人同样情况的战友，很多人没有并没有停发待遇，主要是三种情况，一是参加农村新农合的人员、二是城镇未安排过工作自费购买居民保险的人员，还有一类并未停发的原因不明，在越秀区民政局就有很多此种情况，以上三种人也都开始领取退休金，如果按照民政局所称的所谓“生活困难”的标准，这些人也应当属于停发之列，但实际并没有停发，这充分说明，民政局在决定停发的时候，其实际标准是曾经有工作单位的就停发，没有工作单位就继续发，根本不是生活是否困难，现在诉讼中民政局提出的答辩完全是为了应付诉讼临时编造的，妄图利用文件的某些字眼掩饰自己的违法行为。四、在相关待遇被民政局停发后，优抚人员的身份也被撤销。包括被上诉人在内的所有战友，在相关待遇被停发后，有些人的优抚人员登记证被民政局编造理由骗取收回，有些人拒绝交回就保管在自己手中，无论证件是否被收回，在民政局的登记系统内，所有人员的优抚人员身份都己被实际剔除，这就意味着所有的优抚待遇完全取消，现在被上诉人的待遇还不如普通城镇生活困难群体，民政局声称还有其他补助，请他们拿出证据，除了被停发的待遇之外，之前有什么额外的待遇，现在还有什么额外待遇，发给谁了民政局代理人在开庭时说有煤气优惠，煤气只有低保人员享受，与我们毫无关系，更加与民政局毫无关系。五、被上诉人需要再次强调，被上诉人的优抚待遇是从中央开始各级专项拨款，区民政局擅自停发，上级的拨款却没有停，民政部门对于款项的去向一直是含含糊糊无法答复。
本院经审理查明，原审法院认定事实清楚，本院予以确认。
本院认为，民政部、财政部民发（2007）99号《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》第四条规定：“对在农村和城镇无工作单位且家庭生活困难的参战退役人员，每人每月补助100元。……”根据上述规定，现时并无法规、规章规定“达到规定的领取养老保险年龄并享受社会保险待遇等同于有工作单位”，上诉人停发被上诉人作为参战退役人员应享有的生活补助依据不足，且未提供证据证明已向被上诉人履行了必要的告知程序，应确认为违法。因本案事关被上诉人的参战退役人员补助事宜，上诉人应重新作出处理。至于是否恢复待遇继续发放以及补发等属于上诉人履行行政职责范畴，上诉人应在重新处理时一并调处。
上诉人认为原审法院在判决上诉人停发补助行为违法时又判决“是否恢复待遇继续发放以及补发等属于上诉人履行行政职责范畴，被告应在重新处理时一并调处”这一判决实际是用司法权代替行政权强行要求上诉人继续对被上诉人予以发放，且一审法院确认上诉人停发补助行为违法就是间接认定民政部的两份规范性文件违法。对于上诉人的这一主张，本院认为，根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条规定，法院在确认被诉具体行政行为违法之时，应责令被诉行政机关采取相应的补救措施。因此原审法院的该项判决符合该项法律规定，且原审法院已经在判项中明确说明了是否继续发放以及补发属于行政职责范畴，不存在司法权替代行政权，因此上诉人的该项主张，本院不予支持。另外，原审法院审查的是上诉人停发补助行为的合法性，并未对民政部的规范性文件进行审查，原审法院不存在确认民政部文件违法的问题，因此，对于上诉人的该项主张，本院亦不予支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广州市越秀区民政局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 汪 毅
代理审判员 余秋白
代理审判员 唐 勇
二〇一四年十二月十日
书 记 员 周芷诺
尹婷婷