中华人民共和国
山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行终字第131号
上诉人（一审原告）：萨摩亚虎牌铝业有限公司。注册地：萨摩亚独立国。
法定代表人：萧仲志，董事长。
委托代理人：寇长强，山东文思达律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：济宁市工商行政管理局。
法定代表人：张庆军，局长。
委托代理人：徐岩龙。
委托代理人：汪金萍。
被上诉人（一审第三人）：李辉。
委托代理人王超，山东曲圣地律师事务所律师。
萨摩亚虎牌铝业有限公司（以下简称萨摩亚公司）诉济宁市工商行政管理局（以下简称济宁市工商局）工商行政登记一案，济宁市中级人民法院于2014年4月10日作出（2014）济行初字第14号行政判决。萨摩亚公司不服，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年7月30日公开开庭审理了本案。上诉人萨摩亚公司的委托代理人寇长强，被上诉人济宁市工商局的委托代理人徐岩龙、汪金萍，被上诉人李辉的委托代理人王超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：2013年12月31日，济宁市工商局作出（宁）外资驳回字（2013）年第0008号驳回通知书，内容为“萨摩亚公司，你提交的济宁虎标高科技材料有限公司（以下简称虎标公司）变更登记申请，我局决定不予登记，不予登记的理由如下：经核实，萨摩亚公司与自然人李辉各自持有虎标公司印鉴且双方对虎标公司的股权存在重大争议。依照国家工商行政管理总局《企业登记程序规定》第十一条、第十六条第二款之规定，对申请人的变更申请不予登记。申请人依法定途径解决上述民事争议后，可另行申请。”萨摩亚公司不服，提起诉讼。
一审法院查明如下事实：2013年11月15日，原告向被告济宁工商局提交了外商投资企业变更（备案）登记申请书，申请虎标公司法人代表、董事会成员、企业章程等事项变更（备案）登记。被告济宁市工商局收到原告提交的申请后，因原告提交的材料不全，曾要求原告补正材料，原告补正材料后，被告于2013年12月12日向原告作出（宁）外资受理字（2013）年第0002号受理通知书，对原告提交的虎标公司申请予以受理，并告知将在15日内对材料中营业执照遗失、公章等内容进行核实，并作出是否准予登记的决定。2013年12月13日，第三人李辉向被告提交了盖有虎标公司公章的异议申请书，主张萨摩亚公司原为虎标公司股东，2008年4月27日萨摩亚公司将该公司全部股权转让给第三人，双方签订了股权转让协议，且已履行，当时萨摩亚公司的法定代表人吴福滨将萨摩亚公司公章及虎标公司所有印章及各项经营用证照交付第三人，第三人为虎标公司现在的实际股东，原告无权申请变更法定代表人，要求依法驳回原告要求变更虎标公司法定代表人的申请。第三人向被告提交了虎标公司的营业执照、组织机构代码证、外商投资企业批准证书、财政登记本、联合年检登记证及虎标公司公章、财务章的印模，证明原告所主张遗失的公章及公司证照并未遗失，而是由吴福滨交给了李辉，虎标公司一直正常使用。第三人还向被告提交了股权收购合同书、资产债务交接清单、公司公章及证照交接清单、股权转让款的支付证明，证明虎标公司的股权已经发生变化，李辉为该公司的实际股东。被告收到第三人所提交的异议书及相关证据后，要求原告予以陈述、申辩。原告于2013年12月19日向被告提交了陈述、申辩书，述称：萨摩亚公司是虎标公司的唯一股东，虎标公司是外商投资企业，李辉也未提交审批机构的批准文件，李辉不具备成为外资企业股东的资格；异议书中虎标公司公章已登报声明遗失作废，不能继续使用，异议申请书中的公章已无法律效力；股权收购合同不具有法律效力，不产生股权转让的效果；受理第三人提出异议申请没有合法依据。2013年12月31日，被告作出（宁）外资驳回字（2013）年第0008号驳回通知书，对原告提交的虎标公司变更登记申请决定不予登记。原告对该驳回通知不服，诉至法院，请求撤销被告作出的驳回通知。
另查明，原告萨摩亚公司曾于2013年10月12日登报声明，萨摩亚公司全资子公司虎标公司营业执照（注册号为370800400000589）、行政公章（编号3708840003654）和批准证书（商外资鲁府宁字20030476号）遗失，声明作废。2013年11月19日原告又在济宁市公安局高新区分局治安大队刻制了虎标公司的行政公章（编号为3708840021272）。原告还补办了虎标公司的外商投资企业批准证书。目前，第三人李辉持有虎标公司的营业执照、批准证书等企业经营用证照及虎标公司原来刻制的行政公章及财务公章。2014年1月15日，第三人李辉以萨摩亚公司及虎标公司为被告提起了股权转让纠纷的诉讼，法院已立案受理。
一审法院经审理认为：本案各方当事人争议的焦点主要在于被告作出的驳回通知书是否合法。《中华人民共和国公司登记条例》（以下简称《公司登记条例》）第五十二条第一款第（二）项规定，申请文件、材料齐全，符合法定形式，但公司登记机关认为申请文件、材料需要核实的，应当决定予以受理，同时书面告知申请人需要核实的事项、理由以及时间。国家工商行政管理总局《企业程序规定》第十一条规定，企业登记机关认为需要对申请材料的实质内容进行核实的，应当派两名以上工作人员对申请材料予以核实，根据核实情况作出是否准予登记的决定。从上述两条规定来看，被告收到原告所提交的申请后，对申请文件、材料的实质内容进行核实是其法定职责。《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》中第二部分也规定了登记机关有权对申请文件、材料的真实性进行核实。本案中，被告收到原告申请后，在受理通知书中明确告知将在15日内对材料中营业执照遗失、公章等内容进行核实并无不当。原告主张被告无需就申请材料的实质内容进行核实，被告超越法定职责的理由不当，不予支持。被告收到原告申请后，经过调查核实，认定原告与第三人均持有不同编号的虎标公司的行政公章、虎标公司的股权存在争议证据充分。在无法确定原告与第三人谁能代表虎标公司且虎标公司股权存在争议的情况下，如果被告对原告提交的申请进行变更登记，就有可能损害第三人的合法权益。被告基于以上调查的事实，做出驳回原告提交的申请，并告知原告可待有关民事纠纷解决后再行申请并无不当。原告请求撤销被告做出的驳回通知并判令被告重新作出准予虎标公司变更登记的决定的诉讼请求不当，不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六第（四）项之规定，判决驳回原告萨摩亚公司的诉讼请求。
一审原告萨摩亚公司不服一审法院判决上诉称：1、上诉人提交的申请材料完全符合准予变更登记的条件，虽然被上诉人有对申请材料进行核实的法定职责，但必须根据法定条件和程序，不能任意扩大审查的范围。《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》已经明确规定“工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查”的法定职责。一审法院判决认定被上诉人有权对已通过前置审批程序的变更登记申请材料再进行实质性内容核实没有法律依据。2、虎标公司变更登记事项不涉及“股东变更”，审批机关未批准第三人是虎标公司的股东，不存在损害第三人合法权益的情形。上诉人与第三人是否存在股权争议属于民事纠纷，股权争议不能作为不予变更登记的合法理由。营业执照、股权和公章也不属于实质审查的范围。一审法院判决认定应先解决股权争议再另行申请没有法律依据。3、上诉人是经批准机关和工商登记机关确认的唯一合法股东，在没有依法变更股东前，上诉人是唯一能够代表虎标公司的股东，谁持有批准证书或公章并不能作为确定虎标公司股东的依据。被上诉人以无法确定谁代表虎标公司且股权存在争议为由驳回上诉人申请理由错误。4、依据《公司登记条例》的规定，变更登记的申请人是虎标公司，被上诉人向上诉人萨摩亚公司作出驳回变更登记的行政行为不符合法律规定。5、被上诉人作出驳回登记申请超过了告知的15日期限，违反法定程序，应视为已经准予变更登记申请。请求撤销一审法院判决，依法予以改判。
被上诉人济宁市工商局答辩称：1、根据《公司登记管理条例》第五十四条第二款“公司登记机关需要对申请文件、材料核实的，应当自受理之日起15日内作出是否准予登记的决定。”以及国家工商总局《企业登记程序规定》第十一条“企业登记机关认为需要对申请材料的实质内容进行核实”等规定，被上诉人负有核查公司申请材料实质内容的法定职责。且萨摩亚公司在申请对虎标公司变更登记过程中，被上诉人陆续收到加盖虎标公司印章的声明以及李辉的异议申请，明确反对对虎标公司登记事项作任何变更。鉴于上述情况，被上诉人对萨摩亚公司提交的虎标公司变更登记材料进行调查核实，是审慎适当、合法有据的。2、萨摩亚公司与李辉各自持有虎标公司印鉴，双方都以虎标公司名义提出截然相反的诉求。由于被上诉人无权对双方持有的公司印鉴作效力判定，故需双方依民事途径解决印鉴归属后，被上诉人才能对变更申请材料的实质内容作认定。3、根据《国家工商总局关于外商投资企业股权争议问题处理意见的通知》第二条“相关当事人就外商投资企业投资权属发生争议，需要重新确认的，经当事人协商一致，或经司法、仲裁机关依法确认权属后，依法定程序办理审批及变更登记手续”之规定，被上诉人依照登记程序，作出不予登记决定，并告知其解决股权争议后再行申请。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人李辉庭前未提供书面答辩意见，在庭审时答辩称：同意被上诉人济宁市工商局的答辩意见。第三人李辉与萨摩亚公司签订书面股权转让协议，合法取得了虎标公司的全部股权，成为该公司的实际股东和实际控制人。第三人偿还了该公司的全部债务，并经营管理该公司，每年按时参加公司的各种证件的年检工作。萨摩亚公司自股权转让后，不再是虎标公司的股东，无权申请变更登记。第三人已经通过诉讼的方式维权，该案正在审理过程中。如果济宁市工商局同意萨摩亚公司的变更申请，势必会侵害第三人的合法权益。因此，在第三人就萨摩亚公司的变更登记申请提出异议，并提交有关证据的情况下，济宁市工商局作出不予登记通知是正确的。请求驳回上诉，维持原判。
当事人在一审中向法院提供的证据已随案移送本院（详见一审行政判决书）。经庭审质证，合议庭同意一审法院判决查明的相关程序性案件事实。
二审庭审时，各方当事人主要围绕以下问题进行了质证、辩论：1、被上诉人济宁市工商局是否有权对申请材料进行核实。2、被上诉人济宁市工商局以无法确定谁代表虎标公司且股权存在争议为由不予登记理由是否正确，是否符合法律规定。3、被上诉人济宁市工商局作出不予登记决定程序是否合法。4、一审法院判决认定事实是否正确。5、一审法院判决驳回萨摩亚虎牌铝业有限公司的诉讼请求适用法律是否正确。
本院认为：
关于被上诉人济宁市工商局是否有权对申请材料进行核实的问题。上诉人萨摩亚公司主张济宁市工商局已经作出受理通知书确认申请材料齐全，证明申请材料真实，上诉人的申请材料也经过了审批机关的审批，虽然被上诉人有对申请材料进行核实的法定职责，但必须根据法定条件和程序，不能任意扩大审查的范围，工商行政机关对工商登记环节中的申请材料应实行形式审查，被上诉人对上诉人的申请材料进行实质性审查没有根据。被上诉人济宁市工商局则认为，根据国家工商行政管理总局《企业登记程序规定》第十一条的规定，企业登记机关认为需要对申请材料的实质内容进行核实的，应当派两名以上工作人员对申请材料予以核实，被上诉人负有对申请材料进行实质审查的法定职责。本院认为，《公司登记管理条例》第五十四条第二款的规定，公司登记机关需要对申请文件、材料核实的，应当自受理之日起15日内作出是否准予登记的决定。《企业登记程序规定》第十一条的规定，企业登记机关认为需要对申请材料的实质内容进行核实的，应当派两名以上工作人员对申请材料予以核实，经核实后作出是否准予登记的决定。根据上述法律规定，企业登记机关认为需要对申请材料的实质内容进行核实的，具有对申请材料予以核实的法定职责。特别是在济宁市工商局对上诉人申请材料进行核实的过程中，第三人李辉向济宁市工商局提交了盖有虎标公司公章的异议申请书，此种情形下，济宁市工商局依法对申请材料予以核实的则显得尤为必要。上诉人关于工商行政机关只应对申请材料实行形式审查的观点缺乏法律依据，也不符合行政管理工作实际，本院不予采信。
关于被上诉人济宁市工商局以无法确定谁代表虎标公司且股权存在争议为由不予登记理由是否正确的问题。上诉人认为，虎标公司变更登记事项不涉及股东变更，不存在损害第三人合法权益的情形，被上诉人认为其具有对申请材料进行核实的职权，就应当有职责确定谁可以代表虎标公司。被上诉人则认为，上诉人萨摩亚公司和第三人李辉都持有虎标公司公章，都以虎标公司的名义提出了不同的诉求，被上诉人没有确定谁可以代表虎标公司的职权，因此对申请人的变更申请不予登记。本院认为，上诉人萨摩亚公司刻制了虎标公司的行政公章，补办了虎标公司的外商投资企业批准证书，第三人李辉亦持有虎标公司的营业执照、批准证书等企业经营用证照及虎标公司原来刻制的行政公章及财务公章，并主张李辉为该公司的实际股东，显然双方在股权问题以及谁可以代表虎标公司的问题上存在争议。而被上诉人并不具备确定谁可以代表虎标公司问题的职责，因此，在无法确定谁可以代表虎标公司且萨摩亚公司与李辉存在股权争议的情况下，被上诉人济宁市工商局对申请人的变更申请不予登记并无不当。被上诉人在通知书中告知申请人依法定途径解决民事争议后可另行申请也是合理的，否则，在无法确定谁能代表虎标公司且虎标公司股权存在争议的情况下，如果被上诉人准予变更登记，有可能损害第三人的合法权益。
关于被上诉人济宁市工商局作出不予登记决定程序是否合法的问题。上诉人认为变更登记的申请人是虎标公司，而被上诉人向上诉人萨摩亚公司作出了驳回变更登记的行政行为，不符合法律规定。对于该问题，被上诉人辩称，因上诉人萨摩亚公司和第三人李辉都持有虎标公司公章，都以虎标公司的名义提出了不同的诉求，被上诉人无法确定谁可以代表虎标公司，且一直是萨摩亚公司的代理人在办理申请变更登记事项，因此就向上诉人萨摩亚公司作出了驳回通知。被上诉人的答辩理由符合工作实际，并无不当，也不属于程序违法，本院予以认可。上诉人认为被上诉人济宁市工商局作出的驳回登记申请通知超过了15日的期限，违反法定程序。被上诉人则辩称，根据《中华人民共和国行政许可法》第八十二条的规定，“本法规定的行政机关实施行政许可的期限以工作日计算，不含法定节假日。”被上诉人作出驳回通知并未超过法定期限。对被上诉人的该项答辩意见，本院亦予以认可。因此，上诉人主张被上诉人济宁市工商局程序违法，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。
上诉人虽主张一审法院判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，但并未提供有效证据否定一审法院判决查明的相关案件事实。被上诉人济宁市工商局在对申请材料的内容进行核实后决定不予登记，一审法院经审查认为萨摩亚公司的诉讼请求不当，判决驳回其诉讼请求，适用法律亦属得当。上诉人的主张不能成立，本院不予支持。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人萨摩亚公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 侯 勇
审 判 员 马新光
代理审判员 蒋炎焱
二〇一四年八月一日
书 记 员 杜钰越