重庆市高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）渝行终7号
上诉人（一审原告）徐兴权等35人（名单附后）。
诉讼代表人徐兴权，男，1962年9月2日出生，汉族，住丰都县。
委托代理人向宏，重庆森吉律师事务所律师。
委托代理人杜超，重庆森吉律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）丰都县人民政府，住所地丰都县三合街道平都大道西段53号。
法定代表人罗成，县长。
委托代理人王江洋，丰都县旅游开发建设管理委员会副局长。
委托代理人蔡昌鑫，重庆天宇三星律师事务所律师。
一审第三人丰都县人民政府名山街道办事处，住所地丰都县名山街道新城东区。
法定代表人石海洪，主任。
委托代理人杜小林，丰都县人民政府名山街道办事处副主任。
委托代理人付剑波，重庆市森吉律师事务所律师。
徐兴权等35人诉丰都县人民政府（以下简称丰都县政府）、第三人丰都县人民政府名山街道办事处其他行政行为一案，已由重庆市第三中级人民法院于2015年11月6日作出（2015）渝三中法行初字第00013号行政裁定，一审原告徐兴权等35人不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。
一审法院经审理查明，1994年9月，丰都县政府就原名山镇中华路蚕茧站隔壁（原名山镇中华路280号）1221平方米土地登记颁发《国有土地使用权证》，用以修建丰都县审计局职工宿舍楼。该职工宿舍楼设计分为前后两幢楼，土地用地红线图显示，该地块部分海拔高程在177米以上，部分在177米以下。1997年11月20日，丰都县建设委员会就拟建于“蚕茧站出口坡上”的后楼颁发《建设工程规划许可证》，该楼海拔高程在177米以上，建设规模八层。1998年8月6日，该局就拟建于“蚕茧站旁边山坡上”的前楼颁发《建设工程规划许可证》，建设规模九层，该证“附图及附件名称”栏备注有“三峡淹没不予补偿”字样。徐兴权等35人通过集资取得前楼住房一套，并于1998年取得丰都县政府颁发的《房屋所有权证》，部分证书“附记”栏目备注有“三峡淹没不予赔偿”字样。
2005年3月23日，原丰都县人民政府北岸区开发建设管理委员会印发《关于处理旧县城房屋搬迁遗留问题的通知》（丰北城管委发〔2005〕11号），决定对旧县城淹没区11个居委辖区内修建于1992年5月三峡库调后177米水位线下符合条件的住房给予补助，并授权原名山镇人民政府与符合条件的房屋产权人签订协议并组织兑现。同年5月至11月间，原丰都县名山镇人民政府（协议中称甲方）根据该文件精神与徐兴权等人（协议中称乙方）就前述房屋签订《丰都县旧县城住房补助协议》，约定：甲方以246元/平方米给予乙方补助；乙方将补助房屋的产权证及相关手续交甲方收回注销；乙方不得以任何理由拒迁和返迁，不得再要求增加补助。原丰都县名山镇人民政府支付了补助款后，于2005年11月拆除了前述房屋。2011年1至5月，丰都县政府又根据移民增建住房相关政策给予徐兴权等前楼住户前述房屋住房价差补助。
因未得到价差补助，包括后楼在内的搬迁住户向有关单位信访。为解决该类问题，2011年9月15日，丰都县政府召开的第102次常务会议审议了旧县城177米以上1992年后新增房屋拆迁遗留问题，并于次日形成《常务会议纪要》，决定对该部分房屋进行等面积还房统建安置，原支付的补助款由产权人予以退还。之后，根据该《常务会议纪要》精神，丰都县政府授权有关单位与包括前述审计局职工宿舍后楼住户在内的房屋产权人签订了《房屋安置协议》，但未对徐兴权等35人所在的前楼住户进行安置。徐兴权等人知晓后，多次信访，要求按照前述《常务会议纪要》之规定，对徐兴权等人前述房屋进行安置补偿。2013年10月23日，丰都县政府组织有关单位对原名山镇中华路280号前楼房屋基脚进行测量，测得该楼底层东西两侧基脚高程分别为174.6米和175.1米。
2014年6月23日，丰都县旅游开发建设管理委员会作出《信访事项答复意见书》，对徐兴权等人的请求作出答复。《信访事项答复意见书》认定：原旧县城名山镇中华路280号楼分前后两楼，取得同一用地许可证，但规划许可证不一样，前楼规划许可证专门注明了“三峡淹没不予补偿”，后楼没有注明；2005年，对前楼按246元/平方米补偿后进行了拆迁，后又支付了差价补助；因前楼居民信访反映该楼在海拔177米以上，2013年10月23日，政府组织有关部门进行现场旧址测量，原旧县城名山镇中华路280号前楼海拔高程在177米以下。该《信访事项答复意见书》对徐兴权等人反映的“原旧县城名山镇中华路280号前楼属海拔177米以上，应按照丰都县政府第102次常务会议纪要进行等面积还房”的信访意见作出如下答复:1、信访人所属的原旧县城名山镇中华路280号前楼房在92年三峡库调后修建，修建时的建设规划许可证上已注明“三峡淹没不予补偿”，界定了房屋的属性。房屋地基实测高程证明房屋在海拔177米以下。故信访人所属原旧县城名山镇中华路280号前楼，属海拔177米以下，92年三峡库调后新增房屋；2、丰都县政府第102次常务会明确了等面积还房安置对象是海拔177米以上的92年新增房屋，而信访人的房屋属海拔高程177米以下，故不属丰都县政府第102次常务会明确的等面积还房安置范围；3、信访人若对本机关的答复不满意，请及时向本机关上级组织反映或通过法定途径解决。
徐兴权等人继续信访，同年12月21日，该委员会作出《告知书》，告知信访人该委已于2014年6月23日作出《信访事项答复意见书》，无新的答复意见。之后，该委员会将前述《告知书》和《信访事项答复意见书》一并送达徐兴权等人。徐兴权等人于2015年1月收悉，于2015年5月28日向一审法院提起本案诉讼，请求判决撤销《信访事项答复意见书》。
另查明，丰都县旅游开发建设管理委员会系丰都县政府2007年3月设立的派出机构。
一审法院认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”，徐兴权等35人对丰都县旅游开发建设管理委员会作出的信访事项答复意见不服，组建该委员会的丰都县政府是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，人民法院受理法律、法规规定的可以提起诉讼的行政案件；诉争事项属于人民法院受案范围是起诉必备条件；人民法院受理行政案件，应当审查当事人起诉事项是否属于行政诉讼受案范围，请求事项不属于行政审判权限范围的，应当不予受理，已经受理的应当裁定驳回起诉。徐兴权等35人所在的前楼海拔高程在三峡淹没控制线以下，修建于1992年5月以后，三峡工程建设时应当搬迁，且依法不能得到三峡移民搬迁补偿。为加快旧县城的移民搬迁进程，妥善处理旧县城房屋搬迁遗留问题，丰都县政府于2005年与徐兴权等人就该房屋签订《丰都县旧县城住房补助协议》，对其房屋给予适当补助后进行搬迁，符合法律政策规定，并不违法。前述《协议》明确了丰都县政府给予徐兴权等35人补助，徐兴权等35人从涉案房屋搬出，后被告兑现了补助款并于2005年11月拆除了该房屋。丰都县政府早于2005年拆迁原告涉案房屋时，就履行了行政补偿职责，徐兴权等35人自愿领取了补偿款、多年来并无异议，早已丧失对该协议所确定的补偿事项的异议权。丰都县政府基于案外人的信访，在第102次常务会议中研究丰都县旧县城拆迁遗留问题，后形成《常务会议纪要》，决定对旧县城177米以上1992年后新增房屋以新的标准重新进行补偿。该决定是为解决信访人诉求而作出，丰都县政府据此对以往行为进行自我纠正和重新处理，对符合条件信访人重新进行补偿。但该补偿职责并非源于法律、法规的明确规定，丰都县政府并不因该《常务会议纪要》的出台而对当事人具有新的可诉的行政补偿法定职责，当然也不能据此认定当事人与丰都县政府间形成新的可争诉的行政补偿法律关系。本案争议事项源于信访，被诉《信访事项答复意见书》也是针对徐兴权等人信访事项作出，该《信访事项答复意见书》是对丰都县政府第102次《常务会议纪要》有关内容的解释和说明，没有改变丰都县政府原来对徐兴权等人的补偿，系《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（五）项规定的驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告徐兴权等35人的起诉。
上诉人徐兴权等35人上诉称，原审法院认定事实和适用法律错误。丰都县政府《常务会议纪要》属于政府政策性指导性文件，不是针对徐兴权等35人作出的具体安置的行政行为。丰都县政府下设的丰都旅游开发建设管理委员会对徐兴权等35人作出的《信访事项答复意见书》的行为是具体行政行为，并不是对丰都县政府《常务会议纪要》有关内容的解释和说明。徐兴权等35人对《信访事项答复意见书》的起诉属于行政诉讼受案范围。原审以《建设工程规划许可证》“附图及附件名称”栏备注有“三峡淹没不予补偿”、以被上诉人组织有关单位对原名山镇中华路280号前楼房屋基脚进行测量，认定测得该楼底层东西两侧基脚高程分别为174.6米和175.1米是错误的。因国务院出台行政法规，禁止三峡库区1992年3月后在淹没区海拔177米以下建设房屋，如上诉人建在淹没区以下，是不可能办到房屋所有权证的。备注“三峡淹没不予补偿”，目的是告知上诉人不得要求移民安置。上诉请求撤销原审裁定及对徐兴权等35人作出的《信访事项答复意见书》。
被上诉人丰都县政府答辩称，原名山镇中华路280号前楼房屋，经丰都县政府组织有关单位对其房屋基脚进行测量，实测该楼底层东西两侧基脚高程分别为174.6米和175.1米，实际建于海拔高程177米以下，且修建于1992年5月以后，根据相关行政法规之规定，三峡工程建设搬迁时不予补偿。上诉人以已办理房屋产权证为由主张其房屋建筑于海拔177米以上，与事实不符。虽其建设规划许可证和房产证上载明了“三峡淹没不予补偿”。但为加快旧县城的移民搬迁进程，妥善处理旧县城房屋搬迁遗留问题，丰都县政府于2005年对上诉人的房屋给予适当补助后进行搬迁，符合法律政策规定。被诉《信访事项答复意见书》是针对上诉人信访事项作出的答复，不对上诉人权利义务产生实质影响，属于不可诉的行政行为。原审认定丰都县政府并不因该《常务会议纪要》的出台而对当事人具有新的可诉的行政补偿法定职责，当然也不能据此认定当事人与丰都县政府间形成新的可争诉的行政补偿法律关系。本案争议事项源于信访，被诉《信访事项答复意见书》也是针对原告等人信访事项作出，该《信访事项答复意见书》是对丰都县政府第102次《常务会议纪要》有关内容的解释和说明，没有改变被告原来对原告的补偿，系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审驳回起诉，适用法律是正确的，请求驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。
一审第三人丰都县人民政府名山街道办事处答辩称，本案的关键是确定管委会的答复行为是不是重复处理行为。从本质上看，该答复没有改变“三峡淹没不予补偿”的房屋属性，没有改变原签订的补助协议，也没有对上诉人的权利义务产生新的影响。故该答复行为是重复处理行为，依法不属于行政诉讼受案范围。所以一审裁定正确，应当驳回上诉。
经审查，一审法院认定的基本事实清楚，本院予以确认。另查明，一审法院认定的“1997年11月20日，丰都县建设委员会就拟建于'蚕茧站出口坡上'的后楼颁发《建设工程规划许可证》……”应为“1997年11月20日，丰都县建设委员会就拟建于'蚕茧站边上坡上'的后楼颁发《建设工程规划许可证》……”。
本院认为，从《信访事项答复意见书》的内容看，叙述了徐兴权等35人的房屋状况和原签订、履行补助协议情况，解释和说明了对上诉人不适用丰都县政府《会议纪要》等面积还房问题。丰都县政府通过《会议纪要》，决定对旧县城177米以上1992年后新增房屋以新的标准重新进行补偿。该决定是为解决其他信访人诉求而作出，丰都县政府据此对以往行为进行自我纠正和重新处理，对符合条件信访人重新进行补偿。徐兴权等35人被补偿的房屋所在的前楼海拔高程在三峡淹没控制线以下，修建于1992年5月以后，《信访事项答复意见书》的内容对徐兴权等35人的权利义务不产生实际影响，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款（六）项的规定，徐兴权等35人的起诉不属人民法院行政诉讼的受案范围，原审裁定驳回上诉人的起诉并无错误。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。徐兴权等35人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 洪其亚
审 判 员 龙贤仲
代理审判员 乐 敏
二〇一六年四月二十九日
书 记 员 熊其涛
附上诉人（一审原告）名单：
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