西安市灞桥区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）灞行初字第00048号
原告西安思源学院。
法定代表人周延波，系该学院董事长。
委托代理人陈碧清，陕西连邦律师事务所律师。
委托代理人王宏利，陕西连邦律师事务所律师。
被告西安市灞桥区安全生产监督管理局（以下简称灞桥区安监局）。
法定代表人孟新力，系该局局长。
出庭负责人杨军，系该局副局长。
委托代理人张富信，陕西康铭律师事务所律师。
委托代理人李娜，陕西康铭律师事务所律师。
被告西安市灞桥区人民政府（以下简称灞桥区政府）。
法定代表人苗志忠，系该区政府代区长。
委托代理人范峥，男，汉族。
委托代理人张保玉，陕西丰采律师事务所律师。
原告西安思源学院不服被告灞桥区安监局2015年3月17日作出的0079620号行政处罚决定书、被告灞桥区政府2015年7月20日作出的灞政复决字（2015）第3号行政复议决定书，向本院提起行政诉讼，本院2015年7月29日受理。本院于2015年8月5日向被告灞桥区安监局送达了起诉状副本及应诉通知书，于2015年8月7日向被告灞桥区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月20日公开开庭进行了审理。原告西安思源学院法定代表人周延波的委托代理人陈碧清、王宏利，被告灞桥区安监局出庭负责人杨军、委托代理人张富信、李娜，被告灞桥区政府法定代表人苗志忠的委托代理人范峥、张保玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告灞桥区安监局于2015年3月17日对原告作出0079620号行政处罚决定书。该处罚决定书载明：2014年10月24日西安思源学院发生一般生产安全责任事故，致4名工人受伤，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第37条第（一）款的规定，责令改正上述违法行为，并决定对学院处以罚款贰拾万元。被告灞桥区安监局向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1.《民办非企业单位登记证书》和《法定代表人身份证明书》，证明原告系法人单位，属于《安全生产法》该法所称的“生产经营单位”。
2.思源学院提交的《情况说明》、《招标评议表》、《中标报告书》等招标议标资料、宇健公司和旺洁公司《企业法人营业执照》，以及《借条》和《收据》，证明原告将不具备建筑装修粉刷工程施工资质的单位列入招标、议标的范围；旺洁公司《我公司资质使用说明》及该公司工商档案资料，以及杜全利出具的《思源学院事故说明》和本人身份证复印件，证明杜全�曾借用旺洁公司所谓“资质”参与原告“清洁粉刷工程”的投标和议标过程，但没有中标，宇建公司中标后将工程交由杜全利个人实际组织施工；赵建才2015年1月12日、1月14日《询问笔录》，证明原告确定宇健公司为中标单位，且未与宇健公司签订书面施工合同；
杜全利2015年1月12日、1月14日《询问笔录》证明杜全利以旺洁公司名义参与投标、议标，但未中标，工程系自然人施工；李玉琴2015年1月14日《询问笔录》和《一、二食堂操作间清理粉刷施工协议》，证明原告在本次事故发生前就曾将该学院一、二食堂操作间清理粉刷工程，也违法发包给不具备相关建设工程施工资质的宇健公司组织施工；钟清2015年1月12日《询问笔录》，证明宇健公司没有建筑粉刷项目施工资质；事故伤者陈小江出具的《事故情况说明》，证明原告明知宇健公司非法转包清洁粉刷工程。以上证据证明行政关系相对人存在违法行为。
3.陈小江2015年1月13日《询问笔录》，证明事故现场没有安全员和安全措施、施工人员入场前未进行安全教育，未配备劳动防护用品及原告疏于建筑工程施工现场日常安全管理，安全管理职责不到位。
4.《安全生产举报投诉办理通知书》（市安执办通字（2014）第213号）、《疾病诊断证明书》、孙文进、肖金国、李军国书面《证明》。证明本次事故发生后，事故现场各方单位和人员均未依法向安监部门等行政机关履行法定报告义务，杜全利私下给予其中三名伤者善后赔偿，后经事故另一伤者陈小江举报，2014年12月15日，灞桥区安监局接到市安监支队书面通知才获悉本次事故线索。事故受害者的伤情，是认定伤者伤害程度，即“重伤”的依据之一。
5.《关于成立思源学院宏雁餐厅“10.24”人员受�事故调查组的请示》、灞桥区政府《关于同意成立“10.24”思源学院鸿雁餐厅人员受伤事故调查组的批复》（灞政发（2015）1号），证明本次事故调查组设立程序合法。
6.《询问通知书》（灞安监管询字（2014）第14号）和《会议签到册》。证明事故调查阶段证据收集程序合法、事故调查组成员集体讨论、确定事故原因等程序合法。
7.事故调查组《关于思源学院鸿雁餐厅人员坠落事故调查报告的请示》、灞桥区政府《关于西安思源学院府苑餐厅大厅顶部清洁粉刷工程“10.24”事故调查报告的批复》（灞政发（2015）3号）及其附件《“10.24”事故调查报告》，证明作为行政处罚依据的《批复》和《事故调查报告》程序。合法。
8.《行政处罚告知书》（灞安监管罚告字（2015）第1号）、《听证告知书》（灞安监管听告字（2015）第1号）及《文书送达回执》（灞安监管回字（2015）第1号），证明行政处罚、听证告知内容和程序合法。
9.《行政处罚决定书》（№0079620号）、《罚款催缴通知书》（灞安监管催字（2015）第1号）、《文书送达回执》、《行政处罚催告书》（灞安执催字（2015）2号），证明行政处罚程序合法。
10.《行政复议答复通知书》（灞政复答字（2015）3号）、《延期审理通知书》和《行政复议决定书》（灞政复决字（2015）第3号），证明原告已申请行政复议后，区政府作出书面决定，维持对原告的处罚决定。
11.《企业职工伤亡事故分类标准》。证明依据第4部分“伤害程度分类”中规定，相当于损失工作日等于和超过105日的失能伤害为“重伤”，该标准作为认定本次事故伤者“重伤”程度的依据。
原告申请行政复议后，被告灞桥区政府于2015年7月20日对原告�出灞政复决字（2015）第3号行政复议决定书，维持了被告灞桥区安监局行政处罚决定书。被告灞桥区政府向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、行政复议申请书，证明西安市思源学院申请行政复议；2，行政复议受理通知书及送达回证，证明受理程序合法；3，行政复议答复通知书及送达回证，证明复议机关程序合法；4，延期审理通知书及送达回证，证明复议机关程序合法；5，灞桥区人民政府复议决定书及送达回证，证明复议机关程序合法；6，行政复议答复书，证明灞桥区安全生产监督管理局行政处罚行为合法；7，询问通知书、事故调查报告、行政处罚告知书、行政处罚决定书、送达回执等，证明证明灞桥区安监局行政处罚行为合法。
原告西安思源学院诉称，2015年3月17被告灞桥区安监局对原告作出0079620号行政处罚决定书，认为原告西安�源学院发生了一般生产安全事故，致4名工人受伤，责令原告改正违法行为，并决定对原告给予贰拾万元整人民币的行政处罚。原告认为被告灞桥区安监局所作处罚决定书主要事实不清、证据不足，适用法律、法规错误，行政处罚明显不当。理由如下：
一、案件主要事实不清，主要证据不足。
1.“10.24”事故调查组对实施施工方认定错误。西安思源学院府苑餐厅墙面及屋顶清洗粉刷工程经询价议标，初步拟定为西安市宇健厨房设备有限责任公司中标，最终确定为西安旺洁公司，最终由西安旺洁公司实际施工。杜亦凡（又名杜全利）在原告招标时，向原告提供了西安旺洁公司《营业执照》、名片，原告有理由认为其在为原告施工过程中，代表的是西安旺洁公司。另外，陈小江在受伤后起诉西安思源学院、西安旺洁公司民事赔偿诉状中也称，杜亦凡代表旺洁公司向医院支付医疗费19000元，表明施工受伤人员之一陈小江认为其受雇于西安旺洁公司，而非杜亦凡个人。因此，原告在工程发包过程中并没有过错，没有将工程非法转包给没有资质的自然人杜全利。
2.“10.24”事故调查组对事故经过陈述错误。4名工作人员站在移动式操作平台上未从移动式操作平台上下来，地面3人移动移动式操作平台时，致使移动操作平台倾倒，导致4名工作人员受伤。事故发生在移动式操作平台移动过程中，而非作业过程中。
3.“10.24”事故调查组对事故原因、责任认定错误。原告作为发包方，对施工过程只应尽到一般管理义务，具体的安全管理义务应该由实际施工方负责。原告认真履行了施工现场的安全管理、安全巡视责任。开工前、施工现场巡视过程中，原告单位工作人员曾多次叮嘱西安旺洁公司相关负责人施工�注意安全，原告尽到了发包方应尽的一般管理义务，对此事故的发生没有责任。施工人员施工时严重违反操作规程，在移动移动式操作平台时未从移动式操作平台上下来，造成4名施工人员受伤。施工人员作为完全民事行为能力人，无论是根据其专业经验还是一般常理都应当对此严重违反安全常识行为的风险具有预见性，但施工人员为图省事，在明知该违规操作行为可能造成严重不利后果的情况下依然违规操作，因而从高处坠落造成此次事故。施工人员存在重大过失，严重违规操作，是造成此次事故发生的最直接、最主要原因。施工方西安旺洁公司在施工期间违章指挥、安全防护及安全管理上的缺失是造成此次事故的根本原因，因此应由西安旺洁公司承担此次事故的全部责任。另外，西安旺洁公司的《西安市环保产业备案登记证》产品名称中包含“室内外保洁服务�，就就餐大厅的清洗粉刷而言，清洗粉刷本身也属于室内外保洁服务的一种。
二、被告灞桥区安监局适用法律、法规错误。
“10.24”事故调查组依据医院诊断，认定4名伤者伤情为2名重伤、2名轻伤。《安全生产事故报告和调查处理条例》第三条规定：“较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；一般事故是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。国务院安全生产监督管理部门可以会同国务院有关部门，制定事故等级划分的补充性规定”。第三十七条规定：“发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款，发生较大事故的，处20万元以上50万元以下的罚款”。经查明，国家安全生产监督管理局并未制定事故等级划分的补充性规定，即仅明确规定了一般事故的上限，并未明确规定一般事故的下限。《关于修改〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定部分条款的决定》（安全监管总局令42号）第十四条明确规定：事故发生单位对造成3人以下死亡，或者3人以上10人以下重伤（包括急性工业中毒），或者300万元以上1000万元以下直接经济损失的事故负有责任的，处10万元以上20万元以下的罚款。第十五条规定：事故发生单位对较大事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）造成3人以上6人以下死亡，或者10人以上30人以下重伤（包括急性工业中毒），或者1000万元以上3000万元以下直接经济损失的，处20万元以上30万元以下的罚款。（二）造成6人以上10人以下死亡，或者30人以上50人以下重伤（包括急性工业中毒），或者3000万元以上5000万元以下直接经济损失的，处30万元以上50万�以下的罚款。显然，国家安全生产监督管理总局并未制定事故等级划分的补充性规定，并未明确规定一般事故的下限。但在其《关于修改〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定部分条款的决定》（安全监管总局令42号）中第十四条、第十五条对一般事故、较大事故进进行罚款的具体、明确、详细的规定，使得执法机关在执行中明确，3人以下重伤的情形不是漏了、忘了规定，而是3人以上重伤为一般事故的下限，3人以下重伤未达到一般事故的下限，不构成一般事故，不需要罚款。因此，“10.24”事故调查组依据医院诊断，认定4名伤者伤情为2名重伤、2名轻伤的情形，并不构成一般事故。被告灞桥区安监局对原告作出行政处罚，适用法律、法规错误。
三、行政处罚明显不当。
《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。首先，此次事故发生的最直接、最主要的原因是施工方人员严重违规操作，与原告没有关系，对原告作出罚款贰拾万元整人民币的行政处罚，对宇健公司、实际施工方西安旺洁公司作出何种处罚，他们的责任是否远远小于原告的责任，处罚是否存在明显不当。其次，此次事故人员受伤情况不严重，没有直接经济损失，社会危害、社会影响非常小。再次，原告作为民办本科院校，同时作为非营利性机构，办学经费基本上靠学费收入，没有国家财政拨款支持，经费短缺。在此情形下，被告灞桥区安监局对原告按照一般事故的最上限处罚，处罚明显不当，违反了行政法基本原则中的合理性原则。
综上，原告认为被告灞桥区安监局对原告所作行政处罚决定书所涉案件事实不清、�据不足、适用法律错误，行政处罚明显不当，应当依法撤销。原告申请复议，被告灞桥区政府作出复议决定书维持了灞桥安监局的处罚决定书同样错误，现请求撤销被告灞桥区安监局2015年3月17日作出的0079620号行政处罚决定书、被告灞桥区政府2015年7月20日作出的灞政复决字（2015）第3号行政复议决定书。
原告提交的证据有：证据1、民事起诉状，该民事案件伤者陈小江已诉至灞桥区法院，西安旺洁公司、西安思源学院是案件被告，证明是西安旺洁公司实际施工；证据2、名片、收据、西安旺洁清洗保洁服务有限公司的组织机构代码证、税务登记证、开户许可证、备案登记证，证明西安旺洁公司是有墙面清洁的资质的，陈小江就是该公司员工，借款证明西安旺洁公司是实际的施工人，并不是被告认为的没有资质的；证据3、行政处罚决定书、复议决定书；证据4�思源学院营业执照，证明思源学院是非企业单位，不是生产经营单位，被告不应该对非生产经营单位作出处罚。
被告灞桥区安监局辩称，一、西安思源学院是本次事故行政处罚的适格主体。思源学院《民办非企业单位登记证书》证明其为法人单位，依据《安全生产法》第二条的规定，只要在我国境内从事生产经营活动的单位，就属于该法所称的“生产经营单位”。事故调查组认定思源学院为生产经营单位定性准确，其查明该学院在涉案事故项目招标议标过程中，存在违法将清洁粉刷工程发包给不具备施工资质的单位的行为，违反了法律强制性规定未与中标单位签订书面施工合同、施工现场安全管理不到位等一系列违法事实，据此，思源学院成为本次事故中安全生产行政处罚的适格主体。二、本案事故调查报告认定事故事实清楚。1、清洁粉刷工程性质属于建筑装饰装修工程的范畴。思源学院向事故调查组提供的该学院三、四食堂涉案清洁粉刷工程的《招标评议表》、《中标报告书》等招标议标资料，以及事发前其与西安市宇健厨房设备有限责任公司针对同类工程签订的《一、二食堂操作间清理粉刷施工协议》的内容，均证明涉案工程应属建筑装饰装修工程的范畴。根据《招标投标法》第三条的规定，涉及工程建设项目的才必须进行招标，思源学院所称“清洗粉刷属于室内外保洁服务”的抗辩，与其针对涉案工程进行招标的事实相矛盾。2、事故调查报告认定思源学院违法招标事实清楚。思源学院在涉案事故项目招标议标过程中，违反《安全生产法》及建筑工程相关法律法规，将清洁粉刷工程发包给不具备施工资质的宇健公司作为名义中标单位，而由自然人杜全利负责组织实际施工；同时违反建设工程应当订立书面合同的法律强制性规定，未与宇健公司签订书面施工合同。思源学院不顾涉案工程系建筑装修粉刷工程的本质，将工程投标人所需的施工资质错误理解为工商档案等资料，邀请不具备建筑装修粉刷工程施工资质的西安宇健公司和西安旺洁公司参与该工程的招标和议标，以口头询价议标的形式违法确定报价最低的宇健公司为中标单位。工程开工后，思源学院在明知宇健公司无施工资质、无安全生产许可证，非法转包施工项目给自然人杜全利组织施工的情况下，作为发包方并未制止有关违法行为，其疏于施工现场安全生产监督管理、放任非法转包工程的违法行为，是导致本次事故发生的原因之一。《建筑法》第十五条、《合同法》第二百七十条，均规定建筑工程应当依法订立书面合同。思源学院违反法律强制性规定，未与宇健公司订立书面施工合同。宇健公司负责人李�琴2015年1月14日《询问笔录》和《一、二食堂操作间清理粉刷施工协议》，证实思源学院在本次事故发生前就曾将该学院一、二食堂操作间的清理粉刷工程，也违法发包给不具备相关施工资质的宇健公司组织施工。证明长期以来，思源学院在建筑清洁粉刷工程招标程序和承发包过程中，始终存在违反国家建设工程、安全生产方面法律法规的违法行为，从而最终导致发生“10.24”事故的严重后果。故思源学院对事故调查组认定事实的抗辩理由不能成立。思源学院依据本次事故伤者陈小江在其《民事起诉状》中的事实和理由，认为涉案工程实际施工方为旺洁公司的抗辩不能成立。理由如下：
事故调查组对于实际施工人认定准确。旺洁公司《我公司资质使用说明》、杜全利《思源学院事故说明》证实杜全利曾借用西安旺洁公司所谓“资质”参与思源学院“清洁粉刷工程”的投标和议标，但因报价过高没有中标。次日，西安宇健公司从发包价中盘剥部分价款后，授意杜全利以其公司名义组织人员进场施工。证明宇建公司中标后将工程交由杜全利实际组织施工，杜全利是涉案事故项目的实际施工人。
事故调查组认定思源学院违法发包工程、放任非法转包行为事实清楚。该学院赵建才两份《询问笔录》，证明思源学院通过口头询价议标的形式，违法确定报价最低且不具备施工资质的宇健公司为中标单位，在明知宇健公司非法转包工程给自然人施工的违法行为后，却未及时加以制止是导致本次事故发生的原因之一。
思源学院认为旺洁公司是“实际施工方”缺乏证据。赵建才两份笔录证明思源学院曾向宇健公司预付1.5万元粉刷工程款，用于伤者救治的事实，以及杜全利2015年1月12日、1月14日《询问笔录》，证实�次事故与旺洁公司无关，宇健公司系涉案工程中标单位，其告知杜全利对外宣称为该公司施工；事发后杜全利致电该公司李、钟两位经理告知事故情况，以及思源学院授意杜全利以旺洁公司名义借款的经过，均能证明宇健公司作为涉案工程中标单位和名义施工单位，其违法转包工程给自然人施工的事实。
综上，从上述正反两个方面均能证明思源学院将涉案工程发包给不具备施工资质的宇健公司，却放任自然人杜全利负责组织施工的事实；同时，思源学院违反法律强制性规定，未与中标单位宇健公司签订书面施工合同，便放任实际施工人进场施工。事故调查组认定上述事实清楚，证据确凿充分。
3、认定思源学院工程项目管理混乱事实清楚
事故调查组认定思源学院工程项目管理混乱，未认真履行安全管理职责，安全意识淡薄，疏于项目�全管理等事实清楚。思源学院违法强令违章作业的事实清楚。杜全利2015年1月12日《询问笔录》记载，“10.24”事故发生后，思源学院未采取任何防范措施，不顾作业环境不具备安全生产条件的现状，仍授意、强令杜全利继续施工，以及施工现场没有监理、安全员无资质、安全防护措施缺失的事实。证明思源学院怠于履行施工现场安全管理职责，安全巡视不到位，事发后安全意识淡薄的事实。
4、认定思源学院纵容违法转包行为的事实清楚。赵建才2015年1月14日《询问笔录》，证实该学院明知涉案事故中标单位宇健公司将工程违法转包给不具备资质的个人组织施工，但未制止其违法行为，证明思源学院作为涉案事故发包单位对于工程施工项目管理混乱的事实。
5、认定事故施工现场安全监督、管理未落实的事实清楚。本次事故伤者陈小江出具的《事�情况说明》和本人2015年1月13日《询问笔录》，证实事故现场没有安全员和安全措施、施工人员入场前未进行安全教育，未配备劳动防护用品，证明思源学院疏于施工现场日常安全管理，安全管理职责不到位的事实。
三、本次事故调查和行政处罚程序合法
本案证据四至证据十是本次事故调查、行政处罚、行政复议程序方面的证据，证明“10.24”事故从调查程序、告知程序、送达程序、处罚程序、复议程序均合法有效。
四、行政处罚适用法律准确、适当
本次事故共造成四人受伤，其中两人重伤。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院第493号令）第三条，“10人以下重伤”事故等级应属“一般事故”的规定。根据本次事故伤亡情况，事故调查组依法确定其属于一般事故。灞桥区安监局依据灞桥区政府《关于西安思源�院府苑餐厅大厅顶部清洁粉刷工程“10.24”事故调查报告的批复》意见，以及本次《事故调查报告》对于事故原因分析和性质的认定，根据“国务院令第493号”第三十七条规定，以思源学院对涉案一般事故负有责任为由，对其处以20万元的罚款，适用法律正确。
综上，本案0079620号行政处罚决定书和行政复议决定书认定事实清楚、程序合法、适用法律准确适当，行政处罚行为合法有效。思源学院要求撤销处罚决定和复议决定的诉请，缺乏事实和法律依据，应当依法驳回其诉讼请求，维持处罚决定及复议决定。
被告灞桥区政府辩称，一、灞政复决字（2015）第3号行政复议决定书认定事实清楚。根据《事故调查报告》等认定原告在事故工程项目招标议标过程中，违反了《安全生产法》及建筑工程的相关法律、法规，将不具备施工资质的宇健公司作为名义中标单位，实际上又由杜全利负责组织施工，西安宇健公司与杜全利实际就是非法转包关系，杜全利等人根本就不具备高空作业的资格；原告在明知名义中标单位宇健公司、实际施工人杜全利等在没有相关施工资质的情况下，还同意其中标、施工，是导致本次事故的主要原因。从合同的效力看，原告与西安宇健公司有没有书面承包合同，都应认定为无效合同，对无效合同在行政处罚时应当根据过错责任的大小进行处罚，原告将工程发包给无施工资质的西安宇健公司，其过错程度明显大于西安宇健公司。原告从发包直到施工怠于行使安全管理责任，严重违反《安全生产法》及建筑工程的相关法律、法规，对原告进行行政处罚完全正确。发生安全事故生产经营单位是责任主体，自然人的过错程度不影响生产经营单位的责任。二、灞桥区安监局所作的行政处罚决定书适�法律正确。灞桥区安监局在认定基本事实的基础上，根据相关法律对原告进行处罚，事实认定清楚、调查处理程序合法、适用法律正确。灞桥区政府复议维持灞桥区安监局行政处罚决定书是完全正确的。请求驳回原告诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
原告提交的证据1、证据2中的西安旺洁清洗保洁服务有限公司的组织机构代码证，税务登记证、开户许可证、备案登记证、证据3、证据4符合客观实际，本院对真实性予以认可。对原告证据2中的收据，被告认可真实性，本院对真实性予以认可，可以作为认定案件事实的依据。对原告证据2中的杜亦凡名片，本院认为，名片的制作具有任意性，仅凭名片不能认定杜亦凡职务及工作单位，也不能确定制作人，对其真实性及证明目的本院不予确认。
被告灞桥区安监局提交的证�，是其在的处理10.24安全生产事故中原告、西安宇健公司、西安旺洁公司提交的材料和被告针对事故与相关人员所作谈话笔录及处理安全事故程序方面的证据，本院对其提交的《民办非企业单位登记证书》和《法定代表人身份证明书》、思源学院提交的《情况说明》、《招标评议表》、《中标报告书》、宇健公司《企业法人营业执照》、旺洁公司《企业法人营业执照》、《借条》、《收据》、旺洁公司《我公司资质使用说明》、赵建才两份《询问笔录》、杜全利两份《询问笔录》、李玉琴《询问笔录》和《一、二食堂操作间清理粉刷施工协议》、钟清询问笔录、陈小江出具的《事故情况说明》、杜全利询问笔录、陈小江询问笔录、《安全生产举报投诉办理通知书》（市安执办通字（2014）第213号），以及《疾病诊断证明书》、孙文进、肖金国、李军国书面《证明》和陈小江《事故情况说明》、《关于成立思源学院宏雁餐厅“10.24”人员受伤事故调查组的请示》、灞桥区政府《关于同意成立“10.24”思源学院鸿雁餐厅人员受伤事故调查组的批复》（灞政发（2015）1号）、《询问通知书》（灞安监管询字（2014）第14号）和《会议签到册》、事故调查组《关于思源学院鸿雁餐厅人员坠落事故调查报告的请示》、灞桥区政府《关于西安思源学院府苑餐厅大厅顶部清洁粉刷工程“10.24”事故调查报告的批复》（灞政发（2015）3号）、《行政处罚告知书》、《听证告知书》、《行政处罚决定书》（№0079620号）、《罚款催缴通知书》（灞安监管催字（2015）第1号）、《文书送达回执》、《行政处罚催告书》（灞安执催字（2015）2号）、《行政复议答复通知书》、《延期审理通知书》、《行政复议决定书》等证据的真实性予以确认，以上证据证明�告学院发生安全生产事故后，灞桥区安监局作出行政处罚履行的程序的情况，本院予以采信。
被告灞桥区政府提交的证据真实客观，各方当事人均认可其真实性，对其提交的行政复议申请书、行政复议受理通知书及送达回证、行政复议答复通知书及送达回证、延期审理通知书及送达回证、复议决定书及送达回证、询问通知书、事故调查报告、行政处罚告知书、行政处罚决定书、送达回执等证据的真实性本院予以确认，可以作为认定案件事实的依据。
经审理查明，2014年10月20日西安思源学院府苑餐厅、鸿雁餐厅就就餐大厅顶板的清洁粉刷项目进行招标，形式为询价议标。西安思源学院负责此项工作的赵建才向西安旺洁清洗保洁服务有限公司（以下简称旺洁公司）、西安市宇健厨房设备有限责任公司（以下简称宇健公司）、西安誉腾建筑安装有限�司三家单位询价。代表旺洁公司投标的是杜亦凡（又名杜全利），代表宇健公司投标的是钟青。在查看了三家投标单位的营业执照后，赵建才依据三家投标单位的报价，确定报价最低的宇健公司以每平方米38元中标，旺洁公司未能中标。2014年10月24日下午宇健公司进场施工。杜亦凡在施工现场组织人员施工。杜亦凡临时从劳务市场雇佣陈小江、肖金国、孙文进、李军国进场粉刷餐厅屋顶。陈小江、肖金国、孙文进、李军国等四人不具有高空作业的特种作业操作证。在府苑餐厅施工时，4人站在6米高的脚手架平台上清洗粉刷屋顶，施工开始时杜亦凡在场，4人按照施工操作规程，在完成一个施工区域的粉刷工作后，从脚手架平台上下来后移动脚手架平台抵达工作区域后，再登上脚手架进行施工。当晚在杜亦凡离开府苑餐厅后，4名工人未严格按照操作规程工作，4人站在位于6米高的脚手架平台上，由底部2名工人推动脚手架平台移动，因重心不稳致该脚手架平台倾斜，陈小江、肖金国等4名工人坠落地面。事故发生后，4名伤者被杜全利送往西安医学院第二附属医院救治。在10.24事故发生后，杜亦凡组织其他工人继续进行屋顶清洗粉刷直至工程结束。
陈小江伤情经医院诊断为左跟骨粉碎性骨折、右髌骨粉碎性骨折、左眼眶内侧壁骨折、多发性软组织挫伤、左上侧切牙外伤性缺损，住院治疗28天；肖金国伤情为左侧耻骨骨折；孙文进伤情为左眼球顿挫、上睑皮肤裂伤、视网膜震荡伤、视神经挫伤、口唇撕裂伤。肖金国、孙文进、李军国与杜全利私下达成和解。陈小江出院后因医疗费及后续治疗赔偿未得到解决，将西安思源学院10.24安全事故向西安市安监局反映，西安市安监局督办灞桥区安监局负责处理该事故。
2015年1月4日灞桥区安监局向灞桥区人民政府请示成立思源学院鸿雁餐厅10.24人员受伤事故调查组，灞桥区人民政府2015年1月12日作出批复，同意成立10.24思源学院鸿雁餐厅人员受伤事故调查组，对该事故展开调查。2015年2月6日事故调查组作出责任认定，认定4名作业人员伤情为2名重伤、2名轻伤，4名工作人员因安全意识淡漠，未严格按照高空施工作业要求作业，负事故主要责任，鉴于在施工中受伤，免于追究相关责任；西安思源学院对工程项目管理混乱，未严格按照工程招标程序进行招标，口头确定不具备清洁粉刷作业资质的宇健公司中标，未签订书面施工合格即允许施工工人入场施工，对施工现场安全管理和巡视不到位，思源学院对事故发生负主要责任；杜全利未对工人进行必要的安全教育和施工技术交底，违章指挥工人作业，对事故发生负重要责任。2015年2月9日事故调查组将该事故调查报告提交灞桥区政府。2015年3月5日灞桥区政府作出批复，同意事故调查报告组的意见。2015年3月10日灞桥区安监局向原告送达听证告知书、行政处罚告知书、《灞桥区政府关于思源学院府苑餐厅顶部清洁粉刷工程10.24事故调查报告》。2015年3月17日灞桥区安监局作出0079620号行政处罚决定书，对原告罚款二十万元。2015年4月7日灞桥区安监局向原告送达罚款催缴通知书，要求其缴纳罚款。
2015年5月12日原告向灞桥区政府申请行政复议，请求撤销灞桥区安监局作出的0079620号行政处罚决定书。2015年7月20日灞桥区人民政府作出复议决定书，决定维持灞桥区安监局0079620号行政处罚决定书。原告不服，于2015年7月29日向本院提起行政诉讼。
另查明，依据企业法人营业执照，宇健厨房设备有限责任公司的经营范围为炊事机械、五金交电、日杂用品、不�钢器皿、瓷器、包装机械、食品机械的零售。旺洁清洗保洁服务有限公司的经营范围为大型排油烟系统的安装、清洗、维护、中央空调锅炉的清洗和维护、厨房设备的维修、室内外保洁清洗服务、病虫害的防治。
就清洁粉刷鸿雁餐厅、府苑餐厅，原告没有和宇健公司签订书面施工协议。在杜亦凡组织人员施工时，原告发现杜亦凡具体进场施工，并未阻止。在事故发生后，原告没有依据相关规定向辖区县级以上人民政府安全生产监督管理部门报告。2014年7月原告曾就学院内一、二食堂操作间屋顶、墙面清理粉刷工程与宇健公司签订施工协议，由宇健公司具体施工。
2014年10月28日、10月31日、11月3日杜亦凡从原告处借府苑餐厅、鸿雁餐厅工程预付款款60000元。2014年10月25日宇健公司负责人李玉琴从原告处领取粉刷一、二、三、四食堂（府苑餐厅、鸿雁�厅为三、四食堂）工程款15000元。
本院认为，国务院《建设工程安全生产管理条例》第二条规定：“在中华人民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建和拆除等有关活动及实施对建设工程安全生产的监督管理，必须遵守本条例。本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。”故原告西安思源学院清洁粉刷屋顶的工程属于建设工程安全生产的监督管理范畴。依据《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》的规定，在坠落高度基准面2米及以上有可能坠落的高处进行的作业，即为高空作业，从业人员应当具有特种作业操作证。原告鸿雁餐厅、府苑餐厅屋顶清洁粉刷，工作人员在6米高的脚手架上进行屋顶清洁粉刷，该工作属于建筑领域高空作业范畴。《中华人民共和国建筑法》第十五条规定：建筑工程的发包单位与承包单位应当依法订立书面合同，明确双方的权利和义务。西安思源学院应依法委托有资质的企业施工并与其签订书面施工合同。宇健公司经营业务范围为炊事机械、五金交电、日杂用品、不锈钢器皿、瓷器、包装机械、食品机械的零售，不属于从事建筑活动的建筑施工企业，不具备从事建筑活动相适应的具有法定执业资格的专业技术人员及从事相关建筑活动所应有的技术装备。原告西安思源学院明知宇健公司不具备从事建筑活动的施工企业资质，于2014年7月与宇健公司签订施工协议，将一、二食堂操作间屋顶、墙面清理粉刷工程交由宇健公司具体施工，并在鸿雁餐厅、府苑餐厅招标过程中邀请同样不具有施工资质的宇健公司、旺洁公司报价投标，并以报价最终确定宇健公司中标，在未依法订立书面施工合同的情况下，允许宇健公司进场施工，西安思源学院在�雁餐厅、府苑餐厅招投标及2014年7月一、二食堂操作间屋顶、墙面清理粉刷工程中存在重大过错。在宇健公司在鸿雁餐厅、府苑餐厅施工现场，原告工作人员发现了旺洁公司的投标人杜亦凡具体负责施工的事实，却因相信宇健公司所称的旺洁公司与宇健公司是长期合作单位，而放任实际由杜亦凡个人承包并雇佣工人施工的事情发生。最终，杜亦凡从劳务市场临时雇佣的4名工人因不具有高空作业资质、未经过相关培训、在高空作业中疏于安全防范，导致发生4人从移动的高空作业平台掉落的安全生产事故发生。事故发生时，原告在施工现场未有建筑工程监理现场监督工程施工安全及质量；事故发生后，原告未按法律规定向辖区县级以上人民政府安全生产监督管理部门报告，而是督促工程继续进行，即在安全生产事故发生时和发生后，原告亦存在违反《生产安全事故报�和调查处理条例》的行为。西安思源学院10.24安全事故造成2名工人重伤，所造成的事故符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第（四）项规定的一般事故。因伤者举报，经上级机关转交督办后，被告灞桥区安监局调查处理该事故，在报经辖区政府批准后，对事故进行调查并依据事故调查组所作的调查报告，对西安思源学院进行了处罚告知、听证告知，并送达了事故调查报告，后依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（一）项规定，以一般生产事故对原告作出0079620号行政处罚决定书，被告灞桥区安监局所作处罚认定事实清楚、程序合法。但本院认为被告灞桥区安监局对原告处以罚款二十万元处罚不当。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（一）款规定，发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款。国家安全生产监督�理总局依照《生产安全事故报告和调查处理条例》，制定了＜生产安全事故报告和调查处理条例＞罚款处罚暂行规定》（以下简称暂行规定），该暂行规定是对罚款处罚的细则性规定，在指导安全生产事故处罚中更具有操作性，该暂行规定第十四条规定：事故发生单位对造成3人以下死亡，或者3人以上10人以下重伤（包括急性工业中毒），或者300万元以上1000万元以下直接经济损失的事故负有责任的，处10万元以上20万元以下的罚款。即国家安全总局对一般生产事故的处罚下限作了规定，3人以上重伤为该处罚的下限起点，3人以上10人以下重伤处以10万元以上20万元以下的罚款，对3人以下重伤的处罚没有规定。被告灞桥区安监局依照《生产安全事故报告和调查处理条例》，对原告以罚款上限作出处罚，系处罚罚款过重、处罚不当。被告灞桥区人民政府所作复议决定书维�灞桥区安监局的处罚决定书错误。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决如下：
一、撤销被告灞桥区安监局2015年3月17日对原告西安思源学院作出的0079620号行政处罚决定书；
二、撤销被告灞桥区人民政府2015年7月20日作出的灞政复决字（2015）第3号行政复议决定书。
本案诉讼费50元，原告已预交，由被告灞桥区安监局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于陕西省西安市中级人民法院。
审 判 长 成 倩
审 判 员 刘爱芳
人民陪审员 杨华丽
二〇一五年十二月十二日
书 记 员 孙 涛