青海省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）青行终29号上诉人（原审原告）马忠强，男，1986年7月14日出生，公民身份号码×××，东乡族，住甘肃省东乡族自治县。委托代理人程薇，天津全唐律师事务所律师。委托代理人王佳红，北京市中唐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）西宁市城中区人民政府。住所地青海省西宁市城中区新城大道***号。法定代表人石鑫，该区区长。委托代理人李峰，青海尊悦律师事务所律师。委托代理人孙志坚，西宁市城中区建设局工作人员。上诉人马忠强因与西宁市城中区人民政府（以下简称城中区政府）履行查处违法征地拆迁法定职责一案，不服西宁市中级人民法院（2016）青01行初64号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。一审法院经审理查明，2013年9月24日，马忠强与马哈三、马五得签订《西宁市房屋买卖契约》，购得西宁市城西区果树村路127号的房屋，并在此经营家庭宾馆，该房屋地处西塔高速公路改线工程项目的征地拆迁范围内。迄今，马忠强与拆迁方尚未达成最终的安置补偿协议。拆迁期间，马忠强供水被中断，马忠强认为，以断水等突击拆迁方式的违法强制拆迁的行为严重违反了法律法规的规定，城中区政府对此具有查处的法定职责，遂多次向城中区政府递交查处违法征地拆迁行为的申请，但城中区政府一直未予解决，属于行政不履职的违法行为，向法院提起诉讼。一审法院认为，马忠强要求城中区政府对西塔高速公路改线工程项目的征地拆迁过程中，实施具体拆迁工作的部门通过采取停止供水的方式迫使其拆除房屋的违法事实进行查处，其实质是要求城中区政府对强行拆除的行为履行查处职责。根据法无授权不可为的行政法治原则，行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行，要严格遵循法定的权限和程序。西宁市人民政府《关于印发〈西塔高速公路改线工程征地拆迁补偿安置方案〉的通知》（宁政[2013]184号）规定，成立”西塔高速公路改线工程项目征地拆迁工作领导小组”，领导小组下设项目总协调办公室、征地办公室、拆迁办公室，具体负责项目建设协调工作和实施征地拆迁工作。其中，拆迁办公室设在城中区政府，其工作职责是负责项目建设用地拆迁范围房屋的调查评估及拆迁安置工作，按期移交建设用地，具体负责西塔高速公路改线工程的土地征用（征收）、房屋拆迁与安置工作。虽然城中区政府承担项目拆迁安置补偿的组织实施工作职责，但没有法律、法规或规章规定城中区政府对征地拆迁中违法拆迁行为具有查处职责，对查处的内容、查处的程序、查处的措施亦没有作出明确规定，包括《中华人民共和国土地管理法》及《青海省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，也没有规定对未经补偿安置的房屋采取停止供水等方式迫使当事人履行相关行政决定，政府具有查处权。在法律、法规、规章及有关规范性文件都没有明确授权的情况下，城中区政府是无法对项目建设中违法强拆行为依照法定权限和程序履行查处职责的。故本案马忠强认为城中区政府对西塔高速公路改线工程项目征地拆迁过程中对未经补偿安置强拆房屋的违法行为有查处职责，要求城中区政府履行查处职责没有法律依据，依法不予支持。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定：驳回马忠强要求青海省西宁市城中区人民政府履行查处违法征地拆迁法定职责的起诉案件受理费50元，退给马忠强。宣判后，马忠强不服，向本院提起上诉称，一审裁定认定事实错误，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二十七条第三款规定及第三十一条的规定，城中区政府对拆迁过程中的违法中断供水等违法行为具有查处的法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，马忠强向城中区政府提起查处申请后，城中区政府一直没有答复，也没有履行法定职责，其行为已构成了行政不作为。综上，请求依法撤销一审裁定，判令一审法院依法受理上诉人的诉讼。被上诉人城中区政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，土地性质为集体土地，对集体土地征用程序没有具体的法律规定。政府要有明确的授权才能履行法律职责，马忠强要求查处的事项没有法律授权。马忠强的上诉理由无事实和法律依据，请求维持一审裁定。本院经审理查明的基本事实与一审查明的事实一致，予以确认。另查明，2013年10月15日，西宁市人民政府作出的宁政〔2013〕184号《关于印发〈西塔高速公路改线工程征地拆迁补偿安置方案〉的通知》载明：为依法推进西塔高速公路改线工程项目建设进程，维护征地拆迁工作的正常秩序，切实维护被征地单位和个人合法权益。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及青海省人民政府《关于贯彻〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的实施意见》（青政〔2011〕24号）精神，参照《关于明确西宁南绕城高速公路工程建设征地补偿有关事项的通知》（青国土资〔2011〕67号）和《关于印发西宁站改及相关工程征地拆迁补偿安置方案的通知》（宁政办〔2011〕179号）补偿标准，结合工作实际，制定如下征地拆迁补偿安置方案...一、征地拆迁范围：西塔高速公路改线工程起点园树立交，经园树村、沈家寨、享堂村、元堡子村，至城南高速公路收费站，线路全长11.27公里...二、组织机构及职责：（一）成立西塔高速公路改线工程项目征地拆迁工作领导小组，加强组织领导和协调工作，保证项目的顺利实施...（二）领导小组下设项目总协调办公室、征地办公室、拆迁办公室，具体负责项目建设协调工作和实施征地拆迁工作...（四）拆迁办公室设在城中区政府...负责项目建设用地拆迁范围房屋的调查评估及拆迁安置工作，按期移交建设用地。五、拆迁安置办法：（一）国有土地上房屋拆迁安置...（二）集体土地上房屋拆迁安置办法...六、工作职责...城中区政府具体负责实施西塔高速公路改线工程的土地征用（征收）、房屋拆迁与安置工作。庭审中，双方对马忠强的房屋截止开庭时仍然处于停水的状态没有异议。本院认为，根据双方的诉辩主张，本案的争议焦点为城中区政府是否具有查处西塔高速公路改线工程项目中存在的中断供水等违法征地拆迁行为的法定职责。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第三款”任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”以及第七条第一款”任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。”的规定，征收活动中出现的非法搬迁行为属禁止行为，任何组织和个人对禁止行为都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报，收到举报的相关部门应当及时予以处理。本案中，西宁市人民政府宁政〔2013〕184号《关于印发〈西塔高速公路改线工程征地拆迁补偿安置方案〉的通知》确定,西宁市人民政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及青海省人民政府《关于贯彻〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的实施意见》（青政〔2011〕24号）的相关规定，对西塔高速公路改线工程项目中涉及的国有土地上房屋及集体土地上房屋实施征收安置与补偿，并由城中区政府具体负责实施该项目的土地征用（征收）、房屋拆迁安置工作。马忠强位于西宁市城西区果树村路127号的房屋在西塔高速公路改线工程项目的征地拆迁范围内，在未完成安置补偿的情况下，对其反映的在征收过程中违反规定中断供水，致使其经营的家庭宾馆无法正常营业的事项，城中区政府作为组织实施房屋征收与补偿工作的主体，具有及时核实和处理的法定职责。因此，马忠强提出城中区政府具有处理的法定职责的上诉理由成立，本院予以支持。城中区政府提出马忠强要求查处的事项没有法律授权的答辩意见不能成立，本院不予采信。综上，一审法院认定事实及适用法律法规错误，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销西宁市中级人民法院（2016）青01行初64号行政裁定；二、本案指令西宁市中级人民法院继续审理。审判长  刘富梅审判员  韩英俊审判员  李成花二〇一七年七月三十一日书记员  郝 洋