重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）渝行终591号
上诉人（一审原告）官觉明，男，汉族，1963年4月11日出生，住重庆市九龙坡区。
被上诉人（一审被告）重庆市人民政府。住所地重庆市渝中区人民路***号。
法定代表人黄奇帆，市长。
委托代理人张羽，重庆市人民政府工作人员。
委托代理人李廷刚，重庆市人民政府工作人员。
官觉明因与重庆市人民政府（简称市政府）行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院(2016)渝05行初172号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2016年3月30日，市政府收到了官觉明邮寄的行政复议申请书。官觉明向市政府提出行政复议申请，请求依法确认重庆市北碚区人民政府（简称北碚区政府）作出的北碚府地[2014]27号《重庆市北碚区人民政府关于征收歇马镇农荣村塘湾社班竹岩社雷打石社柏林湾社部分集体土地补偿安置方案的批复》（简称《补偿安置方案的批复》）违法。其提出行政复议申请的理由为：1、人民政府实施征地获得的征地批准文件，必须依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，报国务院备案。无国务院备案的征地批复不能作为依法征地拆迁安置补偿的依据使用。2、人民政府实施对农用地转为新增建设用地的，必须向中央财政和地方财政缴纳新增费。北碚区政府未依法缴纳征地新增费，直接作出《补偿安置方案的批复》不符合《新增建设用地有偿使用费收缴使用管理办法》的规定。3、北碚区政府作出《补偿安置方案的批复》之前未经被征地集体经济组织及被拆迁人签字确认，不符合国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的规定。4、涉案土地的征收行为，不符合“国务院拟至少提高10倍征地标准”的规定，北碚区政府作出《补偿安置方案的批复》显失公正。5、北碚区政府作出的《补偿安置方案的批复》不符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十九条的规定。2016年3月30日，市政府作出渝府复[2016]229号《不予受理行政复议申请决定书》（简称《不予受理行政复议申请决定书》），认为官觉明的复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例规定的受案范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，决定不予受理，并于2016年4月5日邮寄送达官觉明。官觉明不服《不予受理行政复议申请决定书》，诉至法院。
一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十四条规定，对直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的直辖市人民政府申请行政复议。据此，市政府具有作出本案被诉不予受理行政复议决定的法定职权和相应职责。市政府在收到官觉明行政复议申请5日内作出不予受理决定书并送达官觉明，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，市政府作出不予受理决定程序合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地、安置方案，在被征收土地所在地的乡镇、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《重庆市土地管理规定》第三十七条第一款第（三）项规定：“区县土地行政主管部门根据经批准的征地方案和法律法规的规定制定具体的征地拆迁、补偿与安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。征地拆迁、补偿与安置方案报经区县人民政府依法批准后，由区县土地行政主管部门组织实施。被征地单位和个人对补偿安置方案提出异议的，由区县人民政府协调。协调不成的，报请批准征用土地的人民政府裁决。”根据上述规定，被征收土地的农村集体经济组织和农民等权利人对补偿标准以及征地补偿安置方案有异议，协调不成的，应当由批准征收土地的人民政府裁决，通过行政裁决解决征地补偿安置标准争议。市、县人民政府对土地行政管理部门拟定实施的征地补偿安置方案的批准行为，是征地补偿安置方案得以实施的程序性行为以及上下级行政机关的内部审批行为。该审批行为对外尚不发生法律效力，只有按照征地补偿安置方案进行实施时才对特定当事人权利义务产生实际影响，即该行为是实施征地补偿安置方案是否合法的程序性行为。因此官觉明单就征地补偿安置方案程序性审批行为提出的行政复议申请不属于行政复议的范围。综上所述，市政府对官觉明的行政复议申请作出《不予受理行政复议申请决定书》并无不当，官觉明请求撤销《不予受理行政复议申请决定书》的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回官觉明的诉讼请求；案件受理费50元，由官觉明负担。
官觉明上诉称，北碚区政府在征地批复未报国务院备案等情形下作出《补偿安置方案的批复》违反法律规定，官觉明根据《中华人民共和国行政复议法》第四条、第六条第（七）项、第（十一）项的规定对《补偿安置方案的批复》申请行政复议，市政府作出《不予受理行政复议申请决定书》违反了前述法律规定。一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判。
市政府答辩称，北碚区政府作出《补偿安置方案的批复》是北碚区政府针对重庆市北碚区国土资源管理分局的请示依法所作的批复，属于内部行政行为，对外不产生行政法律效力，依法不属于行政复议的受案范围。市政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，程序合法，法律依据正确，请求驳回官觉明的上诉，维持一审判决。
市政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：1、《不予受理行政复议申请决定书》及邮寄凭据；2、官觉明提交的《行政复议申请书》及邮寄凭据；3、官觉明向市政府提交的《补偿安置方案的批复》及《重庆市北碚区国土资源管理分局关于征收歇马镇农荣村塘湾社班竹岩社雷打石社柏林湾社部分集体土地补偿安置方案的请示》（北碚国土资[2014]149号），拟证明市政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚、程序合法。
官觉明在法定举证期限内向一审法院提交并举示了市政府渝府复[2016]162号《中止行政复议通知书》，拟证明有关征地批复的行政复议程序已经中止，所以土地征收方案是否合法现无法确认，不应该实施。
经庭审质证，官觉明对市政府举示的证据1真实性无异议，合法性有异议；对证据2无异议；对证据3真实性无异议，合法性、关联性有异议，认为不属于内部行政行为，该行为已经给官觉明造成了损害。市政府对官觉明举示的证据认为与本案无关。
一审法院对上述证据认证如下：市政府举示的1至3项证据真实、合法且与本案有关联，依法予以采信。官觉明举示的证据与本案无关，依法不予采信。
各方当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，据此认定的事实属实，本院予以确认。二审查明的事实与一审无异。
本院认为，本案系官觉明不服市政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》而向人民法院提起的诉讼。本案中，官觉明不服北碚区政府作出的《补偿安置方案的批复》，向市政府申请行政复议，请求市政府撤销该批复。北碚区政府作出的该批复系针对重庆市北碚区国土资源管理分局上报的请示而作出，是上下级行政机关之间的内部审批行为，该行为不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围，因此，市政府作出《不予受理行政复议申请决定书》对官觉明的行政复议申请不予受理并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合该法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。市政府于2016年3月30日收到官觉明的行政复议申请，经审查后当日作出《不予受理行政复议申请决定书》并邮寄送达官觉明符合上述规定。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，诉讼程序合法。官觉明上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案上诉费50元，由上诉人官觉明承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴永铭
审 判 员 乐 敏
代理审判员 许 鹏
二〇一六年十二月五日
书 记 员 张亚红