江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏01行初199号
原告芮小全，男，1947年2月14日出生，汉族。
原告陈志明，男，1946年7月26日出生，汉族。
原告郭志林，男，1964年1月16日出生，汉族。
原告卢建元，男，1976年9月27日出生，汉族。
四原告共同委托代理人鲁金艳，北京圣运律师事务所律师，执业证号11101201111532631。
四原告共同委托代理人郇耀邦，北京圣运（天津）律师事务所律师，执业证号11201201310316057。
被告江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市北京西路68号。
法定代表人石泰峰，江苏省人民政府省长。
委托代理人韩震龙，江苏省人民政府工作人员。
委托代理人陈慧娴，江苏省人民政府工作人员。
原告芮小全、陈志明、郭志林、卢建元不服被告江苏省人民政府（以下简称省政府）作出的土地行政审批及不予受理行政复议决定书，于2016年4月15日向本院提起行政诉讼。本院当日立案受理后，于2016年4月19日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月8日公开开庭进行了审理。原告芮小全、陈志明及其与原告郭志林、卢建元的共同委托代理人鲁金艳、郇耀邦，被告省政府的委托代理人韩震龙、陈慧娴到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2007年9月28日，被告省政府所属办公厅作出《省政府办公厅关于滆湖武进区退田（渔）还湖专项规划的函》（苏政办函[2007]97号,以下简称“退田（渔）还湖专项规划函复”）。原告不服，于2016年3月29日向被告省政府提出行政复议。被告于2016年4月7日作出《不予受理行政复议申请决定书》（[2016]苏行复不字第050号，以下简称《不予受理决定书》）。
原告芮小全、陈志明、郭志林、卢建元诉称：1、原告等均为江苏省常州市武进区嘉泽镇嘉泽村（原窑港村）村民。2016年2月，经向省政府申请信息公开，获知被告省政府于2007年作出了“退田（渔）还湖专项规划函复”；经向常州市人民政府（以下简称常州市政府）申请信息公开，获知涉案的《滆湖（武进）退田还湖专项规划》（以下简称《专项规划》）及《常州市人民政府关于要求审批滆湖武进区退田（渔）还湖专项规划的请示》（常政发[2007]125号,以下简称《退田（渔）还湖专项规划的请示》）。2、根据《江苏省湖泊保护条例》第六条的规定，滆湖应由省水行政主管部门管理，常州市政府无权制定《专项规划》，被告作出“退田（渔）还湖专项规划函复”违法。《专项规划》无水源地环评文件，根据《中华人民共和国水法》第三十二条的规定，滆湖是太湖湖西地区的供水水源地，修改规划应当有环保部门验收批准文件。3、原告申请行政复议，要求撤销被告作出的“退田（渔）还湖专项规划函复”，被告作出了不予受理决定。综上，请求撤销被告省政府作出的“退田（渔）还湖专项规划函复”，确认被诉《不予受理决定书》违法并予以撤销，诉讼费由被告承担。
原告向本院提供的证据有：1、“退田（渔）还湖专项规划函复”，用以证明被告作出对外的行政行为；2、《土地信访答复意见书》，用以证明被告以规划函的形式对外批复原告所在村田地进行退田还湖；3、《行政复议申请书》，用以证明原告向被告申请复议；4、《不予受理决定书》，用以证明原告在法定期限内提起行政诉讼；5、江苏省国土资源厅的信息公开答复函，用以证明涉案土地退田还湖并未经省政府批复，仅依被诉“退田（渔）还湖专项规划函复”进行了征收；6、《专项规划》，用以证明该规划涉及了拆迁安置补偿的范围、标准及原则等内容，说明被诉规划函复是对外的征地批复；7、《退田（渔）还湖专项规划的请示》，用以证明被告依常州市政府请示后对《专项规划》作出对外的批示；8、窑港村范围图、报批图，用以证明规划函涉及到原告实质权益相关的土地，该规划函复系针对原告等村民的对外的行政行为。
被告省政府辩称：1、被诉《不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。原告于2016年2月通过信息公开获知被诉“退田（渔）还湖专项规划函复”，于2016年3月31日提出行政复议申请，被告经审查作出《不予受理决定书》，并于次日向原告邮寄送达。2、2007年9月28日，省政府办公厅经省政府批准对常州市政府的《退田（渔）还湖专项规划的请示》，作出“退田（渔）还湖专项规划函复”，该函复属于机关内部函复文件，对外不直接产生法律效力，亦未对原告的权利义务产生直接影响。故原告的复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条规定的行政复议受案范围。被告据此作出的不予受理决定认定事实清楚，适用法律法规正确。3、被诉不予受理决定程序合法。被告于2016年4月1日收到原告的行政复议申请，于2016年4月7日作出《不予受理决定书》，并于4月8日向原告邮寄送达，程序合法。综上，被告针对原告的复议申请已依法履行相应的法定职责，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求予以驳回。
被告省政府在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据。证据有：1、《行政复议申请书》及邮寄凭证；2、《不予受理决定书》及邮寄凭证；3、《退田（渔）还湖专项规划的请示》;4、“退田（渔）还湖专项规划函复”;证据1、2用以证明被诉不予受理决定程序合法，证据3、4用以证明被诉不予受理决定认定事实清楚。经本院责令，被告当庭提交了以下证据：证据5、《关于滆湖武进区退田还湖一期工程实施方案的批复》（苏水计[2010]78号）、《关于转报滆湖退田还湖一期工程实施方案的请示》（常水管[2010]29号），用以证明涉案退田还湖工程的正常程序是由常州市水利局向江苏省水利厅报计划后，由江苏省水利厅再向省政府报批。依据有：行政复议法第六条、第十七条、第四十条第二款。
庭审中，双方当事人对对方证据的真实性、合法性和关联性发表了质证意见。对原告提交的证据，被告对证据1、3、4的真实性、合法性、关联性无异议；认为证据2、5与本案不具有关联性；对证据6、7的真实性、合法性、关联性予以认可，但对其证明目的不予认可；认为证据8的真实性无法判断，故对其合法性和关联性不予认可。对被告提交的证据，原告对证据1的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据2-4的真实性、关联性无异议，但对其合法性不予认可，同时认为证据3-4能够证明被诉规划函复系对外发生法律效力、代替了征地批复的行政行为；对证据5真实性、合法性和关联性均不予认可。
本院经审查认为，原告提交的证据1-7，与本案待证事实有关联，且真实、来源合法，依法予以确认；原告提交的证据8，因系复印件，对其真实性无法判断，故依法不予确认。被告提交的证据1-4系被告行政复议程序中形成或获取的材料，与本案待证事实具有关联性，且真实、来源合法，依法予以确认；被告提交的证据5，虽并非本案被诉行政行为作出的依据，但能够证明涉案项目的审批流程，本院仅对其该证明作用予以确认。
本院经审理查明，原告芮小全、陈志明、郭志林、卢建元系常州市武进区嘉泽镇嘉泽村（原窑港村）村民。2007年7月19日，常州市政府向省政府作出《退田（渔）还湖专项规划的请示》，称：“我市决定组织实施滆湖水环境综合整治工程，并于2006年6月委托江苏省太湖水利规划设计研究院有限公司编制完成了《滆湖武进区退田（渔）还湖专项规划》，现随文上报，请予审批。”2007年9月28日，省政府办公厅经省政府批准作出“退田（渔）还湖专项规划函复”，原则同意常州市政府组织编制的《专项规划》。2016年3月31日，四原告向被告省政府邮寄提交了《行政复议申请书》一份，称其通过申请信息公开于2016年2月17日获取了“退田（渔）还湖专项规划函复”，因该规划函复侵害其合法权益，故要求被告撤销“退田（渔）还湖专项规划函复”。被告于2016年4月1日收到原告的行政复议申请，经审查认为，该规划函复属于行政机关内部函复文件，不属于行政复议的受案范围，于2016年4月7日作出《不予受理决定书》，并于次日向原告邮寄送达。原告不服，提起行政诉讼，要求撤销被告省政府作出的“退田（渔）还湖专项规划函复”，确认被诉《不予受理决定书》违法并予以撤销，诉讼费由被告承担。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，提起行政诉讼应当符合“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的条件。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第一款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被告省政府作出“退田（渔）还湖专项规划函复”系针对常州市政府《退田（渔）还湖专项规划的请示》而作出的审批意见，其内容是原则上同意常州市政府组织编制的《专项规划》。被告的该函复行为系内部行政行为，并不直接设定发生法律效力的权利和义务，该函复所涉规划尚需通过有权机关对外作出相应具体行政行为，设定可供实施的具体权利义务，方可对行政相对人产生实际影响。因该函复本身不具有直接予以实施的作用，故其不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。被告省政府对原告的复议申请作出《不予受理决定书》符合行政复议法及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定。综上，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当裁定驳回。
据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下:
驳回原告芮小全、陈志明、郭志林、卢建元的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 李 兵
审 判 员 宋振敏
代理审判员 赖传成
二〇一六年九月二十三日
书 记 员 孙 皓