山东省潍坊市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）潍行终字第213号
上诉人（原审原告）潍坊建工混凝土有限公司。
法定代表人陈玉汉，总经理。
委托代理人任坤善，山东万信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）潍坊市环境保护局。
法定代表人郑金来，局长。
委托代理人张金勇，该局法规宣教科副科长。
委托代理人时宏进，该局高新技术产业开发区分局副局长。
被上诉人（原审被告）潍坊市人民政府。
法定代表人刘曙光，市长。
委托代理人刘相汝，该政府法制办公室行政裁决科工作人员。
委托代理人马卫海，山东国欣律师事务所律师。
上诉人潍坊建工混凝土有限公司（下称混凝土公司）因诉潍坊市环境保护局（市环保局）、潍坊市人民政府（下称市政府）环保行政处罚、行政复议决定一案，不服山东省潍坊市高新技术产业开发区人民法院作出的（2015）开行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年10月27日公开开庭审理了本案。上诉人混凝土公司的委托代理人任坤善，被上诉人市环保局的委托代理人张金勇、时宏进，被上诉人市政府的委托代理人刘相汝、马卫海到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
案经一审法院审理确认以下事实：2002年原告建成混凝土搅拌站项目，2006年原告在工商行政管理部门注册成立，从事混凝土生产销售。2014年10月13日，市环保局高新技术产业开发区分局工作人员对原告的混凝土搅拌站项目进行调查，经调查认定，原告的混凝土搅拌站项目与之相配套的污染防治设施未建成、未验收，主体工程即投入生产，生产过程中有粉尘扬尘、噪音产生。2014年10月20日，被告市环保局对原告的违法行为立案查处。被告市环保局在作出行政处罚决定前，于2014年11月3日向原告送达了《行政处罚听证告知书》，依法告知了拟作出行政处罚的事实、理由和依据，以及原告享有的陈述、申辩权以及要求听证的权利，原告未在规定的时间内进行陈述申辩和提出听证申请。2014年12月16日，市环保局以原告混凝土搅拌项目需要配套建设的除尘、噪声处理等环境保护设施未建成、未验收并投产，该行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第二十条、第二十三条之规定为由，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条之规定，作出潍环罚字（2014）第GX015号《行政处罚决定书》（下称第GX015号决定），决定对原告作出责令停止生产、罚款人民币10万元的处罚。同日，被告市环保局向原告送达了上述《行政处罚决定书》。
被告市政府收到原告的行政复议申请后于次日立案审理。2015年1月19日，被告市政府制作了《提出行政复议答复书》并送达给市环保局，市环保局于2015年1月22日向市政府提交了《行政复议答复书》、证据清单及相关证据。市政府根据当事人提交的材料和证据，进行了认真审查，审查过程中还听取了双方当事人的陈述意见。2015年2月10日，市政府以市环保局根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条之规定作出的责令停止生产、罚款10万元的行政处罚事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，内容适当为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出潍政复决字（2015）25号《行政复议决定书》（下称第25号复议决定），决定维持市环保局作出的第GX015号决定。市政府于2015年2月10日向原告送达了上述《行政复议决定书》，于2015年2月11日向市环保局送达了上述《行政复议决定书》。
一审法院审理认为：一、被告市环保局作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分。市环保局制作的调查询问笔录、现场检查记录、摄像资料等证据相互印证，形成一套完整的证据体系，能够证明原告混凝土搅拌项目需要配套建设的除尘、噪声处理等环境保护设施未建成、未验收并投产的事实。被告作出的行政处罚决定认定的事实清楚，认定事实的证据相互关联，证据确实充分。
二、被告市环保局作出的行政处罚决定程序合法，适用法律法规正确。市环保局发现原告存在违法行为后，及时立案查处。受理案件后，市环保局经调查核实，认定原告的混凝土搅拌项目需要配套建设的除尘、噪声处理等环境保护设施未建成、未验收即投产的事实。市环保局在作出行政处罚决定前，依法告知了原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，以及原告享有的陈述、申辩权以及要求举行听证的权利。《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”被告市环保局根据《建设项目环境保护管理条例》上述规定，决定对原告作出责令停止生产、罚款人民币10万元的处罚，程序合法，适用法律法规正确。
三、被告市政府作出的行政复议决定程序合法。市政府收到原告的行政复议申请后于次日立案审理，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查”的规定。市政府制作了《提出行政复议答复书》，并于2015年1月19日送达给市环保局，市环保局于2015年1月22日向市政府提交了《行政复议答复书》、证据清单及相关证据，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”的规定。市政府根据当事人提交的材料和证据，在认真审查并听取了双方当事人陈述意见的基础上，于2015年2月10日作出了第25号复议决定，并于2015年2月10日向原告送达了上述《行政复议决定书》，于2015年2月11日向市环保局送达了上述《行政复议决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定”的规定。被告市政府作出行政复议决定的程序合法。
综上所述，被告市环保局作出的第GX015号决定，事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律法规正确；被告市政府作出行政复议决定的程序合法。原告要求撤销被告市环保局作出的第GX015号决定及被告市政府作出的第25号复议决定的诉讼请求不成立，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九条之规定，判决：驳回原告混凝土公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人混凝土公司不服一审判决上诉称：一、被上诉人市环保局作出的处罚决定没有法律依据。上诉人是生产混凝土的公司，而《建设项目环境影响评价分类管理名录》并没有将混凝土搅拌站项目列入强制环评名录。2013年11月5日环保部作出《关于商品混凝土搅拌站项目列入＜建设项目环境影响评价分类管理名录＞意见的复函》，此时，才将混凝土搅拌站项目列入该管理名录，之前混凝土搅拌站项目并不在管理范围之内。潍坊高新技术产业开发区党政办公室对上诉人下达的限期搬迁通知（潍高办字（2013）87号文件），要求上诉人在2014年底完成搬迁，上诉人积极按照该通知要求，在2014年11月份就搬迁完毕。根据法不溯及既往的原则，市环保局不能根据新法对之前的企业行为进行处罚，所以，市环保局作出的处罚决定没有法律依据。二、被上诉人市环保局作出的处罚决定没有事实依据。市环保局在2014年10月13日的调查笔录中，明确记载“现在处于少量生产状态”，在现场检查（勘察）笔录中记录了“潍坊高新区潍高办字（2013）87号文件规定于2014年底搬完”等内容，可见，市环保局明知上诉人已经处于搬迁状态、产量骤减且正在配合政府的搬迁工作，仍然在2014年12月16日向上诉人下达了处罚决定，该处罚决定明显没有事实依据。三、处罚明显不当。在上诉人已经搬迁的情况下，市环保局对上诉人之前的行为作出责令停止生产及罚款10万元的处罚，明显不当。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，并支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人市环保局答辩称：一、关于上诉人提出的法不溯及既往的问题。上诉人建设的属于混凝土搅拌站项目，属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中J类第16项非金属矿物制品类别执行，环保部《关于商品混凝土搅拌站项目列入＜建设项目环境影响评价分类管理名录＞意见的复函》只是明确了混凝土搅拌站项目的所述类别，是对日常环境管理中概念的明确，没有突破《建设项目环境影响评价分类管理名录》的原有规定，所属类别仍然是该管理名录中的规定，不存在新的规定溯及既往的问题。二、被上诉人市环保局对上诉人作出的处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当。上诉人的诉讼请求及理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人市政府答辩称，市环保局对上诉人作出的处罚决定正确。市政府作出的行政复议决定正确，复议程序合法。上诉人的上诉请求及理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。
上诉人、被上诉人市环保局、市政府在一审中提交的证据和依据均已随卷移送本院。本院认为一审法院对当事人提交的证据的分析认定及对事实的确认正确，本院对一审法院查明的事实予以确认。
另查明：2013年潍坊高新技术产业开发区党政办公室下发《关于印发潍坊高新区消灭污水直排实施方案8个实施方案的通知》（潍高办字（2013）87号），该通知要求搬迁的商品混凝土企业包括上诉人，并要求上诉人在2014年底完成搬迁。2013年11月5日，环境保护部办公厅作出《关于商品混凝土搅拌站项目列入＜建设项目环境影响评价分类管理名录＞意见的复函》，该《复函》内容为，商品混凝土搅拌站的产品属于水泥制品及类似商品，其应属于非金属矿物制品业。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》第六条的规定，商品混凝土搅拌站项目按照《环境影响评价分类管理名录》中J类（非金属矿采选及制品制造）第16项石墨及其他非金属矿物制品类别执行。
再查明：2014年9月15日，山东省环境保护厅接到要求查处上诉人混凝土搅拌站项目造成环境污染问题的举报电话，随后，山东省环境保护厅要求潍坊高新区环保局认真处理并给予回复。
本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》和《建设项目环境保护管理条例》的规定，环境保护行政主管部门是对建设项目环境保护进行监督、管理的行政主管机关。《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第二十条第一款、第二十三条明确规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；建设项目竣工后，建设单位应当向环境保护行政主管部门申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收；建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。本案中，被上诉人市环保局提供的证据来源及形式合法，内容真实，符合证据的关联性、合法性、真实性要求。被上诉人市环保局提供的证据之间能够相互印证，其认定上诉人的混凝土搅拌站项目需要配套建设的除尘、噪声处理等环境保护设施未建成、未验收并投产的事实成立。上诉人的混凝土搅拌站项目需要配套建设的环境保护设施未建设、未验收即投入生产，被上诉人市环保局适用《建设项目环境保护管理条例》第二十八条“违反本条例的规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”的规定，对上诉人作出第GX015号决定，对上诉人责令停止生产并予以罚款10万元，该处罚决定适用法律正确，处罚适当。被上诉人市环保局在作出被诉处罚决定之前，进行了调查取证，告知了上诉人依法享有陈述、申辩权及要求举行听证的权利，之后制作了行政处罚决定，并送达给上诉人，行政程序合法。上诉人提供的潍高办字（2013）87号文件等证据不能证明其不存在其混凝土搅拌站项目需要配套建设的除尘、噪声处理等环境保护设施未建成、未验收并投产的违法事实，上诉人认为被上诉人市环保局作出的处罚决定没有事实依据的主张不能成立，本院依法不予支持。混凝土搅拌站项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中J类第16项石墨及其他非金属矿物制品类别，从环境保护部办公厅《关于商品混凝土搅拌站项目列入＜建设项目环境影响评价分类管理名录＞意见的复函》的内容看，该《复函》是对《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定的混凝土搅拌站项目所属类别的解释性答复，非新法规定，上诉人认为被上诉人市环保局适用法律不当的理由系对法律的理解不当，对其主张依法不予支持。被上诉人市环保局对上诉人作出责令停止生产并罚款10万元的处罚，系依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定并且是在法定幅度范围内进行的处罚，并且，上诉人的混凝土搅拌站项目造成环境污染问题被举报到山东省环境保护厅，其环境污染问题对社会造成了一定影响，故上诉人认为市环保局处罚不当的主张不能成立，本院依法不予支持。
被上诉人市政府收到上诉人的行政复议申请书后，履行了受理、制作《提出行政复议答复书》并送达、审查、作出《行政复议决定书》并送达等法定程序，并且自受理申请至作出决定的时间未超过60日，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”、第二十三条第一款“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。”、第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……。”的规定，作出行政复议行为的程序合法。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人潍坊建工混凝土有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘景芝
代理审判员 孔祥慧
代理审判员 李长明
二〇一五年十一月二十四日
书 记 员 赵 倩