锡林浩特市人民法院行 政 判 决 书（2016）内2502行初37号公益诉讼人：内蒙古自治区锡林浩特市人民检察院，住所地锡林浩特市开发区。被告：内蒙古自治区锡林浩特市城市管理行政执法局，住所地锡市华油大街5号。法定代表人：项存明，该局局长。委托代理人：亦文，该局副局长委托代理人：张海东，该局停车场管理办公室主任。公益诉讼人内蒙古自治区锡林浩特市人民检察院（以下简称公益诉讼人）因被告内蒙古自治区锡林浩特市城市管理行政执法局（以下简称锡市城管局）未履行监管职责，于2016年12月21日向本院提起行政公益诉讼。本院立案后，于2017年1月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年2月15日公开开庭审理了本案。公益诉讼人指派检察员青格、赵振华出庭，被告锡林浩特市城市管理行政执法局委托代理人亦文、张海东到庭参加诉讼，本案现已审理终结。公益诉讼人诉称，锡林浩特市人民检察院在履行职责中发现，锡林浩特市城管局对行政区域内停车场的规划管理、建设管理及经营管理负有监管职责。锡林浩特市南二环停车场（以下简称南二环停车场）是城管局规划实施的市政项目，4月21日城管局通过拍卖形式将南二环停车场项目经营权转让给锡林郭勒盟新鑫冉商贸有限公司（以下简称新鑫冉商贸有限公司），9月10日该公司经营范围增加了停车场经营、住宿及餐饮服务等项目。南二环停车场建设占地共73.97亩，占地类为天然草牧场。新鑫冉商贸有限公司在停车场内消防、环卫等基础设施没有完善、场内建设尚未完工、停车场未经竣工验收的情况下，于2015年10月开始营业收费，针对锡市城管局未依法履行监管职责，检察机关于2016年10月31日向锡市城管局发出检察建议，督促其履行监管职责。12月2日锡市城管局回复称：新鑫冉公司有资质，且其已经履职。公益诉讼人认为，被告锡市城管局没有依照锡市政发（2014）170号《锡林浩特市停车场规划建设和管理暂行办法》的规定履行建设管理和经营管理的监管职责，致使社会公共利益处于侵害状态。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条之规定，向锡林浩特市人民法院提起行政公益诉讼，请求判令：1、确认锡林浩特市城市管理行政执法局对锡林浩特市南二环停车场未履行监管职责违法。2、判令锡林浩特市城市管理行政执法局对锡市南二环停车场依法继续履行监管职责。公益诉讼人向本院提供的证据共四组：第一组证据，共六份。1、《锡林浩特市城市管理行政执法局组织机构代码证》。2、《锡林浩特市第十四届人民代表大会常务委员会第十四次会议人事任免名单》（任命项存明为锡林浩特市城市管理行政执法局局长）。3、法定代表人身份证明。4、《锡林浩特市人民政府办公室关于印发锡林浩特市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（锡市政办发[2011]32号）。5、《锡林浩特市城市管理行政执法局主要职责》。6、《锡林浩特市停车场规划建设和管理暂行办法》。以上证据证明锡林浩特市城市管理行政执法局系依法设立的政府机构，具有对本停车场管理职责，本组证据来源锡林浩特市城市管理行政执法局。第二组证据，共十四部分。1、国土局《关于南二环停车场占地类型证明》被告未针对选址占地类型为天然牧草地提出停车场规划意见。2、询问笔录3份（王宝华，盖学武，静晓庄）。建设管理方面为履职情况。（一）锡林浩特市南二环停车场未批先建。1、锡林浩特市南二环停车场现状图。2、国土局《关于南二环停车场占地类型证明》。3、锡林浩特市南二环停车场补缴草原植被恢复费收据。4、锡林浩特市国土资源局对锡林浩特市南二环停车场的处罚决定书。5、现场勘查照片（未批先建）。（二）锡林浩特市南二环停车场违法采石。1、现场勘查照片（挖山皮石）。2、锡林浩特市南二环停车场现状图（取料场）。3、证人证言2份（刘进江，吴俊）。4、询问笔录5份（吴俊、任海龙、王宝华、盖学武、静晓庄）。5、森林公安回复及罚款专用票据、行政处罚决定书、林地补植协议、判令整改通知书。经营管理方面为履职情况：说明停车场不具备环卫、消防等基础设施即私自经营。1、消防行政处罚决定书、缴款凭证、判令整改通知书。2、对消防大队王元峰的询问笔录。3、现场勘查照片（发出检察建议后停车场仍在运营的证据）以上证据证实锡林浩特市城市管理行政执法局收到检察建议前未履行监管职责。第三组证据，共三部分。向被告发出诉前检察建议及送达回证。1、锡林浩特市人民检察院检察建议。2、送达回证。3、签收人身份证明。以上证据证实我院向被告发出诉前检察建议。第四组证据，共四部分。1、现场勘查照片（发出检察建议后）。2、锡林浩特市消防大队询问笔录。3、始终未取得国有土地使用权证，国土资源至今遭受非法侵害。4、锡林浩特市南二环停车场仍在运营。以上证据证实被告收到锡林浩特市人民检察院的诉前检察建议后，仍未认真履职，致使国有土地资源及社会公共利益处于受侵害状态的情况。被告锡林浩特市城市管理行政执法局辩称,一、城管局按照《锡林浩特市停车场规划建设和管理暂行办法》依法行驶了行政管理职责，但是在行使履职过程中存在一些不到位有待完善的地方。二、收到检察建议前后，城管局积极履职，采取措施加大对锡林浩特市南二环停车场的监管。召开专题会议，下达督促停车场经营企业做好相关工作，召集企业负责人进行约谈，依法做好停车场的建设管理，依法履行协议约定的相关义务和职责。被告锡林浩特市城市管理行政执法局向本院提交两组证据：第一组：证明锡林浩特市城管局对南二环停车场项目进行了监管。1、《专题研究停车场检查工作会议纪要》（锡市城管纪字[2015]15号）印发于2015年11月13日。2、《锡市城市管理行政执法局2015年第六次局务会议纪要》（锡市城管纪字[2015]16号）印发于2015年11月23日。3、《专题研究停车场管理工作会议纪要》（锡市城管纪字[2015]17号）印发于2015年12月2日。4、《锡市城市管理行政执法局2016年第一次局务会会议纪要》印发于2016年2月2日。5、《研究停车秩序管理工作专题会议纪要》（锡市城管纪字[2016]6号）印发于2016年3月15日。6、《停车场经营管理协议书》签订于2015年11月27日。7、《关于停车场管理情况的堵车报告》锡市城管局停车场管理办公室印发于2015年7月24日。8、《关于对全市停车场进行检查的通知》（锡市城管发[2015]211号）印发于2015年11月12日。9、《关于加强停车场春节期间管理工作的通知》（锡市城管发[2016]23号）印发于2016年2月5日。10、《关于进一步规范南二环停车场建设管理的通知》（锡市城管发[2016]163号）印发于2016年8月8日。11、《约谈纪律》约谈时间为2016年8月12日。第二组证据：证明城管局积极办理停车场的各项手续。1、《关于在南二环新建停车场的请示》（锡市城管发[2015]4号）请示时间为2015年2月2日。2、《2015年第二次会议纪要》锡林浩特市城乡规划委员会会议纪要[2015]2号印发于2015年4月20日。3、规划局制作的《建设项目选址意见书》4、规划局制作的《建设工程规划许可证》5、《关于同意锡林浩特南二环停车场建设项目可行性研究报告的批复》2015年3月20日。6、固定资产投资项目节能登记表2015年3月5日。7、建设项目环境影响登记表2016年4月18日8、《补偿协议书》及报销凭单汇总2016年11月11日。9、《草原征用使用审核同意书》2016年11月7日。经庭前交换证据和庭审质证，双方对所出示证据及证明的事实无异议。本院对以上证据认证如下：经过对本案证据全面、客观和公正的分析判断，确定证据材料与本案事实之间有证据关系，证据来源合法，证明事实清楚，故本院对以上证据均予以认证。经审理查明，锡林浩特市城市管理行政执法局根据《锡林浩特市停车场规划建设和管理暂行办法》的规定是锡林浩特市停车场的主管部门。行政公益诉讼起诉书所列锡林郭勒盟新鑫冉商贸有限公司，成立于2015年4月14日，无停车场经营项目。4月21日通过拍卖取得锡市南二环停车场项目经营权，占地面积共73.97亩，在审批手续不完善的情况下即施工建设。9月10日该公司经营范围增加了停车场经营、住宿及餐饮服务等项目。该停车场建设期间锡市城管局对该企业未尽到监督管理职责，在施工过程中，毁坏部分林地树木，被锡林浩特市林业公安给予行政处罚并责令补植；多占用部分土地，被锡林浩特市国土资源局给予行政处罚并责令退还非法占用的土地；因违反《消防法》被锡林浩特市消防大队给予行政处罚。在该停车场消防、环卫等基础设施尚未完善、场内建设尚未完工、停车场未经竣工验收的情况下，锡林郭勒盟新鑫冉商贸有限公司于2015年10月开始营业。公益诉讼人于年10月31日向锡市城管局发出检察建议，督促其履行对停车场建设管理及经营管理的监管职责。被告锡市城管局收到公益诉讼人检察建议后召开了《专题研究停车场管理工作会议》，下达了《关于责令锡盟新鑫冉有限公司限期整改的函》。但至本案审理时新鑫冉公司经营手续仍然不完善。以上事实有书证；当事人陈述；询问笔录、现场勘验笔录等证据在卷佐证。本院认为，公益诉讼人提起的本案诉讼符合《最高人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、《最高人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的诉前程序等相关要求；按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，锡林浩特市城市管理行政执法局是本案的适格被告。本案的争议焦点，一是被告未履行法定职责是否违法；二是被告是否继续履行监管职责。关于焦点一，被告作为负责辖区内停车场监督管理职责的行政机关，应当依法履行监督管理职责。通过本案认证的证据可以证实，新鑫冉公司在取得锡市南二环停车场项目经营权后，审批手续尚未完善的情况下即建设施工，施工过程中，违法占用土地、毁坏林地树木，在该停车场消防、环卫等基础设施尚未完善、场内建设尚未完工、未经竣工验收的情况下即行营业等违法情况，由于被告没有依法尽到监管职责，导致上述情况的发生。被告辩称其履行了监管职责，但并不能否定其怠于履行法定职责的违法事实存在，且在被告改变违法行为后，公益诉讼人仍要求确认其行为违法有法律依据，故本院对被告要求不应确认其违法的答辩不予采纳，对被告未履行法定职责的行为违法予以确认；关于焦点二，公益诉讼人向被告发出检察建议后，被告实施了一定的行政行为，但仍未能履职到位。判令被告继续履行监管职责，有利于督促被告严格依法行政尽到监管职责。因此，为保护国家和社会公共利益，公益诉讼人要求判令被告继续履行监管职责的诉讼请求有事实和法律依据，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、七十二条、第一百零二条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十条第二款，《最高人民检察院人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第五十条的规定，判决如下：一、确认被告锡林浩特市城市管理行政执法局对锡林浩特市南二环停车场未依法履行监管职责的行为违法。二、责令被告锡林浩特市城市管理行政执法局对锡林浩特市南二环停车场依法继续履行监管职责。案件受理费50元，由被告锡林浩特市城市管理行政执法局负担，于本判决生效后三日内向本院缴纳。如不服本判决，公益诉讼人内蒙古自治区锡林浩特市人民检察院可以在判决书送达之日起十五日内向内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院提出抗诉，被告内蒙古自治区锡林浩特市城市管理行政执法局可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，上诉于内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院。审 判 长  刘玉申审 判 员  光 明人民陪审员  王子明二〇一七年三月四日书 记 员  塔 娜