河北省邢台市桥西区人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）冀0503刑初19号
公诉机关河北省邢台市桥西区人民检察院。
被告人祝某某，男，1970年9月22日出生于河南省罗山县，汉族，专科文化，案发前系邢台市城市管理监察支队直属大队一中队队长，现住邢台市。2016年11月3日因涉嫌玩忽职守罪被取保候审。
被告人刘某，男，1977年11月4日出生于河北省邢台市，汉族，专科文化，案发前系邢台市城市管理监察支队直属大队一中队队员，现住邢台市。2016年11月4日因涉嫌玩忽职守罪被取保候审。
被告人路某，男，1986年3月31日出生于河北省邢台市，汉族，专科文化，案发前系邢台市城市管理监察支队直属大队一中队协勤，现住邢台市。2016年11月3日因涉嫌玩忽职守罪被取保候审。
河北省邢台市桥西区人民检察院以邢西检公诉刑诉[2016]215号起诉书指控被告人祝某某、刘某、路某犯玩忽职守罪，于2017年2月12日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。邢台市桥西区人民检察院指派检察员奚军民出庭支持公诉，三被告人到庭参加诉讼。现已审理终结。
河北省邢台市桥西区人民检察院指控，2012年原邢台市日化厂住宅楼违法建设项目，该项目在原市日化厂厂址上建设，占地9367.19平方米（合14.05亩），该地系工业用地，项目开发商邢台市亿源房地产开发有限公司（以下简称亿源公司)未办理任何手续，因前期未办理任何手续就开工建设已被邢台市城市管理行政执法支队停工监管。2012年1月11日经市政府开会协调，决定由市城管执法局对该项目进行处罚（计551449元罚款）后，按相关程序完善手续，市城乡规划局负责监督建设单位按规划要求建设。2012年3月亿源公司在只缴纳了30万元的部分罚款，没有按要求办理相关手续的情况下就恢复开工建设，被告人祝某某、刘某、路某时任邢台市城市管理行政执法支队一中队的执法人员，对本区域内的违法建筑负有现场监管职责，但疏于监管，去过几次工地驱散工人，就撤离现场不再监管，没能有效制止该项目继续施工建设，造成该违法建设项目的四栋住宅楼于2012年5、6月份主体封顶并于同年年底建成交工，给国家造成土地出让金损失933.91万元。被告人祝某某、路某于2016年11月3日主动到检察机关说明情况，被告人刘某于同月4日主动到检察机关说明情况。
被告人祝某某辩称，1、日化厂违建项目发生在2011年7、8月份，发现工地在开槽，及时停工下达了勘验通知书，我们及时给领导汇报请示并备案，有照片、录像、勘验通知书。过了七八天他们施工工地也没有提交手续，领导组织公安、直属大队人员填平槽。到11月份时对工地停电。2012年2、3月份时，领导乔某说工地已通过了，已经罚款了，按规划罚款后归规划局执法队管理，我们不用管了。5月份有人举报这个工地是违法工地，领导又把工地给停工了，规划局下了停工通知书不让干了，这时工地已建设了四栋楼，北面两栋有两层多，南边第三栋建到三层多，第四栋已封顶了。中队监管不力，楼房盖起来了，对此我认罪。2、我们人员少，只有六个人，管桥西很多工地，如有施工的就叫停给领导直接汇报，每天都巡逻就一个执法车巡查，执法车只能坐五个人，还有休班的人不去。3、我是借调人员，在2012年7月中旬因母亲病重，我回老家一个月。8月17日回来上班的第一天，领导找我谈话称我系外借人员，让回自己单位。在我走之前这个工程是没有封顶的，基本上保持现状没有施工。工地有夜里偷干的现象。4、2012年3月份开始至8月中旬，是刘某带队员巡查违章工地，至少两天去一次，甚至一天去两三次，每去看一个工地都有录像、照片报案件室，这些档案里都有。当时刘某是副队长，路某是内勤。
被告人刘某辩称，1、2010年就发现日化厂项目是违法工地，2011年查处的，2012年作出处罚决定，作过集中评查工作。2012年来一中队的时候，我不清楚日化厂工地属于停工监管中。我应该去这个工地制止过，安排我们去的时候我们制止了，安排去停工监管的时候，当时就停工了，我不知道主体封顶的事。我在一中队是队员，没有带过队。我来了以后，一中队对这个工地没有采取特别措施，我们日常工作就是发现新建的，就问他们要手续，有手续就报上去，行就不用管了。不行就请示看是否需要我们监管。2、工作日志不是我写的，可以作笔迹鉴定。3、起诉书指控给国家造成土地出让金损失933.91万元，但违法建筑稽查工作是由土地、城管、规划、建设等好几个部门负责，是否改变使用性质是房管局的管理范围。4、职责是队里的职责，不是我个人的职责，在一中队工作过程中，我工作听指挥，安排我的工作都完成了，没有安排的工作，我不会去干。
被告人路某辩称，我是2012年1月至6月在一中队工作，我是协管员不是事业编制人员，我听从领导安排，让我干什么，我就去干什么，我没有决定权。在一中队时人家让我写日志，弄文件，跟着车出去转转。工作日志上显示填写人是路某的，就是我写的，我是按之前写的停工监管照着写的，我没有写得很详细。3月14日以后没有再写日志，就是没再去过工地了，直到5月份领导又让管这个事了，日志上也写了。日化厂违章项目产生了危害后果，我作为执行停工监管执法的一员对此有责任，但我只是一个队员，请求从轻处罚。
经审理查明，2010年年底，邢台市城市管理监察支队在日常巡查中发现原邢台市日化厂楼房项目在原市日化厂厂址上建设，经其调查该项目占地9367.19平方米，该地系工业用地。该项目开发商邢台市亿源房地产开发有限公司（以下简称亿源公司)未办理任何手续，因此该项目在开始建设时就被邢台市城市管理行政执法支队停工监管，并于2011年12月10日责令开发商立即停止施工。2012年1月11日市政府召开协调会，决定由市城管执法局对该项目进行处罚后，按相关程序完善手续，市城乡规划局负责监督建设单位按规划要求建设。2012年2月27日邢台市城市管理行政执法局作出行政处罚决定书，决定对邢台市亿源房地产开发有限公司进行罚款人民币551449元的行政处罚。处罚完毕后，责令到规划行政主管部门完善手续，并按规划要求进行建设。2012年3月亿源公司在只缴纳了30万元罚款，没有按要求办理相关手续的情况下就恢复开工建设。原邢台市日化厂住宅楼项目位于邢台市城市管理行政执法支队一中队管辖区域内，该中队对其管辖区域内的未取得建设工程规划许可证进行建设的行为负有规划管理行政处罚职责。被告人祝某某、刘某、路某作为该中队的执法人员对该项目只是到工地制止，然后就撤离现场，未能有效制止该项目继续施工建设，造成该违法建设项目于2012年5、6月份主体封顶并于同年年底建成交工。经价格认定，该地块居住用地和工业用基准地价的差价在基准日的认定值为人民币933.91万元。
另查明，被告人祝某某、路某于2016年11月3日主动到检察院说明情况，被告人刘某于同月4日主动到检察院说明情况。
上述事实，有公诉机关提供，并经当庭举证、质证的下列证据证实：
1、被告人祝某某在侦查机关的供述，其自1993年12月到邢台市公用事业局园林处达活泉公园工作，于2006年1月至2012年8月在邢台市城市管理行政执法支队帮助工作，2011年至2012年担任城管支队直属大队一中队中队长，当时的队员有副中队长刘某、路某、董某、小苏，其他人记不清了。一中队管辖钢铁路以西、中兴西大街以南、快速路以北、滨江路以东，职责就是对辖区内违法建筑查处、制止、拆除。中队长的职责就是带着其他队员一起巡查。在2011年7、8月份时，一中队发现日化厂工地在挖槽施工就及时把它叫停，并下达了查验通知书，然后报请支队领导并报案件室备案。后经核实该工地没有正规手续是违法工地，之后支队组织人员填槽。2011年10月底对工地进行断电处理。2012年2月中下旬，乔某在一次碰头会上说这个日化厂工地项目，市规委会已经通过，由市城管局罚款，由市规划局监管，咱不用管了。之后支队案件室主任赵林兴给一中队下发了一个撤销监管通知书，再往后一中队就不进行停工监管了。2012年3月直属大队大队长刘某指派其到新兴西大街邢钢转盘以西，负责马路两边占道洗车。到2012年5月中旬，由于附近居民举报和市里不达标建筑工地必须停工的要求等原因，对这个工地又进行监管，这时房子已经盖到二三层封顶。之后对这个项目进行停工监管，直到2012年8月份其回园林局上班了。中队每天巡查，巡查主要是刘某带队，按要求巡查后得填写工作日志，工作日志由内勤路某填写，在路某之后就由刘某负责填写了。记录巡查过程的除了工作日志之外，还有照片和录像、执法仪，这些都和工作日志是配套的，工作日志上记载的有照片或者录像印证。一中队的监管停工就是巡查工地，发现施工就制止，制止之后中队就接着去巡查下一个工地。在两次巡查之间，没有人在工地上监管，这期间工地就继续偷着施工。针对这种情况也没办法，因为一中队人员太少，区域太大忙不过来，队员走了他们就开始偷偷干，其曾多次向领导反映这情况。
2、被告人刘某在侦查机关的供述，其是2012年3月调到市城市管理行政执法支队直属大队一中队工作的，当年4月份正式在一中队工作，当时一中队的中队长是祝某某，他带着其转过日化厂工地，说这个工地正在停工监管中，但当时工地具体建设到什么程度记不清了。后来其陆陆续续参加过几次停工监管，发现有工人在施工就制止施工把人撵跑了。2012年日化厂工地处于停工监管中，其不知道对停工监管有无采取其他措施，其参加的主要是现场制止，把人赶跑，中队的人员就撤了。其没有带过队，一中队的工作日志就是在车上放着，由车上的人每天工作结束时填写，没有明确专人填写。其看过这些一中队的工作日志，这些都不是其填写和签名的，其看不出是谁的字迹。其到一中队比较晚，那时这个原日化厂违法建设项目已经是半拉子工程了，当时这个项目一直是停着的，在监管中。2012年6月19日、7月23日、8月24日工作日志上的名字是其签的，但内容不是其写的；这个有可能是检查工作日志时其发现没有签名就补上了，但内容是真实的，其也跟着去过这工地，当时确实是在停工监管中。
3、被告人路某在侦查机关的供述，在2010年9月、2012年1月至6月其在直属大队一中队工作。在2011年夏天几个中队联合执法查处日化厂违章建筑时，其就曾参与，当时工地处于开槽阶段，几个中队联合执法将日化厂的槽子强制填平。2012年1月其又调回一中队，就多次跟着队长祝某某和其他队员到日化厂工地检查，并填写了执法日志。2012年4、5月份中队就没再去过这个工地，直到6月份又跟着队长祝某某去过日化厂工地，发现日化厂的违章楼已经盖起来了，其记不清具体盖到几层了。2012年3月16日、5月29日、6月6日至6月14日工作日志的记录内容和签名均是其本人书写，工作日志上填写的“日化厂违建项目处于停工监管中”，就是到工地检查时发现有工人在干活，就把人喊下来不让他们干了。回去后就在工作日志上记录成停工监管中，这是对当天监管检查工作的记录。中队工作日志从2012年3月17日至同年5月29日这个期间内没有到工地去检查，所以就没有记录。因为中队只有一辆车，去哪个工地检查，采取什么制止措施都是中队长说了算，我只是跟着跑腿的。
4、证人郝某证言,其参与了日化厂项目，是甲方驻工地代表，负责协调关系、现场监督。其是2009年到这个项目部的，中间停工就去其他地方了，2012年又开始施工时才又回到该项目部，是2012年3月2日恢复施工的。在2012年施工期间，市城管支队经常过去检查，城管队到工地就要求停工，不让干了，他们不让干就停工，等他们走了就继续施工；在他们不检查时就抓紧施工，正常时七天能盖一层楼，他们每次去时楼的高度都在增加。2013年其撤走时，楼房主体已经交工了。贺某某是项目的开发商，都听他的。这个项目一共开发了四栋楼，主体封顶时间以监理日志工程为准。
5、证人朱某证言,其是日化厂住宅楼（即德惠园）项目的总监理，该项目的现场监理员是成某某，现场监理员的职责是记录好监理日志，每天到施工现场巡视。日化厂住宅楼2、3号楼监理资料中的监理日志是由成某某记录的，是逐日记录的工程情况。这个项目主体封顶时间是2012年5或6月份，于同年年底交工。其当时基本上每周去工地两次，关键部位建设是必须到场。在其印象中工地开槽时城管去查处的次数多一些，后来就不怎么去查了。
6、证人宋某证言,其于2012年上半年时在市日化厂1、2号楼建设工地负责施工，当时施工时有城管的人来查，一般来查时是四个人，时间不固定，他们到工地后就让停工不让再干了，但他们走后，工地就接着干活，每天都在干活，正常时七天起一楼层，他们不定期来查，每次来时楼的高度都在增加。3、4号楼也是这样的，城管来了就停工，走了就接着干活。其是2012年7月份不在这个工地的。
7、证人陈某1证言,原邢台市日化院内建设的日化厂住宅楼1、2号楼是由其承包建设的；3、4号楼是王某2承包建设的，建设的甲方是邢台亿源房地产公司。1、2号楼是2011年开工建设的，因为城管局查处不让干了，只做了2号楼的基础，1号楼的基础让城管局给填了。2012年3月2日开始进场继续建设，当时是甲方通知已经跟有关方面说好了，干活吧。1号楼一层是5月20日封顶，9月18日主体封顶；2号楼一层是5月4日封顶，主体是6月13日封顶。2012年1、2号楼建设期间，城管去现场多少次记不清了。城管局去现场后就让停工，等城管局走了，就继续施工。3、4号楼的情况也是一样的，城管局去查就停工，人走了就接着建。
8、证人杨某1证言,其是2012年7、8月份时到原市日化厂1、2号楼建筑工地的，当时工地上的楼房主体已经封顶了，其到工地是做门窗安装、抹内外墙、拉电线装灯等施工的，在施工期间城管的人去了大概两次，每次是三四个人到工地要求停工，城管让停工就停工，城管走了以后甲方让接着施工就继续施工。甲方的工地代表是郝某，监理的大名不知道，都叫他成工。
9、证人杨某1证言,2012年其在邢台市城市管理行政执法支队案件室工作，当时违法建筑的检查处罚归支队直属大队，直属大队的大队长在2012年5月以前是乔某，之后是刘某，直属大队一中队中队长是祝某某。市日化厂项目是一中队查的，其记不清在2012年2月份针对市日化厂项目是否给祝某某下过停工监管通知书了。在2012年2月份时其没在乔某办公室见过乔某告诉祝某某日化厂已经处罚过，不再监管了。
10、证人乔某证言,直属大队是2010年10月24日成立的，其分管直属大队直到2012年5月中旬。支队直属大队的职责是对没有规划手续的违法建筑的查处和应急保障，该大队的领导是刘某。当时是通过巡查发现市日化厂这个违建项目的，先是通知建设方停止施工、提交手续，中间发现工地偷着施工，就组织了回填，又对这个项目停水停电。到2012年2月市政府召开了协调会，由城管局进行处罚，然后补办手续，由规划部门监管。其记着这个项目第一笔罚款是在2012年2月底3月初到位，第二笔罚款在当年更晚的时间到位，处罚没有全部到位是不会让他们继续施工的。城管局处罚后，发现该项目有偷着施工的情况，在制止后，刘某在办公楼楼道里碰到田支队长，田支队长说处罚到位，按政府要求该让施工就施工吧。但是当时没有撤销监管，因为有人告状说他们施工后影响采光。其没有给中队具体指示让他们撤销监管。单位的工作程序是支队对大队，大队才对中队，其要是说也只会对刘某说，而且其对这种事是无权表态的。
11、证人王某1证言,其是在2012年3月15日担任邢台市城管支队支队长的，当时直属大队大队长是刘某，一中队中队长是祝某某，副中队长是刘某，至于是否发文其不清楚，其到任时就是这样运行着呢。其任城管支队支队长时，市日化厂这个项目当时处于停工监管状态，但是已经过市政府和城管局会议研究并作出处罚。没有人向其反映过这个项目监管的问题。
12、证人刘某证言,其在2010年至2012年10月在邢台市城市管理行政执法支队直属大队任副大队长，当时乔某是副支队长主管直属大队全面工作。直属大队的职责是对没有规划的违法建设项目进行查处，通过日常巡查，发现违法建设项目就现场制止，要求施工方向支队案件室提供手续，提供不出手续的，就要求施工者停工，在处理期间每天都会检查是否停工有无偷着施工的，有偷着施工的就制止保证需要停工的工地必须停工。大队主要负责组织、协调，包括大的行动与外单位的协调；日常巡查监管由中队负责，直属大队分四个中队，对钢铁路和中兴大街分隔区域分片管理。各中队负责对管辖区域进行日常巡查，现场处置，发现违建项目就现场制止，要求提供手续，对施工现场进行监管，直到施工方具备合法手续。市日化厂违建项目是由直属大队一中队查处的，中队是这样实施停工监管的：中队长带领队员现场巡查，发现偷着施工的必须制止，驱散工人、扣留工具，如果还是无法制止施工，中队就应当向大队直至支队报告，由支队决定采取进一步的措施，包括停水、停电，组织强拆等。在处理期间应该进行现场监管，检查工地是否停工有无偷着施工的，有偷着施工的就必须制止，保证该停工的工地必须停工。因间隔时间长了，其记不清是否有这回事：在2012年2月底3月初，在乔某办公室，其在场时，乔某告诉祝某某可以对日化厂项目撤销监管了。其没有听说或见到过在2012年2月或3月时案件室赵林兴给祝某某下达对日化厂项目停止监管通知书。在2012年祝某某没有向其汇报过市日化厂违建项目的停工监管情况，也没有向其汇报过他们中队人员少监管不到位的问题。
13、证人田某1证言,其在2009年至2012年3月担任邢台市城管支队支队长，查处违法建筑工作是由直属大队负责的，在其离开城管支队时是乔某分管直属大队，直属大队的领导是刘某。是直属大队一中队对市日化厂项目查处的，一中队中队长是祝某某，副中队长是刘某，可能没正式下文。其从城管支队调走时，市日化厂项目停工监管中，当时处罚还没有到位，不可能让它恢复施工。没有人向我请示过这个项目可以恢复施工了。
14、关于涉案国有土地使用权基准地价差价的价格认定结论书,价格认定标的为位于邢台市桥西区中兴西大街696号国有土地，宗地面积9367.19平方米，用途为工业用地，现地上为居民住宅德惠园小区，居住用地和工业用基准地价的差价，价格认定结论：价格认定标的在基准日的认定值为人民币933.91万元。
15、邢台市城市管理行政执法支队出具关于工作日志配套资料的情况说明,内容：由于该支队近几年内部机构调整、人员更替以及原有设备因老化、损坏等进行更换，导致无法找到2012年8月31日前一中队工作日志的配套资料（视频、照片等）。
16、国网河北省电力公司邢台供电分公司提供的市日用化学厂2009-2013电量表及明细表,证实邢台市中兴西大街696号的用电情况。
17、邢台市城市管理行政执法局对日化厂项目行政处罚案卷资料,证实邢台市城市管理行政执法局对日化厂项目行政处罚案的处罚情况，其中：2010年在日常巡查中发现位于邢台市中兴西大街696号原日化厂院内建设工程未办理相关规划审批手续，于12月19日决定立案调查。2012年1月11日市政府调度市区违法用地和违法建筑有关问题专题会议纪要：日化厂四栋厂房翻建项目由市城管执法局对该项目进行处罚后，按相关程序完善手续，市城乡规划局负责监督建设单位按规划要求建设。2012年2月27日作出行政处罚决定书，决定对亿源房地产公司进行罚款人民币551449元的行政处罚。处罚完毕后，责令到规划行政主管部门完善手续，并按规划要求进行建设。同年2月28日亿源房地产公司缴纳30万元罚款。
18、邢台市城市管理监察支队直属大队一中队工作日志,证实该中队2012年3月5日至同年8月31日工作记录情况，其中：中兴西大街南侧原日化厂院内建设四栋砖混结构房屋，停工监管。
19、邢台市日化厂住宅2#、3#楼监理资料第三、五册第一本,证实邢台市城市建设监理有限公司2010年10月24日至2012年12月30日对邢台市日化厂住宅2#、3#楼的监理情况。
20、邢台市城市管理行政执法支队出具的祝某某、刘某、路某工作任职情况,证实被告人祝某某系邢台市园林局职工，2006年12月借调入支队帮助工作，2012年1月至同年8月期间任直属大队一中队中队长，2012年8月返回原单位工作。刘某在2012年3月至11月任直属大队一中队队员。路某在2012年1月至7月任直属大队一中队协勤。
21、工资发放表,证实祝某某、刘某、路某的工资发放情况。
22、邢台市城市管理行政执法支队原直属大队一中队职责范围,主要内容：邢台市城市管理行政执法支队原直属大队2010年10月—2012年10月期间主要负责城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的行为的行政处罚权。其中直属一中队负责滨江路以东，中兴西大街以南、钢铁路以西、祥和大街以北围合范围内的相关规划管理行政处罚权。
23、立案决定书、补充立案决定书、提请立案报告、补充立案报告，证实案件的立案情况。
24、案件来源及破案经过,证实案件的来源及侦破情况。
25、侦查机关出具的到案经过,证实被告人祝某某、路某于2016年11月3日，被告人刘某于同月4日主动到案说明情况。
26、户籍证明信,证实被告人祝某某、路某、刘某户籍登记情况。
本院认为，被告人祝某某、刘某、路某作为城市管理行政执法队队员负有对辖区内未取得建设工程规划许可证进行建设，严重影响城市行政规划的行为予以行政处罚的职责，三被告人在工作中严重不负责任，不正确履行自己的工作职责，致使被责令停止施工的未取得建设工程规划许可证的工程项目建成交工，使国家利益遭受重大损失，其行为构成玩忽职守罪。公诉机关指控事实及罪名成立。被告人祝某某、刘某、路某在尚未被采取强制措施时，主动向人民检察院投案，如实供述自己的罪行，依照《最高人民法院关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》第一条之规定属自首，予以从轻处罚。被告人刘某提出的工作日志非其填写，要求做笔迹鉴定的辩解意见，因刘某并不否认其参加过中队巡查监管等活动，只是对工作日志填写笔迹提出异议，而工作日志仅是对当天工作情况的记录，故对被告人刘某的该辩解意见不予采纳。被告人祝某某提出的有撤销停工监管通知书及领导指示才不再对项目工地实施监管的辩解意见，与本案证据不符，故对该辩解意见不予采纳。对公诉人以上方面的公诉意见予以采纳。由本案现有证据无法确定涉案土地出让金实际损失或存在补交挽回损失之可能，故对公诉机关当庭提出以情节特别严重进行量刑的公诉意见不予采纳。综合各被告人犯罪情节及悔罪表现，本院认为被告人祝某某、刘某、路某犯罪情节轻微。综上所述，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、第六十七条第一款之规定，判决如下：
一、被告人祝某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
二、被告人刘某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
三、被告人路某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向河北省邢台市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本四份。
审 判 长 邓延敏
审 判 员 孙长山
人民陪审员 李 磊
二〇一七年八月三日
书 记 员 王灿钊