广东省茂名市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤09行初84号
原告：蔡金生，男，1962年4月21日出生，汉族，住茂名市电白区。
原告：邓福全，男，1975年4月9日出生，汉族，住茂名市电白区。
原告：蔡日祥，男，1975年5月16日出生，汉族，住茂名市电白区。
原告：蔡观劲，男，1968年4月15日出生，汉族，住茂名市电白区。
原告：蔡启光，男，1954年1月17日出生，汉族，住茂名市电白区。
原告：蔡亚平，男，1963年4月20日出生，汉族，住茂名市电白区。
原告：蔡汝贵，男，1948年9月19日出生，汉族，住茂名市电白区。
原告：周华贵，男，1966年3月15日出生，汉族，住茂名市电白区。
原告：周金忠，男，1969年8月13日出生，汉族，住茂名市电白区。
原告：高伟琴，女，1954年5月18日出生，汉族，住茂名市电白区。
原告：邓建生，男，1945年7月27日出生，汉族，住茂名市电白区。
原告：杨哺妹，女，1968年8月28日出生，汉族，住茂名市电白区。
上列原告共同委托代理人：李生平，男，1975年11月12日出生，汉族，住茂名市电白区。
被告：茂名市人民政府。
法定代表人：李红军，市长。
委托代理人：梁冬云，女，广东海日律师事务所律师。
委托代理人：黄子铖，男，广东海日律师事务所实习律师。
原告蔡金生等12人不服被告茂名市人民政府批准国有建设用地使用权挂牌出让的行政行为，于2016年3月7日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。
原告蔡金生等12人诉称：原告世世代代居住的家园和赖以生存的土地在被强行征收的整个过程中，原告从未见过征收方出示过任何合法手续。讼争的土地被挂牌拍卖时，原告对征收房屋行为不服而提起行政诉讼的两案尚未审结，并且征地方还没与原告或村民小组签订征地补偿合同，安置补偿费尚未依法全额落实支付给原告。可见，在该宗地的产权、安置补偿等法律经济关系争议情况下，被告茂名市人民政府批准国有建设用地使用权（宗地编号：x4）挂牌出让行为违反《建设用地审查报批管理办法》第十四条第（一）项、《土地管理法》第四十三条以及《城市房地产管理法》第九条的相关规定，侵害了原告的合法权益。并且，严重违反国土资源部、监察部关于《落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度问题》的通知（国土资发[2007]78号）规定，对工业项目通过计划立项、规划定点先行确定土地使用者的违法违规行为，要认真纠正和坚决查处，并追究有关责任人的责任。特具本诉，请求：1、确认被告批准国有建设用地使用权（宗地编号：x4）挂牌出让行为违法，并依法撤销该批准行为；2、请求司法建议相关监察部门启动行政问责程序，对违法责任人追究法律责任；3、本案诉讼费用由被告承担。
被告茂名市人民政府答辩称：一、被告批准茂名市国土资源局将国有建设用地使用权（宗地编号：x4）通过茂名市公共资源交易中心招拍挂出让的行为，是被告作为上级行政机关对下级行政机关依法实施的一种行政工作管理。该批准行为是被告工作需要而进行的内部行政行为，其所行使的职权行为与外部相对人无涉。二、被告的批准行为对原告的权利义务并没有产生实际的影响，真正对外（包括原告）产生实际影响的是招拍挂出让行为。因此，本案被诉的行政行为属于内部行政行为，且对外不直接发生法律效力，不直接影响到公民实际权利义务，依法不属于行政诉讼的受案范围，不具有可诉性。庭审中补充以下几点意见：1、原告的起诉超过六个月的起诉时效。按照原告提供的证据，其在六个月前已经知道涉案的国土土地使用权被招拍挂出让。2、本案所挂牌出让的行为是国有建设用地使用权（宗地编号：x4）挂牌出让行为，并非集体土地的招拍挂，即该挂牌出让行为与原告没有利害关系，原告不是利害关系人，不具有诉讼主体资格。3、原告起诉的第二个诉讼请求没有事实依据，不属于行政案件的受案范围，应依法驳回。4、诉讼费问题由法院依法判决。综上，恳请法院依法驳回原告的起诉。
经审理查明，2015年5月9日，茂名市公共资源交易中心在茂名市公共资源交易网发布一则《茂名市国有建设用地使用权网上公开挂牌出让公告（茂土交网挂告字[2015]003号）》。该公告是茂名市国土资源局经茂名市人民政府批准后，委托茂名市公共资源交易中心对一宗国有建设用地使用权地块进行网上公开挂牌出让所作出的。这宗国有建设用地使用权地块的宗地编号是x4，宗地坐落于茂名高新技术产业开发区，面积为32217.35平方米，土地用途为工业，出让年限为50年，网上挂牌起始价为1296万元，竞买保证金为260万元；网上挂牌竞买时间为2015年5月9日上午9时至2015年6月8日下午16时正；还有竞买资格和要求等等其他需要公告的事项。
2015年6月9日，茂名市公共资源交易中心在茂名市公共资源交易网又发布一则《茂名市国有建设用地使用权网上公开挂牌出让结果公示（茂土交网挂示字[2015]003号）》，主要公示了上述地块网上挂牌出让的基本情况：受让单位（竞买人）是茂名重力石化机械制造有限公司，成交价款为1296万元，成交时间为2015年6月8日，公示时间为2015年6月9日至2015年6月13日。
2015年8月20日，茂名市国土资源局收到蔡金生等人的政府信息公开申请书，申请公开“原茂港区七迳镇尼乔村织帽经济合作社属下该宗地块的国有土地使用权出让计划和协议出让结果的政府信息”及“原茂港区七迳镇尼乔村织帽经济合作社属下该宗地块的招标拍卖挂牌结果的政府信息”。2015年9月7日，茂名市国土资源局作出茂国土资复[2015]143号和茂国土资复[2015]144号《关于政府信息公开的答复》。告知蔡金生等人所需获取的政府信息已在茂名市公共资源交易网上发布，建议其有需要可登陆茂名市公共资源交易网官网查询。
原告蔡金生等12人认为被告茂名市人民政府批准涉案国有建设用地使用权挂牌出让行为侵害其合法权益，遂于2016年3月7日向本院提起行政诉讼，请求确认被告批准国有建设用地使用权（宗地编号：x4）挂牌出让行为违法，依法撤销该批准行为；并司法建议相关监察部门启动行政问责程序，对违法责任人追究法律责任。
本院认为，关于原告蔡金生等12人提起确认被告茂名市人民政府批准国有建设用地使用权（宗地编号：x4）挂牌出让行为违法之行政诉讼是否符合法定起诉条件的问题。根据《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第七条第一款规定：“土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及有关的地上建筑物、其他附着物的登记，由政府土地管理部门、房产管理部门依照法律和国务院的有关规定办理。”《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条第一款规定：“市、县人民政府国土资源行政管理部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政管理部门组织实施。”本案国有建设用地使用权（宗地编号：x4）挂牌出让行为经茂名市人民政府批准后，依法由茂名市国土资源局组织实施。可见，被告茂名市人民政府的批准行为仅是土地出让过程中的一个阶段性行为，该内部审批行为对涉征土地权利人的权益未产生任何实质性影响，也即不产生独立的法律后果。因此，原告所诉的批准行为不具可诉性，不符合法定起诉条件，已经立案的，依法应予驳回。
再者，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”经查，涉案国有建设用地使用权地块的挂牌出让公告及结果公示均由茂名市国土资源局委托茂名市公共资源交易中心于2015年5月9日和6月9日通过茂名市公共资源交易网对外公开发布。故任何公民包括原告蔡金生等12人都应当从上述公布时间起知道被告茂名市人民政府批准茂名市国土资源局对涉案国有建设用地使用权（宗地编号：x4）进行网上公开挂牌出让的行为，但原告于2016年3月7日才向本院提起本案行政诉讼。该起诉明显超过了上述法定的起诉期限且无正当理由，应裁定驳回起诉。至于原告提出请求法院司法建议相关监察部门启动行政问责程序对违法责任人追究法律责任的问题，该请求事项不属行政审判权限范围。
综上所述，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(二)项和第(十)项之规定，裁定如下：
驳回原告蔡金生等12人的起诉。
本案属于免收受理费案件，原告预交的一审受理费50元，待本案发生法律效力后由本院予以退还。
如不服本裁定，可在收到本裁定书之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 徐少伟
代理审判员 柯国梁
代理审判员 封桢莉
二〇一六年十月二十五日
书 记 员 邹君萍
吴虹莹