浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙03行终315号
上诉人（原审原告）郑雪莲。
被上诉人（原审被告）永嘉县公安局，住所地浙江省永嘉县南城街道沙门路和望江路交叉口。
法定代表人林志佩，局长。
委托代理人陈久梯、刘晓斌，该局民警。
上诉人郑雪莲因诉永嘉县公安局治安行政处罚一案，不服浙江省永嘉县人民法院（2016）浙0324行初68号判决，向本院提起上诉。本院于2016年9月13日受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
永嘉县公安局于2015年12月17日作出永公（治）行罚决字[2015]11268号行政处罚决定，决定内容：查明2015年12月16日8时，郑雪莲、金丐欣经过事先预谋，组织周小芬、王启建等人，雇佣戴洪标的面包车结伙前往浙江省嘉兴市桐乡市乌镇，准备在第二届世界互联网大会期间非法信访，后被永嘉县政府人员拦截带回永嘉县。因郑雪莲纠集他人在第二届世界互联网大会期间结伙非法信访，属于聚众扰乱公共秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十三条第二款、第十七条第一款之规定，决定给予郑雪莲行政拘留十三日的行政处罚。
原判认定，原告郑雪莲因“与戴瑞通的土地使用权属纠纷”一案，长期到永嘉县信访局、温州市信访局进行信访。2015年12月15日，郑雪莲、金丐欣经过事先预谋，组织包括王启建、周小芬、谢纯蕊、郑淑琴等七位信访人，雇佣戴洪标的面包车前往乌镇，准备在大会期间进行信访。七人于16日凌晨4时左右到达桐乡，随后分散活动，当日原告郑雪莲被乌镇当地政府工作人员拦下，后通知永嘉县政府工作人员接回永嘉。2015年12月16日晚，原告郑雪莲被传唤至永嘉县公安局特巡警大队配合询问调查，17日，被告对其作出永公（治）行罚决字[2015]11268号行政处罚决定，决定给予原告行政拘留十三日的行政处罚，同日向出具并将其送拘留所执行拘留。原告不服，于2016年6月13日提起本案行政诉讼，以被告作出行政处罚决定认定事实不清、适用法律错误、侵犯原告的合法权益为由，请求撤销被诉行政行为。
原判认为：《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。”第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：……(六)扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……(二)扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……。聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”据上述法律、法规规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当遵守信访秩序，到有关机关设立或者指定的接待场所提出，不得扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全，对构成扰乱公共秩序的信访人，由公安机关根据情节给予治安管理处罚。本案中，乌镇作为“第二届世界互联网大会”的会场所在地，在大会期间属国家领导人进行国事活动的特殊公共场所，乌镇及其周边地区的公共秩序关系国家和公共安全，包括原告郑雪莲在内的公民和法人或者其他组织均应自觉维护，而原告郑雪莲与王启建、金丐欣、周小芬、谢纯蕊等人不遵守信访秩序，明知乌镇非信访接待场所，结伙携带信访材料前往乌镇进行信访，显然属构成扰乱公共场所秩序的行为。原告聚众实施前款行为，其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，且属首要分子。被告作出的处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚幅度亦无不当。原告郑雪莲主张自己去桐乡经商羊毛衫、并未扰乱公共场所秩序，与客观事实不符，不予采纳。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖较为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖……”故被告作为原告郑雪莲居住地公安机关，对本案具有管辖权。原告郑雪莲关于被告无权管辖及没有依法向其出具拘留证的主张，不予采纳。综上所述，原告郑雪莲要求撤销被诉行政行为的诉讼请求，缺乏事实和理由，不予支持。据此判决驳回原告郑雪莲的诉讼请求。
上诉人郑雪莲诉称，2015年12月16日，上诉人在桐乡市长途汽车站接到岩坦镇领导电话，后跟随其回到永嘉县。上诉人没有到过乌镇，被上诉人猜测上诉人次日将在乌镇扰乱公共秩序没有事实依据。桐乡市公安局没有移送管辖，也不存在指定管辖，被上诉人对上诉人涉案行为并无管辖权。请求改判撤销被诉行政处罚决定。
被上诉人永嘉县公安局辩称，2015年12月16日8时，郑雪莲、金丐欣经过事先预谋，组织周小芬、王启建等人，雇佣戴洪标的面包车结伙前往浙江省嘉兴市桐乡市乌镇，准备在第二届世界互联网大会期间见中央领导人非法信访，后被永嘉县政府人员拦截并带回永嘉县。上述事实由郑雪莲、金丐欣、王启建、谢纯蕊、周小芬、郑淑琴的陈述和申辩，戴洪标的证言等证据证实，以上证据确实充分、且相互印证，足以认定郑雪莲纠集他人在第二届世界互联网大会期间到会场周边结伙非法信访，属聚众扰乱公共秩序。被诉处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人在一审诉讼中提交的证据均已移送至本院。二审中，双方当事人均没有提供新的证据。原判认定的事实有相应的证据印证，本院予以确认。
本院认为：一、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》规定，在处置信访活动中违法犯罪行为时，要严格执行《公安机关办理行政案件程序规定》和《公安机关办理刑事案件程序规定》的规定，由违法犯罪行为地公安机关管辖。由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖。本案中，被上诉人作为上诉人的居住地公安机关，根据以上规定对上诉人的涉案行为具有管辖权。二、被上诉人提供的郑雪莲、周小芬、谢纯蕊、王启建、金丐欣、郑淑琴、戴洪标的询问笔录以及询问过程光盘、郑雪莲等人通话情况等证据相互印证，能够证明被诉行政处罚所认定的基本事实，原审判决予以确认并无不当，本院予以认定。三、国务院《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人员在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序；采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二款的规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。在浙江省桐乡市乌镇召开的第二届世界互联网大会，规格高，影响大。乌镇及其周边地区属于高度敏感及重点保卫区域，会议期间该处不接待信访人员走访。上诉人与金丐欣组织周小芬、王启建等人携带信访材料包车前往乌镇，意欲见到相关领导人要求解决信访事项，后被当地公安机关查获，被上诉人认定其构成聚众实施扰乱公共场所秩序，且属首要分子，并无不当。上诉人要求撤销该行政处罚决定的理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人郑雪莲负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 苏子文
代理审判员 陈 雕
代理审判员 郑 宇
二〇一六年十月十二日
书 记 员 谭敏娟
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。