山东省临清市人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）临民一初字第1729号
原告临清市唐园镇枣林村民委员会。住所地：临清市唐园镇枣林村。
法定代表人陈明东，主任。
委托代理人张斌，山东君在律师事务所律师。
被告汪以山，男，1949年5月14日生，汉族，农民，住临清市。
委托代理人韩玉江，临清追求法律服务所法律工作者。
原告临清市唐园镇枣林村民委员会(以下简称“枣林村委会”)诉被告汪以山农村土地承包合同纠纷一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，二次公开开庭进行了审理。原告枣林村委会法定代表人陈明东及其委托代理人张斌、被告汪以山及其委托代理人韩玉江均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告枣林村委会诉称：原告在1989年2月28日与本村村民宋玉和签订土地承包合同，宋玉和承包原告村东河地11亩，栽植果林，承包期20年，到2009年12月底终止。宋玉和在承包期内把该11亩土地转包给潘庄镇白铺村的汪以山即被告，后宋玉和病故，被告租用该11亩土地。2009年12月底，该土地承包合同到期，但被告一直强占该土地至今，没有向原告缴纳任何费用，并在此土地上违章建起楼房，严重损害了原告的合法权益。请求判令：1、被告退还原告土地11亩，并恢复土地原貌，后变更为解除原、被告之间的土地租赁关系，并由被告退还原告土地11亩；2、被告给付原告土地使用费33000元，后变更为35750元；3、本案一切诉讼费用及实际支出费用由被告承担。
被告汪以山辩称：一、原告方是否经过法定程序合法选举产生的村委会干部，人民法院应依法审查；二、原告所诉请沙荒地本属于唐园乡镇人民政府所有，原告只是受政府委派，代为管理诉争的土地。因此，原告无诉权；三、原告所诉与事实不清，证据不足。1、1989年9月份，往届唐园乡党委政府为了贯彻落实国家治理开发沙荒地的文件精神，经时任乡党委政府研究决定，通过协调引进外资，让汪以山来枣林村东开发治理沙荒地：由往届枣林村干部代为管理、签订合同，治理好的沙荒地归开发者长期使用，享有优先承包权。2、起初，答辩人正是为了响应国家开发治理沙荒地的号召，来到唐园乡镇辖区开发治理沙荒地的。1990年1月16日、1994年11月15日，时任枣林村干部听从乡党委政府的安排，与被告汪以山代签了沙荒地转让合同、承包合同，之后，被告足额缴纳了相应的承包费用。据合同明文约定，合同期届满后，被告享有优先承包权。如不续包，甲方应对乙方的树木、房屋、其他设施等，予以作价清算。3、（2010）临民一初字第1103号及（2012）聊民一终字第139号民事判决书，已明确认定被告汪以山所持有的沙荒地转让合同、承包合同合法有效。4、当年，被告汪以山为开发治理诉争的沙荒地，交回了本家原有的责任田、卖掉了家中的宅院房屋，投资数万元，全身心投入到唐园乡镇辖区沙荒地的开发治理工作。为此，汪以山耗尽了全部的精力，为唐园乡镇沙荒地的开发治理工作做出了积极的贡献，为唐园乡镇党委政府赢得了荣誉，唐园乡镇党委政府也受到上级领导的一致好评。根据国务院开发治理农村“四荒”的文件精神“谁开发、谁治理、谁受益”之规定及原始合同的约定，被告汪以山对诉争的沙荒地享有长期的使用权。因此，原告诉请收回土地、恢复原貌的主张，无事实根据和法律依据。四、原告所诉争的11亩承包地，从实质上来说，涉及到农村土地的所有权和使用权争议。因此，本案不属于人民法院受案范围。依据《土地管理法》第16条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”之规定，原、被告之间关于本案土地承包合同经营权的争议，应先由政府相关部门进行确权处理。因此，本案不属于人民法院受案范围，人民法院无权管辖、审理。综上所述，原告无诉权，且所诉事实不清，证据不足，本案不属于人民法院受案范围。因此请求法院驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：1989年2月28日，临清市唐园乡枣林村民委员会（甲方）与包括案外人宋玉和（已去世）在内的6户家庭（乙方）签订《枣林村村东河地承包合同》，约定：“枣林村委会将村东古荒河地，沿黄河故道西侧的46亩地承包给陈其祥、宋玉和等6户家庭，其中宋玉和承包地为11亩。乙方诸户对土地只有使用权，没有其他权限，在承包地内必须按规格统一种植果林，在任何情况下，不经甲方同意，不得无故种植其他林木，不得挖土、挖坑或空闲设立其他设施（护林房库例外），违章者村委会根据情节有权追究违章户责任或按本合同第四条规定进行处罚。承包期限为20年，本合同期满（即2009年12月底止）自行终止。”。协议尾部有临清市唐园乡枣林村民委员会的公章及代表人陈治兴的签字、6户村民的签字及捺印。
1994年11月15日，原告临清市唐园乡枣林村民委员会（甲方）与被告汪以山（乙方）签订《沙荒承包合同》，约定：“甲方同意乙方加续四年承包期限（12亩），承包期从1994年11月15日至2014年11月15日止。承包费从1994年至2004年每亩承包费10元计1200元，从2004年至2014年承包费每亩30元计3600元，两个档次承包费共计4800元，一次付清。为了改造沙荒和防沙，必须栽植果树或其他树木均可。合同期满后果树、其他树木、房屋、其他设施等，双方协商作价，由甲方付乙方合理报酬。合同期满后，乙方汪以山有优先承包权。”。合同尾部有临清市唐园乡枣林村村民委员会的公章及代表人陈治兴的签字、汪以山的签字及手章。
（2010）临民一初字第1103号原告临清市东盛食品有限公司种禽分公司诉被告临清市青年路街道办事处临卫社区唐庄居民委员会、临清市唐元镇枣林村村民委员会以及第三人宋振铎、陈其义、陈金城、汪以山农业承包合同纠纷一案的民事判决书中查明事实部分认定：1989年2月28日，临清市唐园乡枣林村民委员会与村民陈其祥、宋玉和等6户签订《枣林村村东河地承包合同》，承包期限20年，至2009年12月底自行终止。因宋玉和无种植果树能力，经枣林村村委会与宋玉和、汪以山协商，宋玉和将其承包的沙地转由汪以山承包，1990年元月16日，由枣林村委会与宋玉和、汪以山签订了转让合同，并约定了权利义务，原承包期不变。1994年11月15日，枣林村委会又与汪以山签订沙荒承包合同，将承包期限延长至2014年11月15日。（2012）聊民一终字第139号民事判决书对该事实亦予以认可。
上述事实，有原告提交的《枣林村村东河地承包合同》、被告提交的《沙荒承包合同》、（2010）临民一初字第1103号民事判决书、（2012）聊民一终字第139号民事判决书及当事人陈述等在卷为凭，业经庭审质证和本院审查，双方均无异议，可以作为定案的依据。
庭审中，原、被告就以下问题存在争议：
原告诉讼主体是否适格。
原告称，2014年12月份，经村民选举，陈明东任村主任，刘振举、孙荣华、刘延顺、刘书梅为村委员。提交陈明东当选证书，证明新一届村委会是合法有效的，原告主体适格。
被告对此有异议，该证书上未加盖乡镇人民政府印章，署名的日期有改动，该证书不能作为有效证据。对真实性不认可。
原告称此证书是民政部门颁发的，不会有人民政府的印章。
(二)本案原、被告诉争土地的所有权。
原告提交枣林村村东河地承包合同一份，说明争议的11亩土地为原告所有。1989年枣林村委会把本村所有的河东地承包给陈其祥、陈金为、陈其义、陈风江、宋玉和、宋振铎，当时约定的期限为20年，在合同第9条明确说明本合同期满即2009年12月底自行终止。合同第1条记载宋玉和承包原告的土地11亩，第2条，承包户在土地上应统一栽植果林，不经原告同意，不得无故种植其他林木或建设其他建筑。第3条记载承包期限、承包租金。第4条记载承包金的交付方式，不交租金原告可以收回土地。第5条，合同期内原有的设施由承包户维护和使用。第6条，合同终止前如因园林设施可以进行作价。第7条，承包期内承包户有继承权。第8条，记载违约责任。第9条记载合同期满后自行终止。第10条，约定生效时间。第11条，记载签合同双方均有一份合同。合同上有村委会印章及承包户签字按印。
被告对合同真实性无异议，但是合同与本案被告无直接关系，该合同第1条最后一行明确记载，荒废的河地归乙方长期使用，不计地数、不收承包金。根据本合同第6条，应对乙方的设施在合同终止前作价由甲方付给乙方或者由乙方继续承包，进一步说明在合同期满后乙方有优先承包权。
被告提交1994年11月15日沙荒承包合同一份，证明被告对诉争的11亩承包地享有承包经营权，承包期限届满日为2014年11月15日，之前所有承包费已一次性交清。该合同期限届满后，乙方汪以山享有优先承包权，如果终止合同，对于乙方的果树、其他树木、房屋和相关的设施等甲方应给予作价支付，进行清算。提交（2010）临民一初字第1103号民事判决书、（2012）聊民一终字第139号民事判决书，两份判决书说明经一审、二审法院审理，已明确认定汪以山持有沙荒合同是合法有效的。
原告对合同真实性有异议，对临清市唐园乡村委会公章有异议，应是“园”而不是“元”，公章上多了一个“村”字，原始公章应为临清市唐园乡枣林村民委员会，该承包合同是不真实的，退一步讲，该合同期满期限为2014年，也说明该涉案土地已经承包期满。对两份判决书真实性无异议，两份判决书能够说明涉案11亩土地系原告集体所有，上面只是说明被告从宋玉和处流转的土地在承包期内有效，但是农村土地的土地流转是以剩余的期限为基准的。对判决书村委会没有上诉。
被告提交2015年10月18日原唐园乡党委书记汪清江出具的证明一份，证明被告是相应党委政府的号召，到唐园辖区开发治理属于唐园政府的沙荒地，当初，枣林村委会是受乡政府的委派代为管理所诉争的河地与开荒者签订的合同。也证明诉争土地归唐园乡政府。因汪清江书记年老体弱，无力到庭。提交2015年10月16日潘庄镇白铺村委会出具证明一份，证明被告为开发治理唐园村的沙荒地，已将责任田交回村集体，并将所居住的房子卖掉用于筹集资金，现无住所。
原告对汪清江的证明有异议，本人未到庭，根据证据规则，证人应出庭进行质证，该证明内容不实，从原、被告提交的证据看，涉案土地为11亩，是转包宋玉和，从被告提交的证据及当庭被告答辩，已经明确承认该涉案11亩地为原告所有，不属于乡政府所有。白铺村委会证明与本案无关联性。
被告称，自1989年开始，被告就到唐园乡镇辖区，开发治理了沙荒地100余亩，包括临馆路北畈町村78亩、临馆路南属于乡镇政府的地20余亩，当时的枣林村书记刘云和与乡党委书记汪清江与领导人结合，为方便管理，安排枣林村乡干部管理枣林村的沙荒地，所以由枣林村的村干部与承包户签订的合同。因宋玉和与被告是表亲关系，为便于对沙荒地的治理和耕种，免受不应造成的侵害，最初约定由宋玉和代其签的合同，后来为避免宋玉和与被告之间起纷争，由当时的村干部主持为二人拟定了一个转让合同（已丢失），到1993年冬季，因发生寒流，将所有的果树冻死，所以将合同延期又重新签订合同，即被告已提交的沙荒地合同，合同是由村干部制作的，因村委会对公章管理不规范，存有多枚公章，并且村干部多次换届，换一届就换一个公章。
原告称，在村委会保存的只有原告提交的1989年的合同，其余合同均不存在。对宋玉和转包无异议。
被告称，我是外乡人。原告提交的合同不存在。转让合同应该在村委会保存一份。
原告继续提交证据：1、临清市唐园镇经管站证明、农业局的航拍图复印件；2、来源于临清市国土资源局的照片6张，其中航拍图3张，土地权属界线协议书一份、界址说明表及界址点成果表各一张。以上证据说明本案所争议的土地11亩系原告枣林村村委会集体所有，从国土资源局的航拍图其中的界点J27的位置左下方的位置即为本案争议的土地位置，也即是被告租赁承包的原告的土地位置。
被告对此有异议，经管站证明及附图属于无效证明，已经被经管站否认。根据现场照片J27只是说明是枣林村和临清市公路管理局、青年路街道办事处唐庄居委会三村交界处，而未说明该地点是枣林村委会集体的，同时6张照片也未注明是来自于哪个单位，不能证实原告主张。
被告继续提交证据：1、临清市唐园镇经管站证明一份，证明其原出具证明无效；2、2016年3月10日原唐园乡副乡长副书记李之道出具证明一份；3、2016年3月13日原唐园乡武装干事副乡长张彦祯出具证明一份。以上证据与第一次庭审提交的汪清江出具的证明相互印证，说明本案诉争的11亩承包地所有权应归属唐园镇政府，原告只是代为管理，并不享有所有权。
原告对此有异议，证据一是原告所提交给法庭，复印件是被告在当庭所提交，虽说上面写了此证明无效，但是经管站并没有在此证明无效的字上盖章，该证明不能说明原告在经管站出具的证明无效，并且该“此证明无效”也没有是谁所写，不符合证据的形式要件，该证据不应作为有效证据使用。证据二、三，根据最高法的证据规则，证人应出庭进行质证，未出庭质证的，不应作为本案定案依据。并且该证据是在事先打印，并且对张彦祯的姓名在打印时打错，该两份证据内容也不能说明是证人的真实意思表示，并且该证据的内容与事实不符。
被告称，因三证人年纪已大，不能到庭，申请法院依法调查核实。经管站证明上签写的“此证明无效”的签字是经管站的经办人员所写。
另，本院依法自临清市国土资源局调取了枣林村地籍调查表三份（附图）。
原告对此无异议。
被告有异议，认为地籍调查表所反映的情况与实际不符，并且也没有唐园乡镇人民政府将诉争的土地转为枣林村集体所有的相关证据予以证实，因此，该证据不能作为定案依据。在地籍调查过程中，调查人员根本未亲自到现场找实际种植户调查了解，因此对地籍调查表真实性及内容不认可。
（三）原告要求被告退还土地并给付土地使用费有无事实根据和法律依据。
原告提交照片2张，说明被告占据原告土地11亩并且改变了土地的使用用途。
被告对照片中的现状无异议，现在11亩地上除了大棚、房屋，还有很少的果树。1993年冬季遭遇寒流后，被告栽种的果树已全部冻死，为挽回相应的损失，对种植结构进行调整，而种植了蔬菜大棚，同时为看管种植方便及实际居住的需要，在所承包的沙荒地北头建造了房屋。在建造房屋过程中，唐园乡镇政府及土管部门领导也前去询问，经了解实际情况后，同意让被告在此建起房屋，暂无证据提交。所建房屋没有房产证。
原告称2009年终止合同，至今是6年半，按照每亩承包费500元，11亩地每年5500元，6年为35750元。
被告对此不认可。
本院认为：就涉案土地的所有权问题。原告方认为沙荒地系原告枣林村村委会所有，并提交临清市唐园镇经管站证明、航拍图等予以证明。被告对此提出异议，并提交临清市唐园镇经管站证明、唐园镇原党委书记汪清江、原副书记李之道、原副乡长张彦祯的证明材料三份，证明涉案土地系当年由唐园镇党委政府指派枣林村村委会代为管理，并与各户开荒者代签合同，所以涉案土地的所有权并不属于枣林村村委会,而属于唐园镇政府。
综合本案案情，原、被告就涉案土地的所有权问题存在争议，原告在涉案土地所有权未确权的情况下直接起诉，要求与被告解除租赁关系，支付使用费，显属不当，对其起诉应予驳回。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四款之规定，裁定如下：
驳回原告临清市唐园镇枣林村民委员会的起诉。
如不服本裁定，可于裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。
审 判 长 王 星
审 判 员 都 伟
人民陪审员 杨玉珍
二〇一六年七月四日
书 记 员 张 昕