中华人民共和国
广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）江中法行终字第123号
上诉人（原审被告）：台山市国土资源局。住所地：广东省台山市。
法定代表人：朱啟辉，该局局长。
出庭负责人：廖世豪，该局副局长。
委托代理人：索茂军，广东东方大卫律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：李瑞强（外文名：L.S.K.），男，马来西亚籍。
委托代理人：李彩容，北京市中银（珠海）律师事务所律师。
委托代理人：陈奕斌，男，汉族，住广东省珠海市。
上诉人台山市国土资源局（以下简称“台山市国土局”）因与被上诉人李瑞强土地行政登记纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2015）江海法行初字第87号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
当事人原审的意见
李瑞强于2015年3月9日向原审法院提起诉讼，请求：1、撤销台山市国土局作出不予受理的行政行为；2、台山市国土局重新作出具体行政行为，确认李瑞强对位于旧地址广海十四段十字东八号，东至蔡稳，南至大街，西至冯天耀屋，北至彭声屋的土地（1962年转让给刘某某的部分除外）（以下简称“涉案土地”）享有合法使用权，并进行确认及更正登记。主要事实和理由：李瑞强经继承取得了物业，并在1956年领取政府颁发的“粤财公字第NO.265801号”《广东省人民政府印发契纸》和《草契》，产权地址位于广海十四段十字东八号，面积2039市方尺（约232.6平方米），产权范围：东至蔡稳，南至大街，西至冯天耀屋，北至彭声屋。除1962年将其中长29.7市尺、阔9.6市尺的面积卖给刘某某外，李瑞强未对祖传物业进行处分。1989年、1998年台山市国土局先后两次将部分土地错误登记给邻居梁某某，李瑞强获悉后经诉讼维权，2008年台山市国土局作出注销梁某某土地使用证的决定。随后，李瑞强于2009年11月3日向台山市国土局申请土地使用权确权，并提交了《土地登记申请书》、《广东省人民政府印发契纸》、《草契》、《地籍调查土地登记审批表》、《宗地图及宗地界址坐标》、《缴税凭证》以及申请人身份证明材料、授权书等申请资料，台山市国土局却以李瑞强未能依规定提供充足的资料为由，作出不予登记通知。案件经台山市人民法院和江门市中级人民法院（以下简称“江门中院”）两级审理终结后判决撤销其不予登记的行为，并责令重新作出具体行政行为。然而法院生效判决作出后，台山市国土局却不履行生效判决，拒绝为李瑞强土地进行确权登记。李瑞强曾向两级法院申请处理，台山市国土局现又以土地申请资料不足作出不予受理的具体行政行为。台山市国土局再次要求李瑞强补充资料并又以申请资料不足为由作出不予受理行政行为明显违背生效判决认定事实，系错误行政行为。
台山市国土局辩称：（一）李瑞强提交的土地登记申请材料不符合法律相关规定，台山市国土局作出的不予受理决定合法有据。李瑞强于2010年6月17日向台山市国土局申请对涉案土地进行登记发证。台山市国土局依法重新对李瑞强提交的申请资料进行审核。经审核，李瑞强并未提供其本人的身份证明文件，未提供土地权属来源证明。根据《中华人民共和国土地改革法》第三十条、《最高人民法院对土地证与老红契效力问题的解答》（法行字第16242号）、《广东省土地证书颁发办法》第四条、第九条、第十条第三款的规定，李瑞强提交的《广东省人民政府印发契纸》、《草契》已作废，不能证明土地权属来源。李瑞强提交的《宗地图》并非委托专业技术单位进行地籍调查取得，不符合相关规定。李瑞强并未提交地上附着物权属证明、完税或免税凭证等。台山市国土局于2014年2月21日向李瑞强发出台国土资（地籍）字（2014）7号《通知》，告知李瑞强应按照《土地登记办法》第九条的规定重新提交材料。但李瑞强拒收上述《通知》，也一直未提交任何材料。2014年6月4日，台山市国土局向李瑞强发出台国土资（地籍）字（2014）22号《关于土地登记申请审查情况的告知书》，告知李瑞强提交的申请资料不符合规定并说明理由，且再次告知李瑞强需补正材料重新提交。2014年6月7日，李瑞强拒收该《关于土地登记申请审查情况的告知书》。2014年6月13日台山市国土局留置送达该告知书。由于李瑞强申请材料不齐全且并不符合法定形式，经台山市国土局多次告知，其一直未提交任何材料。台山市国土局于2014年7月11日作出台国土资（地籍）字（2014）29号《不予受理决定书》。因此，台山市国土局作出《不予受理决定书》合法有据。台山市国土局于2014年7月11日作出的《不予受理决定书》与2010年7月26日作出的《不予登记通知书》是不同的行政行为，不存在以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。（二）台山市国土局已依法对李瑞强位于广海镇朝阳路65号的土地登记发证，登记用地面积为73平方米。因李瑞强没有提供申请土地登记所需资料，其要求确认涉案面积为2039市方尺的土地享有合法使用权及进行更正登记没有事实和法律依据。综上所述，台山市国土局于2014年7月11日作出的《不予受理决定书》合法有据，李瑞强的诉讼请求没有任何事实与法律依据，请求法院驳回李瑞强全部的诉讼请求。
原审法院查明的事实
原审法院经审理查明：2010年6月李瑞强向台山市国土局提交《申请书》、江府复决字（2008）5号《行政复议决定书》、粤财公字第NO.265801号《广东省人民政府印发契纸》及《草契》、《公证授权书》、台国土资（地籍）字（2010）1号《对李瑞强申请确权有关问题的答复》、《土地登记申请书》、《地籍调查土地登记审批表》、《宗地图》、《契税证明》、《注销通告》、《地址变更证明》，申请将位于台山市广海镇朝阳路65号的土地登记在李瑞强名下。2014年6月4日台山市国土局作出台国土资（地籍）字（2014）22号《关于土地登记审查情况的告知书》，写明“……你未提交你本人的身份证明文件……你所提供的《广东省人民政府印发买契纸》和《草契》并非土地权属权利凭证。而且，由于国家土地政策、法律的变化，土地所有权发生了变化。因此，你提交的资料并不能证明土地权属来源……你没有提交地上附着物权属证明……你所提交所谓的《契税证明》并不符合法律法规的要求……请针对上述问题尽快进行补正，并重新提交我局。”2014年7月11日，台山市国土局作出台国土资（地籍）字（2014）29号《不予受理决定书》，写明：“……我局向你的委托代理人送达了《关于土地登记审查情况的告知书》（台国土资（地籍）字（2014）22号），要求你或你的委托代理人对照补正资料，但至今你或你的委托代理人前来按规定提交资料。因此，根据《土地登记办法》第九条、第十二条的规定，我局决定不予受理你的土地登记申请”。李瑞强不服台山市国土局的决定，遂提起本案诉讼。
原审另查明：2010年7月8日，台山市广海国土资源所在涉案《地籍调查土地登记审批表》上加盖调查意见：“经查该宗土地于1989年已将有房屋的用地已确权73平方米给该申请人。宗地内有24.84平方米有房产所有证，所有人李天然等三人，其余地无上盖空地”。2010年7月26日，台山市国土局向李瑞强发出台国土资（地籍）字（2010）27号《不予登记通知书》。2010年8月27日，李瑞强以台山市国土局对其申请土地使用权作出不予登记行为违法为由，诉至台山市人民法院。案经台山市人民法院、江门中院审理，判决撤销台山市国土局于2010年7月26日作出的台国土资（地籍）字（2010）27号《不予登记通知书》，要求台山市国土局重新作出具体行政行为。
原审法院判决理由和结果
原审法院认为，本案为土地行政登记纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权……”的规定，台山市国土局作为台山市的土地行政主管部门，有对李瑞强涉案土地登记申请作出行政处理的法定职权，原审法院予以确认。本案的审查的关键在于台山市国土局作出的涉案《不予受理决定书》是否合法。
根据《土地登记办法》第九条“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得……”、第十二条“对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：……（四）申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请”和第十四条“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续……”的规定，申请人申请土地登记应当提交相关材料供国土资源行政主管部门审查。对于申请人的申请材料，国土资源行政主管部门审查后，对材料齐全、符合法定形式的应当受理。
本案中，台山市国土局作出不予受理的理由为李瑞强未提交《身份证明文件》和《地上附着物权属证明》，提交的《广东省人民政府印发契纸》及《草契》、《地籍调查土地登记审批表》及《宗地图》、《契税证明》不符合《土地登记办法》第九条的规定。现有证据显示，李瑞强提交的《地籍调查土地登记审批表》和《宗地图》，经台山市广海国土资源所于2010年7月8日进行了调查，《土地登记办法》第九条第二款规定申请人在申请土地登记时，“可以”委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得《地籍调查土地登记审批表》和《宗地图》，并非“必须”委托，台山市国土局没有提交证据证明本案所涉《地籍调查土地登记审批表》和《宗地图》的获得必须委托有资质的专业技术单位进行地籍调查。台山市国土局认为李瑞强提交的涉案《契税证明》不符合法律规定的要求，但没有提交证据予以证明，也没有说明应提交何种证据证明。另外，台山市国土局引用于1987年已失效的《中华人民共和国土地改革法》亦存在不当。据此，台山市国土局认为李瑞强提交的申请材料不符合法律规定，但未能提交证据予以证明。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规定性文件……”的规定，台山市国土局应承担举证不力的法律责任。
关于李瑞强请求判决台山市国土局重新作出具体行政行为，确认李瑞强对涉案土地享有合法使用权，并进行确认及更正登记的问题。由于本案审查的是台山市国土局的不予受理行为的合法性，而该诉讼请求涉及的内容，不属于本案的调整范围，原审法院对此不作调整，应由台山市国土局进行审查后依法作出处理。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项和第六十条第一款的规定，判决如下：一、撤销台山市国土局于2014年7月11日作出的台国土资（地籍）字（2014）29号《不予受理决定书》；二、台山市国土局应在本判决生效之日起60日内，对李瑞强提出的涉案土地登记申请重新作出处理；三、驳回李瑞强其他的诉讼请求。一审案件受理费50元，由台山市国土局负担。
当事人二审的意见
台山市国土局不服原审判决，向本院提起上诉，请求：撤销广东省江门市江海区人民法院（2015）江海法行初字第87号《行政判决书》，驳回李瑞强对台山市国土局的全部诉讼请求。主要事实与理由：（一）李瑞强提交的土地登记申请材料不符合法律相关规定，台山市国土局作出的不予受理决定合法有据。1、李瑞强未能提交合法有效的土地权属来源证明，其提交的1953年的《草契》及1956年的《广东省人民政府印发契纸》至今已超过六十年，我国的土地制度及土地登记制度已经过多次改革与调整，李瑞强未依法办理领证、换证手续，该《草契》与《广东省人民政府印发契纸》依照当时有效的法律法规早已作废，李瑞强的土地使用权不再受法律保护，该《草契》与《广东省人民政府印发契纸》不能作为《土地登记办法》第九条第（三）项规定的土地权属来源的有效证明。从内容上看，《草契》与《广东省人民政府印发契纸》也并非土地权属证明。关于李瑞强提供的1953年的《草契》，其内容实质上是关于李其卓的房地产由李瑞强继承的一份遗嘱性质的文书；1956年的《广东省人民政府印发契纸》的内容实质是李其卓与李瑞强关于涉案房地产签订的合同。除此之外，李瑞强并不能提交任何申请人对涉案土地使用权有合法权属的有效证明。2、李瑞强未提交申请登记土地的地上附着物权属证明。李瑞强申请登记的土地范围内既有李天然等三人的24.84平方米房屋的房产证未被依法撤销，又有梁某某占地面积为72平方米的两层半房屋存在，李瑞强又不能提供地上房屋（即地上附着物）权属自己的证明，依法根本不符合台山市国土局受理登记的要求。3、李瑞强并未按照《土地登记办法》第九条第（二）项的规定提供李瑞强本人的身份证明材料。原审法院无视李瑞强未提供本人的身份证明材料的情况作出判决，应予纠正。4、李瑞强并未按照《土地登记办法》第九条第（四）项的规定提供地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标。其提供的宗地图并没有显示坐标，且备注处载明：“黑线图为现状图，红线图为李瑞强的代理人李子基指界，该红线界线纯属李子基个人意见。”李瑞强提供的该宗地图不规范，并不能作为台山市国土局的登记依据。综上，台山市国土局通过举证李瑞强提交的申请材料及与《土地登记办法》的规定进行对比说明，已清晰证明李瑞强提交的申请材料不符合法律规定。台山市国土局按照《土地登记办法》第十二条第（三）项规定先后向李瑞强发出台国土资（地籍）字（2014）7号《通知》、《关于土地登记申请审查情况的告知书》明确告知申请人需要补正的全部内容并依法通过邮寄、留置送达给李瑞强，但李瑞强一直并未向台山市国土局补充提交任何材料。因李瑞强申请材料不齐全且并不符合法定形式，2014年7月11日，台山市国土局按照《土地登记办法》第十二条第（四）项规定作出涉案《不予受理决定书》并依法通过邮寄、留置送达给李瑞强。因此，台山市国土局作出的涉案《不予受理决定书》依法有据。（二）台山市国土局已依法对李瑞强位于广海镇朝阳路65号的土地登记发证，登记用地面积为73平方米，李瑞强起诉要求台山市国土局对涉案土地进行确权及更正登记没有依据。（三）李瑞强提出的起诉超过三个月的法定起诉期限，应依法驳回起诉。
被上诉人李瑞强答辩称：（一）李瑞强提交的土地登记申请材料符合法律规定。1、台山市国土局作出的不予受理具体行政行为违反行政诉讼法的不得重复作出具体行政行为的强制性法律规定。台山市国土局却在江门中院判决其重新作出具体行政行为后，又要求李瑞强补充提交材料，该文件与2010年5月18日台山市国土局发给李瑞强的补充材料文件内容要求一致，而且台山市国土局此后作出的不予受理登记又与已经被法院判决撤销的2010年7月26日《不予登记通知》在内容和结果相同。据此，台山市国土局已经违反行政诉讼法强制性法律规定，以同样的“申请资料不符合《土地登记办法》第九条规定，经通知补充资料后仍未提供”的事实和理由作出“不予登记”、“不予受理”基本相同的具体行政行为。台山市国土局作出的《不予受理决定书》的行政行为明显违法。2、台山市国土局要求李瑞强补充申请资料及据此作出的不予受理具体行政行为，违反了江门中院生效判决所作出的事实认定。（2014）江中法行终字第2号行政判决已经审理查明台山市国土局认为李瑞强提交土地登记的申请资料不完备缺乏事实依据，台山市国土局要求补充申请资料或认为土地存在权属争议以及作出不予登记都缺乏事实依据。据此，根据江门中院生效判决，李瑞强提交土地登记的申请资料已经符合法律规定，不存在不充足需补充提供的情况。3、台山市国土局主张“草契契纸不能证明土地权属来源”、“不符合《土地登记办法》第九条第（三）项土地权属来源证明的规定”，违反事实和法律规定。4、台山市国土局现主张的除土地权属来源证明外还有其他申请资料不符合，也与台山市国土局在此前诉讼中已经自我确认的事实相违背，且与客观事实不符。李瑞强在申请时已经依法提交土地登记相关申请材料。综上，李瑞强申请登记涉案土地符合法律规定，台山市国土局应予依法受理及登记确权。（二）江门中院判决台山市国土局重新作出具体行政行为，但台山市国土局却违法作出不予受理决定，李瑞强提起诉讼符合法律规定，并已经法院合法审查予以立案审理。综上，请求二审法院依法驳回台山市国土局的上诉，维持原判。
本院查明的事实、判决理由和结果
本院经对双方当事人提供的证据的合法性、真实性、相关性进行认证后，所认定的事实与原审认定的基本事实一致。
另查明：广海十四段十字东八号与广海镇朝阳路65号为同一地址。李瑞强于1953年经签订《草契》继承祖屋，于1954年缴交了相关契税，于1956年领取广东省人民政府印发的粤财公字第NO.265801号《广东省人民政府印发契纸》，注明：地址为广海十四段十字东八号，面积2039市方尺（约232.6平方米），产权范围为东至蔡稳，南至大街，西至冯天耀屋，北至彭声屋，并注明该房屋出卖一部分给刘某某面积长29.7市尺、阔9.6市尺。1989年3月，台山市国土局将涉案土地中的73平方米登记在李瑞强名下，颁发了土地使用证。1989年3月23日梁某某办理了台府国用总字第001862号［广海］镇字第000187号《国有土地使用证》，1998年12月29日台山市人民政府又在同一宗地上向梁某某颁发台府国用总字第1339号［广海］镇字第0183号《国有土地使用证》，后梁某某在该地块上经有关部门批准建了两层半的房屋，房屋所占面积与李瑞强的《广东省人民政府印发契纸》上所注明的面积存在部分重叠。2008年9月7日，台山市人民政府以梁某某的两《国有土地使用证》属错误登记，予以注销。
本院认为，本案为土地行政登记纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权……”的规定，台山市国土局作为台山市的土地行政主管部门，有对李瑞强涉案的土地登记申请作出行政处理的法定职权，本院予以确认。
综合双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为台山市国土局作出的涉案《不予受理决定书》是否合法。
根据《土地登记办法》第九条“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料……”、第十二条“对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容；（四）申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请”的规定，申请人申请土地登记应当提交相关材料供国土资源行政主管部门审查。对于申请人的申请材料，国土资源行政主管部门审查后，对材料齐全、符合法定形式的应当受理。
本案现有证据显示，涉案土地范围内包括：李瑞强房屋土地、空地、梁某某所建房屋占用的部分土地。粤府（1987）138号《广东省土地证书颁发办法》第十条第三款规定：“逾期不办理领证（换证）手续又不申请暂缓办理的，原批准用地证件或土地证书作废，其土地所有权或使用权不受法律保护。”本案中，李瑞强向台山市国土局提交的《广东省人民政府印发契纸》及《草契》没有根据当时的法规和政策规定办理新的土地证书，已不受法律保护，不能作为权属来源的证明。台山市国土局经审查后，认为李瑞强提交的申请土地登记的材料不能证明土地来源，也没有提交地上附着物权属证明，理由充分。台山市国土局向李瑞强作出《关于土地登记申请审查情况的告知书》，告知李瑞强需要补正的全部内容，并在李瑞强不按告知书内容补正材料的情况下，根据《土地登记办法》第九条、第十二条的规定，决定不予受理土地登记申请，证据充分，适用法律、法规准确，本院予以支持。原审判决处理不当，本院予以纠正。对于李瑞强对涉案土地是否享有合法使用权的问题，不属于本案的调整范围。
综上所述，原审判决处理不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款之规定，判决如下：
一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2015）江海法行初字第87号行政判决；
二、驳回被上诉人李瑞强的诉讼请求。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人李瑞强负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 健
代理审判员 董永文
代理审判员 陈敏婷
二〇一五年十二月十七日
书 记 员 陈秀霞