山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁行终1381号
上诉人（原审原告）秦泗进，男，1953年9月3日出生，汉族，住日照市东港区。
委托代理人何恩玺，山东名律律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）日照市人民政府，住所地日照市东港区北京路198号。
法定代表人齐家滨，市长。
委托代理人李兴民，日照市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人刘成森，山东律苑律师事务所律师。
原审第三人张文龙，男，1966年1月24日出生，汉族，住日照市东港区。
原审第三人日照市东港区秦楼街道秦家楼村民委员会，住所地日照市东港区秦楼街道秦家楼村。
法定代表人秦绪波，主任。
上诉人秦泗进因诉被上诉人日照市人民政府、第三人张文龙和日照市东港区秦楼街道秦家楼村民委员会（以下简称秦家楼村委会）土地行政登记一案，不服日照市中级人民法院作出的（2017）鲁11行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。
上诉人秦泗进在原审诉称，1991年12月30日，经被告日照市人民政府审批，对原告位于日照市东港区秦楼街道秦楼村的集体土地建设用地使用权准予登记。1992年4月19日，原告与两第三人签订协议，约定将原告所有的秦家楼村房屋卖与第三人张文龙，第三人秦家楼村委会为原告另行提供房场。协议签订后第三人秦家楼村委会一直没有履行协议义务，原告也从来没有对土地房屋进行转移登记。2016年12月，原告得知被告将《土地登记审批表》（编号1226313）中土地使用者涂改为张维龙（即第三人张文龙），2000年被告为第三人张文龙颁发了集体土地使用证。为维护原告的合法权益，特向人民法院提起行政诉讼。原告诉讼请求：1、请求确认被告向第三人张文龙颁发的集体土地建设用地使用证无效；2、因本案诉讼产生的费用由被告承担。
原审法院查明，1992年4月19日，原告秦泗进与第三人张文龙（张维龙）签订房产协议，协议约定：“秦泗进私有瓦房五间座于秦楼村中街北，因迁居他乡，自愿处理，终众议定实产不动，作价叁仟伍佰元整。张维龙为图实用，价格相适，自愿购用。东至秦泗民（伙山伙墙），西至厉彦奎（伙山伙墙），南至小巷，北至小巷。此房已成交易，当众付款，即日交接，永归张姓所有。日照市丝山乡秦家楼村民委员会即现第三人日照市东港区秦楼街道秦家楼村民委员会在房产协议上盖章”。同日日照市丝山乡秦家楼村民委员会与原告签订房产附记，其中约定：“房屋确权费由张承担，宅基地有偿使用费91年四进负，92年张承担，四进日后归故乡，村方提供房场，按日后时局，费用自负”。
1991年12月30日，经被告日照市人民政府审批，同意确认集体土地建设用地使用权，准予登记，土地使用者张维龙（即张文龙）。庭审中，原告主张涉案土地登记审批表中土地使用者一栏名字有涂改，应是由“秦泗进”涂改为“张维龙”。被告日照市人民政府辩称土地使用者位置的涂改实质系土地使用者的变更登记，受1991年当时办公条件的限制，土地使用者这一栏目内进行了与实际使用人一致的变更并非重大且违法的情形，不应当被确认无效。2000年4月15日，被告日照市人民政府为第三人张文龙颁发涉案土地使用证。现因涉案区域拆迁改造，涉案土地使用证已上交。
另查明，2016年11月24日，原告秦泗进向本院起诉被告日照市人民政府、第三人张文龙，要求撤销被告日照市人民政府对张文龙所居住的秦楼街道秦家楼村房屋的土地登记申请审批，事实与理由为：1992年4月19日，原告与张文龙签订协议，约定将原告所有的秦家楼村房屋出卖给张维龙，秦家楼村委会为原告另行提供房场，协议签订后，原告履行了协议，但秦家楼村委会一直没有履行协议义务。2016年7月，原告经查询得知涉案房屋所在土地使用权已经于1991年经被告审批登记在张文龙名下。因原告的起诉已超过20年的法定最长起诉期限，本院于2016年12月26日作出（2016）鲁11行初128号行政裁定，裁定驳回原告的起诉。
原审法院认为，首先，关于原告的起诉是否属于重复起诉的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百四十七条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：(一)后诉与前诉的当事人相同;(二)后诉与前诉的诉讼标的相同;(三)后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。本案两次诉讼的当事人不同，第二次诉讼增加了第三人秦家楼村委会；两次诉讼的诉讼标的和诉讼请求不同，原告于2016年11月24日的起诉系要求撤销被告1991年的涉案土地行政登记审批，而原告本次起诉系要求确认被告于2000年颁发集体土地使用权证的行为无效。故本案原告的起诉，不属于重复起诉。
其次，关于原告的起诉是否超过法定起诉期限的问题。本案原告主张其系于2016年12月在（2016）鲁11行初128号案件庭审时得知涉案土地登记表存在涂改之处及被告于2000年为张文龙颁发土地使用证的事实，原告主张从2016年12月起算，原告的起诉未超过法定起诉期限。本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织诉讼权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案原告自2016年12月知道被告于2000年为张文龙颁发土地使用证的事实，其于2017年1月10日提起诉讼，未超过两年的起诉期限。被告主张原告的起诉已超过20年的最长起诉期限，理由不成立。
第三，关于被告颁发涉案集体土地建设用地使用证的行政行为是否应予确认无效的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。对于行政行为是否应确认无效，应着重从以下几个方面进行审查：行政行为主体是否具备行政主体资格，行为主体是否有权限作出行政行为，行政行为内容是否存在重大明显违法，行政行为程序上是否存在重大明显违法或极不正当、是否违反最低限度的程序规定，行政行为形式上是否存在重大明显缺陷。根据《土地登记规则》（1989年11月18日）第二十二条规定，土地证书由市、县人民政府颁发。故被告日照市人民政府具备本案的行政主体资格，有权限作出涉案行政行为。本案被告依据原告与两第三人签订的房产协议，根据涉案土地登记结果，为第三人张文龙颁发涉案土地使用权证，行政行为内容及程序不存在重大且明显违法，行政行为形式上亦不存在重大明显缺陷。鉴于原告未提供证据否定其与第三人张文龙房屋买卖的合法性，且涉案房屋一直由第三人张文龙占有使用，基于维护交易安全的目的，遵循诚实信用的基本原则，被告的涉案颁证行为不应确认无效，亦不宜撤销，否则会冲击正常的交易秩序，损害公平、正义、诚信的社会诚信体系，从而损害社会公共利益。原告依照相关民事法律产生的权利，可通过其他途径另外解决。故原告要求确认被告颁发涉案土地使用证的行政行为无效的诉讼请求，本院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（六）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告秦泗进的诉讼请求。案件受理费50元，由原告秦泗进负担。
上诉人秦泗进不服原审法院判决上诉称，（一）原审法院认定“1991年12月30日，经……准予登记，土地使用者张维龙（即张文龙）”明显错误，1991年12月30日准予登记的土地使用者是上诉人秦泗进。被上诉人提交的编号为1226313的土地登记审批表中，可以辨认出土地使用者处原为秦泗进。被上诉人承认土地使用者张文龙是涂改（变更登记）后的结果。上诉人与张文龙的房屋买卖发生于1992年4月19日，显然在此之前登记的土地使用者必定是秦泗进。（二）被上诉人对编号为1226313的土地登记审批表的涂改，即被上诉人所辩称的变更登记当然无效。1、根据《土地登记规则》第二十八条、第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，即使需要变更登记，必须由土地使用者即房屋买卖的双方、土地使用者共同向人民政府提出申请，并提交有关的合法证明文件、协议等，人民政府收到申请后需要经过地籍调查、审核，报批等程序才能做出变更。2、被上诉人在原审过程中没有说明涂改的时间及具体情况，更未提交任何作出变更登记的证据，可以确定被上诉人所谓的变更登记没有任何事实依据。3、被上诉人变更登记直接在原始审批文件上涂改，没有任何法律依据，没有经过任何程序，是重大明显违法。（三）原审法院认定“本案被告依据原告与两第三人签订的房产协议，根据涉案土地登记结果，为第三人张文龙颁发涉案土地使用权证”错误。在原审诉讼期间，被上诉人没有提交房产协议，也就是说其并没有依据协议颁发土地使用证，原审法院认定事实明显错误。（四）原审法院认定“鉴于原告未提供证据……从而损害社会公共利益”错误。上诉人与第三人的房屋买卖协议不是本案审查的重点，维护交易安全和诚实信用原则也不是本案审查的重点。（五）被上诉人颁发集体土地建设用地使用证的行为是无效的。1、颁证没有事实根据，土地是审批给上诉人的，被上诉人的涂改是无效的，被上诉人没有任何理由给第三人颁证。2、在原审诉讼中，除了土地审批表，被上诉人没有提交任何证据证实其颁证是合法有效的。3、鉴于三方协议尚未得到完全履行，上诉人一直不同意办理过户手续，两第三人也从未要求办理，在这种情况下被上诉人违法涂改原始登记，为第三人颁证没有任何法律依据。（六）原审法院审理程序违法。原审法院要求上诉人撤回第一项诉讼请求明显违法，判决中对被上诉人的涂改行为是否有效没有确定。被上诉人没有提交涉案土地使用证或者存档资料，原审法院以“现因涉案区域拆迁改造，涉案土地使用证已上交”来掩饰其程序错误，没有任何依据。上诉请求：1、撤销原审法院作出的（2017）鲁11行初27号行政判决，确认被上诉人对编号为1226313的土地登记审批表涂改行为（变更登记）无效，确认被上诉人向第三人颁发集体土地建设用地使用证的行为无效，或者将本案发回重审；2、因本案诉讼产生的费用由被上诉人负担。
被上诉人日照市人民政府未向本院提交书面答辩意见。
原审第三人张文龙未向本院提交书面陈述意见。
原审第三人秦家楼村委会未向本院提交书面陈述意见。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。二审中各方当事人均未向本院提交新证据。
二审中，本院依职权调取了《集体土地使用证》（东集用[1991]字第1226313号），该证据显示日照市东港区人民政府于2000年4月为第三人张文龙颁发《集体土地使用证》，其中附宗地图显示的土地四至与涉案争议土地的一致。经本院组织双方当事人调查，上诉人秦泗进对该证的真实性不予认可，认为是被上诉人日照市人民政府向第三人张文龙颁发了《集体土地使用证》；被上诉人日照市人民政府对该证的真实性、合法性和关联性无异议，认为该证是东港区人民政府颁发，被上诉人不是本案适格被告。本院认为，上诉人虽然对该证的真实性不予认可，但是无法提供相应证据证明被上诉人日照市人民政府向第三人张文龙颁发了《集体土地使用证》
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的“2000年4月15日，被告日照市人民政府为第三人张文龙颁发涉案土地使用证”事实不当，本院另查明为:2000年4月，日照市东港区人民政府为第三人张文龙换发《集体土地使用证》（东集用[1991]字第1226313号）。另外，被上诉人日照市人民政府认可曾在1991年12月对涉案集体土地进行登记后，向第三人张文龙颁发了旧式集体土地使用证。2000年时日照市已经设立东港区，土地登记相关业务均已划归东港区人民政府和东港区国土资源局。
本院认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”。从以上规定可以看出，公民、法人和其他组织向人民法院提起诉讼应当符合有事实根据的法定起诉条件，如果不符合相应条件则人民法院应当不予受理，已经立案的应当裁定驳回起诉。
本案中，上诉人秦泗进的诉讼请求为“确认被上诉人日照市人民政府向第三人张文龙颁发的集体土地建设用地使用证无效”，然而根据本院查明事实，2000年4月为第三人张文龙换发《集体土地使用证》的是日照市东港区人民政府，不是上诉人秦泗进主张的日照市人民政府，则上诉人秦泗进以日照市人民政府为被告提起行政诉讼明显缺乏足够的事实根据。上诉人秦泗进的起诉不符合法律规定提起诉讼应当具备的条件，本案应当裁定驳回起诉。原审法院未查明上述相关事实属于认定事实不清，判决驳回上诉人秦泗进的诉讼请求属于适用法律错误，对此本院予以纠正。
关于上诉人主张原审法院在审理过程中对其诉讼请求进行释明违法的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条规定：“……当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明”。从以上规定看出，人民法院对于当事人未能正确表达诉讼请求的情形，具有主动进行释明的义务。从原审庭审笔录来看，上诉人在原审法院释明诉讼请求后，同意撤回第一项诉讼请求，保留第二项诉讼请求即“请求确认被告向第三人颁发的集体土地建设用地使用证无效”，原审法院在此过程中并无不当，对于上诉人的主张本院不予支持。
综上，原审法院判决认定事实不清，适用法律有误，本院予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销日照市中级人民法院（2017）鲁11行初27号行政判决；
二、驳回上诉人秦泗进的起诉。
一、二审案件受理费人民币各50元，退回上诉人秦泗进。
本裁定为终审裁定。
审判长 许 琳
审判员 王云阁
审判员 张景凯
二〇一八年三月八日
书记员 王 璐