内蒙古自治区兴安盟中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）内22行初2号
原告阿尔山市联合贸易有限公司，住所地阿尔山市新城街。
法定代理人任广东，该公司总经理。
委托代理人寇德明，该公司副总经理。
委托代理人凌杰，北京盈科（沈阳）律师事务所律师。
被告阿尔山市人民政府，住所地阿尔山市温泉街。
法定代表人李贺，职务：市长。
委托代理人潘长仁，内蒙古圣泉律师事务所律师。
原告阿尔山市联合贸易有限公司(以下简称联合贸易公司)诉被告阿尔山市人民政府（以下简称阿市政府）要求确认阿市政府在其拥有合法批建手续的地块上重复批准其他建筑物的行政行为违法及行政赔偿一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年3月31日及2014年5月7日两次公开开庭对本案进行了审理,并作出（2014）兴行初字第1号行政判决：1、被告阿尔山市人民政府返还收取原告阿尔山市联合贸易公司的土地出让金60万元；2、驳回原告其他诉讼请求。原告提出上诉后，内蒙古自治区高级人民法院作出（2015）内行终字第00083号行政裁定书，裁定发回重审。本院另行组成合议庭，于2016年4月13日公开开庭对本案进行了审理。原告法定代表人任广东，委托代理人凌杰、寇德明，被告委托代理人潘长仁到庭参加了诉讼。因案情复杂，中止本案审理，现中止事由消除，恢复审理，并已审理终结。
2012年7月17日，被告阿市政府向兴安盟发展和改革委员会送审《阿尔山公路口岸办公业务用房和边检营房建设项目可行性研究报告》（阿发改字（2012）86号），兴安盟发展和改革委员会于2012年7月18日批复同意建设。即政府重点项目“一关两检”。总投资3897万元，资金自筹解决。建设年限2013年
--2014年，建设地址：阿尔山市新城街。在办理其他相关手续后，此项目已开工建设。
原告诉称：2006年6月，原告经与被告洽谈，准备在阿尔山市投资建设蕨菜加工厂项目。同年8月23日，原告开始在阿尔山市投资并注册公司。在此期间，被告通过市长办公会形成会议纪要并协调阿尔山市粮食储备库，转让2万平方米土地给原告用于建厂，原告于2006年9月25日付清土地出让金60万元后，即于当日领取阿国用（2006）字第04-117-13号《国有土地使用证》。2007年8月，兴安盟发改委下发《兴安盟发改工（2007）501号》文件：经研究同意立项，批复项目尽早开工。政府相关部门的审批均已通过，但是，恰恰当初招商引资的被告却因时任领导对于原告建厂的效果图意见相左，相互否定，导致政府职能部门无所适从，使得原告无法开工建厂。为了推进项目建设，就建厂问题，原告数次向被告、阿尔山市市委、兴安盟盟委领导反映，包括向自治区辽宁商会反映，始终未能解决问题，致使项目未能完成，损失惨重。2013年9月，原告发现被告在未经原告同意的情况下，在原告拥有使用权的土地上，开工建起了阿尔山市海关办公大楼、阿尔山市边防检查站办公大楼和阿尔山市检验检疫局办公大楼，即政府重点项目“一关两检”。被告的行为侵犯了原告的合法权益。应停止侵害并确认其行政行为违法及赔偿原告经济损失。原告就其主张向本院提供如下证据：1、最高人民法院法经〔2000〕23号、〔2003〕民四他字第5号函。用以证明原告符合本案主体资格；2、阿市政府关于鼓励外商投资和扩大经济横向联合的优惠政策（试行）；3、阿市政府市长办公会会议纪要；4、建设项目选址意见书；5、关于联合贸易公司建设山野菜加工厂项目立项的请示；6、关于《联合贸易公司山野菜加工厂项目环境影响报告表》的批复；7、兴安盟环境保护局关于联合贸易公司山野菜加工厂项目环境影响报告的审批意见；8、关于联合贸易公司拟建山野菜加工厂项目初步选址的意见；9、关于联合贸易公司建设山野菜加工厂项目立项的批复（兴安盟发改委）；10、土地规划变更图（照片）；11、辽宁省商会提供的信函，该材料记载了辽宁省商会当时以信函形式向兴安盟时任领导反映未能及时建厂的情况；12、转让协议；13、收条及银行转款回单；14、国有土地使用权证；15、关于联合贸易公司用地的函；16、土地受让后原始状态照片；17、诉争土地在2013年9月份的状态照片；18、蕨菜繁育种植合同书；19、蕨菜繁育成功照片；20、购砖合同；21、原始工作记录薄。用以证明数次与相关领导沟通，要求尽快开工建厂。
被告答辩称：1、原告不具备主体资格。原告未建厂也没有合法经营，于2008年就因未办理企业年检，已被阿尔山市工商局吊销了营业执照，故其不具备主体资格；2、答辩人建设的“一关两检”办公大楼所用土地原来为工业用地，经内蒙古自治区人民政府批准改为机关团体用地，且批建手续完备。有《内蒙古自治区人民政府关于阿尔山市城市总体规划的批复》、兴发改投字（2012）551号文件、《建设用地批准书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》证据证明，答辩人的行政行为符合相关法律规定，于法有据，无违法行为。且原告在2006年9月即取得土地所有权使用证，而到2013年亦未建厂房，依法应无偿收回该宗土地，故不同意原告的诉讼请求。被告在举证期限内向本院提供如下证据：1、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设用地批准书》；2、内蒙古自治区人民政府建设用地审批文件《关于阿市政府实施城市规划2012年第三批次建设用地的批复》（内政土发〔2013〕199号）；3、《阿市政府关于收回国有土地使用权的决定》（阿政发〔2012〕59号）〔注：收回本案诉争地块以外的81827.5平方米土地〕及关于同意收回上述国有土地使用权的意见；4、《关于划拨供应国有建设用地使用权的请示》（阿国土资发〔2013〕48号）、《关于划拨供应国有建设用地使用权的批复》（阿政复字〔2013〕6号）；5、《阿市政府关于成立阿市城市建设重点工程指挥部的通知》（阿政发〔2012〕61号）、《转发兴安盟发改委关于阿尔山公路口岸办公业务用房和边检营房建设项目可行性研究报告批复的通知》（阿发改发〔2012〕110号）、《关于阿尔山公路口岸办公业务用房和边检营房建设项目可行性研究报告的批复》（兴发改投字〔2012〕551号）；6、《内蒙古自治区人民政府关于阿尔山市城市总体规划的批复》（内政字发〔2013〕213号）；7、阿尔山市工商局限期年检公告、阿尔山市工商局拟吊销未参加2008年度年检企业营业执照和行政处罚听证告知的公告、联合贸易公司企业法人营业执照、联合贸易公司章程。以上证据用以证明阿市政府批建重点项目“一关两检”办公大楼的行为合法。
本院对本案重新审理中，被告的答辩与举证、质证意见，与原审无差异；原告为证明未能施工建厂非自身原因，又提交了原始工作记录薄。
经庭审质证，关于原告2006年取得土地使用权的地块与阿市政府批建“一关两检”办公大楼位置相重叠的事实，双方当事人无异议，本院对此予以确认；原告提供的第1号证据，可以证明原告具备本案主体资格，本院予以采信。原告提供的第11号证据及重审期内提交了工作记录薄，虽属单方信函及记录，但亦能反映当时未能开工建设的实际情况，能够证明不属因自身原因造成两年内未能施工建设。被告提供的第7号证据，双方当事人无异议，本院对此予以确认；被告提供的其他证据是批准“一关两检”办公大楼的批建手续，只能证明“一关两检”办公大楼经过了审批，不能作为收回原告已取得土地使用权地块方面的证据。
经审理查明，2006年6月，原告受被告鼓励外商投资政策吸引，经与被告洽谈，准备在阿尔山市投资建设蕨菜加工厂。为了投资建厂，同年8月23日原告开始在阿尔山市投资并注册公司。在此期间，被告通过市长办公会形成会议纪要并协调阿尔山市粮食储备库，转让2万平方米土地给原告用于建厂，原告于2006年9月25日付清土地出让金60万元后，即于当日领取阿国用（2006）字第04-117-13号《国有土地使用证》，之后，各项批建手续均已办齐。2007年8月，兴安盟发改委下发《兴安盟发改工（2007）501号》文件：经研究同意立项，批复项目尽早开工。2012年7月18日，兴安盟发展和改革委员会就阿市政府送审的《阿尔山公路口岸办公业务用房和边检营房建设项目可行性研究报告》（阿发改字（2012）86号），作出同意建设的批复，下发了《关于阿尔山公路口岸办公业务用房和边检营房建设项目可行性研究的批复》（兴发改投字（2012）551号），建设规模内容：建筑面积13789平方米。建设内容包括阿尔山市海关办公大楼、阿尔山市边防检查站办公大楼和阿尔山市检验检疫局办公大楼及相应的配套设施。总投资3897万元，资金自筹解决。建设年限2013年
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2014年，建设地址：阿尔山市新城街。该地址与原告获批的建厂位置重叠。2013年7月“一关两检”办公大楼动工。2013年9月，原告发现被告在未经原告同意的情况下，在原告拥有使用权的土地上，开工建起了阿尔山市海关办公大楼、阿尔山市边防检查站办公大楼和阿尔山市检验检疫局办公大楼，即政府重点项目“一关两检”。即于2013年10月23日诉至本院，要求被告停止侵害，确认被告在联合贸易公司拥有土地使用权的地块上重复批建其他建筑的行政行为违法并赔偿原告的经济损失。
本院认为，原告以出让方式取得土地使用权，并办理相关批建手续后，未施工建厂的事实存在，但其提供的辽宁省商会的信函、原始工作记录薄能够反映出原告一直为及时开工建厂而在与政府及相关部门协调、沟通，能够证明非其自身原因导致两年内未施工建厂，不属于自身原因而造成的土地闲置情形。阿市政府在批建“一关两检”办公大楼前，应按法律规定先行收回原告的土地使用权，被告逾越此程序，直接批建“一关两检”，属程序违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第58条第二款规定，收回土地使用权应对土地使用权人给予适当补偿。本案阿市政府虽未经法定程序收回原告土地使用权，但批建“一关两检”也属实际收回了土地使用权，被告阿市政府应对收回原告联合贸易公司土地使用权的补偿问题依法予以处理。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告阿尔山市人民政府未按法定程序收回原告阿尔山市联合贸易公司土地使用权的行政行为违法；
二、被告阿尔山市人民政府在本判决生效之日起三个月内对实际收回原告阿尔山市联合贸易有限公司土地使用权的补偿问题依法作出处理；
三、被告阿尔山市人民政府返还收取原告阿尔山市联合贸易有限公司的土地出让金60万元；并按银行同期存款利率支付利息；
四、驳回原告的其他诉讼请求。
案件受理费50.00元，由被告阿尔山市人民政府负担。
如不服本判决，可在接到本判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审判长 ：温有权
审判员 ：刘春刚
审判员 ：苗世英
二〇一六年十二月二十七日
书记员 ：刘佳莹