广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行初字第292号
原告：黄西发，住广州市开发区。
委托代理人：林晓东，广东导正律师事务所律师。
委托代理人：林莉，广东导正律师事务所实习律师。
被告：广州市萝岗区人民政府，住所地广州市萝岗区香雪三路一号A栋
法定代表人：李红卫，职务：区长。
委托代理人：周磊，广东恒益律师事务所律师。
委托代理人：郭旭航，广东恒益律师事务所律师。
原告黄西发因不服被告广州市萝岗区人民政府行政不作为，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告黄西发及其委托代理人林晓东、林莉，被告广州市萝岗区人民政府的委托代理人周磊、郭旭航到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告黄西发向本院提起诉讼称：原告是广州市萝岗区石马村石嘉下街二巷1号的房屋产权人。2008年底，HBPQ--C2--
1地块被挂牌拍卖，由广东省华某创业集团有限公司（以下简称“华某公司”）竞得。华某公司进村至今，原告从未看到任何关于拆迁的有效公告及《拆迁许可证》。关于征收补偿及搬迁事宜，也从未征求原告的意愿。自2010年12月20日开始，华某公司为了达到逼迁目的，开始对原告采取各种卑劣的逼迁手段，不断采取断水、断电、阻挠相关部门恢复水电、打人、封路、挖沟、引洪水浸屋，放蛇入屋、夜晚放高音喇叭制造噪音骚扰、半夜燃放爆竹、派人实施恐吓、抽水并伴垃圾粪水浸屋、破坏房屋设施设备、围蔽房屋、破坏房屋主体结构、强行填埋房屋、接二连三地强行拆平了几栋房屋、限制自由进出等暴力逼迁手段，使原告的合法权益不断受到侵犯。原告多次向被告及萝岗区联和街道反映情况，要求被告作为拆迁征收的主管部门履行行政作为的职责。被告不曾给予明确答复，街道工作人员多次来到现场了解情况，但并未阻止华某公司的暴力逼迁行为，也并未就征收补偿一事向原告提供切实可行的协商方案。被告面对原告的多次情况反映、信访及投诉，均采取行政不作为的态度，并未尽到主管单位应有的法定义务。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条、第七条、第二十七条规定，被告对拆迁征收过程负有主管和监督义务，对原告的多次情况反应、信访及投诉负有核实、处理和指导的义务。但事实上，被告面对原告的多次情况反映一直行政不作为，长期放任华某公司暴力逼迁的违法行为，使原告的生命健康权、财产权遭受严重侵犯。故原告请求法院判决：1、被告依法行政，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，在原告居住地块被拆迁征收的过程中，履行其法定职责，依法作出《征收决定书》和制定《征收补偿方案》或《征收补偿标准》，并依法作出《征收公告》；2、判被告承担本案全部诉讼费用。
被告广州市萝岗区人民政府答辩称：一、区政府收到原告委托广东导正律师事务所送达的律师函后，按照法定行政职权和层级管理的要求，已于6月24日将该律师函交办给区规划国土分局处理。区规划国土局认为区拆迁办是拆迁的行政管理单位及办法的制定者，遂交由区拆迁办处理。区拆迁办于9月17日收到区规划局的关于办理黄西发等人拆迁问题行政不作为一事的函。9月19日区拆迁办领导批示，由“我办拟文回复即可。”9月30日拆迁办拟回复当事人的函已经领导批示同意，并已印发回复当事人。根据《中华人民共和国行政复议法》第十八条规定，尽管本案中原告委托律师向我府送达律师函的行为不是申请行政复议的行为，区政府在没有法定义务的情况下依然参照《行政复议法》的相关内容就当事人委托送达的律师函所反映的问题予以交办给职能部门，并责成相关职能部门及时处理，不存在原告主张的不作为的情形。二、区政府作为被告主体不适格。根据《关于﹤广州市萝岗嘉华石场范围内房屋拆迁补偿安置方案﹥的批复》（穗萝拆迁办（2009）62号）内容显示，萝岗区拆迂管理办公室是批准同意华某公司报送审查的《拆迁补偿安置方案》的主体。同时，根据《关于嘉华石场出让的款范围内房屋的拆迁通知》（穗萝拆迁办（2009）120号）内容记载，华某公司作为HBPQ
--C2--
1地块的拆迁人，就该地块范围内的房屋拆迁补偿事宜与被拆迁人协商。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，本案批准拆迁的主体是广州市萝岗区拆迁管理办公室，被告萝岗区政府非本案行政诉讼的适格被告。三、国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》适用对象是国有土地上房屋的征收和补偿程序，而本案中原告黄西发持有的是《村镇建房许可证》（村建（萝）字第008772号），属于农村集体土地上的宅基地房屋，不属于持有房地产权证的国有土地上的房屋，不能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。从我国目前的法律、法规来看，农村集体土地上的房屋拆迁在性质上属征地拆迁的范畴，应适用土地管理法有关征地补偿安置的规定。因农村的房屋和城市房屋在土地所有权性质、所有权主体、土地管理方式及拆迁安置对象等方面均有差异，《国有土地上房屋征收与补偿条例》并不具有直接的参照性，如予以参照将会导致政府制定的补偿标准随意性大、拆迁程序和拆迁标准混乱。四、萝岗区政府对原告主张事项无法定职权。《广州市征收集体土地房屋拆迁管理工作指导意见》第三条的规定：“市国主资源和房屋管理局（以下简称“市国土房管局”）主管本市征地拆迁房屋工作；市国土资源和房屋管理局各区分局（以下简称“市国土房管局区分局”）按照属地管理的原则负责本辖区内征地拆迁房屋管理工作的具体实施。”第五条第二款明确规定：“项目所在地的市国土房管局区分局核准拆迁入的申请后，应当就前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续，并在用地范围内予以公告。”第六条规定：“市、区人民政府发布建设通告或征地预公告后，拆迁人可与被拆迁人协商有关征地拆迁补偿安置事项，拆迁人应当根据《广州市集体土地房屋拆迁补偿标准规定》和协商情况，拟定征收土地范围内房屋拆迁补偿安置方案。”第十三条规定：“在征地补偿安置方案规定的拆迁期限内，拆迁人与被拆迁人经协商达不成拆迁补偿安置协议的，经一方或者双方当事人申请，由项目所在地的市国土房管局区分局协调；市国土房管局区分局自受理申请之日起30个工作日内，仍协调不成的，由市国土房管局区分局依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，责令被拆迁人限期交出土地。市国土房管局区分局作出责令交出土地决定的，应当出具行政决定书。行政决定书应列明拆迁集体土地房屋的补偿形式、补偿标准、安置方式及安置地点、搬迁期限、临时安置过渡期限等事项。被拆迁人拒不交出土地的，由项目所在地的市国土房管局区分局申请人民法院强制执行。征地拆迁补偿安置争议不影响责令被拆迁人限期交出土地的行政决定书的执行。”综上所述，被告在没有法定义务的情况下，将原告的来函及时转交职能部门处理，被告的行为不构成行政不作为。另原告认为被告应当责令广东华某创业集团有限公司停止暴力拆迁并且作出合理补偿方案，被告已积极履行相关义务，原告提出的行政诉讼请求没有事实和法律依据，依法应当予以驳回其诉讼请求。
经审理查明：1996年3月25日，原广州市白云区萝岗镇村镇建设管理办公室核发村建（萝）字第NO.008772号《村镇建房许可证》，批准原告在石马村沙云背用地新建框架结构三层半房屋，用地面积80平方米，建筑面积280平方米。原告委托律师于2014年6月16日（2014年6月13日作出）向被告广州市萝岗区人民政府发出律师函称：2008年底，原告的祖屋及现居住地所在地块（HBPQ
--C2--
1）被挂牌拍卖，由广东省华某创业集团有限公司（以下简称“华某公司”）竞得。华某公司进村至今，原告从未看到任何关于拆迁的有效公告及《拆迁许可证》。关于征收补偿及搬迁事宜，也从未征求原告的意愿。自2010年12月20日开始，华某公司为了达到逼迁目的，开始对原告采取各种卑劣的逼迁手段，不断采取断水、断电、阻挠相关部门恢复水电、打人、封路、挖沟、引洪水浸屋，放蛇入屋、夜晚放高音喇叭制造噪音骚扰、半夜燃放爆竹、派人实施恐吓、抽水并伴垃圾粪水浸屋、破坏房屋设施设备、围蔽房屋、破坏房屋主体结构、强行填埋房屋、接二连三地强行拆平了几栋房屋、限制自由进出等暴力逼迁手段，使原告的合法权益不断受到侵犯。原告多次向被告及萝岗区联和街道反映情况，要求主管部门行政作为。街道工作人员多次来到现场了解情况，但并未阻止华某公司的暴力逼迁行为，也并未就征收补偿一事向原告提供切实可行的协商方案。被告面对原告的多次情况反映、信访及投诉，更是行政不作为，并未尽到主管单位应有的法定义务。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条、第七条、第二十七条规定，被告对拆迁征收过程负有主管和监督义务，对原告的多次情况反应、信访及投诉负有核实、处理和指导的义务。但事实上，被告面对原告的多次情况反映一直行政不作为，长期放任华某公司暴力逼迁的违法行为，使原告的生命健康权、财产权遭受严重侵犯。为此致函如下：一、请被告自接函之日立即履行法定义务，对原告的反映的情况立即核实、处理，责令华某公司停止对原告所采取的一切暴力逼迁违法行为；二、请被告自接函起五个工作日内就房屋征收补偿及搬迁事宜向原告提供切实可行的协商方案。被告收到律师函后于2014年6月24日交办给广州市萝岗区规划和国土资源管理局会同广州市萝岗区拆迁管理办公室查实情况，后由广州市萝岗区拆迁管理办公室具体负责处理并回复律师函。原告以被告未履行法定职责为由，向本院提起诉讼。本院于2014年9月24日立案后，原告委托律师于2014年9月26日向被告广州市萝岗区人民政府发出律师函称：一、请被告自接函之日起五个工作日内就房屋征收问题作出《征收决定书》并按法律规定予以公告；二、请被告自接函之日起五个工作日内就房屋征收拆迁补偿补偿问题制定拆迁补偿方案或标准并按法律规定予以公告；三、请被告自接函之日起履行法定义务，对原告的反映的情况立即核实、处理，责令华某公司停止对原告所采取的一切暴力逼迁违法行为；四、请被告自接函起五个工作日内就房屋征收补偿及搬迁事宜向原告提供切实可行的协商方案。
另查明，被告于2014年11月17日对原告作出《萝岗区人民政府关于黄东来等人反映广东华标创业集团有限公司违法拆迁行为的复函》（穗萝府函（2014）193号），于2014年11月18日留置送达给原告。被告在该《复函》中回复：一、被告已对原告的申请事项开展调查，并已书面致函广东华某创业集团有限公司，责令该公司在未解决拆迁安置纠纷问题前，不能采取暴力等非法方式迫使搬迁；二、为妥善解决拆迁安置补偿纠纷，被告定于2014年11月19日上午9时于广州市萝岗区联和街道办事处二楼会议室举行专门会议，研究制定解决拆迁安置解决方案，请原告积极配合并准时参加。被告于2014年11月17日对广东华标创业集团有限公司作出《萝岗区人民政府关于敦促广东华标创业集团有限公司依法实施拆迁行为的函》（穗萝府函（2014）199号），责令该公司在未解决拆迁安置纠纷问题前，不能采取暴力等非法方式迫使搬迁。被告通过广州市萝岗区联和街道办事处工作人员通知了原告和广东华某创业集团有限公司会议时间，于2014年11月19日上午9时组织了研究制定解决拆迁安置解决方案专门会议，广东华某创业集团有限公司参加了会议，原告未参加。
又查明，2008年11月5日，坐落在萝岗区天鹿南路以东、牛头山南麓的HBPQ--C2--
1嘉华石场地块作为国有土地整体出让给广东华某创业集团有限公司，广州市人民政府于2010年1月19日对该地块核发了10国用（05）第000004号、000005号《国有土地使用权证》，原告在其宅基地上所建房屋在该地块范围内。
以上事实有《关于嘉华石场出让的款范围内房屋的拆迁通知》（穗萝拆迁办（2009）120号）、三份服务提供过程记录、《国有建设用地土地出让合同》、《萝岗区人民政府关于黄东来等人反映广东华标创业集团有限公司违法拆迁行为的复函》（穗萝府函（2014）193号）、《萝岗区人民政府关于敦促广东华标创业集团有限公司依法实施拆迁行为的函》（穗萝府函（2014）199号）、工作记录、手机短信截图、会议通知、会议签到表、会议记录、村建（萝）字第NO.008772号《村镇建房许可证》、EMS邮件单及《律师函》（2014年6月13日、2014年9月26日）、10国用（05）第000004号、000005号《国有土地使用证》、出让宗地平面界址图等相关证据材料以及当事人的当庭陈述等证据予以证实。
本院认为，本案的争议焦点之一是本案是否适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。原告称所建房屋位于萝岗区天鹿南路以东、牛头山南麓的HBPQ--C2--
1嘉华石场地块范围内，该地块已作为国有土地整体出让给广东华某创业集团有限公司，并由广州市人民政府颁发《国有土地使用权证》，因此原告所有的房屋征收和补偿适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，被告主张本案不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，本院不予支持。
本案的争议焦点之二是被告主体是否适格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第七条第一款规定：“任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。”被告广州市萝岗区人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，对原告关于履行相关征地拆迁职责的申请和反映华某公司采取的暴力逼迁等拆迁行为问题有职权作出处理。被告关于其被告主体不适格、对原告主张事项无法定职权的主张无法律依据，本院不予支持。
本案的争议焦点之三是被告是否构成不履行法定职责。本案中，原告对被告的申请事项有两项，即对原告的反映的情况立即核实、处理，责令华某公司停止对原告所采取的一切暴力逼迁违法行为和就房屋征收补偿及搬迁事宜向原告提供切实可行的协商方案。被告收到原告律师函后于2014年6月24日交办给广州市萝岗区规划和国土资源管理局会同广州市萝岗区拆迁管理办公室查实原告反映情况，后由广州市萝岗区拆迁管理办公室具体负责处理并回复律师函；被告于2014年11月17日对原告致函回复原告：一、被告已对原告的申请事项开展调查，并已书面致函广东华某创业集团有限公司，责令该公司在未解决拆迁安置纠纷问题前，不能采取暴力等非法方式迫使搬迁；二、为妥善解决拆迁安置补偿纠纷，被告定于2014年11月19日上午9时于广州市萝岗区联和街道办事处二楼会议室举行专门会议，研究制定解决拆迁安置解决方案，请原告积极配合并准时参加；被告于2014年11月17日对广东华某创业集团有限公司致函责令该公司在未解决拆迁安置纠纷问题前，不能采取暴力等非法方式迫使搬迁；被告如期组织了研究制定解决拆迁安置解决方案专门会议，广东华某创业集团有限公司参加了会议，原告未参加。被告已对原告的申请作出处理，原告请求责令被告依法作出《征收决定书》、制定《征收补偿方案》或《征收补偿标准》，并依法作出《征收公告》，该项内容是本案立案后原告再向被告申请的，属新的申请事项，被告对原告新的申请处理属于另一法律关系，本案不予处理。
综上所述，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决如下：
驳回原告黄西发的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告黄西发负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 汪 毅
代理审判员 余秋白
代理审判员 唐 勇
二〇一四年十二月十九日
书 记 员 周芷诺
赵珈