山东省蓬莱市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）蓬行初字第17号
原告史宽宏，男，1964年10月16日出生，汉族，住蓬莱市。
委托代理人刘大伟，蓬莱市蓬莱阁法律服务所法律工作者。
被告蓬莱市道路运输管理处，住所地蓬莱市南关路**号。
负责人李军，任主任。
委托代理人刘洪德，山东西政律师事务所律师。
委托代理人杜晓鑫，系被告工作人员。
第三人蓬莱市大众出租车服务有限公司，住蓬莱市南关路120号。
法定代表人白兆军，任经理。
原告史宽宏不服被告蓬莱市道路运输管理处作出的交通运输行政处罚行为，于2015年5月8日向本院提起诉讼。本院立案后，于2015年5月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月2日、7月8日、2016年3月11日公开开庭审理了本案。2015年9月21日本院裁定本案中止审理。因蓬莱市大众出租车服务有限公司与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。原告史宽宏及其委托代理人刘大伟、被告蓬莱市道路运输管理处的副职负责人王玉海、委托代理人刘洪德、杜晓鑫到庭参加了诉讼，第三人蓬莱市大众出租车服务有限公司（以下简称大众公司）经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告蓬莱市道路运输管理处于2015年2月16日作出鲁烟蓬交01罚[2015]0506S002091001号行政处罚决定，认定2015年2月9日下午15：40时许，执法人员在烟台交运蓬莱汽车站门口检查时，发现鲁FT68**出租车正在下客，经查乘客和驾驶员史宽宏均承认3名乘客从京鲁船厂上车到车站门口，收费每人7元，经调查认定起讫点均不在许可的经营区域从事出租汽车经营活动，违反了《出租汽车经营服务管理规定》第二十二条第一款的规定，被告依据《出租汽车经营服务管理规定》第四十七条第二款的规定，决定给予罚款5000元整的行政处罚。
原告史宽宏诉称，请求依法撤销被告蓬莱市道路运输管理处作出的鲁烟蓬交01罚[2015]0506S002091001号行政处罚决定，诉讼费用由被告承担。我是大众公司的鲁FT68**号出租车驾驶员，2015年2月9日下午3时许，我到位于北沟镇王格庄村的加气站为车加气后沿海滨路返回位于蓬莱汽车站蓬水宾馆的家，路过加气站附近的京鲁船厂时，有三个旅客称其是京鲁船厂的工作人员，因急需到烟台乘火车，要乘坐我的出租车到蓬莱汽车站。我见其情况紧急，其中二人又是熟人，而且顺路，便允许搭行。车至蓬莱汽车站门口，被被告的三位执法人员发现、询问，我与三乘客对以上事实均表示承认。被告扣押了我的营运执照并以该出租车违反了《出租汽车经营服务管理规定》第二十二条第一款规定为由，于2月11日送达违法行为通知书，通知书不仅通知“本机关作出罚款1万元的处罚决定”，还明示“自收到本通知书之日起三日内有权向本机关申辩、有权要求举行听证”。我于2月12日递交了申辩书和要求听证请求，但被告并没举行听证，于2月16日作出罚款5000元的行政处罚决定。我认为，出租车要运行必须加气，假如该车的营运许可的起讫点是蓬莱至大柳行，蓬莱应为起点或讫点的一端，但出租车要去大柳行营运，先去北沟加气站加气或出租车从大柳行返回，先去北沟加气站再回蓬莱，这中间无论蓬莱到加气站还是加气站到蓬莱，都是营运在蓬莱
----大柳行----
蓬莱的许可范围内，都属起点或讫点的一端。蓬莱也无明文规定去加气的车往返不得拉客。加气途中遇到特急情况，顺路捎客不违反起讫点规定。《出租汽车经营服务管理规定》是新规章，于2015年1月1日实施，行政主管部门并未作出通知和告示，未让公司传达或培训，在不知情新规章的情况下，第一次违反，应给予豁免权。被告在违法行为通知书中言明出租车有申辩权和申请听证的权利，我递交了申辩书并提出听证要求后，被告未听证就下达了行政处罚决定，是对受处罚人申辩和听证权利的剥夺，程序违法。行政处罚决定处罚的是大众公司，而实际缴费对象是原告，处罚主体不明确。综上，被告作出的行政处罚决定适用法律错误，程序违法。
原告为证明自己的主张，向本院提交了如下证据：
1、2011年12月18日孙安玲与原告签订的租车合同，内容为孙安玲将鲁FT68**号出租车租给原告从事客运经营，租期4年。
2、被告监制的蓬莱市客运出租服务监督卡，载明，姓名：史宽宏，公司：大众公司，车号：鲁FT68**，星级：大柳行。证明原告应是是否违法营运的被监督主体或被处罚主体。
3、2015年2月9日的现场录像、对大众公司经理的录像，证明被告未履行执法程序，未出示执法证件、未告知扣证原因、未尽宣传新法规的义务、未告知原告享有的权利；证明扣押的道路运输证、从业资格证是从原告手中取得；大众公司经理承认新法实施未送达、告知原告。
4、被告2015年2月9日作出的违法行为通知书，证明通知书中告知违法行为人三日内提出申辩和要求举行听证的权利，通知对象不是原告。
5、原告2015年2月12日的申辩书，证明原告三日内向被告主张了申辩并要求举行听证，但被告未予理睬，剥夺了原告的申辩权、听证权。
6、蓬莱市人民政府2015年4月7日作出的蓬政复决字（2015）3号行政复议决定书。
7、被告作出的行政处罚决定书，证明处罚决定与拟罚款10000元的通知不一致，被告执法不严肃、不统一，滥用权力，处罚主体错误。
8、蓬莱市人民政府2015年2月26日作出的蓬政复不字（2015）2号不予受理行政复议申请决定书。
9、缴纳5000元罚款的票据，证明罚款5000元实际是原告缴纳。
10、车主孙安玲丈夫于利新的书面证言，证明罚款由原告缴纳。
11、孙安玲的行驶证、车辆道路运输证。
被告蓬莱市道路运输管理处辩称，1、史宽宏作为本案原告属主体不适格。被告所作行政处罚是因为行政相对人大众公司所属出租车违法经营，违反了《出租汽车经营服务管理规定》第二十二条第（一）项的规定，被告依据该规定第四十七条第二款对“出租汽车经营者”即大众公司作出行政处罚。被告出具的票据载明的也是大众公司，原告并非行政处罚相对人，其与该行政处罚不具有利害关系，因而主体不适格。原告称实际缴费对象是其个人，缺乏事实依据，被告只是收取了大众公司缴纳的罚款。2、涉案出租车运输证备注载明“大柳行待租”，许可的经营区域仅限蓬莱市大柳行镇，在超出许可的经营区域的情况下，只有租车的起点或终点是大柳行才合法。原告载客的起点系“蓬莱市京鲁船厂门口”，这属于蓬莱市北沟镇的范围，而“蓬莱汽车站门口”则是蓬莱城区的范围，二者均不属大柳行，因而该出租车的经营行为违反《出租汽车经营服务管理规定》。该规定系交通运输部的部门规章，2014年9月30日公布，2015年1月1日起施行，从出台到实施已经预留了3个月的时间让公众了解，不需要地方行政主管部门再实施通知和公告。法律须保证其严肃性。3、被告作出的违法行为通知书的受送达人及通知书上告知的申辩权、要求举行听证权的权利人是大众公司，原告不具有申辩资格和要求听证的权利。真正的权利人大众公司行使了申辩权，放弃要求听证。故被告作出行政处罚决定符合法律规定的程序。4、2015年2月9日下午15：40许，被告执法人员在例行检查时发现鲁FT68**号出租车从京鲁船厂拉客到蓬莱汽车站，涉嫌违章经营，经查，该车持有大众公司的道路运输证，证上注明经营区域范围是大柳行待租，经乘客证实和原告承认，原告向每人收费7元。执法人员认为该出租车涉嫌违反《出租汽车经营服务管理规定》第二十二条第（一）项的规定。执法人员在检查过程中向原告出示了证件，当场进行询问，制作笔录，但原告拒绝签字。同日，被告又对大众公司法定代表人进行询问，确定涉案出租车道路营运证为其公司所有，经营区域为大柳行待租，及驾驶员为原告的事实。被告为固定证据，依据行政处罚法第三十七条第二款的规定，经负责人批准，依法对鲁FT68**出租车道路运输证和驾驶员从业资格证进行了证据保存。同日被告向大众公司下达了违法行为通知书和责令改正通知书。2015年2月12日大众公司到被告处作了陈述和申辩，表示放弃听证的权利。2015年2月16日被告依法对本案进行集体讨论，认为原告的行为构成“起讫点均不在许可的经营区域从事出租汽车经营活动，违法事实清楚，证据充分”，依法作出给予大众公司罚款5000元的结论性意见。同日，被告作出行政处罚决定，同时，作出证据登记保存处理决定书，将道路运输证、从业资格证退还了大众公司。大众公司缴纳了罚款5000元。综上，原告诉讼主体不适格，被告作出的行政处罚事实清楚，证据确实充分，程序合法，处罚有据，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下的证据、依据：
1、执法视频资料。
2、2015年2月9日对大众公司法定代表人白兆军的询问笔录，白兆军在笔录中陈述鲁FT68**出租车所持的道路运输证是其公司的，该车许可的经营范围是大柳行待租，史宽宏系其公司驾驶员。
3、2015年2月9日的现场笔录，记载2015年2月9日15：40许，执法人员在烟台交运蓬莱汽车站门口检查时，发现鲁FT68**出租车正在下客，经查乘客和驾驶员史宽宏均承认3名乘客从京鲁船厂上车到汽车站门口，收费每人7元。并记载现场人员史宽宏拒签。
4、2015年2月9日对史宽宏的询问笔录，记载史宽宏称其是鲁FT68**车辆驾驶员，待租地大柳行驻地，2015年2月9日下午，其开车到北沟加气站加气，返回时在京鲁船厂拉3名乘客到车站，每人收费7元。记载被询问人拒签。
5、鲁交运管烟字370684200595号、业户名称为大众公司、车辆号牌为鲁FT68**的道路运输证。
6、史宽宏的从业资格证，从业资格类别为道路旅客、普货运输驾驶员。
7、2015年2月9日的先行登记保存证据审批表，物品为道路运输证、史宽宏从业资格证。
8、2015年2月9日的证据登记保存清单，载明根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，需对下列物品登记保存。在7日内当事人或有关人员不得销毁或转移，请于2015年2月16日前到蓬莱运管处接受处理，证据名称为鲁FT68**道路运输证、史宽宏从业资格证，登记保存地点为蓬莱运管处，被取证人处载明“拒签”。
9、2015年2月9日出具给大众公司的违法行为通知书，载明：经调查，本机关认为你（单位）涉嫌起讫点均不在许可的经营区域从事出租汽车经营活动行为，违反了《出租汽车经营服务管理规定》第二十二条第一款的规定，依据《出租汽车经营服务管理规定》第四十七条第二款的规定，本机关拟作出〈罚款壹万元整（￥10000）〉处罚决定，你（单位）如对该处罚意见有异议，可在接到本通知之日起三日内向本机关提出陈述申辩，逾期未提出陈述或者申辩，视为放弃陈述和申辩的权利。有权在收到本通知书之日起三日内向本机关要求举行听证，逾期不要求举行听证的，视为放弃听证的权利。
10、2015年2月9日向大众公司送达违法行为通知书的文书送达回证，公司白兆军法定代表人在收件人处签名。
11、2015年2月9日出具给大众公司的责令改正通知书，载明：经调查，你（单位）起讫点均不在许可的经营区域从事出租汽车经营活动，现责令你（单位）对上述问题立即改正，于2015年2月10日前整改完毕。白兆军在被责令改正人处签名。
12、2015年2月12日的陈述申辩书。
13、2015年2月16日的重大案件集体讨论记录，结论性意见为：史宽宏的行为构成起讫点均不在许可的经营区域从事出租汽车经营活动，违法事实清楚，证据充分，该车所属单位为大众公司，按情节决定给予其罚款5000元的行政处罚。
14、2015年2月16日出具给大众公司的证据登记保存处理决定书。
15、2015年3月6日大众公司出具的书面材料。
16、2015年2月16日的行政处罚决定书，当事人为大众公司。
17、2015年2月16日的文书送达回证，白兆军在收件人处签名。
18、2015年3月5日缴纳罚款5000元的票据。
19、庭审时提交了落款日期为2015年2月9日的案件处理意见书，调查结论和处理意见记载建议给予罚款10000元的行政处罚，被告负责人李军在行政执法机关意见栏签字同意承办人意见。
20、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国道路运输条例》、《山东省道路运输条例》、《出租汽车经营服务管理规定》。
被告以上述证据、依据证明其作出的行政处罚事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。
第三人未作答辩，但在本院对其进行调查时，认为被告的处罚合法，不应支持原告的请求，认可5000元罚款系原告缴纳。
庭审中，本院依法对原、被告提交的证据进行了质证。对原告提交的证据，被告对证据1的真实性不确定；对证据2、4、6、7、8、9，认为不能证明原告主张；对证据3，对执法现场录像的真实性无异议，对白兆军的录像情况认为与本案无关，是原告与公司的内部问题；对证据5被告称未收到，认为即使原告提交过，由于其无权提出申辩，不存在剥夺其陈述申辩权；对证据10的真实性有异议，认为证人应出庭作证，即使是原告交的5000元，也是大众公司内部的管理行为，与被告没有关系；对证据11无异议。对被告提交的证据，原告对证据1录像的真实性无异议，但认为不能证明被告向原告执法时出示证件，录像中被告未向原告讲明哪里违法，在执法中强行扣证，未作解释，未告知拿走两证目的，不能看出被告做现场笔录、查封清单；对证据2，原告认为询问白兆军无效，白兆军不是所谓的违法行为人或该车的被监督人，无权代表史宽宏接受询问；原告对证据3、4有异议，认为被告当场没有出示证件、制作现场笔录、告知申辩权利，该证据系被告伪造；对证据5、6无异议；对证据7，认为审批表中当事人应是驾驶该车的原告，而不应是大众公司，案情简要栏记载“向当事人出示行政执法证件，并告知其享有权利”不实，先行登记证据保存是取证行为，不属行政措施，应由执法人员与当事人对证据清点、造册登记、共同签名确认方可审批，而被告未履行该程序，故登记无效，本案也不属证据先行登记保存的情况，行政处罚法规定“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下”才可以先行登记证据保存，而两证不存在灭失、难以取得，故原告认为是扣押，本案应保存的证据应是原告违法营运的证据，而不应保存两证，两证并不存在违法，该两证均是从史宽宏手中取走，审批表上的相对人不应列为大众公司，主体矛盾；对证据8，认为现场未出示该清单，清单上无原告签字；对证据9、10，认为违法行为通知书应送达给原告，送达给大众公司无效，违法行为人与受送达人不符，事实不清，程序错误；对证据11，认为责令大众公司改正，并未让被告认为的违法行为人改正，无法律效力和实际意义；对证据12，认为大众公司不申辩、放弃听证的陈述无效，是否申辩和放弃听证的权利人应是原告；对证据13，认为同意栏内是三人同意，出席人员是4人，缺1人表态，且出席人员应是单数，不符程序规定；对证据14，认为两证从谁处拿走就应当退还给谁，将两证退还给大众公司，不能证明退还给了原告，主体错误；对证据15，认为证明两证于2015年3月6日交还，证据保存应在7日内作出处理决定，从2月16日作出退还处理决定，到3月6日，延误21天，影响原告营运收入；对证据16，认为处罚决定认定事实不清、处罚对象不符、适用法律错误；对证据17，认为应送达给原告，送达给大众公司应为无效；对证据18，认为该票据与原告持有的第四联相同，证明实际缴款人是原告；对证据19，认为是被告自己填写，处理意见错误，应为无效；对证据20，认为被告理解、适用错误。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：原告提交的证据5，因被告否认收到，本院无法确认其是否真实，对该证据依法不予采信，原告提交的其他证据真实、客观，与本案有关联，其中证据9、10能够相互印证，结合第三人的陈述，本院确认为有效证据。被告提交的证据19系在庭审时提交，超过法定举证期限，本院依法不予采信，其提交的现场笔录、对原告的询问笔录、证据登记保存清单原告虽否认其真实性，但从现场视频中能看出被告工作人员在书写材料，笔录记载的内容与原告对事实的陈述吻合，对其真实性本院依法予以认定，被告提交的其他证据系在进行行政执法过程中取得、制作，客观真实，来源合法，与本案有关联，可以作为审查被告行政行为是否合法的证据，被告提交的20号证据是进行行政管理的依据，可参照适用。
经审理查明，2015年2月9日下午15时许，被告的执法人员在蓬莱汽车站门口执法检查时，看到有乘客从原告驾驶的鲁FT68**出租车下车，经调查，原告承认从蓬莱市北沟镇京鲁船厂载3名乘客到汽车站，其称是到北沟镇给车加气回来途中载客。该出租车的行驶证登记的所有人为孙安玲，道路运输证所载业户名称为大众公司，经营范围为出租客运，备注大柳行待租，原告与孙安玲签有租车合同，双方约定将鲁FT68**号出租车租给原告经营，原告称该车挂靠在大众公司经营，第三人的法定代表人称其是代管车辆，收取管理费。被告当场制作了询问笔录、现场笔录、证据登记保存清单，原告拒绝签字，被告将原告持有的业户名称为大众公司的鲁FT68**出租车的道路运输证及原告的从业资格证带走，同日，被告的负责人签字同意对上述两证采取先行登记保存措施。同日，被告对大众公司的法定代表人白兆军作了询问笔录，向该公司送达了违法行为通知书、责令改正通知书。2015年2月12日，白兆军在陈述申辩书中向被告表示其公司驾驶员史宽宏驾驶出租车因起讫点均不在许可的经营区域从事出租汽车经营活动，是公司日常培训教育不到位，保证以后加强教育培训，希望能减轻行政处罚，并放弃听证的权利。2015年2月16日，被告对本案进行了集体讨论。同日，被告作出行政处罚决定，并送达给大众公司。同日，被告出具了证据登记保存处理决定书，对道路运输证及从业资格证作出全部退还处理，白兆军在该决定书上签字。原告不服该行政处罚决定，于2015年2月26日向蓬莱市人民政府提出行政复议申请，蓬莱市人民政府于同日作出蓬政复不字[2015]2号不予受理行政复议申请决定，认为被告的行政处罚决定的被处罚人是大众公司，没有侵害原告的合法权益，决定不予受理。2015年3月5日，原告缴纳了5000元罚款。2015年3月6日大众公司出具书面材料“大众公司已将大柳行待租出租车鲁FT68**的营运手续及从业资格证交还”。
本院认为，根据行政诉讼法对行政行为是否合法进行审查的原则，本案主要从原告的诉讼主体资格、起诉期限、被告作出行政行为的主体资格、职权范围、行政程序、事实证据、适用法律等方面进行审查。
关于原告的诉讼主体资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”、第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼……”的规定，被告所作行政处罚的相对人虽然是大众公司，但导致行政处罚的行为系原告所为，原告实际缴纳了罚款，其认为被告的行政处罚违法，侵犯了其合法权益，有权提起行政诉讼。
关于原告起诉是否超过法定期限问题的审查，原告于2015年2月17日收到行政处罚决定，2015年2月26日收到蓬莱市人民政府的不予受理行政复议申请决定，于2015年5月8日针对被告的行政处罚行为到本院申请立案，原告的起诉期限符合法律规定。
关于被告是否具有道路运输行政管理的主体资格、职权范围的审查，本院认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定“……县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”、《出租汽车经营服务管理规定》第六条规定“……县级以上道路运输管理机构负责具体实施出租汽车管理工作”的规定，被告具有负责本行政区域内道路运输管理、出租车管理的主体资格，对本行政区域内的道路运输管理、出租车管理属于其职权范围。
关于被告行政处罚行为的行政程序是否合法的审查，对本案行政处罚的相对人，原、被告有争议，被告处罚的是大众公司，原告认为，如果本案所涉行为违法，被处罚人应是原告，《出租汽车经营服务管理规定》第二十二条规定“出租汽车经营者应当遵守下列规定：（一）在许可的经营区域内从事经营活动，超出许可的经营区域的，起讫点一端应当在许可的经营区域内；（二）保证营运车辆性能良好；（三）按照国家相关标准运营服务；（四）保障聘用人员合法权益，依法与其签订劳动合同或者经营合同；（五）加强从业人员管理和培训教育；（六）不得将出租汽车交给未经从业资格注册的人员运营。”第四十七条规定“违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上道路运输管理机构责令改正，并处以5000元以上20000元以下罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未取得出租汽车经营许可，擅自从事出租汽车经营活动的；（二）起讫点均不在许可的经营区域从事出租汽车经营活动的；……”，本案所涉出租车的道路运输证的业户名称为大众公司，该公司作为出租汽车经营者应受上述规定的约束，故被告以该公司作为处罚相对人，符合法律规定；被告履行了调查、询问、送达违法行为通知、责令改正通知、听取了相对人的陈述、申辩、对案件进行集体讨论、作出并送达行政处罚决定等程序，原告虽称被告未向其出示证件，但《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。……”双方提交的录像资料显示，被告向乘车人出示了证件，其执法人员身着制服，原告也认识其中的执法人员，即使未向其出示证件，并不影响原告对被告执法人员身份的识别；《交通行政处罚程序规定》第十九条规定“案件调查人员在初步调查结束后，认为案件事实基本清楚，主要证据齐全，应当制作《交通违法行为调查报告》，提出处理意见，报送交通管理部门负责人审查。”被告庭审时提交了落款日期为2015年2月9日的案件处理意见书，被告对超出举证期限内提交该意见书无合理理由，对该意见书的真实性依法不能认定，故本院认为，被告未按照上述规定制作调查报告，报送负责人审查，程序轻微违法。
关于对被告行政处罚行为认定事实、适用法律等方面是否合法的审查，本院认为，原告所驾驶车辆的道路运输证载明经营区域是大柳行待租，其此次载客行为起讫点均不在大柳行，故其行为违反了《出租汽车经营服务管理规定》第二十二条第（一）项的规定，被告依据该管理规定第四十七条的规定作出行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，但被告在行政处罚决定中将适用的条款项表述为“第二十二条第一款”、“第四十七条第二款”，系表述不当。
综上，被告作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序虽轻微违法，但对原告的权利不产生实际影响，对原告要求撤销被告蓬莱市道路运输管理处作出的鲁烟蓬交01罚[2015]0506S002091001号行政处罚决定的请求，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告蓬莱市道路运输管理处作出的鲁烟蓬交01罚[2015]0506S002091001号行政处罚决定违法。
案件受理费50元，由被告承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。
审 判 长 王丽娜
人民陪审员 王秀华
人民陪审员 崔海英
二〇一六年三月十四日
书 记 员 王焕杰