安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖行终571号
上诉人（一审原告）顾军，男，1963年12月9日出生，汉族，户籍地安徽省马鞍山市花山区。
被上诉人（一审被告）马鞍山市人民政府，住所地安徽省马鞍山市太白大道2008号。
法定代表人左俊，市长。
委托代理人刘幸，马鞍山市人民政府法制办工作人员。
被上诉人（一审被告）马鞍山市花山区人民政府，住所地安徽省马鞍山市霍里街道秀山大道166号。
法定代表人王平，区长。
委托代理人王东，马鞍山市花山区人民政府工作人员。
委托代理人刘金柱，安徽净源律师事务所律师。
上诉人顾军因诉马鞍山市花山区人民政府（以下简称花山区政府）土地行政征收、马鞍山市人民政府行政复议一案，不服安徽省马鞍山市中级人民法院（2015）马行初字第00038行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年9月27日公开开庭审理了本案。上诉人顾军，被上诉人马鞍山市人民政府的委托代理人刘幸，被上诉人马鞍山市花山区人民政府的委托代理人王东、刘金柱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，一、批地情况。2010年11月16日，安徽省人民政府作出皖政地〔2010〕487号《关于马鞍山市2010年第二十批次城市建设用地的批复》，同意在马鞍山市雨山区佳山乡、花山区霍里镇用地范围内，将农民集体农用地8.273公顷（其中耕地6.2437公顷）转为建设用地并办理征收手续，另征收农民集体建设用地7.9988公顷，合计批准建设用地16.2718公顷，其中位于霍里街道三姚村（果树队、梅家甸）的9.5911公顷土地用于慈湖河路与印山路交叉口东北角地块项目建设。原告位于果树村民组的房屋在该批次用地范围内。
二、“两公告”情况。2010年12月1日，马鞍山市人民政府作出2010年第63号《征收土地方案公告》，主要内容包括：批准机关、征地批复文号、建设项目名称、征地位置及面积、土地及地上附着物补偿标准和农业人口安置条件与标准、办理补偿登记的时间和地点，并明确该征地方案由花山区政府组织实施。2014年1月20日，马鞍山市土地和房屋征收管理局拟定《慈湖河路与印山路交叉口东北角地块补偿安置方案和房屋拆迁补偿安置方案（花山区）》，同年1月27日，马鞍山市人民政府作出2014年第15号《慈湖河路与印山路交叉口东北角地块（花山区）补偿安置方案和房屋拆迁补偿安置方案公告》，对补偿安置方案正式公告。
三、补偿登记及安置情况。2013年4月8日，花山区政府三姚村一期、二期项目征迁工作指挥部联名作出《致三姚村周边地块涉征户的一封信》，告知了征地批复、征地公告、政策标准、征迁范围、补偿安置需提供的证件以及咨询举报电话等。2013年5月21日，征迁工作指挥部召开专题会议，其中纪要内容有顾军户离异，在符合经济适用房条件下，同意为顾军户提供1套大套经济适用房，以2680/㎡基价自行购买。2013年6月，被征单位（个人）、用地单位、街道办事处、花山区征迁事务管理局经测量、登记，形成《马鞍山市国家建设用地征迁费用补偿表》、《征迁建（构）筑物、附着物调查登记表》，详细记载原告顾军、王叶萍户应予补偿物品名称、单位、数量、单价、补偿金额以及建筑物的名称、长宽、面积等，由原告签字确认，在此基础上，制作《集体土地上房屋拆迁补偿及相关费用审核表》，由上述单位审核签字（盖章），最后制作《项目房屋补偿费发放一览表》，分不同种类确定补偿数额，并通过银行转账支付给被征收人。按照上述程序，原告顾军户房屋40.80平方米，领取补偿款38889.80元，鉴于顾军系城市居民，不予安置。2015年2月2日，花山区政府针对原告顾军作出《征收补偿安置告知书》：1、顾军户的房屋面积40.8平方米，根据《马鞍山市土地征收补偿标准》第五项、第六项补偿标准，《马鞍山市土地征收补偿安置补偿规定》第六条、第七条、第九条第（一）项之规定，补偿金额为27589.8元，搬家奖励费5000元，搬家费300元，限时搬家奖励费6000元，合计38889.8元。2、根据《马鞍山市土地征收补偿安置办法》第十六条、第三十条之规定不符合住房安置。
顾军对花山区政府组织实施的涉案地块征收行为，以及作出的《征收补偿安置告知书》不服，于2015年2月6日向马鞍山市人民政府提出复议申请，请求：确认花山区政府在征迁补偿安置方案未公告的情况下对顾军房屋实施的征收行为违法；撤销花山区政府于2015年2月2日作出的《征收补偿安置告知书》；责令花山区政府于两个月内履行对顾军就近给予经济适用房安置的协议。马鞍山市人民政府于2015年7月22日作出马复决〔2015〕23号行政复议决定书，决定：一、确认花山区政府对顾军房屋组织实施的征迁行为程序违法；二、维持花山区政府作出的《征收补偿安置告知书》；三、驳回顾军的其他行政复议申请。顾军不服，向法院提起诉讼。
另查明，顾军因对马鞍山市人民政府实施的涉案地块征收行为不服，于2015年2月15日向安徽省人民政府提起行政复议。安徽省人民政府于5月22日作出皖行复（2015）49号行政复议决定，决定：一、马鞍山市人民政府作出征地方案程序违法；作出补偿安置方案公告的程序和部分内容违法。二、确认《马鞍山市土地征收补偿安置办法》、《马鞍山市土地征收补偿安置补充规定》、《马鞍山市土地征收补偿安置办法实施细则》部分内容违法，并责令马鞍山市人民政府在60日内对上述三份规范性文件以及补偿安置方案公告依法作出处理。上述行政复议决定书的合法性，业经人民法院生效判决确认。
一审法院认为，本案争议焦点为：被告花山区政府作出的征收补偿安置行为是否合法；被告马鞍山市人民政府作出的马复决〔2015〕23号复议决定书是否合法。
根据本案查明的事实，被告花山区政府具体组织实施涉案房屋征收补偿登记及补偿安置行为。为此，被告花山区政府对涉案房屋及附属物进行测量、登记并由权利人签字确认，在此基础上由相关单位予以审核，再根据审核结果发放补偿费并由权利人确认存款。事实上双方就涉案房屋及附属物的征收补偿安置已达成协议。上述征收补偿登记符合实际，补偿安置符合相关法律法规及马鞍山市有关征地补偿安置文件的规定。2015年2月2日，被告花山区政府作出的《征收补偿告知书》，实际是对顾军户补偿安置情况的说明，内容与原告签字确认的《马鞍山市国家建设用地征迁费用补偿表》、《征迁建（构）筑物、附着物调查登记表》，登记的顾军户房屋面积、补偿金额一致。故被告马鞍山市人民政府行政复议维持花山区政府作出的《征收补偿安置告知书》并无不当。顾军提出要求撤销花山区政府作出的《征收补偿告知书》的理由不能成立，不予采纳。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《征收土地公告办法》第三条、第四条、第七条之规定，征收土地方案公告和补偿安置方案公告是农村集体土地征收的法定程序，是征收补偿安置的前置程序。马鞍山市人民政府针对涉案地块作出的63号《征地公告》、15号《补偿安置公告》因未按规定期限、规定场所、规定形式予以公告，被安徽省人民政府皖行复（2015）49号《行政复议决定书》，确认征收土地方案公告程序违法；补偿安置方案公告程序和部分内容违法。被告马鞍山市人民政府据此确认被告花山区政府在“两公告”程序违法的基础上组织实施的征迁行为程序违法并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，被告花山区政府作出的征收行为程序违法，但征收补偿安置的内容符合实际，也符合法律、法规及马鞍山市有关征地补偿安置文件的规定，不损害原告的实际权益，应确认违法可不撤销。故对顾军提出的撤销花山区政府征收行为的理由不予采纳。
关于顾军提出要求花山区政府履行《会议纪要》中达成安置大套经济适用房一套的协议。经审查认为，《会议纪要》中关于“顾军户离异，在符合经济适用房条件下，同意为顾军户提供一套大套经济适用房，以2680元/㎡基价自行购买。”是被告设立的征迁工作指挥部单方面形成的附条件会议决议，不是双方达成的行政协议。被告马鞍山市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，不予复议并无不当。
综上，被告马鞍山市人民政府作出的马复决〔2015〕23号行政复议决定书，证据确凿，适用法律、法规正确，程序符合法律规定。原告的诉请依法均不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回顾军的诉讼请求。
顾军上诉称，一审判决认定事实不清，证据矛盾，适用法律错误。1、花山区征收补偿安置行政行为违法，严重侵害上诉人的合法权益，应当无效。第一，主体不合法。根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，组织实施的主体应为市、县人民政府，而不是本案的县一级人民政府组织实施。《征收土地公告办法》第十一条规定，征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。省政府的复议决定也明确了，花山区政府实施的征收行为于法无据。花山区政府在“征收补偿安置告知书”中，明确承认实施补偿安置的主体是花山区政府。根据法律的规定和省政府的复议决定书的认定，都说明，花山区政府的征收补偿安置行为没有法律授权，是超越职权、滥用职权的行为，其进行的征收补偿安置行为应当认定无效。第二，补偿安置行为缺失法定依据，侵害了上诉人的实体利益。首先，《批复》已经失效。有效的《批复》是征收的首要先决法定要件。根据国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》的规定，该《批复》已经自动失效，不能满足作为这次征收行为的法定要件，即无法定依据，征收行为应当无效。其次，没有补偿、安置方案。本案中，“征收补偿安置告知书”第二段明确承认，对上诉人的补偿安置是“依据（补偿安置办法）、（实施细则）、（补偿标准）、（规定）对你户补偿安置”，而不是法律规定的“补偿安置方案”进行补偿安置。被上诉人用2008年制定的《补偿安置办法》及配套和补充规定，在2013年用于对上诉人进行补偿安置的依据，在5年的过程中，政策、经济情况已经发生了巨大的变化，不能以5年前的老政策针对5年后的新情况。然而，被上诉人用2008年的《补偿安置办法》替代2013年应当及时进行公告的“补偿安置方案”，没有法律依据，与法律规定相悖，显属适用法律依据错误。第三，事实不清，证据、结果相矛盾，侵害了上诉人的实际利益。被上诉人提供的《征迁建（构）筑物、附着物调查登记表》现浇平房40.8平米，砖石简易房20平米，计60.8平米。“征收补偿安置告知书”只有40.8平米。被上诉人提供的证据（离婚协议）又证明上诉人的房屋是楼房，而非现浇平房，更没有砖石简易房，证据之间相互矛盾。2013年5月10日，上诉人的房屋已经被强拆,6月19日被上诉人是凭据什么进行测量、登记，且正好是20平方米？经法庭质证，被上诉人也承认上诉人根本没有砖石简易房的事实。第四，补偿安置程序违法。就本案而言，2013年5月10日违法强制拆除房屋，而补偿行为在2013年7月13日以后，且至今没有安置。补偿安置公告更是在2014年1月27日才制定、公告。明显是“先拆迁后补偿，未安置”，该补偿安置行为程序与法律法规的规定明显相违背。第五，所谓证据，上诉人本人未见过，非上诉人本人签名，应当认定无效。被上诉人提供的《征迁建（构）筑物、附着物调查登记表》，上诉人没有见到过，更非上诉人本人签名，上诉人也没有授权别人签名，所以该证据应当认定无效。第六，显示公平，以合法形式掩盖非法目的，用欺骗、胁迫等手段骗取存款签字，证据应当无效。
2、被上诉人应当进行安置，履行会议纪要的安置协议内容，维护上诉人合法的实际利益。上诉人是城市户口，拆迁安置不能参照农民安置房进行安置，但是，在征收土地公告时，该房屋是上诉人的唯一住宅，征迁指挥部以无房户进行经济适用房安置，也已经以《会议纪要》形式加以安置确认，更明确“会议就涉征户中符合安置的具体情况进行了研究，研究事项纪要如下”，同意为顾军提供1套大套经济适用房。被上诉人以2013年10月的查询结果，不能证明上诉人在征地公告时的住房情况。房屋登记时，上诉人只有唯一被拆迁的住房，被上诉人也没有其他证据证明上诉人有其他住房。该《会议纪要》是行政协议，其具有协议的一切要素，且代表被上诉人对上诉人房屋被征迁以后进行安置方式，以《会议纪要》的形式进行的承诺，是对上诉人补偿安置进行的连续性行为，并非是孤立、无缘由的会议决议，而是涉及上诉人的合法权益，并已经外化为协议的形式存在。履行该协议是被上诉人的义务和职责。
3、马鞍山市人民政府行政复议行为严重程序违法，应当撤销。第一，花山区政府未在10日内提交证据，程序违法，应当认定无证据，行政行为应当撤销。上诉人于2015年2月6日提起行政复议申请，且被马鞍山市政府当日受理，花山区政府最迟应当在2月23日提交其行政行为的所有依据和证据。马鞍山市政府的复议行为，无证据证明区政府在法定时间内提交其行政行为的所有证据和依据。上诉人有证据证明被上诉人区政府提交的证据时间，最早也在2月27日（离婚登记审查处理表上档案馆日期）以后。第二，对区政府的征收补偿安置行为，没有事实依据。第三，对区政府的征收补偿安置行为的合法性没有进行审查，未按申请作出答复，程序违法。第四，复议决定适用法律错误。
综上，上诉人认为，本案征收补偿安置行为的实施主体不合法，补偿安置依据不合法、无事实根据、程序颠倒等违法情节，损害了上诉人应当享有的法定实体权利和实际利益。请求二审法院撤销一审判决；对上诉人一审诉求依法重新审理并判决；被上诉人承担本案一、二审诉讼中所产生的费用。
花山区政府在庭审中答辩称，一审认定事实清楚，程序合法。涉案土地征收符合法律规定，花山区政府依法进行征收和公告，并对上诉人予以补偿安置，上诉人领取了相应补偿款。上诉人是城镇户口，不符合安置条件。请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。
马鞍山市人民政府在庭审中答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
花山区政府向一审法院提交的证据及法律依据有：1、安徽省人民政府皖政地〔2010〕487号《征地批复》，证明用地的合法性；2、马鞍山市人民政府2010年第63号《征收土地方案公告》、《致三姚村周边地块涉征户的一封信》、《慈湖河路与印山路交叉口东北角地块征地补偿安置方案和房屋拆迁补偿安置方案（花山区）》，证明征地实施了“两公告”等程序；3、花办〔2012〕5号通知，证明花山区在法律规定时间内实施征迁工作；4、顾军的身份证等，证明顾军系城市户口，不符合住房安置条件；5、《马鞍山市国家建设用地征迁费用补偿表》、《征迁建（构）筑物、附着物调查登记表》、《集体土地上房屋拆迁补偿及相关费用审核表》、《项目房屋补偿费发放一览表》，证明补偿程序合法，补偿款已经补偿到位；6、上海浦东发展银行个人业务凭证回单二张，证明通过银行转账向原告支付了补偿款；7、马鞍山市房地产产权市场处房屋查询结果证明一张，证明原告在2012年4月已经购买房改房，原告作为城市户口，不符合安置经济适用房条件；8、《征收补偿安置告知书》，证明花山区政府按照“两公告”的内容实施了测量、登记，并通过银行转账向原告支付了补偿款。
马鞍山市人民政府向一审法院提交的证据及法律依据有：1、安徽省人民政府皖政地〔2010〕487号《征地批复》，证明马鞍山市人民政府履行征地审批程序；2、马鞍山市人民政府2010年第63号《征收土地方案公告》、《致三姚村周边地块涉征户的一封信》、《慈湖河路与印山路交叉口东北角地块征地补偿安置方案和房屋拆迁补偿安置方案（花山区）》，证明征地实施了“两公告”；3、《马鞍山市国家建设用地征迁费用补偿表》、《征迁建（构）筑物、附着物调查登记表》、《集体土地上房屋拆迁补偿及相关费用审核表》、《项目房屋补偿费发放一览表》、上海浦东发展银行个人业务凭证回单，《征收补偿安置告知书》、皖行复〔2015〕49号《行政复议决定书》，证明花山区政府按照“两公告”的内容实施了测量、登记，并通过银行转账向原告支付了补偿款；4、申请人提交的经济适用房安置材料，证明不存在经济适用房安置协议；5、行政复议案件受理审批表、行政复议答复通知书、行政复议答复书、行政复议中止审批表、中止通知书、恢复审理通知书、延期审理通知书、行政复议案件结案审批表、行政复议决定书及送达回执，证明行政复议程序合法。
顾军向一审法院提交的证据有：1、原告顾军身份证、户口簿复印件，证明原告的诉讼主体资格；2、行政复议申请书1份，证明原告起诉的事实根据。
本院经审理查明的事实与原判认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，鉴于上诉人顾军对马鞍山市人民政府行政复议决定确认花山区政府组织实施的征迁行为程序违法未提异议，本案的主要争议焦点有二：一是花山区政府作出的《征收补偿安置告知书》是否合法；二是马鞍山市人民政府驳回顾军要求花山区政府履行《会议纪要》安置经济适用房的行政复议申请是否合法。
关于第一个争议焦点。花山区政府于2015年所作《征收补偿安置告知书》的主要内容为：顾军户的房屋面积为40.8平方米，合计补偿38889.8元；顾军户不符合住房安置。事实上，在2013年，征地实施机关已经认定顾军户房屋40.8平方米，补偿款为38889.8元；由于顾军系城市居民，不予房屋安置。在上诉人不服马鞍山市人民政府组织实施征地行为申请复议一案中，安徽省人民政府已经对马鞍山市人民政府组织有关单位作出的补偿安置行为进行了审查，其作出的复议决定认为，“在补偿登记方面，对房屋及附属物进行测量、登记并由权利人签字确认；在此基础上由相关单位予以审核；再根据审核结果发放补偿费并由权利人签字领款或者确认存款。上述补偿登记及补偿款发放行为符合法律规定。对顾军户40.80平方米房屋及附属物补偿38889.80元，鉴于顾军系城市居民，不符合房屋安置条件而不予安置。上述补偿安置行为，符合补偿登记实际情况，也符合相关法律法规和马鞍山市有关征地补偿安置文件的规定。”本院作出的（2016）皖行终41号行政判决已经确认了该行政复议决定的合法性。而花山区政府作出的《征收补偿安置告知书》实际上是对之前补偿安置情况的说明，且该内容的合法性已经生效裁判所确认，故上诉人要求撤销该告知书的理由不能成立。
关于第二个争议焦点。上诉人申请行政复议的实质诉求是要求花山区政府对其安置经济适用房。《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）规定：“……（十）购买经济适用住房和承租廉租住房实行申请、审批制度。具体办法由市（县）人民政府制定。”参照该规定，相对人若要购买经济适用房，首先需要向有关机关提出申请，由有关机关审核是否符合条件再作出审批决定。上诉人认为其已经与花山区政府达成协议，并提供了《会议纪要》予以证明。但该《会议纪要》载明的内容为，“在符合经济适用房条件下，同意为顾军户提供1套大套经济适用房，以2680/㎡基价自行购买。”该会议纪要明确的是上诉人若符合条件，则可以按规定价格购买大套经济适用房，并非表明上诉人已经具备购买经济适用房的条件。对于上诉人能否购买经济适用房，仍需其提出申请，并经有权机关审查是否符合条件。对于有关机关作出的审批决定，上诉人如若不服，其可再行申请行政复议或提起行政诉讼。现没有证据证明上诉人已经提出购买经济适用房的申请，并经有权机关审核后作出不予批准的决定，其申请行政复议的时机尚未成熟。马鞍山市人民政府以上诉人的行政复议申请不符合受理条件为由，作出驳回其行政复议申请的决定并无不当。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人顾军负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王新林
代理审判员 张高英
代理审判员 昂永华
二〇一六年十一月七日
书 记 员 吴丽娜
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……