广东省珠海市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）粤04民终2216号
上诉人（原审原告）：曾七英，女，1958年7月17日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区，
委托诉讼代理人：陈睿珊，广东朗乾律师事务所律师。
委托诉讼代理人：闵霞，广东朗乾律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：珠海市三灶管理区，住所地：广东省珠海市金湾区。
法定代表人：蒋模平，党组书记。
委托诉讼代理人：杨亮，北京大成（珠海）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：珠海市金湾区人民政府，住所地：广东省珠海市金湾区。
法定代表人：赵伟媛，区长。
委托诉讼代理人：张彦斌，男，1986年1月22日出生，汉族，住广东省珠海市金湾区，系珠海市金湾区政府工作人员。
委托诉讼代理人：黄英，女，1966年10月6日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区，系珠海市金湾区政府工作人员。
上诉人曾七英因与被上诉人珠海市三灶管理区（以下简称三灶管理区）、珠海市金湾区人民政府（以下简称金湾区政府）合同纠纷一案，不服珠海市金湾区人民法院（2017）粤0404民初443号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月2日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
曾七英上诉请求：撤销一审判决，改判：1、三灶管理区、金湾区政府按照《珠海市三灶管理区兴建居民新村集资协议书》（编号：0000×××，以下简称《集资协议书》）约定的居民住宅用途的土地同等面积土地的溢价约200万元共同赔偿曾七英经济损失；2、三灶管理区、金湾区政府按照《珠海市三灶管理区兴建居民新村集资协议书》（编号：0014×××，以下简称《集资协议书》）约定的居民住宅用途的土地同等面积土地的溢价约200万元共同赔偿曾七英经济损失；3、三灶管理区、金湾区政府承担本案全部诉讼费用。
事实与理由：一、涉案协议没有违反当时的法律和行政法规，合法有效。1、三灶管理区被赋予县一级管理权力，且经珠海市国土局批准有权转让涉案土地。（1）金湾区人民政府提供的《关于成立“珠海市三灶管理区”和“珠海市万山管理区”的通知》载明：“对两个管理区均赋予县一级管理权力”。（2）1992年9月，珠海市国土局与三灶管理区签订的《用地协议书》第一条约定：“关于91年4月4日双方签署的三灶管理区开发使用东咀山一带5.23平方公里土地（详见用地坐标蓝线图），在乙方交完原地价款后视作旧城区用地，可以依法再行转让。”最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”据此，三灶管理区具有县一级政府职能，且根据珠海市国土局的协议，有权对包括涉案土地在内的东咀山一带的土地可以依法再转让，本案协议合法有效。2、部分同类集资协议已经实际履行。三灶管理区曾在金海岸金海花园南园和北园划地给部分集资者建房，所建房屋办理了房产证。曾七英提供了本人取得集资协议用地后，建房并办理了房产证的证据。一审判决在“经审理查明”和“本院认为”部分，对于曾七英已提交并且已质证的上述重要证据忽略不提，从而错作出协议无效的认定，显然是错误的。
二、三灶管理区、金湾区政府应承担的违约责任。《合同法》第一百零七条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”第一百一十三条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”据此，曾七英有权要求三灶管理区、金湾区政府继续履行交付土地的义务。如果涉案土地无法交付，三灶管理区、金湾区政府应当赔偿损失。土地溢价，属于“合同履行后可以获得的利益”，三灶管理区、金湾区政府应当予以赔偿。根据曾七英提供的证据，涉案土地周边的最新楼面地价已经高达16500元，根据三灶管理区的投资政策，涉案土地可建成三层小别墅，建筑面积可达到240平方米。可见曾七英的土地溢价损失巨大。
三、金湾区政府应当对涉案协议承担责任。1、涉案协议签订时，三灶管理区具有县级管理权力，对于涉案土地，三灶管理区经当时的珠海市国土局批准，享有出让权。而金湾区设立后，三灶管理区对三灶镇的各项行政管理职能均由金湾区政府行使。2、涉案地价款以及配套费，已经用于填海造地，所开发的土地在金湾区政府设立后，归属金湾区政府管理，即金湾区政府承继了涉案协议的权利。3、金湾区政府提供的广东省高级人民法院（2005）粤高法民一终字第276号判决书，仅适用于个案，该案涉及的是工程款，属于普通债权债务，不涉及土地管理职能。对本案不具有指导作用。综上，尽管三灶管理区未注销，但是已经丧失了对涉案土地的管理权力，涉案土地归金湾区政府管辖且实际承继了本案协议的权利，因此，金湾区政府应当承担本案协议的义务。
四、退一步而言，即使合同无效，赔偿范围也应该考虑地价大幅度上涨而货币大幅度贬值的因素，将地价的溢价列入赔偿范围。1、合同无效的过错方在于三灶管理区、金湾区政府。如果因三灶管理区未获批准或追认出让土地，则过错在于三灶管理区。曾七英基于对珠海市政府部门和公开的投资政策的信任，而签署涉案协议，不应当承担任何过错责任。2、合同无效的赔偿范围应当包括间接损失。《合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后……有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失……”；三灶管理区、金湾区政府应当承担缔约过失责任，补偿曾七英因合同无效而遭受的损失。损害赔偿的对象为信赖利益。信赖利益的损害包括所受损害和所失利益。所受损害又称直接损失，包括既有财产的减少、已付金钱产生的利息等。所失利益又称间接损失，是指既有财产本应增加而未增加的部分，包括因丧失了与第三人另行缔约的机会所产生的损失等。如果曾七英在其他地方投资购买宅基地，同样可以获得远远高于利息的回报。且三灶管理区和金湾区政府，因为合同无效获得了低成本使用投资人的资金、开发的土地价格暴涨的利益。双方之间的利益严重失衡。因此，一审法院仅仅退回本金、利息是不公平。
综上所述，三灶管理区被赋予县一级管理权力，且经珠海市国土局批准有权转让涉案土地。部分同类集资协议已实际履行。因此，涉案协议没有违反当时的法律和行政法规，合法有效。如果涉案土地无法交付，三灶管理区、金湾区政府应当赔偿损失。土地溢价属于“合同履行后可以获得的利益”，三灶管理区、金湾区政府应当予以赔偿。涉案土地归金湾区政府管辖且实际承继了本案协议的权利，因此，金湾区政府应当承担本案协议的义务。
三灶管理区辩称，一、曾七英仍坚持的“合同有效、一方违约”观点，是不成立的。涉案集资协议，早已是确定无效的。依法确认无效的合同，自始不具有约束力，相应的法律后果是按照各自过错承担相应的责任。而且，每一份合同都是独立的合同关系，不存在可以参照或随意类推的情形。二、确定无效的合同，依法由当事人按各自过错承担责任，一般是返还或补偿赔偿；一审判决对此已作出合理裁决。三、与曾七英签订协议的是三灶管理区的内设机构“珠海西部城市开发指挥部”，集资清退之债是历史遗留债务，均由三灶管理区承担，与金湾区人民政府无关。请法院依法驳回上诉，维持原判。
金湾区政府辩称，在本案一、二审中，金湾区政府是否应当成为整个审判过程中的当事人，核心争议点在于：三灶管理区与金湾区人民政府是否是两个独立的法律主体，三灶管理区是否能独立承担自身的债务。金湾区政府认为，一审法院在《民事判决书》中对三灶管理区与金湾区政府之间的主体关系认定是依法有据的，理由如下：一、三灶管理区依法成立于1988年12月3日，具有独立的财政、独立的经费，属于可以依法独立承担民事责任的机关法人。金湾区人民政府依法成立于2001年4月4日，但成立后，三灶管理区并未被金湾区人民政府取代或撤销，三灶管理区作为独立的民事主体仍然存在，其仍具备独立的财产和组织机构，并以法人名义经过备案登记手续，因此，三灶管理区具备独立的民事主体资格，具有独立的民事责任能力并应当独立承担民事责任。二、广东省高院（2005）粤高法民一终字第276号民事判决作为生效判决，已认定三灶管理区具有自己独立的财产和组织机构，在备案登记中亦是以机关法人的名义登记的，具有民事责任能力。三、《三灶管理区兴建居民新村集资协议书》（编号：NO.0000×××）订立于1989年9月12日，由案外人范×群与当时的珠海市西部城市开发指挥部签订的，《转让证明书》（编号：0000×××）订立于1992年5月12日，由案外人范×群与曾七英签订。《三灶管理区兴建居民新村集资协议书》（编号：NO.0014×××）订立于1990年4月23日，由案外人司徒××与当时的珠海市西部城市开发指挥部签订的，《转让证明书》（编号：0000942）订立于1992年5月8日，由案外人司徒××与曾七英签订。该协议所需缴纳的集资款、转让工本费、转让费、配套费等系列费用均在金湾区人民政府设立之前已经缴纳完毕。从上述3点可以明确，三灶管理区与曾七英之间的协议纠纷，金湾区政府依理依法均不应当成为该案件的当事人。因此，金湾区政府认为本案应当属于人曾七英与三灶管理区之间的民事合同纠纷，与金湾区政府没有关系，请法院依法维持原判，驳回曾七英的上诉请求。
曾七英向一审法院起诉请求：1、三灶管理区、金湾区政府按照《珠海市三灶管理区兴建居民新村集资协议书》（编号：0000×××）约定的居民住宅用途的土地同等面积土地的溢价约200万元共同赔偿曾七英的经济损失；2、三灶管理区、金湾区政府按照《珠海市三灶管理区兴建居民新村集资协议书》（编号：0014×××）约定的居民住宅用途的土地同等面积土地的溢价约200万元共同赔偿曾七英的经济损失。
一审法院查明：1988年12月2日，珠海市委、珠海市政府作出珠字（1988）21号《关于成立“珠海市三灶管理区”和“珠海市万山管理区”的通知》，决定成立“珠海市三灶管理区”，管理区为珠海市政府的派出机构，管理三灶、南水、小林镇等。1989年5月，中共珠海市三灶管理区委成立珠海市西部城市开发指挥部。
1989年9月12日，案外人范×群（乙方）与珠海西部城市开发指挥部（甲方）签订了《珠海市三灶管理区兴建居民新村集资协议书》（编号：0000×××），珠海市三灶管理区为监证单位和担保单位。1990年4月23日，案外人司徒××（乙方）与珠海西部城市开发指挥部（甲方）签订了《珠海市三灶管理区兴建居民新村集资协议书》（编号：0014×××），珠海市三灶管理区为监证单位和担保单位。该两份协议书内容均为：乙方出资10000元购买一股；签约后甲方：1.在两年半时间内在围垦区的东咀城区内给乙方安排100平方米土地作居民住宅用地，用于抵偿入股款；2.在两年半时间内给乙方每股一人迁入城区户口（自理口粮）；3.乙方在城区入户的人员若符合招工条件者，可优先安排招工；乙方：1.未满两年半时间的不准中途退股；2.在使用甲方所安排的土地时，必须按照城建规划的要求进行建设；乙方在两年半时间期满后，若不要宅基地和每股一人迁入城区入户的，甲方可按照乙方退股时的银行定期存款利息计款，并连本带息一次还给乙方。范×群于1989年9月12日支付了地股集资款10000元；司徒××于1990年4月23日支付了地股集资款10000元。
1992年5月12日，珠海市三灶管理区投资服务中心出具《转让证明书》（编号：0000×××），同意范×群将上述《集资协议书》（编号：0000×××）的权利义务转让给曾七英，珠海市三灶管理区投资服务中心作为鉴证单位盖章。曾七英于1992年5月12日向三灶管理区支付了转让费2000元和转让工本费30元。1992年5月8日，珠海市三灶管理区投资服务中心出具《转让证明书》（编号：0000×××），同意司徒××将上述《集资协议书》（编号：0014×××）的权利义务转让给曾七英，珠海市三灶管理区投资服务中心出具作为鉴证单位盖章。曾七英于1992年5月8日向三灶管理区支付了转让费2000元和转让工本费30元。
曾七英于1992年8月8日向三灶管理区支付了上述两份《集资协议书》的配套费共计140000元。三灶管理区确认上述款项均由三灶管理区收取。三灶管理区在收取地股集资款后至今未按照《集资协议书》的约定条款向曾七英交付居民住宅用地。
2001年4月，经国务院国函（2001）35号《国务院关于同意广东省撤销斗门县设立斗门区和金湾区的批复》，金湾区政府设立，金湾区下辖原属珠海市香洲区的三灶、南水、小林三个镇和原斗门县的红旗、平沙二个镇，区人民政府驻三灶镇。
广东省高级人民法院（2005）粤高法民一终字第276号民事判决书认定，三灶管理区与金湾区人民政府是两个独立的法律主体，金湾区人民政府不承担三灶管理区的债务。
一审法院认为，一、关于涉案《集资协议书》中涉及土地内容的性质和效力。珠海市西部城市开发指挥部是三灶管理区的临时内设机构，不具有独立的主体资格，其签订集资协议书的行为经三灶管理区监证，法律后果应由三灶管理区承担。按照《集资协议书》约定，曾七英以支付每股出资款为对价取得三灶东咀区域100平方米的土地作居民住宅用地，涉案土地为国有土地，属于国有土地使用权的出让，故《集资协议书》中涉及土地的内容实质为国有土地使用权出让协议。关于《集资协议书》中涉及土地内容的效力。依据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十八条规定：“本解释自2005年8月1日起施行;施行后受理的第一审案件适用本解释。本解释施行前最高人民法院发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。”本案系该司法解释施行后受理的，应适用该司法解释。依据该司法解释第二条规定：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”又依据《中华人民共和国合同法》第五十一条规定：“无权处分的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效”。在本案中，三灶管理区非市、县人民政府土地管理部门，其与曾七英签订的《集资协议书》涉及土地出让的部分，系无权处分行为，且该土地出让在起诉前未经相关有权市、县人民政府土地管理部门授权或追认，应当认定为无效。
二、关于三灶管理区的责任。曾七英经珠海市三灶管理区投资服务中心确认受让涉案两份《集资协议书》的权利义务，故曾七英成为涉案《集资协议书》的合同相对方，承接因《集资协议书》产生的权利义务。曾七英主张三灶管理区按照《集资协议书》约定的居民住宅用途的土地地段同等面积土地的溢价共计400万元赔偿经济损失，该损失属于合同有效并履行后的可得利益损失，因《集资协议书》中涉及土地出让的内容无效，即自始没有法律约束力，即不存在履行的问题，自然也不存在合同履行后的可得利益问题，故曾七英的该项诉讼请求无事实及法律依据，一审法院不予支持。其次，依据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。《集资协议书》中涉及土地使用权出让的内容无效，三灶管理区须承担以下法律责任：第一、曾七英为履行涉案两份《集资协议书》向三灶管理区缴纳的地股集资款共计20000元和配套费共计140000元，转让费共计4000元及转让工本费共计60元，以上合计164060元，三灶管理区应予以返还；第二、三灶管理区无合法依据收取并占用曾七英的上述缴纳的款项，由此给曾七英造成了相应的利息损失，三灶管理区应予以赔偿，利息计算方法为：以10000元为基数，从缴纳之日即1989年9月12日起计算；以10000元为基数，从缴纳之日即1990年4月23日起计算；以140000元为基数，从缴纳之日即1992年8月8日起计算；以2030元为基数，从缴纳之日即1992年5月8日起计算；以2030元为基数，从缴纳之日即1992年5月12日起计算；均按照中国人民银行同期同类贷款利率计算。
三、关于金湾区政府的责任问题。首先，金湾区政府并非涉案《集资协议书》的当事人,其也未收取曾七英缴纳的地股集资款和配套费。其次，三灶管理区是依法成立的机关法人，依法有独立的民事权利能力和民事行为能力，能够独立承担民事责任。再次，广东省高级人民法院（2005）粤高法民一终字第276号《民事判决书》认定，虽然金湾区政府成立后，原三灶管理区管辖的部分行政区域划归金湾区政府管辖、原三灶管理区的行政职能由金湾区政府行使，但三灶管理区并未被撤销，且无证据证明原三灶管理区的债权债务由金湾区政府承接，三灶管理区作为独立的民事责任主体依然存在，应独立承担民事责任。综上，曾七英要求金湾区政府赔偿其经济损失，理据不足，一审法院不予支持。
综上所述，依据《中华人民共和国民法通则》第三十六条、第五十八条、第六十一条，《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十二条第五款、第五十八条，最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，一审法院判决：一、三灶管理区于判决生效之日起七日内向曾七英返还地股集资款、配套费、转让费及转让工本费共计164060元；二、三灶管理区于判决生效之日起七日内向曾七英赔偿资金占用利息（计算方法：以10000元为基数，从1989年9月12日起计算；以10000元为基数，从1990年4月23日起计算；以140000元为基数，从1992年8月8日起计算；以2030元为基数，从1992年5月8日起计算；以2030元为基数，从1992年5月12日起计算，均按照中国人民银行规定的同期同类贷款利率计算至本判决判定的债务履行期限届满之日止）；三、驳回曾七英的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费38800元，由曾七英负担19400元，由三灶管理区负担19400元。
本院二审期间，各方当事人均没有提交新证据。
本院查明，一审法院就案涉《集资协议书》的效力问题向曾七英释明，曾七英坚持认为《集资协议书》有效并明确不变更诉讼请求。曾七英于一审期间提交了一份由珠海市国土局与三灶管理区于1992年9月2日签订的《用地协议书》，其中第一条约定：关于1991年4月4日双方签署的三灶管理区开发使用东咀山一带5.23平方公里土地（详见用地坐标蓝线图），在乙方交完原地价款后视作旧城区用地，可以依法再行转让。
经审查，一审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，一、关于《集资协议书》效力的问题。《集资协议书》所涉及土地为国有土地，因此《集资协议书》约定出让土地应为国有土地使用权出让。从《中华人民共和国城市房地产管理办法》和《中华人民共和国土地管理法》的相关规定看，法律对行使国有土地使用权出让行为的主体资格予以明确规定，即只有市、县的土地管理部门才具有行使国有土地使用权出让行为的主体资格，享有出让国有土地使用权的民事权利能力和民事行为能力，该民事行为主体的民事能力范围和资格具有法定性和特定性，本案所涉《集资协议书》中的珠海市西部城市开发指挥部及三灶管理区均不具备出让行为法定主体资格，其以协议书形式出让国有土地使用权的行为，在本案起诉前亦未经市、县人民政府土地管理部门追认，依法应当认定为无效。原审判决对此认定正确。曾七英上诉主张根据珠海市国土局与三灶管理区签订的《用地协议书》，可以认定三灶管理区有权依法再转让案涉土地。对此，本院认为，《用地协议书》是珠海市国土局与三灶管理区关于三灶东咀山一带用地地价款的合同，其内容上并没有授权三灶管理区出让国有土地使用权，且无证据证明《用地协议书》与《集资协议书》所指向的是同一土地，故仅凭《用地协议书》不能认定三灶管理区享有出让案涉土地的主体资格。另外，曾七英主张案外人依据同类协议已经获得土地并取得相应的房屋权属，故案涉《集资协议书》亦应认定为有效，对此，本院认为，每份《集资协议书》均是一个独立的合同，实际履行的《集资协议书》在当时需要经过一定的报批程序，其实际情况与案涉《集资协议书》并不完全一致，更为重要的是，合同当事人已实际履行的合同并不当然是合法有效的。综上，曾七英主张《集资协议书》合法有效的理由不能成立，本院不予采纳。
二、关于三灶管理区是否承担责任的问题。《集资协议书》因无效而自始归于消灭，基于该协议书产生的债权债务均自合同成立时消失，因此，三灶管理区因合同收取的曾七英所交出资款、报建配套费、划地配套费没有法律依据，应予以返还。虽然曾七英是基于合同有效而提出返还款项的请求，但一审法院在认定合同无效的基础上判定三灶管理区返还款项与曾七英的诉讼请求相符，本院予以确认。曾七英在本案中主张三灶管理区、金湾区政府赔偿共400万元，认为该款项即为其失去土地的损失，但该笔赔偿金额的提出并无证据予以证实，且其以无效合同所约定的可得利益作为损失亦无依据，故原审法院认定三灶管理区支付资金占用期间利息已经弥补曾七英部分损失，曾七英上诉要求三灶管理区、金湾区政府应当赔偿其400万元的理据不足，本院不予支持。
三、关于金湾区政府是否承担责任的问题。三灶管理区与金湾区政府分属不同的机关法人，分别作为独立的民事主体承担独立的民事责任，双方并无涉案债权债务的转移或承接关系，对此亦有生效判决的认定，曾七英要求金湾区政府承担赔偿责任的主张不能成立，原审判决对此认定正确，本院予以维持。
综上所述，上诉人曾七英的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费34846元，由上诉人曾七英负担。
本判决为终审判决。
审判长 李烈斌
审判员 廖世娟
审判员 朱 玮
二〇一七年九月十三
书记员 梁 暐