江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东行初字第00078号
原告王建新。
被告南通市公安局港闸分局。
法定代表人顾峰，局长。
委托代理人唐美芳。
委托代理人保国祥。
委托代理人韩其山。
原告王建新诉被告南通市公安局港闸分局（以下简称港闸公安分局）不服行政处罚一案，本院于2014年3月27日立案受理后，向被告港闸公安分局送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2014年5月27日、6月18日公开开庭审理了本案。第一次庭审原告王建新，被告港闸公安分局的委托代理人唐美芳、韩其山到庭参加了诉讼，后被告解除了与唐美芳的委托代理关系；第二次庭审原告王建新，被告港闸公安分局的委托代理人保国祥、韩其山到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告港闸公安分局于2013年5月22日作出港公（治）行罚决字（2013）668号行政处罚决定书，决定对原告王建新予以行政拘留七日。
被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的相关证据。
认定事实方面的证据：
1、被告对王建新、陆红霞、徐连英、朱美兰、印德泉、邵德云等所作的询问笔录及权利义务告知书；
2、被告对沈基园、顾晓芬、管丽华等所作的询问笔录及权利义务告知书；
3、北京市公安局西城分局府右街派出所以及南通市驻北京信访工作组出具的情况说明；
4、南通市港闸区信访局出具的港闸区进京上访公安训诫类表以及北京公安机关对原告王建新所作的训诫书复印件；
5、行政拘留执行回执及被拘留人家属通知登记表；
6、原告王建新的户籍资料；
证据1-6，证明原告王建新于2013年3月17日、5月20日分别在北京天安门、中南海周边地区进行非正常信访被公安机关训诫。
7、受案登记表；
呈请指定管辖报告；
传唤证及呈请报告；
行政处罚告知笔录；
行政处罚决定书；
到案经过；
证据7-12，证明被告作出的涉诉行政处罚程序合法。
二、法律依据
1、《中华人民共和国治安管理处罚法》；
2、《公安机关办理行政案件程序规定》；
对被告提供的证据，原告质证认为，证据1被告对原告所作的询问笔录中原告所陈述的内容并不存在违法事实，该证据不能作为被告认定原告存在违法事实的证据；证据2中沈基园的笔录虽涉及到原告，但不能证明原告存在扰乱公共场所秩序的行为；证据3不具真实性、合法性，南通市驻北京信访工作组与本案有利害关系；证据4中南通市港闸区信访局出具的港闸区进京上访公安训诫类表是伪造的，上面原告的住址是错误的。此外，两份训诫书系复印件，不能作为证据使用，且训诫书不能证明原告存在违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的应当受到处罚的行为；对证据5的真实性无异议，对合法性有异议；对证据6的真实性无异议；对证据7的合法性有异议，认为被告立案的理由不成立，原告并不存在扰乱公共场所秩序的行为；对证据9的真实性无异议，对合法性有异议，认为呈批报告的内容不完整，批准程序违法；对证据10真实性无异议；对证据11的合法性有异议，认为涉诉行政处罚决定认定的事实有误，原告并未受到训诫，也不存在扰乱公共场所秩序的行为；对证据12的合法性有异议，认为原告不存在违法行为。
原告王建新诉称，拆迁维权近七年来，原告对南通市信访局、南通市港闸区信访局以及南通市港闸区唐闸镇街道工作人员在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假的行为极为不满，拆迁安置补偿问题久拖不决，致使原告为维护自己的合法权益付出了大量的精力和财力，生活日益艰难。2013年5月15日，原告到北京后，按照《信访条例》的规定采用走访形式合法去国家信访局信访。2013年5月20日，原告在准备寄信过程中，遇到北京当地警察询问，警察告知原告马家楼有领导接待信访人员，并让原告坐大巴车与其他上访者一起去马家楼。次日，原告被周海波、王雪强等人从马家楼强行劫持上了一辆北京牌照汽车，并在违背原告意愿的情况下，采用非法手段限制原告人身自由。2013年5月22日凌晨，强行将原告带至港闸公安分局陈桥派出所，并于当日向原告作出了港公（治）行罚决字（2013）668号行政处罚决定书，决定对原告予以行政拘留七日。同日，原告被送至南通市拘留所实施了行政拘留，至2013年5月29日被解除拘留。原告认为，（1）本案的行为地在北京，且无移交手续，被告无权对原告作出行政处罚。如果原告的行为应当受到处罚，也只能由北京市公安局西城分局行使；（2）原告是接访人员从北京非法押送到南通后，被告给予行政处罚的，这属于程序违法，侵犯了原告的合法权益；（3）被告适用法律不当。被告适用《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款第二项的必要条件是扰乱公共场所秩序，但原告仅为寄信，并不存在扰乱公共场所秩序的情形。综上，原告不服，故提起行政诉讼，请求法院依法确认被告港闸公安分局作出的港公（治）行罚决字（2013）668号行政处罚决定书违法并予以撤销。
原告向本院提供的证据有：
1、原告的居民身份证复印件；
2、被告作出的港（公）治行罚决字（2013）668号行政处罚决定书；
3、南通市拘留所解除拘留证明书（2013字（21057）号］；
4、南通市人民政府作出的通政复决（2013）147号行政复议决定书；
上述证据证明被告对原告实施了非法拘留。
被告对原告提供的证据质证认为，对证据的真实性无异议，但认为不能达到原告的出证目的。
被告港闸公安分局辩称，（1）被告作出的涉诉行政处罚决定，事实清楚，证据确凿充分。2012年12月12日，王建新因拆迁问题到北京市朝阳区的联合国开发署周边地区进行非正常上访，被北京市公安局朝阳分局三里屯派出所当场查获并予以训诫。后王建新又于2013年5月20日再次到北京市中南海周边地区进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。上述事实有原告的陈述、证人证言、训诫书等证据证实。（2）被告作出的涉诉行政处罚决定，适用法律正确，程序合法。被告于2013年5月20日获悉，原告王建新等人在北京中南海周边地区进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。因原告等人已涉嫌违法，被告于2013年5月21日依法受理为治安行政案件，在依法履行了传唤、询问以及行政处罚告知等法定程序及相关调查取证工作后，对原告作出了涉诉行政处罚。（3）根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。原告王建新因在北京进行非正常信访已被接回户籍地，如再移交违法行为地公安机关管辖，既不方便行政相对人依法行使法律赋予的复议以及诉讼等权利，又增加行政机关的办案成本，故该案由原告居住地公安机关即被告管辖并无不当。综上，被告作出的涉诉行政处罚决定，事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确，故请求法院依法予以维持。
原、被告提供的证据经庭审质证，本院认证如下：原告提交的证据具有真实性、合法性，能够证明被告对原告作出涉诉行政处罚、原告被执行拘留以及原告对涉诉行政处罚决定不服提起行政复议等事实，但不能达到原告的其他出证目的；被告提供的证据具有真实性、合法性、关联性，能够证明案件的相关事实，故对其证明效力予以认定。
经审理查明，2012年12月12日、2013年5月20日，原告王建新因拆迁问题，分别到北京联合国开发署周边地区、中南海地区进行非正常上访，先后被北京市公安局朝阳分局三里屯派出所、西城分局府右街派出所予以训诫。2013年5月21日，因原告王建新等人的行为涉嫌扰乱公共场所秩序，被告港闸公安分局作出港公（治）受案字（2013）1066号受案登记表将案件作为治安管理案件立案受理。2013年5月22日，被告对原告王建新进行了询问，对相关证人进行了调查，并调查、收集了其他相关证据。同日，被告将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据等事项向原告进行了告知，同时告知其有进行陈述和申辩的权利。被告认为，原告王建新因非正常上访受到公安机关训诫，但仍不听劝阻继续进行非正常上访，其行为扰乱了公共场所秩序，依法应当给予处罚。被告根据《中华人民共和国治安行政处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，于2013年5月22日作出港公（治）行罚决字（2013）668号行政处罚决定书，决定给予原告王建新行政拘留七日的处罚。同日，对原告实施了行政拘留措施，交由南通市拘留所执行，至2013年5月29日止。2013年5月23日，被告将原告被行政处罚及执行拘留的情况通知到其家属。原告不服该处罚，向南通市人民政府提起行政复议，该府于2013年7月12日作出通政复决（2013）147号行政复议决定，维持了原具体行政行为。
本院认为，本案争议焦点是：一、被告有无作出涉诉行政处罚的法定职权？二、被告作出的涉诉行政处罚是否合法？
关于被告有无作出涉诉行政处罚的法定职权的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危险性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。……虽然本案原告王建新非法上访的违法行为发生在北京市，但是根据上述法律、规章的规定，原告王建新经常居住地的县级市、区公安机关有权对行为人实施的扰乱公共秩序、妨害公共安全、妨害社会管理、具有社会危险性的除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的违法行为，尚不构成刑事处罚的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定给予治安管理处罚，故本案被告港闸公安分局依法具有对原告的案涉违法行为的管辖权，并依法作出治安管理处罚的法定职责。
关于被告作出的涉诉行政处罚是否合法的问题。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》及相关法律、法规、规章规定，行政处罚必须符合事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当的基本要求，这也是人民法院在行政诉讼中审查行政机关作出具体行政行为是否具有合法性、合理性的标准。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，行为人有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上七日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。……众所周知，联合国开发署、中南海及其周边地区属于特定公共场所，针对上述场所，国家相关部门制定了专门的行为准则及治安保卫、管理措施，任何人都必须遵守，不得违反，否则，将受到法律的制裁。本案中，原告王建新因拆迁问题到联合国开发署、中南海周边地区滞留、上访，经北京公安机关两次训诫仍拒不改正，其行为已经严重扰乱了上述特定公共场所的正常社会治安管理秩序。被告作出的涉诉行政处罚认定原告王建新因非正常上访受到公安机关训诫，但仍不听劝阻继续进行非正常上访，其行为扰乱了公共场所秩序，事实清楚，证据充分，其依据《中华人民共和国治安行政处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对原告王建新予以行政拘留七日，适用法律正确、量罚适当。被告受理该治安管理案件后，进行了必要的调查、取证，履行了法定的告知程序，作出涉诉行政处罚，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条的规定，将对原告的处罚情况和执行情况依法及时通知到原告的家属，办理程序符合法律规定。
综上所述，被告港闸公安分局依法具有对原告的案涉违法行为作出治安管理处罚的法定职责，其作出的涉诉行政处罚，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，量罚适当。原告王建新的诉讼请求无事实及法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告王建新要求确认被告港闸公安分局作出的港公（治）行罚决字（2013）668号行政处罚决定书违法并予以撤销的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告王建新负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 张晓红
代理审判员 吴云霞
人民陪审员 赵三虎
二〇一四年六月二十日
书 记 员 陆婷婷
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。