中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申1079号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）侯盘根，男，汉族，1960年8月28日出生，住河南省郑州市惠济区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）侯瑞强，男，汉族，1982年1月17日出生，住河南省郑州市惠济区。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）郑州市惠济区人民政府，住所地河南省郑州市惠济区开元路8号。
法定代表人马军，该区人民政府区长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）郑州市惠济区刘寨街道办事处，住所地河南省郑州市惠济区南阳路***号。
法定代表人段祥生，该办事处主任。
侯盘根、侯瑞强因诉郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）、郑州市惠济区刘寨街道办事处（以下简称刘寨办事处）拆除房屋违法一案，不服河南省高级人民法院作出的（2016）豫行终2346号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员阎巍、方金刚、董保军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
郑州铁路运输中级法院一审查明：侯盘根、侯瑞强(曾用名侯强)系惠济区刘寨办事处张寨村村民，居住在张寨村××号。张寨村××号共建有二栋房屋，一栋五层建筑，登记人为侯盘根;另一栋为六层建筑（即本案涉诉被拆建筑），系侯瑞强建造，未取得房屋所有权证。2015年5月日张寨村城中村改造正式启动，惠济区委办公室和惠济区政府办公室联合作出《关于印发惠济区拆迁遗留问题和违法建筑清零攻坚行动方案的通知》（惠办文〔2016〕12号），要求按照属地管理的原则，各镇（街道）负责本辖区拆迁遗留问题和违法建筑“清零”工作，组织巡查、发现、制止各类违法建筑行为，依据执法部门作出的行政执法文书实施拆除。刘寨办事处对张张寨村××号院的二栋房屋进行了拆除。侯盘根、侯瑞强对强拆其六层房屋的行为不服，向该院提起行政诉讼。另查明，郑州市房管局为侯盘根颁发郑房权证第字××号的房屋所有权证。该证显示房屋总层数4层，建筑面积897.38平方米。2016年3月21日，惠济区执法局对侯盘根作出《行政处罚决定书》，认为侯盘根于1999年所建的建筑物位于张寨村××号，属于集体土地，一共建有五层，未取得建设工程规划许可证，属于违法建筑，决定三日内自行拆除擅自建设的建筑物，逾期不拆除的，将依法强制拆除。
一审法院认为：一、本案侯盘根、侯瑞强不属于重复起诉。本案中张寨村××号共有二栋房屋，一栋为五层建筑，所有人为侯盘根，一栋为六层建筑，权利人为侯瑞强。惠济区执法局对侯盘根的五层建筑作出处罚决定书，并于2016年4月12日进行了拆除。侯盘根对该行为不服，向管城区法院提起行政诉讼。其向管城区法院提起行政诉讼的涉案房屋与本案起诉的强行拆除的房屋不属于同一房屋，故侯盘根、侯瑞强的起诉不属于重复起诉。二、侯盘根不具有诉讼主体资格。侯盘根起诉是基于主张涉案房屋与侯瑞强各占二分之一所有权。而侯盘根陈述其与侯瑞强单独立户、涉案房屋系侯瑞强建造以及侯盘根、侯瑞强提供的证据惠办文〔2016〕12号文件的附表中能够相互印证，涉案房屋系侯瑞强所有。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。故侯盘根不具有诉讼主体资格。三、本案被诉强制拆除行为违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《郑州市城乡规划管理条例》的有关规定，对未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以组织拆除。本案争议的涉案房屋的强拆行为，虽然刘寨办事处辩称强拆行为是其与惠济区执法局联合执法委托的拆迁公司对违章建筑进行的拆除。但没有相关证据证实有执法部门对涉案房屋的违法建设进行了查处以及刘寨办事处与惠济区执法局联合执法对涉案房屋进行了拆除。而通过侯盘根、侯瑞强提交的惠办文〔2016〕12号文件可以反映出刘寨办事处负责本辖区拆迁遗留问题和违法建筑“清零”工作，并依据执法部门做出的行政执法文书实施拆除。刘寨办事处作为惠济区政府的派出机关，其行政职权与乡、镇人民政府有所不同，且上述规定并未授权办事处对辖区内集体土地上的违法建设进行强拆的权力。故本案涉案房屋的拆除行为应视为刘寨办事处实施的拆除行为。刘寨办事处在没有法定授权的情况下，拆除侯瑞强房屋的事实行为属于超越职权的违法情形。刘寨办事处辩称其与惠济区执法局联合执法对涉案违法建设进行强制拆除，本案不属于郑州铁路运输中级法院管辖的理由不能成立，本院不予支持。四、惠济区政府为本案适格的被告。本案被诉强拆行为发生在惠济区政府决定在全区范围内开展拆迁遗留问题和违法建筑“清零”攻坚行动中，刘寨办事处按照惠济区政府的职责分工负责本辖区拆迁遗留问题和违法建筑“清零”工作。从刘寨办事处将涉案房屋拆除的事实可见，其实施被诉强拆行为并没有相关依据，其目的即清理城中村改造拆迁遗留问题。虽然惠济区政府通过文件的形式将清理城中村改造拆迁遗留问题与违法建筑两项工作交由下属镇(街道)执行，但是按照郑州市人民政府印发的《进一步规范城中村改造若干规定》和《郑州市城中村改造管理办法》的相关规定，惠济区政府是辖区内城中村改造的主体，负责组织实施本辖区内的城中村改造工作）对城中村改造的拆迁补偿安置负总责。惠济区政府作为刘寨办事处的上级行政机关及辖区内城中村改造的责任主体，虽然未直接参与本案被诉的强拆行为，但是其对刘寨办事处的拆除行为负有监督管理的职责，应该对刘寨办事处的违法拆除行为给侯瑞强造成的损失承担相应的责任，故惠济区政府为本案适格的被告。惠济区政府辩称不是本案适格被告的理由不能成立，该院不予支持。综上所述，侯盘根诉讼请求不能成立，该院不予支持;侯瑞强请求确认刘寨办事处强拆行为违法的诉讼请求成立，该院予以支持。侯瑞强请求确认惠济区政府强拆行为违法的诉讼请求没有相应的事实依据，该院不予支持，但惠济区政府应当强制拆除行为对侯瑞强造成的损失采取相应补救措施。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，于2016年7月25日作出（2016）豫71行初250号行政判决:一、确认刘寨办事处强制拆除侯瑞强涉案房屋的行政行为违法;二、驳回侯瑞强的其他诉讼请求;三、驳回侯盘根的诉讼请求;四、责令被告惠济区政府采取补救措施。
侯盘根、侯瑞强不服，提起上诉。
河南省高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。
二审法院认为：一、侯盘根不具有本案诉讼主体资格，涉案房屋系侯瑞强建造，惠办文〔2016〕12号文件的附表可以证实，这与侯盘根陈述其与侯瑞强单独立户相互印证。故一审认定侯盘根不具有本案诉讼主体资格符合法律规定；二、刘寨办事处以侯瑞强存在违章建筑，且拒绝配合拆迁导致回迁安置拖延等为由，将侯瑞强宅基地上的房屋全部拆除。即使侯瑞强存在违法建设的情形，在未经法定机关作出处罚决定并经依法强制执行的情况下，刘寨办事处强制拆除涉案房屋的行为违法。刘寨办事处作为一级行政机关，应当对违法拆除行为承担相应法律责任，故一审法院认定并判决确认刘寨办事处强制拆除侯瑞强涉案房屋的行为违法是正确的。三、按照郑州市人民政府的相关文件规定，惠济区政府是辖区内城中村改造的主体，负责组织实施本辖区内的城中村改造工作，对刘寨办事处的涉案拆除行为应负有监督管理的职责，故作为本案一审被告适格。按照权责相当的原则，因惠济区政府并未直接参与被诉的强拆行为，一审法院也无法认定其进行了强拆行为，但考虑其存在监管不到位方面的责任，一审法院判决确认刘寨办事处的拆除行为违法的同时，责令惠济区政府采取补救措施的处理并无不当。该补救措施的含义就是对侯瑞强的损失予以补偿或赔偿，如惠济区政府对此不作出处理，侯瑞强也可以就上述问题以惠济区政府为被告直接向人民法院提起诉讼。综上，侯瑞强的上诉理由不能成立，该院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，该院于2016年12月29日作出（2016）豫行终2346号行政判决，驳回上诉，维持原判。
再审申请人侯盘根、侯瑞强不服，向我院申请再审称:一、惠济区政府命令安排刘寨办事处强拆涉案房屋事实清楚，证据确凿，应依法确认惠济区政府强拆行为违法。刘寨办事处作为惠济区政府的派出机关，受惠济区政府的领导，对惠济区政府的日常工作安排必须服从。涉案房屋强拆是由惠济区政府命令安排，刘寨办事处具体组织实施，拆挖公司人员现场实际操作，三方主体共同完成的。惠济区政府在其中作为决策者、命令者和指挥者起着关键作用，没有惠济区政府的决策和命令，涉案房屋不可能被强拆，所以惠济区政府在本案中对涉案房屋强拆应负主要责任。二审法院为支持一审法院的错误认定，不惜抛弃法律底线，在二审判决中的论述矛盾百出。二、再审申请人侯盘根在本案中具有诉讼主体资格。涉案房屋是由再审申请人父子共同出资于2006年建设而成。建房之初再审申请人侯瑞强只有二十四岁，没有经济能力单独建房。一审庭审时再审申请人并未说过涉案房屋系再审申请人侯瑞强所建。另外，涉案房屋为谁所建并不意味着涉案房屋归谁所有，所建跟所有是有本质区别的。在涉案房屋没有办理产权手续的情况下，法院应根据当事人意思自治原则，依据再审申请人提交的父子共有说明确认涉案房屋属再审申请人父子共有。请求：一、撤销（2016）豫行终2346号行政判决；二、判决支持再审申请人的二审上诉请求。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，刘寨办事处虽然是惠济区政府的派出机关，可以在其职权范围内独立承担相应的法律责任，但相关法律规范并未赋予街道办事处对违法建筑予以拆除的职权，因此，刘寨办事处对再审申请人的房屋予以强制拆除，属于超越职权。原审法院确认刘寨办事处强制拆除再审申请人房屋及附属物的行为违法正确。而对于再审申请人主张确认惠济区政府行为违法的问题，由于本案中实施拆除再审申请人房屋的行政主体是刘寨办事处，且没有证据表明惠济区政府直接参与了拆除行为，故再审申请人请求确认惠济区政府房屋拆除行为违法的诉讼请求没有事实依据，本院不予支持。但鉴于根据有关规定，惠济区政府是辖区内城中村改造的主体，负责组织实施本辖区内的城中村改造工作，既对涉案拆除行为负有监督管理的职责，又对城中村改造的拆迁补偿安置工作负责，在此情况下，出于实质解决纠纷的考虑，原审判令惠济区政府对再审申请人的损失采取补救措施并无不当。至于再审申请人侯盘根提出的诉讼主体资格的问题，在侯盘根没有提供房屋所有权证书以证明其对涉案房屋具有相关权益的情况下，原审法院依据其作出的与侯瑞强单独立户、涉案房屋系侯瑞强建造的陈述，并结合再审申请人提供的能够表明侯盘根与侯瑞强各自拥有住房并在城中村改造过程中分别处理的惠办文〔2016〕12号文件附表等证据，认定涉案房屋并非侯盘根所有，从而判定侯盘根不具有提起本案诉讼的主体资格并无不当。综上，侯盘根、侯瑞强的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人侯盘根、侯瑞强的再审申请。
审 判 长 阎 巍
审 判 员 方金刚
审 判 员 董保军
二〇一七年三月二十七日
法官助理 朱瑞强
书 记 员 王 宁