上海市浦东新区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浦行初（赔）字第13号
原告上海银靖果蔬种植专业合作社，住所地上海市浦东新区。
法定代表人何荣弟，主任。
原告王小建，男，1974年8月30日生，汉族，户籍地江苏省如皋市。
两原告委托代理人蔡若岚，北京德恒(苏州)律师事务所律师。
两原告委托代理人顾铁军，北京德恒(苏州)律师事务所律师。
原告杨劲锋，男，1972年7月20日生，汉族，住上海市浦东新区。
委托代理人陈敕赫，上海劳达律师事务所律师。
被告上海市浦东新区祝桥镇人民政府，住所地上海市浦东新区。
法定代表人文选才，镇长。
委托代理人金皆兴，男。
委托代理人龚桂华，上海宸豪律师事务所律师。
原告上海银靖果蔬种植专业合作社(以下简称银靖合作社)、王小建、杨劲锋要求确认被告上海市浦东新区祝桥镇人民政府(以下简称祝桥镇政府)强行拨除树木行为违法及国家赔偿一案，于2015年6月2日向本院提起行政诉讼。本院于同年6月3日受理后依法组成合议庭，于同年7月2日、9月9日、2016年7月15日公开开庭审理了本案。原告王小建、银靖合作社法定代表人何荣弟及两原告委托代理人蔡若岚，原告杨劲锋及其委托代理人陈敕赫，被告祝桥镇政府委托代理人金皆兴、龚桂华到庭参加庭审。本案现已审理终结。
原告银靖合作社、王小建、杨劲锋诉称，原告银靖合作社在本市浦东新区祝桥镇新东村二组承租有30.48亩土地用以农业生产。之后，三原告在上述土地上陆续种植银杏树、铁树，桂花树等。2014年8月6日，被告祝桥镇政府组织多个部门数百人员，对上述基地内23.39亩原告的树木进行了铲除，在此过程中，没有任何单位依法作出行政决定，没有告知相对人获取权利救济的途径等。被告强制行为，造成原告重大经济损失，故诉请：1、确认被告祝桥镇政府于2014年8月6日对位于上海市浦东新区祝桥镇新东村二组面积为23.39亩土地上种植的树木强行毁损的行政�为违法；2、要求被告祝桥镇政府赔偿三原告银杏树、铁树等苗木损失费人民币1,000万元(以下币种均为人民币)。
三原告提供以下证据：1、《新东村竞新2组界河田承包协议书》、收条及组织机构代码证、营业执照，证明何荣弟与上海市浦东新区新东村民委员会(以下简称新东村民委员会)签订土地承包协议，何荣弟租赁了新东村竞新2组30.48亩农田，用于种植蔬菜，期限自2010年1月31日至2013年1月31日为止。之后虽未续签协议，但一直在延续履行协议内容，2014年支付2.4万元租赁费。2010年6月，成立了银靖合作社，法人代表何荣弟。2、协议书，证明王小建与银靖合作社签订协议，双方共同出资在上述30.48亩农田内合作种植树木。3、村民联名签名信、新东村民委员会出具两份证明，证明原告在2011年之前种植的树木。4、苗木市场价格咨询明细表、苗木购销合同，证明�告方的损失有一千二百三十万元。5、(2014)浦民一(民)初字第44106号民事判决书、民事裁定书，证明本案原告所涉案树木被强制搬迁和毁损是被告的整治行为，不属于民事侵权行为，当时原告不服一审民事判决而上诉，后按撤诉处理。6、2014年7月17日告知书，要求原告在2014年7月17日之后7日内搬迁树木，否则将强制清除。证明原告的树木由被告强制毁损。7、现场照片26张，证明原告的树木被毁损情况，其中编号为24号照片，是原告在整治前即8月5日的晚上，自行组织人员，搬迁拉走10车苗木，但到第二天早上被告就不让搬了。8、现场录像视频光盘、委托取证协议书及收据，证明原告方委托第三方于2014年8月8日拍摄整治后的现场。9、2014年8月4日《违规种养整治预案》，证明是由被告组织实施的强制措施。10、照片4张、评估明细单、金华市长山苗木专业合作社资质认定，证明原告杨劲锋另种植的小树被强迁后的状态，然后委托评估机构评估，价值为2,103,839元。
被告祝桥镇政府辩称，原告明知两港大道市政工程即将施工建设,仍在该工程施工范围内抢种树木,意图获取国家动迁补偿款,且原告租赁的土地只能用以种植蔬菜,不具有林木栽种权利,原告的行为,严重影响国家重大工程实施。被告为保证两港大道重大市政工程顺利进行，在多次劝导自行搬迁无望的情况下及时进行清理和搬迁,使得工程影响程度达到最小。被告行政行为虽程序违法，但也不应当予以赔偿。因为国家赔偿前提是公民合法的权益受到不法侵害，本案原告违法种植树木，不具有合法权益。被告在强制搬迁前一年多中，与原告沟通不下10余次，原告为了得到非法利益，进行了抢种，造成损失的责任在原告。树木被搬离原址后，原告应当自行进行再种植和维护管理，�应当放任树木死亡，以至损失的扩大。基于情理考虑，原告确实有损失，可在衡平原则下处理赔偿，请求法院依法判决。
被告提供了以下证据及依据：1、沪(浦)拟征告(2011)第11号，证明2011年1月19日上海市浦东新区规划和土地管理局作出拟征地告知书并已公示，并特别告示，自本公告发布之日起抢栽、抢种、抢建的地上附属物或农作物，不予办理产权确认登记。证明涉案土地已经列入征地范围。原告在本告知书发布之后抢栽、抢种树木。2、两港大道种植苗木情况表，证明新东村民委员会在2012年3月19日确认何荣弟于2011年2月后种植26.39亩树木。3、2011年4月17日、2012年5月27日、2013年3月6日、11日18日谷歌地球卫星地图及光盘，证明2011年4月17日之前原告承租的农田全部用于种植大棚蔬菜，之后陆续违规种植树木，2012年5月27日还有一部分蔬菜的大棚，2013年3月6日全�种植树木。以上影像图片在互联网用谷歌地球软件进行了演示。4、2013年4月22日、5月29日、2014年7月17日告知书，证明新东村民委员会发告知书，要求原告将违规种植的林木予以搬迁，并告知若按时搬迁，将给予相应的补偿，不予搬迁将强行搬迁。5、约谈纪要、照片(由新东村民委员会制作)，证明新东村民委员会对原告进行规劝(历时1年半)，希望其自行搬迁，并同意作适当补偿。6、新东村民委员会针对村委出具给何荣弟两份证明材料的情况说明，证明新东村委会出具的两份证明是何荣弟采取的欺骗方式获得，因此书写者当时故意将何荣弟写成“吴永弟”，是无效证据。7、上海博济律师事务所律师做的调查笔录，证明原告提供的“村民联名签名信”证据不真实，是先签字再添加的内容，属非法证据。
经庭审质证，被告对原告提供的证据质证意见为：对承包�地协议书真实性无异议，证明内容有异议。当时村委会在签订协议时，已告知只能种植成品蔬菜，租期3年，如遇到开发征地时有收回权。对协议书、村民联名签名信、村民委员会出具两份证明真实性和证明力均不认可，原告以支付每个村民签名费20元来骗取村民签字，而后再添加上内容。村领导被原告欺骗而出具情况说明，当时故意将何荣弟写成了“吴永弟”。对苗木市场价格咨询明细表、苗木购销合同真实性和证明力不予认可。对照片真实性不予认可，对编号为24号照片拍摄的时间和内容无法认定。对《违规种养整治预案》真实性不予认可，因为当时有A、B、C三套处置预案，最终由区重大办主持，汇集公司具体操办。对4张照片、评估明细单、金华市长山苗木专业合作社资质的证据不予认可，被告无法辨认原告诉争树木的数量，但被告到现场勘查时确实看到了些桂花树和杂树，这由法院酌情认定。
原告对被告的证据发表的质证意见是：对征地告知书证明目的不予认可,本案并不是违法用地，而是拆迁过程中补偿不到位造成的。对两港大道种植苗木情况表统计种植树木亩数认可，但对种植时间不认可。对拍摄于2011年4月17日、2012年5月27日拍摄图像所显示租赁土地位置及种植情况无异议，但对拍摄时间不认可，树木早已种植；对拍摄于2013年3月6日、11月18日图像无异议，原告确实种植了树木。三次告知和约谈纪要均是违法的，被告无强制执行的权力。村委会两份情况说明和律师调查笔录不能推翻原告原有的证据。
经庭审质证,本院根据原、被告双方对证据的质证，结合原、被告双方在庭审中一致陈述，审理查明以下事实：原告银靖合作社成立于2010年6月1日，何荣弟是法定代表人。何荣弟与新东村委会签订一份�新东村竞新2组界河田承包协议书》，何荣弟租赁了新东村竞新2组30.48亩农田，用于种植蔬菜，期限自2010年1月31日至2013年1月31日为止。之后虽未续签协议，但一直在延续履行协议内容。2011年1月19日上海市浦东新区规划和土地管理局就两港公路作出拟征地公告，土地涉及新东村竞新2组等范围，原告租赁的土地在征收范围内。该公告特别提示，在本公告发布之日起不得抢栽、抢种、抢建地上附属物或农作物，否则不予确认权利。2011年4月17日的卫星航拍图像证明，上述30.48亩农田内均是蔬菜大棚，尚未栽种树木。2012年5月27日卫星航拍图像证明，上述土地上已大部分种植树木。原告王小建与银靖合作社约定在上述土地上共同种植银杏树木等，然后原告杨劲锋也出资在上述土地上种植桂花树等树木。本案涉及种植树木的面积经原、被告双方确认为23.39亩。2013年4月22日、5月29日、2014年7月17日新东村民委员会向原告发出告知书，同时还约谈原告，要求原告自行搬迁树木，但未果。2014年8月6日，被告在未经法定程序作出行政行为的情况下组织相关部门对原告种植在23.39亩土地上的树木进行强制拨除，最终该部分树木死亡。
另查明，在审理过程中，本院组织原、被告双方到现场进行勘查，双方一致确认被迁离树木系银杏树，有720棵。原告申请对被迁离树木作价值评估，本院委托上海众华资产评估有限公司对该部分树木进行评估。评估结论是：720棵银杏树价值9,720,000元，评估费用为80,000元。
以上事实，有本院的谈话笔录、现场笔录、委托书、评估报告、评估费发票等为证，经庭审质证属实。
本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第十六条第一款规定行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。国家行政机关实施行政强制措施，应当严格依照法律、法规的授权，并应严格依照行政强制法规定的条件和程序进行。本案被告祝桥镇政府对于纳入两港大道工程规划红线范围内的树木实施的强制拨除行为并无法律授权，也未依照应行政强制法规定的条件和程序进行，应当确认违法。
《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。依照法律规定，公民、法人或其他组织要获得国家赔偿应当满足其合法权益受到违法行政行为侵害的条件。本案中，原告要获得国家赔偿，就要判定被告违法的行政强制措施对原告的合法权利造成多大的损失，原告对损失的形成是否负有责任？即要判定原、被告在本次事件中各自应承担的过错责任并分担相应的赔偿责任。现有证据表明，被告强行拔除树木的行为虽是违法的，但不是造成树木最终死亡的主要原因。主要表现和理由是：一、原告通过与新东村民委会租赁使用30.48亩土地属于集体所有的基本农田。原告在基本农田上种植树木，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第三款禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼的规定。当该土地被国家征收为国有土地后，更不能种植树木；二、因两港公路建设，国家张贴了征地公告，公告特别告示，在本公告发布之日起不得抢栽、抢种、抢建地上附属物或农作物，否则不予确认权利。现有证据表明，公告发布时，上述土地尚未栽种树木。显然，原告在知道国家建设工程后故意在施工范围内栽种树木，意图获得树木搬迁的非法利益；三、被告发�原告栽种的树木后，通过其基层组织多次与原告协商搬迁补偿事宜，要求原告将违规种植的树木自行搬迁，但原告拒绝搬迁；四、行政强制措施实施时原告在现场，对树木拔除是知情的，行政强制措施结束后，原告就应当及时主动地将被拔除清理出的树木移栽他处，不能放任不管，最终导致这些树木因失水而死亡。需要指出的是，被拔除的银杏树平均胸径有0.53米,高3.74米的大树，通常情况下，在拔除后的10天或半个月内及时进行移植，不会出现因失水而全部死亡的情况。根据本院查明的案情，树木搬迁补偿协商开展已有一年多，原告理应作好搬迁准备，也完全有时间和能力将该批树木及时移栽他处。导致今天的后果，主要原因是原告怠于对拔除后的树木采取保护措施从而放任了损失的扩大。然而，被告在实施行政强制措施时未采用正当程序，树木被拔除清理出规划�工用地时未给予必要的技术维护保障，如洒水、遮避阳光等。在行政强制措施结束后未按规定将被拔除清理出的树木向原告移交，从而导致原本不应死亡的树木死亡，是该批树木死亡的次要原因，被告应对此承担次要赔偿责任。关于损害范围和程度，原、被告已就被强制迁离的树木的种类数量进行确认，并就损害程度进行了评估。因此，本院就该部分损失根据原、被告双方过错程度等进行综合考量，由被告赔偿原告损失费为2,916,000元。另外，对原告种植的部分桂花树等，也予以酌情赔偿50,000元。据此，本院确定被告祝桥镇政府最终应赔偿原告树木损失费为2,966,000元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(三)项、第(四)项，第七十四条第二款第(一)项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定，判决如下：
一、确认被告上海市浦东新区祝桥镇人民政府于2014年8月6日对本市浦东新区祝桥镇新东村二组面积为23.39亩土地上种植的树木实施强制拔除行为违法；
二、被告上海市浦东新区祝桥镇人民政府于本判决生效之日起十日内赔偿原告上海银靖果蔬种植专业合作社、王小建、杨劲锋树木损失费人民币2,966,000元；
案件受理费人民币50元及评估费80,000元，由被告上海市浦东新区祝桥镇人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。
审 判 长 吕月荣
人民陪审员 王正强
人民陪审员 包小伶
二〇一六年九月一日
书 记 员 黄 薇
附：相关法律条文
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
……
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
……
第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
……
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
二、《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条第一款国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。