北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京行终535号
上诉人（一审被告）北京市怀柔区人民政府，住所地北京市怀柔区府前街15号。
法定代表人常卫，区长。
委托代理人徐波，北京徐波律师事务所律师。
委托代理人张秀芳，女。
被上诉人（一审原告）范存义，男，1968年4月28日出生。
被上诉人（一审原告）黄维坚，女，1964年11月5日出生。
被上诉人（一审原告）宋跃，男，1978年3月25日出生。
被上诉人（一审原告）张鲁斌，男，1948年7月2日出生。
被上诉人（一审原告）暨诉讼代表人张玉玲，女，1964年6月3日出生。
被上诉人（一审原告）李君，男，1972年8月20日出生。
被上诉人（一审原告）屈群英，女，1961年11月6日出生。
被上诉人（一审原告）黄洪亮，男，1970年8月9日出生。
被上诉人（一审原告）尉帅，女，1981年7月8日出生。
被上诉人（一审原告）张婷婷，女，1982年8月6日出生。
被上诉人（一审原告）张琪，女，1981年10月7日出生。
被上诉人（一审原告）侯燕君，女，1972年5月22日出生。
被上诉人（一审原告）暨诉讼代表人孙玉青，女，1956年4月5日出生。
被上诉人（一审原告）孙玉莲，女，1962年11月29日出生。
委托代理人刘博韬，北京在明律师事务所律师。
委托代理人宋晓峰，北京在明律师事务所律师。
上诉人北京市怀柔区人民政府因行政复议决定一案，不服北京市第三中级人民法院（2015）三中行初字第487号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭开庭审理了本案。上诉人北京市怀柔区人民政府（以下简称怀柔区政府）的委托代理人徐波、张秀芳，被上诉人暨诉讼代表人张玉玲、孙玉青及被上诉人范存义、黄维坚、宋跃、张鲁斌、张玉玲、李君、屈群英、黄洪亮、尉帅、张婷婷、张琪、侯燕君、孙玉青、孙玉莲（以下简称范存义等14人）的委托代理人刘博韬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年8月6日，怀柔区政府作出书面告知，内容为：范存义、黄维坚、宋跃、张鲁斌、张玉玲、李君、屈群英、黄洪亮、尉帅、张婷婷、张琪、侯燕君、孙玉青、孙玉莲：您对北京市怀柔区北房镇人民政府（以下简称北房镇政府）作出的《责令限期拆除通知书》不服申请行政复议的材料收悉。经审查，您未提供所建房屋的合法手续，不能证明您的合法权益受到损害，您的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）及其实施条例规定的受理条件。范存义等14人不服，诉至北京市第三中级人民法院（以下简称一审法院）。
一审法院经审理认为，《行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。据此，怀柔区政府作为北房镇政府的上一级地方人民政府有权处理以北房镇政府为被申请人的行政复议申请事项。
怀柔区政府认为其书面告知于2013年8月送达范存义等14人，范存义等14人于2015年5月提起本次诉讼，超过了修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定的15日的起诉期限。一审法院认为，怀柔区政府书面告知中并未告知范存义等14人诉权或者法定起诉期限，范存义等14人起诉期限应该适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的规定》第四十一条规定的2年。故范存义等14人起诉并未超过起诉期限，怀柔区政府该项主张不成立，一审法院不予支持。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十七条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理；第二十八条规定：行政复议申请符合下列规定，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼；第二十九条规定：行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。根据上述规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益提起行政复议申请时，其能否证明合法权益受到损害并非行政复议申请的受理条件，并且即使行政复议申请材料不齐全，行政复议机构可以书面通知申请人补正。本案中，范存义等14人因认为北房镇政府作出的《责令限期拆除通知书》侵犯其合法权益，向怀柔区政府提出书面行政复议申请，并提交了身份证复印件、《土地合同》、《责令限期拆除通知书》等申请材料。怀柔区政府收到行政复议申请后，对申请材料进行书面审查，在未按《行政复议法实施条例》第二十九条之规定要求范存义等14人补正申请材料的情况下，认定范存义等14人未提供所建房屋的合法手续，不能证明合法权益受到损害，事实不清，主要证据不足，同时怀柔区政府以此为由认为范存义等14人的行政复议申请不符合受理条件缺乏法律依据。综上，怀柔区政府所作告知应予撤销。关于怀柔区政府在庭审中主张范存义等14人与其申请行政复议的《责令限期拆除通知书》没有利害关系，其行政复议申请不应受理的诉讼意见，由于怀柔区政府该意见与其书面告知内容并不一致，怀柔区政府并非以此为由不予受理范存义等14人的行政复议申请，故对怀柔区政府该诉讼意见不予采纳。据此，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决撤销怀柔区人民政府于2013年8月6日作出的书面告知，并判决怀柔区政府应针对范存义等14人所提行政复议申请在行政复议的法定期限内重新作出行政行为，上述期限自一审判决生效之日起计算。
怀柔区政府不服一审判决，向本院提起上诉称：第一，上诉人所作书面告知合法。范存义等14人所提出的行政复议申请，不符合《行政复议法》及其实施条例所规定的受理条件，上诉人所作出的告知书符合《行政复议法》的规定，并无不当，一审应予维持；第二，一审法院判决上诉人重新作出行政行为，违背《行政复议法》的司法救济的基本原则。范存义等14人在本案诉讼期间已向北京市怀柔区人民法院提起行政诉讼，故一审法院受理本案程序违法。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回范存义等14人的全部诉讼请求。
范存义等14人在法定期限内未向本院提交书面答辩意见，庭审时辩称，第一，关于向北京市怀柔区人民法院提起诉讼事宜，系范存义等14人以北房镇政府为被告，认为其强拆行为违法而提起的诉讼，与本案不具有关联性；第二，上诉人称涉案的房屋为违法建设，但并无相关行政机关对涉案房屋属于违法建设的书面认定；第三，涉案房屋系由被上诉人购买而来，并不是上诉人所称的必须由被上诉人进行建设才能证明权益受到损害；第四，被上诉人没有超过诉讼时效。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持。
一审法院审理期间，怀柔区政府提交了下列证据材料：1.《行政复议申请书》、范存义等14人身份证复印件、《责令限期拆除通知书》及信封；2.书面告知、送达回证、全球邮政特快专递回执单。
范存义等14人向一审法院提交了下列证据材料：1.范存义等14人的身份证复印件；2.《土地合同》14份；3.《土地使用权证书》13份；4.收据14份；5.《责令限期拆除通知书》；6.《行政复议申请书》；7.怀柔区政府快递的书面告知及快递单据。
一审法院认证认为：范存义等14人提交的证据1、5、6、7真实，来源合法，能够证明范存义等14人认为北房镇政府作出的《责令限期拆除通知书》侵犯其合法权益，向怀柔区政府申请行政复议，怀柔区政府作出书面告知，以及书面告知中未告知诉权和法定起诉期限的事实，对该证据予以采纳；证据2、4能够证明范存义等14人与北京振军农业发展有限公司（以下简称北京振军农业公司）签订土地合同的事实，予以采纳；证据3虽然真实，但因北京市怀柔区北房镇梨园庄村村民委员会并非确定土地使用权的法定机关，其证明范存义等14人拥有合法土地使用权的证明目的不成立，故不予采纳。
怀柔区政府提供的证据1、2能够证明范存义等14人提出行政复议申请，怀柔区政府作出书面告知并向范存义等14人送达的事实，对上述证据予以采纳，但证据2中关于证明范存义等14人超过起诉期限的证明目的不成立，故不予采纳。
上述证据均已随案移送本院，本院经审查认为，一审法院认证意见并无不当，本院予以确认。
根据上述合法有效的证据，本院查明以下案件事实：2011年，范存义等14人分别与北京振军农业公司签订《土地合同》，约定由北京振军农业公司将白杨绿庭相关地块使用权及地上物所有权转让给范存义等14人。后见到张贴在白杨绿庭农业设施园区的由北房镇政府于2013年7月27日作出的《责令限期拆除通知书》后，范存义等14人于2013年7月31日向怀柔区政府邮寄《行政复议申请书》、身份证复印件、《责令限期拆除通知书》以及《土地合同》等行政复议申请材料，请求怀柔区政府确认北房镇政府作出《责令限期拆除通知书》的行为违法，并予以撤销。2013年8月6日，怀柔区政府作出书面告知，并于次日分别向范存义等14人邮寄送达。范存义等14人不服该书面告知，向一审法院提起行政诉讼，请求依法确认怀柔区政府就范存义等14人对北房镇政府《责令限期拆除通知书》不服申请行政复议作出书面告知之具体行政行为违法，并予以撤销。
另查，据本院庭后核实，范存义等14人不服北房镇政府强制拆除行为向北京市怀柔区人民法院提起14起行政诉讼，目前该批案件仍在审理中。
本院认为，根据《行政复议法实施条例》第二十七条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。该实施条例第二十八条和第二十九条同时规定了行政复议申请应当符合的受理条件以及行政复议申请材料不齐全的，行政复议机关通知申请人补正的程序。故行政复议机关对于向本机关提出的行政复议申请应依据前述规定进行审查并作出是否受理的决定。本案中，怀柔区政府所作的被诉书面告知以范存义等14人未提供所建房屋的合法手续，不能证明其合法权益受到损害为由，认定其申请不符合受理条件，对此，本院认为，前述法规规定了公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益可提出行政复议申请，其合法权益是否受到实际损害不是行政复议机关不予受理复议申请的法定理由，亦不符合前述条例第二十八条的规定。另，怀柔区政府在未按《行政复议法实施条例》第二十九条之规定要求申请人补正申请材料的情况下，即认定范存义等14人未提供所建房屋的合法手续，所援引法律依据亦不具体明确，故怀柔区政府所作的被诉告知认定事实不清，证据不足，应予撤销。一审法院判决撤销怀柔区政府于2013年8月6日作出的被诉告知，并判决怀柔区政府对范存义等14人所提行政复议申请在行政复议的法定期限内重新作出行政行为并无不当，本院应予支持。
综上，北京市怀柔区人民政府的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人北京市怀柔区人民政府负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘井玉
审 判 员 支小龙
代理审判员 哈胜男
二〇一六年四月十三日
书 记 员 张 曼