北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京01行终546号
上诉人（一审原告）北京圣保合科技发展有限公司，住所地北京市大兴区魏善庄镇工业区龙海路5号。
法定代表人蔡伟臣，董事长。
委托代理人陈兰洁，北京璟臻律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市工商行政管理局昌平分局，住所地北京市昌平区鼓楼南大街31号。
法定代表人王国忠，局长。
委托代理人刘洪凌，北京市工商行政管理局昌平分局工作人员。
委托代理人刘锡宇，北京市工商行政管理局昌平分局工作人员。
被上诉人（一审被告）北京市昌平区人民政府，住所地北京市昌平区政府街19号。
法定代表人王合生，代区长。
委托代理人庞云辉，北京市昌平区人民政府工作人员。
委托代理人陶鑫，北京市博缘律师事务所律师。
上诉人北京圣保合科技发展有限公司（以下简称圣保合公司）因诉北京市工商行政管理局昌平分局（以下简称昌平工商分局）行政处罚决定及北京市昌平区人民政府（以下简称昌平区政府）行政复议决定一案，不服北京市昌平区人民法院（2018）京0114行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
一审法院查明：圣保合公司原名北京轩德圣节能技术服务有限公司，于2001年11月16日成立，后公司名称于2002年变更为圣保合公司。
2016年3月10日，圣保合公司向昌平工商分局提出变更登记申请，申请对公司住所、经营范围、股东等内容进行变更，其中，股东由蔡伟臣、蔡一阳、宣林生及北京张罗网络科技发展有限公司变更为蔡伟臣、蔡一阳。圣保合公司同时提交了《指定（委托）书》、两份《股东会决议》、《董事会决议》、两份《股权转让协议》等申请材料。其中，《指定（委托）书》记载：圣保合公司指定（委托）王萌向工商行政管理机关办理该公司的登记注册（备案）手续。委托事项为报送登记文件、领取营业执照和有关文书，被委托人权限为修改文件材料中的文字错误，修改表格的填写错误。该《指定（委托）书》同时载明，代表或代理人郑重承诺其了解工商登记的相关法律、政策及规定，确认本次申请中所提交申请材料真实，有关证件、签字、盖章属实，不存在协助申请人伪造或出具虚假文件、证件，提供非法或虚假住所（经营场所）等违法行为，否则将依法承担相应责任。召开时间记载为2016年3月10日的《股东会决议》记载：2016年3月10日，圣保合公司召开第一届第二次股东会会议，会议应到5人，实到5人，会议形成的决议包括宣林生、张罗网络科技有限公司退出股东会，宣林生将所有出资转让给蔡伟臣，免去蔡伟臣、宣林生、马俊、蔡一阳董事职务，并撤销董事会等。《董事会决议》记载：2016年3月10日，圣保合公司召开董事会议，会议形成同意免去蔡伟臣董事长职务，解聘宣林生经理职务两项决议。转让方为宣林生、受让方为蔡伟臣的《股权转让协议》记载：宣林生将圣保合公司的股权65万元转让给蔡伟臣。昌平工商分局对圣保合公司提交的申请材料进行审查，认为材料齐全、符合法定形式，于当日作出京工商注册企许字（2016）0182128号《准予变更登记（备案）通知书》，准予圣保合公司的变更登记。
2017年7月14日，宣林生向昌平工商分局提交《关于蔡伟臣伪造＜股权转让协议＞、＜股东会决议＞、＜董事会决议＞的举报信》，称其在不知情的情况下，蔡伟臣伪造其签名形成虚假的《股权转让协议》、《股东会决议》、《董事会决议》办理了圣保合公司的工商变更登记，宣林生同时提交了北京华夏物证鉴定中心出具的《司法鉴定意见书》（华夏物鉴中心[2017]文检字第330号）（以下简称330号司法鉴定意见书）等举报材料。昌平工商分局经审查认为，圣保合公司涉嫌违反《中华人民共和国公司登记管理条例》（以下简称公司登记管理条例）第六十四条“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的”之规定，于当日予以立案。因认为案情复杂，2017年10月12日，昌平工商分局决定延期至2017年11月11日结案。2017年10月20日，昌平工商分局对蔡伟臣进行询问并制作询问笔录，根据询问笔录记载，蔡伟臣承认圣保合公司2016年3月10日第一届第二次股东会议未召开，其本人未在股东会决议上签字，圣保合公司系通过快递方式通知宣林生等其他股东参加股东会和董事会，发给宣林生的快递退件了。2017年10月26日，昌平工商分局对王萌进行询问并制作询问笔录，根据询问笔录记载，王萌称圣保合公司股权变更材料系该公司提供，其只负责提交材料。2017年11月2日，昌平工商分局向圣保合公司送达《行政处罚听证告知书》，告知拟对其作出罚款180000元处罚的事实理由及依据，并告知享有陈述、申辩及申请听证的权利。2017年11月6日，圣保合公司向昌平工商分局提出召开听证会申请。2017年11月10日，昌平工商分局再次决定延期至2017年11月30日结案。2017年11月15日，昌平工商分局对该案举行听证，就拟作出的行政处罚决定听取圣保合公司的陈述、申辩意见。2017年11月23日，昌平工商分局对该案进行集体讨论。经审查，昌平工商分局于2017年11月23日作出京工商昌处字﹝2017﹞1837号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），主要内容为：经查，2016年3月10日，圣保合公司在办理变更登记过程中在原股东宣林生毫不知情的情况下，伪造宣林生的签字向工商部门提交虚假的《股权转让协议》、《股东会决议》和《董事会决议》等材料，办理圣保合公司变更登记。上述事实有宣林生举报材料、京工商复﹝2017﹞396号《北京市工商行政管理局行政复议决定书》（以下简称396号复议决定）、蔡伟臣询问笔录、代理人询问笔录、登记档案材料等证据佐证。该局于2017年11月2日向当事人送达了《行政处罚听证告知书》。2017年11月7日当事人向该局提出听证的要求，2017年11月15日组织召开了听证会，听证会认为本案认定事实清楚，证据确凿，并且处罚裁量合法适当，同意办案机构意见。当事人的上述行为构成了公司登记管理条例第六十四条“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记”规定的违法行为。依据公司登记管理条例第六十四条的规定，决定对圣保合公司罚款180000元。2017年11月28日，昌平工商分局将被诉处罚决定送达圣保合公司。圣保合公司不服该处罚决定，于2017年12月1日向昌平区政府申请复议。昌平区政府经审查，于2018年1月29日作出昌政复决字[2017]121号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了昌平工商分局作出的被诉处罚决定，并于同日邮寄送达圣保合公司。
另查明，2017年7月11日，宣林生向北京市工商行政管理局申请行政复议，请求撤销昌平工商分局于2016年3月10日作出的关于圣保合公司变更股东登记行为和因变更股东而修改公司章程登记的行为。2017年9月25日，北京市工商行政管理局作出396号复议决定，认为圣保合公司于2016年3月10日提交的申请变更登记材料虽然在形式上符合公司登记管理条例的相关要求，但因申请材料中的《股东会决议》、《董事会决议》、《股权转让协议》上“宣林生”的签字并非宣林生本人所签，且现有证据亦不能证明上述签字系宣林生本人的真实意思表示，昌平工商分局依据虚假申请材料作出的变更登记，缺乏事实依据，故决定撤销昌平工商分局于2016年3月10日依圣保合公司申请作出的变更登记行为。
一审法院认为：根据公司登记管理条例第八条、第六十四条之规定，昌平工商分局作为公司登记机关，有权对其准予登记的公司提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的违法行为进行行政处罚。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第三条、第十二条之规定，昌平区政府具有接收圣保合公司提出的行政复议申请，并根据具体情况作出行政复议决定的法定职责。
公司登记管理条例第二条规定，有限责任公司和股份有限公司（以下统称公司）设立、变更、终止，应当依照本条例办理公司登记。申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。该条例第六十四条规定，提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。本案中，宣林生向昌平工商分局举报圣保合公司于2016年3月10日申请变更登记时向公司登记机关提交的《股权转让协议》、《股东会决议》、《董事会决议》等材料存在虚假。昌平工商分局立案后，对圣保合公司法人蔡伟臣、代办人王萌询问调查，结合396号复议决定确认的事实，经调查核实后根据上述规定作出被诉处罚决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，处罚幅度适当。
圣保合公司主张330号司法鉴定意见书系宣林生单方委托形成，不能作为处罚依据，昌平工商分局未对宣林生签字的真伪进行鉴定，未对王萌提交的相关材料中宣林生签字的形成过程进行核实，昌平工商分局作出被诉处罚决定证据不足。该院认为，参照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第三十一条之规定，工商登记机关为查明案情，可以委托具有相关鉴定资格的鉴定机构对案件中专门事项进行鉴定。因此，工商登记机关有权根据案件情况决定是否需要启动鉴定程序。本案中，330号司法鉴定意见书系宣林生提交的举报材料之一，昌平工商分局经调查核实并对包括该鉴定意见在内的全部证据材料进行综合判断后，认定圣保合公司在申请涉案变更登记时提交了虚假材料，并依法对圣保合公司作出相应处罚，证据确实充分，已经尽到相应调查职责。圣保合公司对该鉴定意见有异议，但在昌平工商分局行政调查程序中并未提出重新鉴定的申请，在本案诉讼过程中也未提交相关反证否定鉴定结论，故圣保合公司的该项主张无事实和法律依据，该院不予支持。
圣保合公司主张其系委托代办人办理的变更登记手续，相关材料均由代办人制作并提供，其并不知情且未实施制作、提交虚假申请材料的行为，应由代办人承担提交虚假材料的法律责任。该院认为，根据上述规定，公司登记程序中的申请人系公司而非代办人，圣保合公司作为案涉公司变更登记的申请人，其应当对申请文件、材料的真实性负责，昌平工商分局对圣保合公司作出处罚决定并无不当，圣保合公司的该项主张亦无事实和法律根据，该院不予支持。
在本案的处罚程序中，昌平工商分局履行了立案、调查取证、询问、听证、集体讨论等程序，并在处罚前向圣保合公司告知了拟对其所作处罚决定认定的事实、理由、依据及享有的权利，处罚程序合法。
圣保合公司不服昌平工商分局被诉处罚决定，向昌平区政府提起复议，昌平区政府依法受理了其申请，并在法定期限内将申请书副本送达昌平工商分局，根据昌平工商分局提出的书面答复和相关证据，昌平区政府经审查，在法定期限内复议决定维持昌平工商分局的处罚决定，复议程序合法。
综上，昌平工商分局作出的被诉处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，处罚幅度适当，符合法定程序。昌平区政府在受理圣保合公司的复议申请后，依法进行复议，其作出的被诉复议决定复议程序合法，复议结论正确。圣保合公司的诉讼请求无事实和法律依据，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回圣保合公司的全部诉讼请求。
上诉人圣保合公司不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，依法查清事实后改判或发回重审；一、二审诉讼费由二被上诉人承担。上诉理由主要为：一、一审判决维持被诉处罚决定属于认定事实不清。因股东宣林生、张力长期不履行股东义务，宣林生不履行总经理职责，造成圣保合公司经营困难。为摆脱困境，圣保合公司依法委托王萌作为代理人向昌平工商分局办理变更公司住所地、经营范围、企业类型、投资人（股东）等事项。向工商机关提交的《股权转让协议》、《股东会决议》、《董事会决议》等文本均为王萌制作并提交，圣保合公司仅是按照文件格式要求，提前将已经盖好公章的有关材料交给王萌，由其继续完善后续相关手续。在此过程中，圣保合公司未实施制作、提交虚假材料的行为，更未授意王萌提供虚假材料。圣保合公司对王萌向昌平工商分局提交的材料中“宣林生”签字是如何形成的不知情。王萌作为专业代理人员，在其承诺中载明不存在协助申请人伪造或者出具虚假文件等违法行为，否则承担相应的责任，并签字确认。虽然昌平工商分局提交了王萌的询问笔录，但仅凭王萌的说辞，一审判决就认定提交虚假文件的行为并非其个人行为证据不足。昌平工商分局在未查明事实的情况下认定圣保合公司提交虚假材料，并作出被诉处罚决定属于事实认定不清。二、一审判决维持被诉处罚决定证据不足。宣林生在举报时提交的330号司法鉴定意见书系其单方提供且为复印件，不能作为昌平工商分局作出被诉处罚决定的合法证据。昌平工商分局在案件调查过程中在未对宣林生举报内容的真实性依法调查核实，未对王萌提交的材料中宣林生签字的真伪进行鉴定的情形下，认定圣保合公司提交虚假材料属于证据不足。三、一审判决忽略了昌平工商分局作出行政行为时存在程序违法的情况。王萌作为提交工商变更登记材料的行为人与本案有利害关系，昌平工商分局仍将其作为证人，将其虚假陈述作为对圣保合公司不利的证人证言使用，且未依法处理圣保合公司要求王萌参加听证的申请，未对证据复核，属于调查程序违法。在宣林生举报材料均为复印件的情况下，昌平工商分局未对其进行调查核实，未采集询问笔录就采纳其举报观点，昌平工商分局对宣林生的举报未经核查就于收到举报当日立案，显然程序不合法。
被上诉人昌平工商分局、昌平区政府同意一审判决结果，请求驳回上诉人的上诉请求。
上诉人圣保合公司在法定举证期限内向一审法院提交了以下证据：证据1.被诉处罚决定，证明昌平工商分局于2017年11月23日作出被诉处罚决定，因该机关未详实地调查核实，作出的结论因认定事实不清、程序不合法而应当被撤销。
证据2.被诉复议决定，证明昌平区政府于2018年1月29日作出被诉复议决定，因其在圣保合公司申请复议后并未进行相关的事实调查、复核工作，维持了被诉处罚决定，该复议决定书亦应被撤销。证据3.指定委托书及身份证复印件，证明圣保合公司在王萌替代工商行政管理部门提供的格式版本的“指定（委托）书”上盖章，委托王萌办理公司变更登记等相关手续，王萌亦在“代表或代理人郑重承诺”后签字确认承诺所提交的申请材料真实，否则将依法承担相应的责任，并附有其身份证复印件。证据4.变更登记审核表，证明因宣林生曾掌控的北京轩德圣节能技术服务有限公司的注册资金50万元系宣林生向蔡伟臣借款筹集，该公司始终未实际经营，直到2002年底，该公司经审计后的验资报告显示“贵公司账面反映无经营业务，自成立之日至今所发生的费用全部收入‘递延资产—开办费’科目”。蔡伟臣再次要求宣林生归还认缴的出资款项时，宣林生以购进消防研发“勾兑植物阻燃灭火剂”项目，骗得蔡伟臣继续投资450万元增资，使该公司注册资金达到500万元，并于2002年12月14日办理了工商变更登记，将原北京轩德圣节能技术服务有限公司名称变更为圣保合公司，同时变更了经营范围。实际上，宣林生认缴的出资始终未到位，而其他几个股东也都是宣林生制造的代持股的情况，其实根本不存在，均是宣林生掌控公司时操作的。证据5.宣林生借款明细表及借款凭证，证明宣林生及其妻子段淑燕（系公司会计），自2002年1月至2003年4月向蔡伟臣借款的实际情况，实际上圣保合公司500万元注册资金均为蔡伟臣一人投入。宣林生的出资实际上均是向蔡伟臣的借款，实际上有诈骗行为，其在认缴出资额始终未到位的情况下，已明确表示退出公司股东身份，但却不出面进行书面确认，圣保合公司曾以各种方式通知，宣林生亦不露面。证据6.股款催缴及股东会通知、EMS回执，证明2015年11月16日，圣保合公司分别给宣林生、北京张罗网络科技有限公司股东张力和北京巨源技术发展有限公司发出EMS快递通知，内容是其认缴的出资额均未到位且多次拒绝参加股东会，已经严重影响公司经营，希望接到通知后履行出资义务，逾期按照撤股由股东会做除名处理，同时通知了2015年11月19日上午九时召开股东会的情况。
被上诉人昌平工商分局在法定举证期限内向一审法院提交了如下证据：证据1.举报人宣林生举报材料，证明举报人宣林生举报的相关情况。证据2.立案审批表，证明立案情况。证据3.案件延期审批表及变更办案人员审批表，证明案件延期及变更办案人员情况。证据4.询问通知书、询问笔录及当事人身份情况，证明对圣保合公司法人询问情况。证据5.询问笔录及代理人身份证复印件，证明对代理人王萌代理情况。证据6.被诉复议决定，证明昌平区政府复议情况。证据7.396号复议决定，证明北京市工商行政管理局复议情况。证据8.圣保合公司2016年3月10日申请变更住所（大兴迁到昌平）、经营范围、投资人、企业类型等变更登记材料，证明圣保合公司变更登记情况。证据9.案件调查终结报告，证明案件调查终结情况。证据10.案件核审表，证明案件核审情况。证据11.听证告知审批及听证会所有材料，证明听证会召开情况。证据12.案件核审委员会案件审定单及会议纪要，证明案件核审委员会核审此案情况。证据13.被诉处罚决定，证明股权转让情况。证据14.送达回证，证明被诉处罚决定送达情况。
被上诉人昌平区政府在法定举证期限内向一审法院提交了如下证据：1.行政复议申请书；证据2.证据材料。证据1、2证明圣保合公司于2017年12月1日提起行政复议申请并提交相关证据材料。证据3.昌政复答[2017]121号《提出答复通知书》；证据4.昌政复字[2017]第121号《送达回证》。证据3、4证明昌平区政府于2017年12月1日将行政复议答复通知书、圣保合公司提交的行政复议申请书及相关材料送达昌平工商分局。证据5.《行政复议答复书》，证明昌平工商分局就圣保合公司提起的行政复议案件，提交了行政复议答复书及相关证据材料。证据6.被诉复议决定；证据7.昌政复字[2017]第121号《送达回证》及EMS快递单、查询单。证据6、7证明昌平区政府作出复议决定并依法进行送达。
一审法院认证如下：圣保合公司提交的证据1、2，昌平工商分局提交的证据6、13，以及昌平区政府提交的证据6系被诉行政行为，不能作为证据使用。圣保合公司提交的证据4仅能证明2002年圣保合公司的名称、经营范围、股东等内容发生变更，以及北京正衡会计师事务所对该公司的验资情况，证据5仅能证明宣林生、段淑燕等人与蔡伟臣曾发生过借贷关系，该两份证据均不能证明圣保合公司主张的待证事项，且与本案审查内容无关联性，故对该两份证据，该院不予采纳。圣保合公司认为昌平工商分局证据4中询问笔录的取得不合法且并非当事人真实意思表示，但圣保合公司未提交相关证据佐证，其对该份证据的质证意见该院不予采信。昌平工商分局提交的证据1举报材料、证据9案件调查终结报告以及证据11中的听证报告，形式上虽存在瑕疵，但结合昌平工商分局提交的其他证据，能够证明上述材料系其在作出被诉处罚决定的过程中取得或形成，能够反映案件真实情况且与待证事实相关联，故对上述证据，该院予以认可。圣保合公司及昌平工商分局、昌平区政府提交的其他证据符合提供证据的形式要求，具有内容真实性、来源合法性及与本案的关联性，该院予以采纳。
经审查，本院同意一审法院关于证据的认证意见。本院经审查认定的事实与一审法院一致，本院予以确认。
本院认为：关于昌平工商分局具有对其准予登记的公司在取得公司登记过程中存在的违法行为进行行政处罚并作出处罚决定的法定职责及区政府具有相关复议职责的认定，本院同意一审法院认定意见。
公司登记管理条例第二条规定，有限责任公司和股份有限公司（以下统称公司）设立、变更、终止，应当依照本条例办理公司登记。申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。该条例第六十四条规定，提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。本案中，圣保合公司是工商变更登记事项的主体，其应当对申请文件、材料的真实性负责。圣保合公司关于申请变更股权结构部分的登记，是依据该公司2016年3月10日召开的第一届第二次股东会议决议，但根据圣保合公司股东兼法定代表人蔡伟臣在昌平工商分局调查过程中的陈述，该公司并未于2016年3月10日召开该次股东会议，其本人亦未签字确认过该次股东会决议。在此情形下，圣保合公司所提交的该次股东会决议不具有存在的真实性。昌平工商分局根据调查取得的材料及其他在案证据认定圣保合公司属于上述法规规定的提交虚假材料的情形具有事实依据。昌平工商分局根据圣保合公司违法行为的性质、情节及危害后果，在上述法规规定的幅度内给予其罚款18万元的处罚并无不当。
《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条规定，工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至十五个工作日内决定是否立案。本案中，昌平工商分局在收到宣林生的举报材料后按照相应的审批程序于当日决定立案，符合上述规定的程序要求，上诉人关于昌平工商分局对宣林生的举报未经核查就于收到举报当日立案，程序不合法的主张缺乏事实及法律依据，本院不予支持。
上诉人的其他上诉理由与其向一审法院提起本案诉讼的理由相同，本案一审判决对其诉讼理由已作出了详尽的论述，本院同意一审法院的观点，故在此不再赘述。
一审法院关于被诉复议决定的合法性认定正确，本院予以确认。
综上，一审判决驳回上诉人诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京圣保合科技发展有限公司负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 悦
审 判 员 何君慧
审 判 员 乔 军
二〇一八年七月十八日
法官助理 李赟乐
书 记 员 李 丽