江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏01行终733号
上诉人（原审原告）南京神力机电实业有限公司，住所地南京市雨�台区铁心桥大周路60号。
法定代表人王军，南京神力机电实业有限公司总经理。
委托代理人周雨石，江苏兢慎律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市雨花台区城市管理行政执法局，住所地南京市雨花台区雨花南路2号。
法定代表人王强，南京市雨花台区城市管理行政执法局局长。
委托代理人孙芳洪，南京市雨花台区城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人陈婧，江苏国成律师事务所律师。
上诉人南京神力机电实业有限公司（以下简称神力机电公司）因诉被上诉人南京市雨花台区城市管理行政执法局（以下称雨花台区城管执法局）城建行政强制一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初320号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年10月9日公开开庭审理了本案，上�人神力机电公司的委托代理人周雨石，被上诉人雨花台区城管执法局的负责人笪洪斌、委托代理人孙芳洪、陈婧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，因厂房拆迁，神力机电公司法定代表人王军于2005年12月29日与南京市雨花台区人民政府铁心桥办事处（以下称铁心桥街道）签订《协议书》，约定由铁心桥街道向王军提供“大周路以南、华江以西10亩地供复建”、“使用年限为40年”、铁心桥街道“负责办理区内新建厂房及办公用房的相关手续”等。2006年10月20日，神力机电公司提交《铁心桥街道新建项目审批表》，申请在大周路60号新建建筑7866平方米（占地10亩），铁心桥街道马家店村委会在该表上加盖公章并写明“同意上报”；铁心桥街道城建管理科在该表上加盖公章并写明“该工程勘探、设计、施工、监理等材料齐全，经审核合格，同意上报，并请及时办理质检手续，督促施工方落实好各项安全施工措施”；铁心桥街道企业管理科在该表上加盖公章并写明“同意建设”；铁心桥街道在该表上加盖公章并写明“同意”。2007年左右，神力机电公司建造了涉案建筑。
2015年7月13日，铁心桥街道向雨花台区城管执法局提交《关于对马家店社区14家企业违法建筑实施强制拆除的申请》及《马家店社区大周路14家企业违法建筑明细表》，认为包括神力机电公司在内的14家企业在未办理规划、建设等相关手续的情况下，共计建造了82887.41平方米违建设施，请求雨花台区城管执法局进行核查并予以强制拆除。2015年7月22日，雨花台区城管执法局工作人员对涉案建筑进行了现场勘察、制图与拍照，并对神力机电公司的法定代表人王军进行了调查询问，王军在调查中陈述称涉案建筑于2007年开始建设，2011年�入使用，当初有街道的立项批文、租地协议，没有建设规划许可证等。同日，雨花台区城管执法局向神力机电公司送达了《核查通知书》，要求神力机电公司于2015年7月23日至雨花台区城管执法局提供涉案建筑的相关建设规划审批手续等。在该期限内，神力机电公司未向雨花台区城管执法局提供涉案建筑的规划审批手续。2015年8月3日，雨花台区城管执法局认为神力机电公司建造涉案建筑的行为违反了当时有效的《中华人民共和国城市规划法》（以下称《城市规划法》）第三十二条之规定，属违法建设行为，依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下称《城乡规划法》）第六十四条之规定，决定立案查处。2015年8月27日，中国（南京）软件谷规划建设局向雨花台区城管执法局出具《关于对铁心桥街道马家店社区大周路14家企业进行规划认定的复函》，称神力机电公司在�周路建设的房屋未在其处办理过相关手续，影响城市规划。2015年10月15日，雨花台区城管执法局作出并向神力机电公司送达了宁城法雨限告字〔2015〕3000026号《限期拆除告知书》，告知神力机电公司建造涉案建筑未能提供合法的建房手续，涉嫌违反了《城市规划法》第三十二条之规定，属擅自建设建筑物的违法行为，已严重影响城市规划，限神力机电公司于七日内将涉案违法建筑自行拆除。同时，雨花台区城管执法局向神力机电公司交待了相关的陈述、申辩权利等。2015年11月27日，雨花台区城管执法局作出并向神力机电公司送达了雨城法限决字〔2015〕3000026号《限期拆除决定书》，向神力机电公司告知了雨花台区城管执法局调查的违法事实、调查证据及执法程序等，认为神力机电公司的行为违反了《城市规划法》第三十二条之规定，且由于违法建设行为至今未予纠正，属于连续或继续状态的违法行为，根据《城乡规划法》第六十四条之规定，决定对神力机电公司作出处罚决定，限期七日内自行拆除涉案建筑。神力机电公司不服该限期拆除决定，遂提起行政诉讼。
一审法院另查明，根据2015年2月4日南京市规划局、南京市城市管理行政执法局联合发出的宁规字〔2015〕32号《关于规划处罚权划转后违法建设项目认定与处罚有关问题的通知》之规定，中国（南京）软件谷管理委员会规划建设局接受南京市规划局的委托，负责涉案建筑所在地的规划审批。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（以下称《南京城管集中处罚办法》）第三条第一款、第五条的规定，雨花台区城管执法局作为独立的行政执法主体，负责雨花台区行政区划范围内的相对集中处罚权工作，具有对辖区内涉嫌违反城市管理规划规定的违法建筑进行调查、处理的法定职权。本案中，涉案建筑位于本市雨花台区铁心桥街道马家店社区大周路，处于南京市雨花台区行政区划内，属雨花台区城管执法局的管理、调查处理范围，雨花台区城管执法局具有相应决定的法定职权。
《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。《南京城管集中处罚办法》第十五条规定：“未取得建设�程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担”。本案中，雨花台区城管执法局执法人员接举报后，对神力机电公司位于本市雨花台区铁心桥办事处大周路的涉案建筑进行了调查勘察并拍照取证，对神力机电公司的法定代表人进行调查询问并制作笔录，核定涉案建筑面积约为9036.7平方米。神力机电公司的法定代表人在调查询问时认可建筑面积，并陈述称未办理建设工程规划许可手续，且在收到《核查通知书》后亦未能在指定期限内提交涉案建筑的规划许可手续，无法证明涉案建筑的合法性。雨花台区城管执法局经向涉案建筑所在地的有权规划部门征询，得到复函后确认该处建筑未办理相关规划许可手续，认定神力机电公司违反了《城市规划法》第三十二条之规定，系违法建筑，应予拆除，认定事实清楚，定性并无不当。在此情况下，雨花台区城管执法局经内部审批，认定涉案建筑违反了相关法律规定，向神力机电公司作出并送达了《限期拆除告知书》，告知其拟作出限期拆除决定，限神力机电公司收到告知书后七日内自行拆除，并交待了相关陈述、申辩权利。在神力机电公司未自行拆除的情况下，雨花台区城管执法局向神力机电公司作出并送达了案涉《限期拆除决定书》，决定限神力机电公司在收到决定书后之日起七日内自行拆除，符合法律规定，并无不当。神力机电公司提出涉案建筑已获取新建项目审批、建设前经过村委会、街道城管科与企管科及铁心桥办事处的审批同意，涉案建筑属于合法建筑的主�，因上述单位或部门非法定规划审批部门，不能得出神力机电公司已经取得规划审批手续的结论，该主张不能成立。神力机电公司提出在《协议书》中铁心桥办事处承诺由其办理新建厂房及办公用房的相关手续，故神力机电公司的建房行为合法的主张，因该约定系神力机电公司与铁心桥办事处之间的内部约定，对外不具有拘束力，对雨花台区城管执法局亦不具有拘束力，且本案涉案建筑客观上并未办理规划审批手续，故该主张亦不能成立。涉案建筑虽然建造于2008年之前，但神力机电公司所处地区当时对建造房屋已有规划许可审批规定，涉案建筑建造时并未经过规划审批，已经违反当时规定，直至雨花台区城管执法局对涉案建筑进行查处时，神力机电公司仍未能办理或补办规划许可手续，故其违法建设行为虽始于《城乡规划法》实施之前，但其违法状态持续至《城乡规划法》实施之后，且依然不符合《城乡规划法》的上述规定，雨花台区城管执法局依据现行有效的《城乡规划法》相关规定进行处理，适用法律并无不当。同时，神力机电公司违法建设行为而形成的违法建筑一直未能办理或补办相关许可手续，至今处于继续状态，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九第二款的规定，雨花台区城管执法局对其进行处罚亦无不当。综上，雨花台区城管执法局作出的案涉《限期拆除决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，神力机电公司要求撤销案涉《限期拆除决定书》缺乏事实与法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回神力机电公司的诉讼请求。
上诉人神力机电公司上诉称：一、被上诉人未能提供案涉地块适用1990年实施的《城市规划法》)所称的“城市规划区”范围的证据，故上诉人2007年建造该房时无须办理《建设工程规划许可证》。《城市规划法》第三十二条以“城市规划区”为标准，决定在城市规划区之上建房才需要办理《建设工程规划许可证》；该法第三条第二款规定:“本法所称城市规划区，是指城市市区、市郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。”案涉地块属当时南京市远郊区，是否属于《城市规划法》所称的规划区，必须“由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定”，而被上诉人作为基层城管行政执法部门，没有出具南京市政府编制的城市总体规划，无法决定涉案房屋属“城市规划区”，故被上诉人适用《城市规划法》第三十二条的规定作出行政处罚，属于适用法律错误。二、因被上诉人在案涉�限期拆除决定书》中认定案涉建筑物为违法建筑，影响了拆迁部门对上诉人按合法建筑予以补偿，应当认定该行为违法。根据“从旧兼从轻”的原则，本案应当适用《城市规划法》，认定事实应当从旧，处理结果应当从轻。被上诉人适用《城乡规划法》第六十四条的规定进行行政处罚，显然是适用了偏硬偏重的条款，亦属适用法律错误。其一,案涉房屋不但建设合法，用地也合法，而且未能办理《建设工程规划许可证》的责任不在上诉人方，而在另一个政府机构，完全符合采取改正措施消除对规划实施的影响的类型，罚款后补办规划手续，成为合法建筑。其二，从事实上看，本案“名为拆违，实为拆迁”，政府部门首先应当知错就改，为上诉人补办合法的《建设工程规划许可证》。综上，上诉人神力机电公司请求二审法院撤销一审判决，依法改判《限期拆除决定书�违法并由被上诉人承担一、二审费用。
被上诉人雨花台区城管执法局答辩称：一、被上诉人有权作出案涉《限期拆除决定书》。被上诉人是依据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）、《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》国法函〔2001〕42号、《关于在南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（苏府法字〔2001〕25号）、《关于同意南京市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案的复函》（苏府法函字〔2002〕71号）、《南京城管集中处罚办法》第十五条、《南京市城市治理条例》第六十三条、《南京市城乡规划条例》第五十八条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条等有关规定对单位和个人的违法建设行为进行查处。上诉人神力机电公司影响城市规划的涉案违法建筑位于南�市雨花台区铁心桥街道马家店社区大周路，在被上诉人的行政管辖区域内。当时的《南京市城市规划条例》第二条规定:“本条例所称城市规划区即南京市行政区域。”现行的《南京市城乡规划条例》第二条规定:“本市行政区域内城乡规划的制定、实施以及相关建设活动，适用本条例”。所以，被上诉人雨花台区城管执法局具有对涉案区域内的违法建设行为进行查处的行政执法权。二、被上诉人雨花台区城管执法局依法履行法定职责，执法程序合法。2015年7月，铁心桥街道反映马家店大周路有影响软件谷规划的违法建筑，请求依法予以处理。被上诉人于2015年7月22口向上诉人神力机电公司送达《核查通知书》，要求其提供涉案房屋的建设规划审批手续。同时对涉案建筑物进行现场拍照取证并在马家店社区工作人员见证下进行调查核实情况，还对该公司的负责人进行了调查询问，制作了《调查询问笔录》。经向中国(南京)软件谷规划建设局等相关部门调查了解，上诉人于2007年开始建设的共计9036.7平方米房屋未依法取得《建设工程规划许可证》，现已影响软件谷的规划建设。调查终结后，被上诉人按照执法程序向上诉人送达了案涉《限期拆除决定书》等相关执法文书并告知了相关的法定权利。三、被上诉人雨花台区城管执法局作出的《限期拆除决定书》适用法律正确。1.根据《城市规划法》第三十二条规定，涉案建筑物未取得《建设工程规划许可证》，属于违法建筑。上诉人所有的案涉建筑物未经规划许可擅自建设，已经违反上述法律规定，直至被上诉人对涉案建筑进行查处时，上诉人仍未能办理或补办《建设工程规划许可证》，违法状态持续至《城乡规划法》实施之后。2.取得《建设工程规划许可证》后方可进行建设是上诉人的法定责任和义务。上诉人应当依据上述法律规定在建设案涉建筑之前，向规划主管部门提出申请并提交取得《建设工程规划许可证》所需的材料及相关批准文件，由规划主管部门进行审查并发放许可证后，方可办理开工手续。3.被上诉人依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款、《城乡规划法》第六十四条之规定，对上诉人作出的限期拆除决定符合法律规定。上诉人的违法建筑至今未能办理或补办相关规划许可手续，其违法建设行为处于连续或继续状态。涉案违法建筑己影响规划，无法采取改正措施消除影响，应当依法限期拆除。综上，被上诉人雨花台区城管执法局对上诉人神力机电公司作出的限期拆除决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求依法维持一审判决。
原审原告神力机电公司、原审被告雨花台区城管执法局向一审法院提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，一审质证、认证符合法律规定，本院对一审判决认证的证据予以认可。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》(国法函[2001]42号)第一条、《关于同意南京市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案的复函》(苏府法函字[2002]71号)第一条、《南京城管集中处罚办法》第三条第一款、第五条、第十五条规定，雨花台区城管执法局作为独立的行政执法主体，负责雨花台区行政辖区内的相对集中行政处罚权工作，对辖区内未取得《建设工程规划许可证》进行违法建设的行为，具有进行调查并作出处理决定的法定职权。被上诉人雨花台区城管执法局在收到铁心桥街道的申请以后，对涉案建筑进行了调查，并向规划部门进行了了解，在得到规划部门的答复明确涉案建筑未办理建设工程规划许可、影响城市规划的情况下，作出案涉《限期拆除告知书》并送达给上诉人。在上诉人在期限内未自行拆除的情况下，作出了案涉的《限期拆除决定书》并送达给上诉人神力机电公司，其行为符合法律法规规定。
关于上诉人神力机电公司提出的被上诉人雨花台区城管执法局未能提交南京市人民政府编制的城市总体规划，无法证明涉案房屋属于“城市规划区内”，因此其于2007年建造的涉案房屋，无需办理《建设工程规划许可证》的上诉意见。本院认为，《城市规划法》第三条第二款规定，城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。1990年4月实施的《南京市城市规划条例》第二条规定：“制定和实施城市规划，在城市规划区内进行建设，必须遵守本条例。本条例所称城市规划区即南京市行政区域。”该条例第四十条第一款同时规定:“任何单位或个人需要新建、扩建、改建各项建设工程，必须向规划管理部门申请领取建设工程规划许可证后方可施工。”该条例作为南京市的地方性法规，已经对南京市城市规划区范围进行了界定，且要求制定和实施城市规划，必须遵守该条例，故该条例已经确定了城市规划区的范围。涉案建筑位于南京市雨花台区铁心桥大周路，在南京市行政区域内，即为在南京市城市规划区内。上诉人在2007年建设涉案建筑时，应当根据《城乡规划法》及《南京市城市规划条例》的规定，先领取《建设工程规划许可证》后方可施工。故本院对上诉人神力机电公司提出的认为涉案房屋无�办理建设工程规划许可的主张不予支持。
关于上诉人神力机电公司提出的未办理建设工程规划许可的责任在于铁心桥街道，被上诉人雨花台区城管执法局适用法律错误、行政处罚偏重的上诉意见。本院认为，《南京市城市规划条例》第四十条规定：“任何单位或个人需要新建、扩建、改建各项建设工程，必须向规划管理部门申请领取建设工程规划许可证后方可施工。”上诉人神力机电公司与铁心桥街道之间的协议只在签订协议的相对人之间发生效力，未办理建设工程许可即进行建设的责任应当由涉案房屋的所有人即上诉人神力机电公司承担。《城市规划法》第四十条及《城乡规划法》第六十四条均规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响影响城市规划的，限期拆除。本案中，被上诉人雨花台区城管执法局经向中国（南京）软件谷规划建设局等相关部门调查了解得知，上诉人神力机电公司于2007年开始建设的涉案房屋未依法取得《建设工程规划许可证》，已影响软件谷的规划。适用限期改正、罚款的前提是可以“采取措施消除影响”，因规划部门已明确答复涉案房屋“影响城市规划”，且该影响无法采取措施予以消除，故被上诉人雨花台区城管执法局作出限期拆除决定符合法律规定，上诉人神力机电公司的上诉意见没有事实和法律依据，不予采纳。
综上，被上诉人雨花台区城管执法局在经调查确定涉案房屋为违法建设的情况下，履行了法律规定的关于查处违法建设的相应程序，作出案涉《限期拆除决定书》并送达上诉人神力机电公司，其行为符合法律法规规定。上诉人神力机电公司的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审法院认定事�清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人南京神力机电公司实业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘苏文
审判员 洪 途
审判员 黄 飞
二〇一七年十月十八日
书记员 孙 皓