福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）厦行终字第128号
上诉人（原审被告）厦门市公安局，住所地厦门市新华路43号。
法定代表人林锐，局长。
委托代理人张遂涛，该局工作人员。
被上诉人（原审原告）陈永强，男，1945年10月31日出生，汉族，住厦门市集美区。
上诉人厦门市公安局因被上诉人陈永强诉其不履行行政复议法定职责一案，不服厦门市思明区人民法院（2015）思行初字第126号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年12月18日公开开庭审理了本案，上诉人厦门市公安局的委托代理人张遂涛，被上诉人陈永强，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，2014年8月8日，陈永强认为有人利用信息网络撰文恶意攻击诽谤其及他人，遂拨打110报警，集美派出所接警。
2014年11月15日，陈永强向厦门市公安局提出信访，认为集美派出所接警后一直未予处理，要求依法查处。厦门市公安局集美分局（下称集美公安分局）于同年11月17日作出的集公（法制）受字（2014）1111号《受理信访事项告知书》，受理陈永强的信访事项。
2015年1月15日，集美公安分局作出厦公集（集美）行终止决字（2015）00001号《终止案件调查决定书》，认为因诽谤案没有违法事实为由，决定终止调查。决定书上载明“民警当场将终止案件调查决定书向当事人陈永强、陈某甲、陈某乙宣读，陈永强、陈某甲、陈某乙当场表示拒绝签名，捺印指纹”，并由三名民警签字确认。
2015年1月29日，集美公安分局于作出集公（法制）答复字（2014）1111号《处理信访事项答复意见书》，告知已终止调查陈永强所报警的案件。答复意见书同时载明“如不服本答复意见，可以自收到本答复意见书之日起30日内向集美区人民政府或厦门市公安局提出复查请求”。
2015年3月4日，陈永强向厦门市公安局及集美区人民政府同时邮寄相关材料。集美区人民政府于2015年4月22日作出告知单，认为相关复查请求不属于其职权范围，不予受理，建议向厦门市公安局提出。
2015年4月15日，陈永强再次向厦门市公安局提出信访，要求对集美公安分局的信访答复意见进行复查。厦门市公安局当日即作出厦公（信）不受字（2015）040005号《不受理信访事项告知书》，告知陈永强所反映的案件，集美派出所已作出终止调查决定，属具体行政行为，应按法定程序向集美公安分局提出行政复议，不按信访程序受理。
2015年5月20日，陈永强向集美公安分局提出行政复议申请。同年5月25日，集美公安分局作出厦公集复告字（2015）01号《行政复议告知书》，告知因相关终止案件调查决定系由集美公安分局作出，故陈永强应向集美区人民政府或厦门市公安局提出复议申请。
2015年5月28日，陈永强通过邮寄方式向厦门市公安局提出行政复议申请。相关邮件收发详单显示，上述信件于5月29日由厦门市公安局签收。同年6月2日，厦门市公安局法制部门收到陈永强提出的复议申请，于6月4日作出厦公复补字（2015）001号《行政复议申请补正通知》，并于6月8日送达陈永强。陈永强于6月12日补正材料后，厦门市公安局于6月14日以陈永强的复议申请超过法定六十日申请期限为由，作出厦公复不受字（2015）004号《行政复议申请不予受理决定书》，并于6月16日邮寄送达陈永强。陈永强不服，于2015年7月3日向法院提起行政诉讼，请求撤销厦门市公安局作出的厦公复不受字（2015）004号《行政复议申请不予受理决定书》。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》（下称《行政复议法》）第十二条第一款规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”，可见，厦门市公安局作为集美公安分局的上一级主管部门，依法处理陈永强因不服集美公安分局作出的相关处理决定而提出的行政复议申请系其法定职责。本案的争议焦点在于厦门市公安局以超过复议申请期限为由不予受理陈永强的复议申请是否合法。从陈永强2015年5月28日寄给厦门市公安局以及后续补正的材料内容看，陈永强应是对集美公安分局作出的终止调查决定不服，故申请复议。
《行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。上述规定虽然对申请复议期限作出规定，但也给予了适当的调整空间，即不可抗力及其他正当理由。
本案中，相关视音频资料、决定书备注以及陈永强自述之间相互印证，足以证实集美公安分局于2015年1月15日作出案件终止调查决定后，确实于当日与陈永强等人说明其报警案件的处理情况，并要求陈永强等人签收相关文书但遭拒等事实。据此，可以认定陈永强等人于2015年1月15日知道针对其案件的相关处理决定，也就是说，正常情况下，应从该日起开始计算提起复议的期限。
但是，本案同样应注意如下事实：陈永强在2014年11月15日就报警未处理事由提出信访，并获集美公安分局书面受理。集美公安分局于2015年1月29日作出相关信访回复，将案件终止调查的情况告知陈永强，并按照《信访条例》的规定告知陈永强对该信访答复意见不服时可以向集美区人民政府或厦门市公安局提出复查。如此可以明确两点：一、无论前述终止调查决定是否送达，但至迟在陈永强收到该信访回复意见之时，陈永强应当已经知道终止调查决定内容；二、此时陈永强如不服该决定有两条救济渠道可选择：一是对该终止调查决定直接提起复议或诉讼，二是继续按照此前信访渠道进行。由于终止调查决定作出前，陈永强有关的信访程序已在进行，陈永强按照答复意见所告知的内容，继续按照信访程序选择对答复意见提出复查请求。从陈永强提供的证据看，其确实在2015年3月4日曾向集美区人民政府及厦门市公安局寄送相关材料，且有集美区人民政府就复查请求曾予以函复的事实可佐证，厦门市公安局虽然否认陈永强曾在上述时间申请复查，但未能提出相反证据，故可以认定陈永强亦在规定时限提出复查申请。
对于陈永强的复查要求，厦门市公安局认定应就终止调查决定向集美分局复议，而不按信访程序办理。至此，陈永强已经无法按照信访程序提起诉求。如果按照上述终止调查决定送达时间看，陈永强此时已然超过复议申请期限。但是复议申请期限的限定主要是为防止相对人怠于行使权利，致使行政法律关系处于不稳定状态，影响行政效率。鉴于在此期间，陈永强并未怠于行使权利，而是在行政机关的指引下在规定期限内循信访程序以图救济，在此过程中要求陈永强按上述时间节点申请复议并不合理，也不符合信访制度及复议制度的设立初衷，可能造成重复救济。因此，在厦门市公安局明确告知无法按照信访程序办理之时开始计算复议申请时间较为适宜，更能切实、合理保障相对人权利。此外，由于厦门市公安局错误将复议机关指向集美公安分局，直接导致陈永强申请复议错误所耽搁的时间，亦不应归咎于陈永强。因此，本案中陈永强虽未能在知晓具体行政行为之后六十日内提出行政复议，但可认定存在正当理由，所耽搁期限依法予以扣除。
综上，厦门市公安局在正式收到陈永强的复议申请后，以2015年1月15日作为复议申请期限的起算点，最终认定其复议申请超过期限并决定不予受理，依据不足，明显缺乏合理性，不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（六）项的规定，判决：一、撤销厦门市公安局于2015年6月14日作出厦公复不受字（2015）004号行政复议申请不予受理决定；二、厦门市公安局应在判决生效之日起十日内依法对陈永强的复议申请予以受理。
宣判后，上诉人厦门市公安局不服原审判决，以行政复议和信访属不同性质的两种救济途径，不能因陈永强在行政复议期限内进行信访，即认为其超过行政复议申请期限“存在正当理由”，陈永强虽然“未怠于行使救济权利”，但未依法提起行政复议及因陈永强一直在走信访程序即认为其并未怠于行使权利，从而认为不能从法律规定的起算日期起算行政复议申请期限，不符合法律规定，也更易影响行政效率为由，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判维持其作出的行政复议申请不予受理决定。
被上诉人陈永强答辩称，上诉人的上诉理由与事实不符，其在本案诉讼前并未收到集美公安分局作出的终止案件调查决定，只是通过信访途径得知该决定文号，完全顺着上诉人及集美公安分局的指引进行权利救济，向上诉人提出行政复议申请，没有超过复议期限。原审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审中，双方当事人向原审法院提交的证据材料均随案移送本院。上诉人向本院补充提交《2015年1月15日向陈永强等人送达终止案件调查决定书执法记录仪音频的重点文字材料》，陈永强主张该文字材料应在一审中作为录音光盘的附件提交，上诉人在一审中未提交在二审提交，已超过法定举证期限，不予质证。本院经审查认为，原审法院已组织双方当事人对录音光盘所载录音内容进行了质证，陈永强对录音的真实性无异议，该文字材料作为部分录音内容的文字记录，可以作为本案的补强证据。根据本案有效证据，本院查明的事实与原审查明的事实一致。
本院认为，本案争议焦点问题在于陈永强向上诉人提起行政复议申请是否超过法定复议期限？
《行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”行政复议申请期限设置的目的一是为了使公民、法人或者其他组织有充分时间行使行政复议权利，保护自己的合法权益不受违法具体行政行为的侵害，二是促使公民、法人或其他组织积极主张自己的权利，避免行政法律关系长期处于不稳定状态。结合本案查明事实看，本案因陈永强认为集美派出所未处理其报警事项引发，在2014年11月就该事项向上诉人进行信访，由集美公安分局书面受理陈永强的信访。集美公安分局于2015年1月15日作出厦公集（集美）行终止决字（2015）00001号《案件终止调查决定书》，集美派出所民警向陈永强等人送达该文书时，陈永强等人拒绝签收。2015年1月29日，集美公安分局向陈永强作出信访答复，答复对其信访事项已经作出案件终止调查决定，并告知其如不服信访答复意见可以向集美区人民政府或上诉人提出复查。陈永强遂于2015年3月4日分别向集美区人民政府及上诉人提出复查请求。因未获得复查答复，陈永强再次向上诉人提出信访，上诉人于2015年4月15日作出《不受理信访事项告知书》，告知其应按照法定程序向集美公安分局提出行政复议，不按信访程序受理。陈永强遂于2015年5月19日向集美公安分局提出复议申请，集美公安分局于5月25日告知陈永强本案正确的复议机关应为集美区人民政府或者上诉人。陈永强于2015年5月28日向上诉人邮寄了行政复议申请书。换言之，陈永强在此期间一直在积极主张自己的权利，按照行政机关的指引以试图获得救济。上诉人于2015年4月15日作出《不予受理信访事项告知书》，明确告知陈永强，其信访要求已经无法得到受理，应按照法定程序提出行政复议。因而，原审法院关于以该时间作为陈永强申请行政复议期限起算点，更能切实、合理保障相对人的权利的认定，并无不当。陈永强收到上诉人的告知书后随即按其指引，向集美公安分局提出行政复议申请，因上诉人错误将复议机关指向集美公安分局，导致耽搁的复议申请期限，不应归咎于陈永强，该耽搁的期间应予扣除。陈永强于2015年5月25日接到集美公安分局的《行政复议告知书》后，于5月28日向上诉人提出行政复议申请，应认定并未超过法定行政复议申请期限，上诉人应予受理。
综上，原审判决认定陈永强虽未能在知道具体行政行为之后的六十日内提出行政复议，但可认定存在正当理由，所耽误期限依法予以扣除，符合《行政复议法》第九条规定。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人厦门市公安局负担。
本判决为终审判决。
审 判 员 林琼弘
审 判 员 纪荣典
代理审判员 宋希凡
二〇一五年十二月二十八日
代书 记员 陈 靓
附：本案适用法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年修正）
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。