湖南省怀化市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘12行终字21号
上诉人（原审原告）湖南金马投资股份有限公司，地址湖南省张家界市永定区北正居委会澧滨小区104号。
法定代表人敬有权，董事长。?委托代理人钟广钊。
委托代理人蒋洋生，怀化市鹤城区鹤阳法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）怀化市国土资源局，地址怀化市锦溪北路100号。
法定代表人胡和平，局长。
委托代理人陈卫民，怀化市国土资源局法规科副科长。
上诉人湖南金马投资股份有限公司（以下简称金马公司）因与被上诉人怀化市国土资源局行政复议纠纷一案，不服湖南省沅陵县人民法院于2015年12月7日作出的（2015）沅行初字第26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院认定，金马公司于2000年4月20日与沅陵县人民政府就沅水流域旅游资源委托开发签订了《沅陵县沅水流域旅游资源委托开发经营合同》，金马公司取得了沅陵县境内沅水流域旅游资源开发权。随后金马公司与沅陵县人民政府分别于2000年7月16日签订了补充协议（一）,2000年10月19日签订了补充协议（二）,2001年2月27日签订了补充协议(三)，主要约定由金马公司负责整体开发沅水北岸沅江大道内沿岸范围内的土地，开发面积为115.5亩。沅陵县人民政府于2000年10月20日与金马公司签订了《国有土地使用权出让合同》，约定金马公司整体开发的地用途为旅游业，金马公司如要改变土地用途和土地使用条件需征得沅陵县人民政府同意。而后沅陵县国土资源局为金马公司颁发了沅国用（2000）字第2728号《国有土地使用权证》，该证确定土地使用面积为115.5亩，但没有明确该宗土地的四至界线。2002年又给金马公司颁发了沅国用（2002）字第580、581号《国有土地使用权证》（代替2728号证），面积分别为97.2、18.3亩，金马公司将581号证中的土地使用权全部转出，从580号证中转出38.03亩，2002年至2003年金马公司分多次将580号证中689.92平方米土地使用权以16.65万元总价与王云碧、候先友、田易娥、全桂花、钟广钊5户分别签订《土地使用权转让合同》进行了转让，但该宗土地权属不明、四至界限不清。2005年6月8日沅陵县国土资源局将580号证中未转出的41.37亩土地分别转入了沅国用（2005）第414、415、416、417号证中，其中417号证确定的土地使用权面积为720平方米。金马公司在2006年12月10日将417号证的土地使用权分别与王云碧、候先友等5户再次签订《土地使用权转（受）让合同》，以代替原转让689.92平方米土地所签订的《土地使用权转让合同》。该5户受让户先后多次向沅陵县政府及沅陵县国土资源局提出办理土地转让过户登记，但没有获得批准。2014年11月14日，沅陵县国土资源局以金马公司转让417号证所涉及的土地使用权属非法转让为由，作出了没收金马公司非法所得16.65万元的沅国土资罚字（2014）70号行政处罚决定。金马公司不服该处罚决定于2015年1月12日向怀化市国土资源局提出行政复议，要求撤销该处罚决定，怀化市国土资源局受理以后进行了书面审理。在审理期间，沅陵县国土资源局撤销了其作出的沅国土资罚字（2014）70号行政处罚决定。2015年3月27日，怀化市国土资源局以沅陵县国土资源局行政处罚超过行政处罚时效为由作出了确认沅国土资罚字（2014）70号行政处罚决定违法的怀国土资复决字（2015）第2号行政复议决定。
原审判决认为，国有土地使用权依照相关的法律法规规定是可以进行转让的，但在转让土地使用权时不能违反土地使用权出让合同的规定，必须签订土地使用权转让合同和进行转让过户登记。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条规定：土地使用权转让是指土地者将土地使用权再转让的行为，包括出售、交换和赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。第二十条规定：土地使用权转让应当签订转让合同。第二十五条规定：土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让，应当按照规定办理过户登记。土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并依照规定办理过户登记。本案中，金马公司在转让417号证国有土地使用权时只与钟广钊、全桂花等5户签订转让合同，受让户支付价款，但没有办理过户登记和按照土地出让合同的规定进行投资开发。怀化市国土资源局在行政复议过程中所认定的金马公司转让行为属非法行为不是对其转让合同的效力进行认定，而是认为该转让行为违反了金马公司与沅陵县人民政府签订的《国有土地使用权出让合同》中有关由金马公司做旅游地整体开发及金马公司如要改变土地用途和土地使用条件需征得沅陵县人民政府同意的规定，转让也没有办理过户登记，转让行为属非法转让，该认定事实清楚，予以支持。《中华人民共和国行政复议法》第二十条规定：行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。金马公司作为行政复议申请人没有提出参与行政复议审理的申请，复议机关进行书面审理程序是合法的。金马公司转让417号证土地使用权是在2006年12月10日，而沅陵县国土资源局作出的行政处罚是在2014年11月14日，明显违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款中：违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚的规定，怀化市国土资源局据此作出确认沅陵县国土资源局行政处罚决定违法的复议决定，事实认定清楚，适用法律准确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告湖南金马投资股份有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告湖南金马投资股份有限公司负担。
上诉人金马公司上诉称，一、被上诉人对已被撤销的沅国土资罚字（2014）70号行政处罚决定继续复议并作出怀国土资复决字（2015）第2号行政复议决定违法无效。沅陵县国土资源局撤销了沅国土资罚字（2014）70号行政处罚决定，被上诉人怀化市国土资源局继续复议和确认其违法已无法律意义。被上诉人作出怀国土资复决字（2015）第2号行政复议决定实属对已被撤销的70号行政处罚决定继续重新作出行政复议决定书，其采信的证据和认定的事实是对已被撤销的70号行政处罚决定采信的证据和认定事实的认可，怀国土资复决字（2015）第2号行政复议决定违法无效。二、上诉人金马公司的行为不是非法转让土地使用权。上诉人根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》相关规定，将依法取得的417号证的720平方米土地使用权转让给钟广钊等5户，签订了《土地使用权转受让合同》，并向沅陵县国土资源局申请了变更登记，沅陵县人民政府以“暂缓办理”为由迟迟未予办理，这只能归责于政府行政不作为，并不影响当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同效力。被上诉人作出的行政复议决定认定上诉人改变了原规划设计条件及未按照出让合同进行投资转让土地，均不是事实，上诉人的行为不是非法转让土地使用权。三、原审判决采信证据有误。原判故意不采信上诉人提交的证据，其中上诉人提交的证据11、12证明上诉人没有非法转让土地使用权，而是政府暂缓办理；证据14证明被上诉人受理了受让人王云碧等5人行政复议申请，于2008年9月18日出具《答复通知书》后却未作出行政复议决定；证据15证明沅陵县人民政府将涉案土地一地二卖给龙辰公司，原审判决采信证据有误。请求撤销湖南省沅陵县人民法院（2015）沅行初字第26号行政判决；撤销怀化市国土资源局怀国土资复决字（2015）第2号行政复议决定。
被上诉人怀化市国土资源局答辩称，一、根据《中华人民共和国行政复议条例》第四十二条有关行政复议终止的规定，在行政复议过程中，原行政行为被撤销，不能成立终止行政复议的法定理由，故被上诉人继续行政复议符合法律规定。二、土地使用权转让是否合法，应当以法律为准绳。上诉人转让土地使用权违法，是行政处罚的前提。根据上诉人的复议申请，被上诉人应当对沅陵县国土资源局（2014）70号行政处罚决定进行全面审查。根据我国城市房地产管理法等相关法律的规定，土地使用权转让有法定限制条件（指土地投资额与土地规划条件的限制），然上诉人转让土地使用权既没有达到“房屋建设工程的完成百分之二十五以上”，也违反了上诉人与沅陵县人民政府签订的相关旅游资源委托开发经营合同、补充协议等协议的约定，只有整体开发沅陵县城滨江小区，才符合沅陵县城市发展和县城规划要求。三、上诉人所提证据与行政处罚涉及的事实、内容没有关联性，上诉人所称原审判决采信证据有误的理由不能成立。请求判决驳回上诉，维持原判决。
本院经审理查明，上诉人金马公司原审提交的证据11系沅陵县国土资源局刘序梁签收上诉人《关于办理国土过户申请的材料目录》复印件，证据12系沅陵县国土资源局沅国土资（2007）92号《关于土地登记的请求》手抄件复印件，证据14系沅陵县国土资源局沅国土资行复答字（2008）1号《关于<行政复议申请书>中若干问题的答复》复印件，证据15系收条（郑阳财）、土地登记图及龙辰公司土地使用证，上述证据均已经原审庭审举证、质证，原审法院亦作了认证；沅陵县国土资源局在行政复议期间作了书面答复，并提供了30份证据。本案的其他事实与原审判决认定的事实无异，本院予以确认。
本院认为，上诉人金马公司不服沅陵县国土资源局作出的沅国土资罚字（2014）70号行政处罚决定，向被上诉人怀化市国土资源局申请行政复议，被上诉人怀化市国土资源局作为沅陵县国土资源局的上一级主管部门受理上诉人金马公司提出的行政复议申请，符合法律的规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”，由于上诉人金马公司没有提出要求被上诉人怀化市国土资源局进行调查或者听证，被上诉人怀化市国土资源局进行书面审查符合法律的规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十九条“行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外”的规定，虽然沅陵县国土资源局在行政复议期间自行撤销了沅国土资罚字（2014）70号行政处罚决定，但是上诉人金马公司并没有提出撤回行政复议的申请，被上诉人怀化市国土资源局继续审理该行政复议案件亦符合法律的规定，故上诉人金马公司上诉称被上诉人怀化市国土资源局继续行政复议决定违法无效的理由不能成立，本院不予支持。上诉人金马公司在原审中提交的证据11、12、14、15并不能证明其没有非法转让土地使用权的事实，相反，沅陵县国土资源局在行政复议期间提供的30份证据证明上诉人金马公司将已取得的417号证上720平方米的土地使用权转让给案外人王云碧、候先友等5户，改变了原规划设计条件，违反金马公司与沅陵县人民政府签订的《国有土地使用权出让合同》中有关由金马公司做旅游地整体开发及金马公司如要改变土地用途和土地使用条件需征得沅陵县人民政府同意的规定，且转让也没有办理过户登记手续，被上诉人怀化市国土资源局认定金马公司非法转让土地，认定事实清楚，证据确凿充分。沅陵县国土资源局作出的沅国土资罚字（2014）70号行政处罚决定由于违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款之行政处罚时效的规定，依法应予撤销，但鉴于沅陵县国土资源局在行政复议期间已自行撤销了该行政处罚决定，怀化市国土资源局再撤销该行政处罚决定已无法律意义，故怀化市国土资源局确认沅陵县国土资源局作出的沅国土资罚字（2014）70号行政处罚决定违法正确，应予维持。
综上所述，上诉人金马公司的上诉理由及请求均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人湖南金马投资股份有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 尹卫红
审 判 员 何志良
代理审判员 李容容
二〇一六年四月七日
代理书记员 王亚蔓
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；