广东省佛山市南海区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）佛南法行初字第285号
原告：陈丽静。
委托代理人：王国栋，广东经国律师事务所律师。
被告：佛山市南海区里水镇人民政府，住所地：广东省佛山市南海区里水镇新兴路12号。
法定代表人：谭艳玲，镇长。
委托代理人：潘成钧，佛山市南海区里水镇城乡统筹局副局长。
委托代理人：刘燕，广东华鸿律师事务所律师。
第三人：佛山市南海区里水镇白岗村棠溪股份合作经济社，住所地：广东省佛山市南海区里水镇白岗村。
负责人：孔艳梅，社长。
委托代理人：林惠霞，社员。
原告陈丽静诉被告佛山市南海区里水镇人民政府、第三人佛山市南海区里水镇白岗村棠溪股份合作经济社股权分配行政处理一案，于2015年6月24日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并向第三人送达了起诉状副本及答辩状副本。本院依法组成合议庭,于2015年8月31日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人王国栋，被告的委托代理人潘成钧、刘燕，第三人的负责人孔艳梅及委托代理人林惠霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年4月3日，被告对原告的申请作出里府行决[2015]8号行政处理决定,认定原告系陈志良、陈锦平的女儿，1992年11月3日出生，出生时随父母入户金溪城区“自理粮”户口，1995年11月9日随父母迁入白岗棠溪村，原告是陈志良、陈锦平夫妇的超生子女，被告根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项和《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款以及《佛山市南海区农村集体经济组织管理规定》的规定，决定：原告不具有第三人成员资格。
原告诉称：一、里府行决[2015]8号行政处理决定适用法律、法规错误。
1.南办发〔2008〕59号《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》第二条第7项将成员资格限定为合法生育、收养的子女的规定，排除了超生子女的成员资格，该限制性规定与上位法《广东省人口与计划生育条例》第四十八条第二款相抵触，在本案中不应适用。
原告父母陈志良、陈锦平原系第三人成员，原告于1992年11月3日出生，1995年12月14日出生入户第三人集体经济组织所在地，为农业户口。原告是其父母陈志良、陈锦平的超生子女，原告父母已交清计划外生育费。
依据《广东省人口与计划生育条例》（自2009年1月1日起施行）第四十八条第二款的规定，对超生人员，七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。也就是说，对超生人员并未否认其农村集体经济组织成员资格，只是对其农村股份合作制分红及其他集体福利的享受年限进行限制。而《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》第二条第7款将成员资格限定为合法生育、收养的子女的规定,该规定对原告权益的限制超出了《广东省人口与计划生育条例》的规定，明显与上位法相冲突。
《广东省行政机关规范性文件管理规定》第七条规定：“制定规范性文件，应当符合宪法、法律、法规和规章的规定，不得违反上级行政机关的命令、决定，不得超越本行政机关的职权范围”，第九条规定：“没有法律、法规和规章的规定，规范性文件不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的规定”。
因此，《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》第二条第7项中的限制性规定（即“含其合法生育、收养的子女”中的“合法”）不合法，在本案中不应适用。因此，该限制性规定在本案中不应适用。
对原告父母违反计划生育的行为，计划生育管理部门于1995年12月对原告父母作出缴纳计划外生育费的决定，原告父母已按要求缴清了计划外生育费。自1995年12月至今已将近二十年，原告从未享受过农村股份合作制分红及其他集体福利。因此，《广东省人口与计划生育条例》关于“对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利”的规定对现今的原告已不再生效，原告依法应当享受农村股份合作制分红及其他集体福利。
2.原告具有第三人农村集体经济组织成员资格。
《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定”。南办发〔2008〕59号《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》第二条规定：“符合以下条件之一的人员具有农村集体经济组织成员资格。7.曾经转为“自理粮”，2004年6月30日前“自转农”户口迁回原村的人员（含其合法生育、收养的子女）”。依照上述规定，原告具有第三人农村集体经济组织成员资格。
3.原告享有“享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益”的权利。
《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条规定：“农村集体经济组织成员享有以下权利：（二）享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益”。依照上述规定，原告应为第三人的持股成员。
二、里府行决[2015]8号行政处理决定明显不当。
原告2015年2月5日的申请，除要求被告责令第三人落实原告的股权权益外，还要求被告责令第三人落实原告应当享有的第三人的一项集体福利待遇，即第三人成员每年应缴纳的医疗保险费由第三人支付。但该《行政处理决定书》对原告的该项请求只字未提，因而该行政处理决定明显不当。
综上所述，被告作出的上述行政处理决定主要证据不足，适用法律、法规错误，且明显不当，依法应予部分撤销，并责令其重新作出行政行为。
为此，原告提起行政诉讼，请求：1、撤销被告于2015年4月3日作出的里府行决〔2015〕8号行政处理决定，并判决被告对原告2015年2月5日的申请重新作出行政处理决定；2、请求一并审查南办发〔2008〕59号《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》第二条第7项中的限制性规定（即“含其合法生育、收养的子女”中的“合法”）的合法性；
3、本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提供如下证据：
1.原告的身份证（复印件、1份），被告、第三人的组织机构代码证（复印件、各1份），用以证明原告、被告和第三人的诉讼主体资格。
2.原告的户口簿（原件、1份），用以证明原告出生即入户第三人所在地，为农业户口。
3.《行政处理申请书》（复印件、1份），用以证明原告于2015年2月5日向被告提出行政处理申请。
4.《行政处理决定书》（原件、1份），用以证明被告对原告的行政处理申请所作出的行政处理决定。
5.南海市计划外生育收据费（复印件、2份），广东省计划外生育费收据（复印件、1份），用以证明原告父母在超生后依法缴纳了计划外生育费。
被告辩称：一、被告作出行政处理决定属于依法履行职责的行政行为。
根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，是镇人民政府的法定职权。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。综上，被告对农村集体经济组织具有监督的法定职权。原告提出确认其具有农村集体经济组织成员资格的等请求，被告只在职权范围内，依法作出相应处理（作出行政处理决定），属于第三人自治范围内的请求，被告不予处理。
二、被告作出的《行政处理决定书》认定事实清楚，证据充分。
被告、原告和第三人确认如下事实：原告是陈志良、陈锦平的女儿，1992年11月3日出生，出生时随父母入户金溪城区“自理粮”户口，1995年11月9日随父母迁入白岗棠溪村。原告是陈志良、陈锦平的超生子女。原告是否具有第三人的成员资格问题，被告认为根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。由此可见，户口迁入、迁出集体经济所在地公民的成员资格是村民组织章程规定的属于村民自治范围，只在法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定时除外，该规定也明确县级以上政府可以另行作出规定。原告是陈志良、陈锦平夫妇超生子女，其户口于1995年12月9日迁往第三人处，被告依据《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》第二条第七项规定，认定原告不符合具有农村集体经济组织成员资格条件。
原告认为《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》排除了超生子女的成员资格与上位法《广东省人口与计划生育条例》第四十八条第二款相抵触，是对该条法规进行错误的理解及适用。《广东省人口与计划生育条例》针对的是拥有集体组织成员股东资格的“超生人员”，而非“超生子女”，作为超生子女的原告并不适用该条法规。所以，本案中被告适用的法律、法规、规章、政策并不存在与上位法存在冲突的问题。因此，被告认定原告不具有第三人的成员资格。
综上，被告作出的行政处理决定有事实依据和法律依据。原告请求撤销被告作出的行政处理决定的意见无事实和法律依据，对其请求，请求法院依法予以驳回。
被告向本院提供其作出具体行政行为的证据如下：
1.被告的组织机构代码证（复印件、1份），用以证明被告诉讼主体资格。
2.《棠溪村股份经济合作社章程》及其附件《棠溪村股份经济合作社股东代表大会研究解决有关土地、资金、财产决议》（复印件、各1份），用以证明：章程1994年3月18日制定通过，1994年5月1日第三人完成股东制改革，且该章程正式实施，已经实施二十多年；凡是参加股份制改革的村民都有股权证；该章程显示“凡自理口粮或商品粮户口迁入本村，按原村委会规定执行”，从1994年6月30日开始公布后迁回本村的暂不分配股权；截至1994年5月1日前户口在本村的享受承包股和基本股各3股；另劳动福利贡献股占4股，必须对本村有劳动贡献，1994年5月1日凡是未满16周岁的配2股，17岁至35岁配3股，36周岁以上配4股；章程规定凡是违反计划生育的按上级及管理区有关规定执行；股东代表大会是第三人的最高权力机构，该章程经过第三人股东代表大会通过。
3.《关于白岗棠溪部分“自理粮”户籍人员回迁户口后未获得经济合作社成员资格的说明》、《白岗社区棠溪“自理粮”迁出户情况说明》（原件、各1份），用以证明：原告没有在1994年5月1日前回迁至第三人处，原告户口回迁后从未要求履行耕种义务；陈志良、陈锦平夫妇从户口迁出第三人处至户口回迁至第三人处，期间共生育六个孩子，陈志良、陈锦平夫妇是超生人员，该六个小孩在出生时其父母的户口均不在第三人处，其中有三人为陈丽清、原告陈丽静、陈永毅，该三人为陈志良、陈锦平夫妇的超生子女；原告回迁后至今没有取得股权证；第三人曾经主动张贴公告让自理粮人员限期（1994年5月1日前）回迁，否则视为放弃参加股份制，被告在作出行政处理前取得证据，程序合法。
被告向本院提供以下规章、文件依据：
1.广东省人民政府令第189号《广东省人民政府关于修改<广东省农村集体经济组织管理规定>的决定》；
2.南办发〔2008〕59号《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》。
第三人述称：同意被告的行政处理决定。第三人认为原告户口非一直保留在村集体，为一己私利或逃避计划生育超生、外出就业等原因户口迁出集体户或出生时户口落户在城镇，原告回迁后也没有履行村集体应尽义务，当村集体获得收益时却意图争抢村集体的利益，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》、《中华人民共和国村民委员会组织法》和《棠溪村股份经济合作社章程》的规定，第三人认为原告是否应分配股份是属于第三人自治范围，镇政府不应干涉，具体理由如下：
一、原告的户口都不是一直在第三人处，存在户口迁出后，再迁入的情形，陈志良等7人于上个世纪80年代就已迁出。原告等人均在1994年5月1日之后2004年6月30日之前迁入的。依照《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定，对于户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，村集体经济组织可以按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；但法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的除外。原告不符合有关规定，被告对其不予认定，第三人对被告对原告作出《行政处理决定书》处理意见是尊重的。
二、依据第三人的《棠溪村股份经济合作社章程》规定，原告不符合分配规定，不能配股。依据省政府和南海区政府文件规定，对于非持股股东能否转为持股股东成员，和何种条件可以转为持股股东成员，是由农村集体经济组织章程确定的。可见，对非持股股东是否可以转换为持股股东是村民自治的范围。即使章程没有规定，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（二）从村集体经济所得收益的使用；……（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定，属于第三人自治范围内事项，被告无权干预第三人的股权分配。
第三人的章程其内容并没有违反相关的法律法规或者男女平等的法律原则，其第二章规定：自理粮或商品粮户口从1993年6月30日公布股份制改革后才迁回第三人处的，暂不分配股权。本案的原告在此时间之后才迁户口到第三人处，不符合章程配股的条件规定。
三、在股份制改革时，没有任何上级文件要求第三人必须通知“自理粮”人员回迁参加股份制，因此第三人没有法定义务通知外迁户口的人员，但第三人根据本村的情况还是希望这些人可以回来参加股份制，增加劳动力增加集体收益。当时就以多种方式，包括张贴公告的方式告知：自理粮可在94年5月1日前回迁参加股份制，否则视为放弃。结果是这些人没有在限期内接受，当然应视其放弃。原告即使在户口迁入之后，也从未参与责任田的耕种，也从未上交公粮，显然也没有对集体尽过义务，原告一家甚至根本不在本村居住。原告从回迁至佛山一环征地前，从未主张过分红，应是对“只挂户口，不享受分红和股东权利状况的默认”。直到一环征地，看到巨大的利益，原告才开始争夺集体利益。
四、原告没有履行《广东省农村集体经济组织管理规定》第十七条规定的义务，不应享有相应权利。权利的实施必须有义务承担者的存在，同时义务是权利存在的基石，没有义务的承担者的存在，权利便无处发挥其作用。从公平的角度上来说，原告不应享有股东权利。既然原告曾经将户口迁出，就是放弃村民的身份及权利、义务，既使后期回迁，这只是同意原告落户本村，但并非同意给原告股东权利。如果给原告配股，肯定会损害到一直在本村辛勤耕作的村民的利益。
原告一家户口回迁后没有在第三人处居住，是空挂户。
综上，原告的起诉理由不成立，请求法院驳回其诉讼请求。
第三人向本院提供如下证据：
1.第三人的组织机构代码证（复印件、1份），用以证明第三人主体资格。
2.陈达才、徐业荣、林惠霞的身份证、户口簿、股权证（复印件、各1份），用以证明享受第三人股权分红的人员均有股权证。
3.《调查笔录》（原件、1份），用以证明第三人在股份制改革前张贴过公告，原告也知道第三人张贴过公告告知其在1994年5月1日前迁回本村，但是原告没有在期限前没有将户口迁回，且原告在期限后将户口迁回后没有承担过耕种义务，也没有要求过分田。
4.《二〇〇五年度分田名单》（原件、1份），《村民田亩名册》（原件、1份），用以证明1994年年底起原告均没有耕种责任田。
5.《村民代表会议记录》（原件、1份），用以证明第三人召开股东代表大会，表决结果为不同意给予原告股权。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：
原告提供的证据1-5，证据真实、来源合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。
被告提供的证据1-3，证据真实、来源合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。被告提供的规章、文件依据，是否适用于本案，将在后文阐述。
第三人提供的证据1，证据真实、来源合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。第三人提供的证据2，与本案不具有关联性，本院不予采纳。第三人提供证据3，对三名被调查人同时作调查笔录，不符合笔录的形式要件，本院不予采纳。第三人提供的证据4、5，均是原件，原告对其真实性有异议，但不能提供证据予以推翻，本院对该证据形式上的真实性予以确认。
经审理查明：原告是陈志良、陈锦平的女儿，1992年11月3日出生（属超生子女）。原告的父母1984年9月28日将户口从白岗棠溪村迁往金溪城区，户籍性质转为“自理粮”户口，1995年11月9日将户口迁入广东省南海市白岗管理区棠溪村农业户口，迁入后未被第三人配股分红。原告于1995年12月14日随父母入户白岗棠溪村农业户口，未被第三人配股分红。
2015年2月5日，原告向被告提出行政处理申请，请求：1、确认原告具有第三人集体经济组织成员资格及配股股东资格；2、责令第三人落实原告的股权配置、股份分红及获得集体福利的权利，发给原告集体经济组织股权证，给予原告集体经济组织成员同等待遇；3、责令第三人支付2013年分配款9720元、2014年分配款11880元、2013年度医疗保险费352.5元、2014年度医疗保险费366元。
经调查核实，被告于2015年4月3日对原告的申请作出里府行决[2015]8号行政处理决定,认定原告系陈志良、陈锦平的女儿，1992年11月3日出生，出生时随父母入户金溪城区“自理粮”户口，1995年11月9日随父母迁入白岗棠溪村，原告是陈志良、陈锦平夫妇的超生子女，认为根据《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》第二条第七款的规定，原告不具有第三人成员资格，并根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项和《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款以及《佛山市南海区农村集体经济组织管理规定》的规定，决定：原告不具有第三人成员资格。原告不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，1994年5月1日起实施的《棠溪村股份经济合作社章程》第二章第1条规定：“股权构成分配及管理，股权构成按三种，股权分配满股为十股，该股权不能转让抵押。（1）承包权股占三股，凡1994年5月1日止，户口在本村的每人可享受三股。（2）基本股占三股，凡1994年5月1日止，户口在本村占三股。（3）劳动福利贡献股占四股。按年龄划分，凡1994年5月1日未满十六周岁配二股，十七周岁至三十五周岁配三股，三十六周岁以上配四股”，第4点规定：“凡自理口粮或商品粮户口迁入本村，按原村委会规定执行，即从93年6月30日开始公布后迁回本村暂不分配股权”。
南办发〔2008〕59号《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》第二条第7项规定：“符合以下条件之一的人员具有农村集体经济组织成员资格。……7.曾经转为‘自理粮’，2004年6月30日前‘自转农’户口迁回原村的人员（含其合法生育、收养的子女）”。
本院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是镇人民政府的法定职权。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，农村集体经济组织依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。
本案的争议焦点是被告所作的涉案行政处理决定是否合法，原告的诉讼请求应否得到支持？
程序上，被告在收到原告的申请后，经调查核实，根据相关法律、规章作出里府行决[2015]8号行政处理决定，履行了作出具体行政行为的相关程序，程序合法。
实体上，原告于1995年12月14日随父母入户白岗棠溪村农业户口，属出生入户第三人处，而非迁移入户。被告所作涉案行政处理决定认定原告出生时随父母入户金溪城区“自理粮”户口，1995年11月9日随父母迁入白岗棠溪村，主要证据不足。被告适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款关于户口迁入、迁出人员的成员资格界定的规定，适用法律不正确。另外，根据《广东省人口与计划生育条例》（2009年1月1日开始实施）第四十八条第二款的规定，对超生人员，七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。也就是说，对超生人员并未否认农村集体经济组织成员资格，而是对其农村股份合作制分红及其他集体福利的享受年限进行限制。因此，是否违反计划生育对是否其具有农村集体经济组织成员资格不产生影响，只是影响其农村股份合作制分红及其他集体福利的享受年限。南办发〔2008〕59号《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》第二条第7项中关于“合法”生育、收养的限制性规定，不能作为认定行政行为合法的依据。被告以原告违反计划生育为由，作出涉案行政处理决定，认定原告不具有第三人成员资格，适用法律错误。被告所作的涉案行政处理决定，应予撤销，被告应当对原告2015年2月5日的申请重新作出行政处理决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决如下：
一、撤销被告佛山市南海区狮山镇人民政府于2015年4月3日作出的里府行决[2015]8号行政处理决定；
二、被告佛山市南海区狮山镇人民政府于本判决发生法律效力之日起六十日内对原告陈丽静2015年2月5日的申请重新作出具体行政行为。
本案受理费50元（原告已预交），由被告负担。被告应于本判决发生法律效力之日起七日内向本院交纳。原告已预交的受理费50元，在本判决发生法律效力后经原告申请，本院退还予原告。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 刘晓霞
人民陪审员 陈艳芬
人民陪审员 黎燕华
二〇一五年十一月十九日
书 记 员 廖建杨