河北省迁安市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀0283行初46号
原告迁安市赵店子镇申刘庄村村民委员会，所在地迁安市赵店子镇申刘庄社区。
法定代表人陈宝华，男，任该村村主任。
委托代理人刘栩光，男，迁安市赵店子镇申刘庄村法律顾问，代理权限为特别授权。
被告迁安市国土资源局，所在地迁安市丰乐大路651号。
法定代表人陈子红，男，任该局局长。
委托代理人裴彦辉，女，迁安市国土资源局法律顾问，代理权限为特别授权。
委托代理人李明坤，男，迁安市国土资源局执法二队队长，代理权限为特别授权。
原告迁安市赵店子镇申刘庄村村民委员会不服被告迁安市国土资源局2015年12月2日作出的迁国土资执罚（2015）176号行政处罚决定书一案，于2016年6月1日向本院提起行政诉讼。本院经审查并令其补正材料后于2016年7月7日立案，当日向被告送达了起诉书副本、应诉通知书及举证通知书等相关材料。本院依法组成合议庭，于2016年10月18日公开开庭审理了本案。原告迁安市赵店子镇申刘庄村村民委员会的法定代表人陈宝华、委托代理人刘栩光、被告的委托代理人裴彦辉、李明坤均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告迁安市国土资源局2015年12月2日作出迁国土资执罚（2015）176号行政处罚决定书，其处罚决定书认定：迁安市赵店子镇申刘庄村村民委员会未经依法批准，擅自于2003年11月份将本村村集体土地8.8亩出租给村民用于建铁选厂的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条以及《河北省国土资源行政处罚裁量办法（试行）》的规定，对迁安市赵店子镇申刘庄村村民委员会作出“1、责令十五日内改正违法行为；2、没收违法所得21120元，并处罚款4224元，合计25344元”的行政处罚决定书。
原告迁安市赵店子镇申刘庄村村民委员会诉称，被告2015年12月2日下发迁国土资执罚（2015）176号行政处罚决定书，认为原告未经依法批准，擅自于2003年11月份将本村村集体土地8.8亩出租给村民用于建铁选厂的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条，责令原告十五日内改正违法行为，没收违法所得21120元，并处罚款4224元，合计25344元。原告认为，1、被告认定事实不清。2003年，时任村委会主任刘荣秀代表村委会将位于我村公墓坟北路东的土地8.8亩出租给刘金山兴建铁选厂，但刘金山只是铁选厂牵头人，实际控制人是村主任刘荣秀、村书记宁学福以及王小彬、陈宝山、张树平、邓学春等村两委成员，他们以村委会名义将集体土地发包给刘金山并入伙该铁选厂成为实际控制该铁选厂的人，该发包行为貌似村委会的行为，但实质是时任村主任、村书记以及村两委成员的个人行为，他们既代表村委会又代表铁选厂，属于一手托两家，利用职权、违法发包、中饱私囊、损公利私的行为，以上事实有迁安市国土资源局关于赵店子镇申刘庄村村民陈艳敏反映该村书记王小彬等人非法在集体土地上建铁选厂等问题的情况说明为证，被告的行政处罚决定书认定事实不清。2、迁国土资执罚（2015）176号行政处罚决定书适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》第八十一条规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款”。在本案中并不是村委会擅自将农民集体所有的土地使用权出租用于非农业建设，而是村主任、村书记及村两委成员利用职权，以权谋私，私自以村委会名义将集体所有的土地出租给名义上的牵头人刘金山用于非农建设，而实际控制人就是包括村主任和村书记的村两委成员用于兴建铁选厂，该铁选厂的盈利也由上述人员瓜分，村委会并没有违法所得，在本案中村委会也是受害人，被告仅从表面认定是村委会的行为，并没有深入了解案件的具体情况，盲目的适用法律，被告的行政处罚决定书适用法律是错误的。3、被告的行政处罚决定书引起了村民的愤慨。时任村主任、村书记以及村两委成员利用职权、违法发包，有预谋的将集体土地发包给名义上的牵头人，但实际控制人也是他们这些人合伙开办的企业，该行为引起村民强烈不满，多年来多次因此事上访。该铁选厂占地除这8.8亩外，实际占用土地多达18.0075亩，在本案中村委会也是受害人，如被告再对村委会进行处罚，无疑是雪上加霜，不利于社会稳定，可能会引起群体信访事件，其结果更加严重。综上所述，被告作出的迁国土资执罚（2015）176号行政处罚决定书认定事实、适用法律错误，依法应予撤销。
原告在起诉及庭审时提交如下证据：
1、2015年5月26日迁安市国土资源局出具的情况说明，证实经国土局确认，该铁选厂系申刘庄村王小彬、宁学府、张树平、刘荣秀、陈宝山、刘金山、邓学春，系该铁选厂的实际控制人即股东，这些人也是2003年至2009年的村两委成员。被告质证称，对真实性无异议，但是对原告的证明目的有异议，原告所主张的村干部既是铁选厂的股东也是村两委成员，关于这一点与原告方出租土地进行非农建设没有关联性，村委会出租给村干部或者其他人，与土地出租的性质是没有关系的，原告提交证据的第二页中间关于案件事实的描述与被告提交证据所要证实的事实是一致的，原告既然提交该份证据我们认为原告对案件事实也是认可的。2、2015年12月16日迁安市国土资源局出具的信访事件答复意见书，证实其一，该答复意见书最后一页中证明该非法将集体土地出租用于非农建设系申刘庄村2003年2007年两届村两委干部所为；其二，该证据也能证明铁选厂实际占用土地的亩数远远超过了被告提交的租赁合同当中所约定的8.8亩，实际占地是18.0075亩，更能证明时任村两委成员滥用职权，以权谋私，中饱私囊的行为。被告质证称，该证据是复印件且国土局的印章模糊，因此该证据是否出自被告以及该证据的真实性需要与相关人员核实；不同意原告所主张的出租土地是村干部个人行为，当然在村干部既是铁选厂的股东又是村干部的情况下，签订的合同有可能在某些程度上会损害原告集体的利益，这种干部以权谋私的行为国土局作为执法部门也是深恶痛绝，但是干部以权谋私的行为，不是国土局的管辖范围，不管村干部在租地合同中占了村集体多大的便宜，都不能否认村集体把土地出租给个人这个事实，因此被告对原告的处罚并没有偏离非法出租土地这一基本案件事实。
被告迁安市国土资源局辩称，一、我局作出的迁国土资执罚（2015）176号行政处罚决定书事实清楚，证据充分，适用法律正确。我局作出迁国土资执罚（2015）176号行政处罚决定书之前，进行了深入调查，有时任原告村党支部书记（现任原告村支委）张树平、时任原告村委会主任（现任原告村支委）刘荣秀、原告村会计陈宝山、时任原告村支委邓文芝等人的证言，原告村民代表会议活动记录、《租地合同》、2003年至2015年租金收据、现场照片等证据材料，足以认定原告未经依法批准，擅自将本村集体土地出租用于非农建设。根据《中华人民共和国土地管理法》第63条、第81条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第39条的规定：擅自将农民集体所有的土地出租用于非农建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，处以罚款。罚款额为非法所得的百分之五以上百分之二十以下。因此，我局依据以上规定作出的迁国土资执罚（2015）176号行政处罚决定书符合法律规定。二、我局作出的迁国土资执罚（2015）176号行政处罚决定书程序合法。我局根据群众举报，于2015年11月11日立案，随后展开调查，收集了有关证据，于2015年11月18日调查终结，2015年11月27日向原告送达了行政处罚告知书和行政处罚听证告知书。在法定期限内，原告未申请听证。2015年12月2日向原告送达了行政处罚决定书，处罚程序合法。三、原告称“村干部以权谋私，私自以村委会名义将集体土地出租给刘金山、村委会没有违法所得”的主张不能成立。案卷材料显示，原告向刘金山出租土地的行为是经过了原告村民代表会议决定的，并非是个别村干部少数人的行为，而且原告与刘金山签订了租地合同，并根据合同收取了2003年至2015年的土地租金，均可证实原告以上主张不能成立。综上所述，被诉具体行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告迁安市国土资源局在法定期限内向本院递交了答辩状及如下证据：
1、立案呈批表、违法案件调查终结报告、违法案件处理决定呈批表、法律文书呈批表、行政处罚听证告知书、行政处罚告知书、行政处罚决定书及送达回证，证实我局办理案件程序合法。原告及其代理人质证称有异议，第一，2015年11月11日被告对原告未经批准非法出租土地的行为进行了立案，立案后被告提交了张树平、陈宝山，刘荣秀，邓文芝四人的询问笔录，对四人的询问时间分别是2015年11月11日10时10分至10时30分，根据我国相关法律的规定，对被询问人进行询问需要单独进行；第二，被告提交的村民会议，村民代表会议活动记录，租地合同均未标注取得该证据的时间，且这几份证据应向村委会调查取证而不应向刘荣秀、陈宝山、张树平个人调查取证，该四人提交的证据并没有反映出时任村委会成员系鑫发铁选厂的股东，针对迁安市国土资源局关于赵店子镇申刘庄村村民委员会非法出租土地违法案件的调查终结报告的内容原告不予认可，该报告没有客观的反映本案的事实，仅仅表明村委会非法出租土地的片面行为，所以对该组证据的程序是否合法，原告方不予认可。被告在没有调查案件的真实情况下，不负责地做出了行政处罚决定书，事实没有调查清楚，行政处罚的结果一定是显失公平的，对该组证据不予认可。2、2015年11月11日对张树平、陈宝山、刘荣秀、邓文芝的询问笔录，证实原告经过村民代表会同意将本村8.8亩集体土地出租给刘金山和王小彬等人建铁选厂。原告质证称对被告提交的该组证据部分事实不认可，村委会确实在2003年10月份开始将8.8亩土地租给了刘金山，但是在该组证据当中，经过村两委会和村民代表会同意的说法不予认可，与事实不符，该组证据恰恰能证明，时任村主任刘荣秀，时任村书记张树平，时任村会计陈宝山系两委成员，在原告提交的国土局出具的情况说明中，也证实张树平、刘荣秀、陈宝山系铁选厂的股东。3、2003年10月25日村民会议、村民代表会议，证实虽然2003年村主任、村书记确实是铁选厂的股东，但是出租土地是经过村民代表会议讨论通过的，履行了民主程序。原告质证称，第一，该村民会议及村民代表会议记录是复印件，被告应该提交原件证明出租土地的行为系村委会及村民代表集体讨论通过；第二，该份证据并没有村民代表签字，不能证实该十六名村民代表实际参与了该会议；第三，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第八项及第二款的规定，以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产应当经村民会议讨论决定方可办理。被告提交的村民代表会议讨论并不是村民会议讨论决定的，即使是通过村民代表会议讨论决定租赁集体财产，也需要村民会议授权村民代表会议讨论。该份证据既不是村民会议讨论决定的方案，又没有村民会议授权村民代表会议讨论决定租赁该土地，因此该份证据原告不予认可，从程序上违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》二十四条的法定程序。4、2003年11月10日的租地合同，证实原告实施了非法出租土地的行为。原告质证称有异议，第一，该租地合同系复印件并不是原件，被告应当提交租地合同原件证明非法出租土地的行为；第二，该合同内容与原告提交的国土局出具的情况说明相吻合，村委会的签字人是时任村主任刘荣秀，租金为每年200元／亩，但该租地合同并不能证明是村委会非法出租，与被告出具的上一份村民会议、村民代表会议活动记录联合使用，该租地合同并不能证明经过了村民会议，村民代表会议讨论通过。5、2003年11月14日、2007年6月24日、2011年6月24日、2013年5月17日现金收据四张，证实原告已经根据租地合同从刘金山建立的鑫发铁矿收取土地租赁费共计21120元。原告质证称，第一，被告提交的四张现金收据均系复印件并非原件，不能作为证据使用；第二，在该组证据的2007年6月24日的现金收据中体现，在原8.8亩的基础上增加了2.61亩，并且从2007年开始至最后一张票据2013年5月17日的现金收据中均按照8.8＋2.61=11.41亩的亩数收取租赁费，该2.61亩并没有在被告提交的上一份证据即租赁合同中有所体现，客观的证明该2.61亩土地并没有经过村民会议、村民代表会议讨论通过，而是时任村两委成员的个人行为；第三，经与原告现任村主任陈宝华询问，陈宝华自2012年开始担任赵店子镇申刘庄村村主任，对2013年5月17日的现金收据，陈宝华并不知道，在2013年5月17日的经手人王小彬的签字也不是王小彬亲自所签。6、2015年11月18日赵店子镇政府提供的农村干部任免存根，证实我们在违法案件调查中当事人提供的租地合同中代表原告签字的刘荣秀当时的身份是村委会主任。原告质证称，对此无异议，与原告提供的国土局证明恰能证明村委会成员系铁选厂的实际控制人。7、现场照片，证实铁选厂已经拆除。原告质证称，复印件不能作为证据使用，经过与村主任核实，该铁选厂确实已经拆除，但是该土地依然被占用，现在还没有收归村集体所有。8、《中华人民共和国土地管理法》第八十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条及《河北省国土资源行政处罚裁量办法（试行）》的规定，证实适用法律正确。原告及代理人质证称，对限期改正无异议，但是并不是村委会擅自将农民集体所有土地出租用于非农建设，而是村两委的个人行为。
经庭审质证，对被告迁安市国土资源局提交的1-8号证据，因其具备真实性，取证程序合法，能够相互印证，本院予以认定。对原告提交的1、2号证据因与本案没有关联性，本院不予认定。
经审理查明，原告迁安市赵店子镇申刘庄村村民委员会将座落于本村公墓坟北路东，南北长70.8米，宽83米，总共8.8亩的土地出租给王金山等人兴建铁选厂，并于2003年11月10日与王金山等人签定租地合同，租地年限为15年，自2003年11月10日起至2018年11月9日止，租金每年200元／亩，一次性交3年，租金已交至2015年（共12年），共计21120元。此事于2003年10月25日经迁安市赵店子镇申刘庄村村民会议和村民代表会议（邓文满、邓学华，刘勤等16名村民代表）讨论决定，但未取得迁安市国土资源局及相关部门的批准。被告迁安市国土资源局以原告迁安市赵店子镇申刘庄村村民委员会未经依法批准，擅自于2003年11月份将本村村集体土地8.8亩租给村民用于建铁选厂的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，于2015年11月27日向原告送达了迁国土资执告（2016）176号行政处罚告知书、迁国土资执听告（2015）176号行政处罚听证告知书、告知对其作出“1、责令十五日内改正违法行为；2、没收违法所得21120元，并处罚款4224元，合计25344元的行政处罚决定”并告知其对认定的违法事实，处罚依据及处罚内容等持有异议，可以在接到本告知书之日起三个工作日内向我局提出书面陈述或者申辩意见，逾期不提出的视为放弃陈述和申辩的权利及享有要求举行听证的权利，如要求举行听证，请在接到本告知书之日起三个工作日内向我局提出申请，逾期不提出视为放弃听证权利。2015年12月2日，被告迁安市国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条以及《河北省国土资源行政处罚裁量办法（试行）》的规定，对原告作出1、责令十五日内改正违法行为；2、没收违法所得21120元，并处罚款4224元，合计25344元的行政处罚决定书。原告迁安市赵店子镇申刘庄村村民委员会对该处罚决定不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销被告2015年12月2日作出的迁国土资执罚（2015）176号行政处罚决定书。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条的规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得并处罚款”。因此被告迁安市国土资源局有对本辖区内擅自出租集体土地用于非农业建设的公民、法人或者其他组织依法作出行政处罚的法定职权。本案中，原告迁安市赵店子镇申刘庄村村民委员会在未经依法批准的情况下，擅自将本村村集体土地出租给村民用于非农业建设（建铁选厂），被告据此作出的迁国土资执罚（2015）176号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确。被告于2015年11月27日依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定向原告送达了迁国土资执告（2016）176号行政处罚告知书、迁国土资执听告（2015）176号行政处罚听证告知书，两份告知书均告知原告“可以在接到本告知书之日起三个工作日内向我局提出书面陈述或申辩意见及三个工作日内提出听证申请”，根据此两份告知书，被告应在2015年11月27日的三个工作日后即最早于2015年12月3日作出行政处罚决定，而被告在陈述、申辩、听证的第二个工作日即2015年12月2日就对原告作出了迁国土资执罚（2015）176号行政处罚决定书。被告没有在合理的时间内对原告作出行政处罚决定书，未保障原告有必要的时间享有陈述、申辩或听证的权利，影响了原告对其自身权利的行使，故被告作出的行政处罚决定书程序违法。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决如下：
撤销被告迁安市国土资源局2015年12月2日作出
的迁国土资执罚（2015）176号行政处罚决定书。
责令被告迁安市国土资源局在本判决生效后的法
定期限内重新作出行政行为。
案件受理费50元由被告迁安市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费五十元，上诉于河北省唐山市中级人民法院。
审 判 长 魏锦萍
代理审判员 张雅飞
代理审判员 张新苗
二〇一六年十二月十五日
书 记 员 刘志远
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定：
行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或都部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权；
（六）明显不当的。