广东省佛山市高明区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）佛明法行初字第66号
原告王桦炎，男，汉族，1986年11月15日出生，住广东省信宜市。
委托代理人汪少兵，广东格林律师事务所律师。
委托代理人汪助干，广东格林律师事务所律师。
被告佛山市高明区安全生产监督管理局，住所地佛山市高明区荷城街道文华路647号。
法定代表人陈权胜，该局局长。
委托代理人罗志峰，该局工作人员。
委托代理人贺义辉，广东国龙律师事务所律师。
原告王桦炎诉被告佛山市高明区安全生产监督管理局（下简称高明安监局）行政处罚一案，于2013年10月28日向本院提起行政诉讼。本院于2013年10月29日立案受理后，当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年11月19日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人汪少兵，被告的委托代理人罗志峰、贺义辉到庭参加了诉讼。因本案需要等待其他案件的审理终结，故本院于2014年1月21日裁定中止诉讼，后于2014年6月11日裁定恢复审理。现本案已审理终结。
被告高明安监局于2013年10月11日作出明安监管罚[2013]8号行政处罚决定书（个人），以原告违反《中华人民共和国安全生产法》（下简称《安全生产法》）第十七条第（一）项、第（二）项的规定，致使发生安全生产事故为由，依照该法第八十一条第二款的规定，对原告处以罚款人民币2万元。被告于2013年11月7日向本院提供了其作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1．组织机构代码证、法定代表人证明及身份证复印件和《印发佛山市高明区安全生产监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，证明被告作出行政处罚的主体适格；
2．行政处罚决定书，证明被诉的具体行政行为；
3．《专家组对佛山市天进塑胶有限公司“5.14”事故原因技术分析报告》、《关于佛山市天进塑胶有限公司“5.14”生产安全事故调查报告》及高明区人民政府办公室的批复；
4．三位专家的资格证及其所在专家库信息；
5．现场检查笔录、勘验笔录、现场照片、事故示意图；
6．谢建锋、刘忠良、黄伟平、范环宇、王桦炎、吕一坤、刘立川的询问笔录；
7．送货单、用工合同书、集装箱图片、粤A×××××牵引车及粤A×××××半挂车行驶证及道路运输从业资格证、黄伟平驾驶证及身份证、道路运输从业资格证、车辆维修结算单、半挂车检查保养；
8．谢建锋叉车从业证、粤E×××××叉车检验报告；
9．关于请求协助开展事故调查的函、文件签收回执、萝岗区工作人员执法证；
10.广州宏启汽车运输服务有限公司（下简称宏启公司）现场检查记录、照片证据表、规章制度一组、安全会议记录、驾驶员考核记录表和（三检）记录表；
证据3-10，证明被告在作出行政处罚前进行了调查取证，原告的违法事实清楚。
11.明安监管罚[2013]55号行政处罚决定书，证明被告对事故的另一责任单位已经作出行政处罚；
12.行政处罚告知书、听证告知书及送达回证、听证会通知书及送达回证、听证笔录和听证报告书，证明被告在对原告作出行政处罚前已经依法进行了听证；
13.邮寄目录及快递单，证明被告已经依法将行政处罚决定书送达给原告；
14.《安全生产法》第十七条、第八十一条，被告作出行政处罚的法律依据。
原告质证后，对证据1无异议；对证据2-4的真实性无异议，对证明内容有异议，认为事故调查报告和原因分析报告是在未通知宏启公司参与的情况下得出的结论，不合法；对证据5有异议，认为检查过程宏启公司并未参与，程序不合法；对证据6的真实性无异议，认为证据中的吕一坤和刘忠良的笔录可以证明事故的原因是天进公司将搬运业务非法发包给无资质的人员，而且涉案的叉车（无车牌）没有经过检验就被开走，程序不合法；对证据7的真实性无异议；对证据8的真实性有异议，认为不能确定该检验报告就是涉案叉车的报告；对证据9的真实性无异议，对证明内容有异议；对证据10的真实性无异议；对证据11-14的真实性无异议，但认为被告是适用法律法规错误。
原告诉称，关于佛山市天进塑胶有限公司（下简称天进公司）“5.14”发生的伤亡事故一案，被告对原告作出行政处罚决定，事实不清、证据不足、适用法律法规错误、程序违法，理由如下：首先，程序违法。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（下简称《事故调查条例》）第二十一条的规定，涉案事故的调查应有原告公司所在地的安全生产管理部门的人员参加，但被告未按规定操作。根据《中华人民共和国行政处罚法》（下简称《行政处罚法》）第三十一条的规定，行政机关在作出行政处罚前应告知相对人作出处罚的事实、理由及依据并告知相对人相应的权利，但被告在听证会上并未按照规定出示其全部的依据。而且在调查处理过程中，被告没有通知原告或者宏启公司参与调查，没有聘请有资质的鉴定检验机构对事故中的“挂车”和“叉车”进行检验鉴定，参与事故调查的人员秘密参与调查，未公示身份，更未保障原告申请回避的权利。另外，被告还违反法定程序，随意扩大、缩小事故调查组成员，随意简化调查程序。其次，证据不足，事实不清。在无证据证明本案事故是挂车的右侧支腿支撑力不足所导致，亦无证据证明“挂车的支腿支撑力”属于企业日常检查的项目的情况下，被告不应认定原告对事故负有责任，本案的事故责任应由天进公司承担。再次，关于事故调查报告的效力问题。事故调查报告只是行政机关内部的审批行为，对外不具备法律约束力，被告不能以此作为依据，对原告作出处罚。
原告在诉讼中提交证据如下：
1.拖车通知单，证明整个装货的过程都是由天进公司负责；
2.叉车安全规范，证明事故发生时，叉车上的人员违规操作。
被告质证后对证据的真实性均不予确认。
被告辩称，被告作出的行政处罚决定，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确，请求法院予以维持。
经庭审质证，本院对以下证据作如下认定：原告对被告提供的证据1-4、证据6-7和证据9-14的真实性无异议，本院认为该部分证据均与本案有关，故予以采信；被告的证据5，原告虽有异议，但本院认为其异议不成立，详细的论述见本院认为部分；被告的证据8中谢建锋的从业证，原告无异议，本院予以采信，其叉车检验报告，因无法与本案中的叉车相对应，故本院不予采信。原告提供的证据，其中拖车通知单原告拟证明的内容与被告调查取证中被调查人员所陈述关于由谁安排装货的内容一致，故本院予以采信，而叉车安全规范不能证明与本案有关，本院不予采信。
经审理查明，2013年5月14日下午，原告任法定代表人的宏启公司安排其司机黄伟平驾驶粤A×××××号半挂车（挂车车牌为粤A×××××挂）到天进公司装运PVC薄膜。货车进入天进公司后，司机黄伟平在天进公司员工的安排下，将挂车粤A×××××挂用支腿支撑停放在薄膜车间外，后将粤A×××××车驶离。天进公司遂安排叉车和搬运人员将薄膜从车间转运至货柜。16时23分，半挂车在装货过程中连同货柜、叉车向右侧翻，造成货柜内正从叉车上卸装薄膜的工人一死两伤。被告接到事故报告后，即派员到现场进行了现场勘验并向相关人员进行了调查取证（包括事故当天对原告公司司机黄伟平、天进公司相关员工的调查和2013年5月21日和5月28日对原告公司的委托代理人范环宇的调查等）。后高明区人民政府成立事故调查组对事故进行调查。2013年5月21日至23日，事故调查组组织专家到现场调查。专家组于2013年5月23日作出事故原因技术分析报告，认为是货车在装载过程中随着货物的不断增加，货物重量达到约22吨时，半挂车右侧支腿支撑突然失效，具体表现为右支腿的活动支撑杆（即支腿内方管）全部缩进支腿的外方管，使半挂车右前方迅速下沉，重心侧移使货柜连同半挂车向右侧倾翻，导致事故发生。2013年6月27日，高明区“5.14”事故调查组作出事故调查报告，报告认为：1.宏启公司未履行《安全生产法》第二十一条规定的义务，致使车辆存在安全隐患，驾驶员不熟悉操作规程，停车后未认真检查半挂车的支撑装置致使事故发生，其应负事故的主要责任；该公司的主要负责人，未履行安全生产管理职责，未健全安全生产责任制，未健全安全生产规章制度和操作规程，对事故负有责任；而天进公司将搬运工作发包给不具备资质的个人，未开展安全培训教育、未制定规程及落实对外来车辆的现场管理，对事故负间接责任。报告同时还建议对宏启公司的主要负责人王桦炎，即本案原告作出罚款的行政处罚。2013年7月3日，佛山市高明区人民政府办公室对事故报告进行了批复，同意报告书的意见。2013年8月6日，被告向原告发出听证告知书和行政处罚告知书，告知其被告拟对其违法行为作出行政处罚，并告知其享有抗辩之权利。同年8月30日，被告依原告的申请召开听证会。原告的委托代理人范环宇、汪少兵参加了听证会并提出专家现场调查取证未通知其参与，程序违法。同年10月11日，被告作出明安监管罚[2013]8号行政处罚决定书（个人），认为原告的行为违反《安全生产法》第十七条的规定，依照该法第八十一条第二款的规定，决定给予原告罚款人民币2万元的处罚。该决定书被告以快递方式送达给原告，原告签收后不服，于2013年10月28日向本院提起诉讼。
本院认为，依照《安全生产法》第九条“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”的规定，被告高明安监局作为县级人民政府负责安全生产监督管理的行政部门，其有权依照该法在其辖区内对安全生产活动行使监督管理的职权。本案所涉事故发生后，被告派员到场调查取证，在事故调查组出具调查报告后，对其作出行政处罚决定并依法送达，其执法主体适格，本院予以确认。原告主张被告的现场调查取证无其签名确认，不能作为证据使用。本院认为，《事故调查条例》第十六条规定，事故发生后，有关单位和人员应当妥善保护事故现场以及相关证据，任何单位和个人不得破坏事故现场、毁灭相关证据。从被告提供的现场检查笔录、勘验笔录、现场照片、事故示意图来看，该组证据显示是事故发生当天制作的，虽然该组证据宏启公司或其委托人未签名确认，但事故的另一责任单位的代表已确认签名，故本院认为该证据真实有效，可以证明事故发生现场的情况。原告主张专家组现场调查未通知其参与及事故调查小组的组成人员中没有其住所所在地安全生产监管部门的人员参与，程序违法。本院认为，《安全生产法》第七十三条规定，事故调查和处理的具体办法由国务院制定。国务院据此制定《事故调查条例》，其第三章对事故调查小组的组成、职责、工作方式及事故调查报告的内容等进行了详细的规定，其中事故调查组在必要时可以直接组织专家进行技术鉴定。但专家如何选定、选定后是否需告知当事人并给予当事人申请回避的权利及专家现场调查取证是否需当事人到场等问题，《事故调查条例》并没有规定，并且从被告提供的所选定专家的证书来看，调查组所选取的专家均具有相应的资质，其经调查、研究后作出的事故原因技术分析报告，在原告未提出证据证明其明显不合法的情况下，应予以采信。至于原告主张其公司住所所在地人民政府应当派员参加调查的问题，从被告提交的协助调查函、文件签收回执和萝岗区工作人员执法证可以证实，在事故的调查过程中，原告公司所在地的人民政府安全生产监管部门有派员参与调查。综上，本院对原告关于事故调查程序违法的主张不予支持。原告主张事故调查组在事故调查报告中所认定的事故原因，没有事实依据；被告在听证程序中没有提交叉车检验报告和吕一坤的询问笔录，不当排除了叉车的违规操作在事故中的责任因素。本院认为，被告对叉车司机谢建锋、半挂车司机黄伟平的询问笔录及专家组所作出的技术原因分析报告足以支持调查组关于事故原因的认定；吕一坤的陈述虽然可以证明工作人员从叉车卸装货物时存在操作不当，但事故原因技术分析报告已经排除了叉车不平衡继而带翻货柜及半挂车的可能，故本院对原告的上述抗辩不予采纳，对被告的调查报告予以采信。根据《安全生产法》第十七条的规定，生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责，其中包括建立、健全本单位安全生产责任制，组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程。而本案中被告提供了黄伟平的询问笔录，可以证明原告作为宏启公司的主要负责人，其并未履行上述的职责并导致本案安全事故的发生。依照《安全生产法》第八十一条第二款的规定，生产经营单位的主要负责人有未履行该法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故，尚不够刑事处罚的，给予撤职处分或者处二万元以上二十万元以下的罚款。本案中，被告在依法查明原告未履行其安全生产管理职责的前提下，按照《行政处罚法》的有关规定，先行告知原告拟对其进行处罚的内容及相应的事由，并告知其所享有的抗辩之权利，依其申请举行听证会听取其意见，后依照《安全生产法》第八十一条第二款规定的处罚标准，对原告作出罚款2万元的处罚决定，其程序合法，适用法律法规并无不妥。原告主张被告适用法律法规错误，理据不成立。综上所述，原告请求法院判决撤销被告的行政处罚决定，无事实和法律依据，本院不予支持。因此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告王桦炎的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告王桦炎负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 梁小平
审 判 员 邓文凤
人民陪审员 彭海珩
二〇一四年六月十七日
书 记 员 黄佩佩
附相关法律条文：
1.《中华人民共和国安全生产法》
第二条在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。
第九条国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。
国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。
第十七条生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：
（一）建立、健全本单位安全生产责任制；
（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；
（三）保证本单位安全生产投入的有效实施；
（四）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；
（五）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；
（六）及时、如实报告生产安全事故。
第七十三条事故调查处理应当按照实事求是、尊重科学的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见。事故调查和处理的具体办法由国务院制定。
第八十一条生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。
生产经营单位的主要负责人有前款违法行为，导致发生生产安全事故，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，给予撤职处分或者处二万元以上二十万元以下的罚款。
生产经营单位的主要负责人依照前款规定受刑事处罚或者撤职处分的，自刑罚执行完毕或者受处分之日起，五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人。
2.《生产安全事故报告和调查处理条例》
第三十二条重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。
有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。
事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。
负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任