四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）川行终字第121号
上诉人（原审原告）刘贵学，男，1941年4月23日出生，汉族，住四川省自贡市。
委托代理人刘勇，男，1974年9月18日出生，汉族，住四川省自贡市。
被上诉人（原审被告）自贡市人民政府。
法定代表人刘永湘，市长。
委托代理人陈群久，四川群久律师事务所律师
委托代理人任斌，四川群久律师事务所律师
上诉人刘贵学因诉自贡市人民政府行政复议一案，不服四川省自贡市中级人民法院（2015）自行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年5月5日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了书面审理。本案现已审理完毕。
一审法院经审理查明：刘贵学以自贡市大安区城乡建设和住房保障局（以下简称大安区住建局）及自贡市大安区和平乡人民政府没有依法查处存在于自贡市大安区和平乡人民政府金胜村十一组违法建房办企业行为及相关单位负责人，侵害其合法权益为由，申请自贡市城乡规划建设和住房保障局（以下简称市住建局）查处相关单位及责任人员。市住建局以刘贵学反映问题不属于该局权限范围为由，于2014年10月13日作出《信访事项不予受理告知书》，告知其向有职权的单位提出。刘贵学不服，于同月23日向自贡市人民政府提出行政复议申请，请求撤销市住建局作出的《信访事项不予受理告知书》，判决市住建局履行查处职责并承担行政复议产生的费用300元。自贡市人民政府经审查认为，刘贵学申请复议的市住建局作出的《信访事项不予受理告知书》，系告知刘贵学所反映问题的解决途径，未对刘贵学的权利义务造成影响，该事项不属于行政复议范围，并于同月29日作出自府复不字（2014）5号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称5号决定书），并送达。刘贵学不服，遂向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为，刘贵学向市住建局举报违法行为，市住建局以不属于其职责范围为由，具体告知其向有职权的机关举报外，根据《信访条例》的相关规定作出《信访事项不予受理告知书》符合法律规定。市住建局作出的《信访事项不予受理告知书》内容，对刘贵学的权利义务未造成实质影响。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”的规定，刘贵学申请行政复议事项不属于行政复议范围。综上所述，自贡市人民政府作出的5号决定书证据确凿，适用法律、法规正确。自贡市人民政府收到复议申请后，在法律规定时间内作出决定并送达，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：维持自贡市人民政府2014年10月29日作出的5号决定书。
刘贵学不服，上诉称：1.上诉人向市住建局发出查处函，要求履行查处职责，但其作出不予受理决定，恰恰是这份告知书确定了上诉人的请求不属于《信访条例》处理的范围，没有进入信访程序。市住建局出具的告知书是以行政机关的名义作出，不是依据《信访条例》规定的信访工作机构的名义作出，证明上诉人请求市住建局履行职责不是信访。2.上诉人发出查处函是依据《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款及《四川省城乡规划条例》的相关规定提出。3.市住建局作出不予受理的内容，对上诉人的权利义务产生实质影响。上诉人要求返还被征为国有又没有办理建设审批手续的承包地属于行政复议的范围。一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决。
自贡市人民政府答辩称：上诉人向市住建局举报违法行为，市住建局收到上诉人提交的《材料》后，依据《信访条例》的规定，于2日内做出了《信访事项不予受理告知书》，并向上诉人告知了救济渠道，依法履行了职责。《信访事项不予受理告知书》是对上诉人的告知行为，对上诉人并没有产生法律上权利义务实质性影响。自贡市人民政府认为，上诉人的申请复议事项不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定行政复议的范围，作出不予受理行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十条第（六）项“镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：（六）发现未依法取得规划许可或者违反规划许可的规定在规划区内进行建设的行为，而不予查处或者接到举报后不依法处理的”的规定，市住建局有对镇人民政府或者下级人民政府城乡规划主管部门在接到违规建设举报而不予查处的行为依职权责令改正、通报批评的职责。但市住建局在收到刘贵学要求查处大安区住建局、自贡市大安区和平乡人民政府、自贡市大安区和平乡金胜村及相关单位负责人的材料后，未依法对刘贵学的举报问题进行调查处理，即作出《信访事项不予受理告知书》，其行为违法。
刘贵学对市住建局作出的《信访事项不予受理告知书》不服，向自贡市人民政府申请行政复议。自贡市人民政府在收到刘贵学的复议申请后，未进行审查，即依据《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十七条的规定，以《信访事项不予受理告知书》未对刘贵学的权利义务造成影响，该告知行为不是具体行政行为，不属于行政复议范围为由，作出的5号决定书不当。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的；”之规定，自贡市人民政府应当对刘贵学的行政复议申请重新作出处理。
综上，虽然原审判决查明的案件事实清楚，但适用法律错误。刘贵学的上诉理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销自贡市中级人民法院（2015）自行初字第1号行政判决。
二、撤销自贡市人民政府2014年10月29日作出的自府复不字（2014）5号《不予受理行政复议申请决定书》。
三、责令自贡市人民政府重新作出复议决定。
一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人自贡市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 缪 泰
代理审判员 阎 涛
代理审判员 朱 珠
二〇一五年七月十三日
书 记 员 何卓蔚
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国城乡规划法》
第六十条镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
（一）未依法组织编制城市的控制性详细规划、县人民政府所在地镇的控制性详细规划的；
（二）超越职权或者对不符合法定条件的申请人核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的；
（三）对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的；
（四）未依法对经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布的；
（五）同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未采取听证会等形式听取利害关系人的意见的；
（六）发现未依法取得规划许可或者违反规划许可的规定在规划区内进行建设的行为，而不予查处或者接到举报后不依法处理的。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。