杭州市余杭区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）杭余民初字第1653号
原告：杭州中岛实业有限公司，住所地：杭州市余杭区塘栖镇工业园区。
法定代表人：顾鹤鸣，执行董事。
委托代理人：吴族春，浙江天册律师事务所律师。
委托代理人：徐雨雯，浙江天册律师事务所律师。
被告：杭州余杭塘栖工业园发展有限公司，住所地：杭州市余杭区塘栖镇政府内。
法定代表人：俞燕阳，总经理。
委托代理人：梅军，系浙江诺力亚律师事务所律师。
委托代理人：杨燕，系浙江诺力亚律师事务所律师。
原告杭州中岛实业有限公司（以下简称中岛公司）与被告杭州余杭塘栖工业园发展有限公司（以下简称塘栖工业园公司）合同纠纷一案，于2015年05月14日向本院起诉。本院于同日立案受理，依法由审判员秦海龙，与人民陪审员叶强、戴伟根组成合议庭并于2015年6月15日公开开庭进行了审理。后因工作变动，本院依法由审判员冯妍，与人民陪审员戴伟根、耿海颖组成合议庭，并于2015年10月9日公开开庭进行了审理。原告中岛公司委托代理人吴族春，被告塘栖工业园公司�委托代理人梅军、杨燕均到庭参与诉讼。本案现已审理终结。
原告中岛公司起诉称：2003年，经余杭招商局引进，中岛公司以工业条码机、条码碳带和不干胶条码纸生产项目进驻塘栖工业园公司开发的塘栖镇工业园区。当年12月25日，原、被告双方签订《国有土地使用权供应协议书》，塘栖工业园公司将坐落于塘栖镇莫家桥、河西埭村P号地块，四至为：东至开发大道、西至：土地、南至：小河、北至：园区五号，面积约20亩（以实测为准）的国有土地使用权出让给中岛公司，使用权出让年限为50年，土地使用权单价为14万元／亩，合计金额为280万元。协议书签订后，中岛公司依约定于2003年12月26日支付定金140万元。2004年1月5日，中岛公司的项目通过余杭环保局环评审批。之后中岛公司要求塘栖工业园公司办理土地出让的相关手续，塘栖工业园公司以暂时没有�地指标，园区内类似的情况不止中岛公司一家为由，没有按合同约定办理相关手续。2005年11月，塘栖工业园公司通知中岛公司，按照浙江省国土资源厅有相关文件，可以通过违法用地处罚的方式补办用地审批手续，该方式不占用当地年度用地额度，并告知该园区有好几个地块都在按该方式在办理，要求中岛公司配合抓紧办理。中岛公司在无奈情况下，于2005年11月30日被杭州市国土资源局余杭分局，按非法占用莫家桥村、河西埭村15983平方米（23.9亩）土地，每平方米10元的罚款，共缴纳15.983万元的罚款。2005年12月6日，中岛公司取得违法用地补办用地报批手续通知书（2005）348号、违法用地补办用地审批手续审查意见，讼争地块经过省、市、区三级国土资源执法部门的审查处理，并经审批同意补办用地手续。之后塘栖工业园公司通知中岛公司据上述的审查意见可以办理土地出让手续，要求中岛公司按《国有土地使用权供应协议书》第六条的约定，在上报国土资源局前支付剩余的土地价款。2005年12月20日，中岛公司据塘栖工业园公司的要求按总面积23.9亩支付剩余的土地价款193.753万元，至此，中岛公司履行完所有协议书约定的义务。但中岛公司再次要求塘栖工业园公司办理土地相关出让手续，塘栖工业园公司还是以各种理由，拖延、搪塞，且拒不办理。经过多年多轮的请求、协商无果情况下，2015年初，中岛公司得知讼争地块已出让登记给第三人。2015年1月、4月通过网上进行求助和信访，均无法解决。中岛公司认为，原、被告双方签订的合同是双方真实意思的表示，按诚实信用原则，应当得到遵守和履行。讼争土地经省、市、区三级国土资源行政执法部门的审查与处理并出具同意补办用地审批手续的意见，属于政府的追认审批意见，该协议合法有效。中岛公司依约定履行合同规定的义务，但塘栖工业园区公司严重违约拒不办理相关手续，依法应承担违约责任。现起诉，请求判令：1.依法解除原、被告双方于2003年12月25日签订的《国有土地使用权供应协议书》；2.被告塘栖工业园公司依法返还原告中岛公司土地出让金、双倍返还定金，合计473.753万元；3.被告塘栖工业园公司赔偿原告中岛公司损失（含受行政处罚的损失）共计：876.383万元【（余杭工业用地最低价50万／亩-14万元／亩）＊23.9亩=860.4万元，违法用地罚款15.893万元】。
原告中岛公司为支持其诉请主张，在庭审中出示并陈述了下列证据：
1．《国有土地使用权供应协议书》一份及缴款凭证二份，用以证明2003年12月25日，原、被告双方签订国有土地供应协议书及原告中岛公司依约定支付定金、土地出让金的事实。
2．杭州市余杭环境保护局建设项目环境影响登记表审批意见一份，用以证明2004年1月5日，中岛公司的项目已经过环评审批的事实。
3．关于印发违法用地补办审批手续意见的通知浙土资发（2005）16号一份；违法用地补办用地报批手续通知书（2005）348号一份；违法用地补办用地审批手续审查意见一份；浙江省罚没财物专用票据浙财No：2167964一份，用以证明中岛公司用地被处罚后取得补办用地审批手续的事实。
4．网上信访受理中心网页、网上求助网页一份，用以证明中岛公司于2015年1月20日、4月16日在网上向市长投诉、反映问题的事实。
5.（2015）浙杭钱证内字第13428号公证书一份，用以证明2015年1月20日，中岛公司在协商无果，万般无奈情况下向杭州信访12345及浙江省省长信箱投诉要求解决土地问题；诉争地块2013年2月7日挂牌出让，2013年3月12日成交，2013年8月7日挂牌出让完结的事实。
6.杭州中岛实业有限公司征地图一份，用以证明2005年10月，对诉争地块进行征地并绘制征地图的事实。
被告塘栖工业园公司答辩称：一、双方签订的《国有土地使用权供应协议书》是无效的，双方于2003年12月25日签订的《国有土地使用权供应协议书》系对国有土地使用权出让的约定，该《国有土地使用权供应协议书》不符合法律规定，且塘栖工业园公司不具有国有土地出让的资格，应当认定为无效合同。中岛公司据此提出的赔偿损失使用定金罚则的请求没有事实和法律依据，应当驳回。二、通过公开方式出让国有建设用地使用权是国家强制性的法律规定，涉案土地公开出让符合法律规定，有关职能部门对中岛公司违法用地的处罚符合法律规定。上述两项事宜与塘栖工业园区无关，与本案无关，据此提出�诉讼请求应当驳回。三、本案诉讼时效已经经过。本案诉讼时效应自2005年11月28日土地行政处罚作出之日起算。自此中岛公司应知道案涉土地是非法占地。本案的合同实际已经无法履行，至中岛公司起诉时已经超过两年的诉讼时效。
被告塘栖工业园公司未向本院提供证据。
原告中岛公司提供的证据1-6，被告塘栖工业园公司对证据对证据1，《国有土地使用权供应协议书》真实性没有异议，但对其待证事实有异议，认为中岛公司支付的款项并非是土地出让金，且支付定金的数额已经超过应当支付定金的法律规定，需要说明的是国有土地使用权出让是有严格的程序规定和主体资格的规定，本案中塘栖工业园公司并无权就土地出让事宜及出让价格作出决定，因此该份协议应当无效。对于缴款凭证真实性、合法性没有异议，关联性有异议，塘栖工业园公�确实收到这二笔款项，但该款项并非是土地出让金，且定金数额也超过法定的数额；对证据2，三性和待证事实没有异议，但是认为该证据与本案无关；对证据3，关于印发违法用地补办审批手续意见的通知浙土资发（2005）16号的三性没有异议；违法用地补办用地报批手续通知书（2005）348号是复印件，真实性无法确定，如果确实存在原件，在认可其真实性的情况下，对与本案的关联性有异议。行政处罚行为与合同行为是两个不同的法律关系，违法用地补办用地手续根据中岛公司提供的证据有两种情形，但并未明确办理的是哪种手续，因此与土地出让行为是没有关联性的。该份通知书上确定的违法用地的时间是2003年3月，而本案签订合同的时间是2003年12月，因此2003年3月违法用地办理补办手续的通知书与本案是没有关联的。中岛公司认为该意见书即可视为政府追认的审�意见，该审批行为是独立的行政行为，与本案并不存在关联性，也不能视为对本案合同的认同，且涉案土地已经进行挂牌出让，该意见并不能代表政府的追认。对违法用地补办用地审批手续审查意见的真实性予以确认，对关联性与待证事实的质证意见与违法用地补办用地报批手续通知书一致。对浙江省罚没财物专用票据，三性没有异议；对证据4，真实性与待证事实均没有异议，但认为与本案无关；对证据5，真实性、合法性没有异议，对待证事实也没有异议，但是认为涉案土地的挂牌出让行为与本案无关，工业用地的取得都应当通过公开的招标挂牌出卖的形式确定土地使用权。对证据6，三性均有异议，认为土地征收应当以省政府的征地批文为准，该证据不能证明土地征收的时间及土地征收的行为。本院经审核后对原告中岛公司提供的证据1、2、3、4、5，真实性予以确认，并据证据内容作为认定本案相关事实的依据。对中岛公司提供的证据6，因塘栖工业园公司未提供进一步证据证明其真实性，故本院不予认定。
本院根据各方当事人的陈述以及确认的有效证据，认定事实如下：
2003年12月25日，中岛公司（乙方）与塘栖工业园公司（甲方）签订国有土地使用权供应协议书一份，约定：就乙方在余杭塘栖工业园区取得国有出让土地使用权事宜订立协议如下：一、土地使用权的用途：工业。二、供应地块位置：坐落塘栖镇莫家桥、河西埭村。地块四至为：东至：开发大道、西至：土地、南至：小河、北至：园区五号。三、该宗土地使用权的面积：20亩。四、土地使用权出让年限：50年，自取得建设用地批准书次日起计。五、土地使用权供应单价定为14.0万元／亩，合计金额二百八十万元整，项目总投资2500万元。六、乙方在协议签订后三天内支付定金一百四十万元整；其余土地价款在上报土管局前付清，金额为一百四十万元整。共计二百八十万元整，均直接汇入甲方账户。七、该宗土地宗地出让手续中除应交纳的土地出让金由甲方负担外，其余税费均由乙方负担。同时，甲方协助乙方进行项目立项、用地、申领执照等报批工作，但所需资料和费用均由乙方负责。八、该宗地使用权自取得政府建设用地批准书后60天内动工建设。乙方应严格按法律法规和政策要求办妥建设报批工作后方可实施。逾期不动工建设的，甲方将收回该宗土地，并处以罚款。九、乙方若无故退还预留地块，甲方不予退还定金。逾期付款的，迟延履行的违约金按逾期金额乘以每日万分之五计算。若因不可抗力致使乙方失去预留地块，甲方应在乙方失去预留地块后十天内将土地定金退还乙方。
2003年12月26日，中岛公司向塘栖工业园公司支付定金1400000元。2005年12月20日，中岛公司向塘栖工业园公司支付款项1937530元。
2004年1月5日，杭州市余杭环境保护局对中岛公司的工业条码机、条码碳带、不干胶条码纸生产项目进行了审批，同意中岛公司在塘栖工业园区内建设该项目。
2005年12月1日，杭州市国土资源局余杭分局向中岛公司发送违法用地补办用地报批手续通知书，载明：中岛公司于2003年3月未经批准，非法占有杭州市余杭区塘栖镇莫家桥村、河西埭村15983平方米集体土地建造厂房，被占用土地用于建设符合土地利用总体规划。该单位的行为属于未经批准非法占地的行为。该宗土地违法案件，经立案调查后，处罚到位，现已结案。杭州市国土资源局余杭分局执法监察科意见为：该项目属违法用地，发生在2003年3月，杭州市国土资源局余杭分局已于2005年11月28日作出行政处罚，现已执行到位，拟同意补办审批手续，报请上级批准。杭州市国土资源局执法监察机构意见为转至省厅执法局审批。浙江省国土资源厅执法监察局于2005年12月6日签署审查意见同意补办。2005年11月30日，中岛公司向杭州市国土资源局余杭分局交纳159830元罚款。
2013年2月7日，杭州市国土资源局余杭分局发布余政工（2013）2号地块挂牌出让公告，对坐落于塘栖镇莫家桥村、河西埭村、东至富塘路、南至塘栖镇河西埭村土地、西至杭州国能汽轮工程有限公司、北至塘栖镇河西埭村土地（出让面积为11505m2），土地用途为工业用地（汽轮机及辅机制造）进行挂牌出让，挂牌报价时间自2013年2月27日8：45起至2013年3月12日15：00整止。2013年3月12日，杭州国能汽轮工程有限公司（案外人）拍的上述土地，并于2013年8月22日取得上述地块的国有土地使用权证书。
2015年1月20日，中岛公司就涉案土地事宜向市长信箱投诉、反映涉案土地问题。2015年2月4日，市长信箱反馈：该问题前期已多次协调，到目前为止未达成协议，建议通过司法途径解决。2015年3月9日，中岛公司向省长信箱反映涉案土地问题，杭州市国土资源局余杭分局于2015年3月9日作出答复：未发现中岛公司在杭州市国土资源局余杭分局有受让土地的相关信息。中岛公司2003年与塘栖工业园公司签订意向书，该公司拟取得塘栖工业园区约20亩土地（坐落于莫家桥村、河西埭村），并向塘栖镇政府支付333.7553万元，后因种种原因，该公司并未取得意向地块的土地使用权；后塘栖镇政府安排其他地块给中岛公司，因土地价格等问题未达成一致。目前塘栖镇政府正与中岛公司协商退回款项的相关事宜。
另查明，塘栖工业园公司系杭州余杭塘栖镇资产经营公司独资的一人有限责任公司。中岛公司于2003年3月起曾占用过涉案土地，自2005年左右不再占用涉案土地。涉案土地与杭州国能汽轮工程有限公司依法拍得的土地部分重合，不完全一致。
在审理过程中，经本院向中岛公司释明，原、被告双方签订的《国有土地使用权供应协议书》可能存在无效的情形，中岛公司坚持认为合同合法有效，且不变更诉讼请求。
本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本院对本案的争议焦点归纳并评析如下：一、中岛公司与塘栖工业园公司签订的《国有土地使用权供应协议书》的效力问题；二、本案诉讼时效是否经过；三、本案塘栖工业园公司应赔偿中岛公司的款项数额。
关于争议焦点一，《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地�第四十三条第一款规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须申请使用国有土地；第六十三条规定，农民集体所有土地的使用权不得出让或者出租用于非农业建设。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效。因中岛公司与塘栖工业园公司签订的《国有土地使用权供应协议书》约定的坐落于塘栖镇莫家桥村、河西埭村的面积为20亩的土地在中岛公司与塘栖工业园公司签订国有土地使用权供应协议书时尚为集体土地，未被国家征收转为建设用地，塘栖工业园公司既不是该集体土地的所有权人，亦不是合法的土地使用权人，该土地在征收为国有后，塘栖工业园公司亦未取得出让土地使用权或被有批准权的人民政府批准同意转让，故塘栖工业园公司无权将涉案土地转让给中岛公司，原、被告双方签订的《国有土地使用权供应协议书》，因违反《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定而无效。中岛公司认为区、市、省三级国土资源部门均同意其补办用地手续应视为由批准权的人民政府同意转让，本院认为，同意补办用地手续系国土资源部门同意补办用地手续，并非同意土地使用权出让，不能视为同意转让，且国土资源部门并非有批准权的人民政府，故不能认定合同合法有效。
关于争议焦点二，本案应适用两年的普通诉讼时效。2013年2月7日，杭州市国土资源局余杭分局发对坐落于塘栖镇莫家桥村、河西埭村、东至富塘路、南至塘栖镇河西埭村土地、西至杭州国能汽轮工程有限公司、北至塘栖镇河西埭村土地进行挂牌出让，案外人杭州国能汽轮工程有限公司于2013年3月12日拍的涉案土地，此时，应视为中岛公司知道或应当知道其权利受侵害。中岛公司于2015年1月20日向市长信箱投诉可视为向塘栖工业园公司进行主张，此时，诉讼时效中断，2015年5月14日，中岛公司向本院提起诉讼。因此，本案诉讼时效尚未经过。
关于争议焦点三，合同无效或者被撤消后，因该合同取得的财产，应当予以返还，有过错的一方应当赔偿对方因此受到的损失。因涉案《国有土地使用权供应协议书》系无效合同，故本案实质为合同无效后的相互返还及返还不能的后果处理。塘栖工业园公司应将中岛公司支付的款项合计3337530元返还给中岛公司。中岛公司要求塘栖工业园公司双倍返还定金的诉讼请求，因涉案合同无效，定金条款的约定亦无效，对中岛公司要求适用定金罚则双倍返还定金的诉讼请求，本院不予支持。中岛公司要求塘栖工业园区赔偿违法用地处罚款的诉讼请求，因该罚款系行政处罚，且因中岛公司的违法用地行为导致的行政处罚，与本案的损失无关，故对该诉讼请求，本院不予支持。中岛公司要求塘栖工业园公司支付土地差价损失的诉讼请求，因无效合同的过错方赔偿损失限于信赖利益，不包括在合同有效情形下通过履行可以获得的利益，土地差价损失属于在合同有效情形下通过履行可获得的利益，故对该诉讼请求，本院不予支持。
综上所述，对中岛公司合理的诉讼请求，本院予以支持，对中岛公司不合理的诉讼请求，本院不予支持。对塘栖工业园公司抗辩意见中的合理部分，本院予以采纳。
据此，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款、第六十三条及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：
一、被告杭州余杭塘栖工业园发展有限公司返还原告杭州中岛实业有限公司人民币3337530元，于本判决生效后十日内付清；
二、驳回原告杭州中岛实业有限公司的其他诉讼请求。
本案案件受理费102808元，由原告杭州中岛实业有限公司负担96446元；由被告杭州余杭塘栖工业园发展有限公司负担6362元。
如果未按本判决指定的期限履行金钱给付义务的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本共五份，上诉于杭州市中级人民法院，并向杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费102808元。对财产案件不服提起上诉的，案件受理费按照不服一审判决部分的上诉请求预交。在上诉期满次日起七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。在上诉期满次日起七日�仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。【杭州市中级人民法院开户行为（工商银行湖滨支行），户名（浙江省杭州市中级人民法院），帐号12×××68】。
审 判 长 冯 妍
人民陪审员 戴伟根
人民陪审员 耿海颖
二〇一六年一月十二日
书 记 员 徐琳琳