河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终304号
上诉人（一审被告）焦作市人民政府。
法定代表人徐衣显，任市长。
委托代理人张宇宏，焦作市国土资源局工作人员。
委托代理人李素玲，河南达成律师事务所律师。
上诉人（一审第三人）焦作市景兴房地产有限责任公司。
法定代表人姚克争，任经理。
委托代理人孙安军，该公司工作人员。
委托代理人姚步谦。
被上诉人（一审原告）焦作市解放区上白作街道办事处龙寺村民委员会。
法定代表人崔海涛，任主任。
委托代理人李力，河南力诚律师事务所律师。
上诉人焦作市人民政府、上诉人焦作市景兴房地产有限责任公司（以下简称景兴公司）因焦作市解放区上白作街道办事处龙寺村民委员会（以下简称龙寺村委）诉焦作市人民政府于2014年11月14日作出的焦政土（2014）196号关于景兴公司与龙寺村委土地行政决定一案。不服新乡市中级人民法院（2015）新中行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理本案。上诉人焦作市人民政府的委托代理人张宇宏、李素玲，上诉人景兴公司的委托代理人孙安军、姚步谦，被上诉人龙寺村委法定代表人崔海涛及委托代理人李力到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为是：焦作市人民政府于2014年11月14日作出的焦政土（2014）196号关于景兴公司与龙寺村委土地权属争议的处理决定。焦作市人民政府认为，鉴于焦作市城建局下属集体企业焦作市城建汽车修配厂（原花木汽车修配厂）于1986年就使用本宗争议土地进行经营，景兴公司先后取得了相关批复文件，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第九条、第十六条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十三条、第十六条，《土地权属争议调查处理办法》第三条、第十九条、第二十一条、第二十三条、第二十七条之规定，认定争议土地属于国有，将土地使用权确权给景兴公司。
新乡市中级人民法院一审查明：1998年9月1日，焦作市人民政府将东至邮电局家属楼、西至卫校西街、南至起重三分厂、北至普济河的550平方米土地为景兴公司颁发了焦国用（1998）字第216号国有土地使用证。龙寺村委会不服，诉至人民法院。2002年11月28日，焦作市中级人民法院作出（2002）焦行初字第27号行政判决，撤销了焦国用（1998）字第216号国有土地使用证。2003年4月30日，河南省高级人民法院作出（2003）豫法行终字第16号行政判决，维持（2002）焦行初字第27号行政判决。2004年1月28日，景兴公司向焦作市国土资源局申请就上述土地换发新的国有土地使用证。2008年8月8日，景兴公司向焦作市国土资源局提交申请，要求将上述土地确权给其公司使用并换发新的国有土地使用证。焦作市人民政府未作出处理决定，也未进行土地登记颁发国有土地使用证。景兴公司不服，诉至人民法院。2014年7月7日，济源市中级人民法院作出（2014）济中行初字第14号行政判决，判决焦作市人民政府在判决生效之日起60日内就涉案土地权属争议作出处理决定，该判决已经发生法律效力。2014年10月3日，景兴公司向济源市中级人民法院申请强制执行生效判决。2014年11月4日，济源市中级人民法院作出（2014）济中执字第87号执行通知，责令焦作市人民政府履行生效判决确定的义务。2014年11月14日，焦作市人民政府作出的焦政土（2014）196号关于景兴公司与龙寺村委土地权属争议的处理决定。焦作市人民政府认为，鉴于焦作市城建局下属集体企业焦作市城建汽车修配厂（原花木汽车修配厂）于1986年就使用本宗争议土地进行经营，景兴公司先后取得了相关批复文件，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第九条、第十六条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十三条、第十六条，《土地权属争议调查处理办法》第三条、第十九条、第二十一条、第二十三条、第二十七条之规定，本宗争议土地属于国有，将此土地使用权确权给景兴公司。龙寺村委不服，提出行政复议申请。2015年2月2日，河南省人民政府作出豫政复决（2015）1002号行政复议决定，维持诉争土地权属争议的处理决定。龙寺村委不服，诉至一审法院，请求撤销诉争土地使用权确权决定。
新乡市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，焦作市人民政府具有对本案作出土地权属争议的处理决定的法定职权。中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，为全民所有制和集体所有制，即土地分别由国家和农民集体所有。景兴公司因案涉土地的使用权归属向焦作市人民政府申请处理。对于景兴公司所申请的土地使用权问题，首要解决的是案涉土地所有权归属问题。首先，焦作市人民政府在作出诉争处理决定，对于争议土地的历史问题，只是从1980年以后争议土地演变过程进行了认定，先前争议土地的权属归属是解决本案争议的关键问题，对于1980年以前土地整个演变的过程没有查明。其次，对于争议土地所有权转让的例外形式，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，致使本案争议土地权属归属性质发生变化的事实及证据，焦作市人民政府未予查明。综上所述，焦作市人民政府作出本案诉争土地处理决定，证据不足，应予撤销，依照修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，一审法院判决：一、撤销焦作市人民政府于2014年11月14日作出的焦政土（2014）196号关于焦作市景兴房地产有限责任公司与解放区龙寺村土地权属争议的处理决定；二、责令焦作市人民政府重新作出行政行为。
焦作市人民政府对该行政判决不服，向本院提起上诉称：关于争议土地在1980年前的整个演变过程，可查清的是1980年以后龙寺村第二小队队长王金礼在争议土地上办预制修理厂。1984年左右，王金礼允许王定岐、李素兰、王宪汤等八人集资买了一块地皮，合办了合作汽车修理厂，该厂到1986年将其买的地皮连同修车工具全部卖给市城建局下属集体企业焦作市城建汽车修配厂。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十五条、第十六条之规定，1993年9月，由焦作市体改委牵头，建委、审计局、税务局、工商局、土地局组成调查组，形成调查报告，该幅土地的使用权性质为国有土地使用权。且争议地块在1995年已被列入焦作市城市总体规划范围，故该争议地为城市市区土地，属国有土地。1998年8月经焦作市人民政府批准景兴公司通过受让方式取得国有土地使用权。龙寺村没有出具1950年土地改革和1960年土地四固定的土地资料，没有出具体现农民集体土地所有权的土地所有权证书，龙寺村没有提供确实充分证据证实争议土地为其所有。一审行政判决认定事实不清，适用法律、法规错误，应予撤销。应维持诉争土地使用权确权决定。
上诉人景兴公司不服该行政判决，向本院提起上诉称：龙寺村委未举证证明认可的批文和土地权属证据，不能证明1984年以前，争议地是龙寺村委的集体土地。龙寺村委未举证证明王金礼办予制厂的营业执照等证据，不能证明予制厂的真实性或合法性。龙寺村委未举证证明王宪汤等人的承包合同及王宪汤出卖他人的证据。龙寺村委称将案涉宗地土地使用权确权给景兴公司侵犯其合法权益，没有证据支持。请求依法撤销一审行政判决。
被上诉人龙寺村委答辩称：焦作市人民政府作出的诉争处理决定认定事实错误。1984年以后，案涉宗地是龙寺村委集体所有土地，为焦作市人民政府认可的事实。龙寺村委第二生产小队队长王金礼在该宗地上办了预制厂，后王金礼将预制厂承包给了王宪汤等人，王宪汤又将厂房、材料、工具等转卖他人，其间土地的所有权并未发生改变，任何人无权买卖也从未被征用。1998年，焦作市人民政府给景兴公司办理了国有土地使用证，经焦作市中级人民法院、河南省高级人民法院判决，撤销了该国有土地使用证。焦作市人民政府在未征用、未补偿的情况下，将龙寺村委的农村集体土地作为国有土地出让给景兴公司，严重侵犯了被上诉人的合法权益。确权决定将案涉土地使用权确权给景兴公司错误，应予撤销。一审行政判决正确，应予维持。
本院查明的事实与一审法院审明的事实一致。
本院认为，本案行政争议虽为景兴公司请求将争议的国有土地确权给其使用，但实质为涉案土地的所有权不明确，是农民集体所有，还是涉案土地经法定事由由农民集体所有变为国家所有，焦作市人民政府于2014年11月14日作出的被诉焦政土（2014）196号《关于景兴公司与龙寺村委土地权属争议的处理决定》对此并没有明确的认定，即使所认定的1980年后涉案土地的演变，也并非是集体土地经法定事由为国家所有，在土地所有权未明情况下，焦作市人民政府作出的被诉确权决定认定争议土地属于国有土地，将土地使用权确权给景兴公司，属认定事实不清，且确权决定适用法律、法规很不明确。一审行政判决撤销被诉确权决定，并责令重作，属认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人焦作市人民政府、景兴公司的上诉理由，本院依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持新乡市中级人民法院（2015）新中行初字第22号行政判决。
本案二审诉讼费共100元，由上诉人焦作市人民政府、焦作市景兴房地产有限责任公司均担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吕 平
代理审判员 肖海生
代理审判员 马传贤
二〇一六年八月二十六日
书 记 员 郭建花