广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第102号
上诉人（原审原告）：钟细丁，男，汉族，农民，住广东省韶关市浈江区。
委托代理人：钟学如，男，汉族，居民，住广东省韶关市浈江区。系钟细丁之子。
被上诉人（原审被告）：韶关市人民政府。地址：广东省韶关市浈江区风度北路**号。
法定代表人：艾学峰，市长。
委托代理人：袁振超、李嘉，均为韶关市法制局工作人员。
上诉人钟细丁因诉被上诉人韶关市人民政府行政复议纠纷一案，不服韶关市中级人民法院（2014）韶中法行初字第23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：韶关市浈江区人民政府于2014年7月17日作出韶浈府（2014）98号《关于比亚迪配套项目用地征收土地房屋的预公告》，具体内容为：为加快推进莞韶园浈江片区建设，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》、市政府工作部署及《韶关市国土资源局关于委托征收比亚迪配套项目用地的函》（韶国土资函（2014）125号）文件有关精神，区政府决定征收辖区犁市镇石下村委部分集体土地。现将征收土地有关事项公告如下：一、拟征收土地范围：犁市镇石下村委部分集体土地，面积约1000亩，具体征地范围见勘测定界图（具体位置以现场放桩、放线确定的位置为准）。二、本项目征地由犁市镇人民政府具体组织实施。对上述拟征收范围内的土地、青苗、房屋、构筑物、坟墓、水井等附作物，由犁市镇政府征地工作组确定清点、丈量登记时间，各权益人届时到场指界，配合征地工作人员进行登记，并互相转告。凡不按规定时间到现场丈量、清点登记的权属人，由村委会或村民小组代其登记，视同该权益人到场，不再另行登记，其补偿内容以镇、村实地调查结果为准。三、对上述拟征收土地范围内有权属争议的土地一律先行征收，待有关部门裁定权属再依法支付各项补偿。争议各方不得阻挠征地工作正常进行。四、征地补偿标准：按照《韶关市浈江区人民政府办公室关于印发﹤比亚迪汽车零配件生产基地配套基础设施建设项目征地拆迁补偿方案﹥的通知》（韶浈府办（2014）50号）执行。五、被征收土地的权益人应当如实、如期申报权益，并服从、配合土地征收工作。对欺骗登记骗取利益、煽动群众闹事、无理阻挠征收土地房屋工作的人员，将依照国家有关法律法规严肃处理。六、自公告发布之日起，任何单位和个人都不得非法占用上述征地范围内的土地。凡在以上征地范围内抢栽、抢种的农作物或抢建的建筑物、构筑物，一律不予补偿。七、被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对本公告内容如有不同意见的，应当在本公告发布之日起10个工作日内以书面形式送达犁市镇人民政府。联系人：向小伟。联系电话：652×××8。八、本公告自发布之日起执行。
公告发布后，原告钟细丁认为征地公告内容将其居住的房屋、宅基地和位于浈江区犁市镇石下村委排里、西石背、樟树脚、泮田、富水塘、大地、新塘岭等地的承包地、自留地列入被征范围，损害了其合法权益。于2014年6月15日向被告“韶关市人民政府”《申请行政复议》，具体内容为：复议请求：一、撤销被申请人作出韶浈府（2014198号《韶关市浈江区人民政府关于比亚迪配套项目用地征收土地房屋的预公告》。二、赔偿申请人经济损失合计人民币壹佰伍拾壹万陆仟元整（￥1516000.00元）。事实与理由：被申请人作出《征地公告》，并实施征地明显违反《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》《土地管理法实施条例》等法律法规政策的规定，严重侵犯申请人的合法权益。一、被申请人作出《征地公告》，并实施征地目的违法。公告明确“为加快推进莞韶园浈江片区建设”为征地目的，浈江区政府决定征收辖区犁市镇石下村委会部分集体土地。而石下村的集体土地均不在莞韶园浈江片区批准的建设规划范围内，不属于莞韶园浈江片区建设的范围。说明征地目的违法。二、被申请人作出《征地公告》，并实施征地主体违法。发布征地公告为韶关市浈江区政府，而浈江区政府为韶关市市辖区政府，依据法律规定，实施征地主体为市、县人民政府，明显浈江区政府超越权限发布征地公告，说明韶浈府（2014）98号公告主体违法。三、《征地公告》内容违法，公告拟征地范围不清，地类不明，征地补偿不知，侵犯权属人的权利，以及征收权属争议的土地等内容，明显违反法律规定。四、被申请人作出《征地公告》，并实施征地为重复征地违法。自2009年以来，浈江区政府相继发布5次征地公告，并实施了征地，分别为韶浈府（2009）104号公告，韶浈府（2010）20号公告，韶浈府（2010）64号公告，韶浈府（2011）81号公告，韶浈府（2014）98号公告，均重复征收石下村集体土地，每次征地均不清楚具体征地范围，且为未批先征。另外，浈江区政府在实施征地过程中，使用暴力强征强占和乱征乱占农民承包地，致使申请人之子钟学如被打伤、被坐牢，承包地被侵占破坏，经济损失巨大等情况。五、被申请人及其负责人滥用权力发布征地公告，玩忽职守，失职渎职等严重违法行为，经申请人对多次征地行为向复议机关申请行政复议，向法院提起行政诉讼，证实被申请人多次征地均为违法征地，但被申请人及其负责人乐此不疲，明知故犯，不停止每次违法征地行为，不予纠正错误，不断侵害申请人的合法权益。六、由于被申请人违法实施韶浈府（2014）98号征地行为，致使申请人经济损失了人民币壹佰伍拾壹万陆仟元整（￥1516000.00），鉴于本次征地至申请人提起行政复议时，暂且没有破坏“涉案土地及房屋”，因此请求市人民政府进行证据保全措施。依据《国家赔偿法》、《物权法》和《土地管理法》等的规定，被申请人必须承担因本次征地造成的全部责任，应当赔偿申请人的全部经济损失。以上事实由申请人提交证据l至14等证实。综上所述，被申请人作出韶浈府（2014）98号征地行为存在重大而明显的违法情形，事实清楚，证据确凿，法律依据正确。而申请人诉求合理合法，证据依据确实充分。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条（三）的规定，请求韶关市人民政府支持申请人的复议请求，以维护申请人的合法权益，作出公正复议决定。请求韶关市人民政府依法保护申请人的人身安全和财产安全。
韶关市人民政府受理钟细丁申请后，于2014年9月16日作出韶府行复（2014）62号《不予受理行政复议申请决定书》，具体内容为：“申请人对被申请人2014年7月17日作出的《韶关市浈江区人民政府关于比亚迪配套项目用地征收土地房屋的预公告》（韶浈府（2014）98号）不服，于2014年9月15日向本机关提出行政复议申请。经审查，本机关认为：根据国土资源部2004年11月3日所发出的《关于印发关完善征地补偿安置制度的指导意见的通知》第（九）项的规定，该预征地公告只是被申请人在征地报批前的一种预先告知准备征地及有关注意事项的告知行为，不属于征地实施行为的一部分，所以，该预征地公告对申请人的权利义务未产生实际影响。因此，申请人对该预征地公告所提出的行政复议申请，不属于行政复议的受理范畴。现根据《中华人民共和国行政复议法》第十七的规定，决定不予受理。”原告钟细丁不服向原审法院提起行政诉讼，请求：一、撤销被告作出的韶府行复（2014）62号《不予受理行政复议申请决定书》。二、责令被告受理行政复议申请。三、诉讼费用由被告承担。
原审法院认为，原告钟细丁对韶关市浈江区人民政府于2014年7月17日作出韶浈府（2014）98号《关于比亚迪配套项目用地征收土地房屋的预公告》，认为对其权益造成损失，根据国土资源部2004年11月3日所发出的《关于印发关于完善征地补偿安置制度的指导意见的通知》第（九）项的规定；告知征地情况，在征地依法报批前，当地国土资源部门应当将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途经等，以书面形式告知被征地农集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。此预公告是对征地区域的事前告知行为，告知被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿，并非是实际征地公告的具体行政行为，对原告钟细丁的权益并未造成实际损失。
综上所述，原告钟细丁请求撤销“韶关市人民政府”于2014年9月16日作出韶府行复（2014）62号《不予受理行政复议申请决定书》证据理由不足，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）款第四项的规定，判决：驳回原告钟细丁的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告钟细丁负担。
上诉人钟细丁不服，向本院提起上诉称：一、原审判决认定韶浈府（2014）98号征地行为不是实际征地公告的具体行政行为，对上诉人权益未造成实际损失，裁定驳回上诉人诉讼请求，属认定事实不清，证据不足，适用法律错误。请求撤销原审判决及本案被诉行政复议决定，责令被上诉人受理上诉人的行政复议申请。
被上诉人韶关市人民政府答辩称：上诉人所提出的诉讼请求没有事实与法律依据，人民法院不应予以支持。请求人民法院依法驳回上诉人的诉讼请求，并维持原审判决及本案被诉行政复议决定。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”从韶关市浈江区人民政府于2014年7月17日作出的韶浈府（2014）98号《关于比亚迪配套项目用地征收土地房屋的预公告》的内容反映，该预公告并非《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条所规定的“征地公告”，而是根据国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第（九）项规定的要求，在征地报批前的一种预先告知准备征地及有关注意事项的告知行为，告知的事项只是准备征收土地的大约面积，并不是实际征收的面积，具体征收的实际面积有待有关部门依法批准后才能确定。该预公告的目的主要是提醒有关土地权益人不要在拟征地范围内抢种抢建，以免造成损失。因此，该预公告未对上诉人钟细丁的权利义务产生实际影响。上诉人钟细丁对该预公告申请行政复议，不属于行政复议的受案范围，被上诉人韶关市人民政府不予受理钟细丁的行政复议申请符合法律规定。上诉人钟细丁起诉请求撤销本案被诉复议决定，原审判决驳回其诉讼请求并无不妥，本院依法予以维持。上诉人钟细丁上诉主张原审判决认定上述预公告不是实际征地公告的具体行政行为，对上诉人权益未造成实际损失，裁定驳回上诉人诉讼请求，属认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求撤销原审判决及本案被诉行政复议决定，责令被上诉人受理上诉人的行政复议申请，上诉理由不能成立，本院不予采纳。
综上所述，原审判决正确，依法应予以维持；上诉人上诉改判的理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人钟细丁负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄伟明
审 判 员 杨雪清
代理审判员 董嫦青
二〇一五年四月九日
书 记 员 唐亚文