广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）粤71行终1315号
上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区。
法定代表人：彭高峰，主任。
委托代理人：刘伯�，广州市番禺区不动产登记中心工作人员。
委托代理人：梁菁，广东华誉律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）：广东省番禺广地房地产开发有限公司，住所地广州市番禺区。
法定代表人：连杰，董事长。
被上诉人（原审原告）：何伟松，男，汉族，19XX年X月XX日出生，住广州市番禺区。
委托代理人：吴子亨，广东金本色律师事务所律师。
委托代理人：曾靖雅，广东金本色律师事务所实习律师。
原审第三人：林海燕，女，蒙古族，19XX年XX月X日出生，身份证住址内蒙古赤峰市。
上诉人广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）、广东省番禺广地房地产开发有限公司（以下简称广地房地产公司）因房地产行政处理决定一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初21号行�判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，1999年10月19日，原告与广地房地产公司签订《房地产买卖契约》（番房买卖契字No.0070093号），约定原告向广地房地产公司购买广地花园D区1栋康宁楼5层B单元。2000年2月1日，上述买卖契约经原番禺市房地产交易所确认，予以登记。2014年1月21日，广州市公安局番禺区分局向番禺区政法委作出《广州市公安局番禺区分局关于处理广地花园历史遗留问题的调查报告》，经查广地房地产公司在1998年至2003年间，使用广地公司员工的身份资料或伪造的虚假身份资料等手段，签订虚假的商品房预售合同，并向广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局申请办理了商品房预售合同登记备案手续。其中，经核查广地房地产公司提供的《商品房买卖合同》、支付购房款凭�、银行按揭文件及账册等资料，共查实有269户系通过虚假购买、虚假按揭方式购买房产，属于无效合同。上述269户房产中，已有207户与该公司主动解除了虚假签订的商品房买卖合同并办理了相关手续，尚有62户至今未与该公司解除虚假签订商品房买卖合同，并附附件1、2、3。在附件2虚假购买、虚假按揭商品房清单中，序号39，姓名何伟松，买卖合同地址为D区一栋康宁楼5层B，备注为虚假购买，身份证号为。2014年6月13日，广州市国土资源和房屋管理局番禺分局向广地房地产公司及相关房屋当事人作出案涉《行政处理决定书》，并于2014年6月25日在《番禺日报》刊登该决定书，认为：1998年至2003年期间，广地房地产公司利用广地员工身份资料或伪造的虚假身份资料等手段，签订虚假的商品房预售合同，并申请办理了商品房合同备案登记。经公安部门调查认定，并出具《广州市公安局番禺区分局关于处理广地花园历史遗留问题的调查报告》，上述行为属于利用伪造的虚假身份签订虚假的买卖合同进行虚假购买，其买卖合同属于无效合同。由于上述房屋经司法机关证明属于虚假购买或无效合同，参照《广州市城镇房地产登记办法》第五十四条第（一）项的规定，决定撤销这部分房屋商品房合同备案登记（详见附件1、2）。附件1为涉及虚假身份购买的商品房清单，附件2为虚假购买、虚假按揭商品房清单，其中附件2中序号39，姓名何伟松，买卖合同地址为D区1栋康宁楼5层B，备注为虚假购买，身份证号为。原告对上述处理决定书不服，诉至法院。
另查明，1999年10月19日，原告为购买案涉房屋支付首期款人民币250元。同日，支付案涉房屋契税人民币6419元。2000年1月9日，原告、广地房地产公司及原中国工商银行番禺市支行三方就案涉房屋签订购房抵押借款合同，按揭贷款人民币204000元，该按揭贷款全部用于归还欠广地房地产公司的购房款，并于2000年2月2日经原番禺市公证处公证(公证书编号[2000]番证经贷字第2153号)。2001年3月23日，广州市番禺区公证处作出（2001）番证经强字第90号《强制执行公证书》，内容为：现债务人何伟松自2000年4月至2001年2月21日，已连续十一期欠供贷款，虽经多次催收，仍未还清。
又查明，2014年6月30日，林海燕与广地房地产公司签订《商品房买卖合同》（编号：20130538号），约定林海燕向广地房地产公司购买广地花园D区1栋康宁楼5层B单元。2014年6月30日，林海燕向广地房地产公司支付购房款277595元。2015年6月17日，广地房地产公司向林海燕发出入伙通知书。同日，林海燕在广地花园收楼交接验收表上签名确认，并支付物业维修基金人民币3947.6元和2015年7月至9月的�理费人民币696.07元。
再查明，2015年1月15日，广州市房地产交易登记中心出具的案涉商品房的鉴证情况显示，权属人为何伟松，合同状态为按揭。
原审法院认为，原告与广地房地产公司签订的房地产买卖契约，于2000年2月1日经原番禺市房地产交易所确认，办理了商品房合同备案登记。《中华人民共和国城市房地产管理法》(1995年施行)第四十四条第二款规定：“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。”《城市房地产开发经营管理条例》(1998年施行)第二十七条第二款规定：“房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30日内，到商品房所在地的县级以上人民政府房地产开发主管部门和负责土地管理工作的部门备案。”《城市商品房预售管理办法》（1995年施行）第十条规定：“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。预售人应当在签约之日起,30日内持商品房预售合同向县级以上人民政府房地产管理部门和土地管理部门办理登记备案手续。商品房的预售可以委托代理人办理，但必须有书面委托书。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”根据上述规定，商品房预售合同的备案登记工作是由县级以上房地产管理部门负责。本案中，原广州市国�资源和房屋管理局番禺分局是本辖区的房地产行政主管部门，负责本辖区的商品房合同备案工作；但因广州市人民政府职能转变和机构改革，原广州市国土资源和房屋管理局番禺分局更名为广州市番禺区国土资源和规划局，其是广州市国土资源和规划委员会的派出机构，广州市国土资源和规划委员会负责广州市不动产统一登记管理监督工作，包括商品房预售合同的备案登记；广州市番禺区国土资源和规划局以广州市国土资源和规划委员会名义行使的房屋登记等具体行政行为，因此产生的行政法律责任由广州市国土资源和规划委员会承担。综上，被告是广州市的房地产行政主管部门，负责本辖区的商品房合同备案工作。
关于广地房地产公司主张原告与案涉行政处理决定无法律上的利害关系，主体不适合。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“�政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告于1999年10月19日与广地房地产公司签订房地产买卖契约（番房买卖契字NO：0070093号），购买位于广州市番禺区南村镇广地花园D区1栋康宁楼5层B单元。2014年6月13日，市国土房管局番禺区分局作出案涉行政处理决定，撤销广地花园相关商品房合同备案登记，其中附件2虚假购买、虚假按揭商品房清单序号39，姓名何伟松，买卖合同地址为D区1栋康宁楼5层B，备注为虚假购买，身份证号为4012XXXXXXXXXX。因此，原告作为涉案行政处理决定的相对人之一，与涉案行政处理决定存在法律上的利害关系，具有行政诉讼主体资格，故广地房地产公司的上述主张，原审法院不予采纳。
《广州市城镇房地产登记办法》第五十四条规定：“有下列情形之一的，房地产行政主管部门可�撤销原房地产登记：（一）司法机关、行政机关、仲裁机构发生法律效力的文件证明房地产登记是当事人通过隐瞒真实情况或者伪造有关证件、文件等非法手段获取的；（二）房地产行政主管部门核准登记不当，造成重复登记等错误，通过更正登记不能纠正的；（三）当事人提交的权属来源证明文件被撤销的。房地产行政主管部门应当将撤销登记的决定在作出决定之日起十五日内送达当事人，并将原房地产权证书公告作废。”本案中，被告依据《广州市公安局番禺区分局关于处理广地花园历史遗留问题的调查报告》作出行政处理决定，撤销广地花园D区1栋康宁楼5层B单元的商品房合同备案登记。因《广州市公安局番禺区分局关于处理广地花园历史遗留问题的调查报告》是广州市公安局番禺区分局报送番禺区委政法委的内部文件，并非司法机关、行政机关、仲裁机构�生法律效力的文件，被告据此作出案涉行政处理决定，撤销广地花园D区1栋康宁楼5层B单元的商品房合同备案登记，属事实不清、证据不足。故原告主张撤销被告作出的行政处理决定中关于撤销广地花园D区1栋康宁楼5层B单元的商品房合同备案登记的请求于法有据，原审法院予以支持。关于原告请求判令恢复原告位于广州市番禺区南村镇广地花园D区1栋康宁楼5层B单元商品房合同备案登记，该请求依法属于被告行政管理职权的范围，不属于本案审查的范围。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决撤销被告广州市国土资源和规划委员会于2014年6月13日作出的行政处理决定书中关于撤销广地花园D区1栋康宁楼5层B单元的商品房合同备案登记的决定。本案诉讼费50元由被告负担。
上诉人市国规委不服一审判决，上诉称：一审法院撤销的依据不足，理由：（一）该《调查报告》一经广州市公安局番禺区分局作出即发生法律效力，这是广州市公安局番禺区分局依职权调查后出具的结论性报告，具有公信力。（二）广州市公安局番禺区分局作为法定调查机关进行调查，并向上诉人告知何伟松存在虚假购买事实。上诉人撤销何伟松房屋商品房合同备案登记依据的不仅仅是该《调查报告》的结论，还有作出该《调查报告》所依据的证据材料，包括询问笔录、第三人的情况说明、第三人的账册、购房款凭证等。该案虽因刑事犯罪构成要件严格性和严谨性不完全符合贷款诈骗的相关主体、主观、客观要件，导致不能追究有关当事人的贷款诈骗刑事法律责任，但公安机关经过调查取证，可以查明广地公司与何伟松恶意串通，以签订房屋买卖合同和按揭合同的形式，达到套取银行贷款资金的目的。这些都能证明何伟松系通过隐瞒真实情况等非法手段获取的商品房合同备案登记。上诉请求：撤销一审判决，驳回被上诉人诉讼请求，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
上诉人广地公司不服一审判决，上诉称：（一）市国规委作出的行政处理决定程序和内容均合法有效。市国规委作出行政处理决定的行政职权来源为：1、《商品房销售管理办法》第五条第三款；2、《城市商品房预售管理办法》第四条第三款；3、《广东省商品房预售管理条例》第四条、第二十二条。市国规委作出行政处理决定的法律依据：1、除《广州市城镇房地产登记办法》第五十四条外，参照《城市房屋权属登记管理办法》第三十六条第一款规定。2、《广东省城镇房地产登记条例》第十七条第一款。以上法律法规均可有力证明市国规委行政处理决定依据充分，合法合理。被上诉人何伟松与涉案行政处理决定无法律上的利害关系，主体不适格，根据《行政诉讼法》的有关规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，应当驳回起诉。现有证据表明，被上诉人何伟松的行为属于虚假购买、虚假按揭，其购买行为并非其本人真实意思表示，而是为了上诉人虚假按揭，骗取银行按揭贷款。何伟松对以其名义购买的广地花园D区1栋康宁楼5层B单元不享有任何权利，撤销其预售商品房备案对其不产生实际影响。市国规委撤销何伟松预售登记备案有事实依据，证据充分。《广州市公安局番禺分局关于处理广地花园历史遗留问题的调查报告》以及形成报告的相关证据在证据形式上为书证，只要能证明案件事实的证据，市国规委均可作为证据采信，并非只有司法机关、行政机关、仲裁机构发生法律效力的文件才能作为证据使用，该调查报告一经作出立即生效，且该调查报告向番禺区政法委、番禺区政府办、番禺区维稳办及番禺区国土局同时出具结论性报告，其证明效力应该采信。商品房预售登记备案并非《物权法》、《城市房屋权属登记管理办法》、《广东省城镇房地产权登记条例》、《广州市城镇房地产登记办法》规定的房地产权属、房地产权变更登记、房产设立抵押权登记等物权登记事项，而是依据《商品房销售管理办法》、《城市商品房预售管理办法》、《广东省商品房预售管理条例》规定的合同备案，该备案不具备物权登记的属性和效力，仅具有销售公示的作用。撤销错误的预售备案，是市国规委行使正常的商品房预售管理行政职能的行政处理行为，而非行政处罚或行政强制措施，目前亦并无法律、法规、规章及其他规范性文件规定其应当遵循的程序。市国规委通过报纸公告对撤销行为进行了公示，同时告知了作出具体行�行为所依据的事实、适用的法律、相关权利人依法享有的复议或诉讼的权利，可见，市国规委作出行政处理决定符合法定程序。
（二）上诉人已将该涉案房产合法转让。2014年6月30日，上诉人与林海燕签订《商品房买卖合同》，上诉人将涉案房屋，即广州市番禺区番禺大道北广地花园D1康宁楼5B房屋转让给林海燕。林海燕按照买卖合同的约定，已向上诉人支付首期购房款人民币277595元，剩余房款人民币640000元通过银行按揭方式向上诉人支付。林海燕于2015年6月17日收到上诉人发出的《入伙通知书》，并于当天办理收楼手续，目前，林海燕实际占有该房产。依据相关法律规定，林海燕作为善意第三人，其《商品房买卖合同》合法有效，依法应取得涉案房产的权属。何伟松对涉案房产不享有任何权利，撤销其预售商品房备案对其不产生实际影响。
综上�述，上诉人认为一审法院在审理行政案件过程中，对于涉案房屋的虚假按揭的违法事实未有正确认识，以致作出错误判决。据此，上诉人特提起上诉，请法院查明案件事实，正确适用法律，依法撤销一审判决，驳回被上诉人何松伟的全部诉讼请求。
被上诉人何伟松未提交二审答辩意见。
原审第三人林海燕未提交二审诉讼意见。
经二审审理查明，原审查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。
本院认为，案涉商品房销售合同备案登记不属于《中华人民共和国物权法》、《广州市城镇房地产登记办法》等法律、行政法规规定的房地产权登记或预告登记。对于当时的商品房销售合同备案登记的撤销（注销）条件及程序，现行的法律法规均没有作出明确规定。上诉人市国规委作为专门行政管理机关，有权对之前所作的商品房销售合同备案登记行为自行纠错，《广州市城镇房地产登记办法》第五十四条所列三种情形规定的是房地产权属撤销登记而非商品房销售合同的备案登记，是否具备该三种情形并非上诉人对备案登记行使自行纠错职能的前提或者必要条件。如果有司法机关、行政机关、仲裁机构发生法律效力的文件证明房地产登记是当事人通过隐瞒真实情况或者伪造有关证件、文件等非法手段获取的，上诉人市国规委可以参照《广州市城镇房地产登记办法》第五十四条规定撤销登记行为，但没有该“发生法律效力的证明文件”也并不代表上诉人市国规委无权对原行政行为进行实体审查并自行纠错。本案中，广州市公安局番禺区分局在对广地花园“假按揭”等涉嫌犯罪案件的侦查过程中收集、调取了询问笔录、证人证言、广地房地产公司的账册及情况说明等相关证据材料，经核查后�具了《广州市公安局番禺区分局关于处理广地花园历史遗留问题的调查报告》。该报告证明：广地公司在1998年至2003年间，使用广地公司员工的身份资料或伪造的虚假身份资料等手段，签订虚假的商品房预售合同，并向番禺区国土房管局申请办理了合同登记备案手续。其中，共查实有269户系通过虚假购买、虚假按揭方式购买房产，属于无效合同，上述269户房产中，已有207户与该公司主动解除了虚假签订的商品房买卖合同并办理了相关手续，尚有62户至今未与该公司解除虚假签订商品房买卖合同（虚假身份证购买共17套11人，虚假购买共45套，其中何伟松身份证号为，序号39，买卖合同地址为D区一栋康宁楼5层B）。上诉人市国规委认为公安机关的《调查报告》属于司法机关的证明，有权依据公安机关收集的相关证据及出具的上述报告作出判断，认定何伟松属于虚假购买�参照而非根据《广州市城镇房地产登记办法》第五十四条第一款第（一）项的规定作出涉案行政处理决定，有一定的事实依据。被上诉人何伟松提供的证据不足以否定上诉人市国规委作出的认定，故被上诉人何伟松以公安机关的《调查报告》不符合《广州市城镇房地产登记办法》第五十四条第一款第（一）项规定的条件为由请求撤销被诉行政处理决定，理由不成立，其诉请应予驳回。另外，涉案房屋已由原审第三人林海燕购买并实际入住，对于善意第三人的合法权益亦应保护。
综上所述，上诉人市国规委、广地公司的部分上诉理由成立，本院予以支持。被上诉人何伟松的诉请，理据不足，本院予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条的规定，判决如下：
一、撤销广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初21号行政判决；
二、驳回被上诉人何伟松的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元均由被上诉人何伟松负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨立志
审 判 员 杨 芳
代理审判员 金 霞
二〇一七年七月二十日
法官 助理 魏玲英
书 记 员 王 薇