广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1485号
上诉人（原审第三人）：广东豪达建设工程有限公司。地址：广东省化州市下郭街道办下郭西堤南路**号。
法定代表人：梁文钊，经理。
委托代理人：葛敏，广东汇法律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：苏淑琴，女，1937年8月28日出生，汉族，住高州市。
委托代理人：黎瑞安，广东拓进律师事务所律师。
委托代理人：龚日东，男，1981年11月3日出生，汉族，住广东省高州市。是苏淑琴的孙子。
原审被告：高州市人民政府。
法定代表人：朱春保，市长。
委托代理人：邓汉成、张慧明，均是高州市法制局工作人员。
上诉人广东豪达建设工程有限公司（下称豪达公司）因与被上诉人苏淑琴、原审被告高州市人民政府行政复议纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院作出的（2016）粤09行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：死者苏龙清出生于1954年5月6日，是高州市根子镇高田村委会高田新屋村人，生前父母已故，无配偶子女，只有苏淑琴一个亲人，两人为亲姐弟关系。苏龙清于2012年10月起受雇于豪达公司，为该公司在广东省XX农业学校内看守工地，由于工作原因，其平日在工地内住宿，饮食自行解决。
2014年9月8日，苏龙清回高州市分界镇其姐苏淑琴家过中秋节，吃完晚饭后，因要回高州市区看守工地，便由其外甥孙龚日东用摩托车送回到高州市区下车，由苏龙清步行回工地上班。当晚19时30分，苏龙清行至高州XX武警中队门前路段时被周武驾驶的小轿车撞倒，致其当场死亡。因无法获取苏龙清的身份，高州市公安局交通警察大队在《茂名日报》刊登《寻找死者家属》启事。豪达公司因不见苏龙清上班也曾四处寻找其下落，后经多方核对确认，该交通事故的死者为苏龙清。2014年9月30日，高州市公安局交通警察大队作出高公交重认字［2014］第00378－01号《道路交通事故认定书》，认定苏龙清不负事故责任。之后，肇事司机向苏淑琴作出了民事赔偿。2015年3月9日，苏淑琴向高州市人力资源和社会保障局（下称高州人社局）提出苏龙清的工伤认定申请。2015年3月10日，高州人社局根据《广东省工伤保险条例》第六十五条的规定，作出高人社工认字［2015］1号《不予受理工伤认定申请决定书》，对苏淑琴提出的工伤认定申请不予立案受理。苏淑琴不服该决定，于2015年4月9日向高州市人民法院提起行政诉讼。高州市人民法院经审理作出（2015）茂高法行初字第13号行政判决，撤销高州人社局作出的高人社工认字［2015］1号《不予受理工伤认定申请决定书》，并责令该局于判决生效之日起15日内受理苏淑琴的工伤认定申请。各方当事人均未提出上诉，现该判决已发生法律效力。2015年6月16日，高州人社局在工伤认定申请表中“人力资源保障行政部门审查资料情况和受理意见”栏里填写了“同意受理”的意见，并于次日向豪达公司发出高人社工通［2015］7号《高州市工伤认定举证通知书》。豪达公司收到该举证通知书后，未在规定的期限内向高州人社局提交书面证据材料。高州人社局遂于2015年7月17日以豪达公司逾期未履行举证责任，没有相反抗辩证据推翻苏淑琴的主张为由，作出高人社工认字［2015］72号《工伤认定决定书》，认定苏龙清在上下班途中受到非本人主要责任的交通事故伤害为工伤。该决定书依法送达给各方当事人后，豪达公司不服该决定书，于2015年9月11日向高州市人民政府申请行政复议。
2015年9月15日，高州市人民政府对该行政复议申请立案受理后，向豪达公司送达了《行政复议受理通知书》，向高州人社局送达了《行政复议答复通知书》，向苏淑琴送达了《第三人参加行政复议通知书》。2015年10月28日，高州市人民政府向豪达公司、高州人社局和苏淑琴分别发出了《行政复议听证通知书》，组织各方当事人于2015年11月3日进行听证。经听证审查后，高州市人民政府于2015年11月13日作出高州府行复决［2015］28号《行政复议决定书》，认为：高州人社局于2015年3月10日作出的高人社工认字［2015］1号《不予受理工伤认定申请决定书》在被高州市人民法院（2015）茂高法行初字第13号行政判决撤销后，未按规定的程序对苏淑琴的工伤认定申请进行受理，仅在苏淑琴2015年3月9日填写的工伤认定申请表中“人力资源保障行政部门审查资料情况和受理意见”一栏中填写“同意受理”，但没有经办人员、单位领导签名，也没有加盖单位印章，也未向苏淑琴出具《工伤认定申请受理决定书》，违反了《工伤认定办法》第八条第二款规定，属于程序违法。由于豪达公司、苏淑琴对苏龙清的死亡是否发生在上下班途中存在争议，高州人社局应查明苏龙清发生交通事故时是否处于上下班途中的事实，在未予调查即作出工伤认定属于事实不清。综上，高州人社局作出的高人社工认字［2015］72号《工伤认定决定书》程序违法，事实不清，依法应予撤销。工伤认定是依申请行政行为，苏淑琴可再行向高州人社局提出工伤认定申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第3目的规定，遂决定：撤销高州人社局作出的高人社工认字［2015］72号《工伤认定决定书》。
苏淑琴不服上述行政复议决定，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、撤销高州市人民政府作出的高州府行复决［2015］28号《行政复议决定书》；2、判令本案诉讼费用由高州市人民政府承担。
原审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，高州市人民政府具有作出本案行政复议决定的法定职权。高州人社局在作出高人社工认字［2015］72号《工伤认定决定书》前，曾向豪达公司发出高人社工通［2015］7号《高州市工伤认定举证通知书》，要求豪达公司在收到通知之日起20日内提交有关书面举证材料及相关证据材料。但豪达公司没有在规定的期限内提交，也没有对苏淑琴提出的工伤认定申请提出异议。根据《工伤认定办法》第十七条“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由该用人单位承担举证责任。用人单位拒不举证的，社会保险行政部门可以根据受伤害职工提供的证据或者调查取得的证据，依法作出工伤认定决定。”的规定，豪达公司应承担举证不能的法律后果。高州人社局根据苏淑琴提供的证据，认定苏龙清在上班途中受到非其本人承担责任的交通事故的伤害为工伤，符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项关于“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤”的规定，应当予以支持。高州市人民政府关于“高州人社局未经调查就作出高人社工认字［2015］72号《工伤认定决定书》，应属事实不清”的理由，不符合上述《工伤认定办法》第十七条的规定，其观点缺乏事实根据和法律依据，不予支持。豪达公司庭审辩称其未收到高州人社局向其送达的工伤认定举证通知书，但从高州人社局在行政复议程序中提供的国内挂号信函收据足以证明该局已向豪达公司邮寄送达了工伤认定举证通知书，故对豪达公司未收到举证通知书的观点，不予采信。高州市人民政府辩称，高州人社局未依法向苏淑琴出具《工伤认定申请受理决定书》就作出苏龙清发生交通事故死亡为工伤的认定，应属程序违法，并以此为由撤销了高州人社局作出的高人社工认字［2015］72号《工伤认定决定书》。经审查，高州市人民法院作出的（2015）茂高法行初字第13号行政判决，判决高州人社局于判决生效之日起15日内受理苏淑琴的工伤认定申请后，高州人社局遂在工伤认定申请表里加具了“同意受理”的意见，同时还将立案受理的意见告知了苏淑琴，并向豪达公司发出了《高州市工伤认定举证通知书》。虽然高州人社局未向苏淑琴出具书面的受理决定书，在程序上存在瑕疵，但其未出具书面受理决定书的行为，在程序上对苏淑琴的权益并未造成实质的影响，也没有损害豪达公司的程序权利，故高州市人民政府据此撤销高州人社局所作的高人社工认字［2015］72号《工伤认定决定书》明显不当。
综上所述，高州市人民政府所作的高州府行复决［2015］28号《行政复议决定书》认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销；苏淑琴请求撤销该行政复议决定理据充分，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项的规定，判决：一、撤销高州市人民政府于2015年11月13日作出的高州府行复决［2015］28号《行政复议决定书》；二、限高州市人民政府在法定期限内重新作出行政行为。
上诉人豪达公司不服一审判决，向本院提起上诉称：被诉行政复议决定是正确、合法的具体行政行为，法院应予维持，一审判决撤销被诉行政复议决定是错误的。一、本案的工伤认定，在高州市人民法院判决应予受理后，高州人社局既没有收到过苏淑琴提出的申请表及其他相关任何材料，也没有向苏淑琴发出受理决定书，无权主动代申请人启动认定程序。高州人社局提供苏淑琴的另案申请表中注明“同意受理”，既没有任何职权人签名，也没有高州人社局印章，不能代表高州人社局的行政行为，也不能作为本案中苏淑琴提出工伤认定申请的依据，工伤认定程序严重违法。二、苏龙清是否探望苏淑琴属一面之词，且没有请假私自离岗探亲，事故也不是发生在上下班途中。高州人社局、原审法院对苏龙清的工作地点外及工作范围外的个人工作无关活动，强行认定上下班途中性质，错误认定是工伤，侵害企业合法权益。三、本案应对行政复议决定的合法性进行审查，而不是对工伤争议进行第二次认定。高州人社局在苏淑琴没有申请工伤认定、未依法受理的情况下，向豪达公司寄送举证通知书是不合法的、无效的。且未直接送达给豪达公司，没有回执，寄件单“收件人签收”栏空白，不具有法律约束力。一审判决认定豪达公司应承担举证不能的法律后果，缺乏事实依据。豪达公司之前已经在另案中提供证据材料给高州人社局，高州人社局不能只参考和选用苏淑琴的证据材料。综上，请求二审法院撤销一审判决，维持高州市人民政府所作的高州府行复决［2015］28号《行政复议决定书》，驳回苏淑琴的诉讼请求。
被上诉人苏淑琴于二审时书面答辩称：高州人社局依申请、依调查作出的具体行政行为符合法律规定，复议机关予以撤销是明显错误的。高州人社局依法向豪达公司发出工伤认定举证通知书，豪达公司逾期未举证，高州人社局根据苏淑琴提供的证据及其调查情况，依法作出工伤认定决定书，符合《工伤保险条例》和《工伤认定办法》的相关规定。豪达公司、高州市人民政府认为高州人社局主动启动工伤认定程序，没有当事人的申请，苏淑琴必须重新提交材料、提出工伤认定申请的理由不成立。高州人社局的具体行政行为没有违反强制性法律、法规的程序规定，程序瑕疵不足以构成违反法定程序的可撤销具体行政行为。苏龙清以上班为目的、在合理时间内往返于工作单位和居住地之间的合理路线，应视为上班途中，期间发生非本人主要责任的交通事故，应认定为工伤。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
原审被告高州市人民政府于二审时口头答辩称：工伤认定是依申请的行政行为，必须有申请人申请、书面作出受理决定的法定程序。本案工伤认定申请表没有重新填，没有经办人员签名和盖章，与之前的工伤认定是两个不同的案件。本案工伤认定应重新填写申请表后再立案，再通知豪达公司答辩，证据也使用原来案件的证据。二、涉案工伤认定事实不清，苏龙清是工地看守人员，不能随意离开。苏淑琴提交的证据未能证实苏龙清有请假，发生交通事故的地点也不是上下班的合理路线。因此，被诉行政复议决定合法，请求二审法院撤销一审判决。
本院经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。
本院认为：本案二审需审查高州市人民政府所作的高州府行复决［2015］28号《行政复议决定书》是否合法。
经查，苏淑琴诉高州人社局、豪达公司社会保障行政确认一案，2015年5月22日，高州市人民法院作出（2015）茂高法行初字第13号行政判决，判决撤销高州人社局于2015年3月10日作出的高人社工认字［2015］1号《不予受理工伤认定申请决定书》，责令高州人社局于判决生效之日起15日内受理苏淑琴工伤认定的申请。该判决已经发生法律效力。2015年6月16日，高州人社局遂在苏淑琴于2015年3月9日递交的《工伤认定申请表》里加具了“同意受理”的意见，未有签名和盖章。高州人社局还将立案受理的意见告知了苏淑琴。《工伤保险条例》第十八条规定：“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；……”《工伤认定办法》第八条规定：“社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。社会保险行政部门决定受理的，应当出具《工伤认定申请受理决定书》；决定不予受理的，应当出具《工伤认定申请不予受理决定书》。”虽然高州人社局未向苏淑琴出具书面的受理决定书，但该程序上存在的不规范对苏淑琴的权益并未造成实质的影响。且高州人社局向豪达公司发出了《高州市工伤认定举证通知书》，并组织各方进行了听证、调查，亦没有损害豪达公司的程序权利。
《工伤认定办法》第十七条规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由该用人单位承担举证责任。用人单位拒不举证的，社会保险行政部门可以根据受伤害职工提供的证据或者调查取得的证据，依法作出工伤认定决定。”2015年6月17日，高州人社局向豪达公司发出了高人社工通［2015］7号《高州市工伤认定举证通知书》，并于同日通过EMS邮政快递寄给豪达公司。豪达公司对此予以确认，但豪达公司没有在通知规定的期限内提交证据材料，也没有对苏淑琴提出的工伤认定申请提出异议，高州人社局认定豪达公司逾期未履行举证责任并无不当。高州市人民政府以高州人社局未经调查就作出工伤认定决定为由，撤销高人社工认字［2015］72号《工伤认定决定书》，属认定事实不清。原审法院认定被诉行政复议决定认定事实不清，证据不足，判决撤销被诉行政复议决定，限行政复议机关高州市人民政府在法定期限内重新作出行政行为，理据充分，本院予以维持。豪达公司上诉主张苏淑琴未提出工伤认定申请，工伤认定程序违法，请求撤销一审判决、维持被诉行政复议决定等，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院予以驳回。
综上所述，原审判决正确，本院予以维持；豪达公司上诉请求改判的理据不足，本院予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广东豪达建设工程有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 方丽达
审判员 付庆海
二〇一七年四月十二日
书记员 肖 威