河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）豫法行终字第00029号
上诉人（一审原告）芦庆娥，女，汉族，1934年4月20日出生，住济源市西关居委会。
委托代理人牛国全，男，汉族，1963年5月16日出生，住济源市，系芦庆娥之子。
委托代理人赵高科，济源市沁园街道法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审被告）济源市人民政府。住所地：济源市第一行政区。
法定代表人王宇燕，市长。
委托代理人范海滨，济源市国土资源局工作人员。
被上诉人（一审被告）济源市国土资源局。住所地：济源市沁园中路。
法定代表人陈学军，局长。
委托代理人陈世涛，河南剑光律师事务所律师。
一审第三人济源市济水街道办事处西关居民委员会。住所地：济源市济水街道办事处。
法定代表人李胜利，主任。
芦庆娥因诉济源市人民政府、济源市国土资源局土地行政登记一案，不服济源市中级人民法院作出的（2013）济中行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人芦庆娥的委托代理人牛国全、赵高科，济源市人民政府的委托代理人范海滨，济源市国土资源局的委托代理人陈世涛，一审第三人济源市济水街道办事处西关居民委员会的法定代表人李胜利到庭参加了诉讼。本案现已审结终结。
被诉具体行政行为：济源市人民政府2012年3月9日为济源市济水街道办事处西关居民委员会颁发了济国用（2012）第009号国有土地使用证。该证记载：土地使用权人为济源市济水街道办事处西关居民委员会；座落在八仙街与汤帝路交叉口西北角；地类（用途）为商业住宅用地（留地安置房）；使用权类型是划拨；使用权面积为1386.0㎡。
济源市中级人民法院一审查明：2010年11月3日，济源市济水街道办事处西关居民委员会就座落于济源市济水街道办事处八仙街与汤帝路交叉口西北角面积为1386平方米的土地提出土地登记申请。2011年3月23日，济源市人民政府作出《关于确定济源市济水街道办事处西关居民委员会土地使用权的决定》同意将上述土地确定为国家所有、国有建设用地土地使用权归西关居委会。2011年4月15日，济源市人民政府为西关居委会颁发了济国用（2011）第040号国有土地使用证。该证记载：土地使用权人为济源市济水街道办事处西关居民委员会；座落在八仙街与汤帝街交汇处西北角；地类（用途）为住宅用地；使用权类型是划拨；使用权面积为1386.0㎡。2011年5月27日，济源市人民政府作出济政土建字（2011）16号《关于济水街道办事处西关居民委员会改变土地用途的批复》，同意将济水街道办事处西关居民委员会使用的上述1386平方米住宅用地变更用地性质为商业住宅用地，作为该居委会安置及集体经济发展留用地。2012年2月15日，西关居委会就上述土地提出变更登记申请。2012年3月9日，济源市人民政府为西关居委会颁发了济国用（2012）第009号国有土地使用证，将土地用途变更为商业、住宅用地（留地安置房）。诉讼中，芦庆娥称上述1386平方米土地中包含了其丈夫牛占坡于上世纪50年代购买的宅基地。
济源市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”本案中，为济源市济水街道办事处西关居民委员会颁发济国用（2012）第009号国有土地使用证的是济源市人民政府，济源市人民政府是本案的适格被告，芦庆娥将济源市国土资源局亦列为被告不当，其对济源市国土资源局的起诉依法应予驳回。
关于芦庆娥提出的土地登记上岗资格证号相同问题，属于土地行政主管部门工作人员的疏忽所致，不能因此否定相关审查人员从事土地权属审核、登记审查的资格条件；本案土地行政主管部门未在土地登记薄上加盖济源市人民政府公章的行为违反了《土地登记办法》第十五条第二款“土地登记薄应当加盖人民政府印章”的规定，但从土地登记薄的内容来看，其内容与为济源市济水街道办事处西关居民委员会颁发的国有土地使用证一致，仅以土地登记薄未加盖市政府公章为由，不足以认定土地登记薄无效；《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十八条规定：“各级人民政府或人民法院已依法处理的土地权属争议，按处理决定确定土地所有权或使用权。”济源市人民政府根据《济源市人民政府关于确定济源市济水街道办事处西关居民委员会土地使用权的决定》为西关居委会颁发济国用（2011）第040号国有土地使用证并不违反法律规定；关于宗地图制作时间先于现场丈量时间的问题。该瑕疵不足以否定宗地图的真实性；关于土地权属来源证明文件文号填写错误、土地登记类型填写错误等问题，属于土地行政主管部门工作人员在办理土地登记过程中不够严谨所导致的笔误，不能据此认定济源市人民政府颁发国有土地使用证没有权属来源及依据；关于《济源市人民政府关于确定济源市济水街道办事处西关居民委员会土地使用权的决定》、地字第410881201200001号《建设用地规划许可证》、《济源市人民政府关于济水街道办事处西关居民委员会改变土地用途的批复》的合法性问题，不属于本案审理范围。
根据2011年3月23日作出的《济源市人民政府关于确定济源市济水街道办事处西关居民委员会土地使用权的决定》，座落于济源市济水街道办事处八仙街与汤帝路交叉口西北角，面积为1386平方米国有土地的使用权归西关居委会享有，济源市人民政府据此为西关居委会颁发了济国用（2011）第040号国有土地使用证。根据济政土建字（2011）16号《济源市人民政府关于济水街道办事处西关居民委员会改变土地用途的批复》，济源市人民政府为西关居委会颁发了济国用（2012）第009号国有土地使用证，将土地用途变更登记为商业、住宅用地（留地安置房）。济源市人民政府的颁证行为主要程序合法，无明显不当。芦庆娥的诉讼请求不能成立。判决：
（一）驳回芦庆娥对济源市国土资源局的起诉；（二）驳回芦庆娥请求撤销济源市人民政府2012年3月9日颁发的济国用（2012）第009号国有土地使用证的诉讼请求。
芦庆娥不服一审判决，上诉称，争议的土地是芦庆娥的丈夫牛占坡于上世纪50年代购买的，土地使用权应属于芦庆娥，济源市人民政府为西关居委会颁发涉案土地的使用证，侵害了芦庆娥的合法权益。被诉的土地使用证所依据的确权决定和土地用途变更文件不具备合法证据的法定要件，不能作为证据使用。西关居委会在未取得《建设用地规划许可证》的前提下，济源市人民政府为其出具确权决定，并颁发土地使用证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定。被诉土地证所附宗地图存在先制图后丈量的情形，而应予撤销。在济国用（2012）第009号土地登记薄以及发证的初审意见中均引用了错误的土地来源文件和变更用途文件，而应认定为违法。另外，本案还存在不同的工作人员使用同一上岗证以及土地登记薄未加盖人民政府印章的问题。请求撤销一审判决，撤销被诉的土地使用证。
被上诉人济源市人民政府辩称，济源市人民政府根据《关于确定济源市济水街道办事处西关居民委员会土地使用权的决定》，为西关居委会颁发济国用（2011）第040号国有土地使用证，之后又根据《关于济水街道办事处西关居民委员会改变土地用途的批复》，为西关居委会颁发济国用（2012）第009号国有土地使用证，济源市人民政府的颁证行为合法有效。请求维持一审判决。
被上诉人济源市国土资源局辩称，济源市国土资源局同意济源市人民政府的答辩意见，济国用（2012）第009号国有土地使用证来源于济国用（2011）第040号国有土地使用证，芦庆娥应请求撤销第040号土地使用证，而非本案被诉的土地使用证。
一审第三人济源市济水街道办事处西关居民委员会述称，根据济源市济水街道办事处《关于宅基地管理的有关规定》以及《西关旧村改造实施方案》，对西关居委会宅基地的管理，坚持拆旧建新的原则，在新拨宅基地时，旧宅基地必须无条件交还集体。芦庆娥有两个儿子，已有三处宅基，其涉争的原宅基应交回居委会。请求维持一审判决。
本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为：济源市人民政府于2011年3月23日、2011年5月27日分别作出的《关于确定济源市济水街道办事处西关居民委员会土地使用权的决定》、《关于济水街道办事处西关居民委员会改变土地用途的批复》以及济国用（2011）第040号国有土地使用证，是济源市人民政府为济源市济水街道办事处西关居民委员会颁发被诉土地使用证的前提和基础。上述文件和土地使用证未被有权机关撤销、确认违法或无效，依法对外产生法律效力。在上述文件依然有效的情况下，芦庆娥要求撤销被诉的济国用（2012）第009号国有土地使用证的诉讼请求不应得到支持。一审判决驳回芦庆娥的起诉以及诉讼请求并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持济源市中级人民法院（2013）济中行初字第5号行政判决。
二审案件受理费50元，由芦庆娥承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 巍
代理审判员 苗春燕
代理审判员 王凤强
二〇一四年四月九日
书 记 员 赵朝金