山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终935号
上诉人（原审第三人）龙口市宏昌油管厂，住所地龙口市芦头镇前店村。
法定代表人殷积钦，厂长。
被上诉人（原审原告）殷汝伦，男，1957年10月25日出生，汉族，住山东省龙口市。
被上诉人（原审原告）殷汝丰，男，1960年12月31日出生，汉族，住山东省龙口市。
被上诉人（原审原告）殷汝年，男，1965年12月6日出生，汉族，住山东省龙口市。
被上诉人（原审原告）殷积益，男，1968年9月9日出生，汉族，住山东省龙口市。
被上诉人（原审原告）王桂珍，女，1949年3月18日出生，汉族，住山东省龙口市。
被上诉人（原审原告）张美琴，女，1950年9月7日出生，汉族，住山东省龙口市。
原审被告龙口市人民政府，住所地龙口市港城大道1001号行政中心大楼。
法定代表人吕波，市长。
委托代理人孙信东，龙口市人民政府法制办公室副主任。
原审被告龙口市国土资源局，住所地龙口市港城大道364号。
法定代表人韩茂志，局长。
委托代理人李玉涛，龙口市国土资源局工作人员。
委托代理人宗晓，山东翔宇韶宽律师事务所律师。
原审第三人龙口市芦头镇前店村民委员会，住所地山东省龙口市芦头镇前店村。
法定代表人殷积树，村民委员会主任。
上诉人龙口市宏昌油管厂（以下简称宏昌油管厂）因被上诉人殷汝伦等6人诉原审被告龙口市人民政府（以下简称龙口市政府）、龙口市国土资源局、原审第三人龙口市芦头镇前店村民委员会（以下简称前店村委会）土地行政登记一案，不服烟台市中级人民法院作出（2016）鲁06行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。
被上诉人殷汝伦等6人在原审诉称，2000年3月，被告龙口市政府给原告承包的口粮地颁发土地承包经营权证。2003年3月6日，第三人宏昌油管厂的厂长殷积钦承包原告的口粮地并且签订土地转包协议。2003年7月21日，第三人前店村委会向龙口市建设规划局申办了编号为2003A104建设用地规划许可证，用地单位为第三人前店村委会，用途为油管厂厂区建设。2004年7月1日，第三人前店村委会凭此证向被告龙口市政府和龙口市国土资源局申办《集体土地使用证》（龙集用[2004]第0015号）。自此原告转包给第三人宏昌油管厂的土地成为有两套土地使用权证的土地，一是2000年被告颁发给原告的土地承包经营权证，二是2004年被告颁发给第三人前店村委会的土地使用权证。2015年国家对承包土地更换新的土地承包经营权证，原告才发现自己承包的口粮地被侵权，导致原告无法更换土地权证。诉讼请求：1、请求撤销被告颁发的《集体土地使用证》（龙集用[2004]第0015号）；2、本案诉讼费由被告负担。
原审法院查明，原告为龙口市芦头镇前店村村民。2000年3月18日，经被告龙口市政府分别向原告殷汝伦（1.59亩）、殷汝丰（1.98亩）、殷汝年（1.59亩）、殷积益（1.29亩）、殷汝第（1.29亩）、殷汝仁（2.15亩）颁发土地承包经营权证，确认该六人对其承包的土地享有权利，承包期至2030年9月21日。现殷汝第、殷汝仁已故，原告王桂珍系殷汝第之妻，原告张美琴系殷汝仁之妻。第三人宏昌油管厂系殷积钦的个人独资企业。1998年其在前店村南未经办理用地审批手续，占用集体耕地2771平方米建厂，其建设部分厂房占用六原告的部分承包地（殷汝伦的1.52亩、殷汝丰的1.89亩、殷汝年1.52亩、殷积益1.24亩、殷汝第1.24亩、殷汝仁1.98亩）。2003年，殷积钦与六原告签订协议书，六原告将其承包土地中的半数土地承包给殷积钦有偿使用至承包期满。
2003年5月14日，在国家进行建设用地清理整顿过程中，被告龙口市政府经会议研究同意为油管厂厂区建设补办用地审批手续。当年5月29日，第三人前店村委会向被告龙口市国土资源局作出书面违法用地检查，同时提交了用地申请、建设用地申请表；当年6月25日，被告龙口市国土资源局对第三人前店村委会作出土地行政处罚决定；2003年6月，龙口市土地开发服务中心制作了该宗土地的“用地勘测定界图”，对该宗土地进行了位置确认，被告龙口市国土资源局根据该宗土地的位置制作了“龙口市土地利用总体规划图（局部）”，标明该宗用地符合土地利用总体规划。2003年7月21日，龙口市建设局向第三人前店村委会发放了《建设用地规划许可证》（编号2003A104）；被告龙口市国土资源局根据上述材料向被告龙口市政府呈报审批，被告龙口市政府于2003年9月15日作出《龙口市人民政府关于芦头镇前店村委完善用地审批手续的批复》（龙政征[2003]425号），同意第三人前店村委会完善用地审批手续，使用本村工矿用地2771平方米（4.15亩）。2004年7月1日，被告龙口市国土资源局安排工作人员对该宗用地进行了指界确认。第三人前店村委会时任村委主任进行了现场指界，从指界情况看与申请材料和勘测定界图相符。当日被告龙口市国土资源局依据上述材料作出并向前店村委发放了《集体土地使用证》（龙集用[2004]第0015号）。该土地使用权证载明土地使用权人和所有权人均为前店村委会，土地用途为工业，使用权类型为划拨，使用权面积2771平方米。
2015年5月，被告龙口市政府组织更换农村土地承包经营权证过程中，六原告持原土地承包经营权证去前店村委会办理换证手续时，被告知其承包的土地已办理了集体使用权证了，不能更换承包权证。前店村委会找到镇政府帮助解决，得到的答复是已经办理了集体土地使用证，便无法对同宗土地再次确权。六原告因此认为两被告颁发《集体土地使用证》（龙集用[2004]第0015号）侵犯其合法权益，于2016年3月4日提起行政诉讼，请求依法判决撤销《集体土地使用证》（龙集用[2004]第0015号）。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他，有权提起诉讼”；第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”；第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”。本案中，《集体土地使用证》（龙集用[2004]第0015号）下的土地包括了原告享有权利的土地的事实清楚，其与两被告颁发《集体土地使用证》的行政行为存在利害关系，依照上述法律规定，原告有权提起本案诉讼。两被告是作出该行政行为的行政机关，是本案适格的被告。两第三人与该行政行为存在利害关系，应当作为第三人参加本案诉讼。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，被告及第三人均没有证据证明原告在2015年5月之前，即知道两被告作出了本案行政行为，故依照上述规定，自原告2015年5月换发承包土地证时知道两被告作出本案行政行为时起，至其向法院提起诉讼，未超过两年的法定起诉期限。
关于原告诉讼请求应否支持的问题，本案2004年7月被诉行政行为作出时，新修改的《中华人民共和国土地管理法》尚未发布，对两被告行政行为合法性的审查，应依据修改前的《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”；第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”；第十四条规定：“……农民的土地承包经营权受法律保护”。根据上述规定，原告承包的土地已经依法登记取得土地承包证，其对该土地享有的土地承包经营权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。两被告2004年7月在原告土地承包权证合法有效的情况下，未查明事实，对两第三人的违法用地给予补办《集体土地使用证》，将原告依法享有土地使用权的土地再次登记确认给第三人前店村委会作为工业用地使用，侵犯了原告的合法权益，《集体土地使用证》依法应当撤销。两第三人关于《集体土地使用证》对原告合法权益不产生影响，撤销该证会给国家和社会公共利益造成重大损害的抗辩主张无事实和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第十二、十三、十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第七十条（六）项，《最高人民法院<关于执行中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，判决撤销被告龙口市政府于2004年7月1日颁发的《集体土地使用证》（龙集用[2004]第0015号）。案件受理费50元，由被告龙口市政府负担。
上诉人宏昌油管厂不服原审法院判决上诉称，（一）原审法院判决认定事实不清。上诉人与被上诉人签订协议之时，已经告知使用该土地的用途，即上诉人承包土地的用途是为了投资建厂，此目的被上诉人是明知的，其实双方签订协议实际为买卖，此事可以通过双方协议中的费用看出。承包土地上的建筑物已经接近十五年，被上诉人每天从此经过对于建房的事实是明知的，被上诉人一直未提出任何异议。上诉人已经在争议土地上经营13年，如果撤销该土地使用证，必将带来一系列问题，必然产生不稳定的社会因素，原审法院对此事实和后果未予任何的考虑。（二）原审法院适用法律错误，程序违法。1、原审中被上诉人的起诉已经超过了法律规定的起诉期限。法律不保护沉睡的权利，通过被上诉人在原审中陈诉可以看出，被上诉人的起诉已经超过了六个月，完全超出了法律规定的起诉期限。2、即使原审被告龙口市政府颁发《集体土地使用证》违法，但这已经是不争的事实，该宗土地属于上诉人代为管理，第三人前店村委会有权对该宗涉案土地的使用作出相应的决定。3、原审中被上诉人直接将第三人作为当事人列在起诉状中，但是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，原审中上诉人直接将前店村委会和宏昌油管厂列为第三人属于程序违法，应发回重审。上诉请求：1、撤销原审法院作出的（2016）鲁06行初38号行政判决，发回重审或依法改判；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人殷汝伦等6人未向本院提交书面答辩意见。
原审被告龙口市人民政府、龙口市国土资源局未向本院提交书面答辩意见。
原审第三人龙口市芦头镇前店村民委员会未向本院提交书面陈述意见。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，关于被上诉人殷汝伦等6人的起诉是否超出法定期限的问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。……”。本案中，原审被告龙口市政府和龙口市国土资源局于2004年7月1日颁发《集体土地使用证》，当时未告知被上诉人殷汝伦等6人诉权或者起诉期限。被上诉人直到2015年5月换发土地承包经营权证时才知道原审被告作出被诉行政行为的内容，则被上诉人于2016年3月4日向法院提起诉讼并未超出2年的法定期限。
关于原审被告颁发《集体土地使用证》是否合法的问题。因原审被告于2004年7月1日作出被诉行政行为时，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）尚未施行，则对于被诉行政行为合法性审查应当适用《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）的相关规定。《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”，第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，第十四条规定：“……农民的土地承包经营权受法律保护。在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”。根据以上规定，法律保护农民的土地承包经营权，对于依法登记的土地使用权任何单位和个人不得侵犯；如果改变土地的权属和用途，应当办理土地变更登记手续。本案中，被上诉人殷汝伦等6人承包的土地于2000年3月取得《土地承包经营权证》，后于2003年将上述土地转包给殷积钦使用，殷积钦使用上述土地建设了宏昌油管厂进行生产经营。在国家进行建设用地清理整顿过程中，原审被告龙口市政府研究同意为原审第三人补办用地审批手续，其中经过提出用地申请、对违法用地进行行政处罚、办理规划许可、进行勘测定界等程序，于2004年7月为原审第三人颁发《集体土地使用证》，将上诉人占用的土地登记至其名下。被上诉人的土地承包经营权经已经依法登记，原审被告在未查明上述事实的情况下，将上诉人占用的土地再次登记确认给原审第三人作为工业用地使用，侵犯被上诉人的土地承包经营权，违反上述法律规定。原审法院认定原审被告颁证行为应予撤销，并无不当。上诉人及原审第三人主张撤销《集体土地使用证》会给国家和社会公共利益造成重大损害的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。
关于上诉人主张其与被上诉人签订《协议书》的问题。从该《协议书》的内容来看，其均为被上诉人将自身承包土地转包给上诉人有偿使用的协议，与本案被诉行政行为分属两种不同的法律关系，无法证实原审被告给第三人前店村委会颁发《集体土地使用证》的合法性。对于上诉人的主张，本院不予支持。
关于上诉人主张原审法院追加宏昌油管厂和前店村委会为第三人参加诉讼程序违法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。……”。本案中，前店村委会是涉案土地的所有权人和使用权人，宏昌油管厂是涉案土地的实际使用人，均与被诉行政行为有利害关系，原审法院通知其参加诉讼符合法律规定，并无不当。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人龙口市宏昌油管厂的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人龙口市宏昌油管厂负担。
本判决为终审判决。
审判长 许 琳
审判员 张景凯
审判员 王云阁
二〇一七年十月二十五日
书记员 王 璐