青海省西宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）青01行初49号
原告西宁和则宏建材有限公司，住所地西宁市城北区二十里铺镇小寨村。统一社会信用代码：×××。
法定代表人陆建辉，该公司经理。
委托代理人张衍光，江苏锡海律师事务所律师。
被告西宁市城北区人民政府，住所地西宁市城北区朝阳西路27号。统一社会信用代码：×××。
法定代表人张爱红，区长。
出庭负责人苏学岭，副区长。
委托代理人李志强，青海启辰律师事务所律师。
被告西宁市城北区建设局，住所地西宁市城北区门源路14号。统一社会信用代码：×××。
法定代表人马春明，局长。
出庭负责人王俊，副局长。
委托代理人李志强，青海启辰律师事务所律师。
第三人西宁穆斯林矿产资源开发公司，住所地青海省西宁市城北区宁张公路10公里处。统一社会信用代码：×××（1-1）。
法定代表人马占虎，该公司总经理。
委托代理人张衍光，江苏锡海律师事务所律师。
委托代理人黄辉，该公司职员。
第三人西宁得莱斯金属制品有限公司，住所地西宁市大通县长宁镇康家村。统一社会信用代码：×××(1-1)。
法定代表人繆益平，该公司总经理。
委托代理人张衍光，江苏锡海律师事务所律师。
第三人张伟，男，汉族，1976年9月19日出生，住安徽省太和县。公民身份号码：×××。
委托代理人张衍光，江苏锡海律师事务所律师。
委托代理人张洪伟，男，汉族，1969年2月18日出生，住安徽省太和县。公民身份号码：×××。系张伟堂兄。
原告西宁和则宏建材有限公司（以下简称和则宏公司）因请求确认西宁市城北区人民政府(以下简称城北区政府)、西宁市城北区建设局(以下简称城北区建设局)强制拆除行政行为违法，于2018年3月15日向本院提起行政诉讼。本院于同年4月2日立案后，于4月4日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月25日、7月19日、7月30日公开开庭审理了本案。原告和则宏公司的委托代理人张衍光，被告城北区政府的副区长苏雪岭及委托代理人李志强，被告城北区建设局的副局长王俊及委托代理人李志强，第三人西宁穆斯林矿产资源开发公司（以下简称穆斯林公司）的委托代理人张衍光、黄辉，第三人西宁得莱斯金属制品有限公司（以下简称得莱斯公司）的委托代理人张衍光，第三人张伟的委托代理人张衍光、张洪伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告和则宏公司诉称，1999年10月11日，由西宁市计划委员会（以下简称市计委）主持召开《宁张公路10-12公里区段北川河护堤及河滩治理开发可行性研究报告》评审会，与会专家和领导一致通过该项目可行性研究报告，建议早日实施。1999年11月，市计委发（1999）市计农字第364号可行性研究报告的批复，同意穆斯林公司在××区段建设规模：项目总占地面积232亩，建设餐饮娱乐室、木屋、办公用房、客房、舞厅、商业用房、车库、锅炉房、配电室、鸭舍、温室等10000多平方米。2000年4月14日，西宁市土地规划管理局发宁土规字（2000）第64号《关于西宁市穆斯林矿产资源开发公司北川河宁张公路10-12公里区段河道综合治理用地的报告》。2000年4月28日，西宁市人民政府发宁政（2000)111号用地的批复。2000年5月8日，穆斯林公司办理了宁国用（2000）字第550077号《国有土地使用证》，取得了城北区宁张公路图号64-72-1-1国有划拨土地136429.9平方米。期间，原告与穆斯林公司合作，在宁国用(2000）字第550077号《国有土地使用证》中11亩土地上修建商业用房及配套设施、商铺等。2015年9月17日，原告与穆斯林公司又签订《联合经营合同书》确认合作关系。2017年8月，被告在原告毫不知情的情况下，突然将原告建设使用的以上的建筑房屋全部推倒、拆除，建筑材料全部毁损。请求法院：依法确认被告拆除原告位于西宁市××区号11亩土地上房屋的行政行为违法；本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：
1、《宁张公路10-12公里区段北川河护堤及河滩治理开发可行性研究报告》评审意见；
2、市计委(1999）市计农字第364号可行性研究报告的批复；
3、宁土规字（2000）第64号《关于西宁市穆斯林矿产资源开发公司北川河宁张公路10-12公里区段河道综合治理用地的报告》；
4、宁政（2000)111号用地的批复；
5、宁国土用（2000）字第550077号《国有土地使用证》。
证明：穆斯林公司取得了城北区宁张公路136429.9平方米国有划拨土地及许可穆斯林公司在××区段进行开发建设。
6、《联合经营合同书》。
证明：原告与穆斯林公司签订《联合经营合同书》，确认合作关系，原告在穆斯林公司国有土地使用范围内的宁张公路288号共计11亩土地上修建商业用房及配套设施、商铺等。
7、照片7张；
8、新闻1份；
16、拆除录像。
证明：被告拆除原告商业用房及配套设施、商铺的情况。
9、2017年7月28日责令泰兴公司停止违法行为通知书；
14、2017年7月28日城北区建设局行政处罚事先告知书。
证明：原告将厂房出租给张伟及得莱斯公司使用，但被告向青海泰兴科技有限公司（以下简称泰兴公司）发出《责令停止违法行为通知书》，向得莱斯公司发出行政处罚事先告知书，属通知主体对象错误；
10、2017年8月4日行政复议不予受理决定书。
证明：原告对2017年7月28日责令泰兴公司停止违法行为通知书提出复议。
11、2016年4月15日原告法定代表人与第三人张伟签订的厂房租赁合同；
12、2016年6月6日原告法定代表人与第三人得莱斯公司的法定代表人繆益平签订的厂房租赁合同；
13、营业执照、身份证。
证明：被告拆除的房屋等建筑物的建设人是原告，原告将房屋等租赁给张伟及得莱斯公司。
15、请辞委托代理报告。
证明：原告的起诉符合法定起诉期限。
被告城北区政府及城北区建设局答辩称，1、土地是直接划拨给穆斯林公司的，与原告没有任何关系，原告是转租方，代穆斯林公司提起诉讼是不合适的，也不符合相关法律规定。2、本案首先应当解决程序问题，即原告主体是否适格的问题，但是从原告提交的证据看，被拆除的是泰兴公司和得莱斯公司。被告在拆除两家企业的时候，依法进行了权利义务告知，所以原告不是本案的适格主体，应当依法驳回原告的起诉。3、原告在承租的划拨土地上的所有建筑物均没有取得相关规划许可和建设工程施工许可，属于违法建设，不应当受到法律的保护。在庭审期间，被告又提出了原告的起诉超过法定起诉期限及本案当事人主体均不适格的意见。
被告城北区政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1、国务院办公厅《关于加强环境监管执法的通知》；2、青海省人民政府办公厅《关于印发青海省清理整顿环保违规建设项目工作方案的通知》；3、青海省环境保护厅《关于贯彻落实青海省人民政府办公厅关于印发青海省清理整顿环保违规建设项目工作方案的通知的通知》；4、西宁市人民政府办公厅《关于限期完成环保督察整改任务的督办通知》；5、西宁市人民政府办公厅《关于限期完成环保督察整改任务的督办通知》；6、城北区政府办公室《关于印发城北区2017年中小型生产加工企业污染防治工作实施方案》；7、青海省人民政府办公厅《关于印发加强城市（县）建成区违法建设专项治理工作方案的通知》；8、西宁市人民政府办公厅第42次《全市违法建设治理工作专题会议纪要》；9、《城北区”小散乱污”企业整治专题会议纪要》第31次；10、西宁市计划委员会《关于宁张公路10-42公里区段北川河护堤河滩治理开发项目可行性研究报告的批复》；11、请示报告；12、《城北区北川河段”小散乱污”企业整治专题会议纪要》；13、城北区建设局《关于依法拆除”小散乱污”企业违法建设工作实施方案》。
被告城北区建设局在举证期限内提交了以下证据：1、第31次城北区”小散乱污”企业整治专题会议纪要；2、请示报告；3、区政府会议纪要；4、城北区建设局《关于依法拆除”小散乱污”企业违法建设工作实施方案》。
二被告认为其没有拆除原告的房屋等，原告不是本案适格主体，不具有本案诉讼主体资格，在法庭审理中要求不再对上述证据进行举证和质证。
本案追加第三人后，法庭允许二被告补充提交证据，二被告又向法庭提交了以下证据：1、城北区建设局北建罚告字【2017】第140号行政处罚事先告知书及送达回证；2、北建罚字【2017】第140号行政处罚决定书及送达回证；3、城北区建设局北建罚告字【2017】第148号行政处罚事先告知书及送达回证；4、北建罚字【2017】第148号行政处罚决定书及送达回证；5、城北建设局对得莱斯公司法定代表人繆益平所做的询问笔录（以上证据均为复印件）。证明被告在实施拆除行为前告知了权利义务，履行了相关程序，拆除行为合法。
第三人穆斯林公司述称，我公司办理了宁国用（2000）字第550077号《国有土地使用证》，取得了城北区宁张公路图号64-72-1-1国有划拨土地136429.9平方米的土地使用权。2015年9月17日，我公司与原告合作，签订《联合经营合同书》，约定由原告投资修建车间、库房、商铺等。涉诉被拆除建筑物系原告出资修建，侵害的是原告的财产，与穆斯林公司没有直接关系，不应参加本案诉讼。
第三人得莱斯公司述称，案涉被拆除建筑物系原告出资修建，我公司仅为租赁使用，强制拆除侵害的是原告的财产，此次诉讼与我公司无关，后续租赁补偿问题我们与和则宏公司再协商解决。
第三人张伟述称，该诉讼涉及的被拆除建筑物系原告出资修建，我是租赁使用，经营的企业是西宁众辉保温材料厂，与泰兴公司没有关系。政府强制拆除侵害的也是原告的财产权利，至于我与原告之间的租赁关系我们再另行解决，我不应参加本案诉讼。
第三人穆斯林公司、得莱斯公司及张伟均未向法庭提交证据。
经庭审质证，二被告对原告证据的质证意见：证据1-6均是证明穆斯林公司取得划拨土地及进行河滩治理的文件，与原告没有任何关系；证据9是发给泰兴公司的，只能证明原告对此提出了复议申请；证据10原告的复议申请因为主体不适格被驳回；证据11-12厂房租赁合同是原告与泰兴公司及得莱斯公司负责人之间签订的，被告不知情，真实性不予认可，证明力不够；证据13不发表意见；证据14不是发给原告的，与原告无关；证据15与被告无关，不发表意见；证据7-8、16被告确实在两家公司收到相关文书且拒不履行的情况下实施了拆除行为，但从照片上不能充分证明被告拆除的就是原告的厂房。
原告对二被告证据的质证意见：对城北区政府召开城北区北川河段”小散乱污”企业整治专题会并形成议纪要、城北区建设局制定《关于依法拆除”小散乱污”企业违法建设工作实施方案》以及城北区建设局制作行政处罚事先告知及行政处罚决定书的事实不持异议，但认为行政处罚事先告知书及行政处罚决定书的主体不对、受送达人的名称不对。故对送达回证及询问笔录的真实性及所有证据的证明方向不予认可。
三方第三人同意原告的质证意见。
本院对原告和则宏公司提交的1-9、11-16证据的真实性、合法性及关联性予以确认。原告及第三人对案涉强制拆除行为的相关事实及城北区建设局制作行政处罚事先告知书、行政处罚决定书的基本事实不持异议，本院对与此事实相关的证据予以确认。
经审理查明，2000年5月8日，穆斯林公司办理了宁国用（2000）字第550077号《国有土地使用证》，取得了城北区宁张公路图号64-72-1-1国有划拨土地136429.9平方米国有土地使用权。期间，原告与穆斯林公司合作，在宁国用(2000）字第550077号《国有土地使用证》中11亩土地上修建房屋及配套设施等。2015年9月17日，原告与穆斯林公司又签订《联合经营合同书》确认合作关系。2016年4月15日，原告与第三人张伟签订厂房租赁合同，将1500㎡场地、1400㎡库房、4#、5#、6#、7#宿舍租赁给张伟使用。2016年6月6日，原告与得莱斯公司签订厂房租赁合同，将1780㎡场地、780㎡库房、9#、10#、11#、12#、13#宿舍租赁给得莱斯公司使用。
2017年7月26日、7月29日，城北区建设局针对泰兴公司制作了北建罚告字【2017】第140号行政处罚事先告知书及北建罚字【2017】第140号行政处罚决定书，决定”限期3日自行拆除，逾期我局将依法强制拆除”。2017年7月28日、7月31日，城北区建设局向得莱斯公司送达了北建罚告字【2017】第148号行政处罚事先告知书及北建罚字【2017】第148号行政处罚决定书，决定”限期3日自行拆除，逾期我局将依法强制拆除”。
2017年7月30日，城北区政府组织召开城北区北川河段”小散乱污”企业整治专题会议并形成会议纪要，决定成立联合执法组，全面深入开展”小散乱污”企业专项整治工作，自2017年8月1日起具体落实相关强制措施；责成区建设局牵头组织区相关部门和单位，对经催告拒不履行自行拆除工作的”小散乱污”企业依法实施强制拆除，并对相关责任人认真查处。2017年7月31日，城北区建设局印发城北建字【2017】133号《城北区建设局关于依法拆除”小、散、乱、污”企业违法建设工作实施方案》，方案明确城北区建设局按照城北区政府要求，牵头组织区属相关部门和单位联合对违法建设、环境污染、无环评手续等”小散乱污”企业依法实施强制措施。2017年8月3日，二被告对案涉房屋及设施实施了强制拆除行为。原告于2018年1月下旬向我院立案庭提交了起诉状，请求确认城北区政府、城北区建设局及西宁市城北区国土资源局的强制拆除行为违法，但因提交的立案材料不完整，直到4月2日补充完毕后才予以正式立案。
2018年6月21日原告向本院提交追加第三人申请书，申请穆斯林公司及承租人张伟、得莱斯公司作为第三人参加本案诉讼。本院经审查后予以准许。
在2018年7月30日庭审过程中，原告申请撤回对西宁市城北区国土资源局的起诉，本院当庭裁定予以准许。
本院认为，本案涉及以下争议焦点：
当事人主体资格问题
1.案涉城北区宁张公路图号64-72-1-1国有划拨土地上的房屋是原告与穆斯林公司签订《联合经营合同书》确认合作关系后，由原告出资建设并租赁给第三人得莱斯公司及张伟使用的，原告是房屋的实际权利人，与案涉拆除行政行为具有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》第二十五条第一款”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，原告具有本案诉讼主体资格。
2.《行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。被告城北区政府依法具有强制拆除违法建设的行政职权，同时被告城北区政府责成城北区建设局实施强制拆除，且二被告认可对案涉房屋实施了拆除行为，故被告诉讼主体适格。
3、《行政诉讼法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中穆斯林公司、得莱斯公司及张伟均与被诉行政行为有密切关系，通知其参加诉讼便于查清案件事实，增强判决的确定性和稳定性。因此本院依据原告申请通知穆斯林公司、得莱斯公司及张伟作为第三人参加诉讼并无不当。
二、原告的起诉是否超过法定起诉期限
《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案被诉行政行为发生在2017年8月3日，本院立案时间为2018年4月2日，但原告提交的证据15请辞委托代理报告能够证明原告于2018年1月下旬即向法院提交了起诉状，因补正相关材料，直到4月2日才正式立案的事实。同时，《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。即使原告在2018年4月2日起诉，仍未超过”知道或者应当知道行政行为内容之日起一年”的起诉期限，因此，原告的起诉未超过法定起诉期限。
三、被诉行政行为是否合法
《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关作出强制拆除行政行为时应履行相应的法定程序。本案中，被告城北区政府及城北区建设局在强制拆除案涉房屋前，虽然发出行政处罚事先告知书及行政处罚决定书，但没有给当事人留有提起行政复议或行政诉讼的足够时间，也未依法履行催告义务并制作强制执行决定及履行公告程序，违反法定程序。故原告请求确认二被告拆除行为违法的诉讼理由成立，本院予以支持。
综上，被告所述本案当事人主体不适格、原告的起诉超过法定起诉期限及被告在拆除之前告知了权利义务，履行了相关程序，拆除行为合法，应当驳回原告起诉的理由不能成立；原告请求确认被告城北区政府、城北区建设局强制拆除其位于西宁市××区号11亩土地上房屋的行政行为违法的诉讼理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：
确认被告西宁市城北区人民政府、西宁市城北区建设局强制拆除原告西宁和则宏建材有限公司位于西宁市××区号11亩土地上房屋的行政行为违法。
本案诉讼费50元，由被告西宁市城北区人民政府、西宁市城北区建设局共同负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。
审 判 长 金爱萍
审 判 员 丁笑曦
人民陪审员 朱晓东
二〇一八年七月三十日
书 记 员 马春梅
附：本判决适用的法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条
行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。