新疆维吾尔自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）新行终108号
上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市米东区人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市米东区府前中路。
法定代表人：金之镇，该区政府区长。
委托诉讼代理人：韩冬，男，乌鲁木齐市米东区人民政府法制办科员。
委托诉讼代理人：胡亚洪，新疆志通律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：张东华，女，1964年8月16日出生，汉族，无固定职业，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。
委托诉讼代理人：魏学浩，新疆鼎泽凯律师事务所律师。
上诉人乌鲁木齐市米东区人民政府（以下简称米东区政府）因与被上诉人张东华房屋行政征收一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐中级人民法院（2017）新01行初39号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人米东区政府的委托诉讼代理人韩冬、胡亚洪，被上诉人张东华及委托诉讼代理人魏学浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，1、张东华系原米泉煤炭有限责任公司三分厂职工。张东华在该企业工作期间，该企业为其分配公房一套，据张东华庭审中陈述，其又进行了小规模加盖，企业向其收取了房屋集资款。2002年12月，米泉煤炭有限责任公司被宣告进行破产还债。2004年12月，原米泉市人民法院作出（2002）米民破字第2-5号民事裁定书，裁定：宣告终结米泉煤炭有限责任公司的破产还债程序。期间，张东华未被安置或房改，其居住的涉案房屋亦未被纳入破产资产予以处置，仍由张东华居住使用。
2、据米东区政府庭审中陈述，2003年，米泉圆通煤炭公司通过与政府签订协议，以出让方式取得涉案房屋下的土地使用权，至2006年，新疆众兴矿业有限责任公司与米泉圆通煤炭公司签订国有土地转让协议，取得涉案土地使用权。新疆众兴矿业有限责任公司未取得涉案房屋所有权证。
3、2006年7月28日，米泉市人民政府为新疆众兴矿业有限责任公司颁发米国用（2006）第号《国有土地使用证》，新疆众兴矿业有限责任公司取得座落于米泉市铁厂沟镇的相关土地使用权，涉案房屋项下的土地包含其中。2011年2月24日，米东区政府作出《关于乌鲁木齐绕城高速公路东段工程（米东区行政区域）拟征收范围内国有土地上房屋征收补偿方案征求意见的公告》，对涉乌鲁木齐绕城高速公路东段工程路线范围内国有土地上房屋实施征收与补偿工作，涉案房屋在该范围内。2015年5月19日，乌鲁木齐市米东区房屋征收与补偿管理办公室与新疆众兴矿业有限责任公司二煤矿签订《征收补偿协议》，米东区政府对包括涉案房屋在内的土地及房屋实施了征收，该协议未加盖新疆众兴矿业有限责任公司二煤矿公章，法定代表人处有签字。2015年7月1日晚，涉案房屋被米东区政府拆除。张东华对此不服，诉至该院。
4、张东华于2017年6月21日撤回”请求法院判令被告依法对原告进行住房安置”的诉讼请求。
原审法院认为，一、关于张东华是否为适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《新疆维吾尔自治区实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》第三十四条第一款规定：”征收未向房屋居住人出售的单位自建住宅，建房单位选择产权调换的，应当用产权调换房屋安置房屋居住人；选择货币补偿的，应当将80%的货币补偿支付给房屋居住人。”第二款规定：”建房单位破产，或者建房单位因改制、兼并、重组等原因转移单位自建住宅所有权的，由房屋居住人选择征收补偿方式，并按照前款规定对房屋居住人予以补偿。”第四款规定：”本条所称房屋居住人，是指居住在单位自建房的职工（含下岗、分流、解聘人员）、职工遗属或者与其具有抚养、赡养义务的利害关系人。”本案中，涉案房屋原系米泉煤炭有限责任公司建设的公房，分配给其职工张东华居住使用。米泉煤炭有限责任公司后被依法宣告破产，涉案房屋未被纳入破产资产予以处置，由张东华一直居住使用。之后，涉案房屋项下的国有土地使用权虽历经几次转移，但未有相关权利人获得过涉案房屋产权证。因此，依据前述规定，建房单位破产后，张东华作为公房房屋居住人，在房屋被征收时，其有权选择征收补偿方式，并应获得相应补偿。米东区政府因征收而拆除涉案房屋，张东华与该拆除房屋行为具有利害关系，应系本案适格原告。
二、关于被诉拆除房屋行为是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定了”先补偿、后搬迁”的房屋征收原则，意味着只有在相关补偿得到妥善处理和安排的前提下，被征收房屋权利人才承担完成搬迁的义务，征收机关进而才能实施拆除房屋。联系本案，如前所述，米东区政府征收涉案房屋，张东华有权选择征收补偿方式，并应获得相应补偿。虽然乌鲁木齐市米东区房屋征收与补偿管理办公室与新疆众兴矿业有限责任公司二煤矿签订了《征收补偿协议》，但未与张东华签订补偿协议，张东华亦未获得相应补偿，此情形下，米东区政府迳行拆除了房屋，违反前述法规规定，显属错误。
三、关于张东华的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，被诉行政行为系米东区政府于2015年7月1日晚拆除涉案房屋的行为，至张东华提起本案诉讼，并未超过前述规定的2年起诉期限。
综上，张东华具有原告主体资格，其起诉亦未超过法定起诉期限。米东区政府拆除涉案房屋的行为违法。张东华要求确认被告米东区政府拆除涉案房屋违法的诉讼请求成立，该院予以支持。米东区政府的抗辩理由于法相悖，该院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第七十四条第二款第（一）项、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款、参照《新疆维吾尔自治区实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》第三十四条第一款、第二款、第四款之规定，判决如下：确认乌鲁木齐市米东区人民政府拆除张东华居住的座落在乌鲁木齐市米东区铁厂沟镇原米泉煤炭有限责任公司住宅区范围内房屋的行为违法。
上诉人米东区政府上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，被征收人应当是房屋所有权人。被上诉人并非涉案房屋的所有权人，且在拆迁期间并未在涉案房屋居住，不是签订征收补偿协议的主体。涉案土地登记在新疆众兴矿业有限公司名下，地上房屋没有房屋所有权记录，根据房随地走的物权原则，新疆众兴矿业有限公司系被征收人，上诉人与其签订房屋征收协议，并支付了征收补偿款，履行了合法程序，原审法院认定上诉人违反先补偿、后搬迁的拆迁原则错误；二、《新疆维吾尔自治区实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第三十四条第二款规定：”建房单位破产，或者建房单位因改制、兼并、重组等原因转移单位自建住宅所有权的，由房屋居住人选择征收补偿方式，并按照前款规定对房屋居住人予以补偿。”本案情况均不适用上述规定。原米泉煤炭有限公司破产时，包括涉案房屋在内的职工住宅并未纳入破产资产；破产程序终结后，涉案土地使用权以出让方式从米泉煤炭有限公司名下变更至米泉源通煤炭有限公司名下，2016年转让至新疆众兴矿业有限公司名下。《中华人民共和国城镇国有土地出让转让暂行条例》第二十三条规定：”土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让”，涉案房屋在土地使用权发生出让、转让行为时，由于各方均未对涉案房屋作出约定，新疆众兴矿业有限公司当然取得涉案房屋的所有权；三、被上诉人既不是涉案房屋的所有权人，也不是涉案房屋的实际居住人，被上诉人与被诉行政行为无利害关系，无诉讼主体资格；四、本案的诉讼时效已过。被诉房屋征收行为发生于2011年，并依法进行了公告，居住在此的被上诉人已经知道该事实。被上诉人认为自己的权益受到侵害，应当在6个月内提起行政诉讼。被上诉人于2016年第一次提起诉讼，已经超过6个月的法定期限。综上，请求撤销新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2017）新01行初39号行政判决，确认上诉人的征收行为合法。
被上诉人张东华答辩称，一、被上诉人作为建房单位破产后的公房居住人，根据《新疆维吾尔自治区实施<国有土地上征收与补偿条例>办法》的规定，在房屋被征收时，享有所有权人该有的一切权利，包括货币补偿和产权置换；二、原审判决适用法律正确，上诉人未能深层次了解案件事实，因此对法律错误解读；三、被上诉人主体适格不存在任何争议。涉案房屋是原米泉煤炭有限责任公司建设的公房，上诉人按照原公司的要求缴纳了集资款，且房屋由被上诉人长期居住使用；四、关于诉讼时效，在上诉人米东区政府拒不承认拆除被上诉人房屋的情况下，被上诉人无奈向乌鲁木齐市中级人民法院提交了起诉状，在2017年5月24日的庭审中，上诉人米东区政府才被迫出示拆除涉案房屋的征收公告和补偿协议。故被上诉人诉讼时效应当从2017年5月24日开始起算。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，国家可以依法收回国有土地使用权、征收国有土地上单位、个人的房屋，但必须对被征收人给予公平及时的补偿。在一般情况下，被征收人就是被征收房屋的所有人，被征收房屋价值的补偿应当全部支付给被征收人。但对于被征收房屋涉及公房承租人或者公房合法居住人等，他们虽然不是被征收房屋的所有人，但因他们原享有的住房福利因征收行政行为丧失，故应当予以补偿。根据本案查明的事实，涉案房屋由原米泉煤炭有限责任公司分配给张东华居住使用，张东华对涉案房屋享有合法的居住、使用权。虽然原米泉煤炭有限责任公司破产后，涉案土地使用权经出让、转让等程序，最终由新疆众兴矿业有限责任公司取得，但是涉案房屋既未列入破产财产进行处置，也未在其后的土地出让、转让程序中进行相应的处理，涉案房屋的权属状态并未经过法定程序作出任何改变，因此，张东华并未丧失对涉案房屋进行合法使用以及居住的权利。上诉人米东区政府征收涉案房屋，应当给予房屋的合法居住、使用权人张东华公平及时的补偿。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十三条规定：”土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让。”上述规定体现了房地一致原则。房地一致原则，是指当转让、抵押房屋等建筑物的所有权时，其占用范围内的土地使用权也要一并转让、抵押；当转让、抵押土地使用权时，其地上的房屋等建筑物所有权也要一并转让、抵押，俗称”房随地走，地随房走”。根据房地一致原则，一般而言，土地使用权和地上建筑物、构筑物及其附属设施的所有权同属一人，但是在现有的法律框架内，仍难以避免房地权属分离的现象。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十三条的适用前提是土地使用权人享有地上建筑物以及其他附着物的所有权，即房地权属一致，但是在房地权属不一致的情况下，受让人不能依据上述条款取得相应的房屋所有权。本案中，米泉圆通煤炭公司虽然以出让方式取得涉案土地使用权，但并未取得涉案房屋所有权，因此新疆众兴矿业有限公司亦不能依据上述规定、通过土地转让的方式，取得涉案房屋所有权。
上诉人米东区政府征收涉案房屋，虽然与土地使用权人新疆众兴矿业有限责任公司进行了协商洽谈，与新疆众兴矿业有限责任公司二煤矿签订了《征收补偿协议》，但是未给予房屋合法的居住、使用权人张东华公平及时的补偿，其于2015年7月1日晚径行拆除涉案房屋，该行为违法。上诉人米东区政府作出被诉行政行为时未告知被上诉人张东华诉权及起诉期限，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，至张东华2017年4月1日起诉，并未超过2年的法定起诉期限。
综上，本案被诉行政行为违法，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人米东区政府的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人乌鲁木齐市米东区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 魏 春 霞
审判员 哈里木拉提
审判员 马 荣
二〇一七年十二月十九日
书记员 吴 丹