海南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）琼行终126号
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）：崔少范，女，1949年2月19日出生，汉族。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）：李绍福，男，1954年1月30日出生，汉族。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）：梁柏茹，女，1955年9月14日出生，汉族。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）：孙萍，女，1957年11月7日出生，汉族。
（88名上诉人名单及基本身份情况附后）
上诉人共同委托代理人：刘朋孝，吉林创一律师事务所律师。
上诉人共同委托代理人：吕汇，吉林超佚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：三亚市人民政府，住所地海南省三亚市新风路257号。
法定代表人：吴岩峻，该市市长。
委托代理人：邓智强，三亚市人民政府法律顾问室专职法律顾问。
被上诉人（原审被告）：三亚市综合行政执法局，住所地海南省三亚市凤凰路212号。
负责人：王宏宁，该局副局长。
委托代理人：吴海清，该局副调研员。
委托代理人：林祖才，海南祥瑞律师事务所律师。
原审第三人：三亚市热带农业科学研究院，住所地海南省三亚市崖州区北郊玉井温泉。
负责人：符继业，该院干部。
原审第三人：三亚玉井温泉休闲农业发展有限公司，住所地海南省三亚市崖州区北岭路。
法定代表人：张娟，该公司执行董事。
委托代理人：陈正伟，海南唐海律师事务所律师。
原审第三人：三亚广励智信投资置业有限公司，住所地海南省三亚市解放路524号汽车大厦804房。
法定代表人：荣浩男，该公司执行董事。
上诉人崔少范等88人与被上诉人三亚市人民政府(以下简称三亚市政府)、三亚市综合执法局（以下简称三亚市执法局）以及原审第三人三亚市热带农业科学研究院（以下简称三亚市热科院）、三亚玉井温泉休闲农业发展有限公司（以下简称玉井温泉公司）、三亚广励智信投资置业有限公司（以下简称广励智信公司）行政强制纠纷一案，上诉人不服三亚市中级人民法院（2015）三亚行初字第41-1号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
原审法院认为，三亚市执法局对涉案房屋的强制拆除行为未侵犯崔少范等88人的合法权益，崔少范等88人提起本案诉讼亦不符合法定的起诉条件，依法应驳回其88人的起诉。具体理由如下：
（一）崔少范等88人不是三亚市执法局的行政处罚决定和强制执行决定的相对人。根据“三亚市现代农业科教园”控制性详细规划和修建性详细规划的要求，“三亚市现代农业科教园”项目的建设内容应为现代农业培训中心、农业科教展馆等科教场馆设施及职工安置住宅、教师及学员宿舍等配套设施。玉井温泉公司和广励智信公司未经取得建设工程规划许可证和施工许可证等行政许可手续，擅自在该项目用地范围内进行商业性房地产开发并对外出租、销售，且所建设的金阳光小区房屋总建筑面积高达114780㎡，明显超过了“三亚市现代农业科教园”修建性详细规划对该项目A-09和A-13两块居住用地所限定的总建筑面积之和45488.01㎡，部分楼房的建筑高度也超过了关于两块居住用地最高建筑高度为20米的规划限制。其建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第四十三条关于在城市、镇规划区内进行建筑物建设的，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证,并按照规划条件进行建设的强制性规定以及《中华人民共和国建筑法》第七条关于建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证的强制性规定，所建房屋为违法建筑物。针对该违法建设行为，三亚市执法局作出行政处罚决定和强制执行决定的相对人是涉案土地的发包方三亚市热科院、房屋的合作建设方玉井温泉公司和广励智信公司，并非崔少范等88人。
（二）三亚市执法局强制拆除金阳光小区涉案房屋的行政行为没有对崔少范等88人的合法权益产生实际影响。经查，海南仲裁委员会已经作出生效仲裁裁决书，以金阳光小区项目未经政府建设工程规划许可，所建房屋属违章建筑为由，认定广励智信公司与蒋学水、糜涛就该小区房屋签订的《房产交易合同》为无效合同，自始没有法律约束力。该合同与崔少范等88人在本案中据以主张权利的房产交易合同的格式内容基本一致。因此，崔少范等88人对涉案房屋不具有合法权益，三亚市执法局强制拆除涉案房屋的行政行为没有对其88人的合法权益产生实际影响。其88人因无效合同产生的损失可另行通过仲裁等其他渠道向广励智信公司主张权利。
（三）本案不属于必要的共同诉讼案件，崔少范等88人将其作为一个案件起诉不符合法定的起诉条件。本案中，崔少范等88人的涉案房屋虽然是在同一个强拆行动中一并拆除的，但其88人与被诉行政行为发生利害关系的联结点为其各自与行政行为相对人广励智信公司签订的房产交易合同，所取得的房屋均为相对独立的建筑物，其88人之间不存在不可分割的权利义务关系。因此，崔少范等88人对被告认定其涉案房屋为违法建筑并予以强制拆除的行政行为不服，起诉要求确认两被告强制拆除其房屋的行政行为违法，不属于必要的共同诉讼，不能合并为一个案件起诉，应分案诉讼。现其88人经本院释明拒绝分案诉讼，不符合法定的起诉条件。
（四）不是本案的适格被告。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发[2002]56号）和海南省人民政府《关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》（琼府函[2004]91号）的文件精神，已于2005年12月30日决定将三亚市城市规划管理的行政处罚权及强制执行权交由三亚市执法局行使。因此，三亚市执法局对本市违反城市规划管理法律法规的违法建设行为依法具有行政处罚权及强制拆除权。本案中，认定涉案房屋为违法建筑、决定强制拆除该房屋并在对外发生法律效力的行政处罚决定、强制执行决定及限期搬迁公告等一系列执法文书上署名的行政机关均为三亚市执法局，实际组织并实施强制拆除行为的行政主体亦是三亚市执法局。及相关部门派出人员在现场维持秩序，旨在防止阻挠执法或暴力抗拆的行为发生，并不能因此认定组织并实施了强拆行为。因此，崔少范等88人对强制拆除其房屋的行为不服，应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条的规定，以在对外发生法律效力的文书上署名并实际作出强制拆除行为的行政机关三亚市执法局为被告。并非本案适格被告，崔少范等88人将其列为本案共同被告不当。原审法院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回崔少范等88人的起诉。
崔少范等88人不服原审裁定，上诉称，上诉人通过与本案原审第三人广励智信公司签订《房屋交易合同》，购买金阳光温泉花园小区住宅。在被上诉人三亚市执法局2015年4月9日作出（2015）21-11号强制执行决定书时，原审第三人广励智信公司已经将该房屋全部交付给上诉人，被上诉人强制拆除金阳光温泉花园小区，直接侵害了上诉人的房屋财产权益，故上诉人是该行政行为的行政相对人和利害关系人。另，三亚市市长吴岩俊在《2015年三亚市政府工作报告》中对三亚市大力拆除违章建筑问题做了详细阐述，其中多次强调强行拆除金阳光小区是在市委、市政府的详细安排、部署、统一指挥下进行的。同时在强拆过程中三亚市市级领导亲临现场指挥。因此是强拆金阳光小区的真正组织者、领导者、是本案适格的被告。请求撤销一审裁定，将本案移送三亚市中级人民法院继续审理。
被上诉人、三亚市执法局答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审裁定。
原审第三人三亚市热科院陈述意见称：其自发现金阳光小区项目有违法建筑行为后，以玉井温泉公司构成违约为由，送达了解除合同通知，并尽全力制止房屋的违法建设，但真正的违法建设者广励智信公司和玉井温泉公司置之不理。其已向社会发出过公告，提醒广大客户购买、租住违法建筑不受法律保护。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审裁定。
原审第三人玉井温泉公司、广励智信公司未提交书面意见。
本院经审理查明，2014年3月24日，三亚市执法局执法人员巡查发现三亚市优质蔬菜开发中心（以下简称蔬菜中心）未经取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市崖城镇（2014年10月，三亚市撤镇设区，崖城镇更名为崖州区）北岭路开发房地产项目，已建设15栋框架结构楼房，具体情况为：9栋六层楼已封顶（其中，3栋结构相同，每栋占地面积为605㎡,建筑面积为3630㎡；6栋结构相同，每栋占地面积为495㎡,建筑面积为2970㎡）；4栋结构相同已建至十层（每栋占地面积为1386㎡,建筑面积为13860㎡）；2栋结构相同（1栋建至四层，1栋建至五层，占地面积均为872㎡）。遂于当日向蔬菜中心送达了三综执（崖城分局一中队）询字[2014]第047号《接受调查询问通知书》和《责令停止违法行为通知书》。2014年3月25日、4月1日，三亚市执法局先后向三亚市的供电、供水部门发出函件，要求停止对前述违法建筑供水供电。2014年5月12日，三亚市执法局经调查，就前述建设行为又分别向玉井温泉公司和广励智信公司送达了三综执（崖城分局一中队）询字[2014]第086、087号《接受调查询问通知书》，以两单位存在违规建设行为为由，要求接受调查询问。2014年5月27日，三亚市规划局对三亚市执法局关于征求崖城镇北岭路“三亚市现代农业科教园”规划意见的函件作出复函，称该局未收到“三亚市现代农业科教园”建设项目规划报建申请，也未核发该项目的《建设工程规划许可证》。2015年2月6日，三亚市执法局发现蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司在三亚市崖城镇北岭路擅自建设的房屋已达到16栋，遂对其三家单位作出三综执（崖州）罚告字[2015]Z1-001号《行政处罚告知书》。2015年4月9日，三亚市执法局对蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司作出三综执（崖州）罚决字[2015]Z1-001号《行政处罚决定书》，认定三家被处罚单位位于三亚市崖城镇北岭路的“三亚市现代农业科教园”项目，在未取得建设工程规划许可证的情况下，违法建设框架结构的房屋17栋，具体情况为：9栋建至六层封顶，2栋八层封顶，3栋十一层封顶，1栋十层封顶，1栋五层未封顶，1栋四层封顶，总占地面积约14703㎡,总建筑面积约114780㎡。其建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，责令被处罚单位自该决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设房屋。2015年4月13日，因蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司逾期未履行拆除义务，三亚市执法局作出三综执（崖州）催字[2015]Z1-001号《强制执行催告书》，催告其于2015年4月15日24时前履行三综执（崖州）罚决字[2015]Z1-001号《行政处罚决定书》的义务，自行拆除上述违法建筑物；逾期将由该局强制拆除，一切法律后果由该三家单位承担。同日，三亚市执法局又对前述三家单位作出Z1-011号《强制执行决定书》，以三家单位逾期未于2015年4月15日24时前自行拆除上述违法建筑物为由，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《海南省城乡规划条例》第七十六条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，决定于2015年4月16日对上述违法建筑物实施强制拆除。同日，三亚市执法局还对“三亚市现代农业科教园”项目全体业主发出了《关于限期搬迁公告》。2015年7月7日-15日三亚市执法局强制拆除了位于“三亚市现代农业科教园”项目用地范围内的金阳光小区的14栋楼房。在该局强制拆除过程中，由于需要拆除的建筑面积大、数量多，且小区居民此前多次强烈反对拆迁，为确保拆除工作顺利进行，及崖州区人民政府、三亚市市公安局等相关部门也派出人员在现场维持秩序。
本院认为，原审第三人玉井温泉公司和广励智信公司在未取得建设工程规划许可证和施工许可证等行政许可的手续下，便施工建房，三亚市执法局认定所建房屋为违法建筑，并作出行政处罚、强制执行决定责令拆除并无不当，被诉行政行为对上诉人的合法权益不产生实际影响。原审裁定依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项驳回崔少范等88人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。案经本院审委会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，裁定如下：
本裁定为终审裁定。本裁定为终审裁定。
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案件唯一码
审判长 魏文豪
审判员 李梅华
审判员 郭晓欣
二〇一六年六月十五日
书记员 闵泽帅
附上诉人名单及基本身份情况：
上诉人（原审原告）：张文英，女，1962年12月24日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：主卫民，女，1949年12月26日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：姜淑芹，女，1953年5月15日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：张殿忠，男，1953年11月9日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：李学平，男，1950年6月10日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：甘明英，女，1943年9月5日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：杨翠华，女，1952年1月5日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：陈刚，男，1954年10月8日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：段嵩生，男，1935年12月5日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：崔永风，男，1946年12月19日出生，朝鲜族。
上诉人（原审原告）：杨长太，男，1956年12月12日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：张和林，女，1950年12月19日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：何石柏，男，1947年8月5日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：邱天乐，男，1978年3月8日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：李钊顺，男，1943年9月9日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：郭晓敏，女，1955年3月27日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：张晶，女，1970年4月2日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：冯碧望，男，1936年11月3日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：王维进，男，1953年12月24日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：季安明，女，1959年3月18日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：夏常，男，1952年6月18日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：郭传海，男，1948年6月29日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：梁建波，男，1957年11月26日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：刘继萍，女，1955年1月19日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：张广真，男，1959年9月23日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：陈健，女，1952年2月5日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：史秀荣，女，1959年7月14日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：袁桂荣，女，1949年1月22日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：桑华凤，女，1951年3月10日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：黄顺林，女，1957年8月29日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：杨阿龙，男，1953年1月18日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：张保如，女，1952年9月25日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：高国利，男，1955年1月27日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：吴双清，男，1949年9月29日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：苟福明，男，1952年4月14日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：张国志，男，1941年9月8日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：王富民，男，1940年12月26日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：宋小玲，女，1956年2月13日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：葛琦，女，1984年12月25日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：胡晓莉，女，1956年9月24日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：李波，男，1966年10月30日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：曹建春，男，1965年3月19日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：李凤茹，女，1953年10月8日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：刘璧，女，1948年4月4日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：汪平，男，1955年5月18日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：刘党光，男，1956年8月25日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：刘奎才，男，1949年12月12日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：陈建国，男，1949年12月15日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：廖全江，女，1953年5月28日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：张杏芝，女，1960年3月1日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：郭继英，女，1958年4月26日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：王磊，男，1973年7月4日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：董绪武，男，1948年3月2日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：郑友善，男，1940年7月4日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：王秀云，女，1955年4月20日出生，蒙古族。
上诉人（原审原告）：吴艳辉，女，1953年4月14日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：贾秀彦，女，1954年2月1日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：张桂兰，女，1946年4月5日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：何世群，女，1951年10月21日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：魏云华，男，1952年10月31日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：魏精知，女，1941年4月26日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：陈凤岐，男，1949年10月16日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：李维昌，男，1950年7月20日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：于喜玲，女，1960年6月16日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：王娟英，女，1947年12月12日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：李来圣，男，1947年9月8日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：沈建辉，男，1952年4月15日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：多吉姬，女，1957年12月7日出生，藏族。
上诉人（原审原告）：李文君，女，1954年2月2日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：李达顺，男，1955年5月9日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：张杰，女，1949年11月16日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：王志高，男，1950年12月16日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：吕秀英，女，1951年4月25日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：赵桂艳，女，1959年1月22日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：逯爱华，女，1952年1月22日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：唐安志，男，1955年8月8日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：祝虹，女，1958年7月17日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：吴炳生，男，1948年10月9日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：赵文才，男，1942年11月17日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：崔少范，女，1949年2月19日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：张晓东，女，1954年5月12日出生，锡伯族。
上诉人（原审原告）：张国云，女，1951年4月26日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：张凤玲，女，1957年9月29日出生，满族。
上诉人（原审原告）：李景奎，男，1953年12月13日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：李绍福，男，1954年1月30日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：梁柏茹，女，1955年9月14日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：孙萍，女，1957年11月7日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：周祎，女，2002年1月21日出生，汉族。
法定代理人周战平（周祎的父亲），男，1970年6月30日出生。
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判、裁定；
……