山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁01行初197号
原告济南市历城区王舍人街道东沙河四村村民委员会。
法定代表人郭连军，该村村民委员会主任。
委托代理人崔霞，女，汉族，1976年4月27日出生，济南市历城区王舍人街道东沙河四村村民，住该村32号。
委托代理人颜东，山东德康律师事务所律师。
被告济南市人民政府，住所地济南市。
委托代理人李春久、张华林，均系该政府法制办公室工作人员。
第三人济南市历城区王舍人街道东沙河三村村民委员会。
法定代表人路洪宾，该村村民委员会主任。
委托代理人路洪图，该村党支部书记。
委托代理人莫琳，山东泉兴律师事务所律师。
原告济南市历城区王舍人街道东沙河四村村民委员会（简称四村村委）,不服被告济南市人民政府（简称市政府）作出的济政复决字（2016）13号行政复议决定，于2016年3月31日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案，并向被告市政府送达了起诉状副本与应诉通知书。因济南市历城区王舍人街道东沙河三村村民委员会（简称三村村委）与本案处理结果有利害关系，本院依职权通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年6月3日、8月5日公开开庭审理了本案。原告四村村委法定代表人郭连军、委托代理人颜东、崔霞，被告市政府委托代理人李春久、张华林，第三人三村村委法定代表人路洪宾、委托代理人路洪图、莫琳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告市政府于2016年3月10日作出济政复决字（2016）13号行政复议决定，认定三村与四村2008年7月2日的《土地权属界线协议书》上，只有三村村委的印章和土地调查员孙培亮的签字，没有四村村委的盖章或签字，济南市历城区人民政府（简称区政府）依据该协议确定两村之间土地权属界线，属于主要证据不足。另外，区政府在向三村颁发集体土地所有权证前，未按照《土地登记办法》的规定对权属审核结果进行公告，也未发现和纠正地籍调查中“指界人姓名栏”错误，未尽到谨慎审核义务，属于行政程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第3目之规定，决定撤销区政府为四村颁发历城集有（2012）第00922101号《集体土地所有证》的具体行政行为，责令区政府依法重新作出具体行政行为。
原告四村村委起诉称，1、三村与四村的土地权属争议，仅限于原沙河小学地块，市政府撤销三村整体土地登记证，偏离了争议焦点。2、四村虽未在2008年7月2日的《土地权属界线协议书》上盖章或签字，但该村一致认可该协议书的效力，并在2012年申请土地登记时提交了该协议书，三村村委在地籍调查时也未对该协议书的内容提出异议，区政府依据该协议确定两村之间土地权属界线，主要证据充足。3、《山东省土地登记条例》效力高于《土地登记办法》，该条例并未规定土地登记前必须对权属审核结果进行公告，市政府认定区政府应当履行颁证前的公告程序于法无据。4、复议决定认定的“指界人姓名栏”错误，是指四村与其他村争议地段的“指界人姓名栏”，记载的指界人是三村委托指界人路飞扬，但该错误不影响三村的合法权益，不能作为市政府依三村申请撤证的理由。请求法院：1、撤销市政府济政复决字（2016）13号行政复议决定；2、维持区政府为四村颁发涉案集体土地所有证的行政行为；3、本案诉讼费用由市政府承担。
被告市政府答辩称，1、市政府于2016年1月11日收到三村村委的复议申请，经审查后，于1月14日作出受理决定，并通知区政府提出行政复议答复，追加四村村委作为第三人参加复议。为充分保障各方当事人权益，市政府于2月24日组织召开听证会，于3月10日作出被诉复议决定，复议决定程序合法。2、关于复议决定认定的《土地权属界限协议书》形式不规范、区政府颁证前未公告土地权属调查情况以及“指界人姓名栏”错误等问题，原告均未提出异议，说明复议决定主要证据充足，适用法律正确。请求法院判决驳回原告诉讼请求。
第三人三村村委口头答辩称，原沙河小学占地二十余亩，前身为该村先人创办的“启蒙书屋”，自上世纪六、七十年代以来，学校两次在原址基础上向西扩建，两次所需土地均是由三村提供，一直由三村对学校进行管理，第五次人口普查区域图、有关法律文书和教育局网站等，也都载明学校所在地在该村范围内，足以证明该学校地块应为三村土地。因为土地一直被教委和学校使用，三村也在1997年时为学校出具证明，允许学校申请办理土地证，所以三村一直以为该地块已登记在学校和教委名下，因此在历城土管部门2008和2012年两次组织的地籍调查中，都将该学校地块排除在三村村界范围之外，并与四村签订《土地权属界线协议书》。由于三村的重大误解和错误指界行为，导致原沙河小学地块被错误登记在四村名下。市政府撤销四村的土地使用权证，主要证据充足，适用法律正确，程序合法。请求法院判决驳回原告诉讼请求。
经审理查明：上世纪八、九十年代，三村、四村等联合批准扩建原沙河小学，两村也曾于2000年签订《土地权属界线协议书》。全国第二次土地调查期间，土地管理部门于2008年7月2日，再次组织两次村签订《土地权属界限协议书》，附图显示原沙河小学地块归四村所有。三村村委在该协议上盖章，土地调查员孙培亮在该协议上签字，四村村委既未盖章也未签字。2012年，四村向区政府提出集体土地确权登记申请，并提交了该村与三村2008年7月2日的《土地权属界限协议书》。土地登记部门组织三村等进行了现场指界，并制作了《地籍调查表》和《宗地图》。在地籍调查过程中，三村对2008年《土地权属界限协议书》确定的两村界限未提出异议。同年12月12日，区政府为四村颁发历城集有（2012）第00922101号《集体土地所有证》。
2016年1月11日，三村村委向市政府申请行政复议，前身为该村先人创办的“启蒙书屋”，自上世纪六、七十年代以来，学校两次在原址基础上向西扩建，两次所需土地均是由三村提供，一直由三村对学校进行管理，第五次人口普查区域图、有关法律文书和教育局网站等，也都载明学校所在地在该村范围内，说明该学校地块应为三村土地。因为土地一直被教委和学校使用，三村在1997年时为学校出具证明，允许学校申请办理土地证。三村一直以为该地块已经登记在学校和教委名下，因此在历城土管部门2008和2012年两次组织的地籍调查中，该村都将该学校地块排除在本村村界范围外，并在2008年7月与四村签订《土地权属界线协议书》。导致区政府由于三村的重大误解和错误指界行为，将原沙河小学地块被错误登记在四村名下，所以请求市政府：1、撤销涉案集体土地所有证；2、对原沙河小学地块权属重新进行调查，确认该土地归三村所有。
三村村委为证明原沙河小学地块归该村所有，在复议过程中提交了如下证据：1、土地权属界线协议书及附图复印件，2、记账凭证、山东省往来结算统一收据、王舍人街道办事处农村集体财物往来结算统一收据、收款收据复印件；3、《集体土地所有证》复印件；4、路氏家谱复印件；5、历城碑刻复印件；6、媒体关于原沙河小学报道资料复印件；7、土地使用申请书、翻建校舍审批书及批文，新建校舍申请及批文、关于翻建厕所硬化校园的申请及批文复印件；8、巡逻示意图复印件；9、（2005）历城民初字第2663号民事判决书；10、历城区王舍人镇第五次人口普查区域图复印件；11、土地使用证权证明及附图、房屋所有权复议件；12、济南市教务网站小学资料复印件；13、证明材料、地类证明复议件；14、讨要沙河小学土地群众签名复议件。
2016年1月11日，市政府收到三村复议申请，经审查后，于1月14日作出受理决定，通知区政府提出行政复议答复，并追加四村村委作为第三人参加复议。2016年2月24日，市政府组织召开听证会，于同年3月10日作出济政复决字[2016]13号行政复议决定，撤销区政府为四村颁发涉案集体土地所有证的具体行政行为，责令区政府依法重新作出具体行政行为。
本院认为，本案审理的焦点问题是，1、市政府认定三村与四村2008年7月2日的《土地权属界线协议书》，不能作为确定两村之间土地权属界限的有效依据，认定事实是否清楚？2、市政府对三村行政复议申请的处理，是否符合法律规定？
关于第一个审理的焦点问题。本院认为，三村与四村2008年7月2日的《土地权属界线协议书》，系在2008年全国土地调查过程中经土地主管部门组织签订的，该协议书上有三村公章和土地调查员的签名。四村虽未在该协议书盖章或签字，但在2012年申请集体土地登记时，将该协议作为土地权属来源依据提交给土地管理部门，说明该村认可该协议的效力。另外，在2012年土地登记前的地籍调查过程中，三村对该《土地权属界线协议书》规定的土地权属界线也未提出异议，并委托该村指界人在地籍调查表“指界人姓名栏”签字确认，区政府在行政复议过程中向被告提交了地籍调查材料。综合以上证据，本院认为，市政府认定三村与四村2008年7月2日的《土地权属界线协议书》，不能作为确定两村之间土地权属界限的有效依据，属于认定事实不清。
关于第二个审理的焦点问题。本院认为，行政复议是一种准司法程序，与行政诉讼程序一样，都有自身的局限性，只是解决行政争议的一种途径，只有在处理时机成熟时，才能对诉争的行政争议予以受理，并作出处理决定。
关于涉及不动产登记行政争议的处理时机，《最高人民法院关于审理房屋行政登记案件》第八条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事争议法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内，已经受理的，裁定中止诉讼。”参照上述规定，申请人认为基础关系无效或应当撤销，对房屋和土地登记行为提起复议或诉讼的，此时复议和诉讼处理行政争议的时机尚不成熟，应当告知当事人先行解决基础关系争议，基础关系争议处理期限不计算在诉讼或复议期限内，已经受理的，应当裁定中止复议或诉讼。
具体到土地行政登记案件中，《土地权属界限协议书》和地籍指界材料，均属于土地权属来源的证明材料，是土地行政登记行为的基础。本案中，2008年7月2日的《土地权属界线协议书》，将原沙河小学地块确定给四村所有，三村认可该协议书的真实性，在2012年地籍调查时也未提出异议。该村在申请行政复议时提出，原沙河小学地块应为该村所有，该村是基于该地块已经登记在学校和教委名下的重大误解，才签订了上述《土地权属界限协议书》，并在2012年土地指界时将学校地块排除在该村范围之外，同时提交了一系列证据予以证明。以上事实说明，三村对区政府土地登记行为的基础依据存在争议，行政复议处理该争议的时机尚不成熟，应当告知三村先行解决该基础争议，已经受理的，应当中止复议程序。市政府未通知三村先行解决基础关系争议，迳行撤销区政府为四村颁发历城集有（2012）第00922101号《集体土地所有证》的行政行为，属于适用法律错误。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告济南市人民政府作出的济政复决字（2016）13号行政复议决定。
二、责令被告济南市人民政府与本判决生效之日起六十日内，对第三人济南市历城区王舍人街道东沙河三村村民委员会的行政复议申请重新作出处理决定。
案件受理费50元，由被告济南市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 孙中华
代理审判员 陈 伟
人民陪审员 张 忠
二〇一六年八月十九日
书 记 员 王 敏