陕西省宝鸡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宝中行初字第00019号
原告张彩霞，女，生于1956年8月11日，住宝鸡市金台区。
原告高嫄，女，生于1986年9月3日，住宝鸡市金台区。
原告李兰芬，女，生于1937年8月19日，住宝鸡市渭滨区。
原告拓向成，男，生于1938年8月26日，住宝鸡市金台区。
原告邢江劳，男，生于1967年4月28日，住宝鸡市金台区。
原告郭建峰，男，生于1972年6月16日，住宝鸡市金台区。
原告耿军强，男，生于1975年9月1目，住宝鸡市金台区。
原告王国强，男，生于1966年6月18日，住宝鸡市金台区。
原告杜振武，男，生于1975年8月15日，住宝鸡市陈仓区。
原告李小鹏，男，生于1977年1月12日，住宝鸡市金台区。
原告程郭太，男，生于1942年7月20日，住宝鸡市渭滨区。
原告石广新，男，生于1968年4月18日，住宝鸡市金台区。
原告王建军，男，生于1976年1月2日，住宝鸡市金台区。
原告刘宝兰，女，生于1951年1月14日，住宝鸡市金台区。
原告徐立社，男，生于1956年12月24日，住宝鸡市金台区。
原告张荣程，男，生于1975年10月20日，住宝鸡市金台区。
原告王航，男，生于1975年6月29日，住宝鸡市金台区。
原告马宝新，男，生于1965年5月30日，住宝鸡市金台区。
原告李战兵，男，生于1977年7月20日，住宝鸡市金台区。
原告马少锋，男，生于1975年7月27日，住宝鸡市金台区。
原告岳志强，男，生于1976年1月12日，住宝鸡市金台区。
原告彭卫忠，男，生于1946年1月2日，住宝鸡市渭滨区。
原告张凤英，女，生于1955年5月21日，住宝鸡市金台区。
原告李建峰，男，生于1975年5月7日，住宝鸡市金台区。
原告付少英，男，生于1969年5月5曰，住宝鸡市金台区。
原告徐梦石，男，生于1956年11月2日，住宝鸡市金台区。
原告巨永兴，男，生于1966年4月22日，住宝鸡市金台区。
原告李秋虎，男，生于1948年12月10曰，住岐山县。
原告车新科，男，生于1975年8月23日，住宝鸡市金台区。
原告李丽，女，生于1966年9月25日，住宝鸡市金台区。
原告王锋，男，生于1969年7月6日，住宝鸡市金台区。
原告张维英，男，生于1967年2月5曰，住宝鸡市金台区。
原告张攀，男，生于1976年11月25曰，住宝鸡市金台区。
原告张玉良，男，生于1956年6月15日，住宝鸡市金台区。
原告王晓伟，男，生于1962年2月20日，住宝鸡市金台区。
原告田利强，男，生于1970年8月15曰，住宝鸡市金台区。
原告余金岐，男，生于1975年8月10日，住宝鸡市渭滨区。
原告杨鹏，男，生于1976年3月9日，住宝鸡市金台区。
原告龚千文，男，生于1963年8月22日，住宝鸡市金台区。
原告庞红强，男，生于1975年9月17日，住宝鸡市金台区。
原告朱找善，男，生于1952年7月4日，住宝鸡市金台区。
原告杨建勤，男，生于1972年2月20日，住宝鸡市金台区。
原告岳鹏，男，生于1973年6月12日，住宝鸡市金台区。
原告赵瑞峰，男，生于1973年10月5日，住宝鸡市金台区。
原告于晓冬，男，生于1978年1月13日，住宝鸡市渭溟区。
原告刘利军，男，生于1962年10月17日，住宝鸡市金台区。
原告暨诉讼代表人于进丰，男，生于1941年3月5日，住宝鸡市金台区。
原告暨诉讼代表人王富才，男，生于1943年7月9目，住宝鸡市金台区。
原告暨诉讼代表人屈振峰，男，生于1944年11月17日，住宝鸡市金台区。
原告暨诉讼代表人杨万华，男，生于1943年12月4曰，住宝鸡市金台区。
原告暨诉讼代表人王根才，男，生于1946年9月8日，住宝鸡市金台区。
委托代理人党勇强，陕西秦鼎律师事务所律师。
被告宝鸡市人民政府。住所地：宝鸡市行政中心*号楼。
法定代表人惠进才，该政府市长。
委托代理人党东峰，陕西国文律师事务所律师。
委托代理人庄广祥，宝鸡市国土资源局工作人员。
第三人宝鸡鼎新资产经营开发有限公司。住所地：宝鸡市行政中心*号楼***室。
法定代表人郑昕，该公司董事长兼总经理。
第三人宝鸡市永安房地产开发有限公司。住所地：宝鸡市陈仓区虢镇西门。
法定代表人王承英，该公司董事长。
原告张彩霞等51人不服被告宝鸡市人民政府作出的国有土地使用权登记行为，于2012年12月26日向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月21日立案后，于2015年10月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。之后依法通知宝鸡市永安房地产开发有限公司（以下简称永安公司）、宝鸡鼎新资产经营开发有限公司（以下简称鼎新公司）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年11月28日、2017年1月9日两次公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人于进丰、王根才、王富才及其委托代理人党勇强，被告宝鸡市人民政府的委托代理人党东峰、庄广祥，第三人鼎新公司的法定代表人郑昕到庭参加了诉讼，第三人永安公司经合法传唤无正当理由均未到庭，本案缺席审理。本案现已审理终结。
被告宝鸡市人民政府2005年8月18日向第三人鼎新公司颁发宝市国用（2005）第203号《国有土地使用证》。被登记土地位于宝鸡市金台区东风路30号付1号，面积为2346.3㎡。
原告张彩霞等51人诉称,原告均系宝鸡市公安局交通警察支队金台大队（以下简称金台交警大队）在职或退休干警。1992年，金台交警大队经陕西省公安厅、宝鸡市人民政府、金台区政府等相关部门批准，征用金台区陈仓乡联盟村四组4945.33㎡(含代征城市道路用地1102.67㎡。)用于建设住宅楼及办公楼。1992年12月金台交警大队取得宝金国用(单位)字第0255号《国有土地使用证》，用地面积为3842.66㎡。1993年8月11日，宝鸡市城乡建设环境保护委员会批准办理了住宅楼的《建设工程规划许可证》，1994年6月15日住宅楼竣工验收，建筑面积4597.8㎡。1994年6月15日，宝鸡市城乡建设环境保护委员会批准办理了办公楼的《建设工程规划许可证》，1995年6月30日办公楼竣工验收，建筑面积3596㎡。住宅楼与办公楼建成后，共用宝金国用(单位)字第0255号《国有土地使用证》范围内的土地，两楼共用一个大门、一个院落、一套供水、供电、供气系统。住宅楼位于该宗土地南面，由原告居住使用至今，办公楼位于该宗土地北面，由金台交警大队办公使用。住宅楼在建设初期就是由原告集资建设，后来原告又多次补交房款，2002年后原告已经取得住宅楼房屋的全部产权，但一直没有办房产证。2011年金台交警大队办公地点迁至中山路，东风路30号付1号的办公楼就一直闲置。2012年8月，永安公司开始对办公楼进行拆迁，拆迁行为影响到住宅楼居民的正常生活与通行，原告前往交涉阻止。永安公司声称：东风路30号付1号含办公楼在内的北面2344㎡土地己经由他们在2010年11月从宝鸡市国土资源局通过参加拍卖取得使用权。原告感到莫名其妙，金台交警大队的土地为什么会变成永安公司的。经原告多方查询于2012年9月25日获知：在原告毫不知情的情况下，2005年8月18曰，被告将东风路30号付1号含办公楼在内的北面2346.3㎡土地使用权人登记为鼎新公司。2010年11月12日，东风路30号付1号2344㎡土地被卖给永安公司，但土地使用证未办理。为维护合法权益，2012年10月16日，原告向陕西省人民政府申请行政复议，要求确认被告将宝鸡市金台区东风路30号付1号2346.3㎡土地登记在鼎新公司的行政行为错误，并撤销其《国有土地使用证》。2012年12月17日，陕西省人民政府做出了维持原行政行为的复议决定。原告认为被诉土地使用权登记行为存在以下违法之处：1.土地使用权变更登记的主要证据不足。（1）被诉登记行为属于变更登记，对于国有划拨土地的变更登记必须有上级主管部门的批准文件。2005年4月25日宝鸡市人民政府专项问题会议纪要(第14次)没有加盖公章，没有文件编号，不能作为土地使用权变更登记的批准文件。（2）《国有土地勘丈登记表》存在错误，没有按照会议纪要第三条的规定测量，不能作为土地使用权变更登记的依据。（3）《宝鸡市国有土地使用权属界限认定书》以家属院北围墙中心线为界是错误的，且未经住宅楼49户居民确认界限，不能作为土地使用权变更登记的依据。2.土地使用权变更登记违反法定程序。（1）鼎新公司单独申请土地使用权登记程序错误。根据《土地登记规则》第三十八条、第三十九条规定，将原来金台交警大队是土地使用权人的3842.66㎡土地，分割为两部分，分别由鼎新公司、金台交警大队(住宅楼49户)作为土地使用权人，应该由双方共同申请办理变更登记。而本案中，鼎新公司单独申请了登记。（2）发证时间在批准决定时间以前，程序错误。鼎新公司2005年8月18日已经取得《国有土地使用证》，但《土地登记审批表》上宝鸡市国土资源局局长魏崇勇签字并加盖“宝鸡市人民政府土地登记专用章”的批准时间是2005年10月28日。被告在土地登记被批准的70天以前，就已经为鼎新公司办理了《国有土地使用证》，这种程序上的错误是显而易见的。3.以安全分隔栅栏墙定界分割与事实不符。金台交警大队东风路30号付1号，是住宅楼和办公楼共用的一个院子。院子内的安全分隔栅栏墙是为了确保住户出行安全和不影响施工而修建的，且中间留有大门，只距住宅楼体墙不足2米，把住宅楼的化粪池、排污水井、自行车棚等都留在栅栏墙之外的院子里。办公楼建成后，栅栏墙的大门开通使用，直到被拆。如果安全分割栅栏墙是分界墙，住宅楼刚建成后，便把化粪池和排污水井分割掉，成了一栋没有化粪池和排污水井的住宅楼，工程质检部门就不会验收合格，且还被验收为优质工程。只留不足2米的人行通道，没有消防安全通道，消防部门也不可能验收通过，住宅楼更不会正常使用至今。所以安全分隔栅栏墙绝非是办公楼和住宅楼的分界墙。4.以安全分隔栅栏墙定界分割于法无据。金台交警大队东风路30付一号院的住宅楼，是经各级相关部门审批，依法合规建起的一栋七层49户、4734.12平方米的住宅楼。可经宝鸡市国土资源局定界分割后，变成了站立在仅有1205.98平方米的地面上，化粪池和排污水井也被分割拍卖给开发公司，楼前只留有不足2米的人行通道，不留消防、安全应急通道，使其变成违法违规建筑。6.定界分割测量计算错误。1992年12月，金台交警大队取得的宝金国用（单位）字第0255号《国有土地使用证》上载明，自用地3842.66平方米。2005年，宝鸡市国土资源局从其中部分分割给鼎新公司(后拍卖)2346.3平方米，应该还有1496.36平方米，但实际只剩下1205.98平方米，相差290.38平方米。这是明显的计算错误。这样的划界分隔造成金台交警大队东风路30号付1号原3842.66平方米土地被分割成3块，其中一块是给鼎新公司的2346.3平方米，一块是留给住宅楼的1205.98平方米，另一块是流失的290.38平方米国有土地。原告的诉讼请求：确认被告将宝鸡市东风路30号付1号2346.3m土地登记在鼎新公司的行政行为错误，并撤销其《国有土地使用证》。
原告为证明其诉讼主张，提交了以下证据材料：第1组：《国有土地使用证》。第2组：《建设工程规划许可证》、《施工许可证》、住宅楼防火审核批复。第3组：住房向全产权过渡的批复和报告。第4组：房屋所有权证。第5组：《土地登记审批表》、《宗地平面图》、《宝鸡市国有土地使用权属界限认定书》、《国有土地堪丈登记表》、《土地登记申请书》、《会议纪要》、宝市国用（2005）第203号《国有土地使用证》。第6组：证人证言。第7组：陕西省人民政府《行政复议决定书》。第8组：宗地平面图。第9组：照片10张。第10组：房屋所有权证、宝鸡市人民政府审批土地件、手绘平面图。此外，经原告申请，证人杨录平出庭作证。
被告宝鸡市人民政府辩称，1．宝鸡市人民政府委托鼎新公司管理经营国有资产，属政府内部资产管理性质。金台交警大队是宝鸡市人民政府下设的工作部门，在资产管理方面不具有独立法人资格，其办公用房和土地由宝鸡市人民政府统一管理。2014年（此处应是笔误，应为2005年）4月25日，宝鸡市人民政府召开会议专门研究全市市级行政事业单位国有资产登记过户工作中的相关问题，形成会议纪要，经市政府同意，组建鼎新公司，并直接将市级行政事业单位国有资产直接过户到该公司名下，实行统一管理。宝鸡市人民政府委托鼎新公司管理经营国有资产，属政府内部资产管理性质，故宝鸡市人民政府专项问题会议纪要作为内部管理文件，在内部资产调拨方面是有效的文件依据，可以作为有效的土地登记变更依据。市政府对国有土地通过招拍挂依法出让，永安公司竞得该块土地，并交纳了土地出让金及相关税费。政府依职权和其签订土地出让合同，为永安公司办理相关土地移交手续符合法律规定。原告诉称的土地系国有划拨土地，政府依职权进行资产登记过户是其职权所在，不违反法律规定，也未侵犯原告的任何合法权利，原告的起诉没有事实依据和法律依据，应当予以驳回。2．该土地移交已经原土地使用权人确认，本案原告并非划转土地的使用权人，无诉讼主体资格，无权提起诉讼。金台交警队是该宗划拨土地的土地使用权人，原告高志强等49人不是该土地的所有人和使用权人，与政府处置该块土地没有任何法律上的利害关系，不是适格的诉讼主体。3．2012年12月17日，陕西省人民政府做出了维持原行政行为的复议决定，该复议决定于2013年1月3日发生法律效力，原告的起诉已经超过法律规定的诉讼时效。2012年12月17日，陕西省人民政府对该宗土地作出了维持原行政行为的复议决定。原告如果不服省政府的复议决定应于2013年1月3日前提起诉讼，由于原告没有在规定的时间提起诉讼，省政府的复议决定已发生法律效力，省政府的复议决定已对该争议处理完毕，原告的起诉不但没有事实依据，也完全超越了法律规定的诉讼时效。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告宝鸡市人民政府向本院提交了以下证据材料和依据：第1组：《关于市级行政事业单位国有资产管理体制改革过程中有关问题处理意见的会议纪要》（以下简称《会议纪要》）、《资产划转单位名单》、《宝鸡市国有土地使用权属界限认定书》、《土地登记审批表》、《宗地平面图》、《土地登记申请书》、宝市国用（2005）第203号《国有土地使用证》。第2组：《土地使用权出让公告》、宝鸡市国土资源局[2014]30号文件、《使用权出让成交确认书》、《使用权出让合同》、收费凭证九份。第3组：原金台交警大队土地移交及垫资协议书、情况说明、《宗地平面图》。第4组：陕西省人民政府《行政复议决定书》。依据：《宝鸡市城镇住房用地登记发证规定》。
第三人鼎新公司未提交书面意见，其当庭述称，本案涉案的土地是依据宝鸡市人民政府专题会议的决定过户到鼎新公司名下，过户手续齐全，程序合法。
第三人鼎新公司提交了以下证据材料：《土地登记审批表》、《宗地平面图》、《宝鸡市国有土地使用权属界限认定书》、《国有土地堪丈登记表》、《土地登记申请书》、《关于市级行政事业单位国有资产管理体制改革过程中有关问题处理意见的会议纪要》。
第三人永安公司未提交书面意见，也未提交证据材料。
2016年11月14日组织各方当事人交换证据。被告宝鸡市人民政府和第三人鼎新公司对对方的全部证据材料互相认可。原告对被告的第4组证据材料认可，第三人鼎新公司对原告第5组证据材料认可。
经庭审质证,关于被告的第1组证据材料，原告质证对《会议纪要》和资产划转单位名单的真实性有异议；对《宝鸡市国有土地使用权属界限认定书》的证明目的和关联性有异议，认为该认定书上申请单位错误，金台交警大队无权代原告指定界线；对《土地登记审批表》、《宗地平面图》、《土地登记申请书》的真实性和证明目的均有异议，认为《宗地平面图》上的指界人“史德元”身份不清，不能证明界址清楚；对宝市国用（2005）第203号《国有土地使用证》的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为登记程序违法。关于被告的第2组证据材料，原告质证对其真实性无异议，对证明目的有异议，认为与本案关联性不大。对于被告的第3组证据材料，原告质证对原金台交警大队土地移交及垫资协议书和《宗地平面图》的真实性均无异议，但对证明目的均有异议，认为土地移交主体错误，宗地平面图上的指界人无权指界。
关于原告的第1组证据材料，被告质证对其真实性无异议，关联性有异议，对证明目的有异议，认为该证能证明金台交警大队是土地使用权人，其指界行为正确，原告不具备诉讼主体资格，第三人鼎新公司对其真实性无异议，合法性无异议，但认为不能实现其证明目的；关于原告的第2组证据材料，被告质证认为没有原件核对的无法确认真实性，且该组证据材料与本案无关，第三人鼎新公司质证认为无原件的真实性无法确认，有原件核对的真实性认可，认可（住宅）楼是合法建筑物；关于原告的第3组证据材料，被告质证对其真实性无异议，但认为与本案被告的行为无关，对证明目的有异议，第三人鼎新公司质证认为原告说的情况是真实的，对房屋有产权，对土地只有使用权；关于原告的第4组证据材料，被告质证对其证明目的有异议，认为原告拥有房屋所有权，但不享有土地使用权，第三人鼎新公司的质证意见与被告一致；关于原告的第5组证据材料，被告质证对其真实性无异议，对证明目的有异议，认为恰好能说明金台交警大队有权指界；关于原告的第6组证据材料，被告和第三人均不认可其真实性、关联性、合法性；关于原告的第7组证据材料，被告质证对其真实性无异议，对证明目的有异议，认为复议决定正确，且原告起诉超过起诉期限，第三人鼎新公司的质证意见与被告相同；关于原告的第8组证据材料，被告质证对其真实性无异议，但与本案无关联性，第三人鼎新公司质证意见同被告；关于原告的第9组证据材料，被告质证认为与本案无关联性；第三人质证认为距离和结果没有必然联系；关于原告的第10组证据材料，被告质证对房屋所有权证的真实性无异议，对证明目的有异议，证明发证时房屋所有权归金台交警大队，第三人鼎新公司质证认为发证时没有此证，对于宝鸡市人民政府审批土地件，被告对其真实性无异议，但认为与本案无关，第三人鼎新公司质证意见同被告，对于手绘图，被告对其真实性不认可，且认为与本案无关，第三人鼎新公司质证意见同被告；关于原告方证人杨录平的证言，被告质证认为客观，但恰好证实被告以栅栏墙作为办公、住宅区域的划分符合实际，也符合法律规定，第三人鼎新公司质证认为栅栏墙是个自然的分界。
关于第三人鼎新公司的证据材料，原告质证认为与己方提供的证据材料重复，但对其证明目的不认可。
本院对上述证据材料认证如下：被告提交的第1组证据材料均有原件可供核对，真实性可以确认；第2组证据材料中的宝鸡市国土资源局[2014]30号文件、《使用权出让成交确认书》、《使用权出让合同》均有原件可供核对，国有土地使用权出让公告虽无原件，但可以和该组其他证据印证，真实性可以确认；第3组证据材料中的《原金台交警大队土地移交及垫资协议书》虽无原件，但原告、第三人鼎新公司认可其真实性，情况说明、《宗地平面图》有原件可供核对；第4组证据材料有原件可供核对，具有真实性。以上证据材料兼具合法性，且第1组与被诉土地使用权登记行为直接相关，第2组中除九份收费凭证外、第4组证据材料能够证明本案相关事实，均可作为认定案件事实的证据。但被告提供第2组证据材料中的九份收费凭证无原件核对，且与本案无关，第3组证据材料亦与本案无关，不予采信。
原告提交的第1组证据材料有原件可供核对；第3组证据材料虽无原件，但被告及第三人鼎新公司认可其真实性，；第4组证据材料部分有原件供核对，被告及第三人对原告拥有房屋所有权无异议，真实性可以确认，可以证实本案相关事实；第5组证据材料中除《国有土地堪丈登记表》外，与被告提交的第1组证据材料一致，《国有土地堪丈登记表》与本组其他材料能够印证，所以真实性可以确认；第7组证据材料与被告第4组证据材料一致，真实性可以确认；第10组证据材料中房屋所有权证虽无原件核对，但原告能作出解释，且与原告第4组证据材料印证，真实性可以确认，宝鸡市人民政府审批土地件有原件供核对；证人杨录平证言，被告和第三人认为客观，该证言除对批准征地的面积陈述与宝鸡市人民政府的审批土地件不一致外，其他陈述与原告陈述可以印证。以上证据材料同时具有合法性、关联性，可以作为认定事实的证据。第2组证据材料，原告欲证明住宅楼为合法建筑物，与本案无关；第5组证据材料中的标有地块一、地块二面积的图，来源不清；第6组证据材料，证人未出庭作证，且无原件核对，真实性无法确认；第8组、第9组证据材料与本案无关，第10组证据材料中的手绘平面图来源不明，不予采信。
第三人鼎新公司提交的证据材料与原告第5组证据材料一致，真实性可以确认，且具有合法性、关联性，可以作为认定事实的证据。
庭审中各方当事人的陈述，也可以作为本案证据。
经审理查明，原告均系金台交警大队在职、退休干警或其家属。1992年，金台交警大队经陕西省公安厅、宝鸡市人民政府批准，征收宝鸡市金台区陈仓乡联盟村四组4945.33㎡(含代征城市道路用地1102.67㎡)土地用于建设住宅楼及办公楼。同年12月金台交警大队取得宝金国用(单位)字第0255号《国有土地使用证》，用地面积为3842.66㎡。金台交警大队在取得相关施工手续之后开始兴建，1994年6月15日住宅楼竣工验收，1995年办公楼竣工验收。住宅楼与办公楼建成后，共用宝金国用(单位)字第0255号《国有土地使用证》范围内的土地。住宅楼为49套单元房，位于该宗土地南面，由原告居住使用至今，办公楼位于该宗土地北面，由金台交警大队办公使用。在办公楼建成后，两楼之间修筑栅栏墙（下面为砖混结构，上面有铁栅栏）隔开，栅栏墙开有门。住宅楼在建成之时就由金台交警大队向原告以标准价出售，1999年经宝鸡市住房改革委员会批复同意，住宅楼49套房屋由部分产权向全产权过渡。后来原告又补交房款，取得了住宅楼房屋的全部产权，但一直没有办房产证。2011年金台交警大队办公地点迁至中山路，办公楼就处于闲置状态。2012年7月11日，宝鸡市住房和城市建设局向金台交警大队颁发了住宅楼的房屋所有权证。2014年10月29日，原告办理了住宅楼49套房屋的分户房屋所有权证。
另查，2005年4月21日，被告宝鸡市人民政府召开关于市级行政事业单位国有资产管理体制改革过程中有关问题处理的专题会议。2005年4月25日，宝鸡市人民政府办公室印发了关于此次会议的《会议纪要》，主要内容为：一、经市政府同意，组建“宝鸡鼎新资产经营开发有限公司”，并直接将市级行政事业单位国有资产直接过户到该公司名下，实行统一管理；……三、……未办理使用证及2002年以前办理的旧版土地使用证的，土地范围的界定，以市土地局测绘界线为准，其它部门不再测绘，由市土地管理部门直接将土地使用权办理在统管单位名下。土地宗地上既有办公区，又有住宅区的，其宗地定界按照《宝鸡市城镇住房用地分割登记发证实施办法》第六条规定办理。……五、本次行政事业单位国有资产管理体制改革的基本原则是管理方式的转变，由分散管理到集中管理，其资产的国有属性未发生变化，变更过程实行无偿划转。该《会议纪要》所附的《资产划转单位名单》中包括宝鸡市公安局及其下属行政事业单位。2005年5月，宝鸡市国土资源局作出《宝鸡市国有土地使用权属界限认定书》和《宗地平面图》，《宝鸡市国有土地使用权属界限认定书》上填写的该宗土地南边的相邻单位（人）分别是金台交警大队家属院，在相邻单位（人）意见一栏中，南邻由金台交警大队盖章。2005年8月4日，第三人鼎新公司向宝鸡市国土资源局提出关于宝鸡市东风路30号付1号国有土地使用权的登记申请。2005年8月18日，被告宝鸡市人民政府向第三人鼎新公司颁发宝市国用（2005）第203号《国有土地使用证》，同时注销了宝金国用(单位)字第0255号《国有土地使用证》。2005年10月28日，宝鸡市国土资源局负责人魏崇勇在《土地登记审批表》上签字同意登记。2010年11月12日，第三人永安公司通过参加拍卖竞得了东风路30号付1号2344㎡土地（涉案土地）。同月22日，永安公司与宝鸡市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2012年8月，第三人永安公司开始对金台交警大队办公楼进行拆除，因认为拆除行为影响到住宅楼居民的正常生活与通行，原告前往交涉阻止并获知：东风路30号付1号含办公楼在内的北面2344㎡土地己经由第三人永安公司在2010年11月从宝鸡市国土资源局通过参加拍卖取得使用权。原告随后查询，于2012年9月25日又获知：2005年8月18日，被告宝鸡市人民政府将东风路30号付1号含办公楼在内的北面2346.3㎡土地使用权人登记为第三人鼎新公司。2012年10月16日，原告向陕西省人民政府申请行政复议，要求确认被告宝鸡市人民政府将宝鸡市金台区东风路30号付1号2346.3㎡土地登记在第三人鼎新公司的行政行为错误，并撤销其《国有土地使用证》。2012年12月17日，陕西省人民政府做出了维持原行政行为的复议决定。原告收到该行政复议决定书后，于2012年12月26日提起本案诉讼。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据以上规定，具有行政诉讼的原告资格须具备如下条件：1.主体为公民、法人或者其他组织；2.认为侵犯其合法权益；3.与被诉行政行为有利害关系。其中，“认为”是一种主观上的认识，“合法权益”是指受法律保护的权利和利益。但是，如果只强调认为侵犯合法权益即可起诉，就会导致滥用诉权，所以，法律同时要求起诉人要与被诉行政行为有利害关系。所谓“利害关系”，是指从客观上判断，起诉人主张的合法权益遭受到行政行为的侵害或者有这种可能性。本案中，原告为公民，其所居住的住宅楼与金台交警大队的原办公楼共用同一宗土地，金台交警大队为原土地使用权人。但是，被告在92年批准金台交警大队征收土地时就明确该土地用于建住宅楼和办公楼，住宅楼自建成后一直为原告实际使用，且原告已经取得《房屋所有权证》，在金台交警大队原持有的宝金国用(单位)字第0255号《国有土地使用证》已被注销的情况下，住宅楼占用的土地虽未经登记，确认使用权，但不能由此而否定原告作为实际使用人对住宅楼占用土地的正当权益。现原告起诉的主要理由是给鼎新公司进行土地使用权登记时定界分割错误，使其土地使用面积减少，被诉行政行为具有侵害原告土地使用权益的可能性。反之，如果否定原告的原告资格，将会导致行政行为侵害了起诉人的合法利益而无从救济，形成没有救济的利益，不符合法治社会的基本要求。因此，本案张彩霞等51人具有原告资格。
根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款之规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。被告宝鸡市人民政府主张原告起诉超过了法定期限，但是被告并未提交证据证明。原告主张其于2012年9月25日知道了被诉行政行为的内容，陕政复决字[2012]30号《行政复议决定书》显示，原告于2012年10月17日申请行政复议，该《行政复议决定书》于2012年12月17日作出，原告收到后于2012年12月26日起诉，未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定的十五日的起诉期限。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款之规定，被告宝鸡市人民政府具有作出被诉国有土地使用权登记的职权。
本案被诉国有土地使用权登记行为实际上是将宝金国用(单位)字第0255号《国有土地使用证》上的一宗土地分割为两宗，其中一宗的使用权人为鼎新公司，另一宗由原告实际使用。对于定界分割问题，宝鸡市人民政府办公室印发的《会议纪要》第三条第二款规定：宗地定界按照《宝鸡市城镇住房用地分割登记发证实施办法》第六条规定办理。经查，此处文件名称表述有误，准确的文件名称应为《宝鸡市城镇住房用地登记发证规定》（以下简称《登记发证规定》）。虽然该《会议纪要》要求“按第六条规定办理”，但是被告当庭陈述，实际上登记时是依据《登记发证规定》第五条分割土地的。原告所居住的住宅楼与金台交警大队原办公楼自建成后，之间用栅栏墙隔开，到分割时已达二十年之久，并非原告主张的临时设施，被告主张该栅栏墙为办公区与住宅区的分界，并以栅栏墙中心线为界进行分割，符合《登记发证规定》第五条“住宅楼前后两面，如有院墙或道路的，以院墙或道路为界”的规定。原告主张该栅栏墙并非住宅楼与办公楼用地之界线，但《登记发证规定》第五条同时规定“如无院墙或道路，以楼墙1.5米为界”，原告当庭陈述住宅楼距离栅栏墙2米左右，所以即使不把栅栏墙当作院墙，被告在分割时也已经保障了原告的权益。原告又提出分割时应依据《登记发证规定》的第四条和第六条，而《登记发证规定》第四条规定：“机关及企事业单位的房改房前面为办公楼，后面为住宅楼的，其剩余公用设施用地由该机关及企事业单位管理”，被告的分割行为与该规定并不矛盾，《登记发证规定》第六条是关于每套住宅分割土地面积的计算方法，与本案住宅楼与办公楼占用土地的分割无关。因此，被告关于原告居住的住宅楼与金台交警大队原办公楼占用土地的定界分割行为合法。
对于被登记土地的面积，被告当庭解释是，给鼎新公司登记时经过堪丈后，使用软件制图，面积自动生成，对此解释本院予以采信。
本案土地使用权登记是在被告宝鸡市人民政府决定国有资产由分散管理到集中管理这一背景下发生的，因而不同于对个别单位的土地使用权进行交换或调整。《会议纪要》决定组建鼎新公司，并直接将市级行政事业单位国有资产直接过户到该公司名下，实行统一管理，可视为宝鸡市人民政府对金台交警大队与鼎新公司之间土地使用权调整的批准。从《土地登记申请书》看，鼎新公司申请登记时提交了宝金国用(单位)字第0255号《国有土地使用证》和《会议纪要》，其提交的材料符合1995年修改的《土地登记规则》第三十九条之规定，证明土地使用权来源是合法的。
1995年修改的《土地登记规则》第六条规定，土地登记按照下列程序进行：登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发或更换证书。从当事人提供的证据看，被诉行政行为的作出历经了上述程序。原告虽对指界主体提出了异议，但是，根据庭审查明的事实，2005年对鼎新公司申请登记的土地指界时，金台交警大队持有的国有土地使用证并未被注销，因此，金台交警大队当时是涉案土地南边的相邻单位，因此，金台交警大队在南边相邻单位一栏盖章确认界址并无不当。
原告方起诉认为，被诉土地使用权登记应由住宅楼49户和鼎新公司共同申请，且宝鸡市国土资源局的负责人在土地审批表上的签字时间晚于颁证时间，因而登记行为程序违法。本院认为，1995年《土地登记规则》第三十九条规定了调整双方共同申请变更登记，本案涉及的土地使用权调整发生在金台交警大队和鼎新公司之间，所以，共同登记申请的主体不是住宅楼49户和鼎新公司，而应是金台交警大队和鼎新公司。规定共同申请是为了保证变更登记是调整双方的共同意愿。但是，本案被诉的土地使用权变更登记行为不同于个别单位之间的土地使用权的调整，因为它不是基于金台交警大队和鼎新公司的共同意愿，而是根据被告的行政决定而产生，而且，金台交警大队在被告作出被诉土地使用权登记行为之前对土地使用权的调整未提出异议，在作出之后至今对登记行为的合法性亦未提出异议，所以，由鼎新公司单方申请变更登记并无不当。虽然宝鸡市国土资源局的负责人在土地登记审批表上的签字时间晚于颁证时间，但是被告庭审中已作出合理解释。因此，未共同申请和签字在颁证之后属于登记程序中的瑕疵，但尚不足以构成程序违法。
综上，原告张彩霞等51人的起诉符合法定条件。被诉土地使用权登记行为证据确凿、适用法律正确、登记程序合法，经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：
驳回原告张彩霞等51人的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告张彩霞等51人承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 宋连奎
代理审判员 冯建华
代理审判员 龚培静
二〇一七年三月八日
书 记 员 惠呈亮