广东省茂名市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤09行终39号
上诉人（原审原告）：高州市东郊物业发展有限公司。
负责人：卢永忠，执行董事。
委托代理人：李旭峰，广东鸿基律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：高州市工商行政管理局。
法定代表人：陈昌永，局长。
委托代理人：梁志裕，男，高州市工商行政管理局工作人员。
委托代理人：林小平，广东民道律师事务所律师。
上诉人高州市东郊物业发展有限公司（以下简称东郊公司）因与被上诉人高州市工商行政管理局（以下简称高州市工商局）工商行政登记纠纷一案，不服广东省高州市人民法院（2016）粤0981行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了�理，现已审理终结。
原审法院查明：东郊公司于1996年11月设立，类型为其他有限责任公司，经营范围为物业租赁、旅业服务。2011年8月经高州市工商局核准变更登记后，公司法定代表人为曾仕权，股东是高州市潘州街道办事处城南社区居民委员会和曾仕权，持股比例分别为92.65%和7.35%。2012年8月经高州市工商局核准变更登记，该公司法定代表人变更为李懂。2014年11月3日，东郊公司向高州市工商局提交《公司登记（备案）申请书》，《高州市东郊物业发展有限公司法定代表人、经理、监事任职书》、《高州市东郊物业发展有限公司股东会决议》、《高州市东郊物业发展有限公司处理决定》、《高州市东郊物业发展有限公司处理方案投票结果（汇总）》等材料，申请法定代表人事项变更登记。2014年11月13日，高州市工商局作出高州核变通内字[2014]第1400144389号《法定代表人变更登记》，法定代表人由李懂变更为卢永忠。后因高州市区新街（原东郊区）居民投诉举报，高州市工商局经调查，认定东郊公司提交的《高州市东郊物业发展有限公司股东会决议》与实际情况不符，《高州市东郊物业发展有限公司处理决定》及《东郊公司处理方案投票结果（汇总）》属不真实材料，于2015年5月25日作出高工商撤决字[2015]1号《撤销变更登记决定书》，撤销高州核变更通内字[2014]第1400144389号的《法定代表人变更登记》。2015年5月30日，东郊公司再次召开股东大会，作出《高州市东郊物业发展有限公司股东会决议》，该决议决定：1、同意李懂本人辞去执行董事（法定代表人）兼经理的职务申请；免去谢云海监事的职务。2、同意选举卢永忠担任公司执行董事（法定代表人）兼经理的职务；聘任曾元亮担任公司监事职务。上述决议有�东曾仕权及应邀出席人员签名，高州市潘州街道办事处城南居民委员会没有在决议上签名盖章。2015年6月10日，东郊公司向原审法院提起行政诉讼，请求撤销高州市工商局作出的高工商撤决字[2015]1号《撤销变更登记决定书》。2015年9月2日，原审法院作出（2015）茂高法行初字第21号行政裁定，认定卢永忠以东郊公司法定代表人的名义代表公司提起诉讼，主体不适格，驳回东郊公司的起诉。东郊公司不服，提出上诉，茂名市中级人民法院于2015年12月17日作出（2015）茂中法行终字第180号行政裁定，以东郊公司在卢永忠的法定代表人资格被告撤销后，又召开股东大会作出决议，重新选举卢永忠担任公司执行董事（法定代表人）兼经理职务，该股东会所作更换法定代表人的决议符合法律规定，卢永忠可以代表公司进行诉讼活动等为由，撤销原审裁定，由原审法院续审理。原审法院继续审理后，于2016年4月21日作出（2015）茂高法行初字第21号行政判决，驳回东郊公司的诉讼请求。该判决现已生效。
2016年8月26日，东郊公司重新向高州市工商局递交公司登记（备案）申请书，申请原法定代表、执行懂事、经理李懂变更登记为卢永忠，原监事谢云海变更登记为曾元亮，并提交了相关资料，其中包括2014年11月3日《高州市东郊物业发展有限公司股东会决议》、2015年5月30日《高州市东郊物业发展有限公司股东会议决议》。高州市工商局受理审查后，于2016年9月5日作出（高州）登记内驳字[2016]第1600104286号《企业登记驳回通知书》，对东郊公司提交的申请变更登记不予登记。东郊公司不服，于2016年9月21日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销该《企业登记驳回通知书》，并判令高州市工商局重新作出行政行为，依法将东郊公司法定代表人、执�董事、经理变更登记为卢永忠，将公司监事变更登记为曾元亮。
原审法院认为，根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条第一款：“工商行政管理机关是公司登记机关。”以及第二十六条第一款：“公司变更登记事项，应当向原公司登记机关申请变更登记。”的规定，被告具有受理和办理原告公司变更登记申请的职责和职权。《中华人民共和国公司法》第四十三条规定：“股东会的议事方式和表决程序，除本法有规定的外，由公司章程规定。”《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条第一款规定：“公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。”《高州市东郊物业发展有限�司章程》第十六条规定：“股东会会议必须经股东所持表决权过半数通过。股东会会议由股东按照认缴出资比例行使表决权。”第十九条规定：“公司不设董事会，设执行董事一人，由股东会选举产生，每届任期三年。”第二十四条规定：“公司法定代表人由执行董事担任。”根据上述规定，东郊公司申请变更执行董事、法定代表人等需要经过股东会决议，并向高州市工商局提交作出的变更决议或者决定。本案中，东郊公司申请变更登记所提交的2014年11月3日《高州市东郊物业发展有限公司股东会决议》，已经原审法院生效判决认定与实际情况不符、属不真实的材料；提交的2015年5月30日《高州市东郊物业发展有限公司股东会议决议》，高州市潘州街道办事处城南社区居民委员会作为持股92.65%的股东，没有参与股东会，没有在股东会议决议中签名、盖章。据此，�郊公司申请变更登记所提交的变更决议文件资料不符合上述相关规定。高州市工商局受理变更登记申请后经审核，作出（高州）登记内驳字[2016]年第1600104286号《企业登记驳回通知书》，对东郊公司的变更登记申请决定不予登记并予以驳回，事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，原审法院予以支持。东郊公司诉讼请求理由依据不足，原审法院不予支持。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回东郊公司的诉讼请求。案件受理费50元，由东郊公司负担。
上诉人东郊公司不服原审判决，向本院提起上诉称：—、原审法院认定上诉人公司于2014年11月3日作出的《股东会决议》属“与事实不符，不真实的材料”错误。1、虽然高州市人民法院曾以（2015）茂高法行初字第21号行政判决认定2014年11月3日的《股东会决议》“属与事实不符，不真实的材料”，但在该判决书所谓的“与事实不符、不真实”，指的是该《股东会决议》所附情况说明中的“经2201名股东开会投票产生该决议”的内容与事实不符，而该《股东会决议》本身所记载的与会人员，签名，盖章等内容全部是真实的。上诉人本次申请变更法定代表人时已就该《股东会决议》的产生过程重新做出了与事实相符的情况说明，因此，该《股东会决议》本身并非“与事实不符、不真实的材料”。2、根据《公司法》第二十二条“公司股东会或者股东大会、董事会的决议内容违反法律、行政法规的无效。股东会或者股东大会、董事会的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规或公司章程，或者决议内容违反公司章程的，股东可以自决议作出之口起六十日内，请求人民法院撤销”之规定，只要股东会作出的决议内容不违法法律、行政法规�不论其是否在召集程序、表决方式的瑕疵，是否违反公司章程，在没有公司股东起诉的情况下，人民法院无权在一个行政案件中依职权去否认一个《股东会决议》的效力。一个符合法定形式、合法有效的《股东会决议》，原审法院将其认定为“不真实”，于法无据。二、原审法院认定上诉人公司于2015年5月30日作出的《股东会决议》“不符合法定形式”错误。该《股东会决议》上虽然没有高州市潘州街道办事处城南社区居民委员会盖章，但该次股东会议形成的决议是由股东曾仕权及公司26名股东代表签字表决通过，且该《股东会决议》的效力经生效的广东省茂名市中级人民法院（2015）茂中法行终字第180号行政裁定所确认。上诉人申请变更登记时，已向被上诉人提交了上述裁判文书，该裁判文书与《股东会决议》共同组成了上诉人申请变更法定代表人的依据，符合法�形式。根据《公司法》第二十二条“公司根据股东会或者股东大会、董事会决议已办理变更登记的，人民法院宣告该决议无效或者撤销该决议后，公司应当向公司登记机关申请撤销变更登记”之规定，人民法院撤销的公司决议后，公司变更登记应予撤销，同理，经人民法院裁判文书所确认有效的公司决议或公司登记事项变更的事实，公司登记机关也应当认可并予以变更登记。三、上诉人公司登记的法定代表人、执行董事李懂已于2014年离职，生效的人民法院裁判文书确认卢永忠为公司股东会合法推选的法定代表人，并已实际履行法定代表人职责。被上诉人不予变更登记明显不当，应予纠正。《中华人民共和国公司登记管理条例》第三十条“公司变更法定代表人的，应当自变更决议或者决定作出之日起30日内申请变更登记”、第六十八条“公司登记事项发生变更时，未依照本条例规定办理有关变更登记的，由公司登记机关责令限期登记；逾期不登记的，处以l万元以上10万元以下的罚款”的立法目的，正是为了避免公司登记长期与实际经营情况不符，危害社会主义市场经济秩序，损害善意第三人利益。被上诉人作为公司登记机关，明知上诉人公司登记的法定代表人已实际变更，非但不督促上诉人办理变更登记，反而多次以各种理由拒绝上诉人的变更登记申请，该行为明显不当。综上，原审判决认定事实错误，适用法律不当，恳请二审法院依法改判。
被上诉人高州市工商局辩称：一、被上诉人于2016年9月5日作出（高州）登记内驳字[2016]第1600104286号《企业登记驳回通知书》合法。上诉人有效的存续企业登记状态是股东分别“高州市潘州街道办城南社区居民委员会，持股比例92.65%；曾仕权，持股比例7.35%”；法定代表人：李懂；在备案事项中记载“李懂为执行董事、经理；谢云海为监事”。按照《公司法》及上诉人公司的章程规定，股东的表决权以认缴出资比例行使，股东会决议需要由股东持有公司表决权一半以上通过。因此，上诉人向被上诉人申请公司法定代表人及监事变更登记时，所提交的二份股东会决议，其中2014年11月3日的《股东会决议》虽然有股东高州市潘州街道办城南社区居民委员会和曾仕权盖印及签名，但已被高工商撤决字[2015]1号《撤销变更登记决定书》和（2015）茂高法行初字第21号《行政判决书》认定为不真实，而2015年5月30日《股东会决议》则没有92.65%表决权的股东高州市潘州街道办城南社区居民委员会所盖印签名确认。因此，该股东会决议仅是单一股东的行为，不能视为全体股东会决议。在这种情况下，被上诉人依据《中华人民共和国公司登记管理条�》第五十四条和《企业法人法定代表人登记管理规定》及《企业登记程序规定》的相关规定，依法作出（高州）登记内驳字[2016]第1600104286号《企业登记驳回通知书》，驳回上诉人申请公司变更登记，该行政行为合法。二、一审判决驳回上诉人诉讼请求合法。本案被上诉人作出的驳回决定符合法定要求及法定形式。首先，被上诉人作为公司登记机关，具有办理公司变更登记行为的法定职权，不存在超越职权的行；其次，被上诉人作出驳回决定明确表明上诉人所提交的股东会决议仅是一方股东的确认，而没有另一股东的盖章签名，不符合法定的形式，驳回变更登记申请证据确凿充分；其三，被上诉人作出驳回决定符合公司法及公司登记管理条例的要求；其四，被上诉人作出行政行为遵循法定的程序要求，并依法将驳回通知送达给上诉人。因此，一审判决驳回上诉人的�求正确，依法应予维持。三、上诉人的诉讼理由缺乏事实与法律依据。首先，2014年11月3日《股东会决议》已被上诉人的高工商撤决字[2015]1号《撤销变更登记决定书》和高州市人民法院的（2015）茂高法行初字第21号《行政判决书》认定为内容与实际不相符，该《股东会决议》从形式到内容均没有约束力，上诉人不能以一份不具有约束力的股东会决议作为办理公司法定代表人及监事备案登记的法定事由。而2015年5月30日《股东会决议》，则说明股东高州市潘州街道办城南社区居民委员会根本就不认可曾仕权股东提议的变更登记事项。其次，上诉人所提交的2015年5月30日《股东会决议》中，虽然载有出席会议人的签名，但是否存在损害公司及股东权益？不能仅有一份股东会决议就等同于符合法定形式。其三、上诉人选举或者聘用公司的新法定代表人是公司股东的一项权益�无可厚非，但应按公司法及上诉人公司的章程进行，按照《企业法人法定代表人登记管理规定》第七条的规定，依法作出有效股东会决议才能办理变更登记。综合上述，被上诉人作出的《企业登记驳回通知书》合法，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决合理、合法。请求法院驳回上诉，维持原判。
本院二审查明的事实与原审查明的事实相同，对原审判决所认定的事实，本院予以确认。
另查明，截至东郊公司2016年8月26日向高州市工商局申请公司变更登记时，该公司在公司登记机关登记的股东为：高州市潘州街道办城南社区居民委员会（持股比例92.65%）和曾仕权（持股比例7.35%）。
本院认为：《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条第一款“工商行政管理机关是公司登记机关”以及第二十六条第一款“公司变更登记�项，应当向原公司登记机关申请变更登记”的规定，被上诉人高州市工商局作为公司登记机关，依法具有对公司有关登记事项进行登记的法定职权。
《中华人民共和国公司法》第四十三条规定：“股东会的议事方式和表决程序，除本法有规定的外，由公司章程规定。”《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条第一款规定：“公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。”根据上述规定，结合东郊公司的《公司章程》第十六条规定：“股东会会议必须经股东所持表决权过半数通过。股东会会议由股东按照认缴出资比例行使表决权。”第十九条规定：“公司不设董事会，设执行董事一人�由股东会选举产生，每届任期三年。”第二十四条规定：“公司法定代表人由执行董事担任。”因此，东郊公司要申请办理法定代表人、执行董事变更登记，须经过股东会决议，并向高州市工商局提交作出的变更决议或者决定。本案中，东郊公司2016年8月26日向高州市工商局申请公司变更登记时，提交的主要材料有2014年11月3日《股东会决议》和2015年5月30日《股东会议决议》，但2014年11月3日《股东会决议》已经原审法院生效的（2015）茂高法行初字第21号行政判决认定属与实际情况不符、不真实的材料，故不能作为变更登记的申请文件。至于2015年5月30日《股东会议决议》，由于作为持股92.65%的第一大股东高州市潘州街道办事处城南社区居民委员会没有出席股东会，也没有在股东会议决议中签名或盖章认可，该决议不符合《公司法》和《公司章程》的规定，不能反�公司真实意思表示，同样不能作为变更登记的申请依据。东郊公司认为该两次《股东会决议》共同组成了变更登记申请依据的主张，没有法律依据，本院不予采纳。高州市工商局经审核后认为东郊公司所提交的变更决议文件不符合规定，导致无法核实申请材料的真实性，据此作出（高州）登记内驳字[2016]年第1600104286号《企业登记驳回通知书》，对东郊公司的变更登记申请决定不予登记并予以驳回，并无不当。原审判决驳回东郊公司的诉讼请求正确。东郊公司上诉称，公司登记机关对登记申请材料只能进行形式审查，不能进行实体审查。对此本院认为，工商登记作为行政许可行为，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条的规定，高州市工商局对申请材料是否齐全、是否符合法定形式的审查还是对实质内容的核实，都应当依照法定程序�行审慎合理的审查职责，否则会有实体登记错误导致行政赔偿之虞，故高州市工商局进行实质性审查，并无不当。东郊公司还称，2015年5月30日《股东会决议》的效力已经本院生效的（2015）茂中法行终字第180号行政裁定所确认，本案应予认定。这涉及同一份材料作为诉讼主体资格证据审查与作为申请行政登记依据审查的角度与深度不同，该决议书虽然已被生效判决作为证据予以采纳，但仅是从初步赋予卢永忠作为东郊公司法定代表人提起诉讼的主体资格角度进行审查，并未涉及决议程序、决议内容是否符合《公司法》和《公司章程》的规定，不能排斥公司登记机关对该材料的实质内容进行审查。故上诉人该主张理由不成立，本院亦不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回上诉人东郊公司的诉讼请求并无不当，本院应予维持。上诉人东郊公司的上诉请求理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人东郊公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 苏海云
审 判 员 徐少伟
代理审判员 柯国梁
二〇一七年六月二十六日
书 记 员 邹君萍
李潇