云南省普洱市思茅区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云0802行初3号
公益诉讼人江城哈尼族彝族自治县人民检察院。
法定代表人王莉，检察长。
地址：江城县三江大道52号。
委托代理人杨桃，江城哈尼族彝族自治县人民检察院代理检察员。
委托代理人孙明圆，江城哈尼族彝族自治县人民检察院检察员。
被告江城哈尼族彝族自治县国土资源局。
统一社会信用代码：115327270152300876。
法定代表人普德勤，局长。
住所地：江城县勐烈大街***号。
委托代理人王凡，云南王凡律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
公益诉讼人江城哈尼族彝族自治县人民检察院（以下简称江城检察院）因认为被告江城哈尼族彝族自治县国土资源局（以下简称江城国土局）不履行土地出让金收缴义务一案，于2017年3月6日起诉，本院于同日立案受理，于2017年3月8日向被告江城国土局送达了起诉书副本、应诉通知书和举证通知书，本院曾于2017年4月10日组织各方当事人进行证据交换，并依法组成合议庭于2017年4月11日公开开庭审理了本案。公益诉讼人江城检察院的委托代理人杨桃、孙明圆，被告江城国土局的法定代表人普德勤，委托代理人王凡均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人江城检察院诉称：江城检察院在履行职责中发现，云南金孔雀交通运输集团有限公司江城运输分公司（以简称金孔雀江城公司）竞得号国有建设用地使用权后，江城国土局与金孔雀江城公司于2015年5月17日签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：金孔雀江城公司受让位于江城县国庆乡××云××号宗地使用权，面积为14550平方米，合同价款为8511750元，受让人应于合同签订之日起30日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款。不能按时支付的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，违约付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可要求受让人赔偿损失。金孔雀江城公司未按合同约定按时支付剩余出让金4251750元。江城国土局于2016年11月14日向金孔雀江城公司发出《江城县国土资源局关于江城县号宗地土地出让金催缴的通知》，金孔雀江城公司仍未交纳土地出让金。江城检察院于2016年11月8日向江城国土局发出《检察建议》，督促其履行法定职责，江城国土局于2016年12月14日（已超检察建议一个月的回复期限）书面回复江城检察院，称将及时追缴土地出让金。但江城检察院跟进监督发现，江城国土局至今仍未完全按回复履行法定期职责，仅于2017年2月24日收取受让人补缴的土地出让金40万元，尚有土地出让金3851750元未能追缴。江城国土局作为江城县人民政府土地管理部门，对辖区内挂牌出让的国有土地负有监督管理职责。金孔雀江城公司未按与江城国土局签订的《国有建设用地使用权出证合同》约定履行合同义务，未按时交纳清土地出让金，江城国土局未依法追缴受让人拖欠的国有土地使用权出让金或解除合同收回土地，并追究其违约责任。经江城检察院发出检察建议书后，江城国土局仍未依法全面履行职责，导致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起诉讼，请求：1、确认江城国土局对金孔雀江城公司长期欠缴土地出让金怠于履行监督管理职责的行为违法；2、江城国土局继续履行对金孔雀江城公司长期欠缴土地出让金行为进行监督管理的法定职责。
公益诉讼人向本院提供的证据、依据有：
第一部分、江城国土局出让国有建设用地使用权的证据：第一组证据：1、统一社会信用代码证书、证明江城国土局身份情况；2、云国土资复[2013]519号《云南省国土资源厅关于江城县2013年度第一批城镇建设农用地转用及土地征收的批复》；3、江国土函[2014]140号江城县国土资源局关于给予江城县号宗地建设项目规划设计条件的函；4、江规发[2014]72号江城县城乡规划局关于江城县J2014-039号宗地规划设计条件的意见；5、具体建设项目供地勘测定界技术报告书；6、江国土资[2014]291号江城县国土资源局关于江城县J2014-039号宗地国有土地使用权挂牌出让方案的请示；7、江国土资[2014]292号江城县国土资源局关于江城县号宗地国有土地使用权挂牌出让方案的审查意见；8、国有土地使用权供地方案；9、土地估价委托协议书；10、土地估价报告；11、土地估价报告备案表、土地估价结果初审表；12、江城县国土资源局具体项目供地会审表；13、普政复[2014]275号普洱市人民政府关于江城县宗地国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复，2至13份证据证明宗地确定出让方案及经评估情况；第二组证据：1、江城国土局授权江城县公共资源交易中心国有土地使用权挂牌出让委托书；2、江公交告字[2015]2号江城县公共资源交易中心国有建设用地使用权挂牌出让公告；3、江城县公共资源交易中心国有建设用地使用权竞买申请书；4、江城县公共资源交易中心国有建设用地使用权出让竞买承诺书；5、江城县公共资源交易中心国有建设用地使用权出让竞买报价单；6、竞标人金孔雀江城公司组织机构代码、税务登记、企业法人营业执照、法人身份证复印件、授权委托书；7、云南省行政事业单位资金往来结算票据金孔雀江城公司交纳426万元保证金票据；8、江城县公共资源交易中心国有建设用地使用权成交确认书；9、土地使用权招拍挂出让成交公示；10、国有建设用地使用权出让合同，1至10份证据证明J宗地挂牌出让的事实；11、帐户交易明细回单、云南省非税收入收款收据，证明：金孔雀江城公司于2017年2月24日补交土地出让金40万元的事实。
第二部分、国家利益受到侵害以及仍处于受侵害状态的证据：1、江城国土局关于江城县号宗地土地出让金缴款的通知；2、调查笔录，证明：金孔雀江城公司一直未交清土地出让金的事实。
第三部分、诉前程序的证据：1、检察建议书；2、江城国土局关于号宗地土地出让金追缴情况报告，证明：江城检察院依法向江城国土局发送检察建议书及其作出回复的事实。
被告江城国土局答辩称，一、自江城国土局与金孔雀江城公司签订《国有建设用地使用权出让合同》后，一直在积极协调、沟通、催促金孔雀江城公司支付尚未付清的土地出让金。具体情况如下：1、在签订《国有建设用地使用权出让合同》后，出现少部分老百姓迟迟不肯领取土地及地面附着物补偿款，未能及时将出让土地交付金孔雀江城公司开发。为此江城国土局多次组织工作人员对相关百姓进行调查、沟通，做工作。经江城国土局和政府相关部门长达一年多努力，最后一家老百姓才于2016年6月30日签字领取土地及地上附着物的补偿补助款，将土地交付金孔雀江城公司。2、在江城国土局将出让土地交付金孔雀江城公司后，江城国土局继续催促金孔雀江城公司支付尚欠土地出让金，但因前面江城县机动车检测站长期停滞不能开展，影响到金孔雀江城公司投资建设计划改变而不能及时付款，金孔雀江城公司请求江城国土局给付一定资金筹备时间。3、江城国土局除上述的协调、催促工作外，采取向金孔雀江城公司发催款通知、催款再通知，多次电话催款，多次面对面沟通等方式要求金孔雀江城公司支付土地出让金，并取得一定成效，金孔雀江城公司2017年2月24日交付40万元，2017年3月9日交付330万元，2017年3月21日交付551750元。至此，金孔雀江城公司已全部付清土地出让金。4、江城国土局未通过诉讼方式向金孔雀江城公司催促支付土地出让金是因为：考虑到金孔雀江城公司建设江城县机动车检测站是江城县特意招商引资引进的项目，加快地方投资，对于地方经济发展来之不易。签订土地出让合同还只是金孔雀江城公司与江城县地方合作的一个开始，可以通过协商、沟通处理就不宜通过诉讼方式处理，另在合同履行中，因未能及时交付土地，导致金孔雀江城公司资金投资方向转移，造成金孔雀江城公司不能按照合同约定付款，也是事出有因，另，接到《检察建议书》后，江城国土局除催促金孔雀江城公司外，也书面请示江城县人民政府，但未得到江城县人民政府的回复，故一直未对金孔雀江城公司提起诉讼。江城县国土局一直为金孔雀江城公司支付土地出让金沟通、协调、协商，现全部土地出让金已交清，江城国土局从未懈怠，且协商、沟通处理比诉讼方式更有益，不能因江城国土局未对金孔雀江城公司未按时支付清土地出让金起诉，就认为江城国土局怠于履行监督职责。江城国土局与金孔雀江城公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，是两个平等主体之间形成的民事行为，非行政行为，江城国土局向金孔雀江城公司催缴土地出让金也是民事行为，非行政行为，被诉的是江城国土局的民事行为，不是行政行为，故本案应定性为民事公益诉讼，而非行政公益诉讼，请求驳回公益诉讼人的诉讼请求。
江城国土局向本院提交了以下证据、依据：
一、《普洱市国土资源局党组关于普德勤等6位同意任免职的通知》，证明：普德勤于2016年9月26日被任命为江城国土局局长，开始履行局长职责。
二、《国有建设用地使用权出让合同》，证明：金孔雀江城公司通过拍卖方式取得位于江城××国庆乡宗土地。
三、《江城县人民检察院检察建议书》，证明：江城检察院建议江城国土局通过协商方式向金孔雀江城公司追缴土地出让金，若协商不成再依法向法院提起诉讼。本案中经江城国土局与金孔雀江城公司多次协商后，金孔雀江城公司同意尽快缴纳而未向法院起诉。
四、电话催缴记录、语音业务详情单、通话详情单，证明：江城国土局多次以电话、微信语音等方式向金孔雀江城公司催缴土地出让金。
五、《江城县国土资源局关于江城县号宗地土地出让金缴款的通知》、《江城县国土资源局关于江城县号宗地土地出让金缴款的再通知》、《送达回证》、照片，证明：江城国土局两次向金孔雀江城公司发出书面催缴通知。
六、《江城县国土资源局关于江城县号宗地处置的请示》、文件签收登记表，证明：江城国土局向江城县人民政府请示是否对金孔雀江城公司提起诉讼的方式追缴土地出让金，但江城县人民政府未作出回复。
七、《情况说明》、调查记录3份、地面补偿单1份、土地及地上附着物补偿补助支付明细表1份，证明：金孔雀江城公司未按合同约定时间缴纳土地出让金是因部分百姓不肯将地上附着物搬走交出土地（2016年6月底才与百姓达成搬迁交地协议），致使金孔雀江城公司迟迟不能用地，而将资金转到外地投资。江城国土局一方面做百姓的搬迁交地工作，一方面不间断的向金孔雀江城公司追缴土地出让金。
八、云南省非税收入收款收据，证明：金孔雀江城公司的土地出让金已全部支付完毕。
九、照片4份，证明：江城国土局的工作人员及法定代表人与金孔雀江城公司协商追缴土地出让金的事实。
综合公益诉讼人和江城国土局的举证、质证意见，本院依法进行认证：公益诉讼人江城检察院提交的证据材料，通过质证，被告江城国土局对证据材料的关联性、合法性、真实性均无异议，属于共认证据，本院予以采信；被告江城国土局提交的证据材料，通过质证，公益诉讼人对第一、二、三、五、六、七、八、九组证据关联性、合法性、真实性均无异议，属于共认证据，本院予以采信，第四组证据，电话催缴记录、语音业务详情单、通话详情单，能与其他证据相印证，本院予以采信。
经审理查明，云南金孔雀交通运输集团有限公司江城运输分公司通过拍卖竞得号国有建设用地使用权后，江城国土局与金孔雀江城公司2015年5月17日签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：金孔雀江城公司受让位于江城县国庆乡××云××号宗地使用权，面积为14550平方米，合同价款为8511750元，受让人应于合同签订之日起30日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款。不能按时支付的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，违约付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可要求受让人赔偿损失。出让人同意在2015年5月31日前将出让宗地交付给受让人。出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。江城国土局因土地地上附着物征收未完成，未按合同约定时间将出让土地交付金孔雀江城公司，至2016年6月30日才将出让土地交付金孔雀江城公司。金孔雀江城公司未按合同约定时间按时支付剩余出让金4251750元，经江城国土局于2016年11月14日向金孔雀江城公司发出《江城县国土资源局关于江城县号宗地土地出让金催缴的通知》和多次电话、派工作人员直接向金孔雀江城公司催交土地出让金，江城检察院于2016年11月8日向江城国土局发出《检察建议》，督促其履行法定职责，江城国土局于2016年12月14日（已超检察建议一个月的回复期限）书面回复江城检察院，称将及时追缴土地出让金。2017后2月24日金孔雀江城公司补缴土地出让金40万元，江城检察院提起行政公益诉讼，要求确认江城国土局怠于履行监督管理职责的行为违法，并判令江城国土局继续履行法定职责。
另查明，本案起诉后，经江城国土局催收后，金孔雀江城公司2017年3月9日交纳330万元土地出让金，2017年3月21日交付551750元土地出让金，现本案中金孔雀江城公司应交纳的8511750元土地出让金已全部交纳清，庭审中江城检察院明确表示虽金孔雀江城公司已交清土地出让金，但因未按合同约定时间交清土地出让金的违约责任仍应追究，江城国土局仍应继续履行追究金孔雀江城公司违约责任的义务，江城国土局表示，本案签订土地出让合同后，江城国土局和金孔雀江城公司均有违约行为，现江城国土局和金孔雀江城公司已全部履行完了出让合同的义务。
本院认为，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定及《最高人民法院关于印发＜人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法＞》法发［（2016）6号]第十一条的规定，江城检察院作为公益诉讼人对本案提起行政公益诉讼，主体适格。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条的规定，江城国土局作为江城县人民政府土地管理部门，依法履行对土地使用权的出让、出租、抵押、终止进行监督检查，履行其法定职责，是本案的适格被告。本案中金孔雀江城公司与江城国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，在合同约定的期限内未足额缴纳国有土地出让金，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条、第十四条规定，江城国土局应依法采取有效措施，履行监督管理职责进行追缴江城国土局在收到江城检察院督促检察建议后，未采取有效措施对金孔雀江城公司催交土地出让金,金孔雀江城公司仅交纳部份土地出让金,致使国家和社会公共利益在较长时间内仍属于受侵害状态，虽然江城国土局在公益诉讼人向本院提起行政公益诉讼后对金孔雀江城公司长期欠缴土地使用权出让金进行了收缴，但提起行政公益诉讼前江城国土局怠于履行监督管理职责的行为仍然存在。本院确认江城人民检察院提起行政公益诉讼前江城国土局怠于履行监督管理职责的行为违法。公益诉讼人江城检察院的诉讼请求，于法有据，本院予以支持；被告江城国土局的辩解意见，本院不予支持。
本案中的土地出让金已全部缴清,江城国土局与金孔雀江城公司签订《国有建设用地使用权出让合同》主要条款已履行结束，在履行过程中违约责任认定问题，不属本案处理范围。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告江城哈尼族彝族自治县国土资源局对云南金孔雀交通运输集团有限公司江城运输分公司长期欠缴土地使用权出让金怠于履行监督管理职责的行为违法；
二、驳回公益诉讼人江城哈尼族彝族自治县人民检察院其他诉讼请求。
案件受理费50.00元，由被告江城哈尼族彝族自治县国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本。上诉于普洱市中级人民法院。逾期，本判决将发生法律效力。
审 判 长 刘晓玲
审 判 员 朱格志
人民陪审员 罗耀明
二〇一七年六月二十六日
书 记 员 查方艳
本案判决适用相关法律依据
第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”