�东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁行终1429号上诉人（原审原告）梁山县拳铺镇郭堂村民委员会。负责人张兆勇,副主任。委托代理人陆梅、崔振海，均系山东浒源律师事务所律师。被上诉人（原审被告）梁山县人民政府，住所地梁山县人民中路1号。法定代表人候典峰，县长。委托代理人陈军，梁山县人民政府法制办公室主任。委托代理人井伟刚，梁山县人民政府工作人员。被上诉人（原审被告）济宁市人民政府，住所地济宁市红星中路19号。法定代表人傅明先，市长。委托代理人陈璐、朱艳秋，均系济宁市人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（原审第三人）梁山县拳铺镇前仝村民委员会。法定代表人王宜保，主任。委托代理人王申厚，男，1962年11月29日出生，汉族，该村村民，住梁山县。上诉人梁山县拳铺镇郭堂村民委员会（以下简称郭堂村委）因诉梁山县人民政府（以下简称县政府）土地行政处理及济宁市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服济宁市中级人民法院于2016年4月6日作出的(2015)济行初字第408号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年11月28日公开开庭审理本案，上�人郭堂村委的负责人张兆勇及其委托代理人陆梅、崔振海，被上诉人县政府的负责人李杨及其委托代理人陈军、井伟刚，被上诉人市政府的委托代理人陈璐、朱艳秋，被上诉人梁山县拳铺镇前仝村民委员会（以下简称前仝村委）的负责人王宜保及其委托代理人王申厚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。本案行政争议形成过程如下：2014年7月23日，郭堂村委向县政府提出处理权属争议申请书，请求确认其与前仝村委两村之间的土地边界。2015年6月16日，县政府作出《关于不予受理处理土地权属争议申请决定书》（以下简称《不予受理决定》），载明：……《土地权属界线协议书》中界址点之间距离明确，2号点与3号点之间的道路虽然灭失，但不影响2号点和3号点的确定，在原告《集体土地所有证》及双方签订�《土地权属界线协议书》存在的情况下，2号点与3号点之间连线即是原告请求确认的土地边界，原告与第三人之间不存在土地权属争议。并依据国土资源部办公厅国土资厅函〔2007〕60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（以下简称《60号复函》），作出不予受理原告的处理土地权属争议申请的决定。原告郭堂村委不服，提起行政复议申请。被告市政府于2015年9月30日作出济政复决字（2015）400号《行政复议决定书》（以下简称《400号复议决定》），维持了县政府作出《不予受理决定》的具体行政行为。郭堂村委仍不服，诉至原审法院。请求撤销县政府作出的《不予受理决定》和市政府作出的《400号复议决定》，并判令县政府重新作出具体行政行为。原审法院经审理查明如下事实：2005年5月2日，原告郭堂村委与第三人前仝村委签订《土地权属界线协议书》，确定了双方土地边界上的6个界址点。2011年4月30日，被告县政府向郭堂村委颁发《集体土地使用证》（梁集有（2011）第370832104014号，此处应为集体土地所有权证的误写，本院予以指出并在以下予以纠正），载明：土地所有权人，梁山县拳铺镇郭堂村农民集体，地址，梁山县拳铺镇郭堂村，土地总面积，300.67公顷……。2014年7月23日，原告郭堂村委向被告县政府、梁山县国土资源局提出处理土地权属争议申请，请求依法确认郭堂村委与前仝村委2005年5月2日签订的《土地权属界线协议书》中东西生产路界东段（2-3点）两村之间的土地边界。2014年7月28日，梁山县国土资源局予以受理。2015年3月20日，梁山县国土资源局作出《关于申请人拳铺镇郭堂村与前仝店村权属争议调查处理意见》。2015年6月16日，被告县政府作出《不予受理决定》。原告郭堂村委不服，提起行政复议申请。被告市政府于2015年9月30日作出《400号复议决定》，维持了县政府作出《不予受理决定》的具体行政行为。另查明，原告郭堂村委诉案外人王申厚（其为梁山县拳铺镇前仝店村村民）排除妨害纠纷提起民事诉讼。2011年11月29日，山东省梁山县人民法院作出《民事判决书》[（2011）梁民初字第1283号]，判决王申厚清除占压在郭堂村委土地上的建筑物，恢复原状。王申厚不服，提起上诉。2012年4月5日，山东省济宁市中级人民法院作出《民事判决书》[（2012）济民终字第115号]。王申厚不服，向山东省高级人民法院申请再审。山东省高级人民法院于2013年3月19日作出（2013）鲁民申字第159号《民事裁定书》，指令山东省济宁市中级人民法院审理。2013年11月22日，山东省济宁市中级人民法院作出《民事裁定书》[（2013）济民再终字第33号]，裁定撤销梁山县人民法院（2011）梁民初字第1283号《民事判决书》和济宁市中级人民法院（2012）济民终字第115号《民事判决书》，驳回郭堂村委的起诉。原审法院认为，原告郭堂村委与第三人前仝村委两村土地南北毗邻。2005年5月2日，原告郭堂村委与第三人前仝村委签订《土地权属界线协议书》，确定了双方土地边界上的6个界址点。2011年4月30日，被告县政府向原告郭堂村委颁发《集体土地所有权证》（梁集有（2011）第370832104014号），载明：土地所有权人，梁山县拳铺镇郭堂村农民集体，地址，梁山县拳铺镇郭堂村，土地总面积，300.67公顷……。该《集体土地所有权证》现合法有效。现原告与第三人就双方《土地权属界线协议书》确定的双方土地边界上的6个界址点中的2号点与3号点的位置及之间的连线界线发生纠纷，原告向县政府提出处理权属争议申请书，请求确认郭堂村委与前仝村委2005年5月2日签订的《土地权属界线协议书》中东西生产路界东段（2-3点）两村之间的土地边界，梁山县人民政府认为《土地权属界线协议书》中界址点之间距离明确，2号点与3号点之间的道路虽然灭失，但不影响2号点和3号点的确定，在原告《集体土地所有权证》及双方签订的《土地权属界线协议书》存在的情况下，2号点与3号点之间连线即是原告请求确认的土地边界，原告与第三人之间不存在土地权属争议，并依据国土资源部办公厅《60号复函》，作出不予受理原告的处理土地权属争议申请的决定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条规定，农民集体所有的土地，由土地所有�向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。在本案中，原告郭堂村委持有梁集有（2011）第370832104014号《集体土地所有权证》，该《集体土地所有权证》是原告拥有土地使用权的合法凭证。原告的《集体土地所有权证》合法有效，该集体土地使用证已经明确了土地的所有权和使用权，原告请求被告梁山县人民政府处理土地权属争议，没有法律依据。原告的诉讼请求没有事实依据和法律依据，不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回郭堂村委的诉讼请求。案件受理费50元，由梁山县拳铺镇郭堂村民委员会负担。郭堂村委不服原审法院�决，上诉称：1、原审法院判决认定事实错误。上诉人是依据（2013）济民再终字第33号民事裁定书（“郭堂村与前仝村的边界又回复到边界不清，权属不明的状态，双方的纠纷……实为土地权属纠纷……应先由人民政府处理”）认定的事实，申请县政府、梁山县国土资源局处理土地权属争议的。2015年3月20日梁山县国土资源局关于郭堂村与前仝村土地争议调查处理意见，是在郭堂村、前仝村及第三人王申厚公开听证，并由三方当事人共同委托济宁经纬大地测绘公司出具的测绘报告基础上作出的，是客观公正的。2、上诉人请求人民政府处理土地权属争议，有合法依据。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处�”。本案上诉人与第三人的土地权属争议，上诉人持有土地证，第三人没有土地证，根据法律规定，只要是土地权属争议，应由人民政府处理，没有规定发证前或者发证后的区分。《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第二条规定，“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”。第五条“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理”。第十三条第二款“认为不应受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定”。根据以上法律规定，作为县政府的专业职能部门的梁山县国土资源局认为郭堂村的申请合法，并在2015年3月20日作出“争议处理意见”而没有认为本案“不应当受理”。所以被上诉人县政府的“决定书”制作程序有问题。3、原审法院违反法定程序。（1）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定，上诉人在一审时已申请对被上诉人县政府适用的规范性文件即国土资源部（2007）60号文件是否合法进行审查，原审法院既不审查，也不回复，属于违法。（2）《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条规定，“人民法院应当在立案之日六个月内作出判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准”。本案2015年10月12日立案，上诉人于2016年5月2日收到判决，明显超过了法定的六个月审结期限。（3）《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第二款规定，法院对未采纳的证据应当在裁判文书�说明理由。但是原审法院对于上诉人提供的证据三、证据六，没有说明不采信的理由，不符合法律规定。综上，请求撤销原审法院判决；发回重审或依法改判，撤销二被上诉人作出的《不予受理决定》；判令县政府重新作出具体行政行为，受理上诉人处理土地争议申请，对上诉人与原审第三人的《土地权属界限协议书》中2号点与3号点的具体位置及其之间连线明确界限；一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。被上诉人县政府庭前未向本院提交书面答辩意见，但在向本院寄回的《二审行政案件诉讼要素表》中明确表示对原审裁判没有异议。被上诉人市政府答辩称，1、市政府作出的行政复议决定与原审法院判决认定事实清楚，证据确凿。本案中，上诉人的《集体土地使用证》[梁集有（2011）第370832104014号]及双方签订的《土地权属界限协议书》存在的情况下，上诉人与第三人之间不存在土地权属争议。因此依据国土资源部办公厅《60号复函》的规定，上诉人提出的争议不属于土地权属争议。县政府作出的《不予受理决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，市政府作出维持该具体行政行为的复议决定。2、行政复议决定程序合法，适用法律依据正确。市政府于2015年7月16日收到上诉人的申请后依法予以受理，于2015年7月21日将提出行政复议答复通知书及行政复议申请书副本送达县政府。于2015年8月28日召开听证会依法公开审理。因情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，经批准，延期至2015年10月14日。2015年9月30日，市政府作出《400号复议决定》，并依法送达上诉人。综上，请求�审法院维持原审法院判决，驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人前仝村委庭前未向本院提交书面陈述意见。经合议庭评议，本院确定本案二审的审理重点是：1、原审法院判决驳回上诉人郭堂村委的诉讼请求是否合法正确。2、县政府作出的《不予受理决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确。3、市政府作出被诉《400号复议决定》程序是否合法。针对上述审理重点，上诉人郭堂村委坚持上诉状中的意见，被上诉人县政府坚持原审中的答辩意见。被上诉人市政府答辩意见同庭前提交的书面答辩状内容。被上诉人前仝村委认为前仝村委与上诉人郭堂村委之间不存在土地所有权和使用权权属争议；原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。各�当事人在原审中提交的证据已经庭审质证并随案卷移送本院。二审程序中，各方当事人均没有新的证据提交。经审理，本院同意原审法院查明的事实。本院认为：首先，关于土地权属争议处理的职权方面。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。根据上述规定，对于单位之间的土地所有权和使用权争议，县级以上人民政府具有处理的职权。上诉人主张针对其提请处理的争议，梁山县国土资源局已经受理并组织了听证，被上诉人县政府再作出不予受理的决定，不符�法律规定的程序。但是《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”。第十三条第一款、第三款规定，“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起７个工作日内提出是否受理的意见”；“认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定”。即一般情况下，国土资源行政主管部门可以提出是否受理以及具体的处理意见，但最终作出处理决定包括“不予受理”决定�仍是县级人民政府的职权。上诉人还主张人民法院生效的民事裁判文书已经认定“郭堂村与前仝村的边界又回复到边界不清、权属不明的争议状态”，“应先由人民政府处理”，因此上诉人提请县政府处理，县政府理应受理并作出处理。但是有关法院文书中裁判理由说明部分的内容，并非县政府处理土地权属争议的职权依据，评判上诉人提请处理的争议是否属于县政府受理范围，还应当看该争议是否符合《土地权属争议调查处理办法》第二条界定的争议性质以及是否属于该办法第十四条规定的“不作为争议案件受理”的范围。因此对上诉人的上述主张，本院不予支持。其次，关于上诉人郭堂村委提请被上诉人处理的争议是否属于县政府的受理范围的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条以及《土地权属争议调查处理办法》第二条“该办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”之规定，县级人民政府受理的单位之间的土地权属争议涉及的应是土地所有权或者使用权归属的内容。本案中，上诉人认为案外人前仝村村民王申厚占用的土地应归属上诉人所有，而案外人王申厚及其所在前仝村不予认可，因此提请县政府“依法确认申请人（郭堂村委）与被申请人（前仝村委）双方2005年5月2日签订的《土地权属界线协议书》中东西生产路界东段（2-3点）两村之间的土地边界”。但经查，上诉人郭堂村委和被上诉人前仝村委于2005年5月2日已签订有《土地权属界线协议书》，通过文字说明及附图约定，对两村之间相邻的6个界址点的位置形成了一致意�。其中关于2号点与3号点的文字描述为：“1号点沿省道中心线向北400m与东西路北边线的延长线交点，为2号拐点，以南北省道中心线为界”、“2号点沿东西路北边线距省道中心线向西101m处为3号拐点，以东西路北边线为界”。上诉人郭堂村委也依据该协议申请取得了梁集有（2011）第370832104014号集体土地所有权证。即上诉人郭堂村委与被上诉人前仝村委两村相邻的土地边界和权属已经通过协议约定和土地登记的方式进行了界定，因此被上诉人县政府认定双方之间并无争议，对上诉人的申请不予受理，结果并无不当。上诉人郭堂村委之所以认为“东西生产路界东段（2-3点）两村之间的土地边界”存在争议，实际是因道路变迁，双方对该约定位置与实际位置的认识存在分歧，上诉人郭堂村委认�被上诉人前仝村村民案外人王申厚侵犯其土地使用权而对方不予认可所致。因此案涉争议实际属于土地侵权纠纷，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第一项之规定，不作为争议案件受理。被上诉人县政府依据国土资源部办公厅《60号复函》作出《不予受理决定》，适用法律不规范，本院予以指出。第三，关于原审法院审判程序是否合法的问题。上诉人主张其在原审时提请对被上诉人县政府适用的国土资源部办公厅《60号复函》进行附带审查，原审法院未予审查、回复违反法律规定。经查，上诉人的审查申请确于开庭审理前向原审法院提出，原审法院未予回复欠妥，但《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定可以提请附带审查的规范性文件是指“行政行为所依据的国务院部门和地方性人民政府及其部门制定的规范性文件”，而国土资源部办公厅《60号复函》是对江苏省国土资源厅请示问题的答复意见，不属于前述规定“规范性文件”范围，原审法院未予审查并无不当。上诉人主张原审法院裁判文书中未说明对其提交的证据不予采信的理由，不符合法律规定，但原审法院在文书制作方面的欠缺并未影响案件的实体处理结果。上诉人还主张原审法院超期裁判违法，经查原审法院在判决制作和送达方面存在不规范，但并不构成程序违法影响公正审判须发回重审的情形。因此上诉人关于原审法院审判程序违法应发回重审的上诉请求不能成立，本院不予支持。综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律基本正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华�民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人梁山县拳铺镇郭堂村民委员会负担。本判决为终审判决。审 判 长  许 琳代理审判员  赵轶宁代理审判员  姚美科二〇一六年十二月六日书 记 员  蒋巧菲