吉林省延吉市人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）吉2401行初121号
原告高志伟，男，汉族，现住吉林省延吉市。
原告蒲建敏，女，汉族，现住吉林省延吉市。
委托代理人崔日权，吉林延大律师事务所律师。
被告延吉市林业局，住所地：吉林省延吉市。
法定代表人徐国斌，该局局长。
委托代理人郑立伟，该局局长助理。
委托代理人杨云琛，吉林敖联律师事务所律师。
第三人延吉市小营镇人民政府，住所地：吉林省延吉市。
法定代表人张学斌，该镇镇长。
委托代理人扈玉海，吉林诚途律师事务所律师。
原告高志伟、蒲建敏诉被告延吉市林业局之间行政许可一案于2016年11月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2016年11月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法适用简易程序，于2016年12月2日和9日公开开庭审理了本案。原告高志伟、蒲建敏及其委托代理人崔日权，被告委托代理人郑立伟、杨云琛，第三人延吉市小营镇人民政府委托代理人扈玉海到庭参加诉讼。现已审理终结。
被告延吉市林业局于2016年7月9日作出的延市林字【2016】49号《关于撤销在果树地内建看护房的批复决定》。
原告诉称，被告作出的延市林字【2016】49号《关于在果树地内建看护房的批复决定》没有法律依据。一、被告具体行政行为的依据是国家林业局《占用征用林地审核审批管理办法》第四条规定，但是该条使用对象是”单位”不包括个人。该条规定：用地单位申请占用、征用林地或者临时占用林地，应当填写《使用林地申请表》，同时提供下列材料：（一）项目批准书；（二）被占用或者被征收、征用林地的权属证明材料；（三）有资质的涉及单位作出的项目使用林地可行性报告；（四）与被占用或者被征收、征用林地的单位签订的林地、林木补偿费和安置补助费协议（临时占用林地安置补助费除外）。森林经营单位申请在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施占用林地的，应当提供前款（一）、（二）项规定的材料。从以上该条所使用的词句，该条使用对象是”单位”二不包括自然人。因此属于适用法律错误。二、《占用征用林地审核审批管理办法》调整的工程范围不包括果园的看护房和圈舍。该《占用征用林地审核审批管理办法》第二条规定：本办法适用于下列情况。（一）进行勘察、开采矿藏和各项建设工程需要占用或者征收、征用林地的审核；（二）建设工程需要临时占用林地的审批；（三）森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施需要占用林地的审批。原告对《占用征用林地审核审批管理办法》第二条的理解是，建筑果园看护房不属于该条的适用范围，其理由是：1、该条第（一）项规定的勘察、开采矿藏，当然不包括果园看护房，而且”各项工程”也不包括果园看护房。《占用征用林地审核审批管理办法》第一条规定，根据《中华人民共和国森林法》及其事实条例的规定，指定本办法。因此《占用征用林地审核审批管理办法》适用的”建设工程”不能超出《中华人民共和国森林法》及其事实条例规定的范围。《中华人民共和国森林法》第十八条是各项工程占用、征收、征用林地规定，该条规定的工程是”进行勘察、开采矿藏和各项工程”。《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条是对《中华人民共和国森林法》第十八条的实施细则。该条规定：勘察、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定。该条对《中华人民共和国森林法》第十八条规定的”各项工程”明确规定为：修建道路、水利、电力、通讯等工程。因此《占用征用林地审核审批管理办法》中规定的建设工程：勘察、开采矿藏、修建道路、水利、能力、通讯等工程。显然果园看护房不属于《占用征用林地审核审批管理办法》第一项规范的范围。2、《占用征用林地审核审批管理办法》第二条第（二）项规定，也不适用于建筑果园看护房。第（二）项规定，只能适用于，上述建设工程需要临时占用林地的时候，才能适用。3、《占用征用林地审核审批管理办法》第二条第（三）项规定，也不适用于建筑果园看护房。因为第（三）项的适用对象是，森林经营单位在林地内修筑直接为林业生产服务的工程设施时适用，因此不适用于建筑果园看护房。其原因是，首先果园不是森林，《森林法实施条例》第二条第二款规定：森林包括乔木林和竹林。果树属于灌木，因此果树不属于森林。其次该项目适用的对象是”森林经营单位”，不包括个人。综合以上法律、法规、规章的规定和本案具体情况，修建果园看护房原告没有提供项目批准书和林地权属证明的法定义务，通俗地讲修建果园看护房不属于法律、法规、规章层次上需要规范的建设项目。因此被告以原告为提供《项目批准书》、《被占用或者被征收、征用林地的权属证明材料》（其实该材料当时已提供）为由，作出延吉市林业局延市林字【2016】49号《关于撤销在果树地内建看护房的批复决定》是没有法律依据的行为。因此原告请求法院依法撤销该决定，维护原告合法权益。
原告向本院提供的证据有：证据1、二原告的身份证复印件各一份，证明二原告的诉讼主体资格。证据2、林权证、使用林地申请表、延边州森林调查规划院”使用林地可行性报告”及报告费收据、延吉市林业局植被恢复费收据、延吉市长白乡林业站林木土地使用费收据，延吉市林业局文件延市林字【2006】38号《关于在果树地内建看护房的批复》、协议书（蒲建敏-
延吉市林业局）、果园转让协议书（高志伟和金凤律）复印件各一份，证明原告在果园修建看护房及圈舍经过政府部门合法批准手续的事实；以及支付相关费用的事实；使用林地申请表和林权证相互印证原告当时已经提供林权证的事实。证据3、崔彩顺证明材料、亲属关系证明复印件一份，证明原告林木经营权的来历，该果树林地原来是崔宗哲所有，因崔宗哲欠金凤律劳务费，崔宗哲将争议林地转让给了金凤律，金凤律有将该林地转让给了原告。证据4、证明材料复印件一份，证明土地使用权还在承包人手里。
被告辩称，一、本案原告对涉诉林地不享有合法使用权。本案诉争林地虽由高志伟使用，但使用权一直由长白乡人民政府享有，并未实际转让该林地使用权，1995年11月16日，高志伟与金凤律签订协议书，由高志伟接管金凤律转让的原龙河村现由延吉市小营人民政府收回管理即本案争议的村地。根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款之规定：”国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。”金凤律此前未办理过林权证，虽然使用了该林地，但未依法取得该林地的使用权，所以，本案原告与金凤律签订的转让协议书因无权处分而无效。本案争议林地原属于长白乡下辖龙河村，龙河村解体后由长白乡政府收回，长白乡被撤并后，涉诉林地权属由小营镇政府取得。上述事实均有林权变更登记证明，而本案原告未取得合法的林权证书，也没有相关佐证加以证明。所以原告对本案涉诉林地不享有合法的使用权。二、原告申请建房手续不全，申请依据不足，应予以纠正。根据《占用征用林地审核审批管理办法》第四条之规定：”用地单位申请占用、征用林地或者临时占用林地，应当填写《使用林地申请表》，同时提供下列材料：（一）项目批准书；（二）被占用或者被征收、征用林地的权属证明材料；（三）有资质的涉及单位作出的项目使用林地可行性报告；（四）与被占用或者被征收、征用林地的单位签订的林地、林木补偿费和安置补助费协议。”原告在申请在果树地内建看护房及圈舍应一并提供项目批准文件，被占用或者被征用林地的权属证明材料。而原告并未提供全部上述材料。并且存在使用虚假材料申请的情况。综上所述，原告未依法取得该林地权属，申请建设看护房的材料不全，申请材料不真实。应予以纠正。
被告向本院提供的证据有：证据1、延吉市小营镇政府《关于撤销市林业局（2016）38号文件的申请》、听证程序参加会议人员名单、召开听证会送达回证、听证会笔录、会后决定送达回证复印件一份，证明被告在作出延市林字【2016】49号《关于撤销在果树林地内建看护房的批复决定》依法召开了听证会，作出具体行政行为及前后程序符合法律规定。决定是小营镇政府申请后作出的。证据2、延市林字【2006】38号延吉市林业局文件、2006年6月5日蒲建敏关于在果树地内建看护房的请示、使用林地现场勘验报、2006年6月5日蒲建敏出具的说明复印件各一份，证明蒲建敏提供的在果树地内建看护房的占地申请材料不符合法律规定，延市林字【2006】38号行政行为不符合相关规定，应予以撤销。证据3、1995年11月16日金凤律与高志伟签订的协议书、金凤律2016年5月10日出具的证明材料复印件各一份，证明金凤律自认其无权处分了小营镇政府所有的林地的事实，蒲建敏在未取得林木、林地承包经营权的前提下，使用虚假材料向市林业局提供了用地申请，导致市林业局作出了不当的批复，延吉市林业局作出的文件缺少事实依据，延市林字【2006】38号文件应予以撤销。证据4、延长政发（1991）14号延吉市长白乡人民政府文件、延市政函发（1991）9号延吉市人民政府批复、延州计经社字（1991）15号延边州计划经济委员会文件、1997年12月30日延吉市长白乡林业站林权档案、015410号林权证、吉民行批（2000）11号吉林省民政厅文件、第2XXXXXXX5637号林权证复印件各一份，证明1991年原延吉市长白乡人民政府下辖的龙河村解体，根据文件规定，龙河村原管辖土地由长白乡人民政府收回，原龙河村所有的林地由长白乡政府收回后，1998年开始保存登记在长白乡林业站名下。2000年根据民政厅的文件规定，撤销长白乡和小营乡设立小营镇，辖原长白乡，小营乡行政区域，2016年1月29日原登记在长白乡林业站名下的林地已变更至延吉市小营镇政府所有的事实。2006年作出的延市林字【2006】38号批复时，本案涉诉林地所有人为小营镇政府，非该批复中认定的”明新村集体林地”，故蒲建敏在申请试用林地时作出了虚假陈述，而小营镇政府未签订过任何林地、林木承包协议，蒲建敏对正宜林地不存在任何合法承包经营权，不能成为占用林地的申请主体，作出延市林字【2006】38号文件时存在错误，应予以撤销。
被告主张其作出行政行为的法律依据：是《占用征用林地审核审批管理办法》第四条规定，但被告没有向法庭提供该规范性文件文本。
第三人称，第三人认为被告作出的批复是正确的，能够纠正自己的错误是正确的。该林地所有权、使用权都是第三人的，当年被告2005年做的批复，最基本都没有经过权利人的同意，也没有按照规定提交相关的证明材料，所以该批复撤销符合法律规定。根据原告起诉状，原告认为不需要批复，按照该逻辑，撤销批复也没有跟原告有实质上的影响。综上请求法院维持被告的批复决定。
经庭审质证，本院对当事人的证据认证如下：对被告的证据1、原告对证据的真实性无异议，但认为该证据与本案无关。本院认为该证据与本案有关联性，本院予以采信。证据2、原告对证据的真实性无异议，对证明目的有异议，本院采信证据的正真实性。证据3、证人未出庭作证接受咨询，其果树林地转让行为的效力不能由合同中的一方确认，其证明目的本院不予采信。证据4、原告对证据的真实性无异议，对证据的证明目的有异议，本院采信证据的真实性。
被告没有向本院提供作出行政行为的法律依据文本，被告庭审中主张其作出的法律依据是《中华人民共和国森林法》第3条第2款，《占用征用林地审核审批管理办法》第4条
对原告的证据1、被告与第三人无异议，本院予以采信。证据2、被告对证据的真实性无异议，对证据的证明目的有异议，但被告没有提出相应的证据予以佐证，本院予以采信。证据3、被告虽然有异议，但被告提出相反的证据予以佐证，本院予以采信。证据4、被告证据的真实性无异议，对证据的证明目的有异议，本院采信证据的真实性。
经审理查明，在上世纪80年代中后期，原延吉市龙河村村民崔宗哲在其承包地内栽植果树。
1991年7月7日延吉市龙河村与延吉市长白乡政府、长白乡土地所达成协议：根据州计经字【1991】15号文件，原龙河村一、四队的194名人员集体转城市户口之后，现有原龙河村一、四队耕地、果树地等归乡政府管理，但现在有龙河村企业、林地宅基地仍归一、四队所有，政府对其既不介入对社员的生活安排，对一、四队待业人员也不予以安排。农转非后，原龙河村村民委员会改称龙河理事会，实行理事长制，由理事会全权管理原龙河村一、四队的经济财产。
龙河村一、四队村民农转非后，原果树的承包人仍继续经营其承包地的果树林地。因果树林地承包人崔宗哲欠金凤律劳务费，崔宗哲将自有的果树林地一部分（涉诉林地）经营权有偿转让给了案外人金凤律。金凤律又于1995年11月又将该林地转给原告。1997年11月，原告向延吉市长白乡林业站缴纳林木土地使用费1240元。1998年、2006年原告两次向被告缴纳植被恢复费4500元，合计9000元。2000年延吉市小营乡、长白乡合并，设立小营镇。2006年6月5日原告向被告申请在果树地的边上盖看护房及圈舍3000平方米，并向被告提交了使用林地申请表、延边州森林调查规划院作出的”使用林地可行性报告”等申报材料，被告延吉市林业局于2006年6月5日对原告作出延市林字【2006】38号《关于在果树地内建看护房的批复》，同意原告在小营镇明新村54林班48小班的果树地内建看护房及圈舍3000平方米。原告在其批准范围内建有10余处房屋圈舍等生产设施。2014年因延吉市铁南集中供热建设要占用该看护房圈舍林地，被告和小营镇政府相关部门找原告协商占地事宜，但无结果。2014年3月，第三人小营镇政府向法院提起民事诉讼，请求原告蒲建敏拆除建设在果树地内的看护房及圈舍，未获支持支持。2014年7月，延吉市城市管理行政执法局作出《认定函》，认定原告的看护房及圈舍为非法建筑，后来延吉市城市管理行政执法局又撤销了该《认定函》。2016年1月29日被告向延吉市小营镇政府颁发了第A2XXXXXXX5637号林权证。2016年6月7日第三人小营镇人民政府向被告申请，要求被告撤销《关于在果树地内建看护房的批复》，被告于2016年7月9日作出的延市林字【2016】49号《关于撤销在果树地内建看护房的批复决定》，以原告在申请批复时”应一并提供项目批准文件，被占用或者被征用林地的权属证明材料。蒲建敏、高志伟在申请批复时未提供上述材料”为由，撤销其作出的延市林字【2006】38号《关于在果树地内建看护房的批复》。
本院认为，行政机关作出的行政行为应当符合行政目的，原告看护房圈舍已经行政机关批准建设十年，原、被告及第三人并无异议。现因第三人意欲转让争议土地，而申请被告撤销《关于在果树地内建看护房的批复》，有理由认为被告因此作出的行政行为行政目的不当。
被告批复建设看护房圈舍的林地原属于龙河村，虽然延吉市龙河村与延吉市长白乡政府、长白乡土地所协议约定，原龙河村一、四队耕地、果树地等归乡政府管理，但该林地果木由该土地承包人种植，果树林地一直由土地承包人经营或流转，被告其后颁发的林权证不能改变以上果木林地的历史权属事实。原告作为该林地的实际经营人，申请建设看护房圈舍用地并无不当。被告主张的原告申请用地时缺少申请材料，原告称申请时已经提交。原告申请材料需交被告审批存档，被告主张原告申请时缺少申请材料，举证责任在被告，被告不能举证，被告的该主张本院不予支持。另外，被告受理行政审批，在受理时应告知申请人所需要提交的申请材料，即便是被告作出行政审批行为时缺少申请材料，其责任不在原告。原告的看护房圈舍已经建成，现在撤销被告的行政许可，势必减损无过错行政相对人的权益，损害了行政相对人对行政机关的信赖保护利益。被告主张其作出行政行为的依据是《中华人民共和国森林法》第3条第2款、《占用征用林地审核审批管理办法》第四条，但被告没有向法庭提供该规范性文件文本，被告对作出的行政行为负有举证责任，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有证据。被告陈述了作出行政许可时依据的规范性文件，没有提供撤销行政许可的法律依据，被告撤销原告的行政许可法没有法律依据。综上所述，被告作出的行政行为没有法律依据，事实不清，主要证据不足，明显不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法法》第三十四条、第六十七条、第七十条第（一）款、第（二）款、第（六）款，第八十二条之规定，判决如下：
撤销被告延吉市林业局作出的延市林字【2016】49号《关于撤销在果树地内建看护房的批复决定》。
案件受理费50元（原告已预交），减半收取25元，由被告延吉市林业局负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院。
审判员 司信吉
二〇一六年十二月十五日
书记员 李 娜