金华市婺城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）金婺行初字第104号
原告金华市广天房地产开发有限公司（以下简称广天房地产公司），住所地金华汽车城内综合大楼第八层电梯以西办公室。
法定代表人方锦华。
委托代理人丁蕾。
委托代理人李欢。
被告金华市国土资源局，住所地金华市双龙南街818号东附楼1号楼。
法定代表人楼东江。
出庭负责人潘献生，副。
委托代理人洪友红。
原告广天房地产公司诉被告金华市国土资源局国有建设用地使用权出让合同一案，于2015年6月11日向本院起诉。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于同年8月5日公开开庭审理了本案。原告广天房地产公司的委托代理人丁蕾、李欢，被告金华市国土资源局的出庭负责人潘献生、委托代理人洪友红到庭参加诉讼。经合议庭评议，本院审判委员会讨论并作出决定。本案现已审理终结。
原告广天房地产公司起诉称：2013年1月18日，被告发布金市土让告字（2013）第03号出让公告，公开出让金华市婺城区城北综合园区九龙街以东、朝真路以南地块使用权（以下称“城北地块”）。同年2月25日报名截止，仅有原告交了9000万元保证金报名，并无其他单位报名参加。依照公告内容，城北地块采用挂牌方式出让，挂牌申请期内其他企业或个人交纳竞买保证金可参加竞买。同年3月7日，浙江中奥置业有限公司和永盛集团有限公司作为共同竞买人、浙江三联集团有限公司和楼希作为共同竞买人，报名参加竞买。同年3月11日下午，城北地块现场竞价会在被告的3楼会议室举行，最终由原告以2300元／平方米的价格竞得。随后，被告与原告签订了成交确认书和国有建设用地使用权出让合同（编号3307022013A21012，电子监管号3307002013B00099）。原告应被告的交款通知单付清了178243100元土地出让金，办理了交地手续和用地规划许可证，并动工投资建设。同年10月17日，被告向原告下发金土资函（2013）90号告知函，告知原告与被告所签订的成交确认书、国有建设用地使用权出让合同和土地交付备忘录均无效，并告知原告缴纳304592.48元赔偿款。而且，被告在告知函中并未告知原告对此拥有的诉权和起诉期限。被告出具的告知函，是在国有土地使用权挂牌出让程序已经依法完成，国有建设用地使用权出让合同已签订并依法履行，建设项目已经投资动工半年之后。被告未经土地违法行为行政执法立案查处程序，仅将金华市工商行政管理局行政处罚决定书中一句“不正当竞争行为”的语句引申解释为“贿赂”，再明显错误地套用国土资源部部令第39号中的“行贿”条款，在没有法律或行政法规强制性规定依据的情况下，也未经人民法院或仲裁机构确认，即宣告土地使用权出让合同及相关文件无效。一方面，此对原告权益造成重大减损的行政行为，被告未按法定程序进行，缺乏事实依据，适用法律明显错误，属于违法的行政行为；另一方面，这属于土地使用权出让合同一方当事人的违法滥权毁约行为。原告请求法院：依法撤销金华市国土资源局作出的金土资函（2013）90号告知函。
原告向本院提交的证据有（均系复印件）：第一组：1.金土资函（2013）90号告知函1份，证明2013年10月17日被告向原告下发告知函，告知原告，双方签订的成交确认书、国有建设用地使用权出让合同和土地交付备忘录均无效，并告知原告缴纳304592.48元赔偿款，且未在告知函中告知原告的救济途径及救济期限；被告出具告知函的行为，是对原告权益造成重大减损的行政行为，并且未按照法定程序进行，所作出的行政行为缺乏事实依据，适用法律明显错误，实属违法的行政。第二组：1.成交确认书1份；2.国有建设用地使用权出让合同1份；3.土地交付备忘录1份；证明被告告知原告，双方所签订的成交确认书、国有建设用地使用权出让合同、土地交付备忘录均无效，对原告的权益造成了重大的减损。第三组：1.金华市地产管理所关于城北综合园区九龙街以东、朝真路以南地块出让的情况说明1份；2.金华金信拍卖有限责任公司的情况说明1份；证明金华城北综合园区九龙街以东、朝真路以南地块出让是以挂牌程序完成。第四组：1.原告致浙江省工商行政管理局申请书1份；2.浙江省工商行政管理局告知书1份；证明原告已按照《行政处罚法》的规定、依照法定程序对金华市工商行政管理局金工商检字（2013）12号行政处罚决定书申请监督检查，浙江省工商行政管理正在研究处理中。
被告金华市国土资源局答辩称：1.原告与浙江中奥置业有限公司、浙江三联集团有限公司在涉案土地出让竞拍中存在恶意串通、不正当竞争行为，违反法律禁止性规定。国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权成交确认书、土地交付备忘录无效。在2013年3月11日涉案地块现场竞价中，原告、中奥公司、三联公司相互串通，使原告以2300元／平方米竞得该地块，受到了金华市工商行政管理局的行政处罚（金工商检字（2013）12号）。原告对该行政处罚未提出异议，该行政处罚决定已发生法律效力。我局作为本次涉案地块的出让人，作出原告竞得结果无效、同时告知双方由此而签订的成交确认书、国有建设用地使用权出让合同和土地交付备忘录自始至终无效的告知函，符合法律规定。2.原告收到我局金土资函（2013）90号告知函后，向我局作出书面承诺，表示无任何异议，并放弃诉权。2013年10月22日，原告向我局出具过1份承诺书。在该承诺书中，原告对于告知函内容，即有关原告与我局所签订的成交确认书、国有建设用地使用权出让合同和土地交付备忘录确认无效等4项内容，无任何异议，并承诺放弃诉讼的权利。现原告又否认事实，再次无端起诉，是不诚信的行为。3.告知函的具体内容，双方已经履行完毕，原国有建设用地使用权出让合同的土地标的物，因新的法律关系（新的出让合同）的建立，致使原法律关系中的权利义务终结。2013年11月22日，我局按预申请制度，再次重新公开出让该目标土地，并发布了金市土让告字（2013）23号国有建设用地使用权出让公告。最终，原告以成交总价418483800元中标，并于同年12月13日与我局签订了新的成交确认书、国有建设用地使用权出让合同（编号3307022013A21061）。这说明，原国有建设用地使用权出让合同的土地标的物产生的权利义务，因新的法律关系的建立而终结。综上所述，本案所涉实质为确认相关协议有效之诉，而非行政诉讼受案范围；我局发函告知行为所依据的事实清楚，证据充分，程序合法；原告起诉理由缺乏事实和法律依据，依法不能成立。被告请求法院依法驳回原告的起诉。
被告向本院提交的证据有（均系复印件）：1.2013年3月11日国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权成交确认书和土地交付备忘录各1份，证明原告通过在土地出让竞拍中恶意串通、不正当竞争方式中标，与被告签订国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权成交确认书和土地交付备忘录，3份合同因原告的行为违反法律规定而无效；2.金华市工商行政管理局金工商检字（2013）12号行政处罚决定书1份，证明金华市工商行政管理局对原告在土地竞拍中恶意串通、不正当竞争行为作出行政处罚；3.2012年10月22日告知函1份，证明因原告在土地出让竞拍中恶意串通等违法行为，造成中标结果无效；4.承诺书1份，证明原告在收到被告的告知函后，对该函内容表示认可；5.2013年11月22日目标地块新的国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权成交确认书和土地交付备忘录各1份，证明被告按预申请制度再次重新公开出让该目标土地，原告以成交总价418483800元中标，并于同年12月13日与被告签订了成交确认书、国有建设用地使用权出让合同；6.金华市监察局2013年5月6日函、浙江省国土资源厅浙土资厅函（2013）602号关于土地出让过程中恶意串标行为处理的答复意见各1份，证明金华市监察局要求被告依有关串通竞拍处理规定来处置原告与浙江中奥置业有限公司、浙江三联集团有限公司3家企业在土地竞拍中的恶意串通行为，浙江省国土资源厅意见要求严肃处理，追究赔偿责任。
根据原告申请，本院调取了金土资（2013）65号请示1份，被告2015年8月3日出具情况说明1份。
在审理过程中，本院依法组织到庭当事人的代理人对上述证据进行了当庭质证。根据质证意见及证据审核认定的有关规定，本院认证如下：
1.对被告证据1，原告提出：对真实性、合法性、关联性无异议，但无法证明其证明目的；该证据证明原告通过合法程序取得土地使用权，根据土地交付备忘录，土地已交付原告，原告已动工。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。
2.对被告证据2，原告提出：对真实性无异议，对合法性有异议；该处罚决定书中没有出现“恶意串通”4个字，根据《反不正当竞争法》也没“恶意串通”4个字，原告的“恶意串通”没有出处、来源；该处罚决定适用法律错误，事实依据不足，原告对该处罚决定已提出上级监督程序。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。
3.对被告证据3，原告提出：对真实性无异议，对合法性及证明目的不认可；该告知函就是本案争议焦点；被告作出的告知函缺乏事实与法律依据，应予撤销。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。
4.对被告证据4，原告提出：对真实性无异议，对合法性及证明目的有异议；该承诺书的内容无效；而且，该承诺书是在被告胁迫下签署的，不具有合法性。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。
5.对被告证据5，原告提出：对真实性无异议，对合法性及证明目的不认可；被告在没有通过法定程序确认第1次拍卖违法的情况下，就开展了第2次公开拍卖，行为违法。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。
6.对被告证据6，原告提出：①对金华市监察局函的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不认可；该函只是提供了1个违法线索，是1个建议函；被告拿到后，应启动立案、调查取证等程序，并非按函的内容执行。②对浙江省国土资源厅答复意见的真实性无异议，对合法性及证明目的不认可；涉案招标拍卖程序不设招投标，该答复意见是建立在被告虚假汇报的情况下才下发的。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。
7.对原告第一组证据，被告提出：对真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议；我局的函只是告知了相关事实，原告没有提出异议，不存在减损权益，也没有提供减损的证据；该函是如何发出、如何调查的，原告相当清楚。经查：被告异议成立。本院确认其部分证明力（该函即被告被诉行政行为）。
8.对原告第二组证据，被告提出：对真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议；到目前为止，原告并未提出减损权益的证据。经查：被告异议成立。本院确认其部分证明力（被告与原告之间的原行政协议）。
9.对原告第三组证据，被告提出：对真实性、合法性、关联性有异议；无法证明证据来源，我局拒绝质证。经查：被告异议部分成立。本院确认其部分证明力。
10.对原告第四组证据，被告提出：①申请书不能作为证据，仅仅是原告的陈述。②告知书的证据来源有错误，对真实性有异议，作为浙江省工商行政管理部门，在落款中应有法定代表人的签名；该告知书中说到浙江省工商行政管理局正在研究处理中，说明没有立案，只是研究中。经查：被告异议成立。本院不确认其证明力。
11.对本院调取的金土资（2013）65号请示，原告提出：对证据的真实性、合法性、关联性无异议；标题中出现了“恶意串标”4个字，与事实不符；被告向省厅报告过程中，没有说明该土地是挂牌出让的，引导省厅错误作出回复。被告提出：对证据的真实性、合法性、关联性无异议；原告称我局“虚构事实、骗取省厅回复”的说法，没有依据。经查：原告异议不成立。本院确认其部分证明力。
12.对本院调取的被告2015年8月3日的情况说明，原告提出：对真实性、合法性、关联性无异议；但原告是要求向金华市人民政府取证，而不是向被告取证。被告提出：原告申请调取的证据名称存在错误，所以我局作出说明。经查：原告申请本院向金华市人民政府调取被告2013年9月22日向金华市人民政府的报告，本院向“报告来源单位”调查，并由“报告来源单位”出具情况说明，并无不当。原告异议不成立。本院确认其部分证明力。
根据本院确认证明力的上述证据及到庭当事人的代理人当庭陈述，本院确认本案事实如下：
2013年1月18日，被告金华市国土资源局发布金市土让告字（2013）第3号出让公告，公开出让位于金华市城北综合园区九龙街以东、朝真路以南地块，土地面积77497平方米，起始价2270元（人民币，下同）／平方米，竞买保证金9000万元。出让方式：根据申请截止时的申请情况在同年2月25日16时前确定拍卖或挂牌；在同年2月25日15时止，申请人达到3人（含3人）以上，则于同月26日9时30分以拍卖方式出让；至同月25日15时止，申请人不足3人（不含3人）的，则以挂牌方式出让；挂牌申请时间及交纳竞买保证金时间均截止到同年3月7日15时止，挂牌时间为同年2月26日8时30分至3月11日15时止。截止同年2月25日15时止，报名竞买的只有原告广天房地产公司，并交纳了保证金9000万元。根据公告，涉案地块采用挂牌方式出让。截止同年3月7日15时，浙江中奥置业有限公司（以下简称中奥公司）和永盛集团有限公司（以下简称永盛公司）作为共同竞买人，浙江三联集团有限公司（以下简称三联公司）和楼希作为共同竞买人，共3家单位报名参加竞买。该地块挂牌程序定于同月11日15时转入现场竞价环节。
同年3月10日下午，中奥公司与原告约定合作开发涉案地块，并于当晚签订项目合作合同，约定：1.以原告名义取得城北地块的开发使用权；2.如原告能以低于每亩160万元或者保留价的价格取得使用权，则原告和中奥公司合作开发城北地块；3.原则由中奥公司开发，原告取得固定回报；如原告出承包价更高，由原告承包经营，具体方案另行协商，再签订合同；4.除原告缴纳的保证金外，其余土地出让金由中奥公司缴纳。在签订项目合作合同后，中奥公司与原告为使三联公司退出城北地块的竞争，约定给三联公司1000万元的经济补偿，并商定以借款名义通过浙江世纪龙腾物业发展有限公司（简称龙腾公司）走账。在此过程中，中奥公司、原告和三联公司还约定，现场竞价时相互配合：先由中奥公司举牌出起始价，再由三联公司举牌加价，最后由原告举牌加价，之后其余竞买人都不举牌加价，让原告最终竞得城北地块。同月11日13时15分34秒，原告将1000万元打入龙腾公司账户。同日14时18分36秒，龙腾公司将1000万元以借款名义转入三联公司账户。
同月11日下午15时，在被告3楼会议室举行的涉案地块现场竞价会上，中奥公司、原告和三联公司3家单位按照事先约定，先由中奥公司举牌出起始价2270元／平方米，再由三联公司举牌加价10元／平方米，最后由原告举牌叫价2300元／平方米，之后无其他竞买人举牌加价。原告最终以2300元／平方米的价格竞得涉案城北地块的国有土地使用权，总成交价17824.31万元。
同日，原、被告签订成交确认书、第3307022013A21012号国有建设用地使用权出让合同。此后，原告支付相关款项。同年4月27日，原、被告及金华市婺城新城区工业开发与建设管理委员会签订了土地交付备忘录。原告办理相关手续后，进场前期施工。
同年5月6日，金华市监察局向被告发函，称：该案土地出让公告发布后，中奥公司法定代表人余有昌为取得该地块的使用权，在3月7日到11日期间，分别与原告法定代表人方锦华和三联公司法定代表人马文生多次商谈，以合作开发或给予一定好处的方式，请对方退出该地块竞争；3月10日，余有昌与方锦华达成合作协议，签订项目合作合同。3月11日上午，余有昌与马文生达成一致意见：由确定合作关系的中奥公司和原告支付三联公司1500万元好处费，三联公司退出竞争；其中1000万元好处费在3月11日下午15时前支付给三联公司，剩余500万元，余有昌向马文生口头承诺另行支付；同时商定，现场竞价过程由中奥公司第1个以起始价2270元／平方米报价，三联公司第2个以2280元／平方米报价，原告第3个以2300元／平方米报价，然后中奥公司、三联公司放弃举牌报价；11日下午现场竞价会上，3家公司以商定好的报价和顺序依次举牌后，原告以2300元／平方米价格取得该宗土地使用权；原告、中奥公司、三联公司3家企业在该宗土地出让竞拍中存在恶意串通行为，建议被告依照有关串通竞拍处理规定，提出该宗土地的后续处置意见并及时函告金华市监察局。
同年5月9日，被告向浙江省国土资源厅提交金土资（2013）65号关于在土地出让过程中出现恶意串标行为处理意见的请示，称原告以2300元／平方米的价格取得了该宗土地的国有建设用地使用权，经查实，参与竞拍的3家单位存在恶意串通行为，经研究，提出如下处理意见：拟解除国有建设用地使用权出让合同，退还已缴纳的土地出让金。
同年5月27日，浙江省国土资源厅向被告作出浙土资厅函（2013）602号关于土地出让过程中恶意串标行为处理的答复意见：《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部39号令）第二十五条规定“中标人、竞得人有下列行为之一的，中标、竞得结果无效；造成损失的，应当依法承担赔偿责任：（一）提供虚假文件隐瞒事实的；（二）采取行贿、恶意串通等非法手段中标或者竞得的。”国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发（2012）204号）第三条“严格执行招拍挂出让制度和操作程序，规范房地产用地出让行为”中的第二款规定“市、县国土资源主管部门要严格竞买人资格审查……在违法违规违约行为查处整改到位前，企业及其控股股东不得参加土地竞买”；对建设用地使用权出让过程中出现恶意串通等非法手段中标或者竞得的，应当依据有关法律法规等规定严肃处理，确定中标、竞得结果无效；对造成损失的，应当依法追究赔偿责任。
同年9月5日，金华市工商行政管理局作出金工商检字（2013）12号行政处罚决定，认为中奥公司和原告通过向三联公司给付1000万元款项的方式，让三联公司放弃城北地块的公平竞争，使原告竞得该地块，中奥公司及原告的行为违反《中华人民共和国反不正当竞争法》第八条第一款规定，属不正当竞争行为，依照该法第二十二条及《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，决定责令中奥公司和原告改正违法行为，并对中奥公司和原告分别处罚款2万元，上缴国库。此后，原告及中奥公司既未申请行政复议，也未提起行政诉讼，该行政处罚决定已生效。
同年10月17日，被告对原告作出金土资函（2013）90号告知函：金华市工商行政管理局作出金工商检字（2013）12号行政处罚决定，认定原告、中奥公司、三联公司以贿赂、不正当竞争行为取得该宗地的国有建设用地使用权；依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部39号令）第二十五条第（二）项和《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发（2012）204号）第三条第二款规定，告知如下：“一、我局与你公司于2013年3月11日签订的国有建设用地使用权成交确认书、国有建设用地使用权出让合同、同年4月27日签订的土地交付备忘录均无效。二、你公司的违法行为，造成可计直接损失合计304592.48元（包括土地评估费50563元、出让公告费111435元、拍卖佣金142594.48元），由你公司赔偿。三、你公司已缴纳的土地出让金17824.31万元，予以返还，请你公司与婺城新城区工业开发与建设管理委员会、市财政部门联系，我局将积极配合做好返还工作。四、该宗地的违法行为查处整改到位之后，你公司及其控股股东才有资格参与本行政区域内的土地竞买。请你公司在收到本告知函后10日内来我局办理相关事宜、缴纳上述损失赔偿金，逾期视为承诺。我局保留进一步追究损失和法律责任的权利。”
同月22日，原告向被告作出承诺书：“你局于2013年10月17日作出的金土资函（2013）90号告知函已于2013年10月22日送达我公司，我公司于2013年10月22日已签收。对该告知函内容，即关于我公司于2013年3月11日受让的位于城北综合园区九龙街以东、朝真路以南地块国有建设用地（面积77497平方米）的成交确认书、国有建设用地使用权出让合同、土地交付备忘录确认无效等4项内容，我公司无任何异议，并放弃诉讼的权利。”
同年11月22日，被告按预申请制度重新公开出让该宗土地，并发布金市土让告字（2013）23号国有建设用地使用权出让公告。同年12月13日，原告以每平方米5400元、总成交价41848.38万元中标，原、被告签订成交确认书、第3307022013A21061号国有建设用地使用权出让合同。此后，原告支付相关款项。2014年4月24日，原、被告及金华市婺城新城区工业开发与建设管理委员会签订土地交付备忘录。
本院认为：原、被告签订的国有建设用地使用权出让合同，属于行政协议。修改后于2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》，已将该类行政协议纳入行政诉讼受案范围。国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令39号）第二十五条规定“中标人、竞得人有下列行为之一的，中标、竞得结果无效；造成损失的，应当依法承担赔偿责任：（二）采取行贿、恶意串通等非法手段中标或者竞得的。”国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发（2012）204号）第三条规定“严格执行招拍挂出让制度和操作程序，规范房地产用地出让行为”中的第二款规定“市、县国土资源主管部门要严格竞买人资格审查……在违法违规违约行为查处整改到位前，企业及其控股股东不得参加土地竞买。”本案中，原告通过串通投标行为取得不正当利益，给国家利益、社会公共利益造成重大损害（两次成交差额2.4亿余元）。金华市工商行政管理局于2013年9月5日对原告及中奥公司作出金工商检字（2013）12号行政处罚决定后，原告及中奥公司在法定期限内既未申请行政复议，也未提起行政诉讼，该处罚决定已生效。同年10月17日，被告作出金土资函（2013）90号告知函，根据金华市工商行政管理局的行政处罚决定，认定原告、中奥公司、三联公司以贿赂、不正当竞争行为取得该宗地的国有建设用地使用权，并据此作出相关行政处理决定。被告作出的确认原告中标、竞得结果无效等行政处理决定，并无不当。原告对相关事实在承诺书中也予以认可，并据此参与重新竞拍，并再次中标。原、被告已订立新的行政协议，原告也已重新受让涉案土地使用权。但是，被告的告知函中未告知原告行政复议权、诉讼权及相关期限，存在暇疵，今后应予改进。但该瑕疵不影响原告依法行使行政诉讼权利。综上所述，原告诉讼请求无充分事实及法律依据，本院不予支持。对被告抗辩中合法有据部分，本院予以采纳。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第五十六条第（四）项规定，判决如下：
驳回原告金华市广天房地产开发有限公司的诉讼请求。本案受理费人民币50元（原告已预交），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。
审 判 长 程鸿仙
人民陪审员 郭金棠
人民陪审员 汪奕南
二〇一五年九月二十一日
书 记 员 金晓阳