黑龙江省牡丹江市阳明区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黑1003行初5号
原告尹德明，男，1966年4月4日出生，汉族，住所地黑龙江省牡丹江市阳明区。
委托代理人王振宇，男，黑龙江牡大律师事务所律师。
被告牡丹江市城市管理行政执法局，住所地黑龙江省牡丹江市爱民区。
法定代表人周亚东，局长。
委托代理人武尚江，系牡丹江市城市管理行政执法局法制科科长。
委托代理人胡坤，系牡丹江市城市管理行政执法局法制科科员。
原告尹德明与被告牡丹江市城市管理行政执法局不服城市管理强制拆除决定纠纷一案，本院于2015年7月13日作出（2015）阳行初字第6号行政判决，驳回原告尹德明请求撤销牡城管强拆字（2014）第432003号强制拆除决定的诉讼请求。因原告尹德明不服该判决，向牡丹江市中级人民法院提起上诉。牡丹江市中级人民法院于2015年11月5日作出（2015）牡行终字第56号行政裁定，裁定撤销牡丹江市阳明区人民法院（2015）阳行初字第6号行政判决，发回牡丹江市阳明区人民法院重审。本院于2016年1月11日立案受理后，依法组成合议庭并于2016年3月1日公开开庭审理了本案。原告尹德明及其委托代理人王振宇，被告牡丹江市城市管理行政执法局的委托代理人武尚江及胡坤到庭参加诉讼，被告牡丹江市城市管理行政执法局的负责人李喜军到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论研究，现已审理终结。
牡丹江市城市管理行政执法局于2014年12月18日作出同一字号且形式及内容不同的两份牡城管强拆字（2014）第432003号强制拆除决定书。牡丹江市城市管理行政执法局查明：尹德明在牡丹江市阳明区从事违法建设二层房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，牡丹江市城市管理行政执法局于2014年6月23日责令尹德明限期拆除，又于2014年6月30日对其进行催告后，尹德明未予履行。牡丹江市城市管理行政执法局于2014年12月18日依据《中华人民共和国行政强制法》及《中华人民共和国城乡规划法》对尹德明建设二层房屋下达了两份强制拆除决定书。
原告尹德明诉称：原告系牡丹江市阳明区某某村村民，由于居住条件困难，向本村村委会申请在自家平房上加盖二层楼房后，即开始改建。被告对原告进行罚款后又于2014年12月18日给原告下发了两份牡城管强拆字（2014）第432003号强制拆除决定书。原告认为被告的行政行为违反法定程序，且被告无权管辖，强拆决定超出其职权范围。被告行为侵害了原告的合法权益，请求人民法院撤销2014年12月18日被告作出的两份强制拆除决定书。
被告牡丹江市城市管理行政执法局辩称：原告尹德明确有违法建设的行为，被告对原告的违法建设行为有管辖权，被告对原告进行罚款后作出的强制拆除决定符合法律规定。被告认可先后两次向原告送达了两份同一字号的强制拆除决定书，但主张这是同一份强制拆除决定书，是因为工作人员笔误在第一个强制拆除决定书中将受讼法院填写为牡丹江市爱民区法院后发现错误，被告又下发第二份拆除决定将受诉法院纠正为牡丹江市阳明区法院，第二份仅是更正救济法院。故请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告牡丹江市城市管理行政执法局于法定期限内向本院提供如下证据：
证据一，停工核查通知书（复印件）1份1页、现场检查笔录（复印件）2份2页、现场相片（复印件）2份2页、调查询问笔录（复印件）2份2页。证明原告确有未经批准建设二楼的行为。
原告尹德明对此组证据的形式要件无异议，对证明主张有异议。该组证据没有体现被告单位执法工作人员具有行政执法资格，该组证据中的调查询问笔录体现出被告没有履行告知程序。该笔录中被告只是告诉原告将对其进行相应的惩罚，表达概念模糊，没有告知原告何种处罚，导致其无法行使陈述申辩权。因此这份调查询问笔录实质剥夺了原告的申诉和申辩权。原告并非是主观上非法建设房屋，原告因为居住条件困难，在其儿子要结婚的情况下，向政府部门提交了申请，要求翻盖房屋。因为政府相关部门行政不作为，造成其审批手续没有审批下来，其责任不在于原告。
本院认为，被告提供的此组证据来源合法，具有证明力。能够证明原告存在未经批准建设房屋的事实，同时证明被告已向原告依法履行了停工通知程序。故本院对此组证据予以采纳，并作为认定案件事实的根据。
证据二，《国务院办公厅关于批准牡丹江市城市总体规划的通知》一份2页（复印件）、《牡丹江市城市总体规划规划区界定图》一份1页（复印件）、《黑龙江省人民政府关于牡丹江市城市管理领域开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》1份2页（复印件）、《牡丹江市城市管理行政执法局主要职责、内设机构和人员编制规定》1份8页（复印件）、《牡丹江市查封和拆除违法建筑若干规定》1份3页（复印件）。证明被告对原告的违法建设行为具有管辖权。
原告对此组证据的形式要件无异议，对证据主张有异议。认为限期拆除是行政决定，属于行政强制措施而非行政处罚。被告提供的证据充其量是部门规章，效力达不到地方性法规的级别。这些规范性文件不能违反行政法规的规定，将城乡规划主管部门的职权交予其他机关行使。即使这些文件有权将城乡规划主管部门的处罚权授权给被告，也只是限于行政处罚权的范围，不包括行政决定权以及行政强制措施权利。《中华人民共和国城乡规划法》出台于2007年，实施于2008年。《中华人民共和国行政强制法》实施于2012年，被告提供的这些文件均早于上述法律，在上述法律实施后没有任何法律、行政法规授予被告行政决定权和行政强制执行权。综上，被告无权做出限期拆除决定和强制拆除决定。
本院认为，被告提供的此组证据能够证明其行使的行政决定权，是基于改革领域过程中经有关部门获准的职务行为。证据来源合法，具有证明力，且原告对此组证据的形式要件无异议。故本院对此组证据予以采信，并作为认定案件事实的根据。
证据三，限期拆除决定书（复印件）1份1页、公告书（复印件）1份1页、贴公告照片（复印件）2张1页、履行行政决定催告书（复印件）1份1页、送达履行行政决定催告书相片（复印件）1张1页、强制拆除决定书（复印件）2份2页、送达强制拆除决定书相片（复印件）1张1页、送达法律文书的录像光碟1张。证明被告在做出强制拆除决定书之前，履行限期拆除决定书、公告、催告等法定程序，程序合法。
原告对该组证据的形式要件无异议，对证明主张有异议。认为该组证据没有体现执法人员有行政执法资格，被告无权利做出限期拆除决定。限期拆除决定是行政决定，属于行政强制措施。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，应由城乡规划主管部门行使。在《中华人民共和国行政强制法》出台后，没有法律、行政法规规定被告有行政强制执行权，被告无权做出强制拆除决定。被告对原告做出行政处罚1000元后，原告已经缴纳了该笔罚款。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，罚款已经是最后一个措施，原告已经缴纳罚款，被告对缴纳罚款收集的证据不能作为被告行政强制措施的证据。
本院认为，被告提供的此组证据能够证明其对原告未经批准的建设行为，相继采取各项处罚的事实。同时证明被告对原告同一建设行为，送达了二份形式要件不同及内容存在差异的“强制拆除决定书”。故本院对此组证据予以采信，并作为认定案件事实的根据。
原告尹德明为支持其抗辩主张，向本院提供如下证据：
证据一，牡丹江市阳明区某某村村民委员会的介绍信2份（经核对无异的复印件）、该村民委员会出具的情况说明（复印件）1份、该村民委员会出具的证明（复印件）1份、原牡丹江市郊区人民政府于1997年5月1日为原告所颁发378平方米集体土地建设用地使用证（复印件）1份、房屋所有权证照一份（复印件），牡丹江市人民政府关于加强阳明工业示范基地规划区域建设管理的通告一份（复印件）。证明原告因居住困难，在子女要结婚的情况下，在原有基础上翻盖房屋，已经向本村村民委员会提出申请。但是政府部门以该区域规划办理手续冻结为由，拒绝为原告办理相应建设审批手续。实质上原告建房所在地并非在规划冻结区域内，原告主观上没有违法建筑的故意，而政府有关部门的行政不作为是导致此案的根本原因。
被告对该组证据的形式要件无异议，对证明的主张有异议。认为该组证据不能证明原告要证明的问题，村委会系村民自治组织，没有规划和管理的职能。证据中的土地使用证和房照的复印件与原告的涉案违法建设无关，原告家庭生活情况与本案无关。
本院认为，原告提供的此份证据仅能证明涉案施工行为向本村委会申请的事实，无法证明建设行为具有合法性。且此份证据中的房屋产权证照与涉案建筑物无关联性，不具有本案的证据证明力。故本院对此组证据的形式要件予以采信，对欲证明的问题不予采信。
证据二，罚款收据一份（复印件）。证明原告已经向被告缴纳1000元罚款。
被告对此份证据的证明主张及形式要件均无异议。
本院认为，此份证据来源合法，且被告对该证据无异议。故本院对此份证据予以采纳，并作为认定案件事实的根据。
经审理查明：原告尹德明系牡丹江市阳明区某某村村民，2012年4月份原告尹德明在未取得规划审批手续的情况下，在自己宅基地院内原有平房（该房屋无产权证照）上面新建二层砖混结构的住宅一处，建筑面积约为92平方米。2012年4月20日被告向原告下达牡城管停字（2012）第041706号停工（核查）通知书，责令原告立即停工并核查规划审批手续。原告收到该通知书后并未补办规划审批手续，进而继续施工。2012年5月6日被告向原告下达行政处罚决定书，责令原告于2012年10月31日前自行改正并处罚款1000元。原告向被告缴纳了罚款，但并未进行改正，涉案房屋全部建设完毕。2014年6月23日被告向原告下达牡城管限拆字（2014）第432003号限期拆除决定书，于同日又作出牡城管告字（2014）第432003号公告并进行公示，要求原告于2014年6月30日前自行拆除违法建设第二层房屋。2014年6月30日被告向原告下达牡城管强催字（2014）第432003号履行行政决定催告书。2014年12月18日被告先给原告作出了一份牡城管强拆字（2014）第432003号强制拆除决定书，决定于2015年4月5日对涉案的违法建筑物实施强制拆除，并告知原告不服本决定的行政诉讼管辖权法院为牡丹江市爱民区人民法院。同日被告又制作出另一格式的牡城管强拆字（2014）第432003号强制拆除决定书并送达给原告，决定于2015年4月9日对涉案的违法建筑物实施强制拆除，并告知原告不服本决定的行政诉讼管辖权法院为牡丹江市阳明区人民法院。
另查明，国务院办公厅于2006年7月24日作出了国办函（2006）57号关于批准牡丹江市总体规划的通知，确定包括涉案区域在内的1351平方公里为城市规划区范围。国务院法制办公室于2001年8月17日作出了国法函（2001）211号关于在黑龙江省牡丹江市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函，确定集中行使行政处罚权的行政机关具体职责，包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权在内。牡丹江市机构编制委员会于2010年11月26日作出《牡丹江市城市管理行政执法局主要职责、内设机构和人员编制规定》的通知，确定被告的职责包括行使城市规划管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。
本院认为，被告牡丹江市城市管理行政执法局对原告行使的处罚权，是经国家、省级有关部门批准的相对集中处罚权试点城市，具有对规划区内违法建设行为行使行政执法权的主体资格。原告认为被告无权行使处罚权的辩解主张，不能对抗国务院作出改革试点复函证据的证明力。故本院对原告的此项诉讼主张不予支持。由于原告尹德明承认在原有平房之上加盖一层固定结构住宅的事实，并接受被告对原告实施的1000元罚款。因此，原告在未取得规划许可时即在规划区内兴建房屋，在其接到被告作出停工及限期自行拆除的决定后，既未补办建设规划审批手续，又未自行拆除已兴建完毕的房屋系行政违法行为。故本院对被告认定原告的建设行为违法的诉讼主张予以支持。被告对原告行使强制拆除决定时，先后向其送达了两份书写内容存在较大差异的强制拆除决定书，第一份的内容较第二份简单，具体差别为：一是第二份决定书认定原告于2012年4月20日开始违法建房92平方米，而第一份决定书无此项内容；二是作出决定的法律依据不同，第一份决定书仅依据《中华人民共和国规划法》第六十八条，第二份还依据了《中华人民共和国行政强制法》第三十七条；三是决定实施强制拆除的时间不同，第一份决定为2015年4月5日，第二份决定为2015年4月9日；第四是告知进行司法救济的法院不同，第一份决定为牡丹江市爱民区人民法院，第二份为牡丹江市阳明区人民法院。综上，本院认为被告于2014年12月18日作出了将于2015年4月5日和4月9日对原告的违法建筑实施强制拆除的两个强制决定。送达的第二份决定书并非简单地涉及更正诉讼法院，而是被告在未撤销前一强制拆除决定的情况下，又制作下发了另一份不同的强制拆除决定，该行为违反法定程序。故本院对被告辩称仅作出了一个强制拆除决定的辩解主张不予支持，对原告主张撤销牡城管强拆字（2014）第432003号两份不同文本的强制拆除决定书的诉讼请求予以支持。
依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”、《中华人民共和国行政强制法》第十七条“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的；”的规定，判决如下：
撤销被告牡丹江市城市管理行政执法局于2014年12月18日作出的两份牡城管强拆字（2014）第432003号强制拆除决定书。
案件受理费50元，由被告牡丹江市城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于牡丹江市中级人民法院。
审 判 长 范晓丹
审 判 员 吕彦君
代理审判员 李 坤
二〇一六年四月十四日
书 记 员 于 洋