湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂01行初218号
原告李旭辉，男，1978年11月22日出生，汉族，住武汉市江汉区，
原告余晶，男，1991年3月22日出生，汉族，住武汉市武昌区，
原告余道意，男，1964年10月14出生，汉族，住湖北省大悟县，
原告蒋思婷，1970年3月13日出生，女，汉族，住武汉市武昌区，
原告周本维，男，1979年9月12日出生，汉族，住武汉市汉南区，
原告黄爱莉，女，1982年2月11日出生，汉族，住武汉市江汉区，
原告闵桂珍，女，1975年3月25日出生，汉族，住武汉市东西湖区，
原告胡勇齐，男，1973年4月11日出生，汉族，住武汉市黄陂区，
原告李绪凤，女，1971年10月19日出生，汉族，住武汉市江汉区，
原告易贵华，男，1964年3月15日出生，汉族，住武汉市汉阳区，
上列原告李旭辉等10人的共同委托代理人李源泉、孙汉英，北京盈科（武汉）律师事务所律师。
被告武汉市江汉区人民政府，住所地武汉市江汉区新华路255号。
法定代表人李湛，区长。
委托代理人柳芳，工作人员。
委托代理人时瑞，湖北华平律师事务所律师。
被告武汉市土地整理储备中心，住武汉市江汉区三阳路**号*座。
法定代表人陈明宝，主任。
委托代理人魏韡，工作人员。
托代理人ＸＸ，湖北卓胜律师事务所律师。
第三人远洋国际建设有限公司，住北京市怀柔区雁栖经济开发区888号。
法定代表人何畏，总经理。
委托代理人王正军，业务经理。
委托代理人张春来，市场经理。
第三人湖北福星惠誉常青置业有限公司，住武汉市江汉区常青路67号（佳兴苑甲栋商网）1层。
法定代表人王福顺，董事长。
委托代理人毛丽芬，公司员工。
委托代理人汤龙，公司员工。
原告李旭辉等10人诉被告武汉市江汉区人民政府（以下简称江汉区政府）、被告武汉市土地整理储备中心（以下简称市土地储备中心）强制拆除房屋行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2017年5月22日公开开庭进行了审理，原告李旭辉等10人的委托代理人李源泉、孙汉英，被告江汉区政府委托代理人柳芳、时瑞，第三人远洋国际建设有限公司（以下简称远洋公司）的委托代理人魏韡、ＸＸ，第三人湖北福星惠誉常青置业有限公司（以下简称福星惠誉公司）的委托代理人毛丽芬、汤龙等到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告李旭辉等10人共同诉称，原告为武汉市江汉区汉兴街复兴五村威达宿舍楼的居民。对于居住的房屋，原告拥有合法的《房屋所有权证》和《国有土地使用权证》，因此原告为房屋的合法权利人。2014年，汉兴街办事处及贺家墩村民委员会宣称，原告的房屋被纳入了“城中村”改造范围，因此需要进行拆迁。但时至今日，原告未见到任何关于拆迁的政策性文件，也没有人员对原告房屋的情况进行调查、核实或进行评估。就拆迁补偿安置问题，原告一直未能达成拆迁补偿协议，也未取得任何补偿。为了解征收政策，原告于2015年11月3日向武汉市国土资源和规划局提出政府信息公开申请，请求公开针对其房屋所在土地的征收批准文件、征收公告、征收补偿方案公告等。2015年11月24日，武汉市国土资源和规划局做出武土资规信答字第（20150619）号《政府信息公开答复书》，并公布了武汉市国土资源和规划局江汉分局针对原告房屋所在土地做出的武土征补汉公告[2014]第12号《土地补偿安置方案公告》。根据该公告，原告房屋位于城中村改造范围之内，实施征收单位为被告武汉市土地整理储备中心，第三人湖北福星惠誉常青置业有限公司已竞得原告房屋所在地块，并取得了武土交确字[2012]第284号成交《国有建设用地使用权成交确认书》。自此，原告方得知武汉市国土资源和规划局已将其房屋所在地块公开出让并成交。其后，原告得知第三人远洋国际建设有限公司为该地块建设项目的承建单位。随着拆迁工作的进行，原告居住地周围涌入了大量的社会闲杂人员，人身及财产曾多次遭到威胁。拆迁人员也多次声称要强拆原告的房屋。2015年11月23日晚，原告居住的宿舍楼遭到不明身份的人员的入侵，房屋的门窗均遭到不同程度的破坏。同时还对原告的家人、亲戚、朋友进行恐吓和威胁，原告于2015年12月18日向武汉市公安局江汉区分局邮寄了《人身与财产安全保护申请书》。2016年9月23日，原告的房屋被不明身份的人员强行破坏。原告前往江汉经济开发区派出所报警，江汉经济开发区派出所只出具了《接受案件回执单》，并未对案件做实质性的处理。2017年3月21日11点左右，被告拆迁人员及第三人施工人员组织机械对原告房屋实施强制拆除。原告得知情况后立即赶往现场。基于人身与财产安全考虑，原告立即拨打110报警。但警方迟迟未派人达到现场。其后，原告又赶往江汉经济开发区派出所报案，但警方拒绝出警。自此，原告房屋在2017年3月21日被拆除殆尽。原告认为，拆迁及施工人员在未获得原告同意，也未给予原告任何补偿的情况下，强制拆除原告房屋的行为违法。根据武政办（2009）36号《武汉市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》，区人民政府对城中村改造工作的开展及产生的争议，负有指导、协调职责。被告作为涉案区域房屋的拆迁责任主体，应当对原告房屋被强制拆除承担法律责任。为了维护自己的合法权益，原告特依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关规定，向贵院提出行政诉讼。请求：一、确认被告强制拆除原告房屋的行为违法；二、判令被告承担本案的诉讼费用。
原告向法庭提交了以下证据：1、原告身份证，证明原告身份信息。2、国有土地使用权证，证明原告为土地的合法权利人。3、土地登记卡，证明原告土地为国有性质。4、武汉市房屋产权登记信息查询单，证明原告为房屋的合法权利人。5、原告余晶身份证，证明余晶身份信息。6、户口本证明余xx、方xx为夫妻关系，原告余晶为二人唯一的儿子。7、证明，证明原告余晶的父母余xx、方x已因病去世，其子余晶为其房产的唯一合法继承人。8、证明，证明余xx之父母余xx、李x已去世，余晶为余xx遗产的唯一合法继承人。9、证明，证明方xx之父母方xx、高xx已去世，余晶为方xx遗产的唯一合法继承人。10、国有土地使用权证，证明原土地使用权人为余xx，余xx去世后，原告余晶依法继承该土地使用权。11、武汉市房屋产权登记信息查询单，证明原房屋所有权人为余xx，余xx去世后，原告余晶依法继承该房屋所有权。12、武土资规信答字第（20150619）号《政府信息公开答复书》。13、武土征补汉公告[2014]第12号《土地补偿安置方案公告》。证据12、13证明原告房屋位于城中村改造范围内，所在地块已被征收，实施征地单位为被告市土地储备中心；第三人福星惠誉公司为涉案地块的开发商。14、武汉市人民政府征收土地公告[2010]第53号，证明原告房屋位于城中村改造范围内，所在地块已被征收，实施征地单位为被告市土地储备中心。15、照片，证明第三人远洋公司为涉案地块建设项目的承建商。16、人身与财产安全保护申请书，证明2005年12月18日，因原告居住的宿舍楼遭到不明身份的人员的入侵，房屋的门窗均遭到不同程度的破坏。原告向武汉市公安局江汉区分局邮寄了《人身与财产安全保护申请书》。17、人身与财产安全保护申请书邮寄凭证，证明原告向武汉市公安局江汉区分局邮寄了《人身与财产安全保护申请书》。18、接受案件回执单，证明2016年9月23日，原告的房屋被拆迁人员破坏。原告前往江汉经济开发区派出所报警，江汉经济开发区派出所只出具了《接受案件回执单》，并未对案件作出实质处理。19、原告房屋被破坏后的照片，证明原告房屋持续被破坏，现只剩房屋框架的事实。20、视频光盘，证明2017年3月21日，原告房屋遭到被告及第三人的非法拆除。21、受案回执，证明2017年3月21日，9位原告先后多次拨打110报警。22、原告李旭晖在诉江汉区分局不履行法定职责行政诉讼案件中，区分局提供的《证据目录》。23、武汉市宏财房屋征收有限公司向江汉经济开发区看守所《回函》证明拆迁主体，回函中已经表明是城中村改造的地块。24、宏财房屋征收有限公司《营业执照》。25、市政府办公厅关于城中村改造规模的批复，证明应由江汉区政府组织实施该地块的拆迁和改造工作。
被告江汉区政府答辩称，一、原告将江汉区政府列为本案被告没有事实依据。原告诉称为武汉市江汉区汉兴街复兴五村威达宿舍楼的居民，江汉区政府从未对原告诉称被拆除的房屋（下称该房屋）作出过房屋征收具体行政行为，从未对该房屋占用土地作出征收的具体行政行为，江汉区政府也从未有过原告诉称的拆除该房屋的行为。原告无任何有效证据证明江汉区政府实施了其所诉的行政行为，原告的诉讼请求与江汉区政府无关。二、原告将江汉区政府列为本案被告没有法律依据。原告诉称依据武政办（2009）36号《武汉市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》，被告对城中村改造工作的开展及产生的争议，负有指导、协调职责。根据我国《行政诉讼法》第六十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。原告所援引的文件不能作为本案认定江汉区政府负有相关职责的依据，且原告诉称江汉区政府负有的职责与其确认拆除该房屋行为违法的诉讼请求并无直接联系，江汉区政府不是本案适格被告。综上所述，江汉区政府不是本案适格被告，请求法院依法驳回原告对江汉区政府的起诉。
被告江汉区政府在法定期限内未提供证据。
被告市土地储备中心答辩称，一、市土地储备中心属于事业单位，并非行政机关，亦非法律、法规、规章授权的组织，并非本案的适格被告，原告对市土地储备中心的起诉，不应属于行政受案范围，其起诉依法应予驳回。《土地储备管理办法》第三条规定，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。《武汉市土地储备管理办法》第六条规定，市土地整理储备供应中心具体承担江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、青山、洪山区范围内土地储备供应的日常工作。基于上述规定表明，本案市土地储备中心是负责武汉市中心城区土地储备日常工作的事业单位法人，并不具有土地管理的行政职能，并非行政机关，亦非法律、法规、规章授权的组织。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，因市土地储备中心并非本案适格被告，原告对市土地储备中心提起诉讼，不应属于行政受案范围，原告起诉依法应予驳回。二、原告主张的案涉房屋为贺家墩村“城中村”改造范围，市土地储备中心并未对案涉房屋实施强制拆除行为，原告诉请缺乏事实和法律依据，其诉讼请求依法应予驳回。原告主张的位于江汉区汉兴街复兴五村威达宿舍楼的房屋及土地为贺家墩村“城中村”改造范围。2010年湖北省国土资源厅以《湖北省国土资源厅关于批准武汉市2010年度城中村第1批次建设用地的函》，批准同意武汉市人民政府征收包括江汉区贺家墩村在内的集体建设用地67.3235公顷。2010年5月11日，武汉市人民政府根据前述批复作出《武汉市人民政府征收土地公告》（[2010]第53号），原告主张的案涉房屋及土地即在上述征地公告红线范围内，属于贺家墩村“城中村”改造范围。根据《市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》（武政[2009]37号）、《武汉市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》(武政办[2009]36号）等规范性文件的相关规定，武汉市城中村改造由各区人民政府作为责任主体，区人民政府负责组织开展拆迁等工作。易言之，城中村改造范围内所涉房屋的拆迁工作系由区人民政府负责组织实施，而与市土地储备中心无关，市土地储备中心并未对案涉房屋进行拆除，原告有关市土地储备中心违法对原告房屋实施拆除的主张缺乏事实依据，不应支持。综上所述，市土地储备中心为事业单位，并非行政机关，亦非法律、法规、规章授权的组织，并非本案的适格被告。同时，市土地储备中心既非城中村改造项目的拆迁实施主体，也未对案涉房屋实施任何拆除行为，原告起诉缺乏事实及法律依据，依法应予驳回。
市土地储备中心提交了如下证据：1、《湖北省国土资源厅关于批准武汉市2010年度城中村第1批次建设用地的函》。2、《武汉市人民政府征收土地公告》（[2010]第53号）。以上证据证明被告武汉市人民政府系依法征收案涉地块，原告主张的案涉房屋属于贺家墩村城中村改造范围之内，而城中村改造房屋的拆迁事项与被告无关，原告有关被告强拆违法的诉讼请求缺乏事实及法律依据，不应支持。
法律、法规及规范性文件适用说明：
1、关于进一步加快城中村改造建设工作的意见[武政办〔2009〕36号]、市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知[武政[2009]37号]“……四、加大工作力度，全面推进城中村和旧城改造工作各区人民政府是城中村和旧城改造工作的责任主体，要加大工作力度，采取有效措施，积极推进改造工作。”3、市人民政府办公厅关于转发武汉市加快推进二环线外城中村改造工作方案的通知[武政办（2010）170号]“武汉市加快推进二环线外城中村改造工作方案……四、责任分解……各区人民政府（含东湖风景区管委会）负责组织实施“城中村”改制、“双登”、实施征地拆迁、拆违控违，以及清退前期招商引进的意向单位等工作。市土地整理储备中心及其所属青山区土地储备分支机构、东湖风景区土地储备分支机构以及后湖地区打包业主单位具体负责二环线外“城中村”改造项目的融资工作，申报农用地转用和集体土地征收报批手续以及项目实施的前期招商工作。”1-3说明城中村改造项目所涉责任主体为区人民政府，征地拆迁工作由区人民政府负责组织实施，与被告无关。4、土地储备管理办法[国土资发〔2007〕277号]第三条“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”5、武汉市土地储备管理办法[武汉市人民政府令第135号]第六条“市土地整理储备供应中心具体承担江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、青山、洪山区范围内土地储备供应的日常工作。”4、5说明被告是事业单位，非行政机关，亦非法律、法规、规章授权的组织，被告的主体资格不适格，原告对被告的起诉依法应予驳回。
第三人远洋公司述称，远洋公司不应作为本案第三人，不知道相关案件的情况。
第三人福星惠誉公司述称，福星惠誉公司并非拆迁义务及补偿安置责任的主体，不应作为本案第三人。
上述两第三人在法定期限内未提供证据。
经庭审质证，被告江汉区政府对原告证据质证认为：证据1－11真实性不发表意见，由法院核实，江汉区政府没有对案涉土地作出行政行为，因此具体情况不清楚。证据12－25与我方无关，因此真实性不予质证，没有关联性。市土地储备中心质证认为：证据1－11的质证意见同江汉区政府。证据12－25真实性无异议，负责该项目的主体为市土地储备中心，但不说明市土地储备中心负责该项目的具体实施及项目的拆迁工作，同时该项目是城中村自己改造的，应由项目的用地单位和村集体组织负责项目的管理实施。证据18－21的关联性有异议，不能证明拆除行为人为土地储备中心或由被告所委托实施，不能证明原告的主张。第三人远洋公司质证认为：1、该案件的诉求是确认行政行为违法是行政诉讼；2、我公司是民事主体；3、该案件与我公司没有任何关系。基于以上三点，我公司不发表质证意见。第三人福星惠誉公司质证认为：1、对原告提供的证据我方不发表质证意见；2、我方属于民事主体，并非行政诉讼的主体，原告的诉求与我方无关。
原告对被告市土地储备中心质证认为：证据1真实性、关联性无异议，合法性持保留意见，证明目的有异议；证据2真实性、关联性无异议，合法性持保留意见，不能达到证明目的，该征地公告明确指出实施征收单位为市土地储备中心，该地块并非其所称自主改造用地，该证据可以证明市土地储备中心是实施主体。江汉区政府质证认为：证据的三性无异议。第三人远洋公司和福星惠誉公司均不发表质证意见。
本院对上述证据作如下认证：对原告提供的证据1－11，具备真实性、合法性及关联性，本院予以采信。对原告提供的证据12－15，可以证明原告的房屋位于城中村改造范围之内。对原告提供的证据16－21，可以证明原告的房屋及财产造受损失并被强制拆除。对原告提供的证据22－25，可以证明原告的房屋及财产造受损失的事实。对被告市土地储备中心提供的证据，具备真实性、合法性及关联性，本院予以采信。
本院经审理查明，原告李旭辉等10人所有的房屋坐落于武汉市江汉区复兴五村威达宿舍楼，并分别办理了《房屋所有权证》和《国有土地使用权证》。2010年4月7日，湖北省国土资源厅作出鄂土资函[2010]538号《省国土资源关于批准武汉市2010年度城中村第1批次建设用地的函》，同意武汉市人民政府征收包括江汉区贺家墩村在内的集体建设用地。2010年5月11日，武汉市人民政府根据该征地批复作出[2010]第53号《武汉市人民政府征收土地公告》，原告李旭辉等10人所主张的案涉房屋及土地即在上述征地公告红线范围内。2017年3月21日，原告李旭辉等10人的房屋被拆除。原告李旭辉等10人认为，拆迁及施工人员在未获得原告同意，也未给予原告任何补偿的情况下，强制拆除原告房屋的行为违法，故诉至本院，要求判如所请。
本院认为，本案争议的焦点为：1、被诉拆除原告房屋的行为是否为被告江汉区政府所为，其法律后果是否应由被告江汉区政府承担。2、被诉拆除原告房屋的行为是否合法。本院具体评判如下：
1、关于被诉行为是否为被告江汉区政府所为，其法律后果是否应由被告江汉区政府承担。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条进一步细化规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置补偿办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。征地补偿、安置方案要报经市、县人民政府批准后实施。根据上述法律法规之规定，市、县人民政府是集体土地征收补偿安置工作的责任主体。
另外，武政办[2009]36号《武汉市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》明确“城中村改造建设工作以区人民政府为责任主体，……”武政[2009]37号《市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》明确“区人民政府组织开展拆迁、招商等工作；区人民政府依据改造规划或改造实施方案组织开展拆迁、招商等工作；……负责组织拆迁安置工作；负责组织落实各村按时完成拆迁安置工作；负责对拆迁安置和改造建设项目进行监督管理；……”由此可见，在前述土地管理法律法规规定的基础上，武汉市的规范性文件进一步明确了武汉市各区人民政府是城中村征地拆迁安置补偿工作的责任主体。
本案中，原告的房屋所在地域江汉区汉兴街复兴五村威达宿舍楼系被告江汉区政府的管辖范围，经湖北省人民政府批准征收，被纳入城中村综合改造。武汉市人民政府依据土地管理法律法规发布了涉案土地的征地公告。依据上述土地管理法律法规及武汉市政府发布的规范性文件的规定，被告江汉区政府应是本案所涉城中村征收拆迁综合改造的责任主体。虽然原告没有证据证明被告江汉区政府具体实施或组织实施了强制拆除其房屋的行为，但被告江汉区政府是作为本案所涉城中村征收拆迁综合改造的责任主体，在无法提出相反证据证明原告的房屋不是其强制拆除的情况下，应该推定被诉拆除原告房屋的行为是被告江汉区政府所为，相应法律后果应由被告江汉区政府承担。
2、被诉拆除原告房屋的行为是否合法。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，如果被征收人的行为构成对国家建设征地阻挠的，应由土地行政管理部门作出处理决定并申请人民法院强制执行，行政机关不能自行采取强制执行措施。本案中，原告在涉案土地征收拆迁安置补偿过程中与拆迁人一直不能达成拆迁补偿安置协议。对此，被告江汉区政府没有依据上述规定，责成土地管理部门作出调查处理，并申请人民法院强制执行，而是自行强制拆除了原告的房屋，该强拆行为显然违法。
此外，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十七条第（一）项的规定，原告应对起诉符合法定条件承担举证责任。本案中，市土地储备中心虽负有承担本行政辖区内土地储备工作的义务，但原告提供的证据不能证明市土地储备中心实施或委托他人拆除其房屋的行为。故原告要求确认市土地储备中心强制拆除案涉房屋的行为违法的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
本案中，因第三人远洋公司、福星惠誉公司并非行政机关，且原告也未提供证据证明第三人与本案行政所诉强制拆除房屋的行政行为存在关联性，故不属于行政案件的审查范围。
综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告武汉市江汉区人民政府拆除原告李旭辉、余晶、余道意、蒋思婷、周本维、黄爱莉、闵桂珍、胡勇齐、李绪凤、易贵华等10人坐落于武汉市江汉区复兴五村威达宿舍楼房屋的行为违法。
二、驳回原告李旭辉、余晶、余道意、蒋思婷、周本维、黄爱莉、闵桂珍、胡勇齐、李绪凤、易贵华等10人的其他诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元，由被告武汉市江汉区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审判长 曾望庭
审判员 程敬华
审判员 曾文亮
二〇一七年七月十八日
书记员 陈 曦