河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）豫法行终字第00237号
上诉人（一审原告）邓州市陶营乡卢岗村第九村民小组。
负责人沈明飞，任组长。
委托代理人杨显军，河南三贤律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）邓州市人民政府。
法定代表人罗岩涛，该市市长。
委托代理人全立峰，邓州市国土资源局工作人员。
被上诉人（一审第三人）邓州市陶营乡人民政府。
法定代表人杨柯，该乡乡长。
委托代理人许学习，河南三贤律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）邓州市陶营乡面粉厂清算工作小组。
诉讼代表人卢永斌，该清算组组长。
委托代理人支照安，邓州市司法局花洲法律服务所工作人员。
邓州市陶营乡卢岗村第九村民小组（以下简称卢岗九组）因诉邓州市人民政府土地行政处理决定一案，不服南阳市中级人民法院（2013）南行初字第00040号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年11月11日公开开庭审理了本案。上诉人卢岗九组的负责人沈明飞及其委托代理人杨显军，被上诉人邓州市人民政府的委托代理人全立峰，被上诉人邓州市陶营乡人民政府（以下简称陶营乡政府）的委托代理人许学习，被上诉人邓州市陶营乡面粉厂清算工作小组（以下简称陶营乡面粉厂清算组）的诉讼代表人卢永斌、委托代理人支照安均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
根据陶营乡政府、陶营乡面粉厂清算组的申请，邓州市人民政府于2013年4月17日作出了邓政土决（2013）1号土地权属争议案件决定书。邓州市人民政府认为：卢岗九组于1979年将争议的土地交付给原陶营乡面粉厂使用，原陶营乡面粉厂虽未办理土地使用手续，但已实际使用30余年，且申请人在使用30年期间，被申请人并没有向申请人或有关部门提出过归还要求。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称规定）第二十一条之规定，该争议土地应归陶营乡农民集体所有。依据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第九条、第十条、第十六条及《规定》第二十一条之规定，决定：此争议的3625.85平方米土地归陶营乡农民集体所有，由陶营乡面粉厂清算组使用。卢岗九组不服上述决定，向河南省人民政府申请行政复议，河南省人民政府于2013年7月3日作出豫政复决（2013）612号行政复议决定书。该行政复议决定认为，自1979年争议土地由原陶营乡面粉厂使用至今，使用期间虽未办理土地使用手续，但连续使用已满20年，且使用期间申请人未提出归还土地要求。根据原国家土地管理局《规定》第二十一条的规定，争议土地应确定给陶营乡农民集体所有，由陶营乡面粉厂清算组使用。邓州市人民政府所作决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定：维持被申请人作出的《邓州市人民政府土地权属争议案件决定书》（邓政土决（2013）1号）。卢岗九组仍然不服，遂以邓州市人民政府为被告提起行政诉讼，要求撤销邓州市人民政府作出的邓政土决（2013）1号土地权属争议案件决定书。
南阳市中级人民法院一审查明，本案争议土地位于陶营乡政府西侧，邓孟公路东南侧，西邻为陶营乡农技推广站，呈不规则图形，面积约为3625.85平方米。1979年原王良公社（后改为陶营乡政府）决定办社队企业，同意占用卢岗九组9亩土地建陶营面粉厂并投产。1980年4月11日，卢岗九组与陶营面粉厂补办了土地移交手续。陶营面粉厂因多种原因于1994年停产停业，厂房由面粉厂租给他人使用。2008年，陶营乡政府成立原陶营乡面粉厂清算组，由其负责处理面粉厂善后事宜。1991年，因街道拓宽及农经站、计生办、财政所、水利站等单位占用，原来的9亩土地仅剩余3625.85平方米。
2010年，卢岗九组提出权属争议主张，认为1979年原王良公社占用卢岗九组9亩土地建陶营面粉厂的行为，没有办理土地征收征用手续，也未给卢岗九组群众任何补偿，从而要求归还现今剩余的3625.85平方米土地。经卢岗九组申请，邓州市人民政府于2011年10月9日作出邓政土决（2011）4号土地权属争议案件决定书，将本案争议土地确定给陶营乡政府集体所有，由陶营乡面粉厂清算组使用。后河南省人民政府于2012年1月5日作出豫政复决（2011）893号行政复议决定书，撤销了上述处理决定。河南省人民政府撤销此确权决定的主要理由，是邓州市人民政府认定争议土地经过县、乡、村批准和一定补偿的事实不清、证据不足；邓州市人民政府适用法律依据错误，将《规定》引用为《确定土地使用权和使用权的若干规定》。
一审法院认为，从卢岗九组举证情况看，卢岗九组自2010年才开始主张争议土地权属，但自1980年前后陶营乡面粉厂建设经营开始，已经过30多年。卢岗九组并未能提供有效证据证实其在上述30年期间对本案争议土地主张过权属以及提出过归还要求。邓州市人民政府依据原国家土地管理局《规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有……”的规定，于2013年4月17日作出邓政土决（2013）1号土地权属争议案件决定书，将本案争议土地确定归陶营乡政府集体所有、由陶营乡面粉厂清算组使用并无不当，这一处理结果也有助于维护相关法律关系和社会秩序稳定。一审法院判决：驳回卢岗九组的诉讼请求。案件受理50元由卢岗九组负担。
卢岗九组不服一审法院判决，上诉称：一、一审判决认定上诉人连续三十年没有主张权利缺乏证据支持，而且由于物权不存在请求权的时效限制，即使不及时主张权利也不应影响上诉人对本案土地的所有权。二、《规定》第二十一条规定的是村与村、村与队、队与队之间等村集体之间使用他人土地，《规定》第二十三条规定的是乡（镇）或村办企业使用其他农民集体的土地，本案原王良公社面粉厂系乡办企业，其使用卢岗九组土地应当适用《规定》第二十三条。被诉处理决定适用法律错误。三、一审法院认定使用争议土地经过县、乡、村三级批准及补偿的事实证据不足，所谓现金账册、证人证言、移交清单均系伪造，不具有证据的真实性、合法性、关联性。四、陶营乡政府和陶营乡面粉厂清算组向邓州市人民政府提交的材料，并未在邓州市人民政府的卷宗中显示。五、陶营乡面粉厂已被注销，不应列该厂清算组为第三人。请求撤销一审判决及被诉处理决定。
被上诉人邓州市人民政府辩称：一、一审并未认定上诉人超出诉讼时效，只是认定其连续三十年未主张权利，应依据《规定》第二十一条承担不利后果。二、答辩人只是将争议土地确定给陶营乡农民集体所有，并未确定给陶营乡政府或其乡镇企业，故确权决定符合法律规定。三、答辩人也承认在确权程序中存在小的瑕疵，但并不影响处理结果的公正性。请求维持一审判决及被诉处理决定。
被上诉人陶营乡政府答辩称：一、原卢岗九组会计沈明云，也即现卢岗九组组长沈明飞的哥哥，亲自写证言证明原陶营乡面粉厂使用争议土地给予了补偿。二、《规定》第二十三条已将乡镇界定为农民集体，故处理决定确定给乡政府集体所有并无不当。三、原王良公社革命委员会1980年4月4日向原邓县企业管理局的申请报告来自邓州市档案局，足以证明经过了县、乡、队三级批准。请求维持一审判决及被诉处理决定。
陶营乡面粉厂清算组答辩称：一、陶营乡面粉厂连续占用争议土地三十多年，也有充分证据证明进行了补偿和批准，将争议土地确定给乡集体所有，事实清楚，适用法律正确。二、陶营乡面粉厂只是被吊销了营业执照，企业未被注销，目前仍在清算之中，面粉厂清算组具有诉讼主体资格。
本院二审除确认一审法院查明事实外，另查明：陶营乡面粉厂被吊销营业执照后，由陶营乡政府成立清算组，清算工作至今未结束。
本院认为，一、关于被诉处理决定适用法律的问题。邓州市人民政府在二审庭审中明确其处理决定适用《规定》第二十一条，并未以补偿及审批事实作为依据，故本案主要审查适用第二十一条的条件及相关法律事实。《规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”《规定》第二十三条第一款规定：“乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：1、签订过用地协议的（不含租借）；2、经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；3、通过购买房屋取得的；4、原集体企事业单位体制经批准变更的。”由上述《规定》的具体内容看，适用第二十一条的主体条件是“乡、村或小组的农民集体使用其他农民集体所有的土地”，实体条件是连续使用满20年或有异议的根据具体情况确定，适用第二十三条第一款的主体条件是“乡（镇）或村办企业事业单位使用其他农民集体所有的土地”，实体条件是要经过协议、调整、补偿或审批等更严格的程序，《规定》之所以作这种区分，原因主要在于农民集体使用土地往往不是为了盈利，而是农民集体的自治活动和特定的历史原因，而乡（镇）或村办企业事业单位使用土地往往是作为市场主体的活动，更强调利益、规则和公平，两类主体活动的性质不同，自然也应适用不同的法律规定。本案土地争议中，由于是原陶营乡面粉厂使用卢岗九组的集体土地，而陶营乡面粉厂又是陶营乡政府的乡办企业，故应适用《规定》第二十三条第一款的规定，邓州市人民政府适用《规定》第二十一条作出本案被诉的处理决定，明显属于适用法律错误，应予撤销。二、关于本案争议的其他问题。邓州市人民政府的处理决定仅适用《规定》第二十一条且适用法律错误，故关于是否连续使用满30年、使用期间是否追要过、是否补偿及审批等争议，不对本案判决及处理决定造成影响，本院对该事实不予审查。陶营乡面粉厂被吊销营业执照后，由陶营乡政府成立清算组，在清算结束以前，陶营乡面粉厂清算组有权代表原陶营乡面粉厂参与诉讼，卢岗九组关于陶营面粉厂清算组不具有诉讼主体资格的主张不能成立。综上，一审法院认定事实清楚，但适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销南阳市中级人民法院（2013）南行初字第00040号行政判决；
二、撤销邓州市人民政府于2013年4月17日作出的邓政土决（2013）1号土地权属争议案件决定；
三、邓州市人民政府于收到本判决之日起60日内重新作出处理决定。
一、二审案件受理费各50元，均由邓州市人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 荆向丽
代理审判员 马传贤
二〇一四年十二月四日
书 记 员 郭建花