徐州市泉山区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0311行初20号
原告李xx，男，1990年5月28日生，汉族，住徐州市泉山区。
委托代理人王国平，徐州市经济法学研究会副主任。
被告徐州市交通运输管理处，住所地：徐州市淮海西路***号。
法定代表人薄立明，处长。
委托代理人况世道，江苏同瑞律师事务所律师。
被告徐州市公安局公共交通治安分局，住所地：徐州市复兴北路16号。
法定代表人董明，局长。
委托代理人崔景杰，该局法制大队民警。
原告李xx诉被告徐州市交通运输管理处（以下简称市运管处）、徐州市公安局公共交通治安分局（以下简称公交分局）交通运输行政管理及行政赔偿一案，于2015年12月2日向本院提起行政诉讼。本院于2016年2月1日立案后，于2016年2月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月29日、6月17日、7月26日公开开庭审理了本案。原告李xx的委托代理人王国平，被告市运管处的行政负责人马建忠及其委托代理人况世道，被告公交分局的行政负责人邱冬梅及其委托代理人崔景杰到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告李xx诉称，2016年1月22日下午3时许，徐州市区正值恶劣雨雪天气，原告驾驶苏C×××××车在滨河花园门口接女朋友等候时，有一25岁左右青年敲原告车门，自述搭不到出租车，要求帮忙，原告看到天气恶劣，对该青年不太熟悉，不爱愿意帮忙，在看到该青年无助地离开后，平时爱做善事的原告很愧疚，在该青年走了几步后，招呼该青年上车，该青年说了许多感谢的话，并表示给点辛苦费，但原告均已谢绝，没有接收该青年任何款项，到站后该青年再次表示感谢，并打开车门走向车站，原告随后驾车返回，此时，被一民警拦住询问，并强行带到淮海广场派出所询问，并有四位民警对其恐吓，训斥，强行做笔录，并将原告车辆强行开至北区停车场，并开具了盖有徐州市交通运输管理处印章的清单。原告平时爱做善事，周围群众均予以认可。原告收到淮海广场派出所民警的恐吓训斥后，至今精神状态差，出现精神幻觉，不能正常工作，现已开始看心理医生，已不能正常工作，目前，已造成原告经济损失至少10000元。综上，请求人民法院查清以上事实，请求法院支持原告的诉讼请求：1、确认被告扣押原告所有的苏C×××××车相关行政行为违法。2、赔偿原告财物损失和人身损失1万元。
原告李xx向本院所举的证据材料有：1、证据登记保存清单复印件，证明第一被告委托第二被告对原告的车辆进行登记保存，该行为是非法行为，是实施车辆扣押的违法行为。根据行政处罚法的规定，第一被告没有法律授权委托第二被告赋予行政处罚相关的权力，且证明登记保存是行政处罚法规定调查取证的特殊方式，该方式有明确的要求是针对证据可能面临灭失的情形，才可以实施证据登记保存该案标的物；2、徐州市泉山区湖滨街道社区出具的证明，证明原告李xx平时乐于助人、为人忠厚、作风正派；3、东方医院的门诊病历原件及4页东方医院做出的精神评价报告，证明原告在第二被告询问后，精神受到严重伤害，初诊为应激性精神障碍；4、鉴定费计2600元的票据一份及鉴定过程中伴随着病情检查共有4份票据计806元，该鉴定费因被告公交分局对李xx非法询问，造成精神方面的伤害，虽未达到鉴定结论的精神病的鉴定意见，但在一定程度上对原告有侮辱等行为，对其精神上造成一定损害，故该费用应由公交分局承担；5、原告自己书写的事实经过材料，证明公交分局的民警对原告在询问时候使用侮辱性字眼，这些侮辱性的语言严重侵害了原告的权益。
被告市运管处辩称，一、被告对原告所属苏C×××××号汽车采取证据登记保存措施符合法定程序：（一）本案中办案机关依法具备管理权，根据《中华人民共和国行政处罚法》和《徐州市火车站地区综合管理办法》相关规定，徐州市公安局公共交通治安分局受徐州市交通运输管理处的委托有权对火车站广场区域的非法营运车辆进行查处，因此徐州市公安局公共交通治安分局淮海广场派出所在淮海广场内有权对原告涉嫌从事非法营运的违规行为予以查处。（二）采取证据登记保存措施合法，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条、交通运输部《交通行政处罚程序规定》第十六条、交通运输部《交通行政处罚行为规范》第二十、二十一、二十二条之规定，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内做出处理决定。2016年1月22日（原告诉状叙述1月28日有误），淮海广场派出所民警在火车站附近发现苏C×××××号奇瑞汽车有非法营运嫌疑，经初步查实，该车驾驶员李xx在滨河小区门口与乘客耿帅协议15元运费，将乘客送到徐州市火车站，涉嫌从事非法营运，因原告拒不承认违规经营行为，办案机关以防证据灭失，违法行为不能予以及时查究，随即按照规定对涉嫌从事非法营运的车辆予以了证明登记保存，并向原告出具了《证据登记保存清单》。（三）原告对行政措施认识有误，诉求不属于行政诉讼受案范围，原告诉求当中所称扣押其所有的苏C×××××号奇瑞汽车与事实不符，扣押财物是《中华人民共和国行政强制法》规定的行政强制种类之一，按照行政强制法的相关规定，被告不得委托其他单位实施交通行政强制措施，本案中，办案机关没有使用强制措施，没有向原告出具《交通运输行政强制措施决定书》和《交通运输扣押（查封）清单》，更没有做出行政处罚决定。本案对原告车辆进行证据登记保存只是调查取证的方式，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围。
二、被告对登记保存的证据按照法定程序做出了处理决定。本案中，办案机关于2016年1月22日向原告出具了《证据登记保存清单》，只是对涉嫌从事违法行为的工具采取了证据登记保存，2016年1月29日办案机关制作了《证据登记保存处理决定书》，在证据保存的法定时效内做出了处理决定，告知原告领回车辆。2016年1月29日向原告邮寄了《行政案件接受处理催告通知书》告知其领回被保存车辆，并接受调查处理，期间也多次电话联系，但原告始终予以回避，拒不履行配合义务。
三、原告要求的经济损失不能成立，（一）配合行政机关调查时行政管理相对人的义务，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。因此，原告涉嫌非法营运违法行为，应当协助调查，办案机关依法对原告进行的询问并制作笔录行为符合法律规定。（二）原告所称收到恐吓、训斥与事实及常理不符。原告称办案民警对其恐吓，训斥，强行做笔录，无证据证实。相反，从民警记录的对其询问笔录看，原告并未承认其非法营运的违法事实，却记录其帮助他人的行为，与乘客所述的非法营运的行为截然相反，从侧面反映，民警进行的询问是依法进行的，并不存在通过恐吓等手段逼取口供的情形。（三）原告赔偿损失的主张不应支持。办案机关在办案过程中，均依法进行，并无违法情形，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的赔偿范围，且无证据证明被告的行政行为给原告造成10000元的直接损失，对其提出的赔偿主张不应支持。综上所述，被告履行市场监管职能，调查违规经营行为，适用法律法规正确。程序合法，处置合法；原告起诉要求判定行政行为违法，返还车辆，赔偿损失的要求依法不能成立，根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，请依法驳回原告诉讼请求。
被告市运管处在举证期限内向本院所举的证据材料有：1、证据登记保存处理决定书；2、行政案件接受处理催告通知书；3、证据登记保存清单；4、询问笔录2份；5、执法记录仪现场视频记录片段；6、耿帅的驾驶证复印件及身份复印件；7、李xx驾驶证复印件；8、EMS国内快递复印件。另提供法律依据：1、中华人民共和国行政处罚法；2、徐州市火车站地区综合管理办法；3、徐州市东站地区综合管理办法（徐州市人民政府令第128号）；4、中华人民共和国行政强制法；5、交通行政处罚行政规范；6、交通行政处罚程序规定（1996年9月25日交通部令1996年底7号发布）；7、中华人民共和国行政诉讼法；8、中华人民共和国道路运输条例；9、江苏省道路运输条例；10、江苏省行政程序规定。
被告公交分局辩称，一、公交分局不是适格被告,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告，答辩人依据《中华人民共和国行政处罚法》及《徐州市火车站地区综合管理办法》规定，受徐州市交通运输管理处委托，行使交通行政管理、行政处罚权，因此公交分局不应当是被告。二、原告诉讼请求不属于行政诉讼范围，原告主张的公交分局“扣押原告所有的苏C×××××车行政行为违法”系认识错误，公交分局对原告所称车辆采取的是证据登记保存，并非扣押，证据登记保存是《中华人民共和国行政处罚法》规定的调查证据的方式，并非《中华人民共和国行政强制法》中规定的强制措施，亦非《中华人民共和国行政处罚法》规定的行政处罚，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（二）项规定的受案范围为：对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的，而本案中的对原告车辆进行的证据登记保存并不在该范围之内，不属于行政诉讼的受案范围。三、对案件证据先行登记保存符合法律规定，（一）案发及处理过程。2016年1月22日下午4时许，民警在巡逻盘查中发现原告驾驶号牌为苏C×××××的小型汽车到徐州火车站，有未经许可从事出租汽车营运的嫌疑，民警遂上前询问，乘客证言证明原告涉嫌非法营运，民警遂于当日根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款之规定，经办案部门负责人批准，对原告涉嫌非法营运使用的号牌为苏C×××××的小型汽车予以登记保存，并送达证据登记保存清单，告知其于2016年1月28日前到公安机关接受处理。因证据保存法定期限届满，遂于1月29日作出《证据登记保存处理决定书》，同日，将《行政案件接受处理催告通知书》邮寄送达原告，明确告知其领回登记保存的证据。（二）执法主体合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》及《徐州市火车站地区综合管理办法》规定，受徐州市交通运输管理委托，行使交通行政管理及相应的行政处罚权，是依照法律规定的行政行为，并未违反法律规定。（三）程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，‥‥‥在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”因车辆是非法运营违法行为的重要证据，且不进行登记保存可能以后难以取得，根据该条款规定，对原告车辆进行先行登记保存，是合法的、必要的；在登记保存7日内，依法作出了送达的处理决定，系在法定期限内作出的合法的行政行为。因此，依照法定程序、期限对原告车辆进行的登记保存是符合法律规定的，并不存在违法情形。（四）原告所称与事实不符。原告所称“扣押”原告所有的车辆，与事实不符，且其所称的事实明显错误，案发日期为2016年1月22日，其称在1月28日，与事实明显不符，其所述与乘客证言能够证实其有非法运营的重大嫌疑，需要进一步调查取证，证实案件事实。目前，现有的证据不足以认定其违法行为，亦不能排除其违法嫌疑，被告依法充分考虑案件情况，未就该案作出行政处罚决定，说明在进行案件处理上是完全重证据、以法律进行的，并无违法情形。四、原告要求返还车辆主张非诉讼理由，被告于1月29日在《中华人民共和国行政处罚法》规定的法定期限内作出了《证据登记保存处理决定书》，并于当日将《行政案件接受处理催告通知书》邮寄送达原告，明确告知其领回登记保存的证据，同时，办案民警于1月28日电话联系原告，要求其到被告处进行处理。五、原告赔偿损失的主张无法律依据，（一）配合行政机关调查是行政管理相对人的义务。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：“当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠，询问或者检查应当制作笔录。”因此，原告涉嫌非法运营违法行为，应当协助调查，被告依法对原告进行的询问并制作笔录行为符合法律规定。（二）原告所称收到恐吓、训斥与事实及常理不符。原告称民警对其恐吓、训斥。强行做笔录，无证据证实，相反，从民警记录的对其询问的笔录看，原告并未承认其非法运营的违法事实，却记录其帮助他人的行为，与乘客所述的非法运营的行为截然相反，从侧面反映，民警进行的询问是依法进行的，并不存在通过恐吓等手段逼取口供的情形。同时，民警在进行询问后，将询问笔录对其进行了宣读。并使用执法记录仪记录了宣读和其确认的过程，更能体现答辩人的询问过程的合法性。（三）原告赔偿损失的主张不应支持。被告在办案过程中，均依法进行，并无违法情形，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的赔偿范围，且无证据证明被告的行政行为给原告造成10000元的直接损失，对其提出的赔偿主张不应支持。综上所述，被告在案件办理过程中，无论从执法主体、办案程序上均严格依照法律规定进行，并无违法情形，请依法驳回原告诉讼请求。
被告公交分局在举证期限内，向本院提供了除了与第一被告相同的证据外，另外提供以下证据：1、行政执法委托书，2015年9月30日，徐州市交通运输管理处对公交分局在火车站地区进行道路行政违法行为查处的委托权限，包括监查、取证、制止和处罚。证明公交分局系委托执法。不是适格的被告；2、办案民警的警官证复印件，证明1月22日下午4时对李xx的涉嫌非法营运的查处的主体合法；3、办案民警王菲写的查货经过，证明李xx有非法营运的嫌疑，对其要求到派出所接受调查的理由充分；4、证据登记保存处理决定书，关于原告车辆返还的证据。
经庭审质证，对原告李xx提交的证据，被告市运管处质证意见为：证据1、证据真实性合法性关联性均无异议，对原告的证据目的有异议，该证据依据行政处罚的规定，是行政处罚程序中证据登记保存行为，而非行政强制法的扣押行为；证据2、与本案不具有关联性，该证据不能否认原告存在违法营运的行为；证据3、对其真实性关联性合法性均不予认可，不能证明被告应当对原告进行赔偿，行政赔偿应当严格的依照法律的规定；证据4、对证据真实性不持异议，认为原告没有证据能够证明被告询问的行为存在违法的事实，因此，两组证据体现的费用不应当由被告承担，证据5、对证据的形式无异议，内容真实性有异议，认为该证据系原告的陈述，在没有其他证据能够佐证的情况不应作为证据采用。被告公交分局对原告李xx提交的证据质证意见与第一被告意见一致。对被告市运管处所提交的证据，原告李xx的质证意见为：对证据的形式不持异议，但询问笔录的内容持有异议，不具有真实性；所举证据不能证明第一被告可以委托第二被告执法。对被告公交分局所提交的证据，原告李xx的质证意见为：对委托书真实性无异议，但委托书是一份违法的委托书，表现在两个方面，一是，国家法律法规没有授权，因此属于非法委托；其次，徐州市火车地区综合管理办法，是政府规章，但该规章没有修改，规定的主体是市公安局东站广场分局，而本案第二被告是徐州市公安局公共交通治安分局，因此主体不符，即便是规章作了修改，赋予第二被告主体资格，也是属于非法的，违反了委托授权执法的强制性规定。对民警身份的真实性无异议，对查获经过说明真实性有异议。
在本案审理过程中，原告提出鉴定申请，要求对公交分局进行询问调查时的违法行为，是否造成原告损害进行鉴定。经本院依法委托徐州市东方人民医院进行鉴定，徐州市东方人民医院于2016年6月6日出具了司法鉴定意见书，鉴定意见为：被鉴定人无精神病；不宜评定其“精神状态与徐州市公安局广场分局的非法扣押车辆和非法询问等行政行为的因果关系”。对此鉴定意见书，两被告不持异议，原告对鉴定书真实性不持异议，但结论持有异议。
本院对双方当事人提供的上述证据认证如下：原告提供的证据1与被告所举证据一致，本院予以确认；证据2与本案无关联性；证据3、4经本院委托徐州市东方人民医院进行鉴定，鉴定意见为：被鉴定人无精神病；不宜评定其“精神状态与徐州市公安局广场分局的非法扣押车辆和非法询问等行政行为的因果关系”，且原告无证据证明被告对其采取了进行人身损害的行为，故本院不予采纳；证据5系原告自写的说明，被告予以否认，本院不予采纳。两被告所举证据能够证明本案事实经过，本院予以确认。徐州市东方人民医院于2016年6月6日出具的司法鉴定意见书，系本院根据原告申请委托徐州市东方人民医院作出的司法鉴定意见书，两被告不持异议，原告没有证据推翻司法鉴定意见书的鉴定结论，本院予以采纳。
经审理查明，2016年1月22日，原告李xx将乘客耿帅从滨河小区门口送到徐州市火车站，被告公交分局的民警在火车站附近发现苏C×××××号奇瑞汽车有非法营运嫌疑，遂向原告进行盘问，因原告拒不承认有违规经营行为，被告公交分局的民警将原告带至办公场所作了进一步的询问，并对涉嫌从事非法营运的苏C×××××号奇瑞汽车一辆进行了证据登记保存，同时以徐州市交通运输管理处的名义向原告出具了《证据登记保存清单》。2016年1月29日向原告邮寄送达了《证据登记保存处理决定书》，告知原告领回被登记保存车辆并接受调查处理。原告于2016年1月29日下午5时将车辆领回。
另查明，被告市运管处、公交分局于2015年9月30日签订一份行政执法委托书，委托事项为：市运管处委托公交分局履行徐州火车站、徐州东站地区（上述地区范围由徐州市政府规定）道路运输行政执法检查、取证、制止及处罚（管理）权。
本院认为，首先，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条及《江苏省道路运输条例》第四条规定，被告市运管处系依法成立的道路交通运输管理执法机构，作为履行辖区内道路运输管理工作的行政机关，是实施行政许可、行政监督检查、行政处罚以及行政强制的执法主体，具有查处辖区内从事非法运输违法行为的法定职责。
其次，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。该规定赋予国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以将除限制人身自由行政处罚外的其他行政处罚权授予特定的行政机关。根据《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》的规定和《江苏省行政程序规定》第二十条规定，行政机关可以根据法律、法规、规章的规定，委托其他行政机关或者具有管理公共事务职能的组织行使行政职权，受委托的机关或者组织应当具备履行相应职责的条件。《徐州市火车站地区综合管理办法》第四条第二款规定，市公安局东站广场分局受市市容与城管执法、市政公用、园林、交通、文化、新闻出版、公安交通以及其他有关部门的委托，在火车站地区实施相关行政许可和行政处罚；对委托行政许可和行政处罚范围以外的其他行为有权予以制止，并及时移送有关行政机关或者法律、法规授权的组织依法处理。据此，市运管处委托公交分局履行徐州火车站、徐州东站地区（上述地区范围由徐州市政府规定）道路运输行政执法检查、取证、制止及处罚（管理）权符合上述法律、法规、规章的规定。因此，原告认为市运管处委托公交分局履行交通运输行政执法权是非法委托的意见，本院不予支持。
再次，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的。本案中，公交分局作为受委托组织，依据其与委托机关市运管处签订的行政执法委托书行使行政执法权，市运管处对公交分局实施的行政执法行为负责监督，并对其行为的后果承担法律责任。因此，公交分局不是本案的适格主体。经释明，原告拒绝变更被告。故原告对公交分局的起诉应予驳回。
最后，被告于2016年1月22日，在火车站附近发现苏C×××××号奇瑞汽车有非法营运嫌疑，遂向原告进行盘问，因原告拒不承认有违规经营行为，并对涉嫌从事非法营运的苏C×××××号奇瑞汽车一辆进行了证据登记保存，同时向原告出具了《证据登记保存清单》。2016年1月29日向原告邮寄送达了《证据登记保存处理决定书》，告知原告领回被保存车辆并接受调查处理。原告于2016年1月29日下午5时将车辆领回。被告的行政行为符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定…”之规定，被告将涉案车辆作为证据予以先行登记保存的行为具有法律依据。故原告要求确认被告扣押原告所有的苏C×××××车相关行政行为违法的诉讼请求，本院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”，本案被告的行政行为没有违反法律规定，原告也无证据证明被告有侵犯其合法权益的情形行为，且经原告申请并经本院委托徐州市东方人民医院进行鉴定，鉴定结论为不宜评定其“精神状态与徐州市公安局广场分局的非法扣押车辆和非法询问等行政行为的因果关系”，故原告要求被告赔偿其财物损失和人身损失1万元的诉讼请求，本院不予支持。
综上，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第六十九条、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、驳回原告李xx对被告徐州市公安局公共交通治安分局的起诉。
二、驳回原告李xx对被告徐州市交通运输管理处的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李xx负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审 判 长 刘照平
审 判 员 马盛军
人民陪审员 王加银
二〇一六年八月四日
书 记 员 张 园