上海市嘉定区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）沪0114行初32号
原告上海嘉宁仓储有限公司，住所地上海市嘉定区。
法定代表人周岩国。
委托代理人张嗣光，上海镇霆律师事务所律师。
委托代理人唐德生，上海镇霆律师事务所律师。
被告上海市嘉定区外冈镇人民政府，住所地上海市嘉定区。
法定代表人张杰。
委托代理人刘海青。
委托代理人应朝阳，上海俊豪律师事务所律师。
被告上海市嘉定区人民政府，住所地上海市嘉定区。
法定代表人章曦。
委托代理人李维聪。
委托代理人童莉婷。
原告上海嘉宁仓储有限公司诉被告上海市嘉定区外冈镇人民政府(以下简称外冈镇政府)、被告上海市嘉定区人民政府(以下简称区政府)不服限期拆违决定及行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月2日受理后，于同年3月3日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月6日公开开庭审理了本案。原告委托代理人张嗣光、被告外冈镇政府委托代理人刘海青、应朝阳、被告区政府委托代理人李维聪、童莉婷到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告外冈镇政府于2016年7月27日作出(嘉外府)责拆决字2016第XXXXXXXX号《责令限期拆除违法建筑决定书》。该决定书载明：嘉宁公司在嘉定区外冈镇嘉松北路XXX号擅自搭建建筑物、构筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《上海市城市管理行政执法条例实施�法》第六条第一款的规定，责令嘉宁公司于2016年8月27日17时前自行拆除上述违法建筑。
被告区政府于2017年1月3日作出嘉府复决字(2016)第145号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第二十八条第一款第(一)项规定，维持了外冈镇政府作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》。
原告嘉宁公司诉称，原告于2009年自上海柏康企业发展有限公司(以下简称柏康公司)买受了上海市嘉定区嘉松北路XXX号土地使用权及其地上相关房屋产权，并于2009年11月3日取得了嘉定区外冈镇2街坊38/1丘土地及地上建筑物的房地产权证[沪房地嘉字(2009)第030168号]。多年来，原告在该地址经营仓储业务，是原告的实际经营地。2016年7月27日，外冈镇政府作出了(嘉外府)责拆决字2016第XXXXXXXX号《责令限期拆除违法建筑决定书》，要求原告于2016年8月27日17时前自行拆除上海市嘉定区嘉松北路XXX号的违法建筑。原告对此不服，向区政府申请行政复议。2017年1月10日，原告收到区政府出具的嘉府复决字(2016)第145号《行政复议决定书》，复议决定维持了外冈镇政府作出的决定。原告认为，外冈镇政府作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》未明确违法建筑的位置及范围，行政决定缺乏形式要件不应成立，现实中原告也无法执行。原告对嘉松北路XXX号持有相关房地产权证，合法拥有该地块的土地使用权及相关房屋的产权。在行政机关未能在决定书中指明需要拆除的违法建筑物范围的情况下，原告没有办法和权力自行判别哪些属于违法建筑应予以拆除，即便存在无证的情况，也有复杂的历史原因，原告无法全面掌握，更不能判断和拆除。柏康公司提供的相关资料显示，其于2000年至2002年期间，先后取得了行政主管�门就嘉松北路XXX号工程建设核发的《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程施工许可证》。根据《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第六条规定，假使嘉松北路XXX号内确实存在违法建筑，也不应由外冈镇政府管理，其作出责令限期拆除决定的行政行为明显超出了行政管理权限。原告为此向法院提起诉讼，要求依法撤销被告外冈镇政府作出的(嘉外府)责拆决字2016第XXXXXXXX号《责令限期拆除违法建筑决定书》，以及被告区政府作出的嘉府复决字(2016)第145号《行政复议决定书》。
原告提供如下证据：(1)2016年7月27日(嘉外府)责拆决字2016第XXXXXXXX号《责令限期拆除违法建筑决定书》；(2)2017年1月3日嘉府复决字(2016)第145号《行政复议决定书》；(3)沪房地嘉字(2009)第030168号《上海市房地产权证》；(4)2002年3月12日编号012L0317DXXXXXXXXXXXXXXXXXXX1�建筑工程施工许可证》；(5)嘉规规(2000)第631号《关于核发上海柏康企业发展有限公司建造厂房建设用地规划许可证的通知》。
被告外冈镇政府辩称，涉案四幢违法建筑均位于外冈镇嘉松北路XXX号厂区内，依据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第六条第一款及《关于贯彻实施<上海市城市管理行政执法条例实施办法>若干意见》第一条之规定，被告针对原告擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为，可依据城乡规划和物业管理方面法律、法规和规章的规定实施行政处罚，具有作出限期拆违的法定职权。2016年6月接镇动迁办线索，发现原告厂区内存在涉嫌擅自搭建的建筑物。6月20日，被告向上海市嘉定区规划和土地管理局(以下简称区规土局)发送《协助通知书》，要求对该厂区内建筑物的�划许可情况予以协查。同年7月1日，规划部门回函，明确：经对除原告沪房地嘉字(2009)第030168号房地产权证记载的两幢建筑物(总面积6644.07平方米)以外的建筑进行查询，未见办理过建设工程规划许可证的记录，属于违法建筑。同年7月13日，镇城管部门派员前往原告厂区现场检查，发现厂区内共有六幢建筑物，除有证的两幢建筑物外，其余四幢均为单层彩钢板建筑，均用于仓储木材、货物等。7月20日，被告上门直接向原告送达了《违法搭建法律后果告知单》和《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，书面告知原告可在7月23日前进行陈述申辩，原告负责人拒绝在相关文书上签名，整个过程有当地陈周村村委会人员周雪芳、秦雯在场见证。7月27日，被告作出了《责令限期拆除违法建筑决定书》，要求原告在2016年8月27日前自行拆除违法建筑。被告作出被诉限期拆违决定认定事实清楚，程序合法，适用法律规范正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告外冈镇政府向本院提交以下证据、依据：(1)(嘉外府)城管协通字[2016]第XXXXXXXX号《协助通知书》、《违法搭建法律后果告知单》、(嘉外府)责拆告字2016第XXXXXXXX号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》及送达回证、(嘉外府)责拆决字2016第XXXXXXXX号《责令限期拆除违法建筑决定书》、视频光盘;(2)2016年7月1日上海市嘉定区规划和土地管理局《复函》、现场检查笔录、照片及示意图、沪房地嘉字(2009)第030168号《上海市房地产权证》；(3)嘉规规(2000)第165号《关于核发上海柏康企业发展有限公司建造厂房建设项目选址意见书的通知》及附图、公司登记信息；(4)建筑工程设计方案审核意见单(第一次送审)、嘉规规(2000)第631号《关于核发上海柏康企业发展有限公司建造厂房建设用地规划许可证的通知》及建设工程规划许可证核准图纸、附图、建筑工程项目表(存根)、总平面图；(5)沪房地嘉字(2007)第000866号《上海市房地产权证》、宗地图、沪房地嘉字(2008)第012304号《上海市房地产权证》；(6)嘉府复决字(2016)第145号《行政复议决定书》；(7)《城乡规划法》第四十条第一款、第六十五条、《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第(八)项；《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第六条第一款、《关于贯彻实施<上海市城市管理行政执法条例实施办法>若干意见》第一条第(一)项。
被告区政府辩称：被告于2016年9月27日收到原告提出的行政复议申请，并于同月29日发出《行政复议补正通知书》。2016年10月11日，被告收到原告的补正材料，并于同日受理了原告的行政复议申请，按规定向被申请人外冈镇政府发出《行政复议答复通知�》、被告于2016年10月19日收到外冈镇政府提供的答复书及相关证据材料。被告经延期，于2017年1月3日作出嘉府复字(2016)第145号行政复议决定书，并以挂号信方式邮寄双方当事人。综上，被告在法定期限内作出被诉行政复议决定，依据《行政复议法》第三十一条第一款规定，行政程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告区政府向本院提交如下证据和依据，证明其复议行为合法：(1)《行政复议申请书》及相关材料；(2)《行政复议答复通知书》及送达回证；(3)《行政复议答复书》及相关材料(事实证据同外冈镇政府)；(4)《行政复议延长审理期限通知书》及送达回证；(5)嘉府复决字(2016)第145号《行政复议决定书》及送达回证；(6)《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条，《中华人民共和国行政复议法实施�例》第二十七条、第二十八条、第四十三条。
经庭审质证，原告对外冈镇政府的主体资格有异议，认为外冈镇政府作出的限期拆违决定涉及范围是嘉松北路XXX号，该地址是原告厂区地址，除该地址外，决定书未指明被告认定的应拆除的违章建筑的位置。原告自身无法辨别厂区范围内的房屋哪些应该被拆除。原告是2009年自柏康公司买受了土地使用权和地上建筑物的产权，当时柏康公司向原告出示了建筑工程施工许可证、建设用地规划许可证，原告认为在此情况下应由规划部门对房屋是否属于违章建筑进行认定并作出决定，故外冈镇政府不具备作出本案被诉限期拆违决定的主体资格。原告对被告外冈镇政府提供的证据(1)所涉及的外冈镇政府的行政程序有异议，认为嘉松北路XXX号厂区内有合法建筑，被告未写明哪些是被认定的违法建筑，违法建筑不明确。根据《行政强制法》第四十四条规定，拆违需行政机关公告，限期当事人拆除，外冈镇政府未对违法建筑予以明确，不符合程序规定。原告对被告外冈镇政府提供的证据(2)现场检查笔录、照片及示意图的真实性有异议，认为无法明确违法建筑的具体位置，被告出具的决定书也未附有图纸说明。嘉松北路XXX号厂区内的土地分属两家用地单位，北侧属于原告，南侧属于柏康公司，示意图中标注的四幢房屋，其中两幢需拆除的房屋是原告的，另两幢需拆除的房屋并不在原告的用地范围内。原告对外冈镇政府提供的证据(3)、证据(4)的真实性无异议，认为上述证据证明了嘉松北路XXX号房屋具备《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第六条规定所需要的所有文书。原告对外冈镇政府提供的其他证据无异议。
经庭审质证，被告区政府对被告外冈镇政府提供的证据及依据�无异议。
经庭审质证，原告和被告外冈镇政府对被告区政府提供的程序合法证据及依据均无异议。
经庭审质证，被告外冈镇政府对原告提供证据的真实性均无异议；但认为证据(4)和证据(5)与本案无关，均是针对原告有产权证的两幢房屋，原告提交的《建设工程施工许可证》已经过期。原告厂区内擅自搭建的建筑物不具备法律规定的四项文书中任何一项，外冈镇政府具有对不具备四种文书的违法建筑物的行政执法权。
经庭审质证，被告区政府同意被告外冈镇政府对原告所举证据的质证意见。
经审理查明：2000年3月29日和9月8日，上海市嘉定区城市规划管理局(以下简称区规划局)向柏康公司核发了《建设项目选址意见书》及《建设用地规划许可证》，同意柏康公司建造厂房，建设工程规模17024平方米，建设地址嘉定区外冈镇陈周村，建设用地面积20000平方米。2002年1月7日，区规划局作出《建筑工程设计方案审核意见单》，同意柏康公司所报方案。2002年2月20日，柏康公司取得《建设工程规划许可证》及建设工程项目表。同年3月12日及6月7日，柏康公司取得《建筑工程施工许可证》用于建造厂房及仓库。2009年，原告向柏康公司购买了上述厂房、仓库，并于2009年11月3日取得沪房地嘉字(2009)第030168号《上海市房地产权证》，权证上载明房地坐落嘉定区嘉松北路XXX号，宗地号嘉定区外冈镇2街坊38/1丘，宗地面积13860平方米，建筑面积6644.07平方米(一幢1466.19平方米、一幢5177.88平方米)，竣工日期2002年。
2016年6月，外冈镇政府发现嘉松北路XXX号原告厂区内存在涉嫌擅自搭建的建筑物。同年7月1日，经区规土局函复，明确除原告沪房地嘉字(2009)第030168号房地产权证记载的两幢建筑物(总面积6644.07平方米)以外的建筑未办理过建设工程规划许可证，属于违法建筑。同年7月13日，外冈镇政府派员至原告厂区现场检查，发现厂区内共有六幢建筑物，除有证的两幢建筑物外，其余四幢均为单层彩钢板建筑，均用于仓储木材、货物等。7月20日，外冈镇政府向原告送达了《违法搭建法律后果告知单》和《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，书面告知原告可在7月23日前进行陈述申辩。7月27日，外冈镇政府作出了《责令限期拆除违法建筑决定书》，要求原告在2016年8月27日前自行拆除违法建筑。原告对此不服，向区政府申请行复议。区政府于2016年10月11日予以受理，并经依法延长审理期限后，于2017年1月3日作出嘉府复决字(2016)第145号《行政复议决定书》，维持了外冈镇政府的限期拆违决定。原告仍不服，向本院提起诉讼，要求撤销两被告分别作出的限期拆违决定和行政复议决定。
另查明，嘉松北路XXX号门牌范围内有两张《上海市房地产权证》，分别为沪房地嘉字(2008)第012304号(权利人柏康公司，地号嘉定区外冈镇2街坊38/2丘，土地总面积5437平方米)，和沪房地嘉字(2009)第030168号(权利人为原告，地号嘉定区外冈镇2街坊38/1丘，土地总面积13860平方米)。涉案的四幢违法建筑分别位于两块地块，两幢在原告权证范围内，另两幢在柏康公司权证范围内。
本院认为，根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第(八)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第六条第一款及《关于贯彻实施<上海市城市管理行政执法条例实施办法>若干意见》第一条第(一)项规定，被告外冈镇政府具有作出本案被诉限期拆违决定的行政职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，被告区政府具有作出本案被诉行�复议决定的行政职权。涉案的嘉松北路XXX号内有两张房地产权证，涉案土地分属两家公司所有，被查处的四幢违法建筑中有两幢在原告权证的用地范围内，另两幢在柏康公司权证范围内。原告和两被告对于四幢违法建筑的建造者及建造时间均无法确认。被告外冈镇政府在未查明涉案土地权属的情况下，将原告作为拆除四幢违法建筑的责任人，对其作出本案被诉限期拆违决定，且决定书中对四幢违法建筑物的面积、状况、位置等均未予以阐述，被告外冈镇政府明显属于认定事实不清，证据不足，其做出的限期拆违决定应依法予以撤销。被告区政府在未查明事实的情况下，维持了被告外冈镇政府作出的限期拆违决定，同样属于认定事实不清、证据不足，同样应依法予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项，判决如下：
(1)撤销被�上海市嘉定区外冈镇人民政府于2016年7月27日作出(嘉外府)责拆决字2016第XXXXXXXX号《责令限期拆除违法建筑决定书》的行政行为。
(2)撤销被告上海市嘉定区人民政府于2017年1月3日作出嘉府复决字(2016)第145号《行政复议决定书》的行政行为。
(3)被告上海市嘉定区外冈镇人民政府应于本判决生效后十五日内重新作出行政行为。
本案受理费50元，由被告上海市嘉定区外冈镇人民政府和被告上海市嘉定区人民政府各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。
审 判 长 潘怡易
审 判 员 陈 丽
人民陪审员 陆文明
二〇一七年六月三十日
书 记 员 林兴乐
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。