安徽省宿州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖13行初222号
原告：宋志英，女，1953年6月23日出生，汉族，住安徽省宿州市萧县。
委托代理人：牛贵铭，北京市仁人德赛律师事务所律师。
被告：萧县人民政府，住所地安徽省宿州市萧县龙城镇大同街138号，统一社会信用代码11341322752962659M。
法定代表人：武戈，县长。
委托代理人：李世民，萧县人民政府工作人员。
原告宋志英诉被告萧县人民政府确认房屋征收决定及征收补偿安置方案违法一案，原告宋志英于2017年12月8日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2017年12月12日向被告萧县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月11日公开开庭审理本案。原告宋志英的委托代理人牛贵铭、被告萧县人民政府的委托代理人李世民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年8月5日，萧县人民政府作出《关于正式黄淮市政广场项目范围内房屋及附属物的决定》（萧政秘[2017]31号），决定对东至中山路、西至新华巷、北至交通路（具体征收范围以征收界限图为准）范围内国有土地上房屋进行征收，并公布了《黄淮市政广场项目范围内房屋及附属物征收补偿安置方案》。
原告宋志英起诉称：一、宋志英是萧县南关龙霄社区居民，建有房屋13间，建筑面积300平方米，院内空地12.31平方米。2017年8月15日，萧县人民政府发布《关于征收黄淮市政广场项目范围内房屋及附属物的决定》和附件《黄淮市政广场项目范围内房屋及附属物征收补偿安置方案》，要求10日内签订补偿协议。宋志英的房屋在征收范围之内。征收部门工作人员称不签协议便要强拆，甚至断水断电致使宋志英无法正常生活。二、征收补偿安置方案违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）的规定。在计算面积时，2008年之后建设的房屋被认定为新建房屋，按照面积的二分之一折算可置换面积，并且不支付过渡费，院落空地的补偿为每平方米300元。以2008年作为认定房屋是否补偿的分界线，不具有合理性。房屋补偿和院落空地补偿标准过低，严重低于周边房地产价格，无法维持原有生活水平，应当按照被征收房屋所在地的市场价格给予补偿。综上，请求确认萧县人民政府作出的《关于征收黄淮市政广场项目范围内房屋及附属物的决定》（萧政秘[2017]31号）和附件《黄淮市政广场项目范围内房屋及附属物征收补偿安置方案》违法。诉讼费由萧县人民政府负担。
宋志英向本院提交以下证据：证据1，房产证及土地证；证明其房屋在征收范围内，原告主体适格。证据2，萧县人民政府《关于征收黄淮市政广场项目范围内房屋及附属物的决定》（萧政秘[2017]31号），证明征收决定违反法律规定。
被告萧县人民政府答辩称：一、宋志英起诉没有事实和法律依据。萧县人民政府作出的征收决定和补偿方案符合《条例》的规定。该项目属于旧城区改造，征收的实施属于公共利益，且实施过程中履行了条例规定的各项法定义务，征收目的正当，程序合法，不存在违法情况。二、关于补偿方案。补偿方案中关于补偿范围的认定规定，2008年6月份航拍图上未标注且没有有效权属证明的不予补偿。是因为2008年我国开始施行城乡规划法，房屋修建及改建需要政府完整的行政审批手续。该法律实施以来各级政府也取得了相关的航拍图作为依据，因此2008年6月份航拍图上未标注且没有有效权属证明的不予补偿是合法的。
萧县人民政府在举证期限内向本院提交以下证据：1、萧县发展和改革委员会《关于萧县黄淮广场项目建议书的批复》（萧发改政务[2017]552号）、萧县城乡规划局复函、萧县国土资源局复函，证明项目改造是为了公共利益需要，符合相关规划。2、征收范围内房屋情况组织调查、公布调查结果情况及公示照片，证明符合《条例》第十五条的规定。3、关于黄淮市政广场及周边区域改造项目范围内房屋及附属物征收补偿方案征求意见的公告及公示照片，证明符合《条例》第十条的规定。4、重大事项社会稳定风险分析评估报告表，证明符合《条例》第十二条的规定。5、黄淮市政广场项目房屋征收补偿安置资金足额到户的相关证明材料，证明符合《条例》第十二条第二款的规定。6、萧县人民政府《关于征收黄淮市政广场项目范围内房屋及附属物的决定》（萧政秘[2017]31号）、公告及征收补偿安置方案及公示照片，证明符合《条例》第十三条的规定。7、中共萧县县委办公室、萧县人民政府办公室《关于做好2017年全县城乡建设重点项目建设工作的通知》（萧办发[2017]3号），证明该项目是萧县2017年度城乡建设重点工程。法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十二条、第十三条、第十五条的规定。
经庭审质证，宋志英对萧县人民政府提交的证据发表质证意见为：证据1，达不到证明目的。批复是对萧县投资公司的批复，与本案没有关系。两个复函不能证明符合相关规划，按照法律规定应当提供四规划一计划来证明征收行为符合规划。证据2，调查没有过程没有调查的内容，虽然公布了结果，但是应该完善调查的方式方法。证据3，没有异议。证据4，是龙城镇政府作出的，按照法律规定应由县政府或者征收办组织人员作评估报告。且评估报告的评估机构组成人员全部是龙城镇政府的镇长、书记、纪委书记、党组成员等，不具有社会稳定风险评估的能力。征收相关部门意见表中只有印章没有意见，真实性有异议。证据5，达不到证明目的。龙城镇政府申请补偿款1亿元，而批复5500万，没有足额到位，也没有专户储存专款专用，银行的回单里借方萧县交通投资有限公司是建设单位，不能证明是征收补偿的费用，违反了禁止建设单位参与拆迁的规定。证据6，征收决定没有公布征收意见的结果，不符合法律规定。证据7，与征收决定是否合法没有关联性。法律依据除了上述规定外，还应该符合《条例》第九条、第十一条、第十九条、第二十七条规定。
萧县人民政府对宋志英提交的证据发表质证意见：证据1，房产证上标注的面积与宋志英诉状中陈述的面积完全不一致。土地证标注的姓名与其姓名不符。证据2，没有异议。
本院对以上证据认证如下：宋志英提交的证据1、2，具备关联性、真实性、合法性，予以认定。萧县人民政府提交的证据1-7，具备关联性、真实性、合法性，予以认定。
经审理查明：2017年5月2日，萧县发展和改革委员会向萧县交通投资有限责任公司作出《关于萧县黄淮广场项目建议书的批复》（萧发改政务2017[552]）号，载明原则同意该项目建议书编制的建设规模。2017年7月7日，萧县城乡规划局向萧县征收办作出《复函》，载明黄淮市政广场及周边区域改造项目在该县县城总体规划（2011-2030）中为居住、商业用地，黄淮区域A广场规划设计方案、安徽萧县龙河佳苑规划及建筑设计方案、萧县黄淮区域棚改一期规划及建筑设计方案分别经第二次及第八次县规委会审议通过。2017年7月8日，萧县国土资源局向萧县房屋征收办公室作出《复函》，载明黄淮市政广场及周边区域改造项目坐落在萧县龙城镇辖区内，地块符合《龙城镇土地利用总体规划（2006-2020年）》。
2017年6月26日，萧县龙城镇人民政府公布了《征收范围内房屋情况组织调查、公布调查结果情况》，载明该项目区域征收范围内房屋涉及452户，总面积9万平方米。
2017年6月26日，萧县房屋征收办公室作出《关于黄淮市政广场及周边区域改造项目范围内房屋及附属物征收补偿方案征求意见的公告》载明，将该区域项目范围内房屋征收补偿方案征求意见稿予以公布，广泛征求意见，期限为该公告发布之日起30日；被征收人应当在征求意见期限内到项目征迁指挥部办公室填写《征求意见表》，若在规定期限内未收到被征收人填写的《征求意见表》，视为对本方案无异议。该办公室于同日将补偿方案的征求意见稿予以公示。
2017年7月11日，萧县龙城镇人民政府作为评估单位，作出《重大事项社会稳定风险分析评估报告表》，载明的评估机构组成人员为龙城镇人民政府主要负责人，经评估稳定风险综合评价建议风险程度为“绿色”等级。
2017年7月20日，萧县房屋征收办公室作出《黄淮市政广场项目房屋征收补偿安置资金足额到户的相关证明材料》，载明，黄淮市政广场项目征收补偿安置费用已足额到位、专户存储、专款专用，并将按照征收项目进度分阶段拨付到位。2017年8月10日，萧县龙城镇人民政府向萧县城建指挥部作出《关于申请拨付黄淮区域房屋征收补偿款的请示》，申请预拨房屋征收补偿款一亿元。2017年8月23日，萧县交通投资有限责任公司向萧县房屋征收办公室转账5500万元。
2017年8月5日，萧县人民政府作出《关于征收黄淮市政广场项目范围内房屋及附属物的决定》（萧政秘[2017]31号）及补偿方案，载明征收范围为东至中山路、西至新华巷、北至交通路，征收部门为萧县房屋征收办公室，实施单位为萧县龙城镇人民政府，补偿方式为，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。房屋被征收的，房产证和土地证同时收回。同时明确了具体的签约期限、补偿标准、被征收房屋认定、补偿原则、方式及安置地点、过渡方式及费用标准、优惠政策及奖励办法、法律责任等事项。后萧县人民政府的征收部门根据房屋征收决定，对该区域内房屋实施征收、协商补偿等工作。现该区域内452户中，已有440余户签订了征收补偿协议。宋志英的房屋位于征收区域内，尚未达成征收补偿协议。宋志英于1990年10月17日办理了房产证，载明登记房屋共计78.6平方米。宋志英称其夫杨道田办理了土地证，登记土地面积为124.5平方米，其中建筑占地59平方米。宋志英认为该房屋征收决定、补偿安置方案违法，遂提起诉讼。
本院认为：本案争议焦点为，一、萧县人民政府作出的《关于征收黄淮市政广场项目范围内房屋及附属物的决定》（萧政秘[2017]31号）是否合法；二、萧县人民政府制定的黄淮市政广场项目征收补偿安置方案是否符合法律规定。
一、关于萧县人民政府作出的被诉房屋征收决定是否合法问题。
1、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。萧县人民政府作为县级人民政府，具有在本行政辖区内作出房屋征收决定的法定职责，故征收主体合法。
2、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条（五）项之规定，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的应当属于符合公共利益需要的情形。本案中，萧县人民政府针对该区域基础设施落后、配套不齐全、治安和消防存在隐患等情况进行旧城区改建，符合公共利益的需要，征收目的正当。
3、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；旧城区改建，还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，萧县人民政府提交了萧县发展和改革委员会向萧县交通投资有限责任公司作出的《关于萧县黄淮广场项目建议书的批复》及萧县城乡规划局、萧县国土资源局出具的《复函》，能证明黄淮市政广场及周边区域改造项目符合该县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。
4、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条第一款之规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，萧县房屋征收办公室作出《关于黄淮市政广场及周边区域改造项目范围内房屋及附属物征收补偿方案征求意见的公告》并于2017年6月26日公布，载明征求意见期限为该公告发布之日起30日，萧县人民政府并未提交已将征求意见情况及相应修改情况及时公布的证据，故不能证明其已将征求意见情况及时公布，违反法定程序。
5、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条之规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，征收区域涉及被征收户452户，涉及被征收人数量较多，而该征收区域的社会稳定风险评估系由萧县龙城镇人民政府作出，未经该县政府常务会议讨论决定，违反法定程序。被诉征收决定系2017年8月5日作出，而萧县交通投资有限责任公司于2017年8月23日向萧县房屋征收办公室转账，征收补偿费用在征收决定作出之后方足额到位、专户存储、专款专用，违反法定程序。
综上，萧县人民政府作出的被诉征收决定违反法定程序。
二、关于萧县人民政府制定的黄淮市政广场项目征收补偿安置方案是否符合法律规定的问题。
对房屋征收案件司法审查的内容包括房屋征收决定与征收补偿方案两个部分，补偿安置方案是征收决定的附件，附件依附于主文件，不能单独诉讼，故对宋志英要求确认征收补偿安置方案违法的诉讼请求应在审查房屋征收决定的过程中一并审查。关于征收补偿方案是否依法对被征收人公平补偿及程序是否合法的问题,依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府；制定补偿安置方案应进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不少于30日。第十一条规定，对于征求意见情况和根据公众意见修改的情况应及时公布；因旧城改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定的，应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，萧县人民政府将拟定的补偿安置方案征求意见稿进行了公布，确定了30日的征求意见期限，并未收到反馈的征求意见表，应视为对该补偿方案无异议，且所涉征收区域内452户中，已有440余户依据该补偿安置方案签订了征收补偿协议，该补偿方案符合公平、公正、公开的基本要求，保障了被征收户的合法权益，被征收户绝大多数对补偿安置方案予以认可。故宋志英要求确认征收补偿方案违法的请求本院不予支持。
综上，萧县人民政府作出的《关于征收黄淮市政广场项目范围内房屋及附属物的决定》（萧政秘[2017]31号）违反法定程序，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，应确认违法，但不撤销行政行为。本案中，该房屋征收决定所涉土地涉及被征收户人数众多，且多数被征收户已签订征收补偿协议，如撤销该征收决定，将会对社会公共利益造成重大损害，故该房屋征收决定应确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，判决如下：
确认被告萧县人民政府于2017年8月5日作出的《关于征收黄淮市政广场项目范围内房屋及附属物的决定》（萧政秘[2017]31号）行为违法。
案件受理费50元，由被告萧县人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 潘庆飞
审 判 员 戴宝琴
人民陪审员 周明明
二〇一八年四月二十日
书 记 员 李枚娟
附法律条文：
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。
第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
（一）国防和外交的需要；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；
（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；
（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。
第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。
市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。
因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。
作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。