陕西省咸阳市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）咸中民终字第00634号
上诉人（原审被告）咸阳祥瑞光电仪器有限公司，住所地咸阳市秦都区渭滨镇留印工业区。
法定代表人冯孟林，该公司董事长。
委托代理人唐宁，1961年3月25日，咸阳祥瑞光电仪器厂职工。
被上诉人（原审原告）咸阳朝阳造纸厂，住所地咸阳市秦都区渭滨镇留印工业区。
法定代表人钱云斌，该厂厂长。
委托代理人李宏伟，咸阳市秦都区司法局148法律服务所。
上诉人咸阳祥瑞光电仪器有限公司（以下简称祥瑞公司）因与咸阳朝阳造纸厂（以下简称朝阳造纸厂）确认合同效力一案，不服咸阳市秦都区人民法院（2014）秦民初字第00135号民事判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人祥瑞公司委托代理人唐宁，被上诉人朝阳造纸厂法定代表人钱云斌及其委托代理人李宏伟均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审确认事实，1992年9月30日，中深铁合金厂因建设需要，经咸阳市秦都区人民政府审批土地件咸秦地字（1992年）035号批复，同意中深铁合金厂划拨取得宗家庄非耕地9.9亩。1993年2月27日经咸阳市秦都区人民政府审批土地件咸秦地字（1993年）014号批复，同意中深铁合金厂取得宗家庄非耕地9.88亩。1996年9月23日，中深铁合金厂更名为咸阳朝阳造纸厂。1997年4月16日原告和被告签订了土地转让合同，将其中9.684亩土地、深井、围墙有偿转让给被告。咸阳市秦都区渭滨乡人民镇府、咸阳市秦都区渭滨乡乡镇企业公司、留印村委会均签字并加盖了公章。1997年7月16日原告和被告签订了补充合同，又将1.03亩土地及地面16间厂房转让给被告，咸阳市秦都区渭滨乡乡镇企业公司签字并加盖了公章。1997年7月21日，被告向原告支付了首付款项100000元。2001年3月19日，原告取得了咸阳市人民政府土地登记发证处颁发的土地使用权证，土地使用权类型为划拨。
据此原审法院认为，原、被告签订合同时原告虽尚未取得本案涉及土地国有土地使用权证，但依据审批土地件批复，该宗土地应系国有划拨土地。依据相关法律规定，未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。该案中原、被告并未提交有权机关相关批准转让土地的文件，原、被告签订土地转让合同未经批准，违反相关法律规定，故对原告要求确认土地转让合同及补充合同无效的诉讼请求，本院予以支持。对于被告所占用土地及建造楼房资金投入返还事项，因该案中原、被告并未请求，故本案不予涉及，原、被告可另案诉讼。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十五条第一款、《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，遂判决：原告朝阳造纸厂与被告祥瑞公司签订的土地转让合同及补充合同无效。案件受理费100元，由被告祥瑞公司承担。
宣判后，祥瑞公司不服上诉，上诉请求撤销咸阳市秦都区人民法院（2014）秦民初字第00135号民事判决，确认双方签订的土地转让合同及补充合同合法有效，并驳回朝阳造纸厂的诉讼请求。事实与理由：1、依据1988年9月3日秦都区计划财贸委员会下发的【咸秦计财发（88）36号】文件“关于中深铁合金厂用地计划指标的批复”，该地应属于区集体建设用地，不属于划拨土地。咸阳市秦都区人民政府审批土地件中所载“办理安置及划拨手续”系动词，指政府计划拨付的行为，与土地性质的“划拨”不同。2、双方签订转让合同的时间是1997年，咸阳市人民政府给朝阳造纸厂颁发土地证时间是2001年，且上诉人作为原告提起的对该土地证撤销之诉正在审理中，故不能依此证作为定案依据。3、本案所涉的土地转让是在秦都区人民政府有关部门的支持和监督下进行的，是当时秦都区人民政府的主要招商引资项目，而且秦都区人民政府相关部门做出了变更土地规划的批复，颁发了建设工程施工许可证。4、转让合同约定“朝阳造纸厂在咸阳市房地产产权产籍管理处办理房屋产权所有证过户手续，费用由朝阳造纸厂出”，因所转让土地上并没有房产，且当时政府亦无“咸阳市房地产产权产籍管理处”这一单位，故应认定双方转让的是案涉土地。若合同约定不明，亦应依据合同法第125条规定予以认定。综上，上诉人与被上诉人签订的土地转让合同系双方真实意思表示，并经当时的渭滨乡政府、乡企业公司、留印村委会及当时的村支部书记冯可义签字、盖章，渭滨乡司法所进行了现场签证，从形式到内容均合法有效。
被上诉人朝阳造纸厂答辩认为：1、本案所涉土地属划拨土地，相应的土地审批件明确反映了这客观事实。2、上诉人始终不能提供该宗划拨土地被政府相关职能部门批准转让的相关文件，其原因是政府没有批准通过案涉土地进行转让。3、原审判决裁判的主要依据是该宗土地的审批件，上诉人提起的撤销政府颁发案涉土地证件的行政诉讼与本案无关。综上，原审认定事实及适用法律正确。
上诉人祥瑞公司为支持自己的诉请提交如下证据：
1、1988年8月1日，中深铁合金厂与渭滨乡宗家庄村、渭滨乡政府签订征地协议。
2、1988年9月3日，咸阳市秦都区计划财贸委员会咸秦计财发（88）36号文件，关于中深铁合金厂用地计划指标的批复，同意其征地，并占用秦都区集体建设用地计划。
3、1988年11月14日，中深铁合金厂向秦都区土地局递交《关于中深铁合金厂征地的申请报告》
4、1992年9月7日，咸阳市秦都区城乡建设环境保护局咸秦建发（1992）039号文件，关于中深铁合金厂申请规划定点报告的批复。同意拟选地点（位于秦都区渭滨乡宗家庄村尹茂路西侧，咸兴公路以南1公里处）。
5、1992年咸阳市秦都区人民政府审批土地件（咸秦地字（1992）第035号），关于中深铁合金厂建设需征地的批复，同意中深合金厂补征渭滨乡宗家庄村非耕地9.9亩。请接文后按双方协议办理补偿、安置及划拨手续。1993年2月27日，咸阳市秦都区人民政府审批土地件（咸秦地字（1993）第014号），关于中深铁合金厂建设需征地的批复，同意补征渭滨乡宗家庄非耕地9.88亩。
以上证据证明案涉土地系中深铁合金厂征地而来，其土地性质是建设用地，而非划拨土地。
朝阳造纸厂质证认为，虽对以上证据的真实性无异议，但对其证明目的均不认可。且以上证据均不符合证据的形式要求，不属于新证据，上诉人亦不能向法庭陈述证据来源。
经审理查明，1988年8月1日中深铁合金厂（系朝阳造纸厂未更名前的名称）与渭滨乡宗家庄村、渭滨乡政府签订征地协议，约定中深铁合金厂建厂征地19亩，向渭滨乡宗家庄村支付土地补偿费、人口安置费、劳力安置费、地面附着物、青苗补偿费总计每亩13000元，共计247000元。中深铁合金厂另付留印大战社员福利费3000元，宗家庄村2000元，以征用其路边地面。中深铁合金厂在征地手续审批办完后支付宗家庄总费用的一半，剩余部分费用89年底一次性付清。现该款已经结清。
1988年9月3日，咸阳市秦都区计划财贸委员会以咸秦计财发（88）36号关于中深铁合金厂用地计划指标的批复同意了中深铁合金厂的征地申请。
1988年11月14日中深铁合金厂向咸阳市秦都区递交了征地申请，1992年9月30日，咸阳市秦都区人民政府审批土地件（咸秦地字（1992年）035号）同意“中深铁合金厂补征渭滨乡宗家庄非耕地9.9亩，请接文后按双方协议办理补偿、安置及划拨手续”。1993年2月27日经咸阳市秦都区人民政府审批土地件（咸秦地字（1993年）014号）批复“同意中深铁合金厂取得宗家庄非耕地9.88亩，补偿按双方协议办理”。
1996年9月23日，中深铁合金厂更名为咸阳朝阳造纸厂。
1997年4月16日朝阳造纸厂与祥瑞公司签订了土地转让合同，将已征得土地中9.684亩土地、深井、围墙一次性有偿转让给祥瑞公司，转让价格为每亩60000元，共计581040元，深井转让价格为50000元，围墙转让费22284元，地面钢筋水泥柱无偿转让给祥瑞公司。朝阳造纸厂在咸阳市房地产产权产籍管理处办理房屋产权所有证过户手续，费用由朝阳造纸厂出，祥瑞公司应积极给朝阳造纸厂提供立项、定点所需的批文及有关材料。付款方式：祥瑞公司共付朝阳造纸厂653324元，合同签订之日祥瑞公司给留印村冯可义书记指定账号付100000元作为朝阳造纸厂在咸阳房地产权产籍管理处办理房屋产权所有证过户手续的押金，朝阳造纸厂将房屋产权所有证移交给祥瑞公司时，冯可义书记将100000元押金付给朝阳造纸厂，同时再付朝阳造纸厂226662元，余款326662元从朝阳造纸厂将房屋产权所有证移交给祥瑞公司之日后90天内一次付清。该协议除祥瑞公司与朝阳造纸厂签字盖章外，另有渭滨乡政府、渭滨乡企业公司、留印村委员会及冯可义的签字盖章。
1997年6月12日，秦都区建设环保局【咸秦建规发（1997）03号】关于朝阳造纸厂（原中深铁合金厂）转让土地变更规划申请的批复，该批复意见为“尽快到区建设局办理规划建设手续，必须符合咸阳市在该地段的规划要求”。
1997年7月16日双方又签订了补充合同，朝阳造纸厂将16间厂房及厂房所属区域土地有偿转让给祥瑞公司（所属区域土地1.03亩），厂房与土地合计转让款为187800元。咸阳市秦都区渭滨乡乡镇企业公司签字并加盖了公章。
1997年7月21日，祥瑞公司向朝阳造纸厂支付了首付款项100000元。
1998年3月9日，秦都区建设局向咸阳市交通建筑工程公司（祥瑞公司厂区建设承包方）颁发咸阳市建筑工程施工许可证，同意祥瑞公司1#生产厂房施工任务由其承建，准予施工。
2001年3月19日，朝阳造纸厂取得了咸阳市人民政府土地登记发证处颁发的土地使用权证，土地使用权类型为划拨。
经现场勘察，本案土地转让合同签订时，9.684亩土地上附着物仅深井和围墙，并无房产，补充合同所涉1.03亩土地系16间厂房所占土地。合同签订后，祥瑞公司在9.684亩土地上建有厂房主体工程、16间平房及大门与门房。朝阳造纸厂在取得土地证后，在9.684亩土地上添附了部分厂房。
现本案所涉土地均在国家计划征收范围内，其周围建筑均已拆除，祥瑞公司建设的厂房主体工程及平房车间，以及朝阳造纸厂所添附的厂房均因本案诉讼未予拆除。
本院认为，本案争议焦点是上诉人祥瑞公司与被上诉人朝阳造纸厂签订土地转让合同及补充合同的效力。
土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转让的行为，包括出售、交换和赠与。土地使用权转让根据土地性质，包括国有土地使用权的转让及集体土地使用权的转让，而国有土地使用权转让，根据土地来源又包括出让土地使用权的转让和划拨土地使用权的转让。划拨土地使用权的转让，1990年国务院颁发的现行有效的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44条规定：“划拨土地使用权，除本条例第45条规定的情况外，不得转让、出租、抵押”。第45条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金”。
本案上诉人祥瑞公司与被上诉人朝阳造纸厂签订土地转让合同及补充合同所涉土地，系朝阳造纸厂前身中深铁合金厂建厂时，经咸阳市秦都区人民政府以审批土地件的形式批复同意，向渭滨乡宗家庄村两次征收非耕地取得的，该土地审批件注明双方按协议办理补偿、安置及划拨手续。朝阳造纸厂已向渭滨乡宗家庄村支付了土地补偿费、人口安置费、劳力安置费、地面附着物、青苗补偿费等相关费用。依据1994年7月5日国务院发布的《城市房地产管理法》第二十二条：土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。原审依此审批土地文件认定该宗土地应系国有划拨土地并无不当。
祥瑞公司主张咸阳市秦都区计划财贸委员会咸秦计财发（88）36号文件里载有“占用秦都区集体建设用地计划”，该宗土地应为建设用地，审批土地件所载明的“办理补偿、安置及划拨手续”中的“划拨”系行为动词，指政府的划拨行为，而非土地性质的“划拨”，故其土地性质应为出让。因咸阳市秦都区计划财贸委员会并非土地管理的有权部门，结合中深铁合金厂与渭滨乡宗家庄村签订的土地征地协议，上诉人此节主张在无其他证据佐证的情况下，不能成立。
祥瑞公司以秦都区建设环保局“关于朝阳造纸厂（原中深铁合金厂）转让土地变更规划申请的批复”（【咸秦建规发（1997）03号】），主张秦都区政府已经同意朝阳造纸厂土地规划变更，且秦都区建设局向其颁发了建筑工程施工许可证，双方在签订合同后已经履行了相应的行政审批手续，从法律程序上是合法的。秦都区建设环保局【咸秦建规发（1997）03号】文批复意见是“尽快到区建设局办理规划建设手续，必须符合咸阳市在该地段的规划要求”，而非已经将该宗土地进行了规划变更，且手续办理完毕。故上诉人该节上诉主张不能成立。
综上，本案所涉转让合同应认定为划拔土地使用权转让合同。依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44条、第45条规定，原审在双方未提交有权机关批准转让土地的文件的情况下，认定该土地转让合同无效并无不妥，应予维持。
现本案所涉土地均在国家计划征收范围内，其周围建筑物均已拆除，祥瑞公司建设的厂房主体工程及平房车间，以及朝阳造纸厂所添附的厂房均因本案诉讼未予拆除。上诉人与被上诉人因土地转让合同无效引起的返还及财产赔偿，以及因补充协议有效引起的合同是否继续履行或解除，因朝阳造纸厂不同意并案处理，祥瑞公司亦因诉讼时限问题不予主张，故宜另案处理。
依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费3254元由上诉人中国人寿财产保险股份有限公司西安中心支公司承担。
本判决为终审判决。
二审案件受理费100元，由咸阳祥瑞光电仪器有限公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 陈军伟
审判员 王 磊
审判员 张丽艳
二〇一五年十月九日
书记员 蒋 楠