北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2016）京02行终1467号上诉人（一审原告）黄连敬，女，1959年1月3日出生。被上诉人（一审被告）北京市东城区城市管理综合行政执法监察局，住所地北京市东城区北京站东街老钱局胡同甲14号。法定代表人吴志辉，局长。委托代理人朱文利，北京市东城区城市管理综合行政执法监察局干部。委托代理人张骥，北京市东城区城市管理综合行政执法监察局干部。被上诉人（一审被告）北京市城市管理综合行政执法局，住所地北京市西城区三里河东路39号。法定代表人孙连辉，局长。委托代理人张迪，北京市城市管理综合行政执法局干部。委托代理人米洪晓，北京市城市管理综合行政执法局干部。黄连敬因诉北京市东城区城市管理综合行政执法监察局（以下简称东城城管执法局）所作政府信息公开告知及北京市城市管理综合行政执法局（以下简称市城管执法局）所作行政复议决定一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2016）京0102行初233号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2015年5月4日，东城城管执法局作出东城区城管执法监察局（2015）第10号《政府信息公开答复告知书》（以下简称被诉《告知》），其主要内容为：黄连敬：您好，我们于2015年3月23日受理了您邮寄提出的‘请求依法书面公开东城区2013年、2014年违法用地违法建设基础台账的政府信息文件’的申请，具体见《登记回执》……经查，本机关在2013年、2014年期间保存了《东城区严厉打击违法用地违法建设专项行动工作台账》等关于违法建设的台账资料。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第2条……《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第2条……《北京市政府信息公开规定》（北京市人民政府令第257号）第28条第（五）项……的规定，您申请公开的该政府信息属于本机关在日常工作中形成的内部管理信息，不属于应当公开的政府信息范围……黄连敬不服，向市城管执法局申请行政复议，市城管执法局于2015年10月8日作出京城管复字[2015]9号《行政复议决定书》（以下简称被诉《决定》），决定维持被诉《告知》。黄连敬向一审法院诉称，其系北京市东城区柏林胡同21号常驻合法居民，并拥有该坐落房屋使用权。因案外人张德福的违法建设行为严重侵害黄连敬的合法权益，黄连敬为核实东城城管执法局依法行政相关规定，于2015年3月22日以邮寄的方式向东城城管执法局提出政府信息公开申请。东城城管执法局于2015年4月14日作出《政府信息延长答复期告知书》。黄连敬于2015年5月7日收到被诉《告知》。东城城管执法局明知黄连敬申请的信息属于政府信息，也是主动公开的信息，其所作被诉《告知》严重侵害黄连敬合法权益。黄连敬不服，于2015年7月5日以邮寄的方式向市城管执法局提出行政复议。2015年10月9日黄连敬收到被诉《决定》，被诉《决定》再次侵害黄连敬的合法权益。故诉请法院确认东城城管执法局所作被诉《告知》、市城管执法局所作被诉《决定》的行政行为违法，案件诉讼费由东城城管执法局和市城管执法局承担。东城城管执法局辩称：黄连敬申请公开的信息不属于应当公开的政府信息范围，且东城城管执法局在法定期限内作出被诉《告知》，事实清楚、证据充分、依据正确、程序合法，请求法院依法驳回黄连敬的全部诉讼请求。市城管执法局辩称，被诉《决定》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。黄连敬已经向北京市东城区人民政府、北京市东城区城市综合管理委员会、北京市东城区人民政府北新桥街道办事处就同样内容申请信息公开，再次以同样内容向东城城管执法局提出信息公开申请，属于明显存在滥用信息公开申请权利的情况，请求法院依法驳回黄连敬的起诉。一审法院经审理认为：依据《政府信息公开条例》的相关规定，东城城管执法局具有对黄连敬的信息公开申请作出处理的法定职权。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）的相关规定，市城管执法局作为东城城管执法局的上一级主管部门，具有受理针对东城城管执法局提起的行政复议申请并作出复议决定的职权。关于市城管执法局所主张的黄连敬存在明显滥用信息公开申请权利应裁定驳回黄连敬起诉的观点，由于市城管执法局出示的证据材料不足以证明黄连敬存在上述情形，故对于市城管执法局的该项主张不予支持。根据《政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。因此，政府信息必须是行政机关在履行职责过程中所产生，而对于行政职责的界定，应当限定为行政机关对外履行行政管理职责过程中所产生的信息。行政机关基于上下级之间组织职能的需要，所产生的约束行政机关的内部、不具有行政法上的效力且不对外产生实质性影响的信息不属于公开范围。本案中，黄连敬申请公开的信息是北京市东城区根据北京市人民政府办公厅《关于印发严厉打击违法用地违法建设专项工作方案的通知》的要求制作的台账，是北京市东城区为完成上级布置的工作任务制作的信息。东城城管执法局获取该信息的目的在于了解全区违法用地违法建设情况，并未在对外履行行政管理职责的过程中作为具有法律效力的执法依据，该信息亦未对外产生实质性影响，不属于应当公开的政府信息范围。东城城管执法局在收到黄连敬的信息公开申请后，按照法定程序予以登记、作出延期、在法定答复期限内作出被诉《告知》向黄连敬送达，被诉《告知》并无不当之处。市城管执法局收发室于2015年7月6日签收黄连敬邮寄的行政复议申请书，市城管执法局负责法制工作的机构于2015年7月14日收到该申请，市城管执法局内部在将该申请转交该机关负责法制工作的机构办理的时间有损行政效率，考虑到该问题并不影响被诉《决定》结论的正确性，对于黄连敬的实体权利不产生实际影响，一审法院在此予以指出。市城管执法局在今后的行政复议工作中应当加以注意，提高行政效率。市城管执法局负责法制工作的机构收到黄连敬的行政复议申请后，按照法定程序履行了受理、答复通知、延期告知、复议审查等法定程序，于法定期限内作出被诉《决定》并送达黄连敬，行政复议程序并无不当之处。黄连敬的诉讼请求因缺乏事实依据和法律依据，不予支持。据此，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决驳回黄连敬的诉讼请求。黄连敬不服一审判决，向本院提起上诉，要求撤销一审判决，将本案发回一审法院重新审理或对本案重新审理并依法改判。东城城管执法局及市城管执法局同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，东城城管执法局在举证期限内提交并在庭审中出示了下列证据：1、北京市政府信息公开申请表，证明黄连敬向东城城管执法局提出的政府信息公开申请；2、登记回执，证明2015年3月23日东城城管执法局收到信息公开申请；3、《政府信息延长答复期告知书》，证明2015年4月14日东城城管执法局告知黄连敬对其申请予以延长答复期限；4、被诉《告知》，证明2015年5月4日东城城管执法局对黄连敬的申请予以了政府信息公开答复。在法定举证期限内，市城管执法局提交并当庭出示了如下证据材料：1、被诉《决定》、送达回证，行政复议案件复议决定呈报表，证明市城管执法局依法作出复议决定；2、行政复议申请处理审批表、行政复议申请书及相关材料，证明复议申请人复议申请书以及相关证据材料，市城管执法局依法审查复议申请并立案；3、行政复议阅卷笔录、对被申请人行政复议答复书提出的异议，证明市城管执法局依法通知黄连敬查阅复议答复意见及相关证据材料，进一步听取了其意见；4、行政复议答复书及相关证据材料，证明东城城管执法局按照要求提交答复意见以及相关证据材料；5、行政复议申请受理通知书、行政复议答复通知书及送达回证，证明市城管执法局依法履行复议案件受理后的通知受理及通知答复程序；6、行政复议延期审理通知书、行政复议延期审理审批表及送达回证，证明复议机关依法履行延期复议审查程序。在法定举证期限内，黄连敬提交并当庭出示了如下证据材料：1、北京市政府信息公开申请表、国内挂号信函收据、登记回执及EMS详情单，证明黄连敬于2015年3月22日向东城城管执法局提出信息公开申请，东城城管执法局于2015年3月23日签收并作出登记回执，黄连敬于2015年3月25日签收东城城管执法局邮寄的登记回执；2、《政府信息延长答复期告知书》及EMS详情单，证明黄连敬于2015年4月16日收到东城城管执法局超期1天作出的《政府信息延长答复期告知书》，东城城管执法局应在15个工作日内作出，就是2015年4月13日前作出延长答复，并非14日作出并送达；3、被诉《告知》及EMS详情单，证明2015年5月4日东城城管执法局作出被诉《告知》，2015年5月6日超期2天寄出，黄连敬于2015年5月7日收到。且被诉《告知》未按照-答、非本、不存和非政等的答复格式。另外质疑该答复到底属于哪个行政机关的内部管理信息；4、行政复议申请书及邮寄凭证，证明黄连敬于2015年7月5日对被诉《告知》不服提起行政复议，市城管执法局于2015年7月6日受理，2015年8月20日市城管执法局来电，要求阅卷，21日黄连敬阅卷做笔录，对内容提出异议，25日提出异议并邮寄，市城管执法局程序违法、适用法律错误；5、被诉《决定》、EMS详情单及挂号信信封，证明2015年10月9日黄连敬签收被诉《决定》，并在法定期限内提起行政诉讼，市城管执法局程序违法、适用法律错误；6、关于违法建设的公告和北新桥街道新产生违法建设核查派发表，证明2012年9月3、4、18日分别载明东、西城等多处违法建设，依法实施强制拆除，并将公告张贴在违法建筑物上，佐证对外已经产生约束力，属于《政府信息公开条例》范围；7、关于移交海淀区2011年新生违法用地的函及四季青镇2011年遥感二号第一季度及变更调查第三季度发现新生违法用地明细表，证明北京市规划和国土资源管理委员会关于移交违法建设向区政府承包28宗违法建设的基本情况，并附违法建设明细表，佐证黄连敬的信息公开申请属于《政府信息公开条例》规定的信息；8、法制宣传手册，证明东城城管执法局、市城管执法局均响应党中央的依法治国向市民宣传普法，尤其是违法建设问题，需社会公众广泛知晓或参与，属于主动公开的政府信息；9、北京市海淀区人民政府北太平庄街道办事处2015年拆除违法建设任务台账内拆除工程公开中标公告、通州区生态文明和城乡环境建设工作台账（违法建设、违法用地），证明各区县遵照北京市人民政府关于处理违法建设长效管理工作任务台账（违法建设、违法用地），需要向其呈报。北京市东城区也不例外，关于东城区的拆违建设任务台账，黄连敬于2013年7月左右在东城城管执法局、市城管执法局的刊物上看到过，证明该信息不属于本机关日常工作中形成的内部管理信息，更不牵扯个人隐私；10、北京市安全监管局积极开展区县打击违法用地违法建设专项督查工作，证明按照北京市严厉打击违法用地违法建设专项行动部署要求，北京市安全监管局连续开展对各个区县严厉打击违法用地违法建设专项行动进展情况的督查；11、东城城管执法局网站打印页和中共东城区城市管理综合行政执法监察局党组关于印发初级领导班子成员职责分工的通知，证明郝志强副局长工作分工并不主管信息公开工作；12、首都之窗网站，证明在信息公开栏信息检索输入违法建设台账，结果属主动公开信息；13、首都之窗数字东城网站，证明北京市东城区人民政府网站打印关于违法建设台账的信息属于主动公开信息;14、东城城管执法局网站打印页，证明东城城管执法局网站关于打击违法建设为主题向社会公开宣传活动，黄连敬申请的信息属于主动公开信息；15、（2015）东行初字第815号行政判决书，证明黄连敬申请获取的信息属于主动公开范围，不属于内部管理信息；16、北京市东城区城市综合管理委员会所作城管委（2016）第1号-告《东城区城管委政府信息公开答复告知书》，证明黄连敬申请获取的政府信息由东城城管执法局获取并保存；17、北京市规划和国土资源管理委员会2013年1-9月违法建设处罚管理台账，证明台账的存在，也是属于主动公开的信息；18、北新桥城管分队挂账、违法建设台账表，证明2013年11月5日北新桥分队挂账北新桥办事处管辖的违法建设案卷编号、上报时间、问题描述、问题状态、处理时限和2014年3月13日违法建设台账载明东城区各管辖办事处情况描述及调查处理结果等的情况，佐证已对外产生约束力，属于《政府信息公开条例》的调整范围；19、北京市严厉打击违法用地违法建设信息平台，证明平台的相关内容；20、打击违法用地违法建设“零容忍”下一步将加大工作力度坚决拆除台账中违法建设，证明2013年4月正式启动专项行动，严厉查处台账中的违法建设，故应该对外公开台账信息；21、北京市人民政府办公厅《关于印发严厉打击违法用地违法建设专项行动工作方案的通知》，证明黄连敬申请的政府信息存在，也应主动公开，东城城管执法局明显违反《政府信息公开条例》33、35条，应追究刑事责任，市城管执法局明知被诉《告知》违法而维持，构成包庇、渎职、失职的行为,违反了《行政复议法》35条与《中华人民共和国行政诉讼法》66条，应将有关材料移交公安、检察机关；22、北京市东城区人民政府办公室《关于做好当前政府信息公开重点工作的通知》、北京市东城区人民政府办公室《关于转发区城管执法监察局关于城市管理综合执法四公开一监督工作实施意见的通知》、北京市东城区人民政府办公室《关于转发区城管执法监察局关于调整城市管理综合行政执法协调领导小组成员及职责的意见的通知》，证明北京市东城区人民政府要求推进违法建设治理的信息公开，对违法用地违法建设、执法主体、执法程序等信息公开，并建立违法建设拆除信息查询制度方便公众查询，及时公开违法建设拆除工作情况。引导全社会支持与参与严厉打击违法用地、违法建设工作；东城城管执法局负责牵头开展区域内打击违法建设违法用地专项工作，承担领导小组办公室日常工作；23、北京市人民政府印发的《关于建立制止和查处违法用地违法建设联动工作机制意见的通知》、《关于贯彻实施的意见》，证明违法建设台账由管理部门负责提供，信息共享、互通、专网；24、人民法院报案例分析（行政机关拒绝公开内部信息应当充分说明理由），证明2014年4月10日人民法院报刊登就日常工作中制作的内部管理信息，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款缩小了《政府信息公开条例》规定的信息公开的范围，与《政府信息公开条例》相抵触，不能作为审查政府信息是否应当公开的依据，而应当适用《政府信息公开条例》的规定。佐证黄连敬申请的信息属于政府信息公开的范围。经过庭审质证，一审法院对上述证据作如下认证：黄连敬提交的证据材料3中的被诉《告知》、证据材料5中的被诉《决定》、东城城管执法局提交的证据材料4和市城管执法局提交的证据材料1中的被诉《决定》系本案被诉行政行为的载体，不宜作证据使用，不予采纳。黄连敬提交的证据材料6-20、22-24与本案被诉行政行为无关联性，不予采纳。黄连敬、东城城管执法局、市城管执法局提交的其他证据材料能够互相印证，且真实、合法，与本案具有关联性，予以确认。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对黄连敬、东城城管执法局、市城管执法局一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作相同认定。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：2015年3月22日，黄连敬以邮寄的方式向东城城管执法局提出政府信息公开申请，要求公开“东城区2013年、2014年违法用地违法建设基础台账的政府信息文件”。2015年3月23日，东城城管执法局签收该邮件，并作出登记回执向黄连敬邮寄送达。2015年4月14日，东城城管执法局以因故无法按期答复为由作出《政府信息延长答复期告知书》，并向黄连敬邮寄送达该告知。2015年5月4日，东城城管执法局作出被诉《告知》，并于2015年5月6日向黄连敬邮寄被诉《告知》。黄连敬不服，于2015年7月5日以邮寄的方式向市城管执法局提出行政复议申请，黄连敬所填写的收件人为“李润华局长”。2015年7月6日，市城管执法局收发室签收该邮件。2015年7月14日，市城管执法局负责法制工作的机构收到黄连敬的行政复议申请。同日，市城管执法局制作行政复议申请受理通知书和行政复议答复通知书，并于2015年7月17日分别向黄连敬和东城城管执法局直接送达。2015年7月20日，东城城管执法局向市城管执法局提交行政复议答复书及相关证据材料。2015年8月21日，市城管执法局组织黄连敬查阅东城城管执法局提交的行政复议答复书及相关证据材料。之后，黄连敬向市城管执法局提交书面异议材料。2015年9月10日，市城管执法局以案件情况复杂为由，决定延长案件审理期限30日，并制作行政复议延期审理通知书分别向黄连敬和东城城管执法局送达。2015年10月8日，市城管执法局作出被诉《决定》，之后向黄连敬和东城城管执法局送达该决定。黄连敬不服被诉《告知》和被诉《决定》，向法院提起行政诉讼。另，北京市人民政府办公厅《关于印发严厉打击违法用地违法建设专项工作方案的通知》要求各区县都需要摸清违法用地违法建设的情况并建立属地台账，北京市东城区根据上述要求开展违法用地违法建设普查和数据统计工作，并由相关部门制作2013年、2014年东城区违法用地违法建设基础台账。再，2015年4月4日-4月6日为清明节假期。本院认为，黄连敬申请公开的信息是北京市东城区根据北京市人民政府办公厅《关于印发严厉打击违法用地违法建设专项工作方案的通知》的要求制作的台账，是北京市东城区为完成上级布置的工作任务制作的信息。该信息并未在对外履行行政管理职责的过程中作为具有法律效力的执法依据，亦未对外产生实质性影响，不属于应当公开的政府信息范围。东城城管执法局依照法定程序作出被诉《告知》并向黄连敬送达，并无不当之处。市城管执法局内部在将行政复议申请转交该机关负责法制工作的机构办理时有损行政效率，一审法院予以指出是正确的，本院予以认可。市城管执法局作出被诉《决定》的程序亦不违反相关法规规定。综上，一审法院判决驳回黄连敬的诉讼请求是正确的，本院应予维持。黄连敬所持上诉意见不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由黄连敬负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长 杨 波审判员 徐 宁审判员 李智涛二〇一六年十一月二十九日书记员 朱彬彬