广东省清远市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤18行终59号
上诉人（原审被告）连州市市场监督管理局（原连州市工商行政管理局）。住所地：广东省连州市。
法定代表人张某，该局局长。
委托代理人林瑞文，广东捷高律师事务所律师。
委托代理人冯斌，该局副局长。
上诉人（原审第三人）连州市龙坪镇乌煤洞硅灰石大理岩矿。（以下简称乌煤洞大理岩矿）
法定代表人王某，总经理。
负责人朱木贤，副总经理。
委托代理人刘国日，该矿聘用干部。
被上诉人（原审第三人）张玉亮，男，住福建省上杭县，身份证号码：。
被上诉人（原审原告）龚志华，男，汉族，住广东省连州市，身份证号码：。
被上诉人（原审第三人）连州市乌煤洞硅灰石大理岩矿有限公司。
法定代表人龚某。
上述两被上诉人共同委托代理人黄卫国，广东明典律师事务所律师。
上述两被上诉人共同委托代理人黎玉莹，广东明典律师事务所实习律师。
上诉人连州市市场监督管理局、乌煤洞大理岩矿因工商变更登记纠纷一案，不服清远市清新区人民法院（2016）粤1803行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。上诉人连州市市场监督管理局的委托代理人林瑞文、冯斌；上诉人乌煤洞大理岩矿的负责人朱木贤、委托代理人刘国日；被上诉人龚志华、连州市乌煤洞硅灰石大理岩矿有限公司的共同委托代理人黄卫国、黎玉莹到庭参加诉讼。被上诉人张玉亮经本院依法传唤未到庭参加诉讼亦未提交书面答辩状。本案现已审理终结。
原审法院查明：2013年5月19日，龚志华与龚某、张玉亮共同签订一份《协议书》，议定于当年6月1日前将乌煤洞大理岩矿变更为三人共同投资、共同拥有的乌煤洞大理岩矿公司。并约定张玉亮占股30%，龚志华和龚某各自占股35%，在该协议签订之日起，无论乌煤洞大理岩矿的工商营业执照是否变更，都属于三人共同拥有的企业，任何一方不得私自变更或转让。2015年4月9日，龚某向连州市市场监督管理局申请办理乌煤洞大理岩矿的升级登记手续。连州市市场监督管理局于2015年5月25日核准乌煤洞大理岩矿的注销登记，于同年5月27日核准乌煤洞大理岩矿公司登记成立，登记的投资者有龚志华、龚某和张玉亮三人。2015年6月11日，张玉亮向连州市市场监督管理局投诉称：虽然有意将乌煤洞大理岩矿升级为公司，但相关的变更手续应由其本人办理。而乌煤洞大理岩矿设立时自己并不知情，变更申请提供的材料不是其本人亲笔签名，并要求连州市市场监督管理局撤销乌煤洞大理岩矿公司的营业执照，同时恢复乌煤洞大理岩矿的营业执照。2015年9月14日，连州市市场监督管理局作出连工商撤字（2015)1号《关于撤销连州市乌煤洞硅灰石大理岩矿有限公司设立登记的处理决定书》，撤销了乌煤洞大理岩矿公司的设立登记。同日作出连工商撤字〔2015〕2号《关于撤销连州市乌煤洞硅灰石大理岩矿注销登记的处理决定书》，撤销乌煤洞大理岩矿的注销登记。龚志华对连州市市场监督管理局撤销公司登记的决定不服，向连州市人民法院提起行政诉讼，请求撤销连工商撤字（2015）1号《关于撤销连州市乌煤洞硅灰石大理岩矿有限公司设立登记的处理决定书》。2016年7月4日，连州市人民法院作出行政判决书，判决撤销连工商撤字〔2015〕1号《关于撤销连州市乌煤洞硅灰石大理岩矿有限公司设立登记的处理决定书》。连州市市场监督管理局不服，向清远市中级人民法院提出上诉。清远市中级人民法院于2016年10月21日作出（2016）粤18行终100号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。2016年6月21日，张玉亮与王某约定将乌煤洞大理岩矿的所有权转让给王某，双方签订了《转让协议》，并由张玉亮向连州市市场监督管理局申请变更投资人张玉亮为王某。同日，连州市市场监督管理局对张玉亮的以上申请作出核准登记。龚志华不服，故向法院提起行政诉讼。
原审法院认为：本案系不服工商变更登记纠纷。根据龚志华的诉讼请求、连州市市场监督管理局的答辩和乌煤洞大理岩矿、张玉亮、乌煤洞大理岩矿有限公司的陈述，以及各方当事人的举证与质证等综合分析，本案争议的焦点是：龚志华请求撤销连州市市场监督管理局于2016年6月21日作出的核准乌煤洞大理岩矿的投资人张玉亮变更为王某的工商登记，是否应予支持。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十四条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”本案中，乌煤洞大理岩矿于2015年5月27日经连州市市场监督管理局核准升级为乌煤洞大理岩矿公司，登记的投资者有龚志华、龚某和张玉亮三人。虽然连州市市场监督管理局根据张玉亮的申请，于2015年9月14日作出了撤销乌煤洞大理岩矿公司设立登记的决定，但是龚志华于2016年1月19日向连州市人民法院提起了行政诉讼，要求撤销被告作出的以上决定，连州市人民法院于2016年7月4日才作出判决。因此，张玉亮于2016年6月21日将乌煤洞大理岩矿的所有权转让给王某，并向被告申请变更投资人为王某时，该案仍在审理过程中，被告作出的撤销乌煤洞大理岩矿公司设立登记的决定尚未发生法律效力，公司登记内容仍然有效。按照乌煤洞大理岩矿公司登记的内容，和龚某向被告提供的2013年《协议书》的约定，以及（2015）清连民二初字第17号《民事调解书》的内容，乌煤洞大理岩矿由张玉亮占股30%，龚志华和龚某各自占股35％。乌煤洞大理岩矿所有权的转让，需由张玉亮、龚某和龚志华共同表决同意。但张玉亮向连州市市场监督管理局申请变更登记投资人为王某时，未提交龚某和龚志华同意转让的依据。因此，连州市市场监督管理局没有对此尽到合理审查的义务。且连州市市场监督管理局在明知张玉亮无权转让乌煤洞大理岩矿所有权的情况下，仍作出核准张玉亮提出的将乌煤洞大理岩矿投资人变更为王某的工商登记申请，属于认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。综上所述，龚志华请求撤销连州市市场监督管理局于2016年6月21日作出的核准乌煤洞大理岩矿的投资人张玉亮变更为王某的工商登记，理由成立，予以支持。连州市市场监督管理局的抗辩意见及乌煤洞大理岩矿的陈述理由不成立，不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决如下：撤销连州市市场监督管理局于2016年6月21日作出的核准连州市龙坪镇乌煤洞硅灰石大理石岩矿投资人张玉亮变更为王某的工商登记。
上诉人连州市市场监督管理局不服原审判决，向本院提起上诉，上诉请求：撤销（2016）粤1803行初66号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。事实与理由：一、乌煤洞大理岩矿是张玉亮出资成立的个人独资企业，连州市市场监督管理局做出变更决定时，张玉亮是企业的合法权利人，有权转让出资额并提出变更登记申请。二、连州市市场监督管理局作出核准变更登记时，撤销乌煤洞有限公司的处理决定己经发生法律效力。虽然龚志华提起了行政诉讼，但只要未有生效判决确认需撤销先前做出的处理决定，该决定还是属于生效的法律文书，故核准变更登记符合法律规定。三、原审判决要求行政机关对核准变更进行实质性审查违反法律规定。根据《行政许可法》第34条、《广东省商事登记管理条例》第4条的规定，行政机关对申请人提交的申请材料只实行形式审查，出资人取得出资额是通过民事法律行为或法律事实而取得，并非通过工商行政管理机关的登记实现，张玉亮实际是否有权转让出资额不属于行政机关的审查范围。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，特此提起上诉，望二审法院查明事实，依法改判。
针对上诉人连州市市场监督管理局的上诉意见，被上诉人龚志华答辩称：一、连州市市场监督管理局滥用职权变更公司营业执照为张玉亮。首先，“连州市乌煤洞硅灰石大理岩矿有限公司”的登记设立是有合法依据的，连州市市场监督管理局单凭张玉亮一方申请，作出《关于撤销连州市乌煤洞硅灰石大理岩矿注销登记的处理决定书》（连工商撤字（2015）2号）（以下简称《2号决定》），不理会《协议书》、《股东决议书》、法院的《民事调解书》（2015）清连法民二初字第17号和《执行通知书》(2015）清连法执字第345号的真实意思和内容，即将岩矿恢复为个人独资。其次，连州市市场监督管理局作出恢复张玉亮个人独资的《2号决定》是基于其同日作出的《关于撤销连州市乌煤洞硅灰石大理岩矿有限公司设立登记的处理决定书》（连工商撤字（2015）1号）（以下简称《1号决定》）,该《1号决定》撤销了“连州市乌煤洞硅灰石大理岩矿有限公司”的设立登记，现该决定己被清远市中级人民法院终审判决撤销。二、作出《2号决定》的程序违法。连州市市场监督管理局依据《行政许可法》第36条的规定作出《2号决定》，并没有告知股东之一的龚志华，侵害了“连州市乌煤洞硅灰石大理岩矿有限公司”股东的权益。依据《行政许可法》第34条规定，连州市市场监督管理局在撤销公司执照行政决定未生效，正在进行行政诉讼期间，恢复张玉亮营业执照，因此作出行政行为并非仅是形式审查，还应进行实质审查。综上所述，连州市市场监督管理局作出的《2号决定》主要依据不足，明显不当，滥用职权，程序违法，原审法院查明事实及适用法律及程序正确，应予维持。
上诉人乌煤洞大理岩矿不服原审判决，向本院提起上诉，上诉请求：一、依法撤销（2016）粤1803行初66号《行政判决书》；二、依法维持连州市工商行政管理局于2016年6月21日作出的核准连州市龙坪镇乌煤洞硅灰石大理岩矿投资人张玉亮变更为王某的工商登记。事实与理由：一、对乌煤洞大理岩矿的开采权，是合法取得善意占有的。根据《中华人民共和国个人独资企业法》第十七条的规定，乌煤洞大理岩矿在同当时的投资人张玉亮商量转让其个人独资企业时，其工商登记的营业执照就清楚署明：名称：“乌煤洞大理岩矿”,类型：个人独资企业，投资人“张玉亮”，并不存在其它股东。梁某、王某同该矿投资人张玉亮进行协商，签协议时由梁某签名，到工商局办理营业执照，梁某认为王某做总经理，所以投资人就办到王某名下。连州市市场监督管理局经过审查，认为转让手续、申请变更登记的材料符合相关工商登记行政法规的规定，才予以核准登记。乌煤洞大理岩矿依法取得该矿开采权后，也依法向政府相关部门办理了“安全生产许可证”等一切相关手续。二、乌煤洞大理岩矿在变更工商登记前的企业登记状态是个人独资企业，投资人是张玉亮。依照《中华人民共和国公司法》和《个人独资企业法》等相关法律规定，个人独资企业投资人对本企业的财产享有所有权，其有关权利可以依法进行转让或继承。张玉亮与王某一起到连州市市场监督管理局亲自签名确认，工商局工作人员也依法审查了双方提供的真实材料，连州市市场监督管理局才核准办理工商登记变更手续。综上所述，乌煤洞大理岩矿对乌煤洞大理岩矿开采权的取得，是善意取得的，理应依法得到法律的保护。请求法院依法撤销一审判决，维持连州市市场监督管理局2016年6月21日作出的工商变更登记，以保护乌煤洞大理岩矿的合法权益。
针对上诉人乌煤洞大理岩矿的上诉理由，被上诉人龚志华答辩称：乌煤洞大理岩矿的行为不属善意占有及取得。乌煤洞大理岩矿受让的矿场在转让时，该矿场所在的公司就因为被撤销事项进行行政诉讼，连州市市场监督管理局明知在诉讼期间，且矿场是由三个股东共同拥有的情况下，没有通知共有人，违法将营业执照办到乌煤洞大理岩矿名下。现经生效法院裁判文书，认定公司的营业执照没有被撤销，故乌煤洞大理岩矿的营业执照应为无效执照，应予以撤销。因此，乌煤洞大理岩矿取得执照的行为不存在善意占有及取得。请求依法驳回乌煤洞大理岩矿的上诉。
本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。
本院认为：本案为工商变更登记引发的行政纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”的规定，本案二审应当围绕被诉行政行为及上诉人上诉请求进行全面审理。综合上诉人的上诉请求、被上诉人的答辩，本案的争议焦点为：连州市市场监督管理局于2016年6月21日作出的核准变更工商登记，是否应予支持。
关于连州市市场监督管理局于2016年6月21日作出的核准变更工商登记是否应予支持的问题。行政登记行为的性质包括行政许可行为和行政确认行为两种，行政许可是为相对人创设权利和义务的行为，行政许可性质的行政登记是设权行为，工商登记中的企业法人设立登记属于行政许可性质的行政登记，根据行政许可法的有关规定，行政机关对属于行政许可登记事项的审查应采用实质审查。行政确认性质的行政登记是既有法律关系的记载和加强，使原有的法律关系产生相应的公示公信效力。《中华人民共和国公司法》第三十二条的规定:“有限责任公司应当置备股东名册，记载于股东名册的股东，可以依股东名册主张股东权利。登记事项发生变更的，应当办理变更登记，未变更登记的，不得对抗第三人。”可见，股权变更的工商行政登记只不过是对双方当事人股权变更事实的一种确认，也就是说工商行政管理机关依公司的申请所为的股权变更登记行为，只是在原有当事人股权转让行为之外的辅助行为，助其对外有公示公信效力，取得对抗第三人的权利。该变更登记行为并无创设股东资格的效力，属于证权性登记。根据《中华人民共和国公司法》第三十二条第三款，《公司登记管理条例》第二十六条规定，法定代表人、住所、经营范围等发生变更而引起的变更登记，均属于工商行政机关作出的证权性登记，属行政确认行为，行政机关对属于行政确认登记事项的审查应采用形式审查即可。虽然行政机关进行形式审查不对材料实质内容的真实性负责，但是仍然具有审慎审查的义务。所谓审慎审查，就是对申请材料进行认真、慎重的审查，在法定审查期限内，通过一般方法和手段，发现相应申请材料实质内容可能存在的真实性问题。审慎审查义务，应当与行政机关职责和能力相适应，从其主观上有无过错，客观上根据行政人员的知识范围和工作经验应尽的注意义务。在本案中，连州市工商行政管理局对于变更投资人的变更登记进行形式审查并无不妥。但连州市市场监督管理局在明知龚志华对其于2015年9月14日作出的撤销登记决定提起了诉讼程序，该撤销决定在未发生法律效力的情况下，又受理并审核通过了本案的投资人变更登记，明显主观上存在过错，且未尽到审慎审查义务。因此，一审法院根据查明的事实，确认连州市市场监督管理局未尽到审慎审查义务，依法撤销连州市市场监督管理局于2016年6月21日作出的核准连州市龙坪镇乌煤洞硅灰石大理石岩矿投资人张玉亮变更为王某的工商登记，理据充分，本院予以维持。
关于上诉人连州市龙坪镇乌煤洞硅灰石大理岩矿以其对矿场属于善意取得进行抗辩，请求确认变更登记行为合法有效的问题。投资人变更工商登记是一种对当事人变更事实的确认，属于证权性行为。行政机关在办理行政确认登记审查时，只负有形式审查义务，申请人申请登记的民事法律关系在实质上处于何种状态，不是登记机关作出行政行为时的审查范围。行政确认案件所遵循审查的标准，是相对于行政登记机关在依法为相对人作出登记行为时而言，相对于当事人而言，不应因为登记机关形式审查是真实的、合法的，从而认定基础性民事行为是真实的、合法的。在当事人之间，张玉亮与王某之间通过签订转让协议，将乌煤洞大理岩矿的投资人变更为王某的问题，属于民事法律范畴。上诉人连州市龙坪镇乌煤洞硅灰石大理岩矿对矿场是否属于善意取得，这种基础性民事行为是否真实、合法，不是行政诉讼审理的范围。当事人对基础性民事行为的争议可以另循法律途径解决。因此，上诉人连州市龙坪镇乌煤洞硅灰石大理岩矿以其对矿场属于善意取得为由，请求维持变更登记进行抗辩没有法律依据，本院不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持，上诉人连州市市场监督管理局、上诉人连州市龙坪镇乌煤洞硅灰石大理岩矿要求维持工商变更登记的上诉请求理由不充分，本院不予采纳。被上诉人要求维持原判的证据、理由充分，本院予以支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人连州市市场监督管理局负担25元，上诉人连州市龙坪镇乌煤洞硅灰石大理岩矿负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄方然
审 判 员 赖广鑫
审 判 员 汤伟元
二〇一七年七月十九日
法官助理 葛邵霞
书 记 员 王 煜