江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏03行终336号
上诉人（原审原告）王怀方，男，1952年10月17日生，汉族，住江苏省睢宁县。
被上诉人（原审被告）睢宁县公安局，住所地江苏省睢宁县睢城镇永康路1号。
法定代表人乔卫东，局长。
委托代理人吴治中，江苏仁台律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）徐州市公安局，住所地江苏省徐州市泉山区金山东路6号。
法定代表人陈辉，局长。
委托代理人李刚，该局法制支队警官。
委托代理人宋程，该局法制支队警官。
上诉人王怀方因诉睢宁县公安局治安行政处罚及徐州市公安局行政复议决定一案，不服徐州铁路运输法院（2016）苏8601行初132号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年2月16日公开开庭审理了本案。上诉人王怀方，被上诉人睢宁县公安局负责人王思阳及委托代理人吴治中，被上诉人徐州市公安局负责人谈军及委托代理人李刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告王怀方系睢宁县睢城镇和平社区卞王组村民，2014年以来，徐州星科置业有限公司在位于“云河北、红光北路西侧”的地块上实施星科印象项目的开发建设，原告王怀方及卞王组部分村民认为该开发项目存在超出批准范围多占卞王组土地的情况。2015年1月至3月，原告先后实施了挖沟堵路、阻拦工地推土机施工、围堵星科置业售房部、在售房部门口道路上摆宣传展板的行为，期间被告睢宁县公安局曾接到此类警情并出警，告知参与上述行为的卞王组村民可就集体土地问题向相关部门反映，不可扰乱工地正常办公、施工秩序。2015年3月26日，原告王怀方再次在星科印象售房部门口及工地周边实施拦截该工地施工车辆等行为。当日10时许，睢宁县经济开发区派出所接110指令后出警，经过案件受理、调查取证等程序，对原告王怀方作出睢公（开）行罚决字（2015）593号行政处罚决定书，决定给予原告王怀方行政拘留七日的处罚，该处罚现已执行完毕。原告王怀方对上述行政处罚行为不服，于2015年12月28日向被告徐州市公安局提起行政复议，被告徐州市公安局审查后于当日通知原告王怀方补正行政复议申请，-2016年1月11日收到补正申请后于当日依法受理。2016年3月7日，被告徐州市公安局向原告通知行政复议期限延长。2016年4月8日，被告徐州市公安局作出徐公复决字【2015】9号行政复议决定书，维持了被告睢宁县公安局作出的睢公（开）行罚决字（2015）593号行政处罚决定书。原告王怀方不服，遂向本院提起行政诉讼。
另查明：徐州星科置业有限公司先后于2011年12月取得了“云河北、红光北路西侧”地块的建设用地批准书、2014年6月23日取得了建设工程规划许可证、2014年9月26日取得了建筑工程施工许可证。2014年9月30日，该地块上的星科印象项目商品房亦取得了商品房预售许可证。本案审理期间，被告睢宁县公安局法定代表人由谈军变更为乔卫东。
原审法院认为，一、关于二被告被诉行政行为的作出有无事实和法律依据。1、根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条的规定：“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”故被告睢宁县公安局具有对原告王怀方的违法行为作出行政行为的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”故被告徐州市公安局作为被告睢宁县公安局的上一级主管部门，负有根据复议申请人的申请对被告睢宁县公安局的行政行为进行复议的法定职责。2、星科印象项目在涉案的“云河北、红光北路西侧”土地上已取得建设用地批准书、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，该块土地上建设的商品房亦取得了商品房预售许可证，原告王怀方认为徐州星科置业有限公司多占睢城镇和平社区卞王组土地，继而维护自身权益的动意并无问题，但评价其具体的“维权”行为是否合法，要看该行为是否理性，对企业的正常生产、经营秩序及社会治安有无不良影响。原告王怀方本应通过正当的程序和途径，以理性、合法的方式反映问题、表达诉求以寻求救济，但根据被告睢宁县公安局提供的询问笔录、视频资料等有效证据显示，原告王怀方多次在睢宁县睢城镇星科印象工地及售房部附近与卞王组村民聚集，实施围堵售房部等行为，扰乱了星科印象项目正常的生产、销售秩序，影响了行人和车辆正常通行，对社会治安造成了危害。因此，对原告王怀方主张自己实施的行为合法的意见，本院不予支持。
本案中，被告睢宁县公安局及徐州市公安局认定原告王怀方实施了“拉横幅、挖沟堵路、拦截该工地施工车辆、围堵售房部”的行为，但根据二被告提交的证据，仅能确认原告实施了摆放宣传展板、挖沟堵路、拦截工地施工车辆及围堵售房部的行为，故对于被告睢宁县公安局及被告徐州市公安局认定原告王怀方实施拉横幅的行为，本院不予确认。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。”本案中，原告王怀方虽没有实施拉横幅的行为，但其确有实施摆放宣传展板、围堵售房部、阻拦施工车辆及挖沟堵路的违法行为，根据原告王怀方在实施违法行为中所起的作用、造成的后果，以及实施行为的时间跨度和次数等情节，被告睢宁县公安局对其作出行政拘留七日的处罚决定并无明显不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”的规定，被告徐州市公安局作为涉案行政复议机关，经复议后认为被告睢宁县公安局作出的行政处罚事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，内容适当，遂维持了被告睢宁县公安局对原告王怀方作出的行政处罚决定，并无不当。
二、关于二被告被诉行政行为作出的程序是否合法。据庭审查明，被告睢宁县公安局对原告王怀方的行政处罚，履行了立案、传唤、调查、告知陈述申辩权利、审批、作出处罚决定、送达等法定程序，原告亦在相关笔录及法律文书上签字捺印，被诉行政处罚决定作出程序合法；被告徐州市公安局在接到原告王怀方的行政复议申请后，履行了通知补正行政复议申请、立案受理、调查、通知行政复议期限延长、作出行政复议决定、送达等法定程序，被诉行政复议决定程序符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，故二被告被诉行政行为作出的程序并无不当。
三、关于原告的国家赔偿请求问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（一）项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的，受害人有取得赔偿的权利。”本案中，被告睢宁县公安局对原告作出的处罚决定及被告徐州市公安局对原告作出的复议决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，故对原告要求撤销被诉行政复议决定并确认被诉行政处罚决定违法的诉讼请求，本院不予支持。进而，对原告要求被告睢宁县公安局赔偿其精神抚慰金及公开赔礼道歉的诉讼请求，无事实根据，本院亦不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告王怀方的诉讼请求；案件受理费50元，由原告负担。
上诉人王怀方不服一审判决上诉称，首先，根据治安管理处罚相关法律规定，公安机关作出治安管理处罚前，应当告知被处罚人处罚的事实、理由及依据。而本案被上诉人睢宁县公安局拘捕上诉人等是在星科置业工地外围的土地整改现场，直接将上诉人等人强行押上警车，没有履行法定程序，程序违法。其次，上诉人所在村土地被非法强占，星科印象项目属超越审批范围作业，上诉人的行为是维权，被上诉人不应当对上诉人实施处罚。综上，被上诉人睢宁县公安局作出的行政处罚缺乏事实依据且程序违法，依法应予撤销。请求二审法院依法撤销处罚决定、复议决定及原审判决。
被上诉人睢宁县公安局辩称，首先，根据答辩人在行政处罚程序中调查，上诉人的行为构成扰乱企业单位秩序且情节较重的情形，答辩人依据《治安管理处罚法》的规定给予7日行政拘留是正确的。其次，答辩人在接警后及时出警，当日受理案件并调查取证，依法履行了告知程序，充分听取了上诉人的陈述和辩解，程序符合法律规定。再者，根据答辩人调取的证据，星科置业公司具备开发资质，且用地及规划均获得许可。星科置业公司系在其经过审批的29.5亩土地范围内开发使用，即使其土地开发、道路使用存在违法行为，上诉人也应当通过合理合法的途径解决，不应当采取堵路、挖路、堵门、挂条幅等方式维权。综上，答辩人认为上诉人所称的上诉理由均不能成立，请求二审法院依法驳回。
被上诉人徐州市公安局辩称，1、答辩人作出的复议决定认定事实清楚，证据确实充分。2010年，涉案地块经江苏省人民政府批准征收，2012年星科置业公司通过拍卖方式竞得。2014年初，该公司进入场地建设围墙，因围墙圈建超出用地审批范围，（2014年4月睢宁县国土资源局责令用地单位限期整改）引发村民不满。2015年1月10日、3月2、16、26日，部分人员阻止施工车辆施工、在征地范围交界处挖沟、围堵售楼处、拉横幅堵门等十余次，上诉人参与实施上述行为。上述事实有上诉人等人的陈述、证人证言、现场照片及视听资料、书证等证实，行政处罚及复议决定认定事实清楚，证据确实充分。2、答辩人作出的复议决定程序符合法律规定。答辩人受理复议申请，在申请人补正材料后当日受理，在审查过程中按照《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的办理延期手续。答辩人复议程序符合法律规定，上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。
双方当事人向原审法院提供的证据依据均已随案移送至本院，本判决书不再累述。上诉人在二审中提供了（2015）邳民初字第3706号民事判决书、睢宁县国土资源局地块交界记录、宪法宣传日宣传板，证明上诉人是在自己享有权利的土地上行使权利，且使用的宣传板是国土部门的宣传资料，不存在违法行为。庭审中，两被上诉人均认为该证据与行政处罚行为无关联性，不予认证。
本院经庭审质证认证，认为原审法院对证据和事实的认定是正确的，本院予以确认。
本院认为，1、关于行政处罚事实认定问题。根据被上诉人睢宁县公安局在原审中提供的对上诉人等询问笔录、视频资料等证据显示，上诉人王怀方多次在睢宁县睢城镇星科印象工地及售房部附近与卞王组村民聚集，实施摆放宣传展板、挖沟堵路、拦截工地施工车辆及围堵售房部行为，扰乱了星科印象项目正常的生产、销售秩序，影响了行人和车辆正常通行，对社会治安造成了危害。被上诉人睢宁县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”之规定，结合王怀方在实施违法行为中所起的作用及情节，对其作出行政拘留七日的处罚决定并无不当。复议机关依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，经审查认为睢宁县公安局作出的行政处罚事实清楚符合实际。上诉人认为被上诉人作出行政处罚无事实依据的理由不能成立。2、关于被诉行政处罚程序是否合法问题。据庭审查明，睢宁县公安局作出行政处罚，履行了立案、传唤、调查、告知陈述申辩权利、审批、作出处罚决定、送达等法定程序，上诉人亦在相关笔录及法律文书上签字捺印，被诉行政处罚决定的作出程序合法；徐州市公安局在接到王怀方等人的行政复议申请后，履行了通知补正行政复议申请、立案受理、调查、通知行政复议期限延长、作出行政复议决定、送达等法定程序，复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。上诉人认为二被上诉人程序违法的观点不能成立，本院不予支持。上诉人在行政处罚行为未经法定程序认定违法的前提下主张赔偿无事实和法律依据，亦不能支持。上诉人如认为星科置业公司存在超出审批范围使用土地的情形，应当通过正当程序和途径来维护合法权益。
综上，原审法院对被诉行政处罚及复议决定行为的审查认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人王怀方承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 红
审 判 员 刁国民
代理审判员 房 涛
二〇一七年五月三十一日
书 记 员 刘 贺