江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行终字第187号
上诉人（原审被告）南京市建邺区城市管理行政执法局，住所地在南京市建邺区江东中路269号建邺大厦。
法定代表人张超英，南京市建邺区城市管理行政执法局局长。
委托代理人沈建平。
委托代理人张艳峰，江苏汇丰锦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）钱扬玲，女，汉族，1966年2月26日生。
上诉人南京市建邺区城市管理行政执法局（以下简称建邺区执法局）因与被上诉人钱扬玲城建行政强制一案，不服南京市建邺区人民法院（2014）建行初字第238号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年4月20日受理后，依法组成合议庭，于2015年5月8日公开开庭审理了本案。上诉人建邺执法局的委托代理人沈建平、张艳峰、被上诉人钱扬玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2014年4月16日，建邺区执法局工作人员赵春生、许翔向钱扬玲开具了核查通知书，要求钱扬玲于2014年4月17日上午携带规划建设部门相关审批手续到燕山路219号接受审查。钱扬玲未在指定时间到指定地点接受审查。同日，建邺区执法局对钱扬玲的行为立案查处。2014年4月21日，建邺区执法局请求南京市建邺区住房和建设局（以下简称建邺区住建局）审核认定涉案382.31平方米建筑物是否合法，建邺区住建局明确钱扬玲未在该局办理过建设工程规划许可手续。2014年4月23日，建邺区执法局向钱扬玲送达限期拆除告知书，要求钱扬玲在收到告知书之日起四日内自行拆除在江心洲花园3队158-1号的382.31平方米建筑物。钱扬玲未在期限内自行拆除。2014年5月13日，建邺区执法局制作并向钱扬玲送达了宁城执建限拆字（2014）第063号限期拆除决定（以下简称“063号决定”），责令钱扬玲于2014年5月27日之前拆除江心洲花园3队158-1号的382.31平方米建筑物。2014年5月28日，钱扬玲向南京市城市管理行政执法局（以下简称市执法局）申请行政复议。市执法局受理后，于2014年7月24日作出宁城法复决字（2014）第05号行政复议决定书，维持了建邺区执法局作出的“063号决定”，并于2014年8月28日直接送达钱扬玲。2014年9月3日钱扬玲提起行政诉讼，请求撤销建邺区执法局行政复议答复书和市执法局行政复议决定书，案号为（2014）建行初字第224号。2014年9月17日，钱扬玲申请撤回（2014）建行初字第224号案件的起诉。2014年9月18日，钱扬玲提起本案行政诉讼。
原审法院认为，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查，被告对作出的具体行政行为负有举证责任。本案中，被告2014年5月13日作出“063号决定”并于同日向钱扬玲送达，但在诉讼过程中，被告提交的证据2案件调查及现场勘察记录没有当事人或见证人的签名，不具备合法性，应当视为被告没有进行案件调查和现场勘察。被告未能提供证据证明“063号决定”合法，应当承担不利的法律后果。关于起诉期限问题。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。”本案中，市执法局于2014年8月28日直接向钱扬玲送达了宁城法复决字（2014）第05号行政复议决定书，钱扬玲2014年9月3日提起了行政诉讼，案号为（2014）建行初字第224号，但该案的起诉不符合行政诉讼法相关规定。本院立案部门予以立案后，钱扬玲于2014年9月17日申请撤回该案件的起诉，并于2014年9月18日提起本案行政诉讼。其间被耽误的时间，不能全部归咎于起诉人自身，故认定钱扬玲本次起诉未超过起诉期限。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决撤销区执法局作出的“063号决定”。案件受理费50元，由建邺区执法局负担。
上诉人建邺区执法局上诉人称，一审法院事实认定错误，适用法律错误，应予撤销。理由如下：1、被上诉人提起的本案诉讼已经超出了诉讼时效。被上诉人在2014年8月28日收到复议决定，但在法定期限内未提起本案诉讼。2、被上诉人未经城乡规划部门许可，擅自进行建设，违法建设行为的事实清楚。上诉人的执法行为在实体上和程序上都符合相关法律规定的，一审法院仅以上诉人提交的案件调查及现场勘察记录没有当事人或见证人的签名，就视为上诉人没有进行案件调查和现场勘察，这一认定过于轻率，也缺乏相关依据。该记录的真实性，被上诉人在庭审中是认可的。该记录只是对现场情况的一个记录，即使没有当事人或见证人签名，也并不能就此得出上诉人未进行案件调查和现场勘察这一结论。上诉人在一审所提交的证据充分说明上诉人在执法中是经过调查取证的，对相关事实认定是有充分依据的。综上，请求：1、撤销一审判决并予以改判，驳回被上诉人的一审诉讼请求；2、由被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人钱扬玲未提交书面答辩状，在庭审中辩称，1、由于不属于起诉人自身的原因，超过起诉的，被误的时间不计算在起诉期限内，一审法院要求修改内容，不是被上诉人的问题。2、被上诉人的住房是1997年在自家宅基地上建造的，并于2003年翻建，而宅基地使用权不经登记也可设立。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）是2008年出台并实施。上诉人提出违反《城乡规划法》是适用法律错误。3、上诉人和市城管局适用法律错误，村民集体土地不适用《城市规划法》、《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》和《南京市城市规划条例》，上述文件明显与上位法冲突，行政机关不应乱作为。综上，请求驳回上诉，维持一审原判决。
原审原告钱扬玲向原审法院提交的证据有：1、房屋施工通知书；2、拆迁通知书、致被拆迁户的一封信；3、停工（核查）通知书、限期拆除告知书、限期拆除决定书；4、离婚协议书；5、土地登记收件单；6、行政复议决定书及送达回证。
原审被告建邺区执法局向原审法院提交的证据有：1、行政复议文书送达回证；2、案件调查及现场勘察记录；3、核查通知书（存根）；4、拆迁调查情况确认表及土地使用证复印件；5、案件立案审批表；6、违法建设审核认定表；7、限期拆除告知书（存根）；8、限期拆除决定书及送达回证；9、执法记录仪视频；10、两名执法队员工作证复印件。
原审被告建邺区执法局向原审法院提交的依据有：《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第五条、第十五条、《住房和城乡建设部关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条、第八条、第十四条。
上述证据和依据均已随案移送本院。
经庭审质证，原审法院对原审原、被告证据作如下认证：建邺区执法局提交的证据中，证据1具备关联性、合法性、真实性，证明钱扬玲于2014年8月28日收到复议机关的复议决定，但对其他证明目的不予采信；证据2没有当事人或见证人的签名，不具备合法性，不予采信；证据3具备关联性、合法性、真实性，但对执法人员在现场勘察的证明目的不予采信，对其他证明目的予以采信；证据4具备关联性、合法性、真实性，但对证明目的不予采信；证据5具备关联性、合法性、真实性，予以采信；证据6、7具备关联性、合法性、真实性，但对证明目的不予采信；证据8中的限期拆除决定书系本案被诉具体行政行为，其中的送达回证具备关联性、合法性、真实性，予以采信；证据9、10具备关联性、合法性、真实性，予以采信。
钱扬玲提交的证据中，证据1、2、5与被诉具体行政行为缺乏关联性，不予采信；证据3具备关联性、合法性、真实性，证明钱扬玲收到相关材料，但对其他证明目的不予采信；证据4具备关联性、合法性、真实性，但对证明目的不予采信；证据6具备关联性、合法性、真实性，予以采信。
本院经审查，原审法院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据进行了审查。原审法院认证正确，本院予以确认。
对于原审法院认定的案件事实，本院予以确认。
本院认为，《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三条规定，区执法局按照规定的职权负责辖区内的相对集中行政处罚权工作；第五条规定，市、区执法局行使城市规划管理等方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条规定，行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。故上诉人对所辖区域内的违章建筑具有相应的执法权。
《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定了行政机关实施行政强制措施时应当遵守的规定，其中第（八）项规定，现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录上中予以注明；第（九）项规定，当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。本案中，上诉人制作的案件调查及现场勘察记录反映“当事人拒签”，但上诉人并没有证据证明被上诉人当天也在勘察现场；若被上诉人未到现场，依法应邀请见证人到场，但现场勘察记录中却并无见证人的签名或盖章。因此，上诉人向法庭提供的案件调查及现场勘察记录不符合法律规定的证据形式，不能作为证据被采信，故上诉人没有证据证明其在发出“063号决定”前已充分履行了调查程序，上诉人作出“063号决定”系主要证据不足。被上诉人于2014年8月28日收到行政复议决定书后曾于2014年9月3日向原审法院提起行政诉讼，因其起诉不符合法律规定，原审法院出于保护公民合法权益向上诉人释明，不违反法律规定，上诉人重新提起本案诉讼不属于超出起诉期限。
综上，上诉人作出“063号决定”因主要证据不足，原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决撤销上诉人作出的“063号决定”并无不当。上诉人要求撤销原审判决的上诉请求，本院不予支持。原审判决事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人南京市建邺区城市管理行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆俊騑
审 判 员 洪 彦
代理审判员 王攀峰
二〇一五年五月十八日
书 记 员 孙 皓