河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）郑行初字第01067号
原告李庆芝，女，汉族，1939年11月29日生。
原告石磊，女，汉族，1955年11月26日生。
原告李建荣，女，汉族，1950年10月9日生。
原告刘琴，女，汉族，1963年6月25日生。
原告吴长经，男，汉族，1965年11月30日生。
委托代理人郭建炜，北京圣运律师事务所律师。
被告河南省人民政府，住所地郑州市。
法定代表人陈润儿，省长。
委托代理人赵阳，省政府法制办工作人员。
委托代理人范淮河，省政府法制办工作人员。
第三人驻马店市人民政府，住所地驻马店市。
法定代表人陈星，市长。
委托代理人王欣，驻马店市人民政府法制办工作人员。
委托代理人王文涛，驻马店市驿城区人民政府法制办工作人员。
原告李庆芝等五人因不服河南省人民政府行政复议一案，向本院提起诉讼。本院立案后依法向河南省人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法追加驻马店市人民政府为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年4月28日公开开庭审理了本案。原告石磊及委托代理人郭建炜，被告河南省人民政府的委托代理人范淮河，第三人驻马店市人民政府的委托代理人王欣、王文涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年11月12日河南省人民政府作出豫政复驳（2015）714-718号驳回行政复议决定书。该决定书认为驻政文（2008）93号文件是驻马店市人民政府对驻马店市驿城区人民政府内部请示所作的批复，其法律效果仅限于行政机关内部，不直接对李庆芝等五人发生法律效力；该批复只是对城中村改造项目的原则同意，未涉及李庆芝等五人的土地和房屋征收，对其权利和义务不产生实际影响，不是具体行政行为；其行政复议申请不属于行政复议范围，不符合法定受理条件。决定驳回申请人的行政复议申请。
原告李庆芝等五人诉称：原告因不服《驻马店市人民政府关于将橡林办事处蒋楼村民组列为2008年城中村改造项目的批复》（驻政文（2008）93号），于2015年9月28日向被告提起行政复议。被告认为“驻政文（2008）93号是对驻马店市驿城区人民政府内部请示所作的批复，其法律后果仅限于行政机关内部，不直接对申请人发生法律效力；该批复只是对城中村改造项目的原则同意，未涉及申请人的土地和房屋征收，对申请人权利和义务不产生实际影响。”是错误的。内部行政行为是指行政机关内部的奖励、任免行为等，对于这类内部行政行为不服，只能通过内部申请复核的方式来处理，而不能提起复议或诉讼。因此，判断征地批复文件是否是内部行政行为，只需要看它是否对外界产生作用。本案中，首先，被告作出涉案批复为市政府的行政行为；其次，该批复所指的对象是特定的橡林办事处蒋楼村民组区域，所涉及的事项是橡林办事处蒋楼村民组城中村改造项目，只对蒋楼村民组区域的被征收人有约束力，并非对全市公民、法人和其他组织具有普遍约束力、可反复适用的规范性文件。再次，因为驻马店市驿城区人民政府无权决策，所以才向被告请示，最终有决定权的是被告决定，只要被告一决定（作出批复）就必然导致原告的土地房屋被征收，这种决定直接影响到原告的合法权益。所以，不能以被告批复是否对外公开来判断是否对外产生法律效果，而是要看被告是否具有最终决定权，这种决定是否直接导致侵害原告的合法权益。基于以上事实理由，被告认定事实错误，更不应适用《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定、第四十八条第一款第二项的规定，来驳回原告复议申请。综上，被告认定事实错误，适用法律错误。原告现提起诉讼，请求依法撤销被告的复议决定，诉讼费由被告承担。
被告河南省人民政府答辩称：2015年9月28日，被答辩人不服《驻马店市人民政府关于将橡林办事处蒋楼村民组列为2008年城中村改造项目的批复》（驻政文（2008）93号），向答辩人申请行政复议。经查明，2008年3月18日，驻马店市驿城区橡林街道办事处向驻马店市驿城区人民政府上报《关于将糖坊村蒋楼村民组列入2008年度城中村改造计划的请示》（驿橡办（2008）26号）。同年3月28日，驻马店市驿城区人民政府向驻马店市人民政府上报《关于将橡林办事处蒋楼村民组列入2008年度城中村改造项目的请示》（驿政文（2008）47号）。同年5月16日，驻马店市人民政府作出《关于将橡林办事处蒋楼村民组列为2008年城中村改造项目的批复》（驻政文（2008）93号），同意将橡林办事处蒋楼村民组列入2008年城中村改造范围，享受有关政策，并按有关规定执行。答辩人认为，驻政文（2008）93号文件是驻马店市人民政府对驻马店市驿城区人民政府内部请示所作的批复，其法律效果仅限于行政机关内部，不直接对被答辩人发生法律效力；该批复只是对城中村改造项目的原则同意，未涉及被答辩人的土地和房屋征收，对被答辩人权利和义务不产生实际影响，不是具体行政行为；根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，被答辩人的行政复议申请不属于行政复议范围，不符合法定受理条件。2015年11月12日，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出《驳回行政复议申请决定书》（豫政复驳（2015）714-718号），决定驳回申请人的行政复议申请。综上，答辩人作出《驳回行政复议申请决定书》（豫政复驳（2015）714-718号）认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。被答辩人的起诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，请求依法驳回被答辩人的诉讼请求。
第三人驻马店市人民政府答辩称：经橡林办事处、驿城区人民政府逐级请示，报答辩人审核后认为符合城中村改造的条件，作出《关于将橡林办事处蒋楼村民组列为2008年城中村改造项目的批复》（驻政文（2008）93号），该批复系行政机关履行职能，对下级政府请示事项作出的批复，只是原则同意蒋楼村纳入城中村改造项目范围，其法律效果仅限于行政机关内部，不直接对李建荣5人发生法律效力，不涉及涉及李建荣5人的土地和房屋征收。省政府作出《驳回行政复议申请决定书》（豫政复驳（2015）714-718号），认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，依法应予以维持。据此，应驳回原告的诉讼请求。
被告河南省人民政府在法定的举证期限内提交了以下证据：1、行政复议申请书，证明被答辩人提出复议申请；2、豫政复驳（2015）714-718号《驳回行政复议申请决定书》及送达回证，证明答辩人依法作出复议决定并依法送达；3、驻政文（2008）93号，证明与被答辩人无利害关系。
第三人驻马店市人民政府提交了以下证据：1、橡林街道办事处《关于将塘坊村蒋楼村民组列入2008年度城中村改造计划的请示》（驿橡办（2008）26号）；2、驿城区人民政府《关于将橡林办事处蒋楼村列入2008年度城中村改造项目的请示》（驿政文（2008）47号）；3、驻马店市人民政府《关于将橡林办事处蒋楼村列入2008年度城中村改造项目的批复》（驻政文（2008）93号）。1-3证明橡林办事处、驿城区人民政府逐级请示，答辩人作出批复，该批复是一项内部审批行为。4、河南省人民政府《驳回行政复议申请决定书》（豫政复驳（2015）714-718号），证明河南省人民政府认定事实清楚，程序合法、适合法律法规正确，依法驳回李建荣等5人的行政复议申请。
原告质证意见：1、对驻政文（2008）93号合法性有异议。依据《国家行政机关公文处理办法》国发（2000）23号第一条，为使国家行政机关的公文处理工作规范化、制度化、科学化，制定本办法。第四条，公文处理应当坚持实事求是、精简、高效的原则，做到及时、准确、安全。该批复违反上述规定。2、豫政复驳714-718没有其它证据相互印证，不能证明认定事实、适用法律法规和程序的正确性。驻马店市政府证据1-2请示合法性有异议，将集体土地上房屋与国有土地上房屋混在一起，均列入蒋楼村民组城中村改造项目进行请示不合法；内容真实性有异议，所称“该村通过村民代表大会同意，实施城中村改造条件成熟”与事实不符，无充分证据证实实施城中村改造条件成熟；上述请示至今已有8年之久，涉及的地块仍有大面积没有合法实施城中村改造，所以该证据不能作为认定93号文合法的有效证据适用。证据3-4质证意见同上述对省政府提供证据的质证意见相同。
原告提交以下证据：
1、豫政复驳（2015）714-718《驳回行政复议申请决定书》，证明原告起诉的原因、事实依据；2、涉案行政复议申请决定邮寄送达的邮单，证明原告收到涉案行政复议申请决定的时间；3、涉案行政复议申请决定邮寄送达截图；证明原告收到涉案行政复议申请决定时间；4、驻马店市驿城区人民政府驿政征（2015）4号《驻马店市驿城区人民政府房屋征收决定》，证明驻马店市人民政府驻政（2008）93号文对原告权利义务产生的实际影响；5、驻马店市人民法院行政判决书（2015）驻行初字第165号行政判决书，证明驻马店市人民政府驻政（2008）93号文对原告权利义务产生的实际影响；6、驻马店市人民法院行政判决书（2015）驻行初字第154、155、158、160号行政判决书，证明驻马店市人民政府驻政（2008）93号文对原告权利义务产生的实际影响。
被告河南省人民政府、第三人驻马店市人民政府质证意见：1-3真实性、合法性无异议，4-6和本案无关联性。
根据上述质证意见，本院对证据认证如下：
当事人提供的证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信，对证据的证明目的在本院认为部分予以评判。
根据上述有效证据，本院认定如下事实：
2008年3月18日，驻马店市驿城区橡林街道办事处作出驿橡办（2008）26号《关于将塘坊村蒋楼村民组列入2008年度城中村改造计划的请示》，提请驻马店市驿城区人民政府。2008年3月28日，驿城区人民政府作出驿政文（2008）47号《关于将橡林办事处蒋楼村列入2008年度城中村改造项目的请示》，提请驻马店市人民政府。2008年5月16日，驻马店市人民政府作出驻政文（2008）93号《关于将橡林办事处蒋楼村列入2008年度城中村改造项目的批复》。该批复主要内容为，同意将橡林办事处蒋楼村列入2008年度城中村改造范围。原告以该批复程序、实体违法，侵害其合法权益为由，向河南省人民政府申请行政复议。2015年11月12日河南省人民政府作出豫政复驳（2015）714-718号《驳回行政复议申请决定书》，河南省人民政府认为，驻政文（2008）93号文件是对驿城区人民政府内部请示所作的批复，只是对城中村改造项目的原则同意，未涉及原告的土地和房屋征收，对原告权利和义务不产生实际影响，不是具体行政行为，原告的行政复议不符合法定受理条件。河南省人民政府决定：驳回原告的行政复议申请。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为：依据法律规定，建设征收用地应有国务院、省、自治区、直辖市人民政府批准，驻马店市人民政府不具有征收土地批准的权利。本案驻马店市人民政府驻政文（2008）93号仅属于该市土地利用的计划，该文件对外不具有法律效力，对原告的权利和义务也不产生实际影响。河南省人民政府驳回原告的行政复议申请正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告的诉讼请求。
诉讼费50元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 孙学勇
审 判 员 魏丽平
代理审判员 程雪迟
二〇一六年五月十九日
书 记 员 张 霞
附录：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。