浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终字第410号
上诉人（原审原告）俞威，男，1972年12月19日生，汉族，住海宁市。
委托代理人宓贵棠，男，1946年9月1日出生，汉族，住海宁市。系上诉人之岳父。
委托代理人陈芳红，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海宁市人民政府，住所地海宁市海洲西路226号。
法定代表人戴锋，市长。
委托代理人朱振宇，海宁市人民政府工作人员。
委托代理人钟雪庆，浙江峻德律师事务所律师。
俞威诉海宁市人民政府土地行政复议一案，嘉兴市中级人民法院于2016年3月28日作出（2016）浙04行初8号行政判决。俞威不服，向本院提起上诉。本院于2016年5月9日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年7月1日公开开庭审理了本案。上诉人俞威的委托代理人宓贵棠、陈芳红，被上诉人海宁市人民政府的委托代理人朱振宇、钟雪庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：1998年12月24日，海宁原伊桥乡硖西村七组村民宓贵棠（户主）为建房呈报了《海宁农村私人建房用地呈报、审批登记表》，户内人口四人（宓贵棠、妻张水娥、女宓跃萍、子跃芳），申请事由为拆除原占地163.5平方米（其中130.6平方米为住房占地、32.9平方米为临时生产用房占地）房屋，移地重建占地130平方米的房屋，原163.5平方米宅基地退还，并附有宓贵棠与原伊桥乡硖西村民委员会签订的《拆旧建新协议》，该协议约定宓贵棠在新房建成后一个月内自动拆除旧房163.5平方米，退地复耕，对退还复耕后的旧基宓贵棠同意由硖西村民委员会收回统一安排使用，宓贵棠不得提出额外的要求。如宓贵棠新建房后不按期拆除旧房，愿意接受土地管理部门依法作出处理。2004年6月28日海宁国土资源局作出海土资拆字（2004）1号《海宁国土资源局责令限期拆除决定书》，该决定收书认为，宓贵棠（户）申请易地新建住房用地130平方米，于1998年12月29日经海宁市人民政府海土农字（98）343号文批准。宓贵棠（户）易地新建住宅于1999年动工建造，在2000年完工，完工后并未按《拆旧建新协议书》的规定自行拆除位于硖西7组原宅基地上的163.5平方米旧房。宓贵棠（户）的行为已违反了《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十六条第三款的规定，属于建新不拆旧。据此作出了：1.责令宓贵棠（户）在本决定书送达之日起5日内向海宁国土资源局交回图幅号为651010、宗地号为33、土地证号为13××90原宅基地旧房的《集体土地建设用地使用证》。逾期不交回原宅基地旧房的《集体土地建设用地使用证》，海宁国土资源局将按照《浙江省土地登记办法》第十五条的规定直接办理注销登记，注销宓贵棠（户）原宅基地旧房的《集体土地建设用地使用证》。2.责令宓贵棠（户）在本决定书送达之日起15日内自行拆除位于硖西7组原宅基地上的163.5平方米旧房，并告知了申请行政复议、提起行政诉讼的救济权。2004年6月28日宓贵棠不服该处罚决定而申请嘉兴市国土资源局行政复议，认为其在1999年建房过程中已向所在村民委员会提出了书面申请，决定将老房子过户给已经分户的女儿宓跃萍，这是民事主体对民事权益行使处分权。海宁国土资源局的行政处罚是对宓贵棠合法财产权的侵害，据此要求撤销海土资拆字（2004）1号《海宁国土资源局责令限期拆除决定书》并及时办理老房子过户给宓跃萍的行政许可手续。同年9月29日，嘉兴市国土资源局作出嘉土资复决字[2004]2号《嘉兴市国土资源局行政复议决定书》。该复议决定认为，宓贵棠未按约定及建房审批规定履行拆除占地163.5平方米的旧房，属于建新不拆旧，其行为违反了《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十六条第三款之规定。宓贵棠、宓跃萍属于两个不同的建房主体，宓贵棠应履行拆除旧房的义务，宓跃萍应按建房行政许可有关法律法规规定予以办理。海宁国土资源局作出责令限期拆除决定，事实清楚、证据确凿、定性正确、适用依据正确、处罚内容适当，符合法定程序和法律规定，据此作出了维持海土资拆字（2004）1号《海宁国土资源局责令限期拆除决定书》的复议决定。因在法定期限内宓贵棠未就复议决定向人民法院提起诉讼、也未履行拆除旧房义务。2004年10月29日海宁市国土资源局向海宁市人民法院申请强制执行。海宁市人民法院准予强制执行并经公告后，2005年4月18日，宓贵棠自行拆除了涉案的旧房。原告俞威认为其在2015年11月向海宁国土资源局申请政府信息公开，才知海宁国土资源局2004年6月28日作出海土资拆字（2004）1号《海宁国土资源局责令限期拆除决定书》，该决定明显侵害了其合法权益。原告俞威于2016年1月11日向被告海宁市人民政府申请行政复议。被告于同月18日作出了海政复决字[2016]1号《行政复议不予受理决定书》，该决定书认定2004年9月29日嘉兴市国土资源局已对宓贵棠（曾用名宓桂棠、宓桂堂）不服海宁国土资源局2004年6月28日作出的海土资拆字（2004）1号《海宁国土资源局责令限期拆除决定书》，作出嘉土资复决字[2004]第2号《嘉兴市国土资源局行政复议决定书》的具体行政行为。以上事实有上述两份决定书等证据材料证实。决定书认为，俞威不服海宁国土资源局作出的海土资拆字（2004）1号《海宁国土资源局责令限期拆除决定书》，该具体行政行为已经其他行政复议机关受理并作出行政复议决定，受生效法律文书所羁束。因此，申请人的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不受理申请人的行政复议申请。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定“行政复议申请符合下列条件的，应当受理”，其中第（七）项规定的条件是“其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请”。行政复议作为行政救济制度，是对具体行政行为的合法性进行审查，无论是行政行为的相对人还是利害关系人只要启动这一程序，复议机关必须对被复议的具体行政行为合法性进行全面审查并作出决定。所以，已有行政机关受理了复议申请，其他行政机关不能受理同一行政复议，否则会导致对同一具体行政行为合法性进行多次审查并同时存在多个复议决定的状况，显然是违背该制度设置的宗旨。行政复议决定不仅具有公定力、确定力、拘束力，同时还存在执行力，决定一经生效，作出具体行政行为的机关可以依法自行或申请人民法院强制执行。如果同一具体行政行为合法性可以进行多次复议审查并同时存在多个复议决定，其执行力也将无法实现。本案中，宓贵棠已在2004年6月28日对海宁国土资源局作出的海土资拆字（2004）1号《海宁国土资源局责令限期拆除决定书》申请嘉兴市国土资源局行政复议，同年9月29日嘉兴市国土资源局作出了维持该具体行政行为的复议决定，并因宓贵棠在法定期限内未提起诉讼，海宁国土资源局已申请人民法院强制执行。在人民法院执行过程中，宓贵棠已拆除了涉案的旧房。经过上述处罚、复议及申请法院执行，对宓贵棠建新未拆旧的违法行为科以责令限期拆除处罚的法律关系业已处理完毕，现原告再就该处罚行为申请复议，目的是推翻既定的法律关系，当然为法律所不许。为此，海宁市人民政府不予受理原告的复议申请正确。至于原告认为，被告在程序性审查时不能对其申请复议事项已由其他行政复议机关受理并已作出决定的事实进行认定，是对法律的误解。本案复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告俞威的诉讼请求。
俞威上诉称：上诉人与宓跃萍于1998年4月22日登记结婚。2000年2月20日，宓跃萍之父母宓贵棠、张水娥将二人所有的硖西村王家角6号住房一套赠与给宓跃萍，双方签有《赠与合同》一份，上诉人直至2015年11月才知道上述事实。经上诉人进一步了解得知该房屋已被拆除。故上诉人于2015年11月5日向海宁国土资源局申请政府信息公开，海宁国土资源局受理后于2016年1月作出回复，将涉诉的限期拆除决定书寄给上诉人。上诉人不服该决定，于2016年1月11日向海宁市人民政府申请行政复议，海宁市人民政府于同年1月18日作出被诉不予受理决定。上述所赠财产为上诉人与宓跃萍的夫妻共同财产，海宁国土资源局作出的限期拆除决定侵害了上诉人的合法权益。同时，上诉人从未就本案事实提起行政复议，案外人的行为不应对上诉人产生效力，何况上诉人申请复议依据的事实与他人申请主张的事实不相同，即便海宁市人民政府的理由成立，也应先行受理再作维持决定，而不应在未受理的情况下进行事实认定。因此，海宁市人民政府作出不予受理的决定明显错误。同时，涉案房屋的所有权已发生转移，与房屋相关的行政行为和复议决定均是错误的。一审法院只对该案件作形式审查，而无视与该案相关的证据及事实本身，直接认定上诉人申请复议目的是推翻既定的法律关系也明显错误。请求二审法院撤销一审判决。
海宁市人民政府答辩称：一、答辩人作出行政复议决定的程序合法。上诉人与复议申请事项不存在法律上的利害关系，且复议事项已经生效法律文书所羁束，在已有行政复议机关作出复议决定的情况下，其他行政机关就不能受理对同一具体行政行为提起的行政复议，否则其执行力将无法实现。故答辩人作出不予受理决定符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，程序合法。二、答辩人作出的行政复议决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当。宓贵棠未按《海宁市农村村民建房申请书》、《拆旧建新协议书》和海宁市人民政府相关农村私人建房用地呈报、审批登记表的规定履行义务，违反了《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第三款之规定，海宁国土资源局于2004年6月28日对上述行为作出限期拆除决定，嘉兴市国土资源局于2004年9月29日作出嘉土资复决字[2004]2号行政复议决定维持了该行为。在海宁国土资源局作出上述限期拆除决定时，上诉人系城镇居民，非该集体经济组织成员，在该集体经济组织内不享有宅基地建房的权利，海宁国土资源局所作具体行政行为与上诉人没有利害关系。且2013年12月4日，上诉人与海宁经济房建设发展中心签订了《海宁经济适用住房买卖合同》，购买了海洲街道云和景苑一区10幢1单元301室经济适用房，上诉人对宓贵棠为建房、拆旧建新争议诉讼、复议的情况应当知道，其提起诉讼已过法定期限。上诉人不服海宁国土资源局作出的限期拆除决定书，已有复议机关受理并作出行政复议决定，受生效法律文书所羁束。故上诉人的复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条的规定。答辩人作出不予受理决定符合法律法规的规定。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
庭审中，双方当事人围绕海宁市人民政府于2016年1月18日作出的海政复决字[2016]1号行政复议不予受理决定是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，本案上诉人俞威向被上诉人海宁市人民政府申请行政复议的对象是海宁国土资源局2004年6月28日作出的海土资拆字（2004）1号《海宁国土资源局责令限期拆除决定书》，上诉人的岳父宓贵棠已就该复议对象向嘉兴市国土资源局提出过行政复议，嘉兴市国土资源局于2004年9月29日作出嘉土资复决字[2004]2号行政复议决定维持了该行为，该复议决定已发生法律效力。因该行为的效力已为上述生效复议决定所羁束，上诉人再行申请复议，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（七）项的规定。被上诉人据此对上诉人的行政复议申请不予受理，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，均无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人俞威负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年七月十一日
书 记 员 韦若莎
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