江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）苏行诉终字第00204号
上诉人（原审起诉人）：王浦。
上诉人王浦因与徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）行政行为违法一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2014）徐行诉初字第00004号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
王浦向原审法院起诉称：2004年，王浦在铜山县单集镇注册成立私营企业铜山县海燕制浆废水制品厂（以下简称海燕制浆厂）。2007年3月，铜山县吕梁造纸厂（以下简称吕梁造纸厂）的屈某某（与铜山县伊庄镇吕梁村支部书记刘某某有亲戚关系）和徐州市贾汪区建平造纸厂的陈某某邀请王浦将海燕制浆厂搬到吕梁造纸厂。2007年3月29日，海燕制浆厂与铜山县伊庄镇吕梁村村民委员会签订房屋、场地租赁合同，决定将该厂经营场所由铜山县单集镇迁入铜山县伊庄镇吕梁村，厂址确定在吕梁村村民委员会的水坑以南、吕梁造纸厂以北。当时，吕梁造纸厂的院墙只有南墙、东墙和西墙。海燕制浆厂沿吕梁造纸厂东墙和西墙砌筑院墙向北延伸再砌筑北墙，使两厂院落连成为一体，又沿北墙建造数间厂房。海燕制浆厂在迁址后更名为铜山县海燕秸秆利用厂（以下简称海燕秸秆利用厂），陈某某负责该厂日常生产。因缺乏原料、人员不足、停电等原因，海燕秸秆利用厂的生产时断时续，至2010年1、2月份停产。
2010年5月10日，徐州市铜山县人民政府（后更名为铜山区政府）向辖区各镇政府、县各有关单位、有关企业发出《铜山县人民政府关于印发﹤铜山县关闭小焦化小造纸企业工作方案﹥的通知》。该方案规定，关闭所有土焦及改良焦生产企业、年产5万吨以下废纸造纸生产企业和所有草（棉）浆化学制浆企业；由铜山县发改经贸委会同各有关镇、县各有关部门，于2010年3月底前对辖区内焦化、造纸落后产能企业进行全面核查，并确认上报；铜山县政府于2010年5月下达关闭企业名单，并与各有关镇政府签订目标责任状；企业关闭标准为“注销营业执照，收回排污许可证，拆除主要设备及基础，清除生产物料”；各有关镇政府按照目标任务，于2010年5月至11月对所辖企业实施关闭；2010年12月，铜山县政府组织有关部门及专家对关闭工作进行全面检查验收，将检查验收结果向社会公布，并及时上报徐州市政府；2011年1月底，根据检查验收结果，对关闭企业兑现关闭政策；各有关镇政府承担具体关闭责任，根据铜山县政府确定的工作目标及关闭名单，制定本地的实施方案、节点计划、相关措施等，抓好落实。该方案附件中列出关闭小焦化企业15家、小造纸企业13家，吕梁造纸厂在《铜山县关闭小焦化小造纸企业工作方案》所附的《2010年铜山县关闭小造纸企业名单》中。海燕秸秆利用厂不在关闭企业之列，也未接到过关闭通知。
2010年4月，王浦发现海燕秸秆利用厂内的爆破机、锅炉、罐、皮带运输机等设备不知去向，吕梁造纸厂内的机器设备等已被拆除，遂向铜山县关闭小焦化小造纸企业工作领导小组负责人张某某询问关闭海燕秸秆利用厂的原因，张某某称其不知情。王浦发现在吕梁造纸厂上报的该厂机器设备中，有海燕秸秆利用厂的爆破机，即向张某某反映吕梁造纸厂上报的机器设备和职工名单不实，张某某称其对两厂设备等情况不知情，建议王浦向吕梁村支部书记刘某某询问情况。王浦向刘某某询问情况，刘某某称其不知道海燕秸秆利用厂在何处。王浦向吕梁造纸厂法人代表拾某某询问为何将海燕秸秆利用厂的设备拆走，拾某某称系陈某某同意拆除，补偿的资金被大家分了。王浦询问陈某某，陈某某承认将海燕秸秆利用厂的爆破机作为吕梁造纸厂的设备上报拆除了，补偿的资金除偿还海燕秸秆利用厂购置设备时借王某某的款项外，其余的被大家分了。拾某某和吕梁造纸厂经理屈某某曾找王浦协商补偿事宜，王浦要求拾某某补偿100万元，拾某某只答应补偿20万元。之后，王浦又与陈某某、王某某、拾某某、屈某某共同协商补偿问题，王浦最终未同意拾某某提出的补偿意见。
2011年10月20日，铜山县关闭“两小”领导小组办公室给铜山区政府报送《关于对﹤给铜山区人民政府的函﹥的复函》。该复函认为市政府下发的关闭“两小”名单中没有“铜山县海燕秸秆利用厂”，建议对王浦反映的其开办的铜山县海燕秸秆利用厂坐落在吕梁造纸厂内，设备在吕梁造纸厂关闭时被拆除问题，由王浦与吕梁造纸厂协商解决，如协商不成，可申请法院依法解决。
工商登记资料显示，海燕秸秆利用厂自2004年至2012年逐年通过验照。徐州市铜山工商行政管理局于2012年1月9日向王浦颁发《个体工商户营业执照》，执照有效期为2012年1月9日至2016年1月9日。
王浦起诉认为：吕梁村支部书记刘某某恶意串通铜山县政府，乘吕梁造纸厂与海燕秸秆利用厂厂房场地相接、上级检查人员短时间无法分清的机会，无视吕梁村委会与王浦订立的厂房场地租赁合同和海燕秸秆利用厂已在吕梁村生产三年的事实，将海燕秸秆利用厂虚构为吕梁造纸厂的一部分。当刘某某、屈某某、陈某某、伊庄镇政府相关人员把海燕秸秆利用厂的机器、人员、产能规模都谎报属于吕梁造纸厂，写进吕梁造纸厂关闭验收材料报给铜山区政府后，铜山区政府没有按照文件要求进行现场验收，就对吕梁造纸厂申报的书面材料盖章确认，产生了行政乱作为，导致海燕秸秆利用厂被拆除，关闭补偿金被发放给刘某某、拾某某、陈某某以及伊庄镇政府相关人员等。故请求法院确认：铜山区政府行政行为违法，判令其赔偿王浦经济损失168.76万元。
根据王浦提供的线索，原审法院调阅了徐州市铜山区人民法院（2012）铜刑初字第753号拾某某诈骗犯罪一案卷宗材料，查明如下事实：拾某某、屈某某、陈某某、王某某为吕梁造纸厂股东，其中拾某某、屈某某持有55%股份，陈某某、王某某持有45%股份，拾某某为该厂法定代表人。在2010年国家关闭小焦化、小造纸厂企业期间，拾某某使用伪造吕梁造纸厂企业排污许可证、编造虚假职工名单等手段，骗取政府补偿款、专项奖励资金等合计人民币242万元，与陈某某、王某某、屈某某按各自所持股份私分。案发后，拾某某、陈某某、王某某、屈某某共退回赃款178.4万元。拾某某因犯诈骗罪被判处有期徒刑十一年，并处罚金人民币10万元。在吕梁造纸厂报送的拆除造纸机械清单中，有2400型造纸机械一台、10立方米水力碎浆机两台、爆破制浆设备一套（6×6m立罐）、4吨锅炉一台等。王浦指认称吕梁造纸厂报送的拆除造纸机械清单所附的照片，能够证明其中“爆破制浆设备一套（6×6m立罐）”即是海燕秸秆利用厂的爆破机。
原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十一条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照该法向人民法院提起诉讼。提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。王浦起诉的理由是铜山区政府没有按照文件要求对关闭企业进行现场验收，产生了行政乱作为，导致海燕秸秆利用厂被拆除。但从王浦递交的起诉材料看，海燕秸秆利用厂既不在铜山县政府制定的《铜山县关闭小焦化小造纸企业工作方案》所附的《2010年铜山县关闭小造纸企业名单》中，也未接到过相关行政机关关闭该厂的通知，又无证据证明铜山区政府在组织实施关闭小造纸企业的具体行政行为过程中，因故意或者过失导致海燕秸秆利用厂的机器设备被拆除。同时，根据《铜山县关闭小焦化小造纸企业工作方案》的规定，各有关镇政府承担具体关闭责任，根据铜山县政府确定的工作目标及关闭名单，制定本地的实施方案、节点计划、相关措施等，铜山县政府并不具体实施关闭措施。况且，根据王浦所持有的《个体工商户营业执照》、海燕秸秆利用厂《税务登记证》，也足以证明海燕秸秆利用厂处于正常经营状态，并未被关闭。如果王浦认为吕梁造纸厂或者其他个人为套取关闭企业补偿金而故意将海燕秸秆利用厂的设备虚报为被关闭企业的设备，并导致其机器设备被拆除，生产经营遭受损失，可以通过其他途径解决。综上，王浦以铜山区政府行政行为违法为由提起行政诉讼，无事实依据。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项的规定，原审法院裁定：对王浦的起诉不予受理。
王浦不服原审裁定，向本院提起上诉称：1、海燕秸秆利用厂与吕梁造纸厂系两个独立的法人主体。原审裁定认定拾某某骗取了铜山区政府的补偿款，证实铜山区政府实施了对房屋的拆除。拾某某的诈骗案中显示有海燕秸秆利用厂的设备，加上海燕秸秆利用厂的工人的证明，铜山区政府实施了拆除行为；2、拾某某诈骗案的受害者为铜山区政府，作为政府不应将损失转嫁给海燕秸秆利用厂。铜山区政府将两个不同的企业混为一体，对上报的材料不加核实就盖章发放补偿款，政府的不负责任的态度，导致国家财产受损，海燕秸秆利用厂利益受损；3、原审裁定认为海燕秸秆利用厂不在拆迁范围内故不应赔偿，有违法律和事实。既然海燕秸秆利用厂不在拆迁范围内，而被拆迁，更加说明铜山区政府的违法。请求撤销原审裁定，依法改判。
本院认为，一、铜山区采取关闭小焦化造纸企业的主要依据是2010年5月铜山区政府下发的《铜山县关闭小焦化造纸企业工作方案》。根据《铜山县关闭小焦化造纸企业工作方案》的规定，铜山县政府成立关闭小焦化造纸企业工作领导小组（以下简称领导小组），负责关闭工作的统一指挥和检查验收，并由铜山县所属各有关镇政府承担具体关闭责任，企业关闭标准为“注销营业执照，收回排污许可证，拆除主要设备及基础，清除生产物料”等。而王浦开办的海燕秸秆利用厂不在关闭企业名单之中。二、王浦起诉认为，在领导小组组织实施的吕梁造纸厂关闭过程中，吕梁造纸厂的有关人员利用与海燕秸秆利用厂同一厂区的便利和领导小组具体工作人员的失职，将海燕秸秆利用厂的设备谎报为吕梁造纸厂的设备，骗取了相应补偿，导致本不属于关闭范围的海燕秸秆利用厂利益受损。铜山区政府及相关关闭行为实施者的行为与海燕秸秆利用厂的损失之间存在法律上的因果关系。王浦据此提起本案诉讼，符合行政诉讼法规定的起诉条件。综上，原审认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。王浦的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项的规定，裁定如下：
一、撤销江苏省徐州市中级人民法院（2014）徐行诉初字第00004号行政裁定；
二、本案指令江苏省徐州市中级人民法院立案受理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王家祥
审 判 员 郭晓闽
代理审判员 杨长青
二〇一四年十月二十四日
书 记 员 黄 超