山东省淄博市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）淄行初字第146号
原告郭建，男，1966年3月1日出生，汉族，淄博市临淄区齐陵街道办事处柳店村村民。
原告赵新民，男，1963年1月27日出生，汉族，淄博市临淄区齐陵街道办事处柳店村村民。
原告郭强，男，1968年5月29日出生，汉族，淄博市临淄区齐陵街道办事处柳店村村民。
原告赵凯，男，1990年7月21日出生，汉族，淄博市临淄区齐陵街道办事处柳店村村民。
四原告共同委托代理人谭深杰，北京在明律师事务所律师。
被告淄博市临淄区人民政府。
法定代表人白平和，区长。
委托代理人贾启超，淄博市临淄区人民政府办公室工作人员。
委托代理人李娟，山东大地人（临淄）律师事务所律师。
原告郭建等四人因认为被告淄博市临�区人民政府不履行办理宅基地使用权证的法定职责，于2015年8月25日向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月26日立案后，于2015年8月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月21日公开开庭审理了本案。原告郭建、赵新民、郭强及委托代理人谭深杰，被告淄博市临淄区人民政府的委托代理人贾启超、李娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告郭建等四人诉称，2013年淄博市临淄区齐陵街道办事处进行农村集体土地确权登记发证工作，原告所在村庄宅基地使用权未登记发证。因此，原告于2014年1月9日到中共临淄区委、临淄区人民政府上访，淄博市临淄区信访局来访接待室，将我们上访事项转送淄博市国土资源局临淄分局。2014年1月19日，淄博市国土资源局临淄分局作出（2014）2号《信访事项答复意见书》。原告反映的农村宅基�确权登记发证问题应该由齐陵街道办事处和柳店村委会负责解释。淄博市国土资源局临淄分局答复原告后，又向淄博市临淄区人民政府呈报临国土资呈字（2014）14号《关于对我区部分村庄农村宅基地使用权证暂缓发证的请示》，将全区181个村，列入暂缓发证范围。2014年3月5日，被告临淄区人民政府作出临政字（2014）30号《临淄区人民政府对我区部分村庄农村宅基地使用权暂缓发证的批复》，违反了法定程序和实体规定，侵犯了原告的合法权益，致使原告的宅基地无法确权，现提起诉讼，请求法院责令被告为原告办理房屋宅基地使用权证。
原告郭建等四人向本院提交了下列证据：1、身份证复印件、户口本复印件；2、信访局来访事项转送单、信访事项答复意见书复印件；3、临国土资呈（2014）14号文件《关于对我区部分村庄农村宅基地使用权暂缓发证的请示》一份；4、临淄区人民政府临政字（2014）第30号《关于对部分村庄农村宅基地使用权暂缓发证的批复》一份。上述证据证明原告主体身份合法，被告违法作出了暂缓发证规定，导致原告合法权益受到侵害。
被告淄博市临淄区人民政府辩称，第一，被告作出《关于对部分村庄农村宅基地使用权暂缓发证的批复》的内容是临淄区人民政府行政机关的内部行政行为，对原告合法权益不产生实际影响。同时该批复的作出结合了临淄区各个乡镇、街道的村的具体情况，且内容是暂缓确认，并不是不予确权。第二，原告所在的村已经列入进行旧村改造的范围，对于原告所在村的原宅基地的土地权属正在规划中，对于改造后，新搬进的新区，有可能要“合村并组”、“撤村建居”，如果出现上述情况，根据国土资源部、财政部、中央农村工作领导小组办公室、农业部联�下发的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》的相关规定，未征收的原集体土地，只调查统计，不登记发证。调查统计时在新建单位名称后载明原农民集体名称。第三，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条之规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。本案中，原告并未向被告的土地行政主管部门提出宅基地的登记申请，被告无法为其进行审查，更不能登记造册并为其核发宅基地使用权证。第四，根据《中共中央、国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》第五条之规定，用5年时间基本完成农村土地承包经营权登记办证工作，妥善解决农户承包地块面�不准、四至不清等问题。根据中央文件精神，被告广泛开展包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查工作，但是宅基地使用权登记确权工作是一项长期、细致的工作，因为涉及范围广、工作难度大，需要分批、逐步、依法完成，不能在短期内全部完成。综上，由于原告所在的村涉及旧村改造，结合其本村的实际情况，暂时不予颁发宅基地使用权证的决定并无不当。因此，请求法院依法驳回原告的起诉。
被告淄博市临淄区人民政府向本院提交了下列证据：1、临淄区人民政府临政字（2014）第30号《关于对部分村庄农村宅基地使用权暂缓发证的批复》一份；2、临国土资呈（2014）14号文件《关于对我区部分村庄农村宅基地使用权暂缓发证的请示》一份，请示中有两份附件：一是暂缓发证的村庄名单。二是淄博市临淄区齐陵街道办事�不予发证的统计表。上述证据共同证明原告所在的齐陵街道办事处柳店村已经列入旧村改造的范围，根据临淄区国土资源局的请示，被告作出暂缓发证的批复。
经庭审质证，原告对被告所提交两份证据的真实性予以认可。对合法性和证明目的不认可，认为被告没有权力作出同意暂缓发证的批复，农村宅基地使用权证是《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》所规定的法定证件。根据国土资源部《关于进一步加快宅基地确权登记工作的通知》（2008）146号文第二条第四款规定，严禁以各种理由延续、扣留发放土地权属证书。旧村改造并不是延缓发证的合法理由。根据该通知第二条第三款的规定，必须首先完成宅基地使用权登记发证工作。被告对原告提供的证据1，对郭建、郭强、赵新民的户口簿无异议，对赵凯的户口簿有异议，户主是赵永福；被告对于原告提供的证据2，认为信访局来访事项转送单和信访答复意见书是行政机关内部工作流程，不能证明与本案有关联性。对于原告提供的证据3、证据4，认为该两份文件是行政机关内部的行政行为，与原告的合法权益不存在关联性。
本院对上述证据认证如下：对于原告提供的证据1，能够证明原告的身份合法，具备原告主体资格。本院予以采信；对于证据2，只能证明原告曾经就宅基地使用权发证问题进行过信访，不能证明曾经向有关部门提出过申请和提交过相关申请材料，与本案无关，本院不予采信；对于证据3和证据4，无法证明被告作出该两份证据违法，本院不予采信。对于被告提供的两份证据不能证明原告所在的淄博市临淄区齐陵街道办事处柳店村已经列入旧村改造的范围，不能证明原告失去了申请宅基地使用权证的资格。�此，本院对被告提交的两份证据不予采信。
经审理查明，原告郭建、赵新民、郭强、赵凯是淄博市临淄区齐陵街道办事处柳店村的村民，在本村有宅基地。原告郭建等四人认为，被告应当为其办理房屋宅基地使用权证，为此向本院提起行政诉讼，请求法院责令被告为其办证。
本院认为，农民办理宅基地使用权证，应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，并提交有关材料。根据中华人民共和国国土资源部第40号令《土地登记办法》第三条第二款规定：申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。该办法第九条第一款规定：申请人申请土地登记的，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书�（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。本案原告郭建等四人要求被告为其发证，但其提供证据不足以证明其曾向国土资源部门提出过申请并提交了有关申请材料，因此其要求被告淄博市临淄区人民政府为其办理宅基地使用权证的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告郭建、赵新民、郭强、赵凯的诉讼请求。
案件受理费50.00元，由原告郭建、赵新民、郭强、赵凯负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人�法院。
审 判 长 商利群
代理审判员 孙立平
人民陪审员 李新莉
二〇一六年二月十五日
书 记 员 冯 媛