湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）潭中行终字第121号
上诉人（原审原告）邓伟家，男，1975年1月4日出生，湖南省湘乡市人，系死者陈玉华之子。
上诉人（原审原告）邓卫国，男，1971年5月31日出生，汉族，湖南省湘乡市人，系死者陈玉华之子。
委托代理人邓伟家，系邓卫国之弟，代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）湘乡市人民政府。
法定代表人彭瑞林，市长。
委托代理人王呈华，湘乡市林业局副局长，代理权限为特别授权。
委托代理人文平，湘乡市环市法律服务所法律工作者，代理权限为一般代理。
原审第三人赖星明，男，1961年6月23日出生，汉族，湖南省湘乡市人。
原审第三人赖星聚，男，1957年3月23日出生，汉族，湖南省湘乡市人。
上诉人（原审原告）邓伟家、邓卫国因与被上诉人(原审被告)湘乡市人民政府、原审第三人赖星明、赖星聚撤销林权证一案，不服湖南省湘乡市人民法院（2015）湘行初字第18号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审裁定认为，《行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《行政诉讼法》第四十四条第二款：“法律、法规规定向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（五）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的”。本案原告陈玉华认为被告湘乡市人民政府向第三人赖星明、赖星聚颁发林权证侵犯了原告已经依法取得的自留山使用权，应当先申请行政复议。未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议，已经立案的，依法应当裁定驳回起诉。据此，依照《行政复议法》第三十条第一款、《行政诉讼法》第四十四条第二款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（五）项的规定，裁定：驳回原告陈玉华的起诉。案件受理费50元，免交。
一审裁定书送达后，邓伟家、邓卫国不服提起上诉称，一审法院依据《行政复议法》第三十条第一款之规定，认为本案上诉人应先申请行政复议，故驳回上诉人的起诉，显然曲解了立法本意。最高人民法院于2003年1月9日通过的《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》及2005年最高人民法院行政庭给甘肃省高院的批复均已明确行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形，一审法院裁定驳回上诉人的起诉错误，请求二审法院撤销一审裁定并改判。
被上诉人湘乡市人民政府答辩称：一、湘乡市人民政府颁发给原审第三人赖星明、赖星聚的《林权证》是确认土地承包经营权的行政行为，应适用行政复议前置的规定。上诉人家1986年下半年因“农转非”迁入湘乡市区居住，自愿将自家承包的田土、自留山全部交回组上，组上将该部分田土、自留山重新分配给了原审第三人等人承包。依照《中华人民共和和农村土地承包法》第二十三条：“县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，湘乡市人民政府依法颁发给原审第三人的林权证书，属于确认土地承包经营权的行政行为，上诉人提起诉讼应依照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款及最高人民法院法释[2003]5号《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号）的规定复议前置。二、湘乡市人民政府颁发给原审第三人的《林权证》不属于《中华人民共和国行政许可法》第二条、第十二条规定的行政许可行为，而是确认土地使用权的行政确认行为。三、最高人民法院行政庭的答复（[2005]行他字第4号）不是司法解释，不属于法律渊源，不具有法律效力。请求二审法院裁定驳回上诉，维持原审裁定。
本院认为，《中华人民共和国森林法》第十七条规定：“……个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。”根据上述法律规定，发生土地、林木等自然资源权属纠纷的，当事人可以向相关政府申请确权，相关政府就当事人之间的民事权属纠纷所作的确权决定，属于行政裁决行为，依法可以提起行政诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。最高人民法院法释[2003]5号《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》规定：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”由此可见，《行政复议法》第三十条第一款关于复议前置的规定，针对的是公民、法人或者其他组织因不服地方人民政府对土地等自然资源权属纠纷作出确认处理行为而提起的行政诉讼，此种情况下应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，才能依法向人民法院提起行政诉讼。本案上诉人邓伟家、邓卫国因不服被上诉人湘乡市人民政府颁发给原审第三人赖星明、赖星聚的林权证而提起行政诉讼，被诉的颁证行为是对相对人所享有的林木、林地所有权或使用权这一客观事实进行的登记，该颁证行为虽也含有“确认”的意思在内，但并非被上诉人湘乡市人民政府对上诉人与原审第三人赖星明、赖星聚之间的林木、林地所有权、使用权权属争议作出的确权裁决，在行为性质上不同于《行政复议法》第三十条第一款所规定的地方人民政府对土地等自然资源权属纠纷作出的确认处理行为，故上诉人针对颁证行为提起行政诉讼不符合《行政复议法》第三十条第一款规定应当复议前置的情形，属于可选择行政复议也可直接提起行政诉讼的情形。原审法院对适用的法律条文理解有误，其以上诉人应先经行政复议才能向人民法院提起诉讼为由裁定驳回上诉人起诉不妥，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销湘乡市人民法院（2015）湘行初字第18号行政裁定；
二、本案指令湘乡市人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 谢颖
代理审判员 田晴
代理审判员 赵祝
二〇一六年一月十八日
代理书记员 刘恋
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。
……
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第六十八条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。