贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）兴行终字第53号
上诉人（原审原告）邢明芬，女，1954年5月28日生，汉族，贵州省兴义市人，农民。
被上诉人（原审被告）兴义市公安局。住所地：兴义市老城街**号。
法定代表人ＸＸ华，局长。
上诉人邢明芬与被上诉人兴义市公安局治安行政处罚一案，不服贵州省兴义市人民法院（2014）黔义行初字第12号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。
被上诉人兴义市公安局于2014年3月22日作出兴公坪行罚决字[2014]759号《行政处罚决定书》，认定上诉人邢明芬2013年11月1日9时许，阻止贵州兴义阳光中学施工队正常施工。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，决定给予上诉人邢明芬行政拘留十日的处罚。
原审原告邢明芬诉称：2013年11月1日9时许，贵州兴义阳光中学（即阳光书院，以下简称“阳光书院”）在未经原告参与丈量土地面积、完备征地手续的情况下推毁了原告依法承包的基本农田和蔬菜生产基地，改变了土地的农业用途，对土地造成永久性损害。原告要求阳光书院停止违法行为有法可依。根据《贵州省实施〈基本农田保护区条例〉办法》，原告承包土地经公告划为基本农田保护区和贵州省无公害蔬菜基地。《中华人民共和国土地管理法》第四章第四十五条的规定，征收基本农田应由国务院批准。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”。阳光书院在土地争议解决前单方推毁基本农田，改变土地利用现状的行为违法。兴义市公安局违反法律规定对阳光书院的违法行为进行庇护，以兴公法行罚决字[2013]1269号处罚决定给予原告行政拘留十日的行政处罚并已执行。原告申请复议后，被告于2014年3月22日作出的兴公坪行罚决字[2014]759号《行政处罚决定书》仍认定原告违法。被告在复议时称阳光书院属合法使用土地，其有相关征地手续和审批文件且政府已按照规定给予征地农户足额补偿或安置与客观事实不符。被告介入应由人民政府和人民法院解决的土地所有权和使用权争议，其行为越权。原告为此提起行政诉讼，请求法院依法撤销兴公坪行罚决字[2014]759号《行政处罚决定书》。
原审被告兴义市公安局辩称：一、阳光书院占用土地属兴义市城镇建设使用土地范畴内，在建设开工前已取得相关合法手续。阳光书院建设项目占用的土地虽然有原告邢明芬户原承包土地，但该承包土地已依法转为建设用地，其土地承包经营权已依法终止。在征用土地时，政府已按照规定给予被征地群众足额补偿及安置。邢明芬的笔录也体现政府按规定给予相关补偿的事实。故阳光书院依法使用土地并无不当。二、邢明芬违法阻止阳光书院正常施工，其行为已构成扰乱单位秩序。邢明芬的陈述材料及证人证言相互印证了其违法事实。2013年11月1日9时许，阳光书院施工队在划定的土地上修建围墙时，邢明芬等人以其土地被征用没有得到补偿和围墙阻断其耕种为由，强行冲进施工警戒线内阻止施工，致使施工无法进行。被告接警后组织民警到现场进行了解劝说，但邢明芬等人不听劝阻，继续阻止施工，其行为已构成扰乱单位秩序。三、被告依法作出具体行政行为程序合法，处罚适当。被告严格按照《公安机关办理行政案件程序》的相关规定依法办理案件，同时结合邢明芬的违法事实依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定对邢明芬作出相应的行政处罚，处罚适当。四、本案争议焦点是邢明芬的行为是否违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》，处罚是否适当，邢明芬无证据证明其土地性质为基本农田，且其土地性质为基本农田或蔬菜基地与本案无关。邢明芬采用粗暴方式扰乱单位秩序的行为不应受到法律的保护。因此请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
原审查明，根据贵州省人民政府《关于兴义市2012年度第四工业建设使用土地批复》、贵州省人民政府《关于兴义市2013年度第一批城镇建设使用土地批复》、兴义市人民政府《关于新建贵州阳光中学（即阳光书院）的批复》等审批文件，阳光书院选址在兴义市坪东街道办事处坝美村兰花山组。2013年11月1日9时许，阳光书院施工队在对划定的土地上修建围墙时，原告邢明芬等人强行冲进施工现场阻止施工，致使修建围墙工作无法进行。被告兴义市公安局接到报警后，组织民警到场劝说，在劝说未果情况下将邢明芬等人强行带离现场。被告在调查取证后认定原告邢明芬的行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，构成违法，于2013年11月1日作出兴公法行罚决字[2013]1269号行政处罚决定，给予其行政拘留十日的处罚，并已执行完毕。原告对该处罚不服，向相关部门申请行政复议。黔西南州人民政府认为兴公法行罚决字[2013]1269号行政处罚决定，没有对邢明芬是否存在违法行为的事实进行认定的内容记载，属认定事实不清。于2014年2月22日作出州府行复决字[2013]第87号行政复议决定，对被告的兴公法行罚决字[2013]1269号行政处罚决定予以撤销，要求其重新作出具体行政行为。2014年3月22日，被告重新作出兴公坪行罚决字[2014]759号行政处罚决定，原告对该决定不服向本院提起行政诉讼。
原审认为，原告邢明芬户承包土地为兴义市坪东街道办事处坝美村集体土地，经贵州省人民政府批准，已依法转为建设用地征为国有。阳光书院经相关部门批准兴建，选址在兴义市坪东街道办事处坝美村兰花山组。该土地权属清楚，因此原告邢明芬与阳光书院之间不存在土地使用权争议，不适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”的规定。原告对安置补偿有异议，可以找相关部门解决。阳光书院施工队在对划定的土地修建围墙时，原告邢明芬等人强行冲进施工现场阻止施工，致使修建围墙工作无法进行，其行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的……”之规定。被告作为当地的公安机关，负责本行政区域内的治安管理工作，具有行政处罚的职权。被告兴义市公安局接到报案后，组织民警到场劝说，在劝说未果情况下将原告等人强行带离现场，对其违法行为进行处罚系法律赋予的职权。被告受案后履行了调查、取证、告知、裁决等程序，其作出的行政处罚行为符合法定程序。原告认为其承包土地为基本农田应由国务院批准的主张，不是本案审查范围，与本案无关联。综上，原告的诉讼请求及理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。被告兴义市公安局作出的兴公坪行罚决字[2014]759号行政处罚决定，即对原告邢明芬行政拘留十日的行政处罚证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：维持兴义市公安局2014年3月22日作出的兴公坪行罚决字[2014]759号行政处罚决定。案件受理费50元，由原告邢明芬承担。
原审宣判后，上诉人邢明芬不服该判决，向本院提起上诉，其上诉请求为：1、撤销原审判决，查清事实后依法改判；2、本次上诉费用由被上诉人承担。理由是：原审判决认定事实不清，判决显失公正。一、阳光书院的建设违法征地。依据《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，上诉人邢明芬代表家庭签订《土地承包经营合同》，合法取得土地经营权。而上诉人承包的土地被公告划入基本农田保护区和贵州省无公害蔬菜基地是客观存在的事实。国务院国发[2004]28号文件规定：基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途。同时根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，征收基本农田，需经国务院批准。而被上诉人提供了贵州省人民政府《关于兴义市2012年度第四批次工业建设使用土地批复》，贵州省人民政府《关于兴义市2013年度第一批次城镇建设使用土地批复》等批复文件用以证实阳光书院合法用地。首先，其违反了基本农田应由国务院批准才能征收的法律规定；其次，上述批文对于兴义市坝美村的征地用量仅为9.994公顷，只是整个坝美村兰花山组耕地中的一小部分，其并未指明任何单位用地合法或某土地承包权人的权属终止。兴义市公安局据此认定阳光书院用地合法，上诉人邢明芬户土地承包经营权终止缺乏事实依据。而其提供的《开发建设项目环境业务咨询服务登记表》和《预征地协议》也不能证明其主张。另外，该片土地被征用，上诉人户也未依法得到全面的补偿，因丈量土地时，上诉人未在现场，至今未签名认可和领取补偿金，阳光书院的建设属非法用地，其推毁耕地多达251.169亩，上诉人依法劝阻阳光书院违法毁地行为是履行法定的承包职责和义务。二、被上诉人兴义市公安局作出兴公坪行罚决字[2014]759号行政处罚决定的具体行政行为违法。一是被上诉人违法越权参与解决土地争议已违反了《中华人民共和国土地管理法》十六条的规定，集运动员和裁判员于一身，其行为扰乱了司法秩序；二是被上诉人之前作出的兴公法行罚决字[2013]第1269号行政处罚决定曾被州府行复决字[2013]第87号《行政复议决定书》以认定事实不清为由撤销，据此印证了被上诉人行政行为草率、不严肃、不认真的事实；三是根据《中华人民共和国土地管理法》第六条：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告”的规定，被上诉人滥用公权混淆是非，将上诉人行使法定职责的行为认定为阻止正常施工，扰乱单位秩序，对上诉人处于行政拘留，是典型的司法不公。
被上诉人兴义市公安局在二审审理期间未提交书面答辩意见。
综合当事人诉辩请求与理由，归纳本案二审争议焦点为：被上诉人作出兴公坪行罚决字[2014]759号行政处罚决定的具体行政行为是否合法？
本院审理查明的事实与原审查明的一致。
本院认为，行政案件主要是审查被诉行政行为的合法性。本案中上诉人邢明芬是对被上诉人对其行政拘留十日的行政处罚不服，向原审法院提起诉讼。法院审查的重点是兴义市公安局作出的行政处罚是否合法。2013年11月1日在兴义市坪东街道办事处坝美村兰花山组阳光书院施工现场，上诉人邢明芬强行冲进施工警戒线内阻止施工，致使修建围墙工作无法进行的事实有邢明芬陈述、受害人陈述、证人证言相互印证，予以认定。被上诉人在调查取证后认定邢明芬的行为违法，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定进行处罚，适用法律正确。被上诉人受案后履行调查、告知、裁决等程序，程序合法。
上诉人对兴义市坪东街道办事处坝美村的土地享有使用权是基于其是集体经济组织成员对本集体所有的土地享有使用权，现其土地被贵州省人民政府依法批准征收，土地的所有权已经变为国有，已不再是集体所有的土地，其依附于集体土地所有权而享有的集体土地使用权已不复存在。邢明芬对征地补偿价格不满意，应采取冷静的态度，通过合法渠道解决，其到阳光书院施工现场阻止施工的行为违法。上诉人上诉所称的承包土地受法律保护的相关规定，是不包括土地被征收为国有的情形。上诉人所提供承包的土地被公告划入基本农田保护区和贵州省无公害疏菜基地现场照片来看，基本农田保护区公告上保护年限为1997年至2010年，已过保护年限。集体土地被征收为国有后，由相关人民政府代表国家以出让或划拨方式确定土地使用权人。上诉人对国有土地不能在实体上主张权利，上诉人户与阳光书院之间不存在土地争议，不应适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定。上诉人所主张的征地安置补偿问题不是本案审查的范围。
综上所述，被上诉人作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序基本合法，原审法院予以维持并无不当。上诉人上诉无理，不予支持，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人邢明芬承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 筱 青
审 判 员 田 霖
代理审判员 陈 颜 虹
二〇一四年十二月二十九日
书 记 员 付伶利（代）
（2014）兴行终字53号