江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）徐行初字第00117号
原告赵书玉。
原告刘洪兰。
原告薛敏。
原告王连英。
原告王允兰。
原告陈桂美。
原告朱会芳。
诉讼代表人赵书玉。
诉讼代表人刘洪兰。
诉讼代表人薛敏。
以上七原告共同委托代理人王广新，江苏恒毅律师事务所律师。
被告徐州市铜山区人民政府，住所地在徐州市铜山新区府中路。
法定代表人刘广民，区长。
出庭应诉负责人陈光，副区长。
委托代理人张恒永，区法制办工作人员。
被告徐州市铜山区大彭镇人民政府，住所地在徐州市铜山区大彭镇。
法定代表人陈琦，镇长。
出庭应诉负责人胡海龙，副镇长。
委托代理人陈辉，江苏永伦律师事务所律师。
原告赵书玉、刘洪兰、薛敏、王连英、王允兰、陈桂美、朱会芳（以下简称赵书玉等七原告）诉被告徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）、徐州市铜山区大彭镇人民政府（以下简称大彭镇政府）土地行政管理一案，本院于2015年5月28日立案受理后，依法组成合议庭，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及相关诉讼文书。本院于2015年8月25日公开开庭审理了本案。原告赵书玉、刘洪兰、薛敏、王连英、王允兰、陈桂美、朱会芳及其诉讼代表人赵书玉、刘洪兰、薛敏、委托代理人王广新，被告铜山区政府的出庭应诉负责人陈光、委托代理人张恒永，被告大彭镇政府的出庭应诉负责人胡海龙、委托代理人陈辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
赵书玉等七原告诉称，原告于2013年9月份得知本案两被告在没有公示任何批文、公告、通知的情况下，将原告的承包地征收并转为建设用地。原告要求被告出示政府征地批文等合法手续，但遭拒。2014年11月，施工方将原告的承包地上的小麦铲平，进行施工。原告阻止但遭到打击。后原告到有关部门上访。被告大彭镇政府回复，郑徐高铁客运专线建设是经国家发改委、国土资源部、铁道部批准实施的一项国家重点工程……。被告铜山区政府回复，按照《铜山区人民政府关于印发<郑徐客运专线工程（铜山段）房屋征收与补偿方案>的通知》对被拆迁户进行房屋安置……。徐州市人民政府回复，铜山区政府严格按照《铜山区人民政府关于印发<郑徐客运专线工程（铜山段）房屋征收与补偿方案>的通知》对被拆迁户进行安置……等。原告对国家重点工程建设没有异议。原告对原告的承包地是否在征收范围之内、被告将原告承包地转为建设用地等行为存有异议，特提起行政诉讼，请求法院：1、依法撤销两被告非法将原告的承包地转为建设用地、进行房地产开发的具体行政行为；2、诉讼费用由两被告承担。
赵书玉等七原告向本院提供的证据有：1、2014年6月15日接受警情（案件）受理回执单，用以证明两被告暴力执法。2、2014年12月6日满某和孙某的书面证明一份，用以证明被告大彭镇政府把涉案土地交给了施工单位。3、2014年12月12日被告大彭镇政府作出的《关于赵书玉等人反映的信访事项答复意见书》（系复印件），用以证明大彭镇政府非法占有原告承包地。4、2015年1月27日被告铜山区政府作出的《关于赵书玉信访事项的复查意见》（系复印件），用以证明被告铜山区政府将原告土地转为建设用地。5、2015年4月10日，徐州市人民政府作出的《关于赵书玉等人信访事项的复核意见》（系复印件），用以证明原告的涉案承包地确实被征收，但原告未看到合法征地手续。6、2014年12月26日江苏省国土资源厅的《信访事项转达告知单（2）、（3）》（系复印件）。7、七原告的农村土地承包经营权证，用以证明原告对涉案土地拥有使用权。8、照片8张，用以证明被告存在征用原告承包的土地建设楼房的行为，被告涉嫌少批多征。9、原告制作的付（傅）庄村一组被占用土地示意图，用以证明被告征占原告涉案土地的位置和面积。
被告铜山区政府辩称：七原告诉称被告非法将其承包地转为建设用地并进行房地产开发不属实。七原告的承包地因国家重点工程郑州至徐州高铁客运专线项目征用而依法被征收。2012年12月19日，国土资源部办公厅就已下发国土资厅函[2012]1367号《关于新建郑州至徐州铁路客运专线江苏段控制性工程先行用地的复函》批准先行用地15.2887公顷。徐州铜山段的安置用地范围和面积由徐州市铜山区科源测绘服务公司、徐州方圆工程建设监理公司专门制作了建设项目用地勘测定界成果报告书。具体落实补偿工作由被告大彭镇人民政府实施。2014年12月27日，国土资源部下发了国土资函[2014]716号《关于新建郑州至徐州铁路客运专线（江苏段）工程建设用地的批复》。目前，安置小区已经基本完工。原告诉称的房地产开发其实是指安置村民的安置小区，属于涉案郑徐高铁项目的配套用地，故并非房地产开发。综上，原告承包的土地系因国家重点建设项目而依法征用，被告及有关部门按照规定给予了土地征用补偿。原告的诉请无事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告铜山区政府向本院提供的证据、依据有：1、国土资厅函[2012]1367《国土资源部办公厅关于新建郑州至徐州铁路客运专线江苏段控制性工程先行用地的复函》（系复印件），用以证明对于郑州至徐州铁路客运专线江苏段项目，国土资源部同意先行用地15.2887公顷（含耕地11.7626公顷），并对被征地单位和群众进行补偿。2、建设项目用地勘查定界成果报告书，用地单位为郑西铁路客运专线有限责任公司，用以证明郑徐客专项目先行用地55亩，原告承包的土地在此范围内。3、铜国土资听告字[2013]第32号征地告知书，用以证明徐州市铜山区国土资源局告知被征地农户征地位置、补偿标准及听证权利等。4、国土资函[2014]716号《国土资源部关于新建郑州至徐州铁路客运专线（江苏段）工程建设用地的批复》（系复印件），用以证明郑徐客专项目（江苏段）批准将农用地转为建设用地共计234.6194公顷，其中包括原告承包的土地。5、国土资公开告知[2016]101号《国土资源部政府信息公开告知书》，用以证明证据1具有真实性。6、苏国土资函[2015]454号《江苏省国土资源厅转发国土资源部关于新建郑州至徐州铁路客运专线（江苏段）工程建设用地的批复的通知》，用以证明证据4具有真实性。7、铜山区政府作出的铜政公[2015]第6号《征收土地方案公告》，用以证明被告依法对郑徐客专项目（江苏段）铜山区征地范围等内容进行了公告。8、徐州市铜山国土资源局作出的[2015]第6号《征地补偿安置方案公告》，用以证明已向被征地农民公告郑徐客专项目（江苏段）铜山区征地位置、面积、补偿标准等。
被告大彭镇政府辩称：首先，被告将包括原告在内的承包地转为建设用地是合法的。征用原告的承包地是为了进行郑徐客专项目建设，该项目是由国家发改委批准、原铁道部批准设计的国家重点建设项目。2012年，国土资源部办公厅就已向江苏省国土资源厅下发了国土资厅函[2012]1367号《关于新建郑州至徐州铁路客运专线江苏段控制性工程先行用地的复函》，同意该项目先行用地15.2887公顷。2013年2月，相关部门对该项目在铜山段的用地进行了勘测定界，征收铜山区大彭镇付庄村土地36667平方米（55亩），并制作了红线图。2013年4月，徐州市铜山区国土资源局在原告的行政村公示栏张贴了征地告知书，告知村民征地用途、位置、补偿标准（按照徐政发[2011]60号文件补偿）及听证权利，公示了征地红线图。七原告亦自认其承包地在此次征地范围内。2014年，国土资源部下发了国土资函[2014]716号文件，正式批准将前述土地转为建设用地。被告按照前述政策标准进行了补偿费用的发放，共补偿49户，现只有七原告未领取补偿款。故涉案征地程序合法，补偿标准合法，在征收的土地上安置村民亦合法。其次，原告诉称的进行房地产开发的事实不存在。建设临时用房及村文化服务中心系出于涉案项目的建设需要及村民公益的需要，被告并未进行房地产开发。再次，大彭镇政府只是政策的具体执行者等。综上，原告的诉讼请求不能成立，请求法院依法驳回其诉请。
被告大彭镇政府向本院提交的证据有：1、国家发改委作出的发改基础[2009]3158号《国家发展改革委关于新建郑州至徐州铁路客运专线项目建议书的批复》（系复印件），用以证明郑徐客专项目于2009年就已经国家发改委批复，该项目的实施具有合法性。2、照片两张，用以证明铜国土资听告字[2013]第32号征地告知书已进行公示，原告在该征地告知书规定的期限内未提出异议，亦未要求听证。3、郑徐客运专线（铜山段）安置征地补偿费用明细表，用以证明除原告之外的其他所有被征地农户均已领取补偿款并签字，大彭镇政府作为配合征地工作的单位对被征地农户实施的有关征地补偿的行为合法。
原告对被告铜山区政府提供证据的质证意见为：对证据1、证据5的真实性、合法性无异议，但不能证明被告征用原告土地行为的合法性。对证据2有异议，无勘测单位的营业执照、证书及有关部门盖章，此报告书虽表明征收原告承包的土地55亩，但实际征用土地远超60亩等。对证据3有异议，以铜山区国土资源局的名义公告不合法，无批准征地机关、征收土地范围面积和红线图等，征用原告承包地55亩缺乏法律依据。对证据4、证据6的真实性、合法性无异议，但未注明被告铜山区政府有权征收土地的面积，亦不能证明被告征用原告承包地的行为合法。对证据7有异议，征收土地方案公告中所要征收的大彭镇的土地面积与证据4中的征地面积未必一致，被告存在少批多征的行为，且该公告迟于实际征收日期。对证据8的关联性有异议。被告大彭镇政府对被告铜山区政府提供证据的质证意见为，对证据1至证据8均无异议，具有真实性，是合法有效的。原告对被告大彭镇政府提供证据的质证意见为：证据1不能证明被告征收原告土地行为的合法性。证据2不能反映公告的时间和地点，起不到公告的作用。证据3不能证明被告征收土地行为的合法性。被告铜山区政府对被告大彭镇政府提供证据的质证意见为，对证据1至证据3均无异议。
被告大彭镇政府对原告提供证据的质证意见为：证据1缺乏关联性，不能证明原告的观点。证据2的证人没有出庭接受质证，且缺乏关联性，故不予认可。对证据3至证据6的真实性无异议，该4份证据可以证明本案农用地转为建设用地是合法的。证据7的真实性由法庭核实。对证据8的关联性有异议，且不能证明原告诉称的被告的涉案侵权行为存在。证据9系原告自己制作，故对其真实性不予认可。被告铜山区政府对原告提供证据1至证据2、证据6至证据9的质证意见同被告大彭镇政府的质证意见并认为，对证据3至证据5的真实性无异议，但这三份证据不能证明被告征地行为违法。
本院于2016年1月8日至原告指认的现场进行现场调查勘验，制作载有原告标识并签字、被告签字的勘验记录1份。原告对勘验记录的质证意见为：对真实性无异议。被告铜山区政府、大彭镇政府对勘验记录的质证意见为，对真实性无异议。
本院根据各方当事人的质证意见，对本案的证据认证如下：原告提供的证据1缺乏与本案的关联性，本院不予采纳；证据2不能证明原告的相关主张，证人未出庭接受询问，且两被告对此均不认可，故本院不予采纳；证据3至证据6能够反映本案的相关情况，且两被告均不持异议，故本院予以采纳；证据7具有真实性，本院予以采纳；证据8的照片能够反映本案的相关情况，本院予以采纳；证据9系原告自行制作，不能证明其相关观点，且两被告对此均有异议，故本院不予采纳。被告铜山区政府提供的证据1至证据8、被告大彭镇政府提供的证据1至证据3能够反映本案的相关情况，原告虽然对其中部分证据持有异议，但未能向本院提供充分的反证，故本院对前述证据予以采纳。本院制作的勘验记录能够反映本案的相关情况，且各方当事人均无异议，故本院予以采纳。
本院根据上述有效证据及当事人无争议的陈述，认定以下案件事实：原告赵书玉、刘洪兰、薛敏、王连英、王允兰、陈桂美、朱会芳在徐州市铜山区大彭镇付庄村获得了相应的土地使用权。2012年12月19日，国土资源部办公厅作出国土资厅函[2012]1367号《关于新建郑州至徐州铁路客运专线江苏段控制性工程先行用地的复函》，同意批准先行用地15.2887公顷。2013年2月，测绘部门对郑徐客专铜山段安置用地的征地范围和面积进行了勘测定界，共征用土地面积为55亩，七原告承包的土地在此征地范围内。同年4月，徐州市铜山区国土资源局作出铜国土资听告字[2013]第32号征地告知书，告知村民征地位置、补偿标准等。后被告有关部门将征地补偿款向被征地村民发放，现除了七原告以外，其余的被征地村民均已领取了补偿款。2014年12月27日，国土资源部下发了国土资函[2014]716号《国土资源部关于新建郑州至徐州铁路客运专线（江苏段）工程建设用地的批复》，同意将郑徐客专项目（江苏段）工程建设、拆迁安置等所用的农用地转为建设用地。2015年，被告铜山区政府根据前述国土资函[2014]716号文件作出铜政公[2015]第6号《征收土地方案公告》，徐州市铜山区国土资源局根据国土资函[2014]716号文件及前述征收土地方案公告作出[2015]第6号《征地补偿安置方案公告》。2015年5月28日，原告赵书玉、刘洪兰、薛敏、王连英、王允兰、陈桂美、朱会芳以本案两被告将其承包地转为建设用地、进行房地产开发的行为违法为由提起行政诉讼，诉讼请求如前所述。
本院认为，首先，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……。本案中，七原告认为被告铜山区政府将其承包的农用地转为建设用地的行为侵害其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼。同时，从本案的证据看，因被告大彭镇政府主要是协助铜山区政府从事农用地转为建设用地的相关工作、对村民予以安置补偿等，该协助行为的法律后果应当由被告铜山区政府承担。故，大彭镇政府不是本案适格的被告，原告对大彭镇政府的起诉不符合法律规定，依法应当裁定驳回。
其次，根据现有的证据材料，郑徐客专系国家重点建设工程，国土资厅函[2012]1367号《关于新建郑州至徐州铁路客运专线江苏段控制性工程先行用地的复函》同意批准先行用地15.2887公顷。因该工程（铜山段）建设安置房的需要，被告铜山区政府及有关部门根据前述文件对铜山区大彭镇付庄村的土地进行了征收，并向被征收村民发放补偿款。从本院制作、原告标识的现场勘验图等证据看，七原告的涉案土地在此次征地范围内。有关部门对原告的征地补偿款亦已筹备完毕，原告可去领取。原告虽然主张被告铜山区政府超批准范围征地，但未能提供有效的证据，且该主张与其在现场勘验图上标识并认可的内容相矛盾，故本院对该主张不予支持。另一方面，国土资源部下发的国土资函[2014]716号《国土资源部关于新建郑州至徐州铁路客运专线（江苏段）工程建设用地的批复》正式批准将郑徐客专项目（江苏段）工程建设、拆迁安置等所用的徐州市云龙区、铜山区、泉山区、鼓楼区的农用地转为建设用地。被告铜山区政府根据该批复作出铜政公[2015]第6号《征收土地方案公告》，徐州市铜山区国土资源局作出[2015]第6号《征地补偿安置方案公告》。且涉案地块已经从事郑徐客专项目的安置房建设，该建设并非由被告具体实施或施工。故，原告主张撤销被告将原告的承包地转为建设用地、进行房地产开发的行政行为的诉请缺乏相应的依据，本院不予支持。
最后，原告在庭审后将其诉讼请求明确为确认被告铜山区政府作出铜政公[2015]第6号《征收土地方案公告》的行为违法。因该诉请具有独立性，与其原诉请不具有逻辑上的被包涵关系，且该诉请所指向的被告与原告起诉状上列明的被告并不一致，故应视为原告变更了原诉讼请求，本院对此不予认可。原告仍可就变更后的诉请另行起诉。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、驳回原告赵书玉、刘洪兰、薛敏、王连英、王允兰、陈桂美、朱会芳对被告徐州市铜山区人民政府的诉讼请求；
二、驳回原告赵书玉、刘洪兰、薛敏、王连英、王允兰、陈桂美、朱会芳对被告徐州市铜山区大彭镇政府的起诉。
案件受理费50元，由原告赵书玉、刘洪兰、薛敏、王连英、王允兰、陈桂美、朱会芳负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。同时应依据《诉讼费用交纳办法》的规定，向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费。江苏省高级人民法院开户行：中国农业银行南京山西路支行；账号：10×××75。
审 判 长 任礼光
代理审判员 于 博
人民陪审员 唐 青
二〇一六年三月三十日
书 记 员 何柏村