山东省日照市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁11行初59号
原告秦少龙，男，1979年2月28日出生，汉族，驾驶员，住日照市东港区。
委托代理人徐勇，北京市盛廷律师事务所律师。
委托代理人郭悦，北京市盛廷律师事务所律师。
被告日照市人民政府，住所地日照市东港区北京路198号，组织机构代码00423143-9。
法定代表人齐家滨，市长。
委托代理人郭强，日照市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人李兴民，日照市人民政府法制办公室工作人员。
第三人日照市东港区卧龙山街道东王家村村民委员会，住所地日照市东港区青岛路中学北侧。
法定代表人秦玉重，村委会主任。
委托代理人丁志刚，山东宝元律师事务所律师。
原告秦少龙诉被告日照市人民政府（以下简称市政府）、第三人日照市东港区卧龙山街道东王家村村民委员会（以下简称东王家村村委）确认行政行为违法一案，于2016年3月23日向本院提起行政诉讼，本院于2016年3月23日立案后，于2016年3月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月11日公开开庭审理了本案。原告秦少龙及委托代理人徐勇、郭悦，被告市政府的委托代理人郭强、李兴民，第三人东王家村村委的委托代理人丁志刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告秦少龙诉称：原告在东王家村拥有5间房屋，该房屋系原告自行出资建造。2015年11月，日照山海天旅游度假区管理委员会（以下简称山海天管委会）下发通知，称“为切实加强我区城乡规划管理，维护城乡建设秩序和社会公共利益，美化市容市貌，优化人居环境，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政强制法》、国务院《城市市容和环境卫生管理条例》等法律法规规定，区管委会确认，对全区范围内的所有违法建设依法进行清理。”。2015年11月25日，山海天管委会及日照山海天旅游度假区综合行政执法局（以下简称山海天行政执法局）牵头，带领相关人员对原告的房屋进行强制清除。原告建造的房屋系合法建筑，不应被随意违法拆除，在原告房屋被违法拆除前，除上述通知外，未见其他任何通知、公告，无人告知相应权利义务。退一步讲，即便原告的房屋被确认为违章建筑，也不应以此违法方式进行强制拆除。我国《行政强制法》、《土地管理法实施条例》等相关法律、法规对此作了明确规定。山海天管委会系市政府的派出机构，未经法律、法规授权，根据我国《行政复议法实施条例》第十四条，原告向山东省人民政府就其违法行为提起行政复议。2016年2月27日，原告收到山东省人民政府作出的鲁政复驳字[2016]32号驳回行政复议申请决定书，以“被申请人不适格”为由驳回了原告的复议申请，原告通过该复议决定得知，东王家村村委亦参与了此次强拆，故将其一并列为本案第三人。综上，请求确认被告于2015年11月25日强制拆除原告房屋的行政行为违法；本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交以下证据：证据1，山海天管委会关于对违法建设进行全面清理的通告。证据2，山海天行政执法局责令改正违法行为通知书。证据3，山海天行政执法局、日照市东港区卧龙山街道办事处（以下简称卧龙山街道办事处）工作人员参与强制拆除原告房屋的照片9张以及视听资料光盘一份。证明原告的房屋系由山海天管委会、山海天行政执法局及卧龙山街道办事处拆除，山海天管委会、卧龙山街道办事处系被告日照市人民政府的派出机构，根据上述证据，证明被告市政府系适格的主体。证据4、2001年2月东王家村村委证明一份，证明原告曾交款500元至村委办理房屋产权手续，涉案房屋没有房产证。
被告市政府辩称：2015年11月，为争创全国文明城市，山海天行政执法局按照整治实施方案在全区范围内广泛宣传，到东王家村配合村干部对该村排查出的76处乱搭乱建逐户下达《责令改正违法行为通知书》（包括原告秦少龙），该局并未下达行政处罚决定书，亦未组织强制拆除。期间，东王家村村委根据村两委会议和党员、村民代表会议讨论决定，组织人员对包括涉案房屋在内的违法建筑进行了拆除，原告曾因此向山东省人民政府提起行政复议申请，复议机关驳回其复议申请。综上，涉案房屋并非本机关强拆，原告秦少龙起诉的事实和理由不成立，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。
被告向本院提交以下证据：证据1，东王家村村委出具的《关于拆除村民秦玉堂、秦少龙违法建筑的说明；证据2，山海天行政执法局出具的《关于对东王家村村民秦少龙下达通知的情况说明》；证据3，山东省人民政府鲁政复驳字（2016）32号驳回行政复议申请决定书；证据4，第三人在陈述意见中提到的东王家村城中村改造村企合作协议，协议载明经东王家村村两委和全体党员、村民代表讨论和决议与日照润城置业有限公司签订合作协议，项目的名称是东王家村旧城区改造项目，项目的范围包括东王家村村庄占地、预留地、农用地等全部土地，东王家村村委负责对该区域内的房屋及附属物进行拆迁清障，拆迁清障费用由村委会自行承担。上述四份证据证明拆迁行为系第三人作出，不是行政机关的具体行政行为，同时第三人在答辩意见中提及的有关拆迁程序、拆迁过程及拆迁费用证据材料也可以佐证拆迁行为不是被告市政府作出。
第三人东王家村村委述称：原告的诉讼请求与本案事实、法律规定不符，本案不是可诉行政行为，请求法院裁定驳回原告的起诉。本案事实如下：2014年以来，第三人经过多次村两委会计论、征求村民意见和村民代表会讨论自治决定进行城中村拆迁改造。2015年8月24日，第三人村两委会和村民代表大会决议通过了东王家村城中村改造房屋拆迁补偿安置方案。根据该拆迁补偿安置方案，第三人作为拆迁人自行实施拆迁，且第三人每户村民的五间或四间经依法批建的合法房屋将获得180平方米安置楼、25万元左右的拆迁补偿款、奖励和过渡安置费等。2015年9月1日，根据《关于加快推进城中村改造的意见》（日政发[2015]8号）等城中村改造政策文件和相关法律规定，第三人与日照润城置业有限公司签订了东王家村城中村改造村企合作协议。2015年9月19日，东王家村发布了《东王家村城中村改造房屋拆迁公告》。为减少包括原告在内的全体村民的利益损失，2015年11月25日，东王家村两委会和村民代表大会决定自行组织民工和机械对包括原告在内的所有村民在村庄外围其他设施实施了拆迁清障。第三人在实施拆迁清障前，向包括原告在内的所有村民公告和下发了通知，本案原告为此委托北京邦洋律师事务所向日照市东港区人民法院提交请求第三人消除危险、停止拆除起诉状和委托人民调解组织调解征求意见书。原告诉称的涉案房屋系在第三人村集体所有的预制厂内未经合法审批自行建造的违章建筑，根据法律规定本不应给予补偿，但第三人照顾包括原告在内的村民利益和促进东王家村城中村拆迁改造进程，第三人给予评估补偿。若原告认为第三人的评估补偿不合理、不合法，原告可通过民事诉讼主张其诉讼请求，第三人将根据具有法律效力的民事判决决定是否补偿或补偿多少。综上，原告的诉讼请求与本案事实和法律规定不符，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人向本院提交以下证据：证据1，东王家村拆迁补偿安置方案；证据2，东王家村城中村改造村企合作协议；证据3，东王家村城中村改造房屋拆迁公告，该公告有村庄规划范围内的房屋及附属设施的拆迁时间，该公告的第5条村庄外围其他设施（包括原告的违章建设）于村庄主体基本完成拆除后一个月内补偿拆除，该公告的拆迁人是东王家村村委即第三人，该公告对改造区域内的所有村民具有约束力，公告的来源系原告及其他15位村民委托北京邦洋律师事务所董安全律师向日照市东港区人民法院提交的起诉材料；证据4，2015年11月25日，第三人组织人员、机械拆除涉案违章建设费用明细及发票原件和复印件；证据5，原告及其他15位村民委托北京邦洋律师事务所董安全律师向日照市东港区人民法院提交的起诉材料和委托调解征求意见书，该证据系调解组织转给第三人的复印件，原件在日照市东港区人民法院立案庭。
经庭审质证，被告市政府对原告提供的证据1的真实性没有异议，系山海天管委会发的通告，是争创全国文明城市的一个宣传，不能证明被告市政府具体实施了拆迁行为。证据2系山海天行政执法局作出，被告提供的证据2对此已作出相关说明，山海天行政执法局于2015年11月23日到东王家村配合村干部对该村乱搭乱建逐步下达责令改正违法行为通知书共76份（包括原告），通知书仅是责令当事人改正，并没有下达行政处罚决定书也没有组织强制拆除，责令改正通知书只是在行政处罚决定前的一个中间行为，没有得到强制执行。证据3，照片中车辆是宣传车，照片中人员没有表明身份，没有在实施强拆行为，根据第三人的陈述意见，只能证明有关人员在现场查看城中村改造项目的进程，不能据此证明被告市政府在实施拆迁行为。对原告提交的视听资料质证意见与照片意见一致，现场人员没有表明身份，即便是有关街道工作人员，根据第三人提供的陈述意见，是在现场查看城中村改造项目的进程，具体实施拆迁行为的机械、人员均由第三人组织，费用由第三人承担。证据4系第三人东王家村村委作出，被告不知情。
第三人对原告提交的证据1的真实性没有异议，认为公告不是针对原告，是对所有的违章建设所发出的通告，该通告与本案没有直接关联性，如果原告认为与其有关，说明原告有违法建设。对证据2的真实性没有异议，该通知书进一步认证了原告有违法建设，并要求其责令改正，该责令改正通知书不是限期拆除通知书，没有对涉案房屋实施拆除。证据3中东王家村上一届村委会主任韩强和现任村委会主任秦玉重同时出现，对于该照片的真实性没有异议，2015年11月25日，第三人组织人员和机械实施拆除涉案房屋，涉案机械和人员系由第三人租用和组织，有相关的费用发票和明细。视听资料同证据3的质证意见。证据4无论是否真实都不合法，不能取得涉案房屋的房产权、土地使用权，该证明不能证实原告涉案房屋的合法性。
原告认为被告提供的证据1不是严格意义上的证据，只是第三人对本案的一种陈述意见，该陈述意见只能表明第三人对原告房屋实施了拆除，不能排除本案被告参与房屋拆除，不能达到被告的证明目的。证据2也不是严格意义上的证据，该证据系被告派出机构山海天行政执法局对本案的陈述，不能达到被告的证明目的。对证据3的合法性有异议，故向法院起诉，证据3本身是依据被告派出机构、第三人自行作出的拆除说明来对本案进行事实认定，复议决定书认定的事实不真实，不能达到被告的证明目的。证据4超过举证期限，该份证据跟本案的强拆行为没有关联性，该份证据主要是证明第三人跟有关企业进行村企合作，由第三人对房屋拆除的一个约定，不能证明违法建筑以及房屋实际由谁进行拆除，达不到被告的证明目的。从原告提交的4份证据看出原告的房屋由被告的派出机构联合第三人共同实施强拆，被告理应承担违法强制拆除的法律责任。
第三人对被告提供的证据1、2的真实性没有异议，涉案房屋系第三人组织人员和机械实施的拆除，第三人有相关证据。对被告提供的证据3、4的真实性没有异议，证据4村企合作协议证明由东王家村村委对该区域房屋进行拆除和清障，这是第三人和全体村民必须履行的义务，只有履行这个义务才能享有每个村民获得100多平米的安置楼和集体商业永久分红，每个家庭获得20多万元的拆迁补偿奖励和过渡费。
原告对第三人提交的证据1的合法性、关联性及证明目的有异议，原告不认可第三人曾作出过此安置方案并且进行过公告，原告未见过此安置方案，不知其内容，第三人作出补偿安置方案没有召开村民代表大会或村民大会，对证据合法性有异议，不是严格意义上的证据，是第三人自行提交的材料，只是说明本案第三人在东王家村范围制定拆迁补偿安置方案，不能说明在安置方案制定之后对涉案房屋由谁强制拆除，本案原告的房屋系由被告派出机构以违法建筑为由实施的行政强制拆除，与第三人主张的拆迁安置本身没有任何关联性，原告不认可第三人的证明目的。对证据2的质证意见同证据1的质证意见。证据2约定的是村企合作进行相关的房屋建设及拆迁安置事宜，对合同签订之后具体由哪些部门实际履行是无法证明的，第三人签订这份协议本身没有经过村民代表大会或村民会议的授权或表决，不能证明第三人的证明目的。对证据3的质证意见同证据1、2的质证意见。对证据4的关联性有异议，只能证明第三人向有关单位支付了相应的拆除费用，不能证明证据4中所涉及的拆除费用包括对原告房屋的拆除费用，对第三人的证明目的不予认可。对证据5的真实性没有异议，但与本案没有关联性，当时原告起诉的时候，本案被告还没有实施强制拆除行为，只是请求本案第三人消除危险等侵害行为，与本案的行政强制拆除行为没有关联性，不能达到第三人的证明目的。
被告认为第三人提供的证据能够证明涉案拆除行为系第三人作出，不是被告作出，同意第三人的举证意见。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2，对其真实性、合法性，本院予以确认，但该证据1、2不能证明涉案房屋的拆除主体问题，故对于证据1、2的关联性，本院不予以确认。原告提交的证据3照片中有东王家村上一届村委会主任韩强和现任村委会主任秦玉重，第三人认可系第三人组织人员和机械在拆除涉案房屋，该证据3不能显示系由行政机关实施拆除行为，故对于证据3的证明效力，本院不予确认。证据4系东王家村村委的证明，不能证明原告房屋的合法权属，故对于证据4的证明效力，本院不予确认。
被告提交的证据1系东王家村村委对于涉案房屋拆除行为的自认，对其证明效力，本院予以确认。证据2系山海天行政执法局对于其下达通知的情况说明，山海天行政执法局认可下达责令改正违法行为通知的事实，但其强调并没有下达行政处罚决定书，也没有组织强制拆除，因原告亦未提交证据证明山海天行政执法局实施了拆除行为，故对于该证据2的证明效力，本院予以确认。证据3系山东省人民政府的行政复议决定书，对其真实性、合法性、关联性，本院予以确认。证据4系东王家村城中村改造村企合作协议，与第三人的自认相互印证，可以证明系第三人实施的拆除行为，故对于该证据4的证明效力，本院予以确认。
第三人提交的证据1能够证明东王家村制定了拆迁补偿安置方案；证据2、3可以证明东王家村实施城中村改造村企合作，并发布了拆迁公告，涉案房屋在拆迁范围内；证据4第三人组织人员、机械拆除涉案房屋的费用明细及发票，与其他证据能够相互印证，可以证明第三人拆除涉案房屋所花费的费用。对以上证据的证明效力，本院予以确认。对于证据5，虽系复印件，但原告对其真实性并未提出异议，且与本案其他证据相互印证，故对其证明效力，本院予以确认。
本院经审理查明：
原告秦少龙系日照市东港区卧龙山街道东王家村村民，原告在东王家村的西南角、如意街的西侧原村集体预制厂院内建设房屋5间，原告未提供该房屋的规划许可手续和合法权属证明。2015年11月25日涉案房屋被拆除。原告称涉案房屋系由被告市政府的派出机构山海天管委会、山海天行政执法局及卧龙山街道办事处、第三人共同拆除，故被告市政府系本案适格的拆除行为主体。被告市政府称涉案房屋不是由被告拆除，系由第三人因城中村改造组织实施拆除。第三人认可涉案房屋系因城中村改造由第三人组织实施拆除。
另查明，2015年11月3日，山海天管委会下发《关于对违法建设进行全面清理的公告》，决定对全区范围内的所有违法建设依法进行清理。2015年11月23日，山海天行政执法局对原告作出日山综执改字（2015）第41121号责令改正违法行为通知书，内容为：“秦少龙：经查，你（单位）在青岛路东侧乱搭乱建，上述行为违反了《山东省城镇容貌和环境卫生管理办法》第十七条、第十八条、第二十四条、第二十五条之规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《山东省城镇容貌和环境卫生管理办法》第五十条第三项、第四项、第九项、第五十一条第八项、第五十四条规定，现责令你（单位）立即改正上述违法行为。”
2016年2月5日，山海天行政执法局作出《关于对东王家村村民秦少龙下达通知的情况说明》：“为我市争创全国文明城市，按照整治实施方案，我局在全区范围内进行了广泛宣传，各村居落实属地责任，东王家村村委在该村排查出76处乱搭乱建并请求我局予以配合查处。我局于2015年11月23日，派出工作人员到东王家村，配合该村干部对该村的乱搭乱建逐户下过责令改正违法行为通知书，共76份（包括该村村民秦少龙），责令当事人改正，我局并没有下达行政处罚决定书，也没有组织实施强制拆除。”
2016年2月5日，东王家村村委出具《关于东港区卧龙山街道东王家村村民自治拆除村民秦玉堂、秦少龙违法建筑的说明》：“东港区卧龙山街道东王家村为响应文明城市创建，经召开村两委会议和党员、村民代表会议讨论决定，将村内所有集体土地上的违法建设一律拆除，恢复原貌。根据以上会议决议，东王家村村委会于2015年11月25日组织人员对所有违法建设进行了拆除，其中包括秦玉堂、秦少龙2户的违法建设。”。
还查明，2015年9月1日，东王家村村委会与日照润城置业有限公司签订《东王家村城中村改造村企合作协议》，协议约定：合作项目名称为东王家村旧城区改造项目，项目范围为东王家村村庄占地、预留地、农用地等全部土地。协议同时约定，东王家村村委负责对该区域内的房屋及附属物进行拆迁清障。2015年9月19日，东王家村村委发布《东王家村城中村改造房屋拆迁公告》：一、拆迁人：东王家村村委。二、拆迁对象：东王家村村庄规划范围内的房屋及附属设施。三、房屋拆迁签订协议时间：自2015年9月22日起至2015年9月30日止。四、房屋拆迁时间：自2015年10月1日起至2015年10月10日止。五、村庄外围其他设施于村庄主体基本完成拆除后一个月内补偿拆除，具体时间另行通知。原告认可其所在村居当时正在进行拆迁改造，但原告称其接到的通知系山海天行政执法局的责令改正违法行为通知书，涉案房屋不是因城中村改造被拆除。第三人称涉案房屋系违法建筑，属于村庄外围其他设施。
2015年，原告等16人曾向日照市东港区人民法院起诉本案第三人东王家村村委，事实理由为2015年9月19日，东王家村村委贴出公告，要求拆迁东王家村所属范围内的房屋及附属设施，原告请求判令第三人东王家村村委对原告在东王家村的房屋消除危险、停止侵害。
再查明，2016年1月12日，原告向山东省人民政府申请复议，请求确认被告市政府于2015年11月25日强制拆除涉案房屋的行政行为违法。2016年2月24日，山东省人民政府作出鲁政复驳字[2016]32号驳回行政复议申请决定书，认为东王家村村委出具《关于东港区卧龙山街道东王家村村民自治拆除村民秦玉堂、秦少龙违法建筑的说明》载明，东王家村村委组织人员拆除了涉案房屋，原告以市政府为被申请人提起行政复议申请，该行政复议申请的被申请人不适格，故决定驳回原告的行政复议申请。
本院认为：本案的各方当事人争议的主要问题系涉案房屋的拆除主体问题。首先，综合分析第三人提交的证据来看，第三人自认系其在东王家村城中村改造的过程中拆除了涉案房屋，第三人提交的东王家村拆迁补偿方案、城中村改造村企合作协议、城中村改造拆迁公告、第三人组织人员、机械拆除涉案房屋的费用明细、发票及原告同其他15位村民向日照市东港人民法院起诉要求第三人停止侵害、消除危险的起诉材料等证据相互关联、相互印证，能够形成完整的证据链，可以证明第三人在东王家城中村改造的过程中实施了拆除涉案房屋的行为，故本院确认涉案房屋的拆除主体系第三人。其次，山海天管委会、山海天行政执法虽分别下发了《关于对违法建设进行全面清理的公告》、《责令改正违法行为通知书》，但并没有下达行政处罚决定书，亦没有强制拆除涉案房屋，山海天管委会、山海天行政执法局为响应文明城市创建活动发布的公告、通知书，与涉案房屋的个案拆除并不具有直接的联系，且原告提交的照片及视听资料中显示有东王家村上一届村委会主任和现任村委会主任在涉案房屋拆除现场，未显示有山海天管委会、山海天行政执法局及卧龙山街道办事处工作人员在涉案房屋拆除现场，原告提交的证据不能证明涉案房屋系由山海天管委会、山海天行政执法局及卧龙山街道办事处共同拆除，故原告主张涉案房屋系由山海天管委会、山海天行政执法局及卧龙山街道办事处共同拆除无事实和法律依据。再次，被告市政府提交的证据及第三人的自认，可以证明涉案房屋并非由被告市政府拆除，也非由山海天管委会、山海天行政执法局及卧龙山街道办事处共同拆除，更不能因为山海天管委会及卧龙山街道办事处的原因而要求被告市政府承担拆除涉案房屋的主体责任。
综上，本院确认涉案房屋的拆除主体系第三人，对于第三人与原告因涉案房屋的拆除行为产生的争议，可通过民事诉讼等途径解决。原告主张涉案房屋系由山海天管委会、山海天行政执法局及卧龙山街道办事处共同拆除的理由不能成立，原告主张被告市政府应承担涉案房屋的拆除主体责任亦无事实和法律依据，故原告要求确认被告市政府于2015年11月25日强制拆除原告房屋的行政行为违法的诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决如下：
驳回原告秦少龙的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告秦少龙负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 高月玉
人民陪审员 张祥国
人民陪审员 焦光军
二〇一七年三月二十三日
书 记 员 裴凤文