浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）浙04行终214号上诉人（原审原告）何伟祥，男，1965年3月7日出生，汉族，住海宁市。委托代理人王建明，浙江金九鼎律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海宁市公安消防大队，住所地海宁市海州东路***号。法定代表人朱利明，大队长。委托代理人李应龙、钟雪庆，浙江峻德律师事务所律师。何伟祥与海宁市公安消防大队消防行政管理不履行法定职责一案，不服海宁市人民法院（2017）浙0481行初3号行政判决，向本院提起上诉，本院于2017年9月14日立案受理，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审经审理查明，1996年7月10日，海宁市新世界大酒店有限责任公司（以下简称“新世界大酒店”）经工商登记设立。2007年1月9日原海宁市公安局消防大队对新世界大酒店进行消防监督检查，发现存在重大火灾隐患：1.火灾自动报警系统故障，不能正常运行；2.未设置自动喷水灭火系统；3.疏散楼梯未设置封闭楼梯间；4.未按要求设置疏散指示标志和消防应急照明灯具，作出海公消重限字[2007]第3号重大火灾隐患限期整改通知书，要求新世界大酒店于2008年1月9日前改正。2007年5月，新世界大酒店进行喷淋系统改造等工程。2007年10月30日，原海宁市公安局消防大队根据海公消重限字[2007]第3号重大火灾隐患限期整改通知书，对新世界大酒店整改情况进行复查，作出海公消复字[2007]第144号复查意见书，认为火灾自动报警系统已修复，按照国家有关消防技术规范要求设置自动喷水灭火系统，已设置封闭楼梯间，已按国家有关消防技术规范要求设置消防疏散指示标志和消防应急照明灯具。2013年，新世界大酒店的股东自来水公司与何伟祥签订租赁经营合同，后由何伟祥租赁经营新世界大酒店并担任法定代表人。2015年8月5日，海宁市公安消防大队（以下简称“海宁消防大队”）对新世界大酒店进行消防监督检查，发现存在消控室只有一人值班且无上岗证，遂作出海公消限字[2015]第0454号责令限期改正通知书，责令新世界大酒店于2015年9月5日前改正，改正期间应当采取措施，确保消防安全。2015年12月9日，海宁消防大队对新世界大酒店进行消防监督检查，发现消防控制室未实行二十四小时值班制度，作出海公消限字[2015]第0808号责令限期改正通知书，责令新世界大酒店于2015年12月30日前改正，改正期间应当采取措施，确保消防安全。2015年12月28日，因新世界大酒店消防设施、器材、消防安全标志未保持完好有效，消火栓7、8、9层没有水，海宁消防大队作出海公消限字[2015]第0935号责令限期改正通知书，要求新世界大酒店于2016年1月9日前改正，改正期间，应当采取措施，确保消防安全；2016年1月12日，海宁消防大队作出海公消限字[2016]第0027号限期改正通知书，认定新世纪大酒店擅自拆除2-3层防火门、9层消火栓无水，责令于2016年2月5日前改正，改正期间，确保消防安全；2016年1月13日，海宁消防大队作出海公消重字[2016]第0001号重大火灾隐患整改通知书，认定消火栓无水、应急疏散指示标志未保持完好有效、未形成封闭楼梯间，责令于2016年3月5日前改正；2016年8月12日，海宁消防大队对新世界大酒店进行消防安全复查，并制作消防监督检查记录表。另查明，新世界大酒店至今未办理过公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证。原审法院认为，《中华人民共和国消防法》第四条规定，县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。海宁消防大队作为县级公安消防机构，具有对本行政区域内的消防安全工作实施监督管理的法定职责。本案中何伟祥的诉讼请求为：“判令海宁消防大队履行法定职责，对自来水公司擅自招租、发包新世界大酒店行为依法作出停业处罚”，经法庭释明，何伟祥仍坚持其诉讼请求。新世界大酒店系公司法人，依法成立并拥有独立的财产及经营场所，独立对外承担消防安全责任。自来水公司将新世界大酒店发包给何伟祥经营是作为新世界大酒店唯一股东身份行使的管理行为，该发包行为本身并不具有行政法律上的消防安全责任，何伟祥要求海宁消防大队对自来水公司擅自发包新世界大酒店行为作出停业行政处罚，没有法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回何伟祥的诉讼请求。何伟祥不服原审判决，上诉称，原审判决存在：一、主要事实认定不清的问题主要有：1.原审判决虽认定2007年5月新世界大酒店进行喷淋系统改造工程，但未对室内装饰工程实施改造的主体，以及该工程改造是否进行涉及的消防设计方案的审核或备案、消防竣工验收或备案、重新使用、经营前的消防安全检查许可，予以全面事实认定。2.原审判决虽认定2013年由上诉人租赁经营新世界大酒店并担任法定代表人，但对海宁市自来水有限公司（以下简称“自来水公司”）作为发包人、出租人的地位，对作为租赁客体的新世界大酒店的经营权性质认定错误或不清，导致对上诉人诉讼请求的认定错误。3.2013年12月，自来水公司在向上诉人发包、出租前明知未曾办理并取得消防安全检查合格许可情况下，擅自进行使用和发包、出租的事实成立。2007年被上诉人进行消防安全检查可以证明其明知自来水公司的上述违法事实存在，且上诉人多次进行反映、了解和投诉。二、法律适用错误的问题主要有：1.我国消防法律体系主要包括《消防法》及其《实施细则》，以及《建设工程消防监督管理规定》和《消防监督检查规定》，构成了本案法律适用的规范依据。2.《消防监督检查规定》第6条规定了，对公众聚集场所在投入使用、营业前的消防安全检查，系其消防监督检查的主要形式，第9条规定了消防安全检查合格的内容包括涉及场所是否通过或进行消防竣工验收备案及是否符合消防技术标准等；第17条规定了举报投诉的处理程序；第31条第2款规定了对发现被检查单位公众聚集场所未依法通过使用、营业前的消防安全检查，擅自投入使用、营业的，应当在检查之日起五个工作日内书面报告公安机关消防机构处理等。被上诉人未履行上述法条规定的职责，存在不作为和玩忽职守违法行为。3.《消防法》第58条第1款第5项规定了公众聚集场所未取得消防行政许可的处罚依据、行政处罚人、被处罚人、处罚方式，为海宁消防大队应当对自来水公司作出停业处罚的依据。4.《全民所有制小型工业企业租赁经营责任制暂行条例》及《消防法实施细则》第8条，明确规范了经营权的法律关系客体、涉及发包出租法律关系项下的消防责任主体地位法律问题。《建设工程消防监督管理规定》第2条及其改造的事实，解决了本案法律的溯及力问题，海宁消防大队应履行对新世界大酒店未办理公众聚集场所使用、营业前的消防安全检查职责。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，并支持上诉人的诉讼请求，本案一二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人海宁消防大队答辩称，一、新世界大酒店于2007年5月实施的“消防改造”行为，属根据《重大火灾隐患限期整改通知书》（海公消重限字[2007]第3号）实施的消除重大火灾隐患的改正行为，且被上诉人对该整改情况已履行了消防监督检查的复查职责。二、被上诉人不存在未履行对新世界大酒店“公众聚集场所使用或者开业前的消防安全检查”职责的情形。1.1996年7月10日，新世界大酒店向工商登记管理部门申请设立时，所适用的1984年5月13日国务院公布的《消防条例》尚未规定“公众聚集场所使用或者开业前的消防安全检查”情形。2.根据“法不溯及既往”原则，1998年9月1日起实施的《消防法》第14条规定的“公众聚集场所使用或者开业前的消防安全检查”法定义务，不适用自1996年7月10日成立后持续经营至今的新世界大酒店。因此，被上诉人于1996年7月时，无“公众聚集场所使用或者开业前消防安全检查”的法定职责，也无权依据1998年9月1日起实施的《消防法》第14条规定要求新世界大酒店重新办理相关消防安全检查或者予以处罚。三、被上诉人依法多次履行了对新世界大酒店2015年、2016年度的消防监督检查职责。四、上诉人与自来水公司之间的租赁经营合同关系属民事法律关系，与被上诉人的消防安全管理职责无关。新世界大酒店系公司法人，依法成立并拥有独立的财产及营业场所，独立对外承担消防安全责任。自来水公司将新世界大酒店发包给上诉人经营是作为新世界大酒店唯一股东身份行使的管理行为，属民事法律行为。该发包行为本身不具有行政法律上的消防安全责任，也与被上诉人的消防安全管理职责无关。且上诉人所谓的《实施细则》并未颁布实施。综上，上诉人的上诉无事实和法律依据，原审判决认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。请求二审法院依法维持原审判决，驳回上诉人的上诉。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审时，上诉人未提交新的证据材料。经审查，本院对原审法院认定的事实，予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。此处所指的“与行政行为有利害关系”，系指与行政行为有行政法意义上的利害关系，即当事人的合法权益系行政法律规范所保护的权益。第四十九条规定提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；······（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据上诉人在原审中对起诉状的补正以及一审法院在庭审中的释明，其诉讼请求是：请求判决海宁消防大队履行法定职责，对自来水公司擅自招租、发包新世界大酒店的行为依法作出停业行政处罚。一审庭审中，上诉人进一步说明具体处罚的对象是自来水公司，处罚的内容是对自来水公司擅自招租、发包新世界大酒店的行为作出停业的行政处罚，停业还包括新世界大酒店的经营。本案涉及两个法律关系，第一个是被上诉人海宁消防大队对新世界大酒店的消防安全进行监督管理的行政管理法律关系；第二个是上诉人何伟祥与自来水公司之间发包、承包新世界大酒店的租赁经营合同民事法律关系。从行政法律关系来讲，上诉人作为新世界大酒店的法定代表人及消防安全责任人，有权要求被上诉人履行对新世界大酒店的消防安全监管职责，并且被上诉人已经实际全面履行了其消防安全监管职责。但本案中，上诉人与自来水公司之间的发包、承包新世界大酒店的租赁经营合同属于民事法律关系，不属于行政诉讼的审理范围。上诉人请求被上诉人对自来水公司的发包新世界大酒店的行为作出行政处罚，被上诉人海宁消防大队明显没有对这一民事法律行为进行管理的法定职权，上诉人要求其履行该处罚职责，没有法律依据；同时，虽然上诉人与新世界大酒店的经营状况存在利害关系，但这种利害关系是基于民事法律产生的，并非行政法意义上的利害关系，即租赁权并未纳入消防法律规范的保护范围内，故其无权请求被上诉人对自来水公司进行处罚。因此，何伟祥不属于行政诉讼法所规定的适格原告，且其起诉事项不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当裁定驳回起诉。故原审认为何伟祥起诉符合法律规定，作出实体判决驳回其诉讼请求错误，依法予以改正。上诉人的上诉理由，无法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十九条第（一）项以及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销海宁市人民法院（2017）浙0481行初3号行政判决；二、驳回何伟祥的起诉。本裁定为终审裁定。（本页无正文）审 判 长 李土根审 判 员 许艳华审 判 员 孙 军二〇一七年十月二十六日法官助理 林清兴书 记 员 朱静雯