广西壮族自治区钦州市钦北区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂0703行初1号
原告广西桂资工程建设有限公司,地址：广西北流市河南路0002号。
法定代表人李松柏，董事长。
委托代理人黄开团，广西政大律师事务所律师。
被告钦州市钦北区安全生产监督管理局,地址：钦州市钦北区政通街。
法定代表人黎培进，局长。
委托代理人杨南光，广西桂信律师事务所律师。
原告广西桂资工程建设有限公司（以下简称桂资公司）不服被告钦州市钦北区安全生产监督管理局（以下简称钦北安监局）安监行政处罚，于2017年1月9日向本院提起诉讼。本院于2017年1月9日立案后，于2017年1月11日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月17日公开开庭审理了本案。原告桂资公司的委托代理人黄开团，被告钦北安监局的法定代表人黎培进及委托代理人杨南光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告钦北安监局于2016年9月12日作出（钦北）安监管罚（2016）03号《行政处罚决定书》，该决定书认定：2016年5月25日下午13时30分，原告在新棠至大垌公路扩建项目工程长滩镇上汶村混凝土搅拌场发生一起因立电杆拉电，电杆断裂倾倒砸死一人的安全生产事故。钦北区人民政府于2016年5月27日成立事故调查组进行调查，调查结论为该事故属安全生产责任事故。原告把工程委托翁华强进行立杆施工，翁华强施工队没有电力施工资质，聘请许光清、杨海、冼礼新三人进行电杆施工，在施工时，料场没有安全管理员在现场指挥作业，施工现场也没有设围挡是发生事故的主要原因，该事故属于安全生产责任事故，原告应负事故的主体责任。原告的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)第十七条、第四十条、第四十六条的规定，依照《安全生产法》第一百零九条的规定，被告对原告作出200000元罚款的行政处罚。
原告桂资公司诉称，1、被告认定翁华强施工队没有电力施工资质是错误的。翁华强出资设立的东华水电装饰部的《营业执照》上登记为水电安装，电气安装，其聘请的员工许光清也有“高压安装、维护，高压电作业”。2、被告处罚对象错误。安全生产责任事故处罚的是合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，本案中，翁华强的水电装饰部从事立杆工作，根据《安全生产违法行为行政处罚办法》(以下简称《安全生产违法处罚办法》)第六十八条的规定，其是生产经营主体，应是事故的责任承担者；原告没有从事立杆生产，不是该事故的处罚对象。3、原告不是民事赔偿主体，也不应成为行政处罚的对象。根据《最高人民法院<关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释>》第十条的规定，本事故中的原告作为定作人，翁华强水电装饰部作为承揽人，事故的赔偿主体是翁华强水电装饰部，其已对受害人进行了赔偿，因此，原告依法不承担赔偿责任，也不应成为行政处罚的对象。4、即使原告把立杆施工定作给没有资质的翁华强水电装饰部观点成立，被告的行政处罚适用法律错误。根据《安全生产违法处罚办法》第五十条规定，如原告把立杆施工定作给没有资质的翁华强水电装饰部的观点成立，也只是受到处5000元至10000元的罚款，并不是承担安全责任事故的主体，不能处予200000元的罚款。5、被告作出的行政处罚程序违法。根据《行政处罚法》第四十二条第一款第（六）项的规定，听证时，被告应出示相关的证据给原告看和进行质证，但被告在听证时没有出示证据，也没有进行质证，被告的行为剥夺了原告的知情权和申辩权。另，《行政处罚决定书》告知当事人向法院起诉的期限为3个月是错误的。6、本案属意外事故。发生事故的时候是在中午休息吃饭时候，直立的电杆断裂倾倒而砸死人，明显是电杆的质量问题造成的，施工单位尽了自己审慎义务也不能预料电杆会断裂，即没有期待的可能性，因此本案属意外事故。7、本案事实不清。根据被告提供的材料，翁华强施工时以北海金海电力公司名义进行施工，被告对这方面的情况没有进一步调查，本案存在事实不清。综上，被告作出的《行政处罚决定书》认定事实不清，程序违法，适用法律错误，根据《中华人国共和国行政诉讼法》第七十条的规定，请求判决撤销（钦北）安监管罚（2016）03号《行政处罚决定书》。
原告在举证期限内向本院提交以下证据：
1.行政处罚决定书，证明被告已作出具体行政行为，原告具有诉讼主体资格；2.罚款催缴通知书，证明被告要求原告履行义务；3.关于更正《行政处罚决定书》的通知，证明被告已作出生效的具体行政行为；4.营业执照副本；5.法定代表人身份证明，证明原告主体资格；6.授权委托书，证明原告已委托代理人；7.广西金海电力有限公司营业执照及建筑业企业资质证书，证实广西金海电力有限公司是存在的，翁华强在事发时称其以金海公司名义进行施工。
被告钦北安监局辩称，一、原告违反《安全生产法》的行为导致事故发生，事实清楚，证据确凿。2016年5月25日13时30分，钦北区长滩镇上汶村混凝土搅拌场发生的因电力设施施工过程中电杆断裂砸死一人的事故，经钦北区人民政府成立的调查组调查，查清了如下事实：事故地点为新棠至大垌公路项目工程配套设施施工工地，工程项目业主（发包方）为钦州市钦北区交通局，中标单位为原告，用电单位是原告，原告委托翁华强施工队进行电杆立杆施工，翁华强施工队不具备施工资质，聘请许光清、杨海、冼礼新三人施工，施工现场不具备安全防护设施，无安全管理员在现场指挥作业，不按操作规程施工，导致事故发生。上述事实有《合同协议书》，原告委托的施工人员邓立章、翁华强、杨海、冼礼新、许光清及相关知情人询问笔录证实。原告辩解自己是配套工程定作人，不是承揽人，不应承担主体责任，表明原告存在肢解工程违法分包事实，具体施工劳务人员受委托、聘请或分包行为不影响原告的施工单位资格。另，在公安机关及安监局调查许光清、杨海、冼礼新等3人的笔录中证实翁华强是受原告委托施工，金海公司没有委托翁华强施工，也没有与翁华强、桂资公司签订有工程承包合同。因此，原告仍然是违反建筑法与安全生产法的行为人，属于违法主体，属于处罚对象。二、被告作出行政处罚程序合法，适用法律正确。事故发生后，被告按法律规定的职责立案，指派工作人员调查事故起因、经过及涉案责任人员与知情人，收集与案件相关证据，制作调查笔录，在查清原告存在违法事实的基础上，作出调查报告，经局务会讨论，认定原告存在违法行为，并将行政处罚种类、被罚人享有申请听证及相关权利书面告知原告，经听证后最终决定适用《安全生产法》第十七条、第四十条、第四十六条、第一百零九条对原告作出行政处罚决定，程序合法，适用法律正确。三、行政处罚决定对于处罚种类、履行期限及不服行政处罚决定，申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限的表述是明确的。被告在决定对原告进行罚款二十万元的行政处罚后、明确了处罚的种类、履行方式、履行期限，依法告知其有申请行政复议、向法院提起诉讼的权利。送达文书有原告签收的送达回证。四、本案事故属于生产安全事故而非意外事故。事故发生在新棠至大垌公路项目工程配套设施施工工地，施工过程中，施工人员存在违法行为，存在安全隐患所发生的事故，责任明确，因而属于生产安全事故。综上，被告作出的行政处罚事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提交了下证据：
1.钦北区政府办公室关于成立长滩镇上汶村“5.25”事故调查组的通知，证明钦北区政府在事故发生的第三天对事故原因进行调查；2.立案审批表，证明事故原因查清后对事故进行立案处理；3.翁华强、许光清、冼礼新、杨海、邓立章询问笔录，证明原告将电力施工工程委托翁华强施工，翁华强聘请许光清、冼礼新、杨海等3人进行施工，翁华强是原告委派的施工人员，施工现场无安全措施及安全管理人员不到位；4.询问通知书，证明被告向原告发出询问通知的事实，要求桂资公司提供证据材料；5.原告的营业执照、李柏松身份证复印件、公路施工用电申请、授权委托书、用电业务授权（委托）书、土地租赁合同，证实原告的主体资格及其向电力部门申请安装10千伏的电力设施安装在事故发生地点和原告租地用于安装电力设施的事实；6.翁华强个体工商户执照、许光清焊接电工资格证书、桂资公司电力安装材料（客户受电工程设计文件审核意见书、供电方案审核情况表、供电方案答复通知书、供电方案协议），证实施工人员翁华强及许光清没有装电杆的资质，其资质是室内电力的装修；7.调解协议及收据，证明事故调解及赔偿情况；8.中标通知书、合同协议书，证明桂资公司中标公路施工的事实；9.钦北区政府对调查报告的批复及调查报告，证实桂资公司在施工中发生事故并存在违法行为及事故发生的情况，原告在公路施工过程中电力安装施工中委托聘请施工人员不具备吊装电杆的资格，违反安全生产法第十七条、第四十条；10.行政处罚集体讨论记录，证明行政处罚经行政机关领导集体决定，原告委托翁华强施工，翁华强聘请许光清等人施工，现场没有安全管理员指挥，不具备安全施工措施，不具备吊装、电力施工的资质，原告对事故发生承担主体责任，经局务会讨论对原告作出20万元罚款的决定；11.行政处罚告知书，证明作出行政处罚前告知原告，并告知其有申请听证的权利；12.听证通知书、听证申请函，证明听证过程及结论；13.听证告知书、听证笔录、听证会报告书，证明行政处罚听证告知处罚对象的事实，行政处罚决定作出前告知原告有听证的权利；14.行政处罚决定书、关于更正行政处罚决定的通知，证明被告已作出行政处罚并送达给原告，被告对相关措词进行更正；15.文书送达回证，证明听证通知及行政处罚等文书已经送达，行政处罚合法。
经庭审质证，原告、被告对对方当事人提交的证据发表如下质证意见：
被告对原告提供的证据1、2、3、4、5、6无异议；对证据7，认为与本案无关，邓立章、翁华强在接受调查时称其没有与金海公司签订合同，没有合同关系。
原告对被告提供的证据1、7、8、11、13、15无异议；对证据2的真实性无异议，但认为区政府的《报告批复》早于立案时间，属于先调查后立案，程序违法；对证据3，认为长滩派出所对许光清进行询问的记录没有询问人及记录人，该证据不合法，证据中没有桂资公司委托翁华强施工的记录，翁华强笔录中陈述其是挂靠金海电力公司工作，邓立章的笔录陈述现场是金海公司的人员在施工，因此被告称原告委托翁华强施工无证据证实，整个过程都是翁华强施工队代表金海公司在施工，不能证实被告的主张；对证据4，认为该文书没有公章也没有已送达的证据，应没有送达给原告；对证据5的真实性无异议，但不能证明桂资有安全生产的主体责任；对证据6的真实性无异议，但不能证明室外施工是需要特别的资质，不能证明被告的主张；对证据9，认为该调查报告的落款是事故调查组，但却盖被告单位的公章，被告在未立案情况下进行调查，程序违法，陈述事实不清，被告称桂资公司承担安全生产主体是错误的，对翁华强是否属于生产单位也没有进行认定，被告从形式及事实上都是错误的；对证据10，认为局务会讨论属实，但程序不合法，被告先讨论决定对原告处罚后再通知原告听证是违法的；对证据12，认为听证程序违法，被告没有出示证据，也没有让原告对听证证据进行质证，剥夺了原告的知情权、申辩权；对证据14的真实性无异议，根据行政诉讼法的规定，提起行政诉讼的期限是6个月，但行政处罚决定书告知被处罚人3个月内向法院起诉。
综合以上质证意见，本院认证如下：
原告提交的证据和被告提交的证据及本院结合庭审质证意见综合予以采纳。原告对被告提供的证据1、7、8、11、13、15无异议，被告对原告提供的证据1、2、3、4、5、6无异议，本院对上述证据的真实性、合法性及证明目的予以确认。对原告提供的证据7的真实性予以确认，但没有广西金海电力公司的书面证明翁华强与该公司的关系，不能证明原告的证明目的；被告提供的证据2是立案审批表，能证明被告因本案事故于2016年8月20日进行了立案审批；被告提供的证据3，本院确认公安机关及被告依职权对相关知情人进行询问了解相关情况，但不能印证被告的证明目的；被告提供的证据4是《询问通知书》，本院认为被告虽然制作了《询问通知书》，但没有证据证实该文书已送达给原告；；被告提供的证据5是原告的营业执照、李柏松身份证复印件、公路施工用电申请、授权委托书、用电业务授权（委托）书、土地租赁合同，本院对其真实性予以确认；对被告提供的证据6、9、10、11、12、14的真实性予以确认，但不能证明被告作出的处罚决定程序合法。
经审理查明，原告桂资公司因承建新棠至大垌公路扩建项目工程需在长滩镇上汶村建混凝土搅拌场。原告将该工程中的安装变压器、立电杆拉电等工程交给翁华强进行施工，后翁华强聘请许光清、杨海等人在现场施工。2016年5月25日13时30分，许光清、杨海等人在该混凝土搅拌场立电杆过程中，发生电杆断裂倾倒砸死一人的事故。事故发生后，钦北区人民政府于2016年5月27日组成了事故调查组进行调查，事故调查组作出了《长滩镇上汶村“5.25”事故调查报告》。被告依据调查报告认定的事实，拟对原告作出200000元的行政处罚，并于2016年8月28日向原告送达《行政处罚告知书》和《听证告知书》，签收人为翁华强。2016年8月29日，原告书面提出听证申请。被告收到申请后，于2016年9月6日组织进行听证，但在听证过程中被告没有出具拟作出处罚的证据进行质证。2016年9月12日，被告作出（钦北）安监管罚（2016）03号《行政处罚决定书》，认定原告违反《安全生产法》第十七条、第四十条、第四十六条的规定，应负事故的主体责任，依照《安全生产法》第一百零九条的规定，对原告作出拟处以200000元罚款的行政处罚，并于当日向原告送达该《行政处罚决定书》，由翁华强签收。2016年9月29日，被告向原告发出《罚款催缴通知书》，原告认为行政处罚决定尚未作出，没有履行催缴义务，于2017年1月9日向本院提起行政诉讼。
另查明，被告于2016年9月12日作出的（钦北）安监管罚（2016）03号《行政处罚决定书》主文为“拟对你（单位）作出人民币贰拾万元（￥200000.00）罚款的行政处罚。”，落款单位为“安全生产监督管理部门（公章）”，加盖被告单位的公章。2017年1月3日，被告以2016年9月12日作出的（钦北）安监管罚（2016）03号《行政处罚决定书》落款单位名称不规范，拟决定罚款之“拟”字用词不当，其他违法事实和证据、事故调查结论无误为由，作出《关于更正＜行政处罚决定书＞的通知》，并附重新作出的（钦北）安监管罚（2016）03号《行政处罚决定书》，该处罚决定主文修改为“决定对你（单位）作出人民币贰拾万元（￥200000.00）罚款的行政处罚。”，落款单位修改为“钦北区安全生产监督管理局（公章）”，加盖被告单位的公章，落款时间仍为2016年9月12日。
本院认为，根据《安全生产法》第九条和国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条规定，被告钦北区安监局具有对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理和对本行政区域内发生一般事故的单位及有关责任人员作出罚款行政处罚的职权。本案中，原告桂资公司因承建新棠至大垌公路扩建项目工程需在长滩镇上汶村建混凝土搅拌场，将该工程中的安装变压器、立电杆拉电等工程交给翁华强进行施工，后翁华强聘请许光清、杨海等人在现场施工，在施工过程中发生事故。以上事实有被告提供的翁华强、许光清、杨海、冼礼新等询问笔录证实，本院予以采信。但翁华强持有“钦州市钦北区东华水电装饰部”的个体工商户营业执照，其在询问笔录中又自认其挂靠“广西北海市金海电力有限公司”工作，翁华强以什么身份参与本案安装变压器、立电杆拉电等工程，被告没有查清。同时，邓立章在询问笔录中自认其于2015年3月份到桂资公司任新棠至大垌公路工程项目副经理，被告也没有到桂资公司进一步对邓立章的身份进行核实。因此，被告并没有查清原告、翁华强等人在本案中分别应负什么责任，导致事实不清。
《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第四十二条规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：……（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；……”，《行政处罚法》规定行政机关作出数额较大的罚款，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证，听证结束后根据相关规定作出决定。本案中，被告提供的《听证笔录》没有反映其已提供当事人违法的证据进行质证，即被告没有按行政处罚法的规定，在听证时提供当事人违法的证据进行质证，被告的行政行为程序违法。
被告于2016年9月12日作出的（钦北）安监管罚（2016）03号《行政处罚决定书》时，处罚决定事项是“拟对你（单位）作出”罚款的行政处罚，决定事项内容不清晰不明确，行政处罚行为不规范。被告作出上述行政处罚决定后，发现落款单位名称不规范，“拟”字用词不当，其他违法事实及证据、事故调查结论无误，于2017年1月3日作出《关于更正＜行政处罚决定书＞的通知》，同时又重新作出(钦北)安监管催(2016)03号《行政处罚决定书》，落款时间仍为2016年9月12日，行政处罚行为同样也不规范。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”，原告直接起诉的期限为六个月，而本案中的《行政处罚决定书》告知的起诉期限是三个月，因此，被告作出的《行政处罚决定书》违反法定程序。
在法律适用方面，被告以原告违反《安全生产法》第十七条、第四十条、第四十六条为由，根据《安全生产法》第一百零九条对原告作出行政处罚。《安全生产法》第十七条是关于生产经营单位从事生产经营活动应当具备安全生产条件的规定，第四十条是关于爆破、吊装等危险作业的现场安全管理的规定，第四十六条是关于生产经营项目、场所、设备发包或出租的安全生产责任的规定，第一百零九条是关于对事故责任单位的处罚的规定。被告既认为原告违反了第十七条“生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动”及第四十条的“生产经营单位进行爆破、吊装以及国务院安全生产监督管理部门会同国务院有关部门规定的其他危险作业，应当安排专门人员进行现场安全管理，确保操作规程的遵守和安全措施的落实。”的规定，又认为原告违反了第四十六条的“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。”的规定，但处罚依据均是《安全生产法》第一百零九条，而本案中没有证据证实原告直接参与了立电杆施工，被告认定原告违反《安全生产法》第四十条没有事实依据。被告既然认定原告把立电杆工程发包给没有电力施工资质单位或个人施工，违反《安全生产法》第十七条、第四十六条的规定，应适用《安全生产法》第一百条对原告进行处罚，而不是适用《安全生产法》第一百零九条进行处罚，因此，原告的处罚决定应属适用法律错误。
综上，被告作出的《行政处罚决定书》认定事实不清，违反法定程序，适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销被告钦州市钦北区安全生产监督管理局于2016年9月12日作出的（钦北）安监管罚（2016）03号《行政处罚决定书》。
二、责令被告钦州市钦北区安全生产监督管理局于30日内重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告钦州市钦北区安全生产监督管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区钦州市中级人民法院。
审 判 长 揭光业
审 判 员 翟淳高
人民陪审员 叶海燕
二〇一七年六月二十日
书 记 员 潘廷霞
附相关法律条文：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
2、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十九条根据行政诉讼法第五十四条第（二）项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式处理：
（一）判决被告重新作出具体行政行为；
（二）责令被诉行政机关采取相应的补救措施；
（三）向被告和有关机关提出司法建议；
（四）发现违法犯罪行为的，建议有权机关依法处理。