广东省惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）惠中法行终字第137号
上诉人（原审被告）惠东县国土资源局。
法定代表人黄连聪，局长。
委托代理人杨琴，惠东县国土资源局监察股科员。
委托代理人钟洪青，广东翔伟律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）欧振辉，男，1973年10月7日出生，汉族，住深圳市龙岗区。
委托代理人叶燕灵，广东惠泰律师事务所律师。
上诉人惠东县国土资源局因土地行政确认纠纷一案，不服惠东县人民法院（2015）惠东法行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人惠东县国土资源局委托代理人杨琴、钟洪青，被上诉人欧振辉及其委托代理人叶燕灵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，欧振辉于1992年9月9日向惠东县平海镇人民政府购买位于惠东县平海镇南门海花生地地段建设用地3000平方米。2006年11月，惠东县国土资源局为原告办理《国有土地使用证》，证号：惠东国用（2006）第090291号，面积2700.7平方米。2007年原告申请广东省惠州勘察工程公司对上述地块进行勘察，广东省惠州勘察工程公司对上述地块进行勘察后出具报告，即《惠东县平海镇欧振辉酒楼岩土工程勘察报告》；原告也将该地块用砖砌墙围好，并迁走内面的金埕。2012年7月13日，被告惠东县国土资源局向原告欧振辉发出《闲置土地调查通知书》，拟对原告位于平海镇南门海花生地地段的2700.7平方米建设用地开展闲置土地调查。同年7月19日，被告工作人员对原告进行了询问调查，并制作了《谈话笔录》。2012年8月6日，被告分别致函平海人民政府、惠东供电局平海供电所、平海镇自来水厂了解涉案土地通路和通电、通水情况，上述三单位出具《证明》证实涉案土地早已具备“三通”条件。应原告申请，原审法院于2015年4月14日下午组织原、被告到现场对涉案土地的情况进行勘查。涉案土地并未平整，与相连公路低1米左右，涉案土地周围也未平整。现场并未发现可提供用电和用水的接口，也就是说涉案土地没有平整及通电、通水的相关设施。2012年9月6日，被告向原告发出《闲置土地认定书》，认定涉案土地未能在规定的开发期限内开发建设构成闲置。随后，被告向原告发出《闲置土地行政处罚告知书》［惠东国土资闲告函（2012）3号］和《听证通知书》［惠东国土资听告字（2012）51号］，告知拟作出依法收回闲置土地使用权的行政处罚及原告依法享有要求听证的权利。惠东县人民政府于2012年10月19日组织有关部门举行了听证会。2012年10月31日，被告根据涉案土地的调查事实和听证会的有关情况，向惠东县人民政府提交了《关于请求批准收回欧振辉位于平海镇南门海花生地地段1宗国有建设用地使用权的请示》［惠东国土资（2012）414号］。惠东县人民政府于2012年11月12日作出《关于收回欧振辉位于平海镇南门海花生地地段有关国有建设用地使用权的函复》［惠东府办函（2012）347号］，批准同意上述《请示》内容。2012年11月15日，被告作出《收回国有建设用地使用权决定书》［惠东国土资函（2012）693号］，决定收回原告涉案土地的使用权。原告不服，于2013年1月7日向惠州市人民政府申请行政复议，请求撤销被告的上述处理决定。惠州市人民政府于2013年6月18日作出《行政复议决定书》［惠府行复（2013）6号］，维持被告于2012年11月15日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》［惠东国土资函（2012）693号］；原告不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的［惠东国土资函（2012）693号］《收回国有建设用地使用权决定书》。
原审法院认为，本案审理的重点是涉案土地是否已实现“三通”，涉案土地闲置的原因。经双方当事人到现场勘查核实，涉案土地并未平整，也未通电、通水，涉案土地并没有搞好“三通”。原告认为土地闲置原因在于涉案土地没有“三通”而无法建设使用，请求法院撤销被告的收地决定。原告的请求有事实依据和法律依据，原审法院予以支持。被告的收地决定，认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。依《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：撤销惠东县国土资源局于2012年11月15日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》［惠东国土资函（2012）693号］。本案受理费50元，由惠东县国土资源局负担。
上诉人惠东县国土资源局上诉称，一、一审法院认定事实错误。（一）该土地已具备“三通一平”的条件。（二）省高院此前的（2014）粤高法行终字第995号行政判决书也认定地块具备“三通一平”开发条件。（三）“三通”并不是法律概念，而是习惯用语，没有法定的标准，退一万步说，以“三通”未通为由撤销收地决定，属于主观臆断。二、上诉人作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（惠东国土资函（2012）693号）的具体行政行为合法有效，应当予以维持。被上诉人于2006年11月取得位于平海镇南门海地段的2700.70平方米的土地使用权（国土证号：惠东国用字（2006）第0902**号），该土地已经交给被上诉人管理使用，被上诉人已经在涉案土地的周围设置了围墙。但直至2012年6月仍未动工开发建设，土地闲置未使用达6年之久。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，该土地已满两年未动工开发，可以无偿收回土地使用权。被上诉人未在规定期限内建设使用土地，构成土地闲置的事实清楚，证据充分，且不属于政府、政府有关部门的行为或者不可抗力因素引起，属其自身原因造成，违法的后果理应由其个人承担。综上所述，请二审法院查清事实后依法撤销原审判决，维持上诉人的具体行政行为。上诉请求：1、撤销惠东县人民法院作出的（2015）惠东法行初字第11号行政判决；2、依法维持上诉人于2012年11月15日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（惠东国土资函（2012）693号）的具体行政行为。
被上诉人欧振辉答辩称，一、原审法院认定的事实清楚，适用法律正确；二、上诉人作出的具体行政行为依据不足，本案涉案地块闲置的原因是因为被答辩人作为供应土地的一方提供的地块不符合动工开发的条件，及不具备三通一平的条件；三、一审法院通过现场勘验的方式，已经明确涉案地块没有通电、通水和平整土地，该勘验笔录在尊重事实的基础上是对被上诉人提供的三通证明最有效的反驳。综上，请求法院依法维持原审法院作出（2015）惠东法行初字第11号《行政判决书》。
经审理查明，一审查明关于欧振辉取得土地使用权与惠东县国土资源局作出收地决定行为的情况属实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款规定“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理”，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地……；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”，《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人”，《闲置土地处置办法》第八条第一款规定“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置……”。本案中，从惠东县国土资源局提供的惠东县公证处制作的公证书、现场勘察照片来看，涉案土地为空地。从2006年获发《国有土地使用证》到2012年现场勘查、勘验，欧振辉一直未对涉案土地进行实质性开发建设，涉案土地闲置时间已经超过两年。惠东县国土资源局根据涉案土地闲置的事实，按程序调查、公告、告知、听证、报批，作出《收回国有建设用地使用权决定书》，符合法律规定。
欧振辉主张未对涉案土地进行开发建设是由于政府及其有关部门的原因所致，但欧振辉没有提供相应证据予以支撑。原审判决撤销惠东县国土资源局于2012年11月15日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》［惠东国土资函（2012）693号］，有所不妥，应予纠正。
综上所述，惠东县国土资源局上诉有理，本院予以支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销惠东县人民法院（2015）惠东法行初字第11号行政判决；
二、驳回欧振辉的诉讼请求。
二审受理费50元，由被上诉人欧振辉负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 瑞 南
审判员 覃 毅 华
审判员 黄 潮 明
二〇一六年十月二十六日
书记员 ??戴权（兼）
林美娴