湖南省武冈市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）武法行初字第8号
原告肖卫华，男，1964年5月2日出生，汉族。
委托代理人（特别授权）蒋能财，湖南越城律师事务所律师。
被告新宁县人民政府。
法定代表人谭精益，该县县长。
委托代理人（特别授权）伍铜球，湖南南天律师事务所律师。
委托代理人倪艳红，男，1976年3月10日出生，汉族，系新宁县国土资源局工作人员。
委托代理人夏云峰，男，1967年5月3日出生，汉族，系新宁县国土资源局工作人员。
第三人王必刚，男，1963年11月4日出生，汉族，新宁县人。
委托代理人（特别授权）王必柳，男，1978年5月8日出生，汉族，系王必刚之胞弟
委托代理人（特别授权）李至宁，新宁县一渡水法律服务所法律工作者。
第三人王必勇，男，1969年10月11日出生，汉族。
委托代理人（特别授权）李至宁，新宁县一渡水法律服务所法律工作者。
第三人李道教，男，1944年10月3日出生，汉族，新宁县人。
第三人李立，男，1976年11月25日出生，汉族，新宁县人。
委托代理人（特别授权）李中甫，男，1942年9月21日出生，汉族，系李立之父。
第三人李芬，男，1973年3月11日出生，汉族，新宁县人。
委托代理人（特别授权）李小美，女，1976年4月9日出生，汉族，系李芬之妻。
原告肖卫华不服被告新宁县人民政府土地行政登记一案，湖南省邵阳市中级人民法院于2015年3月23日立案受理并指定本院审理。本院于4月22日立案，由审判员曾建黔、杜文池，人民陪审员唐顺孝组成合议庭，代理书记员龚瑾担任记录，于2015年6月1日、11月4日公开开庭进行了审理；原告肖卫华及其特别授权委托代理人蒋能财，被告新宁县人民政府的特别授权委托代理人伍铜球、委托代理人夏云峰、倪艳红，第三人王必刚及其特别授权委托代理人李至宁、王必柳，第三人王必勇及其特别授权委托代理人李至宁，第三人李芬的特别授权委托代理人李小美，第三人李立及其特别授权委托代理人李中甫，第三人李道教到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2011年7月4日新宁县人民政府颁发了新国用（2011）第028474号《国有土地使用证》，核准肖卫华、王必刚、王必勇、李道教、李立、李芬等6人的使用权面积877.12平方米，其中肖卫华占108.95平方米，王必刚占151.67平方米，王必勇占156.16平方米，李道教占154.01平方米，李立占84.15平方米，李芬占222.18平方米。
被告在法定举证期限内提供了作出行政行为的证据和依据：证据1、《土地登记审批表》；证据2、《地籍调查表》；证据3、《国有土地使用权登记卡》；证据1、2、3拟证明被告作出行政行为的内部程序及材料。证据4、《土地登记申请书》，拟证明原告及第三人提出登记申请的事实。证据5、《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号为2011-602），拟证明原告及第三人共同作为一个权利主体进行受让土地。证据6、新国用（1989）字第4305271017号《国有土地使用证》，拟证明本案争议土地是变更登记。证据7、《国有划拨土地使用权转让批准书》，拟证明允许对本案中的划拨土地进行出让的事实。证据8、《申请办证报告》，拟证明原告及第三人共同作为受让人共同申请登记。证据9、《委托书》，拟证明原告肖卫华、第三人王必刚、王必勇、李道教、李立、李芬委托新宁县食品总公司郑平发办理转户手续。证据10、《承诺书》，拟证明原告肖卫华、第三人王必刚、王必勇、李道教、李立、李芬向被告作出承诺，以国土部门绘制的红线图作为依据，若有土地纠纷，则原告及第三人自行承担责任。证据11、《企业法人营业执照》、郑平发的身份证复印件，拟证明原告及第三人委托办证的代理人的身份证明。证据12、第三人王必刚、王必勇、李道教、李芬的身份证复印件，拟证明申请登记人的身份。证据13、新宁县食品总公司分别与肖卫华、王必刚、王必勇、李道教、李立、李芬签订的《一渡水食品站门面转让协议书》，拟证明本案争议土地转让范围的权属依据。证据14、新宁县房地产管理局于2006年3月21日分别为李芬、李立、李道教、王必勇、王必刚、肖卫华颁发的房屋产权证，拟证明本案被告办理的土地权属变更登记依据是《土地登记办法》第40条。证据15、新企改办通字（2005）21号《企业改制核准通知书》，拟证明新宁县食品总公司基于企业改制进行资产处置。证据16、新宁县商业行管办于2006年1月10日出具的欠条，拟证明由划拨土地转为出让土地所需要交纳的税费。证据17、《新宁县食品总公司产权分点整体出让方案》及资产处置预测价格表，拟证明新宁县食品总公司改制时资产预测情况。证据18、新企改办发（2004）04号《关于新宁县食品总公司企业改制实施方案的批复》，拟证明新宁县食品总公司改制方案。证据19、新政发（2003）22号《新宁县国有企业产权制度改革解除职工劳动合同关系实施办法》，拟证明新宁县食品总公司改制的情况。证据20、《新宁县食品总公司产权制度改革、解除职工劳动合同关系实施方案》，拟证明新宁县食品总公司资产处置的前提是企业改制。证据21、《请求将土地出让金挂账处理的报告》，拟证明证据16的由来。证据22、新政务纪字（2005）6号《关于县食品总公司改制房产、土地过户有关问题的会议纪要》，拟证明新宁县食品总公司改制中土地过户的规则。证据23、中华人民共和国契税完税证，证据24、《关于请求解决资产过户颁证经费的报告》，证据25、发票，证据26、证明，证据27、《价格评估结论书》，证据23-27，拟证明新宁县食品总公司资产处置的前提是企业改制。证据28、《新宁县食品总公司一渡水食品站土地使用权及房产价格评估技术报告》，拟证明一渡水食品站的土地总占地面积情况。
原告肖卫华起诉称：湖南省新宁县食品总公司为了落实执行被告（2003）22号文件精神，对下属企业一渡水食品站进行改制。在改制过程中，通过邵阳市鸿源拍卖有限公司对一渡水食品站1-8号门面及土地进行公开拍卖，原告竟拍得1、2门面及土地。为此，湖南省新宁县食品总公司与原告于2004年10月26日签订了《一渡水食品站门面转让协议书》，该协议约定原告所购1、2号门面及空地范围如下：按集资房前面的檐水为界出1.2米加上留人行道3.28米，左侧除去1.1米另留地0.9米，门面后垂直延伸站内的有效土地和建筑物（至后围墙，包括所有空地和后面水塘）。岂料，湖南省新宁食品总公司未经原告授权，在原告不知情的情况下，擅自为原告及第三人代办土地使用证，且未得到原告及第三人的认可，私自绘制宗地图和代替原告及第三人签名，向被告申领了新国用（2011）第028474号《国有土地使用证》，该证又没有交给原告。2014年7月下旬，原告与相邻的3号门面业主王必刚发生宅基地纠纷而诉至法院；法院审理过程中，第三人王必刚持新国用（2011）第028474号《国有土地使用证》进行抗辩，原告方知被告在颁发国土使用证时损害了原告的合法权利，将应该属于原告的50余平方米的土地没有划定在原告购买所得范围内，导致原告的50平方米土地使用权归湖南省新宁县食品总公司所得。事情发生后，原告多次请求湖南省新宁县食品总公司及新宁县国土局处理，但没有结果。综上所述，被告在为原告及第三人颁发新国用（2011）第028474号《国有土地使用证》时，未经原告及第三人同意，湖南省新宁县食品总公司假冒原告及第三人的签名，办理了相关手续。被告在颁证前，未履行必要的审查核实程序，违法颁证，导致原告的合法权利受损（第三人权利未受损），而湖南省新宁县食品总公司得利，被告的行政行为违法。为此，诉请撤销被告颁发的新国用（2011）第028474号《国有土地使用证》，依法判决被告重新核实情况后，对原告和第三人另行颁发国有土地使用证。
被告新宁县人民政府辩称：答辩人所做出的土地行政登记行为在程序上合法。在本案的土地登记过程中，申请登记申请人即原告与第三人共同向答辩人提交了申请书、承诺书及委托书，对这些文书的客观真实性，答辩人只需进行形式审查，而无需进行实质性的审查，因而原告所诉称的虚假签名与否的问题不影响答辩人颁证程序的合法性。答辩人的颁证实体正确。本案的原告及第三人做为一个权利主体，做为土地受让方申请颁证，答辩人为其进行集体确认颁证，而不是单一逐个颁证，答辩人对本案所做出的颁证无论是从面积上还是四至范围上与《国有建设用地使用权出让合同》相一致，且经原告及第三人共同委托的代理人签字进行了确认，至于原告与第三人每户之间的土地分配情况是其内部问题，与本次的土地登记颁证无关。综上所述，答辩人所做出的土地行政登记行为在程序上是合法的，在实体上是正确的，依法应予以维持，以保持行政法律关系的稳定性。
第三人王必刚述称：第三人向法庭提交一份由肖卫华本人绘制的争议土地图纸，此图纸用于申请办证，肖卫华还向第三人每人收取了10元费用，并不是肖卫华所称的不知情。原告的土地使用证中的土地范围跟食品总公司分配图纸中的土地范围一致，并没有侵害原告的权利。第三人希望法院驳回原告的诉讼请求。2014年5、6月份左右，王必刚到国土局领取了国土使用证，国土使用证的原件现在王必刚手中，第三人王必勇、李立、李芬、李道教只拿到国土使用证的复印件，第三人可随时到王必刚手中取原件。
第三人王必勇、李道教、李芬、李立未发表陈述意见。
庭审中，原告对被告提供的证据提出以下质证意见：对证据1即《土地登记审批表》的真实性有异议，认为原告在2011年没有提出过申请，原告也没有委托郑平发办理登记手续；对唐明峰2011年7月3日在文件上的签名存疑，认为2011年7月3日是星期天，是非工作日。对证据2即《地籍调查表》的真实性有异议，认为国土局没有到实地调查，《地籍调查表》中的续表2中只有1至11个界址点，“1-11号土地范纠纷”，既然是有纠纷就不能进行登记；指界人应该是原告及第三人，而不应由郑平发代为指界；从宗地图中看出，绘图人、审核人是何海燕、姚小琴，不是肖卫华；4、5、6、7界址点中间是一条小路，属于肖卫华所有，同时，池塘没有画在宗地图中，池塘本来也属于肖卫华所有，肖卫华的门面垂直线延伸到围墙之内的土地都属于肖卫华所有；《地籍调查表》中，有明确的调查人和证明人，表明不是肖卫华。对证据3即国有土地使用权登记卡没有异议。对证据4即《土地登记申请书》的真实性有异议，认为原告没有委托郑平发办理申请手续，即使郑平发作为委托人，在申请人签名一栏也应该是“郑平发代”。对证据5即《国有建设用地使用权出让合同》的真实性有异议，其中肖卫华的签名是虚假的，原告没有委托郑平发代签；证据5中宗地图的绘图人不是原告，绘图人是何海燕，绘图日期是2011年6月10日，与《地籍调查表》中的绘图日期不同；宗地图中权利人的签名由郑平发代签，而《地籍调查表》中，权利人签字却不是郑平发代，前后存在矛盾。证据5中的宗地图的界址点坐标有1至12个，与证据2即《地籍调查表》中的界址点1至11个存在矛盾。对证据6即新国用（1989）字第4305271017号《国有土地使用证》没有异议。对证据7即《国有划拨土地使用权转让批准书》没有异议。对证据8即《申请办证报告》、证据9即《委托书》、证据10即《承诺书》的真实性有异议，委托人的签名不是肖卫华本人的签名。对证据11即《企业法人营业执照》、郑平发的身份证复印件中的企业法人执照、机构代码证及法人代表证明没有异议，但认为郑平发的身份资料跟本案无关。对证据12即第三人王必刚、王必勇、李道教、李芬的身份证复印件提出异议，认为没有肖卫华和李立的身份证复印件，表明被告审查不严格，程序违法，违反了《土地登记办法》。对证据13即新宁县食品总公司分别与肖卫华、王必刚、王必勇、李道教、李立、李芬签订的《一渡水食品站门面转让协议书》没有异议，认为肖卫华门面转让协议书中对转让范围有明确约定。对证据14即新宁县房地产管理局于2006年3月21日分别为李芬、李立、李道教、王必勇、王必刚、肖卫华颁发的房屋产权证提出异议，认为肖卫华房屋的总层数只有三层。对证据15-28即证据15、新企改办通字（2005）21号《企业改制核准通知书》，证据16、新宁县商业行管办于2006年1月10日出具的欠条，证据17、《新宁县食品总公司产权分点整体出让方案》及资产处置预测价格表，证据18、新企改办发（2004）04号《关于新宁县食品总公司企业改制实施方案的批复》，证据19、新政发（2003）22号《新宁县国有企业产权制度改革解除职工劳动合同关系实施办法》，证据20、《新宁县食品总公司产权制度改革、解除职工劳动合同关系实施方案》，证据21、《请求将土地出让金挂账处理的报告》，证据22、新政务纪字（2005）6号《关于县食品总公司改制房产、土地过户有关问题的会议纪要》，证据23、中华人民共和国契税完税证，证据24、《关于请求解决资产过户颁证经费的报告》，证据25、发票，证据26、证明，证据27、《价格评估结论书》，证据28、《新宁县食品总公司一渡水食品站土地使用权及房产价格评估技术报告》，认为对这些材料的真实性无法核实，但这恰能证明肖卫华土地权属来源合法。第三人王必刚对被告提供的证据提出以下质证意见：认为证据12即第三人王必刚、王必勇、李道教、李芬的身份证复印件中王必刚、王必勇的身份证复印件是肖卫华上交的，因此，肖卫华对申请办证是知情的。第三人王必勇、李道教、李立没有质证意见发表。第三人李芬认为，土地使用证应该每户一本，逐一登记。
原告肖卫华在庭审中提供了以下证据：证据1、新国用（2011）第028474号《国有土地使用证》，拟证明：①新国用（2011）第028474号《国有土地使用证》颁证时间为2011年7月4日；②宗地图是由绘图员何海燕绘制，由姚小琴审核；③权利人肖卫华的签名不是本人签名；④国土局将界址点为4-5-6-7中靠后围墙的小路的土地使用权确认给肖卫华。证据2、《请求测绘的报告》，拟证明：①2014年10月18日肖卫华、李立、李芬、李道教要求新宁县国土局进行实地测绘；②肖卫华、李立、李芬、李道教、新宁县食品总公司认为2014年王必刚从政务中心领到的国土使用权证的图纸和数据，是在没有通知权利人的情况下作出的，不予认可；③在2014年8月20日前，肖卫华不知国土局已颁发国土证。证据3、（2014）宁民一初字第926号《民事裁定书》，拟证明：①肖卫华与王必刚因土地争议发生纠纷向新宁县人民法院起诉，在开庭过程中，王必刚拿出国有土地使用证，肖卫华于2014年10月30日被迫撤诉；②在2014年8月14日前，肖卫华不知道国土局已颁发国土证，肖卫华在开庭时才知道国土使用证的存在。证据4、新宁县一渡水镇食品站门面拍卖会拍品目录、邵阳市鸿源拍卖有限公司第36期拍卖会拍卖规则，拟证明：①肖卫华等人取得国有土地的来源合法；②一渡水食品站房屋后面的空地属食品站权属范围内的空地，除集资房前方凭檐水为界，留出4.48米，左方（靠东安方向）留1.1米及0.9米外，其余空地按每间门面的宽度往后延伸，所占的空地属门面权利人所有。证据5、《一渡水食品站门面转让协议书》，拟证明：①肖卫华经合法程序拍买到食品站1-2两间门面；②协议约定以食品站原大门的左边第二间算起第1-2间门面，除去背后职工集资房，按集资房前面的檐水为界出1.2米，加上留人行道3.28米，左侧除去1.1米，另留地0.9米，各门面向后垂直延伸站内的有效土地和建筑物等。证据6、新宁县食品总公司门面转让协议，拟证明新宁县食品总公司对1-2号门面涉及的空地范围进行了再一次确认，1-2号门面垂直延伸到后围墙，包括所有空地和水塘，除去协议留用地和通道，其余红线内土地归1-2门面购买者所有。证据7、肖卫华支付门面款的票据，拟证明肖卫华支付了全部竞卖门面价款7.6万元。证据8、新宁县食品总公司的通知，拟证明新宁县食品总公司在2014年8月27日通知王必刚、王必勇，要求他们按转让协议书进行建房。证据9、一渡水镇人民调解委员会的说明，拟证明：①肖卫华与王必刚发生土地纠纷，2014年8月20日一渡水司法所、一渡水镇国土所、一渡水居委会进行了调解处理：②肖卫华拍卖协议中的国有土地范围与国土使用证中的平面图的标示存在矛盾。证据10、照片，拟证明王必刚所建房屋越过肖卫华红线范围。证据11、2014年8月20日的崀山报，拟证明2014年8月15日政务中心的工作人员付昭洋为王先生等人办理了国土证件。证据12、新宁县国土局窗口办事项目服务指南，拟证明办理土地登记需要的材料和程序，需要申请人的有效身份证明。
被告对原告提供的证据提出以下质证意见：对证据1即新国用（2011）第028474号《国有土地使用证》的客观真实性没有异议，但对该证据与本案的关联性有异议，认为2011年7月1日的宗地图与其他宗地图的绘制时间不一致，并不影响真实客观性；在不同时间绘制宗地图，说明国土部门工作人员多次亲临现场绘制，办理的土地四至范围是一致的。认为证据2即《请求测绘的报告》不能到达原告的证明目的。证据3即（2014）宁民一初字第926号《民事裁定书》，说明肖卫华跟王必刚有土地纠纷，跟被告无关。认为证据4即新宁县一渡水镇食品站门面拍卖会拍品目录、邵阳市鸿源拍卖有限公司第36期拍卖会拍卖规则，证据5即《一渡水食品站门面转让协议书》，证据6即新宁县食品总公司门面转让协议，证据7即肖卫华支付门面款的票据，证据8即新宁县食品总公司的通知，证据9即一渡水镇人民调解委员会的说明、证据10即照片，表明原告、第三人与一渡水食品站因土地买卖引发的纠纷，应该通过民事诉讼途径解决纠纷。认为证据11即2014年8月20日的崀山报跟本案无关。认为证据12即新宁县国土局窗口办事项目服务指南表明，本案中缺少了李立、肖卫华的身份资料；这可能是国土部门工作人员的遗失造成的，是属于行政行为瑕疵的问题，并不是行政行为程序不当，因为身份信息的缺失并没有导致身份信息的错误。第三人王必刚对原告提供的证据发表以下质证意见：认为证据6即《一渡水食品站门面转让协议书》中“各门面向后垂直延伸站内的有效土地和建筑物”的文字描述有缺陷。第三人王必勇、李立、李芬对原告提交的证据没有意见发表。第三人李道教认为，从协议书中看，各门面向后应该垂直延伸到围墙，除去集资房、采光地，其他土地都是属于受让人的。
第三人王必刚在庭审中提交了一手绘的争执地图，称此图是原告肖卫华绘制的，有原告及其他第三人的签名，证明本案的土地在2004年以前没有权属争议。第三人王必勇认可该图纸；第三人李道教表示，不能确定该图纸的真实性；第三人李芬表示，该图纸上没有自己的签名；第三人李立表示，图纸上不是本人的签名，可能是前妻范某的签名。原告肖卫华表示：图纸是自己2004年绘制的，不知道原件在哪里；图中只画到猪栏，没有画到围墙；图中，李立及李芬房子的范围画错了，图纸上没有李芬的签字；同时，一渡水食品店的工作人员说图纸是错误的，因此，图纸没有生效。被告新宁县人民政府对第三人王必刚提交的图纸没有异议。
本院依法调取了以下证据：1、证人郑平发的证言，证明2010年9月12日的《委托书》、2010年9月15日的《申请办证报告》、2011年5月28日的《承诺书》、《国有建设用地使用权出让合同》及宗地图、《地籍调查表》中的宗地图中原告与第三人的签名都是郑平发代签的，所有手续都是郑平发代替原告与第三人办理的。2、郑平发提供的《关于肖卫华与王必刚纠纷的调解协议书》，证明2015年6月2日肖卫华与王必刚就本案的土地纠纷达成了协议。原告肖卫华对证人郑平发的证言及郑平发提供的《关于肖卫华与王必刚纠纷的调解协议书》没有异议，同时，认为2015年6月2日的协议是有条件的，由于相关条件没有实现，因此，原告的老婆及原告声明该协议作废，并在郑平发保存的《关于肖卫华与王必刚纠纷的调解协议书》上写明“此协议作废”。第三人王必刚、王必勇、李道教、李立、李芬对法院调取的郑平发的证言及郑平发提供的《关于肖卫华与王必刚纠纷的调解协议书》没有异议，同时，第三人王必刚、王必勇认可没有委托郑平发办理国有土地使用证，但认为自己委托了原告肖卫华去办理国有土地使用证；第三人李道教、李立、李芬表示，没有委托郑平发及其他任何人办理国有土地使用证。被告对法院调取的郑平发的证言及郑平发提供的《关于肖卫华与王必刚纠纷的调解协议书》没有异议。
本院对依法调取的证据作如下认定：当事人对法院调取的郑平发的证言没有异议，郑平发的证言具有真实性；郑平发的证言证明2010年9月12日的《委托书》、2010年9月15日的《申请办证报告》、2011年5月28日的《承诺书》、《国有建设用地使用权出让合同》及宗地图、《地籍调查表》所附的宗地图中原告与第三人的签名都是郑平发代签的，上述事实涉及本案被诉行政行为的合法性，因此，郑平发的证言与本案有关联，能作为本案的证据采信。郑平发提供的《关于肖卫华与王必刚纠纷的调解协议书》是2015年6月2日原告肖卫华与第三人王必刚达成的协议，发生在本案的被诉行政行为作出之后，与被诉行政行为没有关联，不能作为本案的证据采信。
本院对被告提供的证据作如下认定：证据1即《土地登记审批表》证明被告在审查郑平发提供的相关证明文件的基础上，于2011年7月4日作出了颁证的决定。证据2即《地籍调查表》证明被告所属的国土部门进行了相关的地籍调查工作，结合法院调取的郑平发证言，证据2也证明国土部门进行地籍调查时原告与第三人没有在宗地图上签字。证据3即《国有土地使用权登记卡》证明被告所属的国土部门进行了国有土地使用权的登记。在证据4即《土地登记申请书》上，郑平发以申请人的身份签名，该证据证明郑平发以申请人的名义为原告及第三人申请土地登记。结合法院调取的郑平发的证言，证据5即《国有建设用地使用权出让合同》证明郑平发在未得到授权的情况下以代理人的身份为原告、第三人与国土部门签订了国有建设用地使用权出让合同；同时，该证据表明《国有建设用地使用权出让合同》所附宗地图上的权利人签名是郑平发以原告与第三人的名义代签的。证据6即新国用（1989）字第4305271017号《国有土地使用证》表明郑平发在申请颁证过程中提交了一渡水食品站的土地使用权证。证据7即《国有划拨土地使用权转让批准书》，表明被告在颁证过程中对本案的土地办理了转让批准手续。结合法院调取的郑平发的证言，证据8即《申请办证报告》、证据9即《委托书》、证据10即《承诺书》，表明郑平发以原告与第三人的名义书写了申请办证报告、委托书、承诺书，并向被告提供了上述材料。证据11即《企业法人营业执照》及郑平发身份证复印件、证据12即第三人王必刚、王必勇、李道教、李芬的身份证复印件，表明郑平发在申请颁证过程中提供了有关当事人的身份资料，但没有提供肖卫华、李立的身份证复印件。证据13即新宁县食品总公司分别与肖卫华、王必刚、王必勇、李道教、李立、李芬签订的《一渡水食品站门面转让协议书》，表明原告与第三人经拍卖与新宁县食品总公司签订了一渡水食品站门面转让协议，郑平发在申请颁证过程中提交了该协议。证据14即新宁县房地产管理局于2006年3月21日分别为李芬、李立、李道教、王必勇、王必刚、肖卫华颁发的房屋产权证，证明郑平发在申请颁证时提交了原告与第三人购买的一渡水食品站门面的房屋产权证。证据15即新企改办通字（2005）21号《企业改制核准通知书》，证据16即新宁县商业行管办于2006年1月10日出具的欠条，证据17即《新宁县食品总公司产权分点整体出让方案》及资产处置预测价格表，证据18即新企改办发（2004）04号《关于新宁县食品总公司企业改制实施方案的批复》，证据19即新政发（2003）22号《新宁县国有企业产权制度改革解除职工劳动合同关系实施办法》，证据20即《新宁县食品总公司产权制度改革、解除职工劳动合同关系实施方案》，证据21即《请求将土地出让金挂账处理的报告》，证据22即新政务纪字（2005）6号《关于县食品总公司改制房产、土地过户有关问题的会议纪要》，证据23即中华人民共和国契税完税证，证据24即《关于请求解决资产过户颁证经费的报告》，证据25即发票，证据26即证明，证据27即《价格评估结论书》，证据28即《新宁县食品总公司一渡水食品站土地使用权及房产价格评估技术报告》等证据表明新宁县食品总公司进行改制的情况。上述证据与本案有关联，来源于被告在颁证过程中收集的材料，来源合法，能够反映案件真实情况，能作为本案的证据采信。
本院对原告提供的证据作如下认定：证据1即新国用（2011）第028474号《土地使用证》表明被告颁发了土地使用权证，证明被诉行政行为的存在，当事人对其真实性没有异议，来源于被告的颁证，能作为本案的证据采信。证据2即《请求测绘的报告》表明原告肖卫华及第三人李立、李芬、李道教于2014年11月曾要求被告所属的国土部门进行测绘的事实，结合法院调取的郑平发的证言，该证据证明，原告与第三人没有在宗地图上签字；证据2上有国土部门工作人员的签字，具有真实性，来源于原告向被告所属的国土部门的申请，来源合法，能作为本案的证据采信。证据3即（2014）宁民一初字第926号《民事裁定书》，证据8即新宁县食品总公司的通知，证据9即一渡水镇人民调解委员会的说明，证据10即照片，表明一渡水调解委员会对原告肖卫华与第三人王必刚的宅基地纠纷进行了调解，调解不成后，肖卫华向新宁县人民法院提起了诉讼，在诉讼过程中，肖卫华撤回了起诉；当事人对证据3、证据8、证据9、证据10的真实性没有异议，上述证据证明了原告肖卫华与第三人王必刚间纠纷的来源及处理过程，与本案有关联，来源于有关部门的文书、说明及通知，来源合法，能作为本案的证据采信。证据4、新宁县一渡水镇食品站门面拍卖会拍品目录、邵阳市鸿源拍卖有限公司第36期拍卖会拍卖规则，证据5即《一渡水食品站门面转让协议书》，证据6即湖南省新宁县食品有限公司门面转让协议，证据7即肖卫华支付门面款的票据，表明原告肖卫华经拍卖与新宁县食品总公司签订了一渡水食品站门面转让协议书，肖卫华支付了相应的价款，结合被告及第三人王必刚的质证意见，表明相关当事人对合同有关条款的理解存在差异；当事人对上述证据的真实性没有异议，上述证据表明了原告取得门面的来源，与本案有关，来源于协议签订、价款交付的过程，来源合法，能作为本案的证据采信。当事人对证据11即2014年8月20日的崀山报的真实性没有异议，该证据表明，2014年8月15日第三人王必刚领取了国有土地使用证；该证据与本案有关，能作为本案的证据采信。当事人对证据12即新宁县国土局窗口办事项目服务指南的真实性没有异议，该证据表明办理土地登记应当提供申请人的有效身份证件，该证据来源合法，与本案有关联，能作为本案的证据采信。
本院对第三人王必刚提供的手绘的争执地图作如下认定：原告肖卫华认可该图是自己绘制的，因此，该图纸具有真实性；但被告在颁证过程中没有收集该图纸，没有以该图纸为依据颁发土地使用证，同时，该图纸也没有第三人李芬的签字，因此，该证据与本案无关，不能作为本案的证据采信。
根据采信的证据，本院查明以下案件事实：
2003年10月25日新宁县食品总公司根据新宁县人民政府（2003）22号文件《新宁县国有企业产权制度改革解除（终止）职工劳动合同关系实施办法》制定了《新宁县食品总公司产权制度改革、解除（终止）职工劳动合同关系实施方案》，决定对新宁县食品总公司进行改制；2004年3月12日新宁县企业改革领导小组办公室下文同意新宁食品总公司“统一部署、分片处置资产、统一安置职工”的改制方案。2004年2月1日新宁县食品总公司制定了《新宁县食品总公司产权分点整体出让方案》，并经有关上级部门批准，对公司的国有资产实行分点整体出让；在该方案中，新宁县食品总公司的一渡水食品站的资产处置预测价格为50-60万元。2004年8月17日，新宁县价格认证中心作出《新宁县食品总公司一渡水食品站土地使用权及房产价格评估技术报告》，鉴定新宁县食品总公司一渡水食品站2550平方米的土地使用权价格价值人民币410000元，房屋价值人民币92000元，合计人民币502000元。2004年10月26日，原告肖卫华及第三人王必勇、王必刚、李道教、李立、李芬参加公开拍卖，分别购买了新宁县食品总公司一渡水食品站门面：原告肖卫华购买了以该站原大门的左边第二间算起第1-2间门面，第三人王必刚购买了以该站原大门的左边第二间算起第3间门面，第三人王必勇购买了第4间门面，第三人李道教购买了第5间门面，第三人李立购买了第6间门面，第三人李芬购买了第7、8间门面；原告肖卫华及第三人王必勇、王必刚、李道教、李立、李芬分别与新宁县食品总公司签订了《一渡水食品站门面转让协议书》，在转让协议中，双方约定：除去背后职工集资房，按集资房前面的檐水为界出1.2米，加上留人行道3.28米；左侧除去1.1米，另留地0.9米，7-8间门面后面的一栋旧房子归7-8号所有，6号门面除去7-8号的门面后房屋和所占地以外，其余空地，该门面垂直猪栏及猪栏后空地，各门面向后垂直延伸站内的有效土地和建筑物等；楼梯间拍卖后，受买人要在整栋楼房改建后，方可拆除作它用；由购买方自己画好图纸，前来办理过户手续。2006年3月21日，原告肖卫华及第三人王必勇、王必刚、李道教、李立、李芬对购买的门面分别取得新宁县房地产管理局颁发的房屋产权证。2010年9月12日，新宁县食品总公司的工作人员郑平发以原告肖卫华及第三人王必勇、王必刚、李道教、李立、李芬的名义书写了《委托书》，《委托书》称：要求新宁县食品总公司办理转户手续，并全权委托总公司郑平发办理各项手续；同年9月15日，郑平发以新宁县食品总公司、原告肖卫华及第三人王必勇、王必刚、李道教、李立、李芬的名义书写了《申请办证报告》，要求新宁县国土管理局对转让的一渡水食品站办理国土使用证。2011年5月28日，郑平发以肖卫华、王必勇、王必刚、李道教、李立、李芬的名义书写《承诺书》，《承诺书》称：我们要求甲方给我六户办理地产过户手续，按2005年11月26日国土部门绘图红线内面积过户到肖卫华、王必刚、王必勇、李道教、李立、李芬；宗地红线图如有土地纠纷，法律有关的事项由我六户自己负全部责任。2011年6月27日，郑平发以原告肖卫华及第三人王必勇、王必刚、李道教、李立、李芬的委托代理人的身份与新宁县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号为2011-602），新宁县国土资源局将877.12平方米出让给原告肖卫华及第三人王必勇、王必刚、李道教、李立、李芬；该出让合同附有2011年6月10日制作的宗地图，郑平发代替原告肖卫华及第三人王必勇、王必刚、李道教、李立、李芬在宗地图上以权利人的身份签字；该宗地图上没有按照《一渡水食品站门面转让协议书》的约定标明距离职工集资房檐水4.48米的界线，也没有标明距离职工集资房左侧2米的界线。2011年6月29日，新宁县人民政府作出《国有划拨土地使用权转让批准书》；批准转让新宁县食品总公司一渡水食品站877.12平方米的土地使用权。2011年7月1日，郑平发以申请人的名义并以原告肖卫华及第三人王必勇、王必刚、李道教、李立、李芬联系人的身份与新宁县食品总公司共同提出《土地登记申请书》；在《土地登记申请书》中，郑平发又是转让人新宁县食品总公司的联系人。2011年7月1日，新宁县国土资源局进行了权属调查，调查人员作出了如下调查意见：“该宗土地座落在新宁县一渡水镇一渡水街，面积2550平方米，土地使用者新宁县食品总公司（一渡水食品站）。原土地证号新国用（1989）字第43052710**号，现已改制并转让面积877.12平方米给肖卫华、王必勇、王必刚、李道教、李立、李芬6人所有。有转让批准书、（2011）转字第602号、转让协议、文件、核准通知书（2005）21号、房产证等相关资料，经调查测量：面积877.12平方米”；同日，地籍勘丈员签署意见，认为面积准确、四至界址清楚，可作为登记发证的依据。同年7月3日，新宁县国土资源局审核人员在《地籍调查表》上签章。在《地籍调查表》中，郑平发作为本宗地、邻宗地的指界人签字，写明“郑平发代”；《地籍调查表》中附有2011年7月1日绘制的宗地图，郑平发代替原告肖卫华及第三人王必勇、王必刚、李道教、李立、李芬在宗地图上以权利人的身份签字；该宗地图上没有按照《一渡水食品站门面转让协议书》的约定标明距离职工集资房檐水4.48米的界线，也没有标明距离职工集资房左侧2米的界线。2011年7月3日，新宁县国土资源局审查人员在《土地登记审批表》上签署初审意见：“该宗地系国有土地，土地使用者肖卫华、王必勇、王必刚、李道教、李立、李芬于2011年6月29日以出让方式取得该宗地土地使用权，商住用地，使用面积2550平方米，终止日期至2061年6月27日；初步审查有关资料，符合土地登记办法有关规定，拟为其办理变更登记”。2011年7月4日，新宁县人民政府核准登记颁发新国用（2011）第28474《国有土地使用证》；在《土地登记审批表》中，记载的土地权属来源证明文件有：1、转让协议书6份；2、委托书，新企政办发（2004）04号、新政务纪字（2005）6号、新政发（2003）22号文件；3、营业执照、机构代码证18600050-X；4、评估结论书、欠条、核准通知书，新企改办通字（2005）21号；5、房证第509122号、第509121号、第509120号（7份）；6、报告、证明、申请办证报告、承诺书；7、改制方案、出让挂账处理的报告、出让方案；8、申请书及身份证、转让批准书（2011）转字第602号。被告在颁证过程中，没有收集原告肖卫华、第三人李立的身份证。2014年8月第三人王必刚从被告处领取了新国用（2011）第028474号《国有土地使用证》。原告肖卫华、第三人王必勇、李道教、李立、李芬否认领到了新国用（2011）第028474号《国有土地使用证》。
2014年8月第三人王必刚修建房屋，原告肖卫华认为王必刚超越了红线，并申请一渡水镇人民调解委员会进行调解；一渡水镇人民调解委员会在调解过程中认为，肖卫华提供的拍卖协议和国土使用证的平面图存在矛盾，导致无法调解；为此，一渡水镇人民调解委员会建议肖卫华和王必刚通过法院对争议地确权；肖卫华遂提起民事诉讼。在诉讼过程中，第三人王必刚出具了国有土地使用证，肖卫华遂撤回民事起诉。2014年10月18日，原告肖卫华、第三人李道教、李立、李芬提出《请求测绘的报告》，在该报告中，原告肖卫华、第三人李道教、李立、李芬称：2014年8月14日王必刚从政务中心拿到了国土使用证，我们觉得很惊讶；因为我们都没有在证上签字和盖手印，所以我们否认国土使用证上的图纸和数据的真实性，请求贵公司到一渡水按拍卖协议书测绘这宗地，并把界限明确划分，以免发生土地纠纷。
在第一次庭审中，原告肖卫华、第三人李道教、李立、李芬否认在申请办证报告、委托书、承诺书、土地出让合同书及其所附的宗地图、地籍调查表中所附的宗地图上签过名，否认委托过郑平发办理办理土地使用权证。第三人王必勇、王必刚虽不否认在申请办证报告、委托书、承诺书、土地出让合同书及其所附的宗地图、地籍调查表中所附的宗地图上签过名，但承认没有委托郑平发办理土地使用权证。第一次庭审后，法院调查了郑平发；郑平发在法院调查中承认，原告及第三人在申请办证报告、委托书、承诺书、土地出让合同书及其所附的宗地图、地籍调查表中所附的宗地图上的签名，都是郑平发代签的。在第二次庭审中，原告与第三人对郑平发的陈述没有异议。
在诉讼中原告与第三人承认他们没有向被告所属的国土部门提出过要求颁发土地使用证的申请。
本院认为：《土地登记办法》第五条规定，“土地以宗地为单位进行登记”，《土地登记办法》第十四条规定，“以宗地为单位填写土地权利证书”，而宗地是指土地权属界线封闭的地块或空间。本案中，原告及第三人的房屋是单独发证的，房屋所占土地及原告与第三人根据与新宁县食品总公司签订的《一渡水食品站门面转让协议书》所受让的土地也应单独发证；但被告新宁县人民政府颁发新国用（2011）第028474《号国有土地使用证》时不向原告与第三人以宗地为单位分别发放土地使用证，适用法律错误。原告与第三人没有委托郑平发办理土地过户手续，郑平发以原告与第三人的名义书写了委托书、承诺书、申请办证报告，并以原告与第三人的名义在宗地图上签字，被告依据上述材料颁发土地使用证，证据不足。原告肖卫华及第三人王必勇、王必刚、李道教、李立、李芬没有签字认可2011年6月10日、7月1日制作的宗地图，因此引发原告和第三人对受让土地的界线产生争议，被告以原告与第三人未经认可的宗地图为依据颁发土地使用证，属程序违法。综上所述，被告颁发的新国用（2011）第028474号《国有土地使用证》适用法律错误、主要证据不足、违反法定程序，应予以撤销。颁发国有土地使用证是依申请而由被告实施的行为；在本案中，原告与第三人未向被告所属的国土部门提出土地登记的申请，因此，原告要求法院判决被告颁发国有土地使用证的诉讼请求不能支持，该诉讼请求应予以驳回；原告与第三人可以另行申请土地登记。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一项、第二项、第三项的规定判决如下：
一、撤销被告新宁县人民政府颁发的新国用（2011）第028474号《国有土地使用证》；
二、驳回原告肖卫华要求判决被告新宁县人民政府向原告和第三人另行颁发国有土地使用证的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告肖卫华承担25元，被告新宁县人民政府承担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。
审 判 长 曾建黔
审 判 员 杜文池
人民陪审员 唐顺孝
二〇一五年十一月十三日
代理书记员 龚 瑾
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。