广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东中法行初字第11号
原告：李运友，男。
原告：梁水平，男。
原告：李稳养，男。
原告：李淦波，男。
原告：成东生，男。
五原告共同委托代理人：刘保军、郭百利，河北冀港律师事务所律师。
被告：东莞市人民政府，住所地：东莞市鸿福路99号，组织机构代码：70773468-1。
法定代表人：袁宝成，市长。
委托代理人：叶仲明、吕文祺，东莞市法制局工作人员。
第三人：东莞市厚街镇人民政府，住所地：东莞市厚街镇寮厦村，组织机构代码：00733131-2。
法定代表人：蒋亚军，镇长。
委托代理人：段燕山、潘洁莹，广东凯略律师事务所律师。
原告李运友、梁水平、李稳养、李淦波、成东生（以下简称“李运友等五人”）因与被告东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）、第三人东莞市厚街镇人民政府（以下简称“厚街镇政府”）行政复议不予受理纠纷一案，李运友等五人于2014年9月15日向本院提起诉讼，本院于9月17日收到起诉材料后告知李运友等五人追加厚街镇政府为第三人，李运友等五人于2014年11月5日重新提交起诉状，本院于11月6日受理后，依法组成合议庭，于12月15日公开开庭审理了本案。原告李运友等五人及委托代理人刘保军、被告东莞市政府委托代理人叶仲明、吕文祺、第三人厚街镇政府委托代理人段燕山、潘洁莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告李运友等五人诉称：1995年，因环岗湖综合开发区项目，岗头村被征土地622.25亩。1995年8月10日，厚街镇政府为了保障村民生活，制定《关于大迳管理区岗头村在环岗湖开发区征地后保障村民生活的办法》（以下简称《办法》）。《办法》明确从1996年1月起按当时人口416人计算，村民在不付出任何劳动的情况下每人可得到2454元的生活费，每半年支付一次；如村民达不到这个收益标准，由镇政府负责补足。但从1997年开始，每个村民每年才拿到1400元。厚街镇政府制定《办法》，书面承诺补偿和安置费用，属于具体行政行为，其不依照承诺履行，侵犯了李运友等五人的合法权益，应属于行政复议受理范围。李运友等五人请求：1.判令东莞市政府依法受理李运友等五人提出的行政复议申请；2.本案诉讼费由东莞市政府承担。
被告东莞市政府辩称：《办法》的主要内容是关于岗头村村民福利问题，即岗头村委会应向该村村民支付生活费，厚街镇政府承诺在岗头村委会不能足额支付村民生活费的情况下，由镇政府补充支付该生活费。厚街镇政府作出承诺的行为不属于其行使行政管理职权的行为，即不属于具体行政行为，且从承诺的内容事项看，也不属于其法定职责。因此，李运友等五人提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项的情形，也不属于该条关于可以申请行政复议的其他情形。东莞市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理李运友等五人提出的行政复议申请，符合法律规定。另外，东莞市政府于2014年9月10日将《行政复议申请不予受理决定书》（东府行复（2014）190号）送达李运友等五人。李运友等五人于2014年11月5日才提起行政诉讼，超过了法定的起诉期限。请求法院依法驳回李运友等五人的起诉。
第三人厚街镇政府述称：李运友等五人申请行政复议所针对的文件不属于厚街镇政府的具体行政行为，不属于可以申请行政复议的范围。东莞市政府作出的《行政复议申请不予受理决定书》（东府行复（2014）190号）符合法律规定。请求法院维持该决定书，驳回李运友等五人的诉讼请求。
李运友等五人就其诉求提交了以下证据：1.行政复议申请书及邮单，证明李运友等五人提出复议申请的时间；2.《行政复议申请不予受理决定书》（东府行复（2014）190号），证明东莞市政府作出决定的时间；3.《办法》，证明厚街镇政府的承诺内容；4.《环岗湖综合开发区征地合同》，证明征地主体为厚街镇政府，该征地行为为具体行政行为。《办法》提到的补偿基于征地，与征地行为有密切关系。
东莞市政府及厚街镇政府均未提交证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：东莞市政府、厚街镇政府对行政复议申请书及邮单、《行政复议申请不予受理决定书》（东府行复（2014）190号）不持异议，本院予以确认；东莞市政府、厚街镇政府对《办法》的真实性予以确认，该《办法》与本案具有关联性，本院予以确认。对于《环岗湖综合开发区征地合同》，东莞市政府认为与本案无关联，厚街镇政府不确认其真实性及关联性。因李运友等五人未提交该合同原件，且该合同与本案无关联性，本院不予采信。
经审理查明：因环岗湖综合开发区项目，厚街镇政府为保障岗头村村民在征地后的生活，于1995年8月10日作出《办法》。厚街镇政府在《办法》中表示：由厚街镇政府、大迳管理区监督岗头村委会将土地管理费发给村民。岗头村的村民每年收益是由土地管理费和新建厂房的租金中得到；从1996年1月起按现在人口416人计算，村民在不付出任何劳动的情况下每人可得到2454元的生活费，并每半年支付一次；村民若达不到这个收益标准，由镇政府负责补够。包括李运友等五人在内315名岗头村村民认为从1997年开始，厚街镇政府没有按照《办法》足额支付补偿款，遂于2014年7月29日向东莞市政府提出行政复议申请，请求责令厚街镇政府按照《办法》支付拖欠的补偿款。东莞市政府于2014年7月31日收到该行政复议申请书，于2014年9月5日作出东府行复（2014）190号《行政复议申请不予受理决定书》，认为《办法》涉及的岗头村委会向村民支付生活费，厚街镇政府承诺补充支付该生活费不属于其法定职责，属于扶助承诺行为，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条关于可以申请行政复议的情形的规定。东莞市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，不予受理315名岗头村村民的行政复议申请。李运友等五人于2014年9月10日签收该不予受理决定书后，于2014年9月15日向本院提交起诉状及相关证据材料。经本院通知，李运友等五人补充起诉材料，本院于2014年11月6日受理此案。
本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人……”。东莞市政府于2014年7月31日收到包括李运友等五人在内的315名岗头村村民的行政复议申请，于2014年9月5日作出案涉不予受理决定书，超出上述法定期限。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。李运友等五人于2014年9月10日签收案涉不予受理决定书后，于2014年9月15日向本院提交起诉状及相关证据材料，并未超过法定起诉期限。
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（第四次修正）第六十一条第（二）项、第（三）项规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作职权，行使保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产、保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利的职权。厚街镇政府作为东莞市镇一级人民政府，其出台的《办法》是为了开发环岗湖综合开发区项目，推进经济发展计划，提升厚街镇经济发展水平，保障岗头村村民征地后的生活，从而向岗头村村民作出承诺，具有明显的行政目的性，是行政机关为实现维护公共利益的行政管理目标，向行政管理相对方作出的为行政机关本身设定义务的行政行为。包括李运友等五人在内的315名岗头村村民认为厚街镇政府未依照《办法》足额支付补偿款，应视为复议申请人针对厚街镇政府未履行《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（第四次修正）前述法律规定的职责而提出复议。因此，东莞市政府认为315名岗头村村民的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，不予受理315名岗头村村民的行政复议申请不当，本院予以纠正。李运友等五人请求东莞市政府依法受理其行政复议申请的起诉理由成立，应予以支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目之规定，判决如下：
一、撤销东莞市政府于2014年9月5日作出东府行复（2014）190号《行政复议申请不予受理决定书》；
二、东莞市政府对包括李运友等五人在内的315名岗头村村民于2014年7月31日提出的行政复议申请重新作出行政行为。
一审案件受理费50元，由东莞市政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 孙立凡
审 判 员 韦艳芹
代理审判员 叶俏珠
二〇一五年三月二十四日
书 记 员 王凤梅