山东省德州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）德中行终字第111号
上诉人（原审原告）宋泽和。
委托代理人崔述博，山东方洲律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）乐陵市人民政府。
法定代表人曲锋，市长。
委托代理人王娟娟。
委托代理人王怡如。
被上诉人（原审第三人）李广和。
委托代理人李守存，山东智点律师事务所律师。
上诉人宋泽和因诉乐陵市人民政府土地行政登记一案，不服乐陵市人民法院（2014）乐行初字第30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人宋泽和委托代理人崔述博，被上诉人乐陵市人民政府委托代理人王娟娟、王怡如，被上诉人李广和及其委托代理人李守存到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理认定，1995年乐陵市杨家乡（现黄夹镇）东大桑树村重新调整土地，按人口平均分配口粮地，第三人李广和作为户主分得村南、岗子、李杏雨三块土地，后于1998年12月22日李广和与杨家乡（现黄夹镇）东大桑树村签订土地承包合同，合同约定承包期限为30年，自1998年12月22日至2028年12月22日止，鉴证机关为乐陵市杨家乡（现黄夹镇）经管站，并由乐陵市人民政府颁发土地承包经营权证书予以确认其土地承包经营权，该证书无编号。2004年3月3日原告宋泽和与乐陵市黄夹镇东大桑树村村民委员会签订承包土地合同一份，合同主要内容为：东大桑树村将座落在村东北的370亩土地发包给宋泽和，标注了四至，承包期限自2004年3月至2034年3月，并约定了承包费等事项。该370亩土地包括第三人李广和土地承包经营权证书中的岗子土地一块、李杏雨土地一块。2013年10月，本案第三人李广和持乐陵市人民政府颁发的《土地承包经营权证》向本院提起民事诉讼，要求法院判令宋泽和与东大桑树村签订的承包土地合同无效并返还《土地承包经营权证》上记载四至范围内的土地。在民事诉讼审理过程中，宋泽和向本院提起行政诉讼，要求撤销被告为第三人李广和颁发的《土地承包经营权证》。
原审法院认为，本案争议焦点有四个问题，一、本案原告宋泽和与被告乐陵市人民政府是否具备诉讼主体资格；二、本案是否属于复议前置案件及本案是否属行政案件受案范围；三、本案是否超出诉讼时效；四、被告乐陵市人民政府为第三人颁发的土地承包经营权证是否合法。
关于本案原告宋泽和及被告乐陵市人民政府是否具备本案诉讼主体资格问题，原告向本庭提交其与乐陵市黄夹镇东大桑树村签订的《土地承包合同》及第三人李广和向法院起诉宋泽和要求确认其承包合同无效并返还土地的民事起诉状，证实对该争议的地块有合法的土地承包权，并且李广和向其要求返还土地。本院认为该两份证据可以证实第三人李广和土地承包经营权证书上的两处地块现由原告宋泽和实际耕种，原告宋泽和与该案有法律上的利害关系，属行政诉讼上的相关人。根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权，因此被告乐陵市人民政府作为县级人民政府属颁证机关。综上，原告宋泽和与被告乐陵市人民政府具备本案的诉讼主体资格。
关于本案是否属于复议前置案件及本案是否属行政案件受案范围问题。根据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（（2005）行他字第4号）规定，“有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内，据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情况”。颁发土地承包经营权证属于人民政府依国家职权实施的一种具体行政行为，根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条的规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人，认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受理范围”。综上，本案不属于复议前置案件，属本院行政案件受案范围。
关于本案原告的起诉是否超出诉讼时效问题，原告宋泽和应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提起行政诉讼。原告主张从第三人李广和对其提起民事诉讼时才知道被告为第三人颁发了证书，其在三个月内提起行政诉讼，其诉讼并未超出诉讼时效。第三人李广和未能举证证明其在对原告宋泽和提起民事诉讼前宋泽和即知道被告的颁证行为，也未能提供原告的起诉超出诉讼时效的证据。因此原告的起诉未超出诉讼时效，对第三人的该项主张不予支持。
关于被告乐陵市人民政府为第三人颁发的土地承包经营权证是否合法的问题。被告乐陵市人民政府主张第三人李广和的土地承包经营权证书合法，颁证依据为第三人李广和与乐陵市黄夹镇东大桑树村村民委员会签订的土地承包合同及当时的政策、惯例。本院认为，根据《中华人民共和国土地承包法》的有关规定，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权，县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。根据上述规定可以看出农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，土地承包经营权证的发放系政府应主动履行的职责，是依国家职权实施的一种具体行政行为。黄夹镇东大桑树村村民委员会于2004年又与原告宋泽和签订了包括第三人李广和承包地的土地承包合同，根据法律规定土地承包合同有效即取得了土地承包经营权，但本案出现同一块土地两个承包合同的情形，行政审判对土地承包合同是否已经成立、生效及是否已经实际取得承包经营权不具有从实体上审查合同效力的职权，因此应当先确认土地承包合同的效力。原告主张被告乐陵市人民政府给第三人李广和的颁证程序不合法，1998年被告乐陵市人民政府在颁证时，关于土地承包经营权证管理办法中一些颁证程序方面的相关法规未出台，当时证书的颁发主要基于政策性文件和土地承包合同等，同时证人李金章、李书楼、杜秀岭的出庭证言均证实是在1995年全村调整土地的基础上于1998年黄夹镇东大桑树村村民委员会与李广和签订土地承包合同并由政府颁发土地承包经营权证书进行确认，并且在1998年颁证时，第三人李广和承包的土地并无争议。因此不能以后颁布的有关颁证程序方面的法律法规来主张之前的颁证行为不合法。综上，本案应驳回原告要求撤销被告对第三人颁发的《土地承包经营权证》的诉讼请求。案经本院审判委员会讨论，依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第四款的规定，判决驳回原告宋泽和的诉讼请求。
上诉人宋泽和不服一审法院判决，向本院提起上诉称：乐陵市人民政府为李广和颁发的土地承包经营权证明显不合法。
一、事实方面。1、在1998年乐陵市人民政府为李广和颁发土地承包经营权证书前，李广和没有与黄夹镇东大桑树村委会签订有书面的土地承包合同；2、在审理期间乐陵市人民政府未提供为李广和颁发土地承包经营权证书的任何档案资料；3、根据李广和提供的三名出庭证人出庭证实，东大桑树村是在1995年分的地，在1998年未召开村民会议，也未专门的签订土地承包合同，之后又两次，包括在2004年时全村调整过承包地，现在的土地承包经营权证书上记载的土地与村民实际承包耕种的土地不相符。
二、适用法律方面。颁证行为不符合《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条、第二十三条，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定的颁证的程序。据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十七条的规定，本办法实施以前颁发的农村土地承包经营权证，符合《农村土地承包法》的有关规定，并已加盖县级以上地方人民政府印章的，继续有效。对照一审法院查明的事实与上述法律规定，乐陵市人民政府为李广和颁发的土地承包经营权证明显不符合《农村土地承包法》的规定，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十七条的规定，不能再继续有效。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》公布生效于2004年1月1日，也就是说自2004年1月1日起乐陵市人民政府为李广和颁发的土地承包经营权证就不应再继续有效，属于应由乐陵市人民政府撤销的证书。而乐陵市人民政府不及时清理，不主动依法行政，在上诉人依法起诉后，在提供不出任何档案资料的情况下，乐陵市人民法院还要继续维护该证书的存在，明显违法。
三、一审法院适用法律错误。以颁证时《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》与《农村土地承包法》未实施为由，排除了二部法律的施用，但一审法院没有注意到《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十七条的规定，忽视了依法及时地撤销无效的土地承包经营权证书同样是行政机关的行政职责。因此是明显违法的。请求：撤销乐陵市人民法院（2014）乐行初字第30号行政判决书；改判撤销乐陵市人民政府为李广和颁发的土地承包经营权证。
被上诉人乐陵市人民政府答辩称：一、一审判决无论在事实上还是程序上都符合法律的规定，应予维持，我方为第三人颁证的行为合法有效，因颁证行为发生在1998年，当时许多相应的法律法规均没有出台，政府颁证主要是依据第三人与村委会签订的土地承包合同及当时的政策和惯例，所以在当时情况下我方为第三人颁证行为符合规定，应予维持；二、上诉人提到农村土地承包经营权证管理办法第二十七条，上诉人扩大了概念的外延，二十七条的意思是指在本法实施以前，颁发的土地承包经营权证在符合农村土地承包法有关规定并已加盖县级以上地方人民政府印章的继续有效，这个规定并不必然排除在相应法规没有出台前依据惯例、政策等颁发的土地承包经营权证是无效的，综上，我方为第三人颁证行为符合规定，应予维持。
被上诉人李广和答辩称，一审判决结果正确，应予维持。具体理由如下：
一、宋泽和上诉称李广和没有与村委会签订书面土地承包合同与事实不符。土地承包经营权证书与土地承包合同在同一个书面材料当中。
二、按照《物权法》第一百二十七条规定，只要有土地承包合同，政府就应当确认。除此之外，法律没有对下发土地承包经营权证设定其他条件。
三、本案不属于人民法院行政案件受理范围。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于法院行政诉讼的受案范围。按照《物权法》第一百二十七条，《农村土地承包法》十二条、二十二条规定，订立承包合同农民即可取得承包经营权，有无承包经营权证书不是农民取得承包权的依据。土地承包经营权自土地承包合同生效时设立，无需进行登记。政府下发承包经营权证的行为对任何人的权利义务均不产生影响，本案不属于人民法院行政案件受理范围。
四、宋泽和对本案现在无行政诉讼主体资格。行政诉讼的原告必须是具体行政行为的相对人或相关人，其他人无权提起行政诉讼。本案承包经营权证下发的时间是1998年，而宋泽和与东大桑树村签订《土地承包合同》时的时间是2004年。故在发证的时候宋泽和根本没有承包该土地，发证时与该土地无任何利害关系，不是本案行政行为相对人。只有在确认宋泽和承包合同效力之后，才能确认宋泽和是否具有合法的土地承包权，才能确认宋泽和是否具有本案的主体资格。
五、本案为行政复议前置案件，应当先申请行政复议。因本案没有申请行政复议直接提起行政诉讼，法院不应当受理。
六、本案已经超过诉讼时效。直接向法院提起行政诉讼的时效是3个月，而本案发证时间距起诉时已经15年，距宋泽和签订承包合同时也已经9年。早已经超过诉讼时效。
七、本案发证合法。本案承包经营权证下发于1998年，这时候《农村土地承包法》、《物权法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》均没有出台，证的下发主要是依靠中共中央和国务院的规定，中办发（1997）16号文没有对发证程序等做出具体规定，本案不能依据2000年之后的规定进行审核。请求依法驳回原告的起诉。
本案二审中当事人各方均未提交新证据。
经审理查明，一审法院认定事实正确。
另查明，被上诉人乐陵市人民政府一审所提交的农村土地承包经营权情况核查表与被诉《土地承包经营权证》中的地块名称及面积均不一致，法定举证期限内也没有提交与该《土地承包经营权证》中内容一致的登记薄及其他证据。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。本案中，原审判决认定本案不属于复议前置案件，属行政诉讼受案范围，宋泽和与该案有法律上的利害关系，宋泽和与乐陵市人民政府具备本案的诉讼主体资格及原审原告宋泽和的起诉未超出起诉期限。一审法院对上述有关原审原告是否符合起诉条件的判断均符合国家法律规定。在原审原告符合起诉条件的前提下，原审法院应当按照合法性审查原则对被诉具体行政行为是否合法进行审理并作出判决。但原审法院没有依照上述法律规定对被诉行政行为合法性作出判断，而是依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第四款（应为《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项）判决驳回原审原告宋泽和的诉讼请求，应属适用法律不当。本案中，因被上诉人乐陵市人民政府一审所提交的农村土地承包经营权情况核查表与被诉《土地承包经营权证》（无编号）中的地块名称及面积均不一致，也没有提交与该《土地承包经营权证》中内容一致的登记薄及其他证据，该登记行为主要证据不足，理应撤销。上诉人宋泽和上诉理由部分成立，依法应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项和第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
一、撤销乐陵市人民法院作出的（2014）乐行初字第30号行政判决；
二、撤销乐陵市人民政府1998年为被上诉人李广和颁发的《土地承包经营权证》。
二审案件受理费50元，由被上诉人乐陵市人民政府、李广和各自承担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 鲲
代理审判员 宋冬梅
代理审判员 郭喜珂
二〇一五年二月二日
书 记 员 袁 娜