广东省梅州市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）粤14民终739号
上诉人（原审原告）：李泉香。
委托代理人：李远华，系上诉人李泉香之子。
被上诉人（原审被告）：钟永新。
被上诉人（原审被告）：陈月英。
上述两被上诉人的委托代理人：曾炳华，广东齐昌律师事务所律师。
上诉人李泉香因与被上诉人钟永新、陈月英确认合同无效纠纷一案，不服广东省兴宁市人民法院（2016）粤1481民初439号民事裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。
原审法院经审理查明：2005年11月23日，原告与被告签订了责任田转让合同。原告将523.6平方米水田使用权以每平方米100元，总价格52360元转让给被告。合同签订后，原告将水田按合同规定交给被告使用。2005年12月26日，被告陈月英向兴宁市新陂镇人民政府缴交了违章建房费用（120平方米）6000元，同日，又向新陂镇茶塘村委会缴交了建房捐资乡村公路维修费（1户）300元和水田建房管理费2400元。2006年3月3日，被告陈月英向新陂镇人民政府缴交了违章建房费用（34平方米）1700元和向新陂镇茶塘村委会缴交了水田建房管理费680元。约在2007年被告在转让的水田上建好了房屋。2016年1月，被告搬迁房屋内东西，原告以为被告已将房屋已转让他人，于2016年2月24日向法院提起诉讼请求判决：1、确认责任田转让合同无效；2、被告退还转让的责任田523.6平方米水田；3、在1个月内拆除在转让的责任田上的非法建筑物、恢复责任田土地原貌；4、被告赔偿原告损失70000元。
原审法院认为：责任田系农村集体的土地，非个人财产。被告虽在2005年11月23日与原告签订《责任田转让合同》，2007年在转让的责任田上兴建了房屋，将转让的农村集体土地用于非农业建设，但涉案的土地一直没有被依法批准为建设用地或经行政主管部门依法批准补办了征用手续转为国有土地，原告先应向行政主管部门申请处理。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十一条及2001年10月30日粤高法发（2001）42号第1条的规定，裁定驳回原告李泉香的起诉。
宣判后，上诉人李泉香不服原审民事裁定，向本院提起上诉请求：1、撤销（2016）粤1481民初439号民事裁定；2、依法确认上诉人位于兴宁市新陂镇茶塘村东邻马桂琼、西邻杨屋人、南邻李红苑和彭琼玉、北邻李泉香的责任田合计523.6平方米的承包经营权并判决被上诉人停止侵犯上诉人的土地承包经营权；3、本案一切诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一是被上诉人钟永新和陈月英签订的《责任田转让合同》是无效的。本案被上诉人既不是农村集体成员，也不是按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人，根本不具有农村土地承包经营权的受让方资格。且该责任田转让合同未经发包方同意，亦未经该村集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，未报乡（镇）人民政府批准。根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国合同法》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的有关规定，上诉人与被上诉人所签《责任田转让合同》无效。被上诉人在一审中依据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十六条、《中华人民共和国物权法》第一百二十八条的规定认为其可以再次转让该责任田的辩护理由明显适用法律错误。二是上诉人有权依法请求确认涉案的土地承包经营权。《中华人民共和国物权法物权法》第三十三条规定，因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利。《中华人民共和国农村土地承包法》第九条规定，国家保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。本案中，上诉人与被上诉人所签《责任田转让合同》无效，上诉人有权请求法院确认涉案土地承包经营权。三是被上诉人侵占土地承包经营权及破坏土地应当赔偿。《中华人民共和国农村土地承包法》第八条规定，农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。《中华人民共和国物权法》第三十七条规定，侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任。本案被上诉人没有按相关法律规定办理该合同生效手续就非法占用涉案责任田，且以非法形式擅自改变土地使用性质为建设用地，用于建造房屋，该行为侵犯上诉人对涉案责任田的承包经营权。因此，被上诉人违反土地管理法规占用土地造成上诉人农业经营受到损害，被上诉人应立即停止侵权行为，恢复原状，赔礼道歉，赔偿上诉人的损失。四是本案属确认责任田转让合同无效纠纷，原审裁定根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十一条，2001年10月30日粤高法发（2001）42号第1条的规定驳回请求完全是法律适用错误。《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十一条的规定只是规定土地所有权权属的确认处理依据，与上诉人的诉讼请求并不冲突。而根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。2003年1月3日国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项也明确规定，农村土地承包经营权争议案件不属于县级以上国土资源行政主管部门和乡级人民政府受理土地权属争议的案件范围。从这些规定中可以看出，农村土地承包法及相关法律及规章并没有赋予行政机关对农村土地承包经营权权属争议进行确权的法定职权。因此，上诉人原审中请求确认上诉人与被上诉人所签《责任田转让合同》无效，并据此提出返还原物、恢复原状和侵权赔偿的诉求，并不是对责任田所有权的确认之诉求，另外上诉人在原审庭审中明确说明涉案责任田的所有权属兴宁市新陂镇茶塘村围龙屋生产队集体所有，这是历史事实无疑，并没有请求兴宁市人民法院确认此涉案责任田的所有权，故本案属于土地承包经营权流转合同无效和土地承包经营权纠纷一案，不属于土地纠纷，应按《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国农村土地承包法》等法律关于土地承包经营权流转合同之规定进行审理。原审法院将此案笼统定为土地纠纷进行审理，认为本案属集体土地转让用于非农业建设纠纷一案，并依据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十一条和2001年10月30日粤高法发（2001）42号文指导意见第一条规定驳回上诉人的起诉是荒谬的，是明显法律适用错误。根据国家政策，在责任田第二轮承包后，上诉人取得二轮承包经营权，土地所有权属发包方所有，原审法院应按照《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国农村土地承包法》的规定确定一方的承包经营权，而不应以“土地纠纷”或“土地权属纠纷”等为由裁定驳回起诉。
被上诉人钟永新、陈月英提交书面答辩意见称：上诉人与被上诉人陈月英是同胞姐妹，被上诉人钟永新是台湾籍同胞。2005年11月23日，上诉人主动、自愿以流转的方式，将其涉案的523.6平方米责任田转让给被上诉人，转让价格为52360元，并言明使用权归被上诉人所有，双方不得反悔，有双方签订的《责任田转让合同》为据。被上诉人受让后，上诉人与时任茶塘村党支部书记即上诉人的丈夫李俊新为被上诉人出谋献策，确定房屋建筑的方位，经手代理被上诉人在2005年12月26日向兴宁市新陂镇政府缴交违章建房款6000元；在2006年3月3日向茶塘村民委员会缴交水田建房管理费680元，向兴宁市新陂镇政府缴交违章建房款1700元，在2006年12月26日向茶塘村民委员会缴交水田建房管理费2400元和新建房捐资乡村公路维修费300元，有兴宁市新陂镇政府、茶塘村民委员会盖章出具的收据为证。被上诉人缴交上述款项后，接着顺利地建好房屋及围墙等。被上诉人受让上诉人的责任田建造房屋和围墙，茶塘村民都一致同意，从未有反对意见，且由被上诉人居住和使用至今已经有近十年的历史，相安无事，从未有过任何纠纷。另茶塘村民委员会和兴宁市新陂镇政府对被上诉人的收费，不是建房罚款处理，而是批准建房的行为，且被上诉人建房过程从未有任何单位或个人来制止过，涉案土地有原来转让方式流转的土地，已经变为房屋建设用地。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十五条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换或者其他方式流转”。第三十六条规定：“土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定，流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴”。《中华人民共和国物权法》第十五条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”第一百二十八条：“土地承包经营权人依照农村土地承包方的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。”根据上述法律规定，农村建房审批权在村镇一级。综上说明：1、上诉人积极、主动、自愿将涉案的责任田523.6平方米转让给被上诉人，双方签订的《责任田转让合同》是双方真实意思表示，应认定合法有效；2、被上诉人的房屋经茶塘村委会和新陂镇政府同意，并缴交了相关建房费用，使用已达10年时间，已转化为合法财产，应受法律保护；3、本案的建房用地所有权不属于上诉人个人，而是属于集体，因此，上诉人无权对集体土地使用情况提起诉讼；4、被上诉人受让涉案责任田和在该土地上建造房屋符合法律规定，应受法律保护。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持；上诉人上诉无理，其上诉请求违背事实，错误地引用法律和法规，依法应予驳回。
本院经审理认为：本案李泉香原审中起诉称其与钟永新、陈月英签订的《责任田转让合同》未经法定程序，请求法院确认该合同无效，并请求返还土地，恢复水田原貌。因此，本案应属确认合同无效纠纷。李泉香起诉请求确认其与钟永新、陈月英签订的《责任田转让合同》无效，符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的起诉条件，且钟永新、陈月英在责任田上兴建房屋是否获得法批准与涉案《责任田转让合同》效力并没有必然联系。故原审裁定以上诉人李泉香先应向行政主管部门申请处理为由裁定驳回李泉香的起诉，处理不当，依法应予纠正。
综上，上诉人李泉香的上诉理由成立。原审裁定处理不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第三百三十二条之规定，裁定如下：
一、撤销广东省兴宁市人民法院（2016）粤1481民初439号民事裁定；
二、本案指令广东省兴宁市人民法院审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 叶自辉
审 判 员 罗锡芳
代理审判员 曾柳青
二〇一六年九月八日
书 记 员 朱 棋
梅州市中级人民法院
民事裁定书
（2016）粤14民终739号
上诉人（原审原告）：李泉香，女，1955年5月17日出生，汉族，地址：住兴宁市。
委托代理人：李远华，1979年7月31日出生，住兴宁市，系上诉人李泉香之子。
被上诉人（原审被告）：钟永新，男，汉族，1930年11月12日出生，住兴宁市。
被上诉人（原审被告）：陈月英，女，1952年4月10日出生，汉族，住兴宁市。
上述两被上诉人的委托代理人：曾炳华，广东齐昌律师事务所律师。
上诉人李泉香因与被上诉人钟永新、陈月英确认合同无效纠纷一案，不服广东省兴宁市人民法院（2016）粤1481民初439号民事裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。
原审法院经审理查明：2005年11月23日，原告与被告签订了责任田转让合同。原告将523.6平方米水田使用权以每平方米100元，总价格52360元转让给被告。合同签订后，原告将水田按合同规定交给被告使用。2005年12月26日，被告陈月英向兴宁市新陂镇人民政府缴交了违章建房费用（120平方米）6000元，同日，又向新陂镇茶塘村委会缴交了建房捐资乡村公路维修费（1户）300元和水田建房管理费2400元。2006年3月3日，被告陈月英向新陂镇人民政府缴交了违章建房费用（34平方米）1700元和向新陂镇茶塘村委会缴交了水田建房管理费680元。约在2007年被告在转让的水田上建好了房屋。2016年1月，被告搬迁房屋内东西，原告以为被告已将房屋已转让他人，于2016年2月24日，向本院提起诉讼，请求法院判决：1、确认责任田转让合同无效；2、被告退还转让的责任田523.6平方米水田；3、在1个月内拆除在转让的责任田上的非法建筑物、恢复责任田土地原貌；4、被告赔偿原告损失70000元的诉讼请求。
原审法院认为：责任田系农村集体的土地，非个人财产。被告虽在2005年11月23日与原告签订《责任田转让合同》，在2007年就在转让的责任田上兴建了房屋，将转让的农村集体土地用于非农业建设，但涉案的土地一直没有被依法批准为建设用地或经行政主管部门依法批准补办了征用手续转为国有土地，原告先应向行政主管部门申请处理。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十一条及2001年10月30日粤高法发（2001）42号第1条的规定，裁定驳回原告李泉香的起诉。
宣判后，上诉人李泉香不服原审民事裁定，向本院提起上诉请求依法撤销（2016）粤1481民初439号民事裁定，依法确认上诉人位于兴宁市新陂镇茶塘村东邻马桂琼、西邻杨屋人、南邻李红苑和彭琼玉、北邻李泉香的责任田合计523.6平方米责任田的承包经营权并判决被上诉人停止侵犯上诉人的土地承包经营权，本案一切诉讼费用由被上诉人承担。理由是：一是被上诉人钟永新和陈月英在签订《责任田转让合同》是无效的。本案被上诉人既不是农村集体成员，也不是按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人，根本不具有农村土地承包经营权的受让方资格。且该责任田转让合同未经发包方同意，亦未经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，未报乡（镇）人民政府批准，根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国合同法》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的有关规定，上诉人与被上诉人所签《责任田转让合同》无效。被上诉人在一审中依据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十六条、《中华人民共和国物权法》第一百二十八条的规定认为其可以再次转让该责任田的辩护理由明显适用法律错误。二是上诉人有权依法请求确认涉案的土地承包经营权。《中华人民共和国物权法物权法》第三十三条规定，因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利。《中华人民共和国农村土地承包法》第九条规定，国家保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。本案中，上诉人与被上诉人所签《责任田转让合同》无效，上诉人有权请求法院确认涉案土地承包经营权。三是被上诉人侵占土地承包经营权及破坏土地应当赔偿。《中华人民共和国农村土地承包法》第八条规定，农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。《中华人民共和国物权法》第三十七条规定，侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任。本案被上诉人没有按相关法律规定办理该合同生效手续就非法占用涉案责任田，且以非法形式擅自改变土地使用性质为建设用地，用于建造房屋，该行为侵犯上诉人对涉案责任田的承包经营权。因此，被上诉人违反土地管理法规占用土地造成上诉人农业经营受到损害，被上诉人应立即停止侵权行为，恢复原状，赔礼道歉，赔偿上诉人的损失。四是本案属确认责任田转让合同无效纠纷，原审裁定根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十一条，2001年10月30日粤高法发（2001）42号第1条的规定驳回请求完全是法律适用错误。《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十一条的规定只是规定土地所有权权属的确认处理依据，与上诉人的诉讼请求并不冲突。而根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。2003年1月3日国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项也明确规定，农村土地承包经营权争议案件不属于县级以上国土资源行政主管部门和乡级人民政府受理土地权属争议的案件范围。从这些规定中可以看出，农村土地承包法及相关法律及规章并没有赋予行政机关对农村土地承包经营权权属争议进行确权的法定职权。因此，上诉人原审中请求确认上诉人与被上诉人所签《责任田转让合同》无效，并据此提出返还原物、恢复原状和侵权赔偿的诉求，并不是对责任田所有权的确认之诉求，另外上诉人在原审庭审中明确说明涉案责任田的所有权属兴宁市新陂镇茶塘村围龙屋生产队集体所有这是历史事实无疑的，并没有让兴宁市人民法院确认此涉案责任田的所有权，故本案属于土地承包经营权流转合同无效和土地承包经营权纠纷一案，不属于土地纠纷，应按《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国农村土地承包法》等法律关于土地承包经营权流转合同之规定进行审理。原审法院将此案笼统定为土地纠纷进行审理，认为本案属集体土地转让用于非农业建设纠纷一案，并依据中华人民共和国土地管理法》第八条、第十一条和2001年10月30日粤高法发（2001）42号文指导意见之第一条规定驳回上诉人的诉讼请求是荒谬的，是明显法律适用错误。根据国家政策，在责任田第二轮承包后，上诉人取得二轮承包经营权，土地所有权属发包方所有，原审法院应按照《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国农村土地承包法》的规定确定一方的承包经营权，而不应以“土地纠纷”或“土地权属纠纷”等为由裁定驳回起诉。
被上诉人钟永新、陈月英提交书面答辩意见称：上诉人与被上诉人陈月英是同胞姐妹，被上诉人钟永新是台湾籍同胞。2015年11月23日，上诉人主动、自愿以流转的方式，将其涉案的523.6平方米责任田转让给被上诉人，转让价格为52360元，并言明使用权归被上诉人所有，双方不得反悔，有双方签订的《责任田转让合同》为据。被上诉人受让后，上诉人与时任茶塘村党支部书记其丈夫李俊新为被上诉人出谋献策，确定房屋建筑的方位，经手代理被上诉人在2005年12月26日向兴宁市新陂镇政府缴交违章建房款6000元；在2006年3月3日向茶塘村民委员会缴交水田建房管理费680元，向兴宁市新陂镇政府缴交违章建房款1700元，在2006年12月26日向茶塘村民委员会缴交水田建房管理费2400元和新建房捐资乡村公路维修费300元，有兴宁市新陂镇政府、茶塘村民委员会盖章出具的收据为证。被上诉人缴交上述款项后，接着顺利地建好房屋及围墙等。被上诉人受让上诉人的责任田建造房屋和围墙，茶塘村民都一致同意，从未有反对意见，且由被上诉人居住和适用至今已经有近十年的历史，相安无事，从未有过任何纠纷。茶塘村民委员会和兴宁市新陂镇政府对被上诉人的收费，不是建房罚款处理，而是批准建房的行为，且被上诉人建房过程从未有任何单位或个人来制止过，涉案土地有原来转让方式流转的土地，已经变为房屋建设用地。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十五条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换或者其他方式流转”第三十六条规定：“土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定，流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴”。《中华人民共和国物权法》第十五条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”第一百二十八条：“土地承包经营权人依照农村土地承包方的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。”法律规定，农村建房审批权在村镇一级。综上说明，1、原告积极、主动、自愿将涉案的责任田523.6平方米转让给被上诉人，双方签订的《责任田转让合同》是双方真实意思表示，应合法有效；2、被上诉人的房屋经茶塘村委会和新陂镇政府同意，并缴交了相关建房费用，使用已达10年时间，已转化为合法财产，应受法律保护；3、本案的建房用地所有权部署上诉人个人，而是属于集体，因此，上诉人无权对集体土地使用情况提起诉讼；4、被上诉人受让涉案责任田和在该土地上建造房屋符合法律规定，应受法律保护。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持；上诉人上诉无理，其上诉请求违背事实，错误地引用法律和法规，依法应予驳回。
本院经审理认为：本案中，李泉香原审中起诉称其与钟永新、陈月英签订的《责任田转让合同》未经法定程序，要求确认该合同无效，并请求返还土地，恢复水田原貌。因此，本案应属确认合同无效纠纷。李泉香起诉请求确认其与钟永新、陈月英签订的《责任田转让合同》无效，符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的起诉条件，且钟永新、陈月英在责任田上兴建房屋是否获得法批准与涉案《责任田转让合同》效力并没有必然联系。故原审裁定以上诉人李泉香先应向行政主管部门申请处理为由裁定驳回李泉香的起诉，处理不当，依法应予纠正。
综上，上诉人李泉香的上诉理由成立。原审裁定处理不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第三百三十二条之规定，裁定如下：
一、撤销广东省兴宁市人民法院（2016）粤1481民初439号民事裁定；
二、本案指令广东省兴宁市人民法院审理。
本裁定为终审裁定。
审判长叶自辉
审判员罗锡芳
代理审判员曾柳青
二○一六年九月八日
书记员朱棋