河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）南行终字第00152号
上诉人（一审第三人）黄文发。
委托代理人何明、张成，河南华都律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）陈秀云。
委托代理人陈学来，男，系陈秀云丈夫，住址同上。
委托代理人陈清生，河南匡世律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）唐河县人民政府。
法定代表人周天龙，任县长。
委托代理人王磊，唐河县国土资源局工作人员。
委托代理人鞠仙娥，河南海涛律师事务所律师。
一审第三人李文德。
法定代理人李建华。
一审第三人崔东升。
一审第三人李文德、崔东升的共同委托代理人张明霞，河南恒阳律师事务所律师。
上诉人黄文发与被上诉人陈秀云、唐河县人民政府，一审第三人李文德、崔东升为土地行政登记纠纷一案，不服社旗县人民法院（2014）社行初字第53号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年11月17日公开开庭审理了本案。上诉人黄文发的委托代理人何明、张成，被上诉人陈秀云及其委托代理人陈学来、陈清生，被上诉人唐河县人民政府的委托代理人王磊、鞠仙娥，一审第三人李文德，崔东升的委托代理人张明霞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
社旗县人民法院一审查明：2001年10月，黄文发之父黄万富与唐河县土产果品公司（黄万富为该公司职工）协商以10.2万元购得门面及过道房共二间四层及后院房屋地皮。黄文发提交了唐河县人民政府唐政土转（2002）003号《关于唐河县土产果品公司转让土地使用权的批复》，该《批复》同意唐河县土产果品公司将位于建设西路南侧176号原用于办公用地482.42平方米的办公楼转让给崔东升、陈学来等5户内部职工，作为经营用地。黄文发交纳了土地评估费2000元，测量费2000元，土产公司交纳契税费4000元。2002年10月被告给黄文发颁发了唐国用（2002）第0688号国有土地使用权证。2003年4月邻居住户及唐河土畜产中心向唐河县国土资源局反映该证侵害其权益要求予以撤证。唐河县人民政府及国土资源局认为该证事实不清、证据不足，程序违法，于2003年5月7日下发了唐土地登记（2003）第005号文件《关于注销城关镇黄文发国有土地使用证的通知》，注销了黄文发名下的土地使用权证。该文件黄万富于2004年5月收条收到。2003年6月黄万富收到退地皮款本息4.9万元。黄文发得知自己持有的国有土地使用权证被注销后即向唐河县国土资源局等有关部门不断反映，但一直没有得到解决。黄文发随后提起行政诉讼，桐柏县人民法院作出（2009）桐行初字第11号行政判决，判决驳回黄文发的诉讼请求。黄文发不服提起上诉，南阳市中级人民法院作出（2009）南行终字第169号判决，撤销桐柏县人民法院（2009）桐行初字第11号行政判决，同时撤销了唐河县人民政府的唐土地登记（2003）第005号文件。2012年11月30日，唐河县土产果品公司和崔东升、陈秀云等人再次向唐河县国土资源局提出申请要求重新做出具体行政行为，撤销黄文发的唐国用（2002）字第0688号国有土地使用证。被告再次启动行政撤证程序，并向各方当事人送达了听证告知书和举证通知等手续。一年多来，被告一直未作出处理决定，陈秀云于2014年6月12日向唐河县人民法院提起行政诉讼。南阳市中级人民法院于2014年7月9日作出（2014）南行指字第52号行政裁定书，指定社旗县人民法院管辖。另查明，该宗土地为国有划拨土地。
社旗县人民法院一审认为：唐政土转（2002）003号文《关于唐河县土产公司转让土地使用权的批复》，依据的是《城镇国有土地使用权出让和转让条例》（国务院令第55号，以下简称《条例》）和《河南省城镇国有土地使用权出让和转让规定》（以下简称《规定》），《条例》第四十五条及《规定》第二十四条规定，土地使用者转让土地使用权应当签订土地使用权出让合同，补交土地使用权出让金。但唐河县土产果品公司在转让土地时未按照法律法规的规定签订土地使用权出让合同，补交土地使用权出让金。被告提供的证据中，在没有相关土地出让的手续的情况下，就为第三人颁发了土地使用权证。因此，唐河县土产果品公司转让土地使用权违反了法律法规的规定。被告作为行政机关应当依法行政，依法行政不仅表现为依照法律法规赋予的职权和规定的程序进行行政管理，还应当表现在行政管理的过程中所形成的文书不能让他人产生合理怀疑。行政登记的功能在于产生公示、公信的法律效力，但被告在行政登记的过程中，土地登记册中单位由黄万富改为黄文发。在被告提交的证据中，土地登记申请表、土地登记审批表及地籍调查表均存在修改，把黄万富修改为黄文发，足以让人产生合理怀疑。另外，唐河县人民政府唐政土转（2002）003号《关于唐河县土产果品公司转让土地使用权的批复》，该《批复》同意唐河县土产果品公司将位于建设西路南侧176号原用于办公用地482.42平方米的办公楼转让给崔东升、陈学来等5户内部职工，作为经营用地。虽然黄万富系唐河县土产果品公司职工，但第三人黄文发不是该公司的内部职工，即使黄万富与黄文发系父子关系，但被告提供的证据中，也没有该土地如何流转至黄文发的相关手续，即为黄文发颁发了土地使用权证。综上，被告对颁证认定的事实不清，证据不足。被告称为第三人办证的程序依据是《土地登记规则》。但被告为第三人办理土地使用权证未严格遵循第六条规定的法定程序。其中，地籍调查表中界址标示、界址调查员、权属调查、地籍勘丈、地籍调查审核意见均为空白。依据《土地登记规则》第十五条、第十八条之规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告，公告期满后，土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者对土地登记审核结果未提出异议的，由人民政府批准后，按照相关规定办理注册登记，颁发土地使用证书。但被告在法定期限内提供的证据，未有公告的相关事项。因此，被告为第三人颁发土地使用证，违反法定程序。综上，被告为第三人颁发国有土地使用证认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目，《城镇国有土地使用权出让和转让条例》第四十五条，并参照《河南省城镇国有土地使用权出让和转让规定》第二十四条及《土地登记规则》第六条、第十五条、第十八条之规定，判决：撤销被告唐河县人民政府于2002年10月给第三人黄文发颁发的证号为唐国用（2002）字第0688号国有土地使用权证。本案诉讼费50元，由被告负担。
上诉人黄文发不服上述判决，上诉称：1、一审原告起诉已过起诉期限，依法应予驳回；2、上诉人的土地使用权系转让所得，并非出让，一审判决认定事实错误；3、被诉土地使用权证使用权人改动有事实根据，属于赠与；4、一审判决剥夺了上诉人对涉案房地产后院两间房屋的土地使用权；5、一审判决是对南阳市中级人民法院（2009）南行终字第169号行政判决的公然否定；6、上诉人受让的土地属于唐河县土产果品公司内部职工都不要的土地，无需公告；7、一审判决可能导致上诉人10万余元的损失无法挽回。
被上诉人唐河县人民政府答辩称：2001年10月，黄万富与唐河县土产果品公司协商以10.2万元购得两层一间及后院地皮，2002年10月唐河县人民政府给黄文发颁发了唐国用（2002）字第0688号国有土地使用权证。2003年4月，因邻居崔东升等人反映该证侵害了自己的权益要求撤证，后于2003年5月7日作出唐土地登记（2003）第005号文件注销了该证，黄万富收到文件后，于2003年6月从公司领回退给的地皮款4.9万元。2009年6月，黄文发不服撤证提起行政诉讼，经一、二审诉讼，南阳市中级人民法院于2010年4月作出（2009）南行终字第169号行政判决书，以程序违法为由撤销了唐土地登记（2003）第005号文件。2012年11月30日唐河土产果品公司和崔东升、陈秀云等人再次向被告提出申请要求重新作出具体行政行为，撤销唐国用（2002）字第0688号国有土地使用权证，被上诉人再次启动撤证程序，并向各方送达了听证告知书和举证通知等手续，但一直没有作出最后处理决定。本案请求二审法院依法予以裁判。
被上诉人陈秀云答辩称：1、陈秀云的起诉不超起诉期限。根据行政诉讼法司法解释第四十二条规定，本案属于不动产争议，不动产的最长期限是20年。本案的起诉期限一直处于中断状态，一直在行政处理程序中。陈秀云自从2003年开始一直要求政府撤销唐国用（2002）字第0688号国有土地使用权证，唐河县人民政府在2013年组织了听证会。民事诉讼程序也一直在进行，因此陈秀云不超起诉期限。2、上诉人黄文发不懂得土地转让和出让的区别，《城市房地产管理法》第40条规定，土地使用者应当支付土地出让金。出让土地是国家将使用权让予给使用者。转让是使用者转给另外的人。3、上诉人之父也没有合法取得土地使用权，没有权利转让，就算是经赠予的土地使用权，在登记薄上也不能随意更改。4、上诉人上诉称撤销的土地证含后院两间房屋，一个证办的面积超过或者少于实际面积都应该予以撤销。5、（2009）南行终字第169号行政判决撤销了唐河县人民政府的注销通知，撤销的理由是通知程序不合法，并不是说本案被诉的土地使用权证是合法有效的。因此也不存在否认生效判决的情况。6、上诉人没有证据说明没有内部职工要本案土地。另外，即使没有人要也应该是需要公告的。7、上诉人称买房子的时候是上下四层，第一层是一个过道和一间房子，因此买的只有七间。陈秀云是直接与唐河县土产果品公司签订的合同，不存在买受二手房的问题。8、唐河县人民政府唐政土转（2002）003号《关于唐河县土产果品公司转让土地使用权的批复》上面写的很清楚，转让给崔东升、陈学来等五户职工。上诉人认为陈秀云不在五户之列，违背事实。9、上诉人上诉称可能损失10万元，不是事实，没有造成其实际损失。综上，上诉人上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审第三人李文德、崔东升陈述称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。陈秀云起诉不超期限，一审认定事实清楚，唐河县土产果品公司转让土地使用权的程序显然不合法。上诉人对土地证户名改动及未进行公告的辩解不能成立，唐河县人民政府颁发土地使用权证的行为违反法定程序。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院二审查明：唐河县人民政府给黄文发颁发证号为唐国用（2002）字第0688号国有土地使用权证的土地登记档案材料有唐河县人民政府《关于唐河县土产公司转让土地使用权的批复》（唐政土转（2002）003号）、土地登记申请表、土地登记审批表及地籍调查表、土地登记卡、土地评估费票据、测量费票据、契税缴纳费票据等。土地登记册、土地登记申请表、土地登记审批表及地籍调查表均存在使用权人名称由“黄万富”直接涂改为“黄文发”。地籍调查表中界址标示、界址调查员、权属调查、地籍勘丈、地籍调查审核意见均为空白。该土地登记档案中，亦没有履行公告程序的相关材料。除上述事实外，二审查明其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为：本案被诉行政行为是唐河县人民政府于2002年10月给黄文发颁发的证号为唐国用（2002）字第0688号国有土地使用权证，该土地行政登记行为事实不清，主要证据不足，程序严重违法。一是该宗土地使用权证办证档案中没有国有土地使用权出让合同，欠缺必要的国有土地使用权出让手续；二是本案土地登记册中土地登记申请表、土地登记审批表、地籍调查表中土地使用者名称由“黄万富”直接涂改为“黄文发”，黄文发并非唐河县土产果品公司的职工，因何事由取得本案涉案土地使用权，对此问题办证档案中没有事实证据；三是地籍调查表中界址标示、界址调查员、权属调查、地籍勘丈、地籍调查审核意见均为空白，不能显示本案土地登记行为经过合法的地籍调查程序；四是办证过程欠缺必要的公告程序。综上所述，由于被诉土地行政登记行为存在诸多违法之处，一审法院判决撤销被诉的唐国用（2002）字第0688号国有土地使用证并无不当，本院予以维持；上诉人黄文发的上诉理由不能成立，本院不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持社旗县人民法院（2014）社行初字第53号行政判决。
二审诉讼费50元，由上诉人黄文发负担。
本判决为终审判决。
审判长 白 云
审判员 尹乐敬
审判员 宋汉亭
二〇一四年十二月九日
书记员 刘冰心