河北省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）冀民再64号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：河北石家庄国家粮食储备有限责任公司。住所地：河北省石家庄市桥东区工人街**号。
法定代表人：武利均，该公司董事长。
委托代理人：李林平，河北林平律师事务所律师。
委托代理人：孙杰，河北林平律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审上诉人）：天山房地产开发有限公司。住所地：河北省石家庄高新区天山大街***号。
法定代表人：吴振山，该公司董事长。
委托代理人：王军，该公司工作人员。
委托代理人：赵洪，河北冀督律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审上诉人）：正定县人民政府。住所地：河北省正定县常山西路*号。
法定代表人：李为军，该县政府县长。
委托代理人：王新华，正定县工信局副局长。
委托代理人：李翠娟，河北泰平律师事务所律师。
再审申请人河北石家庄国家粮食储备有限责任公司（以下简称粮储公司）因与被申请人天山房地产开发有限公司（以下简称天山房地产公司）、正定县人民政府（以下简称正定县政府）定金合同纠纷一案，不服河北省石家庄市中级人民法院（2014）石民四终字第00471号民事判决，向本院申请再审。本院于2016年2月25日作出（2015）冀民申字第1718号民事裁定书，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人粮储公司及其委托代理人李林平、孙杰、被申请人天山房地产及其委托代理人王军、赵洪、被申请人正定县政府及其委托代理人王新华、李翠娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
粮储公司申请再审称，一、天山房地产公司、原天山咨询公司与正定县政府就开发天山工业园区项目系合作开发的合伙关系，二审判决认定其三者相互独立属于事实认定错误。从协议名称及内容来看，正定县政府与天山房地产公司签订《合作开发天山工业园协议》，共同合作开发天山工业园。2006年10月16日，天山房地产公司与原天山咨询公司签订了一份《关于正定天山工业园项目转让的协议书》。此协议后经正定县政府、天山房地产公司及原天山咨询公司于2009年8月26日所签《关于正定天山工业园项目转让及缴纳税费的协议书》予以确认。故2006年10月16日，原天山咨询公司介入开发事宜，成为合作开发的主体。正定县政府出台《天山工业园区项目管理办法》，设立天山工业园区领导小组办公室，三方进入项目招商、审批的实质合作阶段。2009年8月26日，天山房地产公司、原天山咨询公司与正定县政府签订了《正定县人民政府与河北天山房地产开发有限公司关于移交天山工业园项目的协议》、及《关于正定天山工业园项目转让及缴纳税费的协议书》三方正式解除合作关系，如果没有合作关系也不可能在其之间存在如此复杂的责、权、利转让关系。原天山咨询公司在获取巨额款项后恶意注销。正定县政府在申请人与被申请人天山房地产公司、原天山咨询公司所签订协议上盖章予以确认，其在本案中系民事主体而非行使行政管理职能。申请人所缴纳款项系其三方指定收款人收取，且收款经办人仍是同一人，此点也可以看出其之间的合作关系。二、二审法院没有对无法入驻的原因予以查明，认定申请人怠于行使权力存在错误。申请人在本案中不存在过错。申请人在签订协议时不知入园条件，在协议中也没有签订有关入园的附加条件。天山房地产公司及正定县政府隐瞒入园条件，而后却以该条件否决申请人入园有欺骗之嫌并已实质造成违约，应承担相应责任。申请人项目不能入园，被申请人所投资建设的公共设施与申请人无关。申请人没有入园，办理土地使用权证费用理应返还。正定县发改局在2007年4月18日的《项目受理告知单》中指出，因“接天山房地产工作人员申报材料后，要求到项目单位考察沟通，天山房地产一直未作安排”，从而导致项目入园意向被驳回，故申请人没有入园，系天山房地产公司原因导致。申请人并没有“怠于行使权力”。二审判决书中既认定申请人要求返还定金未过诉讼时效，同时又认定怠于行使权力存在严重错误。“怠于行使权利”是债权人行使代位权的一个要件，肯定是不能用于本案的。把这种要件适用于本案，明显脱离法律。三、判决书认定申请人不属于原天山咨询公司已知债权人、张艳彬等人不承担责任属于严重错误。四、二审判决适用法律严重错误。
天山房地产公司在庭审中答辩称，1、2006年10月16日天山房地产公司与原天山咨询公司签订了一份协议书，约定天山房地产公司与正定县政府签订的天山工业园权利和义务转让给原天山咨询公司，并约定天山房地产公司有权利代替原天山咨询公司签署协议。该协议签署后天山房地产公司与原天山咨询公司是委托代理关系，天山房地产公司不承担天山工业园的任何义务，因此对于600万元定金和200万元定金因不是合同相对人，天山房地产公司不应承担返还的责任。2、天山房地产公司与原天山咨询公司、正定县政府三方之间不是合作关系，因天山房地产公司与原天山咨询公司已就全部权利义务进行了交接之后的协议也是对天山房地产公司与原天山咨询公司之间权利的确认，故天山房地产公司不应承担返还责任。3、粮储公司在履行合同过程中违约，原天山咨询公司有权扣除其缴纳的定金。4、粮储公司的项目不能入驻园区是因其自身项目环评不达标，非原天山咨询公司原因所致，因此原天山咨询公司有权扣除800万元定金。
正定县政府在庭审中答辩称，我方认为原判决认定事实清楚，适用法律正确应依法驳回再审申请，维持原判决。一、正定县政府与天山房地产公司2004年签订的协议不是合作协议，而是天山房地产公司投资建设，建设完成后由政府回购的投资回购协议。1、从协议内容看该协议不属于合作协议，如果是合作协议，协议中应约定双方是共同出资，还应约定盈余亏损等内容，但该协议中政府的义务只是负责土地征用、项目审批及相关的税费减免问题，这些都是政府在行使其行政职能，不是双方的合作。2、协议的第一条约定的天山房地产公司对天山工业园是独立投资建设，政府不投资资金，等建设完成后由政府对其投资进行回购。3、从实际履行看，正定县政府与天山房地产公司就天山工业园形成了投资回购的关系，而不是合作关系。4、在历次审理中天山房地产公司也认为该协议不具备合作协议的要件。二、再审申请人没有入驻天山工业园是由其自身的造成的，其后果应由其自己承担。申请人给付两笔定金的时间是2006年12月22日，申请入驻的请示是2007年4月9日，申请入驻的项目是粮食仓储物流及深加工项目，因为其不符合天山工业园的入驻条件，在2007年4月18日正定县政府发改局就针对该入驻申请作出了不予受理的告知单，告知单中说明了不予受理的原因是申请内容与备案材料不符。由此可看出粮储公司没有入驻是由其自身原因造成。之后粮储公司变更了入驻项目，变更为小麦谷朊粉项目，小麦谷朊粉项目与本案是两个法律关系，小麦谷朊粉项目没有入驻是因为环评没有过关，也是由其自身原因造成的。
一审查明：2004年10月28日，原河北天山实业集团房地产开发有限公司与正定县政府签订一份《合作开发天山工业园协议》（此后河北天山实业集团房地产开发有限公司变更名称为天山房地产开发有限公司）。该协议约定，天山房地产为天山工业园的独立开发商，独家投资基础设施建设和工业园的投资、建设、招商等。项目总占地面积约1000亩（京石高速路以西、正无路以北、北关村以东、金源化工有限公司以南，具体位置请详见附图），项目总投资约30亿。由天山房地产公司根据正定县经济发展需要并参照正定县总体规划要求，对该地块作出具体规划经双方确认实施，并由该公司负责选择符合国家产业政策、科技含量高、社会效益好、投资回报率高的新型企业入驻，并负责项目用地及建设方案的上报，正定县政府审批备案。该协议另约定了其他事项。该协议签订后，天山房地产公司开始按协议约定内容进行工作。
2006年10月16日，天山房地产公司与原正定县天山时代咨询有限公司（该公司已注销，以下简称原天山咨询公司）签订一份《关于正定天山工业园项目转让的协议书》。在该协议书中，双方约定，天山房地产公司将其与正定县政府于2004年10月28日签订的《合作开发天山工业园协议》中天山房地产公司的权利、义务及相关优惠政策全部转让给原天山咨询公司承担执行，由该公司按该协议继续履行。天山房地产公司在项目转让前因履行该合作协议与其他企业签订的协议等所涉及的权利、义务均一并转让给原天山咨询公司，所有因此产生的纠纷及后果均由该公司承担。该协议另约定了其他事项。
2006年12月22日，天山房地产公司与粮储公司签订一份协议书。该协议约定，天山时代科技工业发展基地位于石家庄××正××路××、××高速路以西，此地规划性质为工业用地。粮储公司投资建设的粮食深加工及物流仓储项目，根据天山时代科技工业发展规划在指定区域内进行项目选址。该项目占地185亩（以实际测量为准），项目总投资约1.5亿元。粮储公司按每亩6万元向天山房地产公司给付款项，款项合计1110万元。此款项包括：1、天山房地产公司的前期及代付费用。2、天山房地产公司规划的天山时代科技工业发展基地内的规划公用部分基础设施建设费用。以上合计款项根据实际测量面积，多退少补。付款方式及期限：1、第一期付款为本协议签订之日起三个工作日内，粮储公司向天山房地产公司给付200万元作为定金；第二期付款为在2007年6月30日之前将全部合计款项1110万元向天山房地产公司支付完毕，所付定金可充抵应付合计款项的200万元款项。协议第七条第二款约定了违约责任为，如粮储公司未按协议约定期限内将各款足额打入指定帐户，该公司按每逾期一日向天山房地产公司给付总款项千分之五的违约金，至付清款为止，由此造成的一切后果、损失和责任全部由粮储公司承担。协议还约定，粮储公司在2007年6月30日之前向天山房地产公司的付款总额达不到合计款项的80%（含已付定金200万元的额度），该公司承担本协议第七条第二款的违约责任；如该公司在2007年6月30日之前向天山房地产公司的付款总额达不到合计款项的80%（含已付定金200万元的额度），该定金200万元归天山房地产公司。该协议未明确约定天山时代科技工业发展基地入驻的条件，亦未载明天山时代科技工业发展基地的总体规划。
同日，原天山时代咨询公司与粮储公司签订一份代为办理地地使用权证的协议书。
2006年12月25日，粮储公司向天山房地产公司交付定金200万元，2006年12月26日向原天山咨询公司交付定金600万元。
粮储公司在交付定金后，在河北省××委办理了相关备案手续，并要求入驻该工业园区。
2007年1月11日，正定县政府出台了《天山工业园项目管理办法》。在该管理办法中，正定县政府确立了园区管理机构、项目准入条件、项目审批程序等内容。该园区的管理机构为由正定县政府有关部门的人员、天山房地产公司的人员及其他人员组成的天山工业园区领导小组。该园区项目审批程序规定了由项目单位与天山房地产公司协商洽谈，初步达成意向后，到发改局审核并填写天山工业园项目登记表，由项目单位与天山房地产公司签署《天山工业园项目入驻协议书》等内容。
2007年4月18日，天山工业园区领导小组致函粮储公司，以该项目建设内容不符合进入天山工业园内进行选址的规定为由，否决了该公司的入驻申请，该复函中还载明了项目准入的条件为：“必须符合国家产业政策和县产业布局规划，投资规模较大、高附加值、新技术、新工艺、低污染、低耗能、带动辐射作用较强，具有良好经济和社会效益的生产性项目”。正定县政府在该复函中表示仍希望该项目选址正定，由项目办与粮储公司接洽。
粮储公司于2007年5月16日以粮食深加工项目向正定县政府提出入驻该县的请示，又于同年6月4日以小麦谷朊粉项目向天山工业园区领导小组提出入驻该园区的请示。正定县政府于2007年9月14日上午召开专题为研究天山工业园区项目建设事宜的会议（粮储公司法定代表人出席），会议上决定对粮储公司谷朊粉加工项目待上会研究后再行确定（是否入驻）。后于2007年10月12日召开专题为研究天山工业园区基础设施和项目建设事宜的会议（粮储公司法定代表人出席），会上初步同意粮储公司小麦谷朊粉项目入园建设。后粮储公司以“粮食深加工项目”向正定县发展改革局、河北省发展和改革委员会、正定县建设局办理相关备案手续。2008年1月31日上午，正定县政府召开专题为研究天山工业园区建设有关事宜的会议，会议决定粮储公司粮食深加工项目由原址向东迁移，与航洋远大项目接邻。但直至本案法庭辩论终结，粮储公司项目尚未入驻正定天山工业园。
2008年5月，天山房地产公司与正定县政府签订一份《合作开发天山工业园项目的补充协议》。该补充协议约定，从该协议生效之日起，天山房地产公司负责园区基础设施建设，不再承担原协议中约定的其它事项。天山工业园已批准入园项目，正定县政府根据其协议约定价款依法为其办理土地手续。本协议签订后，原已入园企业与天山房地产公司签定的协议由正定县政府、天山房地产公司和入园企业签定主体变更协议，移交正定县政府。该补充协议另约定了其他事项。
2009年6月24日，天山房地产公司与正定县政府签订一份《关于移交天山工业园项目的协议》。该协议约定，正定县政府于2009年6月26日前一次性将双方确定的款项向天山房地产公司付清，该公司收到金额付款后，双方之间的《合作开发天山工业园项目协议》及补充协议两份协议及所有涉及的账务已全部结清，互不相欠，双方合作开发的项目已全部实施完毕，以后园区发生的任何事项由正定县政府承担，天山房地产公司不再承担任何责任，且不再主张任何权利。天山房地产公司己收取的企业交纳的款项中的五家企业（粮储公司不在此列）由正定县政府代该五家企业从总补偿款中扣除，除以上五家企业外，天山房地产公司与其他企业签订的协议，由该公司自行解决，与正定县政府无关。该协议另约定了其他事项。该协议签订后，天山房地产公司向正定县政府移交了该工业园，正定县政府支付了相应的价款。
2009年8月26日，天山房地产公司、原天山咨询公司与正定县政府签订一份《关于正定天山工业园项目转让及缴纳税费的协议书》。该协议约定，天山房地产公司、原天山咨询公司于2006年10月16日签订了《关于正定天山工业园项目转让的协议书》，正定县政府予以认可。自2006年10月16日起，正定县政府、天山房地产公司合作开发的正定天山工业园项目所涉及的协议中天山房地产公司的权利、义务及相关优惠政策，天山房地产公司全部转让给原天山咨询公司承担和执行，天山房地产公司不再承担任何责任和义务，但原天山咨询公司项目运作过程中存在的问题由天山房地产公司代原天山咨询公司进行协调、对外签署协议并向原天山咨询公司无偿提供科技咨询和服务。正定县政府与天山房地产公司所签订的原协议中所涉及的所有款项均由原天山咨询公司收取。协议中还约定本协议生效后，天山房地产公司、原天山咨询公司双方不再承担任何责任和义务，该项目所有的责、权、利及税费均由正定县政府承担。正定县民政府协助原天山咨询公司到地税局开据（具）完税证明并注销公司。该协议另约定了其他事项。
2009年10月27日，原天山咨询公司被注销。
本案审理中，天山房地产公司提供河北省环境保护局于2007年1月29日对粮储公司粮食仓储物流及深加工项目审批意见书的复印件一份。该意见书载明了该项目建设和运行中要注意的问题：1、……不得新建供热锅炉。2、……粉尘排放浓度、排放速率须达到《大气污染物综合排放标准》二级标准要求。3、……处理后排水质须达到《污水综合排放标准》二级标准……4、……确保厂界噪声达到《工业企业厂界噪声标准》二类标准……5、生产产生的固体废物须严格按照《中华人民共和国固体废物环境污染防治法》及固体废物分类管理名录分别妥善处理、处置，不得随意外排。6、……确保不对地下水产生不利影响。
另查明，粮储公司于2010年6月29日将天山房地产公司、正定县政府及张艳彬、孟为亮、贾海龙、师智慧诉至法院，要求返还定金，后师智慧提出管辖异议。二审法院于2010年11月22日裁定驳回了其管辖异议。师智慧不服上诉至河北省高级人民法院。河北省高级人民法院于2011年1月22日撤销了本院的管辖裁定。后二审法院决定本案由原审法院审理。
一审法院认为：粮储公司与天山房地产公司在2006年12月22日签订的协议书系双方当事人真实意思表示，合法有交效，故双方当事人均应按照约定的内容履行。在该合同中，粮储公司与天山房地产公司约定的内容为粮储公司在天山时代科技发展基地（或工业园）内进行项目选址，并向天山房地产公司支付前期及代付费用及基地内的规划公用部分基础设施建设费用。从内容来看，协议的前提与基础为粮储公司的粮食仓储物流及深加工项目能够入驻该工业基地（或工业园区）。如果该项目不能够入驻，则该协议就无法履行。而该项目能否入驻，需要有关部门审核，并履行相关手续，并非粮储公司及天山房地产公司所能决定。2007年1月11日，《天山工业园项目管理办法》出台，其中规定了天山工业园的管理机构为天山工业园领导小组，由正定县政府有关部门的人员与天山房地产公司有关人员组成。2007年4月18日该领导小组函告粮储公司，其申请的粮食仓储物流及深加工项目不符合进入天山工业园区内选址的规定。而从2006年12月22日的协议内容上看，天山房地产公司并未告知粮储公司正定天山工业园的规划要求及入驻该工业园的条件限制，故粮储公司对该项目未能入驻工业园不存在过错。到2007年4月18日天山工业园领导小组函告粮储公司无法入驻之时，粮储公司与天山房地产公司签订的协议因丧失了存在的基础，合同目的不能实现，当事人可以解除合同。故粮储公司在合同签订后基于合同约定向天山房地产公司支付的定金200万元应由天山房地产公司予以返还。双方在协议中虽约定2007年6月30日前粮储公司再向天山房地产公司支付剩余910万元，因2007年4月18日天山工业园领导小组已函告粮储公司不能入驻，协议书已丧失订立的前提与基础，无法继续履行，故天山房地产公司要求粮储公司继续按约进行付款，于法无据，对其抗辩理由不予支持。天山房地产公司提出粮储公司不能入驻天山工业园的原因系粮储公司的项目未达到工业园区的环境保护标准，并提供环保部门的审批意见书为证。该意见书仅要求项目在建设和运行中在大气、污水、噪声等方面必须达到二级标准，因2006年12月22日的协议书未明确入园项目须达到的环境保护标准，协议双方对此亦无其他约定，故对天山房地产公司抗辩理由不予支持。
依据正定县政府与天山房地产公司签订的《合作开发天山工业园协议》，双方系合作开发关系。因天山房地产公司与粮储公司签订协议并收取200万元定金的行为系履行开发正定天山工业园的协议的行为，故该行为后果应由与其合作开发正定天山工业园的正定县政府承担连带责任。正定县政府辩称粮储公司与天山房地产公司签订协议书及给付定金时粮储公司的项目尚未立项，交付定金行为与正定县政府无关。因2004年10月28日正定县政府与天山房地产公司已就开发天山工业园的项目达成共同开发协议，而天山房地产公司之所以与粮储公司签订协议就是基于2004年协议赋予其的权利与责任，故对正定县政府的抗辩理由，不予采信。天山房地产公司与正定县政府在双方所签订的《关于移交天山工业园项目的协议》中明确除五家企业外，天山房地产公司与其他企业签订的协议，由该公司自行解决，与正定县政府无关。因协议中关于处理第三人债务的约定，不能对抗善意第三人。天山房地产公司与正定县政府共同承担债务后，双方可依据双方的约定确定各自应当承担的责任。正定县政府此项抗辩理由，不能成立，不予支持。
因正定县政府和天山房地产公司在该项目不能入驻工业园区时未能向粮储公司返还200万元定金，显属不当，故正定县政府和天山房地产公司应当承担返还义务，并应支付利息。粮储公司主张自2007年4月18日至宣判之日的利息，因2007年4月18日天山工业园区领导小组确定粮储公司的项目不能入驻天山工业园区后，粮储公司又向正定县政府申请其他项目入驻该工业园区，期间粮储公司并未明确要求返还定金，故对其自2007年4月18日开始计算利息的主张不予支持。利息应自粮储公司向人民法院主张权利之日（即2016年6月29日）起计算至判决生效之日止，利率按中国人民银行同其贷款利率计算。
综上，依照《中华人民共和国民法通则》第一百零六条、第一百零八条、《中华人民共和国合同法》第六十条第一款之规定，经该院审判委员会讨论决定，判决为:一、天山房地产公司自判决生效后10日内返还粮储公司200万元定金，并支付自2010年6月29日起至判决生效之日止期间的利息，利率按中国人民银行同期贷款利率计算；二、正定县政府对上述赔偿承担连带责任；三、驳回粮储公司的其他诉讼请求。如未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。诉讼费33636元，由天山房地产公司、正定县政府负担。
粮储公司不服一审判决，上诉请求：一、原审判决认定从2010年6月29日起计算返还利息属于认定事实错误。双方所签协议已由项目领导小组于2007年4月18日致函解除，天山房地产公司应当自合同解除之日起返还定金，故该200万元定金的利息应当自合同解除之日即2007年4月18日起计算返还利息；二、原协议不能履行后，正定县政府提出粮储公司可重新申请项目入驻，该意向最终未能实施。粮储公司后申请入园的小麦谷朊粉项目与原协议是两个法律关系，不能作为原协议的责任替代，小麦谷朊粉项目与天山房地产公司、原天山咨询公司无关。小麦谷朊粉项目尚在准备阶段，谈不上协议的履行，不能以此殃及原协议已经解除所产生的定金返还义务。请求二审法院变更原审判决第一项为200万元的利息自2007年4月18日结算至判决生效之日。
天山房地产公司也不服一审判决，上诉请求：一、原审法院在并未查清粮储公司项目不能入驻天山工业园系其自身原因及第三人原因所导致，天山房地产公司有权扣除其定金；二、原审法院在粮储公司未提出解除合同的情况下，即判令返还定金明显属于适用法律错误；三、天山房地产公司已经实际履行合同，不仅进行了前期的投入，且也进行了基础设施建设，天山房地产公司并不存在违约之处，不应退还定金，四、粮储公司的主张已经超过诉讼时效。请求二审法院撤销原判，改判驳回粮储公司的诉讼请求。
正定县政府亦不服一审判决，上诉请求：一、正定县政府与天山房地产公司签订的协议不是合作开发协议，而是天山房地产公司投资建设，建设完成后由正定县政府回购的投资回购协议，原审法院将该协议认定为合作开发协议，属于认定事实错误；二、根据正定县政府与天山房地产公司2009年6月24日签订的协议，天山房地产公司在天山工业园的投资及应得利益正定县政府已全部返还给天山房地产公司，当然也包括天山房地产公司收取的粮储公司的200万元定金，因此200万元定金不应由正定县政府承担；三、粮储公司与天山房地产公司签订协议时没有到发改局备案，正定县政府还没有同意其入驻天山工业园，其就已经给付了定金，该给付定金的行为与正定县政府无关；四、2009年6月24日正定县政府与天山房地产公司关于移交天山工业园项目的协议，第六条约定，河北泰安堂生物技术有限公司等五家企业交纳的款项由正定县政府从给付天山房地产公司总补偿款中扣除，除此之外，由天山房地产公司自行解决，与正定县政府无关。协议中约定的五家企业不包括粮储公司，粮储公司给付的定金不应由正定县政府返还，正定县政府也不应承担连带责任。请求二审法院依法撤销原审判决第二项，改判驳回粮储公司要求正定县政府承担连带责任的诉讼请求。
二审法院认为：粮储公司与原天山咨询公司于2006年12月22日签订的协议书是双方当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规的禁止性规定，属有效协议，双方应严格按照协议的约定履行各自的义务。违反协议约定，不履行协议约定的义务，应依法承担违约责任。协议签订后，粮储公司于2006年12月25日向天山房地产公司支付200万元定金，并依协议约定和《天山工业园项目管理办法》的有关规定办理了项目选址、项目备案手续，并于2007年4月9日向正定县政府提出入驻申请。同年4月18日天山工业园区领导小组函告粮储公司所申请的粮食深加工及物流仓储项目不符合进入天山工业园内选址的规定，但仍希望该项目选址正定。同日，正定县发改局项目受理告知单明确告知粮储公司，根据2007年4月10日项目单位申请，项目建设内容与所申报备案材料不符，且不符合天山工业园准入条件，不受理向市发改委申报备案的请示。对此，粮储公司并未向正定县政府提出异议，也没有向天山房地产公司提出解除合同，要求天山房地产公司返还定金，而是怠于行使权利，自行放弃了履行合同。
之后，粮储公司又于2007年5月16日、6月4日分别以粮食深加工项目、小麦谷朊粉项目向正定县政府提出入驻申请，正定县政府分别于2007年9月14日、2007年10月12日召开专题会议决定，初步同意粮储公司小麦谷朊粉项目入园建设。2007年12月13日，正定县发改局给粮储公司办理了《项目准入登记表》并通知粮储公司办理审批手续。2007年12月19日粮储公司粮食深加工项目在省发改委和正定县发改局备案。2008年1月3日，正定县政府召开会议决定粮储公司项目由原址向东迁移，与航洋远大项目接邻。2008年7月4日正定县政府县长办公会议纪要第三条第二项载明：“鉴于天山公司与粮储公司协议存在争议，对涉及土地出让及土地价款问题暂不研究”。2008年7月16日，正定县土地局对粮储公司项目地块进行了测量，最终确定了建设用地的具体位置。但到目前为止，粮储公司没有按协议约定和《天山工业园项目管理办法》规定办理项目建设的任何审批手续。上述事实和证据证明，粮储公司既未按协议约定和《天山工业园项目管理办法》的规定办完应由其办理的全部审批手续，也没有积极主动的主张自己的权利，在天山房地产公司完成天山工业园基础设施建设并移交正定县政府后，才主张返还定金，显属怠于行使自己的权利，是粮储公司自动不履行合同，故粮储公司返还定金的主张，依法不予支持。
关于粮储公司要求正定县政府承担连带责任问题。首先，正定县政府对天山工业园建设项目具有管理职责，对引进的项目有审批权，不能用合同约定来约束政府职责，正定县政府对于粮储公司申请入驻天山工业园的项目不予批准，不能认定为违约行为；其次，天山房地产公司在天山工业园公用部分基础设施建设完成后将天山工业园移交给正定县政府，这属于合同权利义务的转移，对未移交的建设项目，正定县政府不应承担责任；最后，正定县政府既不是粮储公司与天山房地产公司所签订协议的合同当事人，正定县政府与天山房地产公司之间也不是共同投资、共同经营、共享利润和共担亏损的合作开发关系，粮储公司主张正定县政府对返还定金承担连带责任没有事实和法律依据，依法不予支持。
关于粮储公司主张返还定金是否超过诉讼时效问题。因天山房地产公司在原审时未提出诉讼时效抗辩，同时也没有新的证据能够证明粮储公司的请求权已过诉讼时效期间，依照《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第四条第一款有关“当事人在一审期间未提出诉讼时效抗辩，在二审期间提出的，人民法院不予支持，但其基于新的证据能够证明对方当事人的请求权已过诉讼时效期间的情形除外”的规定，对于天山房地产公司在二审期间提出的诉讼时效抗辩，依法不予支持。
综上所述，原审法院判决认定事实错误，适用法律不当，该院依法予以撤销。粮储公司要求天山房地产公司返还定金及利息并要求正定县政府承担连带责任的理据不足，该院依法予以驳回。依照《中华人民共和国担保法》第八十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第一百二十二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款、第一百七十条第一款第（二）、（三）项、第一百七十五条之规定，判决如下：
一、撤销石家庄高新技术产业开发区人民法院(2013)石高民二初字第00154号民事判决；
二、驳回河北石家庄国家粮食储备有限责任公司的诉讼请求。
一审案件受理费33636元和二审案件受理费33636元均由河北石家庄国家粮食储备有限责任公司负担。
本院再审，除原一、二审查明的事实外，另查明，2006年12月25日，天山房地产公司向粮储公司出具200万元的收据，收据上的收款人是贾凌云；2006年12月26日，原天山咨询公司为粮储公司出具600万元的收据，该收据上的收款人也是贾凌云。2006年12月22日，粮储公司分别与天山房地产公司和原天山咨询公司签订的两份《协议书》上都有正定县项目管理办公室的盖章确认。天山房地产公司在庭审中认可，天山工业园项目的基础设施建设是天山房地产公司独家承建。在本次庭审中，正定县政府提交了2008年4月30日的《授权委托书》和21笔共13167.3345万元的收款收据。该《授权委托书》是天山房地产公司向正定县政府出具的，该《授权委托书》载明：正定县政府：贵方（正定县政府）与我公司（天山房地产公司）所签订的《正定县政府与天山房地产公司合作开发天山工业园项目的补充协议》中所涉及的全部款项由我公司委托正定县天山时代咨询有限公司代收，户名为：正定县天山时代咨询有限公司，开户银行：建行正定支行，账号为：13×××74，我单位予以承认，2008年4月30日。正定县政府的周雪军批示：同意，请财政、国土部门依程序办理。21笔收款收据的转款单位是正定县国有土地储备管理中心，收款单位是原天山咨询公司，内容为：正定天山工业园的投资及应得利益款。粮储公司、正定县政府和天山房地产公司对上述证据均无异议。
本院认为，2006年12月22日，粮储公司与原天山咨询公司、天山房地产公司所签订的《协议书》；天山房地产公司与原天山咨询公司2006年10月16日签订的《关于正定天山工业园项目转让的协议书》；天山房地产公司与正定县政府2004年10月29日所签订的《合作开发天山工业园项目的协议书》、2008年5月签订的《合作开发天山工业园项目的补充协议》、2009年6月24日签订的《关于移交天山工业园项目的协议》；正定县政府、天山房地产公司和原天山咨询公司2009年8月26日签订的《关于正定天山工业园项目转让及缴纳税费的协议书》，是各方真实意思的表示，其内容不违反法律、行政法规的强制性规定，均为有效合同。
关于天山房地产公司和正定县政府之间的法律关系问题。在天山工业园开发过程中，正定县政府和天山房地产公司全程紧密合作。从2004年10月29日所签订的《合作开发天山工业园项目的协议书》一直到2009年8月26日签订的《关于正定天山工业园项目转让及缴纳税费的协议书》的过程来看，双方的行为符合“共同投资、共同经营、共享收益、责任分担”的项目合伙关系。共同投资：根据《合作开发天山工业园项目的协议书》的约定，正定县政府提供1000多亩地并负责土地变性，协调县级土地、建设、规划、环保、消防等部门及时办理相关手续；负责将水、电、暖、气等配套设施接至天山房地产公司指定的红线范围；并将经过招、拍、挂出让土地的溢价款全部返还给天山房地产公司用于基础设施投资及招商补偿，免除天山房地产公司的相关县级以下行政事业性收费税费及各项配套费。天山房地产公司作为天山工业园的独立开发商，独家投资基础设施和项目的投资、建设、招商，按每亩2.5万元补偿给农民，并交纳耕地开垦费1.6万元/亩。共同经营：2007年1月11日，正定县政府出台《天山工业园项目管理办法》，该办法规定由天山房地产公司、正定县政府有关部门的人员及其他人员组成天山工业园区领导小组项目管理办公室，负责协调项目在招商、审批、建设中的相关问题；项目流程为项目单位与天山房地产公司协商洽谈、初步达成意向后，到发改局审核并填写天山工业园项目登记表。由项目单位与天山房地产公司签署《天山工业园项目入驻协议书》。项目单位按协议规定的时间将土地款项汇入天山房地产公司指定账户，由天山房地产公司向土地部门提交各项审批文件、依法缴纳税费。共享收益：天山工业园项目完成后，天山房地产公司获得了22283.92万元的投资补偿款，正定县政府获得了天山工业园项目的建设成就以及此后的税收来源和相关附加收入。责任分担：2009年6月24日，正定县政府与天山房地产公司签订了《关于移交天山工业园项目的协议》，协议确认双方经几年的合作，天山工业园的基础设施建设已全部完成，园区已全面进入招商阶段，从此以后因园区发生的任何事项由正定县政府承担，天山房地产公司不再承担任何责任，且不再主张任何权利。天山房地产公司已收取的企业交纳的款项；除河北泰安堂生物科技有限公司等5家企业（不包括粮储公司）外由天山房地产公司自行解决，与正定县政府无关。综合以上证据，足以证明正定县政府与天山房地产公司是项目合伙关系。正定县政府在庭审中主张2004年签订的协议不是合作协议，而是天山房地产公司投资建设，建设完成后由政府回购的投资回购协议。但是，正定县政府没有证据证明对天山工业园项目涉案1000亩土地进行过招、拍、挂，也没有证据证明天山房地产公司取得天山工业园项目经过了招投标；天山房地产公司所享有的税收减免等优惠政策并不适用于天山工业园区入驻的其它企业；天山工业园区领导小组项目管理办公室是正定县政府成立的部门，而该办公室却由天山房地产公司组成并由天山房地产公司收取入驻企业的土地款；在2006年12月22日粮储公司与天山房地产公司、原天山咨询公司签订的协议书中，正定县政府不是合同的当事人，而正定县项目管理办公室却盖章确认；天山工业园项目建设完成后，正定县政府没有证据证明对该工业园基础设施建设进行过评估鉴定，却将22283.92万元的投资补偿款直接支付给了天山房地产公司；以上事实与正定县政府的该项主张相矛盾，正定县政府的该项主张不成立，本院不予支持。
关于粮储公司在本案中是否存在过错问题。2006年12月22日，粮储公司分别与天山房地产公司和原天山咨询公司签订了《协议书》，并交付200万元和600万元定金后，2006年12月《建设项目环境影响报告表》得出结论粮储公司的粮食深加工及物流仓储项目工程符合《石家庄市市区生活饮用水地下水源保护区污染防治条例》相关要求。2007年1月4日正定县建设局颁发《建设项目选址意见书》同意粮储公司在正无路北，晨光路南，旺泉大街东天山工业园区内选址建粮食深加工项目。2007年1月5日正定县污水处理厂《证明》证明项目所排放污水在其处理范围内。2007年1月11日河北省××委颁发冀发改经贸备字《2007》2号备案证，认为经审查，粮储公司的粮食仓储物流及深加工项目符合《河北省固定资产投资项目备案管理办法》的相关要求，准予备案。2007年4月9日粮储公司《关于拟入驻正定县天山工业科技园区的请示》催办入驻事宜，正定县政府主管领导批复由天山园区领导小组管理办公室予以答复。以上事实充分证明粮储公司为了入驻天山工业园积极履行了自己的出资义务，并将入驻的各种手续（包括环评报告、项目选址、污水处理、省发改委项目备案）都已办结，并催促正定县政府尽快办理。虽然2007年4月18日《正定县发改局项目受理通知单》函告天山房地产公司、粮储公司不符合进入园区进行选址的规定，但在2006年12月22日粮储公司与原天山咨询公司签订的《协议书》中，对粮储公司项目入驻天山工业园的条件及入驻标准亦未作明确约定。由此可见，粮储公司粮食深加工及物流仓储项目不能入驻天山工业园区的责任并不在于粮储公司。根据粮储公司与原天山咨询公司签订的《协议书》第五项第2条的约定，应当退还粮储公司的定金。虽然粮储公司于2007年6月4日向正定县天山工业园领导小组提出请示，以变更后的小麦谷朊粉项目申请入园，并按照程序规定办理了相关手续，但小麦谷朊粉项目无论从占地面积还是从项目名称等来说，都与原2006年12月22日的两份《协议》中约定的项目均不同。即使粮储公司按照变更后的小麦谷朊粉项目申请入园，但直到本案诉讼时也没有得到正定县政府的批准。天山房地产公司主张粮储公司不能入驻天山工业园的原因系粮储公司自身原因即项目未达到工业园区的环境保护标准，并提供环保部门的审批意见书为证。但该意见书仅要求项目在建设和运行中在大气、污水、噪声等方面必须达到二级标准，且在二者签订的协议中并未约定粮储公司项目入驻的环境标准，故天山房地产公司的该项主张不成立，本院不予支持。原二审判决认定粮储公司怠于行使自己的权利、自动不履行合同，与事实不符。
《中华人民共和国民法通则》第三十五条第二款之规定，合伙人对合伙的债务承担连带责任。因正定县政府与天山房地产公司系项目合伙关系，参照该项法律规定，并结合2009年6月24日正定县政府与天山房地产公司签订的《关于移交天山工业园项目的协议》第六条的约定，天山房地产公司应当对粮储公司定金本息承担还款责任，正定县政府对粮储公司的定金本息承担连带还款责任。因2007年4月18日天山工业园区领导小组确定粮储公司的项目不能入驻天山工业园区后，粮储公司又向正定县政府申请其他项目入驻该工业园区，粮储公司无相关证据证明期间要求天山房地产公司返还定金，故利息应自粮储公司向法院主张权利之日（即2010年6月29日）起计算至判决生效之日止，利率按中国人民银行同期贷款利率计算。
综上，河北石家庄国家粮食储备有限责任公司的再审请求理由成立，原一、二审判决认定事实和适用法律确有错误，本院依法予以撤销。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第（二）项规定，判决如下：
一、撤销河北省石家庄市中级人民法院（2014）石民四终字第00471号民事判决和河北省石家庄高新技术产业开发区人民法院(2013)石高民二初字第00154号民事判决；
二、天山房地产开发有限公司自判决生效后10日内返还河北石家庄国家粮食储备有限责任公司200万元定金，并支付自2010年6月29日起至判决生效之日止期间的利息，利率按中国人民银行同期贷款利率计算；正定县人民政府对返还上述200万元定金及利息承担连带责任；
三、驳回河北石家庄国家粮食储备有限责任公司其他诉讼请求。
如果未按指定的期间履行给付金钱的义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费33636元和二审案件受理费33636元由天山房地产开发有限公司和正定县人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 米世栋
审 判 员 李京山
代理审判员 牛世红
二〇一六年八月八日
书 记 员 ：贾玉