南京铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2016）苏8602行初829号
原告常州中联假日商业大厦有限公司,住所地在江苏省常州市天宁区延陵西路11号、13号（一到十楼）。
法定代表人缪波，常州中联假日商业大厦有限公司董事长。
委托代理人李仁杰、陆文彬，江苏铭勤律师事务所律师。
被告常州市国土资源局，住所地在江苏省常州市新北区太湖东路103号1号楼。
法定代表人贾金庚，常州市国土资源局局长。
委托代理人陈永春，常州市国土资源局工作人员。
委托代理人钱技平，江苏常仁律师事务所律师。
被告江苏省国土资源厅，住所地在江苏省南京市建邺区水西门大街58号建邺大厦。
法定代表人李侃桢，江苏省国土资源厅厅长。
委托代理人朱志强，江苏省国土资源厅工作人员。
委托代理人陈磊，北京大成（南京）律师事务所律师。
原告常州中联假日商业大厦有限公司（以下简称常州中联公司）不服被告常州市国土资源局（以下简称常州市国土局）、江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）土地管理其他行政行为及行政复议一案，于2016年8月26日向本院提起行政诉讼。本院于2016年8月29日立案后，于2016年8月30日向两被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月10日公开开庭进行了审理。原告常州中联公司委托代理人李仁杰、陆文彬，被告常州市国土局负责人余立新、委托代理人陈永春、钱技平，被告省国土厅委托代理人朱志强、陈磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告常州市国土局于2016年5月9日作出《关于中联假日商业大厦土地使用权问题的答复》（以下简称《答复》），对于原告提出的鲜鱼巷中段的土地补办出让申请，认为原告提供的相关改制材料无法证明争议的85.8平方米国有土地使用权应办理到原告名下，故作出无法办理补办出让的答复。原告对《答复》不服，向省国土厅申请行政复议。省国土厅于2016年8月5日作出〔2016〕苏国土资行复第46号《行政复议决定书》，对常州市国土局作出《答复》的行政行为予以维持。
原告常州中联公司诉称：2002年9月，经常州市企业产权制度改革领导小组批准，以先出售后改制方式将原常州供销商厦有限公司中联大厦分公司（以下简称常州供销分公司）所有资产出售给原告。2002年9月26日，常州市国土资源局天宁分局同意将延陵西路27号、鲜鱼巷中段的划拨土地（商业面积1974.9平方米、辅助用房1808.8平方米）以租赁方式交付原告使用。2002年10月8日，原告与常州市供销合作总社签订的《企业改制合同》第四条约定，位于延陵西路27号的土地使用权未纳入本次改制范围，由改制后企业按有关规定到国土部门办理租用手续，但原告已按《产权交易报告书》支付所有资产（包括辅助用房1808.8平方米土地的资产价值）的相应代价。2004年11月25日，原告与常州市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，约定由常州市国土局出让给原告位于延陵西路27号、鲜鱼巷中段的1619平方米、1723平方米的土地使用权。合同签订后，原告缴纳了土地出让金，领取了土地使用权证。2014年9月，在一起土地使用权纠纷中，原告发现，常州市国土局只出让了改制前的1808.8平方米土地中的1723平方米土地给原告。原告认为，改制前整宗地面积为1808.8平方米，改制后原告也一直实际占有并使用1808.8平方米土地，但常州市国土局却只出让了1723平方米土地给原告，应当将剩余的85.8平方米土地补充出让给原告。原告为此申请行政复议，提起行政诉讼。经过相应法律程序后，常州市国土局作出了《答复》，省国土厅作出《行政复议决定书》维持了该《答复》。
原告认为：原告向常州市国土局提出的将85.8平方米土地出让给原告的行为应属于行政许可行为。常州市国土局收到申请后没有履行行政许可的相应程序，简单地作出《回复》，认定事实不清，程序违法。在改制过程中，常州市国土局无权截留部分土地不出让给原告，其行为缺乏法律依据。根据常州市企业改制有关文件的规定，常州市国土局应当将原改制企业1808.8平方米土地全部出让给原告。综上，原告诉至本院，请求：1、撤销〔2016〕苏国土资行复第46号《行政复议决定书》；2、撤销常州市国土局作出的《答复》；3、责令常州市国土局将常州市延陵西路27号、鲜鱼巷中段85.8平方米土地按照原告与常州市国土局于2004年11月25日签订的《国有土地使用权出让合同》约定的标准出让给原告，作出让原告缴纳土地出让金及为原告办理涉案土地的土地使用权证的行为。
原告向本院提交如下证据：
证据1、常天国用（94）字第150181号国有土地使用证，证明原告在改制之前享有1808.8平方米的国有土地划拨土地使用权。
证据2、常产交[2002]93《交易报告书》，证明原告依法进行改制，被告将1808.8平方米土地交付原告使用。
证据3、《国有土地使用权出让合同》；
证据4、常国用（2014）第56268号国有土地使用证；
证据3-4证明2010年10月25日被告办理国有土地出让，对剩余的土地未作处理。
证据5、《土地使用权补充出让申请书》及EMS快递单，证明原告在2014年12月8日申请出让剩余的土地权。
证据6、《土地勘测报告》，证明被告在收到原告的申请之后，对涉案土地重新勘测，作出新的行政行为，出具土地勘测报告，确认除了被告声称的退红线的63.89平方米的之外，剩下的1744.91平方米土地使用权归原告所有。
证据7、2015年1月13日《关于国有土地使用权补办出让申请的答复》，证明被告要求原告提供经批准的改制文件给被告审核。
证据8、《土地使用权补充出让申请书》、红线图、EMS快递单，证明被告对原告的申请迟迟未作出相关的决定，原告再次向被告提出办理出让的申请。
证据9、《行政复议申请书》、EMS快递单，证明被告常州市国土局未受理原告的申请，原告依法向省国土厅申请行政复议。
证据10、〔2015〕苏国土资行复第64号《不予受理行政复议决定书》，证明应原告的要求，作出行政复议决定。
证据11、（2015）宁环行初字第15号《行政判决书》，证明原告不服省国土厅《不予受理行政复议决定书》，提起行政诉讼，法院判决撤销《不予受理行政复议决定书》，责令重新作出行政行为。
证据12、〔2016〕苏国土资行复第12号《行政复议决定书》，证明省国土厅作出《行政复议决定书》，责令常州市国土局对原告的申请依法受理。
证据13、《答复》，证明常州市国土资源局的行政行为违法。
证据14、〔2016〕苏国土资行复第46号《行政复议决定书》，证明省国土厅作出的复议决定违法。
证据15、（2014）天民初字第1534号民事裁定书，证明常州市国土局没有将涉案的土地出让给原告，原告与赵亮良不可能存在权属纠纷，相关法院已经作出处理。
证据16、《借用常州市中联贸易公司空地的协议》、面积附图，证明在原告没有改制之前该土地属于其他公司，根据法律法规规定，该土地使用权应当出让给原告。
证据17、《释明函》，证明原告按时向南京市中级人民法院起诉，其释明向南京铁路运输法院起诉。
证据18、常国用（2014）第9801号鲜鱼巷6号土地证，证明常州市国土局违法行政，将不属于赵亮良的土地在2014年出让给赵亮良。
被告常州市国土局辩称：根据〔2016〕苏国土资行复第12号《行政复议决定书》，常州市国土局于2016年5月9日作出了《答复》并邮寄原告，依法履行了答复义务。原告提供的改制材料不能证明原划拨的1808.8平方米土地使用权被列入改制范围。原告提供的改制协议中，土地使用权并未纳入改制范围，故常州市国土局告知原告不能办理的理由正确。原告要求补办出让面积涉及的地块目前不符合出让条件。涉案地块包括因规划道路而退让的红线部分、存在土地权属争议的部分以及因旧城改造需要被纳入常州市2014年度土地储备计划的部分，共计85.8平方米。综上，原告的诉请无事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉请。
被告常州市国土局向本院提供了如下证据：
证据1、《答复》，证明原告于2015年6月30日向常州市国土局提交的《土地使用权补充出让申请书》的答复情况。
证据2、EMS快递单及送达情况，证明常州市国土局已向原告进行答复。
证据3、《企业改制受让委托协议》，证明该协议第四条证明土地使用权不在改制范围内。
证据4、常产交（2002）093号《企业改制合同》，证明该合同第四条约定，土地使用权不在改制范围内；
证据3-4证明改制文件中不含有土地使用权，土地单独以合同来进行处置。该土地出让合同当中所涉及到的面积以及附属当中所证明的位置都有详细明确的记载，本案原告所争议的地块不在合同范围之内。
证据5、《土地登记会办单》，证明会办单明确说明土地权属来源是“划拨”，所标注的面积是划拨决定书的面积，而非补办出让的实际面积。
证据6、《国有土地使用权出让合同》及用地红线图，证明原告与常州市国土局签订的《国有土地使用权出让合同》出让面积为1723平方米。
证据7、用地红线图，证明原划拨用地与现出让用地面积差的具体情况。
证据8、常州市城乡规划管理图，证明有关地块不符合城乡规划。
证据9、《纠纷提示函》，证明赵亮良与原告土地权属纠纷情况。
证据10、常政办发〔2014〕18号《市政府办公室关于转发市发改委市国土局<常州市中心城区年度土地储备计划>的通知》，证明收储土地不能够进行出让。
证据11、国有土地使用权报批办文单及建设用地项目呈报材料，证明常州市国土局出让合同有流程表，包括现场测绘，市局报批等流程，经过法定程序。
被告省国土厅辩称：根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定，省国土厅依法受理并作出复议决定，符合法定职权。经审查作出的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。省国土厅于2016年6月8日收到原告提交的复议申请书，于2016年6月12日依法受理并通知常州市国土局进行答复，于2016年8月5日作出复议决定书并邮寄送达原告，复议程序合法。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告省国土厅向本院提供了如下证据：
证据1、《国有土地使用权出让合同》；
证据2、常国用（2014）第56268号《土地使用权证》；
证据3、《土地使用权补充出让申请书》（2014年12月8日）及其邮寄凭证；
证据4、2015年1月13日《关于国有土地使用权补办出让申请的答复》；
证据5、《土地使用权补充出让申请书》（2015年6月30日）及其邮寄凭证；
证据6、〔2016〕苏国土资行复第12号《行政复议决定书》；
证据7、《答复》；
证据8、常发〔2012〕19号《关于公布第四批规范性文件清理结果的通知》；
证据1-8证明本案《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确实充分。
证据9、行政复议申请书及邮寄凭证；
证据10、《行政复议受理通知书》及邮寄凭证；
证据11、《行政复议答复通知书》及邮寄凭证；
证据12、行政复议答复书；
证据13、〔2016〕苏国土资行复第46号《行政复议决定书》及邮寄凭证；
证据9-13证明本案《行政复议决定书》程序合法，适用法律正确。
经庭审质证：原告对常州市国土局提供的证据1、2真实性没有异议，对证明目的不予认可；对证据3-5真实性、合法性没有异议；对证据6、7真实性、合法性没有异议，对其关联性有异议；对证据8-10真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据11真实性、合法性、关联性均没有异议。省国土厅对常州市国土局提供的证据真实性、合法性、关联性均没有异议。原告对省国土厅提供的证据1-7真实性、合法性予以认可，关联性不认可；对证据8真实性、合法性、关联性均不予认可；证据9-13真实性予以认可，合法性、关联性不予认可。常州市国土局对省国土厅提供的证据真实性、合法性、关联性均没有异议。常州市国土局对原告提交的证据1-17真实性没有异议，对证明目的不予认可；证据18中的部分内容与本案中的土地证不一致。省国土厅对原告提交的证据1-17真实性没有异议，对证明目的不予认可；对证据5合法性不予认可；对证据10、11、16的关联性有异议；证据18中的部分内容与本案中的土地证不一致。
本院对以上证据认证如下：原告提交的证据6、18与本案没有关联性，本院不予确认；原告提交的其他证据均来源合法、形式真实、与本案具有关联性，且两被告对以上证据真实性均无异议，本院予以采信。被告常州市国土局提供的证据9与本案没有关联性，本院不予确认；被告常州市国土局及省国土厅提交的其他证据均来源合法、形式真实、与本案具有关联性，本院予以采信。
经审理查明：常州供销分公司原有位于延陵西路27号、鲜鱼巷中段的划拨商业用地1974.9平方米、辅助用房1808.8平方米。因常州供销分公司改制，原告常州中联公司于2002年10月8日与常州市供销合作社签订常产交（2002）093号《企业改制合同》，将常州市供销合作社所属的常州供销分公司出让给原告。合同第一条约定的转让标的为“常州供销商厦有限公司中联大厦分公司全部产权（不含土地使用权）”。2004年11月25日，原告中联公司与被告常州市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，将延陵西路、鲜鱼巷中段1619平方米商业用途土地及1723平方米仓储用途土地出让给原告。原告于2014年11月5日取得鲜鱼巷中段1723平方米仓储用地土地使用权证。
根据常政办发〔2014〕18号《市政府办公室关于转发市发改委市国土局<常州市中心城区年度土地储备计划>的通知》，中联大厦及周边地块被纳入常州市中心城区2014年度土地储备计划地块备选表。2014年12月8日，原告向常州市国土局提出土地使用权补充出让申请，请求将鲜鱼巷中段85.8平方米土地使用权出让给原告。常州市国土局于2015年1月13日答复原告，要求原告提供经批准的改制文件，以便审核。2015年6月30日，原告再次向常州市国土局提出土地使用权补充出让申请，请求将鲜鱼巷中段85.8平方米土地使用权出让给原告。2015年7月23日，原告向省国土厅申请行政复议，请求责令常州市国土局将延陵西路27号、鲜鱼巷中段应出让而未出让的85.8平方米土地出让给原告并赔偿损失。2015年8月4日，省国土厅作出〔2015〕苏国土资行复第64号《不予受理行政复议申请决定书》，认定原告超过复议申请期限，不予受理。原告不服，向南京市中级人民法院提起行政诉讼，南京市中级人民法院于2016年2月22日作出（2015）宁环行初字第15号《行政判决书》，撤销〔2015〕苏国土资行复第64号《不予受理行政复议申请决定书》，责令省国土厅重新作出行政行为。2016年4月25日，省国土厅作出〔2016〕苏国土资行复第12号《行政复议决定书》，责令常州市国土局在10个工作日内对原告递交的土地使用权补充出让申请依法进行处理。2016年5月9日，常州市国土局作出《答复》，对于原告提出的鲜鱼巷中段的土地补办出让申请，认为原告提供的相关改制材料无法证明争议的85.8平方米国有土地使用权应办理到原告名下，故无法办理补办出让。原告对《答复》不服，于2016年6月7日向省国土厅申请行政复议。省国土厅于2016年6月12日受理该复议申请，并向常州市国土局送达了相关材料。常州市国土局进行了答复并提交了书面材料。2016年8月5日，省国土厅作出〔2016〕苏国土资行复第46号《行政复议决定书》，对常州市国土局作出《答复》的行政行为予以维持。原告仍不服，诉至本院。
本院认为：土地使用权的出让必须依法进行，市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订土地使用权出让合同必须依照法律、法规的规定。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条规定：“土地使用权出让可以采取下列方式：（一）协议；（二）招标；（三）拍卖。依照前款规定方式出让土地使用权的具体程序和步骤，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”《江苏省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第十四条第一款规定：“土地使用权的出让，可以采取协议、招标、拍卖的方式。土地使用权出让，在遵守本办法第十条、第十一条规定的前提下，分别按第十五条、第十六条、第十七条规定的程序办理。”第十五条规定：“协议出让土地使用权程序：（一）市、县人民政府土地管理部门向有意受让人提供出让土地使用权地块的必要资料和有关规定；（二）有意受让人在规定时间内向市、县人民政府土地管理部门提交土地开发建设方案及所出价款、支付方式等在内的意向书；（三）市、县人民政府土地管理部门根据实际需要会同规划、建设、房产等部门对有意受让人提交的文件进行审核论证，在受让人提交文件之日起15日内由土地管理部门给予答复；（四）市、县人民政府土地管理部门与有意受让人协商一致后，双方签订土地使用权出让合同，并由受让人支付土地使用权出让金15％的定金；（五）有意受让人按合同规定支付土地使用权出让金后，应在30日内到市、县人民政府城市规划部门办理建设用地规划许可证后，到土地管理部门办理土地登记，领取土地使用证，取得土地使用权。”本案中，原告常州中联公司与被告常州市国土局就延陵西路、鲜鱼巷中段1619平方米商业用地及1723平方米仓储用地签订了《国有土地使用权出让合同》。常州供销分公司鲜鱼巷中段剩余85.8平方米土地，并未一并出让，原告提出补充出让申请并不符合以上出让程序规定。原告常州中联公司于2002年10月8日与常州市供销合作社所签订常产交（2002）093号《企业改制合同》第一条明确约定转让标的不含土地使用权，原告与常州市国土局于2004年11月25日订立《国有土地使用权出让合同》所约定的出让面积并不受常州供销分公司享有的划拨用地面积的约束。故原告主张常州市国土局应将常州供销分公司的全部土地使用权出让给原告，无事实和法律依据，本院不予采纳。原告关于常州市国土局在收到其提交的补充出让申请后应履行相应行政许可程序的主张，不符合国有土地使用权出让程序的规定，本院对该主张亦不予采纳。
常州市国土局在省国土厅作出〔2016〕苏国土资行复第12号《行政复议决定书》后，经审查，认为原告提供的相关改制资料无法证明该85.8平方米国有土地使用权应办理到原告名下，故无法办理补办出让，认定事实清楚，程序合法，不违反法律、法规相关规定。被告省国土厅收到复议申请后，在法定期限内受理、通知答复并经审查作出〔2016〕苏国土资行复第46号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。因此，原告主张撤销〔2016〕苏国土资行复第46号《行政复议决定书》及常州市国土局作出的《答复》，并责令常州市国土局按照申请补充出让土地、为原告办理涉案土地的土地使用权证的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告常州中联假日商业大厦有限公司的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由原告常州中联假日商业大厦有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。
审 判 长 吴 霞
审 判 员 黄毛毛
审 判 员 骆菊杰
二〇一六年十二月二十三日
见习书记员 陈 强