福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽02行终175号
上诉人（原审原告）厦门市公益公交有限公司，住所地厦门市思明区莲前西路859号1楼。
法定代表人陈福良，执行董事。
委托代理人陶天猛，福建自立律师事务所律师。
委托代理人黄平兰，福建自立律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）厦门市交通运输局，住所地厦门市思明区鹭江道265号。
法定代表人王文杰，局长。
委托代理人林琳，厦门市交通运输局工作人员。
委托代理人李小军，北京中银（厦门）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）厦门市财政局，住所地厦门市湖滨北路98号财经大厦。
法定代表人韩景义，局长。
委托代理人袁文卿，厦门市财政局工作人员。
委托代理人陈熠，上海锦天城（厦门）律师事务所律师。
上诉人厦门市公益公交有限公司（下称公益公交公司）因与被上诉人厦门市交通运输局（下称市交通局）、被上诉人厦门市财政局（下称市财政局）燃油补贴发放程序一案，不服厦门市思明区人民法院（2016）闽0203行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年12月21日公开开庭审理了本案。上诉人公益公交公司的法定代表人陈福良及委托代理人陶天猛、黄平兰，被上诉人市交通局的委托代理人林琳、李小军，被上诉人市财政局的委托代理人袁文卿、陈熠均到庭参加诉讼。本案审理过程中，上诉人公益公交公司以本案须以厦门市交通运输管理处原处长施某涉嫌犯玩忽职守罪刑事案件审理结果为依据，该刑事案件尚未审结，申请中止本案诉讼。本院审查认为，上诉人提及的刑事案件的审理结果与本案无关联，故不予采纳上诉人公益公交公司申请中止诉讼的请求。经各方当事人同意，本案扣除审限3个月。本案现已审理终结。
原审法院查明，根据《关于同意鹭煌等14家中巴企业重组整合成立公益公交有限公司的批复》（厦运管公〔2005〕5号），经有关部门批准，公益公交公司于2005年3月4日正式成立，经营范围为公交客运。
2015年9月10日，市交通局、市财政局联合发出《关于发放2013年度城市公交行业成品油价格改革财政补贴清算资金的通知》（厦交综运〔2015〕71号，下称71号通知）及《关于发放2014年度城市公交、农村道路客运行业成品油价格改革财政补贴清算资金的通知》（厦交综运〔2015〕73号，下称73号通知），分别对2013年度及2014年度城市公交行业成品油价格改革财政补贴清算资金的有关事项进行通知。其中，71号通知明确，根据相关规定清算，2013年度应分配给公益公交公司的补贴资金为11.17万元，并规定：城市公交行业的燃油补贴，应由市交通局审核，市财政局直接划拨给相关企业。相关企业在市交通局的监督下，根据政府规定的补贴标准和程序将补贴发放到具体补贴对象。具体来说，厦门公交集团有限公司和厦门市快速公交运营有限公司按照燃油补贴标准和要求向市运管处提出申请，市运管处审核通过后报市交通局审定，市财政局根据审定情况将补贴资金直接划拨给企业。公益公交公司则在上述程序的基础上，在补贴资金到位后，应召开中巴经营者会议，组织中巴经营者填写补贴资金发放登记表，并在企业内醒目位置向补贴对象公示5天，无异议后组织发放，发放完后应将有领取对象签章确认的发放登记表加盖公司公章后报市运管处备案；73号通知则确定，2014年度应该分配给公益公交公司的燃油补贴为1.1万元。具体的发放程序与71号通知一致。公益公交公司不服市交通局、市财政局对其要求的发放程序规定，诉至厦门市思明区人民法院。
原审另查明，厦交运管〔2010〕21号、〔2011〕16号、厦交综运〔2012〕6号以及厦交综运〔2013〕9号等针对2009年度至2012年度燃油补贴发放通知来看，市交通局、市财政局对于公益公交公司的燃油补贴领取程序规定与71号、73号通知基本一致，并无明显差别。公益公交公司也按照厦交综运〔2012〕6号以及厦交综运〔2013〕9号通知要求，领取相关补贴并组织发放，最后提交了有实际经营者签字确认且加盖公益公交公司公章的发放表，交由市运管处备案。
公益公交公司于2014年6月填报、导出的城市公交燃油消耗量明细表显示，2013年度公益公交公司填报为闽Ｄ×××××及闽Ｄ×××××车辆，分别消耗9915.88升及25506.31升。公益公交公司于2015年4月填报的城市公交燃油消耗量汇总表显示，2014年度总车辆和在营车辆为1辆。公益公交公司在2013年度及2014年度燃油补贴款发放申请报告中，分别确认补贴款为111698.8元以及10973.42元。2015年9月17日，上述款项均由市财政支付中心直接支付给公益公交公司。
原审又查明，福建省高级人民法院作出的（2014）闽民申字第1749号民事裁定书通过个人车主与公益公交公司签订的协议书约定内容，确认公益公交公司曾存在车辆挂靠的事实，并明确公益公交公司法定代表人陈福良曾在庭审中确认公司往年收到财政补贴款进行统一核算后曾经发放给挂靠车主。
原审法院认为，从公益公交公司诉求看，其第一项诉讼请求系要求确认市交通局、市财政局要求公益公交公司实施的补贴发放程序违法，而相关的程序规定正是通过71号、73号通知的相关规定予以体现。
从在案证据看，市交通局、市财政局在2010年发出对2009年度公交车燃油补贴通知直至本次通知，历年对公益公交公司领取燃油补贴的作出内容基本相同的程序要求。在2014年度以前的补贴发放通知作出前，公益公交公司均按照市交通局、市财政局要求，在收到相应补贴款后组织发放给实际车主，并提交由车主签字确认及公司盖章的领取表备案。可见，公益公交公司至迟于办理2009年度公交车燃油补贴发放事项时已经知晓上述发放程序规定内容，但并未提出异议。
现公益公交公司认为市交通局、市财政局对于2013年度、2014年度案涉燃油补贴款发放程序的要求与财政部、交通运输部《城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法》（财建[2009]1008号，下称《暂行办法》）的有关规定不符，不应与其他公交企业有不同的要求，不应再要求将划拨给公益公交公司的补助资金再发放给个人车主。对此，原审法院分析认为，《暂行办法》第三条第二款规定，本办法所称的补助对象，即城乡道路客运经营者，包括城市公交企业和农村客运经营者。第十七条规定，补助资金应当专款专用，全额用于补助实际用油者，不得挪作他用。从上述条款内容看，客运成品油价格补助资金确实应当用于城乡道路经营者，而公益公交公司属于适格的补助对象。因此，市财政局均将相关补助资金直接划至公益公交公司账户。
《暂行办法》第十五条第二款规定，基层财政、交通运输部门应当完善补助资金的发放管理制度，并将补助程序、补助对象、补助标准和金额等内容及时向社会发布。可见，市交通局、市财政局在《暂行办法》的框架内，结合当地实际情况。可以对补助程序、补助对象、补助标准等作具体实施细则。从涉及公益公交公司的（2014）闽民申字第1749号民事裁定等生效裁判可以确认，公益公交公司成立后确实存在车辆挂靠的实际情况，且持续运营相当长一段时间，公益公交公司与实际车主之间也有相应的经营协议。在这种情况下，具体的车辆运营以及油费成本承担主体可能并非公益公交公司，如果相关款项只简单划归公益公交公司，而不管款项是否实际补给到位，不但与资金补助制度设计初衷以及目的不相符合，也可能伤害实际用油者或者成本承担者的利益，亦无法体现市交通局、市财政局对上述资金落实的监管职责。因此，市交通局、市财政局在《暂行办法》的基础上，对补助款项发放给公益公交公司后的处理细则作了进一步细化，即要求公益公交公司组织召开实际车主会议，明确发放方案，并进行公示、备案。上述程序要求更多的体现监督职能，实际上就是基于公益公交公司目前车辆运营情况下，由公司与实际车主对车辆实际用油情况进行确定、发放，确保“谁支出谁受益”，真正发挥补助资金的作用。基于此，原审法院认为市交通局、市财政局对于公益公交公司的燃油补贴程序的要求，恰系结合企业的实际情况，对于《暂行办法》的精神的正确理解和适用，体现了市交通局、市财政局在管理专项补贴资金使用方面的监督和指导，并无不当。
当然，公益公交公司目前的车辆运行情况已经发生了变化。此时如果公益公交公司确实系实际用油者，可在申报时向市交通局、市财政局说明情况，但即使按照现有程序规定，相关补贴资金仍最终由公益公交公司实际支配，亦不会对公益公交公司的实际利益产生影响。公益公交公司提出的补救要求，缺乏事实依据，不能支持。
综上，市交通局、市财政局针对公益公交公司发放燃油价格补贴时的特殊程序规定，有事实依据，与相应规章的精神亦契合，予以支持。公益公交公司所提出的诉求，缺乏依据，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回公益公交公司的诉讼请求。
上诉人公益公交公司不服原审判决，向本院提出上诉，请求撤销原审判决，改判支持上诉人于原审的全部诉讼请求。理由：1.城市公交领域的行政管理，适用的强制性的行政许可制度，非经行政许可，不得从事相关经营。在该领域发生的挂靠行为，属于行政管理上的违法行为，这与民事角度是否客观存在挂靠关系无关。2.燃油补贴应当只能发放给合法经营的对象，不能补贴、资助违法。《暂行办法》作为燃油发放的法律依据，明确规定了补助对象，区分为“农村客运”和“城市公交”两个部分。“农村客运”部分的补贴对象，是企业法人和个人；“城市公交”部分的补贴对象，仅限于企业法人。《暂行办法》之所以区分“农村客运”和“城市公交”两部分，原因在于“农村客运”允许个人申请运营资格，“城市公交”只允许企业法人申请营运资格。上述《暂行办法》的规定，充分印证，国家财政给予补贴对象，在“城市公交”领域，只能是合法经营的企业法人，不能是挂靠个人。3.被诉行政行为，直接导致燃油补贴对象，变成了违法挂靠经营城市公交的个人。原审法院认定挂靠经营的个人《暂行办法的》系补助对象，又认为上诉人企业是财政补贴的对象，将发放给违法挂靠的个人的部分认定为被上诉人行使监督职能，回避了补贴发放给挂靠个人的“强制性”规定及客观事实，属认定事实错误。
被上诉人市交通局答辩称，一、原审认定事实清楚，适用法律正确，判决结果应当维持。市交通局、市财政局联合作出的71号、73号通知具有事实依据，并不存在违法、滥用职权的情形。根据《暂行办法》第三条、第十七条规定看，《暂行办法》第十七条规定系对第三条内容的补充。本案中补助资金的发放流程并没有违反该办法的规定。财政部门首先将补助资金发放到企业，再由上诉人企业发放到实际用油者。根据《暂行办法》规定的补贴原则，确保燃油补贴发放的公平合理，保障经营者的合法权益，结合本市实际情况，市交通局会同市财政局严格按照“谁支出谁受益”的补助原则，制定了燃油补贴发放程序。《暂行办法》第十五条、第二十条均规定财政部门、交通运输部门应当完善补助资金发放管理制度，制定实施细则，由此可见，该发放程序并没有擅自制定新的行政措施，完全是在授权范围内，在上位法规定的范围和幅度内进行了细化和解释，符合立法精神。二、本案核心问题是燃油补贴发放程序是否合法，以及燃油补贴发放对象是否落实到实际用油者手中，至于挂靠经营属于另一层法律关系，并非本案审理范围。市交通局会同市财政局结合我市实际情况，对于存在挂靠经营的企业，鉴于实际用油方或实际提供公交服务的主体是实际挂靠车主，挂靠的仅是经营资格，而用油成本及经营成本仍由挂靠车主独立核算自行承担，因此要求该类企业将燃油补贴发放到实际车主手中更符合《暂行办法》的精神。三、市交通局与市财政局联合作出的71号、73号文件对上诉人并非强制性的行政行为，对上诉人不产生实质影响。上诉人企业内部是否存在挂靠经营系由上诉人自行申报，如不存在挂靠经营，申报时可说明情况，按发放程序相关补贴最终仍由上诉人实际支配，不会对上诉人的实际权益产生影响。目前，上诉人2013年度申请补贴的车辆仅有2辆，2014年度申请补贴的车辆为1辆，上诉人并未提交补贴发放表至市运管处备案，71号、73号通知对上诉人不具有强制力，仅是一种行政监督行为。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人市财政局答辩称，一、上诉人成立后即存在车辆挂靠的实际情况，已经生效法律文书予以确认。根据《暂行办法》第十五条、第十七条第二款的规定，市财政局依法有权完善补助资金发放流程，有义务确保燃油补贴的资金最终补助到实际车辆运营以及油费成本承担者，据此制定的燃油补贴发放程序符合规定。市财政局在2010年发出对2009年度燃油补贴通知直至本次通知，历年来对上诉人领取燃油补贴作出了内容基本相同的程序要求，在此之前上诉人均是按照程序要求发放，将燃油补贴发放到实际用油者，均未提出异议。二、上诉人错误、片面理解《暂行办法》规定，上诉理由不成立。历年的燃油补贴款，市财政局均是直接划拨给上诉人账户，不存在直接发放给个人的情况，该做法并不违反《暂行办法》的规定。燃油补贴发放程序的历年通知中，关于上诉人及其他企业发放程序均不是强制性规定，是可选择的。如上诉人自身不存在挂靠、承包的情况，则可向主管机关说明，经查证属实后即无需履行召开中巴经营者会议、填写登记表、张贴具体补贴对象公示等程序。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审查明：1.各方当事人向原审法院提交的证据均随案移送本院。2.上诉人认为原审判决遗漏查明两被上诉人在71号、73号通知中针对上诉人制定了发放燃油补贴的专门流程。上诉人法定代表人从未在庭审程序中确认公司往年收到的财政补贴款进行统一核算后曾经发放给挂靠车主的事实，原审查明该情况与事实不符。两被上诉人对原审查明事实均无异议。对各方当事人无异议的事实，本院予以确认。3.原审判决书第2页、第8页、第10页中“72号”应为“73号”。
本院认为，根据本案审理情况，上诉人的第一项诉讼请求实质是对两被上诉人制定的71号、73号通知中关于上诉人公益公交公司燃油补贴资金发放程序的特殊规定不服。从71号、73号通知规定的“补贴发放程序”看，2013年度、2014年度，本市享受城市公交行业燃油补贴企业有3家，分别为厦门公交集团有限公司、厦门市快速公交运营有限公司以及上诉人公益公交公司。对该三家企业发放燃油补贴的相同流程是需要企业按照补贴标准和要求向市运管处提出申请，市运管处审核同后报市交通局审定。市财政局根据市交通局审定的情况将补贴资金直接划给企业。对此相同发放程序要求，上诉人并无异议。上诉人对该两份通知中关于其“在补贴资金到位后，还应召开中巴经营者会议、组织中巴经营者填写《厦门市中巴企业成品油价格改革财政补贴资金发放登记表》，并在企业醒目位置向具体补贴对象公示5天，无异议后组织发放。补贴资金发放完毕后，还应将经具体补贴对象签章确认的《厦门市中巴企业成品油价格改革财政补贴资金发放登记表》加盖公司公章后报市运管处公交客运管理科备案”的规定存有异议。
根据《暂行办法》的相关规定，市交通局、市财政局作为本市道路运输管理部门及财政部门，具有管理成品油价格补助资金，制定补助资金发放细则的法定职权。71号、73号通知系市交通局、市财政局根据《暂行办法》规定，结合本市实际情况，对本市2013年度、2014年度燃油补贴资金发放程序作出的细化规定。作为有权机关制定的发放程序，且其中对上诉人在补贴资金到位后应履行的程序作出特别规定，对作为发放对象的上诉人的权利义务必然产生实际影响，两被上诉人关于案涉发放程序对上诉人权利义务不产生实际影响的主张不成立，本院不予支持。
《暂行办法》第三条二款、第三款规定：“本办法规定的补助对象，即城乡道路客运经营者，包括城市公交企业和农村客运经营者。本办法所称的城市公交企业是指依法取得城市公交经营资格，合法运营，为群众提供公交出行服务的企业。”由此可知，燃油补贴资金补助对象中城市公交企业仅限于依法取得经营资格的公交企业，《暂行办法》第十七条所涉的“实际用油者”也应是符合第三条规定的补助对象。换言之实际挂靠经营车主并非燃油补贴资金的《暂行办法》规定的补助对象。即便上诉人成立后存在车辆挂靠情况，补助资金在发放给补助对象的上诉人公司后，其公司与挂靠车主之间如何分配补助资金，亦应属于民事法律关系调整范畴，不宜也不应由行政机关在燃油补贴发放的行政程序中作出规定。两被上诉人在71号、73号两份通知中，直接认定经营企业存在公司与“中巴经营者”区别，要求燃油补贴直接由“中巴经营者”领取（召开中巴经营者会议、组织填写登记表、进行公示后组织发放），并将具体补贴对象签名的登记表报运管处备案的相关规定，缺乏法律依据，也给上诉人增设了不必要的义务，故两被上诉人在71号、73号通知有关发放程序的要求，依法应予撤销。原审判决对于案涉发放程序的合法性认定不当，本院予以纠正。
关于上诉人的第二项诉讼请求，根据现有证据及各方当事人当庭陈述，上诉人在本案起诉前已经获得2013年度及2014年度的燃油补贴资金且并未履行案涉发放程序，两被上诉人亦未要求其履行，因此不存在需要采取补救的情形，对其该项诉求，本院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
一、撤销厦门市思明区人民法院（2016）闽0203行初59号行政判决；
二、撤销厦门市交通运输局、厦门市财政局于2015年9月10日作出的《关于发放2013年度城市公交行业成品油价格改革财政补贴清算资金的通知》（厦交综运〔2015〕71号）及《关于发放2014年度城市公交、农村道路客运行业成品油价格改革财政补贴清算资金的通知》（厦交综运〔2015〕73号）中对厦门市公益公交有限公司特别规定的发放程序要求；
三、驳回厦门市公益公交有限公司的其他诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人厦门市交通运输局、厦门市财政局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林琼弘
审 判 员 纪荣典
审 判 员 宋希凡
二〇一七年四月十二日
代书记员 陈 靓
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
……
（二）适用法律、法规错误的；
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。