湖北省武汉市东西湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂0112行初68号
原告满洪流。
被告武汉市东西湖区国土资源和规划局。
法定代表人肖昌东，局长。
委托代理人李宏，湖北今天律师事务所律师。
第三人武汉小屏房地产开发有限公司。
法定代表人王小屏，董事长。
委托代理人张一希，该单位员工。
原告满洪流对被告武汉市东西湖区国土资源和规划局（以下简称东西湖区土地局）与第三人武汉小屏房地产开发有限公司（以下简称小屏公司）签订《国有建设用地使用权成交确认书》的行政行为不服，于2016年3月1日向本院提起行政诉讼。本院于2016年3月1日立案后，于2016年4月11日作出（2016）鄂0112行初10号行政裁定，以被告东西湖区土地局与第三人小屏公司签订的《国有建设用地使用权成交确认书》的行政行为对原告的权利义务不产生实际影响为由，裁定驳回原告的起诉。原告不服，提起上诉。2016年8月5日，武汉市中级人民法院作出（2016）鄂01行终171号行政裁定，以原告与本案有利害关系为由，裁定撤销本院（2016）鄂0112行初10号行政裁定；指令本院继续审理。本院于2016年11月1日重新立案后，依法组成合议庭。于2016年12月21日公开开庭审理了本案。原告满洪流，被告东西湖区土地局的副局长宋春生及其委托代理人李宏，第三人小屏公司的委托代理人张一希等到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告东西湖区土地局于2011年2月1日与第三人小屏公司签订武土交确字【2011】第021号《国有建设用地使用权成交确认书》，确认第三人小屏公司于2011年2月1日在武汉市土地交易中心竞得的位于武汉市东西湖区吴家山街三秀路××、××以北，编号为P（2010）246号国有建设用地使用权，成交地块规划净用地面积36,334.71平方米（以实测为准），成交总额27,820万元。同时确认该地块在项目实施前，第三人小屏公司必须依法办理该地块用地范围内原建（构）筑物拆除、土地使用及建筑方案报批手续，该地块内的建（构）筑物的规划、设计应严格执行被告核发的规划设计条件。
原告满洪流诉称，2011年2月，在业主不知晓的情况下，被告将吴家山街祁家山北片挂牌“毛地”出让给第三人小屏公司。违反了国土资发【2007】236号文件中明确要求按“净地”分块供应，防止房地产企业大面积“圈占”土地的规定，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条第（五）项，《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第十三条，《闲置土地处置办法》第二十一条，《武汉市土地交易管理办法》第七条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条，《中华人民共和国宪法》第十条第二款、第十三条和《中华人民共和国物权法》第四条、第六十六条的规定。综上所述，被告“毛地”出让违法，请求撤销被告与第三人小屏公司签订的武土交确字【2011】第021号《国有建设用地使用权成交确认书》。
原告提供的证据、依据：1、政府信息公开答复书，证明被告的行政行为和原告起诉未超过期限；2、武汉市土地交易中心的信访回复，证明该项目属于私人房地产公司的商业开发，为私企征收非公共利益；3、征收公告，证明出让土地的目的是为征收做准备，土地出让是征收的源头；4、房屋征收补偿安置方案，证明征收管理部门是被告，出让土地与征收相关联；5、中国正义法制网和中纪委网站新闻报道，证明湖北省纪委已经注意到了东西湖征收中的问题，区长被问责；6、土地使用权证，7、房产证，证明原告的合法财产受法律保护，被告非“净地”出让土地的行为违法；8、怡华逸天地商品房广告，证明该项目是商业开发非公共利益，征收行为违法；9、行政起诉状，10、一审行政裁定书，11、行政上诉状，12、二审行政裁定书，13、再审行政裁定书，证明原告与被告出让土地的行为存在利害关系，原告有权提起诉讼。
被告东西湖区土地局辩称：1、原告不是本案利害关系人，无权提出本案诉讼，应驳回其起诉。原告的房屋土地在征收范围内早被征收，其物权已依法灭失，故无权提出本案诉讼。而且其利益表现在征收补偿安置权益的主张，当时是否进行交易确认与其无法律上的利害关系。2、根据当时的法律规定，可以先成交确认获得土地使用批准文件后再实施拆迁。根据当时的《城市房屋拆迁管理条例》第七条中“申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：……（三）国有土地使用权的批准文件”的规定，拆迁人获得拆迁许可证，必须先取得国有土地使用权批准文件。也就是说只有通过交易竞得土地使用权后获得国有土地使用权批准文件，才能实施拆迁。上述操作方式的依据是充分的，是完全合法有效的。原告认为自己当时享有物权就不得交易确认的主张与法律规定不符，完全不能成立。3、我局签订的《国有建设用地使用权成交确认书》（武土交确字【2011】第021号）的行为合法有效。我局是根据国家招拍挂的有关法律法规规章规定，并依据公开出让交易的挂牌文件和公开成交结果等实施的。该行为事实清楚、程序合法、完全符合法律法规规章的规定，是完全合法有效的。原告诉称我局签订成交确认书违法，是不成立的。综上，原告的起诉不符合要求，我局行为合法有效，依法应驳回原告的起诉或者诉讼请求。
被告东西湖区土地局提供了以下证据、依据：1、房屋征收公告，证明原告房屋已被征收，只能主张征收补偿而与本案无利害关系；2-1、供应土地批复，2-2、供应土地方案请示，2-3、供应方案（请示附件），2-4、测量资料，2-5、评估资料，2-6、挂牌文件，2-7、企业法人营业执照，2-8、法定代表人身份证明书，2-9、公司章程，2-10、股东会决议，2-11、竞买回执，2-12、揭牌仪式公证笔录，2-13、公证书，2-14、成交确认书（2011）021号，证明按挂牌出让的规定程序实施交易后成交确认，行为合法有效。法律依据：1、城市房地产管理法第十二条，证明被告具有出让土地的职权；2、物权法第一百三十七条，证明被告采取招拍挂的职权；3、城市房屋拆迁管理条例，证明当时的法律规定需要先取得国有土地使用权才能获得拆迁许可证；4、招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定，证明招拍挂合法；5、武汉市土地交易管理办法，证明土地交易合法。
第三人述称，我单位是通过竞拍方式竞得涉案地块，其行为合法有效，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人未提供证据。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1无异议；对证据2-1、2-2、2-3、2-4、2-5、2-6、2-7、2-8、2-9、2-10、2-11、2-12、2-13的真实性、合法性、关联性有异议；对证据2-14的合法性有异议，该出让土地不是为了公共利益需要出让土地，产权不清，存在法律纠纷且属于“毛地”供应。被告和第三人对原告提供的证据1、3、5的关联性和证明目的有异议；对证据2、4、6、7、8、9、10、11、12、13的关联性有异议。
本院对证据认证如下：原告对被告提供的证据1无异议，本院予以采信；证据2-1、2-2、2-3、2-4、2-5、2-6、2-7、2-8、2-9、2-10、2-11、2-12、2-13均是土地使用权招拍挂的相关材料，符合当时的相关法律规定，本院予以采信；证据14是本案争议行政行为的载体，本院可作认定事实的依据采信。原告提供的证据1是政府信息公开答复书，原告的实际证明目的是原告知道被告行政行为的时间以及在起诉期限内提起诉讼，本院予以采信；证据2是武汉市土地交易中心对原告的信访回复，原告以供地性质推断不是公共利益的证明目的，本院不予采信；证据3是武汉市东西湖区政府的征收公告，本院予以采信；证据4是房屋征收补偿安置方案，与本案无关联，本院不予采信；证据5是媒体对东西湖区原有关负责人被追责的报道，与本案无关联，本院不予采信；证据6、7是原告的土地使用权证和房屋所有权证，属于被告出让地块的一部分，本院予以采信；证据8是怡华逸天地商品房广告，与本案无关联，本院不予采信；证据9、10、11、12、13属于诉讼文书，与被告行政行为无关联，本院不予采信。
经审理查明，原告满洪流的房屋位于武汉市东西湖区吴家山街祁家山新村新2栋2单元401室。2010年1月7日，武汉市东西湖区人民政府向被告东西湖区土地局发出通知，下达了2010年危旧改项目计划，其中就包含祁家山北片旧城改造项目。之后，被告东西湖区土地局进行前期的规划、土地评估、拟定供地方案等准备工作。2010年12月24日，武汉市东西湖区人民政府批准了被告东西湖区土地局拟定的旧城改造项目D1110(280)号国有建设用地使用权供应方案，该方案中所涉地块位于吴家山街三秀路××、××以北，包含了原告满洪流的房屋用地。2010年12月27日，被告东西湖区土地局将上述地块转送武汉市土地交易中心以挂牌方式出让土地使用权。2010年12月30日，武汉市土地交易中心将上述地块正式挂牌并进行了公告。2011年1月27日，武汉市土地交易中心收到第三人小屏公司的竞买资料。2011年2月1日，武汉市土地交易中心举行国有建设用地使用权挂牌出让揭牌仪式并经公证，其中本案所涉地块由第三人小屏公司竞得。当日，被告东西湖区土地局与第三人小屏公司签订《国有建设用地使用权成交确认书》。
另查明，2011年1月21日，国务院公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。由于新旧行政法规更替，第三人无法申领房屋拆迁许可证，武汉市东西湖区人民政府便依照新的规定实施该旧城改造项目。2012年4月4日，武汉市东西湖区人民政府作出东政征公字（2012）第2号房屋征收决定，对包括原告满洪流房屋在内的祁家山北片区域的房屋进行征收。原告满洪流对征收行为不满，便通过政府信息公开方式获取被告东西湖区土地局的相关信息提起行政诉讼，请求如诉称。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条的规定，被告作为武汉市东西湖区的土地管理部门，具有对辖区内的国有建设用地使用权进行出让的法定职权。被告能否在国有土地使用权尚未收回的情况下，对该土地使用权再行出让，《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》均未作出规定。《城市房屋拆迁管理条例》第七条第一款规定：“申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。”行政法规明确规定了申领拆迁许可证的前置要件包括了国有土地使用权批准文件，表明在房屋拆迁之前，国有土地使用权尚未收回的情况下，土地行政管理部门是有权对尚未拆迁的房屋土地使用权另行批准他人使用的，然后再对房屋的所有权人进行拆迁补偿。本案中，被告在启动祁家山北片旧城改造项目时，依照上述规定和城市发展总体规划对涉案地块进行规划、评估，然后通过招拍挂的方式出让土地使用权，是符合行政法规规定的。在被告将涉案土地使用权的相关信息转送武汉市土地交易中心进行招拍挂的公告后，遇国务院颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》取代了《城市房屋拆迁管理条例》。那么，被告是立即撤回招拍挂的信息，停止竞卖行为，还是仍由武汉市土地交易中心继续实施竞卖行为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》中并无明确规定。如果立即撤回招拍挂的信息，停止竞卖行为，可能损害竞买人的利益，也损害了政府的信誉。如果不撤回招拍挂的信息，继续实施竞卖行为，是否损害原土地使用权人的合法权益，就是本案应考量的因素。本案中，在原告的房屋未经依法征收的情况下，被告与第三人签订《国有建设用地使用权成交确认书》的行为，从形式上看，被告将无权进行处理的土地使用权进行了出让，损害了原告的合法权益。但从实质上看，被告在与第三人签订成交确认书后，并未通知原告不得买卖房屋，也未通知不动产登记部门注销或者限制原告办理不动产变更登记，原告对自己房屋的占有、使用、收益、处分等各项权能未受到任何影响，也就是说被告与第三人签订成交确认书的行为对原告的合法权益未产生实际影响。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定，房屋征收范围确定后，房屋征收部门书面通知有关部门暂停办理相关手续。故只有房屋征收活动，才对原告的合法权益造成影响。假使武汉市东西湖区人民政府不启动房屋征收活动，被告与第三人签订的土地成交确认书将无法履行，被告对第三人将承担缔约过失责任，仍然不会对原告的合法权益产生实际影响。另外，原告诉称被告应当“净地”供应，并引用了国土资源部国土资发【2007】236号文件中关于“净地”分块供应的规定，因该文件属于部门规范性文件，而《城市房屋拆迁管理条例》属于行政法规，显然行政法规的效力要高于部门规范性文件，故不应以部门规范性文件确认被告未“净地”供应的行为违法。综上所述，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告满洪流的诉讼请求。
案件受理费50元由原告满洪流负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 黄汉桥
人民陪审员 马爱国
人民陪审员 艾全民
二〇一七年二月十七日
书 记 员 张 邹