四川省阿坝藏族羌族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2015）阿行初字第18号 原告冯燕。 委托代理人阮国勇，四川金契律师事务所执业律师，代理权限特别授权。 委托代理人冯昌富，代理权限特别授权。 共同诉讼代表人周洲。 共同诉讼代表人杨琼红。 被告汶川县人民政府，住所地汶川县威州镇东街125号。 法定代表人汪娜，职务县长。 委托代理人王昊，四川中星律师事务所律师，代理权限一般代理。 被告委托代理人付静超，代理权限一般代理。 原告冯燕因拆迁不服被告汶川县人民政府2012年6月7日作出的汶府行〔2012〕1号行政决定，于2015年5月1日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月6日立案受理后，于2015年5月15日向被告汶川县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2015年7月2日、8月24日公开开庭合并审理了本案。原告的特别授权代理人阮国勇、冯昌富，共同诉讼代表人周洲、杨琼红，被告委托代理人王昊、付静超到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告汶川县人民政府于2012年6月7日作出的汶府行〔2012〕1号行政决定，该行政决定认为原告所有权涉及的建筑物在“5.12”汶川特大地震后严重受损，其商铺已经丧失原有的商业价值，按照县人民政府2012年第11期会议纪要要求，根据《中华人民共和国防震减灾法》第三十二条、第三十八条，以及映府发〔2011〕9号《映秀镇人民政府关于“5.12”汶川特大地震以来若干历史遗留问题处理意见》（以下简称《处理意见》）之规定，决定参照抢险救灾爆破城乡居民自有产权住房补偿办法（框架、砖混结构100—170元／平方米，其他结构50—80元／平方米）对原告所属建筑物（一楼商用）作出补偿。 原告诉称：自己双证齐全的商铺在5.12特大地震中，虽然受损，但并未倒塌。地震发生后，在商铺内商品未及清运的情况下，即按照政府要求撤离映秀镇。后于2008年5月30日至6月1日，原告商铺所属的42号大院共五幢大楼被违法经两次爆破后全部拆除（该五幢大楼只有两幢轻微受损，三幢没有受到损害）。灾后重建，有关部门以城市规划为由对该地进行了征收，经自己反复向映秀镇、汶川县人民政府等机关信访反映情况，要求对爆破征收的商铺给予补偿，汶川县人民政府于2012年6月7日作出汶府行〔2012〕1号行政决定对其所有权的商铺参照抢险救灾爆破城乡居民自有产权住房补偿办法对原告予以补偿，但原告认为汶川县人民政府未依法给予自己公平的补偿。为维护自身的合法权益，原告认为被告具体行政行为具有以下违法性：1、被告2012年6月7日作出的具体行政行为不正确，缺乏事实依据；2、被告的行政决定引用了《防震减灾法》第三十八条的规定，却违反该规定没有按照国务院的有关规定予以补偿，反而依据没有法律效力的《处理意见》的规定进行补偿；3、被告的行政决定违反《物权法》第四十二条、七十六条第2款、6款的规定，其行政决定具有违法性，不公正，程序违法；4、被告的行政决定违反《国有土地上的房屋征收与补偿条例》第四条、八条、十条、十二条规定；5、汶川县人民政府的行政行为违反了国务院关于《汶川地震灾后恢复重建条例》第二十七条第2款，第四十六条的规定；6、被告的行政行为违反了国务院2004年7月20日实施的《城市危险房屋管理的规定》第八条、九条、二十条的规定；7、被告的行政行为违反了我国2007年8月30日实施的《突发事件应对法》第十一条、十二条、四十七条的规定；8、被告的行政行为违反了我国《城市房地产管理法》第六条的规定；9、被告的行政行为不仅违法而且还不公正，对其自己拟定的相关政策对原告都不按照汶府发（2009）3号《汶川县灾后重建城镇房屋拆迁安置方案（试行）》第四条第4款、7款，第五条第1款、第2款第（二）项、第3款第（一）项；汶府发（2009）4号文件《汶川县灾后城镇住房重建实施细则》第七条、第八条、第九条、第三十八条；汶府办发（2009）14号文件《补充通知》第一条；汶府发（2009）37号文件第一条；汶府办发（2009）38号文件第五条等文件规定对原告被爆破的商铺予以合理的补偿，为此原告遂向本院提起诉讼，请求1、依法确认汶川县人民政府2012年6月7日作出的《汶川县人民政府行政决定书》违法并依法予以撤销；2、判令被告按照评估价值对原告被征收的房地产即商铺235690.00元（7000元／平方米×33.67）予以补偿。 原告向本院提交以下证据： 第一组证据原告的身份证复印件，拟证明原告的主体资格；第二组证据1、汶府行〔2012〕1号汶川县人民政府行政决定书；2、原告要求作出相应补偿的申请书；3、信访复查意见书，拟证明该具体行政行为存在，内容违法，程序违法，事实不清；第三组证据原告被爆破征收房屋三个时期的照片，拟证明原告房屋征收后灭失的后果，被告未依法补偿；第四组证据公民周世平的房屋在受灾后被征收补偿的全套手续，拟证明被告行政执法不公；第五组证据原告的房产证，拟证明被告爆破征收的商铺原告取得了合法的权属登记，具有完整的物权；第六组证据1、阿坝州中级人民法院行政案件审查情况通知书；2、2012年7月10日的行政诉讼状；3、2013年5月21日寄送起诉状的快递单、信访答复等法律意见书，拟证明原告一直在找政府协商解决，没有超过诉讼时效。 经庭审质证：被告汶川县人民政府对原告提交的第一组证据的真实性、关联性和证明力均予以认可，对第二、三、四、五、六组证据的真实性无异议，但对该五组证据的关联性和证明力均有异议，认为不能达到其证明目的，对该五组证据不予认可。 本院对上述证据认证如下：原告提交的第一组证据能够证明原告的主体资格适格，本院予以确认；原告提交的第二组证据的真实性本院予以认可，证据1可以证明汶川县人民政府针对原告的补偿申请确实作出行政决定的事实，证据2、3可以证明原告不服汶川县人民政府作出的行政决定而一直找有关部门申请重新予以补偿的事实，但不能以原告不服该行政决定来证明被告作出的行政决定的内容违法，程序违法，事实不清，故对该组证据的证明力和关联性不予以确认；原告提交的第三组证据的真实性本院予以认可，该组证据可以证明三个时期房屋客观的真实状况，但不能用三个时期的照片来证明被告对房屋的补偿情况，更不能证明被告是否对房屋依法进行补偿，故对该组证据的证明力和关联性不予以确认；对原告出示的第四组证据由于证人周世平未出庭作证对其真实性本庭未能当庭核对且公民周世平属案外人，其没有位于映秀镇的房屋在受灾后被征收补偿的全套手续与本案没有关联性，故本院对该组证据不予以确认；对原告提交的第五组证据本院对其真实性予以认可，原告的房产证、土地使用证能够证明原告商铺取得了合法的权属登记，是商铺的合法所有权人的事实，对该组证据本院予以确认；对原告提交的第六组证据本院对其真实性予以认可，从证据1、2、3联系起来可以证明原告在汶川县人民政府作出行政决定后不服，一直在找相关部门解决和提起诉讼的事实，对该组证据本院予以确认。 被告汶川县人民政府辩称：1、原告的起诉超过法定诉讼时效；2、原告的诉求不具备正当性和道德性，原告的住房在受到地震损毁后，已经依据国家的安置政策，享受了相应的住房安置待遇，现在原告一边享受政府灾后重建给灾区老百姓带来的实惠，一边却把政府告上法庭，要求政府按照市场价值为其在地震中损毁的商铺支付补偿金，如果这样的无理诉求得到支持的话，那将是对整个灾区抗震救灾和灾后重建工作的根本性否定；3、原告的诉求不具备合法性，汶川县政府作出的行政决定中所涉及的补偿款系人民政府基于社会管理职能，帮助灾区群众重建家园的抚恤、帮扶性质的补助款。我国现行的法律法规中没有关于政府需对自然灾害给公民造成的损失进行赔偿的规定，不能因为实践中存在“补偿款”就认定补偿自然灾害造成的损失是政府的法定义务，更不能以此推导出被告实施了“征收”行为；4、在“5、12”汶川特大地震发生后，映秀灾区依据《防震减灾法》第三十二条、《突发事件应对法》第四十九条的相关规定，抗震救灾指挥部为了抢险救灾，防止发生次生、衍生灾害，维护社会秩序，采取必要措施，对严重受损的房屋进行爆破既符合法律规定也符合公共利益；5、原告的房产在“5、12”汶川特大地震损毁的前提下，汶川县人民政府依据《映秀镇灾后恢复重建总体规划》（以下简称：《总体规划》）和《土地管理法》第五十八条的规定，收回规划范围内的国有土地使用权，并与原告签订《映秀镇国有土地使用权收回补偿协议》（以下简称《补偿协议》），但该原告出尔反尔，不但拒不履行该协议、拒不领取补偿款项，反而将汶川县人民政府推上被告席。原告的行为违背了基本的诚实信用原则。综上，汶川县人民政府认为其作出的行政决定是正确的，对原告冯燕的诉讼请求应予以驳回。 被告汶川县人民政府向本院提交以下证据： 第一组证据1、汶川县人民政府行政决定书；2、《处理意见》，拟证明被告汶川县人民政府作出行政决定的时间和内容的合法性；第二组证据1、汶川县人民政府办公室关于印发《映秀镇恢复重建集体土地征收及收回国有土地使用权的若干意见》的通知（以下简称《若干意见》）；2、汶川县人民政府关于国有土地使用权划拨转出让补交出让金标准的批复，拟证明被告收回本案所涉及的国有土地使用权的程序合法、补偿标准合法；第三组证据1、地震后航拍照片及涉案房屋现场照片；2、证人张仕力、李云良的证人证言，拟证明涉案房屋在地震发生后的损毁情况，拟证明被告并非爆破行为的实施主体，在当时的情况下是由部队在组织实施，证明爆破在当时特定情况下的正当性；第四组证据1、映秀镇政府出具的《情况说明》；2、经办人余水红出具的情况说明；3、证人余水红的证人证言，拟证明被告在收回原告土地使用权的时间，并依法告知原告的事实，同时拟证明被告实施该行为的程序合法；第五组证据1、与原告房屋、土地性质相同的自然人张仕力2009年领取相关补偿的书面材料；2、与原告房屋、土地性质相同的自然人李和琪2009年领取相关补偿的书面材料，拟证明被告收回土地使用权的时间，收回程序合法，收回实体合法，收回行为也得到了其他权利主体的认可；第六组证据1、《补偿协议》；2、冯昌富的授权委托书，拟证明原告冯燕于2009年9月与汶川县国土局达成收回国有土地使用权的补偿协议，原告对补偿标准是认可的，原告出尔反尔，违背诚实信用原则。 补充提交第一组证据1、汶川县人民政府关于同意《映秀镇城区安置房重建实施方案》；2、汶川县灾后城镇住房实施细则；3、映秀镇秀坪社区民房重建施工合同；4、秀坪社区交房台账，拟证明映秀镇灾后重建住房的安置情况；第二组证据1、映秀镇灾后恢复重建总体规划及详细规划；2、在四川省建设厅、广东省建设厅和阿坝州政府组织下召开映秀镇灾后重建总体规划国际研讨会的相关情况；3、阿坝州人民政府关于映秀镇灾后恢复重建总体规划的批复，拟证明被告依据的《总体规划》内容和程序的合法性；第三组证据映府发（2011）9号《处理意见》拟证明补偿标准得到灾区大部分灾民的认可并已经按照该标准领取了相关补偿款项；第四组证据公民周世平的房屋拆迁补偿相关材料及手续，拟证明原告多次在陈述中提到的周世平房屋拆迁安置与原告房屋补偿的区别。 经庭审质证：原告对被告汶川县人民政府提交的第一、二组证据的真实性无异议，但对该两组证据的证明力不予认可；原告对第三组证据的形成时间有异议，对其真实性、合法性和证明力均不认可；原告对第四组证据的真实性有异议，对其证明力不予认可；原告认为第五组证据与本案无关不予质证；原告对第六组证据的真实性有异议，对其关联性和证明力均不认可；原告对被告补充提交的第一、二、三、四组证据的合法性、关联性、证明力均不认可。 本院对上述证据认证如下：被告提交的第一组证据的真实性本院予以认可，该组证据1、2能证明汶川县人民政府作出行政决定的时间和行政决定的具体内容，本院对此予以确认；被告提交的第二组证据的真实性本院予以认可，证据1、2能够证明汶川县人民政府收回国有土地使用权，作出《若干意见》的通知以及对收回土地使用权的补偿标准的事实，本院对此予以确认；被告提交的第三组证据的真实性本院予以认可，证据1、2能够证明原告房屋在地震中受损后由应急指挥部为了抢险救灾组织部队予以爆破的客观事实，对此本院予以确认；被告提交的第四组证据的真实性本院予以认可，证据1、2、3能够证明被告收回原告土地使用权的时间这一事实，对此本院予以确认；被告提交的第五组证据的真实性本院予以认可，但其二人均属案外人与本案无关联性，故本院对该组证据的关联性和证明力不予以确认；被告提交的第六组证据的真实性本院予以认可，证据1、2能够证明原告冯燕委托冯昌富与汶川县国土局签订《补偿协议》，对此本院予以确认；被告补充提交的第一、二、三、四组证据的真实性本院予以认可，补充的第一组、第三组证据能够证明1、映秀镇被爆破的未倒塌房屋共有120户；2、映秀镇灾后住房安置的统一条件和标准；3、未倒塌被爆破房屋的补偿款与收回土地使用权补偿款的领取情况；补充的第二组证据能够证明1、《总体规划》的合法性；2、《若干意见》的合法性，对此本院予以确认。 经审理查明：原告冯燕系汶川县映秀镇秀坪街42号C幢1层16号商铺的房屋所有权人，其商铺位于汶川县映秀镇秀坪街42号大院，该大院共有五幢大楼54户住户。“5、12“汶川特大地震发生后该五幢大楼受损但未倒塌，当时为了防止发生次生、衍生灾害，维护社会秩序，抢险救灾应急指挥部根据当地危房的实际情况划定封控区域，该原告房屋在封控区内。在2008年5月30日至6月1日对所有划定为封控区域内120户未倒塌的房屋全部进行爆破，其中就包括本案原告诉争的商铺。 地震发生后，2009年初，基于政治、经济、文化、民生、地理等多方面因素的综合考虑，按照将映秀镇建设为“抗震建筑的示范区”的目标，以8度抗震的设防标准，由同济大学规划设计院、东莞市规划设计院、中国建筑科学院等机构共同编制了《总体规划》。2009年4月8日，在成都召开了汶川特大地震震中映秀镇灾后恢复重建国家研讨会，对《总体规划》进行了论证。2009年4月29日，州人民政府作出了《阿坝州人民政府关于《映秀镇灾后恢复重建总体规划（2008—2020）》的批复，同意《总体规划》。为此在灾后重建工作中，汶川县人民政府依据《总体规划》，于2009年8月27日，发布规范性文件《若干意见》、依据《土地管理法》第五十八条的规定，收回规划范围内的国有土地使用权，并对收回的国有土地使用权根据土地性质，区分住房和商铺等不同情形制定不同的补偿标准。按照《总体规划》的设计，原汶川县映秀镇秀坪街42号大院的原址不作为安置区和进行原址重建地段，因此该地段土地确定由国家收回国有土地使用权。汶川县人民政府对土地使用权收回工作启动后，2009年9月，汶川县国土资源局委托映秀镇政府通知原告办理相关手续、领取补偿款事宜，原告冯燕收悉通知后委托冯昌富与汶川县国土资源局签订了《补偿协议》。该补偿协议签订后，原告认为其地震中虽然受损，但未倒塌的商铺被被告爆破后，对该商铺的土地使用权予以收回，应属于房屋拆迁范围，被告作出的补偿明显过低，原告不服而未予领取收回该块土地使用权的补偿款。2011年1月28日汶川县映秀镇人民政府出台映府发〔2011〕9号文件《处理意见》对抢险救灾爆破城乡居民自有产权的住房确定框架、砖混结构100—170元／平方米，其他结构50—80元／平方米的补偿标准。该意见出台后，原告认为其所有权的商铺在地震中虽然受损，但并未倒塌，政府在未通知其本人，也未对未倒塌的房屋进行价格评估就自行进行了爆破的行为严重侵犯了自己的财产权，为此原告一直不服，遂找汶川县人民政府申请按照市场鉴定评估价值对爆破的房屋进行补偿，汶川县人民政府收到申请后于2012年6月7日作出《汶川县人民政府行政决定书》，决定对原告所有权的被爆破房屋参照映府发〔2011〕9号文件《处理意见》确定的标准予以补偿。原告收到该决定书后仍然不服，遂向法院提起了诉讼。 另查明：该案原告冯燕按照映秀镇灾后重建的安置条件，其不符合购买安置房的相关条件，即未能享受国家补贴性质的每平米770元的价格购买安居房。原告冯燕的收回土地使用权补偿款和爆破房屋的补偿款至今未予领取（映秀地区涉及汶川县人民政府收回土地使用权的补偿款及被爆破房屋的补偿款项的人员中，大部分予以领取或按照相关政策购买安居房时用于抵作购房款）。 本院认为：在“5、12”汶川特大地震的特殊时期，应急指挥部对地震中受损严重但未倒塌的房屋进行爆破，这是特大地震的特殊危急情况下政府为了保护人民的生命安全所采取的紧急应对措施，在当时特大地震灾害造成极大人员伤亡的危急情况下，不能用正常情况的危房爆破需要进行鉴定评估的法律法规去衡量和规范，故对原告提出被告的行政行为违反了《城市危险房屋管理的规定》的理由本院不予支持。对特大地震中受损房屋进行爆破后，原告权属涉及的房屋实物在特定情况下已经灭失，不适用《城市房地产管理法》、《国有土地上的房屋征收与补偿条例》作出的房屋拆迁的相关法律规定，故对原告认为被告的行政行为违反了《城市房地产管理法》、《国有土地上的房屋征收与补偿条例》的理由不能成立。对特大地震中受损房屋进行爆破后，在实物已经灭失的情况下汶川县映秀镇人民政府根据当地的实际情况作出《处理意见》，确定当地所有被爆破受损房屋的统一补偿标准，原告不服该处理意见确定的补偿标准，向汶川县人民政府提出重新作出补偿的申请，被告汶川县人民政府依据《处理意见》对原告作出补偿的行政决定，本院认为根据《中华人民共和国防震减灾法》第三十八条“因救灾需要，临时征用的房屋、运输工具、通信设备等，事后应当及时归还；造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者其他处理”；《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时归还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿”；《中华人民共和国物权法》第四十四条“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿”的规定，被告作出的行政补偿决定符合法律作出“应当给予补偿”的相关规定，至于补多补少这是行政机关根据自己行政区域内的具体情况作出的行政权力，原告方提出被告作出的具体行政行为具有违法性、不公正性、程序违法的理由不能成立，被告汶川县人民政府依据《处理意见》对原告已经灭失的房屋作出的补偿决定是正确的，其具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，故对原告的诉讼请求本院不予支持。据此，经合议庭合议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告冯燕的诉讼请求。 本案诉讼费50元由原告冯燕承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。（在递交上诉状时，应当自上诉之日起七日内，向四川省高级人民法院预缴二审案件受理费50元，如逾期不缴纳上诉费将按自动撤回上诉处理。附：四川省高级人民法院诉讼费专用账户开户银行:四川省成都市农业银行青羊支行营业部，户名:四川省高级人民法院司法行政装备管理处，账号：891201040020592。 审判长  王代华 审判员  许志英 审判员  杨君志 二〇一五年十月二十八日 书记员  苏 娜 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。