杭州市萧山区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）杭萧行初字第35号
原告何国燕。
委托代理人商金玉。
被告杭州市萧山区城市管理综合行政执法局。
法定代表人来校华。
委托代理人胡悦、徐婷。
第三人杭州正德市场管理有限公司。
法定代表人寿张友。
委托代理人单燕虹、徐狄卿。
原告何国燕诉被告杭州市萧山区城市管理综合行政执法局（以下简称“萧山城管局”）不履行规划法定职责，于2014年6月9日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，于同年6月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。被告于同年6月23日向本院申请延期举证，本院予以准许。本院依法组成合议庭，因杭州正德市场管理有限公司（以下简称“正德公司”）与本案处理结果有法律上利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼，于同年7月29日公开开庭审理了本案。原告委托代理人商金玉，被告委托代理人胡悦、徐婷，第三人正德公司委托代理人徐狄卿均到庭参加诉讼。因案情复杂，经浙江省高级人民法院批准，本案延长审限三个月。本案现已审理终结。
原告何国燕诉称：原告于1998年购买义桥百货市场（现农贸市场）商业用房。2012年6月，第三人正德公司（原名称为杭州义桥农贸市场经营管理有限公司）未经立项、规划等审批，擅自在义桥农贸市场中间停车场处搭建房屋（以下简称“案涉建筑”）并开办服装超市。该违法建筑严重影响了原农贸市场商户的合法利益，同时存在巨大的消防安全隐患，激起农贸市场商户极大不满，以各种形式向政府及相关职能部门举报，要求予以查处。最终在杭州市规划局督办下，杭州市规划局萧山规划分局（以下简称“萧山规划分局”）作出认定，即“第三人未取得建设工程规划许可证，在义桥商贸城东侧、义桥实验学校北侧利用原有钢棚进行墙体维护、装修，开设超市，该行为属违法建设”，并于2013年11月8日函告被告予以查处。原告多次要求对第三人违法建设开办超市的行为进行查处，并拆除违章建筑，但被告至今未履行法定职责。原告认为，根据法律等相关规定，查处违反规划建设行为系被告的法定职责，其未对第三人的违建行为进行查处，系明显的行政不作为。为维护原告的合法权益和公共利益，特向法院起诉，请求判令被告履行法定职责，对第三人未经规划许可在义桥农贸市场停车场搭建义桥商贸城开设超市的违法行为进行查处，并拆除违章建筑。
原告何国燕在举证期限内向本院提供的证据有：
1.ems快递单、ems投递网页打印件、拆除违章建筑请愿函，证明原告于2013年11月30日向被告发出快递要求查处并拆除第三人的违章建筑；
2.《购买义桥百杂市场商业用房（使用权）的协议》，证明第三人的违章建筑侵害原告的合法权益；
3.照片，证明第三人搭建的违章建筑情况；
4.《关于义桥商贸城东侧搭建建筑有关事宜的函》（萧规函（2013）138号），证明萧山规划分局对违法建筑的确认且已函告被告予以查处的事实；
5.工商登记信息，证明第三人名称变更的事实。
被告萧山城管局辩称：一、被告在受理原告举报及处理反馈过程中不存在不作为的情形。原告声称于2013年12月通过信函的方式向被告举报，要求对第三人在义桥农贸市场停车场搭建房屋的行为进行查处。经查证，该信函在被告处未有接收登记处理记录。事实上，原告于2014年1月9日通过直接来电的方式就同一事项向被告举报，被告信访受理中心受理后立即向义桥执法中队交办。经中队调查得知，原告举报反映的义桥农贸市场地块属杭州市萧山区义桥镇人民政府（以下简称“义桥镇政府”），义桥镇政府于2006年将该地块及地上已建的钢棚出租给杭州三江国际置业有限公司（以下简称“三江公司”）。2012年1月11日，义桥镇政府、三江公司及第三人三方签订补充合同，约定义桥农贸市场地块及地上钢棚的承租方由三江公司变更为第三人。第三人承租后，未办理审批手续，对原有钢棚进行装修，设置了铝合金、玻璃结构的围护墙，并在钢棚内开设服装超市。因义桥镇政府无法提供该地块的土地审批手续，该地块实质上属于存量的违法用地，不是经合法审批的国有土地，非被告执法范围。被告执法队员于2014年1月15日电话联系举报人何吾根，向其进行了反馈，建议其向有关部门反映。此后被告未再收到原告关于该事项的举报。二、对案涉建筑进行查处并不是被告执法职责。案涉建筑所占土地并非经合法审批的国有土地，根据区委办公室、区政府办公室《关于进一步加强违法建设查处工作的实施意见》（萧委办（2008）93号）、《杭州市萧山区违法建筑违法用地快速处置办法》（萧政办发（2014）94号）等文件的规定，被告负责查处国有土地上的违法建设行为，故原告举报的违法建筑不属被告查处的范围。三、原告诉讼主体不适格。原告何国燕使用的房屋虽与第三人进行墙体围护、装修的原有钢棚相邻，但是第三人的建设行为并未影响原告房屋采光、日照、通风等方面的合法权益，且原告所买受的该处房屋也系违法建筑。故原告与第三人的违法建筑是否得到查处不存在法律上利害关系，其不具有原告主体资格。综上，原告的诉讼请求缺乏事实与法律依据，请求法院判决予以驳回。
被告萧山城管局在举证期限内向本院提供的证据有：
1.区城市管理综合行政执法受理中心交办单，证明被告对原告举报事项进行受理、处理并反馈的事实；
2.合同书及补充合同，证明本案所涉土地及钢棚的使用、租赁情况。
第三人正德公司述称：一、第三人对原有钢棚进行墙体围护，并不是进行非法搭建。萧山规划分局关于第三人属违法建设的认定不合法，其没有资格进行认定，且作出认定前未到现场进行查看，也未告知第三人相关权利，认定程序违法。二、被告没有进行处理并未侵犯原告的合法权益。原告与萧山城乡建设综合开发义桥公司（以下简称“义桥公司”）订立的《购买义桥百杂市场商业用房（使用权）的协议》虽名为购买，但实为房屋租赁关系，双方并未办理房产过户手续。根据《合同法》第214条对租赁合同“租赁期限不得超过二十年”的规定，原告与义桥公司签订的协议无效。同时原告始终未能举证证明其占有的房屋系合法建筑。根据《行政诉讼法》第二条的规定，只有合法权益被侵犯的公民、法人或者其他组织才具有行政诉讼的原告资格，现原告并非合法占有房屋，其不具有原告资格。三、原告与案涉具体行政行为不存在法律上的利害关系。2012年，第三人为推进萧山区实施“最清洁城乡”工程，美化镇容镇貌，顺利实现义桥商贸城东侧水果交易区市场升级改造目标，而对农贸市场进行内部装修改造。该市场升级改造项目得到周边住户、原有经营户的大力支持，并非像原告诉称的“严重影响了原农贸市场合法商户的合法利益”。实际情况是，原告以市场内部装修影响其店面通风为由，向第三人提出不合理要求，在被拒绝后诉至法院。第三人的改造行为对原告的权利义务没有任何影响，被告是否履行职务与原告没有法律上的利害关系。综上所述，原告的主张缺乏事实和法律依据，请求法院驳回其起诉。
第三人正德公司在举证期限内向本院提供的证据有：
1.《备忘录》，证明第三人的市场改造行为并未损害原农贸市场商户及周边住户的合法利益；
2.《关于强烈要求保证义桥商贸城东侧水果交易区市场装修改造顺利进行的报告》，证明市场改造项目得到周边商户的大力支持，原告的上访、起诉系因第三人拒绝其无理要求。
法庭审查时，被告和第三人对原告提供的证据发表如下质证意见：被告对证据1中ems投递网页打印件真实性无异议，但认为需要有邮局确认，对ems快递单，由于未提供收件人回单，证明力不足，对于请愿函被告未曾收到过；对证据2真实性无异议，对关联性和合法性有异议，从协议内容来看实质系租赁关系，约定的租赁期限已超过法定最长期限，且该房屋无合法手续，原告并无合法使用权，无法证明第三人的行为侵犯了原告的合法权益；对证据3真实性无异议，但对关联性有异议，不能证明第三人的行为侵犯了原告的合法权益；对证据4真实性无异议，但萧山规划分局的函违反了目前的职责分工；对证据5无异议。第三人对证据1三性均有异议，其中ems快递单中收件人信息模糊且没有被告的具体地址及电话，被告并未收到该邮件，请愿函中无署名日期，不能证明快递邮寄的请愿函与原告提审提供的一致；对证据2形式的真实性无异议，但对内容的真实性有异议，目前甲方义桥公司已经不存在，其盖章比较模糊，且无经办人签名。根据协议约定，并不确定甲方是否合法所有或占有该房屋，其无权将该房屋出让或出租给原告，同时第三人的改造行为与百杂市场无关系，不损失原告的权利；对证据3三性均有异议，照片并不清楚，不能证明案涉建筑为违章建筑；对证据4三性无异议，但第三人从未收到过萧山规划分局的函，也未被告知案涉建筑为违章建筑；对证据5无异议。
原告和第三人对被告提供的证据发表如下质证意见：原告对证据1的真实性、合法性有异议，原告向被告邮寄请愿函后没有任何消息，多次通过电话或到被告单位询问，要求履行法定职责；对证据2真实性、合法性无异议，从合同书可以看出，案涉建筑所占土地系义桥镇政府所有，属于国有土地。第三人对证据1、2三性均无异议。
原告和被告对第三人提供的证据发表如下质证意见：原告对证据1、2真实性、合法性均有异议，两组证据中商户的身份无法查清，签名是否为其本人签字也无法确认。被告对证据1、2三性均无异议。
综合庭审质证情况，本院认证如下：原告证据1，原告在庭后提供了ems快递单的原件和邮局盖章确认的ems投递网页打印件，两者能相互印证，根据ems快递单填写的信息，收件人栏名称明确为“萧山区城市管理综合行政执法局局长”，即本案被告法定代表人，而请愿函所涉内容与原告庭审主张的事实一致，在被告未提供相应反驳证据的情况下，应认定该组证据的证明效力，故本院对证据1予以采信；原告证据2，符合证据三性，从协议内容来看，虽然原告并非百杂市场南幢起第三间商业用房的所有权人，但其从1998年12月11日起便占有并使用该房屋，与第三人的案涉建筑具有相邻关系，被告认为原告的房屋无合法手续、无合法使用权的主张，缺乏证据证明，故本院对证据2予以采信；原告证据3-5、被告证据1、2，与本案具有关联性，且内容真实，来源合法，故本院予以采信；第三人证据1、2，缺乏其他证据印证，真实性无法认定，且与本案不具有关联性，本院不予采信。
经审理查明：1998年12月11日，原告何国燕与义桥公司签订《购买义桥百杂市场商业用房（使用权）的协议》，由原告向义桥公司购买义桥百杂市场南幢起第三间商业用房（使用权），使用权为五十年，款项金额共计42571.60元。随后，原告占有并使用上述商业用房至今。2012年9月，第三人正德公司在原告使用的商业用房北面（义桥商贸城东侧、义桥实验学校北侧），在未经规划审批的情况下，利用原有钢棚（钢棚原系三江公司向义桥镇政府租赁，后由第三人向三江公司转租）进行墙体维护、装修，并开设超市。为此，原告向萧山规划分局举报，萧山规划分局于2013年11月8日向被告作出《关于义桥商贸城东侧搭建建筑有关事宜的函》（萧规函（2013）138号），认定第三人未取得建设工程规划许可证，利用原有钢棚进行墙体维护、装修，开设超市的行为属违法建设，并请被告予以查处。2013年11月30日，原告何国燕通过其父亲何吾根向被告邮寄了《拆除违章建筑请愿函》，要求被告对第三人的违建行为进行查处，并对案涉建筑进行拆除。被告收到材料后并未回复。2014年1月9日，何吾根又通过电话向被告投诉第三人的违建行为，被告认为案涉建筑所属地块性质属于非国有土地性质，建议其向相关部门投诉，故并未作出处理。同年6月9日，原告以被告不履行规划法定职责为由向本院提起行政诉讼。
另查明：2012年3月13日，第三人由杭州义桥农贸市场经营管理有限公司更名为正德公司。
本院认为：根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条第二款、第六条第（二）项之规定，被告萧山城管局对案涉违反规划管理规定的行为具有实施行政处罚的法定职责。原告使用的营业房与第三人所建的案涉建筑相邻，其系案涉建筑的相邻权人，故何国燕在本案中具有原告主体资格。《杭州市城乡规划条例》第四十六条规定，“任何单位和个人均有权向城乡规划主管部门、城市管理行政执法机关和其他有关部门举报违反城乡规划的行为。有关部门应当自接到举报之日起七个工作日内作出是否受理的决定，并在六十日内作出处理决定。六十日内无法作出处理决定的，经部门负责人批准，可以延长三十日。”本案中，原告向被告举报第三人违反城乡规划的行为，但被告既未受理也未作出相应的处理决定，其不作为的行为违背了相应的法定职责。而原告作为案涉建筑的相邻权人，与被告应履行的查处职责之间具有法律上的利害关系，故原告起诉要求被告履行法定职责的请求符合法律规定，本院予以支持，被告应在合理期限内作出处理。关于原告要求对案涉建筑进行拆除的主张，因被告对违反城乡规划的违法行为进行查处尚需开展进一步调查，且其对处理结果具有相应的裁量余地，本院作为司法机关应尊重被告的首次判断权，故原告的该部分诉请，缺乏相应的法律依据，本院不予支持。被告和第三人关于原告主体资格不符及被告不具有查处案涉建筑职权的抗辩理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、责令被告杭州市萧山区城市管理综合行政执法局于本判决生效后六十日内对原告何国燕举报的第三人杭州正德市场管理有限公司违法建设问题作出处理；
二、驳回原告何国燕的其余诉讼请求。
本案受理费50元，由被告杭州市萧山区城市管理综合行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，帐号：12×××68，户名，浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 郭 权
人民陪审员 沈卫东
人民陪审员 陈营治
二〇一四年十二月八日
书 记 员 孙珊珊