中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申109号再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈凤玲，女，1960年8月16日出生，汉族，住广西柳州市鱼峰区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈凤珍，女，1963年7月18日出生，汉族，住广西柳州市城中区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈凤鸣，男，1965年1月23日出生，汉族，住广西柳州市鱼峰区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈文建，男，1970年3月2日出生，汉族，住广西柳州市鱼峰区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈乃华，男，1966年12月3日出生，汉族，住广西柳州市鱼峰区。上述五位再审申请人的委托代理人秦振勤，广西民族律师事务所律师。陈凤玲、陈凤珍、陈凤鸣、陈文建四人委托陈乃华作为委托代理人。被申请人（一审被告、二审被上诉人）柳州市鱼峰区人民政府。住所地：柳州市静兰路**号。法定代表人王轶，区长。委托代理人贾志娟，柳州市鱼峰区人民政府法制办公室主任。委托代理人朱宁，广西众维律师事务所律师。再审申请人陈凤玲、陈凤珍、陈凤鸣、陈文建、陈乃华因诉被申请人柳州市鱼峰区人民政府（以下简称鱼峰区政府）房屋强制拆除批复一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（2015）桂立行终字第147号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年1月18日立案，依法组成合议庭对本案进行审查。案件现已审查终结。陈凤玲、陈凤珍、陈凤鸣、陈文建、陈乃华系同胞兄弟姐妹。陈文建在未经城乡规划主管部门批准，未取得建设工程规划许可证的情况下，在柳州市柳石路东七巷三家村内建起砖混结构的房屋。2013年3月12日，柳州市鱼峰区城市管理行政执法局（以下简称鱼峰区执法局）作出柳城管鱼峰规划行决字（2012）第811号行政处罚决定，认定陈文建在柳石路东七巷三家村内建设砖混结构房屋二层、局部第三屋及挑楼、阳台和砖瓦结构房屋一层三处（建筑面积合计为1870.99平方米）的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出责令限期拆除的行政处罚。陈文建等人逾期未自行拆除相应建筑。2013年3月26日，鱼峰区执法局作出《关于强制拆除柳石路东七巷三家村内建设的无证建筑物的请示》，就组织强制拆除涉案房屋向鱼峰区政府上报。2013年3月28日，鱼峰区政府作出鱼政复（2013）20号《关于同意强制拆除柳石路东七巷三家村内建设的无证建筑物的批复》（以下简称20号批复），同意鱼峰区执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，对包括陈文建在内的当事人未取得建设工程规划许可证建设的房屋依法进行强制拆除。2013年3月29日，鱼峰区执法局作出柳城管鱼峰执决字（2013）第24号《强制执行决定书》并送达陈文建。2013年12月11日，鱼峰区执法局作出柳城管鱼峰强执通字（2013）第24号《强制执行通知书》（以下简称24号强执通知）并送达陈文建，案涉违法建筑于同日被强制拆除。陈文建不服于2014年1月23日申请行政复议，鱼峰区政府于2014年3月12日作出复议决定，维持24号强执通知。陈文建仍不服诉至法院，请求撤销24号强执通知。柳州市鱼峰区人民法院作出（2014）鱼行初字第1号行政判决，驳回陈文建的诉讼请求。陈文建不服上诉，柳州市中级人民法院于2014年9月29日作出（2014）柳市行终字第100号行政判决，驳回上诉，维持原判。2015年5月8日，陈凤玲、陈凤珍、陈凤鸣、陈文建、陈乃华提起本案行政诉讼，请求确认鱼峰区政府作出的20号批复违法，责令鱼峰区政府赔偿案涉房屋被强制拆除所受到的损失于2015年5月8日向柳州中院提起行政诉讼。柳州市中级人民法院（2015）柳市行初字第24号行政裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应属人民法院受案范围。对于本案，案涉房屋被强拆系鱼峰区执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定作出行政处罚后采取的行政强制执行措施，鱼峰区执法局对该项职权的行使系法律法规的授权。鱼峰区政府在案件处理过程中虽依鱼峰区执法局的请示作出了同意强制拆除的20号批复，但该批复行为系行政机关的内部审批，并未重新设定陈凤玲等五人的权利义务内容，也未对其五人的合法权益产生实际影响。因此，鱼峰区政府的批复行为不属于行政诉讼的受案范围，不具有可诉性。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第八项之规定，裁定驳回陈凤玲、陈凤珍、陈凤鸣、陈文建、陈乃华的起诉。陈凤玲等五人不服一审裁定，提起上诉。广西壮族自治区高级人民法院（2015）桂立行终字第147号行政裁定认为，陈凤玲等五人的房屋被强制拆除，是鱼峰区执法局作出的行政处罚决定并具体实施。虽然该局在实施之前请示鱼峰区政府，鱼峰区政府批复同意，但该批复是行政机关内部的审批行为，不具有可诉性。陈凤玲等五人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。陈凤玲等五人申请再审称：一、二审裁定认定事实不清、适用法律错误。1.鱼峰区政府作出的20号批复不应当被认为是行政机关的内部行为，该批复对陈凤玲等五人的具体权益产生了影响，应当被认定为具有外部性。属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围，应当予以受理。2.根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，具有作出强制拆除违法建筑决定这一法定职权的，是房屋所在地的县级以上人民政府。行政行为的相对人不服该强制拆除决定而提起诉讼，鱼峰区政府作为强拆的决定者和组织者是可以作为被告起诉的。请求撤销一、二审裁定，将案件发回重审或提审。鱼峰区政府答辩称：陈凤玲等五人请求撤销的20号批复是答复下级机关请示事项的回复性公文，对外不发生法律效力，不具有可诉性，不属于行政诉讼的受理范围；作出具体行政行为的机关是鱼峰区执法局，鱼峰区政府不是本案适格被告；根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，鱼峰区政府有权将强制拆除的职权授予有关部门行使；鱼峰区政府作出的批复内容正确，事实和法律依据充分，请求驳回陈凤玲等五人的再审申请，维持原审裁定。本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案争议的焦点问题是，鱼峰区政府作出的20号批复是否属于行政诉讼的受案范围，也就是20号批复是否对陈凤玲等五人的权利义务产生实际影响。本案中，陈凤玲等五人的房屋被强制拆除，系鱼峰区执法局依法作出行政处罚决定后采取的行政强制执行措施。鱼峰区执法局依法享有对未取得及未按照建设工程规划许可证建设建筑物、构筑物的行为实施行政处罚的相关职权，该局依据职权作出的行政处罚决定、强制执行决定，才是对陈凤玲等五人基于案涉房屋的权利义务产生实际影响的行为。且对于鱼峰区执法局的行政处罚行为，陈文建业已提起过行政诉讼，并已有生效判决确认了该行为的合法性。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。鱼峰区政府依鱼峰区执法局的请示作出的20号批复，属于本级人民政府对其职能部门实施的内部监督管理行为，并未对陈凤玲等五人的案涉房屋作出新的处理决定，亦未对案涉房屋设定新的权利和义务，属于不可诉的行政行为。一、二审以20号批复不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回陈凤玲等五人的起诉，并无不当，本院予以支持。陈凤玲等五人主张，具有作出强制拆除违法建筑决定这一法定职权的，是房屋所在地的县级以上人民政府。该项主张没有法律依据，本院不予支持。综上，陈凤玲、陈凤珍、陈凤鸣、陈文建、陈乃华的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回陈凤玲、陈凤珍、陈凤鸣、陈文建、陈乃华的再审申请。审 判 长 熊俊勇审 判 员 龚 斌审 判 员 张颖新二〇一七年二月二十八日法官助理 刘 月书 记 员 余逸纯附：相关法律司法解释条文1.中华人民共和国行政诉讼法第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（四）不具有强制力的行政指导行为；（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3．最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）为按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。4.中华人民共和国城乡规划法第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。