黑龙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）黑行申77号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）张玉双，男，1954年10月26日出生，汉族，住黑龙江省牡丹江市西安区。
委托代理人王秀娟，黑龙江大正律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）牡丹江市西安区人民政府，住所地黑龙江省牡丹江市西安区西安街22号。
法定代表人栾娟，该区区长。
委托代理人苏慧达，黑龙江同洲律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）牡丹江市人民政府，住所地黑龙江省牡丹江市江南新区党政办公中心。
法定代表人高岩，该市市长。
委托代理人邱学风，该市政府法制办公室法律顾问室主任。
被申请人（一审第三人、二审被上诉人）牡丹江市西安区温春镇人民政府，住所地黑龙江省牡丹江市西安区温春镇温春路106号。
法定代表人嵇慧斌，该镇镇长。
委托代理人邢玉宝，黑龙江湛天律师事务所律师。
被申请人（一审第三人、二审被上诉人）牡丹江市西安区温春镇共民村民委员会，住所地黑龙江省牡丹江市西安区新安街西
九条路。
负责人汪连海，该村委会主任。
委托代理人宋永明，黑龙江益朋律师事务所律师。
被申请人（一审第三人、二审被上诉人）张玉成，男，1959年5月2日出生，汉族，住黑龙江省牡丹江市西安区。
再审申请人张玉双因诉被申请人牡丹江市西安区人民政府（下称西安区政府）、被申请人牡丹江市人民政府、被申请人牡丹江市西安区温春镇人民政府（下称温春镇政府）、被申请人牡丹江市西安区温春镇共民村村民委员会（下称共民村委会）、被申请人张玉成土地管理行政批复及行政复议决定一案，不服牡丹江市中级人民法院（2017）黑10行终69号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行审查，并于2018年3月30日组织各方当事人进行询问。再审申请人张玉双及其委托代理人王秀娟，被申请人西安区政府的委托代理人苏慧达，被申请人牡丹江市人民政府的委托代理人邱学风，被申请人温春镇政府的委托代理人邢玉宝，被申请人共民村委会的委托代理人宋永明，被申请人张玉成到庭参加询问。本案现已审查终结。
张玉华、张玉双、张玉成系姐弟关系，王淑兰系三人的母亲。第二轮土地承包时王淑兰在共民村委会分得950平方米承包地。2005年初，王淑兰死亡。原牡丹江市沿江乡政府分别于2005年、2006年先后两次作出将王淑兰遗留的承包地确权给张玉成的决定，后张玉双诉至牡丹江市西安区人民法院，该两份决定均被法院撤销。2006年2月27日，张玉双诉张玉成农村承包合同纠纷一案经过牡丹江市西安区人民法院和牡丹江市中级人民法院的审理，判决王淑兰的950平方米承包经营权张玉双和张玉成一人一半。两年后,张玉成申请再审，牡丹江市中级人民法院将案件发回牡丹江市西安区人民法院重审。2012年4月28日,由于张玉双未到庭参加诉讼，牡丹江市西安区人民法院裁定按撤诉作出处理。2011年12月6日，张玉双得知牡丹江市西安区农业局于2011年11月9日作出牡西农发(2011)9号《关于确认共民村村民张玉成土地承包经营权的决定》，将王淑兰的950平方米承包地确权给了张玉成。张玉双准备对该决定提起行政诉讼时，牡丹江市西安区农业局自行撤销了该决定。2012年4月27日，西安区政府作出牡西政发（2012）23号《牡丹江市西安区人民政府关于确认共民村村民张玉成土地承包经营权的决定》，将王淑兰承包地的承包经营权确权给张玉成。后在诉讼中西安区政府于2013年5月6日作出牡西政发[2013]4号文件自行撤销了牡西政发(2012)23号决定，张玉双撤回了对西安区政府提起的行政诉讼。2013年10月16日，西安区政府根据温春镇政府呈报的《关于共民村张玉成土地经营权确权的申请》作出了牡西政发(2013)28号《牡丹江市西安区人民政府关于对共民村村民张玉成承包经营权确权申请的批复》，将王淑兰承包地的承包经营权确权给了张玉成。此后,张玉双向牡丹江市人民政府提起行政复议。牡丹江市人民政府于2015年1月16日作出牡政复决[2015]1号行政复议决定，维持了西安区政府作出的行政批复。张玉双不服，提起本案诉讼，请求撤销西安区政府作出的行政批复及牡丹江市人民政府作出的行政复议决定。
绥芬河市人民法院（2016）黑1081行初10号行政判决认为，一、关于牡丹江市人民政府是否应为本案被告的问题，我国修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。”本案受理后修改后《中华人民共和国行政诉讼法》已经实施，张玉双要求将复议机关列为被告应予支持。二、关于西安区政府的行政批复是否可诉及张玉双是否具备原告主体资格的问题。地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复一般属于内部行政行为，不属于行政诉讼受案范围。但行政管理部门的批复对行政相对人权利义务产生了实际影响，行政相对人对批复不服提起诉讼的，人民法院应当受理。张玉双实际占有行政批复所确定的土地多年，具有法律上的利害关系，故对西安区政府作出的行政批复不服提出诉讼，法院应当予以受理。三、关于西安区政府是否有权对农村承包土地进行确认的问题。西安区政府作为县级以上地方人民政府具有农村土地承包经营权证的管理权限。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”故西安区政府具有对土地承包权属进行审查、确认的权利。张玉双主张西安区政府无权对农村承包土地进行确认无法律根据。四、关于西安区政府作出的行政批复是否合法的问题。在第二轮土地承包时，共民村委会按照《中华人民共和国村民委员会组织法》、中办发[1997]16号、国发[1995]7号、黑发[1997]27号、《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第七条、第十二条、第十九条的相关规定制定土地承包方案和实施细则，村民通过抓阄的形式分配土地。张玉双及张玉双代王淑兰通过抓阄的方式按户各分得一块承包地，王淑兰分得950平方米的承包地，张玉成此时与王淑兰为同一户口。《中华人民共和国户口登记条例》第五条规定：“同户口登记以户为单位。同主管人共同居住一处的立为一户，以主管人为户主。单身居住的自立一户，以本人为户主。”张玉成与王淑兰在同一户口上未单立户口，应为一户。对于王淑兰分得的承包地张玉成有经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十四条规定：“承包期内，承包方采取转包、出租、入股方式流转土地承包经营权的，不须办理农村土地承包经营权证变更。”故在承包期内，发包人与承包人仍然为村委会与王淑兰。《农村土地承包经营权流转管理办法》第十一条规定：“承包方与受让方达成流转意向后，以转包、出租、互换或者其他方式流转的，承包方应当及时向发包方备案；以转让方式流转的应当事先向发包方提出申请。”张玉双提供的其与王淑兰之间签订的转包协议未向发包方提出转让申请，亦未在共民村委会办理经营权证变更登记备案，不符合规定的转包、转让条件；且该协议没有另一土地承包人张玉成的同意并签字，不能因该转包协议而剥夺张玉成的土地承包经营权。王淑兰去世后，按照《共民村二轮土地延包实施细则》及“增人不增地，减人不减地”的原则，张玉成享有该地块的承包经营权，故对张玉双的主张不予支持。五、关于本案是否适用最高人民法院在2014年12月25日发布的指导案例41号“宣懿成等诉浙江省衢州市国土资源局收回国有土地使用权案”中“行政机关作出具体行政行为时未引用具体法律条款，且在诉讼中不能证明该具体行政行为符合法律的具体规定，应当视为该具体行政行为没有法律依据，适用法律错误”的问题。西安区政府作出的行政批复中虽然未引用具体法律条款，但在诉讼过程中西安区政府向法院提供了相应的法律规定。在行政复议决定中，牡丹江市人民政府亦援引了具体的法律规定，该复议程序合法，依据充分，故对张玉双被诉行政行为未引用法律应予撤销的主张不予支持。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第七条、第十二条、第十九条、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条、《中华人民共和国户口登记条例》第五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第二款、第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条、第九条之规定，驳回张玉双的诉讼请求。
牡丹江市中级人民法院（2017）黑10行终69号行政判决认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”西安区政府作为县级以上地方人民政府具有农村土地承包经营权证的管理权限。在第二轮土地承包时，张玉双及张玉双代王淑兰通过抓阄的方式按户各分得一块承包地，王淑兰分得950平方米的承包地，张玉成此时与王淑兰为同一户口。《中华人民共和国户口登记条例》第五条规定：“户口登记以户为单位。同主管人共同居住一处的立为一户，以主管人为户主。单身居住的自立一户，以本人为主。”张玉成与王淑兰在同一户口上未单立户口，应为一户。对于王淑兰分得的承包地张玉成具有承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十四条规定：“承包期内，承包方采取转包、出租、入股方式流转土地承包经营权的，不须办理农村土地承包经营权证变更。”在承包期内，发包人与承包人依然为村委会与王淑兰。《农村土地承包经营权流转管理办法》第十一条规定：“承包方与受让方达成流转意向后，以转包、出租、互换或者其他方式流转的，承包方应当及时向发包方备案；以转让方式流转的，应当事先向发包方提出申请。”张玉双提供的其与王淑兰之间的转包协议，但没有证据证明已向发包方提出转让申请并备案，不符合规定的转包、转让条件，且该协议未经张玉成同意并签字，不能因该转包协议而剥夺张玉成的土地承包经营权。按照《共民村二轮土地延包实施细则》及“增人不增地，减人不减地”的原则，张玉成享有王淑兰去世后承包地块的承包经营权。西安区政府作出的行政批复和牡丹江市人民政府的复议决定认定事实清楚，处理得当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，驳回上诉，维持原判。
张玉双申请再审称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，撤销行政批复及行政复议决定，支持其诉讼请求。主要理由：1.西安区政府无权对土地承包经营权作出确权批复。2.西安区政府作出的行政批复未引用法律，无法律依据。3.西安区政府未提交作出批复程序合法性的证据。4.西安区政府作出的行政批复作为张玉成索要土地的证据，因此该行政批复具有可诉性。5.其与王淑兰签订土地转包协议有效。6.张玉成已不是共民村委会的村民，不具有承包权。
牡丹江市人民政府提交答辩意见称，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回张玉双的再审申请。
温春镇政府提交答辩意见称，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回张玉双的再审申请。
共民村委会同意温春镇政府的答辩意见。
张玉成提交答辩称，其同意温春镇政府的答辩意见。主要理由：1.张玉双与王淑兰签订的转包协议是伪造的。2.法院已就其与张玉双的争议作出按撤诉处理的民事裁定，现张玉双仍不断利用法律及行政手段侵犯其权利，法院不应予以支持。
本院认为，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。具体问题分述如下：
关于被告是否具有法定职责及原告是否具有诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案中，张玉双与张玉成之间就土地使用权发生争议，西安区政府有权作出处理，具有法定职责。张玉双作为批复所确定土地的实际使用人，对西安区政府作出涉及其实际使用集体土地的行政批复行为不服提起诉讼，符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，具有原告主体资格，故对西安区政府的行政批复不服提出诉讼，法院应当予以受理。
关于西安区政府作出的行政批复是否可诉的问题。地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复一般属于内部行政行为，不属于行政诉讼受案范围，但行政管理部门的批复对行政相对人权利义务产生了实际影响，行政相对人对批复不服提起诉讼的，人民法院应当受理。西安区政府作出行政批复后，温春镇政府并未再制作出相关决定，西安区政府的行政行为已经外化，对当事人的权利产生了实质性影响，且牡丹江市人民政府已经对该行政批复作出行政复议决定，故该行政批复应属于可诉性行政行为。关于温春镇政府及西安区政府主张该行为是西安区政府履行颁发土地承包经营权证职责的前置程序，不属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，土地承包合同生效后，发包方将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。经乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审符合规定的，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请。县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。该《办法》无颁发土地承包经营权证的前置确权程序，故西安区政府及温春镇政府的该项主张不能成立。
关于西安区政府作出行政批复是否合法的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款规定：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”本案中，在第二轮土地承包时，共民村委会按照《中华人民共和国村民委员会组织法》、中办发[1997]16号、国发[1995]7号、黑发[1997]27号、《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第七条、第十二条、第十九条的相关规定制定土地承包方案和实施细则，村民通过抓阄的形式分配土地。张玉双及王淑兰通过抓阄的方式按户各分得一块承包地。此时，张玉成与王淑兰为同一户口，属于法律规定的“家庭承包方式”中的“家庭”，西安区政府认定张玉成享争议土地的承包经营权并无不当。《农村土地承包经营权流转管理办法》第十一条规定：“承包方与受让方达成流转意向后，以转包、出租、互换或者其他方式流转的，承包方应当及时向发包方备案；以转让方式流转的应当事先向发包方提出申请。”张玉双提供的其与王淑兰之间的转包协议未向发包方提出转让申请，亦未在共民村委会办理经营权证变更登记备案。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十四条第一款规定：“承包期内，承包方采取转包、出租、入股方式流转土地承包经营权的，不须办理农村土地承包经营权证变更。”《中华人民共和国农村土地承包法》第三十九条第一款规定：“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变。”根据上述法律规定，承包方可以将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，不须办理农村土地承包经营权证变更，承包方与发包方的承包关系亦不变，故在承包期内发包人与承包人仍然为共民村委会与王淑兰的家庭。按照《共民村二轮土地延包实施细则》按户承包及“增人不增地，减人不减地”的原则，王淑兰去世后，张玉成享有争议土地的承包经营权。关于西安区政府作出批复未引用法律问题。西安区政府作出的行政批复虽未引用具体法律条款，但在诉讼过程中温春镇政府，西安区政府均向法院提供了相应的法律规定。牡丹江市人民政府在行政复议中亦对具体的法律规定进行援引，已经对原行政行为进行了补正，符合统一性原则，故西安区政府作出的行政批复并无不当。
另，牡丹江市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，程序合法。
综上，张玉双的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回张玉双的再审申请。
审 判 长 皇甫延玉
审 判 员 赵 良 宇
审 判 员 张 云 强
二〇一八年四月二十六日
法官助理 王 腾 野
书 记 员 张 莉
附：相关法律司法解释条文
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。
当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。
3.《中华人民共和国土地管理法》
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。