广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤19行终177号上诉人（原审原告）：东莞市领富广告有限公司，住所地：广东省东莞市虎门镇小捷滘社区市场一楼商铺，组织机构代码证号：30423853-6。法定代表人：郑浩锋，总经理。委托代理人：陈振烽、姚本球，广东嘉众律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市虎门镇人民政府，住所地：广东省东莞市虎门镇虎门大道38号，统一社会信用代码：11441900007331902W。法定代表人：曲洪淇，镇长。委托代理人：刘盛渊，东莞市司法局虎门分局局长。委托代理人：伦碧琪，东莞市司法局虎门分局工作人员。上诉人东莞市领富广告有限公司（以下简称“领富公司”）因与被上诉人东莞市虎门镇人民政府（以下简称“虎门镇政府”）行政纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2016）粤1971行初560号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2016年7月11日,领富公司向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1、确认虎门镇政府出具的虎建〔2013〕256号《关于虎门镇小捷滘社区“昆圹”旧厂区14幢厂房、宿舍等建筑物相关建设手续的情况说明》无效；2、虎门镇政府承担本案诉讼费用。原审法院查明：2013年9月25日，东莞市虎门镇人民政府住房规划建设局出具了虎建〔2013〕256号《关于虎门镇小捷滘社区“昆圹”旧厂区14幢厂房、宿舍等建筑物相关建设手续的情况说明》（以下简称“《情况说明》”），内容为：虎门镇小捷滘社区“昆圹”旧厂区14幢厂房、宿舍等建筑物位于虎门镇长××与××路交叉口东南侧，总建筑面积33034平方米，其中，1999年5月份之前建成的建筑物有10幢，建筑面积总计25864平方米，因历史原因，该部分建筑物尚未取得《建设工程规划许可证》；1999年5月份之后建成的建筑物有4幢（幢号为1、3、13、14），建筑面积总计7170平方米，该四幢建筑物已取得《建设工程规划许可证》。上述14幢建筑物建设时均符合虎门镇当时的城市建设规划；2009年，未取得《建设工程规划许可证》的10幢建筑物中有8幢（幢号为4-11）申请了已建房屋产权补办，目前相关手续正在办理中。领富公司认为案涉《情况说明》应无效，故提起本案诉讼。又查明，2014年12月10日，东莞市虎门镇小捷滘股份经济联合社作为甲方，领富公司作为乙方，陈潮军作为丙方签订一份《合作转让协议》，约定：丙方将甲、丙双方签订的《厂房租赁合同》及《和解方案》中丙方的合同权利义务全部转让乙方。自该协议生效之日起，乙方即成为上述租赁合同中新的承租方，享有承租方全部合同权利，履行和承担承租方的全部合同义务。庭审中，领富公司称在其办理旧厂房相关手续时，东莞市虎门镇小捷滘股份经济联合社提供了案涉《情况说明》给领富公司。原审法院认为：案涉的《情况说明》只是东莞市虎门镇人民政府住房规划建设局就东莞市虎门镇小捷滘社区“昆圹”旧厂区14幢建筑物的相关建设手续的实际情况所作出的一个说明，并没有对领富公司的合法权益产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”的规定，应对领富公司的起诉予以驳回。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定：驳回领富公司的起诉。本案不收取诉讼费用。一审宣判后，领富公司不服原审裁定，向本院提起上诉，请求判令：1、撤销原审裁定，发回东莞市第一人民法院继续审理；2、虎门镇政府承担本案的全部诉讼费用。主要理由有：一、东莞市虎门镇人民政府住房规划建设局出具的案涉《情况说明》，对领富公司的实际权益明显产生了影响。2014年12月10日，领富公司与案外人东莞市虎门镇小捷滘股份经济联合社（以下简称“小捷滘经联社”）、陈潮军签订《合同转让协议》，承继陈潮军在与小捷滘经联社于2013年3月5日签订的《厂房租赁合同》中的权利义务，成为案涉物业的承租方，在（2013）东二法民一初字第1218号民事判决中，东莞市第二人民法院裁定陈潮军与小捷滘经联社《厂房租赁合同》有效的依据在于案涉物业符合当时虎门镇整体规划，现小捷滘经联社同样因租赁合同纠纷，已经将领富公司及陈潮军诉至东莞市第二人民法院〔受理案号（2016）粤1972民初4462号〕，因此，该《情况说明》是否有效与领富公司利益密切相关。二、《情况说明》确有错误，应当予以确认无效。（一）虎门镇政府作出的关于案涉物业建设时均符合虎门镇当时的城市建设规划的说明，没有任何依据。在本案中，虎门镇政府并未提交虎门镇当时的城市建设规划，也无法阐述关于案涉物业符合当时虎门镇城市建设规划的认定标准是什么，所以虎门镇政府作出的关于案涉物业建设时符合虎门镇当时的城市建设规划没有任何依据。（二）虎门镇政府无权作出关于案涉物业是否符合城市建设规划的认定。根据《规划法》第四十条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构建物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门……申请办理建设工程规划许可证。因此，认定案涉建筑物是否符合规划的主体应当是东莞市城乡与规划建设局，虎门镇政府无权作出是否符合规划的认定。另外，根据东莞市人民政府东府〔2009〕43号《东莞市已建房屋补办实施细则》（以下简称“《实施细则》”），针对小捷滘经联社这种并未取得《建设用地规划许可证》的补办申请，其应当向东莞市城乡与规划建设局申请补办《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》（《实施细则》第四、五页），也就是说即使对于案涉物业这类建设时不符合当时城市建设规划的建筑物或没有依法申请《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的违法建筑物予以事后追认合法的决定主体也是市一级主管部门。（三）虎门镇政府提交的证据不足以证明案涉物业符合当时的虎门镇城市建设规划。在本案中，虎门镇政府提供了《东莞市已建房屋登记备案回执》及《东莞市已建房屋申请补办房地产权手续登记备案表》以证明案涉物业10幢未取得《建设工程规划许可证》的建筑物有8幢于2009年申请了已建房屋产权补办，从而试图进一步证明关于认定案涉物业符合当时的虎门镇城市建设规划。但是，该证据并不足以支撑上述证明。首先，根据《实施细则》（第一页）的规定，类似案涉物业的补办申请是作为历史遗留用地问题而处理的，而历史遗留问题事实上就是对在建时未按照法律规定申请甚至不符合条件的建筑物予以是否的认可，因此仅凭补办产权手续不足以证明符合当时规划。其次，《东莞市已建房屋登记备案回执》及《东莞市已建房屋申请补办房地产权手续登记备案表》只能证明案涉物业通过了东莞市城市管理综合执法局建立的备案台账内，甚至不可以证明小捷滘经联社是否正式申请了产权补办手续。根据《实施细则》，如果小捷滘经联社正式申请了产权补办手续，虎门镇政府应出具的是《同意受理补办手续通知书》（《实施细则》附件五）。最后，根据《实施细则》（第九页），在产权补办手续中，虎门镇政府仅具有初审的权力，而关于是否符合城市规划、是否同意补办等，则由东莞市人民政府作出决定。综上，虎门镇政府提供的证据仅是关于案涉物业补办产权登记的初步资料，不可以证明案涉物业符合虎门镇当时城市建设规划。三、《情况说明》的错误如果不得以纠正将损害领富公司以及不确定第三人的合法权益。《情况说明》的错误不得以纠正就等于变相确认案涉建筑物具有报建的资格，案外人小捷滘经联社案涉物业肯定继续招租，那么等同于对违章建筑的继续使用、招租提供支持。请求依法支持领富公司的上诉请求。被上诉人虎门镇政府答辩称：一、原审法院认定事实清楚。原审法院认为案涉《情况说明》没有对领富公司的合法权益产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，符合事实，认定正确。首先，住建局作出案涉《情况说明》的行为并非具体行政行为。一是从行为目的来看，住建局出具该《情况说明》的行为，旨在告知虎门镇小捷滘社区“昆圹”旧厂区14幢厂房、宿舍等建筑物相关建设手续的报批现状。住建局与领富公司之间不存在直接的行政法律关系，其出具该《情况说明》也并非意在引起任何关于领富公司的行政法律关系的变动。二是从行为对象来看，住建局出具该《情况说明》的行为既不是依领富公司的申请而作出，也不是依职权专门针对领富公司而为之。该《情况说明》对所有人都具有普适的告知意义，并不符合具体行政行为的特定性特征，因而不能认定住建局出具案涉《情况说明》的行为是可诉的具体行政行为。其次，案涉《情况说明》并未对领富公司的合法权益造成实质影响。一是从文件性质来看，住建局出具《情况说明》只是住建局基于对既有情况的了解而作出的客观描述。如果说在该《情况说明》出具后，领富公司的权利义务发生了变化，其实质也是由该《情况说明》本身影响了领富公司的合法权益。二是从文件影响来看，该《情况说明》出具之后虎门镇小捷滘社区“昆圹”旧厂区14幢厂房、宿舍等建筑物相关建设手续的报批情况与该《情况说明》出具之前的报批情况并无二致。换言之，该《情况说明》并不具有改变相关建设手续的报批现状从而影响领富公司的合法权益的效力。因此，住建局出具案涉《情况说明》的行为不是针对领富公司的具体行政行为，该《情况说明》本身亦未对领富公司的合法权益造成实质影响，原审法院认定事实清楚无误。二、住建局出具的《情况说明》证据确实充分，适用法律正确，符合实际情况。第一，领富公司称根据《实施细则》的序言部分，类似案涉建筑物的补办申请是作为历史遗留问题处理，而历史遗留问题事实上就是对在建时未按照法律规定申请甚至不符合条件的建筑物的认可问题。但是《实施细则》中并未对“历史遗留问题”作出界定，且上世纪建筑物未及时办理《建设工程规划许可证》，还有当时手续办理程序不完善等多种客观原因，因而领富公司所述不过是毫无依据的主观臆测，不能就此认定案涉建筑物在建时不符合当时的城乡规划。第二，领富公司称根据《城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构建物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证，因而虎门镇住建局无权作出案涉建筑物是否符合规划的认定。但是，案涉14幢建筑物当中，未取得《建设工程规划许可证》的10幢建筑物均于1999年5月之前建成，而现行《城乡规划法》于2008年方开始施行。2008年之前施行的《城市规划法》第三条第一款规定：“本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。”第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构建物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。”据此，在2008年之前，虎门镇政府有权认定案涉10幢未取得《建设工程规划许可证》的建筑物在当时是否符合规划。第三，案涉《情况说明》的三个内容要点均有证据证明。一是案涉建筑物当中，1999年5月之后建成的有4幢（幢号为1、3、13、14），该4幢建筑物已取得《建设工程规划许可证》，编号分别是006412、006411、006005、006004，详见证据《虎门镇建筑房屋申请书》和《建设工程规划许可证》。二是未取得《建设工程规划许可证》的10幢建筑物中有8幢（幢号为4-11）已于2009年申请了已建房屋产权补办，目前相关手续正在办理中，详见证据《东莞市已建房屋登记备案回执》和《东莞市已建房屋申请补办房地产权手续登记备案表》。三是案涉14幢建筑物在建时均符合虎门镇当时的城乡规划，详见证据《建设手续示意图》和《航拍图》。综上所述，住建局出具案涉《情况说明》的行为合法无误，且该行为并非具体行政行为，亦未对领富公司的合法权益造成实质影响，不属于行政诉讼受案范围，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉。经审查，本院对原审查明的事实予以认可。本院认为：案涉被诉《情况说明》是东莞市虎门镇人民政府住房规划建设局就东莞市虎门镇小捷滘社区“昆圹”旧厂区14幢建筑物办理相关建设手续的进度情况所作出的说明，对行政相对人权益产生实际影响的是相关建设手续审批行为本身，而《情况说明》并非东莞市虎门镇人民政府住房规划建设局行使法定职权所作出的行政行为，故领富广告公司对此不服提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，对领富公司的本案起诉，依法应予以驳回。原审裁定处理结果正确，本院对其处理结果予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案依照《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  孙立凡审判员  张志强审判员  叶俏珠二〇一七年六月二十六日书记员  姚慧君