湖北省荆州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂10行终36号
上诉人（一审原告）吴绪田，男，1956年2月8日出生。
上诉人（一审原告）吴绪芳，男，1954年7月8日出生。
上诉人（一审原告）吴绪祥，男，1953年2月11日出生。
上诉人（一审原告）邓振高，男，1960年1月8日出生。
上诉人（一审原告）吴先武，男，1951年11月12日出生。
上诉人（一审原告）吴国平，男，1967年3月9日出生。
上诉人（一审原告）吴先勇，男，1954年9月28日出生。
上诉人（一审原告）吴迎红，男，1980年12月5日出生。
上诉人（一审原告）吴先博，男，1951年7月3日出生。
上诉人（一审原告）吴先汉，男，1956年11月24日出生。
上诉人（一审原告）吴先洪，男，1967年2月22日出生。
上诉人（一审原告）吴先锋，男，1957年3月28日出生。
上诉人（一审原告）吴绪彪，男，1962年3月7日出生。
上诉人（一审原告）吴兆煌，男，1965年2月1日出生。
上诉人（一审原告）吴绪坤，男，1967年10月11日出生。
上诉人（一审原告）吴绪立，男，1972年5月25日出生。
上诉人（一审原告）吴楚平，男，1972年4月25日出生。
上诉人（一审原告）吴绪齐，男，1956年10月18日出生。
上诉人（一审原告）吴桂平，男，1968年9月15日出生。
上诉人（一审原告）吴兆阳，男，1958年8月19日出生。
上诉人（一审原告）邓振军，男，1971年2月23日出生。
上诉人（一审原告）吴兆亮，男，1965年7月13日出生。
上诉人（一审原告）刘毕云，女，1964年6月23日出生。
上诉人（一审原告）吴新华，男，1972年12月8日出生。
上诉人（一审原告）吴兆程，男，1954年4月11日出生。
上诉人（一审原告）吴绪毕，男，1951年3月5日出生。
上诉人（一审原告）刘贵华，女，1958年11月11日出生。
上诉人（一审原告）吴兆明，男，1958年10月5日出生。
上述28名上诉人的诉讼代表人：邓振军、吴绪祥、吴国平（具体情况如上）。
委托代理人张艳玲，北京美泰律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）监利县国土资源局，住所地：监利县容城镇天府大道东27号。
法定代表人舒汉邦，局长。
委托代理人吴让烈，工作人员。
委托代理人刘勇，湖北荆利维律师事务所律师。
一审第三人监利县红城乡石桥村民委员会。
负责人刘为军，主任。
委托代理人周毅成，湖北保维律师事务所律师。
上诉人吴绪田等28人诉被上诉人监利县国土资源局、第三人监利县红城乡石桥村民委员会确认征用土地合同违法一案，不服监利县人民法院于2017年2月24日作出的（2016）鄂1023行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年7月28日公开开庭审理了本案。上诉人吴绪田等28人的诉讼代表人邓振军、吴绪祥、吴国平及委托代理人张艳玲，被上诉人监利县国土资源局的委托代理人吴让烈、刘勇，一审第三人监利县红城乡石桥村民委员会的负责人刘为军及委托代理人周毅成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，2012年9月20日，监利县住房保障工作小组办公室向监利县房产管理局作出监住保办[2012]9号文件《关于同意将丽景园公租房建设项目纳入县2013年保障性安居工程建设计划的批复》，并同意在监利县××村征地81.53亩用于该项目建设，2013年5月3日监利县城乡规划委员会对监利县丽景园公租房小区规划方案进行评审，作出《关于监利县丽景园公租房小区规划方案评审会议纪要》。2013年6月21日，监利县国土资源局向监利县保障性住房建设指挥部作出监土资函[2013]83号《关于监利县丽景园公租房建设项目用地预审意见的函》：项目用地位于监利县××村范围内，项目用地符合《监利县红城乡土地利用总体规划（2010－2020）》，符合国家产业政策和供地政策，用地标准符合有关规定，同意项目用地通过预审。因此，监利县国土资源局于2013年7月17日向红城乡石桥村送达《土地征前公告》及《听证告知书》。《土地征前公告》对建设项目用地名称、四至范围、被征地村组及面积、征地土地补偿安置标准及涉及被征地农民集体经济组织和被征地农民具有对告知提出听证的权利等事项进行了告知。《听证告知书》则告知红城乡石桥村对土地征用事宜有要求举行听证的权利。监利县××村民委员会于2013年7月25日向监利县国土资源局回函，决定不申请听证。2013年7月19，监利县发展和改革局向监利县保障性住房建设指挥部作出监发改文[2013]122号文件《关于县丽景园公租房项目一期工程立项的通知》，同意对县丽景园公租房项目一期工程立项，项目地址：监利县××村、天府大道与联合路交叉口西南角。2013年7月25日，监利县国土资源局与监利县××村民委员会签订《征用土地合同》，征用监利县××村民委员会土地5.4353公顷，折合81.5295亩，用于建设，监利县国土资源局按征地综合标准42.6392万元/公顷支付征地费，共计231.7569万元（征地费用由土地补偿费和安置补助费组成）。地上附着物补偿由红城乡人民政府与红城乡石桥村民委员会另行协商，2013年9月25日监利县城乡规划局对监利县丽景园公租房小区建设项目作出选字第监城规址201309001号建设项目选址意见书，认为该建设项目符合城乡规划要求，同意项目选址红城乡石桥村。2013年10月11日，监利县人民政府向湖北省人民政府呈报监利政文[2013]35号文件《监利县人民政府关于监利县2013年度第15批次城市建设用地（丽景园公租房项目）的请示》及附件《关于监利县2013年度第15批次城市建设用地（丽景园公租房项目）补偿安置等情况的说明》，请求予以审批。湖北省人民政府于2013年11月22日作出鄂政土批[2013]1959号《关于批准监利县2013年度第15批次建设用地的批复》，同意监利县人民政府呈报的《农用地转用方案》《补充耕地方案》和《征收土地方案》，同意将监利县××村集体农用地5.1038公顷（其中耕地4.9839公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收集体建设用地0.3315公顷。吴绪田等27人对此用地批件不服，向湖北省人民政府申请行政复议，湖北省人民政府于2014年8月7日作出鄂政复决[2014]73号行政复议决定，维持了鄂政土批[2013]1959号《关于批准监利县2013年度第15批次建设用地的批复》。吴绪田等28人认为监利县国土资源局与红城乡石桥村民委员会签订的《征用土地合同》不合法，遂向监利县人民法院提起行政诉讼。在一审中，吴兆辉等25人申请以原告资格参加诉讼。
另查明，监利县××村民委员会于2013年3月12日分三次从监利县国土资源局领取了征地补偿款共计2540209元（校对错误，应该是2542090元）。且监利县丽景园公租房小区建设项目已经于2016年8月竣工并交付使用。
一审认为：吴绪田等28人是监利县××村一组村民，且享有该村土地承包经营权，故依法享有本案的诉讼主体资格，因此对监利县国土资源局关于吴绪田等28人不是《征用土地合同》的相对人，不具备提起诉讼的条件的主张不予支持。而在一审中，吴兆辉等25人申请以原告资格参加诉讼，因未提交身份证明材料，无法证实其是否具有诉讼主体资格，故对其申请依法不予准许。根据国土资源部1999年3月2日修订的《建设用地审查报批管理办法》第九条规定：“建设项目用地呈报说明书应当包括项目用地安排情况、拟使用土地情况等，并应附具下列材料：。（四）以有偿方式供地的，还应当提供草签的土地有偿使用合同及说明和有关文件…”。同时湖北省人民政府鄂政发[2005]11号《关于进一步加强征地管理切实保护被征地农民合法权益的通知》规定，“签订的征地协议、被征地农民知情、确认的有关材料应作为征地报批的必备材料”，因此从上述规定可以认定，征用土地合同的签订应当在建设用地审查报批之前，而非审批之后。根据国务院法制办公室国法[2014]40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》规定，“行政机关能够提供下列证据之一，经查证属实的，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据：（一）行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料；…”，因此可以认定国土资源局在与红城乡石桥村民委员会签订《征用土地合同》之前，依法向红城乡石桥村送达了《土地征前公告》及《听证告知书》，监利县国土资源局未剥夺红城乡石桥村民委员会的知情权和听证权。因为这有监利县××村民委员会2013年7月25日《不予听证的回函》和2014年7月12日监利县丽景园公租房项目征用土地《土地征前公告》和《听证告知书》公开张贴情况说明可以证实。监利县国土资源局按当时实行的鄂政发[2009]46号《省人民政府关于公布湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》标准进行补偿，并按规定办理失地农民养老保险，因此并未侵犯吴绪田等28人征地合理补偿权。综上，监利县国土资源局按相关法律规定进行告知后，与红城乡石桥村民委员会签订《征用土地合同》，并依法进行补偿，并未剥夺其知情权和听证权，也未侵犯吴绪田等28人的合理补偿权，因此对吴绪田等28人要求确认监利县国土资源局和红城乡村民委员会签订的《征用土地合同》违法并予以撤销的请求，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回吴绪田等28人的诉讼请求。一审案件受理费50元，由吴绪田等28人负担。
上诉人吴绪田等28人不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审适用法律规定错误，错误认定“征用土地合同在建设用地审查报批之前”。二、征收土地合同应当在征地批复后，征地补偿安置方案被审批同意后签订并落实合同。三、被上诉人至今未取得征地补偿安置方案的批准文件，签订征收土地合同无合法依据。四、征收土地合同签约主体不适格，一审第三人石桥村民委员会无权签订征用土地合同。五、被上诉人现场调查、并和集体经济组织及农户共同确认被征收土地的现状，是签订征收土地合同的前提，但被上诉人无合法有效证据证明履行了现场调查和确认程序，无现场调查和确认，就无法确定征收土地合同的主要内容。六、被上诉人未履行必要程序就签署征收土地合同，程序上的重大瑕疵导致上诉人重大财产利益得不到保障。七、一审法院应当将吴兆辉等25人作为原告加入到诉讼中，但却在判决书中以吴兆辉等人未提交身份证明资料而不予准许，不符合事实。综上，请求二审法院撤销（2016）鄂1023行初30号行政判决；支持上诉人一审诉讼请求；被上诉人承担本案一、二审诉讼费。
被上诉人监利县国土资源局未提交书面答辩意见。
一审第三人监利县××村民委员会未提交书面陈述意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
另查明：2014年3月13日，湖北省人民政府印发《关于公布湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》，该通知从2014年4月1日起执行。该通知中规定：本征地补偿标准实施前已依法批准征地、且地方人民政府已制定和公告征地补偿安置方案的，补偿标准按公告确定的标准执行；未制定和公告征地补偿安置方案的，按本征地补偿标准执行。
本院认为，本案争议的焦点是被上诉人监利县国土资源局与一审第三人监利县××村民委员会签订的《征用土地合同》是否合法，是否应当撤销。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第一款之规定，该《征用土地合同》实际上就是行政协议。认定《征用土地合同》是否合法有效，实际上就是行政协议是否合法有效的问题。本院从签订协议的主体是否适格、协议的内容是否违反法律、行政法规的强制性规定和协议中确定的征地标准是否合法合理三方面展开评判：
关于签订协议的主体是否适格问题。《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。被上诉人监利县国土资源局有权依法征用涉案土地。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《中华人民共和国物权法》第六十条规定，对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。根据上述规定，监利县红城乡村民委员会代表农民集体行使所有权，于法有据，监利县国土资源局与监利县××村民委员会均为签订土地征用合同的适格主体。因此，对于上诉人提出的监利县××村民委员会作为签订协议主体不适格的意见，本院不予支持。
关于协议的内容是否违反法律、行政法规的强制性规定问题。该协议系监利县国土资源局与红城乡石桥村民委员会的真实意思表示，并明确约定了被征用土地的范围位于红城乡石桥村，面积5.4353公顷，征地费综合标准每公顷42.6392万元，总计为231.7569万元。该协议与监利县国土资源局印发的《土地征前公告》内容一致。2013年11月22日，省人民政府作出鄂政土批[2013]1959号关于批准监利县2013年度第15批次建设用地的批复，同意将监利县××村集体农用地5.4353公顷转为建设用地并办理征地手续。2014年8月7日湖北省人民政府作出鄂政复决[2014]73号行政复议决定书维持了上述批复。因此，该协议的内容合法，并不违反法律、法规的强制性规定。本案中2013年7月17日监利县国土资源局发布了《土地征前公告》，已经明确了征地的范围和征地补偿标准，同年7月25日，被上诉人监利县国土资源局与第三人红城乡石桥村民委员会按照公告内容签订了《土地征用合同》。法律并没有明确规定该协议必须要在征地批复后签订，否则协议就无效，关于上诉人认为该协议签订时间必须要在征地批复后签订的意见，于法无据，本院不予支持。
关于协议中确定的征地标准是否合法合理的问题。协议中确定的征地补偿标准，是按照2009年湖北省征地统一年产值标准确定的，监利县红城乡属二类地区，年产值标准1359元，补偿倍数20倍，征地补偿标准每亩27180元。在协议中约定的补偿总额为231.7569万元，补偿标准为每公顷42.6392万元，即每亩28426.13元。在征地补偿过程中，监利县国土资源局实际补偿第三人2542090元，即征地补偿标准每亩31180元。因此，不管是合同约定的标准还是实际补偿的标准都高于2009年湖北省征地统一年产值标准，实际上并未侵犯第三人监利县××村民委员会的合法权益。省人民政府印发《关于公布湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》，从2014年4月1日起执行，该通知中规定：本征地补偿标准实施前已依法批准征地、且地方人民政府已制定和公告征地补偿安置方案的，补偿标准按公告确定的标准执行；未制定和公告征地补偿安置方案的，按本征地补偿标准执行。本案中，即使按照2013年11月22日省人民政府鄂政土批[2013]1959号关于批准监利县2013年度第15批次建设用地的批复时间来签订合同，仍然不能参照2014年的标准，况且在土地征前公告中已经明确了土地补偿标准，上诉人请求按照2014年的征地统一年产值标准计算，法律依据不足，本院不予支持。
综上，被上诉人监利县国土资源局与第三人监利县××村民委员会签订的《征用土地合同》合法有效，一审认定事实清楚，适用法律并无不当，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吴绪田等28人负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨 文
审判员 孙开炎
审判员 王 阳
二〇一七年八月八日
书记员 刘 莹