山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行再6号
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）枣庄市山亭区市场监督管理局（原枣庄市工商行政管理局山亭分局）。
法定代表人王明翰，局长。
委托代理人王令臣，枣庄市工商行政管理局工作人员。
被申请人（一审原告、二审上诉人）枣庄市安民种子有限公司。
法定代表人徐瑞安，经理。
委托代理人闫基虎，枣庄山亭山城法律服务所法律工作者。
枣庄市安民种子有限公司（以下简称安民公司）诉枣庄市山亭区市场监督管理局（原枣庄市工商行政管理局山亭分局，以下简称山亭工商局）工商行政强制一案，枣庄市中级人民法院于2013年5月31日作出（2013）枣行终字第6号行政判决，已经发生法律效力。山亭工商局不服，向本院申请再审。本院于2015年11月10日作出（2015）鲁行监字第119号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2016年3月15日公开开庭审理了本案。再审申请人山亭工商局的委托代理人王令臣，被申请人的法定代表人徐瑞安及其委托代理人闫基虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定以下事实：安民公司于2007年1月25日依法成立，并办理了企业法人营业执照，营业执照编号为370400228056487，经营范围为“不再分装的包装种子批发、零售（须经许可的，未获批准前不得经营）”。2012年9月6日山亭工商局执法人员接到群众举报称，安民公司非法从事小麦种子生产。经到安民公司所在场所检查，发现济南13小麦种子的包装上印有“小麦种子，生产许可证：（鲁枣山）农种生许字（2010）第001号，营业执照：370400228056487，山东省枣庄市安民种子有限公司”字样；同时现场还发现大量的散装种子（安民公司称是良星66种子），现场工人正对其筛选、称重、分装、封口。山亭工商局认为，安民公司涉嫌未取得生产许可证从事小麦种子生产，根据《无照经营查处取缔办法》第九条第一款第（五）项之规定，于2012年9月7日做出了《实施行政强制措施决定书》（枣山工商行强字（2012）150号），并于同日送达给安民公司。该决定书对包括筛选机、磅秤、封口机及良星66小麦种、济南13小麦种和包装袋在内的物品采取了扣押的强制措施，实施期限为自2012年9月7日至2012年9月21日。因需对涉案物品进行检验，山亭工商局向安民公司下达了检验期限告知书，告知扣押期限不包括检验期限。因情况复杂，山亭工商局又依据行政强制法第二十五条的规定，向安民公司下达了《延长扣押期限决定书》（枣山工商延扣字（2012）07号）。后山亭工商局于2012年10月15日依法作出《解除行政强制措施决定书》（枣山工商强解字（2012）150号），对全部物品解除扣押。
枣庄市山亭区人民法院一审认为，山亭工商局执法人员在对安民公司场所的检查中，发现济南13小麦种子的包装上印有“小麦种子，生产许可证：（鲁枣山）农种生许字（2010）第001号，营业执照：370400228056487，山东省枣庄市安民种子有限公司”字样，而安民公司被核准的经营范围是“不再分装的包装种子批发、零售”，安民公司超出经营范围，涉嫌“未取得生产许可证从事小麦种子生产”这一违法事实能够确定。另山亭工商局执法人员现场还发现大量的散装种子（安民公司称是良星66种子），现场工人正对其筛选、称重、分装、封口，山亭工商局认为分装、包装很可能是非法生产的一个组成部分，有一定的事实根据。然后山亭工商局以安民公司涉嫌未取得生产许可证从事小麦种子生产为由，对其作出了《实施行政强制措施决定书》（枣山工商行强字（2012）150号）。因此，对安民公司称山亭工商局对其实施行政强制措施没有事实根据的主张不予支持。山亭工商局根据群众举报称安民公司非法生产种子，经审批到安民公司所在场所进行检查，发现安民公司涉嫌未取得生产许可证从事小麦种子生产，向其下达了《实施行政强制措施决定书》（枣山工商行强字（2012）150号），对涉案物品进行了扣押。后因需对涉案种子的真伪进行检验，山亭工商局向安民公司下达了检验期限告知书。因情况复杂，山亭工商局又于2012年9月28日向安民公司下达了《延长扣押期限决定书》（枣山工商延扣字（2012）07号），后于2012年10月15日依法作出《解除行政强制措施决定书》（枣山工商强解字（2012）150号），对全部物品解除扣押，让安民公司领取。因安民公司拒不接收该法律文书，山亭工商局于同日留置送达给安民公司。因此，对安民公司称山亭工商局违反法定程序，无法律依据的主张不予支持。山亭工商局对安民公司作出的《实施行政强制措施决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定。同时，因山亭工商局已依法作出了《解除行政强制措施决定书》，对全部物品解除扣押，原行政强制措施不复存在。据此判决：驳回安民公司的诉讼请求。案件受理费50元，由安民公司负担。
枣庄市中级人民法院二审认为，行政机关行使行政管理职权具有专属性，其职权范围亦有法律的明确规定，不能任意超越。本案中，无论安民公司有无“未取得生产许可证从事小麦种子生产”的行为，其涉案证据充分与否，均需以山亭工商局具有相应的行政管理职权为前提，这是认定被诉行政强制措施合法与否的关键。根据《中华人民共和国种子法》第五十五条第一款及第六十条的规定，农业、林业行政管理部门是种子行政执法机关，是违反种子生产许可证制度的执法监管机关。山亭工商局以安民公司涉嫌未取得生产许可证从事小麦种子生产为由，对其筛选机、磅秤、封口机及良星66小麦种、济南13小麦种和包装袋在内的物品采取扣押的强制措施，违反了《中华人民共和国种子法》第五十五条第一款及第六十条的规定，属于超越职权的行为。据此判决：一、撤销一审判决；二、确认山亭工商局作出的枣山工商行强字（2012）150号行政强制措施违法。一、二审案件受理费各50元，均由山亭工商局负担。
山亭工商局向本院申请再审称，山亭工商局对安民公司作出《实施行政强制措施决定书》（枣山工商行强字（2012）150号）有法定职权，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，二审判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。事实与理由：1、根据《无照经营查处取缔办法》的相关规定，山亭工商局有法定职权对安民公司超越营业执照核准范围从事违法行为采取查封、扣押等行政强制措施。再审申请人据此采取扣押涉案财物的强制措施，完全符合《中华人民共和国行政强制法》的二十二条“查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施”的规定，不存在超越职权。工商机关对《无照经营查处取缔办法》第四条第一款规定的五种情形的违法行为有权按照无照经营依法查处；对于超范围经营应当取得许可证方可从事的经营项目的，有关许可审批部门亦有权依据该条第二款按照“无证”经营查处，只要不违反“一事不再罚”原则即可。本案工商机关就是以安民公司涉嫌超范围经营应当取得种子生产许可证方可从事的种子生产活动，构成《无照经营查处取缔办法》第四条第一款第（五）项规定的一种特殊形式的无照经营为由，依法行使查处取缔的调查职权，与《中华人民共和国种子法》第五十五条、第六十条关于农业、林业部门是种子执法机关的规定并不矛盾，后者管辖的是无种子生产许可证从事种子生产的“无证”生产违法行为，属《无照经营查处取缔办法》第四条第二款规定的情形，并不排除工商机关对该行为作为一种无照经营行为的管辖权。2、根据《中华人民共和国种子法》第五十九条、第六十二条以及相关法规、规章等的规定，山亭工商局也有一定的种子行政执法权，并不是对涉及种子领域的违法行为一概不能查处。二审法院认定再审申请人对安民公司涉案财物采取的扣押措施超越法定职权，判决该行政强制措施违法，系认定事实不清，适用法律错误。3、就安民公司涉嫌无生产许可证从事种子生产这一违法事实，山亭工商局并未作出实体处理，而是移交山亭区农业行政主管部门处理。再审申请人对安民公司涉案财物采取的扣押行为，系行政强制措施的一种，其目的是为制止违法行为，是依法对安民公司的涉案财物实施的暂时性、应急性控制的行为。该强制措施已于2012年10月15日被依法解除。
安民公司答辩称，1、再审申请人所作的枣山工商行强字（2012）150号《实施行政强制措施决定书》认定事实错误，其认定的是未取得生产许可证，但是查处的种子是在仓库里，不是在生产过程中。2、再审申请人适用法律错误，按照《中华人民共和国种子法》第五十九条规定，其没有查处生产许可证的职权。该职权是县级以上农业、林业部门行使的。再审申请人即不是颁发生产许可证的法定机关，也不是监督管理机关，其是超越职权，违法行政。3、二审判决适用法律正确，认定事实清楚。
本院再审确定的审理重点为：再审申请人山亭工商局向被申请人作出的枣山工商行强字（2012）150号《实施行政强制措施决定书》是否合法正确；原审法院判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
围绕上述审理重点，合议庭组织双方当事人进行了查证辩论。双方当事人在庭审中的辩论意见基本同上诉、答辩意见。
双方当事人在再审程序中未提交新的证据，其在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院再审另查明，枣庄市山亭区人民政府办公室于2015年1月20日印发《山亭区市场监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》，其中载明“设立山亭区市场监督管理局，划入原山亭区工商行政管理局承担的职责”。
本院认为：
本案中，再审申请人作为工商行政管理部门，具有维护市场经济秩序，保护经营者和消费者合法权益的法定职责，其有权依据《无照经营查处取缔办法》第四条第一款第（一）、（五）项、第九条的规定，对应当取得而未依法取得许可证和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为以及超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证方可从事的经营活动的违法经营行为予以查处，在对涉嫌无照经营行为进行查处取缔时，可以行使查封、扣押专门用于从事无照经营活动的工具、设备、原材料、产品等财物的职权。本案中，被申请人经核准的经营范围为“不再分装的包装种子批发、零售”，而再审申请人接到举报调查时，被申请人涉嫌现场分装小麦种子，属于涉嫌超出核准登记的经营范围经营，同时还涉嫌“未取得生产许可证从事小麦种子生产”的行为。因此再审申请人依据《无照经营查处取缔办法》的有关规定，对被申请人作出枣山工商行强字（2012）150号《实施行政强制措施决定书》，对用于从事无照经营活动的工具、设备、原材料等采取扣押的强制措施，基本事实清楚，适用法律并无不当。虽然在枣山工商行强字（2012）150号《实施行政强制措施决定书》中记载有“涉嫌未取得生产许可证从事小麦种子生产”的字样，但实际被申请人确实存在行政法规规定的“无照经营”活动，且再审申请人对于“涉嫌未取得生产许可证从事小麦种子生产”的行为并未实际作出处罚处理，而是解除行政强制措施之后，将案件移送农业主管部门处理。
《中华人民共和国种子法》第五十五条、第六十条规定了农业、林业行政主管部门作为种子行政执法机关，有权对涉及种子生产经营许可证的两种违法情形进行处罚，但该规定是农业、林业主管部门对违反种子法的违法行为进行行政处罚的法律依据，并非采取行政强制措施的法律依据，其与《无照经营查处取缔办法》是两种不同的法律规定，两者之间并无冲突。再审申请人在本案中所采取的强制措施，并未违反《中华人民共和国种子法》关于行政处罚职权分工的有关规定，原二审法院以超越职权为由确认再审申请人作出的枣山工商行强字（2012）150号《实施行政强制措施决定书》违法，属于适用法律错误，依法应予纠正。被申请人在再审中提出的按照《中华人民共和国种子法》第五十九条规定，再审申请人没有查处本案所涉行为的职权，属于超越职权违法行政的主张，于法无据，不予支持；其在本案诉讼中要求依法撤销枣山工商行强字（2012）150号《实施行政强制措施决定书》的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。
综上，原二审法院判决适用法律错误，依法应予撤销；原一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。再审申请人申请再审的理由成立，予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条之规定，判决如下：
一、撤销枣庄市中级人民法院（2013）枣行终字第6号行政判决；
二、维持枣庄市山亭区人民法院（2012）山行初字第55号行政判决。
原一、二审案件受理费各50元，均由枣庄市安民种子有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
代理审判员 蒋炎焱
代理审判员 孙晓峰
二〇一六年四月二十一日
书 记 员 王 璐