西安铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2017）陕71行终83号
上诉人（原审原告）西安新新灯具总厂，住所地西安市大明宫遗址区自强西路***号。
法定代表人茹西安，厂长。
委托代理人董浩忠，陕西浩元律师事务所律师。
委托代理人韩基胜，陕西浩元律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）西安市财政局，住所地陕西省西安市碑林区南大街23号。
法定代表人杨宁，局长。
委托代理人季德珉，该局工作人员。
委托代理人齐进军，陕西金镝律师事务所律所。
被上诉人（原审被告）西安市人民政府，住所地西安市未央区凤城八路109号。
法定代表人上官吉庆，市长。
委托代理人于海江，西安市法制办工作人员。
原审第三人西安方欣食品有限公司，住所地陕西省西安市莲湖区大兴东路88号。
法定代表人杨新赞，董事长。
上诉人西安新新灯具总厂因不服西安铁路运输法院（2016）陕7102行初689号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，原告原为西安市食品总公司所属的劳动服务企业，为集体企业。1992年，西安市第二商业局以市商办二字（1992）111号《关于调整食品公司管理体制的通知》批准西安市食品总公司与西安市肉类联合加工总厂进行合并，资产、人员全部并到西安市肉类联合加工总厂。1993年1月6日，西安市食品公司、西安市肉类联合加工厂联合下发市食肉办字（93）第04号《关于调整劳动服务公司经营管理体制的通知》，该通知中明确：市食品公司劳动服务公司、市肉联厂劳动服务公司及西安新新灯具厂合并，保留西安市食品公司劳动服务公司，成立西安新新灯具总厂即本案原告，一套机构两块牌子，合并后的企业为市食品公司直属单位，实行自主经营，独立核算、自负盈亏。1994年7月7日，申请人取得涉案宗地《国有土地使用证》（市地政字第619号），2007年3月20日换发新证为西莲国用（2007）第214号。1995年12月30日，西安市肉联总厂制作了清产核资土地估价入账明细表，该表中包括涉案宗地，且西安市肉类联合加工厂和西安市食品总公司共同向当时的主管部门清产核资办公室、同级土地管理部门、同级财政部门、同级国有资产管理部门及同级政府清产核资办公室上报了《土地估价结果申请表》，并通过了审核。2003年10月31日，中共西安市委西安市人民政府联合下发《关于进一步深化国有企业改革的实施意见》，西安市食品总公司开始进行改制。2004年11月22日，方欣公司向市商贸委上报《关于陕西省西安市食品总公司剥离非经营性资产的请示》，并附有资产剥离明细表，市商贸委经初审认为无异议，于2004年12月14日将该请示转报至财政局。2005年5月16日财政局作出《西安市财政局关于对西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》（市财发[2005]217号），其中有关于“剥离市地政619号土地内容”。2005年5月25日，西安市商业贸易局向方欣公司作出《关于对陕西省西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》，并附市财发[2005]217号文件。原告于2016年5月23日向被告市政府申请行政复议，请求撤销财政局2005年5月16日作出的《西安市财政局关于对西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》（市财发[2005]217号）中关于剥离市地政619号土地内容。被告市政府受理后，于5月24日向财政局邮寄送达了市政复答字[2016]129号《行政复议答复通知书》。在财政局提交行政复议答复书和证据材料后，被告市政府将上述材料送达给原告。2016年7月13日，被告市政府依法作出市政复决字[2016]129号《行政复议决定书》，并送达给原告和财政局及方欣公司。1984年10月15日，陕西省食品公司召开会议，形成了《关于省食品公司有关财产移交分别划给食品、水产两个公司的会议纪要》，该会议纪要中载明：北关自强路平房等产权移交市食品公司管理。
原审法院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼范围：…（四）不具有行政强制力的指导行为；…（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定，财政局作出的《西安市财政局关于对西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》（市财发[2005]217号）并未对市地政619号土地物权作出处置，仅作为非经营资产予以剥离，并明确对于非经营性资产的处置应报经实际国有资产管理部门审核批准，现本案所涉土地仍为原告占有使用，原告所持有的西莲国用（2007）第214号土地使用证也并未因被告的批复行为发生变更，因此被告所作的批复并未对原告的合法权益产生实际影响。被告西安市政府作出的市政复决字[2016]129号《行政复议决定书》维持了《西安市财政局关于对西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》，其同样也未对原告的合法权益产生实际影响，故原告的所诉不符合行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告西安新新灯具总厂的起诉，案件受理费50元，退还原告西安新新灯具总厂。
原审宣判后，西安新新灯具总厂不服，向本院提起上诉，请求法院判令：1.撤销（2016）陕7102行初689号行政裁定书；2.撤销西安市财政局市财发[2005]217号文件《西安市财政局关于对西安市食品总公司改制核销不良资产及剥夺非经营性资产的批复》中关于“剥离市地政619号土地”的内容；3.撤销西安市人民政府（市政复决字[2016]129号）行政复议决定书。事实和理由：一、一审法院认定事实不清。本案的审判核心是西安市财政局未经市地政619号土地法定使用权人即上诉人的同意，非法确认原审第三人以非经营性资产剥离市地政619号土地并给予批复这一重要事实，而一审法院在裁定中未予查明。一审法院对上诉人补充的“西安华衡实业发展有限公司关于新新灯具总厂棚户区改造项目意向征询函的复函”这一重要证据，只字不提，对上诉人造成了实质损害。西安华衡实业发展有限公司依据“市政发[2005]217号文件”对市地政字第619号土地已进行实质干预，造成上诉人的棚户区改造项目无法进行。二、一审法院适用法律错误。根据新法优于旧法的原则，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，而一审法院却适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，有意扩大解释了驳回起诉的法定条件，认为土地证没有变化，这完全是错误的，此外，西安市财政局的行为根本不构成行政指导行为。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。
被上诉人西安市财政局答辩称，一、一审判决认定事实清楚。上诉人提交的西华衡函[2005]21号复函与本案没有关联性，西安华衡实业发展有限公司系有限公司，不具有行政职能，其出具的函件不能作为行政行为。此外，被上诉人认为西安市财政局市财发[2005]217号文件对上诉人没有造成实质损害。二、一审判决适用法律正确。被上诉人认为市财发[2005]217号文件是2005年5月17日作出的，作出该文件所适用的依据应当是当时适用的法律规范。被上诉人认为一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
被上诉人西安市人民政府答辩称，在西安市财政局市财发[2005]217号文件下发后，上诉人于2007年取得西莲国用（2007）第214号土地使用证，该文件并没有改变上诉人所持有的土地权属的证明。一审裁定适用法律正确，应予维持。
经审理查明，二审认定的事实与一审基本一致。
另查明，被上诉人西安市人民政府在市政复决字[2016]129号行政复议决定书中，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，决定维持被上诉人西安市财政局作出的市财发[2005]217号文件中关于“剥离市地政619号土地”内容。并给上诉人西安新新灯具总厂赋予诉权，自接到本决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
本院认为，上诉人西安新新灯具总厂的一审诉讼请求明确为两项，一是请求撤销西安市财政局市财发[2005]217号文件，二是请求撤销市政复决字[2016]129号行政复议决定书。市政复决字[2016]129号行政复议决定书给上诉人赋予了诉权，上诉人的第二项诉讼请求属于行政诉讼受案范围，一审法院以原行政行为和复议行为均对上诉人的权利义务不产生实际影响为由，将上诉人的起诉驳回，未对复议行为进行合法性审查，而依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回西安新新灯具总厂的起诉适用法律不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销西安铁路运输法院（2016）陕7102行初689号行政裁定；
二、本案指令西安铁路运输法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张君
审 判 员 刘爽
代理审判员 徐晟
二〇一七年四月十一日
书 记 员 辛曼