湖南省中方县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）方行初字第15号
原告靖州县恒友公共汽车有限公司。
法定代表人戴友飞。
委托代理人曾国（特别授权），男，汉族。
委托代理人杨美球，湖南桔城律师事务所律师。
被告靖州苗族侗族自治县交通运输局。
法定代表人杨景明，局长。
委托代理人钟金国，靖州苗族侗族自治县交通运输局客运办工作人员。
委托代理人丁再强，湖南正清律师事务所律师。
原告靖州县恒友公共汽车有限公司（以下简称恒友公司）与被告靖州苗族侗族自治县交通运输局（以下简称靖州交通局）行政处罚及行政赔偿纠纷一案，怀化市中级人民法院作出（2014）怀中行辖字第2号行政裁定，裁定该案由本院管辖，本院受理后，依法组成合议庭，于2014年12月29日公开开庭进行了审理。原告法定代表人戴友飞及其委托代理人杨美球、被告法定代表人杨景明及其委托代理人钟金国、丁再强均到庭参加了诉讼。庭审后，双方当事人均同意进行庭外协调，期限2个月，本院准许。因本案案情复杂，2015年3月12日，本院依法报请湖南省高级人民法院延长审理期限3个月。2015年5月5日，原告申请撤回要求被告行政赔偿的起诉，本院已裁定准许。本案现已审理终结。
2014年5月27日，靖州交通局作出靖交罚字（2014）001号行政处罚决定书。查明，2005年2月4日，靖州县城市管理局与恒友公司发起股东签订《靖州县城区公交线路经营权出让合同》，2005年2月21日，靖州县城市管理局下文将靖州县公交车特权经营权授权给恒友公司。2005年2月24日，恒友公司注册成立，发起股东为谢正权、曾昭宪、谢正喜。2005年3月11日，恒友公司公交车正式上路运营。2006年3月1日至2010年10月31日，恒友公司将25台公交车全部承包给刘大刚经营管理，恒友公司每月按时收取承包金、公司管理费和停车场场地租金，未参与实际经营。2010年11月1日至2014年10月31日，恒友公司将全部25台公交车承包给匡菊艳经营管理，恒友公司每月按时收取承包金、公司管理费和停车场场地租金，未参与实际经营。2012年，恒友公司股东谢正权、曾昭宪、谢正喜将公司经营场地全部转让给他人，另行租赁靖州县二凉亭园艺场子弟小学作为停车场和经营场地。2013年12月10日，恒友公司股东谢正权、曾昭宪、谢正喜未报经行业主管部门审批，擅自将全部股权以200万元的价格转让给戴友飞，2013年12月30日，恒友公司进行了变更登记，股东及法定代表人均变更为戴友飞。2011年11月23日，靖州县人民政府将靖州县城市管理局的城市公共客运管理职能划转给靖州交通局，从2012年4月2日起，由靖州交通局履行城市公共客运管理职能。靖州交通局认为，恒友公司发起股东谢正权、曾昭宪、谢正喜未报经行业主管部门审批，以有偿转让公司股权和变更法定代表人的方式将恒友公司经营城区公共汽车营运服务的所有权利和义务及各自在恒友公司拥有的股权全部转让给戴友飞，属于私自变相转让城市公交特许经营权的行为，其行为违反了《市政公用事业特许经营管理办法》第十五条规定；恒友公司将25台公交车全部承包给他人实际经营管理，公司收取承包金、管理费、公司未直接参与实际经营管理，属于以承包经营方式变相转让城市公交特许经营权的行为，其行为违反了《湖南省市政公用事业特许经营条例》第二十三条（一）项规定；恒友公司将公司的经营场地全部转让他人，另行租赁靖州县二凉亭园艺示范场子弟小学作为停车场和经营场地属擅自将所经营的财产进行处置的行为、恒友公司营运车辆存在严重安全隐患，危及公共安全，靖州交通局数次电话通知，仍拒绝来靖州交通局商处相关事宜，属拒不消除营运车辆安全隐患的行为，综上所述，恒友公司的行为严重违反了《市政公用事业特许经营管理办法》第十五条、《湖南省市政公用事业特许经营条例》第二十二条、第二十三条之规定和《靖州县城区公交线路经营权出让合同》第三条之约定，根据《市政公用事业特许经营管理办法》第十八条、《湖南省市政公用事业特许经营条例》第三十二条之规定，决定如下：1、解除原靖州苗族侗族自治县城市管理局与谢正权签订的《靖州县城区公交线路经营权出让合同》；2、收回原靖州苗族侗族自治县城市管理局2005年2月21日授予靖州苗族侗族自治县恒友公共汽车有限公司的公交特许经营权。
靖州交通局在法定的举证期限内向本院提交了如下证据：
第一组程序类证据：1、立案审批表、协助调查函，证明靖州县交通局对靖州恒友公司擅自转让经营权进行立案查处的事实及靖州县交通局工作人员到相关部门调查取证的事实；2、证据展示表，证明靖州交通局对靖州恒友公司擅自转让经营权事实的调查证据；3、行政案件调查终结报告、行政案件集体讨论纪录，证明案件处理经过了法定程序的事实；4、行政处罚预先告知书、送达回证，证明案件处理经过了预先告知程序并经送达的事实，靖州交通局依照《湖南省市政公用事业特许经营条例》第33条规定告知靖州恒友公司有权要求听证；5、行政处罚决定书及送达回证，证明靖州交通局作出靖交罚字（2014）001号行政处罚决定书的事实；6、行政案件调查人员工作证、身份证复印件、留置送达证明人工作证、身份证复印件，证明调查、证明人员身份情况；
第二组事实类证据：1、《靖州公交车特许经营权被人以欺诈手段取得》等投诉举报资料三份，证明投诉举报人以网名“寻求123”的名义，在红网上投诉举报“靖州县恒友公共汽车有限公司以欺诈手段取得靖州公交车特许经营权”，并要求相关部门调查处理的事实；2、靖州县人民政府《关于出让我县城区公交线路经营权的批复》文件一份，证明2005年靖州县公交车特许经营权出让形式是以招投标形式进行的事实且投标主体资格必须是企事业法人单位，任何个人无投标主体资格的事实，证明2005年靖州县城市公共客运行业管理部门是县城市管理局的事实；3、2008年11月17日靖州县公安局调取证据清单、2005年5月1日中标企业武冈市亚丰交通发展有限公司投标书相关资料、2005年靖州县城市公交车线路经营权有偿使用招标结果公示及公证书，证明了三点：、证明武冈市亚丰交通发展有限公司于2005年2月1日参与了2005年靖州县城区公交线路经营权出让投票并中标，还经过公证的事实证明；②、证明参与2005年靖州县城区公交线路经营权出让投标企业所提供营业执照注册号为4305263001127及所提供企业法定代表人为谢正权等事实；证明靖州县公安局依职权在2008年11月17日调取了2005年靖州县城区公交线路经营权出让公开招投标相关资料的事实；4、2005年2月4日靖州县城管局与谢正权个人签订《靖州县城区公交线路经营权出让合同》复印件一份，证明了四点：、证明2005年2月4日，靖州县城管局与谢正权个人签订了《靖州县城区公交线路和经营权出让合同》的事实；②、证明《出让合同》约定了公交车特许经营人不得擅自转让特许经营权的事实；③、证明《出让合同》约定了公交车特许经营人擅自转让特许经营权或特许经营人有其他扰乱城市客运管理行为的，行业主管部门有权收回公交车特许经营权的事实；④、证明《出让合同》约定了公交车特许经营人谢正权在经营期内，应根据靖州县城市发展不断更新营运车辆的事实；5、《关于特许靖州县城区公交线路经营权的通知》复印件一份，证明2005年2月21日，靖州县城管局正式下文将靖州县公交车特许经营权授权许可给恒友公司的事实；6、靖州县恒友公共汽车有限公司企业注册登记资料一份、恒友公司股权转让协议复印件三份、恒友公司变更登记申请书复印件一份、恒友公司股东决定复印件二份、恒友公司章程修正案复印件一份，证明了五点事实：①、证明恒友公司成立于2005年2月24日的事实；②、证明恒友公司的股东只有谢正权、曾昭宪、谢正喜三人的事实；③、证明恒友公司企业注册资本为200万元的事实；④、证明谢正权出资160万元占股权80％、谢正喜出资20万元占股权10％、曾昭宪出资20万元占股权10％的事实；⑤、证明2013年12月10日谢正权、曾昭宪、谢正喜三人未经行业主管部门审批，便将自己在恒友公司拥有的所有股权及一切权力义务全部转让给戴友飞一人，名为股权转让实为特许经营权转让的事实；7、湖南旺达亚丰运输有限公司企事业注册登记资料一份、2005年靖州县城区公交线路经营权出让中标企事业武冈市亚丰交通发展有限公司企业营业执照注册号4305263001127查询记录一份，证明六点事实：①、证明2001年6月28日至2013年6月20日武冈市亚丰交通发展有限公司的法定代表人为刘竹青的事实；②、证明谢正权、曾昭宪、谢正喜三人不是武冈市亚丰交通发展有限公司股东以及与该公司无关联的事实；③、证明武冈市亚丰交通发展有限公司企业注册资本为960万元的事实；④、证明1998年6月5日至2005年8月19日前武冈市亚丰交通发展有限公司的企业注册编号为4305812000029的事实；⑤、证明武冈市亚丰交通发展有限公司于2008年6月26日更名为湖南旺达亚丰运输有限公司的事实；⑥、证明2005年参于投标的企业营业执照是虚假营业执照的事实；8、洞口县公共汽车公司企业注册登记资料一份、洞口县桔城出租汽车有限责任公司企业注册登记资料一份，证明武冈市亚丰交通发展有限公司及谢正权、曾昭宪、谢正喜等人与洞口县公共汽车公司、洞口县桔城出租汽车有限责任公司无任何关联的事实；9、请求政府给予公交车政策性补偿的报告一份，证明恒友公司25台公交车为匡菊艳实际经营及恒友公司未实际经营公交车的事实；10、2014年5月4日刘大刚、谢正喜等人申请国家赔偿报告一份，证明了五点事实：①、证明谢正权以欺骗手段取得公交车特许经营权的事实；②、证明靖州恒友公交车实际经营人为刘大刚、匡菊艳及恒友公司未实际经营公交车的事实；③、证明靖州恒友公司擅自转让经营权的事实；④、证明刘大刚、谢正喜等人在2014年5月4日向靖州县人民政府申请国家赔偿547.5万元的事实；⑤、证明靖州县城市公共客运管理办公室于2014年5月6日上午9：30收到该报告的事实；11、《关于“催款通知书”的答复函》、《催告通知》、《关于要求靖州县交通运输局接管25台公交车报告》、《请求拨付下岗职工经济补偿金的报告》，证明了三点事实：①、从2010年10月起，匡菊艳开始承包经营公交车，为承包费问题匡菊艳和恒友公司数次发生冲突；②、公交车从业人员的下岗经济补偿金由承包经营者匡菊艳支付；③、恒友公交公司将公交线路经营权交由匡菊艳承包，收取管理费、承包费，属于变相转让特许经营权；12、油补拨款通知单复印件一份，证明25台公交车的燃油补助资金拨付给了公交车实际经营人匡菊艳及恒友公司未实际经营公交车的事实；13、2005年5月11日恒友公司请求政府部门减免相关国土费用的报告复印件一份、谢正权与会同旭臻置业有限公司合同及旭臻置业有限公司宗地图复印件一份、土地租用协议书一份，证明了三点事实：①、证明恒友公司已将经营场所进行出卖及恒友公司自身无公交车停车场地和经营场地的事实；②、证明恒友公司除拥有25台公交车之外，生产经营所需的其他设置几乎是空白，难以保证持续稳定生产经营的事实；③、证明恒友公司租用怀化市二凉亭园艺示范场子弟学校作为临时经营场所的事实；14、2014年3月3日电话通知记录一份、2014年3月5日谈话会议笔录两份，证明了七点事实：①、证明客运办数次电话通知曾昭宪来客运办商谈公交车的相关事宜的事实；②、证明曾昭宪、谢正权以公司股权已转让给他人为由，拒绝来客运办商谈处理公交车的相关事宜的事实；③、证明戴友飞、曾国二人以恒友公司现任法定代表人身份及负责人身份来与客运办商谈处理公交车的相关事宜的事实；④、证明客运办已明确告知戴友飞、曾国二人，恒友公司现在更换的新公交车的车辆使用年限与靖州县下轮公交车特许经营权不挂钩的事实；⑤、证明恒友公司公交车的相关事情未处理好之前，行业主管部门只认可曾昭宪是恒友公司法定代表人，同时也只认可曾昭宪或该公司最大股东谢正权具有恒友公司处事权的事实；⑥、证明行业主管部门已明确告知戴友飞、曾国二人，曾昭宪、谢正权等人未经主管部门审批，擅自将恒友公司股权进行转让，主管部门是不予认可的事实；⑦、证明行业主管部门要求戴友飞、曾国二人转告曾昭宪、谢正权二人，要曾昭宪、谢正权二人速来客运办商谈处理公交车的相关事宜，否则，后果自负的事实；15、《关于靖州县恒友公交公司公交车现有车辆状况的调查报告》及公交车现状查验表各一份，证明恒友公司现有25台公交车，现在均属生产厂家停产、下线车辆，车辆配件现在在市场上难以购置，车辆难修复或无法修复的事实，同时也证明了这25台公交车制动系统易发生故障易引发交通事故等事实；16、《请求购置城市公交车的报告》一份、靖州县交通局《答复函》一份，证明了三点事实：①、证明恒友公司自己也认定，现有公交车现在存在安全隐患的事实；②、证明恒友公司于2014年3月24日，向行业主管部门递交了更换公交车辆报告的事实；③、靖州县交通局作了明确答复的事实；17、靖州县交通局《接受调查通知书》一份，证明主管部门数次电话通知恒友公司法定代表人曾昭宪接受调查，遭到拒绝后，靖州县交通局以文字通知的形式，通知曾昭宪、谢正权在规定的时间、地点接受调查，否则由公司自行承担一切不良后果的事实。18、曾昭宪调查询问笔录一份，证明行政机关在调查询问案件相关事实时，被调查人对案件所有询问事项都是以“不清楚”等言语进行回避，不配合行政机关调查的事实。19、《要求赔偿提前收回经营权损失的报告》，证明恒友公司自认有承包经营的情况。
第三组适用法律类证据：1、《中华人民共和国行政许可法》；2、《中华人民共和国行政处罚法》；3、《湖南省市政公用事业特许经营条例》；4、《市政公用事业特许经营管理办法》；5、靖政函（2014）24号文《关于临时接管城市公交客运业务的批复》附：靖州县政府会议纪要、靖州县交通局临时接管公交业务请示；6、靖州县交通运输局主要职责内设机构和人员编制规定。
原告恒友公司诉称：2014年5月27日，被告靖州交通局以原告恒友公司办理公司股东、法定代表人变更及经营场所变更登记未经其审批、变相转让特许经营权及营运车辆存在严重安全隐患等为由，依据相关法律法规的规定，作出处罚决定：1、解除原靖州苗族侗族自治县城市管理局与谢正权签订的《靖州县城区公交线路经营权出让合同》；2、收回原靖州苗族侗族自治县城市管理局2005年2月21日授予给靖州苗族侗族自治县恒友公共汽车有限公司的公交车特许经营权。原告认为，原告的公司股东、法定代表人变更为戴友飞，系依《公司法》规定进行。公司股东、法定代表人变更后，原告的法律人格尚存，该特许经营权仍为原告公司所有，并未发生任何转让。原告内部采取承包经营，是公司内部经营方式，原告有权决定采取何种方式经营，不存在变相转让特许经营权。原告车辆破旧，被告有不可推卸之责，自2011年起，原告多次向被告提出新购营运车辆，直到2014年4月2日被告书面批复，不准新购；再者车辆状况须有法定机构检验，靖州县公安局交警大队出具的一纸调查报告无法证实，原告方的出让特许经营权合同中明确适用法律规定是湖南省人民政府159号令即《湖南省城市公共客运管理办法》。2006年10月1日实施的《湖南省市政公用事业特许经营条例》无溯及力。公司股东和法定代表人及经营场所变更，依《市政公用事业特许经营管理办法》第15条规定，须征得被告审批是实，但违反该条规定的后果并无收回特许经营权的规定。综上，被告的靖交罚字（2014）001号行政处罚决定书，缺乏处罚依据，自2014年5月1日被告采取强行接管以来，原告全面瘫痪，直接经济损失300余万元，请求法院1、依法撤销靖州交通局作出的靖交罚字（2014）001号行政处罚决定书；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告在法定的举证期限内向本院提交了如下证据：
1、营业执照、组织机构代码、法定代表人身份证明，证明原告主体资格；2、行政处罚决定书1份，证明诉讼的标的；3、经营权出让合同一份，证明原告方签订此合同组建公交车公司，合同规定依湖南省政府159号令运作；4、靖城管函（2005）1号通知，证明特许经营权授与原告而非个人；5、原告所有运营车辆行驶证，证明检验合格至2014年6月止；6、答复函，证明被告不批准原告新购车辆；7、备忘录，证明公司运营承包合法、合约，被告一直认可。
被告辩称：一、原告公司股东变更、股权转让和承包经营均构成特许经营权的转让及变相转让。经查明，2010年11月1日至2014年4月，恒友公司就将25台公交车全部承包给匡菊艳经营管理，公司每月按时收取承包金、公司管理费和停车场场地租金。公司未参与实际经营管理。2012年12月1日，恒友公司发起股东谢正权、曾昭宪、谢正喜三人将公司的经营场地（位于渠阳红星西路）全部有偿转让给他人，另行租赁了靖州县二凉亭园艺示范场子弟小学作为停车场和经营场地。2013年12月10日，恒友公司发起股东谢正权、曾昭宪、谢正喜三人未报经行业主管部门审批，擅自与戴友飞签订了《靖州县恒友公司股权转让协议》，以总价200万元人民币的价格，将各自在恒友公司拥有的股权全部有偿转让给戴友飞一人。2013年12月30日，恒友公司法定代表人由曾昭宪变更为戴友飞，企业类型为有限责任公司（自然人独资），戴友飞一人占有公司股权100%。恒友公司发起股东谢正权、谢正喜、曾昭宪三人全部退出恒友公司，不再享有和承担恒友公司的一切权利和义务。谢正权等三人以200万元的价格将恒友公交公司股权转让给戴友飞一人，纵观恒友公司的全部财产，仅仅只是二十五台破烂不堪的公共汽车，公司的土地、房屋等设施早已卖给他人，无其他任何有价值的固定资产，公司还年年讲效益不好，要求给予政策照顾、费用补贴，这样一个除了只有破烂不堪车辆（25台公交车估计总价值不超40余万元）再无其他资产的公司，凭什么还能卖出200万元的高价？就是因为受让人看中了公交线路特许经营权，买了这个公司尽管没有什么资产但因为有公交线路特许经营权，就可以持续稳定的向政府索要各种政策性补贴费或转手倒卖公交线路特许经营权谋取利益。恒友公司股权的转让实质上还是公交线路特许经营权的转让。谢正权等三人与戴友飞的200万元股权转让本质上是以合法形式掩盖非法目的，以合法的股权转让之名掩盖非法的特许经营权转让之实。《湖南省市政公用事业特许经营条例》第二十三条规定：特许经营者不得有下列行为：（一）擅自转让或者以承包经营、挂靠等方式变相转让特许经营权。恒友公司存在承包经营方式，其辩解是内部承包，采取何种经营方式是企业自主决定事项，不属于变相转让特许经营权。该观点明显错误，一是《湖南省市政公用事业特许经营条例》第二十三条的规定没有区分内部外部承包，只要是承包就属于变相转让特许经营权，企业自主决定的事项不得违反法律法规的规定；二是承包经营人匡菊艳不是恒友公司股东，公司未参与实际经营管理，公司只是每月按时收取承包金、公司管理费和停车场场地租金。所以原告主张的内部承包属于违反该条的规定。应当承担《湖南省市政公用事业特许经营条例》第三十二条规定的“解除特许经营协议，收回特许经营权”的法律后果。二、原告营运车辆存在重大安全隐患、危及公众安全因公交车辆使用期间过长，加之公交车辆属下线车型，车辆配件在市面上很难购置，使营运车辆存在的安全隐患一时难以消除或无法消除，乘客乘坐极不舒适安全，极易引发交通事故、危及公众安全。三、原告拒绝改正错误，面临处罚时才附条件申请购置新车。2014年3月3日开始，被告曾多次电话和口头通知恒友公司法定代表人曾昭宪，要求其公司立即解决好公交车外观破烂、车辆存在安全隐患、危及公众安全等问题，但恒友公司法定代表人曾昭宪及公司发起原始股东谢正权、谢正喜以公司已全部转让他人为由拒绝处理公交车存在的有关问题、拒绝改正自已的错误。原告是在面临处罚的情况下才于2014年3月24日附条件（要求新购的公交车辆使用年限与公交车第二轮经营权挂勾）要求新购车辆，此前面对政府部门的催促，人民群众的呼声、人大代表政协委员的建议都充耳不闻。靖州县交通运输局解除原靖州苗族侗族自治县城市管理局与谢正权签订的《靖州县城区公交线路经营权出让合同》；收回原靖州苗族侗族自治县城市管理局2005年2月21日授予给恒友公司的公交车特许经营权是完全正确的、是合乎法律规定的。请求法院维持被告2014年5月27日作出的《行政处罚决定书》，并依法判决驳回原告起诉。
经庭审质证，原告对被告举证的质证意见为：（第一组程序类证据），证据1以无实名举报材料立案，执法人员的行政执法证无年审记录；证据2受送达人曾昭宪、匡菊艳非原告公司的法定代表人，也非委托人，展示的证据与用作处罚的证据不同；证据3与展示证据不符，系处罚后滥用职权获取；证据4送达地点不符，不应为会同县恒友公交公司，受送达人不符，不应是匡菊艳，应向变更后的法定代表人送达；证据5与集体讨论意见不符，送达地点、受送达人不符，应向变更后的法定代表人送达；证据6无年审记录，不能充分证明执法人员资格。
（第二组事实类证据），证据1投诉人主体身份不确定，不排除自编自导，举报内容不客观，与被告展示的证据不同，不认可；对证据2、3关联性有异议；证据4不能达到被告证明目的；证据5特许经营权授予原告恒友公司并非授权于谢正权等三个自然人，公司行为依《公司法》规定；证据6未被撤销和确认无效，所有登记合法，依《公司法》、《公司登记管理条例》规定股东转让股权无需征得主管部门审批；证据7非处罚事实，与本案无关，参与投标的营业执照是虚假的与本案无关；证据8非处罚依据、事实和理由；证据9、10、11、12、13非作出行政处罚的证据，系作出行政处罚后被告自行收集的证据，不认可；证据14没有电话记录作证，相关变更系公司行为，没有收回特许经营权法律后果；关于前置审批许可法律依据不充分，建设部规章不能与《公司法》相抵触；证据15形式不合法，调查报告缺乏科学检测依据，纯属推断，查验表证明车辆均已复检合格；隐患已消除，对该证据不认可；证据16证明原告一直要求新购但被告不同意，如存在隐患，系被告不予同意新购造成；故对该证据不认可；对证据17不认可；证据18，被调查人不配合，不免除被告的举证责任，不认可；证据19是被告在行政诉讼中收集的证据，不认可。
（第三组适用法律类证据），证据1特许经营权授予恒友公司，公司自始自终未转让特许经营权；对证据2认可；证据3颁布在本案特许经营权授予之后，不认可；证据4部门规章不能与法律规定相抵触；证据5请示内容不客观，公司营运车辆年检一直合格，行政处罚尚未生效实施接管，擅自转让经营权无证据证实。
被告对原告举证的质证意见为：对证据1的合法性、真实性有异议；对证据2、6的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据3的真实性无异议，对其合法性、关联性有异议；对证据4的真实性、关联性无异议，对其合法性有异议；证据5不能证明该车辆运营时安全，仍存在安全隐患；证据7证实原告非法承包给刘大刚，变相转让特许权，公司的成立不合法，被告也从来没有认可过原告的承包行为。
经庭审质证，合议庭认为：被告提供的程序类证据共6份，其中证据2、4、5中送达回证证明证据展示表、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书各一份已送达给匡菊艳，另各一份送达地点在会同恒友公司，无人签收，注明是留置送达，受送达人不明，因恒友公司法定代表人已变更为戴友光，被告未将文书送达给变更后的法定代表人，也未提供证据证明匡菊艳有代恒友公司签收文书的权限，故不能达到被告提出相关文书已合法送达的证明目的，被告提供的其他程序类证据真实，与本案具有关联性，本院予以采信；关于被告提供的事实类证据，被告作出行政处罚时，收集并用以证明原告违法事实的证据共17份，对应在被告在诉讼过程中所举事实类证据为证据1、2、3、4、5、6、7、8、14、15、16、17、18，被告提供的其余证据不是在作出具体行政行为时收集，不能作为认定行政行为合法的证据。证据2、4、5、6、13、16符合证据的真实性、关联性、合法性，本院予以认定，证据1、3、7、8反映的是靖州公交车线路出让中的不规范情况，但被告作出行政处罚的理由并未包含线路出让的不规范，以上证据与本案无关联，本院不予采信；证据14中的电话通知记录不符合证据形式，不予采信，谈话会议记录证明的事实与被告作出行政处罚的事由无关联，不予采信；证据15，原告已提供交警部门对车辆年检合格至2014年6月的证明反驳，故不予采信；证据17、18与被告作出行政处罚的事由无关联，本院不予采信。被告提供的法律依据类证据，本院予以采信。
原告提供的证据1、2、3、4、5、6符合证据的真实性、关联性、合法性，本院予以采信；证据7不能达到原告的证明目的。
根据采信的证据，本院确认以下案件事实：2005年2月4日，靖州县城市管理局与恒友公司发起股东签订《靖州县城区公交线路经营权出让合同》，2005年2月21日，靖州县城市管理局下文将靖州县公交车特权经营权授权给恒友公司，特许经营期间为2005年3月11日至2015年3月10。2005年2月24日，恒友公司注册成立，发起股东为谢正权、曾昭宪、谢正喜。2005年3月11日，恒友公司公交车正式上路运营。2013年12月10日，恒友公司股东谢正权、曾昭宪、谢正喜将在恒友公司的股权以200万元的价格转让给戴友飞，2013年12月30日，恒友公司进行了变更登记，股东及法定代表人均变更为戴友飞。2014年3月20日，靖州交通局认为恒友公司擅自转让经营权，进行立案查处。2014年4月25日，靖州交通局经集体研究，认为恒友公司擅自转让公交车特许经营权，存在重大安全隐患，一致同意提前解除原靖州城市管理局与谢正权签订的公交车特许经营合同，收回恒友公司公交车特许经营权。2014年4月28日，靖州交通局制作了证据展示表、行政处罚事先告知书，其中证据展示表罗列了证据16份，送达给匡菊艳。2014年4月30日，靖州县人民政府作出批复：一、同意解除靖州县与恒友公共汽车有限公司特许经营权协议，收回靖州县公交车特许经营权。二、同意由靖州交通局临时接管，临时接管时间为2014年5月1日至8月1日。2014年5月27日，靖州交通局作出靖交罚字（2014）001号行政处罚决定：1、解除原靖州苗族侗族自治县城市管理局与谢正权签订的《靖州县城区公交线路经营权出让合同》；2、收回原靖州苗族侗族自治县城市管理局2005年2月21日授予靖州苗族侗族自治县恒友公共汽车有限公司的公交特许经营权。同日，靖州交通局将行政处罚决定书送达给匡菊艳。行政处罚决定作出后，恒友公司已停止公交车的运营，靖州公交车特许经营权已另行发包他人并运营。
另查明，2011年11月23日，靖州县人民政府将靖州县城市管理行政执法局的城市公共客运管理职能划转给靖州交通局，从2012年4月2日起，由靖州交通局履行城市公共客运管理职能。
本院认为：根据《湖南省市政公用事业特许经营条例》第三十二条及2011年11月23日靖州县人民政府将城市客运管理职责划入靖州交通局的文件，靖州交通局有解除公交车特许经营协议、收回特许经营权的职权。
关于靖州交通局行政处罚的决定合法性问题。一、被告认定恒友公司股东转让股权即构成特许经营权的转让，未能提供相应的法律依据，该主张不成立；二、被告认定恒友公司将全部公交车承包给他人，收取管理费、承包金，不参与实际管理，系变相转让经营权，但被告作出行政处罚所依据的17份证据均未能证明该事实；三、被告认定恒友公司的车辆存在安全隐患，但原告已提供车管部门对车辆检验合格年检证明，被告收集的证据不能对抗法定检验机构依法定程序作出的结论；四、恒友公司股东及法定代表人已变更登记为戴友飞，被告作出的证据展示表、事先处罚告知书、行政处罚决定书未送达公司变更后的法定代表人或有代恒友公司签收文件权限的人员，违反法定程序。综上，被告所作行政处罚证据不足，事实不清，违反法定程序，应予撤销。鉴于靖州公交车特许经营权已发包他人，且原告特许经营期限在2015年3月10已满，应确认违法。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条、第七十条（一）项、（三）项、第七十四条第一款（一）项、第二款（一）项之规定，判决如下：
确认被告靖州苗族侗族自治县交通运输局作出的靖交罚字（2014）001号行政处罚决定违法。
本案案件受理费50元，由被告靖州苗族侗族自治县交通运输局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。
（本页无正文）
审 判 长 田 政
审 判 员 杨 毅
人民陪审员 尹全新
二〇一五年五月十五日
书 记 员 唐珍珍
附相关法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十五条在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；…
（三）违反法定程序的；…
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；…
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；…