浙江省衢州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2012）浙衢行初字第1号
原告祝志全。
委托代理人朱全有。
被告衢州市衢江区人民政府。
法定代表人鲍秀英。
委托代理人季根寿。
委托代理人沈雪祥。
原告祝志全因要求被告衢州市衢江区人民政府（以下简称衢江区政府）履行土地行政登记法定职责一案，于2012年7月3日向本院提起行政诉讼。本院于2012年7月3日受理后，于2012年7月8日向被告衢江区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2012年7月31日、8月16日公开开庭审理了本案。原告祝志全及其委托代理人朱全有，被告衢江区政府的委托代理人季根寿、沈雪祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告祝志全诉称，原告户在1998年衢州市衢江区第二轮土地延包期间，承包集体土地4.04亩，承包期30年，并签订了承包合同，但衢江区政府一直未为其颁发土地承包权证。2011年该村土地被征收，其女儿祝秀丽未被作为失地对象平等发放土地补偿费。欲维权，但苦于无承包权证，遂于2012年1月向衢州市人民政府申请行政复议，要求查处衢江区政府不发权证行为违法。在该案立案前协调过程中，其才获悉发包方衢江区（原衢县）横路乡横路村经济合作社在1999年发包时，就已向衢江区政府呈交《浙江省农村集体土地承包权证审批表》及相关土地登记材料，同年5月1日横路乡政府审查盖章后移交衢江区政府。但衢江区政府在收悉后，一直未履行登记颁证职责。该不作为行为，妨碍了原告土地承包经营权的成立，致使其所在户至今未领取到土地补偿费。故请求法院判决确认被告未在法定期限内就原告户承包的土地进行登记颁证的行政行为违法；判令被告就原告户现今还存在承包关系的土地登记颁证；判令被告赔偿原告户前期土地补偿费损失110000元。
为证明上述主张，原告向法院提供了以下证据：1.行政复议申请信件照片及挂号信函收据复印件，用以证明原告曾于2012年1月15日，就同一事件向衢州市人民政府申请复议，且在该程序中取得祝志全户《浙江省农村集体土地承包权证审批表》复印件；2.祝志全户《浙江省农村集体土地承包权证审批表》复印件，证明登记申请经衢江区（原衢县）横路乡人民政府审批后，移交至衢江区县级主管部门处理，县级主管部门未予处理；3.最高人民法院公报案例：陈清棕诉亭洋村一组、亭洋村村委会征地补偿款分配纠纷一案，证明被告的不作为与原告的土地补偿费损失之间存在因果关系。另，原告申请法院向衢州市衢江区档案局调取原告户《浙江省农村集体土地承包权证审批表》、承包土地地块登记表等，用以证明被告收到了发包方上报的涉诉土地颁证审批材料等。
被告衢江区政府答辩称，1.衢江区政府非适格被告。根据浙江省省委办（1997）70号文件、浙政办发（1998）39号文件，承包土地承包权证具体发放、管理的主管部门是政府农经委（农办）；2.原告起诉超过法定期限。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，起诉期限为知道或应当知道具体行政行为内容之日起2年。原告在第二轮土地承包中与发包方签订了承包合同，在1999年该村二轮土地承包结束时就应当知道未收到土地承包权证，至今已超过10年，超过起诉期限；3.根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条规定，原告在起诉被告不作为案件中，需要就其提出申请的事实承担举证责任，但原告未提供其向答辩人提出申请的事实材料，要求被告履行法定职责证据不足；4.原告未提供损失的事实证据，要求赔偿的事实和法律依据不足，且根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，土地补偿费属于村集体所有，如何分配由村民会议讨论决定，属村民自治范围内事项，与土地承包权证无直接关系。故请求法院裁定驳回原告起诉。
为证明上述主张，被告向本院提供了两份规范性文件：1.中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅省委办（1997）70号《关于搞好第二轮土地承包工作稳定完善家庭联产承包责任制若干意见》；2.浙江省人民政府办公厅浙政办发（1998）39号《转发省农办关于浙江省农村集体土地承包权证发放管理实施意见的通知》。用以证明土地承包权证的申请发放程序及农经委（农办）是具体负责土地承包权证日常管理工作的部门。
本院依原告祝志全的申请向衢州市衢江区档案局调取了《衢县横路乡横路村20组关于完善第二轮土地承包方案的决议》及祝志全户《浙江省农村集体土地承包权证审批表》复印件。经庭审质证，对法院调取的两份证据的真实性，双方当事人均无异议，本院予以认定。
经审理查明，1998年，原告所在村衢州市衢江区（当时为衢县）横路乡横路村第一轮土地承包合同期满，同年，该村开展第二轮土地承包工作。1998年12月16日，原告所在村民小组横路村20组召开户主会议，审议决定该组第二轮土地承包方案，并形成书面决议《衢县横路乡横路村20组关于完善第二轮土地承包方案的决议》。根据此决议：（1）该组采取人口进出、生死找补的小调整方式，延长土地承包期；（2）承包合同起止日期为1998年12月31日至2028年12月31日。上述决议中，原告祝志全作为户主在户主签名表中签名。1999年3月31日，衢县横路乡横路村经济合作社作为发包方在原告户《浙江省农村集体土地承包权证审批表》中的“村经济合作社意见”栏中签字盖章。1999年5月1日，衢县横路乡在该表“乡镇人民政府意见”栏中签字盖章。2003年《中华人民共和国农村土地承包法》施行后，该区开展稳定和完善农村土地承包关系工作，处理二轮土地承包遗留问题。对该法施行前已经承包但未颁发土地承包经营权证的土地，根据该法第六十二条规定进行补发权证。2012年7月3日，原告祝志全以被告未履行颁发权证法定职责为由，向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告作为县级人民政府，负有对依法取得农村集体土地承包权的农户统一发放土地承包经营权证的法定职责。但公民、法人或者其他组织对行政机关具体行政行为不服，提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关拒绝、拖延履行法定职责或不予答复，且未告知诉权或者起诉期限的，公民、法人或者其他组织应当在知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日3个月内提起行政诉讼，但距离知道或者应当知道行政机关拒绝履行或行政机关履行职责期限届满之日起最长不得超过2年。原告祝志全1998年在所在村第二轮土地承包过程中承包了集体土地，并自认在1998年12月16日参加所在村民小组户主会议至1999年3月31日发包方衢县横路乡横路村经济合作社在原告户《浙江省农村集体土地承包权证审批表》上签字盖章期间，与发包方签订了土地承包合同。原告自签订承包合同之日起，应当知道所承包土地需要取得承包权证但实际未取得的事实，对行政机关未履行颁发承包权证法定职责行为应当知情，并应及时主张颁证请求，但其在签订合同之日起至2012年本次起诉期间的13年间，均未行使诉讼权利，至2012年提起行政诉讼，已经超过法定起诉期限且无正当事由。原告以2012年申请行政复议过程中，才知晓发包方在发包时就向被告递交承包土地登记申请及材料，而被告收悉后未履行颁证职责为由，主张起诉未超过法定期限，理由不能成立，相关意见，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十四条第一款第（六）项之规定，裁定如下：
驳回原告祝志全的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 沈 婷
审 判 员 骆春华
代理审判员 朱桂英
二〇一二年九月十七日
书 记 员 秦新举