广东省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2017）粤民再383号
再审申请人（一审原告，二审上诉人）：谢敬秋，男，汉族，住广东省汕头市。
委托代理人：陈唯得，广东法厚律师事务所律师。
委托代理人：陈冬霞，广东法厚律师事务所实习律师。
被申请人（一审被告，二审被上诉人）：汕头市龙湖区新溪镇上头合经济联合社。住所地：广东省汕头市。
负责人：谢茂生，主任。
再审申请人谢敬秋因与被申请人汕头市龙湖区新溪镇上头合经济联合社（下称上头合经联社）土地租赁合同纠纷一案，不服广东省汕头市中级人民法院（2016）粤05民终681号民事裁定，向本院申请再审。本院于2017年5月18日作出（2017）粤民申1662号民事裁定提审本案。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
谢敬秋向汕头市龙湖区人民法院（下称一审法院）起诉称：2015年3月31日，本案双方当事人签订《上头合村弃留市场地承包管理合同书》及《补充协议》，约定上头合经联社将位于和兴路旁南侧的弃留市场地（包含地上建筑物）出租给谢敬秋使用，租赁期限50年，租金总共558552.12元。合同签订后，谢敬秋依约将租金支付给上头合经联社。因建筑物闲置时间太长，需要修缮才能使用，故谢敬秋在上述用地范围内进行施工，共花费修缮费65000元。谢敬秋在依约履行了合同义务并花费大量投资费用后，才发现上头合经联社故意用虚伪事实（承包管理合同的法定年限为30年）、隐瞒真实的情况（租赁合同的法定年限为20年），以欺诈方式，骗取谢敬秋在提供的意思表示不真实的格式文本上签订了50年租期的合同并支付巨额租金。上头合经联社以表面合法形式（所谓承包管理合同及补充协议的名目）掩盖其非法目的（出租，且出租期限长达50年），违反《中华人民共和国合同法》的相关规定，肯定不会发生谢敬秋所要追求的法律效果，必然致使双方签约的根本目的无法实现。谢敬秋是通过民间借贷进行投资。由于双方协商未果，造成涉案建筑物继续闲置。遂请求判令：1.确认双方签订的《上头合村弃留市场地承包管理合同书》无效；2.上头合经联社向谢敬秋返还租金558552.12元、修缮费65000元及该投资的利息损失216000元（暂计与借条一致），总计839552.12元；3.由上头合经联社承担本案诉讼费用。本案在审理过程中，谢敬秋将其诉讼请求第一项变更为：撤销双方签订的《上头合村弃留市场地承包管理合同书》及《补充协议》。
一审法院审理查明：2015年3月31日，谢敬秋通过新溪镇农村集体资产资源交易中心公开竞投方式，以每平方米3002元竞得位于上头合村和兴路南侧原有弃留市场地的经营使用权，并向上头合经联社支付了承包管理租金558552.12元。2015年4月1日，双方签订一份《上头合村弃留市场地承包管理合同书》，约定上头合经联社将上述弃留市场地（包含地上部建筑物）出租给谢敬秋经营管理使用，租赁期限为30年，自2015年4月1日至2045年3月31日止；该地块四至为：东边线和西边线，在和兴路南侧界线点至南北1.2米巷道北边界线点，长度各28.45米，南边线和北边钱长度各6.54米，计面积186.06平方米，折合0.2791市亩；谢敬秋在新溪镇三资交易平台投标每平方米3002元，土地租金共计558552.12。同日，双方还签订一份《补充协议》，约定上头合经联社因谢敬秋基建需要，将《上头合村弃留市场地承包管理合同书》中约定的经营管理期限无条件顺延20年，即将原合同履行期限自2015年4月1日至2045年3月31日止，变更为自2015年4月1日至2065年3月31日止；其他约定合同条款不变。合同签订后，谢敬秋对上述用地的原有建筑物进行修缮，加建了围墙。诉讼过程中，双方均确认涉案土地上的上盖物是在没有领取建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的情况下建筑的。
一审法院认为，本案系农村集体土地出租用于非农业建设纠纷案件，涉及的土地在村庄、集镇规划区和城市规划区内，虽然该土地在起诉前已被依法批准为建设用地，但双方未按规划审批程序批准，未依法领取建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，已在涉案土地上建筑了建筑物，依法应向行政主管部门申请处理，在行政主管部门对涉及的地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后，才可就因履行合同而发生的财产纠纷向人民法院提起民事诉讼。故对于谢敬秋的起诉应依法予以驳回，由当事人向行政主管部门申请处理。一审法院于2016年5月4日作出（2016）粤0507民初227号之一民事裁定：驳回原告谢敬秋的起诉。
谢敬秋不服，向汕头市中级人民法院（下称二审法院）提起上诉称：（一）原审裁定认定事实和法律适用错误，应依法予以撤销。1.原审法院认定事实错误。本案并非农村集体土地出租用于非农业建设纠纷案件。双方当事人签订的《上头合村弃留市场地承包管理合同书》及《补充协议》，其内容是上头合经联社将位于上头合村和兴路旁南侧的弃留市场地上的建筑物出租给上诉人经营使用，合同指向的租赁标的实质上是上头合经联社于2003年建设的农贸市场。因此，本案根本上并非土地使用权出租纠纷，而是已建设完成形成农贸市场的建筑物租赁合同纠纷，原审法院对本案根本事实的认定明显错误。2.原审法院适用法律错误。原审法院适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定对本案作出认定，显属适用法律错误，上述规定是指因土地所有权和使用权的权属发生争议，即在无法确定所有权和使用权归谁所有或使用的情况下，则应当由当地人民政府先行作出处理。而本案双方签订的《上头合村弃留市场地承包管理合同书》根本不存在土地使用权权属争议的事实，原审法院适用上述规定显然错误。原审法院适用《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第二条的规定也属错误，该条规定“人民法院审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件，如果涉及的土地在村庄、集镇规划区和城市规划区内，虽然农村集体土地在起诉前已被依法批准为建设用地或经行政主管部门依法批准补办了征用手续转为国有土地，但当事人未按规划审批程序批准，未依法领取建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，或者违反建设工程规划许可证的规定，建筑建筑物、构筑物或者其他设施的，裁定驳回起诉”，首先，本案并非农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件；其次，租赁标的物是上头合经联社于2003年就已建设的农贸市场，且是通过新溪镇人民政府的农村集体资产资源交易中心举办的竞投和招投标程序，上诉人无法想象所租赁的市场是未经许可而违法建设的建筑物。（二）本案双方当事人签订的《上头合村弃留市场地承包管理合同书》及《补充协议》应依法予以撤销。上头合经联社利用新溪镇农村集体资产资源交易中心平台的公信力，将违法建设的农贸市场包装后进行招标投标，使上诉人在重大误解的情形下签订了本案合同，该合同的内容并非上诉人的真实意思表示。因上头合经联社的恶意欺诈，致使上诉人所租赁的市场至今仍处于闲置状态，上诉人所签订的合同目的根本无法实现，因此，该合同应依法予以撤销。（三）双方签订的《上头合村弃留市场地承包管理合同书》及《补充协议》实际上是一份无效合同。上头合经联社为一次性收取50年租金，在同一天要求上诉人签订了两份合同，一份是《承包管理合同》（期限30年），一份是《补充协议》（期限20年），其企图以上述形式掩盖其实质为出租市场建筑物，出租期限长达50年的事实。并于合同签订后收取上诉人的50年租金558552.12元。上头合经联社以合法形式掩盖非法目的，所签订的合同明显违反法律的强制性规定，系无效合同。上诉请求：1.撤销一审裁定；2.撤销双方签订的《上头合村弃留市场地承包管理合同书》，并判令上头合经联社立即返还上诉人租金558552.12元、修缮费65000元、赔偿上诉人的利息损失216000元；3本案一、二审诉讼费由上头合经联社承担。
被上诉人上头合经联社答辩称：（一）涉案《上头合村弃留市场地承包管理合同书》的租赁标的物为弃留市场建设用地而非地上建筑物，合同中也明确约定了涉案租赁标的物相应的“地块四至”等土地信息，因此，合同标的物为可以用于合法出租的建设用地。一审裁定虽然以非涉案租赁标的物（涉案土地上建筑物）作为认定本案需要行政前置处理的依据，但与本案涉案租赁标的物为建设用地的事实并不冲突。正是基于本案涉案租赁标的物为建设用地，故一审裁定依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，作出驳回上诉人起诉的裁定适用法律正确，应依法予以维持。（二）鉴于合同标的物为可以用于合法出租的建设用地，且双方签订的《上头合村弃留市场地承包管理合同书》及《补充协议》不存在无效或可撤销情形，因此，双方应继续履行上述合同。首先，涉案租赁标的物在申请交易立项之前，被上诉人已就“租期三十年”的事项向包括国土部门、城乡规划部门、农业部门、镇纪委、镇党委等在内的有关部门申报，也得到了各部门的审批通过。因此，合同不存在无效情形。其次，被上诉人不存在上诉人诉称的“用虚伪事实隐瞒真实情况，以欺诈方式骗取上诉人签订合同”、“以表面合法形式掩盖非法目的”等情形。被上诉人将涉案租赁标的物在新溪镇农村资产资源交易平台上发布《竞投公告》时也已将“租赁期限30年”的竞投基本情况予以公示，对于租赁期限没有丝毫隐瞒和欺诈，上诉人从参与竞投到签订合同，整个过程对于租赁期限也从未有过异议，故上诉人请求撤销合同的诉求及认为合同无效的上诉理由依法无据。（三）上诉人请求被上诉人返还租金558552.12元、修缮费65000元及利息损失216000元依法无据。综上，被上诉人认为合同标的物为建设用地，不存在违法情形，且合同不存在无效或可撤销情形，故双方应继续履行。
二审法院经审理认为，本案系农村集体土地出租用于非农业建设纠纷案件，双方当事人在未按规划审批程序批准，未依法领取建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的情况下，已在涉案土地上建筑了建筑物，故本案依法应先行向行政主管部门申请处理，由行政主管部门对涉及的地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理。一审法院以此为由裁定驳回上诉人的起诉，应予以维持。谢敬秋的上诉理由不成立，依法不予采纳。本案二审系对一审裁定进行程序审查，谢敬秋的其余上诉理由，不属于二审程序审查的范围，故不作审查。二审法院于2016年7月22日作出（2016）粤05民终681号民事裁定：驳回上诉，维持原裁定。
谢敬秋向本院申请再审称：（一）原审法院认定本案的事实错误。1.本案没有农村集体土地出租用于非农业建设的条件和情形，是申请人与被申请人在上头合村两个弃留农副产品市场地使用权通过招投标后，所签订的合同法律效力纠纷。事实是：2015年3月16日，新溪镇农村集体资产资源交易中心与被申请人发出招投标公告，申请人依约参与竞投，竞得和兴路南市场地经营使用权，经过确认后，双方签订了《上头合村弃留市场地承包管理合同书》及《补充协议》，其内容是被申请人将位于上头合村和兴路旁南侧的弃留市场地上的建筑物出租给申请人使用，合同指向的租赁标的实质上是被申请人于2003年建设的农贸市场，该农副产品市场原来是上头合村村居生活配套设施，因管理不善，形成所谓的弃留市场。因此，本案实际上是己建设形成农贸市场的建筑物租赁合同纠纷，一、二审法院对本案根本事实认定明显错误。2.原庭审过程中，申请人对被申请人提供的涉案土地是建设用地的证据没有异议，并没有“确认涉案土地上的上盖物是在没有领取建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的情况下建筑的”事实。涉案标的物是否经过依法批准建设，只有被申请人才能证明与确认。3.一审法院认为“原、被告未按规划审批程序批准，未依法领取建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，己在涉案土地上建筑了建筑物，依法应先行向行政主管部门申请处理”的观点严重错误，且背离事实。涉案建筑物始建于2003年，至今已有十几年的使用历史，如果被申请人没有于2015年3月16日发出招投标公告，申请人根本不知道该农产品市场是何物，故涉案标的物是否“未按规划审批程序，未依法领取建设用地规划许可证和建设工程规划许可证”，明显是被申请人单方责任，因此，将被申请人单方责任无端推由申请人承担，显失公平。而且是否是违法建筑，被申请人没有告知，如果真的是违章建筑，那只能印证了被申请人恶意隐瞒重要事实，过错跟申请人没有关系。事实证明，申请人没有条件参与也不可能参与“未按规划审批程序批准，未依法领取建设用地规划许可证和建设工程规划已在涉案土地上建筑了建筑物”的事实，而是被申请人将该“未按规划审批程序批准，未依法领取建设用地规划许可证和建设工程规划许可证”建设的建筑物，通过招标投标程序的“合法”途径，来实现其非法的目的。可见被申请人的行为违反了《招投标法》关于招投标项目按照国家有关规定，需要履行项目审批手续的应当先履行审批手续，否则不得招标的强制性规定。《中华人民共和国合同法》第六条规定当事人行使权利、履行义务时，应当遵守诚实信用原则，不得有欺诈行为，而被申请人恶意欺诈的行为，事实清楚，被申请人将违法建筑物进行出租的法律责任为何要申请人承担。（二）原审法院适用法律错误。原审法院适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定对本案作出认定，显属适用法律错误，该规定是指因土地所有权和使用权的权属发生争议，即在无法确定所有权和使用权归谁所有或者归谁使用的情况下，则应当由当地人民政府先行作出处理。本案双方签订的《上头合村弃留市场地承包管理合同书》根本不存在土地使用权权属争议的事实，纠纷争议的焦点是合同法律效力问题。综上所述，原一、二审法院故意将被申请人2003年违章建筑的法律责任，均摊到2015年3月31日招投标活动双方当事人的身上，为其错误裁定寻找无中生有的事实，实在难以让人服判。为此，请求：依法撤销二审裁定，对本案进行审理。
上头合经联社提交答辩意见称：（一）双方签订涉案《上头合村弃留市场地承包管理合同书》的租赁标的物为弃留市场建设用地，而非地上建筑物，《上头合村弃留市场地承包管理合同书》也明确约定了涉案租赁标的物相应的“地块四至”等土地信息，因此，《上头合村弃留市场地承包管理合同书》标的物为可以用于合法出租的建设用地。二审裁定虽然支持一审裁定，以涉案租赁标的物（涉案土地上建筑物）作为认定本案需要行政前置处理的依据，但与本案涉案租赁标的物为建设用地的事实并不冲突。正是基于涉案租赁标的物为建设用地，故二审法院依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，维持一审裁定，适用法律正确，应依法予以维持。（二）鉴于《上头合村弃留市场地承包管理合同书》标的物为可以用于合法出租的建设用地，且双方签订的《上头合村弃留市场地承包管理合同书》及其《补充协议》又不存在无效或可撤销情形，故双方应继续履行上述合同。首先，涉案租赁标的物在申请交易立项之前，答辩人已就“租期30年”的事项向包括国土部门、城乡规划部门、农业部门、镇纪委、镇党委等在内的有关部门进行申报，也得到了各部门的审批通过。因此，《上头合村弃留市场地承包管理合同书》不存在无效情形。其次，答辩人并不存在被答辩人为反悔违约而捏造诉称的“用虚伪事实隐瞒真实情况，以欺诈方式，骗取被答辩人签订《上头合村弃留市场地承包管理合同书》”、“以表面合法形式掩盖非法目的”等情形。答辩人将涉案租赁标的物在新溪镇农村资产资源交易平台上发布竞投公告时已将“租赁期限30年”的竞投基本情况予以公示，对于租赁期限没有丝毫隐瞒与欺诈，被答辩人从参与竞投到竞投成功签订《上头合村弃留市场地承包管理合同书》，整个过程对于租赁期限从未有过异议。因此，被答辩人请求撤销《上头合村弃留市场地承包管理合同书》的诉求及认为合同无效的理由依法无据。综上，答辩人认为《上头合村弃留市场地承包管理合同书》标的物为建设用地，不存在违法情形，且《上头合村弃留市场地承包管理合同书》又不存在无效或可撤销情形，故双方应继续履行。请求法院驳回被答辩人的再审申请。
本院认为，根据谢敬秋起诉所主张的事实和理由，其是以上头合经联社故意隐瞒真实的情况（承包管理合同的法定年限为30年、租赁合同的法定年限为20年），以欺诈方式，骗取谢敬秋在违背真实意思的情况下，签订了50年租期的《上头合村弃留市场地承包管理合同书》及《补充协议》并支付巨额租金；因约定50年租赁期违反相关法律法规规定，致使谢敬秋签约的根本目的无法实现为由，而诉请撤销《上头合村弃留市场地承包管理合同书》及《补充协议》以及要求上头合经联社返还谢敬秋已支付的租金、修缮费用和该投资的利息损失，可见谢敬秋并没有对涉案租赁标的物主张实体权益。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的”、第二款“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销”的规定，本案只是单纯的合同撤销之诉。因此，对涉案《上头合村弃留市场地承包管理合同书》及《补充协议》是否应予撤销，并不以行政主管部门对涉案租赁物是否属于违章建筑进行认定为前置条件。据此，本案诉请事项属于人民法院可直接受理的民事诉讼范围，且谢敬秋的起诉符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的受理条件，人民法院应予受理。
综上所述，一、二审法院以本案依法应先行向行政主管部门申请处理，由行政主管部门对涉及的地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后，才可就因履行合同而发生的财产纠纷向人民法院提起民事诉讼为由，驳回谢敬秋的起诉、上诉不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第二项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百零七条第二款、第三百三十二条的规定，裁定如下：
一、撤销广东省汕头市龙湖区人民法院（2016）粤0507民初227号之一民事裁定和广东省汕头市中级人民法院（2016）粤05民终681号民事裁定；
二、指令广东省汕头市龙湖区人民法院对本案进行审理。
审判长 詹伟雄
审判员 邹 莹
审判员 邵静红
二〇一七年八月××日
书记员 耿丽丽