江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏01行终324号
上诉人（原审原告）安徽上能管桩混凝土有限公司，住所地安徽省滁州市来安县汊河镇相官小李庄。
法定代表人杨萍，安徽上能管桩混凝土有限公司董事长。
委托代理人魏春西，江苏天哲律师事务所律师。
委托代理人蒋凤华，江苏天哲律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）南京市浦口区市场监督管理局，住所地江苏省南京市浦口区浦珠北路151号。
法定代表人李家云，南京市浦口区市场监督管理局局长。
出庭负责人ＸＸＸ，南京市浦口区市场监督管理局党工委副书记。
委托代理人郭晖，南京市浦口区市场监督管理局工作人员。
委托代理人孙玥，南京市浦口区市场监督管理局工作人员。
上诉人安徽上能管桩混凝土有限公司（以下简称上能公司）因诉被上诉人南京市浦口区市场监督管理局（以下简称浦口区市场局）质量监督行政处罚一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初1740号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年6月26日公开开庭审理了本案，上诉人上能公司的委托代理人魏春西、蒋凤华，被上诉人浦口区市场局的出庭负责人ＸＸＸ、委托代理人郭晖、孙玥到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2017年4月13日，浦口区市场局接到举报人提交的匿名举报材料，反映南京国诚置业有限公司（以下简称国诚公司）NO.2016G08地块房地产开发项目工地使用的混凝土管桩存在质量问题。浦口区市场局执法人员郭晖、宗东于当日前往“南京市浦口区国诚公司NO.2016G08地块房地产开发项目01-25栋桩基及基坑支护工程”工地进行执法检查，并制作现场检查笔录。经检查得知，该工程建设单位为国诚公司，施工单位为江苏东地建设基础工程有限公司（以下简称东地公司），该工地正在现场打桩施工，使用的管桩购自马鞍山宏泰建材股份有限公司和上能公司。执法人员对现场堆放的管桩拍照取证，上能公司的管桩桩体上记载产品标准“苏G**”、产品型号“PHC400AB-100-15”和出厂日期等。执法人员向东地公司出具先行登记保存证据通知书及涉案物品清单，对现场的PHC-
AB-400（95）-12型宏泰管桩10根和PHC400AB-100-15型上能管桩10根进行先行登记保存。2017年4月20日，浦口区市场局解除先行登记保存，全部转为抽样样品，委托江苏省建筑工程质量检测中心有限公司（以下简称省建质检公司）对上能公司的管桩进行现场抽样及检验。2017年5月1日，省建质检公司出具检测报告（编号为A01790041700121），检测判定依据为《预应力混凝土管桩》苏G**-2012、《预应力混凝土用钢棒》GB/T5223.3-2005、《先张法预应力混凝土管桩用端板》JC/T947-2014。报告显示螺旋筋的直径小于5mm，评定为不合格。5月4日，浦口区市场局将检测结果告知东地公司，对工地现场存放的马鞍山宏泰建材股份有限公司生产的型号为PHC400AB95-12型37根、上能公司生产的规格型号为PHC400AB-100-15型11根、规格型号为PHC400AB-100-13型1根先张法预应力混凝土管桩进行查封，向东地公司出具《行政强制措施决定书》及涉案物品清单，当日予以立案调查并向相关当事人送达了权利义务告知书。5月8日、5月11日、5月31日、6月2日，浦口区市场局分别对东地公司项目负责人李高飞、上能公司法定代表人杨萍、副总经理李雄刚进行调查询问，查明案涉11根PHC400AB-100-15管桩和1根PHC400AB-100-13系上能公司供货，每米130元，上能公司对浦口区市场局委托检测的报告不申请复检，并提交了管桩购销合同、产品交货验收结算单、成本核算表、生产张拉记录报表、原材料进货过磅记录、原材料检验报告等材料。2017年5月10日，国诚公司委托江苏方建质量鉴定检测有限公司、南京工大建设工程技术有限公司以及省建质检公司对上能公司生产的已经打桩的PHC400AB-100管桩截取部分进行检测，三份检测报告均显示螺旋箍筋直径为≥5mm。上能公司将三份检测报告提交浦口区市场局，浦口区市场局未予采纳。6月2日，浦口区市场局解除以东地公司为当事人作出的行政强制措施决定，作出以上能公司为当事人的行政强制措施决定。2017年6月14日，浦口区市场局作出《行政处罚告知书》并送达上能公司，告知其有陈述、申辩的权利。2017年6月15日，上能公司向浦口区市场局提出申辩意见，对浦口区市场局的行政处罚告知书结果提出异议。6月30日，浦口区市场局工作人员至省建质检公司对检测报告进行咨询，该公司出具《关于管桩检测报告的说明》。7月2日，浦口区市场局经机关负责人批准，将行政强制措施期限延长一个月。2017年7月20日，浦口区市场局召开案审会进行集体讨论。2017年7月26日，浦口区市场局作出浦市监罚（2017）036号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），对上能公司作出如下行政处罚：1、没收不合格11根PHC400AB100-15先张法预应力混凝土管桩和1根PHC400AB100-13先张法预应力混凝土管桩（不含检验用2根）；2、罚款13520元，上缴国库。2017年7月31日，浦口区市场局将《行政处罚决定书》向上能公司直接送达，但上能公司拒收。上能公司不服该《行政处罚决定书》，提起行政诉讼，请求撤销《行政处罚决定书》并由浦口区市场局承担本案诉讼费用。
原审法院另查明，根据宁编字[2014]30号《关于调整工商质监管理体制和组建区级市场监督机构的通知》，设立浦口区市场局，为浦口区政府工作部门，整合区食安办、工商、质监和食品药品监管部门的职责和机构，组建区市场监督管理局，为区政府工作部门，统一负责本行政区域内工商、质监、食品药品监管等市场监管职责，同时承担区政府食品安全委员会的具体工作。
原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《质量技术监督行政处罚程序规定》第七条的规定：“行政处罚案件由违法行为发生地的县级以上质量技术监督部门管辖。”本案中，浦口区市场局具有对在辖区范围内生产、销售不合格产品的行为具有实施行政处罚的法定职权。
根据行政处罚法第三十一条及第三十二条第一款之规定，“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”根据《质量技术监督行政处罚程序规定》第三十二条之规定，“质量技术监督部门办理行政处罚案件，应当自立案之日起3个月内作出处理决定。因案情复杂不能按期作出处理决定的，经质量技术监督部门主要负责人批准，可以延长30日。案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当报请上一级质量技术监督部门批准，适当延长办案期限。案件办理过程中听证、公告、检验、检测、检定或者鉴定以及发生行政复议或者行政诉讼的，所需时间不计入前款规定期限。”本案中，浦口区市场局接到举报后，先后组织三次现场检查、四次调查谈话，依法对证据采取了先行登记保存及查封扣押、延长查封扣押期限的行政强制措施，同时委托检测机构抽样检测，并将检测报告告知上能公司，听取上能公司的陈述、申辩，对上能公司提出的异议进行调查咨询，根据调查结果作出并送达处罚告知书，经过案件审理委员会集体讨论最终作出行政处罚决定书并依法送达。上述处罚程序符合行政处罚法和《质量技术监督行政处罚程序规定》的相关规定。
根据《中华人民共和国产品质量法》（以下简称产品质量法）第二十六条规定，“生产者应当对其生产的产品质量负责。产品质量应当符合下列要求：（一）不存在危及人身财产安全的不合理的危险，有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的应当符合该标准；（二）具备产品应当具备的使用性能，但是，对产品存在使用性能的瑕疵作出说明的外；（三）符合在产品或者其包装上注明采用的产品标准，符合以产品说明、实物样品等方式表明的质量状况。”国家质检总局《关于实施<中华人民共和国产品质量法>若干问题的意见》（国质检法[2011]83号）第八条第（八）项中规定，不合格产品是指产品质量不符合产品质量法第二十六条规定的产品。产品质量法第五十条规定，“在产品中掺杂掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。本案中，案涉管桩上注明的产品标准为“苏G-03”，上能公司在浦口区市场局调查询问时也认可产品的生产标准为江苏省工程建设标准设计《预应力混凝土管桩》（苏G-03-2012）图集，浦口区市场局委托的检测机构出具的检测报告证明管桩的螺旋筋直径不符合苏G**-2012图集中直径的要求，评定为不合格。浦口区市场局根据检测报告认定上能公司生产的案涉产品属不合格产品，认定事实清楚，证据充分。浦口区市场局根据调查笔录、购销合同、交货单确定14根管桩的货值为27040元，处没收11根PHC400AB100-15的先张法预应力混凝土管桩和1根PHC400AB100-13的先张法预应力混凝土管桩，并处违法生产商品货值的50%的罚款13520元，符合上述规定。上能公司主张另外三份检测报告可以证明其生产的管桩符合国家标准及江苏省地方标准的诉称意见，但上能公司无证据证明该三份检测报告中取样的管桩与浦口区市场局取样的管桩是同一批次产品，不足以否定浦口区市场局委托检测的结论。关于上能公司主张浦口区市场局未依法告知听证权利系程序违法的意见，根据《质量技术监督行政处罚程序规定》第三十三条及《南京市行政处罚听证程序规定》第三条规定，浦口区市场局对上能公司处罚金额未达到数额较大标准，不属于必须告知听证权的范围。
综上，浦口区市场局对上能公司作出《行政处罚决定书》的行政行为，认定事实清楚，证据充分、适用法律、法规正确，程序合法。上能公司的诉讼请求无事实及法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条的规定，判决驳回上能公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由上能公司负担。
上诉人上能公司上诉称：一、一审法院程序违法。（一）单方检测报告不能作为判决依据。鉴定数据是行政机关违法收集，检测结果不真实，检测人员也没有出庭接受当事人质询。管桩是否合格最重要的两个指标是抗压和抗弯，检测报告中该两项数据均符合要求，只是钢筋直径一项没有达到5mm，而且还在国标允许的误差内，江苏省标虽没有规定误差，但客观上不可能没有误差存在。（二）一审庭审开庭过程中，因有些事实没有查清，当时是休庭，并没有闭庭，一审法院没有再次开庭就进行判决，属于程序违法。二、一审法院部分事实认定错误或不清，遗漏了部分重要案件事实。（一）一审法院认定事实错误。第一，被上诉人主张因接受举报而合法进入工地检查，没有相应证据。第二，上诉人生产的同批次管桩多数已打入地下，争议发生后三方联检，该部分管桩完全符合国标和江苏省标。被上诉人称是在管桩打入地下过程中钢筋变形增粗，但没有任何依据，也没有相关专业报告和学术研究结论。第三，上诉人一审中提供了同批次产品材料进货手续和产品出场手续，一审法院未认定三方联检的管桩与被上诉人单方检测的管桩不是同一批次产品是错误的。（二）一审法院遗漏了部分事实。本案是应当适用国家标准还是适用江苏省标准，双方当事人在庭审中以及书面意见中均发表了详细意见，一审判决并没有对此作认定。三、一审法院回避主要事实，选择性适用事实作为判决依据。上诉人一审提供的《工程局部停工通（暂停）知书》、《工程复工通知书》、被上诉人自带媒体检查制作电视节目光盘，一审法院认定该三份证据与本案无关明显是在回避对被上诉人不利的事实。四、一审判决说理部分自相矛盾。一审判决引用了行政处罚法第三十二条，但被上诉人并没有对上诉人提出的事实、理由和证据进行复核。被上诉人与上诉人的谈话并不是复核。五、一审法院适用法律错误。第一，被上诉人违法带媒体参与检测，被上诉人所作行政行为应当无效。第二，本案争议的核心有两点，一是被上诉人单方检测程序是否合法，三方联检结果应否作为本案行政行为的依据；二是对标准的理解与适用。一审法院对双方争议的焦点问题并没有进行重点审查。第三，被上诉人作出停产决定，没有举行听证，违反法律强制性规定。第四，被上诉人提供的内部研究记录不能作为行政行为系合法的证据使用，记录表明是先有处罚结果后有讨论过程，被上诉人也没有提供作出处罚决定的其他记录。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人作出的《行政处罚决定书》，由被上诉人承担本案诉讼费。
被上诉人浦口区市场局辩称：第一，被上诉人是依法依职权对建筑工地进行现场检查和抽样送检，检测机构亦有相应资质。第二，被上诉人全程从未安排媒体参加，上诉人提及的三方联检报告亦不足以否定被上诉人抽样送检的检验结果。第三，上诉人认为直径可以有负偏差的观点是错误的。第四，上诉人已经自行放弃复检权，上诉人提出的对封存样品进行检测的请求没有法律依据。第五，被上诉人案审委员会会议记录不属于定性处罚的依据，被上诉人办案程序符合法律规定。第六，《行政处罚决定书》中责令当事人停止生产、销售以不合格品冒充合格品的先张法预应力混凝土管桩，是依据产品质量法第五十条作出的，不等同于停产停业的行政处罚，不需要进行听证。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，行政处罚应当依照行政处罚法由法律、法规或者规章规定，由行政机关依照行政处罚法规定的程序实施。经本院审查，浦口区市场局依照产品质量法第二十六条的规定认定案涉管桩为不合格产品，并依据产品质量法第五十条的规定，对上诉人作出没收不合格的混凝土管桩，并处违法产品货值金额50%的罚款（13520元）的行政处罚认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，原审法院判决驳回上能公司的诉讼请求，符合法律规定，上诉人的上诉理由不能成立。
一、关于浦口区市场局是否有权作出产品不合格结论的问题。产品是否合格，取决于产品质量是否符合产品质量法第二十六条第二款所规定的要求，一般情况下，不具有自由裁量的空间。在检测机构未在检测报告中表明产品是否合格的情况下，如果依据检测报告的结果，该产品明显违反了产品质量法第二十六条第二款所规定的要求，行政机关亦可以认定该产品为不合格产品。本案中，省建质检公司出具的检测报告（编号为A01790041700121）显示案涉管桩的螺旋箍筋直径大于4.9mm，小于5mm，而案涉管桩上注明产品标准为“苏G-03”。因此，案涉管桩虽然符合《中华人民共和国建材行业标准》，但不符合案涉管桩自身注明的产品标准“苏G-03”，明显违反了产品质量法第二十六条第二款第（三）项之规定。省建质检公司出具的检测报告（编号为A01790041700121）虽未直接写明案涉管桩为不合格产品，但浦口区市场局依据检测结果，根据产品质量法第二十六条第二款第（三）项之规定，认定案涉管桩为不合格产品并作出相应行政处罚，不违反法律规定。
二、关于浦口区市场局提供的内部讨论记录的问题。《质量技术监督行政处罚案件审理规定》第三条规定，各级质量技术监督部门应当设立行政处罚案件审理委员会，负责对立案查处的行政处罚案件进行集体审理。第十六条第一款规定，当事人提出新的申辩事实及理由的，案审办应当组织进行复核，并报请案审委员会重新审理。本案中，上能公司在收到《行政处罚告知书》后，提出了意见陈述，该意见虽有可能不属于必须报请案审委员会重新审理的情形，但浦口区市场局为慎重起见，将本案报请案审委员会进行第二次审理，不违反法律规定。上诉人称该内部记录先有处罚结果，后有讨论过程，是因为该记录是浦口区市场局案审委员会第二次审理该案时的记录，而在此之前浦口区市场局案审委员会已经进行了第一次审理，提出处理意见后浦口区市场局作出并送达了《行政处罚告知书》。就该记录而言，是对案涉行政处罚合法性予以证据补强，一审法院在其他在卷证据基础上，结合该记录，认定案涉行政处罚认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，并无不当。
三、关于上诉人提供的三方联检报告能否证明案涉管桩直径均在5mm以上的问题。被上诉人作出行政处罚所针对的是被上诉人执法检查时现场存放的11根PHC400AB100-15的先张法预应力混凝土管桩和1根PHC400AB100-13的先张法预应力混凝土管桩，以及用以送检的先张法预应力混凝土管桩2根，共计14根先张法预应力混凝土管桩。上诉人所称三方联检报告所取样的管桩与本案行政处罚所针对的管桩并不相同，不能根据三方联检报告的结果来判断本案行政处罚涉及管桩的合格与否。
四、关于案涉行政处罚是否应当经过听证的问题。被上诉人作出的《行政处罚决定书》中虽然责令当事人停止生产、销售以不合格品冒充合格品的先张法预应力混凝土管桩，但并不等同于行政处罚法规定的责令停产停业的行政处罚。根据《质量技术监督行政处罚程序规定》第三十三条及《南京市行政处罚听证程序规定》第三条的规定，本案行政处罚因罚款金额较少，不属于必须听证的范围。因此，浦口区市场局未举行听证即作出本案行政处罚，不违反法律规定。
此外，关于上诉人提出的一审没有闭庭就直接判决不合法的主张，本院经审查认为，一审法院在程序上充分保障了双方当事人的权利及诉讼权利，对于上诉人该意见，本院不予采纳。
综上，上诉人上能公司的上诉理由缺乏事实与法律依据，其上诉请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人安徽上能管桩混凝土有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 冯 驰
审 判 员 郝莉坤
审 判 员 周 磊
二〇一八年七月二十三日
法官助理 张天帆
书 记 员 赵和玉