宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）宁0104行初97号
原告：李文其，男，1950年2月22日出生，汉族，住宁夏贺兰县。
委托诉讼代理人：曹宏柱，系表兄弟关系，住宁夏银川市贺兰县。
被告：宁夏贺兰县金贵镇人民政府，住所地宁夏贺兰县金贵镇。
法定代表人：马立坤，男，镇长。
出庭人员：朱佳利，男，副镇长。
委托诉讼代理人：黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师。
第三人：李玉会，男，1971年8月2日出生，汉族，住宁夏贺兰县。
原告李文其诉贺兰县金贵镇人民政府土地行政管理一案，于2016年2月15日向本院提起行政诉讼，本院于2016年2月18日作出（2016）宁0104行初56号行政裁定书，驳回原告李文其的起诉。原告不服提起上诉。2016年5月18日，银川市中级人民法院作出（2016）宁01行终46号行政裁定书，裁定撤销本院（2016）宁0104行初56号行政裁定书，指令本院继续审理。2016年6月21日本院予以受理后，于2016年6月22日，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2016年9月6日，本院开庭审理本案过程中，原告申请追加李玉会为第三人，本院依原告申请追加李玉会为第三人，同日，向第三人李玉会送达了参加诉讼通知书、举证通知书及传票。2016年10月12日、11月3日，本院依法组成合议庭先后两次公开开庭进行了审理，原告及委托代理人曹宏柱，被告贺兰县金贵镇人民政府副镇长朱佳利、刘源及委托代理人黄立娥，第三人李玉会到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告系贺兰县潘昶村二社村民，1980年在一轮村土地承包过程中，原告分得承包责任田9.91亩、荒地2.74亩（含涉案的1.49亩），共计12.65亩。1995年贺兰县人民政府向原告颁发了《贺兰县集体土地使用证》，承包期限30年，登记面积共计12.65亩（含涉案的1.49亩）。1998年第二轮土地承包过程中，原告以第一轮相同的方式取得了12.65亩土地的承包经营权2005年，原告因病无力耕种东湖241号地块1.49亩。2005年原告因病将其中241号地块1.49亩承包地先后让尤兆强、尤宗福、何玉明、白学明、李玉会分别各自代耕不超过一年。2010年原告收回该土地期间与李玉会发生了纠纷，经村镇多次调解无果。因建设宁夏生态纺织产业示范区项目，该涉案1.49亩土地纳入征地范围，贺兰县潘昶村委会以该土地有争议为由不让原告签订征地协议。原告为了维护本人的合法权益，多次向金贵镇人民政府递交《确认涉案1.49亩土地承包经营权确认申请书》，金贵镇政府相互推诿，不履行法定职责。2015年10月21日，金贵镇人民政府作出《关于李文其土地确权事项的答复》，该答复认定的事实理由及适用法律错误。请求判令：1、撤销贺兰县金贵镇人民政府2015年10月21日作出的《关于李文奇土地确权事项的答复》；2、诉讼费用由被告承担。
被告辩称，被告作出的《关于李文其土地确权事项的答复》符合法律规定，且与事实相符，不应当撤销。虽然在第一、第二轮承包时原告取得了12.65亩土地的承包经营权，但是在原告将涉案的1.49亩承包经营土地交由第三人李玉会耕种期间，经原告与第三人协商一致，并经村委会确认，该土地的经营权已经变更至第三人李玉会名下，且2006年1月李玉会的土地承包经营权证书明确记载进行了变动，因此涉案的1.49亩土地已经登记在第三人李玉会名下，并由第三人李玉会与金贵镇潘昶村村委会重新签订了土地承包合同，并颁发了土地承包经营权证书，且土地发包方金贵镇潘昶村村委会进行了确认。因此原告诉称的涉案1.49亩土地实际承包经营权人系第三人李玉会，被告的答复意见书在尊重事实的基础之上作出，与实际相符，不违反法律规定，不应当撤销。
第三人李玉会述称，被告作出的土地确权答复程序合法、处理结果合法合理。
原告为支持其诉讼请求向法庭提交了以下证据：
证据一：《关于李文其土地确权事项的答复》复印件一份。
证明目的：答复的第一项、第二项内容违法，被告将潘昶村二社1.49亩土地所有权擅自变更为村集体土地的行为违法，被告将原告1.49亩土地征地补偿款私分给李玉会的行为违法，非经承包农户书面申请，发包方无权调整土地，被告在没有通过民主议定、县级土地主管部门批准的情况下，擅自以口头形式将涉案1.49亩土地的所有权调整确认变更等行政行为违法。
被告质证意见：真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议，该答复记载内容符合法律规定，依据相关法律规定，土地所有权归本集体经济组织所有，因此该答复记载的土地所有权归村集体所有，农户只享有土地承包经营权的答复内容符合法律规定，在原告诉状第四页中也可以看出。
第三人质证意见：无异议。
证据二：土地承包经营权证书、集体土地使用证原件各一份。
证明目的：一、原告李文其1980年分得责任土地9.91亩、荒地2.71亩，含涉案1.49亩；二、原告所分得的土地在1995年经潘昶村村委会主任胡林、潘昶乡农经站法定代表人马国福核实上报贺兰县政府，经贺兰县国土局审核、登记并批准确认为12.65亩，含涉案1.49亩土地承包经营权归原告享有；三、原告1998年在一轮土地承包基础上延续了二轮承包，并经贺兰县政府核实，确认土地承包面积为12.65亩，含涉案1.49亩，与一轮承包面积吻合，法定期限30年，自1998年1月1日至2027年12月30日，期限内原告对该土地享有使用、占有、生产经营、处分等权利；四、二轮承包经营权证书记载2005年丈量土地面积10.58亩，与原承包面积相差2.07亩，没有记载相差2.07亩土地原因和去向、交回、转让等，不是变更行为，而是土地丈量行为。
被告质证意见：真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议，只能证明1995年原告家庭承包的土地面积及2005年、2007年及2011年土地面积的变化情况，且该两份证据均已作废，不再使用，应当以2005年完善土地二轮承包后所颁发的土地经营权证书为准。在2005年丈量过程中实际面积就已经少了2.07亩，如果是丈量误差，原告应以其他途径主张权利，并且原告剩余土地面积是2.06亩，不包括涉案1.49亩，因此原告不享有涉案土地的承包经营权。
第三人质证意见：同被告质证意见一致。
证据三：农民负担卡两份、粮食定购单一份。原件。
证明目的：一、原告在两轮承包期间每年按承包12.65亩含涉案土地所承担的义务，按时履行国家定购粮食任务和三提五统费用，直至2005年；二、农民负担卡登记的土地面积为12.25亩，与实际承包面积相差0.4亩，是农经站根据村集体内部任务对承包农户承担三提五统义务的分摊行为，不是土地变更行为。
被告质证意见：真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议，只能证明在2000年及2001年原告家庭承包土地应承担的相关费用和义务，不能证明涉案土地任务和相关义务是由原告承担，同时不能证实其履行该义务至2005年，也不能证实其承担涉案土地相关义务。
第三人质证意见：同被告质证意见一致。
证据四：贺兰县农村集体土地承包经营权证书签发档案表复印件一份。
证明目的：档案底册登记了原告土地承包面积12.65亩，含涉案1.49亩，承包期限三十年，自1998年1月1日至2027年12月31日，与两轮经营权记载证书记载面积吻合。
被告质证意见：真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，作为村委会的土地签发档案表，应当有村委会的盖章，同时有该村土地承包经营权人的签字，而原告提交的该证据，不但是复印件且没有村委会的盖章，也只有部分村民的签字，根本不能证明原告的证明目的，同时该承包合同上也没有原告的签字。同时该证据只能证明在1998年二轮承包时，原告家庭承包的土地面积，不能证明发生争议时涉案1.49亩土地的经营情况。
第三人质证意见：同被告质证意见一致。
证据五：宁夏回族自治区贺兰县人民法院（2014）贺民初字第617号民事判决书原件一份。
证明目的:贺兰县法院依职权调取相关土地登记底册，但相关土地登记底册潘昶村以未留存为由，没有出示，导致法院无法确认涉案土地由谁实际承包经营；涉案土地权属争议，被诉主体不适格驳回，并没有对土地进行确权。
被告质证意见：真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议，该证据只能证明法院无法确定涉案土地由原告承包经营，且驳回原告诉请，不能证明原告证明目的，通过该判决可以认定涉案土地登记在第三人名下，第三人是涉案土地实际承包经营权人。
第三人质证意见：同被告质证意见一致。
证据六：贺兰县金贵镇政府行政答辩状原件一份。
证明目的：被告应在收到起诉状副本之日起十日内提交作出具体行政行为的相关材料及答辩状，但被告只提交答辩状，没有提交作出具体行政行为的证据的依据，被告没有提供潘昶村二社1.49亩土地的所有权，经原告书面申请、民主议定、政府批准的土地权属调整的规范性文件，也没提供作出答复的事实根据和法律依据，该答复不合法。
被告质证意见：被告关于本案的答辩状不能作为原告证据出示，本案适用法律依据在辩论过程中被告会陈述，无需对原告普法，且被告在收到诉状副本之日起十五日内提交答辩状及相关证据。
第三人：同被告质证意见一致。
被告为支持其辩称理由向法庭提交证据如下：
证据一：《关于李文其土地确权事项的答复》原件一份。
证明目的：被告核实并经潘昶村村委会确认涉案的1.49亩争议土地所有权属村集体，并且涉案土地已经村委会确认变更至第三人名下，第三人与村委会重新签订土地承包合同，并颁发土地承包经营权证书，并且涉案土地已被政府征用，在2014年原告曾就补偿款发放一事诉至贺兰法院，经两审法院判决原告不能证实其享有土地承包经营权，并且村委会已依据判决将涉案土地的补偿款发放至第三人，被告的答复是在尊重事实基础上作出，符合法律规定。
原告质证意见：被告作出答复的第一项违法，不是政府规范性文件，形式不合法，内容是假的、编造的。
第三人质证意见:无异议。
证据二：（2015）兴行初字第128号行政判决书原件一份。
证明目的：被告作出的《关于李文其土地确权事项的答复》，在2015年11月11日作出的判决中已明确载明：“被告已对原告要求的土地确权事项作出处理，并且经法院查明，原告的土地承包经营权证书中记载的承包面积发生了三次变动，第三人的承包面积发生一次变动，并且经村委会和第三人证实涉案土地在2006年1月其承包经营权已变更至第三人，在原告就征地补偿款发放产生纠纷诉至贺兰法院后，两审判决驳回李文其诉请，并且涉案的土地补偿款已由村委会发放至第三人。”因此，被告作出的答复意见系尊重事实基础作出，符合法律规定，不应当撤销。
原告质证意见：判决是真实的，但判决书与本案无关，判决书与本案不属同一法律关系，不能作为本案证据。
第三人质证意见:无异议。
证据三：贺民初字第617号民事判决书、2014银民终字第782号民事裁定书原件各一份。
证明目的：涉案1.49亩土地本案原告不能够证实其享有承包经营权，更不能证实涉案土地登记在其名下。
原告质证意见：真实性认可，证明目的有异议，与本案不属同一法律关系，虽然驳回原告诉讼请求，但是对土地权属没有确认，驳回的原因是被诉主体不适格，并不是因为原告败诉，不能作为本案证据。
第三人质证意见:无异议。
第三人李玉会为支持自己的述称向法庭提交证据如下：土地承包经营权证书、潘昶村村委会出具的证明复印件各一份。
证明目的：证明涉案1.49亩土地的承包经营权属于第三人李玉会。
原告质证意见：对证明的真实性无异议，关联性、合法性有异议，第三人是潘昶村三社的，不是潘昶村二社的农户，该争议土地是二社的土地，第三人无权承包该土地，不能有效证明涉案的1.49亩土地的承包经营权由第三人承包；对土地承包经营权证书的真实性、合法性、关联性有异议，不能证明该土地是第三人的，有涂改痕迹，没有确切的时间记录，土地流转没有经过原承包人申请，没有通过农经站核实加盖核实字样公章，也没经过县级政府批准。
被告质证意见：真实性、合法性、关联性及证明目的无异议，通过该证据可以看出第三人享有涉案1.49亩土地的合法经营权，且与被告作出的关于李文其确权事项的答复相互印证。
本院依职权向金贵镇潘昶村村民委员会调取涉案1.49亩土地流转档案材料，金贵镇潘昶村村民委员会提供了《李文其稍边地情况说明》和《情况说明》，证明涉案1.49亩土地系原告自愿转让给第三人李玉会，并于2005年确权到李玉会名下。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提交的证据一（与被告提交的证据一相同）符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信；证据二、三系行政机关依法制发的权利凭证及其缴纳相关耕地承包费用的档案，被告对该证据的真实性、合法性予以认可，本院予以采信；证据四系复印件，经本院调查核实，贺兰县金贵镇农经站认可留存该证据，本院予以采信；证据五系人民法院生效判决，符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信；证据六不符合证据的的合法性，本院不予采信。被告提交的证据二、证据三系人民法院生效判决，符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信。第三人李玉会提交的土地承包经营权证书符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信。其提交的潘昶村村委会出具的证明系复印件，该证明记载的亩数与本案诉争的土地亩数不符，不符合证据的真实性、合法性，本院不予采信。
本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：原告李文其系贺兰县金贵镇潘昶村二社村民，1995年1月11日，贺兰县人民政府向原告核发《贺兰县集体土地使用证》一份，原告承包贺兰县潘昶村2社土地9.91亩，新开荒地2.74亩。1998年，原告与潘昶村村委会签订《贺兰县农村集体土地承包合同书》一份，原告承包地为总面积12.65亩，承包期限为5年，从1999年1月1日起到2003年12月31日止。同时，贺兰县农村合作经济经营管理局向原告核发《土地承包经营权证书》一份，原告承包土地面积为12.65亩。其中，记载原告承包土地面积发生三次变动，分别为：2005年土地丈量面积为10.58亩：2007年征地面积为8.06亩；2011年12月2日分给原告儿子李保6亩，剩余2.06亩。原告缴纳了相关土地负担费用，承担了国家订购粮食任务。1998年，贺兰县农村合作经济经营管理站向第三人李玉会核发了《土地承包经营权证书》一份，载明李玉会承包土地面积为10.36亩。该证书另记载第三人李玉会的承包面积发生了一次变动，即2005年土地丈量面积为11.61亩，变动日期为2006年1月。因建设宁夏生态纺织城产业示范园区项目征收金贵镇潘昶村的部分土地，其中涉案的土地被纳入规划区域范围内。原告与第三人李玉会因征地补偿款发放产生纠纷。2014年3月，原告就该征地补偿款纠纷向贺兰县人民法院提起民事诉讼。2014年6月12日，贺兰县人民法院作出（2014）贺民初字第617号民事判决书，认为“原告并未向本院提交证据证实其现呈报的2.06亩土地的四至，其提交的《土地承包经营权证书》不能有效证实涉案1.49亩土地现由其承包经营，登记在名下。并且，在审理过程中，本院依职权调取相关土地登记底册，但相关土地登记底册并未留存，无法确认涉案土地由谁实际承包、经营”，判决驳回原告李文其的诉讼请求。原告李文其不服该判决提起上诉后，二审期间撤回上诉。2015年2月，原告李文其向银川市中级人民法院申请再审。2015年3月18日，银川市中级人民法院作出（2015年）银民申字第22号民事裁定书，驳回原告李文其的再审申请。2015年7月23日，李文其向本院提起行政诉讼，要求被告履行其法定职责，对其第二轮承包的12.65亩耕地中的1.49亩耕地所有权和承包经营权进行确权。诉讼期间，2015年10月21日，被告贺兰县金贵镇人民政府作出《关于李文其土地确权事项的答复》，对李文其要求将潘昶村二社1.49亩土地所有权及经营权确权一事，金贵镇人民政府核实相关情况后答复如下：一、首先，该1.49亩争议土地系农村集体土地，土地的所有权始终归村集体所有，农户只享有土地承包经营权，不享有所有权。二、2014年你就该1.49亩土地征地补偿款发放一事，曾将潘昶村村委会诉至法院，经两审判决已驳回李文其要求将潘昶村村委会发放的1.49亩土地征地补偿款的诉请，且法院确认李文其不能证实其享有1.49亩土地的承包经营权，潘昶村村委会已依据生效判决将1.49亩土地征用补偿款发放给李玉会。三、该1.49亩土地在1997年经李文其与李玉会协商一致后，经潘昶村村委会确认该1.49亩土地经营权已由李文其变更至李玉会，李文其已不再享有该1.49亩土地的承包经营权，且该1.49亩土地已被政府征用，征地补偿款已发放给李玉会。原告李文其不服该《答复》，向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理”。第二款规定“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。《中华人民共和国土地管理法》于1986年6月25日公布，《中华人民共和国农村土地承包法》于2002年8月29日公布，根据后法优于前法、特别法优于普通法的法律适用原则，涉案1.49亩土地承包经营权争议应适用《中华人民共和国农村土地承包法》，原告可以就涉案土地承包经营权争议向农村土地承包仲裁机构申请仲裁。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十二条规定，“农村土地承包仲裁委员会，根据解决农村土地承包经营纠纷的实际需要设立。农村土地承包仲裁委员会可以在县和不设区的市设立，也可以在设区的市或者其市辖区设立”。银川市及贺兰县目前尚未开展农村土地承包仲裁工作，关于农村土地承包经营权确认工作职责仍由乡镇人民政府负责。原告李文其系贺兰县金贵镇潘昶村二社村民，被告贺兰县金贵镇人民政府对原告李文其与第三人李玉会之间的1.49亩土地承包经营权争议进行处理是其法定职责。被告于2015年10月21日作出《关于李文其土地确权事项的答复》，并向原告进行送达。该《答复》的内容性质上属于土地使用权确权决定，确认涉案1.49亩土地经营权归第三人李玉会所有。该答复认定该事实的依据为已发生法律效力的贺民初字第617号民事判决书所，该判决书认为“原告并未向本院提交证据证实其现呈报的2.06亩土地的四至，其提交的《土地承包经营权证书》不能有效证实涉案1.49亩土地现由其承包经营，登记在名下。并且，在审理过程中，本院依职权调取相关土地登记底册，但相关土地登记底册并未留存，无法确认涉案土地由谁实际承包、经营”。该判决书并未确认涉案1.49亩土地承包经营权归第三人李玉会，因此，被告以该判决书作为确认涉案涉案1.49亩土地承包经营权归第三人李玉会所有的依据错误。参照《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，被告贺兰县金贵镇人民政府应调查收集相关证据，并组织各方当事人进行听证听取意见。本案被告贺兰县金贵镇人民政府对涉案土地承包经营权争议未进行听证，程序违法。此外，该答复中第三项所称“该1.49亩土地在1997年经李文其与李玉会协商一致后，经潘昶村村民委员会确认该1.49亩土地经营权已由李文其变更至李云会，李文其已不再享有该1.49亩土地的承包经营权”，被告贺兰县金贵镇人民政府并未提供相应证据证明该事实。因此，被告贺兰县金贵镇人民政府所作的《关于李文其土地确权事项的答复》程序违法，事实不清，证据不足，且未提供作出答复所适用的法律依据，应予撤销。2016年12月8日，本案经本院审判委员会讨论决议。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告贺兰县金贵镇人民政府于2015年10月21日所作的《关于李文其土地确权事项的答复》。
二、责令被告贺兰县金贵镇人民政府于60日内重新作出土地确权处理决定。
案件受理费50元，由被告贺兰县金贵镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。
审 判 长 万 东
人民陪审员 常 江
人民陪审员 胡洪春
二〇一六年十二月八日
书 记 员 张 艳
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
……
（三）违反法定程序的；
……
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