江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏06行终40号
上诉人（原审原告）田兵，男，1980年5月25日生，汉族，住海安县。
被上诉人（原审被告）海安县公安局，住所地海安县。
法定代表人葛志祥，局长。
委托代理人储建民，海安县公安局民警。
委托代理人肖忠东，海安县公安局民警。
上诉人田兵因与被上诉人海安县公安局确认行政行为违法一案，不服江苏省如东县人民法院（2016）苏0623行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，田兵系田宝湖[(2016)苏0623行初105号案件原告]侄子，石绍玲[(2016)苏0623行初106号案件原告]与石绍富（未起诉）系姐弟，石绍玲系陈圣梅[(2016)苏0623行初104号案件原告]干娘。陆昌发、江云静、田兵、田宝湖、石绍玲、石绍富、陈圣梅均为海安县人，近年来在不断上访过程中相识。2015年10月24日，陆昌发、江云静、田兵、田宝湖、石绍玲、石绍富相约从海安乘车，结伴去北京信访。2015年10月25日，北京市公安局公共交通安全保卫分局军博派出所民警在北京市丰台区丽泽长途客运汽车站对进京旅客身份进行核查录入工作时，发现陆昌发、江云静、石绍富、田兵四人警示信息显示为治安重点上访人员，另有田宝湖为同行人员。经询问，上述5人自称到京上访并随身携带上访材料。该所民警与海安县信访局工作人员周春宏联系，要求其予以接待。同日，海安县信访局工作人员周春宏、海安县公安局工作人员朱昌海前往丽泽桥警务站了解情况，后组织车辆将5人接回海安。次日2时许，田兵等5人被送至海安县公安局城东派出所。周春宏在该派出所接受民警询问时反映，田兵等5人可能存在煽动、串联、唆使他人信访或者被他人煽动、串联、唆使信访以及进京扰乱公共秩序的嫌疑。根据《信访条例》的规定，请求公安机关就5人的信访情况进行了解，如其实施了违法行为由公安机关对其教育、处理。因田兵、田宝湖、石绍富属于城东派出所辖区，故将该3人交予城东派出所；陆昌发、江云静属于城北派出所辖区，其已经联系由城北派出所将该2人接走。2015年10月26日3时05分至10时44分，海安县公安局城东派出所民警对田兵进行询问、做思想教育工作。询问结束后，海安县公安局城东派出所民警继续对田兵进行法制宣传。当日18时左右，田兵离开城东派出所。田兵认为，其人身自由被非法限制，请求法院确认海安县公安局自2015年10月26日凌晨3时至当日18时将田兵限制于海安县公安局城东派出所的行为违法。
另查明，2015年10月25日，石绍玲在北京市丰台区丽泽长途客运汽车站下车后，在车站出口安检处遇到以往在北京上访过程中认识的朋友，未与陆昌发等5人一起出站。石绍玲出站后未能联系到石绍富等人，故与其朋友一同离开。次日下午，石绍玲在天安门地区（午门附近）穿着状衣行走。该状衣由其弟石绍富制作，其同时制作了状帽，状衣上书写内容为“关于建行用地未对石绍富安置”等情况。同日，北京市公安局天安门地区分局治安大队对石绍玲予以训诫并作出训诫书。后由海安县信访工作联席会议办公室安排信访维稳保障工作人员将石绍玲接回海安，交予海安县公安局。2015年10月27日12时55分至15时38分，海安县公安局城东派出所民警对石绍玲进行询问。同日，海安县公安局城东派出所对石绍玲2016年10月26日下午在北京市天安门地区午门穿着状衣的行为，认为其涉嫌扰乱公共场所秩序，受理治安行政案件。海安县公安局城东派出所作出海公（东）行传字[2015]108号传唤证，对石绍玲予以书面传唤，传唤时间为2015年10月27日17时至2015年10月28日12时25分。传唤期间，海安县公安局城东派出所民警两次对石绍玲进行询问。该治安行政案件尚在办理中。
另,一审法院在经审理原告陆昌发诉被告海安县公安局确认行政行为违法一案[(2016)苏0623行初101号]中查明，2015年10月26日6时53分至11时50分，海安县公安局民警在海安县公安局城北派出所对陆昌发进行询问以及法律宣传。同日19时58分至20时30分，海安县公安局城北派出所民警再次对陆昌发询问。两次询问期间，陆昌发均沉默以对。此外、陆昌发随身携带题为“控告信”、“举报海安法院乱收费”、“关于何世珍患浸润性乳腺癌请求救助”等信访材料。一审法院经审理原告江云静诉被告海安县公安局确认行政行为违法一案[(2016)苏0623行初102号]查明，2015年10月26日7时15分至9时5分，海安县公安局民警在海安县公安局城北派出所对江云静进行询问以及法律宣传。同日15时20分至16时20分，海安县公安局民警再次对江云静询问。江云静在接受询问过程中陈述其此次为上访而去北京。江云静随身携带题为“举报人江云静在京被绑的情况反映”的信访材料。
还查明，中国共产党第十八届五中全会于2015年10月26日至10月29日在北京召开。
一审法院认为，关于田兵提起的该诉讼是否属于行政诉讼受案范围的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十二）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。本案中，田兵认为海安县公安局限制其人身自由的行为违法而提起诉讼。经庭审查明，海安县信访局工作人员将田兵交予海安县公安局后，海安县公安局将其留置并对其进行询问、宣传教育的事实存在。田兵基于认为海安县公安局将其留置并询问的行为侵犯了其人身权而提起该诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条对于行政诉讼受案范围的规定。
关于海安县公安局案涉被诉行为是否合法问题：1.《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。第四十七条第一款规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。一审法院认为，公民、法人或其他组织行使申诉举报等信访权利时，应当依照《信访条例》等规定通过适当的方式向依法设立的申诉、举报机构提出，而不应通过在特殊场所滞留、扰乱公共场所秩序、煽动、串联他人信访等不合法的方式，以试图造成社会影响引起关注。本案中，田兵等6人相约乘车前往北京信访，后被北京警方检查发现陆昌发、江云静、田兵、石绍富系治安重点上访人员（田宝湖随行），由北京警方将被查获的5人交由海安县信访局工作人员等接待。而未被同时查获的石绍玲后因在北京天安门地区身着状衣行走而被北京警方训诫，并交海安县信访局工作人员。海安县信访局工作人员组织车辆将田兵等人接回海安，交予海安县公安局城北派出所（及城东派出所），并反映田兵等人存在煽动、串联、唆使他人信访或者被他人煽动、串联、唆使信访以及进京扰乱公共秩序的嫌疑。海安县公安局系海安县信访工作联席会议成员单位，负有做好本系统、本领域信访工作以及协同配合其他部门工作的职责。故对于田兵等被从北京接返的上访人员，海安县公安局询问、了解其去北京的事由、对田兵等人结伴涉嫌串联去北京信访的行为进行批评、教育，符合《信访条例》第四十七条第一款的规定。2.《信访条例》第四十七条第二款规定，经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据该条文规定，对于信访人在信访过程中的违法行为，公安机关具有制止违法行为、对违法行为人给予行政处罚、追究刑事责任的职责。同时公安部于2013年7月19日下发的《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公通字[2013]25号），该文件对信访人扰乱信访工作秩序、危害公共安全等五个方面的行为规定了具体的处理办法，轻则警告、训诫，重则予以治安管理处罚，甚至追究刑事责任。上述规定均说明，公安机关对于信访人在信访过程中的违法行为具有依法处理的法定职责，对于公民、法人或其他组织反映、举报的涉信访的违法行为应予以调查、核实了解，以便进一步的查明、判断信访人是否存在扰乱信访工作秩序、危害公共安全等违法行为。事实上，由海安县信访局工作人员交予海安县公安局的6人中，有人此前在北京多次实施过违法信访的行为，北京警方安检时未能查获的石绍玲次日即在非信访场所的午门附近实施了穿状衣行走的非法行为。田兵等人结伴进京信访，海安县公安局接举报后依法对其进行调查、询问、核实，确定其是否实施了违法行为，以便公安机关针对不同的行为采取相应的措施。
综上，一审法院认为海安县公安局将田兵留置于其城东派出所进行询问、宣传教育的行为符合《信访条例》的规定。田兵的诉讼请求无事实根据和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回田兵要求确认海安县公安局限制其人身自由近20小时行为违法的诉讼请求。
上诉人田兵向本院提起上诉称，海安县公安局没有合法手续，违反法定程序实施了限制田兵人身自由的强制措施。海安县公安局未举证证明其留置田兵行为具有合法性的依据。一审判决适用信访条例错误，本案应适用行政强制法。请求撤销一审判决，改判支持田兵的一审诉讼请求。
被上诉人海安县公安局答辩称，海安县公安局城东派出所依法对田兵进行询问，了解信访情况，以便分析、判断其行为性质，是公安机关实施调查的一般方法，没有限制人身自由，也不属于上诉人田兵所称的“留置”。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
田兵提起上诉后，一审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；构成违反治安管理行为的，由公安机关给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公通字[2013]25号）中对信访人扰乱信访工作秩序、危害公共安全等五个方面的行为规定了具体的处理办法。可见，公安部门对信访过程中出现的违法行为，具有依法处理的职责。具体到本案而言，由于田兵等人在重要会议期间存在多人结伴进京上访行为，公安机关依法有权对田兵进行调查、询问，以查明田兵是否存在扰乱信访工作秩序、危害公共安全等行为。海安县公安局在询问、了解田兵去北京的事由后对田兵等人结伴去北京信访的行为进行批评、教育，符合《信访条例》第四十七条第一款的规定。
综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。田兵的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人田兵负担。
本判决为终审判决。
审判长 张志新
审判员 郁 娟
审判员 谭松平
二〇一七年四月五日
书记员 袁金君
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；