江苏省高邮市人民法院
民 事 判 决 书
（2014）邮民初字第1787号
原告刘存余。
委托代理人金标，江苏金飞达律师事务所律师。
委托代理人陈富冬，江苏金飞达律师事务所实习律师。
被告高邮市汤庄镇人民政府，住所地在高邮市汤庄镇。
法定代表人张龙，镇长。
高邮市汤庄镇双屏村村民委员会，住所地在高邮市汤庄镇双屏村。
法定代表人何正洲，村民委员会主任。
两被告的共同委托代理人夏勇，江苏民泰律师事务所律师。
两被告的共同委托代理人李昭华，江苏民泰律师事务所律师。
原告刘存余诉被告高邮市汤庄镇人民政府、高邮市汤庄镇双屏村村民委员会农业承包合同纠纷一案，本院于2014年10月15日立案受理后，依法分别适用简易程序和普通程序，公开开庭进行了审理。原告刘存余及其委托代理人金标、陈富冬，被告高邮市汤庄镇人民政府与被告高邮市汤庄镇双屏村村民委员会的共同委托代理人夏勇、李昭华，被告高邮市汤庄镇双屏村村民委员会的法定代表人何正洲到庭参加诉讼。庭审中，原告刘存余撤回了对被告高邮市汤庄镇双屏村村民委员会的起诉。本案现已审理终结。
原告诉称，2012年8月30日，原告与双屏村村委会签订了《土地承包合同》。合同约定原告承包原许家三组、四组计320亩土地。2013年4月17日，原告与被告汤庄镇人民政府签订《项目投资协议书》，进一步确认了《土地承包合同》的有关内容，同时明确约定在承包期内，承包范围内出现土地纠纷，由被告汤庄镇人民政府解决。然而，在项目建设的过程中，矛盾层出不穷。一是中心塘至今未能让出给原告。二是被告矛盾调处不力。对于项目推进过程中出现的问题，被告汤庄镇人民政府一允再允，一拖再拖。三是当地民风不正。被告汤庄镇人民政府应承担责任的原因有三点：一是表面上是和村签的协议，但实质全是政府行为，村里的相关人员只不过是在已经拟定好的协议上签了个字而已。二是为了配合市里的工作，王镇长以政府的名义和原告在扬州海峡两岸农业合作项目仪式上也签订了一份投资协议。三是在协议履行期间，由于矛盾不断升级，工程被迫中断，政府对此向原告作出了补偿的承诺。为了实施“汤庄生态农业园”项目，原告委托相关专业部门设计了方案效果图。2012年9月19日，原告和徐存林签订了《土方工程协议》；2013年3月11日，原告与薛锦宏签订《苗木购销协议》；2013年3月11日，原告和于义权签订《桥梁建设（代建）协议》；2013年3月20日，原告和王金来签订《购苗协议》。综上所述，两被告违约不断，致使《项目投资协议书》、《土地承包合同》无法履行。为维护原告的合法权益，原告起诉要求依法解除《项目投资协议书》、《土地承包合同》，被告赔偿因违反上述协议与合同所导致原告遭受的经济损失2089000元，诉讼费由两被告承担。
原告为证明其诉讼主张，向本院提供了下列证据：
1、提供2012年8月30日原告与被告高邮市汤庄镇双屏村村民委员会签订的土地承包合同复印件一份，租期30年；
2、提供2013年4月17日泰州沙拉纳生物科技有限公司（虚构的一公司，原告代表该公司签名）与被告高邮市汤庄镇人民政府签订的项目投资协议复印件一份；
3、提供2013年4月17日泰州沙拉纳生物科技有限公司（虚构的一公司，原告代表该公司签名）与被告高邮市汤庄镇人民政府签订的项目投资协议原件一份；
以上证据证明原告与两被告建立了土地承包合同关系，上述证据原件在被告处。
4、提供汤庄镇农业生态园建设规划书（2012年8月6日）及效果图、九曲溪资金投入明细。证明原告根据被告高邮市汤庄镇人民政府的要求，为了履行投资协议和承包合同而编制的总体规划及投资明细。
5、提供2012年9月19日原告与徐存林签订的土方工程协议一份、2013年3月5日原告与薛锦宏签订的苗木购销协议复印件一份、2013年3月11日原告与于义权签订的桥梁建设（代建）协议一份、2013年3月20日原告与王金来签订的购苗协议复印件一份。证明为了履行投资协议和承包合同，对有关工程发包给第三方实施以及向第三方购买苗木等事实。
6、提供2013年4月25日、2013年5月20日原告向被告高邮市汤庄镇人民政府提交的汤庄镇九曲溪生态园建设被阻停工的情况说明两份；
7、2013年5月16日、2013年6月18日原告出具的关于农业园推进意见两份；
8、2014年8月18日原告向被告高邮市汤庄镇人民政府提交的函，提出要求解除承包合同；
9、提供损失清单一份；
以上证据证明原告项目前的投资及损失达到了208.9万元；
10、提供高邮市国土局出具的法律文书送达回证复印件一份，证明当地百姓向国土部门举报原告在农业生态园的项目违反《土地法》的相关规定；
11、提供群众向国土资源厅厅长举报信箱举报农业生态园的项目、工程违法的举报信网上打印件一份；
12、提供2014年11月4日原告代理人金标与高邮市汤庄镇双屏村四组原队长吉元冬的谈话笔录一份，证明原告土地承包和项目因为当地老百姓的阻扰而多次停工，最终无法实施；
13、提供九曲溪农庄项目规划设计图一份，证明原告为了实施农庄项目而对该项目进行了设计；
14、提供2013年7月8日被告高邮市汤庄镇人民政府和党委形成的关于九曲溪农庄项目的会议纪要一份，证明整个农庄项目是以汤庄镇镇政府牵头，同时也证明矛盾的处理由汤庄镇镇政府来协调；
15、提供现场照片打印件若干，证明生态园目前的现状。
被告高邮市汤庄镇人民政府辩称：第一，项目投资协议本身并未成立，因为签订该协议的主体双方并未签章确认，签字的人也并非合同双方的法定代理人，也没有合同主体的授权，协议内容本身也缺乏合同成立所需的实质性条款，比如土地租赁的具体范围，协议一方的当事人泰州沙拉纳生物科技有限公司资本投入的方式，资金到位的时间等等都未做约定，所以该协议充其量只是一个意向书。即使协议成立，也是一份无效的合同，因为土地承包、发包的主体应当是村集体组织，镇政府不能越俎代庖。第二，原告与高邮市双屏村村民委员会签订的土地承包合同中第二条载明的承包方式是个人经营，也就是说土地承包合同和项目投资协议，内容都是发包投资，但是承包的主体也不一样，一个是村发包给个人，一个是政府发包给公司，所以这两份协议并未法律上的关联，原告也不可以依据一份无效的项目投资协议来向高邮市汤庄镇人民政府主张任何权利。故高邮市汤庄镇人民政府不是本案的适格被告，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告高邮市汤庄镇双屏村村民委员会辩称，在土地承包合同中，双方并未约定合同解除权，那么依据法律解除权，违约的一方需达到根本违约，致使合同目的无法实现才能解除合同，而纵观原告的诉状以及所提交的证据，并没有任何证据表明高邮市双屏村村民委员会有根本违约的行为，原告在诉状中诉称的与村民之间的矛盾，很大程度是其夸大捏造，反而是原告在合同履行过程中存在着违约行为，表现在以下几个方面：一是拖欠2013年7月份至2014年7月份土地承包金。合同约定每年的5月底应当缴纳土地承包金，2014年7月至2015年7月土地承包金原告至今仍未交纳。二是原告在其承包的土地范围内，在基本农田保护区开挖沟渠、鱼塘，这些行为都违反了《江苏省基本农田保护条例》关于对基本农田保护区的规定。三是根据土地承包合同的约定，在承包范围内出现土地纠纷，由被告高邮市双屏村村民委员会解决，土地纠纷应当是与土地产权、流转、交付等直接相关的纠纷，据原告诉状所诉称的矛盾并非与土地产权、流转、交付等情形，而是原告与合同之外的第三人之间产生的建筑上的纠纷，与合同约定的需要解决的土地纠纷没有关联。但即便如此，高邮市双屏村村民委员会还是本着为原告开发项目服务态度做了大量的工作。四是土地承包合同第六项条款显失公平，属于可撤销的条款。因为该份合同是原告所提供，而且约定在合同外的第三方与原告产生矛盾不可调和时，全部由被告高邮市双屏村村民委员会来承担一切后果，显然过分加重了被告的责任，违背诚信、公平原则。
两被告为证明其诉讼主张，向法庭提供了下列证据：
1、提供高邮市国土资源局汤庄国土资源所出具的证明一份，证明原告所承包的双屏村许家三组、四组的土地系基本农田；
2、提供照片三张，证明原告在其承包的基本农田内开挖沟渠；
3、提供双屏村村委员会与原许家三、四组村民签订的土地流转协议复印件，证明该土地承包是经过村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意。
上述两份证据综合证明原告在承包的过程中存在着违反承包合同约定，违法违规破坏基本农田。
关于原告提供的证据，经被告质证，被告高邮市汤庄镇人民政府认为其与本案无关联，仅对证据3、13、14发表了质证意见。被告高邮市汤庄镇人民政府认为，对证据3，该证据并非是由汤庄镇镇政府与原告签订的项目投资协议书，而是与泰州沙拉纳生物科技有限公司签订的，而且汤庄镇镇政府也没有授权王正玉与泰州沙拉纳生物科技有限公司签订项目投资协议书，该协议并没有得到泰州沙拉纳生物科技有限公司与汤庄镇镇政府的确认，是一份没有成立的合同；对证据13，认为该规划图上没有实际的合法规划设计单位，其次该份设计图与本案汤庄镇镇政府的主体资格的问题没有关联性；对证据14，认为该会议纪要没有加盖汤庄镇镇政府印章，无法得知其真实性，该证据不能证明被告可以成为本案的适格被告。
关于被告提供的证据，经原告质证，原告认为，对证据1-2均无异议，但认为原告在承包的时候对双屏村许家三组、四组的土地系基本农田根本不知情，而被告一、被告二完全知情，从开始签订土地承包合同和投资协议时，两被告就存在欺诈行为；对证据3，认为该证据为复印件，不予质证。
经审理查明，2012年8月30日，原告与被告高邮市汤庄镇双屏村村民委员会签订了《土地承包合同》，合同约定原告承包原许家三组、四组计320亩土地。2013年4月17日，原告刘存余代表泰州沙拉纳生物科技有限公司（该公司实为虚构，并无注册登记），王正玉（分管农业的副镇长）代表被告高邮市汤庄镇人民政府，双方签订了《项目投资协议书》，分别有刘存余的签名和王正玉的签名，但并无两单位的印章。协议书中约定，原告承包原许家三组、四组计560亩土地。该560亩土地包括了《土地承包合同》中约定的320亩土地。王正玉签订该《项目投资协议书》并未得到被告高邮市汤庄镇人民政府的书面授权。2015年3月9日，被告高邮市汤庄镇人民政府向本院出具情况说明一份，关于王正玉与泰州沙拉纳生物科技有限公司在2013年4月订立的协议，政府不予追认；原告与被告高邮市汤庄镇双屏村村民委员会签订《土地承包合同》后，由村委会将承包土地交付给了原告。
为了实施“汤庄生态农业园”项目，原告委托相关专业部门设计了方案效果图。2012年9月19日，原告与徐存林签订土方工程协议；2013年3月5日，原告与薛锦宏签订苗木购销协议，原告支付购苗订金10000元；2013年3月11日，原告与于义权签订桥梁建设（代建）协议；2013年3月20日，原告与王金来签订购苗协议。原告于2013年4月25日与2013年5月20日向被告高邮市汤庄镇人民政府提交两份“关于汤庄镇九曲溪生态园建设被阻停工的情况说明”。2014年8月18日，原告向汤庄镇人民政府领导提出放弃承包、补偿损失的函。
另查明，2013年9月30日，高邮市国土资源局汤庄国土资源所向原告送达“责令停止土地违法行为通知书”。2014年12月2日，高邮市国土资源局汤庄国土资源所出具证明一份，证明原告占用的双屏村（原许家3、4组）土地为基本农田。
由于原、被告双方分歧较大，致使本案调解不成。
本院认为，原告所诉要求与被告高邮市汤庄镇人民政府解除《项目投资协议书》，同时要求被告高邮市汤庄镇人民政府赔偿经济损失2089000元，仅提供了前面称谓为泰州沙拉纳生物科技有限公司、高邮市汤庄镇人民政府，后面由原告与王正玉（汤庄镇分管农业的副镇长）签名的协议书一份。经查明，泰州沙拉纳生物科技有限公司系虚构的公司，王正玉以高邮市汤庄镇人民政府名义签订的协议书未能得到高邮市汤庄镇人民政府的追认，审理中被告高邮市汤庄镇人民政府明确表示不予追认。故本院认为，原告所诉与被告高邮市汤庄镇人民政府签订的《项目投资协议书》根本就不存在，被告高邮市汤庄镇人民政府自始至终就未与原告签订过协议书。另外，从表见代理角度考虑，王正玉在未得到被告高邮市汤庄镇人民政府的书面授权的情况下签订《项目投资协议书》，不构成表见代理。一是原告刘存余没有足够的理由相信王正玉有代理权。王正玉仅为被告高邮市汤庄镇人民政府分管农业的副镇长，并不是该政府的法定代表人，原告刘存余于2012年8月30日即与被告高邮市汤庄镇双屏村村民委员会签订了《土地承包合同》，并进行实际实施，其对王正玉的职务与身份理应知晓。二是原告刘存余主观并非善意。其在明知王正玉非被告高邮市汤庄镇人民政府法定代表人且无被告高邮市汤庄镇人民政府书面授权的情况下，还虚构泰州沙拉纳生物科技有限公司与王正玉签订《项目投资协议书》，其主观并非善意。
尽管原告事实上承包了原许家三组、四组的土地，但与《项目投资协议书》无任何关系。原告与被告高邮市汤庄镇双屏村村民委员会于2012年8月30日签订了《土地承包合同》后，遂即与徐存林于2012年9月19日签订土方工程协议，并着手实际实施“汤庄生态农业园”项目，直至2013年4月17日，原告代表并不存在的泰州沙拉纳生物科技有限公司，王正玉代表被告高邮市汤庄镇人民政府，双方签订了《项目投资协议书》。此外，被告高邮市汤庄镇人民政府在向本院出具的情况说明中指出，原告与被告高邮市汤庄镇双屏村村民委员会签订《土地承包合同》后，由村委会将承包土地交付给了原告。因此，本院认为，原告承包原许家三组、四组的土地是基于原告与被告高邮市汤庄镇双屏村村民委员会签订的《土地承包合同》。
综上，本院认为原告的诉请依法不能成立，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《中华人民共和国合同法》第三十二条、第四十八条第一款、第四十九条之规定，判决如下：
驳回原告刘存余的诉讼请求。
案件受理费23590元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省扬州市中级人民法院，同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》规定向江苏省扬州市中级人民法院预交上诉案件受理费（江苏省扬州市中级人民法院开户行：工商银行扬州分行汶河支行，户名：江苏省扬州市中级人民法院，账号：11×××57）。
审 判 长 朱远军
人民陪审员 葛乃富
人民陪审员 冯正香
二〇一五年三月二十六日
书 记 员 黄 政
附相关法律条款：
1、《中华人民共和国合同法》第三十二条当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。
第四十八条第一款行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。
第四十九条行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同，相对人有理由相信行为人有代理权的，该代理行为有效。
2、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。