贵州省铜仁市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）铜中民二终字第34号
上诉人（原审被告）余庆兴，男，1956年8月10日出生，蒙古族。
被上诉人（原审原告）思南县公安局。
法定代表人史大高，局长。
上诉人余庆兴为与被上诉人思南县公安局国有土地使用权转让纠纷一案，不服思南县人民法院（2014）思民初字第772号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审查明，2007年，思南县公安局拟将塘头镇派出所原办公楼及从供销社购进的房屋连片转让，思南县财政局于2007年9月4日以思财国资[2007]31号文件予以批准，文件主要内容为“同意对所报资产按照公开、公平、公正的原则和国有产权处置程序进行有偿转让，转让收入作为国有资产收益缴入县财政”；文件同时要求“接此批复后及时到县国土资源管理部门、县房地产管理部门办理相关手续，并依据《行政单位国有资产管理办法》和《国有资产收益收缴管理暂行办法》的有关规定办理具体事宜和调整有关资产、资金账目”。黄霞副县长批示“同意处置，按程序办理”后，\\\思南县公安局自行向社会发布拍卖公告、《产权出让竞买须知》、《产权出让竞买规则》。
2008年1月22日，思南县公安局自行在塘头镇政府三楼会议室对其进行公开拍卖，余庆兴一次举牌以40万元起步价中标后，向思南县公安局提供熊庆祥存于思南县农村信用社塘头分社的一年期两万元存单一张为保证金；思南县公安局现场向余庆兴送达竞买结果通知书，要求余庆兴在竞拍会结束后的7日内与思南县公安局签订产权出让协议书，但因思南县公安局购买的塘头供销社房屋的土地使用权还未过户到思南县公安局的名下等原因，产权出让协议一直未签订。思南县公安局于2008年4月28日出具给余庆兴一份由思南县公安局及法人代表的《委托书》和思南县公安局法人代表的一份任命书，由余庆兴自行完善相关手续。
2010年5月19日，思南县国土资源局（以下简称国土局）将B32-2-2过户到思南县公安局名下。2010年5月31日，思南县公安局以拍卖的房地产在拍卖时没有登记领取权属证书、也没有委托有资质的评估机构进行评估、买卖行为违反了国家法律规定为由，书面通知余庆兴：因拍卖违法，中标作废、退还保证金。2010年6月9日，思南县人民政府对国土局思国土呈[2008]67号请示，作出思府函[2010]72号批复：“一、原则同意你局拟定的《关于县公安局塘头镇派出所原使用的B-39、B32-2-2宗地原划拨国有建设用地使用权补办出让手续的请示》。二、同意思南县公安局对塘头派出所原使用的B-39、B32-2宗地面积1253.32平方米原划拨国有建设用地使用权补办出让手续，土地使用用途为综合用地，以竞得价40万元为出让合同价格，由你局以国有土地使用权出让方与思南县公安局（受让方）签订国有土地使用权出让合同，由受让方缴纳土地使用出让地价款40万元。其缴纳的土地使用权出让地价款全额上缴县财政。三、待国有土地使用权出让金缴清后，由你局办理国有土地使用权变更登记手续。”但批复事项一直未办理，思南县公安局、余庆兴双方一直未签订正式合同，余庆兴也未实际支付价款，保证金未退回。2014年5月4日，余庆兴向思南县公安局提出“书面回复”，要求签订产权出让协议书或者赔偿396440元。
另查明：案涉两宗土地均为划拨性质，各方没有签订国有土地使用权出让合同，至今也未缴纳使用权出让金。
原审法院认为：思南县公安局系买卖合同要约方，是责任主体，余庆兴关于思南县公安局诉讼主体不适格的抗辩理由不能成立，不予采纳。思南县公安局系以划拨方式取得的土地使用权，转让房地产时不仅需要报经思南县人民政府批准，而且应当缴纳土地使用权出让金。案涉土地使用权出让金至今未缴纳，案涉房地产属于不得转让之列。从双方在2008年进行买卖协商，直至思南县公安局向余庆兴发出“中标通知书”，都没有获得有审批权限的人民政府审批，虽然思南县人民政府在2010年发函批准，但是包括订立出让合同和缴纳出让金在内的土地使用权出让手续至今未办理，思南县公安局与余庆兴的买卖行为应当无效。
同时，需要指出的是，地方行政机关占有的国有资产转让应当由专业机构进行评估并委托拍卖机构拍卖或者招标转让，思南县财政局是国有资产评估的组织管理部门，而不是依法设立的具有资产评估资质的资产评估机构，所作出的40万元核准价，并没有经过专门的资产评估机构进行评估；有关部门批示按程序办理，但思南县公安局在转让前并没有按照思财国资[2007]31号文件规定办理相关手续，而是自行“拍卖”。买卖无效的结果系思南县公安局错误行为所致，应当退还余庆兴用作保证金所交的2万元存单。
根据前述法律、法规规定，任何国家机关都无权不经批准或者未履行法定程序而自行处置其占有的国有资产，余庆兴关于“国资办已认可思南县公安局从供销社购买的房地产，思南县公安局就有权处置该案涉标的物”的抗辩理由不能成立。案涉违法事实存在，对思南县公安局主张买卖行为无效的诉讼请求，予以支持。至于余庆兴要求思南县公安局赔偿的主张，因余庆兴未在举证期限内提起反诉，对此主张不予合并审理，余庆兴可以另行依法请求解决。一审判决：思南县公安局于2008年1月22日转让塘头镇派出所房地产的民事行为无效。本案件受理费3650元，由思南县公安局负担。
宣判后，余庆兴不服提起上诉，其上诉理由是：一、一审认定被上诉人的主体资格适格不能成立。1、应诉通知上是“拍卖合同纠纷”案，判决书中又认定“买卖合同纠纷”案。2、被上诉人的诉讼请求是确认其拍卖行为无效，上诉人不能作为本案的被告。二、被上诉人的请求是“确认2008年1月22日被上诉人在原塘头镇政府三楼会议室拍卖塘头镇派出所名下房地产的民事行为无效”，而一审却违背其请求，判决“被上诉人于2008年1月22日转让塘头镇派出所房地产的民事行为无效”，将“拍卖”行为说成是“转让”行为。三、一审判决是错误的，无论是“拍卖”或是“转让”，被上诉人在该案中的民事行为是有效的，其应按《产权出让竞买须知》和思南县人民政府思府函（2010）72号，并按照当时的竞买价与买受人签订原塘头镇派出所的房地产产权出让协议书，办理过户手续。四、原审法院适用法律是错误的，对其引用的法律条文任意曲解，导致判决错误。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条“转让方未取得出让土地使用权证书与受让人订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效。”的规定，应认定被上诉人的拍卖行为有效。五、被上诉人不履行义务，根据《民法通则》第112条的规定“当事人一方违反合同的赔偿责任，应当相当于另一方因此受到的损失”。思南县公安局应赔偿453800元，应双倍返还保证金（履约定金）40000元及利息15600元，退还上诉人交纳的报名费200元及五年的利息，办理相关手续接待费及测绘费5万元，违约金120000元（按竞买价的30%支付）和未支付在被上诉人处拍买房地产而准备的资金而支付的利息款共计228000元等。综上所述，请求：1、撤销原判；2、改判被上诉人在该案中的民事行为有效，被上诉人应按其《产权出让竞买须知》和思南县人民政府思府函（2010）72号，并按照当时的竞买价与买受人签订原塘头镇派出所的房地产产权出让协议书，办理过户手续。3、被上诉人承担上诉的诉讼费用。
被上诉人思南县公安局未作答辩。
二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。
本案的争议焦点是：1、一审确定案由是否正确；2、被上诉人的主体资格是否合法，被上诉人能否作为本案被告；3、一审判决是否违背诉讼请求；4、被上诉人的拍卖行为是否是有效；5、被上诉人应否赔偿损失及适用法律是否正确。
本院认为：一、一审确定案由是否正确。民事案件案由应当依据当事人争议的民事法律关系的性质来确定。思南县公安局的诉讼请求是确认其转让塘头镇派出所房地产的民事行为无效，发生争议的焦点是转让行为是否有效，因此，案由应为国有土地使用权转让纠纷。一审确定案由不当，二审应予纠正。
2、被上诉人的主体资格是否合法，被上诉人能否作为本案原告。根据《民事诉讼法》第四十八条“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。”及第一百一十九条第（一）项“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；”的规定，被上诉人的诉讼请求是确认其拍卖塘头镇派出所名下房地产的民事行为无效，而该诉讼请求与上诉人有直接利害关系，因此，被上诉人作为原告，以上诉人作为被告提起诉讼，符合法律规定。
3、一审判决是否违背诉讼请求。被上诉人的诉讼请求是“确认2008年1月22日被上诉人在原塘头镇政府三楼会议室拍卖原塘头镇派出所名下房地产的民事行为无效”，无论是“拍卖”或是“转让”，其实质就是将原塘头镇派出所名下房地产所有权转让给他人的行为，因此，一审判决思南县公安局于2008年1月22日转让塘头镇派出所房地产的民事行为无效并未违背当事人的诉讼请求。
4、被上诉人的拍卖行为是否有效。思南县公安局在转让塘头镇派出所名下房地产所有权的过程中，虽然是以拍卖的名义进行，但其实质是将塘头镇派出所名下房地产转让给余庆兴。因思南县公安局所出转让的房地产系国有资产，土地使用权性质是划拨，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条第一款“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”以及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”的规定，思南县公安局以划拨方式取得的土地使用权，在转让房地产时不仅需要报经思南县人民政府批准，而且应当缴纳土地使用权出让金。涉案土地使用权出让金至今未缴纳，并且，思南县公安局也未按照思南县财政局思财国资【2007】31号“关于县公安局房地产处置的批复”，到国土资源局、县房产管理部门办理相关手续，委托具有资产评估资质的资产评估机构进行评估，因此，涉案房地产的转让，不符合法律规定，思南县公安局将其塘头镇派出所名下房地产转让给余庆兴的行为违反了法律的强制性规定，其转让行为无效。
上诉人以被上诉人处置国有资产的行为得到了思南县人民政府思府函【2010】72号批准，同意补办塘头镇派出所原使用土地（本案标的物）出让手续，认可对标的物进行出让及县财政局国资办的评估价为40万元的主张不能成立，因思南县人民政府思府函【2010】72号批复内容，是同意思南县公安局将原划拨国有土地使用权补办出让手续，与国土资源局签订国有土地使用权出让合同，由思南县公安局缴纳土地使用权出让地价款40万元。而思南县公安局至今未按照批复内容，签订出让合同和缴纳出让金，办理国有土地使用权变更登记手续。因此，上诉人的该主张不能成立。
五、思南县公安局应否赔偿损失及适用法律是否正确。本案的诉讼请求是确认国有土地使用权转让行为无效，本案对该请求已审理，至于赔偿问题，因合同无效而产生损失应予赔偿，在一审中，上诉人未提出反诉，对损失部分一审已作说明，可另案处理。因此，一审判决结果正确，适用法律正确，二审予以维持。上诉人所持的上诉理由均不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费7300元，由余庆华承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 柳文辉
审 判 员 熊亚飞
代理审判员 吴爱民
二〇一五年四月十三日
书 记 员 李正雷