浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终479号
上诉人（原审原告）陈则东，男，1975年2月6日出生，汉族，住浙江省瑞安市。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。
法定代表人袁家军，省长。
委托代理人李力夫，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
陈则东诉浙江省人民政府（下称省政府）不履行行政复议法定职责一案，杭州市中级人民法院于2017年3月27日作出（2015）浙杭行初字第226号行政裁定。陈则东不服，提出上诉。本院于同年5月9日立案受理后依法组成合议庭，并于2017年6月14日公开开庭审理了本案。上诉人陈则东，被上诉人省政府的委托代理人李力夫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定：2012年3月6日，瑞安市塘下镇人民政府以陈则东长期旷工和迟到，严重违反塘下镇联合执法中心考勤制度等为由，对其作出辞退处理。陈不服，向塘下镇人民政府提出复核申请。同年4月9日，塘下镇人民政府以“回函”形式书面答复陈则东，认为其不是公务员，无权依据《中华人民共和国公务员法》第九十条规定提出复核申请，对其申请不予答复。陈则东不服该“回函”，向瑞安市人民政府提出申诉。瑞安市人民政府于同月26日作出不予受理决定。陈则东不服该决定，向温州市人民政府提出再申诉。2013年3月22日，温州市人民政府作出温政人申[2013]1号《不受理再申诉通知书》，告知陈则东，其并无通过公开考试被录用为公务员的记录，不符合《公务员申诉规定（试行）》第十九条的规定，决定不予受理其再申诉申请。陈则东不服，于2013年4月6日向省政府提出行政复议申请，请求撤销温州市人民政府作出的温政人申[2013]1号《不受理再申诉通知书》。至陈则东提起本案诉讼，省政府未就该行政复议申请向陈则东作出书面回复意见。陈则东认为省政府已构成行政复议不作为，诉至法院。
原审同时认定：陈则东不服塘下镇人民政府前述“回函”，在向瑞安市人民政府申诉的同时提起了行政复议申请。2012年5月4日，瑞安市人民政府认为陈则东的申请事项不属行政复议范围，作出瑞政复决字[2012]15号《行政复议申请不予受理通知书》。陈则东不服，提起诉讼。同年11月21日，温州市中级人民法院判决维持该不予受理决定。陈不服，提出上诉。浙江省高级人民法院于2013年2月19日判决驳回上诉，维持原判。2013年10月23日，陈则东向瑞安市监察局邮寄检举控告信，请求确认塘下镇人民政府不予答复的复核决定违法，责令其作出复核决定。因该局未作书面回复，陈则东于同年12月20日向温州市监察局提出行政复议申请，请求确认瑞安市监察局在法定期限内不履行法定职责违法并责令限期履行。2014年3月6日，温州市监察局作出温监复决（2014）1号行政复议决定。陈则东不服，提起诉讼。温州市鹿城区人民法院作出（2014）温鹿行初字第35号行政裁定，驳回陈则东的起诉。陈不服，提出上诉。2014年7月24日，温州市中级人民法院作出（2014）浙温行终字第200号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。裁定理由载明：陈则东认为塘下镇人民政府对其作出的辞退处理系国家机关对公务员的人事处理决定，依据上述规定进行救济而产生的争议，均不属于行政复议受案范围，也不属于行政诉讼受案范围；即便陈则东以举报人身份通过检举国家机关及其工作人员违反行政纪律行为要求监察机关作出相应查处，瑞安市监察局对其举报事项的处理属于履行政纪监督职责行为，根据《中华人民共和国行政监察法》第四十条的规定，亦不属于行政复议和行政诉讼受案范围。
原审还认定，陈则东以其具有公务员身份，应当按规定为其确定工资、福利、保险待遇，塘下镇人民政府作出的辞退决定和前述“回函”违法为由，对相关行政机关处理不服提起诉讼并经该院审理的案件有：1、陈则东因不服省监察厅履行政纪监督职责的行为或履行信访职责的行为，先后五次向杭州市西湖区法院提起行政诉讼。西湖区人民法院作出（2015）杭西行受初字第10号行政裁定、（2015）杭西行初字第110号行政判决和第111、112、234号行政裁定，分别裁定不予立案、驳回起诉和判决驳回诉讼请求。陈不服，提出上诉。杭州市中级人民法院先后作出（2015）浙杭行受终字第26号、（2015）浙杭行终字第450、451、452号和（2016）浙01行终167号行政裁定，对陈则东的起诉均裁定不予受理或驳回起诉。其中，有三次系以相同理由向省监察厅提出监察行政复议，省监察厅均告知其请求不属于行政复议受案范围，决定不予受理。2、陈则东向瑞安市人民政府递交《复核申请书》。2012年8月20日，该府认为陈不具备公务员法规定提出人事处理复核申请的主体资格，决定不予受理。陈则东向温州市人民政府申诉，后因该府未作答复，遂向省政府提出行政复议申请，请求责令温州市人民政府履行申诉处理的职责。省政府认为陈则东的申请不属于行政复议范围，作出浙政复[2013]6号《行政复议告知书》，告知其不予受理。陈不服，诉至法院。杭州市中级人民法院作出（2015）浙杭行初字第287号行政判决，驳回陈则东的诉讼请求。陈不服，提出上诉。浙江省高级人民法院作出（2016）浙行终192号行政判决，驳回上诉，维持原判。陈则东在收到浙政复[2013]6号《行政复议告知书》后，又向省政府递交再申诉状，再申诉请求与复议请求相同。省政府作出浙府法信函[2013]6号告知书，告知陈则东就相同事项提出的同样请求，不再重复处理。陈不服，向省政府申请行政复议，省政府未作答复。陈则东诉至法院。杭州市中级人民法院作出（2015）浙杭行受初字第68号行政裁定，不予立案。陈不服，提出上诉。浙江省高级人民法院作出（2015）浙行受终字第176号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。3、陈则东向温州市人力资源和社会保障局递交《复核申请书》。该局认为陈则东并无通过国家公务员考试被录用的记录，其申请不符合规定，决定不予受理。陈则东不服，向省人力资源和社会保障厅申诉。2012年10月29日，省人力资源和社会保障厅答复其申诉不在公务员申诉范围之内。陈则东不服该答复，向省政府提出行政复议申请。省政府认为其申请不属于行政复议范围，作出浙政复[2013]47号《行政复议告知书》，告知其不予受理。陈则东不服，诉至法院。杭州市中级人民法院作出（2015）浙杭行初字第289号行政判决，驳回陈则东的诉讼请求。陈不服，提出上诉。浙江省高级人民法院作出（2016）浙行终194号行政判决，驳回上诉，维持原判。陈则东在收到浙政复[2013]47号《行政复议告知书》后，又向省政府递交再申诉状，再申诉请求与复议请求相同。省政府作出浙府法信函[2013]5号告知书，告知陈则东就相同事项提出的同样请求，不再重复处理。陈则东诉至法院。杭州市中级人民法院作出（2015）浙杭行受初字第67号行政裁定，不予立案。陈不服，提出上诉。浙江省高级人民法院作出（2015）浙行受终字第175号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。4、陈则东取得浙江大学成人教育本科学历后，要求瑞安市人事局为其核准编制登记并签发报到证。因陈则东未被录用为公务员或事业单位工作人员，瑞安市人事局（后更名为瑞安市人力资源和社会保障局）拒绝办理，于2011年3月15日对陈则东作出《回函》。陈则东不服该《回函》，向瑞安市人民政府申请行政复议。该府作出瑞政复决字[2011]19号行政复议决定，维持《回函》。陈则东不服，诉至法院。温州市中级人民法院作出（2011）浙温行初字第32号行政裁定，驳回陈则东的起诉。陈不服，提出上诉。浙江省高级人民法院作出（2011）浙行终字第196号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。陈则东在对瑞安市人民政府瑞政复决字[2011]19号行政复议决定提起诉讼的同时，另又向温州市人民政府申请复议监督。2012年9月24日，温州市人民政府向陈则东作出《告知书》，载明其因不服复议所涉事项已向人民法院起诉，人民法院已经作出裁决，其申请复议监督的事项没有法律依据。陈则东不服，于同年11月向省政府提出行政复议申请。省政府认为其申请不属于行政复议范围，作出浙政复[2012]338号《行政复议告知书》，告知其不予受理。陈不服，诉至法院。杭州市中级人民法院作出（2015）浙杭行初字第286号行政判决，驳回陈则东的诉讼请求。陈不服，提出上诉。浙江省高级人民法院作出（2016）浙行终191号行政判决，驳回上诉，维持原判。陈则东不服温州市人民政府于2012年9月24日作出的前述《告知书》，又于同年12月向省政府申请行政复议。省政府认为该申请不属于行政复议范围，且系重复申请，遂作出浙政复[2012]365号《行政复议告知书》，告知其不予受理。陈则东不服，诉至法院。杭州市中级人民法院作出（2015）浙杭行初字第225号行政判决，驳回陈则东的诉讼请求。陈不服，提出上诉。浙江省高级人民法院作出（2016）浙行终字第64号行政判决，驳回上诉，维持原判。陈则东不服前述《告知书》，另又于2012年12月向省政府提出《信访事项复查申请书》。省政府于2013年1月转至省信访局处理。陈则东认为省信访局未在法定期限内履行信访处理职责，向省政府申请行政复议。省政府认为陈则东的申请不属于行政复议范围，遂作出浙政复[2013]112号《行政复议告知书》，告知其不予受理。陈则东不服，诉至法院。杭州市中级人民法院作出（2015）浙杭行初字第290号行政判决，驳回陈则东的诉讼请求。陈不服，提出上诉。浙江省高级人民法院作出（2016）浙行终字第195号行政判决，维持原判。后三起诉讼，均系陈则东不服温州市人民政府2012年9月24日作出的行政复议监督告知，重复提起行政复议申请、信访及对信访行为的行政复议申请而引发。5、2012年9月19日，瑞安市人民政府向陈则东作出申诉不予受理通知书，认为经审查核实没有发现陈已被录用为公务员或者事业编制工作人员的信息，据此其不具备依据公务员法第九十条规定提出人事处理申诉申请的主体资格，对该申诉申请不予受理。陈则东不服，向温州市人民政府提出《再申诉状》。陈则东认为温州市人民政府对其再申诉未作回应，向省政府提出行政复议申请，请求责令温州市人民政府履行再申诉处理职责。省政府认为陈的申请不属于行政复议范围，遂作出浙政复[2013]40号《行政复议告知书》，告知其不予受理。陈则东不服，诉至法院。杭州市中级人民法院作出（2015）浙杭行初字第288号行政判决，驳回陈则东的诉讼请求。陈不服，提出上诉。浙江省高级人民法院作出（2016）浙行终193号行政判决，驳回上诉，维持原判。6、陈则东向杭州市中级人民法院递交诉状，诉称其因温州市人民政府未对其2012年10月5日提交的第三人为瑞安市塘下镇政府的再申诉材料履行再申诉处理职责，于2013年1月29日向省政府提出行政复议申请，但省政府未作出行政复议决定，故提起诉讼，请求判决省政府限期作出行政复议决定。杭州市中级人民法院作出（2016）浙01行初8号行政裁定，不予立案。陈不服，提出上诉。浙江省高级人民法院作出（2016）浙行终185号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。7、2014年2月23日，陈则东向省政府邮寄行政复议申请书，请求撤销温州市政府作出的温政人申[2013]1号《不受理再申诉通知书》，省政府于2014年2月28日向陈则东作出浙府法信函[2014]20号函，告知其“你已就该人事处理事项多次申请行政复议、行政诉讼。请服从生效的行政复议决定和行政判决，依法行使你的救济权利。”陈则东不服该函告，向省政府提出行政复议申请。因省政府未作回复，陈则东诉至法院。杭州市中级人民法院作出（2015）浙杭行受初字第69号行政裁定，不予立案。陈不服，提出上诉。浙江省高级人民法院作出（2015）浙行受终字第177号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。
原审认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第八条第一款规定，不服行政机关作出的人事处理决定的，不属于行政复议范围。据此，不服行政机关作出的人事处理决定而引发的复核、申诉、再申诉处理同样不属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政监察法》、《信访条例》的规定，检举控告、信访、行政复议、行政诉讼是公民寻求救济的合法途径，但也是各自独立的制度设置。不服人事处理而向监察部门提出检举控告、向信访部门提出信访后，不服监察处理（或不处理）、信访处理（或不处理）的，均不属于行政复议范围，也不属于行政诉讼受案范围。陈则东因不服瑞安市塘下镇人民政府对其作出的辞退处理，要求根据《中华人民共和国公务员法》的规定处理未果，提出行政复议、行政诉讼、检举控告、对监察机关的行政复议、对监察机关复议行为的行政诉讼，就同一事由还另提出复核、申诉、再申诉、对再申诉的行政复议，混淆了不同的监督制度。生效法律文书已多次阐明，陈则东的诉求不属于行政复议范围，但其仍一再就明显不属于行政复议范围的诉求提出行政复议申请。本案中，陈则东的行政复议申请，同样不属于行政复议范围。省政府提出的陈则东滥用行政复议申请权的答辩理由成立。根据最高人民法院（2016）最高法行申2976号行政裁定阐述的法律原则，对于一再明显违反复议制度的申请，即使申请人因复议机关不作处理而提起行政诉讼，人民法院亦可以不予立案，或者在立案之后裁定驳回起诉。考察本院审理的陈则东其他行政诉讼案件，可知陈则东的实质诉求是要求各级政府、行政机关按照《中华人民共和国公务员法》的规定，处理其在瑞安市塘下镇联合执法指挥中心工作期间的矛盾纠纷，故其一再选择不同的事由，提出复核、申诉、再申诉、控告检举、信访、监督的申请，其中含重复申请、循环申请和重叠申请，继而就政府和行政机关对这些申请的答复或不答复，提出行政复议申请、提起行政诉讼。陈则东的诉求明显不属于行政复议范围，也不属于行政诉讼受案范围。在复议机关的法律文书、人民法院的生效裁判文书已多次阐明这一原则的情况下，陈则东仍多次提起复议申请及行政诉讼，导致一系列复议、诉讼案件中没有实质的行政争议，只有重复的程序审查。此种通过程序纠缠制造出大量行政复议、行政诉讼案件的行为，不解决实质争议，空耗行政资源和司法资源，是滥用行政复议申请权、滥用诉权的行为。此外，我国实行的是一级复议制度。陈则东针对同一事由，不服行政复议决定申请复议监督，又反复针对复议监督行为提出复议申请、提出信访，再就这一信访处理申请行政复议，继而以复议机关为被告提起多起行政诉讼，明显违反一级复议制度，同属滥用行政复议申请权、滥用诉权的行为。综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（十）项之规定，裁定驳回原告陈则东的起诉。
陈则东上诉称：温州市政府于2013年3月22日作出的温政人申【2013】1号不予受理申诉通知，既非行政机关作出的行政处分，也非行政机关作出的其他人事处理决定，不属于行政复议法第八条第一款规定的情形，被上诉人省政府未履行行政复议法定职责事实清楚。原审要求被上诉人提供证据，引用最高人民法院（2016）最高法行申2976号行政裁定违反了行政诉讼证据规则和我国相关法律原则；原审中止诉讼理由不足，且越权审查复议申请是否属于复议收案范围问题，程序违法。原审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销原裁定，发回重审。
省政府在法定期限内未提交答辩意见，二审庭审中辩称：在本案上诉人提起的行政复议申请前，被上诉人已就上诉人于2012年12月30日、2013年1月28日对温州市人民政府履行人事申诉处理职责提起的行政复议申请书面告知不属于行政复议范围，故本次申请系重复申请行政复议行为。上诉人滥用行政复议申请权，故被上诉人不作重复处理。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
庭审中，双方当事人围绕着上诉人的起诉是否符合起诉条件等审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原判认定的事实予以确认。
本院认为，人民法院依法保障公民依照行政复议和诉讼制度救济自身权益，但对诉权的行使应有合理的边界，公民应理性、正当地行使诉权。当事人以申诉、信访、申请监察监督、再申诉、行政复议、行政诉讼等行政、司法资源，以各种理由就早已形成明确结论的事项，反复提出行政复议、行政诉讼，其权利行使已经严重偏离了行政复议、行政诉讼制度确立的维护公民合法权益的立法目的，构成滥诉，对此类行为应予依法禁止并规制。本案中，上诉人陈则东在申请涉案行政复议前，被上诉人浙江省人民政府已经连续两次书面告知其有关公务员身份认定及其待遇问题的处理申请不属于行政复议受案范围，故被上诉人就相同事项、请求的申请不再予以答复并无不当。同时，上诉人在包括被上诉人在内的多家行政机关明确告知其提出的公务员身份确认及相关权益保障的请求不属于行政复议受案范围，以及人民法院亦已多次裁判明确该类诉讼事项并不属于人民法院行政诉讼受案范围的前提下，仍然提起诉讼，显然属于滥用行政复议和诉讼权利。原审据此裁定驳回其起诉并无不当。对上诉人提出的上诉理由，本院依法不予采纳。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 惠 忆
审判员 葛宏伟
审判员 唐维琳
二〇一七年六月二十三日
书记员 许亚芬