广东省信宜市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤0983行初42号
原告宁家庆，男，汉族，1943年2月11日出生，住信宜市。
委托代理人罗羡原，男，汉族，1937年12月14日出生，住信宜市。
委托代理人李能，男，广东泰的律师事务所律师。
被告信宜市池洞镇人民政府。
法定代表人沈华彬，镇长。
委托代理人谢卫成，男，信宜市池洞镇司法所工作人员。
委托代理人梁水荣，男，信宜市池洞镇政府规划办主任。
第三人宁攀，男，汉族，1982年10月25日出生，住信宜市。
委托代理人梁祖泽，男，1973年7月8日出生，住广东省信宜市。
原告宁家庆不服被告信宜市池洞镇人民政府、第三人宁攀乡政府其他行政行为纠纷一案，于2016年10月11日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，于2016年10月12日向被告送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。被告在法定期限内向本院提交了答辩状和证据。本院依法组成合议庭，于2016年12月12日公开开庭审理了本案。原告宁家庆及其委托代理人罗羡原、李能，被告的委托代理人谢卫成、梁水荣，第三人宁攀及其委托代理人梁祖泽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年10月8日，被告信宜市池洞镇人民政府根据第三人宁攀向其提出的拆旧建新规划许可申请，作出《公示》一份。《公示》内容为：“兹有池洞镇中道村委会上营三队宁攀持集体土地建设用地使用证，证号信集（92）字第0720000xx号向镇政府提出拆旧建新的规划许可申请。我镇于2016年9月26日派出工作人员对该宗地按原来四至进行规划。在征求四至权益关系人意见时，与该宗地相邻屋主宁廷没有签字确认，现我府对该宗地进行公示，公示期7日。如有人对该宗地权属、四至等存有异议，请在公示期内向信宜市人民法院提出诉讼，并持相关受理单到我府规划建设办公室备存。逾期不提出，视为放弃该权利，我府在公示期满后将依法对该宗地进行规划许可审批。”
原告不服上述行政行为。诉称，原告爷爷宁焕兴祖传房屋位于上营村，房屋有二间，面积三分六厘三毫，四至为：东至水埒，南至二厅公地，西至宁仁绪，北至水行。在1953年土地改革时，信宜县人民政府颁发713号土地房产证，该证在原告手执。1990年原告的大儿子宁廷已将该祖传房屋拆旧建新2**多平方米，余下89平方米尚未拆旧建新，原告一直管理、使用。原告每年过年或回乡拜祖时都将该房屋进行打扫清洁卫生。2016年5月23日，第三人租用推土机将原告祖传的房屋推毁，原告上前制止，第三人报警。池洞镇政府的同志及池洞派出所的干警赶到现场制止。第三人拿出《集体土地建设用地使用证》，原告才知道该证。该证是第三人于1992年乘原告外出打工不在家之机，伪造四邻签名，说是其房屋，欺骗上级政府及国土部门领取的。2016年9月26日，被告派出工作人员丈量该宗土地，按第三人原来规划四至进行规划。征求四至权益关系人意见时，与该宗地相邻的屋主宁廷没有签字确认。其余三邻屋主的签字确认，都不属于实际的四邻。被告在明知该土地使用权有纠纷的前提下，于2016年10月8日公示了建设用地的四至确认图。该公示在完全可以直接送达有关当事人的情况下，被告却没有将公示送达当事人，只是将公示张贴在公众关注度不高的地方。因此，原告向法院提起诉讼，请求撤销被告2016年10月8日作出的公示，本案诉讼费由被告和第三人负担。
被告辩称，一、答辩人依法受理第三人宁攀持信集（92）字第0720000xx号《集体土地建设用地使用证》拆旧建新的乡村建设规划许可申请，按程序对该宗地进行规划，并于2016年10月8日作出了公示，事实清楚，适用法律正确。二、答辩人2016年10月8日出具的乡村建设规划许可公示，不是具体的行政行为，该公示是办理乡村建设规划许可证过程中的一个程序，不是具体的行政行为，不具可诉性，应当依法驳回被答辩人的诉讼请求。而且，答辩人多次告知被答辩人如对集体土地建设用地使用证有异议，应向法院提起行政诉讼，但被答辩人坚持不起诉。
第三人述称，一、现争议地的土地使用权与被答辩人无关。第三人的太祖宁严芬及家人历来就在现争议地的原老屋居住，1977年，由于原老屋面积少，经征得当时生产队干部、社员同意，第三人祖父宁泰绪拆除原屋，并和生产队兑换部分土地，建成两层泥砖瓦房。信宜县人民政府于1992年9月12日向第三人祖父宁泰绪核发了《集体土地建设用地使用证》[信集建（92)字第0720000xx号]。原两层泥砖屋未拆除前一直由第三人祖父母及家人居住，第三人于2016年与兄弟叔伯协商并经所在集体社员同意，由第三人原址拆建。二、被告信宜市池洞镇人民政府作出的公示符合法律规定。第三人向被告递交建房申请及相关材料。根据《中华人民共和国行政许可法》、《广东省城乡规划条例》的规定，被告为了保护利害关系人的合法权益，将拟作出规划许可向社会公示，是合法的具体行政行为。三、第三人是在《集体土地建设用地使用证》[信集建（92）字第0720000xx号]的范围内申请拆旧建新，没有侵害任何人的合法权益。被告公示的规划图与原告没有利害关系，对其不产生实际影响，原告不具备对被告该具体行政行为提起行政诉讼的条件，应予驳回原告的起诉。综上，第三人请求维持被告作出公示的行政行为或驳回原告起诉。
被告提供作出被诉具体行政行为的书证复印件如下：1、《信宜市乡村建设规划许可申请表》1页；2、第三人身份证、户口簿2页；3、《建房用地申请书》1页；4、信集建（92）字第0720000xx号《集体土地建设用地使用证》3页；5、《分屋（田）协议》、《分屋地协议》、《分屋地补充说明》、《关于我家房屋的一些基本情况》共5页；6、《公示》、《建设用地至四至确认图》共2页；7、《调解记录》、《人民调解终结书》7页；8、声明。
原告对被告提交书证的质证意见：书证1，对关联性有异议，因为该申请表并没有指向该宗土地，对其合法性有异议，因为没有落款日期；书证2，没有异议；书证3，对合法性有异议，其签字未能显示是该村民组织，违反民主的要求，并且该签字的代表未能核实身份的真实性；合作社出具的证明没有日期；书证4，对其合法性有异议，办理该土地使用证的来源是不合法的；书证5，对合法性有异议，因为当事人是非法取得他人的利益；书证6，对合法性有异议，该公示所依据的信集建（92）字第0720000xx号《集体土地建设用地使用证》的来源及其依据的事实是不合法的；该四至确认图是不正确的，四至图的东面界至是不正确的，东面是宁家韬的房屋；书证7，对真实性没有异议，该调解记录仅是表明当事人为了达到和解的目的，该调解协议不能作为本案的证据使用；对《人民调解终结书》没有异议；书证8，没有异议，但是其所陈述的内容是不符合事实的。
第三人对被告提交的书证均没有异议。
原告围绕其诉讼请求提供的书证复印件如下：1、原告身份证1页；2、土地房产所有证1页；3、2016年9月9日《申请》1页；4、2016年6月17日《申请》1页；5、《公示》1页；6、《建设用地至四至确认图》1页；7、《证明》1页；8、《声明》1页。
被告对原告提交书证的质证意见：书证1，没有异议；书证2，对真实性没有异议，但对其主张的权属问题有异议，该证的四至与其争议的是不一致的；书证34，有异议，我方没有收到过这两份申请；书证56，我方是根据第三人提交的申请，依照程序合法办理的；书证7，该证明与事实是不符的，经镇政府的调查，原告已经承认，第三人是在1977年建造房屋一直居住至今，在第三人的分家协议上，原告的大儿子宁廷也在分家协议上签名，该房屋是属于第三人所有；书证8，我方没有收到任何群众提出的异议，或者举报的问题。
第三人对原告提交书证的质证意见：同意被告的质证意见。书证1，没有异议；书证2，对合法性、关联性有异议，该份土地在改革时期，根据新出台的土地法，土地的所有权是属于集体的；该四至图的四至并不包罩该土地的范围；书证34，有异议，真实性无法确认，争议土地在1992年，信宜县政府已经颁发土地使用证给第三人，不存在权属争议问题；书证56，对公示及建设用地四至确认图，我方认为池洞镇政府是根据第三人的申请，依照程序作出的具体行为，是符合法律的规定的；书证6，对该证明的真实性有异议，该证明的当事人的前面无法确认，该证明的内容与第三人所持有的土地不一致，按照土地所有证应该是属于第三人的，国家机关出具的证明应该比当事人出具的证明具有合法性，争议土地的使用权不属于原告所有。书证8，对其真实性有异议，不知道是否是卢梅华本人所签，而且不影响被告颁发许可证，因为第三人的土地已经确权，第三人只是拆旧建新，并不要求集体增加土地的使用权，也不影响其他社员的合法权益。
第三人提供的书证（复印件）如下：1、信集建（92）字第0720000xx号《集体土地建设用地使用证》5页；2、《关于我家房屋的一些基本情况》1页；3、照片4页；4、《建设用地申请书》1页；5、第三人身份证和户口簿2页。
原告对第三人提交书证的质证意见：书证1，对其合法性有异议，因为办理该土地使用证的来源是非法的；书证2，对真实性有异议，相关签字的人员无法确认身份，黄莲凤没有签字及盖指印，并且没有代写人的身份，该说明的情况与客观事实是不符的；书证3，没有异议，但是该房屋都是属于原告的，第三人所说的不是事实；书证4，有异议，是第三人用一张白纸先叫村民签字，内容是最后才补写上的，其内容不具真实性；书证5，没有异议。
被告对第三人提交的书证均没有异议。
原告申请出庭作证的证人证词及质证意见如下：
证人一：宁家滔，男，汉族，1947年2月5日出生，住广东省信宜市。出庭作证证明：证明现在争议的空地原来是属于原告所有的房屋，在大跃进的时候生产队将原告的房屋收回改造为饭堂，后来不搞大饭堂又退回房屋给原告。
原告对宁家滔的证词没有异议。
被告、第三人对宁家滔的证词均没有表示异议。
证人二：温沛宪，男，汉族。出庭作证证明：温沛宪表示不知道要证明什么内容，其也不知道具体情况。
原告、被告对温沛宪的证词均没有异议。
第三人的质证意见：温沛宪不具证人的资格。
证人三：宁莲珍，女，汉族，1941年5月24日出生，住广东省信宜市。出庭作证证明：证明争议的房屋是宁莲珍父亲（宁焕兴）的，宁莲珍一直住在该房屋，该房屋是属于原告的。
原告对宁莲珍的证词没有异议。
被告对宁莲珍的证词没有表示异议。
第三人的质证意见：证人所说的与事实不相符，证人与原告是属于亲戚关系，不应作为证人。
本院对上述当事人没有异议的证据的真实性、合法性予以确认并采信，对有异议的证据则根据其关联性进行综合分析，在认定事实时参考。
经审理查明，2016年9月27日，第三人宁攀向被告递交位于信宜市池洞镇中道村上营村小组的89平方米土地拆旧建新的乡村建设规划许可申请，其提交的资料有：第三人身份证、户口簿、《信宜市乡村建设规划许可申请表》、《建房用地申请书》、信集建（92）字第0720000xx号《集体土地建设用地使用证》、《分屋（田）协议》、《分屋地协议》、《分屋地补充说明》、《关于我家房屋的一些基本情况》等。被告根据原告的申请，制作了《建设用地至四至确认图》，该确认图上有东、南、北三向界至人的签名、捺指印确认，而西向“宁廷屋”没有界至人在其上签名捺指印确认。被告称，制作四至确认图时宁廷户无人在家，其也一直无法联系到宁廷，据此，被告于2016年10月8日发出《公示》。《公示》要求如对该拟规划地有权属或四至异议在公示期7天内向信宜市人民法院提出诉讼，并持相关受理单到镇政府规划建设办公室备存。被告将《公示》张贴于上营村村委会及该村的公共场合。2016年10月11日，原告向本院提起诉讼，提出前述诉讼请求。
另查明，1953年，信宜县人民政府向宁焕兴（原告爷爷）户颁发了该户房屋位于上营村的xx号《土地房产所有证》。该证载明房屋二间，面积三分六厘三毫，四至为：东至水埒，南至二厅公地，西至宁仁绪，北至水行。原告称，其大儿子宁廷于1990年将该房屋拆旧建新2**多平方米，余下89平方米尚未拆旧建新，一直是原告管理使用。1992年9月12日，信宜县人民政府向宁泰绪（第三人爷爷）核发了位于信宜市池洞镇中道管理区（现为村）上营村小组的89平方米土地的信集建（92）字第0720000xx号《集体土地建设用地使用证》，该幅土地南、北界至均为天井，东面为空地，西面界至为宁家庆付（副）屋。2016年5月，因第三人将信集建（92）字第0720000xx号证下89平方米土地上的房屋拆除，原告与第三人发生纠纷，被告就该争议地的纠纷组织原告方与第三人方进行调解，但调解无果。
本院认为，本案的争议焦点是：一、被告作出的公示行为是否可诉；二、被诉行政行为事实是否清楚、程序是否合法，适用法律法规是否正确。
关于本案被告作出的公示行为是否可诉的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定”和《广东省城乡规划条例》第五十一条第一款“在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设规划许可证”的规定，被告信宜市池洞镇人民政府依法有权受理第三人拆旧建新的行政规划许可申请。被告是国家行政机关，其作出的公示，是公示第三人申请拆旧建新行政规划许可的土地，要求对该宗地权属、四至等有异议的公民在公示期内向有关单位提出异议。由于对公示办证的土地的利害关系人是具体特定的，所以，被告作出的公示属具体的行政行为，该公示指向的是特定的利害关系人。另外，该公示虽然是第三人申请办理拆旧建新乡村建设规划许可证中的一个程序，属阶段性的具体行政行为，但因公示期间，如果没有利害关系人提出异议，则该公示期满后，被告最终将会向第三人核发乡村建设规划许可证。因此，该公示行为会对与该宗土地相关联的利害关系人的合法权益产生实际的影响，是一个独立可诉的具体行政行为。而且，原告作为第三人申请办理拆旧建新的行政规划许可土地四至确认图中的西向界至人，及原告认为被公示的土地属原告户于1953年领取的位于上营村的xx号《土地房产所有证》范围内的土地，原告与被公示的宗地存在利害关系，原告有权就被告作出的公示提起本案诉讼。
关于被诉行政行为事实是否清楚、程序是否合法，适用法律法规是否正确的问题。《广东省城乡规划条例》第二十九条第一款：“规划许可或者审批机关作出许可或者审批决定前，应当将许可或者审批内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府网站、建设项目进行公示，公示时间不得少于十日。”被告只是在村委会及该村的公共场合张贴《公示》，没有依法在政府网站进行公示，且该《公示》载明的公示期为7天，违反了该条法规关于公示时间不得少于十日的规定，适用法律法规错误。该法规第二十九条第二款规定：“申请人、利害关系人对许可或者审批事项提出异议的，许可或者审批机关应当及时处理，并回复处理结果。必要时可以采取听证会或者论证会等方式听取各方意见。”被告作为受理行政规划许可申请的行政机关，依法应对申请人或利害关系人提出的异议及时处理并作出回复，所以，被告在《公示》中写明“如有人对该宗地权属、四至等存有异议，请在公示期内向信宜市人民法院提出诉讼”，没有法律依据，适用法律法规错误。综上，被告作出的《公示》，适用法律法规错误。原告请求撤销被告作出的《公示》，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：
撤销被告信宜市池洞镇人民政府于2016年10月8日作出的《公示》。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省茂名市中级人民法院。
审 判 长 杨洪波
代理审判员 黄 晓
人民陪审员 彭志刚
二〇一六年十二月十六日
书 记 员 周捡虹
附本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
……
(二)适用法律、法规错误的；
……。