南京市玄武区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）玄行初字第68号
原告杨爱军，男，1969年2月22日出生，汉族。
被告南京市人力资源和社会保障局，住所地在南京市玄武区北京东路63号。
法定代表人朱志宏，南京市人力资源和社会保障局局长。
委托代理人陈建宁。
委托代理人陈挺。
第三人南京千辉达工贸有限公司（以下简称千辉达工贸公司），地址在南京市傅厚岗1号富升大厦1008室。
法定代表人赵薇，南京千辉达工贸有限公司总经理。
委托代理人宣若菡，江苏北斗人律师事务所律师。
原告杨爱军不服被告南京市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）工伤认定不予受理决定一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法通知南京千辉达工贸有限公司（以下简称千辉达工贸公司）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2013年5月28日公开开庭审理了本案。原告杨爱军，被告市人社局的委托代理人陈建宁、陈挺，第三人千辉达工贸公司的委托代理人宣若菡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市人社局于2013年4月22日作出宁人社工不受字（2013）04号《工伤认定申请不予受理通知书》（以下简称《不予受理通知书》），以杨爱军“于2013年4月22日提交的工伤认定申请，不符合《工伤保险条例》第十七条工伤职工或其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者诊断鉴定为职业病之日起1年内之规定的受理条件”为由，决定不予受理。
被告提交作出被诉具体行政行为的证据材料和法律依据为：一、原告提交的材料：⑴工伤认定申请表及事故经过自述；⑵辞退通知书；⑶道路交通事故认定书；⑷疾病诊断证明书、病历、出院记录；⑸居民身份证复印件。二、被告的具体行政行为：⑹《工伤认定申请不予受理通知书》。三、法律依据：⑺《工伤保险条例》（国务院令第586号，以下简称新《条例》）第十七条；⑻《江苏省实施﹤工伤保险条例﹥办法》（江苏省政府令第29号）第十二条规定；⑼江苏省人力资源和社会保障厅《关于实施新〈工伤保险条例〉有关问题的处理意见》（以下简称苏人社函（2011）166号文）第四条；⑽南京市人力资源和社会保障局关于转发省人力资源和社会保障厅《关于实施新〈工伤保险条例〉有关问题处理意见》的通知（2011年11月3日颁布、以下简称宁人社（2011）396号文）（以上材料均为复印件）。
原告诉称，2010年9月28日原告在下班途中发生交通事故导致脾脏摘除，构成八级伤残。根据事故发生当时适用的《工伤保险条例》（国务院令第375号，以下简称旧《条例》）规定，原告这起因非机动车导致的交通事故不能认定为工伤。2011年1月份新《条例》刚实施，原告就到被告处准备申报工伤，得到的口头答复是根据省厅的有关文件，实体从旧、程序从新，即原告是在新《条例》实施前发生的事故，仍按旧《条例》执行，不属于工伤。2011年7月份，原告再次到被告处进行申报，仍然得到相同的答复，同时被告也发给原告一份于2011年6月份编印的《工伤保险政策问答》宣传手册，手册中有一条写明职工在上下班途中必须是因机动车发生的交通事故才可以认定为工伤。根据被告的答复和政策，原告认为原告的情况不属于工伤，不在申报范围之内。原告准备的材料都交了，但被告口头答复不符合申报条件，没有受理原告的申请，也没有发给原告任何不予受理的书面文件。2012年4月份，原告与第三人就工资提成待遇等问题产生劳动争议纠纷，经南京市玄武区人民法院进行了调解，调解完后，别人告诉原告，原告的事故情况应当属于工伤。于是原告于2012年5月，又到被告处进行申报，得到被告非常肯定的口头答复是，按照新《条例》规定原告的情况属于工伤，但是申报已经超过了时效。后来原告不断学习，得知新《条例》颁布后很长一段时间，江苏省人力和社会保障厅才出台了一些适用新《条例》的补充文件，根据补充文件规定原告可以被认定为工伤。此后原告多方上访和信访，在局长接待日投诉，在被告的官方网站上也投诉过，被告也有回复，在被告的回复中提到2012年5月份原告向被告提出过工伤认定申请的情况。原告认为，原告发生交通事故是2010年9月28日，伤残鉴定结论于2011年2月24日作出，因该份结论论证了原告的伤残与交通事故存在因果关系，故应当从2011年2月24日作为申报工伤一年时效的起算日。基于以上事实，原告向法院起诉，要求判令被告撤销《不予受理通知书》，并赔偿原告在维权过程中的交通费等费用2000元，承担本案的诉讼费和律师费。
原告提供的证据材料为：⑴旧《条例》（国务院第375号令）；⑵国务院法制办公室对《关于对〈工伤保险条例〉第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示》的复函（2005年2月1日颁布、以下简称国法秘函（2005）39号文）；⑶江苏省劳动和社会保障厅《关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的处理意见》（2005年3月10日颁布、以下简称苏劳社医（2005）6号文）；⑷《江苏省高级人民法院（以下简称省高院）关于在当前宏观经济形势下妥善审理劳动争议案件的指导意见》（2009年2月27日通过）；⑸省高院印发《工伤认定行政案件审理指南》（2010年）；⑹新《条例》（国务院第586号令）；⑺苏人社函（2011）166号文（2011年4月4日颁布）；⑻宁人社（2011）396号文（2011年11月3日颁布）；⑼南京市工伤保险结算管理中心于2012年11月20日出具的《关于局领导接访交办单编号031的答复意见》，主要内容为回复杨爱军：“去年，新《条例》出台后，我中心编印了《工伤保险政策问答》宣传手册，由于我们工作不到位原因，宣传手册的部分内容有误，发现后我们及时进行了更正，重新编印。因未将有误的宣传手册及时从窗口撤清，造成了给你的是有误的宣传手册（注：二O一一年六月编印），11月13日收到你反映问题的材料后，我们对窗口的宣传手册进行了清理”；⑽从被告的政务大厅拿到的印制错误的《工伤保险政策问答》宣传手册（以上材料均为复印件）。原告当庭补充的证据材料为：伤残鉴定意见书和道路交通事故纠纷民事判决书各一份（复印件）。
被告辩称，2013年4月22日，原告向被告递交工伤认定申请，称其于2010年9月28日在骑自行车下班途中与逆向行驶自行车相撞摔倒受伤，诊断为外伤性脾破裂、肋骨骨折。经审查，其工伤认定申请超过规定时效，被告于同日向原告送达了《不予受理通知书》。对原告提起的行政诉讼，被告认为：新《条例》（国务院令第586号）第十七条规定，职工发生事故伤害，所在单位应当自事故伤害发生之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。用人单位未按规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。《江苏省实施﹤工伤保险条例﹥办法》（江苏省政府令第29号）第十二条规定，申请人不具备申请资格的或者提出的工伤认定申请超过规定时效的，劳动保障行政部门不予受理。本案中，原告骑自行车下班途中与逆向行驶自行车相撞摔倒受伤时间为2010年9月28日，其于2013年4月22日提出工伤认定申请，已超过新《条例》规定的时效，应不予受理。原告认为，在新《条例》颁布后，根据江苏省人力资源和社会保障厅出台的补充规定，其受伤可以认定为工伤。被告认为，根据《关于实施新〈工伤保险条例〉有关问题的处理意见》（苏人社函（2011）166号）第四条“2011年1月1日前发生事故伤害或被诊断、鉴定为职业病，新修订的《条例》实施后提出工伤认定申请且在规定时限内，或2011年1月1日前提出工伤认定申请且人力资源和社会保障行政部门已经受理，但尚未完成工伤认定的，按新《条例》规定的工伤认定范围执行。2011年1月1日前行政部门已经作出工伤认定结论的案件不再重新认定”之规定，原告的工伤认定申请未在规定时限内提出，不能按新《条例》规定的工伤认定范围执行。综上所述，被告对原告的申请作出《不予受理通知书》，事实清楚，程序合法，适用法规正确，请法院依法予以维持，驳回原告的诉讼请求。
第三人述称，原告在诉状中陈述的事实与实际不符。首先，原告称其于2010年9月28日下班途中发生交通事故导致脾脏摘除，构成八级伤残。实际情况是原告在该日发生交通事故后去医院就诊的结果仅为肋骨骨折，而其因脾脏破裂入院时间是2010年10月2日，与交通事故发生隔了三天，故不能就此认定其脾脏摘除是由交通事故导致。原告在诉状中称，2011年1月1日新《条例》实施后，原告去被告处申报工伤时被告知不适用新《条例》认定工伤的标准，既然当时原告就已知新《条例》的规定，也就不存在因为被告发放编印错误的《工伤保险政策问答》宣传手册而导致原告不知道新《条例》中的工伤认定标准，从而延误原告申请工伤认定的时间。综上，原告直到2013年4月22日才申请工伤认定明显超出了申请时效，故要求驳回原告的诉讼请求。
第三人当庭提交的证据材料为：⑴2010年12月18日原告签名的《说明》，证明截止2010年12月16日原告与第三人无任何劳动纠纷；⑵2010年12月18日原告签字的补充协议，写明第三人已补偿原告医疗费14000元，双方之间再没有任何纠纷；⑶2011年1月10日由第三人向原告发出的辞退通知书，说明发辞退书的原因是双方本已达成了解除劳动关系的协议，但原告此后仍到第三人处报到，坐在其原来的座位上，不愿意履行解除劳动关系的协议，无奈之下，第三人向原告发出该辞退通知书；⑷（2012）玄民初字第164号民事调解书，证明原告与第三人之间的劳动纠纷，已经民事调解书明确认定双方解除劳动关系且没有其他纠纷。
经庭审质证，原告与第三人对被告的证据材料均无异议。被告和第三人对原告提供的证据材料4和5的真实性不能确认，对其他证据材料无异议。原告对第三人提交的证据材料发表质证意见为：对真实性均无异议；证据材料1上原告的签名虽属实，但是因第三人讲不签字就不给协议上的14000元，故原告只好签了字，事后第三人才将14000元打到原告的银行卡上；证据材料2并无第三人的签章，故原告对其效力保留不同意见；对证据材料4需要说明，协议第二条“本案双方无其他纠纷”中的“本案”是仅仅针对劳动争议案件而言，该案中原告和第三人均未将原告的受伤按属于工伤来对待，第三人的委托代理人还曾说，原告对于是否工伤可以再向第三人起诉。被告对第三人的证据材料认为与本案无关联性，故不发表意见。
对此，本院对以上证据作如下确认：原告提交的证据材料能够证明案件事实，可以做为认定本案事实的证据使用。被告提交的证据材料，系在行政行为过程中形成的，与案件事实相关联，可以做为认定本案事实的证据使用。第三人提交的证据材料因在行政程序中并未提供，且与本案无直接无联，故不做为认定本案事实的证据使用。
经审理查明，2013年4月22日，原告向被告递交工伤认定申请，称其于2010年9月28日在骑自行车下班途中与逆向行驶自行车相撞摔倒受伤，诊断为外伤性脾破裂、肋骨骨折。经审查，其工伤认定申请超过规定时效，被告于同日向原告送达了《不予受理通知书》。原告不服，提起本案诉讼。
另查，2012年2月3日杨爱军以千辉公司为被告向本院起诉劳动争议一案，要求千辉公司支付提成、工资、经济补偿金及医疗费等。2012年4月17日，杨爱军与千辉公司达成调解协议，约定由千辉公司一次性支付杨爱军各项费用共计36000元。
2012年5月，原告至被告处申请工伤认定并提交相应材料，被告的前台接待人员答复原告的申请已过时效不能受理，若原告坚持申报，被告将发出不予受理通知书，原告则表示不愿接受不予受理通知书，遂把所有材料一并收回。
审理中，原告称，新《条例》颁布原告是从报纸上知道的，原告到被告处申报工伤，被告依据苏劳社医（2005）6号文件中第十九条的规定给予答复，原告虽然是从报纸上得知的但是被告印制的宣传手册是代表国家的，对于一个普通老百姓来讲，具有权威性，但没想到该手册印制错误。根据被告所述，原告认为在南京市正式执行实体从新原则是在2011年11月份，加之国法秘函（2005）39号文规定申请时限应扣除不可抗力耽误的时间，故原告根据伤残鉴定意见书作出的时间为起点计算一年时效应到2012年2月23日，扣除从新《条例》实施时间即2011年1月1日到南京市实施宁人社（2011）396号文之前的这段期间为11个月，原告的时效截止日期应是2013年1月23日。被告在“局长信箱”的回复中也认可原告曾于2012年5月提出过工伤申请，同时2012年5月至年底，原告也通过各种途径与被告联系，因此原告完全是在时效内申报工伤的。另外，根据省高院《工伤认定行政案件审理指南》中在关于受伤职工一年提出时限是否可以延长的问题上，省高院给予明确意见可以延长，是否具体延长由劳动保障部门根据具体情况确定。根据原告的具体情况，完全满足可以延长的理由。
被告称，苏人社函（2011）166号文于2011年4月底下发，被告自此开始在工伤认定过程中参照执行。在2011年4、5月份之前做工伤认定以及给予咨询时答复都还是实体从旧，程序从新，如原告这样的情况，对外答复仍是不能认定为工伤。
第三人认为，原告称申请工伤认定的时效应当从其伤残鉴定意见书作出后开始起算，第三人认为该观点是错误的，因为根据新《条例》第十七条规定，原告应于事故发生之日起一年内申请工伤认定，原告所称伤残等级的认定仅仅是和其享有的工伤待遇有关，而与是否认定为工伤无关。原告申请工伤的时效应当从事故发生之日即2010年9月28日起算。同时依据苏人社函116号文第四条规定，原告的申请时效首先应从2010年9月28日计算到2011年1月1日，将这部分时间扣除，再从2011年1月1日以后计算剩下的时间，而不是按照原告所说的按照一年来计算。根据原告的叙述，在2011年1月1日新《条例》实施后，已经通过报纸以及在被告前台咨询的方式知道了新《条例》的规定，但并无证据证明原告受到被告工作人员的误导不允许其申请工伤认定，也无证据证明存在不可抗力的情形造成原告无法申请工伤认定。因此，第三人认为原告直至2013年4月22日才提出工伤认定申请已经明显超出申请时效。二、由于被告对工伤认定申请的受理采取的是不申请不受理的原则，只有原告在时效内向被告正式提出申请才可能得到受理的结果，依据原告在庭审中的陈述，原告几次向被告咨询或者是提交材料后，在被告询问是否申请时，原告都没有正式提出申请，特别是在2012年5月原告去申请时，对被告给予不予受理的口头答复持有异议，原告就应当采取法律规定的申请行政复议或者提起行政诉讼的方式来解决争议。但原告在有关期限内一直未提出明确的书面的工伤认定申请，因此第三人认为原告于2013年4月22日提出工伤认定申请已经超出了法定时效。三、关于苏人社函（2011）166号文，颁布时间在2011年4月4日，文件的执行者是江苏省内各市人社局，应当视为该文件中关于工伤认定申请时效的规定从2011年4月4月开始实施。原告认为应当以宁人社（2011）396号文的颁布时间计算应扣除的时效，是错误的，因为文件的颁布时间不属于不可抗力的范围。同时，原告的申请时效也不应当因为其采取上访等行为而重新计算，或中止中断。
本院认为，被告作为社会保险行政部门，负责本行政区域内的工伤保险工作。根据苏人社函（2011）166号文第四条规定，2011年1月1日前发生事故伤害或被诊断、鉴定为职业病，新修订的《条例》实施后提出工伤认定申请且在规定时限内，或2011年1月1日前提出工伤认定申请且人力资源和社会保障行政部门已经受理，但尚未完成工伤认定的，按新《条例》规定的工伤认定范围执行。2011年1月1日前行政部门已经作出工伤认定结论的案件不再重新认定。本案中，原告于2010年9月28日因发生非机动车相碰导致的交通事故受伤。2011年1月1日新《条例》颁布实施后，对于在新旧《条例》过渡期间的衔接工作，2011年4月4日发布的苏人社函（2011）166号文作了相关规定，在南京市行政区域内的工伤保险工作应当自该日起参照该文件执行，因此扣除2011年1月1日至4月4日不属于原告自身原因耽误申报工伤的期间，原告自事发之日起算，直至于2013年4月22日向被告申请工伤认定，已超过法定期限。另外，根据查明的事实，原告曾于2012年5月向被告申报过工伤，被告以申请超过法定期限为由口头答复原告不予受理，根据上述规定，被告给予的答复亦无不妥。综上，被告作出宁人社工不受字（2013）04号《工伤认定申请不予受理通知书》，认定事实清楚，适用法规正确，行政程序合法，该行政行为并无不当，故对原告的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告杨爱军的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杨爱军负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。
审 判 长 涂纯静
人民陪审员 竺春燕
人民陪审员 张庆美
二〇一三年八月三十日
见习书记员 李 丽