广西壮族自治区梧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂04行初65号
原告柳州市区农村信用合作联社，住所地：柳州市桂中大道*号龙城世家*栋。
法定代表人李雄，理事长。
委托代理人王贤，柳州市区农村信用合作联社员工。
被告梧州市人民政府，住所地：梧州市新兴三路1号。
法定代表人李杰云，市长。
委托代理人廉嘉嘉，梧州市人民政府法制办公室科长。
委托代理人易晓薇，梧州市人民政府法律顾问室顾问助理。
第三人蒙山县人民政府，住所地：蒙山县蒙山镇五福路北1号。
法定代表人李广勇，县长。
委托代理人梁祺华，蒙山县人民政府法制办公室工作人员。
第三人张永强，男，1964年9月6日出生，汉族，住广西柳州市城中区。
第三人蒙山县西河镇大塘村古带冲口组，住所地：蒙山县西河镇大塘村古带冲口组。
诉讼代表人李玉祥，组长。
原告柳州市区农村信用合作联社（以下简称柳州农信社）诉被告梧州市人民政府（以下简称梧州市政府）行政复议不予受理一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月26日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月5日公开开庭审理了本案。原告柳州农信社的委托代理人王贤，被告梧州市政府的委托代理人廉嘉嘉、易晓薇，第三人蒙山县人民政府（以下简称蒙山县政府）的委托代理人梁祺华到庭参加诉讼。第三人张永强、蒙山县西河镇大塘村古带冲口组经本院合法传唤,无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年8月28日，柳州农信社向梧州市政府提出行政复议申请，请求撤销蒙山县政府作出的《蒙山县人民政府关于注销蒙林证字（2014）第0xxxxxxxx1号林权证的决定》（以下简称《决定》）。梧州市政府经审查认为，蒙山县政府注销蒙林证字（2014）第0xxxxxxxx1号《林权证》（以下简称《林权证》）的行政行为与柳州农信社作为山林的抵押权人并无关联，柳州农信社不是该案的适格复议申请人，遂于2017年8月29日作出梧政复决字〔2017〕66号《梧州市人民政府不予受理行政复议申请决定书》（以下简称《不予受理决定书》），决定不予受理。
原告柳州农信社诉称，原告于2017年7月6日收到蒙山县林业局的送达通知，得知蒙山县政府作出了《决定》。2017年8月28日原告就上述《决定》向被告申请行政复议，被告于2017年8月29日作出《不予受理决定书》，并于2017年9月7日将《不予受理决定书》送达给原告。原告认为被告作出的《不予受理决定书》不恰当，应当予以撤销。一、原告依法对张永强名下《林权证》对应的林地使用权享有抵押权，蒙山县政府作出的《决定》导致原告的抵押权受到侵害，故原告与该行政决定具有法律上的利害关系，应当为适格的复议申请人。原告与案外人广西朗沃农业科技有限公司（以下简称朗沃公司）于2014年10月29日签订了《银行承兑协议》（合同编号：2xxxxxxxxxxxxx1），该协议约定原告为朗沃公司签发票面总金额为6000万元的6张银行承兑汇票，票据敞口金额3000万元整。后原告履行了协议约定，向朗沃公司签发了银行承兑汇票6000万元整。同时原告于2014年10月29日与张永强签订《抵押担保合同》（合同编号：2xxxxxxxxxxxxx1），合同约定张永强用其名下林权为原告与朗沃公司签订的《银行承兑协议》项下主债务承担抵押担保，担保本金为3000万元。并前往蒙山县林业局依法办理相关抵押登记手续，原告取得林权他项权证。因此，基于抵押登记原告依法对张永强名下《林权证》对应的林地使用权享有抵押权。抵押权有合同依据且已进行法定的抵押登记手续，在形式上符合法律规定，实质上也基于善意而获得。而蒙山县政府的《决定》造成了原告抵押物落空，给原告带来巨大的经济损失，势必会带来银行资金和国有资产的巨额流失，后果不堪设想。二、蒙山县政府作出的《决定》违反了《中华人民共和国物权法》的相关规定，同时违反了行政法的合理行政和程序正当原则，原告向被告申请行政复议具有事实和法律依据。原告与张永强签订《抵押担保合同》和办理抵押登记时，《林权证》系登记在张永强名下。根据物权中的“公示原则”，原告取得抵押权合法合规，原告的抵押权理应受到法律的保护和支持。而蒙山县政府作出的《决定》直接导致原告的抵押权利无法实现。在原告无任何过错的前提下，却要承受巨大的损失，显然违反了《中华人民共和国物权法》中的“善意取得”制度。同时，蒙山县政府的《决定》未达到合理和适当标准，不符合科学公理和社会公德，未考虑相关因素，没有充分考虑原告作为林权的抵押权人，已依法享有抵押权，该抵押行为因登记而产生法律效力。而蒙山县政府无视原告的合法权益，在未查明事实的情况下以偏概全、机械地作出上述《决定》。其次，蒙山县政府作出《决定》时，应当遵循程序正当原则，即包括了程序公开原则和公众参与原则。原告作为林权的抵押权人，对与林权相关的行政行为应享有知情权和参与权。然而，蒙山县政府在作出上述行政决定时，没有通知原告参与，也没有给予原告就上述行政行为的作出进行陈述和申辩的权利，因此，被告作出上述行政行为程序违法，原告向被告申请行政复议具有事实和法律依据。综上所述，请求法院撤销被告梧州市政府作出的《不予受理决定书》，要求被告梧州市政府受理原告提出的行政复议申请。
原告柳州农信社向本院提交了如下证据：1、《不予受理决定书》及送达回证；2、蒙山县林业局送达回证及告知函；3、《决定》；4、银行承兑协议（编号：2xxxxxxxxxxxxx1）；5、银行承兑汇票；6、抵押担保合同（编号：2xxxxxxxxxxxxx1）；7、抵押物清单（编号：2xxxxxxxxxxxxx1）；8、编号为（2014）011号的林权抵押登记证；9、林权抵押查档证明。证据1-3，拟证明被告不予受理原告行政复议的事实；证据4-9，拟证明原告因蒙山县政府的行为受到权利上的损害，符合行政复议的主体资格，从而证明被告不予受理行政复议的决定是错误的。
被告梧州市政府辩称，一、《不予受理决定书》认定的基本事实。原告向被告出具了《银行承兑协议》（合同编号：2xxxxxxxxxxxxx1），约定：1、朗沃公司作为承兑申请人、原告作为承兑人的申请人；2、朗沃公司签发6张银行承兑汇票，票面总金额合计6000万元，原告同意承兑以上汇票；3、朗沃公司在原告处开立保证金专户，在银行承兑汇票签发前应存入保证金3000万元；4、朗沃公司提供3000万元的抵押担保，担保合同编号为2xxxxxxxxxxxxx1，上述协议签订时间为2014年10月29日。原告亦向被告出具了《抵押担保合同》（合同编号：2xxxxxxxxxxxxx1），约定：1、张永强作为抵押人、信用社作为抵押权人：2、本合同担保的主合同为：朗沃公司与抵押权人（即原告）签订的编号为2xxxxxxxxxxxxx1的《银行承兑协议》；3、担保的本金数额为3000万元；4、抵押物为包括涉案林权证在内的共25个林权证对应的林权。2016年8月21日，蒙山县政府作出《决定》，称张永强持有的上述《林权证》，是根据2013年8月23日由农文其代表蒙山县西河镇大塘村古带冲口组与张军签订的《林地流转合同》，依据《广西壮族自治区集体林权流转管理暂行办法》有关规定变更登记办理的证件。2015年11月6日，蒙山县人民法院作出（2015）蒙民初字第598号民事判决，判决上述《林地流转合同》无效，该判决已生效，因此蒙山县政府根据《广西壮族自治区集体林权流转管理暂行办法》第四十二条规定，注销张永强持有的《林权证》。原告于2017年7月6日收到《决定》之后于2017年8月28日向被告提出行政复议申请，要求撤销《决定》。二、蒙山县政府于2016年8月21日作出的《决定》，是注销张永强持有的《林权证》，如对于蒙山县政府作出的《决定》有异议，应由张永强在复议申请期限内向行政复议机关提出行政复议申请。现张永强未在复议期间提出行政复议申请，应视同其对蒙山县政府作出的《决定》无异议。因张永强与银行的抵押关系属于民事法律关系，抵押物灭失产生的纠纷应由相关的民事法律法规予以调整，原告应通过民事诉讼途径解决纠纷。蒙山县政府注销《林权证》的行政行为与原告作为山林的抵押权人并无关联，因此原告不是该案的适格复议申请人。综上所述，被告作出的《不予受理决定书》的行政行为所认定的事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，是一个正确的行政行为，请求法院依法驳回原告要求撤销《不予受理决定书》的诉讼请求。
被告梧州市人民政府向本院提交了如下证据：1、《不予受理决定书》；2、行政复议申请书；3、柳州农信社授权委托书、王贤身份证复印件、承诺书、王贤与柳州农信社签订的劳动合同书、柳州农信社营业执照、法定代表人身份证明书及身份证复印件；4、柳州农信社提交的《证据提供清单》；5、蒙山县林业局送达回证及告知函；6、《决定》；7、银行承兑协议；8、银行承兑汇票；9、抵押担保合同；10、抵押物清单；11、林权抵押登记证；12、林权抵押查档证明；13、国内信号函收据、EMS快递单、送达回证、EMS快递退件。
第三人蒙山县政府述称，一、蒙山县政府并非适格的行政诉讼第三人。蒙山县政府依据《广西壮族自治区集体林权流转管理暂行办法》有关规定，注销张永强持有的《林权证》，是本着有错必纠的原则，原告并非具体行政行为相对方，与蒙山县政府注销张永强《林权证》的行为并无关联，因此，蒙山县政府不是本案适格的第三人。二、根据《广西壮族自治区集体林权流转管理暂行办法》第四十二条“违反本办法规定或者弄虚作假骗取林权证书变更登记的，由发证机关注销林权证”的规定，蒙山县政府于2016年8月21日作出《决定》，注销张永强持有的《林权证》合法有据。张永强持有的《林权证》，是根据2013年8月23日由农文其代表蒙山县西河镇大塘村古代冲口组与张军签订的《林地流转合同》，依据《广西壮族自治区集体林权流转管理暂行办法》有关规定变更登记办理的证件。但是上述《林地流转合同》被蒙山县人民法院（2015）蒙民初字第598号民事判决确认无效，现判决已生效。三、原告并非适格行政复议申请人。蒙山县政府注销的是张永强持有的《林权证》，如有异议，应由张永强在行政复议申请期限内向行政复议机关提出行政复议申请，现张永强未在复议期间提出行政复议申请，说明其对蒙山县政府作出的《决定》是无异议的。而原告作为《林权证》对应山林的抵押权人与蒙山县政府的注销林权证行为并无关联，抵押物灭失产生的纠纷依法由相应的民事法律来调整，而非通过行政途径解决。综上所述，蒙山县政府注销张永强持有的《林权证》，事实清楚，依据充分，程序合法，原告的诉请，理据不足，请求法院依法予以驳回。
第三人蒙山县政府没有提交证据。
第三人张永强、蒙山县西河镇大塘村古带冲口组均没有提交书面陈述意见及证据。
经庭审质证，对原告提交的证据，被告质证认为：被告不予受理原告的申请是因为其属于民事纠纷，应当通过民事救济来解决。蒙山县政府质证认为：原告不属于行政复议的相对方，其他质证意见与被告的质证意见一致。
对被告提交的证据，原告质证认为：对证据的真实性、合法性没有异议，但不同意其证明目的；原告提交的证据材料充分证明本次行政行为中原告的权利已经受到损害，是由行政机关引起的，因此原告是合法的复议主体；被告提出的行政法规法条，不应适用。对被告提交的证据，蒙山县政府没有异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1－3，具有真实性、合法性、关联性，本院予以认定；原告提交的证据4－5，与本案无关联性，本院不作认定；原告提交的证据6-9，可以证明原告办理了抵押登记，取得林权抵押登记证，对此予以认定；被告提交的证据1-13，可以证明被告复议程序的合法性，对此予以认定。
经审理查明，2016年8月21日，蒙山县政府作出《蒙山县人民政府关于注销蒙林证字（2014）第0xxxxxxxx1号林权证的决定》，决定注销第三人张永强所持的林权证号为蒙林证字（2014）第0xxxxxxxx1号的《林权证》。2017年7月6日，蒙山县林业局向原告柳州农信社发出告知函，告知其上述《决定》内容，并将《决定》送达给柳州农信社。2017年8月28日，原告柳州农信社不服该《决定》，向梧州市政府申请行政复议。在复议过程中，柳州农信社提交了蒙山县林业局送达回证及告知函、《决定》、银行承兑协议、银行承兑汇票、抵押担保合同、抵押物清单、林权抵押登记证、林权抵押查档证明等材料给梧州市政府，拟证明其是蒙林证字（2014）第0xxxxxxxx1号《林权证》的抵押权人，与《决定》有利害关系，具有行政复议申请主体资格。梧州市政府收到柳州农信社的行政复议申请后，经审查认为柳州农信社不是适格的复议申请人，作出《不予受理决定书》，决定不予受理柳州农信社的复议申请。柳州农信社不服梧州市政府《不予受理决定书》，向本院提起诉讼，并提出上述诉讼请求。因第三人张永强下落不明，本院依法采取登报公告送达方式送达起诉状副本等材料给张永强。
另查明，柳州农信社与张永强对蒙林证字（2014）第0xxxxxxxx1号《林权证》的林木所有权和林木使用权在蒙山县林业局办理了林权抵押登记，柳州农信社取得编号为（2014）011号的《林权抵押登记证》。
本院认为，蒙山县政府作出《决定》，撤销蒙林证字（2014）第0xxxxxxxx1号《林权证》，而柳州农信社是该《林权证》所载林木所有权和林木使用权的抵押权人，柳州农信社作为该《林权证》的抵押权人，与《决定》有利害关系，其对《决定》不服的，有权提起行政复议或者行政诉讼。柳州农信社不服蒙山县政府作出的《决定》向梧州市政府申请复议，梧州市政府应受理柳州农信社的复议申请并作出复议决定。梧州市政府认为蒙山县政府注销《林权证》的行政行为与柳州农信社作为山林的抵押权人并无关联，柳州农信社不是该案适格的复议申请人而不予受理柳州农信社提出的行政复议申请，理由不成立，本院不予支持。梧州市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，决定不予受理柳州农信社的复议申请，属适用法律、法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第七十九条第二款的规定，判决如下：
撤销梧州市人民政府于2017年8月29日作出的梧政复决字〔2017〕66号《梧州市人民政府不予受理行政复议申请决定书》，责令梧州市人民政府在法定期限内受理柳州市区农村信用合作联社提出的行政复议申请。
案件受理费50元，公告费260元，合计310元，由被告梧州市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉案件受理费50元（收款单位：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20-017301040003777，开户银行：中国农业银行南宁市万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 李晖萍
审 判 员 陈少培
审 判 员 陈国飞
二〇一八年五月二十三日
法官助理 曾俏薇
书 记 员 卢春梅
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国
行政诉讼法>的解释》
第七十九条原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经传票传唤无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以缺席判决。
第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。
根据行政诉讼法第五十八条的规定，被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以按期开庭或者继续开庭审理，对到庭的当事人诉讼请求、双方的诉辩理由以及已经提交的证据及其他诉讼材料进行审理后，依法缺席判决。