福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）榕行终字第32号
上诉人（一审原告）邱梓传，男，汉族，1951年6月20日出生，住福建省福州市晋安区。
上诉人（一审原告）池伙佺，男，汉族，1949年7月18日出生，住福建省福州市晋安区。
上诉人（一审原告）汤景华，男，汉族，1957年7月18日出生，住福建省福州市晋安区。
上述上诉人共同委托代理人宋金玉，北京圣运律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）福州市城乡规划局，住所地福建省福州市。
法定代表人陈勇，局长。
委托代理人庞伟涛、庄亮，该局工作人员。
被上诉人（一审第三人）福建融汇置业有限公司，住所地福建省福州市晋安区。
法定代表人黄祖仕，经理。
委托代理人林婷，该公司职员。
上诉人邱梓传、池伙佺、汤景华因诉福州市城乡规划局（以下简称福州规划局）规划行政许可一案，不服福州市台江区人民法院（2013）台行初字第69号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年1月16日公开开庭审理了本案。上诉人汤景华及邱梓传、池伙佺、汤景华的共同委托代理人宋金玉，被上诉人福州规划局的委托代理人庞伟涛，一审第三人福建融汇置业有限公司（以下简称福建融汇公司）的委托代理人林婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：福州规划局于2012年5月14日向福建融汇公司颁发了地字第350100201200005号《建设用地规划许可证》，主要内容为：根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第三十七、第三十八条规定，经审核，本用地项目符合城乡规划要求，颁发此证。该许可证记载用地单位为福建融汇公司；用地项目名称为福州桂湖生态温泉城（温泉休闲度假中心）；用地位置为晋安区宦溪镇桂湖地区；用地性质为商业及文化娱乐用地、旅游后勤综合配套用地（C2C3CR）、星级酒店、国际会议中心、温泉主题汤馆、温泉会馆、水乐园等旅游综合配套用地；用地面积287664平方米，建设规模287664平方米；附图及附件名称：1、建设用地规划许可证（附件），2、建设项目用地范围红线图，项目总编号：P2012051431。上述建设用地规划许可证（附件）中还记载同意该项目规划用地，用地地点为晋安区宦溪镇桂湖地区，用地范围详见本证所附建设用地规划红线图，地块内建筑限高等各项规划经济技术指标以福州市国有建设用地使用权出让合同（榕地合（2012）04号）及榕规综（2011）387号内容规定为准，等等。
一审法院查明：2012年2月10日，以福州市国土资源局为出让人，重庆融汇投资有限公司为受让人，双方签订了一份《福州市国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：榕地合（2014）04号）。该合同包括了“附件1：宗地2011-36界址图”及“附件2：宗地2011-36号规划条件”。“附件2：宗地2011-36号规划条件”中载明，依据福州规划局榕规地（2011）297号文件，该地块的规划条件为：地理位置位于晋安区北峰山区中部、宦溪镇北部，土地总面积812591平方米（合1218.89亩），其中的“桂湖温泉旅游休闲度假中心用地”土地面积287664平方米（合431.5亩），用地性质为商业及文化娱乐用地、星级酒店等旅游综合配套用地。2012年3月8日，以福州规划局为甲方，重庆融汇投资有限公司为乙方，第三人福建融汇公司为丙方，三方签订了一份《福州市国有建设用地使用权出让合同补充合同》（榕地合（2014）04号补1号-2012），主要内容是甲乙双方同意原合同（即榕地合（2014）04号《福州市国有建设用地使用权出让合同》）的受让方从本补充合同签订之日起即变更为丙方，丙方承担原合同中乙方的权利和义务。2012年4月27日福州市晋安区发展改革和科技局在编号为闽发改备（2012）A04015号的《福建省企业投资项目备案表》中“备案机关意见（盖章）”一栏加盖公章，并签署“请据此备案意见办理有关手续，落实各项建设条件后开工建设。本备案意见有效期两年。…”该备案表记载投资项目名称为福州桂湖生态温泉城（桂湖温泉休闲度假中心）；项目法人为福建融汇公司；项目实施具体地址为晋安区北峰山区中部、宦溪镇北部；建设内容与规模为福州桂湖生态温泉城总占地面积812591平方米，总建筑面积633090平方米（计容），总投资448324万元，其中，“桂湖温泉休闲度假中心”项目占地面积287664平方米，计容建筑面积284787平方米，容积率0.99，建设酒店、国家会议中心等；项目总投资为230512万元；等等。嗣后，福建融汇公司作为建设用地单位持上述国有建设用地使用权出让合同、企业投资项目备案表，以及建设用地规划许可证申请表、报告等相关材料，向福州规划局申请办理福州桂湖生态温泉城（温泉休闲度假中心）项目的建设用地规划许可证。福州规划局经审核后，于2012年5月14日向福建融汇公司颁发地字第350100201200005号《建设用地规划许可证》，认为该用地项目符合城乡规划要求。
汤景华房屋所在地块和邱梓传、池伙佺所承包土地均位于福州桂湖生态温泉城（温泉休闲度假中心）项目用地范围内，邱梓传、池伙佺、汤景华因不服地字第350100201200005号《建设用地规划许可证》，向福建省住房和城乡建设厅申请行政复议。2013年10月11日福建省住房和城乡建设厅作出闽建法（2013）85号《行政复议决定书》，认为福州规划局颁发上述《建设用地规划许可证》符合《城乡规划法》第三十八条第二款规定，其行为并无不当，决定维持福州规划局作出的地字第350100201200005号《建设用地规划许可证》。邱梓传、池伙佺、汤景华遂向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为，本案被诉具体行政行为所涉建设项目为福州桂湖生态温泉城（温泉休闲度假中心）。福建融汇公司已通过与上述建设项目的建设用地使用权原受让人重庆融汇投资有限公司以及出让人福州市国土资源局签订《福州市国有建设用地使用权出让合同补充合同》（榕地合（2014）04号补1号-2012），承担了《福州市国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：榕地合（2014）04号）中受让人的权利和义务。该建设项目已经福州市晋安区发展改革和科技局闽发改备（2012）A04015号的《福建省企业投资项目备案表》同意备案。《城乡规划法》第三十八条第二款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”因此，在福建融汇公司持本案所涉建设项目的备案文件和国有土地使用权出让合同及相关材料向福州规划局申请办理建设用地规划许可证后，福州规划局经审核，于2012年5月14日向福建融汇公司颁发地字第350100201200005号《建设用地规划许可证》，该行政许可行为未超越职权，其事实根据清楚，程序实施合法，法律适用准确。邱梓传、池伙佺、汤景华的诉讼请求无事实和法律依据，法院不予支持。
一审法院依照《城乡规划法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告邱梓传、池伙佺、汤景华的诉讼请求；案件受理费50元由邱梓传、池伙佺、汤景华负担。
上诉人邱梓传、池伙佺、汤景华对一审判决不服，向本院提起上诉称：1、地字第350100201200005号《建设用地规划许可证》申请人福建融汇公司办理的审批手续不全，被上诉人福州规划局直接做出建设用地规划许可没有依据。福州规划局未按照《国务院办公厅﹤关于加强和规范新开工项目管理的通知﹥》（国办发（2007）64号）的文件精神，在福建融汇公司缺乏建设项目选址意见书的情况下，作出建设用地规划许可，没有依据。此外，桂湖温泉生态城涉及5个具体项目，福建融汇公司将一个项目拆分成5个项目申报，福州市晋安区发展改革和科技局在2012年4月27日一天内同时作出5个项目的备案登记行为违法。2、福州规划局在集体土地上核发的地字第350100201200005号《建设用地规划许可证》的具体行政行为超越法定职权，没有依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条，只有在建设用地上才能颁发建设用地规划许可证。福州规划局只能在城市规划区内作出规划许可，无权在集体土地上作出建设用地规划许可。福州规划局无证据证明上诉人所承包的集体土地在城市规划区内，故福州规划局在上诉人房屋所在的集体土地上作出建设用地规划许可没有职权依据。3、福州规划局核发的地字第350100201200005号《建设用地规划许可证》具体行政行为程序违法。建设用地规划许可属于行政许可，应当依照《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）规定的程序作出规划许可。福州规划局违反《行政许可法》第三十六条及第四十七条的规定，未履行听证程序，未听取包括上诉人在内的广大利害关系人的意见，直接作出规划许可，侵犯了上诉人的陈述、申辩及听证的权利。上诉人请求：1、撤销一审判决；2、撤销被上诉人核发的地字第350100201200005号《建设用地规划许可证》；3、一、二审诉讼费用由福州规划局负担。
被上诉人福州规划局辩称：福建融汇公司持有与福州市国土资源局签订的国有土地出让合同以及福州市晋安区发展改革和科技局的备案文件，其申请建设用地规划许可证的行为符合《城乡规划法》第三十八条的规定。一审裁判事实清楚，证据确凿，适用法律正确，被上诉人请求二审法院予以维持。
一审第三人福建融汇公司述称：同意被上诉人福州规划局的答辩意见。
被上诉人福州规划局向一审法院提供了作出被诉具体行政行为的证据材料及法律依据：1、建设用地规划许可证申请报告；2、建设用地规划许可证申请表；3、建设用地规划许可证审批表；4、榕地合（2012）04号《福州市国有建设用地使用权出让合同》；5、榕地合（2012）04号补1号-2012《福州市国有建设用地使用权出让合同补充合同》；6、闽发改备（2012）A04015号《福建省企业投资备案表》；7、相关片区控制性详细规划；8、地字第350100201200005号《建设用地规划许可证》及其附图；9、《城乡规划法》第三十八条。
上诉人邱梓传、池伙佺、汤景华向一审法院提交如下证据材料：1、房屋产权及土地承包经营权证明；2、邱梓传等8人、池伙佺等7人《政府信息公开申请办理告知书》；3、地字第350100201200005号《建设用地规划许可证》；4、行政复议申请书；5、闽建法（2013）85号《行政复议决定书》；6、行政复议决定书邮件封面；7、汤景华的关系证明；8、福州市国土资源局答辩状、福州市国土资源局证据清单、闽政地（2013）396号《福建省人民政府关于福州市晋安区2012年度第四批农用地转用和土地征收的批复》、征收土地公告及征地补偿安置方案公告及张贴照片。
一审第三人福建融汇公司未向一审法院提交证据材料。
以上证据材料均已随案移交本院。根据本案的有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
本院认为：依照《城乡规划法》第十一条第二款的规定，福州规划局作为福州市城乡规划主管部门，具有依申请作出建设用地规划许可的职权。本案所涉地块涉及项目经有关部门批准后，用地单位向被上诉人申请建设用地规划许可。福州规划局受理后，对福建融汇公司报送的材料进行审查，确认报送材料真实有效，符合申请建设用地规划许可证的要求。福州规划局作出的地字第350100201200005号《建设用地规划许可》，内容与程序并无不当，符合《城乡规划法》第三十八条的规定。
按照《城乡规划法》第三十六条的规定，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，才应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。而本案属于以出让方式提供国有土地使用权的情形，邱梓传、池伙佺、汤景华关于“在福建融汇公司缺乏建设项目选址意见书的情况下，作出建设用地规划许可行为违法”的上诉理由不能成立。
《国有土地出让合同》以及《补充合同》的效力应该由有权机关根据合同的条款并结合有关的法律法规予以认定。上述两份合同未被依法确认无效前，形式上合法有效。福州规划局依据上述两份合同核发地字第350100201200005号《建设用地规划许可证》并无不当，邱梓传、池伙佺、汤景华认为福州规划局在集体土地上核发建设规划用地许可超越法定职权的上诉理由，本院不予采纳。
《行政许可法》规定，行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当听取利害关系人意见。判断哪些行政许可事项属于上述范围，应当以法律、法规的有关规定为依据。对涉案许可，现行法律、法规均未作出必须听取利害关系人意见的要求，故福州规划局作出涉案许可前未召开听证会，并无不当。邱梓传、池伙佺、汤景华关于福州规划局核发建设用地规划许可程序违法的上诉理由不能成立。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人邱梓传、池伙佺、汤景华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄思勇
代理审判员 杨 以
代理审判员 蔡陈飞
二〇一四年三月十八日
书 记 员 唐梦超
附注：
本判决书引用的主要法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《中华人民共和国城乡规划法》第十一条国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。
县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。
第三十六条按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。
前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。
第三十八条在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。
以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。
城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。