湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘11行终262号
上诉人（原审原告）：蒋国玉。
被上诉人（原审被告）：东安县公安局。
法定代表人：宋志雄，该局局长。
委托诉讼代理人：王保荆，该局民警。
委托诉讼代理人：翟路平，该局民警。
上诉人蒋国玉因治安行政处罚一案，不服永州市零陵区人民法院于二○一七年十月十九日作出的（2017）湘1102行初129号行政判决，于2017年10月23日向本院提起上诉。永州市零陵区人民法院于2017年11月9日向本院移送案卷。本院于2017年11月15日受理后，依法组成合议庭，于2017年12月4日公开开庭审理了本案。上诉人蒋国玉，被上诉人东安县公安局的委托诉讼代理人王保荆、翟路平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，原告蒋国玉自2011年以来因涉法涉诉等事由，多次到首都北京市的非信访接待场所进行非访登记，且多次受到北京市的公安机关训诫，同时多次被公安机关治安拘留。2017年6月23日18时许，原告蒋国玉再次携带信访材料到北京市的非信访接待场所中南海周边进行非访活动，被北京市公安局西城分局府右街派出所的民警查获并受到北京市公安局西城分局的书面训诫。尔后，原告蒋国玉被送往北京市久敬庄救济中心集中遣送。原告蒋国玉户籍所在地的东安县白牙市镇人民政府接到永州市人民政府驻京办的通知后，派工作人员于2017年6月25日下午6时坐火车将原告蒋国玉从北京市接回到湖南省东安县。2017年6月26日22时许，原告蒋国玉到达东安县后即被东安县公安局传唤。同日，被告东安县公安局作出东公（城）决字[2017]第0880号公安行政处罚决定书，决定对蒋国玉行政拘留十日，并将蒋国玉交由东安县治安拘留所执行拘留。原告蒋国玉被执行拘留后不服，于2017年9月25日向该院提起本案行政诉讼，请求撤销东安县公安局作出的东公（城）决字[2017]第0880号公安行政处罚决定。
认定上述事实的证据有：受案登记表、告知笔录、行政拘留家属通知书、行政拘留回执、蒋国玉和邓文杰的询问笔录、北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书、东安县集中处理信访突出问题及群众性事件联席会议办�室的函等。
一审认为，原告蒋国玉为制造社会影响，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，多次到北京市的非信访接待场所和敏感地区进行非访登记，扰乱了北京市的公共场所秩序，且多次受到公安机关的行政处罚后仍不思悔改，此次原告蒋国玉再次前往北京市的非信访接待场所和敏感地区中南海周边进行非访活动，且受到了北京市公安局西城分局的训诫，其行为再次扰乱了北京市的公共场所秩序。因此，被告东安县公安局对其作出的东公（城）决字[2017]第0880号公安行政处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，且处罚恰当，该院依法予以支持。关于原告提出违反治安处罚的行为应当由行为发生地的公安机关管辖，北京市公安机关并没将原告移送被告处理，被告无权对原告作出行政处罚的诉讼理�是否成立的问题，也是本案双方争议的焦点问题，根据公安部发布的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”和湖南省政法委、省高院、省高检、省公安厅、省司法厅（湘政法[2014]14号文件）《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》第六条“信访人进京非访登记，经北京市公安机关或者居住地公安机关教育、训诫后，再次进京非访登记，扰乱社会秩序的，由信访人居住地公安机关依照《中华人民共和国治安处罚法》地二十三条之规定予以行政拘留”的规定，被告东安县公安局对再次进京非访登记扰乱北京市公共场所秩序且�到训诫的原告依法有权作出治安行政处罚决定，因此，原告的诉讼理由不能成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告蒋国玉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告蒋国玉负担。
蒋国玉不服一审判决，向本院提起上诉称，1、北京市公安局西城分局出具的《政府信息答复告知书》证实了上诉人没有扰乱北京市公共场所秩序，同时被上诉人对上诉人多次违法拘留决定书中均没有认定上诉人违法上访，因此上诉人的上访是合法的。2、《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定了，行政机关必须查明事实才能给予行政处罚，湖南省的湘政法[2014]14号文件第六条的规定与此相抵触，应予废止。综上，一审在上诉人没有违法事实的情况下，以湘政法[2014]14号文件驳回上诉人的诉请错误，请求二审予以纠正，并判决撤销东公（城）决字[2017]第0880号公安行政处罚决定书。
东安县公安局辩称，1、2017年6月23日下午，上诉人到北京中南海非信访接待场所信访被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫的事实有上诉人的自述、东安县白牙市镇陡坡村支书邓文杰的询问笔录以及训诫书可以证实。2、被上诉人在一审提交的多份训诫书可证实，上诉人曾多次因到北京中南海、天安门等地上访，被北京公安机关训诫。综上，上诉人的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，构成扰乱公共场所秩序的行为，被上诉人对其拘留十天符合法律规定，请求法院予以维持。
二审期间，双方当事人均未提交新的证据。一审判决据以认定事实的证据，已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的证据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，故对一审判决认定的事实予以确认。
本院认为，本案争执的焦点是上诉人蒋国玉是否实施了扰乱了公共场所秩序的行为。根据《信访条例》第十八条、第二十条的规定，信访人采取走访形式提出信访事项，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。信访人不到指定的场所和按规定的信访程序到有权处理信访事项的机关或组织提出诉求，而是采取蓄意的、过激的、相关法律法规明确限制或禁止的方式，以集访、闹访、缠访、越级形态出现的影响国家机关办公秩序，扰乱公共秩序和信访秩序，妨害国家安全和公共安全等行为均属非正常上访�本案中，蒋国玉曾多次到北京中南海周边地区等非信访接待场所上访被北京公安机关训诫，也曾多次因扰乱公共场所秩序被公安机关行政处罚。2017年6月23日蒋国玉再次到北京中南海周边地区非正常上访，被北京公安机关查获并予以训诫的事实客观存在，该行为扰乱了当地的公共场所秩序和信访秩序，被上诉人东安县公安局有权对该违法行为作出处罚。东安县公安局经过立案、调查、告知、审批等法定程序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项作出的东公（城）决字[2017]第0880号公安行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。蒋国玉上诉提出其没有实施扰乱公共场所秩序行为的理由，如前所述，不能成立。蒋国玉上诉还提出湘政法[2014]14号文件与《中华人民共和国行政处罚法》相抵触，应予废止，一审法院以该文件为依据驳�上诉人诉请错误的理由，首先，东安县公安局没有依据该文件对蒋国玉作出处罚，对该文件是否合法本院不予审查，其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一、三款的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。湘政法[2014]14号文件不属于行政法规、规章，一审法院在判决说理部分引用该文件不当，本院予以纠正，但蒋国玉提出撤销东安县公安局作出的东公（城）决字[2017]第0880号公安行政处罚决定的请求，无事实及法律依据，一审判决驳回其诉请正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人蒋国玉负担。
本判决为终审判决。
审判长 王兰青
审判员 王焕江
审判员 周文静
二〇一七年十二月十三日
书记员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。