河南省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2014）豫法民一终字第186号
上诉人（原审原告）：商丘新奥燃气有限公司。住所地：河南省商丘市北海路**号。
法定代表人：赵胜利，该公司董事长。
委�代理人：张浩。
委托代理人：徐俊超，河南六方律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：商丘昆仑燃气有限公司。住所地：河南省商丘市睢阳区105国道与商永公路交叉口西侧。
法定代表人：黄启凤，该公司董事长。
委托代理人：王福聚，河南福聚律师事务所律师。
委托代理人：刘颖新，河南福聚律师事务所律师。
上诉人商丘新奥燃气有限公司（以下简称新奥公司）与被上诉人商丘昆仑燃气有限公司（以下简称昆仑公司）侵权纠纷一案，新奥公司于2014年4月21日向河南省商丘市中级人民法院（以下简称原审法院）提起诉讼，请求判令：1、昆仑公司立即停止在商丘市城市规划区域内铺设管道、销售管道燃气等一切侵犯新奥公司管道燃气特许经营权地位的行为；2、昆仑公司自行拆除或依法强制拆除在商丘市城市规划区域内铺设的燃气管道、工业、商业、民用等相关管道燃气设施；3、昆仑公司赔偿因侵犯新奥公司特许经营权给新奥公司造成的损失565万元；4、诉讼费用由昆仑公司承担。原审法院于2014年7月5日作出（2014）商民一初字第96号民事裁定。新奥公司不服该裁定，向本院提起上诉。本院于2014年8月6日受理后依法组成合议庭，于2014年9月11日公开开庭进行了审理。新奥公司的委托代理人张浩、徐俊超，昆仑公司法定代表人黄启凤及委托代理人王福聚、刘颖新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认为：本案争议的关键问题是确定新奥公司特许经营权区域范围。新奥公司称，其与经商丘市人民政府（以下简称商丘市政府）授权的商丘市市政公用事业管理局（以下简称商丘市市政管理局，即商丘市城市管理局）签订的《城市管道燃气特许经营协议》（以下简称《管道燃气经营协议》）第3.3条约定，特许经营权行�地域范围为商丘市城市规划区域内，本协议为商丘市市政管理局提供的格式合同，根据合同解释的原则，对该条应作为不利于格式合同提供方的解释。原审法院认为该协议第十五章为附件，其中附件三为特许经营区域范围图示，该附件可以直观表示新奥公司特许经营的区域范围，是协议3.3条约定的细化，故本案不属于合同解释的问题。鉴于新奥公司在本案中未向原审法院提交该协议附件三，原审法院根据双方当事人提交的现有证据，不能明确确定新奥公司特许经营的区域范围，故无法证明昆仑公司对新奥公司构成侵权。商丘市政府作为特许经营的批准机关，有权对其区域范围进行明确；法院作为国家审判机关，无权对特许经营的区域范围进行确认，故原审法院对新奥公司的特许经营区域范围问题不予审理。原审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条第一款第（三）项之规定，裁定驳回新奥公司对昆仑公司的起诉。
新奥公司上诉称：原审认定与事实不符，依据现有证据足以认定昆仑公司对新奥公司构成侵权。1、2007年12月27日新奥公司与商丘市市政管理局签订的《管道燃气经营协议》3.3条明确约定，商丘市政府授予新奥公司特许经营权的经营区域为商丘市城市规划区域内。根据《中华人民共和国城市规划法》对于城市规划区的解释及范围的确定，城市规划区的范围以政府编制的规划为准。河南省人民政府关于商丘城市总体规划（1993-2010）的批复（豫政文（1995）190号）明确（1993-2010）商丘城市规划区范围是：包括王坟乡在内的496.51平方公里土地总面积；河南省人民政府关于商丘市城市总体规划（2005-2020）的批复（豫政（2008）4号）明确（2005-2020）商丘城市规划区范围：包括睢阳区全境总面积�2165平方公里的土地。其中，昆仑公司经营管道燃气的主要区域为王坟乡（现宋城办事处、古宋办事处区域），均在上述规划范围内。因此，无需协议附件三作进一步证明。2、协议签订前，商丘市政府下发的商政文（2002）88号、商政文（2005）136号文件均确立了新奥公司在商丘市城市规划区域内具有管道燃气独家经营权地位。故在与商丘市政府授权的商丘市市政管理局签订《管道燃气经营协议》时，商丘市政府的初衷及本意也是授予新奥公司在商丘城市规划区域内具有管道燃气的独家经营权。因此，该协议附件三所附经营区域图示理应与合同正文一致。3、作为代表市政府管理城市管道燃气的主管部门，商丘市城市管理局对于双方争议态度明确：昆仑公司在新奥公司经市政府授权的商丘城市规划区域内经营，侵害了新奥公司的合法权益，应予停止。2010年12月21日商丘市城市管理局向睢阳区政府发出的商城函（2010）38号文件，明确了“新奥公司拥有的城市管道燃气特许经营范围已经涵盖了睢阳产业集聚区。”2012年2月10日商丘市城市管理局向市政府出具的《关于维护城市管道燃气特许经营权的调查报告》中指出：“根据市规划局提供的《商丘市（2005-2020）城市总体规划》，新奥公司的经营范围应涵盖睢阳产业集聚区。睢阳区政府在产业集聚区建设管道燃气违反了商丘市政府与新奥公司签订的《管道燃气经营协议》，也违反了《城镇燃气管理条例》。”4、昆仑公司主张新奥公司应在56平方公里范围内经营的依据为商丘市城乡规划局于2013年6月28日向商丘市政府出具的《关于商丘燃气管理若干问题的情况说明》，该说明指出：“根据特许经营协议的签署日期和起始时间，商丘城市规划区域的认定应适用于河南省人民政府1995年批复的《商�城市总体规划（1993-2010）》版所确定的城市规划建设用地范围，面积为56平方公里。”但该说明同时确认“94版商丘城市总体规划所确定的建设用地范围是56平方公里，城市规划区域为包括王坟乡在内的496.51平方公里”。而新奥公司与商丘市市政管理局签订的《管道燃气经营协议》约定的经营范围为商丘城市规划区域，并非城市规划建设用地范围。综上，请求撤销原审裁定，责令原审法院依法作出判决。
昆仑公司答辩称：1、新奥公司与商丘市市政管理局签订《管道燃气经营协议》未经招投标、评审及公示，违反了法律、行政法规的强制性规定，应为无效合同。因上述行为无效，故不存在权利被侵犯的问题。2、即使上述协议为有效合同，根据该协议的签署日期和特许经营权的起始时间应适用河南省人民政府1995年批复的商丘城市总体规划（1993-2010）版所确定的城市规划用地范围为56平方公里，而且负责城市规划的商丘市城乡规划局于2013年6月28日向商丘市政府所作的情况说明中对上述规划予以确认。商丘市政府法制办公室于2014年3月24日《关于新奥燃气与昆仑燃气就管道燃气特许经营范围争议的处理意见和建议》中也明确赞同商丘市城乡规划局关于上述特许经营范围的界定意见，同时指出上述协议约定的“商丘城市规划区域内”实际应指《城市规划法》所指城市规划区中的城市市区。因此，新奥公司与商丘市市政管理局签订《管道燃气经营协议》的有效经营区域范围应为56平方公里以内。3、昆仑公司是2012年6月经商丘市政府招商引资入驻商丘的企业，并与商丘市睢阳区人民政府（以下简称睢阳区政府）签订有投资协议。协议签订后，为尽快获取燃气经营许可证，昆仑公司先后办理了项目规划选址、项目批复及消防验收等。该项目�及的天然气门站、母站、标准站等综合配套设施建设已于2013年10月竣工，并完成铺设高、中、低压燃气管网100多公里，完全符合法律规定的燃气经营许可条件。况且昆仑公司的施工行为均在规划区域范围56平方公里之外，不存在对新奥公司的侵权。新奥公司主张昆仑公司侵权缺乏事实及法律依据。4、新奥公司与商丘市市政管理局签订《管道燃气经营协议》第十五章共有附件十个，其中附件三“特许经营区域范围图示”，能够证明新奥公司的经营区域范围，因该证据对新奥公司不利，新奥公司在原审中拒不提供。依据最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第七十五条关于“有证据证明一方当事人持有证据无正当理由拒不提供，如果对方当事人主张该证据的内容不利于证据持有人，可以推定该主张成立。”的规定，新奥公司应当承担对其不利的后果。为此，请求维持原审裁定，驳回新奥公司的上诉。
根据双方当事人的上诉、答辩情况，并征询当事人意见，本院归纳本案二审争议焦点如下：本案是否属于法院的审理范围，原审裁定驳回新奥公司的起诉是否正确。
本院经审理查明：一、2007年12月27日新奥公司与经商丘市政府授权的商丘市市政管理局（即商丘市城市管理局）签订《管道燃气经营协议》，该协议3.2条“特许经营权期限”约定：本协议之特许经营权有效期限为30年，自2004年8月28日起至2034年8月28日止；3.3条“特许经营权地域范围”约定：本协议之特许经营权行使地域范围为“商丘市城市规划区内”。该协议第十五章显示共有附件十，其中附件三为“特许经营区域范围图示”。原审开庭审理时，新奥公司认可协议附件一、附件二存在，但称附件三至附件十不存在。原审庭审后，原审法院依据昆仑公司的申请，于2014年6月10日向证人张某（原任商丘市市政管理局供水燃气热力管理科科长，现任商丘市城市管理局党组成员）、轩敬杰（原任商丘市市政管理局副局长，现任商丘市城市管理局副局长）进行调查，该两位证人证实：他们参与了上述协议的签订过程，在签订上述协议时协议所有附件都存在。2014年6月17日，原审法院依据新奥公司的申请，通知证人庞某（系新奥公司与商丘市市政管理局签订协议的授权代表）及张某、轩敬杰到庭进行质证，上述证人均证实协议签订时存在附件三，且新奥公司对此事实当庭予以认可。但一、二审中新奥公司未提供该协议附件三。
二、2012年10月12月河南省弘泰燃气有限公司（以下简称弘泰公司）与睢阳区政府签订《投资建设天然气加气母站项目合同书》，该合同约定，项目投资基本情况：在睢阳区境内投资建设城市基础设施（含燃气管道）�项目名称：天然气加气母站、汽车加气站、LNG工厂项目；投资规模：3亿元人民币；经营品种：管道天然气（LNG、CNG）；项目地址：商丘市归德南路西侧，迎宾大道以南、富商东路以北；睢阳区政府按照“全程代办”的要求，负责提供项目核准立项、环保评价、工商登记、建设规划、文物勘察、土地使用证办理等各项相关协调服务，费用由弘泰公司承担；弘泰公司负责3亿元投资款足额到位等。后弘泰公司被昆仑公司吸收合并，合并后的公司名称仍为昆仑公司。
三、2012年2月10日，商丘市城市管理局向商丘市政府提交的《关于维护城市管道燃气特许经营权问题的调查报告》中提出：“根据市规划局提供的《商丘市（2005-2020）城市总体规划》应涵盖睢阳产业集聚区；睢阳区政府在产业集聚区建设管道燃气违反了商丘市政府与新奥公司签订的《管道燃气经营协议》”。2013年12月26日，商丘市城市管理局向商丘市政府提交的《关于处理市区城市管道燃气纠纷问题的请示》中提出：“1、由市政府指定市规划局界定商丘市政府2007年12月27日授权原商丘市市政管理局与新奥公司签订的《管道燃气经营协议》第3.3条“特许经营地域范围：本协议之特许经营行使地域范围为商丘市城市规划区内”中规定的城市规划区域范围；2、由市政府授权商丘新区管委会对市规划局界定的《管道燃气经营协议》中规定城市规划区范围以外、新区规划以内的区域，由新区管委会对管道天然气经营权实行公开招投标，确定管道燃气特许经营企业”。
四、2013年6月28日，商丘市城乡规划局向商丘市政府提交的《关于商丘燃气管理若干问题的情况说明》中提出：“关于特许经营范围问题，《商丘城市总体规划（1993-2010）》于1994年编制完成，1995年经河南省人民政府批�实施。界定城市规划区范围为：包括商丘市区、商丘县城以及袁庄、周庄、王坟、城北等一镇三区十一个乡的行政区域，总面积约496.51平方公里；界定城市建设用地范围为：2010年规划城市建设总用地为56平方公里。范围大致为：北至黄河路（现约在规划田园路北侧）、西至君台路、南至古城外环和北海路、东至睢阳大道。具体范围参照《商丘城市总体规划（1993-2010）》。市城市管理局提供的《管道燃气经营协议》第3.3条特许经营权地域范围为：本协议之特许权行使地域范围为商丘市城市规划区域内。根据该协议的签署日期和特许经营权的起始时间应适用于河南省人民政府1995年批复的《商丘城市总体规划（1993-2010）》版所确定的城市用地范围，……。具体范围参照《商丘城市总体规划（1993-2010）》，面积为56平方公里。
五、2014年3月24日，商丘市政府法制办公室《关于新奥燃气与昆仑能源就管道燃气特许经营范围争议的处理意见和建议》中提出：关于双方特许经营范围的界定问题，赞同商丘市城乡规划局的意见，即：新奥公司特许经营权范围为56平方公里；同时提出该协议所指“商丘市城市规划区域内”实际应指《城市规划法》所指城市规划区中的城市市区。
本院认为：新奥公司与经商丘市政府授权的原商丘市市政管理局（即商丘市城市管理局）签订的《管道燃气经营协议》3.3条约定特许经营权地域范围为“商丘市城市规划区内”，该约定对于新奥公司特许经营区域范围的面积及四至界定并不明确，而作为该协议内容的重要组成部分附件三“特许经营区域范围图示”，新奥公司未能提供。由于双方当事人对于该协议授予新奥公司特许经营的区域范围产生争议，且商丘市城市管理局、商丘市城乡规划局以及商丘市政府法制办公室对协议约定新奥公司特许经营的区域范围也存在不同意见；依据当事人提交的现有证据不能明确界定新奥公司特许经营的区域范围。而关于特许经营区域范围的界定或确认问题，属于政府的行政职权范围，不属于民事案件审理的范围。因此，原审裁定驳回新奥公司的起诉并无不当。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百七十条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 高海娟
审 判 员 李红芬
代理审判员 杨 刚
二〇一四年九月十九日
书 记 员 刘 芳