江西省赣州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）赣07行初50号
原告谢士儒，男，1945年3月24日生，汉族，住信丰县。
委托代理人谢志华，男，1973年1月16日生，汉族，住信丰县，系原告之子，特别授权代理。
委托代理人谢玉华，男，1976年7月14日生，汉族，住广西省桂林市象山区，系原告之子，特别授权代理。
被告赣州市人民政府，住所地：赣州市章贡区长征大道8号。
法定代表人曾文明，市长。
委托代理人梁秀山，江西一泓律师事务所律师，一般授权代理。
委托代理人邹春，系赣州市国土局法规科副主任，一般授权代理。
被告江西省人民政府，住所地：江西省南昌市红谷滩新区卧龙路999号。
法定代表人刘奇，省长。
委托代理人周靖，系省政府法制办行政复议审理处工作人员，一般授权代理。
委托代理人徐志军，系省政府法制办行政复议审理处工作人员，一般授权代理。
原告谢士儒不服被告赣州市人民政府、江西省人民政府土地行政审批和行政复议一案，于2018年01月09日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2018年02月09日公开开庭审理了本案。原告谢士儒及其委托代理人谢志华、谢玉华，被告赣州市人民政府委托代理人邹春、梁秀山，被告江西省人民政府委托代理人周靖、徐志军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告赣州市人民政府分别于2015年12月17日、2016年12月9日批准了赣州市国土资源局作出赣市国土资建字【2015】227号《关于信丰县2015年度新农村建设（农民建房）用地的批复》、赣市国土资建字【2016】299号《关于信丰县2016年度第一批次农民建房用地的批复》、赣市国土资建字【2016】295号《关于信丰县2016年度第二批次农民建房用地的批复》。原告不服上述土地审批，向被告江西省人民政府申请行政复议。被告江西省人民政府于2017年11月21日作出赣府复字[2017]231号行政复议决定，维持了赣州市人民政府作出的上述三个土地行政审批。
原告谢士儒诉称，请求：1、判令撤销由被告赣州市人民政府批准赣州市国上资源局作出的赣市国土资建字【2015】227号、赣市国土资建字【2016】295号、赣市国土资建字【2016】299号三份批复文件；2、判令撤销被告江西省人民政府作出的赣府复字（2017)231号《复议决定》。事实与理由：2014年起，信丰县小江镇政府以高速征地名义，威逼利诱信丰县小江镇新店村案山社区农户签订《寻全高速公路信丰小江段征地补偿协议书》，在非高速征地范围非法占良田近百亩。2016年起，信丰县小江镇政府却以农民建房名义公然出售地皮，整个过程没有任何预征公告，征地公告及补偿安置公告。村民通过信访，要求公开高速公路征地范围的法律依据，信丰县小江镇政府答复称因高速服务区而征地，后来又取消项目，却没有公开任何能证明属于高速公路征地范围的法律依据，村民向信丰县小江镇政府及信丰县国土资源局提出政府信息公开申请：何时规划服务区;规划部门的高速公路选址意见书；高速公路征地红线图；何时取消项目及相关文件，均无答复。2017年6月，村民向信丰县国土资源局提出政府信息公开，信丰县国土资源局无故拖延了一个多月，于2017年7月25日才作出回复，原告于2017年7月27日才收到信丰县国土资源局公开的由被告赣州市人民政府批准赣州市国土资源局作出的农民建房的批文，文号分别为赣市国土资建字【2015】227号、赣市国土资建字【2016】295号、赣市国土资建字【2016】299号。2017年9月22日，原告及其他四位农户向江西省人民政府申请行政复议，请求依法撤销上述三份文件对农户口粮田的占用。2017年11月25日，被告省政府依然作出维持上述三份文件的复议决定。信丰县小江镇政府凭一纸《高速征地补偿协议书》在非高速区域征地，调整高速征地变成农民建房的材料，在没有经过原告知情确认的情况下，赣州市人民政府竟然批准赣州市国土资源局作出3份农民建房的批复文件，占用原告的口粮田。原告认为该具体行政行为违法、错误，依法应予撤销，被告省政府也不应该维持赣州市政府批准的三个批复文件。具体理由如下：1、剥夺了原告的承包经营权，原告承包的土地承包期限为1998年11月至2028年11月，2007年已进行确权登记，并颁发证书。在此案中，被告赣州市人民政府没有经过原告的知情确认，就直接批准赣州市国土资源局作出批复文件占用原告的承包土地，明显剥夺了原告的承包经营权。2、批复文件缺乏法律依据。原告及家属根本没有签署与农民建房有关的任何签字，包括批前土地现状调查确认、放弃听证说明材料，土地流转协议等。3、征地程序违法。2014年下半年起，信丰县小江镇人民政府以高速征地名义，诱骗广大农户签订《寻全高速信丰小江段征地补偿协议书》，未批先占农田90多亩，整个过程没有任何预征公告，征收土地公告，补偿安置公告。明显违反《征收土地公告办法》第三条规定。也未告知利害关系人申请听证的权利，违反法定程序。当地政府诱骗农户签下高速征地协议后，转身就报批至赣州市国土资源局，批为农民建房用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定，违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，批准文件无效。
被告赣州市人民政府辩称，一、被告以职权批准赣州市国土局下发的涉案三个批复文件符合相关法律规定，合法有效，请法院依法驳回原告的诉讼请求。2015年12月3日，信丰县国土资源局向赣州市国土资源局呈报了《信丰县2015年度新农村建设(农民建房)用地报批材料》；2016年12月5日，信丰县国土资源局向赣州市国土资源局呈报了《信丰县2016年度第一批次农民建房用地报批材料》和《信丰县2016年度第二批次农民建房用地报批材料》。赣州市国土资源局对上述报批材料经依法审查，报被告审批。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第二十一条“乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准”和第四十四条“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准”，以及《关于江西省土地利用总体规划审查报批办法的通知》(赣府厅字[2009]195号)中“乡级规划由省人民政府授权设区市人民政府审批”等法律规定，被告作为具有批准乡、镇级总体规划的设区的市级人民政府，依法有权审批本案所涉集体农用地转为集体建设用地项目。经依法审核了相应的“农用地转用方案”、“补充耕地方案”等材料，符合相关规定，批准了赣州市国土资源局的赣市国土资建字[2015]227号《关于信丰县2015年度新农村建设(农民建房)用地的批复》、赣市国土资建字[2016]299号《关于信丰县2016年度第一批次农民建房用地的批复》、赣市国土资建字[2016]295号《关于信丰县2016年度第二批次农民建房用地的批复》。二、原告提出的当地政府征地程序违法等理由，与被告的批复行为不具有关联性。被告批准的是集体农用地转为集体建设用地的批复，并不是征地批复。
被告江西省人民政府辩称，一、被告作出的行政复议决定程序合法。2017年9月22日，被告收到原告的行政复议申请予以受理，并向原告送达了《行政复议受理通知书》。经审查认为，赣州市人民政府作出的批复程序合法，于2017年11月21日作出《行政复议决定书》，维持赣州市人民政府批准赣州市国土资源局作出的三个批次《批复》。因此，被告从受理复议申请到作出行政复议决定均符合行政复议法的相关程序规定。二、被告作出的行政复议决定事实清楚，证据充分，于法有据。(一)根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第八条规定，乡(镇)土地利用总体规划，由乡(镇)人民政府编制，逐级上报省人民政府授权的设区的市人民政府批准。信丰县小江镇土地利用总体规划，已经赣州市人民政府批准，涉案地块属于镇土地利用总体规划中的建设用地。(二)《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。赣州市人民政府批准作出的三个批次《批复》，符合相关规定要求。(三)《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定，在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照以下程序办理:在县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府;有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准。赣州市国土资源部门依法审查了信丰县人民政府上报的农用地转用方案、补充耕地方案等相关报批材料，赣州市人民政府批准作出的三个批次《批复》，符合相关程序规定要求。(四)按照《中华人民共和国士地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，农用地转为集体建设用地的，土地性质及权属不发生变化，只是土地用途进行转变。农用地转为集体建设用地报批时，应当拟定农用地转用方案，涉及耕地的，还需拟定补充耕地方案。本案中，信丰县人民政府及有关部门除拟定上述方案外，还拟定了土地征收方案。按照规定，只有农用地转为国有建设用地的，才需要土地征收方案，此系其对法律规定的错误理解。(五)原告所称信丰县小江镇政府以高速征地名义，与包括原告在内的农户签订的《寻全高速信丰小江段征地补偿协议书》征收土地90余亩，以及信丰县小江镇人民政府对被征地农民发布相关征地公告、举行听证会等行为，与本案赣州市人民政府批准作出三个批次《批复》没有关系。综上，被告作出的行政复议决定，事实清楚、程序合法、适用法律正确，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告赣州市人民政府向本院提交了以下证据：证据一、1、《江西省国土资源厅关于同意信丰县土地利用总体规划修改方案的批复》（赣国土资函【2015】498号），2、《江西省国土资源厅关于同意信丰县土地利用总体规划修改方案的批复》（赣国土资函【2016】409号），3、2015年、2016年《信丰县人民政府县土地利用总体规划（2006-2020年）修改方案》，4、赣州市国土资源局《关于下达2015年度全市新增建设用地计划的通知》，5、《信丰县小江镇土地利用总体规划》，证明目的：本案所涉土地已经规划确定为建设用地，赣州市政府依法享有本案所涉集体农用地转为集体建设用地的批准权。证据二、1、《信丰县0215年度新农村建设（农民建房）用地批材料》，2、《信丰县2016年度第一批次农民建房用地报批材料》，3、《信丰县2016年度第二批次农民建房用地报批材料》等相关材料，证明目的：本案所涉的用地建设项目已依法报批的事实；证据3、赣市国土资建字【2015】227号《关于信丰县2015年度新农村建设（农民建房）用地的批复》、赣市国土资建字【2016】299号《关于信丰县2016年度第一批次农民建房用地的批复》、赣市国土自建字【2016】295号《关于信丰县2016年度第二批次农民建房用地的批复》，证明目的：赣市国土资建字【2015】227号《关于信丰县2015年度新农村建设（农民建房）用地的批复》、赣市国土资建字【2016】299号《关于信丰县2016年度第一批次农民建房用地的批复》、赣市国土自建字【2016】295号《关于信丰县2016年度第二批次农民建房用地的批复》经依法审批，合法有效。
被告江西省人民政府向本院提交了以下证据：证据1、《行政复议申请书》，证明：2017年9月22日收到行政复议申请材料；证据2、《行政复议受理通知书》，证明：法定期限内受理行政复议申请；证据3、《行政复议决定书》，证明：依法作出复议决定。
原告向本院提交了以下证据：1、被征地名单，证明征地事实涉及农户；2、被征地卫星图片，证明被征农田所处方位，被征地不属于高速征地范围；3、代理人关系证明；4、代理人身份证；5、代理授权书；6、赣市国土资建字（2015）227号，证明非法占用原告的农田；7、赣市国土资建字（2015）299号，证明非法占用原告的农田；8、赣市国土资建字（2015）295号，证明非法占用原告的农田；9、国土局函送达文书，证明采取欺骗手段占用农田；10、市国土资源局调查告知函，证明征地机构称征地源自于高速服务区；11、起诉状；12、省国土厅告知书；13、听证笔录，证明采取欺骗手段占用农田；14、听证告知书送达函，证明采取欺骗手段占用农田；15、听证纪要，证明采取欺骗手段占用农田；16、听证申请书，证明采取欺骗手段占用农田；18、土地承包经营权证，证明原告的承包经营权受到剥夺；19、小江镇征地告知书影印件，证明征地机构称征地源自于高速服务区；20、信访答复意见书，证明征地机构称征地源自于高速服务区；21、信丰国土资源局的函，证明采取欺骗手段占用农田；22、原告身份证；23、征地补偿协议书，证明借高速征地名义非法征地；24、征地公告，证采取欺骗手段占用农田；25、第二代理人身份证；26、第二代理人授权委托书；27、第二代理人与委托人关系证明；28、1997年土地经营权证；证明补充耕地弄虚作假；29、2015年土地经营权证，证明补充耕地弄虚作假。
原告对被告赣州市人民政府、江西省人民政府提交的证据三性均无异议。被告赣州市人民政府、江西省人民政府对对方提交的证据均无异议。
被告赣州市人民政府对原告提交的证据质证意见为：证据1的三性均有异议，因为集体农用地转为集体建设用地，不存在征地；证据2的关联性有异议，该地属于农民建房；证据3、4、5不属于证据；证据6、7、8的真实性无异议，对证明对象有异议；证据9的关联性有异议，与本案无关；证据10的真实性、合法性无异议，对其证明对象有异议，被告方在告知函中清楚载明是原先用于该土地建设高速公路，但因建设规划变更，将该用地改为新农村建设和农民建房用地；证据11，不属于本案证据；证据12的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，与本案无关；证据13、14、15、16的关联性有异议；证据18的真实性无异议，对其证明对象有异议；证据19的关联性有异议，与本案无关；证据20的合法性无异议，对其证明对象有异议；证据21的关联性有异议，与本案无关；证据22不是证据；证据23的关联性有异议，与本案无关；证据25、26、27不属于证据；针对证据28、29的质证意见与证据18的质证意见一致。
被告江西省人民政府对原告提交的证据质证意见为：同意被告赣州市人民政府的质证意见，补充：证据3、4、5、11、25、26、27不是证据。对其他证据的关联性有异议，与本案无关，原告围绕是高速公路征地，但项目部没有看中则不作为高速公路用地，将农用地转为农民建设用地还是集体所有，因此原告提供的材料与本案无关。证据28、29是同一块地。对证据6、7、8的真实性无异议，与本案无关。证据13、14、15、16、19与本案无关，若要征地需要一些程序，但本案不是征地。
本院对上述证据认证如下：对被告赣州市人民政府、江西省人民政府提交的证据，原告均无异议，本院予以采信。对原告提交的证据，本院认定如下：证据1、2与本案不具有关联性，不予认定；证据3、4、5、11、22、25、26、27不属于证据，不予认定；证据6、7、8不能证明系非法占地，不予认定；证据9、10、12、13、14、15、16、19、20、21、23、24与本案没有关联性，不予认定；证据18、28、29不能证明系非法占地，不予认定。
经审理查明，为新农村建设需要，2015年12月3日信丰县国土资源局就其县内小江镇等8乡（镇）11个村的集体农用地申请转为集体建设用地向赣州市国土资源局呈报了《信丰县2015年度新农村建设(农民建房)用地报批材料》，其中包括涉案土地即信丰县小江镇新店村0.6595亩。赣州市国土资源局经审查后，报经被告赣州市人民政府批准，于2015年12月21日作出赣市国土资建字[2015]227号《关于信丰县2015年度新农村建设(农民建房)用地的批复》，同意信丰县将上述集体农用地和未利用地转为集体建设用地。2016年12月3日，信丰县国土资源局又就其县内包括涉案土地小江镇新店村等乡村的集体农用地申请转为集体建设用地分别向赣州市国土资源局呈报了《信丰县2016年度第一批次农民建房用地报批材料》和《信丰县2016年度第二批次农民建房用地报批材料》。赣州市国土资源局对上述两个报批材料经审查后，报经被告赣州市人民政府批准，于2016年12月30日分别作出赣市国土资建字[2016]299号《关于信丰县2016年度第一批次农民建房用地的批复》、赣市国土资建字[2016]295号《关于信丰县2016年度第二批次农民建房用地的批复》，同意信丰县将报批的集体农用地和未利用地转为集体建设用地。原告谢士儒不服被告赣州市人民政府批准的上述三个批复文件，于2017年9月22日向被告江西省人民政府申请行政复议。江西省人民政府受理后，经审查于2017年11月21日作出赣府复字[2017]231号行政复议决定，维持了赣州市人民政府批准赣州市国土资源局作出的三个批次《批复》。原告谢士儒不服，遂向本院提起诉讼，请求撤销江西省人民政府作出的行政复议决定和赣州市人民政府批准的三个批复文件。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二十一条规定:“乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。”该法第四十四条规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。”《关于江西省土地利用总体规划审查报批办法的通知》(赣府厅字[2009]195号)中规定“乡级规划由省人民政府授权设区市人民政府审批”。被告赣州市人民政府作为具有批准乡、镇级总体规划的设区的市级人民政府，依法有权审批本案所涉集体农用地转为集体建设用地项目。赣州市人民政府经审核信丰县报送的“农用地转用方案”、“补充耕地方案”等材料，同意将涉案土地由集体农用地转为集体建设用地，批准了赣州市国土资源局作出赣市国土资建字[2015]227号《关于信丰县2015年度新农村建设(农民建房)用地的批复》、赣市国土资建字[2016]299号《关于信丰县2016年度第一批次农民建房用地的批复》、赣市国土资建字[2016]295号《关于信丰县2016年度第二批次农民建房用地的批复》。被告赣州市人民政府的上述将集体农用地转为集体建设用地的批准行为，具有事实依据，符合上述法律规定。被告江西省人民政府依法受原告的复议申请、在法定期限内作出复议决定，程序合法，决定正确。原告要求撤销两被告上述行政行为，没有法律依据，对其诉讼请求应予驳回。原告诉称信丰县小江镇人民政府征用涉案土地缺乏法律依据、征地行为违法与本案被告赣州市人民政府批准将涉案土地由集体农用地转为集体建设用地没有关联性。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告谢士儒的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告谢士儒承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。
审判长 郭海平
审判员 刘定丰
审判员 周洋发
二〇一八年三月十九日
书记员 陈留东