中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）行监字第2084号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）哈尔滨市道里区榆树镇民泉村村民委员会。住所地：黑龙江省哈尔滨市道里区榆树镇民泉村。
法定代表人王立君，村长。
委托代理人李富江。
委托代理人史岩。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）黑龙江省人民政府。住所地：哈尔滨市南岗区中山路***号。
法定代表人陆昊，省长。
委托代理人费大军，黑龙江省国土资源厅工作人员。
委托代理人赵志刚，黑龙江省国土资源厅工作人员。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）黑龙江省国土资源厅。住所地：哈尔滨市香坊区红旗大街***号。
法定代表人高志杰，厅长。
委托代理人赵志刚，黑龙江省国土资源厅工作人员。
被申请人（一审第三人、二审被上诉人）黑龙江省闫家岗农场。住所地：哈尔滨市道里区机场路19公里处。
法定代表人阴秀旗，场长。
委托代理人崔世莲，黑龙江维安律师事务所律师。
委托代理人孙庆昌，黑龙江省闫家岗农场工作人员。
再审申请人哈尔滨市道里区榆树镇民泉村村民委员会（以下简称民泉村委会）因诉被申请人黑龙江省人民政府（以下简称黑龙江省政府）、黑龙江省国土资源厅（以下简称黑龙江省国土厅）给黑龙江省闫家岗农场（以下简称闫家岗农场）颁发国有土地使用证一案，不服黑龙江省高级人民法院于2015年5月25日作出的（2015）黑行终字第4号行政判决，向本院申请再审。本院于2015年11月19日依法组成合议庭进行审查，并于2016年1月19日进行询问，再审申请人民泉村委会的委托代理人李富江、史岩，被申请人黑龙江省政府、黑龙江省国土厅的共同委托代理人赵志刚，黑龙江省政府的委托代理人费大军，被申请人闫家岗农场的委托代理人崔世莲、孙庆昌到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
为修建暖泉子水库（现名称为“八一水库”）需要，1964年4月8日闫家岗农场的前身黑龙江省地方国营闫家岗农场与哈尔滨市滨江区榆树人民公社（现属哈尔滨市道里区）、黑龙江省双城县五家人民公社签订《关于暖泉子水库经营管理使用协议书》（以下简称三方协议），约定：工程竣工后，库容需要淹没131垧荒原，其中：属于哈尔滨市滨江区榆树人民公社60垧，双城县五家人民公社71垧。对水库经营、管理和使用问题，经“三方”代表共同协商达成协议如下：一、暖泉子水库一切续建配套工程完全由闫家岗农场负责投资和建设，工程竣工后，水库由闫家岗农场使用和负责管理、维修。二、由于库容淹没荒原131垧，考虑集体经济的利益，对今后利用库容发展养渔事业，应归“三方”投资，共同经营分享利益。三、本协议书经“三方”代表达成协议签字后立即生效，并报所属主管机关备查。四、本协议书共计一式6份，“三方”代表各持一份，并报各主管机关一份。1964年8月水库动工建设。1965年5月17日，经闫家岗农场及黑龙江省双城县、哈尔滨市滨江区申请，哈尔滨市人民委员会作出哈农字第82号《关于黑龙江省地方国营闫家岗农场申请批准其自行规划土地的请示》，黑龙江省农业厅于1966年5月18日作出（66）黑农土字第80号《关于地方国营闫家岗农场场界及土地使用权问题批复》（以下简称80号批复），答复哈尔滨市、双城县人民委员会：同意闫家岗农场规划的场界，按附图及场界说明执行；界内约有土地14833亩，归农场使用，按其所在行政区，分别由哈尔滨市、双城县发给土地使用执照；市、县责成有关部门召集农场及相邻单位到现场埋设界桩。1966年10月水库基本竣工，大坝合垄蓄水。1967年4月18日，闫家岗农场与榆树人民公社革命委员会签订《黑龙江省地方国营闫家岗农场暖泉子水库淹没民利生产大队（即，现民泉村委会）管理的荒原双方协定书》（以下简称双方协议），约定：水库蓄水后，闫家岗农场为了保证安全，调节库容，节约用水，减少淹没荒原面积，把库容正常水位控制到5750高程，这样，淹没滨江区榆树人民公社民利生产大队荒原22.35垧，对水库管理仍按1964年4月8日签订的“三方”协议书执行。1967年7月13日，黑龙江省革命委员会生产委员会作出（67）农林第34号《关于闫家岗农场修建暖泉子水库占用土地和动迁居民的批复》（以下简称34号批复），同意闫家岗农场修建暖泉子水库占用民利生产大队使用的22.35垧国有荒原。1994年11月14日，哈尔滨市人民政府给闫家岗农场颁发了（94）字第23650号《国有土地使用证》（以下简称23650号《国有土地使用证》），确认闫家岗农场在哈尔滨市行政区划内的国有土地使用权。根据1996年颁布的《黑龙江省土地登记办法》（该政府规章现已失效，被2004年颁布的《黑龙江省土地登记办法》取代）第二十八条第二款关于“中直单位和省直单位及跨市（行署）行政区使用的土地，由省人民政府土地管理部门依法注册登记，省人民政府颁发土地证”的规定，2002年10月，闫家岗农场向黑龙江省国土厅提出对农场土地统一登记发证的申请。黑龙江省国土厅依法受理后，按照80号批复，以及34号批复和23650号《国有土地使用证》确定的闫家岗农场土地使用界线，组织有关单位开展土地登记发证工作。经审查符合登记条件后，黑龙江省政府根据1996年颁布的《黑龙江省土地管理条例》的规定，于2003年3月26日为闫家岗农场颁发黑国用（2003）第004号《国有土地使用证》（以下简称4号《国有土地使用证》），该证范围内属于哈尔滨市道里区行政区划范围的面积是71.4垧。民泉村委会认为，该颁证行为多占其土地49.05垧，依法提起本案诉讼，请求撤销4号《国有土地使用证》，确认八一水库占用民泉村的实际荒原土地面积，将多占用民泉村的荒原土地面积确认归民泉村所有，判定民泉村对八一水库享有经营收益权。
黑龙江省农垦中级法院（2014）垦行初字第1号行政判决认为，三方协议签订后，经黑龙江省哈尔滨市人民委员会请示，1965年5月18日，黑龙江省农业厅作出80号批复，确定了闫家岗农场场界及土地使用权。1967年4月18日，闫家岗农场与滨江区榆树人民公社革命委员会签订双方协议，明确了暖泉子水库占用比邻农村荒原土地面积及闫家岗农场土地界线。1994年11月14日，哈尔滨市人民政府为闫家岗农场颁发23650号《国有土地使用证》。2003年3月26日，黑龙江省政府经地籍调查，根据调查结果及历史划界成果，依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，为闫家岗农场颁发4号《国有土地使用证》。该颁证行为认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规及规范性文件正确，应予维持。民泉村委会所诉黑龙江省政府颁发证书程序错误、事实不清、划界依据不足，没有事实根据和法律依据，其要求撤销4号《国有土地使用证》的诉讼请求，依法不予支持。民泉村委会提出的要求确认“八一水库”所占用的民泉村实际荒原土地面积，将批拨后多占用民泉村土地面积确认归民泉村所有的诉讼请求，属于行政确权范畴，不属于人民法院审理行政案件范围，本案不予审理，民泉村委会可向有权机关申请确权。民泉村委会提出的判定民泉村对“八一水库”的经营受益权的诉讼请求，属于民事权益争议，不属于人民法院审理行政案件范围，本案不予审理，民泉村委会可另行提起民事诉讼。依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、维持黑龙江省政府为闫家岗农场颁发4号《国有土地使用证》的行政行为；二、驳回民泉村委会的其他诉讼请求。
黑龙江省高级人民法院（2015）黑行终字第4号行政判决认为，闫家岗农场1964年签订了三方协议，1967年的双方协议又进一步明确了暖泉子水库占用比邻农村荒原的土地面积及土地界线，明确仍以三方协议划定的界线为准。2002年10月，黑龙江省政府依据黑龙江省国土厅根据地籍调查、历史划界情况及哈尔滨市人民政府颁发的23650号《国有土地使用证》等，为闫家岗农场颁发4号《国有土地使用证》，该证确认的闫家岗农场与民泉村间土地界线，仍以1964年签订的三方协议为准，故该颁证行为没有改变闫家岗农场与民泉村土地使用界线。民泉村委会上诉称闫家岗农场实际占用面积超过协议面积问题与该颁证行为无关。民泉村委会提出将该水库实际多占用的民泉村土地确认为其所有的诉讼请求，根据1988年颁布的《土地管理法》第十六条的规定，土地争议应经政府先行确权，故该理由不属于本案审理范围。参照2001年国土资源部《集体土地所有权调查技术规定》第2.3.6条的规定，黑龙江省政府为闫家岗农场颁发4号《国有土地使用证》时，直接引用协议，没有再行调查指界，不违反相关规定。民泉村委会提出判定民泉村对水库享有经营受益权的诉讼请求，系属民事争议，且民泉村已向哈尔滨市道里区人民法院提起民事诉讼。关于黑龙江省国土厅答辩称其不是本案适格被告问题，因本案争议的4号《国有土地使用证》的登记机关为黑龙江省政府，黑龙江省国土厅只是法律规定的经办机关，一审判决将其列为本案被告不当，依法应予纠正。鉴于一审判决并未课以其任何义务，且该问题不影响其他当事人权利义务的行使，为避免当事人诉累，二审法院认为不宜以此为由改变一审判决。综上，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。
民泉村委会申请再审称：1、一、二审判决认定事实不清，相互矛盾。一审判决认为黑龙江省政府为闫家岗农场颁发4号《国有土地使用证》的依据是1967年的双方协议，二审判决认为是1964年的三方协议。两级法院将协议书等同于“土地边界协定书”，从而认定颁发4号《国有土地使用证》的行为合法是错误的。一、二审判决对闫家岗农场因修建水库究竟占用民泉村荒原土地面积多少没有作出具体认定，根据一、二审判决认可的闫家岗农场在哈尔滨市道里区行政区划范围的面积，可以认定闫家岗农场占用民泉村荒原土地为71.4垧，而34号批复批准占地仅为22.35垧，扣除河道面积，闫家岗农场多占用民泉村37.65垧应予返还。2、颁证程序违法、依据不充分。两级政府给闫家岗农场颁发《国有土地使用证》的权属界线图均无民泉村委会的指界盖章、签字。颁发4号《国有土地使用证》的依据，仅有80号批复和23650号《国有土地使用证》，其他自行收集的材料是无效的。请求：1、撤销一、二审判决，对本案进行再审；2、撤销4号《国有土地使用证》；3、依法判决闫家岗农场多占用民泉村土地37.65公顷并确认为民泉村集体所有；4、依法判决民泉村依据协议享有“八一水库”的经营使用权。
黑龙江省政府答辩称：1、颁证行为程序合法、依据充分。黑龙江省国土厅根据80号批复和34号批复以及23650号《国有土地使用证》确定的闫家岗农场土地使用界限，依照《土地登记规则》、《黑龙江省土地登记办法》和《集体土地所有权调查技术规定》的规定，开展地籍调查，查清土地权属、面积、界址等内容，绘制权属界线图，经审查符合登记发证条件后，黑龙江省政府给闫家岗农场颁发被诉4号《国有土地使用证》。该换发土地登记证的行为仍以34号批复及双方协议确定的用地面积及5750高程水位线为界，未改变原哈尔滨市人民政府颁证行为所确认的闫家岗农场与民泉村的土地使用界线，不需要组织双方对土地使用界线进行重新指界和认界。2、民泉村委会与闫家岗农场之间的纠纷属于合同纠纷，双方的利益关系应依据双方的协议书进行调整，并非土地权属问题。请求：依法维持黑龙江省政府为闫家岗农场颁发土地证的行政行为。
黑龙江省国土厅答辩意见与黑龙江省政府一致。
闫家岗农场答辩称：黑龙江省政府未将三方协议或双方协议作为颁发4号《国有土地使用证》的依据，其依据是80号批复和23650号《国有土地使用证》。民泉村委会没有证据证明闫家岗农场占用其村土地。关于水库经营使用权的问题属于民事纠纷范围。请求驳回民泉村委会的再审申请。
本院经审查认为，黑龙江省政府结合历史和现实，依照法定程序，给闫家岗农场颁发4号《国有土地使用证》，颁证行为主要事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，一、二审判决维持该行政行为并无不当。民泉村委会申请再审理由不能成立。
一、关于一、二审判决事实认定问题
民泉村委会主张，一、二审判决关于被诉颁证行为划定闫家岗农场相关区域土地的预测，并未明确闫家岗农场用地界线。1965年闫家岗农场根据三方协议，自行对土地进行规划，制定场界规划图，确定水库建成后农场用地的四至范围，并经水库占用土地的相关政府——黑龙江省双城县和哈尔滨市滨江区同意，三家共同向黑龙江省国土厅提出申请，请求批准闫家岗农场自行制作的场界规划。1966年黑龙江省国土厅作出80号批复，同意闫家岗农场场界规划，要求各方按附图及场界说明执行。第二阶段是1967双方协议至34号批复阶段。1967闫家岗农场与榆树人民公社革命委员会签订双方协议，约定水库蓄水后，将水位控制在5750高程（即，142.06米等高线），淹没民利生产大队的荒原22.35垧。此后，黑龙江省革命委员会生产委员会34号批复，同意闫家岗农场修建暖泉子水库占用民利生产大队22.35垧国有荒原。由上述事实可知，闫家岗农场场界范围是80号批复和34号批复共同确定的，34号批复并非对80号批复的否定，两次批复的面积总和是闫家岗农场的用地总面积，并最终以34号批复和双方协议确定的5750高程水位线划定闫家岗农场与民泉村委会之间的用地界限。黑龙江省政府关于颁证划界依据的答辩理由成立，本院予以支持。二审判决认定：“1967年闫家岗农场与滨江区榆树人民公社革命委员会又进一步明确了暖泉子水库占用比邻农村荒原的土地面积及土地界线，仍以1964年‘三方协议’划定的界线为准”。上述事实认定与一审判决认定事实不一致，与本案客观事实不相符。民泉村委会关于一、二审判决事实认定存在冲突的陈述意见属实，本院对二审判决上述错误认定予以纠正。但是，二审判决的该项事实认定错误，并未影响被诉4号《国有土地使用证》的合法性，二审判决结果并无不当，民泉村委会以此为由申请再审，理由不能成立。民泉村委会还认为，一、二审判决将协议等同于“土地边界协定书”错误，没有认定占用民泉村荒原面积的具体数字。本院认为，三方协议和双方协议是确定闫家岗农场与民泉村边界的基础性文件，在两份协议的基础上，黑龙江省政府主管部门分两次批准了闫家岗农场的用地范围。黑龙江省政府综合两份协议及两次批复，经科学测量，绘制闫家岗农场场界图，确定闫家岗农场与民泉村的边界，并非简单将两份协议等同于“土地边界协定书”确定闫家岗农场的用地范围。民泉村委会的上述认识，是对一、二审判决的错误理解，其该项申请再审理由，本院亦不予支持。至于占用民泉村荒原面积的数字问题，根据一、二审庭审中各方当事人认可的事实，可以认定被诉颁证行为中确认的占用民泉村范围的荒原土地是71.4垧，这与三方协议60垧及两方协议22.35垧的合计面积82.35垧不符，主要原因在于60年代的预估面积和本次发证过程中精确测量形成的误差，由于本次颁证面积小于两次约定和批准用地面积之和，颁证行为未超过两次约定及批准用地面积，颁证行为不侵犯民泉村的土地使用权，民泉村委会以此为由申请再审理由不能成立。同时，民泉村委会还主张，闫家岗农场在1967年双方协议之外多占用其37.65垧，并请求予以返还。本院认为，本案被诉4号《国有土地使用证》是根据三方协议、80号批复以及双方协议和34号批复共同确定的用地面积和双方界限，给闫家岗农场颁发土地权属证书，并非民泉村委会认为的仅仅以双方协议和34号批复批准的22.35垧土地为据颁发土地证，为此，民泉村委会主张颁证行为多占其土地缺乏事实根据，以此为由申请再审，理由同样不能成立。
二、关于颁证程序问题
根据当时有效的1996年颁布实施的《黑龙江省土地登记办法》第七条、第十条、第二十三条、第二十四条、第二十六条、第二十八条规定，办理土地登记发证应当遵循以下程序：首先要由土地权属拥有者向县以上地方人民政府土地管理部门提出土地登记申请，并提交土地登记申请书、法人和法人代表证明、土地权属来源证明文件及图件、宗地地价资料及其他证明文件；其次，土地管理部门受理土地申请后，应当进行地籍调查，查清土地权属性质、来源、时间、用途、位置、形状、界址、等级、面积等，依据国家和省颁布的确定土地权属的规定，依法确认土地权属，需要进行变更地籍调查的，组织变更地籍调查。第三，地籍调查结果由土地管理部门审核，对符合登记条件的宗地予以公告。最后，公告期满，当事人对土地登记审核结果无异议的，由土地管理部门办理注册登记，县以上地方人民政府向国有土地使用者颁发《国有土地使用证》。本案中，闫家岗农场向黑龙江省国土厅提出颁证申请，并提交了申请书、法人和法人代表证明、土地权属来源证明文件、界限图等相关资料，黑龙江省国土厅经地籍调查、审核，在查明土地权属的基础上，报黑龙江省政府给闫家岗农场颁发4号《国有土地使用证》，该颁证行为主要程序基本合法。民泉村委会提出，被诉颁证行为所依据的权属界线图上无民泉村委会的盖章指界，程序违法。本院认为，被诉颁证行为是在1994年哈尔滨市人民政府颁发23650号《国有土地使用证》的基础上进行的合并、换证行为，闫家岗农场与民泉村之间的土地权属界线在23650号《国有土地使用证》中已经明确确认。根据国土资发（2001）359号《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》的附件《集体土地所有权调查技术规定》第二部分权属调查第2.3.6条规定：“农民集体所有土地与国有土地之间的土地权属界线，双方有边界协议或正式文件或者国有土地使用者已办结土地登记手续的，可直接引用协议、法定界线、界址，不再调查、指界。”黑龙江省国土厅在进行地籍调查的过程中未再进行调查、指界，不违反法律规定。同理，民泉村委会认为哈尔滨市人民政府颁发23650号《国有土地使用证》时未进行调查、指界，违反法定程序，其主张亦不能成立。因为，该颁证行为依据的是1967年的双方协议，该协议对双方边界达成了一致。民泉村委会还认为黑龙江省政府颁发4号《国有土地使用证》的依据不足，仅有80号批复和23650号《国有土地使用证》，其他证据都是作出颁证行为之后自行收集的，应当认定无效。本院认为，根据一审中黑龙江省政府提交的证据材料及答辩意见，黑龙江省政府作出被诉颁证行为并非仅有80号批复和23650号《国有土地使用证》，还包括了三方协议、双方协议、34号批复等相关土地划界批复的档案材料，民泉村委会认为这些材料属于作出颁证行为之后收集的证据，没有证据证明。对其该项申请再审的理由不予支持。
三、关于水库经营使用权问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。与被诉行政行为合法性无关联的事项，不属于人民法院行政诉讼的审查范围。民泉村委会主张，依据协议享有对涉案水库的经营使用权。但是，本案的被诉行政行为是黑龙江省政府给闫家岗农场颁发国有土地使用证的行为，并不涉及水库经营管理权。民泉村委会所诉水库经营权问题，属于平等主体间的民事争议范畴，不属于人民法院行政诉讼受案范围，本院不予审查。
综上，民泉村委会的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回哈尔滨市道里区榆树镇民泉村村民委员会的再审申请。
审 判 长 郭修江
审 判 员 董 华
审 判 员 张志弘
二〇一六年三月十六日
法官助理 陆 阳
书 记 员 战 成
附：相关法律、司法解释条文
1、中华人民共和国行政诉讼法
第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3、关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知（2001年11月9日国土资发（2001）359号）
附件：集体土地所有权调查技术规定
2.3.6农民集体所有土地与国有土地之间的土地权属界线，双方有边界协议或正式文件或者国有土地使用者已办结土地登记手续的，可直接引用协议、法定界线、界址，不再调查、指界。
4、黑龙江省人民政府令第4号1996年2月8日发布实施《黑龙江省土地登记办法》（已失效）
第七条土地权属拥有者应当向县以上地方人民政府土地管理部门提出土地登记申请。
拥有或使用两宗以上土地的，应当分宗申请登记；两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别申请登记；跨市（行署）、县（市）行政区使用土地的，应当分别向土地所在地的县以上人民政府土地管理部门申请登记。
第十条申请土地登记，申请人应当提交下列文件和证件：
（一）土地登记申请书；
（二）法人和法人代表证明、个人身份证明或户籍证明，经过公证的境外企业、组织提供的身份证明；
（三）土地权属来源证明文件及图件；
（四）宗地地价资料；
（五）其他证明文件。
第二十三条土地管理部门受理土地申请后，应当进行地籍调查，查清土地权属性质、来源、时间、用途、位置、形状、界址、等级、面积等。
第二十四条县以上地方人民政府土地管理部门依据国家和省颁布的确定土地权属的规定，依法确认土地权属。
第二十六条需要进行变更地籍调查的，由土地管理部门组织变更地籍调查。
第二十七条地籍调查结果由土地管理部门审核，对符合登记条件的宗地予以公告。当事人在公告期限内对土地登记审核结果有异议的，可向发布公告的土地管理部门申请复查。经复查无误的，复查费用由复查申请人承担。
第二十八条公告期满，当事人对土地登记审核结果无异议的，由土地管理部门办理注册登记，县以上地方人民政府向国有土地使用者颁发《国有土地使用证》，向集体土地所有者颁发《集体土地所有证》；向集体土地使用者颁发《集体土地使用证》。
国家或省批准使用的土地，中直单位和省直单位及跨市（行署）行政区使用的土地，由省人民政府土地管理部门依法注册登记，省人民政府颁发土地证书。
申请土地登记时已申报地价的，按批准的申报地价进行注册；未申报地价的，按宗地标定地价进行注册。