重庆市第五中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝05行终360号
上诉人（一审被告）重庆市国土资源和房屋管理局。住所地：重庆市渝中区人和街**号。
法定代表人董建国，局长。
被上诉人（一审原告）郑华星，男，汉族，1969年11月24日出生。住重庆市綦江区。
因被上诉人郑华星诉上诉人重庆市国土资源和房屋管理局（以下简称重庆市国土局）不履行法定职责案，上诉人重庆市国土局不服重庆市九龙坡区人民法院作出的（2016）渝0107行初315号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月7日立案受理后，向各方当事人送达了权利义务须知，本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
一审法院审理查明：2016年6月18日，包括郑华星在内的22人共同通过EMS特快专递向重庆市国土局邮寄了查处申请函，重庆市国土局于2016年6月19日签收，该申请函要求重庆市国土局依法对位于重庆市綦江区扶欢镇东升村8组申请人的承包地上存在的违法用地行为依法进行查处，理由是扶欢镇政府在未取得征地批准手续的情况下擅自对申请人的承包地实施征收，违反了土地管理法的相关规定。2016年6月22日，重庆市国土局批示重庆市国土局执法监察总队对申请书中的违法线索进行核查。2016年7月4日，重庆市国土局执法监察总队向綦江区国土局发函，要求綦江区国土局对申请人反映的问题进行调查核实。2016年7月15日，綦江区国土局向重庆市国土局执法监察总队回复，确认綦江区扶欢镇人民政府于2015年7月开始对东升村8社约128亩集体土地进行征地拆迁。
2016年10月20日，重庆市国土局对綦江区政府涉嫌违法征地行为一案正式立案查处。2016年11月4日，綦江区国土局向重庆市綦江区监察局发出《行政处分建议书》，载明綦江区国土局于2016年10月13日对綦江区扶欢镇政府在未取得用地手续的情况下擅自征收该镇东升村8社集体土地250亩一案立案调查，在调查中发现该案存在国家工作人员违法违纪问题，建议重庆市綦江区监察局依法依纪追究相关人员的行政纪律责任。2016年12月19日，重庆市国土局作出渝国土房管执法（2016）19号《行政处理决定书》，撤销綦府地（2016）33号《关于公开出让扶欢镇QJFH-2016-01宗地国有建设用地使用权的批复》，责成綦江区政府组织区国土房管局收回128亩土地使用权，并做好企业退地的相关工作；责成綦江区政府用250亩地票完善上述违法征用的集体土地的征转用审批手续。同日，重庆市国土局向重庆市监察局发出渝国土房管执法（2016）20号《行政处分建议书》，建议重庆市监察局对綦江区政府违法征用涉案土地一案依法依纪追究相关人员的行政纪律责任。
另查明，2016年5月11日，綦江区政府以綦府地（2016）33号文件发布了《关于公开出让扶欢镇QJFH-2016-01宗地国有建设用地使用权的批复》，批复同意公开出让重庆市綦江区扶欢镇QJFH-2016-01宗地国有建设用地使用权。2016年6月27日，綦江区国土局与泰山石膏重庆綦江有限公司签订了《国有建设用地出让合同》，约定由綦江区国土局向泰山石膏重庆綦江有限公司出让涉案宗地。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，重庆市国土局在重庆市行政区域内对违反土地管理法律、法规的行为具有监督检查的法定职责。郑华星等作为涉案违法用地所在地即重庆市綦江区扶欢镇东升村8社的村民，认为重庆市国土局未履行法定职责，侵犯了其合法权益，有权提起行政诉讼。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或其他组织可以向人民法院提起诉讼……”。本案中，郑华星等22人向重庆市国土局邮寄了查处申请函，要求重庆市国土局对位于重庆市綦江区扶欢镇东升村8组申请人的承包地上存在的违法用地行为进行依法查处。重庆市国土局在接到郑华星等的查处申请函后，虽然进行了相关的违法线索核查以及立案查处工作，但并未在两个月的法定期限内就相应的履职情况向郑华星等予以答复，答复与否显属判断行政机关是否在法定的两个月内履行法定职责应有之义，故重庆市国土局未予答复的行为违反法律规定，应当依法确认违法，鉴于重庆市国土局已在诉讼中对涉案违法用地行为作出了相应的查处，因此对郑华星等要求重庆市国土局履行法定查处职责的诉讼请求，不予支持，至于重庆市国土局履行法定查处职责是否恰当，系另一法律关系，不属于本案审查范畴。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、第七十四条第二款第（三）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条之规定，判决：一、确认重庆市国土资源和房屋管理局于2016年6月19日收到郑华星等的查处申请函后未在两个月的法定期限内对其进行答复的行政不作为违法；二、驳回郑华星的其他诉讼请求。
上诉人重庆市国土局不服，上诉称：1、上诉人接到被上诉人等的举报申请，依法进行了核查处理，不存在行政不作为；2、《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》等有关国土资源行政查处的规定，均没有规定对于土地违法行为举报的人，行政机关具有答复的义务；3、《行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，是关于起诉期限的规定，而非行政不作为的依据，亦非法律规定行政机关对申请人的举报具有答复义务的规定；4、上诉人已经履行了法定职责，未将履职情况答复申请人并未对申请人的实质权益造成不利影响；5、申请人在一审中亦明确其不需要上诉人进行答复；6、一审法院对上诉人提交的将查处情况告知举报人的证据不予采纳理由不充分；7、其他法院的类似案件生效判决均未确认行政机关违法。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决。
被上诉人未向本院提交书面答辩状。
各方当事人向一审法院提交的证据，一审法院已随卷移送本院，经审查，上诉人提交的录音光盘记录的事实，尽管被上诉人在庭审中表示对其真实性，关联性不发表意见，但其接着在庭审中也明确表示认可上诉人与郑华玖通话的事实，只是认为达不到上诉人证明其履行了法定职责的目的。本院对此认为，上诉人的工作人员在电话中明确告知郑华玖，针对郑华玖等的投诉申请，行政机关在通话前，履行相关法定职责的情况，与本案具有关联性，应予采信。一审法院对其他证据的采信正确，本院予以确认。据此，一审法院认定事实，本院予以确认。
本院二审期间另查明，2016年10月28日，行政机关的工作人员通过电话告知申请人之一的郑华玖，重庆市国土局收到郑华玖等的申请后，将其提供的违法线索交由綦江区国土局核查，经核查其反映的事实存在，现已经正式立案查处，由于郑华玖等22人是以一个申请，向重庆市国土局申请对涉案违法行为进行查处的，故请郑华玖转告其他申请人重庆市国土局对其申请的查处情况，郑华玖予以同意。
2016年11月8日，一审法院向上诉人送达了举证通知书、应诉通知书、起诉状副本及廉政监督卡。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，重庆市国土局在重庆市行政区域内对违反土地管理法律、法规的行为具有监督检查的法定职责。
《国土资源违法行为查处工作规程》（以下简称《工作规程》）第4.3条第二款规定“县级以上人民政府国土资源主管部门组织实施国土资源违法行为查处工作，具体工作依法由其执法监察工作机构和其他业务职能工作机构按照职责分工承担。”第4.6条规定：查处国土资源违法行为的基本流程：（1）违法线索发现；（2）线索核查与违法行为制止；（3）立案；（4）调查取证；（5）案情分析与调查报告起草；（6）案件审理；（7）作出处理决定（行政处罚决定或者行政处理决定）；（8）执行；（9）结案；（10）立卷归档。本案中，重庆市国土局收到申请人的申请后，从其提供的证据材料看，是依照上述规定，由其执法监察总队，按照第4.6条规定的程序，对申请人提供的违法线索进行了核查，在核查属实的基础上，依照案件级别管辖权限，立案调查后，作出了相应的处理，对相关违法行为作出了行政处理决定，并向行政监察部门发出了《行政处分建议书》，针对申请人的查处违法行为申请，从《工作规程》明文要求的程序上审查，上诉人显然是依法履行了监管职责的。
人民法院审查行政行为的合法性，应当以法律、法规或者规章为依据，对行政机关制定的与法律、法规没有冲突的规范性文件也可以参照，特别是行政机关在规范性文件中对自己设定有义务性的规定，一般行政机关应当遵守，行政机关未予遵守的，人民法院也可以认定其违法。另外，在法律、法规、规章以及规范性文件都没有规定的情况下，行政机关违反其行政惯例或者违反法理上的正当法律程序的，人民法院也可以以其行政行为程序违法为由，作出确认行政行为违法的评判。除此外，即使人民法院认为行政机关作出的没有程序规范的行政行为，较其他有程序规范的行政行为而言，其行政程序不够规范，人民法院可以在判决中予以指出，但不宜以其程序违法为由，对该行政行为法律上作出否定性评价。这不仅是行政法治的要求，也是司法谦抑的要求。本案中，对当事人举报土地违法行为的申请，相应的法律、法规或者规章，甚至规范性文件对违法线索的核查没有明确的时间规定，对行政机关处理违法线索是否应当及时向申请人告知行政处理的进程也无具体的要求，且上诉人在2016年10月28日亦通过电话告知共同申请人之一的郑华玖，上诉人对其共同申请的处理情况，在此情况下，一审法院作出行政机关“未在两个月的法定期限内就相应的履职情况向郑华星等予以答复，答复与否显属判断行政机关是否在法定的两个月内履行法定职责应有之义”的法律评判，依据显得不足。
《工作规程》规定“为规范国土资源违法行为查处工作，明确查处工作程序和标准，提高执法水平，提升执法效能，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规，制定本规程”。及时高效处理土地违法行为，“提升执法效能”显然属于该法的立法目的之一。第18.1条第三款、第四款规定：国土资源主管部门应当建立重大违法案件挂牌督办制度，明确提出办理要求，公开督促下级国土资源主管部门限期办理并接受社会监督。国土资源主管部门应当建立重大违法案件公开通报制度，将案情和处理结果向社会公开通报并接受社会监督。尽管该条规定规范的是“重大违法案件”的挂牌督办，但作为一般违法案件，及时办理，将案情和处理结果向举报人公开，保障土地行政执法行为公开、透明，亦是行政机关依法行政的必然要求。因此，《工作规程》虽然对土地行政主管部门依据当事人的违法举报线索的核查没有具体时间的规定，但及时处理，及时公开处理结果应是土地行政执法部门进行法治建设，提高执法水平的内容之一。本案中，重庆市国土局在2016年6月19日收到申请人的土地违法查处申请，至2016年10月13日正式立案调查，一共用了近4个月的时间来核查违法线索的真实性，而从上诉人提交的材料看，该违法事实并不复杂，用近4个月时间进行违法线索真实性的核查显然与《工作规程》规定的“提升执法效能”的要求存在差距，上诉人在及时、高效地履行本案土地违法行为的查处工作上确实存在一定问题。从严格要求行政机关不仅要依照法律的具体、明文规定依法行政，在法律、法规没有明确规定情况下，还应当依照法律、法规的立法目的依法行政的角度上看，一审法院认为上诉人未在两个月内履行答复义务的评判，尽管对其行政行为程序的评价有过于严格，存在法律依据有所欠缺之嫌，但该评价有助于行政机关提高行政效率，实现《工作规程》的立法目的，且并不对行政行为的实体及效力产生实质影响。故其依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定判决确认上诉人的行政行为违法虽然不妥，但无纠正必要。
综上，上诉人的上诉理由虽然有一定道理，但不足以撤销一审判决，故其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案案件受理费50元，由上诉人重庆市国土资源和房屋管理局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 文林华
审 判 员 龙晓波
代理审判员 曹 怡
二〇一七年九月七日
书 记 员 张林波