湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
刑 事 裁 定 书
（2014）鄂恩施中刑终字第00190号
原公诉机关恩施市人民检察院。
上诉人（原审被告人）李某甲，中共党员，恩施市六角亭街道办事处副科级干事。因涉嫌犯玩忽职守罪，于2013年9月16日被取保候审。
辩护人覃可斌，湖北施州律师事务所律师。
辩护人易德，湖北施州律师事务所律师。
上诉人（原审被告人）熊某，中共党员，恩施市六角亭街道办事处副主任科员，原任恩施市六角亭街道办事处城建办公室主任。因涉嫌犯玩忽职守罪，于2013年9月16日被取保候审。
恩施市人民法院审理恩施市人民检察院指控被告人李某甲、熊某犯玩忽职守罪一案，于2014年6月10日作出（2013）鄂恩施刑初字第00374号刑事判决。一审宣判后，原审被告人李某甲、熊某不服，提出上诉。本院依法组成合议庭，经过阅卷，讯问原审被告人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案经合议庭评议并作出决定，现已审理终结。
原判认定：
2009年底，无建筑施工资质的尹秉新（已判刑）承包了涂某等人位于恩施市六角亭街道办事处辖区人民路水井湾42号的房屋修建工程，并聘请刘远章（已判刑）为看场工人。2010年6月6日，购房人游宁在“益家益”房产交易公司预购了涂某等人所建房屋7楼的一套住房。同年9月16日10时许，不具备特种作业操作资质的刘远章，在运送游宁的丈夫甘敏及其雇请的李胜权、詹化明和装修住房的材料时，因刘远章违规操作，导致龙门架从7楼呈自由落体状态向地面坠落，造成龙门架吊篮里的甘敏、李胜权、詹化明当场死亡的重大责任事故。
恩施州人民政府组成的恩施市“9.16”事故联合调查组认为，该事故是一起因升降机存在安全隐患、工人违规操作，当地政府和相关管理部门履行安全监管职责不力导致的较大安全生产责任事故。其中，一、六角亭办事处和市相关部门对私人建房巡查、督促整改执法不力，没能及时发现问题处理问题；恩施市六角亭办事处安全生产责任制落实不到位，对违法建设巡查、监管不力。二、恩施市规划局对私人建房行政许可审批后监管缺失。三、恩施市住建局对私人建房的特种设备管理不到位。四、对非法建设施工查处不到位。
恩施市六角亭街道办事处安全生产办公室和城建办公室对辖区城市居民建房安全生产及使用起重机械设备安全具有监督管理职责。
时任该办事处副科级干事，分管安全工作的被告人李某甲对辖区居民建房安全生产监督落实不到位，对非法使用建筑起重机械设备安全监督管理落实不力，对该起安全事故的发生负监督管理责任。时任该办事处城建办公室主任的被告人熊某对辖区城市居民建房监督不力，没有对非法使用建筑起重机械设备开展安全监督管理工作，对该起安全事故的发生负监督管理责任。
上述事实，有经一审庭审举证、质证的以下证据证实：
（一）书证：
1、户籍信息、身份证明。证实了被告人李某甲、熊某的基本信息且均为恩施市六角亭街道办事处公务员；李某甲任办事处副科级干事，分管安全工作；熊某在2009年至2013年3月任六角亭办事处城建办公室主任。
2、2006年4月5日，《恩施市委下发恩市干（2006）18号通知》，载明李某甲自2006年任六角亭街道办事处副科级干事。
3、2010年1月15日，《恩施市六角亭街道办事处文件恩六办发（2010）3号》，六角亭街道办事处安全生产“三项行动”实施方案。对象范围有：（1）石油化工、烟花爆竹、建筑施工。重点内容：执法活动。（2）由办事处城建办公室负责组织实施建设施工行业安全生产“三项行动”。
4、《恩施市六角亭街道办事处文件恩六办发（2010）15号》（2010年3月16日），就安委会成员单位工作责任及责任领导明确如下：办事处安全办公室安全职责有综合管理、指导、协调和监督全办的安全生产和消防安全，履行安全生产和消防安全综合监督管理职能；承担办事处安委会日常工作；组织开展全办范围内的安全生产和消防安全监督检查，负责对办事处安全责任单位安全生产。情况进行监督和考核；。；协助上级有关部门搞好事故的调查处理；。责任领导李某甲。办事处城建办公室安全责任范围是负责全办范围内的建筑企业、房屋拆迁单位、危房的安全管理工作；。责任领导是王某乙、钟迎松。
5、中共恩施市六角亭街道办事处委员会文件恩六委发（2010）3号关于党政领导班子成员分工调整的通知（2010年4月12日），办事处党政班子成员分工调整李某甲分管安全生产、应急管理、消防安全工作；联系安全办、土管所；驻胜利街社区。
6、恩施市人民政府办公室文件恩市政办发（2010）81号关于印发《恩施市住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定》，内容为设立恩施市住房和城乡建设局，主要职责是承担规范住房和城乡规划建设管理秩序的责任；承担建筑工程质量安全监督的责任；拟定建筑工程质量、建筑安全生产和竣工验收备案的政策、制度并监督执行。
7、恩施市机构编制委员会文件恩市机编（2008）2号关于设立市建设工程安全监督管理站的批复，李建华任质量监督站副站长，负责质量监督站的工作；李某乙任安全监督管理站副站长，负责安全监督管理站的工作。
8、执法证。漆某的城管执法证有效期：2011年10月1日至2016年10月1日；李某乙的执法证（执法类型质量监督，执法范围为恩施市境内，有效期：2009年2月5日至2014年2月5日）。
9、恩施市人民政府（2006）24号文件《关于城市规划私人建房规划管理实施意见》，加强监督管理及严惩违法建设行为：市规划、国土部门要切实加强私人建房执法监察，坚决制止违法建设行为。凡未办理规划、用地手续擅自动工建设的，一律按《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》的相关规定予以从严处理，对擅自改变批准建设位置、建设红线、用地规模、建筑风格等规划和土地许可要求的，要立即停工整改，经整改合格后方可继续建设，否则不予办理《房屋所有权证》和《土地使用证》。
10、恩施市关于深入推进“两违”清理整顿工作的方案（2009年2月16日），明确责任：城区三办一镇为工作责任主体，国土及规划部门为执法主体，市城市规划管理局对城区三办上报的两违案件在10个工作日内按程序办理。
11、六角亭办事处关于水井湾42号私人建房六角亭“两清”办、城建办开展工作的情况说明，内容如下：（1）办事处的两违办，不具备执法主体资格，两违案件分别以市国土局、市规划局、市城管局为执法主体，按法定程序办理。（2）关于水井湾42号违章建房一事，2010年1月、3月，两清专班发现了，并口头告知必须办理相关手续后才能动工。5月15日对涂某、刘增荣进行了询问，并下达了规划违法行为告知书、规划违法行为停止通知书。6月，两清专办人员未停止建设行为，按责任划分，应移交规划局管理，两清办协助市规划局给涂某等四户下达了规划违法行为限期整改通知书。7月25日，两清专班巡查发现涂某等四户违建仍未停工，又协调六角亭供电所采取了停止供电措施。（3）在乡镇综合配套改革中，取消了城建办的机构编制。现在的城建办事实上是一个无机构编制、无人员编制、无职责职能的三无机构。按恩六办发（2010）15号文件规定，城建办针对建筑企业的安全监督，办事处与辖区各建筑单位签订了责任状，城建办会同安全办工作人员对各企业进行了安全检查，并做了检查记录。关于辖区内私人建房的安全监管工作没有明确到办事处城建办，城建办也不具备专业技术监管资质和能力。
12、2010年3月18日六角办事处2010年两违清理整顿工作实施方案，熊某任办事处两违办公室副主任，其职责是协助主任搞好各项工作，协助搞好办公室日常工作及宣传工作。
13、2010年3月《六角亭街道办事处2010年度职能部门安全生产工作目标责任书》，办事处城建办公室安全责任范围是负责全办范围内的建筑企业、房屋拆迁单位、危房的安全管理工作……。
14、恩施州政府恩施市“9.16”事故联合调查组作出的《恩施市六角亭“9.16”较大起重伤害事故调查报告》，主要内容为：2010年9月16日，恩施市六角亭办事处辖区水井湾42号一建筑工地发生一起起重机械事故，工地升降机吊篮坠落造成2人当场死亡、1人经医院抢救无效死亡，直接经济损失103.5万元的较大安全事故。事故发生的直接原因是违章操作使用起重机械设备导致事故发生。间接原因如下：（1）六角亭办事处和市相关部门对私人建房巡查、督促整改、执法不力，没能及时发现问题及时处理问题。（2）六角亭办事处安全生产责任制落实不到位，对违法建设巡查、监管不力。（3）恩施市规划局对私人建房的行政许可不规范，批后监管缺失，部门之间协调不力。（4）恩施市住建局对私人建房特种设备使用、管理不到位，没有采取有效的管理办法进行监管，施工负责人安装升降机后未报建设主管部门和质监部门检测、看场人员无证操作升降机。（5）对非法建设施工查处不到位。尹秉新没有工商营业执照及建筑施工资质，而非法承接施工项目，没有单位依法查处。事故性质的认定：恩施市六角亭“9.16”较大起重伤害事故是一起因升降机存在安全隐患、工人违规操作，当地政府和相关管理部门履行安全监管职责不力导致的较大安全生产责任事故。
15、尹秉新等人的刑事判决书，均证明水井湾42号发生事故的情况。
16、恩施州建设委员会、恩施州质量技术监督局恩施州建发（2007）19号文件，主要内容是建设行政主管部门要加大对起重机械设备安装、移装的监督检查力度、起重机械设备的安装和拆装必须由具有相应资质的单位承担。
（二）鉴定意见书
《9.16施工升降机事故技术鉴定报告》（邓初芬等四人对9.16事故作出的意见），鉴定意见内容：通过现场检测和分析，使吊篮坠落事故发生的主要原因是：1、现场管理混乱，人为超载；2、未安装起重量限制器来进行限载；3、发现问题后处理不当；4、防坠安全器在冲击的作用下先后失效等多方面原因。鉴定人：邓初芬罗敏彭耀举宋卫东。
（三）证人证言
1、证人涂某（恩施供电公司舞阳供电所的职工）的证言，证实2009年涂某等四人合伙建房的情况；修建房屋中，未到有关部门登记而安装了起重机械设备；因超层，六角亭办事处两违办有人到现场查看了情况，以超层下达了停工令，并断电；尹秉新为了施工，把电接起了，利用节假日快速修房。
2、证人王某甲（恩施市住建局建设工程安全监管站副站长）的证言，证实恩施市住建局安全监督站的工作内容有：（1）对全市报建工程的施工作业及管理人员进行安全过程的监管，要求公司对总承包单位实施“三级安全教育”；（2）要求施工和监理单位编制安全专项方案；（3）施工过程中一线施工人员的个体安全教育，督促其在施工过程中做好个人防护；（4）现场巡查施工安全工作，参与工程地基与基础、主体结构、工程竣工验收工作，并出具安全评价报告。没有报建的建筑工程，应该由建筑所在地的行政主管部门负责安全质量管理，即由住建局建筑工程管理科来管理。
3、于晔（恩施市住建局总工程师）的证言，证实恩施市建筑工程安全监督站负责全市建筑工程在施工过程中的安全监督管理工作，只对报建的建筑项目进行安全监督管理，对没报建工程施工工地的起重机械设备没有进行安全监督管理。
4、证人张某甲（恩施市规划局局长）的证言，证实恩施市的建筑市场安全生产监督管理工作，由各级安全生产监督管理站承担。建筑市场的起重机械设备的检测、操作人员的资质证考核发证，由质量技术监督管理部门承担，其他的安全生产监督管理工作由恩施市安监站承担。
5、证人周某（恩施市建筑工程质量安全监督管理站站长）的证言，证实市安监站的工作责任是受委托对市里建设工程项目的安全生产进行监督管理，按正常程序报建项目的流程是建设单位根据行政许可在市行政服务大厅备案后，通过资料审查，符合要求的纳入监督程序，安排项目负责人。对建筑起重机械设备的监督管理，按照建设部关于起重机械设备的规定执行的。2010年9月16日水井湾42号事故的发生，安监站在主观上讲巡查不够，客观上讲安监站人员少，管理不过来。
6、证人向某（恩施市住建局质量安监站安监员）的证言，证实安监站主要负责报建工程在建管理；对起重机械设备进行监督。在建而未报建工程的安全监督不属监督范围。2010年9月16日水井湾42号发生事故后，我到过现场，这个项目，领导没有安排我负责，我也没有对其进行安全监督管理。
7、证人张某乙（恩施市住建局安全监督站监督员）的证言，市安监站的职责是受建设部门的委托，代表建设主管部门对本辖区报建的项目进行安全监督。我们只对报建的在建的工程项目使用、安装、拆卸起重机械设备进行监督。
8、证人张某丙（恩施市规划局副局长）的证言，证实2010年5月下旬，六角亭辖区规划巡查的工作人员漆某和徐某汇报了水井湾42号涂某等人违反规划的情况，当时要求按规定立案查处，坚决采取停水、停电措施。我局在按程序处理过程中，发生了“9.16”事故。
9、证人吴某甲（恩施市规划局执法监督科科长）的证言，证实执法监督科的职责是负责工程项目的施工放线，日常跟踪管理，竣工验收。对六角亭水井湾42号违章建房，于2010年6月1日下发整改和停工通知，并进行了停电。
10、证人胡某（恩施市规划局执法监督科执法人员）的证言，证实主要工作职责是对规划许可的项目放线，对在建工程进行日常监督管理，对已竣工的项目进行验收。水井湾42号几户违章建房，两违专班已经在6月下达了停工通知，进行了停水停电处理。
11、证人徐某（恩施市规划局执法大队工作人员）的证言，证实2010年6月以前的非法建房和办了规划许可证的监督处理结果都是报市规划局处理。2010年5月中旬，在巡查中发现水井湾42号涂某违章建房到五层，立案调查了，采取了现场停电措施。
12、证人邵某（原六角亭办事处两违办工作人员）的证言，证实两违办对巡查过程中发现违法案件，负责调查取证，根据违法情况分别向土管、规划等行政主管部门汇报，并配合主管部门对违法案件进行处理。
13、证人王某乙（时任六角亭办事处党委副书记）的证言，证实2010年六角亭办事处开展安全生产工作情况主要有：（1）办事处成立了负责安全生产的专门机构，办事处安委会主任是詹厚兰，办事处专门负责安全生产工作的分管人员是李某甲；（2）办事处安全办同各部门签订了安全生产责任状，在城建安全管理方面是安委会与城建办签的责任状；（3）2010年在建筑安全生产监督管理工作中，重点放在城市危房安全监督、辖区建筑施工企业安全生产监督方面。办事处安全办是负责全办事处安全生产的专门机构，对安全生产工作负指导责任。城建办具体负责行业安全生产监督。水井湾42号建房户在建房时，安排谭玉峰和漆某到现场调查，到现场安排电力部门停了电，漆某整理了材料，向市规划局报告，由市规划局处理。
14、证人吴某乙（六角亭办事处纪委副书记）的证言，证实2010年李某甲分管安全生产工作，安全办不负责建筑市场的日常安全巡查。
15、证人李某乙（恩施市建设工程质量安全监督检测站副站长）的证言，证实恩施市建设工程质量安全监督检测站的主要工作职责是受建设业主委托，对报建的建筑工程实施施工质量安全监督管理，即对实体质量和施工过程进行监督管理，还监管建设、设计、监理、施工等责任主题的质量安全行为。负责对全市住建及市政工程的建筑建设项目的施工过程安全进行监督管理。即具体对施工单位的挖地基的基坑安全、主体施工安全、高空作业安全、施工用电安全、起重机械设备安全、施工文明现场等安全监督。根据《中华人民共和国建筑法》、《建设工程安全监督管理条例》、《湖北省建设工程安全生产管理办法》，恩施市建设工程质量安全监督检测站属于住建系统安全监督管理部门。执法对象范围是辖区范围内建筑和市政工程项目的安全监督管理。实际工作中，只对报建的建筑建设和市政项目进行安全监督管理工作。对没有报建的项目未实施安全监督，对其使用的起重机械设备就没有监督管理。在六角亭办事处发生的“9.16”这起事故造成三人死亡及损失100多万元重大安全责任事故，法定工作未做到位，发生这起事故的工程未报建，未对该工程的建设安全生产进行监督管理。
16、证人漆某（恩施市城市管理局执法大队、六角亭两违办工作人员）的证言，证实于2010年2月到水井湾42号建房的施工工地查看，工地正在做施工的前期工作，无违法建筑物。2010年5月，再次查看发现超建了，向市规划局报告了之后，再没管了。
17、证人谭某（六角亭办事处国土所所长）的证言，证实城建办是行业管理单位，负责辖区内的城市建设安全生产监督管理工作。
（三）被告人的供述及辩解
1、熊某的供述，2009年至2013年3月任六角亭办事处城建办主任。六角亭城建办公室主要负责辖区内建筑企业、拆迁单位、危房安全工作、协助搞好市政项目拆迁工作、配合“两违”清理整顿工作、协助搞好私人建房的申报工作。我负责城建办的全部工作，另外还负责协助“两违”清理整顿办公室工作。2010年度，按办事处签订的责任状规定（明确“安全生产属地管理原则，要求对行业安全生产进行指导、监督和检查”）作了如下工作，一是以六角亭办事处的名义与建筑企业签订安全生产责任状；二是做好巡查建筑企业工作；三是及时向建筑企业指出巡查中发现的问题；四是配合相关部门开展建筑企业工作。私人建房的安全监督管理工作没有明确到城建办管理，不属城建办的管理范围。我们也加强了对私人建房的安全管理，配合市两违办工作，加强私人建房的巡查工作，并对违章建房的私人由土地规划部门下达停工通知书，比较严重的采取停水停电等措施，同时上报执法主管部门。城镇居民建房审批，在2009年7月1日以前由城建办专人负责到村和社区居委会，村和社区对居民建房进行初审后报城建办，市规划局每月派人与城建办工作人员实地查看，市规划局同意居民建房，材料由我们办准备，签字后报规划科。2009年7月之后就冻结了，只解决危房翻修和历史遗留问题。六角亭水井湾42号4户报建审批手续实地查看是规划科直接查看的，我在居委会签字的报建手续上签字了的。2010年2月份，有人举报，我和漆某到过水井湾42号私人建房工地，当时在下基础，没有合法手续，我口头告知停工。2010年5月，水井湾42号是有正规手续而超建的，属市规划局管理，漆某将这四户移交给市规划局了，7月市规划局到现场处理，我们采取了停电措施。六角亭办事处的文件规定，城建办不负责私人建房的安全生产监督工作。水井湾42号2010年9月16日发生事故之前我们没检查过建筑施工工地的起重机械设备。事故发生之后检查过两次。
2、被告人李某甲的供述，2007年至今我任六角亭办事处副科级干事，2010年分管辖区内安全生产工作。主要职责是宣传贯彻国家安全生产方面法律法规，负责制定六角亭办事处安全生产目标责任制并检查落实，直接负责危险化学品的安全生产监督工作，负责制定实施六角亭办事处应急预案和演练，参与辖区范围内安全事故的调查和处理，组织对六角亭辖区安全生产的监督工作。2010年，跟辖区内生产单位等都签订了安全生产责任状，对辖区内的生产单位等进行了安全培训，组织安全生产检查、排查安全隐患，对危险物品、烟花爆竹进行安全巡查工作，不定期的召开安全生产工作会议。2010年辖区内的建筑行业的安全生产监督工作由办事处城建办公室负责，负责人是熊某。城建办的主要职责是对辖区内建筑行业进行安全生产指导、监督和检查。对起重机设备的操作人员进行专门的安全培训，起重机是特种设备，乡镇办没有专门的监督机构，具体对起重机设备的管理由办事处各职能部门进行监督管理，2010年9月16日水井湾42号发生的事故是建筑事故，由办事处城建办负责安全生产监督检查工作。我没有参加过城市居民建房的安全检查工作。
原审法院审理认为，被告人李某甲、熊某身为国家机关工作人员，不认真履行职责，对辖区居民建房监管不力，发生致三人死亡的重大安全事故，其行为均已构成玩忽职守罪。恩施市“9.16”重大事故虽因建筑机械设施存在安全隐患、工人违规操作引发，但与恩施市六角亭街道办事处未认真履职有关。时任恩施市六角亭街道办事处分管安全工作的李某甲、办事处城建办公室主任的熊某对辖区居民建房存在监管不力，对“9.16”重大事故应承担责任。鉴于二被告人在工作中履行了部分安全监管职责，且二被告人与此起安全生产事故的发生虽存在一定的监管关系，但并非直接原因导致，所应承担的责任较轻，属犯罪情节轻微，故决定对二被告人免予刑事处罚。依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，认定被告人李某甲犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。认定被告人熊某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
原审被告人李某甲认为其对居民违规建房及起重机械设备无监管职责，一审认定事实错误，证据采信不当，请求改判无罪。
原审被告人熊某上诉认为其对居民建房和使用建筑机械设备没有监管职责，一审认定其构成玩忽职守罪判决错误，请求改判无罪。
经本院审理查明的事实与原判认定的事实一致，且定案证据均经一审庭审质证，二审审查核实，来源合法有效，内容客观真实，本院予以确认。
关于原审被告人李某甲及熊某上诉认为其对居民违规建房及起重机械设备无监管职责的上诉理由，与本院查明事实不符，因此该上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于原审被告人李某甲及熊某上诉认为其不构成玩忽职守罪，请求改判无罪的的上诉理由，经审查，原判认定被告人李某甲、熊某身为国家机关工作人员，不认真履行职责，对辖区居民建房监管不力，发生致三人死亡的重大安全事故，其行为均已构成玩忽职守罪并无不当，因此该上诉理由亦不能成立，本院不予支持。
本院认为，原判事实清楚，证据确实、充分，定罪准确，量刑适当，审判程序合法，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原判。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 吴任荣
审 判 员 滕 辉
代理审判员 黄薇薇
二〇一五年三月十九日
书 记 员 李 敏