河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终1554号
上诉人（一审原告）元运梅，女，1963年2月6日出生，汉族，农民，住汤阴县。
委托代理人薛正懿，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）汤阴县人民政府，住所地：汤阴县人民路中段。
法定代表人宋庆林，县长。
委托代理人陈哲，汤阴县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人王长军，河南华厚律师事务所律师。
元运梅因诉汤阴县人民政府《关于印发汤阴县白营镇张官屯村棚户区改造搬迁房屋补偿安置方案的通知》即汤政办（2016）3号（以下简称《方案》）一案，不服安阳市中级人民法院（2016）豫05行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年9月12日公开开庭审理了本案。上诉人元运梅及其委托代理人薛正懿，被上诉人汤阴县人民政府的委托代理人陈哲、王长军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
汤阴县人民政府办公室于2016年1月4日作出本案被诉的《方案》。2016年1月7日，该《方案》在张官屯村进行张贴公示。元运梅不服该《方案》，提起本案行政诉讼。
元运梅一审诉称，一审原告在汤阴县白营镇张官屯村拥有房屋。2016年1月4日，一审被告作出的《方案》涉及一审原告房屋，该《方案》主要存在以下问题：一、《方案》内容不当。安置点定在“中华苑”小区生活不便，且补偿标准过低，生活不能得到改善和保障。二、制定《方案》程序违法。制定时未征求民意，没有提交村民会议讨论，也未依法办理征地手续。三、被诉《方案》具有可诉性。《方案》中载明搬迁人在规定期限内不提出异议又不搬迁的，将申请有关部门强制执行，具有强制性而非指导性。被诉《方案》针对的对象是特定的，即张官屯村全体住户，包括一审原告元运梅，不属于抽象行政行为。请求撤销被诉《方案》。
安阳市中级人民法院一审查明，一审原告系汤阴县白营镇张官屯村居民，在该村有居住房屋宅院。张官屯村位于汤阴县城东北侧，在汤阴县城乡总体规划（2013-2030）确定的中心城区用地规划范围内。汤阴县白营镇人民政府为实施对该村城市棚户区（城中村）进行改造，委托达华工程管理（集团）有限公司安阳分公司编制改造项目进行可行性研究。2014年10月21日，汤阴县发展和改革委员会向汤阴县白营镇人民政府作出《关于汤阴县白营镇张官屯村城市棚户区（城中村）改造项目可行性研究报告的批复》（汤发改办（2014）111号），批复内容如下：一、同意《关于汤阴县白营镇张官屯村城市棚户区（城中村）改造项目可行性研究报告》。二、建设地址：项目位于白营镇杨庄新社区一期东北角，项目东临中华路，南临新横三路。三、建设规模及主要建设内容：项目占地面积40000平方米，总建筑面积57352平方米，其中住宅建筑面积50400平方米，地下室建筑面积6952平方米以及室外配套工程，项目建成后可安置村民360户，人口1066人。四、总投资及资金来源：项目总投资12493万元（含安置房土地征地费360万元、搬家及临时安置补助费996.91万元），其中建安工程费用9881万元，工程建设其它费用2131万元，基本预备费481万元。资金来源为项目单位自筹。五、招标初步方案……。该文件附有项目招标初步方案核准意见表。2015年3月13日，汤阴县第十四届人民代表大会第四次会议通过《关于汤阴县2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年计划的决议》，批准汤阴县2015年国民经济和社会发展计划。其中包括对张官屯村在内的七个棚户区改造项目。2015年9月30日，河南省住房和城乡建设厅、河南省财政厅作出《关于下达2015年城市棚户区改造项目计划（第三批）的通知》（豫建住保（2015）34号），该通知中载明：本次计划共新下达城市棚户区改造项目131个，其中包括“汤阴县白营镇张官屯村棚户区改造项目”，附表中载明该项目安置住房位置是：中华路与绕城路交叉口西北角，杨庄社区；征收规模中征收户数342户，征收房屋建筑面积37962平方米；安置住房建设规模360套，43200平方米；计划开工时间为2015年6月。期间，汤阴县白营镇白张官屯村棚户区改造指挥部组织有关人员入户进行调查、征询群众意见，并就有关问题作出说明和解释。
2016年1月4日，汤阴县人民政府办公室印发本案被诉《方案》，通知载明：“各乡（镇）人民政府，县人民政府各部门及其有关单位：《汤阴县白营镇张官屯村棚户区改造搬迁房屋补偿安置方案》已经县政府研究同意，现印发给你们，请遵照执行。”《方案》载明：“为认真贯彻落实中央、省、市棚户区改造工作精神，落实汤阴县人民政府2015年度国民经济和社会发展规划，加快城镇化进程，提高村民生活水平，改善村民居住环境。经县委、县政府研究，决定对张官屯村进行棚户区改造搬迁安置，参照《汤阴县人民政府关于调整我县国家建设征地地上附着物及青苗补偿标准的通知》（汤政文（2012）39号）有关规定，结合镇村实际情况，特制定本方案，”内容包括张官屯村棚户区改造搬迁房屋的搬迁安置原则、安置对象、补偿标准、搬迁安置程序、搬迁安置时间、地点及奖励办法、安置办法、标准及价格、搬家补助费及临时安置补助费、其他政策和相关问题等。《方案》载明：搬迁安置原则是按照“政府引导、村民参与、惠及百姓、和谐搬迁”的指导思想，在充分尊重多数村民意愿的基础上，遵循决策民主、程序公正、结果公开的原则，在党员、村民代表及上级有关部门的监督下，依法有序进行。搬迁安置对象为张官屯村全体住户；搬迁时间为2016年1月11日—2016年4月25日；安置地点为“中华苑”小区，该小区是由政府公益性补贴的具有保障性质的住房，安置楼为9-13号、16-19号；“九、其他政策，4.为解除入住中华苑小区搬迁住户的后顾之忧，张官屯村村民可自愿将土地以每年每亩1500元的价格流转到农业合作社，由农业合作社负责经营管理，如有企业和道路建设占用被流转的土地，土地补偿价格按白营镇同期占地价格进行调整。”“十、相关问题。2.搬迁双方未达成搬迁补偿安置协议的处理办法。在方案确定的签约期限内未达成补偿协议的，或搬迁人对补偿协议不服的，搬迁人可以向相关部门提出异议。搬迁人在规定期限内不提出疑议的，不搬迁的，向有关部门申请强制执行。”2016年1月7日，一审被告在汤阴县白营镇杨庄社区会议室召开了由县发展和改革委员会、规划中心、国土资源局等部门及镇、村两委干部、群众代表等人员参加的风险评估会议，并于当天在张官屯村就该《方案》及《汤阴县白营镇张官屯村棚户区改造搬迁安置流程表》、房屋搬迁补偿安置程序等内容进行张贴公示。《方案》公布后，张官屯村大部分居民按照《汤阴县白营镇张官屯村棚户区改造搬迁房屋补偿安置方案》中有关安置、补偿等内容，经与汤阴县白营镇人民政府协商签订了搬迁房屋补偿协议或者安置协议，进行了搬迁，得到了安置补偿。一审原告因就搬迁安置补偿问题未与汤阴县白营镇人民政府达成协议尚未搬迁。一审被告也未对一审原告作出搬迁通知或者决定等行政行为。
一审认为：一、关于被诉《方案》是否属于人民法院行政诉讼受案范围。被诉《方案》中明确载明经县政府研究决定对张官屯村进行棚户区改造搬迁安置，并在通知中明确载明经县政府研究同意，请遵照执行。被诉《方案》的制定和实施直接涉及张官屯村全体住户的利益，针对的对象是特定的，即该村全体住户。一审原告作为该村住户，属于搬迁安置补偿对象，其与被诉《方案》具有法律上的利害关系，且被诉《方案》在相关问题中载明：搬迁人“未达成补偿协议或对补偿协议不服的，可以向相关部门提出异议，搬迁人在规定期限内不提出疑议的、不搬迁的，向有关部门申请强制执行。”《方案》有明确的救济条款并从形式上具有了强制执行力，将对一审原告的生产生活产生影响。因此，一审被告辩称被诉《方案》不属于人民法院行政诉讼受案范围的理由不能成立。二、关于被诉《方案》是否侵犯一审原告的合法权益问题。棚户区改造是党中央、国务院安排部署的重大民生工程和发展工程，进行棚户区改造并对群众进行安置补偿是各级政府的应尽职责。本案中，张官屯村棚户区改造搬迁是汤阴县第十四届人民代表大会第四次会议批准的该县2015年国民经济和社会发展计划中的一项，是河南省住房和城乡建设厅、河南省财政厅批准下达的2015年城市棚户区改造项目计划（第三批）之一。张官屯村属于汤阴县城乡总体规划（2013-2030）确定的城区用地规划范围内，经过汤阴县政府及有关部门批准。根据政策规定，张官屯村改造项目属于棚户区改造的范围。被诉《方案》确定的张官屯村住户就近安置到杨庄社区“中华苑”小区，确定的搬迁安置、补偿方式，符合棚户区改造实行实物安置和货币补偿相结合，由棚户区居民自愿选择；安置住房建设采取原地安置建设和异地建设相结合的方式，优先考虑就近安置等规定。同时参照了《汤阴县人民政府关于调整我县国家建设征地地上附着物及青苗补偿标准的通知》（汤政文（2012）39号）有关安置补偿标准。一审被告虽未对该村土地作出征收决定，但《方案》就该村土地问题及今后占地问题作出了相应的规定，充分考虑了该村的实际，实施中进行协商搬迁并不违反法律禁止性规定。一审被告在印发《方案》前也进行了可行性研究并经有关部门审批，广泛征求了大多数群众意见，对《方案》进行了公示。张官屯村大部分住户已按照《方案》要求与汤阴县白营镇人民政府经协商达成协议进行了搬迁并得到了安置补偿，搬迁过程并未作出强制性的行为。虽然《方案》载明：“搬迁人在规定期限内不提出疑议的、不搬迁的，向有关部门申请强制执行。”但该《方案》并不导致对一审原告实行强制执行，且《方案》中也明确规定了搬迁人未达成协议或者对有异议的可以向相关部门提出解决，从而维护其合法权益。综上，一审原告认为被诉《方案》的安置地点不便生活、补偿标准低、程序违法等侵犯一审原告合法权益的理由不能成立，其要求撤销被诉《方案》的诉讼请求，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，一审判决：驳回元运梅的诉讼请求。一审案件受理费50元，由元运梅负担。
元运梅不服一审判决，向本院上诉称：一、涉案土地属于集体土地，按照棚户区改造政策，汤阴县人民政府作出《方案》的主要证据不足。二、《方案》未经村民会议讨论等主要程序，应属程序违法。三、一审法院对《方案》的主要证据、程序等问题均未审查，违反全面审查原则。四、一审判决驳回诉讼请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定。请求撤销一审判决，支持上诉请求。
汤阴县人民政府答辩称，涉案棚户区改造已经过合法批准，《方案》系为改善群众住房条件、适应城镇化需要而作出。另外，一审判决驳回诉讼请求系依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条的规定，适用法律正确。请求维持一审判决。
本院认为，涉案《方案》的核心内容是告知补偿方法、补偿标准等内容，该《方案》对一审原告不产生法律上的强制力，也未直接产生实际影响。对涉及该区域的居民来说，可能侵犯其权利的是当地政府的组织实施行为，如其认为自己的合法权益受到侵害，可对该具体的组织实施行为提起诉讼，也可一并请求审查上述文件。一审法院进行实体审查不当，本院对一审判决“查明事实”及“本院认为”部分均不认可，在此基础上，一审判决已无实体内容，其驳回诉讼请求的裁判方式与可能采用的裁定驳回起诉方式，在本质上并无不同，故本院对一审判决不再改动。经本院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人元运梅承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 张ＸＸ
代理审判员 韩凤丽
二〇一六年十二月六日
书 记 员 杜精精