江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）通中行终字第0171号
上诉人（原审原告）季久中。
委托代理人程轲，北京市隆安（南通）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江苏省海安县国家税务局，住所地海安县海安镇中坝南路51号。
法定代表人薛海俊，江苏省海安县国家税务局局长。
委托代理人蒋雪俊。
委托代理人李永明。
上诉人季久中因税务行政复议一案，不服海安县人民法院（2014）安行初字第0009号行政判决向本院提起上诉，本院于2014年6月23日立案受理后，依法组成合议庭，于同年7月8日公开开庭审理了本案。上诉人季久中及其委托代理人程轲，被上诉人江苏省海安县国家税务局（以下简称海安县国税局）的委托代理人蒋雪俊、李永明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2006年10月20日，季久中与南通市天源实业有限公司（以下简称天源公司）签订承包经营协议，约定由季久中承包经营天源公司下属的贸易部。双方在承包经营协议中明确了双方的权利义务，确定由季久中自行负责支配经营所形成的费用（包括交纳国家各项税费）等。承包协议签订后，季久中以天源公司的名义从事水渣购销业务。上述承包经营期满后，账面尚库存水渣5291.075吨，双方因承包经营及纳税问题产生争议。2010年1月30日，天源公司向海安县国税局原第六税务分局递交了“关于账面库存如何处理的请示报告”，主要内容为“关于账面库存如何处理？是否需要纳税？纳多少税？”海安县国税局原第六税务分局在天源公司请示报告页面上作出书面答复，认为视水渣是否已销售分别以销项税或进项税额转出申报纳税。2013年2月21日，天源公司依据上述答复向税务机关自行申报所属期2013年1月份应纳销项税纳税。同年4月2日，天源公司依据与季久中的承包合同向原审法院提起民事诉讼，要求季久中承担代垫的税款。该案经过一审、二审后，支持了天源公司的诉讼请求。7月27日，季久中就海安县国税局原第六税务分局对天源公司“关于账面库存如何处理的请示报告”的答复意见，向海安县国税局提出行政复议。海安县国税局在接到季久中的复议申请后，于2013年8月2日作出海国税复不受字（2013）第001号行政复议决定书。季久中就上述复议决定提起了行政诉讼，法院经审理后未支持其诉讼请求。10月17日，季久中向海安县国税局发出催告函，主要内容为，海安县国税局在处理其行政复议案时对天源公司将水渣损耗编造成账面库存这一事实应当是知晓的，依据《中华人民共和国税收征管法》第六十四条之规定，纳税人、扣缴义务人编造虚假计税依据的，由税务机关责令限期改正，并处五万元以下的罚款。希望海安县国税局对天源公司的上述行为予以查处。
11月8日，季久中以海安县国税局第二税务分局不履行法定职责为由向海安县国税局申请行政复议，要求海安县国税局责令海安县国税局第二税务分局限期履行对天源公司作出责令限期改正并处罚款的法定职责。2014年1月27日，海安县国税局作出海国税复决字（2014）第001号行政复议决定书（以下简称1号复议决定书），认为季久中未向海安县国税局第二税务分局提交过要求其履行法定职责的申请材料，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回了季久中的行政复议申请。季久中不服该复议决定，向原审法院提起行政诉讼，请求判决撤销上述复议决定，并限海安县国税局在法定期限内重新作出复议决定。
原审法院认为，依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，当事人认为行政机关不履行法定职责、侵害其合法权益的，有权提起行政复议。本案海安县国税局作为海安县国税局第二税务分局的上级税务机关，是具有履行行政复议职责的行政复议机关。
本案的争议焦点，一是海安县国税局是否为本案适格被告；二是海安县国税局所作1号复议决定书认定事实是否清楚、适用法律是否正确。
海安县国税局作出的1号复议决定书，以季久中申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例规定的受理条件为由，驳回了其复议申请。该复议决定系不予受理行政复议申请的具体行政行为，对季久中申请复议的权利产生了实际影响。季久中以海安县国税局为被告提起行政诉讼，符合法律规定。海安县国税局主张应以作出原具体行政行为的行政机关为被告的辩称与事实不符，不予采信。
本案中，季久中认为天源公司“编造虚假计税依据”向海安县国税局原第六税务分局提出关于账面库存如何处理的请示报告，并依据其答复申报了纳税，违反了《中华人民共和国税收征管法》的规定，遂请求海安县国税局第二税务分局对天源公司作出行政处罚。海安县国税局认为，季久中所述天源公司所谓的编造虚假计税依据行为，与《中华人民共和国税收征管法》所规定的编造虚假计税依据的概念不符，不属于海安县国税局第二税务分局查处的职责范围。编造虚假计税依据是指编造虚假的会计凭证、会计账簿或者通过修改、涂抹、挖补、拼接、粘贴等手段变迁会计凭证、会计账簿或者擅自虚构有关数据、资料，编制虚假的财务报告或者虚报亏损等行为，其目的多为少交或者不交税款。而季久中认为天源公司编造虚假计税依据导致其税务负担加重，其实质是认为多缴纳了增值税款。这一事实与前文所述编造虚假计税依据的概念不一致。依据《中华人民共和国税收征管法》的规定，增值税纳税义务人在本次纳税申请所属期内申请纳税数额超过法定应纳税额的，可以通过申请退税的方式予以调整。因此，季久中认为天源公司向海安县国税局原第六税务分局作出书面请求并按其答复纳税，涉嫌编造虚假计税依据，并要求海安县国税局第二税务分局对其作出行政处罚，与法律规定不相符，并非海安县国税局第二税务分局的法定职责范围。季久中据此向海安县国税局申请行政复议，不属于《中华人民共和国行政复议法》及实施条例所规定的案件受理范围。
海安县国税局所作1号复议决定，仅依据季久中未向海安县国税局第二税务分局提出过申请其履行法定职责的请求这一事实，按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定驳回了季久中的复议申请，存在着以下两方面的问题：第一，查明事实过于简单，对季久中陈述的所谓天源公司编造虚假计税依据行为不予查处的理由，未能说理论证；第二，适用法律不够准确，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项，仅是不符合行政复议受理条件的指引性条款，作出复议决定仍应适用相关具体规定。对于上述问题在此予以指出，希望海安县国税局在今后工作中予以重视。
在本案的处理过程中，考虑到季久中与天源公司因承包经营合同及纳税问题产生多起纠纷，并引发了相关的民事及行政诉讼，原审法院本着实质性化解矛盾的理念，组织季久中及天源公司到庭协调，力促一揽子解决矛盾纠纷，并提出如下协调思路：由季久中提供能证明账面库存系水渣合理损耗部分的所有资料、手续，交由天源公司进行重新作账务处理，如确实存在水渣损耗问题，由天源公司依据法律规定向海安县国税局申请退税，然后重新申报纳税，由海安县国税局提供法律业务指导。但季久中未能向天源公司提供证明资料，致使协调意见至判决之日未能得到实际履行。
综上，季久中向被告海安县国税局提出行政复议申请，并不符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例所规定案件受理条件。海安县国税局所作1号行政复议决定，虽在事实认定及说理上存在瑕疵，但裁定驳回季久中复议申请的结论正确，对于季久中的诉讼请求难以支持。据此，原审法院遂依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回季久中的诉讼请求。
季久中不服提起上诉称，根据税收征收管理法的规定，编造虚假计税依据包括因编造虚假计税依据少缴纳税款、多缴纳税款等多种情形，税务机关对编造虚假计税依据的违法行为均应予以查处。上诉人对海安县国税局第二税务分局不履行上述查处职责的行为向被上诉人申请行政复议符合行政复议的受理条件。原审法院判决驳回上诉人诉请的判决不当，请求二审法院撤销原审判决。
被上诉人海安县国税局辩称，本案中，上诉人申请行政复议的请求为责令被申请人海安县国税局第二税务分局限期对天源公司作出“责令限期改正并处罚款”的法定职责。但经被上诉人调查，上诉人并未向海安县国税局第二税务分局提出过要求查处天源公司的申请，其直接向复议机关提起复议申请，不符合受理条件。其次，根据税收征收管理法的相关规定，上诉人反映的天源公司编造虚假计税依据多缴纳税款的行为也不属于法定的应受行政处罚的情形，上诉人的复议申请也不属于复议法规定的受理范围。根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项、税务行政复议规定第七十八条第一款第二项规定，海安县国税局对上诉人提出的不符合复议受理条件的申请予以驳回是正确的。故请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
季久中提起上诉后，原审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经庭审举证、质证，对原审判决认定的事实及采信的证据予以确认。
本院认为，根据双方当事人的诉辩意见及原审查明的事实，本案的争议焦点是被上诉人海安县国税局所作驳回上诉人季久中复议申请的行政复议决定是否符合法律规定。
根据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，行政复议申请属于行政复议法规定的行政复议范围是复议机关受理行政复议的条件之一。因此，公民、法人或者其他组织提起行政复议应当以被申请复议的具体行政行为的存在为前提条件。本案中，季久中因认为海安县国税局第二分局未履行查处天源公司税收违法行为的法定职责向被上诉人申请行政复议，被上诉人受理该复议申请应以海安县国税局第二分局存在未履行法定职责的行为为前提。但从本案查明的事实来看，无论在行政程序还是司法程序中，上诉人均认可其并未以任何形式向海安县国税局第二分局提出过要求查处天源公司税收违法行为的请求。而且，上诉人也未能提供任何证据证实海安县国税局第二分局已经知晓天源公司存在税收违法行为。因此，海安县国税局第二分局未对天源公司进行查处的行为不能认定为不履行法定职责的行为。上诉人以海安县国税局第二分局未履行对天源公司进行查处的法定职责为由向被上诉人申请行政复议不符合行政复议的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和条例规定的受理条件的，行政机关应当决定驳回行政复议申请。海安县国税局受理上诉人的复议申请后，根据上述规定作出驳回上诉人的复议申请并无不当。原审法院经审理后所作驳回上诉人诉请的判决正确，本院应予维持。季久中的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人季久中负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
代理审判员 仇秀珍
代理审判员 鲍 蕊
二〇一四年八月十八日
书 记 员 吴彩丽
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；