陕西省榆林市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）榆中行终字第00076号
上诉人（原审第三人）某某村民小组。
负责人折某某，组长。
上诉人（原审第三人）某某村村民委员会。
法定代表人郭某某，村支书。
二上诉人共同委托代理人贺某，某某律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）某某村民小组。
负责人王某，组长。
委托代理人张某某、何某某，某某律师事务所律师。
原审被告某某县人民政府。
法定代表人封某，县长。
委托代理人孙某某，某某县人民政府办公室工作人员。
委托代理人徐某某，某某局工作人员。
上诉人某某村民小组、某某村民委员会因林业行政登记一案，不服陕西省神木县人民法院（2015）神行初字第00008号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人某某村民小组（以下简称丰园四组）负责人折某某、某某村村民委员会（以下简称丰园村委会）法定代表人郭某某及二上诉人的共同委托代理人贺某，被上诉人某某村民小组负责人王某及其委托代理人张某某、何某某，原审被告某某县人民政府的委托代理人孙某某、徐某某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2010年12月28日原审被告某某县人民政府给红沙石梁村颁发了神林证字（2010）第000001541号林权证，该林权证“森林、林木、林地状况登记表No1”载明，林地所有权权利人：红沙石梁村；森林或林木所有权权利人：红沙石梁村；林地使用权权利人：红沙石梁村；森林或林木使用权权利人：红沙石梁村；坐落：某某村；小地名：梁家村；主要树种：沙柳、沙蒿；面积：4450亩；四至：东：43063430445468；南：43060780443987；西：43071320442724；北：43076280443830。
该林权证“森林、林木、林地状况登记表No2”载明，林地所有权权利人：红沙石梁村；森林或林木所有权权利人：红沙石梁村；林地使用权权利人：红沙石梁村；森林或林木使用权权利人：红沙石梁村；坐落：某某村；小地名：梁家村；主要树种：沙柳、沙蒿；面积：8000亩；四至：东：43061970446723；南：43025960444469；西：43051290442723；北：43061150444937。
原审法院经审理查明：被告某某县人民政府根据神木县集体林权制度改革档案、原告某某小组的林权证发放资料、林地现状图，第三人红沙石梁村四组的林权证发放资料、林地现状图，依照《中华人民共和国森林法》第三条、第十七条，《中华人民共和国森林法实施条例》第五条，《林木和林地权属登记管理办法》第二条、第五条，《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》中发〔2008〕10号文件，中共陕西省委陕西省人民政府关于贯彻《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》的实施意见陕发〔2009〕3号文件之规定，于2010年12月28日给第三人红沙石梁村颁发了神林证字（2010）第000001541号林权证。被告向第三人颁发该林权证时所依据的红沙石梁村林地外围堪界认定登记表中的林地接界四邻村中没有原告某某小组签字，且在受理该林权登记申请后未按照相关程序进行公告。另该林权证还将第三人并未申请的事项—林地所有权确认给第三人红沙石梁村。后原告与第三人因交界处土地发生权属纠纷，第三人红沙石梁村四组于2013年12月向某某县人民政府提出土地确权申请，请求对神锦大街9公里处以北610亩的土地确认权属。某某县人民政府经审查，申请确权的土地位于麻家塔办事处红沙石梁村与西沟办事处雨则古梁村交界处，申请确权的土地面积610亩，地类为天然牧草地和灌木林地。被告依据2010年实施林改时向第三人颁发的神林证字（2010）第000001541号林权证，确认该争议土地归第三人红沙石梁村所有，土地权利归属清楚，并于2013年12月30日作出神政字[2013]53号土地确权申请不予受理决定书。原告于2013年12月30日收到该决定书后，在该决定书告知的期限内向神木县人民法院提起诉讼，请求撤销神木县人民法院给红沙石梁村颁发的神林证字（2010）第000001541号林权证，本案的诉讼费由被告承担。
原审法院认为：本案被诉具体行政行为是被告某某县人民政府于2010年12月28日给第三人红沙石梁村颁发神林证字（2010）第000001541号林权证，即本案审查的是被告颁证行为的合法性问题。庭审中，被告提供了其作出该行政行为所依据的政策法规及第三人红沙石梁村集体林权制度改革林权证发放资料，以证明其作出该行政行为的合法性。经本院审查，认为被告的该项具体行政行为有以下违法之处：（一）《行政许可法》第三十六条规定了利害关系人的知情权，《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定，登记机关应对已受理的登记申请在森林、林木和林地所在地进行为期30天的公告。本案中，被告并未提供证据证明其在颁发林权证前向与第三人毗连的原告尽到告知义务，亦未提供证据证明其在受理第三人的林权登记申请后进行公告的事实，故本院认为被告的颁证程序违法；（二）本案原告与第三人的地界相连，但被告在确定第三人的林地外围勘界时，并未与毗连原告进行勘界、打桩，亦未向相关土地部门调取原始土地权属材料，而是在土地权属不明、土地四至界限不清的情况下，向第三人颁发了林权证，本院认为该颁证行为缺乏事实依据，主要证据不足；（三）被告向第三人颁发林权证属于行政许可行为，行政许可是依申请而发生的行为。本案中，被告在作出该行政许可时对第三人并未申请的事项、也非其职权范围的事项—林地所有权也一并作出确认，超出相对人的申请范围及本身的职能权限。综上，本院认为被告向第三人颁发林权证的具体行政行为违反法定程序、主要证据不足，且超越职权，故应依法予以撤销。关于原告雨则古梁村小组是否为本案适格主体的问题，被告及第三人对此持有异议，本院认为被告及第三人的异议理由不能成立。其一《行政诉讼法解释》第十二条规定，行政诉讼原告必须与行政行为有法律上的利害关系。本案中，被告在相连地界上作出行政许可向第三人颁发林权证，原告作为与第三人红沙石梁村地界毗邻的村，理应与该行政许可行为具有法律上的利害关系。其二《行政诉讼法》第二条第一款规定，行政诉讼原告应为认为其合法权益受到行政行为侵害的人，即也说明行政行为违法与否、权益是否合法、是否受到侵害都是实体审查问题，并不影响诉权，则本案中原告认为其的土地所有权受到被告向第三人颁发林权证的行政许可行为的侵害，即有权以原告的主体资格向法院提起诉讼。关于本案诉讼时效的问题，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”及《行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起六个月内提出”之规定，被告及第三人应提供证据证明原告是在知道或应当知道该行政行为六个月后才提起诉讼的，而本案中原告是在2013年12月30日收到被告的不予受理通知书后，才知晓其与第三人所争议的土地早已确权给第三人并颁发了林权证，并于2014年3月17日依法提起诉讼，故被告辩称原告的起诉超过诉讼时效的观点不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）、（四）项之规定，判决撤销了被告某某县人民政府于2010年12月28日给第三人某某村颁发的神林证字（2010）第000001541号林权证。案件受理费50元，由被告某某县人民政府负担。
宣判后，丰园四组、丰园村委会不服上述判决，上诉称：一、一审判决认定事实错误，被上诉人与被诉行政行为没有利害关系，不具有诉讼主体资格，故应驳回其起诉。《行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。所谓的利害关系人，是指权益受到行政行为侵害的直接当事人，也即当事人首先应有证据证明自己的合法权益受到行政行为的侵害才能提起诉讼，否则就不具有行政诉讼的诉权。本案一审原告（被上诉人）没有提供任何证据证明自己的合法权益受到被诉具体行政行为侵害，甚至连两村的地界是否相邻的证据也没有，更没有权益受到侵害的事实证据。其所提举的神政字(2013)53号不予受理决定书，用以证明被上诉人系该案的相关利害关系人，具有诉讼主体资格，且涉案土地存在实际争议，有争议的土地不能颁发林权证。但该证据恰好能证明上诉人对争议林地具有绝对的所有权，所以某某县人民政府认为无需确权，不予受理上诉人提出的土地确权申请。故被上诉人的起诉既无证据也无法律依据，应驳回其起诉。二、上诉人所有的土地界限远大于林权证确定的外围界限，被上诉人对涉案林地的诉争没有任何依据，依法应予驳回。一审中，上诉人向法庭提交了从神木县土地局地籍管理局所保存的电子档案中打印的地籍档案一份，通过对比神木县土地局保存的地籍档案和林权证，完全可以证明林权证确定的四至界限全部包含在上诉人所有的土地界限范围内。所以该林权证确定的土地范围并没有与被上诉人村民小组所有的土地重合，且该坐标与林业局颁证时的原始坐标完全一致。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”之规定，该证据应当被法庭采纳。但一审法院却认为：“因该证据是在被告向第三人颁发林权证后第三人收集的，而被告并未将该证据作为其颁发林权证确定林地范围的依据，说明被告在确定林地范围时并未依据该地籍档案，故第三人提供该组证据用以证明被告颁发林权证的行政许可行为合法的证明目的不能成立，本院不予采信”，一审判决明显违反第三十四条的规定，判决错误。三、被上诉人的起诉超过了诉讼时效，应驳回其诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外”；《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。某某县人民政府在2010年底已将所有的林权证发放到村集体，从拿到林权证之日起被上诉人应知悉其林权的四至界限，但其在二年之内没有提出过异议，假使其有异议也超过了诉讼时效，人民法院应依法驳回其诉讼请求。综上，上诉请求：1、依法撤销原判，改判驳回被上诉人的一审诉请；2、一二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人某某小组答辩称：一审法院判决正确，事实清楚，适用法律正确，应予维持。被上诉人具有诉讼主体资格，与本案具有法律上的利害关系，上诉人的上诉理由不能成立。被诉行政行为确权的土地范围内，确实有被上诉人的土地，自然与行政行为具有法律上的利害关系，在一审庭审中提供的证人证言足以认定。按照相关规定，上诉人与被上诉人相邻之间要有明显的建筑。而被诉行政行为作出时，并没有要被上诉人进行对相邻的建筑进行勘验。首先地籍档案是来源不清楚的证据，不应当作为被告作出行政行为的依据，不能够证明行政行为的合法性，一审没有采信完全正确。被上诉人的起诉完全在诉讼期限内，被上诉人是在2013年的12月30日，被告作出不予受理通知书时才知道的被诉行政行为，上诉人也没有证据证明被上诉人的起诉已超过诉讼期限。
原审被告某某县人民政府述称：一、某某小组诉称不实，某某县人民政府对林权的登记、发证行为合法，应依法予以维持。2010年期间，按照国家及省、市《关于全面推进集体林权制度改革的意见》的部署及安排，某某县人民政府下属的林业局及各办事处对其所辖的村组进行集体林权改革工作。2010年6月12日至2010年11月12日，某某县人民政府依照合法程序及某某小组提出的林权登记申请，向某某小组颁发了林权证。此期间，某某县人民政府依照同样的程序向原红沙石梁村颁发了林权证。以上可见，某某小组对自己的林地范围及面积早已知晓，且某某县人民政府作出的该具体行政行为符合我国《森林法》及《森林法实施条例》的相关规定，应当依法予以维持。二、本案已过诉讼时效。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人和其他组织直接向人民法院提起诉讼的应当在知道作出具体行政行为之日起六个月内提出”。本案所涉林地的勘界完成于2010年6月份，某某小组及其村民参加了会议并签字、盖章确认。假定某某小组的权益受损，其应在知道和应当知道之日起六个月内主张权利，可见，某某小组诉权的行使已超过了法定时效。综上，应撤销原判，驳回某某小组的诉讼请求。
本院于2015年10月27日对争议地进行现场勘验时，现场拍摄了四张照片，经当庭出示，各方当事人均对照片的真实性无异议。上诉人于2015年12月11日向本院提交了由神木县神木镇麻家塔办事处出具的证明一份，证明：因行政村撤并综合改革，原红沙石梁村四组合并为现丰园村四组。本院于2015年1月18日与某某办事处作了谈话笔录，某某办事处对上述证明系其出具无异议。本院于2015年1月18日依职权调取了某某县人民政府下发的神政发[2015]29号《某某县人民政府关于公布全县行政村名称的通知》文件及神木县神木镇麻家塔办事处下发的麻办字[2015]5号《神木镇麻家塔办事处关于上报<麻家塔办事处行政村撤并方案>的报告》文件各一份，于2016年1月26日与被上诉人某某小组的负责人王某作了谈话笔录，王某对上述证明及神政发[2015]29号文件、麻办字[2015]5号文件的真实性无异议。本院予以确认。
二审经审理查明：原审被告某某县人民政府于2010年12月28日给红沙石梁村（现丰园村）颁发了神林证字（2010）第000001541号林权证。2013年12月，原红沙石梁村四组以被上诉人某某小组为被申请人，向原审被告某某县人民政府提出土地确权申请，请求对神锦大街9公里处以北610亩的土地确认权属。某某县人民政府经审查，认为神林证字（2010）第000001541号林权证已确认上述争议土地归红沙石梁村所有，土地权利归属清楚，并于2013年12月30日作出神政字[2013]53号《某某县人民政府土地确权申请不予受理决定书》，决定不予受理原红沙石梁村四组的土地确权申请。某某小组认为某某县人民政府颁发神林证字（2010）第000001541号林权证的行为侵犯了其土地所有权，于2014年3月12日向神木县人民法院提起行政诉讼，请求撤销某某县人民政府颁发的神林证字（2010）第000001541号林权证。
另查明，因神木县行政村撤并整合，原红沙石梁村与原孙家岔村、郝家圪崂村合并为丰园村，原红沙石梁四组变更为丰园村四组。
以上事实有神政字（2013）53号不予受理决定书、行政起诉状、证明及神政发[2015]29号文件、麻办字[2015]5号文件等证据在卷佐证，足以认定。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”。故起诉人与被诉行政行为之间的“利害关系”应当是指行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益已经或者将会产生实际影响。仅当起诉人权益是既存的权益，且该权益客观上已经受到被诉行政行为损害或者将会受到被诉行政行为损害，而非起诉人主观认为其权益受到损害或者将会受到损害，起诉人与被诉行政行为之间才能建立起“利害关系”。
本案中，原审原告某某小组认为原审被告某某县人民政府颁发神林证字（2010）第000001541号林权证的行为侵犯了其土地所有权，提起行政诉讼，请求撤销该林权证，其提供了证据：神政字（2013）53号不予受理决定书、高某某的调查笔录及录音、录像资料，用于证明前述林权证中有大片土地属于某某小组所有，涉案土地存在实际争议，不能颁发林权证，被上诉人某某小组系该案的利害关系人。经查，高某某的调查笔录及录音、录像资料属于证人证言，因该证人证言系某某小组单方收集，且高某某未出庭作证，原审被告某某县人民政府及原红沙石梁村村委会、红沙石梁村四组均对该证人证言有异议，故该份证据不能证明诉争土地系某某小组所有；神政字（2013）53号不予受理决定书能够证明某某小组与原红沙石梁村村委会、红沙石梁村四组就诉争土地权属发生争议并于2013年向原审被告某某县人民政府申请确权，不能证明诉争土地系某某小组所有。因某某县人民政府颁发林权证的行为发生在2010年，而某某县人民政府于2013年才收到原红沙石梁村四组的土地确权申请，即颁证行为在前，请求政府解决土地权属争议在后，故某某小组关于涉案土地存在实际争议，不能颁发林权证的观点不能成立。综上，某某小组提供的证据不能证明其诉称的“土地所有权”是既存的权益，某某小组认为其土地所有权受到被诉行政行为侵害的观点不能成立。故某某小组与被诉行政行为不存在利害关系，对其起诉依法应予驳回，原审法院进行实体判决不当，依法应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销陕西省神木县人民法院（2015）神行初字第00008号行政判决；
二、驳回某某村民小组的起诉。一审案件受理费50元，退还原审原告某某村民小组；二审案件受理费50元，退还上诉人某某村民小组、某某村民委员会。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王 静
代理审判员 刘红梅
代理审判员 常跃华
二〇一六年一月二十六日
书 记 员 寇艳艳