江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏06行终99号
上诉人（原审原告）曹金妹,女,1949年5月29日生，汉族，住南通市通州区。
上诉人（原审被告）南通市通州区二甲镇人民政府，住所地通州区。
法定代表人倪健忠，镇长。
原审第三人邢雪林，男，汉族，1963年12月9日生，汉族，住通州区。
原审第三人邢海洪，男，1952年5月6日生，汉族，住通州区。
上诉人曹金妹、南通市通州区二甲镇人民政府（以下简称二甲镇政府）因要求履行法定职责一案，不服如东县人民法院（2016）苏0623行初122号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，曹金妹户原住二甲镇副业村九组，因光明路建设于1998年左右被拆迁安置至二甲镇新市社区。邢雪林(又名邢锡林)、邢海洪现为二甲镇定兴桥村二十组的村民。曹金妹户与邢雪林、邢海洪户相邻。2015年6月8日，曹金妹向二甲镇政府提交履行法定职责申请书，要求二甲镇政府履行法定职责，责令邢雪林、邢海洪拆除、清理在其门前河边破坏村容镇貌和环境卫生的建筑物及杂物垃圾并退出土地。二甲镇政府在接到原告曹金妹的申请后，针对曹金妹所反映的事项，向二甲镇定兴桥村20组的村民李美兰、杨平、沈兆祥等进行了调查，并形成了相应的调查笔录。现曹金妹认为二甲镇政府不履行法定职责，故向法院提起行政诉讼，要求判决二甲镇政府履行法定职责，对邢雪林、邢海洪在曹金妹门前河边破坏村容镇貌和环境卫生的建筑物、杂物垃圾作出责令停止侵害的行政决定。一审法院于2016年2月4日作出（2015）东行初字第00431号行政裁定，裁定驳回曹金妹的起诉，本院二审撤销（2015）东行初字第00431号行政裁定，指令一审法院继续审理本案。
另查明，2015年5月14日，二甲镇政府针对曹金妹反映的“其为原光明路1998年拆迁户，安置在副业大队二队，政府当时承诺将旁边的茅厕、灰堆、高杆植物等杂物清理掉，但至今没有处理，严重影响其正常生活的信访事项”作出关于曹金妹信访事项的答复意见书，称“接访后，我镇即派员调查处理。经调查，你户原住副业村九组，1998年因光明路建设拆迁安置在副业队二组，你户西南角9.5米处的厕所系定兴桥村二十组邢锡林之父于上世纪八十年代所建，厕所东侧的芦苇田及一块东西长3米，南北宽2米的一小块田为邢家所有。你提出政府当时有承诺，却无书面证据，时过十七年一时难以确认。邢家厕所建造于上世纪八十年代，1998年才有你户在厕所北侧建房，你要求拆除邢家厕所，暂无法律政策依据。我们镇将积极动员户主，按村庄环境整治要求对厕所及旁边的灰堆、高杆植物等杂物进行整改。”
还查明，2005年4月8日，原通州市人民政府(南通市通州区人民政府的前称)向曹金妹颁发了通州房权证二甲字第05-××号房屋产权证，将位于二甲镇新市社区，一层，砖木结构，面积为70.98平方米的房屋登记为原告曹金妹所有。2014年12月29日，南通市通州区人民政府向曹金妹颁发了通州集用(2014)第9030047号集体土地使用权证，批准曹金妹在二甲镇新市社区15组享有宅基地使用面积为124.7平方米。涉案建筑即厕所在曹金妹所持的上述土地使用权证的宗地图上亦有显示，标注为带框的简字，在新市社区十五组土地范围以外。曹金妹对涉案厕所以及堆有杂物的地块并不享有使用权。
一审法院认为，关于二甲镇政府针对曹金妹的申请事项是否具有法定职责的问题。首先，《村庄和集镇规划建设管理条例》第六条第三款规定，乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作。该条第三十九条规定，有下列行为之一的，由乡级人民政府责令停止侵害，可以处以罚款；造成损失的，并应当赔偿；（一）损坏村庄和集镇的房屋、公共设施的；（二）乱堆粪便、垃圾、柴草，破坏村容镇貌和环境卫生的。本案中，定兴桥村属于作为集中居住区纳入镇区规划，但仍在集镇规划区范围内。针对曹金妹所反映的堆放垃圾杂物破坏村容镇貌和环境卫生的行为，二甲镇政亦负有调查处理的法定职责。其次，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改的，可以拆除。本案曹金妹所反映的厕所在乡镇规划区内，二甲镇政府作为镇级人民政府，对于其辖区内的建设行为具有相应地管理职责。
关于二甲镇政府有无履行相应的法定职责的问题。曹金妹所反映的杂物垃圾及厕所，从照片以及庭审查明的事实可知，涉案地块确有垃圾及厕所存在，对于该垃圾的形成原因、责任主体以及案涉厕所的形成时间以及是否属于违法建筑等情况，二甲镇政府虽对李美兰、杨平、沈兆祥等进行了调查，但并未作出调查结论，也未作出相应的处理措施，且也未向曹金妹告知处理结果。可见，二甲镇政府虽然有所作为，但并未完全履行其法定职责，属于不正确作为。
综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令二甲镇政府自判决生效之日起两个月内对曹金妹所反映事项予以处理。
曹金妹不服一审判决，向本院提起上诉称，一审判决认定事实错误，一审判决认定曹金妹享有宅基地使用面积124.7平方米，但曹金妹的土地使用证记载：除宅基地124.7平方米之外，还有其他使用面积127.10平方米，三棚面积不列入本证登记面积，这恰恰说明案涉厕所建造在曹金妹的土地上，一审应当判决二甲镇政府履行法定职责而非要求二甲镇政府予以处理。请求二审法院撤销一审判决，责令二甲镇政府履行法定职责，依法保护曹金妹的合法土地使用权益，保护村容镇貌以及曹金妹的环境卫生，保证曹金妹享有与正常人一样的生活环境。
二甲镇政府不服一审判决，向本院提起上诉称，一审判决认定二甲镇政府具有查处案涉行为的法定职责错误，村庄规划区的具体范围在有权人民政府组织编制的相应规划中划定，村庄规划区是村庄行政区划内的一部分，是村庄的建成区和因村庄建设及发展需要实行规划控制的区域，村容镇貌和环境卫生也只有在村庄、集镇规划区内才可谈及破坏，案涉地块不在定兴桥村村庄规划区内，更不在二甲镇镇区规划区内，事实上，二甲镇政府对案涉厕所、杂物的形成、责任主体等经调查，责任已经很明确，不存在曹金妹所述的侵害事实。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回曹金妹的起诉。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据一审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，1.二甲镇政府是否具有对曹金妹举报事项的查处职责；2.二甲镇政府是否完全履行了对曹金妹举报事项的查处职责。
关于二甲镇政府是否具有对曹金妹举报事项的查处职责的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定，制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。《村庄和集镇规划建设管理条例》第六条第三款规定，乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作。根据法律规定，规划区包含了城市、镇和村庄的建成区，所谓村庄的建成区，一般是指具有一定人口规模和较为齐全的公共设施的农村社区，案涉厕所显然位于村庄的建成区内，另外，根据《南通市通州区二甲镇总体规划（2013-2030）》的镇域土地利用规划图来看，图示范围内的土地，均纳入了二甲镇的总体规划范围内，只是功能不同，案涉厕所虽然不在二甲镇定兴桥村居民点规划范围内，但并不意味着不受总体规划的调整，因此，二甲镇政府具有对曹金妹举报事项的查处职责。
关于二甲镇政府是否完全履行了对曹金妹举报事项的查处职责的问题。《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十九条规定，有下列行为之一的，由乡级人民政府责令停止侵害，可以处以罚款；造成损失的，并应当赔偿；（一）损坏村庄和集镇的房屋、公共设施的；（二）乱堆粪便、垃圾、柴草，破坏村容镇貌和环境卫生的。本案中，针对曹金妹的举报事项，二甲镇政府虽然作出了大量的调查取证，同时对曹金妹的信访要求也作了相应答复，但信访答复并不能等同于行政处理行为，因二甲镇政府具有对曹金妹举报事项的查处职责，二甲镇政府应当对案涉厕所是否存在违法建设或破坏村容镇貌和环境卫生情形、是否应当处罚等进行调查后作出明确的处理决定，一审法院判决二甲镇政府依法作出处理行为并无不当。
需要指出的是，曹金妹因与案涉厕所存在相邻关系，而具备本案原告主体资格，但二甲镇政府则是依据《中华人民共和国城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定，对案涉厕所是否存在违法建设行为或者是否存在破坏村容镇貌和环境卫生的情形履行调查处理的职责，也就是说，曹金妹诉称的土地使用权是否受到侵犯，不是本案的审理范围，如曹金妹认为土地使用权受到侵犯，应依法通过民事诉讼的途径予以救济。另外，司法权和行政权有明确的分工，司法审查的目的在于对行政行为合法性进行审查，而不能越俎代庖要求行政机关如何实施行政行为，曹金妹认为二审法院应当直接判决二甲镇政府履行法定职责无事实和法律依据，本院不予采信。
综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人曹金妹、二甲镇政府的上诉请求均不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人曹金妹、南通市通州区二甲镇人民政府各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭德萍
审 判 员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一七年四月十七日
书 记 员 吴 迪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；