江西省吉安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）赣08行终14号
上诉人（原审原告）刘钦平，男，1966年12月24日出生，汉族，住泰和县。
委托代理人张海宝，江西求正沃德律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）泰和县人民政府。住所地：泰和县澄江镇县行政中心。
法定代表人邓永翔，该县县长。
委托代理人刘书文，江西西昌律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）吉安市人民政府。住所地：吉安市吉州区城南新区市行政中心。组织机构代码：01480220-7。
法定代表人王少玄，该市市长。
委托代理人王婷，该市政府法制办干部。
原审第三人郭松光，男，1971年6月18日出生，汉族，住泰和县。
委托代理人沈阳，吉安天平法律服务所法律工作者。
上诉人刘钦平因其诉被上诉人泰和县人民政府（以下简称泰和县政府）、被上诉人吉安市人民政府（以下简称吉安市政府）土地行政登记及行政复议一案，不服泰和县人民法院（2017）赣0826行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，刘钦平系泰和县冠朝镇文塘村村民，户籍所在地一直没有变更。1992年泰和县冠朝镇圩镇搞开发，刘钦平得以泰和县冠朝镇冠朝村十三组村民的名义在十三组购得集体土地一块，面积84平方米，后来刘钦平在该地上盖了一栋三层房屋，并于1994年获得冠土集建（93）字第169.204号集体土地建设用地使用证，2006年获得房屋所有权证。2008年8月27日，刘钦平与郭松光（当时户籍所在地为泰和县冠朝镇大冈村5组）协商，双方自愿达成以164800元的价格将涉案房屋及土地转让给郭松光的房屋转让协议。协议签订后，郭松光支付了全部购房款，刘钦平将土地证及房产证均交给了郭松光。2012年5月29日郭松光将户口迁入泰和县冠朝镇冠朝村委会十三组。2014年郭松光申请涉案土地使用权变更登记，2014年12月26日，泰和县人民政府批准了郭松光的变更申请，并发放了泰集用（2014）第2220号土地使用证，使用权面积为84平方米。后刘钦平认为其与郭松光签订房屋转让协议时，郭松光与其不属于同一集体经济组织的成员，认为该协议为无效合同，并向该院提起民事诉讼，要求确认《房屋转让协议》无效，判令郭松光返还涉案房屋。该院于2014年9月17日支持了刘钦平的诉请。郭松光提出上诉，吉安市中级人民法院于2015年1月15日作出终审判决，撤销了该院前述民事判决，驳回刘钦平的诉请。为此，刘钦平于2015年3月16日向吉安市政府申请行政复议，请求撤销泰集用（2014）第2220号集体土地使用权证。吉安市政府于2015年4月30日作出吉府复字[2015]21号行政复议决定，维持泰和县政府的发证行为。刘钦平不服，向该院提起行政诉讼。
一审法院认为，2008年8月刘钦平与郭松光签订涉案房屋及宅基地转让协议时，郭松光的户籍所在地为泰和县冠朝镇大冈村，与涉案土地不在同一集体经济组织，此时郭松光不具备购买涉案房屋以取得涉案土地使用权的条件。依据《土地登记办法》第七条、第九条、第十三条、第十四条、第十八条和第四十条的规定，土地登记除了明确列举的九种情形外，应当由当事人共同申请；申请人申请土地登记时应当提交申请人的身份证明材料、土地权属证明材料、地上附着物权属证明等；对于买卖土地上建筑物涉及土地使用权转移的，应当持有原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权转移的相关证明材料；对于土地权属有争议的，不予登记；国土资源行政部门受理土地登记申请后，可以就有关登记事项询问申请人，也可以对申请登记的土地进行实地查看，对受理的土地登记申请进行审查后作出决定。虽然郭松光于2012年将其户口迁入了涉案土地所在集体组织，但是其2014年办理涉案土地使用权变更登记时，只有郭松光一人提出申请，原权利人刘钦平没有提出申请，没有到场，也没有在申请审批表上签名。郭松光提供的刘钦平的身份材料与刘钦平真是的身份信息不符，郭松光也没有取得涉案土地上房屋的所有权证，且郭松光与刘钦平关于涉案土地使用权的民事诉讼仍处于二审诉讼阶段，此时郭松光的变更申请不符合《土地登记办法》所规定的办理变更登记的条件。因此，泰和县政府作出为郭松光办理涉案土地使用权变更登记的具体行政行为主要证据不足，程序违法，适用法律、法规错误，具体行政行为违法。吉安市政府的复议决定维持泰和县得到变更登记行为亦属违法。但郭松光已迁入涉案宅基地所在集体组织，实际在涉案宅基地上所建的房屋内居住近十年，形成了稳定的社会关系，而刘钦平的户籍所在地并不在涉案宅基地所在的集体组织，且刘钦平与郭松光的民事案件终审判决已确认了双方的房屋买卖合同有效，办理涉案房屋的土地变更登记系附随义务，故泰和县政府为郭松光办理土地变更登记并未对刘钦平的合法权益产生实际影响，其具体行政行为违法但并不予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决确认泰和县政府为郭松光颁发泰集用（2014）第2220号集体土地使用权证的行政行为及吉安市政府作出的吉府复字[2015]21号行政复议决定违法。
刘钦平不服向本院提起上诉，请求撤销上述判决、吉安市政府[2015]21号行政复议决定书和泰和县政府颁发的泰集用（2014）第2220号集体土地使用权证，一、二审案件受理费由泰和县政府和吉安市政府承担。理由如下：1.一审判决适用法律错误。泰和县政府为郭松光颁发的涉案土地使用权证存在单方申请、伪造证件、隐瞒事实、假冒签字、欠缺申请变更登记的主要材料和违规对处于争议当中的问题出具确权证书等严重程序违法情形，一审判决适用行政诉讼法第七十四条第（二）项关于“行政行为程序轻微违法”的规定不予撤销泰和县政府的发证行为错误。2.泰和县政府的违法行为，对刘钦平的权利产生了实际影响，严重侵害了其合法权益，一审判决适用行政诉讼法第七十四条第（二）项关于“对原告权利不产生实际影响的”规定显然错误。
被上诉人泰和县政府答辩称，1.根据《江西省土地登记办法》第二十九条，如果刘钦平认为泰和县政府颁发的土地证书，刘钦平可以向法院起诉要求撤销土地证书，如果泰和县政府不撤销，刘钦平可以起诉泰和县政府行政不作为。2.本案与房屋买卖合同存在关联性，房屋买卖合同的效力已经吉安市中级人民法院（2014）吉中民三终字292号民事判决书确认，且本案郭松光已经取得冠朝村集体土地的资格，泰和县政府的发证行为虽然程序上存在瑕疵，但并不影响刘钦平的实际权利。请求二审法院驳回上诉人的上诉。
吉安市政府答辩称，刘钦平于2015年3月16日申请行政复议，吉安县政府当日即予受理，依法制作并送达了行政复议法律文书。2015年3月26日，泰和县政府提交了行政复议答复和作出具体行政行为的证据材料，吉安市政府进行了认真审查。在查明事实的基础上，吉安市政府适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，依法作出了吉府复字[2015]21号行政复议决定，在法定期限内结案，吉安市政府复议程序合法。
原审第三人郭松光述称，同意被上诉人泰和县政府的答辩意见。郭松光与刘钦平之间签订的《房屋买卖合同》已经法院生效判决确认。郭松光作为冠朝村村民在本村土地上取得土地使用权证程序合法。
二审经审理查明的事实与一审法院认定的一致，本院予以确认。
本院认为，《土地登记办法》第七条规定，土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：（一）土地总登记……（九）其他依照规定可以由当事人单方申请的情形。本案中，郭松光申请土地变更登记是基于房屋买卖协议，应当由卖方刘钦平与买方郭松光共同申请。第九条第一款规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。本案中，泰和县国土资源局及郭松光提交的证据显示缺乏变更登记的相关材料。第十八条第一款第（一）项规定，有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的。本案中，郭松光向泰和县政府申请变更登记时，刘钦平已向一审法院提起民事诉讼，因此当时土地权属处于争议状态。第四十条规定，因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件。本案中，郭松光在向泰和县政府申请涉案土地权属变更登记时未能提供变更后的房屋所有权证。综上，泰和县政府为郭松光颁发的涉案集体土地使用证违反了《土地登记办法》的前述相关规定，该发证行为违法。吉安市政府复议维持泰和县政府的发证行为亦属违法。但郭松光在2012年就已经取得了泰和县冠朝镇冠朝村十三组村民资格，符合取得该村集体土地使用权的条件，而刘钦平诉郭松光房屋买卖协议无效一案，已经本院（2014）吉中民三终字第292号生效民事判决驳回刘钦平诉讼请求，在该房屋买卖合同未被依法撤销或者确认无效之前，应当认定为有效。为维护交易的稳定性，也为节约行政资源及减少当事人负担，一审法院判决并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人刘钦平负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗英秀
审 判 员 吴 山
审 判 员 颜 莉
二〇一八年三月二十八日
法官助理 钟君林
书 记 员 陈 翔