安徽省肥东县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖0122行初5号
原告李明跃（肥东华联生态养殖场个人独资企业投资人），男，汉族，1975年10月22日生，户籍地安徽省肥东县，
委托代理人许文春，安徽金亚太律师事务所律师。
委托代理人孙玲，安徽金亚太律师事务所实习律师。
被告肥东县�土资源局。住所地肥东县店埠镇站北路*号。统一社会信用代码11340122003005915U。
法定代表人石磊，局长。
委托代理人梁冰，该局执法监察科工作人员。
委托代理人杨苏，安徽威名律师事务所律师。
被告合肥市国土资源局。住所地合肥市蜀山区怀宁路****号国土规划大厦。组织机构代码00299078-1。
法定代表人高国忠，局长。
委托代理人刘娟，该局政策法规处工作人员。
委托代理人彭华，安徽世邦律师事务所律师。
原告李明跃不服被告肥东县国土资源局（以下简称肥东县国土局）作出东国土资责改字（2016）003号《责令改正违法行为通知书》及被告合肥市国土资源局（以下简称合肥市国土局）作出《行政复议决定书》的行政行为，于2017年1月19日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2017年1月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月22日公开开庭审理了本案。原告李明跃及其委托代理人徐文春、孙玲，被告肥东县国土局行政机关负责人孙波涛及委托代理人梁冰、杨苏，被告合肥市国土局的委托代理人刘娟、彭华，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告肥东县国土资源局于2016年10月25日作出东国土资责改字（2016）003号《责令改正违法行为通知书》，认为原告李明跃未经批准占用耕地908.5平方米建设养殖场及附属设施的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第三十六的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条的规定，责令李明跃自收到�知书之日起5日内改正，逾期不改正的，将依法追究法律责任。原告李明跃不服，向合肥市国土局申请行政复议，被告合肥市国土局于2017年1月3日作出《行政复议决定书》，认为肥东县国土局的行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序符合规定，维持了被告肥东县国土局作出东国土资责改字（2016）003号《责令改正违法行为通知书》的行政行为。
原告李明跃诉称，一、原告的养殖场房屋为合法建筑，被告肥东县国土局要求原告限期改正没有事实依据。原告是北瑶岗村集体经济组织成员，有权承包集体组织的农村土地。原告没有侵占、买卖或者以其他形式非法将土地进行转包，原告未在耕地上擅自建房，养殖场房屋为合法建筑。二、肥东县国土局的行政行为程序违法，根据法律规定，被告没有告知原告有陈述、申辩的权利，没有告�原告行政复议及行政诉讼的权利，程序严重违法。肥东县经济技术开发区管委会城管局分别下达过限期拆除通知书和强制拆除通知书，已对涉案房屋进行调查处置，而被告的调查处置，明显违反“一事不再理”原则，程序违法。被告的行为实际是配合政府征收行为，而中央和国务院多次禁止以拆违代替拆迁，被告所谓的土地违法查处行为，严重违反规定，程序违法。三、被告合肥市国土局的复议决定认定事实不清，适用法律不当。原告基于荒田承包合同建立养殖场及附属设施，性质上属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。复议机关认为原告没有按照(国土资发[2010]155号)进行土地登记，也没有按照(国土资发[2014]127号)文件进行用地协议备案，属于事实认定错误。本案的用地早在2000年已经签订用地协议，并使用该设施农用地，因此无需再次签订用地协议。同时，用地协议备案主体为乡镇政府，而非原告，被告复议机关依据上述两文件的规定，认定原告违反《土地管理法》第三十六条的规定，属于适用法律不当。复议机关无视肥东县国土局程序严重违法的事实，作出维持的复议决定，应予撤销。综上，肥东县国土局没有事实和法律依据且程序违法，请求依法确认被告肥东县国土局作出东国土资责改字（2016）003号《责令改正违法行为通知书》违法并予以撤销；被告合肥市国土局认定事实不清，适用法律不当，请求依法确认被告合肥市国土局作出维持《复议决定书》违法并予以撤销。
原告李明跃提供的证据及证明内容如下：
一、原告的身份证、户口簿复印件。证明原告的基本身份事项。
二、1、2016年10月25日肥东县国土资源局责令改正违法行为通知书[东国土资责令改字（2016）003号]；2、《行政复议决定书》及邮件回执。证明1、被诉具体行为的具体内容；2、被诉合肥市国土资源局维持责改正违法行为通知书[东国土资责令改字（2016）003号]具体行政行为的事实。
三、1、原告的营业执照复印件；2、关于同意驯养繁殖野生动物的批复；3、水域滩涂养殖使用证；4、安徽省野生动物及其产品经营利用许可证。证明原告从事水产养殖、果苗种植、养殖及销售经营活动。
四、1、荒田承包合同；2、土地承包经营权证；3、林木采伐许可证。证明1、原告系瑶岗村委会成员，具备承包荒田的资格，2、原告严格按照荒田承包合同约定将荒田从事农业经营，3、原告在涉案地块养殖、种植，依法享有集体土地使用权的相关事实。
（1）国土资源�、农业部国土资发[2010]155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》以及国土资发[2014]127号《农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》。证明原告建设的房屋、设施属于服务于农业生产的配套设施，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续等。
2016年10月19日肥东县人民政府会议纪要。证明涉案强拆行为，是在县政府牵头城管局、国土局、经开区管委会各自分工的集体行为，其最终行为结果，依法应由肥东县人民政府承担法律责任。
（1）肥东县经济技术开发区管委会城管局分别于2016年10月17日、10月21日下发的限期拆除通知书和强制拆除通知书各一份。证明1、城管局此前已对涉案房屋进行行政审查和处置，2、肥东县国土资源局又对涉案房屋进行行政审查和处置，显示属于重复行�行为。
被告肥东县国土局辩称，李明跃养殖户在2014年9月29日前，没有依照当时生效的国土资发[2010]155号文件向答辩人申请土地登记，在2014年9月29日后，也没有按照现行国土资发[2014]127号文件进行用地协议备案。占用肥东县经济技术开发区北瑶岗社区小李组集体土地（耕地），建成908.5平方米养殖场及附属设施，被答辩人的行为违反了《土地管理法》第36条的规定，答辩人依据《土地管理法》第74条规定，责令被答辩人限期改正，符合法律规定，作出《责令改正违法行为通知书》[东国土资责令改字（2016）003号]，证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。庭审中，被告肥东县国土局认为，对原告作出的责令改正行为，没有对原告的权利义务及财产造成任何影响，原告的起诉没有事实依据。
被告肥东县国土局提供的证据及证明内容如下：
一、肥东县畜牧水产局作出的《关于李明跃水域滩涂养殖使用证失效的证明》。证明肥东县畜牧水产局作出的《关于李明跃水域滩涂养殖使用证失效的证明》，认定李明跃所持有的旧版水域滩涂养殖使用证未向肥东县畜牧水产局按《中华人民共和国农业部公告第1408号》的规定申领新证，按照规定自动失效。
二、现场照片。证明1、原告李明跃已占用肥东县经济开发区北瑶岗社区小李组集体土地（耕地），建成908.5平方米养殖场及附属设施。2、原告的行为违反了《土地管理法》第36条及国土资发[2014]127号文件的规定。3、被告于2016年10月25日，依据《土地管理法》第74条，责令原告李明跃限期改正。被告的行为符合法律规定。
三、《责令改正违法行为通知书》东国土资责改字[2016]003号送达回执。
被告合肥市国土局辩称，受理李明跃的行政复议后，经调查核实，原告李明跃所持有的旧版水域滩涂养殖使用证未向肥东县畜牧水产局按《中华人民共和国农业部公告第1408号》的规定申领新证，按照规定自动失效。根据国土资源部、农业部国土资发[2010]155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第三条以及国土资发[2014]127号《农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第三条、第四条的规定，李明跃未经批准擅自占用肥东县经济开发区北瑶岗社区小李组集体耕地908.5平方米养殖场及附属设施的行为，违反了《土地管理法》第三十六条的规定，属于违法占地。肥东县国土局作出的东国土资责改字[2016]003号《责令改正违法行为通知书》符合相关法律规定。答辩人作出的《行政复议决定书》与理有据，有法可依。庭审中，合肥市国土局认为被告肥东县国土局责令改正通知书不属于重复行政行为，只是前期责令改正，对原告没有实质性影响，不属于人民法院的受案范围，应裁定驳回。
被告合肥市国土局提供的证据及证明内容如下：
一、原告委托律师邮寄行政复议申请书快递单、合肥市国土资源局公文处理标签。证明被告依法收到了原告的行政复议申请。
二、肥东县国土资源局行政复议答复书。证明被申请人肥东县国土资源局依法向原告进行了答辩。
三、合肥市国土资源局于2017年1月3日作出的《行政复议决定书》证明被告依法向原告作出了行政复议决定。
经庭审质证，原告对被告肥东县国土局的证据一、二均持异议�认为不合法，不符合法定程序，不具有证据效力；对证据三，认为不能证明被告肥东县国土局送达程序合法，但承认收到了《责令改正违法行为通知书》。原告对合肥市国土局的证据一不持异议；认为证据二、三缺乏事实法律依据、程序违法，承认起诉前收到《复议决定书》。被告肥东县国土局及合肥市国土局对原告证据一、二无异议；对证据三、四认为与本案无关；对证据五的真实性、合法性无异议，对证明目的持异议，认为农用地需要办理审核批准手续；对证据六、七认为与本案无关。
本院对上述证据认证如下，原告证据一、二、三真实，与本案具有关联性，予以采纳；证据四中的荒田承包合同、土地承包经营权证真实，在证明原告承包原肥东县龙岗镇北瑶岗村委会集体土地，证明其自身系农村土地承包经营权家庭承包户的身份上具有证明效力，予以采纳，林木采伐证与本案不具有关联性，不予采纳；证据五系两份规范性文件，真实合法，但不能作为证据采纳；证据六与本案不具有关联性，不予采纳；证据七在证明肥东经济技术开发区管委会城管执法局对原告有行政执法行为的事实上予以采纳，但无证据证明该行政行为是否生效，故原告该证据的证明目的不能成立。被告肥东县国土局的证据一，只能证明案外人肥东县畜牧水产局向另一案外人肥东经济技术开发区管理委员会出具过证明，在证明被告认定原告具有违法占地事实上，不具有证据效力；证据二中的照片，时间、地点及来源不明，原告予以否认，加之该组照片无法印证被告认定的原告占用集体土地并建成908.5平方米养殖场及附属设施的事实，本院不予采纳；证据三送达回执，予以采纳。被告合肥市国土局证据一、二、三，在复议程序�证明上具有证据效力，予以采纳。
经审理查明，原告李明跃系原肥东县龙岗镇瑶岗村小李组（现属肥东经济技术开发区北瑶岗社区居民委员会小李组）村民。原告持有肥东县人民政府2016年6月23日颁发的农地承包权（2016）第183090号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。
2001年6月1日，原告与肥东县龙岗镇北瑶岗村委会签订《荒田承包合同一份》。2004年6月30日，原告获得肥东县人民政府颁发的东府（淡）养证[2004]第S0006号《中华人民共和国水域滩涂养殖使用证》。2012年3月1日，肥东县林业局对李明跃养殖户下发东林保动[2012]1号《关于同意驯养繁殖野生动物的批复》，并颁发相应许可证。
2016年10月17日，肥东经济开发区管理委员会城管执法局向李明跃下达《肥东经开区城管执法限期拆除通�书》，认为原告未经规划部门许可在肥东经开区北瑶岗社区小李组建设900平方米房屋的行为，违反法律规定，责令李明跃于2016年10月20日前自行拆除。2016年10月21日，上述执法局向李明跃下达《肥东经开区城管执法强制拆除通知书》，决定于该月27日强制拆除。
2016年10月24日，肥东县畜牧水产局向肥东经济技术开发区管理委员会出具《关于李明跃水域滩涂养殖使用证失效的证明》，认为李明跃所持旧版水域滩涂养殖使用证未向我单位申领新证，按照规定自动失效。
2016年10月25日，被告肥东县国土局对原告李明跃作出东国土资责改字（2016）003号《责令改正违法行为通知书》，认定原告于2008年6月至2015年12月期间，未经批准擅自占用肥东经济开发区北瑶岗社区小李组集体土地（耕地）908.5平方米建设养殖场及附属设施的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第三十六的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条的规定，责令李明跃自收到通知书之日起5日内改正，逾期不改正的，将依法追究法律责任。原告李明跃不服，向合肥市国土局申请行政复议，被告合肥市国土局于2017年1月3日作出《行政复议决定书》，认为肥东县国土局的行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序符合规定，维持了被告肥东县国土局作出东国土资责改字（2016）003号《责令改正违法行为通知书》的行政行为。原告不服，遂以诉称理由诉至我院。
本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案庭审中，两被告所主张的肥东县国土局作出东国土资责改字（2016）003号《责令改正违法行为通知书》的行政行为，是过程性行为，对原告的权利义务没有实质性影响，不是行政处罚，因而原告起诉没有法律依据的理由，本院认为，被告肥东县国土局对原告李明跃作出了责令限期改正的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第七十四条，而该法条是对非法占用耕地者追究法律责任的规定，该条明确规定土地行政主管部门对非法占用耕地行为有作出责令限期改正或者治理，可以并处罚款的职权。行政诉讼中，可诉行政处罚行为并非仅限于惩罚性行政处罚，依据法律规定，作出迫使行政相对人承担弥补性法律后果的行政行为，对行政行为相对人的权利义务具有实质性影响，也属于行政处罚的一种，属于行政诉讼案件的受理范围。本案中，被告肥东县国土局作出责令限期改正违法行为的决定，虽不具有惩罚性，但依然责令原告承担弥补性法律责任，该行政行为本身的法律效果，符合《中华人民共和�土地管理法》第七十四条的立法本意，也符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，该行政行为属于行政处罚，当然属于行政诉讼中可诉的行政行为。因此，两被告关于原告起诉没有法律依据的理由，本院不予支持。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案中，被告肥东县国土局认定原告李明跃未经批准擅自占用集体土地（耕地）908.5平方米建设养殖场及附属设施，但证明该事实的证据，仅有肥东县畜牧水产局向肥东经济技术开发区管理委员会出具的《关于李明跃水域滩涂养殖使用证失效的证明》及一组照片复印件，对被占用土地的性质及面积缺少直接证据证明，查明事实�清，主要证据不足。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条规定了行政机关在作出行政处罚前，对当事人有告知的义务，当事人有权进行陈述和申辩。本案中，被告肥东县国土局在作出《责令改正违法行为通知书》之前，没有按照法定程序告知对李明跃作出行政处罚的事实、理由及依据，案件中也没有李明跃行使陈述及申辩权利的证据，只是在行政复议答复阶段中，向被告合肥市国土局说明李明跃没有按照国土资发[2010]155号及国土资发[2014]127号文件进行土地登记及用地协议备案，违反法定程序。至于原告认为肥东县国土局系重复行政行为，因而程序违法的理由，本院认为，行政处罚中的同一行为不得重复处罚的原则，系指不得给予两次以上罚款的行政处罚或者两次以上同一种类的行政处罚，被告肥东县国土局的行政处罚�类，不同于本案中原告诉称提及的其他行政机关的行政行为种类，故原告该理由本院不予支持。
被告合肥市国土局在行政复议程序中，理应审查并注意到肥东县国土局在认定违法事实上，主要证据不足，并违反法定程序，迳行根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，作出维持肥东县国土局作出的东国土资责改字（2016）003号《责令改正违法行为通知书》的行政复议决定，适用法律、法规错误。
综上，原告李明跃认为被告肥东县国土局作出《责令改正违法行为通知书》没有事实依据且违反程序的理由成立，其诉讼请求依法应予支持；认为被告合肥市国土局行政复议行为认定事实不清，适用法律不当的理由成立，其诉讼请求依法应予支持。被告肥东县国土局行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法及被告合肥市国土局行政复议决定与理有据、有法可依，以及两被告认为原告的起诉无法律依据的辩称理由不成立，本院不予支持。案经本院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项的规定，判决如下：
撤销被告肥东县国土资源局2016年10月25日作出的东国土资责改字（2016）003号《责令改正违法行为通知书》及被告合肥市国土资源局2017年1月3日作出的《行政复议决定书》的行政行为。
本案受理费50元，由被告肥东县国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于合肥市中级人民法院。
审 判 长 孙振峰
审 判 员 张跃文
人民陪审员 韦国庆
二〇一七年三月七日
书 记 员 吴 蕾
附：本判决适用的法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（1）主要证据不足的；
（1）适用法律、法规错误的；
（1）违反法定程序的；
……