重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）渝二中法行终字第00088号
上诉人（原审被告）巫山县铜鼓镇人民政府，住所地重庆市巫山县铜鼓镇场镇，组织机构代码00866136-4。
法定代表人王鉴新，镇长。
委托代理人余志华，重庆抉择律师事务所律师，特别授权。
被上诉人（原审原告）杨洋，男，1992年2月23日生，汉族，店子村村民。
委托代理人曹先进，重庆市巫山县维正法律服务所法律工作者，特别授权。
原审被告巫山县安全监督管理局，住所地重庆市巫山县祥云路50号，组织机构代码73980104-1。
法定代表人黄勇，局长。
原审第三人任敏，女，1994年9月10日生，汉族，黄岩村村民。
上诉人巫山县铜鼓镇人民政府（以下简称铜鼓镇政府）因被上诉人杨洋、原审被告巫山县安全监督管理局（以下简称安监局）、原审第三人任敏公路交通行政检查一案，不服巫山县人民法院（2013）山法行初字第00093号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审认定，2013年9月1日上午9时许，被告铜鼓镇政府安全监督管理办公室工作人员向军等人上路进行交通检查。原告杨洋驾驶渝FKE3**两轮摩托车（搭乘第三人任敏）从官渡镇驶往庙宇镇，行驶至铜鼓镇加油站时，因其未戴头盔，被告的工作人员通过喊话纠正其违章行为，但原告未将车停下，向军遂下车拦该车辆，当向军欲用手去抓原告的摩托车钥匙时，原告为躲避向军向另一方移动，车辆倒地致任敏受伤。同年9月30日，重庆市巫山县公安局物证鉴定室出具法医学人体损伤程度鉴定意见书（巫山公物鉴（法伤）字（2013）80号），确认第三人任敏的损伤程度系重伤。同年11月12日，经重庆市巫山司法鉴定所鉴定，确认任敏特重型颅脑损伤愈后遗留智力缺损和神经功能障碍后遗症的伤残程度系7级伤残，任敏后期行颅骨修补术（含材料费）约需人民币40000元。
《巫山县人民政府办公室关于印发巫山县乡村道路交通安全管理办法的通知》（巫山府办发（2012）132号）载明，为切实加强乡村道路交通安全管理，预防和控制乡村道路交通安全事故发生，确保人民群众生命财产安全，各乡镇（街道）成立由乡镇（街道）分管道路交通安全工作负责人任主任，安监办主任、每条村道的乡镇（街道）责任人及辖区派出所、交巡警中队、司法所、农综站等单位负责人为成员的交通安全管理办公室（简称“交安办”），负责辖区道路交通监督管理工作。乡镇交安办的主要职责为组织交安办成员定期或不定期对县乡村道路进行维护、开展隐患排查、设立危险点段警示标志。劝阻纠正机动车驾驶人违法行为，对拒不听从劝阻和纠正的及时通知乡镇派出所、安监办、交巡警大队依法处罚。
另查明，《巫山县机构编制委员会关于巫山县乡镇机构改革试点的通知》（山编委（2006）21号）载明，铜鼓镇设置综合办事机构4个，即：党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室（挂民政办公室、人口和计划生育委员办公室牌子）、社会治安综合治理委员会办公室（挂安全生产监督管理办公室牌子）。社会治安综合治理委员会办公室主要承担法制建设、人民调解、信访、社会治安综合治理、公共应急事件、救灾抢险、车辆、船舶、矿上、食品卫生安全、森林防火、安全生产监督管理等方面的职责。铜鼓镇安全监督管理办公室系铜鼓镇政府的内设机构，向军系铜鼓镇安全监督管理办公室工作人员。
对于该案是否属本院行政诉讼的受案范围，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围，故该案属于本院行政诉讼受案范围。HYPERLINK”http：／／zhidao.baidu.com／searchword=%E5%85%B7%E4%BD%93%E8%A1%8C%E6%94%BF%E8%A1%8C%E4%B8%BA&fr;=qb_search_exp&ie;=utf8”\\\t”_blank”具体行政行为是指HYPERLINK”http：／／zhidao.baidu.com／searchword=%E5%9B%BD%E5%AE%B6%E8%A1%8C%E6%94%BF%E6%9C%BA%E5%85%B3&fr;=qb_search_exp&ie;=utf8”\\\t”_blank”国家行政机关、法律法规授权的组织、HYPERLINK”http：／／zhidao.baidu.com／searchword=%E8%A1%8C%E6%94%BF%E6%9C%BA%E5%85%B3&fr;=qb_search_exp&ie;=utf8”\\\t”_blank”行政机关委托的组织以及这些组织中的工作人员，在HYPERLINK”http：／／zhidao.baidu.com／searchword=%E8%A1%8C%E6%94%BF%E7%AE%A1%E7%90%86&fr;=qb_search_exp&ie;=utf8”\\\t”_blank”行政管理活动中行使HYPERLINK”http：／／zhidao.baidu.com／searchword=%E8%A1%8C%E6%94%BF%E8%81%8C%E6%9D%83&fr;=qb_search_exp&ie;=utf8”\\\t”_blank”行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的HYPERLINK”http：／／zhidao.baidu.com／searchword=%E5%8D%95%E6%96%B9%E8%A1%8C%E4%B8%BA&fr;=qb_search_exp&ie;=utf8”\\\t”_blank”单方行为。被告铜鼓镇政府的工作人员上路进行交通检查的行为是对原告进行的行政监督检查行为，是具体行政行为，对被告铜鼓镇政府辩称其进行的交通安全检查行为不是具体行政行为的理由，本院不予采信。
对于被告工作人员向军在进行交通安全检查过程中，在原告杨洋违章驾驶车辆拒不听从劝阻和纠正违法行为时，向军欲用手去抓原告杨洋摩托车钥匙的行为是否违法，本院认为，被告发现原告的违章行为后，应及时将该情况通知相关部门处理，其在未保证原告安全的前提下拔原告摩托车钥匙的行为不规范，其行为应属违法，原告的诉讼请求，本院予以支持。因向军系被告铜鼓镇政府安全监督管理办公室的工作人员，而安全监督管理办公室系铜鼓镇人民政府的内设机构，故被告安监局不是本案适格的被告，原告对被告安监局的诉讼请求，本院不予支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款（二）项之规定，判决被告铜鼓镇政府的具体行政行为违法。
宣判后，上诉人铜鼓镇政府不服，认为一、上诉人接受巫山县公安局交通巡逻警察大队（以下简称县交警队）的委托，可以直接采取措施拦阻检查车辆，上诉人的工作人员向军发现被上诉人杨洋违章后，采取拦阻车辆的行为是依法应当实施的劝阻和纠正职责的行为，整个过程没有碰到车辆及驾驶人，是正当、合法的履职行为。二、导致车辆倒地的原因是被上诉人杨洋企图逃避检查，操作不当，向军在执法过程中没有对车辆倒地产生任何作用，其行为与车辆倒地没有法律上的因果关系。原审认定向军实施拔钥匙的行为属于认定事实错误。三、上诉人的工作人员发现被上诉人杨洋的违章行为后，只有将其驾驶的车辆拦阻停下，才能及时进行劝阻和纠正其违法行为。向军只是在正当的行使检查权和违法行为制止权，并没有碰到车辆和车上的人员，没有对驾驶的车辆造成危险，车辆处于驾驶人的控制下，驾驶人应当及时停下车辆，保证安全的责任是车辆驾驶人。法律并没有规定如何阻拦车辆，向军的行为没有违反任何法律规定，不应当认定为违法。原审简单的认为上诉人的工作人员行为不规范，缺乏法律依据。综上，原审判决对上诉人工作人员在履行职务过程中的行为定性不准，适用法律错误，请求撤销原判，依法改判上诉人的行政行为合法。
被上诉人杨洋答辩称，上诉人在原审期间没有提供与县交警队的委托协议，视为放弃举证权利。行政执法在执法过程中应尽量减少损失，正因为行政机关的不当行为导致第三人的伤害扩大。原审认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉维持原判。
原审被告安监局没有参加二审诉讼，亦未提供答辩意见。
原审第三人任敏陈述称，请求维持原判。
原审被告为了支持其答辩请求，向原审法院提交以下证据：
证据1.组织机构代码证、法人身份证明，用于证明被告巫铜鼓镇政府的基本情况。
证据2.铜鼓镇综治办向军及林广的身份证明，用于证明被告铜鼓镇政府的工作人员向军及林广履职时有职务身份。
证据3.山编委（2006）21号文件、巫山府办发（2012）132号文件，用于证明被告铜鼓镇政府具有在道路上劝阻机动车驾驶人员违法行为的职责和职权。
证据4.巫山府办发（2010）85号文件（当庭提交），用于证明巫山县安全监督管理局的法定职责。
原审被告安监局向原审法院提交了如下证据：
组织机构代码证、法人身份证明，用于证明被告巫山县安全监督管理局的基本情况。
原审原告向原审法院提交了以下证据：
证据1.原告杨洋和第三人任敏的身份证复印件，用于证明原告及第三人的基本身份情况。
证据2.铜鼓派出所鉴定委托书、（2013）80号鉴定文书、巫山司法鉴定所司法鉴定意见书，用于证明被告的工作人员在履职过程中，用手去抓原告的摩托车钥匙时致原告倒地、第三人任敏受伤的事实，任敏的受伤程度为重伤，伤残等级为七级，后期治疗费需40000元。
证据3.对林广、向军、王大平、杨洋、曾新平、高德新、程明、刘军、刘廷冰、卢圣江的询问笔录，用于证明被告的工作人员向军未依法履职致第三人任敏受伤的事实。
原审第三人任敏未提交证据。
原审法院质证意见为：原告提交的证据3，是否作为认定本案事实的依据将结合全案证据综合评判。被告提交的证据及原告提交的其余证据证据来源合法，与本案具有关联性，均可作为分析案情，认定事实的依据。
原审法院将本案证据随卷已移送本院，经审查，原审认定事实基本清楚，采信证据并无不当，本院予以确认。
二审中，上诉人铜鼓镇政府向本院提交了《行政执法委托协议书》，证明受县交警队委托具有行政检查权和违法行为制止权。
被上诉人杨洋根据本院要求向本院补充提交了巫山县交通局《证明》，证实铜鼓加油站至庙宇长梁为省道。
经质证，被上诉人认为上诉人提交的《行政执法委托协议书》，在原审举证期内没有提供，属于放弃举证权利。上诉人对被上诉人提交的《证明》的真实性、合法性、关联性未提出异议，主张其证明效力由法院确认。
本院对上述证据作如下评判：上诉人提交的证据，在原审期间因协议书的签订人员即法定代表人的变更，新任法定代表人并不知情，因此在原审期间未能举证，其在二审中提交的证据可以作为认定事实的依据。被上诉人提交的证据，具有真实性、合法性、关联性，亦可作为认定事实的依据。
二审查明：2011年1月1日，县交警队与铜鼓镇政府签订了《行政执法委托协议书》，其委托执法范围为“负责本乡（镇）行政区域内乡道和村道的道路交通安全监督管理工作”，委托执法权限为“以巫山县公安局交通巡逻警察大队的名义对发生在乡道和村道的道路交通行为行使下列监督管理职权：（一）行政检查权。（二）违法行为制止权。（三）部分行政处罚权。（四）提请行政处罚权”，委托期限为“从2011年1月1日至2013年12月31日止”。委托单位法定代表人罗春阳加盖单位印章和个人印章，受委托单位法定代表人向登位加盖单位印章和个人签名。另查明：铜鼓加油站至庙宇长梁为省道（S105）其中一段。
本院认为，上诉人铜鼓镇政府在原审以及二审中以《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、山编委（2006）21号文、巫山府办发（2012）132号文、《行政执法委托协议书》作为其具有社会治安综合治理、车辆监督管理和劝阻纠正机动车驾驶人违法行为的法定职权的依据。经审查，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、山编委（2006）21号文即《巫山县机构编制委员会关于巫山县乡镇机构改革试点的实施意见》并未赋予乡镇人民政府具有道路交通安全管理工作的法定职责；无论是巫山府办发（2012）132号文即《巫山县乡村道路交通安全管理办法》还是《行政执法委托协议书》，其执法范围均为乡道和村道，而上诉人阻拦被上诉人摩托车的地点为省道（S105）其中一段。因此，上诉人超越了县政府文件规定的执法范围以及县交警队委托的执法范围，因其超越执法范围的行政检查行为所导致的后果应由其自行承担，铜鼓镇政府是本案适格被告。
上诉人铜鼓镇政府的安监办工作人员在进行交通安全检查过程中，发现被上诉人杨洋违章驾驶摩托车拒不听从劝阻和纠正违法行为时，检查人员向军从执法车下来，再次劝停无效后，拦在杨洋驾驶的摩托车前，准备用手去取违章摩托车钥匙的行为，虽然没有触及到摩托车及驾驶人，但向军在接受公安机关调查询问时陈述“当东风车和我们安监办的执法车之间有大概1米左右宽的路，摩托车慢慢从中间穿过，并没有停车的意图，我就拦在摩托车前面，准备用手去取违章摩托车的钥匙”，由此可见，此时的摩托车仍处于慢慢行使的状态，并未停车，驾驶人出于本能反映采取了躲避行为，导致车辆倒地。因此，上诉人的工作人员发现被上诉人的违章行为后，在未保证驾驶人和乘车人员安全的前提下准备拔摩托车钥匙的执法行为不规范。原审判决确认其具体行政行为违法并无不当。
综上所述，上诉人铜鼓镇政府本身无法定职权进行道路交通安全检查，其行政执法行为无论是受县交警队的委托还是县政府文件的授权，均超越了委托和授权范围，应承担执法行为所产生的相应后果。上诉人的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
上诉案件受理费50元，由上诉人巫山县铜鼓镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 张建平
代理审判员 刘红霞
代理审判员 程鸿声
二〇一四年八月十八日
书 记 员 熊雨来