云南省元谋县人民法院行 政 判 决 书（2017）云2328行初19号公益诉讼人大姚县人民检察院。被告大姚县林业局。单位住所地：大姚县金碧镇政务中心*号楼。统一社会信用代码11532326015175XXXX。法定代表人席仕斌，系该局局长。委托代理人周文波，云南金碧律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。公益诉讼人大姚县人民检察院因认为被告云南省大姚县林业局不履行中低产林改造监管法定职责，于2017年5月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2017年5月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月23日公开开庭审理了本案。公益诉讼人大姚县人民检察院指派检察员高学仁、谢颖，被告大姚县林业局副局长钱正平及委托代理人周文波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人诉称，2010年4月21日，大姚县人民政府与大姚道勤科技投资有限责任公司（以下简称道勤公司）签订大姚县10000亩核桃基地标准化种植及畜禽养殖配套建设项目合同，同年8月1日，道勤公司通过林地流转方式取得了大姚县桂花镇大村村委会尼赤黑村小组168-1班3956.1亩林地使用权及地上林木所有权后并向被告申请对上述林地进行中低产林改造，被告批准并通过了道勤公司的改造作业设计，上报楚雄州林业局审批。同年11月19日，楚雄州林业局批复同意被告按照云南省林业规划院大理分院完成的改造项目作业设计组织实施改造，改造方式为树种更替和补植补造，同时要求被告按照《楚雄州中低产林改造项目管理办法》加强管理，并要求被告及改造业主要严格按照林木采伐管理规定依法依规进行。被告根据楚雄州林业局的批复，收回了原填发的34个小班的林木采伐许可证，重新向道勤公司填发了21份林木采伐许可证，注明了更新核桃苗22603株，并要求道勤公司在2011年1月、2011年12月的更新期限内完成树种的更新。到目前为止，中低产林改造项目中的1621.27亩林地未得到规范改造，对伐后需要补植补造核桃苗的578.1亩林地未进行补植补造，道勤公司在进行中低产林改造过程中未按作业设计和采伐许可证的要求采伐，致使森林资源被超采317.4立方米，滥伐361.0787立方米，相关责任人被追究了刑事责任。2017年3月9日，公益诉讼人向被告发出检察建议书。2017年4月10日，被告书面回复公益诉讼人。但根据公益诉讼人跟进监督的情况，被告至今未依法履职。公益诉讼人认为被告作为县级林业主管部门，主管本县的林业工作，对森林资源负有监督和管理的职责，被告未严格依照相关法律法规的规定和中低产林改造作业设计及采伐许可证的规定监督道勤公司完成改造、更新、抚育、管理任务和验收工作。被告不履行法定的监督和管理职责，致使大面积林地处于荒芜状态，森林资源和生态环境遭受严重破坏，导致国家和社会公共利益处于持续受侵害状态，特提起行政公益诉讼，请求人民法院：1、确认被告未全面正确履行法定监管职责的行为违法；2、判令被告继续积极全面正确履行法定监管职责：(1)督促大姚道勤科技投资有限责任公司按照楚林复(2010)76号批复要求及采伐许可证规定的面积、株数、树种、限期对尚未改造完成的1621.27亩中低产林地进行更新、抚育、管理和补植补造工作。(2)督促大姚道勤科技投资有限责任公司按照楚林复(2010)76号批复要求，对已经进行中低产林改造的578.1亩林地进行补植补造核桃苗并进行管理、培育工作。3、判令被告依照《中华人民共和国森林法》的规定对大姚道勤科技投资有限责任公司滥伐15、16小班的林地及超采8、29小班林地的行为继续全面正确履行法定监管职责。公益诉讼人大姚县人民检察院为证明其主张，向本院提交下列证据材料：第一组：1、全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；2、最高人民检察院高检发民字（2015）2号《检察机关提起公益诉讼试点方案》；3、最高人民检察院高检发释字（2015）6号《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》；4、云南省人民检察院《关于推进检察机关提起公益诉讼试点工作的实施方案》；5云南省人民检察院对该案提起行政公益诉讼的批复。拟证明云南省作为公益诉讼工作试点地区、生态环境和资源保护属行政公益诉讼案件范围，大姚县人民检察院具有对本案提起行政公益诉讼的主体资格，检察机关提起公益诉讼主体资格适格。第二组：1、大姚县林业局统一社会信用代码证，证实被告的主体资格；2、大政办（2015）70号《关于大姚县发改局等8家部门主要职责内设机构和人员编制规定的通知》。拟证明大姚县林业局作为本案行政公益诉讼被告的主体适格，负有全县林业行政工作管理职责，依法监督管理林业资源的开发利用和有效保护。第三组：1、国家林业局《低效林改造技术规程》；2、云南省林业厅云林造林（2009）16号《关于深入推进低效林改造的通知》；3、楚雄州林业局楚林通（2009）23号《转发云南省林业厅关于推进低效林改造的通知》；4、大姚县林业局大林发（2009）56号《关于转发楚雄州林业局的通知》；5、楚雄州林业局楚林通（2010）48号《关于印发楚雄州中低产林改造项目管理办法的通知》；6、大姚县林业局大林发（2010）92号《关于转发楚雄州林业局关于印发的通知》；7、楚雄州林业局楚林通（2010）42号《关于下达2010年度中低产林改造生产任务的通知》；8、大姚县2010年中低产林改造实施方案。拟证明大姚县中低产林改造的监督管理责任主体是大姚县林业局，被告在道勤公司中低产林改造项目中，未全面正确履行“监督规范改造、树种更新、抚育管理”等监管职责。第四组：1、大姚县人民政府与道勤公司签订的万亩核桃基地标准化种植项目合同；2、云南省林业调查规划院大理分院对道勤公司中低产林改造项目的作业设计；3、大姚县林业局大林发（2010）4号《关于大姚道勤公司2010年中低产林改造项目作业设计的批复》；4、楚雄州林业局楚林复（2010）76号《关于大姚道勤科技投资有限公司2010年中低产林项目作业设计的批复》；5、大姚县林业局林木采伐许可证21份。拟证明大姚县中低产林改造的监督管理责任主体是大姚县林业局，被告对道勤公司2325.2亩中低产林改造项目应全面履行督促规范改造、监督管理、检查验收等工作职责。第五组：1、楚雄州林业调查规划院对大姚县桂花镇大村村委会尼赤黑村小组领士博168班中低产林改造滥伐林木现场勘验报告；2、大姚县人民检察院于2017年3月21日到道勤公司中低产林改造项目现场及滥伐林地现场的勘验笔录；3、道勤公司中低产林已改造现场GPS全球卫星定位位置图；4、证明道勤公司对中低产林已经进行规范改造、管理、抚育、浇水，成活率达80％的91.36亩（含地埂偏坡）林地现场照片；5、证明道勤公司于2011年对第19小班5号宗地进行规范改造，种植核桃苗后，但未进行规范管理，成活率未达80%的34.47亩林地现场照片；6、道勤公司对中低产林未进行规范改造和种植核桃苗，导致2199.37亩中低产林改造的林地至今荒芜的部分现场照片；7、证人证言13份。拟证明道勤公司对批准进行中低产林改造的2325.2亩林木进行砍伐后，仅对其中的125.83亩林地进行了改造，作了树种更替，种植了核桃树，其余2199.37亩中低产林改造的林地至今荒芜；道勤公司未对绝大部分中低产林地认真进行规范改造和管理，规范改造的仅有一百余亩的事实，第六组：1、林地林木检验报告书；2、云南云林司法鉴定中心（2016）林司鉴字第458号林木司法鉴定意见书；3、（2015）大刑初字第128号刑事判决书；4、（2016）云2326刑初62号刑事判决书；5、大姚县人民检察院于2017年3月21日到道勤公司中低产林改造项目现场及滥伐林地现场的勘验笔录；6、道勤公司对第15、16、8、29小班进行滥伐林木后的现场照片；7、第15小班被道勤公司滥伐后造成水土流失的现场照片；8、证人证言13份。拟证明道勤公司对第15、16、8、29小班100.66亩林木进行滥伐后，大姚县林业局未依法全面正确履行法定监督职责，督促道勤公司限期完成造林任务和抚育工作未实际全面落实，导致被滥伐的林地至今未补植补造。第七组：1、大检建（2017）2号检察建议书；2、大姚县林业局中低产林改造项目整改情况报告；3、大姚县林业局关于道勤公司中低产林改造项目整改方案。拟证明大姚县林业局收到大姚县人民检察院的检察建议后，未依照建议的内容，全面正确发挥林业行政主管部门的监督管理作用，按照合同规定及法定程序，督促道勤公司限期作出整改落实，致使国家和社会公共利益长期处于持续受侵害状态的行为违法的事实。被告大姚县林业局辩称：1、本案所涉因玩忽职守造成中低产林改造目的未能实现的相关人员已经由(2015)大刑初字第128号刑事判决书予以追究刑事责任，对其玩忽职守造成的危害后果，被告不予否认。由此造成的社会影响及对社会和国家公共利益的损害，被告深感痛心。2、被告在收到大姚县人民检察院《检察建议书》后，高度重视，及时组织召开党政工作办公会议，组织工作组实地调查核实后，向大姚道勤科技投资有限责任公司发出了《整改方案》对整改的规格、原则、范围、措施等作出了详尽要求。3、由于补种树种季节性原因及大姚道勤科技投资有限责任公司认识态度上尚存在重视不足等因素，对其所应履行的中低产林改造义务还不到位，被告将严格、全面履行行政职责，督促整改，加强监督，认真组织验收。被告大姚县林业局为证明其主张，在法定期限内向本院提交了以下证据材料：第一组：1、社会信用代码证复印件；2、法定代表人身份证明；3、法定代表人身份证。拟证明被告的基本情况及法定代表人的身份情况。第二组：1、大姚县林业局关于大姚道勤科技投资有限责任公司中低产林改造项目整改情况报告；2、大姚县林业局关于大姚道勤科技投资有限责任公司中低产林改造项目整改方案；3、大姚道勤科技投资有限责任公司中低产林改造整改位置图；4、大姚道勤科技有限责任公司中低产林改造项目整改作业设计表；5、大姚县林业局专题会议纪要（第七期）：6、限期整改恢复生态告知书及送达回证。拟证明被告在接到检察建议书后，作出了新的整改方案，采取了一些补救措施的事实。经质证，被告大姚县林业局对公益诉讼人提交的证据材料以及规章文件均没有异议，但是对公益诉讼人在列举证据中提到的危害后果以及说被告没有完全履行监管职责有异议。公益诉讼人对被告提交的证据材料的真实性没有异议，但是认为公益诉讼人在发出检察建议书后，被告的整改没有达到要求，不符合林业局新的作业设计。本院认为，公益诉讼人大姚县人民检察院、被告大姚县林业局提交的所有证据材料来源合法，客观真实，与本案案件事实具有关联性，本院予以采信。经审理查明，2010年4月21日，大姚县人民政府与大姚道勤科技投资有限责任公司签订大姚县10000亩核桃基地标准化种植及畜禽养殖配套建设项目合同，同年8月1日，道勤公司通过林地流转方式取得了大姚县桂花镇大村村委会尼赤黑村小组领士博168-1班3956.1亩林地使用权及地上林木所有权后，并向被告申请对上述林地进行中低产林改造，被告批准并通过了道勤公司的改造作业设计，上报楚雄州林业局审批。同年11月19日，楚雄州林业局批复同意被告按照云南省林业规划院大理分院完成的改造项目作业设计组织实施改造，改造方式为树种更替和补植补造，同时要求被告按照《楚雄州中低产林改造项目管理办法》加强管理，并要求被告及改造业主要严格按照林木采伐管理规定依法依规进行。被告根据楚雄州林业局的批复，收回了原填发的34个小班的林木采伐许可证，重新向道勤公司填发了21份林木采伐许可证，注明了更新核桃苗22603株，并要求道勤公司在2011年1月、2011年12月的更新期限内完成树种的更新。截止2017年3月21日，中低产林改造项目中的1621.27亩林地未得到规范改造，对伐后需要补植补造核桃苗的578.1亩林地未进行补植补造，道勤公司在进行中低产林改造过程中未按作业设计和采伐许可证的要求采伐，致使森林资源被超采317.4立方米，滥伐361.0787立方米，相关责任人被追究了刑事责任。2017年3月9日，公益诉讼人向被告发出检察建议书，要求被告依法全面履行法定监督职责，责令道勤公司按照采伐许可证规定的面积、株数、树种限期完成改造、更新、抚育、管理任务，实现中低产林改造目标，责令道勤公司对滥伐的15、16、8、29小班林地进行补植补造。2017年3月20日，大姚县林业局对道勤公司作出了恢复生态实施告知书及整改方案，要求道勤公司于2018年2月完成铁核桃的补植补造工作，8月完成云南松、旱冬瓜撒播工作，10月完成云南松植苗，并经大姚县林业局验收合格为止。2017年4月7日，被告向公益诉讼人作出了已经责成道勤公司进行整改，待整改工作结束后进行检查验收的书面回复。但公益诉讼人依据跟进监督的情况，认为被告至今未依法履职，公益诉讼人遂诉至本院。本院认为,《中华人民共和国森林法》第十条规定：“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。”、第十三规定：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”、第三十五条规定：“采伐林木的单位或者个人，必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务，更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株数。”、第三十九条规定：“盗伐森林或者其他林木的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令补种盗伐株数十倍的树木，没收盗伐的林木或者变卖所得，并处盗伐林木价值三倍以上十倍以下的罚款。滥伐森林或者其他林木，由林业主管部门责令补种滥伐株数五倍的树木，并处滥伐林木价值二倍以上五倍以下的罚款。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。盗伐、滥伐森林或者其他林木，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”。本案中，大姚县林业局作为大姚县人民政府的林业主管部门，负责辖区内林木采伐的监督和管理。采伐单位在林木采伐过程中出现超范围采伐且未按照规定期限完成更新树种和补植补造任务的情况，林业主管部门应该积极履行监督管理职责。而大姚县林业局从接到检察建议书至公益诉讼人提起本案诉讼止都未采取积极有效的措施，中低产林改造项目中的1621.27亩林地未得到规范改造，578.1亩林地未进行补植补造，树种更新未能完成，且未按照作业设计和采伐许可证的要求进行采伐，致使林地大面积荒芜，森林植被仍未得到恢复。虽然在本案的诉讼过程中，大姚县林业局于2017年3月20日向大姚道勤科技投资有限责任公司作出了恢复生态实施告知书以及恢复生态建设实施方案，要求大姚道勤科技投资有限责任公司对滥伐超采的小班必须进行生态恢复，未进行改造的林地，不得再进行改造和采伐。但鉴于被采伐的的林地生态修复尚需一定的时间，且只有在正常管护下才能实现修复的目的，被告作为对森林资源的保护、利用和更新实行监督、管理的行政主管部门，应当继续积极履行监督管理职责，促使森林植被得到恢复，有效维护生态环境。因此，公益诉讼人诉请确认被告未全面履行中低产田改造监管职责的行为违法并判令其依法继续履行职责的理由成立，本院予以支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款（二）项之规定，判决如下：一、确认大姚县林业局对道勤公司在大姚县桂花镇大村村委会尼赤黑村小组领士博168-1班3956.1亩中低产林改造项目中未全面履行中低产林改造监督管理职责的行为违法。二、被告大姚县林业局在判决生效后继续履行对道勤公司在大姚县桂花镇大村村委会尼赤黑村小组领士博168-1班3956.1亩中低产林改造项目的监管职责。本案不收案件受理费。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于楚雄彝族自治州中级人民法院。审 判 长  余兆林人民陪审员  王树荣人民陪审员  王学萍二〇一七年十一月一日书 记 员  王玉艳