安徽省萧县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖1322行初78号
原告：萧县淮海综合医院，住所地安徽省萧县龙城镇岱山口村，统一社会信用代码5234132206910326XQ。
法定代表人：刘云，院长。
委托代理人：王鑫宇，安徽烁光律师事务所律师。
被告：萧县国土资源局，住所地萧县龙城镇淮海路东段，统一社会信用代码11341322003196491H。
法定代表人：李韧，局长。
委托代理人：熊玉峰，萧县国土资源局工作人员。
委托代理人：胡景胜，江苏淮海正大律师事务所律师。
原告萧县淮海综合医院（以下简称淮海医院）诉被告萧县国土资源局土地管理行政处罚一案，本院于2017年5月11日立案受理后，于5月16日向被告萧县国土资源局送达了行政诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年6月20日公开开庭审理了本案。原告淮海医院法定代表人刘云及其委托代理人王鑫宇，被告萧县国土资源局委托代理人熊玉峰和胡景胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
萧县国土资源局于2017年3月15日作出萧国土资执罚（2015）838-1号行政处罚决定书（以下简称838-1号处罚决定），认定自2015年10月起，淮海医院在萧县龙城镇陈沟村建设医院，施工过程中进行爆破平整场地，下挖基础，开采矿产资源量为6751立方米(182291吨），形成非法开采矿产资源的事实，违反了《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称矿产资源法）第三条的规定。依据萧县价格认证中心《关于对萧县区域内采石作业毛石1吨的价格认证结论书》萧价评估字[2015]46号（以下简称46号价格认证结论）认定开采的矿产品价格每吨7元，计算其开采违法所得为127.6万元；根据矿产资源法第三十九条和《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（以下简称矿产资源法实施细则）第四十二条的规定，决定对淮海医院处罚：1.责令立即停止开采，没收非法开采违法所得127.6万元；2.并处违法所得30%的罚款，计合人民币38.28万元。
淮海医院诉称，淮海医院2012年8月15日和萧县人民政府签订投资协议，共占地约70亩，系萧县招商引资项目，县重点工程；2013年9月29日通过土委会，2014年3月31日通过规委会，并陆续办理相关手续，开工建设。淮海医院项目及规划系经过批准审议通过，由于政府提供的土地系毛地出让,根据规划及设计要求和工程施工需要，施工过程中在相关职能部门的监管之下进行山坡爆破平整，下挖基础。2016年4月28日，萧县国土资源局认为淮海医院的上述行为形成非法开采矿产资源，并以此为由，对淮海医院作出萧国土资执罚[2015]838号行政处罚决定书（以下简称838号处罚决定）。淮海医院不服向萧县人民政府提出复议申请，萧县人民政府作出行政复议决定书萧复决[2016]24号（以下简称24号复议决定），撤销了上述处罚决定，现萧县国土资源局又以同一事实和理由作出838-1号处罚决定，该处罚决定，认定事实不清，证据不充分，程序违法，适法不当。淮海医院起诉请求撤销838-1号处罚决定；诉讼费用由萧县国土资源局承担。
淮海医院提供以下证据：1.投资协议书；2013年9月29日、2015年7月18日萧县人民政府会议纪要；皖政2015第18号省政府通知，证明淮海医院获得批准用地，允许进行施工建设，仅是未取得土地使用证，要求完善用地手续，并未否认其建设行为合法性。2.2016年10月24日萧县卫计委文件《关于淮海医院在规划范围内开挖基础的情况说明函》及2016年3月24日淮海医院开挖基础的说明，证明淮海医院因建设工程需要开挖基础、平整场地，不具有单纯获取矿产资源的目的，与矿产资源法规定的采矿是为了获取矿产资源、获取利润，有根本的区别。3.24号复议决定，证明838号处罚决定已被撤销。萧县国土资源局已认可838-1系838行政行为的延续，该两份处罚决定在认定的开采量和处罚数额上虽略有不同，但仍是依据同一事实理由和法律规定作出基本相同的行政行为。4.规划图、2016年10月24日萧县国土资源局《关于确认城镇建设用地规划用途的函》萧国土资函（2016）213号及2016年10月31日萧县规划局《关于确认城镇建设用地规划用途的复函》，证明淮海医院用地除土地使用证外，其余土地已被批准使用，符合规划用途，其施工均在规划范围之内。5.解除合同协议书、收条、（2015）萧民一初字第05146号民事判决书各一份，证明淮海医院分别与案外人蔡波、萧县新业新型建材厂签订的协议均未履行，且其已补偿蔡波35万元，说明其未将爆破平整场地所产生的石料出售。6.2016年11月29日萧县龙城镇岱湖社区证明一份，证明淮海医院使用挖机是为方便群众修整道路，不是开采石料。7.2016年10月21日“关于淮海医院及时复工的申请”一份，证明淮海医院施工和用地是得到了许可，在规划范围之内。
萧县国土资源局辩称，1.838-1号处罚决定是对淮海医院土地证范围外无证开采的处罚，而838号处罚决定包含了土地证内和外无证开采的处罚，二者依据的事实和理由不同。2、淮海医院未取得采矿许可证开采矿产资源，其行为构成非法开采。基于如上事实，萧县国土资源局对其作出838-1号处罚决定事实清楚、证据确凿、定性准确、依据正确，程序合法，处罚得当。
萧县国土资源局向法庭提交卷宗一册，其中程序证据为：1.立案呈批表；2.执法证第2页；3.责令违法行为通知书卷宗第36-38页、第92-93页、报告单第99-104页；4.调查审理的证据，卷宗第106-111、149-155、193-197、282-293页；5.听证程序材料，卷宗第117-122页、125-137、141-148、221-233、294-296页；上述证据证明萧县国土资源局作出838-1号处罚决定程序合法。事实证据:1.举报材料、询问笔录卷宗第18-24、12-17、161-162、176-177页；2.估算说明书三份卷宗第39-60、200-220、254-281页；3.46号价格认证结论，卷宗61-64页，证明萧县共同资源局作出838-1号处罚决定事实清楚证据充分，与838号处罚决定不是基于同一事实理由。法律依据：矿产资源法第三条、第三十九条，矿产资源法实施细则第四十二条，证明萧县国土资源局作出838-1号处罚决定适用法律正确。
经庭审质证，(一)对萧县国土资源局所举证据，淮海医院有异议，（1）对程序证据质疑，认为1.838号处罚决定书被复议机关撤销，其立案呈批表不能作为838-1号处罚案的证据；其调查审理行为应属无效，且参与案件审理人员均未提供合法的执法资格证。2.办案人员赵士洲的执法证有效期至2015年4月6日，办理该案时其已不具有执法资格，且两份执法证均未附年检注册卡，其执法行为无效。3.责令停止违法行为通知书和报告单仅是对淮海医院开挖基础进行的反映，不能作为确认其违法的证据；4.听证证据不能证明作出838-1号处罚决定前进行了听证。（2）对事实证据质疑，认为1.举报材料是举报人因未得到赔偿进行的举报，内容存在不实之处。2.询问笔录制作人无合法执法资格，内容仅记载听说石头有外运，并未有出售石头的去向、购买者及相关的销售记录，不能确认淮海医院出售石料，且是838号处罚决定的依据，已被复议决定否定，不能作为838-1号处罚决定的依据。3.第一份估算说明书已被复议决定否定，第二份估算说明书是在复议期间作出的，第三份估算说明书是前行为的延续，两次处罚均是对淮海医院非法开采的同一事实和理由作出。4.46号价格认证结论是838号处罚决定的依据，不应作为重新处罚的依据。（3）对适用法律质疑，认为国土部国《关于开山凿石、采挖沙、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》土资函（1998）190号（以下简称土资函（1998）190号复函）第二条规定了建设单位因工程施工，不以获取矿产品营利为目的，不办理采矿许可证，淮海医院开采行为符合上述复函的规定，且同期在萧县有多处建设存在与淮海医院情况相同，并无任何一家办理采矿许可证，故本案适用矿产资源法和实施细则均是不当的。萧县国土资源局对淮海医院的质疑辩驳，认为1.其对淮海医院作出的处罚决定系同一案件，不需重复立案。2.行政执法证没有年检注册卡，不存在这一问题。3.举报的内容包含了淮海医院无证开采矿产资源的事实，与询问笔录相互印证，能够证明淮海医院违法开采行为的存在。4.838-1号处罚决定是依据安徽省地质矿产勘查局325地质队《淮海医院施工项目建筑石料用灰岩矿挖方量估算说明书》（以下简称325地质队估算说明书），对淮海医院土地证平面范围外挖方量的处罚。838号处罚决定是对淮海医院土地证内和外范围开采量一并处罚，两者依据的范围和开采量均不同。5.838-1号处罚决定系同一行政处罚的延续，采用同一价格认证结论合法。6.土资函（1998）190号复函不适用本案。（二）对淮海医院证据，萧县国土资源局质疑，认为1.土地使用证是行政许可，没有土地使用证就不能开工建设，838-1号处罚决定是对淮海医院土地证以外非法开采行为的处罚。2.萧县卫计委文件不能证明淮海医院未非法开采及不是以获取矿产资源的目的。3.复议决定书恰能证明838号和838-1号处罚决定书所依据的事实不同。4.城市建设用地应当先规划，领取土地使用证后方可施工，仅以规划就进行施工是不符合法律规定的；两份函达不到批准土地的目的。5.解除合同协议书和判决书达不到淮海医院开采石料没有进行出售的证明目的。6.挖机不仅可以修路还可以挖石头，岱湖社区的证明达不到其证明目的。7.淮海医院没有取得相关的证件，进行施工明显非法；其认为施工已得到许可不能成立，复工的申请也达不到其证明目的。淮海医院辩驳认为1.土地使用证产生的是公示效力，并不是行政许可，淮海医院的施工是否获得批准应当由城建及规划部门进行查处或确认。2.两份处罚决定是基于同一事实理由。3.因淮海医院与蔡波、萧县新型新业建材签订的协议未实际履行，估算说明书中的挖方量不能证明淮海医院对开采矿产品进行了销售、获取利润；故淮海医院因工程施工需要开挖山石符合土资函（1998）190号复函规定的情形，不需要办理采矿许可证。4、淮海医院的土地证包括了萧鑫房地产开发公司实际使用的土地，萧县国土资源局没有查清这一事实，淮海医院已取得施工许可并经政府的同意，为限制在土地证范围内。5、社区证明淮海医院使用挖机开挖石料是为了修整道路，不是用于销售。
对上述证据认证如下：（一）对萧县国土资源局证据认证为1.24号复议决定并非最终裁决，838号处罚决定被复议机关撤销后，萧县国土资源局对淮海医院涉嫌违法开采矿产品资源的行为认为符合重作条件的，依法有权另行作出新的行政行为，不需重新立案呈批，且重新作出838-1处罚决定亦不违反一事不再罚原则，原调查、审理的相关证据材料亦可作为重新作出处罚证据。但萧县国土资源局举证立案审批表载明案件来源系举报，但其提供卷宗中并不存在其立案审批日（2015年10月11日）或之前的举报材料，说明其立案程序存在瑕疵。2.两名办案人员中一名执法人员证件已过有效证件，说明行政执法程序存在瑕疵，但询问笔录已经被询问人阅读后签字、捺印进行确认，不影响案件事实的认定；该询问笔录可证明淮海医院存在开采行为，且对开挖矿产品存在外运情形。淮海医院未提供有效证据证明其外运矿产品的用途，认为其因施工建设需要开采，没有销售矿产品，符合土资函（1998）190号复函的规定，不需要办理采矿许可证的质疑理由不成立，不予采信。3.责令停止违法行为通知书和报告单，可证明萧县国土资源局在行政处罚程序中依法进行了履职。4.生效的判决书、解除合同协议书及收据已证明淮海医院与萧县新型新业公司、蔡波签订的协议书均没有履行，故该两份协议不应作为萧县国土资源局认定事实的依据；淮海医院在听证笔录中对价格认证书提出的包括委托、价格认证中心资质和价格认证人员资格等问题，萧县国土资源局没有进行处理，其听证仅仅是流于形式，未达到听证的效果，不能证明其程序合法。5.价格认证结论载明价格认证基准日是2015年1月1日至2015年11月15日期间毛石单价为7元/吨，而萧县国土资源局认为淮海医院开采行为自2015年10月起持续至325地质队估算说明书的估算日2017年1月，其以上述价格对淮海医院进行处罚，证据不足，事实不清；且该价格认证系萧县国土资源局单方委托，无价格人员资质证明、机构资质证明，故该证据达不到其证明目的。6.325地质队估算说明书是经双方共同委托，指界确认后，于2017年1月18日估算基准日作出的估算说明，对双方均具有约束力，对该估算说明的真实性、合法性、关联性予以认定。前两份估算说明是萧县国土资源局在行政处罚程序中单方委托估算机构对淮海医院开采矿资源作出估算说明书，与本案处罚无关联，对其关联性不予认证；（二），萧县国土资源局对淮海医院所举证据的真实性均未提出实质性异议，对证明目的均有异议，故对其证据的真实性予以认定，对其证明目的认证为1.本案是萧县国土资源局对淮海医院土地证范围外开采矿产资源行为的处罚；目前，淮海医院无有效证据证明其对土地证范围外、案涉开采矿产资源范围取得了有效的建设工程规划许可证和建设用地许可证，或开采许可证，其开采矿产资源没有获取利润，故其证据1达不到证明其建设行为合法的目的，对其证明目的不予认定。2.卫计委的说明函无其他证据相互印证，不能证明淮海医院对施工单位开采以15.6元/吨的价格进行了补偿，亦不能达其仅因施工建设需要没有获取矿产品利润的目的，对其证明目的不予认定。3.复议决定仅能证明撤销了838号处罚决定，不能证明838-1号与838号是处罚决定是以同一事实理作出基本相同处罚的目的。理由是838-1号与838号处罚决定依据违法开采的范围、估算单位和估算的开采量均不同，不属于以同一事实理由，作出基本相同的处罚决定。4.规划图及函、复函内容是对淮海医院地块保证按时上报用地规划用途及界限，复工的申请上虽有领导签署意见，无其他有效的许可证证明，不能证明淮海医院在案涉开采范围取得合法的用地规划许可、施工许可的目的，对其证明目的不予认定。5.判决书、解除合同协议书及收据能证明淮海医院与蔡波、萧县新型新业公司签订的协议书没有履行，淮海医院给付蔡波35万元包括返还的10万元保证金和25万元是保证金的利息、工程款及利润，但达不到淮海医院给付施工方开挖每吨矿产品补偿15.6元的目的，对该证明目的不予认定。6、岱湖社区证明使用挖机为方便群众修路与本案无关联，对其关联性不予认定。
经审理查明，2012年8月15日萧县隆锦房地产开发公司与萧县人民政府签订了投资协议，约定“投资建设淮海医院项目”用地50亩。后，淮海医院经萧县民政局行政审批登记为民办非企业单位，于2014年6月12日取得萧国用（2014）第099号国有土地使用权证确权享有位于龙城镇岱山口行政村萧杨路东侧面积8424平方米的土地使用权；2014年11月30日取得地字第341322201400019号建设用地规划许可证，许可其利用龙城镇岱山口村311国道东侧面积是5204平方米建设；2015年2月27日取得建字34132220150002号建设工程规划许可证，许可其建设面积5024平方米门诊综合楼一期。淮海医院取得相关证件后于2015年6月动工建设，现已建成妇产综合楼。门急诊医技综合楼地基在开挖过程中，萧县国土资源局巡查发现其开采建筑石料外运，涉嫌无证开采矿产资源，立即向其下达《责令停止违法行为通知书》，并建议萧县公安局停止火工品的供应审批；于2015年11月11日立案查处，并委托金联公司对淮海医院开采的矿产品数量进行储量测算，委托萧县价格认证中心对毛石价格认证。金联公司估算说明书显示，截止2016年2月20日估算基准日，淮海医院开采资源量116688m3(315058吨)，46号价格认证结论认定基准日2015年1月1日至2015年11月15日毛石价格为每吨7元。2016年4月16日，萧县国土资源局举行听证会，在听证会上淮海医院对萧县价格认证中心的资质、认证人员的资格、委托问题及对金联公司估价说明书提出质疑，萧县国土资源局没有进行处理；于2016年4月28日作出838号处罚决定，决定：1、责令立即停止开采，没收非法开采的违法所得220.54万元；2、并处违法所得30%的罚款，计人民币66.16万元。淮海医院不服该处罚决定，向萧县人民政府提出复议申请，萧县人民政府认为838号处罚决定认定事实不清，证据不充分，处罚不适当，而且程序违法，于2016年10月8日作出24号复议决定，撤销了838号处罚决定。之后，萧县国土资源局单方委托安徽省煤田地质局第三勘探队对淮海医院非法开采石料量重新测量并作出估算说明书，于2016年11月14日对淮海医院下达《行政处罚告知书》和《行政处听证告知书》,于2016年11月18日对淮海医院下发责令停止违法行为通知书，并应淮海医院的要求于2016年12月12日举行了听证会，在听证会上淮海医院认为安徽省煤田地质局第三勘探队新做的储量有误，要求重新测量。萧县国土资源局接受了淮海医院的听证意见，于2017年1月22日与淮海医院共同委托325地质队对其开采范围的开采量估算，并签订《淮海医院施程项目建筑石料用灰岩矿挖方量估算说明书合同》。2017年2月27日325地质队估算说明书载明：截止2017年1月18日估算基准日，淮海医院共采出建筑石料用灰岩矿资源储量77712立方米（合209824吨）；其中土地证平面范围外共采出建筑石料用灰岩矿资源储量67515立方米（合182291吨）；土地证平面范围内共采出建筑石料用灰岩矿资源储量10197立方米(合27533吨）。2017年3月15日萧县国土资源局对淮海医院土地证载明范围外开采矿产资源开挖量67515立方米（合182291吨），依据46号价格认证结论确定的毛石价格每吨7元作出838-1号处罚决定。
本院认为，矿产资源法第三条、第三十九条，矿产资源法实施细则第四十二条第一项规定了矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。未取得采矿许可证擅自采矿的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处以违法所得50%以下的罚款。本案淮海医院在土地使用证范围外，未取得规划建设用地许可证和建设工程规划许可证及未依法办理采矿权许可证的情况下，开工建设，开采矿产资源的行为，违法上述规定，依法应受到处罚。萧县国土资源局依据金联公司估算说明认定淮海医院（包括土地证范围内、外）开采矿产资源数量，对淮海医院作出的838号处罚决定已被24号复议决定撤销，不发生法律效力；其依据与淮海医院共同委托的325地质队估算说明，认定淮海医院在土地证平面范围外违法采出建筑石料用灰岩矿资源储量67515立方米（合182291吨），事实清楚，其据此对淮海医院作出838-1号处罚决定与838号处罚决定，不属于以同一事实和理由作出原行政行为基本相同的行政行为，也不违反一事不再罚原则。萧县价格认证中心认证毛石价格每吨7元的基准日是2015年1月1日至2015年11月15日；而萧县国土资源局认定淮海医院2015年10月开工建设，不间断开挖矿产资源至2017年1月，并2016年11月16日仍向淮海医院下发责令停止违法行为通知书，故其以毛石每吨7元的价格对淮海医院作出838-1号处罚决定，价格认定的主要证据不足；淮海医院在听证程序中对萧县价格认证中心的资质和认证价格人员的资格、委托人提出的质疑，萧县国土资源局没有进行有效的解决，且该价格认证程序对淮海医院权利义务产生实际影响，故其作出838-1号处罚决定程序违法。淮海医院辩驳其在规划范围内因建设工程施工需要，没有获取利润，符合土资函（1998）190号复函第二条的规定，不需要办理采矿权许可证，不应对其进行处罚，因其未提供有效证据证明其取得了案涉开采矿产资源范围的建设工程规划许可证、建设用地规划许可证，及采矿许可证和开采矿产资源是施工需要没有获取利润，故其辩驳理由不成立，不予采信。综上，案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：
撤销被告萧县国土资源局于2017年3月15日作出萧国土资执罚（2015）838-1号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由萧县国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。
审 判 长 袁 元
审 判 员 单光金
人民陪审员 张学光
二〇一七年九月八日
书 记 员 朱萍萍
附相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
(二)适用法律、法规错误的；
(三)违反法定程序的；
(四)超越职权的；
(五)滥用职权的；
(六)明显不当的。