湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）张中行终字第86号
上诉人（原审原告）慈利县苗市镇天星村第七村民小组，住所地湖南省慈利县苗市镇天星村。
诉讼代表人向延彪，该组组长。
上诉人（原审原告）慈利县苗市镇天星村第八村民小组，住所地湖南省慈利县苗市镇天星村。
诉讼代表人赵守林，该组组长。
两上诉人共同委托代理人周理，湖南安必信律师事务所律师。
两上诉人共同委托代理人庄婷婷，湖南安必信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）慈利县人民政府，住所地湖南省慈利县零阳镇笔架路。
法定代表人邱初开，代理县长。
委托代理人金山花，湖南慈姑律师事务所律师。
委托代理人杜新国，男，土家族，系慈利县国土资源局工作人员。
原审第三人慈利县苗市镇政府，组织机构代码00645860-2，住所地慈利县苗市镇苗市居委会十六组。
法定代表人吴辉，该镇镇长。
委托代理人朱先武，湖南慈姑律师事务所律师。
委托代理人何宗信，湖南正诚律师事务所律师。
原审第三人慈利县苗市镇苗市居民委员会，住所地湖南省慈利县苗市镇苗市居委会四组。
诉讼代表人杨年金，该居民委员会主任。
原审第三人慈利县苗市镇天星村村民委员会，住所地湖南省慈利县苗市镇天星村村民委员会三组。
诉讼代表人杨付英，该村民委员会主任。
原审第三人慈利县苗市镇天星村第二村民小组，住所地湖南省慈利县苗市镇天星村。
诉讼代表人卓志来，该组组长。
原审第三人慈利县苗市镇天星村第三村民小组，住所地湖南省慈利县苗市镇天星村。
诉讼代表人赵祚和，该组组长。
原审第三人慈利县苗市镇天星村第五村民小组，住所地湖南省慈利县苗市镇天星村。
诉讼代表人高育国，该组组长。
上诉人慈利县苗市镇天星村第七村民小组（以下简称天星村七组）、慈利县苗市镇天星村第八村民小组（以下简称天星村八组）不服被上诉人慈利县人民政府（以下简称慈利县政府）作出的土地所有权处理决定一案，不服湖南省张家界市武陵源区人民法院（2015）张武行初字第11号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年10月27日公开开庭进行了审理。上诉人的诉讼代表人向延彪、赵守林及其委托代理人周理、庄婷婷，被上诉人慈利县人民政府的委托代理人金山花、杜新国，原审第三人慈利县苗市镇政府的法定代表人吴辉、委托代理人朱先武、何宗信到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，本案争议土地位于慈利县苗市镇天星村境内，总面积为62.204亩。争议双方为天星村七、八组和苗市镇农民集体。上世纪50年代，原常德地区在原慈利县苗市人民公社天星村境内修建了原沅水石灰矿，占地面积34.5亩。70年代原慈利县苗市人民公社在原沅水石灰矿占用的土地范围内兴办了原慈利县第三水泥厂。1984年7月4日，原湖南省社队企业局作出湘社企函（84）计11号《关于苗市水泥厂扩建规模的批复》，同意原慈利县第三水泥厂扩建，同时更名为湖南省慈利县第二水泥厂，性质为苗市镇集体所有制企业。1986年4月18日，原水泥二厂因扩建占用天星村部分房屋基地和耕地（其中占用天星村七、八组土地面积30.174亩），并与天星村村民委员会签订《协议书》。该协议书第一条约定“占用土地根据上级有关‘发展乡镇企业、土地征用由乡镇一级政府办理可行’的指示精神，现由我镇人民政府（苗市镇政府）办理征收手续”；第四条约定“房屋搬迁：除原来已迁10户外，现暂定赵先平、赵泽兰、赵先志、赵先九、赵先金、赵先科、赵泽春、赵泽焕共八户。其余的户按本人自愿，水泥厂同意，村里安排，报镇政府批准，逐年搬迁的原则”。同时该协议还对征用费和粮食指标补偿标准、占用土地的作物和林木补偿费、占地四界、占用土地的农用税、劳力安排等作了详细约定。1986年4月19日，原水泥二厂编制了《征用土地面积、补偿费、指标粮到户明细表》，支付了土地补偿费、粮食指标（至80年代末因政策取消粮食指标时止），并安置了劳动力。2014年7月22日，慈利县国土测绘队根据当事人指认，测绘原水泥二厂占地总面积为75673.6平方米（113.51亩）。经与征地协议、测绘地貌图核对，丘块位置对比，原水泥二厂扩建时至2009年企业破产时使用的土地，其中有32.03亩未办理征用协议，也未给予补偿。该32.03亩土地分散于天星村七、八组范围内，属于1984年责任田地承包时未分包到户的荒山荒坡、溪沟改道后的老河道及地块之间的空隙地。2009年11月25日，慈利县人民法院依法宣告原水泥二厂破产还债。2010年2月5日，原水泥二厂破产清算组与王成明签订《湖南省慈利县第二水泥厂资产处置、生产经营协议》，协议约定原水泥二厂使用的土地由王成明无偿使用30年。2010年3月10日，慈利县人民法院作出（2009）慈民二初字第02-7号民事裁定书，裁定：确定湖南省慈利县第二水泥厂破产清算组与王成明签订的协议合法有效。原水泥二厂使用的土地113.51亩现使用人为张家界中美科技有限责任公司。因土地权属发生纠纷，苗市镇政府主张原水泥二厂使用的113.51亩土地属苗市镇农民集体所有。天星村七、八组主张原水泥二厂使用的113.51亩土地中签订协议的30.174亩土地及未签订征用协议的32.03亩土地属天星村七、八组所有。苗市镇政府分别于2014年3月25日、2014年5月28日向慈利县国土资源局递交了土地确权报告。2014年6月20日，天星村七、八组也向慈利县国土资源局递交了《关于土地权属的报告》。慈利县国土资源局对该土地权属纠纷依法受理，依照法定程序对案件事实进行调查取证，现场勘察测绘，组织调解，在协调无果的情况下，提请慈利县政府依法裁决。2014年11月17日，慈利县政府依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十四条之规定，作出慈政决字（2014）1号《慈利县人民政府确认集体土地所有权决定书》，确认原湖南省慈利县第二水泥厂使用的75673.6平方米（113.51亩）土地所有权，属苗市镇农民集体所有。天星村七、八组不服该决定，向张家界市人民政府申请复议，张家界市人民政府于2015年3月23日作出复议决定，维持慈利县政府于2014年11月17日作出的行政决定。天星村七、八组不服，遂提起行政诉讼。
原审判决认为，本案争议焦点问题有：一、本案争议土地中已签协议的30.174亩土地，应当认定征用还是租用；二、未签协议的32.03亩土地，是否属1984年责任田地承包时未分包到户的荒山荒坡、溪沟改道后的老河道及地块之间的空隙地；三、慈利县政府作出的行政行为是否合法。
一、关于本案争议土地中已签协议的30.174亩土地，应当认定征用还是租用。
1986年4月18日《协议书》及《征用土地面积、补偿费、指标粮到户明细表》，证明以下事实：
1.该协议是在苗市镇政府的监证下，原水泥二厂、天星村村民委员会等相关单位、人员的参与下，通过调查了解、丈量面积后，形成的并得到各方认可的协议。
2.协议书明确载明所占天星村的部分房屋地基和耕地大部分属于天星村七、八组，对于本案争议的30.174亩土地，当时属于天星村七、八组的土地，各方当事人并无争议。
3.协议对土地征用、粮食指标补偿标准、地上作物和林木补偿、房屋搬迁、劳力安排等事项均作了详细约定。
4.按照协议第一条“占用土地根据上级有关‘发展乡镇企业、土地征用由乡镇一级政府办理可行’的指示精神，现由我镇人民政府办理征收手续”，虽然该文件是以协议形式出现，实带有征用决议性质。
天星村七、八组主张签订协议的30.174亩土地权属归天星村七、八组所有，其理由是征用土地程序违法，补偿没有到位，实际是土地租赁。首先，从《协议书》第一条文字表述来看，其真实意思是征用土地；其次，该协议对土地征用费、粮食指标补偿标准、地上作物和林木补偿、房屋搬迁及劳力安置均作了详细约定，完全符合土地征用的法律特征。故原告天星村七、八组认为该30.174亩土地不是征用土地，而是租赁土地的意见，本院不予采信。
二、关于未签协议的32.03亩土地，是否为1984年责任田地承包时未分包到户的荒山荒坡、溪沟改道后的老河道及地块之间的空隙地。天星村七、八组认为该宗土地不是荒山、荒地等无收益土地，提交了天星村七、八组20户村民的房产所有权证予以证实。但该组证据仅能证明房屋位于天星村七、八组境内、所有权人、房屋结构、面积、房产价值等内容，不能证实其所在具体位置位于未签协议的32.03亩土地上。另该20户村民的房产所有权证的占地面积总和与未签协议的土地面积也相差甚远。同时，根据《协议书》第四条，不排除该20户属于签订协议的房屋搬迁户。另外，慈利县国土资源局对原水泥二厂用地情况进行了调查询问，组织了涉案当事人及村民代表对现场进行勘查、测绘，均能证实未签协议的32.03亩土地，当时为1984年责任田地承包时未分包到户的荒山荒坡、溪沟改道后的老河道及地块之间的空隙地。如果该争议土地是天星村七、八组村民所有的宅基地、自留地、菜地和晒塔，在没有补偿的情况下自愿腾房让地，实有违常理，有失常情。故天星村七、八组认为未签协议的32.03亩土地属其所有的意见，理由不成立，法院不予采信。
三、慈利县政府作出的行政行为是否合法。人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。《确定土地所有权和使用权的若干规定》由原国家土地管理局发布且现行有效，其对确定土地所有权和使用权的若干问题作了具体规定，可以作为本案裁判依据。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有。本案诉争土地自1986年起就被原水泥二厂使用，一直延续到2009年宣告破产，在此期间，争议土地一直由原水泥二厂实际管理使用，使用行为具有连续性。慈利县政府作为土地确权的国家行政机关，在行政处理过程中，依据当事人的申请，严格依照法定程序，通过调查取证，现场勘察测绘，在组织对争议各方协商、调解未成的前提下，本着尊重历史和土地实际利用现状，有利于稳定现有土地利用关系，最大限度地发挥土地价值的原则，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》作出确权的处理决定，认定事实清楚，程序合法，适用规章正确。故对被告慈利县政府关于其作出的行政行为合法的意见，法院予以采信。综上，慈利县政府作出的慈政决字（2014）1号《慈利县人民政府确认集体土地所有权决定书》事实清楚，程序合法，适用规章正确。原告天星村七、八组关于撤销慈利县政府慈政决字（2014）1号决定的请求，法院不予支持。关于原告请求确认原水泥二厂所占的62.204亩土地的所有权归其所有，没有事实依据，也不属法院职权范围，法院不予支持。法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告慈利县苗市镇天星村第七村民小组、慈利县苗市镇天星村第八村民小组的所有诉讼请求。案件受理费50元，原告慈利县苗市镇天星村第七村民小组、慈利县苗市镇天星村第八村民小组各负担25元。
上诉人天星村七组、天星村八组上诉称，一审法院认定“争议土地中已签订协议的30.174亩土地是征用性质”、未签协议的32.03亩土地属于“1984年责任田地承包时未分包到户的荒山荒坡、溪沟改道后的老河道及地块之间的空隙地”系事实认定错误。一审法院适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十四条和二十一条规定，系适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，并对《确定土地所有权和使用权的若干规定》的合法性进行附带审查。
被上诉人慈利县人民政府答辩称，上诉人在一审中并未提出对《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行合法性审查的请求，且该文件系规章，不属于人民法院进行合法性审查的范围；答辩人作出的（2014）1号《慈利县人民政府确认集体土地所有权决定书》事实清楚、程序合法、证据确实充分，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
原审第三人慈利县苗市镇人民政府述称，上诉人在一审中并未提出对《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行合法性审查的请求，且该文件系规章，不属于人民法院进行合法性审查的范围；一审判决程序合法，认定事实清楚，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的根据。二审认定的事实与一审认定的事实一致。
本院认为，《确定土地所有权和使用权的若干规定》由原国家土地管理局发布且现行有效，其对确定土地所有权和使用权的若干问题作了具体规定，属于行政规章，可以作为本案裁判依据。上诉人在一审中没有对该文件提起合法性审查，而在二审中提起对该文件进行合法性审查不符合法律规定，且行政规章的合法性不属于人民法院审查范围，上诉人的该诉讼请求本院不予支持。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十四条规定，乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地、依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。原湖南省慈利县第二水泥厂，性质为苗市镇集体所有制企业，以协议书的方式使用本镇天星村集体所有的土地，并进行了补偿和安置，故该部分土地的所有权转为苗市镇农民集体所有。上诉人主张该已签协议的30.174亩土地属于租赁性质，没有事实和法律依据，本院不予支持。天星村七、八组主张未签协议的32.03亩土地属其所有，提交了天星村七、八组20户村民的房产所有权证予以证实。但该组证据仅能证明房屋位于天星村七、八组境内、所有权人、房屋结构、面积、房产价值等内容，不能证实其所在具体位置位于未签协议的32.03亩土地上。另该20户村民的房产所有权证的占地面积总和与未签协议的土地面积也相差甚远。同时，根据《协议书》第四条，不排除该20户属于签订协议的房屋搬迁户。另外，慈利县国土资源局对原水泥二厂用地情况进行了调查询问，组织了涉案当事人及村民代表对现场进行勘查、测绘，均能证实未签协议的32.03亩土地，当时为1984年责任田地承包时未分包到户的荒山荒坡、溪沟改道后的老河道及地块之间的空隙地。如果该争议土地是天星村七、八组村民所有的宅基地、自留地、菜地和晒塔，在没有补偿的情况下自愿腾房让地，有违常理，有失常情。故上诉人主张未签协议的32.03亩土地属其所有，证据不足，本院不予支持。《中华人民共和国物权法》并没有对确定土地所有权和使用权的若干问题作出具体规定，上诉人主张应适用《中华人民共和国物权法》有关规定的理由没有法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人慈利县苗市镇天星村第七村民小组负担25元，上诉人慈利县苗市镇天星村第八村民小组负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟 强
审 判 员 尹相琼
代理审判员 范 然
二〇一五年九月二十四日
书 记 员 徐一君
附相关法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的。判决或者裁定驳回上诉，维持原判、裁定。