北京市第二中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）京02民终10610号
上诉人（原审原告）北京市果品有限公司，住所地北京市西城区德胜门外大街5号（德胜园区）。
法定代表人田兆文，总经理。
委托代理人徐明，北京市中运律师事务所律师。
委托代理人曲雯，北京市中运律师事务所律师。
上诉人（原审被告）北京泰和八通仓储有限公司，住所地北京市朝阳区平房乡石各庄村南。
法定代表人刘志英，总经理。
委托诉讼代理人王学会，男，1970年6月16日出生。
北京市果品有限公司诉北京泰和八通仓储有限公司因土地租赁合同纠纷一案，北京市西城区人民法院于2014年7月16日作出（2014）西民初字第03746号民事判决书，北京市果品有限公司不服提出上诉，本院于2015年3月19日作出（2015）二中民终字第00698号民事裁定书：一、撤销北京市西城区人民法院（2014）西民初字第03746号民事判决；二、发回北京市西城区人民法院重审。北京市西城区人民法院重新审理后作出（2015）西民初字第17274号民事判决，上诉人北京市果品有限公司、上诉人北京泰和八通仓储有限公司均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
2015年6月，北京市果品有限公司（下称果品公司）起诉至原审法院要求判令解除与北京泰和八通仓储有限公司（下称泰和八通公司）于2003年6月12日订立的《租赁合同》及补充协议。事实和理由：双方于2003年6月12日签订《租赁合同》，后又签订相关附件，约定我公司将坐落于北京市朝阳区平房乡石各庄南土地使用证为京朝国用（2002划）字第0157号土地租给泰和八通公司建设库房或商业经营之用。我公司拥有土地的合法使用权，使用权证上写明仓储用地。现因存在涉案土地规划为绿地，合同目的无法实现；泰和八通公司在土地上建设违章建筑，被相关部门限期拆除；泰和八通公司违法占用规划绿地进行经营，未经消防验收，发生过事故，政府部门认定存在安全隐患等多种原因，致使租赁合同目的无法实现，应当予以解除。2015年9月30日，泰和八通公司向我公司发函，称不再履行租赁合同的付款义务。经我公司多次催缴，仍未交纳。泰和八通公司的行为已构成根本违约，应当解除合同。本案在原审的上诉二审审理期间，北京市规划委员会出函确认涉案土地为绿地，而《租赁合同》中用于仓储的约定违反法律规定，均造成合同不能继续履行的法律后果。
泰和八通公司辩称：2003年6月12日，我公司与果品公司签订租赁合同约定用途为建设库房或商业经营。在合同签订时，果品公司承诺该块地属于仓储用地，可以满足我公司建库房或商业经营之需。但在我公司交纳租金后，向有关部门报批规划手续的过程中，朝阳区规划局告知该块地为规划中的城市绿地，不是仓储用地，地上不能盖任何建筑物。我公司遂将此情况及先期已投入数百万元准备建设库房的情况告知果品公司，果品公司意识到问题的严重性，如果该块地不能用作建设库房或商业经营，那么双方所签订合同的目的就不能实现，我公司要求退还租金，赔偿先期投入数百万元。后双方再行协商，又投入一百多万元的费用，在土地管理部门将该块地使用性质由绿地变更为城镇建设用地，期限为2002年至2010年。但在规划部门经我公司多方协调，规划手续始终无法变更。对此果品公司也是明知的。在土地使用性质变更后，我公司又和相关部门多方协调，在果品公司的许可下，和他人合作投入上千万资金，在该地块上建起了库房用以出租。我公司一直向果品公司交纳租金。由于没有规划手续，建成的库房始终未能办理竣工验收，其中就包括消防验收手续，对此果品公司也是明知的。造成这种后果的直接原因和责任在于果品公司，而非我公司。消防部门对我公司进行处罚，主要是在检查的过程中发现我公司所建的库房没有消防验收手续，果品公司将本该属于自己承担的责任推给我公司，且在时隔十年后，将自己的过错行为强加给了我公司，其行为于理于法不容。租赁合同签订之后，至今已经履行十年，其中的瑕疵和责任归结，双方都心知肚明。十年来，我公司按期交纳租金，依法出租建成库房，并竭尽全力投入公司运营，为承租户提供了良好的基础条件和配套设施。我公司认为合同无效。无效的原因是没有土地规划许可证，应当是果品公司方承担责任，果品公司没有如实告知我公司土地的问题，收取了租金，同意建库房。我公司提出退租时，果品公司仍要求继续履行合同进行合作，果品公司应当对合同无效后果承担责任。合同无效后，果品公司应处理相应的善后工作并进行赔偿。
原审法院经审理认为：违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。强制性规定是指效力性强制性规定。国务院第55号令《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》属于行政法规，其第四十四条规定：划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。第四十五条规定：符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。本案中，果品公司的上级单位北京市供销合作总社通过划拨方式取得本案涉案土地80017平方米的国有土地使用权。在不具备《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定的条件下，果品公司作为北京市供销合作总社的受托人与泰和八通公司就涉案土地签订的《租赁合同》，违反了该条例第四十四条的强制性规定。且若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益，该规定属于效力性规定。故双方签订的《租赁合同》属无效合同。鉴于《租赁合同》属于无效合同，故对于果品公司要求解除合同的诉讼请求，法院不予支持。据此，原审法院于2016年5月判决：一、北京市果品有限公司与北京泰和八通仓储有限公司于二○○三年六月十二日订立的《租赁合同》及后续签订的补充协议无效；二、驳回北京市果品有限公司的全部诉讼请求。
判决后，果品公司与泰和八通公司均不服，均上诉至本院。
果品公司要求依据《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，认定双方所签《租赁合同》及后续签订的补充协议无效。其主要的理由为《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》属于管理性强制性规定，不应当作认定《租赁合同》无效的法律依据，《中华人民共和国城乡规划法》属于效力性强制性规定，应当作为认定《租赁合同》无效的法律依据。
泰和八通公司上诉要求查明涉案土地是规划的绿地，还是仓储用地。
经审理查明：位于北京市朝阳区平房乡石各庄南的80017平方米土地（下称涉案土地）使用权人为果品公司的上级主管单位北京市供销合作总社。北京市朝阳区国土资源和房屋管理局于2002年6月11日向北京市供销合作总社颁发的国有土地使用证载明，该土地用途为仓储，使用权类型为划拨。2003年4月25日，北京市供销合作总社授权果品公司以其名义与承租方签订租赁合同，监督承租方对合同的履行情况，收取租金并行使租赁合同出租方的各项权利。
2003年6月12日，果品公司（甲方）与泰和八通公司（乙方）签订《租赁合同》，该合同规定，甲方将座落在北京市朝阳区平房乡石各庄南、土地使用证为京朝国用（2002划）字第0157号的土地，使用面积80017平方米，租给乙方建设库房或商业经营之用；由乙方以甲方名义在该地上进行固定资产投资建库房，甲方只提供土地的使用权，不参与乙方的经营；在承租期内，乙方不得转租、转让或让其它人经营，如发生以上问题，甲方将无条件收回土地和乙方投资建设的所有地上物；租期自2003年6月1日起至2018年5月31日止共15年，定金5万元（合同签订之日起缴纳）。其中前九年自2003年6月1日至2012年5月31日止，租金每年为48万元；第十年即自2012年6月1日至2013年5月31日止，年租金60万元；第十一年至第十五年即自2013年6月1日起至2018年5月31日止，年租金为72万元。合同签订之日起，甲方给乙方6个月的报批手续期间，此期间不收租金。甲方提供土地现状为地上有十几间平房，使用定福庄园艺场照明电和未办理任何申报手续的自备井一口。甲方协助乙方办理水指标申报和相关手续，提供现有照明，如增加动力电，要和园艺场协商，所发生的费用由乙方负担。乙方必须按月向供水、电单位缴纳水、电费，不得拖欠。乙方负责交纳土地使用税、房产税按税务局实际缴纳数额划拨给甲方，并承担租赁期间该地上发生政府所规定的一切费用。
2004年6月1日，果品公司（甲方）与泰和八通公司（乙方）签订《补充协议（一）》约定，由于甲乙双方在2003年6月1日所签订《土地租赁协议》时，没有充分考虑到位于朝阳区平房乡石各庄村属于市供销合作总社的土地性质及用途，导致在报批规划手续时才发现此宗地为城市绿化，考虑到乙方已在此块地上投入了数百万元以及乙方有能力再花费一些费用后，可以将此宗地改变为建设用地，彻底实现双赢。经双方友好协商，达成如下补充协议：考虑到乙方将此宗地改变为建设用地以及报批手续、土建等需要较长时间，甲方同意将原合同中乙方正式起租的时间从2003年12月31日更改为2004年6月1日正式起租；考虑到乙方改变土地用途（改变为建设用地）需要花费一些费用，甲方同意自2004年6月1日起至2013年5月31日止，每年从每季度的季租金中减去贰万元，每年减租金合计捌万元，累计十年，共减租金捌拾万元整。为了便于履行租金合同，乙方原预交定金5.1万元，冲减2004年6月份租金3.4万元，剩余1.7万元退还乙方。第三季度起，每季度支付租金10万元（即2004年7月1日起）；甲方允许乙方与他人合作经营，所发生的责任、权利、义务与甲方无关，乙方对甲方承诺的条款不因第三方的出现而受任何影响。
2011年7月27日，果品公司（甲方）与泰和八通公司（乙方）签订《补充协议（二）变更及租金补交协议》，规定：鉴于“将此宗地改变为规划用地”的条款未能实现，而在此期间乙方也为此投入一定的人、财、物，本着公平的原则，乙方补交2004年1月1日至2004年6月1日免租租金的一半即12万元，2004年6月1日至2011年7月1日中七年期间核减的租金56万元，共计补交68万元。在该补充协议（二）签订后，由乙方分三次向甲方交纳（2011年12月底之前付20万元，2012年5月底之前付20万元，2012年12月底之前付28万元）；自2011年7月1日之后的租金标准均按原2003年6月双方所签订的租赁合同执行；同时明确约定：按合同规定，由乙方负责缴纳土地税、房产税，乙方每年向甲方提供完税证明并补齐以前的缴税证明。由于未按时缴纳土地税和房产税所产生的纠纷和罚款由乙方负责。
2013年9月，北京市朝阳区公安消防支队以泰和八通公司在用库房未报消防机构验收、擅自投入使用为由，对泰和八通公司处以罚款3万元。2013年11月7日，因泰和八通公司逾期未交纳水费，果品公司向泰和八通公司发出通知，督促泰和八通公司及时缴纳水费。2013年12月1日，泰和八通公司四间仓库起火，被有关主管部门要求进行整改并缴纳了罚款6万元。2014年1月13日，泰和八通公司向北京市朝阳区节约用水管理中心交纳了水资源费和污水处理费共计29
850元。
2014年8月至12月，北京市朝阳区城市管理综合行政执法监督局以租赁场地上的房屋未取得建设工程规划许可证，影响了城市规划，属于违法建设行为为由，出具限期拆除决定书及催告通知书等，要求泰和八通公司拆除在涉案土地上建设的房屋。
另查，果品公司就涉案土地的出租事宜未向市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门申请报批。北京市规划委员会就涉案土地涉及的规划问题回函北京市第二中级人民法院：涉案租赁场地自1990年至今规划用地性质始终为规划绿地。
上述事实，有国有土地使用证、北京市供销合作总社委托书、《租赁合同》、《补充协议（一）》、《补充协议（二）》、北京市规划委员会回函及双方当事人的陈述等证据在案佐证。
本院认为：依照最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第11条的规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。
由于果品公司与泰和八通公司所签《租赁合同》、《补充协议（一）》及《补充协议（二）》以转让国有划拨土地使用权为内容的，这种转让应经有批准权限的人民政府同意并经过土地使用权的出让程序，缴纳土地出让金后方可实施。双方通过协议转让划拨土地的使用权不符合法律和相关政策的规定，直至一审起诉前仍未经有批准权的人民政府批准，因此，双方所签订的《租赁合同》、《补充协议（一）》及《补充协议（二）》应属无效。由于无效的合同自始对当事人不具有约束力，果品公司请求解除《租赁合同》、《补充协议（一）》及《补充协议（二）》，本院不予支持。合同无效的法律责任，双方可另行解决。
综上，原审法院所作判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，本院判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费70元，由北京市果品有限公司负担（已交纳）；二审案件受理费70元，由北京市果品有限公司、北京泰和八通仓储有限公司各负担35元（均已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 王军华
审判员 李蔚林
审判员 曹 雪
二〇一六年十二月二十六日
书记员 张晓鸥