广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第759号
上诉人（原审原告）：茂名市金泓发展有限公司。住所地：广东省茂名市。
法定代表人：郭明，董事长。
委托代理人：杨文良、刘冬梅，均为广东文业律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：茂名市国土资源局。
法定代表人：柯小兵，局长。
被上诉人（原审被告）：茂名市人民政府。
法定代表人：李红军，市长。
上述被上诉人共同的委托代理人：阮传欣，广东海日律师事务所律师。
上述被上诉人共同的委托代理人：黄海东。
上诉人茂名市金泓发展有限公司（下称金泓公司）因与被上诉人茂名市国土资源局、茂名市人民政府土地行政赔偿纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院作出的（2013）茂中法行初字第57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2004年9月，金泓公司通过有偿转让取得位于茂名市电白区坡心镇谭莲村委会田洋村的两宗土地，面积分别为22587.85平方米和22748.16平方米，并于2004年9月15日领取了茂国用（2004）第01104号、茂国用（2004）第01105号《国有土地使用证》。该两证分别办理了土地他项权证［证号为：茂地他项（2005）第121号、茂地他项（2005）第122号］。
因金泓公司与广东发展银行股份有限公司茂名分行借款合同纠纷一案，金泓公司未能履行还款义务，茂名市中级人民法院于2008年9月16日裁定拍卖上述涉案土地，并于2008年10月21日委托茂名市土地矿产交易中心对这两宗土地使用权进行评估、挂牌转让。在茂名市中级人民法院执行过程中，茂名市国土资源局于2008年12月31日向茂名市中级人民法院作出茂国土资函（2008）129号《关于对（2008）茂中法审执字第56－3号文的复函》，该函内容是“认定上述两宗土地属闲置土地，暂不作回收处理，并同意法院拍卖该两宗闲置土地，拍卖所得款应依法扣缴土地闲置费上交国库。”2009年2月24日，茂名市骏业土地评估有限公司作出茂骏估字（2009）009号《土地估价报告》，估得两宗土地总地价为1156.6576万元。2009年4月14日，茂名市中级人民法院委托拍卖机构茂名市土地矿产交易中心以起拍价1156.6576万元对这两宗土地进行第一次公开拍卖。流拍后，茂名市中级人民法院决定对这两宗土地价格下调至925.32608万元，委托拍卖机构茂名市土地矿产交易中心于2009年5月12日进行第二次公开拍卖，但该次拍卖仍流拍。2009年5月27日，茂名市中级人民法院对这两宗土地价格再次下调至740.260864万元，准备委托拍卖机构第三次拍卖。茂名市国土资源局经茂名市人民政府批复同意后，于2009年7月7日作出茂国土资函（2009）49号《关于回收闲置土地的函》，第二次致函茂名市中级人民法院，该函内容是：“金泓公司名下位于茂港区坡心镇谭莲村委会田洋村的两宗土地［面积45336.01平方米，土地使用证：茂国用（2004）第01104号、茂国用（2004）第01105号；土地他项权利证：茂地他项（2005）第121号、第122号］被我局确认为闲置土地后，已由贵院依法进行了二次公开拍卖，但没有成交。我局决定由茂名市土地储备中心按第二次拍卖底价925.32608万元进行回收，作为市政府储备用地。我局依法扣除应交纳的土地闲置费204.0038万元后，余下土地价款721.32228万元由茂名市土地储备中心迳付贵院账户。”2009年7月20日，茂名市中级人民法院作出（2008）茂中法审执字第56－6号《执行裁定书》，准许茂名市土地储备中心以第二次流拍底价回收该闲置土地，并裁定被执行人金泓公司的两块土地使用权［土地使用证：茂国用（2004）第01104号、茂国用（2004）第01105号］归茂名市土地储备中心所有；土地价款（扣缴土地闲置费）由茂名市土地储备中心迳付茂名市中级人民法院，由茂名市中级人民法院支付给申请执行人广东发展银行股份有限公司茂名分行。2009年7月27日，茂名市国土资源局作出茂国土资函（2009）51号《关于同意（2008）茂中法审执字第56－6号〈执行裁定书〉的函》，第三次致函茂名市中级人民法院，同意法院裁决，土地由茂名市土地储备中心接收，作为市政府储备用地。2009年9月15日，茂名市中级人民法院向申请执行人广东发展银行股份有限公司茂名分行和被执行人金泓公司发出（2008）茂中法审执字第56－8号《结案通知》，告知涉案两宗土地经两次挂牌转让未成交，后由茂名市土地储备中心按第二次挂牌底价925.32608万元回收（扣缴土地闲置费204.0038万元），余款721.32228万元；金泓公司应清偿广东发展银行股份有限公司茂名分行借款本金300万元及利息674378.55元，应负担诉讼费32700元，评估费25360元，公告费4320元，执行费39143.78元，尚有余款3437330.47元属金泓公司所有，退回金泓公司；茂名市中级人民法院生效法律文书确定的内容全部执行完毕，本案作执行结案。
由于茂名市国土资源局认定涉案两宗土地为闲置土地，由茂名市土地储备中心按第二次拍卖底价回收及扣缴204.0038万元土地闲置费的决定，一直未告知金泓公司，金泓公司遂于2011年6月29日向茂名市中级人民法院提起行政诉讼。茂名市中级人民法院经审理后，于2011年9月29日作出（2011）茂中法行初字第14号行政判决，以茂名市国土资源局认定涉案土地为闲置土地及决定回收的主要证据不足、违反法定程序为由，判决撤销茂名市国土资源局将金泓公司位于茂港区坡心镇谭莲村委会田洋村的两宗土地［国有土地使用证：茂国用（2004）第01104号、第01105号，面积45336.01平方米］作为闲置土地回收的行政行为；驳回金泓公司的其他诉讼请求。茂名市国土资源局不服该判决而提起上诉，广东省高级人民法院于2011年12月20日作出（2011）粤高法行终字第199号行政判决，判决驳回上诉，维持原判决，该判决已发生法律效力。
2011年3月4日，广东省茂名市质量计量监督检测所在土地交易机构以公开挂牌出让方式竞得原属金泓公司名下两宗土地中的33635.6平方米土地使用权。2011年3月24日，茂名市人民政府向广东省茂名市质量计量监督检测所核发茂国用（2011）第03000006号《国有土地使用证》。金泓公司不服该发证行为，于2011年5月20日向茂名市中级人民法院提起行政诉讼。茂名市中级人民法院于2012年6月12日作出（2011）茂中法行初字第10号行政判决，判决驳回金泓公司要求撤销茂名市人民政府向广东省茂名市质量计量监督检测所核发茂国用（2011）第03000006号《国有土地使用证》的诉讼请求。金泓公司不服该判决而提起上诉，广东省高级人民法院于2012年11月27日作出（2012）粤高法行终字第160号行政判决，判决驳回上诉，维持原判，该判决已发生法律效力。
金泓公司基于涉案两宗土地被确认为闲置土地并回收的行为已被两审终审判决予以撤销、金泓公司无法追回已发证给广东省茂名市质量计量监督检测所的33635.6平方米土地等事实，于2012年12月29日向茂名市国土资源局提出赔偿申请。茂名市国土资源局于2013年1月10日向金泓公司发出《行政赔偿申请不予受理通知书》。金泓公司不服，向原审法院提起本案行政赔偿诉讼，请求判决茂名市人民政府、茂名市国土资源局向金泓公司履行国家赔偿责任，赔偿购买相同地段33635.6平方米土地的价款1亿元和赔偿金泓公司前期建设投入的460万元给金泓公司。
另查明，在审理本案过程中，因金泓公司不服茂名市中级人民法院作出的（2008）茂中法审执字第56－6号《执行裁定书》，向茂名市人民检察院提出申诉。茂名市人民检察院向茂名市中级人民法院发出茂检民行执建字（2013）1号《检察建议书》，茂名市中级人民法院收到后决定立案审查。基于上述情况，金泓公司和茂名市国土资源局均认为本案的审判须以该案的审理结果为依据，先后向茂名市中级人民法院提出中止诉讼申请。茂名市中级人民法院经审查后于2014年3月18日作出（2013）茂中法行初字第57－1号行政裁定，裁定中止本案诉讼。对于茂名市人民检察院茂检民行执建字（2013）1号《检察建议书》，茂名市中级人民法院经审查后，于2014年7月30日向金泓公司作出（2013）茂中法检建字第1号《通知书》，告知对金泓公司的申诉请求予以驳回。由于本案中止诉讼的事由已消失，金泓公司遂向茂名市中级人民法院申请恢复本案审理。
原审法院认为：关于茂名市国土资源局认定原属金泓公司的两宗涉案土地为闲置土地的行政行为被生效判决所撤销，其扣缴的土地闲置费应否予以退还的问题。经查，（2011）粤高法行终字第199号行政判决已确认茂名市国土资源局认定金泓公司位于茂港区坡心镇谭莲村委会田洋村的两宗土地［国有土地使用证：茂国用（2004）第01104号、第01105号，面积45336.01平方米］为闲置土地予以回收的行政行为属证据不足、程序违法，并予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款的规定，公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。故金泓公司对茂名市国土资源局错误认定原属金泓公司的两宗涉案土地为闲置土地并扣缴204.0038万元土地闲置费的行政行为有取得行政赔偿的权利。茂名市国土资源局应就其违法行为所造成的损害结果承担相应的法律责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第二款的规定，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。因此，茂名市国土资源局应返还错误扣缴金泓公司的土地闲置费204.0038万元及支付该款银行同期存款利息。
关于金泓公司主张茂名市人民政府、茂名市国土资源局应赔偿与涉案土地相同地段33635.6平方米土地的价款1亿元和金泓公司前期建设投入的460万元的问题。从茂名市中级人民法院（2008）茂中法审执字第56号民事执行案看，金泓公司与广东发展银行股份有限公司茂名分行之间借款合同纠纷，因金泓公司未能履行还款义务，广东发展银行股份有限公司茂名分行向茂名市中级人民法院提出执行申请，茂名市中级人民法院受理后裁定查封并拍卖金泓公司涉案两宗土地。经两次挂牌转让未成交，后由茂名市土地储备中心按第二次挂牌底价925.32608万元回收（该款除扣缴土地闲置费204.0038万元外，余款721.32228万元，又代金泓公司清偿广东发展银行股份有限公司茂名分行借款本金和利息、诉讼费、评估费、公告费、执行费等款项后，尚有余款3437330.47元，该余款应退回金泓公司）。该执行案已结案。在整个执行案中，虽然茂名市国土资源局认定涉案土地为闲置土地并扣缴土地闲置费的行政行为已被生效判决所撤销，但这并不影响整个执行案的合法性。而且，金泓公司不服（2008）茂中法审执字第56－6号《执行裁定书》，向茂名市人民检察院申诉，茂名市人民检察院向茂名市中级人民法院发出茂检民行执建字（2013）1号《检察建议书》，茂名市中级人民法院经审查后向金泓公司作出（2013）茂中法检建字第1号《通知书》，驳回了金泓公司的申诉请求。因此，金泓公司要求茂名市人民政府、茂名市国土资源局赔偿与涉案土地相同地段33635.6平方米土地的价款1亿元和金泓公司前期建设投入的460万元的主张，缺乏法律依据，不予支持。
关于茂名市人民政府是否为本案适格被告的问题。由于茂名市中级人民法院已生效的（2011）茂中法行初字第14号行政判决认定茂名市人民政府不是作出闲置土地回收决定的行政机关，金泓公司起诉茂名市人民政府显属被告主体不适格。因此，茂名市中级人民法院对金泓公司在本案中请求茂名市人民政府作为行政赔偿的共同被告同样不适格，对该程序问题茂名市中级人民法院另行处理。
综上所述，案经茂名市中级人民法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条第一款、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第二款和第三十六条第（七）项之规定，判决如下：一、茂名市国土资源局于本判决生效之日起十日内向金泓公司返还错误扣缴的土地闲置费204.0038万元及支付该款利息，利息按中国人民银行同期存款利率计付，自2009年7月27日起至本判决限定履行之日止；二、驳回金泓公司的其他诉讼请求。
上诉人金泓公司不服一审判决，向本院提起上诉称：一、（2011）茂中法行初字第14号行政判决和（2011）粤高法行终字第199号行政判决确认的是茂名市国土资源局回收闲置土地的行政行为违法，并非单纯确定茂名市国土资源局将原属于金泓公司的两宗土地认定为闲置土地的行为违法。对此，茂名市国土资源局应当作出相应赔偿，退还闲置费不足以弥补金泓公司丧失土地使用权和前期投入的损失。且土地闲置费的收取属于行政处罚的范畴，是另一法律关系。二、涉案土地违法回收后，归于茂名市人民政府作储备用地，登记在茂名市土地储备中心名下，对金泓公司的合法土地使用权造成实实在在的侵害。因此，茂名市人民政府作为上级部门同意茂名市国土资源局违法回收的情况下，又将本案的土地出让给案外人，其应当承担连带赔偿责任。三、金泓公司要求的赔偿于法有据，公平合理。一审法院不同意金泓公司的重新评估申请，也是错误的。回收闲置涉案土地的行为被撤销，后果是土地使用权恢复原状，茂名市国土资源局和茂名市人民政府应当将涉案土地交还金泓公司继续使用。茂名市国土资源局和茂名市人民政府将涉案土地使用权转让并颁证给广东省茂名市质量计量监督检测所，在这种情况下金泓公司主张请求茂名市国土资源局和茂名市人民政府赔偿同等地段同等面积的土地使用权或赔偿购买相同地段同等面积土地的价款，是完全合理的。且金泓公司取得涉案土地时，进行了填地、砌墙以及安装水电等工程，这些前期建设投入的损失也是直接损失，应重新评估，支付相应的赔偿金。四、（2008）茂中法审执字第56－6号《执行裁定书》适用法律错误，不能适用最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第二百八十一条的规定，第三次拍卖未流拍，法院不能擅自决定将涉案土地变卖。茂名市中级人民法院根据茂名市国土资源局的行政行为作出执行裁定，违反法定权限。（2013）茂中法检建字第1号《通知书》未有肯定上述裁定的合法性，也未给予金泓公司其他救济途径。综上，请求：依法撤销原审判决，改判支持金泓公司的诉讼请求，判决茂名市人民政府和茂名市国土资源局向金泓公司履行国家赔偿责任，赔偿购买相同地段33635.6平方米土地的价款1亿元和赔偿金泓公司前期建设投入的460万元给金泓公司。
被上诉人茂名市国土资源局于二审时答辩称：一、金泓公司的上诉主张没有事实依据。虽然名义上是回收闲置土地，但由于茂名市国土资源局按涉案土地评估价值经法定程序调整后的价格支付了土地价款，所以实际上是行使政府的优先购买权。二、（2011）粤高法行终字第199号行政判决判决撤销了茂名市国土资源局回收涉案土地的行政行为，就确认了扣缴金泓公司的土地闲置费没有依据。金泓公司的涉案土地价值并未因回收或拍卖而灭失，而是以拍卖款用于清偿借款本金和利息，并扣除相关费用后，其余款仍属金泓公司所有，不存在茂名市国土资源局的行为侵害金泓公司的合法权益或造成其他权益的损失。三、金泓公司主张茂名市国土资源局赔偿与涉案土地相同地段33635.6平方米土地的价款1亿元和前期投入460万元缺乏依据。一审法院委托评估机构作出的评估报告是根据土地现状进行评估，在评估时金泓公司对涉案土地进行的前期投入已全部完成，该评估价格已包括平整土地、建围墙、安装水电等全部前期费用在内。且根据已经生效的（2012）粤高法行终字第160号行政判决，茂名市人民政府的登记发证行为与本案行政赔偿没有因果关系。茂名市中级人民法院作出的（2013）茂中法检建字第1号《通知书》已驳回了金泓公司的申诉，因此，涉案执行裁定和协助通知的合法性无需再行审查。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确无误，金泓公司的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人茂名市人民政府于二审时作出与茂名市国土资源局一致的答辩意见。
经审查，对原审法院审理查明的事实，本院予以确认。
本院认为：本案中金泓公司起诉请求茂名市人民政府和茂名市国土资源局履行国家赔偿责任，赔偿购买相同地段33635.6平方米土地的价款1亿元和赔偿前期建设投入460万元给金泓公司。
根据修正前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第二款规定：“能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”由于广东省高级人民法院作出的（2011）粤高法行终字第199号行政判决已确认茂名市国土资源局作出认定金泓公司位于茂港区坡心镇谭莲村委会田洋村的两宗土地［国有土地使用证：茂国用（2004）第01104号、第01105号，面积45336.01平方米］为闲置土地予以回收的行政行为属证据不足、程序违法，并予以撤销，故金泓公司对茂名市国土资源局错误认定原属金泓公司的两宗涉案土地为闲置土地并扣缴204.0038万元土地闲置费的行政行为有取得行政赔偿的权利。因此，原审法院判决茂名市国土资源局返还错误扣缴金泓公司的土地闲置费204.0038万元及支付该款银行同期存款利息正确，本院予以维持。
由于已经发生法律效力的茂名市中级人民法院（2011）茂中法行初字第14号行政判决认定茂名市人民政府不是作出闲置土地回收决定的行政机关，金泓公司起诉茂名市人民政府显属主体不适格。因此，原审法院认定金泓公司请求茂名市人民政府作为行政赔偿的共同被告同样不适格，该程序问题另行处理，并无不妥，本院予以维持。
关于金泓公司主张茂名市国土资源局应赔偿与涉案土地相同地段33635.6平方米土地的价款1亿元和前期建设投入460万元的问题。金泓公司与广东发展银行股份有限公司茂名分行之间借款合同纠纷，因金泓公司未能履行还款义务，广东发展银行股份有限公司茂名分行向茂名市中级人民法院提出执行申请，该执行案已结案。金泓公司对于执行案中茂名市中级人民法院作出的（2008）茂中法审执字第56－6号《执行裁定书》不服，向茂名市人民检察院申诉。经茂名市人民检察院发出茂检民行执建字（2013）1号《检察建议书》，茂名市中级人民法院审查后作出（2013）茂中法检建字第1号《通知书》，驳回了金泓公司的申诉请求。因此，原审法院判决驳回金泓公司要求赔偿与涉案土地相同地段33635.6平方米土地的价款1亿元和前期建设投入460万元的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。金泓公司上诉主张退还土地闲置费不足以弥补其丧失土地使用权和前期投入的损失，茂名市人民政府承担连带赔偿责任，请求撤销原审判决，支持其诉讼请求等，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上所述，原审判决正确，本院予以维持；金泓公司上诉请求改判的理据不足，本院予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人金泓公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 方丽达
代理审判员 付庆海
代理审判员 窦家应
二〇一六年七月二十六日
书 记 员 温 瑜