广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤02行终107号
上诉人（原审原告）：韶关太保置业发展有限公司。地址：广东省南雄市东莞大岭山（南雄。
法定代表人：陈奕锦，经理。
委托代理人：洪晓东。
委托代理人：刘春明，广东广开律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：南雄市国土资源局。地址：广东省南雄市。
法定代表人：张政平，局长。
委托代理人：张朝阳。
委托代理人：陈爱玲，广东韶大律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：韶关市国土资源局。地址：广东省韶关市武江区。
法定代表人：黄宣剑，局长。
委托代理人：郎春贵。
委托代理人：付敬省，广东天行健律师事务所律师。
上诉人韶关太保置业发展有限公司（以下简称：“太保有限公司”、南雄市国土资源局（以下简称：“南雄国土局”）、韶关市国土资源局（以下简称：“韶关国土局”）因土地行政确认一案，不服韶关市曲江区人民法院作出的（2016）粤0205行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月17日受理后，依法组成合议庭，于2016年10月9日进行了法庭询问。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2013年11月间，“太保有限公司”通过挂牌出让方式竞得位于广东省东莞大岭山（南雄）产业转移园扩园B-1地块、B-2地块、B-3地块、B-4地块、G地块的国有建设用地使用权。2013年11月29日，“太保有限公司”与“南雄国土局”签订了《国有建设用地使用权出让合同》。上述《国有建设用地使用权出让合同》第十六条约定“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2014年7月21日之前开工，在2015年7月21日之前竣工……”2015年2月13日，南雄市人民政府和“太保有限公司”签订《关于收购广东明日时富担保有限公司、韶关太保置业发展有限公司在东莞大岭山（南雄）产业转移工业园区二期范围内建设成果（资产）的协议》，内容为“……一、收购标的：本合同甲方所收购标的物位于东莞大岭山（南雄）产业转移工业园区二期范围内，具体包括乙方公司权属的852.541亩土地（含商服用地286.591亩，工业工地565.95亩）以外的，在园区其他范围内的全部建设项目的工作成果（含土地平整成果、钻探工作成果、部分道路等）。二、收购方式：1、乙方在其使用权852.541亩土地范围外的全部建设项目工作成果（含土地平整成果、钻探工作成果、部分道路等），经双方现场见证摇号，由韶关中一房地产与土地评价有限公司进行评估，以工作成本价为依据评估作价进行收购。2、拟收购的工作成果（资产）由乙方提出清单，清单中所评估的项目乙方需提供相应的涉及建筑施工手续、建筑和监理等各类合同、设计施工等技术资料、原始费用凭证等全部有关文件原件给甲方。3、评估机构确认评估清单之日为评估基准日……”2015年12月2日，“南雄国土局”以“原告韶关太保公司取得土地使用权后，未按国有建设用地使用权出让合同约定的期限及开发条件进行开发建设，涉嫌构成《闲置土地处置办法》第二条规定的闲置土地”为由，对“太保有限公司”作出雄国土资（闲）字（2015）5号、6号、7号、8号、9号《闲置土地调查通知书》，通知“太保有限公司”“在收到本通知书之日起三十日内提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料，书面报送至南雄市国土资源局执法监察大队（南雄市雄州街道雄中路415号2楼），你单位应对所提供材料的真实性负责。逾期未能提供上述相关书面材料的，我局将以调查结果作为认定闲置土地的重要依据”。2015年12月11日，“南雄国土局”作出雄国土资（闲定）字（2015）5号、6号、7号、8号、9号《闲置土地认定书》，认定“东莞大岭山（南雄）产业转移园扩园B-1地块、B-2地块、B-3地块、B-4地块、G地块为闲置土地，闲置原因为：公司自身原因造成土地闲置”。“太保有限公司”不服，向“韶关国土局”申请行政复议。2016年4月28日，“韶关国土局”作出韶国土资复（2016）1号《行政复议决定书》，维持了“南雄国土局”作出的《闲置土地认定书》（雄国土资（闲定）字（2015）5号、6号、7号、8号、9号）。“太保有限公司”遂向法院提起行政诉讼，诉讼请求为：一、撤销“韶关国土局”韶国土资复（2016）1号《行政复议决定书》关于维持“南雄国土局”作出的“雄国土资（闲定）字（2015）5号、6号、7号、8号、9号”《闲置土地认定书》的复议决定；二、认定“南雄国土局”作出的“雄国土资（闲定）字（2015）5号、6号、7号、8号、9号”《闲置土地认定书》程序违法，并予以撤销；三、维持“韶国土资复（2016）1号”《行政复议决定书》第二项；四、认定“雄国土资（闲定）字（2015）5号、6号、7号、8号、9号”《闲置土地认定书》所述涉案土地闲置的原因是《闲置土地处理办法》第八条规定的“属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的”；五、由“韶关国土局”“南雄国土局”被告承担本案诉讼费用。
原审法院另查明：一、2016年5月30日，该院以邮寄方式将起诉状副本邮寄送达给“韶关国土局”，该局于2016年5月31日收到起诉状副本，2016年6月15日向法院提交作出被诉行政行为的证据和所依据的规范性文件。二、2016年5月30日，该院以邮寄方式将起诉状副本邮寄送达给“南雄国土局”，该局于2016年5月31日收到起诉状副本后至庭审前未提交作出被诉行政行为的证据和所依据的规范性文件。
原审法院认为：“南雄国土局”作出的（雄国土资（闲定）字（2015）5号、6号、7号、8号、9号）《闲置土地认定书》及“韶关国土局”作出的韶国土资复（2016）1号《行政复议决定书》不合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”第六十七条第一款“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。”的规定，法院于2016年5月30日以邮寄送达的方式将起诉状副本发送给“南雄国土局”、“韶关国土局”，从邮寄快递签收回执的证据可证实“南雄国土局”、“韶关国土局”均是在2016年5月31日收到法院以邮寄方式送达的起诉状副本，“韶关国土局”至2016年6月15日才向法院提交作出本案被诉行政行为的证据和所依据的规范性文件，已超过上述“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件”的法定举证期限，对于该证据“太保有限公司”在“庭前交换证据笔录”中陈述“我们认为被告提交的材料已经超过了举证期，法院应不予采信，我方也不予质证”的表态，而“南雄国土局”收到法院以邮寄方式送达的起诉状副本后至庭审前未向法院提交证据材料，上述事实有“南雄国土局”、“韶关国土局”在庭审中的陈述及签收回执证据所证实。据此，依照上述规定，“韶关国土局”超过法定举证期限举证、“南雄国土局”没有提交被诉行政行为的证据和所依据的规范性文件，“南雄国土局”、“韶关国土局”的行为均可视为作出本案被诉行政行为没有相应证据，该行政行为依法应予撤销。至于“太保有限公司”提出维持“韶关国土局”韶国土资复（2016）1号《行政复议决定书》“二、变更《闲置土地认定书》（雄国土资（闲定）字（2015）3号、10号、4号）认定的闲置原因，由申请人自身原因变更为属政府、政府有关部门的原因”的诉求，基于“韶关国土局”存在超法定期限举证视为作出本案被诉行政行为没有相应证据的原因，没有证据证明该项行政行为具有合法性，故“太保有限公司”诉求法院维持该项行政行为理据不足。综上所述，“太保有限公司”诉求法院撤销“南雄国土局”作出的《闲置土地认定书》（雄国土资（闲定）字（2015）5号、6号、7号、8号、9号）、“韶关国土局”作出的韶国土资复（2016）1号《行政复议决定书》理由充分，应予支持。“韶关国土局”、“南雄国土局”诉请法院驳回“太保有限公司”诉求于法无据，不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条的规定，判决：一、撤销“南雄国土局”作出的（雄国土资（闲定）字（2015）5号、6号、7号、8号、9号）《闲置土地认定书》。二、撤销“韶关国土局”于2016年4月28日作出的韶国土资复（2016）1号《行政复议决定书》。三、责令“南雄国土局”在本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。
上诉人“太保有限公司”不服原审判决向本院上诉称：原判未认定“南雄国土局”作出的雄国土资（闲定）字（2015）3号、10号、4号《闲置土地认定书》不合法，亦未予撤销存在错误。理由如下：一、起诉时“太保有限公司”的诉讼请求第三项要求维持韶国土资复（2016）1号《行政复议决定书》第二项，即：“变更《闲置土地认定书》（雄国土资（闲定）字（2015）3号、10号、4号）认定的闲置原因，由申请人人自身原因变更为属政府、政府有关部门的原因。”表明，“雄国土资（闲定）字（2015）3号、10号、4号《闲置土地认定书》”亦是被诉行政行为。二、对此项诉求原审判决认为：“基于被告韶关市国土资源局存在超法定举证期限举证视为作出本案被诉行政行为没有相应证据的原因，没有证据证明该行政行为具有合法性，故原告诉求本院维持该项行政行为理据不足。”在此情况下，原审法院应对“南雄国土局”作出的雄国土资（闲定）字（2015）3号、10号、4号《闲置土地认定书》的合法性进行认定和判决。由于“南雄国土局”在一审中没有提交该被诉行政行为的证据和所依据的规范性文件，该行为亦应视为作出本案被诉行政行为没有相应证据，该被诉行政行为依法应予撤销。原审法院判决撤销了“韶关国土局”作出的“韶国土资复（2016）1号”《行政复议决定书》，却没有撤销“南雄国土局”作出的雄国土资（闲定）字（2015）3号、10号、4号《闲置土地认定书》，实际上维持了该行政行为，属于处理不当。请求二审法院依法认定“南雄国土局”作出的雄国土资（闲定）字（2015）3号、10号、4号《闲置土地认定书》不合法，予以撤销。
上诉人“南雄国土局”不服原审判决向本院上诉称：一、原审法院认为：“……被告韶关市国土资源局超过法定举证期限举证、被告南雄市国土资源局没有提交被诉行政行为的证据和所依据的规范性文件，两被告的行为均可视为作出本案被诉行政行为没有相应证据，本案被诉行政行为依法应予撤销……”属不负责任的认定。（一）“太保有限公司”在原审的诉求是“认定雄国土资［闲定］字（2015）5号、6号、7号、8号、9号）《闲置土地认定书》所述涉案土地闲置的原因是《闲置土地处理办法》第八条规定的‘属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的’。”即“太保有限公司”认可了土地闲置的事实，只是认为土地闲置的原因是政府行为所造成的。因此，“南雄国土局”认为，“太保有限公司”认可的事实，“南雄国土局”是不需要举证证实的。（二）在庭审调查中，“南雄国土局”也提出：如果法庭认为需要“南雄国土局”补充提交，“南雄国土局”也可以在法庭允许的时间内补充提交。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条的规定：“被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供。”第三十九条的规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”“南雄国土局”在作出行政行为时已经收集了证据，但认为“太保有限公司”已认可了土地闲置的事实，就没有提交相关的证据给法庭，这是正当理由，如果法庭认为需要“南雄国土局”提交相关的证据给法庭，法庭可以要求“南雄国土局”补充提交，但法庭没有要求“南雄国土局”补充提交，就认定“南雄国土局”没有提交相应证据有误。二、“太保有限公司”提供南雄市人民政府与“太保有限公司”及广东明日时富担保有限公司于2015年2月13日所签订的《关于收购广东明日时富担保有限公司、韶关太保置业发展有限公司在东莞大岭山（南雄）产业转移工业园区二期范围内建设成果（资产）的协议》试图证明土地闲置的原因是政府行为所造成的。该问题“韶关国土局”在一审答辩状中也陈述了理由：即该协议不是收回建设用地使用权，只是收购其建设成果，不影响“太保有限公司”按出让合同所约定的动工日期开发建设，且该协议的签订时间是在已造成闲置土地事实时间之后。因此，“太保有限公司”试图以该协议证明其土地闲置的原因是政府行为所造成的，是不能成立的。所以，“南雄国土局”认定所涉案土地闲置的原因是“太保有限公司”自身原因所造成的，是正确的。三、关于雄国土资［闲定］字（2015）3号、10号、4号《闲置土地认定书》所涉及的土地，其闲置原因也是“太保有限公司”自身原因所造成的。“太保有限公司”提供《南雄市人民政府关于建议暂缓开发建设的批复》（雄府函（2013）47号）复印件以证明3号、10号、4号《闲置土地认定书》所涉及的土地，其闲置的原因是政府行为所造成的。（一）该批复“太保有限公司”所提供的只是复印件，其真实性“南雄国土局”是不认可的。（二）该批复内容是政府对住建部门的建议批复，是基于政府土地资源的合理调配，是在政府政策层面的统筹协调，并未以书面实际形式告知业主，而不是针对“太保有限公司”的建议批复，市政府、住建、国土等部门从未向“太保有限公司”下发暂缓建设的通知。（三）按照国有建设用地使用权出让合同第十六条第二款的约定，受让人（即本案中的被上诉人）不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年，而“太保有限公司”在合同约定时间从未向住建部门和国土资源部门提出缓建申请，也未向住建部门提交报建申请，“太保有限公司”主观上因自身原因已造成土地闲置事实。（四）在实际调查过程中并未有资料佐证充分反映是政府原因导致“太保有限公司”以上土地闲置。所以“南雄国土局”认定以上涉案土地闲置的原因是“太保有限公司”自身原因所造成的，是正确的。四、“南雄国土局”作出的{雄国土资（闲定）字（2015）5号、6号、7号、8号、9号}《闲置土地认定书》是针对“太保有限公司”土地闲置事实的认定，且“太保有限公司”在一审中也承认了闲置土地的事实，而原审法院判决撤销“南雄国土局”作出的（雄国土资（闲定）字（2015）5号、6号、7号、8号、9号）《闲置土地认定书》，是对《闲置土地认定书》的全盘否定，不符合法律事实。五、退一万步来说，“南雄国土局”所作的以上行政行为即使违法，但撤销将会给南雄市的社会公共利益造成重大损害，因为以上涉案土地共计566.86亩，涉及出让价款16770万元。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的……”“南雄国土局”所作的行政行为不应撤销。综上，请二审法院依法改判。
上诉人“韶关国土局”不服原审判决向本院上诉称：一、原审法院认定“韶关国土局”超过法定期限举证，该认定不符合法律规定。本案中，“韶关国土局”提交证据材料未超过法律规定的举证期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。”第一百零一条：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行的等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”及《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条：“期间包括法定期间和人民法院指定的期间。期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内。”的规定，收到起诉状副本之日并不计算在举证期间内。本案“韶关国土局”在2016年5月31日收到法院寄送的起诉状副本，2016年5月31日不计算在举证期间内，“韶关国土局”的举证期间应为2016年6月1日至2016年6月15日，故“韶关国土局”于2016年6月15日向法院提交证据材料并没有超过举证期限。二、原审法院直接认定“南雄国土局”作出的行政行为没有相应证据不符合法律规定，因为人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。（一）“太保有限公司”在行政处理程序中没有提到关于“南雄国土局”认定闲置土地的证据问题，在起诉状中也没有对“南雄国土局”认定闲置土地的证据提出异议。“太保有限公司”在开庭时才提出按照《行政诉讼法》的规定，应认定“南雄国土局”作出被诉行政行为没有证据，属于在行政处理程序中没有提出的理由。而“南雄国土局”当庭表示认定闲置土地有进行调查取证，行政复议时已提交给“韶关国土局”，并当庭要求补充提交。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第二款“原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。”的规定，本案经人民法院认可，“南雄国土局”可以补充提交证据。（二）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”的规定，人民法院审理案件，既应保护行政相对人的合法权益，又应保护国家利益、公共利益和他人合法权益。本案为了全面了解事实，保护国家利益不受损害，人民法院有权要求作出行政行为的行政机关提供或者补充证据，也应当依职权要求作出行政机关提供或者补充证据。三、原审法院判决撤销“南雄国土局”作出的{雄国土资字（闲定）字（2015）5号、6号、7号、8号、9号}《闲置土地认定书》和“韶关国土局”作出的韶国土资复（2016）1号《行政复议决定书》不符合法律规定。本案“南雄国土局”在认定闲置土地时进行了调查取证。“太保有限公司”对认定闲置土地没有异议，只是对土地闲置原因有异议。闲置土地认定依据是《闲置土地处置办法》第二条，调查认定依据是《闲置土地处置办法》第五条、第七条的规定。《闲置土地处置办法》第五条第二款规定的是权利人配合调查的义务，而不是权利。此外，闲置原因不影响闲置土地的认定。《闲置土地处置办法》第十五条规定，作出处理前权利人有申请听证的权利，对闲置原因有异议的应向“南雄国土局”申请听证。纵观全案证据材料，“太保有限公司”没有提供有效的调查证明闲置原因是政府及有关部门原因，土地闲置原因应认定为“太保有限公司”自身原因。原审法院判决撤销“南雄国土局”作出的《闲置土地认定书》和“韶关国土局”作出的《行政复议决定书》会给国家利益造成损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”的规定，“韶关国土局”认为法院宜判决确认违法，但不撤销行政行为。综上所述，原判认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法予以改判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院另补充：
一、“韶关国土局”于2016年4月28日作出的韶国土资复（2016）1号《行政复议决定书》，复议决定内容为：“一、维持被申请人（注：指‘南雄国土局’）作出的《闲置土地认定书》（雄国土资（闲定）字（2015）3号、10号、4号、5号、6号、7号、8号、9号）。二、变更《闲置土地认定书》{雄国土资（闲定）字（2015）3号、10号、4号}认定的闲置原因，由申请人自身原因变更为属政府、政府有关部门的原因。三、确认被申请人作出的《闲置土地认定书》{雄国土资（闲定）字（2015）5号、6号、7号、8号、9号}认定的闲置原因为申请人（注：指‘太保有限公司）自身原因存在顺序和期限瑕疵。”
二、2016年5月31日，“南雄国土局”收到了原审法院送达的《应诉通知书》，在该通知第二条载明：“在收到起诉状副本之日起十五日内，向本院行政审判庭移送据以作出行政处理决定的有关材料，并提出答辩状（正本一份，副本二份）。”
三、经二审询问，当事人回答法庭询问的有关问题如下：“审：实际上你对复议决定的第二项是没有异议的？刘春明：对。但是对整个复议决定都撤销了。审：原审被告，南雄国土局，你们一共作出了3-10号认定书，认定的分别是8块地，是不是？陈爱玲：7块地。审：那么为什么有8个认定书？张朝阳：有一项是重新认定的内容。审：哪一项？张朝阳：3号跟10号。3号是第一次的决定，10号是对3号的重新认定。张爱玲：是产业转移园A-1地块。审：哪部分改了？张朝阳：针对时间，第2项原来是‘满2年’改为‘满1年’。审：是不是7块地？张朝阳：是。”
本院认为：依照《中华人民共和国行政诉讼法》以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》等相关法律、法规及司法解释的规定，处理本案应当明确以下法律关系：
一、受案范围的问题。（一）本案相关证据材料说明，“南雄国土局”作出的雄国土资（闲定）字（2015）3号、4号、5号、6号、7号、8号、9号、10号《闲置土地认定书》，分别是对七宗土地闲置进行确认的行为，即本案“太保有限公司”的起诉，是对八个行政行为的起诉，八个行政行为被诉皆可单独地成为一个案件，只是八个行政行为的情形相同，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定合并进行审理。由于“韶关国土局”在复议时，变更了雄国土资（闲定）字（2015）3号、4号、10号《闲置土地认定书》的内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第二款有关：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”的规定，仅从复议机关的法律文书结果，本案的被告可以分为两个部分：一是对于雄国土资（闲定）字（2015）5号、6号、7号、8号、9号《闲置土地认定书》的起诉，由“南雄国土局”与“韶关国土局”作为共同被告；二是对于雄国土资［雄国土资（闲定）字（2015）3号、4号、10号《闲置土地认定书》的起诉，由作出复议决定改变了原行政行为的“韶关国土局”单独作为被告。（二）由于“太保有限公司”的诉讼请求，对于“韶关国土局”变更雄国土资（闲定）字（2015）3号、4号、10号《闲置土地认定书》所提出的诉讼请求是维持，不是撤销或者确认违法，而该公司的其他诉讼请求中，没有请求撤销“韶关国土局”的韶国土资复（2016）1号《行政复议决定书》有关：“一、维持被申请人（注：指‘南雄国土局’）作出的《闲置土地认定书》{雄国土资（闲定）字（2015）3号、10号、4号、5号、6号、7号、8号、9号}。”当中“维持被申请人（注：指‘南雄国土局’）作出的《闲置土地认定书》{雄国土资（闲定）字（2015）3号、10号、4号}。”依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款有关：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，除其他法律、法规另有特别规定外，人民法院只受理行政管理相对人认为行政行为侵犯其合法权益的案件，不受理行政管理相对人认为行政行为没有侵犯其合法权益而提起诉讼的案件，即不受理请求人民法院维持行政行为的案件。因此，本案“太保有限公司”起诉时提出的第三项有关：“维持‘韶国土资复（2016）1号’《行政复议决定书》第二项”的诉讼请求，原审法院不应受理并作出撤销的判决。据此，本案的被告亦应确定“南雄国土局”与“韶关国土局”为共同被告。（三）本案“韶关国土局”的复议决定将作出复议决定的原因或者理由，写入处理结果当中，将因果关系混同，导致“太保有限公司”的诉讼请求出现了混乱。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第二款有关：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。”的规定，应当明确“韶关国土局”韶国土资复（2016）1号《行政复议决定书》第二项、第三项处理结果不规范。以规范的处理结果划分，本案的被告，应为“南雄国土局”、“韶关国土局”作为雄国土资（闲定）字（2015）5号、6号、7号、8号、9号《闲置土地认定书》所涉案件的共同被告，“韶关国土局”不作为雄国土资（闲定）字（2015）3号、4号、10号《闲置土地认定书》的单独被告。综上，如前所述，“南雄国土局”的雄国土资（闲定）字（2015）3号、10号、4号、5号、6号、7号、8号、9号《闲置土地认定书》分别为八个行政行为，故原审法院撤销“韶关国土局”韶国土资复（2016）1号《行政复议决定书》第一项中有关“维持被申请人（注：指‘南雄国土局’）作出的《闲置土地认定书》{雄国土资（闲定）字（2015）3号、10号、4号、5号、6号、7号、8号、9号}。”当中“维持被申请人‘南雄国土局’）作出的《闲置土地认定书》{雄国土资（闲定）字（2015）3号、10号、4号}”的复议决定，对不属于人民法院受理范围的案件作出处理不当，应予纠正。
二、证据规则的问题。（一）举证责任及提交证据义务。1、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”第三十六条规定：“被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当理由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定：“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。被告因不可抗力或者客现上不能控制的其他正当理由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当理由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”上述规定，明确了行政诉讼中要求被告提供证据，不仅是举证责任，也是一项义务，一项作为国家行政机关证明其所作行政行为的所有内容皆属“依法行政”的“应诉”义务。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条有关：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当。”的规定，人民法院审查行政行为的合法性，不仅审查事实，还要审查行政机关作出行政行为适用法律、程序等等。因此，法律规定行政机关提供的证据，不仅包括实体处理的证据，还包括了作出行政行为的规范性文件，也包括了证明行政机关作出行政行为程序合法的证据，还需提供证据证据行政机关在作出行政行为时，没有超越职权、滥用职权、明显不当等，即上列司法解释中所规定的“全部”证据。由此可见，“南雄国土局”以“太保有限公司”已确认闲置土地为由，认为其不需要提供或者按期提供任何证据，与法律规定不符。2、逻辑上，如果“太保有限公司”对“南雄国土局”认定闲置土地的行为毫无异议，却又提供诉讼，情理不通。3、本案双方当事人诉辩的理由表明，“太保有限公司”仅对闲置的“状态”不存异议，并非对认定闲置的“结果”无异议。不仅如此，“太保有限公司”对“南雄国土局”作出行政行为的程序也有异议。对此，“南雄国土局”称其不需要举证证明结果、程序等各个环节皆合法，也是不符合法律规定的。（二）提供证据与补充证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”明确了提供证据与补充证据，分属不同的两个法律行为。补充证据是在提供了证据的基础上再“添加”式地提供证据，不是原来没有提供证据而提供的证据。如“本院另补充”一节所述，本案原审法院在送达应诉通知书时，已经要求“南雄国土局”和“韶关国土局”不仅需要提供证据，而且要求提供作出行政处理决定的有关材料，即包括所有作出行政行为的证据、依据。不仅如此，原审法院的《应诉通知书》依照《中华人民共和国行政诉讼法》规定的期限，明确告知了“南雄国土局”“韶关国土局”提供证据的期限，履行法定的“要求当事人提供证据”的职责。由此可见，“南雄国土局”要求原审法院在法定期限外再要求其提供证据或者补充证据，没有依据；该局在上诉状中指责严格依程序办案，依法纠正行政机关只重实体不重程序行政行为的原审法院，理由不充分。
三、行政行为的问题。（一）“南雄国土局”作出行政行为明显不当。如上所列，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定明确了人民法院审理行政案件所审查的六大项内容。经查，“南雄国土局”在处理本案过程中，存在着《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（五）项、第（六）项规定的行为。（一）“南雄国土局”作出雄国土资（闲）字（2015）5号、6号、7号、8号、9号《闲置土地调查通知书》，告知“太保有限公司”在收通知书之日起三十日内提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料，即从2015年12月2日“南雄国土局”作出雄国土资（闲）字（2015）5号、6号、7号、8号、9号《闲置土地调查通知书》并送达“太保有限公司”后，“太保有限公司”享有30日收集、提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料的准备期。然而，“南雄国土局”却在发出上述调查通知之后，在不足30日的2015年12月11日作出《闲置土地认定书》，违反了国土资源部发布的《闲置土地处置办法》第五条第二款有关：“国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。”规定的程序，而且该处理一方面告知国有建设用地使用权人提供材料期限，另一方却不按照本机关通知的内容执行，具有随意性，属于反复无常的行为。该行为剥夺了“太保有限公司”按通知期限提供材料进行申辩的权利，对该公司的权利产生实际影响。对此，“韶关国土局”作为复议机关，应当依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目、第4目、第5目的规定，撤销或者变更、确认该行政行为违法，而该局作出复议决定的结果，全部维持了“南雄国土局”对七宗土地的闲置土地确认决定，故对“太保有限公司”已起诉且属于人民法院受案范围的“韶关国土局”维持“南雄国土局”作出雄国土资（闲定）字（2015）5号、6号、7号、8号、9号《闲置土地认定书》的复议决定，应当撤销。（二）本案原审法院作出撤销并由行政机关重新作出行政行为的判决，符合法律的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项有关：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”的规定，明确适用该条款有三个条件：一是行政行为依法应当撤销，即已经按照法律的规定确定行政行为应当予以撤销；二是依法应当撤销，未包括撤销重新作出行政行为；三是撤销以后没有补救的余地，给国家利益、社会公共利益造成重大损害。1、原判仅以行政机关程序上的问题撤销行政行为且责令行政机关重新作出行政行为，包括要求“南雄国土局重新作出行政行为等内容，非彻底撤销行政行为而没有补救的措施。2、判决撤销以后让行政机关重新作出行政行为，如何给予国家利益、社会公共利益造成“重大”损害，“南雄国土局”“韶关国土局”未予说明并提供相应的证据证实。
综上所述，“南雄国土局”作出雄国土资（闲定）字（2015）5号、6号、7号、8号、9号《闲置土地认定书》以及“韶关国土局”作出韶国土资复（2016）1号《行政复议决定书》中维持“‘南雄国土局’作出的雄国土资（闲定）字（2015）5号、6号、7号、8号、9号《闲置土地认定书》”依法应当撤销；“太保有限公司”上诉部分有理，有理部分予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、维持韶关市曲江区人民法院于2016年7月6日作出的（2016）粤0205行初18号行政判决第一项、第三项。
二、维持韶关市曲江区人民法院于2016年7月6日作出的（2016）粤0205行初18号行政判决第二项有关：“撤销韶关市国土资源局于2016年4月28日作出的韶国土资复（2016）《行政复议决定书》中维持南雄市国土资源局作出雄国土资（闲定）字（2015）5号、6号、7号、8号、9号《闲置土地认定书》的复议决定。”的判决。
三、撤销韶关市曲江区人民法院于2016年7月6日作出的（2016）粤0205行初18号行政判决第二项有关：“撤销韶关市国土资源局于2016年4月28日作出的韶国土资复（2016）《行政复议决定书》中维持南雄市国土资源局作出雄国土资（闲定）字（2015）3号、4号、10号《闲置土地认定书》的复议决定。”的判决。
上诉案件受理费50元，由韶关太保置业有限公司、南雄市国土资源局各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一六年十月十七日
书记员 郑翠莹