广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）韶中法行终字第73号
上诉人（原审原告）：李军，男，1953年2月18日出生，汉族，广东省仁化县人，农民。
被上诉人（原审被告）：仁化县周田镇人民政府（以下简称：“周田镇政府”）。
法定代表人：冯奋德，镇长。
诉讼代理人：刘日红，“周田镇政府”司法所所长。
诉讼代理人：谭玉萍，“周田镇政府”合作经济经营管理站站长。
上诉人李军因与“周田镇政府”土地行政登记纠纷一案，不服仁化县人民法院（2014）韶仁法行初字第11号行政判决，向本院提起行政诉讼。本院于2014年9月15日受理后，依法组成合议庭，于2014年10月23日进行了法庭询问。本案现已审理终结。
本院查明：2013年5月25日，李军写了一份《补办9.8亩农村耕地承包经营权证申请书》，内容为：“新安村小组、谭屋村委、周田镇政府：我是周田镇谭屋村委会新安村小组人，名叫李军。我有新安村小组集体所有分给我承包经营的9.8亩耕种水田（其中：坐落在石阶路3.8亩，庙前0.89亩，电线杆1.01亩、菜地坑1.28亩，凹背0.82亩，大面积2亩），有2003年新安村小组土地核查表证明。现需要补办9.8亩农村耕地承包经营权证，周田镇经营站要求新安村小组各农户户主的亲笔签名，为此，请求各家长给予签名。”申请书后有村民签名。
2013年6月18日，“周田镇政府”作出《关于李军申请补办9.8亩农村土地承包经营权证的二次答复》，内容为：“谭屋村委会新安村小组村民李军：您好！关于您要求补办9.8亩农村土地承包经营权证的申请，我站于2013年6月5日已收到，现就您反映的情况答复如下：1、请本人写一份申请书，讲明坐落在石阶路3.8亩、庙前0.89亩、电线杆1.01亩、菜地坑1.28亩、凹背0.82亩、大面积2亩，共9.8亩耕地的承包经营权归谭屋村委会新安村小组村民李军所有。2、现你新安村小组村民已有9户村民在申请书上签了名，但还有5户即吴金明、付海、马步考、付细妹、付福彬未在这份申请书上签名，现要求你对以上5户主在这份申请书上签名，如实在没办法，也可以查找到以上5户户主的电话号码，以查实后。表明对这9.8亩耕地无争议，再由现任村小组长在这份申请书上签名并加盖村小组的公章。3、复印一份申请书在村小组宣传栏上公示7天，村民无争议后，用申请书的原件到谭屋村委会盖章。4、本人与村小组签订农村土地承包合同书（一式四份）。5、带上盖有村小组公章、村民签名和村委会盖章的申请书、合同书以及本人身份证、户口本原件及复印件、以及第一、二轮土地承包台账（有本人姓名那页的复印件）到周田镇经营站办理相关手续。”
2014年6月6日，李军提起行政诉讼，诉讼请求：一、判令“周田镇政府”及时履行法定职责（及时给李军补办9.8亩农村耕地承包经营权证）。二、诉讼费由“周田镇政府”承担。
另查明：2013年11月28日，仁化县人民法院作出（2013）韶仁法周民初字第124号民事裁定书，在“经审理查明”一节的内容为：“原告李军于1994年移民至仁化县周田镇谭屋村委新安村小组，并接收了其他村民的部分土地进行耕种。第二轮土地承包期间，没有与被告签订承包合同。”在“另查明”一节的内容为：“原告李军耕种的土地'电线杆'（地名）因土地使用权属发生争议，仁化县国土资源局2013年8月23日已立案受理，现正在确权过程中。”此外，在查明事实最后部分，写有“上述事实有身份证、土地核查表、仁化县人民政府办公室关于仁化县周田镇谭屋村委会新安村小组李军村民《申请书》的答复、关于李军申请补办9.8亩农村土地承包经营权证的答复、仁国土资受字（2013）01号土地使用权属争议案件受理通知书、调查会议记录及本院调查笔录、开庭笔录等附案证实。”在“本院认为”一节的内容为：“本案是原告要求被告与其签订土地承包合同而引起的纠纷。本案中原告所称的耕地'电线杆'，因土地使用权属发生争议，正在确权过程中，根据原告提供的现有证据，也无充足的证据证明原告李军已取得'石阶路3.8亩、庙前0.89亩、电线杆1.01亩、菜地坑1.28亩、凹背0.82亩、大面积2亩'的农村土地承包经营权。原告要求村小组与其签订土地承包合同及要求村小组在《补办9.8亩农村土地承包经营权证申请书》上盖村小组公章问题。从双方当事人的身份关系、纠纷的内容及原告诉求来看，均不属于人民法院审理民事纠纷的范畴。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款'集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决'的规定，本案不属于人民法院民事案件管辖范围，原告应向有关行政主管部门申请解决。”该民事裁定的结果为驳回李军的起诉。此后，李军提起上诉。
2014年4月24日，本院作出（2014）韶中法民一终字第241号民事裁定书，在“本院认为”一节的内容为：“本案系土地承包经营权纠纷。土地承包合同是发包方与承包方之间达成的，关于农村土地承包权利义务关系的协议。新安村小组与李军均是平等的民事主体，李军要求新安村小组与其补签土地承包合同，根据《中华人民共和国合同法》第四条：'当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。'及《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条：'土地承包应当遵循以下原则：（一）按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利；（二）民主协商，公平合理；（三）承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；（四）承包程序合法。'第十九条：'土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。'的规定，李军应与新安村小组在自愿平等的基础上，就土地承包一事进行民主协商，在达成一致的情况下，遵循法定的土地承包原则和程序签订承包合同。在双方未协商一致的情况下，任何单位及个人均不能非法干预。故双方是否补签土地承包合同属当事人权利自由行使和处分范畴，人民法院不能非法干涉，李军仅要求补签土地承包合同不在人民法院受案范围内。李军称根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条：'发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同一般包括以下条款：（一）发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；（二）承包土地的名称、坐落、面积、质量等级；（三）承包期限和起止日期；（四）承包土地的用途；（五）发包方和承包方的权利和义务；（六）违约责任。'的规定，新安村小组应当与其签订书面承包合同。对此，本院认为，书面形式是法律规定的双方土地承包关系成立生效的一个法定要件，是在双方当事人就土地承包事宜协商一致，达成共同意思表示的情况下，以书面形式确认双方的合同权利义务关系，其发生的前提仍是双方就合同事宜协商一致，不存在争议。从李军自述事实分析，其主张的9.8亩农村耕地（包括石阶路3.8亩、庙前0.89亩、电线杆1.01亩、菜地坑1.28亩、凹背0.82亩、大面积2亩）中有部分土地的权属仍在争议，即至今仍不能确认李军已完全取得该9.8亩土地的土地承包经营权。因此，原审法院根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款'集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门解决'的规定，认定李军的诉请不在人民法院受案范围内并无不当，本院予以维持。李军提起本案的诉讼目的若是为确认本案所涉及土地的承包经营权归属，其可直接向人民法院起诉，明确诉讼请求为确认土地承包经营权的归属，而不应请求补签土地承包合同或要求新安村小组在其补办土地经营权的申请书上盖章。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。李军的上诉主张和理由不充分，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百六十八条、第一百六十九条第一款、第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。”
案经原审法院审理后认为：本案李军起诉“周田镇政府”不履行法定职责理由不能成立。依照〈中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法〉第七条有关：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正……”的规定，本案“周田镇政府”于2013年6月5日收到李军的申请后按上述办法的规定对李军提供的材料进行了初审，并于2013年6月18日向李军作出《关于李军申请补办9.8亩农村土地承包经营权证的二次答复》，其中特别指出李军未提交生效的农村土地承包合同书，所以李军不符合申请颁发土地承包经营权证的条件。“周田镇政府”在接到李军的申请后对其提交的材料予以初审并作出《关于李军申请补办9.8亩农村土地承包经营权证的二次答复》的行为已经履行了其对李军提交的材料予以初审的法定职责，且对于是否向特定人颁发《农村土地承包经营权证》并不是本案“周田镇政府”的法定职责范围。因此，本案李军起诉“周田镇政府”不履行颁证的法定职责无事实法律依据，不予支持。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（一）项的规定，判决：驳回李军的诉讼请求。
上诉人李军不服原审法院判决上诉称：原判认定事实不清，适用法律错误。一、我于1997年与发包方仁化县周田镇谭屋村民委员会新安村民小组签订了7.8亩农村集体耕地承包合同，其中：坐落在凹背0.82亩，电线杆1.01亩，石阶路3.8亩，庙前0.89亩，菜地坑1.28亩，合共7.8亩，大面积2亩未签订合同。同时，发包方新安村民小组将各农户签订的承包合同一式二份报送了“周田镇政府”，各家各户已领取了土地承包经营权证。我至今未领到土地承包经营权证，有6号证据《曲江县农村耕地承包合同》和2号证据《证明》证实，依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条第（二）项“乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请，材料不符合规定的，应在15个工作日内补正”的规定，我与发包方新安村民小组签订合同至今近20年了，未领取土地承包经营权证，是“周田镇政府”严重失职引起的。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条“实行家庭承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”第二十四条：“地方各级人民政府农业行政主管部门要加强对农村土地承包经营权证的发放管理，确保农村土地承包经营权证全部落实到户。”《中华人民共和国农村土地承包法》第五条：“农村集体经济组织成员有权依法承包本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”第十一条：“……乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”第二十条：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十二条：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书并登记造册，确认土地承包经营权。”第五十三条：“任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应当承担民事责任。”第六十二条：“本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包，包括承包期限长于本法规定的，本法实施后继续有效，不得重新承包土地。未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的，应当补发证书。”依上述规定，“周田镇政府”与我补办7.8亩农村集体耕地承包经营权证负有不可推卸的责任。二、十多年来，我每年多次请求“周田镇政府”补办土地承包经营权证，一直不给予书面答复又不办理，后于2013年6月18日给我一份《关于李军申请补办9.8亩农村土地承包经营权证的第二次答复》。我收到该答复时，到广州、清远、韶关找新安村民小组外出打的农户家长签名，不知花了多少时间和精力，到头来，多次请求新安村民小组盖章和签订承包合同均遭到拒绝。该答复要求没有法律依据。有7号证据《关于李军补办9.8亩农村土地承包经营权证二次答复》证实。我于2012年通过司法渠道请求补办农村集体土地承包经营权证至今无果，我告行政不作为，被法院认为民事诉讼被驳回，我告民事诉讼，被法院认为行政诉讼被驳回。多年来，我走访政府部门，政府认为是法院处理的问题；我走司法渠道，司法部门认为是政府处理的问题，一直无果。三、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十六条“农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四条：“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。”第五条：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”第五十四条：“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决……（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。”第三条：“人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”上诉请求：一、撤销原判。二、改判“周田镇政府”及时履行法定职责（及时补办7.8亩耕地承包经营权证）。三、由“周田镇政府”承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人“周田镇政府”答辩则认为：李军上诉没有事实法律依据，请予驳回。理由如下：一、李军的上诉状变更了诉讼请求。李军一审诉讼请求为判令被告及时履行法定职责（及时给原告补办9.8亩农村耕地承包经营权证）。而二审诉讼请求为改判被告及时履行法定职责（及时补办7.8亩耕地承包经营权证）。二审应该限于审理李军一审的“及时给原告补办9.8亩农村耕地承包经营权证”的诉讼请求。二、我府由始至终没有收到过李军的合法有效的土地承包合同。李军在诉讼中提交的所谓1997年的土地承包合同，是格式化合同，合同印刷时已印制好“1997年”的内容，未必填写了1997年，况且该合同不符合合法有效合同的形式要件。三、李军的上诉状、证据材料可以证实：我府在李军所谓的“拒绝办理”的全过程，完全履行了解释、补审、告知等义务。
在二审询问过程中，李军对本院询问作了以下回答：“审：上诉人，刚才被上诉人说的电线杆以外有争议，并申请有关单位处理，是否属实。李军：属实。村小组与村委会是一直没争议的，后来征地有钱了才有争议的。2003年的税费改革表中有地名的，签了合同以后，才引发的争议。审：你当时申请的是9.8亩吗。李军：是的。审：是谁和你争。李军：隔壁村小组的村民和我争1.3亩。审：这个1点亩是在7.8亩里在吗。李军：是的。审：7.8亩有多少是有争议的。李军：1.3亩有争议。审：什么时候开始争议。李军：2009年韶赣铁路征地开始。审：谁处理的。李军：征地办召集调解，没有调好，就到国土局。审：现在有结论了吗。李军：有，现在在基层法院受理。”
本院认为：本院2014年4月24日作出的（2014）韶中法民一终字第241号民事裁定，已经确认“从李军自述事实分析，其主张的9.8亩农村耕地（包括石阶路3.8亩、庙前0.89亩、电线杆1.01亩、菜地坑1.28亩、凹背0.82亩、大面积2亩）中有部分土地的权属仍在争议，即至今仍不能确认李军已完全取得该9.8亩土地的土地承包经营权。”等事实，说明涉及土地部分有争议。而且，经本院二审询问核实，李军申请政府有关部门颁发农村集体土地承包权证的9.8亩土地中，有1.3亩土地存在争议。据此，依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条有关：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补证……”的规定，参照国家土地资源局发布的《土地登记办法》第十八条第（一）项有关：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；”的规定，“周田镇政府”不向有关发证机关提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请，是有依据的。
综上所述，“周田镇政府”暂不对李军提出颁发农村土地承包权证的申请向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请合法，应予支持；李军上诉理由不充分，不予采纳；原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由李军负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一四年十一月十一日
书记员 谢莉鸿