中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申293号再审申请人（一审原告、二审上诉人）罗洪涛。委托代理人张颖。被申请人（一审被告、二审被上诉人）梅河口市人民政府。住所地：梅河口市人民大街2008号。法定代表人张恒，市长。委托代理人王海彬，该市房屋征收经办中心工作人员。委托代理人张玉龙，吉林荣华律师事务所律师。再审申请人罗洪涛诉被申请人梅河口市人民政府（以下简称梅河口市政府）房屋征收补偿决定一案，不服吉林省高级人民法院于2015年12月28日作出的（2015）吉行终字第8号行政判决，向本院申请再审。本院于2016年2月26日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于2016年4月6日下午在本院第二巡回法庭第三法庭组织各方当事人进行询问。再审申请人罗洪涛的委托代理人张颖，被申请人梅河口市政府的委托代理人王海彬、张玉龙到庭参加询问活动。案件现已审查终结。2013年10月21日，梅河口市政府作出梅政房征[2013]8号《梅河口市人民政府对青海路东侧地块房屋征收的决定》，并于同日公告。同日房屋征收部门梅河口市建设局公布《关于梅河口市青海路东侧棚户区地块房屋征收评估机构选定办法的通知》。在该征收地块内被征收人通过协商的方式选定梅河口市诚信房地产评估测绘有限公司（以下简称诚信评估公司）为房屋征收评估机构。2013年10月26日房屋征收部门与诚信评估公司发出评估邀请，同日双方签订《房地产估价合同》。罗洪涛有自住的32.43平方米及45平方米两处砖木结构住宅房屋、21平方米合法临时建筑及附属物在征收范围内。2013年11月15日，诚信评估公司作出梅诚房评报征字第（2013-5-13-46）号《房地产征收估价报告》，对罗洪涛的房屋价值予以评估。该报告于2014年1月2日送达罗洪涛。对于房屋征收的补偿方式，罗洪涛未选择安置补偿方式。因双方在签约期限内未能达成征收补偿协议，2013年12月31日，梅河口市政府作出梅政房征补[2013]206号《关于对罗洪涛房屋征收补偿的决定》（以下简称206号《征收补偿决定》）。罗洪涛不服该决定，向吉林省人民政府提出复议申请。吉林省人民政府于2014年4月25日作出吉政复决地字[2014]26号行政复议决定，维持206号《征收补偿决定》。罗洪涛仍不服，向通化市中级人民法院提起本案诉讼，请求撤销206号《征收补偿决定》。另查明，诚信评估公司在2002年以前是梅河口市住房保障和房产管理局的一个部门，2002年改制后独立。在该公司注册的评估师保留了原单位事业编制。2015年6月23日，吉林省住建厅作出《关于责令诚信评估公司限期改正有关问题的通知》。该公司于2015年7月解体。通化市中级人民法院（2014）通中行初字第27号行政判决认为，梅河口市政府于2013年10月21日作出梅政房征[2013]8号《梅河口市人民政府对青海路东侧棚户区地块房屋征收的决定》关于征收范围内国有土地上的房屋征收部分，已被生效的（2014）通中行初字第5号行政判决所维持。罗洪涛主张诚信评估公司与梅河口市房产局有利害关系，但未能出示充分的证据予以证明。诚信评估公司系独立法人，具有相应的房地产价格评估资质，并经合法程序选定为该征收地块的房地产征收估价公司。评估报告的作出亦符合法定的规程。罗洪涛主张应当对其狗舍、养殖信鸽、犬类的经营损失、后院的树木以及应对原告大病予以补偿，但对于狗舍的改造，树木等罗洪涛既说不清楚数量、种类、规格，又提供不出任何证据证明符合征收补偿方案的补偿标准；而对于养殖信鸽、犬类未能出示合法的生产经营证明，对于罗洪涛大病应当补偿也未能出示相关的法律依据。因此，梅河口市政府依据评估报告作出206号《征收补偿决定》并无不当。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条的规定，经该院审判委员会讨论决定，判决驳回罗洪涛的诉讼请求。罗洪涛不服上诉。吉林省高级人民法院（2015）吉行终字第8号行政判决认为，估价报告第七项价值类型第二款价值内涵中明确写明，被征收房屋的价值内涵包括被征收房屋及其占用范围内的土地使用权。故估价报告中产权房屋的评估价格已包含其占用范围内土地使用权价值。罗洪涛对其院落空地无土地使用权证，主张应对该部分土地价值予以补偿依据不足。《梅河口市青海路东侧棚户区地块房屋征收补偿方案》规定，“工商、税务登记手续齐全，并事实经营3年以上，能够提供一年以上纳税凭证的营业性质房屋，在征收过程中造成停产停业的，给予停产停业损失补偿。”罗洪涛主张其养殖信鸽、犬类并用于经营，但不能提供工商、税务等相关手续，故其主张停产停业损失补偿依据不足。按照梅河口市政府相关规定，无照房屋可参照正式房屋处理的标准为：“房屋为1990年4月1日以前建成，且墙体为三七墙以上、房屋跨度4.5米以上、檐口高度2.4米以上、门窗完整、房屋面积30平方米以上、具备居住条件的无照房屋”。罗洪涛主张其21平米无照房屋建于1990年之前，但不能提供相关证据，故该无照房屋不符合参照正式房屋处理的条件。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第二款规定，市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。梅河口市政府对征收补偿工作中重大疾病救助并无规定。综上，梅河口市政府作出的206号《征收补偿决定》认定事实清楚，决定内容适当，原审判决驳回罗洪涛诉讼请求并无不当之处，罗洪涛的上诉主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。罗洪涛申请再审称：1、对评估结果提出异议。认为梅河口市政府作出征收补偿决定委托的评估机构不具有合法资质，评估程序违法，评估机构与梅河口市政府有利害关系，评估结果不客观。罗洪涛的院落空地也应当予以补偿。2、对梅河口市政府对其21平方米房屋性质认定有异议。主张应当认定为1990年4月1日以前的合法房屋，并予以补偿。3、对养殖狗和信鸽没有予以补偿是错误的；罗洪涛身患××，应当依据《国有××救助。其住宅房屋的补偿标准提出异议。主张应当按照经营性房屋予以补偿。请求撤销一、二审判决，发回重审。梅河口市政府答辩称：1、诚信评估公司作出评估行为时，是经依法批准成立的，评估人员也是合法注册的，评估报告合法有效。2、罗洪涛不能提供相关材料证明其21平方米无照无妨为有照房屋，被认定为合法临时建筑并给予一定的补助，符合相关法律规定。3、罗洪涛养殖信鸽要求营业损失，不符合补偿方案的规定。4、补偿方案中未对重大疾病规定相关救助颁发，罗洪涛要求大病补助没有依据。请求驳回罗洪涛的再审申请。本院经审查认为，罗洪涛对其申请再审的主张，均未举证证明。一、二审判决驳回其诉讼请求，并无不当。罗洪涛申请再审的理由不能成立。一、关于评估报告的合法性问题《房地产估价机构管理办法》第三条规定：“本办法所称房地产估价机构，是指依法设立并取得房地产估价机构资质，从事房地产估价活动的中介服务机构。”《房地产估价师执业资格制度暂行规定》第二条规定：“本规定所称房地产估价师是指经全国统一考试取得房地产估价师《执业资格证书》，并注册登记后从事房地产估价活动的人员。”诚信评估公司系经依法批准成立的具有房地产评估资质的评估机构，评估人员也依法取得了估价师执业资格。虽然该公司接受委托作出本案评估报告时，评估人员因企业改制保留了事业单位编制，不符合有关房地产估价机构行政管理相关要求，相关行政管理部门依法对其进行查处，但是，并没有法律、行政法规规定，此种情况下评估机构的设立以及其作出的评估结论应属无效。诚信评估公司系独立核算企业，罗洪涛主张该公司的评估人员与梅河口市政府以及项目开发企业存在利害关系，评估结论不具有合法性，但其对此未能举证证明。《征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”梅河口市政府根据多数被征收人的意见，选定诚信评估公司作为本案征收补偿行为的评估单位，选定评估机构的主要程序合法。《征收评估办法》第二十条规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”《征收条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”诚信评估公司依照法定程序作出评估结论，罗洪涛主张该评估报告对其被征收财产的价值认定不合理，但未在法定期限内依法申请复核。在一、二审及本院审查期间，罗洪涛亦未举证证明，诚信评估公司对其被征收财产的评估价格，明显低于当地类似房地产的市场价格。综上，尽管诚信评估公司自身存在不符合行业行政管理相关规定的问题，但不足以否认评估结论的合法性。罗洪涛主张评估不合法申请再审，本院不予支持。诚信评估公司作出的梅诚房评报征字第（2013-5-13-46）号《房地产征收估价报告》，评定的罗洪涛被征收房屋的评估价格，已经包含了罗洪涛产权房屋占用范围内的土地使用权价值。罗洪涛主张其院落空地的土地使用权价值应予补偿，但没有提供该院落空地的土地使用权证，故原审判决对该项请求不予支持并无不当。罗洪涛的该项再审申请理由不能成立。二、关于无照房屋性质认定及补偿问题根据吉建房〔2009〕38号《吉林省房屋登记若干问题暂行规定（一）》第十三条规定，无照房屋性质认定的主要时间节点为1990年4月1日，也即《中华人民共和国城市规划法》施行之日。该法第四十条规定，在城市规划区内未取得城市规划主管部门核发的建设许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑物，属于违法建筑物。但改正后保留的建筑物，不认定为违法建筑物。本案征收补偿方案规定，被征收人能够提供真实有效的原始凭证，证明其房屋为1990年4月1日前建成，具备居住条件的无照房屋，可以参照正式有照房屋予以补偿，但不享受赠送、奖励等其他优惠；对1990年4月1日至2006年9月1日之间建设的房屋，视为合法临时建筑，参照建筑成本价给予合理补偿；2006年9月1日之后建设的房屋，视为违章建筑，不予补偿。征收补偿方案的规定，与法律的规定不冲突，应当认定为合法有效。罗洪涛主张其21平方米无照房屋建于2006年9月1日之前，但没有证据证明该房屋建成于1990年4月1日以前，梅河口市政府在调查核实的基础上，按照合法临时建筑对其21平方米无照房屋予以评估补偿，主要事实清楚，符合本案征收补偿方案的规定，已经充分保障了罗洪涛的合法权益。罗洪涛主张对其21平方米无照房屋应按照有照房屋予以补偿，理由不能成立。三、关于营业损失及大病补助问题《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般应当以房屋权属证书和房屋登记薄的记载为准。国务院办公厅国办发[2003]42号《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第四条规定：“对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。”42号通知同时授权地方人民政府对此类房屋的补偿标准作出具体规定。梅河口市政府制定的本案征收补偿方案规定，不临主要街路自行改变用途的住宅房屋，工商税务手续齐全，实际用于经营的，按照住宅标准予以补偿安置；选择货币补偿，营业损失按照被征收房屋价值的10%予以一次性补偿。征收补偿方案的上述规定，与法律、行政法规不相冲突，应当认定为合法有效。根据征收补偿方案的规定，对于自行改变用途的住宅房屋给予营业损失的前提是实际用于经营且工商税务手续齐全。罗洪涛称其养殖狗及信鸽，但并未提供工商、税务等相关手续，故其主张营业损失补偿依据不足，本院不予支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第二款规定，市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。这里所称的补助和奖励，是由各地方政府自行制定的。本案的征收补偿方案中，对重大疾病未规定相关救助办法，故罗洪涛要求大病补助没有事实依据。对罗洪涛的该项再审申请理由，本院不予支持。综上，梅河口市政府作出的被诉征收补偿行为，认定事实基本清楚，主要程序合法，罗洪涛的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回罗洪涛的再审申请。审判长  郭修江审判员  高 珂审判员  苏 戈二〇一六年四月二十七日书记员  战 成附：相关法律司法解释条文1、中华人民共和国行政诉讼法第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3、国有土地上房屋征收与补偿条例第十七条作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。4、国有土地上房屋征收评估办法第四条房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构不得采取迎合征收当事人不当要求、虚假宣传、恶意低收费等不正当手段承揽房屋征收评估业务。第九条房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象。评估对象应当全面、客观，不得遗漏、虚构。房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。第二十条被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。5、房地产估价机构管理办法第三条本办法所称房地产估价机构，是指依法设立并取得房地产估价机构资质，从事房地产估价活动的中介服务机构。本办法所称房地产估价活动，包括土地、建筑物、构筑物、在建工程、以房地产为主的企业整体资产、企业整体资产中的房地产等各类房地产评估，以及因转让、抵押、房屋征收、司法鉴定、课税、公司上市、企业改制、企业清算、资产重组、资产处置等需要进行的房地产评估。6、房地产估价师执业资格制度暂行规定第二条本规定所称房地产估价师是指经全国统一考试取得房地产估价师《执业资格证书》，并注册登记后从事房地产估价活动的人员。7、中华人民共和国城市规划法（1990年4月1日施行，2008年1月1日废止）第四十条在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。8、国务院办公厅2003年9月19日印发，国办发[2003]42号《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》四、完善相关政策措施，妥善解决遗留问题各地要本着实事求是的原则，采取积极有效的措施，切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题。对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。对政策不明确但确属合理要求的，要抓紧制订相应的政策，限期处理解决；一时难以解决的，要耐心细致地做好解释工作，并积极创造条件，争取早日解决。对因房地产开发企业没有能力完成建设项目导致拆迁补偿资金不落实、安置用房不到位的问题，地方政府要采取有效措施，督促开发企业抓紧落实；或先行解决拆迁补偿安置问题，再根据法律法规和拆迁合同约定，追究开发企业的责任。9、吉林省住房和城乡建设厅2009年12月29日印发，吉建房〔2009〕38号《吉林省房屋登记若干问题暂行规定（一）》第十三条申请登记的房屋有历史证据能够证明属于下列情形的，其他材料符合要求时，应当予以登记。（一）1984年1月5日前建设的无规划许可的房屋。（二）1984年1月5日至1990年4月1日建设，影响城市规划、尚可采取改正措施，但已经规划行政主管部门依法处罚完毕的房屋。（三）1998年3月1日前建设的无施工许可的房屋。（四）1998年3月1日后建设的无施工许可且已经处罚完毕的房屋。（五）后划入城市规划区内，申请人持有原建房审批手续的房屋。依照本条款规定办理房屋登记的，房屋已竣工证明由建设单位出具；集合式住宅和非住宅需提供质量检测机构出具的检测报告和公安机关消防机构依法审查材料。本条所说历史证据是指：政府各部门或企业存档的图件、文字档案；当时的处罚、审批文书；当时的航拍图片等各类档案。政府部门在本条第一款规定的时间界限之日无档案、图件、航拍图片记载的，应当以该时间界限后保存的最早档案、图件、航拍图片记载时间为准。