湖北省襄阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鄂06行终186号
上诉人（原审原告）刘光军，男，生于1967年9月16日，汉族，住宜城市鄢城街道办事处。
被上诉人（原审被告）宜城市城乡规划局。
法定代表人李晓玲，宜城市城乡规划局局长。
被上诉人（原审被告）襄阳市人民政府。
法定代理人秦军，襄阳市人民政府市长。
被上诉人（原审第三人）湖北粤宜高科技有限公司(下称粤宜高科技公司)。
法定代表人吴小平，该公司总经理。
上诉人刘光军因诉被上诉人宜城市规划局用地规划行政许可和襄阳市政府〔2016〕6号行政复议决定一案，不服宜城市人民法院（2016）鄂0684行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。
本院认为，上诉人刘光军与被上诉人宜城市城乡规划局对第三人作出的用地规划许可行为没有法律上的利害关系，不是该行政行为的适格原告，不具有原告资格。对该用地规划许可行为的行政复议，刘光军也不是适格的行政复议申请人。基于行政复议机关未驳回刘光军的复议申请，而是作出了维持原行政行为的行政复议决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六第二款的规定，刘光军作为复议决定的相对人，享有对行政复议决定的原告资格，作出维持决定的复议机关和作出原行政行为的行政机关是共同被告。原审对原用地规划行政许可行为和维持该行为的行政复议行为合并审理后，一并判决驳回原告诉讼请求不当；且未裁定驳回原告对原行政行为的起诉，违背法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销宜城市人民法院（2016）鄂0684行初字4号行政判决；
二、发回宜城市人民法院重新审理。
审判长 付士平
审判员 邢 军
审判员 曾建彬
二〇一七年三月三日
书记员 李晶晶
行政诉讼法：
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
原审判决认定：2006年1月21日，湖北省人民政府鄂政函（2006）17号《关于宜城市城市总体规划（修编）的批复》，批准《宜城市城市总体规划（修编）》方案(下称总体规划)，同意《总体规划》所确定的城市规划区范围为鄢城街道办事处(原鄢城办事处、龙头办事处、雷河办事处合并组成)所辖的全部行政区划范围，城市规划区总面积162.8平方公里。2014年7月11日第三人湖北粤宜公司与宜城市建设投资经营有限公司签订了《国有土地使用权转让合同》，取得了位于宜城市楚都大道与宋玉三路交叉口面积为180539.5平方米的国有土地使用权。同日，（该公司）向被告宜城市规划局申请建设用地规划许可，提交了湖北省企业投资项目备案证及国有土地使用权转让合同等资料。被告宜城市规划局审查第三人湖北粤宜公司申请建设用地的地块在《总体规划》所确定的城市规划区范围，于2014年7月17日作出宜规划地字第2014-039号《建设用地规划许可证》。湖北省宜城市鄢城街道办事处白庙村九组村民刘光军（不服该用地规划许可）于2015年11月30日向被告襄阳市政府提出申请行政复议。被告襄阳市政府于2016年2月18日作出维持《建设用地规划许可证》的襄政行复决字[2016]6号《行政复议决定书》。原告刘光军于2016年3月10日向本院提起行政诉讼，请求依法确认被告宜城市城乡规划局以地字第2014-039号《中华人民共和国建设用地规划许可证》形式做出的具体行政行为违法；撤销被告襄阳市人民政府作出的襄政行复决字[2016]6号《行政复议决定书》；本案诉讼费由被告承担。
原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。2014年7月11日第三人湖北粤宜公司向被告宜城市规划局申请建设用地规划许可，提交了湖北省企业投资项目备案证及国有土地使用权转让合同等资料，且申请建设用地的地块在《总体规划》所确定的城市规划区范围。2014年7月17日被告宜城市规划局作出宜规划地字第2014-039号《建设用地规划许可证》符合法律规定。被告宜城市规划局的辩称理由成立，本院予以支持。被告襄阳市政府复议程序合法，其辩称理由成立，本院予以支持。原告刘光军诉称被告宜城市规划局做出的该具体行政行为在程序上及实体上均违法，被告襄阳市政府复议决定实体和程序均违法，严重侵害了原告的利益。但原告刘光军不能提供相应证据加以证明，其诉称理由没有证据证明，本院不予支持。故依照《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告刘光军的诉讼请求。案件审理费50元，由原告刘光军负担。
上诉人刘光军不服原审判决提起上诉称，原审判决认定原行政许可和行政复议决定的事实不清，征地公告、补偿款发放不到位、缺少环评等事实未予认定不当；驳回上诉人的原审诉讼请求适用法律错误。请求撤销原审判决，支持上诉人的原审诉讼请求。
原告刘光军、被告宜城市规划局的委托代理人胡宝成、辛玉升、被告襄阳市政府的委托代理人徐健权到庭参加诉讼。第三人粤宜高科技公司经传票传唤未到庭。经湖北省高级人民法院批准延长本案审理期限，本案现已审理终结。
原告刘光军诉称：原告是湖北省宜城市鄢城街道办事处白庙村九组村民，在该村拥有的合法宅基地及其上合法的房屋一处，原告的房屋于2015年9月28日被非法强制拆除。原告于2015年10月6日得到被申请人宜城市规划局作出的地字第2014-039号《中华人民共和国建设用地规划许可证》。原告认为，被申请人做出的该具体行政行为在程序上及实体上均违法，严重侵害了原告的利益。原告依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，于2015年11月30日向被告襄阳市人民政府提出申请行政复议。原告于2016年2月26日得到被告作出的襄政行复决字[2016]6号《行政复议决定书》，原告认为该复议决定实体和程序均违法，侵犯了原告的合法权利。请求法院1、依法确认被告宜城市城乡规划局以地字第2014-039号《中华人民共和国建设用地规划许可证》形式做出的具体行政行为违法。2、请求撤销被告襄阳市人民政府作出的襄政行复决字[2016]6号《行政复议决定书》。3、本案诉讼费有被告承担。
被告宜城市规划局辩称：2014年7月10日，湖北粤宜高科技有限公司向我局提出申请办理《建设用地规划许可证》，使用地块为宜城市楚都工业园区楚都大道南侧、宋玉二路与宋玉三路之间地块（详见用地红线图），用地面积为180539.495平方米，建设项目为背光模板与液晶显示器模板及汽车配件。粤宜高科技有限公司提交了《湖北省重点建设项目证书》、《湖北省企业投资项目备案证》、《国有土地转让合同》及法人身份证、企业营业执照、组织机构代码等资料。经我局工作人员初步审理，粤宜高科技有限公司提交资料齐全无误。该宗用地规划为工业用地，实际申请使用土地性质为工业用地，符合宜城市总体规划要求。我局依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条和湖北省政府批准的《宜城市城市总体规划（修编）》[湖北省人民政府鄂政函（2006）17号]，于2014年7月17日许可并作出了宜规划地字第2014-039号《建设用地规划许可证》。同时按法定程序在宜城市规划网上进行了批后公示，公示编号为2014-39号。综上所述，我局在办理宜规划地字第2014-039号《建设用地规划许可证》时，建设单位提交资料齐全有效，申请内容符合宜城市总体规划及《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定，我局行政许可程序合法，实体正确，并无申请人所称具体行政行为违法。为此，我局请求驳回原告刘广军的诉讼请求。
被告襄阳市政府辩称：一、《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。受理行政复议申请后审理查明，粤宜高科技公司通过转让合法取得楚都大道与宋玉三路交叉路口宗地后，向宜城市城乡规划局申请核发《建设用地规划许可证》，提交了《规划设计条件》、《国有土地使用权转让合同》、《湖北省重点建设项目证书》等相关资料，经审查，提交的资料符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款和《城镇国有土地使用权出让转让规划管理办法》第七条的规定，为申请人核发《建设用地规划许可证》。宜城市城乡规划局核发规划许可资料齐全，主体正确，程序合法，符合法律规定，作出维持《建设用地规划许可证》的复议决定。二、审理行政复议程序合法。受理行政复议后分别向申请人、被申请人送达了《受理通知书》和《行政复议答复通知书》，召开了听证会，经过审理作出《行政复议决定书》，审理活动符合《中华人民共和国行政复议法》规定，程序合法。原告诉称行政复议决定实体和程序违法，无事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人粤宜高科技公司未答辩。
被告宜城市规划局在法定期限内向本院提供证据和依据如下：
证据一：建设用地规划许可申请表（一本，共29页）证明建设用地规划许可资料齐全。
证据二：宜城市总体规划（2006修编）。证明2014-039号《建设用地规划许可证》内容符合规划。
证据三：中华人民共和国城乡规划法。证明行政许可内容及程序合法。
证据四：公示截图。证明行政许可履行公示程序。
被告襄阳市政府在法定期限内向本院提供证据和依据如下：
证据一、《行政复议申请受理通知书》及送达回证。证明依法履行了受理原告复议申请并送达的职责。
证据二、《行政复议答复通知书》及送达回执。证明已发履行了通知被申请人进行答复并送达的职责。
证据三、《行政复议决定书》及送达回执。证明在法定时限内依法作出了行政复议决定并送达了原告及宜城市规划局。
原告刘光军在庭审中向本院提供证据如下：
证据一、宜城市国土资源局关于对刘光军等同志要求公开白庙村征地补偿安置费用发放支付清单的回复，证明土地款发放没到位，办理规划许可证不合法。
证据二、原告制作的征地公告，证明暴力征地违法，办理规划许可证不合法。
证据三、襄政行复决字（2016）14号行政复议决定书，证明此项目是新型农村建设国家试点，是惠民工程，政府将此地搞商业开发，不合法。
证据四、襄政行复驳字（2016）8号行政复议申请决定书，证明无环评审批手续，违法。
证据五、照片，证明政府没将村民安置好，颁发许可证不合法。
第三人粤宜高科技公司未向本院提供证据。
当事人质证意见如下：
对被告宜城市城乡规划局所举的证据，原告刘光军质证认为，证据一属实，但与实际情况不符，我们属于集体土地，现在变成国有土地了。证据二材料属实，但不合法，规划作出后应在两年内使用土地，第三人使用时间超过了失效。证据三无异议。证据四材料属实，时间不对，2010年已经公告卖给襄阳火炬公司，这个时间是2014年7月17日。被告襄阳市人民政府对被告宜城市城乡规划局所举的证据无异议。对被告襄阳市人民政府所举的证据，原告刘光军和被告宜城市城乡规划局均无异议。对原告刘光军所举证据，二被告质证认为，证据一真实性无异议，但达不到原告证明目的，证据二是手写的，真实性有异议，是否属实不清楚，与本案无关联。证据三真实性无异议，履行政务公开的内容与本案无关联性。证据四真实性无异议，但与本案无关联性。证据五的真实性有异议，不能达到证明目的，与本案无关联。
本院对上述证据认证如下：一、被告宜城市城乡规划局所举的证据，能够证明其依照法定程序，对申请人粤宜高科技公司申请行政许可提交的资料进行了实质要件审查审核，颁发《建设用地规划许可证》程序和内容符合法律规定。原告刘光军对真实性均无异议，被告襄阳市人民政府无异议，本院予以采信；二、被告襄阳市人民政府所举的证据，能够证明其依照规定的程序，对刘光军申请行政复议履行了审查复核的相关职责，对其所举的证据原告刘光军和被告宜城市城乡规划局均无异议。本院予以采信；三、原告刘光军所举的宜城市国土资源局对刘光军等11人申请公开村集体征收补偿款的答复，因答复的内容与本案争议的行政许可无关联性，本院对真实性予以采信，对关联性不予采信。二被告对征地公告的真实性、关联性提出异议。因公告并非征地主体作出，不具有合法性，本院不予采信。襄阳市人民政府襄政行复决字（2016）14号行政复议决定书，二被告对真实性无异议，对关联性提出异议。因行政复议决定书内容与本案争议的行政许可无关联，本院对真实性予以采信，对关联性不予采信。襄阳市人民政府襄政行复驳字（2016）8号行政复议申请决定书，二被告对真实性无异议，对关联性提出异议。因行政复议决定书内容与本案争议的规划许可无关联，本院对真实性予以采信，对关联性不予采信。照片证据与本案无关联，本院不予采信。
审判长龚开宇
审判员薄宜文
人民陪审员周佩
二0一六年十月八日
书记员石慧