湖南省新宁县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘0528行初53号
原告：周确山，男，汉族，洞口县人。
原告：唐春石，男，汉族，洞口县人。
原告：肖海胜，男，汉族，洞口县人。
原告：谢忠良，男，汉族，洞口县人。
原告：ＸＸ红，女，汉族，洞口县人。
原告：周丁花，女，汉族，洞口县人。
原告：张颖，女，汉族，洞口县人。
原告：张胥，女，汉族，洞口县人。
原告：谢立军，男，汉族，洞口县人。
原告：林静，女，汉族，洞口县人。
原告：罗葵，男，汉族，隆回县人。
原告：刘亚能，男，汉族，洞口县人。
原告：肖文华，女，汉族，洞口县人。
原告：曾港，男，汉族，洞口县人。
原告：肖君华，女，汉族，洞口县人。
原告：杨华，女，汉族，洞口县人。
原告：尹中海，男，汉族，洞口县人。
原告：刘平华，女，汉族，洞口县人。
原告：林再怡，女，汉族，洞口县人。
原告：吴伟红，女，汉族，洞口县人。
原告：佘华，男，汉族，洞口县人。
原告：肖和菊，女，汉族，洞口县人。
原告：王金香，女，汉族，洞口县人。
共同诉讼代表人：周确山、唐春石、肖海胜、谢忠良。
原告共同委托诉讼代理人：刘君谊，湖南九天阳律师事务所律师。
被告：洞口县国土资源局。
法定代表人：戴伟建，该局局长。
委托诉讼代理人：肖海平，洞口县人民政府法制办公室副主任。
委托诉讼代理人：尹大发，洞口县国土资源局工作人员。
第三人王了凤，女，1962年2月26日出生，汉族，洞口县人，住洞口县又兰镇风溪村*组。
第三人李迪云，男，1963年6月17日出生，汉族，洞口县人，住址同上，系王了凤之夫。
第三人共同委托诉讼代理人：唐清平，湖南威仪律师事务所律师。
原告周确山等23人诉被告洞口县国土资源局不履行土地行政登记法定职责一案，向邵阳市中级人民法院提起行政诉讼。邵阳市中级人民法院于2016年11月26日作出（2016）湘05行辖1号行政裁定，指定本案交由本院审理。本院于2016年12月5日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。因王了凤、李迪云与被诉行政行为有利害关系，本院通知作为第三人参加诉讼。原告诉讼代表及其委托诉讼代理人，被告的委托诉讼代理人、第三人及其委托诉讼代理人均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2006年5月，原告周确山、唐春石、肖海胜、谢忠良与第三人李迪云、王了凤夫妻合伙竞拍到洞口县财政局老宿舍区1215㎡的土地使用权，五户以抽签的方式分割中标地块，随后达成《财政局老宿舍土地使用权分割协议》。同年11月27日，被告洞口县国土资源局分别与五户签订了《国有土地使用权转让合同》，并于12月1日分别给五户颁发了《国有土地使用证》。2007年1月14日，五户又达成了《合伙建房协议书》及《合伙建房补充协议》，协议对建房开支成本的分担及收益分配进行了详细的约定。2008年9月3日，五户又达成了《关于（原财政局宿舍）新建四至八层住宅处理协议》，同年年底房屋竣工验收合格，五户将部分房屋出售给其它原告，并分别办理了部分房屋产权与土地使用权过户手续。2010年4月9日，第三人以与本案原告周确山等四户存在房屋权属及权益分配争议，洞口县房产局存在办证程序瑕疵为由向法院提起行政诉讼，请求撤销五户已登记的房产证，其诉讼请求没有被法院支持。2012年，第三人又通过向被告洞口县国土资源局和湖南省国土资源厅信访的方式，要求撤销被告颁发给原告等人的国有土地使用证，被告于2013年6月以发证过程中存在瑕疵为由，作出《关于宣布洞口国用（2010）第80104375号等25本国有土地使用证无效的决定》，撤销了颁发给周确山等25人的国有土地使用证。洞口县房产局也根据第三人申请于2014年3月作出《关于撤销（洞房权证所字第A404**号）等35本房屋所有权证的决定》，撤销了周确山等人的房产权证，周确山等人不服提起行政，2015年4月法院终审判决撤销了洞口县房产局的撤证决定。原告认为：一、原告周确山等四人与第三人受让土地是通过竞价中标得来，来源合法；二、原告周确山等四人与第三人受让土地后通过抽签的方式进行分割，并先后签署了《分割协议》和《合伙建房协议书》，各自权属清楚；三、被告与五户分别签订了《土地使用权出让合同》，其中每户面积与四至明确无误；四、原告等人的房产证经多次诉讼确认合法有效，国土证与房产证的权利是相对应的，原告等人的房产享有相应的国有土地使用权是确定无疑的；五、第三人单方面提出的合伙利益分配之争不用通过行政程序解决，而应通过民事诉讼解决。原告与第三人之间土地权属清楚，没有实质意义上的争议，被告应当给原告登记发证。故请求法院判决被告履行法定职责，为原告的国有土地登记发证。
被告辩称：一、洞口县国土资源局不存在不履行土地登记职责的情形，被告收到原告等人的登记申请后，于2016年6月12日作出了不予登记决定，已经履行了土地行政登记的法定职责；二、被告做出的不予登记决定符合法律关于不动产登记的规定，原告等人要求给予登记与法律规定相悖。2013年，因为原告周确山等人在办理土地变更登记时，隐瞒了李迪云、王了凤与其合伙建房的事实，未把李迪云、王了凤原两处土地登记中红线内使用土地合并在一起作为一宗地登记，洞口县人民政府撤销了涉案的25本土地使用权证。2015年10月，原告向被告提出换发变更后国土证的申请，第三人知道后，向被告提出涉案土地存在权属争议不能登记的请求，被告经多次调解未能使双方达成一致意见，由于涉案不动产存在权属争议，被告做出不予登记决定符合法律规定；三、涉案不动产不具备登记条件，应先通过协商、民事诉讼或者仲裁的方式解决各自份额的问题，被告才能给原告等人办理不动产登记，所以原告要求被告履行登记职责没有事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人辩称：一、第三人与原告等五户按不同出资比例购买的土地，在性质上属按份共有，但是从出资比例与分得土地的比例上来看，第三人少分土地面积61.81㎡，土地分配违背了按份分配的法律规定，侵害了第三人的合法权益；二、被告于2013年6月13日作出的撤销25本国有土地使用证的行为使得这宗土地又恢复到五户共有的状态，导致这种结果的原因是五户对这宗土地的面积分配不公引起的，属土地权属之争的范围；三、被告对原告申请颁证而不予登记的行政行为具有事实和法律依据。1、从事实上看，五户没有对各自分得的土地界址、面积达成一致意见。2、根据《不动产登记暂行条例》第16条的规定，作为申请人应当提交不动产界址、空间界限、面积等材料；第18条规定，登记机构应当对不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致进行查验。2016年5月第三人向被告递交书面报告，以对该宗土地占有面积意见不统一为由，申请不能办理登记手续，故被告作出不予登记决定符合法律规定。四、本案审查行政行为的合法性，被告在双方没有达成协商又无司法裁定前，因民事权益之争，对原告申请颁证不予登记是合法的。故请求驳回原告诉讼请求。
原告提交了12份证据、依据，拟证明原告提供的资料符合登记条件，被告没有履行土地登记的法定职责。
被告提供了4份证据：1、《不予登记告知书》及送达回证；2、王了凤请求不予办理登记手续《报告》；3、王了凤《关于要求撤销颁发给肖海胜等户的国有土地使用证的报告》；4、洞口县人民政府关于宣布第80104375号等25本国有土地使用证无效的决定。拟证明原告与第三人存在土地权属纠纷，原告申请登记不符合法定条件。
第三人提供了9份证据，拟证明原告与第三人存在土地权属纠纷，原告的申请不符合登记条件。
经庭审质证及法庭调查，查明下列案件事实：
2006年5月，原告周确山、唐春石、肖海胜、谢忠良与第三人王了凤五户合伙，经拍卖取得洞口县财政局坐落在洞口镇双拥路的老宿舍区1215.2平方米的土地使用权，合伙人之间签订了土地使用权分割协议。随后，根据分割协议确定的面积，合伙人以原告周确山、王金香，唐春石、肖君华，肖海胜、肖文华，谢忠良、林再怡和第三人李迪云、王了凤夫妻各自名义，以及未分割的道路占地面积，以周确山、唐春石、肖海胜、谢忠良、王了凤5人共同的名义，分别与被告洞口县国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，办理了11本国有土地使用权证。后经规划部门同意并规划，五户又决定在共同取得的这宗土地上合伙修建商住综合楼。根据设计，综合楼共九层（含地下层），地下室至三楼为商铺，四至八层为商品房。2007年1月，五户签订了合伙建房协议书，约定地下室至三楼的商铺不再重新分配，各自办理与自己登记土地相对应的地下室至三楼商铺的房产证，并约定了房产归属及共同租赁等情况；约定四至八层的商品房,为5户共同所有，根据登记土地先对应登记到个人名下，再共同出售。2008年春节前商住综合楼竣工验收合格，2009年2月，五户分别向洞口县房产局申请房屋产权初始登记，洞口县房产局分别向5户颁发了对应土地面积上的商铺及商品房的房屋所有权证，五户合伙人共同将绝大部分商品房出售给该案其它原告，并分别办理了房屋及土地的转移登记手续。颁证后，合伙人因房屋出租、出售的利益分配不均产生矛盾，第三人李迪云、王了凤向有关部门申请撤销已登记的土地使用权和房屋所有权产权证。2013年6月，洞口县人民政府以洞政决[2013]1号文件决定：宣布洞国用（2010）第80104375号等25本国有土地使用证无效。第三人申请撤销房屋所有权证的请求，未得到支持。2015年10月，原告向被告提出重新换发变更后国土证的申请（未提供其他材料），第三人知道后，向被告提出涉案土地存在权属争议不能登记的请求，被告经多次调解未能使双方达成一致意见。2016年6月12日，被告以存在尚未解决的权属争议为由，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，对原告作出不予登记决定。原告不服，提起行政诉讼。经庭审释明，原告明确诉讼请求为：1、撤销被告作出的《不予登记告知书》；2、判决被告履行法定职责为原告的国有土地登记发证。
本院认为，该案争议的焦点：1、原告周确山等23人与第三人王了凤、李迪云是否存在土地权属争议，不予登记决定是否合法；2、原告申请登记，是否符合法定登记条件。
关于是否存在权属争议，不予登记决定是否合法的问题。根据《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第三项“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容”、第十九条第二款“对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。”及《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条第三项“不动产登记机构受理不动产登记申请后，还应当对下列内容进行查验：(三)不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果是否完备，权属是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确”的规定，行政机关实施土地登记行为，应在收到登记申请及材料后，首先在形式上对申请人提交的材料是否齐全、是否合法进行审查，对申请材料不齐全或者不符合法定形式的应该一次性告知需要补齐的全部内容；对可能存在权属争议的则应该经过调查、查验，对是否存在权属争议进行实质性的审查核实。该案被告洞口县国土资源局收到原告的土地登记申请后，对原告提交的申请没有从形式上进行审查，没有依法履行一次性告知的法定责任；对是否存在权属争议没有收集证据也没有经过调查、查验等实质性的审查核实，仅凭第三人的申请在协调未果的情况下，直接以存在尚未解决的权属争议为由对原告作出不予登记决定。被告作出的不予登记决定程序上明显违法，主要证据不足，原告请求撤销不予登记决定的诉讼主张，本院予以支持。本院同时认为，先调查后裁决是行政程序中的一项基本原则，第三人提交的证据，不是被告在行政登记活动中依程序收集，与该案行政行为是否合法没有关联性，第三人认为被告作出的不予登记决定合法的观点，本院不予采纳。
关于原告申请土地登记，是否符合法定登记条件的问题。根据《不动产登记暂行条例》第十六条“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责…不动产登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息。”的规定，申请不动产登记申请人应当提交登记材料，并对申请材料的真实性负责。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第六条“不动产登记簿以宗地或者宗海为单位编成，一宗地或者一宗海范围内的全部不动产单元编入一个不动产登记簿。”的规定，土地登记以宗地为单位，申请人应根据实际用地情况办理不动产登记。原告周确山等与第三人在取得该案所涉登记土地后，虽然对该宗土地进行了分割，并各自办理了国有土地使用证，但随后又在该宗土地上共同合伙修建房屋，且将建成后的大部分房屋出售给其它原告，应根据变化后的情况办理土地的变更登记。原告在原有土地权属证被撤销后申请重新登记，应该补充提交相关资料。原告仅提交登记申请，在没有提交土地使用情况改变后等相关资料的情况下，要求被告履行土地登记法定职责，显然不符合法律规定，对原告这一诉讼主张，本院不予支持。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，第七十条第一、三项之规定，判决如下：
一、撤销被告洞口县国土资源局作出的洞国土资告字（2016）23号《不予登记告知书》。
二、责令被告洞口县国土资源局于本判决生效之日起十日内一次性告知原告周确山、唐春石、肖海胜、谢忠良、ＸＸ红、周丁花、张颖、张胥、谢立军、林静、罗葵、刘亚能、肖文华、曾港、肖君华、杨华、尹中海、刘平华、林再怡、吴伟红、佘华、肖和菊、王金香等申请登记需要提交的材料及需要补正的全部内容。
三、驳回原告周确山、唐春石、肖海胜、谢忠良、ＸＸ红、周丁花、张颖、张胥、谢立军、林静、罗葵、刘亚能、肖文华、曾港、肖君华、杨华、尹中海、刘平华、林再怡、吴伟红、佘华、肖和菊、王金香的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告洞口县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。
审 判 长 马小凤
审 判 员 虞淇钧
人民陪审员 陈金昌
二〇一七年六月二日
书 记 员 谢 青