江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏08行终98号
上诉人（原审原告）朱秀兰，女，汉族，1949年9月24日出生，无业，住淮安市淮阴区。
委托代理人郭新民，男，汉族，1974年12月15日出生，无业，住淮安市淮阴区。
被上诉人(原审被告)淮安市公安局淮阴分局，住淮安市淮阴区淮河东路101号。
法定代表人乐翔，该分局局长。
委托代理人朱延亮，该分局法制大队大队长。
委托代理人孙开建，江苏淮海潮律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）淮安市公安局，住淮安市生态新城玉南路6号翔宇大厦。
法定代表人刘必权，该局局长。
委托代理人陆跃亚，该局法制支队副支队长。
委托代理人张磊，该局经济技术开发区分局科员。
上诉人朱秀兰因治安行政处罚一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2016）苏0802行初149号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年4月26日立案受理后，依法组成合议庭于2017年6月20日公开开庭审理了本案。上诉人朱秀兰及其委托代理人郭新民、被上诉人淮安市公安局淮阴分局（以下简称淮阴公安分局）负责人张广清及其委托代理人朱延亮和孙开建、淮安市公安局负责人潘家新及其委托代理人陆跃亚和张磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明：2016年8月24日，朱秀兰因拆迁纠纷问题到北京市天安门地区上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队带离并向其出具训诫书。据此，2016年8月25日，淮阴公安分局以朱秀兰涉嫌扰乱公共场所秩序立案调查处理。通过传唤朱秀兰至公安机关接受询问、调查取证，被告淮阴公安分局确认了以下事实：朱秀兰于2014年曾因到北京天安门、中南海地区非法上访而被北京公安机关多次训诫；2014年8月28日，朱秀兰因到北京中南海附近上访而受到行政拘留五日的行政处罚；2016年8月24日，朱秀兰到北京天安门地区非法上访，被当地公安机关发现，当地公安机关将其带离并向其发出训诫书。在查清上述事实的基础上，被告淮阴公安分局对原告朱秀兰及其家属履行了告知程序，并于2016年8月25日依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，对原告朱秀兰行政拘留七日。原告不服于2016年9月1日向被告淮安市公安局申请行政复议，淮安市公安局依法受理后，于2016年11月21日作出淮公复决字[2016]第43号行政复议决定书，认定被告淮阴公安分局所作的处罚决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被告淮阴公安分局作出的处罚决定。原告朱秀兰不服，向法院提起行政诉讼。
另查明，原告朱秀兰户籍地为淮阴区，2015年至今居住在淮阴区御花园小区。
原审原告朱秀兰诉称：因房屋拆迁问题，原告于2016年8月24日上午到北京向上级机关反映，被北京市公安局天安门地区分局劝解，并委托淮阴区地方工作人员于8月25日将原告带回淮安。当天被告淮阴公安分局对原告作出行政拘留七日的行政处罚。原告向被告淮安市公安局申请复议，淮安市公安局作出维持淮阴公安分局行政处罚的复议决定。原告在北京维权，没有扰乱国家机关正常办公秩序、公共场所秩序，也没有寻衅滋事和过激行为，原告没有构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定的违法行为。被告淮阴公安分局对其决定拘留适用法律错误且没有事实依据。请求撤销处罚决定和复议决定。
原审法院认为，淮阴公安分局作为维护社会公共秩序的法定机关，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，有权对违反治安管理的行为进行行政处罚。淮安市公安局作为淮阴公安分局的上一级主管部门，根据申请人的申请，依法有权作出行政复议决定。朱秀兰对两被告的行政行为不服，有权提起行政诉讼。
根据《信访条例》第十八条的规定，信访应当到有关机关或者指定的接待场所提出。朱秀兰自2014年起多次到北京中南海、天安门人口密集的地区上访。2016年8月24日，朱秀兰再次到北京天安门地区上访，其行为违反了《信访条例》的规定，符合扰乱公共秩序的情形。故淮阴公安分局对朱秀兰具有扰乱公共秩序非法上访行为的事实认定，法院予以认可。
虽然北京警方对2016年8月24日朱秀兰的非法上访行为已作出书面训诫，但训诫并不是行政处罚的种类，原告朱秀兰所受的训诫不是行政处罚。故淮阴公安分局因其非法上访行为对其作出的行政拘留处罚不违反一事不再罚的原则。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。朱秀兰在北京非法上访，在违法行为地公安机关未处理情况下，其经常居住地公安机关即淮阴公安分局有管辖权。
原审被告淮阴公安分局于2016年8月25日对原告朱秀兰履行了行政处罚告知程序，并于同日依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，作出淮阴公（治）行罚决字[2016]576号行政处罚决定，对原告朱秀兰行政拘留七日，程序合法，适用法律正确。
综上，淮阴公安分局作出的淮阴公（治）行罚决字[2016]576号行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律法规准确、程序合法。淮安市公安局作出的淮公复决字[2016]第43号行政复议决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。原告要求撤销其行政处罚决定的诉讼主张，法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告朱秀兰要求撤销淮阴公安分局作出的淮阴公（治）行罚决字[2016]576号行政处罚决定的诉讼请求。
一审判决后，朱秀兰上诉称：上访是法律赋予公民的合法权利，其与扰乱国家机关正常办公秩序是完全不同的概念，上诉人上访并不构成违法，不应受到处罚。1、被上诉人所持的训诫书没有说明上诉人在上访过程中存在何种过激行为，以及造成何种严重后果，被上诉人仅凭事后约谈，以所谓的“本人陈述”作为依据，不符合《治安管理处罚法》第九十三条之规定。因此，被上诉人处罚缺乏事实依据。2、训诫书不能证明上诉人存在《治安管理处罚法》第二十三条第一款的行为。该训诫书仅是对没有违法但有一定违法可能的行为的一种措施，是一种极度轻微的警告，只能证明上诉人存在上访行为，但并不能证明存在违法。3、该训诫书本应是北京警方给予上诉人的，但上诉人并未收到，因此，被上诉人此训诫书来源不合法；如果确实存在训诫书，那么也说明北京警方已对上诉人进行过行政处罚，淮阴公安分局再对上诉人处罚违反了“一事不再罚”原则。4、如果北京警方训诫行为不属于行政处罚，那么只是一种普通的行政行为，该行为仅是一种对上访者的告知，要求上访者需依法维权的告知，而不能证明上诉人存在违法。综上，被上诉人处罚错误，一审法院判决错误，请求二审法院依法改判。
被上诉人淮阴公安分局答辩称：1、上诉人作为老上访户，上诉人在本次被处罚前，曾多次到天安门地区上访，受到北京警方训诫，并因此受到过被上诉人行政处罚，上诉人称其无过激行为和严重后果，不构成违法，与事实不符。2、被上诉人作出的处罚不仅有上诉人的自己陈述，北京警方的训诫书作为一种书证，是对上诉人违法行为的确认，被上诉人还结合其他证据对当事人的违法行为予以确认。3、北京警方的训诫并不是行政处罚，只是对上诉人违法行为的确认，被上诉人对其处罚并不存在一事再罚的问题。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当，上诉人上诉理由不成立，请求二审维持原判。
被上诉人淮安市公安局答辩称：1、北京警方对上诉人的训诫，不属于治安行政处罚，淮阴公安分局对其给予行政拘留处罚并不违反一事不再罚原则；2、淮阴公安分局以扰乱公共场所秩序，对上诉人行政拘留，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，处罚适当，淮安市公安局作出的行政复议决定，程序合法，处理合法得当；3、上诉人其他的上诉理由均不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审驳回上诉，维持原判。
各方当事人在一审中提供的证据均已随卷移送本院，本院对原审法院认定的事实和采纳的证据予以确认。
本案争议焦点为：1、淮阴公安分局作出的行政处罚决定是否合法；2、淮安市公安局作出的维持复议决定程序是否合法。
本院认为，首先，根据国务院《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。本案中，上诉人朱秀兰曾于2014年因到北京天安门、中南海地区非法上访而被北京警方多次训诫；2014年8月28日，朱秀兰因到北京中南海附近上访而受到行政拘留五日的行政处罚，其应该知晓天安门周边不是信访接待场所，不接受信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，进京上访应到指定的信访接待场所。2016年8月24日，朱秀兰再次到北京天安门地区非法上访，被当地公安机关发现，遂将其带离并对其进行训诫，其行为已构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱公共场所秩序。被上诉人淮阴公安分局根据上述事实，在北京警方未对其进行处罚情况下，依据法律的相关规定，履行了告知陈述和申辩权等程序后，对上诉人作出行政处罚决定，并不违反法律、法规的相关规定。2016年11月21日，淮安市公安局作出行政复议决定，维持了淮阴公安分局的行政处罚决定，该复议决定程序合法，一审法院判决驳回其诉讼请求并无不当。
其次，对于上诉人提出的其行为不构成扰乱社会秩序，训诫书来源不合法、且已经被训诫处罚，被上诉人再对其行政拘留，违反一事不再罚原则，以及只以其“本人陈述”定案的上诉理由。本院认为，北京警方对上诉人出具的训诫书，只是对上诉人在天安门地区违法信访行为的一种事实确认，并不属于治安行政处罚，淮阴公安分局根据其行为给予行政拘留处罚并不违反一事不再罚原则，且被上诉人淮阴公安分局还结合其本人陈述和其他证据对上诉人的违法行为予以确认，事实认定清楚，程序合法，依法应予认定。上诉人认为训诫书来源不合法、违反一事不再罚原则、只以其“本人陈述”定案等上诉理由均不能成立，本院不予采纳。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人上诉理由均不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人朱秀兰负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐冬然
审判员 石亚东
审判员 孙聂娟
二〇一七年六月二十八日
书记员 高小旺