贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黔高行终字第149号
上诉人（原审被告）毕节市七星关区人民政府。
法定代表人胡敬斌，区长。
委托代理人周剑英，毕节市七星关区人民政府法律顾问。
上诉人（原审第三人）燕朋怀，女，汉族。
委托代理人聂宗福，毕节市七星关区法律援助中心法律工作者。
原审第三人周珍敏，男，汉族。
被上诉人（原审原告）毕节市七星关区八寨镇华山村八组。
诉讼代表人翟长林，男，汉族。
诉讼代表人翟思荣，男，汉族。
委托代理人汪应红，毕节市七星关区中心法律服务所法律工作者。
委托代理人谢忠明，毕节市七星关区中心法律服务所法律工作者。
上诉人毕节市七星关区人民政府（以下简称七星关区政府）、燕朋怀因与被上诉人毕节市七星关区八寨镇华山村八组（以下简称华山村八组）土地行政确权纠纷一案，不服贵州省毕节市中级人民法院（2015）黔毕中行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审经审理查明：1976年，华山村八组、九组合并为一个生产队。1978年，生产队要修建公房，需占用八组村民颜银周、周显华家自留地，其中颜银周家占三分之二，周显华家占三分之一。经生产队调整，用华山村岩丰脚的土地调换颜银周家自留地，用翟家背后小坪子的土地调换周显华家自留地。调换后，颜银周、周显华家各自在调换的土地上建房居住或耕种三十余年。1981年，农业政策调整，农村实行包产到户，公房被拆除形成面积为425.64平方米的集体空坝，原告村民有时在此看电影，有时用于转运堆放建筑材料或办理丧事用。2009年，第三人周珍敏家建房，部分宅基地是其父周显文1990年原修建老房子剩余的废弃地，部分占用原告集体公房拆除后的空坝41.6平方米。2001年，周显华、燕朋怀夫妇要求华山村村委退还其原调换修建公房的自留地作宅基地建房，原华山村村长燕如高与原生产队老队长翟乾绪、副队长朱恒荣、队委员吴维恒、翟胜绪等商量后，并得到少数村民签字同意，经华山村村委会研究，决定将周显华家原自留地退还给其建房。2010年，周显华、燕朋怀夫妇在拆除后的集体公房空坝上建房，占用原告集体公房拆除后的空坝384.04平方米。原告村民认为，第三人周珍敏、燕朋怀两家未经原告集体同意，非法占用集体土地建房，损害了原告村民的利益，遂与第三人发生争议。后经八寨镇政府、华山村委多次组织调解，因双方分歧较大，调解未果。原告大部村民推举华山村八组组长翟长林、村民翟思荣、翟思祥为代表，多次向相关部门反映，要求解决第三人周珍敏、燕朋怀侵占集体土地建房，损害原告村民集体利益的行为，并申请被告对涉案争议地进行确权。2012年3月26日，被告七星关区政府作出七星府行确字（2012）1号行政确权决定书：“将位于华山村八组的争议土地，东至空地，南至空地，西至小路，北至周显文住宅，面积约为41.6平方米的集体土地明确给周珍敏户作宅基地使用；东至土坎，南至小路，西至公路，北至空地，面积约为384.04平方米的集体土地明确给周显华户作宅基地管理使用。”原告不服，向毕节市七星关区人民法院提起行政诉讼。在诉讼其间，被告七星关区政府于2013年8月3日作出撤销七星府行确决字（2012）1号行政确权决定书的决定，原告即申请撤诉。2013年8月6日，七星关区人民法院作出（2013）黔七行初字第2号行政裁定书，准予原告撤诉。2013年11月1日，原告再次申请被告对涉案争议地确权，被告于2014年9月9日作出七星府行确决字（2014）1号行政确权决定书：“一、位于华山村八组的争议土地，东至空地，南至空地，西至小路，北至周显文住宅，面积约为41.6平方米的集体土地使用权属周珍敏户；二、位于毕节市七在区八寨镇华山村八组的争议土地，东至土坎，南至小路，西至公路，北至空地，面积约为384.04平方米的集体土地使用权属燕朋怀。”原告对此行政确权决定书不服，向毕节市人民政府申请行政复议，毕节市人民政府复议维持了七星关区人民政府七星府行确决字（2014）1号行政确权决定书。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。要求撤销被告于2014年9月9日作出的七星府行确决字（2014）1号确权决定书；判决被告确权给第三人使用的共计425.64平方米的集体土地使用权归原告村民集体所有。
一审法院认为，人民法院审理行政案件，主要对行政机关的具体行政行为是否在其职权范围之内作出，作出的具体行政行为证据是否确凿、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序等进行审查。本案中，被告认为，第三人周珍敏修建住房的宅基地系周显文1990年修建老房子所剩余废弃地，是经过华山村委会到现场看过后才修建的，并且有华山村委会出具占用周显文废弃地的证明。据此作出七星关区政府七星府行确决字（2014）1号行政确权决定书：位于华山村八组的争议土地，东至空地，南至空地，西至小路，北至周显文住宅，面积约为41.6平方米的集体土地使用权属周珍敏户。经查，被告认定第三人周珍敏修建住房的宅基地系周显文1990年修建老房子所剩余废弃地，没有侵占原告集体公房拆除后的空坝，与本案的客观事实不符。争议发生后，2012年2月15日，七星关区国土资源局工作人员张婉荣、胡钰、罗云到争议现场勘测涉案争议地并绘制争议地块宗地草图，在当事人周显华、周珍敏，村民代表翟长林、翟思荣，翟思祥及周显文、王明辉等人在场的情况下，经勘测后绘制的争议地宗地草图显示：周珍敏建房占用原告集体公房拆除后的空坝41.6平方米，周显华（燕朋怀）家占用原告集体公房拆除后的空坝384.04平方米的事实与现场照片、第三人周珍敏的证言及证人翟长林、翟思荣、翟思祥、翟启绪、翟乾绪等人的证言相互印证，证据确凿，充分，足以认定第三人周珍敏建房，除占用其父周显文1990年修建老房子所剩余废弃地外，还占用了原告集体空坝拆除后的集体空坝41.6平方米。被告认定第三人周珍敏修建住房没有侵占原告集体公房拆除后的空坝，仅有周显文、王明辉的虚假证言及来源不清的村委会的虚假证明证实，证据不足，与本案的客观事实不符，属认定事实失实。为此作出的将位于华山村八组的争议土地，东至空地，南至空地，西至小路，北至周显文住宅，面积约为41.6平方米的集体土地使用权属周珍敏户的确权决定，属证据不足，认定事实不清，违反法定程序，依法应予撤销。被告认为，第三人燕朋怀修建住房的土地是经原华山村村长燕如高、老队长翟乾绪、副队长朱恒荣、队委员吴维恒、翟胜绪的同意以及部分村民代表签字同意后，经华山村委会研究，决定同意退回原调换的土地，并且得到八寨镇人民政府给予的危房改造指标。据此，将位于毕节市七星关区八寨镇华山村八组的争议土地，东至土坎，南至小路，西至公路，北至空地，面积约为384.04平方米的集体土地使用权确权给燕朋怀使用。经查，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条之规定：承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级以上人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。综上，周珍敏、周显文（燕朋怀）家占用原告集体土地建房，未经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级以上人民政府农业等行政主管部门批准。被告据此作出位于毕节市七星区八寨镇华山村八组的争议土地，东至土坎，南至小路，西至公路，北至空地，面积约为384.04平方米的集体土地使用权属燕朋怀的确权决定，属没有法律依据，违反法定程序，依法应予撤销。对于原告代理人所提第三人侵占原告集体公房拆除后的空坝建房的事实客观存在，且未依相关法律法规取得宅基地使用权，其取得方式不合法，请求法院支持原告的诉讼请求。经查，原告代理人所提代理意见符合本案的客观情况及法律的规定，予以采纳。对于被告的代理人所提被告是依据法律的规定经过调查作出的处理决定，村委作出的宅基地分配肯定会有一部分村民有所损失，但不可能就不分了，第三人未侵占集体公房空坝，请求人民法院维持被告的确权决定，驳回原告的诉讼请求。经查，被告代理人所提代理意见无事实和法律依据，不予采纳。对于第三人燕朋怀的代理人所提第三人燕朋怀修建房屋是通过合法途径取得的，没有侵犯其他人的权益，请求人民法院依法维持被告的确权决定，驳回原告的诉讼请求。经查，第三人燕朋怀的代理人所提代理意见无事实和法律依据，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第二项第1、2、3目的规定，判决撤销七星关区政府2014年9月9日作出的七星府行确决字（2014）1号行政确权决定书，并责令其在60日内重新作出确权决定。案件受理费50元，由七星关区政府负担。
一审宣判后，七星关区政府及燕朋怀不服贵州省毕节市中级人民法院2015年4月27日做出的（2015）黔毕中行初字第3号判决，向本院提起上诉。请求撤销一审判决，并依法改判。
上诉人七星关区政府诉称：1、被上诉人华山村八组与第三人周珍敏争议土地是宅基地而不是用作经营的承包土地，与第三人周显华争议土地也没有认定为承包地的事实基础。一审法院认定上诉人的行政确权行为时，依据《农村土地承包法》第二十七条关于承包期内承包地的调整需经村民会议同意的规定缺乏事实依据。上诉人认为对宅基地分配不应适用《农村土地承包法》，而应当适用《村民委员会组织法》。2、一审有重要事实未审理认定。在无其他证据的前提下，一审法院应当先认定争议土地即集体公房拆除后的空坝面积和四至，才能确认第三人周珍敏是否占用了集体公房面积。3、第三人周珍敏、燕朋怀2009年和2010年盖房，华山村除八组20多户提出异议外，村里近600户都没有提出反对意见。上诉人因此认为华山村委会分配宅基地给周珍敏、燕朋怀盖房，几乎获得全村90%户的认可和通过。4、华山村委会基于村民申请分配宅基地给周珍敏、燕朋怀，上诉人作出的行政确权决定事实清楚，程序合法，应当得到二审法院的支持。故请求二审法院撤销一审判决。
上诉人燕朋怀诉称：1、争议土地在1978年修建公房之前是华山村分配给上诉人燕朋怀家的自留地，大队调换的土地第三人一直没有耕种过。2、上诉人燕朋怀修建住房在村里面是得到同意的，建房过程中华山村八组村民并未阻止，并且得到八寨镇政府危房改造的指标。七星府行确决字（2014）1号行政确权决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律得当。故请求二审法院撤销一审判决。
被上诉人华山村八组辩称：1、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。被上诉人与第三人争议土地原来就是用作承包经营的土地，属于村民组集体所有，而非宅基地。当公房拆除后，仍然属于被上诉人集体所有，应当适用《农村土地承包法》有关规定处理。2、上诉人七星关区政府所称“有重要事实未审理认定”和“第三人占地建房获得全村600户即90％户认可通过”的意见与事实不符，理由也不充分，上诉人偷换了“村”和“村民组”的概念。3、上诉人燕朋怀所称“大队修建公房时被上诉人调换给她家的自留地她家一直没有耕种过”的意见与事实不符，当年被上诉人调换给上诉人燕朋怀家的土地，直到纠纷发生时上诉人燕朋怀仍然在耕种。故上诉人上诉所依据的“事实”不实，理由不充分，应当依法驳回。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是行政确权决定应否撤销。
根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第十六条第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案争议土地在生产队修建公房被占用之前，是华山村八组村民颜银周、周显华家自留地，属于被上诉人华山村八组集体所有，由华山村八组村民颜银周、周显华管理使用。1976年，华山村八组、九组合并为一个生产队。1978年，生产队修建公房，华山村八组才用另外的土地与其交换。1981年，农业政策调整，农村实行包产到户，公房被拆除形成面积为425.64平方米的集体空坝，华山村八组村民有时在此看电影，有时用于转运堆放建筑材料或办理丧事用。2009年，周珍敏家建房，部分占用华山村八组集体公房拆除后的空坝41.6平方米。2010年，周显华、燕朋怀夫妇在拆除后的集体公房空坝上建房，占用华山村八组集体公房拆除后的空坝384.04平方米。依照《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定，足以认定争议土地的性质仍然属于农民集体所有。2013年11月1日，被上诉人再次申请上诉人对涉案争议土地确权，申请将上述争议土地依法确权归华山村八组集体所有，申请确定的是争议土地的所有权。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款之规定，对争议土地进行确权是上诉人七星关区政府法定职权，被上诉人请求其依法确权并无不妥。上诉人于2014年9月9日作出七星府行确决字（2014）1号行政确权决定，该决定仅仅确认了争议土地的使用权，并没有对争议土地所有权进行确认，其作出的具体行政行为明显不当。七星府行确决字（2014）1号行政确权决定书认定事实不清、证据不足、确权程序不合法，一审法院判决予以撤销结论正确。
另，因周显华、燕朋怀夫妇建房前该争议地不属于已发包到村家庭承包经营户的承包地，故一审判决适用《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条不妥，本院予以指正。但该法律适用问题并不影响本案的实质处理。
综上所述，上诉人七星关区政府于2014年9月9日作出的七星府行确决字（2014）1号行政确权决定书认定事实不清、证据不足、确权程序不合法，依法应予撤销。一审判决认定事实清楚，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定……”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人七星关区政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 管劲松
代理审判员 邱兴琼
代理审判员 安克佳
二０一五年九月十五日
书 记 员 李明勋
附：本判决适用的相关法律依据
1．《中华人民共和国土地管理法》（根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正）
第八条城市市区的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
2．《中华人民共和国农村土地承包法》
第二十七条承包期内，发包方不得调整承包地。
承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。
3．《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过。根据2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改＜中华人民共和国行政诉讼法＞的决定》修正）
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
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