江苏省涟水县人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）苏0826刑初132号
公诉机关涟水县人民检察院。
被告人杨军，男，1966年3月30日生，汉族，涟水县人，本科文化，中共党员，曾任涟水县梁岔镇党委书记，住涟水县。因本案，于2015年11月20日被取保候审，2017年4月28日被逮捕。
辩护人李德权，江苏道文律师事务所律师。
辩护人朱桂前，江苏群汇律师事务所律师。
涟水县人民检察院以涟检诉刑诉[2016]121号起诉书指控被告人杨军犯玩忽职守罪，于2016年6月3日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。涟水县人民检察院代理检察员纪娟出庭支持公诉，被告人杨军及辩护人李德权、朱桂前到庭参加诉讼。审理中，本院依法决定延期审理二次、中止审理一次。本案经合议庭评议和本院审判委员会讨论，现已审理终结。
涟水县人民检察院指控：2010年5月份至2013年3月份被告人杨军任涟水县梁岔镇党委书记期间，在招商引进“久鼎新能源”项目过程中，对项目负责人顾立顺、姜某不认真调查，不按照规定履行相关行政审批手续，造成国家经济损失人民币6223354元。2015年11月20日，被告人杨军被涟水县人民检察院反渎职侵权局传唤后归案。为证实上述事实，公诉人当庭宣读和出示了被告人供述、证人证言、书证等证据。公诉机关指控认为，被告人杨军作为国家机关工作人员，玩忽职守，未正确履行职责，致使国家利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款的规定，应以玩忽职守罪追究其刑事责任。公诉机关建议判处被告人杨军有期徒刑三年至五年。
被告人杨军提出辩解：1、其对企业进行了认真负责的考察，且是集体行为；2、项目的行政审批手续较为完备；3、并未造成经济损失。
辩护人提出辩护意见：一、被告人杨军是镇党委书记，不属于国家机关工作人员，不具备渎职犯罪的主体要件；二、被告人杨军在工作中没有严重不负责任或不履行职责的行为，且是集体行为，不应追究其个人责任；三、如果认定经济损失也并非被告人造成，而是投资人没有投资能力造成；四、公诉机关指控所造成的经济损失是不存在的，理由是：1、现有厂房的工程造价亦为数百万元，2、政府无法律义务承担农民工工资，为维稳主动发放的行为不应由被告人承担责任，3、支付违约金一百万元无必要性，且非被告人任职期间给付，该损失应予剔除。为此，提供以下证据，1、中共涟水县委涟发[2005]31号、涟水县人民政府涟政法[2010]90号文件用以证明县委、县政府就招商引资工作对乡镇党委、政府有具体要求；2、信用信息查询情况证明、江苏顺泰医用敷料有限公司工商登记副本、税务登记证、产权证、土地证、江苏靖泰纺织有限公司房产证、税务登记证、开户许可证、土地证、营业执照，用以证明其尽职审查姜某夫妻企业的情况；3、项目规划办理流程、土地使用规划流程，用以证明政府只能协助，并不能替企业办理审批手续；4、江苏华悦建设集团有限公司与涟水县梁岔镇人民政府签订的协议书，用以证明签订合同的主体为政府；5、顾立顺写的还款保证书、杨军借给工程队工程款借条，用以证明该项目有实际投入，杨军个人为该项目进行了垫付；6、江苏久鼎新能源有限公司的名称预先核准通知书、申请书、淮安市建设项目用地预审意见表、企业投资项目备案通知书，用以证明九鼎项目已经取得完备的行政审批手续；7、工程造价鉴定意见书，用以证明厂房的价值。
经审理查明，2011年初，被告人杨军时任涟水县梁岔镇党委书记，通过阜宁人王某1结识了姜某、顾立顺夫妻，在几次接触中谈到在梁岔镇投资事项。具体谈到项目保证金时，杨军要求对方向梁岔镇政府缴纳保证金1000万元，由于姜某夫妇本没有经济实力，故让王某1与杨军谈降低保证金数额，最终杨军同意减至180万元。
2011年5月11日，双方在涟水宾馆红日店签订合同，杨军安排人将镇政府的公章带到宾馆去，之后镇人大主席任某、党政办主任徐某1带着梁岔镇人民政府的公章到达宾馆盖章，乙方由金德华签字、甲方由吉某签字，正式签署了《招商引资项目合同书》。其中约定，由甲方无偿提供386亩土地给乙方，期限为五十年，甲方负责所转让土地的“四通一平”；乙方向甲方缴纳保证金计180万元，在乙方土建完成并进入设备安装时予以返还，所投入的固定资产全部归乙方所有，与甲方无关；乙方在合同签订后，进场工程队必须向梁岔镇人民政府缴纳农民工工资兑付保证金50元/平方米。乙方投资达效后所产生的税收必须在甲方区域内按章解缴，并保证第一个生产年缴纳税收不低于每亩8万元，以后逐年以20%递增，直至年缴纳税收达到每亩12万元，乙方年缴纳税金超过5000万元后，甲方给予乙方超出部分当中的个人所得税十年减半的优惠。
2011年5月17日，梁岔镇党委组织召开领导班子会议，在该会议上被告人杨军称，“该项目已跟踪半年多，原本项目在县开发区，现在合同已签订，班子会召开主要是讨论下一步工作开展”，“请大家领会合同签订的意义，薛元土地征用的难度在哪里，我们要通过多种途径分八步走的策略解决土地难题”，“请大家不去怀疑项目的真假，我们只能按合同进行实施”，“下一步工作重点是做好宣传，做好薛元群众工作，然后要组建专门班子开展工作”。2011年6月23日，梁岔镇党委组织召开领导班子会议，被告人杨军组织干部为次日的久鼎项目开工仪式做准备，针对具体工作和人员进行了分工，6月24日举行了项目开工仪式。
2011年6、7月间，姜某通过虚假出资骗取了“江苏久鼎新能源股份有限公司”的工商登记，之后至2012年6月间陆续将工程发包给他人承建并向工程承建商骗取共计455万元的保证金，用于偿还个人债务及消费等；期间，因“新能源”项目不能取得上级审批，又以“江苏久鼎机械制造股份有限公司”名义向涟水县发展和改革委员会申请“汽车空调零部件加工”项目，2012年9月19日答复通知为“项目在依法办理国土、规划、环保等手续后方可建设”。而此时，厂房早已在建。涟水县国土资源局曾于2011年12月14日向梁岔镇人民政府发出《国土资源违法行为整改意见书》，要求其组织人员立即停止项目的违法建设，退还非法占用的土地，如仍继续施工，形成违法事实，将依法追究镇主要领导的责任，该《国土资源违法行为整改意见书》由杨军本人签收，但此后，被告人杨军在顾立顺请求下依然同意进行厂房建设。
2012年下半年，因姜某、顾立顺不能支付工程款，镇政府于2013年2月支付农民工工资共计3102800元。另，2011年6月13日，梁岔镇人民政府与薛元村东梁组、西梁组分别签订土地租赁协议，约定租赁土地337.62亩、101.74亩，租金为1000元/亩/年，期限为三十年，协议签订时按照1700元/亩支付当年租金（加入青苗补偿费700元/亩），次年6月30日前按照1000元/亩支付当年租金，2013年6月30日前付清剩余租金，如有一方违约则支付违约金100万元。至2013年梁岔镇人民政府无力继续依约履行，形成实际违约，2014年1月7日与薛元村东梁组、西梁组变更协议并因此支付了违约金100万元。梁岔镇人民政府还于2011年6月、8月间，与薛庄村（用地19.61亩）、苗谢村农户（用地8.05亩）以及井某2（用地4.3亩）签订了土地租赁协议。截止案发，梁岔镇人民政府为久鼎项目提供土地而支付款项共计人民币4620554元，扣除梁岔镇人民政府为久鼎项目收取的保证金150万元，造成经济损失计人民币3120554元。
2013年2月，姜某被刑事拘留，同年因犯合同诈骗罪、虚报注册资本罪被判刑。2013年3月，被告人杨军被免职。
上述事实，有公诉人当庭举证且经质证、认证的下列证据予以证明：
（一）证人证言
1、证人姜某证言，主要内容为2011年初我们通过朋友王班景认识了涟水县梁岔镇书记杨军，和杨军接触了几次，谈了投资的事情，当时我们讲要投资12亿元，生产太阳新能源，要用三四百亩的土地。刚开始杨军要求我们交保证金1000万元，因为我们没有钱，就让王某1找杨军谈，将保证金减少，后来杨军同意我们少交保证金并确定为180万元。2011年5月，我们合伙人金德华与梁岔镇镇长吉某签订了投资合同，约定保证金180万元，投资达12亿元，土地由镇政府无偿提供。后来我们找人帮忙成立了久鼎新能源股份有限公司，因为环评批不下来，我们就将公司变名为久鼎机械制造股份有限公司，之后，我们对外讲要建厂房和宿舍，就有工程队来了，我以收取保证金的名义，收取了郑某、陈加明、程如根等7人一共是455万元，这些钱被我们开支了，一直到现在也没有还给他们7人，确实没有钱还。我们和杨军书记认识后，我们请杨军、镇长吉某，还有其他一些人到盐城去玩的，那次杨建峰也来的，我们都没提到投资的事情，只是喝酒。第二次我们又请杨军他们到盐城玩，也没具体谈投资事情。几次交往中，我们和杨军断断续续讲到要投资12亿元生产新能源，需要三四百亩地，杨军表示同意。杨军没有到我家纺织厂看，他只是说说，我没有带他去，他就没有坚持去。2011年5月份金德华与梁岔镇签订的合同内容，是我们与杨军谈的，让金德华与吉某签合同，当时杨军也在场。保证金180万我们也没有严格按照合同要求履行，只交了两次，各交50万元给梁岔镇政府，也没有按合同规定时间交。我找过杨军书记几次，提出缓交保证金，杨军书记同意的，并让我们开工。在施工过程中，遇到困难时我都去找杨军书记，比如发改委立项审批不下来，我请他去帮忙，工程队找我要工程款，我没钱，请他让镇政府先帮我们垫付，杨军也同意的。
2、证人杨某的证言，主要内容为其到盐城考察发现姜某根本没有建厂实力所以不投资，姜某也没有告诉其准备在涟水梁岔投资建厂，与杨军、姜某在一起吃饭的，并没有谈过去梁岔投资的事情。
3、证人王某1证言，主要内容为在梁岔镇和姜某签订合同之前，梁岔镇领导和姜某、顾立顺在盐城吃过几回饭，我也参加的，第一次是在射阳海通镇海鲜馆，那次有杨军、吉某、任某、顾立顺、姜某，还有杨建峰。还有一次我们在宾馆里，我和杨军书记谈到工程保证金，杨军要求我们交1000万元，我告诉顾立顺、姜某，他们让我和杨军再谈谈，把保证金降降。后来我又和杨军谈了几次，保证金从1000万元最后降到100多万元，具体数字我记不清了，以合同书上为准。为降低保证金这事，顾立顺这边就我一个人参与，每次我都将结果告诉姜某、顾立顺，梁岔那边就杨军一人，没有其他人参与，因为他是梁岔镇一把手，有决定权，和别人谈也没有用，最后保证金数字也是杨军拍板决定的。在梁岔镇和金德华签订合同书之前，双方在涟水县城雅典咖啡店谈合同具体内容，我们谈了很长时间，梁岔镇那边有杨军、吉某、金某，我们这边有顾立顺、姜某及我，双方主要是杨军、顾立顺两个人谈的、定的，我在场没怎么着声。谈过程中，吉某也提条件的，顾立顺嫌要求高，不同意，要降低，杨军就做吉某的工作，降低要求，促进项目尽早实现。
4、证人王某2证言，证实久鼎项目未经环评审批。
5、证人李某1证言，证实久鼎项目未经规划审批，因为土地没有经过挂牌出让，所以无法进行规划审批。
6、证人刘某1证言，主要内容为时任梁岔镇党委书记的杨军曾多次拿久鼎项目到发改委要求核准立项，由于该项目比较大，核准项目条件很高，环保、规划、国土部门的审批都必须有，并且还需要发改委层层上报到省发改委，但本县发改委没有将该项目往上报批。相比较梁岔镇的交通运输、资源、环境等条件，感觉不太可能，而且一般大型的项目都是取得合法程序后才会启动，所以我私下还提醒过杨军该项目可能是假项目，杨军当时不高兴。
7、证人李某2证言，主要内容为杨军讲久鼎项目的一个生产线2000万元，我就知道是假的，因为最简单的生产线也要6000万元，说投资十几亿肯定是假的，另外梁岔镇用地、用电条件都不具备，为这事，我向杨军发过几次火。我记得有次杨军和吉某到我办公室，杨军向我汇报这个项目，当时县长吕春雷，副书记别纯海在场，杨军拿了一张名片给我，讲这是后台老板，名片上写着姓杨，我让秘书到网上查一下，结果秘书查出这个姓杨的是网上追逃人员，涉嫌诈骗事情。我对杨军讲，你必须先搞清楚投资人的底细，并要求他把项目停下来，杨军当我面表态这个项目不搞了。后来，有人告诉我杨军还在偷偷搞这个项目，我很生气，打电话给他，对他发了火，为这事，我还让别纯海去调查，后来别纯海向我做了汇报，他也认为这个项目不能搞。2011年下半年，有个工业观摩会，我去梁岔的，我问杨军那个久鼎项目弄没弄，他回答没弄。
8、证人高某1证言，主要内容为2011年上半年的一天，县委副书记别纯海安排我们乡镇企业局去梁岔镇看看久鼎项目情况，后来我和刘苏安副局长、胡雨来科长到梁岔去的，人大主席任某接待我们，任某对我们讲这个项目到现在连影子都没有，乡镇的三套班子成员都反对这个项目，但是杨军硬要搞这个项目，因为杨军是一把手书记，他们也没有办法。我还听任某说，这个项目的老板基本不沾边，有一次问对方老板在哪儿，对方讲在盐城，他们到了盐城，对方又讲在上海，还有平时吃饭对方老板不掏钱，都是镇里买单。我们到了项目现场，见什么都没有，所以我知道这个项目是假的，我就到别纯海副书记办公室汇报，这个项目是假的。
9、证人吉某证言，主要内容为2011年初杨军不知怎么认识了顾立顺这个人，顾立顺说到梁岔准备投资一个12亿元光伏项目，杨军带任某、金某到盐城和顾立顺他们谈投资细节，我安排任某、金某他们要到对方企业看看实力，他们回来告诉我说杨军不同意，并且我提出这么大项目至少要交1000万保证金，当时杨军、任某一致同意的，但后来我听任某讲，杨军和对方王某1商量将保证金减少到180万元，具体怎么谈我也不知道。在2011年5月11日，我带我父亲在南京看病，杨军打电话给我，让我当天必须回来把合同签了，下午1点多钟我从南京赶到涟水宾馆红日店，看到杨军和顾立顺、姜某、金德华。杨军叫我立即签字，我问杨军合同事项全部都谈好了么，他说都谈好了，后来我就签字了，具体内容我也没有细看，因为杨军是书记，他告诉我合同细节他都确认了，他让我签字我就签了。当时发现保证金为180万元而非1000万元，问怎么回事，杨军答已经谈好了就不要问了，杨军是党委一把手，我必须听他安排，我签字只是履行一下手续。后来在镇三套班子会上，杨军让我将久鼎项目和大家讲一下，是杨军定下来后向大家通报一声的。2011年6月20日左右，杨军让我到涟水雅典咖啡馆和对方谈决定开工事项，我提出必须将180万元保证金交到镇里才能开工，后来是对方和杨军商量在开工前交50万元。6月24日，久鼎项目举行开工仪式，相关费用也是由我们镇里支付的，这也是杨军决定的。我和杨军曾经将这个项目情况向时任县委书记李某2汇报，到李某2的办公室，当时在场的有吕春雷、别纯海等人在场，杨军从身上拿出一个姓杨的名片给李某2，说这个姓杨的是久鼎项目的幕后老板，李某2让秘书把姓杨的情况查一下，过一会秘书拿了查好的两张纸进来，李某2将内容读了一下，说这个姓杨的因为诈骗被网上通缉，之后要求杨军让这个项目停下了。在回去路上，杨军对我说，不管他，他（李某2）还能在这儿呆多长时间，继续弄。在2011年9月份，李某2带队开工业观摩会，到了梁岔镇李某2下车看到久鼎项目树立的大牌子，就责问了杨军，后来听杨军说李某2让别纯海打电话给他，让他将这个项目停下来。杨军说他（别纯海）让我停我就停啦，李书记让我停我都没停。2011年10月份，县里面曾安排企业局局长高某1调查过久鼎项目的事情。在2012年开工前，杨军对我讲要动工，我坚决不同意动工，劝他放弃这个项目，向他分析了可能带来的后果，他当时也同意将久鼎项目停掉，但过了一天，他说久鼎项目继续开工。久鼎项目开工后，久鼎项目事项全由杨军个人决定。在久鼎项目建设中，我听薛园村支部书记井某1对我讲，他告诉杨军久鼎私收工程队保证金以及将工地上的钢材和模板倒卖套现的事情，我也和杨军说这事，杨军说不碍事、随他，我也就没说什么，在此过程中镇三套班子都曾告诉他，这个项目是假的，让他放弃这个项目。杨军决定并亲自负责为久鼎项目租用400多亩农田，他亲自到薛园村开村组干部会议和农民代表会议，做群众工作，租用农民土地。到现在为止，梁岔镇为久鼎项目支付了租金和违约金总计四百余万元，还为久鼎新能源股份有限公司这个项目支付农民工工资总计为310.28万元。
10、证人任某证言，主要内容为在2011年5月份我得知杨军和盐城人谈久鼎项目，杨军还在镇委镇干会议上讲久鼎公司将在梁岔投资12亿元，建20万平方米厂房的光伏企业，我当时明确提出讲这个项目是假项目，也审批不下来，杨军说：“你根本不懂，你就没做过大事”。2011年5月4日，杨军带我和金某一起去盐城，找投资人顾立顺，在车上向杨军提出要到对方老板企业实地去看看，杨军说到人家企业看是对人家不尊重，又批评我不懂招商。到盐城第二天早上，我听到在对面的宾馆房间里，杨军和对方一个姓王的谈项目保证金减到180万元，我就进去的，杨军让我一起参与谈，我就讲项目保证金是不能少的，姓王的就对杨军讲让他掺和什么，就我们谈，后来杨军就让我离开了，从盐城回来不久合同就签了。在合同签订之前，杨军亲自做老百姓租地工作的，至于怎么租、租地的标准、租金的给付方式，杨军没有和我说，也没有在相关会议上讨论过，就是他一人决策的。后来，久鼎项目开工之前，杨军在早会上宣布，成立久鼎项目总指挥部，明确提出由金某任总指挥，任主席不过问久鼎项目上的事，之后久鼎项目的相关工作杨军都没让我参与。不仅我认为久鼎项目是假的，县里主要领导也认为是假的，我听吉某说原县委书记李某2让杨军和他到李某2跟汇报久鼎公司的事情，并且当时，李某2让人上网查了久鼎公司幕后大老板，查后发现是骗子，并且被网上追逃，李某2就让杨军停的。10月底，县企业局高某1局长受别纯海安排还调查过梁岔久鼎项目，因为这个项目没有任何手续，没有经过发改委立项，没有经过环保局通过环评，更不用说相关土地手续审批了。签合同那天，吉某镇长有事去南京的，杨军安排让我在镇里点名安排工作，在10点钟左右，他让我将梁岔镇政府的公章带到涟水宾馆北店，我和徐某1主任去的，到了以后我看到有杨军、金某、顾立顺、金德华、姜某在场，杨军拿出协议，我看一下发现内容有很多问题，一个是土地不要钱，保证金只有180万元。我打电话给吉某镇长，对他说这合同不能签，吉某镇长讲：“合同已经签了，我也没有办法”。杨军开会安排几组人去和农民谈，杨军亲自去薛元村做群众工作，我跟他一起去就有两次，虽然我反对这个项目，但是杨军安排我工作我不得不去，土地的租金和给付方法都是杨军定的。在2012年底久鼎出事以后，有一次杨军召开三套班子会议，他当时在会上感慨，久鼎事情他负80%责任，我认为他应当负100%责任。
11、证人周某1证言，主要内容为2011年10月底我听说有个久鼎项目，那时就有人议论是假项目，2011年11月初，杨军开会宣布我的工作分工，协助刘某2副书记负责城建工作。有大半年时间三套班会议也没有讨论研究过久鼎项目，由杨军直接过问久鼎项目。久鼎项目出现问题，大家私下议论比较多，杨军曾在会议上说久鼎资金链已全部断掉，厂房建设已停掉，责任在我，责任由我承担，不要大家承担。我到梁岔迟，但我知道按规定，像久鼎这样的项目应当开工前经过发改委立项审批、环保局环评审批、规划局建设规划许可、国土局的土地使用审批，如果没有这些审批是不能开工的。
12、证人金某证言，主要内容为2011年5月11日吉某代表梁岔镇与金德华签订招商引资项目合同书，最终是杨军定的，因为他是一把手，久鼎这个项目前后都是他亲自负责的。从2011年6月下旬，在一次早会上，杨军提出让我任久鼎项目指挥部总指挥，人员由民政助理、村建办两个人、薛园村村干部等十几人，办公地点在梁岔土地所院内，并单独开锅弄饭。没有研究过，会前也没有镇领导征求过我的个人意见，只是在那次早会上杨军书记当众宣布的，当时我也感到很诧异，这么大工程让我做总指挥而不让镇领导人做，我只是个宣传科长，但我只有服从，没有形成文件，只是杨军在会上口头上宣布的。杨军多次带我和任某到盐城和久鼎老板顾立顺、王某1他们洽谈招商事项，每次主要都是去吃饭、喝酒，具体细节都是由杨军和他们谈的，我和任某都没有参与具体洽谈。在此之前，我和任某都提出到对方企业实地去考察实力，杨军都不同意，而且在他们洽谈过程中，我、任某、吉某都多次向杨军提出这个项目是假项目，不能引进，但杨军不听，仍然坚持招久鼎项目。2011年6、7月份举行开工仪式，那天下雨，之前杨军书记开会专门就仪式分工做了部署。后来几个月没什么动静，大家议论比较多，有次会议上杨军专门说，大家要统一思想，不要乱讲。我记得2011年下半年的一天，有工程队进场平整土地，有两个厂房开基础槽了。我和久鼎项目相关人员接触时，发现这家公司是假企业，在开工以后我明确向杨军提出及时将这个项目停掉还能来得及，杨军说没问题。后来，我到吉某办公室问吉某有没有向杨军提出要停掉这个项目，吉某说他也说过。在这个项目建设时，相关土地、规划等手续都没有。
13、证人高某2证言，主要内容为杨军书记曾在会上将合同内容告诉大家，并要求大家不去怀疑项目的真假。后来举行开工仪式的，杨军书记为这次开工仪式开过三套班子会议，对各人分工做了部署。
14、证人于某证言，主要内容为这个项目是杨军书记带人谈的，怎么谈的不清楚，但在合同签订前镇党委会、三套班子会议没有具体研究，后来在三套班会议上杨军书记向大家介绍这个项目，我才知道。在这次会议上，杨军讲合同已签订了，将内容告诉大家，让我们按合同实施。杨军书记在开会时宣一下，成立久鼎项目指挥部，金某为总指挥，井某1为副总指挥，还有一些成员，我分管的城建大队长吴佃春也抽过去的。
15、证人张某证言，主要内容为2012年5、6月份我被安排协助人大主席任某分管工业，但没有具体问过工业上事情。久鼎项目工地施工的时候，很多人都在私下议论这个项目是假的，12亿元的项目怎么可能投资在梁岔镇。2012年8月8日，杨军书记在会上讲久鼎资金链断了，责任由他承担，不要大家承担，他还希望把厂房建起来引进企业进驻。
16、证人刘某2证言，主要内容为在2011年5月17日的会议上杨军书记提到久鼎项目，当时合同已经签过了，开会就是将合同内容通报给大家并部署工作，后来开会研究租赁土地问题，我和城建办人员负责做西梁组村民工作。党委会还曾研究开工仪式的准备工作，我负责维持秩序。镇里不少干部对项目真实性产生怀疑，我也怀疑过，乡镇连5亿元项目都承受不下，何况12亿元的项目。为稳定人心，杨军书记在一次会议上要求大家统一思想，不要乱讲话。在2013年他走之前曾召集开会，他提出将个人垫付的钱挂到梁岔财政所账上，因为吉某镇长没同意，最终没有挂到单位账上。我记得县国土局曾因久鼎项目进行过行政处罚，并要求停工。为租地的事情，杨军曾带着镇里干部到薛元村亲自做群众思想工作，去了几次群众才同意。
17、证人左某证言，主要内容为在合同签订之前梁岔镇领导班子没有研究过久鼎项目，2011年5月17日杨军向领导班子通报了合同内容，讲合同已经签订，要求大家按照合同实施，不要怀疑项目的真假。杨军书记曾组织召开会议，就租用土地进行了人员分工，还对久鼎项目开工典礼的准备事项进行分工。2012年下半年，断断续续有施工队到镇里找杨军书记要钱，久鼎项目问题逐渐暴露。我记得杨军在一次党委会上对我们大家讲，久鼎项目资金链断了，责任在他，不要其他人承担责任。久鼎项目是杨军书记一手负责拍板的，从洽谈、合同签订、土地租赁、项目指挥部开展工作，都是杨军书记决定的，其他人过问不了。
18、证人朱某1证言，主要内容为在2011年5月中下旬收麦之前，杨军对我和井某1讲，有个大项目需要租薛元村地，让我们摸摸底，有多少群众同意、不同意，后来杨军带我和镇里其他人，到井某1家开东梁、西梁两组党员动员会，亲自做工作，宣传这个项目的好处，之后他又亲自到薛元东梁、西梁两组分别开群众代表会议做工作。在久鼎项目开工后，杨军决定成立久鼎项目指挥部，金某任总指挥，井某1是副总指挥，东梁组组长梁井平、西梁组组长邱加其、工业办主任卜训安、城建办郑书义还有部分群众代表梁某1等人。有什么问题或遇到事情解决不了的就由总指挥金某、副总指挥井某1向杨军书记汇报，最后由杨军拍板决定。
19、证人徐某1证言，主要内容为久鼎项目前期参与的主要是杨军、吉某、工业挂帅人任某，后期杨军不让任某负责改由金某负责的。项目保证金事情，我记忆当中开始不是2000万元就是1000万元，后来降到180万元，大家认为这么大项目只交180万元保证金太少了，但因为是杨军提出的，大家也不好反对，并且很多人都私下提醒过杨军这个项目可能是假的。后来久鼎公司交保证金以后，具体交多少不清楚，杨书记就决定让久鼎公司进场开工，当时土地手续都还没有办好。2012年8月8日的时候，镇里其他领导人早就不过问久鼎项目事情了，党委会有大半年没研究过久鼎项目了，久鼎项目就是杨军一个人在操作，这次会议上他主要是向大家解释，他说关于久鼎问题资金链已全部断掉，厂房建设已停掉，责任在我，责任由我承担，不要大家承担。
20、证人徐某2、李某3证言，主要内容为通过清查账目，核实了梁岔镇为久鼎项目支出的租金及违约金、支付农民工工资的金额，以及收取的保证金情况。
21、证人井某1证言，主要内容为在2011年上半年，梁岔镇党委书记杨军就安排人做相关群众工作，当时杨书记和我一起与我村党员干部、村民代表开会，告诉我们久鼎公司需要用我们薛元地在500亩左右。经过约一个多月时间，我们村同意租赁土地给久鼎，其中西梁组101.74亩，东梁组337.62亩，薛庄组19.61亩。一开始我们对久鼎公司怀疑是因为久鼎公司说要投入12个亿，我们就想既然那么大企业到涟水来投资，为什么不到涟水县工业园区去投入，而且有关久鼎公司的事情当时也都是由杨军一个人说了算，当时就是有其他人存在不同意见也没有用，再说当时久鼎公司也没有什么资金过来，也从来没有带我们到他的企业去考察过，那时我们就开始怀疑久鼎公司是假项目的。在久鼎公司开业后就将土方工程承包给了工程队做的，工程款一共在50万元左右，到2011年底、2012年春节前的时候，工程队向久鼎要土方工程款，久鼎公司没有钱付，后在我的协调下，久鼎公司只付了12万元的工程款，其他的没有付，这时我就确定久鼎公司是假项目了，因为能投资12个亿公司怎么可能付不起几十万元的工程款。我听说在久鼎公司刚来的时候，梁岔政府要求久鼎公司缴纳1000万元的保证金，但最后并没有那么多。久鼎公司的法人代表姜某在2013年的时候因为涉嫌犯罪被判刑了，老板顾立顺早就下落不明，现在久鼎公司已经不存在了，不过梁岔镇政府还要继续支付相关群众的土地租金和违约金。
22、证人王某3证言，主要内容为久鼎公司是梁岔镇招商引资过来的企业，当时久鼎公司是党委书记杨军招商过来的，久鼎公司招商过来以后就准备租用我们薛元部分土地，也就是在2011年上半年，梁岔镇党委书记杨军就安排人做相关群众工作，当时杨书记和我们书记井某1一起与我村党员干部、村民代表开会，告诉我们久鼎公司需要用我们薛元地在500亩左右。经过约一个多月时间，我们村同意租赁土地给久鼎，其中西梁组101.74亩，东梁组337.62亩，薛庄组19.61亩。2011年7月久鼎项目开工的。东梁组和西梁组是所在组群众代表和梁岔镇政府签的，合同租期约定是三十年，土地租金是1000元/亩，青苗补偿费是700元/亩，3年付清，第一年付一年土地租金和青苗补偿费，第二年再付一年土地租金，第三年付剩余的28年土地租金，如果镇政府违约，需支付100万违约金，后来2014年镇政府因为无力支付租金。
23、证人梁某1、梁某2、谢某1、周某2、谢某2、井某2证言，主要内容为梁岔镇为久鼎项目租赁土地的情况。
24、证人陆某证言，主要内容为2011年经人介绍，我与久鼎公司的姜某签订久鼎项目厂房土建工程合同，标的5700万元左右，签订合同当天我交了100万元工程保证金转账给姜某，后来工程队进场挖土的，第三天监理公司叫停，我找镇里杨军书记，杨军讲手续不完善，手续正在补办，等手续办下来就开工，久鼎公司注册资金是5000万元，要增资，增资好了就开工，我问他为什么不早告诉我，我开场后才告诉我，杨军让我等等，一等就是四个月。我为这个项目前前后后总共投入385万元，其中85万元是民工工资。在2012年年底，我向杨军书记要农民工工资，我从梁岔镇领了16万元农民工工资，我打了借条和承诺书。
25、证人刘某3证言，主要内容为我参与过久鼎公司项目的，我挂靠在淮安市鼎业建筑工程有限公司，与姜某的久鼎公司签订合同，承建宿舍楼、办公楼、道路、下水道、围墙等工程。我们是在2012年4月份进场施工的，施工到应当付款的节点，姜某不给钱我们就停止施工了。我们向姜某要不到钱，就找梁岔镇政府，因为久鼎公司是梁岔镇政府招商引资企业。2012年中秋节前，我们向梁岔镇要钱，书记杨军给17万给张志军，张志军是在我后面做清包工的。因为我总是要不到工程款，我垫资垫了几百万，材料商都找我要钱，我就吓得躲起来了。到2013年春节前，腊月28下午，我到梁岔镇政府从财政所领导农民工工资17万元,我打了借条和承诺书。在我后面做清包工的安徽人张志军从梁岔财政所领80万农民工工资，还有从杨军个人处又拿30万。在我后面做清包工的安徽人钱成从梁岔财政所领25万农民工工资。在我后面做小工的淮阴区的李桂香、张洪东他们也从梁岔财政所领到农民工工资，每人3万元。
26、证人洪某证言，主要内容为2011年10月23日我和江苏苏宇建筑工程有限公司的陈加明签订了工程施工承包合同，承建久鼎项目中1-3号厂房的木、瓦、钢筋三个工种，按150元一个平方米算的。到2012年5、6月份，我工程做到正负零以上，又砌了一米多高墙，工程款应有240多万元，按合同规定陈加明应付我40%，而陈加明不给钱，之后我也找不到陈加明。到2013年春节前,书记杨军接待我，他当时让我先拿点钱发工人工资，年后让我继续做工程。我先后两次分别从梁岔财政所30万元、20万元，一共是50万元，这钱被我发农民工工资了，钱也不够发的。
27、证人李某4、朱某2、陈某、郑某、钮某等人证言，主要内容为其参与久鼎公司项目建设工程，因为拿不到工程款，欠农民工工资，后来从梁岔镇领取部分款项，并出具了借条、承诺书。
（二）书证
1、招商引资项目合同书，证明涟水县梁岔镇政府于2011年5月11日与金德华签订招商引资项目合同书的情况。
2、土地租赁协议，证明涟水县梁岔镇政府与梁岔镇梁岔居委会、薛园居委会签订土地租赁协议，涟水县梁岔镇政府租赁薛庄组19.61亩、苗谢组8.05亩、薛园居委会东梁组、西梁组土地面积439.36亩（其中东梁组337.62亩，西梁组101.74亩）、租赁井某2家土地4.3亩，租期30年，租金每亩1000元每亩，青苗补偿700元每亩，三年付清，约定违约金的情况。
3、梁岔镇财政所账据，证明涟水县梁岔镇收取保证金及支付款项情况。
4、梁岔镇三套班子会议记录，证明被告人杨军于2011年5月17日主持召开镇领导班子会议，并向镇主要领导宣布已经与姜某方签订合同；于2011年7月11日召开会议部署久鼎项目开工仪式；2015年8月8日，被告人杨军讲久鼎项目“责任由我承担，不要大家承担”；2013年1月31日开会讲“久鼎等事好的方面坏的方面，我都负80%责任”；于2013年3月1日，要求将自己个人为久鼎支付的农民工工资挂到梁岔镇财政账上，镇长吉某未同意。
5、施工协议书，证明江苏久鼎新能源股份有限公司与淮安市鼎业建筑工程有限公司签署施工协议时间2012年1月29日。
6、涟水县国土资源局非法财物移交书、没收建筑物和其他设施移交清单等行政处罚决定书及相关送达材料，证明给予江苏久鼎新能源股份有限公司立即退还非法占用的土地、没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施并罚款28万元的行政处罚；2011年12月14日，涟水县国土资源局向梁岔镇人民政府发出《国土资源违法行为整改意见书》，要求其组织人员立即停止项目的违法建设，退还非法占用的土地，如仍继续施工，形成违法事实，将依法追究镇主要领导的责任，并向杨军进行了送达，由杨军本人签收。
7、淮安市人民政府办公室《关于实施建设领域清理拖欠工程款和农民工工资工作长效管理的意见》，规定“设立建筑企业工资保障金和项目工资保障金，并进入清欠专门账户，保证一旦发生拖欠用于应急”；“各国有投资公司、房地产开发企业和其它建设单位是清偿拖欠工程款第一责任人，施工企业是清偿农民工工资第一责任人”。
8、涟水县人民检察院反渎职侵权局出具的情况说明,证明本案发破案经过情况。
9、干部任免审判表、公务员年度考核登记表，证明2010年5月至2013年3月间，被告人杨军的任职情况。
10、中共涟水县梁岔镇文件，证明被告人杨军曾任涟水县梁岔镇党委书记，主持党委全面工作。
11、姜某刑事判决书，证明2013年11月12日姜某因犯合同诈骗罪、虚报注册资本罪，被法院判处有期徒刑十四年六个月，并处罚金人民币二百万元。
（三）被告人杨军的供述和辩解，主要内容为2011年2、3月份，我当时任梁岔镇党委书记，经阜宁的王某1介绍，顾立顺准备来梁岔镇投资项目。2011年5月4日，顾立顺邀请我们到盐城悦达起亚大酒店见他的合伙人杨建峰，他是杨氏集团董事长，因县里有会议，镇长吉某代表我参加县里会议，我和任某、金某三人去盐城的。会面之后，对方答应投资10亿元办新能源项目，之后经过我们多次交流，顾立顺确定到梁岔镇投资新能源项目，但需要一块土地。2011年5月10日，在涟水县城雅典茶吧，我和吉某、任某、金某与顾立顺、王某1、金德华等人谈的，第二天签订了合同，是吉某和金德华签的字。2011年6月24日举行开工仪式，镇三套班子成员、全体镇委镇干、村四大员以及群众代表1000余人参加，主持人吉某，我代表镇党委发言。2011年7月开始征地，征地是由镇三套班子以及所有的镇委镇干参加，包户做工作，还开了几次座谈会，我也去过，由任某、镇长吉某主讲，由我提要求。举行过开工仪式，地拿下来后，我们镇一直未允许开工，因为规划、土地指标、合同履行义务未到位等原因，在2011年11月份之后，顾立顺多次找任某、吉某要求开工，后来又找我，最后我、吉某、任某、金某均同意顾立顺开三号厂房，是2012年3月份开工的；经顾立顺再三请求，我们又同意顾立顺开七号厂房，之后顾立顺与程如根签订了七号厂房施工合同。2013年3月，其因久鼎项目事情被免职。
本院认为，被告人杨军作为乡镇党委书记，在从事招商引资公务过程中，明知所引项目未取得有效审批手续的情况下，仍决定开展项目，致使国家利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为已构成滥用职权罪。
关于公诉机关指控被告人杨军的行为构成玩忽职守罪的定性，经查，被告人杨军作为梁岔镇党委“一把手”，在从事招商引资工作中，明知项目未取得有效审批手续，仍积极组织实施，从商谈合同、征租土地、开工仪式的准备，到厂房施工，均经过其准许，最终造成国家利益的重大损失，其行为主动积极；即便涟水县国土资源局于2011年12月14日向其送达书面整改意见书，要求停工、退地并予警告的情况下，仍于2012年初同意继续厂房建设；本案中，被告人杨军不顾法律规定的“乱作为”行为，造成国家重大损失，已构成滥用职权罪。
对辩护人所提“被告人杨军是镇党委书记，不属于国家机关工作人员，不具备渎职犯罪的主体要件”的辩护意见，经查，根据相关司法解释规定，在乡（镇）以上中国共产党机关、人民政协机关中从事公务的人员，视为国家机关工作人员，故对辩护人所提该项辩护意见，本院不予采纳。
对辩护人所提被告人杨军没有渎职行为且系集体行为的辩护意见，以及被告人杨军所提相同辩解，经查，被告人杨军明知项目没有经过有效审批，仍同意项目实施，由政府租赁土地并无偿地提供给对方进行厂房建设，对行政部门的书面整改意见置若罔闻，继续实施所引项目，其行为导致了违法建筑的出现、政府不得不支付土地租金等，具有渎职行为；被告人杨军作为涟水县梁岔镇党委“一把手”，积极推进所引项目的实施，甚至违法作出决定，导致了特别严重的后果，虽然有的决定经过集体研究，但根据相关司法解释规定以“集体研究”形式实施的渎职犯罪，应当依照规定追究国家机关负有责任的人员的刑事责任。综上，对被告人杨军及其辩护人所提该项辩解和辩护意见，本院均不予采纳。
对被告人杨军所提“项目的行政审批手续较为完备”的辩解，经查，2012年9月19日涟水县发展和改革委员会《企业投资项目备案通知书》中强调“项目在依法办理国土、规划、环保等手续后方可建设”，本案所涉项目，无论是新能源项目，还是机械制造项目，均未取得过应有的行政审批手续，“边建设边申报”的做法已属违法。辩护人提供的第1-5项证据，用以证明县党委政府对招商引资工作的要求、已审查姜某夫妻企业的情况、审批手续需要企业进行办理、签订合同的主体问题、顾立顺的实际投入的情况，均不影响本案的认定；第6项证据，名称预先核准通知书仅证明工商登记机关对企业名称的管理，淮安市建设项目用地预审意见表仅有建设项目用地的初审意见并未取得最终“审查意见”，企业投资项目备案通知要求“项目在依法办理国土、规划、环保等手续后方可建设”，因此，该项目并未依法取得完备的行政审批手续。综上，对被告人杨军所提该项辩解，本院不予采信。
对公诉机关指控造成的经济损失，及被告人杨军所提未造成经济损失的辩解和辩护人所提“如果认定经济损失也并非被告人造成，而是投资人没有投资能力造成”的辩护意见及理由，经查，公诉机关指控的经济损失6223354元（为租赁土地支出损失4620554元和支付农民工工资3102800元，扣除保证金150万元）。其一，为租赁土地支出损失，从招商引资合同看土地租金均由梁岔镇人民政府承担，故该损失与投资人无关，与被告人杨军的行为具有直接的因果关系，应当认定为本案直接经济损失。其二，梁岔镇人民政府因为租赁土地违约而支付违约金一百万元，支付时间虽在被告人杨军免职之后，但系源于2011年6月13日双方所签协议，造成违约的直接原因是梁岔镇人民政府无力履约，根本原因是被告人杨军违规操作、强行实施未经审批项目的行为所导致，应当认定为本案直接经济损失。其三，支付农民工工资，虽然该部分已实际支付，但支付的义务主体应为投资人，将支付农民工工资认定为被告人杨军渎职行为所造成的损失法律依据不足。辩护人提供的第7项证据，系在工程承包单位追索工程款诉讼中部分工程的造价鉴定意见，并非价值鉴定；根据招商引资合同约定，项目投资方“所投入的固定资产全部归乙方所有，与甲方无关”，且非合法建筑，因此，辩护人所提以厂房折抵本案经济损失的理由，无法律依据，本院不予采纳。
公诉机关所提量刑建议适当，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，判决如下：
被告人杨军犯滥用职权罪，判处有期徒刑三年九个月。
（刑期从判决执行之日起计算。判决执行以前先行羁押的，羁押一日折抵刑期一日，即自2017年4月28日起至2021年1月27日止。)
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向江苏省淮安市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 孙爱明
代理审判员 方 芳
人民陪审员 臧东奎
二〇一七年五月十五日
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书记员孙乙煊
附：相关法律条文
《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条第一款国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。