内蒙古自治区乌兰察布市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）内09行终7号
上诉人（原审原告）王素兰，女，1967年8月7日出生，汉族，现住呼和浩特市玉泉区西菜园南源村。
被上诉人（原审被告）四子王旗公安局，地址内蒙古乌兰察布市四子王旗乌兰花镇新区。
法定代表人谢晋彬，局长。
委托代理人石文亮，该局法制大队大队长。
委托代理人周兰民，四子王旗法律援助中心律师。
上诉人王素兰因治安行政处罚一案，不服四子王旗人民法院（2015）四行初字第5号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王素兰、被上诉人四子王旗公安局出庭负责人巴特尔及委托代理人谢晋斌、周兰民到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年3月5日原告王素兰在北京中南海周边地区越级上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警带离并训诫。2015年3月7日四子王旗公安局根据原告王素兰的陈述、北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对原告王素兰作出了《四公（治）行罚决字（2015）10039号行政处罚决定书》，对王素兰作出了行政拘留十日的行政处罚决定。被告公安局提供的权利义务通知书、询问当事人笔录、训诫书、户籍信息，证明王素兰违法事实清楚，公安局对其实施行政处罚证据确凿。被告公安局提供的受案登记表、行政处罚告知笔录、行政处罚审批表、行政处罚决定、执行通知书，证明公安局处罚王素兰程序合法。原告提供的证据证明不了其不是越级上访的事实，且证明了中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，对违反上述规定，不听劝阻、情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。
原审法院认为，被告四子王旗公安局提供的证据能够证明该局对原告的处罚决定程序合法，有法律和事实依据，故对原告的诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告王素兰的诉讼请求。
上诉人王素兰不服原审判决上诉称：一、被上诉人根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款之规定以扰乱公共秩序处罚上诉人与北京市公安局西城分局（2015）第1366号“登记回执”和“政府信息不存在告知书”相矛盾，原审法院不采纳证据是错误判决。《中华人民共和国行政处罚法》的决定中第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据。四子王旗公安局2015年3月7日作出行政处罚的事实、理由及依据是错误的，属于证据不足，认定事实不清，适用法律错误；二、2015年3月7日的笔录和违法嫌疑人的陈述是四子王旗公安局在北京市公安局西城分局制作《训诫书》后自行收集的证据。被上诉人以《训诫书》作为证据处罚上诉人适用法律错误，是一事双罚。《中央政法委关于处理上访人员的要求规定》中提到，各地方没有北京市案发地派出所移交地方处罚的移交手续，各地方就无权进行处罚处理。《训诫书》本身就属于警告类轻微处罚，《中华人民共和国行政处罚法》中明确规定不管进行什么样的处罚之前都必须要有询问笔录，且只有案发地当场执法警察有权对当事人进行训诫，别人无权进行执法训诫，在执法前除了要满足以上条件还要出具违法行为通知书，否则不能进行执法，已经执法的，其执法行为无效力。三、依据宪法第41条第一款规定“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”这里的任何一词表明，公民是可以越级上访的。第二款规定“对于公民的诉讼、控告或者检举有关国家机关必须查清事实，负责处理，任何人不得打击报复。”说明以越级处罚上诉人是错误处罚。四、四子王旗公安局依据受案登记表、行政处罚告知笔录、行政处罚审批表、行政处罚决定书、执行通知书处罚上诉人，恰恰说明公安局处罚程序违法。被上诉人提供的公安部文件，内公通字（2008）71号《关于依法处置进京非正常上访行为的意见》的通知，内容残缺不全，作为处罚依据属采纳证据错误；五、根据《信访条例》第四十七条的规定，训诫系公安机关依法规范信访秩序，处理非正常上访行为，对信访人进行法律教育的一种措施，上诉人没有什么违法和过激之处，被上诉人处罚是错误的。综上，上诉请求依法撤销原审法院的错误判决。
被上诉人四子王旗公安局庭前未向本院提交书面答辩状，当庭答辩称：四子王旗公安局对上诉人作出处罚决定，事实清楚，证据充分。北京市公安局西城分局对上诉人作出训诫书，有四子王旗公安局对上诉人的询问笔录。作出该处罚决定法律依据充分。作出处罚前进行告知等，程序符合相关法律的规定。四子王旗人民法院依法驳回原告的请求是正确的。上诉人的上诉理由缺乏法律根据，也存在很大的理解误差，上诉理由不能成立。根据中政委、内蒙古自治区高级法院、内蒙古自治区检察院等相关规定可知，非正常上访指的是上访人不按照相关规定不到指定上访地点（非上访处场所）进行上访的行为。非正常上访不论信访理由，不问是否有过激行为，一律认定为违法行为。公安机关依照《行政处罚法》的规定已经进行处罚的上访人，也应当追究相关责任。上诉人已经构成非法上访。四子王旗公安局对上诉人的处罚事实根据充分，法律依据充分，一审判决适用法律正确，希望二审法院依法驳回上诉，维持一审判决。
上诉人王素兰向一、二审法院提交了五组证据：
第一组：1、北京市公安局西城区分局制作的登记回执；2、政府信息不存在告知书。证明目的：没有移交四子王旗公安局。未作出行政拘留。3、训诫书。证明目的：只能证明上诉人是上访人。第二组：1、内蒙古党委、政法委员会处理来访介绍信；2、自治区信访局给自治区卫生厅的转送单（2013年4月12日）；3、全国人大重访登记单（2009年3月）；4、2012年6月19日内蒙古党政大楼会客证（呼市政法委）；5、2012年12月22日内蒙古党政大楼会客登记证（去纪检委会客登记证）；6、2014年来访登记表；7、2015年3月20日呼和浩特市中级人民法院会客登记单。证明目的：上诉人没有越级上访，曾逐级向各部门反映问题。第三组：《中央政法委关于处理上访人员的要求规定》。证明目的：对上诉人作出的行政处罚是违法的。第四组：《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》。证明目的：长期上访问题没有得到解决，领导应该承担何责任。第五组：预防腐败监察网下载的文章《上访者被拘留实质上就是侵犯公民权》。证明目的：证明拘留上诉人是错误的，侵犯上诉人的权利。
被上诉人四子王旗公安局向一、二审人民法院提交了两组证据：
第一组：1、北京市公安局西城分局训诫书。证明目的：上诉人于2015年3月5日在北京中南海周边非法上访事实清楚。2、四子王旗公安局的询问笔录、权利义务告知书。证明目的：四子王旗公安局对上诉人作出处罚的事实理由充分。第二组证据：1、四子王旗公安局受案登记表；2、四子王旗公安局告知笔录。证明目的：已经履行了对上诉人的告知义务。3、行政处罚审批表。证明目的：对上诉人处罚前已经按照《行政处罚法》等相关规定逐级审批。4、行政处罚决定书；5、行政拘留执行通知书。证明目的：四子王旗公安局对上诉人的处罚程序合法。
经庭审质证，本院对以上证据作如下认定：对于上诉人第一、二、三组证据的真实性、合法性予以确认，但对于其证明目的不予确认；上诉人的第四、五组证据，与本案无关，不予认定。对于被上诉人两组证据的真实性、合法性以及与案件的关联性予以确认。
本院根据上述证据所认定的事实与原判基本一致。
本院认为，信访权作为一项公民权利，是公民依法享有的通过法定的形式，按照法定的权限和程序，向国家和政府表达意志的自由。权利的行使，应当依法规范进行。上诉人王素兰自述因丈夫冯旭林伤残一事，多次到北京上访，并多次被北京市公安机关强行带离非信访接待场所并予以训诫，显然其行为违反了《信访条例》第十六条、第十八条、第二十条等相关规定。2015年3月7日，四子王旗公安局在再次接到通知接回进京非法上访的王素兰后，经对其进行询问等后，认为其行为符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，依照法定程序对其作出行政拘留决定，符合公安部公通字（2013）25号《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》、内蒙古自治区高级人民法院、内蒙古自治区人民检察院、内蒙古自治区公安厅内公通字（2008）71号文件的相关规定。上诉人王素兰关于被上诉人以扰乱公共秩序处罚上诉人与北京市公安局西城分局（2015）第1366号“登记回执”和“政府信息不存在告知书”相矛盾，原审法院不采纳证据是错误判决的上诉理由，因“登记回执”和“政府信息不存在告知书”只能如其所载证明上诉人王素兰申请获取的信息未制作而不存在，而不能证明其有没有《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项所列的行为而不能成立。被上诉人四子王旗公安局在作出被诉行政拘留决定前对上诉人王素兰所作的“询问笔录”，是公安机关作出具体行政行为前收集和固定的证明行为人违法事实的证据，因其制作于行政拘留决定前，故而不能构成上诉人所主张的系行政行为作出后自行收集的证据。“训诫”并非《治安管理处罚法》规定的行政处罚类型，因此上诉人关于被上诉人四子王旗公安局对其一事双罚的上诉理由不能成立。宪法第四十一条规定的公民权利，是一种合法、有序的监督权，国务院《信访条例》正是遵照宪法制定的保护信访人合法权益，维护信访秩序的规范条例，对于违反《信访条例》的信访违法行为依法予以处罚，并不违反宪法精神，上诉人的相关上诉理由不能成立。被上诉人举证提供的受案登记表、行政处罚告知笔录、行政处罚审批表、行政处罚决定书、执行通知书等符合《治安管理处罚法》关于处罚程序的规定。综上，上诉人王素兰的上诉理由不能成立，不予支持。原审判决驳回原告王素兰的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王素兰承担。
本判决为终审判决。
审判长 赵晓潇
审判员 刘晓秀
审判员 刘瑞胜
二〇一六年四月二十二日
书记员 白 璐