贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔27行终208号
上诉人（一审第三人）龙继洪，男，1961年7月24日生，汉族，住贵州省惠水县。
被上诉人（一审原告）侯贵林，男，1967年9月13日生，汉族，住贵州省惠水县，小学文化，务农。
一审被告惠水县人民政府，住所地：惠水县县府路。
法定代表人：王文旭，惠水县人民政府县长。
一审被告惠水县国土资源局，住所地：惠水县涟江街道建设东路。
法定代表人：余德恩，惠水县国土资源局局长。
委托代理人：刘琪，男，惠水县国土资源局法规股股长。
上诉人龙继洪因与被上诉人候贵林及一审被告惠水县人民政府、惠水县国土资源局土地行政登记一案，不服龙里县人民法院(2015)龙行初字第52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，1998年前后原告侯贵林与第三人龙继洪达成协议，原告将其位于惠水县涟江街道（原和平镇）惠明村“火烧田”部分土地承包经营权（约定土地四至为“东抵侯贵林责任田、西抵公用大路、南抵集体村公路、北抵一组机动田�）转让给第三人，转让价款为5400元。第三人龙继洪于1998年12月19日提出建房申请，申请在涉案土地上建房，龙继洪的申请经村组报惠水县和平镇人民政府、惠水县国土局，惠水县国土局受惠水县人民政府委托，于1998年12月22日作出《惠水县国土局对和平镇村民申请用地建房的批复》（惠土复〔1998〕167号文件）批准同意龙继洪使用130平方米三类水田作为宅基地。经原和平镇人民政府定桩放线后，第三人龙继洪于1999年前后在涉案土地建设住房，后来在所建房屋旁建设厕所、猪圈、院坝等附属设施。1999年1月15日，原告与第三人签订了书面补充协议书，对转让价款和转让范围及其他权利义务进行了明确。2003年6月25日第三人龙继洪向被告提出土地登记申请，被告经审查后认为第三人申请登记的土地权属清楚、无争议，遂予以登记并向第三人颁发了惠集用（2003）第07－00xx号�体土地使用证。2015年原告与第三人因民事纠纷诉至惠水县人民法院，原告在诉讼中得知被告涉案土地登记颁证行为，遂向法院提起本案行政诉讼。另查明:被告惠水县国土资源局提供的土地登记册中界址调查表及宗地图体现出来的4－5、5－6界址线即东界相邻的“稻田”系原告的承包地（现在已被原告用作宅基地），邻宗地指界人的签字没有原告的签字；且土地使用权权属来源证明书空白。
一审法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款关于“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”之规定，本案被告惠水县人民政府具有对涉案土地登记颁证的法定职权和职责；涉案土地登记颁证由被告惠水县国土资源局实际审查核实并报批，由惠水县人民政府登记颁发，二被告符合本案诉讼主体资格。
土地登记颁证系对土地权属的确认，必须建立在土地权属清楚的基础上，其中土地四至的确认涉及相邻权利人的实体权利。土地登记颁证过程中的四至接界人的签字确认及土地登记过程的登记异议申请，均是对相邻权利人知情权、参与权及救济权的保障。本案中，第三人所申请的宅基地与原告承包地（现为原告宅基地）相邻，被告对原告或第三人的土地登记颁证行为均涉及相邻权利人的权利，故原告对本案具有诉讼主体资格。故被告及第三人提出原告不具有本案行政诉讼主体资格的诉讼主张不成立，应不予支持。
从审理查明的事实来看，被告提交的土地登记册中界址调查表及宗地图体现出来的4－5、5－6界址线即东界相邻的“稻田”系原告的承包地（现在已被原告用作宅基地），邻宗地指界人的签字没有原告的签字；且土地使用权权属来源证明书空白。被告关于对第三人龙继洪用地的惠土复（1998）167号批复文件即权属来源的主张，一审法院认为该批复文件仅涉及批准龙继洪使用三类水田130平方米建房，并没有明确具体位置，无法体现涉案土地的权属来源。第三人提交的涉案土地承包经营权的转让协议并未在提出涉案土地登记申请时向被告提供，不能作为被告作出行政行为的依据。被告提交的证据无法确定涉案土地的具体权属情况，故被告作出涉案登记颁证行为的主要证据不足，依法应予以撤销。
结合本案事实，原告与第三人曾达成土地承包经营权转让协议，且第三人经村组同意在涉案土地上建房，第三人也曾就此经村组报惠水县和平镇人民政府审核、惠水县人民政府批准，已实际取得宅基地并建房。涉案土地承包经营权的转让协议中约定的“东抵侯贵林责任田”的具体界线指�不明，导致协议土地范围可大可小，无法确定，而土地四至的确定涉及土地权属确定的核心内容，不是本案审理的焦点；原告与第三人就土地权属有争议且协商不成的，可依法申请人民政府处理，应由人民政府结合双方证据来具体确定，法院无权在本案中予以处理，而涉案登记颁证行为不影响双方实际土地使用权。土地权属争议解决后，第三人可重新申请土地登记颁证。
综上，被告作出的涉案登记颁证行为主要证据不足，依法应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：撤销被告惠水县人民政府、惠水县国土资源局就涉案土地作出的土地登记及向第三人颁发惠集用（2003）第07－00xx号集体土地使用证的行为；案件受理费50元，由被告惠水县人民政府、惠水县国土资源局承担；案件鉴定费1000元，由原告侯贵林自行�担。
上诉人（一审第三人）龙继洪上诉称，1、一审人民法院审判程序违法。本案中，对上诉人颁发建设用地使用证的行政机关是惠水县人民政府，具体办事机关是惠水县国土资源局，但对外发生法律效力的土地使用证上加盖的公章是惠水县人民政府，也就是说这个建设用地使用证是惠水县人民政府颁发的，根据法律规定对县级以上人民政府所作的行政行为提起诉讼的管辖权在中级人民法院，因此一审法院审判程序违法，应予撤销。2、土地的使用权纠纷不属于人民法院主管，应由人民政府作出处理，司法权不能代替行政权。本案中，上诉人所持有的是人民政府所颁发的集体建设用地使用证，侯贵林所持有的是农村承包合同证书，两个证书所涉及的土地使用面积有所冲突，但这类土地使用权纠纷应由人民政府先行作出处理决定，对此处理决定不服才可向人�法院提起行政诉讼，本案并不是对人民政府就土地使用权这一行政处理决定提起的诉讼，因而也不涉及土地使用权归谁使用的问题。3、惠水县人民政府和惠水县国土资源局就涉案土地作出的土地登记及向上诉人颁发惠集用(2003)第0700xx号集体土地使用证的行政行为程序合法。上诉人是在村组同意并经村组报惠水县原和平镇人民政府审核、惠水县人民政府批准后依法取得宅基地使用权。候贵林并没有就宅基地使用批准这一行政行为提起诉讼，正如一审判决“原告和第三人就土地权属有争议且协商不成的，可依法申请人民政府处理，应由人民政府结合双方证据来具体确定，法院无权在本案中予以处理”，但在审理中却实际对土地使用权进行了审理，以司法权代替了行政权，作出了违法的判决。综上，请二审法院撤销一审错误判决并依法改判。
被上诉人（一审被告）惠水县人民政府在二审期间未向本院提交答辩意见。
被上诉人（一审被告）惠水县国土资源局辩称：1、龙继洪于2003年6月25日向惠水县国土资源局申请办理宅基地使用权初始登记，经过地籍调查程序，惠水县国土资源局工作人员初审认为“该宗地土地来源合法，面积准确，界址清楚无争议”，于11月13日依法进行初始登记，并根据惠水县人民政府的授权向龙继洪颁发了惠集用(2003)第0700xx号《集体土地使用证》。惠水县国土资源局开展集体建设用地使用权初始登记符合《贵州省土地登记条例》规定的程序，审理时未发现暂缓登记和不予登记的情形，依法代表惠水县人民政府颁发给龙继洪的《集体土地使用证》合法有效。2、一审法院认定“惠土复(1998)167号批复文件仅涉及批准龙继洪使用三类水田130平方米建房，并没有明确具体位置，无法体现涉案土地的权�来源”。该认定与事实不符，作为与本案密切联系的一个行政许可行为，被上诉人提交证据6充分证明了该行政许可明确了具体位置，直接体现了涉案土地的权属来源。况且，一审法院直接对惠土复(1998)167号批复文件的有效性作出认定，据此作出撤销惠水县人民政府和惠水县国土资源局的涉案具体行政行为的判决，明显超过行政诉讼案件的审理范围。综上，惠水县国土资源局按照历史时期的法规和政策登记并颁发惠集用(2003)字第0700xx号《集体土地使用证》给第三人的具体行政行为合法有效，一审法院否定土地权属来源的另一个行政行为(惠土复(1998)167号批复文件）的有效性超出本行政诉讼的审理范围，请二审法院依法撤销一审判决并改判。
一审原告在一审时，为证明其主张向法院提交如下证据：
证据1、户口簿和身份证，拟证明原告身份情况。
证据2、土地承包经营权证，拟证明原告对涉案土地“火烧田”拥有合法有效的土地承包经营权。
证据3、（2015）惠民初字第338号民事判决书（复印件），拟证明原告直至2015年6月23日庭审中才知自己承包经营权名下的“火烧田”的土地被登记于第三人龙继洪名下的事实。
证据4、惠集用（2003）第07－00xx号集体土地使用证（复印件）、龙继洪土地登记册（包括土地登记申请表、地籍调查表、界址调查表、惠土复〔1998〕167号文件《惠水县国土局对和平镇村民申请用地建房的批复》、土地使用权权属来源证明书、宗地图、土地登记审批表）复印件，拟证明被告惠水县国土资源局将原告“火烧田”的土地230平方米（其中建筑占地面积158平方米）登记至龙继洪名下的事实及政府批复给龙继洪的建房用地面积为130平方米的事实。
证据5、惠房�证和平字第××号房屋所有权证（复印件），拟证明惠水县房地产管理局将“火烧田”土地上龙继洪所建的建筑面积为157.8平方米的房屋产权登记在龙继洪名下的事实，该证据来源于惠水县人民法院。
证据6、《惠水县国土局对和平镇村民申请用地建房的批复》（惠土复〔1998〕167号）及附件（文件发文稿纸复印件、惠水县乡村建设用地申请审批呈报表、龙继洪使用土地的建房申请、占地建房示意图），拟证明龙继洪谎称该幅土地系自家承包地申请办理土地用地批复，惠水县国土局（现惠水县国土资源局，下同）在未核实土地是否为龙继洪承包地的前提下作出用地批复，经批准的龙继洪建房面积为130平方米，和平镇土地管理所实地放线测量的建设用地面积为88平方米。
证据7、照片四张、手绘图纸一张，拟证明龙继洪所占土地面积实际上已经超过300平方米，龙继洪所占的实际面积与惠水县国土资源局登记的面积230平方米不一致。
一审被告惠水县人民政府、惠水县国土资源局在一审指定的期限内向法院提交如下证据：
证据1、龙继洪土地登记册（包括土地登记申请表、地籍调查表、界址调查表、《惠水县国土局对和平镇村民申请用地建房的批复》（惠土复〔1998〕167号文件）、土地使用权权属来源证明书、宗地图、土地登记审批表），拟证明第三人宅基地是依法登记，获相关审批后依法颁证。
证据2、（2015）惠民初字第338号民事判决书裁判文书网上下载打印件、侯贵林土地承包证中承包土地明细表复印件及协议书影印件，拟证明龙继洪与侯贵林转让土地建房及发生争议的事实。
一审第三人为证明自己的诉讼主张，向法院提交如下证据：
证据1、（2015）惠民初字第338号民事判决书，拟证明原告与第三人曾经私下达成协议将“火烧田”部分承包地转让给第三人作为宅基地的事实；引发本案诉讼的前提是原告认为第三人多占原告的土地。
证据2、协议书，拟证明龙继洪受让侯贵林的承包地作为宅基地使用的事实，转让款当日已经付清，协议书中没有提到面积但有四至，不存在龙继洪多占侯贵林土地的事实。
证据3、照片五张，拟证明双方签订协议的真实性，原告的房屋和第三人的房屋之间确实有58厘米的水沟用于排水。
证据4、《惠水县国土资源局对和平镇村民申请用地建设房的批复》（惠国土资复〔2012〕1011号文件）、惠水县农村居民建房用地申请审批呈报表、侯贵林建房申请、乡村建设规划许可证、用地建房示意图、申请办理农村宅基地用地承诺、侯贵林身份证，拟证明惠水县每户农户的宅基地批复都是130平方米，与许多农户的实际使用面积存在出入，所以龙继洪的批复和颁证面积不一致是可以理解的，同时证明侯贵林和龙继洪的土地边界是没有争议的。
证据5、证人吴某证言：证人吴某又名吴某明。原告和第三人在十几年前达成了土地转让协议，协议书是王某成执笔草拟的，当时在场人有侯贵林、龙继洪、王某成、龙继洪的一个兄弟、证人吴某。签订协议的地点是在龙继洪家，协议中转让土地是一大块田，顺着大路划分出来，东面是以侯贵林的田为界（现在侯贵林建房了），南边是抵村集体大路，西边是抵通往瓦厂的路，北面是抵一块田（据说是一个“五保户”的田），协议转让的土地面积大概是七八分，转让价款是5000多元，达成协议时证人作为见证人去看了现场的，当时是田，还未建房，在场的人都在协议上按有手印。
证据6、证人王某成证言：大概在1998年、1999年的时候，证人王某成是村委成员之一，负责村委文书工作，当时村里面谁家分家、调剂土地等都习惯请证人王某成作证并草拟协议。侯贵林和龙继洪转让土地是经过村组同意的，原告侯贵林和第三人龙继洪请证人王某成草拟协议，在场的人有侯贵林、龙继洪、证人王某成、吴某（又名吴发明），杜德某（记不清楚，已死亡），龙继坤（音）。协议只写明四至没有写明面积，东抵侯贵林的现在房屋（当时未建房），西抵集体大路，南抵村公路，北抵原来一个杜姓“五保户”的田，“五保户”去世之后归其侄儿子了。协议转让的土地北面没有原告的田，原告的田在协议转让土地的东面。侯贵林和龙继洪协商的转让价款是5400元。（法庭出示龙继洪提供的协议书给证人看后），证人王某成承认该协议是其本人书写，协议书上龙继洪和侯贵林�签字也是证人王某成代写，手印是双方本人自己按的。协议上面陈彭娣是侯贵林的妻子的乳名，侯贵林的妻子当时不在现场，侯贵林要求将她的名字加在上面，手印应该是侯贵林按的。好像是龙继洪和侯贵林达成协议之后才叫证人王某成补写的协议，记不清龙继洪是在写协议之前建房还是签订协议之后建房。
以上证据材料均已随案移送本院。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为：本案争议焦点1、龙里县人民法院是否有本案的管辖权？2、被上诉人惠水县人民政府、惠水县国土资源局于2003年11月13日为龙继洪颁发惠集用（2003）第07－00xx号《集体土地使用权证》的行政行为是否合法？
关于争议焦点1、龙里县人民法院是否有本案的管辖权？
根据《最高人民法院关于行政案件�辖若干问题的规定》第一条第一款第（一）项的规定，被上诉人惠水县人民政府为上诉人龙继洪颁发惠集用（2003）第07－00xx号《集体土地使用权证》属于以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件，可以由基层人民法院管辖，故龙里县人民法院审理该案符合法律规定，上诉人龙继洪辩称一审法院审判程序违法的主张应不予采纳。
关于争议焦点2、被上诉人人民政府、惠水县国土资源局于2003年11月13日为龙继惠水县洪颁发惠集用（2003）第07－00xx号《集体土地使用权证》的行政行为是否合法？
根据《贵州省土地登记条例》第八条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，个人可以申请集体土地建设用地使用权初始登记，个人应提交土地登记申请表、个人身份证明或者户籍证明、土地权属来源证明、按规定必须提交的其他文件及资料四项资料，�地登记申请经初审符合条件的，由国土行政管理部门负责组织辖区内的地籍调查，并依据其调查结果，经县级以上人民政府国土行政管理部门审核，对符合登记要求的，宗地予以公告，土地权利人及其利害关系人在公告规定的期限内，对土地登记的内容有异议的，可向国土行政管理部门申请复查。公告期满，土地权利人及其利害关系人未提出异议的，由县级以上人民政府国土行政管理部门办理注册登记，并按规定分别颁发《集体土地使用证》。本案中，上诉人龙继洪申请争议土地登记时，提交的土地使用权权属来源证明书空白，亦没有该土地的权利来源和权属演变的书面报告，被上诉人惠水县人民政府、惠水县国土资源局对此未尽审查义务，且未提交证据证明已尽到颁证前的公告义务即为龙继洪颁发惠集用（2003）第07－00xx号《集体土地使用权证》，以致利害关系�侯贵林未能提出异议，故被上诉人惠水县人民政府、惠水县国土资源局的颁证行为违反上述法律规定，一审判决应予以撤销认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予以维持。上诉人上诉主张无事实和法律依据，应予以驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人龙继洪承担。
本判决为终审判决。
审判长 林顺军
审判员 王晓宏
审判员 金长虹
二〇一六年十二月二十一日
书记员 程 诚