浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙01行终52号
上诉人（原审原告）杭州大家艺术专修学校。
法定代表人孙洁。
委托代理人孙逢南、吕盛明。
被上诉人（原审被告）杭州市上城区教育局。
法定代表人项海刚。
委托代理人陈飞。
委托代理人徐伟民，国浩律师（杭州）事务所律师。
杭州大家艺术专修学校（以下简称大家艺校）诉杭州市上城区教育局（以下简称上城教育局）教育行政批准一案，已由杭州市上城区人民法院作出（2015）杭上行初字第131号行政判决，原审原告大家艺校不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2015年9月29日，上城教育局作出上教综指2015（008）号《行政指导意见书》，主要就大家艺校申请新增教学点事宜提出如下意见：1.请务必自觉按照《杭州市民办培训学校管理办法》的要求，规范开展教育培训及设置教学点，教学点设置做到先审批后设立；2.在目前各违规教学点按照相关法律法规和管理办法进行调整、规范之前，暂停受理新增教学点的申请，直至整改完成。
一审法院经审理查明：上城教育局针对大家艺校提交的增设教学点的申请，于2015年9月23日实地检查了案涉的三墩教学点、西兴教育点，询问在三墩教学点工作的周某、西兴教学点工作的王某，并形成笔录及视频资料、照片等，调取了周某、王某的社会保险参保证明、缴费记录，认定大家艺校至2015年9月23日，其此前承诺撤销的三墩教学点、西兴教学点仍以其名义进行招生教学活动，系未经审批、违规办学的行为。据此上城教育局于2015年9月29日向大家艺校出具了上教综指2015（008）号《行政指导意见书》，内容如下：“通过群众反映和实地调查，我们发现，你校在办学过程中，存在没有按照《杭州市民办培训学校管理办法》要求之行为，有未经审批，擅自违规设立教学点的现象；没有按照换证时所作承诺对教学点进行规范管理。经研究，现提出如下意见：1、请务必自觉按照《杭州市民办培训学校管理办法》的要求，规范开展教育培训及设置教学点，教学点设置做到先审批后设立；2、在目前各违规教学点按照相关法律法规和管理办法进行调整、规范之前，暂停受理新增教学点的申请，直至整改完成。”
一审法院另查明，上城教育局针对大家艺校申请设立三墩教学点的要求，于2014年4月23日作出上教综教指2014（04）号《行政指导意见书》，建议另择场地再予设立。同年6月4日，大家艺校向上城教育局回函称决定撤销三墩教学点的设立，并于同年6月16日发布了《关于撤销三墩教学点的公告》。
一审法院再查明，上城教育局针对大家艺校存在非法教学点的行为于2015年4月21日向大家艺校出具了上教综教指2015（02）号《行政指导意见书》，要求大家艺校“在5月15日前完成对问题教学点的整改。对上城区教育局审批之外的、以大家艺校名义招生和办学的教学点，要采取明确措施证明关系，与你校相关的无证、未审批等不规范教学点要立即停止招生和办学。”大家艺校于2015年4月28日在《杭州日报》发布声明，对其首批合格教学点予以公示：平海总部、拱体教学点、石祥教学点、滨江教学点。
一审法院认为，《杭州市民办培训学校管理办法》第三十八条第三款规定：“民办培训学校申请增设教学点的，应当向核发办学许可证的审批机关提出申请，审批机关应当自接到申请之日起1个月内作出批准或不予批准的决定。其中，市区民办培训学校经批准跨区增设教学点的，应当自批准之日起15日内报增设教学点所在地的区教育行政部门或区劳动和社会保障行政部门备案。增设教学点所在地的区教育行政部门或区劳动和社会保障行政部门应当协助核发办学许可证的审批机关对民办培训学校实施管理。”第九条第一款规定：“设立文化类民办培训学校的，由设立地的区或县（市）教育行政部门审批；设立技能类民办培训学校的，由市或设立地的区或县（市）劳动和社会保障行政部门按照规定的权限审批，并抄送同级教育行政部门备案。”据此，上城教育局对大家艺校增设教学点的申请具有审批的职责。
大家艺校于2015年7月22日向上城教育局提交了5个教学点预设立材料的申请报告，9月18日又向上城教育局重新提交了4个教学点申请的报告，上城教育局于2015年9月23日对该4个教学点进行现场预审，于2015年9月29日作出上教综指2015（008）号《行政指导意见书》并送达给原告，程序并无不当。
关于上城教育局作出的《行政指导意见书》是否合法的问题。根据《杭州市民办培训学校管理办法》第三十七条第一款规定：“民办培训学校增设教学点，应当符合下列条件，并向核发办学许可证的审批机关申请办理变更手续：（一）经批准正式办学2年以上，且无违法办学记录；（二）增设教学点的办学场所的建筑总面积不少于300平方米，其中教学用房面积不少于建筑总面积的三分之二，租赁办学场所的，租赁期不少于2年；办学场所应当符合规划、消防、卫生、房屋安全等有关法律、法规和规章的规定；”本案中，上城教育局于2015年9月23日经过对案涉的三墩教学点、西兴教学点调查，询问工作人员，及调取相关证据，认定大家艺校至2015年9月23日仍存在未经审批、违规办学的行为，据此向大家艺校作出上教综指2015（008）号《行政指导意见书》，并无不当。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回大家艺校的诉讼请求。案件受理费50元，由大家艺校负担。
原审原告大家艺校不服一审判决，向本院提起上诉称：1.一审法院将上诉人7月22日和9月18日的两个申请混为一谈，上诉人曾于2015年7月22日向被上诉人提交设置教学点的申请，被上诉人却未依法在30日内做出书面答复，违反杭州市人民政府的有关规定，应当根据民促法第63条规定进行处理。2.一审法院认为行政意见指导并无不当系适用法律错误。民促法条例中至今尚无对“设置教学点”相关条款和承担责任之规定，被上诉人认定上诉人至9月23日仍存在未经审批的违规办学行为而暂停审批。上诉人认为被上诉人从未审批过这两个管辖权外的点，即便存在违规办学，责任应为滨江区、西湖区工商局对无证办学的管理工作欠妥，根据杭州市有关规定，“谁审批谁主管”原则，上述两个培训点也均已在2015年4月后依法分别予以申报并获得滨江区、西湖区工商局的预审通过，这两处培训点是否存在违规与上城教育局已无任何关联。上诉人早已于2015年4月底通过报刊向社会公示上述两处培训点与上诉人无任何关系，上述两处培训点与上诉人也无任何经济往来，被上诉人提及的两个当事人的笔录均非培训点的负责人授权，不能代表该培训点发表意见，被上诉人作为政府行政管理机构，不应将行政失职的责任让上诉人承担。特此上诉，请求撤销一审判决，依法改判。
被上诉人上城教育局二审中没有提出新的答辩意见。
本院经审理查明的事实和一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：关于被诉行为的可诉性。被诉的上教综指2015（008）号《行政指导意见书》载明“在目前各违规教学点按照相关法律法规和管理办法进行调整、规范之前，暂停受理新增教学点的申请，直至整改完成。”本案审理过程中，被上诉人进一步明确其意思是“暂停批准，即对这次申请不予批准”。可见，被诉行政指导意见具有处分当事人权利义务的明确的意思表示，应属可诉的行政行为。被上诉人认为其仅系服务性指导意见的主张，与前述内容相悖，本院不予采纳。
《杭州市民办培训学校管理办法》第五十条规定：“民办培训学校违反本办法第三十八条第一款规定，擅自增设教学点的，由核发办学许可证的审批机关责令限期改正，并处以2000元罚款。由此造成他人损失的，由民办培训学校依法承担相应的民事责任。”随案证据表明：2015年4月21日，上城教育局曾经作出上教综教指2015（02）号《行政指导意见书》，提出如下意见：“1.请务必自觉按照《杭州市民办培训学校管理办法》的要求，在5月15日前完成对问题教学点的整改，对上城区教育局审批之外的，以大家艺校名义招生和办学的教学点，要采取明确措施证明关系，与你校相关的无证、未审批等不规范教学点要立即停止招生和办学。2.你校2014年度的年检和换证工作暂停，如在期限内未完成整改工作，或整改后仍达不到规范要求将不予通过年检和换证，直至整改完成。”这一行政指导意见对上诉人“违法办学”作出了认定，且明确要求上诉人限期整改，在本院认为上教综指2015（008）号《行政指导意见书》属于可诉的行政决定的情况下，基于相同的理由，上教综教指2015（02）号《行政指导意见书》亦应被认为是被上诉人对上诉人违法办学作出的行政处理决定，因而该行政指导意见构成上诉人的“违法办学记录”。
《杭州市民办培训学校管理办法》第三十七条规定：“民办培训学校增设教学点，应当符合下列条件，并向核发办学许可证的审批机关申请办理变更手续：（一）经批准正式办学2年以上，且无违法办学记录；（二）增设教学点的办学场所的建筑总面积不少于300平方米，其中教学用房面积不少于建筑总面积的三分之二，租赁办学场所的，租赁期不少于2年；办学场所应当符合规划、消防、卫生、房屋安全等有关法律、法规和规章的规定；民办培训学校增设的教学点属非独立办学机构，其办学活动由民办培训学校负责。”上诉人向被上诉人提出增设教学点的申请后，被上诉人认为上诉人“在办学过程中，存在没有按照《杭州市民办培训学校管理办法》要求之行为，有未经审批，擅自违规设立教学点的现象，没有按照换证时所作承诺对教学点进行规范管理”的情形，结合2015年4月21日上城教育局作出的上教综教指2015（02）号行政指导意见，认为上诉人增设教学点的申请不符合《杭州市民办培训学校管理办法》第三十七条第一款第（一）项的规定，进而决定“暂停受理新增教学点的申请，直至整改完成”，这一行政处理决定具有事实和法律依据。
关于行政程序，根据《杭州市民办培训学校管理办法》第三十八条第二款的规定，民办培训学校申请增设教学点的，应当向核发办学许可证的审批机关提出申请，审批机关应当自接到申请之日起1个月内作出批准或不予批准的决定。在上诉人大家艺校此番增设教学点的申请过程中，其先于2015年6月25日提出增设七个教学点的申请，后于2015年7月22日调整为增设五个教学点的申请，再于2015年9月18日调整为增设四个教学点的申请，故审批机关“1个月”的审批期限应自申请人最终补正其申请材料后的9月18日开始计算，被上诉人上城教育局于2015年9月29日作出被诉之上教综指2015（008）号《行政指导意见书》符合前述法律规定。然而，在行政审批过程中，被上诉人以预审批的方式和行政指导意见的形式作出“暂停受理”的行政处理决定存在不当，本院予以指正。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费人民币50元，由上诉人杭州大家艺术专修学校负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 洵
审 判 员 王银江
代理审判员 唐莹祺
二〇一六年三月二十二日
书 记 员 朱俊杰
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。