河北省沧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）沧行终字第39号
上诉人（原审原告）董宝顺，男，1949年4月22日出生，汉族，农民，住任丘市。
委托代理人李章安，男，1953年3月26日出生，汉族，系任丘市外贸局驻秦皇岛办事处主任，住任丘市。
被上诉人（原审被告）任丘市公安局。
法定代表人孙晓康，局长。
委托代理人李纪东，出岸镇派出所干警。
委托代理人金鹏，法制大队干警。
上诉人董宝顺因治安行政处罚一案，不服河北省任丘市人民法院（2014）任行初字第1号行政判决，于2014年3月26日向本院提起上诉。本院于2014年4月22日受理。本院依法组成合议庭，于2014年5月6日公开开庭审理了此案。上诉人董宝顺及委托代理人李章安、被上诉人任丘市公安局（下称公安局）的委托代理人李纪东、金鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：原告自2011年要求参加省企业职工基本养老保险。为此原告曾数次到北京市天安门地区及中南海地区非正常上访，被北京市公安局天安门分局、西城分局训诫，被任丘市公安局警告、行政拘留。2013年9月30日原告再次到北京市中南海地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。翌日，原告由任丘市出岸镇政府工作人员接回。被告于2013年10月1日以原告涉嫌扰乱公共场所秩序进行了受案登记。被告在履行传唤、询问、调查取证、处罚告知等法定程序后，以董宝顺到北京市中南海地区非正常上访为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，于2013年10月1日作出了任公（出）行罚决字（2013）第3364号公安行政处罚决定，决定对董宝顺行政拘留十日，该处罚决定未执行。原告不服该处罚决定，诉至法院。
一审法院认为：上访人上访应当到有关机关设立或指定的场所提出。北京市中南海周边地区不是信访接待场所。被告认定原告到北京市中南海周边地区非正常上访，扰乱公共场所秩序，有相关证据证实，且原告予以认可。被告所作处罚决定没有写明上访时间，属于认定事实的表述有瑕疵，不属于主要证据不足。被告在履行传唤、询问、调查取证等程序的基础上依法对原告作出处罚，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告认为被告没有管辖权，依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款的规定，行政案件如果由违法行为发现地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为发现地公安机关管辖，被告公安局对原告进行处罚并无不当。原告认为被告处罚超越职权，于法无据。
一审法院遂判决：维持公安局2013年10月1日作出的任公（出）行罚决字（2013）第3364号行政处罚决定。
上诉人董宝顺的主要上诉理由：被上诉人的处罚决定程序违法，其对本案无管辖权；处罚决定认定事实不清，没有证据，我没有非法上访；处罚决定适用法律错误，中南海是国家最高机关，不是公共场所；被上诉人超越职权、滥用职权，一审法院程序违法，违背以事实为依据，以法律为准绳和当事人适用法律上一律平等的原则，偏听偏信被上诉人。
被上诉人公安局辩称：我局的处罚决定认定事实正确、证据充分，适用法律正确，程序合法，一审判决正确。
一审期间，公安局向法院提供了作出具体行政行为的证据：1、2013年10月1日对董宝顺的询问笔录，证实董宝顺2013年9月30日到北京市中南海地区非正常上访。2、同日对出岸镇政府工作人员李艳萍的询问笔录，证明内容同证据1。3、北京市公安局西城分局分局府右街派出所的（2013）第201309301110号训诫书，内容为：一、依据《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条的规定，非经国务院或者省、自治区、直辖市的人民政府批准，在下列场所周边距离十米至三百米内，不得举行集会、游行、示威：（一）全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的所在地；（二）国宾下榻处；（三）重要军事设施；（四）航空港、火车站和港口。二、依据《中华人民共和国集会游行示威法》第二十七条的规定，违法举行集会、游行、示威，不听制止的，人民警察现场负责人有权命令解散；拒不解散的，人民警察现场负责人有权依照国家有关规定决定采取必要手段强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留。三、根据《信访条例》第十八条、二十条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。走访不得围堵、冲击国家机关，不得拦截公务车辆。四、中南海周边不是信访场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理，以上内容特此训诫。证实董宝顺2013年9月30日到中南海周边非正常上访被民警当场查获。4、2013年10月1日北京市公安局西城分局府右街派出所的工作说明，证明董宝顺2013年9月30日至中南海周边地区上访被府右街派出所训诫。5、公安局2012年7月30日对董宝顺的训诫书：内容有：经查，你于2012年7月16日在北京天安门地区非正常上访，违反了《信访条例》第十八条的有关规定。现对你进行训诫，你应当到信访接待场所，依法、有序地反映问题。今后若再次发生违反《信访条例》的行为，情节严重的，将依法予以治安管理处罚或劳动教养；构成犯罪的，将依法追究刑事责任。证明公安局针对董宝顺非正常上访，曾进行训诫。6、任公（出）决字（2013）第00151号公安行政处罚决定书，证明因董宝顺到中南海地区非正常上访，2013年2月7日出岸镇派出所给予董宝顺警告处罚。7、2013年6月28日公安局的任公（出）行罚决字（2013）第3148号公安行政处罚决定书，证明董宝顺2013年6月27日因到北京市中南海地区非正常上访，公安局给予董宝顺行政拘留十日的行政处罚。8、2013年9月11日任公（出）行罚决字（2013）第3321号公安行政处罚决定书，证明因董宝顺2013年9月10日到中南海地区非正常上访，公安局给予董宝顺行政拘留十日的行政处罚9、董宝顺的户籍证明，证实董宝顺是出岸镇派出所辖区居民，公安局对相应的治安案件享有管辖权。10、2013年10月1日公安局受案登记表、传唤审批表、任公（出）行传字（2013）第3154号传唤证及送达回执、公安行政处罚告知笔录、公安行政处罚审批表、任公（出）行决罚字第（2013）第3364号行政处罚决定书送达回执，证明被上诉人对董宝顺所作处罚的程序符合《公安机关办理行政案件程序规定》规定的程序。
经庭审质证，针对公安局提交的证据，董宝顺认为，证据1我没签字，不认可笔录，不能证明我非法上访，我是到中南海登记，没有违法行为，我上访是依据宪法第四十一条、第八十九条，符合中央领导的讲话精神。询问笔录不全面，没有讲出我的真实意思。证据2李艳萍未在北京，不是目击证人，证明内容虚假。证据4来源不清内容不真实。证据3、5、6、7与本案无关。对证据3、8、9没有异议。因公安局对我的案子没有管辖权，其程序违法。被上诉人提交的证据说明其滥用职权，超越职权，打击报复上访人。被上诉人违背公安部令第125号第九条、第十条、第十一条的规定，我多次去中南海，实际是去中联办登记。被上诉人没有提供指定管辖的手续，因此被上诉人的行政行为程序违法。本院认为：公安局的证据1、2、3、4能够证明董宝顺2013年9月30日到北京中南海周边地区上访的事实；证据5、6、7、8能够证明董宝顺因到北京市天安门地区及中南海地区上访而被公安局训诫、警告、拘留；证据9能够证明董宝顺的居住地；证据10能够证明公安局对董宝顺作出处罚履行了《公安机关办理行政案件程序规定》规定的程序。
二审审理查明的事实与一审相同。
本院认为：《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。第十条规定：几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要违法行为地公安机关管辖。第十一条规定：对管辖权发生争议的，报请共同的上级公安机关指定管辖。对于重大、复杂的案件，上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。上级公安机关直接办理或者指定管辖的，应当书面通知被指定管辖的公安机关和其他有关的公安机关。原受理案件的公安机关自收到上级公安机关书面通知之日起不再行使管辖权，并立即将案卷材料移送被指定管辖的公安机关或者办理的上级公安机关，及时书面通知当事人。本案北京市的公安机关未立案受理，因此不存在管辖权争议及移交管辖的问题，董宝顺居住在任丘市，根据以上规定，公安局对该案有管辖权，董宝顺的公安局对本案无管辖权的上诉理由不能成立。一审判决根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款的规定，认定公安局有管辖权不当。公共场所是指具有公共性的特点，对公众开放，供不特定的多数人出入、停留、使用的场所，中南海周边地区符合该特征，因此为公共场所，上诉人上诉混淆了中南海与中南海周边地区的概念，其该条上诉理由不能成立。《信访条例》第十八条第一款规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条规定，非经国务院或者省、自治区、直辖市的人民政府批准，在下列场所周边距离十米至三百米内，不得举行集会、游行、示威；（一）全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的所在地；中南海周边地区不是信访接待场所，因此董宝顺不能到此处上访，其到此处上访，即为到非法定接待上访的场所上访。董宝顺曾因到天安门地区及中南海周边地区上访，被公安机关予以训诫和处罚，对于不能到中南海周边地区上访，董宝顺明知；在明知不能到中南海周边地区上访的情况下，其仍然到此处上访，扰乱了中南海周边地区的公共秩序。《信访条例》第四十七条规定：违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定：治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。根据以上二条规定，训诫不属于行政处罚的种类，在府右街派出所对董宝顺进行训诫后，公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对董宝顺予以行政拘留，不属于重复处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。因董宝顺有违反治安管理的行为，根据上条规定，公安局对其进行处罚属履行法定职责的行为，不属于超越职权、滥用职权的行为。公安局对董宝顺处罚决定履行了《公安机关办理行政案件程序规定》中规定的程序，董宝顺的公安局违反法定程序的上诉理由亦不能成立。一审判决认定事实清楚，程序合法。上诉人的各项上诉理由均不能成立。最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（三）项规定：被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。因董宝顺到中南海地区非正常上访无明显的过激行为，故对董宝顺的处罚决定不宜再予执行。一审法院判决维持公安局的具体行政行为不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销河北省任丘市人民法院（2014）任行初字第1号行政判决；
二、驳回董宝顺的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由上诉人董宝顺负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙树国
审 判 员 李艳华
代理审判员 赵书裙
二〇一四年五月八日
书 记 员 兰明慧