安徽省池州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）皖17行终12号 上诉人（原审原告）黄山市交通建设总公司，住所地安徽省黄山市屯溪区新安北路**。 法定代表人聂屯英，董事长。 委托代理人刘鹰，安徽始信律师事务所律师。 委托代理人唐开发，安徽始信律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）石台县安全生产监督管理局，，住所地安徽省池州市石台县和平南路**** 法定代表人马道忠，局长。 委托代理人韩德林，安徽韩德林律师事务所律师。 委托代理人冯传毅，安徽韩德林律师事务所律师。 上诉人黄山市交通建设总公司因安全生产行政处罚一案，不服安徽省石台县人民法院（2017）皖1722行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年5月2日公开开庭审理了本案。上诉人黄山市交通建设总公司（以下简称黄山交建公司）的委托代理人唐开发、被上诉人石台县安全生产监督管理局（以下简称石台安监局）的出庭负责人副局长何合桃及其委托代理人韩德林、冯传毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审审理查明：2016年7月5日，黄山交建公司参加招投标，中标S464石台县香源公路改造工程（一期）建设项目，成立项目部，监理单位为池州市交通建设工程监理有限责任公司。2016年9月22日，项目部与张庭签订《水稳摊铺劳务协议书》，委托乙方即张庭（张庭签字时间为9月23日）施工，由乙方配备施工机械及工人；同日，又与胡安平签订《拌和站租赁合同》，约定自2016年9月24日起租赁胡安平混凝土拌合机械，由胡安平配备操作工操作设备；生产期间的水电费、铲车机械费、人员工资均由项目部承担。 开始施工后，项目部安排记账员王愉泉进驻拌合站。刘圣杰负责施工前场，调度挖机。胡安平负责搅拌机的操作，查根水、舒仁如、储承龙负责清理搅拌机料仓和皮带上的料渣。2016年11月1日15时30分左右，刘圣杰电话通知王愉泉不需要继续发料，但王愉泉没有通知停机，拌合站继续生产至16时40分左右，给其他项目部供料。16时50分许，储承龙正在搅拌机料仓内用冲击钻清理料渣，查根水在料仓外侧平台上用钢钎清理料渣，舒仁如在搅拌机仓斗下方清理。胡安平未确认清理人员撤离便启动搅拌机，导致料仓内实施清理作业的工人储承龙被搅棍绞入卡住。查根水、胡安平等立即进行现场抢救，王愉泉通知项目部技术员许瑶均、张庭，并拨打119、110。17时左右，刘圣华赶到现场。20时05分左右，消防人员切割搅拌机料仓，救出储承龙。经现场医生确认，储承龙已无生命体征，当场宣布死亡。 事故发生后，石台安监局与县监察局、县总工会、县公安局、县住建委、县交通运输局、县市场监督局及县检察院有关人员组成仁里镇S464石台县香源公路改造工程（一期）拌合站“11.1”机械伤害事故调查组，调查事故情况，并于2016年12月20日形成《仁里镇S464石台县香源公路改造工程（一期）拌合站“11.1”机械伤害事故调查报告》，认为“11.1”机械伤害事故是一起操作人员违章作业，施工企业安全管理不到位，工程监理监督未到位，安全监管履责未到位而造成的生产安全责任事故。12月26日，仁里镇“11.1”事故调查组作出《关于仁里镇S464石台县香源公路改造工程（一期）拌合站“11.1”机械伤害事故调查处理建议的请示》（石安监[2016]72号），就“11.1”事故性质、事故责任认定及处理建议向石台县人民政府请示。县政府于12月30日作出批复，原则上同意石台安监局对事故性质的认定及对相关责任人的处理建议。 2017年1月5日，石台安监局经初步审查，决定立案查处；1月23日，因案情较为复杂，申请延长调查时间90天；2月21日，石台安监局向黄山交建公司、李谋胜、胡亮、宁伟、姚威、胡安平发出《行政处罚告知书》；2月23日，黄山交建公司、李谋胜、胡亮、宁伟、姚威提出听证申请，石台安监局于3月9日举行公开听证；3月15日，石台安监局作出（石）安监罚[2017]301号行政处罚决定书，决定给予黄山交建公司罚款叁拾万元整。黄山交建公司诉至本院。 另查明，招投标文件明确中标人不得转包、分包；石台县地方公路管理局与黄山交建公司签订的《合同协议书》中，无经发包人同意，承包人可以将工程的其他部分或工作分包给第三人的约定。 一审法院根据双方当事人的诉辩意见，归纳本案的争议焦点：一是被诉处罚决定以黄山交建公司作为处罚对象是否合法；二是被诉处罚决定程序是否合法。 一审法院认为，依照《中华人民共和国安全生产法》第九条的规定，县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理部门对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。据此，石台安监局是主管本辖区内安全生产的行政管理机关，对本辖区内安全生产工作实施综合监督管理，具有对生产安全责任事故给予行政处罚的法定职权。 一、关于被诉处罚决定以黄山交建公司作为处罚对象是否合法的问题。首先，安全生产法规定的生产经营单位负有的安全生产义务是行政法律责任，对生产经营单位追究责任的目的，是为了督促其遵守相关法律规定和生产管理监督制度。行政法律责任作为一种公法上的责任，决定了该责任不得通过民事主体之间的约定予以转移和免除，黄山交建公司项目部与张庭、胡安平之间的法律关系，并不影响黄山交建公司对该次事故应承担的行政法律责任。黄山交建公司以其与张庭签订的《水稳摊铺劳务协议书》、与胡安平签订的《拌和站租赁合同》，主张其非该次生产安全责任事故的责任主体，理由不能成立；其次，《中华人民共和国建筑法》第六十七条规定，承包单位将承包的工程转包的，或者违反本法规定进行分包的，责令改正，没收违法所得，并处罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。《中华人民共和国安全生产法》第四十六条规定，生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。上述法律规定表明，黄山交建公司的分包、租赁行为可能会同时违反安全生产法和建筑法的规定，在该违法行为尚具有改正条件的情形下，建设主管部门或安全生产监督管理部门可以依照上述法律规定，给予违法行为人责令改正并处罚款的行政处罚，从而达到纠正违法行为、防止危害后果发生的立法目的。但就本案而言，由于该行为导致了一人死亡的生产安全事故的发生，其违法行为所造成的后果已不具备改正的条件。故石台安监局以黄山交建公司违反了《公路工程施工分包管理办法》第四条、《建设工程安全生产管理条例》第三十四条第一款规定理由成立，予以采信；再次，在涉案工程施工过程中，黄山交建公司未履行安全生产管理职责，导致发生生产安全事故，造成储承龙一人死亡的后果。根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，该生产安全事故属于一般事故。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项规定，发生一般生产安全事故的，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监督管理部门处二十万元以上五十万元以下的罚款。因此，石台安监局根据事故调查报告中对黄山交建公司责任的认定，决定给予其法定处罚幅度内的处罚，并无不当。 二、关于被诉处罚决定程序是否合法的问题。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。由此可以看出，生产安全事故的调查处理分为两个步骤：一是依法成立联合调查组进行调查，由调查组根据调查情况，进行事故原因、事故性质分析，对事故严重程度以及是否属于责任事故或非责任事故作出认定。二是有关机关按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。本案中，石台安监局根据石台县人民政府的批复，对黄山交建公司立案查处，作出处罚，程序合法。 综上，石台安监局对黄山交建公司作出的（石）安监罚[2017]301号行政处罚决定书，认定事实基本清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告黄山市交通建设总公司的诉讼请求。 黄山交建公司不服该判决，向本院提起上诉，请求：撤销皖17**行初11号行政判决书，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。事实与理由：一、被上诉人处罚理由及处罚对象错误。1、黄山交建公司S464石台县香源公路改造工程（一期）项目经理部于2016年9月23日与张庭签订的《水稳摊铺劳务协议书》，将涉案道路施工的水稳摊铺劳务工程分包给张庭实际施工，工作范围中张庭应自备搅拌站一台。后经张庭介绍，同日项目部与胡安平签订《拌合站租赁合同》，该搅拌站属于张庭分包范围，搅拌站工人由张庭或胡安平雇请安排，费用由张庭从获取的劳务分包价款中支付。该合同明确约定，在施工期间胡安平方一切人员的病、伤、残和机械设备的损坏、自然灾害造成的一切事故损失等均由其自行负责管理和承担。受害人储成龙第胡安平雇请，为胡安平提供劳务活动。根据各方法律关系，上诉人与张庭为劳务分包关系，上诉人与胡安平名为租赁，实为加工承揽关系。张庭、胡安平及储承龙均不属于黄山交建公司工作人员。上诉人对胡安平拌合站不负有管理和检查的法定义务。2、事故发生地点和时间均不属于上诉人生产经营活动中，不能认定黄山交建公司构成生产安全事故。根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条的规定，生产安全事故是生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故。因此界定生产安全事故的标准在于事故是否发生在生产经营活动中。从事故发生地点来看，胡安平搅拌站于黄山交建公司项目部成立之前就存在，黄山交建公司将拌合料将由胡安平加工，胡安平利用其设备、人员独立开展经营活动，胡安平经营搅拌站行为不能认定为黄山交建公司的生产经营活动；从事故发生时间来看，事故发生当天下午15点30分以后胡安平已实际停止向黄山交建公司供应拌合料，而是给另一项目部加工并供应拌合料，直到16时40分清仓导致事故发生。事故发生时间并不在黄山交建公司的经营活动中。被上诉人认定黄山交建公司构成生产安全事故不能成立。3、胡安平独立经营搅拌站，其不当操作导致事故发生，胡安平应构成安全生产事故。根据国家安监局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》第二条和第三条规定：《安全生产法》所称的生产经营单位，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体；《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》所称的生产经营活动，既包括合法的生产经营活动，也包括违法违规的生产经营活动。本案中胡安平属于独立经营主体，其在生产经营活动中因操作不当造成事故，符合生产安全事故主体的法律特征，应当对胡安平进行行政处罚，而不应当对黄山交建公司和上诉人进行处罚。 被上诉人作出行政处罚程序违法，应予撤销。根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十三条规定：除依照简易程序当场作出的行政处罚外，安全监管监察部门发现生产经营单位及其有关人员有应当给予行政处罚的行为的，应当予以立案，填写立案审批表，并全面、客观、公正地进行调查，收集有关证据。对确需立即查处的安全生产违法行为，可以先行调查取证，并在5日内补办立案手续。根据该规定，行政处罚应当先立案、再调查，特殊情况5日内补办立案手续。从被上诉人一审提供的立案材料来看，仅有黄山交建公司作为当事人的立案审批材料，而没有对上诉人行政处罚的立案审批材料。既然没有对上诉人进行立案，被上诉人便无权对上诉人作出行政处罚决定，被上诉人程序严重违法。 三、一审法院认定上诉人作为处罚对象合法，将上诉人可能承担的民事责任混淆为行政责任，没有法律依据。黄山交建公同将劳务分包给张庭施工，将拌合料承揽给胡安平加工，虽然可能会违反相关民事法律规定，但黄山交建公司也只可能承担相应的民事责任，而不应当将可能承担的民事责任推定为行政责任，一审法院对黄山交建公司与张庭、胡安平及储承龙之间的真实法律关系不予查明，故意回避胡安平独立经营搅拌站，胡安平给其他项目部供应拌合料后发生事故的客观事实，错误认定黄山交建公司构成生产安全事故，进而对上诉人作出行政处罚，没有法律依据。综上，受害人储承龙并不属于黄山交建公司从业人员，本案事故并不是发生在黄山交建公司生产经营活动中，不能认定黄山交建公司构成生产安全事故。储承龙系胡安平侵权行为造成，应当由胡安平承担法律责任。被上诉人处罚理由及处罚对象错误，程序严重违法，行政处罚应当予以撤销。 被上诉人石台县安监局答辩：一、原审认定上诉人是生产安全事故的责任主体并应承担法律责任是正确的。1、《中华人民共和国安全生产法》第四十六条规定，生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。《公路工程施工分包管理办法》第四条“……禁止承包人以劳务合作的名义进行施工分包。”公路工程依法不得以劳务进行分包，且张庭不具备分包的相应的资格。2、上诉人与胡安平也不属于加工承揽关系而是典型的租赁关系。原告与胡安平签订的《拌和站租赁合同》可以证明；3、储承龙是上诉人雇佣与上诉人形成雇佣关系。根据《拌和站租赁合同》第四条2项约定胡安平只配备1名操作工。胡安平、张庭的询问笔录说明：拌和站的工人均有项目部张庭雇佣和发工资，显然储承龙是原告项目部雇佣与上诉人形成雇佣关系。4、退一步说，假设上诉人对上述各种关系的观点成立，也不能规避其作为本次事故的责任主体。安全生产法规定的生产经营单位负有的安全生产义务是行政法律责任，行政法律责任作为一种公法上的责任，决定了该责任不得通过民事主体之间的约定予以转移和免除。中华人民共和国交通运输部《公路工程施工分包管理办法》第十四条：“承包人应当建立键全相关分包管理制度和台账，对分包工程的质量、安全、进度和分包人的行为等实施全过程管理，按照本办法规定和合同约定对分包工程的实施向发包人负责，并承担赔偿责任。分包合同不免除承包合同中规定的承包人的责任或者义务。”二、拌合站已经由原告租赁，其使用权转移到原告，安全管理职责应同时转移到原告，原告的责任是无法推卸的。三、答辩人作出的行政处罚程序合法。1、安全生产事故适用于《生产安全事故报告和调查处理条例》，《条例》明确的规定了事故的处理程序和权限。事故的调查，一般事故由县级人民政府组织事故调置组进行调查也可以授杈或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。调查权在县级人民政府，《条例》第三十一条规定事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束。不存在立案后的调查取证。2、根据《条例》第三十二条规定，安全生产事故的案件来源于人民政府的批复，答辩人依据人民政府的批复进行立案，依据法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，程序是完全正确的。3、对于“11.1”生产安全责任事故，答辩人是按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚的。答辩人对黄山市交通建设总公司的立案，不仅仅是对公司追责，同时也是要对公司内部与本起事故负相关责任的人员进行追责。 二审中，双方当事人未向法庭提交证据；二审经审理，依法对一审查明的基本事实予以确认。 本院认为，一、根据《建设工程安全生产管理条例》第二十四条，黄山市交通建设总公司是S464石台县香源公路改造工程（一期）的承包方，应对施工现场的安全生产负总责，其组建的项目部所签订的《协议书》、《租赁合同》等是项目部的内部关系和管理模式，不能改变黄山市交通建设总公司的安全生产法律责任，其不能以分包、加工承揽等为由规避其应当承担的法律责任。 二、黄山市交通建设总公司已与胡安平签订了《拌合站租赁合同》，该拌合站的使用权和安全管理职责已转移到黄山市交通建设总公司。即使事故发生时该拌合站是在为其他企业加工拌合料，也是因为项目部的内部管理存在问题，仍然属于黄山交建公司的生产经营时间。 三、本案属于安全生产事故，应适用《生产安全事故报告和调查处理条例》，该条例明确规定了事故的处理程序和权限，与《安全生产违法行为行政处罚办法》的规定并不冲突。且《生产安全事故报告和调查处理条例》是《安全生产违法行为行政处罚办法》的上位法，效力层级更高。 四、本案中黄山市交通建设总公司作为企业法人，既承担着民事赔偿的民事法律责任，也承担着被相关行政主体监管的行政法律责任，即黄山市交通建设总公司在进行民事赔偿的同时，还因为未全面履行安全生产管理职责而被处以相应的行政处罚。一审法院并没有将民事责任混淆为行政责任。 五、《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项规定，发生一般生产安全事故的，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监督管理部门处二十万元以上五十万元以下的罚款。石台县安监局对黄山市交通建设总公司的立案，并非只能对公司追责，同时也是要对公司内部与本起事故负相关责任的人员进行追责，因为这是一个整体的安全生产责任事故案件。无须对事故责任相关人员进行逐个立案。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉理由不能成立。根据《行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长 桂 群 审判员 余加胜 审判员 钱跟东 二〇一八年六月二十七日 书记员 陈利华 附相关法条： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；