广西壮族自治区钦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）钦行终字第57号
上诉人（一审原告）钦州市钦南区犀牛脚镇大坪村民委员会大灶路第七村民小组。住所地钦州市钦南区犀牛脚镇大坪村。
诉讼代表人吴英良，组长。
委托代理人班霍，广西政大律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）钦州市钦南区人民政府，住所地钦州市金海湾东大街。
法定代表人黄光发，区长。
委托代理人李芸艳，钦州市国土资源局钦南分局工作人员。
委托代理人容兴雯，钦州市国土资源局钦南分局工作人员。
一审第三人钦州市钦南区犀牛脚镇西坑村民委员会河塘第十三村民小组。住所地钦州市钦南区犀牛脚镇西坑村。
诉讼代表人吴意武，组长。
一审第三人钦州市钦南区犀牛脚镇西坑村民委员会河塘第十四村民小组。住所地钦州市钦南区犀牛脚镇西坑村。
诉讼代表人吴长，组长。
一审第三人钦州市钦南区犀牛脚镇西坑村民委员会河塘第十五村民小组。住所地钦州市钦南区犀牛脚镇西坑村。
诉讼代表人吴取，组长。
上述一审第三人共同委托代理人王良，钦州市城区法律服务所法律工作者。
上诉人钦州市钦南区犀牛脚镇大坪村民委员会大灶路第七村民小组（简称大灶路七组）因土地权属行政裁决不服钦州市钦南区人民法院（2015）钦南行初字第4号行政判决，向本院提起上诉，本院于2015年6月2日立案受理并依法组成了合议庭，于2015年6月24日公开开庭审理了本案。大灶路七组的诉讼代表人吴英良及委托代理人班霍，被上诉人钦州市钦南区人民政府（简称钦南区政府）的委托代理人李芸艳、容兴雯，一审第三人钦州市钦南区犀牛脚镇西坑村民委员会河塘第十三村民小组的诉讼代表人吴意武、第十四村民小组的诉讼代表人吴长、第十五村民小组的诉讼代表人吴取及共同委托代理人王良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，原告与第三人争议的河塘江土地位于第三人自然村东南约100米处，距原告自然村约8公里，其四至为：东到河塘江口水利塍为界，南至捡银岭脚沿大蚝壳岭脚、安柴墩岭脚、后背田大岭脚为界，西至虾塘墩脚为界，北至河塘岭脚、细油金岭脚、石头港大岭岭脚、通天坳大岭岭脚、尽头丁岭脚为界，面积约1000亩。争议的土地在1970年前为浅海滩涂和荒地。1968年在钦州县革委会的领导下组织犀牛脚公社和那丽公社岭门、炮台、上寮、白木等大队建九河渡围垦工程，堵海造田，工程于1970年竣工。工程峻工后，岭门、炮台、上寮、白木大队共同签订《合约》，将九河渡围垦内的大部分土地进行划分给上述的四个大队，现争议的土地未作分配给任何单位和个人。1975年，上寮、白木两个大队修建合叉江水库，淹没了原告96亩的农田，1977年9月25日有钦州县山林、水利、土地纠纷办公室、那丽公社、西犀脚公社盖章，由上寮、白木两个大队通过与原告协商，将争议的土地以《拨田协定》的形式，划给原告使用，但第三人并不知道该《拨田协定》，该协定签订后原告曾想对争议地进行管理使用，但遭到第三人阻止，致使原告未能真正管理使用到争议的土地，于是那丽公社要求上寮、白木两个大队从九河渡围垦剩余未作分配的滑石江一带土地划出约400亩作为补偿给原告被淹没的农田，划拨后的土地原告一直使用至今。另查明，在围垦九河渡工程时，第三人也曾投入劳力和提供了约30多亩松木参与围垦九河渡工程。1975年县三分一工作组廖育康、黄祖范带领第三人开垦争议的部分土地种植农作物，即第三人管理使用在前，《拨田协定》在后，第三人一直以来从未停止使用过争议土地。随着近年生产经营的飞速发展，群众意识到土地的开发和利用价值，2007年初，原告以其持有《拨田协定》为由，向被告提出了权属调处的申请。被告于2012年2月29日作出了钦南政处字（2012）11号处理决定，将争议的河塘江1000亩土地确权给第三人集体所有。原告不服，向本院提起诉讼，本院于2012年10月10日作出（2012）钦南行初字第22号行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服，向钦州市中级人民法院提出上诉，钦州市中级人民法院于2013年4月15日作出（2013）钦行终字第1号行政判决，认为被告认定已用滑石江的400亩土地补偿给原告的主要证据不足，撤销本院作出的（2012）钦南行初字第22号行政判决，同时撤销被告作出的钦南政处字（2012）11号处理决定，并责令被告重新作出具体行政行为。被告补充证据后，认定原告已得到合理的补偿，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处条例》第四条的规定，于2014年8月18日作出（2014）7号处理决定，将争议的河塘江1000亩土地确权给第三人集体所有。原告不服，于2015年1月5日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的（2014）7号处理决定。
一审法院认为，九河渡围垦工程竣工后，依据《合约》约定，九河渡围垦内的大部分土地进行划分给岭门、炮台、上寮、白木的四个大队，而现争议的土地并未作分配给任何单位和个人。1975年，上寮、白木两个大队修建合叉江水库，受益的是上寮、白木两个大队。因修建合叉江水库，淹没了原告96亩的农田，理应从围垦九河渡工程按《合约》分给上寮、白木两个大队的土地中补偿给原告，而1977年9月25日原告与上寮、白木两个大队虽然在《拨田协定》上盖有钦州县山林、水利土地纠纷办公室、那丽公社、犀牛脚公社印章，但实质内容是与原告协商，不属县级以上人民政府的划拨行为，而上寮、白木两个大队无权就不属于其两个大队所有的土地进行处分，同时，《拨田协定》因遭到第三人的阻止后，未有得到真正的实际履行，于是上寮、白木两个大队重新将滑石江一带的土地约300亩补偿给原告，原告已得到了合理补偿，因此，原告以其持有《拨田协定》为由，20年后才主张争议土地的补偿，不符合客观事实，本院不予支持。在围垦九河渡工程时，第三人也曾投入劳力和提供了约30多亩松木参与围垦九河渡工程，1975年三分一工作组廖育康、黄祖范带领第三人开垦种植农作物。本院认为《拨田协定》第三人并不知情，且第三人对争议土地管理使用在前，《拨田协定》在后，第三人一直以来从未停止使用过，第三人的投入也理应得到合理的补偿。因此，被告适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处条例》第四条的规定，从尊重历史，照顾现实和有利于生产生活的原则出发，将争议的河塘江约1000亩的土地确权属第三人所有，是法律赋以县级以上人民政府的职权所在，不违反法律规定，本院应予支持。依据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告钦南区犀牛脚镇大坪村委会大灶路第七村民小组请求撤销被告钦州市钦南区人民政府于2014年8月18日作出的钦南政处字（2014）7号《钦州市钦南区人民政府土地权属纠纷处理决定书》的诉讼请求。
上诉人钦州市钦南区犀牛脚镇大坪村民委员会大灶路第七村民小组上诉称，一、一审判决事实不清，证据不足。（一）争议土地在1970年前为浅海滩涂，后当时的犀牛脚公社和那丽公社组织岭门、炮台、上寮、白木四个大队修建九河渡围垦工程，第三人没有投入过劳力和提供松木参与九河渡工程的建设。工程竣工后，岭门、炮台、上寮、白木四个大队共同签订了《九河渡围内土地划分合约》，一审判决认定第三人参与九河渡工程的建设与事实不符。（二）1977年9月25日签订《拨田协定》后，上诉人就管理使用现争议土地，这一事实第三人的村民吴秀及原告村民裴福坤，吴秉尤、吴冠富、裴世华等人证言可证实。上诉人在滑石江一带是使用有约200亩土地，实际可耕作的只有32亩，但这是在建合叉江水库之前就管理的，与建合叉江水库淹没的96亩农田无关。一审判决认定上诉人没有真正使用到争议土地以及政府在九河渡围垦的滑石江一带划出了约400亩作为补偿上诉人被淹没农田没有事实根据。（三）一审判决认定认定第三人的村民，一直来从未停止使用过争议地没有事实根据。事实上是上诉人在一直管理经营争议地，1977年9月，经县、乡两级政府拨出河塘江公有水利田400亩（即现争议地）给上诉人后，上诉人就开始在争议地上种番薯、木薯、芋头甘蔗等农作物；1999年将争议地发包给犀牛脚中心校老师吴英慧种马尾松；2006年又将争议地发包给吴阿富（又名吴冠富）、吴英添、裴世华等人种甘蔗，第三人的村民吴镇福还为上述承包者犁地并收受承包者的犁地款14000元。二、争议地依法应确权给上诉人所有。（一）争议地是上寮、岭门、白木、炮台大队共同签订《九河渡围内土地划分合约》后留下的机动田，1975年因建合叉江水库淹没了上诉人的耕地，1977年9月25日原钦州县山林、水利、土地纠纷办公室、原那丽公社革委会、犀牛脚公社革委会及上寮大队革委会、白木大队革委会及上诉人签订了《拨田协定》，将现争议地拨给上诉人所有。（二）上诉人对争议地有长期管理使用的事实，第三人对争议地既没有杈属凭证，也没有管理事实，被上诉人将该争议地确权给第三人所有是错误的。（三）《拨田协定》是政府划拔土地的行为，具有法律效力，对签订合同各方具有约束力，一审法院认为《拨田协定》不具有法律意义上的约束力错误。三、被上诉人作出的处理决定适用法律错误。上诉人有政府职能部门拨田的《拨田协定》，且该证据与《九河渡围内土地划分合约》、《钦州县九河渡围垦土地划分平面示意图》相印证，《拨田协定》属权属凭证，依法应作为现争议地确权的依据。应根据《广西壮族自治区土地山林水利权属调处条例》第三十四条第七项及第九项规定确定权属。但被上诉人却以证人证言来否定书证，适用《广西壮族自治区土地山林水利权属调处条例》第四条规定，将争议地确权给第三人所有，明显是故意偏袒第三人。请求二审法院撤销（2015）钦南行初字第4号行政判决和被上诉人作出的钦南政处字（2014）7号处理决定，判令钦南区政府重新作出行政行为。
被上诉人钦州市钦南区人民政府辩称，一、一审原判认定事实清楚，证据充分。争议的河塘江土地原属于浅海滩涂，土改、合作化及“四固定”等时期均未确定权给任何一方当事人。1968年，钦州县革委会、那丽公社和犀牛脚公社革委会组织上寮、白木、岭门、炮台等四个大队围垦九河渡造田造地，1970年3月13日，在钦州县革委会、九河渡围垦工程指挥部、那丽公社和犀牛脚公社革委会主持下，上寮、白木、岭门、炮台四个大队共同签订《九河渡围内土地划分合约》，明确四个大队在九河围内得到的土地，争议的河塘江土地不属于合约分配的土地范围。在九河渡围垦工程建设同时、第三人在争议土地范围内的塘心坑墩岭与大蚝壳岭之间修筑一条约10米宽的堤坝，形成约600亩的土地，并在该幅土地种植水稻、甘蔗等农作物，至今未停止过使用，2003年申请人申报登记了上述部分土地承包经营权。二、依据合约及《九河渡围垦土地划分平面示意图》，现争议的河塘江土地未划分给上寮。白木两个大队，上寮、白木两个大队将争议地拨给原告缺乏事实和法律依据。2007年纠纷发生前几十年时间，原告从未以《拨田协定》主张过争议土地的权属，也未使用过争议土地。而第三人一直管理使用至今，原告主张该争议地的权属事实不清，理由不成立。三、将争议的土地处理给第三人西坑村委第十三、十四、十五村民小组集体所有，符合法律、法规的规定。综上所述，上诉人主张争议地的权属缺乏事实依据，理由不成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求维持一审原判，驳回上诉人的上诉请求。
一审第三人钦州市钦南区犀牛脚镇西坑村民委员会河塘第十三村民小组、第十四村民小组、第十五村民小组陈述称，一、争议土地一直以来均是一审第三人经营管理，从来没有任何单位提出过异议，上诉人从来没有经营管理过争议地。二、上诉人部份群众申领的部分滑石江土地承包证书，充分证实上诉人得到了补偿。三、上诉人以《拨田协定》主张争议地的权属，理由不成立。《九河渡围内土地划分合约》及《九河渡围垦土地划分平面示意图》，证实围内的土地已明确划分了上寮、白木、岭门、炮台四个大队的土地范围及四至，河塘江的土地不属于合约分配的土地范围。上寮、白木两个大队与上诉人签订的《拨田协定》，一审第三人不知情，且上寮、白木两个大队没取得河塘江土地的权属，无权将一审第三人经营管理的土地权属拨给上诉人。四、上诉人被淹没的96亩耕地，已在九河渡围内位于滑石江的土地约200亩作为补偿，并一直管理使用至今。综上，钦南区政府钦南政处字（2014）7号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当；一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉。
二审法院经审理查明，上诉人大灶路七组与一审第三人河塘第十三、十四、十五村民小组争议的河塘江土地位于第三人自然村东南约100米处，距上诉人自然村约8公里，其四至为：东到河塘江口水利塍为界，南至捡银岭脚沿大蚝壳岭脚、安柴墩岭脚、后背田大岭脚为界，西至虾塘墩脚为界，北至河塘岭脚、细油金岭脚、石头港大岭岭脚、通天坳大岭岭脚、尽头丁岭脚为界，面积约1000亩。争议的土地原为浅海滩涂，没有证据证实土改、合作化及“四固定”等时期已把争议地的权属确定给任何集体所有。1968年，钦州县革委会组织犀牛脚公社和那丽公社的岭门、炮台、上寮、白木四个大队修建九河渡围垦工程，造田造地。1970年3月13日，在钦州县革委会、九河渡围垦工程指挥部、那丽公社和犀牛脚公社革委会主持下，上寮、白木、岭门、炮台四个大队共同签订了《九河渡围内土地划分合约》，明确四个大队在九河围内得到的土地。同时，合约说明（二）记载：“水利留田问题：（1）拟建河塘江水库，从河塘留出350亩。在河塘江另分给岭门150亩，剩余作基（机）动田。”1975年，上寮、白木两个大队修建合叉江水库，淹没了上诉人96亩农田，1977年9月25日，上寮、白木两个大队与上诉人签订《拨田协定》，将河塘江公有水利田约400亩（即争议地）补偿给上诉人。该协定盖有钦州县山林、水利、土地纠纷办公室，那丽、犀牛脚公社、上寮、白木、大坪大队的公章以及上寮、白木大队、大坪大队大灶路第八生产队（现上诉人）负责人的签名。但由于该地属于咸碱地，不利于农业生产，上诉人又在九河渡围内使用滑石江范围内部分土地，并一直管理使用至今，2003年上诉人部分村民申报登记了滑石江范围内部分土地承包经营权。2007年初，上诉人以持有《拨田协定》为由，向向钦南区政府提出了权属调处申请。2012年2月29日，钦南区政府作出了钦南政处字（2012）11号处理决定，将争议的河塘江约1000亩土地确权给一审第三人集体所有。上诉人不服，向钦南区人民法院提起诉讼，2012年10月10日，钦南区人民法院作出（2012）钦南行初字第22号行政判决，驳回上诉人的诉讼请求。上诉人不服，向本院提出上诉，本院于2013年4月15日作出（2013）钦行终字第1号行政判决，以钦南区政府认定已用滑石江范围内约400亩土地补偿给上诉人的主要证据不足，撤销（2012）钦南行初字第22号行政判决及钦南政处字（2012）11号处理决定，责令钦南区政府重新作出具体行政行为。钦南区政府补充证据后，认定上诉人已得到合理的补偿，于2014年8月18日作出（2014）7号处理决定，将争议的河塘江1000亩土地确权给一审第三人集体所有。上诉人不服，于2015年1月5日向钦南区人民法院提起行政诉讼，请求撤销（2014）7号处理决定。
以上事实，有《九河渡围内土地划分合约》、《九河渡围垦土地划分平面示意图》、《拨田协定》、钦南区《土地承包经营权证书》申领登记卡、现场勘验笔录以及相关人员调查笔录等证据证实。
本院认为，被上诉人钦南区政府于2014年8月18日作出（2014）7号处理决定认定事实主要证据不足，程序亦存在违法。（一）认定上诉人在滑石江得到补偿证据不足。首先补偿主体不清，有的证人说是犀牛脚公社，有的说是那丽公社要求上寮、白木大队补偿，有的说是当时犀牛脚公社黄敦章书记确定的，有的说是九河渡工程指挥部黄强划给的；其次是补偿的具体位置、界址不清；（二）《九河渡围内土地划分合约》、《九河渡围垦土地划分平面示意图》以及相关证人证言证实，处理决定认定在滑石江得到补偿的土地没有进行分配，属于水利留田（机动田），该土地的权属主体没有查清；（三）根据《九河渡围内土地划分合约》说明“从河塘留出350亩，在河塘江另分给岭门150亩”，该500亩地是否包含在现争议的土地范围内没有查清；（四）本案争议的土地是九河渡围垦工程竣工后，上寮、白木、岭门、炮台四个大队（现为村民委员会）共同签订《九河渡围内土地划分合约》，将围内土地具体分配后的水利留田（机动田），按照“谁开发谁受益”的原则，尚未分配的水利留田应属于上寮、白木、岭门、炮台四个大队共同享有使用权。上述四个大队与本案争议地的处理结果有利害关系，被上诉人钦南区政府在处理争议土地权属时，应当听取上述四个大队的意见。根据现有证据及庭审表明，钦南区政府作出钦南政处字（2014）7号处理决定过程中，即在行政裁决程序没有听取上寮、白木、岭门、炮台四个大队的的意见，一审法院在审理期间，也未依照行政诉讼法第二十九条的规定，通知上寮、白木、岭门、炮台四个大队作为第三人参加诉讼，有可能侵害了他们的合法权益，属于程序违法。
综上所述，上诉人大灶路七组部分上诉理由成立，本院予以采纳。被上诉人钦南区政府钦南政处字（2014）7号处理决定主要证据不足，违反法定程序，一审法院判决驳回上诉人关于撤销钦南区政府钦南政处字（2014）7号处理决定的诉讼请求不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）、第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销钦州市钦南区人民法院（2015）钦南行初字第4号行政判决；
二、撤销钦州市钦南区人民政府钦南政处字（2014）7号土地权属纠纷处理决定；
三、责令钦州市钦南区人民政府重新作出行政行为。
一、二审案件受理费共100元，由钦州市钦南区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韦乐熙
审 判 员 钟凌意
代理审判员 刘平平
二〇一五年八月三十一日
书 记 员 龙杰能