天津市西青区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）青民一初字第1584号
原告：天津市凤栖湖房地产投资开发有限公司，住所地天津市西青区杨柳青柳口路西侧明清街E座1号2层。
法定代表人：张连锁，董事长。
委托代理人：张连喜，该公司经理。
委托代理人：李明，上海建纬（天津）律师事务所律师。
被告：天津市国土资源和房屋管理局西青区国土资源分局，住所地天津市西青区杨柳青柳口路8号。
法定代表人：陈俊奎，局长。
委托代理人：张雪娜，该分局干部。
委托代理人：甄军涛，天津元泽律师事务所律师。
第三人：天津市壹川房地产开发有限公司，住所地西青区杨柳青镇柳口路28号。
法定代表人：郭宝江，经理。
委托代理人：张玉亭，该公司法律顾问。
原告天津市凤栖湖房地产投资开发有限公司（以下简称凤栖湖开发公司）与被告天津市国土资源和房屋管理局西青区国土资源分局（以下简称西青区国土资源分局）、第三人天津市壹川房地产开发有限公司（以下简称壹川房地产公司）土地使用权出让合同纠纷一案，本院于2015年1月29日受理后，依法由审判员石美平适用简易程序，于2015年3月19日公开开庭进行了审理。原告凤栖湖开发公司的法定代表人张连锁、委托代理人张连喜、李明，被告西青区国土资源分局的委托代理人张雪娜、甄军涛，第三人壹川房地产公司的委托代理人张玉亭均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告凤栖湖开发公司诉称：原告在开发建设杨柳青明清街二期仿古建筑项目征地拆迁过程中，余有土地4.35亩，同时，为被告使用的广场停车场铺设地面垫资188.1万元。原告与被告协商一致，于2004年3月签订了《置换土地协议》，约定原告将上述土地和垫资合计折合土地7.2亩，被告将杨柳青镇古运河以南、柳口路以东、沿柳口路方向拨地范围外延10米，计7.2亩土地以出让的方式与原告进行置换。置换土地用途用于原告进行开发建设仿古建筑“御河楼”。协议生效后，原告全面履行了合同义务，被告却未经原告同意，于2005年12月将置换地块全部出让给第三人。由于被告的违约行为，致使原告未能及时开发御河楼，给原告造成较大经济损失。原、被告签订的置换土地协议是平等民事主体之间订立的民事合同，系双方真实意思表示，协议内容不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，均具有法律约束力。第三人在明知原告与被告已经签订了土地置换协议的情况下，仍然与被告相互串通，签订土地出让协议，侵害了原告的合法权益，其在受让过程中非善意第三人。根据《合同法》的相关规定，被告应承担继续履行合同并赔偿损失的违约责任，故原告诉至法院，请求依法判令：1.被告与原告继续履行《置换土地协议》，被告应于判决生效后10日内，将杨柳青镇古运河以南、柳口路以东7.2亩土地以出让方式置换给原告；2.被告赔偿原告经济损失2922584.28元；3.诉讼费由被告和第三人承担。
被告西青区国土资源分局辩称：原告与被告签订的协议违背相关法律规定，不应受法律保护，不应予以支持。土地的转让，应当经政府批准，故请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人壹川房地产公司陈述：第三人依法取得了诉争土地的使用权，并取得了土地使用权证，系合法取得，故请求法院驳回原告对第三人的诉讼请求。
经审理查明：原、被告双方于2004年3月签订《置换土地协议》。该协议约定：一、凤栖湖房地产公司开发的明清街二期工程，占地范围东起柳口路规划红线、南至明清街一期占地边线、西至青远路规划红线、北至尊美街规划红线，该范围土地面积42.24亩。其中乙方（原告）的拆迁面积为24.7亩，甲方（被告）拆迁17.54亩。乙方在此范围内建设光明大殿、古戏楼、食品城占地23.35亩。二、在甲方拆迁中，乙方投资200万元，折合土地3亩，乙方拆迁总共合27.7亩。三、乙方拆迁面积27.7亩，减去其开发占地面积23.35亩，剩余4.35亩，置换到古运河以南、柳口路以东位置，用于开发建设御河楼。其界限按柳口路方向拨地范围外延10米，其他三面不做外延，这样共计占地7.2亩，原告还差2.85亩。四、乙方所差2.85亩土地，每亩地价按66万元，共计差188.1万元。按照区建委制定的广场铺设投资用于置换土地的原则，此2.85亩土地将在乙方所作广场铺设中抵扣。五、明清街广场为乙方开发的光明大殿、古戏楼和食品城围合场所。乙方拆迁土地使用权交付给甲方做停车场建场。停车场排水及铺设由乙方投资建设（具体标准，两部灰土，一部10㎜混凝土垫层，10㎜青石板或双面抛毛花岗岩）。材料及施工由双方共同监督。六、甲方协助乙方将御河楼土地通过市场手段出让给乙方使用。后案外人天津市兰德投资有限公司在该协议上盖章，其法定代表人张连喜于2004年3月28日签署了：“同意，总投资额超出188.1万元部分，由甲方负责支付”。
被告以挂牌的方式将诉争土地出让给第三人。2005年11月23日，被告与第三人签订了包括诉争土地在内的《国有土地使用权出让合同》，合同第二条内容为：“甲方（被告）出让给乙方（第三人）的宗地位于杨柳青镇御河道南侧，宗地编号为CR2004-89，面积为424015.3平方米。其位置与四至范围如本合同附图所示。附图已经甲乙双方签字确认”。合同第七条约定：“该宗地的挂牌成交总价为614660000元人民币……”。合同第九条约定：“乙方（第三人）按照本合同和挂牌文件的规定，乙方支付完土地出让金、政府净收益及土地拆迁安置补偿费30日内，依照规定申请办理土地使用权登记手续，领取《土地使用证》，即取得本合同项下土地使用权”。
2005年12月26日，第三人交纳了127323586元的土地出让金。2006年6月23日，被告与第三人签订了杨柳青镇御河道南侧（CR2004-89地块）《国有土地使用权出让合同》补充协议。2006年12月31日，第三人取得了西青区杨柳青镇柳口路东，地号为013147，图号为J503151的土地使用权证。
原告主张，2004年的2.85亩土地，折合人民币1881000元，土地均价为660000元／亩（1881000元÷2.85亩），7.2亩土地的总价值为4752000元（660000元×7.2亩）。原告要求被告赔偿经济损失2922584.28元的计算依据为：自2006年1月1日至2014年1月19日，以4752000元为基数，按照中国人民银行公布的同期贷款利率计算的利息。
原、被告均未提供涉诉土地用于开发建设商业、旅游项目的政府审批。
上述事实，有当事人陈述、书证等证据证明属实。
本院认为：根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条规定“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”按照该规定，涉案国有土地使用权的出让，必须报经有批准权的人民政府批准后，由政府土地管理部门组织实施。
根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条规定“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。”因诉争土地用于开发商业、旅游项目，依照法律规定，属于应当采取招标、拍卖、挂牌等公开竞价的方式出让土地，即土地的受让方必须通过招标、拍卖、挂牌等方式，与土地的出让方签订《国有土地使用权出让合同》，并交纳土地出让金，领取《土地使用证》，即只有满足了上述全部条件，才能取得诉争国有土地使用权。但原、被告之间签订的《置换土地协议》，并未得到有批准权的人民政府的批准，亦未采取法律规定的方式履行程序，故双方签订的协议，违反了法律强制性规定，应属无效。
无效的合同，自始即无法律约束力，合同约定的条款，对双方不产生权利、义务关系。故原告要求被告继续履行《置换土地协议》的诉讼请求，本院不予支持。
原告要求被告赔偿经济损失2922584.28元的诉讼请求，因与明清街二期工程及明清街广场铺设相关联，在本案中无事实依据，不宜在本案中一并处理，故原告的该项请求，本院不予支持，原告可另行主张权利。
综上所述，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条、第十二条之规定，判决如下：
驳回原告天津市凤栖湖房地产投资开发有限公司全部诉讼请求。
案件受理费32761元，因适用简易程序审理，应收取15090元，全部由原告天津市凤栖湖房地产投资开发有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于天津市第一中级人民法院。
审判员 石美平
二〇一五年六月二日
书记员 崔丽艳