海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼96行终60号
上诉人（原审被告）万宁市住房保障与房产管理局。住所地:海南省万宁市万城镇人民中街59号。
法定代表人蔡笃龙，局长。
委托代理人李健，该局副局长。
委托代理人薛彩云，海南昌宇律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）海南海控小额贷款有限公司。住所地：洋浦经济开发区吉浦路凯丰城市广场1#综合楼西单元6楼603房。
法定代表人李晓刚，董事长。
委托代理人曾凡光，海南海新律师事务所律师。
委托代理人柳青阳，海南海新律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）常敏，女，197O年11月5日出生,汉族，现住河南省周口市.
委托代理人李刚，男，1974年8月12日出生，汉族，现住河南省周口市，系原告常敏丈夫
原审第三人海南鑫东源旅业有限公司。住所地：海南省海口市海达路58号今典别墅小区6号别墅。
法定代表人王小玲，董事长。
委托代理人祝向荣，海南方圆律师事务所律师。
委托代理人王梦瑶，海南方圆律师事务所律师。
上诉人万宁市住房保障与房产管理局（以下简称万宁市住房局）、海南海控小额贷款有限公司（以下简称海控小额贷款公司）与被上诉人常敏、原审第三人海南鑫东源旅业有限公司（以下简称鑫东源公司）在建工程抵押登记一案，不服万宁市人民法院（2015）万行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年7月26日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2014年4月28日，万宁市住房局颁发万宁市房建万城字第9549号在建工程抵押证明，为海控小额贷款公司和鑫东源公司进行了在建工程抵押行政登记。
原审法院查明，2014年1月26日，常敏与第三人鑫东源公司达成购买鑫东源公司开发建设的、位于海南省万宁市兴隆旅游区忆云路的忆云山水产权式温泉假日酒店A幢406号房产的合意，双方签订了《商品房预售合同》，约定房产按毛坯房计价，总价款为人民币499440元，同时约定由鑫东源公司在30日内将本合同及相关材料向房屋所在地的市县房产行政主管部门办理书面备案确认手续等内容，常敏于当日缴纳定金人民币5000元。同日，常敏与鑫东源公司签订了《产权房委托装修装饰合同》，约定常敏所购房产由鑫东源公司委托有资质的装修公司进行统一装修装饰；同时，常敏与鑫东源公司和万宁兴隆忆云山水温泉度假酒店有限公司签订了《委托经营合同》，约定由鑫东源公司提供担保，常敏将所购房产委托万宁兴隆忆云山水温泉度假酒店有限公司进行统一经营管理。至2014年2月28日，常敏向鑫东源公司缴纳完所有购房款项。可鑫东源公司并未按约定将《商品房预售合同》及相关材料向房屋所在地的市县房产行政主管部门办理书面备案确认手续，涉案房屋至今未办理所有权登记。2014年4月23日，鑫东源公司与海控小额贷款公司签订《借款合同》和《抵押合同》，约定贷款人海控小额贷款公司向借款人鑫东源公司贷款人民币500万元，鑫东源公司将位于海南省万宁市兴隆旅游区忆云路“忆云山水产权式温泉假日酒店项目二期”的1207.45平方米房产（其中包含常敏购买的忆云山水产权式温泉假日酒店A幢406号房产），当成未出售房产提供给海控小额贷款公司作为抵押财产，双方确认抵押财产作价人民币822万元。2014年4月24日，海控小额贷款公司和鑫东源公司向万宁市住房局提出房屋抵押权登记申请，并向万宁市住房局提交了抵押当事人的法人资格证明、《抵押合同》、《借款合同》、国有土地使用权证、建设工程施工许可证、建设工程用地规划许可证、建设工程规划临时许可证、鑫东源公司股东会决定等文件材料。2014年4月28日，万宁市住房局作出“万宁市房建万城字第9549号在建工程抵押登记”的行政行为。2015年11月30日，常敏在万宁市住房局处查询得知其购买的忆云山水产权式温泉假日酒店A幢406号房产已被办理抵押登记的事实。常敏认为万宁市住房局的行为已侵犯其合法权益，于2015年12月17日向法院提起行政诉讼，请求撤销万宁市住房局作出的万宁市房建万城字第9549号在建工程抵押证明；诉讼费由万宁市住房局承担。
原审法院认为，万宁市住房局是对包含常敏购买的房产在内、共19套1207.45平方米的“忆云山水产权式温泉假日酒店项目二期”房产，作出“万宁市房建万城字第9549号在建工程抵押登记”的行政行为，而本案主要审查的是以上行政行为涉及常敏购买房产部分是否合法的问题。因此，本案诉讼争议的焦点是：万宁市住房局作出“万宁市房建万城字第9549号在建工程抵押登记”涉及常敏购买房产部分的行政行为是否合法。一、常敏是否具有本案诉讼的原告主体资格。常敏与鑫东源公司签订《商品房预售合同》，购买了鑫东源公司开发的忆云山水产权式温泉假日酒店A幢406号房产，可该房产又被鑫东源公司作为未出售房产向海控小额贷款公司贷款的抵押财产，向万宁市住房局申请办理在建工程抵押登记。常敏认为万宁市住房局的行为侵犯其合法权益符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十二)项有关公民、法人或者其他组织“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”可以向法院提起行政诉讼的规定。万宁市住房局关于常敏在本案中无行政诉讼原告主体资格的抗辩意见不符合法律规定，不予采纳。二、本案万宁市住房局作出“万宁市房建万城字第9549号在建工程抵押登记”涉及常敏购买房产部分的行政行为的程序是否合法。行政诉讼法规定，万宁市住房局对其所作的行政行为负举证责任。《房屋登记办法》第十九条规定：在建工程抵押权登记，房屋登记机构应当实地查看。本案中，万宁市住房局强调“受理申请后，对抵押财产进行了现场查看”，可没有有效证据证明万宁市住房局对提供抵押的“忆云山水产权式温泉假日酒店项目二期”在建工程进行过实地查看。因此，常敏关于万宁市住房局并未对涉案房屋进行实地查看的意见符合案件事实，予以采纳。三、万宁市住房局作出“万宁市房建万城字第9549号在建工程抵押登记”涉及常敏购买房产部分的行政行为是否侵犯了本案常敏的合法权益。经审查，鑫东源公司隐瞒真实情况，将已出售给常敏的房屋当作未出售房产与海控小额贷款公司签订《抵押合同》，并与海控小额贷款公司一起向万宁市住房局申请办理抵押登记。在办理抵押登记时向万宁市住房局提供的、证明涉案房屋为未出售房产的股东会决议亦不具有真实性。因此，依据《房屋登记办法》第十一条有关“申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记。”的规定，可以认定，万宁市住房局作出在建工程抵押登记是基于鑫东源公司隐瞒真实情况与海控小额贷款公司签订抵押担保借款合同，并提供虚假材料向万宁市住房局申请办理在建工程抵押登记。在此情况下，万宁市住房局作出在建工程抵押登记就违反了以上的法律规定，也侵犯了常敏的合法权益。综上，万宁市住房局作出“万宁市房建万城字第9549号在建工程抵押登记”涉及常敏购买房产部分的行政行为违反法定程序，且认定案件事实的主要证据不足，依法应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(三)项的规定，判决撤销万宁市住房保障与房产管理局于2014年4月28日作出的“万宁市房建万城字第9549号在建工程抵押登记”涉及常敏购买房产部分(忆云山水产权式温泉假日酒店A幢406号)的行政行为。
上诉人万宁市住房局上诉称，一审混淆被上诉人常敏的民事权益和万宁市住房局合法的行政行为，将应归责于鑫东源公司的行为和责任认定由万宁市住房局承担与事实不符。被上诉人不是行政诉讼案件的适格主体，一审对其起诉不应受理，已受理的应驳回其诉讼请求。申请商品房买卖合同备案是购房人与房地产企业签订商品房购房合同后及时向房产登记管理部门进行备案登记的合同义务，万宁市住房局的行政行为没有侵犯被上诉人的合法权益。备案行为不是行政行为，仅是行政管理要求，被上诉人无权提起行政诉讼。被上诉人应通过民事诉讼途径解决。一审认定事实不清。万宁市住房局受理抵押登记申请后到实地查看了抵押财产，查明该抵押房屋未竣工，为在建工程。万宁市住房局认为申请人提供的在建工程抵押权登记申请的事实材料充分，符合法律规定，予以登记。万宁市住房局提供的照片足以证明其已实地查看了在建工程抵押物，且抵押物是真实存在的，一审认定没有证据证明万宁市住房局进行实地查看没有道理。一审认定万宁市住房局的行政行为侵犯被上诉人的合法权益错误，被上诉人与鑫东源公司是民事上的债权债务关系，无法对抗海控小额贷款公司的抵押权，被上诉人的权益受损由鑫东源公司负直接责任。被上诉人购买房屋没有备案，万宁市住房局作出行政行为在前，被上诉人向万宁市住房局投诉开发商违法行为在后，被上诉人在万宁市住房局作出登记行政行为时与万宁市住房局没有行政法律关系。综上，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
上诉人海控小额贷款公司上诉称，一审认定事实错误，证据不足。万宁市住房局提交的照片属现场拍摄，各方没有异议，其真实性不能因为没有拍摄人员签名而被否定，一审否认照片的真实性错误。海控小额贷款公司在办理在建工程抵押登记手续过程中没有过错，其优先受偿权应得到保护。被上诉人怠于过问购房合同备案登记情况，对于导致购房合同不能及时办理备案手续及房产部门依法办理抵押登记手续的后果存在明显过错，应承担相应责任。海控小额贷款公司与鑫东源公司的贷款法律关系被生效法律文书确认，海控小额贷款公司的优先受偿权应得到保护。因房产没有及时办理合同备案导致被办理抵押登记的结果，被上诉人存在重大过错，应承担相应的责任。综上，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人常敏辩称：一、被上诉人作为利害关系人，全款支付了购房款且房屋已交付，被上诉人没有过错，是本案适格的主体。二、万宁市住房局作出9549号抵押登记行政行为时，没有进行实地查看，违反法定程序，应当予以撤销。三、万宁市房管局审查把关不严格，基于鑫东源公司提供的虚假材料作出的错误的抵押登记行为，应当予以撤销。
原审第三人鑫东源公司述称，对原审判决没有异议。鑫东源公司与被上诉人签订的商品房买卖合同真实、合法、有效，请求法院依法公正判决。
上诉人万宁市住房局在二审审理期间向本院补充提供了一组证据：海口海事法院作出的（2015）琼海法执字第477号执行裁定书、协助执行通知书，证明原审判决与生效的执行文书相矛盾。被上诉人常敏质证认为，经其向海口海事法院提出执行异议，海口海事法院已经另行作出执行裁定中止上述执行裁定的执行。鑫东源公司和海控小额贷款公司对该组证据没有异议。本院认为，该组证据与本案所要查明的案件事实没有关联，不能作为认定本案事实的依据。
二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点有三个：一、被上诉人是否具有诉讼主体资格；二、上诉人万宁市住房局作出的被诉行政行为是否合法；三、被上诉人的起诉是否超过了法定起诉期限。
一、关于被上诉人是否具有诉讼主体资格的问题。据本案已查明的案件事实，被上诉人常敏于2014年1月26日与鑫东源公司签订了《商品房预售合同》，购买了忆云山水产权式温泉假日酒店A幢406号房，并于同年2月28日支付完所有购房款项。但鑫东源公司又于同年4月23日将该房产作为未出售房产向海控小额贷款公司抵押贷款，并向万宁市住房局申请办理了在建工程抵押登记。本院认为，该抵押登记行为已经对常敏的合法权益产生了实际影响，与其具有利害关系，根据《行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，常敏是本案适格的诉讼主体。对上诉人万宁市住房局提出的常敏不是本案适格主体的上诉主张，本院不予采纳。
二、关于上诉人万宁市住房局作出的被诉行政行为是否合法的问题。首先，《房屋登记办法》第十一条规定：“申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记”。原审第三人鑫东源公司隐瞒真实情况，提供的抵押物清单、股东会决议等均将包含被上诉人购买的房产在内的抵押财产表述为未出售房产，与案件事实不符，以上证据材料不能作为证明被诉行政行为合法的依据。鑫东源公司隐瞒真实情况，提供虚假材料，致使被诉行政行为主要证据不足，应予撤销。其次，《房屋登记办法》第十九条规定，在建工程抵押权登记，房屋登记机构应当实地查看。本案中，上诉人万宁市住房局提供了一张没有记录任何文字内容的照片，拟证明在作出被诉行政行为前进行了实地查看。本院认为，该张照片既没有拍摄时间也没有相关工作人员签名确认，无法证明上诉人万宁市住房局进行了实地查看，被诉行政行为程序违法。因此，一审以涉及被上诉人购买的房产部分主要证据不足，违反法定程序为由部分撤销被诉行政行为并无不当。
三、关于被上诉人的起诉是否超过了法定起诉期限的问题。上诉人万宁市住房局于2014年4月作出被诉行政行为。但被上诉人并非本案被诉的在建工程抵押登记行为的行政相对人，且该行政行为也没有告知其诉权，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，被上诉人于2015年12月向原审法院提起行政诉讼，没有超过2年的法定起诉期限。两位上诉人主张被上诉人的起诉已超过起诉期限，证据不足，本院不予采信。上诉人海控小额贷款公司还主张被上诉人常敏怠于过问购房合同备案登记情况，对于导致购房合同不能及时办理备案手续及房产部门依法办理抵押登记手续的后果存在明显过错，应承担相应责任。本院认为，本案所要审查的是被诉行政行为是否合法的问题，上诉人海控小额贷款公司主张被上诉人常敏应承担相应责任不属于本案审理的范围，该主张本院不予采信。
综上所述，上诉人万宁市住房局和海控小额贷款公司的上诉理由均不能成立，本院不予采信，对其上诉请求，本院不予支持。原审判决，认定事实清楚，适用法律准确，处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人万宁市住房保障与房产管理局和海南海控小额贷款有限公司各负担人民币25元。
本判决为终审判决。
审判长 姜国强
审判员 符敬强
审判员 黄俊明
二〇一六年八月二十四日
法官助理陈艳娇
书记员杨智
附：本案适用的相关法律、法规条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《房屋登记办法》
第十九条办理下列房屋登记，房屋登记机构应当实地查看：
（一）房屋所有权初始登记；
（二）在建工程抵押权登记；
（三）因房屋灭失导致的房屋所有权注销登记；
（四）法律、法规规定的应当实地查看的其他房屋登记。
房屋登记机构实地查看时，申请人应当予以配合。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>
若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
审核：姜国强撰稿：姜国强校对：杨智印刷：李慧玲
海南省第一中级人民法院2016年8月25日印制
（共印25份）