广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）韶中法行终字第48号
上诉人（原审被告）：韶关市武江区西河镇人民政府（以下简称：“西河镇政府”）。
法定代表人：黄灿，镇长。
诉讼代理人：江仁智，“西河镇政府”副镇长。
诉讼代理人：胡小兵，广东韶华律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：朱文斌，男，1970年12月23日出生，汉族，广东省韶关市人，农民。
被上诉人（原审原告）：朱亚福，女，1939年9月27日出生，汉族，广东省韶关市人，农民。系朱文斌的母亲。
被上诉人（原审原告）：黄裕洪，男，1935年5月6日出生，汉族，广东省韶关市人，农民。系朱文斌的父亲。
被上诉人（原审原告）：谢细英，女，1972年12月26日出生，汉族，广东省韶关市人，农民。系朱文斌的妻子。
被上诉人（原审原告）：朱正杰，男，2001年1月11日出生，汉族，广东省韶关市人，学生。系朱文斌的儿子。
法定代理人：朱文斌、谢细英，年籍同上。
以上五名被上诉人的共同诉讼代理人：钟红涛，广东韶大律师事务所律师。
原审第三人：韶关市武江区西河镇村头村民委员会（以下简称：“村头村委会”）。
法定代表人：朱浩华，主任。
上诉人“西河镇政府”与被上诉人朱文斌、朱亚福、黄裕洪、谢细英、朱正杰等五人（以下简称：“朱文斌等五人”）镇政府行政确认一案，不服韶关市武江区人民法院于2015年2月10日作出的（2014）韶武法行初字第18号行政判决{含（2015）韶武法行初字第16号行政裁定，即将判决书中的第1页中第三行的案号“（2014）韶武支行初字第18号”补正为“（2015）韶武法行初字第16号”}，向本院提起上诉。本院于2015年3月23日受理后，依法组成合议庭，于2015年4月14日进行了法庭询问。本案现已审理终结。
本院查明：2013年1月29日，“朱文斌等五人”申请“西河镇政府”确认其具有“村头村委会”集体经济组织成员资格。
2014年10月13日，“西河镇政府”作出韶武西府（2014）69号《朱亚福等人申请确认村头村集体经济组织成员资格不予处理决定书》，在“经查”一节的内容包括：“申请人朱亚福出生于武江区西河镇村头村民委员会。1966年，申请人朱亚福与黄裕洪结婚。婚后一年，其夫妻两人到当时环市砖厂（属公社企业）工作。户口也随即迁走，直到公社砖厂倒闭；申请人朱亚福全家的户口才于1993年又迁回村头村，并一直在其户口所在地村头村居住和生产生活，但是没有分到田、地。”在“本府认为”一节的内容包括：“依现行法律法规的规定，并没有明确规定由乡镇一级政府处理，根据国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》，行政机关必须依法行政的基本要求：行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。依据2013年5月31日广东省人民政府修改后的《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条、第十五条的规定，农村集体经济组织成员资格的认定，属于集体经济组织章程规定，由成员大会表决确定，对于表决形成的决议是否违反法律规定，应由当事人向人民法院起诉进行认定并予以撤销或确认无效。本案中申请人与村集体经济组织之间关于成员资格确认事宜，依法不属于我府行政职权处理范围。因此，申请人申请事项不属于我府处理范围。依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条、第十五条的规定，本府做出处理决定如下：对于申请人申请确认西河镇村头村集体经济组织成员的申请不予处理。”
“朱文斌等五人”不服，向韶关市武江区人民政府申请复议。2014年12月23日，韶关市武江区人民政府作出韶武府（2014）26号《行政复议决定书》，决定：维持“西河镇政府”于2014年10月13日作出韶武西府（2014）69号《不予处理决定书》。
2015年1月8日，“朱文斌等五人”向原审法院提起行政诉讼，诉讼请求：一、确认“西河镇政府”未依法履行职责的行为违法；撤销“西河镇政府”韶武西府（2014）69号不予处理决定书。二、判令“西河镇政府”对“朱文斌等五人”申请“村头村委会”集体经济组织成员事项作出认定。三、由“西河镇政府”承担本案相关诉讼费用。
另查明：2014年9月9日，本院作出（2014）韶中法行终字第51号行政判决，对“西河镇政府”不服韶关市武江区人民法院所作（2014）韶武法行初字第18号行政判决，即判决：一、撤销“西河镇政府”于2014年4月28日作出的《通知》。二、责令“西河镇政府”于本判决生效后60日内对朱文斌等五人的申请事项作出具体行政行为。三、案件受理费50元由“西河镇政府”负担等的上诉作出终审判决，其中在判决书：“本院查明”的内容为：“被上诉人朱亚福、黄裕洪、黄文斌所持有的韶关市公安局西联派出所于1993年12月8日签发的《市区移民证》韶字第0000366号证载的姓名；朱亚福，女，汉族，1939年9月27日出生，籍贯；韶关。婚姻状况；有配偶。居民身份证编号；440203
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242。迁移原因；迁居。原住址；西河镇砖厂。迁往地址；西郊派出所。证载姓名；黄裕洪，男，汉族，1935年5月6日出生，籍贯；韶关，婚姻状况；有配偶。居民身份证编号；440203
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241。迁移原因；迁居。原住址；西河镇砖厂。迁往地址；西郊派出所。证载姓名；黄文斌，男，汉族，1970年12月23日出生，籍贯；韶关，婚姻状况；未婚。居民身份证编号；440203
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241。迁移原因；迁居。原住址；西河镇砖厂。迁往地址；西郊派出所。2011年10月18日，韶关市公安局惠民南派出所签发的户口簿登记的户主；朱文斌。《常住人口登记卡》中，登记的内容如下：'姓名：朱正杰''户主或与户主关系：儿''出生日期：2001年1月11日''籍贯：广东省韶关市''婚姻状况：未婚''职业：学主''何时由何地迁来本址：2011年10月18日所内移居，广东省韶关市武江区新华街道办事处白芒路5-81''姓名：谢细英''户主或与户主关系：妻'。'出生日期：1972年12月26日''籍贯：湖南省双峰县''婚姻状况：已婚''职业：临时工'。'何时由何地迁来本址：2011年10月18日所内移居，广东省韶关市武江区新华街道办事处白芒路5-81'。'姓名：黄裕洪''户主或与户主关系：父亲''出生日期：1935年5月6日''籍贯：广东省韶关市''婚姻状况：已婚''职业：农业劳动者''何时由何地迁来本址：2011年10月18日所内移居，广东省韶关市武江区'。2013年1月29日，朱文斌等五人申请'西河镇政府'确认其具有'村头村'集体经济组织成员资格。《申请书》具体内容为：申请人一家人，且举家户籍都落在韶关市武江区西河镇白芒村村头。申请人一直在被申请人的村居住、生活，并积极履行作为该村集体经济组织成员的义务，修祠堂，清明祭祀祖宗等等，与其他村民相处和睦，村里也一直给予相关的村民待遇。2012年始，被申请人突然拒绝承认申请人的该村集体经济组织成员资格，并剥夺了朱文斌等五人的该村集体经济组织成员权利。申请人认为，被告申请人的行为严重违反了《广东省农村集体经济组织管理规定》的相关规定，严重侵害了申请人的合法权益。为维护自身的合法权益，维护法律的尊严，申请人向贵府提出申请请求贵府确认申请人具有被申请人村集体经济组织成员资格。此致；韶关市武江区西河镇政府。'西河镇政府'受理后，于2013年3月4日作出武西府受（2013）1号《受理案件通知书》。受理了朱文斌等五人申请'村头村'集体经济组织成员资格的申请。2014年4月28日，'西河镇政府'作出《通知》，通知内容为：'朱文斌、朱亚福、黄裕洪、谢细英、朱正杰：关于你们申请我镇确认你们为村头村集体经济组织成员的事项，我镇受理后经调查了解，依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条第二款第四项、第十五条第三款，《武江区农村集体经济组织管理规定实施细则》第六条之规定，你们申请事项不属于我镇处理范围。'朱文斌等五人不服，于2014年5月14日向原审法院起诉，诉讼请求：一、确认'西河镇政府'未依法履行职责的行为违法。二、判令'西河镇政府'对朱文斌等五人申请村头村集体经济组织成员事项作出认定。三、本案诉讼费用由'西河镇政府'承担。”该判决书“本院认为”的内容为：“'西河镇政府'于2014年4月28日以《通知》形式作出的具体行政行为程序不合法。依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：'农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，按受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。'第五条规定：'各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。'第十五条：'原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。'第十六条：'农村集体经济组织成员享有以下权利：（一）依法行使选举权、被选举权和表决权；（二）享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益；（三）承包集体经济组织的土地及其他资产；（四）对集体经济组织公开招标的项目，在同等条件下有优先权；（五）监督集体经济组织的经营管理活动，提出意见和建议，查阅成员大会或者成员代表会议的会议记录、财务会计报告等；（六）法律、法规、规章和组织章程规定的其他权利。'第十七条：'农村集体经济组织成员应当履行以下义务：（一）遵守法律、法规、规章和组织章程；（二）维护集体经济组织的合法权益；（三）依法开展家庭承包经营；（四）法律、法规、规章和组织章程规定的其他义务。'本案是由于第三人村头村民委员会2011年年未张贴村民待遇公告所引起的纠纷，朱文斌等五人向'西河镇政府'主张确权之诉依法有据。'西河镇政府'对此主张应对朱文斌等五人是否履行集体经济组织成员的权利和义务进行调查，作出相应的处理决定，并非以通知形式告知。另'西河镇政府'认为这种确权之诉不属镇政府职权范围依法无据，因按《广东省农村集体经济组织管理规定》的有关规定，村委、农村集体经济组织社可以对成员的资格进行认定，但不能损害成员的权益，如一方成员权益受损，受损方有权向上一级政府主张权益。上级政府应在查明事实的基础上依法作出处理决定。'西河镇政府'上诉所主张的理由证据不足，本院不予支持。综上所述，'西河镇政府'以通知形式作出处理属于认定事实不清，程序不合法。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。”本院在该判决中依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。
案经原审法院审理后认为：本案的争议焦点为“朱文斌等五人”申请确认具有“村头村委会”集体经济组织成员资格的申请是否属于“西河镇政府”的处理范围。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（四）项规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维持社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；”《中华人民共和国农业法》第七十七条规定：“农民或者农业生产经营组织为维护自身的合法权益，有向各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合理要求的权利，人民政府及其有关部门对农民或者农业生产经营组织提出的合理要求，应当按照国家规定及时给予答复。”以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第五条规定：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”本案中，“朱文斌等五人”所在村民小组以朱亚福系“外嫁女”为由取消“朱文斌等五人”的村民福利待遇，“朱文斌等五人”向“西河镇政府”递交申请，请求“西河镇政府”确认是否具有“村头村委会”集体经济组织成员资格。“西河镇政府”作为基层人民政府应当基于保护农村集体经济组织及其成员的合法权益而作出具体行政行为。但本案“西河镇政府”对“朱文斌等五人”的申请事项作出《不予处理决定书》，决定对申请人的申请事项不予处理，该《不予处理决定书》与上述法律、法规和规章不符，违背了我国的立法原意，依法应予撤销。“朱文斌等五人”请求判令“西河镇政府”对“朱文斌等五人”申请“村头村委会”集体经济组织成员事项作出认定的主张于法有据，予以采纳。“村头村委会”经法院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，不影响案件的审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，判决：一、撤销“西河镇政府”于2014年10月13日作出的韶武西府（2014）69号《朱亚福等人申请确认村头村集体经济组织成员资格不予处理决定书》。二、责令“西河镇政府”于本判决生效后60日内对“朱文斌等五人”的申请事项作出具体行政行为。
上诉人“西河镇政府”不服原审法院判决上诉称：原判适用法律错误。一、原审法院判决引用的法律规定中，没有明确授权镇人民政府对集体经济组织成员资格进行确认的规定。相反，在其引用的《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条中，只是表明各级人民政府有监督权。而且，对于仅规定“各级人民政府农业行政主管部门”可以“对各集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务”“并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”这些规定，均不代表“西河镇政府”作为乡镇一级人民政府有权对农村集体经济组织成员资格进行确认。二、“西河镇政府”在2014年10月13日作出的韶武西府（2014）69号《不予处理决定书》，正是按照法无授权不可为的依法行政原则所作的，没有违反法律规定。三、《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条、第十五条以及韶关市武江区人民政府《武江区农村集体经济组织管理规定实施细则》（韶武府办（2008）59号）第六条等均规定，“朱文斌等五人”对于农村集体经济组织成员资格的确认，应当属于成员大会表决确认范畴，不属于“西河镇政府”行政职权的范畴，也与村民自治的规定相悖。四、“朱文斌等五人”有通过民事诉讼寻求法律保护的途径，以本不属于“西河镇政府”职权范围强行要求行政确认，既没有法律依据，也延误其权利保护的时间，客观上不利于保护其权利。法律规定以及司法实践证明，对于村民决议损害村民合法权益的，可以通过民事诉讼途径提起确认决议无效之诉或者行使撤销权之诉。而其他省份等均在实务中是通过民事审判途径直接对村民利益是否受到损害进行处理的，另辟行政确认途径，并没有有效、便利地解决对弱势群体权益保护问题，与诉讼程序应便利于民的立法目的也不符。综上所述，原判适用法律错误，“朱文斌等五人”的民事权益保护可以通过民事诉讼程序予以快捷、直接地解决，判决由“西河镇政府”对集体经济组织成员资格进行确认，类似于要求由工商行政管理部门对股东资格进行确认一样，是不符合法律规定的，且客观上也不利于及时保护村民的合法权益。故此，上诉请求：一、撤销原判，改判驳回“朱文斌等五人”的诉讼请求。二、由“朱文斌等五人”承担一、二审诉讼费用。
被上诉人“朱文斌等五人”没有书面答辩，其口头答辩称：原判认定事实清楚，“西河镇政府”上诉理由不能成立。
原审第三人“村头村委会”经本院合法传唤，拒不出庭应诉，没有书面或口头答辩。
本院认为：“西河镇政府”于2014年10月13日作出的韶武西府（2014）69号《朱亚福等人申请确认村头村集体经济组织成员资格不予处理决定书》不合法。
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（四）项规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；”《中华人民共和国农业法》第七十七条规定：“农民或者农业生产经营组织为维护自身的合法权益，有向各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合理要求的权利，人民政府及其有关部门对农民或者农业生产经营组织提出的合理要求，应当按照国家规定及时给予答复。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，按受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第五条规定：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅于2006年12月13日转发省委农办、省妇联、省信访局《关于切实维持农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》第三条规定：“……对产生争议，应依照相关法律、法规和政策及时处理；对基层政府处理决定不服的，可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理。”上述法律、法规、规章，明确了作为乡（镇）一级的基层人民政府，具有对农村集体经济组织成员资格的确认和处理权利。由此可以确定，“西河镇政府”以其没有确认、处理权为由作出《朱亚福等人申请确认村头村集体经济组织成员资格不予处理决定书》不合法。
综上所述，“西河镇政府”上诉理由不充分，应予驳回。原审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人“西河镇政府”负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一五年五月十一日
书记员 李羿盟