广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中中法行终字第231号
上诉人（原审第三人）:陈日允，男，汉族，1967年10月15日出生，住广东省中山市。
委托代理人：梁月欢，女，1971年10月3日出生，汉族，住广东省中山市。系陈日允之妻。
被上诉人（原审原告）：卢浩军，男，汉族，1975年7月14日出生，住广东省中山市。
委托代理人：高健洪、卢婉贞，广东扬真律师事务所律师、律师助理。
原审被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼，组织机构代码72246076-2。
法定代表人：陈良贤，市长。
委托代理人：李洁，中山市法制局工作人员。
委托代理人：雷ＸＸ，中山市国土资源局工作人员。
上诉人陈日允因卢耀其不服原审被告中山市人民政府（下称市政府）土地行政登记一案，不服广东省中山市第一人民法院（2014）中一法行初字第179号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，本案诉讼期间，因被上诉人卢耀其死亡，其继承人决定由其子卢浩军作为其继承人代表其在本案中主张权利，本院由此将卢浩军作为本案被上诉人、原审原告参加本案诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，卢耀其系原中山市郊区xx巷xx号（现更名为中山市xx区xx巷xx号）的土地使用权人，于1991年8月9日领取了中府集建字[1991]第xxx号集体土地建设用地使用证，该证载明该用地东边与陈某宅相邻。
1995年9月14日，陈日允、陈日坤、陈某向中山市土地管理部门申请办理原中山市郊区xx巷xx号之二（与卢耀其用地东西相邻，现更名为中山市xx区xx巷xx号之二）130平方米土地权属登记。市政府于1996年8月5日就该130平方米土地向陈日允、陈日坤、陈某颁发中府国用（1996）字第xxx号国有土地使用证。
2009年4月，陈日允、陈日坤、陈某向中山市土地管理部门申请土地地址变更登记及土地性质变更登记。市政府注销中府国用（1996）字第xxx号国有土地使用证，并于2009年5月14日向陈日允、陈日坤、陈某颁发中府国用（2009）第xxx号国有土地使用证，该证载明土地性质为国有，地址为中山市xx区xx巷xx号之二，用地面积为122.5平方米。
2009年7月31日，陈日允、陈日坤、陈某向中山市土地管理部门申请办理土地转让登记，陈日坤、陈某将自己拥有的土地份额转让给陈日允，并办证至陈日允名下。市政府注销了中府国用（2009）第xxx号国有土地使用证，于2009年8月7日向陈日允颁发中府国用（2009）第易xxx号国有土地使用证。
2011年8月，陈日允经所在的中山市石岐区员峰股份合作经济联合社同意其使用中府国用（2009）第易xxx土地使用证用地北面的19.1平方米集体土地，并与中山市国土资源局签订国有土地使用权出让合同后，向中山市国土资源局申请将中山市xx区xx巷xx号之二中府国用（2009）第易xxx号项下的土地面积进行变更登记，提交了房地产权登记申请、审批表、地籍调查表（界址调查表上指界人签名均是陈日允签名，无相邻人的签名指界）、中山市石岐区员峰股份合作经济联合社同意使用19.1平方米集体土地的同意书、国有土地使用权出让合同、测绘图纸及身份证明等材料。市政府经审核后进行变更登记，注销了中府国用（2009）第易xxx国有土地使用证，并于2011年8月24日向陈日允颁发了中府国用（2011）第xxx号国有土地使用证，将19.1平方米纳入登记范围，陈日允使用的土地面积增加为141.6平方米。卢耀其不服市政府中府国用（2011）第xxx号国有土地使用证登记行为，诉至原审法院，请求判令：1、依法撤销市政府核发的国有土地使用证（证号：中府国用2011第xxx号，土地使用权人：陈日允，土地面积141.6平方米）；2、本案诉讼费用由市政府承担。
原审法院另查明：经比照卢耀其中府集建字〔1991〕第xxx号集体土地建设用地使用证用地图纸与陈日允、陈日坤、陈某中府国用（1996）字第xxx号国有土地使用证用地图纸、陈日允、陈日坤、陈某中府国用（2009）第xxx号国有土地使用证用地图纸、陈日允中府国用（2009）第易xxx号国有土地使用证用地图纸、陈日允中府国用（2011）第xxx号国有土地使用证用地图纸，肖家巷23号与肖家巷24号之二用地存在重叠，市政府、卢耀其、陈日允、陈日坤、陈某均确认用地存在重叠。中山市国土资源局决定更正登记，并于2014年12月1日向陈日允发出中土函[2014]1874号通知，要求陈日允办理更正登记手续。
原审法院又查明：卢耀其不服市政府向陈日允、陈日坤、陈某颁发的中府国用（1996）字第xxx号国有土地使用证、中府国用（2009）第xxx号国有土地使用证，向陈日允颁发的中府国用（2009）第易xxx号国有土地使用证，向原审法院提起（2014）中一法行初字第271号行政诉讼。原审法院于2015年4月22日作出（2014）中一法行初字第271号行政判决，认为上述登记均未进行地籍调查，土地四至不清晰，且土地存在重叠，登记行为证据不足，判决确认市政府于1996年8月5日向陈日允、陈日坤、陈某颁发的中府国用（1996）字第xxx号国有土地使用证、于2009年5月14日向陈日允、陈日坤、陈某颁发的中府国用（2009）第xxx号国有土地使用证、于2009年8月7日向陈日允颁发的中府国用（2009）第易xxx号国有土地使用证行为违法。
原审法院认为：根据《土地登记办法》第三条的规定，市政府对本行政区域内的土地负有登记造册、核发土地权利证书的职权与职责。《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”《土地登记办法》第十八条规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；……。”结合《城镇地籍调查规程》、《城镇变更地籍调查实施细则（试行）》关于变更地籍调查的规定，市政府在核发土地权利证书时，应审查申请人提交的材料是否齐全，是否符合法定形式，土地权属是否有争议，即在进行土地登记时，土地四至应明确，权属应清晰。
本案中，陈日允申请讼争土地登记时，提交的地籍调查表没有相邻权人的指界，四至范围并不清晰，土地权属可能存在争议，市政府未予审查，即向陈日允颁发中府国用（2011）第xxx号国有土地使用证，证据不足。且陈日允确认该土地与相邻卢耀其地块存在重叠，另，原审法院于2015年4月22日作出（2014）中一法行初字第271号行政判决，确认市政府于1996年8月5日向陈日允、陈日坤、陈某颁发的中府国用（1996）字第xxx号国有土地使用证、于2009年5月14日向陈日允、陈日坤、陈某颁发的中府国用（2009）第xxx号国有土地使用证、于2009年8月7日向陈日允颁发的中府国用（2009）第易xxx号国有土地使用证均未进行地籍调查，未有相邻权人的指界，且土地存在重叠，判决确认违法。而本案所涉的市政府于2011年8月24日向陈日允颁发中府国用（2011）第xxx号国有土地使用证是以前述登记行为为基础进行的后续变更登记行为，上述土地登记均未进行地籍调查。因此，市政府颁发中府国用（2011）第xxx号国有土地使用证证据不足，依法应予撤销。
综上所述，卢耀其要求撤销市政府向陈日允颁发的中府国用（2011）第xxx号国有土地使用证的诉讼请求，理据充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下：撤销中山市人民政府于2011年8月24日向陈日允颁发的中府国用（2011）第xxx号国有土地使用证，中山市人民政府于本判决生效之日起六十日内重新向陈日允颁发国有土地使用证。案件受理费50元，由中山市人民政府负担。
上诉人陈日允不服原审判决，向本院提起上诉称，一、市政府依上诉人的申请，并经得集体土地所有权人中山市石岐区员峰股份合作经济联合社同意，为上诉人颁发中府国用（2011）第xxx号国有土地使用证，程序合法。上诉人的土地初次发证时，卢耀其的儿子卢浩荣曾作为丈量人在审批表上签名，对上诉人的土地范围是没有异议的。至本案土地证发证时，对于与被上诉人相邻界线范围，市政府并没有进行变更。二、即使土地使用权证的红线图存在重叠，重叠部分土地的使用权也应由上诉人享有，不应撤销上诉人的国有土地使用权证，而应撤销被上诉人的集体土地建设用地使用证。中山市石岐区员峰股份合作经济联合社是集体土地的所有权人，其有权决定土地由谁使用。重叠部分的土地是土地所有权人同意将该土地转为国有，并给上诉人使用。上诉人也与国土部门办理了出让手续，交纳了国有土地出让金，领取了国有土地使用权证。而被上诉人领取的是集体土地建设用地使用者，不可能对国有土地享有使用权，故重叠部分土地使用权应由上诉人享有，被上诉人的集体建设用地使用权证应予撤销。三、本案涉及中山市石岐区员峰股份合作经济联合社的利益，该社应作为本案的第三人参加诉讼，原审法院遗漏了当事人，属于程序违法。综上，请求法院撤销原审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求，或者将本案发回重审，并判令本案的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人卢浩军答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。上诉人在申请涉案土地登记时，土地的四至并不清晰，也没有经过相邻土地的土地权属人指界，且上诉人亦明确双方的土地登记存在重叠，该土地证前三次登记行为已经被确认违法，应被撤销重做登记。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告市政府发表诉讼意见称，上诉人与被上诉人的土地登记确实存在重叠，原审判决合理有据。
本院经审查确认原审法院查明的事实。本院另查明，本案原审原告卢耀其因病于2015年8月1日死亡，二审诉讼期间，其子卢浩军以其继承人身份作为本案原审原告参加本案诉讼。
本院认为，本案上诉人陈日允享有土地使用权的国有土地最初登记于1996年8月5日，而与之相邻被上诉人卢浩军之父卢耀其名下的集体土地使用权登记于1991年8月9日，即卢耀其名下的土地登记在前。故作为在后登记的陈日允名下土地，虽然经最初的土地所有权人同意取得土地使用权，但是土地登记仍然不能侵犯在前登记的土地使用权人权益。根据本案事实，陈日允名下的土地使用权证界线与卢耀其名下的土地使用权界线发生了重叠，该重叠是因陈日允名下的土地数次登记均未在地籍调查阶段经相邻使用权人指界所致，故陈日允的土地登记申请并不符合《土地登记办法》第九条所具备的具有指界清晰无权属争议的“地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标”的要求，土地登记部门应当对其申请不予准许。因此，市政府向陈日允颁发中府国用（2011）第xxx号国有土地使用证事实不清楚，依据不充分，原审判决予以撤销要求其重作正确，本院予以维持。至于上诉人陈日允上诉提出的土地重叠部分的使用权归属问题，属于双方之间的土地权属争议，市政府应在重作陈日允的土地登记行为时要求土地管理部门处理该权属争议后再行进行土地使用权登记。而陈日允提出的原集体土地所有权人应为本案第三人参加诉讼的问题，本院认为，原集体土地使用权人只是双方权属争议的应受调查人，而非涉案登记行为的利害关系人，原审法院未将其作为第三人并无不妥，故对此上诉意见本院不予采纳。
综上所述，上诉人陈日允上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，法律适用充分有据，实体处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈日允负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 薇
审 判 员 王 鹏
代理审判员 王 昕
二〇一五年十二月二日
书 记 员 陈苑琳