浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）浙金行终字第56号上诉人（原审原告）厉响亮。委托代理人（特别授权）张骏平。被上诉人（原审被告）东阳市城市管理行政执法局，住所地东阳市行政中心。法定代表人杜卫良。委托代理人（特别授权）王晓凌。上诉人厉响亮因与被上诉人东阳市城市管理行政执法局城建行政处罚一案，不服东阳市人民法院（2015）东行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年6月12日公开开庭审理了本案。上诉人厉响亮及其委托代理人张骏平，被上诉人东阳市城市管理行政执法局委托代理人王晓凌参加了诉讼，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2010年12月20日，东阳市规划局根据群众举报对厉响亮户违法建设进行立案查处。经现场勘查、询问调查取证、告知等程序，于2011年1月5日作出东规罚字［2011］第105号行政处罚决定，认定厉响亮户未按建设工程规划许可证规定的建设规模360平方米，超过许可建设规模111.55平方米进行房屋建设。据此作出责令该户补办房屋扩建建筑物的规划审批手续，处扩建工程造价百分之五的罚款，计人民币贰仟伍佰壹拾圆整。同日，厉响亮缴纳了罚款2510元。2011年8月23日，受东阳市规划局委托，东阳市规划建筑设计院对厉响亮户进行实地测量，发现该户房屋存在整体移位情况。2011年10月11日，东阳市规划局作出东规局〔2011〕第71号《关于撤销“东规罚字〔2011〕第105号”的通知》，决定撤销东规罚字〔2011〕第105号《东阳市规划局行政处罚决定书》，按法定程序重新作出处理。2012年2月21日，因厉响亮拒收退还的罚款，东阳市规划局将其已缴纳的罚款2510元人民币进行公证提存。2012年5月14日，东阳市规划局将厉响亮户违法建设材料移交给被告。2012年11月29日，被告进行立案查处。经现场勘查、询问证人、处罚告知等程序，于2014年8月4日作出东城法（直属）罚字［2014］7号行政处罚决定，并于当日留置送达给厉响亮。另查明：2010年2月2日，厉响亮户经东阳市人民政府批准取得宅基地使用权108平方米。2010年3月11日，东阳市规划局根据厉响亮户申请向其颁发了建字第330783201000029号建设工程规划许可证，许可建设规模360平方米，附用地审批表、定位记录、规划图复印件。2010年2月8日东阳市南市街道办事处农村私人建房定位记录规定，厉响亮户的地坪与北侧厉天强户相同，层数、后沿总高与厉天强户相同，北金字墙与厉天强户同脚各墙，其它按村规定执行。规划图显示，厉响亮户所在建设地块均不得外挑阳台。厉响亮户现已建成建筑面积493.6平方米、三层带阁楼（28.38平方米）、自南向北二间房屋外挑阳台33.07平方米、架空层72.15平方米的楼房。该楼房没有按照建房定位记录的规定与厉天强户同脚各墙，并在房屋南侧进行披水建设。室内地坪比室外地坪高出0.86米。室外地坪基本与厉天强户相同。原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第六十四条的规定，城乡规划主管部门负有对城镇规划区内的违法建设行为进行查处的职能。根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》、东政发〔2011〕75号文件的规定，被告于2011年12月14日起依法行使东阳市南市街道范围内涉及违反城市规划方面的行政处罚权。故原告关于被告超越法定职权的诉称，缺乏法律依据，不予支持。公民应当按照建设工程规划许可证的规定进行建设。结合本案，建设工程规划许可证、规划图、农村私人建房定位记录及厉响亮户所在村的建房规定等是判断厉响亮户的建房行为是否违反了建设工程规划许可证规定的主要依据。根据查明的事实，本案原告涉及违反建设工程规划许可证规定的建设情形有：一是移位建设；二是擅自建设房屋南侧披水；三是外挑阳台；四是阁楼及架空层建设。关于移位建设的问题，被告对此不予处罚。被告的决定具有合理性，予以支持。理由是：首先，根据东阳市规划设计院勘测，同一排相邻的厉天强户、厉空军户也存在移位的情形，且均未作处理；其次，根据相关部门协调会意见及被告调查证据显示，厉响亮户的定位系根据相邻户厉天强户位置而定，故厉响亮户移位建设非其单方引起；再是，厉响亮户建房位置是经过政府相关部门确定后才动工建设的，过错不在厉响亮户。关于房屋南侧披水问题。根据南市街道及厉响亮所在村规定，农村建房在没有相邻户情况下金字墙可建披水，但由于厉响亮户南侧尚有规划地基，其南侧披水建设将导致南侧建房户不能正常建设。故被告关于拆除厉响亮户南侧披水的处罚事项，合法合理，予以支持。关于外挑阳台的问题。虽然根据规划规定，厉响亮户不能外挑阳台，但鉴于该村许多建房户违反规划进行外挑阳台建设，且相关部门未进行处理。被告从不损害潜在建房户安全的角度出发，拆除厉响亮户南侧一间二至四层的阳台，符合公平原则，予以支持。关于阁楼及架空层建设的问题。根据相关部门的意见，上述建设属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的行为，故被告作出责令厉响亮户补办规划审批手续，并处工程造价5%的罚款，并无不当，予以支持。关于地坪是否抬高的问题。地坪有室外地坪、室内地坪之分。根据《民用建筑设计通则》（GB50352-2005）第4.3.2条之规定及被告的陈述，建筑高度应按建筑物室外地面作为计算依据，即室外地坪。结合本案，2010年2月8日东阳市南市街道办事处农村私人建房定位记录中规定的厉响亮户的地坪与北侧厉天强户相同，该处的地评应指室外地坪。从本案查明的事实看，厉响亮户室外地坪基本与厉天强户相同，故符合建设工程规划许可证的规定。那么，室内地坪是否必须与室外地坪相同？室内地坪一般允许高于室外地坪。理由如下：首先，根据《建筑地面设计规范》（GB50037-2013）第3.1.5条的规定，建筑物的室内地面可以高于室外地面；其次，建筑物内部结构如何设计、装饰在不违反法律的强制性规定及损害他人合法权益的前提下，建筑物权利人有自由处分的权利；再是被告未能提供室内地坪高于室外地坪违反了法律的强制性规定及已经损害他人合法权益的证据。综上，被告认定厉响亮户室内地坪抬高0.86米违反了建设工程规划许可证的规定，属于事实认定错误，在此予以纠正。被告据此作出的责令厉响亮户降低地坪0.86米的处罚事项，属于依据不足，应予撤销。应当指出的是，本案存在证据形式不规范、办案期限过长等瑕疵，望被告在今后工作中加以注意和改进。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1目、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六第一款第（四）项之规定，判决：一、撤销被告于2014年8月4日作出的东城法（直属）罚字［2014］7号行政处罚决定中第2项责令自行降低房屋地坪0.86米的处罚事项。二、驳回原告厉响亮的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告厉响亮负担10元，被告东阳市城市管理行政执法局负担40元。上诉人厉响亮上诉称，一、本案的基本事实：1、上诉人建房问题已经于2011年1月5日由东阳市规划局作出(2011)东规罚字第105号行政处罚决定书进行了处罚，虽然105号行政处罚决定书是错误的，但因该处罚的内容是罚款，故上诉人也就忍受乱处罚算了，但被上诉人再次进行处罚是严重超越了职权。行政机关应当遵守一事不再罚原则。2、[2014]第0007号行政处罚决定认定的违法行为不存在，处罚证据不足。本案中，上诉人完全依照建设工程规划许可证、用地审批表、东阳市吴宁国土资源所宗地图、南市街道办事处农村私人建房定位记录、南市街道槐堂村民委员会新建房屋的规定、关于厉响亮户新建房屋移位问题的说明等文件进行施工。不存在所谓的违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条第一款的规定。[2014]第0007号行政处罚决定适用法律错误。上诉人是在槐堂村建房，依法可不办理建设工程规划许可证。建设规划许可证是对上诉人用地面积及宗地位置进行规划，对于上诉人设计的层数、地坪、披水、阳台等其他设计规范是依据南市街道办事处农村私人建房定位及村规定执行，该建设规划许可证对上诉人进行架空层建设、阳台、披水等都未进行详细规定，上诉人只要取得建设用地使用权证，即表明对审批范围内该宅基地享有使用权，至于具体怎么设计是按村规定，与村容村貌相统一即可。[2014]第0007号行政处罚决定显失公正，不合理。上诉人2010年批准建房时，南侧是路，未规划为宅基地，事隔三年2013年上半年南侧规划为宅基地，上诉人建房在先，规划在后，以滴水相邻纠纷责令上诉人拆除披水，显然是不公平，不合理、不合法。二、一审判决存在错误：1、原判认定上诉人房屋己建成面积493.6平方米与事实不符，一审法院忽略了建设工程规划许可证允许建房规模为360平方米的事实，导致错误的得出上诉人超建阳台的结果。2、关于外挑阳台，一审法院认为，根据规划规定，上诉人不能外挑阳台建设，且相关部门未进行处理。但从不损害潜在建房户安全角度出发拆除上诉人南侧一问二至四层的阳台，符合公平原则，予以支持。该规定是总体规划非详细规划，也不是控制性规划。3、上诉人按照东阳市规划局给上诉人颁发的《建设工程规划许可证》进行建房，并参照村委会意见及全体村民都进行的阳台建设，且建造阳台是在村委会及村民代表书面同意的情况下进行。4、上诉人建披水在先，规划在后，且农村基本各家各户均建披水，上诉人建披水已取得村委会及村民代表书面同意。对于一审法院认定的东政发[2011]75号文件，确认被告是有权行使南市街道范围内的违反规定的行政处罚权，这个文件当中并没有明确被告的执法权是包括南市范围的，在75号的文件第二条是以城市规划区域范围为重点，抓好全市行政执法工作，乡镇街道是予以配合，主体还是应当是镇和街道。综上，请求撤销原判，支持上诉人的全部诉请。被上诉人东阳市城市管理行政执法局辩称：一、答辩人作出的行政处罚决定，认定的事实清楚，证据确实充分，答辩人作出的处罚决定适用法律法规正确，程序合法。被答辩人厉响亮存在违法建设行为。厉响亮户于201O年3月份动工在浙江省东阳市南市街道槐堂村上槐进行房屋建设。在建设过程中，该户未按城乡规划行政主管部门批准要求，擅自进行架空层建设，计建筑面积为72.15平方米；擅自抬高地坪0.86米；擅自进行外挑阳台建设，计建筑面积为33.07平方米；擅自超建阁楼28.38平方米；擅自在房屋南侧进行披水建设。该房屋建设目前已完工，共计建筑面积为493．6平方米。该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条第一款的规定，属未按建设工程规划许可证要求擅自进行建设的行为。被答辩人厉响亮户的建设行为已经违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条第一款的规定，答辩人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，并依据东阳市南市街道规划办对厉响亮户的认定处理意见作出行政处罚决定，适用法律法规正确。二、答辩人认为其作出的责令被答辩人白行降低房屋地坪0.86米，有法可依。东阳市南市街道规划办对厉响亮户的认定处理意见，明确该户应降低地坪0.86米，且根据厉响亮户的地坪现状，室内地坪比室外地坪高得多，这个高度差在没有踏步或不降低室内地坪的情况下，必然导致进出不便，从而有可能导致新的违法建设产生。如果认定室内地坪无需降低，则答辩人认为，应当先行撤销东阳市南市街道规划办的规划意见。综上，请法院维持答辩人作出的东城法(直属)罚字(2014)0007号行政处罚决定，驳回厉响亮的上诉请求。经审查，本院对原审法院认定的事实予以确认。本院认为，根据本案所涉建设工程规划许可证、规划图、农村私人建房定位记录及厉响亮所在村建房规定及已查明的事实，厉响亮户南侧尚有规划地基，其南侧披水建设将导致南侧建房户不能正常建设，被上诉人要求厉响亮户拆除南侧披水的处罚事项并无不当。按规划规定，厉响亮户不能外挑阳台，但被上诉人作出处罚时考虑其所在村许多建房户违反规划进行外挑阳台建设，且相关部门未进行处理，从不损害潜在建房户安全的角度出发，拆除南侧一间二至四层的阳台，符合公平原则。关于阁楼及架空层建设问题，被上诉人责令厉响亮户补办规划审批手续，并处工程造价5%的罚款也无不当。根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》、东政发〔2011〕75号文件的规定，被上诉人自2011年12月14日起依法行使东阳市南市街道范围内涉及违反城市规划方面的行政处罚权。被上诉人在处罚过程中确存在瑕疵，但一审法院已予以指正。综上，厉响亮提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。鉴此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人厉响亮负担。本判决为终审判决。审 判 长  冯少华审 判 员  金 莉代理审判员  朱 鸣二〇一五年六月十七日代书 记员  朱丽敏