浙江省杭州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）浙杭行终字第225号上诉人（原审原告）张鑫林。委托代理人杨毓根、朱建华。被上诉人（原审被告）淳安县安全生产监督管理局。法定代表人童丰平。委托代理人郑伟喜。委托代理人章献彪。上诉人张鑫林因安监行政处罚一案，不服浙江省淳安县人民法院（2015）杭淳行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年6月2日公开开庭审理了本案。上诉人张鑫林的委托代理人杨毓根，被上诉人淳安县安全生产监督管理局（以下简称淳安县安监局）的委托代理人郑伟喜、章献彪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年12月12日，淳安县安监局作出淳安监行罚[2014]24号《行政处罚决定书》，认定张鑫林系大奥建设集团有限公司主要负责人，对“8·24”千岛湖嘉鸿酒店工程高大支模架坍塌事故负有主要领导责任，决定对其行政罚款人民币3万元。原审法院经审理查明，张鑫林是大奥建设集团有限公司（以下简称大奥建设公司）的执行董事，系公司法定代表人。2013年10月6日，张鑫林所在公司与建设单位淳安千岛湖嘉鸿置业有限公司签订《合同协议书》，取得千岛湖嘉鸿酒店及商业用房工程（以下简称嘉鸿工程）的施工权。大奥建设公司委托公司总工程师张灿林管理嘉鸿工程，监理单位为杭州广厦建筑监理有限责任公司（以下简称广厦监理公司），监理工程师为方显波。大奥建设公司在协议取得该项目过程中，2013年9月3日与孔霄伟签订《建设工程内部责任制考核协议书》，约定由非公司员工孔霄伟挂靠公司施工。孔霄伟取得该项目后，邀请邬国炎管理嘉鸿工程，邬国炎又聘请了不具有从业资质的孙乾坤、孙晓峰分别担任施工员和安全员。大奥建设公司则任命公司员工胡继贵为项目经理。2014年3月，大奥建设公司编制了嘉鸿工程“高大支模架施工方案”，但该方案未经施工单位技术负责人、总监理工程师签字等审核。同年4月4日，杭州市土木建筑学会专家对该方案进行技术论证（发生坍塌事故的支模架，属于该次论证的内容范围），提出“该支模架属于超高超重支模架，采用加固后的钢管扣件式支模架方案基本可行，补充完善并再次办妥内外部审批手续后方可用于指导施工”等论证意见，但施工单位没有根据专家评审意见，并按照程序完成该方案的修改完善，即予以实施。2014年6月17日，杭州市城乡建设委员会（以下简称杭州市建委）对该项目工地进行检查时，该“高支模”正在搭设。因该项目存在诸多问题，杭州市建委下发了《停工令》，并委托淳安县建筑施工安全监督管理站负责监督落实。停工期间，张鑫林所在公司在没有建设主管部门同意复工的情况下，擅自组织施工，并于8月20日左右完成了该“高支模”的搭设。2014年8月24日上午6时30分左右，大奥建设公司在未按规定完成相应验收程序，也没有取得监理方浇捣令的情况下，即开始实施嘉鸿工程1号楼酒店大堂顶板（9-12/E-H）（该部位支模架属于“高支模”）的混凝土浇捣。现场施工作业人员有泥工班32人、木工班7人，施工员孙乾坤和安全员孙晓峰全程在场。上午8时许，监理人员上班后发现施工方擅自实施浇捣行为，曾口头予以制止，但施工方未停工。15时24分左右，浇捣的“高支模”突然发生坍塌，部分作业人员随面砼、钢筋、模板坠落，造成包括10名泥工、1名木工、1名混凝土公司的打泵操作工和1名建设单位施工管理人员在内的共13名人员不同程度受伤，其中木工杨文斌因伤势过重，经抢救无效于9月7日死亡。淳安县安监局接到事故报告后，根据淳安县人民政府的授权，依法成立了由淳安县安监局、淳安县监察局、淳安县人民检察院、淳安县总工会、淳安县城乡建设和城市管理局参与的“8·24”坍塌事故调查组。经调查后于2014年10月13日向淳安县人民政府提交了《大奥建设集团有限公司千岛湖嘉鸿酒店建设项目“8·24”坍塌事故调查报告》和批复请求。2014年10月28日，淳安县人民政府作出《关于大奥建设集团有限公司千岛湖嘉鸿酒店建设项目“8·24”坍塌事故调查报告的批复》，同意调查报告将事故认定为生产安全责任事故，并同意对事故原因的分析和责任的认定。批复还建议司法机关对胡继贵、邬国炎、孙乾坤、孙晓峰追究刑事责任，建议淳安县安监局对大奥建设公司、张鑫林、张灿林给予行政处罚，建议淳安县城乡建设和城市管理局对大奥建设公司、方显波给予处理。2014年11月4日，淳安县安监局向大奥建设公司和张鑫林分别发出《行政处罚告知书》，大奥建设公司和张鑫林分别于同月7日提出要求听证的书面申请。同月27日，淳安县安监局依法组织了听证会，分别听取了调查人员和张鑫林的陈述和申辩意见。听证会结束后，淳安县安监局召开了案件审理委员会全体成员会议，对张鑫林的陈述和申辩意见进行分析认定。同年12月12日，淳安县安监局作出淳安监行罚[2014]19号《行政处罚决定书》，认为大奥建设公司在嘉鸿工程施工中存在建设现场管理混乱；安全意识淡薄，安全培训和教育工作缺失，不按规定程序编制和修改完善“高支模”安全专项施工方案，对专家评审意见置之不理；不按照专项施工方案和专家意见规范搭设“高支模”，安全生产事故隐患排查治理工作得不到落实；不服从相关建设行政主管部门和监理单位的现场管理，在停工期间擅自复工，“高支模”搭设完成后未按规定组织验收即擅自浇捣，对事故的发生负有责任。依照《中华人民共和国安全生产法》第二十一条、《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第八条、《建设工程安全生产管理条例》第二十六条第（三）项、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（一）项的规定，决定对大奥建设公司行政罚款人民币15万元整。同日，淳安县安监局对张鑫林作出淳安监行罚[2014]24号《行政处罚决定书》，认为大奥建设公司董事长张鑫林，作为企业法定代表人，不认真履行安全生产管理职责，没有督促检查安全生产工作、及时消除生产安全事故隐患，对事故的发生负有主要领导责任。依照《中华人民共和国安全生产法》第十七条第（四）项、第八十一条第二款的规定，决定对张鑫林行政罚款3万元。同月15日，淳安县安监局分别向大奥建设公司和张鑫林送达了行政处罚决定书。原审法院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款的规定，淳安县安监局具有综合监督安全生产的法定职责。张鑫林所在的大奥建设公司在承建嘉鸿工程中，现场管理混乱，安全意识淡薄，安全培训和教育工作缺失，其行为已违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十一条的规定。张鑫林所在的公司在施工中不按规定程序编制和修改完善“高支模”安全专项施工方案，对专家评审意见置之不理；不按照专项施工方案和专家意见规范搭设“高支模”；在停工期间擅自复工，“高支模”搭设完成后未按规定组织验收即擅自浇捣，其行为已违反了国务院《建设工程安全生产管理条例》第二十六条的规定。张鑫林所在的公司在涉案工程“高支模”的搭设过程中，不落实安全生产事故隐患排查治理工作，不服从建设主管部门和监理单位的现场管理，其行为已违反了国家安全生产监督管理总局《安全事故隐患排查治理暂行规定》第八条的规定，张鑫林所在的公司的违法行为是“8·24”坍塌事故发生的主要原因，其中，不按照程序编制和修改完善“高支模”安全专项施工方案，不按照专项施工方案和专家评审意见规范搭设“高支模”，在停工期间擅自复工、擅自浇捣的行为是事故发生的直接原因。张鑫林是大奥建设公司的执行董事，系生产经营单位的主要负责人，根据《中华人民共和国安全生产法》第五条和《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第四条的规定，是安全生产、隐患排查的责任主体。张鑫林在嘉鸿工程施工中，不认真履行安全生产管理职责，没有督促检查安全生产工作，没有及时消除生产安全事故隐患，对事故的发生负有主要领导责任，其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第十七条第（四）项、第八十一条第二款的规定，应给予行政罚款处罚。淳安县安监局是安全生产综合监督部门，在接到事故报告后，先后履行了立案、调查、事故调查报告、报经政府批复、告知、听证和决定等程序，其办案程序符合《中华人民共和国行政处罚法》和国家安全生产监督管理总局《安全生产违法行为行政处罚办法》设定的法定程序，程序合法。淳安县安监局作出的淳安监行罚[2014]24号行政处罚决定书，认定的事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，程序合法，量罚适当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持淳安县安监局于2014年12月12日作出的淳安监行罚[2014]24号行政处罚决定书。案件受理费50元，由张鑫林负担。宣判后，张鑫林不服，向本院上诉称，一、一审判决认定事实错误。首先，上诉人并非坍塌事故的责任主体。大奥建设集团有限公司承建嘉鸿工程后，公司依法设立了工程项目部，并建立项目工程人员逐级管理制度，已全面落实了安全生产督促管理工作。同时，上诉人已经尽到了执行董事的基本职责，对事故发生不存在过错。施工单位在本工程中的主要负责人是实际施工人以及项目部成员，督促安全检查以及消除生产安全隐患均属于项目部成员的管理职责，事故的发生系项目部成员违章施工造成的。其次，上诉人已经履行了安全生产管理职责。大奥建设公司在接到杭州市建委的《停工令》后，上诉人已经全面要求工程停工，并要求相关人员按照法定程序对“高支模”的施工方案进行修改与完善，也就是说，在事故发生时，上诉人是要求工程停工的，而上诉人对项目部人员作出的违章作业是无法预料和控制的，故上诉人不存在未认真履行安全生产管理职责的事实。因此，本次坍塌事故的发生系停工期间项目部人员违规浇捣直接导致，上诉人在接到停工令后已经全面要求工地停工生产，作为执行董事已经履行了相应的管理义务，对事故发生不存在过错。二、一审判决法律适用错误。法律并没有直接规定生产经营单位的主要负责人就指法定代表人。法律规定的“主要负责人”指的是生产经营单位的直接负责人，包括但不是法定代表人。上诉人认为，在本案的嘉鸿工程中，上诉人虽系施工单位的法定代表人，但并非该工程的主要负责人，根据上诉人提供的工程管理制度来看，项目部实际控制人是嘉鸿工程的直接责任主体，是以上法律法规所指的主要负责人。因此，一审法院认定上诉人为责任主体，显然是适用法律错误。综上，请求依法撤销淳安县人民法院作出的（2015）杭淳行初字第2号行政判决，依法改判。被上诉人淳安县安监局答辩称，一、上诉人作为本案坍塌事故责任主体具有事实根据和法律依据。首先，上诉人作为大奥建设集团有限公司的法定代表人、执行董事，依照《公司法》等规定为经营单位的主要负责人，承担公司日常事务经营管理之责。其次，依据《安全生产法》第五条及《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第十条，《生产安全事故报告和调查处理条例罚款处罚暂行规定》第二条、第三条，是安全生产、隐患排查的责任主体。二、上诉人在本案中未履行安全生产管理之责。涉案工程非法转包，尽管形式上有一套安全生产管理制度。但是从查明的事实来看，项目工程管理人员不到位、缺乏作业资质、项目管理混乱且不听指挥，明知安全生产程序有重大安全隐患，也未采取有效的安全管理措施，甚至没有任何落实措施的行为，最终导致事故的发生。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定，“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”第九十四条规定，“本法规定的行政处罚，由负责安全生产监督管理的部门决定；予以关闭的行政处罚由负责安全生产监督管理的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定；给予拘留的行政处罚由公安机关依照治安管理处罚条例的规定决定。有关法律、行政法规对行政处罚的决定机关另有规定的，依照其规定。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十三条规定，“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定”等，被上诉人淳安县安监局具有作出被诉处罚决定的法定职权。《中华人民共和国安全生产法》第五条规定，生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。第十七条第（四）项规定，“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：……（四）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；……”。《建设工程安全生产管理条例》第二十一条规定，施工单位主要负责人依法对本单位的安全生产工作全面负责。施工单位应当建立健全安全生产责任制度和安全生产教育培训制度，制定安全生产规章制度和操作规程，保证本单位安全生产条件所需资金的投入，对所承担的建设工程进行定期和专项安全检查，并做好安全检查记录。《中华人民共和国安全生产法》第八十一条第二款规定，生产经营单位的主要负责人有前款违法行为，导致发生生产安全事故，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，给予撤职处分或者处二万元以上二十万元以下的罚款。因此，施工单位主要负责人有确保本单位安全生产的法定义务，违背该义务应承担相应的法律责任。本案中，根据案涉事故调查报告认定的事故原因及相关证据材料，足以认定大奥建设公司在承建嘉鸿工程中有违反《中华人民共和国安全生产法》的行为，并为案涉生产安全责任事故发生的主要原因。参照国家安全生产监督管理总局《罚款处罚暂行规定》（2011年修订）第三条第二款的规定，张鑫林为大奥建设公司的主要负责人。但在大奥公司承建嘉鸿工程中，张鑫林未能有效的履行安全生产管理职责，对案涉安全生产责任事故的发生应承担相应的法律责任。淳安县安监局据此根据《中华人民共和国安全生产法》第八十一条第二款的规定，课以张鑫林3万元的罚款具有事实和法律依据，量罚得当。综上，张鑫林认为督促安全检查以及消除生产安全隐患均属于项目部人员的管理职责，事故的发生系项目部成员违规施工造成，并且其不属于大奥建设公司“主要负责人”等上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张鑫林负担。本判决为终审判决。审 判 长  吴宇龙代理审判员  廖珍珠代理审判员  蔡维专二〇一五年七月三日书 记 员  汪金枝附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。