广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2017）粤7101行初250号
公益诉讼人：广州市从化区人民检察院，住所地广州市从化区河滨北路***号。
委托代理人：金哲男、甄静，均为该院检察员。
被告：广州市从化区环境保护局，住所地广州市从化区江埔街环市东路826号。
法定代表人：王丽英，职务：局长。
负责人：黄耀祯，职务：副局长。
委托代理人：陈敏、朱雁，均为广东华安联合律师事务所律师。
公益诉讼人广州市从化区人民检察院（以下简称从化检察院）诉被告广州市从化区环境保护局(以下简称从化环保局)不履行法定职责一案，本院于2017年1月6日受理后�依法组成合议庭，于2017年5月11日公开开庭审理了本案。公益诉讼人从化检察院的委托代理人金哲男、甄静，被告从化环保局的负责人黄耀祯及委托代理人陈敏、朱雁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人从化检察院诉称：公益诉讼人在履行职责中发现，2015年3月至5月期间，犯罪嫌疑人苏桂锵等人为牟取非法利益，在从化区城郊街左村道班往明珠工业园方向500米处，非法建设炼油厂并采用高温提取柴油的方法加工废油泥。根据《中华人民共和国刑法》第338条规定，苏桂锵等犯罪嫌疑人涉嫌污染环境罪被提起公诉，目前一审已审理终结。经查，苏桂锵等犯罪嫌疑人在非法提炼矿物油的过程中，将废油渣等物堆放在无硬底化处理土地上，污染周边环境。现场堆放的含油废物及被污染土壤计重495650千克，经鉴定，属《国家危险废物名录》所列的废矿物油类危险废物HW08。2016年6月8日，公益诉讼人向从化环保局发出检察建议，要求其及时处理涉案废油渣，并及时向苏桂锵等人追偿处理费。该局于2016年7月1目函复我院称：原案案发后，环保局在鉴定该废物为危险废物后，于2015年7月30日-8月4日，将以上废矿物油（包括含油污土）运输到广州市绿由工业弃置废物回收处理有限公司（以下简称绿由公司）贮存。环保局已和城郊街联合向政府申请处置费（包括危险废物处置费225万元，和镇政府有关应急处置、人工费等约12万元），并准备于2016年7月19日开展招投标工作，在项目中标后将尽快开展追偿工作。但至今被告仍未完全履行法定职责，在危险废物运输至绿由公司贮存后没及时进行处置并开展追偿工作，导致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。根据《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款“县级以上地方人民�府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”的规定，从化环保局作为从化区的环境保护行政主管部门，对从化区内的生态环境的保护负有监管职贵。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十五条的规定，从化环保局负有指定单位按照国家有关规定代为处置危险废物，并向产生危险废物的单位追偿处置费的职责。但是案发至今已经过去了一年半，从化环保局仍未完成以上职责，致使受损的国家和社会公共利益长期处于受侵害状态。根据《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，被告具有代履行的义务，应当在代履行后负责追偿。为督促从化环保局依法履行职责，保护生态环境，维护社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》、最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》《广东省人民检察院关于开展提起公益诉讼试点的实施方案》的相关规定，特提起行政公益诉讼，请依法判决：一、确认被告就苏桂锵等犯罪嫌疑人非法处置废矿物油类危险物的行为怠于履行监管职责的行为违法；二、判令被告在两个月内对危险废物进行处置及追偿处置费用。
被告从化环保局辩称：一、公益诉讼人针对我局提起行政公益诉讼无事实和法律依据。根据最高人民法院关于印发《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（法发[2016]6号）的通知第十一条、第十二条规定，公益诉讼人对我局提起行政公益诉讼的前提是我局违法行使职权或不履行法定职责，造成国家和社会公共利益受到侵害，并�公益诉讼人需提交我局的行为造成国家和社会公共利益受到侵害初步证明材料;以及公益诉讼人已经履行向我局提出检察建议、督促我局纠正违法行政行为或者依法履行职责(未果)的诉前程序的证明材料。然而，本案中我局并不存在违法行使职权或不履行法定职责的情形；公益诉讼人也未就我局的行为违法并造成公共利益受到侵害提出初步证明材料；我局未违反检察建议中援引的法律规定，该检察建议与其援引的法律规定不符。我局在该检察建议送达日前早已开始、并且正在履行“指定单位按照国家有关规定代为处置”的行政职责，包括依法送检、委托清运、申请财政处理费用、依法招投标等；而且，我局的法定行政职责不包括“亲自处理涉案废油渣”以及“向苏桂锵等犯罪嫌疑人追偿处理费用”。还需指出的是，我局已于2015年5月10日委托绿由公司对案涉废油渣进�应急处理。2015年7月30日，该废油渣已经转移至有处理资质的绿由公司暂存，至此案涉废油渣己不再对环境造成进一步危害。公益诉讼人关于“公共利益长期处于受害状态”的主张没有事实依据。二、我局不存在怠于履行监管职责的行为，公益诉讼人该项请求超出检察建议的范围，不符合法发[2016]6号第十二条的规定。我局收到举报后的第二天，就正式启动指定单位代为处理案涉废油渣的程序，包括依法委托鉴定以确定案涉废油渣为危废物；委托民营企业绿由公司对废油渣进行应急处理；根据案件实际情况申请财政资金；根据《政府采购法》和《招投标法》的规定进行政府采购以及依法将案件移送公安立案等。政府采购工作结束后，我局立即根据合同约定，督促绿由公司对涉案废油渣进行处置。我局的上述工作均为履行《固体废物污染环境防治法》第五十五条规定的行政职责的行为，并未违反法律规定。我局从2015年5月5日起依法执行的工作所需时间都较长，在收到检察建议时，我局的工作早已开始，且正在进行之中，不存在因我局的原因导致的延误。鉴定所需时间、等待其他行政单位作出决定的时间以及政府采购所需的时间对我局而言均为不可控制且无法缩减的时间，不能作为起诉我局怠于履行职责的理由。公益诉讼人起诉我局怠于履行职责没有事实和法律依据，且其并未指出我局违反了哪项法律规定。根据法发[2016]6号第十二条规定，检察机关提起行政公益诉讼前应提出检察建议，因此，行政诉讼的请求应当与检察建议的要求一致，但公益诉讼人的第一项诉讼请求超出检察建议范围，不符合行政公益诉讼的立案要求，应依法驳回该项起诉。三、我局已经依照法律规定履行法定职责，公益诉讼人要求我局（履行）在两个月内对危险废物进行处置及追偿处置费用（的行政职责）没有法律依据。第一，根据《固体废物污染环境防治法》第五十五条规定，对于逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的（危废物），环境保护行政主管部门的法定职责是：“指定单位按照国家有关规定代为处置”，而非公益诉讼人诉讼请求所要求的“在两个月内亲自处理处置”，况且我局已经依法指定单位处理，该单位也已经处理完华。因此，公益诉讼人起诉要求我局在两个月内处理危险废物没有法律依据。第二，法律并未规定我局需履行向产生危废物的单位（或个人）追偿处理费用的行政职责，公益诉讼人要求我局履行“追偿处理费用”的行政职责同样没有法律依据。第三，财政垫支的危废物处理费用是国家委托财政局代为管理的资金，其所有权属于国家，因此该损失属于国家损失，而非公共利益损失。法律�国家财产和公共利益受到损失时的追诉权分别作出了不同的规定。国家财产受到损失时，追诉权依法不属于我局；公共利益受到损害时，追诉权依法可由公益诉讼人或我局行使，但法律并未规定，不同的追诉权人之间可以相互提起公益诉讼。第四，公益诉讼人关于我局未起诉追偿危废物处置费，致使公共利益长期处于受侵害状态的主张没有事实和法律依据。并且其检察建议提出之时，该处置费用数额尚未确定，因此其主张也不符合《民事诉讼法》的规定。第五，按照法律规定，只有领取了《危险废物经营许可证》的经营单位才可以对危险废物进行处置，可见“对危险废物进行处置”的行为显然不是行政行为。四、原告的第一项诉讼请求为“确认被告行政行为违法”，第二项请求为“要求被告在一定期限内履行法定职责”，两项诉讼请求针对的诉讼标的分别是违法作为和不作为，该两项诉请自相矛盾，不符合相关法律的规定。五、公益诉讼人发出的检察建议书与此前广州市检察院与广州市环保局、广州市公安局、广州市中级人民法院联合发出《关于进一步加强行政执法与刑事司法衔接工作建立联动执法机制的意见》第六条，以及国家环保部、公安部和最高人民检察院于2017年1月25日联合发出的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作的办法》第十六条的规定内容矛盾。六、本案中，产生危废单位和处置危废单位并不是同一单位，公益诉讼人所说的当事人并不是危废的产生单位，公益诉讼人在没有查清楚危废产生单位的情况下就要求我局进行处理没有法律依据，且本案不存在代履行的情形。综上，公益诉讼人的诉请无事实及法律依据，依法应予驳回，请法院依法查明事实，驳回公益诉讼人的全部诉讼请求。
经审理查�：2015年5月5日，被告从化环保局（原从化市环境保护局）在收到城郊街派出所来电反映后，对从化区（原从化市）城郊街左村道班往明珠方向约300米处的地下无名炼油厂进行了查封、扣押。2015年5月6日，绿由公司出具的检测报告显示，上述被查封的废物属于HW08。经中国科学院广州化学研究所分析测试中心、广州中科检测技术服务有限公司于2015年7月13日出具的《检测报告》，确认在地下无名炼油厂扣押的污泥属于《国家危险废物名录》中的废矿物油类危险废物HW08。2015年7月16日，被告将该从化区城郊街左村地下无名炼油厂非法处置危险废物一案移送从化区公安局（原从化市公安局）处理。
2015年7月15日，被告向广州市环境保护局发出《从化市环境保护局关于拟委托广州绿由工业弃置废物回收处理有限公司暂存我市城郊街左村非法炼油厂含油废物的请示》，�广州市环境保护局批示拟委托绿由公司将非法炼油厂含油废物清运至该公司暂存是否妥当。2015年7月22日，广州市环境保护局函复被告，同意被告委托绿由公司应急转移暂存该炼油厂生产的含油废物及受污染土壤。2015年7月25日，被告向从化区人民政府（原从化市人民政府）请示申请应急处置资金合计236.77万元（包括危险废物处置费225万元）。2015年7月30日—2015年8月4日，被告将含矿物油废物496.95吨清运至绿由公司。2015年10月8日，从化区人民政府办公室函复被告及城郊街道办，同意先由财政借支城郊街左村非法炼油厂应急处置费用236.77万元。2016年3月25日，从化区人民政府办公室函复城郊街道办，同意将城郊街左村非法炼油厂应急处置费用划至被告，并由被告负责开展相关处理工作；由被告负责，启动相关法律程序追回垫付的处置费用。
2016年6月8日，公益诉�人向被告发出穗从检民（行）行政违监[2016]44018400001号《检察建议书》，建议被告：1、及时按规定处理涉案废油渣；2、及时向苏桂锵等人追偿处理费用，并要求被告在收到后一个月内作出处理并将处理结果书面回复。2016年7月1日，被告向公益诉讼人进行报告称，左村非法炼油厂含矿物油废物处理项目已通过区财政局审核,并定于2016年7月19日开展招投标工作。在项目中标后，将尽快开展追偿工作。经过公开招标，2016年12月30日，被告与绿由公司签订《危险废物处理处置服务合同》，约定由绿由公司对涉案的左村非法炼油厂含矿物油废物496.95吨进行处理，处理费225万元。2017年2月21日及2017年3月6日，广州市从化区财政局分别向绿由公司支付了处理费180万元及45万元（共计225万元）。
2017年3月8日，被告向苏桂锵、潘兆强、董钊常、彭国芳及刘健洪作出了从环函（2017）57号《广州市从化区环境保护局关于立即给付左村非法炼油厂危险废物处置费用的函》，向上述人员追偿前述危险废物处置费用225万元。
另查，苏桂锵、董钊常、彭国芳、刘健洪和潘兆强因污染环境罪一案，广州市从化区人民法院于2017年3月16日作出了（2016）粤0184刑初267号《刑事判决书》，判决：一、苏桂锵犯污染环境罪，判处有期徒刑三年六个月（即自2015年8月12日起至2019年2月11日），并处罚金30000元。二、董钊常犯污染环境罪，判处有期徒刑一年八个月（即自2015年8月24日起至2017年4月23日），并处罚金8000元。三、彭国芳犯污染环境罪，判处有期徒刑一年八个月（即自2015年8月13日起至2017年4月12日），并处罚金8000元。四、刘健洪犯污染环境罪，判处有期徒刑一年八个月（即自2015年8月13日起至2017年4月12日），并处罚金8000元。因被告人上诉，现该案正�二审阶段。
以上事实，有查封决定、函、检测报告、调查报告、复函、移送书、请示、检察建议书、政府采购项目清单、采购代理委托协议、采购文件确认表及招标文件、服务合同、支付凭证、刑事判决书等证据证实，公益诉讼人及被告亦陈述在案。
本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”被告从化环保局作为县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对其管辖范围内的环境保护工作具有监管的职责。
《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十五条规定：“产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放；不处置的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置，处置费用由产生危险废物的单位承担。”可见，根据上述规定，产生危险废物的单位应当按规定处置危险废物；不处置的，由环保部门责令限期改正；逾期不处置或者处置不符合规定的，由环保部门指定单位代为处置。
第一，关于危险废物产生单位的问题，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十五条对产生危险废物单位的规定主要目的是预防危险废物对环境的污染，因而不能简单地将危险废物的产生单位局限在原始产生单位上。本案中，苏桂锵等人购买危险废物用以提炼柴油，其购买行为并不能产生环境污染的后果。但是由于�随意堆放，导致废物油渗入土壤，实际上造成了对环境的污染，检测部门出具的《检测报告》也确认了涉案的污泥属于《国家危险废物名录》中的废矿物油类危险废物HW08。因此，苏桂锵等人是环境污染的产生者，是上述条文中危险废物产生单位。被告认为苏桂锵等人只是将危险废物购买回来使用，不是危险废物的产生单位，在没有明确责任人的情况下不能追偿处置费的意见本院不予采纳。
第二，关于危险废物应由谁处置及处置是否符合相关规定的问题，根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十五条及《广东省固体废物污染环境防治条例》第二十一条第一款“任何单位和个人，应当按照国家和省的有关规定处置危险废物。不按规定处置的，由所在地县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不处置或者处置不符合国家和省有关规定的，由所在地县级以上人民政府环境保护行政主管部门指定单位代为处置。代为处置费用由危险废物产生单位承担”的规定，因苏桂锵等人是危险废物产生单位，应按规定处置危险废物；苏桂锵等人逾期不处置或者处置不符合规定的，才由被告指定单位代为处置。首先，本案中，事件发生后，被告实施了依法查封、依法送检、委托清运处置的工作，实际上履行的是代为处置的职责。鉴于涉案污染物数量较多，处理涉及专业问题，且危险废物产生单位苏桂锵等人后又被公安机关采取了羁押的强制措施，因此，被告采取代为处置的方式符合上述规定。其次，代为处置的具体措施及处置时间是否符合法律规定，本案中，2015年5月4日被告接到举报后，次日对涉案污染物查封扣押，委托绿由公司、中国科学院广州化学研究所分析测试中心等检测后，2015年7月13日出具《检测报告》，确定涉案污染物属于《国家危险废物名录》中的废矿物油类危险废物HW08；2015年7月16日移送公安机关处理，同月25日向政府申请应急处置资金，同月30日将涉案污染物交由绿由公司转移存贮处理。在此过程中，被告没有拖延履行的行为，处置措施得当。再者，关于招标时间过长，被告是否存在拖延时间的问题。《中华人民共和国招标投标法》第二十八条第一款规定：“投标人应当在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，将投标文件送达投标地点。招标人收到投标文件后，应当签收保存，不得开启。投标人少于三个的，招标人应当依照本法重新招标。”本案中，被告向财政申请代为处置的资金，需要进行招标投标，但由于第一次招标投标没有达到法律规定的要求，需要进行第二次招标投标，经过了五个月，才最终确定中标的单位。公益诉讼人认为被告�这一过程中有拖延的嫌疑，但并没有相关证据予以证明，且被告的行为符合上述法律的规定，在无明确法律限制招标投标所需时间的情况下，不能认定被告在招标投标的过程中存在拖延的情况，对公益诉讼人的意见不予采纳。
第三，追缴代为处置费的问题，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十五条及《广东省固体废物污染环境防治条例》第二十一条第一款均规定了代为处置费用由危险废物产生单位承担。《中华人民共和国行政强制法》第五十一条第二款规定：“代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。”第五十二条规定：“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。”本案中，被告对涉案污染物实施了代履行，需支付相应的代履行费用，根据上述规定，该代履行费用应由当事人承担，故被告应向相关当事人追缴上述代履行费用。此前被告已向政府部门申请应急处理费，虽然按照财务制度，该应急处理费的划拨需要经过招投标的程序，但被告早就于2015年7月25日向政府部门申请应急处理费225万元，该代履行费用应在该时就已确定，故被告应根据上述行政强制法关于代履行的相关规定，就代履行费用作出处理决定，责令苏桂锵等人及时支付，但被告并没有作出处理决定；在公益诉讼人向被告发出检察建议书后被告仍然没有及时作出追缴的决定，直到2017年3月8日才作出函件，向苏桂锵等人追偿前述危险废物处置费用225万元，明显超出了合理的期限，显然存在怠于履行追偿处置费用的情形。鉴于绿由公司已将危险废物处理完毕，被告也已向苏桂锵等人作出了追偿代履行费用225万元的函件，公益诉讼人要求判令被告在两个月内对危险废物进行处置及追偿费用的请求不予支持，本案应确认被告没有及时向苏桂锵等人作出追偿代履行费用225万元决定的行为违法。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（二）项、《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》第四十七条的规定，判决如下：
确认被告广州市从化区环境保护局就苏桂锵等人在从化区城郊街左村道班往明珠方向约300米处的地下无名炼油厂的危险废物代履行后怠于追缴代履行费用的行为违法。
案件受理费50元，由被告广州市从化区环境保护局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 钟燕秋
审 判 员 叶 莉
人民陪审员 陈海亭
二〇一七年七月三日
书 记 员 曾小丽