山东省烟台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁06行终21号
上诉人（原审被告）烟台市人力资源和社会保障局。住所地烟台市莱山区府后路*号。
法定代表人董希彬，局长。
委托代理人刘科，该局工作人员。
被上诉人（原审原告）曲国民，男，1960年9月17日出生，汉族，无业，现住烟台市芝罘区。
委托代理人刘德玉，山东通世律师事务所律师。
上诉人烟台市人力资源和社会保障局（下称市人社局)因退休行政确认一案，不服烟台市莱山区人民法院（2016）鲁0613行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。经山东省高级人民法院（2017）鲁法行复字第144号批复，本案延长审限三个月。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：市人社局于2016年7月27日向烟台市劳动就业办公室（下称市就业办）作出《烟台市企业职工退休审查意见告知书》，告知其于2016年7月申报的曲国民申请特殊工种退休材料，已经市人社局审核。审核情况告知如下：“档案记载不全，提供材料工种不明确。因烟劳社发［2000］66号文件现已过期，无办理特殊工种退休依据”，不符合企业职工特殊工种提前退休条件。
原审法院查明，原告于1979年12月就业于烟台合成革厂。该厂系烟台合成革集团有限公司的前身。后，原告工作于该集团公司下的烟台华力热电股份有限公司。2007年4月30日，原告与烟台华力热电股份有限公司解除劳动合同后，原告档案由市就业办托管，其退休申请需向市就业办提出，由市就业办初审后向被告申报。
被告曾于2016年3月17日作出《企业职工退休审查意见告知书》，告知原告从事特殊工种原始档案记载累计时间达不到规定年限，不符合企业职工特殊工种退休条件。后，被告于2016年6月27日撤销了该告知书。2016年6月28日，被告向市就业办作出《告知书》，告知“你单位申报的曲国民企业职工特殊工种提前退休，……现有档案材料、提供工资台帐情况，不符合全民所有制企业的工人从事水利电力行业高空工作满10年以上的条件。如该职工有新材料补充提供，需要进行申辩，建议10日内补充材料后提交你处，由你处进行再次申报。”2016年7月1日，原告填写《退休人员基本信息登记表》，提交特殊工种退休申请，重新办理申报手续。2016年7月27日，被告作出涉案的《烟台市企业职工退休审查意见告知书》，未批准原告特殊工种提前退休。
另查，原告档案工种记载情况如下：1986年《知青下乡时间审定表》记载“现任职务（工种）：锅炉检修工”。1993年《职工登记表》记载“职务（或职称）：维修钳工”；“工种：钳工”。1997年《技术等级考评表》记载“从事工种：钳工”；“考核工种：化工检修钳工”；“技术革新及传授技术情况”一栏记载“对锅炉设备提出过技术革新并进行改造效果较好……”。2001年《山东省职业资格证书审验复核换发申请》载明“职业（工种）：机修钳工”。2003年《工种记录卡》记载“部门：华力公司锅炉检修；岗位工种：锅炉维修钳工”，在岗位变更记录一栏记载：“原岗位工种：锅炉维修；现岗位工种：锅炉维修；变动时间：1979.12－”，并有部门领导和公司领导签字。原告提供材料记载情况如下：《职工工资计算表》、《职工考勤表》分别记载原告工作“单位：动检车间”、“单位：承压班”。《有毒有害作业职工健康监护册》，记载“车间：动检车间；岗位：锅炉；工种：检修工”，“职业史”一栏记载“起止年月日：79.12-91、91.2-94.4、95.10”“车间：动检车间；岗位：锅炉；工种：检修工；接触主要毒害因素名称：粉尘”，及相关的检查情况。《有害作业人员健康检查表》记载“车间检修、检修工”等内容。2015年9月25日，烟台华力热电股份有限公司出具证明，载明原告“自1979-2007.3期间一直在我公司从事锅炉检修工作。因部门划分原因，万华集团锅炉检修岗位归属动检车间或检修部（2000年后动检车间更名为检修部），所有工资记录均显示在动检车间或检修部。”2016年3月15日，万华集团公司人力资源部出具证明，载明曲国民“1979-2007.3一直在华力公司（原发电厂）从事锅炉检修工作。原始材料没有保存。”
再查，烟台万华合成革集团有限公司于2000年上报《关于申报有毒有害工种提前退休的请示》（万华发[2000]5号）。原烟台市劳动和社会保障局于2000年8月30日印发《关于烟台万华合成革集团有限公司有毒有害提前退休工种的批复》（烟劳社发[2000]66号）（下称66号文），同意将国家已有标准的12个工种，列为有毒有害工种，其中包括“锅炉检修工”，参照水利电力部（87）水电劳字第114号附件一：“水利电力系统三十六个提前退休工种名称表”中，发电4“锅炉检修工”。《烟台市人民政府办公室关于落实规范性文件三统一制度有关问题的通知》（烟政办发[2011]117号）规定：“《山东省行政程序规定》施行以前出台的本行政区域内规范性文件，有效期至2015年12月31日。届时制定机关认为需要继续执行的，依照《规定》重新登记、编制登记号、公布，并自公布之日起重新计算有效期；需要修订的，按照制定程序办理；2016年1月1日之后，未进行重新登记、编号、公布的规范性文件无效，不得作为行政管理的依据”。
原审法院认为，原告作为档案托管人员，其办理退休需向烟台市劳动就业办公室提出申请，经市就业办初审合格后为其申报。原告到市就业办提出特殊工种申请，即表示了其申请特殊工种的真实意思表示。原告几次去被告311办公室提交原始材料，亦是为了满足特殊工种退休的条件，且在本案诉争的退休审查意见告知之前，被告曾于2016年3月17日出具退休审查意见。被告称该审查意见被撤销的原因是该审查意见对于原告是否提出过特殊工种退休申请并无相关证据，无法确定原告是否提出过特殊工种退休申请。故，对于被告主张的原告2015年去市就业办及几次去被告处的311办公室，是对其退休的咨询，没有正式启动退休申请申报程序，该院不予支持。原告提出特殊工种退休申请的时间在66号文有效期之内。被告2016年7月27日所作《烟台市企业职工退休审查意见告知书》载明“因烟劳社发［2000］66号文件现已过期，无办理特殊工种退休依据”，证据不足。另，被告签发的《关于进一步规范全市企业职工退休审批工作的通知》（烟人社发[2013]26号）规定：“对职工档案记载不准确、不全面，确需提供其他原始资料的，应告知用人单位提供职工从事特殊工种期间的车间考勤表、工资表等原始资料。”原告档案材料中2003年的《工种记录卡》系对工种情况的明确记载，体现的不仅是2003年的工种记录，也包含了对之前工种情况的记载，结合原告向被告补充提交的烟台华力热电股份有限公司和万华集团公司人力资源部出具的证明、原告的体检记录等材料，亦能佐证原告的工种情况。综上所述，被告于2016年7月27日所作《烟台市企业职工退休审查意见告知书》事实不清、证据不足，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销被告市人社局于2016年7月27日所作的《烟台市企业职工退休审查意见告知书》；二、责令被告市人社局对原告曲国民的退休申请重新依法作出处理决定。
上诉市人社局不服原审判决，上诉称，一是我局形成曲国民特殊工种退休审核意见，认定事实清楚，适用政策法规准确。工作人员在初审阶段，仍将万华集团有限公司“锅炉检修工”作为特殊工种对待。在复审阶段，依据烟政办发〔2011〕117号文的规定，因66号文有效期截止到2015年12月31日，万华合成革集团有限公司“锅炉检修工”作为特殊工种办理提前退休的政策依据已失效。因66号文将锅炉检修工”作为特殊工种对待，是参照了水利电力部提前退休工种名称表中的“锅炉本体检修工”，不符合2001年鲁劳社〔2001〕29号文的有关规定。因此，烟台万华合成革集团有限公司“锅炉检修工”自2016年1月1日后，不能再作为本行业的特殊工种来对待。二是一审法院在本案焦点问题的判定上有误，所做判决应予以撤销。关于何时提出申请的问题。我局认为烟人社发〔2013〕26号文对退休申请申报程序有明确规定，未履行程序的应界定为没有提出退休申请，只能按照政策咨询处理。曲国民在庭审中有明确表述，自己到档案托管处（市就业办一楼业务窗口）提出特殊工种退休申请，工作人员告知其万华集团的职工档案中记载特殊工种情况不详，无法受理其申请，建议其到311房间具体咨询政策。至此，曲国民并未填写《烟台市企业职工特殊工种提前退休审批表》。曲国民在2016年3月17日前并未履行本人申请、单位（或者档案托管机构）申报、人社部门审批的程序，应界定为政策咨询，而非提出退休申请。关于66号文是否继续适用问题。根据2001年鲁劳社〔2001〕29号文有关规定，曲国民于2016年7月正式提出退休申请以及我局在按规定履行初审、复审程序时，66号文适用的有效期已过且未重新公布，不得再被作为行政管理的依据。关于特殊工种经历情况认定把握标准的问题。我们认为，在特殊工种经历认定上我局一直严格按照国家、省、市文件规定执行。即应按照鲁劳社〔2001〕29号文规定及鲁政办发〔1999〕32号文件规定。万华集团并未在2000年开始向我局报备特殊工种情况，且遗失了职工发放特殊岗位津贴的原始材料，故我们无法确认原告特殊工种经历情况。原告档案中，历年调资表记载工种情况不全，也无法根据档案记载确定从事相关工种的具体年限。综上，请求二审法院撤销一审判决，重审改判此案或责令一审法院重新审理。
被上诉人曲国民辩称，一、答辩人从事有毒有害锅炉维修工作28年，该事实有答辩人档案记载证明，且有大量证据证明。根据答辩人原始档案2003年《工种记录卡》记载，答辩人自1979年12月从事锅炉维修一直没有变动。在答辩人办理特殊工种退休时，曾向上诉人提供了工资表、考勤表、健康检查表等大量证据，证明自己符合提前退休条件。对此，上诉人均以存在道德风险为由不予采信。二、答辩人是在66号文有效期之内提出退休申请。2015年9月17日答辩人满55周岁，答辩人与单位管人事的乔彦丰一起到上诉人处办理退休事宜，此后又多次到上诉人处提交证据及材料，答辩人是提出退休申请而非咨询，上诉人在2016年3月作出审查意见足以证明，且上诉人于2016年6月3日开庭时承认答辩人是2015年9月提出的申请。上诉人认可答辩人到档案托管处提出特殊工种退休申请，上诉人就应作出明确书面答复，而不应告知答辩人档案记载特殊工种情况不详，更不应告知答辩人到311房间咨询政策。上诉人以答辩人没有填写《烟台市企业职工特殊工种提前退休审批表》为由，认定答辩人是咨询而非提出申请是错误的。上诉人所谓的“初审阶段”与“复审阶段”是不存在的，没有任何证明价值。请求驳回上诉维持原判。
各方当事人在原审中提供的证据已随卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见。
二审期间，上诉人提交烟台市人民政府国有资产监督管理委员会《关于转报<万华合成革集团关于协调市人力资源和社会保障局继续办理有毒有害岗位提前退休手续的请示>的函》。证明烟台万华合成革有限公司在职工档案管理及原始工资台账保存期限上存在问题。经质证，被上诉人认为该文件不适用于本案，该文件是烟台合成革集团为维护广大职工的合法权益而向国资委请示，让上诉人继续为从事有毒有害工种的职工办理提前退休。
经评议，该函与本案无关联性，不予采信。
本院认定的其他事实与原审法院相同。
本院认为，本案的争议焦点是：一、被上诉人提交申请的时间认定问题；二、上诉人作出《烟台市企业职工退休审查意见告知书》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
关于被上诉人提出申请的时间的审查。上诉人认可被上诉人2015年8月份以后几次去上诉人处咨询，但认为被上诉人只是咨询，没有正式启动退休申请申报程序。被上诉人辩称，其2015年9月到烟台市就业办窗口提交申请，工作人员让被上诉人提出档案到上诉人处咨询，被告知记载不详细，需要补正原始记录，被上诉人陆续补充了工资表、考勤表、健康体检表等原始资料，目的是为了办理特殊工种退休，为此提交了乔彦锋、白秋娥的证明。本院认为，被上诉人的行为是被上诉人申请特殊工种的真实意思表示的体现，上诉人虽不认可，但无相反证据证明，对被上诉人的证据应予采信，可以认定被上诉人于2015年9月份向市就业办提出了申请。市就业办在被上诉人提出申请后，不受理被上诉人的申请书，不履行初审职责，不出具初步审查意见，而是建议其到上诉人所在的311房间去咨询，其行为明显不当，由于市就业办不作为耽误被上诉人正式向上诉人提交申请，可视为被上诉人有正当理由，其后果不应由被上诉人承担，且上诉人在被上诉人催促下于2016年3月17日出具了审查意见告知书，后又因程序不合法自行撤销，亦可以证明被上诉人耽误的时间是由于市就业办不作为造成的。故，对上诉人诉称的被上诉人2016年7月提出正式申请的主张，不予采信。
关于上诉人作出《烟台市企业职工退休审查意见告知书》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法的审查。
关于案件事实。上诉人曾以被上诉人档案记载不详细为由要求其补正原始资料，被上诉人陆续提供了1994年至2002年《职工工资计算表》、2004-2006年《职工考勤表》、健康体检表等原始资料，上诉人庭审期间对上述资料的真实性及证明内容均无异议，上诉人应依法对被上诉人提供的档案材料进行审核，依法确认被上诉人是否符合66号文中“锅炉检修工”特殊工种提前退休的条件，进而作出处理决定。关于适用法律。上诉人认可66号文在2015年12月31号前有效，被上诉人提出申请时亦在该文有效期内，且上诉人于2016年3月17日作出《企业职工退休审查意见告知书》以及2016年6月28日向市就业办作出《告知书》，均未提出66号文已过期的问题，其在涉案的告知书中认定该文已过期，作为被上诉人不符合特殊工种退休的原因之一，依法不予支持。关于行政程序。市就业办在被上诉人原始记载不全的情况下未让被上诉人补正原始资料，却让被上诉人到上诉人处咨询，行为不当，上诉人应加强业务指导工作。
被上诉人曲国民作为档案托管人员，其办理退休，需向档案托管单位市就业办提出申请，经市就业办初审合格后向上诉人申报，由上诉人审核批准。被上诉人认为其退休申请不存在“初审阶段”与“复审阶段”，系错误理解市就业办与上诉人的职能分工。
综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人张维平的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人烟台市人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审判长 尹鹏亮
审判员 张磊玉
审判员 杨道力
二〇一七年五月二十二日
书记员 闫彩玲