贵州省贵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）筑行终字第176号
上诉人（原审被告）贵阳市花溪区人民政府，住所地贵阳市花溪区贵筑路。
法定代表人向子琨，区长。
委托代理人周增银，贵州富迪律师事务所律师。执业证号：15201201310744362。
上诉人（原审被告）贵阳市国土资源局花溪区分局，住所地贵阳市花溪区清溪路7号。
法定代表人汪海，局长。
委托代理人张柱都，贵州富迪律师事务所律师。执业证号：15201201110869516。
委托代理人鄢芷淳，贵州富迪律师事务所实习律师。实习证号：2301150421069。
被上诉人（原审原告）程怀宾。
委托代理人杨小勇，贵州中创联律师事务所律师。执业证号：15201198910254413。
原审第三人赵海。
原审第三人罗文池。
原审第三人贵州池海园林绿化工程有限公司，住所地贵阳市花溪区石板井村亮井。
法定代表人罗文池，执行董事。
上诉人贵阳市花溪区人民政府、贵阳市国土资源局花溪区分局因资源行政管理土地行政登记一案，不服贵阳市花溪区人民法院（2015）花行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原判认定：原告程怀宾与第三人赵海于1995年以每亩地100元的价格拍购了贵阳市花溪区花溪乡石板井村的非耕地（荒地）200亩。1995年3月17日，原告和第三人赵海与花溪乡石板井村签订了《花溪区花溪乡（镇）拍卖非耕地使用权合同书》，该合同书经花溪区公证处公证，同年3月20日取得了花溪区人民政府颁发的“花溪区（1995）非耕地使用字第08号非耕地使用权证”，该证载明：土地所有者：花溪乡石板井村，土地使用者：程怀宾、赵海，地址：石板井村亮井，面积:贰佰亩，用途：种、养、加农业开发，批准使用年限：1995.03-2055.03，共陆拾年，四至为：东：土坎，南：坡脚岩石，西：蓄水池外墙，北：坡脊岩石，填发机关是花溪区国土资源局（贵阳市国土资源局花溪区分局），办证机关是花溪区人民政府。2014年4月28日，第三人赵海、第三人贵州池海园林绿化工程有限公司、第三人罗文池向贵阳市国土资源局花溪区分局提出土地登记申请。申请的同时，提交原始土地证正本、企业法人营业执照复印件、税务登记证复印件、组织机构代码证复印件、宗地图（加盖石板井村委会公章）、公证书复印件、石板井村委会证明。2014年4月29日，贵阳市国土资源局花溪区分局制作编号花溪集用（2014）第非005号土地登记审批表。登记申请人：列明权利受让人：贵州池海园林绿化工程有限公司。列明权利转让人为程怀宾、赵海。土地情况中，列明的权属性质为国有。贵阳市国土资源局花溪区分局于2014年4月30日作出审核意见：同意报请批准土地登记。2014年4月30日，被告贵阳市花溪区人民政府颁发（2014）第非005号土地使用权证。2014年5月5日，贵阳市花溪区人民政府作出批准意见：准予注册登记颁发证书。2014年5月5日，第三人罗文池在被告贵阳市国土资源局花溪区分局处领取（2014）第非005号土地使用权证。原告知晓后，到被告贵阳市国土资源局花溪区分局复印了相关证据材料。2015年2月25日，原告向人民法院提起行政诉讼，诉请撤销花溪区人民政府颁发（2014）第非005号土地使用权证。
原判认为：被告贵阳市国土资源局花溪区分局及贵阳市花溪区人民政府是法律法规授权的具有依申请作出登记、填证、颁发土地所有权证、土地使用权证职能的行政机关。首先，根据本院查明的事实。被告提供的申请表与审查表中申请人一栏并不一致，申请表申请人一栏上只有赵海、罗文池的签名、贵州池海园林绿化工程有限公司的盖章，无程怀宾的签名，在审批表申请人一栏的申请人权利让与人一栏是赵海和程怀宾。花溪区（1995）非耕地使用字第08号非耕地使用权证中载明的200亩土地使用权人赵海及程怀宾是共同共有。但变更申请表上仅有赵海签名。土地使用权相对程怀宾来说是重大的财产权利，且被告提供的证据无法证明原告程怀宾同意将其共同共有的土地使用权变更到第三人贵州池海园林绿化工程有限公司名下。被告在作变更登记时，土地使用权的共同共有人应该均到场。《土地登记办法》第九条、第十一条、第四十条对此均作出了规定，要求当事人或者当事人委托代理人申请并提交相应证明材料。行政机关在作出具体行政行为时，法律法规虽只要求行政机关作形式审查，但是在本案中，行政机关并未尽审慎的审查义务。对被告认为各共有人对共有财产都有处分和管理的权利的辩称，法院不予采信。其次，被告在审批表上，将原非耕地的性质“集体”写为“国有”，虽三方均认可土地属同一地块，且被告辩称该审批表是内部行为，但法院认为审批表是（2014）第非005号土地使用权的程序之一，其程序应该严谨。由此可见行政机关作出审批的行为存在瑕疵。再次，（2014）第非005号土地使用权证的颁发时间问题，依据查明的事实，花溪区人民政府作出准予颁发土地使用权证的时间是2014年5月5日，但（2014）第非005号土地使用权证上的时间是2014年4月30日。《土地登记办法》第三条第二款的规定，申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。由此可见，土地权利证书应在人民政府作出处理意见后再行核发。最后，原告提出被告举证的公证书上是第三人擅自要求公证机关修改公司名称，修改后的公司名称非原告与第三人赵海、罗文池在投资协议中约定的公司等诉称，不是本案的审理范围。原告可以通过其他途径解决。综上，被告向第三人颁发的（2014）第非005号土地使用权证，基本事实不清、颁证依据不足、颁证程序违法，依法应予撤销。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决：撤销被告贵阳市花溪区人民政府于2014年4月30日向第三人贵州池海园林绿化工程有限公司颁发的（2014）第非005号土地使用权证。
宣判后，贵阳市花溪区人民政府、贵阳市国土资源局花溪区分局均不服，均以“涉案土地虽然是由程怀宾与赵海共同共有，但法律并无强制性规定要求变更土地权属需全体共同共有人签字确认。上诉人在进行土地变更登记之时对申请材料仅作形式审查，在申请材料齐全的情况下作出变更登记并无不妥”等为由，向本院提起上诉，请求撤销原判，依法改判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人贵阳市花溪区人民政府、贵阳市国土资源局花溪区分局系法律法规授权负责本行政区域内土地权属变更登记等事项的行政机关，是本案的适格主体。本案中，涉案土地系程怀宾、赵海共同共有，对土地权属的重大处理应经共同共有人同意，且《土地登记法》第七条明确规定，在不存在法律规定的可以单方申请的情况下，土地登记应当由当事人共同申请。2014年4月28日，赵海、贵州池海园林绿化工程有限公司向上诉人提出土地变更登记申请，上诉人在共同共有人程怀宾未到场签字或委托代理人代为申请的情况下，作出向贵州池海园林绿化工程有限公司颁发（2014）第非005号土地使用权证的行政行为显然证据不足，违反法律规定。另，上诉人贵阳市国土资源局花溪分局于2014年4月30日制作出（2014）第非005号土地使用权证，但花溪区人民政府直至2014年5月5日才作出准予颁发被诉土地使用权证的批复，贵阳市国土资源局花溪分局未经批准即行颁证的行为，违反了《土地登记办法》第三条第二款的程序性规定。综上，上诉人主张其已尽到审慎审查义务，被诉行政行为符合法律规定不能成立，本院不予采信，其上诉请求亦不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人贵阳市花溪区人民政府、贵阳市国土资源局花溪区分局负担。本判决为终审判决。
审 判 长 黄永福
代理审判员 李 妤
代理审判员 黄 晓
二〇一五年十月十六日
书 记 员 周 杨