湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘行终282号
上诉人（原审原告）：陈文忠。
上诉人（原审原告）：郑治。
上诉人（原审原告）：杨文欣。
被上诉人（原审被告）：湖南省人民政府。住所地：长沙市天心区湘府西路*号。
法定代表人：许达哲，代理省长。
委托代理人：李兵，湖南省人民政府法制办工作人员。
委托代理人：甘乐，湖南省人民政府法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）：长沙市人民政府。住所地：长沙市岳麓区岳麓大道***号。
法定代表人：胡衡华，该市市长。
委托代理人：曹泽龙，该政府法制办公室副处长。
委托代理人：郭佳，该政府法制办公室工作人员。
原审原告：周全。
上诉人陈文忠、郑治、杨文欣（以下合并简称陈文忠等三人）因与被上诉人湖南省人民政府（以下简称省政府）、长沙市人民政府（以下简称市政府）、原审原告周全不履行法定职责及行政复议一案，不服湖南省长沙市中级人民法院(2015)长中行初字第00249号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年11月5日，陈文忠、郑治、杨文欣、周全（以下合并简称陈文忠等四人）向长沙市市长邮寄了《请求履行长沙市行政长官职责申请书》，请求市长督促长沙市国土资源局、长沙市城乡规划局、长沙市住房和城乡建设委员会对其举报投诉的长沙市轨道交通1号线开福寺站建设施工过程中的违法事项进行处理，并对相关人员查处问责。市政府收到该申请书后，交由长沙市信访局处理。2015年1月6日，长沙市信访局作出《关于交办陈文忠来信事项的函》，要求长沙市城乡规划局及住房和城乡建设委员会对陈文忠等四人的信访事项按“公开办信”的要求进行调查处理。2015年4月，陈文忠等四人向省政府申请行政复议。2015年6月10日，省政府作出驳回行政复议申请决定书（湘府复驳字[2015]22号），驳回陈文忠等四人的行政复议申请。
另查明，陈文忠等四人向长沙市市长邮寄《请求履行长沙市行政长官职责申请书》之前，于2014年7月向长沙市住房和城乡建设委员会、城乡规划局等职能部门举报长沙市轨道交通1号线开福寺站建设施工过程中的相关违法情况。长沙市住房和城乡建设委员会、城乡规划局作出相应处理和答复后，陈文忠等四人不服，于2014年12月、2015年3月分别向湖南省住房和城乡建设厅申请行政复议和向长沙市岳麓区人民法院提起行政诉讼。
2015年6月29日，陈文忠等四人提起本案诉讼，请求：1.撤销省政府作出的湘府复驳字[2015]22号驳回行政复议申请决定；2.确认市政府不答复、不履职的行政不作为行为违法；3.责令市政府于十五日内履行职责并作出处理意见并书面答复。
原审法院认为：根据陈文忠等四人的《请求履行长沙市行政长官职责申请书》，其请求并不是要求行政机关履行法定职责，从其内容上看，系对有关行政机关对举报事项的处理不服，并反映相关情况，提出投诉请求，故陈文忠等四人的申请，符合《信访条例》第二条、第十四条的规定，属提出信访事项的行为。市政府对其申请予以处理，以及省政府对其就市政府的处理行为以行政复议申请形式提出的异议的处理，均属信访事项处理范畴，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，本案起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项规定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款（一）项的规定，裁定驳回陈文忠等四人的起诉。本案一审不收取案件受理费。
陈文忠、郑治、杨文欣（以下合并简称陈文忠等三人）不服上述裁定，向本院提起上诉称：1.原审程序违法。省政府和市政府的负责人均没有依法出庭应诉，且未说明理由，实际出庭应诉的工作人员，也没有提交合法的人事关系证明材料。陈文忠等三人对原审合议庭成员提出回避申请后，审判长自行决定不予准许，至今也没有收到原审法院就回避申请和复议申请作出处理的相关文件。原审裁定对双方当事人提交的证据是否采信只字未提，没有做到说理公开。2.原审认定事实错误，混淆诉争焦点，适用法律错误。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条、第六十二条等相关规定，市政府的行政负责人有管理下属行政机关和保护公民人身、财产合法权益的法定职责。市政府收到陈文忠等三人的履职申请书后，至今没有给出任何答复，其行政不作为事实存在。陈文忠等三人依法申请市政府履行保护公民财产权的法定职责，其在两个月内没有履行和给出任何处理意见答复，陈文忠等三人对其不履职行为提起行政诉讼，属于人民法院的受案范围。请求：1.撤销原审裁定；2.支持陈文忠等三人的原审诉讼请求。
省政府口头辩称：陈文忠等三人向市政府请求督促相关部门履行职责，属于信访行为，且市政府已经将其举报交由信访部门处理，根据信访条例规定，陈文忠等三人如对信访处理不服，可依据信访程序提出异议，不能通过行政诉讼处理。
市政府口头辩称：本案是因为陈文忠等三人向长沙市市长邮寄了一份请求其督促长沙市国土资源局、长沙市城乡规划局等部门履行职责并归责的信件引起。市政府收到该信件后，已按公开办信规则交由长沙市信访局处理，长沙市信访局也分别交给了相关部门，并作出了答复。市政府已经依法作为。市政府将此邮件按信访事项处理，符合法律规定。
各方当事人在本案一审中提交的证据，均已随本案一审卷宗一并移送本院。本院二审期间，各方当事人均未提交新的证据。
本院根据各方当事人在本案一审提交并经质证的证据及原审庭审情况审理查明：省政府和市政府在本案一审期间向原审法院提交授权委托书分别载明：1.受托人李兵系省政府法制办行政复议办案处副处长；2.受托人曹泽龙、罗米娜分别系市政府法制办公室副主任科员、工作人员。省政府的受委托人李兵和市政府的受委托曹泽龙、罗米娜均参与了本案一审的公开开庭审理等程序。
原审法院于2015年11月17日公开开庭审理本案时，省政府和市政府的委托代理人均称，其负责人因有其他公务不能出庭应诉；当陈文忠等四人对本案一审合议庭成员提出回避申请后，法庭宣布休庭五分钟，经报院长决定后，以陈文忠等四人申请合议庭成员回避的理由不成立为由，予以驳回。陈文忠等四人对该不回避决定不服，当庭口头申请复议。原审法院经复查后，于2015年11月27日下午电话通知陈文忠等四人，维持原合议庭成员不回避决定。原审法院一审公开开庭审理本案时，对陈文忠等四人提交的两份证据、省政府提供的八份证据和市政府提供的四份证据，均组织当事人进行了质证。
本院审理查明的其他事实与原审查明的事实一致。
本院认为，本案二审争议的焦点问题主要有两个，具体评析如下：
一、原审程序是否违法。虽然省政府和市政府在本案一审中均没有指派其负责人出庭应诉，但均已委托其负责行政复议工作的相应人员到庭参加诉讼。原审法院在省政府和市政府的委托代理人已经说明其负责人有其他公务不能出庭应诉的情况下，准许其委托的相关工作人员参加本案的公开开庭审理程序，没有违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”的规定。原审法院公开开庭审理本案时，因陈文忠等四人申请合议庭成员回避，法庭宣布休庭五分钟，经报院长决定后，当庭口头驳回其的回避申请并记录在案；以及在陈文忠等四人当庭又口头申请复议后，经复查并电话通知驳回其复议申请，除驳回复议申请通知时间因延期几天而存在瑕疵外，均符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条第四款“院长担任审判长时的回避，由审判委员会决定；审判人员的回避，由院长决定；其他人员的回避，由审判长决定。当事人对决定不服的，可以申请复议一次”以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十七条第三、四款“对当事人提出的回避申请，人民法院应当在3日内以口头或者书面形式作出决定。申请人对驳回回避申请决定不服的，可以向作出决定的人民法院申请复议一次。复议期间，被申请回避的人员不停止参与本案的工作。对申请人的复议申请，人民法院应当在3日内作出复议决定，并通知复议申请人”的规定。尽管原审裁定没有列明各方当事人所提交的相关证据及没有载明当事人之间相互质证对方证据的意见，但原审法院在公开开庭审理本案时，已组织各方当事人质证了对方当事人所提交的全部证据，经依法认证后查明本案相关事实，并无不当。
二、原审认定事实是否清楚，适用法律是否错误。陈文忠等四人向长沙市市长邮寄申请书的目的是，请求其督促长沙市国土资源局等市政府的相关职能部门对长沙市轨道交通1号线开福寺站建设施工过程中的违法事件进行处理及追究相关人员的责任。因长沙市市长仅为市政府的行政首长，并非独立的行政主体，同时，市政府虽然系长沙市国土资源局等职能部门的同级人民政府，且对其工作部门有统一的领导权，但其与各工作部门之间具有不同的职能分工，除法律、法规另有规定外，不能直接代行各工作部门的法定职责。故陈文忠等四人向长沙市市长邮寄申请书的行为，应当视为请求市政府督促其相关工作部门履行相应法定职责，而非请求市政府直接履行相应法定职责。据此，原审法院根据《信访条例》第二条第一款“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”及第十四条第一款第（一）项“信访人对行政机关及其工作人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服行政机关及其工作人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项”的规定，认定陈文忠等四人的该邮寄申请书的行为系提出投诉请求的信访行为，及该信访行为所涉事项属于信访事项，事实清楚，法律依据充分。市政府收到陈文忠等四人的投诉请求后，交由长沙市信访局处理，不违反《信访条例》的规定。陈文忠等四人如对该信访事项的处理结果不服，可根据《信访条例》的规定，向有关部门申请复议、复核，不得申请行政复议或提起行政诉讼。原审法院驳回陈文忠等四人因信访事项而对市政府提起的本案诉讼，并无不当。陈文忠等四人因不服市政府对涉案信访事项的处理结果而向省政府申请行政复议，省政府在受理其申请后经审查驳回其行政复议申请，符合行政复议法及其实施条例的规定。陈文忠等四人因不服省政府的该行政复议决定，而请求撤销该决定的诉讼请求不能成立，依法应判决驳回其该项诉讼请求。原审法院一并裁定驳回陈文忠等四人对省政府的起诉，处理方式不当，但因该处理结果与判决驳回其该项诉讼请求在最终效果上并无差别，为了节约司法资源，防止程序空转，对此不再另行作出处理。
综上所述，陈文忠等三人的上诉请求不能成立，依法不予支持。原裁定认定事实清楚，程序合法，虽因部分法律适用错误而导致部分处理方式不当，但因该不当处理方式并未损害陈文忠等三人的合法权益，故对原裁定结果应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案二审不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 付海燕
代理审判员 张少波
代理审判员 傅美容
二〇一六年九月六日
代理书记员 刘海涛