甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）甘行终346号
上诉人（原审原告）中国石油天然气股份有限公司甘肃陇南销售分公司（以下简称：中石油陇南分公司），住所地：甘肃省陇南市武都区城关北山东路84号。
负责人郭成，该公司经理。
委托代理人王甫，该公司综合办公室副主任。
委托代理人赵耀，甘肃光明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）陇南市武都区人民政府（以下简称：武都区政府），住所地：陇南市武都区城关镇人民路278号。
法定代表人肖庆康，该区区长。
委托代理人陈顺义，武都区国土资源局执法大队副大队长。
委托代理人李文阁，甘肃阶州律师事务所律师。
第三人豆改林等209人（名单附后）。
诉讼代表人豆改林。
诉讼代表人陈建忠。
委托代理人杜卫东，甘肃玉榕律师事务所律师。
上诉人中石油陇南分公司因诉武都区政府土地行政处理决定一案，不服定西市中级人民法院（2016）甘11行初字3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人中石油陇南分公司的委托代理人王甫、赵耀，被上诉人武都区政府的委托代理人陈顺义、李文阁，第三人豆改林等209人的诉讼代表人豆改林，委托代理人杜卫东到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，本案争议的土地由两部分组成：1957年原武都县食品公司在现争议的土地上修建了盐库和油库，周边土地用铁丝网围住占用。后来由于机构分立，1979年5月1日设立了原武都县燃料公司，原武都县食品公司迁往别处，该宗土地移交给燃料公司使用，1980年该公司在土地上进行了扩建，增设了建筑物。1982年由于原武都县委迁往城区，办公场所及建筑物占地4690平方米作价20万元出售于原武都县燃料公司。1984年9月设立了原武都县石油公司，原武都县燃料公司所使用土地和购买原武都县委的建筑物及土地一并交由其使用，嗣后原武都县石油公司更名为“中国石油甘肃陇南销售分公司”。1989年4月24日，原武都县石油公司向原武都县土地管理局提交了《土地登记申请书》，申请登记的用地面积为4690平方米。同日，原武都县土地管理局土地登记《勘丈笔录》所附武都县石油公司平面草图中的“用地面积”为4690平方米。1994年11月28日，原武都县土地管理局土地申报登记《勘丈笔录》中“占地面积”一栏空白，且四至及四邻签字均有涂改。原武都县土地管理局《土地登记表》（时间空白）“用地面积”为15313.5平方米。1999年，甘川公路拓宽中占用163.54平方米，原15313.5平方米变为15149.96平方米。1999年12月原武都县人民政府颁发给原甘肃省石油公司武都县公司的《国有土地使用证》中的“用地面积”为15149.96平方米。2001年9月由于石油销售企业管理模式的变化，变更了登记机关，依照武国用（1999）第4-81号国有土地使用证，由甘肃省人民政府换发了甘国用（2001）第690号国有土地使用证。2003年中国石油天然气集团进行企业改制，又换发了甘国用（2003）第2264号国有土地使用证。上列土地自1989年初始登记至今四至界线未发生变化。2015年8月29日，武都区政府作出武政决字（2015）2号行政处理决定，认定原武都县人民政府在颁发4—81号国有土地使用证时，存在未查清该争议土地权属，颁证程序违法的行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《甘肃省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十条第二款之规定，决定：一、中石油陇南分公司现使用的购买原武都县委的建筑物所属的武国用（1999）字第4—81号土地4960平方米颁证行为合法有效；二、撤销武国用（1999）字第4—81号《国有土地使用证》的10189.96平方米土地的颁证行为。
一审法院审理认为，1989年4月24日，原武都县石油公司向武都县土地管理部门提交了土地登记申请书，该申请书中载明的用地面积为4690平方米。1999年12月29日，原武都县人民政府为原甘肃省石油总公司武都县公司颁发了武国用（1999）字第4-81号《国有土地使用证》，该证上载明的用地面积却为15149.96平方米，远远超出申请人的申请范围。超出的10189.96平方米土地无权属来源资料，属认定事实不清。1994年11月28日的《勘丈笔录》中“占地面积”一栏空白，四至及四邻签字均有涂改，该颁证行为程序违法。被告武都区政府撤销武国用（1999）字第4-81号《国有土地使用证》中10189.96平方米土地的颁证行为并无不当。其作出的武政决字（2015）2号行政处理决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的起诉理由不能成立，请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回中石油陇南分公司的诉讼请求。
中石油陇南分公司不服一审判决，向本院上诉称：1、一审法院认定事实不清，混淆概念，将土地登记等同于土地确权。经一审法院查明的事实，说明上诉人土地来源合法；占用土地的起止时间为1957年至今；上诉人所占土地四至界线未发生变化；上诉人单位名称前后发生多次变化，但性质仍然是国有企业；上诉人土地初始登记资料不齐全。2、武都区政府对争议土地不具有行政处理资格。目前唯一有法律效力的土地证书是省政府颁发的（2003）甘国用2264号国有土地使用证，若撤销应当由发证机关甘肃省人民政府撤销，而不是武都区政府。3、武都区政府作出的武政决字（2015）2号行政处理决定程序违法。根据《土地权属争议调查处理办法》第七条、第十一条、第十三条、第三十条的规定，应当经申请、调查、处理。而本案并无此程序，故作出的处理决定程序违法。4、甘国用（2003）第2264号国有土地使用证合法有效，上诉人对争议土地拥有完全物权。上诉人占用土地的时间为1957年至今，所占四界未发生变化，上诉人单位名称前后发生多次变化，但性质仍然是全民所有制企业。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场单位使用的原农民集体所有的土地，迄今没有退给农民集体的，属于国家所有”。第五十三条，“原由铁路、公路、水利、电力、军队及其他单位和个人使用的土地，一九八一年五月《国家建设征用土地条例》公布之前，已转由其他单位或个人使用的，除国家法律和政策应当退还的外，其国有土地使用权可确定给实际土地使用者。”虽然在本案中上诉人对争议土地的初始登记材料不全，但不影响上诉人争议土地具有物权的事实。且造成初始登记材料不齐全的原告系初始登记机关行使权力瑕疵造成，与上诉人无关。故请求撤销一审判决、改判或发回重审。
被上诉人武都区政府答辩称，一审法院认定武政决字（2015）2号行政处理决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。1989年4月24日武都县石油公司《土地登记申请表》，载明用地面积4690平方米，其中建筑面积1520平方米。《堪丈笔录》中所附平面图亦为上述用地及建筑面积。1994年12月13日的《地籍调查表》中，东至山砍，到现在没有山砍，属于登记错误。《土地登记表》中没有登记时间，载明面积为15313.5平方米。由于该地权属有争议，土地面积不准确，四至界线登记有出入。所以，被上诉人收到相关单位反映武国用（1999）字第4—81号土地使用权证存在错误的信息后，组织专门调查组进行了调查，并作出武政决字（2015）2号行政处理决定。该处理决定并不等于“确权”。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
第三人豆改林等209人述称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。武都区政府作出的处理决定是基于之前错误登记的行政改变行为，且该决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。争议土地的使用权属于第三人。请求驳回上诉，维护第三人的合法权益。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。另查明，1989年4月24日，原武都县石油公司向原武都县土地管理局提交了《土地登记申请书》，申请登记的用地面积为4690平方米。同日，原武都县土地管理局土地登记《勘丈笔录》所附武都县石油公司平面草图中的“用地面积”为4690平方米。2015年8月29日，武都区政府作出的武政决字（2015）2号行政处理决定书中，将用地面积4690平方米，认定为4960平方米，二者相差270平方米。将10459.96平方米，认定为10189.96平方米。该处理决定书中，确认武国用（1999）字第4—81号土地4960平方米颁证行为合法有效，撤销武国用（1999）字第4—81号《国有土地使用证》的10189.96平方米土地的颁证行为。经审查，武国用（1999）字第4—81号《国有土地使用证》，已经由甘肃省政府换发为甘国用（2003）第2264号国有土地使用证，武国用（1999）字第4—81号国有土地使用证，已经被注销。
本院认为，2008年2月1日施行的《土地登记办法》第五十八条规定：“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。”即对土地登记记载的事项有错误的，原登记机关有权进行更正登记。本案中，武都区政府在发现申请人申请用地面积与登记用地面积发生错误时，有权进行纠正。2015年8月29日，武都区政府作出武政决字（2015）2号行政处理决定，但由于该处理决定书中，将换发新证后已被注销的武国用（1999）字第4—81号《国有土地使用证》进行部分确认和撤销以及将土地使用面积认定错误的行为，属于认定事实错误。
根据国土资源部颁布实施的《土地登记办法》第二条规定：“本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。”据此，土地登记是一项法律规定，它的根本目的是对权利的公示。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条规定：“国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。土地登记内容和土地权属证书式样由国务院土地行政主管部门统一规定。”因此，土地登记是颁发土地使用证的基础和前提，没有土地登记就不可能颁发土地使用证。土地使用证是土地登记的载体，土地使用证记载的内容依据土地登记的变化而变更。本案中，武都区政府发现登记错误后，应当确认土地登记行为，并非已被注销的原土地使用证。
综上，武都区人民政府武政决字（2015）2号行政处理决定认定事实不清，依法应予撤销。原判认定事实不清，适用法律及裁判结果错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销定西市中级人民法院(2016）甘11行初字3号行政判决；
二、撤销武都区人民政府武政决字（2015）2号行政处理决定。
三、责令武都区人民政府在六十日内重新作出行政处理决定。
一、二审案件受理费各50元，由武都区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何克祥
审 判 员 冯 江
代理审判员 朵利民
二〇一七年二月二十八日
书 记 员 丁卫东
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。