江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）苏行终704号
上诉人（一审原告）徐成章，男，1947年6月9日生，汉族，住江苏省靖江市江阴经济开发区。
委托代理人邱建军，江苏金恩律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）靖江市人民政府，住所地在江苏省靖江市阳光大道。
法定代表人叶冬华，该市市长。
委托代理人赵敏，靖江市国土资源局副局长。
委托代理人孔庆红，江苏骥江律师事务所律师。
上诉人徐成章因与被上诉人靖江市人民政府行政其他一案，不服江苏省泰州市中级人民法院(2016)苏12行初150号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行审理，并于2017年8月9日公开开庭审理本案。上诉人徐成章的委托代理人邱建军，被上诉人靖江市人民政府的委托代理人赵敏、孔庆红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人徐成章一审诉称，徐成章为靖江市江阴经济开发区靖江园区六圩村13组村民，承包土地因229省道靖江段改扩建工程被征收，但靖江市人民政府没有依法给徐成章征地补偿和被征地农民基本生活保障，损害了徐成章合法权益，请求法院：1、判令靖江市人民政府支付征收徐成章1.948亩土地的土地补偿费、安置补助费、青苗费；2、判令靖江市人民政府依法对应给予徐成章的被征地农民基本生活保障进行组织实施；3、被告承担本案诉讼费用。
被上诉人靖江市人民政府一审答辩称：1、靖江市人民政府不是本案适格的被告。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，征收土地补偿安置方案由市县人民政府土地主管部门组织实施，本案徐成章针对是否支付土地补偿费、安置补助费、青苗费和被征地农民基本生活保障问题提起诉讼，系对征收土地补偿安置方案实施行为有异议，应以实施主体为被告，靖江市人民政府不是适格被告；2、靖江市国土资源局补偿已足额到位。综上所述，请求法院依法驳回徐成章的起诉。
一审法院认为，本案争议焦点是徐成章的起诉是否符合法律规定。综合评判如下：
一、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，”土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。……”由上述规定可知，土地补偿费归农村集体经济组织所有，故本案中徐成章作为公民个人直接向法院起诉要求支付土地补偿费，无原告主体资格，依法应当裁定驳回起诉。
二、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定。”……需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第十六条第二款规定，”安置补助费用于16周岁以下被征地农民的生活补助和16周岁以上被征地农民的社会保障。”由上述规定可知，安置补助费系将被征地农民纳入社会保障的资金来源，被征地农民如被纳入社会保障则不再另行领取安置补助费，故本案中徐成章要求靖江市人民政府给予被征地农民基本生活保障的同时支付其安置补助费，于法无据。
三、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，”市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第五条第二款规定，”被征地农民的名单由被征地的农村集体经济组织商定后提出，经乡（镇）人民政府审核，并在被征地农村集体经济组织所在地公示后，报市、县（市）人民政府确定。”由上述规定可知，征地补偿工作系由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，而确定被征地农民名单，将被征地农民纳入社会保障体系工作由市、县人民政府组织实施，两者系不同的、独立的行政行为，且实施主体不一致，故本案中徐成章要求对青苗费的补偿以及被征地农民基本生活保障组织实施行为一并审查，于法无据，经该院多次释明后，徐成章仍坚持其诉讼请求，依法应当裁定驳回起诉。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（一）项、第（十）项之规定，裁定驳回徐成章的起诉。
徐成章不服，向本院提起上诉，请求撤销一审法院行政裁定，发回重审。事实和理由是：一、被上诉人具有征地补偿和被征地农民社会保障的行政职责。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，依法定程序批准后，由县级人民政府予以公告并组织实施。《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府统一负责本行政区域的征地补偿和被征地农民社会保障工作。《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发﹝2010﹞96号第12条）规定，强化市县政府征地实施主体职责。依照法律规定，市县政府是征地组织实施的主体，对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置、补偿费用及时足额支付到位、组织被征地农民就业培训、将被征地农民纳入社会保障等负总责。根据上述规定，被上诉人是征收上诉人承包地后足额支付土地补偿费用，将被征地农民纳入社会保障的责任主体。批准征收上诉人土地的苏政地﹝2015﹞142号批复第四条也要求被上诉人及时足额支付补偿费用，落实被征地农民社会保障措施。征地补偿和被征地农民社会保障是征收土地补偿中不可分割的统一行政行为，并非两个独立行政行为。二、即使一审法院认为土地补偿、青苗费和社会保障实施主体不一致，在上诉人只起诉其中一个行政主体情况下，裁定直接驳回上诉人全部起诉没有法律依据。对于上诉人要求落实被征地农民社会保障责任的诉求应当予以审理。三、根据《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第十六条，土地补偿费归被征地农民集体组织所有，但应将不少于70%农用地土地补偿费支付给16周岁以上被征地农民。土地补偿费虽归集体组织所有，但作为土地被征收的上诉人有权获得土地补偿费，作为利害关系人有权提起行政诉讼。而且本案中上诉人并未要求被上诉人直接支付有集体数额的土地补偿费，只是要求上诉人履行征地补偿工作的责任，所以上诉人有权就土地补偿费支付问题提起行政诉讼。
被上诉人靖江市人民政府答辩称：一、市县人民政府土地主管部门是集体土地征收中补偿安置的实施主体，被上诉人不具有相应的行政职责；二、《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第六条虽然规定县级以上地方政府统一负责行政区域内的征地补偿和被征地农民的保障工作，但该条第二款规定有关部门按照各自职责，共同做好相关工作。因此，被征地农民社会保障安置工作的实施主体是市有关部门，被上诉人不具有相关行政职责。请求驳回上诉，维持一审裁定。
本院另查明，江苏省人民政府于2015年1月23日作出《江苏省人民政府关于229省道靖江段改扩建工程建设用地的批复》，上诉人徐成章承包地在该批复批准征收集体土地范围内。
本院认为：一、被征地农民与土地补偿费的支付具有直接的利害关系。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，”土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督”。2013年12月1日起施行的《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第十六条规定：”土地补偿费归被征地农民集体组织所有，但应将不少于70%农用地土地补偿费支付给16周岁以上被征地农民”；第三十条规定：”市、县（市）国土资源部门应当在征地补偿安置方案批准之日起15个工作日内，从预存款账户中将土地补偿费足额支付到农村集体经济组织；将青苗补偿费支付给其所有者。地上附着物征收补偿安置按照市、县（市）人民政府的规定执行。农村集体经济组织应当在被征地农民的名单经市、县（市）人民政府确定之日起10个工作日内，将不少于70%的农用地土地补偿费支付给16周岁以上被征地农民”。因此，土地补偿费虽然归被征地农民集体组织所有，但征收补偿机关是否将土地补偿费按时足额支付给农村集体经济组织与被征地农民切身利益有着直接的利害关系。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定（法释〔2011〕20号）》第四条规定：”土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。因此被征地农民作为土地使用权人，以自己的名义提起诉讼，主张征地补偿机关向农村集体经济组织支付土地补偿费，具有法律依据。原审法院认为”土地补偿费归农村集体经济组织所有，故本案中徐成章作为公民个人直接向法院起诉要求支付土地补偿费，无原告主体资格”，与上诉法律、行政规章的规定相悖。
二、徐成章要求对组织实施征地补偿和社会保障两种行政行为一案审查于法无据。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，”市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”根据该规定，征地补偿工作系由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。被征地农民如认为相关征地补偿、安置未依法组织实施，损害其合法权益的，应当以市、县人民政府土地行政主管部门为被告提起行政诉讼。
《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第五条第二款规定，”被征地农民的名单由被征地的农村集体经济组织商定后提出，经乡（镇）人民政府审核，并在被征地农村集体经济组织所在地公示后，报市、县（市）人民政府确定。”第六条规定：”县级以上地方人民政府统一负责本行政区域内的征地补偿和被征地农民社会保障工作。市、县（市）有关部门按照各自职责，共同做好相关工作。乡（镇）人民政府应当配合做好征地补偿和被征地农民社会保障的相关工作”。因此，被征地农民社会保障由县级以上人民政府负责，被征地农民要求政府履行社会保障职责的，应当以原告所在地的县级以上地方人民政府为被告，本案中即为以被上诉人靖江市人民政府为被告。
本案中，上诉人徐成章以靖江市人民政府为被告，同时主张靖江市人民政府履行依法组织实施支付被征收土地的土地补偿费、安置补助费、青苗费的法定职责和组织实施给予其基本生活保障的法定职责。原审法院认为”两者系不同的、独立的行政行为，且实施主体不一致，故本案中徐成章要求对征地补偿安置费以及被征地农民基本生活保障组织实施行为一并审查，于法无据，经多次释明后，徐成章仍坚持其诉讼请求，依法应当裁定驳回起诉”，并无不当。徐成章应当分别提起相关诉讼。
三、原审法院认为”安置补助费系将被征地农民纳入社会保障的资金来源，被征地农民如被纳入社会保障则不再另行领取安置补助费，故本案中徐成章要求靖江市人民政府给予被征地农民基本生活保障的同时支付其安置补助费，于法无据”，徐成章主张安置补助费和给予其基本生活保障的诉求能否支持，属于案件实体裁判问题，原审法院将其作为裁定驳回徐成章起诉的裁判理由不当，本院予以纠正。
综上，原审裁定认定事实清楚，裁判结果正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 赵黎
审 判 员 臧静
代理审判员 张伟
二〇一八年五月三日
书 记 员 刘妍