广东省怀集县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）肇怀法行初字第4号
原告黄美兰，女，汉族，住，身份证号码.1260022。
原告何月平，女，汉族，住，身份证号码。
原告黄少英，女，汉族，住，身份证号码。
原告刘雪容，女，汉族，住，身份证号码。
原告梁少凤，女，汉族，住，身份证号码。
原告李惠珍，女，汉族，住，身份证号。
上述原告共同委托代理人韦勇强，广东青晖律师事务所律师。
上述原告共同委托代理人陈恳，男，出生，汉族，住。
被告怀集县国土资源局。
法定代表人黎建华，局长。
委托代理人黄成生，广东洊江律师事务所律师。
委托代理人黄永青。
第三人怀集县怀城镇人民政府。
法定代表人何若飞，镇长。
委托代理人江勇（又名江志勇），该镇副镇长。
委托代表人李永志。
原告黄美兰等诉怀集县国土资源局（以下简称县国土局）土地行政登记纠纷一案，原告于2014年12月4日向本院提起行政诉讼。本院于同年12月8日受理后，依法组成合议庭，于2015年2月11日公开开庭审理了本案。原告黄美兰等的委托代理人韦勇强、陈恳，被告县国土局的委托代理人黄成生、黄永青，第三人怀集县怀城镇人民政府（以下简称怀城镇府）的委托代理人李永志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告黄美兰等诉称，怀城镇服装厂，不属于怀城镇府出资创办的镇属厂企，而是由原告共同出资成立的合伙性质的企业。是上个世纪六十年代中期，由原告等人带领十多个妇女，自带衣车、技术、自筹资金，自我经营、管理、自担风险创立的，主要是来料加工形式为群众加工服装。开创初期，没有固定生产经营场所，靠租借场地经营，经常搬迁，创业条件极其艰难困苦。后来经原告等人一致同意，从各自应得的收入中扣除一部分资金合在一起，作为共同的积累，共同出资向廖姓人家购买了怀城镇红卫路19号房屋，作为服装厂的固定办公生产场所。1983年后，则由原告等人转作对外承包及出租至今，所收取租金由原告等人统一收取后再分配到每个人。该房屋至今未办理过房屋产权证，也没有向怀集县人民政府申请过办理土地使用证。
2014年3月份，原告等人偶然得知，属于原告等人的怀城镇服装厂房屋用地被第三人怀城镇府私下以“怀城镇人民政府（服装厂）”名义申请办理土地使用证。原告等人多次向第三人和上级政府反映，请求纠正第三人的错误行为。政府有关主要领导多次接访，因为是具�行政行为，建议原告通过请求被告撤销该土地证书。被告办理行政登记应当按照法定程序，依法审查申请登记的事实依据。被告在作出行政登记时，未按规定履行审查职责，行政登记事实依据缺失，登记程序违反土地登记规则相关规定，依法应当予以撤销。原告等人于2014年5月份向被告提出申请，请求撤销颁发给第三人的“怀城镇人民政府（服装厂）”土地使用证（怀国用（1）字，地号：1-3720）。但至今被告未作出任何具体行政行为，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或其他组织向人民法院提出诉讼，人民法院应当依法受理。因此，提起行政诉讼，请求怀集县人民法院判决被告县国土局颁发怀城镇人民政府（服装厂）土地使用证（怀国用（1）字，地号：1-3720）登记行为违法，依法予以撤销。
原告黄美兰等向法庭提交的证据：
1、申请书；2、收据；3、证明；4、协议书；5、1989年1月17日收据；6、邮政快递证明清单。
被告县国土局答辩称，原告等人请求撤销的“怀城镇人民政府（服装厂）怀国用（1）字第1-3720号《土地使用证》”，由于该土地登记及颁证的时间久远、原经办人员更替，且涉及怀城镇政府与服装厂的行政管理隶属关系问题，情况复杂，短期实难以查清，现本局正审核调查之中。对过去的土地登记及其土地使用证的颁发可能存在疏漏或失误，本局将实事求是以审慎、严谨和有错必纠的态度对待之，如原告等人请求的事实理由一经查明确认，本局将依照法定程序办理、纠正。经审查原土地登记资料，怀国用（1）字第1-3720号宗地的土地使用者为“怀城镇人民政府（服装厂）”，这说明土地使用权并非仅属于怀城镇人民政府，而是属于冠名“怀城镇人民政府”的“服装厂”。至于怀城镇人民政府与服装厂的隶属关系如何，并不影响土地使用权的实际享有。据此，建议原告等人可以服装厂企事业的名义与怀城镇政府协商，将该土地使用证交还服装厂或者土地变更登记程序将“怀城镇人民政府（服装厂）”的土地使用者名称变更为“服装厂”。综上，请人民法院查明事实，依法判决。
被告县国土局向法庭提交的证据：
1、土地使用证发放登记表；2、土地登记审批表；3、建城区国有土地使用权申报登记表。
第三人怀城镇府述称，一、本案是原、被告之间行政作为之诉，被告有义务依法履行法定职责。二、本镇府登记所有怀城镇人民政府（服装厂）土地使用证怀国用�1）字地号1-3720号所属四至、面积清楚，没有错漏，使用至今二十几年没有发生争议纠纷，该土地房屋一直由该服装厂职工管理、使用、收租。三、原告提出撤销变更该房屋土地使用证是欠缺法理依据。1、该土地使用证、申请登记表审批表记载：经实地调测，土地使用四至清楚，面积相符，权属明确，经土地主管理部门核发，准予发证。2、该土地使用权证于1989年12月15日开始申请填表，于1992年10月21日领证，至今有二十多年，依照有关法律规定，管业登记所有财产物业超过二十年，视为默认。综上所述，本镇府相信法律是公正的，人民法院依法查清事实，作出公正的判决。
第三人怀城镇府没有证据向法庭提交。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
一、原告提交的证据1-6，被告及第三人对其真实性、合法性、关联性均没有异议，该组证据�映了红卫路19号房屋从1989年起一直由原告管理、使用、收益以及原告向被告提出撤销怀国用（1）字地号1-3720《土地使用证》申请的事实，本院予以采信。
二、被告提交的证据1-3，原告对其真实性没有异议，但认为被告以此来证明其向第三人颁发怀国用（1）字地号1-3720《土地使用证》的具体行政行为的合法性，其依据不足。第三人对被告提交的证据没有异议。被告提交的该组证据，是向第三人颁发土地使用证过程中形成的，证据1-2具有真实性、合法性和关联性，本院予以确认。证据3证明第三人向被告申报土地使用权登记的事实，具有真实性和关联性，对此本院予以确认。但证据3中“申报者提供的权属证明材料”一栏记载“1972年向廖道坚业主买入开设镇服装厂”的内容由于没有事实依据，本院对此不予确认。
经审理查明，1989年12月15日第三人怀城镇府填写《建城区国有土地使用权申报登记表》，以“怀城镇人民政府（怀城镇服装厂）”的名义，向被告县国土局申报位于怀城镇红卫路的怀城镇服装厂厂房用地的《土地使用证》。该表中“申报者提供的权属证明材料”一栏记载为：1972年向廖道坚业主买入开设镇服装厂。经怀集县怀城镇国土所及怀集县人民政府审查批准，被告县国土局于1992年10月21日向第三人怀城镇府颁发怀国用（1）字地号1-3720号《土地使用证》。《土地登记审批表》记载：用地单位为“怀城镇人民政府（服装厂）”，地处怀城镇红卫路，准予发证面积94.37平方米。被告县国土局向第三人怀城镇府颁发怀国用（1）字地号1-3720号《土地使用证》后，没有依法对外进行公告。
另查明，原告等人系怀城镇服装厂的工作人员，自服装厂创立以后，原告等人一直对位于怀城镇红卫路19号的服装厂厂房进行管理、使用等。服装厂解散后，红卫路19号厂房也一直是原告等人管理。第三人怀城镇府亦承认，红卫路19号土地房屋一直是服装厂的工作人员管理、使用、收租。原告等人将红卫路19号房屋对外出租，所得租金收益是原告等人收取、支配和使用。约于2008年，原告等人听到他人提到，一直是原告等人管理、使用的红卫路19号房屋用地，已被第三人怀城镇府以“怀城镇人民政府（服装厂）”的名义申领了土地使用证。原告等人知道该消息后，向第三人怀城镇府反映、追查实情，但第三人怀城镇府一直没有答复原告等人的反映及诉求。直至2014年3月份，原告等人到被告县国土局查证后，方确定怀城镇红卫路19号房屋用地已被第三人怀城镇府以“怀城镇人民政府（服装厂）”名义申领了怀国用（1）字地号1-3720号《土地使用证》。后原告等人于2014年5月份向被告县国土局提出申请，请求撤销其颁发给第三人怀城镇府的怀国用（1）字地号1-3720号《土地使用证》，但被告县国土局一直未对原告等人的申请作出任何具体行政行为。因此，原告等人向本院提起行政诉讼，请求判决被告县国土局颁发怀国用（1）字地号1-3720号《土地使用证》登记行为违法，并依法予以撤销。
本院认为，本案系土地行政登记纠纷，争议焦点为被告县国土局向第三人怀城镇府颁发“怀城镇人民政府（服装厂）”怀国用（1）字地号1-3720号《土地使用证》的登记行为是否违法的问题。《中华人民共和国土地管理法》（1988修订）第五条第二款：“县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地的统一管理工作……”，《广东省土地证书颁发办法》第五条：“县级以上（含县级，下同）人民政府的国土管理部门是土地证书的颁发机关。”被告县国土�作为本辖区内的土地管理部门，主管本行政区域内的土地的统一管理工作，并且作为土地证书的颁发机关，因此县国土局是本案适格被告。根据《土地登记规则》（1989年11月18日国家土地管理局发布）第十二条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1、土地登记申请书；2、土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3、土地权属来源证明；4、地上附着物权属证明。”从被告县国土局向法庭提交的证据可见，第三人怀城镇府以“怀城镇人民政府（服装厂）”的名义，申请办理怀城镇红卫路19号房屋用地土地使用证所提交的文件资料不齐全，缺少了重要的材料，如：土地权属来源证明、地上附着物权属证明等。被告县国土局在第三人怀城镇府所提交的文件资料不齐全，亦未查明第三人�城镇府申办的土地权属来源及地上附着物的情况下，仍然向第三人怀城镇府颁发怀国用（1）字地号1-3720号《土地使用证》，其颁发《土地使用证》的具体行政行为主要证据不足。根据《土地登记规则》（1989年11月18日国家土地管理局发布）第十八条规定：“登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告。公告的主要内容如下：1、土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者的名称、地址；2、准予登记的土地权属性质、面积、座落；3、土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者及其他有关土地权益者，提出异议的期限、方式和受理机关；4、其他事项。”按该条规定，登记申请的审核结果应由土地管理部门予以公告，但被告县国土局并没有对其审核颁发怀国用（1）字地号1-3720号《土地使用证》的行政行为进行公告。因此，被告县国土局颁发怀国用（1）字地号1-3720号�土地使用证》违返法定程序。第三人怀城镇府提出，怀城镇服装厂是怀城镇人民政府的下属企业，红卫路19号房屋是其于1972年向廖道坚业主买入开设镇服装厂，但第三人怀城镇府没有提供相关证据证明其主张。因此，本院对第三人怀城镇府的该主张不予支持。
综上所述，被告县国土局颁发“怀城镇人民政府（服装厂）”怀国用（1）字地号1-3720号《土地使用证》的登记行政行为时未按规定履行审查职责，行政登记事实依据缺失，登记程序违反《土地登记规则》相关规定。故此，被告被诉行政行为主要证据不足、违反法定程序，应依法予以撤销。原告等人的诉讼请求理据充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目的规定，判决如下：
撤销被告怀集县国土资源局于1992年10月21日向第三人怀城镇人民政府颁�“怀城镇人民政府（服装厂）”怀国用（1）字地号1-3720号《土地使用证》的行政行为。
案件受理费50元，由被告怀集县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。
审 判 长 谢实弟
审 判 员 梁桃嘉
人民陪审员 王明薇
二〇一五年二月二十六日
书 记 员 范 林