江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏12行终194号
上诉人（原审原告）南京良仕医疗器械有限公司，住所地南京市浦口区大桥北路1号华侨广场2006室。
法定代表人徐洪涛，该公司总经理。
委托代理人陈楚清，江苏名仁律师事务所律师。
上诉人（原审被告）靖江市财政局，住所地靖江市行政中心。
法定代表人张劲松，该局局长。
委托代理人何萤，该局工作人员。
委托代理人李静，江苏骥江律师事务所律师。
原审第三人靖江市公共资源交易中心，住所地靖江市行政中心。
法定代表人钱斌，该中心主任。
委托代理人高赵丹，该中心工作人员。
委托代理人李静，江苏骥江律师事务所律师。
原审第三人江苏优然科技有限公司，住所地无锡惠山经济开发区探索路6号B603-B605室（开发区）。
法定代表人刘小卫，该公司执行董事兼总经理。
委托代理人沈毅，江苏居和信律师事务所律师。
委托代理人严奇荣，江苏居和信律师事务所实习律师。
上诉人南京良仕医疗器械有限公司（以下简称良仕公司）因与上诉人靖江市财政局政府采购投诉处理纠纷一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2016）苏1291行初321号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
一审经审理查明，2016年7月，靖江市人民医院委托靖江市公共资源交易中心（以下简称交易中心）就确定医疗设备进行招投标（JJZC2016GK079）。良仕公司、江苏优然科技有限公司（以下简称优然公司）均参加了招投标。良仕公司以第一名中标，优然公司列第二名。后因公示中标总价错误，该次投标作废标处理。
2016年9月，交易中心受靖江市人民医院的委托，就超高清腹腔镜设备重新组织招投标（JJZC2016GK0129），并发布招标公告。招标文件第24条之24.4约定：供应商不得以任何方式或者方法提供投标以外的任何附赠条款，否则投标无效。第46条之46.2约定：有下列情形之一的，视为供应商相互串通投标：46.2.2不同供应商委托同一单位或个人办理投标事宜。第61条第一款第14项扩展性约定：可提供并兼容同一品牌各科内窥镜（腹腔镜、宫腔镜、胸腔镜、单极双极电切镜、膀胱镜、输尿管镜、脑室镜、鼻窦镜、支气管镜、椎间孔镜、关节镜），避免重复采购，节约成本。第61条第六款末文约定：另提供选配1套设备可升级为3D腔镜系统，并报配置清单和价格，作为评标依据。
2016年9月28日，交易中心组织JJZC2016GK0129招投标项目的开标、评标工作，包含良仕公司、优然公司在内的五家公司的法人代表或授权代表参与该活动。马爱琴（居民身份证号码）作为优然公司代表到场，ＸＸ清（居民身份证号码）作为南京乐硕贸易有限公司（以下简称乐硕公司）代表到场。现场随机抽取了评审专家（靖江市财政局确认本次抽取的专家与JJZC2016GK079招投标程序中抽取的专家相同），并有监督人员在场监督。经开标，优然公司报价2620000元（另加配赠送设备一套，良仕公司报价2800000元（另提供选配设备一套），乐硕公司报价2900000元。经评审，确定本次招投标项目中标候选人为优然公司。2016年9月29日，交易中心发布公告公布优然公司预中标。
2016年10月10日，良仕公司向靖江市财政局采购办公室、交易中心、靖江市人民医院提出质疑。质疑内容涉及：1、JJZC2016GK079、JJZC2016GK0129两次招投标项目招标参数配置相同，中标结果截然不同；且良仕公司将第一次投标降价17万元，而优然公司价格保持不变却中标。因此，第二次评标不合规；2、从产品参数来看，优然公司有造假嫌疑：（1）技术指标方面，良仕公司的产品技术参数远优于招标要求。优然公司提供的日本奥林巴斯品牌不具有椎间孔镜等设备，故根据招标文件有关产品扩展性的要求，优然公司该项应为负偏离；（2）市场占有率方面，良仕公司的产品在泰州等地区市场占有率较高，而优然公司的产品在腹腔镜领域并无优势，占有率也较少；（3）商务条款方面，中标人投标应能满足招标文件的实质要求，产品本身应是主要考量因素。良仕公司、优然公司的投标文件中都包含了商务条款，仅优然公司获得加分并无依据；3、预中标人相互串通投标报价，排挤其他投标人的公平竞争，优然公司与另一家投标单位的投标代表系夫妻关系，且该两家公司为关联企业，存在串通投标行为。请求：1、对涉案招投标项目重新评标；2、暂停采购活动。
2016年10月17日，交易中心就良仕公司质疑作出回复：1、因JJZC2016GK079项目废标，故该次投标内容不予采纳。本次JJZC2016GK0129招投标、评标过程合法。因投标人的投标文件相应内容有变化，故良仕公司关于中标结果一致的主张没有依据；2、根据法律规定，招标品牌不具备唯一性和排他性，且扩展性条款并非“*”号条款，“可提供”不是要求“必须提供”，扩展性条款本身也未限定“同一品牌”，否则有违公平竞争之义；3、现无依据证明供应商之间存在直接控股、管理关联关系，无依据证明存在恶意串通情形。
2016年10月30日，良仕公司向靖江市财政局提交投诉书，投诉请求为：1、对涉案招投标项目重新评标；2、暂停采购活动；3、严厉查处串通投标行为；4、严厉查处投标技术参数造假行为。投诉事项：一、JJZC2016GK0129项目完全是JJZC2016GK079项目的第二次招标活动，二次招标标文内容及评委均为一致。因此，参考第一次评标结果，是完全具备充足依据和理由的；二、公开招标技术部分是采购单位选择设备的一个方式，是不应该具有唯一性和排他性的。但各厂家产品性能不同，各有优劣，所供产品不可能在技术参数和性能方面完全一样。根据招标文件扩展性的约定，明确要求“可提供同一品牌”，如不提供同一品牌，则参数偏离表应记载负偏离。据了解，优然公司提供的奥林巴斯产品不具有椎间孔镜、脑室镜等设备，故该公司无法提供这一品牌的上述产品，请查实优然公司该项有无注明负偏离；三、优然公司、乐硕公司投标代表为夫妻关系，两公司亦存在利益关系，属同一利益集团。
2016年11月7日，靖江市人民医院就涉案采购项目出具情况说明，述称第一次招投标时，良仕公司提供两套设备投标，价格为148万元。因价格填写错误，此标作废标处理。就第二次招投标，该院尊重评标结论，购买价格便宜、综合性能好的设备。至于良仕公司的质疑，请交易中心进行核实。
2016年11月7日，靖江市财政局向良仕公司发出调查函，要求其回复以下问题并提供证明材料：1、夫妻二人不能代表两个公司参加同一项目招标活动的法律依据；2、对同一利益集团给出法律解释，提供优然公司、乐硕公司属同一利益集团的证据；3、优然公司、乐硕公司串通投标的具体行为。2016年11月10日，良仕公司作出回复，就上述问题予以说明并提及优然公司技术参数造假。
2016年11月7日，靖江市财政局向优然公司发出调查函，要求其回复以下问题并提供证明材料：针对招标文件有关扩展性的要求，提供奥林巴斯的原厂证明。2016年11月8日，优然公司提交奥林巴斯（北京）销售服务有限公司上海分公司（以下简称奥林巴斯销售分公司）出具的证明，载明：针对招标文件有关扩展性的要求，该公司提供的产品能够满足。优然公司还向靖江市财政局提交关于投诉处理调查的回复和意见，其在意见中确认于2016年11月3日知晓良仕公司投诉与质疑的全部内容。
2016年11月15日，靖江市财政局作出涉案处理决定，并于2016年11月21日、2016年11月23日分别送达优然公司、良仕公司。
另查明，ＸＸ清、马爱琴于2003年10月20日登记结婚。
一审法院认为，本案的审查对象为靖江市财政局作出的投诉处理决定是否合法。
《政府采购供应商投诉处理办法》第三条规定：“县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉……县级以上地方各级人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜”。靖江市财政局系靖江市人民政府财政部门，有权处理靖江市级财政预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜，具有作出涉案投诉处理决定的职权。
《政府采购供应商投诉处理办法》第七条规定：“供应商认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的，应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑。对采购人、采购代理机构的质疑答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定期限内作出答复的，供应商可以在答复期满后15个工作日内向同级财政部门提起投诉”。该办法第十条规定：“投诉人提起投诉应当符合下列条件：（一）投诉人是参与所投诉政府采购活动的供应商；（二）提起投诉前已依法进行质疑；（三）投诉书内容符合本办法的规定；（四）在投诉有效期限内提起投诉；（五）属于本财政部门管辖；（六）同一投诉事项未经财政部门投诉处理；（七）国务院财政部门规定的其他条件”。本案中，良仕公司已在投诉前向交易中心提出质疑，因不服质疑答复，在法定期限内向靖江市财政局提交了书面投诉书。因此，良仕公司的投诉符合前述条件，靖江市财政局予以受理符合法律规定。
《政府采购供应商投诉处理办法》第二十条规定：“财政部门应当自受理投诉之日起30个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人及其他与投诉处理结果有利害关系的政府采购当事人”。靖江市财政局于2016年10月30日收到良仕公司的投诉书后，依法受理审查、向利害关系人寄送副本，经过调查取证，于2016年11月15日作出处理决定并向良仕公司及优然公司送达，符合法定处理期限的要求。
本案的争议焦点为：靖江市财政局针对良仕公司所提投诉事项所作处理是否准确、合法。
投诉书所列投诉事项既是财政部门启动行政处理程序的原因，也是行政处理的内容与范围，财政部门仅应当就投诉内容进行处理。对投诉人而言，质疑是投诉的前置程序，未经质疑的事项不能直接向财政部门投诉；但质疑事项并不直接、当然地成为投诉事项，投诉人质疑内容未作为投诉事项的，财政部门不应主动处理。据此，对处理决定内容评判如下：
一、关于良仕公司的第一个投诉事项。靖江市人民医院委托交易中心实施的招投标项目，先后组织过JJZC2016GK079、JJZC2016GK0129两次招投标程序。第一次招投标程序因预中标人报价错误而作废标处理。废标后再行组织的招投标程序与首次程序并无实际关联，首次招投标中的评标结果不应成为复次招投标评标结果的任何依据。原则上，财政部门在处理投诉时以及法院在司法审查时，均不得介入评审委员会的专业意见。然而，行政法上有“平等原则”，旨在要求行政机关处理行政事务应同等对待相同之情形。本案中，在两次评标人与供应商投标内容均为一致的条件下，若评标结果差异过大，则显然有悖上述法律原则，投诉处理部门与司法机关因此具有对评审结果予以形式审查的余地。
现已经查明良仕公司、优然公司在本次招投标中就选配设备的供给方式与首次招投标时发生了重大变化，该事实构成对适用平等原则所需“相同情形”这一涵摄条件的破坏，故良仕公司虽然对投标价作下调处理以提升投标竞争力，因客观上欠缺予以“同等对待”之基础，致首次评标结果丧失参照价值。至于良仕公司在审理中主张优然公司附赠选配设备的行为违反招标文件与《中华人民共和国反不正当竞争法》之规定，因其并未作为投诉事项提出，故靖江市财政局未予考量并无不当。
综上，靖江市财政局就良仕公司第一个投诉事项所作处理应为正确、合法。
二、关于良仕公司的第二个投诉事项。根据良仕公司对该事项的描述，并关注其中以粗体记载部分，可以判定良仕公司的主要异议在于：优然公司投标产品为日本奥林巴斯品牌，而该品牌不具备生产扩展性要求中部分设备的能力，故优然公司就扩展性要求部分所提供的设备不可能与招投标设备系“同一品牌”，故该项投标、评标均应认定为“负偏离”。因此，良仕公司质疑优然公司存在提供虚假技术参数。
根据招标文件第61条第一款第14项扩展性约定，（供应商）可提供并兼容同一品牌各科内窥镜。按照文义理解，“可”是“可以”的意思，并不指代“必须”；结合文件体系，所谓“同一”品牌应指与供应商提供的“超高清腹腔镜”设备为同一品牌；而“兼容”则将对内窥镜的要求放宽到与供应商提供的“超高清腹腔镜”设备品牌兼容即可，并非良仕公司所投诉的“（优然公司）必须提供奥林巴斯品牌的各科内科镜”之要求。因此，良仕公司该项投诉本身即存在对招标文件扩展性要求的错误认识，其基于该认识所提投诉事项，当然欠缺事实依据。
再者，在投诉处理程序中，优然公司亦提交了上游供应商的证明文件，而良仕公司未提交优然公司所供内窥镜无法满足扩展性要求的初步证据，故靖江市财政局就良仕公司第二个投诉事项所作处理亦无不当。至于良仕公司所提市场占有率问题，因良仕公司在投诉程序中未明确作为投诉事项，故本案不予理涉。关于良仕公司要求法院调取部分招投标资料的申请，因上述资料与本案并无关联，故不予准许。
三、关于良仕公司的第三个投诉事项。靖江市财政局认为法律无明文禁止夫妻二人代表不同投标人参加同一招投标活动，本次招投标不存在串通投标行为，故驳回良仕公司该项投诉。一审法院认为，靖江市财政局该项处理存在不当，理由如下：
1、法律构成要件可以列举式及概括式的方法予以规定。《中华人民共和国招投标法实施条例》第三十九条第二款在列举四项投标人串通投标的情形外，第五项概括规定：“投标人之间为谋取中标或者排斥特定投标人而采取的其他联合行动”。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十四条在列举六项恶意串通行为之外，第七项亦概括规定：“供应商与采购人或者采购代理机构之间、供应商相互之间，为谋求特定供应商中标、成交或者排斥其他供应商的其他串通行为”。因此，恶意串通投标行为，若未在法律明确列举的特定情形之中，仍需考察是否符合法律的概括规定。根据上列兜底条款，对投标人之间谋求中标或排斥特定投标人的联合行动均应认定为恶意串通投标的行为，故即使法律未明确禁止夫妻二人代表不同投标人参加同一招投标活动，并不当然可以排除存在串通投标的事实。
2、招标文件第46条之46.2约定：“有下列情形之一的，视为供应商相互串通投标：46.2.2不同供应商委托同一单位或个人办理投标事宜”。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条规定：“有下列情形之一的，视为投标人相互串通投标：（二）不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜”。从上述规（约）定本意进行分析，同一单位或个人因主体同一，在处理不同事务时存在认识与行动的一体化，故其代理不同投标人，得以推定不同投标人之间存在谋求中标或排斥特定投标人的联合行动。而夫妻关系以财产共有制为基础，系社会观念上最为普遍认同的利益趋同体，虽不属“同一单位或个人”之情形，却具有与“同一单位或个人”所高度一致的认识与行动上的一体性。虽然这一推定在实践中受夫妻感情状况、财产所有制情况等因素的影响，但该些因素应待投诉处理部门予以核查后再予具体判定，不宜据此直接否定夫妻关系在考量是否存在串通投标时的重要价值。靖江市财政局在处理投诉时有意忽略夫妻关系之事实，属对法律的理解与适用错误。
3、政府采购通过招投标程序的公平竞价机制，尽可能地消除暗箱操作，公开透明地分配公共资源。财政部门处理招投标投诉时，对具体的投诉事项应结合投诉人的初步举证审慎开展调查，切实发挥招投标机制的作用，消除违法招标行为，维护正常的招投标秩序。经查明，良仕公司在投诉书中表明优然公司、乐硕公司投标代表系夫妻，靖江市财政局已经知晓且未持异议；良仕公司还初步阐述两公司之间的利害关系。而靖江市财政局仅就法律的解释与适用问题要求良仕公司予以答复，并未就可能构成串通投标的关联事实向优然公司等展开必要的调查与核实，这一行为方式本身即有违调查为查明客观事实之目的，也当然导致事实无以查明。因此，靖江市财政局所作该部处理决定认定事实不清，证据不足，应为违法。
综上，靖江市财政局针对良仕公司第一、二个投诉事项所作处理决定正确、合法，对第三个投诉事项所作处理事实认定不清，适用法律错误，依法应予撤销，并责令其重新作出处理。交易中心未到庭参加诉讼，不影响本案的审理。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：一、撤销靖江市财政局作出的靖财购决[2016]4号投诉处理决定中针对良仕公司投诉书中第三个投诉事项所作处理部分；二、责令靖江市财政局于判决生效后45日内针对良仕公司投诉书中第三个投诉事项重新作出处理；三、驳回良仕公司要求撤销靖江市财政局作出的靖财购决[2016]4号投诉处理决定中其他处理部分的诉讼请求。一审案件受理费50元，由良仕公司、靖江市财政局各半负担（良仕公司已预交50元，靖江市财政局应交25元于判决生效后迳交良仕公司）。
良仕公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求改判撤销靖财购决[2016]4号投诉处理决定第一项、第二项，一、二审诉讼费用由靖江市财政局承担。主要理由为：一、关于投诉事项一，因优然公司附赠行为违法，所以两次招投标中选配设备的供给方式并未发生重大变化，具备“同等对待”基础，首次评标结果具有参照价值；二、关于投诉事项二，扩展性要求中的“可提供”应当指能够提供，而非可以提供。优然公司提供的奥林巴斯销售分公司的证明不符合招标文件对产品技术参数的证明要求。
针对良仕公司的上诉，靖江市财政局答辩认为，关于投诉事项一，前后两次招投标是相互独立的，且供应商的投标文件内容有明显变化，良仕公司要求两次评标结果一致没有依据，否则第二次招投标程序将形同虚设。在采购文件的项目需求以及技术要求中，明确要求供应商另提供选配1套设备可升级为3D腔镜系统，并报配置清单和价格作为评标依据。优然公司免费提供升级3D腔镜配套的设备符合采购文件规定，并非良仕公司所称的违法附赠行为。并且良仕公司在质疑及投诉中均未提出所谓附赠问题。关于投诉事项二，扩展性的要求是针对超高清摄像系统提出的，良仕公司对该要求认识错误，且优然公司也进一步提供了符合扩展性要求的证明。一审法院对投诉事项一、二的判决是正确的。
靖江市财政局上诉认为，一审法院撤销对第三个投诉事项处理决定不当，靖江市财政局已针对优然公司与乐硕公司是否为同一集团展开必要的调查，至于投标代表为夫妻关系是否导致存在串通投标的问题，靖江市财政局认为良仕公司在投诉程序中未明确作为投诉事项，不属于投诉处理范围。一审法院的解释有违“法无禁止即自由”的法治精神。请求撤销一审判决，改判驳回良仕公司要求撤销靖财购决[2016]4号投诉处理决定的诉讼请求。
针对靖江市财政局的上诉，良仕公司答辩认为，一审判决撤销对第三个投诉事项的处理决定是正确的。优然公司与乐硕公司的投标代表为夫妻关系，显然无法排除对两家公司存在串通投标行为的合理怀疑，靖江市财政局未作调查即以法律没有规定为由驳回投诉错误。
交易中心二审述称同意靖江市财政局的意见。
优然公司二审述称，第一，关于投诉事项一，采购文件明确要求提供选配设备作为评标依据，优然公司提供选配设备符合文件要求，价格报价是针对包括选配设备在内的所有设备，投标人有自行定价的权利。第二，关于投诉事项二，优然公司的投标产品是否符合要求系技术问题，应由也已经由评审委员会作出决定。奥林巴斯销售分公司的证明符合常理并无不当。第三，一审判决错误地扩大化了法律对特殊身份关系构成串通行为的推定范围，错误地理解了政府采购投诉处理部门的权限及调查方式。靖江市财政局对本案的投诉处理行为符合法律规定。
本院经审查，对一审查明的事实中除“2016年10月30日，良仕公司向靖江市财政局提交投诉书”以外的事实予以确认。
二审另查明，良仕公司向靖江市财政局提起投诉的日期为2016年11月3日。
本院认为，本案二审争议焦点为：靖江市财政局对良仕公司投诉作出的处理决定是否合法。
《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条规定，“财政部门经审查，对投诉事项分别作出下列处理决定：……（二）投诉缺乏事实依据的，驳回投诉；……”本案中，良仕公司的投诉事项有三：一是第二次招投标应当参考第一次评标结果；二是优然公司提供虚假技术参数；三是优然公司与乐硕公司存在串通投标行为。靖江市财政局的处理决定认为投诉缺乏具体事实证明材料和法律依据，驳回了投诉。对此，本院评判如下：
对于投诉事项一，两次招投标均为采用公开招标方式进行的政府采购项目，在第一次废标后，第二次公开招标经过了完整的招投标程序，包括但不限于发布采购文件、投标、评标等，所以第二次公开招标与第一次公开招标之间相互独立，良仕公司认为第二次评标结果应当参考第一次评标结果的观点没有法律依据，本院不予支持。至于良仕公司提出优然公司附赠行为违法问题，因投诉时并未提出，故投诉处理决定未予理涉并无不当。
关于投诉事项二，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十五条规定，“供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。”良仕公司认为优然公司提供了虚假的技术参数，但并未提供任何证明材料。相反，优然公司提供了其上游供应商奥林巴斯销售分公司的证明，进一步证明其能够满足采购文件中规定的扩展性要求。故对于良仕公司认为优然公司提供了虚假技术参数的观点，本院亦不予支持。
关于投诉事项三，良仕公司在投诉中提出优然公司与乐硕公司串通投标的理由有二：一是两公司的投标代表为夫妻；二是两公司存在利益关系，属于同一利益集团。而靖江市财政局仅核查了两家公司是否属于单位负责人为同一人或者是否存在直接控股、管理关系。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十四条规定了多种供应商之间串通投标的行为，包括列举的六种情形及概括的兜底情形。固然《中华人民共和国政府采购法》及实施条例中并未明确禁止夫妻分别代表不同的供应商参加同一项目的投标活动，但基于法律规定本身不可能穷尽生活事实的特征以及政府采购中禁止供应商之间串通投标的立法本意，只要是符合“供应商与采购人或者采购代理机构之间、供应商相互之间，为谋求特定供应商中标、成交或者排斥其他供应商”的串通行为，均是立法禁止的行为。良仕公司在投诉时已经提出优然公司、乐硕公司投标代表为夫妻，靖江市财政局已经知晓这一情况。在得知存在夫妻分别代表不同供应商投标及可能存在串标行为时，靖江市财政局应当就此向优然公司及乐硕公司进行进一步调查，如是否存在协商报价、技术方案等投标文件或者响应文件的实质性内容等情形，而靖江市财政局甚至都未调查优然公司与乐硕公司委派的投标代表是否为夫妻，如情况属实是否存在串通投标行为，即以没有法律依据为由驳回投诉，显属不当。
综上，一审判决正确，良仕公司、靖江市财政局的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人良仕公司、靖江市财政局各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 顾金才
审判员 曹海霞
审判员 苏媛媛
二〇一七年九月二十八日
书记员 秦 檑
附：本案适用法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。