广东省云浮市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）云中法行终字第9号
上诉人（原审被告）：罗定市公安局。住所地：罗定市。
法定代表人：关宇棠，男，局长。
委托代理人：黄成跃，罗定市公安局工作人员。
被上诉人（原审原告）：陈碧芳，女，1963年8月12日出生，汉族，住广东省罗定市。
委托代理人：谭志强，男，住广东省罗定市。
被上诉人（原审原告）：邓家伟，男，1962年2月28日出生，汉族，住广东省罗定市。
被上诉人（原审原告）：李沛英，女，1956年2月16日出生，汉族，住广东省罗定市。
三被上诉人的共同委托代理人：梁少武，住罗定市。
原审第三人：罗定市公安消防大队。住所地：罗定市。
法定代表人：胡志军，男，负责人。
委托代理人：旷良稳，广东石国律师事务所律师。
原审第三人：罗定市合生创展房地产开发有限公司。住所地：罗定市。
法定代表人：杜新许，男，该公司负责人。
上诉人罗定市公安局因与被上诉人陈碧芳、邓家伟、李沛英、原审第三人罗定市公安消防大队（下称消防大队）、原审第三人罗定市合生创展房地产开发有限公司（下称合生创展公司）行政复议纠纷一案，不服罗定市人民法院（2013）云罗法行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人罗定市公安局的委托代理人黄成跃，被上诉人陈碧芳的委托代理人谭志强，被上诉人邓家伟，被上诉人陈碧芳、邓家伟、李沛英共同委托的代理人梁少武，原审第三人消防大队的委托代理人旷良稳到庭参加诉讼。原审第三人合生创展公司经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2011年6月30日，合生创展公司向消防大队提出《关于办理商业中心（南区）建设立项要求出具消防意见的申请》，请求消防大队对商业中心（南区）建设立项的消防审查意见给予支持。2011年7月5日，消防大队在该《申请》上签署“同意立项”的意见，并加盖“广东省罗定市公安消防大队”的印章。陈碧芳等人认为消防大队作出的“同意立项”的意见间接侵犯了陈碧芳、邓家伟、李沛英的房地产和生命健康权，向罗定市公安局申请复议，2013年8月20日，罗定市公安局作出罗公复不受字（2013）001号《行政复议申请不予受理决定书》，决定不予受理陈碧芳、邓家伟、李沛英的复议申请。陈碧芳、邓家伟、李沛英向罗定市人民法院提起诉讼，要求处理。后经复查，罗定市公安局于2013年11月20日作出罗（法）复受字（2013）第006号《复议申请受理通知书》并送达给陈碧芳、邓家伟、李沛英，决定撤销罗公复不受字（2013）001号《行政复议申请不予受理决定书》，对陈碧芳、邓家伟、李沛英提出的复议申请予以受理。陈碧芳、邓家伟、李沛英没有撤诉。
原审法院认为，消防大队是公安部门设立的专门机构，其对合生创展公司提出《关于办理商业中心（南区）建设立项要求出具消防意见的申请》的有关消防的内容作出“同意立项”的意思表示并加盖公章，该行为是针对特定的主体作出的允许其从事某种活动的决定，属于行政许可的行为，是具体行政行为的一种，对消防大队作出“同意立项”的具体行政行为，陈碧芳、邓家伟、李沛英有权申请复议，罗定市公安局不受理陈碧芳、邓家伟、李沛英的复议申请，并作出罗公复不受字（2013）001号《行政复议申请不予受理决定书》，应属违法，本应予以撤销，但由于罗定市公安局于2013年11月20日作出罗（法）复受字（2013）第006号《复议申请受理通知书》并送达给陈碧芳、邓家伟、李沛英，已决定撤销罗公复不受字（2013）001号《行政复议申请不予受理决定书》，并对陈碧芳、邓家伟、李沛英提出的复议申请予以受理，被诉的具体行政行为已不具有可撤销的内容，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项：“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：……（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”的规定，罗定市公安局于2013年8月20日作出的罗公复不受字（2013）001号《行政复议申请不予受理决定书》应确认为违法。
对陈碧芳、邓家伟、李沛英主张要求罗定市公安局重新作出具体行政行为，因罗定市公安局已于2013年11月20日针对罗公复不受字（2013）001号《行政复议申请不予受理决定书》作出罗（法）复受字（2013）第006号《复议申请受理通知书》，决定受理陈碧芳、邓家伟、李沛英的复议申请，原审法院不再责令其重新作出具体行政行为。
综上所述，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十条第三款、第五十七条第二款第（二）项、第五十六条第（四）项的规定，判决：一、确认罗定市公安局于2013年8月20日作出的罗公复不受字（2013）001号《行政复议申请不予受理决定书》违法；二、驳回陈碧芳、邓家伟、李沛英的其他诉讼请求。本案受理费50元，由罗定市公安局负担。
上诉人罗定市公安局不服，向本院上诉请求：1、撤销一审判决第一项，维持第二项判决；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉理由：
一、上诉人坚持一审期间的答辩和陈述意见，一审判决中第一项“确认被告罗定市公安局于2013年8月20日作出的罗公复不受字（2013）001号《行政复议申请不予受理决定书》违法”事实不请，证据不足。
二、上诉人于2013年8月20日作出的罗公复不受字（2013）001号行为合法。
（一）罗定市公安消防大队不是建设立项的最终决定机关。广东省人民政府于2005年12月6日印发的粤府（2005）119号《广东省企业投资项目核准暂行办法》第五条第一款和第二款明确规定建设工程立项的核准机关为“本省发展改革部门和经济贸易部门”。
（二）根据《广东省投资项目核准暂行办法》第二条、第五条第一款和第二款、第七条第一款第六项、第十条第一款第四项以及附件1《广东省企业基本建设投资项目申请报告提纲》第七章和广东省人民政府于2005年12月6日印发的粤府（2005）121号《广东省政府核准的投资项目目录（2004年本）》第九项关于“房地产项目”等规定，合生创展公司出于办理商业中心（南区）建立立项的目的需要，向消防大队递交的“关于办理商业中心（南区）建设立项要求出具消防意见的申请”，消防大队在该申请上写上“同意立项”的意见，仅是针对合生创展公司向发展改革部门和经济贸易部门办理商业中心（南区）建设立项需要进行的安全性预评价，是合生创展公司向发展改革部门和经济贸易部门办理商业中心（南区）建立立项的一个中间环节和程序性行为，是否批准立项最终由发展改革部门和经济贸易部门决定。消防大队的行为没有外化为具体行政行为，对合生创展公司和被上诉人的权利和义务没有产生影响，不具有可诉性。
（三）上诉人认为消防大队同意立项意见不属于具体行政行为，并因此作出的罗公复不受字（2013）001号《行政复议申请不予受理决定书》，事实清楚，证据充分，适用法律正确。
三、上诉人于2013年11月20日作出的行政复议受理决定，并不属于被上诉人诉讼请求范围，不属于本案审查的对象。上诉人为减少诉争，满足被上诉人要求受理行政复议的诉讼请求，于2013年11月20日主动作出受理决定，并不等于确认罗公复不受字（2013）001号《行政复议申请不予受理决定书》违法，没有影响到罗公复不受字（2013）001号《行政复议申请不予受理决定书》的合法性。
综上所述，为维护上诉人的合法权益，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款和第五十六条第四项之规定，请二审法院依法作出判决，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人陈碧芳、邓家伟、李沛英答辩称：第一，行政单位罗定市消防大队是中华人民共和国国务院公安部属下的县级行政基层单位，有罗定市机构代码证证明。第二，消防大队是公安部门行政机构，其对合生创展公司提出《关于办理商业中心（南区）建设立项要求出具消防意见的申请》，对有关消防内容作出同意立项的意思表示并加盖公章。该行为是针对特定主体作出，允许其从事某种行为的权利，属于行政许可行为，是具体行政行为的一种。第三，其作出的行政行为违法。消防大队作出“同意立项”的具体行政行为，被上诉人有权申请复议，罗定市公安局不受理被上诉人的复议申请，作出了罗公复不受字（2013）001号《行政复议申请不予受理决定书》，应属违法。
原审第三人消防大队述称：第一，消防大队“同意立项”的行为仅是一种征求意见的安全性决策的行为，不属具体的行政行为。消防大队不是立项最终的决定部门，最终立项的决定权是发改局。消防大队只是从安全角度来考虑，出具的安全性的决策意见，这个意见对项目最终是否立项，只是一个程序性征求意见，最终是否立项，不是消防大队可以决定的。第二，消防大队所作出的批准的行为，不存在程序或实体的行为，其是依法依规作出的，是在职权范围内作出的，也未对被上诉人可能或已经造成侵害。按照行政诉讼法规定，未造成被上诉人的损失，应驳回被上诉人的诉讼请求。
原审第三人合生创展公司既无到庭也无提交书面意见。
上诉人罗定市公安局、被上诉人陈碧芳、邓家伟、李沛英、原审第三人消防大队、原审第三人合生创展公司在二审期间均没有提交新的证据。
经审理查明，本院查明的事实与原审查明的事实一致，本院确认原审查明的事实。
本院另查明，2011年6月30日，原审第三人合生创展公司向原审第三人消防大队提出的《关于办理商业中心（南区）建设立项要求出具消防意见的申请》内容为：为加快我市宜居城市建设，推动房地产业发展，增加住房供应，改善住房和营商环境，并带动劳动就业和发展相关产业。我公司在罗定市罗城镇人民中路159、153、151和149号的规划“三旧”改造用地上，建设罗定市商业中心（南区）项目，规划用地面积9398.4平方米，……现因办理建设立项和报建报监需要，敬请罗定市公安消防大队给予出具商业中心（南区）建设立项的消防审查意见的支持。原审第三人消防大队在《关于办理商业中心（南区）建设立项要求出具消防意见的申请》上签署“同意立项”的意见后，原审第三人合生创展公司持该《关于办理商业中心（南区）建设立项要求出具消防意见的申请》向有关部门申请立项报批手续。
再查明，陈碧芳、邓家伟、李沛英、陈焕珍、温卓俭、卓国裕、何永忠是罗定市罗城镇人民中路149和151号楼房的居民，他们在2013年8月13日向罗定市公安局申请行政复议的请求是：一、撤销2011年7月5日的罗定市公安消防大队审批；二、穿衣戴帽恢复申请人楼房内外原样。他们在一审起诉时的诉讼请求是：一、撤销罗公复不受字（2013）001号《行政复议申请不予受理决定书》；二、责令罗定市公安局重新作出具体行政行为；三、诉讼费由罗定市公安局负担。因陈焕珍、温卓俭、卓国裕经原审法院传唤无正当理由不到庭参加诉讼、何永忠到庭参加诉讼后未经法庭许可中途退庭，原审法院作出（2013）云罗法行初字第13号行政裁定，按陈焕珍、温卓俭、卓国裕、何永忠自动撤回起诉处理。
本院认为，被上诉人陈碧芳、邓家伟、李沛英是罗定市罗城镇人民中路149和151号楼房的居民，原审第三人合生创展公司向原审第三人消防大队提出的《关于办理商业中心（南区）建设立项要求出具消防意见的申请》上显示罗定市罗城镇人民中路149和151号楼房已列入“三旧改造”拆迁范围。原审第三人消防大队在《关于办理商业中心（南区）建设立项要求出具消防意见的申请》上签署“同意立项”的意见后，原审第三人合生创展公司持该《关于办理商业中心（南区）建设立项要求出具消防意见的申请》向有关部门申请立项报批手续。原审第三人消防大队签署“同意立项”的意见，是对上述“三旧改造”项目不存在消防安全隐患的消防安全审批意见，是具体的行政行为，且已外化。被上诉人陈碧芳、邓家伟、李沛英等人认为原审第三人消防大队的审批意见侵犯其合法权益。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”。上诉人罗定市公安局应依法受理被上诉人陈碧芳、邓家伟、李沛英等人的复议申请，并对原审第三人消防大队的审批意见是否合法，是否侵犯被上诉人陈碧芳、邓家伟、李沛英等人的合法权益予以审查处理。罗定市公安局作出的罗公复不受字（2013）001号《行政复议申请不予受理决定书》，没有事实依据和法律依据，依法应予撤销。但由于罗定市公安局已于2013年11月20日作出罗（法）复受字（2013）第006号《复议申请受理通知书》，决定撤销罗公复不受字（2013）001号《行政复议申请不予受理决定书》，并对陈碧芳、邓家伟、李沛英等人提出的复议申请予以受理，被诉的具体行政行为已不具有可撤销的内容，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项：“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：……（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”的规定，应确认上诉人罗定市公安局于2013年8月20日作出的罗公复不受字（2013）001号《行政复议申请不予受理决定书》违法。上诉人罗定市公安局认为原审第三人消防大队的审批意见没有外化为具体行政行为，对原审第三人合生创展公司和被上诉人陈碧芳、邓家伟、李沛英的权利、义务没有产生实际影响，不属于具体行政行为，其作出的罗公复不受字（2013）001号《行政复议申请不予受理决定书》合法的意见，理由不成立，本院不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。上诉人罗定市公安局的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人罗定市公安局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄海燕
审 判 员 陆汉容
代理审判员 李婉婉
二〇一四年三月二十日
书 记 员 陈辉财