江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）徐行终字第00227号
上诉人戚厚林（原审第三人）。
委托代理人司成东。
上诉人（原审原告）沛县张庄镇陈桥村陈桥一组，住所地沛县张庄镇陈桥村陈桥*组。
委托代理人李玉才。
委托代理人李义旭，江苏知点律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沛县人民政府，住所地：沛县歌风路11号。
法定代表人吴卫东，该县县长。
委托代理人黄浩。
委托代理人陈少民，江苏金维律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）沛县张庄镇陈桥村民委员会，住所地：沛县张庄镇陈桥村。
负责人刘培金，该村主任。
上诉人（原审第三人）戚厚林、上诉人（原审原告）沛县张庄镇陈桥村陈桥一组（以下简称陈桥村一组）因诉被上诉人（原审被告）沛县人民政府、被上诉人（原审第三人）沛县张庄镇陈桥村民委员会（以下简称陈桥村委会）土地行政管理一案，不服丰县人民法院（2014）丰行初字第0019号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年11月24日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年12月26日公开开庭审理了本案。上诉人戚厚林及其委托代理人司成东，上诉人陈桥村一组的委托代理人李玉才、李义旭，被上诉人沛县人民政府的委托代理人黄浩、陈少民，被上诉人陈桥村委会的负责人刘培金到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，争议土地坐落于沛县张庄镇陈桥村西北，总面积为62.87亩。上世纪六十年代初，陈桥大队（现陈桥村委会）兴办集体副业，建设窑厂需要使用48亩土地，该48亩土地从8个生产队划拨：陈庄一队5亩，陈庄二队5亩，张楼5亩，郑庄5亩，陈桥一队7亩，陈桥二队7亩，赵楼一队7亩，赵楼二队7亩。1968年左右，窑厂因扩大生产规模又陆续占用了陈桥一队14.87亩地。上世纪八十年代初，窑厂停产，陆续有少数村民自发开垦老窑厂土地耕种、养鱼、植藕。1999年陈桥村委会为方便村民子女就近入学，决定新建陈桥小学，为解决用地问题，与多个生产队协商无果，1999年10月18日村委会与陈庄二组达成土地置换协议并签订合同书，村委会使用二组村民戚厚林13.6亩承包地建校，同时将陈桥窑厂60多亩土地（含坑塘）置换给戚厚林使用，合同还约定窑厂坑塘中的水供原告抗旱使用。当时原告对此事项并无异议。其后戚厚林即在置换的土地上种树和庄稼、在坑塘中种藕并建房数间。2011年复垦该处土地前，戚厚林将树木砍伐、建筑物拆除，2011年政策性土地复垦后，原告方与第三人就涉案土地发生了权属争议，随后原告向被告申请土地确权，被告经调查、现场勘量土地面积、听证、调解后作出《决定书》，原告不服，向徐州市人民政府申请复议，复议机关作出维持原决定的复议决定书，原告仍不服，遂提起行政诉讼要求撤销该《决定书》。
原审法院认为，《土地管理法》第十一条第一款规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。所以在农民集体土地所有权和使用权发生争议时，被告沛县人民政府有权对争议土地进行确权，被告作出《决定书》有职权依据。关于陈桥村窑场建立时间是1961年之前还是1970年之后的问题。根据优势证据规则，陈桥窑厂建立时间应为1961年之前。虽然双方均对窑厂建立时间提供了相关证人证言，但原告方的证人均系原告组内村民，与涉案土地有利害关系，证据效力较弱。相比较而言，1955年任陈桥村会计、1961年任陈桥村主任、1967年任陈桥村支书的戚后吉，1978年任陈桥村会计的阚继兰，1956年任陈桥村赵楼东队会计的李金芝，1971年任陈桥村赵楼西队会计的王谦让等人均非陈桥一组村民，与涉案土地没有利害关系，且作为当时的村干部亲历了窑厂的兴建和扩建，其证言更具有客观性。该四名证人的证言能够相互印证，可以证明陈桥窑场是在1961年之前建成。关于窑场扩建后占用原告多少土地，是否支付用地补偿金的问题。根据本院予以认证的戚后吉、阚继兰、李金芝、王谦让四名证人的证言，结合原告、被告、第三人的陈述，可以证明1968年陈桥窑厂扩建时又多占用陈桥一组14.87亩土地。无客观有力的证据显示陈桥村委会曾给予陈桥一组任何形式的用地补偿。关于窑场停产后涉案土地的使用主体及使用情况的问题。上世纪八十年代初窑厂停产，陆续有陈桥一组村民在自发开垦的老窑厂土地上耕作、在坑塘中种藕。1999年10月18日村委会与陈庄二组达成土地置换协议并签订合同书后，陈桥村委会将老窑厂60多亩土地清理后，交由戚厚林使用，但窑厂坑塘中的水一直供原告方抗旱使用。此后戚厚林即在置换的土地上种树和庄稼、在坑塘中种藕并建房数间。当时原告方对此知情且一直未提出任何异议。2011年复垦该处土地前，戚厚林将树木砍伐、建筑物拆除，2011年政策性土地复垦后，原告方与第三人就涉案土地发生了权属争议。关于被诉具体行政行为适用法律是否正确的问题。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款规定：“乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布之前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：……2、经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；……”《农村人民公社工作条例修正草案》（简称《六十条》）颁布时间为1962年9月，经审理查明，涉案土地62.87亩分两个阶段划拨，第一阶段从陈桥村八个生产队划拨48亩发生于1961年之前，第二阶段从陈桥一组划拨14.87亩发生于1968年扩建之时，故被告将争议土地中的48亩确权给陈桥村农民集体所有，将未经补偿而占用的14.87亩确权给陈桥一组所有，认定事实清楚、适用法律正确。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”原告组内少数村民从1982年窑厂停产后自发耕种涉案土地，但至1999年陈桥村委会与戚厚林签订土地置换合同书后，村委会便将涉案土地清理后交由戚厚林使用，故原告陈述其自1982年开始使用坑塘直至2011年，与事实不符。原告方使用土地年数不满二十年，不适用第二十一条进行确权。综上，被告有相应证据证明《决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。被告作出的具体行政行为不存在主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权这些应当撤销的法定情形。原告撤销该《决定书》的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告沛县张庄镇陈桥村陈桥一组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告沛县张庄镇陈桥村陈桥一组负担。
上诉人戚厚林上诉称，一审法院认定事实错误。第一、盲目采信“证人”张开军的证言。张开军属于陈桥村一组的村民，在起诉状中签字，其本身就是原告，况且张开军在土地确权行政程序中是陈桥村一组的代理人，不应当作为证人，即便可以作为证人，法院也不可认定其证言的效力。第二、对被上诉人对戚后吉、阚继兰、李金芝、王谦让等人所做的询问笔录置之不理。戚后吉、阚继兰、李金芝、王谦让等人均是窑厂建立及扩建的具体经办人，且与本案无利害关系，从他们的笔录中可以认定老窑厂的建厂时间为1961年之前，且在扩建时给了陈桥村一组3000元的事实。第三、对于1999年10月4日陈桥村委会调地会议记录及2012年张庄镇处理土地纠纷会议记录的真实性问题，没有调查，盲目否定。第四、1968年陈桥窑厂扩建占用陈桥村一组的土地，已经向其支付补偿费，只是因为无证据证明陈桥村委会给予陈桥村一组补偿，才把14.87亩土地归陈桥村一组所有，这明显与事实不符。请求1、依法撤销原审判决，改判沛县人民政府作出的土地权属争议案件决定书第二项，14.87亩土地属于陈桥村委会所有；2、上诉费由被上诉人承担。
上诉人陈桥村一组上诉称，一、一审查明及认定事实错误。1、关于陈桥窑厂成立的时间。由于时间久远，对于陈桥窑厂建立的时间，双方都没有比较客观的书面证据，都是由证人作证，从证据的比较优势而言，我方提供的证人证言更具有优势。一审法院采信证据错误，对窑厂建立的时间，一审法院没有查清事实；2、1982年窑厂停业后，涉案土地已经归属了上诉人。1982年，窑厂停业，留下了20多亩窑厂场地及20多亩取土形成的坑塘，由于占用、毁损了原审原告方的土地，当时陈桥大队就把该塘地及坑塘退还给了上诉人。3、关于陈桥窑厂实际占用、毁损原审原告方土地数量的事实。窑厂建立后为了扩大生产规模，又陆续占用、毁损原审原告方土地40多亩。被上诉人只把14.87亩的土地确认给我方，但另外占用、毁损的约30亩一审法院没有查清。二、被告适用法律错误。由于对本案的事实没有查清，原审被告适用法律会不可避免的存在错误。我方认为应当适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第23条第3款的规定或者第21条的规定，而不是被告适用的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第23条第1款的规定。综上，请求二审法院予以改判支持上诉人的诉求或依法发回重审。
被上诉人沛县人民政府答辩称，本案所涉问题和证据在作出处理决定及复议决定、原审庭审中经过多次争论，在此不再辩论。上诉人认为窑厂占用一组的14.87亩土地当时给了3000元的补偿，所以这14.87亩土地应当归还村委会，实际上并没有证据证明给予了相应的补偿。综上，被上诉人作出的决定事实清楚，适用法律正确。原审法院认定的事实符合实际，请求维持原审判决。
被上诉人陈桥村委会坚持一审答辩意见，认为本案争议的土地都应该是陈桥村委会的，老窑厂占用一组的14.87亩土地当时给了3000元的补偿，这14.87亩土地应当归还村委会。
各方当事人对原审判决书载明的举证情况无异议，原审证据材料已经随案卷移送至本院，本判决书不再复述。
二审中，上诉人陈桥村一组申请证人王某甲、王某乙出庭作证，用以证明陈桥窑厂建窑厂是在1964年，陈桥村委会建窑厂是在1964年之后；另外上诉人陈桥村一组补充提交戚传兴、王某甲的证言两份，证明目的同上。上诉人戚厚林补充提供当时的陈桥村委会支书韩湛出具的情况说明一份，用以证明2012年11月12日张庄镇党委在国土所召开的会议内容的真实性。
二审庭审质证中，各方当事人对一审中当事人所举证据，坚持一审质证意见。对于上诉人陈桥村一组在二审中申请出庭作证的王某甲、王某乙的陈述，上诉人戚厚林质证认为：对两位证人证言的真实性有异议，两个证人只记得建窑时间是1964年，而对其余的事情均不清楚，与陈桥一组在诉状中所述建窑时间是1970年左右相差甚远，所以证明对象有异议；被上诉人沛县人民政府质证认为：两个证人对时间的表达不确切，所以没有证明力，第一个证人只强调两个窑场都是1964年初建的，建一个窑要持续几个月，那么一个窑持续几个月有前后，怎么都是1964年初，所以没有证明力；被上诉人陈桥村委会质证认为：对证人作证的情况不清楚。本院认为，证人王某甲只能凭印象初步陈述陈桥窑厂建窑厂的时间，但不清楚陈桥窑厂开始组建、建设施工时间，故其陈述无法证实陈桥窑厂的最初组建的确切时间；证人王某乙也不能证明陈桥村窑厂最初建立的确切时间，综上，王某甲、王某乙两位证人并非当时组建陈桥村窑厂的当事人，其在二审庭审中陈述的陈桥窑厂的建窑时间是不确切的，该证据的效力不能有效地推翻一审时对建窑时间的认定所采信的证据，其并不能证明相关案件事实，本院不予采信。
对于上诉人陈桥村一组补充提交的戚传兴、王某甲的证言。上诉人戚厚林质证认为：对王某甲的证人证言同质证意某对戚传兴证言均有异议；被上诉人沛县人民政府质证意见同戚厚林质证意见；被上诉人陈桥村委会表示不清楚。本院认为，对于戚传兴、王某甲的证言，由于均属于证人证言，本应在一审中向法院提供，但上诉人无正当理由在二审才向法庭提供，不能作为新证据使用，且王某甲本人已经出庭作证，其所作书面证言不再予以认定，故该两份证言不是新证据，本院不予采信。
对于上诉人戚厚林补充提交的证据材料，上诉人陈桥村一组质证认为：对真实性、合法性有异议；被上诉人沛县人民政府质证意见同陈桥村一组质证意见；被上诉人陈桥村委会没有意见。本院认为，对于韩湛出具的情况说明（复印件），已经在一审中提交且原审法院对其证据效力已经确认。虽然提交的补充证据上有相关人员签字欲证明其真实性，但二审中并没有提供原件，且一审卷宗材料已有记录人王永在2013年12月31日的情况说明证实“记录人的签名并非本人所签，内容也并非本人所写”，故，本院对该证据不予采信。
在二审庭审中，上诉人陈桥村一组对原审查明事实“将陈桥窑厂60多亩土地（含坑塘）置换给戚厚林使用”部分提出异议，上诉人陈桥村一组认为：当时大队给村民讲只是用窑场的地置换的，坑塘由陈桥一组使用，是大队口头说的，没有合同。对于上诉人对原审事实的异议，本院认为，根据一审中戚厚林提供的土地置换合同书，该合同书第二条载明“甲方将老窑厂地（东西长270米，南北长149.5米，计60.54亩）转给乙方使用”，可以认定原审法院根据土地置换合同的内容认定的该部分事实并无不当。综上，原审判决对事实和证据的认定是正确的，二审予以确定。
庭审辩论中，双方当事人围绕本案争议焦点即：“被上诉人沛县人民政府作出的决定书是否合法，一审判决是否正确”进行了辩论。
上诉人戚厚林坚持上诉状意见并认为，关于窑厂建窑时间及扩建时间，一审判决书认定的事实各方均无异议，关于14.87亩土地是否支付相应补偿的问题，从张庄镇政府与陈桥村委会会议记录，徐州市行政复议法制办作的调查笔录以及陈桥村历任老干部所作的证明均有支付陈桥一组3000元的材料，而被告均不予认可，请求法院依据上诉人申请进行调查、核实，作出公正判决。
上诉人陈桥村一组坚持上诉状意见并认为，关于陈桥大队窑厂建厂的时间是争执的焦点，陈桥一组窑厂建立于1964年，也就是《六十条》公布之后，大队窑厂是建立于1970年，第三人主张是1960年建立与事实不符，如果大队窑厂建立在1962年之前，就没有必要向生产队要地，因为当时土地均属大队所有。
被上诉人沛县人民政府坚持答辩意见。
被上诉人陈桥村委会认为，14.87亩土地由陈桥村委会所有。
本院认为：一、关于被上诉人沛县人民政府是否具有对涉案土地权属争议作出处理决定的法定职权问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”涉案土地位于沛县张庄镇境内，陈桥村一组与陈桥村委会就涉案土地的所有权发生争议，沛县人民政府具有就涉案土地作出处理决定的法定职权。
二、关于被上诉人沛县人民政府就涉案土地所作出的土地权属处理决定认定事实和适用法律正确是否正确的问题。1、在对陈桥窑厂的建立时间的认定上，一审法院依据优势证据规则认定陈桥窑厂最早建立于1961年之前并无不当。有关陈桥窑厂建立的时间，由于时间久远，各方当事人均没有向法庭提交客观的原始档案证据，都是提供证人证言欲以证明相关事实，徐州市人民政府在复议中依据优势证据维持沛县人民政府认定陈桥窑厂最早建立于1961年之前，并无不当。上诉人陈桥村一组上诉认为，陈桥窑厂建立于1964年，也就是《六十条》公布之后，大队窑厂是建立于1970年的上诉意见，证据不足，本院不予支持。2、在对争议土地的确权决定上，被上诉人沛县人民政府认定1961年前建陈桥村窑厂的48亩土地归陈桥村农民集体所有并无不当。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款规定：“乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布之前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；……”由于陈桥窑厂最早建立的时间为1961年前，被上诉人依据该规定并经过现场测量后认定该48亩土地归陈桥村委会所有并无不当。且各方当事人对因建窑厂征用该48亩土地的事实没有争议，上诉人陈桥村一组认为应依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，该48亩涉案土地在窑厂1982年停业后已经归上诉人陈桥村一组所有。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本院认为上世纪八十年代初窑厂停产后，虽然有少数陈桥村一组村民自发开垦老窑厂土地耕种、养鱼、植藕，但1999年10月18日村委会与陈庄二组达成土地置换协议并签订合同书，将陈桥窑厂60多亩土地（含坑塘）置换给戚厚林使用，陈桥村一组当时未主张权利，此后戚厚林一直使用该土地，故，陈桥村一组主张依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定要求返还该48亩土地的诉请，本院不予支持。被上诉人沛县人民政府认定1968年陈桥窑厂因扩建征用陈桥村一组14.87亩土地应归陈桥村一组所有并无不当。各方当事人对1968年陈桥窑厂因扩建而征用陈桥村一组土地14.87亩的事实没有异议，只是对窑厂停产后的土地归属问题产生异议。上诉人戚厚林上诉认为通过相关的协调会议记录以及老村干部的证人证言可以认定在征用该14.87亩土地时已经补偿陈桥村一组3000元并据此主张该14.87亩土地应归陈桥村委会所有。本院认为，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款规定：“…《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；……2、经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；…”，涉案的14.87亩土地，由于陈桥村委会并没有提供原始的支付补偿费的凭证，且在当时3000元的数额，在无原始的支付凭证下，在无法证实已实际支付到位的情况下，仅凭证人证言是不足以认定经过一定补偿这一事实的。故，上诉人戚厚林的该项上诉主张，本院不予支持。
三，关于上诉人陈桥村一组对于窑厂因扩建又陆续占用、毁损其土地40多亩，除上述14.87亩土地已经归还，仍有约30亩土地没有查清的问题。本院认为，被上诉人沛县人民政府向原审法院提供的指界确定书及土地勘测定界图等证据，上诉人陈桥村一组对该证据予以认可，可以认定涉案土地包括归属于陈桥村委会的48亩及认定归属于陈桥村一组的14.87亩共约62.87亩。故上诉人的该项主张，没有事实依据，本院不予支持。
综上，被上诉人沛县人民政府作出的《土地权属争议案件决定书》认定的基本事实清楚，程序合法，适用法律正确。原审判决并无不当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费共100元，由上诉人戚厚林、沛县张庄镇陈桥村陈桥一组各自负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 陈小兵
审判员 刘 红
审判员 任礼光
二〇一五年一月二十三日
书记员 张文娟