上海市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）沪03行终833号
上诉人(原审原告)刘珅，男，1980年9月25日出生，汉族，住上海市浦东新区。
被上诉人(原审被告)上海市虹口区城市管理行政执法局，住所地上海市虹口区。
法定代表人吴迪。
委托代理人许璐彬。
委托代理人孙严升。
被上诉人(原审被告)上海市虹口区人民政府广中路街道办事处，住所地上海市虹口区。
负责人蒋霜胤。
委托代理人胡拥军。
委托代理人许伊音，上海市光大律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)上海市公安局虹口分局广中路派出所，住所地上海市虹口区。
负责人施煜。
委托代理人汤琦华。
被上诉人(原审被告)上海市虹口区公安消防支队，地址上海市虹口区。
负责人谢彬。
委托代理人汤琦华。
上诉人刘珅要求确认强制拆除行为违法一案，不服上海铁路运输法院(2017)沪7101行初242号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年10月23日受理后，依法组成合议庭依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审查明，上海市天通庵路XXX弄XXX号XXX室(9-11号、12-15号地下室)系私房，产权人为李永年、周爱花、李宏杰、李卓奇。涉案地下室系房屋产权证记载的部位之一，附记记载的房屋类型为“其他”，用途为“特种用途”。2007年5月17日，产权人作出书面承诺，称“兹有天通庵路XXX弄XXX号-
XXX号、XXX号-
XXX号地下室，该房认可为特种用途，类型性质为其他，不做住宅之用”。2015年3月21日，李永年与刘珅签订房屋租赁合同，将涉案地下室出租给刘珅。嗣后，刘珅将涉案地下室分割后进行装修，并对外进行用于居住的规模性租赁。由于群众举报，经检查，涉案地下室存在诸多安全隐患，相关部门多次约谈产权人李永年及刘珅，责令二人进行整改，上海市虹口区公安消防支队(以下简称“虹口消防支队”)曾分别向刘珅和李永年发出《消防监督检查意见通知书》，但未果。2017年2月19日上午，上海市虹口区人民政府广中路街道办事处(以下简称“广中路街道”)牵头，协调诸原审被告对涉案地下室存在的问题开展联合整治。期间，广中路街道负责协调、维稳、善后工作，虹口消防支队负责消防检查工作，上海市公安局广中路派出所(以下简称“广中路派出所”)负责秩序维持工作，上海市虹口区城市管理行政执法局(以下简称“虹口城管局”)负责具体执行工作。虹口城管局认为规模性租赁行为违反了《上海市住宅物业管理规定》(以下简称《物业规定》)第五十二条第一款的规定，擅自改变了物业使用性质，迳行对涉案地下室的内部结构进行了强制拆除。刘珅不服，遂起诉至原审法院，要求判令四原审被告于2017年2月19日作出的强制拆除涉案地下室内部结构的行政强制行为违法。
原审认为，被诉行为针对的是涉案地下室的内部结构，而刘珅虽非涉案地下室产权人，但其作为涉案地下室内部结构的搭建人和实际使用人，为被诉行为的相对人，具有起诉资格。
本案争议焦点一是被诉行为的行为主体是否为四原审被告。本案涉案行为是针对涉案地下室内部结构进行强制拆除的行为，而在联合整治过程中，广中路街道负责协调、维稳和善后工作，虹口消防支队负责消防检查工作，广中路派出所负责秩序维持工作，具体的拆除工作由虹口城管局负责。根据《上海市城市管理行政执法条例实施办法》的相关规定，虹口城管局对于违反物业管理方面法律、法规和规章的行为具有查处的职权。本案中，刘珅作为涉案地下室的使用人，未按照房地产权证载明的用途使用物业，擅自将特种用途的房屋出租用于居住，改变了物业使用性质，违反了《物业规定》的相关规定。虹口城管局有权对此进行查处，并具体实施了强制拆除行为。而其他三原审被告在联合整治前依据自身的职权对李永年及刘珅进行约谈，并责令整改；在联合整治中，也只是在各自职权范围内参与相关工作，并无证据证明三者实施了强制拆除行为。因此，被诉行为的行为主体应为虹口城管局，而非其他三原审被告，刘珅认为四原审被告均为行为主体的诉讼请求，原审法院难以支持。
关于第二个争议焦点即被诉行为是否具有合法性，《中华人民共和国行政处罚法》第五章和第六章、《中华人民共和国行政强制法》第四章及《上海市城市管理行政执法条例》第三章等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的虹口城管局在执法过程中，并无证据证明其向刘珅履行了询问、调查、事先告知、听取陈述申辩、通知、催告等法定义务，亦无证据证明其制作过任何法律文书，在此情形下即迳行拆除了涉案地下室的内部结构，也未告知行政复议和诉讼权利，违反了法定程序，剥夺了刘珅的程序权利，应属违法。但鉴于涉案地下室内部结构已被拆除，被诉行为已不具有可撤销内容，故依法应确认违法。
至于虹口城管局关于执法行为具有紧迫性的辩称意见，原审法院认为，首先，针对刘珅的行为，早在2015年，即有群众举报，当时相关部门也责令刘珅进行整改，而到被诉执法行为发生之时，时间跨度长达两年之久，如此长的时间跨度实难推断出执法行为具有紧迫性；其次，执法行为的紧迫性并不能排除严格按照法定程序执法的必要性。程序合法是行政行为合法性的基本前提，是依法行政的基本要求。在某种程度上，程序合法的意义和价值并不低于实体合法。广义上而言，行政机关依法行政对于不确定的社会大众而言是重要的公共利益，也是行政机关自身一项重要的的公信力，行政机关有责任保证这项公共利益和公信力，在当前的法治社会中行政机关作为公权力机关应带头守法，从而起到示范和引领作用。因此，原审法院对虹口城管局的上述辩称意见不予采纳。对此，相关部门在今后的执法过程中应引起足够的重视，并以此为戒。
据此，原审遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决：一、确认虹口城管局于2017年2月19日对上海市虹口区天通庵路XXX弄XXX-
XXX号地下室内部结构进行强制拆除的行为违法；二、驳回刘珅的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由虹口城管局负担。判决后，刘珅不服，上诉于本院。
上诉人刘珅上诉称：被诉强制拆除行为是四原审被告共同作出的联合执法行为，并非城管的单独行为；上诉人将地下室用于出租居住使用的行为不属于改变物业使用性质的行为。上诉人请求撤销原判，改判支持其原审诉请。
被上诉人虹口城管局辩称：上诉人将地下室改变物业使用性质的行为违反了《物业规定》第五十二条的规定，事实清楚、证据充分；其作为有权主体对涉案地下室实施了恢复原状的具体行政行为，消除了安全隐患，保障了人民群众的生命与财产安全，但程序上确有瑕疵。原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人广中路街道辩称：其未对涉案地下室实施强制拆除行为，而是在本次整治活动中负责现场维稳和相关人员安顿工作，并通知各执法部门到场各司其职；其在本次整治活动中始终按照法律、法规规定的职权开展工作，不存在违法行政的情形。原审判决正确，请求驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人广中路派出所、虹口消防支队辩称：其在联合整治当天分别负责维持现场秩序和消防安全检查，未对涉案地下室进行行政强制拆除行为。原审判决正确，请求驳回上诉人的上诉请求。
本院认为：原上海市房屋土地资源管理局沪房地资市[2003]141号《关于调整本市房屋建筑类型分类的通知》规定，房屋建筑类型分为居住房屋和非居住房屋两类。非居住房屋中分为旅馆、办公楼、其他等18类。其中寺庙教堂、宗祠山庄和其他类的房屋用途为特种用途。根据该规定，涉案特种用途的地下室属于非居住房屋类型。上诉人将该地下室改为居住房屋，用于出租显然属于改变了物业使用性质。故虹口城管局对上诉人实施行为的定性准确，符合法律规定。但虹口城管局在本案中由其直接实施强制拆除行为既未履行相关法定程序，也无法律授权依据，故该行为应确认违法。
广中路街道、广中路派出所、虹口消防支队虽参加了联合整治，但并未实施强制拆除行为。三部门并非住宅物业的法定监管主体，且根据相关法律规定，在城市管理执法活动中，相关部门均负有协助配合的义务。故上诉人以三部门实施了协助配合行为即认为三部门系被诉行政行为执法主体的主张依法不能成立。原审认定三部门并非本案的适格被告，处理正确，并无不当。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘珅负担。
本判决为终审判决。
审判长 朱晓婕
审判员 徐 静
审判员 陈瑜庭
二〇一八年一月三日
书记员 秦姝婷
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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