中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申4019号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)杨运华等21人(名单附后)
诉讼代表人杨运华，男，1966年4月4日出生，汉族，住湖南省衡阳市南岳区。
诉讼代表人阳发初，男，1961年4月20日出生，汉族，住湖南省衡阳市南岳区。
诉讼代表人旷云昌，男，1947年10月14日出生，汉族，住湖南省衡阳市南岳区。
再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)湖南省衡阳市南岳区人民政府，住所地湖南省衡阳市南岳区祝融南路59号。
法定代表人曾建华，该区区长。
再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)湖南省衡阳市南岳区国土资源局，住所地湖南省衡阳市南岳区南岳镇芙蓉路68号。
法定代表人旷文榜，该局局长。
再审申请人杨运华等21人因诉湖南省衡阳市南岳区人民政府（以下简称南岳区政府）、衡阳市南岳区国土资源局(以下简称南岳区国土局)土地征收补偿一案，不服湖南省高级人民法院（2015）湘高法行终字第383号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、代理审判员仝蕾、李小梅参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
原审法院查明，2013年4月9日，为完善、丰富南岳区城市总体规划，湖南省衡阳市南岳区发展和改革局作出岳发改（2013）22号《关于南岳天子山火文化旅游打捆项目立项的通知》，同意实施南岳天子山火文化旅游打捆项目建设，选址南岳镇万福村和谭家桥村，项目总占地面积约255.5亩，计28万平方米，项目建设期限2013—2018年。2013年5月6日，湖南省衡阳市国土资源局向湖南省国土资源厅报送了《关于南岳天子山火文化旅游打捆项目的审查意见》，对建设项目用地、申报用地现状、用地规划利用、征地补偿安置、征地程序等情况作了审查说明。2013年5月10日，湖南省衡阳市南岳区南岳镇万福村民委员会召开村民代表大会，讨论南岳天子山火文化旅游打捆项目征收土地15.3438公顷事宜，形成决议：一、征地补偿同意按湘政发(2012)46号、衡政发(2011)8号文件规定的补偿标准进行补偿；二、青苗及地上附着物补偿同意按衡政发(2011)15号、(2009)54号文件规定的补偿标准进行补偿；三、安置途径采取货币安置途径；四、对南岳区国土局2013年5月6日送达的岳国土征预(2013)1号《土地征前告知书》，告知的征地补偿标准和安置方案符合土地管理的法律法规规定，同意不举行听证；五、征地补偿资金分配由村民自主分配；六、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条之规定，拟安排被征地村民参加被征地农民基本生活保障制度。村主任及到会的9名村民代表在该决议上签名，湖南省衡阳市南岳区南岳镇万福社区居民委员会（以下简称万福社区居委会）在决议上加盖了公章。2013年10月23日，南岳区国土局与万福社区居委会七组签订了一份《土地征收协议》，约定：上述二项目征收土地面积247.8亩，土地补偿费、劳动力安置补助费、构筑物补偿费合计1654.7万元，款项于2013年11月23日前一次性付清；其中火文化公园项目征地147.15亩，合计费用1031.8315万元；新城西片区开发项目征地100.65亩，合计费用622.8685万元。乙方应于2013年11月30日前腾出土地交甲方安排建设，协议签订后在征收土地范围内抢种作物或抢建其他构筑物等不予补偿。征收土地后由甲方安排建设或用于城市基础设施建设或出让和划拨，乙方不得提出任何异议，更不得阻碍其建设施工。万福社区居委会在协议中参加单位或人员位置加盖了公章，协议甲方南岳区国土局加盖了公章，协议乙方万福社区居委会七组有38位村民代表签名。2013年10月30日，南岳区国土局向南岳区南岳镇村级财务管理中心足额支付了南岳新城西片区建设项目用地征地款；2013年11月21日，南岳天子山火文化主题公园依约向南岳区南岳镇村级财务管理中心足额支付了南岳天子山火文化旅游打捆建设用地征地款。万福社区居委会对该两笔征地款均开具了收款收据。2014年1月24日，万福社区居委会召开村民代表大会，讨论新城西片区项目征收土地4.0334公顷事宜。形成决议：一、征地补偿同意按湘政发(2012)46号、衡政发(2011)8号文件规定的补偿标准实施征地；二、青苗及地上附着物补偿同意按衡政发(2011)15号、(2009)54号文件规定的补偿标准进行补偿；三、安置途径采取货币安置途径；四、对南岳区国土局2014年1月19日送达的岳国土征预(2014)1号《土地征前告知书》，告知的征地补偿标准和安置方案符合土地管理的法律法规规定，同意不举行听证；五、征地补偿资金分配由村民自主分配；六、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条之规定，拟安排被征地村民参加被征地农民基本生活保障制度。村主任及到会的7名村民代表在该决议上签名，万福社区居委会在决议上加盖了公章。2014年3月7日，南岳区发展和改革局作出岳发改(2014)5号《关于南岳新城西片区建设项目立项的通知》，同意实施南岳新城西片区项目建设，建设地点南岳镇万福村，项目用地总面积40320.2平方米。2014年4月30日,湖南省衡阳市国土资源局向湖南省国土资源厅报送了《关于南岳新城西片区建设用地项目的审查意见》，该意见分别对建设项目用地、申报用地现状、用地规划利用、征地补偿安置、征地程序等情况作出了审查说明。2014年7月22日和2014年10月10日，湖南省人民政府先后作出(2014)政国土字第1285号、第1804号《农用地转用、土地征收审批单》，分别批准南岳新城西片区开发建设用地项目和南岳天子山火文化旅游打捆建设用地项目，批准的被用地单位为南岳镇万福村，其中南岳新城西片区建设项目用地4.0334公顷，南岳天子山火文化旅游打捆项目用地15.3438公顷。2014年8月27日，杨运华等21人得知南岳区政府、南岳区国土局尚未取得湖南省人民政府批准的上述建设项目土地征收审批单，以“二被告征地时采用了威逼利诱方式，该征地行为违法，被告与万福社区居委会七组部分村民签订的土地征收协议无效”为由，提起本案诉讼，请求：确认南岳区政府、南岳区国土局因火文化公园项目和新城西片区开发项目征收杨运华等21人集体土地的行为违法并撤销该具体行政行为；确认2013年10月23日南岳区国土局与万福社区居委会七组签订的《土地征收协议》无效。
另查明，杨运华等21人均系万福社区居委会七组村民。系涉案土地的实际使用人。杨运华等21人在庭审中当庭陈述：所诉称的“被告威逼利诱的方式与部分村民签订协议”及“部分村民的签名是冒签”没有证据证实；“被告支付的土地征收款，没有交到村民手上”；“被告没有发布征地公告，但征地事宜我们知道，一共开了八次会议，在第八次会议上签订的协议，签订协议并不是协商的结果”。
还查明，涉案的征用土地由万福社区居委会七组村民使用。现该征用土地已在进行平整，但尚未进行建设。
湖南省衡阳市中级人民法院一审认为，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”；第四十六条规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施……”；第四十七条规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。……被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”；第四十八条规定，“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征收土地方案经依法审批后，由被征收土地所在的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征收补偿标准、农业人口安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地的乡(镇)、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地主管部门根据批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地主管部门组织实施”。本案争议的焦点是南岳区政府、南岳区国土局对涉案土地的征收行为是否合法、应否予以撤销。南岳区政府是涉案土地的征收人。经庭审已经查明，南岳区政府在经湖南省人民政府批准之前即对诉争土地进行征收，南岳区政府虽陈述对土地征收及征收补偿安置方案进行了公告，但没有提供征收过程中在被征收土地所在村组对征地的用途、范围、面积及补偿安置方案等相关事宜予以了公告及听取了农村集体经济组织和农民的意见的相关证据。南岳区政府的行为有悖上述法律规定，程序违法。南岳区政府辩称其征地行为程序合法的理由不成立，不予采信。南岳区政府征用涉案土地的前置程序虽然违法，但鉴于湖南省人民政府已在2014年7月22日和2014年10月10日，先后作出(2014)政国土字第1285号、第1804号《农用地转用、土地征收审批单》，已经批准了对涉案土地的征收；2013年5月10日及2014年1月24日，万福社区居委会召开村民代表大会，讨论了南岳天子山火文化旅游打捆项目征收土地15.3438公顷、新城西片区项目征收土地4.0334公顷事宜并形成了决议；南岳区国土局已经依约如数向南岳区南岳镇村级财务管理中心支付了涉案土地征收款，且该土地征收款的标准符合湘政发（2012）46号《关于调整湖南省征地补偿标准的通知》规定，以及南岳区国土局在与万福社区居委会七组村民在签订协议前，召开过多次会议，万福社区居委会七组村民客观上对征地事项的相关内容已经知晓，并非杨运华等21人所述是南岳区国土局采取威逼利诱等行为签署的协议等事实，可以确认，南岳区政府在征收涉案土地时，程序违法，但该程序上的违法行为，对杨运华等21人的权利不产生实际影响，没有损害杨运华等21人的合法权益。杨运华等21人所述没有拿到补偿款的问题，与南岳区政府、南岳区国土局的征收土地行为无关。故杨运华等21人诉请撤销南岳区政府、南岳区国土局因火文化公园项目和新城西片区开发项目征收万福社区居委会七组247.8亩土地的具体行政行为以及确认2013年10月23日南岳区国土局与万福社区居委会七组签订的《土地征收协议》无效，缺乏法律依据，不予支持。据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，作出(2015)衡中法行初字第27号行政判决：驳回杨运华等21人的诉讼请求。
湖南省高级人民法院二审认为，2013年10月23日，南岳区国土局与万福社区居委会七组签订《土地征收协议》，征收了万福社区居委会七组247.8亩集体土地。湖南省人民政府在2014年7月22日和2014年10月10日，先后作出(2014)政国土字第1285号、第1804号《农用地转用、土地征收审批单》，批准了对涉案土地的征收。南岳区政府及南岳区国土局在湖南省人民政府批准之前，即以征收协议的形式对集体土地进行征收，批准之后，没有进行公告，不符合《中华人民共和国土地管理法》关于征收农用地程序的规定，构成程序违法。根据本案事实，南岳区国土局已经按照与万福社区居委会七组签订的《土地征收协议》的约定，向南岳区南岳镇村级财务管理中心支付了涉案土地征收款，且该土地征收款的补偿标准符合湖南省人民政府湘政发（2012）46号《关于调整湖南省征地补偿标准的通知》的规定，对万福社区居委会七组村民的实体权利没有造成损害。涉案《土地征收协议》是经万福社区居委会七组多次会议讨论后签订的。杨运华等21人要求确认2013年10月23日南岳区国土局与万福社区居委会七组签订的《土地征收协议》无效，并撤销该《土地征收协议》的诉讼请求，不予支持。一审判决根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，确认南岳区政府、南岳区国土局征收万福社区居委会七组集体土地的行为构成程序违法，但不撤销本案的集体土地征收行为，并无不当。杨运华等21人的上诉理由不能成立。一审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法予以维持。据此，二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，作出（2015）湘高法行终字第383号行政判决：驳回上诉，维持原判。
杨运华等21人向本院申请再审，请求撤销一、二审判决；改判确认被申请人因火文化公园项目和新城西片区开发项目征收申请人集体土地的行为违法并撤销该具体行政行为；改判确认2013年10月23日所签《土地征收协议》无效。其申请再审的事实与理由为：1.涉案《土地征收协议》属于先征后批，且约定的征收土地面积严重超出省政府批准的土地面积，严重违反法律规定，应属无效。2.涉案《土地征收协议》非申请人及所在组真实意思表示，部分签字系因被申请人威逼利诱。3.被申请人在征收土地过程中严重违法，并严重损害申请人合法权益，原审认定申请人程序违法对申请人无实际影响，没有事实依据。
本院认为，根据原审查明的事实，2013年10月23日，南岳区国土局与万福社区居委会七组签订《土地征收协议》，征收了万福社区居委会七组247.8亩集体土地。湖南省人民政府在2014年7月22日和2014年10月10日，先后作出(2014)政国土字第1285号、第1804号《农用地转用、土地征收审批单》，批准了对涉案土地的征收。南岳区政府、南岳区国土局在湖南省人民政府批准之前，即以征收协议的形式对集体土地进行征收，批准之后，没有依法进行公告，不符合《中华人民共和国土地管理法》关于征收农用地程序的规定，构成程序违法。原一、二审判决均对此违法事实予以确认，但并未在判项中予以列明，有欠妥当。根据本案事实，南岳区国土局已经按照与万福社区居委会七组签订的《土地征收协议》的约定，向南岳区南岳镇村级财务管理中心支付了涉案土地征收款，且该土地征收款的补偿标准符合湖南省人民政府湘政发（2012）46号《关于调整湖南省征地补偿标准的通知》的规定，加之涉案《土地征收协议》是经万福社区居委会七组多次会议讨论后签订的，因此，涉案征收程序上的违法行为及双方所签《土地征收协议》，并未对万福社区居委会七组村民的实体权利造成损害。故原审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，确认南岳区政府、南岳区国土局征收万福社区居委会七组集体土地的行为构成程序违法，但不撤销本案的集体土地征收行为，符合法律规定。
综上，杨运华等21人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人杨运华等21人的再审申请。
审 判 长 梁凤云
代理审判员 仝 蕾
代理审判员 李小梅
二〇一六年十一月三十日
书 记 员 徐 超
附：申请人名单及基本信息
再审申请人(一审原告、二审上诉人)杨运华，男，1966年4月4日出生，汉族，住湖南省衡阳市南岳区。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)阳发初，男，1961年4月20日出生，汉族，住湖南省衡阳市南岳区。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)旷云昌，男，1947年10月14日出生，汉族，住湖南省衡阳市南岳区。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)陈迪华，男，1969年7月6日出生，汉族，住湖南省衡阳市南岳区。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)杨云辉，男，1972年4月18日出生，汉族，住湖南省衡阳市南岳区。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)阳水平，男，1969年3月14日出生，汉族，住湖南省衡阳市南岳区。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)旷新国，男，1958年9月16日出生，汉族，住湖南省衡阳市南岳区。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)旷志林，男，1975年12月19日出生，汉族，住湖南省衡阳市南岳区。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)旷贵炎，男，1956年6月26日出生，汉族，住湖南省衡阳市南岳区。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)谭泽恒，男，1966年11月25日出生，汉族，住湖南省衡阳市南岳区。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)杨应红，女，1978年6月15日出生，汉族，住湖南省衡阳市南岳区。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)谭季清，男，1968年12月20日出生，汉族，住湖南省衡阳市南岳区。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)谭正迪，男，1975年10月26日出生，汉族，住湖南省衡阳市南岳区。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)谭意玉，男，1951年2月7日出生，汉族，住湖南省衡阳市南岳区。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)谭泽余，男，1963年4月22日出生，汉族，住湖南省衡阳市南岳区。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)旷和秋，男，1954年7月23日出生，汉族，住湖南省衡阳市南岳区。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)旷海斌，男，1965年4月15日出生，汉族，住湖南省衡阳市南岳区。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)谭泽红，男，1966年3月1日出生，汉族，住湖南省衡阳市南岳区。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)杨洪程，男，1936年9月27日出生，汉族，住湖南省衡阳市南岳区。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)谭国俊，男，1983年10月1日出生，汉族，住湖南省衡阳市南岳区。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)旷伟，男，1980年6月19日出生，汉族，住湖南省衡阳市南岳区。