陕西省西安市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）西中行终字第00044号
上诉人（原审原告）郑建惠。
被上诉人（原审被告）西安市公安局，住所地西安市西大街63号。
法定代表人任军号，该局局长。
委托代理人马海平、王辉，该局民警。
上诉人郑建惠诉西安市公安局行政不作为一案，不服西安市莲湖区人民法院（2014）莲行初字第00195号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年3月27日公开开庭审理了本案，上诉人郑建惠，被上诉人西安市公安局委托代理人马海平、王辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审查认为，2014年6月26日，原告郑建惠向被告西安市公安局邮寄《控告材料》一份，控告西安市公安局碑林分局副局长牛占峰滥用职权、非法关押原告及原告家人，请求被告对该事进行查处，次日，被告收到。2014年7月25日，西安市公安局信访处按照《信访条例》、《陕西省公安机关办理信访事项程序规定》等规定，通过信息系统转交给西安市公安局碑林分局查处。2014年11月20日，碑林分局将办理情况回复公安信访系统，同年12月19日，碑林分局向被告作出《关于郑建惠信访案件的调查报告》。原告向被告控告的是其下属机构工作人员违法问题，要求依法予以查处，原告的请求事项属行政机关内部行政行为，不属于人民法院行政审判受案范围。原告认为被告对原告的控告逾期未予答复，构成行政不作为，可根据《信访条例》第三十六条等规定，向西安市人民政府信访工作机构反映，由西安市人民政府信访工作机构督办。故原告的起诉，依法应予驳回。根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告郑建惠的起诉。案件受理费50元（原告已预交），退还给原告。
送达后，上诉人郑建惠不服一审裁定提起上诉称，2014年6月26日，上诉人向被上诉人递交西安市公安局碑林分局副局长、原红缨路派出所所长牛占峰2013年6月18日在办理治安案件中滥用职权、非法关押上诉人及上诉人家人控告材料一份，请求被上诉人履行法定职责，对西安市公安局碑林分局副局长、原红缨路派出所所长牛占峰2013年6月18日在办理治安案件中滥用职权、非法关押上诉人及上诉人家人违法行为查处。《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百一十三条第二款规定，公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告；收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理。根据该条规定，被上诉人对上诉人控告西安市公安局碑林分局副局长、原红缨路派出所所长牛占峰滥用职权、非法关押公民违法行为之控告及时处理是其的法定职责。2014年6月27日，被上诉人受理了上诉人的控告，故被上诉人与上诉人之间形成了控告法律关系。被上诉人接到上诉人的控告已逾六十日未予答复，其已经构成不履行法定职责行政不作为。上诉人提起本案诉讼，原审法院立案受理。但原审法院又裁定认为“原告向被告控告的是其下属机构工作人员违法问题，要求依法查处，原告的请求事项属行政机关内部行政行为，不属于人民法院行政审判受案范围”。上诉人认为，上诉人向被上诉人控告的是西安市公安局碑林分局副局长牛占峰滥用职权、非法限制公民人身自由行为违法问题，并非是违纪问题；且本案因被上诉人在受理上诉人控告后在六十日内不履行法定职责、不对上诉人的控告作出答复而诉，并非是对被上诉人对被控告人牛占峰的行政处分决定不服而诉；被上诉人依据《治安管理处罚法》第一百一十三条第二款规定对上诉人的控告作出答复，属于行政机关与公民之间的控告法律关系之行政行为，不是行政机关内部行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日之内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。根据该条规定，上诉人诉被上诉人不履行法定职责、不对上诉人的控告及时处理并作出答复属于人民法院行政审判受案范围。原审裁定原告的请求事项属于行政机关内部行政行为，不属于人民法院行政审判受案范围没有法律依据，该裁定违反了《行政诉讼法》第四条规定而违法。参照陕西省西安市中级人民法院（2014）西中行终字第00084号行政判决书之判决案例，原审裁定原告认为被告对原告的控告逾期未予答复，构成行政不作为，适用法律依据错误。被上诉人在法定期限内不履行法定职责，不对上诉人的控告作出书面答复，上诉人请求依据《行政诉讼法》第五十四条第（三）项规定判令被上诉人在一定时间内履行法定职责，原审裁定违反了《行政诉讼法》第四条规定而违法。请求二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、第六十一条第（三）项规定，撤销西安市莲湖区人民法院（2014）莲行初字第00195号行政裁定书，裁定原审法院对本案进行审理，以维护上诉人合法权益。
被上诉人西安市公安局辩称，一审法院裁定事实清楚，合法、公正。2014年6月26日，上诉人向被上诉人邮寄《控告材料》一份，控告西安市公安局碑林分局副局长滥用职权、非法关押上诉人及上诉人家人，请求被上诉人进行查处。次日，被上诉人收到《控告材料》。被上诉人信访处按照《信访条例》、《陕西省公安机关办理信访事项程序规定》等规定、通过公安信访信息系统转交给西安市公安局碑林分局查处。2014年11月20日，碑林分局将办理情况回复公安信访信息系统。同年12月19日，碑林分局向西安市公安局作出《关于郑建惠信访案件的调查报告》。上诉人向被上诉人控告的是其下属机构工作人员的违法问题，要求查处，上诉人的请求事项属行政机关内部行政行为，不属于人民法院行政审判受案范围。上诉人认为西安市公安局对其提出的控告逾期不答复，构成行政不作为，可根据《信访条例》第三十六条等规定，向西安市人民政府信访工作机构反映，由西安市人民政府信访工作机构督办。请求二审法院裁定维持一审法院的行政裁定书。
经审理，双方对案件基本事实无异议。
本院认为，本案争议的焦点是当事人请求上级机关查处下级机关工作人员违法行为的申请不予答复是否可诉。
根据行政法律关系分类，按照双方当事人的相互关系可分为外部关系和内部关系两种。行政机关与公民、法人和其他组织之间作为管理和被管理关系的是外部行政法律关系。而作为上下级机关从属关系和对其工作人员管理的是内部行政法律关系。行政系统内部监督属于内部行政法律关系的一种。它是指国家在行政机关内部设立的专门机关，对行政机关及其工作人员是否遵守国家法律和纪律或对有关公共事务的处理是否符合法律和政策予以检查、调查、处理或提出建议的制度。内部监督又分为一般监督和专门监督：一般监督主要指层级监督，是指国家行政机关在上、下级行政隶属关系上产生的一种相互监督的关系和活动；专门监督分为行政监察和审计机关对行政机关及其公务人员的审计或监察监督。由此可知，上级机关对下级机关违法行为的查处属于履行内部监督职责。本案中郑建惠请求西安市公安局履行查处下级机关工作人员违法行为的申请，属于要求上级机关履行内部监督的法定职责。
根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，上级行政机关对当事人请求的“对下级行政机关及工作人员违法行为的请求不予答复”，并未对申请人的权利义务产生影响。因为内部监督的结果最终体现于上级机关对下级行政机关或下级行政机关相关工作人员的奖惩、任免等处理。即使申请人所举报的下级机关或工作人员违法行为的事实成立，内部监督行为的实施与否并不会对申请人的权利义务产生影响。本案中郑建惠反映基层公安干警违法行为，可根据行政监察法第六条规定，公民、法人或者其他组织对于任何国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员的违反行政纪律行为，有权向监察机关提出控告或者检举。上诉人若认为上级机关未履行内部监察职责，其可向该机关的上级主管部门或行政监察部门提出控告或检举。如构成犯罪的可向检察机关举报。
综上，上诉人诉请不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。郑建惠的上诉请求，于法无据，应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 崔立新
代理审判员 刘春梅
代理审判员 许 超
二〇一五年三月二十七日
书 记 员 祁 云