安徽省芜湖市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）芜中行终字第00009号
上诉人（原审原告）：刘善仕，男，住安徽省芜湖市。
委托代理人：陈勇，安徽铭盛律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：芜湖市国土资源局，住所地安徽省芜湖市。
法定代表人：向继辉，该局局长。
委托代理人：余琪，安徽仝人律师事务所律师。
原审第三人：傅广平，男，住安徽省芜湖市。
委托代理人：夏薇，安徽夏薇律师事务所律师。
上诉人刘善仕诉被上诉人芜湖市国土资源局及原审第三人傅广平土地管理行政登记一案，因上诉人刘善仕不服安徽省芜湖市鸠江区人民法院2013年12月5日作出的（2013）鸠行初字第00020号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年1月6日受理后，依法组成合议庭，于2014年2月21日和2014年5月7日两次公开开庭审理了本案。上诉人刘善仕及委托代理人陈勇，被上诉人芜湖市国土资源局委托代理人余琪，原审第三人傅广平及其委托代理人夏薇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：（一）和县沈巷镇汽车修配厂系工商机关于1993年8月28日核准成立的集体企业。2000年10月，和县沈巷镇人民政府将该厂整体资产对外出售，同年12月13日，沈巷镇政府开具的一份收款收据载明：交费人为傅广平，收费项目为沈巷镇汽车修配厂拍卖款、金额25万元。（二）2001年3月19日，和县土地管理机关颁发和县集建（2001）字第0400841号《集体土地建设用地使用证》载明：土地使用者为和县沈巷镇汽车修配厂，地址为沈巷镇强赵行政村，用地面积4054.50平方米等（该土地使用证由傅广平持有）。此间（2001年3月15日），土地登记管理机关受理土地登记申请，该申请表载明的“申请人”为和县沈巷镇汽车修配厂；“法定代表人姓名”为傅广平、刘善仕（均为印章）；“权属性质”为国有；面积和四至与集体土地使用证记载的一致；“批准意见”一栏未见签名，落款时间为2001年3月19日，和县国土管理机关并未核发该涉案地块的国有土地使用证。（三）2001年3月21日，刘善兵向和县工商管理机关申请个体工商户开业登记，申请字号为“和县沈巷广平煤球厂”，经营地址为“和县沈巷镇私营工业A区”。2001年4月9日经工商部门核准。
据以认定上述事实的证据有：（一）原审原告向法庭提交的证据：1、2000年12月13日和县沈巷镇汽车修配厂拍卖款25万元收据复印件一张；2、《土地登记申请审批表》、《土地权属、界址调查表》、1981年5月25日的《协议书》各一份；3、原和县国土局制发的证号为“和县集建（2001）字第0400841号”的《集体土地建设用地使用证》一份；4、芜湖市工商局出具的和县沈巷镇汽车修配厂《企业基本注册信息查询单》一份；5、2001年3月21日原个体工商户“和县沈巷广平煤球厂”的《开业申请登记表》一份；6、2007年6月8日和2008年2月28日《承包协议书》一份；7、2012年10月22日芜湖市中级人民法院作出的（2012）芜中民二终字第00237号民事判决书一份；8、2013年6月3日原告向被告寄送的要求补办国有土地使用权证的《申请报告》及特快专递邮寄单。（二）原审第三人向法庭提交的证据：芜湖市鸠江区人民法院（2011）鸠民二初字第00464号《民事判决书》、收据（复印件）、证明等一组。
原审认为：通过当事人提交的证据证实，和县沈巷镇汽车修配厂于2001年3月15日向和县国土部门申请办理国有土地使用权证，但未获批准。而和县国土局却就同一地块、相同面积的土地向和县沈巷镇汽车修配厂颁发了集体土地建设用地使用权证，编号与申请国有《土地登记申请审批表》编号第0400481号一致。据此可以认定，不论是申请办理国有或集体建设用地土地使用证，向国土机关申请办理土地证的均为和县沈巷镇汽车修配厂，而国土部门确定的土地使用人也只是该修配厂。因此，不能以“企业负责人”填写内容属“虚假记载”为由来认定国土部门核发土地使用证侵犯了个人权益。其次，无事实表明原告是和县沈巷镇汽车修配厂在政府出让时的共同购买人，即原告非属本案的利害关系人。第三，“和县沈巷广平煤球厂”于2001年3月21日申请开办，4月9日经工商管理部门核准，而涉案地块的土地证已于2001年3月19日颁发，现原告以自己作为此后的该厂合伙人身份诉请撤销涉案地块的集体土地及要求办理国有土地使用证无事实和法律依据。综上，案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告刘善仕的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘善仕负担。
刘善仕上诉称：1、一审判决认定事实错误。被上诉人制发集体土地使用权证无任何申报和审批程序；对地籍档案的证明内容认定错误，档案中反映原沈巷汽修厂用地由上诉人和原审第三人共同申请领取国有土地使用权证，原和县国土局经审查予以批准。被上诉人对此证据质证时明确表示无异议。一审判决认为上诉人和原审第三人的申请发证“未获批准”与事实不符；对土地使用权证的实际申领人认定错误；否定上诉人对被上诉人发证行为有利害关系不能成立。上诉人是办理集体土地征收手续支付补偿款的支付人之一，受让原汽配厂并使用该地块经营的合伙人之一。一审认定上诉人非属本案利害关系人与事实不符。2、一审判决适用法律错误，依照我国现行法律规定，除非依法流转，非集体经济组织及其成员不得取得该集体经济组织所有的集体土地使用权。原和县土地局发证行为违法。一审判决的理由以未经庭审调查和辩论的理由为判决依据违反行政诉讼法的基本原则；一审判决未明确被诉行政行为是否合法。综上，一审判决认定事实、适用法律均有错误，程序违法。请求二审法院依法撤销原判；改判撤销原和县国土局制发的“和县集建（2001）字第0400841号”《集体土地建设用地使用证》；判令芜湖市国土资源局依法履行职责，制发以上诉人和原审第三人为共同使用权人的国有土地使用证。
被上诉人芜湖市国土资源局辩称：原和县国土局颁发的证号为“和县集建（2001）字第0400841号”的《集体土地建设用地使用证》行为合法，上诉人无权要求成为涉案地块的共同使用权人，其以和县沈巷镇汽车修配厂合伙人身份要求撤销争议地块使用权登记于法无据。请求二审法院依法驳回其上诉请求。
原审第三人傅广平辩称：本案基本事实清楚，适用法律正确，上诉人不具有诉讼主体资格，诉讼时效已经过期，上诉人提供的证据虚假或伪造。因此请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明：本院二审查明的事实与一审法院查明的事实基本一致。双方当事人在一审所举证据已经随卷移送，二审时相对方质证意见同于一审，本院对原审各方提交的证据的认证意见除对原审原告提交的证据2外与一审一致。
二审开庭时原审第三人傅广平提交建设用地档案和1997年4月1日和县国土资源局的建设用地申报表。证明目的是证明和县集（2001）字第0400841号《集体土地建设用地使用证》合法有效。上诉人刘善仕的质证意见是：上述材料不是新证据；不能证明和县集（2001）字第0400841号《集体土地建设用地使用证》合法有效。被上诉人芜湖市国土资源局质证意见：对上述资料真实性存在疑问。本院认为：上述资料系2014年4月从有关部门调取，可以作为新证据使用。但“建设用地申报表”所载土地面积为1700平方米，与诉争土地面积不相符合，不能直接证明和县集（2001）字第0400841号的《集体土地建设用地使用证》合法有效。
另，原审已查明但未予表述的事实：2001年3月15日和县沈巷镇汽车修配厂就本案争议地块向原和县土地管理局提出国有土地使用权登记申请，申请登记表记载申请人为沈巷镇汽车修配厂，法人代表姓名为傅广平、刘善仕（印章），申请土地权属性质为国有，面积为4054.5平方米。同年3月19日该局作出审核意见：经审核该宗地属国有土地，来源方式为划拨，准予登记4054.5平方米，用于厂地。该局在上述审核意见栏加盖和县土地管理局单位印章，批准意见栏加盖：“同意发证”印鉴。申请资料权属来源栏空白。申请登记资料中有征地协议书一份，该协议的甲方为沈巷镇汽车修配厂，甲方代表付发平、刘善仕；乙方为强赵大队强村生产队，协议落款日期为81年5月25日。2001年3月16日和县沈巷镇人民政府在该协议盖章，并加注“情况属实”。2001年3月，和县人民政府就和县沈巷镇汽车修配厂上述申请同一地块盖章准予颁发“和县集（2001）字第0400841号”的《集体土地建设用地使用证》。该使用权证载明：土地使用者为和县沈巷镇汽车修配厂，面积为4054.5平方米，用途为厂房，备注栏中盖章者为和县沈巷镇土地管理所，发证机关为（和县国土局），落款日期为2001年3月19日。
2011年8月，根据国务院有关批复，安徽省撤销地级巢湖市并对部分行政区划进行调整，原和县沈巷镇划归芜湖市鸠江区管辖。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》有关规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权”。“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记”。
本案主要争议焦点有：一、上诉人与本案争议土地登记颁证具体行政行为是否具有法律上的利害关系，是否有权提起本案行政诉讼。二、颁发集体土地使用权证行政行为是否合法。对于上诉人与本案争议土地登记颁证具体行政行为是否具有法律上的利害关系，是否有权提起本案行政诉讼问题。根据查明事实，土地登记管理机关受理沈巷镇汽车修配厂国有土地使用权土地登记申请，登记资料申请表中载明：申请人为和县沈巷镇汽车修配厂，法人代表姓名为傅广平、刘善仕（均为印章），因此该颁证行为对上诉人刘善仕权益有实际影响，具有法律上的利害关系，上诉人有权提起本案行政诉讼。对于颁发集体土地使用权证行政行为是否合法问题。1、根据土地登记有关规定土地登记应当依照申请进行。本案现有证据表明，申请人申请登记的是国有土地使用权，但发放的是集体土地使用权证，因此申请事项与批准登记事项不一致。2、土地权属审查是土地权属登记机关应当遵循的法定程序，也是应当履行的法定义务。现查明，发证机关就申请审核材料中土地权属来源及性质并未审查清楚。原审认定部分事实不清，证据不足，判决驳回上诉人刘善仕的诉讼请求错误应予纠正。上诉人上诉请求撤销和县集建（2001）字第0400841号《集体土地建设用地使用证》的上诉理由成立，应予以支持。但上诉人请求判令芜湖市国土资源局依法履行职责，制发以上诉人和原审第三人为共同使用权人的国有土地使用证的诉讼请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第第（二）项第1、2目，第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销安徽省芜湖市鸠江区人民法院（2013）鸠行初字第00020号行政判决；
二、撤销和县人民政府2001年3月颁发的和县集建（2001）字第0400841号《集体土地建设用地使用证》。
本案一、二审案件诉讼费各人民币50元，合计人民币100元，均由被上诉人芜湖市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 汪万荣
审判员 查 鹏
审判员 和李勤
二〇一四年六月六日
书记员 罗 佳
附：本案适用法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判。
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。