江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏01行初11号
原告滕染琴，女，1962年3月8日生，汉族。
被告南京市雨花台区人民政府，住所地在南京市雨花南路2号。
法定代表人李世峰，南京市雨花台区人民政府区长。
委托代理人张艳峰、胡宗保，江苏汇丰锦律师事务所律师。
第三人南京市雨花台城镇建设综合开发有限公司，住所地在南京市雨花台区卡子门大街88号。
法定代表人姜玲，南京市雨花台城镇建设综合开发有限公司总经理。
委托代理人单行之，南京市雨花台城镇建设综合开发有限公司公司职员。
第三人南京丰盛置业发展有限公司，住所地南京市雨花台区软件大道188号。
法定代表人卢玉昆，南京丰盛置业发展有限公司总经理。
委托代理人黄静、程荃，江苏东恒律师事务所律师。
原告滕染琴诉被告南京市雨花台区人民政府（以下简称雨花台区政府）、第三人南京市雨花台城镇建设综合开发有限公司（以下简称城镇公司）、第三人丰盛置业发展有限公司（以下简称丰盛公司）行政协议一案，本院于2016年1月6日受理后，于同年1月8日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月28日公开开庭审理了本案，原告滕染琴，被告雨花台区政府的出庭负责人倪兴龙、委托代理人张艳峰、胡宗保，第三人城镇公司的委托代理人单行之，第三人丰盛公司的委托代理人黄静、程荃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告滕染琴诉称，其与城镇公司签订的意向性购房协议书第三条约定，若房屋的建筑面积与实际面积有误差，按南京市房产局实测面积为准，多退少补；第四条约定，2007年12月31日前将房屋交付乙方，甲方协助乙方办理产权证、土地证等相关手续。现房屋存在面积差价，政府没有履行多退少补的承诺，且要求原告签订南京市房屋买卖契约（征地拆迁专用），否则不予办理产权证明。根据（2010）宁民终字第3157号裁定书认定，意向性购房协议书的责任主体是雨花台区政府。请求判决雨花台区政府履行意向性购房协议书中协助办理房屋产权证的义务，支付违约金15万元。
原告滕染琴向本院提交的证据有：
1、中央电视台新闻截屏，证明进行拆迁、建房必须具备相应的法律手续，缺乏五大许可证即属违法；
2、不动产权证书内页样式，证明原告的房屋应该按照这种样式进行办证；
3、意向性购房协议书，证明该协议就是商品房买卖合同，应该办理商品房产权证；
4、网页打印件，证明不签订商品房买卖合同也能办理房产证；
5、最高人民法院关于审理房屋登记行政案件若干问题的解释，证明审理房屋登记有规定、有流程；
6、（2010）宁民终字第3157号民事裁定书，证明意向性购房协议书的责任主体为雨花台区政府；
7、房屋所有权证，证明被拆迁房屋的产权属于原告；
8、房屋拆迁补偿明细表，证明当时的拆迁补偿款为178200元，拆迁金额大于购房款；
9、南京市征地拆迁安置房购买通知书，证明原告属于征地拆迁安置人群，购买的不是经济适用住房；
10、关于藤染琴信访问题的复函（2011年5月12日），证明原告房屋拆迁前是私有财产，安置后仍然是私有财产；
11、南京市住房和城乡建设委员会的信访答复（2011年9月19日），证明土地出让金是减免的，土地出让金应该是开发商支付，征地拆迁户是不缴纳50%收益金的，春江新城三期02-Q2栋工程于2010年5月20日办理了房屋建设工程竣工验收备案，备案号20100044，原告于2008年12月15日入住；
12、国家税务总局关于个人住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知，证明拆迁金额大于购房款办证是减免税费的，原告在办证时不需要补缴税款；
13、南京市房屋买卖契约（征地拆迁专用），证明该契约的约定与事实和法律不符；
14、说明，证明原告入住的时间为2008年12月15日；
15、中国人民银行历年贷款基准利率表，证明计算违约金的依据；
16、中国人民银行关于人民币贷款利率有关问题的通知，证明违约金计算方式的依据；
17、拆迁安置房申请登记程序，证明房屋登记是有规定的法定程序；
18、办房产契约程序，证明丰盛公司安排的办证程序与规定程序不符，是违法的；
19、接处警工作登记表，证明丰盛公司违法登记事实存在；
20、2015年1月22日报警的经过，证明当时报警的情况；
21、通知，证明违法办证；
22、关于藤染琴信访事项的答复意见（2012年7月12日），来源丰盛置业发展有限公司，证明办证违反法定程序；
23、地图打印件，证明春江新城新河苑有一期、二期，一共是16栋，不是14栋，春江新城三期四至不明确；
24、情况说明，证明被告造假；
25、南京市征地房屋拆迁许可证（宁国土征拆字（2002）第281号），证明拆迁过程是违法的；
26、宁房拆[2009]50号文第2条，证明产权置换有相应的文件规定；
27、王欣的购买普通住房补贴发放通知单，证明原告购买的应该是商品房；
28、国有土地划拨决定书，证明原告至今没有见到划拨土地证号，并且地址不一致，没有四至界定，宗地号与办证号不一致，原告购买的房屋不在此地块上；
29、2015年10月16日的听证材料，证明住建部门承认是拆迁安置房。
被告雨花台区政府辩称：首先，原告并不是雨花台区的被拆迁户，其被拆迁房屋位于建邺区，原告被告双方之间并不存在房屋征收拆迁补偿关系。原告所提交的其与城镇公司签订的意向性购房协议书，也并不属于法律规定的行政协议，其据此提起行政诉讼没有依据。其次，本案所涉房屋属于铁心桥三期经济适用住房项目，对于经济适用住房供应管理的职权由相关部门行使，被告并无此项职权。同时，该项目实际是由丰盛公司具体承建，也应由丰盛公司负责。再次，原告在本案中所提出的两项诉讼请求，所针对的都是合同义务，应属于民事诉讼的范畴，不应属于行政诉讼的受理范围。而且原告与被告之间也没有直接的合同关系，其起诉被告没有合同依据。最后，原告提起本案诉讼所依据的只是一份意向性协议，而并非正式的经济适用住房购房合同。根据有关经济适用住房供应的管理规定，申购家庭应与建设单位签订正式的购房合同，只有在签署正式合同之后，才能办理有关的产权登记手续。本案中，原告尚未与建设单位丰盛公司签订正式的购房合同，因此，其要求办理两证的诉求也缺乏依据。综上，请求驳回原告的起诉。
被告雨花台区政府向本院提交的证据有：
1、南京市发展计划委员会《关于铁心桥三期经济适用房项目立项的批复批复》（宁计投资[2004]456号），证明本案涉及的铁心桥三期经济适用住房的建设主体是河西建设指挥部，并不是雨花台区政府；
2、南京市发展和改革委员会《关于雨花台区春江新城三期经济适用住房项目变更项目实施单位的核准决定书》（宁发改投核字[2008]29号），证明涉案房屋由丰盛公司具体承建，雨花台区政府不是承建单位，原告要求被告协助办理相关产权登记没有相应的法律依据；
3、南京市物价局《关于铁心桥三期经济适用住房价格的批复》（宁价房核字[2007]22号），证明该项目经南京市住房制度改革办公室同意，由丰盛公司上报物价部门对有关销售价格进行审批，并且经物价部门核准，说明了被告不是适格主体；
4、《关于江艺路25号新河苑1幢等14幢经济适用住房上市销售的批复》（宁房权[2009]89号、宁房场[2009]89号），证明丰盛公司经南京市住房改革办公室授权销售涉案地块项目中的新河苑1-8、10-12、14-16幢等按经济适用住房销售，要求丰盛公司统一使用经济适用住房买卖契约，销售主体是丰盛公司，原告应该与丰盛公司就涉案房屋签订正式的房屋买卖契约，之后由丰盛公司协助办理有关登记，原告直接要求被告办理两证和相关手续，没有相关依据；
证据5、江艺路25号新河苑门牌号码明细表，证明当时协议中Q02栋即新河苑10栋，不存在房屋地址变换的情况。
被告雨花台区政府向本院提交法律依据有：
1、宁政发[2004]243号《市政府关于印发<南京市经济适用住房管理实施细则>的通知》；
2、宁政发[2008]116号《市政府关于印发<南京市廉租住房保障实施细则>和<南京市经济适用住房管理实施细则>的通知》。
第三人雨花台城镇公司述称，雨花台区铁心桥小区系2002年由原国有单位南京市雨花台区城镇建设综合开发总公司（以下简称开发总公司）进行建设的经济适用住房项目。2006年原告与开发总公司签订协议后，开发总公司于2008年改制为城镇公司，但其中本案所涉房屋已被剥离改制范围，交由丰盛公司负责建设、销售、办证。原告对此也明确知晓，过去几年内，原告入住、签约、办证、退还面积差款项等事宜，均是由原告直接与丰盛公司接洽，城镇公司对此既无权干涉，也不甚了解。原告所诉事项也均应当由丰盛公司进行对接，城镇公司不应对此承担相应的法律义务。请求驳回原告对城镇公司的相关诉讼请求。
第三人雨花台城镇公司向本院提交的证据有：
南京市发展和改革委员会《关于雨花台区春江新城三期经济适用住房项目变更项目实施单位的核准决定书》（宁发改投核字[2008]29号）。
第三人丰盛公司述称，丰盛公司依据政府委托，开发建设涉案的经济适用住房，涉案住房在立项、销售均定性为经济适用住房，并非原告认为的产权置换房和商品房。丰盛公司一直按照政府相关部门要求，积极办理涉案房屋所在项目各项审批手续，协助业主办理产权证等相关手续，按照协议约定履行义务。由于原告至今不愿意配合办理，由此产生的法律风险和后果应由原告承担。且原告请求我方协助办理商品房产权证不属于丰盛公司的义务范围。丰盛公司并无违约行为，不需要承担违约责任，也不需要支付违约金。请求驳回原告的诉讼请求。
第三人丰盛公司向本院提交的证据有：
1、南京市市政重点工程被拆迁住房困难户购（租）经济适用住房申请表，证明原告申请房屋性质为经济适用住房，原告对于自己购买经济适用住房自始是明知的；
2、《关于铁心桥三期经济适用房项目立项的批复批复》（宁计投资[2004]456号）、《关于江艺路25号新河苑1幢等14幢经济适用住房上市销售的批复》（宁房权[2009]89号、宁房场[2009]89号），证明原告被征收房屋性质自立项至销售一直为经济适用住房；
3、雨花台区政府区长专题办公会议纪要，证明丰盛公司接受委托开发建设房屋，房屋性质为经济适用住房；
4、《关于雨花台区春江新城三期经济适用住房项目变更项目实施单位的核准决定书》（宁发改投核字[2008]29号），证明丰盛公司依政府决定及委托开发建设铁心桥三期项目，建设房屋性质为经济适用住房；
5、原告信访材料，证明原告对其房屋性质不满，一直处于不断上访之中，不愿办理经济适用住房产权证；
6、关于藤染琴信访事项的答复意见（2012年7月12日），证明丰盛公司一直积极协助原告办理经济适用住房产权证。
7、接处警工作登记表、2015年1月22日报警的经过，证明丰盛公司积极协助原告办理相关产权证，但原告不予配合。
经庭审质证，被告雨花台区政府对原告提交的证据1的关联性不予认可；对证据2真实性、合法性、关联性不予认可；对证据3的真实性无法判断，且该协议并不属于法律规定的行政协议；对证据4的关联性不予认可；认为证据5本身不是证据，并且该司法解释也不适用本案；对证据6的真实性无法确认，且与本案无关联性；对证据7、8、9的真实性无法确认；证据10的真实性应该由第三人进行确认；对证据11的真实性无法确认；认为证据12不属于证据，并且与本案没有关联性；认为证据13材料恰恰说明本案房屋的两证办理是由丰盛公司来处理，丰盛公司也就契约的签订和两证的办理曾经通知过原告，双方至今没有签订正式的经济适用住房买卖契约，原告的主张前提不成立；证据14应由第三人进行确认；认为证据15、16与本案没有关联性；对证据17的真实性、合法性、关联性不予认可；认为证据18-21的真实性应由第三人进行确认，与被告没有关联；对证据22的真实性没有异议，但恰恰说明涉案房屋两证办理工作是由丰盛公司一直负责，原告提出的要求由雨花台区政府办理两证没有相关的依据；对证据23的真实性、合法性无法确认，对关联性不予认可；证据24不能作为本案审理的依据；对证据25的真实性、合法性无法确认，对关联性不予认可；证据26不属于证据，并且该文件不适用于本案；证据27与本案没有关联；对证据28的真实性、合法性、关联性无法确定；对证据29的关联性不予认可。第三人城镇公司对原告提交的证据10的真实性、合法性予以认可，但是与本案没有关联性；对其余28项证据，由于城镇公司并非涉案房屋的建设单位和相关手续的负责人，所以对真实性、合法性、关联性均无法确认。第三人丰盛公司对原告提交的证据1的真实性不予认可，认为与本案没有关联性；对证据2真实性、合法性、关联性不予认可；对证据3真实性没有异议，且合同恰恰证明双方当事人明确约定房屋性质为经济适用住房，丰盛公司已按约定积极履行了合同；对证据4真实性不予认可，与本案没有关联性；证据5本身非证据，关联性不予认可；对证据6-11的真实性无法确认；证据12非证据材料，与本案没有关联；对证据13、14的真实性无法确认；对证据15、16的关联性不予认可；对证据17、18的真实性无法确认；对证据19-22的真实性、合法性、关联性予以认可，但恰恰证明丰盛公司积极协助办理产权证，而原告一直不予配合；对证据23的真实性、合法性、关联性无法确认；对证据24的真实性、合法性、关联性不予认可，不能作为本案审理依据；对证据25的真实性、合法性无法确认，且与本案无关；证据26不属于证据材料，与本案无关；对证据27的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据28、29的真实性无法确认。
原告对于被告雨花台区政府提交的证据1-5的真实性、合法性、关联性、证明目的不予认可。第三人城镇公司和丰盛公司对被告雨花台区政府提交的所有证据的真实性、合法性、关联性予以认可。
原告对第三人城镇建设公司提交的证据不予认可。被告雨花台区政府和第三人丰盛公司对第三人城镇公司提交的证据予以认可。
原告对第三人丰盛公司提交的证据1的证明目的不予认可，不能证明是经济适用住房；对证据2不予认可，是弄虚作假；对证据3、4的真实性、合法性、关联性、证明目的不予认可；认为证据5与本案无关；认为证据6恰恰证明原告要求办证；认为丰盛公司不应该提交证据7，该证据已由原告提交。被告雨花台区政府对第三人丰盛公司提交的证据1-6的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据7真实性无法确认。第三人城镇公司对第三人丰盛公司提交的证据1-7的真实性、合法性、关联性予以认可。
本院经审查认为，原告提交的证据3、9、10、11、14、19、22与本案待证事实相关，且真实、合法，本院予以采信；原告提交的证据5系司法解释，证据12属于规范性文件，均不属于证据范畴；原告提交的其他证据均与本案无关联性，本院不予采信。被告提交的证据1-5真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采信。本院对第三人城镇公司提交的证据予以采信。本院对第三人丰盛公司提交的证据1-6及证据7中的接处警工作登记表予以采信，对证据7中的报警经过材料不予认可。
经审理查明，原告滕染琴因原有房屋被拆迁，在安置过程中，原告于2005年7月24日填写购（租）经济适用住房申请表，申请购买位于铁心桥的经济适用住房。2006年3月15日，原告与城镇公司签订意向性购房协议书，约定购买位于雨花台区铁心桥街道的经济适用住房三期Q2幢1004室，并就房屋价款、付款方式、交付日期等进行了约定。南京市发展和改革委员会2008年10月15日决定，建设地点位于铁心桥的春江新城三期经济适用住房项目由丰盛公司负责具体承建。原告购买房屋于2008年12月15日交付。后因原告认为其所购买的并非经济适用住房，一直未与丰盛公司签订经济适用住房买卖契约，原告所购房屋至今未办理房屋所有权证。
本院认为，《南京市经济适用住房管理实施细则》第十三条规定，经济适用住房开发建设按照政府组织协调、市场运作的原则，由市、区政府指定建设单位直接组织开发建设或者采取项目法人招标方式选择开发企业。第三十三条规定，申购经济适用住房由申购家庭提出书面申请，并经街道、民政、房产等部门审核。第三十四条规定，申购家庭与建设单位签订购房合同。第三十九条规定，经济适用住房项目建设单位协助购房者在规定时间内办理房屋所有权证和国有土地适用证。第四十条规定，购买经济适用住房使用经济适用住房买卖契约。根据上述规定，经济适用住房的立项、建设以及购买经济适用住房的资格审批等事项属于相关行政机关的行政职责；而经济适用住房申购人与建设单位就办理房屋所有权证和国有土地证等履行协议的事项，属于平等主体之间的民事行为。经济适用住房申购人如认为建设单位存在不履行协议的情形，应当直接要求合同相对方履行协议约定的义务，该义务并不及于进行行政审批的行政机关，行政机关对此亦不承担行政责任。因此，本案中原告如认为城镇公司或丰盛公司未协助其办理产权证明、存在违约行为，原告就此所请求事项并不属于行政诉讼受案范围。
原告于2016年1月9日、1月11日、1月14日向本院提交了增加当事人申请书、增加诉讼请求申请书、变更后的行政起诉状。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条的规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。经查，本案起诉状副本于2016年1月8日送达被告，原告提交的相关材料系在起诉状副本送达之后，且原告要求增加的当事人和诉讼请求均与本案审理无关，本院对此均不予准许。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告滕染琴的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 刘苏文
代理审判员 周 磊
代理审判员 杨 欣
二〇一六年五月十二日
书 记 员 曹 洁