河南省开封市金明区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）金行初字第44号
原告开封市天龙汽车出租服务有限公司。
住所地开封市。
组织机构代码证号××。
法定代表人徐广予，经理。
委托代理人王复安，河南时代律师事务所律师，特别授权代理。
被告开封市道路运输管理局。
住所地开封市金明区。
组织机构代码证号××。
法定代表人孟军，局长。
委托代理人刘宏隆，河南仁茂律师事务所律师，特别授权代理。
委托代理人李炜，该单位工作人员，特别授权代理。
被告开封市交通运输局。
住所地开封市。
组织机构代码证号××。
法定代表人刘宜，局长。
委托代理人刘宏隆，河南仁茂律师事务所律师，特别授权代理。
委托代理人李炜，系开封市道路运输管理局工作人员，特别授权代理。
原告开封市天龙汽车出租服务有限公司（以下简称天龙公司）不服被告开封市道路运输管理局（原开封市公路运输管理处）（以下简称市运管局）汴运管（2014）33号《关于对开封市天龙汽车出租服务有限公司2013年度服务质量信誉考核评级及处理决定》（以下简称33号处理决定）及被告开封市交通运输局（以下简称市交通局）于2014年9月10日作出的汴交复决字（2014）01号行政复议决定，于2015年5月6日向本院提起行政诉讼。本院于当日作出（2015）金行立字第2号行政裁定书，裁定驳回原告的起诉。原告不服，提起上诉。开封市中级人民法院于2015年7月30日作出（2015）汴立行终字第2号行政裁定书，裁定撤销本院（2015）金行立字第2号行政裁定，由本院立案受理。本院于2015年8月11日立案受理后，于2015年8月13日向二被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等应诉手续。本院依法组成合议庭，于2015年11月12日公开开庭进行了审理，原告的法定代表人徐广予及其委托代理人王复安，二被告的委托代理人刘宏隆、李炜，被告市运管局申请的证人霍杰、张少涛、王春光等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2014年5月29日，被告市运管局对原告作出33号处理决定于5月30日送达原告。原告不服，向被告市交通局申请行政复议。2014年9月10日，被告市交通局以汴交复决字（2014）01号行政复议决定维持了第一被告的决定。原告认为33号处理决定适用法律错误，且程序违法，应当依法予以撤销。
一、适用法律错误。33号处理决定是根据交通运输部交运发（2011）463号《出租汽车行业服务质量信誉考核办法（试行）》（以下简称交通运输部463号考核办法）作出的，但并未向社会正式公布，而是以“通知”、“印发”的方式向各省级交通运输厅（局、委）发布的。虽然印发于2011年8月26日、29日，但此时社会公众（包括原告）并不知晓，因此对社会公众是无效的。2012年11月2日，河南省交通运输厅道路运输局以豫交运出租（2012）135号文件向各省辖市运管处、运管所、出租汽车管理所印发了《河南省出租汽车企业服务质量信誉考核评分标准实施细则（试行）》和《河南省出租汽车驾驶员服务质量信誉考核评分标准实施细则（试行）》。该文件要求“各单位应先抓试点，总结经验，再全面推进，使出租汽车行业服务质量信誉考评工作一开始就步入规范”。2013年6月24日，被告市交通局根据上述两份文件，以汴交（2013）174号文件向市公路运输管理处、各出租汽车企业印发了《开封市出租汽车企业服务质量信誉考核实施细则（试行）》。作为开封市出租汽车企业之一的原告，此时即2013年6月24日才知道对自己有约束力的上述三个文件。实体法不具有溯及力，或者实行从旧兼从轻原则。被告市运管局认定原告“多次引起重大信访事件发生”均发生在2013年6月24日前，上述文件对2013年6月24日前原告的行为没有溯及力。因此被告市运管局根据上述文件将原告2013年度出租汽车企业服务质量信誉考核等级评定为B级，属适用法律错误。
二、程序违法。被告市运管局的上述决定程序违法。交通运输部463号考核办法规定，考核周期为每年的1月1日至12月31日；应当每年进行一次，并在考核周期次年的3月31日前完成；企业应在每年1月10日前申请考核，并报送相关材料；运输管理机关根据评分标准组织初评；应当在当地主要新闻媒体或本机构网站上对初评结果进行为期10日的公示，对公示结果有异议的可以申诉或举报；应当在公示结束后对申诉和举报情况调查核实，根据各项指标的考核结果对出租汽车企业的服务质量信誉等级进行评定并逐级上报。不论第一被告指定了哪些企业为试点企业，考核工作最早也只能于2014年开始，将2014年1月1日至2014年12月31日作为第一个考核周期，由出租汽车企业于2015年1月10日前报送材料，申请考核。被告市运管局至少于2015年3月20日前在开封市主要新闻媒体或网站上进行为期10日的公示，然后才能对企业的信誉等级进行评定。原告在毫不知情的情况下，却被第一被告“研究决定”评定为B级，严重违反了交通运输部463号考核办法规定的考核程序。
综上所述，被告市运管局33号处理决定适用法律错误，程序违法，有滥用职权之嫌；被告市交通局维持该决定也是错误的。现起诉要求撤销33号处理决定，一并审查交通运输部463号考核办法。
二被告辩称：一、被告作出的33号处理决定事实清楚、准确，适用法律正确，程序合法，应驳回原告的诉讼请求。原告诉称对交通运输部463号考核办法不知晓的理由不能成立。原告所称“印发”指的是公布形式，是理解错误；而“印发”实际上是指对特定的公文处理对象所需要的固定方式。根据交通运输部463号考核办法第三十八条规定“本办法自公布之日起实施”，自在官方网站、媒体或报刊等予以公布，该办法已生效。退一步讲，2012年2月13日在交通部的官方网站也向社会进行了公布，此后该办法即生效。
二、被告作出的33号处理决定程序合法。1、原告以被告没有按照交通运输部463号考核办法的规定进行初评和公示是错误的。根据该办法第八条第（四）款的规定，只要有第2至7项情形之一的，直接评定为B级，不需要根据《出租汽车企业服务质量信誉考核评分标准》予以记分初评；2、根据该办法第十八条的规定，只有在根据《出租汽车企业服务质量信誉考核评分标准》组织对出租汽车企业信誉考核时，才进行初评和公示，而原告的行为符合了交通运输部463号考核办法第八条第（四）款第2至7项的情形，因此，不必根据评分标准考核，不需要初评和公示。3、原告未在2014年1月10前向被告报送材料申请考核。2013年度，因原告的原因引发了重大信访和损害公共利益的停运事件，评定为B级无须初评和考核。
三、原告起诉已超过诉讼时效。
四、被告市运管局作出33号处理决定不是具体行政行为，是不可诉的。
五、即使认定被告作出33号处理决定是具体行政行为，根据《行政诉讼法》第十二条之规定，原告的起诉也不属于法院受理范围。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第8款之规定：行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。
综上所述，被告依据事实依法作出的33号处理决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应依法驳回原告的诉讼请求。
二被告向本院提交的证据如下：1、交通运输部网站公布463号考核办法截图；2、2012年6月13日开封市公路运输管理处文件《关于对天龙公司服务质量事件的处置意见》；3、2012年6月25日《天龙公司承诺书》；4、2013年3月11日开封市《市长电话来电受理登记表》（编号201303110003）；5、开封市公路运输管理处（汴运管（2013）18号）《关于对开封市天龙出租汽车服务有限公司3.11集体上访事件的处理意见》；6、天龙公司业主写给市交通局和运管处领导的举报信；7、2013年天龙公司车主向政府递交的举报信；8、部分出租车车主的证人证言；9、市运管局网站对2013年全市出租车汽车企业服务质量信誉考核初评结果公示截图；10、因天龙公司严重服务质量导致挂靠车主围堵市政府、市中级法院、金明区法院、市信访大厅的视频光盘；11、交通运输部463号考核办法。
经庭审质证，原告认为被告的证据不能证明其主张，被告依据的第8条不适用于原告，不合法。被告要求原告整顿，并没有指出原告哪里违规，原告也不知道违反了什么规定，被告未明确答复。
原告向本院提交了一份行政复议决定书，证明原告的起诉不超过起诉期间。
经庭审质证，二被告对复议决定书的真实性无异议，但认为无法证明原告的起诉不超过起诉期间。
经审查，本院认为，原、被告双方提交的证据除证人证言外，其它证据客观真实，对方对其真实性基本无异议，故本院对上述证据的真实性予以采信。对三个证人的当庭证言，有书面证据相印证的部分内容予以采信，其它内容的真实性无法核查，不予采信。
经审理查明：2012年2月13日，交通运输部发布交运发（2011）463号《出租汽车行业服务质量信誉考核办法（试行）》，在交通运输部官方网站进行了公布。该考核办法第三十八条规定，本办法自发布之日起施行。2012年11月2日，河南省交通运输厅道路运输局下发豫交运出租（2012）135号文件，关于印发《河南省出租汽车企业服务质量信誉考核评分标准实施细则（试行）》和《河南省出租汽车驾驶员服务质量信誉考核评分标准实施细则（试行）》的通知，对出租汽车企业的各项管理制度及驾驶员的各项行为制定了评分标准和评分细则。2013年6月24日，被告市交通局以汴交（2013）174号文件下发了关于印发《开封市出租汽车服务质量信誉考核实施细则（试行）》的通知。2014年10月8日，被告市交通局以汴交（2014）241号文件通知修改了上述实施细则。
2012年6月13日，被告市运管局下发文件《关于对天龙公司服务质量事件的处置意见》。认为天龙公司2012年6月7日发生的集体上访事件经调查了解，认定是一起“重特大恶性服务质量事件”，且社会影响巨大，后果十分严重。经研究并报市交通局批准，将天龙公司评定考核等级降为B级，责成天龙公司作出承诺，并派驻长期工作组进行监督指导。2012年6月15日，原告天龙公司作出承诺，严格执行物价部门批准的标准收费，不乱收费等。2013年3月14日，被告市运管局下发汴运管（2013）18号文件《关于对开封市天龙出租汽车服务有限公司3.11集体上访事件的处理意见》，对2013年3月11日、13日该公司68名从业者分四次上访反映公司擅自修改合同、提高几种收费项目的情况进行了调查协调，决定将本次事件录入2013年度企业服务质量信誉考核档案。2014年8月17日，被告市运管局在其网站上对开封市区出租汽车企业2013年度服务质量信誉考核初评结果进行了公示，其中天龙公司为B级。2014年5月29日，被告市运管局对原告下发了汴运管（2014）33号《关于对开封市天龙汽车出租服务有限公司2013年度服务质量信誉考核评级及处理决定》，内容为：据你公司出租汽车经营者多次到我处反映，你公司自2013年以来，存在未按照承诺的服务质量向经营者提供服务，严重损害了公司所属出租汽车经营者的合法权益，多次引起重大信访事件发生，同时未按照管理部门下达的《责令改正通知书（汴运政责改（2014）001号）》要求的内容进行改正。经我处调查，上述情况基本属实，根据交通运输部《出租汽车行业服务质量信誉考核办法（试行）》第八条第四项和第二十七条第四项的规定，经研究，决定将开封市天龙汽车出租服务有限公司2013年度出租汽车企业服务质量信誉考核等级评定为B级，并责令你公司按照《责令限期改正通知书》（附件1）进行限期整改，整改期限自2014年6月1日至2014年11月30日。原告不服，向被告市交通局申请行政复议。2014年9月10日，被告市交通局以汴交复决字（2014）01号行政复议决定书维持了上述处理决定。原告不服，诉至本院，要求依法撤销33号处理决定，并请求一并审查交通运输部463号考核办法这一规范性文件。
本院认为：《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定，国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作。县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。因此，交通运输部具有指导全国出租汽车服务质量信誉考核工作的职责，是交通局具有组织领导开封市出租汽车服务质量信誉考核工作的职责，市运管局具有实施开封市出租汽车服务质量信誉考核工作的职责。交通运输部于2012年2月13日发布的交运发（2011）463号《出租汽车行业服务质量信誉考核办法（试行）》，在交通运输部官方网站进行了公布，该考核办法没有违反法律法规，没有与法律法规相抵触，合法有效。河南省交通厅于2012年11月2日对出租汽车企业及驾驶员信誉考核作出了实施细则，原告天龙公司在2013年度确已发生重大信访事件，被告市运管局根据天龙公司的实际运营情况依据上述规定将原告天龙公司的服务质量信誉考核等级评定为B级并无不当，2014年5月29日对天龙公司下达的33号处理决定符合交通运输部及河南省交通厅上述文件的规定，被告市交通局作出的行政复议决定书事实清楚，程序合法，结论正确。对于原告主张“交通运输部463号考核办法没有向社会公布，原告并不知晓”、“开封市交通局于2013年6月24日下发了汴交（2013）174号文件，考核工作最早只能于2014年开始”的主张，本院认为，交通运输部463号考核办法第三十八条明确规定，本办法自发布之日起施行，且在其官方网站进行了公布，符合规范性文件的发布程序。交通运输部463号考核办法于2012年已施行，被告市运管局依据该考核办法及河南省交通厅的考核细则对2013年度开封市出租汽车企业服务质量等级进行评定，并不违反程序规定。原告的理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告开封市天龙汽车出租服务有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告开封市天龙汽车出租服务有限公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于开封市中级人民法院。
审 判 长 孙丽平
人民陪审员 赵清江
人民陪审员 韩瑞敏
二〇一六年一月二十八日
书 记 员 吴 翰