辽宁省义县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）义行初字第00030号
原告柳绍铎，男，1949年7月14日出生，满族。
委托代理人柳闯，男，1979年12月13日出生，满族。（系柳绍铎之子）
委托代理人张砚峰，锦州市法律援助中心法律工作者。
被告义县人民政府，住所地义县南关路A-1号。
法定代表人苏贵宏，系县长。
委托代理人李智光，辽宁玉衡律师事务所律师。
原告柳绍铎不服被告义县人民政府于2014年9月12日作出的“关于义县城关乡高家街村与聚粮屯乡海粮屯村有争议地块争议情况说明”和“说明”、于2014年11月3日作出的行复不受字（2014）2号不予受理决定书，于2014年11月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2014年11月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年12月10日公开开庭审理了本案。原告柳绍铎的委托代理人柳闯、张砚峰，被告义县人民政府法定代表人的委托代理人李智光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告义县人民政府根据复议申请于2014年11月3日作出行复不受字（2014）2号不予受理决定，被告于庭前向本院提供了作出不予受理决定的证据：1、行政复议申请书，证明原告申请行政复议的时间和行政复议请求；2、不予受理决定书及送达回证，证明被告在法定期限内作出决定；3、关于义县城关乡高家街村与聚粮屯村集体土地确权登记的说明的解释，证明该解释不是被告作出，原告的诉求于被告无关；4、说明，证明该说明不是被告作出，原告的诉求于被告无关。
原告诉称，其于1983年在聚粮屯满族乡海粮屯村西边引水渠外侧，开垦出荒地近20亩，后因多次发水被冲垮一部分。1998年其与所在村民委员会签订土地承包合同，并交纳土地承包费。2000年锦阜高速公路修建时又占用了一大部分，只保存现在的4666.5平方米，并将此土地与其所在的村民委员会的土地分开。2014年5月29日义县城关满族乡高家街村民委员会将其起诉，所依据的是义县国土资源局于2014年5月15日作出的“关于义县城关乡高家街村与聚粮屯乡海粮屯村集体土地确权登记的说明”。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条之规定，土地所有权和使用权由县以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。现本案争议的土地，义县人民政府并没有作出相应确权，义县国土资源局无权作出说明，为他人提供证据。为此，其向被告提出异议申请，要求撤销集体土地所有权确权登记的说明，但被告于2014年9月12日作出不予撤销的说明。其不服向义县人民政府法制办公室申请行政复议，2014年11月13日该办公室向其送达了行复不受字（2014）第2号不予受理决定书。其认为被告不具有土地确权职责，具体行政行为侵害了其土地承包经营权，请求人民法院依法裁决。同时增加诉讼请求，请求人民法院撤销被告的国土资源局于2014年9月12日作出的两个说明，确认具体行政行为违法，并确认义县人民政府法制办公室行政不作为违法。原告提供如下证据：1、义县国土资源局于2014年8月1日作出的说明；2、义县国土资源局于2014年5月15日作出的关于义县城关乡高家街村与聚粮屯村乡海粮屯村集体土地所有权确权登记的说明、义县国土资源局于2014年9月12日作出的关于义县城关乡高家街村于聚粮屯乡海粮屯村有争议地块争议情况的说明、义县国土资源局于2014年9月12日作出的关于义县陈官乡高家街村于聚粮屯乡海粮屯村集体土地所有权确权登记的说明的解释、义县国土资源局于2014年9月12日作出的说明；3、21072706212JA01004号土地权属界线协议书；4、柳少安、程荣生、柳绍艳、柳中祥、王俊昌、金明国、石宝寅等人的证人证言；5、义县聚粮屯满族乡人民政府和义县聚粮屯乡海粮屯村民委员会的证明；6、（2014）义民城初字第00882号民事判决书、（2014）锦民二终字第00604号民事判决书。
被告辩称，一、义县国土资源局是义县人民政府负责国土资源的主管部门；申请人选择向政府而不是上级国土资源主管部门作为复议机关，故政府是本案的复议机关。二、经复议机关审查申请人提交的证据材料，认为：1、申请人申请撤销的义县国土资源局于2014年9月12日作出的“关于义县城关乡高家街与聚粮屯村集体土地确权登记的说明的解释”及“说明”，是对该局于2014年5月15日作出的“集体土地确权登记的说明”的“解释”和再“说明”，不影响申请人民事权利的案争土地的确权登记，因此，不是土地权属的确权决定，其性质不是义县国土资源局的具体行政行为。2、2014年5月15日，义县国土资源局作出的“集体土地确权登记的说明”，申请人也已经提出行政复议申请，我复议机关已经作出行复不受字（2014）1号不予受理决定，申请人也已经在义县人民法院起诉，案件正在审理中。3、本案的实质是申请人对影响其民事权利的案争土地权属登记的异议问题，申请人应依据相关法律采取救济措施。三、根据《行政复议法》第六条、第十七条，复议机关作出不予受理决定。四、行政复议基本分为三个阶段：受理、审查和作出复议决定。本案是在审查受理时，认为不符合受理条件，故作出不予受理决定书。五、原告起诉依据事实错误，且没有法律依据。1、义县人民政府是本案被告，但没有作出过2014年9月12日的说明，作出机关是义县国土资源局。2、本案原告的两项诉求均与政府无关，本案只涉及复议机关应不应受理复议申请。本案原告要求撤销案外人的所谓“行政行为”，并确认违法，没有法律依据。综上，我复议机关作出的行复不受字（2014）2号不予受理决定书，有职权依据、事实依据、法律依据且程序合法，应予维持。原告起诉没有事实和法律依据，请依法驳回起诉。根据原告变更的诉讼请求，增加新的答辩意见，义县国土资源局是享有机关法人资格的国家行政部门，与义县人民政府一样具有行政机关的行政职责，在法律上不存在被告的国土资源局这一说法；2014年9月12日的“说明”、“解释”、“说明”不是义县人民政府作出的，将义县人民政府混同为被告是错误的。义县国土资源局是案外人，原告起诉的是义县人民政府，其请求确认案外人义县国土资源局的行政行为违法，是不符合受理条件的。关于增加确认义县人民政府法制办公室行政不作为违法的诉讼请求，首先法制办公室是义县人民政府行政复议的具体机关，不是本案的被告，义县人民政府法制办公室依据《行政复议法》对申请人作出不予受理决定本身就是行政作为。
经庭审质证及庭前交换证据，本院对以下证据作出如下确认：原告提供的证据1、3、4、5、6不具备行政诉讼证据的关联性，本院不予采信；原告提供的证据2具备行政诉讼证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信并作为认定案件事实内容的证据。被告提供的证据1、2、3、4具备行政诉讼证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信并作为认定案件事实内容的证据。
经审理查明：2014年5月15日义县国土资源局作出关于义县城关乡高家街村与聚粮屯乡海粮屯村集体土地所有权确权登记的说明；2014年9月12日义县国土资源局作出关于义县城关乡高家街村与聚粮屯乡海粮屯村有争议地块争议情况说明；2014年9月12日义县国土资源局作出“关于义县城关乡高家街村与聚粮屯乡海粮屯村集体土地所有权确权登记的说明”的解释；2014年9月12日义县国土资源局作出不予撤销“关于义县城关乡高家街村与聚粮屯乡海粮屯村集体土地所有权确权登记的说明”的说明。原告不服义县国土资源局2014年9月12日作出的不予撤销的说明，于2014年10月29日向义县人民政府申请行政复议，义县人民政府于2014年11月3日作出行复不受字（2014）2号不予受理决定，原告不服，于2014年11月27日以义县人民政府为被告提起行政诉讼，请求人民法院撤销被告作出的说明，确认被告的具体行政行为违法。原告在开庭审理时增加诉讼请求，请求确认义县人民政府法制办公室行政不作为违法。
本院认为：公民认为具体行政行为侵犯其合法权益，有权向行政机关提出行政复议申请，行政机关依法受理行政复议申请、作出行政复议决定。依据《行政复议法》第十二条之规定，对县级以上地方人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。被告义县人民政府是依法履行行政复议职责的行政机关，依法受理对本级政府工作部门的具体行政行为不服提出的复议申请。依据《行政复议法》第六条、第七条、第八条之规定，行政复议的审查对象和范围是具体行政行为及部分抽象行政行为。本案原告提起行政复议的理由是不服义县国土资源局作出的关于义县城关乡高家街村与聚粮屯乡海粮屯村集体土地所有权确权登记的说明的解释和说明，该解释和说明既不是具体行政行为，亦不是可复议的抽象行政行为，其不是行政复议法律关系的客体，不属于行政复议法规定的行政复议范围。依据《行政复议法实施条例》第二十八条之规定，受理行政复议申请应当符合“属于行政复议法规定的行政复议范围”的条件。被告义县人民政府以申请人申请撤销的解释和说明均不是确权决定，也不属于行政机关作出的具体行政行为为由作出不予受理决定，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。故对于原告请求确认被告具体行政行为违法的诉讼请求，本院不予支持。对于原告增加的诉讼请求，根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十五条之规定，本院不予准许。对于原告请求撤销被告作出的说明的诉讼请求，因该说明不是被告作出，应当另案处理。依据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条（四）项的规定，判决如下：
驳回原告柳绍铎确认被告具体行政行为违法的诉讼请求。
案件受理费人民币五十元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省锦州市中级人民法院。
审 判 长 于 博
审 判 员 于永江
人民陪审员 郑丽敏
二〇一四年十二月二十三日
书 记 员 赵思含