广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行再25号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）姜晓兵，男，1967年12月21日出生，汉族，住广东省深圳市宝安区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）深圳市交通运输委员会，住所地广东省深圳市福田区竹子林公路主枢纽管理控制中心。
法定代表人于宝明，主任。
委托代理人谌秋林，广东华商律师事务所律师。
委托代理人朱雪峰，该委工作人员。
再审申请人姜晓兵诉被申请人深圳市交通运输委员会营运管理行政处罚纠纷一案，广东省深圳市福田区人民法院于2015年3月23日作出（2015）深福法行初字第171号行政判决，驳回姜晓兵的诉讼请求。姜晓兵不服，提起上诉。广东省深圳市中级人民法院于2015年12月23日作出（2015）深中法行终字第1035号行政判决，驳回上诉，维持原判。姜晓兵仍不服，向本院申请再审。本院审查后，经审判委员会讨论，于2016年8月15日作出（2016）粤行申379号行政裁定，决定提审本案。本案依法组成合议庭，进行了审理，现已审理终结。
深圳市福田区人民法院查明如下事实：2014年11月10日17时35分左右，深圳市交通运输委员会（以下简称“深圳交委”）执法人员在深圳市罗湖区罗湖口岸和平路对姜晓兵驾驶的粤××小轿车进行调查，认为姜晓兵存在未取得道路运输经营许可擅自从事道路运输经营业务的嫌疑，遂对姜晓兵和该车乘客朱伟全进行询问并制作询问笔录。朱伟全称其与同伴不认识司机姜晓兵，乘车从和平路前往银湖汽车站需要向司机支付车费人民币30元，但查处时尚未支付车费。姜晓兵在询问笔录中称不认识乘车的一男一女，只是做好事顺路免费带他们一程。同日，深圳交委作出深交罚通第NO：Z0041035号《违法行为通知书》，称姜晓兵于前述时间段在罗湖口岸和平路使用无出租车营运牌照、道路运输证的小轿车从事载客业务，其行为违反了《深圳经济特区出租小汽车管理条例》第五十三条第（四）项规定，拟对姜晓兵处以罚款人民币3万元。姜晓兵收到上述通知后提出听证申请。同年11月25日，深圳交委召开听证会。同年12月19日，深圳交委作出深交罚决第NO:Z0027438号《行政处罚决定书》，认定姜晓兵存在上述违法行为，并根据前述规定，决定对其罚款人民币3万元。姜晓兵不服该行政处罚，向深圳市福田区人民法院提起本案行政诉讼，请求撤销上述《行政处罚决定书》。
另查明，粤××小轿车登记在姜晓兵名下，为非营运车辆，未取得道路运输经营许可。
深圳市福田区人民法院一审认为，根据《深圳经济特区出租小汽车管理条例》第十条规定，出租车必需依本条例取得营运牌照后，方可从事出租业务。未取得营运牌照的小汽车不得从事出租业务。上述条例第五十三条第（四）项规定，无出租车营运牌照、道路运输证的小轿车及微型汽车从事载客业务的，市运政管理机关可以暂扣车辆，并处罚款人民币3万元。本案中，乘客朱伟全的询问笔录、执法录像等证据，足以形成证据链证实姜晓兵驾驶无营运牌照的小汽车从事载客业务的违法事实。深圳交委根据该条例第五十三条第（四）项之规定，对姜晓兵处以罚款人民币3万元，并无违法或不当，应予支持。姜晓兵的诉讼请求与事实不符，不予支持，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，一审判决驳回姜晓兵的诉讼请求。
姜晓兵不服一审判决，向深圳市中级人民法院提起上诉。
深圳市中级人民法院二审认为，涉案车辆行驶证证明，该车辆使用性质为非营运，深圳交委对涉案乘客朱伟全的询问笔录明确记载，该乘客不认识姜晓兵，乘坐涉案车辆需要支付人民币30元。深圳交委据此认定姜晓兵实施了“（使用）无出租车营运牌照、道路运输证的小轿车从事载客业务”的违法行为并无不当，作出的本案被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。
对于姜晓兵上诉所主张的其在一审开庭时才收到深圳交委的证据违反程序规定的问题，二审法院认为，一审开庭前已经组织双方进行了证据交换，姜晓兵已经收到深圳交委的证据材料，故其提出的前述主张无事实和法律依据，不予支持。对于姜晓兵主张自己系做好事让人搭车，没有谈车资，以及车上有两位乘客，但只有一位乘客的证言，且深圳交委工作人员涉嫌诱惑式取证的问题，二审法院认为，涉案车辆上当时确有两名乘客一同乘车且互相认识，故深圳交委仅对其中之一的男性乘客朱伟全进行询问及制作询问笔录并无不当。朱伟全询问笔录已承认系有偿乘车，姜晓兵主张深圳交委工作人员诱惑式询问，但未提供证据证实，故对其主张不予支持。对于姜晓兵主张的，深圳交委工作人员向其询问时，其要求律师到场却被拒绝，并且其手机被没收，人身自由受到限制的问题，二审法院认为，深圳交委的行为并不违反《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序，也无证据证实该委限制姜晓兵人身自由，因此对其该项主张亦不予支持。对于姜晓兵主张的询问录像被剪辑问题，姜晓兵并未提供证据证实，并且录像与朱伟全的证言能够相互印证，即使有录像被剪辑的事实，也不影响其证明力。综上，二审法院认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
姜晓兵仍不服二审判决，向本院申请再审。主要理由是：申请人非常清楚自己的言语和行为，只是好心顺路免费助人，根本没有说要车费，不存在非法营运；深圳交委工作人员限制申请人人身自由，将申请人关进警车内，没收手机，不许通知律师，必须签字才能离开，严重侵犯公民权利；听证程序名为公开，却只允许申请人进场，也未通知乘客到场对质，不允许商议提问；一审过程中，法院直到开庭后才把证据材料交给申请人和律师；申请人一开始对深圳交委采取了合作态度，这点并无错，不应成为深圳交委认定申请人承认相关指控的理由；申请人从事了十多年社会义工工作，助人为乐，顺路让陌生人免费搭车，其行为本身没有过错。
深圳交委辩称，本案一、二审判决认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，应予维持。除了坚持在一审、二审期间的答辩意见外，该委补充陈述意见如下：一是姜晓兵陈述执法人员进行调查时多次自己设问自己回答歪曲事实。从录像和笔录可以看出，执法人员是逐一询问，证人逐一回答，由乘客在笔录上签字。调查过程尊重乘客的真实意思表示，无胁迫和诱导行为。该乘客与姜晓兵之间无利害关系，不存在事先对其不利动机，故该乘客的笔录真实可信，应优先采用。二是关于录像中乘客陈述前后不一的问题，在现实执法中，经常出现非法运营司机在遇到检查前为了逃避处罚而影响乘客正常陈述的行为，或者有的乘客不愿意配合执法人员取证的情况。本案中，执法人员拦车检查时，姜晓兵曾不断大声对乘客强调“不收钱、顺路的”，实际上是对乘客进行暗示，干扰了乘客作证。但经执法人员耐心询问并申明公民作证义务以及作伪证的法律后果后，乘客最终陈述了事实真相，并签字确认了笔录。从调查录像看，证人作证过程完全自主，并未受到执法人员的威胁或者胁迫，因而其笔录真实、合法、有效。申请人一审、二审提交的录音稿，基本符合执法录像的真实情况，无影响案件认定的差异。三是姜晓兵关于其好意施惠的主张与事实不符。案件的证据足以证明姜晓兵与乘客约定了车费30元，非法从事载客业务的行为事实清楚。姜晓兵以其做义工十多年作为对抗违法行为的理由不能成立。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，本案争议焦点是：一、姜晓兵是否存在违法载客经营行为；二、深圳交委对被诉行政行为是否已尽证明责任。
一、姜晓兵是否存在违法载客经营行为
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三条规定：“人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。”因此，人民法院对被诉行政行为的合法性审查首先是建立在对被诉行政机关提供证据及其所能证明的案件事实的基础上。
本案中，为证明姜晓兵确有违法载客经营行为，深圳交委提供的证据包括：对姜晓兵的询问笔录，对乘客朱伟全的询问笔录以及对乘客朱伟全询问执法过程的同步录像和文字整理稿。根据上述证据材料，姜晓兵始终不承认其有违法载客经营行为，但朱伟全陈述是有偿搭车，车费人民币30元，车费尚未支付。2014年11月25日上午，深圳交委根据姜晓兵的申请召开听证会，姜晓兵除坚持不承认存在有偿载客经营行为外，还要求与乘客朱伟全当面对质，但听证主持人未予回应，朱伟全也未参加听证会。涉案的执法录像以及文字整理稿只是执法机关对乘客朱伟全询问过程的同步记录，并非是对姜晓兵实施非法载客行为的客观记录，该执法录像与执法机关对朱伟全所作的询问笔录之间的差异只是载体的不同，本质上还是同一份证人证言。综上分析，对于姜晓兵是否确有违法载客经营行为，实际上仅有当日乘客朱伟全的证言，并无其他证据佐证。所谓证据链，是指与涉案待证事实相关的可以相互印证的证据组合，单独证据不可能形成所谓证据链。原审法院关于乘客朱伟全的证言以及执法录像、文字整理稿等已形成了证据链的认定错误。
同时，涉案证人证言的取得也未完全符合程序合法之要求：行政程序中，执法人员在执法过程中未针对司机姜晓兵和乘客的说法相矛盾的情况，直接组织双方进行质证；未对当时同乘的两名乘客分开询问，分别制作笔录；行政听证程序中，对于姜晓兵提出的与乘客朱伟全对质的要求，听证主持人未予回应，仅以“在调查过程中，大队审查时电话向乘客确认过乘车付费的事实”予以回答，显然该证据尚不具备可以单独作为定案依据的证明力。
综上，深圳交委提供的涉案证据仅有乘客朱伟全单方的证言，缺乏其他任何证据印证该证言的内容，未能形成有效的证据链，不足以从法律上证明姜晓兵存在违法载客经营行为。
二、深圳交委对被诉行政行为是否已尽证明责任
根据前述行政诉讼法第三十四条第一款的规定，行政机关对行政相对人的违法事实负完全的证明责任。在交通营运管理部门查处违法载客营运行为过程中，由于小汽车是一个相对封闭的空间，违法行为人是否存在提供有偿运输服务行为具有一定的隐蔽性，在承运方否认有偿服务的情况下，除了乘客一方的证词外，行政执法机关一般较难获取其他证据，执法上存在一定的难度。对此，我们认为，行政机关对行政相对人违法事实的证明责任，应当与行政行为对行政相对人权利义务造成的影响相适应。即当行政行为对行政相对人权利义务造成较小影响时，应当适当降低证明标准，以促进行政效率的提高和行政成本的下降；反之，当行政行为对行政相对人的权益造成较大影响时，则应相应增加行政机关的证明义务，以确保公平原则的实现和行政相对人合法权益的保护，防止行政权力被滥用。因此，在涉及当事人财产权益有重大影响的行政案件中，对行政机关应当有更高的证明要求，即其提供证据的证明标准应当达到明显优势的程度，并能尽可能排除合理怀疑。本案中，深圳交委对姜晓兵作出涉案处罚的罚款金额高达人民币3万元，其依据的仅仅是一份证人证言，且在后续的行政处罚程序和行政诉讼程序中，既未通知该证人参加听证程序，也未通知其出庭作证，未及时对该证据依法补强，不宜认定其完成了法定证明责任。而且，本案也不属于行政机关无法进一步完成证明责任的情形，姜晓兵搭乘的人员中除了作证的朱伟全外，另有一名女性同乘梁结梅。但是，在姜晓兵当场就强烈否认存在相关违法行为的情况下，深圳交委却以该女性乘客未对朱伟全的证言提出否定意见为由未对该乘客进行单独询问并单独制作相应的笔录，调查程序存在瑕疵，亦违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定的行政机关收集证据必须全面、客观、公正的要求。
综上所述，深圳交委认定姜晓兵存在违法载客经营行为的理据不够充分，作出的被诉行政处罚决定依据的主要证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，应当予以撤销。原判决驳回姜晓兵的诉讼请求错误，本院予以纠正。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、撤销广东省深圳市福田区人民法院（2015）深福法行初字第171号行政判决以及广东省深圳市中级人民法院（2015）深中法行终字第1035号行政判决；
二、撤销深圳市交通运输委员会于2014年12月19日作出的深交罚决第NO:Z0027438号《行政处罚决定书》。
本案一审、二审案件受理费各人民币50元，均由深圳市交通运输委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长 王建平
审判员 林劲标
审判员 刘德敏
二〇一七年十月二十三日
书记员 唐亚文
张铭