福建省宁德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽09行终76号
上诉人（原审被告）霞浦县国土资源局，住所地福建省霞浦县。
法定代表人刘成景，副局长（主持工作）。
委托代理人郭星、林芳玲，福建星龙律师事务所律师。
上诉人（原审被告）霞浦县人民政府，住所地福建省霞浦县。
法定代表人颜谋元，县长。
委托代理人邱夏晖，男，系霞浦县人民政府工作人员。
被上诉人（原审原告）福建省闽泰钢业有限公司，住所地福建省霞浦县。
法定代表人娄森荣，董事长。
委托代理人董帝銮、胡振鼎，福建惠尔律师事务所律师。
上诉人霞浦县国土资源局、霞浦县人民政府因福建省闽泰钢业有限公司（以下简称闽泰公司）不服其行政决定及行政复议上诉一案，不服蕉城区人民法院（2015）蕉行初字第85号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年8月18日公开开庭审理了本案。上诉人霞浦县国土资源局的出庭负责人蔡向辉副局长及其委托代理人郭星，霞浦县人民政府的委托代理人邱夏晖，被上诉人闽泰公司的法定代表人娄森荣及其委托代理人董帝銮、胡振鼎到庭参加诉讼。本案经福建省高级人民法院批准延长审限二个月，现已审理终结。
原审法院认定，2008年7月26日，原告闽泰公司通过挂牌出让方式竞得大沙工业项目点22地块，并于当日与被告霞浦县国土资源局签订《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》。2011年4月25日，原告与被告霞浦县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定出让人于2011年4月25日前将出让宗地交付给受让人，受让人同意宗地建设在2011年4月29日前开工，在2012年4月29日之前竣工。2011年5月16日原告领取了《建设用地批准书》。2011年9月22日，讼争宗地的土地使用权证由霞浦县福宁大沙工业集中区管理委员会工作人员领取。2014年7月26日，被告霞浦县国土资源局对原告闽泰公司闲置土地行为立案调查。2014年9月29日，被告霞浦县国土资源局作出《闲置土地认定书》，认定讼争宗地中止开发建设已满两年以上，为闲置土地。2014年11月4日，被告霞浦县国土资源局向原告公告送达了《闲置土地认定书》和《闲置土地处置听证权利告知书》。2014年11月28日，霞浦县国土资源局作出《霞浦县国土资源局关于对闽泰公司闲置土地依法给予处置的请示》。2015年3月16日，霞浦县人民政府作出《霞浦县人民政府关于同意无偿收回闽泰公司国有建设用地使用权的批复》。2015年3月23日，被告霞浦县国土资源局作出霞国土资决字（2015）第002号《收回国有建设用地使用权决定书》。内容：霞浦县国土资源局与闽泰公司签订的国有建设用地使用权出让合同，合同电子监管号为3509212011B00099，土地坐落于霞浦县大沙工业集中区22号地块，宗地四至以出让地块地形图为准，出让的土地面积为25336平方米（折合38亩），土地用途为工业用地，土地出让金201.421万元。霞浦县国土资源局认定上述宗地为闲置土地，根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经报请霞浦县人民政府批准，霞浦县国土资源局依法无偿收回上述闲置土地使用权。原告对该决定不服，向霞浦县人民政府申请复议。2015年7月20日，被告霞浦县人民政府作出霞政行复决（2015）4号《行政复议决定书》，决定维持霞浦县国土资源局作出的霞国土资决字（2015）第002号《收回国有建设用地使用权决定书》。原告不服，向法院提起行政诉讼。
原审法院认为，本案讼争宗地系原告通过出让方式取得的位于城市规划区内的工业用地，霞浦县人民政府经宁德市政府委托，获得建设项目供地审批权，因此被告霞浦县国土资源局经霞浦县人民政府批准后，有权作出收回国有建设用地使用权的决定。被告霞浦县国土资源局提供的证据A9中，霞浦县福宁大沙工业集中区管理委员会出具的《函》载明：“兹我委办公室工作人员吴从为到贵单位代领福建鼎丰机电有限公司、福建省闽泰钢业有限公司、福建省金兴不锈钢有限公司等三家企业的国有土地使用证。请给予支持为盼！”被告霞浦县人民政府提供的证据B10中的闽泰公司地籍档案中载明：“霞国用（2011）第2500号-2502号土地证已领，吴从为。”上述两份证据可以证实，本案讼争宗地的土地使用权证并非原告闽泰公司领取。被告霞浦县人民政府及霞浦县国土资源局分别是土地使用权证的颁证机关和经办部门，应当提供依法送达土地使用权证的证据。霞浦县国土资源局制作的娄森荣询问笔录，不能作为土地使用权证已经合法送达的凭据。《土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权……”因此，土地使用权证是使用权人依法使用土地的凭证。土地使用权证未送达使用权人，应视为土地未完整交付使用权人。原告与被告霞浦县国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》第六条约定：“出让人同意在2011年4月25日前将出让宗地交付给受让人……”但至原告起诉时，讼争宗地仍未完整交付原告。故，本案属于《城市房地产管理法》第二十六条规定的“政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延”的情形。因此，被告霞浦县国土资源局认定本案讼争宗地为闲置土地，系主要依据不足，应予纠正。综上，讼争宗地的土地使用权证没有依法送达使用权人即原告闽泰公司，属政府、政府有关部门未依约将土地交付使用权人，致使动工开发迟延的情形。因此，被告霞浦县国土资源局认定讼争宗地系闲置土地并作出收回国有建设用地使用权决定，主要证据不足，应予撤销。被告霞浦县人民政府经复议维持被诉行政行为，其复议决定亦应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决：一、撤销被告霞浦县国土资源局于2015年3月23日作出的霞国土资决字（2015）第002号《收回国有建设用地使用权决定书》；二、撤销被告霞浦县人民政府于2015年7月20日作出的霞政行复决（2015）4号《行政复议决定书》。
原审被告霞浦县国土资源局、霞浦县人民政府不服一审行政判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。主要理由：土地交付与土地使用权证送达的概念不同，被上诉人的土地应当认定为闲置土地，且代领国有土地使用证已得到被上诉人的认可。一审判决认定事实错误，适用法律错误，上诉人作出的霞国土资决字（2015）第002号《收回国有建设用地使用权决定书》及霞政行复决（2015）4号《行政复议决定书》依据充分。
被上诉人闽泰公司辩称，1、上诉人至今未向被上诉人交付讼争土地使用权证，未完成合同约定的土地交付义务，致使被上诉人无法正常开发土地，讼争的土地不应被收回。霞浦县国土资源局作出收回土地使用权决定缺乏依据。2、《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，收回国有土地使用权的行政主体是县级以上人民政府，上诉人霞浦县国土资源局作为霞浦县人民政府的职能部门，无权作出无偿收地决定。3、双方作为《国有建设用地使用权出让合同》平等民事主体，双方之间的争议应按民事纠纷处理，不应按行政处罚程序处理。综上，上诉人作出行政处罚决定及复议机关作出的复议决定，缺乏事实根据，且行政处罚决定越权作出，行为违法，因此一审判决撤销霞浦县国土资源局的行政处罚决定，并撤销霞浦县人民政府的行政复议决定，判决正确，二审应予维持。
经审理查明，各方当事人向一审法院所提供的证据均已随案移送本院，各方当事人的质证意见与一审相同，本院的认证意见与一审基本相同。一审认定事实各方无异议，本院予以确认。
本案的焦点问题为：霞浦县国土资源局是否具有收回国有建设用地使用权法定职权？
上诉人认为，《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项与《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定并无矛盾，只是该条程序的细化。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定：“连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。”该条规定的是收回闲置国有土地使用权的决定权由县级以上人民政府行使，但在政府批准收回闲置的国有建设用地使用权后，国土资源部门依法拥有组织实施的权力。
被上诉人认为，上诉人作出被诉决定的法律依据是《闲置土地处置办法》，但根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，收回国有土地使用权的行政主体是县级以上人民政府，而国土资源部颁布的《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定，收回国有土地使用权的行政主体可以是市、县土地行政主管部门。从上述规定来看，国土资源部制定颁布的行政规章授权处理的行政主体与法律规定授权的行政主体不一致。霞浦县国土局作为霞浦县政府的职能部门，无权作出无偿收地决定。其收回国有土地使用权的行政主体不合法，其作出的收地决定属于越权行为，依法应予撤销。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。”根据上述规定，收回闲置土地的主体应为县级以上人民政府。而本案《收回国有建设用地使用权决定书》系由县级人民政府下属的土地管理部门作出，违反法律规定，故上诉人霞浦县国土资源局作出被诉行政决定超越职权。
综上，鉴于上诉人霞浦县国土资源局缺乏作出《收回国有建设用地使用权决定书》的法定职权，被上诉人霞浦县人民政府作出霞政行复决（2015）4号《行政复议决定书》，未对该问题予以审查，属适用法律错误，依法应予撤销，一审法院判决撤销，结果正确。应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（四）项、第八十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人霞浦县国土资源局、霞浦县人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 缪义文
审 判 员 赖昌铅
代理审判员 杨礼崧
二〇一六年十一月四日
书 记 员 余海燕
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。