湖南省岳阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘06行终97号
上诉人（一审原告）周生平，男，1961年11月9日出生，汉族，住湖南省岳阳市岳阳岳阳楼区。
被上诉人（一审被告）岳阳市国土资源局，住所地湖南省岳阳市岳阳大道东35号。
法定代表人胡辉，男，局长。
委托代理人徐凝，男，湖南省岳阳市南湖风景区管委会工作人员。
委托代理人刘律宏，男，湖南岳州律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）岳阳市人民政府，住所地湖南省岳阳市岳阳大道。
法定代表人刘和生，男，市长。
委托代理人赖谚辉，女，该政府法制办工作人员。
委托代理人姚华平，男，该政府法制办工作人员。
上诉人周生平因不服限期腾地决定一案，不服湖南省岳阳市岳阳楼区人民法院（2016）湘0602行初199号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人周生平，被上诉人岳阳市国土资源局（以下简称岳阳市国土局）的委托代理人刘律宏、徐凝，被上诉人岳阳市人民政府（以下简称岳阳市政府）的委托代理人姚华平、赖谚辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2013年7月2日湖南省人民政府以（2013）政国土字第1210号《农用地转用、土地征收审批单》批复了岳阳市国土局使用岳阳市南湖风景区湖滨办事处22.8292公顷土地用作岳阳市2013年第一批次用地的申请。此后2013年10月岳阳南湖风景区管理委员会发布了岳南安告（2013）第05号《征地补偿安置方案公告》，在该公告中确定地上附着物的补偿标准适用经湖南人民省政府批准的岳政发（2009）16号《岳阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》。周生平的住宅位于该项目勘测定界规划范围内，2015年9月16日岳阳市国土局委托项目实施人对其房屋进行了登记丈量，并于2015年10月26日从岳阳市房地产档案馆调取了房屋的基本资料。档案显示已办理所有权证的房屋面积为239.14㎡，此前2015年10月20日岳阳市规划局南湖新区分局曾向岳阳市南湖新区管委会出具公函，证明兴建的三栋厂房、两栋泵房及车库共计450㎡未在规划部门办理行政审批手续。2015年10月23日岳阳市国土局对其作出《责令改正违法行为通知书》，要求周生平在收到通知书30日内退还非法占用的200.65㎡。此后因拆迁项目指挥部未能与其达成拆迁补偿协议，将核算的补偿款649192元（含拆迁奖励71922元）提存于岳阳南湖风景区湖滨街道雷公湖社区居民委员会后，于2015年11月16日和2015年11月30日两次向其作出限期腾地告知，告知拟作出的行政决定及听证权利。2015年12月9日岳阳市国土局作出岳国土资腾字（2015）N04号《限期腾地决定书》，要求周生平在收到决定书七日内腾出土地。周生平对此不服，向岳阳市人民政府申请行政复议，岳阳市人民政府于2016年5月27日作出的岳政复决字（2016）第18号《行政复议决定书》维持了岳阳市国土局的腾地决定。2016年6月14日周生平向本院提起行政诉讼，请求撤销岳阳市国土局以及岳阳市政府作出的行政决定。
一审法院认为，“岳阳市2013年第一批次建设用地”经湖南省人民政府批准后，岳阳市国土局发布了征地补偿安置方案，在拒不领取补偿款并腾出土地的情况下，据此作出限期腾出土地决定，符合《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四十五条之规定，其履行法定职权的行为，依法予以支持；有关岳阳市国土局在土地征收审批前未发布《预征地公告》、程序违法之主张，显然与本案所审查的土地征收实施环节行政行为的合法性存在不同，依法不予采信；至于主张的补偿项目及标准问题，法律规定相关争议应由县级以上政府先行协调和裁决，故其以补偿偏低撤销腾地决定之意见，亦不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、第四十五条，《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回周生平撤销岳阳市国土资源局作出的岳国土资腾字（2015）N04号《限期腾地决定书》及岳阳市政府岳政复决字（2016）第20号《行政复议决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由周生平负担。
宣判后，上诉人周生平不服，向本院提起上诉称，一、一审判决认定事实错误。1、涉案征收土地的程序不合法。被上诉人岳阳市国土局在征地过程中，既未发布《预征地公告》，也未发布《征地补偿安置方案公告》。更没有提供证据证明已在被征收范围内张贴了前述两个公告，并告知上诉人相关征收事宜。2、涉案征收项目不合法。被上诉人岳阳市国土局提供的湖南省人民政府（2013）国政土字第1210号《农用地转用、土地征收审批单》，用地批复时间为2013年7月2日，而涉案征收项目启动是在2015年9月16日才开始，该用地批复文件已过了两年有效期。二、一审判决适用法律错误。在被上诉人未提供任何项目合法文件、项目用地有关的批复文件及征地公告公示依据的情况下，一审判决以岳阳市国土局在土地征收审批前是否发布《预征地公告》、程序违法与其作出限期腾地决定的行为合法性存在不同为由，不予采信上诉人的主张，与法律相悖。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院撤销原判，依法改判。
被上诉人岳阳市国土局答辩称，一、涉案房屋的征转程序符合法律规定，对于被答辩人逾期拒不腾地的行为，答辩人有权向被答辩人作出限期腾地的决定。1、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条,答辩人作为市级人民政府土地行政主管部门，对被征地者在规定期限内没有腾地的，有权作出限期腾地决定。涉案房屋位于湖南省人民政府（2013）政国土字第1210号农用地转用、土地征收审批单批准的征地范围内，原岳阳市国土局南湖风景区分局依法发布了《征地告知书》，原岳阳南湖风景区管理委员会发布了《征地补偿安置方案公告》，上述公告均在征收范围内予以张贴公示。同时，对被答辩人的房屋进行了调查和认定，核定了补偿金额，并对被答辩人的征地补偿情况进行了书面告知。鉴于被答辩人在规定的期限未腾出土地，答辩人向被答辩人送达《限期腾地告知书》，告知被答辩人其房屋补偿情况，同时告知拟对其作出限期腾地决定并告知其陈述申辩的权利。2、关于省政府征地批准文件是否失效的问题，《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中对农用地转用和土地征收批准文件的有效期限未作规定。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条、国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第十四条以及《湖南省人民政府关于深化改革严格土地管理的意见》和湖南省人民政府办公厅印发的《湖南省征地程序暂行规定》等规范性文件中有“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”的规定，但何谓“未实施具体征地或用地行为”，上述规范性文件也未具体明确。行政行为一经作出即具有公定力，未经法定机关经过法定程序变更或撤销，不得否认其效力。本案中省政府作出的（2013）政国土字第1210号农用地转用、土地征收审批单是否失效，需有权部门依法认定，不属于本案的审理范围。二、对被答辩人被征房屋财产的认定与事实一致，且安置方案符合法律规定。1、《湖南省人民政府关于<岳阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法>的批复》（湘政函[2014]113号，以下简称《批复》）是岳阳市政府制定的并报经湖南省政府批准的关于岳阳市集体土地征收补偿标准，国有农用地按此标准执行，故对被答辩人房屋的征收应按该规定执行。2、涉案被答辩人房屋建筑面积为239.74㎡，规划用途为住宅。1997年后，申请人在该房屋后另建了厂房等，总面积约为450㎡。但是，岳阳市规划局南湖新区分局作出《关于周生平违法建设建（构）筑物的认定》，对案涉房屋合法性进行认定，确认厂房等建设未在该局办理行政审批手续；据此，根据《批复》第二十四条的规定，结合答辩人、湖滨办事处和项目指挥部的现场测量，对被答辩人239.74㎡合法建筑同意予以补偿。3、根据《批复》第二十八条的规定，将住宅房屋改为生产、营业性用房，且办理了合法有效工商营业执照、税务登记证的，按照《住宅房屋结构、设施、装饰（修）要求及补偿标准》同等结构住宅房屋主体征购标准增加20%予以补偿。答辩人在核算被答辩人的该笔补偿时，已经按同等结构住宅房屋主体征购标准增加20%予以补偿。至于被答辩人所称“评估”并非《批复》所要求的计算方式，故被申请人诉称缺乏法律依据。综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。
被上诉人岳阳市政府答辩称，一、一审判决系针对被答辩人一审诉讼请求进行审理并作出判决。被答辩人是对答辩人征收实施环节作出的限期腾地决定及答辩人的行政复议决定不服，而非对之前有关审批行为，未发布《预征地公告》及《农用地转用、土地行政审批单》过期失效等行为不服而提出诉讼，故一审判决仅就答辩人的诉讼请求进行审理并作出判决并无当妥。二、岳阳市国土局作出的限期腾地决定条件已成就，其作出的限期腾地决定合法有效。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条以及《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十四条之规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地，申请人民法院强制执行。被答辩人房屋及其土地位于岳阳市2013年第一批项目建设用地红线范围内，属于征转范围，岳阳市国土局在发布相关公告并按标准支付了征地补偿费后，被答辩人拒不腾地，岳阳市国土局根据相关法律规定作出限期腾地决定书合法有效，岳阳市国土局所作决定及答辩人所作复议决定应予以维持。一审判决对被答辩人诉讼请求予以驳回，适用法律正确。请求二审法院支持答辩人意见，驳回被答辩人的上诉请求，维持原判。
二审审理查明，2013年2月17日，岳阳市国土资源局南湖风景区分局发布的《征地告知书》，虽载明了拟征地的用途、位置、面积、补偿标准、安置方式，但未告知听证途径、联系方式等。2013年10月1日，岳阳南湖风景管理委员会发布的岳南安告（2013）第05号《征地补偿安置方案公告》，载明被征地人如对征收补偿方案内容如有不同意见或者需要听证，请在公告发布之后五个工作日内以书面形式向该区提出。被上诉人岳阳市国土局未提供上述《征地告知书》及《征地补偿安置方案公告》已张贴在南湖风景区湖滨街道办事处及上诉人周生平被拆迁房屋的有效证据。其他案件事实与一审审理查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点：一、被上诉人岳阳市国土局作出的岳国土资腾字（2015）N04号《限期腾地决定书》是否合法；二、被上诉人岳阳市政府作出的岳政复决字（2016）第20号《行政复议决定书》是否合法。
关于焦点一，根据《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四十四条“征用土地方案公告并支付征地补偿费后，被征地者拒不腾地的，由设区的市、自治州、县（市）人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；逾期不执行的，申请人民法院强制执行”的规定，启动限期腾地程序必须具备两个条件，一是征用土地方案公告并支付征地补偿费；二是被征地者拒不腾地。故本案被上诉人岳阳市国土局对被上诉人周生平作出限期腾地决定的前提条件，是涉案征用土地方案已公告并已支付征地补偿费给上诉人周生平。经查，虽然被上诉人岳阳市国土局的派出机关岳阳市国土资源局南湖风景管理区分局在2013年2月17日发布了《征地告知书》，岳阳南湖风景管理委员会在2013年10月1日发布了岳南安告（2013）第05号《征地补偿安置方案公告》，但被上诉人岳阳市国土局并未提供证据证明已将上述《征地告知书》以及《征地补偿安置方案公告》张贴至被征地所在的岳阳市南湖新区湖滨街道办事处，并已告知被征收人上诉人周生平。其征用土地方案公告形式不符合《征地公告办法》第三条“征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征用乡(镇)农民集体所有土地的，在乡(镇)人民政府所在地进行公告”的规定。同时，上述《征地补偿安置方案公告》中要求被征收人在公告发布之日后五个工作日申请听证，亦不符合根据《征地公告办法》第九条“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出”的期限规定，缩短了被征收人申请听证的合理期限。因此，涉案征地公告内容不符规定且征地补偿安置方案并未依法予以公告。即使岳阳南湖风景区湖滨街道办事处项目拆迁部已于2015年11月10日通知上诉人周生平领取房屋征收补偿款，根据《征地公告办法》第十四条第二款“未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续”的规定，被征收人上诉人周生平有权拒绝办理征地补偿、安置手续。故被上诉人岳阳市国土局对上诉人周生平作出限期腾地决定不符合《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四十四条的规定，属于程序违法，依法应予撤销。至于上诉人周生平提出的湖南省人民政府（2013）国政土字第1210号《农用地转用、土地征收审批单》失效的问题，行政行为一经作出即具有公定力，未经法定机关经过法定程序变更或撤销，不得否认其效力。该土地征收审批单是否失效，不是本案审理的范围。
关于焦点二，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第一款规定，复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效。据此，由于被上诉人岳阳市国土局作出的限期腾地决定程序违法，依法应予撤销。故被上诉人岳阳市政府作出维持该限期腾地决定的行政复议决定自然无效，依法亦应予撤销。
综上，上诉人周生平请求撤销上诉人岳阳市国土局作出的岳国土资腾字（2015）N04号《限期腾地决定书》以及被上诉人岳阳市政府作出的岳政复决字（2016）第20号《行政复议决定书》的上诉理由成立，本院予以支持。一审判决认定事实错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销湖南省岳阳市岳阳楼区人民法院（2016）湘0602行初199号行政判决；
二、撤销岳阳市国土资源局作出的岳国土资腾字（2015）N04号《限期腾地决定书》；
三、撤销岳阳市人民政府作出的岳政复决字（2016）第20号《行政复议决定书》。
本案一、二审案件受理费共计100元，由岳阳市国土资源局负担50元，由岳阳市人民政府负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 夏 磊
审判员 江 婷
审判员 乔宝全
二〇一七年八月十七日
书记员 陈 仟
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
(二)适用法律、法规错误的；
(三)违反法定程序的；
(四)超越职权的；
(五)滥用职权的；
(六)明显不当的。
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误，依法改判、撤销或者变更；
……