河南省南阳市卧龙区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）宛龙高民初字第609号
原告：南阳市鑫泓房地产开发有限公司，组织机构代码：663438847。住所地：南阳市麒麟路**号。
法定代表人：郑金柱，该公司总经理。
委托代理人：王国龙，男，1980年4月2日出生，汉族，住南阳市宛城区。该公司员工，代理权限为特别授权。
委托代理人：王永浩，河南雷雨律师事务所律师，代理权限为特别授权。
被告：中国建筑第七工程局医院，组织机构代码：419043050。住所地：南阳市麒麟路**号。
法定代表人：申凤坤，该医院院长。
委托代理人：林玉新，男，1954年12月23日出生，汉族，住南阳市。该医院党委书记，代理权限为特别授权。
委托代理人：方豪亚，河南达圣律师事务所律师，代理权限为一般代理。
原告南阳市鑫泓房地产开发有限公司（以下简称鑫泓地产）诉被告中国建筑第七工程局医院（以下简称七局医院）合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告委托代理人王永浩、王国龙及被告的委托代理人林玉新、方豪亚到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告鑫泓地产向本院提出诉讼请求：1、判令被告继续履行《合作建房协议》及其补充协议，积极配合原告进行第二部分工程施工；2、判令被告承担违约责任，暂请求被告支付违约金1000万元；3、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：2011年12月5日，原、被告双方签订了一份《合作建房协议》，并于2012年2月16日签订了补充协议。协议约定：原则上先进行工程项目的第一部分施工，后进行第二部分工程施工；被告负责牵头组织和协调住房人员搬迁；被告协助原告收回拆迁户房产证、土地证、协调搬迁。上述协议签订后，原告积极按照协议约定履行了协议义务。现第一部分工程即3号楼已于2014年1月封顶，但被告以种种理由退拖不配合原告做拆迁腾地工作。截至2015年7月1日3号楼竣工交付使用，74户拆迁户大部分回迁安置，被告仍不履行协议义务，而被告拒绝组织、协调、配合第二部分工程的搬迁腾房工作，导致原告无法施工，给原告造成了巨大损失。该项目估算投资3.5亿元，按协议约定被告违约应承担总投资百分之二十的违约金，考虑到被告的实际情况，原告暂主张1000万元。
被告七局医院辩称，1、原、被告所签《合作建房协议》系无效合同。协议签订时，被告仅对该宗土地拥有使用权，没有所有权；2、项目实施过程中，政府对此项目的规划设计发生了改变，由原来的集资房变为保障性住房，政府收回了两宗土地的使用权，因此双方合作的基础已经不复存在；3、合同发生变化系政府政策发生变化，被告不承担违约责任。棚户区房和公租房系政府的保障性住房，对该宗土地上建筑物的拆迁应当属于政府的行政征收，政府需要公告拆迁的批文。原告现在仍无拆迁许可证，也未拿到土地使用权证，合同无法履行；4、原协议并没有对第二部分工程土地上建筑物的搬迁时间做出约定，对第一部分工程的建设，原告还有很多部分没有完成，导致很多住户无法入住，拆迁户没有全部安置。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据本院认定如下：1.原告提交的“关于中建七局医院区域棚户区改造项目投资的情况说明”，证明该项目一期、二期投资的额度。被告认为该工程项目没有进入最终的决算，不认可原告的投资额度。本院认为，该投资情况说明属于原告的单方陈诉，没有相关证据予以印证，被告对此又不予认可，故本院对该份证据不予采信；2.被告提交的“2015年8月12日复函”，证明被告对原告催告函的答复情况以及双方现在需要解决的问题。原告认为该复函没有加盖公章且原告没有收到该份复函。本院认为，该复函没有加盖被告的公章，被告也没有证明该复函已向原告送达，故该份复函本院不予采纳。3.被告提交的“医院职工请愿书”，证明6号楼业主及全院职工要求原告停止房地产开发行为。原告认为本案涉及的土地是被告向政府部门报请的棚户区改造项目，不属于原告私自开发。本院认为，该请愿书所记载的内容是被告职工意愿的一种表达方式，不是本案建设工程项目合法性的依据。4.被告提交的“2015年6月29日被告向原告的致函”，证明原、被告合作建房协议履行过程中出现的问题被告已经函告原告，原告一直未有答复。原告认为其严格按照双方签订的协议履行，被告所提出的问属于无理要求。本院认为，该份致函属于原、被告在履行合作建房协议中的协商，并不属于对原合作建房协议的变更或者新的合同。
对本案的事实，本院认定如下：原告是自然人独资的从事房地产开发的有限责任公司，具有房地产开发企业资质证书，资质等级为四级，限于承担建筑面积3万平方米以下（分期开发的项目按项目总规模计算）的房地产开发项目。
2011年12月5日，原告作为乙方、被告作为甲方签订一份《合作建房协议》，约定：一、合建项目：中建七局医院职工旧住宅楼改造工程，项目建设整体分为两部分，即74户旧房改造及球场综合楼。第一部分位于院内南北区间道的东北部，除二栋新建6层住宅楼占地之外，四栋旧房共74户所占土地的范围。该范围旧房改造，乙方负责拆旧楼建新楼，拟建一栋6层、一栋12层的住宅楼和一幢3层管理房及部分储藏室。采取原地新旧面积按比例置换、超出面积部分按市价优惠找差的办法，详见《安置方案》。妥善安置拆迁户。第二部分位于医院球场以南，乙方负责拆除旧职工宿舍楼，新建一栋16层-22层的职工住宅楼，其中商业二层（土地占用面积和层高以规划最终审批结果为准）。该楼按规划要求进行绿化项目建设。原则上先进行工程项目的第一部分施工，后进行第二部分工程施工，特殊情况下也可以先进行第二部分。二、合建方式：（一）甲方以4栋住宅楼以及球场南边的职工宿舍楼所占的约6亩土地及原4#楼以西空地约0.9亩作为投资。乙方付给甲方人民币680万元，用于甲方陈旧设施改造。该款项分三次付清：第一次于本协议签订之后一月内付200万元；第二次于新盖综合楼主体封顶一月内付300万元；第三次于新盖综合楼竣工验收后余款全部付清。逾期付款的，按逾期日3‰加收滞纳金。……（四）职工宿舍楼内附属设施，需要搬迁重建的，由甲方负责，并负责费用支出。主要包括：防保科、供应室、洗衣房、库房、单身宿舍等。……五、违约责任：甲乙双方任何一方违约，须向对方支付该工程概算投资的20%的违约金，并赔偿对方的一切损失。……
2012年2月16日，原、被告双方签订一份《补充协议》，对原协议做出了修正和补充：一、原协议中危、旧房改造工程项目，现改为棚户区改造项目；暂以甲方名义报建，乙方出资方式不变，待该项目得到相关各级主管部门批准后，双方依据国家对“棚户区”改造提供的政策依据进行改造。二、原协议中危旧房改造项目，用地范围以后以南阳市规划局、市住建委和土地局认定的为准。三、原协议中合建方式（一）改为：甲方把纳入棚户区项目中部分房地产的拆迁补偿款，用以改造陈旧落后设备，改善经营条件。补偿价格依据《房地产估价报告》编号：豫宏房估字（W2011）0655号，经甲、乙双方协商，乙方同意在评估价596.3914万元的基础上，最终补偿价增加到680万元。……五、该棚户区改造项目在得到政府批准后，乙方应依照土地、规划、建设等主管部门的要求先对安置房进行开发建设。……
2012年4月10日、5月14日，被告分别向原告出具了两份金额为200万元的押金收据，共计金额400万元。2013年10月18日，原告财务人员米西太个人账户向原告财务人员米西太、被告财务人员石玉翠的共管账户转账500万元。
南阳高新技术产业开发区管理委员会2012年6月26日宛开管文[2012]44号文件显示，南阳高新技术产业开发区管理委员会同意中建七局医院旧房改建的意见，同时向南阳市政府申请将该旧房改造项目纳入南阳市2012年城市棚户区改造计划。
原告自述中建七局医院区域棚户区改造项目第一部分新建的3#、8#楼高层住宅52932平方米，第二部分1#、2#、7#楼建筑面积57068平方米。项目总投资3.5亿元。
2014年3月18日，南阳市发展和改革委员会宛发改城市[2014]138号文件显示，同意建设中国建筑第七工程局医院棚户区改造建设项目。该项目位于南阳市××路北侧。占地面积29528平方米，实用面积23308.3平方米。拆除现有17栋房屋总计446户，总建筑面积3.36万平方米。新建5栋高层住宅楼和商业服务用房，总建筑面积11万平方米，其中拆迁安置用房3.8万平方米，新建公共租赁住房1万平方米商品房6.2万平方米。项目估算总投资35000万元。资金来源为项目单位自筹解决。
2014年8月20日，南阳日报刊登了“南阳市中心城区房地产市场秩序专项整治领导小组办公室第一批房地产违法项目集中处置名单公示”，该名单中包含“中建七局医院棚户区改造”项目，该项目建设单位为原告。
2014年9月18日，南阳市城乡规划局做出了宛规罚决字[2014]第053号行政处罚决定书，因原告未取得《建设工程规划许可证》擅自在麒麟××××号建设中建七局医院棚户区项目3号8号楼。违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定对原告作出如下行政处罚：1、限2014年12月15日前完善规划手续；2、扣除安置面积13534平方米，开发房20105平方米处建设工程造价5%的罚款，罚款人民币776053元。2014年10月13日，原告向南阳市城乡规划局缴纳了罚款776053元。
2014年9月25日，南阳市住房和城乡建设委员会做出了宛开建罚决字（2014）第102号行政处罚决定书，因原告2013年6月20日至2014年8月20日实施了未取得施工许可证建设中建七局医院三鑫园3号楼开发部分的违法行为，违反了《中华人民共和国建筑法》第七条、第六十四条规定。根据原告的违法事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据，原告的违法行为属于轻微。根据《建设工程质量管理条例》第五十七条之规定，决定对原告作出如下行政处罚：1、责令限期改正；2、并处罚款人民币302793元。2014年10月13日，原告向南阳高新区财政局缴纳了罚款302793元。
2014年9月25日，南阳市住房和城乡建设委员会做出了宛开建罚决字（2014）第103号行政处罚决定书，因原告2014年5月6日至2014年8月20日实施了未取得施工许可证建设中建七局医院三鑫园8号楼开发部分的违法行为，违反了《中华人民共和国建筑法》第七条、第六十四条规定。根据原告的违法事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据，原告的违法行为属于一般。根据《建设工程质量管理条例》第五十七条之规定，决定对原告作出如下行政处罚：1、责令限期改正；2、并处罚款人民币442670元。2014年10月13日，原告向南阳高新区财政局缴纳了罚款442670元。
河南省住房和城乡建设厅、河南省财政厅2014年9月25日豫建住保[2014]29号文件显示，2014年城市棚户区改造计划（第二批）中包括“南阳高新区中建七局医院棚户区改造项目”。
南阳市人民政府2015年2月5日宛政土[2015]18号文件依法收回了申凤坤等173户居民位于麒麟北侧以划拨方式取得的12613.0平方米国有建设用地使用权。同时注销其国有土地使用证。
南阳市人民政府2015年2月5日宛政土[2015]19号文件依法收回了中国建筑第七工程局医院位于麒麟××××号以划拨方式取得的5265.8平方米国有建设用地使用权，并给予相应补偿。注销宛市土国用（2003）字第00400号和宛市土国用（2003）字第00475号国有土地使用证。同时进行变更登记。
2015年3月16日，南阳市住房和城乡建设委员会做出了宛建法罚决字（2015）第001号行政处罚决定书，因原告2014年5月实施了南阳市麒麟路35号进行的中建七局医院区域棚户区改造三鑫园项目7号楼项目工程开工前未按规定办理工程质量监督手续的违法行为，违反了《建设工程质量管理条例》第十三条之规定。根据原告的违法事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据，原告的违法行为属于轻微。根据《建设工程质量管理条例》第五十六条第（六）款之规定，决定对原告作出如下行政处罚：1、责令限期改正；2、并处罚款人民币200000元。2015年9月25日，原告向南阳市住房和城乡建设委员会缴纳了罚款200000元。
2015年3月16日，南阳市住房和城乡建设委员会做出了宛建法罚决字（2015）第002号行政处罚决定书，因原告2014年12月至2015年1月实施了开发建设中建七局医院区域棚户区改造三鑫园项目3号楼开工前未按规定办理工程质量监督手续的违法行为，违反了《建设工程质量管理条例》第十三条之规定。根据原告的违法事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据，原告的违法行为属于轻微。根据《建设工程质量管理条例》第五十六条第（六）款之规定，决定对原告作出如下行政处罚：1、责令限期改正；2、并处罚款人民币200000元。2015年9月25日，原告向南阳市住房和城乡建设委员会缴纳了罚款200000元。
2015年3月16日，南阳市住房和城乡建设委员会做出了宛建法罚决字（2015）第003号行政处罚决定书，因原告2014年5月实施了开发建设中建七局医院区域棚户区改造三鑫园项目8号楼开工前未按规定办理工程质量监督手续的违法行为，违反了《建设工程质量管理条例》第十三条之规定。根据原告的违法事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据，原告的违法行为属于轻微。根据《建设工程质量管理条例》第五十六条第（六）款之规定，决定对原告作出如下行政处罚：1、责令限期改正；2、并处罚款人民币200000元。2015年9月25日，原告向南阳市住房和城乡建设委员会缴纳了罚款200000元。
南阳市住房和城乡建设委员会2015年5月11日宛发改函[2015]31号文件显示，南阳市住房和城乡建设委员会对南阳市城乡规划局《关于中国建筑第七工程局医院棚户区改造项目配建保障性住房等相关事宜的函》的回复：“2014年8月3日南阳市人民政府关于《南阳市中心城区商品住房项目建保障性住房实施细则》发布后，我市新建城市棚户区改造项目严格按照宛政[2014]40号第二、三条：‘配建保障性住房按项目地上总建筑面积扣除企业安置住房面积后的10%比例’规定执行。”
南阳市发展和改革委员会2015年7月14日宛发改函[2015]387号文件显示，南阳市发展和改革委员会对南阳市城乡规划局《关于中国建筑第七工程局医院棚户区改造项目配建保障性住房等相关事宜的函》（宛规函[2015]159号）的回复：“2014年3月，我委对《中国建筑第七工程局医院棚户区改造建设项目意见书》的批复，符合河南省人民政府《关于加快推进棚户区改造工作的意见》（豫政[2014]17号）中‘项目总规划建筑面积在扣除安置住房面积后，按照不低于10%的比例配建公共租赁住房’的要求，其具体配建面积应在项目可行性研究报告和初步设计方案中予以确认。鉴于该项目为南阳市中心城区房地产市场整治项目，可按照南阳市人民政府新出台的有关文件规定执行。”
2015年8月10日，原告向被告公证送达一份“催告函”，催告被告及时安排部署合建项目第二部分的搬迁腾房事宜。
目前中建七局医院棚户区项目尚未办理建筑用地规划许可证、国有土地使用证、建筑工程施工许可证。
本案经本院审判委员会讨论认为，《城乡规划法》第64条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。从上述规定来看，这些规定应该属于行政管理性规定，没有取得用地和规划许可手续的，建设单位应当承担相应的行政责任，并非必然导致施工合同无效。施工合同的内容是合同双方对项目施工中权利义务的约定，并不是对项目本身进行约定，项目是否违法与合同本身是否有效没有必然联系，即使工程违法并不影响合同本身的法律效力，当事人约定的标的违法并不等于建设工程施工合同的内容违法，因而不能作为认定为合同无效的依据。施工合同的履行结果如何和合同本身的效力没有任何联系，合同的效力只能以合同签订时是否违反法律的强制性规定为依据来判断，不能因为合同履行过程而导致合同的效力发生变化。2011年12月5日，原、被告签订的《合作建房协议》及2012年2月16日签订的《补充协议》，是在原、被告自愿平等、友好协商的基础上签订的，原告也具有房地产开发资质，该《合作建房协议》及《补充协议》也不违反法律强制性规定，应为有效协议。原、被告双方应对按照协议约定履行各自的义务，现原告请求被告继续履行《合作建房协议》及其补充协议，配合原告进行第二部分工程施工的诉讼请求，应依法予以支持。
关于原告请求被告承担违约责任，支付违约金1000万元问题，导致目前原、被告之间的《合作建房协议》及《补充协议》中断履行，原因与原、被告双方签订的《合作建房协议》及《补充协议》比较笼统，没有明确履行合同的时间节点，双方均有过错，也存在政府的行政变更因素（双方的合作建房项目变更为棚户区项目），不能归结于被告的过错，故原告此项诉讼请求，本院不以支持。
依照《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第五十二条、第六十条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十八条之规定,判决如下:
一、2011年12月5日，原、被告签订的《合作建房协议》及2012年2月16日签订的《补充协议》继续履行。
二、驳回原告南阳市鑫泓房地产开发有限公司其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费81800元，由被告中国建筑第七工程局医院负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。
审 判 长 景 坤
审 判 员 马 艳
代理审判员 徐 阁
二〇一七年四月二十六日
书 记 员 王婉婷