海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终48号
上诉人（原审原告）符爱香。
委托代理人钟敏，广东深天成（文昌）律师事务所律师。
委托代理人吴雪珠。
被上诉人（原审被告）海口市龙华区人民政府，住所地海口市龙昆北路19号。
法定代表人凌云，区长。
委托代理人ＸＸ，海南经和纬律师事务所律师。
委托代理人王安东，海口市龙华区龙桥镇人民政府综治办主任。
被上诉人（原审被告）海口市龙华区龙桥镇人民政府，住所地海口市龙华区龙桥镇龙桥墟龙桥镇人民政府大院。
法定代表人黄逸，镇长。
委托代理人沈宏，海南弘纲律师事务所律师。
委托代理人孟楠，海口市龙华区龙桥镇人民政府工作人员。
上诉人符爱香因其诉被上诉人海口市龙华区人民政府（以下简称龙华区政府）、海口市龙华区龙桥镇人民政府（以下简称龙桥镇政府）不履行法定职责一案，不服海口市中级人民法院（2015）海中法行初字第111号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月8日立案受理，依法组成合议庭，于2016年1月26日在本院主楼第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人符爱香的委托代理人钟敏、吴雪珠，被上诉人龙华区政府的委托代理人ＸＸ、王安东，被上诉人龙桥镇政府的委托代理人沈宏、孟楠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2013年7月12日，海南省人民政府办公厅印发琼府办[2013]107号《海南省农村土地承包经营权确权登记试点工作方案》，2013年12月12日，海口市人民政府办公厅印发海府办[2013]244号《海口市农村土地承包经营权确权登记试点工作方案》，2014年3月14日，龙华区政府印发海龙府办[2014]12号《海口市龙华区农村土地承包经营权确权登记试点工作方案》。上述三个方案的主要任务是建立健全土地承包经营权登记簿，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题；同时规定对存在权属争议的土地，乡镇要协调有关部门及时解决，据实确权，一时难以解决的，待争议解决后再确权颁证，但可先行组织指界签章，以及对各种权属争议尚未解决的进行个案处理，暂缓确权、登记、颁证。龙桥镇作为海口市农村土地承包经营权确权登记试点镇，到2014年6月，基本完成确权登记试点工作，试点镇农村土地承包经营权证书到户率95%以上。2014年12月24日，符爱香向龙华区政府书写《申请书》，以其承包地块“候美任”在此次确权登记测量时，因案外人阻挠无法测量，请求相关人员到现场协助测量地块，确权发证，并于次日以特快专递邮寄给龙华区政府。2015年1月6日，龙桥镇玉符村民委员会玉符村民小组对争议地块“候美任”召开了协调会，认为争议人没有土地承包证据，同意吴少英（即符爱香丈夫）依照承包证测量。
原审认为，依据《海南省农村土地承包经营权确权登记试点工作方案》工作部署，龙桥镇作为海口市农村土地承包经营权确权登记试点镇组织了此次土地承包经营权确权登记工作。符爱香系龙华区龙桥镇玉符村村民，其承包土地亦在此次承包经营权确权登记工作范围内。由于在实测符爱香家庭承包土地“候美任”时，案外人对该地块存在权属争议而进行阻挠，导致测量工作无法进行。符爱香就此向龙华区政府申请对争议地“候美任”地块重新测量并颁发承包经营权证，龙华区政府认为根据上述工作方案以及《海口市龙华区农村土地承包经营权确权登记试点工作方案》规定，对土地权属有争议的土地，乡镇要协调有关部门及时解决，一时难以解决的，暂缓确权登记颁证，待争议解决后再确权颁证，但可先行组织指界签章。而龙桥镇玉符村民委员会玉符村民小组也进行了调解，但争议尚未解决。龙华区政府以该地为争议地为由认为无法实测及颁证的理由，符合方案规定，故龙华区政府不存在不履行职责的行为。符爱香认为依据方案应先行组织指界签章，龙桥镇政府未组织指界，属不履行职责，但因符爱香未向龙桥镇政府提出申请，不存在不履行职责的情形，且依据方案规定是可先行组织指界签章，并未要求必须组织指界，因而符爱香以此认为龙华区政府、龙桥镇政府存在不履行职责，并要求责令两被告组织丈量及颁证的主张，理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告符爱香的诉讼请求。
上诉人符爱香上诉称，一、原审判决事实认定错误。（一）标的土地已于2005年9月20日取得农村土地承包经营权证，不存在权属争议，案外人没有任何证据证明其对标的土地具有合法权利，原审判决认定标的土地存在争议属于事实认定错误。（二）原审法院一方面认定龙华区政府、龙桥镇政府没有相反证据印证否认收到上诉人的申请，另一方面又认为上诉人未向龙桥镇政府提出申请。（三）龙华区政府、龙桥镇政府的行为属于严重的不作为：一方面不测量、不换发涉案土地的农村土地承包经营权证，一方面又在政府工作报告中称发证率百分之百；一方面称符爱香所持有的农村土地承包经营权证合法有效，一方面又称该农村土地承包经营权证项下的“候美任”地是争议地。二、原审判决法律适用错误。原审判决认定标的土地存在权属争议，适用《行政诉讼法》第六十九条错误。综上，请求：一、撤销原审判决，确认二被上诉人不及时组织测绘丈量、不依法颁发农村土地承包经营权证的行政不作为违法；二、判令二被上诉人及时为符爱香测绘丈量土地承包经营范围面积，依法颁发农村土地承包经营权证。
被上诉人龙华区政府答辩称，一、原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。本次农村土地承包经营权证确权登记试点工作是在省政府的组织下实施的，琼府办[2013]107号《海南省农村土地承包经营权确权登记试点工作方案》、海府办[2013]244号《海口市农村土地承包经营权确权登记试点工作方案》和海龙府办[2014]12号《海口市龙华区农村土地承包经营权确权登记试点工作方案》均规定了对于存在权属争议的土地，待争议解决后再确权登记颁证。在测绘本案争议地时，由于该地存在权属争议，案外人干预，导致测绘工作无法进行。二、涉案土地存在权属争议是不争的事实。在测绘本案争议地时，案外人多次提出权属主张并出面阻挠，该事实客观存在。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人龙桥镇政府答辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。龙桥镇政府根据海龙府办[2014]12号《海口市龙华区农村土地承包经营权确权登记试点工作方案》对辖区土地进行测量登记，在测绘符爱香所承包的土地时，因案外人阻挠无法测量，龙桥镇政府根据工作方案的要求停止对争议地进行测绘登记，符合工作方案的要求，并无不当。二、龙华区政府是确权登记工作的主体，龙桥镇政府按照龙华区政府的指令工作。符爱香并未向龙桥镇政府申请确权登记。在没有上级政府的指令或者涉案当事人申请的情况下，龙桥镇政府无权主动启动确权工作。因此，龙桥镇政府不存在不履行法定职责的情形。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院二审查明的事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，龙华区政府、龙桥镇政府在组织调查过程中，由于案外人阻止，测量工作无法顺利进行，虽然符爱香持有海口市（县）农地承包权（龙桥）第0610026号《农村土地承包经营权证》，但该证上“候美任”地的登记面积与其所主张的实际使用面积并不一致，就该农村土地承包经营权纠纷，应由双方协商或者通过其它法律途径予以解决，待争议解决后再确权发证。龙华区政府、龙桥镇政府依据省、市、区工作方案的规定，认为该地存在权属争议，暂缓确权登记颁证，待争议解决后再确权登记颁证，并无不当。符爱香不认可“候美任”地存在权属争议，向龙华区政府、龙桥镇政府邮寄《申请书》，请求派员丈量土地、确权发证，在争议尚未解决的情况下申请确权发证的理由不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。符爱香的上诉请求和理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人符爱香负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
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审 判 长 聂海波
审 判 员 钱 冰
审 判 员 尹茂平
二○一六年三月二十五日
书 记 员 李励云
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附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。