四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川行终400号
上诉人（原审原告）珙县观斗乡幸福村3社。住所地：珙县观斗乡幸福村。
负责人孙守全，社长。
被上诉人（原审被告）珙县人民政府。住所地：珙县巡场镇滨河西街南一段***号。
法定代表人徐创军，县长。
委托代理人曾其贵，四川戎星律师事务所律师。
委托代理人杨琴，四川戎星律师事务所实习律师。
上诉人珙县观斗乡幸福村3社（以下简称幸福村3社）因诉被上诉人珙县人民政府不履行法定职责及行政赔偿一案，不服四川省宜宾市中级人民法院（2015）宜行初字第82号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2010年珙县诺金矿业有限责任公司（以下简称诺金煤矿）在原告幸福村社进行矿山开采。2011年起，幸福村社的土地开始出现裂缝、沉降等地质灾害现象。2013年4月，四川省宜宾地质工程勘察院受珙县国土资源局的委托，作出《珙县观斗乡幸福村2、3、4社现状地质灾害调查报告》，该《报告》中认为幸福村2、3、4社地质灾害的成因是“除其客观存在较脆弱的工程地质条件外，人类采矿活动也是重要的诱发和影响因素。”被告珙县人民政府在幸福村社出现地质灾害现象之时起，组织有关部门开展了设置警示标志、划定危险区域、进行地质灾害的监测、编制印发灾害点应急预案并组织应急避险演练等一系列工作。为解决幸福村社村民饮水和农业灌溉用水问题，珙县人民政府与诺金煤矿共同出资100余万元修建饮水工程，该工程验收合格后已移交幸福村村民委员会管理。2011年5月，珙县农业局发布《珙县农业局、珙县财政局关于2011年对种粮大户进行直接补贴的通知》，以“谁种粮补贴谁”为基本原则进行补贴，幸福村社承包土地的农户领取了粮食直补金。针对幸福村社的土地因地质灾害造成农作物产量下降的问题，2013年4月11日，珙县农业局经走访调查幸福、前进等村社30户农户，作出了水田改种玉米损失的调查报告，该报告认定水田改种玉米后每亩减产按稻谷计约453斤。珙县人民政府督促诺金煤矿就“田改土”致粮食减产、燃煤补助问题按照农业局调查报告及每人80元燃煤补助的标准对幸福村2、3、4社进行补助，其中幸福村社已经领取“田改土”及燃煤补助145776元。2015年8月，诺金煤矿暂停生产。
上述事实，有原告幸福村社提供并经原审庭审质证确认的下列证据证实：
1.土地搬迁申请书、中国邮政特快专递邮寄单、签收查询单，证明幸福村3社向珙县人民政府申请履行法定职责，以及珙县人民政府收到幸福村社申请的具体时间；2.幸福村社村民的家庭联产承包经营权证，证明幸福村社具有合法的集体土地所有权，并发包给本集体经济组织成员家庭联产承包的情况；3.地质灾害调查报告，证明诺金煤矿在幸福村社的承包地区域采矿，致使幸福村社105亩土地水源被切断而受损的事实以及存在法律上的因果关系；4.幸福村社土地受损的照片，证明原告的土地因地质灾害受到了一定影响。
上述事实，还有被告珙县人民政府提供并经原审庭审质证确认的下列证据证实：
1．法定代表人证明书；2.负责人身份证明书；3.《地质灾害防治条例》；4.《四川省环境管理条例》；5.警示标志的照片；6.幸福村社部分农户座谈会会议记录；7.珙县观斗苗族乡人民政府关于印发《幸福村地质灾害移民安置实施方案》的通知；8.《珙县观斗苗族乡人民政府关于明确地质灾害重点区域乡、村、社三级监控人员的通知》；9.《珙县地质灾害专职监测队伍建设方案》；10.珙县2014年度123个地质灾害隐患点和121个专职监测人员公告；11.珙县2015年度133个地质灾害隐患点和136个专职监测人员公告；12.2014年幸福村社19户崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害防灾避险明白卡；13.2015年幸福村社18户崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害避险明白卡；14.地质灾害隐患危房搬迁通知书；15.发放避险明白卡、危房搬迁通知视频3段；16.珙县人民政府办公室关于印发的《珙县年度地质灾害防治方案》、珙县观斗苗族乡人民政府印发的《珙县观斗苗族乡2015年度地质灾害防治方案》；17.珙县观斗苗族乡人民政府关于印发《观斗苗族乡防汛应急预案》的通知；18.珙县观斗苗族乡人民政府关于2013年地质灾害应急演练的工作总结、2014年观斗苗族乡地质灾害应急避险演练工作总结；19.珙县人民政府办公室关于印发《珙县2014年度地质灾害应急避险演练方案》、观斗苗族乡辖区地质灾害隐患点应急演练方案(2014年)；20.2015年珙县观斗苗族乡防灾减灾避险应急预案；21.幸福村社地质灾害点防灾避险方案；22.幸福村地质灾害应急避险演练照片；23.救灾物资使用管理协议,被告安排临时安置房的勘测、搭建及落买照片；24.观斗苗族乡政府关于幸福村社危房户贵重物品存放有关问题的通知；25.慰问领款及临时安置相关单据12张：26.观斗乡幸福村社危房安全工作春节值班表；27.《珙县观斗乡幸福村2、3、4社现状地质灾害调查报告》；28.《四川省坤泰建设工程质量检测鉴定有限公司鉴定报告》；29.珙县观斗苗族乡人民政府关于印发《幸福村地质灾害移民安置实施方案》的通知、宜宾市珙县观斗苗族乡农村基层综合公共服务平台建设备选项目建议方案表、观斗幸福村地质灾害异地安置点地理位置图及效果图及前身照片；30.珙县观斗乡幸福村“凤凰之家”安置点地质灾害危险性评估报告；31.幸福村地质灾害异地安置点集中建房公约、幸福村地质灾害异地安置点地基选择抽签会议；32.幸福村凤凰小区安置点土地总面积、总价及平场费用手工记账明细；幸福村聚居区土地补偿款记账凭证；33.建设工程施工合同、工程质量保修书；34.验收报告；35.平场、公路照片及入住情况照片；36.救灾物资使用管理协议、物资储备就绪的照片、珙县2015年汛前地质灾害隐患点排查报告；37.《珙县观斗苗族乡2015年度地质灾害防治方案》；38.撤离路线标志照片；39.救灾预案；40.珙县观斗苗族乡人民政府关于成立观斗苗族乡幸福村给水工程领导小组的通知；41.关于幸福村饮水工程情况说明；42.工程承包协议；43.珙县观斗乡幸福村饮水工程验收表及决算总表、明细表；44.《观斗苗族乡幸福村人畜饮水工程移交协议书》、《观斗乡幸福村饮水工程管理协议》；45.幸福村饮水工程交接仪式及签到册、会议记录；46.“牛鼻子沟”工程及施工照片；47.领条、工程款及材料款领款单、发票、销售清单、人工费、生活费、青苗损失费等凭据，以上凭据载明金额合计199370.8元；48.领款单、材料费、工程款、人工费、受损补偿等凭据，以上凭据载明金额合计898804．25元；49.《农村土地承包法》；50.关于珙县观斗苗族乡稻田改种玉米产量受损情况的调查报告；51.诺金煤矿支付幸福村社2007年至2011年的补助费(燃煤、承改旱地)4万元领款单1张；处理3社水池、农田灌溉及燃料等遗留问题的10万元的收条及领款申请；张志香、袁义良认可赔付标准的承诺书及二人的领款单3张，载明金额合计7446元；52.《珙县农业局、珙县财政局关于2011年对种粮大户进行直接补贴的通知》，良种推广补贴政策要点解答；53.观斗乡幸福村三组农村土地承包经营权调查信息表；54.四川省农村信用社进账单4张(2012年一2014年农资补助合计1561901．4元)、珙县观斗苗族乡2011年、2012年、2013年、2014年的粮食、农资综合补贴花名册各一本、2015年珙县观斗苗族乡地力保护补贴兑现花名册；55.幸福村社的土地仍可耕种的照片。上述证据证明珙县人民政府在幸福村社出现地质灾害后，在地质灾害区域设置警示标志，对灾害点进行了监测，作出了防治方案和紧急避险的预案，准备了救灾物资和慰问费，有资质的鉴定机构对幸福村社部分房屋的调查和鉴定报告，修建“凤凰小区”安置点和费用情况，且有资质的鉴定机构对“凤凰小区”的地质灾害危险性作了评估报告，对可能扩大的地质灾害防止做了充分的准备，着力解决了幸福村社受灾群众的饮水问题，观斗乡村社因诺金煤矿开采造成粮食减产，幸福村社的村民领取了政府粮食直补，诺金煤矿也支付幸福村社的补助费等。
一审法院认为，根据《地质灾害防治条例》第六条第一款“县级以上人民政府应当加强对地质灾害防治工作的领导，组织有关部门采取措施，做好地质灾害防治工作”的规定，被告珙县人民政府是地质灾害防治工作的责任主体。根据《地质灾害防治条例》第十九条第一款“对出现地质灾害前兆、可能造成人员伤亡或者重大财产损失的区域和地段，县级人民政府应当及时划定为地质灾害危险区，予以公告，并在地质灾害危险区的边界设置明显警示标志”的规定，珙县人民政府有关部门在发现幸福村社存在地质灾害隐患的可能之后，立即履行了划定危险区域、设置警示标志、进行地质灾害监测等法定职责。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第一款“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体组织或者村民委员会发包”的规定，集体所有的土地是由集体组织或者村民委员会发包，幸福村3社诉请珙县人民政府另行分配土地供幸福村社耕种缺乏法律依据，本院不予支持。针对幸福村社的土地减产问题，珙县人民政府已和诺金煤矿共同出资为幸福村社修建了饮水工程项目，并已督促诺金煤矿按照珙县农业局调查报告中认定的损失标准对幸福村社进行补偿，珙县人民政府已经履行了相应法定的职责。根据《地质灾害防治条例》第五条第三款“因工程建设等人为活动引发的地质灾害的治理费用，按照谁引发、谁治理的原则由责任单位承担”和《四川省地质环境管理条例》第二十三条第三款“人为造成的地质灾害，由诱发地质灾害的单位和个人负责治理，并承担相应的地质灾害治理费用”的规定，幸福村社地质灾害的治理费用，主要应由诺金煤矿承担。珙县人民政府不是本案地质灾害的赔偿主体。被告珙县人民政府已经按照《地质灾害防治条例》的相关规定，依法履行了地质灾害治理、防治及搬迁避让等法定职责。原告幸福村3社请求珙县人民政府将其土地搬迁至适宜耕种之处及对其土地损失进行赔偿理由和请求无事实及法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回原告珙县观斗乡幸福村3社的诉讼请求。
上诉人幸福村社上诉称,原判认定被上诉人珙县人民政府履行了相应法定职责的事实不清，证据不足；珙县人民政府不履行《地质灾害防治条例》第十九条规定的组织搬迁法定职责是违法行为，因此造成幸福村社村民房屋等损失应依法予以赔偿，原判确认不予赔偿所适用的法律是错误的。综上，一审法院认定事实不清、适用法律错误，请求撤销原判决并支持幸福村社的诉讼请求。
被上诉人珙县人民政府答辩称，珙县人民政府没有消极的行政不作为行为，没有证据证明其履职行为造成幸福村社的财产损失；原判认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应予以维持。
上诉人幸福村3社和被上诉人珙县人民政府在一审中提交的证据已随案移送本院。一审庭审笔录记载了双方当事人对对方提供证据的质证情况，一审法院对证据的认定本院予以确认。
本案二审期间，上诉人幸福村3社和被上诉人珙县人民政府均未提交新的证据。
本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，幸福村社因诺金煤矿建矿，致农田灌溉的自然水源中断，土地无法耕种，在以信函形式申请珙县人民政府履行法定职责并对面临地质灾害的村社进行搬迁未果的情况下，于2015年8月27日向一审法院起诉，请求人民法院判令珙县人民政府根据《地质灾害防治条例》第六条和第十九条的规定，限期就其所处地域的地质灾害履行法定职责，另选地址将其搬迁至适宜居住、耕种之处，并就地质灾害给其造成的土地损害赔偿人民币190万元。
本院认为，根据《地质灾害防治条例》第六条第一款“县级以上人民政府应当加强对地质灾害防治工作的领导，组织有关部门采取措施，做好地质灾害防治工作”、第十九条第一款“对出现地质灾害前兆、可能造成人员伤亡或者重大财产损失的区域和地段，县级人民政府应当及时划定为地质灾害危险区，予以公告，并在地质灾害危险区的边界设置明显警示标志”、第十九条第三款“县级以上人民政府应当组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全”的规定，当出现地质灾害前兆，可能造成人员伤亡或者重大财产损失的，县级人民政府有责任及时开展划定地质灾害危险区、予以公告等工作，被县级人民政府划定为地质灾害危险区后，为保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全，县级人民政府有组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施的法定职责。本案中，因较脆弱的工程地质条件和诺金煤矿采矿活动共同作用造成上诉人幸福村社发生部分村民房屋裂缝、地基沉降等地质灾害后，被上诉人珙县人民政府在幸福村社划定了危险区域、设置了警示标志、进行了地质灾害监测，并针对幸福村社因地质灾害造成土地减产的问题，珙县人民政府已和诺金煤矿共同出资为幸福村社群众修建了饮水工程项目，并已督促人为采矿诱发灾害的诺金煤矿按照珙县农业局调查报告中认定的损失标准对幸福村社群众进行了补偿。但珙县人民政府还有职责组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，以保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全。幸福村社在一、二审期间，并没有提供该集体经济组织有房屋并受到损害的证据，也没有提供集体经济组织房屋因地质灾害符合搬迁避让条件的证据，其主张珙县人民政府应履行将幸福村社搬迁至适宜居住之处，没有事实依据。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第一款“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体组织或者村民委员会发包”的规定，集体所有的土地是由集体组织或者村民委员会发包，幸福村3社请求珙县人民政府应将其搬迁至有适宜耕种土地之处，缺乏相应的法律依据。但根据《地质灾害防治条例》第十九条第三款规定，珙县人民政府在不能对幸福村社进行整体搬迁避让的情况下，对因客观存在较脆弱的工程地质条件，人类采矿活动也是重要的诱发和影响因素共同造成的幸福村社地质灾害应进行治理，其未提供已进行地质灾害治理的相应证据，不能证明其已正确履行法定职责。幸福村3社在诉讼过程中未提供因珙县人民政府违法行政行为致幸福村社合法权益遭受损失的证据，幸福村社所提行政赔偿请求无事实依据，本院不予支持。
综上，幸福村3社所提责令珙县人民政府履行法定职责的理由成立，本院予以支持。但幸福村3社所提珙县人民政府应另选址将幸福村社搬迁至适宜居住、耕种之处，并就地质灾害给幸福村社的土地造成损害予以赔偿的请求不能成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、撤销四川省宜宾市中级人民法院（2015）宜行初字第82号行政判决；
二、责令被上诉人珙县人民政府履行《地质灾害防治条例》第十九条第三款规定的职责；
三、驳回上诉人珙县观斗乡幸福村3社的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，共计100元，由被上诉人珙县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨 军
审判员 伍平会
审判员 刘洪峰
二〇一七年十二月十八日
书记员 谭书琴