内蒙古自治区科尔沁右翼前旗人民法院
行 政 判 决 书
（2015）科行初字第22号
原告孙凤华，女，1962年8月7日出生，蒙古族，无职业，现住内蒙古乌兰浩特市。
委托代理人王双龙，内蒙古圣泉律师事务所律师。
委托代理人张艳梅，内蒙古矩成律师事务所律师。
被告内蒙古扎赉特旗住房和城乡规划建设局（原扎赉特旗城乡规划局）。
法定代表人王玉林，局长。
委托代理人张海涛，内蒙古扎赉特旗住房和城乡规划建设局干部。
委托代理人苗玉宝，内蒙古扎赉特旗住房和城乡规划建设局干部。
委托代理人张斌，内蒙古有初律师事务所律师。
第三人施洪喜，男，1942年9月19日出生，汉族，退休干部，现住内蒙古乌兰浩特市。
第三人施磊，男，1988年11月15日出生，汉族，无职业，现住内蒙古乌兰浩特市。
第三人刘洪波，男，1971年1月13日出生，汉族，农民，现住内蒙古扎赉特旗。
原告孙凤华不服被告原扎赉特旗城乡规划局(现扎赉特旗住房和城乡规划建设局）于2009年5月5日为施井华（乡村建设规划许可证的行政行为，于2014年8月25日向扎赉特旗人民法院提起行政诉讼。请求撤销原扎赉特旗城乡规划局为施井华颁发的乡村建设规划许可证，并请求原扎赉特旗城乡规划局赔偿原告经济损失135.82万元。扎赉特旗人民法院受理后，经开庭审理，于2014年8月25日作出行政判决，驳回原告孙凤华的诉讼请求。原告孙凤华不服该判决，向兴安盟中级人民法院提起上诉。兴安盟中级人民法院经开庭审理，于2014年12月5日作出行政判决，驳回孙凤华上诉，维持原判。孙凤华不服二审判决，遂向兴安盟中级人民法院申请再审。该院经开庭审理，认为，“孙凤华于2007年取得了集体土地使用权证，依法对土地享有使用权。一审法院应当在规划局是否在该土地范围内为他人颁发乡村建设规划许可证及孙凤华的请求进行审理，故一审法院认定事实不清。”兴安盟中级人民法院于2015年11月2日作出行政裁定，撤销扎赉特旗人民法院行政判决，发回扎赉特旗人民法院重审。2015年11月6日，扎赉特旗人民法院以2015扎行初字第21号重新立案。2015年11月10日，孙凤华提出管辖权异议。2015年11月18日，兴安盟中级人民法院指定本院审理。本院于2015年11月24日立案。立案后，本院依法向原告送达了立案通知书、举证通知书、答辩状副本；向被告送达了起诉状副本、应诉通知书；依法通知第三人参加诉讼；向各方当事人送达了合议庭组成人员告知书。本院依法组成合议庭，分别于2016年1月28日，2016年3月11日，公开开庭审理了此案。原告孙凤华及其委托代理人王双龙、张艳梅，被告委托代理人张海涛、苗玉宝、张斌，第三人刘洪波到庭参加诉讼；第三人施洪喜、施磊经合法传唤未到庭参加诉讼。本案缺席审理，现已审理终结。
被告内蒙古扎赉特旗住房和城乡规划建设局（原扎赉特旗城乡规划局）于2009年5月5日为施井华颁发了乡村建设规划许可证，许可施井华在扎赉特旗小城子工作部大岭村新建队建设住宅71.6平方米。
原告孙凤华诉称，2007年春，因扎赉特旗音德尔镇招商引资，经扎赉特旗小城子乡大岭村民委员会和村民代表同意，原告孙凤华到小城子乡大岭村新建队投资建养殖场。2007年5月，原扎赉特旗城乡规划局为原告办理了小城子工作部建设用地规划许可证，并于2007年9月21日办理了国有土地使用证，土地使用面积30000平方米，建筑面积2000平方米。2007年当年原告投资兴建了养殖场、办公室、院落，购买了相应的牲畜和机械设备及用具投入养殖。2007年年底养殖场建设均已完成，原告的投资达135万余元。在经营期间，因他人入室抢劫致原告及其孩子受伤住院，无力经营。2014年5月原告发现养殖场被他人拆毁。经了解，2009年5月5日，在原告不知情的情况下，扎赉特旗城乡规划局将原告的合法土地，违法为施井华重复办理了乡村建设规划许可证。该规划许可证中记载该证的有效期为一年，《内蒙古自治区小城镇规划建设管理条例》第九十条亦有相同规定，故该规划许可证已失效。施井华去世后，2012年12月20日，其子施磊，其父施洪喜持该违法规划许可证，在没有告知原告的情况下，将原告合法所有的价值135万余元的养殖场，经扎赉特旗人民法院调解，以2万余元的价值抵债给第三人刘洪波。现原告诉讼请求：一、确认原扎赉特旗城乡规划局为施井华办理的规划许可证的行政行为违法；二、返还土地及养殖场；三、赔偿各项经济损失11247950元。其中：1、原告初始建设养殖场的投资1358200元；2、2010年初至判决之日的养殖收入600万余元；3、精神损失费100万元；4、6年房租费12万元；5、赔偿财产损失2769750元（羊、猪、狗、鸡、鹅、青储窖、围墙、果树、跳板、梯子、门垛、地被他人种了三年的损失、打官司期间交通、住宿、伙食、上诉等费用）。
原告为支持自己的主张，提供了下列证据：1、土地登记卡、集体土地使用证及附图、扎赉特旗集体建设用地批准证、土地初始登记申请审批表、交款证。2、小城子工作部建设用地规划许可证。3、乡村建设规划许可证。4、民事调解书复印件。5、财产损失明细表（一）。6、财产损失明细表（二）。7、照片19张。
原告申请法院调取了下列证据：1、2007年5月5日大岭村委会给建设局规划股的申请书复印件。2、小城子工作部建设用地规划许可证。3、扎赉特旗音德尔镇人民政府关于查调案卷的情况说明。4、扎赉特旗住房和城乡规划建设局关于调取孙凤华建设用地规划许可证等相关材料的说明。
被告内蒙古扎赉特旗住房和城乡规划建设局（原扎赉特旗城乡规划局）辩称，原扎赉特旗城乡规划局已于2015年10月14日并入内蒙古扎赉特旗住房和城乡规划建设局。原扎赉特旗城乡规划局的具体行政行为，程序正当，其所颁发的规划许可证合法有效，且该行政行为没有导致原告财产损失，并没有影响原告任何财产权利，应驳回原告诉讼请求。理由为：
1、为孙凤华办理的小城子工作部建设用地规划许可证，自核发之日起有效期为六个月。因逾期未使用，本证应自行失效。2、扎赉特旗国土资源局为孙凤华办的土地使用证程序违法。3、原告孙凤华诉讼主体不适格。4、施井华的亲属将诉争房产抵债，与原扎赉特旗城乡规划局具体行政行为无任何法律必然联系。5、为施井华补办的规划许可证合法有效，6、孙凤华认为调解书侵犯了其权利，应对调解书提起撤销之诉。7、为施井华补办规划许可证的行政行为与孙凤华之间没有因果关系。
被告内蒙古扎赉特旗住房和城乡规划建设局（原扎赉特旗城乡规划局）为支持自己的主张，提供了下列证据：1、大岭村民委员会会议记录。2、小城子工作部建设项目初审表及乡村建设规划许可证（复印件）。3、冷某甲、冷某乙、孙某某于2015年6月18日出具的证明（复印件）。4、袁某某、邹某某出具的证言材料。5、大岭村民委员会出具的《关于施井华在大岭村投资建养殖场的证明》6、被告于2015年11月25日测绘的《本案涉及养殖场、房屋及周边现状地型图》。7、被告于2012年2月24日拍摄的航拍图2张。8、原扎赉特旗城乡规划局于2009年5月5日为施井华颁发乡村建设规划许可证（复印件）。9、扎赉特旗国土资源局档案中的集体建设用地批准证复印件一份。10、施井华给刘洪波、李向友写的遗嘱（复印件）。11.证人冷某丙当庭作证证词。
被告申请法院调取了下列证据：1、被告扎赉特旗公安局刑警大队出具的关于孙凤华、张翔宇被伤害一案的说明。2、被告扎赉特旗公安局刑警大队出具的5张遗书照片及光盘。3、施井华于2010年2月25日书写的遗嘱复印件一份。
根据原告、被告的申请，法院对被告为孙凤华规划许可的50平方米用地的位置与为施井华许可的71.6平方米用地的位置进行了现场勘验，制作了现场勘验笔录及10张照片。
第三人刘洪波出示了下列证据：1.施井华出具的借据复印件1枚。2.施井华出具的欠据复印件1枚。3.内蒙古农村信用社借款借据1枚。4.大岭村民委员会出具的关于施井华在大岭村投资建养殖场的证明。5.施井华遗嘱中部分内容复印件3页。
本院依职权调取了扎赉特旗国土资源局为孙凤华办理土地登记的档案材料及本院对刘洪波、施井华、施磊分别做的询问笔录。
经各方当事人举证、质证及本院认证，查明事实如下：原告孙凤华与施井华均系乌兰浩特市居民。因扎赉特旗小城子乡大岭村招商引资。原告孙凤华和施井华同到该村投资养殖，由证人冷某丙陪同实际考察后，大岭村委会召开村委会议，并向小城子乡土地所提出书面申请，在该村的新建队西侧，为原告孙凤华申请建设住房10间，面积约200平方米，圈舍10间，面积约260平方米的绒山羊养殖基地。2007年5月，经大岭村委会和小城子乡政府申请，原扎赉特旗城乡规划局为原告办理了小城子工作部建设用地规划许可证，同意原告建设50平方米的办公用房。具体四至为东新建队、西树地、南耕地、北耕地。原告依据该证向扎赉特旗国土资源局申请办理了集用土地使用证，并向小城子财政所交纳土地转让费7500元。土地使用证标明土地用途为养殖，土地使用权面积为30000平方米，建筑面积为2000平方米，单位性质为个人，权属性质为集体，使用权类型为划拨，使用期限为长期。原告自认与大岭村委会就建养殖场没有签订任何形式的合同。证人冷彦利的出庭证言及大岭村委员会会议纪要证实，原为孙凤华、施井华选取的办公地点因离村屯较远，取水打井困难。2007年8月10日，大岭村再次召开村委会，同意施井华在该村村民袁洪斌废弃的房场建设办公用房70平方米、羊舍200平方米、庭院5000平方米，具体四至为东李金发家、西道路、南道路、北道路。2009年5月5日，原扎赉特旗城乡规划局以《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定的“乡镇企业”为施井华颁发了乡村建设规划许可证，建设项目名称为住宅。该房屋于2007年建成，被告自认该规划许可证是补发的。
2016年3月8日，经原、被告申请，我院到被告为原告批准建设的50平方米的办公用房和为施井华批准建设的71.6平方米的住宅用房的地点进行了现场勘验，两个规划许可证均无GPS坐标点，只能以四至为准。为施井华批准建设的71.6平方米的住宅四至为：东李金发家、西村屯路、南村屯路、北村屯路，与法院实际勘验的71.6平方米房屋的坐落位置四至一致。院落内有住宅71.6平方米、羊舍、门卫室以及院墙，无其他设施。71.6平方米的住宅东侧为大岭村村民袁洪斌废弃的房场。为孙凤华批准建设的50平方米办公用房的四至为：东新建队、西树地、南耕地、北耕地。经法院实地勘验，该地块位于71.6平方米的住宅西北方约500米处，现场无符合规划条件的房屋。两地块并未重叠。
根据集体土地使用证的附图显示，原告的集体土地使用权面积内包括两处房屋，结合我院实际勘验的结果，孙凤华集体土地使用证范围内仅有此两处房屋，能够确定标注的房屋为被告批准施井华建设的71.6平方米住宅，即被告为施井华核发的乡规划许可证乡村建设规划许可证批准建设的房屋位置在原告孙凤华的土地使用证范围内。
为施井华批准建设的71.6平方米的房屋实际出资人、建设人及所有权人，原、被告双方均不能举证证明自己的主张。但原告自认被告从未对其诉请的房屋、羊舍及附属设施实际占有，实际占有人为第三人刘洪波，其占有的依据为扎赉特旗法院出具的民事调解书。原告诉请返还的土地系大岭村其他村民自主占有，与被告无关。
2010年3月2日3时许，孙凤华及其子张翔宇在小城子大岭村新建队的房屋内睡觉时，施井华从东窗户进入室内，用尖刀扎伤孙凤华和张翔宇后逃离现场。次日16时，施井华在案发现场西侧空房的后屋内发现施井华上吊自杀身亡。当时扎赉特旗公安机关对施井华的遗书进行拍照提取，未实物提取。扎赉特旗公安机关查明：施井华，男，生前住内蒙古兴安盟乌兰浩特市爱国北大路1号3单元402室。
2012年12月20日，扎赉特旗人民法院受理了原告刘洪波诉被告施洪喜（施井华父亲）、施磊（施井华之子）被继承人债务清偿纠纷一案。当日，经扎赉特旗人民法院调解，原告刘洪波与被告施洪喜、施磊达成如下调解协议：被告施洪喜、施磊同意用施井华位于小城子工作部大岭村新建队71.6平方米住房及院落附属物（羊舍350平方米）偿还欠款。扎赉特旗人民法院以民事调解书予以确认。
本院认为，第一，被告自认在为施井华办理规划许可证时明知其系城市居民，根据《中华人民共和国乡镇企业法》第二条第一款之规定，乡镇企业是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业，故施井华不具备成立乡镇企业的资格。第二，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，施井华非房屋所在地农村集体经济组织成员，是不能使用农村集体土地建设的，且被告也不能举证证明批准给施井华规划建设的房屋非个人住宅。第三，被告认可乡村建设规划许可证是在房屋已经建造完毕后办理的。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。被告在施井华先建房的情况下，应当首先取得乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正的文件，再为其办理乡村建设规划许可证。被告在未取得相应的处罚文件且不清楚乡、镇人民政府是否对施井华的行为进行了相应行政处罚的的情况下就为施井华核发了规划许可证。因此被告称其仅凭村乡两级政府的申请就可以核发规划许可证的抗辩理由不能成立。故被告以《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款中的乡镇企业为施井华核发乡村建设规划许可证的行政行为系违法行为；第四、被告在原告取得的集体土地使用证确定土地使用权的范围内为施井华补办乡村建设规划许可证的行政行为无法律依据，故对被告的抗辩理由不予支持。综上，被告为施井华补发的乡村建设规划许可证的行政行为违法，对原告要求确认原扎赉特旗城乡规划局为施井华补办的乡规划许可证的行政行为违法的诉讼请求予以支持。原告自认除乡规划许可证系被告颁发外，其诉请的羊舍及附属设施等其他建筑物均无被告出具的任何手续，且被告从未占有过争议的建筑物，争议建筑物是通过扎赉特旗人民法院以调解书的方式抵债给第三人刘洪波的，现实际占有人为第三人刘洪波。虽然被告为施井华补发乡规划许可证的行为没有法律依据，但该违法发证的行为不是第三人施洪喜、施磊处分财产的依据，被告违法补发规划许可证的行为也不能导致第三人刘洪波取得财产，故被告违法发证的行为与第三人施洪喜、施磊处分财产和原告诉请的财产损失无法律上的因果关系。原告自认诉请返还的土地也系他人自主占用，被告从未占用，故原告要求被告返还71.6平方米的房屋及羊舍等建筑物和土地的诉讼请求本院不予支持。原告请求赔偿各项经济损失11247950元，因原告不能举证证明损失实际存在及损失与被告行政行为有直接因果关系，原告该请求无事实依据及法律依据，故该项诉讼请求本院不予支持。我国《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵害其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，因原扎赉特旗城乡规划局在原告孙凤华享有土地使用权的范围内为施井华补办乡村建设规划许可证的行政行为侵害了原告的土地使用权，故孙凤华有权依法提起诉讼，原告诉讼主体适格。被告主张原告诉讼主体不适格，不予支持。被告主张扎赉特旗国土资源局为孙凤华办理土地使用证程序存在违法情形，因属另一行政行为，本案不予审查。综上，依据《中华人民共和国乡镇企业法》第二条第一款、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款、第六十五条、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
1、被告内蒙古扎赉特旗住房和城乡规划建设局（原扎赉特旗城乡规划局为施井华颁发的乡村建设规划许可证的行政行为违法。
2、驳回原告孙凤华的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告内蒙古扎赉特旗住房和城乡规划建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并案对方当事人的人数提出副本，上诉于兴安盟中级人民法院。
审判长 赵金辉
审判员 刘丽春
审判员 曲成林
二〇一六年三月二十五日
书记员 梁鑫明
二审审理中,本判决尚未生效
附法律条款：
《中华人民共和国乡镇企业法》第二条第一款本法所称乡镇企业，是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决违法，但不撤销行政行为：
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
loz1loz行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条：被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实依据或法律依据的人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。