广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东中法行终字第241号
上诉人（原审原告）：东莞市恒联货运服务有限公司，住所地：东莞市常平镇桥沥村张屋大街，营业执照注册号：441900000536203。
法定代表人：杜根洪。
委托代理人：杜根江。该公司工作人员。
被上诉人（原审被告）：东莞市公路桥梁收费所，住所地：广东省东莞市万江区107国道拔蛟窝路段，事业单位法人证书号：事证第************号。
法定代表人：张盈，所长。
委托代理人：郑恺文，该所办公室副主任。
委托代理人：张邦永，广东勤诺律师事务所律师。
上诉人东莞市恒联货运服务有限公司（以下简称“恒联货运公司”）因与被上诉人东莞市公路桥梁收费所（以下简称“东莞路桥收费所”）交通行政征收纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2015）东一法行初字第228号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
2015年4月2日，恒联货运公司向原审法院提起本案诉讼，请求判令：撤销东莞路桥收费所作出编号为140086920的《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》。在一审庭审前，恒联货运公司请求一并审查《东莞市机动车辆路桥通行费年票制实施办法》的合法性。
原审法院查明：东莞路桥收费所于2014年11月13日作出编号140086920的《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》，认为恒联货运公司是车牌号为粤S.264**车辆的所有人，欠缴2006年1月1日至2013年12月31日的机动车辆路桥通行年票费52800元。东莞路桥收费所根据《中华人民共和国公路法》第五十八条、第五十九条，《收费公路管理条例》第十条，《广东省公路条例》第三十四条，《广东省行政事业性收费管理条例》第十二条、第二十三条的规定，决定恒联货运公司应自收到本决定书之日起十五个工作日内到东莞市公路桥梁收费所下属各年票收费点或银行代收年票费点补缴欠费，并告知恒联货运公司对该决定书不服，可自接到该决定书之日起六十日内向东莞市人民政府申请行政复议，在法定期限内不申请行政复议又不履行本决定书的，将依法申请人民法院强制执行。2014年12月10日，东莞路桥收费所工作人员将上述催缴决定书送至恒联货运公司处，因恒联货运公司拒绝签收，东莞路桥收费所工作人员将决定书留置送达。恒联货运公司对东莞路桥收费所作出的上述催缴决定书不服，向东莞市人民政府申请复议。2015年3月13日，东莞市人民政府作出东府行复（2015）163号《行政复议决定书》，维持了东莞路桥收费所作出的编号140086920《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》。恒联货运公司仍不服，向原审法院提起行政诉讼。
另查明，东莞市人民政府分别于2003年5月21日、2004年9月3日向广东省人民政府提交东府（2003）47号《关于请求批准我市路桥收费站撤并方案的请示》及东府（2004）177号《关于调整我市公路收费站撤并方案的请示》，对东莞市收费站的撤并方案、收费站撤并后的收费方式及收费标准、本地车实行年票制等问题进行了请示。对此，广东省物价局于2004年12月17日作出粤价函（2004）632号《关于东莞市路桥车辆通行费试行年票制有关问题的复函》，函复东莞市人民政府，经省人民政府同意，同意东莞市在本市范围内试行机动车辆路桥通行费年票制一年及年票收费标准，年票制于2005年4月前实施，具体实施时间由东莞市人民政府确定。2005年3月28日，东莞市人民政府发出东府（2005）53号《关于东莞市实施路桥收费站年票制有关事项的公告》，通告年票制从2005年3月31日零时起实施，试行期一年。年票制收费标准按照省物价局粤价函（2004）632号文。此后，东莞市人民政府分别于2006年2月6日、2007年11月5日、2009年9月9日、2011年8月2日、2012年9月27日、2014年9月10日向广东省人民政府提交关于东莞市继续试行机动车辆路桥通行费年票制的请示。广东省物价局相继下发了粤价函（2006）129号《关于东莞市路桥车辆通行费继续试行年票制问题的复函》、粤价函（2007）699号《关于东莞市路桥车辆通行费继续试行年票制有关问题的复函》，同意东莞市路桥车辆通行费继续试行年票制，试行期至2009年12月31日止。广东省物价局、广东省交通运输厅联合下发了粤价函（2009）1049号《关于东莞市继续试行车辆路桥通行费年票制问题的复函》、粤价函（2011）1370号《关于东莞市继续试行车辆通行费年票制有关问题的复函》、粤价函（2012）1507号《关于东莞市继续试行车辆通行费年票制有关问题的复函》，同意东莞市继续试行车辆通行费年票制，试行期截至2014年12月31日止。广东省交通运输厅、广东省发展和改革委员会联合下发粤交费函（2014）2427号《关于东莞市继续试行车辆通行费年票制有关问题的复函》，同意东莞市继续实行车辆通行费年票制，试行期至2016年12月31日止。
再查明，涉案车牌号为粤S.264**的车辆吨位为13.49吨，按照省物价局粤价函（2004）632号文规定的收费标准，恒联货运公司的车辆属于5吨以上至15吨（含15吨）货车，以6600元／年收取车辆通行费。
原审法院认为：本案争议焦点归纳为：一、东莞路桥收费所是否具备征收车辆路桥通行费的法定职权；二、东莞路桥收费所作出编号140086920《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》是否合法。
针对第一个争议焦点即关于东莞路桥收费所是否具备征收车辆路桥通行费的法定职权问题。原审法院认为，根据东编（1989）063号《关于设立“东莞市公路桥梁收费所”问题的批复》，东莞路桥收费所自1989年设立，为依法成立的正科级建制事业单位，具有独立的法人主体资格，负责我市政府还贷公路车辆通行费的征收工作。2014年7月18日，经东莞市机构编制委员会东机编（2014）40号《关于调整市公路桥梁收费所管理关系的通知》批准，东莞路桥收费所由原为东莞市公路桥梁开发建设总公司下属单位调整为东莞市交通运输局下属单位。根据事证第144190000742号《事业单位法人证书》，东莞路桥收费所的“宗旨和业务范围”为“承担征收路桥费；收费还贷”。东莞市物价局向收费单位东莞路桥收费所核发《广东省收费许可证》，收费性质为非经营性路桥收费，现有效期至2016年8月9日。根据《收费公路管理条例》（自2004年11月1日起施行）第十一条“建设和管理政府还贷公路，应当按照政事分开的原则，依法设立专门的不以营利为目的的法人组织”的规定，东莞路桥收费所为本市依法成立不以营利为目的的正科级事业单位，主要负责我市政府还贷公路车辆通行费的征收工作，依法取得物价部门核发的收费许可，故东莞路桥收费所具备征收车辆路桥通行费的法定职权。
针对第二个争议焦点即关于东莞路桥收费所作出编号140086920的《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》，向恒联货运公司的车牌号为粤S.264**车辆追缴2006年1月1日至2013年12月31日的机动车辆路桥通行年票费52800元是否合法。原审法院认为，首先，根据《收费公路管理条例》（自2004年11月1日起施行）第七条“收费公路的经营管理者，经依法批准有权向通行收费公路的车辆收取车辆通行费”、第十条“县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路，经依法批准后，方可收取车辆通行费”及《广东省公路条例》（自2003年3月1日起施行）第三十五条“收费公路车辆通行费的收费标准由收费单位提出方案，经省人民政府具体主管部门会同省物价主管部门核定，报省人民政府备案”。东莞市人民政府曾分别于2003年5月21日、2004年9月3日向广东省人民政府提交东府（2003）47号《关于请求批准我市路桥收费站撤并方案的请示》及东府（2004）177号《关于调整我市公路收费站撤并方案的请示》，对东莞市公路收费站的撤并方案、收费站撤并后的收费方式及收费标准、东莞本地车辆实行路桥通行费年票制等问题进行了请示。广东省物价局最早于2004年12月17日作出粤价函（2004）632号《关于东莞市路桥车辆通行费试行年票制有关问题的复函》，函复东莞市人民政府，经省人民政府同意，同意东莞市在本市范围内试行机动车辆路桥通行费年票制一年及相关年票收费标准。此后复函同意本市试行机动车辆路桥通行费年票制一直到2016年12月31日止。年票其实质是车辆的通行费，属于车辆通行费的一种收费方式。东莞路桥收费所自2005年3月31日年至2013年12月31日向恒联货运公司收取收费公路的车辆通行年票费，其收费标准、收费方式及东莞试行路桥车辆通行费年票制等问题均已由东莞市人民政府向广东省人民政府提出方案，经广东省人民政府物价主管等部门核定后，省人民政府同意实施。且根据《广东省公路条例》（自2009年1月1日起施行）第三十四条规定“省人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。经省人民政府批准，可在一定区域内实行车辆通行费年票制”，即2009年1月1日起，广东省地方性法规明确规定可实行车辆通行费年票制。故2005年3月31日至2013年12月31日东莞市对本地车辆以年票方式收取车辆通行费，其收费方式、收费标准均有形成方案向省人民政府作出请示，经省人民政府具体主管部门会同省物价主管部门核定，报省人民政府备案，得到省人民政府批准。上述做法符合《广东省公路条例》（自2003年3月1日起施行）第三十五条的规定。其次，根据原审法院查明的事实可知，粤S.264**车辆的所有人为恒联货运公司，未缴纳2006年1月1日至2013年12月31日的车辆路桥通行年票费，该车辆的车型属于5吨以上至15吨（含15吨）货车，应以6600元／年收取车辆通行年票费。因此，东莞路桥收费所向恒联货运公司所有的车辆粤S.264**收取2006年1月1日至2013年12月31日的路桥通行年票共计52800元事实清楚，适用法律正确。恒联货运公司的诉请没有法律依据，应予以驳回。
另，恒联货运公司依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查，前款规定的规范性文件不含规章”的规定，请求一并审查《东莞市机动车辆路桥通行费年票制实施办法》的合法性。但东莞路桥收费所在庭审中明确其作出《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》时，未将《东莞市机动车辆路桥通行费年票制实施办法》作为依据，仅作参考，且涉案的催缴决定书中未引用该《东莞市机动车辆路桥通行费年票制实施办法》，故恒联货运公司请求一并审查《东莞市机动车辆路桥通行费年票制实施办法》不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，原审法院不予支持。
综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回恒联货运公司的诉讼请求。本案收取诉讼费人民币50元，由恒联货运公司负担。
一审宣判后，恒联货运公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：撤销东莞路桥收费所作出的编号140086920的《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》。主要理由有：1、东莞路桥收费所发出的催缴决定书明显是依据《东莞市机动车辆路桥通行费年票制实施办法》作出，恒联货运公司依法提请审查其合法性，东莞路桥收费所及原审法院却称该办法只作参考，意图避开东莞市人民政府的责任。《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》以行政事业费用强制手段收取某一期间车辆通行费年票制是不争的事实，违反了国务院《收费公路管理条例》第三十五条第一款以及《广东省行政事业性收费管理条例》、国务院国办发（2012）31号文件等相关法律、法规和上级部门规范性文件的规定。2、原审判决认定东莞路桥收费所具备征收车辆路桥通行费的法定职权，没有任何法律法规依据。首先，取得《事业单位法人证书》和《广东省收费许可证》只是行政机关的内部工作流程，并不是法律法规授权。东莞路桥收费所在一审中承认是受东莞政府委托收费，自己都没有认为有法定职权。其次，依据《中华人民共和国行政强制法》第一条以及第十七条的规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施，行政强制措施权不得委托，而东莞路桥收费所发的催缴决定书违背该条款规定。3、原审法院未依法审理本案。东莞路桥收费所开出的催缴交车辆年票费明显违反国务院文件：2002年《国务院办公厅关于治理向机动车辆乱收费和整顿道路站点有关问题的通知》（国办发（2002）31号）文件第三点中明确要求：“今后，除法律法规和国务院明文规定外，任何地方、部门和单位均不得再出台新的涉及机动车辆的行政事业性收费、政府性集资和政府性基金项目……严禁将车辆通行费平摊到所有车辆并强制收取”。恒联货运公司已将此文件作为证据提交法院，原审法院在庭审中认同该证据，却不采用此国务院文件，反而引用东莞年票的批文作为判法依据。4、原审判决认定事实错误。恒联货运公司车辆通过所有收费公路已足额缴交路桥通行费，从2003年至2014年10月份，长达11年的时间，从来没有东莞路桥收费所来催缴过路费通行费，东莞路桥收费所也没有恒联货运公司欠缴任何路桥通行费的证据。5、东莞路桥收费所作出的催缴决定书只是针对东莞籍车辆，是显失公平的。在东莞道路上行驶的大量车辆，东莞物流业务近八成是外地车辆在营运，对道路的占用和使用是远远高于东莞籍车辆，东莞路桥收费所到今天为止都没有对在东莞经营的外地车发出催缴决定书。
被上诉人东莞路桥收费所辩称：1、《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》具有合法依据。根据《中华人民共和国公路法》第五十九条以及《收费公路管理条例》第十条规定，政府交通主管部门利用贷款或集资建成的公路可以依法收取车辆通行费。根据《广东省公路条例》第三十四条的规定，经省人民政府批准，可在一定区域内实行车辆通行费年票制。我市收取的车辆通行年票费是经省人民政府批准设立的行政事业性收费，目前全省共批准广州、佛山、肇庆、中山、珠海、江门、惠州、湛江、揭阳、潮州、云浮、韶关、汕头、清远、梅州、河源、茂名及东莞共18个地级以上城市试行年票制，东莞市作为其中之一，其收费标准根据《收费公路管理条例》规定，依照价格法律、行政法规的规定进行了听证，由省交通运输厅、省物价局、省财政厅审核后，报省人民政府审查批准后执行。后经省交通运输厅、省物价局、省财政厅审核，省人民政府同意，每两年一次批复同意我市续期试行年票制。2、东莞路桥收费所具备征收车辆路桥通行年票费的法定职权，收取路桥费合法有据。东莞路桥收费所是依法设立的专门的不以营利为目的的法人组织，且《事业单位法人证书》中明确东莞路桥收费所的“宗旨和业务范围”为“承担征收路桥费；收费还贷”。3、本案已经按照《广东省行政事业性收费管理条例》第二十三条的规定，经过东莞市人民政府的行政复议，恒联货运公司实际上已经行使了其提出行政复议的权利，同时，根据相关的证据表明东莞路桥收费所已充分向恒联货运公司履行了关于事实、理由、依据以及“陈述和申辩权”的告知义务，并有相关签收回执等证据及摄像存证，并不存在程序违法的事实。
经审查，本院对原审查明的事实予以认可。
另查明，东莞路桥收费所在本案中提供了财政部印发的《全国性及中央部门行政事业性收费项目目录》以及6份由东莞市物价局核发《广东省收费许可证》，以证明车辆通行费属全国性及中央部门行政事业性收费项目，而且东莞路桥收费所取得自2005年3月至2016年8月征收东莞非经营路桥收费的行政许可。东莞路桥收费所还提供了东莞市政府还贷收费公路里程表，该里程表显示东莞市政府还贷收费公路共有29条，里程合计为486公里。对此，恒联货运公司认为：1、财政部印发的收费目录中有体现可以收取通行费，但仅限于还贷公路，年票制这种收费方式不能和还贷公路完全对应；2、东莞市物价局的许可证，因其对应的征收行为违反上位法，故应认定为无效；3、东莞市还贷收费公路里程表列出的29条收费公路应该有29个收费批文，且都应当对应29个收费站，东莞路桥收费所将29条收费公路涵盖至全市公路来收费显然有失公平合理。
本院认为：本案争议焦点在于东莞路桥收费所作出的被诉之《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》是否合法。
一、关于收费主体的问题。根据东莞市编制委员会文件东编（1989）063号《关于设立“东莞路桥收费所”问题的批复》，东莞路桥收费所是自1989年设立的正科级建制事业单位，负责东莞市政府还贷公路车辆通行费的征收工作。根据东莞市事业单位登记管理局核发的事证第144190000742号《事业单位法人证书》显示，东莞路桥收费所的“宗旨和业务范围”为“承担征收路桥费；收费还贷”。另据东莞路桥收费所提供的《广东省收费行政许可证》，东莞路桥收费所已取得征收东莞市非经营性路桥收费的行政许可。依照国务院《收费公路管理条例》（自2004年11月1日起施行）第十一条第一款“建设和管理政府还贷公路，应当按照政事分开的原则，依法设立专门的不以营利为目的的法人组织”的规定，由于东莞路桥收费所是东莞市设立的符合该行政法规规定的政府还贷收费公路的收费单位，按该行政法规的授权，其作为征收东莞市政府还贷公路车辆通行费的主体适格。
二、关于案涉催缴决定书是否合法的问题。《中华人民共和国公路法》第五十九条规定：“符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的下列公路，可以依法收取车辆通行费：（一）由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路；……。”第六十三条规定：“收费公路车辆通行费的收费标准，由公路收费单位提出方案，报省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级物价行政主管部门审查批准。”国务院《收费公路管理条例》第十一条第二款规定：“省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。”《广东省公路条例》（自2003年3月1日起施行）第三十五条规定：“收费公路车辆通行费的收费标准由收费单位提出方案，经省人民政府具体主管部门会同省物价主管部门核定，报省人民政府备案。”据此，根据本案查明的事实，东莞自2005年3月31日起试行的车辆通行费年票制，对本地车辆以年票方式收取车辆通行费，其收费方式、收费标准均形成方案向广东省人民政府进行请示，并经广东省人民政府同意及省级有权部门的审查批准，符合前述法律法规的规定。而且，2008年7月31日，广东省人民代表大会常务委员会对《广东省公路条例》进行了修订，其中新增第三十四条第二款规定：“经省人民政府批准，可在一定区域内实行车辆通行费年票制”，以地方性法规的方式对广东省在一定区域实行车辆通行费年票制进行了明确，该修订法规于2009年1月1日起施行。因此，在广东省人民政府同意及省级相关部门审查批准的前提下，东莞路桥收费所向恒联货运公司作出案涉《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》，并无不当。恒联货运公司上诉要求撤销该《东莞市机动车辆路桥通行费催缴决定书》的理由不充分，依法予以驳回。
此外，对于恒联货运公司一并审查《东莞市机动车辆路桥通行费年票制实施办法》合法性的请求，由于东莞路桥收费所在其作出的《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》中，系援引《中华人民共和国公路法》、《收费公路管理条例》、《广东省公路条例》、《广东省事业性收费管理条例》等相应的法律法规为依据，而并未援引《东莞市机动车辆路桥通行费年票制实施办法》作为依据，且本案争议的车辆通行费年票是依照前述法律法规，并经广东省人民政府以及相关省级部门批准征收的费用，而并非由《东莞市机动车辆路桥通行费年票制实施办法》创设的收费，原审法院认为恒联货运公司请求一并审查《东莞市机动车辆路桥通行费年票制实施办法》不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查，前款规定的规范性文件不含规章”的规定，从而对其提出该项请求不予支持，并无不当。
综上所述，恒联货运公司提起的上诉理由不充分，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人恒联货运公司负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙立凡
审 判 员 张志强
代理审判员 叶俏珠
二〇一五年九月二十九日
书 记 员 姚慧君
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