内蒙古自治区敖汉旗人民法院
行 政 判 决 书
（2015）敖行初字第96号
原告吴某某，男，汉族，农民，住赤峰市宁城县。
原告王某某，男，汉族，农民，住敖汉旗新惠镇。
二位原告的委托代理人冯海涛，内蒙古昭乌达律师事务所律师。
二位原告的委托代理人吕世伟，内蒙古昭乌达律师事务所律师。
被告敖汉旗交通运输局，住所地：敖汉旗新惠镇河东新区。
法定代表人李凤清，局长。
委托代理人迟宗文，敖汉旗交通运输局法制办主任。
委托代理人袁海军，敖汉旗交通运输管理所副所长。
第三人敖汉旗光明公交有限责任公司，住所地：敖汉旗新惠镇。
法定代表人王显宗，经理。
第三人李某某，女，汉族，市民，住敖汉旗。
第三人李某，男，汉族，市民，住敖汉旗。
三位第三人的委托代理人赵荣强，内蒙古峰惠律师事务所律师。
原告吴某某、王某某诉被告敖汉旗交通运输局、第三人敖汉旗光明公交有限责任公司（以下简称光明公交公司）、李某某、李某公交车运营行政许可一案，于2015年7月29日向本院提起行政诉讼。本院2015年7月29日受理后，于2015年8月3日分别向被告敖汉旗交通运输局、第三人李某某、李某送达了起诉状副本及应诉通知书，举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2015年9月9日公开开庭审理了本案。原告吴某某、王某某的委托代理人冯海涛、吕世伟，被告敖汉旗交通运输局的委托代理人迟宗文、袁海军，第三人光明公交公司、李某某、李某的委托代理人赵荣强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告吴某某、王某某请求确认被告作出的登记在第三人光明公交公司的蒙D818**号11路公交车于2013年12月1日至2015年1月13日期间上路运营许可的行政行为违法提起行政诉讼。
被告在举证期限内向本院提供了如下作出具体行政行为的证据、依据：
敖机编办发（2010）38号敖汉旗机构编制委员会办公室文件，证明公交车的管理职能是由被告进行管理。
原告吴某某、王某某诉称，2013年12月1日，二原告自光明公交公司、李某、李某某处承包了蒙D818**号11路城市公交车。后由于驾驶员吴某某证照不符被交警部门处罚，在不得已的情况下停运近八个月时间。后第三人敖汉旗光明公交有限责任公司以擅自停业为由向原告下发处罚通知，称交管部门注销了涉案车辆的经营许可，二原告与三位第三人因该合同发生争议，向敖汉旗人民法院提起诉讼。在审理过程中二原告发现涉案车辆不具备上路运营的资质。敖汉旗人民法院依法向被告询问，被告称公交车辆属于政府特许经营，并非必须取得道路运输许可。但依据《城市公共汽电车客运管理办法》规定，被告负责本行政区域的城市公共汽电车的管理工作，被告应依据《道路运输条例》等相关法规对公交车辆进行规范管理，被告在未颁发车辆营运证的情况下就允许11路公交车上路运营。另依据《行政许可法》第二十九、第三十条、三十二条等规定，被告应按严格的许可程序作出行政许可。因此原告认为被告的行政行为违反法律规定，致使公交车辆非法营运，鉴于被告的严重渎职行为给广大市民的人身安全及公共利益造成严重危害。二原告出于对社会负责的态度，向贵院提起诉讼，请贵院确认涉案车辆上路运营违法，并责令被告依法对非法营运的公交车进行规范管理。
原告为支持其诉讼请求，向本院提供了如下证据：
1、自（2015）敖民初字第1939号民事卷宗中复印的询问被告工作人员的笔录，证明被告在诉讼请求所称的期间有管理职能。
2、敖交运管字（2014）52号敖汉旗交通运输管理所文件，证明第三人光明公交公司向旗交通局申请将涉案车辆变更路线，结合第一份证据综合证明自2014年12月12日被告已经做出了11路公交车上路许可行为，涉案车辆在此之内。
3、光明公交公司向原告作出的处罚，证明被告对涉案车辆只有存在先许可，才出现后期注销的情况。
以上三份证据综合证明被告对涉案车辆作出上路运营的许可，是本案正确的被告。
4、李某某、李某与原告协议书，证明涉案车辆由该两位第三人承包给原告，与该二位第三人有利害关系；被告作为城市公交的管理单位，至少至2013年变为自然人经营，本身没有尽到法定的监管职责。
5、敖建发（2008）68号敖汉旗建设局文件，证明在2008年被告的职权在建设局，结合被告所举证据和原告第一、二份证据，在2012年管理职能已经变更，结合敖政办发（2004）第39号文件，交通局对11路公交车，涉案车辆有行政管理职权，作为被告适格。
被告敖汉旗交通运输局辩称，敖汉旗公交车的管理，是按照“公共服务事项”进行的，而未列作行政许可事项，故不存在原告所诉的蒙D818**号公交车上路运营许可的行政行为，也就不存在许可行政行为违法的问题。请求法院驳回原告的诉讼请求。
敖汉旗机构编制委员会办公室于2010年10月25日发出《关于旗城镇管理局有关职能划转至交通运输局的通知》（敖机编办发［2010］38号），将敖汉旗城镇公共客运市场的准入和管理职能划归旗交通运输局。该职能划归我局后，上级无公交车管理的其他法规规范，我局仅依据（2005）建设部令138号《城市公共汽电车客运管理办法》进行管理，对行政许可没有法规规范。经请示敖汉旗人民政府，确定为新惠镇内公交车管理的性质为“旗本级保留审批服务事项”中的“公共服务事项”，而非“行政许可事项”。另外，原告诉称应依据《道路运输条例》等相关法规对公交车进行规范管理，但《中华人民共和国道路运输条例》不适用公交车的管理。该条第八十二条规定：出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定。到目前为止，国务院尚未作出规定。综上，我局对公交车的管理是公共服务事项而非行政许可事项，不存在许可的行政行为违法，应驳回原告的诉讼请求。
第三人光明公交公司述称，敖汉旗新惠镇内公交线路开通于2001年，政府做出敖政字（2001）76号“关于承办城镇公共汽车问题的批复”，许可成立公共汽车公司，公交线路由政府各职能部门联合审定。最初的主管的部门为敖汉旗城乡建设局。现我公司就是按公交政府批复，申请登记成立。具体的公交线路、站点、营运时间均是各个职能部门共同审定的，公司本身及线路经营的行为均为合法行为。在此前提下，为满足每条线路运营需要，我公司配置相应的车辆、司乘人员及其他设施是我公司内部经营的自主行为，单纯我公司名下的蒙D818**号客车在11路公交线上运营的行为本身不涉及行政许可事项，原告的请求不当。
《道路运输条例》第八十二条规定“城市客运和管理办法由国务院另行规定”，因此该条例不适用于本案，不能成为原告主张的法律依据。2001年至2011年公共客运市场由城建部门管理，2010年10月后敖汉旗境内的城镇公交客运统一划归交通运输局管理。原告起诉引用的《城市公共汽电车客运管理办法》于2005年3月23日由建设部发布实施，该办法属城建部门管理城市公共汽电车期间所作的规定，最主要的是该办法强调主管部门按照人用事业特许经营管理方式确定并管理公交客车经营者，没有做出具体的程序性规定。尤其是2011年具体主管部门变更后该办法已无法继续适用，应该由交通运输部做出针对性的规章。
被告接手城镇公共汽车管理工作后，即做出了敖交发［2011］2号“关于调整新惠城区公交线路的通知”，并于2013年10月28日对我公司从事的城市道路旅客运输相关事项进行了许可公示，于2014年12月12日对涉案的11路公交线路作了变更批复。因此，我公司从事的城镇公交客运经营行为是获得政府法定部门的许可，法律没规定行政许可事项必须发书面许可证件，我公司将蒙D818**号客车投放在11路公交线上进行运营的行为合法。
第三人光明公交公司向本院提供了如下证据、依据：
1、敖政字（2001）76号敖汉旗人民政府关于承办城镇公共汽车问题的批复，证明特许以公共汽车方式经营新惠镇内公交。2001年开始运营，当时的管理部门是城建局。将公交定性为公共服务事项，不属于行政许可事项，公交运营涉及客运车辆本身。
2、营业执照，市交通运输局颁发的等级证书各一份，证明公交公司从事城市公交行为合法。
3、敖交发（2011）2号关于调整新惠城区公交线路的通知，证明从2011年起新惠镇内公交线路由城建归交通局，是当地政府作出的调整，公交线路属于公共事业性质没有发生变化。
4、敖汉旗光明公交有限责任公司关于要求办理道路运输许可证的申请，关于拟对敖汉旗光明公交有限责任公司道路运输经营许可的公示，敖交运管字（2014）52号关于光明公交公司公交线路变更申请的批复，证明原告涉案车辆在11路公交线上不是原告主张的行政许可行为，原告请求不当。
第三人李某某、李某述称，我们与光明公交公司是投融资关系，以光明公交公司的名义购买用于公交线路运营的客车，经公司同意允许对外承包经营，但必须接受公交公司的统一管理。双方之间签订有书面协议，就上述内容进行了明确约定。
2013年12月1日我二人将自己所有的蒙D818**号客车承包给原告。我们与原告之间是单纯的客车承包关系，附加用于公交运营。我们之间以及与光明公交公司之间是平等主体之间的民事行为，不涉及行政方面的法律关系，原告将我们作为第三人无法律依据，请法院驳回原告对我们的起诉。
第三人李某某、李某提交了光明公交公司与其签订的协议，证明就是合同关系不是行政许可，与被告无关。
经庭审质证、认证，原告对被告提供证据的真实性无异议，被告对公交车负管理职能也无异议，但准入、管理本身就是一种行政许可。
第三人光明公交公司对被告提供证据的真实性无异议。编办将公交运营划归交通局管理，是根据国家规定由市场需要从城建部门转入交通局管理。
第三人李某某、李某质证意见与我们无关。
被告对原告提供证据认为被告在原告诉求期间有管理职能无异议；敖交运管字（2014）52号敖汉旗交通运输管理所文件，只是对涉案车辆停靠站点的更名，不是作出行政许可。其他证据认为与本案无关。
第三人光明公交公司对原告提供证据认为被告在原告诉求期间有管理职能无异议，但被告是基于政府要求对公共事业的管理行为，不是行政许可行为；至于协议、处罚与本案要证明的是否是行政许可行为无关。
第三人李某某、李某认为原告提供的与其的协议真实，但属单纯的承包关系，与本案要证明的是否是行政许可行为无关。也不应该作为本案第三人。
原告对第三人光明公交公司提供证据认为该公司在有营业执照前不具备公交运营资格，其提供的申请和公示已经证明进行了具体许可。
被告对第三人光明公交公司提供的证据认为公交车运营属公共服务事项，不属行政许可事项，被告也没有最后许可。
第三人李某某、李某质证与其无关。
原告对第三人李某某、李某提供的证据认为是伪造，后期形成。
被告对第三人李某某、李某提供的证据认为与其无关。
第三人光明公交公司对第三人李某某、李某提供的证据认为与被告无关。
本院对证据作如下确认：
被告提供的证据证明对敖汉旗新惠镇内公共汽车的准入和管理职能自2010年10月25日划归本局。原告、第三人无异议且现行法律、法规等对此没有相应的规定，故被告作为本案的被告适格，本院予以确认。
原告提供的证据不能证明被告在2013年12月1日至2015年1月13日期间对蒙D818**号11路公交车上路运营的行政许可行为存在，故本院对其证明目的不予确认。但原告提交的与李某某、李某之间的协议书能够证明李某某、李某与本案的处理结果有利害关系。
第三人光明公交公司提交的证据不能证明涉案行政许可行为的存在，本院不作确认；但证明被告自2011年以后对镇内公共汽车具有管理职能本院予以确认。
第三人李某某、李某提交的证据与该案所诉的行政行为是否存在及合法与否无关联性，本院不作确认。
经审理查明，2013年12月1日，二原告自第三人李某某、李某处承包了蒙D818**号11路城市公交车从事敖汉旗新惠镇内公交线路运营。该涉案车辆登记在敖汉旗光明公交有限责任公司的名下，后因二原告的原因被本案第三人光明公交公司下发处罚。二原告因此与本案三位第三人因合同发生争议。现二原告又向本院提起行政诉讼，请求法院依法确认涉案车辆于2013年12月1日至2015年1月13日期间上路运营许可的行政行为违法。
本院认为，对敖汉旗新惠镇内公共汽车的准入和管理职能自2010年10月25日已划归敖汉旗交通运输局，对此敖汉旗交通运输局对敖汉旗新惠镇内公共汽车的运营应具有准入和管理职能。二原告的诉求将敖汉旗交通运输局作为被告适格。
涉案车辆登记在第三人敖汉旗光明公交有限责任公司名下并由其统一管理。但涉案车辆二原告自第三人李某某、李某处承包，该案的处理结果与李某某、李某有直接利害关系。故李某某、李某作为本案第三人符合法律规定。
二原告请求依法确认被告作出的登记在第三人敖汉旗光明公交有限责任公司的蒙D818**号11路公交车于2013年12月1日至2015年1月13日期间上路运营许可的行政行为违法，但二原告没有证据证明被告在该期间对涉案车辆作出行政许可，被告亦不认可作出许可行为。故对二原告的诉讼请求本院不予支持。二原告如果认为涉案车辆非法营运，可以申请相关部门进行查处。依据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告吴某某、王某某的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告吴某某、王某某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于赤峰市中级人民法院。
审 判 长 王鸿雁
审 判 员 李国玉
人民陪审员 齐亚华
二〇一五年十月十五日
书 记 员 贾 琼