贵州省安顺市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）安市行初字第215号
原告华仕建，男。
委托代理人明雪峰，成城律师事务所律师。
委托代理人ＸＸ，成城律师事务所律师。
被告普定县人民政府。
法定代表人赵开运，县长。
委托代理人郭志龙，贵州定南律师事务所律师。
被告普定县白岩镇人民政府。
法定代表人祖大江，镇长。
委托代理人徐开洋，普定县白岩镇司法所所长。
第三人刘文发，男。
第三人杨守家，男。
第三人杨家仁，男。
第三人杨守华，男。
原告华仕建因要求确认被告普定县人民政府、普定县白岩镇人民政府征收原告承租的9.23亩土地的行政行为违法，于2015年11月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年11月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年12月11日公开开庭审理了本案。原告华仕建及其委托代理人明雪峰、ＸＸ，被告普定县人民政府的委托代理人郭志龙，被告普定县白岩镇人民政府的委托代理人徐开洋到庭参加诉讼，第三人刘发文、杨守家、杨家仁、杨守华未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
被告普定县人民政府因贵州兴东民族大健康产业园征收原告华仕建承租的9.23亩土地的行政行为。
原告华仕建诉称：原告系普定县白岩镇新寨村四组村民。2012年至2014年原告先后向本村村民租赁9.23亩土地用于种植葡萄。2015年6月被告普定县人民政府、普定县白岩镇人民政府要征收原告葡萄园的土地用于修建兴东食品药品产业园，征收过程中被告普定县白岩镇人民政府在未与原告协商一致的情况下将原告栽种的葡萄树铲除并对其强行征收。原告认为二被告征收土地的行政行为严重违法，给原告造成经济损失。故提起行政诉讼，请求确认二被告征收土地的行政行为违法。
原告华仕建在举证期限内向本院提交以下证据：1.存放强征前照片及强征时视频和照片的光盘一张（复制件），证明原告在没有收到通知和公告的情况下就遭到被告违法征收，将原告的地上附着物强行铲除；2.土地租赁合同四份13页（复印件），证明原告享有土地的使用权。
被告普定县人民政府辩称：一、就同一事实和行为原告先以普定县白岩镇人民政府为被告向贵州省镇宁布依族苗族自治县人民法院提起行政诉讼，起诉被裁定驳回，现裁定已生效。后原告又以普定县人民政府为被告向贵州省安顺市中级人民法院提起诉讼，庭审后原告撤诉。现原告同时以普定县白岩镇人民政府、普定县人民政府为被告提起诉讼，起诉的事实及理由与前两次诉讼完全一样，属于重复起诉，应当裁定驳回起诉；二、不服土地行政征收行为的主体仅限于持有土地权属证书的土地所有权人或者使用人，原告租赁第三人的土地从事种植，按照租赁合同的约定，征收土地获得的地上附着物的赔偿款归原告，其余权利归出租人享有，对征收的合法性及补偿的合理性只有土地的承包人才能提出异议，故原告不具有诉讼主体资格；三、强行铲除葡萄园的主体是普定县白岩镇人民政府，不是普定县人民政府，原告将普定县人民政府列为被告，违反了提起诉讼应当有明确被告和具体诉讼请求的规定；四、强行铲除葡萄园是基于原告签订的承诺书，并无不当。综上，请求驳回原告的起诉。
被告普定县人民政府在举证期限内向本院提交作出被诉行政行为的以下证据：1.组织机构代码证一份（复印件）、法定代表人证明一份（原件），证明被告的组织机构代码及法定代表人情况；2.普定县白岩镇人民政府关于对贵州兴东民族大健康产业园项目内土地实施征收的通知二份2页（复印件），证明作出土地征收行政行为的机关是普定县白岩镇人民政府；3.普定县人民政府普府通字（2012）9号《关于规划区范围内苗木种植等有关事项的通告》一份2页（复印件），证明普定县人民政府在2012年3月已经就距离安普城市大道100米范围内经果林种植要求发布了文件；4.白岩镇新寨村村民委员会证明一份（复印件）、白岩镇兴东产业园八组赔付清册一份4页（复印件）、兴东食品药品产业园项目存折发放清册一份3页（复印件）、普定县兴东大健康产业园项目征地补偿清册一份3页（复印件），证明土地所有者及土地承包人对涉案土地的征收行为没有异议，且已经完成补偿；5.土地租赁合同一份3页（复印件），证明原告不是土地的承包人，无权就土地征收行为的合法性提出质疑；6.专家现场评估原告葡萄园的照片13张8页（复印件）、张振清林业工程师执照一份（复印件）、张振清身份证一份（复印件）、关于华仕建葡萄园项目确认基本情况一份（复印件），证明普定县白岩镇人民政府严格按照程序合理确认华仕建的农作物数量和标准；7.华仕建葡萄园赔付清册一份（复印件）、户名为华仕建的农村信用合作联社存折一份（复印件），证明普定县白岩镇人民政府已经按照评估结果支付华仕建补偿款；8.承诺书一份（复印件），证明普定县白岩镇人民政府清除华仕建葡萄园农作物是按照与华仕建的约定进行的；9.（2015）镇行初字第27号行政裁定书一份3页（复印件）、（2015）安市行初字第203号行政裁定书一份（复印件），证明原告曾向法院提起过诉讼的事实。
被告普定县白岩镇人民政府辩称：一、普定县兴东食品药品大产业园项目是普定县人民政府的招商引资项目，该项目所需占用土地的征地拆迁工作在普定县人民政府的统一部署下有序进行，该征地行为的主体是普定县人民政府，并非普定县白岩镇人民政府；二、原告不是该承包土地的实际承包人及所有人，原告无权就征地行为是否合法提起诉讼，被征土地的实际承包人已自愿领取土地补偿款，原告认为地上附着物补偿低，未领取其地上附着物补偿款，本案的争议焦点应是地上附着物赔偿标准高低的问题，不属于行政诉讼法调整的范畴，故原告不具有诉讼主体资格；三、普定县人民政府在2012年就发布通告，安普大道两边100米范围内不得种植经济果树林，2012年后种植经济果树林的仅有原告一家，且清理葡萄园是按照原告的承诺执行的，不违反法律规定。请求驳回原告起诉。
被告普定县白岩镇人民政府在举证期限内向本院提交以下证据：1.组织机构代码证一份（复印件）、法定代表人证明一份（原件），证明被告的组织机构代码及法定代表人情况；2.（2015）镇行初字第27号行政裁定书一份3页（复印件），证明被告普定县白岩镇人民政府不是适格被告；3.招商引资合同一份3页（复印件）、普发改备案（2015）38号《关于贵州省兴东民族大健康产业园建设项目备案的通知》一份2页（复印件），证明兴东民族大健康产业园建设项目的合法性及实施该项目的主体是普定县人民政府；4.普定县人民政府普府通字（2012）9号《关于规划区范围内苗木种植等有关事项的通告》一份2页（复印件），证明普定县人民政府在2012年3月已经就距离安普城市大道100米范围内经果林种植要求发布了文件；5.关于兴东食品药品产业园项目拆迁工作的补偿建议一份（复印件）、白府呈（2015）35号《关于兴东食品药品产业园项目在我镇征地拆迁工作的补偿建议》一份12页（复印件），证明征地补偿有合法标准；6.白岩镇新寨村村民委员会证明一份（复印件）、白岩镇兴东产业园八组赔付清册一份4页（复印件）、兴东食品药品产业园项目存折发放清册一份3页（复印件）、普定县兴东大健康产业园项目征地补偿清册一份3页（复印件），证明土地所有者及土地承包人对征收行为没有异议，且已经完成补偿；7.土地租赁合同一份3页（复印件），证明原告不是土地的承包人，无权就土地征收行为的合法性提出质疑；8.专家现场评估原告葡萄园的照片13张8页（复印件）、张振清林业工程师执照一份（复印件）、张振清身份证一份（复印件）、关于华仕建葡萄园项目确认基本情况一份（复印件），证明普定县白岩镇人民政府严格按照程序合理确认华仕建的农作物数量和标准；9.华仕建葡萄园赔付清册一份（复印件）、户名为华仕建的农村信用合作联社存折一份（复印件），证明普定县白岩镇人民政府已经按照评估结果支付华仕建补偿款；10.承诺书一份（复印件），证明普定县白岩镇人民政府清除华仕建葡萄园农作物是按照与华仕建的约定进行的。
经庭审质证，原告对被告普定县人民政府提交的证据1无异议；对证据2-4，认为无关联；对证据5、6，认为达不到证明目的；对证据7的真实性无异议，但原告并未领取补偿款；对证据8的真实性无异议，但达不到证明目的；对证据9无异议。
原告对被告普定县白岩镇人民政府提交的证据1-3无异议；对证据4，认为无关联；对证据5，认为达不到证明目的；对证据6，认为无关联；对证据7、8，认为达不到证明目的；对证据9的真实性无异议，但原告并未领取补偿款；对证据10的真实性无异议，但达不到证明目的。
被告普定县人民政府与被告普定县白岩镇人民政府对相互之间提交的证据均无异议。
被告普定县人民政府对原告提交的证据1，认为达不到证明目的；对证据2无异议，认为该证据证明了原告不是土地承包经营权人，不是被征收人，原告的补偿应按照租赁合同处理而不是由政府补偿。被告普定县白岩镇人民政府对原告提交的证据的质证意见与被告普定县人民政府的质证意见相同。
本院对上述证据认证如下：对被告普定县人民政府提交的证据1、2，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信；对证据3，因与本案无关联，不予采信；对证据4、5，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信；对证据6，因与本案有关联，来源合法，客观真实，且照片系原告葡萄园照片，原告对确认的面积、数量均认可，予以采信；对证据7、8，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信；对证据9，因与本案有关联，来源合法，客观真实，且原告无异议，予以采信。
对被告普定县白岩镇人民政府提交的证据1-3，因与本案有关联，来源合法，客观真实，且各方当事人均无异议，予以采信；对证据4，因与本案无关联，不予采信；对证据5-7，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信；对证据8，因与本案有关联，来源合法，客观真实，且照片系原告葡萄园照片，原告对确认的面积、数量均认可，予以采信；对证据9、10，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信。
对原告提交的证据1、2，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信。
经审理查明：原告华仕建系普定县白岩镇新寨村四组村民。2012年11月10日至2014年11月10日，原告分别向第三人刘文发、杨守家、杨家仁、杨守华租赁土地共9.23亩用于种植葡萄。2015年5月12日，被告普定县人民政府与安顺市兴伟房地产开发有限责任公司签订项目为兴东食品药品产业园的招商引资合同。同年5月13日，被告普定县白岩镇人民政府发布《关于对贵州兴东民族大健康产业园项目内土地实施征收的通知》，拟对贵州兴东民族大健康产业园规划红线范围内的土地进行征收。同年7月9日，普定县发展和改革局普发改备案（2015）38号《关于贵州省兴东民族大健康产业园建设项目备案的通知》，同意对贵州省兴东民族大健康产业园建设项目备案。同年7月16日，普定县白岩镇兴东食品药品产业园项目指挥部对原告的葡萄园进行现场评估确认。同年7月27日，原告出具书面承诺，主要内容为：“保证在2015年8月11日之前把葡萄园内的种植物及构筑物自行进行处理完毕，逾期任由普定县白岩镇人民政府处理。逾期如处理不完，本人保全有诉讼权利。”之后，原告未在保证期限内将葡萄园处理完毕，原告的葡萄园被强行铲除。原告认为，被告因贵州省兴东民族大健康产业园建设项目征收原告承租的土地的行政行为违法，向本院提起行政诉讼，请求确认该征收行为违法。
本院认为：本案的争议焦点是：一、原告起诉是否属于重复起诉；二、原告是否具备本案的诉讼主体资格；三、本案二被告的主体是否适格；四、征收土地的行政行为是否合法。
原告虽然针对贵州省兴东民族大健康产业园建设项目征收原告承租的土地的行政行为分别向贵州省镇宁布依族苗族自治县人民法院及本院提起过行政诉讼，但被告均不相同，属程序性事实不同，不属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条规定的原告以同一事实和理由重复起诉的情形。故被告普定县人民政府辩称本案属于重复起诉，应裁定驳回原告起诉的理由于法无据。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告系被征涉案土地的承租人，涉案土地被征收时，原告已在涉案土地上种植葡萄，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，征收土地的，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。故原告与该土地的行政征收行为有利害关系，二被告辩称原告主体不适格的理由于法无据。
本案的诉讼标的是土地行政征收行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款关于“国家征收土地，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，贵州省兴东民族大健康产业园建设项目征收土地行政主体应是被告普定县人民政府，被告普定县白岩镇人民政府只是配合执行普定县人民政府的土地行政、征收行为。故被告普定县白岩镇人民政府不是本案的适格被告，本案原告对普定县白岩镇人民政府的起诉应裁定驳回。但为便于本案的处理，在本判决中将驳回原告起诉的裁定予以吸收，一并判决。
依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第四十五条第三款的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当先行办理农用地转用审批手续，同时办理征地审批手续。本案中，被告普定县人民政府在征收原告承租的土地时，未办理农用地转用审批及征地审批手续，明显违反法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定，行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销；第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，被诉征地行为涉及农户较多，土地面积较大，不宜判决撤销，应判决确认违法。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，判决如下：
一、驳回原告华仕建对普定县白岩镇人民政府的起诉；
二、确认被告普定县人民政府征收原告华仕建承租9.3亩土地的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告普定县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 杨 鲁
审 判 员 洪 云
代理审判员 朱 艳 楠
二〇一五年十二月二十八日
书 记 员 郭芮男（代）