山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鲁行终字第4号
上诉人（一审原告）：王洪义，农民。
上诉人（一审原告）：王敬甫，农民。
上诉人（一审原告）：王兆武，农民。
上诉人（一审原告）：王瑞永，农民。
上诉人（一审原告）：焦连坤，农民。
上诉人（一审原告）：单洪启，农民。
上诉人（一审原告）：焦金峰，农民。
上诉人（一审原告）：王树春，农民。
上诉人（一审原告）：王恩廷，农民。
上诉人（一审原告）：王文友，农民。
上诉人（一审原告）：张海东，农民。
上诉人（一审原告）：宿香军，农民。
上诉人（一审原告）：王瑞云，农民。
上诉人（一审原告）：王兆江，农民。
上诉人（一审原告）：王瑞龙，农民。
上诉人（一审原告）：王洪刚，农民。
上诉人（一审原告）：焦金爱，农民。
上诉人（一审原告）：刘西玉，农民。
上诉人（一审原告）：刘西才，农民。
上诉人（一审原告）：王志敏，农民。
上诉人（一审原告）：马成兰，农民。
上诉人（一审原告）：滕胜国，农民。
上诉人（一审原告）：王文俊，农民。
上诉人（一审原告）：王树铎，农民。
上诉人（一审原告）：王文亮，农民。
上诉人（一审原告）：焦永成，农民。
上诉人（一审原告）：王文明，农民。
上诉人（一审原告）：王高启，农民。
上诉人（一审原告）：焦庆德，农民。
上诉人（一审原告）：王洪明，农民。
上诉人（一审原告）：焦金伟，农民。
上诉人（一审原告）：焦连才，农民。
上述32位上诉人的诉讼代表人：王文明，农民。
诉讼代表人：王洪义，农民。
诉讼代表人：滕胜国，农民。
委托代理人：刘磊。
委托代理人：王卫洲。
被上诉人（一审被告）：临沂市兰山区人民政府。
法定代表人：张佃虎，区长。
委托代理人：崔晓冬。
委托代理人：胡怀晋。
王洪义等32人诉临沂市兰山区人民政府房屋行政征收一案，临沂市中级人民法院于2014年11月2日作出（2014）临行初字第326号行政判决。一审原告王洪义等32人不服，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年1月22日公开开庭审理了本案。上诉人王洪义等32人的诉讼代表人王文明、王洪义、滕胜国及其委托代理人刘磊、王卫洲，被上诉人的委托代理人崔晓冬、胡怀晋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：2014年1月14日，临沂市兰山区第十八届人民代表大会第三次会议通过了《兰山区2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》，报告将火车站片区建设纳入2014年国民经济和社会发展计划。2014年1月27日，临沂市兰山区发展和改革局下发临兰发改（2014）2号文《关于下达兰山区2014年度国有土地上房屋征收计划的通知》，将普村铁路南片区房屋征收列入计划。2014年4月3日，临沂市房产和住房保障局、临沂市发展改革委员会、临沂市财政局、临沂市国土资源局、临沂市规划局联合下发（2014）13《关于摘转下达2014年城市棚户区改造项目的通知》，临沂火车站片区被列为城市棚户区改造项目。2014年5月10日，兰山区人民政府常务会议通过对火车站片区房屋征收工作的相关事宜。临沂市兰山区发展和改革局、临沂市规划局兰山分局、临沂市国土资源局兰山分局出具函件证明涉案片区征收改造已列入兰山区2014年国民经济和社会发展计划，并经兰山区十八届人大三次会议审议通过，规划用地符合临沂市规划委员会审批的控制性详细规划中的用地性质，可以依法办理土地使用手续进行项目建设。2014年3-4月，临沂市兰山区人民政府向被征收人下发《火车站片区房屋征收补偿方案征求意见稿》、《火车站片区是否同意进行征收改造征求意见表》、《火车站片区房屋征收还建户型征求意见表》，意见表中注明，如到期不报意见或建议，将视为同意征收补偿方案和公示户型设计。《火车站片区房屋征收补偿方案征求意见稿》及公告在被征房屋范围内地段予以公开张贴，征求意见，期限为30天。经统计，多数人同意。2014年5月12日张贴了关于《火车站片区房屋征收补偿方案》（征求意见稿）修改情况的公告。2014年5月9日，临沂市兰山区人民政府信访局出《兰山区火车站片区房屋征收项目社会稳定风险评估报告》，评估结果为低风险。2013年12月向普村社区被征收人下发了《火车站片区房屋征收评估机构评选意见表》793份，该表中列有推荐的评估机构，同时注明可以另选评估机构，经普村社区居民委员会统计，收回637份，同意推荐机构的554份。2013年12月27日兰山区人民政府房屋征收办公室在被征收范围内张贴了《火车站片区评估机构选定情况公示》，按评选意见选定了评估机构进行公示，并告知了提出异议的权利。2014年3-4月被告对拟被征收范围内房屋权属及附属物情况进行了调查登记，下发了《火车站片区房屋摸底情况告知表》，《火车站片区被征收房屋及附属物调查表》，除焦庆德、焦金爱外，王洪义等30名原告均在《火车站片区被征收房屋及附属物调查表》被征收房屋所有权人栏内签字认可。2014年5月12日至19日在被征房屋范围内地段公开张贴了《关于兰山区火车站片区房屋征收摸底情况的公示》。2014年5月26日，被告张贴了《关于火车站片区征收改造项目征收房屋评估平均市场单价及与产权调换房屋类似的商品房平均市场单价的公示》，确定了房屋主房征收评估平均价等，公示期7天。2014年5月26日，临沂市火车站片区开发建设指挥部出具还建房源证明，证明普村社区有安置房源2164套，建筑面积263982.84平方米。兴业银行股份有限公司临沂分行于2014年5月7日出具证明，证明临沂火车站建设开发有限公司账户存款余额为180542197.53元。被告提供了前述货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供原告选择。2014年5月26日被告发布临兰政征公告字2014第1号兰山区人民政府房屋征收决定公告。公告载明了征收项目名称为火车站片区征收改造项目；房屋征收范围为东至沂洲路，西至通达路、陷泥河，南至兰山罗庄区界，北至陶然路（范围内拟规划保留建筑物除外）；征收部门为兰山区人民政府房屋征收办公室；征收实施单位为临沂市房屋征收补偿办公室、兰山区房屋征收服务中心、金雀山街道办事处。公告告知了行政复议、行政诉讼权利，并附了火车站片区房屋征收补偿方案。32名原告不服提起行政复议。2014年7月18日临沂市人民政府作出复议决定书，维持临沂市兰山区人民政府作出的火车站片区范围内的房屋征收决定关于征收王洪义等32人房屋的具体行政行为。32位原告不服，于2014年7月23日向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为：被告称王树铎等13名原告与被告签订了补偿协议即认可了征收决定，无权再对征收决定提出异议。但上述13名原告均在被告房屋征收决定确定的征收范围内，与被告所作的具体行政行为有法律上的利害关系，有权提起本案行政诉讼，是否签订补偿协议不影响原告的诉权。
原告于2014年7月21日接到行政复议决定书，于7月23日即向法院邮寄行政起诉状，符合行政复议决定确定的起诉期限，被告称原告所诉超过起诉期限的主张不能成立。
根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，被告临沂市兰山区人民政府作为县一级人民政府，具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。原告没有证据证明被告的征收范围超出兰山区辖区，没有证据证明被征收房屋中含有集体土地，称被告超越权限征收的主张不能成立。
此次征收经临沂市兰山区第十八届人民代表大会第三次会议通过，符合2014年国民经济和社会发展计划。临沂市兰山区发展和改革局、临沂市规划局兰山分局、临沂市国土资源局兰山分局等部门出具了该项目符合土地利用总规划、城乡规划和专项规划的意见。原告称此次房屋征收不符合临沂市和兰山区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的主张不能成立。
2014年3月27日，被告拟定的”房屋征收补偿方案（征求意见稿）”在被征收房屋及所在地进行了张贴，原告称房屋征收补偿方案没有向社会公示征求意见的主张不能成立。普村社区居民委员会作为村民自治组织，熟悉普村社区居民情况，从事意见稿的发放和回收统计工作不违反法律规定，被告称普村社区无权进行统计的主张不能成立。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条规定”因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案”。根据该规定，听证不是征收房屋的必经程序。本案多数被征收人同意”房屋征收补偿方案（征求意见稿）”，也充分提出了修改意见，2014年5月12日被告对征求意见稿修改情况作了公告，原告以未组织听证为由请求撤销征收决定的主张不予支持。
2013年12月《火车站片区被征收房屋及附属物调查表》有30位原告的签字认可，证明被告对住宅房屋面积及附属物作了调查。2014年5月12日被告公示了《火车站片区住宅房屋面积及附属物调查明细表（含普村、傅屯焦庄三个社区）》。原告称被告没有对房屋状况进行调查和公示的主张不能成立。
被告下发了火车站片区房屋征收评估机构评选意见表，表中注明可以由被征收人自行推荐评估机构。根据该表的回收意见确定了评估机构，并于2013年12月27日张贴了《火车站片区评估机构选定情况公示》。原告称房地产价格评估机构没有由被征收人协商选定，评估结果没有公示，违反规定的主张不能成立。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定”作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。这里的足额到位是指用于征收补偿的货币、实物的数量应当符合征收补偿方案的要求，能够保证全部被征收人得到依法补偿和妥善安置。即补偿费用包括实物补偿和货币补偿。被告提供的安置房源和存款，能够保证全部被征收人得到依法补偿。迄今为止，绝大部分被征收人已签订了补偿协议，实际情况也证明了补偿费用是足额的。原告称征收补偿费用未能足额到位、专户存储、专款专用的主张不能成立。
综上，被告作出的房屋征收决定事实清楚、程序合法、适用法律、法规正确。经一审法院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《国有土地上房屋征收和补偿条例》第四条、第八条第（五）项、第九条第一款、第十条、第十一条第一款、第十二条、第十五条之规定，判决驳回32位原告要求撤销临沂市兰山区人民政府作出的火车站片区房屋征收决定的诉讼请求。案件受理费50元，由32位原告共同负担。
王洪义等32人不服一审法院判决，上诉请求：撤销一审法院判决和被上诉人的房屋征收决定，责令被上诉人停止实施房屋征收行为。事实与理由：（一）涉案征收项目不属于公共利益的需要，不能列入棚户区改造。根据上诉人提供的证据能够证明涉案征收项目是为了发展商业办公、物流等用地需要，不属于公共利益需要，不符合征收房屋的基本条件。（二）征收决定程序违法：1、从被上诉人提交的数据看有，77%的被征收人表示不同意征收补偿安置方案，在绝大多数被征收人不同意征收补偿方案的情况下，被上诉人没有组织听证，属于违法。2、被上诉人提交的30份回执单不能证明其征求了1600多户被征收人的意见，征收补偿安置方案没有组织征求公众意见不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条的规定。3、房地产价格评估机构没有由被征收人协商选定，即使按照被上诉人的证据，被上诉人推荐的评估机构数量少于选择结果，也不具有选择性，一审法院判决认定评估机构由被征收人选择，证据不足。（三）征收补偿方案存在以下问题：1、补偿标准严重违法，火车站片区征收改造项目周边新建商品房均价为每平米5600元左右，被上诉人按照其自行制定的产权调换价格即最高每平米3690元确定被征收房屋补偿价格，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定。2、上诉人类似别墅性质的房屋按照普通住宅确定补偿价格明显违法。3、被征收房屋的附着物的补偿标准是由被上诉人自行制定，该补偿标准没有任何法律依据，按照《房屋征收评估办法》第十四条规定，被上诉人应当与被征收人协商确定补偿标准。4、评估机构对被征收房屋并未进行评估，而是按照政府的安排制定统一的补偿价格，属于暗箱操作。（四）被上诉人在作出房屋征收决定前，没有对未经登记的建筑进行调查、认定和处理，这导致了很多原本应当认定为合法建筑、享有合法补偿的房屋没有获得补偿。（五）房屋征收决定作出前，征收补偿费用未能足额到位、专户存储、专款专用。根据被上诉人提供的《存款证明》显示仅有1.8亿元存款，被上诉人证据中显示安置房源为649765.02平方米，明显属于补偿安置资金不足。（六）被上诉人的征收决定不符合”四规划一计划”要求，其没有提交城市总体规划、土地利用总体规划等相关证据证明其征收符合规划要求。（七）涉案土地属于集体土地，被上诉人无权决定对集体土地及地上房屋进行征收。（八）一审法院判决在证据问题和事实认定上存在错误。
被上诉人答辩称：（一）根据答辩人提交的临房发（2014）13号文件能够证实火车站片区已列入棚户区。火车站片区的被征收房屋大部分因年久失修，无暖气、燃气及管道线路老化，且附近煤场、货场在一定程度上影响了居民的生活环境质量。此次改造是为了改善居民的居住环境，提高生活质量，促进当地居民的经济发展，完全符合公共利益的需要。（二）征收决定程序合法：1、火车站片区的大部分被征收人均同意片区的房屋征收方案，答辩人没有召开听证会并不违反规定。火车站片区的房屋征收经兰山区人民政府信访局进行风险评估并出具报告，经入户征求意见，片区大多数居民都拥护和支持片区改造，不再需要召开听证会。从答辩人所提交的征求意见汇总情况来看，大部分人均同意或者因弃权被视为同意片区的征收改造。截至目前，火车站片区共1735户被征收人，仅有包括上诉人在内的18户未签订房屋拆迁补偿安置协议书，这也能够印证大多数被征收人同意征收补偿安置方案、认可涉案征收决定的合法性。2、答辩人在拟定房屋征收补偿方案后已经按《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定在被征收范围内进行了广泛张贴，公示期为30天。此事实有答辩人提交的《火车站片区房屋征收补偿方案征求意见稿》的回执等证据予以证明。3、答辩人经过组织公开评选，由被征收人选定的三家具有资质的评估机构承担征收评估工作，该三家评估机构经过依法评估，确定了征收房屋评估平均市场单价、产权调换价等价值，答辩人依法对其所评估的价值进行了公示张贴，公示期为7天。在公示期内被征收人没有提出异议或者申请复核评估。对于附属物的补偿标准，答辩人依据临政办发（2009）12号文件的规定，该补偿标准符合当地物价水平，且公示期内被征收人并未提出异议。（三）答辩人作出征收决定之前，征收补偿费用足额到位，专户专存、专款专用。（四）答辩人在作出房屋征收决定前，对被征收房屋及房屋附属物予以调查登记，从答辩人提交的《火车站片区被征收房屋及附属物调查表》来看，调查登记的范围包括已确权和未确权的房屋和附属物。（五）临沂市兰山区发展和改革局、临沂市规划局兰山分局、临沂市国土资源局兰山分局等部门出具了涉案征收项目符合土地利用总规划、城乡规划和专项规划的意见，上诉人关于涉案项目不符合规划要求的主张不能支持。（六）根据答辩人提交的临沂市国土资源局兰山分局《关于火车站片区用地土地利用总体规划确定用途情况的函》和临房发（2014）13号文件能够证明涉案片区的土地均为国有土地。（七）一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确。
本院二审确定案件的审理重点是：1、被上诉人作出的被诉房屋征收决定是否合法（主要包括该征收项目是否符合公共利益、征收决定认定的事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法）；2、一审法院判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
针对第一个审理重点，上诉人认为，根据相关新闻报道，火车站片区改造用于商业办公和物流，可见该项目属于经营性项目，不符合公共利益；集体土地转为国有必须履行一个山东省人民政府批准的征收程序，上诉人没有见到山东省人民政府发布的公告，不能认为涉案土地是国有土地；被上诉人提交的统计表、征求意见表证明大多数人不同意征收补偿方案，被上诉人未组织听证，违反征收程序的规定；补偿标准没有公示，确定的标准只是被上诉人借用评估机构的名义而作出的一种规定，而且对于被征收房屋和安置房，评估机构选择了不同标准进行评估。被上诉人认为，此次被征收房屋属于旧房、危房，上诉人对此是明知的，涉案征收决定符合公共利益需要；我方提供的证据证明了涉案土地性质为国有，上诉人提出涉案土地有部分集体土地，对该主张上诉人应当提交证据予以证明；关于评估价格，我方的证据16及证据30中的关于火车站片区征收改造项目、征收机关、企事业单位非住宅房屋重置价格的公示和关于火车站片区征收改造项目征收房屋评估平均市场单价以及产权调换房屋类似的商品房平均市场单价的公示均证实我方依照法定程序和时间进行了相应评估，并将结果进行了公示，在公示期内我方没有收到书面的异议材料。
针对第二个审理重点，上诉人认为，一审法院采信证据违法，关于专项规划的证据，被上诉人始终未提供过，一审法院判决认为其提供了这个证据，违背事实；上诉人的其他诉讼意见一审法院没有回应。被上诉人认为，一审法院判决认定事实清楚、适用法律及判决结果正确。
各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
被诉房屋征收决定是否合法应从以下几个方面进行分析：（一）关于涉案征收项目是否符合公共利益的问题。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的属于符合公共利益需要的情形。本案被诉的房屋征收决定涉及火车站片区征收改造项目，而临沂市人民政府临政发（2014）8号《关于印发临沂市2014年国民经济和社会发展计划的通知》，将火车站片区列为房屋旧城改造项目片区，因此，被上诉人为了改善城市环境和居民的居住条件，组织实施的本次房屋征收行为，系旧城区改建，符合公共利益的需要。上诉人以相关新闻报道为由，主张涉案征收改造项目不符合公共利益的理由不能成立，本院不予支持。
（二）关于被诉房屋征收决定程序是否合法的问题。被上诉人向一审法院提交的被征收人填写的《火车站片区房屋征收补偿方案征求意见稿》以及将房屋征收补偿方案（征求意见稿）张贴予以公示的照片能够证明，被上诉人拟定了房屋征收补偿方案（征求意见稿），并在被征收房屋及所在地进行张贴，大部分被征收人同意征收，部分被征收人提出了自己的要求和修改意见，被上诉人对该征求意见稿进行修改，并将修改稿予以公告，结合本案绝大部分被征收人已经签订了补偿协议的事实，被上诉人未组织听证会不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款”因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案”规定的情形，不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。故上诉人提出的被上诉人对征收补偿方案没有组织征求公众意见以及没有组织听证，属于程序违法等主张不能成立。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：”房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定”。本案中，被上诉人经过组织公开评选，根据其下发的由被征收人填写的评估机构评选意见表选定了三家具有资质的评估机构承担征收评估工作，并将该评估机构的选定情况进行了公示，评估机构的选定符合上述规定。上诉人关于评估机构没有经过被征收人选择、一审法院对该事实认定错误的主张不能成立，本院不予支持。
从被上诉人提交的《火车站片区被征收房屋及附属物调查表》等证据看，能够证明被上诉人在作出房屋征收决定前，对被征收房屋及房屋附属物予以调查登记，调查登记的范围包括已确权和未确权的房屋和附属物，并且被上诉人已将该调查结果予以公示。上诉人关于被上诉人没有对被征收房屋调查登记的主张缺乏事实依据，本院不予支持。
（三）关于被诉房屋征收决定认定事实是否清楚的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：”被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”。本案中，经过被征收人选定的三家具有资质的评估机构依法评估，确定了被征收房屋评估平均市场单价、产权调换价等价值，符合上述规定。被上诉人依法对评估结果进行了公示张贴，公示期为7天。在公示期内被征收人没有提出异议或者申请复核评估。被上诉人依据临政办发（2009）12号文件的规定确定附属物的补偿标准，该补偿标准符合当地物价水平，且公示期内被征收人亦未对此补偿标准提出异议。上诉人关于产权调换价格、补偿标准系被上诉人自行制定、没有任何法律依据的主张缺乏事实依据，该主张不能成立。
根据被上诉人提交的《存款证明》以及《还建房源证明》，结合绝大部分被征收人已签订补偿协议、签订补偿协议的绝大多数被征收人选择了产权调换的事实看，被上诉人提供的安置房源和存款能够保证全部被征收人得到依法补偿，进而能够证明本案的征收补偿费用是足额到位、专户储存、专款专用的。上诉人关于征收补偿费用未足额到位的主张与事实不符，本院不予支持。
依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，房屋征收应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；旧城区改建，还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。涉案征收项目经临沂市兰山区第十八届人民代表大会第三次会议通过，符合2014年国民经济和社会发展计划。临沂市兰山区发展和改革局、临沂市规划局兰山分局、临沂市国土资源局兰山分局等部门出具了涉案征收项目符合土地利用总规划、城乡规划和专项规划的意见，上诉人关于涉案项目不符合规划要求的主张没有证据予以证明，本院不予支持。
被上诉人提交的临沂市国土资源局兰山分局《关于火车站片区用地土地利用总体规划确定用途情况的函》和临房发（2014）13号文件能够证明涉案片区的土地性质是国有。上诉人关于涉案片区属于集体土地的主张没有证据支持，该主张不能成立。
综上，被上诉人作出的房屋征收决定认定事实清楚、程序合法、适用法律、法规正确。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序无违法之处，应予维持。上诉人王洪义等32人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王洪义等32人共同承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海燕
审 判 员 赵 军
代理审判员 于 晶
二〇一五年二月十一日
书 记 员 李 倩