山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鲁行终字第99号
上诉人（原审被告）济南市人民政府。
法定代表人杨鲁豫，市长。
委托代理人张文利。
委托代理人张慧芳。
被上诉人（原审原告）山东宣威涂料有限责任公司。
法定代表人艾同林，总经理。
山东宣威涂料有限责任公司（以下简称宣威公司）诉济南市人民政府（以下简称市政府）行政答复一案，济南市中级人民法院于2015年2月5日作出（2014）济行初字第185号行政判决。原审被告市政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年7月7日公开开庭对本案进行了审理。上诉人市政府的委托代理人张文利、张慧芳，被上诉人宣威公司的法定代表人艾同林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：1998年6月15日，原告宣威公司作为甲方，与乙方济南市历城区董家镇柿子园村委会签订土地征用协议，征用位于该村南，济青1**省道北的土地72.06亩，用于建设车间、办公用房。2004年2月9日，山东省国土资源厅下发《关于治理整顿土地市场秩序中清查出的违法用地补办审批手续若干问题的意见》，规定对1999年1月1日以前形成的违法占地，需要办理征地手续的，以县为单位将项目相对集中成批次后逐级报省人民政府审批。2004年3月30日，济南市国土资源局历城分局给济南市国土资源局出具确认书，确认原告使用的涉案土地符合历城区及董家镇土地利用总体规划。2004年5月17日，济南市国土资源局作出济国土罚字（2014）259号土地�政处罚决定，对原告使用的48043平方米进行了处罚，处罚决定为：一、没收原告在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；二、对非法占地行为处以413550元罚款。2004年5月30日，被告向山东省人民政府呈报（2004）80号《关于济南市2004年第19批次城市建设用地补办手续的请示》，申请将包括原告使用的48043平方米土地在内的、发生在1999年1月1日之前的违法占地87909平方米土地征为国有并向违法用地单位供地。2004年12月13日，山东省人民政府作出鲁政土字（2004）446号《关于济南市完善城镇建设用地审批手续的批复》，同意被告征用上述土地用于济南市城市建设。2005年4月4日，市政府就原告使用的48043平方米土地作出（2005）172号征用土地及补偿安置方案。载明经省政府鲁政土字（2004）446号文件批准征用的柿子园村集体土地48043平方米，建设用地项目为“山东宣威涂料有限�司建车间”。原告于2005年10月11日向济南市财政局缴纳1276812元土地补偿款，11月29日缴纳契税95760.9元。2006年，济南市规划局将“青银高速北环线”纳入《济南市城市规划总体方案（2006-2020）》。2006年11月10日，被告作出《关于同意山东宣威涂料有限公司办理国有土地使用权协议出让手续的批复》（济政土字（2004）404号）同意将鲁政土字（2004）446号文件批准征为国有的历城区董家镇柿子园村48043平方米国有土地中的18345平方米土地使用权出让给山东宣威涂料有限公司，其余5838平方米土地用于规划道路建设，6997平方米用于规划青银高速路建设，7262平方米用于规划立交桥建设，9601平方米用于规划绿化带建设，共计29698平方米。2007年上半年，青银高速公路全线贯通，为青银高速公路预留的29698平方米土地未被利用。2014年1月6日，原告向被告提交《关于解决在临港开发区东�已征用土地七年未能使用有关问题的请示》，被告未对原告的请示作出答复。原告对被告不予答复不服，向山东省人民政府申请行政复议。山东省人民政府作出鲁政复决字（2014）49号行政复议决定，责令被告履行答复职责。2014年8月8日，被告作出《答复书》，该答复未对原告请示中的请求事项作出答复意见。原告不服，再次提起行政复议。2014年10月24日，山东省人民政府作出鲁政复决字（2014）562号行政复议决定，维持了被告作出的答复。原告宣威公司仍不服，提起行政诉讼。
原审法院认为，行政机关的作为义务，除来源于法律的明文规定外，还可来源于行政机关的承诺、先行行为等。具体到本案，原告曾于1998年开始占用48043平方米土地建设厂房和办公楼，但至2006年被告决定将原告占用的48043平方米土地中的29698平方米预留给青银高速公路建设，将剩余18345平方米�地使用权出让给原告建设车间，导致原告认为其在剩余的18345平方米土地上无法继续建设厂房、车间，故原告就其在土地利用方面产生的问题向被告提出请示，与被告先前实施的行为存在关联性，故被告对原告的请求事项具有答复的义务。在原告向山东省人民政府提出行政复议后，山东省人民政府在其作出的鲁政复决字（2014）49号行政复议决定中亦认定，被告对原告提出的上述请示应当作出答复，并责令被告履行答复职责。因此，原告认为被告未履行答复职责提出行政诉讼，属于行政诉讼的受案范围。经审查，原告向被告提出的请求事项包括两项建议方案：第一个方案是要求被告将因预留给青银高速公路（北环线）而占用原告的土地批准还给原告用于项目建设；第二个方案是要求被告将涉案48043平方米土地全部收储并给予原告合理补偿。从形式上看，被告虽然作出�答复，但从答复的内容看，该答复并未对原告提出的请求事项给出针对性答复意见，因此，不能认定被告作出的“答复”已经履行了对原告的答复职责。被告提出其答复属于重复处理行为，未对原告的权利义务产生实际影响，不属于人民法院受案范围的主张，法院不予支持。另外，原告违法占地建设厂房和办公楼的行为发生在1998年，且济南市国土资源局对该违法占地行为已经作出过处理。为完善用地手续，经山东省人民政府批准后，被告曾作出《征用土地及补偿安置方案公告》，将涉案48043平方米土地征收，建设用地项目即为：山东宣威涂料有限公司建车间。“青银高速北环线”于2006年纳入《济南市城市规划总体方案（2006-2020）》，而原告在此之前已经在涉案土地上建设了厂房和办公楼，被告认定原告“在未经规划审批的情况下，违法占用青银高速公路（北环线�立交及绿化保护带用地建设厂房和办公楼”，属于新的事实认定，且主要证据不足。综上，被告作出的答复没有针对原告的请求事项履行答复职责，且答复中认定事实的主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（1989）第五十四条第（二）项第1目、第（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告市政府于2014年8月8日给原告山东宣威涂料有限公司作出的《答复书》；二、限被告市政府于本判决生效后60日内对原告《关于解决在临港开发区东区已征用土地七年未能使用有关问题的请示》履行答复职责。案件受理费50元，由被告市政府负担。
市政府不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决，依法改判。理由是：1、原审法院判决适用法律、认定事实错误，上诉人不具有对被上诉人请求事项进行答复的法定职责。所谓“行政机关的承诺、先行行为”并不存在。2、上诉人已经对被上诉人进行了答复。3、上诉人没有进行新的事实认定。4、该答复书只是就有关情况作出解释说明，并未作出具有法律效力的内容，未对宣威公司的权利义务产生实际影响，不属于人民法院受案范围。
被上诉人宣威公司庭前未提交书面答辩意见。
根据原审法院判决和上诉答辩情况，本案的审理重点确定为：1、上诉人作出的《答复书》是否属于人民法院受案范围。2、上诉人是否具有并已经履行了对被上诉人请求事项进行答复的法定职责。3、原审法院判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
针对第一个审理重点，上诉人市政府认为，被诉《答复书》仅就申请人提出的建议及有关情况作出解释和说明，并未作出任何具有法律效力的内容，也未对宣威公司的权利义务产生实际影响。被上诉人宣威公司认为答复书讲到土地一直被宣威公司非法占用，没有依据，对上诉人权利义务产生了实际影响，本案属于人民法院受案范围。
针对第二个审理重点，上诉人市政府认为，上诉人不具有答复被上诉人的法定职责。上诉人是行政机关，职责法定，除非法律法规等有明确规定，一般不会对具体行业的具体管理事项具有法定管理职责。无论是土地收储还是用地规划，应由规划行政主管部门实施，均不是上诉人的法定职责。而《答复书》已完整地对申请人所作《请示》进行了答复，可以清楚地看出，被上诉人应按已经取得的法律证书，在法律规定的范围内进行审批。被上诉人作为企业没有必要向市政府进行请示，如某企业在某领域需要行政机关履行某些职责应向具体的职能部门提出。被上诉人宣威公司认为，法律没有禁止，其就有向市政府打报告的权利。请示问题一是反映土地撂荒和企业发展困难，市政府有资格处理�问题，《答复书》看不出处理意见，二是254号文未批先占，被上诉人提议先给企业用，市政府如需要，企业随时拿出来。上诉人答非所问。《答复书》并未按照49号复议决定书认定的问题进行答复。
针对第三个审理重点，上诉人市政府认为，一审法院认定事实不清，适用法律错误。原审法院判决认为行政机关的作为义务，除来源于法律的明文规定，还可来源于行政机关的承诺、先行行为等，没有法律依据。本案推定为上诉人具有答复义务错误。原审法院判决认为“从答复内容看该答复并未对原告提出的请求事项给出针对性答复意见”错误。原审法院判决认为“上诉人在答复书中作出新的事实认定，且证据不足”错误，关于违法占地的事实认定，之前已有法定文书进行了认定，该《答复书》仅是就已认定的情形重新作出一些解释；对外实施的具有法律效力盖章的机�对行政行为承担责任。本案中，出让土地和签订出让协议的均为国土局，与原告并无法律上利害关系，不能认为是上诉人的承诺或先行行为。
被上诉人宣威公司认为，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人使用土地已经交全材料，交纳了罚金，违法占地情况已经改正，目前不存在违法情形。根据《土管法实施条例》规定，颁证应当由国土部门报市政府审批，市政府在推脱责任，其说法没有法律依据。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
关于上诉人作出的《答复书》是否属于人民法院受案范围的问题。《答复书》第二段载明“你公司在未经规划审批的情况下，违法占用规划青银高速公路（北环线）立交及�化保护带用地建设厂房和办公楼……”，对被上诉人宣威公司占用土地的情形和性质进行了表述。根据本案查明事实，被上诉人宣威公司违法占地建设厂房和办公楼的行为发生在1998年，且济南市国土资源局对该违法占地行为已经作出过处理。为完善用地手续，经山东省人民政府批准后，市政府曾作出《征用土地及补偿安置方案公告》，将涉案48043平方米土地征收，建设用地项目为：山东宣威涂料有限公司建车间。“青银高速北环线”于2006年纳入《济南市城市规划总体方案（2006-2020）》，而被上诉人宣威公司在此之前已经在涉案土地上建设了厂房和办公楼。被诉《答复书》认定涉案土地一直被宣威公司非法占用，对宣威公司的权利义务产生了实际影响。上诉人关于《答复书》仅就申请人提出的建议及有关情况作出解释和说明，并未作出任何具有法律效力的内容，未�宣威公司的权利义务产生实际影响的主张不能成立。因此，《答复书》属于人民法院行政诉讼受案范围。
关于上诉人市政府是否具有并已履行了对宣威公司请求事项进行答复的法定职责的问题。被上诉人宣威公司曾于1998年开始占用48043平方米土地建设厂房和办公楼，但至2006年上诉人市政府决定将宣威公司占用的48043平方米土地中的29698平方米预留给青银高速公路建设，将剩余18345平方米土地使用权出让给上诉人建设车间，导致被上诉人认为其在剩余的18345平方米土地上无法继续建设厂房、车间，故就其在土地利用方面产生的问题向被上诉人提出请示。虽然该“请示”不属于行政机关内部公文意义上的“请示”，但系向市政府反映土地撂荒和企业发展困难，要求解决涉案土地使用权问题，应视为要求上诉人对土地使用权问题做出行政处理的申请，且与上诉人先前行为存在关联性，上诉人应当予以答复。山东省人民政府在其作出的鲁政复决字（2014）49号行政复议决定中亦认定，市政府对宣威公司提出的上述请示应当作出答复，并责令市政府履行答复职责。上诉人关于其对该申请不具有答复义务的主张不能成立。
被上诉人宣威公司提出的请求事项包括两项建议方案：第一个方案是要求上诉人将因预留给青银高速公路（北环线）而占用被上诉人的土地批准还给被上诉人用于项目建设；第二个方案是要求上诉人将涉案48043平方米土地全部收储并给予被上诉人合理补偿。《答复书》并未对宣威公司提出的请求事项给予针对性答复，并作出评价，认为宣威公司“在未经规划审批的情况下，违法占用青银高速公路（北环线）立交及绿化保护带用地建设厂房和办公楼”，缺少充分依据。因此，市政府作出的《答复书》并未履行对宣威公司的答复职责。原审法院据此判决撤销《答复书》，并限市政府于判决生效后60日内对宣威公司提交的《关于解决在临港开发区东区已征用土地七年未能使用有关问题的请示》履行答复职责，并无不当。上诉人关于“行政机关的作为义务，除来源于法律的明文规定，还可来源于行政机关的承诺、先行行为等”没有法律依据，进而主张市政府不具有答复的法定职责，其已进行相应答复，原审法院判决错误的主张不能成立，本院不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人市政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人济南市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 山 莹
审 判 员 马新光
代理审判员 孙晓峰
二〇一五年八月十日
书 记 员 李 倩