江苏省扬州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）扬行终字第00016号
上诉人（原审原告）许建祥。
上诉人（原审原告）薛志清。
两上诉人共同委托代理人薛正懿，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）扬州市江都区国土资源局，住所地在扬州市江都区江家路21号。
法定代表人王友林，局长。
委托代理人杨平，扬州市江都区国土资源局副局长。
委托代理人王进，江苏江业律师事务所律师。
上诉人许建祥、薛志清与被上诉人扬州市江都区国土资源局（下称江都国土局）因土地行政征收一案，2014年11月18日，原审高邮市人民法院作出（2014）邮行初字第00028号行政裁定，许建祥、薛志清不服，向本院提起上诉。本院于2015年2月3日立案受理后，依法组成合议庭于2015年3月18日公开开庭审理了本案。上诉人许建祥、薛志清及其委托代理人薛正懿，被上诉人江都国土局的委托代理人杨平、王进到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：因城镇建设用地需要，被告于2011年8月29日就征用仙女镇等镇村集体土地，编制了（江）地呈字（2011）第004号建设用地项目呈报材料，即“一书三方案”，报江苏省人民政府审批。2011年11月21日，江苏省人民政府作出苏政地（2011）478号《关于江都市2011年度第4批次村镇建设用地的批复》，同意扬州市人民政府呈报的一书三方案。同日，被告作出《征地补偿安置方案公告》（2011年第59号），内容包括土地补偿费标准、地上附着物补偿标准及费用、青苗补偿标准及费用、农业人员安置办法等。2011年11月24日，原江都市人民政府作出《征用土地方案公告》（2011年第59号）。被告分别于2011年11月23日和2011年12月2日将《征用土地方案公告》（2011年第59号）和《征地补偿安置方案公告》（2011年第59号）在其官网上予以公布。2011年12月3日，扬州市江都区仙女镇人民政府、扬州市江都区仙女镇江桥村村民委员会、扬州市江都区仙女镇江桥村许一村民小组和扬州市江都区仙女镇江桥村许二村民小组共同在《征地公告反馈意见》中表示对征地补偿安置方案无异议，同意接受征地补偿安置方案，并分别盖章确认，同时有江桥村村委会主任王寿高、许一组组长王元庆、许二组组长王根生的签名。证明上述两公告已经在规定范围、时间内进行了公告。
原审法院另查明，两原告在原江苏省江都市（现江都区）仙女镇江桥村许一路2号及许一路10-2号有合法的房屋。
原审法院认为，被告扬州市江都区国土资源局于2011年11月21日作出《征地补偿安置方案公告》（2011年第59号），内容包括土地补偿费标准、地上附着物补偿标准及费用、青苗补偿标准及费用、农业人员安置办法等。该公告第七条规定，本方案在征求意见后，报江都市人民政府批准组织实施。说明该《征地补偿安置方案公告》尚在征求意见过程中，属于还没有成立的行政行为，对公民、法人和其他组织的权利义务不产生实际影响。故被告作出的《征地补偿安置方案公告》（2011年第59号）不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告所诉于法无据，对其要求撤销《征地补偿安置方案》的请求不予支持。原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第四十四条第（一）项之规定，裁定驳回了原告许建祥、薛志清要求撤销被告作出的《征地补偿安置方案》（2011年第59号）的起诉。
上诉人许建祥、薛志清上诉称：上诉人在江都仙女镇江桥村有合法的房屋和集体土地使用证。被上诉人作出2011年第59号《征地补偿安置方案》对上诉人进行征地补偿，该方案就是具体的实施方案。上诉人于2014年6月6日才获知被上诉人作出的2011年第59号《征地补偿安置方案》这一具体行政行为。第一，2011年第59号《征地补偿安置方案》程序违法。一是本案的补偿安置方案的公告时间早于征地方案，故该公告时间倒序，属于程序违法；二是被上诉人作出的征地补偿安置方案未履行听证义务。第二，被上诉人作出的2011年第59号《征地补偿安置方案》缺乏征地批准机关及文号、必要的内容，故该公告不具有法律效力。一审裁定认定事实不清、证据不足，适用法律错误。请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院依法立案受理或本院依法继续审理。
被上诉人江都国土局答辩称：第一，被上诉人作出《征地补偿安置方案》的程序正当。2011年11月21日江苏省人民政府作出苏政地（2011）478号《关于江都市2011年度第4批次村镇建设用地的批复》，后被上诉人于2011年12月2日在江都国土网上公布了2011年第59号《征地补偿安置方案公告》，2011年12月3日被征地所在镇、村、组在《征地公告反馈意见》中明确对征地补偿安置方案无异议，同意接受。该《征地补偿安置方案公告》符合《土地管理法》及实施条例的规定。第二，被上诉人作出的征地补偿安置方案符合法律、法规的规定。《征地补偿安置方案公告》中明确的具体补偿标准及费用符合江苏省人民政府苏政发（2011）40号《省政府关于调整征地补偿标准的通知》和扬州市人民政府扬府发（2011）148号《市政府关于调整征地补偿标准的通知》的规定。第三，上诉人起诉不符合法律规定。被上诉人作出的2011年第59号《征地补偿安置方案公告》尚在征求意见过程中，属于阶段性行政行为，对公民、法人和其他组织的权利义务不产生实际影响，故该公告不属于人民法院行政诉讼受案范围，应当裁定驳回上诉人的起诉。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。
原审被告江都国土局，原审原告许建祥、薛志清在举证期限内向原审法院提供的证据均已随案移送本院。本院经庭审审查，原审裁定认证正确，根据确认的定案证据所认定的案件事实清楚，本院予以确认。
本院认为：本案的争议焦点是上诉人许建祥、薛志清不服被上诉人江都国土局作出的2011年第59号《征地补偿安置方案公告》所提起的本次行政诉讼是否符合起诉与受理条件。对此，被上诉人江都国土局作出被诉2011年第59号《征地补偿安置方案公告》的法律依据是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款。根据该条例第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门拟定的征地补偿、安置方案是以公告的方式向被征地人进行送达的，并非需要向每一个被征地人分别送达征地补偿、安置方案。本案中，根据所查明的案件事实，被诉2011年第59号《征地补偿安置方案公告》于2011年12月3日前在被征用土地所在村进行了公告，上诉人如不服，应当至迟在2014年2月3日前向人民法院提起行政诉讼。上诉人许建祥、薛志清于2014年8月14日向原审法院提起本次行政诉讼，已经超过了法定的起诉期限。上诉人认为其在2014年6月6日才获知被上诉人作出的2011年第59号《征地补偿安置方案公告》这一具体行政行为，由于征地补偿、安置方案向被征地人送达的法定形式为公告方式，因此，本案的起诉期限应当从公告之日起60日后开始起算，而非从上诉人认为的其实际知道被诉2011年第59号《征地补偿安置方案公告》这一行政行为的2014年6月6日开始计算其起诉期限。对于被诉2011年第59号《征地补偿安置方案公告》是否对上诉人的权利义务产生实际影响的问题，虽然该公告中第七条有“本方案在征求意见后，报江都市人民政府批准组织实施”的规定，但该处的征地补偿安置工作实际已经实施，因此，被诉2011年第59号《征地补偿安置方案公告》对上诉人的权利义务产生实际影响。原审法院以《征地补偿安置方案公告》（2011年第59号）不属于人民法院行政诉讼受案范围裁定驳回许建祥、薛志清的起诉，该裁定理由不当。鉴于许建祥、薛志清提起的本次行政诉讼已经超过法定的起诉期限，原审法院裁定驳回起诉的结果正确。上诉人的上诉理由和请求本院不予采纳。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，本院裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 乔文进
审 判 员 周 涛
代理审判员 徐沐阳
二〇一五年六月二十五日
书 记 员 陈 敏
附：本裁定所适用的法律条文
1、《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十五条第三款市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。
2、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十一条第一款行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。