山东省荣成市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）荣行初字第34号
原告张忠平，男，汉族，1950年7月14日生，住荣成市港湾街道办事处大鱼岛村3区***号。
被告荣成市公安局，住所地荣成市伟德东路6号。
法定代表人杨玉平，男，局长。
委托代理人ＸＸ，男，该局法制大队民警。
委托代理人闫志杰，男，该局法制大队民警。
原告张忠平不服被告荣成市公安局2014年10月3日做出的荣公（治）行罚决字（2014）第00328号行政处罚决定书，于2014年10月30日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，于2014年11月3日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月26日公开开庭审理了本案。原告张忠平，被告委托代理人ＸＸ、闫志杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告荣成市公安局于2014年10月3日做出荣公（治）行罚决字（2014）第00328号行政处罚决定书，认定2013年6月以来，张忠平到北京中南海周边地区多次非正常上访，扰乱该地区的公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对张忠平处以行政拘留十日的行政处罚。
被告在举证期限内向本院提交了做出被诉具体行政行为的证据、依据：1、受案登记表复印件一份，证明荣成市公安局治安管理大队接到报案后依法受案；2、传唤证复印件一份，3、传唤审批表复印件一份，4、通知被传唤人家属记录复印件一份，共同证明依法对违法嫌疑人进行传唤；5、告知笔录复印件一份，证明处罚违法嫌疑人前履行了告知的法律程序；6、行政处罚审批表复印件一份，证明做出处罚经过合法审批；7、行政处罚决定书复印件一份，证明对违法嫌疑人做出处罚决定；8、对张忠平的询问笔录复印件一份，9、权利义务告知书复印件一份，共同证明依法对张忠平询问；10、训诫书复印件四份，证明张忠平曾受北京警方训诫；11、户籍证明复印件一份，证明张忠平的实际居住地；12、法律依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，证明对原告张忠平所作处罚符合法律规定。
原告诉称，2014年10月3日，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，对原告处以行政拘留十日。原告认为被告所作处罚决定无事实依据。原告到北京市公安局递交举报信的行为符合国务院制定的《信访条例》的规定，原告没有实施任何扰乱公共场所秩序的行为。即使原告在北京市确有违法行为，管辖权也应当在北京，被告无权对原告做出处罚决定。治安处罚是“即时”强制措施，即使原告在2013年6月确有违法行为，被告也应在三十日内而不是一年多以后做出处罚决定，且被告对原告的行政处罚决定是在法定节假日期间、夜间做出，之前未听取原告的陈述和申辩，未经过集体讨论，故被告所做的行政处罚决定程序违法。综上，被告做出的处罚决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误、程序违法，故诉至法院，请求依法确认被告做出的荣公（治）行罚决字（2013）第00328号行政处罚决定书违法，并予以撤销。
原告庭审期间向法庭提供如下证据：北京市公安局西城分局政府信息公开接待室出具的西公（2014）第3884号-不存《政府信息不存在告知书》，证明被告对原告进行行政拘留无事实依据。
被告辩称，2013年6月以来，原告多次到北京中南海周边地区非正常上访，扰乱了该地区的公共场所秩序，该违法行为有张忠平的陈述、训诫书等证据证实。按照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，我局对该案有管辖权。原告2013年6月以来四次到北京中南海周边地区非正常上访，构成性质同一的违反治安管理行为的连续状态，违法行为终了之日为2014年10月1日，故我局10月3日对其进行处罚符合法律规定。中南海地区属于公共场所，根据我局调查的原告本人的陈述以及北京市公安局出具的四份训诫书，可以证明原告到上述地区非正常上访的行为扰乱了公共场所秩序，故我局做出的处罚决定认定事实清楚。《中华人民共和国治安管理处罚法》中无行政机关的负责人集体讨论的程序规定，且我局在做出处罚决定前，依法对原告进行传唤，告知其拟做出处罚决定的事实、理由及依据，故我局做出的处罚决定程序合法。行政拘留属于行政处罚而非行政强制执行的方式，我局是依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定给予原告行政拘留十日的行政处罚，该处罚决定适用法律正确。综上，我局做出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处罚适当，程序合法，请求法院依法予以维持。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提供的证据4、5、6、11，原告无异议，本院经审查认为，上述证据与案件存在关联性，来源合法，内容真实可信，故予以采信；被告提供的证据1，原告有异议，认为被告在对其询问时并未向其出示受案登记表，故该受案登记表是后期制作的，庭审中被告称公安机关经负责人审批依法受案，受案登记表不需要向原告出示，本院经审查认为，法律并未规定公安机关受理案件需要向违法嫌疑人出示受案登记表，且根据被告提供的证据4、8，可以证明被告2014年10月3日已对该案进入调查程序，原告所提异议亦无相关证据证明，故对该证据予以采信；证据2，原告称被告是在做完调查笔录后才向其出示传唤证，本院经审查认为，传唤证上由原告本人签名并注明被传唤到达时间以及离开时间，原告对其异议未提供相应证据，故对该证据予以采信；证据3，原告认为传唤审批表中记载的违法事实不正确，本院经审查认为，传唤审批表系证明被告经审批决定对违法嫌疑人进行传唤，表中记录的违法事实仅系涉嫌而非最终认定，故对该证据予以采信；证据7，原告对被告对其做出处罚决定的事实没有异议，对处罚决定书中表述的违法行为有异议，本院经审查认为，被告提供该证据系证明其作出本案被诉的处罚决定，而非证明该处罚决定的正确性，故对该证据予以采信；证据8、9，原告有异议，称询问笔录上签名虽为其本人所签，但断章取义，并未完整记录其陈述的内容，本院经审查认为，该证据与案件存在关联性，来源真实合法，其记载的内容只是概况了原告陈述的内容而非错误的记载，故对该两份证据予以采信；证据10，原告有异议，称其在北京时北京市公安局未向其送达该四份训诫书，且训诫书上亦无其本人签名，这四份训诫书应该是荣成公安局事后取得的，本院经审查认为，该四份训诫书加盖北京市公安局西城分局府右街派出所公章，形式上属于国家机关制作的公文文书，其上印有原告照片，载明了训诫单位、训诫人、被训诫人、发生时间、发生地点、训诫内容等信息，庭审质证时原告亦称训诫书中记载的上访地点正确，但对上访时间及上访几次记不清，故应当认定该训诫书所记载的内容客观真实，故予以采信；证据12法律依据，系全国人大制定的法律，与案件存在关联性，故属于审查被告具体行政行为是否合法的法律依据。
原告提供的证据，被告有异议，本院经审查认为，该证据可以证明北京市公安局西城分局无原告到北京中南海周边地区上访及作为治安案件立案的记录，但结合被告提供的证据10及庭审调查，原告2013年6月至2014年10月，多次到北京中南海周边地区上访，北京市公安局西城分局发现并予以训诫，故该证据不足以证明原告在上述时间内未到相关场所上访，亦不足以证明其上访行为不构成扰乱公共场所秩序，故该证据不符合证据的真实性标准，不予采信。
经审理查明，2013年6月以来，原告多次到北京中南海周边地区上访，反映本村问题。北京市公安局西城分局府右街派出所于2013年6月20日对原告进行训诫，告知原告中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，应当到相关的信访接待部门反映自己的问题，对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规的规定予以处理。2013年6月22日、6月25日、2014年10月1日原告连续几次到北京中南海周边上访，北京市公安局西城分局府右街派出所均给予训诫，并出具训诫书。被告于2014年10月3日受理案件后，于当日对原告进行了询问，结合北京市公安局出具的四份训诫书，被告认定2013年6月以来，原告多次到北京中南海地区非正常上访，严重扰乱了该地区的公共场所秩序。被告于同日向原告告知了拟做出行政处罚的事实、理由及依据，听取了原告的陈述及申辩，后于当日做出荣公（治）行罚决字（2014）00328号行政处罚决定书，决定对原告处以行政拘留十日。行政处罚已执行完毕。原告认为被告做出的荣公（治）行罚决字（2014）00328号行政处罚决定书认定事实不清、证据不足、适用法律错误、程序违法，请求法院依法确认违法，并予以撤销。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。故被告对原告违反治安管理秩序的行为具有行政管理的职权。
根据被告提供的证据，可以认定2013年6月以来，原告多次到北京中南海周边地区非正常上访。《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。故信访人应当依法行使法律赋予的信访权利。2013年6月20日，原告到北京中南海周边地区上访，当地公安机关对其训诫，明确告知其相关场所不属于信访接待场所，应当到相关信访接待场所反映问题，对不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规处理。原告不听从劝阻，在随后的6月22日、6月25日以及2014年10月1日又多次到北京中南海周边上访，每次北京市公安部门均予以训诫，被告的非法信访行为已经构成严重扰乱公共场所秩序。故被告做出的处罚决定，认定案件事实清楚，证据充分。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条规定，违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。前款规定的期限，从违反治安管理行为发生之日起计算；违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。原告自2013年6月起至2014年10月，多次到北京中南海地区非正常上访，其违法行为存在连续状态，故被告于2014年10月3日立案查处，符合法律规定。被告在做出处罚决定前依法对原告进行传唤、询问，告知其拟做出处罚决定的事实、理由及依据，听取其陈述及申辩，故被告做出的处罚决定程序合法。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处500元以下罚款。《山东省公安机关实施治安管理处罚法细化标准》第二条规定，多次扰乱公共场所秩序的行为符合扰乱公共场所秩序情节较重的情形。原告自2013年6月以来多次在中南海周边地区非正常上访，属于扰乱公共场所秩序情节较重的情形。故被告给予原告行政拘留十日的处罚，符合法律规定。
综上，被告做出的处罚决定正确，依法应予维持。原告称被告作出的处罚决定未经行政机关负责人集体讨论违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，以及违反《中华人民共和国行政强制法》第四十三条行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行的规定，因本案不属于“情节复杂”，拘留的行政处罚亦不属“重大违法行为给予较重的行政处罚”，因此，被告给予原告行政拘留十日的处罚，不需要行政机关负责人集体讨论决定，另外，行政拘留属于行政处罚而非行政强制措施，不适用《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，故原告的起诉理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持荣成市公安局2014年10月3日做出的荣公（治）行罚决字（2014）00328号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。
审 判 长 常 佳
人民陪审员 刘英乾
人民陪审员 向为学
二〇一四年十二月八日
书 记 员 曲 惠