上海市黄浦区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）沪0101行初306号
原告上海天源植物制品有限公司，住所地本市青浦区。
法定代表人JerryZhilaiWu。
委托代理人宋杰，北京市隆安律师事务所上海分所律师。
被告上海市青浦区市场监督管理局，住所地本市青浦区。
法定代表人王毅荣。
委托代理人金超，男，上海市青浦区市场监督管理局工作人员。
委托代理人诸晓强，男，上海市青浦区市场监督管理局工作人员。
被告上海市食品药品监�管理局，住所地本市。
法定代表人杨劲松，上海市食品药品监督管理局局长。
委托代理人汤奥博，男，上海市食品药品监督管理局工作人员。
原告上海天源植物制品有限公司(以下简称天源公司)不服被告上海市青浦区市场监督管理局(以下简称青浦市场局)行政处罚决定以及被告上海市食品药品监督管理局(以下简称市食药监局)行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月15日立案受理，并依法向两名被告送达了起诉状副本及应诉通知书。两名被告在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据。本院依法组成合议庭，于2017年7月4日公开开庭审理了本案。原告天源公司的委托代理人宋杰，被告青浦市场局的委托代理人金超、诸晓强，被告市食药监局的委托代理人汤奥博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告青浦市场局认定原告天源公司食堂从业人员使用工业盐从事菜肴烹饪的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食安法》)第三十四条第一款第(一)项的规定，构成“用非食品原料生产的食品”的行为，根据《食安法》第一百二十三条第一款第(一)项的规定，作出沪食药监(青)罚处字[2016]第XXXXXXXXXX号行政处罚决定，一、没收尚未使用的工业盐2365g；二、处罚款人民币140000元。认定原告食堂操作人员无法提供有效的健康证明的行为，违反了《食安法》第四十五条第二款的规定，构成“从事接触直接入口食品工作的食品生产经营人员应当每年进行健康检查，取得健康证明后方可上岗工作”所指的行为，根据《食安法》第一百二十六条第一款第(六)项的规定，决定对原告责令改正，并作出警告的处罚。原告不服，向被告市食药监局申请行政复议，市食药�局于2017年4月24日作出沪食药监复决字(2017)第20号行政复议决定，维持了青浦市场局的行政处罚决定。
原告天源公司诉称，原告通过与个体户许某某签订《餐饮托管合同》，明确了双方订餐与供餐的权利义务关系，并每月向许某某结算餐费。许某某使用原告食堂加工食品，是涉案菜肴的生产经营者。且原告员工及负责人每天都要食用涉案菜肴，不可能为节约成本而故意使用非食品原料。故被告青浦市场局将许某某加工食品的行为认定为原告的行为，缺乏事实和法律根据。被告市食药监局仅因为原告曾经取得食品经营许可证即将原告认定为违法主体，所作维持的行政复议决定亦有错误。原告请求本院判决：1、撤销被告市食药监局做出的沪食药监复决字(2017)第20号行政复议决定；2、撤销被告青浦市场局作出的沪食药监(青)罚处字[2016]第XXXXXXXXXX号行政处罚决定中没收尚未使用的工业盐2365g及处罚款人民币140000元的决定。
被告青浦市场局和市食药监局辩称，原告与许某某之间签订的餐饮托管合同，属于承包性质的民事法律关系，不能排除原告作为食品生产经营主体应当承担的食品安全责任。被诉行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，被诉行政复议决定程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
本院经审理查明，案外人许某某与原告天源公司签订《餐饮托管合同》，承包了原告的食堂，为原告员工提供用餐并按月结算伙食费。2016年7月28日，被告青浦市场局接到对原告食堂使用工业盐烧制菜品的举报后，于次月3日正式立案并展开调查。青浦市场局查明，原告的食堂持有《餐饮服务许可证》。许某某在2016年7月22日从原告的水处理车间内私自拿取工业盐，用于食堂菜肴烹饪。至案发时，于食�内查获使用工业盐制作的油炸鸡腿、油爆草鱼、炒冬瓜、豆干炒肉丝(有洋葱)等食品及无标示的工业盐2365克。另查明，食堂4名操作人员中，2名从业人员健康证过期(发证日期均为2015年4月7日，有效期一年)，其余2名从业人员未办理健康证。青浦市场局认定原告构成“用非食品原料生产食品”的行为，根据《食安法》第一百二十三条第一款第(一)项的规定，拟决定对原告：一、没收尚未使用的工业盐2365g；二、处罚款人民币140000元。认定原告违反了“从事接触直接入口食品工作的食品生产经营人员应当每年进行健康检查，取得健康证明后方可上岗工作”的规定，根据《食安法》第一百二十六条第一款第(六)项的规定，拟决定对原告责令改正，并作出警告的处罚。青浦市场局将上述拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容书面告知原告，并告知听证的权利，同时，青浦市场局还延长了案件处理期限至2017年2月3日。根据原告的请求，青浦市场局于2016年11月18日召开了听证会，听取了原告的陈述及申辩，但未予采纳。12月8日，青浦市场局作出被诉的沪食药监(青)罚处字[2016]第XXXXXXXXXX号《行政处罚决定书》送达原告。原告收讫后不服，向市食药监局申请行政复议，市食药监局于2017年1月24日受理后，听取了青浦市场局的书面答复并审查了青浦市场局提交的证据及依据，在3月27日延长复议审理期限30日后，于4月24日作出沪食药监复决字(2017)第20号《行政复议决定书》，邮寄送达复议双方当事人。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
以上事实，由被告青浦市场局提交的投诉举报信息单、原告营业执照、法定代表人护照、委托书及身份证复印件、现场笔录、餐饮服务许可证、餐饮托管合同、发票、从业人员健康证及身份证复印件、询问笔录三份、派出所询问笔录、案件受理记录、抽样单、抽样检验告知书、抽样检验工作质量及工作纪律反馈单、检验报告、关于食堂承包人违法使用工业盐事件的处理决定、就餐服务协议、忆洁公司营业执照、忆洁公司食品经营许可证及从业人员健康证、产品质量报告单、立案审批表、立案通知书、询问笔录三份、案件调查终结报告、核审记录表、合议审理记录、行政处罚审批表、案件办理延期审批表、听证告知书及送达回证、要求听证申请书、听证通知书及送达回证、委托书、听证笔录、听证意见书、行政处罚决定审批表、被诉的行政处罚决定书及送达回证，被告市食药监局提交的原告行政复议申请、行政复议受理通知书及送达凭证、行政复议答复通知书及送达凭证、行政复议答复书、行政复议延长审理期限通知书及送达凭证、行政复议决定书及送达凭证�以及当事人的庭审陈述等证据在案佐证。
本院认为，被告青浦市场局负责所辖行政区域内的餐饮服务监督管理工作，具有作出行政处罚决定的相应职权。被告市食药监局具有对下级市场监督管理局所作行政行为作出行政复议决定的法定职权。被告青浦市场局经立案、调查，在作出行政处罚之前，履行事先告知和听证程序，作出行政处罚决定，将决定书送达原告，执法程序合法。
本案的主要争议焦点是：两被告认定原告系涉案违法行为的违法主体是否正确？原告认为，其向许某某购买餐饮服务，双方存在着供餐和订餐的关系，因此本案的违法主体应为许某某。本院审阅双方均提供的《餐饮托管合同》后发现，该合同与供、订餐协议不同。首先，许某某虽自主经营原告的食堂并自负盈亏，但合同亦约定，原告有权对许某某进行各种行政管理，有权�取其他方式进行食堂管理，即原告仍然对食堂有经营管理权。其次，许某某本人无餐饮服务经营资质，而是由原告向许提供餐饮服务许可证，即许某某实际上是以原告的名义，在原告餐饮服务许可证的许可范围内开展食堂餐饮经营。故本院认定原告系食品生产经营者，应当对其食堂生产经营的食品安全负责，并承担相应行政责任。本案中，被告青浦市场局认定原告存在食堂从业人员使用工业盐烹饪制作菜肴以及食堂从业人员未取得健康证明即上岗工作的两项违法行为，依据《食安法》之规定分别作出行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，处罚裁量并无不当。另经查明，被告市食药监局作出行政复议决定的程序合法。原告的辩解理由缺乏证据支撑，对其诉讼请求，本院均不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告上海天源植物制品有限公司的诉讼请求。
案件受理费人民币50元(原告已预缴)，由原告上海天源植物制品有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。
审 判 长 马金铭
代理审判员 陈佳莹
人民陪审员 路真诚
二〇一七年九月十九日
书 记 员 金 威
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。