浙江省建德市人民法院
民 事 裁 定 书
（2014）杭建民初字第762-1号
原告马辉。
委托代理人（特别授权）郑利成、赖红，浙江嘉耀律师事务所律师。
被告董锡昌。
委托代理人（特别授权）张琴芳，建德市光明法律服务所法律工作者。
原告马辉与被告董锡昌确认合同有效纠纷一案，本院于2014年8月11日立案受理后，依法适用简易程序于同年9月16日公开开庭进行了审理。因案情较为复杂，本案转为普通程序依法组成合议庭，于同年12月16日再次开庭进行了审理。原告马辉、被告董锡昌及其委托代理人张琴芳均二次到庭参加诉讼，原告马辉的委托代理人郑利成、赖红分别参加了第一次、第二次庭审。审理中，原、被告申请给予自行和解期限四十五天，本院予以准许，但双方未能达成一致意见。经院长批准，本案延长审理期限六个月。本案现已审理终结。
原告马辉起诉称，2002年6月，董锡昌所有的位于建德市洋溪街道下塘村面积95.85平方米的房屋需拆迁，其与原建德市科技工业园区管理委员会（以下简称园区管委会，现更名为建德市城东新区建设管理委员会，以下简称城东管委会）签订了房屋拆迁补偿安置合同，拆迁人依合同给予董锡昌拆迁补偿款和安置地块。至2004年6月初，同期被拆迁户大多已在安置地上建设新房，而董锡昌由于建房资金紧缺未能如期建房。因为安置地块建房系二户一拼的联排房屋，董锡昌不按期建房，与其联排的另一户厉建忠户也无法建房。故厉建忠要求洋溪街道办、城东管委会以及下塘村委会等部门解决。当时马辉有意建房，故村干部和管委会工作人员将董锡昌的建房安置地块推荐安排给马辉建房，并承诺房产证可直接办到马辉名下。经撮合，马辉与董锡昌于同年6月9日签订了书面协议，约定由马辉出资在董锡昌的安置地块上建房，房屋建成后第一、二层归马辉，第三层归董锡昌，董锡昌不用出资，另由马辉补偿董锡昌人民币19000元。协议签订当日，马辉即支付补偿款给董锡昌。之后马辉按照规划要求在案涉地块动工兴建房屋，于同年底完工。2005年，马辉与董锡昌均搬入新房居住，按协议约定马辉居住使用第一、二层及顶层，董锡昌居住使用第三层。十多年来，同期安置迁建房均未办理土地使用权证和房屋所有权证。2012年2月，董昌锡反悔协议，以城东管委会为被告提起诉讼，要求安置迁建房地基、将案涉房地产权属证书办至董锡昌名下。该案经建德法院一审、杭州中院二审后，均驳回了董锡昌的诉请。但马辉与董锡昌于2004年6月签订的有关建房协议所引发的纠纷并未解决。马辉认为，该协议系双方真实意思表示，解决了董锡昌无能力建房、影响邻居厉建忠户建房、马辉建房保障了董锡昌的居住、符合迁建房统一规划建设等当时困扰各方的现实问题，董锡昌也因此得益。为维护协议的稳定性、安全性，解决双方纠纷，故诉至法院，请求判令：确认马辉与董锡昌于2004年6月9日签订的协议有效。
原告马辉为证明其主张，向本院提交以下证据材料：
1、协议一份，拟证明马辉与董锡昌经合意于2004年6月9日签订协议的事实；
2、建德市人民法院作出的（2012）杭建民初字第242号民事判决书、杭州市中级人民法院作出的（2013）浙杭民终字第916号民事判决书复印件各一份，拟证明马辉与董锡昌在政府工作人员协调组织下于2004年6月9日签订案涉协议，该协议已实际履行，案涉房屋已经建成，董锡昌已搬进房屋第三层居住使用的事实；
3、原建德市建设局核发的编号为建科园（私2004）016009的建设用地规划许可证复印件一份，拟证明马辉与董锡昌签订协议后，原建德市建设局向马辉核发建设用地规划许可证的事实；
4、吴有生、马炎超出具的证明一份，拟证明马辉于2004年6月9日在建德市新安江街道桔园宾馆茶室内支付董锡昌购买拆迁安置地基款项人民币19000元的事实。
被告董锡昌答辩称，本案是拆迁安置纠纷，而非商品房买卖纠纷。因建德市科技工业园区城东区块拆迁需要，董锡昌与原园区管委会于2002年6月12日签订了房屋拆迁补偿安置协议书，双方同意将董锡昌所有的坐落于建德市洋溪街道城东村下塘的泥木房屋拆迁，给予经济补偿并另行安排宅基地。其后，董锡昌和其他被拆迁户挑选了安置建房的地基，董锡昌户与厉建忠户地基相邻。根据要求，迁建房系统一规划设计的双联合拼联建房屋。因董锡昌无钱建房影响了厉建忠户的建房，董锡昌曾表示厉建忠户可先行建房，只要保留住其宅基地即可，但拆迁单位未予允许。2004年6月3日，洋溪街道办、城东开发办、洋溪街道下塘村委会（现为洋溪街道城东村委会）组织召开董锡昌户与厉建忠户的建房协调会，董锡昌因无钱建房遂未参加。会议纪要认为“必要时以法律手段保护当事人（指厉建忠户）合法权益”。故董锡昌是在经济极度困难、无望解决建造迁建房的情况下，被迫于2004年6月9日与马辉签订了地基转让协议。此外，马辉于2002年10月即以被拆迁人身份申请办理建设用地规划许可证，2004年10月20日，原建德市建设局向马辉核发了建设用地规划许可证。董锡昌是在不知情的情形下成为一个无安置建房规划许可的村民。马辉与董锡昌签订的协议剥夺了董锡昌作为被拆迁人的合法权益，致马辉侵占拆迁安置建房用地得以延续。现该迁建房，如系董锡昌建造的则属合法，马辉作为非被拆迁人在被拆迁人董锡昌的安置地基上所建造的房屋是否属于违章建筑，请予界定。另外，董锡昌向杭州市规划局反映相关违法事项后，该局于2014年6月组织听证会，认为马辉并非被拆迁人，不符合规划许可对象，并于2014年7月1日作出杭规发（2014）135号文件，撤销了原建德市建设局向马辉核发的建设用地规划许可证。综上，原、被告间的协议不是一个单纯的行为，是之前一系列不合法行为的继续，要综合整个过程分析，不能仅凭一份协议来判定是否有效。而且该协议亦非双方真实意思表示，董锡昌没有收到过马辉支付的补偿款人民币19000元，协议内容违反了法律有关划拨土地不得擅自转让的相关规定，属无效，应驳回原告的请求。
被告董锡昌为证明其主张，向本院提交以下证据材料：
1、编号为下塘2-001的房屋拆迁补偿安置协议书、加盖有“建德市人民政府洋溪街道办事处”印章的下塘二期拆迁安置户清单和建房图纸复印件各一份，拟证明董锡昌系被拆迁人的事实；
2、马辉递交的申请、加盖有“建德市人民政府洋溪街道办事处”印章的原建德市建设局核发的编号为建科园（2003）016004的建设用地规划许可证、下塘村二期十八户拆迁户递交的申请、下塘二期拆迁安置户清单复印件各一份，拟证明马辉非被拆迁人，以被拆迁人身份申办建房用地手续，拆迁人在申报材料中将马辉变为被拆迁人，该规划许可过程非法的事实；
3、下塘二期拆迁厉建忠、董雪（锡）昌户建房纠纷协调会议纪要、协议复印件各一份，拟证明董锡昌因资金紧张想缓建房，未参加协调会，在无奈情况下与马辉签订协议同意建房的事实；
4、加盖有“建德市人民政府洋溪街道办事处”印章的由原建德市建设局核发的编号为建科园（私2004）016009的建设用地规划许可证、下塘村马辉户建房红图复印件各一份，拟证明原建德市建设局于2004年10月20日将建设用地规划许可证批准登记在马辉名下的事实；
5、加盖有“建德市人民政府洋溪街道办事处”印章的建德市国土资源局填发的编号为建德市（县）（2005）建土划字第3号建设用地批准书复印件一份，拟证明拆迁人在申报材料中将非被拆迁人马辉变为被拆迁人，马辉办理了建房用地手续，该许可过程非法的事实；
6、杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局）{杭规发（2014）135号}关于撤销“建科园［私2004）016009号”《建设用地规划许可证》通知书复印件一份（与原件核对无异），拟证明原建德市建设局向马辉核发的“建科园（私2004）016009号”《建设用地规划许可证》属对不符合法定条件申请人核发的规划许可，已被杭州市规划局撤销的事实。
当事人提供的证据材料，经对方质证，本院分析认证如下：
一、对原告提供的证据1，被告对真实性无异议，对合法性、关联性和待证事实有异议。认为协议非双方真实意思表示，该协议不能单独认定是否有效，在拆迁过程中行政机关将马辉作为被拆迁人的行为是不合法的，马辉支付人民币19000元无任何付款证明，登记在马辉名下的建设用地规划许可证亦已被撤销，故该协议是无效的。本院审查后认为，被告对协议的真实性无异议，双方因协议引发纠纷，本院将在说理部分具体阐述。
二、对原告提供的证据2，被告对真实性、合法性无异议，对关联性有异议。认为二份民事判决书反映的是另外的法律关系，不能证明马辉已经履行合同，而且判决时登记在马辉名下的建设用地规划许可证没有被撤销。本院审查后认为，二份民事判决书系生效法律文书，反映了马辉依协议在案涉地基上已建造房屋，董锡昌依协议已搬入房屋第三层居住，该房地产尚未办理产权手续等事实与本案有关联，应予认定。
三、对原告提供的证据3，被告对真实性无异议，对合法性、关联性和证明对象均有异议。认为马辉不是被拆迁人，行政机关将建设用地规划许可证核发至马辉名下系非法，该材料不能说明合同有效。本院审查后认为，该材料即被告提供的证据4，将一并分析认证。
四、对原告提供的证据4，被告对证据“三性”均有异议，认为该材料系证人证言，证人应到庭作证。本院审查后认为，该材料系书面证人证言，相关人员未出庭作证，不能单独作为认定案件事实的依据，被告的异议成立，对该材料不予确认。
五、对被告提供的证据1，原告对真实性无异议，认为董锡昌系被拆迁人属实，内容印证了双方纠纷的起因和来源。本院审查后认为，该组材料符合证据要件，予以确认。
六、对被告提供的证据2，原告对真实性无异议，对证明对象有异议。认为18户拆迁户向建德市国土资源局申办建房手续时已无董锡昌名字，建设用地规划许可证是经申请后由原建德市建设局于2004年核发至马辉名下。其他用地申请人对上述情况均知晓，新区建设工作人员也知晓董锡昌已不是案涉地基的使用权人，所以当时各用地申请人在联名申请时并没有找董锡昌签名而直接找马辉签名。本院审查后认为，该组材料符合证据特性，予以确认，对材料内容反映的与本案相关联的事实，予以认定。
七、对被告提供的证据3，原告对真实性无异议，认为建房纠纷协调会纪要虽然没有董锡昌签名，但政府并未剥夺董锡昌的权益。洋溪街道办认为在厉建忠户的房屋建造前要进一步做董锡昌工作，晓之以理，必要时以法律手段解决，但并没有表示采取非法方式解决。而且采取法律手段解决也并非当然的对董锡昌不利，政府工作人员的做法合情、合法。本院审查后认为，会议纪要符合证据要件，予以确认。被告提供的协议即原告提供的证据1，本院将在说理部分阐述。
八、对被告提供的证据4、5，原告对真实性无异议，认为当时政府曾表示如果马辉愿意接手董锡昌的迁建房建设事宜，就把相关证件办理至其名下。马辉与董锡昌签订协议后，政府就将建设用地规划许可证核发给马辉，确定了下塘村马辉户建房红线图。本院审查后认为，被告提供的证据4即原告提供的证据3，该建设用地规划许可证虽已被杭州市规划局依法撤销，但客观反映了原建德市建设局曾向马辉核发了建设用地规划许可证的事实，该材料符合证据要件，予以确认。被告提供的证据5，系国土部门填发的建设用地批准书，反映了下塘三期张建国等22户拆迁户迁建房的土地性质系住宅类国有划拨等事实，对真实性、合法性、关联性予以确认。建设用地批准书系经建德市人民政府批准由建德市国土资源局填发，无证据证明已被依法撤销，应属合法有效，对被告的证明对象不予确认。
九、对被告提供的证据6，原告对真实性无异议，但认为行政机关对公民之间的民事行为的效力无法裁判，该文件未涉及协议的效力。因文件涉及马辉的民事权益，马辉保留行政诉讼的权利。董锡昌所举材料均无法证明协议无效，却证明了双方达成协议的背景以及马辉出资建房并将房屋三楼交付董锡昌使用的事实。本院审查后认为，该材料系行政机关依职权作出的决定，符合证据要件，予以确认。
根据原、被告的陈述及提供的有效证据，结合庭审调查，本院认定如下事实：
原园区管委会（现更名为城东管委会）经原建德市建设局（现更名为建德市住房和城乡建设局）批准，对科技工业园城东区块进行拆迁。2002年6月12日，被拆迁人董锡昌与拆迁人原园区管委会签订了编号为下塘2-001的房屋拆迁补偿安置协议书，同意将董雪昌（董锡昌）居住的坐落于建德市洋溪街道城东村下塘的泥木住宅拆迁，双方就迁建宅基地、拆迁安置补偿事宜进行了约定。协议签订后，拆迁人对董锡昌居住的旧房拆除，按拆迁协议就相关附属物进行了补偿。根据安排，董锡昌在洋溪街道城东区块下塘村的安置区块内选择了联建安置房宅基地，面积为100平方米，该地基与厉建忠户相邻。2003年9月20日，原建德市建设局就该安置区块核发了编号为建科园（2003）016004的建设用地规划许可证。根据要求，迁建房统一为一幢二户的联建房屋。因董锡昌未及时动工建设，影响了邻居厉建忠户的建房。厉建忠多次向洋溪街道办、城东开发办及下塘村委会等部门反映，均未解决。2004年6月3日，洋溪街道办、城东开发办、下塘村委会组织召开董锡昌户与厉建忠户建房纠纷协调会，董锡昌缺席。会议从技术角度分析厉建忠户房屋先行建设的可行性，明确了在动工前由洋溪街道办和下塘村委会进一步做董锡昌的工作，必要时采取法律手段保护当事人合法权益的意见。同年6月9日，董锡昌与马辉签订案涉协议，载明“由于甲方（董锡昌）经济及各种原因无能力建造……1、甲方同意将地基给予乙方（马辉）建造房屋，拟建三层。一、二层产权归乙方，第三层产权归甲方，地基归乙方。乙方一次性补给甲方人民币19000元……”等内容。协议达成后，原建德市建设局于2004年10月20日向马辉核发了编号为建科园（私2004）016009号的建设用地规划许可证，明确用地单位为马辉，建设项目为住宅，用地位置为洋溪街道下塘村，用地面积97.5平方米，批准建筑面积365平方米。嗣后，马辉出资建设了迁建房，于2004年下半年完工。2005年，董锡昌依协议约定搬入房屋第三层居住。此外，经建德市人民政府批准，建德市国土资源局于2005年1月23日签发了“建土划{2005}3号”国有划拨决定书，同日填发了“建德市（县）（2005）建土划字第3号”建设用地批准书，载明用地单位为建德市城东新区开发建设公司张建国等22户，建设项目名称为下塘三期迁建房，批准用地面积6398平方米，土地所有权性质为国有，土地取得方式为划拨，土地用途为住宅，土地坐落在洋溪街道城东区块。文件附件将马辉户作为下塘拆迁安置户之一，列入相应的土地使用权人及用地单位。后董锡昌与马辉之间产生矛盾，董锡昌向杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局）申请撤销原建德市建设局向马辉核发的建科园（私2004）016009号建设用地规划许可证，杭州市规划局于2014年6月25日组织听证后认为“董锡昌在其房屋被依法征收拆迁后，依据相关规划要求及拆迁补偿安置协议应被拆迁安置在国有划拨的洋溪街道城东区块上，其依法享有迁建房安置的权利。虽然其与马辉签订了地基转让协议，但马辉并非洋溪街道城东区块下塘村的被拆迁人，其与董锡昌签订的民事地基转让协议，不能作为其依法享有在已转为国有划拨土地上建造迁建房资格的证明文件，因此，建德市住房和城乡建设局以‘建科园［私2004）016009号’《建设用地规划许可证》许可马辉在安置区块拥有97.5平方米的居住用地面积，属对不符合法定条件申请人核发的规划许可”，并于2014年7月1日下发“杭规发（2014）135号”文件，通知建德市住房和城乡建设局撤销建科园［私2004）016009号《建设用地规划许可证》。同年8月11日马辉诉至本院，要求确认其与董锡昌签订的协议有效。
另查明，董锡昌曾以房屋拆迁安置补偿合同纠纷为由诉新区管委会，要求其安置迁建房地基，并将迁建房的房地产权属办至董锡昌名下。本院于2012年2月24日立案受理，审判案号为（2012）杭建民初字第242号。案经审理，于2013年1月24日判决驳回董锡昌的诉请。董锡昌不服上诉，杭州市中级人民法院二审案号为（2013）浙杭民终字第916号，案经二审，维持原判。又查明，案涉安置地块至今未办理国有土地使用权证书。
本院认为，原、被告签订的协议内容涉及地基转让审批、迁建房的建设用地规划许可等行政行为。本案中，规划主管部门曾依据双方协议向原告马辉颁发了案涉地块的建设用地规划许可证，后以该许可属对不符合法定条件申请人核发的规划许可为由，撤销了该建设用地规划许可证，未核发新的建设用地规划许可证。案涉地块上的迁建房虽由原告马辉建造完毕，但仍属未取得建设工程规划许可证的建筑，且至今未办妥国有土地使用权证书。本案纠纷实质涉及有关违法建筑权利归属及内容，相关认定及处理属于国家有关行政机关的职权范围，不属于法院民事案件受理范围。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条、第一百五十四条以及《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第二百零八条之规定，裁定如下：
驳回原告马辉的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 赖剑韵
代理审判员 方雪莲
人民陪审员 毛毓菲
二〇一五年八月十日
书 记 员 刘爱萍