江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏1291行初24号
公益诉讼人泰兴市人民检察院。
法定代表人吴文彬，该院检察长。
指派出庭人于亚明，该院副检察长。
指派出庭人张强，该院检察员。
被告泰兴市水务局，住所地泰兴市济川街道大庆东路219号。
法定代表人褚新华，该局局长。
委托代理人（特别授权）李红星，该局副局长。
委托代理人（特别授权）宋国强，江苏兴泰律师事务所律师。
第三人王志清，男，1957年10月11日生，汉族，住江苏省淮安市淮安区。
公益诉讼人泰兴市人民检察院（以下简称泰兴市检察院）在履行职责中发现被告泰兴市水务局履行长江采砂监督管理法定职责不当，于2017年1月11日向本院提起行政公益诉讼。本院于2017年1月11日立案后，于2017年1月13日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月17日公开开庭审理了本案。公益诉讼人泰兴市检察院指派副检察长于亚明、检察员张强，被告泰兴市水务局的出庭负责人暨委托代理人李红星、委托代理人宋国强出庭参加诉讼。第三人王志清经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人泰兴市检察院起诉称：2015年3月11日，被告泰兴市水务局在现场检查时发现第三人王志清在长江泰兴天星洲段水域非法采砂，遂作出扣押通知，扣押第三人的采砂船及设备。次日，被告决定对第三人的非法采砂案立案查处。同年3月31日，被告作出泰水罚字[2015]19号行政处罚决定，认定：2015年3月11日上午，第三人王志清的采砂船在长江泰兴天星洲段水域采砂，未取得采砂许可证，属于非法采砂，决定对其作出没收当天的违法所得和非法采砂机具，并处10万元罚款的处罚。同年4月7日，第三人缴纳罚款10万元，被告作出解除扣押（暂扣）通知书，解除对第三人采砂船及设备的扣押，但未执行对其没收非法采砂机具的行政处罚。根据第三人陈述，其采砂船船号为苏淮吸03，系为“天星洲项目工程”采砂。2016年9月30日，公益诉讼人向被告作出泰检民（行）行政违监[2016]32128300010号检察建议书，认为被告在对第三人非法采砂进行处罚过程中，存在仅对查处当天的违法所得予以没收处罚等违法情形，建议被告依法履行职责。但被告未在规定的一个月内作出处理或回复，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。请求法院判决：撤销泰兴市水务局对第三人王志清作出的行政处罚决定中没收当天的违法所得部分，根据查明的事实依法作出行政处罚决定并执行。
公益诉讼人为支持其起诉，向本院提交以下证据：
1.《泰兴市水务局“三定”方案》，证明被告负有对本案非法采砂行为进行立案查处的职责；
2.泰兴市水政监察大队关于第三人王志清非法采砂案的处罚案卷，内含：立案审批表、调查笔录、泰水扣[2015]19号扣押（暂扣）通知书及泰水扣物[2015]19号扣押（暂扣）物品清单、泰水罚字[2015]19号行政处罚决定、罚款缴款收据、解除扣押（暂扣）通知书、结案报告，证明被告泰兴市水务局对第三人王志清非法采砂行为的处罚过程、结果及执行情况；
3.公益诉讼人对被告工作人员徐志祥、曹先锋的调查笔录，证明被告未执行没收非法采砂机具与违法所得的原因；
4.泰检民（行）行政违监[2016]32128300010号检察建议书及送达回证，证明公益诉讼人已经履行诉前程序；
5.泰兴市水务局泰水函[2017]1号回复函，证明被告在收到公益诉讼人的检察建议后，未采取相应的整改措施；
6.公益诉讼人对江苏神禹建设有限公司管理人员徐太松的询问笔录，徐太松陈述：其负责泰兴市天星洲项目工程的现场管理，该工程的采砂由中交二航公司总负责，有证采砂的船只共十二条，无证采砂的船只有四条，均被泰兴市水务局处罚过，其中三条船号大致为3号、9号、8866号。四条船只是2015年2月到现场，采砂时间不长，每条船只采砂量不等，多的在一万方，少的在六、七千方，约定报酬为每方1.5元或1.8元，工程结束后结算工程款。但公司曾向采砂船预付过部分工程款；
7.公益诉讼人对河海大学港口海岸与近海工程学院教授童朝峰的询问笔录，童朝峰陈述：长江非法采砂有如下危害：一是影响长江岸堤安全；二是影响长江航运安全；三是影响生态；四是导致河床下切，加剧河口地区盐水入侵，影响上海水源地的供水安全；
8.公益诉讼人对李玉国的询问笔录，李玉国陈述：其无采砂许可为泰兴市天星洲项目工程采砂一周左右，按每方1.6元结算共获得报酬约2万元。未取得采砂许可采砂的还有张进涛、王志清；
9.船籍档案，证明苏淮吸03号采砂船于2015-2017年进行了船舶检验，处于适航状态。该船原为货船，因围堤工程需在货舱安装吸沙泵、柴油机等装置，作吸泥船用。
被告泰兴市水务局辩称：1.被告收到检察建议书后，即开始落实整改措施。因十起案件所涉非法采砂船主较多，且有的采砂船主不在本地，有的不予配合，加之被告执法队伍缺乏相关技术专业人员，需外聘协作单位配合，造成问题整改时间跨度较长。因此，要求被告在收到检察建议书后一个月内将上述十起案件一并整改到位，存在客观困难；2.被告考虑到第三人所采江砂未用于买卖获利，而是用于天星洲项目工程吹填，砂石资源费已按标准上缴，不存在违法所得，且对王志清等进行无证采砂吹填工程承包所得，能否确定为违法所得，尚缺乏法律依据。请求法院依法裁判。
被告泰兴市水务局在法定举证期限内未提交证据，在庭审中向本院提交泰兴市水务局泰水函[2017]1号回复函，证明被告已经履行了整改措施并作出回复。
第三人王志清未作述称，亦未提交证据。
经庭审质证，被告对公益诉讼人举证均无异议。
本院认证意见：被告对公益诉讼人所举证据均无异议，本院审查认为上述证据客观真实，来源合法，与本案相关联，依法均予以确认。被告举证已经超出法定举证期限，本院不予接纳，对其证明目的亦不予确认。
经审理查明，2015年3月11日，被告泰兴市水务局接举报，发现第三人王志清的采砂船（苏淮吸03号）未取得采砂许可，在长江泰兴天星洲段水域采砂。被告遂对第三人王志清的违法行为予以调查处理。第三人王志清在调查中陈述其未取得采砂许可，为泰兴市天星洲项目工程实施采砂两日，项目部按采砂量与其进行结算。
同日，被告泰兴市水务局对第三人王志清出具扣押（暂扣）通知书、扣押清单，扣押采砂船及设备。2015年3月31日，被告作出泰水罚字[2015]19号行政处罚决定，认定：2015年3月11日，被告在现场检查时发现第三人的采砂船正在进行非法采砂作业。第三人在长江泰兴天星洲段水域采砂未取得采砂许可，属非法采砂，严重影响长江河势稳定，违反了《长江河道采砂管理条例》第十条之规定。根据《长江河道采砂管理条例》第十八条第一款之规定，经局务会讨论决定，对第三人作出如下处罚：没收当天的违法所得和非法采砂机具，并处以罚款10万元。
2015年4月7日，第三人王志清缴纳罚款10万元。同日，被告作出解除扣押（暂扣）通知书，解除对第三人采砂船及设备的扣押。被告于2015年4月10日对该处罚案件作结案处理。结案报告反映的执行情况为：2015年4月7日第三人王志清已将罚款缴纳到财政专用账户，建议结案。被告内部结案报告审批意见：同意结案。
苏淮吸03号船舶于2015年、2016年、2017年均进行了船舶检验，并处于适航状态。
2016年9月30日，公益诉讼人泰兴市检察院向被告泰兴市水务局作出泰检民（行）行政违监[2016]32128300010号检察建议书，认为泰兴市水务局在对王志清非法采砂进行行政处罚过程中，存在认定非法采砂基本事实不全面、扣押措施不规范、未执行没收违法所得和非法采砂机具的处罚决定等违法情形，建议被告查明第三人非法采砂量及违法所得，积极纠正确有错误的处罚决定，并在收到检察建议后一个月内依法办理并将办理结果书面回复。被告泰兴市水务局针对检察建议，于2017年2月28日作出回复函，明确的整改措施中未涉及对王志清非法采砂行为的继续处理。
另查明，根据《泰兴市水务局“三定”方案》，被告泰兴市水务局负责实施《中华人民共和国水法》等水利法律、法规和方针政策，主管泰兴市江、河、滩地、水域及其岸线的综合治理、开发、利用和全市水土保持工作。
审理中，被告泰兴市水务局确认其处罚决定所作“没收当天违法所得”仅系套用法条规定，实际上第三人并不存在违法所得。
本院认为，本案的争议焦点为：1.公益诉讼人所提本案公益诉讼，是否符合法定条件；2.被告所作处罚决定是否合法。
关于焦点1，本案公益诉讼是否符合立案条件的问题
《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十一条规定：“人民检察院认为在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织违法行使职权或不履行法定职责，造成国家和社会公共利益受到侵害，向人民法院提起行政公益诉讼，符合行政诉讼法第四十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应当登记立案”；第十二条规定：“人民检察院提起行政公益诉讼应当提交下列材料：（一）行政公益诉讼起诉状，并按照被告人数提出副本；（二）被告的行为造成国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料；（三）人民检察院已经履行向相关行政机关提出检察建议、督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责的诉前程序的证明材料”。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条规定：“在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院”。
本案中，根据《长江河道采砂管理条例》第三条第三款规定：“沿江县级以上地方人民政府水行政主管部门依照本条例的规定，具体负责本行政区域内长江采砂的管理和监督检查工作”。被告泰兴市水务局作为长江泰兴市流段水行政主管部门，负有对管辖区域内非法采砂行为予以查处的职责。公益诉讼人在履职过程中发现第三人非法采砂行为未受到依法惩治，向被告发送了检察建议书，但被告未在规定的一个月内对公益诉讼人的建议事项作出处理。公益诉讼人在立案时已经提供了被告行政处罚决定可能存在错误并造成国家和社会公共利益受到侵害的初步材料，以及其履行诉前程序的相关证据，故公益诉讼人的起诉符合上述所规定的受理条件。
被告虽然在审理中作出回复函，但回复时间已经超出规定的一个月时限，且仍未对检察建议所涉违法行政行为予以实质纠正。被告还主张其在一个月内客观上无法纠正违法行为。根据相关规定，该一个月仅是检察机关履行的公益诉讼诉前程序中，判断相关行政机关是否实质纠正违法行为、检察机关是否需要提起公益诉讼的容忍期间，公益诉讼审查的并非行政机关在该一个月内的纠正或履职行为，而是检察建议所指向的行政机关固有的违法行政行为。因此，被告上述意见不值考虑。
关于焦点2，应处理被诉行政处罚决定的合法性及被告应如何作出后续处理两个方面的问题。
一、关于被诉行政处罚决定的合法性
被告在审理中主张第三人的违法行为不存在违法所得，其对第三人处以“没收当天的违法所得”，系单纯套用《长江河道采砂管理条例》第十八条之法律后果而作出该罚项。因此，被告所作该项处罚决定时明显欠缺行政行为所需意思要件，从该项处罚决定的内容来看，决定主文中当天违法所得的具体数额并不明确，事实认定部分未记载作出该项决定的基础事实和证据，被告亦不可能提交作出该项处罚决定的事实根据，故该项处罚决定在形式上存在重大瑕疵，且明显欠缺事实根据，客观上亦欠缺可执行性，依法应予撤销。
人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行全面审查。行政行为被部分撤销的，人民法院应考量该部行为被撤销的原因及是否作为其他部分的基础或前提，对其他部分的效力作出区分处理。本案中，因被告未对第三人的采砂数量、采砂方式等进行调查，导致无法认定第三人违法所得，亦致使被告所作“10万元罚款”的罚项裁量依据不足，该部处罚亦当构成事实认定不清，亦应予以撤销。至于“没收非法采砂机具”之罚项，法律规定的适用条件属严格羁束性规范，只需满足“未办理河道采砂许可证，擅自在长江采砂”即予适用，欠缺裁量余地。现第三人非法采砂之事实及定性证据确凿，故虽采砂数量、方式不明，因该些事实对“没收非法采砂机具”处罚的实施并无影响，故被告所作“没收非法采砂机具”之罚项并无不当。
二、关于被告应如何作出后续处理
1.关于“违法所得”的理解问题。根据初步调查的情况，第三人系受项目部指示采砂，并按采砂量领取报酬。被告将《长江河道采砂管理条例》第十八条所规定的“没收违法所得”限缩解释为非法所采砂石所对应的价值，显然欠缺法律依据；根据通常理解，第三人非法采砂所得承包或劳务报酬理当认定为“违法所得”。
2.关于被告辩称第三人为项目部工程进行采砂，项目部已经缴纳砂石费用。根据《长江河道采砂管理条例》第十条、第十七条等规定，砂石资源费与采砂许可所授予采砂量等利益范围应当对应。被告未提交项目部经许可采砂量、实际采砂量的相关证据，而第三人王志清未取得采砂许可，其非法采砂的去向不明，是否包含在项目部经许可的采砂量范围内亦不得而知，相关主体完全可能规避砂石资源费缴纳义务。因此，被告该项辩称欠缺事实依据，本院不予采纳。被告应就此进行全面调查，并根据查明的事实就可能超出许可范围由第三人所开采的砂石资源向相关利益取得主体征缴砂石资源费用，以防止国家砂石资源费的流失。
综上，被告泰兴市水务局向第三人王志清所作处罚决定中“没收当天的违法所得”、“罚款10万元”之罚项应予撤销。结合本案情况，应责令被告限期重新作出调查处理。在查处时应对第三人的全部违法行为，而不仅限于当天的违法行为予以全面调查、考量，及时作出最终处理并执行到位，以有效惩治长江非法采砂行为，维护长江采砂行政监督管理秩序。第三人王志清未到庭参加诉讼，不影响案件的审理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销泰兴市水务局于2015年3月31日对第三人王志清所作泰水罚字[2015]19号行政处罚决定中“没收当天的违法所得”、“罚款10万元”之处罚事项。
二、责令被告泰兴市水务局对第三人王志清于2015年3月期间在长江泰兴天星洲段水域的非法采砂行为进行全面调查，于本判决生效后两个月内重新作出处罚决定。
案件受理费50元，由被告泰兴市水务局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。
审 判 长 李剑峰
人民陪审员 刘葆久
人民陪审员 肖桂明
二〇一七年六月十四日
书 记 员 俞 洋
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。