广东省珠海市金湾区人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）珠金法行初字第7号
原告卢兴日，男，1947年5月13日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区。
委托代理人卢小君，女，1969年7月7日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区。
被告珠海市住房和城乡规划建设局，住所地：广东省珠海市香洲区海城路32号。
法定代表人陈少翔。
委托代理人何灿，广东晨光律师事务所律师。
委托代理人李福成，珠海市住房和城乡规划建设局金湾分局副局长。
原告卢兴日诉被告珠海市住房和城乡规划建设局住房和城乡规划管理纠纷一案，本院于2013年6月7日受理后，依法组成合议庭，并于2013年7月4日、2013年7月31日两次公开开庭进行了审理，原告委托代理人卢小君，被告委托代理人何灿、李福成均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2008年5月8日，珠海市规划局向原告妻子高莉明核发了地字第（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》及附件《用地红线图》。2009年12月25日，珠海市住房和城乡规划建设局又向原告妻子高莉明核发了地字第（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》的附件《用地红线图》及《建设用地规划条件》，同时在新红线图中注明将原地字第（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》附件《用地红线图》作废。
被告向本院提交作出行政行为的证据与依据包括：1、《关于要求批准（金湾）2008-035号建设用地建筑面积的报告》；2、《关于要求批准（金湾）2008-035号建设用地建筑面积的申请》；3、地字第（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》附件《用地红线图》（2009年12月25日）；4、地字第（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》附件《建设用地规划条件》；5、《2009年建设用地规划许可证发证登记表》；6、编号0006867号、编号0002116号《珠海市三灶管理区兴建居民新村集资协议书》；7、原珠海三灶土地规划管理办公室在1992年11月17日作出的《设计要点》；8、原珠海市三灶区城乡建设委员会与72号地股主、73号地股主签订的《协议书》；9、NO.0001330《珠海市三灶管理区兴建居民新村集资协议书转让证明书》；10、珠三发（2008）52号《关于高莉明地股用地手续问题的函》；11、地字第（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》、《用地红线图》（2008年5月8日）、编号（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证（存根）》；12、珠三发（2009）102号《关于高莉明建设用地情况的函》；13、《珠海市建设用地规划许可申请表》、《关于建设用地规划许可证更名的申请》、编号地字第（金湾）2011-044《珠海市住房和城乡规划建设局建设用地规划许可证（存根）》；14、《珠海市建设工程（建筑类）规划许可申请表》、建字第（金湾）2011-108号《建设工程规划许可证》、编号建字第（金湾）2011-108号《建设工程规划许可证（存根）》、《卢兴日私宅设计方案批前现场公示》、设计方案登报公示材料；15、《珠海市建设工程（建筑类）规划验收申请表》、（2012）规验字（金湾）047号《建设工程规划验收合格证》、《承诺书》、《建设工程规划验收批前现场公示》；16、珠规建（金）函（2013）48号《关于地字第（金湾）2008-35号建设用地规划许可证相关事宜的复函》；17、珠三发（2008）164号《关于协办曾德煌张思燕地股用地手续的函》；18、珠金府土联（2010）3号《区土地建设工作联席会议纪要》（部分）；19、珠三区（1992）47号《关于成立珠海市三灶管理区土地规划管理办公室的通知》；20、珠府（1991）25号《颁布﹤珠海市城市规划区范围及其管理的规定﹥的通知》；21、珠编（1992）14号《关于成立西区规划分局的批复》；22、《中华人民共和国城乡规划法》；23、《珠海市城市规划条例》。
原告诉称，一、被告的下属机关金湾规划分局滥用职权，修改并作废原告已合法取得的建设用地规划许可证附件用地红线图，将地块建设规模由六层半变更为三层，损害了原告的财产权。
1989年，原告妻子高莉明女士向珠海市三灶管理区购买围海造地集资地股东咀金海花园北园72号、73号地股，并于1992年11月17日报建获得珠海市三灶管理区土地规划管理部门批准，规划设计要求：“按六层半设计，沿街一面可建七层，首层商业…裙房东西两侧压用地红线，与相邻建筑物裙房连体设计”，按照当时的机构设置和职能，上述地股准建六层半都是经过土地部门和规划部门批准确认的。土地规划管理部门按前七层后六层收取了共计167，500元报建费，根据土地规划管理部门核发的红线图，上述两地股的建筑规模≤830平方米、设计要求“按六层半建筑设计”。1993年8月11日，“为了服从金海岸城区规划要求，金海花园临街建筑一律为八层以上”，珠海市三灶管理区城乡建设委员会与高莉明就上述两地股签订行政协议书，由三灶城建委负责建设费用，业主得一楼商铺、四楼和五楼住宅，其余房产归三灶城建委。因三灶城建委没钱建设，拖延多年没有履约，后要求业主自己建设。
2008年5月8日，高莉明依法取得上述地块的建设用地规划许可证（地字第（金湾）2008-35号），用地面积200平方米。在建设用地规划许可证附件一（用地红线图中说明：“（一）该用地属历史遗留问题，按规定补办用地手续。（二）请按金海花园原小区规划设计要求进行建设”，即指按1992年11月17日批准的按六层半设计要求进行建设。该建设用地规划许可证遵守事项四写明：“本证所需附图与附件由发证机关依法确定，与本证具有同等法律效力”。
2010年9月高莉明病逝，原告于2011年9月依法继承了上述地块。继承后，原告发现了珠海市规划局2008年5月8日已批准上述地块“按金海花园北园原小区规划设计要求进行报建”之规划许可证及附图附件，被告于2009年12月25日将上述许可证用地红线图作废修改、重新调整，将建设规模调整为三层。
原告于2012年11月2日向金湾规划分局查询，又于2013年5月2日致函被告，该分局于2009年12月18日通过分局规划业务工作会议决定，对上述地块重新调整用地红线图，将建设规模从六层半改为三层共420平方米，对珠海市规划局2008年5月8日核发的建设用地规划许可证（地字第（金湾）2008-35号）保留不重新核发，但其附图附件（即用地红线图）作废，并用2009年12月25日修改后的用地红线图直接替换原许可证的用地红线图，即由六层半改为三层。
原告所持有的2008年5月8日建设规划许可证（地字第（金湾）2008-35号及附图附件）是由珠海市规划局依法核发，金湾规划分局擅自对它进行作废和变更，违反了《中华人民共和国行政许可法》第八条“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”之规定，且整个作废和替换过程未依法进行调查、公示；未按照法定的权限、范围、条件和程序，属滥用职权行为，损害了原告的财产权。被告对金湾规划分局上述行为未予以监管并在修改后的《用地红线图》上加盖了公章。
二、金湾规划分局违反了建设用地规划许可证变更和撤销的法定程序。
我国《行政许可法》明确规定：行政许可的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，并应遵循公开、公平、公正的原则。公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得违法变更或者撤回已经生效的行政许可。
原告依法获得三灶管理区土地规划管理部门关于上述地股的报建批准和珠海市规划局建设规划许可证（地字第（金湾）2008-35号及附件一用地红线图）受法律保护，是合法有效的行政许可。但在本案中，金湾规划分局仅是以一次分局规划业务会议的决定，便随意将上述地块的用地红线图和建筑规模重新调整，将已经批准的6层半的建设规模改为三层。对本地块用地红线图进行作废和建筑规模进行调整这样一项严重影响当事人财产权利的决议事项，被告在行政决定作出之前没有告知当事人变更作废的理由和政策法规依据，没有告知当事人享有陈述意见、申辩和要求听证的权利，在作出行政决定之后没有向当事人送达《撤销（变更）行政许可决定书》等法律文书，没有告知当事人依法享有申请行政复议、提起行政诉讼的救济权利。金湾规划分局的行为严重违反行政机关作出和实施具体行政行为时应遵循程序合法的原则，损害了原告的合法权益，应当依法被撤销。
三、金湾规划分局变更原用地规划许可证的红线图和建筑规模没有法律依据。
根据我国行政许可法的规定，行政机关依职权对行政许可进行变更的前提是准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，继续实施该行政许可能侵害到社会公共利益，并应该依法定的职权和程序进行变更或撤回，由此给自然人、法人或者其他组织造成财产损失的，应当依法给予补偿。
2012年11月2日，原告向金湾规划分局查询原建设用地规划许可（地字第（金湾）2008-35号附件一（用地红线图）是否有效，2013年5月6日，致函市住建局查询被作废和变更的依据，对查询到的内容意见如下：
（一）金湾规划分局作废和变更珠海市规划局（地字第（金湾）2008-35号）用地红线图和调整建筑规模的依据是“考虑到上述用地属历史地股用地，三灶管理区对普通地股用地建设一直执行统一的建设标准（用地面积100㎡、建筑面积150㎡左右、层数不超过三层）”。此说法明显与事实不符，更不能作为可对本地块建设规模进行变更的合法依据：本地块相邻的临街建筑，均按照1993年的金海岸“临街建筑一律八层以上”的城区规划建成了七八层以上的楼房，均为同时期购买的围海造地集资地股，且本地块报建已经于1992年11月17日获得三灶管理区土地规划管理部门批准按六层半的设计要求进行建设，并于2008年5月8日获得珠海市规划局建设用地规划许可证（地字第（金湾）2008-35号附件一（用地红线图）予以认可。在珠海市及金海岸城区规划并未作调整的情况下，金湾规划分局2009年12月18日的规划业务会议以上述理由作为依据，从而对原许可证用地红线图进行重新调整的行政行为依法不能成立。从现实情况来看，强迫原告改建三层，不但影响市容，也有悖于“节约、集约”利用土地的原则和“以人为本、继承、发展”的原则，是不利于城市规划发展的。同时原告认为，2013年5月20日被告在复函中提及“若单独申请建设考虑相邻建筑间距、通风及日照要求无法满足规划技术要求”，此说法没有科学依据。
（二）所谓的“高莉明申请、报告”系金湾规划分局工作人员事后通过误导手段骗取和编制，不具合法性；且金湾分局不能证明该份材料是在其作出行政变更之前所写，因此不能佐证其变更规划许可的合法性。
高莉明依法获得三灶管理区土地规划管理部门的报建许可和珠海市规划局《建设用地规划许可证》（地字第（金湾）2008-35号），对上述生效的行政许可，从未向金湾规划分局提交过《行政许可变更申请书》及相关资料，该分局从未就上述许可变更进行过调查、公示并送达《准予变更行政许可决定书》。对涉及行政许可的变更事项，由当事人提起变更申请是最基本的要件，行政机关应该对变更申请及相关材料进行一系列的审查、公示、送达相关的法定文书，这是依法行政最基本的要求。金湾规划分局出示的该份“报告”系复印件且未经当事人认可；所谓“申请”更是没有具体日期，上述两份材料均无法佐证是在其对原用地红线图进行变更之前所写。该分局工作人员为掩盖程序违法事后以任何形式骗取和编制的材料，均不能作为该行政行为合法的依据。
综上所述，原告认为珠海市规划局2008年5月8日核发的建设用地规划许可证（地字第（金湾）2008-35号及附件一·用地红线图）合法有效，金湾规划分局对其进行修改和作废不但缺乏法律依据，而且违反法定程序。金湾规划分局在当事人没有申请变更行政许可事项的前提下，即行变更，不符合行政许可法的规定；对原告依法取得的行政许可进行作废和替换，没有向业主告知作废的理由和政策法规依据，没有向业主送达撤销或变更行政许可决定书，没有告知业主依法享有陈述申辩、听证、申请行政复议或提起行政诉讼等权利，故金湾规划分局上述行政行为不能认定为合法，应予撤销。现请求人民法院本着以事实为依据，以法律为准绳的原则，纠正金湾规划分局的不当行政行为，依法撤销该分局2009年12月25日修改和重新调整本案地块建筑规模的用地红线图，恢复珠海市规划局2008年5月8日核发的建设用地规划许可证（地字第（金湾）2008-35号）及附图附件，允许本人按金海花园原小区规划设计要求即六层半进行建设，维护本人的合法权益。
综上，原告诉请法院判令：1、撤销被告于2009年12月25日换发的《用地红线图》；2、恢复被告于2008年5月8日核发的《用地红线图》；3、按准建六层半之规划许可协助办理产权登记所需用地规划手续。经本院释明后，原告撤回了第3项诉讼请求。
原告为证实其主张向本院提供的证据包括：1、《珠海市三灶管理区兴建居民新村集资协议书》；2、三灶城建委与高莉明签订的《协议书》；3、1992年11月17日珠海市三灶管理区土地规划管理部门作出的报建批文；4、报建费收据；5、地字第（金湾）2008-35号《建设用地规划许可证》及附件一《用地红线图》；6、用地现状地形图；7、金湾规划分局作废的《用地红线图》和修改更换的《用地红线图》；8、金湾规划分局提供的高莉明申请书；9、本案地块相邻的临街建筑物照片；10、《关于要求对地字第（金湾）2008-35号建设用地规划许可证被更改一事给予答复的申请》；11、珠规建（金）函（2013）48号《关于地字第（金湾）2008-35号建设用地规划许可证相关事宜的复函》；12、《对珠海市住建局﹤关于地字第（金湾）2008-35号建设用地规划许可证相关事宜的复函﹥的意见》；13、《公证书》；14、高莉明患病去世的相关材料。
被告辩称，一、被告为原用地人高莉明核定地字第（金湾）2008-035号建设用地（下文简称“涉案地块”）的用地规划条件，并无不妥。
经查，在1989年至1993年间，高莉明分别向珠海市三灶管理区、廖奕购得位于三灶东咀金海花园（北园）72号地股、73号地股，每股地面积各为100平方米，合计为200平方米。2008年，原珠海市规划局金湾分局为高莉明办理了上述两个地股用地的《建设用地规划许可证》［地字第（金湾）2008-035号］。
当时，本案涉案地块属于历史地股用地，且已纳入金海花园小区统一规划。三灶管理区对普通地股用地一直执行统一的建设标准（用地面积100平方米、建筑面积150平方米左右、层数不超过三层、前后左右建筑退让按规定执行）。为此，涉案地块理应按三灶普通地股用地的建设标准来进行建设，故2008年5月核发的地字第（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》附件用地红线图中会说明：“请按照金海花园北园原小区规划设计要求进行报建”。
由于高莉明对地字第（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》所附用地红线图中的说明存在理解偏差，其在获得用地规划许可证后曾向被告金湾规划分局咨询具体的准建层数及建筑规模。被告金湾规划分局在调查相关情况后，向高莉明做了详细解释，经过沟通，高莉明也已经比较清楚涉案地块的用地规划情况。在2009年12月，高莉明向被告金湾规划分局提交了要求批准（金湾）2008-035号建设用地建筑面积的申请，表示自己拟建三层建筑，每层140平方米，当中首层为商铺，二、三层为住宅，总共为420平方米。
根据高莉明的申请及其提交的相关申请资料，为了避免业主日后再次出现疑义，被告下属金湾规划分局按照相关规划要求，对2008年5月核发的地字第（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》附件用地红线图进行了细化、明确，并于2009年12月25日补充核发了地字第（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》附件建设用地规划条件，明确涉案地块的建筑层数为三层以下，总建筑面积≤420平方米。同时，被告金湾规划分局还根据该用地周边建筑已建成的情况，酌情确定该200平方米用地建筑退让距离，绘制了地字第（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》附件用地红线图。
被告认为，涉案地块作为历史地股用地，理应按照三灶普通地股用地的建设标准来进行建设。当初，被告已经对高莉明就地字第（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》所提出的疑义，作了细致、充分的解释工作，高莉明本人事后也书面确认要按层数三层、建筑面积420平方米来完善报建手续。后来，在2009年12月25日，被告下属金湾规划分局应高莉明的要求，按照涉案地块用地规划许可的本意，对涉案地块用地规划的内容作出具体明确的细化和解释，不存在原告所主张的撤销、变更原规划许可的行为。
而且，在整个过程之中，高莉明与被告下属金湾规划分局之间一直保持着良好、充分的沟通交流，高莉明在事后也没有提出过任何异议。原告继承涉案地块之后，更是按照地字第（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》的用地规划，组织了施工并已经验收完毕，根本不存在剥夺高莉明或者原告陈述、申辩权利的情况。
二、原告主张涉案地块的建设规模为六层半，没有任何法律与事实依据。原珠海三灶土地规划管理办公室在1992年11月17日作出的《设计要点》，其实并非仅针对涉案地块所作，不能作为涉案地块的报建依据。
在原告提交的行政诉状中，其认为涉案地块曾于1992年11月17日报建，并获得原珠海三灶土地规划管理办公室的批准，可按六层半设计要求进行建设。该观点明显是错误解读了原珠海三灶土地规划管理办公室在1992年11月17日作出的《设计要点》，根本无法成立。其实，结合被告向三灶管理区咨询、核实了有关情况以及《设计要点》本身所记载的内容可知，当初原珠海三灶土地规划管理办公室是为相邻四个地股用地（70、71、72、73号四个）的联合建设办理用地红线图并拟发设计要点，只有在以该四个地号为连片用地（用地面积400平方米）的基础上，方可准予办理建设六层半地上建筑物的报建手续。但后来，涉案地块并没有与70号地股、71号地股联合进行开发、建设。
由此可知，当初原珠海三灶土地规划管理办公室根本就没有针对涉案地块（72号、73号地股用地）的独立开发作出过任何设计规划要求，《设计要点》不能作为涉案地块独立建设的报建依据。而且，从技术的角度来说，若单独以一个或者两个地股来申请建设，考虑到相邻建筑间距、通风以及日照要求等均无法满足规划技术要求，该设计要求就明显不能作为单独建设的报建依据。为此，原告的主张不能成立。
三、原告的起诉明显已经超过了法定的起诉期限，人民法院依法应当裁定驳回原告的起诉。
从被告提交的《2009年建设用地规划许可证发证登记表》可知，原告在2009年12月25日时，即从被告金湾规划分局处领取了2009年12月25日补发的地字第（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》附件建设用地规划条件、附件用地红线图。由此可见，高莉明、原告二人在2009年12月就已经明确知悉前述文件的具体内容。所以，原告在行政诉状中称自己是在2011年9月继承涉案地块之后才发现相关地块的建设规模为三层，该说法明显与事实不符。
另一方面，从被告提供的《珠海市建设工程（建筑类）规划许可申请表》、建字第（金湾）2011-108号《建设工程规划许可证》、《珠海市建设工程（建筑类）规划验收申请表》、（2012）规验字（金湾）047号《建设工程规划验收合格证》等材料来看，原告从高莉明处继承了涉案地块之后，其于2011年至2012年间，不仅没有对涉案地块的建设规模提出异议，而且还按照用地规划许可证的要求，办理了建设工程报建，并组织进行了施工建设且办理了规划验收。
被告认为，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。本案中，不管是高莉明还是原告，两人在2009年明确知悉涉案地块的用地规划之后，既未提出过任何异议，也没有在法定期限之内另行提起行政复议或者行政诉讼，目前已经超过了法定的起诉期限，按照法释（2000）8号《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项的规定，对于起诉超过法定期限且无正当理由的情形，人民法院应当裁定不予受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。
原告在行政诉状中提出，被告当初没有告知其享有申请行政复议、提起行政诉讼的救济权利，该观点明显与事实情况不相符。况且，按照法释（2000）8号《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。由于原告最迟应该在2009年12月时，就已经知道涉案地块的用地规划条件等。所以，退一步来说，即便被告当初没有告知高明莉（或原告）有申请行政复议或提起行政诉讼的权利，其起诉也已经超过了我国规定的起诉期限。
综上所述，被告依法核发涉案地块的用地红线图和规划条件，并无不妥之处。原告的诉讼请求缺乏任何事实和法律依据，无法成立，且其也没有在法定的起诉期限之内提起行政诉讼。因此，被告特恳请人民法院依法裁定驳回原告的起诉。
经庭审质证，原告、被告提供的证据真实、合法且与本案关联，本院予以确认。
经审理查明，本案所涉地块属历史地股用地，1989年至1993年间，高莉明向他人购得三灶金海花园北园编号为72、73号地股，并在珠海市三灶管理区办理了相应的备案手续。
原告持有于1992年11月17日由珠海市三灶管理区土地规划管理办公室加盖印章的图纸一份，图纸有用地红线与建筑红线，且图下方标明设计要点，包括了按六层半建筑设计在内的其他内容。庭审中，原告称该红线图发放即表明规划行政机关已作出准建六层半之许可。被告则称该图纸并非用地规划许可证件，且图纸未注明与原告地块之关系。规范的规划许可证件是包括了《用地规划许可证》及《用地红线图》在内的统一整体。从原告提供的图纸看，按六层半设计进行建设是以原告与相邻地股共四股联建才成立的，现原告只有两股地，即使该图属实，原告也应重新申请规划许可。
2008年5月8日，被告向高莉明核发了地字第（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》及附件《用地红线图》，由原告卢兴日于2008年5月9日签收。该《用地红线图》注明该宗地属商住用地性质，用地面积为200平方米，并明确了用地坐标，并作出如下说明：该用地属历史遗留问题，是原三灶管理区围海造地集资地股，根据三灶管理区珠三发（2008）52号文核准意见，按规定补办用地规划手续；请按金海花园北园原小区规划设计要求进行建设。上述《规划许可证》及《用地红线图》就何为“金海花园北园原小区规划设计要求”未予明确。获得上述规划许可后，高莉明未开工建设。
2009年5月31日，珠海市三灶管理区就1992年11月17日三灶管理区土地规划管理办公室加盖印章的图纸回函金湾规划分局，内容为：经查，1992年11月17日，三灶管理区规划办为金海花园北园地号70、71、72、73号出具设计要点，该四个地号为连片建设用地，用地面积400平方米（32×12.5），该用地地上建筑可建7层，按照建筑红线（26×9.5）计算，可建建筑面积约1729平方米。地股集资者高莉明的地号为72、73号，是上述用地其中的两个地号，用地面积共计200平方米。该两个地号按以上方案的一半计算，建筑面积为864.5平方米，以上为该用地的历史情况，建议你局依规划要求处理高莉明72、73号的用地手续。
2009年12月9日，高莉明向珠海市住房和城乡规划建设局金湾分局提出《关于要求批准（金湾）2008-035号建设用地建筑面积的报告》，内容为：根据1992年11月17日珠海市西区规划建筑设计室批准，建筑红线为14000×10000。并根据贵局现今要求，准建三层。今要求共建三层，每层140平方米，共420平方米，首层商铺，二、三层为住宅。请批准。
2009年12月，高莉明再次向珠海市住房和城乡规划建设局金湾分局提出《关于要求批准（金湾）2008-035号建设用地建筑面积的申请》，内容为：本人高莉明，持有金湾区三灶镇华阳路北侧金海花园北园200平方米商住用地，许可证地字第（金湾）2008-35号。1991年，该地块经珠海市三灶管理区批准可建四层，首层商铺，建筑红线图为14000×10000，共560平方米。已预交了报建费102，921元。其中商铺140平方米，每平方米交费300元。住宅400平方米，每平方米交费150元。尚差13多平方米未补交，待建成后按照实际面积结算。1992年11月17日，三灶管理区将规划调整为与右邻70、71号合建，按六层半建筑设计，沿街一面可搞七层，首层商业。1993年8月11日，三灶管理区又将规划调整为金海花园临街建筑一律八层以上，并与珠海市三灶管理区城乡建设委员会合作开发，至今该委员会没有履约。今要求自建，根据贵局意见可建三层，本人表示同意。拟建首层商铺140平方米，二、三层住宅，每层140平方米，共420平方米。请批准。上述申请书只写有“2009年12月”字样，没有具体写明申请日期，原告称当时高莉明系在被告工作人员诱导下出具，故拒绝填写具体日期，但未提供相应的证据证实其主张。
2009年12月25日，珠海市住房和城乡规划建设局金湾分局向高莉明核发了《建设用地规划许可证》附件之《用地红线图》，其中明确建筑规模≤420.0平方米，该《用地红线图》中注明该宗地属于商住用地性质，用地面积为200平方米，并明确了用地坐标，并作出如下说明：该用地属历史遗留问题，是原三灶管理区围海造地集资地股，2008年5月根据三灶管理区珠三发（2008）52号文核准意见，补办了用地规划手续。本次根据2009年12月18日分局规划业务工作会议决定，重新调整用地红线图，补发设计条件，不重新核发《建设用地规划许可证》。该用地的建设规模及建筑退让距离按2009年12月18日分局规划业务会议的决定确定。该用地底层为商铺，二、三层为住宅。建筑物退让距离除满足建筑红线要求外，与周边建筑间距应同时满足有关日照标准等规定。本用地曾于2008年5月8日核发的地字第（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》附件《用地红线图》作废。本图与《建设用地规划许可证》及《建设用地规划条件》作为一个整体是用地规划许可的法律凭证。核发红线图同时核发另一附件《建设用地规划条件》。
2009年12月25日，被告向高莉明核发了三灶金海花园北园编号为72、73地股《用地红线图》及《建设用地规划条件》，由原告卢兴日于当日代为签收领取。此后，原告开工建成三层房屋一栋，并依据上述许可文件申请进行规划验收并办理了房屋产权登记，后原告加建至五层。
2010年9月1日，高莉明因病去世。高莉明去世后，其名下财产包括涉案土地使用权归其丈夫卢兴日所有，其他继承人放弃继承权，并于2011年6月14日办理了相应的继承权公证。
本院认为，原告对被告作出的两项决定提起诉讼，其一为废止2008年5月8日核发的《用地红线图》，其二为2009年12月25核发了新的《用地红线图》。由于被告作出的行政许可行为是以新红线图置换旧红线图完成的，红线图是（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》的组成部分，红线图注明的要求对原告具有法律约束力，因此，被告同时作出核准与废止新旧红线图的行为对原告权利义务产生实质影响，属于可诉的具体行政行为。
从查证的事实来看，2009年12月25日核发的新红线图“说明”部分已明确写明“本用地曾于2008年5月8日核发的地字第（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》附件用地红线图作废。”废止即已清楚地表达了许可相对人如需建设必须以新的红线图为准。因此，本院认为通过新红线图的送达，原告已清楚明确的知道了废止行为的作出、内容及对其产生的法律效果。其次，从高莉明于2009年12月向被告提出的两份规划申请内容看，被告在许可核准之前曾与高莉明协商，高莉明对于准建三层的许可也是知情的。被告于2009年12月25日将新红线图送达给原告，红线图作为《用地规划许可证》的重要附件载明了规划许可内容，除红线图外再无其他法律意义上的许可载体，故原告是明确知道新核准的红线图的具体内容。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。如前所述，高莉明及原告自2009年12月25日已知道废止旧的红线图及核准新红线图两项行政行为的内容，原告作为继承人于2013年6月7日提起行政诉讼，已超过法定的2年最长起诉期限，其起诉应依法予以驳回。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条、第四十四条第一款第（六）项、第六十三条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告卢兴日的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。
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审 判 长 伏 峰
审 判 员 桂春玲
人民陪审员 曹晓丽
二〇一三年十一月六日
书 记 员 谢潇潇