江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏中行终字第00124号
上诉人（原审被告）太仓市住房和城乡建设局（下称太仓住建局），住所地江苏省太仓市郑和西路29号。
法定代表人叶海生，局长。
委托代理人高强。
委托代理人宋伟伟，江苏孙剑良律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）周惠华。
委托代理人翁冶中，江苏中祥律师事务所律师。
原审第三人太仓世弘房地产开发有限公司（下称世弘公司），住所地江苏省太仓市璜泾镇鹿河新明村。
法定代表人许小征，董事长。
上诉人太仓住建局因商品房销售管理行政登记一案，不服太仓市人民法院（2014）太行初字第00038号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年4月13日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年5月21日依法公开开庭审理了本案，上诉人太仓住建局的委托代理人高强、宋伟伟，被上诉人周惠华的委托代理人翁冶中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，2011年12月8日，周惠华与世弘公司签订了房屋买卖合同3份（合同编号：2011117900271、2011117900254、2011117900262），由周惠华购买世弘公司开发的景栊花苑8幢1104室、7幢706室、7幢306室商品房3套，房款为1759763元，并办理了备案登记。从周惠华提供的现金解款单显示，2011年12月12日，周惠华缴入世弘公司账户现金1759763元，世弘公司也出具了收据，但未标明收款方式。2012年6月20日，太仓住建局办理了周惠华与世弘公司签订的3份房屋买卖合同的注销登记手续。世弘公司于2012年7月26日将景栊花苑7幢306室出售给案外人周雁秋，于2012年11月19日将7幢706室出售给案外人王玉南，于2013年1月5日将8幢1104室出售给案外人宋树钢、周治琴、宋惠勇，并分别办理了备案登记。2014年2月25日，太仓住建局所属太仓市房地产开发管理中心向周惠华的代理律师作出说明，告知周惠华的商品房买卖合同于2012年6月20日注销。周惠华遂诉至法院，请求撤销太仓住建局注销周惠华与世弘公司所签订的3份房屋买卖合同备案登记的行政行为，并恢复备案登记。
原审法院认为，根据《城市商品房预售管理办法》、建房（2010）53号《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（下称建房（2010）53号通知）和《太仓市商品房销售网上管理实施意见（试行）》的规定，对辖区内商品房网上销售实行登记备案属于太仓住建局的工作职责。1、太仓住建局注销商品房买卖合同备案行为是否属于行政诉讼受案范围，周惠华是否具有诉讼主体资格的问题。《城市商品房预售管理办法》制定目的是为了加强商品房预售管理，维护商品房交易双方的合法权益。市、县人民政府行政主管部门归口管理本行政区域内城市商品房预售管理。建房（2010）53号通知第十条规定，“严格预售商品房退房管理。商品住房严格实行购房实名制，认购后不得擅自更改购房者姓名。各地要规范商品住房预订行为，对可售房源预订次数做出限制规定。购房人预订商品住房后，未在规定时间内签订预售合同的，预订应予以解除，解除的房源应当公开销售。已签订商品住房买卖合同并网上备案，经双方协商一致需解除合同的，双方应递交申请并说明理由。所退房源应当公开销售。”为了加强房地产市场监管力度，提高商品房交易信息的透明度，规范商品房销售行为，加快建立健全房地产市场信息系统和预警预报系统，太仓市人民政府于2005年10月4日制定实施《太仓市商品房销售网上管理实施意见（试行）》，在全市实现商品房销售合同网上登记备案。该实施意见第四条规定，“市规划建设局是全市商品房销售网上管理工作的主管部门，市规划建设局房管部门具体负责本市商品房销售网上管理工作的组织协调和监督管理”。第十四条规定，“商品房买卖合同经双方确认后，由购房者设置密码，开发企业通过网上操作系统，将合同文本传送至市规划建设局房管部门办理备案”。第十五条第二款规定，“商品房买卖合同一经网上登记备案，买卖双方不得擅自修改。”第十七条规定，“商品房买卖合同登记备案后，需要增减共有人或撤销买卖合同的，由买卖双方持变更（撤销）申请、原房屋买卖合同、身份资格证明等，到市规划建设局房管部门办理变更（撤销）手续。原商品房买卖合同应予作废”。从上述规定的内容来看，商品房销售合同网上登记备案制度不是太仓住建局的内部行政管理措施，而是政府为了加强商品房预售和销售管理，维护商品房交易双方的合法权益而实行的管理措施，由太仓住建局作为行政主管部门组织实施。该制度对商品房的买卖双方都进行了约束，而不是仅规定了商品房开发企业单方的告知性报备。在办理了变更（撤销）手续即注销房屋买卖合同备案登记后，原商品房买卖合同应予作废。因此太仓住建局注销房屋买卖合同备案登记的行为客观上对买卖合同双方的权利产生实际影响，该行政行为属于行政诉讼的受案范围。根据周惠华起诉时提供的证据材料，周惠华与世弘公司签订有房屋买卖合同，周惠华作为合同相对方，与太仓住建局注销备案登记的行政行为存在法律上的利害关系，因此周惠华具备本案行政诉讼的主体资格。2、太仓住建局注销周惠华与世弘公司签订的3份商品房买卖合同备案登记的行政行为是否合法的问题。现太仓住建局以材料遗失为由未能向原审法院提供其办理注销备案登记行政行为时所收到的相关材料，原审法院无法认定其是否尽到了审查义务。周惠华否认其亲自或委托他人到太仓住建局处办理注销备案登记，并持有房屋买卖合同的原件，据此可以认定太仓住建局是在周惠华不在场的情况下办理注销登记行为。鉴于目前3套房屋已经销售给了其他人，并重新办理合同备案登记，不能再恢复周惠华与世弘公司签订的商品房买卖合同备案登记，太仓住建局的行政行为不具有可撤销的内容，故应认定太仓住建局的该行政行为违法。对周惠华的其他诉讼请求，不予支持。世弘公司经原审法院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十九条第三款、第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项的规定，判决：一、确认太仓住建局于2012年6月20日注销周惠华与世弘公司签订的商品房买卖合同（合同编号：2011117900271、2011117900254、2011117900262）备案登记行政行为违法。二、驳回周惠华的其他诉讼请求。案件受理费50元，由太仓住建局负担。
上诉人太仓住建局上诉称，一、上诉人作出的注销登记备案的行为不属于行政诉讼的受案范围。商品房买卖合同备案的性质系单方、事后、告知性备案。开发商与购房者签订买卖合同后，将签约事项向主管部门备案，解除合同后，将解除的事实向主管部门备案，备案只是事后记载行为，不直接影响到买卖双方当事人。商品房买卖合同的备案与注销备案，不影响买卖合同的效力，对买卖双方权利义务不产生实际影响。二、本案中，被上诉人实际并未受到损失，与本案不具有利害关系，诉讼主体不适格。被上诉人实际没有支付购房款，购房款实际是世弘公司与案外人吴虞之间的借款。本案名为房屋买卖，实为民间借贷，商品房买卖合同备案的注销并未对被上诉人的权利造成影响。三、商品房买卖合同的备案缺乏合法性审查的基础，原审判决缺乏法律依据。法律、法规及规章规定了开发商向房产和土地主管部门备案，但对于备案的要件、程序、责任等方面没有作具体规定。因此对备案的具体内容不属于合法性审查的范围。《太仓市商品房销售网上管理实施意见（试行）》属于内部管理制度，不应作为合法性审查的依据。综上，请求撤销原判，改判驳回被上诉人的起诉。
被上诉人周惠华答辩称，一、上诉人办理商品房预售合同登记备案的行为属于可诉的行政行为。1、《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条规定，商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。《城市商品房预售管理办法》第十条亦有相关规定。因此，上诉人进行登记备案的行为，是其依法履行法定职责。2、上诉人办理登记备案的过程，也是行使对开发商预售项目合法性审查的过程。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条及《城市商品房预售管理办法》第十条均规定了上诉人办理登记备案时需要审查的材料。衡量行政行为是否可诉，应以该行为对相对人的权利义务是否产生影响为标准，而不是以所谓的单方性、事后性、告知性为标准。上诉人认为登记备案行为系单方性行为，不属于受案范围的观点缺乏依据。3、登记备案行为对相对人的权利义务会产生影响。登记备案行为对买受人而言，保证开发商和预售项目的合法性，保证买受人对将来发生的不动产物权变动的请求权，防止开发商一房二卖，且具备了办理房屋产权权属手续的前置程序。对开发商而言，未经买受人同意及申请，开发商无法为合同以外的第三人办理房屋预售或出售的登记备案及权属变更手续，开发商有义务向买受人交付房屋及协助办理权属手续。本案中，上诉人违法注销登记备案的行为，对被上诉人的权利义务已产生实际影响，属于行政诉讼的受案范围。二、商品房买卖合同的效力，不是衡量行政行为是否违法的标准，上诉人不应将审查民事行为的标准等同于审查行政行为是否违法的标准。三、上诉人虽认为被上诉人与世弘公司之间的房屋买卖，实为民间借贷，且未支付购房款，但上诉人对其观点未提供任何证据证明。购房款的支付情况，与上诉人注销登记备案行为是否违法，无因果关系。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人世弘公司未到庭陈述意见。
原审被告在法定举证期限内向原审法院提供的证据材料有：1、备案的商品房买卖合同（周惠华与世弘公司订立）；2、太仓市商品房网上销售管理系统景栊花苑撤销合同备案情况截屏；3、太仓市商品房网上销售管理系统景栊花苑撤销备案后再备案情况截屏（3套房屋已分别登记在周雁秋名下1套、王玉南名下1套、宋树钢、周治琴、宋惠勇名下1套）。
原审被告向原审法院提供的依据有：1、《城市商品房预售管理办法》；2、建房（2010）53号通知；3、《太仓市商品房销售网上管理实施意见（试行）》。
原审原告向原审法院提供的证据材料有：1、购房合同3份；2、付款凭证和收款收据；3、太仓市房地产开发管理中心出具的说明。
原审第三人未向原审法院提供证据材料。
上述证据、依据均已随案移送本院。
本院经审查认定，原审法院对证据认证正确。
根据本案有效证据，本院经审查，原审判决认定事实清楚，证据充分。
庭审中，各方当事人围绕本案争议焦点即上诉人太仓住建局作出的注销登记备案的行为是否属于行政诉讼的受案范围，该行为是否合法分别发表了辩论意见。
上诉人太仓住建局认为，1、《太仓市商品房销售网上管理实施意见（试行）》系太仓市人民政府颁布的规范性文件，不能作为审查的依据。2、商品房预售合同的登记备案及注销，对合同双方的权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》的相关规定，商品房预售合同备案与否及是否注销，对合同的效力均不会产生任何影响，而且备案制度不能防止开发商一房二卖。合同备案后，购房人享有的权利是要求开发商交付房屋的债权，而非准物权。存在多重买卖关系时，经过备案的合同并不享有优先保护权，而应以合同成立的先后顺序来确定保护的顺位。3、关于被上诉人的主体资格问题，因被上诉人与世弘公司之间不存在真实的房屋买卖关系，因此其与本案不具有利害关系。
被上诉人周惠华认为，上诉人的登记备案行为属于国家法律法规所规定的行政职责，系具体行政行为。商品房预售合同登记备案的法律目的是公示性质，是对开发商与购房人之前签订的预售合同向社会公示，最大限度地保障合同的有效履行，以防止开发商进行一房二卖。本案中，被上诉人与世弘公司签订的商品房买卖合同进行了登记备案，应认为其合同权利得到了保护，世弘公司不可能将涉案房屋再卖给其他人，也不可能为其他人办理房屋的权属登记。但上诉人违法注销登记备案的行为使得被上诉人的权利受到了影响，被上诉人签订的商品房买卖合同的债权已无法实现。至于上诉人认为被上诉人与世弘公司之间不存在真实的房屋买卖关系，上诉人缺乏有效证据证明其观点。
本院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款的规定，商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。《城市商品房预售管理办法》第十条第一款、第二款规定，商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。房地产管理部门应当积极应用网络信息技术，逐步推行商品房预售合同网上登记备案。因此，上诉人太仓住建局作为本行政区域内的房产管理部门，对商品房预售合同进行登记备案及注销，系其法定职责。
房产管理部门对商品房预售合同进行登记备案，行使行政管理职责，一方面有利于加强对房地产市场的监管，另一方面也有利于防止开发商一房多卖，保护购房人的合法权益。建房（2010）53号通知第十条规定，已签订商品住房买卖合同并网上备案，经双方协商一致需解除合同的，双方应递交申请并说明理由。所退房源应当公开销售。《太仓市商品房销售网上管理实施意见（试行）》第十七条规定，商品房买卖合同登记备案后，需要增减共有人或撤销买卖合同的，由买卖双方持变更（撤销）申请、原房屋买卖合同、身份资格证明等，到房管部门办理变更（撤销）手续。据此，商品房预售合同一经网上登记备案，买卖双方均不得擅自修改，如需变更或撤销合同，应由买卖双方共同向房产管理部门提出申请。房产管理部门必须依行政相对人的申请，作出注销登记备案的行为。上述注销登记备案的行为，客观上使得开发商有可能将房屋再次出售，如非依买卖双方共同申请作出，将会严重影响购房人的权益。因此注销登记备案的行为对行政相对人的权利义务产生了实际影响，属于行政诉讼的受案范围。上诉人以涉案注销登记备案的行为并不影响合同效力为由，认为不属于行政诉讼受案范围，该观点缺乏依据，本院不予采纳。
《太仓市商品房销售网上管理实施意见（试行）》第十七条规定了商品房买卖合同登记备案后，如需要撤销买卖合同的，买卖双方应向房产管理部门履行的申请手续及提交的材料。本案中，上诉人虽称原审第三人世弘公司向其申请撤销涉案房屋买卖合同时提交了相关材料，但上诉人以相关材料遗失为由未能向原审法院提供，被上诉人亦否认其前往上诉人处办理过注销手续。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，行政机关未提供作出被诉行政行为的全部证据，应视为被诉行政行为没有相应的证据。因此，上诉人作出的被诉注销登记备案的行为缺乏依据。鉴于涉案房屋已经销售给案外人并重新办理了房屋买卖合同的登记备案，被诉注销登记备案的行为不具有可撤销的内容，原审判决确认该行为违法，并无不当。
综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人太仓市住房和城乡建设局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈芝颖
代理审判员 倪志钧
代理审判员 林 磊
二〇一五年六月一日
书 记 员 丁韵蕾