湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂01行终58号
上诉人（原审被告）武汉市工商行政管理局，住所地武汉市江汉区香港路259号。
法定代表人刘涛，局长。
委托代理人蒋鹏，该局工作人员。
委托代理人吴进环，该局工作人员。
被上诉人（原审原告）林如族，男，1948年4月12日出生，汉族，住武汉市江汉区。
委托代理人章杰，湖北维力律师事务所律师。
原审被告武汉市人民政府，住所地武汉市江岸区沿江大道188号。
法定代表人万勇，市长。
委托代理人王玲，武汉市人民政府法制办副处长。
第三人武汉康恒房地产开发有限公司，住所地武汉市洪山区关山街大张村特一号。
法定代表人林如族，系该公司董事长。
上诉人武汉市工商行政管理局（以下简称市工商局）因与被上诉人林如族、原审被告武汉市人民政府（以下简称市政府）和第三人武汉康恒房地产开发有限公司（以下简称康恒公司）工商行政管理及行政复议一案，不服武汉市江岸区人民法院（2016）鄂0102行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年1月3日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
因康恒公司的法定代表人林如族被列入工商总局失信被执行人数据库，2016年1月8日市工商局向康恒公司作出武工商企监字〔2015〕49号《责令改正通知书》，责令其六十日内办理法定代表人变更登记。
原审法院经审理查明，康恒公司于2014年4月21日作出内容为：法定代表人变更为李立春；董事会成员变更为李立春、李剑、杨祥纲；变更经理为李立春的《股东会变更决议》。同日，李立春、李剑、杨祥纲召开会议，作出《董事会关于董事长任职决定》，一致选举李立春为董事会的董事长。康恒公司并于当日到工商行政管理部门办理了法定代表人及董事会的变更登记。林如族认为上述股东会决议及董事会决议违反《公司章程》，遂向武汉市洪山区人民法院提起民事诉讼要求撤销上述股东会决议、董事会决议及要求康恒公司向工商登记部门撤销工商变更登记。武汉市洪山区人民法院于2015年6月8日作出（2014）鄂洪山民商初字第00546号民事判决书，判决撤销康恒公司2014年4月21日所做出的《股东会变更决议》、及董事会决议，并责令康恒公司向武汉市工商行政管理局撤销上述股东会和董事会决议所涉及的工商变更登记。康恒公司对该判决不服提起上诉，武汉市中级人民法院于2015年11月23日作出（2015）鄂武汉中民商终字第01896号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。据此，武汉市洪山区人民法院于2015年12月1日作出（2015）鄂洪山法执字第01548号执行裁定书，裁定撤销康恒公司于2014年4月21日所作出的股东会变更决议、董事会决议所涉及的工商变更登记，并于2015年12月2日向被告市工商局送达（2015）鄂洪山法执字第01548号《协助执行通知书》。2015年12月16日，市工商局办理了撤销2014年4月21日所作出的《股东会变更决议》《董事会决议》所涉及的变更登记，恢复该企业2014年4月20日所处的登记信息状态。至此，康恒公司的法定代表人由李立春变更为林如族。但因2013年至2015年，林如族涉及4项有履行能力而拒不履行生效法律文书确定的义务被最高人民法院纳入失信被执行人名单，并被推送至国家工商总局共享数据库中，市工商局据此于2016年1月8日向康恒公司下达武工商企监字〔2015〕49号《责令改正通知书》，认为依据《公司法》《企业法人法定代表人登记管理规定》和最高人民法院、国家工商总局等八部委《关于印发<“构建诚信惩戒失信”的合作备忘录>的通知》（文明办[2014]4号）及《工商总局关于依法对失信被执行人实施信用惩戒的通知》（工商企监[2015]154号）“……失信被执行人为自然人的，不得担任企业的法定代表人、董事、监事、经理”的规定，责令其六十日内办理法定代表人变更登记。林如族对该责令改正通知书不服，于2016年3月7日向市政府申请行政复议，市政府于2016年5月5日作出武政复决[2015]第136号《行政复议决定书》，维持了上述责令改正通知书。林如族对此不服，诉至本院，诉请如前。
原审法院认为，根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条规定，工商行政管理机关是公司登记机关。国家工商行政管理总局《企业法人法定代表人登记管理规定》第三条规定，企业法人的法定代表人经企业登记机关核准登记，取得法定代表人资格。第十二条规定，违反本规定，应当申请办理法定代表人变更登记而未办理的，由企业登记机关责令限期办理；逾期未办理的，处1万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，撤销企业登记，吊销企业法人营业执照。依据上述规定，对发现企业法定代表人具有任职限制情形的，被告市工商局负有责令企业限期办理变更登记的职权。
行政机关在实施行政管理行为过程中，特别是作出影响行政相对人权益的行政行为时，应当遵循正当法律程序，即行政行为的实施必须依据一定的程序进行，体现程序正义。具体而言，本案中，市工商局作出武工商企监字〔2015〕49号《责令改正通知书》，系对康恒公司作出不利处分的行为，应当依据一定程序进行。责令当事人改正或限期改正违法行为的行为是行政处罚程序中的一个相对独立的行政处理行为，其目的是教育违法行为实施者，制止轻微违法行为和防止重大违法行为的发生。行政机关作出这种对当事人权益产生不利影响的行政处理时应当遵循行政处理的一般程序，例如进行调查、取证，事先给予通知，告知处理的依据、理由及告知其具有陈述、申辩的权利。本案中市工商局未向本院提交证据证明其在作出责令改正通知书时履行了一定的行政执法程序及经过一定的行政批准程序，没有提交体现行政程序的证据，故依据行政诉讼法的规定，视为没有相应证据。市工商局作出的武工商企监字〔2015〕49号《责令改正通知书》主要证据不足；此外，武工商企监字〔2015〕49号《责令改正通知书》作出的依据系《公司法》《企业法人法定代表人登记管理规定》、最高人民法院、国家工商总局等8部委《关于印发<“构建诚信惩戒失信”的合作备忘录>的通知》（文明办[2014]4号）及《工商总局关于依法对失信被执行人实施信用惩戒的通知》（工商企监[2015]154号），其中，《工商总局关于依法对失信被执行人实施信用惩戒的通知》（工商企监[2015]154号）中要求“各级工商、市场监管部门应在企业登记注册环节对最高人民法院向工商总局提供的失信被执行人依法实施任职限制，失信被执行人为自然人的，不得担任企业的法定代表人、董事、监事、经理”，“登记审查人员应根据系统提示，不予受理企业的相关登记备案申请”，故该文件系规定在登记注册环节限制失信被执行人担任企业法定代表人，市工商局作出的武工商企监字〔2015〕49号《责令改正通知书》依据该文件对第三人康恒公司作出责令改正通知书属适用法律不当。
执行问题一直以来是人民法院司法工作的一个难点，为促使被执行人自觉履行生效法律文书确定的义务，推进社会信用体系建设、引导诚实信用的社会风尚，推进执行工作、破解执行难问题，发挥失信被执行人名单制度的惩戒功能、威慑功能、引导功能，最高人民法院颁布《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》。同时，为贯彻党的十八届三中全会关于褒扬诚信、惩戒失信的工作部署，促进社会主体诚实守信，维护法律权威，树立诚信社会风尚，中央文明办、最高人民法院、国家工商行政管理总局等八部委于2014年3月21日联合发布《关于印发<“构建诚信惩戒失信”合作备忘录>的通知》（文明办〔2014〕4号），提出失信被执行人为自然人的，不得担任企业的法定代表人、董事、监事、高级管理人员等，并要求各部门积极落实合作备忘录，确保2014年3月31日前实现失信被执行人名单的推送，并对其联合实施限制高消费等信用惩戒。林如族涉及4项有履行能力而拒不履行生效法律文书确定的义务被最高人民法院纳入失信被执行人名单，并被推送至国家工商行政管理总局共享数据库中，市工商局依据上述相关规定对康恒公司下达责令改正通知书，要求其限期依法办理法定代表人变更登记，是促进社会诚信体系建设，构建诚信社会，惩戒失信政策的贯彻落实，但在执法过程中应当依据正当程序，正确适用法律法规，准确、依法、公正的实施行政管理行为。
此外，林如族认为市工商局所适用的规定仅仅是针对新任职公司法定代表人的限制，并不适用现任职法定代表人，依据前述规定，《企业法人法定代表人登记管理规定》中对不得担任企业法定代表人的情形进行了明确规定，未限定是新任职法定代表人还是已任职法定代表人，且明确规定对违背规定应当办理变更登记而未办理的予以责令改正，逾期未改正的予以处罚。结合该项规定，可以明确，对于新任职的法定代表人出现任职资格限制的应当依据规定不予核准登记，对于已经办理法定代表人工商登记的企业出现任职资格限制的应当依法办理变更登记，未依法办理的，责令企业限期改正，逾期未改正的依照规定予以处罚。故对于林如族提出的上述观点，本院依法不予支持。对于林如族认为市工商局在下达本案责令改正通知书时未依法告知利害关系人林如族的问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，《企业法人法定代表人登记管理规定》第十二条规定，违反本规定，应当申请办理法定代表人变更登记而未办理的，由企业登记机关责令限期办理；逾期未办理的，处1万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，撤销企业登记，吊销企业法人营业执照。上述规定中责令改正的对象系相关企业，并未在执法程序中将利害关系人纳入行政执法程序，在执法过程中是否应当将相关利害关系人纳入行政执法程序，属行政执法范畴，由行政执法机关自行考量。
市工商局作出的武工商企监字〔2015〕49号《责令改正通知书》主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。市政府作出的武政复决[2015]第136号《行政复议决定书》，本院亦依法予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第二款的规定，判决：一、撤销被告武汉市工商行政管理局于2016年1月8日对第三人武汉康恒房地产开发有限公司作出的武工商企监字〔2015〕49号《责令改正通知书》；二、撤销被告武汉市人民政府于2016年5月5日作出的武政复决[2015]第136号《行政复议决定书》。
上诉人市工商局不服原审判决向本院提起上诉称，一、一审判决认定事实不清。上诉人作出《责令改正通知书》所依据的事实是最高人民法院向国家工商总局推送的失信被执行人名单信息，该名单信息已被人民法院确认。人民法院将其纳入失信被执行人名单是其不履行生效判决文书所确定的义务;决定对其进行信用惩戒。即被上诉人林如族依法不能担任法定代表人的事实已被生效判决书或决定书等确认。上诉人作出该《责令改正通知书》并没有新的违法事实，仅根据联合实施信用惩戒单位的职责分工，实施信用惩戒。二、一审判决认为，责令改正应适用行政处罚程序，这没有法律依据。一审法院认为，责令改正是行政处罚程序中的“个相对独立的行政处理行为，因此，要按照行政处罚的程序如调查、取证，事先听证和告知处理依据等程序作出。这一裁判理由的逻辑前提为责令改正是行政处罚类型，故作出责令改正决定就应按照行政处罚程序作出。但这一裁判理由并没有法律依据，因《行政处罚法》第八条并没有明确将责令改正列为行政处罚种类。同时、按照裁判逻辑，责令改正又是相对独立的行政处理行为，其独立性体现在何处，一审判决并没有明确指出。若独立性体现在程序相对独立，是否意味着行政处罚和行政处理两者的办理程序应有所不同。一审法院认为，责令改正是行政处理行为，但是又没有指明行政处理行为应适用何种法律程序，导致对责令改正应适应何种法律程序的裁判并无明确的法律依据。三、一审判决认为，责令改正通知书适用法律不当，其裁判理由不成立。一审判决认定，《关于依法对失信被执行人实施信用惩戒的通知》(工商企监字【2015】154号)这一文件适用于登记注册环节限制失信被执行人担任企业法定代表人，对康恒公司作出责令改正通知书系适用法律不当;其意即责令改正通知书应针对被上诉人林如族直接作出，这一裁判理由于法无据:一是《公司登记管理条例》第二十六条、第三十条等规定，公司办理变更法定代表人等登记事项，应当由公司向登记机关申请。同时，变更法定代表人还应按照《公司法》及公司章程等作出变更法定代表人决议，由康恒公司向登记机关提交变更登记申请材料，登记机关依法办理。二是片面理解该文件。该文件中已说明由企业办理相关法定代表人任职登记。综上，现请求：1、撤销武汉市江岸区人民法院（2016）鄂0102行初96号行政判决；2、维持上诉人于2016年1月8日作出的武工商企监字【2015】49号《责令改正通知书》;3.维持武汉市人民政府于2016年5月5日做出的武政复决【2015】第136号《行政复议决定书》。
原审被告市政府的辩称意见与上诉人市工商局的意见一致。
被上诉人林如族辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律准确。请求二审法院驳回上诉人市工商局的上诉，维持原判。
第三人康恒公司未陈述意见。
各方当事人向原审法院提交的证据、法律依据均随案卷移送本院。二审中，各方当事人坚持原审质辩意见。原审法院对证据的认证正确，本院对原审判决采信的证据、认定的事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条、《企业法人法定代表人登记管理规定》第三条、第十二条的规定，对发现企业法定代表人具有任职限制情形的，市工商局负有责令企业限期办理变更登记的职权。
市工商局作出的武工商企监字〔2015〕49号《责令改正通知书》，其依据之一是《工商总局关于依法对失信被执行人实施信用惩戒的通知》（工商企监[2015]154号），其中要求“各级工商、市场监管部门应在企业登记注册环节对最高人民法院向工商总局提供的失信被执行人依法实施任职限制，失信被执行人为自然人的，不得担任企业的法定代表人、董事、监事、经理”，“登记审查人员应根据系统提示，不予受理企业的相关登记备案申请”，该文件系规定在登记注册环节限制失信被执行人担任企业法定代表人，市工商局作出的武工商企监字〔2015〕49号《责令改正通知书》依据该文件对康恒公司作出责令改正通知书属适用法律不当。本案中，市工商局未提交证据证明其在作出责令改正通知书时履行调查、取证，告知处理的依据、理由及告知其具有陈述、申辩的权利，其没有提交体现行政程序的证据，依据行政诉讼法的规定，视为没有相应证据。故原审法院认定市工商局作出的武工商企监字〔2015〕49号《责令改正通知书》主要证据不足、适用法律错误应予撤销；以及市政府作出的武政复决[2015]第136号《行政复议决定书》依法予以撤销的事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法。上诉人市工商局的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人武汉市工商行政管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 余汉平
审判员 刘 忠
审判员 朱金梅
二〇一七年三月二十四日
书记员 张笑弥