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中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申1053号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）罗丽。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘剑平。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩伟。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽宁省鞍山市人民政府。住所地：鞍山市铁东区南胜利路36号。
法定代表人赵爱军，市长。
委托代理人付强，鞍山市人民政府法制办副处长。
委托代理人荆延风，辽宁雅度律师事务所律师。
再审申请人罗丽、刘剑平、韩伟（以下简称罗丽等人）因诉被申请人辽宁省鞍山市人民政府（以下简称鞍山市政府）转让鞍山百货大楼股份有限公司一案，不服辽宁省高级人民法院于2015年10月28日作出的（2015）辽行终字第336号行政裁定，向本院申请再审。本院于2016年5月12日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于2016年6月17日在本院第二巡回法庭第二法庭组织各方当事人进行询问。再审申请人罗丽、韩伟，被申请人鞍山市政府的委托代理人付强、荆延风，到庭参加询问活动。鞍山市政府向本院提交书面材料，说明其法定代表人赵爱军因会务，不能出庭应诉。案件现已审查终结。
1993年3月，经辽宁省经济体制改革委员会批准，鞍山百货大楼改组为股份有限公司，以定向募集方式进行规范化股份制企业试点，股本总额为6000万元，其中国家股2718万元，法人股2082万元，内部职工股1200万元，股份采取记名式普通股股权形式。1999年11月2日，鞍山市政府形成（1999）74号市长办公会议纪要，主要内容是：鉴于鞍山百货是负债大于资产的企业，同意实行由受让方承担与资产相等的债务，承担1894名职工的安置，承担先期偿还职工的债务（职工欠款和股票），由政府解决所有者权益负12370万元问题的方式进行转让。1999年12月10日，鞍山市经济体制改革委员会针对鞍山百货大楼股份有限公司鞍大楼字（1999）第8号《关于鞍山百货大楼股份有限公司退出股份制企业的请示》，作出鞍经改发（1999）47号《关于对鞍山百货大楼股份有限公司退出股份制试点的批复》，同意鞍山百货大楼股份有限公司退出股份制试点，批复第三项内容为：“经鞍山百货大楼股份有限公司二届二次股东代表大会表决，与会的96名股东代表一致通过鞍山百货大楼股份有限公司在退出股份制试点的基础上实行企业转制。”1999年12月22日，根据鞍山市商业贸易委员会的请示，鞍山市经济体制改革委员会作出鞍经改发（1999）48号《关于鞍山百货大楼企业产权转让的批复》，同意将鞍山百货大楼企业转让给鞍山天兴国际置业发展有限公司（以下简称天兴公司）。同日，天兴公司与鞍山市商业贸易委员会签署《企业转让合同》，其中约定：鞍山百货的个人股权（按1:1.5原始发行价计算，总额为3546元）变为债权，由天兴公司收回股权托管凭证，开具无息欠款收据凭证，并在合同签订之日起7年内还清；天兴公司与原企业在职职工重新签订劳动合同，不得随意解除职工原有身份，保障在职职工的正常就业，剥离富余人员需经市商贸委报劳动局批准并支付再就业费用。2000年8月30日，经鞍山市工商行政管理局批准，鞍山百货大楼股份有限公司更名为鞍山百货大楼，经济性质由股份制变更为全民。2000年8月31日，鞍山百货大楼注销。罗丽、刘剑平、韩伟均系原鞍山百货大楼职工，持有部分职工股权，2000年其股权均转为天兴公司债权。罗丽、刘剑平、韩伟于2015年6月15日提起本案诉讼，请求确认1999年鞍山市政府暗箱操作转让鞍山百货大楼股份有限公司股东资产，强行注销鞍山市百货大楼股份有限公司，侵害国有资产和罗丽等人的财产、劳动、生存、发展权利的行为违法。
鞍山市中级人民法院（2015）鞍行初字第46号行政裁定认为，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十八条之规定，股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业的经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。本案中罗丽等人不具备原告主体资格。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十三条第（二）项之规定，裁定驳回罗丽等人的起诉。罗丽等人不服一审裁定，提起上诉。
辽宁省高级人民法院（2015）辽行终字第336号行政裁定认为，罗丽等人请求的事项属于企业转制过程中出现的历史遗留问题，既不属于行政诉讼受案范围，也超过了起诉期限。一审法院裁定驳回起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
罗丽等人申请再审称：1、一、二审裁定认定罗丽等人的诉讼是历史遗留问题，不属于行政诉讼受理范围，属于认定事实错误，适用法律错误。鞍山市政府滥用职权非法冻结罗丽等人的财物，并将之转让天兴公司,属于违法行政。2、罗丽等人一直向相关部门上访，并有《转办单》和录音为证，可以证明没有超过起诉期限。3、案件问题比较复杂，二审法院没有开庭审理，审判程序违法。请求：撤销一、二审裁定，审理罗丽等人与鞍山市政府等行政侵权纠纷一案；确认鞍山市政府强行转让鞍山百货大楼股份有限公司股东资产的行政行为违法，并承担相关责任。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。也就是说，原告提起行政诉讼，首先要有明确的被诉行政行为，只有明确了被诉行政行为，行政诉讼才有明确的审理对象，也才能认定起诉人的起诉有具体的诉讼请求。起诉人不能明确被诉行政行为的，不符合法定的起诉条件。本案中，罗丽等人以鞍山市政府为被告提起本案诉讼，请求确认1999年鞍山市政府转让鞍山百货大楼股份有限公司股东资产、强行注销鞍山市百货大楼股份有限公司的行为违法。该项诉讼请求指向的被诉行政行为显然是不明确的。根据本案事实，鞍山市政府在本案中的行为是形成（1999）74号市长办公会议纪要，而注销鞍山市百货大楼股份有限公司的行为则是鞍山市工商行政管理局于2000年8月31日作出的。罗丽等人所诉行政行为是鞍山市政府的会议纪要，还是鞍山市工商行政管理局的注销登记行为，或者两个行为都有，从其诉讼请求的表述来看难以确定。在此情形下，一审本应向罗丽等人释明，要求其明确被诉行政行为，而一审未履行相关释明义务，显属不妥，本院予以指正。但是，即便认为罗丽等人对会议纪要和注销登记两个行政行为均提起诉讼，其起诉仍然是不符合法定条件的，一、二审驳回起诉，裁定结果亦无不当。首先，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，公民、法人或者其他组织对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为提起诉讼的，不属于行政诉讼的受案范围。会议纪要是鞍山市政府就具有国资股份的鞍山百货大楼在股份制企业试点失败后的转让事宜进行讨论形成的整体工作部署，属于行政机关的内部工作程序安排，相关会议决议需要由有关职能部门、企业进一步落实，才会对外发生法律效力，会议纪要本身并不对当事人的权利义务产生实际影响。因此，会议纪要不属于行政诉讼的受案范围。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项规定，提起行政诉讼要有明确的被告。所谓明确的被告，必须是适格被告。注销登记显然不是鞍山市政府的行政行为，以鞍山市政府为被告对企业注销登记行为提起行政诉讼，被告不适格。且，退出股份制试点，实行企业转制，是鞍山百货大楼股份有限公司股东代表大会决议决定的。罗丽等人作为股东，对股东大会决议不服，应当通过撤销公司决议诉讼主张其权利，放弃对股东代表大会决议的异议权，直接对企业注销登记提起行政诉讼，没有原告资格。
另外，罗丽等人于2015年对会议纪要和注销登记行为提起诉讼，也超过了法定起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，罗丽等人在1999-2000年鞍山百货大楼股份有限公司改制过程中即已知道会议纪要和注销登记行为的主要内容，至2015年6月15日提起本案诉讼，显然已远远超过2年的法定起诉期限。罗丽等人称，曾于2008年2月向鞍山市中级人民法院提起过行政诉讼，鞍山市中级人民法院不予接收材料，其后一直向鞍山市人大反映法院不立案情况，未超过法定起诉期限。但是，即使以2008年2月计算，罗丽等人的起诉仍然超过了2年的起诉期限。据此，一、二审裁定驳回罗丽等人起诉，亦无不当。
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，人民法院对上诉案件，经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理。在没有新的事实、证据或者理由的情况下，二审是否开庭审理，属于法官的裁量权。本案系程序性案件，并不涉及案件的实质争议，罗丽等人认为本案案情复杂，二审未经开庭违反法定程序，没有事实和法律依据。其该项申请再审理由，本院不予支持。
综上，罗丽等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回罗丽、刘剑平、韩伟的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 张志弘
审判员 李明义
二〇一六年七月二十六日
书记员 关 月
附：相关法律司法解释条文
1、中华人民共和国行政诉讼法
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；
（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；
（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；
（四）不具有强制力的行政指导行为；
（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。