青海省互助土族自治县人民法院
刑 事 判 决 书
（2013）互刑初字第81号
公诉机关青海省互助土族自治县人民检察院。
被告人贾某某。因涉嫌犯玩忽职守罪于2013年5月28日被刑事拘留，同月31日被取保候审。
辩护人刘喜全，青海河湟律师事务所律师。
被告人胡某某。因涉嫌犯玩忽职守罪于2013年5月29日被取保候审。
辩护人高希程，青海河湟律师事务所律师。
青海省互助土族自治县人民检察院以互检公诉字（2013）第62号起诉书指控被告人贾某某、胡某某犯玩忽职守罪，于2013年9月25日向本院提起公诉。本院于同月30日立案，并依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。青海省互助土族自治县人民检察院指派代理检察员李明出庭支持公诉，被告人贾某某及其辩护人刘喜全，被告人胡某某及其辩护人高希程到庭参加诉讼。现已审理终结。
青海省互助土族自治县人民检察院指控，被告人贾某某、胡某某在担任互助县国家税务局税源管理科税收管理员期间，对监管企业互助县豫助木业有限公司监管不到位，没能正确履行职责，致使互助县豫助木业有限公司在2007年7月至2011年7月，违反国家发票管理规定，虚开用于抵扣税款的农产品收购发票2222份。同时该企业并在没有实际进行销售的情况下，给广东省东莞市汇杰木业有限公司开具青海省增值税专用发票382份，使汇杰木业有限公司持票到东莞市国家税务局寮步税务分局进行申报抵扣，抵扣税款4770590.65元，给国家税收造成严重损失。被告人贾某某、胡某某对此应负直接责任。其中，2007年7月至2010年9月，在被告人贾某某担任互助县豫助木业有限公司税收管理员期间，该企业违反发票管理规定，虚开用于抵扣税款的农产品收购发票1751份，青海省增值税专用发票291张，抵扣税款3596525.84元。2011年1月至7月，在被告人胡某某担任互助县豫助木业有限公司税收管理员期间，该企业违反发票管理规定，虚开用于抵扣税款的农产品收购发票296份，青海省增值税专用发票53张，抵扣税款702912.73元。
针对上述指控的犯罪事实，公诉人当庭宣读、出示了证人证言、相关账目及被告人供述等证据。公诉机关据此认定，被告人贾某某、胡某某身为国家工作人员，违背职务上的注意义务，玩忽职守致使国家利益遭受重大损失，其行为均已触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以玩忽职守罪追究刑事责任。公诉意见书及量刑建议书指出：1.被告人贾某某、胡某某的主体身份符合《刑法》关于玩忽职守罪的规定；2.二被告人在担任互助县豫助木业有限公司税收管理员期间，不严格按照相关规定实地巡查，入户核查，对农副产品收购业务监控存在不正确履行职责的行为；3.二被告人的行为存在过失，对可能发生的严重危害结果，因其违反工作职责，疏忽大意而没有预见；4.二被告人的不履行职责行为，致使互助县豫助木业有限公司虚开增值税发票抵扣税款，致使国家财产遭受重大损失；5.二被告人均能如实供述犯罪事实。建议判处被告人贾某某三年至五年有期徒刑、胡某某一年以下有期徒刑。
对检察院指控的犯罪事实及向法庭出示的证据，被告人贾某某承认起诉书认定的基本事实，辩解在互助县豫助木业有限公司的所有生产经营活动中，其尽职尽责履行了税收管理员的职责，按照相关规定，对该企业进行了正常管理，是否有罪请法庭给予公正裁决。被告人胡某某承认起诉书认定的基本事实，辩解其认真履行了税收管理员的职责，对工作尽职尽责，只是没有做到恪尽职守，而客观上也无法做到规范性文件要求的恪尽职守，存在一定过错，但主观上没有过失，更无故意。是否构成玩忽职守罪，请法庭查明，公正裁决。二被告人提出的量刑意见均是判决免予刑事处罚。被告人贾某某的辩护人刘喜全提出的辩护意见是：1.指控被告人贾某某构成玩忽职守罪的事实不清、证据不足。（1）豫助木业领取农产品收购发票和增值税专用发票符合发票管理规定；（2）豫助木业开具发票符合规定；（3）由于农产品收购凭证是购货人自己开具，即作为付款凭证，又作为抵扣税款凭证，这种自开自抵的票据税收管理模式，本身就是税收征管工作的一种漏洞。作为管理员除了单笔2万元以上或累计5万元以上的票据有监管规定外，其余的权限下放给企业。而管理人员不能、也不可能逐笔都要深入农户调查核实其真实性，制度缺陷导致了无法对企业购销行为进行有效监控；（4）豫助木业的纳税申报在正常的预警值范围内，税负没有出现异常，从形式审查中并没有发现瞒报、漏报行为；（5）岗位配置和管理人不到位导致了实地巡查的不现实性；（6）由于监管人员只有被告人一人，其他人不可能陪他下企业巡查，而巡查要求必须不少于两个人，所以实地巡查要么不可能，要么不合法；（7）根据规定，税收管理员不直接从事税收征管、税务稽查和处罚工作；（8）互助县国家税务局证明被告人贾某某在担任税收管理员期间尽职尽责，工作表现好。2.起诉书定性被告人玩忽职守罪错误。（1）被告人并没有危害国家机关正常活动的行为，没有违犯国家机关的工作制度和纪律，更没有玩忽职守，而是尽其所能，尽职尽责地完成了本职工作；（2）本案涉及的豫助木业虚开增值税专用发票案是一起故意犯罪，采用了虚假手段，是需要经过严格的刑事侦查手段才能识别、揭露和查处的，税收管理员在日常管理工作中，只能有发现疑点的可能性，而没有必须发现的义务和职责；（3）被告人不存在过错；（4）起诉书对被告人的指控和定性缺乏法律依据；（5）本案指控的事实与邢某某虚开增值税专用发票罪案没有必然的因果关系；（6）被告人贾某某作为检查组成员之一，对于发现豫助木业虚开增值税发票罪一案，起了主要作用，也表明其不存在玩忽职守的行为。综上，起诉书指控被告人贾某某构成玩忽职守罪缺乏事实和法律依据，依法应宣告被告人贾某某无罪。被告人胡某某的辩护人高希程提出的辩护意见是：1.被告人胡某某在担任税管员期间严格履行职责，认真完成任务，不存在玩忽职守行为，因而也不能认定为犯罪。（1）认真履行了对该公司纳税资格的认定等程序，保障该公司依法纳税；（2）认真履行监管职责，对企业依照规定进行巡查，很好地履行了职责。2.造成国家税收损失的直接责任是企业，与被告人胡某某没有法律上的因果关系。3.被告人胡某某对于查处豫助木业有限公司虚开增值税发票一案具有重大贡献。4.被告人胡某某工作表现一贯较好。5.被告人胡某某在担任税收管理员期间所采取的监管模式是继承了前任的做法，更是全县、全省、甚至全国同行的做法。综上，虚开增值税发票骗取退税，对于犯罪分子来说具有很大的诱惑力，犯罪分子历来都是在刻意的欺骗税务机关。仅靠税管员的日常巡查、申报分析是无法完全杜绝的。因犯罪分子造成的损失，与税管员的行为没有刑法上的因果关系。税务工作复杂繁琐，执行的大多是内部的程序性规定，而这些规定中所谓的“职责”是否属于刑法意义上的“职责”，是否能够成为追究被告人胡某某玩忽职守的依据，恳请法庭慎重考虑。
经审理查明，被告人贾某某、胡某某先后于2007年7月至2010年9月、2011年1月至7月在互助县国家税务局税源管理科任税收管理员，负责对互助县豫助木业有限公司监管和服务。期间，二被告人未全面、认真检查该企业的帐簿、记账凭证、报表和有关资料，未及时了解掌握该企业生产经营、财务核算的基本情况，调查核实该企业纳税申报事项和其他核定、认定事项及开具发票的真实性。致使互助县豫助木业有限公司违反发票管理规定，于2007年7月至2010年9月虚开用于抵扣税款的农产品收购发票1751份，在没有实际销售的情况下给广东省东莞市汇杰木业有限公司开具青海省增值税专用发票291份。汇杰木业有限公司持票到东莞市国家税务局寮步税务分局申报抵扣税款4072957.06元，造成经济损失3596525.84元。于2011年1月至7月虚开用于抵扣税款的农产品收购发票296份，在没有实际销售的情况下给汇杰木业有限公司开具青海省增值税专用发票53份。汇杰木业有限公司持票到东莞市国家税务局寮步税务分局申报抵扣税款762803.93元，造成经济损失702912.73元。
上述事实，有经法庭质证、合议庭评议认证的下列证据予以证明：
一、检察机关提交的证据：
1.互助县国家税务局关于认定互助县豫助木业有限公司增值税一般纳税人资格的批复及税务登记表。证明互助县国家税务局同意从2007年7月1日起暂认定互助县豫助木业有限公司为增值税一般纳税人，投资人为邢某某、曹某乙。主要经营范围：木材加工、销售；
2.互助县国家税务局关于成立农产品收购加工企业发票专项整治领导小组的通知及该局出具的情况说明。证明2011年7月18日，互助县国家税务局成立农产品收购加工企业发票专项整治领导小组，由熊某某、李某某、胡某某、贾某某组成第一组于次日对互助县豫助木业有限公司收购业务对象进行调查，发现该企业原木收购业务不真实，有虚开增值税专用发票嫌疑，遂于同月25日向公安机关报案；
3.互助县豫助木业有限公司开具的青海省海东地区农、林、牧收购统一发票以及给广东省东莞市汇杰木业有限公司开具增值税专用发票统计表、增值税专用发票复印件、完税凭证。证明互助县豫助木业有限公司于2007年7月至2010年9月虚开用于抵扣税款的农产品收购发票1751份，给汇杰木业有限公司开具青海省增值税专用发票291份。汇杰木业有限公司持票申报抵扣税款4072957.06元，扣除已缴税款476431.22元，造成经济损失3596525.84元。于2011年1月至7月虚开用于抵扣税款的农产品收购发票296份，给汇杰木业有限公司开具青海省增值税专用发票53份。汇杰木业有限公司持票申报抵扣税款762803.93元，扣除已缴税款59891.2元，造成经济损失702912.73元；
4.证人侯某某、幸某某、王某某等180多名证人证言及相关证明材料。证明他们没有给互助县豫助木业有限公司出售过自家种植的原木（农产品），村委会也没有出具过自产自销证明。他们不清楚互助县豫助木业有限公司开具收购农产品即收购原木发票的事；
5.互助县森林病虫害防治检疫站出具的情况说明。证明互助县向外省调运木材的检疫程序是：由互助县森林病虫害防治检疫站开具《省内植物检疫证书》，凭《省内植物检疫证书》到青海省森防总站换发《出省植物检疫证书》。没有办理植物检疫手续的禁止调运；
6.植物检疫证书。证明2006年6月至2011年7月，互助县豫助木业有限公司邢某某共办理植物检疫证书（省内外）45份，无给广东省东莞市汇杰木业有限公司供货而办理的植物检疫证书；
7.青海省高级人民法院（2012）青刑终字第56号刑事判决书。证明本案事实及邢某某因犯虚开增值税专用发票、用于抵扣税款发票罪，被判处有期徒刑十年，剥夺政治权利三年；
8.东莞市国家税务局稽查分局税务处理决定书。证明东莞市汇杰木业有限公司从互助县豫助木业有限公司取得的400份增值税专用发票，已于2007年8月至2011年6月持票到东莞市国家税务局寮步税务分局申报抵扣，抵扣税款5631324.52元；
9.互助县国家税务局出具的证明。证明2010年10月份，贾某某负责管理的辖区管户征管资料交由税源管理科副科长李某某代为管理。2011年1月份，贾某某调入互助县国税局办税服务厅，其所有管户资料及职责由胡某某负责管理；
10.互助县豫助木业有限公司的申请、互助县国家税务局2009年1月1日-2010年6月2日对互助县豫助木业公司农副产品收购业务监控表复印件、巡查记录、普通发票验旧情况表，经二被告人辨认无异；
11.证人仲某某、曹某甲证言。证明仲某某向互助县豫助木业有限公司出售了四五棵树，曹某某出售了2棵，二人均提供了身份证复印件。税务人员未调查过此事；
12.证人龚某某证言。证明互助县豫助木业有限公司于2007年6月申请办理税务登记证，当时负责该企业的税管员是贾某某。2007年7月或者8月，该企业申请为一般纳税人；
13.证人赵某某证言。证明其在任互助县国税局税源管理科科长时，管理没有到位，对税收管理员的监管没有到位，而税收管理员工作也没有到位。2009年、2010年，贾某某制作的税源监控表不现实；
14.证人熊某某证言。证明2011年1月，其担任互助县国家税务局税源管理科科长时，互助县豫助木业公司的税收管理员是胡某某。巡查记录有的不是现场制作的，是根据企业的纳税申报表和内部纳税监控系统制作的。他对这些征管资料的真实性没有核实过。后根据海东国税局和县局的安排，在全县开展农产品发票领取、开具情况的检查工作时，通过巡查发现该企业有虚开发票的行为；
15.证人李某某证言。证明互助县豫助木业有限公司于2007年7、8月注册成立，税收管理员是贾某某。其接任税源管理科副科长期间，对贾某某的税收征管资料的真实性没有核实过。2011年，海西发现农产品虚开发票的事后，根据省国税局的安排，在全省开展农产品发票领取、开具情况的检查时，通过对农产品出售人入户调查，发现该企业有虚开收购发票行为；
16.证人常某证言。证明她在兼任互助县豫助木业公司会计时，对公司的实际收购、生产、销售都不清楚，只按照邢某某提供收购清单数据开具收购发票和销售板材的增值税专用发票，违反了账务处理的真实性、客观性，进行了虚假的账务处理。且证实税务机关的税管员很少去公司实地巡查，税务机关制作的巡查记录和监控表都是她到税务局在空表上签字盖章后补的。豫助木业公司无保管帐、出纳帐，账务不是很健全。邢某某没有提供运输发票，运输方面不做帐。税务机关工作人员一年去企业一两次，每次去时间都不长。期间，贾某某通知开具收购发票不能超过2万元，后所开具的发票就没有超过2万元。贾某某有时问厂子是否在生产经营，她就说可能生产着呢，不生产的话，哪里来的税款。她向税管员贾某某反映过虚开收购发票的事情，贾某某说让她向老板说明，按真实情况开具收购发票；
17.证人邢某某证言。证明互助县豫助木业有限公司是2007年成立的，注册资金是50万元，公司法人是曹某乙，他负责具体业务，兼职会计常某负责有关税务上的事宜。公司在生产期间互助县国税局姓贾的来检查过，后来换了个女的税管员。他们来检查和巡查，都没有提出什么问题，也没有说过公司经营有问题。他让曹某乙提供他人的身份证复印件，来顶替实际收购木料而没有身份证的农民。公司销售对象是汇杰木业有限公司，货发清后他给会计常某电话告诉金额和单价，由常某倒推出数量后再开发票。公司没有出纳帐本和保管帐本；
18.证人曹某乙证言。证明他是互助豫助木业有限公司法人代表，但税务登记证、发票、印章等都由邢某某管理，会计常某到月底做账时来一次，税务专管员平时很少来检查。税管员来公司时，对公司收购的原木、加工板材等没有登记、也没有丈量。同时证实，他向邢某某提供了他人的身份证复印件，贾某某、胡某某对其提供的身份证复印件的农户未入户调查；
19.被告人贾某某供述。证明他于2007年-2010年底任互助县豫助木业有限公司税务专管员。期间因监管不到位、未能按照规定对互助县豫助木业公司在税源管理上和监控方面进行不定期巡查，并事后在税收征管资料上让豫助木业公司会计常某在空表上签了字，补填了监控表，虚造了巡查记录。他只检查现金账，没有检查过出纳账，未掌握实际业务量，导致该企业虚开了农产品收购发票和增值税专用发票，致使国家税款造成严重流失的情况。如果详细看一下豫助木业的保管帐、财务账、核实收购业务中出售人的话，就会发现这些问题，就能避免现在这些问题的出现；
20.被告人胡某某供述。证明她自2010年12月22日从李占山手里接管所管企业资料后，未按规定到所管的互助县豫助木业公司去定期巡查和税源监控，对该企业没有进行过纳税评估分析，且税源监控表、巡查记录是根据企业的申报表上的内容自己写上的。也未看过互助县豫助木业有限公司的购销合同，导致该企业虚开发票，给国家税收造成严重损失；
21.青海省海东地区国家税务局人事科出具的干部身份证明。证明被告人贾某某、胡某某均为互助县国税局科员；
22.互助县公安局威远镇派出所出具的取保候审期间表现。证明被告人贾某某、胡某某在取保候审期间表现良好。
二、辩护人刘喜全、高希程提交的互助县国家税务局出具的材料。证明被告人贾某某、胡某某对工作负责，表现好。
另外，互助县社区矫正工作领导小组出具《调查评估意见书》，认为可以对被告人贾某某、胡某某社区矫正。
关于被告人贾某某、胡某某的辩解及辩护人刘喜全、高希程的辩护意见。经查，《中华人民共和国税收征收管理法》第二十一条规定：税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。第五十四条规定：税务机关有权检查纳税人的帐簿、记账凭证、报表和有关资料，到纳税人的生产、经营场所和货物存放地检查纳税人应纳税的商品、货物或者其他财产。《中华人民共和国发票管理办法》第三十条规定：税务机关在发票管理中有权检查印制、领购、开具、取得、保管和缴销发票的情况。《税收管理员制度（试行）》规定的税收管理员的工作职责是督促纳税人按照国家有关规定及时足额申报纳税、建立健全财务会计制度、加强账簿凭证管理；调查核实分管纳税人税务登记事项的真实性；调查核实纳税人纳税申报事项和其他核定、认定事项的真实性；了解掌握纳税人生产经营、财务核算的基本情况。工作要求是税收管理员在加强税源管理、实施纳税评估时，要将案头分析与下户实地调查工作相结合。二被告人在履行岗位职责期间，既未认真督促豫助木业有限公司按照国家有关规定建立健全财务会计制度、加强账簿凭证管理，及时对企业相关财务数据认真分析，查找出疑点，又未将案头分析与下户实地调查工作相结合，充分了解掌握企业生产经营、财务核算的基本情况，致使该企业在未进行实际销售，缺乏出纳帐、保管帐、销售合同等相关账簿凭证的情况下，虚开增值税专用发票，未能确保发票的真实性。二被告人不认真履行岗位职责是该企业趁机虚开用于抵扣税款的农产品发票和增值税专用发票的重要因素，具有因果关系。二被告人主观方面出于过失，客观方面表现为没有按照法律、法规和规章所规定的职守要求履行岗位职责，致使国家和人民利益遭受重大损失，其行为符合玩忽职守罪的构成要件。对二被告人及其辩护人刘喜全、高希程的二被告人的行为不构成犯罪的辩解及辩护意见不予采纳。但二被告人作为检查组成员，对本案的发现起了一定作用，在量刑时应酌情予以考虑。
本院认为，被告人贾某某、胡某某身为国家税务机关工作人员，不认真履行岗位职责，玩忽职守，致使国家和人民利益遭受重大损失，其行为均已构成玩忽职守罪。其中被告人贾某某的行为造成经济损失3596525.84元，情节特别严重。公诉机关的指控成立，本院予以支持。鉴于二被告人均能如实供述主要犯罪事实，可从轻处罚。同时考虑到本案起因、税收征管条件、二被告人违反规定的程度及对本案发现所起的作用等因素，亦可对二被告人酌情从轻处罚。根据被告人贾某某的犯罪情节、悔罪表现和社区矫正机构的意见，可对其宣告缓刑。被告人胡某某犯罪情节轻微，不需要判处刑罚。公诉机关的部分量刑建议本院予以采纳。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第三款、第三十七条、第七十二条第一款、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款第（二）项、第二款第（二）项的规定，经合议庭评议，并报本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、被告人贾某某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，缓刑三年。
二、被告人胡某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向青海省海东市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本四份。
审判长 兰向阳
审判员 贺生胜
审判员 马秀英
二〇一三年十一月二十八日
书记员 申朝银
附页
本案判决所依据的法律规定
中华人民共和国刑法
第三百九十七条第一款：国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑……
第六十七条第三款：犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚……
第三十七条：对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。
第七十二条第一款：对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，同时符合下列条件的，可以宣告缓刑，对其中不满十八周岁的人、怀孕的妇女和已满七十五周岁的人，应当宣告缓刑：
（一）犯罪情节较轻；
（二）有悔罪表现；
（三）没有再犯罪的危险；
（四）宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响。
最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）
第一条：国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”：
……
（二）造成经济损失30万元以上的；
……
具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“情节特别严重”：
……
（二）造成经济损失150万元以上的；
……