湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）湘行终52号上诉人（原审原告）：李会明，男，汉族。被上诉人（原审被告）：嘉禾县人民政府。住所地：湖南省嘉禾县珠泉镇人民北路**号。法定代表人：张万冬，该县县长。委托代理人：曾小平，该政府法制办公室主任。委托代理人：邓毅平，湖南嘉明律师事务所律师。原审第三人：嘉禾县珠泉镇人民政府。住所地：湖南省嘉禾县珠泉镇人民北路**号。法定代表人：李腾玉，该镇镇长。原审第三人：嘉禾县住房和城乡规划建设局。住所地：湖南省嘉禾县珠泉镇建设路*号。法定代表人：李衍军，该局局长。原审第三人：嘉禾县珠泉商贸城置业有限公司。住所地：湖南省嘉禾县珠泉镇。法定代表人：李金生，该公司董事长。上诉人李会明因与被上诉人嘉禾县人民政府及原审第三人嘉禾县珠泉镇人民政府（以下简称珠泉镇政府）、嘉禾县住房和城乡规划建设局（以下简称嘉禾县住建局）、嘉禾县珠泉商贸置业有限公司（以下简称珠泉商贸置业公司）不履行行政监督法定职责一案，不服湖南省郴州市中级人民法院（2016）湘10行初61号行政裁定，上诉于本院。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2007年3月27日，原审法院对李会明、李爱珍诉原嘉禾县建设局拆迁行政强制及行政赔偿另案作出（2007）郴行重字第1号行政判决，判决确认嘉禾县人民政府2004年4月22日强制拆除李会明、李爱珍房屋的行为违法；驳回李会明、李爱珍要求嘉禾县人民政府对被拆除的房屋及房内设施恢复原状的诉讼请求；由嘉禾县人民政府赔偿李会明、李爱珍因强制拆迁造成房内物品的损失9000元；驳回李会明、李爱珍对嘉禾县建设局的起诉。李会明、李爱珍与嘉禾县人民政府均不服，向湖南省高级人民法院提起上诉。湖南省高级人民法院于2007年9月21日作出（2007）湘高法行终字第52号行政判决，驳回上诉，维持原判。2008年1月6日，原嘉禾县建设局作出《对李会明提出要求尽快解决拆迁遗留问题的信访答复》。答复内容涉及安置房的诉求、门面的安置、安置地皮、过度安置费，李会明可直接与原嘉禾县建设局李兵联系将合理诉求落实到位。2010年3月6日，原嘉禾县城关镇人民政府作出《城关镇人民政府关于依法依规解决李会明、李菊、文气生等三人拆迁安置问题的方案》。在该方案中，明确：“一、在李会明、李菊、文气生等三人与置业公司因拆迁补偿协议纠纷未解决前，必须依照《湖南省实施办法》的规定合法安置补偿到位。限每年6月份以前安置费必须到位，如不能具体落实到位，则因安置问题造成的所有费用由原嘉禾县城关镇人民政府直接支付到李会明、李菊、文气生本人，并由原城关镇人民政府负责实施的人承担相应的法律责任。二、。”2010年7月16日，珠泉商贸置业公司与李会明、李爱珍签订调整安置房协议，双方约定违约责任：“1、房屋权属证书限2010年7月16日起60日内办好给李会明、李爱珍。造成延期办证，每超过一天由珠泉商贸城承担违约金500元。2、如李会明、李爱珍的安置房、安置地、门面安置到位，且结清过度安置费后，在30天内退出原住房，否则每超过一天罚违约金500元。”2016年1月23日,李会明向珠泉镇政府申请，请求按约定及时给付2015年度的房租费9500元，并请求将自己的拆迁遗留问题由珠泉镇政府牵头予以全部解决。但珠泉镇政府未予答复。李会明认为是嘉禾县人民政府未履行行政监督职责，属于行政不作为。遂提起本案行政诉讼，请求判决嘉禾县人民政府履行行政监督法定职责，监督嘉禾县住建局、珠泉镇政府、珠泉商贸置业公司分别按照“信访答复”、“安置方案”、“权责约定”中的给付款项落实并支付。原审法院审理认为：本案争议焦点是本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国宪法》第一百零七条规定：县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩工作人员。该法第一百零八条规定：县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的决定。根据上述法律规定，地方各级人民政府与其下级人民政府之间、地方各级人民政府与本级的政府工作部门之间是领导与被领导的关系。本案中，嘉禾县人民政府与嘉禾县住建局是政府与所属工作部门的关系，嘉禾县人民政府与珠泉镇政府是上下级关系，嘉禾县人民政府与嘉禾县住建局、珠泉镇政府是领导与被领导的关系。李会明起诉要求嘉禾县人民政府对嘉禾县住建局、珠泉镇政府履行的行政监督职责，系行政机关的内部层级监督,并未直接设定当事人新的权利义务，嘉禾县人民政府是否启动行政监督程序，不属司法监督的范畴。李会明起诉要求嘉禾县人民政府对嘉禾商贸置业公司履行的行政监督职责，因为李会明既未向嘉禾县人民政府提出申请，嘉禾县人民政府也不具有该项法定职权，不予支持。综上，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。李会明可以通过直接起诉嘉禾县住建局、珠泉镇政府、嘉禾商贸置业公司来维护自己的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回李会明的起诉。上诉人李会明不服，向本院提起上诉称：1.原审裁定认定嘉禾县人民政府不具有涉案监督职责和职权，认为本案不属于行政诉讼受案范围错误。嘉禾县住建局、珠泉镇政府、珠泉商贸置业公司分别作出“信访答复”、“安置方案”、“权责约定”，都是为了帮助嘉禾县人民政府实现公共利益和行政管理目标，应视为行政协议。2.原审裁定认定李会明未向嘉禾县人民政府提出监督申请与实际情况不符。正是因嘉禾县人民政府无数次要求李会明向珠泉镇政府提出申请，而珠泉镇政府没有履行法定职责，李会明才提起的本案行政诉讼。故请求撤销原裁定，指令继续审理。被上诉人嘉禾县人民政府辩称：李会明原告诉讼主体资格不适格。1.李会明所请求的事项属于嘉禾县珠泉商贸拆迁安置遗留问题，其与珠泉商贸置业公司之间的有关争议已由法院审理并已结案，若珠泉商贸置业公司没有履行相关义务，李会明可以直接向其主张权利，而不能以嘉禾县人民政府为被告提起行政不作为之诉。2.嘉禾县人民政府对嘉禾县住建局、珠泉镇政府之间是领导与被领导的关系，上级政府对本级政府部门及下级政府的监督属于内部层级监督，不直接设定李会明新的权利义务。嘉禾县人民政府与珠泉商贸置业公司之间并无任何隶属关系，李会明要求嘉禾县人民政府履行对珠泉商贸置业公司的行政监督职责，没有法律依据。故请求驳回上诉，维持原判。原审第三人嘉禾县住建局、珠泉镇政府和嘉禾商贸置业公司均未向本院陈述意见。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。二审期间，各方当事人未提交新的证据。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为：本案争议焦点为李会明以嘉禾县人民政府为被告所提层级行政监督诉请是否属于行政诉讼受案范围。上级人民政府基于上下级行政机关之间的层级监督关系，未改变或者撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接对该政府所属工作部门或者其下级人民政府的行政行为申请行政复议或者提起诉讼来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉上级人民政府不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决。本案中，李会明向嘉禾县人民政府所提层级监督申请事项主要有三项内容，即监督嘉禾县住建局、珠泉镇政府、珠泉商贸置业公司分别按照“信访答复”、“安置方案”、“权责约定”中的给付款项落实并支付。首先，李会明若认为嘉禾县住建局作出的“信访答复”、珠泉镇政府作出的“安置方案”中相关补偿费用未支付到位，可以直接对嘉禾县住建局和珠泉镇政府的行为依法寻求救济。其次，珠泉商贸置业公司系企业法人，非嘉禾县人民政府所属工作部门，嘉禾县人民政府对珠泉商贸置业公司是否履行“权责约定”中的相关义务，不具有层级监督的法定职责。李会明若认为珠泉商贸置业公司未履行为其“调整安置房”的约定义务应支付相关违约费用，可通过民事诉讼等途径寻求救济。故李会明所提本案诉求不属于行政诉讼受案范围。综上，上诉人李会明的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定驳回李会明起诉，并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长  郑 波审 判 员  付海燕审 判 员  朱志林二〇一七年八月十八日代理书记员  潘敏华附相关法律条文：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……2.《最高人民法院关于适用若干问题的解释》行政诉讼法四十九条第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：行政诉讼法四十九条（一）不符合第规定的；……