海南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）琼行终字第230号
上诉人（原审原告）乐东黎族自治县抱由镇三平村委会第一小组。
法定代表人刘文明，该小组组长。
委托代理人刘国清。
委托代理人吴波，乐东黎族自治县冲坡法律事务所主任。
被上诉人（原审被告）乐东黎族自治县人民政府。
法定代表人李永群，该县代县长。
委托代理人吴启文，乐东黎族自治县国土环境资源局公务员。
委托代理人刘慧荷，乐东黎族自治县国土环境资源局公务员。
原审第三人乐东黎族自治县万冲镇乐平农场。
法定代表人刘德祥，该农场场长。
上诉人乐东黎族自治县抱由镇三平村委会第一小组（以下简称第一小组）因其诉被上诉人乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）、原审第三人乐东黎族自治县万冲镇乐平农场（以下简称乐平农场）颁发集体土地所有证一案，不服海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，在乐东黎族自治县人民法院公开开庭审理了本案。上诉人第一小组的法定代表人刘文明及其委托代理人刘国清、吴波，被上诉人乐东县政府的委托代理人吴启文，原审第三人乐平农场的法定代表人刘德祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：乐东县政府于2005年11月7日向乐平农场颁发万冲集有（2005）第670号《集体土地所有证》（以下简称670号土地证），该证记载“土地所有权人：万冲镇乐平农场；地址：乐东县万冲镇乐平农场；地号：46003310100049；图号：g019017；土地总面积：53.2亩”。
原审查明，本案争议地面积为53.2亩，1970年至2014年一直由乐平农场使用。2014年因第一小组在争议地上种植花梨木与乐平农场发生纠纷。2014年8月，乐平农场向乐东县政府信访局反映情况，乐东县政府信访局转乐东黎族自治县万冲镇人民政府（以下简称万冲镇政府）办理。万冲镇政府经调查，认为该争议地的所有权属于乐平农场，并要求第一小组将种植的花梨树苗移除。但第一小组不接受该处理结果，没有移除其种植的花梨树苗。为此，乐平农场于2015年1月4日向乐东黎族自治县人民法院提起民事诉讼，请求判决第一小组立即停止侵权，并清理其在争议地种植的花梨木苗，返还土地等。乐东黎族自治县人民法院于2015年2月9日作出（2015）乐民初字第69号民事判决书，认定乐平农场持有670号土地证，对争议地享有所有权，判决第一小组限期清理其在争议地上种植的树苗，将争议地返还给乐平农场经营使用，并驳回乐平农场其他诉讼请求。第一小组遂于2015年3月16日提起本案诉讼。
原审认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”乐东县政府作为县级人民政府有权对集体土地的所有权进行确认，核发证书。虽然乐东县政府在法定期限内未提交做出行政行为的具体证据，但乐平农场提交了乐平农场宗地图、土地登记申请审批表两份证据证明了其取得670号土地证的依据。第一小组诉称其从1972年-1975年即农业学大寨时起已在争议地上开荒种植水稻及其他经济作物至今，但在庭审中其又自认在2014年之前并未使用过争议地，是2014年在争议地上种植花梨木苗后才与乐平农场产生纠纷。显然，第一小组在使用争议地上的说法前后不一，相互矛盾，且其也未能提供充分的证据证明其使用争议地的事实，故第一小组主张争议地由其使用，并诉请撤销670号土地证的理由不充分，依法应予以驳回。至于乐东县政府辩称第一小组的起诉超过了起诉期限的问题，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，乐东县政府未能提供证据证明其作出颁证行为时，第一小组已知颁证行为的具体内容，也没有证据证明第一小组知道或应当知道颁证行为内容已超过2年，故乐东县政府的辩解理由不成立，不予采纳。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回第一小组的诉讼请求。案件受理费50元由第一小组负担。
上诉人第一小组上诉称，一、依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条关于“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据”的规定，乐东县政府对其作出的行政行为的合法性负举证责任，而不是由乐平农场提供证据证明。本案中，乐东县政府未在法定期限内向原审法院提交证据，应视其作出的本案颁证行为没有相应的证据，670号土地证依法应予以撤销。二、争议地是第一小组于农业学大寨时期开垦的农田，在第一小组土地范围内，而不是在670号土地证确认的座落在头塘村，乐东县政府颁证行为认定事实错误。乐平农场建场初期借用该地，后于1980年丢荒，且其解散后未再使用争议地，而由第一小组使用种植短期经济作物。原审认定争议地在1970年到2014年一直由乐平农场使用，没有事实根据。三、原审认为乐平农场提交的宗地图和土地登记申请申批表两份证据证明了其取得670号土地证的依据，认定错误。本案中，没有证据证明乐东县政府在颁证前履行了地籍调查和公告义务，颁证宗地也没有土地来源证明，乐东县政府颁发670号土地证证据不足，违反法定程序，应予以撤销。四、原审未依法对670号土地证的合法性进行审查，而以第一小组未能提供充分证据证明使用争议地的事实，认为第一小组诉请撤销670号土地证的理由不充分，不支持第一小组的诉讼请求，属适用法律错误。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，处理结果不当，请求撤销原审判决和撤销670号土地证。
被上诉人乐东县政府答辩称，一、本案颁证行为认定事实清楚。早在计划经济时代，乐东县政府为了发展集体经济兴办了乐平农场等一批由镇政府、村委会及镇属乡镇企业联合生产的农场，该类农场由村委会提供土地，镇政府负责指导，乡镇企业管理。2003、2004年农村集体土地确权登记发证期间，乐东县政府将争议地确权给乐平农场并给其颁发了670号土地证。第一小组作为土地相邻人对此从未提出异议，其当时的法定代表人刘国清也签名确认了相邻界线。二、本案颁证行为程序合法。2004年，根据乐平农场的土地登记申请，乐东县政府按照《土地登记规则》的规定进行了地籍调查、权属审核，确认权属清楚无纠纷后才颁发了670号土地证。三、第一小组诉请撤销670号土地证缺乏事实根据和法律依据，且超过法定的起诉期限。争议地是乐平农场管理使用的土地，第一小组从未耕作管理过，其所提交的证据存在客观性、关联性、合法性的问题，不能作为认定事实的根据。2005年之前，全县已完成农村集体土地的确权登记发证工作。第一小组于2015年才提起行政诉讼，根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，已经超过了法定的起诉期限。综上所述，请求驳回第一小组的诉讼请求。
原审第三人乐平农场述称，争议地是乐平农场于1970年开荒造田而来，一直使用到2014年，从来没有丢荒过。乐平农场也没有解散过。乐东县政府就争议地先后颁发《家庭联产承包合同手册》《家庭承包耕地手册》《农村土地承包经营权证》等证件确认了农场职工的承包经营权。乐东县政府向乐平农场颁发670号土地证证据充分，符合法定程序。2014年6月，第一小组组织村民阻止农场职工正常耕作，并在争议地上抢种花梨木树苗，由此才产生争议，造成乐平农场职工蒙受重大经济损失，请求二审法院对本案依法处理，让农场职工恢复生产。
本院经审理查明的部分事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院另查明：一、根据乐平农场的申请，在乐东县国土部门于2005年11月7日审核后，乐东县政府于同日就争议地向乐平农场颁发了本案被诉的670号土地证。乐平农场提交的《土地登记申请审批表》记载争议地的四至为“东至三平村一组田、西至三平村委会地、南至头塘村3、4组田、北至三平村一组地”。二、乐东县政府于2005年9月20日向乐平农场的刘德祥（该农场场长）、邢永生分别颁发了乐东市（县）农地承包权（万冲）第1601004号、第1601006号《农村土地承包经营权证》，确认承包地的承包期限自1998年12月31日至2027年12月31日。其中，刘德祥承包的什良5.4亩水田的四至是“东：三平村；西：头塘村；南：学校；北：三平田”，邢永生承包的什良1.1亩水田的四至是“东：三平田；西：头塘田；南：中学；北：公路”。刘德祥、邢永生的承包地位于争议地范围内。三、本院现场勘查表明，争议地的现状是地上除第一小组于2014年种植的花梨木树苗外，其余全部为齐膝深的荒草。争议地东北侧、北侧、西北侧与第一小组的橡胶地相邻并由水利沟隔开，其东南侧、南侧、西南侧与头塘村的稻田相邻。
本院认为，对本案被诉的670号土地证颁证行为，虽然乐东县政府确实存在逾期举证的情形，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款关于“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”的规定，乐平农场为维护其权益有权在法定期限内提交证据证明行政行为的合法性，故第一小组关于乐平农场不能举证证明行政行为的合法性的主张于法无据，本院不予支持。本案中，乐平农场原审提交了其职工刘德祥、邢永生各自所持的《海南省家庭承包耕地合同书》、《农村土地承包经营权证》，通过比对上述证据项下承包地和争议地的四至，可看出刘德祥、邢永生承包的什良地块位于争议地范围内，由于上述证据均产生在670号土地证颁证之前，且为相关行政机关颁发或确认，上述证据可证明争议地在颁证之前由乐平农场管理使用，故乐东县政府根据涉案土地管理使用情况给乐平农场颁发670号土地证并无不当。相反，第一小组提供的证明争议地的权属和管理使用情况的证据仅是其村民的证言，并未提供其他确凿证据予以佐证，且在原审庭审中亦当庭承认其于2014年种植花梨木树苗之前并无使用过争议地，因此，乐东县政府颁发670号土地证并未对第一小组的合法权益产生实际影响，第一小组以其对争议地享有权属并长期管理使用为由诉请撤销670号土地证，其起诉缺乏事实根据，依法应予驳回。原审判决适用法律错误，处理结果不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定如下：
一、撤销海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第64号行政判决；
二、驳回乐东黎族自治县抱由镇三平村委会第一小组的起诉。
一、二审案件受理费共计100元，退还给上诉人乐东黎族自治县抱由镇三平村委会第一小组。
本裁定为终审裁定。
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审判长 黄胜敏
审判员 冯 坤
审判员 朱望锋
二〇一五年十一月二十三日
书记员 井泉旺
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
《最高人民法院关于适用
〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
……
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
……