青海省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）青行终52号
上诉人（原审原告）海东市平安区平安镇东庄村村民委员会。地址：海东市平安区平安镇东庄村。
负责人刘国栋，系该村村委会主任。
委托代理人刘维坤，系该村村民。
委托代理人李长鸿，青海闻通律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海东市平安区人民政府。地址：海东市平安区平安镇平安大道。
法定代表人汪源来，系该区区长。
委托代理人胡恩忠，系该区政府法制办主任。
委托代理人张建，青海河湟律师事务所律师。
原审第三人平安东盛生态治理有限公司。地址：海东市平安区西营村。
法定代表人祝得甲，系该公司总经理。
委托代理人祝万甲，系该公司工作人员。
上诉人海东市平安区平安镇东庄村村民委员会（以下简称东庄村委会）因与被上诉人海东市平安区人民政府（以下简称平安区政府）土地行政登记一案，不服海东市中级人民法院（2017）青02行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人东庄村委会的委托代理人刘维坤、李长鸿，被上诉人平安区政府的委托代理人胡恩忠、张建，第三人平安东盛生态治理有限公司（以下简称东盛公司）的委托代理人祝万甲到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，1999年11月14日，原告与本村村民刘维宝签订了《拍卖”四荒”地协议书》，�定土地四至为：东，以窟隆洼石头磊为起点；西，以山岭为界；南，以大山顶为界；北，以岌岌沟为界。面积为1695亩，期限为50年。后因刘维宝资金不足，无力开发在东庄村所拍卖的1695亩荒山荒坡，遂将该1695亩土地使用权转让给了第三人平安东盛生态治理有限公司。2003年7月7日，被告平安县人民政府向第三人平安东盛生态治理有限公司颁发了该宗土地的平政国用（2003）字第0067769号《国有土地使用证》。后原告反映，被告在给第三人平安东盛生态治理有限公司办理土地登记手续时，将本村部分村民承包地错划给了第三人。平安县国土局对此在调查核实时发现，土地使用证中的西至界限与拍卖协议中的西至界限不一致，遂报请平安县人民政府重新确权，2014年3月21日平安县人民政府作出平政函（2014）35号《平安县人民政府关于同意对平安镇东庄村”四荒”土地使用证重新进行确权的批复》。平安东盛生态治理有限公司对此不服，于2014年8月5日，向海东市人民政府申请复议。经审查，海东市人民政府作出（2014）19号《行政复议决定书》，维持了该《批复》。2014年10月8日，平安东盛生态治理有限公司作为原告，以平安县人民政府为被告，以平安县平安镇东庄村委会和刘维宝为第三人，向本院提起行政诉讼，要求撤销海东市人民政府作出的（2014）第19号《行政复议决定书》，维持平政国用（2003）字第0067769号《国有土地使用证》。经审理，2014年12月19日海东市中级人民法院作出了（2014）东行初字第15号行政判决书，以该土地使用证目前并没有被撤销和变更为由，驳回了平安东盛生态治理有限公司的诉讼请求。在该案的庭审中，平安东盛生态治理有限公司将平政国用（2003）字第0067769号《国有土地使用证》作为证据进行了�示，并进行了举证质证。2015年2月13日，平安东盛生态治理有限公司作为原告，以平安县人民政府为被告，以平安县平安镇东庄村委会和刘维宝为第三人，再次向本院提起行政诉讼，请求撤销平安县人民政府作出的平政函（2014）35号《批复》。经审理，2015年5月20日海东市中级人民法院作出了（2015）东行初字第3号行政判决书，判决撤销了平政函（2014）35号《批复》。在该案的庭审中，平安东盛生态治理有限公司再次将平政国用（2003）0067769号《国有土地使用证》作为证据进行了出示，并进行了举证质证。2016年12月5日，原告东庄村委会向海东市人民政府申请行政复议，要求撤销平政国用（2003）0067769号《国有土地使用证》，经审查，海东市人民政府以”超过复议法定期限”为由，于2016年12月9日作出东政不受理（2016）9号《不予受理决定书》。2017年1月5日，�告东庄村委会遂向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，2014年10月8日，平安东盛公司作为原告，向本院提起行政诉讼，在该案的庭审中，平安东盛公司将平政国用（2003）0067769号《国有土地使用证》作为证据进行了出示，并进行了举证质证，2014年12月19日本院对该案作出了行政判决，也就是说东庄村委会作为该案当时的第三人，至迟在2014年12月19日就已经知道了平政国用（2003）0067769号《国有土地使用证》的具体内容，根据当时案发时间，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起�长不得超过2年”的规定，原告东庄村委会最迟应在2016年12月19日提出行政诉讼，但原告东庄村委会却在2017年1月5日才向本院提起诉讼，其起诉期限已超过了2年的时限，且无任何正当理由。另，2015年2月13日，平安东盛公司作为原告向本院提起行政诉讼，在该案的庭审中，平安东盛公司再次将平政国用（2003）0067769号《国有土地使用证》作为证据进行了出示，并进行了举证质证，2015年5月20日，本院作出了行政判决，东庄村委会作为本案的第三人，至迟也于2015年5月20日就已知道了该《国有土地使用证》的具体内容，其时，新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》已于2015年5月1日实施，按照新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内�出”之规定，东庄村委会最迟应于2015年11月20日之前提起行政诉讼，但其怠于行使诉权，却于2017年1月5日才向本院提起行政诉讼，起诉已经超过了6个月的起诉期限，且无正当理由。综上，原告的起诉已超过法定起诉期限，且无正当理由。其所述未超过法定起诉期限的辩解理由不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告海东市平安区平安镇东庄村村民委员会的起诉。一审案件受理费50元，退还原告海东市平安区平安镇东庄村村民委员会。
东庄村委会不服原审裁定，向本院上诉称，1、本案是依照行政复议法规定进行行政复议前置程序的案件，应当适用《行政诉讼法》第45条规定。上诉人在收到行政复议决定后十五日内提起诉讼，未超过法定起诉期限。原审法院适用《行政诉讼法》第46条规定认定起诉期限系适用法律错误；2、上诉人起诉未超过起诉期限。上诉人第一次向原审法院递交诉状的时间是2016年11月10日，经该院立案庭告知本案需先行复议前置程序，否则不予受理，并将案卷退回上诉人。上诉人于2016年12月5日向海东市政府递交了撤销国有土地使用权证的《行政复议申请书》，海东市政府作出东政不受理（2016）9号《不予受理决定书》，并于12月12日送达上诉人。上诉人遂于2016年12月15日再次向原审法院递交诉状。经立案庭告知要和行政庭商量是否立案后答复。直到2017年1月5日才电话通知上诉人办理相关手续。原审法院将自己立案时间确定为上诉人起诉时间是错误的，从上诉人知道自身被侵权的时间到提起诉讼，并未超过法律规定的两年起诉期限，原审法院认定上诉人超过起诉期限的事实不清；3、本案也可适用《行政诉讼法》若干问题的解释第12条规定。被上诉人向第三人颁发国有土地使用证的依据是平安县国土局与刘维宝签订的《关于拍卖四荒地使用权的协议》，该协议是行政协议，根据《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>若干问题的解释》第12条规定，公民、法人或其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事诉讼法关于诉讼时效的规定。本案自上诉人知道被上诉人向第三人颁证，一直申请撤销并向海东市政府申请行政复议，应当适用时效中断规定。综上，一审法院适用法律错误、认定起诉期限错误，导致判决结果错误，请求撤销原审裁定，依法改判其继续审理。
被上诉人平安区政府辩称，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确。本案不属于行政复议前置程序，不应适用《行政诉讼法》第45的规定，且行政机关并未对上诉人的复议申请作出实体处理；原审法院曾于2014年12月19日作出（2014）东行初字第15号判决，该判决认定了争议的（2003）第0067769号《国有土地使用证》仍然有效的现状，上诉人最迟也应该于此时知道其权益受损的事实，上诉人直至2017年1月5日提起诉讼，既超过了《行政诉讼法》规定的6个月的起诉期限，也超过了《行政诉讼法》执行解释第41条规定的两年的期限。请求驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人东盛公司辩称，被上诉人的答辩意见完全正确，其表示认同。同时补充说明，早在2014年10月8日第三人就以被上诉人为被告、上诉人为第三人向海东中院提起诉讼。此次庭审时第三人将（2003）第0067769号《国有土地使用权证》作为证据出示并由对方进行了质证。上诉人此时就已经完全知晓（2003）第0067769号《国有土地使用权证》的全部内容，其无论于2017年1月5日还是2016年12月15日到原审法院起诉，均已超过了法律规定的起诉期限。请求驳回上诉，维持原审裁定。
上诉人对原审裁定认定其于2017年1月5日提起诉讼的事实持有异议，双方对其他事实不持异议，本院予以确认。
二审中，上诉人提交了其在民和县人民法院的诉状以及该院的立案登记表和行政裁定书，以此证明早在2016年3月就以平安县国土局为被告要求撤销平政国用（2003）字第0067769号《国有土地使用证》，未超过起诉期限。被上诉人及原审第三人对此质证认为，上诉人未在一审提交该证据无正当理由，该证据不属于新证据，二审依法不应予以认定；同时，该案并非在原审法院提起，其中所诉被告与本案被告也不是同一主体，不能证明其起诉时间。
本院经审理查明，2014年11月24日，海东市中级人民法院开�审理了东盛公司与平安县政府土地行政撤销一案，东庄村委会作为第三人参加了诉讼。此次庭审中，东盛公司出示了平政国用（2003）第0067769号《国有土地使用证》等证据，以证明其合法取得土地使用证且四至以红线图确定的面积为准。平安县政府和东庄村委会对上述证据均予质证并发表了意见。
本院认为，关于东庄村委会提交的曾在民和法院起诉、立案，未超过法定起诉期限证据一节，该证据无正当事由未在一审提供，且案涉被告主体及受理法院不同，本院对此不予认定。东庄村委会提出该案先行行政复议前置程序、收到行政复议决定后十五日内日提起诉讼，未超过《行政诉讼法》第45条规定期限的主张，结合《行政复议法》第三十条第一款”公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、�岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源所有权或使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”的规定，先申请行政复议的行为，主要是指行政机关对自然资源的所有权或使用权争议所作出的权属处理的确权行为。最高人民法院通过多个批复和答复，进一步界定行政复议前置情形范围，对涉及自然资源权属的颁证、行政处罚、行政强制措施等行为均未包括在复议前置范围。如《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》指出：”有关土地等自然资源所有权或使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内”。本案中，东庄村委会提起的撤销土地登记之诉，该诉讼属于自然资源的行政许可案件，而非自然�源的确权案件，不属于《行政复议法》第一款规定的行政复议前置情形。同时，海东市政府对东庄村委会因超过复议期限作出的不予受理决定，亦未对其申请事项作出实体处理。故东庄村委会所持该案经过复议前置程序且未超过法定起诉期限的主张无事实和法律依据，本院不予支持。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第（六）项规定：”起诉超过法定期限且无正当理由的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉”。可见，行政相对人只有在法定期限内提起行政诉讼，其权利才能受到保护。东庄村委会因其土地被错误登记一事，曾多次向有关部门反映。2014年11月24日海东市中级法院审理东盛公司诉平安县政府土地行政撤销一案中，东庄村委会对东盛公司提交的（2003）第0067769�《国有土地使用证》等证据进行质证并发表意见。应当说，东庄村委会此时就已经知道涉案《国有土地使用证》的具体内容及权益状况。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，东庄村委会自2014年11月24日知道具体内容之日起，最迟应当在2016年11月24日提出行政诉讼。东庄村委会无证据证明于2016年11月24日之前提起过诉讼，其于2017年1月5日向原审法院提起诉讼，超过了法律规定的2年起诉期限。东庄村委会此前虽然通过信访等方式主张过权利，但该行为并不能够成为行政起诉期限变化的法定事由，东庄村委会因信访而使起诉期限延续的观点本院不予支持。综上，东庄村委会超过法定期限提起诉讼，依法应予驳回。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定,裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 班玛吉
审判员 韩英俊
审判员 李成花
二〇一七年十月三十日
书记员 周晓武