山东省临沂市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁13行终173号
上诉人（一审原告）丁琴，女，1956年11月3日出生，汉族，住临沂市兰山区。
上诉人（一审原告）何彦军，男，1956年8月10日出生，汉族，住临沂市兰山区。
被上诉人（一审被告）临沂市房产和住房保障局，住所地临沂市兰山区北京路8号。
法定代表人田磊，局长。
委托代理人徐晓东，临沂市房产和住房保障局工作人员。
一审第三人临沂市水利工程处，住所地临沂市兰山区三和街**号。
法定代表人王永卫，处长。
委托代理人郭亮，山东鲁蒙律师事务所律师。
上诉人丁琴、何彦军因诉临沂市房产和住房保障局、临沂市水利工程处房屋登记、公告作废一案，不服临沂市兰山区人民法院（2016）鲁1302行初222号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
本案行政争议事实形成如下：被上诉人于2016年8月18日作出000493889号房屋转移登记，将登记权利人为丁琴、何彦军的临房权证兰山区字第××号《房屋所有权证》、临房兰山区共字第004604号《房屋共有权证》涉及的房屋所有权转移登记给一审第三人。2016年8月22日，被上诉人公告临房权证兰山区字第××号《房屋所有权证》、临房兰山区共字第004604号《房屋共有权证》作废。
一审法院查明，原告系第三人临沂市水利工程处的职工。第三人于1986年在本单位建有福利房7号楼一栋，共24户，1987年分房，该单位根据当时临沂市深化城镇公有住房的相关意见，以及本单位职工的工作年限及级别高低，将涉案房屋7号楼1单元302室按房改房政策出售给原告，原告交纳了购房款，双方并办理了房屋产权登记手续。1998年，第三人单位又组织集资建房，同样属于单位福利房，于同年4月1日与原告签订了《集资建房协议》，约定单位与各住房户协商，同意在第三人宿舍区内建设一幢宿舍楼，建筑面积为3687㎡，建设工期自1998年9月至1999年8月，宿舍楼将由各申请住户集资建设，交付使用后，按国家相关政策办理产权手续。协议签订后，原告向单位交纳建房款5万元，并根据单位的统筹安排，把涉案7号楼1单元302室的房屋书面申请退给第三人，第三人把房改购房款退还给了原告。该单位这种住房改善型“要8号楼就必须写保证书退7号楼”的情况共11户。后第三人又依房改房政策将原告退还的上述房屋出售给了本单位的其他无房职工个人，将房屋交由其他无房职工个人居住，并收取了其他无房职工个人每户的购房款2万元。双方未办理原房产的产权过户手续，原房产一直仍登记在原告名下。8号楼的房产证因费用或规划等原因一直迟迟未能办出，但第三人单位领导开会研究，一致确认7、8号楼的现实际居住户就是房子的所有者。2015年11月13日，原告曾诉至一审法院，要求其对应的其他无房职工个人搬出所占房屋，并由其他无房职工个人与第三人连带支付房屋占用费5万元。一审法院以（2015）临兰民初字第7183号民事侵权纠纷一案立案审理。经审理认为，第三人将涉案7号楼1单元302室房屋先依据国家房改房政策出售给原告，后第三人组织集资建房，原告参加集资建房后将涉案房屋退还第三人，第三人又将涉案房屋再次依据房改房政策另行出售给单位其他无房职工个人的行为，属于第三人内部管理性行为，或是国家政策问题引起的行为。最高人民法院法发（1992）38号《关于房地产案件受理问题的通知》规定：凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策行政的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。因此，对于双方因分房、腾房引起的争议，不属于法院受理的范围，故原告提起的诉讼，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条、第一百三十条，参照<最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见>第一百三十九条的规定，于2015年12月18日裁定驳回了原告丁琴、何彦军的起诉。原告丁琴、何彦军不服该裁定，提起上诉。本院审理认为：上诉人向临沂市水利工程处同时主张房改及集资建房权益，应受当时城镇住房改革制度的约束。其在占有集资建房的同时，继续保留涉争房改房产权证书的事实，属于房改政策推行中的历史遗留问题，不属于人民法院受理民事案件的范围。其上诉理由不能成立，不予采纳。并于2016年4月21日裁定：驳回上诉，维持原裁定。
原告持有原房产证不予交出，后第三人向被告临沂市房产局提出房产过户申请，被告依据单位文件、法院生效的裁定书、申请人的书面申请及政府相关文件，为贯彻落实特定时期城镇住房改革政策，办理了涉案房屋所有权的转移登记，即将登记在原告名下房屋强制回转至原房改单位第三人临沂市水利工程处名下，并发布公告将原告名下房屋所有权证作废。原告对该行政行为不服，提起了本案行政诉讼。
一审法院认为，《最高人民法院（关于房地产案件受理问题的通知）》（１９９２年１１月２５日法发＜１９９２＞３８号）第三条规定：凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。
原告请求撤销被告临沂市房产局为第三人临沂市水利工程处进行房产转移登记的诉讼请求，从形式上看虽然涉及具体行政行为，但事实上是因第三人临沂市水利工程处对单位内部公有住房进行调整和分配而产生的纠纷。因此，第三人对单位内部公有住房进行调整和分配，是审查本案行政行为的基础事实，也是审查本案行政行为是否合法的前提。但房改单位与购房职工之间的房改购房行为，显然不是平等主体之间正常市场交易环境中的购房情形，其福利性购买分配，具有初始形成权的性质，房改政策的落实，具有国家政策层面上的普遍约束力和统一性。房改单位对单位公有住房内部调整所产生的纠纷，超出了人民法院的受案范围，致使涉诉具体行政行为是否合法无从审查。根据上述《最高人民法院（关于房地产案件受理问题的通知）》（1992年11月25日法发（1992）38号）的规定，原告的诉请属于因单位内部建房、分房而产生的纠纷，不属于人民法院主管工作的范围。当事人为此而提起行政诉讼的，依照《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条第一款（一）项的规定，人民法院应当依法不予受理或驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项的规定，裁定如下：驳回原告丁琴、何彦军的起诉。
上诉人丁琴、何彦军不服一审法院裁定上诉称，一审法院裁定剥夺当事人的诉权，认定事实错误，适用法律错误，且可能引发社会风险。请求：1、撤销一审法院裁定；2、裁定该案由人民法院依法受理。
被上诉人临沂市房产和住房保障局服判。
一审第三人临沂市水利工程处服判。
各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院裁定对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院另查明，涉案房屋所在片区拟进行棚户区改造。
本院认为，人民法院审理房屋登记行政案件，应当以事实为根据，以法律为准绳，从实际出发，尊重历史，面对现实。
本案涉及房屋转移登记和房屋所有权证公告作废两个行政争议，本案争议的焦点问题是上诉人提起的本案行政诉讼是否符合法定起诉条件。
从解决行政争议的角度来看。房屋转移登记是房屋登记机构对房屋所有权的行政确认，本案涉及的房屋为房改房，即已购的享受国家房改优惠政策的原公有住房，属于福利性住房的范畴，其建房、分房、占房、腾房等均属于单位内部管理行为，受国家房改政策的调整，属于特定历史阶段的产物。本案涉及的行政争议根源于因房改单位内部建房、分房而引起的占房、腾房的房屋所有权纠纷，表现为因房屋登记机构落实房改政策、解决历史遗留问题所引起的房屋登记纠纷。因此，本案不同于市场经济条件下平等主体之间引起的普通房屋登记纠纷，而是属于历史遗留的落实政策性质的特殊房屋登记纠纷，依法不属于人民法院行使行政审判权限的范围，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，应驳回起诉。
从保护合法权益的角度来看。不可否认，被上诉人作出的房屋转移登记行为在程序方面存在些许瑕疵，但考虑到房屋转移登记行为落实房改政策、解决历史遗留问题的实际，不宜简单以现行法律制度评价其合法性，故本院对诉争房屋转移登记行为的审理更侧重于实体正义，即房屋转移登记行为是否侵犯了上诉人的实体权利，主要从是否符合房改政策规定和当事人真实意思表示两个方面衡量。房改政策方面，按照当时临办发[1999]15号文件等的要求，上诉人购买房改房后又参与集资建房并取得住房，属于多占公有住房，应当清退，故符合房改政策的规定。上诉人实际腾出了房改房，领取了退房款，取得了集资建房，且一审第三人亦将该房改房分配给其他职工居住长达十余年，故上诉人应当是知道并且同意退出房改房的，这种推定也符合上诉人当时的利益，因为就房屋状况而言，本案中的集资建房明显好于房改房。特别需要说明的是，在房改房所在片区拟进行棚户区改造后，上诉人以放弃房改房的所有权不是其真实意思表示为由重新主张权利，缺乏事实根据和法律依据，亦不符合朴素社会道德观念，本院亦不予支持。上诉人放弃房屋所有权后，应当依法申请房屋所有权注销登记，但始终未办理相关手续。可见，被上诉人作出房屋转移登记以及公告作废原房屋所有权证的行为，仅是解决历史遗留问题，对上诉人的合法权益并不产生实际影响，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，应驳回起诉。
此外，被上诉人作出房屋转移登记行为后，原房屋所有权证已当然作废，被上诉人公告作废原房屋所有权证的行为并没有为上诉人创设新的权利义务关系，不具有独立的法律效果。因此，上诉人就被上诉人公告作废原房屋所有权证的行为提起的行政诉讼，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，应驳回起诉。
综上，一审法院裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人的上诉理由和请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 孙诚霞
审判员 王茂峰
审判员 鹿文麒
二〇一七年九月六日
书记员 白 华