西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）陕71行终540号
上诉人（原审被告）旬阳县国土资源局，住所地旬阳县城关镇天池路134号。
法定代表人史立，该局局长。
委托代理人鲁涛，该局工作人员。
委托代理人胡顺乾，该局工作人员。
上诉人（原审第三人）安康市财信融资担保有限公司，住所地安康市高新技术产业开发区创新创业中心11楼。
法定代表人周汉林，该公司董事长。
委托代理人张登产，陕西法力律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）李立，男，汉族。
委托代理人杨林，陕西法力律师事务所律师。
上诉人旬阳县国土资源局（以下简称旬阳国土局）、安康市财信融资担保有限公司（以下简称财信公司）因与被上诉人李立土地行政登记一案，不服安康铁路运输法院（2017）陕7101行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年9月13日公开开庭审理了本案。上诉人旬阳国土局的委托代理人鲁涛、胡顺乾，上诉人财信公司的委托代理人张登产，被上诉人李立及其委托代理人杨林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2013年8月26日，沈某某向旬阳国土局申请办理土地使用权抵押登记手续，提供了李立身份证复印件、李立与沈某某之间办理土地房屋他项权证《委托书》、沈某某身份证复印件、旬国用（2013）第086号《国有土地使用证》、李立和财信公司签订的安市信保（2013）年反抵字第157-1号《抵押反担保合同》、《土地估价报告》、《土地登记申请书》。旬阳国土局当日接收上述材料，并发出《旬阳县政务大厅国土局窗口承诺件通知书》，填发《土地使用权抵押登记会审表》和《土地登记审批表》。8月28日，经旬阳国土局核查，认为李立提供的材料齐全、符合土地抵押登记要求，同意登记，并于当日作出旬他项（2013）第026号《土地他项权利证》。后财信公司以追偿权纠纷为由对李立、沈某某等人向安康市汉滨区人民法院提起民事诉讼。2017年3月10日，安康市汉滨区人民法院作出了（2016）陕0902民初1181号民事裁定书，以“本案尚需另一案审理结果”为由，裁定中止了该民事案件的审理。在此期间，李立于2016年7月获知旬他项（2013）第026号《土地他项权利证》，于2016年11月16日向旬阳国土局递交了《要求撤销冒名违法办理土地他项权利证的紧急申请》，旬阳国土局未予答复。后经李立信访，旬阳国土局于2017年2月23日向李立送达了《答复意见书》，称其不存在错办和违法不当办理行为。2017年3月9日，李立向旬阳县人民政府提出行政复议申请，要求撤销旬他项（2013）第026号《土地他项权利证》，旬阳县人民政府经审查后以超过法定申请期限为由，决定不予受理。2017年3月20日，李立提起行政诉讼。
另查明，1、旬阳县福寿祥食品有限公司（以下简称福寿祥公司）向旬阳县农村信用合作社借款400万元，双方签订了《流动资金借款合同》。当日福寿祥公司与财信公司签订了安市信保（2013）年委托字第157号《委托保证合同》，约定财信公司对福寿祥公司与贷款人所签订的《流动资金借款合同》所约定的债务以及因福寿祥公司违约而应向贷款人支付的违约金、损害赔偿金、贷款人实现其债权的费用向贷款人提供保证担保。委托担保期间为从借贷合同约定的主债务履行期届满之日起6个月。财信公司受托后，福寿祥公司应依法向财信公司提供反担保，具体事项另立合同。该《委托保证合同》为有偿的委托保证，约定有担保费、评审费和风险保证金。2、沈某某既是借款人福寿祥公司的法定代表人，又是保证担保人财信公司的保证反担保人，现下落不明。
原审法院认为，根据《土地登记办法》第三十六条第一款、第三款之规定，依法抵押土地使用权的，抵押权人和抵押人应当持土地权利证书、主债权债务合同、抵押合同以及相关证明材料，申请土地使用权抵押登记。符合抵押登记条件的，国土资源行政主管部门应当将抵押合同约定的有关事项在土地登记簿和土地权利证书上加以记载，并向抵押权人颁发土地他项权利证明书。本案中，抵押权人为财信公司，抵押人为李立，主债务人福寿祥公司的法定代表人为沈某某，涉及《流动资金借贷合同》、《委托保证合同》、《抵押反担保合同》。行政行为是旬阳国土局办理土地使用权的抵押登记行为，其中《土地登记申请书》和《土地登记审批表》属格式表格，该格式文本载明申请人应为两方申请人（抵押权人和抵押人），但涉案抵押登记实际只有李立单方申请及单方申请材料，并没有财信公司的申请及相关申请材料，且该抵押登记是沈某某持委托书办理。沈某某身为债务人的法定代表人和该债务的保证反担保人单方面申请土地使用权登记抵押，明显违反法定程序。另外，旬阳国土局提供办理土地抵押登记的事实依据只有《抵押反担保合同》、《国有土地使用证》、《土地估价报告》，缺少法定要件《主债权债务合同》，即安市信保（2013）年委托字第157号《委托保证合同》和《流动资金借款合同》。旬阳国土局所接收的抵押登记材料明显不足，不符合土地使用权抵押登记的法定要件。旬阳国土局在《土地登记审批表》中载明土地抵押金额为400万元，无相关证据证实；在颁发《土地他项权利证》中的他项权利种类及范围载明：“按安市信保委托字（2013）年第157号执行”的内容亦未有相关事实依据。故旬阳国土局颁发《土地他项权利证》明显缺乏事实依据，颁证的主要证据不足。对于李立在庭审中口头要求对委托书上本人签字和捺印进行鉴定的申请，因其未在举证期限内提交书面鉴定申请，故不予准许。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十条第一款之规定，旬阳国土局认可李立知晓该行政行为的内容的时间为2016年7月20日，则李立于2017年3月20日起诉未超过法定的起诉期限。综上，旬阳国土局进行的土地使用权抵押登记并颁发《土地他项权利证》的主要证据不足，违法法定程序，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决撤销被告旬阳县国土资源局于2013年8月28日作出的旬他项（2013）第026号《土地他项权利证》。
上诉人旬阳国土局上诉称，1、原审法院认定事实不清。本案中登记行为的基础法律关系是发生在李立与财信公司之间的反抵押担保关系，主债权债务合同并非抵押关系的基础资料，是否搜集不影响对基础法律事实的认定。2、本案起诉超过起诉期限，原审法院适用法律错误。2013年8月28日，旬阳国土局作出被诉《土地他项权利证》，李立此时应当知道该登记行为。即使按照2016年7月20日起算，本案的起诉期限也应适用6个月而非2年。3、旬阳国土局所作土地他权登记行为合法。旬阳国土局在进行登记时已尽谨慎审查义务，在办证资料齐全的情况下，经审查作出被诉《土地他项权利证》正确。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决，裁定驳回起诉。
上诉人财信公司上诉称，1、原审判决作出撤销不动产抵押登记的理由错误。该登记系由财信公司申请启动，财信公司未在表格签字、未提交申请材料仅属于程序上的不完善，不影响登记行为效力。2、原审判决事实认识存在错误。原审法院认为抵押人和债务人是利害关系人，抵押人委托债务人申请不动产抵押登记违反法律规定，但李立和沈某某是共同为财信公司承担担保义务的人，不存在利益冲突。3、本案起诉超过起诉期限。本案的起诉期限应为6个月而非2年，原审法院适用法律错误。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，裁定驳回起诉。
被上诉人李立答辩称，涉案具体行政行为程序明显违法、主要证据不足，本案未超过起诉期限，原审判决认定事实清楚、结论正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，根据《土地登记办法》第七条、第三十六条第一款之规定，土地登记应当由当事人共同申请；依法抵押土地使用权的，抵押权人和抵押人应当持土地权利证书、主债权债务合同、抵押合同以及相关证明材料，申请土地使用权抵押登记。另根据《中华人民共和国物权法》第十二条第一款第（一）项、《土地登记办法》第十二条第（三）项之规定，不动产登记机构应当履行查验申请人提供的权属证明和其他必要材料的职责；申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容。本案中，上诉人旬阳国土局未提供证据证明其在作出被诉《土地他项权利证》过程中，抵押权人财信公司和抵押人李立均提出了申请，应承担举证不能的责任。且上诉人旬阳国土局在审查当事人提交的申请材料时，未尽到审查申请材料是否齐全的法定职责，在申请材料中缺失主债权债务合同的情况下，为行政相对人办理登记手续并作出被诉《土地他项权利证》。故其作出被诉行政行为主要证据不足、违反法定程序，依法应予撤销。关于二上诉人提出的“本案已经超过起诉期限”的上诉理由，经查，上诉人并未举证证明被上诉人在被诉《土地他项权利证》作出之日即已知晓其内容，且上诉人旬阳国土局在本案一审庭审中认可被上诉人系于2016年7月20日知晓该行政行为作出的事实，故本案起诉期限应从2016年7月20日起算。加之上诉人旬阳国土局在作出该颁证行为时并未告知被上诉人诉权或者起诉期限，原审法院适用2年的起诉期限认定本案并未超过起诉期限并无不当，故对该理由不予支持。关于上诉人旬阳国土局提出的“主债权债务合同并非抵押关系的基础资料，是否搜集不影响对基础法律事实的认定”的上诉理由，经查，《土地登记办法》明确规定依法抵押土地使用权的应当提供主债权债务合同，且抵押合同相较主债权债务合同具有从属性，其效力受主债权债务合同的约束，上诉人旬阳国土局在未收到主债权债务合同的情况下作出被诉行政行为于法不合，故对该理由不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费共计100元，由上诉人旬阳县国土资源局、安康市财信融资担保有限公司分别负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 睢 涛
审 判 员 柴 苗
代理审判员 陈泉池
二〇一七年九月二十五日
书 记 员 李 荣