内蒙古自治区兴安盟中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）兴民终字第20号
上诉人（原审被告）于有顺，男，1952年4月13日出生，汉族，农民，现住内蒙古扎赉特旗图牧吉镇。
委托代理人刘桂清，兴安盟法律援助中心律师。
上诉人（原审被告）李金，男，1945年12月12日出生，汉族，农民，现住内蒙古扎赉特旗图牧吉镇。
被上诉人（原审原告）扎赉特旗图牧吉镇双兴嘎查委员会，住所地内蒙古扎赉特旗图牧吉镇。
法定代表人张云鹏，嘎查支部书记兼嘎查达。
委托代理人蒋天桥，扎赉特旗图牧吉镇法律服务所法律工作者。
上诉人于有顺、李金因与被上诉人扎赉特旗图牧吉镇双兴嘎查委员会（以下简称双兴嘎查）农村土地承包合同纠纷一案，不服内蒙古自治区扎赉特旗人民法院（2014）扎民初字第880号民事判决，向本院提起上诉。（2014年10月22日李金又向本院提出申请撤回上诉，本院将另下发裁定）。本院于2014年12月23日受理后，依法组成由审判员陈玲担任审判长，审判员曲威，代理审判员孟海晶参加的合议庭，并于2015年1月7日公开开庭进行了审理。上诉人于有顺，委托代理人刘桂清，被上诉人双兴嘎查的法定代表人张云鹏，委托代理人蒋天桥到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2005年4月28日，双兴嘎查诉讼高洪林、李树和土地承包合同纠纷案两审败诉。2006年3月23日双兴嘎查与于有顺、李金签订协议，内容：2006年双兴村委会以及村民代表一致表决同意，关于高洪林、李树和非法承包2000亩土地，双兴村民投资诉讼终止合同后，投资者受益上册。之后法院再审，由于有顺、李金垫付资金胜诉后，2010年4月30日，双兴嘎查土地排查小组组长付副镇长、村长张立忠、图牧吉派出所所长将收回的土地给无地户、少地户分配后，剩余的1076亩土地分给于有顺、李金经营。后双兴嘎查又抽出部分土地包给少地户，剩余930亩土地（李金经营440亩，于有顺经营490亩）由于有顺、李金经营。2013年6月双兴嘎查诉至法院，请求法院依法确认其与于有顺、李金签订的协议无效，停止侵权返还930亩机动地并要求于有顺、李金交纳承包费用：李金2010年
---2013年150元／年／亩×4年×440亩＝264000元；于有顺2010年---2013年150元／年／亩×4年×490亩＝294000元。
上述事实有双兴嘎查提供如下证据：1、扎赉特旗人民法院（2009）扎民初字第1294号、（2010）扎民初字第1403号、兴安盟中级人民法院（2010）兴中法民终字第00423号民事判决书，证明争议地是双兴村机动地；2、双兴嘎查村民代表意见书，证明嘎查起诉于有顺、李金主张权利的过程；3、双兴嘎查2012年4月30日的《限期缴纳土地承包费欠费通知书》。经质证，于有顺、李金对三份判决书无异议，但认为部分土地由当时的土地排查组和村主任张立忠补偿其二人垫资，应归他们经营；对村民代表意见书有异议，认为以前在他们俩的协议书上签过字，对《限期缴纳土地承包费欠费通知书》以协议有效为由不认可。
于有顺、李金提供如下证据：1、2006年3月23日的协议书原件及村民和双兴嘎查诉讼期间的授权委托书七份，证明村民、村民代表和双兴嘎查委托其二人诉讼的事实。双兴嘎查质证无异议，但对以土地承包费抵顶于有顺、李金垫资不认可；2、双兴嘎查支部委员会《关于李金、于有顺、郭振林申请补偿一事处理意见》，证明其二人自己垫资诉讼已近倾家荡产；3、2011年3月28日双兴嘎查的协议书，证明原有协议950亩土地承包年限增加5年。双兴嘎查未提出异议，但坚持原协议无效，收取承包费。
双兴嘎查、于有顺陈述笔录在卷证实。
原审法院经审理认为，原告图牧吉镇双兴嘎查经诉讼收回机动地后与二被告签订了协议，被告坚持该协议属悬赏合同。《合同法解释（二）》第三条规定：“悬赏人以公开方式声明对完成一定行为的人支付报酬，完成特定行为的人请求悬赏人支付报酬的，人民法院依法予以支持。但悬赏有合同法第五十二条规定情形的除外”。悬赏应采用广告的方式作出，以文字登载于报刊或者张贴于街巷，或者通过电视、广播、网络等方式作出。原、被告所签订的协议不属于此类方法作出，该院不予确认为悬赏合同。原告图牧吉镇双兴嘎查诉讼收回的2000亩机动地对外发包时应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。原告与二被告签订的协议两项内容即委托诉讼和投资者受益上册均不符合《村民委员会组织法》第二十四条、第二十五条规定的村组织对外发包土地召开会议的强制性规定。根据《合同法》第五十二条第（五）项：“违反法律、行政法规的强制性规定”的规定，该院确认嘎查委员会与二被告签订的协议无效。原告主张的承包费及二被告主张的垫资诉讼问题，在2010年全盟进一步理顺完善土地承包关系时，原告双兴嘎查委托二被告垫资诉讼收回了土地后，二被告已经营部分土地四年。原告未提举相关承包土地费用依据，二被告对垫资亦未提举相关证据证实，均应承担相应的法律后果。原告关于确认协议无效和返还土地的诉讼请求，应予以支持；其关于要求交纳承包费的请求，因缺乏有效证据，不予支持。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决：一、确认原告扎赉特旗图牧吉镇双兴嘎查委员会与被告李金、于有顺之间签订的协议无效；二、被告李金、于有顺于2015年1月1日起返还原告扎赉特旗图牧吉镇双兴嘎查委员会930亩机动地（其中李金440亩、于有顺490亩）的土地经营权；三、驳回原告扎赉特旗图牧吉镇双兴嘎查委员会的其它诉讼请求。案件受理费9380元（缓交2000元），由被告李金承担3500元，于有顺承担3880元，原告双兴嘎查委员会承担2000元。
上诉人于有顺不服原审判决，向本院上诉称，1、双兴嘎查2005年诉讼高洪林、李树和两审败诉后，嘎查没有能力继续诉讼，决定只要是双兴嘎查村民，谁出资代理诉讼，终止与高洪林、李树和的合同，土地经营权就归谁享有，如败诉不能收回2000亩土地经营权，出资诉讼村民的损失自行负责。因此，双兴嘎查2006年3月23日作出的合同符合《合同法》关于悬赏合同的法律特征，属悬赏合同。2、《合同法》司法解释（二）对《合同法》五十二条规定的“强制性规定”指的是“效力性强制性规定”。本案争议的协议不违反法律和行政法规的效力性强制性规定，原审法院以强制性规定为准绳，衡量诉争协议的效力是对合同法司法解释（二）第十四条的故意歪曲。因此，原审判决错误，请求二审法院：一、撤销原审判决第一、二项；二、确认其与双兴嘎查诉争的协议属悬赏合同且合法有效；三、驳回双兴嘎查的诉讼请求。
被上诉人双兴嘎查答辩称，1、上诉人提出的上诉请求没有法律依据，原审判决认定事实清楚，证据充分，对上诉人提出的所谓悬赏合同的形式、概念做了充分解释，对上诉人持有的协议进行了正确认定。2、上诉人持有的协议与《宪法》、《中华人民共和国村民组织法》、《合同法》规定相悖，是无效协议，嘎查集体所有机动地，任何人、任何组织都无权答应由个人占为己有。3、上诉人自2010年开始至2014年非法占有该490亩机动地，未向嘎查交纳承包费，因此，请求二审法院维持原审判决，维护被上诉人的合法权益。
本院经审理查明的事实除“2010年4月30日，双兴嘎查土地排查小组组长付副镇长、村长张立忠、图牧吉派出所所长将剩余的1076亩土地分给于有顺、李金经营”与原审法院查明的事实不一致外，其他事实一致，上诉人于有顺也无异议，本院予以确认。
二审中，双方均未提供新的证据。
二审庭审中，双方均承认，于有顺提供的2006年3月23日“协议”是由于有顺书写，双兴嘎查提供村民代表名单，由于有顺个人持该协议找村民代表签字。
本院认为，于有顺主张双兴嘎查2006年3月23日作出的合同符合《合同法》关于悬赏合同的法律特征，属悬赏合同，但我国《合同法》对悬赏合同并没有任何规定，最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第三条仅是对悬赏广告进行的规定。因此，于有顺该项主张没有法律依据。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十八条规定“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：（一）集体经济组织依法预留的机动地；（二）通过依法开垦等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的”。该条款是关于可以用于调整承包地或者解决人地矛盾的土地的规定。根据上述条款的规定，依法预留的机动地应当用于调整承包地，解决人地矛盾，不得用于其他方面。机动地在依法使用之前，可以由农户暂时承包耕种。本案涉案的490亩土地系双兴嘎查1998年发包给本集体经济组织以外的个人承包经营2000亩机动地的一部分，2010年双兴嘎查通过诉讼收回后，分给无地户、少地户后剩余部分。依据上述法律规定，本案诉争的土地属双兴嘎查通过诉讼收回的机动地，作为双兴嘎查的全体村民对该机动地均享有平等的承包经营权，也就是说，对该机动地的发包问题，涉及全体村民利益，对此，《中华人民共和国村民委员会组织法》第19条的规定，涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：（五）村集体解决项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；（六）村民承包经营方案；（八）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。因此，对涉及本案集体机动地的发包事宜，双兴嘎查应提请村民会议讨论决定后实施，即使双兴嘎查将集体机动地承包给于有顺用于抵顶其为办理集体利益垫付的费用，也必须依据上述法律规定，提请村民会议讨论决定后，方可办理。故双兴嘎查在未提请村民会议讨论决定和召开村民代表会议表决，也未约定承包费标准、承包期限及对于有顺所垫资费用数额核实、确认的情况下，将于有顺书写的协议，由于有顺个人找村民代表签字，将490亩机动地无偿分给其耕种的行为，程序上不符合《村民组织法》的规定，内容上也损害了村集体利益，违反了上述法律的强制性规定，原审法院判决无效，符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定”的规定。而对于有顺主张受双兴嘎查委托代理诉讼期间所垫资的各项费用及误工损失问题，本院认为，于有顺应与双兴嘎查就其耕种490亩土地期间应交纳的承包费进行结算、抵顶，如于有顺应交纳的承包费不足以抵顶其所垫资的上述费用，双方应通过协商、由相关政府或依法另行解决。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律并无不当，于有顺的上诉请求及理由不成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费4690元，由于有顺负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 玲
审 判 员 曲 威
代理审判员 孟海晶
二〇一五年三月六日
书 记 员 梁慧媛