浙江省温岭市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙1081行初92号
原告温岭市燃气有限公司，住所地温岭市松门镇南一村。
法定代表人林大云，董事长。
破产管理人浙江晓法律师事务所。
负责人陈正观。
委托代理人林美桂，男，汉族，1953年12月4日出生，住温岭市。
委托代理人林文辉，浙江红大律师事务所律师。
被告温岭市住房和城乡建设规划局，住所地温岭市太平街道人民东路2号。
法定代表人连永明，局长。
委托代理人阮圣行，法制科科长。
委托代理人蔡驰江,浙江台温律师事务所律师。
原告温岭市燃气有限公司因要求确认与被告温岭市住房和城乡建设规划局于2010年9月30日签订的燃气特许经营协议中经营范围的条款无效，于2017年10月12日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2017年11月17日公开开庭审理了本案。原告温岭市燃气有限公司的法定代表人林大云、委托代理人林美桂、林文辉、被告温岭市住房和城乡建设规划局的参加诉讼负责人张富昌、委托代理人阮圣行、蔡驰江到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告温岭市燃气有限公司起诉称，2005年期间，原告多次向被告申请在松门镇行政区域内的管道燃气特许经营权，被告以在温岭市××以镇乡为区域性统一经营原则为由未予许可。2010年，原告再次提出申请，被告作出不予许可的回复，原告依法申请行政复议，通过人大14名代表联名提案，温岭市法制办撤销了被告的不予许可回复。随后，原告向温岭市人民法院提起行政诉讼，被告要求原告撤诉并承诺在原告取得松门镇行政区域内的管道燃气经营权后不得参与其他乡镇经营权的竞争，后由温岭市政府授予原告在松门镇行政区域内的管道燃气特许经营权，并委托被告与原告签订管道燃气特许经营协议，在签订时，被告拟定的特许经营协议，以划圈四至为界确定经营范围，原告当初提出异议，但被告解释因圈外没有居民居住生活，对于协议约定的主要条款，重点在于对用户居民供应燃气，确保产品质量标准、计量标准和服务规范、安全生产要求和保障措施，特许经营权的期限、变更、转让、终止、违约责任等其他条款，并不是以划圈四至为界来确定经营范围。于是原告认为，管道燃气供应的经营范围，法律法规定实行以区域性统一经营，温岭地区已明确以乡镇为区域性统一经营的原则，即使被告反悔，强辩也是违法无效条款，于是签了协议。但是，被告在(2017)浙1081行初52号纠纷案件中，为了掩盖其不履行法定职责的违法行为及庇护温岭市管道燃气公司非法侵占原告的特许经营范围的行为，竟在法庭上抗辩，强调原告的经营范围按照协议约定是以划圈四至为界，这种说法既无诚信，又无法律概念。原告认为，管道燃气供应必须按照《建设部第62号令，城市燃气管理办法》规定和《浙江省燃气管理条例》规定，实行区域性统一经营原则。根据温岭市的实际情况，台州市建设规划局和温岭市人民政府决定温岭市以镇（乡）为区域性统一经营。且被告曾在2006年8月21日给原告的信访事项处理意见书中明确表态“按照用管道供应城市燃气的，实行区域统一经营的规定，我局不可能在同一镇内批准成立两家管道燃气公司”，因此，为维护原告的合法权益，请求判令撤销被告受市政府委托，与原告签订的松门镇行政区域内管道燃气特许经营协议中，被告违法约定以划圈四至为界确定原告特许经营范围的无效条款（即特许经营协议3.4条款）。
原告温岭市燃气有限公司向本院提交了以下证据：1.温岭市建设规划局信访事项处理意见书（温建访处字[2006]第68号），拟证明被告认同按照用管道供应城市燃气的，实行区域性统一经营，在同一个乡镇内只准许一家公司经营；2.台州市建设规划局信访事项复查答复书（台建规访复查字[2006]第10号），拟证明台州市建设规划局认为根据实践以镇（乡）为区域统一经营较为合理；3.《关于对松门区域管道燃气特许经营权进行公开、公平取得的提案》，拟证明提案认为对城市管道燃气的区域以（乡）镇为区域统一经营较为合理；4.温岭市人民政府温府复（2010）6号行政复议决定书，拟证明温岭市人民政府撤销被告于2010年4月6日作出的温建规[2010]41号《关于要求取得松门管道燃气特许经营权的回复》；5.温岭市人民政府法制办公室向市人大人事代表工委所作《“关于对松门区域管道燃气特许经营权进行公开、公平、合理取得的建议”办理情况的汇报》，拟证明被告要求原告重新报送相关材料，许可事项在办理过程中的事实；6.关于要求在松门镇区域内授予管道燃气特许经营权的申请报告、承诺书，拟证明原告已获得松门区域内管道燃气特许经营权的事实；7.温岭市人民法院（2010）台温行初字第31号行政裁定书，拟证明被告同意原告获得松门镇行政区域内管道燃气特许经营权，同时要求原告撤回起诉的事实；8.温建城[1999]88号《关于要求在温岭市××镇建液化气站的请示》、台建规[2000]144号《关于要求建设温岭市××镇、塘下镇液化气储配站工程的请示》、浙建城批[2000]56号《关于同意宁波等地建设液化石油气气化站、储配站的批复》、浙公消[2000]241号《关于同意台州、宁波等地液化石油气储配站、气化站选址的批复》、温计[2000]448号《关于温岭市锦屏液化气储配站项目建议书的批复》、温建城[2000]175号《关于同意成立温岭市建设燃气有限公司的批复》、温建规审[2001]7号文件处理单、温计[2001]25号《关于同意调整锦屏储配站项目法人的批复》、温岭市管道燃气公司的非公司企业法人登记基本情况、温岭市建设燃气安装有限公司的公司登记基本情况、温岭市建设燃气有限公司的公司登记基本情况，拟证明温岭市管道燃气公司的开办单位为温岭市建设规划局；9.特许经营协议，拟证明被告对原告的经营范围约定以划圈四至为界违反法律法规的规定；10.管道燃气经营许可证，拟证明被告许可原告在松门镇经营燃气的事实；11.事实证明、温建补字（2010)4号行政许可申请材料补正告知书及附件，拟证明2010年被告要求原告补正材料，但被告没有审批的事实。
被告温岭市住房和城乡建设规划局答辩称，2010年9月30日被告受温岭市人民政府的委托，与原告在协商一致的基础上，签订了温岭市城市管道燃气特许经营协议，至今已履行了七年余，根据《最高人民法院<关于适用行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条等的规定,原告起诉要求撤销行政协议主要条款，明显超过了法定的诉讼时效。其次，原告依约取得了在温岭市××门镇××行政区域（东至××、南至箬松河，西至长途客运站东边道路，北至虎山路，具体以松门中心镇总体规划修编图(2007-2020)中红线划定范围内为准)的管道燃气特许经营权。该特许经营权地域范围的确定，符合《浙江省燃气管理条例》第十六条第二款第（一）项的规定，依法有效。2016年12月13日，原告以协议的四至界限为温岭市燃气有限公司特许经营范围是原则上的错误，违反了相关法律、法规、规章的规定为由，以温燃（2016）第11号文件的形式向温岭市人民政府办公室、市纪委、松门镇政府、陈曦副市长等书面抄报反映，要求立案查处。2017年的1月11日，温岭市人民政府法制办公室，在查明事实后，以温政信函（2017）1号函函告原告并抄送了被告、市纪委，认定了特许经营协议具有法律效力，在协议有效存续期间非因法定事由不得擅自变更或解除。因此原告诉请的特许经营协议3.4条款无效的理由依法不能成立。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告温岭市住房和城乡建设规划局向本院提交了以下证据、依据：1.2010年9月30日，原、被告签订的特许经营协议书，拟证明原告起诉超过法定诉讼时效；2.温岭市人民法院（2015）1号裁定书，3.温岭市燃气有限公司破产管理人公章、负责人备案表，上述2-3证据拟证明原告是破产企业，原告起诉没有经过破产管理人允许，其主体不适格；4.温管燃[2005]5号温岭市管道燃气公司文件，5.温建城[2005]9号温岭市建设规划局文件，6.温岭市管道燃气公司松门分公司营业执照，7.合同书，8.建设工程竣工结算财政审批表，9.温建城[2006]29号《关于同意在泽国、××、××、××、××瓶组气化站的批复》，上述4-9号证据拟证明在原、被告签订协议前，温岭市管道燃气公司已经在松门镇设立了分公司的事实；10.台建规[2008]188号《关于开展管道燃气特许经营工作的通知》，11.温管燃[2008]7号《关于要求取得管道燃气特许经营权的申请报告》，12.温岭市管道燃气公司五大镇管道燃气发展简况，13.温岭市管道燃气公司与被告于2008年9月签订的特许经营协议，上述10-13号证据拟证明温岭市自2008年开始实施特许经营权，之前没有相关的法律规定；14.温岭市管道燃气公司与被告于2010年9月签订的特许经营协议，15.原告与被告于2010年9月签订的特许经营协议，上述14-15号证据拟证明两份特许协议的区别就是条款3.4；16.温燃[2016]第11号文件温岭市燃气有限公司文件，17.温政信函[2017]1号温岭市人民政府法制办公室函，上述16-17号证据拟证明原、被告间的特许经营协议是有法律效力的；18.《浙江省燃气管理条例》，拟证明被告适用法律正确。
法庭审理中，本院将原、被告提供的证据交对方质证。对被告提供的证据，原告对1号证据的真实性无异议，认为在履行协议的前几年，双方不存在纠纷，后因被告允许温岭市管道燃气公司在松门镇范围内进行管道辅设经营，侵犯其特许经营权，为此原告多次向人民法院起诉要求撤销被告违法作出的决定、命令等，故没有超过诉讼时效，且若该协议条款无效则不存在诉讼时效问题；对被告提交的2-12号证据，认为与本案无关；对被告提交的13-14号证据的关联性有异议，认为根据《燃气管理条例》、台州市规划局、两级人大代表都表示实行区域管理即以乡镇为区域单位划分的情况下，被告授予两家燃气公司在松门镇辖区内享有燃气公司特许经营权，是不合理的；认为16-17号证据没有就松门镇范围内特许经营权如何保障作出规定；认为18号证据适用错误，应当适用建设部62号令。对原告提交的证据，被告认为1号证据与本案缺乏关联性；对于2号证据，只能证明台州市建设规划局对于区域的理解，但这不是法律规定，原、被告签订的协议并没有违反法律规定；3号证据不能证明被告滥用职权，个人对工作有不同意见属正常情况；4号证据是因为当时签订协议的主体确实有问题而撤销的，而非协议内容有问题；7号证据不能证明原告的主张，这仅是一个巧合，因协议书和法院裁定书日期相同，也有可能是双方协商一致签订协议后，原告再撤诉的；对于8号证据中温岭市管道燃气公司非公司企业法人登记基本情况有异议，被告从未向管道燃气公司投资过，这仅是一个登记错误，被告与其是主管部门与被监管企业的关系；11号证据不能证明被告同意与原告签订协议的事实，对原告提供的其他证据无异议。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：对被告提交的1号证据的真实性本院予以认可，因原告起诉要求确认原、被告间特许经营协议条款无效，不受诉讼时效限制，被告的待证主张不予采信；被告提交的2、3号证据能够证明原告系破产企业，并以指定浙江晓法律师事务所为破产管理人，本院予以采信；被告提交的4-13号证据与本案缺乏实质性关联，本院不予采信；被告提交的14-15号证据能够证明原告、温岭市管道燃气公司的特许经营协议范围，本院予以确认；被告提交的16-17号证据能够证明原告就其特许经营权受侵犯为由，要求被告查处，并抄送温岭市人民政府办公室等，温岭市人民政府法制办公室作出温政信函（2017）1号确认了原告与被告间的特许经营协议的事实，本院予以确认。对于原告提交的1-7号、9号、11号证据，系原告经多方努力取得松门镇划定区域特许经营权的过程，对该事实本院予以确认。原告提交的8号证据与本院缺乏实质性关联，本院不予确认。
经审理查明，2010年9月30日被告受温岭市人民政府的委托，与原告签订了温岭市城市管道燃气特许经营协议。约定特许经营权有效期限为28年，自2010年9月起至2038年9月28日止；特许经营权行使地域范围为温岭市松门镇部分行政区域(东至东外环路，南至箬松河，西至长途客运站东边道路，北至虎山路，具体以松门中心镇总体规划修编图(2007-2020)中红线划定范围内为准)，不得擅自扩展特许经营权地域范围。2016年12月13日，原告以协议的四至界限为温岭市燃气有限公司特许经营范围是原则上的错误，违反了相关法律、法规、规章的规定为由，以温燃（2016）第11号文件的形式向被告、温岭市人民政府办公室等书面反映，要求立案查处。2017年1月11日，温岭市人民政府法制办公室以温政信函（2017）1号函函告原告并抄送了被告、市纪委，认为上述特许经营协议具有法律效力，在协议有效存续期间非因法定事由不得擅自变更或解除。原告仍不服，诉至本院，要求撤销被告受市政府委托，与原告签订的松门镇行政区域内管道燃气特许经营协议中，被告违法约定以划圈四至为界确定原告特许经营范围的无效条款（即特许经营协议3.4条款）。
本院认为，《中华人民共和国企业破产法》第二十五条第一款第（七）项规定，破产管理人代表债务人参加诉讼、仲裁、或者其他法律程序。该法条明确破产管理人是代表破产企业参加诉讼，而不是以自己名义参加诉讼。本案原告认为自己的合法权益受到侵犯而提起行政诉讼且已由破产管理人指定委托代理人参加诉讼，其本案诉讼主体资格适格。本案争执焦点是原、被告签订的特许经营协议3.4条款是否无效？根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效;（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案被告受温岭市人民政府的委托，与原告签订了温岭市城市管道燃气特许经营协议。约定原告特许经营权行使地域范围为温岭市松门镇部分行政区域并不违反法律、行政法规的强制性规定，该条款有效。特许经营协议具有法律效力，双方应当遵守协议约定，非因法定事由不得擅自变更或解除。原告诉请理由不成立。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告温岭市燃气有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告温岭市燃气有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。
审 判 长 阮灵飞
人民陪审员 叶伶俐
人民陪审员 颜海鹰
二〇一七年十一月二十九日
代书 记员 张 艳
本判决所依据的相关法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。