陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）西中行终字第00183号
上诉人（原审原告）封西霞。
委托代理人盛其芳。
被上诉人（原审被告）西安市公安局灞桥分局。
法定代表人李剑博，该分局局长。
委托代理人李群，公安灞桥分局法制科干部。
委托代理人赵婷，公安灞桥分局法制科干部。
上诉人封西霞因与被上诉人西安市公安局灞桥分局（以下称“公安灞桥分局”）行政处罚一案，不服西安市灞桥区人民法院（2014）灞行初字第00006号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人封西霞及其委托代理人盛其芳，被上诉人公安灞桥分局之委托代理人李群、赵婷，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年7月23日封西霞到北京市中南海周边非信访接待场所进行信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所以中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、不允许信访人员滞留或聚集为由，作出第201307230197号训诫书予以训诫。公安灞桥分局纺织城派出所于2013年7月30日对封西霞作出了警告的行政处罚决定。2013年9月11日封西霞再次在北京市中南海周边信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所以第201309110450号训诫书予以训诫。2013年9月17日公安灞桥分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款的规定，对封西霞作出灞公（行）决字（2013）第01235号《公安行政处罚决定书》，决定对封西霞拘留七日。拘留决定已经执行完毕。封西霞不服该行政处罚决定书，提起行政诉讼。
原审法院认为，公安机关依法具有维护社会治安秩序、保障公共安全、保护公民、法人和其他组织的合法权益的法定职责。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外。封西霞居住地在公安灞桥分局管辖范围内，故公安灞桥分局对封西霞违反治安的行政案件具有管辖权，封西霞辩解公安灞桥分局对自己行为没有管辖权，封西霞的辩解理由不予采信。公民、法人和其他组织的合法权益受到法律的保护，但公民亦应合法正当行使自己的权利，不得从事违反法律规定的行为。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应到有关机关设立或指定的接待场所提出。封西霞2013年7月23日、9月11日到北京市中南海周边非信访接待场所进行非正常上访，违反了《信访条例》的上述规定。《信访条例》第二十条第（一）项规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集的行为。《信访条例》第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育，经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。封西霞到北京市中南海周边非信访接待场所进行信访，其行为应属扰乱单位秩序，封西霞被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，公安灞桥分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，对封西霞的违法行为进行了受理、调查、处罚告知，并依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定对封西霞作出灞公（行）决字（2013）第01235号《公安行政处罚决定书》，公安灞桥分局所作处罚决定书事实清楚、处罚适当。封西霞认为自己没有在中南海周边非信访场所信访，公安灞桥分局处罚事实不清、证据不足、程序违法，封西霞的辩解没有证据和依据支持，原审法院亦不予支持。封西霞认为自己被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，公安灞桥分局对其再行作出拘留决定是重复处罚，原审法院认为，训诫是对违法行为人的批评教育手段，并不是《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定的处罚种类，北京市公安局西城分局府右街派出所对封西霞的违法行为进行批评教育，公安灞桥分局依据封西霞的违法行为对封西霞作出拘留七天的行政处罚，不属于重复处罚。封西霞提起的行政赔偿请求，是不同于不服行政行为的另一诉讼请求，依据行政案件立案的规定，该请求属于应当分别立案的情况，本案对封西霞行政赔偿的请求不予处理。综上，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回封西霞要求撤销西安市公安局灞桥分局2013年9月17日作出的灞公（行）决字（2013）第01235号《公安行政处罚决定书》的诉讼请求。本案诉讼费50元，由封西霞负担。
宣判后，上诉人封西霞不服一审判决，向本院提起上诉称，1、一审判决程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。封西霞的行为不在公安灞桥分局辖区内发生，且封西霞长期居住在北京，居住地是北京而不是西安。即使违法，也应由北京公安机关行政处罚，公安灞桥分局无处罚权。2、一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。封西霞到中南海邮局投递信件，严格遵守中南海邮局的规章制度，未损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，其行为正当、合法，有理有据，未从事违反法律规定的违法行为和事实，不存在“非正常上访”和“扰乱公共秩序”的行为。公安灞桥分局的行政处罚属于重复处罚。请求：1、撤销西安市灞桥区人民法院（2014）灞行初字第00006号行政判决；2、撤销被上诉人公安灞桥分局作出的灞公（行）决字（2013）第01235号《公安行政处罚决定书》；3、确认灞桥法院在传票规定的法定时间拒绝开庭的法律责任；4、判令灞桥法院承担在传票规定的法定时间拒绝开庭给封西霞造成经济损失费1万元；5、保留以前诉讼请求和事实理由并由被上诉人承担本案诉讼费。
被上诉人公安灞桥分局答辩称，被上诉人作出的灞公（行）决字（2013）第01235号《公安行政处罚决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求维持。
经审理查明，原审判决查明事实属实，本院依法予以确认。
另查明，北京市公安局西城分局府右街派出所2013年7月24日在出具的工作说明中记载：2013年7月23日10时许，我所民警在中南海周边执行警卫任务时，发现一名上访人员，声称要见中央领导反映问题，为了保证警卫目标的绝对安全，我所执勤民警依据《人民警察法》第9条规定，对该人进行当场盘问检查。经查，该人名为封西霞。训诫后我所将该人送至马家楼分流中心。该人自2006年3月1日起至今到中南海地区非正常上访共计103次。
又查明，2004年11月封西霞因在北京非上访地区缠访闹访，滞留不走，被北京市公安局朝阳分局以扰乱单位秩序行政拘留14日。2007年1月19日封西霞因多次到北京非正常访，由西安市劳动教养管理委员会以扰乱单位秩序劳动教养1年3个月。封西霞庭审自述，十多年来，因涉及案件等事情，曾去过国务院、国资委、公安部、最高法院、全国人大委员会、教育部、全国总工会、中南海、全国妇联、中纪委等地方反映问题。
本院认为，本案争议焦点为：关于案件管辖问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条的规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。公安灞桥分局依法有权在本辖区内实施治安管理工作。依照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”参考《公安机关办理刑事案件程序规定》第十五条第三款规定，“居住地包括户籍所在地、经常居住地。经常居住地是指公民离开户籍所在地最后连续居住一年以上的地方。”封西霞起诉状和上诉状中载明户籍所在地：西安市灞桥区纺西街169号和谐小区9号楼1单元1号。庭审中封西霞自述其现住址：西北国棉四厂招待所。因封西霞户口登记在公安灞桥分局辖区，故公安灞桥分局有权对封西霞违法行为予以处理。封西霞称自己在北京长期居住，应由北京公安机关对违法行为予以处理，但封西霞并未提供其在北京连续居住一年以上的具体地址等相关证据，故封西霞主张管辖异议，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。
关于是否属重复处罚的问题。北京公安机关对封西霞的训诫不属于治安管理处罚，故封西霞诉称公安灞桥分局作出的灞公（行）决字（2013）第01235号《公安行政处罚决定书》构成重复处罚，此主张缺乏事实依据和法律依据，本院依法不予支持。
关于行政处罚决定书合法性问题。封西霞诉称其到北京中南海邮局寄信，未损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，其行为正当、合法，有理有据，未从事违反法律规定的违法行为和事实。但封西霞未提供证据证明其寄信的事实，且北京公安机关的训诫书中载明其在非访区域信访，因此封西霞主张其不存在“非正常上访”和“扰乱公共秩序”的行为，缺乏事实依据，本院不予采信。封西霞多次进京非正常上访，2013年9月11日再次到中南海周边非信访接待场所进行信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。2013年9月17日，被上诉人公安灞桥分局以封西霞违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款的规定，对其作出行政拘留七日的行政处罚决定，该处罚决定事实认定清楚，法律适用正确，程序正当。
封西霞上诉请求，确认灞桥法院在传票规定的法定时间拒绝开庭的法律责任以及判令灞桥法院承担在传票规定的法定时间拒绝开庭给封西霞造成经济损失费1万元等诉讼请求，不符合人民法院行政诉讼受案范围，本院不予受理。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人封西霞承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 娟
审 判 员 胡世华
代理审判员 韩 娟
二〇一四年十二月五日
书 记 员 胡 静