湖北省鄂州市鄂城区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂0704行初11号
原告鄂州双胞胎饲料有限公司，住所地：鄂州经济开发区武汉港工业园。
法定代表人邓书甄，该公司总经理。
委托代理人袁水清，该公司法务专员。代理权限为一般代理。
委托代理人曹鹏，该公司工作人员。代理权限为一般代理。
被告湖北省鄂州市盐务管理局，住所地：鄂州市鄂城区江碧路中段。
法定代表人傅伟军，该局局长。
委托代理人黄旭，湖北重道律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被告鄂州市人民政府，住所地：鄂州市滨湖北路滨湖大厦。
法定代表人王立，系代市长。
委托代理人邱建明，鄂州市人民政府副秘书长。代理权限为特别授权。
委托代理人廖丹，鄂州市人民政府法制办公室工作人员。代理权限为一般代理。
原告鄂州双胞胎饲料有限公司（以下简称双胞胎公司）诉被告湖北省鄂州市盐务管理局(以下简称市盐务局)盐业行政处罚、鄂州市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，本院于2016年2月29日立案后，于2016年3月3日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月28日公开开庭审理了本案。原告双胞胎公司的委托代理人袁水清，被告市盐务局的负责人高国运、委托代理人黄旭，被告市政府的委托代理人邱建明、廖丹到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告市盐务局于2015年10月8日作出（鄂州）盐政行决字（2015）第19号《行政处罚决定书》（以下简称处罚决定书），认定原告购进二十吨标称为“饲料添加剂氯化钠”的盐产品的行为，违反《湖北省盐业管理条例》第十八条的规定，依照该条例第三十条之规定，对原告作出如下行政处罚：责令停止违法行为，对先行登记保存的食盐二十吨予以没收，并处罚款1万元。被告市政府于2016年1月21日作出鄂州政行复决字（2016）5号《行政复议决定》（以下简称复议决定），对处罚决定予以维持。
原告双胞胎公司诉称：
一、处罚决定书认定原告正常生产过程中所使用的“饲料添加剂氯化钠”为食盐的事实不清。其一，氯化钠属于饲料添加剂，使用目的是用于饲料生产。其二，国务院《食盐专营办法》所指食盐必须是碘食盐。其三，农业部2014年2月1日正式实施的《饲料添加剂品种目录》，氯化钠作为矿物元素饲料添加剂名列其中。原告作为有相关经营资质的合法企业，所使用的饲料添加剂氯化钠有生产许可证、批准文号、产品检验合格证，符合国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》的规定，是可以合法使用的饲料添加剂。
二、被告市盐务局超越职权。对饲料和饲料添加剂的行政管理部门是县级以上农业行政部门，而非盐业主管部门。
三、处罚决定适用法律错误。氯化钠使用行为应适用《饲料和饲料添加剂管理条例》规范，而不是《湖北省盐业管理条例》、《食盐专营办法》调整。
综上，原告请求撤销被告市盐务局作出的处罚决定书和被告市政府作出的复议决定。
原告向本院提供了下列证据，证明针对同一性质的行为作出的行政处罚决定，被复议机关或人民法院撤销：
1、京山县人民政府京复决字（2015）25号《行政复议决定书》。
2、广东省肇庆市中级人民法院（2014）肇中法行终字第89号《行政判决书》。
被告市盐务局辩称：
一、原告违法购买盐产品事实清楚。
1、原告所购买的“饲料添加剂氯化钠”属于《湖北省盐业管理条例》、《食盐专营办法》调整的盐产品。首先，国家标准《制盐工业术语》（GB/T19420-2003）第2.1项明确，“盐”是主体化学成分为氯化钠的物质。第3.1.5项明确“畜牧盐”是用于饲料加工的或者禽畜食用的盐。饲料添加剂氯化钠与食用盐，二者化学分子式、分子量相同。饲料添加剂氯化钠采用的是国家推荐标准，食用盐采用的是强制性标准。食用盐的理化指标、卫生指标均高于饲料添加剂氯化钠。其次，依《湖北省盐业管理条例》第三条的规定，凡氯化钠含量为50%以上的盐制品，属于本条例规定的盐产品。而以“饲料添加剂氯化钠”为名进行包装的涉案物品，经检测，氯化钠含量高达99.54%，且碘含量为31，属加碘食盐。再次，饲料添加剂氯化钠是供牲畜食用的盐，属于国务院《食盐专营办法》第二十八条所指的畜牧用盐，属于《食盐专营办法》调整的对象。
2、原告为生产动物饲料，从不具备食盐批发资格的第三人处购进本应属于专营的食盐，有购货合同、过磅单、询问笔录、抽样检验报告等为证，违法事实清楚。
二、处罚决定书适用法律正确。
1、饲料添加剂氯化钠具有饲料添加剂和畜牧用盐的双重属性。作为饲料添加剂，要受《饲料和饲料添加剂管理条例》的调整；同时作为盐产品，要受《盐业管理条例》、《食盐专营办法》的调整，在湖北省内还要受《湖北省盐业管理条例》调整。原告认为只应适用《饲料和饲料添加剂管理条例》，属于对法律的理解错误。
2、由于畜牧用盐被《食盐专营办法》确定为专营产品，因此该规定属于特别规定，按特别法优于一般法的原则，应优先适用。
三、被告市盐务局具备合法执法主体资格。依照《盐业管理条例》第四条第二款、《食盐专营办法》第四条第二款、《湖北省盐业管理条例》第四条的规定，被告市盐务局作为盐业行政主管部门，对于本行政区域内的盐业管理工作具有法定的管理职权。被告依职权范围对原告违反盐业法规的行为进行查处，并未超越法定权限。
四、被告市盐务局执法程序合法。依法由具备执法主体资格的执法人员调查取证、封存涉案盐产品，并履行了处罚事先告知、听证告知、诉权告知等义务，执法程序严谨而合法。复议决定认为登记保存超期的问题，因登记保存的物品未另行扣押，并未损害原告的实际利益。
被告市盐务局向本院提交了以下证据、依据：
一、证明原、被告主体资格的证据:
1、市盐务局《事业单位法人证书》、《组织机构代码证》，证明其具备盐政执法的主体资格。
2、《湖北省行政执法证》二份，证明盐政执法人员执法资格。
3、《营业执照》、《组织机构代码证》，证明原告主体资格及注册地在被告管辖范围内。
二、认定事实方面的证据：
1、《现场检查笔录》、现场照片，拟证明市盐务局通过现场检查的方式，发现原告违法货物，并进行了检查拍照。
2、《询问笔录》二份，拟证明原告存在违反《湖北省盐业管理条例》第十八条的行为，且其相关负责人对上述事实予以认可。
3、《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书（存根）》、《湖北省盐业产品质量监督检验站检验报告》检（盐）字（201507163）号和（201507168）号，拟证明依法取样、保存物证的事实以及抽样的饲料添加剂氯化钠中氯化钠含量为99.54%、碘含量为31，属于加碘食盐。
4、《湖北省鄂州市盐务管理局涉嫌犯罪案件移送书》、《鄂州市公安局不予立案通知书》，拟证明该案移送公安机关审查期间，中止行政程序，符合法律规定。
5、《盐业违法案件行政处罚听证告知书回执》、《行政处罚听证申请书》、《听证记录》，拟证明依法进行听证的情况。
6、《重大行政处罚备案申请》、处罚决定书，拟证明处罚决定书已依法送达，履行了相关告知义务。
7、《行政复议申请书》、复议决定，拟证明原告收到处罚决定书后，申请行政复议的事实。
8、《氯化钠采购合同》、《鄂州双胞胎饲料有限公司出厂过磅单》、《江西增值税专用发票》，拟证明原告关联公司向岳阳晶达工贸有限公司采购饲料添加剂氯化钠，采购价为300元/吨、原告入库20.24吨以及被告按1-3倍罚款，符合《湖北省盐业管理条例》的规定。
9、《GB/T23880-2009饲料添加剂氯化钠》国家标准、《GB5461-2000食用盐》国家标准，拟证明饲料添加剂氯化钠和食用盐的化学成分均为Nacl、分子量均为58.44，属于同一种物质，即俗称为“盐”的物质。二者理化指标、卫生指标均相似，且食用盐的指标高于饲料添加剂氯化钠，不存在食用盐作为饲料添加剂不合格的说法。
三、处罚决定书依据的法律、法规：
1、《湖北省盐业管理条例》第十八条、第三十条第一款第（四）项的规定。
2、《食盐专营办法》，证明食盐属于国家专营，未经合法渠道购进即属于非法。
3、《盐业管理条例》第四条的规定，证明市盐务局具备盐政管理的法定职权。
4、《中华人民共和国行政处罚法》，证明被告依法定程序，行政处罚程序合法。
四、参考案例
1、武汉市蔡甸区人民法院（2014）鄂蔡甸行初字第00010号《行政判决书》。
2、武汉市硚口区人民法院（2015）鄂硚口行初字第00006号《行政判决书》及武汉市中级人民法院（2015）鄂武汉中行终字第00380号《行政判决书》。
被告市政府辩称：
一、被告市盐务局依法享有对辖区内盐业违法行为的执法权，其对原告违规购进盐产品的行为作出行政处罚决定符合法律规定。
根据《盐业管理条例》第四条第二款、《湖北省盐业管理条例》第四条第一款的规定，被告市盐务局作为本辖区内盐业行政主管部门，负责辖区内的盐业执法工作，具有对其发现的辖区内盐业违法案件进行调查并作出处理的法定职权。
原告所使用的“饲料添加剂氯化钠”具有饲料添加剂的属性，受《饲料和饲料添加剂管理条例》调整，同时其氯化钠含量经两次检测，分别达99.54%、99.55%，符合《食用盐》、《食用盐碘含量》的标准要求，故还要受《湖北省盐业管理条例》调整，二者并不相悖，被告市盐务局根据《湖北省盐业管理条例》对原告违规购进盐产品的行为予以行政处罚，符合法律规定。
二、被告市政府行政复议决定合法有据。
双胞胎公司于2015年10月19日提出行政复议申请，被告市政府于2015年10月23日受理，于2016年1月21日作出行政复议决定，维持了处罚决定。
被告市政府审查认为，关于原告购进盐产品的价值，未能收集到直接证据，存在瑕疵。鉴于市盐务局多次要求双胞胎公司提供其购进盐产品的结算单据，而该公司拒绝提供，市盐务局在难以收集直接证据的情况下，根据湖北省物价局《关于调整食盐出厂价格的通知》“我省食品加工用盐中井矿真空精制盐批发价格为1050元/吨”的规定，结合2015年1月江西晶昊盐化有限公司向岳阳晶达工贸有限公司出售氯化钠的价格300元/吨，认定原告购买盐产品的价值，从有利于当事人的角度，并处罚款1万元，存在合理性。
关于先行登记保存超过法定时限的瑕疵，由于盐务部门无查封、扣押权，市盐务局无法在作出先行登记保存决定后7日内，将证据收集齐全而作出处理决定，为避免将该批违法产品使用、转移或隐匿，一直未采取解除先行登记保存措施，存在客观原因。
综上，行政处罚决定、复议决定符合法律规定，请求驳回原告诉讼请求。
被告市政府向本院提交了以下证据、依据：
第一组：拟证明复议决定认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。
1、2015年10月19日市政府收到原告《行政复议申请书》。
2、原告申请复议时提交的相关证据材料：《营业执照》、《组织机构代码证》、《法定代表人身份证明书》、《授权委托书》、处罚决定书。
3、2015年10月28日《湖北省鄂州市盐务管理局行政复议答复书》。
4、市盐务局复议程序中提交的相关证据材料：其中，下列证据该局未向本院提交：《盐业违法案件立案呈批表》、《先行登记保存证据审批表》、现场录像资料、《湖北省盐业产品质量监督检验站委托检验合同》2份、《盐业违法案件行政处罚事先告知书（存根）》及其送达回证、《盐业违法案件行政处罚听证通知书（存根）》、《重大行政处罚集体讨论记录》、《湖北省鄂州市盐务管理局行政处罚审批表》、食安办[2015]15号文件、鄂盐局盐政[2015]6号文件、《湖北省碘盐出厂价格表》。
其他证据与市盐务局向本院举证一致。
第二组：拟证明复议决定程序合法。
1、1027116408715号快递单，原告2015年10月16日寄出《行政复议申请书》。
2、2015年10月23日送达《行政复议受理通知书》、
3、2015年10月23日发送《行政复议申请书》、《行政复议答复通知书》、《行政机关首长参加行政复议通知书》。
4、2015年12月22日《行政复议案件延期审理通知书》及其送达回证，决定延长复议期限至2016年1月22日。
5、市盐务局说明及补充意见2份。
6、2016年1月22日、1月28日送达复议决定的回执。
第三组：拟证明复议决定符合法律规定。
鄂州政行复议字（2016）5号《行政复议决定》。
第四组：法律依据。
1、《行政复议法》。
2、《行政复议法实施条例》。
经庭审质证，二被告对原告提供的案例的真实性及效力有异议，认为案例是否真实无法核实，是否生效尚不确定，且广东省的案例依据的是广东省地方性法规。
原告对被告市盐务局提交的主体资格方面的证据无异议。对法律依据、职权依据有异议，认为涉案物品是饲料添加剂氯化钠，而非盐，只应适用《饲料和饲料添加剂管理条例》，并由农业部门主管。对被告提交的参考案例，请法庭依法裁判。
原告对被告市盐务局所举证据二.2合法性有异议，认为《询问笔录》应加盖执法单位公章。对证据二.3登记保存的合法性有异议，认为被告无登记保存的职权；检验报告的真实性及结论无异议，但对取样的来源存疑。对证据二.8作为货值认定为300元/吨的依据无异议。对证据二.1.4.5.6.7无异议。
原告对被告市政府所举证据质证意见：现场录像资料无异议。内部审批、讨论、复议等程序性证据请法庭依法审查。
被告市政府对被告市盐务局、被告市盐务局对被告市政府提供的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：
被告市盐务局所举证据二.2.3《询问笔录》、登记保存、检验报告，原告所持合法性异议，本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（四）项之规定，提供笔录类证据，无加盖执法单位公章的要求；根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款，被告市盐务局在收集证据时有权实施登记保存行为；检验报告的取样过程，有现场录像资料、《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书（存根）》为证，并与《现场检查笔录》、登记保存物品照片等相印证。上述证据真实、合法、与待证事实相关联，本院认定其证明力，作为定案依据。
被告市盐务局证据二.8结合证据二.2，可以证实原告未按规定购进的事实以及货值金额：原告管理人员张烈权证实“集团公司统一采购”、“统一负责分发”、“供应商统一组织配送”，而同为双胞胎（集团）股份有限公司子公司的贺州双胞胎饲料有限公司，于同期、以自己名义、以355元/吨，向岳阳晶达工贸有限公司购进饲料添加剂氯化钠，岳阳晶达工贸有限公司2015年1月从同一生产商江西晶昊盐化有限公司购买氯化钠的价格为300元/吨。原、被告均认可按出厂价300元/吨计算，本院对此事实以及原告未按规定购进的事实予以确认。
双方所举案例与本案案件事实无关，不予采纳。
其他证据，各方无异议、与本案有关联，本院予以确认。
经审理查明，2015年7月13日14时许，被告市盐务局执法人员在原告存放原料的仓库内，发现原告购进的400袋正面包装上印有“饲料添加剂氯化钠、净含量50公斤、氯化钠≥95.50%、江西晶昊盐化有限公司出品”的物品，共计20吨，其中1包上挂有“正在使用”的标牌。经现场清点、调查询问，市盐务局将20吨饲料添加剂氯化钠抽样取证、先行登记保存，就地封存，并向原告出具《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》。2015年7月15日，被告市盐务局将抽样部分送湖北省盐业产品质量监督检验站进行检验，该站于2015年7月16日作出检（盐）字（201507163）号检验报告，认定氯化钠实测值为99.54%，碘实测值为31㎎/㎏,结论为该样品经检验，所检指标符合GB5461-2000《食用盐》、GB26878-2011《食用盐碘含量》的标准要求。2015年7月21日，市盐务局向原告送达了《盐业违法案件行政处罚事先告知书》。后市盐务局再次委托湖北省盐业产品质量监督检验站进行详细检验，该站于2015年7月30日作出检（盐）字（201507168）号检验报告，认定氯化钠实测值为99.55%，碘实测值为30㎎/㎏,该站还对其他项目进行了检验，结论为该样品经检验，符合GB26878-2011《食用盐碘含量》标准要求，符合GB5461-2000《食用盐》标准优级品要求。2015年7月30日，市盐务局以该案涉嫌犯罪，将案件移送鄂州市公安局。2015年9月10日，鄂州市公安局作出《不予立案通知书》。2015年９月16日市盐务局向原告送达了《盐业违法案件行政处罚听证告知书》，并于2015年9月29日举行听证。2015年10月8日被告市盐务局作出处罚决定书，决定对原告作出如下行政处罚：责令停止违法行为，对先行登记保存的食盐二十吨予以没收，并处罚款1万元。原告不服，于2015年10月19日向被告市政府申请行政复议。市政府于2015年10月23日受理，并向被告市盐务局发送行政复议申请书副本等。复议期限，经批准延长至2016年1月22日。被告市政府审查后于2016年1月21日作出复议决定，维持被告市盐务局作出的处罚决定，并于2016年1月22日、28日送达给被告市盐务局和原告双胞胎公司。
另查明，生产商江西晶昊盐化有限公司2015年1月氯化钠出厂价300元/吨。
本院认为，本案诉争焦点为：一、涉案物品饲料添加剂氯化钠的定性。二、被告市盐务局有无执法资格。三、本案所适用的法律、法规是否正确。四、本案程序是否合法。
一、本案中的饲料添加剂氯化钠的定性。
国家标准《制盐工业术语》（GB/T19420-2003）第2.1规定，“盐”是主体化学成分为氯化钠的物质。第3.1.5规定“畜牧盐”是指用于饲料加工的或者禽畜食用的盐。《湖北省盐业管理条例》第三条规定“本条例所称盐产品，是指氯化钠含量50%以上的盐制品…包括食盐和纯碱、烧碱用盐以及其他用盐”。本案饲料添加剂氯化钠，其氯化钠含量经两次检测分别达99.54%、99.55%，根据《饲料和饲料添加剂管理条例》的规定，是饲料添加剂的种类之一；根据《湖北省盐业管理条例》第三条的规定，属于该条例中规定的盐制品；根据《食盐专营办法》的规定，属于该办法调整的畜牧用盐。故其具有饲料添加剂和盐制品的双重属性。原告认为涉案物品只是饲料添加剂氯化钠，而非盐，于法无据，不予支持。
二、被告有无执法主体资格的问题。
根据《盐业管理条例》第四条第二款、《食盐专营办法》第四条第二款、《湖北省盐业管理条例》第四条第一款的规定，被告市盐务局作为本辖区内盐业行政管理部门，具有对本行政区内的盐业违法行为实施行政管理的法定职权。基于涉案饲料添加剂氯化钠具有饲料添加剂和盐制品的双重属性，以及原告未按规定购进的事实，被告市盐务局对本案具有行政执法资格。
三、本案所适用的法律、法规是否正确。
饲料添加剂氯化钠作为饲料添加剂，要受《饲料与饲料添加剂管理条例》规范和调整，但同时该产品也是盐制品，应受《盐业管理条例》、《食盐专营办法》调整，在湖北省内还要受《湖北省盐业管理条例》调整。《湖北省盐业管理条例》第十八条规定，从事饲料生产加工等用盐单位和个人应当从当地取得食盐批发、零售许可证的企业或个人购买食盐。第三十条规定，不按规定购进食盐和其他用盐的，责令停止违法行为…没收购进的盐产品…可以并处违法购进的盐产品价值一倍以下三倍以下的罚款。被告市盐务局依照上述规定，对原告不按规定购进盐产品的行为进行行政处罚，适用法律正确，处理适当。原告认为只应适用《饲料与饲料添加剂管理条例》调整，属于对法律的理解存在偏差。
四、关于程序是否合法。
被告为履行法定职责，派出盐政执法人员到原告处进行执法活动，在发现原告有涉嫌违反盐业管理法规的行为后，经现场清点、调查询问、抽样取证、先行登记保存、就地封存、送检鉴定、处罚事先告知、听证告知并举行听证、集体讨论、作出处罚决定书并向原告送达，行政处罚程序合法。先行登记保存的物品，就地封存，七日内未作出处理决定，视为自动解除，该物品最终被决定没收，先行登记保存行为对原告权利不产生实际影响。
根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条的规定，被告市政府具有对本案的行政复议申请进行处理的法定职责。被告市政府在法定期限内，依法受理申请，进行审查，依该法第二十八条第一款第（一）项之规定作出维持的复议决定，并送达给复议当事人，符合法定程序。
综上，二被告在其职权范围内分别作出的行政处罚决定及复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的诉讼请求没有事实依据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告鄂州双胞胎饲料有限公司的诉讼请求。
本案受理费50.00元，由原告鄂州双胞胎饲料有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省鄂州市中级人民法院。对财产案件提起上诉的，上诉案件受理费按照不服一审判决部分的上诉请求预交。在上诉期满后的次日起七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。住所地和经常居住地在本市的当事人，请到湖北省鄂州市中级人民法院立案大厅办理现金交费手续，并将交费凭证复印件送交本院。外埠当事人交费可通过转账或汇款，收费单位：湖北省鄂州市中级人民法院，开户银行：中国农业银行鄂州市分行鄂城支行，账号：17×××61，请在汇款用途上注明“法院诉讼费”字样，汇款后将汇款凭证传真至本院，传真号为：0711－3357122。
审判长 杨 磊
审判员 阮良成
审判员 金书生
二〇一六年七月二十七日
书记员 徐 婕