湖北省十堰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂03行终6号
上诉人（一审被告）十堰市规划局。
法定代表人高玉成，该局局长。
委托代理人李安均，该局市政工程科科长。
委托代理人谢杰，湖北荟才律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）王林。
委托代理人张建明，湖北献真律师事务所律师。
上诉人十堰市规划局因城市规划管理行政许可一案，不服湖北省十堰市茅箭区人民法院（2015）鄂茅箭行初字第00054号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月12日受理后，依法组成由审判员林敏担任审判长并主审、审判员宋志彪、审判员郭霞参加的合议庭，于2016年1月10日公开开庭审理了本案。上诉人十堰市规划局的行政负责人邓念及其委托代理人李安均、谢杰，被上诉人王林及其委托代理人张建明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审经审理查明，根据十堰市规划局出具的十规字（2014）277号《关于江苏路中段桥下两层市场使用产权界定的报告》记载：江苏路2000年十堰市人民政府采取招商引资政策，以“谁投资，谁受益”的方式建设江苏路。即江苏路工程预算总投资为1129万元，其中，政府补贴200万元，投资商家自筹929万元，江苏路建成后，高架桥下两层市场的产权归属投资商家。2000年7月26日，十堰市人民政府印发《关于北京路、江苏路建设工程拆迁工作》的35号《专题会议纪要》。同年，原市政公司通过招投标方式中标，取得江苏路建设投资权，并与建设单位市建委签订《投资意向协议书》，协议明确约定由市政公司投资建设江苏路道路及其他相关工程，项目竣工后，高架桥下两层大市场的产权和桥上的广告护栏经营权归市政公司所有，市建委负责办理有关手续。同年10月16日，市建委办理了江苏路《建设项目选址意见书》，2000年11月8日，被告十堰市城市规划管理局为江苏路建设工程颁发了编号为2000字第088号的《建设用地规划许可证》；同年12月27日，十堰市江苏路建设工程指挥部和十堰市建设工程招投标管理办联合给市政公司发出江苏路工程路基、路面、高架桥中标通知；同年12月30日，市建委为江苏路建设工程颁发编号为42030020001230112号《建筑工程施工许可证》。2002年6月，江苏路道路工程竣工通车；2003年8月26日，十堰市建设局下发十建字（2013）206号《关于移交江苏路有关事宜的通知》，并附相关单位和负责人签字盖章的《工程竣工验收移交证明书》。
2004年5月9日，十堰市人民政府专题会议纪要精神，指定江苏路大市场作为百二河河道市场小商品�转移场地。2010年6月22日，市政公司通过股东会决议，将江苏路大市场的产权做价750万元转让给王林。2013年12月11日，十堰市国土资源局将位于江苏路原属市政公司的土地使用权变更登记至王林名下，土地权属证书号为：十堰市国用（2013）第0004406号。
2014年，王林数次向市规划局提出申请为江苏路大市场办理《建设工程规划许可证》未果。在此情况下，向十堰市监管部门申诉，2014年3月24日，市住建委给市规划局送达《关于办理江苏路大市场建设工程规划许可证的申请》（（2014）56号），要求市规划局按照“谁投资，谁受益”的原则，依照《投资意向协议书》、2004年5月22日十堰市人民政府印发的《关于城区河道市场迁移问题》的26号《专题会议纪要》和编号为2000字第088号的《建设用地规划许可证》以及2002年4月�理的江苏路红线图（2002-61），结合江苏路大市场的土地证已经办理至王林名下的客观事实，请市规划局为江苏路大市场办理建设工程规划许可证事宜，市规划局至今未予办理。2014年7月24日市住建委以十建文（2014）81号文向十堰市人民政府提交《关于江苏路大市场办理相关产权手续的请示》。2015年1月16日，十堰市群众来访接待中心向十堰市规划局去函《王林来访事项转办单》，称：该职工多次来访强烈要求市规划局尽快给予办理建设工程规划许可证。王林向本院提供了上述文件。十堰市规划局于2014年7月25日向十堰市人民政府做出十规字（2014）277号文《关于江苏路中段桥下两层市场使用产权界定的报告》，称“涉及桥梁下面土地变更、补交出让金等复杂情况，依照规定不具备补办条件。建议江苏路中段桥下两层市场产权应属政府所有，可由市住建委代�政府作为房产所有者和土地使用者”。
王林遂向本院提起诉讼，要求十堰市规划局履行行政许可法定职责，办理江苏路大市场的《建设工程规划许可证》。
一审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，十堰市规划局作为本市行政区域城乡规划主管部门，根据行政相对人的申请，审查和决定是否做出建设工程规划行政许可决定，是其法定职责。根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，国家对城乡建设工程设定行政许可的目的之一是为了维护城乡公共安全、公共卫生、城市交通等公共利益和有关单位、个人的合法权益。结合本案涉及情况，申请办理建设工程规划许可是为办理其相关物权登记的必须法定前提要件。不动产物权可以依法设立、变更、转让、消灭，其相关的行政许可亦有可以依法申请、变更之法理。故《中华人民共和国行政许可法》第四章第五节专设“变更与延续”章节内容。十堰市规划局辩称“施工单位（市政公司）不是规划许可行政相对人，施工单位与王林签订的产权转让协议不应对抗答辩人与建设单位之间的行政关系”，以此为理由认为王林不具备申请主体资格是对法律理解、适用有误，本院不予支持。十堰市国土资源局亦将涉案土地使用权的行政许可事项由原施工单位市政公司变更登记至王林名下。
江苏路大市场系江苏路的建设工程而形成，属该道路工程建设的部分，对此，十堰市规划局亦予以认同。十堰市规划局在答辩中一方面认同它是“市政建设及重要设施”，并在其向上级人民政府的十规字（2014）277号文《关于江苏路中段桥下两层市场使用产权界定的报告》中“建议江苏路中段桥下两层市场产权应属政府所有，可由市住建委代表政府作为房产所有者和土地使用者”，一方面又辩称“江苏路大市场系天然形成，不属于建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设，不属于申报建设工程规划许可证的情形”，其辩称理由不足以令人信服，本院不予采信。
王林提供的证据充分证明其多次、不同途径向十堰市规划局提出了办理江苏路大市场建设工程规划许可的申请。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（四）项、第二款“申请资料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次性告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请资料之日起即为受理；行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证”的规定，十堰市规划局认为王林申请资料不齐全，依法应当在收到申请的五日内一次性告知申请人需要补正的全部内容。十堰市规划局在庭审中未能举证证明其履行了法定的告知义务，亦未提供其不予受理王林申请的书面凭证，依法应当视为其已受理。至于王林的申请是否符合法定条件、标准，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，属于行政机关在受理申请后的审查与决定的工作程序。十堰市规划局以此作为其不予受理王林申请的理由，于法无据。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决十堰市规划局在本判决书生效之日起三十日内依法对王林办理十堰市江苏路大市场建设工程规划许可的申请履行行政许可审查与决定的法定职责。案件受理费50元由被告负担。
上诉人十堰市规划局上诉认为，1、一审判决要求上诉人对王林的申请履行行政许可审查与决定的法定职责事实认定错误。一审判决书认为王林提出的证据充分证明其多次、不同途径向十堰市规划局提出了办理江苏路大市场建设工程规划许可的申请”与事实不符。王林从未向上诉人提出过办理《建设工程规划许可证》申请，仅到上诉人业务科室口头咨询过能否为其办理《建设工程规划许可证》，上诉人的工作人员每次都做了耐心答复，告知其不具备办证的主体资格及相关条件。无证据证明王林数次向规划局提出申请。2、一审判决适用法律错误。一审判决依据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条�一款第（四）项、第二款“申请资料不齐全或不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次性告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请资料之日起即为受理；…….”。按照市住建委与市市政公司签订的关于江苏路大市场《投资意向协议书》约定，由市住建委负责办理有关手续，王林不具备申报《建设工程规划许可证》的主体资格，且王林从未向上诉人申请办理《建设工程规划许可证》，也从未提交过申请资料，又谈何“申请资料不齐全的．应当一次性告知补正”呢？一审判决错误适用法律规定，推导出“被告未能举证其受理或不予受理，视同已受理”的错误结论。3、一审判决中主要观点存在逻辑错误。一审判决书认为“不动�物权可以依法设立、变更、转让、消灭，其相应的行政许可亦有可以依法申请、变更之法理”系一审法院错用类比推理产生的观点。市政公司在取得该宗土地使用权之后，将其转让给王林，在国土局办理的是土地使用权变更登记，属于行政确认，而不是行政许可，市政公司与王林之间的土地使用权转让属民事法律关系。可市政公司并没有取得《建设工程规划许可证》，怎么可能将该项权利转让给王林？市政公司也没有取得大市场产权，又怎么可能将产权转让给王林？一审判决混淆了《国有土地使用证》、《产权证》、《建设工程规划许可证》的本质区别：国土部门向建设单位核发《国有土地使用证》是行政许可行为，建设单位获得行政许可的同时，也产生了民事权利（土地使用权），这项民事权利可以转让，国土部门将土地使用权变更登记至受让人名下，性质是行政确认，不是行政许可。房管部门向受让方个人核发《产权证》仅仅是行政确认衍为，不涉及行政许可。而规划部门向建设单位核发《建设工程规划许可证》则完金属于行政许可行为；本案中，房管部门不办理产权变更登记的，王林应要求市政公司向房管部门提供建筑物手续齐全、符合转让条件的依据，如市政公司不予提供，王林应向市政公司主张合同违约的权利，而不是转而要求上诉人为其办理《建设工程规划许可证》。“十规字（2014）277号《关于江苏路中段桥下两层市场使用产权界定的报告》记载：江苏路建成后，高架桥下两层市场的产权归属投资商家”，不应断章取义理解成“政府已决定将产权转让投资商家，前期手续由受让人自己办理，相关部门必须办理”，应理解为建设单位（市住建委）�按正常程序申报国土、规划等手续，江苏路建成后，将桥下大市场产权转让给投资商家，且转让程序必须符合法律规定。市政公司从未取得江苏路大市场的产权，其与王林签订的转让协议属民事法律调整范围，王林不能取得合同约定的权利与上诉人的行政许可行为无关。4、一审判决中主要观点的依据存在断章取义。一审法院认为“被告建议江苏路中段桥下两层市场产权应归政府所有，可由市住建委代表政府作为房产所有者和土地使用者”与“被告认为该事项不属于申报《建设工程规划许可》的情形”观点不一致，系一审法院断章取义。前者说的是江苏路及其附属工程（大市场），后者说的是大市场；前者说的是土地使用权和房屋产权，后者说的是规划许可，“产权可以变更”不表示“规划许可可以办理”；前者说的是可以办给政府，后者说的是不可以办给王林，住建委可以代表政府，王林个人不能代表政府。按照《投资意向协议书》内容，大市场产权和经营权归乙方（施工单位：市政公司）所有，甲方（建设单位：市住建委）负责办理有关手续，乙方后来将房屋产权转让给王林，不表示甲方将办理有关手续的申请资格转让给王林，也不表示王林可以受让该资格。一审法院错误认为甲方与乙方之间存在权利转让，乙方与王林之间存在，权利转让，所以王林可以受让甲方的行政许可申请资格，实为对《域乡规划法》等实体法理解不够。5、一审法院判非所诉。王林诉求判决为其办理《建设工程规划许可证》，一审判决上诉人“履行行政许可审查与决定的法定职责”，判非所诉。虽然《行政诉讼法》规�了“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，但一审法院不应据此对王林的诉求及双方争议焦点拒绝裁判、回避裁判。6、一审判决送达程序违法。一审判决书落款时闻为2015年8月27日，向上诉人送达时间为2015年11月25日，从宣判到送达间隔三个月之久，程序严重违法。
综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误，主要观
点错误，程序违法，请求贵院撤销一审判决，依法改判驳回
王林的诉讼请求，并判令其承担一审、二审诉讼费用。
被上诉人王林答辩认为，1、一审判决认定事实清楚、准确。（1）上诉人本应主动给答辩人办理《建设工程规划许可证》，姑且不论答辩人是否多次向上诉人申请办理江�路大市场《建设工程规划许可证》，即使答辩人没有向上诉人申请办理《建设工程规划许可证》，上诉人也应当主动给答辩人办理《建设工程规划许可证》。答辩人在一审提供的十堰市人民政府《关于北京路、江苏路建设工程拆迁工作》的35号《专题会议纪要》关于道路建设有关手续问题指出，“涉及到工程建设有关规划、土地、拆迁等手续，相关部门要主动服务，简化办事程序，提高办事效率……”；十堰市人民政府《关于城区河道市场迁移问题》的26号《专题会议纪要》在第四条指出“江苏路市场要按大市场要求进行规划建设……规划部门要抓紧规划”。按照市政府上述文件精神，上诉人作为城市规划主管部门应当主动作为，给答辩人办理江苏路大市场《建设工程规划许可证》；（2）答辩人已经通过多种合法途径，向上诉人申请办理《建设工程规划许可证》。答辩人在一审提供的十堰市住建委《关于办理江苏路大市场建设工程规划许可证的申请》、十堰市住建委《文件处理笺》、十堰市人民政府《文件处理笺﹥、十堰市住建委《关于江苏路大市场办理相关产权手续的请示》和十堰市群众来访接待中心《王林来访事项转办单》足以证明，答辩人通过多种合法途径，向上诉人申请办理《建设工程规划许可证》。2、一审判决适用法律正确。（1）江苏路大市场符合办理《建设工程规划许可证》的条件。江苏路大市场是经过市政府批准建设的涉及民生的重要工程，该工程的规划、施工是同时进行的。上诉人认同江苏路大市场是可以由政府作为产权人，这说明江苏路大市场是符合办理《建设工程规划许可证》的条件，只因上诉�歧视民营资本的观念作祟，导致其行政不作为，至今未给答辩人办理《建设工程规划许可证》。（2）给答辩人办理《建设工程规划许可证》是上诉人必须履行的职务行为。上诉人是本市负责城市规划的主管部门，对在本市规划区内申请建设的单位和个人负有颁发工程规划许可证的职责。根据十堰市人民政府《关于北京路、江苏路建设工程拆迁工作》的35号《专题会议纪要》和十堰市人民政府《关于城区河道市场迁移问题》的26号﹤专题会议纪要》等文件精神，上诉人应当且必须主动给答辩人办理《建设工程规划许可证》，在上诉人不主动履职的情形下，一审法院判决上诉人给答辩人办理《建设工程规划许可证》符合法律规定。3、一审判决不存在程序违法的情形。判决书的落款日期是法院的审判组织对案件的处理结果确定明确意见的日期，判决书的落款日期和送达�期间隔时间长短不涉及程序违法。
综上所述，答辩人认为，一审判决认定事实清楚、准确，适用法律正确，程序合法，判决公允，上诉人上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持茅箭区人民法院（2015）鄂茅箭行初字第00054号行政判决。
本院经审理查明认定的案件事实与一审判决认定的案件事实一致，本院予以确认。
另查明，2015年2月4日，十堰市规划局对2015年1月16日十堰市群众来访接待中心关于《王林来访事项转办单》函，根据信访条例，给王林作出了十堰市规划局十规信（2015）1号关于王林要求办理江苏路高架桥下规划手续的答复意见。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条的规定，十堰市规划局作为本市行政区域城乡规划主管部门，根据行政相对人的申请，审查和决定是否做出建设工程规划行政许可决定，是其法定职责。本案中，从王林提供的证据中可以证明王林多次、不同途径向十堰市规划局提出了办理江苏路大市场建设工程规划许可的申请。十堰市规划局辩称王林是去咨询的理由不能成立，且即使是十堰市规划局辩称王林是去咨询的理由成立，对王林的咨询十堰市规划局亦应口头或书面告知王林办理建设工程规划许可的程序和途径，而不能直接从实体上答复，告知王林不具备办证的主体资格及相关条件，这种答复只应在作出受理后，经审查作出的不予行政许可的决定。并且这种决定还要告知王林依法享有的权利。因此，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（四）项、第二款“申请资料不齐全或者不符合法定形式�，应当当场或者在五日内一次性告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请资料之日起即为受理；行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证”的规定，十堰市规划局认为王林申请资料不齐全，依法应当在收到申请的五日内一次性告知申请人需要补正的全部内容。十堰市规划局未能举证证明其履行了法定的告知义务，亦未提供其不予受理王林申请的书面凭证，依法应当视为其已受理。十堰市规划局十规信（2015）1号关于王林要求办理江苏路高架桥下规划手续的答复意见不符合法定的形式。对王林申请办理江苏路高架桥下大市场建设工程规划许可的申请是否符合法定条件、标准，十堰市规划局应根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，在受理申请后作出审查与决定�一审法院判决事实清楚，程序合法，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人十堰市规划局负担。
本判决为终审判决。
审判长 林 敏
审判员 宋志彪
审判员 郭 霞
二〇一六年三月十四日
书记员 罗 琴
附：相关法律条文
《中华人民共和国城乡规划法》
第十一条国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划�理工作。
县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。
第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《中华人民共和国行政许可法》
第三十二条
行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：
……
（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾�不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；