广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤20行终45号
上诉人（原审原告）：梁雁雄，男，1965年10月10日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：梁武装，男，1956年1月16日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：李少开，女，1963年1月12日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：梁干洲，男，1955年4月24日出生，汉族，住广东省中山市。
上述上诉人的共同委托代理人：冯涛，广东兆丰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市国土资源局，�所地广东省中山市石岐区兴中道2号国土房管大楼，组织机构代码70764152-2。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托代理人：余强，该局工作人员。
委托代理人：翁琦，广东金丰华律师事务所。
上诉人梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲（以下简称梁雁雄等四人）因与被上诉人中山市国土资源局（以下简称市国土局）国土资源土地行政处理一案，不服广东省中山市第一人民法院（2016）粤2071行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，2014年5月29日，梁干洲与案外人梁某前往市国土局递交申请书，举报中山火炬开发区建设发展有限公司（以下简称火炬开发区建设发展公司）与中山火炬开发区黎村股份合作经济联合社（以下简称黎村经联社）存在违法转让土地的违法犯罪行为，申请市国土局依法查处违法转让土地的违法犯罪行为，返还被占的村集体土地。申请书落款处有梁雁雄等四人的签名。同时，梁干洲填写了市国土局出具的《群众来访登记表》，要求对违法用地（行为）进行依法查处，返还土地。同年6月4日，梁干洲等人就上述来访主要内容向广东省国土资源厅提出信访诉求。同年8月13日，市国土局出具中土房信[2014]151号信访复函。2015年5月12日，梁雁雄等四人诉至原审法院，请求确认市国土局对梁雁雄等四人要求查处违法买卖1877.4069亩土地的申请不予立案的行为违法，责令市国土局按《国土资源行政处罚办法》的规定履行法定职责。原审法院于2015年10月13日作出（2015）中一法行初字第206号行政判决书，确认市国土局对梁雁雄等四人于2014年5月29日提出的4份查处申请作出的处理行为违法，责令市国土局于该行政判决生效之日�15日内作出是否立案的决定，驳回梁雁雄等四人的其他诉讼请求。（2015）中一法行初字第206号行政判决书生效后，市国土局经调查，并联系梁武装、梁干洲到涉案地段进行现场指界，梁武装、梁干洲在相应卫星影像图上签名确认举报地块的范围后，市国土局于2015年11月17日作出中土公告[2015]863号《关于举报中山火炬开发区建设发展有限公司中山火炬开发区黎村股份合作经济联合社违法买卖708亩土地等问题的告知书》（以下简称863号《告知书》），告知梁雁雄等四人，火炬开发区建设发展公司是中山火炬高技术产业开发区管理委员会（以下简称火炬开发区管委会）开办的公司，以开发建设本区土地资源为基本职能，同时兼具中山火炬高技术产业开发区土地储备中心的职能，火炬开发区建设发展公司与黎村经联社签订相关征地协议是以办理土地使用证为目的，属于国家正式征收土地的前期工作；但由于土地规划等原因，涉案地块尚未完善征收手续。经实地勘查，该用地土地原状未发生改变，也未发现火炬开发区建设发展公司实际掌控土地等情况；未发现火炬开发区建设发展公司、黎村经联社存在违法买卖708亩土地的事实，根据《国土资源行政处罚办法》第十二条的规定，对梁雁雄等四人反映的事项不予立案。梁雁雄等4人仍不服，诉至原审法院，请求判令：1.撤销市国土局作出的863号《告知书》；2.判令市国土局对梁雁雄等四人提出的火炬开发区建设发展公司与黎村经联社违法买卖708亩土地的申请予以立案查处；3.本案诉讼费由市国土局承担。
原审法院另查明：梁雁雄等人于2006年开始向有关部门上访，反映其土地被不合法强行侵占。后梁雁雄等人以火炬开发区建设发展公司与黎村经联社签订的征地协议直接违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，协议属于《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形为由，于2011年4月11日向原审法院提起诉讼，请求判令火炬开发区建设发展公司与黎村经联社于2005年9月30日签订的征用黎村位于长尾山一带的耕地708.7073亩的《中山火炬开发区建设用地征地协议》无效，合同价为21409712.3元。原审法院于2012年5月18日作出（2011）中一法民一初字第847号民事裁定书，裁定驳回起诉。
原审法院又查明：涉案708亩土地位于中山市火炬开发区××村地段。庭审过程中，梁雁雄等四人陈述涉案的708亩土地没有建设平整是山地；市国土局陈述涉案708亩土地没有办理土地使用权证，没有被征收，属于集体所有，土地现状没有改变，仍为山地。
原审法院再查明：火炬开发区管委会于2003年7月1日发出中开管[2003]136号《关于成立火炬开发�土地储备中心的通知》，明确该中心职责包括统一管理区管委会的土地，负责全区土地的调配使用，积极回收历史沉淀土地，负责征用区使用的土地等职责。同年10月18日，火炬开发区管委会发出《关于授权中山火炬开发区建设发展有限公司行使土地储备中心职能的通知》，将土地储备中心与火炬开发区建设发展公司合并办公，由火炬开发区建设发展公司独家行使土地储备中心的相应职能。火炬开发区建设发展公司是火炬开发区管委会全资公司。中山市人民政府于2006年2月20日发出中府办复[2006]350号《关于同意火炬区管委会对辖区内土地进行储备的批复》，同意由火炬开发区管委会按有关政策规定对其行政区域内的规划建设用地进行储备、管理。
原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条及《国土资源行政处罚办法》第二条、第五条的�定，市国土局作为中山市人民政府国土资源行政主管部门，对辖区内的土地违法行为负有监督检查的法定职责，并负有对违反国土资源管理法律法规的行为予以行政处罚的法定职权。本案中，梁雁雄等四人向市国土局反映火炬开发区建设发展公司、黎村经联社违法转让约708亩土地，市国土局经调查核实后作出863号《告知书》，认为该用地土地原状未发生改变，未发现火炬开发区建设发展公司实际掌控土地等情况，也未发现火炬开发区建设发展公司、黎村经联社存在违法买卖708亩土地的事实，对梁雁雄等四人反映的事项不予立案。原审法院认为，市国土局经调查，并联系梁武装、梁干洲到涉案地段进行现场指界，梁武装、梁干洲在相应卫星影像图上签名确认举报地块的范围后，市国土局根据该局经调查核实后发现的涉案土地现状没有发生改变、火炬开发区建设发展�司未实际掌控涉案土地等情况，作出涉案告知书，并无不当。结合涉案土地仍为开放式山地的现状，原审法院认为，在无证据证明火炬开发区建设发展公司、黎村经联社存在非法转让708亩土地的事实的情况下，市国土局对梁雁雄等四人反映的事项不予立案，并无不当。综上所述，梁雁雄等四人要求撤销市国土局作出的863号《告知书》、判令市国土局对梁雁雄等四人提出的火炬开发区建设发展公司与黎村经联社违法买卖708亩土地的申请予以立案查处的诉讼请求，理据不充分，原审法院均予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回梁雁雄等四人的诉讼请求。案件受理费50元，由梁雁雄等四人负担。
上诉人梁雁雄等四人不服原审判决，向本院提起上诉称：上诉人提交了火炬开发区建设发展公司和黎村经联社于2005年签订的征用�村位于长尾山一带的土地708.7073亩的《中山火炬开发区建设用地征用协议》证明火炬开发区建设发展公司和黎村经联社存在退买卖的行为，原审法院以未发现火炬开发区建设发展公司实际掌控该推到，该土地的现状未发生改变，未发现违法买卖土地的行为驳回上诉人的诉讼请求明显错误，综上请求二审法院判令：1.撤销（2016）粤2071行初20号行政判决；2.撤销市国土局作出的863号《告知书》；3.判令市国土局对梁雁雄等四人提出的火炬开发区建设发展公司与黎村经联社违法买卖708亩土地的申请予以立案查处；4.本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人市国土局辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。
本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院另查明：原审法院于2012年5月18日作出（2011）中一法民一初字第847号民事裁定书，该裁定查明事实如下：2005年9月30日，火炬开发区建设发展公司与黎村经联社分别签订《中山火炬开发区建设用地征地协议》以及《山地置换物业协议》，约定黎村经联社同意火炬开发区建设发展公司征收土地合计708.7073亩，其中黎村经联社带征山地70亩，由黎村经联社负责征地的一切费用，火炬开发区建设发展公司实际征地面积为638.7073亩，火炬开发区建设发展公司应支付黎村经联社征地款合计21409712.3元，双方同意将上述款项按照1000元/平方米计价，折换成21409.7平方米的物业归黎村经联社所有。前述协议签订后，火炬开发区建设发展公司与黎村经联社按照协议履行各自义务，火炬开发区建设发展公司将征地款项及补偿款项全部下发，并由村民签收。上述民事裁定书已发生法律效力。
本院认为，审查本案中市国土局作出的863号《告知书》是否正确，在于审查其认定事实是否清楚、适用法律及处理结果是否正确，程序是否合法。
在认定事实、适用法律和处理结果方面，本案中，市国土局在863号《告知书》中答复梁雁雄等四人称，该用地土地原状未发生改变，也未发现火炬开发区建设发展公司实际掌控土地等情况；未发现火炬开发区建设发展公司、黎村经联社存在违法买卖708亩土地的事实，但根据原审法院作出的（2011）中一法民一初字第847号民事裁定中查明的事实，火炬开发区建设发展公司与黎村经联社签订的《中山火炬开发区建设用地征地协议》以及《山地置换物业协议》的内容，火炬开发区建设发展公司已向黎村经联社支付了上述协议项下的征地补偿款，并由村民签收，本院认为，市国土局在作出863号《告知书》时，应在上述事实的基础上认定火炬开发区建设发展公司与黎村经联社之间是否存在违法买卖708亩土地的事实，而市国土局未对此予以查明就直接认定涉案土地不存在违法买卖的事实，属认定事实不清，主要证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……”的规定，本院对市国土局作出的863号《告知书》予以撤销，原审法院对此未予审查错误，本院予以纠正。对于梁雁雄要求市国土局对梁雁雄等四人提出的火炬开发区建设发展公司与黎村经联社违法买卖708亩土地的申请予以立案查处的诉讼请求，市国土局应对涉案土地是否存在违法买卖的情形进行调查，并依法重新处理。
综上所述，梁雁雄等人上诉主张理据充分，本院予以采信，原审法院认定事实不清，适用法律错误，本院予以�正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销广东省中山市第一人民法院（2016）粤2071行初20号行政判决；
二、撤销中山市国土资源局于2015年11月17日作出中土公告[2015]863号《关于举报中山火炬开发区建设发展有限公司中山火炬开发区黎村股份合作经济联合社违法买卖708亩土地等问题的告知书》；
、责令中山市国土资源局对中山火炬开发区建设发展有限公司与中山火炬开发区黎村股份合作经济联合社是否存在违法买卖708亩土地的行为重新调查处理。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人中山市国土资源局共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 鹏
审 判 员 刘满星
代理审判员 高 琳
二〇一七年四月�八日
书 记 员 陈苑琳