山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行终字第101号
上诉人（一审原告）：孔庆会。
上诉人（一审原告）：孔庆强。
上诉人（一审原告）：刘金荣。
上诉人（一审原告）：孔宪学。
上诉人（一审原告）：孔祥鑫。
上述5上诉人的共同委托代理人：孔庆江。
上述5上诉人的共同委托代理人：郭广平，北京盈科律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：栖霞市人民政府。住所地：山东省栖霞市腾飞路***号。
法定代表人：陈兆宽，市长。
委托代理人：赵磊。
委托代理人：张志卫，山东德杨律师事务所律师。
一审原告：孔庆江。
一审原告：孔庆柱。
一审原告：孔繁宝。
一审原告：孔繁铜。
一审原告：孔祥利。
孔庆江、孔庆强、孔庆会、孔庆柱、孔繁宝、孔繁铜、孔宪学、孔祥鑫、孔祥利、刘金荣（以下简称孔庆江等10人）诉栖霞市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，烟台市中级人民法院于2014年3月3日作出（2013）烟行初字第144号行政判决。一审原告孔庆会、孔庆强、刘金荣、孔宪学、孔祥鑫不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年6月26日公开开庭审理了本案。上诉人孔庆强、孔庆会及5上诉人的共同委托代理人郭广平、孔庆江，被上诉人市政府的委托代理人张志卫到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：
市政府于2013年11月20日对孔庆江等10人作出栖政复不字（2013）4号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称《4号不予受理决定》），主要内容为：“经审查，本机关认为：被申请人拆迁申请人房屋的行为是基于申请人与被申请人签订《货币补偿协议书》的后续行为。而且，申请人已经安置《货币补偿协议书》约定领取全部补偿，被申请人拆迁申请人房屋的行为并未损害申请人的利益。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款的规定，决定不予受理”。孔庆江等10人不服，于2013年12月10日诉至一审法院。
一审法院查明：青岛至荣成城际轨道交通项目是经国家发展和改革委员会同意新建的项目。2012年4月18日，市政府作出《青烟威荣城际铁路建设栖霞境内房屋拆迁补偿安置方案》。2012年5月8日，栖霞市桃村镇人民政府（以下简称镇政府）发布张贴了《通告》，列明拆迁期限、奖励规定等。2012年5月10日前后，孔庆江等10人分别与镇政府签订了《货币补偿协议书》；同年5月20日前后全部领取了房屋补偿金和提前腾空搬迁奖励金6000元。之后，镇政府拆除了涉案房屋。2013年11月15日，孔庆江等10人因不服镇政府的房屋拆迁行为，向被告提出行政复议申请。2013年11月20日，被告作出《4号不予受理决定》。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，公民、法人或者其他组织不服行政复议机关作出的不予受理决定，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理。因此，本案中，作出《4号不予受理决定》的市政府是适格被告。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系：……”而本案中，孔庆江等10人已分别与镇政府签订了《货币补偿协议书》，并全部领取了房屋补偿金和提前腾空搬迁奖励金。此后，孔庆江等10人与其原来所有的房屋已无权属关系，镇政府针对该房屋的拆迁行为与其没有法律上的利害关系，并未侵害其合法权益。
综上，被告作出的《4号不予受理决定》，认定事实清楚，适用法律、法规正确。原告起诉理由不能成立，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回孔庆江等10人的诉讼请求。案件受理费50元，由孔庆江等10人负担。
一审原告孔庆会、孔庆强、刘金荣、孔宪学、孔祥鑫（以下简称孔庆会等5人）不服一审法院判决，上诉请求：撤销一审法院判决并依法改判；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。理由是：一审法院判决认定事实不清，适用法律错误。镇政府拆迁上诉人房屋的行为，实质是政府因公共利益对公民房屋的强制征收行为。依据《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定，政府对集体所有的土地及个人所有的房屋可以依法进行征收，但征收的前提是“依照法律规定的权限和程序”。本案中，上诉人房屋建于集体土地上，上诉人拥有合法的宅基地使用权证书、合法的房屋产权证书。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的明确规定，征收集体土地，须省级以上人民政府或国务院依法批准，之后才能进行对集体土地的补偿安置、房屋的拆迁等行为。本案所有的有关征地、拆迁行为，全部由市政府、镇政府实施，没有“依照法律规定的权限和程序”，显然违法、无效。因此，虽然上诉人与镇政府签订了《货币补偿协议书》，也领取了补偿款，但该协议因政府的征收行为违法、无效而成为无效协议。
被上诉人市政府答辩称：1、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条明确规定，行政复议申请人须与申请复议的具体行政行为有利害关系。本案上诉人已签订《货币补偿协议书》且履行完毕，其与协议拆迁补偿的房屋已不具有物权权利，也就没有法律上的利害关系，不具有行政复议主体资格。2、根据《山东省行政复议条例》第十六条、第二十三条的规定，上诉人不应对作为行政复议机关的答辩人提起行政诉讼。请求二审法院维持一审法院判决。
二审庭审中，合议庭确定案件的审理重点是：1、被上诉人市政府作出的《4号不予受理决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确；2、一审法院判决驳回孔庆江等10人的诉讼请求认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
针对上述审理重点，上诉人孔庆会等5人认为，被上诉人及镇政府在没有取得法定批准文件，也没有履行现场勘测、公告等程序的情况下，征收、拆迁上诉人集体土地上的房屋的行为违法，上诉人虽然均签订了《货币补偿协议书》并领取了补偿款，但并不能因此说明该征收、拆迁行为合法，也不能说明上诉人丧失了对案涉房屋的物权，有关拆迁行为侵犯了上诉人的合法权益，上诉人有权对此提请行政复议；一审法院没有查明本案的基本事实，适用法律错误，依法应予改判。被上诉人市政府坚持自己不是本案适格被告的观点，并认为，上诉人及一审5原告已经签订了《货币补偿协议书》并全部领取了补偿金，与被拆房屋已无权属关系，与申请复议的具体行政行为不再具有利害关系，被上诉人对其复议申请不予受理正确；一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求亦合法正确，上诉人的上诉请求应予驳回。
双方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
（一）关于一审法院受理上诉人孔庆江等10人对被上诉人市政府作出的《4号不予受理决定》的起诉是否合法正确的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”该条款并未将不予受理的复议决定排除在可诉范围之外。最高人民法院（2010）行他字第15号《关于不予受理决定是否属于行政诉讼受案范围问题的答复》指出，“根据行政复议法和行政诉讼法的有关规定，公民、法人或者其他组织不服行政复议机关作出的不予受理决定，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理”。因此，一审法院认定市政府为适格被告，受理孔庆江等10人对市政府作出的《4号不予受理决定》的起诉并作出裁判，并无不当；被上诉人市政府有关一审法院不应受理本案起诉的主张不能成立，本院不予支持。
（二）关于被上诉人市政府不予受理孔庆江等10人对镇政府拆迁其房屋的行为提起的行政复议申请是否合法正确的问题。本案中，孔庆江等10人自认，其已分别与镇政府签订了《货币补偿协议书》，并按照该协议第四条“……乙方（上诉人）须在10日内将房屋腾空拆除，经甲方（桃村镇人民政府）验收合格后，甲方将剩余的30%补偿款一次性付给乙方”的要求，自动腾空房屋，拆除了房屋的木材、门窗等可再利用的建筑材料等，并全部领取了房屋补偿金和提前腾空搬迁奖励金。即孔庆江等10人已经通过协议方式，自愿将房屋交由镇政府处置，与之后镇政府针对该房屋的拆除行为之间已无法律上利害关系。一审法院据此判决驳回孔庆江等10人的诉讼请求并无不当，应予维持。
（三）关于上诉人孔庆会等5人有关征收、拆迁违法的主张应否支持的问题。因复议机关并未进入实体审查，所以上诉人孔庆会等5人有关镇政府拆迁违法的主张，本院不予审查；因孔庆江等10人仅就镇政府拆迁其房屋的行为提起行政复议，所以上诉人有关征收行为违法的主张亦不属于本案的审理范围，本院不予评判。孔庆江等10人如对补偿标准和数额有异议，可以依据《货币补偿协议书》第六条“一方当事人反悔或拒不履行本协议，拆迁当事人可依法向人民法院起诉”的约定寻求救济。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人孔庆会、孔庆强、刘金荣、孔宪学、孔祥鑫共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
审 判 员 马新光
代理审判员 蒋炎焱
二〇一四年七月二十三日
书 记 员 王 璐