山西省永济市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）晋0881行初34号
原告杜晓滨，男，1973年10月9日出生，汉族。
委托代理人张仰民，山西西厢律师事务所律师。
被告临猗县三管镇人民政府。
法定代表人张新闻，镇长。
委托代理人李俊琴，山西诚泰律师事务所律师。
委托代理人王鹏君，男，该政府党委书记。
第三人临猗县三管镇三管村民委员会。
法定代表人董步康，村委主任。
第三人段建武，男，1970年4月23日出生，汉族。
原告杜晓滨不服被告临猗县三管镇人民政府、第三人临猗县三管镇三管村民委员会、段建武会议纪要一案，于2017年7月5日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月10日公开开庭审理了本案。原告杜晓斌及其委托代理人张仰民，被告临猗县三管镇法定代表人张新闻及其委托代理人李俊琴、王鹏君，第三人临猗县三管镇三管村民委员会法定代表人董步康，第三人段建武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年5月31日三管镇人民政府作出专题会议纪要，纪要内容为：一、段建武与三管村民委员会2016年4月13日签订的《土地流转合同书》中的“土地”为三管村民委员会集体所有的废弃窑场（原为耕地后为采矿用地）复垦的耕地，不在杜晓滨2014年元月24日与三管村民委员会签订的《荒沟、荒坡转让开发治理合同书》中的荒沟、荒坡。二、原三管村民委员会集体所有的废弃窑场与荒沟荒坡的界址以临农仲案（2016）第1号农村承包合同纠纷仲裁裁决书第二条确定的为准。
原告杜晓滨诉称，2014年元月24日，原告与第三人临猗县三管镇三管村民委员会（以下简称村委会）签订了一份《荒沟、荒坡转让开发治理合同书》，承包了三条荒沟，期限70年，原告一次性交清承包款15万元。为了明确荒沟、荒坡界址，双方聘请山西翠洲工程勘察检测有限公司实地测量绘制《地形图》，由村委会安排相关人员现场指界，并签字盖章予以确认，作为合同组成部分。2016年4月13日第三人村委会将复垦的砖瓦窑土地16.1亩发包给第三人段建武，承包期30年。该合同的土地有一部分与原告的《荒沟、荒坡转让开发治理合同书》中界址坐标点229、230、241、240以南部分重叠，即第三人村委会将重叠部分两次发包，收取了承包款。于是，原告与第三人村委会、段建武以土地承包合同纠纷一案申请临猗县农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会进行仲裁（以下简称仲裁委员会）。2016年8月22日，仲裁委员会作出临农仲案（2016）第1号《仲裁决定书》。原告不服仲裁结果诉至临猗县人民法院，2016年12月28日临猗县人民法院作出（2016）晋0821民初2111号民事判决书，判决：原告与第三人村委会的合同有效，继续履行；第三人段建武与第三人村委会的合同除有争议的部分外有效，继续履行；有争议部分待行政确权后处理。2017年5月31日，被告召开专题会议根据第三人段建武的申请，对两份承包合同的界址进行研究界定，最终议定：1、两份合同中“土地”没有重叠；2、两份合同界址以仲裁裁决第二条为准。第三人村委会根据该决定也作出了同样的结论，通知各方承包人。原告认为，两份合同中部分“土地”重叠是临猗县仲裁委员会（农经局）委托山西翠洲工程勘察检测有限公司复测技术报告认定的事实，并且图纸中标注一目了然。被告否定“土地”重叠的事实是掩耳盗铃。更为重要的是，本案中关于土地的权属各方并没有争议，即荒沟、荒坡和砖瓦窑土地都是第三人村委会享有无可争辩的权属；只是发包过程中第三人村委会将同一块土地先后两次发包，导致土地承包经营权发生纠纷。《农村土地承包法》第五十一条规定镇人民政府只能参与土地承包经营纠纷的调解工作，无权对承包经营纠纷作出处理决定。现诉至法院，要求判令撤销被告以专题会议纪要作出的决定。原告向本院提交了以下证据：1、2014年元月24日临猗县三管镇三管村民委员会与杜晓滨签订的荒沟、荒坡转让开发治理合同及后附荒沟荒坡电子图；2、三管村2014年元月21日会议记录；3、2014年元月25日三管村委会农村集体经济组织收据及2014年元月24日转账凭证；4、2016年4月13日三管村委会与段建武土地流转承包合同书；5、2014年3月12日临猗县国土资源局与三管村委会签订城乡建设用地增减挂钩复垦项目协议书；6、2016年8月山西翠洲工程勘察检测有限公司对临猗县三管镇三管村吉家庄荒沟、荒坡界址点复测技术报告书；7、临农仲裁（2016）第1号仲裁决定书；8、2016晋08**民初2111民事判决书；
被告临猗县三管镇人民政府辩称，答辩人在接到本案第三人段建武申请，及时了解了本案纠纷产生的原由，核实了相关证人证言，并对本案中诉争土地的历史使用情况进行了了解和掌握，本着为原告及第三人负责的原则，对诉争土地的用途及土地性质情况让临猗县国土资源局进行了情况说明，发现原告所诉情况并不属实：原告与第三人三管镇三管村民委员会2014年元月24日签订的《荒沟、荒坡转让开发治理合同书》中明确约定“原砖窑耕地部分除外”，并且查明该块土地在2014年11月30日之前，仍在他人与三管镇三管村民委员会签订的土地承包期内，且该块土地也由村委会列入临猗县城乡建设用地增减挂钩牛杜镇等8个乡镇项目拆旧区土地整理复垦项目，故在三管村村民委员会与原告签订合同时，三管村委会明确要求在合同中对该块土地进行了排除。也鉴于此，三管村委会才将该块地发包给第三人段建武。另外，从用地性质上，该块土地也不属于“荒沟、荒坡”性质。原告所诉在《荒沟、荒坡转让开发治理合同书》签订后，“为了明确荒沟、荒坡界址，双方聘请了山西翠洲工程勘察检测有限公司实地测量绘制《地形图》”，经查属其单方行为，并未经三管村委会委托和认可。为此，答辩人召开了专题会议，一致通过并议定第三人段建武与三管村民委员会2016年4月13日签订的《土地流转合同书》中的“土地”为三管村民委员会集体所有的废弃窑场（原为耕地后为采矿用地）复垦的耕地，不在原告杜晓滨2014年元月24日与三管村民委员会签订的《荒沟、荒坡转让开发治理合同书》中的荒沟、荒坡范围内。废弃窑场与荒沟荒坡的界址即砖窑南界和荒沟北界应确认为：东上块地以向阳村土地界边向北10米为界点，向正西至埝边为荒沟承包北界；西下块地以2号桩点（527.58）以南9.20米处向正西至沟边为荒沟北界，对废弃窑场与荒沟荒坡的界址认定完全与临农仲案（2016）第1号农村承包合同纠纷仲裁裁决书第二条一致。据上，答辩人依据客观事实及《土地管理法》第十六条等规定对原告与第三人之间的土地纠纷进行了合法合理的处理，未有违法之处，故请对原告的诉讼请求予以驳回。被告向本院提交了以下证据：1、段建武申请一份；2、1999年9月19日吉志斌与三管村委会土地承包合同一份；3、1999年9月19日耿泽师与三管村委会土地承包合同一份；4、2014年元月24日杜晓斌与临猗县三管镇三管村委会荒沟、荒坡转让开发治理合同书一份；5、土地流转承包合同书（段建武）一份；6、董国仓证明；7、杨宏利证明；8、临猗县国土资源局情况说明及附件；9、临猗县2013年度复垦竣工图一张；10、临猗县人民法院（2016）晋0821民初2111民事判决书一份；11、临农仲裁（2016）第1号仲裁决定书一份；12、三管镇人民政府文件（专题会议纪要）一份；13、争议土地界限图。
第三人临猗县三管镇三管村民委员会述称，第三人村委会对被告作出的行政答辩状无异议；被告三管镇政府作出的《会议纪要》事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序正当合法，依法应予维持。综上，应驳回原告的诉讼请求。第三人申请证人耿泽师、吉志斌、杨宏利出庭作证。
第三人段建武未作陈述。
经庭审质证，原告对被告提交的证据1、4、5真实性无异议。对其余证据均有异议。认为证据2、3不能证明被告会议纪要认定的事实，临猗县法院民事判决书第2页三管村的答辩辩称即推翻了该事实；对证据6、7证明有异议，董国仓和杨宏利在图纸上已经签字；对证据8无异议，但不能证明被告所持的观点，时间是2014年，并不是2013年。后附申请为2014年，证明是在把土地发包给原告之后；对证据9与本案界限无关联性；对证据10、11证据真实性无异议，但被告会议纪要认定与法院判决认定相互矛盾；对证据11不服提起的民事诉讼；对证据12，正是因为对该会议纪要的不服，向法院提起行政诉讼；对证据13有异议，应以勘察公司的图纸为准。第三人临猗县三管镇三管村民委员会、段建武对被告提交的证据无异议。原告对第三人临猗县三管镇三管村民委员会申请的证人耿泽师、吉志斌证人证言无异议，对杨宏利的证人证言有异议，认为其证言不真实；被告及第三人段建武对第三人临猗县三管镇三管村民委员会申请的证人耿泽师、吉志斌、杨宏利证人证言无异议。
被告对原告提交的证据3、4、7、8真实性无异议。对其余证据有异议。对证据1认为合同中第三条第2项有明确约定承包地地界。对于原告提交的附图，提出以下意见：1、合同中未约定有附图，该图上没有具体测绘日期；2、参加人员董国仓和杨宏利有明确证言证实当时情况；3、该图纸没有测量资质和绘图人员的资格；4、该图的测量公司为山西翠洲工程勘察检测有限公司，该公司并不能代表国土部门对土地使用性质的认定；5、该图纸不是在原、被告共同委托下进行的勘测。对证据2，认为会议记录的内容就是对荒沟的承包，并不是工矿用地的承包；对证据5该地块在与原告签订合同前，已经纳入了建设用地增减挂钩复垦项目；对证据6有异议，该技术报告并不能作为合法有效证据来使用，该技术报告后面也没有相关有资质人员的签字；对证据7真实性无异议，但原告方陈述的倒数第二页的观点，被告方不认可。第三人临猗县三管镇三管村民委员会对原告提交的证据2、3、4、5、7、8无异议。对证据1合同真实性无异议，但对原告提交的附图有异议，认为原告提交的附图，只有原告一方有，经管站、村委会都没有该图纸。且测绘图没有日期，也没有相关人员签字；对证据6认为对该复测图我不懂。第三人段建武对原告提交的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据3、4、7、8被告及第三人均无异议，本院予以认定。原告提交的证据1、2，其真实性已经山西省临猗县人民法院（2016）晋0821民初2111号民事判决书予以认定；对原告提交的证据5、6的真实性予以认定。对被告提交的证据1、4、5原告及第三人均无异议，本院予以认定。对被告提交的证据2、3、8、9、10、11、12、13是其在作出会议纪要前调取的相关证据，其真实性本院予以认可。对被告提交的证据6、7，因其与山西省临猗县人民法院（2016）晋0821民初2111号民事判决书认定的事实不符，本院不予采信。原告、被告及第三人段建武对三管村民委员会申请的证人耿泽师、吉志斌的证言无异议，本院予以确认。对证人杨宏利的证言，因其不能证明案件基本事实，本院不予采信。
经审理查明，2014年1月21日，原告杜晓滨与第三人三管镇三管村民委员会签订了一份“荒沟、荒坡转让开发治理合同书”，在合同第三条约定了荒沟、荒坡的范围：“1、三管村境内的三条荒沟；2、东至沟东边，西至沟西边，南至三管地界边，北至三管村荒沟边（原砖窑耕地部分除外）。”
合同签订后，原告及第三人三管镇三管村民委员会为明确四至，聘请有关专业部门对三条荒沟进行了实地勘测，勘测时被告指派该村主管土地的董国仓、群众代表杨宏利、吉新登三人进行了现场指界。图纸绘出后，时任村主任董安民及参加实测的另外三人均在图纸上签名确认。
2016年4月13日，第三人三管镇三管村民委员会与第三人段建武签订了一份“土地流转承包合同”，根据合同约定，第三人段建武取得了三管村南峪沟复垦地的承包经营权。
2016年5月24日，原告杜晓滨因与第三人三管镇三管村民委员会、段建武发生荒沟土地承包纠纷，向临猗县农村仲裁委员会提出仲裁申请。临猗县农村仲裁委员会于2016年8月22日作出临农仲案（2016）第1号仲裁决定书。仲裁决定：1、2014年1月24日申请人杜晓斌（滨）与被申请人三管村委会签订的村南荒沟黄（荒）坡转让开发治理承包合同有效，应继续履行。2、砖窑南界和荒沟北界应确认如下：东上块地以向阳村土地界边向北10米为界点，向正西至捻边为荒沟承包的北界；西下块地以图（后附图）2号桩点（527.58）以南9.20米处向正西至沟边为荒沟北界。原告杜晓滨不服仲裁裁决，以第三人三管镇三管村民委员会为被告、段建武为第三人以承包合同纠纷为由诉至临猗县人民法院。临猗县人民法院于2016年12月28日作出（2016）晋0821民初2111号民事判决书，判决：一、原告杜晓滨与被告三管村民委员会之间签订的《荒沟、荒坡转让开发治理合同书》合法有效，应予继续履行。二、被告三管村委会与第三人签订的《土地流转合同书》除原、被告争议部分以外合法有效，应予继续履行。对争议部分停止经营，待行政确权后再行处理。
2017年5月9日，第三人段建武向被告提出申请，要求被告对其承包土地与原告杜晓滨承包的荒沟荒坡之间的土地使用权争议部分进行确权。被告在未告知原告的情况下，根据向三管村民委员会调取的相关证明材料及临猗县国土资源局出具的情况说明，于2017年5月31日以专题会议纪要的方式，对第三人段建武与原告杜晓滨之间的土地使用权作出议定。原告不服该会议纪要，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案原告杜晓滨与第三人段建武之间的土地纠纷是土地承包经营权纠纷还是土地使用权纠纷是被告是否有权处理的依据。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》中对土地承包经营权的规定，依法取得的土地承包经营权具有用益物权性质，属于土地使用权。本案中杜晓滨及段建武通过与三管村委会签订合同均取得土地承包经营权，但由于双方对各自所持的承包合同中关于界址的约定理解不一，导致双方对所承包土地相邻部分的界限产生争议，此争议属于土地使用权争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。……个人之间、个人与单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……”的规定，临猗县三管镇人民政府具有处理承包土地界限争议的职权。被告在接到第三人段建武的申请后，理应参照《土地权属争议调查处理办法》的有关规定，让与此权属争议有利害关系的原告充分行使自己的权利，但被告却在原告不知情的情况下，仅根据其向三管村民委员会调取的相关证据及临猗县国土资源局出具的情况说明，便以会议纪要的方式对原告及第三人段建武之间的土地使用权进行处理，程序不合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告临猗县三管镇人民政府2017年5月31日作出的会议纪要。
案件受理费50元，由被告临猗县三管镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于运城市中级人民法院。
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审 判 长 刘艳峰
人民陪审员 张巧云
人民陪审员 李 雪
二〇一七年九月四日
书 记 员 张 峰