云南省普洱市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云08行终21号
上诉人（原审被告）普洱市国土资源局，统一社会信用代码115327000152227658，住所地普洱市思茅区茶苑路30号。
负责人张正华，副局长。
委托代理人李劲兵，普洱市不动产登记中心主任。特别授权代理。
委托代理人刘润霖，云南国力律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人（原审原告）陈百昌，男，1939年4月10日生，汉族，现住云南省玉溪市红塔区。
委托代理人马敏慧，云南震南律师事务所律师。特别授权代理。
原审第三人思茅区倚象镇鱼塘村民委员会竜山村民小组。
负责人徐忠明，组长。
上诉人普洱市国土资源局（以下简称市国土局）林业行政登记争议一案，不服普洱市思区人民法院（2017）云0802行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人市国土局委托代理人李劲兵、刘润霖，被上诉人陈百昌及其委托代理人马敏慧到庭参加诉讼。第三人思茅区倚象镇鱼塘村民委员会竜山村民小组（以下简称竜山村民小组）经本院合法传唤未到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，1995年4月7日，陈百昌与竜山村民小组签订一份有偿出让集体荒山使用权合同书，约定：甲方将位于长云山1000亩荒山使用权有偿出让给乙方，出让年限40年，自1995年3月16日至2035年3月15日。1995年5月24日，思茅市（现思茅区）人民政府向陈百昌颁发了思茅市有偿出让集体荒山使用证。2008年1月31日，普洱市思茅区人民政府颁发思林证字（2008）第XXX号林权证，将位于长云山面积1002.1亩林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权登记在许忠学名下。2016年5月27日，普洱市思茅区林业局发出公告，内容为：执证人为许忠学的思林证字（2008）第XXX号林权证，内有林权五宗，林权登记申请表内林地所有权、林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权等登记为竜山村民小组，2008年1月31日在发放林权证编号为XXX的林权证时，错将以上宗地的林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权填写为许忠学，依据2016年4月19日思茅区人民政府对普思林字[2016]103号文件的批复，对该本林权证进行撤销。2016年1月15日，陈百昌向法院起诉普洱市思茅区人民政府，请求判令普洱市思茅区人民政府向其颁发长云山1002.1亩林地的林权证。思茅区人民法院依法作出（2016）云0802行初1号行政判决书，判决普洱市思茅区人民政府于判决生效之日起三十日内对陈百昌颁发长云山林权证的申请登记材料进行初步审查，并予以答复。2016年8月30日，普洱市思茅区林业局作出答复意见，内容为：通过审查，陈百昌提供的材料真实，陈百昌取得长云山的集体荒山使用权证符合当时的政策；陈百昌要换发新林权证的话需到普洱市不动产登记中心提出申请，依法办理。2017年2月22日，陈百昌向普洱市不动产登记中心提交不动产登记申请书，申请登记事由为：换证登记土地承包经营权，森林、林木所有权，森林、林木使用权。2017年3月8日，市国土局作出不予登记告知书，内容为：2017年2月22日，收到陈百昌位于竜山村民小组的换证登记申请，经核查，因存在尚未解决的权属争议，按照《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，决定不予登记。具体情况如下：2016年9月14日，竜山村民小组依据2008年3月17日记载该林权的《林权登记申请表》，向我中心提交“情况说明”，提出与你户申请的林权存在尚未解决的权属争议。若对本决定内容不服，可自收到本告知书之日起60日内向行政复议机关（普洱市人民政府或云南省国土资源厅）申请行政复议，或者在收到本告知书之日起6个月内向人民法院提起行政诉讼，陈百昌于2017年3月8日签收上述不予登记告知书。
原审法院认为，根据《不动产登记暂行条例》第六条规定：“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”据此，市国土局作为一级人民政府的职能部门，负责本行政区域内的不动产登记工作，市国土局作为陈百昌要求进行不动产登记并颁发林权证的行政机关主体适格。市国土局作出不予登记的理由是陈百昌申请登记的林地存在尚未解决的权属争议。庭审中，市国土局为证明其作出行政行为的合法性，向法院提交申请人系第三人的林权登记申请表，证明陈百昌申请登记的位于长云山的1002.1亩的林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权在2008年已经登记在了第三人名下，该林权登记申请表是本行政区域内统一的不动产登记簿，由此陈百昌申请登记的林地与上述不动产登记簿登记的权属不一致，存在争议，故市国土局不予进行登记。根据《中华人民共和国物权法》第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明，不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”据此，虽然市国土局提交的竜山村民小组林权登记申请表与陈百昌提交的荒山使用权证记载不一致，但根据2016年8月30日普洱市思茅区林业局作出的答复意见，陈百昌取得长云山的集体荒山使用权证符合当时的政策，由此，原审法院确认陈百昌在1995年5月24日取得的集体荒山使用权证真实、合法、有效。该使用权证在竜山村民小组林权登记申请表之前就已经颁发给陈百昌，使用权证仍在有效使用期限内，且未有合法职能部门变更、撤销陈百昌拥有的集体荒山使用权证，由此，确认陈百昌的集体荒山使用权证记载的事项是真实、合法的，第三人林权登记申请表记载的事项是不真实的，故原审法院确认位于长云山的1002.1亩林地使用权、森林或林木所有权属于陈百昌所有。由此，市国土局认定事实错误，陈百昌要求市国土局依法对位于长云山1002.1亩林地使用权、森林或林木所有权进行不动产登记并颁发使用权证的请求有事实及法律依据，故予以支持。庭审中，市国土局认可陈百昌提交的申请事项材料齐全，故确认市国土局应在本判决书生效后三十日内对陈百昌位于长云山1002.1亩林地使用权、森林或林木所有权进行不动产登记并颁发不动产权属证书（换证）。
上诉人市国土局上诉称：一是原审判决确认“第三人林权登记申请表记载的事项是不真实的”违背事实及法律规定。1、林权确认是根据林权制度改革的整套程序进行登记造册形成并确认的。2008年林权制度改革时，思茅区8万多宗林权都是根据《中共思茅市委办公室思茅市人民政府办公室关于印发〈思茅市深化集体林权制度改革实施方案〉的通知》和《中共思茅市翠云区委思茅市翠云区人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》等相关文件要求，通过宣传发动、调查摸底、制定改革方案、落实界线、造册登记、两次张榜公布、检查验收合格后，依照改革成果，制作林权登记申请表，并经集体林地所有权权利人（村民小组）、村民委员会、乡（镇）人民政府、林业主管部门、思茅区人民政府层层审批后，统一核发林权证。2、竜山村民小组林权登记申请表记载的事项是真实有效的。涉案林权也根据林权制度改革的整套程序进行登记造册，将林权登记申请表登记在竜山村民小组名下，但2008年1月31日普洱市思茅区人民政府根据林权登记申请表对涉案林权颁发思林证字（2008）第XXX号林权证，错将涉案林权发证给村民小组组长许忠学，2016年4月19日，思茅区人民政府发现错误后作出普思林字[2016]103号文件的批复，对许忠学名下的林权证进行撤销。虽然林权证撤销，但是涉案地块林权登记申请表还是登记在竜山村民小组名下，没有撤销，竜山村民小组对该林地的权利依然存在。但原审判决却确认被上诉人的集体荒山使用权证记载的事项是真实、合法的，竜山村民小组林权登记申请表记载的事项是不真实的，直接否定了林权制度改革的成果，并确认位于长云山的1002.1亩林地使用权、森林或林木所有权属于被上诉人所有，属于事实认定错误。二是原审关于“被告于判决书生效之日起30日内对被上诉人陈百昌所有的位于竜山村民小组长云山1002.1亩林地使用权、森林或林木所有权进行不动产登记并颁发不动产权属证书（换证）”的判决结果不当。上诉人在受理审核陈百昌申请登记的位于长云山1002.1亩的林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权时，确实发现林权制度改革时已经登记在了竜山村民小组名下，该事实不但有竜山村民小组作出的情况说明，还有林权登记申请表中有记载。根据《国土资源部关于启用不动产登记簿样式（试行）的通知》第二条（二）项：“不动产登记机构启用新的不动产登记簿证后，才能停止使用原有的各类不动产登记簿、权属证书和登记证明样式。新的不动产登记簿证启用后，以前已经依法制作并记载登记内容的土地登记卡和归户卡、房屋登记簿、林权登记表册、草原登记表册、海域使用权登记表册、土地承包经营权登记簿等簿册继续有效”的规定，林权制度改革时形成的林权登记表依然存在，陈百昌也持有荒山使用证。上诉人认为，涉案地块上有两个权利存在。根据《不动产登记暂行条例》第二十二条规定“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（二）存在尚未解决的权属争议的”规定，上诉人无法颁证，并已书面告知陈百昌。综上所述，原审判决认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院依法撤销思茅区人民法院（2017）云0802行初10号行政判决书，驳回被上诉人的诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人陈百昌辩称：1、被上诉人持有的集体荒山使用证是根据当时政府文件通过合法的途径取得的，符合当时法律规定，依法有效。2、被上诉人取得荒山使用权后，在山上投入了资金、栽种了林木，但因职责部门未依法发放林权证，致使被上诉人没有任何收益，损失严重。3、被上诉人取得荒山使用证在前，林权改革在后，竜山村民小组明知该荒山使用权已转让给被上诉人，仍然申请林权登记，所以相应的林权登记申请表显然是伪造的，欺骗了有关部门。4、被上诉人已经按照不动产登记申请的相关规定提供了相应的材料，但上诉人市国土局却作出《不予登记告知书》。5、上诉人市国土局是不动产登记的职能部门，依法应当向被上诉人发证。6、上诉人应该履行职责而没有履行。综前，被上诉人认为，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判，并坚持一审关于判令市国土局为其长云山1002亩林（土）地使用权及所属林木所有权进行不动产登记并颁发登记证的诉讼请求。
原审第三人竜山村民小组未到庭，也未提交书面陈述意见。
本案当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对其提交的证据予以审核认证符合规定，本院依法予以确认。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。
本院另查明，普洱市不动产登记中心属事业单位，由市国土局举办，成立于2016年6月28日，承担思茅区辖区内的不动产登记具体工作。
本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政诉讼案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，当事人争议的行政行为是市国土局作出《不予登记告知书》。因此，人民法院审理本案行政诉讼，理应具体审查《不予登记告知书》的合法性，并根据审查结果依法作出裁判。市国土局作出《不予登记告知书》的主要理由是陈百昌申请登记的林权与竜山村民小组《林权登记申请表》中载明的林权之间存在冲突，有权属争议；主要依据是竜山村民小组的《林权登记申请表》。所谓林权的权属争议，是指林木、林地所有权或者使用权的归属产生的争议。从现有的法律法规规定和司法实践来看，判断一宗林地的林权是否有权属争议，主要看争议双方提供的林权凭证的内容是否存在重叠、不同凭证的效力之间能否形成对抗。针对长云山林权的归属问题，陈百昌提供了《思茅市有偿出让集体荒山使用证》，市国土局提供了竜山村民小组《林权登记申请表》。综合来看，《思茅市有偿出让集体荒山使用证》是县级以上人民政府颁发的物权凭证，颁发的时间是1995年，而《林权登记申请表》是竜山村民小组在2008年申请林权过程中形成的证据，所申请的林权没有《林权证》等相应的物权凭证予以确认，故《林权登记申请表》的效力与陈百昌持有的《思茅市有偿出让集体荒地使用证》之间不能形成有效对抗。另从本案现有证据分析来看，早在1995年，竜山村民小组就已将长云山的荒山使用权转让给了陈百昌，一般情况下，在合同约定的转让期限内，竜山村民小组不能再向陈百昌或者对外主张其已出让的相应权利。因此市国土局关于陈百昌申请登记的林权存在权属争议的上诉主张，证据不足，本院依法不予支持。至于市国土局关于根据《国土资源部关于启用不动产登记簿样式（试行）的通知》第二条（二）项规定，《林权登记申请表》载明的内容有法律效力的上诉理由，因该项规定是特指新证换老证后，老证依据的登记材料依法有效，与本案的案情并不相同，本院亦不予支持。由此，市国土局作出的《不予登记告知书》证据不足，依法应予以撤销。原审法院对《不予登记告知书》的合法性进行审查，认为该告知书违法之后，没有作出撤销判决，显属不当，应予纠正。
另外，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，人民法院审理行政诉讼案件，主要目的是监督行政机关依法行使职权。根据行政诉讼原理，人民法院审理行政诉讼案件，应当遵循司法审查的有限原则。也就是说，一般情况下司法权不能代行行政权，人民法院不能直接作出明确行政机关履行具体内容的判决。综合本案情形，本案暂不宜直接判令市国土局登记林权并颁证。但是基于市国土局作出的《不予登记告知书》证据不足，应予撤销，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，人民法院可以判令市国土局重新作出行政行为。
综上所述，原审判决认定事实基本清楚，但漏判被诉行政行为，裁判结果欠妥，依法应予撤销并进行改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条，第八十九条第一款（二）项、第三款，第七十条（一）项，第七十二条的规定，判决如下：
一、撤销普洱市思茅区人民法院（2017）云0802行初10号行政判决；
二、撤销普洱市国土资源局作出的《不予登记告知书》；
三、责令普洱市国土资源局在本判决生效后三十日内重新作出行政行为；
四、驳回被上诉人陈百昌关于直接判令普洱市国土资源局为其长云山1002亩林（土）地使用权及所属林木所有权进行不动产登记并颁发登记证的诉讼请求。
一、二审案件受理费各人民币50元，由普洱市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 李正松
审判员 刘 德
审判员 张椿苑
二〇一七年十一月七日
书记员 速 娜
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：
第一条为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。
第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。