山东省青岛市市北区人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁0203行初73号公益诉讼人青岛市市北区人民检察院，住所地青岛市市北区鞍山二路**号。法定代表人臧雪梅，职务检察长。委托代理人吕永平，市北区人民检察院检察员。委托代理人陈刚，市北区人民检察院代理检察员。被告青岛市环境保护局市北分局，住所地青岛市市北区鞍山二路46号。法定代表人张钧雷，职务局长。委托代理人王靓，山东元鼎律师事务所律师。委托代理人许轶，该单位工作人员。公益诉讼人青岛市市北区人民检察院诉被告青岛市环境保护局市北分局行政确认行为违法一案，于2017年5月12日向本院提起行政公益诉讼。本院受理后依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2017年10月31日，本院组织当事人双方进行证据交换，公益诉讼人委托代理人吕永平、刘然超、郭燕，被告青岛市环境保护局市北分局（以下简称环保市北分局）委托代理人许轶、王靓到庭。2017年11月8日，本院公开开庭审理了本案，公益诉讼人委托代理人吕永平、陈刚，被告环保市北分局负责人袁笳文、委托代理人许轶、王靓到庭参加诉讼。因案件涉及到法律适用问题，需待有权机关进行解释和确认，本院于2017年11月9日裁定中止诉讼，并于2017年11月21日恢复审理。本案现已审理终结。公益诉讼人诉称，公益诉讼人在履行职责中发现，2011年10月至2015年12月间，被告环保市北分局在负责辖区内黄标车提前淘汰补助审批业务工作中，违反《青岛市鼓励高污染黄标车提前淘汰补助资金管理暂行办法》等规定职责要求，在补助资金管理系统信息库中查询不到申报车辆信息等情况下，没有对申报的材料、信息真伪进行认真审查、确认，对不属于黄标车提前淘汰补助范围的申报车辆多次违规予以审核通过，致使翟俊杰等违法行为人利用虚假申报材料从财政部门骗取63辆黄标车提前淘汰补助资金968000元，造成国家专项补助资金流失。2017年3月3日，公益诉讼人向环保市北分局发出检察建议，同年3月17日和4月1日，环保市北分局回复称将积极协调追回被骗资金。但截至目前，被骗取的黄标车提前淘汰国家专项补助资金尚未追回，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”第七十二条规定“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”被告对违法行为人申报的虚假材料未认真审核即予以审核确认，是造成黄标车提前淘汰国家专项补助资金流失的重要原因，在收到检察建议后仍未完全履行职责，致使被骗取的国有资产仍未追回，应判令被告完整履行职责。公益诉讼人向本院提交以下证据：证据一：关于被告主体资格的证据，被告组织机构代码证一份、青岛市编委的文件（青编办《2013》62号），证明被告的职责和主体资格。证据二：黄标车补助资金管理暂行办法与实施细则，2011年颁发的国0标准的、2013年颁发的国I标准的、2014年颁发的国II标准的，共六个文件（3个管理办法及3个实施细则），证明被告在这项工作中的职责，被告是牵头单位，负责综合协调，是审核是否属于合格黄标车的机关单位，应该明确要求申报人有机动车报废回收证明原件和机动车注销证明原件，才应该予以审核确认。被告在办理中应该对补助信息予以审核确认，负责做好资料的存档和审核工作。证据三：一组证人证言。包括：财政局姜开屏的证言，证明被告是牵头单位，财政局拨付的补贴款是给被告的，被告在审核中必须要有注销证明原件，审核是否属于黄标车以及是否是其辖区的车辆。区服务业发展局王萍、陈莹的证人证言，证明被告在审核中必须要有注销证明原件，被告是牵头单位，有无情况都需要向被告汇报，其负责事实性审查。环保市北分局的工作人员卢宗贞的证人证言，证明被告在审核中必须要有回收证明、注销证明原件，没有原件不能审核通过，还要看登记日期是否符合范围，比对电子信息的车主、车牌号、车架号信息是否一致，不一致的不能予以审核通过。环保市北分局的工作人员刘艳梅的证言，证明被告在审核中必须要有回收证明、注销证明原件，同时要比对服务业发展局发来的电子信息的车主、车牌号、车架号信息是否一致，是否属于提前报废的黄标车，是否属于其办理。是由被告牵头，向市局请示，其负责事实性审查。且证明这63辆车是其审核的，其对资料逐一辨认，证明其有无原件，并承认是其工作疏忽导致予以通过。市环保局工作人员刘丽娟的证言，证明其是代表市局负责审查管理这项工作，明确证实前面证人的证言，明确其职责是确认是否属于应该提前淘汰的高污染的黄标车辆。证据四：两份鉴定报告，一份是青岛琴岛会计事务所的鉴定报告，证明我方起诉的63辆车的问题情况，主要类型是已经强制报废的，更改信息后按提前报废申报补助，提供的信息是不准确的。另一份是天津市津实司法鉴定所的鉴定报告，证明用于申领补贴的证明、印章有33份是变造的，印章是假的，证明车辆确认不应该领取补贴。证据五：刑事判决书，实行诈骗犯罪的翟俊杰、翟文杰、曾晓珍等人均为被判刑的诈骗犯罪，认定的事实中证实这63辆车不属于应该领取补贴的范围。证据六：检察建议书及回复，检察建议书证实我方在诉前发出检察建议，包括被告的回复。被告环保市北分局辩称，一、被答辩人所提及的行政公益诉讼未履行诉讼前置程序，其诉请不能成立。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条，在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。第四十一条，经过诉前程序行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起行政公益诉讼。根据上述规定，检察建议系行政公益诉讼的前置程序，只有行政机关对检察建议拒不纠正或不履行的情况下，检察机关才能够提起行政公益诉讼。本案中，检察机关在《检察建议书》中所提及的检察建议为：“你局应积极挽回国家财政专项资金损失，立刻向有关违法行为人追回因违规申报所获得的黄标车提前淘汰补助资金1342000元”。但本案行政公益诉讼的诉讼请求为：“确认环保局对部分高污染黄标车淘汰补助审核违法”，由此可见，事实上对本次诉讼请求的内容，检察机关事先并未履行检察建议的前置义务，另，依据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第四十五条规定：起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。故所提及的行政公益诉讼因程序不合规，依法不能成立。二、《起诉书》中所列事项不属于行政公益诉讼范围，关于被答辩人要求确认答辩人对部分高污染黄标车淘汰补助审核违法的诉请，因该项审核工作系多部门联合做出，答辩人无权单独确认，故答辩人也并非适格行政公益诉讼被告。第一，《起诉书》所认定事实和相关依据系多部门按职责分工、联合办理并非答辩人可独立完成的事项。根据青岛市环保局、青岛市财政局、青岛市商务局联合发布的《国Ⅰ排放标准黄标车提前淘汰资金补助意见实施细则》（青环发〔2013〕93号）和《国Ⅱ排放标准黄标车提前淘汰资金补助意见实施细则》（青环发〔2014〕60号）（以下简称《实施细则》）的要求，黄标车提前淘汰补助由环保、商务、财政部门负责。该项工作于2011年开始，2015年底结束。2011年至2014年上半年为环保部门牵头组织，2014年下半年至2015年年底期间省政府统一要求由公安部门牵头组织开展。在工作开展过程中，各部门职责是：商务部门负责监督报废汽车回收拆解企业及网点将报废的国Ⅰ排放标准黄标车信息及时录入到信息管理系统中，确保信息准确，避免漏录和重复录入；检查车主提交的申报材料是否齐全；审核《报废汽车回收证明》的有效性。对符合条件的，在补助资金信息管理系统中录入相关信息审核确认。环保部门负责审核车辆是否为符合补助条件的黄标车，是否属于在《关于国Ⅰ排放标准黄标车提前淘汰资金补助意见》（青政办发〔2013〕25号）和《国Ⅱ排放标准黄标车提前淘汰资金补助意见》（青政办发〔2014〕59号）实施前变更至各有关区的，是否属于提前报废。对符合条件的，在补助资金信息管理系统中录入相关信息审核确认。财政部门负责审核车辆是否属于财政供养单位车辆，是否符合补助资金发放标准。对符合条件的，在补助资金信息管理系统中录入相关信息审核确认，并发放补助资金。根据上述职责分工，商务部门的审查应当属于《行政许可法》第三十四条第二款所确定实质审查的范畴。而环保部门的审查仅为形式审查，在整个黄标车补助资金申报、审核、和发放与管理中，只是一个中间审核环节，必须依赖窗口部门录入系统中的信息正确，并在商务部门已审核《报废汽车回收证明》具备真实性、有效性的基础上开展审核。因此出现骗补问题，不是环保一个部门能够有效防止，况且违法行为人骗取补助资金手段多样，包括伪造、变造虚假信息以及相关证件，同样也并非环保部门依据职权能够实现实质性鉴别的工作范畴。依据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条第一款规定，行政公益诉讼的被告应是特定领域内的特定主体。而本案中实施“核定发放黄标车提前淘汰领取补助”这一具体行政行为，为多个部门联合作出，其依据为环保局、财政局、商务局联合制定的《实施细则》。根据《行政诉讼法》第二十六条第四款：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”故，被答辩人仅将环保部门作为被告提及诉讼于法无据。检察机关提起公益诉讼的目的是为了保护国家利益和社会公共利益。而提起公益诉讼的案件，必须是通过诉讼方能达到赔偿损失或者制止违法行为效力蔓延的效果。本案关于涉案事项司法机关已经全面进入，国家利益和国有资产已处于被保护状态，而根据《实施细则》的规定，答辩人在审核事项中的监督职责仅为负责做好补助资金申报材料存档和信息统计工作。最为重要的是，补助资金的发放截止2015年底已经全面发放完毕，因该工作为特定阶段特定时期的特定工作事项并且答辩人已依法及时履行，因此制止违法行为效力蔓延客观条件已不存在。检察机关在对行政违法行为进行过程监督时，如发现行政违法行为，可以通过检察建议等方式要求行政机关纠正违法行为或者履行法定职责，无需采用诉讼方式予以监督。本案中，被答辩人的诉请内容，应当先行通过检察建议的方式要求答辩人纠正或履行法定职责，并不需要通过行政公益诉讼的形式来实现。三、答辩人在黄标车提前淘汰补助审核事项中已尽审慎合理的审查注意义务，不存在公益诉讼人所述存在违法行使职权。第一、根据（2016）鲁0202刑初183号刑事判决书、（2017）鲁02刑终174号刑事裁定书中，法院已查明的事实可知，违法行为人翟俊杰、翟文杰在2011年10月至2015年12月期间，采用篡改车辆注册信息、更改车辆发动机号及车架号等方式、以虚假的报废车辆证明材料申请高污染黄标车提前淘汰补助资金，骗取国家财政补贴的行为已构成诈骗。同时结合被答辩人庭审中所提交会计师事务所出具的《鉴定报告》及天津市津实司法鉴定中心所出具的2016文书鉴字第124号《鉴定意见书》，完全可证实，涉案问题车辆绝大多数系源头造假，并且违法行为人所采用的造假方式隐秘多样，包括伪造私刻公章等违法行为，也就是说违法行为人所提交的“假复印件”均对应着“假原件”，而并非答辩人单独依职权审核所能够杜绝的情况。第二、根据被答辩人的起诉，由翟俊杰等违法行为人利用虚假材料进行审核的63辆黄标车的审核（其中原四方区61辆，原市北区仅涉及2辆）发生于高污染黄标车（辆）、国I黄标车（辆）提前淘汰补助审核过程中，各部门依据的规范性文件为各阶段的《补助意见》《实施细则》，根据前述文件要求，黄标车提前淘汰补助由环保、财政、商务部门按照职责分工联合办理。答辩人在审核过程中，依据《实施细则》规定的法定程序及标准进行审核，在相关材料已由有权审核的单位盖章确认、各申请材料不存在明显瑕疵的情况下予以审核通过，尽到了审慎合理的注意义务。依据最高人民法院在《关于审理行政许可案件若干问题的规定》（法释【2009】20号）第十三条规定，“被告已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责，因他人行为导致行政许可决定违法的，不承担赔偿责任。”第三、报废车辆的《机动车登记证书》和《机动车行驶证》的原件在报废车辆回收环节即回交报废汽车回收拆解企业，由回收拆解企业将报废的车辆信息录入到信息管理系统上传到资金申领补助系统，环保部门在审核时《机动车登记证书》和《机动车行驶证》是复印件，对于国I和国II黄标车提前淘汰补助阶段《实施细则》中规定：对2013年11月1日后过户国I黄标车和2014年11月1日后过户国II黄标车，经查询不在各相关区黄标车目录中的，车主应提供本《意见》实施前车辆注册所在地证明材料。经查市北区国I黄标车（辆）和国II黄标车（辆）中过户车辆均提供了过户前《机动车行驶证》复印件，且与《机动车登记证书》复印件信息一致。因此工作人员是按《实施细则》规定进行审核的不存在违法行使职权。四、被答辩人庭审中所出示的证人笔录，不能作为认定答辩人存在审核违法的事实依据。关于姜开屏的笔录（16.8.24）P4第3-7行，姜开屏作为财政局工作人员清晰的表述了黄标车业务的审核流程，其中由服务业发展局（以下简称“商务局”）工作人员对车主或经办人提交的材料进行审核，审核申请材料是否齐全，答辩人的审核权限仅限于审核车辆是否属于高污染黄标车以及是否属于四方范围内的车辆。关于王萍的笔录（16.8.29）P5第4-12行，王萍作为商务局工作人员同样清晰的表述了黄标车业务的审核流程，其证实：“我收到车主提供的上述申请材料后，就会对照青岛市环保局、财政局、商务局三部门联合下发的《青岛市区鼓励高污染黄标车提前淘汰补助资金管理暂行办法实施细则》规定的内容，对车主或者经办人提供的申请材料进行审核，我主要就是按车主或者经办人提供的材料是否齐全，材料种类是否符合文件规定，如果符合规定，我就会收下材料，如果不符合文件规定，我就给他打回去。”关于陈莹的笔录（16.8.29），P5第3行-11行，问：按照《青岛市区鼓励高污染黄标车提前淘汰补助资金管理暂行办法实施细则》的规定，你们服务业发展局受理审核材料中，《机动车注销证明》应该首先审核原件及复印件，但是通过我们调取的档案，在你经手的黄标车材料中，有的手续里只有《机动车注销证明》的复印件没有原件，你怎么解释？答：我考虑应该是我当时文件没有看透。答辩人认为，在陈莹的笔录中，通过检察机关的发问可看出，检察机关对应由商务局负责审核申请人提交材料这一事实是确认的。另则，陈莹本人也认为之所以未收取《机动车注销证明》原件是由于其对文件没有看透造成的。再则，陈莹其后所称：“就算我收到件有问题的话，环保局应该做实质审查的”的陈述，没有相关依据完全系个人的主观推断，况且在当时陈莹已明知可能会被追究责任的情况下，其如此表述，完全可能是处于不得已情况下，为己方开脱责任的表述。陈莹作为本案的利害关系人其所做出对答辩人不利的陈述，答辩人认为不能成立，更不能作为被答辩人确认答辩人存在违法行为的依据。关于刘艳梅笔录（2016.8.10），P9页第15行，我当时的理解是提交注销证明原件也行，复印件也行，这两种情况都能办理。问：你是否将这种情况向有关领导请示过？答：我没有向我们四方区环保局领导请示过。P10页，问：出现上述注销证明复印件你给审核通过的情况，到底是领导决定让你办的，还是你自己决定这样办的？答：我的理解就是注销证明原件或者注销证明复印件就能办理，只要提供一个就能办理。答辩人认为，根据刘艳梅的笔录，可看出即使“个别工作人员的行为最终被确定为渎职违法行为”因其未体现单位意志，也并非为谋取单位利益，亦未经过单位集体研究决定，因此并不能界定为被答辩人违法行使职权。综上，结合被答辩人作为证据使用的上述笔录，答辩人认为：个别工作人员对窗口工作流程的个人理解均不能突破《实施细则》对工作流程的具体规定，更不能替代《实施细则》当中所明确的职责范围。五、相关违法人员已交由有管辖权的司法机关处理，国家和社会公共利益已处于被保护状态。如前所述《起诉书》所涉及的违法行为已经涉刑，其违法所得属于赃款，而责令退赔行为则属于刑事司法行为。根据最高人民法院《关于刑事附带民事诉讼范围问题的规定》第五条第一款，犯罪分子非法占有、处置被害人财产而使其遭受物质损失的，人民法院应当依法予以追缴或者责令退赔。《刑事诉讼法》第一百八十九条规定，人民法院作出的判决生效以后，对被扣押、冻结的赃款、赃物及其孳息，除依法返还被害人的外，一律没收，上缴国库。《刑法》第六十四条规定：犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔。根据上述法律规定，追缴、责令退赔行为属于刑事司法行为，并非行政强制措施。本案相关违法人员已交由有管辖权的司法机关予以处理，国家和社会公共利益已处于被保护状态，不符合提起行政公益诉讼前提条件。六、答辩人在接收《检察建议书》后在职责范围内进行了积极整改及预防措施。答辩人在接到《检察建议书》第一时间向青岛市环境保护局进行汇报，市局高度重视，召开局长办公会进行了专题研究，并确定一名分管局长牵头办理此项工作。3月9日，市局召开了市南、市北、崂山、李沧四个分局局长会议，就落实检察院的建议进行了部署，各分局立即组织相关部门调查核实具体情况。3月13日，市局又联合市财政局、市商务局、市交警支队等部门召开专题会议，研究部署整改工作。会议确定立即启动追缴工作，按照各自职责分工，环保部门依据司法机关确定的违规补助情况，调查确认违规车辆信息，由市南、市北、李沧、崂山辖区财政部门牵头启动对有关违法行为人追缴骗补资金工作，各区环保、商务、公安等部门积极配合共同办理。该项工作自开展以来，答辩人已多次与区检察部门沟通对接，针对《检察建议书》所涉及内容，环保市北分局李汝琦局长向分管区长做了专题汇报，并按照分管区长以及相关工作要求，迅速与区财政部门进行商讨和研究，积极协调开展调查追缴工作。3月17日，按照市局统一部署，我局已将“关于《检察建议书》有关情况的陈述申辩意见”送达区检察机关。3月22日分管区领导刘文光副区长召开了黄标车提前淘汰骗取资金追缴工作会议，参会单位有区财政局、区法制办、区服务业发展局、交警市北大队、环保市北分局。会上刘文光副区长对追缴工作进行了部署，要求各部门按照各自职责开展好工作。3月27日环保市北分局、区财政局以及委托律师再次就追缴工作进行了研究，同时我局将向检察部门申请提供出的涉案车辆明细进行了梳理，并向区财政局提供了最终梳理结果和明细表，便于下一步工作的开展。3月30日，我局工作人员到青岛市第一看守所和第二看守所向违法行为人翟俊杰、翟文杰和曾晓珍分别送达《关于依法退回黄标车补助资金的通知》。通知其应将涉及在我辖区内违规骗取的“黄标车提前淘汰补助金”依法退回国库。到达位于即墨普东的看守所后，通过第二看守所工作人员对违法行为人曾晓珍送达了《通知》。违法行为人翟俊杰、翟文杰，因第一看守所工作人员称其二人尚在二审上诉期内，故在法院生效判决未作出前，不允许送达。由于我局没有法定追缴资金的行政职责，因此该《通知》只能是告知违法行为人将黄标车补助资金依法退还国库，而并不具备行政强制力。综上所述，本案不符合提起公益诉讼前提条件，答辩人在黄标车提前淘汰补助审核事项中尽到了审慎合理的审查注意义务，依法全面履行了相关职责，不应承担责任；同时答辩人不具有单独确认涉案车辆淘汰补助审核违法的主体权限。关于涉案事项司法机关已经全面进入，国家利益和国有资产已处于被保护状态，公益诉讼人的诉讼请求不能成立，因此应当依法驳回对答辩人的诉讼请求。被告环保市北分局向本院提交了以下证据：第一组证据：证明被告并非本案适格主体。证据一：《青岛市区鼓励高污染黄标车提前淘汰补助资金管理暂行办法实施细则》青环发（2011）86号。证明事项：1、由青岛市环境保护局、青岛市财政局、青岛市商务局联合制定的实施细则第九条就关于补助资金联合办理事宜各部门职责进行了明确约定。2、环保部门负责审核车辆是否为高污染黄标车，是否按要求参加了环保检验，是否属于在《暂行办法》实施前变更至市区的高污染黄标车，是否属于提前报废。对于符合条件的，在补助资金信息管理系统中录入相关信息审核确认。3、商务部门负责检查车主提交的申报材料是否齐全，审核《报废汽车回收证明》的有效性，将有关信息录入补助资金信息管理系统中并审核确认。证据二：《国I排放标准黄标车提前淘汰资金补助意见实施细则》。证明事项：1、细则第五条确定了补助范围、条件和标准。2、该实施细则明确关于实际使用年限计算的起始和终止日期分别为车辆初次登记日期和车主将报废汽车交售给有资质的报废汽车回收企业的日期。3、该细则明确了三部门的职责要求。第八条各有关区环保、财政、商务部门在辖区内设立补助资金联合办理服务窗口，按照工作职责和流程，依次审核相关材料信息，为车主办理补助资金申报、申领手续。商务部门负责监督报废汽车回收拆解企业及网点将报废的国I排放标准黄标车信息及时录入到信息管理系统中，确保信息准确，避免漏入和重复录入，检查车主提交的申报材料是否齐全，审核《报废汽车回收证明》的有效性。对符合条件的，在补助资金信息管理系统中录入相关信息审核确认。对于《机动车行驶证》和《报废汽车回收证明》必须一致。环保部门负责审核车辆是否为高污染黄标车，是否按要求参加了环保检验，是否属于在《暂行办法》实施前变更至市区的高污染黄标车，是否属于提前报废。对于符合条件的，在补助资金信息管理系统中录入相关信息审核确认。证据三：青环发（2011）86号文件实施细则附件一。证明事项：关于对高污染黄标车判定方法的认定以车辆出厂日期为准。第一类轻型车、判定方法为2000年7月1日前生产第二类轻型车，判定方法为2001年10月1日前生产重型汽油车，判定方法为2003年7月1日前生产重型柴油车，判定方法为2001年9月1日前生产证据四：青环发（2011）86号文件实施细则附件二。证明事项：附件二中的《汽车报废标准规定使用年限表》，即为被告判定是否属于提前报废的依据。证据五：《青岛市区鼓励高污染黄标车提前淘汰补助资金管理暂行办法实施细则》青环发（2011）86号。证明事项：是否属于在《暂行办法》实施前变更至市区的高污染黄标车的依据。证据六：青环发（2011）86号文件。证明事项：关于判定是否按要求参加环保检验的依据。证据七：青环发（2011）86号文件实施细则附件五。证明事项：1、关于申请领取高污染黄标车提前淘汰补助资金的具体流程，以及各部门的职责。2、该附件中明确对于审核提交材料是否齐全以及是否符合规定和要求并非被告职责。证据八：《国I排放标准黄标车提前淘汰资金补助意见事实细则》、《报废汽车管理办法》。证明事项：被告并非适格的行政处罚主体。《细则》第十七条对买卖、伪造、变造《报废汽车回收证明》的有关部门依据《报废汽车管理办法》（国务院令第307号）进行处理。《报废汽车管理办法》第二十一条：违反本办法第十一条的规定，买卖或者伪造、变造《报废汽车回收证明》的，由公安机关没收违法所得，并处1万元以上5万元以下的罚款;属报废汽车回收企业，情节严重的，由原审批发证部门分别吊销《资格认定书》、《特种行业许可证》、营业执照。第二组证据，证明被告已尽到合理谨慎注意义务，不存在违法行使职权。证据九：涉案63辆黄标车审批档案一宗。证明事项：被告工作系在商务部门对收取的材料明细具备真实性、有效性的基础上开展审核，对商务部已收取材料其审查仅为形式比对审查，故其履职过程已尽到合理注意义务。第三组证据，证明被告收到检察建议书后，在职责范围内已积极进行了整改及预防。证据十：《关于依法退回黄标车补助资金的通知》及送达回证。证明事项：被告在接到《检察建议书》后积极履行相关职责，包括前往看守所向违法行为人送达通知。证据十一：关于《检察建议书》陈述申辩意见。证明事项：被告在接到《检察建议书》后，高度重视积极应对并结合实际情况在限定的期限内向检察机关做出了书面申辩。证据十二：关于《检察建议书》办理情况的复函。证明事项：被告在接到《检察建议书》后，高度重视积极应对并结合实际情况在限定的期限内向检察机关做出了书面回复。被告提交行政行为的法律依据为青环发【2011】86号文件第9、11条。公益诉讼人对被告提交的证据质证意见为：被告的第一组证据是依据和实施细则，我们认为依据不足以证实被告没有责任，恰恰证明被告负有责任，审批行为违法，该文件明确说明环保部门作为淘汰黄标车的单位负有查验标志以及审核查验的责任，只是三部门有职责分工，实施细则也提到被告的责任，对是否为高污染黄标车应该予以审核确认。另外根据实施细则第11条规定应提交原件，从本案事实看这63辆车均没有提交原件。其中33份是提交的复印件，不符合该细则规定。证据八和诉讼请求无关，不予质证。第二组证据中的比对形式应该是按照其提供的材料比对，在没有提供材料原件的情况下予以比对，没有尽到其应尽的义务。第三组证据恰恰证明被告是违法的，给检察院的回复中明确说明其是有责任的，只是不应该只追究其自己的责任。对上述证据的真实性没有异议。对被告提交的法律依据意见为没有异议，但引用的法条理解有异议，其只是实施细则，之前是青政办字【2011】94号文件第4、5条规定。本院对以上证据认证如下：公益诉讼人及被告提交的证据真实性予以确认，与本案有关联性，本院确认为有效证据。经审理查明，2011年10月至2015年12月间，违法行为人翟俊杰、翟文杰、曾晓珍采用篡改车辆注册信息、更改车辆发动机号及车架号等方式，以虚假的报废车辆证明材料向被告环保市北分局（包括原环保市北分局和原环保四方分局）申请高污染黄标车提前淘汰补助资金。经青岛琴岛有限责任会计师事务所鉴定，其中翟俊杰为经办人的车辆29辆、翟文杰为经办人的车辆1辆，曾晓珍为经办人的车辆33辆，共计63辆。被告经审核后，确认该63辆车均属于提前淘汰的高污染黄标车，致使违法行为人骗取了国家高污染黄标车提前淘汰补助金。上述三名违法行为人已被法院生效刑事判决认定构成诈骗罪，并分别处以相应的刑罚。2017年3月3日，公益诉讼人向被告环保市北分局发出青市北检民（行）行政违监[2017]37020300001号检察建议书，主要内容为：环保市北分局在负责审批青岛市市北区（合区前分为市北区和四方区）黄标车提前淘汰领取补助业务工作中，未依据《青岛市区鼓励高污染黄标车提前淘汰补助资金管理暂行办法》的规定，严格审核车辆是否为高污染或者有关排放标准的黄标车以及是否属于提前报废，将违法行为人申报的不符合条件的车辆在不足资金信息管理系统中审核确认，致使翟俊杰等违法行为人利用虚假申报材料从财政部门骗取黄标车提前淘汰补助资金，使国家专项补助资金流失，根据相关规定，提出检察建议：你局应积极挽回国家财政专项资金损失，立刻向有关违法行为人追回因违规申报所获得的黄标车提前淘汰补助资金1342000元。2017年3月17日和4月1日，被告环保市北分局分别就检察建议作出申辩意见和回复。公益诉讼人认为被告并未在收到检察建议后规定的期限内完整履行职责，因此向本院提起行政公益诉讼，要求1、判令撤销被告在黄标车提前淘汰补助中队63辆问题车辆的确认审核；2、判令被告依法全面履职，对黄标车提前淘汰补助中问题车辆的审批进行跟踪检查和监督管理，并收回被骗取的黄标车提前淘汰专项资金人民币968000元。诉讼中，公益诉讼人向本院提交变更诉讼请求决定书，将诉讼请求变更为确认被告环保市北分局在黄标车提前淘汰补助中对63辆问题车辆的确认审核行为违法。以上事实有当事人双方提交的陈述、提交的证据、庭审笔录和法院生效判决文书予以佐证。本院认为，首先，公益诉讼人提交变更诉讼请求决定，将原第一项诉讼请求由撤销被告的审核确认行为更改为确认被告审核确认行为违法，只是变更表述，其所针对的仍然是被告对63辆问题车辆进行审核确认属于高污染黄标车的行政行为，并不影响法院对被告审核确认行为合法性的审查。公益诉讼人将原第二项诉讼请求撤回，并未损害国家、集体或第三人利益，本院予以准许。其次，就公益诉讼人的检察建议与诉讼请求的关系问题，本院认为，本案公益诉讼人在向被告提出的检察建议书正文中明确指出，被告未依照规定严格审核即确认有关问题车辆属于符合规定标准的高污染黄标车，导致违法行为人骗取了国家补助资金。该内容涵盖了诉讼请求的内容，视为已经提出了检察建议。第三，关于被告的行为主体问题。被告主张黄标车提前淘汰资金补助的审核和发放是由商务局、环保局、财政局三个部门联合开展的工作，但根据《青岛市区鼓励高污染黄标车提前淘汰补助资金管理暂行办法》等规定，三行政机关的行政行为有各自的独立性，各行政机关均独立行使职权并承担相应职责，并不存在一个以自己名义作出最终决定的机关。环保局的主要职责在于审核确认申报车辆是否属于符合补助条件的高污染黄标车，只有经环保局审核确认为符合条件的车辆才能进入财政局的审核和补助资金发放，所以环保局的审核确认行为是具有独立意义和产生独立效力的行为。被告环保市北分局的审核确认行政行为属于行政确认行为，被告是行政确认行为的行为主体。公益诉讼人提起本案诉讼所针对的仅是被告的行政确认行为，被告对该行政确认行为应当独立承担责任，并不存在被告主张的共同诉讼问题。第四，关于被告审核确认行政行为的合法性问题。根据《青岛市区鼓励高污染黄标车提前淘汰补助资金管理暂行办法》及实施细则，青岛市环保局、市财政局、市商务局《关于国I排放标准黄标车提前淘汰资金补助意见》及实施细则，《国II排放标准黄标车提前淘汰资金补助意见》及实施细则的规定，以及青岛市环境保护局、环保市北分局相关负责人员和具体工作人员的证言可以证明，环保部门在黄标车提前淘汰补助审批业务工作中，作为牵头单位，负责综合协调、定期汇总数据；审核是否属于高污染黄标车，是否按要求参加了环保检验，是否属于在相关规定实施前变更至市区的高污染黄标车，是否属于提前报废，具体要负责审核申报的纸质材料是否齐全，纸质材料与网上系统信息是否一致等。对符合条件的，在补助资金信息管理系统中录入相关信息审核确认等工作。在申请高污染黄标车提前淘汰补助金时，申请人应当提交《报废汽车回收证明》原件和《机动车注销证明》原件。但从被告提交的证据申请登记档案可以看出，涉案的63辆车中有61辆虚假黄标车的申请材料中的《机动车注销证明》均为复印件，并非原件。该61辆车和另外2辆车的申请材料经过鉴定和相关生效刑事判决认定，其所反映的车辆信息均是虚假的，提交的申请材料也是伪造变造的。翟俊杰、翟文杰、曾晓珍等三名犯罪行为人通过更改车辆信息、提交虚假材料骗取国家补助资金的行为已被法院判决构成诈骗罪。被告环保市北分局审核确认该63辆车属于提前淘汰的高污染黄标车的行政行为所依据的主要证据不足。被告的行政确认行为是财政部门发放相关资金补助的依据，只有撤销被告确认行为的效力，才能进一步追回被骗取的补助资金，才能实现本案行政公益诉讼挽回国家财政损失的目的和效果。由于被告环保市北分局至今也未自行撤销对63辆问题车辆的审核确认行为，因此被告审核确认该63辆车属于提前淘汰的高污染黄标车的行政行为应当予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：撤销被告青岛市环境保护局市北分局在2011年10月至2015年12月间审核确认翟俊杰、翟文杰、曾晓珍三人申报的63辆问题车辆属于符合条件的高污染黄标车的行政行为。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。审 判 长  郝海滢审 判 员  田 麟人民陪审员  王洪亮二〇一七年十一月二十一日法官 助理  刘永涛书 记 员  曲 欣