贵州省都匀市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔2701行初19号
原告王祖祥，男，生于1974年4月9日，汉族，贵州省龙里县人，小学文化，系贵州省龙里县村民，住。
委托代理人卢世伟、肖国举，系贵州黔坤律师事务所律师。代理权限：特别授权。
被告龙里县城乡规划局。住所地：龙里县北环线司法环保大楼*楼。
法定代表人杨杰，系该局局长。
被告龙里县人民政府。住所地：龙里县冠山街道太平寺。
法定代表人陈曦，系该县县长。
委托代理人陈永福，系该县人民政府法律总顾问。代理权限：一般代理。
委托代理人蔡安菊，系该县城市管理局工作人员。
原告王祖祥不服被告龙里县城乡规划局作出的龙城限拆决字〔2016〕第522730212号《责令限期自行拆除违法建设决定书》，以及被告龙里县人民政府作出的龙府行复决字〔2016〕第06号行政复议决定书，于2017年2月8日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，于同年3月8日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭并于同年3月27日公开开庭进行了审理。原告王祖祥及其委托代理人卢世伟、被告龙里县城乡规划局负责人杨杰、被告龙里县人民政府委托代理人陈永福、蔡安菊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年9月22日，被告龙里县城乡规划局作出龙城限拆决字〔2016〕第522730212号《责令限期自行拆除违法建设决定书》，认为原告在龙里县谷脚镇××村沙冲组修建房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法建设，根据该法六十四条、第六十八条的规定，责令原告于2016年9月24日前自行予以拆除。逾期未拆除，将依法强制执行。原告王祖祥不服，于同年9月27日向被告龙里县人民政府申请行政复议。被告龙里县人民政府于2017年1月3日作出龙府行复决字〔2016〕第06号《行政复议决定书》，决定维持被告龙里县城乡规划局作出的前述《责令限期自行拆除违法建设决定书》。
原告王祖祥诉称，原告是贵州省龙里县醒狮镇小箐村沙冲组村民，在村中拥有合法土地使用权。2016年据村委会告知，因贵州双龙航空港经济区总体规划建设的需要，原告所在的村组需进行土地征收，原告位于本组的房屋属于征收范围，且已经贵州双龙航空港经济区龙里指挥部实际测量、复核并确权。因原告未与指挥部达成征收协议，被告龙里县城乡规划局于2016年9月22日作出龙城限拆决字〔2016〕第522730212号《责令限期自行拆除违法建设决定书》，认定原告修建房屋属于违法建设，责令原告于同年9月27日前自行拆除，逾期将依法强制执行。原告不服，向被告龙里县人民政府申请行政复议。被告龙里县人民政府于2017年1月3日作出龙府行复决字〔2016〕第06号《行政复议决定书》，决定维持被告龙里县城乡规划局作出的《责令限期自行拆除违法建设决定书》。原告认为：一、被告龙里县城乡规划局未履行告知义务，未告知原告享有陈述、申辩及要求听证的权利，违反了《行政处罚法》的规定，程序严重违法。二、行政复议过程中，被告龙里县城乡规划局并未提交《限期拆除告知书》、《责令限期自行拆除违法建设决定书》的照片、摄像资料、执法证等证据材料，被告龙里县人民政府依据不存在或者不合法的证据材料认定案件事实，违反了《行政复议法》的规定。三、原告的房屋早已建好且已经指挥部实际测量、复核并确权，根据《贵州双龙航空港经济区龙里区域内房屋征收补偿实施方案》的规定，原告的房屋属于征收补偿范围。现由于原告与指挥部无法达成征收协议，被告龙里县城乡规划局作出和龙里县人民政府截然相反的认定，被告龙里县人民政府维持该《责令限期自行拆除违法建设决定书》，意味着针对原告的房屋，县政府作出了两个相反的行政行为，随意性极大，缺乏法律依据，严重侵犯了原告的合法权益。故起诉至人民法院，请求判决撤销被告龙里县城乡规划局作出的龙城限拆决字〔2016〕第522730212号《责令限期自行拆除违法建设决定书》，以及被告龙里县人民政府作出的龙府行复决字〔2016〕第06号《行政复议决定书》，诉讼费由二被告负担。
原告为证明其主张，向本院提供了以下证据材料：
1、身份证，拟证明原告身份情况；
2、《责令限期拆除违法建设决定书》，拟证明被告龙里县城乡规划局作出的是行政强制行为，但被告依照处罚程序作出，程序违法；
3、《行政复议决定书》，拟证明行政复议决定认定事实不符，被告龙里县城乡规划局提供的证据不足以支撑决定所认定的事实；
4、房屋建筑面积测绘统计表、房屋建筑及装饰照片、分层分户平面图，拟证明原告修建的房屋经过双龙航空港指挥部测绘登记、复核，不是违法建筑；
5、龙府办发﹝2016﹞30号文件，拟证明原告修建的房屋应该纳入征收补偿范围，不是违法建筑；
6、信息公开申请书、告知书，拟证明原告申请政府信息公开，得知征收补偿是在龙里县政府指导下进行的；
7、致社区群众的公开信，拟证明原告未与征收部门达成协议，被告以罚代征，严重侵犯原告的权益。
二被告对原告提供的证据1无异议，对其他证据提出异议，认为证据2、3不能达到原告的证明目的；证据4因指挥部无权确权，不能达到原告证明目的；证据5、6、7与本案没有关联性。
被告龙里县城乡规划局辩称：1、被告所作行政处理决定证据确凿、事实清楚。原告修建房屋的地块属于龙里县城镇规划区，经被告核查原告未办理规划审批手续，故认定原告修建房屋属违法建筑；2、被告发现原告违法建设后多次进行调查核实，但原告拒不配合，被告向原告发出《限期拆除告知书》，告知了原告享有陈述和申辩的权利，被告作出的《责令限期拆除违法建设决定书》明确载明了事实、理由、法律依据、当事人救济权利、履行期限及法律后果，被告行政执法程序合法、适用法律正确；3、原告未办理建房审批手续，且是在航拍后新建，不纳入征收范围，其修建房屋属违法建设事实清楚，双龙航空港指挥部无权对房屋的合法性进行审查，原告不具备诉讼资格。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告龙里县城乡规划局向本院提交了以下证据、依据：
1、龙府办发[2015]22号文件、龙发[2014]17号文件、规划行政执法委托书，拟证明被告委托龙里县城市管理局进行规划管理执法，具备执法主体资格；
原告质证无异议；
2、黔府函[2009]223号批复、龙里县总体规划图、贵州双龙航空港经济区总体规划图，拟证明原告修建房屋所在区域属于龙里县城规划区，也属于贵州双龙航空港的规划区；
原告认为不能达到原告房屋在城市规划区内的证明目的；
3、执法证，拟证明执法人员具有执法主体资格；
原告认为与处罚决定无关，没见到过；
4、商请查询函及复函，拟证明原告未办理建房审批手续；
原告质证认为建房不在规划区内，无需办理审批手续，所建房屋是居住地的唯一住房，且该房屋已经县政府的征收实施单位龙里指挥部测绘、拍照，应视为合法建筑；
5、房屋建筑及装饰照片、分层分户平面图、测量草图、面积测绘统计表、测绘定格建筑图片，拟证明原告房屋是新建的；
原告认为房屋建筑及装饰照片及测量草图没有制作时间，盖得不是龙里指挥部的章，来源不合法，不能证明原告房屋是新建的；
6、限期拆除告知书、责令限期自行拆除违法建设决定书、送达回证、执法现场视听资料，拟证明被告执法过程合法。
原告认为没有收到《限期拆除告知书》，告知陈述和申辩期限仅为一日不合理，送达《责令限期自行拆除违法建设决定书》的人员与执法人员不一致，处罚程序不合法。
被告龙里县人民政府对上述证据均无异议。
被告龙里县人民政府辩称：一、被告作出行政复议决定主体适格。二、被告作出复议决定维持被告龙里县城乡规划局作出《责令限期自行拆除违法建设决定书》认定事实清楚、适用法律正确。原告未经规划许可擅自在龙里县城规划区内建房，被告龙里县城乡规划局委托执法单位龙里县城市管理局的执法人员巡查发现原告违法建设后，向原告留置送达了《限期拆除告知书》，原告拒不拆除。后被告龙里县城乡规划局作出《责令限期自行拆除违法建设决定书》并留置送达原告。三、被告作出行政复议决定符合法定程序。请求驳回原告的诉讼请求。
被告龙里县人民政府向本院提供了行政复议申请书、受理通知书、提出答复通知书、行政复议决定书、送达回证等证据、依据，拟证明复议程序合法。
原告质证认为复议机关对原告的申请应该进行全面调查，同样是政府的职能部门，执法部门作出的决定与征收部门认定的事实不一致。
被告龙里县城乡规划局无异议。
经审理查明，2009年11月5日，贵州省人民政府作出黔府函[2009]223号《省人民政府关于龙里县县城总体规划的批复》，原则同意《龙里县县城总体规划》确定的县城规划区、规划年限等各项指标，确定龙里县县城规划区为龙山镇、谷脚镇、麻芝乡和醒狮镇的行政辖区范围，总面积472.5平方千米。原告王祖祥原系醒狮镇小箐村村民，2013年行政区划调整后，原告王祖祥所在小箐村划入谷脚镇行政区划。2016年1月1日，被告龙里县城乡规划局与龙里县城市管理局签订《规划行政执法委托书》，委托龙里县城市管理局对城市规划区和建制镇规划区范围内未取得有关规划许可，或者不按照城乡规划主管部门核发的规划许可及其附件、附图所确定的内容，以及其他违反城乡规划有关法律法规进行建设的行为进行管理，并进行行政执法，委托期限至2016年12月31日。
2016年9月9日，龙里县城市管理局工作人员吕伟、李仁波巡查发现原告王祖祥未经规划许可在小箐村沙冲组修建房屋，在进行调查核实和现场取证后，以被告龙里县城乡规划局名义作出龙城规限拆告字﹝2016﹞第522730453号《限期拆除告知书》，认为原告王祖祥未办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等证件，在谷脚镇××村沙冲组修建房屋（违建面积约80平方米），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，责令原告于当日18时前自行拆除该违法建筑。逾期不拆除，将依法进行强制拆除。同时，该《限期拆除告知书》告知原告有权在收到告知书之日起一日内进行陈述和申辩。因原告王祖祥拒绝签收，吕伟、李仁波等人将《限期拆除告知书》留置送达并进行了摄像取证，见证人王某、陈某签名见证。同年9月22日，被告作出龙城限拆决字﹝2016﹞第522730212号《责令限期自行拆除违法建设决定书》，认为原告在龙里县谷脚镇××村沙冲组修建房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法建设，依照该法六十四条、第六十八条的规定，责令原告于同年9月24日日前自行予以拆除。逾期未拆除，将依法强制执行。同时，该《责令限期自行拆除违法建设决定书》还告知了原告申请行政复议及提起行政诉讼的救济权利和期限。原告不服，于2016年10月8日向被告龙里县人民政府申请行政复议，被告龙里县人民政府于2017年1月3日作出龙府行复决字﹝2016﹞第06号《行政复议决定书》，决定维持被告龙里县城乡规划局作出的上述《责令限期自行拆除违法建设决定书》。原告王祖祥不服，于2017年2月8日向本院起诉，请求判决撤销被告龙里县城乡规划局作出的作出龙城限拆决字﹝2016﹞第522730212号《责令限期自行拆除违法建设决定书》，以及被告龙里县人民政府作出的龙府行复决字﹝2016﹞第06号《行政复议决定书》，诉讼费由被告负担。
上述事实，有双方当事人或代理人的陈述，原、被告提供的《责令限期自行拆除违法建设决定书》、《行政复议决定书》、测绘统计表、分层分户平面图、房屋建筑及装饰照片，原告提供的身份证，被告龙里县城乡规划局提供的黔府函[2009]223号批复、规划行政执法委托书、龙里县总体规划图、行政执法证、商请查询函及复函、《限期拆除告知书》、送达回证及视听资料，被告龙里县人民政府提供的行政复议申请书、受理通知书、提出答复通知书、送达回证等证据材料予以证实，本院予以确认。原告提供的龙府办发﹝2016﹞30号文件、信息公开申请书、告知书、致社区群众的公开信与本案不具有关联性，本院不予采信。
本院认为，一、关于违法建设的事实认定。龙里县县城总体规划经贵州省人民政府批准，是该总体规划划定的规划区范围内实施城乡建设和规划管理的依据，任何单位和个人都应当遵守和服从。被告龙里县城乡规划局作为该县人民政府的城乡规划主管部门，负责龙里县行政区域内的城乡规划管理工作。原告王祖祥在县城规划区内修建房屋，应当向被告龙里县城乡规划局申请办理建设工程规划许可证。原告未经许可擅自修建房屋属于违法建筑，被告可责令其停止建设，如果认为原告的违法建设行为无法采取改正措施消除对规划实施的影响，可以限期拆除。被告龙里县城乡规划局在处理原告王祖祥违法建设一案中，认定违法事实清楚、证据确实充分。原告提出修建房屋不在规划区内，无需办理规划审批手续的意见，本院不予采纳。二、关于作出《责令限期自行拆除违法建设决定书》及《行政复议决定书》的程序问题。被告龙里县城乡规划局在《限期拆除告知书》及《责令限期自行拆除违法建设决定书》中明确告知了原告违法行为的事实、处罚的理由和依据，并告知原告享有陈述和申辩的权利，以及申请行政复议和提起行政诉讼的权利。原告提出没有收到《限期拆除告知书》、陈述申辩期限仅为一日不合理、没有告知要求听证的权利以及《责令限期拆除违法建筑决定书》系行政强制不是行政处罚，被告龙里县城乡规划局处罚程序违法的意见。被告龙里县城乡规划局提供视听资料、送达回证能够证明送达上述行政文书的程序合法；虽然被告给予原告陈述和申辩的期限仅为一日，但从2016年9月9日告知原告限期自行拆除，到同年9月22日作出责令限期自行拆除违法建设决定，中间间隔13日，原告并未向被告提出陈述和申辩，视为放弃该项权利；至于是否需要告知原告有要求听证的权利，行政处罚法并无强制性规定，故被告作出《责令限期自行拆除违法建设决定书》并无不当；对于原告提出《责令限期自行拆除违法建设决定书》系行政强制行为不是行政处罚的意见，因行政强制包括行政强制措施和行政强制执行，本案被告龙里县城乡规划局作出责令限期自行拆除违法建设的决定，显然还未进入执行程序，不属行政强制执行。行政强制措施是行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民、法人或者其他组织的人身、财产实施暂时性控制的行为，并不减损行政相对人的权利或者设定义务，具有“暂时性”的特点。被告龙里县城乡规划局责令原告限期自行拆除违法建设房屋的决定，是对原告的财产作出“终局性”处理，设定了原告需自行拆除违法建设的义务，且可以依法强制执行。结合《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政强制法》等法律的有关规定，被告龙里县城乡规划局作出的《责令限期自行拆除违法建设决定书》属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（七）项规定“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。故对原告诉称上述意见，本院均不予采纳。被告龙里县人民政府作为复议机关为查明案件事实，有权向有关组织和人员调查取证，其调取执法现场录像等证据材料并作为复议决定的依据，并不违反法律规定。综上，被告龙里县城乡规划局作出责令原告王祖祥限期自行拆除违法建设的规划行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，被告龙里县人民政府复议决定维持该处罚决定亦并无不当，原告王祖祥诉请撤销上述行政行为的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王祖祥的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王祖祥负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 勾 宇
审 判 员 蒋 卫 东
人民陪审员 楼 裕 华
二〇一七年四月二十四日
书 记 员 罗国佩（代）