辽宁省朝阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）朝县行初字第15号
原告吕振军，男，1963年5月23日出生，汉族，个体，住辽宁省朝阳市。
委托代理人陈秋生，辽宁奇鉴律师事务所律师。
委托代理人邵华伟，辽宁奇鉴律师事务所律师。
被告朝阳市龙城区人民政府，住所地朝阳市龙城区中山大街二段8号。
法定代表人于仁礼，区长。
委托代理人蔡志刚，朝阳市龙城区人民政府法制办副主任。
委托代理人刘芸岐，朝阳市国土资源局龙城分局征转股科员。
第三人朝阳燕山湖发电有限公司，住所地朝阳市龙城区西大营子镇沟门子村。
法定代表人李志强，总经理。
委托代理人闫旭华，朝阳燕山湖发电有限公司燃气分场党支部书记。
原告吕振军诉被告朝阳市龙城区人民政府征收土地行政行为及履行登记补偿职责一案，于2014年6月13日向朝阳市中级人民法院提起行政诉讼。朝阳市中级人民法院于2014年7月4日以（2014）朝行初字第00010号行政裁定书裁定：本案移交朝阳县人民法院审判。本院于2014年8月12日受理后，于2014年8月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年9月11日公开开庭审理了本案。原告吕振军及委托代理人陈秋生、邵华伟，被告朝阳市龙城区人民政府委托代理人蔡志刚，刘芸岐以及依原告申请本院通知的第三人朝阳燕山湖发电有限公司的委托代理人闫旭华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告朝阳市龙城区人民政府于2010年11月5日发布《朝阳市龙城区人民政府征收土地方案公告》，并实施为燕山湖发电厂建设项目征收土地行为。被告于2014年8月22日向本院提交了以下证据：1、《朝阳市城市规划区内集体土地征收管理办法》（朝阳市人民政府令第18号）；2、关于印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的通知（国土资（2004）238号）；3、《勘测定界图》；4、朝国土资龙听告字（2008）3号《听证告知书》；5、《听证送达回证》；6、《听证申请书》；7、《听证通知书》；8、《听证纪要》；9、《听证笔录》；10、《征（收）用土地协议书》；11、《国土资源部关于中电投燕山湖电厂“上大压小”新建工程建设用地的批复》（国土资函（2010）659号）；12、《转发国土资源部关于中电投燕山湖电厂“上大压小”新建工程建设用地批复的函》（辽国土资函发（2010）105号）；13、《朝阳市龙城区人民政府征收土地方案公告》及张贴照片；14、《朝阳市国土资源局龙城分局征地补偿安置方案公告》及张贴照片；15、《勘测定界图》；16、征地补偿费用转入镇账户票据。被告还向本院提交了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理实施条例》等法律法规，用以证明具有作出具体行政行为的法定职权，作出的行政行为适用法律法规正确。
原告吕振军诉称，原告自2001年起承包经营西大营子镇沟门子村土地，此后原告不仅依法取得朝龙林证字（2008）第0301000006-03010000010号林权证，而且原告为了从事多种经营，投入了大量的资金和人力、物力，不仅建设了470亩的药材基地、而且栽种了大量的苹果树、梨树、枣树等上万株的经济树种、开凿修建了四个大型蓄水池及两条拦坝、铺设了5公里的宽6米环山道路、投资建设了5个大型养鸡场等相关地上附属设施。2008年末朝阳燕山湖电厂为修建一期工程，被告需征用西大营子镇沟门子村集体土地，而原告承包经营的土地恰在被告征用土地范围内，此后，被告为了配合燕山湖电厂完成工期，在未取得辽宁省政府关于征收西大营子镇沟门子村集体旱地为国有建设用地的前提下，仅以辽宁省林业厅辽林资许准字（2009）313号《使用林地审核同意书》，即对原告所在土地进行了强行拆迁、征用。辽宁省人民政府就该块土地批件的下发时间为2010年7月2日，被告朝阳市龙城区人民政府以辽国土资函发（2010）105号文件下达征地公告时间为2010年11月5日，土地主管部门同样以辽国土资函发（2010）105号文件下达征地补偿安置的时间为2010年11月15日，事实上，在省政府征地批文与二公告下达前，被告在既未与原告达成拆迁协议，也未对原告的地上附属物进行登记、给予补偿的前提下，早已完成了对原告土地的强行征用工作。此后，原告虽多次找到被告要求其按照法律规定，对原告的地上物进行登记和给付地上附属物补偿款，可被告始终拒不履行该法定职责，致使原告位于该块土地上的地上建筑物及附属设施、青苗补偿款等经济损失至今未能得到补偿。为此，向贵院提起诉讼，请求确认被告朝阳市龙城区人民政府征地程序违法并判令被告对原告在被征土地上的地上附着物履行登记、补偿等法定职责。原告起诉时向本院提交了以下证据：1、《转包“四荒”使用权合同书》等资料；2、朝龙林证字（2008）第0301000006号-0301000010号林权证；3、吕振军向龙城区委、区政府提出的《关于燕山湖电厂强行占用王楼山林地并拒绝给付地上物补偿款的情况反映》；4、朝阳市龙城区林业局、西大营子镇政府《关于燕山湖电厂强行占用王楼山林地并拒绝付给地上物补偿款的情况说明》；5、辽林资证准字（2009）313号使用林地审核同意书；6、关于龙城区2010年度第十一批次用地的请示；7、辽宁省人民政府土地批件辽政地字（2010）609号；8、朝阳市国土资源局龙城分局征收土地方案公告；9、朝阳市国土资源局龙城分局征收补偿安置方案公告；10、朝国土资龙听告字（2010）18号听证告知书；11、听证送达回证；12、放弃听证申请；13、光盘一张；14、占用林地资产明细表；15、辽中正评报字（2010）第08号评估报告。原告当庭提交的原告与吕玉、孟宪国签订的协议书一份，证明吕玉、孟宪国将承包的林场由吕玉、孟宪国、吕振军三人经营。
被告朝阳市龙城区人民政府答辩，一、政府征地程序严格按照国家相关法律法规执行，征地程序合法。（一）征地工作程序主要依据《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发（2004）238号）与《朝阳市城市规划区内集体土地征收管理办法》（朝阳市人民政府令第18号）。按法律规定的征地程序如下：1、起草并发布预征地公告；2、开展征地调查；3组织征地听证；4、组卷报批；5、征地方案公告；6、征地补偿安置方案报告；7、支付征地补偿费、地上附着物和青苗补偿费。（二）燕山湖电厂新建项目主要征地程序如下：1、未发布预征地公告：依据《朝阳市城市规划区内集体土地征收管理办法》第一章第二条及第七章第三十八条规定：朝阳市城市规划区内集体土地征收管理适用本办法，其他县（市）可参照本办法执行。燕山湖电厂属于城市规划区外项目，不完全适用该办法，故没用发布预行征地公告；2、开展地籍调查并共同确认土地调查成果：对征地范围内土地的地类、权属等进行调查，并由集体经济组织在朝阳市土地测绘服务中心于2008年1月29日绘制的勘测定界图上签字及盖章确认。3、组织征地听证：朝阳市国土资源局龙城分局于2008年2月21日向西大营子镇沟门子村村委会及被征地户送达了听证告知书（朝国土资龙听告字（2008）3号）并取回听证送达回证。2008年3月3日9时在朝阳市龙城区西大营子镇政府会议室举行了关于燕山湖发电厂建设项目征地补偿标准和安置方案的听证会，并形成听证笔录与听证纪要。4、征地组卷报批：2009年10月西大营子镇沟门子村与朝阳市龙城区国土资源局土地管理技术服务站签订征地补偿协议书。2009年11月燕山湖发电厂征地项目组卷完毕并上报。国土资源部于2010年8月17日印发了《国土资源部关于中电投燕山湖电厂“上大压小”新建工程建设用地的批复》（国土资函（2010）659号），辽宁省国土资源厅于2010年10月12日印发了《转发国土资源部关于中电投燕山湖电厂“上大压小”新建工程建设用地的批复的函》（辽国土资函发（2010）105号）。5、公布征地方案公告与征地补偿安置方案公告：朝阳市龙城区人民政府于2010年11月5日公布了燕山湖电厂征收土地方案公告，朝阳市国土资源局龙城分局于2010年11月15日公布了征地补偿安置方案公告。6、支付征地补偿费用：征地组卷报批前，燕山湖电厂项目两费已全额存入朝阳市国土资源局龙城分局账户，征地完成后已全部拨付到村。故征地程序严格按照国家相关法律法规执行，征地程序合法。二、政府已履行了被征土地上的地上附着物履行登记、土地补偿及地上附着物补偿等法定职责。1、土地补偿情况：原西大营子镇林场1997年9月承包给朝阳天源物资公司，2001年转包给吕玉、孟宪国，此次储灰场征占部分的土地补偿费由西大营子镇政府与承包人吕玉、孟宪国进行协商处理，已处理完毕。具体补偿情况是：林地土地补偿费12000元／亩，按20%的比例2400元／亩，316.7亩，计760，080.00元。旱地土地补偿费20，000元／亩，按20%的比例4，000元／亩，113.95亩，即455，800.00元。合计121，5880.00，此款分三次支付给承包人。2、地上附着物补偿情况：朝阳燕山湖发电有限公司已将地上附着物补偿款拨付给西大营子镇村财镇代管办公室。承包户地上附着物补偿工作已完成。只有吕玉、孟宪国没有达成补偿协议，故此地上附着物补偿款没有发放到吕玉、孟宪国手中。
第三人朝阳燕山湖发电有限公司未提交书面陈述意见。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
1、原告提供的《转租农场合同书》、《租赁林场合同书》、《转包“四荒”使用权合同书》、朝龙林证字（2008）第0301000006号、0310000007、0310000008、0310000009、0310000010号林权证，被告、第三人没有异议，对原告当庭提交的原告与吕玉、孟宪国签订的协议书，被告提出异议，认为在协议书上看不出有授权；本院认为，以上证据能够证明吕玉、孟宪国将承包的林场由吕玉、孟宪国、吕振军三人经营，原告吕振军与被告征收土地行政行为有法律上利害关系，具有提起行政诉讼的原告主体资格。
2、被告提交的《朝阳市城市规划区内集体土地征收管理办法》、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资（2004）238号）、朝国土资龙听告字（2008）3号《听证告知书》、《听证送达回证》、《听证申请书》、《听证通知书》、《听证纪要》、《听证笔录》、《征（收）用土地协议书》、《国土资源部关于中电投燕山湖电厂“上大压小”新建工程建设用地的批复》（国土资函（2010）659号）、《转发国土资源部关于中电投燕山湖电厂“上大压小”新建工程建设用地批复的函》（辽国土资函发（2010）105号）、《朝阳市龙城区人民政府征收土地方案公告》及张贴照片、《朝阳市国土资源局龙城分局征地补偿安置方案公告》及张贴照片、《勘测定界图》、征地补偿费用转入镇账户票据，原告对以上证据均有异议，认为《朝阳市城市规划区内集体土地征收管理办法》于2010年5月31日颁布，但听证告知书是2008年2月21日，征收土地程序不能适用二年后才颁布的文件，本案被告作出的征地公告与征地补偿安置方案公告存在发布主体违法、依据违法以及补偿标准过低等违法之处；按照《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资（2004）238号）规定，首先告知征地情况，然后确认征地调查结果，接下来才是组织听证，被告没有履行前两项程序的前提下就直接进行了征地听证，而且在其告知的听证中没有提及地上物所有权人；被告程序违法的第二个表现是先强迁，后申请，按土地管理法规定有关征地应在征地批准后，由有职权的部门进行具体实施工作，本案被告申请的时间是2010年6月2日，省政府对龙城区政府的批复时间是2010年7月12日，可被告提供的收款收据的时间为2008年7月、8月、9月，说明在土地未批复前，土地补偿款已经发放完了，被告存在先实施强迁、占地，后申请批地的严重违法行为。被告则认为，土地补偿费是先行支付的，土地补偿款必须先行拨付到位的，只有这样才能报请批复。第三人没有提出异议。本院认为，被告提供的以上证据能够证明自2008年1月29日勘测定界至2011年1月27日承包人领取土地补偿款的征收土地经过，但没有提供依照国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资（2004）238号）规定的征地工作程序告知征地情况、确认征地调查结果的有关证据，不能证明被告依法履行了征收土地程序。
3、被告提供的地上附着物及青苗调查登记表，原告对这份证据的客观性、真实性、合法性均有异议，认为这份证据不符合被征收土地地上附着物及青苗的实际情况，只有国土资源局的人签字，没有当事人及当地集体组织负责人的签字，不具有合法性。第三人未提出异议。本院认为，依照国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》关于征地工作程序中“调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认”的规定，被告提供的地上附着物及青苗调查登记表上地上物所有权人签字栏没有当事人签字，应当认定被告违反了法定程序。
4、原告提供的《关于燕山湖电厂强行占用王楼山林地并拒绝给付地上物补偿款的情况反映》、朝阳市龙城区林业局、西大营子镇政府《关于燕山湖电厂强行占用王楼山林地并拒绝付给地上物补偿款的情况说明》，被告对朝阳市龙城区林业局、西大营子镇政府《关于燕山湖电厂强行占用王楼山林地并拒绝付给地上物补偿款的情况说明》没有异议，对《关于燕山湖电厂强行占用王楼山林地并拒绝给付地上物补偿款的情况反映》提出异议，认为具体都有哪些地上物须由法院或政府进行确认，但承认对原告的地上物没有给予补偿。本院认为，以上证据能够证明被告对被征收土地上原告的地上物未给付补偿的事实。
经审理查明，1995年11月18日朝阳市龙城区西大营子镇人民政府与朝阳市天源物资总公司签订《租赁林场合同书》，将王楼山林场租赁给朝阳市天源物资总公司。1997年9月21日朝阳市天源物资总公司与朝阳市龙城区农机公司签订《转租农场合同书》协商将王楼山农场转租给朝阳市龙城区农机公司。2001年9月26日，朝阳市龙城区农机公司与西大营子镇老杖子村村民吕玉、孟宪国签订了《转包“四荒”使用权合同书》，约定将龙城区农机公司转租的西大营子镇农场、荒山4500亩转包使用权交老杖子村村民吕玉、孟宪国。2008年3月23日，吕玉、孟宪国与原告吕振军签订《协议书》，约定将原吕玉、孟宪国承包西大营子镇林场，四至为南至西涝九队山顶分水岭，东至沟门子村二道沟西坡，西至王楼山顶分水岭，北至原老杖子山南坡分水岭，面积2172亩，现由吕玉、孟宪国、吕振军3人经营。吕玉于2008年4月21日取得朝龙林证字（2008）第0301000006、0301000007、0301000008、0301000009、0301000010号《林权证》，面积分别为57.7公顷、30.5公顷、26.9公顷、1.6公顷、46.9公顷的林地使用权，使用期限为25年。2008年1月29日，朝阳市国土资源局龙城分局拟定燕山湖发电厂建设项目征用土地方案并作出《勘测定界图》。2008年2月21日朝阳市国土资源局龙城分局发布《听证告知书》，3月3日举行听证。朝阳市国土资源局龙城分局分别于2008年7月9日、7月10日、9月23日支付西大营子镇代管办（沟门子村）燕山湖发电厂征地补偿费3500万元、62.2万元、959.458万元。2010年8月30日，朝阳市国土资源局龙城分局支付西大营子镇代管办（沟门子村）1，783，035.00元。2009年10月，朝阳市龙城区西大营子镇沟门子村与龙城区征地服务站签订《征（收）用土地协议书》，将龙城区西大营子镇沟门子村102.5567公顷土地征为国有。吕玉、孟宪国、吕振军分别于2010年6月12日、8月13日领取林地土地补偿费30万元和81万元。2010年8月7日，国土资源部以国土资函（2010）659号《国土资源部关于中电投燕山湖电厂“上大压小”新建工程建设用地的批复》，批准建设用地107.5186公顷，由当地人民政府以划拨方式提供，作为中电投燕山湖电厂“上大压小”新建工程建设用地。2010年10月12日，辽宁省国土资源厅以辽国土资函发（2010）105号转发了国土资源部批复。2010年11月5日，被告发布《朝阳市龙城区人民政府征收土地方案公告》。2010年11月15日，朝阳市国土资源局龙城分局发布《朝阳市国土资源局龙城分局征地补偿安置方案公告》。2011年1月27日，吕玉、孟宪国领取剩余土地补偿款105，880元。2011年3月7日，第三人朝阳燕山湖发电有限公司取得朝阳国用（2011）第044号《国有土地使用证》，记载：座落西大营子镇沟门子村、西涝村；使用权面积：1，075，187.47㎡。2011年10月8日，第三人向朝阳市龙城区西大营子镇村财镇代管办公室支付地上物补偿款100万元。2014年1月10日，原告向龙城区委、区政府递交了《关于燕山湖电厂强行占用王楼山林地并拒绝给付地上物补偿款的情况反映》，2014年5月13日，朝阳市龙城区林业局、西大营子镇政府共同作出《关于燕山湖电厂强行占用王楼山林地并拒绝付给地上物补偿款的情况说明》，证实“由于双方就补偿金额未达成共识，至今未果”。2014年6月13日，原告向朝阳市中级人民法院提起行政诉讼。朝阳市中级人民法院于2014年7月4日以（2014）朝行初字第00010号行政裁定书裁定：本案移交朝阳县人民法院审判。
另查明，被告提供证据时提供了一份《地上附着物及青苗调查登记表》，登记时间为2007年12月2日，姓名：沟门子村，记载：松树，3014棵；坟墓，一座。此调查表调查人为孙洪山、登记人为赵国丰、地上物所有权人签字和权属证明栏目空白。
本院认为，根据国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》关于征地工作程序的有关规定，在征地依法报批前，当地国土资源部门应当以书面形式告知征地情况、对拟征地现状进行调查，且调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。被告在燕山湖电厂征地行政行为中应当遵循征地工作程序的相关规定，只但被告在举证期限内只向法院提供了组织征地听证的相关证据，而未提供的在征地依法报批前告知征地情况、确认征地调查结果的相关证据，不能证明作出的征地行为已经遵循了在征地依法报批前告知征地情况、确认征地调查结果的法定程序。所提供的《地上附着物及青苗调查登记表》仅有调查人和登记人签字，没有地上物所有权人签字，地上物所有权人签字和权属证明栏目空白，违反了国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》关于征地工作程序中“调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认”的规定，应当认定被告征收土地程序违法。被告对朝阳市龙城区林业局、西大营子镇政府《关于燕山湖电厂强行占用王楼山林地并拒绝付给地上物补偿款的情况说明》没有异议，且承认对原告的地上物没有给予补偿，应当继续履行付给地上物补偿款的职责，故本院对原告的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项3目、（三）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条（二）项的规定判决如下：
一、确认被告朝阳市龙城区人民政府在燕山湖电厂土地征收中征收原告使用林地的行政行为违法。
二、责令被告朝阳市龙城区人民政府履行对原告在被征土地上的地上附着物予以补偿的法定职责。
案件受理费50元，由被告朝阳市龙城区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省朝阳市中级人民法院。
审 判 长 包清志
代理审判员 戴靖一
人民陪审员 李丽梅
二〇一四年十月十三日
书 记 员 霍宝娟