河南省新乡市牧野区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）牧行初字第14号
原告新乡新亚纺织有限公司，住所地辉县市孟庄镇梁村。
法定代表人孙建文，总经理。
委托代理人田世让，河南中原法汇律师事务所律师，特别授权。
被告新乡市环境保护局，地址新乡市人民东路甲2号。
法定代表人胡建森，局长。
委托代理人杨安涛，新乡市环境保护局工作人员，特别授权。
委托代理人席顺国，河南宇华大众律师事务所律师，一般代理。
被告新乡市人民政府，住所地新乡市人民东路甲1号。
法定代表人王小平，市长。
委托代理人侯运宽，市法制办科长，特别授权。
委托代理人洪红，市法制办副科长，特别授权。
原告新乡新亚纺织有限公司不服新乡市环境保护局（以下称市环保局）于2014年11月25日作出的新环罚（2014）21号行政处罚决定书及新乡市人民政府（以下称市政府）于2015年4月21日作出的（2015）6号行政复议决定书，向本院提起行政诉讼，本院于2015年5月12日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告新乡新亚纺织有限公司的法定代表人孙建文及委托代理人田世让，被告新乡市环境保护局的委托代理人杨安涛、席顺国，被告新乡市人民政府委托代理人侯运宽、洪红均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告市环保局于2014年11月25日作出的新环罚（2014）21号行政处罚决定书，被告向本院提交的证据、依据有：第一组证据：1、新乡新亚纺织有限公司营业执照、机构代码证、法定代表人身份证复印件各一份，证明原告基本情况，原告所处行政区域为河南省新乡市。第二组证据：1、被告新乡市环境保护局机构代码证复印件一份。2、河南省罚款没收财务许可证一份。3、中华人民共和国环境保护法。4、建设项目环境保护条例。5、中华人民共和国环境影响评价法。6、建设项目环境影响评价分类管理目录。7、河南省建设项目环境评价文件分级审批规定。8、河南省建设项目环境评价文件分级审批目录。9、河南省建设项目环境保护条例。证明被告新乡市环境保护局对处于本行政区域内的原告项目有现场检查、审批、处罚的法定职权，执法主体适格。第三组证据：1、责令改正环境违法行为通知书一份。2、原告2014年6月26日证明一份。3、辉县市环境保护局违法行为登记立案表一份。4、辉县市环境保护局现场勘察笔录一份。5、辉县市环境保护局调查询问笔录一份。6、现场勘查示意图一份。7、现场照片资料等八张。8、环保行政执法证复印件两份。9、辉县市环境保护局案件调查终结报告一份。10、辉县市环境保护局关于新乡新亚纺织有限公司环境违法行为的情况报告一份。11、新乡市环境保护局违法行为立案登记表一份。12、新乡市环境保护局现场勘察笔录一份。13、新乡市环保局调查询问笔录一份。14、环保行政执法证复印件两份。15、新乡市环境保护局案件调查终结报告一份。以上证据证明：1、原告在未依环保法律法规规定取得环评手续，即于2010年10月擅自开工建设年产1.6万锭环锭纺项目，2012年6月项目建成并投入生产，截止至2014年8月27日现场检查时该项目仍在生产，原告环境违法事实清楚。2、证明在被告新乡市环境保护局对原告违法行为作出行政处罚前，会向是环境保护局已于2014年6月26日下发通知书责令原告改正违法行为，但原告未按要求进行改正。辉县市环境保护局经立案调查后，依法将原告违法案件移送被告新乡市环境保护局。第四组证据：1、2014年新乡市环保局制作的行政处罚建议书一份，证明原告存在的违法事实，被告环保局依法进行了处罚，按照内部程序的规定由各部门签署了意见。2、行政处罚事先听证告知书，证明按照程序规定已经告知了原告有申辩和听证的权利。3、邮件查询回单一份，证明已按照法律规定采取邮寄的方式送达给了原告新亚纺织。4、新亚纺织向被告环保局提供的一份情况汇报，在这份情况汇报中，他知道不论是新建还是改扩建都应按照规定进行申报环评文件。还证明了截至2014年10月6日新亚纺织没有进行整改。5、会议记录一份，按照处罚办法规定，对于案情复杂或者违法事实严重的需要经过集体讨论，履行了程序并作出了会议记录。6、2014年10月10日审批表，证明经过了层层把关。7、行政处罚决定书一份。8、送达回证。9、网上公布截图，证明决定书已经依法送达。第五组证据：1、行政处罚法。2、环境处罚办法。3、河南省建设项目处罚条例。4、河南省环境行政处罚裁量标准。证明其依法处罚。
被告新乡市人民政府于2015年4月21日作出的（2015）6号行政复议决定书，向本院提交的证据、依据有：1、行政复议申请书。2、行政复议立案审批表。3、提出答复通知书。4、被申请人行政复议答复书。5、被申请人提交证据清单。6、决定延期通知书。7、行政复议决定书。8、送达回证3份。9、行政复议法。证明程序合法。
原告新乡新亚纺织有限公司诉称，被告作出的行政处罚决定书适用法律错误，新乡市环保局作出处罚的职权存在问题，不符合法律规定，根据原告的情节，应当不予处罚或减轻处罚，但被告对此根本没有考虑，片面罚款21万元，处罚明显过重。本案中，被告作出的处罚决定，依据的是河南省建设项目环境保护条例第二十七条第二款，罚款幅度为10万元至50万元。但根据建设项目环境保护管理条例第二十四条违反本条例规定，有下列行为之一的，由负责审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期补办手续；逾期不补办手续，擅自开工建设的，责令停止建设，可以处10万元以下的罚款。根据中华人民共和国环境影响评价法第三十一条建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款。很明显，国家法律和行政法规已经对此种违法行为如何处罚予以规定。原告扩建和生产行为于2005年发生，已经超过了两年，依法不应再予处罚。被告的处罚决定属于滥用职权的情形，不具有合法性，属于应当撤销。原告的改扩建行为发生在2005年，由于原告不清楚该方面的法律规定，没有申请建设项目环境评价，但被告在多次检查中均未提出过异议，从未责令原告限期补办环评手续，一直到本案涉及的行政处罚。在如此长的时间里，被告如果明知原告行为违法，就应当先行责令原告限期补办，而被告为了达到罚款的目的，故意放任原告建设并生产，然后直接予以罚款处罚。这种钓鱼式执法明显属于滥用职权，不具有合法性，应当予以撤销。
原告在庭审中未向本院提交证据。
被告市环保局辩称，被告作出的行政处罚决定书事实清楚，证据确实充分，执法主体合格，具有对原告作出行政处罚的职权，本案所涉及年产1.6万锭环锭纺项目所属行业为纺织业，根据建设项目环境影响评价分类管理目录和河南省建设项目环境影响评价文件分级审批目录的规定，该项目应当办理环境影响报告表，审批级别为省瞎市审批。根据《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款，县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理和第十四条县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查。被告市环保局作为新乡市环境保护行政主管部门，具有对在新乡市行政区域内违反环境保护法律规范的单位进行调查和处罚的法定职权。2014年6月辉县市环境保护局在行政执法过程中，发现原告未经环保部门审批，擅自建设1.6万锭环锭项目，项目已建成并投入生产，故于2014年6月26日向原告下达责令改正环境违法行为通知书，责令原告停止、限期一个月内办理环评审批手续。2014年7月28日，辉县市环境保护局到原告处后督察原告整改情况时，原告仍在生产，且未按要求办理环评审批手续。执法人员当场制作现场检查笔录和调查询问笔录，并拍照存证，有原告副经理王云喜签名确认。该事实有辉县市环境保护局责令整改环境违法行为通知书、现场检查笔录、调查询问笔录、照片予以证实。2014年8月18日，辉县市环保局向被告报告原告环境违法行为。2014年8月27日，被告到原告处现场检查时发现，原告1.6万锭环锭项目在未办理环评手续的情况下于2010年10月开工建设，2012年6月建成并投入生产，现场检查时原告正在生产。2014年9月28日，被告向原告邮寄了行政处罚事先听证告知书，告知原告拟对其作出的行政处罚，并告知原告有提出听证和陈述、申辩的权利。原告收到告知书后仅提出书面申辩意见，未提出听证请求。2014年11月11日，被告经复核原告提出的申辩意见后，作出被诉行政处罚决定书。被告不存在滥用职权的行为。
被告新乡市人民政府辩称，市政府不是本案的适格被告，市政府作出复议决定书的时间是2015年4月21日，新修订的行政诉讼法于2015年5月1日开始实施，按照法不溯及既往的原则，本案不应列市政府为被告。被告作出的复议决定书符合法定程序，应驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提交的证据，均符合证据的真实性、合法性、关联性原则，依法予以确认。
经审理查明：原告新乡新亚纺织有限公司生产经营主要范围为化纤纱、封口线绳加工销售，2010年10月开工建设年产1.6万锭环锭纺项目，2013年6月建成开始投入生产。2014年6月辉县市环境保护局在执法中发现原告未经环保部门审批，投入生产的违法行为，于2014年6月26日向原告下达了责令改正通知书，责令原告停止生产、限期一个月内办理环评审批手续，原告未停止生产、未按期整改。2014年7月28日，辉县市环境保护局进行立案，并制作现场检查笔录，于2014年8月11日向新乡市环境保护局报告原告的违法行为。2014年8月27日，新乡市环境保护局对原告的违法行为立案登记，并于当日到原告处现场勘验。被告于2014年9月28日向原告邮寄送达《行政处罚事先（听证）告知书》，原告于2014年10月6日向被告递交了情况报告。被告根据现场笔录、照片、询问笔录等证据，于2014年11月10日作出新环罚（2014）21号行政处罚决定书，责令停止生产，并给予罚款二十一万元的行政处罚，于2014年11月15日送达原告。原告向市政府申请行政复议，于2015年4月21日作出复议决定书，维持了被告是环保局的行政处罚决定书。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，原告新乡新亚纺织有限公司生产经营化纤纱、封口线绳，属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中规定的管理范围。依照《河南省建设项目环境保护条例》第五条的规定，被告新乡市环境保护局有权作出行政处罚。原告在接到辉县市环境保护局的责令整改后，未及时改正，并继续生产。经辉县市环境保护局向新乡市环境保护局报告，被告决定立案，并调查取证，认定原告的行为属于未取得经环境保护行政主管部门批准的环评文件，建设项目投入生产，参照《河南省环境行政处罚裁量标准》的规定，作出责令停止生产，给予罚款二十一万元的罚款，该处罚款额适度。关于原告诉称被告执法权存在问题，执法混乱的问题，本案原告的违法行为是由辉县市环境保护管理局发现的，后经过立案、现场勘验、现场询问，将原告的违法情况向上级新乡市环境保护局汇报，新乡市环境保护局决定立案，原告的建设项目为纺织业，根据《建设项目环境影响评价分类管理目录》和《河南省建设项目环境影响评价文件分级审批目录》的规定，该项目应当办理环境影响报告表，审批级别为省辖市审批。辉县市环境保护局发现本辖区违法情形，向上级新乡市环境保护局报告，新乡市环境保护局对此违法行为有执法权，并无不当，原告的理由不能成立，本院不予支持。关于被告新乡市环境保护局作出行政处罚适用法律的问题，《河南省建设项目环境保护条例》第二十七条第二款规定：“建设单位未取得环境保护行政主管部门批准的环境影响评价文件，建设项目投入生产使用的，由审批权的环境保护行政主管部门责令停止生产使用，并处十万元以上五十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接负责人员依法给予行政处分。其中，属于国家允许建设的项目，责令限期补办环境影响评价手续；属于国家禁止建设的项目，由有管辖权的县级以上人民政府责令限期拆除。”本案中，原告的违法事实是未依法报批建设项目环境影响评价文件的情况下擅自开工建设，并且项目已投产使用，适用上述规定。《河南省建设项目环境保护条例》是河南省人大常委会制定的地方性法规，与国家的法律、行政法规无相抵触，当然具有法律效力，被告作出行政处罚适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告新乡新亚纺织有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状正本一份，副本七份，上诉于新乡市中级人民法院。
审 判 长 赵莎莎
审 判 员 陈青青
人民陪审员 王辑峰
二〇一五年七月三日
书 记 员 张小杰