肇庆市鼎湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤1203行初137号
原告：张惠权，男，汉族，1943年1月2日出生，住肇庆市�旺综合经济开发区。
原告：张建生，男，汉族，1963年11月3日出生，住广州市越秀区。
上列两原告的共同委托代理人：何海有，广东国慧律师事务所律师。
被告：肇庆市城市管理和综合行政执法局高新区分局。住所地：肇庆高新区将军岗旧区部。
负责人：马彦丰。
委托代理人：曾文丹，该局工作人员。
委托代理人：邓传华，广东安鼎律师事务所律师。
被告：肇庆市城市管理和综合行政执法局。住所地：肇庆市端州区天宁北路**号。
法定代表人：李建文。
委托代理人：谭华彪，该局工作人员。
委托代理人：邓传华，广东安鼎律师事务所律师。
第三人：国电肇庆热电有限公司。住所地：肇庆高新区白沙街*号。
法定代表人：袁光福。
原告张惠权、张建生不服被告肇庆市城市管理和综合行政执法局高新区分局对他们作出的肇高新管执责停[2015]00011《责令停止违法行为通知书》，于2016年7月11日向本院提起行政诉讼，本院于2016年7月18日作出（2016）粤1203行初115号行政裁定书，裁定不予立案。原告不服提出上诉，肇庆市中级人民法院于2016年10月28日作出（2016）粤12行终110号行政裁定书，裁定指令本院对本案予以立案。本院2017年7月18日受理后，于2017年8月2日向被告肇庆市城市管理和综合行政执法局高新区分局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月18日公开开庭审理了本案，开庭过程中原告要求追加肇庆市城市管理和综合行政执法局为本案被告，本案延期审理。本院于2017年9月26日向被告肇庆市城市管理和综合行政执法局送达了起诉状副本和应诉通知书，于2017年10月20日再次公开开庭审理了本案，原告张惠权、张建生及其委托代理人何海有，被告肇庆市城市管理和综合行政执法局高新区分局的委托代理人曾文丹、邓传华，被告肇庆市城市管理和综合执法局的委托代理人谭华彪、邓传华等到庭参加诉讼。第三人国电肇庆热电有限公司经本院传票传唤，无正当理由没有到庭。本案现已审理终结。
2015年6月2日，肇庆市城市管理和综合行政执法局高新区分局作出肇高新管执责停[2015]00011《责令停止违法行为通知书》，认为张惠权、张建生在正隆××路村张家园北面建设房屋，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定；依据该法第六十四条的规定，责令其立即停止违法行为。
原告诉称，两原告是父子，祖祖辈辈在涉事房地产所在地张家园定居。张家园原归属广东省三水县芦苞镇管辖，人民政府将该土地房屋确权给两原告的祖辈张其湘、张其伟、张其光、张汝珍、张汝初、张汝明等先辈族人，明确为“私有产业”、“任何人不得侵犯”，有人民政府颁发的多份《土地房产所有证》（三安字第0006号）为证。后经历次区域变更，张家园成为“三不管”地带，相关部门相互推诿，拒不受理张家园整片区百姓建房申请。历次区域变更至今，人民政府均未告知“征收土地房屋”，更未进行“征收补偿”。第三人国电肇庆热电有限公司紧接讼争地块仅五米之邻，第三人为逃避其对周边居民环境污染责任，勾结相关部门及纠集社会闲散人员强拆两原告民宅，肆意侵吞两原告及周边居民家园。被告作出的《肇庆市城市管理和综合行政执法局高新区分局责令停止违法行为通知书》（肇高新管执责停[2015]00011号）明显缺乏事实和法律依据，严重侵害原告合法权益。综上，被告未依法行政，两原告提起行政诉�，请求：1、撤销被告作出的《肇庆市城市管理和综合行政执法局高新分局责令停止违法行为通知书》（肇高新管执责停[2015]00011号）；2、本案诉讼费用全部由被告及第三人承担。
原告提交了下列证据：
1、原告身份证。证明原告主体资格及原告是居住、生长在案涉土地上，二原告不是同住一起的家属，不存在互相签收法律文件的条件。
2、信息查询结果、企业机读档案登记资料、统一社会信用代码证书。证明被告、第三人的主体资格。
3、（2016）粤12行终110号行政裁定书。证明原告提出行政诉讼符合法律规定，原告对案涉行政行为具有直接利益关系。
4、责令停止违法行为通知书。证明被告不具有城乡规划管理的职权，被告是双重行政越权，被告没有依法向原告送达该法律文书。
5、信访事项处理答复意见�。证明被告在2015年6月2日发出案涉的通知书，然后在2015年6月12日取得高新区发展规划和国土资源局的文件，被告先做出行政行为，后调查取证，足以证明被告无任何证据来支持其作出的行政行为，是违法行为；第三人是案涉纠纷的起因，是案涉的当事人。
6、情况说明、土地房产所有证存根。证明两原告及先辈亲属、家属、血缘关系，两原告及其祖辈在张家园生活、繁衍，张家园是他们的生活及生存地；经过人民政府确认案涉土地使用超过130亩，是原告的父亲、直系先辈的所有财产，二原告享有案涉土地的继承权，任何单位、个人未经过法定程序不得侵占私人财产；相关档案的资料来源佛山市三水区档案馆，被告未经调查取证认定原告违法占用土地是无事实依据的，并且违背了历史事实。
7、申请书、房屋权属登记信息查询证明、关于土地登记�况查询结果的函。证明申请书是原告在建设房屋前向村小组提交书面的申请，经过村民表决同意的；原告直系先辈的财产被侵占后，其名下就没有土地财产，违反代代相传的习俗。
8、涉案地块平面图。
9、现场图6张。
10、建设项目对敏感点环境影响简评、广东省环保厅信访事项介绍信、信访事项受理告知书、关于居民反映高新区沿江企业扰民问题调查处理情况的复函、人民群众来访登记表。
11、公告、协议书、中国银行存折。
证据8-11证明第三人大量排放了废气废水等有毒的物质，危及到张家园周围村民的生命，张家园村民多次投诉，第三人为了逃避法律责任，无偿侵吞原告的财产，故意挑起事端串通被告作出违法的行政行为；第三人是本案纠纷的起因，协议书上的张建华是张建生的弟弟，也是被逼迫迁走的人。
12、大旺全体村民请愿书。
13、现场图片6张。
14、关于对国电肇庆市热电有限公司环境保护执行情况的质疑。
15、人民群众来访登记表。
16、限期整改通知书。
证据12-16证明第三人排放有毒的水、气、废渣严重污染环境，污染大旺的水源，破坏生态环境，引致周边居民的请愿，第三人为了逃避责任，强制拆除原告的房屋，侵吞原告的家园。
17、关于张惠权、张建生违法建设的相关说明。证明说明是由肇庆市高新区发展规划和国土资源局于2017年8月16日作出的；行政机关对于村民或居民用地手续的管理及建设申报由不同的行政机关同时管理，相互推诿责任，行政管理混乱，造成当地村民办理用地手续无处申请，被告存在重大行政缺失。
18、肇庆市人民政府办公室文件肇府办[2014]6号《关于印发�庆市城市管理和综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》。证明该文件明确被告各分局在执行过程中，以肇庆市城市管理和执法局对外承担相应的法律责任，高新区分局越权行政，证据18与证据17相互抵触，行政机关权责不分，管理混乱，导致原告报建无门。
19、三水县志。证明长路村属于三水县，案涉土地经过多次变更，导致村民不知道向哪个部门报建，是客观原因。
20、限期拆除决定书。证明案涉土地如违法由城乡规划局管理，被告无权处理；同时也证明行政管理混乱，导致老百姓报建无门。
被告肇庆市城市管理和综合行政执法局及其高新区分局共同辩称，一、涉案《责停通知书》对原告的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性，且原告所实施的行为属于非法行为。根据《城乡规划法》第六十四条规定，可知我�作出《责停通知书》后还要根据违法建设的实际情况（是否可以采取补救措施消除对规划建设的影响），进一步作出具体的行政处理、处罚（处以罚款或要求限期拆除），事实上我局在发出《责停通知书》的同时向原告发出了《调查通知书》，并于2015年6月9日向原告张建生做了进一步的调查取证，故涉案《责停通知书》只是行政处理、处罚程序的一个中间环节，并不是最终处理结果，没有对原告形成最终法律上的权利义务关系。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第六项的规定，我局向原告作出的《责停通知书》不属于行政案件的受案范围，应驳回其起诉。我局所发的《责停通知书》并未侵犯原告的合法权益，原告针对《责停通知书》所提起的行政诉讼不符合《行政诉讼法》第十二条所规定的法院受理行政案件的受案范围；原告所实施的建设行为，未取得相应的土地使用权、亦没有办理建设工会曾规划许可手续，该建设行为违反了《城乡规划法》第四十条的规定，系非法行为，所建建筑物属于违法建筑，并非合法权益，我局要求原告停止继续实施违反《土地管理法》的违法占地、非法建设行为，是进行行政管理的正当手段，不会侵犯原告任何合法权益，据此法院应依法驳回原告的起诉。二、我局所做的《责停通知书》事实清楚、程序合法、适用法律正确，并无不妥，依法应当予以维持。根据《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条及广东省人民政府《关于肇庆市城市总体规划的批复》可知，肇庆高新技术产业开发区（大旺）属于肇庆市的城市规划区，原告要在大旺高新区内进行建筑物、构筑物的建设应当依据《城乡规划法》第四十条的规定，依法�请办理建设工程规划许可证，否则我局有权依据《城乡规划法》第六十四条的规定责令其停止建设。但在我局多次前往违建现场检查原告建设行为的相关手续时，原告明确表示没有向相关部门办理报建手续，于是我局依据《城乡规划法》有关规定，依职权立即要求其停止违法建设并依法向其送达了《责令停止违法行为通知书》，我局的行为完全符合法律规定，并无任何不妥。综上所述，我局作出的《责令停止违法行为通知书》并不具有可诉性，不属于行政诉讼立案范围，应驳回原告起诉。同时我局于2015年6月2日做出的《责令停止违法行为通知书》事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予维持。
被告肇庆市城市管理和综合行政执法局高新区分局提交以下证据及依据：
1、《调查通知书》及《送达回证》。
2、《责令停止违法行为通知书》及《送达回证》。
3、《关于肇庆市城市总体规划的批复》。
4、《城乡规划法》、《广东省城乡规划条例》摘要。
证据1-4证明被告作出的《责令停止违法行为通知书》事实清楚、程序合法、依据充分。
被告肇庆市城市管理和综合行政执法局提交如下证据：
1、现场检查视频。证明被告作出《责令停止违法行为通知书》事实清楚、程序合法。
2、肇庆市人民政府办公室关于印发肇庆市城市管理和综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知（肇府办[2014]6号）。
3、肇庆市机构编制委员会印发肇庆市城市管理和综合行政执法局高新区分局主要职责内设机构和人员编制规定的通知。
证据2-3证明法律法规依据。
第三人国电肇庆热电有限公司述称，一、我司不是本案所诉行�行为（肇高新管执责停[2015]00011号《责令停止违法行为通知书》）的行政主体，我司不是适格的当事人。二、根据原告的起诉状及证据显示，本案所诉行政行为认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法。综上所述，原告的诉求没有事实和法律依据，请法院依法驳回原告的全部诉求。
第三人没有提供证据，亦无出庭辩认核对原、被告提供的证据，视为放弃质证的权利。
经庭审质证，两被告对原告提供的证据2、4、18无异议；对证据3、5、9、证据10其中的广东省环保厅信访事项介绍信、信访事项受理告知书、关于居民反映高新区沿江企业扰民问题调查处理情况的复函、人民群众来访登记表、证据17的真实性无异议，但认为与本案无关；对证据1、证据7其中的房屋权属登记信息查询证明、关于土地登记情况查询结果的函、证据12、13、15、16的�实性、合法性认为由法庭依法核实；对证据6、证据7其中的申请书、证据8、证据10其中的建设项目对敏感点环境影响简评、证据11、14、19、20有异议，认为证据6其中的情况说明上长路村的公章如曾经存在早已失效，与本案无关，其中的房产证制作于1953年，中国的土地归属情况在社会改造、人民公社的变革过程中发生变化，即便真实也早已不具有合法性、有效性，该证据只能作为历史资料，无法证明记载的土地就是案涉的地块，认为证据7其中的第一份申请书长路村的公章如曾经存在早已失效，第二份申请书多处的签名是同一人所签名，申请书称土地性质是宅基地与案涉土地性质是国有土地不符，申请宅基地应当向土地行政管理部门提出申请，该申请书与本案无关，认为证据8是原告单方面制作，无法确认是否属于案涉土地的情况，与本案不具有关联性，认为证据10其�的建设项目对敏感点环境影响简评、证据11、14、19、20与本案无关。
原告对被告肇庆市城市管理和综合行政执法局高新区分局提交的证据1、2、4的真实性无异议，但认为证据1、2证明被告未依法向原告张建生送达相关的法律文书，调查通知书、责令停止违法行为通知书发出时间均为2015年6月2日，调查通知书要求原告在6月9日带上相关的材料到场接受调查，被告在调查取证前发出责令停止违法行为通知书，足以证明被告违法行政，作出的行政行为无事实依据；认为证据4证明被告越权行政、违法行政，高新区分局是一个派出机构，无权以自己名义作出行政处理决定，处理违建工作是肇庆××新区规划局和国土局的职权，相应的法律法规不能证明被告所作出的行政行为合法性的法律依据。认为证据3的真实性无法确认，即使真实也是宏观规划，无法证明案涉房屋、�块包含在规划范围内，案涉房屋、地块只是一些小民宅，应当以区镇乡规划为准，不能作为原告违反城乡规划的依据。被告肇庆市城市管理和综合行政执法局对被告肇庆市城市管理和综合行政执法局高新区分局提交的证据均无异议。
原告对被告肇庆市城市管理和综合行政执法局提交的证据2、3的真实性无异议，但认为高新区分局是派出机构，是越权行政，行政管理混乱的，是后补的证据，不能作为本案的行政行为合法性的依据；对证据1有异议，认为无原始载体，无提供文字表述，无法核实真实性、形成时间，不符合一般证据的要求，视频不是肇庆市城市管理和综合行政执法局高新区分局提供的，不能作为其作出行政行为的合法性的依据。被告肇庆市城市管理和综合行政执法局高新区分局对被告肇庆市城市管理和综合行政执法局提交的证据均无异议。
本院经审查认为，原告对被告肇庆市城市管理和综合行政执法局高新区分局提交的证据1、2、4，对被告肇庆市城市管理和综合行政执法局提交的证据2、3和两被告对原告提供的证据1-5、证据7其中的房屋权属登记信息查询证明、关于土地登记情况查询结果的函、证据17、18的真实性无异议，对这些证据的真实性本院予以确认；原告对被告肇庆市城市管理和综合行政执法局高新区分局提供的证据3和被告肇庆市城市管理和综合行政执法局提交的证据1虽有异议，但没有提出合法有效的反驳证据，异议理由不成立，对该证据的真实性本院予以确认；两被告对原告提供的证据6、证据7其中的申请书、证据8-16、19、20认为与本案无关的异议理由成立，对这些证据证明的内容本案不作确认。
经审理查明，2015年6月2日，肇庆市城市管理和综合行政执法局高新区分局到原告建设房屋的正隆××路村张家园现场检查，即日向原告作出肇高新管执调[2015]00006号《调查通知书》，认为原告因未取得建设工程规划许可证建设房屋涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，要求原告于2015年6月9日10点携带个人身份证、建设工程规划许可证或相关报建文件到该分局配合调查；同日又向原告作出肇高新管执责停[2015]00011《责令停止违法行为通知书》，认为原告在正隆××路村张家园北面建设房屋违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，依据该法第六十四条的规定责令原告立即停止违法行为；上述两份通知书向原告送达，原告张惠权签收了该通知书，又因原告张建生不在现场，由原告张惠权代签收。后经原告查询，2016年6月29日，肇庆市大旺区房地产交易中心出具《房屋权属登记信息查询证明》，证明原告张建生在肇庆××新区暂无房产，被告肇庆市国土资源局大旺分局出具《关于土地登记情况查询结果的函》，证明原告张建生在该局名下没有土地登记。2017年8月16日，肇庆××新区发展规划和国土资源局作出《关于张惠权、张建生违法建设的相关说明》，查明原告于2015年违法建设所占用的肇庆××新正隆××路村张家园（国电肇庆热电有限公司围墙边）土地属于国有土地，其建设时未依法办理用地审批手续，也未办理任何建设用地规划许可、建设工程规划许可。
又查明，2014年4月23日肇庆市人民政府办公室肇府办[2014]6号关于印发肇庆市城市管理和综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知，主要确定职责调整，将市城市综合管理局、市城乡规划局等在城市管理领域的城乡规划、行政强制职责统一划入肇庆市城市管理和综合行政执法局。2014年8月12日肇庆市机构编制委员会文件印发肇机编[2014]8号肇庆市城市管理和综合行政执法局高新区分局主要职责内设机构和人员编制规定的通知，主要确定肇庆市城市管理和综合行政执法局高新区分局为肇庆市城市管理和综合行政执法局的派出机构。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条第一款第（三）项：“县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权采取以下措施：……（三）责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。”和肇庆市人民政府办公室关于印发肇庆市城市管理和综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知：“将市城市综合管理局、市城乡规划局等在城市管理领域的城乡规划、行政强制等职责统一划入肇庆市城市管理和综合行政执法局。”以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第二款:“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”的规定，肇庆市城市管理和综合行政执法局高新区分局有对辖区内违反城乡规划的行为采取相关措施的职权，由于其为肇庆市城市管理和综合行政执法局的派出机构，因此，肇庆市城市管理和综合行政执法局为本案适格被告。
又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”的规定，本案中，被告在2015年6月2日作出的肇高新管执调［2015］00006号《调查通知书》要求原告于同年6月9日携带个人身份证、建设工程规划许可证或相关报建文件到被告处配合调查，而被告同日作出肇高新管执责停［2015］00011《责令停止违法行为通知书》，认为原告在正隆××路村张家园北面建设房屋违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，但被告只提供了现场检查视频来确认原告涉案的建设行为违法，但该视频只是证明被告曾到涉案土地进行检查的情况，对原告涉案的建设行为是否办理建设工程规划许可应调查核实的事项和处理的证据，被告在本案中均没有提供，应当认定被告作出的肇高新管执责停[2015]00011《责令停止违法行为通知书》的行政行为没有证据，被告对原告涉案的建设行为所作出的处理显属主要证据不足，依法应当予以撤销。
关于被告提出涉案的《责令停止违法行为通知书》不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围的问题。被告的《责令停止违法行为通知书》是针对原告张惠权、张建生这一特定行政相对人作出，设定了义务，对原告的权利义务产生了实际影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，原告如果认为该行政行为侵犯其合法权益，依法可以提起行政诉讼。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
撤销被告肇庆市城市管理和综合行政执法局高新区分局作出的肇高新管执责停[2015]00011《责令停止违法行为通知书》。
案件受理费50元，由被告肇庆市城市管理和综合行政执法局高新区分局、肇庆市城市管理和综合行政执法局共同负担。
如不服本判�，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。
审 判 长 梁永康
审 判 员 伍钜雄
人民陪审员 张燕萍
二〇一七年十月二十七日
书 记 员 李雅筠