广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法审监行再字第1号
抗诉机关：广东省人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人、原申诉人）：黄铭生，男，汉族，住梅州市大埔县。
委托代理人：葛电宏，广东鹏星律师事务所律师。
申诉人（一审原告、二审上诉人、原申诉人）：曾桂连，女，汉族，。
委托代理人：葛电宏，广东鹏星律师事务所律师。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人、原被申诉人）：梅州市大埔县国土资源局。住所地：梅州市大埔县。
法定代表人：刘锦坤，该局局长。
委托代理人：罗云开，广东法豪律师事务所律师。
委托代理人：陈小东，男，汉族，住广东省大埔县。
一审第三人：黄如松，男，汉族，住梅州市大埔县。
一审第三人：黄伟松，男，汉族，住梅州市大埔县。
委托代理人：黄如松，男，汉族，住梅州市大埔县。
一审第三人：黄耀兴，男，汉族，住梅州市大埔县。
委托代理人：黄如松，男，汉族，住梅州市大埔县。
黄铭生、曾桂连因与大埔县国土资源局及一审第三人黄如松、黄伟松、黄耀兴撤销国有土地使用证纠纷一案，不服梅州市中级人民法院作出的（2012）梅中法审监行再字第1号行政判决，向检察机关申诉。2013年8月19日，广东省人民检察院作出粤检行抗字（2013）26号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2014年10月10日作出（2013）粤高法审监行抗字第34号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。广东省人民检察院指派检察员林炜珣、韩凌宇出庭履行职务。黄铭生及其与曾桂连的委托代理人葛电宏，大埔县国土资源局的委托代理人罗云开、陈小东，黄伟松、黄耀兴的委托代理人黄如松（同时为本案当事人）到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2009年4月17日，黄铭生、曾桂连向大埔县人民法院起诉称：大埔县国土资源局在其从未委托第三人黄如松代为办理土地登记的情况下，凭黄如松持伪造的《分房协议》等虚假材料，未进行审核，便颁发埔府国用XX号《国有土地使用证》（土地使用权人为黄铭生、黄耀兴、黄伟松），属违反法定程序，要求撤销埔府国用XX号《国有土地使用证》（土地使用权人为黄铭生、黄耀兴、黄伟松）。
大埔县国土资源局辩称：其是依据《土地登记规则》的相关规定，对由代理人黄如松提交的申请人黄铭生、黄耀兴、黄伟松《土地登记申请书》、《个人身份证》、《私人建房用地申请报批表》、《合作建房协议书》、《分房协议书》及代理人黄如松的《个人身份证》等相关资料并到现场勘查后，依法进行审查登记，并于2007年9月20日核发埔府国用XX号《国有土地使用证》。颁发此证具体行政行为合法、合规，请求驳回黄铭生、曾桂连无理诉请。
黄耀兴、黄伟松书面答辩称：黄铭生、曾桂连己按分房协议接受所分得房屋，撤销《国有土地使用证》于法无据。大埔县国土资源局颁发的埔府国用XX号《国有土地使用证》权属清楚，程序合法，依法应受法律保护。
黄如松未到庭参加诉讼，亦未作书面答辩。
大埔县人民法院一审查明：黄铭生、曾桂连和第三人黄伟松、黄耀兴、黄如松都是开发大埔大道的拆迁户，2006年10月26日，黄铭生、曾桂连、黄伟松（为甲方）与第三人黄如松（为乙方）签订了《合作建房协议书》，由甲方黄铭生、曾桂连、黄伟松提供位于大埔大道A1地块，共有539.54㎡（其中黄铭生和黄耀兴共有189.425㎡、黄伟松233.19㎡、黄如松116.92㎡），双方合作兴建商品住房，协议中双方约定：黄铭生、曾桂连、黄伟松应协助黄如松办理国土报批有关手续，在办理城建报建有关手续时，黄铭生、曾桂连、黄伟松应无偿提供与办证有关资料，费用由黄如松负责；协议签订生效后，黄铭生、曾桂连、黄伟松应把有效的土地使用证（建设用地、工程规划红线图）移交给黄如松。同时，双方对建成后的店铺、车库、套房、杂间分配和装修标准及违约责任进行了明确的约定。工程竣工验收后，黄铭生、曾桂连于2008年春节搬进新建的套房和出租店铺（与分房协议的分配方案相符），2007年9月21日黄如松领取了埔府国用XX号《国有土地使用证》（土地使用权人为黄铭生、黄耀兴、黄伟松）、埔府国用XX号《国有土地使用证》（土地使用权人为黄如松）。
大埔县人民法院一审认为，黄铭生、曾桂连和黄伟松与第三人黄如松签订的合作建房协议，有由黄如松代为办理相关手续的约定，黄铭生、曾桂连等人亦将有关证件交付第三人黄如松，实际操作过程均由黄如松一手代理，系一种事实委托关系。大埔县国土资源局根据第三人（共同申请人）黄铭生、黄耀兴、黄伟松的申请，在实施土地登记的具体行政行为过程中，进行审查登记后向第三人（共同申请人）黄铭生、黄耀兴、黄伟松颁发了埔府国用XX号《国有土地使用证》，该证土地使用权人仍然是黄铭生、黄耀兴、黄伟松，土地面积、座落等均无改变，未损害黄铭生、曾桂连实质性利益，也未损害他人和社会公共利益。大埔县国土资源局在办证过程中如能召集合作各方到场核对事实，严格按照《土地登记规则》办事，则可避免类似问题发生，减少争执纠纷。现黄铭生、曾桂连要求撤销被告颁发的埔府国用XX号《国有土地使用证》的请求，理由不充分，难以支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，大埔县人民法院于2009年7月13日作出（2009）埔法行初字第00009号行政判决：驳回黄铭生、曾桂连要求大埔县国土资源局撤销发给黄铭生、黄耀兴、黄伟松的埔府国用XX号《国有土地使用证》的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元由黄铭生、曾桂连负担。
黄铭生、曾桂连不服一审判决，向梅州市中级人民法院上诉称：一审判决认定事实不清、审理程序违法、适用法律错误。一、认定事实不清方面：（一）没有认定大埔县国土资源局颁发埔府国用XX号的国有土地使用证书的行政行为违法。（二）错误地确认了一审黄如松伪造的《分房协议》的证据效力。（三）错误认定大埔县国土资源局颁发埔府国用XX号的国有土地使用证书的行政行为不损害他人利益。二、审理程序违法方面：允许逾期答辩及提交证据，显然是有目的的偏袒一方，同时也是违反法定程序的。三、适用法律错误方面：本案不应适用《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定；而应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、第五十四条第（二）项、六十一条第（三）项之规定，支持其的诉讼请求。
大埔县国土资源局答辩称：一审法院认定事实清楚、适用法律准确、审判程序合法、所作的判决客观公正，应对一审法院客观公正的判决予以维持。
黄如松、黄伟松、黄耀兴未作答辩。
梅州市中级人民法院二审经审理查明，对一审认定的案件事实予以确认。
梅州市中级人民法院二审认为：2006年10月26日，黄铭生和黄耀兴提供了189.425㎡、黄伟松提供了233.19㎡、黄如松提供了116.92㎡的土地使用权用以合作兴建商品住房。房屋建好后，黄如松等持2007年3月8日的《合作建房协议书》（分房协议）等材料到有关部门办理了土地使用权证和房地产权证，黄铭生、曾桂连于2008年春节按《合作建房协议书》（分房协议）的分配方案搬进新建的套房居住，并将分配的店铺出租。之后，合作建房的双方因建房问题发生纠纷，黄铭生、曾桂连便以《合作建房协议书》（分房协议）是黄如松伪造的，大埔县房地产管理局在办证过程中未严格审查，所颁发的房地产权证是不合法的为主要理由诉至法院，请求法院判令该局撤销房地产权证。后经该院审理认为：黄铭生、曾桂连虽未在该《分房协议》签名确认，但其夫妇在房屋建成后，于2008年1月搬入该协议约定的房号居住，且将约定分配的店铺出租；2008年6月，黄如松按《分房协议》约定的房号向大埔县房地产管理局申请办理房地产权登记，大埔县房地产管理局经审查后，向黄如松、黄伟松核发了房地产权证；可以认定合作建房协议的订立以及建成后房屋房号的分配，均是各方当事人真实意思表示；据此，黄铭生、曾桂连请求法院判令撤销房地产权证的主张理由不足，依法应予驳回。嗣后，黄铭生、曾桂连仍以原诉理由诉至法院，请求法院判令大埔县国土资源局撤销土地使用权证。
综上所述，《合作建房协议书》（分房协议）的有效性己为生效判决所确定，按证据采信规则，在黄铭生、曾桂连没有提供新的证据能足以否定《合作建房协议书》（分房协议）有效性的情况下，黄铭生、曾桂连认为是“伪造”、“不合法”的主张，依法不予支持。大埔县国土资源局向黄铭生、黄耀兴、黄伟松等颁发的埔府国用XX号《国有土地使用证》的使用权人、使用权面积、座落等均无改变，大埔县国土资源局在办证程序上虽有瑕疵，但并未损害黄铭生、曾桂连的利益，也未损害他人及社会公共利益，应当认定该行政行为合法。上诉人黄铭生、曾桂连的上诉理由不足，依法不予支持。原审法院判决驳回黄铭生、曾桂连的诉讼请求是正确的，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，梅州市中级人民法院于2009年10月13日作出（2009）梅中法行终字第38号民事判决：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由黄铭生、曾桂连负担。
2011年10月11日，广东省人民检察院抗诉认为，终审判决未查清分房协议的真伪，属于认定事实不清。终审判决认定大埔县国土资源局颁发埔府国用XX号《国有土地使用证》的行政行为合法，属适用法律、法规确有错误。
一、终审判决未查清分房协议的真伪，属于认定事实不清。
根据黄铭生、曾桂连、黄伟松与黄如松双方2006年10月26日签订的《合作建房协议书》，双方仅是对建成后的店铺、车库、套房、杂间和装修标准及违约责任进行了约定，这是对双方应分配的面积以及超过面积如何补偿的约定，并不是对具体房号的分配，且双方分配以后还存在黄铭生、曾桂连与黄伟松的分配问题，在合作建房各方充分协商一致的基础上订立的协议才是有效的协议。本案中，2007年3月8日分房协议未经黄铭生、曾桂连签名确认，黄铭生、曾桂连入住案涉房屋并不表示已放弃了对其房产权利的主张。根据《中华人民共和国合同法》第三十二条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”据此，该分房协议应认定为不成立。
二、终审判决认定大埔县国土资源局颁发埔府国用XX号《国有土地使用证》的行政行为合法，属于适用法律、法规确有错误。
根据原国家土地管理局《土地登记规则》（（1995）国土［法］字第184号）第三条第二款规定：“申请土地登记，申请者可以授权委托代理人办理。授权委托书应当载明委托事项和权限。”第十条第二款规定：“委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”从双方2006年10月26日签订的《合作建房协议书》中约定“二、甲方责任：甲方应协助乙方办理国土报批有关手续，在办理城建报建有关手续时，甲方应无偿提供与办证有关资料，费用由乙方负责”来看，该协议仅是约定房屋建造前甲方协助乙方办理有关报建手续，并无约定甲方委托乙方办理国有土地使用证的内容，无法认定双方存在事实委托关系。而且，《土地登记规则》中关于“委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明”的规定是行政机关发证的法定程序，并不是双方约定就可免除的程序。本案中，大埔县国土资源局明知该房产是黄铭生、曾桂连、黄伟松与黄如松等人的共同共有的房产，在没有共有人黄铭生、曾桂连、黄伟松的书面授权委托书的情况下，颁发包括埔府国用XX号《国有土地使用证》在内的国有土地使用证，明显违反法定程序。埔府国用XX号《国有土地使用证》在“座落”一栏明确记载：“大埔大道景顺大厦1、3、4、5、6号店、A栋201、301、401、601、701、202、502-902，B栋201-801、202、302、502-702房”，该记载与未经黄铭生、曾桂连签名确认的2007年3月8日分房协议内容相符合，大埔县房管局正是根据埔府国用XX号《国有土地使用证》等手续，颁发粤房地证字第××号房地产权证（权属人黄伟松）、粤房地证字第××号房地产权证（权属人黄铭生）。大埔县国土资源局通过行政发证行为确认了未经黄铭生、曾桂连签名确认的（分房协议）中的分房方案，显然损害了黄铭生、曾桂连的利益。
综上所述，梅州市中级人民法院（2009）梅中法行终字第38号行政判决，认定事实不清，适用法律、法规确有错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条之规定，提出抗诉，请依法再审。
黄铭生、曾桂连在原再审称：我们是夫妻关系，因开发大埔大道城市建设的需要，原有房屋被政府拆迁，倒拨土地189.425平方米。2006年10月26日，我们与黄如松、黄伟松等签订了《合作建房协议书》，约定将由各自倒拨的土地进行合作建房，并由黄如松负责办理国土报批、城建报建相关手续并承担相应的费用。但未对房屋进行具体分配。而后，黄如松利用办理国土报批、城建报建相关手续的职位之便、利用他们提供的相关资料并自行伪造2007年3月8日的《分房协议》，在没有我们书面授权委托的情况下，于2007年9月向大埔县国土资源局申领了埔府国用XX号、第31792号国有土地使用证；此后，又向大埔县房地产管理局申领了房地产权证。黄如松在办好上述国土使用证及房地产权证后，持上述证件起诉合作建房各方进行结算，我们才知悉办理上述国土使用证及房地产权证的相关情况。我们不服并多次向大埔县国土资源局及政府相关部门投诉未果。此后，我们又于2009年4月向大埔县人民法院提起行政诉讼及上诉到梅州市中级人民法院，要求撤销埔府国用第31791号国有土地使用证均被驳回。期间，在二审审理过程中，黄如松对其自行伪造2007年3月8日的《分房协议》，并擅自持该《分房协议》进行办证供认不讳。我们认为，根据《土地登记规则》第三条规定：申请土地登记，申请人可以授权代理人办理，申请委托书应当载明委托事项和权限。事实上，就本案而言，我们既没有签订2007年3月8日《分房协议》，也没有授权第三人黄如松代为办理土地登记。作为土地产权登记的行政主管部门，未认真审查核实办证人提供材料的真实性、无责令办证人提供委托人的授权委托书，就颁发了涉及我们利益的埔府国用第31791号国有土地使用证，显然违反了《土地登记规则》的规定。同时，大埔县国土资源局的违规办证行为，给黄如松侵害我们的利益提供了可乘之机，使作为合作建房一方的我们无法按照自己的意愿选择楼层、方位及份额，同时也有悖于订立合同的平等、自愿、协商一致的原则。大埔县国土资源局、黄如松在诉讼中辩称我们已入住根据《分房协议》分到的房屋，就表示我们同意了黄如松代为办证的行为。事实上，我们是因房屋被拆迁，居无定所，又时至春节，才迫不得已入住。再者，我们入住的房屋仅属于我们应得房产的一部分，并不表示对应得而被黄如松占有的房屋权属无异议，更不表示放弃对其他应得的房屋权利的主张。到目前为止，我们还未领到国土、房地产权证，怎么能说我们已认可分配方案呢？二审法院认定黄如松伪造2007年3月8日《分房协议》的事实下，竟然用“在办证程序上虽有瑕疵，但未损害我们的利益。”为由，就简单地驳回我们的上诉。综上，大埔县国土资源局颁发的埔府国用XX号国有土地使用证，应当撤销。
大埔县国土资源局辩称：一、我们于2007年9月20日向共同申请权利人黄铭生、黄耀兴、黄伟松颁发的埔府国用XX号国有土地使用证权属清楚，证据充分、土地登记程序合法，该具体行政行为合法，合规、依法应予维持。
黄如松在再审庭审时口头答辩称：按照《分房协议书》，黄铭生、曾桂连早已搬进新房居住，办证中所有的签名都是其签名，黄铭生、曾桂连因不愿意付房款才引起本案的行政诉讼的。
黄耀兴、黄伟松未到庭，亦未作书面答辩。
梅州市中级人民法院再审查明，埔府国用XX号《国有土地使用证》记载土地使用权面积413㎡。其他事实与一、二审查明事实相一致。
梅州市中级人民法院再审认为，黄如松为黄铭生、黄耀兴、黄伟松申请土地权属登记，但没有取得黄铭生的委托，而大埔县国土资源局对黄如松提交的文件资料未认真审查，违反了有关土地登记的行政法规的规定，审核申请登记有瑕疵。鉴于大埔县国土资源局为黄铭生、黄耀兴、黄伟松颁发的埔府国用XX号《国有土地使用证》记载的土地使用权面积与黄铭生、黄耀兴、黄伟松获得补偿土地使用权面积基本相一致，而且土地座落位置等均无改变，该执法程序上的瑕疵未损害黄铭生、曾桂连的合法权益，也未损害他人及社会公共利益。因此抗诉机关和黄铭生、曾桂连认为终审判决认定事实不清，适用法律、法规确有错误，不予采纳。
综上所述，原二审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，依法应予维持。案经审判委员会讨论决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十六条之规定，梅州市中级人民法院于2009年10月13日作出（2012）梅中法审监行再字第1号行政判决：
维持梅州市中级人民法院（2009）梅中法行终字第38号行政判决。
2013年8月19日，广东省人民检察院向本院提出抗诉认为，终审判决认定基本事实缺乏证据证明，适用法律错误。
（一）大埔县国土资源局的土地登记行为严重违法，终审判决认定其只存在登记程序瑕疵，适用法律错误。
本案的土地登记行为发生于2007年，应适用原国家土地管理局《土地登记规则》（（1995）国土［法］字第184号）的规定。《土地登记规则》第三条第二款规定：申请土地登记，申请者可以授权委托代理人办理。授权委托书应当载明委托事项和权限。”第十条第二款规定：“委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”上述规定是行政机关进行土地登记的法定程序，不因任何约定、任何情况而免除行政机关的审查义务，行政机关进行土地登记时应严格按照法律规定的程序进行审查。本案大埔县国土资源局明知案涉土地为黄铭生、黄伟松、黄如松、黄耀兴共有，在没有共有人黄铭生、黄伟松、黄耀兴授权委托的情况下，对黄如松提交的文件资料未尽合理审慎的审查义务，颁发埔府国用（2007）第31791号《国有土地使用证》，颁证行为违反法律明确规定，属严重违法行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。’’的规定，人民法院应对具体行政行为的程序与实体、形式与内容的合法性进行审查。终审法院在庭审中已查明案涉土地的土地登记证书、登记审批表中的签名均为黄如松在没有授权的情况下代签，认定大埔县国土资源局未尽认真审查义务，但却认定该行为只存在瑕疵，未认定颁证程序严重违法，明显违反法律规定，适用法律错误。
（二）国土资源局的颁证行为严重损害了黄铭生、曾桂连的合法权益，终审判决认为该执法程序上的瑕疵未损害黄铭生、曾桂连的合法权益，也未损害他人及社会公共利益，认定事实缺乏证据证明。案涉的《国有土地使用证》中“座落”一栏明确记载了对应的房屋房号，可见对共有土地份额的分配已经被诉具体行政行为予以确认，因此被诉具体行政行为对土地共有人的合法权益有重大影响。本案2007年3月8日的分房协议未经黄铭生、曾桂连签名确认，黄铭生、曾桂连入住案涉房屋并不表示已放弃了对其房产权利的主张，黄如松持未经共有人确认的分房协议办理土地登记，侵害了其他共有人对房屋楼层、方位的选择权。根据日常经验，同一栋楼房不同朝向、不同方位、不同楼层的房屋及铺位的经济价值存在明显差异，大埔县国土资源局在颁证行为中程序违法，导致未经黄铭生、曾桂连签名确认的分房协议中的分房方案得到确认，显然损害了黄铭生、曾桂连的合法权益。终审判决认为该执法程序上的瑕疵未损害黄铭生、曾桂连的合法权益，认定事实缺乏证据证明。
综上所述，终审判决认定事实缺乏证据证明，适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条的规定，向你院提出抗诉，请依法再审。
黄铭生、曾桂连在本院再审庭审中同意检察机关的抗诉意见。未提供有新证据。
大埔县国土资源局辩称：请求驳回检察机关的抗诉意见，维持原判。主要理由：一、按照《土地登记规则》第六条登记程序规定，被申诉人的职责是对申请权利人的土地登记权属进行行政程序审查登记，对黄铭生、曾桂连及第三人内部之间的《合作建房协议书》、《分房协议书》中房屋分配的实体内容是属合作当事人内部之间对自己民事权益的处分事宜，不属登记机关的行政审查义务；申请权利人黄如松填写的《土地登记申请书》的土地座落位置与《分房协议》中所建的房产座落位置相一致；据此，大埔县国土资源局根据申请权利人黄如松提交其个人的《土地登记申请书》、《个人身份证》、《私人建房用地申请报批表》（即土地权属来源证明）、《合作建房协议书》、《分房协议书》等申请土地登记的相关证件资料，并到现场勘查后依法进行审查登记，对权利人黄铭生、黄耀兴、黄伟松颁发了XX号《国有土地使用证》。这是申请权利人对土地使用申请登记的权利，也是大埔县国土资源局审查登记的应尽义务。
二、大埔县国土资源局登记审查颁发的第31791号《国有土地使用证》的土地座落所标明的店号和房号，是根据申请人黄如松对大埔大道A1地块因合作房屋建好后形成了具体的街道和门牌房号后的土地使用现状座落位置的申请登记确认，而不是对土地使用权利人房产的具体划分，第31791号《国有土地使用证》所登记确认的土地使用权人仍然是黄铭生、黄耀兴、黄伟松，土地面积、座落等均无改变，而且并未损害黄铭生、曾桂连的利益，也未损害他人及社会公共利益。对于申诉人和第三人合作所建的房产如何具体分配，合作方根据内部分房协议到房管部门依法办理分割房产过户手续是属房产管理部门的审查登记职能，土地使用权审查登记和房产分割过户审查登记是属两种完全不同性质的法律关系，在客观事实上，黄铭生在该合作商住房竣工后，已按2007年3月8日的《合作建房协议书》即（分房协议书）接受了所应分得的房产，且早已于2008年春节前搬进所分得的套房居住，并把分得的店铺进行出租收益（与分房协议的分配方案相符）。
三、大埔县国土资源局认为，黄铭生、曾桂连本案的诉因完全是因与第三人黄如松在合作建房结算中对已分配房产的房屋差价异议以致发生的民事经济纠纷，该纠纷是属民事法律调整范围，不属与大埔县国土资源局土地登记确权的行政纠纷。况且，黄铭生、曾桂连为确保分得房产的合法权益不受侵害，也诉请法院请求判令第三人黄如松交付黄铭生、曾桂连名下已分得房产的房地产权证书（包括套房、店铺、车库、杂间），案经法院审理后也已依法确认支持了申诉人的该项诉讼请求。综上所述，大埔县国土资源局于2007年9月20日向权利人登记颁发的埔府国用XX号《国有土地使用证》土地权属清楚、土地登记程序合法，申请权利人黄如松对座落在大埔大道A1地块所拥有的国有土地使用权依法申请登记是法律赋予公民的正当合法权利，依法应受法律保护。据此，请求高级人民法院查明本案事实后，依法驳回黄铭生、曾桂连的无理申诉请求，维持一、二审法院所作的公正判决，以确保维护法律的正确实施。
黄如松、黄伟松、黄耀兴口头答辩称：请求驳回检察机关的抗诉意见，维持原判。
本院再审对一、二审及原再审查明的事实予以确认。另查明：
1、黄耀兴是黄如松的父亲。2006年1月13日、1月16日和1月18日，大埔县国土局批准黄铭生和黄耀兴因大埔大道A1地块拆迁安置共有土地189.425㎡、黄伟松233.19㎡、黄如松116.92㎡。据黄铭生、曾桂连在本院再审称，本案诉争的土地由几块地构成，黄耀兴不是合同的当事人，合作建房前，黄耀兴将其土地卖给了黄铭生，没有到国土部门申请变更土地证。对此，黄如松等认可。2006年10月26日，黄铭生、曾桂连、黄伟松与黄如松签订的合作建房协议书上载明：黄铭生、曾桂连、黄伟松提供土地539.54平方米与黄如松合作，庭审中黄如松称由其出资建造房屋。2007年9月4日，黄如松将分到其名下的土地和黄铭生、黄伟松、黄耀兴的土地一并向大埔县国土部门申请办证。
2、2007年3月8日，合作建房协议书上黄铭生、黄耀兴的签名是黄如松代签，黄铭生、曾桂连居住的房屋的房号与协议书的房号相同。另，黄如松主张黄伟松、黄铭生、黄耀兴与其合作的建房，所有事项都是其一人办理，在办证时，黄伟松、黄铭生、黄耀兴的身份证、结婚证、建房合同书、规划许可证等都向其提供了。黄铭生、曾桂连则认为，提供上述证据是为了报建，但申请办理国土证是我方搬进居住后才申请办证，土地申请书的日期是2007年9月4日，也是我方入住前；大埔县房地产管理局则称，黄如松提供的身份证、结婚证、建房合同书、规划许可证等均为原件，故应认定黄如松办证的行为已构成事实委托。
3、2007年9月20日，大埔县国土资源局、大埔县人民政府盖章确认的地籍调查土地登记审批表上载明，黄伟松、黄铭生、黄耀兴的代理人是黄如松。黄铭生、曾桂连入住该房屋的时间，各方认可为2008年春节前。分房协议书的签名是黄如松于2007年3月8日代黄伟松、黄铭生、黄耀兴签名。
4、因合作建房纠纷，黄如松于2008年间向大埔县人民法院提起民事诉讼，请求黄铭生、曾桂连补偿合作建房差价款55378.2元；黄铭生、曾桂连支付违约金100000元。大埔县人民法院于2010年10月20日作出了（2008）埔法民二初字第80号民事判决。判后，黄铭生、曾桂连不服向梅州市中级人民法院提出上诉，该院审理后于2011年3月7日作出（2011）梅某法民二终字第13号民事判决，驳回上诉，维持原判。2011年4月13日，黄铭生、曾桂连向大埔县人民法院提起民事诉讼，请求黄如松一次性支付店铺、车库差价款共计98228元及利息；交付套房、店铺、车库、杂间房产权证书；一次性支付违约金100000元（合同约定应分套房一层或二层，但分得其中一套房4层）。案经大埔县人民法院审理认定，黄如松应补偿黄铭生、曾桂连车库差价款25862元；黄如松应将户名为黄铭生、曾桂连的套房、店铺《房屋所有权证》、《国有土地使用权证》交给黄铭生、曾桂连；驳回黄铭生、曾桂连其他诉讼请求，大埔县人民法院于2011年12月13日作出了（2011）梅埔法民二初字第56号民事判决。判后，黄铭生、曾桂连不服，向梅州市中级人民法院提出上诉，梅州市中级人民法院审理后于2012年5月17日作出（2012）梅中法民二终字第45号民事判决，驳回上诉，维持原判。
上述民事案件作出判决后，黄铭生、曾桂连于2015年3月26日向大埔县人民法院申请执行，同日，黄铭生、曾桂连与黄如松达成了执行和解协议书。该协议载明，关于黄如松与黄铭生、曾桂连合资合作开发房地产合同纠纷互相申请执行的（2012）梅埔法执字第285、302号两案，根据大埔县人民法院（2008）埔法民二初字第80号民事判决书、（2011）梅埔法民二初字第56号民事判决书，经双方协商，达成如下执行和解协议：
一、由黄如松向黄铭生、曾桂连交付户名为黄铭生、曾桂连的套房和店铺的《房屋所有权证》、《国有土地使用权证》。
二、根据上述两份判决书，黄铭生、曾桂连应向黄如松支付建房差价款42129元及案件受理费853元，黄如松应同黄铭生、曾桂连支付建房差价款25862元及案件受理费554元两项相抵，黄铭生、曾桂连还应向黄如松支付16566元。
三、由黄铭生、曾桂连向法院交纳（2012）梅埔法执字第285号案执行费545元，由黄如松向法院交纳（2012）梅埔法执字第302号案执行费296元。
四、以上交付证件支付建房差价款以及交纳执行费，应在2012年8月30日前完成，上述事项完成后，视为（2008）埔法民二初字第80号民事判决、（2011）梅埔法民二初字第56号民事判决所列的判决事项已经执行完毕，黄如松与黄铭生、曾桂连同意由法院出具执行结案通知书，终结上述两份判决的执行。
5、2015年4月13日，黄如松向本院邮寄由大埔县房产管理局、大埔县国土资源局出具的两份证明及私人建房用地申报表、拆迁补偿协议书等证据。该两份证明主要载明：座落在大埔县湖寮镇××大道景顺大厦房屋，该房整栋楼共34单元，分别卖给了温某、罗某、杨威武等32户业主，从初始（确权）登记到产权分割（转移）登记，全部由黄如松携带办证所需材料原件代为办理并领取房地产权证，他们均是口头授权委托黄如松办理房地产权证，不是书面授权委托。私人建房用地申报表，拆迁补偿协议书能证实合作建房的土地是因拆迁，由有关部门批准对各个合作人的补偿而来。
本院将黄如松邮寄的上述证据邮寄给黄铭生、曾桂连等。黄铭生、曾桂连等在电话里表述，不需要到法院质证，用书面回复。
2015年4月27日，本院收到了黄铭生、曾桂连书面的质证意见：认为对黄如松提供的上述证据已过举证期限，不属于新证据，不能作为认定本案的证据。对大埔该32户业主是购买黄如松的房产，与申诉人完全不同，故黄如松提供的证据不能作为证据使用，其也没有委托办证。大埔县国土资源局、大埔县房产管理局出具的质证意见认为，黄铭生、曾桂连包括32户都是口头委托黄如松办理国土证和房产证的，黄如松提供的其单位出具的证明，内容真实。
本案再审认为：根据检察机关提出的抗诉理由和大埔县国土资源局及黄如松、黄伟松、黄耀兴的答辩意见。本案再审争议的主要问题是：大埔县国土资源局给黄铭生、黄耀兴、黄伟松颁证的具体行政行为是否存在程序上违法及是否损害了黄铭生、曾桂连的合法权益。
经审查本案的事实，本案是因黄铭生、曾桂连不服国土部门颁发国有土地使用证行为而引发的行政纠纷。2006年1月，大埔县因开发大埔大道，需拆除一些房屋，黄铭生和黄耀兴、黄如松是拆迁户，经大埔县国土局批准同意，补偿了黄铭生和黄耀兴189.425㎡、黄伟松233.19㎡、黄如松116.92㎡的土地。2006年10月26日，黄铭生、曾桂连、黄伟松（为甲方）与黄如松（为乙方）签订了《合作建房协议书》，由黄铭生、曾桂连、黄伟松提供位于大埔大道A1地块，共有539.54㎡（其中黄铭生和黄耀兴共有189.425㎡、黄伟松233.19㎡、黄如松116.92㎡），双方合作兴建商品住房，协议中双方约定：黄铭生、曾桂连、黄伟松应协助黄如松办理国土报批有关手续，在办理城建报建有关手续时，黄铭生、曾桂连、黄伟松应无偿提供与办证有关资料，费用由黄如松负责；协议签订并生效后，黄铭生、曾桂连、黄伟松应把有效的土地使用证（建设用地、工程规划红线图）移交给黄如松。同时，双方对建成后的店铺、车库、套房、杂间分配和装修标准及违约责任进行了明确的约定。2007年9月4日，黄如松持土地登记申请书、个人身份证，私人建房申请报批表、《合作建房协议书》、《分房协议》等材料到大埔县国土资源局办理土地使用权证。2007年9月，黄如松领取了埔府国用XX号《国有土地使用证》（土地使用权人为黄铭生、黄耀兴、黄伟松）、埔府国用XX号《国有土地使用证》（土地使用权人为黄如松）。
虽然黄铭生、曾桂连在本院再审均以《合作建房协议书》（分房协议）不是其本人签名，其亦未委托黄如松办理国有土地使用证，大埔县国土资源局在办证过程中未严格审查，所颁发的国有土地使用证不合法作为抗辩主张。但经查该分房协议书上签名虽然不属于黄铭生所签，是黄如松代签，但黄铭生、曾桂连和黄伟松与黄如松签订的合作建房协议，均有由黄如松代为办理相关手续的约定，实际操作过程均由黄如松一手代理，黄如松亦提交了黄铭生、曾桂连《土地登记申请书》、《个人身份证》、《私人建房用地申请报批表》、《合作建房协议书》、《分房协议书》等相关资料给大埔县国土资源局，大埔县国土资源局根据上述证据进行审查后，才颁发埔府国用XX号《国有土地使用证》，该证土地使用权人仍然是黄铭生、黄耀兴、黄伟松。本院再审中亦查明，大埔县国土资源局于2007年9月20日出具的地籍调查土地登记审批表亦载明代理人黄如松，国有土地使用证办好后也没有人提出异议。且分房协议书载明的房号与黄铭生、曾桂连2008年春节入住至现在的房屋座落位置、房号一致；鉴于分房协议的时间是在2007年，黄铭生在2008年春节已入住该房屋，其分得其它店铺也出租他人；再根据（另两案）大埔县人民法院（2008）埔法民二初字第80号民事判决书、（2011）梅埔法民二初字第56号民事判决书证实，各方当事人也通过执行和解协议书履行完毕；该执行和解协议书载明，黄如松向黄铭生、曾桂连交付户名为黄铭生、曾桂连的套房和店铺的《房屋所有权证》、《国有土地使用权证》。据此，黄铭生的上述行为视为已接受了黄如松的办证行为，亦视为接受了行政机关的发证行为。虽然黄如松在办证时未提交其他人书面授权委托书，大埔县国土资源局亦未要求黄如松提交，确实存在瑕疵，但该瑕疵不构成侵害黄铭生、曾桂连的合法权益。据此，原审认定大埔县国土资源局为黄铭生、黄耀兴、黄伟松颁发埔府国用XX号《国有土地使用证》时，黄如松未提供黄铭生的书面委托虽有瑕疵，但未损害黄铭生、曾桂连的合法权益，也未损害他人及社会公共利益，并已构成事实上的委托，并无不当。倘若黄铭生、曾桂连认为该分房协议不公平等不属于本案的审查范围。据此，检察机关抗诉理由不成立，本院再审不予支持。
综上所述，原审适用法律和处理正确。检察机关抗诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项、最高人民法院《关于﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十六条第一款之规定，判决如下：
维持梅州市中级人民法院（2012）梅中法审监行再字第1号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 严加武
审 判 员 郑丽容
代理审判员 晏 鹏
二〇一五年五月四日
书 记 员 任 敏