福建省宁德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽09行初215号
原告港峰（福建）恒隆房地产开发有限公司，住所地莆田市城厢区凤凰山。
法定代表人林光岩，总经理。
委托代理人林志广，福建普阳律师事务所律师。
被告莆田市城厢区人民政府，住所地莆田市城厢区荔华东大道269号。
法定代表人吴文恩，区长。
委托代理人王金财，福建理顺律师事务所律师。
委托代理人蔡素娥，女，汉族，系莆田市城厢区人民政府工作人员。
第三人莆田市城厢区凤凰山别墅山庄小区业主委员会，住所地莆田市城厢区凤凰山别墅山庄小区98号。
代表人林国文。
委托代理人王志工、陈磊，福建众益律师事务所律师。
第三人莆田市城厢区人民政府凤凰山街道办事处，住所地莆田市城厢区凤凰山街道莆阳路349号。
法定代表人蔡辉彬，主任。
委托代理人柳军勇，男，汉族，系莆田市城厢区人民政府凤凰山街道办事副主任。
原告港峰（福建）恒隆房地产开发有限公司（以下简称港峰公司）不服被告莆田市厢城区人民政府（以下简称城厢区政府）行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月2日受理后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月23日公开开庭审理了本案。原告港峰公司的委托代理人林志广，被告城厢区政府的委托代理人王金财、蔡素娥，莆田市城厢区凤凰山别墅山庄小区业主委员会（以下简称凤凰山庄业委会）的委托代理人王志工、陈磊，第三人莆田市城厢区人民政府凤凰山街道办事处（以下简称凤凰山街道办事处）的委托代理人柳军勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告城厢区政府于2016年10月28日作出《驳回行政复议申请决定书》（莆城政行复决〔2016〕6号），认为凤凰山街道办事处出具《业主委员会备案证明》行为，对港峰公司的权利义务并没有产生影响，港峰公司申请行政复议不符合法律规定的受理条件。被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回港峰公司的行政复议申请。
原告诉称，凤凰山街道办事处于2016年6月28日对“凤凰别墅山庄小区”的《莆田市业主委员会备案表》予以盖章同意备案，并出具《业主委员会备案证明》。“备案表和证明”确认了凤凰山庄业委会依法成立。该备案行为有悖事实与法律，严重损害了原告的合法权益。主要理由：1、参与成立业主委员会的业主别墅面积约159亩，只占规划总建筑面积的24.46%，故凤凰山庄业委会缺乏成立要件。2、凤凰山庄业委会成立存在实体和程序方面的违法，对别墅小区基本事实和现状描述存在严重背离客观，业主代表的产生也违背法律法规和规范性文件规定。3、凤凰山街道办事处作出《业主委员会备案证明》违背了《福建省物业管理条例》的规定，其无权作出备案证明，应为“当地的县（市、区）人民政府房地产行政主管部门”，《莆田市物业管理实施细则》第29条虽有规定可以向物业所在地的街道办事处备案，但该规定与上位法抵触。根据《中华人民共和国行政复议法》之规定，复议机关应当对《莆田市物业管理实施细则》第29条的合法性进行审查。4、原告对凤凰山街道办事处所作的《业主委员会备案证明》不服，向被告申请行政复议，被告未对《业主委员会备案证明》的合法性及合理性进行审查，以该行为对原告的权利义务没有产生实际影响为由，驳回原告的行政复议申请，存在事实认定不清，适用法律错误。5、《业主委员会备案证明》是对业主委员会的合法性进行确认，对包括原告在内的全体业主产生约束力，该行为与原告之间存在重大利害关系；且凤凰山街道办事处依法无权作出《业主委员会备案证明》，被告应对《业主委员会备案证明》进行审查。原告提起本案诉讼，请求：1、依法撤销被告于2016年10月28日作出的莆城政行复决（2016）6号《驳回行政复议申请决定书》；2、依法判令被告对原告于2016年8月25日递交的《行政复议申请书》项下的复议请求予以重新据实审查并作出公正裁决。
城厢区政府辩称：凤凰山街道办事处作出《业主委员会备案证明》的行为，对原告的权利义务没有产生实际影响，备案证明行为不属于行政复议的受理范围，被告驳回原告的行政复议申请正确。主要理由：1、成立业主委员会属于业主的民事权利，也是业主大会的权利范围，无须行政许可或审批。2、备案与否并不影响业主委员会的成立，备案证明对原告的权利义务不产生实际影响，原告申请行政复议不符合行政复议受理范围。3、原告对业主委员会的成立条件有异议，应当通过民事诉讼途径解决。
第三人凤凰山庄业委会述称，1、凤凰山街道办事处所作的《业主委员会备案证明》有法可依，完全符合法律规定，凤凰山庄业委会成立符合《福建省物业管理条例》所规定的成立要件及程序要求；2、原告港峰公司未能理清法律法规关于备案的规定是强制性规范还是管理性规范，现有法律并没有规定业主委员会向街道办事处备案将导致业主大会、业主委员会无效，因而备案规定仅是管理性规范，而非强制性规范。被告作出《驳回行政复议申请决定书》是正确的，并未损害原告的合法权益。
第三人凤凰山街道办事处述称，1、业主委员会提交的材料进行备案属于告知性备案，对原告的权利义务没有产生实际影响，不是行政许可，属于不可诉的行政行为。2、凤凰山街道办事处对业主委员会进行形式审查，审查范围并不包括实体和程序。因此，凤凰山街道办事处所作的《业主委员会备案证明》程序合法，并无不当。
经审理查明，各方当事人对以下事实没有争议，且有各方所提交并经庭审质证的有效证据为证，本院依法予以确认：
凤凰山街道办事处于2016年6月28日作出《业主委员会备案证明》的行为，并告知凤凰山庄业主委员会“你会成立的时间为2016年6月26日，任期3年，主任是林国文，副主任黄金勇、朱秀树，你会成员共计15人，你会在向公安部门申请办理印章刻制手续后，应当将印章式样报我办事处备案”。原告系涉案凤凰别墅山庄小区的开发企业，其不服该备案行为向被告申请行政复议，被告以凤凰山街道办事处出具《业主委员会备案证明》行为，对原告的权利义务并没有产生实际影响，原告对此申请行政复议不符合行政复议法规定的受理条件为由，决定驳回原告的行政复议申请。被告于2016年10月28日作出《驳回行政复议申请决定书》，该决定书于2016年10月31日送达给原告。原告不服被告作出的《驳回行政复议申请决定书》向本院提起行政诉讼。
本案的主要争议焦点：被告认定凤凰山街道办事处作出《业主委员会备案证明》的行为不属行政复议受案范围是否合法。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”该法第六条规定了行政复议的受案范围，并概括规定公民、法人或者其他组织“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”可以申请行政复议。本案原告就凤凰山街道办事处作出《业主委员会备案证明》的行为向被告申请行政复议。该《业主委员会备案证明》，虽以备案的方式向相对人作出。但《物业管理条例》第十六条规定“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。业主委员会委员应当由热心公益事业、责任心强、具有一定组织能力的业主担任。业主委员会主任、副主任在业主委员会成员中推选产生。”《福建省物业管理条例》第二十一条第二款规定“县（市、区）人民政府房地产行政主管部门应当在收到上述文件之日起五日内发给业主委员会备案证明，并出具业主委员会刻制印章证明。业主委员会应当依法刻制、使用和管理印章。”因此，备案部门需对业主委员会的成员资格进行审查，认为业主委员会符合有关法律规定才准予备案，实际上已对业主委员会的合法性作出了评判，并以出具证明形式对外进行确认，足以让相对人和其他利害关系人以及公众相信其对业主委员会成立合法性予以确认。故原告作为涉案小区的利害关系人对备案证明行为具有利害关系。被告以备案证明行为对原告的权利义务不产生实际影响为由，驳回原告的行政复议申请，依据不足。
综上，本院认为，被告城厢区政府对凤凰山街道办事处所作的行政行为具有行政复议的职权，但应当依法履行行政复议职责。而被告以备案证明行为对原告的权利义务不产生实际影响为由，驳回原告的行政复议申请，属适用法律错误，依法应予撤销。原告请求撤销被告的行政复议决定，要求被告对原告的行政复议申请重新作出决定，有事实和法律依据，依法应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告莆田市城厢区人民政府于2016年10月28日作出《驳回行政复议申请决定书》（莆城政行复决〔2016〕6号）的行政行为。
二、被告莆田市城厢区人民政府在法定期限内对原告的行政复议申请重新作出决定。
案件受理费50元，由被告莆田市城厢区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 赖昌铅
审 判 员 杨礼崧
人民陪审员 周林华
二〇一七年五月二十三日
书 记 员 余海燕
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政复议法》
第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：
(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；
(二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；
(三)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；
(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
(五)认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；
(六)认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；
(七)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
(八)认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；
(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；
(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；
(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《福建省物业管理条例》
第二十一条业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持下列文件向县（市、区）人民政府房地产行政主管部门备案：
（一）业主大会会议记录和会议决定；
（二）业主大会议事规则；
（三）业主公约；
（四）业主委员会章程；
（五）业主委员会委员基本情况。
县（市、区）人民政府房地产行政主管部门应当在收到上述文件之日起五日内发给业主委员会备案证明，并出具业主委员会刻制印章证明。业主委员会应当依法刻制、使用和管理印章。
业主大会议事规则、业主公约、业主委员会章程、业主委员会委员发生变更的，应当向备案部门变更备案。