重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）渝02行终417号
上诉人（原审原告）向一平，男，汉族，1976年4月3日，住重庆市万州区。
上诉人（原审原告）郝治德，男，汉族，1979年3月23日出生，住重庆市万州区。
上诉人（原审原告）杨德现，男，汉族，1978年2月28日出生，住重庆市万州区。
上诉人（原审原告）付绍华，男，汉族，1967年10月3日出生，住重庆市万州区。
四上诉人共同委托代理人牟方平，重庆正章律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）重庆市万州区道路运输管理处。
法定代表人刘学荣，处长。
委托代理人陈渝恒，系该单位工作人员。
委托代理人李先明，重庆渝万律师事务所律师。
原审第三人重庆市万州第二运输有限公司。
法定代表人谭炜，总经理。
上诉人向一平、郝治德、杨德现、付绍华因行政许可一案，不服重庆市万州区人民法院（2016）渝0101行初124号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院经审理查明，向一平、郝治德、杨德现、付绍华将共同所有的渝X**、渝Xx**、渝Xx**中型客车挂靠在重庆市万州第二运输有限公司（简称二运司），经营城区公交线路。该车辆分别于2000年5、11月先后报废。2009年9月，为拓宽万州城区客运从业人员就业渠道，万州区道路运输协会（简称区道协）发挥纽带作用，拟将符合条件人员推荐给城区客运企业择优聘用，故在报纸上发出《万州城区客运从业人员推荐就业登记》公告。该公告明确登记范围为2001年8月以来在万州城区编号线路上运营�中型客车或者在周家坝－枇杷坪、双河口－码头线路上运营的小型客车的参营者，还明确了登记时间、地点、所需材料等。后，应原部分参营者要求，区道协2011年10月再次公告，并表示本次登记于2011年11月17日结束后，不再开展就业推荐。该推荐工作是政府为妥善解决城区中巴车退出客运市矛盾，维护社会稳定，以区道协为平台，采取推荐就业方式，督促取得公交客运线路经营权的公交企业，在新投的公交大巴车中消化原城区客运从业人员就业矛盾（中巴车按2：1、小客车按4：1比例就业），按单车经济责任制考核模式经营，实质是允许以两台中巴车的客运线路经营权置换一台公交大巴车的客运线路经营权。2012年7月，向一平等人申请上述车辆的登记，区道协称已过登记时间。后向一平等人信访，重庆市万州区道路运输管理处（简称区运管处）2015年3月20日以万州运�〔2015〕9号进行了信访回复。2015年11月16日，向一平等人以二运司名义向区运管处提出申请，认为按万州府纪〔2004〕118号会议纪要、万州运政文〔2014〕244号文规定，其具有以两台中型客车的客运线路经营权置换一个公交大巴车的客运线路经营权的资格，依据《中华人民共和国道路运输管理条例》第十四条、《重庆市道路运输管理条例》第十九条、第二十条、《重庆市出租汽车客运管理办法》第六条、第八条第二款规定，请求该处为其办理以两台中型客车的客运线路经营权置换一台出租车特许经营权事宜。2015年12月10日，区运管处作出万州运回〔2015〕6号回复，认为重庆市万州区交通委员会（简称区交委）万州交委运〔2014〕5号《关于解决城区客运经营困难的通知》中对置换原则、范围、方式等进行了规定，而二运司提交的申请事项不符合《重庆市出租汽车管理条例》、万州交委运〔2014〕5号文的相关规定，决定不予受理其申请。向一平等人不服，认为按万州府纪〔2004〕118号会议纪要、万州运政文〔2014〕244号文规定，其具有以两台中型客车的客运线路经营权置换一个公交大巴车的客运线路经营权的资格，而区运管处2015年3月20日作出的复函以其未按规定时间到区道协申请登记为由，拒绝履行置换的法定义务，故起诉至法院请求判决撤销区运管处作出的万州运回〔2015〕6号不予许可的行政行为；判决该处履行为其本案所涉车辆置换一台出租车客运特许经营许可的行政义务。
原审法院认为，关于向一平等人是否系适格主体问题。本案所涉车辆系向一平等人挂靠在二运司经营的车辆，二运司认可该车辆的实际所有权、经营权为向一平等人。申请时，向一平等人也在申请书中署名，该不予受理的回复也主要是针对上述车辆相关�题的回复，该回复对向一平等人的权利产生实际影响，其有权以自己名义提起诉讼。
关于区运管处作出的万州运回〔2015〕6号回复是否符合相关规定的问题。向一平等人认为，依据《中华人民共和国道路运输管理条例》第十四条、《重庆市道路运输管理条例》第十九条、第二十条、《重庆市出租汽车客运管理办法》第六条、第八条第二款规定，区运管处应履行将其两台中型客车的客运线路经营权置换一台出租车特许经营权的法定义务。但上述条款规定的内容为针对班线客运经营期限管理、出租汽车特许经营、出租汽车指标投放方式等。向一平等人在申请时提出的理由主要是认为，其符合两台中型客车置换一台公交大巴，而现一台公交大巴可以置换一台出租车，其具备前述条件，故要求置换出租车。而一台公交车或两台中型客车可以置换一辆出租车经营，�符合万州交委运〔2014〕5号文中的相关规定才能置换，该文件规定在万州城区单车经营的332辆公交车和百安坝片区40辆中型客车可以以置换出租汽车经营权的方式转向经营。向一平等人在庭审中认可其所属车辆不属上述置换范围。故区运管处对其申请作出不予受理决定并无不妥，该不予受理是程序上的不予许可。
关于区运管处是否应对向一平等人履行出租车置换义务问题。通过庭审查明，向一平等人报废的中型客车由于没有在规定时间到区道协进行推荐就业登记，丧失两台中型客车置换一台公交车的资格。万州交委运〔2014〕5号文中规定的是在万州城区单车经营的332辆公交车和百安坝片区40辆中型客车可以置换出租汽车经营权，向一平等人所属车辆不属上述置换范围，故其不符合两台中型客车的客运线路经营权置换一台出租车特许经营权的条件，其请求没�事实、法律依据，不予支持。
综上，区运管处作出的不予受理决定并无不妥，向一平等人要求区运管处履行行政义务无事实、法律依据，对其请求不予支持。判决驳回向一平、郝治德、杨德现、付绍华的诉讼请求。
向一平等人上诉称，万州府纪〔2004〕118号会议纪要中规定两台中型客车的客运线路经营权可以置换一台公交大巴的客运线路经营权，而其符合该规定，故其请求的是由区运管处对其拥有的本案所涉车辆履行将两台中型客车的客运线路经营权置换一台公交大巴车的客运线路经营权的法定义务。但原审法院混淆了该事实。且，不应适用万州交委运〔2014〕5号文规定对其置换申请进行审查。另，区道协的登记并不是置换特许经营权的行政前置条件，故原审法院定性错误。综上，请求二审法院依法改判并支持其诉讼请求。
区运管处未提交书面答辩。
二运司未提交书面答辩。
区运管处举证期限内提交，并在原审庭审中举示如下证据：1、出租车特许经营权申请；2、万州运回〔2015〕6号《关于重庆市万州区第二运输有限公司出租汽车特许经营申请相关事项的回复》；3、万州交委运〔2014〕5号《关于解决城区客运经营困难的通知》。
向一平等人原审庭审中举示如下证据：1、区道协2009年9月7日发出的公告；2、区道协2011年10月18日发出的公告；3、出租车特许经营权的申请；4、万州运回〔2015〕6号《关于重庆市万州区第二运输有限公司出租汽车特许经营申请相关事项的回复》；5、上访书；6、信访复查申请书；7、万州运函〔2015〕9号《关于郝治德等15人信访事项的复函》；8、《关于潘中国信访材料办理情况的报告》；9、机动车辆保险结案报告书；10、重庆市报废汽车回收�明；11、二运司出具的证明。
二运司原审庭审中未举示证据。
原审法院对上述经质证的证据认证认为，区运管处、向一平等人举示的证据真实、合法，与本案具有关联性，予以采信。
上述证据，已随卷移送本院，经审查，原审法院对上述证据的认证意见正确，本院予以确认。本院审理查明事实与原审法院审理查明的事实无异。
二审补充查明，万州府纪〔2004〕118号会议纪要其中有研究城区客运线路调整方案的内容，但未见对客运车辆的客运线路经营权可以进行置换的内容。
2014年3月25日，区交委作出万州交委运〔2014〕5号《关于解决城区客运经营困难的通知》，要求区运管处按《万州区解决城区客运经营困难的指导意见》执行。该意见明确：一、妥善化解城区客运经营困难的原则为城区公交（含百安坝片区中型客车�实行单车经营的参营者，按照依法、公平、自愿的原则，向所属客运企业提交书面申请，自愿选择下列三种方式之一解困，一是以出租汽车资源置换转向经营、二是现金回购退出客运市场、三是在现有条件下继续经营；二、需解困车辆的范围为万州城区单车经营的332辆公交车和百安坝片区40辆中型客车；三、资源置换的方式为单车经营的332辆公交车和百安坝片区的40辆中型客车可通过置换出租汽车经营权方式转向经营；资源置换的比例为单车经营的公交车1辆置换1个经营期8年的出租汽车经营权指标，而百安坝片区的中型客车2辆置换1个经营期8年的出租汽车经营权指标……。
2014年11月27日，区运管处就潘中国的信访事项办理情况以万州运政〔2014〕244号向区交委进行报告。
本院认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二款“县级以上地�人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作”、第三款“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”的规定，区运管处作为重庆市万州区人民政府的道路运输管理机构，具有负责具体实施万州区行政区域内道路运输管理工作的职责。
就向一平等人以二运司名义提出的申请，区运管处以万州运回〔2015〕6号文回复不予受理，实质为区运管处针对其申请作出的决定。该不予受理决定系可诉行政行为，且因向一平等人系本案所涉车辆的实际所有权人与经营权人，故该决定对向一平等人权利义务产生实际影响，向一平等人对此不服诉至法院，具有原告主体资格。区运管处为本案适格被告。
向一平等人以二运司名义向区运管处提出申请，要求该处依据《中华人民共和国道路运输管理条例》第十四条、《重庆市道�运输管理条例》第十九条、第二十条、《重庆市出租汽车客运管理办法》第六条、第八条第二款规定，对其履行按两台中型客车的客运线路经营权置换一台出租车特许经营权的法定义务。经查上述条款内容，系针对客运班线的经营期限、出租汽车客运实行特许经营、从事出租汽车客运应当具备的条件、出租汽车客运特许经营权指标投放方式等内容作出的规定。该规定内容与向一平等人的诉求无关联性，故，无法得出区运管处负有按两台中型客车的客运线路经营权为向一平等人置换一台出租车特许经营权的法定义务。事实上，由于客运行业经营成本上涨，社会矛盾凸显，区交委为解决万州城区客运经营困难，出台了《万州区解决城区客运经营困难的指导意见》，该指导意见中明确规定，万州城区单车经营的332辆公交车和百安坝片区40辆中型客车可以通过置换出租汽车�营权方式进行转向经营来实现解困，置换比例为单车经营的公交车1辆置换1个经营期8年的出租汽车经营权指标，百安坝片区的中型客车2辆置换1个经营期8年的出租汽车经营权指标。而向一平等人认可本案所涉车辆不在上述指导意见确定的置换车辆范围内，因此，区运管处以二运司申请事项不符合《重庆市出租汽车管理条例》、万州交委运〔2014〕5号文的规定为由，作出万州运回〔2015〕6号不予受理决定正确。向一平等人请求撤销的理由不成立，本院不予支持。对向一平等人请求判决区运管处履行为本案所涉车辆置换一台出租车客运特许经营许可行政义务的请求，亦不予支持。
向一平等人称按万州府纪〔2004〕118号会议纪要、万州运政文〔2014〕244号文规定，其具有以两台中型客车的客运线路经营权置换一个公交大巴车的客运线路经营权的资格。对此认为，万州运政〔2014〕244号文系区运管处就潘中国的信访事项办理情况向区交委所提交的报告材料，不是向一平等人取得所称资格的依据。而万州府纪〔2004〕118号会议纪要中并未见对客运车辆的客运线路经营权可以进行置换的规定，向一平等人所称资格亦无政策依据。
就向一平等人称其具有以两台中型客车的客运线路经营权置换一个公交大巴车的客运线路经营权的资格，从其陈述的起诉理由知，其是认为区道协进行就业推荐时，其符合就业推荐范围。但是，从区道协公告明确的登记范围“2001年8月以来在万州城区编号线路上运营的中型客车或者在周家坝－枇杷坪、双河口－码头线路上运营的小型客车的参营者”知，向一平等人的车辆于2000年5、11月先后报废，其应不符合该推荐范围。故，向一平等人称其具有以两台中型客车的客运线路经营权置换一个公交大巴车的客运线路经营权的资格系其认知错误。
向一平等人称原审法院混淆了本案事实。对此认为，从向一平等人起诉理由与诉讼请求知，其起诉理由陈述的是其具有以两台中型客车的客运线路经营权置换一个公交大巴车的客运线路经营权的资格，而其诉讼请求请求的却是撤销区运管处万州运回〔2015〕6号不予许可的行政行为，以及判决区运管处履行为其本案所涉车辆置换一台出租车客运特许经营许可的行政义务，该二者之间缺乏必要关联性。原审法院并未混淆本案事实，针对向一平等人诉求进行全案审查，并无不当。
向一平等人称原审法院将区道协的推荐登记作为置换出租汽车特许经营权的行政前置条件系定性错误。对此认为，区运管处在依据《重庆市出租汽车管理条例》相关规定，以及执行区交委万州交委运〔2014〕5号指导意见规定，对二运司提出的申请作出不予受理决定时，并未将区道协的推荐登记作为置换出租汽车特许经营权的行政前置条件，原审法院亦未认定区道协的推荐登记系置换出租汽车特许经营权的行政前置条件。向一平等人的此点理由不成立，不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应予维持。向一平等人上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人向一平、郝治德、杨德现、付绍华承担。
本判决为终审判决。
审判长 陈克梅
审判员 程鸿声
审判员 刘红霞
二〇一六年十二月十五日
书记员 陈 辉