广东省中山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤20行终290号上诉人（原审原告）：何钊昌，男，1955年8月4日出生，汉族，住广东省中山市。被上诉人（原审被告）：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号国土房管大楼，组织机构代码70764152-2。法定代表人：吴伟强，局长。上诉人何钊昌因诉被上诉人中山市国土资源局（下称市国土资源局）不履行法定职责违法一案，不服广东省中山市第一人民法院（2016）粤2071行初664号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，何钊昌于2016年8月23日向市国土资源局提交何钊昌[2016]1号《申请执行行政处罚决定催告函》，要求市国土资源局依据中土执法决字[2015]522号行政处罚决定书向原审法院申请强制执行。市国土资源局于2016年9月12日作出中土公告[2016]772号《关于中山市横二线民众—三角有关用地问题的告知书》，告知何钊昌“……中山市横二线工程系市重点交通建设项目，经省市发改部门审批立项，由市政府出资建设，属于非收费公益公建项目，目前民众至三角已经建成投入使用，该道路的建成，使沿途土地的价值有了大幅提高，为区域经济发展注入了新的活力，同时也为周边村民的出行提供了便利。经查，前述道路用地建设部门已经全额支付用地补偿，补偿标准符合国家规定。另经查明，该道路建设时未经完善用地审批手续，构成违法用地，我局已依法作出行政处罚，鉴于该道路的公益公建性质，根据广东省国土资源厅关于公建项目违法用地的处置办法，我局已促请市政府及建设部门补办相关用地手续……”。市国土资源局于同年9月14日何钊昌送达了上述告知书。何钊昌认为市国土资源局未向原审法院申请强制执行中土执法决字［2015］522号行政处罚决定书，要求确认市国土资源局行为违法，遂向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.确认市国土资源局未向广东省中山市第一人民法院申请强制执行中土执法决字［2015］522号行政处罚决定书的行为违法；2.责令市国土资源局在一定期限内就中土执法决字［2015］522号行政处罚决定书向广东省中山市第一人民法院申请强制执行。原审法院另查明：市国土资源局于2015年1月22日向中山市交通发展集团有限公司作出中土执法决字[2015]522号行政处罚决定书，对中山市交通发展集团有限公司（以下简称市交通发展集团）作出如下处罚：1.责令退还非法占用的122717.4平方米土地；2.限期于十五日内自行拆除非法占用的101012.4平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；3.对非法占用建设用地20685.4平方米处以每平方10元的罚款，计罚款206854元；对非法占用未利用地1019.6平方米处以每平方米10元的罚款，计罚款10196元；对非法占用耕地101012.4平方米处每平方米30元的罚款，计罚款3030372元；以上三项共计罚款3247422元。市国土资源局陈述，市交通发展集团没有申请行政复议或提起行政诉讼，只缴纳了罚款，但未履行行政处罚决定确定的其他义务，该处罚决定书于2015年8月7日生效。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”此处有利害关系的公民、法人或者其他组织，一般是指认为行政行为侵犯其合法权益且通过诉讼能够维护此种权益的公民、法人或者其他组织。本案中，何钊昌认为市国土资源局未向本院申请强制执行中土执法决字[2015]522号行政处罚决定书的行为违法。而根据《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。因此，对因村农民集体所有的土地的变更、转移或者征收等行政行为不服，有权提起诉讼的应当是村集体经济组织或者村民委员会等，而不应当是个别村民。如村民对相关行政行为不服且村集体经济组织或者村民委员会又不主动提起诉讼，则村民应当依照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的程序，通过村民会议和村民代表会议形成集体决定，并由村民委员会执行，以确保起诉代表整体村民的集体意志。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”的规定，何钊昌一人提起本案诉讼，其无权代表村集体经济组织。因此，何钊昌提起本案诉讼不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条所规定的起诉条件。依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定如下：驳回何钊昌的起诉。上诉人何钊昌不服原审裁定，向本院提起上诉称，一、原审法院认定事实不清。上诉人是涉案行政行为的利害关系人。本案市国土资源局未依法申请执行的行政处罚决定书，是基于上诉人反映中山市“横二线”项目非法占用土地问题而产生的，上诉人就是该非法占地问题的举报人，原审判决以上诉人与该行政处罚决定书无利害关系为由驳回上诉人的起诉，事实依据不足。二、原审法院适用程序不当。原审法院历时8个半月审理本案，超出审理期限。裁定只处理了上诉人的诉权问题，属程序问题，应由立案处理，却由业务庭审理。明显违反法定程序。综上，请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。本院认为，本案何钊昌起诉认为市国土资源局未履行向人民法院申请强制执行职责以执行的中土执法决字[2015]522号行政处罚决定书，是市国土资源局基于何钊昌关于中山市横二线项目非法占用土地问题的投诉而产生的。投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，我国有关土地管理的法律、法规规定了公民、法人或者其他组织对于违法用地行为的投诉举报权，是促进和支持土地行政管理机关行使土地管理职责的重要方式。但是，投诉举报人对于经投诉举报后行政机关所做的调查处理结果是否可以提起行政诉讼，仍然取决于投诉举报人之于行政机关所做的调查处理结果，是否为《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款所规定的“利害关系人”问题。而在此情况下，此种利害关系，表现为投诉举报人对于行政机关的调查处理结果，即是否作成或者加重对行政相对人的处罚，具有法律、法规或者规章赋予的实体权利影响请求权。就本案而言，市国土资源局基于何钊昌的举报对市交通发展集团非法占用土地的行为进行了处罚，何钊昌虽然对于非法占地行为具有投诉举报权，但是，由于何钊昌并非被非法占用土地的权属人，市国土资源局如何处理交通发展集团的非法占地问题，并不影响何钊昌的实体权利，故何钊昌对于市国土资源局作出的行政处罚结果及如何实现该结果，没有可提起行政诉讼的诉权。原审法院驳回何钊昌的起诉理据充分，本院予以支持。至于何钊昌上诉所称原审法院审理本案程序违法，原审法院虽然逾审限审理本案，但审理结果无误，何钊昌以此要求将本案由原审法院继续审理，有悖诉权乃构建诉讼之基石的法律精义，本院亦不予支持。原审裁定认定事实清楚，裁决适当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  陈 薇代理审判员  何海鹏代理审判员  王 昕二〇一七年十月二十日书 记 员  陈苑琳