福建省莆田市荔城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）荔行初字第94号
原告郑国春，男，1958年2月15日出生，汉族，住所地福建省莆田市秀屿区。
原告吴亚珍（系郑国春之妻），女，1963年1月13日出生，汉族，住所地福建省莆田市城厢区。
两原告共同委托代理人陈明锋，男，1975年9月26日出生，汉族，住所地福建省仙游县。
被告莆田市秀屿区笏石镇人民政府（以下简称笏石镇政府），所在地福建省莆田市秀屿区。
法定代表人林志洪，镇长。
委托代理人陈斌，福建众益律师事务所律师。
委托代理人陈伟雄，莆田市秀屿区笏石镇人民政府工作人员。
被告莆田市秀屿区人民政府（以下简称秀屿区政府），所在地福建省莆田市秀屿区笏石镇。
法定代表人郑加清，区长。
委托代理人林玉桂、方雪花，福建众益律师事务所律师。
第三人郑金本，男，1945年3月30日出生，汉族，住所地福建省莆田市秀屿区。
委托代理人ＸＸ、章文莲，福建品义律师事务所律师。
原告郑国春、吴亚珍不服被告莆田市秀屿区笏石镇人民政府（2015）1号《土地权属争议处理决定书》及被告莆田市秀屿区人民政府莆秀政行复不（2015）2号《不予受理行政复议申请决定书》，于2015年10月21日向本院提起行政诉讼。本院于2015年10月26日立案后，于同月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月8日公开开庭审理了本案。原告吴亚珍及委托代理人陈明锋，被告莆田市秀屿区笏石镇人民政府的委托代理人陈伟雄、陈斌，被告莆田市秀屿区人民政府的委托代理人林玉桂、方雪花，第三人郑金本的委托代理人章文莲等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告笏石镇政府于2015年5月29日作出（2015）1号《土地权属争议处理决定书》，主要内容为：申请人郑国春、吴亚珍与被申请人郑金本争议的土地权属纠纷，根据郑国春、吴亚珍提供的《土地承包经营权证》及《耕地承包合同书》中的承包耕地地块明确载明“门前”地块，面积为0.9亩，四至界限清楚，可以证实争议地块0.19亩包含在《土地承包经营权证》中，郑国春、吴亚珍对争议的地块享有土地承包经营权。郑金本未能提供其与郑国春于1993年与郑国春之父郑永元互换土地并取得争议地块0.9亩的土地承包经营权的证据。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，郑国春、吴亚珍与郑金本争议属于农村土地承包经营权争议，不属于人民政府的职权范围，应由人民法院受理。故决定驳回郑国春、吴亚珍请求确认其0.19亩地块权属归其使用的申请。在确认土地承包经营权前，申请人郑国春、吴亚珍不得将争议地块用于非农建设，如不得用于建设房屋、围墙、厕所等。
原告郑国春、吴亚珍诉称，一、被告笏石镇政府拒绝履行法定职责：1.经莆田市中级人民法院（2013）莆民终字第244号生效裁定书确认属笏石镇政府依法履行法定职责范围。笏石镇政府作出的（2015）1号《土地权属争议处理决定书》驳回申请是错误的。2.其提供的证据的证明力大于郑金本提供的证据效力。2013年4月16日温东村郑国春与郑金本户土地权属纠纷调处意见书：综合分析收集到的证言及证物，调处小组一致认为，郑国春与郑金本户之间的地块置换行为不能成立，纠纷地块的耕作权、经营权仍归郑国春所有。3.莆田市中级人民法院（2013）莆民终字第244号《民事裁定书》认定：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，土地经营权证争议，由当事人协商解决，协商不成的由人民政府处理，当事人对有关人民政府处理不服的，可以自接到处理决定书通知之日三十日内，向人民法院起诉。被告笏石镇政府的（2015）1号《土地权属争议处理决定书》引用的法律条文是土地承包经营权纠纷，属于适用法律错误。二、被告秀屿区政府作出的莆秀政行复不（2015）2号《不予受理行政复议决定书》是错误的。原告在2015年7月15日信访时，接访领导告知可以将行政复议相关材料邮寄到笏石镇政府，笏石镇政府收到材料后会送到秀屿区行政复议办处理。原告于2015年7月26日通过邮寄方式，已将行政复议材料邮寄笏石镇政府，上述事实有快递回执存单为凭，且笏石镇政府于2015年10月8日出具的《说明》中承认已在2015年7月26日收到原告的行政复议材料，原告的申请复议是在法定期限内提出的。
综上所述，被告笏石镇政府适用法律错误，违反法律适用规则而驳回原告申请以及被告秀屿区政府以原告超出行政复议期限而决定不予受理是错误的。现要求1、撤销笏石镇政府（2015）1号《土地权属争议处理决定书》。2、判令被告履行法定职责（郑国春与郑金本土地权属纠纷作出确权的行政许可）或由人民法院直接对郑国春与郑金本土地权属纠纷作出确权。
原告郑国春、吴亚珍提供的证据、依据：1.身份证复印件，证明原告郑国春、吴亚珍身份。2.《集体土地承包经营权证》复印件一份，证明本案诉争地属郑国春。3.郑国春与郑文涨、郑金兰、郑金洗陈述土地交换证明复印件各一份，证明本案诉争地属郑国春。4.笏石镇温东村委会证明复印件二份，证明本案诉争地属郑国春所有。5.生产队会计出具的档案记录复印件一份，证明本案诉争地属郑国春所有。6.郑光耀书面证明复印件一份，证明本案诉争地属郑国春所有。7.郑徳宜书面证明复印件一份，证明本案诉争地属郑国春所有。8.笏石镇调解委员会《调处意见书》复印件一份，证明本案诉争地属郑国春所有。9.《行政复议》材料收到说明复印件一份，证明原告在法定期限内主张行政复议，被告收到材料后没有告知，造成原告重大误解。原告已主张行政复议，不属于超过法定期限。10.莆田市中级人民法院（2013）莆民终字第244号《民事裁定书》复印件一份，证明经生效的裁定书所确认的事实，土地使用权纠纷应由政府处理。故被告作出的（2015）1号《土地权属争议处理决定书》驳回原告申请是错误的。
被告笏石镇政府辩称，其作出的（2015）1号《土地权属争议处理决定书》认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。理由：一、《土地权属争议处理决定书》程序合法。2014年11月28日，原告提交申请书，请求依法裁决其门前0.9亩地块使用权归其使用。同月30日决定受理后，将《受理通知书》及《通知书》分别送达原告及第三人郑金本，在对双方提供的证据进行听证并充分听取双方陈述、申辩意见后，依照《土地权属争议调查处理办法》规定的程序作出的处理决定，程序是合法的。二、《土地权属争议处理决定书》认定事实清楚，证据确实充分。根据原告提供的证据以及在受理后的实地勘察，可以证实讼争的0.9亩地块包含在其《土地承包经营权证》中。三、《土地权属争议处理决定书》适用法律正确。在原告及第三人均主张对争议地块拥有承包经营权的情况下，本案并非土地权属纠纷，而是农村土地承包经营权纠纷，不属于政府的职权范围，其依法作出的驳回原告申请的决定是正确的。
被告秀屿区政府辩称，其作出的莆秀政行复不（2015）2号《不予受理行政复议申请决定书》，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，应依法裁定驳回原告起诉。理由：1.原告自2015年6月1日收到笏石镇政府的处理决定书后，于2015年10月9日才向其申请行政复议，显然超过《行政复议法》规定的60天的法定期限。2.原告诉求撤销笏石镇的权属处理决定没有法律依据。
根据《行政复议法》第三十条规定，本案原告认为被告笏石镇政府的（2015）1号《土地权属争议处理决定书》侵犯其合法权益，应当先申请行政复议，对复议决定不服的，可以提起行政诉讼，但原告未能在法定期限内申请行政复议，依据《最高人民法院关于适用﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条的规定，应当裁定驳回原告的起诉。3.其不应列为共同被告。根据《行政诉讼法》第二十六条第二款以及《最高人民法院关于适用﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》第6条的规定，原告没有在法定期限内申请行政复议，不符合复议受理条件，其依法作出的不予受理决定书，不属于“复议机关决定维持原行政行为”应为共同被告的情形。
被告笏石镇政府向本院提交了证明原行政行为合法性的证据、依据：1.组织机构代码证复印件一份，2.法定代表人身份证明复印件一份，证明被告主体资格。3.申请书复印件一份，证明原告于2014年11月28日向其申请处理“门前”0.9亩地块使用权归其使用的事宜。4.立案审批表复印件一份，证明被告于2014年11月30日受理原告的申请。5.《土地权属争议案件受理通知书》复印件一份，6.《通知书》复印件二份，7.《送达回证》复印件二份，证明被告于2014年12月1日向原告及郑金本送达案件受理通知书，并告知其权利及义务。8.原告郑国春、吴亚珍及第三人郑金本提交的证据材料复印件各一份，证明原告及第三人均主张诉争0.19亩地块的承包经营权归其所有。9.《通知书》复印件二份，10.《送达回证》复印件二份，证明被告于2014年12月25日告知原告及第三人郑金本于2015年1月16日下午三时进行证据交换和陈述、申辩听证，并送达双方证据材料。11.土地权属纠纷调查听证记录复印件一份，证明2015年1月16日，被告组织双方进行证据交换及质证，并充分听取了双方的陈述和申辩。12.《土地权属争议处理决定书》复印件一份，13.送达回证复印件一份，证明2015年5月29日，被告作出处理决定，并于2015年6月1日将处理决定送达双方，但双方拒绝签收送达回证。14.《土地权属争议调查处理办法》复印件一份，15.《中华人民共和国农村土地承包法》复印件一份，16.《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》复印件一份，证明被告作出《土地权属争议处理决定书》程序合法、认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确。
被告秀屿区政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.行政复议申请书及所附材料复印件一份，2.行政复议案件审理（评议）笔录复印件一份，3.《不予受理行政复议申请决定书》［莆秀政行复不（2015）2号］复印件一份，4.秀屿区政府公文处理单复印件一份，5.行政复议送达回证复印件一份，6.《说明》复印件一份，证明：1.原告于2015年6月1日收到笏石镇政府作出的处理决定书后直至2015年10月9日，才收到原告的行政复议申请书，已超过法定的复议期限的事实。2.莆秀政行复不（2015）2号《不予受理行政复议申请决定书》事实清楚，证据确实充分，程序合法，3.《行政复议法》复印件一份，证明被告作出莆秀政行复不（2015）2号《不予受理行政复议申请决定书》适用法律正确。
第三人郑金本未提交书面答辩，庭审时述称，一、本案诉争的土地0.19亩属于土地权属争议纠纷，人民政府作出权属争议处理是前置程序，但是本案的被告笏石镇政府以不属于其职责范围为由拒绝作出处理，违反法律规定，其主张不能成立；二、本案诉争的土地0.19亩在1996年原告与第三人已经通过合法置换的方式由第三人取得土地使用权以及相关权益，因此原告主张该诉争土地系原告所有不能成立。
第三人郑金本无证据提供。
经庭审质证，各方意见如下：
（一）原告对被告笏石镇政府提供的证据、依据质证认为：1.被告提供的证据程序合法性无异议；2.认定事实清楚、证据确实充分没有异议；3.经莆田市中级人民法院（2013）莆民终字第244号生效裁定书第三页倒数第四行及第四页第一行至第三行中已确认本案属于土地使用权纠纷并无不当，属于人民政府的职权范围，对人民政府裁决不服，再由人民法院受理。被告笏石镇政府作出的《土地权属争议决定书》驳回申请人的申请属适用法律错误。
（二）被告秀屿区政府对被告笏石镇政府提供的证据的合法性、关联性、真实性无异议。
（三）第三人郑金本对被告笏石镇政府提供的证据质证认为：证据1-11的合法性、关联性、真实性无异议，对证据8可以证实第三人在1996年与原告通过合法土地置换的方式取得了本案诉争土地使用权以及相关权益的事实；对证据12-16的真实性无异议，合法性、关联性有异议，认为本案是属于土地权属争议纠纷，被告笏石镇政府作出权属争议处理是前置程序，但是被告笏石镇政府没有作出权属争议的处理是不符合法律规定，适用法律错误。
原告对被告秀屿区政府提供证明复议程序合法性的证据、依据质证认为：一、原告在法定期限通过邮寄方式提出复议申请，被告笏石镇政府没有明确告知应当向哪个部门提起行政复议申请，导致原告产生重大误解；根据《行政复议法》第九条第二款规定属于正当理由被耽误；二、第二组证据不足以证明被告适用法律正确。
被告笏石镇政府对被告秀屿区政府提供证明复议程序证据的合法性、关联性、真实性无异议。
第三人对被告秀屿区政府提供证明复议程序合法性的证据、依据质证认为：第一组证据的合法性、关联性有异议，原告已经在法定期限内提起行政复议，这是客观事实；第二组证据的合法性、关联性有异议，被告秀屿区政府拒绝作出行政复议决定是不符合法律规定。
被告笏石镇政府对原告提供的证据、依据质证认为：证据1、2无异议，证明原告的土地包含了门前的0.9亩的旱地；证据3的真实性无法确认，都是个人陈述，证人应出庭，郑文涨、郑金兰、郑金洗三人证明的问题也与本案没有关联性；证据4的真实性无法确定，其中内容不能证明原告所要证明的内容，只能说明原告与第三人之间有纠纷需要有关部门调解，但并没有提到诉争土地归属问题；证据5可以说明0.19亩是在0.9亩以内的，原告及第三人对0.19亩的主张应属于农村土地承包经营权纠纷；证据6的真实性无法确认，可以看出0.19亩是在0.9亩以内的，与被告作出的处理决定书的内容是相吻合的；证据7、8的真实性无法确认，得出的该结论是否真实无法确认；证据9党政办的证明的真实性无法确认，其作出的决定书当事人应当在60天内向上一级人民政府申请行政复议；证据10的《民事裁定书》与本案客观事实不符，本案应属于农村土地承包经营权纠纷。
被告秀屿区政府对原告提供的证据、依据质证认为，原告所提供的证据与其没有任何关联性，真实性、合法性由法院审查认定。
第三人郑金本对原告提供的证据、依据质证认为，对证据1、9、10的合法性、关联性、真实性无异议；对证据2的真实性、合法性无异议，对证明对象有异议，认为本案诉争的土地0.19亩已经由第三人合法确定相关的土地使用权以及其他权益；证据3的合法性、关联性、真实性都有异议，认为三人所陈述的三部分土地的总面积与本案诉争的土地面积不符，且没有其他证据能够证实这三块土地是包含在0.9亩诉争土地范围内；证据4的合法性、关联性、真实性无异议，对证明对象有异议，不能证明本案土地权属属于原告所有；证据5的真实性、合法性、关联性均有异议，虽然没有经过档案登记，但是原告与第三人已经合法置换取得土地使用权，已是客观事实；证据6的合法性、关联性、真实性均有异议，该份证明与2011年其向秀屿法院出具的证明内容是相矛盾的，当时出具的证明内容是双方土地已经互换，第三人取得土地使用权；证据7的合法性、关联性、真实性均有异议，土地经过合法置换已是客观事实；证据8的真实性没有异议，合法性、关联性及证明对象有异议，通过这组证据可以看出本案属于土地权属争议纠纷。
本院对上述证据认证如下：原告郑国春、吴亚珍及被告笏石镇政府提供的证据可以证明原告向笏石镇政府申请解决其与第三人郑金本因土地权属纠纷的事实以及被告笏石镇政府经过调查并作出（2015）1号《土地权属争议处理决定书》的程序过程。被告秀屿区政府提供的证据可以证明原告向其申请行政复议以及依行政复议程序作出的莆秀政行复不（2015）2号《不予受理行政复议申请决定书》的事实过程。
经审理查明，原告郑国春、吴亚珍因0.19亩土地被第三人郑金本耕种而发生纠纷。为此，原告郑国春于2012年向莆田市秀屿区人民法院提起民事诉讼，以莆田市湄洲湾北岸经济开发管理委员会于1998年12月20日核发的《土地承包经营权证》中载明的门前旱地面积0.9亩包含争议的0.19亩土地而要求保护其0.19亩土地的土地承包经营权。秀屿区人民法院审理认为争议的0.19亩土地无法认定在原告的《土地承包经营权证》中载明的门前旱地面积0.9亩之内，而第三人郑金本也未能提供证据以证明其对该争议地块的承包经营权，双方的纠纷应为土地使用权争议，双方协商不成的，依法应由人民政府处理，故裁定驳回原告的起诉。原告不服上诉，莆田市中级人民法院作出（2013）莆民终字第244号《民事裁定书》，认为原告及第三人的争议应为土地使用权争议而裁定维持。2014年11月28日，原告郑国春、吴亚珍向被告笏石镇政府申请对其与第三人郑金本争议的0.19亩地块作出处理决定。被告笏石镇政府于2015年5月29日作出（2015）1号《土地权属争议处理决定书》，以双方争议的0.19亩地块是在原告《土地承包经营权证》中的0.9亩之内，双方争议应为土地承包经营权纠纷，根据《土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡镇人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”以及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包经营纠纷案件适用法律问题的解释》第一条“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当受理……（三）承包经营权流转纠纷……”的规定，本案属于农村土地承包经营权权属争议，不属于人民政府职权范围，应由人民法院受理为由，决定驳回原告的申请。该决定书于2015年6月1日送达原告。原告不服，于2015年7月26日向被告笏石镇政府邮递《行政复议申请书》。被告秀屿区政府于2015年10月13日以原告于2015年10月9日提出行政复议申请，已超过法定期限为由作出莆秀政行复不（2015）2号《不予受理行政复议申请决定书》。为此，原告向本院提起行政诉讼，要求撤销被告笏石镇人民政府作出（2015）1号《土地权属争议处理决定书》及判令被告履行法定职责或由人民法院直接对郑国春与郑金本土地权属纠纷作出确权。
本院认为，本案的争议焦点：
1.原告是否有诉权？根据《行政复议法》第三十条“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”的规定，本案原告在法定复议期限内向被告笏石镇政府邮寄了申请复议材料，虽因笏石镇政府没有及时将申请复议材料转送给秀屿区政府而导致秀屿区政府作出不予受理复议决定，但该复议决定应视为原告已申请行政复议的前置程序，故原告起诉符合法律规定。
2.本案诉争的0.19亩地块是属于土地权属争议或是土地承包经营权纠纷？原告认为被告笏石镇政府作出的《土地权属争议处理决定书》存在适用法律错误，其与第三人郑金本的争议是属于土地权属争议，并非承包经营权纠纷，有已经生效的莆田市中级人民法院裁定书所确认。第三人也认为其与原告的土地争议也属于土地权属争议，被告笏石镇政府对争议土地权属的处理是前置程序，现笏石镇政府作出本案的《土地权属争议决定书》是不符合法律规定，属适用法律错误。本院对该争议审查认为，原告及第三人对0.19亩地块都声称拥有使用权以及法院发生法律效力的法律文书所认定该争议为土地使用权争议而非土地承包经营纠纷的情况下，作为争议土地所在地的被告笏石镇政府，应根据《土地管理法》第十六条“土地使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”的规定作出处理决定，也是法律规定的土地使用权争议解决的前置程序。故被告笏石镇政府作出的处理决定中虽然认为争议地块的使用权是原告，但决定驳回原告的申请显属不当。
3.被告秀屿区政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》是否合法？原告在接到笏石镇政府《土地权属争议决定书》之后，于2015年7月26日向被告笏石镇政府邮递《行政复议申请书》，虽然其复议申请并不是直接向秀屿区政府提出，但其是在法定的复议申请期限内提出，而且是向作出原行政行为的笏石镇政府邮递提出，请求秀屿区政府采纳其撤销笏石镇政府的《土地权属争议决定书》的要求。作为笏石镇政府有义务应当及时转送原告的复议材料给秀屿区政府或者告知原告申请复议途径，以保护行政行为相对人权益的最大化实现。现因笏石镇政府的行为而导致被告秀屿区政府作出的不予受理复议决定，非原告及秀屿区政府之过错，秀屿区政府依据《行政复议法》作出的决定并无不当。
综上所述，在本案原告及第三人均主张对诉争地块拥有使用权益且已被生效法律文书认定该争议地块并非原告《土地承包经营权证》中所包含的地块时，作为享有土地权属争议处理决定职权的被告笏石镇政府，应依法作出处理决定，然笏石镇政府以争议为土地承包经营权纠纷而驳回原告申请，属适用法律、法规错误，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：
撤销被告莆田市秀屿区笏石镇人民政府于二〇一五年五月二十九日作出的（2015）1号《土地权属争议处理决定书》。被告莆田市秀屿区笏石镇人民政府应在本判决生效之日起三十日内对争议土地权益重新作出处理决定。
本案案件受理费人民币50元，由被告莆田市秀屿区笏石镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。
审 判 长 周铭煌
审 判 员 喻群芳
人民陪审员 刘金水
二〇一六年四月二十日
书 记 员 薛惠玲
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。