中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申4673号
再审申请人（一审第三人、二审上诉人）刘佃奎。
委托代理人张建刚，山东广基律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）山东省青州市人民政府，住所地山东省青州市范公亭西路。
法定代表人杨晓辉，该市人民政府市长。
再审被申请人（一审原告、二审被上诉人）山东省青州市弥河供销合作社，住所地山东省青州市弥河镇小官村。
法定代表人刘其银，该合作社主任。
一审第三人张学新。
再审申请人刘佃奎因山东省青州市弥河供销合作社（以下简称弥河合作社）诉山东省青州市人民政府（以下简称青州市政府）行政批复一案，不服山东省高级人民法院（2016）鲁行终364号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员王振宇、代理审判员胡文利、代理审判员霍振宇参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
原审法院查明以下主要事实：2000年12月8日，青州市政府作出青政函土字(2000)341号《青州市人民政府关于王新娟等十三户受让国有土地使用权的批复》（以下简称被诉341号批复），内容为：“根据《中华人民共和国土地管理法》和《城市房地产管理法》的有关规定，经市政府研究，同意王新娟等十三户受让原由青州市弥河供销合作社使用的位于弥河镇石河村的行政划拨土地使用权3789.3平方米，其中：王新娟94.6平方米；郭生凯49.0平方米；张文胜97.9平方米；刘佃奎844.8平方米；李兴奎98.6平方米；张学新15**.6平方米；王新良471.6平方米；王国华、王春磊、张乐刚、王万宝、张恒新、张福同均为92.7平方米。由王新娟等十三户补办土地使用权出让手续。出让期限为四十年，用途为商业用地。新的出让国有土地使用权由受让方持有。可据此办理土地使用权变更登记手续。”在该案一审庭审中，张学新述称：其自1992年至2012年任弥河合作社的负责人。2000年12月青州市政府作出被诉土地使用权批复时，刘佃奎任弥河合作社副主任，其签订该两份《国有土地使用权转让合同》的目的是将涉案土地使用权办理到其与刘佃奎个人名下，意在逃避人民法院对弥河合作社债务的审判和执行；其作为弥河合作社的负责人，亲手签订了该两份合同，刘佃奎名下的合同也是其签订的，刘佃奎未在合同上签字。
另查明，被诉341号批复中出让给刘佃奎土地上的房屋，弥河镇人民政府与刘佃奎于2012年5月23日签订了《房屋及附属物征收补偿协议》，征收补偿费合计人民币为210351.84元。
山东省潍坊市中级人民法院一审认为：弥河合作社不服青州市政府作出的土地使用权批复，向法院提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳，对行政行为是否合法进行审查；被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，青州市政府提供的证据即两份《国有土地使用权转让合同》不能证明弥河合作社与刘佃奎、张学新之间存在合法的土地使用权转让关系，青州市政府据此同意刘佃奎、张学新受让涉案土地的行政批复行为，事实不清，主要证据不足，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销被诉341号批复中关于同意刘佃奎、张学新受让原由弥河合作社使用的位于弥河镇石河村的行政划拨土地使用权，其中刘佃奎844.8平方米、张学新15**.6平方米的批复内容。
山东省高级人民法院二审认为：关于本案青州市政府作出的被诉341号批复是否为可诉行政行为。根据被诉341号批复内容可以看出，该批复是针对弥河合作社国有土地使用权进行的出让行为，涉及处分弥河合作社财产权利，与弥河合作社具有法律上的利害关系，青州市政府作为作出被诉341号批复行政行为的主体，是本案的适格被告。虽然被诉341号批复是青州市政府对下级部门请示的一种批复，但在弥河合作社知道该341号批复后，已经产生外化，亦并非属于复议前置程序，因此，该批复属可诉的行政行为。刘佃奎认为被诉341号批复属内部审批文件，不具有可诉性以及青州市政府不是适格被告的上诉理由，不予支持。
关于本案的起诉期限问题。一审中，青州市政府未对起诉期限提出异议，刘佃奎经一审法院传唤未到庭参加诉讼，属缺席审理。二审中，刘佃奎针对被诉341号批复的起诉期限提出异议。经审查，根据张学新在一审中的陈述可以得知，当初将该国有土地使用权出让给张学新和刘佃奎时，是为了逃避债务以及法院的查封，且现刘佃奎无证据证明对该国有土地使用权转让行为交纳了土地出让金及相关费用。张学新作为弥河合作社法定代表人进行的转让土地行为应属个人行为，并非属于弥河合作社的真实意思表示，亦非代表弥河合作社的集体行为，作为弥河合作社并未知道其权利被侵害，应当以弥河合作社知道涉案土地被处分、征收并签订补偿协议时认定其才知道自己权益被侵害，即2012年5月23日开始起算，弥河合作社于2013年9月30日提起行政诉讼，并未超过2年的起诉期限。因此，刘佃奎认为弥河合作社起诉超过起诉期限的上诉理由，不予支持。
根据有关法律规定，国有土地使用权的取得应当依法交纳相关土地出让金才能取得受让资格，这也是法律赋予保护当事人合法权益的基本要求。本案中，被诉341号批复中将弥河合作社的国有土地使用权转让给刘佃奎及张学新，刘佃奎并未提供证据证明支付相应对价，青州市政府作出被诉341号批复，无相关证据证明涉案土地使用权存在合法转让的情况下，违反相关法律规定，因此，一审法院判决撤销青州市政府作出的被诉341号批复中关于张学新、刘佃奎项下的土地使用权，证据扎实，依据充分。
关于一审法院是否存在超审限审理案件问题。人民法院可以根据有关具体案情积极组织双方当事人进行调解，这也是法律赋予人民法院化解纠纷，解决争议的有效方式。本案中，一审法院根据本案的具体案情，组织双方当事人进行调解亦是基于此而为。虽然有超审限情形存在，但也是为化解矛盾才进行调解，在双方调解无果的情况下依法作出判决且结果正确的前提下，上诉人以此认为应当将本案发回重审的上诉理由，不予支持。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，判决驳回上诉，维持原判决。
刘佃奎向本院提出再审申请，请求撤销原一、二审行政判决，依法改判驳回弥河合作社诉讼请求或发回重审。主要事实和理由为：1.两审法院对批复是否属具体行政行为没有审查，本案批复不可诉；2、两审法院对批复的程序不予调查错误，是否缴纳土地出让金是土地登记行为，与本案无关；3、弥河合作社起诉已超过起诉期限；4、弥河合作社所诉没有事实依据，两审法院支持其诉讼请求证据不足。
本院认为：本案被诉341号批复涉及处分弥河合作社享有的土地使用权，将会对弥河合作社财产权利产生实际影响，与弥河合作社具有利害关系，产生外化的法律效力，故具备可诉性。再审申请人主张该批复系上下级行政机关内部公文，对外部不发生法律效力，不具备可诉性的理由不能成立。本案中，再审申请人当年受让涉案国有土地使用权的行为，是为了逃避债务以及法院的查封，且未依法交纳土地出让金等相关费用，故该土地交易行为缺乏合法性。青州市政府据此同意再审申请人及张学新受让涉案国有土地使用权的341号批复亦不具有合法性基础。对于该批复存在的明显错误，青州市政府负有纠正的职权和职责，弥河合作社作为不具有合法性的土地交易行为的受害人，亦有权请求青州市政府作出处理。在青州市政府没有进行处理的情况下，弥河合作社有权提起行政诉讼，请求青州市政府履行作出处理的职责。故再审申请人主张弥河合作社起诉超过法定期限的理由不能成立。被诉341号批复将弥河合作社通过划拨方式合法取得的土地使用权部分出让给再审申请人及张学新，但因再审申请人及张学新并未支付相关对价，违反法律规定，故被诉341号批复相关内容合法性不足，应予纠正。一、二审法院据此判决撤销被诉341号批复中关于同意再审申请人及张学新受让原由弥河合作社使用的位于弥河镇石河村的行政划拨土地使用权的内容，并无不当。
综上，再审申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人刘佃奎的再审申请。
审 判 长 王振宇
代理审判员 胡文利
代理审判员 霍振宇
二〇一七年三月三日
书 记 员 孔冰冰