江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏05行终138号
上诉人（原审原告）江苏京城装饰工程有限公司（以下简称京城公司），住所地江苏省宜兴市宜城街道人民中路137号。
法定代表人沈建军，总经理。
委托代理人郭建新，江苏谋盛律师事务所律师。
委托代理人徐孟生，江苏谋盛律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）苏州高新区（虎丘区）住房和建设局（以下简称虎丘住建局），住所地江苏省苏州市高新区科普路58号科技大厦。
法定代表人毛伟，局长。
委托代理人潘晓辉，江苏益友天元律师事务所律师。
委托代理人汪洪，江苏益友天元律师事务所律师。
上诉人京城公司因被上诉人虎丘住建局城建招投标行政管理一案，不服苏州市虎丘区人民法院（2015）虎行初字第00050号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月10日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院经审理查明，苏州国发资产管理有限公司所属国发资管金融创新业务楼改造项目的装修装饰工程，在2015年3月30日由招标代理人苏州华星工程造价咨询有限公司代理挂牌招标，京城公司进行了投标。2015年4月20日开标，4月23日由招标代理人操作发布公示，公示期自2015年4月23日至2015年4月26日，京城公司中标为第一候选人，公示拟确定京城公司为中标人。2015年4月28日苏州华星工程造价咨询有限公司操作发布公示（公示期自2015年4月28日至5月1日）的中标第一候选人为苏州柯利达装饰股份有限公司，京城公司被废标，原因是企业有不良行为。经核实系宜兴招标办2015年4月20日在网上公布因京城公司有不良行为而作出“关于限制江苏京城装饰工程有限公司市场准入的通知”的决定，京城公司遂向宜兴招标办发出投诉书。2015年4月29日宜兴招标办作出《关于撤消“关于限制江苏京城装饰工程有限公司市场准入的通知”的决定》。京城公司在4月30日向苏州高新区招标办申诉，招标代理人苏州华星工程造价咨询有限公司在5月19日作出《关于“江苏京城装饰工程有限公司的〈申诉书〉”的回复》：根据贵公司2015年4月30日提交的关于国发资管金融创新业务楼改造项目的《申诉书》及《关于撤消“关于限制江苏京城装饰工程有限公司市场准入的通知”的决定》，经苏州国发资产管理有限公司同意，报苏州高新区招标办备案，原评标委员会对本项目进行了复议，复议意见如下，维持4.27的复议。苏州高新区招标办在该回复上盖章。京城公司委托江苏谋盛律师事务所就苏州国发资产管理有限公司所属国发资管金融创新业务楼改造项目的装修装饰工程招投标活动向虎丘住建局投诉。2015年5月21日，江苏谋盛律师事务所发律师函给虎丘住建局，函告受京城公司委托，指派郭建新律师负责处理京城公司投诉事项，请求虎丘住建局进行审查，纠正错误做法，并请求在收到函后三日内作出回复，逾期将按司法程序办理。京城公司在律师函委托单位处盖章。虎丘住建局在5月25日收到律师函后没有作出回复。京城公司不服，提起本案诉讼。
另查明，根据中共苏州国家高新技术产业开发区工作委员会、中共苏州市虎丘区委员会于2015年9月15日联合下发的苏高新委[2015]106号文件，苏州高新区、虎丘区建设局更名为苏州高新区（虎丘区）住房和建设局，即本案被告。
原审法院认为，根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第七条、第十条规定，投诉人投诉时，应当提交投诉书。投诉书应当包括：（一）投诉人的名称、地址及有效联系方式；（二）被投诉人的名称、地址及有效联系方式；（三）投诉事项的基本事实；（四）相关请求及主张；（五）有效线索和相关证明材料。投诉人是法人的，投诉书必须由其法定代表人或者代表签字并盖章。投诉人可以自己直接投诉，也可以委托代理人办理投诉事务，代理人办理投诉事务时，应将授权委托书连同投诉书一并提交给行政监督部门，授权委托书应当明确有关委托代理权限和事项。京城公司委托江苏谋盛律师事务所向虎丘住建局投诉，江苏谋盛律师事务所未按《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第七条、第十条的规定向被告提交投诉书、授权委托书，仅向虎丘住建局发律师函，其形式及内容均不符合规定，该律师函不属于《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》规定的投诉书范畴。虎丘住建局在收到该律师函后，未作回应和指导欠妥，但虎丘住建局对该律师函不作回复不构成未履行《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》规定的职责，故对虎丘住建局的答辩意见，予以采纳，对京城公司的诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回京城公司的诉讼请求。案件受理费50元，由京城公司负担。
上诉人京城公司上诉称，一、被上诉人在收到律师函后有作出处理决定的法定职责。上诉人委托律师所发律师函不管是从形式还是实质来看，都属于投诉。律师函包含《工程建设项目招投标活动投诉处理办法》第七条规定的投诉书内容，并且有上诉人的授权委托，不属于该办法第十二条不予受理的范围。根据《工程建设项目招投标活动投诉处理办法》第六十五条“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。”《招标投标法实施条例》第六十条第一款“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10内向有关行政监督部门投诉。投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。”，因此《工程建设项目招投标活动投诉处理办法》的上位法都没有对投诉形式作出具体规定，而根据《立法法》第八十条第二款“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权利或者减少本部门的法定职责。”因此作为部门法的《工程建设项目招投标活动投诉处理办法》在上位法没有具体规定投诉形式的情况下，不能对相对人作出限制性的规定或解释。而且法人主体对外发生法律效力的是盖公章而不是法定代表人签字。二、即使京城公司的律师函不符合投诉书的条件，根据《工程建设项目招投标活动投诉处理办法》第十一条第（一）规定：“对于不符合投诉处理条件的，决定不予受理，并将不予受理的理由书面告知投诉人”，因此被上诉人也应该做出处理决定并告知上诉人。三、退一步说，根据《信访条例》第二十二条、第二十三条规定，被上诉人也应当受理投诉信访事项，应当在受理后在60日内办结信访事项。请求撤销原审判决，诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人虎丘住建局答辩称，一、上诉人委托律师向被上诉人发送的律师函，形式及实质均不属于《工程建设项目招投标活动投诉处理办法》所规定的投诉书范畴，被上诉人对于律师函没有在三个工作日内进行回复的法定职责。根据《投诉处理办法》第七条的规定：“投诉人投诉时，应当提交投诉书。投诉书应当包括下列内容：（一）投诉人的名称、地址及有效联系方式；（二）被投诉人的名称、地址及有效联系方式；（三）投诉事项的基本事实；（四）相关请求及主张；（五）有效线索和相关证明材料。投诉人是法人的，投诉书必须由其法定代表人或者授权代表签字并盖章。”第十条规定：“投诉人可以直接投诉，也可以委托代理人办理投诉事务。代理人办理投诉事务时，应将授权委托书连同投诉书一并提交给行政监督部门。授权委托书应当明确有关委托代理权限和事项。”上诉人于2015年5月21日委托江苏谋盛律师事务所发出的《律师函》，名称就不是投诉书，也未经法定代表人或者授权代表签字，并且没有将授权委托书一并提交给被上诉人，不符合《工程建设项目招投标活动投诉处理办法》规定的“投诉书”的形式要求。在实质内容上，律师函没有写明“被投诉人”、“地址及有效联系方式”，上诉人认为是投诉，但究竟投诉招标人、招标代理人还是高新区招标办，或者是《律师函》所提的“相关部门”。因此，律师函并没有包含《工程建设项目招投标活动投诉处理办法》规定的投诉书内容，在实质上也不属于《工程建设项目招投标活动投诉处理办法》规定的投诉书范畴，因此，不需要按照《工程建设项目招投标活动投诉处理办法》对于投诉书的规定进行处理。上诉人认为《工程建设项目招投标活动投诉处理办法》违反了《招标投标法实施条例》，对于投诉形式的规定增加了其义务，这首先说明上诉人也认为《律师函》不符合《工程建设项目招投标活动投诉处理办法》对投诉的形式要求。上诉人认为《工程建设项目招投标活动投诉处理办法》违法，也是错误的。《工程建设项目招投标活动投诉处理办法》在投诉形式及内容上明确了具体的要求，是为了更高效快捷地处理投诉，更好的保护投诉人权利。这些要求只是在帮助投诉人整理投诉思路、明确诉求，没有任何一项是在减损投诉人权利或增加其义务，因此《工程建设项目招投标活动投诉处理办法》并没有违反《立法法》、《招标投标实施条例》。上诉人委托律师进行投诉，更应当在形式及内容上按规定进行投诉，《律师函》形式及实质内容上均不符合《工程建设项目招投标活动投诉处理办法》，被上诉人也不能将其作为投诉处理。二、《工程建设项目招投标活动投诉处理办法》第十一条第（一）项是对于形式上为投诉书，但不符合投诉处理条件的情况的规定，而上诉人虽然想投诉，但却没有按法定形式进行投诉，对不属于《工程建设项目招投标活动投诉处理办法》适用对象的这一份《律师函》，被上诉人自然不会根据上述条文出具不予受理的决定。三、关于信访，上诉人不知何故又将《律师函》定性为信访，且不论《律师函》能否构成信访，即使构成的，根据《信访条例》，对于结果不服的，也只能通过复查、复核程序解决。另外，根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》，信访部门的行为，对信访人不再具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此是不可诉的。所以上诉人以此为由在本案中主张权利显然是错误的。请求驳回上诉，维持原判。
本院二审查明事实和一审法院查明事实一致。
本院认为，根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第七条、第十条规定，投诉人投诉时，应当提交投诉书。投诉书应当包括：（一）投诉人的名称、地址及有效联系方式；（二）被投诉人的名称、地址及有效联系方式；（三）投诉事项的基本事实；（四）相关请求及主张；（五）有效线索和相关证明材料。投诉人是法人的，投诉书必须由其法定代表人或者代表签字并盖章。投诉人可以自己直接投诉，也可以委托代理人办理投诉事务，代理人办理投诉事务时，应将授权委托书连同投诉书一并提交给行政监督部门，授权委托书应当明确有关委托代理权限和事项。上诉人委托江苏谋盛律师事务所向被上诉人投诉，江苏谋盛律师事务所未按《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第七条、第十条的规定提交投诉书、授权委托书，仅向被上诉人发律师函，其形式及内容均不符合规定，该律师函不属于《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》规定的投诉书范畴。被上诉人对该律师函不作回复不构成不履行《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》规定职责的情形。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。
综上所述，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人江苏京城装饰工程有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈芝颖
代理审判员 赵 芬
代理审判员 林 磊
二〇一六年六月十二日
书 记 员 丁韵蕾