海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终234号
上诉人（原审原告）周恩殿。
委托代理人钟敏，广东深天成（文昌）律师事务所律师。
委托代理人丛作鹏。
被上诉人（原审被告）洋浦经济开发区渔政渔港监督管理中心。
法定代表人郑静波，该中心主任。
委托代理人韩光，该中心办公室主任。
委托代理人苏天良，海南嘉法律师事务所律师。
原审第三人海口宏盛隆渔业发展有限公司洋浦分公司。
负责人石志强。
原审第三人威海市商业银行股份有限公司。
法定代表人谭先国，董事长。
委托代理人赵麟，该公司职员。
委托代理人于兆强，山东海丰威律师事务所律师。
周恩殿诉洋浦经济开发区渔政渔港监督管理中心（以下简称洋浦渔政中心）渔业船舶抵押登记一案，周恩殿不服海口海事法院（2015）琼海法行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年4月5日立案受理，并依法组成合议庭于2016年7�15日公开开庭审理了本案。周恩殿的委托代理人钟敏、丛作鹏，洋浦渔政中心的委托代理人韩光、苏天良，威海市商业银行股份有限公司（以下简称威海银行）的委托代理人赵麟、于兆强到庭参加诉讼。海口宏盛隆渔业发展有限公司洋浦分公司（以下简称宏盛隆洋浦分公司）经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：洋浦渔政中心于2012年1月6日向威海银行颁发渔船登（押）琼洋浦2012002号《渔业船舶抵押权登记证书》（以下简称2012002号抵押证书）。
原审查明，2011年7月26日，洋浦渔政中心向宏盛隆洋浦分公司颁发了琼浦2011006《渔业船舶所有权证书》，将船名为“琼洋浦16042”的渔船登记在宏盛隆洋浦分公司名下。2011年12月28日，宏盛隆洋浦分公司�威海银行签订《最高额抵押合同》（合同编号：2011年威商银最高额抵字第89100107号），约定宏盛隆洋浦分公司将两艘渔船（以下简称涉案渔船，权属证书及编号：琼浦2011005、琼浦2011006；船号：琼洋浦16041、琼洋浦16042）作为最高额抵押的抵押物。2012年1月6日，宏盛隆洋浦分公司、威海银行共同申请办理涉案渔船抵押登记，并提交双方填写、盖章的《渔业船舶租赁、抵押登记申请表》《渔业船舶所有权证书》和《最高额抵押合同》，洋浦渔政中心于同日核准了抵押权登记，并向威海银行颁发了2012002号抵押证书，同时将渔船抵押权设定情况在上述《渔业船舶所有权证书》进行了记录。
另查明，2014年8月6日，青岛海事法院作出（2012）青海法执字第109-4号《执行裁定书》，裁定：“1.荣成鑫邦船业有限公司（2012青海法海商初字�972号案）船舶留置权186563元。2.威海市商业银行股份有限公司（2012青海法海商初字第947号案）船舶抵押权在船舶留置权受偿后，因余额不足，不能全额受偿，受偿金额为2467820元；3.丛树仁普通债权、周恩殿普通债权、荣成市鑫发石油有限公司普通债权、孙海浩普通债权，在船舶留置权、船舶抵押权债权受偿后，因没有余额，不能受偿”。
原审认为，本案审理主要涉及以下几个焦点问题：一、周恩殿是否具有本案诉讼主体资格问题。根据青岛海事法院（2012）青海法执字第109-4号《执行裁定书》载明的事实，周恩殿对涉案船舶的拍卖款享有普通债权，因在案外人的船舶留置权和威海银行的船舶抵押权债权受偿后没有余额，致周恩殿债权无法实现，故周恩殿虽然不是被诉船舶抵押登记的相对人，但与被诉行政行为有利害关系。�据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，周恩殿具有本案诉讼的主体资格。二、周恩殿的起诉是否超过起诉期限问题。根据我国法律规定，交通运输工具的抵押权自抵押合同生效时设立，不以登记为生效要件。本案中，周恩殿在涉案船舶处置拍卖期间知道了威海银行对涉案渔船享有抵押优先权，但这并不能推断出周恩殿此时必然知晓涉案渔船已办理抵押登记。本案现有证据亦不足以证明周恩殿于本案起诉前六个月已经知道或者应当知道被诉行政行为的存在，故周恩殿的起诉，未超过起诉期限。三、洋浦渔政中心颁发2012002号抵押证书是否合法问题。2010年修订的《中华人民共和国渔业船舶登记办法》第二十一条规定：“和申请抵押权登记时，应共同填写渔业船舶抵押权登记申请表，并交验下列文件：（一）渔业船舶所有权登记证书或�造中的渔业船舶的建造合同；（二）抵押书面合同。登记机关核准登记后，应将有关抵押权设定情况载入渔业船舶登记簿和渔业船舶所有权登记证书，并向核发渔业船舶抵押权登记证书”。本案中，宏盛隆洋浦分公司、威海银行向洋浦渔政中心申请抵押登记时，填写了《渔业船舶租赁、抵押登记申请表》，并经两公司及其法定代表人共同签章，同时提交了《渔业船舶所有权证书》《最高额抵押合同》，洋浦渔政中心作为海洋渔业船舶登记主管部门依职权进行核准后，依照上述规定将抵押权设定情况载入渔业船舶所有权证书，并向威海银行核发了2012002号抵押证书，洋浦渔政中心作出的抵押登记行为符合相关规定，并无不当。周恩殿称洋浦渔政中心在办理涉案渔船抵押登记时，与威海银行恶意串通，但未能提交充分证据证明，故不予采信。至于周恩殿提�船舶所有权登记证书系手写、所有权人名字存在涂改、没有配套的所有权人转让手续、船舶未合法取得渔业船网工具指标、取得渔业船舶所有权证书之前就取得了渔业捕捞许可证等问题，均系办理渔业船舶权属登记过程中的事项，与本案抵押权登记不属同一法律关系，不在本案审理范围之内，故不予审查。综上，洋浦渔政中心向威海银行颁发2012002号抵押证书符合法律规定，周恩殿的请求没有事实和法律依据。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第六十九条之规定，判决驳回周恩殿的诉讼请求。案件受理费100元，由周恩殿负担。
周恩殿上诉称，一、关于周恩殿是否具有诉讼主体资格问题。周恩殿与宏盛隆洋浦分公司法人代表石志强的借款协议约定用涉案渔船作借款抵押，借款协议约定的渔船抵押条款有效。根据我�法律规定，交通运输工具的抵押权自抵押合同生效时设立，不以登记为生效要件，周恩殿与石志强之间属于抵押借款关系，威海银行与石志强之间同样属于抵押借款关系。因洋浦渔政中心违法抵押登记导致威海银行在船舶拍卖中先于周恩殿受偿，直接侵害了周恩殿的合法权益，故周恩殿属于本案适格主体。二、关于周恩殿起诉是否超过起诉期限问题。2012年1月19日和2月13日，海口海事法院和青岛海事法院先后扣押了涉案船舶，根据《最高人民法院关于查封、扣押、冻结财产的规定》第二十七条的规定，如果知道扣押船舶设定了抵押，法院应通知。威海银行在一审答辩中陈述收取贷款利息到2012年6月，很明显其6月之前根本不知道船舶被扣押的情况。两法院都没有通知威海银行船舶已被扣押。海口海事法院甚至下达了船舶拍卖裁定书都没有通知威海银行。故周恩殿合理推断，两法院根本不知道威海银行存在。洋浦渔政中心抵押登记行为违反法定程序，周恩殿不知道宏盛隆洋浦分公司、威海银行办理了抵押权登记合情合理。三、关于宏盛隆洋浦分公司、威海银行与洋浦渔政中心恶意串通问题。1、渔业船舶所有权证书上明确标注涉案渔船价格为158.7万／艘，而渔船抵押登记价格却高达480万／艘，相差如此悬殊，三方都未提出异议，没有任何一方要求提供相应的评估报告，明显是恶意串通行为，原审法院对此不予采信错误。2、威海银行在未拿回贷款的情况下就为洋浦渔政中心出具了石志强贷款结清证明，使洋浦检察院调查洋浦渔政中心原负责人吴祖教时其违规办理抵押权登记没有涉案，佐证了三方有串通行为。四、关于被诉抵押权登记行为是否合法问题。（一）洋浦渔政中心原负责人吴祖教在宏盛隆洋浦分公司、威海银行提交资料不齐全的情况下，违规办理抵押权登记。根据海南省海洋与渔业厅2010年1月15日公布的《渔业船舶抵押权登记》办事指南，申办“渔业船舶抵押权登记”须提交以下申报材料（原件及复印件一份）“1、渔业船舶抵押登记申请表；2、渔业船舶所有权和国籍（登记）证书或建造中的渔船建造合同；3、和签订的抵押书面合同；4、船舶资产评估报告书；5、该船已参加保险的证书文件；6、登记机关需要的其他材料。”在宏盛隆洋浦分公司、威海银行恶意串通加上洋浦渔政中心工作人员办理渔船业务时沆瀣一气、收受贿赂的情况下，宏盛隆洋浦分公司、威海银行船舶抵押合同及船舶资产评估报告书都没有提供，洋浦渔政中心就为其办理了船舶抵押登记。检察日报2014年8月21日第五版明镜周刊《衙门不大、竟有仨贪官》的报道对此有详细披露。本案中无论是渔业船舶所有权证书还是诉争的抵押权登记证书均是吴祖教等人罔顾法律办理的。（二）洋浦渔政中心对宏盛隆洋浦分公司、威海银行提交的抵押登记申请表、渔船所有权证书根本没有审核，原审法院审查认定事实有错误。根据2010年修订的《中华人民共和国渔业船舶登记办法》第二十一条的规定，登记机关必须核查申请人提供的申请材料无误后才能批准办理抵押登记。由海南省海洋与渔业厅捕捞处出具的“关于琼洋浦16041、16042渔船核查情况说明”可知，涉案船舶为编外船舶，应办理《海南省编外渔业船舶登记证书》（大中型），洋浦渔政中心移花接木，越权违规颁发全国统一的渔业船舶所有权证书和渔业船舶登记证书。作为始作俑者，洋浦渔政中心原负责人吴祖教（已被判刑）对此心知肚明，其明知渔业船舶证�非法无效、船舶价值仅仅为158.7万／艘，串通为宏盛隆洋浦分公司、威海银行将船舶按480万／艘办理抵押权登记明显违法，原审法院认定此行为“并无不当”错误。（三）洋浦渔政中心颁发的涉案抵押证书明显不合法，原审法院却没有审查，存在重大疏漏。《中华人民共和国渔业船舶登记办法》第四十一条规定：“渔业船舶登记薄、渔业船舶所有权登记证书、渔业船舶国籍证书、渔业船舶登记证书、临时渔业船舶国籍证书、渔业船舶抵押权登记证明书、渔业船舶租赁登记证明书、中止或注销国籍证明书由农业部统一印制；其他证书（明）和登记申请表，由各省、自治区、直辖市登记机关按农业部规定的统一格式印制。”《中华人民共和国农业部第1562号公告》要求新办理的渔业船舶登记管理证书证件必须应用全国海洋渔船动态管理系统打印、手工填写或运用其他系统打印的证书证件视为无效。洋浦渔政中心为威海银行颁发的涉案抵押证书并非农业部统一印制，明显违反《中华人民共和国渔业船舶登记办法》第四十一条的规定，且还是手工填写，不符合农业部相关管理要求。原审法院对洋浦渔政中心颁发的抵押权登记证书的合法性不依法审查错误。综上，原审法院认定周恩殿具有诉讼主体资格、没有超过起诉期限正确，但对周恩殿提供的证据13-17不予认定错误，审查被诉行政行为时仅作片面形式审查存在重大疏漏，结论错误。故请求二审法院撤销原审判决，改判支持周恩殿原审诉讼请求，即依法确认洋浦渔政中心颁发2012002号抵押证书行为违法。
洋浦渔政中心答辩称，一、关于周恩殿是否具有诉权问题。周恩殿以莫须有的理由，认为洋浦渔政中心�宏盛隆洋浦分公司、威海银行恶意串通办理抵押登记，损害其权益，但未提供任何证据。周恩殿的两份借款合同虽约定以涉案渔船作为抵押，但未办理抵押登记。根据相关法律规定，威海银行具有优先受偿权。周恩殿没有证据证明洋浦渔政中心与宏盛隆洋浦分公司、威海银行恶意串通损害其权益。本案应驳回周恩殿的起诉。二、周恩殿起诉已超过起诉期限。根据本案相关事实，周恩殿至少应于2014年就知道涉案渔船抵押给威海银行并办理抵押登记，其主张不知道宏盛隆洋浦分公司、威海银行已经将涉案渔船办理抵押登记与事实不符。本案已经超过起诉期限，驳回起诉比驳回诉讼请求事实更加清楚，更符合法律规定。三、本案中，洋浦渔政中心依据《中华人民共和国渔业船舶登记办法》为涉案渔船办理抵押登记，提交的证据能够证明颁证行为符合该法第二十一条的规�，程序合法。四、农业部1562号公告只是一种管理要求，属管理性规范而非效力性规范。事实上，规定2011年5月1日起必须使用全国海洋渔船动态管理系统打印证书，这在包括省海洋渔业厅在内的整个海南省均未能实施，整个海南省渔船登记部门至今仍无法使用该系统。五、洋浦渔政中心原主任、副主任、办证科长被追究刑事责任与本案无关，他们所涉及的是渔业船舶柴油补贴问题而非本案抵押权登记问题。综上，原审认定事实清楚，适用法律基本正确，应予维持。请求二审法院驳回周恩殿的上诉请求或起诉。
威海银行述称，一、关于本案相关事实经过。（一）2011年12月20日，石志强、田秀妮向威海银行申请个人借款，海口宏盛隆渔业发展有限公司（以下简称宏盛隆公司）、宏盛隆洋浦分公司自愿提供其所有的涉案渔船作为抵押担保。2011年12月28日，石志强、田秀妮与威海银行签订《个人借款合同》，合同编号：2011年威商银借字第89100331号，申请借款3000000元用于购买柴油，约定还款方式为按月付息，到期一次性还本，约定还款期限为2013年1月10日。宏盛隆公司、宏盛隆洋浦分公司在《抵押合同》中共同签字认可愿以涉案渔船为此笔借款所产生的包括债务本金、利息、逾期罚息、复利等及为实现债权、抵押权而发生的一切费用提供抵押担保。2012年1月6日，各方配合到洋浦渔政中心办理了涉案渔船抵押登记手续，抵押证号：渔船登（押）琼洋浦2012001号、渔船登（押）琼洋浦2012002号。前述合同签订并办理抵押登记后，威海银行依约发放了贷款。初期，石志强、田秀妮尚能正常还息，但自2012年6月份之后就没有还息，且抵押船舶已于2012年6月1日被青岛海事法院执行扣押。为维护自身合法权益，威海银行向青岛海事法院提起诉讼，青岛海事法院作出（2012）青海法商初字第947号民事调解书，确认威海银行对涉案渔船享有抵押优先受偿权。（二）周恩殿于2012年2月在青岛海事法院起诉石志强、田秀妮的借款纠纷诉讼，同时申请查封、扣押涉案渔船。青岛海事法院作出民事裁定、扣押船舶令及民事调解书。青岛海事法院法官到洋浦渔政中心办理涉案渔船查封扣押手续时已经知道涉案渔船因借款为威海银行办理了抵押登记。上述情况，周恩殿亦知情。2012年5月29日，周恩殿向青岛海事法院申请执行，涉案渔船经三次拍卖，无人竞拍，后又变卖两次最终于2012年12月12日成交。为涉案渔船的执行款分配问题，各方争议不断。周恩殿在行政起诉状中的相关陈述与事实不符。二、关于本案法律问题。（一）周恩殿不具有诉讼主体资格。洋浦渔政中心受理宏盛隆公司、宏盛隆洋浦分公司�申请，为威海银行发放借款办理涉案渔船抵押登记手续及发放抵押权证书与周恩殿没有任何法律上的利害关系，周恩殿无权就涉案渔船抵押登记和抵押权证发放事宜提起任何主张。无论抵押权证书的制作形式是否符合相关法律规定，均与周恩殿无关。（二）周恩殿的主张不具有行政诉讼的可诉性。周恩殿的诉讼主张是要求确认涉案抵押权证书违法。洋浦渔政中心办理涉案渔船借款抵押登记是履行法定职责的行政行为，发放抵押权证书是履行法定职责的结果，证书本身是否符合法定形式，不属于行政诉讼的受理范围，不具有可诉性。（三）周恩殿的主张已经超过诉讼时效。2012年2月、2013年1月22日、2013年12月3日、2014年8月6日，周恩殿已经知道或者再次知道威海银行对涉案渔船享有抵押优先受偿权。周恩殿的诉讼主张无论是否合法，均已超过行政诉讼的诉讼时效。综上�周恩殿的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
宏盛隆洋浦分公司未到庭参加诉讼，亦未提交书面意见。
本院查明，一、2011年12月8日，周恩殿（甲方）与石志强、田秀妮（乙方）、宏盛隆洋浦分公司（丙方）签订《借款协议》，约定周恩殿向石志强、田秀妮出借120万元人民币，借期20天，石志强、田秀妮用琼洋浦16041、16042渔船（涉案两艘渔船）作借款抵押。二、琼浦2011005、2011006号《渔业船舶所有权证书》载明的持证人为宏盛隆洋浦分公司，取得所有权及发证日期为2011年7月26日。宏盛隆洋浦分公司的成立日期为2011年12月6日。三、宏盛隆洋浦分公司对于涉案渔船的所有权系受让取得，宏盛隆洋浦分公司之前，涉案渔船的所有权人为洋浦海业捕捞有限公司，洋浦渔政中心向洋浦海业捕捞有限公司颁发的船舶所有权证书（已注销）载明的取得所有权及发证日期亦为2011年7月26日。
本院查明的其他事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案是周恩殿诉请确认洋浦渔政中心颁发2012002号抵押证书违法的行政诉讼，争议焦点和审查重点是洋浦渔政中心向威海银行颁发2012002号抵押证书的行政行为是否合法。
一、关于周恩殿是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。
本案被诉的抵押登记行为发生在2012年1月6日，而根据审理查明的情况，2011年12月8日，即被诉抵押登记行为之前，周恩殿（甲方）已经与石志强、田秀妮（乙方）、宏盛隆洋浦分公司（丙方）签订了《借款协议》，约定周恩殿向石志强、田秀妮出借借款，石志强、田秀妮用涉案两艘渔船作借款抵押。虽然《借款协议》项下的抵押权未办理登记，不能对抗善意第三人，但《借款协议》已经生效，周恩殿基于《借款协议》而对涉案渔船具有了一定的权益，故其与洋浦渔政中心此后就涉案渔船向威海银行颁发2012002号抵押证书的行政行为具有利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。
二、关于周恩殿提起本案诉讼是否超过起诉期限。本案中，洋浦渔政中心和威海银行主张周恩殿的起诉超过起诉期限，但其提供的证据不能证明周恩殿何时知道或者应当知道被诉抵押登记行为，故不能认定周恩殿的起诉超过起诉期限。洋浦渔政中心和威海银行主张周恩殿在相关司法程序中早已知道威海银行对涉案渔船享有抵押优先受偿权，但因周恩殿对于威海银行享有涉案渔船抵押优先受偿权的知悉，并不能当然推定其已经知道或者应当知道被诉抵押登记行为，故洋浦渔政中心和威海银行以周恩殿早已知道威海银行对涉案渔船享有抵押优先受偿权为由主张周恩殿的起诉超过起诉期限，理由不能成立，本院不予支持。
三、关于洋浦渔政中心向威海银行颁发2012002号抵押证书是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，依据法律、法规，参照规章。《中华人民共和国船舶登记条例》第二十条第一款规定：“对2０总吨以上的船舶设定抵押权时，和应当持下列文件到船籍港船舶登记机关申请办理船舶抵押权登记：（一）双方签字的书面申请书；（二）船舶所有权登记证书或者船舶建造合同；（三）船舶抵押合同。”《中华人民共和国渔业船舶登记办法》（2010年修订）第二十条第一款规定：“和申请抵押权登记时，应共同填写渔业船舶抵押权登记申请表，并交验下列文件：（一）渔业船舶所有权登记证书或建造中的渔业船舶的建造合同；（二）抵押书面合同。”《中华人民共和国船舶登记条例》系国务院发布的行政法规，《中华人民共和国渔业船舶登记办法》系农业部规章。本案中，威海银行（）、宏盛隆洋浦分公司（）向洋浦渔政中心申请办理涉案渔船抵押权登记，并提交了双方共同填写、签章的《渔业船舶租赁、抵押登记申请表》《渔业船舶所有权证书》《最高额抵押合同》等文件，根据上述法规、规章规定，并无不当。从威海银行、宏盛隆洋浦分公司的申请及其提交的上述文件内容来看，可以证实宏盛隆洋浦分公司系涉案渔船（抵押物）的所有权人，其就涉案渔船抵押事宜与威海银行签订了书面抵押合同，抵押及办理抵押权登记系宏盛隆洋浦分公司、威海银行的真实意思，故洋浦渔政中心受理、核准宏盛隆洋浦分公司、威海银行的抵押权登记申请并向威海银行颁发2012002号抵押证书亦无不当。周恩殿主张宏盛隆洋浦分公司、威海银行、洋浦渔政中心三方恶意串通，违法设定抵押权损害其权益，缺乏证据证实，故本院不予采信。周恩殿另主张涉案渔船所有权证书不合法、2012002号抵押证书形式不合法、洋浦渔政中心未设立登记簿等问题，因依法不属于本案的审理范围或者相关主张即使成立亦不足以否认洋浦渔政中心向威海银行颁发2012002号抵押证书行为的合法性和有效性，不侵犯周恩殿的合法权益，故对于周恩殿的这些主张，本院亦不予支持。
综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律和判决结果正确，应予维持。周恩殿的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币100元，由周恩殿负担。本判决为终审判决。
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案件唯一码
审判长 刘 利
审判员 黄胜敏
审判员 赵道远
二〇一六年八月八日
书记员 颜 恺
附：本案适用的法律条文
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条（四）原判决遗漏当事人或人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。