安徽省芜湖市鸠江区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）鸠行初字第00001号
原告：何心逸，男，1992年11月21日出生，汉族，住安徽省芜湖市镜湖区。
委托代理人：徐龙香，女，1968年7月5日出生，汉族，系原告母亲。
被告：芜湖市住房和城乡建设委员会，住所地安徽省芜湖市九华中路。
法定代表人：孙跃进，主任。
委托代理人：范大平，安徽深蓝律师事务所律师。
委托代理人：方向，安徽深蓝律师事务所律师。
第三人：安徽伟星置业有限公司。住所地安徽省芜湖市镜湖区。
委托代理人：王海燕，安徽银佳律师事务所律师。
委托代理人：张丽，安徽银佳律师事务所律师。
原告何心逸诉被告芜湖市住房和城乡建设委员会及第三人安徽伟星置业有限公司城乡建设行政管理行政确认一案，本院于2012年11月20日受理后，依法组成合议庭，于2013年1月11日公开开庭进行了审理。原告委托代理人徐龙香和被告的委托代理人范大平、第三人的委托代理人王海燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：原告于2010年11月7日与安徽伟星置业有限公司签订了一份商品房买卖合同，所购房号为某城某楼某号，合同规定2012年6月20日交房。该房交付时提供了《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》，未提供《芜湖市房地产开发项目竣工验收备案证》和《房地产开发项目竣工综合验收合格证》，原告收房后才发现该房基本设置的卫生设施严重不符合国家质量标准，按要求坐便器坑距应达到400毫米，而该房实际坑距仅为200毫米，无法正常安装坐便器。发现问题后，原告即与某公司进行了多次交涉，但某公司却不能予以解决，也不同意退房。试想一套没有坐便器的房屋如何能居住使用？鉴于被告下属的芜湖市建设工程质量监督站作为该工程的质量监督机构，未尽到监督职责，对此明显的工程质量问题都未能查出，却给某公司办理了竣工验收备案，认定这项工程质量合格，以致某公司将此有严重质量问题的房屋交付原告，导致原告至今无法入住，仍在外租房，侵犯了原告的合法权益。故原告特提起诉讼，请求判令：1、撤销质监机构在竣工验收报告中对验收的监督意见；2、撤销竣工验收备案表中对某城某楼某号符合备案条件的处理意见；3、确认竣工验收备案行为是侵犯原告合法权益的行为；4、对该行为给原告造成财产损失被告应予以赔偿。
原告向本院提交证据及被告和第三人的质辩意见如下：
1、身份证复印件，证明原告具有诉讼主体资格；
被告：无异议。
第三人：无异议。
2、《商品房买卖合同》，证明原告所购房屋的事实；
被告：无异议。
第三人：无异议。
3、《芜湖市商品住宅使用说明书》及照片一张，证明按说明书的要求该房屋住宅基本设置的坐便器坑距应为400毫米，而原告所购房屋的实际坑距仅为200毫米，无法正常安装坐便器，房屋质量不合格；
被告：这是建设单位房屋质量瑕疵，被告不清楚。
第三人：所谓坑距400毫米，不是要求距离每面墙都有400毫米，只要一侧墙面与坑距有400毫米即可。现该房有一侧距墙面已经超过400毫米，完全不影响其正常安装使用。
被告辩称：一、本案被告及下属质量监督站不是房屋质量的验收主体，房屋验收也不是具体行政行为。国务院《建筑工程质量管理条例》第四条规定：“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理”。第十六条规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收”。第十七条规定：“建设单位应当严格按照国家有关档案管理的规定，及时收集、整理建设项目各环节的文件资料，建立、健全建设项目档案，并在建设工程竣工验收后，及时向建设行政主管部门或者其他有关部门移送建设项目档案”。从以上法律规定可以看出，建设单位应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收，验收不是由行政机关实施的行政行为。具体到本案，从验收报告和验收备案表可以看出，某城某楼是由第三人组织核工业芜湖工程勘察院、安徽星辰规划建筑设计有限公司、方远建设集团股份有限公司、合肥工大建设监理有限责任公司进行验收的，被告及下属质量监督站不是房屋质量验收主体。
二、本案被告及下属质量监督站负责竣工验收备案管理工作，所作出的是备案行为，只要文件齐全被告就必须备案，且备案是告知性的行为，不宜撤销。建设部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作”。第六条规定“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫”。第十三条规定：“竣工验收备案文件齐全，备案机关及其工作人员不办理备案手续的，由有关机关责令改正，对直接责任人给予行政处分”。根据上述规定，本案被告及下属质量监督站只负责竣工验收备案管理工作，所作出的备案行为，不是验收行为，只有文件齐全被告就必须备案。
备案制度是指依照法定程序报送有关机关备案，对符合法定条件的，有关机关应当予以登记的法律性要求。备案制度既不同于传统的审批制，也不同于核准制。备案制的程序更加简便，内容也更简便，备案机关只作形式要件的审查，不用实际审核批注，只要文件齐全即应当予以备案登记。备案的目的和意义在于提供有关部门监督和大众查询的档案资料。如果原告要求撤销备案不仅没有法律依据，也违背行政权与司法权相分离原则。备案是告知性的行为，不宜撤销。原告没有请求撤销备案，法院应不能超出诉讼请求予以判决。
三、本案属于民事纠纷，不属于行政诉讼范围，建议原告通过民事诉讼解决。安徽省建设厅《安徽省建设工程质量管理办法》第十六条规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告等有关材料报建设工程质量监督机构备案。建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起3个月内，将建设项目档案移交给建设行政主管部门或者交通、水利等有关部门”。第十七条规定：“建设工程竣工验收时发现存在难以弥补的质量缺陷，建设单位在建设工程交付使用时应当告知工程所有者或者管理者，获得其接收认可，并赔偿损失。建设工程交付使用后，发现有违反国家有关建设工程质量管理规定，影响工程使用或者导致安全隐患的，工程所有者或者管理者有权要求建设单位在合理期限内无偿修理、返工、改建，并赔偿损失”。第四十四条规定：“建设单位、施工单位依法向建设工程所有者或者管理者承担保修责任。建设单位、施工单位可以通过采用建设工程质量保证金、工程质量保险或者按照规定与工程所在地其他施工单位签订保修合同等方式承担保修责任。建设工程在保修期限内因勘察、设计、施工等原因造成质量缺陷的，由施工单位负责保修，费用由责任方承担；监理单位、施工图审查机构、检测机构有过错的，依法承担连带责任”。第四十六条规定：“因建设工程质量保修责任发生纠纷的，当事人可以向建设工程质量监督机构申请组织认定或者依法向人民法院起诉”。从上述规定可以看出，法律法规和规章已经给当事人指出了房屋质量问题的民事救济渠道，建议原告通过民事诉讼解决。
四、本案如涉及赔偿，其赔偿的主体应当是第三人，原告要求被告作为质量监督站的主管部门赔偿没有法律依据。
被告向本庭提交证据及原告和第三人的质辩意见如下：
一、国务院《建设工程质量管理条例》，证明被告及其下属的工程质量监督站不是房屋质量验收的主体。质监站的监督是以抽查的方式进行。
原告：根据《安徽省建设工程质量管理办法》第十三条、十四条的规定，被告应当对该房屋进行质量验收。坐便器的坑距不符合要求，已经严重影响了生活。施工单位没有按照图纸进行施工，被告没有履行其法定的监督的职责。
第三人：第三人组织验收时没有违反质量管理规定。坑距非是房屋质量不合格的问题，也不是质量瑕疵。坑距可以通过维修解决，不影响主体竣工验收，原告诉讼的基本问题不存在。讼争房屋合格。
二、建设部《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》，证明被告及其下属的工程质量监督站是备案行为的主体，备案行为是告知式备案，只作形式审查，非实质审查。
原告：有异议，备案行为实质上是确认行为，根据该暂行办法第八条的规定，被告的行为侵犯了原告的合法权益。
第三人：无异议。
三、《安徽省建设工程质量管理办法》，证明被告及其下属的工程质量监督站不是房屋质量验收的主体。
原告：质监站的职责之一就是监督。
第三人：这应当由建设单位组织相关机构进行联合验收，验收单位中没有质监站这一部门。
四、某城某楼工程竣工验收报告一份，证明被告及其下属的工程质量监督站不是房屋质量验收的主体，被告只根据监督验收意见进行形式审查，质监站以抽查的方式进行监督。
原告：具体的验收工作应当包括监督工作。如果质监站不出具监督验收意见，被告即不会进行备案，对此安徽省质量管理办法有着明确的规定。被告不仅是形式审查，还应结合工程实体进行逐户检查。竣工验收报告中检查验收的内容包括给排水工程，而坑距即属于给排水工程。
第三人：该验收报告上没有被告，因此被告无需参与竣工验收。竣工验收记录上均显示验收内容符合要求，工程已经验收合格。
五、某城某楼工程竣工验收备案表一份，证明备案才是被告作出的具体行政行为，验收不是被告的具体行政行为。
原告：这一行为侵犯了原告的合法权益。
第三人：备案是符合法定程序的。
第三人述称：房屋是否合格依法由第三人联合有关勘查、设计、监理部门进行竣工验收，原告的房屋竣工验收合格，原告也办理了收房手续。原告提出的坐便器坑距一事不是房屋质量问题。现原告起诉被告和第三人不妥，请求法庭依法判决。
第三人向本院提交证据及原告和被告的质辩意见如下；
工程竣工验收报告和备案表一组，证明工程依法竣工验收合格，包括给排水工程。
原告：同被告出示该组证据的质证意见。
被告：无异议。
经庭审质证，本院认为原告提交的证据1-2符合证据的真实性、合法性和关联性的要求，应予采信，证据3不能实现其证明目的；被告和第三人提交证据符合证据的的真实性、合法性和关联性，依法应予确认。
本院根据以上采信的证据，确认以下法律事实：原告于2010年11月7日与第三人签订了一份《商品房买卖合同》，合同约定所购房号为鸠江区某城某楼某号。合同到期后，第三人于2012年6月向原告交付了房屋，并提供了《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》，未提供《芜湖市房地产开发项目竣工验收备案证》和《房地产开发项目竣工综合验收合格证》。原告收房后发现坐便器的坑距与其中一方墙的距离达不到《住宅使用说明书》中“坐便器坑距400毫米”的规定（原告自测约为200毫米），无法按其设计要求安装坐便器。后原告即与某公司进行了多次交涉，未果，原告遂向本院提起诉讼。
另，原告房屋所在的某城某楼于2012年5月4日由该工程的勘察、设计、施工、监理和建设单位共同进行了工程竣工验收工作，分部工程、质量控制资料核查、安全和主要使用功能核查及抽查结果的验收结论均为符合要求，观感质量验收一般，综合验收结论为合格。与建设工程有关的公安消防和规划部门参与了工程的验收。5月23日，作为被告下属的工程质量监督机构芜湖市建设工程质量监督站出具监督验收意见：该工程验收组织形式及程序符合相关规范要求，工程技术资料经抽查基本完整，工程实体验收时，地基基础、主体结构及主要使用功能未见可见性质量异常。2012年6月2日，被告对该栋楼予以了备案。
本院认为：一、根据《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》第三条第二款“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程竣工验收备案管理工作”的规定，被告是备案管理的主体，履行对本区域内建设工程实施监督和管理的行政行为。其次，该暂行办法第八条的内容反映，备案行为是工程质量监督管理的最后环节，其对建设单位报送的所有文件和监督机构提交的质量监督报告的内容都具有监督权，具有行政确认的性质，是建设管理行政机关的一项具体行政行为。再者，备案手续的完成能产生行政法上的拘束力，即未通过竣工验收备案的工程，房地产管理部门不得为其办理产权登记手续、颁发房地产权属证书。由此可以看出，备案行为应属于行政确认类型的具体行政行为，法院可依法对其进行审查。二、芜湖市建设工程质量监督站只是对原告所购房屋整栋楼的建设工程出具“符合备案的处理意见”，该机构在竣工验收报告中出具验收的监督意见和处理意见是被告内部的行政行为，不属于行政案件的审理对象。因此，原告关于撤销质监机构对验收工作所作的监督意见和对某城某楼符合备案条件所作的处理意见的诉请于法无据，本院不予支持。三、《建设工程质量管理办法》和《安徽省建设工程质量管理办法》规定，建设、勘察、设计、施工、监理单位依法对建设工程质量负责；建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。验收合格的，参加竣工验收的单位应当签署工程竣工验收报告。上述规定反映，建设工程由建设单位组织设计、施工、工程监理等有关单位通过竣工验收的形式确定工程是否合格。作为被告下属的芜湖市建设工程质量监督站，履行对建设工程质量实施监督管理职责，并非采取逐一核查的方式进行监督管理。因此，原告以质监站未检查出其所购住房中坐便器的坑距与《住宅使用说明书》中规定的距离不符为由，主张被告未履行监管职责的理由不能成立。被告对竣工验收合格的建设工程进行备案符合规定，原告诉请确认被告备案行为侵犯其合法权益无事实和法律依据，本院不予支持。四、根据《安徽省建设工程质量管理办法》第十七条“建设工程交付使用后，发现有违反国家有关建设工程质量管理规定，影响工程使用或者导致安全隐患的，工程所有者或者管理者有权要求建设单位在合理期限内无偿修理、返工、改建，并赔偿损失”规定，被告不是因房屋质量造成原告损失的赔偿主体，故对原告要求被告赔偿的请求不予支持。据此，案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告何心逸的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告何心逸负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。
审 判 长 解江灵
审 判 员 刘志华
人民陪审员 沈龙桂
二〇一三年一月二十五日
书 记 员 胡 蕾
附：本案适用相关法律
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项：有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。