江苏省宿迁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）宿中行终字第0033号
上诉人（原审原告）石彩月，农民。
委托代理人李中安、王天华，江苏远大弘正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）泗洪县卫生局，住所地泗洪县行政新区。
法定代表人许真祥，该局局长。
被上诉人（原审被告）泗洪县农村新型合作医疗管理委员会办公室，住所地泗洪县泗洲大街合作银行附属一楼。
法定代表人刘康，该办公室主任。
委托代理人夏养兵。
二被上诉人的委托代理人王乐，江苏拓荒者律师事务所律师。
上诉人石彩月因与被上诉人泗洪县卫生局、泗洪县农村新型合作医疗管理委员会办公室（下称泗洪合管办）确认行政行为违法及要求补偿医药费一案，不服泗洪县人民法院（2013）洪行初字第0024号行政判决，向本院提起上诉。本院2013年11月4日立案受理后，依法组成合议庭，于2013年12月5日公开开庭对本案进行了审理。上诉人石彩月及其委托代理人王天华、李中安，被上诉人泗洪县卫生局、泗洪合管办的委托代理人王乐，及被上诉人泗洪合管办的委托代理人夏养兵到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：石彩月自2008年1月1日开始参加泗洪县新型农村合作医疗并缴纳费用。2011年5月29日，石彩月受案外人胡玉军雇佣从事电线杆打孔工作，当其驾驶手扶拖拉机行驶至汴河村附近时，手扶机前轮胎突然爆裂，手扶机撞到路边树上，致其受伤住院，花去医疗费71047.58元。2012年2月8日，石彩月以雇员受害赔偿纠纷为由向法院提起诉讼，要求案外人胡玉军赔偿其因该事故产生的各项损失。同年2月27日，该案经泗洪县人民调解委员会调解，原告与胡玉军达成调解协议，胡玉军同意当庭支付原告赔偿款70000元（除去已付医疗费60800元）。2012年3月4日，石彩月向泗洪县石集乡合管办申请报销医疗费54635.8元。次日，石集合管办对原告石彩月外伤拟补偿进行公示。4月16日，石集合管办作出《关于对石彩月外伤调查》，认为石彩月是为胡玉军打工，同时存在赔偿事实，该医药费不在合作医疗报销范围内。2012年8月6日，石彩月以农村合作医疗保险待遇纠纷为由向法院提起民事诉讼，要求两被告补偿医疗费54635.8元。11月9日，法院以该案不属于民事诉讼受理范围为由，裁定驳回石彩月的起诉。石彩月不服该裁定，提起上诉。宿迁市中级人民法院经审理于2013年4月20日裁定驳回上诉，维持原裁定。2013年7月8日，原告提起行政诉讼，要求判决确认两被告不予补偿医药费行为违法并依法补偿其医药费。一审法院另查明，《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》为卫生部、财政部、农业部联合制定，由国务院办公厅于2003年1月16日以国办发（2003）3号文转发。《江苏省新型农村合作医疗基金管理办法》由省财政厅、卫生厅联合制定，于2003年9月1日起实行。《泗洪县2010年新型农村合作医疗管理办法》由泗洪县人民政府办公室印发，于2010年1月1日起施行。《江苏省新型农村合作医疗条例》由江苏省人大常委会制定，于2011年6月1日起施行。
一审法院认为：对支付新型农村合作医疗补偿费的主体，现行法律和国务院行政法规尚未作规定。原告石彩月自2008年1月1日即参加了江苏省新型农村合作医疗并缴纳费用。其受伤发生于2011年5月29日，治疗费用形成及申请合作医疗补偿发生于2011年6月1日之后，本案应适用《江苏省新型农村合作医疗条例》（下称《条例》）这一地方性法规进行合法性审查。根据该《条例》第五条、第七条、第四十三条的规定，泗洪县卫生局是新型农村合作医疗工作的行政主管部门，其主要职责是行政管理，对参合人员、定点医疗机构、经办机构等违反条例的行为进行调查并给予处罚，并不包括新型农村合作医疗补偿费的审核和支付，故泗洪县卫生局不是本案的适合被告。泗洪合管办虽是事业单位法人，但其作为经办机构负责新型农村合作医疗的日常运行服务、业务管理和基金会计核算等具体业务工作，是地方法规明确授权的组织，负有审核、支付新型农村合作医疗补偿费的职责，故泗洪合管办是本案适格被告，应驳回原告对泗洪县卫生局的起诉。
根据《条例》第二条第二款的规定，新型农村合作医疗，并非单纯商业保险性质，基金来源中个人缴费仅占一部分，经费主要用于农村居民基本医疗保障。该《条例》第二十九条第二款第（三）项规定，应当由第三人负担医药费用的，该医药费用不纳入新型农村合作医疗基金补偿范围。石彩月在发生交通事故时受雇于胡玉军，系从事雇佣活动过程中发生的损害，并且本人已取得了胡玉军的赔偿，故属于“应当由第三人负担医药费用”的情形，而不属于新型农村合作医疗补偿范围。虽然原告主张“应当由第三人负担医药费用”的责任认定应该经过司法机关的裁判，被告无权迳行认定。但《条例》并未规定经办机构必须以司法裁判作为判断是否应当由第三人负担医药费用的依据，被告泗洪合管办作为经办机构，根据公示、调查核实的情况和相关地方性法规规定进行审核判断来确定原告所诉的医药费用是否属于补偿范围，符合行政效率原则，如相对人不服，可以通过诉讼方式寻求救济，再由司法机关进行最终确认，故被告迳行作出判断并无不当。根据该《条例》第二十九条第三款规定，如第三人无法确定的或者无支付能力的，由经办机构按照补偿方案从新型农村合作医疗基金中先行支付，且先行支付后有权向第三人追偿。本案中石彩月医药费用已从第三人胡玉军处全额获得赔偿，不存在由经办机构先行支付问题。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第五十二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回原告石彩月的诉讼请求。案件受理费50元，由石彩月负担。
上诉人石彩月上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误，程序违法，请求予以撤销，依法改判。主要理由是：1、被上诉人泗洪县卫生局是本案的适格被告。泗洪县卫生局主管本行政区域内的新型农村合作医疗工作，对新农合医疗补偿工作负有管理、监督职责。根据《条例》规定，卫生行政部门、经办机构同样具有对定点医疗机构的监督管理职责，且新农合医疗基金的拨付也须经卫生行政部门审核，故一审以泗洪县卫生局不具有新型农村合作医疗补偿费的审核和支付职责为由驳回其对该局的起诉是错误的；2、上诉人的情形不属于《条例》第二十九条第二款第三项规定中的“应当由第三人负担医药费用”的情形。被上诉人并不是上述规定情形的确认机关，是否符合该情形应当根据司法机关的生效法律文书进行确认。一审法院仅根据调查笔录、人民调解委员会的调解协议书就认定上诉人与案外人胡玉军之间存在雇佣关系，并进而认为上诉人的医药费用属于“应当由第三人负担医药费用”的情形是错误的；3、上诉人与案外人胡玉军之间是否存在雇佣关系是认定本案事实的关键，胡玉军与本案具有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定，一审法院应当通知胡玉军作为案件第三人参加诉讼，而一审法院没有通知胡玉军作为第三人参加诉讼，程序违法。
被上诉人泗洪县卫生局、泗洪合管办答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，泗洪合管办的行为并无不当，请求驳回上诉，维持原判。主要理由是：1、泗洪县卫生局并非本案的适格被告。根据《条例》第五条、第七条、第四十三条的规定，卫生行政管理部门是新型农村合作医疗的行政主管部门，主要职责是行政管理，并不包括新型合作医疗的审核和支付；2、上诉人受伤的时间发生在2011年5月，治疗和申请补偿的时间发生在2011年6月，因此本案适用《条例》并无不当。根据上诉人民事诉状、人民法院调解笔录、人民委员会调解协议书及相关调查笔录等证据，可以证明上诉人和胡玉军之间存在雇佣关系，且胡玉军已对上诉人进行了赔偿，上诉人对该事实也予以认可，故泗洪合管办有权直接认定上诉人的情形符合《条例》第二十九条第二款第三项规定的“应当由第三人负担医药费用”的情形；3、上诉人与胡玉军之间存在雇佣关系的事实已经被有关证据充分证明，且上诉人在一审中亦予以认可，一审法院没有通知胡玉军作为案件第三人参加诉讼，程序并无违法。
各方当事人一审中提交的证据均已随案移送本院。一审对证据的分析认定基本正确。
本院查明的案件事实与一审一致。
本案的争议焦点为：1、泗洪县卫生局是否是本案的适格被告；2、上诉人申请支付的医药补偿费是否属于《条例》第二十九条第二款第三项规定的“应当由第三人负担医药费”的范围；3、一审没有通知案外人胡玉军作为第三人参加诉讼，审判程序是否违法。
一、关于泗洪县卫生局是否是本案适格被告的问题。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十二条第二款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”据此，人民法院审理行政案件应以法律、行政法规和地方性法规为依据，参照规章，并可以适用合法有效的其他规范性文件。本案中，现行法律、行政法规对支付新型农村合作医疗补偿费的主体并未明确规定。处理本案应当以《江苏省新型农村合作医疗条例》这一地方性法规为主要依据。该《条例》第四条第二款规定：“实行新型农村合作医疗基金统筹的设区的市、县（市、区）人民政府（以下称统筹地区人民政府），应当成立由有关部门和参加人代表等组成的新型农村合作医疗管理委员会，负责统筹地区新型农村合作医疗有关组织、协调工作。”据此，在我省范围对新型农村合作医疗基金采取的是市、县统筹方式。该《条例》第七条规定：“统筹地区设立的新型农村合作医疗经办机构，负责新型农村合作医疗的日常运行服务、业务管理和基金会计核算等具体业务工作。”《江苏省新型农村合作医疗基金管理办法》第四条规定：“新型农村合作医疗经办机构设在卫生行政部门（下称合管办），统称合作医疗管理委员会办公室，所需人员及编制原则上在卫生部门内部调剂解决。”该《办法》第二十四条规定：“合管办要按照要求，本着简化手续、方便患者的要求，及时审查、核算和支付参加者的医疗费用补助，不得拖欠。”《宿迁市2010年新型农村合作医疗管理办法》规定：“基金管理实行市区（包括宿豫区、宿城区、宿迁经济开发区、市湖滨新城、苏宿工业园区）统筹和县统筹。”“沭阳县、泗阳县、泗洪县由县合管办依据患者病历记录和实际发生费用情况进行补偿。”根据上述规定，泗洪合管办是泗洪县新型农村合作医疗经办机构，具体负责审查、核算和支付参合者的医疗费用补助等工作。本案上诉人要求支付医药补偿费用属于泗洪合管办的职责范围，故泗洪合管办是本案适格被告。根据《条例》第五条、第四十三条等规定，被上诉人泗洪县卫生局是新型农村合作医疗工作的行政主管部门，主要职责是行政管理、对参合人员、定点医疗机构、经办机构等违反条例的行为进行调查处理，并不包括支付医疗补偿费用，故泗洪县卫生局不是本案适格被告。一审驳回上诉人对泗洪县卫生局的起诉并无不当。
二、关于上诉人申请支付的医药补偿费是否属于《条例》第二十九条第二款第三项规定的“应当由第三人负担医药费”的范围的问题。
本院认为，根据《人民调解法》第三十一条的规定，经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力。故泗洪县人民调解委员会（2012）洪民委调字第012号民事调解协议书具有法律约束力，该调解协议内容与上诉人的民事诉状、调解笔录等证据相互印证，足以证明上诉人系在从事雇佣活动中受伤且其已从雇主胡玉军处获得了医疗赔偿费用的事实，根据《条例》第二十九条第二款第（三）项规定：应当由第三人负担医药费用的，医药费用不纳入新型农村合作医疗基金补偿范围。本案中，因上诉人的医药等费用已由案外人胡玉军负担，故其要求支付的医药补偿费属于《条例》第二十九条第二款第三项规定的“应当由第三人负担医药费用的”的情形，被上诉人泗洪合管办拒绝支付该费用有事实和法律依据。上诉人关于是否符合“应当由第三人负担医药费用”的情形应当由司法机关生效法律文书认定的主张缺乏法律依据，该主张不能成立。
三、关于一审没有通知案外人胡玉军作为第三人参加诉讼，审判程序是否违法的问题。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者有人民法院通知参加诉讼。”本案中，上诉人所诉的是不予补偿医药费用行为，而该行为与案外人胡玉军并不存在法律上的利害关系，故一审法院没有通知胡玉军作为第三人参加诉讼，审判程序并不违法。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人石彩月的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人石彩月负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘志群
代理审判员 徐 宁
代理审判员 于元祝
二〇一三年十二月十九日
书 记 员 赵桐艺
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