江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏01行终816号
上诉人（原审原告）陈国宝，男，1964年3月24日生，汉族，住南京市秦淮区。
委托代理人张琨，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市秦淮区城市管理行政执法局，住所地南京市秦淮区御道街33—29号。
法定代表人卢杰，南京市秦淮区城市管理行政执法局局长。
委托代理人丁祥军，南京市秦淮区城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人虞兴东，江苏焯燃律师事务所律师。
上诉人陈国宝因诉被上诉人南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下称秦淮区执法局）城建行政强制决定一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初323号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年9月18日受理后，依法组成合议庭。本院于2017年11月6日公开开庭审理了本案。上诉人陈国宝及委托代理人张琨，被上诉人秦淮区执法局的委托代理人丁祥军、虞兴东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，本市秦淮常家圩（常万圩）14号-2存有多处建筑物，其中部分房屋由陈国宝父亲陈林荣（1989年去世）领取了相关手续。陈林荣领取的《土地使用证》（雨红七字第P-033号）显示，用途为宅基地，用地面积为100.3㎡，房屋占地87.4㎡，临时用地12.9㎡。申请时间为2001年6月14日的《秦淮红花街道村民建房申请表》显示，申请人陈林荣，家庭人口4人，建房原因系地势低洼，汛期淹水，年久失修。类别系原地翻建，原房屋开间全长为10.54m，进深全长8.3m，檐高3m，层数为1，结构泥砖，共计87.4㎡，新建后开间全长为10.54m，进深全长8.3m，檐高6.4m，层数为2，结构砖混，共计174.8㎡，并附翻建前后的详细平面位置图。登记在陈林荣名下，颁发日期为2001年12月25日的《建设工程规划许可证》显示，建设项目名称为民房住宅（翻建加层），建设位置在红花街道××村，建设规模为174.8㎡，占地87.4㎡。遵守事项第二点为：凡未取得本证或不按本证规定进行建设，均属违法建设。2015年11月13日，秦淮执法局工作人员对秦淮常家圩（常万圩）14号-2建筑进行了调查与勘察并拍照取证，认为有三处建筑涉嫌违法建设，即秦淮执法局提交的分户调查表中标注为、、④的建筑，其中编号为砖混三层楼，面积约为346.86㎡；编号②为砖混三层楼，面积约为278.88㎡；编号④为砖混二层楼，面积约为327.6㎡。因陈国宝未能提供以上建筑的相关合法建设手续，2016年6月3日，秦淮执法局向秦淮住房和建设局（以下称秦淮住建局）发送了《关于商请认定常家圩14号-2建筑物性质的函》，请求对涉案的三处建筑的性质予以确认。2016年6月7日，秦淮住建局向秦淮执法局作出《关于商请认定常万圩14号-2建筑物性质的复函》，称“经查档，我局未对来函所述建筑物核发建设工程规划许可证。根据《关于国际路、常家圩地块征收规划意见的复函》（宁规函字〔2015〕224号），来函所述建筑物属于无法采取改正措施消除影响情形。”同日，秦淮执法局决定立案查处。秦淮执法局于2016年7月21日作出宁城法秦限告字（2015）第NC185号《限期拆除告知书》（以下称《限期拆除告知书》）并向陈国宝送达。2016年9月6日，秦淮执法局作出并向陈国宝公告送达了宁城法秦限拆字（2015）第NC185号《限期拆除决定书》，认定陈国宝在秦淮常家圩（常万圩）14号-2954㎡的建筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（以下称《南京集中处罚办法》）第十五条的规定，限陈国宝在收到决定书之日起三日内自行拆除上述违法建设，同时交待了提起行政复议、行政诉讼的权利及相关期限。陈国宝不服，向一审法院提起行政诉讼。
在一审庭审中，陈国宝称涉案的房屋与秦淮执法局根据证据认定的面积一致，《建设工程规划许可证》对应的是编号的建筑，三层面积一致，系原厨房翻建，《土地使用证》对应的是编号的建筑的一、二层；编号④的建筑没有取得相关审批手续，是村里同意建的；和④房屋建于2000年，号房屋的一、二层在1989年前已存在，第三层是2000年加盖，2000年时以陈国宝名义向村里打了申请报告，实际建了三层，房子建好后相关部门核发了涉案《建设工程规划许可证》，批准为二层。秦淮执法局称并不存在二处经过批准的建房，《土地使用证》载明的占地房屋系编号的建筑，原房屋为一层，《秦淮红花街道村民建房申请表》与《建设工程规划许可证》是一致的，系对《土地使用证》上的房屋翻建而成，但该房屋系一次性整体建成，超出许可范围进行建设，无法区分。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》（以下称《行政强制法》）第十七条第二款、国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条和《南京集中处罚办法》第三条第一款、第五条、第十五条的规定，秦淮执法局作为独立的行政执法主体，负责秦淮划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内未取得建设工程规划许可证建设建筑物、构筑物及其他设施的，具有依法进行查处的法定职权。
《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。该法第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《南京集中处罚办法》第十五条规定，未取得建设工程规划许可证建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。
本案中，秦淮执法局工作人员对涉案的三处建筑进行调查并拍照取证，核定面积共计约954㎡，依法作出并送达了《限期拆除告知书》，最终作出《限期拆除决定书》并送达。陈国宝在秦淮执法局调查期间未能提供涉案建筑的相关审批手续，经征询，秦淮住建局回函确认该处建筑未办理相关规划许可手续，且属于无法采取改正措施消除影响的情形。在此情况下，秦淮执法局认定其违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京集中处罚办法》第十五条之规定，对陈国宝作出限期拆除涉案建筑的决定，认定事实清楚，定性并无不当。陈国宝主张《建设工程规划许可证》对应的是编号的建筑，《土地使用证》对应的是编号的建筑的一、二层，由于涉案三处建筑的面积与《土地使用证》及《建设工程规划许可证》载明的情况均不一致，无法区分，不能证明涉案建筑取得了相关规划审批手续。且结合《土地使用证》、《秦淮红花街道村民建房申请表》及《建设工程规划许可证》等证据，《建设工程规划许可证》的建设项目应系对《土地使用证》证载房屋的翻建加层。陈国宝主张秦淮执法局适用法律错误，由于陈国宝至秦淮执法局查处时仍未能提供涉案建筑的相关审核、批准、许可手续，故其违法建设行为虽在《城乡规划法》实施前，但违法状态持续至《城乡规划法》实施之后，秦淮执法局依据现行有效的《城乡规划法》进行处理，适用法律并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈国宝的诉讼请求。案件受理费50元由陈国宝负担。
上诉人陈国宝上诉称，依据国法秘研函〔2012〕665号《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示的复函》和《行政强制法》的相关规定，本案被诉的限期拆除行为既不是行政处罚行为也不是行政强制措施。国发〔2002〕17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》确定，只能对行政处罚权以及与之相对应的行政强制措施实施集中处罚。依据《城乡规划法》的规定，只有县级以上地方人民政府城乡规划主管部门才有权作出限期拆除行政决定。因为限期拆除行为不是行政处罚行为也不是行政强制措施，所以不能适用一审判决引用的《关于在江苏省南京市开展相对集中形式处罚权试点工作的复函》以及《南京集中处罚办法》进行调整，作出限期拆除决定不在法律授权被上诉人秦淮执法局进行管理、调查处理的范围内，被上诉人秦淮执法局不具有作出《限期拆除决定书》的法定职权，一审判决认定事实及适用法律错误，应当予以撤销。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回一审法院重新审理。
被上诉人秦淮城管执法局答辩称，被上诉人秦淮执法局在本案中有作出涉案《限期拆除决定书》的法定职权，上诉人的上诉请求和理由不能成立，一审法院查明事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应予以维持。请求二审法院依法驳回上诉，维持一审判决。
本案原审原告陈国宝、原审被告秦淮执法局提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对一审判决认证的证据予以认可。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院对一审判决认定的事实予以确认。
另据本院审理的（2017）苏01行初532号陈国宝诉南京市秦淮区人民政府（以下称秦淮区政府）行政强制一案庭审查明，秦淮区政府于2016年10月29日对本市秦淮区常万圩14—2号即本案涉案房屋作出宁秦府征补字（2016）第15号《南京市秦淮区人民政府征收补偿决定书》确定：“经区政府认定该房可按国有土地上房屋享受征收补偿面积为174.8㎡，国有土地使用面积为87.4㎡”。秦淮区政府委托代理人称“我方认为混1—1三层半中第一、二层有174.8平方米的是合法建筑，这是征收补偿决定中的内容。”2017年5月5日，陈国宝在《拆除房屋交接单》上签字，同意将常万圩14号－2全部房屋交拆迁实施单位拆除。
本院认为，本案的争议焦点在于被上诉人秦淮执法局就涉案房屋作出的《限期拆除决定书》是否合法，具体包括：1、秦淮行政执法局有无作出《限期拆除决定书》的法定职权；2、《限期拆除决定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确；3、《限期拆除决定书》作出程序是否合法。
关于秦淮行政执法局是否具有作出《限期拆除决定书》法定职权的问题，本院认为，《南京集中处罚办法》第五条、第六条规定，市、区执法局行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。行政处罚权相对集中后，原有的行政执法机关不得再行使已由执法局集中行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。《南京集中处罚办法》第十五条规定：“未经规划部门批准搭建亭房、活动房、棚披，以及个人建设的所有建筑物、构筑物和单位建设的单幢建筑面积200平方米以下(含200平方米)的砖混结构的建筑物、构筑物的，责令其限期拆除或者恢复原状，并可处以1000元以下的罚款。逾期不拆除的，经市、区人民政府批准，由执法局组织强制拆除，拆除费用由违法行为人承担。”上述条款规定的内容即为依据《城乡规划法》第六十四条、第六十八条所设定，且《南京集中处罚办法》为南京市地方政府规章并已经上报省政府批准，根据《南京集中处罚办法》规定，对在南京市行政区域范围内未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，应当由城乡规划主管部门依法处理的，集中行使处罚权后，应当由市、区执法局依法进行处理。因此，不论限期拆除行为的法律性质如何，秦淮执法局作为秦淮城市管理行政执法部门，具有对秦淮行政区域内的违法建设依法进行查处的法定职权。涉案房屋位于秦淮行政区域内，应当由秦淮执法局依法进行查处。上诉人陈国宝认为被上诉人秦淮执法局没有作出涉案《限期拆除决定书》法定职权的上诉理由没有法律依据。
关于《限期拆除决定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题，本院认为，《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，上诉人陈国宝所提供的涉案房屋的相关建设手续与常万圩14号－2的房屋情况不能对应，根据本案二审中查明的事实，涉案房屋中有174.8平方米建筑取得了《建设工程规划许可证》，但上诉人陈国宝并未按照许可证的要求进行建设，实际建设面积远远超过许可建设面积，依照《城乡规划法》第六十四条之规定，未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，无法采取改正措施消除影响的，亦应限期拆除，秦淮城管执法局经向秦淮住建局查证，秦淮住建局确认涉案房屋属于无法采取改正措施消除影响的情形。秦淮执法局在经调查查证认定涉案房屋为违法建设的情况下，依据现行的《城乡规划法》及《行政强制法》之规定，作出《限期拆除告知书》并向上诉人陈国宝送达，要求其限期自行拆除涉案房屋。后因上诉人陈国宝未自行拆除涉案房屋，被上诉人秦淮执法局作出《限期拆除决定书》并进行了公告送达，被上诉人秦淮城管执法局的上述行为符合《城乡规划法》及《行政强制法》的相关规定。另外，秦淮区政府已经就上诉人陈国宝由《建设工程规划许可证》许可建设的174.8平方米的房屋作出了宁秦府征补字（2016）第15号《南京市秦淮区人民政府征收补偿决定书》，予以相应补偿，保障了上诉人陈国宝的合法权利。
关于《限期拆除决定书》作出程序是否合法的问题，本案中，被上诉人秦淮执法局工作人员对案涉房屋进行实地调查勘验后下发了《核查通知书》，要求上诉人陈国宝提交相关审批手续。通过函调确认涉案建设并未取得建设工程规划许可证后，作出《限期拆除告知书》并送达给上诉人陈国宝，在上诉人未自行拆除案涉房屋的情况下，作出涉案的《限期拆除决定书》并公告送达。涉案的《限期拆除决定书》作出程序符合相关法律法规规定。
综上，上诉人陈国宝的上诉请求和理由缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人陈国宝负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘苏文
审判员 洪 途
审判员 陆俊騑
二〇一七年十二月十一日
书记员 孙 皓