湖南省长沙县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）长县行初字第00003号
原告黄永格。
被告长沙县国土资源局，住所地长沙县星沙镇望仙路89号。
法定代表人范新国，局长。
委托代理人熊伟权，湖南明城明律师事务所律师。
委托代理人邓林，系该局法规科科长。
原告黄永格不服被告长沙县国土资源局（以下简称国土局）土地管理行政处罚一案，于2014年2月18日向本院提起行政诉讼。本院于2014年2月18日受理后，于2014年2月24日向被告国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年3月18日公开开庭审理了本案。原告黄永格，被告国土局委托代理人熊伟权、邓林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告国土局于2013年12月12日作出了长县国土资罚字（2013）78号行政处罚决定书，认定原告黄永格未经土地行政主管部门依法批准，擅自将农民集体土地用于非农业建设，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条之规定，属于非法占地的行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定对原告黄永格作出如下行政处罚：1、责令黄永格退还非法占用的1199平方米土地；2、没收黄永格在非法占用的1199平方米土地上新建的建筑占地面积为1065平方米建筑物以及附属设施；3、对黄永格非法占用的1102平方米耕地，按20元／平方米处以罚款，对其余97平方米土地，按15元／平方米处以罚款，共计23495元。被告国土局于2014年2月28日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：一、2013年9月4日的《询问笔录》，拟证明被告执法队对违法事实进行了调查，原告厂房开建到至今没有办理用地手续；二、2013年12月11日的《询问笔录》，拟证明被告执法队对违法事实进行了调查；三、现场勘测笔录及勘测定界图，拟证明原告所建的违章建筑的具体位置和面积；四、一调详查图与二调详查图，拟证明原告违章建筑所占用地1199平方米中1102平方米是耕地已被规划为建设用地；五、《土地利用规划图》，拟证明原告在兴建违章建筑之时，所占用地1199平方米的土地已被规划为建设用地；六、原告兴建违章建筑的相片，拟证明原告兴建违章建筑的现状；七、《预制场租赁合同》和《土地租赁合同》，拟证明原告兴建的违章建筑所占用地是从先锋组租赁而来；八、行政处罚告知书及送达回证，拟证明被告书面告知拟进行行政处罚，并告知相关权利；九、听证笔录，拟证明被告依据原告申请召开听证会，听取了其陈述和申辩的意见；十、行政处罚决定书及送达回证，拟证明对原告进行行政处罚事实，法律依据及处罚内容。
原告黄永格诉称，被告国土局作出的长县国土资罚字（2013）78号行政处罚决定书适用法律错误、认定事实不清，应依法予以撤销。一、2009年7月村组召开户主大会，全体一致同意原告承包集体荒地拓荒作为养殖场，由村会计余善恒起草合同（附原件）。该合同约定了双方权利、义务，注明了土地资源现状、所建建筑物权属（集体占70%）。上述荒地发包、承包程序、内容等符合村民组织法第19条，土地承包法第3条、第19条、第46条及国土法第14条“本集体经济组织成员承包经营从事农业中的畜牧养殖业”的规定。2009年房屋建成后，2010年长沙县政府公布浏阳河边禁养猪，厂房至今空置。二、农村利用闲置荒地建畜牧养殖，这是农业中普遍特有现象，几乎都未经国土批准。符合物权法第59条、第124条、第125条，农业法第11条、12条、16条、77条规定，符合《治理开发农村四荒资源管理办法》第3条、7条、8条、14条、18条、21条之规定，符合《国务院办公厅进一步做好智力开发农村四荒资源工作的通知》第1条、2条规定。三、原告所在组现有良田1996年全部承包到户，2009年也没有耕地发包，原告厂房占用的地属本组历史固有未开垦利用的荒山地，从未用作耕地，更非自家责任田。被告根据所谓卫星图片认定原告所使用的1102平方米土地属于耕地与客观事实不符，故被告处罚书认定的事实不清。四、农业圈养特殊业未办证，不应适用国土法第2条、第43条、第44条处罚规定，被告的处罚决定适用法律错误。综上，根据农业法第77条、78条、90条，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题规定》第14条规定，请求人民法院依法撤销被告的处罚决定并根据原告及组集体实际情况作出更合法、更合理的决定，以维护农村集体财产和原告合法土地经营权益。
原告黄永格在法定举证期限向本院提供了其提起诉讼的证据、依据：一、荣河村先锋组土地租赁合同二份（1.26亩一份，0.75亩一份）；二、合同附件（全组户口签名）一份；三、村会计起草的合同底稿一份；四、组集体签名盖章证明一份，证据一、二、三、四拟证明原告承包土地经过了村组同意，承包合法；五、法律条文一套，拟证明原告的相关行为有法律依据；六、关于荣河村先锋组所反映问题的调查情况和处理意见，拟证明原告所承包的土地属于集体的荒地，并不是耕地。七、证人刘新文、刘伟军证言，拟证明原告所租赁的土地是集体闲置的荒地，且在原告租赁前该地未用于耕作。
被告长沙县国土局辩称：一、被告作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法，适用法律正确。2009年8月，原告未经土地行政主管部门依法批准，擅自占用长沙县黄兴镇荣河村先锋组集体土地新建厂房。经现场勘测，实际占地面积为1199平方米（合1.8亩），其中耕地面积为1102平方米。2013年9月，长沙县国土资源执法大队在执法检查中，发现原告违法占用集体土地的事实，并于9月4日予以立案调查，之后对原告违法占地事实进行调查和取证。2013年10月31日，被告向其送达了《行政处罚告知书》。2013年12月12日，被告向原告送达了《行政处罚决定书》。被告在执法过程中严格按照《行政处罚法》及相关法律规定，依法调取了相关书证、制作了询问笔录、现场勘测笔录、现场照片等证据。并在作出处罚前向原告送达了《行政处罚告知书》，同时在调查的过程中还对原告进行了相关权利的告知，整个行政处罚程序合法。故被告依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《湖南国土资源行政处罚裁量权基准》的相关规定，对原告作出行政处罚是完全正确的。二、对被告诉状的若干答辩意见，1、有关用地审批的答辩，原告诉称其违章建筑占用地系从先锋组租赁而来，土地使用权取得合法，故地上建筑物不应当被拆除。原告观点错误，因为农村中承包土地，不能改变土地用途，即承包后的土地必须用于农业生产，而原告在其所租赁土地上兴建建筑，改变了土地用途，将农用地转变成了建设用地。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，任何单位与个人进行建设，需要使用土地必须申请，并办理审批手续，并不是经当地村组认可后就可以建设，所以如没有国土部门的批准，在所占用地上进行非农业建设，即是非法占用土地。2、有关养殖用地的答辩，原告诉称，2009年所建厂房是准备用于农村养殖，故其用地属于养殖用地，无需国土部门的批准。依据被告的调查取证，原告在起诉之前从来没有向被告陈述所建厂房是准备用于大规模生猪养殖，原告也没有办理规模养殖的审批手续。另外，即使原告准备从事养殖行业，其兴建的违章建筑也属于非法占地。因为依据《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》的相关规定，养殖用地需到国土部门备案，如涉及占用耕地，应当办理农用地转用审批手续。原告2009年兴建违章建筑后，没有到国土部门办理备案手续，所占1102平方米的土地全部为耕地，没有签订耕地复垦保证书，并在所占用地上兴建永久性的建筑，故原告的行为为非法占地行为。3、有关用地类型的答辩，原告诉称《行政处罚决定书》中认定1102平方米的土地用地类型是荒地而非耕地。这是原告错误理解耕地的概念，依据我国的地类划分标准，农用地中的耕地分三种，分别是水田、望天田和旱地。而确定是否为耕地的依据，是国土资源部测绘的一调详查图与二调详查图，法律规定该数据用于国土管理工作。综上所述，被告对原告的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、法律依据充分，请求法院依法驳回原告诉讼请求。
经庭审质证，综合原告、被告的举证及质证意见，本院对被告提交的证据作如下确认：证据一、二、三、六、七、八、九、十符合证据的真实性、合法性、关联性要求，原告对其三性均无异议，对该部分证据，本院予以确认；证据四原告认为违背了客观事实，其建筑所占用地1199平方米中的1102平方米不是耕地而是荒地。本院认为证据四中1991年详查图能够证明原告占用的土地的地类在土地调查时的利用现状为农用地。二调详查图未能客观反映原告建筑占用的土地在二调时的利用现状；证据五是镇土地利用总体规划，系黄兴镇政府对辖区内土地利用、开发、整治、保护等方面所作的统筹安排，其属于宏观土地利用规划，该证据能够证明原告建设占用的土地的规划用途。本院对原告提交的证据作如下确认：证据一、二、三、四能够证明原告建筑占用土地的来源系通过承包取得，但不能证明原告建筑厂房经过了土地管理部门的审批；证据五法律依据与本案没有关联性；证据六及证人证言能够证明原告建筑占用的土地原系预制场用地。
经审理查明，原告黄永格系长沙县黄兴镇荣河村先锋组（以下简称先锋组）集体经济组织成员，2009年7月29日，先锋组召开户主大会，出席会议的五十几名户主签名同意出租该组集体所有的1.26亩土地给黄永格经营，双方签订租赁合同，明确租赁土地的范围（东至刘金亮大路边，西至刘六林槽丘，南至组上水渠，北至刘桂泉禾场下方）及租金支付方式等内容。2011年7月8日，先锋组与黄永格签订补充合同，明确黄永格办厂所租赁的集体土地共有2亩，即除2009年7月29日上述协议明确的1.26亩外，另有本组村民刘六军出租给黄永格的0.75亩。
原告黄永格承租土地后，未办理建设用地审批手续建造厂房用于出租。经勘测，黄永格占用集体土地面积为1199平方米（合1.8亩），厂房建筑占地面积1045平方米。原告黄永格所占用的土地，其中1102平方米系《长沙市中心城区土地利用总体规划（2006-2020年）》确定的建设用地。
另查明，①、原告黄永格租赁的上述1199平方米的土地在1991年土地详查时的土地利用现状为农用地（其中1102平方米耕地、97平方米其他农用地），该土地至今未办理农用地转为建设用地的审批手续。②、上述土地在原告黄永格租赁前曾作过预制场用地，预制场停办后处于闲置状态。
2013年9月4日、2013年12月11日被告国土局对原告租赁先锋组集体所有的土地建厂房的事宜进行了询问，并制作了询问笔录。2013年9月，被告经过实地勘测，制作了现场勘测笔录及勘测定界图，确定原告建筑具体位置及占用的土地面积，并由原告在勘测笔录上签字确认。另调取了1991年土地详查图及土地利用规划图，在查清原告违法占地的事实后，被告于2013年10月29日作出了长县国土资告字（2013）74号行政处罚告知书，告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有的权利。该告知书于2013年10月31日送达给原告。2013年12月12日被告作出了长县国土资罚字（2013）78号行政处罚决定书，并于当天送达给原告。原告对处罚决定不服，于2014年2月18日诉至本院，要求撤销被告作出的长县国土资罚字（2013）78号行政处罚决定书。
本院认为，被告国土局系县级人民政府土地行政主管部门，依据《中华人民共和国土地管理法》规定，对非法占地行为依法享有行政处罚权。
《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，…土地使用权可以依法转让”。第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。原告没有提供县级畜牧主管审核同意其进行规模化养殖的相关许可文件，长沙县国土资源局的用地备案手续等相应的用地手续。其占用的土地为设施农用地没有证据证实。原告租赁先锋组土地用于建设，未依法申请使用国有土地，其行为属于非法占用土地的行为。原告的该行为有被告在行政程序中收集的询问笔录，勘测笔录、勘测定界图、一调详查图等证据予以证实。
《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款之规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违法土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；…”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”。被告国土局针对原告非法占用土地进行建设的行为依据上述规定所作“责令退还非法占用的1199平方米土地；没收在非法占用的1199平方米土地上新建的建筑占地面积为1065平方米建筑物以及附属设施；对非法占用的1102平方米耕地，按20元／平方米处以罚款，对其余97平方米土地，按15元／平方米处以罚款，共计23495元”的行政处罚适用法律正确。
被告国土局依照《行政处罚法》规定，对原告占地行为进行了立案调查。对原告进行行政处罚之前，告知原告给予行政处罚的事实、理由和依据，所享有的陈述、申辩和要求听证的权利。对原告作出行政处罚决定后，向原告进行了送达。被告所作行政处罚决定程序合法。
综上所述，被告国土局认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，行政处罚适当、合法，程序合法。原告要求撤销被告作出的长县国土资罚字（2013）78号行政处罚决定书，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：、
驳回原告黄永格要求撤销被告长沙县国土资源局长县国土资罚字（2013）78号行政处罚决定书的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告黄永格负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 盛 群
审 判 员 王灿红
人民陪审员 李新贵
二〇一四年四月十六日
代理书记员 彭志刚
法律条文：
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。