江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏06行终106号
上诉人（一审原告）陈新斌，男，1982年12月7日生，汉族，住如东县。
委托代理人童本华，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）如皋市教育局，住所地如皋市。
法定代表人张俊，如皋市教育局局长。
出庭负责人王红，如皋市教育局副局长。
委托代理人黄富春，如皋市教育局工作人员。
委托代理人邱斌，江苏敏政律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）任晓丽，女，1982年2月14日生，汉族，住如皋市。
上诉人陈新斌因教育行政批准一案，不服江苏省海安县人民法院（2016）苏0621行初118号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈新斌及其委托代理人童本华，被上诉人如皋市教育局负责人王红、委托代理人黄富春、邱斌，被上诉人任晓丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理认定以下事实，陈新斌与任晓丽系夫妻关系，二人育有一子陈任钰。因夫妻感情不睦，约从2015年7月开始，任晓丽就居住在如皋市搬经镇湖刘村的父母家中。同年8月30日，任晓丽在陈新斌不知情的情形下，向如皋市教育局申请将陈任钰从如东县实验小学转入任晓丽父母住所地的如皋市搬经镇夏堡小学就读。转学申请审批表记载陈任钰的户籍地为江苏省南通市如东县幸福路，家庭常住地为江苏省南通市如东县××镇××路××号浅水湾阳光水岸××幢××，转入学校为如皋市搬经镇夏堡小学，转出学校为如东县实验小学，转学原因为父母工作调动、随亲就读，转学时间为2015年8月30日，家长姓名为陈新斌，并附有联系电话。当日，如皋市搬经镇夏堡小学作出同意转入的意见后，如皋市教育局在转入学校教育主管部门意见栏盖章批准。8月31日，如东县实验小学和如东县教育局在前述审核基础上同意陈任钰从原就读学校转出。在转入审核过程中，如皋市教育局未与陈新斌联系。
任晓丽原为如东县社会养老保险管理中心工作人员，后调动至如皋市农业技术推广中心工作。事业单位人员流动登记表记载的任晓丽原聘用单位、主管部门、所在地政府人事部门的签署意见日期均为2015年9月30日，拟聘用单位及主管部门的签署意见日期为2015年9月29日，拟聘用单位所在地政府人事部门的签署意见日期为2015年10月8日。
一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民有权提起诉讼。陈新斌作为陈任钰的父亲，有权获知陈任钰的学习、生活基本情况，也有义务予以保障。根据《江苏省义务教育学籍管理规定》第十四条的规定，需要办理转学手续的学生，其父母或者其他监护人应持有效证明材料，向转入学校和教育主管部门提出转学申请，经审核同意后，再到转出学校和所属教育主管部门办理转出手续。根据该规定可以看出，转学遵循的是先办理转入手续再办理转出手续的流程，无转入即无转出。陈新斌认为，陈任钰转学以后，父子感情、夫妻感情受到严重影响，如皋市教育局批准转入的行政行为对其生活已经产生实质影响，应予以采信，故陈新斌具有原告资格。
关于如皋市教育局作出的批准行为是否符合相关规定的问题。首先，如皋市教育局在作出审批核准时，并未核实陈任钰父母亲的工作调动情况。如皋市教育局答辩时提交的任晓丽的事业单位人员流动登记表乃事后获取的材料，不能作为被诉批准行为的合法性依据。其次，陈任钰的转学申请不符合规定情形。《中小学生学籍管理办法》第十一条规定，各学段各类学籍变动的具体条件和要求由省级教育行政部门根据国家法律法规和当地实际统筹制定。根据《江苏省义务教育学籍管理规定》第十三条规定，学生转学应该批准的情形只有三种，一是学生全家户籍及家庭住址跨行政区划迁移或者跨学区、乡镇迁移，二是流动人口适龄子女全家居住地跨行政区划迁移，三是学生父母或者其他监护人长期出国工作、支援边疆建设、现役军人等原因，其子女投靠亲属到非户籍所在地居住。第十五条规定，对符合转学条件、确有转学需求的学生，转入学校和教育行政主管部门应统筹安排。任晓丽单方工作调动并不符合上述三种情形的任何一种。再次，如皋市教育局在作出被诉审批行为时没有及时与陈新斌联系沟通，核实相关情况，属于未正确履行职责。因此，如皋市教育局作出的行政批准行为不符合相关规定。
如皋市教育局作出的行政批准行为虽然不符合相关规定，但是考虑到陈任钰一年多来已经在如皋市搬经镇稳定生活和就读学习，即便陈任钰转回如东就读亦需要相关学校和教育主管部门依据学额空余情况统筹安排，为了维护陈任钰基本稳定的生活和学习成长环境以及避免再次产生不必要的伤害，一审法院认为对被诉行政批准行为不予撤销，应当确认违法。据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，作出如下判决：
一、确认如皋市教育局作出的行政批准行为违法；二、驳回陈新斌请求撤销如皋市教育局作出的行政批准行为的诉讼请求。
陈新斌提起上诉称，被诉行政批准行为违反有关学籍管理规定，侵犯了陈新斌的合法权益，造成夫妻、父子分离，进一步加深家庭矛盾，系违法行为，依法应予撤销，一审判决不予撤销的理由不能成立。第一、被诉行政批准行为并不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定的不能撤销或不可撤销的情形。第二、陈任钰在如东县城生活学习多年，如东县实验小学是当地教育质量最好的学校，而且有陈新斌及陈任钰爷爷奶奶的照顾和关爱，这一良好的生活和学习环境不可替代，一审判决的理由不能成立。第三、一审法院未经调查，以假设学额不空缺为由对被诉行政行为不予撤销的理由不能成立。请求二审法院判决撤销被诉行政批准行为。
被上诉人如皋市教育局辩称，转学的情形并不局限于《江苏省义务教育学籍管理规定》第十三条规定的三种情形，陈任钰属于转学事由中的随亲就读，被诉行政批准行为并不存在违法之处；陈任钰在如皋已经形成稳定的学习和生活状态，由任晓丽照顾有利于其成长，即使转入如东县实验小学也要考虑学额空余情况，被诉行政批准行为只是转学审批流程中的一个环节，不具有可撤销内容。上诉人陈新斌要求撤销被诉行政批准行为的理由不能成立。
被上诉人任晓丽述称，陈任钰的生活起居以及学习都是任晓丽照顾的，陈任钰的转学行为并无不当。
各方当事人对一审判决认定的事实均不持异议，本院经审查予以确认。
本院认为，本案二审的争议焦点集中在一审判决适用法律是否正确，具体是指，在认定被诉行政批准行为违法的情形之下，究竟是适用撤销判决还是确认违法判决。
鉴于本案的实际情况，陈任钰的转学并不符合《江苏省义务教育学籍管理规定》第十三条规定的情形，如皋市教育局作出行政批准行为时未正确履行审核职责，一审判决据此认定被诉行政批准行为违法并无不当。《江苏省义务教育学籍管理规定》第十三条只规定了三种情形可以申请转学，如皋市教育局以陈任钰属于随亲就读并进而认为被诉行政批准行为符合法律规定没有依据。随亲就读是学生转学的常见原因，上述三种情形并不能囊括现实中的随亲就读需要，因此，《江苏省义务教育学籍管理规定》第十三条在现实中并没有得到严格的遵守，教育主管部门超出三种情形批准转学的现象并不鲜见。从这个角度看，被诉行政行为的违法性主要体现在如皋市教育局在办理转学过程中，未征求陈任钰父亲也就是本案上诉人陈新斌的意见，致使上诉人陈新斌对子女的监护权利受到一定影响。由此，本案被诉行政行为的违法性与其说是法律适用错误问题，不如认定为程序违法更为恰当，更为符合现实的情况。
行政诉讼的主要任务是对被诉行政行为的合法性进行审查，在认定行政行为程序违法的情形下，人民法院通常会判决撤销被诉行政行为，以满足原告方的主张。但判决撤销并不是对待程序违法行政行为的唯一处理方式，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，在行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的情形下，应当对违法行政行为适用确认违法判决而不是撤销判决。确认违法判决一方面否定了被诉行政行为的合法性，另一方面又保留其法律效力，是法律赋予人民法院根据案件的实际情况对违法行政行为的一种变通处理方式。
就本案而言，基于以下几个方面的考虑，本院认为一审判决适用确认违法的判决方式并无不当。第一，被诉行政批准行为所造成的后果已成事实，难以通过撤销的方式恢复原状。根据《江苏省义务教育学籍管理规定》第十四条的规定，转学手续的办理需要向转入学校和所属教育行政部门提出申请，经审核同意后，再到转出学校和所属教育行政部门办理转出手续。虽然从理论上讲，撤销行政批准行为可以带来恢复原来学籍的效果，但必然会涉及两地学校及教育行政部门的协调问题，这并非一纸判决能够直接恢复。第二，维持现状利大于弊。本案被诉行政批准行为作出于2015年8月，到目前为止，陈任钰已经在转入学校就读了四个学期，对于一个孩子来讲，这个时间已足以使其适应现在的学习和生活环境。上诉人陈新斌坚持要求撤销行政批准行为，无异于要求通过强制的手段去改变孩子已经适应的学习和生活环境，于法于情都不应得到支持。至于哪个环境对陈任钰更为有利，本院不予评判，实际上这也是一个无法评判的问题。第三，监护权的行使不能影响子女的教育权。透过现象看本质，本案并不是一起单纯的教育行政纠纷，实质是夫妻关系不和引发的对抚养子女的争执。监护制度设立的目的是为了更好保障被监护人的权益，监护人应当按照最有利于被监护人的原则履行监护职责。父母虽然是法定的监护人，但享受安定的学习、生活环境却是孩子应有的权利，这一权利不应被监护权所覆盖，也不因监护权的行使而受到不利影响。本案中，保持陈任钰学习生活环境的稳定无疑更有利于其成长，这也是本院斟酌裁判结果的核心考虑因素。
需要说明的问题是，本院对被诉行政批准行为作出确认违法判决的主要考量是维系未成年人学习生活的稳定，并不意味着对如皋市教育局违反法定程序的肯定。如皋市教育局在今后的行政执法中应严格按照法定条件和程序履行职责。一审法院确认违法判决结论正确，但认为被诉行政批准行为不具有可撤销内容属适用法律错误，本院一并予以纠正。
综上所述，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，判决结论正确，但适用法律不当。上诉人陈新斌的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈新斌负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 高 鸿
代理审判员 张祺炜
代理审判员 金保阳
二〇一七年三月二十二日
书 记 员 王佳馨
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；