湖北省武汉市江汉区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂江汉行初字第00190号
原告陈桂珍。
原告朱若坤。
两原告的委托代理人陈于柏，湖北中易律师事务所律师。
两原告的委托代理人陈于华，湖北国森律师事务所律师。
被告武汉市人力资源和社会保障局，住所地武汉市江汉区新华路25号。
法定代表人刘志辉，局长。
委托代理人陈琴，系该局工作人员。
委托代理人易先宝，湖北齐达新律师事务所律师。
第三人武汉市公共交通集团有限责任公司第四营运公司，住所地武汉市汉阳区陶家岭停保场。
负责人潘国桃，总经理。
委托代理人明德军，系该公司工作人员。
原告陈桂珍、朱若坤（以下简称“原告”）不服被告武汉市人力资源和社会保障局（以下简称“被告”）劳动行政确认，向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月30日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年11月5日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人陈于柏，被告的委托代理人陈琴、易先宝，第三人武汉市公共交通集团有限责任公司第四营运公司（以下简称“第三人”）的委托代理人明德军均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2015年5月20日作出的武人社工险决字（2015）1033号《不予认定工伤决定书》载明：本局于2013年11月29日受理陈于华提交的工伤认定申请，内容为，2013年8月15日朱某某骑电动车上班途中摔倒致死。本局调查核实情况如下：朱某某发生事故属上班途中。汉阳区交通大队《道路交通事故证明》载明：2013年8月15日7时28分，朱某某骑与准驾车型不符的无号两轮电动轻便摩托车行至汉阳区江堤中路四新北路口时摔倒。受伤部位及诊断情况：武汉市汉阳第五医院抢救无效于2013年8月18日死亡，死因为重型脑外伤导致呼吸循环衰竭死亡。本局认为：根据公安机关《道路交通事故证明》，朱某某当日系骑车途中摔倒，其骑车上路行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第十九条第四款的规定，同时朱某某在骑行途中摔倒属于个人单方事故，此事故中除朱某某本人有违法行为外，并无其他单位或个人承担责任。据此，朱某某当日摔伤不能认定为属于“非本人主要责任”的交通事故。其工伤申请不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项及第十四条、第十五条规定的其他认定条件，现不予认定工伤。
原告诉称：2013年8月15日7时28分，第三人的员工朱某某骑电动车上班途中，行至汉阳区江堤中路四新北路路口时发生交通事故，经医院抢救无效死亡。此后，原告及第三人均依据我国《劳动法》及《工伤保险条例》的相关规定，向被告提出认定朱某某为工伤的申请，被告以原告无法举证该交通事故属“非本人主要责任”为由，于2014年1月21日作出武人社工险决字（2013）第3966号《不予认定工伤决定书》，认定朱某某不属于工伤。原告因不服上述认定，于2014年3月10日向武汉市人民政府提请行政复议。2014年6月9日，武汉市人民政府作出武政复决（2014）第146号《行政复议决定书》，撤销了上述《不予认定工伤决定书》，责令被告重新作出工伤认定。2014年7月28日，被告作出武人社工险决字（2014）1872号《不予认定工伤决定书》，以相同的理由作出了相同的决定。在此情况下，原告向江汉区法院提出行政诉讼。江汉区法院作出（2014）鄂江汉行初字第00115号《行政判决书》，判决撤销武人社工险决字（2014）1872号《不予认定工伤决定书》，并责令被告重新作出具体行政行为。该判决书同时认为：“被告作出的认定必须以能够证明存在特殊情形的证据为依据，如果没有相关证据，而职工受伤害符合认定为工伤的其他条件，则应当认定为工伤，而不能以没有有权机构的法律文书为由拖延认定或者不予认定”。但该判决生效后，被告无视事实及法律，无视生效的法院判决，于2015年5月20日作出武人社工险决字（2015）1033号《不予认定工伤决定书》。被告此举严重违反国家法律规定，滥用职能部门权利，而且直接侵害了原告的合法权益。而原告之子死亡应属于工伤事故，被告连续三次作出不予认定工伤决定均属错误认定。首先，朱某某是在上班途中发生交通事故死亡，符合工伤认定的基本条件。由于交警部门无法确定事故原因，故而出具了《道路交通事故证明》，述明“根据调查所得的情况，无法查清朱某某交通事故事实”。“无法查清事实”客观上就涵盖了包括“非本人主要责任”在内的多种可能。在这种情况下，要确定朱某某属于“本人负主要责任”这一情况，需要由用人单位或工伤认定部门提出反证，其举证责任应由用人单位或工伤认定部门承担。对此，《工伤保险条例》第十九条有明确规定，而不能由原告提供证据证明朱某某在事故中“非本人主要责任。”况且，在本案中，作为用人单位的第三人对朱某某死亡为工伤并无异议。所以被告在作出两个不予认定工伤决定时，对举证责任的分配存在错误。其二，从实际情况上来说，朱某某出事地点位于武汉市汉阳区江堤中路与四新北路交界处，该地区正在大规模城建，路面恶劣、路况复杂，大量的渣土车、泥灌车与其它车辆来来往往、川流不息，所过之处，土尘遮天，对面看不见人影，路面上石头土块到处都是，正是在这样恶劣的路况和条件下，朱某某发生交通事故时才缺乏相关的人证或物证来证明朱某某是由他人外力所致而引发的交通事故，并导致该起交通事故责任难以判定，所以导致交警部门无法查清造成交通事故的原因及具体事实。《工伤保险条例》属于劳动法的范畴，根据劳动法第一条“保护劳动者的合法权益”的立法目的，在朱某某交通事故是否负主要责任处于难以认定而客观上又无法排除朱某某事故属“非本人主要责任”的情形下，被告在作出工伤认定决定时应当适当向劳动者倾斜，认定其死亡为工伤。其三，被告在武人社工险决字（2013）第3966号《不予认定工伤决定书》中，以原告不能证实朱某某交通事故属“非本人主要责任”为由，不予认定朱某某为工伤。此后，原告向武汉市人民政府提起行政复议，武汉市人民政府在武政复决（2014）第146号《行政复议决定书》中明确指出：“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故的，应认定工伤。如何认定交通事故中是否属于非本人主要责任是行政机关的责任。被申请人要求申请人对‘非本人主要责任’承担举证责任的作法不妥，以此为由不予认定工伤的主张于法无据，本机关不予支持”，并以此为由，责令被告在六十日内重新予以工伤认定。其四，被告罔顾武汉市人民政府行政复议决定、罔顾人民法院生效判决，反复再三作出不予认定为工伤的决定，明显违法，并严重损害政府形象。综上所述，原告诉请法院：1、依法撤销被告作出的武人社工险决字（2015）1033号《不予认定工伤决定书》，并责令被告重新作出认定工伤的行政行为；2、由被告承担本案的诉讼费用。
被告书面答辩称：经查，朱某某是第三人的员工，于上班途中发生交通事故。汉阳区交通大队《道路交通事故证明》载明：2013年8月15日7时28分，朱某某骑与准驾车型不符的无号两轮电动轻便摩托车行至汉阳区江堤中路四新北路口时摔倒。我局认为，根据公安机关《道路交通事故证明》，朱某某骑车上路行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第十九条第四款的规定，属于无证驾驶情形。另朱某某所骑电动车经鉴定为两轮电动轻便摩托车，根据武汉市《关于加强电动自行车管理的通告》第一条的规定该车属于“超标车”，第二条规定对于“超标车”，按照有关规定不予上牌，不得上路行驶。同时朱某某摔倒属于个人单方事故，除其本人有违法行为外，并无其他单位或个人承担责任。据此，朱某某摔伤不能认定为属于“非本人主要责任”的交通事故。其工伤申请不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项及第十四条、十五条规定的其他认定条件，不予认定为工伤。根据人力资源社会保障部关于执行《工伤保险条例》若干问题的意见第二条规定：《条例》第十四条第（六）项规定的“非本人主要责任”的认定，应当以有关机关出具的法律文书或者人民法院的生效裁决为依据。我局作出的不予认定为工伤有公安机关出具的《道路交通事故证明》。同时纵观整个认定过程，是符合具体行政行为合法性要求的（主体合法、属于法定职权范围、证据充分、适用法律法规正确、符合法定程序、没有滥用职权），不存在《行政诉讼法》第七十条规定的应予撤销情形。另我局作为全市工伤认定管理部门，所作出的行政行为应充分尊重法律、尊重证据，为此，对朱某某作出不予认定工伤决定。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
第三人口头述称：我公司员工413路驾驶员朱某某骑乘电动车去上班，途经汉阳江堤中路四新北路口时摔倒，经过医院抢救无效死亡。在事故发生后，我公司向被告提交了《工伤认定申请书》，被告以不能证明非本人主要责任为由不予认定。由于路况复杂，汉阳交通部门无法查清事故的责任方，根据《道路交通事故证明》，此起死亡事故被定性为交通事故。事故发生时并没有证据证明朱某某有不符合工伤认定的三种情形。我公司员工朱某某于2013年办理体检手续，其身体健康，可以排除在开车途中突发疾病的可能性。根据我国劳动法的立法倾向及相关法律，在没有证据证明该事故由朱某某本人承担主要责任的情况下，我司认为应当按有利于劳动者的原则进行处理。
经审理查明：朱某某系两原告之子，其生前系第三人的员工。2013年8月15日7时28分，朱某某驾驶与驾驶证载明的准驾车型不相符的无号电动轻便摩托车沿汉阳区江堤中路由北向南行驶，当车行驶至江堤中路四新北路路口时摔倒，经送医院抢救无效于同月18日死亡。2013年9月13日，武汉市公安局汉阳区交通大队作出武公交阳证字（2013）第00007号《道路交通事故证明》，其中“道路交通事故证据及事故形成原因分析”载明：“道路交通事故证据及事故形成原因分析为，驾驶人朱某某驾驶与驾驶证载明的准驾车型不相符的无号两轮电动轻便摩托车，其行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第十九条第四款之规定，根据调查所得的情况，无法查清朱某某交通事故事实。”
2013年11月28日，原告向武汉市硚口社会保险管理处提交《工伤认定申请表》和《工伤认定申请书》及相关证明材料，申请认定朱某某死亡为工伤。次日，被告受理该工伤认定申请，并向第三人邮寄送达了《举证告知书》，原告填写的《工伤认定申请表》。2014年1月21日，被告作出武人社工险决字（2013）第3966号《不予认定工伤决定书》，以朱某某当日发生个人骑车途中摔倒的单方事故，不能证实属“非本人主要责任”为由，对朱某某死亡不予认定为工伤。原告不服，向武汉市人民政府提请行政复议，同年6月9日，复议机关作出武政复决（2014）第146号《行政复议决定书》，以被告要求原告对“非本人主要责任”承担举证责任为由不予认定工伤的主张于法无据，撤销了被告作出的武人社工险决字（2013）第3966号《不予认定工伤决定书》，并责令被告重新予以工伤认定。同年7月28日，被告作出武人社工险决字（2014）第1872号《不予认定工伤决定书》，以“非本人主要责任”的认定应当以有关机关文书或者人民法院的生效裁决为依据，朱某某当日事故系骑车摔倒，无其事故相关责任方，不能认定朱某某事故属于“非本人主要责任”的交通事故为由，对朱某某死亡不予认定为工伤。原告不服，向本院提起行政诉讼。2015年1月12日，本院作出（2014）鄂江汉行初字第00115号行政判决，以被诉不予认定决定的事实和理由与原认定的事实和理由基本相同，且被诉不予认定工伤决定适用法律、法规错误为由，撤销了被告作出的武人社工险决字（2014）1872号《不予认定工伤决定书》，并责令被告重新作出行政行为。该判决发生法律效力后，被告于2015年5月20日作出的武人社工险决字（2015）1033号《不予认定工伤决定书》，认为朱某某当日摔伤不能认定为属于“非本人主要责任”的交通事故；其工伤申请不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项及第十四条、第十五条规定的其他认定条件，不予认定工伤。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
上述事实，有原告、被告及第三人的当庭陈述及原、被告提交的下列证据材料予以证明：
被告的证据材料及依据包括：1、武人社工险决字（2015）1033号《不予认定工伤决定书》；2、（2014）鄂江汉行初字第00115号《行政判决书》；3、原告提交的《工伤认定申请书》；4、朱某某身份证明；5、《工伤认定申请表》；6、原告的户籍证明及身份证明；7、授权委托书及代理人身份证明；8、第三人的《营业执照》；9、第三人与朱某某签订的《劳动合同》；10、朱某某的病历资料；11、朱某某的火化证明及死亡安葬证书；12、武汉市公安局汉阳区交通大队武公交阳证字（2013）第00007号《道路交通事故证明》；13、武汉市硚口社会保险管理处出具的《工伤认定申请材料接收凭证（存根）》；14、（2013）第323号《工伤认定申请受理通知存根》；15、《武汉市人力资源和社会保障局举证告知书存根》（2013）第242号；16、被告于2014年1月20日对陈于华的调查笔录；17、武政复决字（2014）第146号《行政复议决定书》；18、武人社工险决字（2013）第3966号《不予认定工伤决定书》及送达回证。19、武人社工险决字（2014）1872号《不予认定工伤决定书》及送达回证国务院令第586号《工伤保险条例》第五条第二款、第十四条第（六）项、第十七条第二款、第十八条、第十九条、第二十条的规定及人社部发（2013）34号《人办资源社会保障部关于执行﹤工伤保险条例﹥若干问题的意见》第二条；武汉市的《关于加强电动自行车管理的通告》第一条、第二条的规定。
原告的证据材料包括：1、原告朱若坤的身份证明；2、原告陈桂珍的身份证明；3、朱某某的身份证明；4、武汉市公安局汉阳区交通大队武公交阳证字（2013）第00007号《道路交通事故证明》；5、《工伤认定申请表》、《工伤认定申请书》；6、武人社工险决字（2013）第3966号《不予认定工伤决定书》；7、武政复决字（2014）第146号《行政复议决定书》；8、武人社工险决字（2014）1872号《不予认定工伤决定书》；9、（2014）鄂江汉行初字第00115号《行政判决书》；10、武人社工险决字（2015）1033号《不予认定工伤决定书》。
本院认为：一、根据国务院令第586号《工伤保险条例》第五条第二款的规定，被告负责本行政区域内的工伤保险工作，具有作出本案被诉不予认定工伤决定的行政职权。二、本案中，虽然武汉市公安局汉阳区交通大队作出的武公交阳证字（2013）第00007号《道路交通事故证明》的“道路交通事故证据及事故形成原因分析”中载明驾驶人朱某某驾驶与驾驶证载明的准驾车型不相符的无号两轮电动轻便摩托车，其行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第十九条第四款之规定。但该《道路交通事故证明》亦载明“根据调查所得的情况，无法查清朱某某交通事故事实”。在武汉市公安局汉阳区交通大队未认定朱某某对交通事故负有主要责任的情况下，被告以存在特殊情形而排除工伤认定，其作出的不予认定工伤决定必须以能够证明存在特殊情形的证据为依据，如果没有相关证据，而职工受伤害符合认定为工伤的其他条件，则应当认定为工伤。因被告无证据证明朱某某应当对该交通事故负主要责任，被诉不予认定工伤决定事实不清，证据不足，本院对原告诉请撤销被诉行政行为的诉讼请求予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告武汉市人力资源和社会保障局2015年5月20日作出武人社工险决字（2015）1033号《不予认定工伤决定书》的行政行为。
二、责令被告武汉市人力资源和社会保障局于本判决生效后，针对原告陈桂珍、朱若坤提出的工伤认定申请，依法重新作出行政行为。
本案受理费人民币50元，其他诉讼费用人民币40元，合计人民币90元由被告武汉市人力资源和社会保障局负担（原告已预付本院，由被告于本判决生效后直接给付原告）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 夏 俊
人民陪审员 方 毅
人民陪审员 熊昌全
二〇一六年一月四日
书 记 员 曹 馨
速 录 员 徐 爽