湖北省随州市曾都区人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）鄂1303刑初128号
公诉机关湖北省随州市曾都区人民检察院。
被告人聂某甲，中国人民财产保险股份有限公司随州市曾都支公司农险部副经理（主持工作），因本案于2015年5月12日由随州市曾都区人民检察院决定取保候审。
辩护人赵伟，湖北神农律师事务所律师。
被告人卢某。因本案于2015年3月21日由随州市曾都区人民检察院决定取保候审。
辩护人刘光军，湖北神农律师事务所律师。
随州市曾都区人民检察院以曾检公诉刑诉（2016）121号起诉书指控被告人聂某甲、卢某犯滥用职权罪，向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，随州市曾都区人民检察院指派代理检察员尚敏出庭支持公诉，被告人聂某甲及其辩护人赵伟、卢某及其辩护人刘光军到庭参加诉讼，现已审理终结。
随州市曾都区人民检察院指控，2011年至2013年被告人聂某甲、卢某在何店镇开展政策性水稻保险工作的过程中，没有按照文件规定的工作流程实施，而是采取村干部垫付水稻保险费，并通过虚假理赔的方式返还保费，违反了《保险法》、《农业保险条例》及有关政策规定，致使国家水稻保险保费补贴资金被套取1363839.84元，二被告人的行为均构成滥用职权罪。
二被告人均对参与虚构保险合同和虚假理赔的事实无异议，但辩解称其行为不构成滥用职权罪。
被告人聂某甲的辩护人提出的辩护意见为：聂某甲的行为只是履行职责，主观上没有犯罪故意，所造成的经济损失与其行为之间也没有直接关系。聂某甲不是国家机关工作人员，不符合滥用职权罪的主体身份，其不构成滥用职权罪。
被告人卢某的辩护人提出的辩护意见为：卢某不是国家机关工作人员，其行为是经过公司领导允许和批准的经营行为，没有侵犯国家机关的正常管理活动，不是滥用职权行为.不构成滥用职权罪。
经审理查明：
中国人民财产保险股份有限公司系由中国人民保险控股公司发起成立的国有公司，中国人民财产保险股份有限公司随州市分公司（以下简称人保财险随州市分公司）、中国人民财产保险股份有限公司曾都支公司（以下简称人保财险曾都支公司）系中国人民财产保险股份有限公司的分支机构。
政策性“三农”保险（指水稻保险、两属两户、能繁母猪）是国家推出的一项惠农政策，要求遵循政府引导、市场运作、自主自愿协调推进的原则，坚持尊重农户自愿，动员农户自愿投保。2008年，湖北省新增水稻保险等四个险种，其中政策性水稻保险是以商业保险公司为承保主体、财政给予保费补贴的政策性商业保险。按照财政部《中央财政农业保险保费补贴工作有关通知》、2008年湖北省人民政府办公厅《关于做好全省政策性“三农”保险试点工作的通知》、《湖北省“三农”保险政策保费补贴资金管理实施办法》、2009年湖北省人民政府办公厅《关于进一步做好政策性“三农”保险工作的通知》的规定，水稻保险由中国人民财产保险股份有限公司湖北分公司系统承保，自2009年起，水稻保险的保险金额为200元，保险费率7%，按季每亩保费14元，其中中央财政承担40%，每亩5.6元；省财政承担25%，每亩3.5元；县（市、区）财政承担10%，每亩1.4元，农民承担25%，每亩3.5元。
2011年4、5月份，曾都区政府召开三农保险工作会议，对曾都区的水稻保险工作进行安排部署，要求各乡镇召集该镇各村干部开会，对政策性水稻保险工作进行落实，由人保财险乡镇营销负责具体的保费收取工作。因人保财险曾都支公司对水稻保险工作推介宣传不到位、理赔程序麻烦、理赔金额小等因素，农户不愿意参加水稻保险费，水稻保险费收取比较困难。
2011年5、6月份某日，人保财险曾都支公司副经理彭勇（检察机关另案处理）召开农险业务会议。为完成水稻保险应保尽保的工作要求，彭勇授意各乡镇营销部负责人可先让各村干部垫付水稻保险费，再通过虚假理赔的方式返还垫付的水稻保险费。被告人聂某甲、卢某等在场的各乡镇营销部负责人当时均没有对此提出异议。
随后，卢某向何店镇各村干部承诺先让各村干部垫付水稻保险费，以农户的名义虚构保险合同。而后再通过虚假理赔的方式返还，承诺保证赔付的钱比垫付的保费要多。各村干部为了完成水稻保险工作的任务而同意，并按照卢某提供的各村粮食直补面积垫付该村应交的水稻保险费。卢某将何店镇各村的承保信息汇总后，制作何店镇年度承保信息表。再将制作的承保信息资料上报给人保财险曾都支公司农险部的聂某甲，后者将收取的何店镇水稻保险费上交给人保财险曾都支公司，由农险部负责打印何店镇各村的保单及参保农户的保险凭证。水稻保险承保工作完成后，人保财险曾都支公司没有按照上级文件规定“承保信息公开、凭证发放到户”的要求公布承保信息及向各农户发放保险凭证。
聂某甲对曾都区各镇承保信息进行汇总后，负责整理曾都区农业保险财政补贴申报资料，由彭勇向区农业局进行申报。区农业局副局长陈亮树（检察机关另案处理）具体负责水稻保险的审核工作，审核由陈亮树、刘某具体进行，每年在审核阶段陈亮树采取抽查一个乡镇进行检查的方式进行审核。陈亮树选定检查的乡镇后，在该镇的承保明细表上随机选定几个村及一些农户进行抽查，在审核过程中，陈亮树发现存在部分农户对水稻保险情况不知情、对自己缴纳的水稻保险费不清楚，存在水稻保险费垫付的问题，陈亮树当场口头要求彭勇对这些问题进行整改。陈亮树参加检查一天后，因工作原因未继续参加检查，由刘某代表区农业局参加检查。审核工作结束后，刘某向陈亮树汇报检查中也发现上述问题，陈亮树向彭勇口头通报检查中发现的问题，并再次要求人保财险曾都支公司对发现的问题进行整改。后彭勇口头向陈亮树汇报已经整改完毕，陈亮树未重新组织复查，就对人保财险曾都支公司申报的水稻保险承保资料予以认可，在彭勇提供的财政补贴资金申报表上签字并加盖区农业局的公章。得到区农业局审核认可后，彭勇即向区财政局金融科申报拨付县级水稻保险财政补贴资金，区级财政补贴拨付后，区财政局再向省财政厅申报省级、中央配套补贴资金。省财政厅将补贴资金拨付至区财政局国库科，国库科按照拨付工作流程将中央、省级补贴资金拨到人保财险曾都支公司提供的人保财险随州市分公司的银行账户中。
同年9月份左右，人保财险曾都支公司进行水稻保险的理赔工作，彭勇根据当年保费的缴纳情况，预先制定出一个赔付比例，并将这个比例告知聂某甲，聂某甲按照彭勇授意实施虚假水稻保险理赔工作，由聂某甲根据彭勇提出的比例核算出各镇的理赔金额，并将何店镇的理赔总金额告知卢某，聂某甲还要求各一乡镇营销部负责人在制作理赔卷宗时，要做到签字笔迹不雷同、各村理赔金额要符合逻辑。卢某按照聂某甲的要求实施何店镇的理赔工作，根据各村交纳的水稻保险费，计算出各村的理赔金额，并告诉各村干部，让各村准备“受灾”农户资料以申报理赔款。各村干部基本上都是选择跟自己关系较好、能把理赔款取出返还给村干部的农户进行申报。卢某将何店镇虚假理赔卷宗制作好后，交给人保财险曾都支公司农险部的聂某甲，由聂某甲对理赔卷宗进行审核，审核通过后，按照人保财险理赔流程进行申报。人保财险公司将理赔款打到各“受灾”农户提供的一本通账户中。2012年至2013年，人保财险曾都支公司的彭勇、聂某甲和卢某均是按照这一模式实施“承保、理赔”，在曾都区何店镇收取各村水稻保险费和进行虚假理赔，理赔款用于返还村干部垫付的水稻保险费。区农业局在水稻保险审核工作中，也是采取抽查的方式进行检查，在抽查的过程中发现了存在垫付保费的情况，并向彭勇进行了口头通报，陈亮树待彭勇口头汇报整改完毕，在没有组织复查的情况下就对人保财险曾都支公司申报的水稻保险信息予以审核认可。
2011年何店镇下辖的20个行政村共垫付水稻保险费147365.37元，2012年垫付146026.19元，2013年垫付162221.72元，三年共计455613．28元，合计套取国家水稻保险补贴资金1366839.84元。
2015年5月12日，被告人聂某甲在接受检察机关询问时到案并且如实交代了其犯罪行为。
2015年8月17日，人保财险曾都支公司向随州市曾都区人民检察院退缴了非法所得1000000元。
上述事实，被告人聂某甲、卢某在开庭审理过程中不持异议，并有以下经庭审举证、质证的证据证实：1．书证：《案件来源》，被告人聂某甲、卢某户籍信息资料，中国人民财产保险股份有限公司《章程》，随州市工商局出具的人保财险曾都支公司、何店营销服务部的企业登记信息、营业执照、法人变更登记资料，人保财险随州市分公司人事任免文件，《农业保险条例》（中华人民共和国国务院令第629号），财政部关于印发《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》（财金（2008）26号），关于加强农业保险承保管理工作的通知（保监产险（2011）455号），关于2010年的中央财政农业保险保费补贴工作有关事项的通知（财金（2010）49号），中国保险监督管理委员会关于规范政策性农业保险业务管理的通知（保监发（2011）56号），中国人民财产保险股份有限公司农业保险八条禁令，人保财险湖北省分公司农险保险九条禁令，湖北省人民政府办公厅关于做好全省政策性三农保险试点工作的通知（鄂政办发（2008）38号），湖北省人民政府办公厅转发省农业厅、省财政厅、湖北保监局关于稳步推进2010年政策性三农保险工作意见的通知（鄂政办发（2010）37号），湖北省人民政府办公厅关于进一步做好政策性三农保险工作的通知（鄂政办电（2009）110号），省财政厅关于印发《湖北省“三农”保险财政保费补贴资金管理实施办法））的通知（鄂财金发（2008）25号），湖北省农业湖北省财政湖北省保监局关于做好全省水奶牛保险试点工作的通知（鄂农计发（2008）72号），随州市人民政府办公室关于做好政策性三农保险试点工作的通知（随政办发（2008）39号）曾都区人民政府办公室关于做好全区政策性三农保险试点工作的通知（曾政办发（2008）50号），区人民政府办公室关于转发曾都区三农保险基层服务体系建设实施方案的通知（曾政办发（2011）70号），区人民政府办公室关于在全区继续开展2009年水稻保险工作的通知，区人民政府办公室关于成立曾都区政策性三农保险工作领导小组的通知（曾政办文（2011）33号），区人民政府办公室《关于在全区继续开展2009年水稻保险工作的通知》，区财政局关于加强农业保险保费补贴资金管理的通知（曾财发（2014）11号），何店镇人民政府关于做好2011年度政策性三农保险工作的通知（何政发（2011）3号），人保财险湖北省分公司办公室关于印发2014年一季度《跃马迎春业务推动方案》的通知（鄂人保财险办发（2013）386号），人保财险湖北省分公司办公室关于下达2014年二季度保费任务目标的通知（鄂人保财险办发（2014）61号），人保财险湖北省分公司农业保险承理赔，公示工作管理办法，关于下发《随州分公司农险业务管理实施办法》的通知（随人保财险发（2011）32号），人保财险曾都支公司关于成立2010年三农保险自查领导小组的通知（曾人保财险发（2011）9号），人保财险曾都支公司关于印发《曾都支公司2011年农险业务管理实施办法的通知》（曾人保财险发（2011）6号），人保财险曾都支公司2011、2012、2013年水稻保险考核办法，关于成立政策性三农保险领导小组的通知（曾人保财险发（2011）5号），詹升权提供的曾都区2012、2014年政策性“三农”保险工作会议记载；曾都支公司2010年、2013年、2014年度水稻保险自查自纠报告，农业保险司法案件风险排查情况统计表（2011．2012．2013），人保财险曾都支公司提供的财务记账凭证，关于邓姗姗、彭勇、张某的银行账户存取款记录，农业局提供的2010-2014年水稻保险汇总表和湖北省农业保险财政保费补贴资金（保险机构）申报表，2010年至2014年何店镇各村水稻保险保单，人保财险曾都支公司提供的2010年至2014年度何店镇水稻保险理赔卷宗，区财政局提供的2010年至2014年人保财险曾都支公司保费补贴申报资料，2010年至2014年财政保费补贴资金拨付凭证、银行查询记录，卢某工作笔记本；何店镇下辖20个行政村村干部提供的记载垫付水稻保险费的资料，人保财险湖北省分公司农村分散保险业务理赔服务工作指导意见，曾都支公司2014年业绩考核办法，人保财险曾都支公司出具的卢某财务费用关于申请解决水稻保险承保查勘费用请示报告等；2、证人张某、邓某、聂某乙、高某、王某、彭某、刘某等人的证言；3、被告人聂某甲、卢某及同案人彭勇、陈亮树原在侦查机关的供述与辩解。
本院认为，被告人聂某甲、卢某身为国家机关委托代表国家行使职权的组织中从事公务的人员，在2011年至2013年何店镇开展政策性水稻保险工作的过程中，违背文件规定的工作流程，采取村干部垫付水稻保险费以农户名义虚构保险合同，并通过虚假理赔的方式返还保费，违反了《保险法》、《农业保险条例》及有关水稻保险的政策规定，致使国家水稻保险保费补贴资金被套取136，3839.84元，造成重大的经济损失，其行为构成滥用职权罪，公诉机关指控的罪名成立。人保财险公司是国有控股公司，二被告人在该公司内从事管理工作，在本案中依法应视为国家工作人员，二被告人在工作中违反国家法律、法规和规定，操纵虚假理赔，套取财政补贴资金，客观上破坏了国家行政机关的管理工作，造成财政资金的严重损失，其行为符合滥用职权罪的犯罪构成，应当以滥用职权罪追究刑事责任，二被告人及其辩护人提出的二被告人的行为不构成滥用职权罪辩解，辩护理由不能成立。鉴于被告人聂某甲能够自首，如实供述犯罪事实，被告人卢某能够坦白认罪，均具有不同程序的可以从轻处罚的量刑情节，鉴于二被告人的犯罪情节轻微，可以不需要判处刑罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第二十五条、第六十七条、第三十七条之规定，判决如下：
一、被告人聂某甲、卢某犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
二、将人保财险曾都支公司退缴至随州市曾都区人民检察院的非法所得1000000元，予以追缴，由该院上交国库。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向湖北省随州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本六份。
审 判 长 王 宁
人民陪审员 吴祖国
人民陪审员 石中山
二〇一六年七月四日
书 记 员 史晓燕