湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终756号
上诉人（原审原告）：湖南省富华水电有限公司。住所地：ＸＸ瑶族自治县沱江镇长征路**号。
法定代表人：龙达魁，该公司董事长。
委托代理人：谢小明，该公司总经理。
委托代理人：周晋，湖南湘达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：湖南省人民政府。住所地：长沙市天心区湘府西路*号。
法定代表人：许达哲，省长。
委托代理人：胡甲初，湖南骄阳律师事务所律师。
委托代理人：钱本章，湖南省水库移民开发管理局副总工程师。
被上诉人（原审被告）：湖南省ＸＸ瑶族自治县移民开发局。住所地：ＸＸ瑶族自治县春晓路**号。
法定代表人：唐震，该局局长。
委托代理人：唐智，该局纪检组长。
委托代理人：潘志勇，湖南通程律师事务所律师。
湖南省富华水电有限公司（以下简称富华公司）因诉湖南省人民政府（以下简称省政府）作出湘政函[2014]109号《关于〈湖南省潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告〉的批复》和湖南省ＸＸ瑶族自治县移民开发局（以下简称ＸＸ移民局）下发的《关于涔天河水库扩建工程淹没影响1992年以后建设的全淹没小水电站处理补偿有关事项的通知》一案，不服长沙市中级人民法院（2015）长中行征初字第0070号判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审经审理查明：1966年2月15日，水利电力部受国家计委委托审核批复同意湖南省涔天河木材过坝水利工程设计任务书，兴建涔天河水库工程，水库回水以不影响ＸＸ县城为原则，同意正常高水位为252米。由于六十年代修建涔天河水库时受不淹没ＸＸ县城（水口镇）限制，而建成了一座具有灌溉、发电、过水等综合功能的低坝水库枢纽，库容1.05亿立米。经过多年实践，水库没有充分发挥水资源的综合效益，不能适应当地工农业发展的要求。鉴于ＸＸ县城已迁至涔天河水库大坝下游，涔天河水库具备扩大规模、增加效益的条件。1991年6月，水利部计划司在永州市召开了《湖南省涔天河水库扩建工程项目建议书》审查会，并于6月26日形成了《审查会议纪要》，会议认为，涔天河水库扩建工程是十分必要的，同意创造条件尽早修建。工程建设任务和规模本阶段初定灌溉面积85万亩，电站装机容量13.5万千瓦，正常蓄水位初选315米，总库容16.45亿立米；下阶段工作希补充消水流域规划，同时建议由湖南省人民政府进行审查，结合湘南农业开发区做好灌溉规划，合理布置近期、远期灌溉发展面积，对于正常蓄水位、死水位和水库规模进一步进行技术经济比较。
1991年10月，湖南省水利水电勘测设计院编制了《洞庭湖水系湘江支流潇水流域规划报告》，消水流域规划的任务是：以灌溉发电为主，兼顾防洪、航运、漂木、水土保持等综合利用；规划选定2000年为近期规划水平年，2015年为远景规划水平年；综合历次规划主要结果，经过本阶段方案比较，最终选定15个主要工程（包括中型以上水库灌溉工程）为本流域开发方案；规划近期工程：干流第一期控制性工程为涔天河水库扩建（315米）。1991年11月13日，水利部印发水计[1991]51号《关于报送湖南省涔天河水库扩建工程项目建议书审查意见的函》，对《湖南省涔天河水库扩建工程项目建议书》提出了初审意见。
1992年9月8日，省政府办公厅印发湘政办函[1992]236号《关于﹤潇水流域规划报告﹥初审意见的批复》，经省人民政府同意，批复认为省水利水电厅《关于对“潇水流域规划报告”的初审意见》确定的关于潇水流域的开发方针和目标比较符合实际，是可行的，原则同意该厅的意见。为了进一步加快流域的治理和开发，必须把涔天河水库扩建工程列为近期潇水流域和湖南地区国土综合开发的控制性工程，并抓紧做好各项前期准备工作；同时要求省水利水电厅应将《潇水流域规划报告》及有关材料，迅速向国家计委、水利部和长江水利委员会等单位申报，以便争取早日分期付诸实施。1992年9月22日，湖南省水利水电厅以湘水电计字（1992）第117号《关于报送“湖南省消水流域规划报告”的报告》将《消水流域规划报告》和有关批复文件一并上报水利部备案。1993年12月27日，国家环境保护局以环监[1993]695号复函批复同意《湖南潇水涔天河水库扩建工程环境影响报告书》可以作为报批可行性研究和开展初步设计的依据；1994年6月27日，水利水电规划设计总院以水规水（1994）0037号函将《涔天河水库扩建工程可行性研究报告》的审查意见报请水利部核批。
1994年10月11日，省政府领导听取了零陵地委和行署对涔天河水库扩建工程有关问题专题汇报，并形成了会议纪要，要求进一步抓紧工作，报请国家计委、水利部尽早审查批准可行性研究报告。1999年7月20日，湖南省水利水电厅以湘水电计字[1999]第62号请示将《涔天河水库扩建工程初步设计报告》呈报水利部审批。2006年4月12日，永州市人民政府书面请示水利部长江水利委员会请求将涔天河水库扩建工程列入国家“十一五”规划，并请求帮助指导申请国家立项等前期工作的开展。
2007年6月5日，湖南省发展和改革委员会、湖南省水利厅下发了湘发改农[2007]467号《关于开展涔天河水库扩建工程移民及淹没实物指标调查的通知》；8月31日，中共永州市委办公室、永州市人民政府办公室下发了永办[2007]55号《关于成立永州市促进民营经济发展协调领导小组和开展涔天河水库扩建工程移民及淹没实物指标调查工作领导小组的通知》。2009年6月1日，省政府发布《关于禁止在涔天河水库扩建工程淹没区和枢纽工程施工区新增建设项目和迁入人口的通告》。
2009年7月23日，中共ＸＸ县委办公室、ＸＸ县政府办公室下发江办[2009]24号《关于成立涔天河水库扩建工程领导小组的通知》。2009年8月8日，ＸＸ县涔天河水库扩建工程领导小组办公室下发《关于召开库区淹没小水电站清产核资工作会议的通知》，定于8月10日上午召开涔天河水库扩建工程库区淹没小水电站清产核资工作会议，富华公司派员参加了会议。此后，ＸＸ县有关方面多次召开会议，对涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站处置工作进行研究，包括富华公司在内的多个小水电站业主对相关法律问题及补偿标准持有不同意见，向涔天河水库扩建工程指挥部就相关法律问题申请听证以及向ＸＸ县有关部门书面反映有关事项，ＸＸ县水利局于2014年8月20日作出了《关于对湖南省富华水电有限公司〈关于涔天河水库扩建工程“九二规划”有关问题的函〉的答复》，因富华公司不服上述《答复》，ＸＸ县政府于2014年11月29日作出江政信复查字[2014]14号《信访事项复查意见书》，维持了ＸＸ县水利局作出的答复。
2009年8月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制了《湖南省潇水涔天河水库扩建工程项目建议书（审定本）》；2010年9月，国家发展和改革委员会作出了发改农经[2010]1965号《国家发展改革委关于湖南省潇水涔天河水库扩建工程项目建议书的批复》，原则同意所报湖南省潇水涔天河水库扩建工程项目建议书。2010年12月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制了《湖南省潇水涔天河水库扩建工程建设征地移民安置规划大纲（修改稿）》，其8.4.5水利水电设施规划中对库区小水电站提出了如下处理方式：“以1992年湖南省人民政府批准的《潇水流域规划》为界，于此之前建成的按7500元/kw进行补偿；于此之后建成的，对全淹没小水电站，不考虑复建，采取一次性补偿，按其原投资情况计列补偿费；对部分淹没小水电站，根据各电站厂房部分及其他淹没线以下部分原投资情况，计列补偿费，……”。
2012年6月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制了《湖南省潇水涔天河水库扩建工程可行性研究报告》；2012年6月，国家发展和改革委员会作出了发改农经[2012]1902号《国家发展改革委关于湖南省潇水涔天河水库扩建工程可行性研究报告的批复》，原则同意所报涔天河水库扩建工程项目可行性研究报告。2013年7月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制了《湖南省潇水涔天河水库扩建工程初步设计阶段建设征地移民安置规划设计报告》（审定本），其中3.4.1（2）确定小水电站处理原则为：“以1992年湖南省人民政府批准的《潇水流域规划》为界，于此之前建成的按7500元/kw进行补偿；于此之后建成的，对全淹没小水电站，不考虑复建，采取一次性补偿，按其原投资情况，按5%年折旧率扣除后计列补偿费；对部分淹没小水电站，根据各电站的复建设计概算计列补偿费，损失水头和电量不予补偿”。2013年9月6日，水利部作出水总[2013]363号《水利部关于湖南省潇水涔天河水库扩建工程初步设计报告的批复》，审批同意涔天河水库扩建工程初步设计报告。
2014年1月17日，ＸＸ县涔天河水库扩建工程指挥部对富华公司下达了《关于下达涔天河水库扩建工程淹没影响电站初步设计处置补偿办法的通知书》，确定富华电站原始投资4500万元，按5%年折旧率扣除后一次性补偿总额为2925万元。
2014年4月16日至18日，湖南省水库移民开发管理局在长沙市召开了涔天河水库扩建工程建设征地移民安置实施规划设计报告审查会议，并于4月23日将涔天河扩建工程移民安置实施规划技术评审情况书面报告给省政府。2014年7月1日，湖南省水库移民开发管理局又在长沙市召开了落实涔天河水库扩建工程建设征地移民安置实施规划设计报告评审意见专家碰头会议，并于7月9日将涔天河水库扩建工程移民安置实施规划审核意见书面报告给省政府。经省政府主要领导批示同意，省政府于2014年7月30日作出了湘政函[2014]109号《关于〈湖南省潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告〉的批复》，批复同意永州市《关于审批〈湖南省潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告〉的请示》。
2014年10月12日，中共ＸＸ县委办公室、ＸＸ县政府办公室联合印发了《涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站处理补偿工作方案》；10月27日，ＸＸ县涔天河水库扩建工程指挥部发布了《关于涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站处理补偿有关问题的通告》；11月10日，ＸＸ县涔天河水库扩建工程指挥部向富华公司下达了《关于协商签订涔天河水库扩建工程淹没影响33处小水电站〈补偿协议书〉的通知》，要求富华公司在2014年11月30日前与指挥部联系协商签订处理《补偿协议书》，领取补偿投资资金，同时协商解除其2000年8月22日与ＸＸ县水电开发领导小组签订的《水电发电站开发合同》。2014年12月26日，ＸＸ移民局向富华公司下达了《关于涔天河水库扩建工程淹没影响1992年后建设的全淹没小水电站处理补偿有关事项的通知》，通知富华公司就富华水电站的处理补偿有关事项，确认对富华电站一次性补偿投资金额为2925万元，告知富华公司在2015年元月9日前协商签订处理《补偿协议书》，领取补偿投资费，逾期将投资补偿资金提存至湖南省ＸＸ瑶族自治县公证处。
另查明：1997年10月25日，中共ＸＸ县委、ＸＸ县政府联合发布了江发[1997]22号《关于积极发展地方水电的若干规定》，明确“县水电局负责制定全县水电资源开发利用的中长期规划和年度计划，归口管理地方水电及其供电网络。凡本县境内的地方水电建设项目，必须符合流域规划，经水行政主管部门审批后，县计委7天内办理好立项手续，县水电局即发给发电取水许可证，县国土局7天内办理好立项手续”；鼓励“县内外各机关、企事业单位、乡镇、村组、其他经济组织和个人（含干部职工）利用自有资金以多种形式新建水电站网，实行‘谁建、谁有、谁管、谁受益’的政策，其所有权受法律保护”。1999年12月31日，中共ＸＸ县委办公室以江办发[1999]55号文件《关于成立县水能开发和电力建设领导小组的通知》，成立了由时任县委书记、县长担任正副组长的县水能开发和电力建设领导小组。
2000年4月11日，ＸＸ县政府制定发布了江政发[2000]11号《关于落实〈关于加快水电开发的决议〉的实施办法》，其中第四条规定“坚持‘谁投资、谁受益’的原则，允许国家、集体、个人以合资、独资或股份合作的形式开发水电”。2000年4月20日，湖南省永州潇水流域开发有限公司（简称潇水公司）向永州市水电局递交了潇水字[2000]10号《关于批复凌江河口电站工程可行性研究的请示》，请求予以批准。2000年7月22日，ＸＸ县政府常务会议纪要明确，“鉴于涔天河水库扩建工程资金省、市暂时没有确定，工程开工没有确定，……同意在冯河流域码市至水口河段开发电源点”。2000年7月29日，永州市水利水电局以永水电办字（2000）第14号《关于兴建凌江河口电站规划的批复》，就凌江河口以上16公里多的河段规划函复潇水公司，“码市凌江河口自然落差33.5米，以‘少淹少移’出发，该河段可按二级开发，第Ⅰ级正常水位320～324再作补充论证工作，第Ⅱ级正常水位以与雾江第四级凌江第三级的发电尾水位衔接是适宜的，即按299.5～301高程在初设中补充论述”，并要求潇水公司“做好为客商服务，协调客商办理好有关立项、登记等手续。待初步设计审批后兴建动工”。
2000年8月5日，富华公司向贝江乡政府并ＸＸ县水电开发领导小组提交了《关于请求开发凌江河口电站的请示》。8月22日，ＸＸ县水电开发领导小组（甲方）与富华公司（乙方）签订了《水电发电站开发合同》，合同约定乙方在ＸＸ县凌江河口投资兴建水力发电站一座，甲方为乙方提供建站优惠政策，提供兴建电站的水力资源和协助征用建站土地，组织办理电站立项、审批、许可证、征地等手续，费用由乙方支付。乙方负责兴建电站过程中的一切投资和电站投产后的生产经营管理，自负盈亏。合同期限50年，至2050年8月22日。8月23日，ＸＸ县政府作出江政函[2000]26号《关于批准兴建凌江河口水电站的批复》，批准同意富华公司等筹集资金在贝江乡兴建装机容量为7500kw的凌江河口水电站一座。2000年9月20日，潇水公司向ＸＸ县计委递交了潇水字[2000]16号《关于兴建凌江河口电站的立项请示》；9月29日，ＸＸ县计划委员会作出江计字[2000]46号《关于兴建凌江河口电站的立项批复》，批复同意兴建凌江河口电站。富华公司遂于2000年10月动工兴建凌江河口电站。
2000年11月6日，永州市水利水电局下发永水电计财字（2000）第30号《潇水上游东河支流各流域规划报告的审查意见》，批复永州市水利水电设计院，明确“涔天河水库扩建后的正常高水位为317m，因此本次规划只对320m高程以上进行规划，对320m高程以下的水能未作规划。市局上不同意在320m以下高程修建电站，如开发商认为涔天河水库扩建难以确定，在扩建前还有利可图，仍要建电站，由县里酌情解决，不必上报审批，但开发商必须书面承诺，在涔天河水库扩建时不索取赔偿”。同年11月8日，永州市水利水电局对ＸＸ县水电局下发永水电小电字（2000）第12号《关于ＸＸ县水电开发中应注意几个问题的意见》，指出“由于涔天河水库扩建前期工作历时11年，已完成扩建工程的初步设计。根据初步设计确定涔天河水库后的正常高水位为317米，因此在317米高程以下原则上不能再建电站，市局也不予审批。如业主考虑涔天河水库扩建前还有利可图，愿意兴建电站的，由县水行政主管部门酌情处理；……凡属320米高程以下兴建的电站，必须由业主书面承诺：在涔天河水库扩建后不负责赔偿。原来未办理此手续的均应把手续办妥”。2000年12月5日，ＸＸ县委副书记、县长赵荣主持召开了水电开发工作专题会议，并印发了江专纪[2000]17号《水电开发工作专题会议纪要》，对在涔天河至码市冯河流域320控制线以下建电站问题进行了具体研究；2000年12月23日-24日，ＸＸ县政府召开常务会议，对涔天河水库淹没区“320高程”内的电源点开发问题进行了讨论研究，提出“鉴于涔天河水库扩建规划久拖未决，即便‘入笼’也尚需时日，兼之我县林区无骨干电源点，群众又有开发水电资源的强烈愿望，会议同意在‘320高程’内坚持有序开发的原则，加快电源点的开发。有关部门要加强与投资商的思想沟通工作，阐明涔天河水库扩建的可能性与在‘320高程’内开发电源点的风险性，县人民政府及其部门不承诺涔天河水库扩建后的赔偿，由投资方自负一切损失”。2001年2月4日，ＸＸ县委办公室印发ＸＸ县委荣燕明书记主持召开的水电开发工作专题会议纪要（江专纪[2001]4号），明确“鉴于富华水电站建设存在涔天河水库加高等风险，投资商必须出具具有法律效力的书面文书，一式六份，承诺不向我县政府及所属部门要求赔偿。……坚持按照水电工程建设的有关规定报批，最迟2月底以前办好有关审批手续”。2001年5月16日ＸＸ县政府办公室制定了江政办发[2001]24号《关于流域（电源点）开发和电站上网的管理办法》（试行），其第三条规定“对海拔320米以下涔天河水库加高后水淹区范围内的电源点原则上控制开发。若业主认为有利可图，愿意承担风险，自负责任，并向县人民政府及其部门作出了具有法律效力的书面承诺后，可报建”。2001年1月28日和2月20日，富华公司分别向ＸＸ县政府和永州市水电设计院出具承诺书，承诺其投资兴建的富华水电站如被加高后涔天河水库工程淹没，其损失不要求政府及有关部门给予经济赔偿。2001年3月，永州市水利水电勘测设计院出具了《ＸＸ县富华水电站初步设计报告》；2001年3月19日，永州市水利水电局就富华电站建设书面请示省厅农电处，湖南省小水电公司于4月2日回复“因所建电站属涔天河扩建淹没区，未列入开发规划，由你局自行审定”；2001年7月19日，ＸＸ县计委作出江计字[2001]29号《关于富华电站二期工程的立项批复》。2002年12月23日，富华公司就请求办理富华电站有关审批手续书面请示ＸＸ县水利局，ＸＸ县水利局于2003年1月5日就相关问题进行了答复。2007年5月16日，富华公司请示ＸＸ县水利局将凌江河口电站更名为“富华水电站”。
原审认为，本案各方当事人对潇水涔天河水库扩建工程本身的合法性并无异议。各方当事人争议较大的主要有以下几个方面的问题：一、省政府湘政函[2014]109号《批复》是否为可诉行政行为；二、原告起诉ＸＸ移民局是否属于重复起诉；三、《潇水流域规划报告》是否合法有效；四、富华电站是否为违法的水工程建设；五、被告被诉行政行为是否合法。
第一，省政府作出的湘政函[2014]109号《批复》同意《湖南省潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告》（审定本）中对涔天河水库扩建工程的移民补偿安置标准等，确认了小水电处理原则，确认对富华电站的具体补偿金额为2925万元，该《批复》实际上确定了相对人的实体权利义务，为可诉的行政行为，属于人民法院行政审判权限范围。
第二，原告富华公司在永州市中级人民法院起诉ＸＸ县政府一案中，没有将ＸＸ移民局列为共同被告，原告富华公司在该案中的诉讼请求为“撤销被告作出的关于原告水电站的补偿决定”、判令被告“依法补偿原告8960万元”以及由被告ＸＸ县政府承担案件诉讼费，并未包含本案中原告提起诉讼的被告ＸＸ移民局2014年12月26日对原告下发的《通知》，这一事实已经庭审查明，（2015）湘高法行终字第190号行政裁定亦予以了确认，本案原告对ＸＸ移民局提起诉讼不属于重复起诉。ＸＸ移民局对富华公司下发的《关于涔天河水库扩建工程淹没影响1992年以后建设的全淹没小水电站处理补偿有关事项的通知》确认了对富华电站的具体补偿金额、要求富华公司限期关闭富华电站并移交政府进行库底清理以及逾期不协商签订补偿协议和领取补偿款项的相应后果，该《通知》确定了富华公司的实体权利义务，属于可诉的行政行为。
第三，关于省政府1992批复的《潇水流域规划报告》是否合法有效的问题。
原判认为，关于流域规划如何制定的问题法律法规并未作具体规定。1988年《水法》第十一条规定：开发利用水资源和防治水害，应当按流域或者区域进行统一规划。规划分综合规划和专业规划。国家确定的重要江河的流域综合规划，由国务院水行政主管部门会同有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。其他江河的流域或者区域的综合规划，由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同有关地区编制，报同级人民政府批准，并报上一级水行政主管部门备案。综合规划应当与国土规划相协调，兼顾各地区、各行业的需要……。1993年《湖南省水法实施办法》第九条也是类似规定，其第二款规定：洞庭湖和湘江、资江、沅江、澧水及其他跨地、州、市行政区域的河流的综合规划，由省水行政主管部门会同有关部门和有关州、市人民政府、地区行政公署编制，报省人民政府批准……。因此，对于流域综合规划的编制、用途和效力等，法律法规只作了原则性的规定。
从现有证据来看，湖南省水利水电勘测设计院1991年10月编制完成《潇水流域规划报告》后由湖南省水利水电厅报请省政府审批，省政府办公厅1992年9月8日对省水利水电厅作出湘政办函[1992]236《关于〈潇水流域规划报告〉初审意见的批复》，原则同意该厅意见，并明确“必须把涔天河水库扩建工程列为近期潇水流域和湖南地区国土综合开发的控制项工程，并抓经做好各项前期准备工作”，同时要求省水利水电厅“应将《潇水流域规划报告》及有关材料，迅速向国家计委、水利部和长江水利委员会等单位申报，以便争取早日分期付诸实施”。省水利水电厅在1992年9月22日报送水利部《关于报送“湖南省消水流域规划报告”的报告》中明确：“根据水利部、水计（1991）51号文‘关于报送《湖南省涔天河水库扩建工程项目建议书》审查意见的函：下阶段工作希补充消水流域规划，建议由湖南省人民政府进行审查’的要求，我厅在抓紧涔天河前期工作的同时，由省水电勘测设计院补做了《消水流域规划报告》……报请省政府审查……”。由此可知，1992年《潇水流域规划报告》是专门为涔天河水库扩建工程而报水利部和长江水利委员会等单位的补充配套材料，囿于当时的历史条件，并未对外予以公示，考虑到该《流域规划报告》初审意见已报经省政府批复同意，宜认可1992年《潇水流域规划》的合法性和有效性。
第四，关于富华电站的合法性问题。根据《水法》规定，经批准的流域规划是开发利用水资源和防治水害活动的基本依据。如前所述，1992年《潇水流域规划报告》初审意见已报经省政府批复同意，应当确认《潇水流域规划》的合法性和有效性，从此角度而言，富华电站建设确实违反了1992年《潇水流域规划》。但富华电站的建设又有其特殊的历史条件和政策原因：其一，从现有证据来看，涉案的富华电站就是凌江河口电站，永州市水利水电局批复潇水公司兴建凌江河口电站规划在前，富华公司与ＸＸ县水电开发领导小组签订《水利发电站开发合同》在后。富华电站是ＸＸ县政府的招商引资项目，根据ＸＸ县水电开发相关政策规定，政府需为客商做好服务工作，按照ＸＸ县水电开发领导小组与富华公司的合同约定，ＸＸ县水电开发领导小组作为合同甲方，要为乙方富华公司提供建站优惠政策，提供兴建电站的水力资源和协助征用建站土地，组织办理电站立项、审批、许可证、征地等手续，由富华公司支付相关费用。因此，办理兴建电站审批手续不是富华公司的义务，若富华电站手续不齐全，也不是富华公司的责任；其二，根据1988年《水法》第二十二条规定，兴建水工程，必须遵守国家规定的基本建设程序和其他有关规定。建设富华电站的项目建议书、可行性研究报告、设计、征地等手续均经过了行政职能部门的审批；其三，对违法水工程的处理，须经水行政主管部门按照法定程序依法认定和处理，但本案中并无证据显示有权部门已经认定富华电站为违法水工程；其四，根据本案查明的事实，永州市水利水电局2000年7月29日批复潇水公司兴建凌江河口电站以及ＸＸ县政府在招商引资和2000年8月22日签订水电开发合同时，实际上都没有考虑涔天河水库扩建工程的因素。永州市水利水电局在审查《潇水上游东河支流各流域规划报告》时注意到了涔天河水库扩建后的317m正常高水位，不同意在320m以下高程修建电站，但此时凌江河口电站已在建设过程中，所以才有政府要求开发商必须出具书面承诺才能继续建设的要求。因此，在当时情况下，ＸＸ县政府和富华公司均已清楚富华电站建设存在涔天河水库扩建加高淹没风险，富华公司也按照政府的要求出具了书面承诺。因此，造成富华电站建设违反流域规划的原因是多方面的，由于当时客观条件决定和行政机关的原因而导致审批手续存在瑕疵，其责任不能完全归咎于行政相对人。由此形成的水工程，不应简单的认定为违法工程。涉案富华电站的形成具有特殊的历史、政策、行政管理等诸多方面因素，应按照尊重历史、照顾现实的处理原则，对行政相对人的信赖利益予以适度保护，本案中被告实际上也并不是按照违法水工程对富华电站进行处理的。
第五、关于被告省政府和ＸＸ移民局被诉行政行为是否合法的问题。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）第七条的规定，移民安置规划大纲应当根据工程占地和淹没区实物调查结果以及移民区、移民安置区经济社会情况和资源环境承载能力编制。工程占地和淹没区的实物调查，由项目主管部门或者项目法人会同工程占地和淹没区所在地的地方人民政府实施；实物调查应当全面准确，调查结果经调查者和被调查者签字认可并公示后，由有关地方人民政府签署意见。实物调查工作开始前，工程占地和淹没区所在地的省级人民政府应当发布通告，禁止在工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口，并对实物调查工作作出安排。《湖南省大中型水库移民条例》第十二条规定，水库淹没和工程占地的实物指标是移民安置规划编制和淹没补偿投资概算的依据。因此，依法进行实物调查是编制移民安置规划的前提和法定程序。国务院令第471号第二十四条规定：工矿企业和交通、电力、电信、广播电视等专项设施以及中小学的迁建或者复建，应当按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿。但本案富华电站情况特殊，由于富华水电站建设违反了1992年《潇水流域规划》，对其补偿不适用“原规模、原标准或者恢复原功能”的补偿原则；被告省政府批复确定对全淹没小水电站“以1992年省人民政府批准的《潇水流域规划》为界，不考虑复建，采取一次性补偿，按其原投资情况，按5%年折旧率扣除后计列补偿费”的补偿原则，已适当考虑了小水电站的历史成因和对相对人实体权益的保护，并无不当。被告确定的对小水电站补偿原则并不是以实物调查结论为依据，因此，被告省政府批复虽然没有按照国务院令第471号规定的实物调查程序对富华电站进行调查认定，但对原告的实体权益并无不利影响。被告ＸＸ移民局根据省政府批复内容，将富华电站的补偿金额和相关内容通知原告富华公司，虽然该通知中有要求富华公司限期关闭电站移交政府和逾期不领取补偿款将提存到公证处的内容，但该通知中并无强制执行的内容，也没有减损原告富华公司的实体权利。
综上所述，原告富华公司要求撤销被告省政府2014年7月30日作出的湘政函[2014]109号《关于〈湖南省潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告〉的批复》中涉及对富华公司富华电站的补偿标准和补偿方案的部分以及被告ＸＸ移民局于2014年12月26日对富华公司下发《关于涔天河水库扩建工程淹没影响1992年以后建设的全淹没小水电站处理补偿有关事项的通知》的理由不能成立，不予支持；原告富华公司请求人民法院判令被告补偿原告8960万元的诉讼请求缺乏事实和法律依据，对原告的该项请求亦不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告湖南省富华水电有限公司的全部诉讼请求。
上诉人富华公司上诉称：—审判决回避了木案被诉行政行为是否合法的问题，导致判决错误。对本案的争议焦点之一“关于被告湖南省人民政府和ＸＸ移民局被诉行政行为是否合法”，一审认为，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和《湖南省大中型水库移民条例》的相关规定，依法进行实物调查是编制移民安置规划的前提和法定程序。但是一审判决并未对上诉人起诉中提出的被上诉人并未依法进行实物调查的事实进行说明和确认。一审认定《潇水流域规划报告》合法有效错误，认定富华水电站违反《潇水流域规划报告》错误。庭审查明，1992《潇水流域规划报告》是为了通过涔天河水库扩建工程的项目建议书而“量身定做”的流域规划报告，被上诉人举证列明的2000年至2012年期间所有政府文件、会议纪要、水电专题会议纪要等都没有《潇水流域规划报告》的记载。因此，1992年湖南省人民政府批复的《潇水流域规划报告》不是生效流域规划，对上诉人没有约束力。上诉人建设富华水电站，在所有职能部门依法办理了相关手续，并依法经营，没有任何过错，应当依法补偿。一审驳回上诉人的诉讼请求完全错误。上诉人上诉请求撤销长沙市中级人民法院（2015）长行征初字地00070号行政判决书。请求确认被上诉人湖南省人民政府于2014年7月30日作出的湖南省人民政府湘政函[2014]109号《湖南省人民政府关于<湖南针潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告>的批复》中《关于富华电站的补偿方案及补偿标准违法。请求确认被上诉人ＸＸ瑶族自治县移民开发局于2014年12月26日给富华公司下发的《关于涔天河水库扩建工程淹没影响1992年以后建设的全淹没小水电站处理补偿有关事项的通知》违法。请求判令补偿上诉人8960万元。
被上诉人湖南省人民政府答辩称：1、答辩人作出的《关于<湖南省潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告>的批复》（湘政函（2014）109号，以下简称109号批复）合法有效，且未对上诉人权利产生实际影响。涔天河水库扩建工程属于中央财政补助投资项目，包括富华电站在内的小水电站的补偿标准和补偿金额由水利部、国家发改委等依法作出决定。答辩人作出109号批复前，由省移民局对《涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置规划实施设计报告》（以下简称“移民安置规划实施设计报告”）进行了全面审查。2014年7月9日，省移民局向省政府呈报了《关于报送涔天河水库扩建工程移民安置实施规划审核意见的报告》，2014年7月30日，答辩人就该报告作出109号批复，批复程序合法，该批复未直接涉及富华电站的补偿方案和标准问题，结论并无不当。《洞庭湖水系湘江支流潇水流域规划报告》（以下简称《潇水流域规划》）于1992年9月8日经湖南省人民政府批复，并由湖南省水利厅依法向国家水利部备案。根据1988年《中华人民共和国水法》的相关规定，《潇水流域规划》履行了完整的审批备案手续，为合法流域规划，且审批后至今，从未进行规划修订，是现行有效的流域规划。2、《潇水流域规划》明确了涔天河水库扩建工程扩建后正常水位为315m，根据规划要求，不得在320m以下高程修建电站。而富华电站设计正常高水位为300．5m。富华电站显然违反《潇水流域规划》以及《中华人民共和国水法》第十九条“建设水工程，必须符合流域综合规划”的规定，且富华电站的建设程序违法，审批手续不全。故富华电站的建设违反流域规划，对富华电站不能适用合法水工程的补偿原则。3．富华电站的修建违反了国家有关法律法规的规定和《潇水流域规划报告》，依法不应补偿。但是，考虑到富华电站的形成确有其特殊历史原因，为了彻底解决历史遗留问题，本着尊重历史、照顾现实，同时适当保护被答辩人的信赖利益的处理原则，对包括富华电站在内的1992年《潇水流域规划》编制以后建设的全淹水电站，采取“按原始投资，各电站按5％年折旧率扣除后计列补偿投资”的补偿原则给予适当补偿，已经最大限度地平衡了被答辩人的实体利益，这一处理方式和补偿原则也争取到了相关部门的理解和认同。4、一审认定事实清楚、证据确凿，被答辩人的上诉理由不成立，应当依法驳回其上诉请求并维持一审判决。
本院查明的事实与原审查明无异，经原审庭审认定的证据已随卷移送本院，可以作为认定事实的依据。
本院认为：第一，省政府作出的湘政函[2014]109号《批复》同意《湖南省潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告》（审定本）确认了对涔天河水库扩建工程的移民补偿、安置标准等并包含了对小水电站的处理原则，更是确认了对富华电站的具体补偿金额为2925万元，应当属于可诉的行政行为。ＸＸ移民局对富华公司下发的《关于涔天河水库扩建工程淹没影响1992年以后建设的全淹没小水电站处理补偿有关事项的通知》中确认了对富华电站的具体补偿金额、要求富华公司限期关闭富华电站并移交政府进行库底清理以及逾期不协商签订补偿协议和领取补偿款项的相应后果，亦属于可诉的行政行为。原审判决的认定符合法律规定。
第二，关于1992年《潇水流域规划报告》的出台和历史沿革，原审充分予以查明。1992年《潇水流域规划报告》是专门为涔天河水库扩建工程而报水利部和长江水利委员会等单位的补充配套材料，虽然该规划当时并未对外予以公示，但湖南省水利水电勘测设计院1991年10月编制完成《潇水流域规划报告》后由湖南省水利水电厅报请省政府审批，湖南省政府办公厅1992年9月8日对省水利水电厅作出湘政办函[1992]236《关于〈潇水流域规划报告〉初审意见的批复》，原则同意该厅意见。故原审关于1992年《潇水流域规划》的合法性和有效性的认定本院予以支持。
第三、关于富华电站合法性的问题。《潇水流域规划》明确了涔天河水库扩建工程扩建后正常水位为315m，根据规划要求，不得在320m以下高程修建电站。而富华电站设计正常高水位为300．5m，明显违反了《潇水流域规划》的要求。但从富华电站的建设情况看，有其特殊的历史条件和政策原因。富华电站是ＸＸ县政府的招商引资项目，按照ＸＸ县水电开发领导小组与富华公司的合同约定，ＸＸ县水电开发领导小组作为合同甲方，要为乙方富华公司提供建站优惠政策，提供兴建电站的水力资源和协助征用建站土地，组织办理电站立项、审批、许可证、征地等手续，由富华公司支付相关费用。根据原审查明的事实，永州市水利水电局2000年7月29日批复潇水公司兴建凌江河口电站以及ＸＸ县政府在招商引资和2000年8月22日签订水电开发合同时，实际上都没有考虑涔天河水库扩建工程的因素。建设富华电站的项目建议书、可行性研究报告、设计、征地等手续均经过了当地行政职能部门的审批。原审关于涉案富华电站的形成具有特殊的历史、政策、行政管理等诸多方面因素，应按照尊重历史、照顾现实的处理原则，对行政相对人的信赖利益予以适度保护的认定本院予以支持。
第四，关于省政府和ＸＸ移民局被诉行为是否合法的问题。
根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）和《湖南省大中型水库移民条例》等的相关规定，进行实物调查是编制移民安置规划，对工程占地和淹没区内的建构筑物及设施进行补偿的前提和法定程序。但因本案涉及的包括富华电站在内的33家小水电站均存在违反1992年《潇水流域规划》的情形，而富华电站在建设初期获知存在涔天河水库扩建加高淹没风险，富华公司亦承诺其投资兴建的富华水电站如被加高后涔天河水库工程淹没，其损失不要求政府及有关部门给予经济赔偿。故上诉人关于《潇水流域规划报告》不是生效流域规划，上诉人属于依法经营，应当依据“三原”原则进行补偿的上诉理由不能成立。被上诉人省政府作出的湘政函[2014]109号《关于〈湖南省潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告〉的批复》确定的对全淹没小水电站“以1992年省人民政府批准的《潇水流域规划》为界，不考虑复建，采取一次性补偿，按其原投资情况，按5%年折旧率扣除后计列补偿费”的补偿原则，充分兼顾了上诉人建设富华电站的历史原因和对相对人实体权益的保护，并无不当。被上诉人ＸＸ移民局根据省政府批复内容，将富华电站的补偿金额和相关内容通知原告富华公司并没有给富华公司增设新的权利和义务。故原审关于富华公司要求撤销省政府湘政函[2014]109号《关于〈湖南省潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告〉的批复》中涉及对富华公司富华电站的补偿标准和补偿方案的部分以及ＸＸ移民局于2014年12月26日对富华公司下发《关于涔天河水库扩建工程淹没影响1992年以后建设的全淹没小水电站处理补偿有关事项的通知》的理由不能成立的认定，本院予以支持。上诉人富华公司请求判令补偿其8960万元的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院亦不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人湖南省富华水电有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨 翔
审判员 张坤世
审判员 张 阳
二〇一七年六月十二日
书记员 张 弛