四川省峨眉山市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川1181行初15号
原告：杨瑶，女，生于1962年6月22日，汉族，住峨边彝族自治县。
委托代理人：杨加文，系杨瑶之父，生于1957年6月16日，住乐山市市中区。
被告：乐山市住房保障和房地产管理局，住所地：乐山市市中区嘉兴路29号，组织机构代码：73487491-1。
法定代表人：张艳炬，局长。
委托代理人：廖廷建，该局工作人员。
委托代理人：曹兴元，四川益华律师事务所律师。
第三人：四川省乐华房地产开发有限公司，住所地：犍为县。
法定代表人：李秀鸣，董事长。
委托代理人：卢建平，四川耀阳律师事务所律师。
原告杨瑶诉被告乐山市住房保障和房地产管理局（以下简称市房管局）商品房买卖合同行政备案一案，本院依照法【2013】3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法【2014】198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院<关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的请示>的批复》于2017年2月14日受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。因四川省乐华房地产开发有限公司（以下简称乐华公司）与本案被诉行政行为存在利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年4月18日进行了公开开庭审理。原告杨瑶及其委托代理人杨加文，被告市房管局的委托代理人廖廷建、曹兴元，第三人乐华公司的委托代理人卢建平到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告杨瑶诉称：原告2008年3月27日付全款在乐华公司紫云苑售楼部购买该小区商品房，并于2008年3月28日依法将买卖合同在被告处办理了备案登记（开发商合同号：061，房管局备案合同号：XXXXXX）。后因乐华公司项目负责人张志明私刻印章，致使该小区办证事宜搁浅。2017年1月20日，原告到被告处查询房屋情况时，发现该备案登记没有了，被告工作人员告知“因张志明私刻印章，乐华公司通过律师向我局申请撤销了”。但在此之前，被告未就撤销备案登记事宜以任何形式通知原告，原告对此毫不知情。原告认为，被告擅自撤销备案登记的行为没有任何法律和事实依据，明显违反法定程序且超越职权，属于违法行政，理由如下：1、被告擅自撤销备案登记的行为缺乏基本的法律和事实依据。刑事犯罪的成立并不当然影响合同的效力，这是一项基本法律原理，并且早已被最高人民法院的多个司法解释所确认。此外，根据我国《民法通则》、《合同法》等法律法规的规定，合同无效的确认权归属于人民法院或者仲裁机构，而人民法院或者仲裁机构并没有出具任何有效法律文书确认上述合同及备案登记违法或者无效，也没有出具任何有效法律文书要求被告撤销备案登记。因此，虽然乐华公司项目负责人张志明存在私刻印章的行为，但该行为并不必然影响合同的效力，更不能成为被告撤销备案登记的理由。被告在没有通知原告且没有充分收集相关证据的情况下，就作出撤销备案登记这种对原告权利可能造成重大损害的行为，显然属于基本事实认定不清，缺乏基本的法律和事实依据。2、被告擅自撤销备案登记的行为违反法定程序。我国法律、法规规定商品房买卖合同的备案登记制度的目的，是为规范房地产交易行为，防止商品房开发企业“一房数卖”、保障房地产权利人的合法权益，实现房地产管理行政机关对交易行为的有效监督和管理。为此，国务院行政管理部门和四川省的房地产开发经营主管部门都明确要求，商品房买卖合同的解除，必须买卖双方协商一致，共同递交申请办理手续。被告在原告不知情的情况下，仅凭乐华公司单方的申请就擅自撤销备案登记，显然违反法定程序。3、被告擅自撤销备案登记的行为属于超越职权。我国现行法律法规以及国务院和四川省房地产开发经营主管部门从未授权被告依职权主动撤销合同备案登记的权力，也从未授予被告仅依单方申请撤销合同备案的权力。因此，被告仅凭乐华公司单方提出的申请撤销备案登记，超越了部门权限和法定权限范围，构成实体违法。综上，为维护原告的合法权益，现特诉至法院，请求判决：1、确认被告撤销原告与乐华公司签订的商品房买卖合同（备案合同号：XXXXXX）备案登记的行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。
被告市房管局辩称：一、撤销商品房预售合同备案的行为不具有可诉性，理由如下：1、商品房预售合同备案是房地产开发管理部门依法收集、整理房地产交易活动相关信息，以利于指导、监督房地产交易活动依法进行，维护房地产交易秩序的行政管理行为。房地产开发管理部门对商品房预售合同只进行形式审查，不对内容进行实质性审查。无论是商品房预售合同备案或撤销备案，均系相对人自愿申请，商品房预售合同没有进行备案也不会面临任何法律责任，房地产开发管理部门并不运用国家强制力来保障实施，商品房交易合同备案是房地产开发管理部门程序性的行政管理活动。2、商品房预售合同备案及撤销备案对购房者、商品房开发企业的权利义务不产生任何影响。商品房预售合同既不因备案而生效，也不因撤销备案而效力终止。因此，撤销商品房预售合同备案是答辩人依权利人申请实施的行政管理行为，对原告的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。二、原告备案的商品房预售合同为虚假合同，不符合商品房预售合同备案的条件，答辩人撤销商品房预售合同备案符合行政行为的正当性原则。1、本案事实是原告出借款项给张志明，张志明在无力还款的情况下，伪造了乐华公司及其法定代表人的印章与原告签订商品房预售合同以抵偿原告出借给张志明的借款。原告作为完全民事行为能力的人，明知双方的行为不是商品房买卖行为，而是与张志明签订的“抵债协议”，为达到能够通过合法形式备案的目的，将其签订为商品房销售合同的形式，进而向答辩人申请备案。因此，原告明知其与张志明签订的商品房销售合同不符合《城市商品房预售管理办法》规定的备案条件还向答辩人申请备案，由此导致备案被撤销的后果应当由原告自行承担。2、乐华公司在申请撤销备案时向答辩人提交了《犍为县公安局司法建议书》、《乐山市市中区人民法院刑事判决书》、乐山科信司法鉴定中心司法鉴定结论等材料，这些材料充分证明了原告和张志明签订的《商品房销售合同》为虚假合同，乐华公司没有作出过将“紫云苑”房屋出售给原告的意思表示。张志明伪造乐华公司印章对外签订商品房销售合同导致乐华公司权益遭受损害，乐华公司作为房屋实际权利人有权申请撤销备案，答辩人经审核后依法撤销了备案。三、原告没有到场不影响答辩人撤销商品房预售合同备案。由于备案合同为虚假合同，原告对备案的商品房不享有任何实际权利，乐华公司作为实际权利人向答辩人申请撤销备案后，答辩人将撤销备案的事实告知了乐华公司，履行了告知程序。综上，原告的诉讼请求依法不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人乐华公司述称：1、第三人认同被告有关撤销商品房预售合同备案的行为不具有可诉性的观点，商品房预售合同备案登记只是房地产行政管理部门基于对房地产交易活动进行行政监督管理需要而采取的程序性行政管理行为，不是一个独立的行政行为，不具有可诉性。同时，商品房预售合同登记备案不是房屋产权登记行政行为，对原告最终能否取得该争议房屋所有权并无任何实质影响，原告不具有利益方面的可诉性。2、被告对房地产开发企业提交的商品房预售合同登记备案材料只负有形式审查义务，只要有规定的相关登记备案材料就会进行登记备案，被告对张志明提交的登记备案材料只作书面形式审查，被告在登记备案时已尽到合理的形式审查义务。3、对虚假的骗取的商品房预售合同登记备案被告有职责和义务进行撤销，被告是在有充分证据证明是张志明假冒第三人名义与原告签订虚假商品房买卖合同并假冒第三人名义进行申请，骗取登记备案的情形下，才对涉及原告的商品房预售合同登记备案进行了撤销。4、被告对假冒房地产开发企业申请并提交虚假商品房买卖合同，骗取商品房预售合同登记备案进行撤销无需征得原告的同意。综上，本案事实是张志明向原告等人高息借款，原告等人为使自己出借款项本息能够收回，才与张志明一道商量以签订商品房买卖合同的形式为借款作抵押，是“以房屋买卖合同为债务作担保”。虽然形式上双方签订了商品房买卖合同，但双方并没有要进行商品房买卖交易的真实意思表示，双方之间只是民间借贷关系并非房屋买卖合同关系，双方签订的商品房买卖合同系以虚假的意思表示实施的无效民事法律行为，原告应以民间借贷法律关系处理自己与张志明之间的债权债务关系。
经审理查理：2008年3月27日，第三人乐华公司作为出卖人与作为买受人的原告杨瑶签订《商品房买卖合同》及《补充协议》，约定原告以1649元/平方米的价格购买第三人开发的乐山市市中区“紫云苑“建设项目中X幢X单元X层X号，预测建筑面积98.46平方米商品房一套。2008年3月28日，该《商品房买卖合同》在被告市房管局处办理了商品房买卖合同登记备案，备案合同编号：XXXXXX。2009年8月31日，杨瑶向乐山市市中区人民法院提起民事诉讼，要求判令乐华公司按约定履行交房和办理房产权证及土地证的义务，乐山市市中区人民法院经审查予以受理，并向乐华公司发出了应诉通知书。2011年8月29日，乐山市市中区人民法院向乐华公司发出通知书，告知其因杨瑶起诉乐华公司商品房预售合同纠纷案件的主要证据中出现了“四川省犍为乐华房地产有限公司”和法人代表的印章，与犍为县公安局立案侦查的张志明涉嫌伪造印章一案有关联，决定将该案移送犍为县公安局。2014年12月3日，乐山市市中区人民法院作出刑事判决，认定张志明于2006年至2008年挂靠乐华房地产开发有限公司经营、开发乐山“紫云苑”小区，其间伪造“四川省犍为乐华房地产开发有限公司”及公司法人“李秀鸣”的印章并先后使用该两枚印章在虚假的《商品房买卖合同》和《商品房买卖特别预定》上盖章使用，已构成伪造公司印章罪，判处其有期徒刑八个月。2014年12月26日，犍为县公安局向市房管局发出司法建议书，说明买受人为“杨瑶”的商品房买卖合同系张志明利用私自伪造的公司印章和公司法人印章签订并进行登记备案，致使对应的实际购房业主不能办理房屋产权登记手续，建议市房管局对相关登记备案予以撤销或者更正。2014年12月29日，乐华公司向市房管局提交书面申请，要求撤销2008年3月28日对杨瑶购买的“紫云苑”住房《商品房买卖合同》的登记备案，同时说明如市房管局的撤销行为最终被确认为错误而应由申请人承担的责任，由乐华公司自愿承担。2015年2月12日，市房管局撤销了合同编号XXXXXX《商品房买卖合同》的备案登记，但未将相关情况告知杨瑶。2017年1月20日，原告到被告处查询房屋情况得知备案登记被撤销，遂诉至本院请求判如前所述。
上述事实，有被告提交的申请书、犍公司建字（2014）第1号司法建议书、（2014）乐中刑初字第348号刑事判决书、《乐山市住房保障和房地产管理局关于同意四川省乐华房地产开发有限公司要求撤销“紫云苑”小区田常华、杨瑶名下合同备案登记申请的回复》，原告提交的编号XXXXXX《商品房买卖合同》及《补充协议》、《要求市住保局说明理由并恢复备案登记的函》（回执联），第三人提交的《民事起诉状》、乐山市市中区人民法院应诉通知书、乐山市市中区人民法院通知书以及本院庭审笔录在卷予以证实。
本院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。”，《城市房地产开发经营管理条例》（国务院令第248号）第二十七条第二款“房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30日内，到商品房所在地的县级以上人民政府房地产开发主管部门和负责土地管理工作的部门备案。”以及《城市商品房预售管理办法》（建设部令第131号）第十条第一款“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同，开发企业应当自签约之日起30日内向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。”之规定，被告市房管局作为规章授权的房地产管理部门，具有对其辖区内的商品房预（销）售合同进行登记备案的法定职权。
《中华人民共和国城市房地产管理法》和《城市商品房预售管理办法》规定商品房预（销）售合同应当进行登记备案，其目的是为了规范房地产交易行为，防止商品房开发企业“一房多卖”，保障房地产权利人的合法权益，实现房地产管理部门对商品房交易行为的有效监督和管理。商品房买卖合同备案登记后，虽不直接导致房屋所有权的设立或变动，但登记权利人由此取得一种请求将来发生物权变动的排他性权利，避免“一房多卖”给购房者或者其他需要购房者的合法权益带来侵害。因此，被告对原告杨瑶名下在“紫云苑”的合同编号XXXXXX的《商品房买卖合同》备案登记予以撤销的行为对原告的权利义务已产生实际影响，系可诉行政行为。被告及第三人主张该撤销备案行为对当事人权利义务不产生实际影响，不具有可诉性的理由不能成立，本院不予采纳。
住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房【2010】53号）第十条规定，已签订商品住房买卖合同并网上备案，经双方协商一致需解除合同的，双方应递交申请并说明理由，所退房源应当公开销售。四川省建设厅《四川省商品房预（销）售合同实行网上签约和预售登记备案管理工作指导意见的通知》第二条第（七）款规定，网上签订商品房预（销）售合同之后，办理房屋所有权证之前，经双方当事人协商一致，需要变更商品房预（销）售合同条款的，应通过网上操作系统办理相关手续；需要解除商品房预（销）售合同的，应当持相关证明材料，双方当事人共同到房地产管理部门办理解除合同手续。因此，虽然现行法律、行政法规对于商品房预（销）售合同登记备案的撤销程序没有作出明确规定，但城乡建设主管部门制定的相关规范性文件均明确规定需要解除商品房预（销）售合同备案的，应当说明理由并持相关证明材料由双方当事人共同到房地产管理部门办理解除合同手续。同时，国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发【2004】10号）也明确要求，行政机关应当依法保障利害关系人的知情权、参与权和救济权，做到程序正当。本案中，原告杨瑶作为合同编号XXXXXX的《商品房买卖合同》的一方当事人，与合同登记备案行为存在利害关系。根据程序正当性原则的要求，被告市房管局在作出撤销合同登记备案行为前，应当将相关情况告知原告并充分听取原告的意见，以切实保障利害关系人的知情权、参与权和救济权。被告在原告未共同到场，同时也未告知原告的情况下，仅根据第三人的单方申请就将该《商品房买卖合同》登记备案予以撤销的行为属违反法定程序，依法应当确认违法。原告的诉讼请求成立，本院予以支持。
关于被告和第三人提出原告与乐华公司签订的商品房买卖合同实际是受张志明欺骗签订的虚假合同，双方并不存在真实的商品房买卖关系的主张。本院认为，原告与第三人签订的《商品房买卖合同》真实与否以及该合同的效力问题均系平等主体之间的民事争议，同时就有关合同争议原告也已向乐山市市中区人民法院提起了民事诉讼，依法不属于行政诉讼的审理范围，本院对此不予评判。
综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告乐山市住房保障和房地产管理局2015年2月12日撤销原告杨瑶名下在“紫云苑”的合同编号XXXXXX《商品房买卖合同》登记备案的行为违法。
本案受理费50元，由被告乐山市住房保障和房地产管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。
审 判 长 杨猛
代理审判员 向红
人民陪审员 张弦
二〇一七年五月十九日
书 记 员 李眉
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。