江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）苏行终字第0071号
上诉人（原审原告）江阴澄星国际贸易有限公司，地址在江阴市梅园大街618号。
法定代表人李歧霞，该公司总经理。
委托代理人席超，江苏泓远律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）中华人民共和国张家港海关，地址在张家港市人民中路**号。
法定代表人胡克宏，该海关关长。
委托代理人吴照辉。
委托代理人肖春。
江阴澄星国际贸易有限公司（以下简称澄星国贸公司）因诉中华人民共和国张家港海关（以下简称张家港海关）海关行政处罚一案，不服江苏省苏州市中级人民法院（2014）苏中行初字第0001号行政判决，向本院提起上诉。本院2014年6月23日立案受理后依法组成合议庭，并于2014年7月11日公开开庭审理了本案。上诉人澄星国贸公司的委托代理人席超，被上诉人张家港海关的法定代表人胡克宏及其委托代理人肖春、吴照辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2007年8月至2009年8月间，澄星国贸公司委托代理报关单位以一般贸易方式向张家港海关、上海海关申报出口磷酸及塑料桶等包装容器1106票，其中磷酸申报商品编号为2809201000、2809201100、2809201900、2809209000，塑料桶等包装容器申报商品编号为3923210000、3923300000、3925100000、7309000000。张家港海关于2009年6月18日至7月27日，对澄星国贸公司2008年以后的出口情况进行稽查，发现澄星国贸公司以一般贸易方式向海关申报出口的塑料桶实际是其出口磷酸所用包装容器，随附发票、装箱单均为磷酸、塑料桶两项并分别计价，而澄星国贸公司存档的外销订单、发票、装箱单上的品名仅为磷酸一项，出口申报时提供的合同、发票与存档的订单、发票不符。2009年8月4日，中华人民共和国南京海关就企业出口磷酸时作为包装容器的塑料桶的商品归类提请中华人民共和国海关总署（以下简称海关总署）确定归类，2009年8月14日，海关总署作出W-2-5100-2009-0046号归类指导意见书（以下简称《46号归类指导意见》），答复：“该商品中，塑料桶作为磷酸的盛装器皿，由于其本身不构成整个货品的基本特征，不具备明显可重复使用的特征，根据归类总规则五（二），塑料桶应与磷酸一并归类，该商品应归入子目2809.20项下。”张家港海关认为澄星国贸公司出口申报不实，于2009年8月26日立案受理，2009年10月29日、2009年10月14日分别对澄星国贸公司时任法定代表人蒋大庆和副经理王国忠作了查问笔录，并将归类指导意见书出示给两人，两人均表示对该归类指导意见书无异议。2012年10月29日，张家港海关向澄星国贸公司送达张关缉告字（2012）24号《行政处罚告知单》（以下简称《24号告知单》），拟对澄星国贸公司科处罚款2000000元。澄星国贸公司同日即向张家港海关提出陈述和申辩意见，张家港海关对澄星国贸公司陈述、申辩意见进行复核。2013年11月12日，张家港海关向澄星国贸公司送达了张关缉告字（2013）19号《行政处罚告知单》（以下简称《19号告知单》），拟对澄星国贸公司不予处罚，并撤销《24号告知单》。澄星国贸公司当场声明放弃陈述、申辩权利。同日，张家港海关作出张关缉不罚字（2013）1号不予行政处罚决定书（以下简称《1号不予处罚决定》）并向澄星国贸公司进行送达。该决定书认为澄星国贸公司的行为违反了《中华人民共和国海关法》第二十四条第一款之规定，构成该法第八十六条第（三）项之违反海关监管规定行为，影响了国家出口退税管理。鉴于澄星国贸公司积极配合海关调查，主动向海关提供相关资料，并缴纳担保金减轻危害后果，违法行为轻微，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第（二）项之规定，决定对澄星国贸公司不予处罚。澄星国贸公司对该不予行政处罚决定不服，遂向法院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国海关法行政处罚实施条例》的相关规定，张家港海关作为国家对进出境货物进行监督管理的机关，对本辖区内进出境货物进行监督管理、查处违反海关监管规定的行为属履行法定职责。依照《中华人民共和国海关法》第四十二条、第二十四条第一款，《中华人民共和国海关进出口货物商品归类管理规定》（以下简称《归类管理规定》）第五条的规定，进口货物的收货人、出口货物的发货人应当向海关如实申报，交验进出口许可证件和有关单证。本案中，澄星国贸公司以一般贸易方式向海关申报出口磷酸及塑料桶1106票，申报材料中随附发票、装箱单均为磷酸、塑料桶两项并分别计价，而澄星国贸公司存档的外销订单、发票、装箱单上的品名仅为磷酸一项，其以一般贸易方式申报出口的塑料桶实际是其出口磷酸所用的包装容器，澄星国贸公司向海关提交的申报材料与申报货物的实际状态不符，属于申报不实。故张家港海关认定其行为违反海关监管规定并无不当。澄星国贸公司认为张家港海关对商品归类认定错误，其申报的塑料桶等包装容器属于“明显可重复使用的包装材料和包装容器”，分开申报并没有违反法律规定。原审法院认为，海关有权按照国家有关商品归类规定确定商品归类，根据归类总规则，塑料桶作为磷酸的包装容器，其本身不构成整个货品的基本特征，不具备明显可重复使用的特征，应与磷酸一并归类。张家港海关的认定并无不当，澄星国贸公司该理由不能成立，法院不予采纳。
本案中，虽然澄星国贸公司在出口申报时存在违反海关监管规定的行为，但澄星国贸公司能积极配合海关调查，主动向海关提供相关资料，并缴纳担保金，可以认定澄星国贸公司违法行为轻微，符合相关法律规定，依法可以不予行政处罚。张家港海关所作《1号不予处罚决定》认定事实清楚，适用法律正确。张家港海关于2009年8月26日对澄星国贸公司出口申报不实进行立案受理，于2012年10月29日向澄星国贸公司送达《24号告知单》，拟对澄星国贸公司科处罚款2000000元。在澄星国贸公司提出陈述和申辩意见后进行复核，于2013年11月12日向澄星国贸公司送达《19号告知单》，拟对澄星国贸公司不予处罚，并撤销《24号告知单》。在澄星国贸公司当场声明放弃陈述、申辩权利后，于2013年11月12日作出《1号不予处罚决定》并进行送达。张家港海关所作不予行政处罚决定符合相关法律法规对海关行政处罚的程序规定。
澄星国贸公司所指归类决定实际是海关总署《46号归类指导意见》，是海关总署对归类总规则五（二）已明确规定的商品归类作出的答复意见，并非商品归类决定。张家港海关在作出不予行政处罚决定程序中将该归类指导意见书列为海关总署的归类决定，系对文件性质表述的不规范，存在瑕疵。但鉴于澄星国贸公司对《46号归类指导意见》的内容已经知晓并予以认可，张家港海关对该文件性质表述的不规范对澄星国贸公司权利并未产生实质影响，故该瑕疵并不影响张家港海关所作不予行政处罚决定的合法性。因此，澄星国贸公司认为《46号归类指导意见》不能适用于本案的理由不能成立。基于海关现场监管的局限性，进出口货物被许可放行并不代表其进出口行为完全符合海关监管要求，《中华人民共和国海关法》第四十五条和《中华人民共和国海关稽查条例》第二条就海关对进出口货物被放行后的后续监管作了明确规定，海关在进出口货物放行后的法定时限内，仍可以对其实施稽查，对于发现的违法行为，有权依法处理。因此，澄星国贸公司所述情形不能适用信赖保护原则，澄星国贸公司该理由亦不能成立。
综上，张家港海关作出的《1号不予处罚决定》事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。澄星国贸公司的诉讼请求和理由不能成立，法院不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回澄星国贸公司要求撤销张家港海关作出的《1号不予处罚决定》的诉讼请求。
上诉人澄星国贸公司上诉称，原审认定事实不清，适用法律错误。首先，原审认定事实前后矛盾，对海关归类认定以“向海关申报时的货物的实际状态确定”，但被上诉人对上诉人申报货物重新归类认定违背了此规定。其次，上诉人举证证明其出口磷酸和包装桶分开申报符合《归类总规则》规则五的规定，原审无视上诉人提交的证据，认定“塑料桶不构成整个货品的基本特征，不具备明显可重复使用的特征，上诉人分开申报不实违反海关监管规定”，属认定事实错误。第三，原审将被上诉人所依据的国家海关总署《46号归类指导意见》认定为“答复意见”，并以“被上诉人对该文件性质表述不规范对上诉人权利并未产生实质影响”为由，认可被诉行政行为的合法性，不仅适用法律错误，还严重侵害了上诉人的合法财产权益。第四，多次通关行为构成海关对上诉人产品归类的确认和许可，在此之后作出改变此归类决定属于违反信赖保护原则。原审法院不适用信赖保护原则，系适用法律错误。且不予行政处罚决定书这一文书形式缺乏法律依据。请求本院依法撤销原审判决，撤销张家港海关作出的《1号不予处罚决定》。
被上诉人张家港海关答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确。塑料桶依法应与所装磷酸一并归类。《46号归类指导意见》不具备具有普遍约束力的对外效力，不适用法不溯及既往的原则。本案上诉人具有主观过错，不适用信赖利益保护原则。海关现场执法具有一定的局限性，因此后续的稽查行为是对现场执法不足的补强。请求本院驳回上诉，维持原判。
本院受理案件后，对双方当事人在原审中提交的全部证据材料，从证据的关联性、合法性、真实性三个方面进行了全面的审核、认证。本院所认定的案件事实与原审法院认定的事实无异，依法予以确认。
庭审中，各方当事人围绕张家港海关作出的《1号不予处罚决定》认定事实、适用法律和作出程序是否合法进行了辩论。
上诉人澄星国贸公司和被上诉人张家港海关均各自坚持上诉状和答辩状中的观点。
本院认为，根据《中华人民共和国海关法》第二十四条第一款的规定，进口货物的收货人、出口货物的发货人应当向海关如实申报，交验进出口许可证件和有关单证。本案中，自2007年8月至2009年8月间，澄星国贸公司以一般贸易方式向海关申报出口磷酸及塑料桶1106票，申报材料中随附发票、装箱单均为磷酸、塑料桶两项并分别计价，而澄星国贸公司存档的外销订单、发票、装箱单上的品名仅为磷酸一项。其以一般贸易方式申报出口的塑料桶实际是其出口磷酸所用的包装容器，澄星国贸公司向海关提交的申报材料与申报货物的实际状态不符。根据《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国海关法行政处罚实施条例》、《中华人民共和国海关稽查条例》、《归类管理规定》、《中华人民共和国进出口税则》等相关法律规范的规定，张家港海关有权对本辖区内进出境货物进行监督管理和查处；在进出口货物放行后的法定时限内，仍可以对其实施稽查，对于发现的违法行为，有权依法处理；对澄星国贸公司申报的进出口商品归类是否符合相关法律规范进行审核、确定。2009年6月18日至7月27日，张家港海关对澄星国贸公司2008年以后的出口情况进行稽查，发现澄星国贸公司出口申报时提供的合同、发票与存档的订单、发票不符。2009年8月14日，海关总署作出《46号归类指导意见》。张家港海关在查清案件事实，对照有关法律规定，参考《46号归类指导意见》并履行了相关法定程序后认为：澄星国贸公司的行为违反了《中华人民共和国海关法》第二十四条第一款之规定，构成该法第八十六条第（三）项之违反海关监管规定行为，影响了国家出口退税管理。鉴于澄星国贸公司积极配合海关调查，主动向海关提供相关资料，并缴纳担保金减轻危害后果，违法行为轻微，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第（二）项之规定，决定对澄星国贸公司不予处罚并送达《1号不予处罚决定》。张家港海关作出的上述行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审判决驳回上诉人要求撤销《1号不予处罚决定》的诉讼请求并无不当。
《归类管理规定》第二十一条第一款规定的“商品归类决定”，是海关总署依据有关法律、行政法规规定，对进出口货物作出具有普遍约束力的决定，具有明显的部门立法性质。本案中的《46号归类指导意见》是海关总署针对下级海关就个别案件的请示作出的特定回复意见，不论从形式还是内容，均不符合“商品归类决定”的特点。在张家港海关作出《1号不予处罚决定》的过程中，《46号归类指导意见》也仅作为指导意见被采用。张家港海关在行政行为的作出程序虽有对《46号归类指导意见》性质的不规范表述，但作出的《1号不予处罚决定》依据的仍然是查明的事实和相关法律规定，原审将张家港海关对《46号归类指导意见》性质的不规范表述视为瑕疵并无不当。鉴于《46号归类指导意见》仅是海关总署关于特定案件归类的指导意见，而非可以反复适用的“商品归类决定”，故上诉人认为《46号归类指导意见》不具有溯及力的观点，本院依法不予采纳。
信赖利益保护原则成立的基础是相应的行政处分已经产生信赖利益，并且这种信赖利益应当具有正当性。审查本案的证据材料可以看出，各海关在上诉人提及的三十余次查验出口许可放行中，并未对上诉人出口商品归类是否符合法律规定进行过查验。由于之前不存在相应的行政处分行为，故本案缺乏适用信赖利益保护原则的基础和前提条件。同时，基于海关现场监管的局限性，进出口货物被许可放行并不代表其进出口行为完全符合海关监管要求，《中华人民共和国海关法》第四十五条和《中华人民共和国海关稽查条例》第二条就海关对进出口货物被放行后的后续监管作了明确规定，海关在进出口货物放行后的法定时限内，仍可以对其实施稽查，对于发现的违法行为，仍然有权依法处理。因此，澄星国贸公司所主张应适用信赖保护原则的观点，本院不予采纳。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十二条第二款的规定，合法有效的规章及其他规范性文件可以作为审理行政案件的依据。参照《中华人民共和国海关办理行政处罚案件程序规定》第六十八条的规定，张家港海关依法制发不予行政处罚决定书的行为并无违法之处。上诉人认为不予行政处罚决定书这一文书形式缺乏法律依据的主张，本院亦不予支持。
综上，上诉人的上诉理由和请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人江阴澄星国际贸易有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 昕
代理审判员 季 芳
代理审判员 沙永梅
二〇一四年八月十五日
书 记 员 唐 颖