北京市第四中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京04行初1341号
原告娄淑义，女，1937年5月8日出生，住北京市密云区。
委托代理人李海霞，北京京润律师事务所律师。
委托代理人项启全（原告娄淑义之子），1962年10月13日出生，汉族，住北京市密云区。
被告北京市密云区人民政府，住所地北京市密云区鼓楼西大街3号。
法定代表人潘临珠，区长。
委托代理人姚金生，男，北京市密云区人民政府工作人员。
委托代理人伊波，北京市鑫宝律师事务所律师。
原告娄淑义因认为被告北京市密云区人民政府（以下简称密云区政府）不履行法定职责，于2017年11月15日向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月16日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月18日公开开庭审理了本案，原告娄淑义的委托代理人李海霞、项启全，被告密云区政府的委托代理人姚金生、伊波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告娄淑义诉称：其是北京市密云区密云镇大唐庄村农民。为落实2002年《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，大唐庄经济合作社于2004年将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料按规定上报北京市密云区密云镇人民政府（以下简称密云镇政府），密云镇政府经审核后，上报至被告。但历经十几年，被告始终未向原告发放土地承包经营权证。2017年9月7日，原告通过邮政快递向被告寄交《土地承包经营权证发放申请书》。被告于2017年9月8日签收，但至今未予答复，也未向原告发放土地承包经营权证，严重侵害了原告的合法权益。据此，诉请法院确认被告未对原告于2017年9月7日提出的发放土地承包经营权证的申请作出行政答复的行政行为违法，责令被告限期处理原告的申请。
原告在法定举证期限内向本院提供并在庭审中出示了下列证据：1.《土地承包经营权证发放申请书》、邮寄凭证和邮件查询单；2.传票；3.（2016）京04行初65号行政裁定书；4.（2016）京04行初216号行政判决书；5.《答复意见》；6.《执行案件立案通知书》；7.《结案通知书》；8.（2017）京04行初381号行政判决书；9.密云区政府作出的密政函【2016】131号函；10.（2017）京0118民初3097号民事裁定书；11.（2017）京0118民初3813号民事裁定书；12.（2017）京0118民初3101号民事裁定书；13.（2017）京03民终8048号民事裁定书；14.（2017）京03民终8044号民事裁定书；15.（2017）京03民终8054号民事裁定书；16.密地经权字第X号土地承包经营权证书和京密集包（密）字（X）号0001《土地承包合同书》。
被告密云区政府辩称，其未查到原告向其提交的申请书，但已收到法院送达的原告作为证据提交的申请书，同意对该申请作出答复。
被告密云区政府在收到起诉状副本之日起十五日内未向本院提供证据，但在诉讼中向本院提交了其针对原告所提申请作出的书面答复。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1具备证据的真实性、合法性及与本案的关联性，可以作为认定相关事实的依据，本院予以采信；原告提供的其他证据与本案不具有关联性，本院不予采纳。被告提交的书面答复不能证明其在原告起诉之前已针对原告所提申请作出了答复，而仅能证明其在原告起诉之后作出了答复。
本院根据上述合法有效的证据以及当事人无争议之陈述，查明如下事实：
2017年9月7日，原告娄淑义等人以被告密云区政府的法定代表人“潘临珠”为收件人，并注明收件人单位名称为“北京市密云区人民政府”，通过特快专递邮寄《土地承包经营权证发放申请书》，主要内容为：“申请人均是密云区密云镇大唐庄农民，1997年第二轮家庭土地承包时，大唐庄村委会、经济合作社对村民的口粮田进行了调整，人均0.4亩，期限15年。2002年8月29日，国家颁布《中华人民共和国农村土地承包法》（2003年3月1日起实施），延长农村土地承包期，耕地（口粮田）承包期至30年。密云县委、县政府也下发密发（2004）25号文件，部署全县延包政策的意见。大唐庄村落实土地延包政策工作方案也在2004年8月31日上报密云镇政府。大唐庄村原土地承包期到2012年。到期后的调整重分方案因故未能实施，故原口粮田、承包地地块承包人按政策顺延至2027年7月。本项确权发放土地承包经营权证书的工作，密云县其他各村均已完成并发放证书。申请人作为大唐庄村村集体成员，到目前为止仍未取得土地承包经营权证书，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条之规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。因此，密云区人民政府作为该事项主管部门，依法应向申请人发放《北京市密云县（区）土地承包经营权证书》。”据原告娄淑义提交的邮件查询单显示，上述申请书已于2017年9月8日妥投。2017年11月15日，原告娄淑义向本院提起本案诉讼，请求确认被告未对其2017年9月7日提出的发放土地承包经营权证的申请作出行政答复的行政行为违法，并责令被告限期处理其提出的申请。2017年12月13日，被告密云区政府对原告娄淑义等人作出《关于密云镇大唐庄村21人申请发放土地承包经营权证的答复意见》，以大唐庄村集体经济组织既未与承包户签订家庭承包合同，又未按照《农村土地承包经营权证管理办法》的规定将家庭承包合同及相关材料报到密云镇政府，区经管站未收到密云镇政府颁证申请相关材料等为由，认定原告等人要求颁发农村土地承包经营权证书的申请不符合颁证条件，不予颁发农村土地承包经营权证书。在本案庭审中，被告对上述书面答复的内容予以说明，并称其于2017年12月13日向原告送达该书面答复，但原告未予签收；原告认可其在被告2017年12月13日向其送达该书面答复时“看了这个答复”，但因认为答复超过法定期限，故未予签收。
本院认为：为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2002年8月29日通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，自2003年3月1日起施行。2009年8月27日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议对该法进行了修改。根据该法第二十二条、第二十三条的规定，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权；县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。为维护承包方依法取得的土地承包经营权，加强农村土地承包经营权证管理，中华人民共和国农业部于2003年11月14日发布了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，自2004年1月1日起施行。该规章对申请颁发农村土地承包经营权证的程序作出了具体规定。其中，第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”第八条规定：“实行招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，按下列程序办理农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书，报承包土地所在乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见。（三）承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请书，向县级以上地方人民政府申请农村土地承包经营权证登记。（四）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对登记申请予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知申请人补正。”可见，申请颁发农村土地承包经营权证，需要报送相关材料并履行相应程序要求，其中，乡（镇）人民政府农村经营管理部门进行初审是办理程序的必经环节之一。
本案中，原告娄淑义直接向被告密云区政府的法定代表人邮寄《土地承包经营权证发放申请书》，显然不符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定的申请颁发土地承包经营权证的程序要求。同时，包括《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》在内的法律、法规、规章均未明确规定县级以上人民政府应当对村民直接向其提出的颁发土地承包经营权证的申请作出答复，更未规定作出答复的期限。此外，被告密云区政府针对原告娄淑义等人2017年9月7日提出的申请，于2017年12月13日作出了书面答复。据此，原告娄淑义要求本院判决确认被告未对其申请作出答复的行为违法并责令被告限期作出处理的诉讼请求，缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。
当然，行政机关不仅应当及时、全面履行法定职责，也应当建立健全倾听行政相对人和社会公众的意见并及时予以回应的制度机制，不断提升行政治理和公共服务的能力水平，并主动接受监督。农村土地承包经营权确权登记颁证是完善农村基本经营制度、保护农民土地权益、促进现代农业发展、健全农村治理体系的重要基础性工作，事关农村长远发展和亿万农民切身利益。为进一步做好农村土地承包经营权确权登记颁证有关工作，中华人民共和国农业部等部门于2015年1月27日发布了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，又于2016年4月18日发出了《关于进一步做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的通知》，就相关事项作出具体规定、提出具体要求。本案中，被告密云区政府作出的书面答复表明，原告所在的大唐庄村的农民土地承包经营权确权登记颁证工作尚未完成。在此，本院希望包括被告密云区政府在内的相关行政机关依据其各自职责并依循法律和政策的各项规定进一步推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，切实维护农村土地承包当事人的合法权益。
综上，原告娄淑义直接向被告提出颁发土地承包经营权证的申请，不符合申请颁发土地承包经营权证的法定程序要求。原告娄淑义所提诉讼请求的事实和法律依据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告娄淑义的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告娄淑义负担（已交纳）。
如不服本判决，各方当事人可于本判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长 陈良刚
审 判 员 王 斌
审 判 员 邢 军
二〇一八年一月二十九日
法官助理 李晓飞
法官助理 周孟伟
书 记 员 李乔伊