山东省济南市市中区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0103行初100号
原告昆山市创新科技检测仪器有限公司，住所地江苏省昆山市。
法定代表人陶泽成，总经理。
委托代理人吴景贵，江苏王建华律师事务所律师。
委托代理人赵斌，江苏王建华律师事务所律师。
被告山东省财政厅，住所地济南市。
法定代表人于国安，厅长。
委托代理人杨磊，该厅政府采购监督管理处工作人员。
委托代理人张钦博，山东众成仁和（北京）律师事务所律师。
第三人山东英大招投标有限公司，住所地济南市。
法定代表人苗学勤，董事长。
委托代理人齐旗，山东众成清泰律师事务所律师。
委托代理人刘孔明，山东英大招投标有限公司副总经理。
第三人山东省产品质量检验研究院，住所地济南市。
法定代表人裴祎荣，院长。
委托代理人齐旗，山东众成清泰律师事务所律师。
原告昆山市创新科技检测仪器有限公司（以下简称创新公司）不服被告山东省财政厅（以下简称省财政厅）于2015年4月16日作出的鲁财采[2015]17号投诉处理决定书，于2015年7月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告山东省财政厅送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案的处理结果与山东英大招投标有限公司（以下简称英大招投标公司）、山东省产品质量检验研究院（以下简称质量研究院）有法律上的利害关系，本院依法通知两单位作为本案第三人参加诉讼。经山东省济南市中级人民法院裁定指定审理，本院依法组成合议庭，于2016年2月23日公开开庭审理了本案。原告创新公司的委托代理人吴景贵，被告省财政厅的委托代理人杨磊、张钦博，第三人英大招投标公司的委托代理人刘孔明、齐旗，第三人质量研究院的委托代理人齐旗到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告省财政厅于2015年4月16日作出的鲁财采[2015]17号投诉处理决定书，内容为：投诉人：创新公司,被投诉人英大招投标公司、质量研究院。投诉人因不满意被投诉人2015年1月14日对质量研究院实验室仪器、设备采购项目（项目编号：DYD2014-546）作出的质疑答复，于2015年2月27日提起投诉，经补正，本机关于2015年3月4日依法予以受理。投诉事项：1、天津三家公司投标价相近，差价较小，涉嫌串通投标；2、投诉人在该项目评审过程中被废标，没事实依据和法律依据。理由是：投诉人曾与质量研究院有政府采购合同纠纷，但不能认定投诉人违反招标文件中2.4条”在以往的政府采购活动中无违法、违规、违纪、违约行为且信誉良好”。经本机关调阅审查了该项目的招标资料、评审材料、投诉人投诉材料、被投诉人和相关当事人提供的答辩材料。据目前掌握的证据，本机关认为：1、未发现天津三家投标公司存在串通围标行为。天津三家投标公司均为独立投标供应商，投标产品为各自厂家生产的不同品牌的产品，投诉人提供的天津三家公司的报价表不能直接证明三家公司存在串通围标行为。2、投诉人不符合该项目合格供应商的条件，其投标应作为无效投标。根据《中华人民共和国政府采购法》第五十二条”供应商认为采购文件使自己的权益受到损害，可以在知道或者应该知道其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑”，投诉人未在法定期限内提出异议，视为接受招标文件。招标文件第2.4条对投诉人具有约束力。2014年6月27日，济南市中级人民法院就投诉人与质量研究院采购合同纠纷案作出终审裁定，投诉人应履行济南仲裁委员会(2012)济仲裁字第0662号仲裁裁决，其拒绝执行的行为违反该项目招标文件中2.4条”在以往的政府采购活动中无违法、违规、违纪、违约行为且信誉良好”的规定，应作为无效投标。综上，本机关认定，投诉人的投诉事项缺乏事实依据。根据《中华人民共和国政府采购法》第五十六条、《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第十七条第（二）项之规定，驳回投诉。
被告在法定期限内向本院提交了其作出上述被诉具体行政行为的证据、依据如下：
1、鲁财采[2015]17号投诉处理决定书；
2、原告2015年1月14日向第三人英大招投标公司的质疑函，主要理由为参与涉案投标的三家天津公司报价差距小，存在围标嫌疑，招投标过程认定原告为不合格投标人的事实、法律依据不成立；
3、质证会签到表及质证报告，证实2015年1月30日英大招投标公司组织有关人员对原告的质疑进行质证，认为原告提出质疑的主张不能成立；
4、英大招投标公司2015年2月6日对原告的回复函，对原告质疑函的内容进行回复，并最终告知评审结果不变；
5、原告2015年2月13日投诉书及其他身份材料，投诉理由与原告质疑函内容基本一致；
6、被告2015年2月17日关于限期补正政府采购投诉材料通知及原告补正后重新提交的2015年2月27日的投诉书及其他身份材料；
7、被告2015年3月4日、3月9日向两第三人的暂停采购活动通知书及投诉书副本送达通知及向其他投标人的投诉书副本送达通知；
8、两第三人及其他投标人向被告政府采购监督管理处的书面情况汇报。
9、2015年4月8日政府采购投诉（举报）事项专家评议意见，认为：现有证据未发现天津三家投标公司存在围标行为，投诉人对招标文件有异议未在法定期限内提出。投诉人应作为无效投标；
10、招投标委托协议，证实质量研究院委托英大招投标公司为涉案政府采购项目的招标代理人；
11、招标文件，其中第二章说明2.4”合格投标人”规定：”在以往的政府采购活动中无违法、违规、违纪、违约行为且信誉良好”；
12、山东省济南市中级人民法院（2014）济中立初字第29号民事裁定书，驳回原告申请撤销济南市仲裁委员会（2012）济仲裁字第0662号仲裁裁决的申请；
13、济南市仲裁委员会（2012）济仲裁字第0662号仲裁裁决书，主要内容为质量研究院与原告签订的《山东省政府采购合同》解除，原告向质量研究院返还货款240000元，支付律师代理费15000元，承担仲裁费13239.96元；对原告的仲裁反请求不予支持；
14、质量研究院2015年3月12日向被告政府采购监督管理处的书面汇报，主要内容为：2008年该单位通过政府采购招标购买原告检测整体家具有害物质的设备--
52立方米环境实验舱。支付24万货款后因产品质量及调试问题向济南市仲裁委员会申请仲裁，原告拒不执行仲裁裁决内容和法院生效裁定，认为原告缺少信誉及诚信；
15、《中华人民共和国政府采购法》；
16、《中华人民共和国政府采购法实施条例》；
17、《政府采购供应商投诉处理办法》。
以上证据、依据，被告用以证明其作出的投诉处理决定书行政程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。
原告创新公司诉称：质量研究院委托英大招投标公司进行招标，在招标时质量研究院和英大招投标公司违反法律规定无端将原告之标作为废标。同时，原告发现，其他投标单位存在串标、围标行为，并进行质疑和投诉，但被告无端驳回原告投诉，原告认为被告程序违法，被告受理投诉时间为2015年3月4日，作出处理决定的时间却为2015年4月16日，时间为31个工作日，违反了《政府采购法》及《政府采购供应商投诉处理办法》的规定。被告认为原告没有在期限之内提出异议，视为接受招标文件的约定，属于对法规的故意歪曲理解。招标文件中设置的”在以往的政府采购活动中无违法、违规、违纪、违约行为且信誉良好”，明显超出法律规定，阻碍公平竞争。
从招标文件来看，根据合同法的规定，招标文件属于要约邀请，而并非邀约，要约邀请对双方并没有拘束力。招标文件附件六之附件一（即投标函）来看，其中明确表明”我方对招标文件完全认同”，显属格式条款，且该条款已经侵害到原告之权益。政府采购法第五十二条规定”供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”提出质疑是供应商的权利，并没有表明未提出质疑就认同采购人设置的超越法律、法规的障碍。其他三家单位已经存在串通围标的行为。本次投标单位共四家，其中三家投标单位全部为天津的公司，从投标报价看，在这么大金额的投标项目中三家的投标价却如此惊人的一致，甚至差价在500元以内。而从本次招标书发布至开标这段时间，都未公布采购预算，各投标单位会根据自己方案的不同配置、不同成本，核算出不同的价格，其报价也会完全不一致。综上所述，原告认为，被告之决定应予以撤销。
原告向本院提供了以下证据：
1、鲁财采[2015]17号投诉处理决定书；
2、原告2015年2月13日投诉书；
3、招标文件部分内容；
4、原告2008年12月与质量研究院签订的政府采购合同及中标货物清单；
5、原告2015年1月14日向第三人英大招投标公司的质疑函；
6、济南市仲裁委员会（2012）济仲裁字第0662号仲裁裁决书；
7、原告涉案政府采购项目的投标文件，内容涉及原告投标设备的具体产品信息及部分企业经营信息，因存在涉及商业秘密的可能，经质证各方对该证据真实性无异议，本案中根据具体案情不再专门对上述证据予以说明。
被告省财政厅辩称：根据《政府采购法》第十三条、第五十五条的规定，我厅作为省级政府采购监督管理部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责，具有作出被诉投诉处理决定书的法定权限和资格。我厅作出鲁财采(2015)17号投诉处理决定书，符合法定程序。我厅按照规定受理原告投诉，并在法定期限内作出鲁财采(2015)17号投诉处理决定书并书面送达投诉人，符合《政府采购法》第五十六条、《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第十一条的规定。我厅在作出鲁财采（2015)17号投诉处理决定书的过程中，对相关问题的调查和审查符合《政府采购法》第五十六条、《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第十四条规定的形式。我厅为查清投诉事项，在处理投诉过程中，主要采取书面审查的方式，审查了招标资料、评审资料、投诉材料、被投诉人和相关当事人提供的答辩材料，同时还向采购人、中标供应商、采购代理机构进行了调查，并请政府采购专家对投诉有关事项进行了评议。我厅作出的鲁财采（2015）17号投诉处理决定，认定事实清楚，证据确凿。经依法调查，认定该项目其他三家投标公司不存在串标、围标行为。我厅受理投诉后，依法调阅、审查了该项目的招标资料、评审资料、投诉人投诉材料、被投诉人和相关当事人提供的答辩材料以及质证专家组出具的质证报告，未发现投诉的情形存在。上述三家投标公司均为独立投标供应商，所投产品为各自厂家生产的不同品牌的产品，虽然三家公司住所地均在天津、总报价相近，但其中分项报价不同，且法律未规定投标人均在同一地域、投标价格相近即为串标。《政府采购法》第五十二条规定：”供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”原告未在法定的期限内对招标文件提出质疑，且原告于2015年1月5日出具《投标函》声明：”我方对招标文件完全认同”，其参与投标即是其对招标文件的认同，应接受招标文件的约束。招标文件的设置完全符合法律规定，《政府采购法》第二十二条规定：”供应商参加政府采购活动应当具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度，采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”。采购人制作招标文件时，并不确定将要参与投标的潜在供应商是谁，上述规定对所有潜在供应商都公平适用，未实行差别待遇或者歧视待遇。招标文件第2.4条规定投标人应”以往的政府采购活动中无违法、违规、违纪、违约行为且信誉良好”。原告不符合招标文件规定的投标人资格条件。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）第五十四条规定”评标应当遵循下列工作程序：（一）投标文件初审。初审分为资格性检查和符合性检查。1、资格性检查。依据法律法规和招标文件的规定，对投标文件中的资格证明、投标保证金等进行审查，以确定投标供应商是否具备投标资格。2、符合性检查。依据招标文件的规定，从投标文件的有效性、完整性和对招标文件的响应程度进行审查，以确定是否对招标文件的实质性要求作出响应。”第五十六条规定：”投标文件属下列情况之一的，应当在资格性、符合性检查时按照无效投标处理：……（三）具备招标文件中规定资格要求的；（四）不符合法律、法规和招标文件中规定的其他实质性要求的。”因生效司法文书已明确认定原告在与该项目采购人之间的另一政府采购项目中，原告存在违约行为，应承担相应责任，但其拒绝履行生效司法文书。因此，原告不符合招标文件2.4条规定的资格要求，评标委员会据此认定其为不合格投标人。综上，我厅所作的鲁财采（2015）17号投诉处理决定，证据确凿，事实清楚，程序合法，应予以维持，请依法驳回原告诉讼请求。
第三人英大招投标公司述称：我公司系本案诉争政府采购项目的采购代理机构，依法受理供应商的质疑并作出答复。《政府采购法》第五十二条规定：”供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”第五十四条规定：”采购人委托采购代理机构采购的，供应商可以向采购代理机构提出询问或质疑……”。我公司按照《政府采购法》第五十三条的规定受理原告质疑，并在法定期限内作出质疑答复。我方2015年1月17日收到原告质疑，并于第六个工作日即2015年1月26日作出书面答复并告知原告，原告于当日签署了回执确认函。我方在作出质疑答复的过程《山东省政府采购供应商质疑处理办法》第二十条的规定。为查清质疑事项，我方审查了招标投标资料、评审资料等相关材料，同时组织相关当事人和政府采购专家进行了质证。根据调查和质证情况，作出了质疑答复。我方经依法调查，认定该项目其他三家投标公司不存在串标围标行为。上述三家投标公司均为独立投标供应商，所投产品为各自厂家生产的不同品牌的产品，虽然三家投标公司住所地均在天津、总报价相近，但其中分项报价不同，且法律未规定投标人均在同一地域投标价格相近即为串标。原告未在法律规定的期限内对招标文件提出质疑，其参与投标即对招标文件的认同，应接受招标文件的约束，并且原告于2015年1月5日出具《投标函》声明：”我方对招标文件完全认同”。招标文件第2.4条规定：投标人应”在以往的政府采购活动中无违法、违规、违纪、违约行为且信誉良好”，故供应商应具有良好商业信誉以保障政府采购项目按质按量按时完成。采购人制作招标文件时，并不确定参与投标的潜在供应商是谁，上述规定对所有潜在供应商都公平适用，并非以不合理的条件对原告实行差别待遇或者歧视待遇。根据有关证据可以确定原告不符合招标文件规定的投标人资格条件，故评标委员会认定其为不合格投标人。省财政厅作出的鲁财采(2015)17号投诉处理决定，证据确凿，事实清楚，程序合法，应予维持，请依法驳回原告诉讼请求。
第三人质量研究院述称：原告在我单位2008年的政府采购活动中存在明显违法行为，造成我方巨大经济损失，有相应的仲裁裁决书和民事裁定书为证。本次招投标活动中原告的投标不符合招标文件2.4条规定的条件，因此被告作出的处理决定是正确的。
经庭审质证，本院对证据作出如下确认：被告提供的证据各方均无异议，本院予以确认。上述证据可以证实被告作出被诉处理决定书的整个过程，同时结合原告庭审中原告的陈述，可以证实原告尚未履行济南市仲裁委员会（2012）济仲裁字第0662号仲裁裁决书确定的原告应当履行的义务。原告提供的证据，各方对其真实性均无异议，本院予以确认，上述证据可以证实原告参加涉案政府采购投标的事实及提出质疑及投诉的过程。
经审理查明：原告参加山东省产品质量检验研究院实验室仪器、设备采购项目（编号：SDYD2014-546）政府采购招投标活动。2015年1月6日开标当日，招标代理机构即第三人英大招投标公司认为发现采购人质量研究院与原告存在纠纷且原告投标不符合招标文件的要求，故将其作为无效投标。2015年1月17日英大招投标公司收到原告落款时间为2015年1月14日的书面质疑函，该函认为参与涉案投标的三家天津公司报价差距小，存在围标嫌疑，招投标过程认定原告为不合格投标人的事实、法律依据不成立，且招标文件的限制条件不符合法律规定。后第三人英大招投标公司组织专家质证会，形成质证报告，该报告认为原告提出质疑的主张不能成立。英大招投标公司于2015年1月26日向原告发出复函，告知原评审结果不变。2015年2月16日，被告收到原告落款时间为2015年2月13日的投诉书，并要求原告进行补正。经补正，2015年3月4日被告收到原告的投诉书并受理。2015年4月16日被告作出被诉鲁财采[2015]17号投诉处理决定书，认为：1、未发现天津三家投标公司存在串通围标行为。天津三家投标公司均为独立投标供应商，投标产品为各自厂家生产的不同品牌的产品，投诉人提供的天津三家公司的报价表不能直接证明三家公司存在串通围标行为。2、投诉人不符合该项目合格供应商的条件，其投标应作为无效投标。招标文件第2.4条对投诉人具有约束力。2014年6月27日，济南市中级人民法院就投诉人与质量研究院采购合同纠纷案作出终审裁定，投诉人应履行济南仲裁委员会(2012)济仲裁字第0662号仲裁裁决，其拒绝执行的行为违反该项目招标文件中2.4条”在以往的政府采购活动中无违法、违规、违纪、违约行为且信誉良好”的规定，应作为无效投标。投诉人的投诉事项缺乏事实依据，根据《中华人民共和国政府采购法》第五十六条、《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第十七条第（二）项之规定，驳回投诉。原告不服上述投诉处理决定，在法定期限内向本院提起行政诉讼。
另查明：原告于2008年参加第三人质量研究院为采购人的政府采购投标，采购项目为52立方米环境实验舱，原告中标且与质量研究院签订政府采购合同。后双方在合同履行过程中产生纠纷，质量研究院提起仲裁申请。济南市仲裁委员会于2014年1月21日作出（2012）济仲裁字第0662号仲裁裁决书，主要内容为质量研究院与原告签订的政府采购合同解除，原告向质量研究院返还货款240000元，支付律师代理费15000元，承担仲裁费13239.96元；对原告的仲裁反请求不予支持。后原告向山东省济南市中级人民法院提起申请，要求撤销上述仲裁裁决，山东省济南市中级人民法院于2014年6月17日作出（2014）济中立初字第29号民事裁定书，驳回原告申请。上述仲裁裁决经庭审查明尚未履行。
本院认为：一、根据《中华人民共和国政府采购法》及《政府采购供应商投诉处理办法》的规定，被告系相应区域内政府采购招投标投诉的处理机关，其具备作出被诉具体行政行为的行政主体资格和行政权限。
二、被告从受理原告的投诉至作出被诉处理决定书的过程不违反法律、法规关于政府投诉处理程序的相关规定。故本院认定被告作出被诉行政行为程序合法，对原告关于被告行政程序违法的主张不予支持。
三、关于被告作出被诉处理决定认定的事实和证据问题。《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第十四条规定，财政部门处理投诉事项原则上采取书面审查的办法。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证，也可以组织投诉人和被投诉人当面进行质证。
关于投标人中三家天津公司涉嫌围标的问题，该问题在原告质疑过程中，招标代理机构曾组织质证，专家出具质证报告，认为现有证据下不能证实原告主张。三家企业投标的价格存在价格差距小的问题不能直接作出三家企业存在围标的违法行为，且无证据证实原告主张。故被告对该项投诉主张的处理并无不当。
原告参加涉案政府采购招投标活动，必须遵守法律、法规的规定，并符合招标文件确定的要求，如果对招标文件存在异议，应当按照法定或约定的程序进行主张和救济，原告在特定期限内未提出异议，即为承诺遵守招标文件的规定。故原告在本案中提出招标文件有关规定违法或不当的主张不应得到支持。
关于原告投标人资格即将原告投标认定无效投标的问题。民事合同、政府采购合同的签订及履行遵循意思自治并需符合相应的法律、法规。市场因素及企业的经营行为情况复杂，企业在市场经营中违反合同约定的行为即为违约行为，但不宜绝对的判断为信誉低下。原告与质量研究院曾在政府采购合同的履行中产生纠纷，对于各自主张，仲裁机构及人民法院已经作出生效的裁决和裁定，这是任何公民和组织必须遵守的。即使原告对已经生效的裁判存在异议，可以依程序进行救济，但仍需完整的履行确定的义务。虽然判断”信誉低下”及其程度尚无明确的法律规定，且涉案招标文件也未明确予以说明，但原告不履行生效裁判、裁决的行为不会是”信誉良好”构成的正面因素。
综合本案案情，被告在被诉投诉处理决定书中认定原告违反招标文件2.4条”在以往的政府采购活动中无违法、违规、违纪、违约行为且信誉良好”的规定，但被告并未明确说明原告的行为具体和明确的定性，认定事实不够准确。本院认为，原告的违约行为及后续不履行生效裁判、裁决的行为至少对招标文件确定的”信誉良好”是不对应的。本身合同履行需要依据合同条款的约定，但在约定之外有未约定的很多因素，故也需自觉、诚信和协商。尤其在本案中，原告曾与质量研究院签订过政府采购合同且双方为此展开长时间的仲裁和诉讼活动，原告与质量研究院在本次政府采购活动中进行合作的基础极为薄弱，这并非政府采购和市场活动的目的所在。故原告参加本次政府采购活动的综合条件不具备，被诉投诉处理决定书认定原告无效投标，处理结果并无不当。
综上所述，被告依据《中人民共和国政府采购法》第五十六条、《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条第（二）项之规定，驳回投诉，行政程序合法，证据充分，适用法律并无不当。原告依据现有的证据不足以推翻被告作出的鲁财采[2015]17号投诉处理决定书，对其诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告昆山市创新科技检测仪器有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告昆山市创新科技检测仪器有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 俞春晖
人民陪审员 王君杰
人民陪审员 王玉梅
二〇一六年六月二十日
代理书记员 张建华