河北省唐山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀02行初8号
原告遵化市西三里乡张各庄村民委员会，住所地遵化市西三里乡张各庄村。
法定代表人赵国刚，村主任。
委托代理人蔡庆富，遵化市法律服务中心法律工作者，特别授权。
被告遵化市人民政府，住所地遵化市海都道2号。
法定代表人詹晓阳，市长。
委托代理人严振刚，遵化市国土资源局地籍管理科副科长，特别授权。
委托代理人赵春青，河北力公律师事务所律师，特别授权。
第三人侯瑞环，女，1962年2月6日生，汉族，住遵化市，现下落不明。
原告遵化市西三里乡张各庄村民委员会因不服被告遵化市人民政府为第三人侯瑞环颁发遵国用（2007）第171号国有土地使用证，于2016年1月13日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月18日立案后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因侯瑞环与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年6月29日公开开庭审理了本案。原告遵化市西三里乡张各庄村民委员会主任赵国刚及原告委托代理人蔡庆富，被告委托代理人严振刚、赵春青到庭参加诉讼。本院依法向第三人公告送达起诉状副本、参加诉讼通知书、开庭传票，第三人逾期未到庭。本案现已审理终结。
被告遵化市人民政府于2007年5月为第三人侯瑞环颁发遵国用（2007）第171号国有土地使用证。
原告遵化市西三里乡张各庄村民委员会诉称，原有集体土地3.98亩，证号为（1994）23号，属商业用地。该证书丢失后，2007年1月8日补发，证号为（2007）001号，该地块由村集体使用并管理，后对外租赁。2015年原告的部分村民上访反映，村干部私自将该宗土地非正常变为国有土地并出让给第三人使用，使集体资产流失。遵化市监察局受理此案，并进行了必要的调查，调取了遵化市国土资源局的土地档案，并对档案中土地转让协议、国有土地使用权转让合同及国有土地使用权转让合同申请审批表进行审查，并对村委会所盖公章予以鉴定，经鉴定三枚村委会公章均是假章。原告以此为据诉至遵化市人民法院，请求确认土地转让协议等三份文书无效。遵化市人民法院审理后作出判决：“2007年1月29日以西三里乡张各庄村为甲方，侯瑞环为乙方的土地《转让协议》及以遵化市西三里乡张各庄村为甲方，侯瑞环为乙方的《遵化市国有土地使用权转让合同书》（没有签字日期）无效”，判决书送达后，原、被告均未上诉，判决书生效。综上所述，被告置法律法规于不顾，依据无效合同为第三人发证，显然属错上加错，即属违法行政行为。通过土地档案相关材料可以看出《遵化市国有土地使用权转让合同书》无订立日期；第三、四条空白，更重要的是主管部门签署意见栏内只盖章无“意见”和日期。《国有土地出让合同》通篇都是空白的。被告在作出变更登记后没有按照《土地登记规则》第15条规定进行公告。此案前期有部分村民反映此事，相关单位曾要求遵化市国土资源局查阅相关档案，被拒之门外，直至上访告状，遵化市监察局受理此案，上述情况真相于天下。故请求依法撤销被告为第三人侯瑞环颁发的遵国用（2007）第171号国有土地使用证。
原告遵化市西三里乡张各庄村民委员会向本院提交以下证据：
证据1、遵化市人民法院（2015）遵民初字第3765号民事判决书一份，证明转让协议、国有土地转让合同、国有土地转让审批表是无效的，这三份文件是本案诉争土地发证的根基，三份合同无效意味着被告的行为是违法的。
证据2、唐山市公安局物证鉴定所冀唐公物鉴文字（2015）036号鉴定文书一份，证明遵化市人民法院的判决正确。
证据3、遵化市国土资源局档案两份，证明被告发证依据的具体内容不合法，存在瑕疵；相关文件违反法定程序，被告发证行为违法。
证据4、张各庄村村民代表会议记录一份，证明原告起诉的具体内容经过村委会和村民代表商讨同意。
证据5、张各庄村土地登记异议申请书一份，证明起诉前原告通过正式的程序给国土资源局邮寄过异议申请，起诉前要求过行政机关对本案的具体内容予以审查。
证据6、侯瑞环国有土地使用证首页一张，证明被告已经为侯瑞环发证。
证据7、西三里乡纪委对张各庄村张凤付、张凤存、张宏印的询问笔录各一份，证明为候瑞环发证过程中盖的章和有些事实作为村干部不清楚，尤其盖章属于村委会的集体行为，假章和村委会、村干部无关。发证行为错误不在原告，在于被告。
证据8、张各庄村村民孙福春、王志国上访信一份，证明信访发生在2015年4月7日以前。
证据9、侯瑞环身份证复印件一份，证明候瑞环是本案的第三人。
被告遵化市人民政府辩称，原告诉请与事实不符，证据不足。一、第三人侯瑞环持有的遵国用（2007）第171号国有土地使用证权属清楚，程序合法。该宗地1994年12月22日经遵化市人民政府批准（遵政占（1994）23号），西三里乡张各庄村委会取得该宗集体建设用地使用权，面积4.9亩，用途燃料公司，证号为遵集建（1994）第2924号。因土地使用证丢失，经唐山劳动日报公告，张各庄村委会于2007年1月申请办理了补证手续，面积为2650.84平方米（3.98亩），使用证号为遵集用（2007）第001号。2007年该宗地由村委会及侯瑞环共同提供转让协议、土地登记法人代表身份证明等要件，经乡政府审核同意将该宗地报批征为国有建设用地并重新出让给侯瑞环，批准文号为遵土转字（2007）第19号。侯瑞环缴纳相关税费后，2007年5月依据原国家土地管理局颁布的《土地登记规则》有关规定，被告按程序为侯瑞环颁发了遵国用（2007）第171号国有土地使用证。该土地登记权属来源清楚，提交资料齐全，面积准确，程序合法。二、原告提出撤销被告为第三人颁发的遵国用（2007）第171号国有土地使用证于法无据。原告以2015年8月17日河北省遵化市人民法院（2015）遵民初字第3765号民事判决书判决“2007年1月29日，以西三里乡张各庄村为甲方，侯瑞环为乙方的土地《转让协议》以及遵化市西三里乡张各庄村为甲方，侯瑞环为乙方的《遵化市国有土地使用权转让合同书》（没有签字日期）无效”为依据，诉称被告置法律、法规、规定于不顾，依据无效合同为第三人发证，属违法行政行为。被告对此不予认可，法院只是判决张各庄村委会为甲方、侯瑞环为乙方的转让协议和遵化市国有土地使用权转让合同书无效，并没有判决下一步所应履行的具体行政行为。被告作出具体行政行为是因为对申请人提交的申请材料经依法审查认为其符合法律法规的要件要求，至于其公章的真假，作为登记机关无力辨别。这次本案原告所依据的公章为假的证明，也是经公安机关委托专业鉴定机构予以鉴定才知道。因此可知作为非专业机构的土地登记机关，对其真假确实无力鉴别，因此不应负有责任。依据现行的《土地登记办法》第六章注销土地登记的规定内容也不符合要求。三、原告诉称《遵化市国有土地使用权转让合同》无订立日期，第三四条空白，主管部门签署意见栏内只盖章无“意见”和“日期”，《国有土地出让合同》6F一94—001通篇都是空白，明显与事实不符。遵化市国土资源局登记档案、转让档案中对土地权属性质、土地用途、土地面积、终止日期、依据批准文号等，在卷中都有详细的记载。四、原告诉称根据《土地登记规则》第15条之规定，变更登记后，经土地管理部门审核后，对认为符合登记要求的宗地予以公告，被告未履行。被告认为侯瑞环持有的遵国用（2007）第171号国有土地使用证，是由张各庄村集体土地使用权转让到侯瑞环名下的变更登记，依据《土地登记规则》第21条之规定“本章除有关通告和公告的规定外适用于变更土地登记”，所以被告认为原告提出的依据第l5条之规定，所诉称的事实理由不能成立。五、原告诉称此案前期有部分村民反映此事，相关单位曾要求遵化市国土资源局查阅档案，以明真伪，被拒之门外，直至上访告状，遵化市监察局受理此案上述情况真相于天下，明显与事实不符，2015年4月7日中共遵化纪委刘广学、张春、李素春向遵化市国土资源局，提供查阅侯瑞环国有土地档案介绍信，遵化市国土资源局当场给予查阅并复印。综上，遵化市人民政府为侯瑞环颁发的遵国用（2007）第171号国有土地使用证，权属清楚，程序合法，登记依据准确，西三里乡张各庄村村民委员会提出的依法撤销侯瑞环遵国用（2007）第19号国有土地使用权证的请求明显与事实不符。故请求依法驳回原告西三里乡张各庄村村民委员会的诉讼请求。
被告遵化市人民政府向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据：遵化市国土资源局保管的遵土转字（2007）第19号土地转让档案，包括国有土地使用权转让申请审批书、遵化市国有土地使用权转让合同书、地籍调查表、土地勘测定界技术报告书、侯瑞环身份证复印件、国有土地使用权出让呈报表、国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）、转让协议、土地登记法人代表身份证明、土地估价报告备案表、土地估价结果初审表、国有土地出让金专用票据、契税完税证、张凤付身份证、土地估价报告、遵集用（2007）第001号集体土地使用证。该组证据证明由西三里乡张各庄村集体土地，经批准转为国有土地使用权，经政府批准将该土地由遵化市国土资源局代表市人民政府，出让给侯瑞环，并缴纳出让费，证明该土地出让符合法律相关规定。
第二组证据：遵国用（2007）第171号土地登记档案材料，包括土地登记申请书、土地登记审批表、国有土地使用权转让申请审批书、遵国用（2007）第19号国有土地使用权转让合同书、地籍调查表、土地勘测定界技术报告书、候瑞环身份证复印件。该组证据证明原告要求撤销遵国用（2007）第171号国有土地使用证，该土地档案资料显示涉案土地权属来源清楚，程序合法，符合土地登记的有关规定。
第三组证据：遵化市纪委介绍信及材料领取证明。该组证据证明原告所述遵化市国土资源局没有提供相关档案资料不属实，该局在去年已经将档案资料提交遵化市纪委。
经庭审质证，被告对原告提交的证据，提出以下质证意见：
对原告提交证据1的真实性没有异议，对合法性有异议，认为不能作为本案的定案依据，该判决适用法律错误。判决书第二页认定张凤付已在国有土地空白表签字，确认协议无效不符合合同法第32、35条规定。该判决引用合同法第52条第1款第1项规定判决合同无效属于错误，民事判决中没有损害国家利益的行为出现，同时无法证明谁欺诈了谁。被告认为是村委会和候瑞环对意思表示一致产生了歧义，没有证据证明欺诈、胁迫或损害国家利益的行为出现，显然认定合同无效是错误的。对证据2的真实性、合法性均有异议，该鉴定文书不能证明制造假章的是何人，在此情况下认定协议是欺诈、胁迫产生的不符合事实。因此该鉴定文书只能证明印章不一致，依据土地登记办法第9条规定，应向国土局提交真实材料，提供资料的候瑞环和村委会应当对提供材料的真实性负责。对证据3，认为形式上和被告提供证据一致，充分证明被告颁证行为符合法律规定，不存在瑕疵，这些证据时间上是2007年，被告所保管的材料可以体现转让协议是40年期限，完税证和收税登记均是2007年3月。被告认为转让合同不存在原告所谓的瑕疵。合同约定的内容已经得到切实的履行，缴纳了出让金、规划机关出具了建设证明等，被告颁发了权证。这组证据不能证明原告的证明目的。对证据4，认为村委会记录系其单方形成，在这里涉及到被告的内容认为不属实，作为遵化市政府不可能指使原告方起诉，因此这份记录不真实，且不能证明这个记录是全体到会人员的真实意见表述，或者原告应该提供证据证明具体哪一级政府指使原告起诉。村委会开这样代表会，不利于事件的合理解决。对证据5，认为通过邮寄的方式，没有联系人、联系方式、身份证明材料、事实证据和材料，不符合土地异议登记的条件。被告无法按照法定程序审查。对证据6的真实性没有异议，是被告向候瑞环颁发的权证。对证据7认为张凤付对土地颁证行为是清楚的，对变更该土地性质是清楚的，因此候瑞环和村委会达成的协议是双方真实意思的表达。对证据8，认为上访信中可以反映出把土地变性是当时张凤富和候瑞环共同作用的结果，作为被告考察协议，能证明是其双方的意向。犯错的人应该承担责任，而不是颁证机关承担责任。对证据9没有异议。
原告对被告提交证据质证意见为，对第一组证据形式上的合法性及真实性没有异议，对内容的合法性有异议。1.国有土地转让申请审批书最后一页上面写经村镇政府同意，其实应该是乡政府，工作人员写镇政府是错误的，如果按正常程序经乡政府的应该有相关文件，如果阅读前面形成的文件不会出现这种错误，工作人员没有签订日期，审批意见处只有章没有同意或不同意，没有履行行政机关职责。2.国有土地转让合同书遵土转字（2007）第19号，合同没有日期，从合同内容讲第3、4、5条都是空白，三条空白应是合同的主要内容，其主要内容没有填写，足以证明该合同无效。甲方想以出让方式获得的土地，甲方不应该是原告，合同主体错误，获得土地方应该是被告。3.地籍调查表第一页没有日期，可能为嫁接或其他原因形成，不能作为证据。4.国有土地使用权出让表首页章应该是冀唐政字的章，此呈报表应该是唐山市政府审批，此表盖遵化市政府章属于越权行为。5.国有土地使用权出让合同书形式上是制式合同，但是通篇没填写，应该填写主要内容，此合同存在瑕疵。6.土地使用条件，应该填写的也没有填写，不需要填写的应该加以说明。7.转让协议从形式上基本具备转让协议的条款，但是内容上第1条作为原告应该收到20万元转让费，但是实际上没有收到，原告没追付、索要这20万元费用，村委会和第三人没有转让协议，原告认为此份协议不真实。6.土地租价报告备案表，对于评估价格90.82万没有具体的反映，是孤立的数字，我方对其三性都不认可。7.土地出价结果初审表，对真实性没有异议，对其合法性有异议，填写内容不规范。8.出让金票据合法性有异议，数额偏低。对于其他证据均没有异议。对第二组证据形式的真实性没有异议，对内容的合法性有异议。1.对于申请书认为该材料申请内容填写不完整，变更登记简要说明也没有填写，这个证据不合法。2.土地登记审批表内容没有异议，日期应该写清楚。3.申请审批书同第一组证据中的质证意见。4.遵土转字（2007）第19号国有土地使用权转让合同书同第一组证据中的质证意见。对于其他证据均没有异议。对第三组证据中刘素春领取档案材料和介绍信的内容没有异议，领取材料的时间是2015年4月7日，介绍信的时间也是2015年4月7日，群众告状在这个时间之前，对此被告的答辩意见与原告没有实质性冲突。
本院对上述证据认证如下：对原告提交证据1、2、6、7、9的真实性予以确认。证据3与被告提交的证据相一致。证据4属于村委会单方内部形成的材料，与本案没有关联性。证据5不足以证明原告方提出过异议申请。证据8与本案没有关联性。对被告提交的第一组、第二组证据，能够证明当初被告为第三人颁发国有土地使用证的过程及依据的相关材料，但上述证据中的转让协议、国有土地使用权转让申请审批书及遵化市国有土地使用权转让合同书中加盖的“遵化市西三里乡张各庄村民委员会”印章经鉴定与原告的印章不符，且被告提交的证据不能反映涉案土地由集体所有性质变为国有性质的合法手续。第三组证据与本案没有关联性。
经审理查明，原告原有集体建设用地一宗，土地证号为遵集建（1994）第29**号，用途为燃料公司。后因该宗地块土地使用证丢失，原告于2007年1月申请补办手续，后被告为原告补发遵集用（2007）001号土地使用证，面积为3.98亩。原告将该宗地块一直对外出租。2007年1月29日原告作为甲方与第三人签订土地转让协议，后由原告与第三人共同提供转让协议及相关材料经乡政府审核同意将该宗地报批征为国有重新出让给侯瑞环，批准文号为遵土转字（2007）第19号。侯瑞环缴纳了相关税费后，2007年5月被告为侯瑞环颁发了遵国用（2007）第171号国有土地使用证。
另查明，2015年6月1日经唐山市公安局物证鉴定所鉴定，本案涉及的转让协议、国有土地使用权转让申请审批书及遵化市国有土地使用权转让合同书中“遵化市西三里乡张各庄村民委员会”的印章与原告的印章不是同一枚印章盖印形成。2015年8月17日河北省遵化市人民法院作出（2015）遵民初字第3765号民事判决书，判决2007年1月29日以原告为甲方、侯瑞环为乙方的土地转让协议及以原告为甲方、侯瑞环为乙方的遵化市国有土地使用权转让合同书（没有签字日期）无效。
本院认为，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。办理国有土地出让登记并颁发国有土地使用权证的前提是出让的土地性质为国有土地。本案涉案土地原属集体所有。被告庭审中承认为第三人侯瑞环颁发国有土地使用证系初始登记，即涉案土地应该被征收为国有以后才能进行出让，但被告未提供涉案土地由集体所有转为国有性质的相关证据。综上，被告为第三人颁发国有土地使用证的事实不清，程序违法，依法应当撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告遵化市人民政府为第三人侯瑞环颁发的遵国用（2007）第171号国有土地使用证。
一审案件受理费50元，由被告遵化市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。
审 判 长 田耐忠
代理审判员 胡津湘
代理审判员 杨春艳
二〇一六年八月十五日
书 记 员 钟 源