江苏省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）苏民终396号
上诉人（原审原告）：林汉书，男，汉族，1960年3月29日生，住浙江省洞头县。
委托诉讼代理人：袁佩林，上海市鲤庭律师事务所律师。
上诉人（原审原告）：金定贤，男，汉族，1962年4月11日生，住浙江省洞头县。
委托诉讼代理人：袁佩林，上海市鲤庭律师事务所律师。
委托诉讼代理人：张桂庄，上海市鲤庭律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：江苏省金坛经济开发区管理委员会，住所地在江苏省常州市金坛区华城中路168号。
法定代表人：李皓，该管委会主任。
委托诉讼代理人：戴拥军，江苏剑群律师事务所律师。
上诉人林汉书、金定贤因与被上诉人江苏省金坛经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）合同纠纷一案，不服江苏省常州市中级人民法院（2014）常商初字第394号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月17日立案受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。林汉书、金定贤的共同委托诉讼代理人袁佩林，开发区管委会委托诉讼代理人戴拥军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
林汉书、金定贤上诉请求：二审依法改判支持林汉书、金定贤一审诉讼请求。事实和理由：1、2010年8月18日《金坛经济开发区项目投资协议》（以下简称《投资协议》）是双方当事人真实意思表示，且合同相对方为开发区管委会，作为政府机关对外招商引资项目，林汉书、金定贤无权也不可能对其订立合同主体是否适格进行审查，案涉合同应为有效。2、林汉书、金定贤按照2010年8月18日《补充协议》约定支付了40万元落户定金。同年10月22日，金坛市发展和改革局出具企业投资项目备案通知书确认建设项目符合《江苏省企业投资项目备案暂行办法》的要求；同年12月20日，金坛市规划局确认建设项目用地的范围和控制性详细规划；2012年5月，林汉书、金定贤专程到开发区管委会申请供地，开发区管委会明确答复一定供地；同年8月，林汉书、金定贤按照其要求提供了可行性报告。以上事实说明双方协议已得到部分履行。由于开发区管委会的原因导致协议终止履行，其应当双倍返还定金80万元，并偿付扶持补贴及同类地差价。综上，一审判决认定事实不清，裁判结果错误。
开发区管委会辩称：2010年8月18日《投资协议》及《补充协议》的实质是土地转让合同，依据《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题解释》第二条的规定，上述投资项目协议无效，开发区管委会应当返还林汉书、金定贤40万元项目入户款，合同无效的法律后果是自始无效，扶持补贴款是合同履行的一部分，当该协议被确认无效时，合同的权利义务已经部分履行不予返还，剩余未履行的也不再继续履行，林汉书、金定贤要求履行给付补贴扶持款、同类地差价款无法律依据。综上，请求驳回林汉书、金定贤的上诉。
林汉书、金定贤向一审法院起诉请求：一、解除《投资协议》；二、开发区管委会双倍返还定金80万元；开发区管委会偿付扶持补贴184万元（每亩4.6万元×40亩），并偿付同类地差价64万元。
一审法院认定事实：2010年8月18日，开发区管委会与林汉书、金定贤签订《金坛经济开发区项目投资协议》一份，主要内容为：1、林汉书、金定贤投资的电气接线端子项目总投资1亿元人民币，注册资本1500万元；2、出让土地四至及面积：项目四至在南二环以南、经八路（中心南路，常州勤畅塑业有限公司以北）以西约40亩左右（以规划部门出示的红线图面积为准），土地性质为工业用地；3、土地使用权出让金综合价为人民币13.6万元/亩；4、双方在本协议正式签署时，林汉书、金定贤向开发区管委会指定帐户支付40万元项目落户定金，其余款项由林汉书、金定贤在所征土地挂牌时支付，40万元定金抵作土地出让金；5、开发区管委会负责林汉书、金定贤投资项目用地的落实工作，一次性供地40亩，林汉书、金定贤在办好土地证后2个月内开工建设；6、林汉书、金定贤应在协议签订之日起着手规划设计，开发区管委会协助林汉书、金定贤及时办理立项、规划、设计、环评、安评等相关手续；7、开发区管委会未能在合同约定的期限内将林汉书、金定贤投资项目所需的土地办至林汉书、金定贤在金坛设立的企业名下，林汉书、金定贤有权选择继续履行或解除合同，林汉书、金定贤选择解除合同，开发区管委会应在解除合同之日起一周内退还已付的全部款项，并赔偿投资损失。
同日，管委会与林汉书、金定贤签订《补充协议》一份，约定：林汉书、金定贤征地面积约为40亩左右，预计厂区土地平整等基础设施建设费用为3000万元，为支持企业发展，开发区管委会以每亩4.6万元的标准补贴给林汉书、金定贤，在林汉书、金定贤领取土地证后7日内即予支付。
2010年8月19日，江苏省金坛经济开发区财政局出具《常州市行政事业单位结算收据》，载明收到金定贤土地定金款40万元。
2010年12月24日，林汉书、金定贤以广奇公司名义，委托南京师范大学环境科学研究所对“新建年产接线端子800万件项目”进行环境影响评价。2011年1月，该所出具《建设项目环境影响报告表》。2011年3月，林汉书、金定贤及曾国静发起设立广奇公司，注册资本为1500万元，法定代表人为林汉书。
2012年11月15日，江苏省金坛经济开发区项目服务中心向林汉书、金定贤发函称：1、林汉书、金定贤于同年5月15日来商谈，同意签订补充协议，双方商定项目固定资产投资总额不低于5000万元、正常投产后第二年的工业开票销售收入不低于1.2亿元/年、上交税收不低于260万元/年；2、基于常州项目投资政策的变化，林金汉、金定贤若同意按照5月15日双方达成的协商一致，重新签订投资协议，则我区将上报市政府，重新商定供地时间并抓紧办理土地使用权证；若林汉书、金定贤放弃履行5月15日达成的协商一致，则建议林汉书、金定贤另寻投资地点。在原先签订的项目投资协议解除后，我区将退还项目落户定金。
林汉书、金定贤收到上述函件后，未与开发区管委会再签订补充协议。2013年8月22日，林汉书、金定贤向开发区管委会发出《律师函》，要求管委会双倍返还定金并赔偿相应损失。
经原审法院释明，林汉书、金定贤认为即使案涉项目投资协议无效，其仍坚持原诉讼请求不变。
一审法院认为：林汉书、金定贤与开发区管委会签订的协议书虽然名为《投资协议》，但该协议内容明确了土地四至、土地使用权性质、土地亩数、单价及双方的权利义务，故该协议性质为土地使用权出让合同。而开发区管委会显然不具有国有土地使用权出让的主体资格，且至起诉之前，案涉《投资协议》及其补充协议也未经市、县级以上土地管理部门追认，故上述协议应属无效。无效合同自始无效，因该合同取得的财产，应予以返还。故开发区管委会应向林汉书、金定贤返还其收取的定金40万元。林汉书、金定贤要求管委会双倍返还定金，并依据补充协议支付土地补贴款184万元的诉讼请求，不予支持。关于林汉书、金定贤要求开发区管委会赔偿同类地价差64万元，一方面，林汉书、金定贤并未提供证据证明其因未能在开发区管委会辖区内获得土地使用权，而支付了更高价格的土地出让金以另行获得国有土地使用权，换言之，上述损失并未实际发生。另一方面，林汉书、金定贤为证明其损失，仅仅提供了三份常州市金坛国有土地挂牌成交结果公示，然而土地使用权出让价格系不断变动，且极易受到区位因素、邻里因素及宏观经济形势等影响，故林汉书、金定贤提供的证据不足以证明其存在64万元的差价损失。该院判决：一、开发区管委会于判决生效之日起10日内向林汉书、金定贤返还定金40万元；二、驳回林汉书、金定贤的其余诉讼请求。案件受理费33040元，由林汉书、金定贤负担29075元，由管委会负担3965元。
二审中，当事人没有提交新证据。
本院认为：《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定，土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。第十三条第一款规定，土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定“土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”。本案中，开发区管委会和林汉书、金定贤签订的《投资协议》约定的内容包括了土地的四至、面积、价格、付款期限等，即涵盖了土地使用权出让合同的要素，开发区管委会还承诺“开发区管委会未能在合同约定的期限内将林汉书、金定贤投资项目所需的土地办至林汉书、金定贤在金坛设立的企业名下，林汉书、金定贤有权选择继续履行或解除合同”，开发区管委会通过上述约定变相地将案涉土地使用权出让给林汉书、金定贤，但开发区管委会并无签订土地使用权出让合同的主体资格，故《投资协议》及《补充协议》依法应认定为无效。
《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中，开发区管委会和林汉书、金定贤对于合同无效均有过错，尽管开发区管委会作为政府派出机构对外招商引资，其作为案涉土地出让方，明知其不具备土地出让资质，以订立《投资协议》之名，行土地出让之实，过错较大，但林汉书、金定贤作为土地受让方，亦应知晓案涉土地的性质、开发区管委会是否有权出让土地及确定土地价格，故林汉书、金定贤对于《投资协议》无效也存有过错。对合同无效后果的处理，本院多次组织双方协调解决，因开发区管委会不予配合致调解无果。本院认为，合同确认无效后，开发区管委会应向林汉书、金定贤返还已支付的定金40万元，林汉书、金定贤主张双倍返还定金，无法律依据。《投资协议》被确认无效后，林汉书、金定贤主张开发区管委会继续按照合同向其支付扶持补贴款，因缺乏基础不应支持；林汉书、金定贤要求管委会偿付同类地差价款，该同类地差价款系合同的可得利益，而可得利益应以合同有效为前提，其该项主张因协议无效，亦无法得到支持。考虑到林汉书、金定贤在《投资协议》签订后已根据协议开展了环评委托评估、着手设立公司等行为，其中必有付出，加之开发区管委会占用资金利息等，本院酌情确定由开发区管委会赔偿林汉书、金定贤25万元损失。
综上，林汉书、金定贤的上诉理由部分成立。原审判决认定事实清楚，适用法律基本正确，但在处理结果上未考虑林汉书、金定贤的实际损失客观存在、且开发区管委会对合同无效应承担主要责任的情形，判决结果有失公平，本院予以部分改判。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销江苏省常州市中级人民法院（2014）常商初字第394号民事判决。
二、江苏省金坛经济开发区管理委员会于本判决生效之日起十日内向林汉书、金定贤返还定金40万元。
三、江苏省金坛经济开发区管理委员会于本判决生效之日起十日内赔偿林汉书、金定贤损失25万元。
四、驳回林汉书、金定贤的其余诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费33040元，由林汉书、金定贤负担19075元，由管委会负担13965元。二审案件受理费29075元，由林汉书、金定贤负担10000元，开发区管委会负担19075元。
本判决为终审判决。
审判长 夏正芳
审判员 杨 艳
审判员 周 成
二〇一七年四月二十四日
书记员 缪 芳