广东省佛山市禅城区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）佛城法行初字第139号
原告佛山市南海区松岗治安联防大队，住所地：佛山市南海区。
法定代表人邓慧明，大队长。
委托代理人徐凤霞，广东杰辉律师事务所律师。
委托代理人罗永洪。
被告佛山市住房公积金管理中心，住所地：佛山市禅城区。
法定代表人冯颢，主任。
委托代理人吴义茂，广东容桂律师事务所律师。
委托代理人陈溢谷。
第三人孔治平，男，汉族，户籍所在地：佛山市南海区。
委托代理人孙绍英，男，汉族，××年××月××日出生，户籍所在地：佛山市南海区。
原告佛山市南海区松岗治安联防大队不服被告佛山市住房公积金管理中心行政处理决定纠纷一案，于2014年7月30日向本院提起行政诉讼。本院于2014年8月5日受理后，于2014年8月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法通知利害关系人孙治平作为本案第三人参加诉讼，并向第三人送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2014年8月28日公开开庭审理了本案。原告佛山市南海区松岗治安联防大队的委托代理人徐凤霞，被告佛山市住房公积金管理中心委托代理人吴义茂、陈溢谷，第三人孙治平委托代理人孙绍英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2014年3月7日作出佛房金管（2014）44号《行政处理决定书》，作出如下处理决定：“责令被投诉人（原告佛山市南海区松岗治安联防大队）在收到本决定书的七天内为投诉人（第三人孔治平）补缴职工在职期间单位应缴部分的住房公积金合计5741.86元。”
被告于2014年8月18日向本院提交了以下证据及依据：
1、被告组织机构代码证。证明被告的诉讼主体资格。
2、（2012）佛南法狮民初字第173号《民事判决书》、（2013）佛中法民四终字第725号《民事判决书》。证明原告和第三人之间的劳动关系以及劳动关系的起止时间。
3、《关于职工反映住房公积金问题的函》。证明被告受理第三人的投诉后，向原告发出函件，要求核实职工反映情况是否属实，并完善相关住房公积金缴存手续，并明确其陈述、申辩的权利。
4、佛府行复案（2014）99号《行政复议决定书》。证明被告作出的行政处理决定合法。
5、EMS快递查询单据。证明《关于职工反映住房公积金问题的函》和《行政处理决定书》已送达。
6、原告的组织机构代码证，证明原告是“机关非法人”，属于住房公积金的缴存对象。
被告向法庭提供法律、法规依据有：
1、《住房公积金管理条例》第十五、十六、十七、二十、三十八条；
2、建金管（2005）5号《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六点。
原告诉称，被告于2014年3月7日作出佛房金管（2014）44号《行政处理决定书》，要求原告为第三人缴纳住房公积金共计5741.86元，原告不服，遂向佛山市人民政府申请行政复议，后佛山市人民政府作出复议决定维持了佛房金管（2014）44号《行政处理决定书》，原告认为该行政处理决定认定事实错误，适用法律错误，理由如下：
一、原告不属于《住房公积金管理条例》规定建立住房公积金的对象，被告责令原告为第三人缴纳住房公积金没有法律依据。原告的机构代码证上显示原告属于机关非法人，不属于《住房公积金管理条例》第二条第二款规定中所列任一种，原告不属于法律规定为员工缴纳住房公积金的单位对象，根据行政机关在作出行政规定时必须遵循“法无明文规定不可为”的原则，被告要求原告为第三人缴纳住房公积金没有法律依据。二、被告责令原告缴纳的住房公积金数额没有法律和事实依据。1、佛山市南海区人民法院（2012）佛南法狮民初字第173号《民事判决书》和佛山市中级人民法院（2013）佛中法民四终字第725号《民事判决书》中并没有列明第三人孔治平的入职时间，而原告是2007年6月才与第三人孔治平建立劳动关系，根据《住房公积金管理条例》第十五条的规定：“单位录用职工的，应当自录用之日起3０日内到住房公积金管理中心办理缴存登记”，则即使在原告作为缴存对象的前提下，原告也仅应自2007年7月起方可为第三人孔治平缴纳住房公积金，因此，被告要求原告应从2007年6月起为第三人孔治平缴纳住房公积金属于认定事实错误。2、《住房公积金管理条例》没有明确规定该工资基数的举证责任的归属，而建金管（2005）5号《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》仅是为规范各地公积金管理中心而制定的内部规定，对缴纳对象不具有约束力。因此，被告依据该指导意见认定原告应缴纳的工资基数，明显依据不足。3、该指导意见中规定：“单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资或所在社区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算”，在多种计算方式并存的情况下，被告应清楚列明其计算的依据，但被告作出行政处理决定并没有列明，明显依据不足。4、劳动合同法及相关法律规定均明确规定用人单位的工资台账保留两年，即原告不可能提供第三人孔治平2011年之前的工资数额，相反佛山市南海区人民法院（2012）佛南法狮民初字第173号《民事判决书》和佛山市中级人民法院（2013）佛中法民四终字第725号《民事判决书》明确记载第三人提供了相应的银行流水清单作为劳动关系存续期间及工资数额的证明，判决书中也明确了相应月份的工资数额，则被告应责令第三人提供相应的材料作为其工资数额的参考，而不是直接参考其内部规定认定原告应缴存的数额。综上，原告认为被告作出的佛房金管（2014）44号《行政处理决定书》认定事实错误，适用法律错误，请求法院判决：1、撤销被告作出的佛房金管（2014）44号《行政处理决定书》；2、诉讼费用由被告承担。
原告向法院提供的证据有：
1、原告、被告的组织机构代码证、原告法定代表人证明书。证明双方的诉讼主体资格。
2、佛房金管（2014）44号《行政处理决定书》；
3、佛府行复案（2014）99号《行政复议决定书》；
4、邮政回单、邮件查询记录。
证据2-4证明原告认为被告所作的行政决定书认定事实错误，适用法律错误，在法定时限内提起行政复议，要求撤销该行政决定，行政复议决定维持原行政决定，原告不服，在法定时间内提起本案行政诉讼。
5、孔治平2010年8月至2014年4月工资表，证明第三人的实际工资，被告在处理决定书中认定原告须按统计部门公布的上年职工平均工资为第三人缴纳公积金属于认定事实错误。
被告辩称，一、佛房金管（2014）44号《行政处理决定书》理据充分、程序合法，应予维持。2013年11月，第三人孔治平向被告投诉，反映原告未按有关规定为其缴存在职期间的住房公积金。受理投诉后，被告2013年12月4日向原告发出《关于职工反映住房公积金问题的函》，要求原告核实第三人反映的情况，如有不实在收到《函》30天内提出；同时要求原告在上述期限内如实申报登记职工的工资收入和每月应缴存的住房公积金金额。但原告未在规定期限内提出任何异议，也未按照《住房公积金管理条例》的规定如实登记并为第三人缴存在职期间的住房公积金。经查，原告单位的性质为“机关非法人”，属于《条例》所规定的缴存对象。被告根据第三人提供的（2012）佛南法狮民初字第173号《民事判决书》和（2013）佛中法民四终字第725号《民事判决书》认定第三人与原告之间存在劳动关系及期限。由于原告及第三人均未能提供在职期间的工资收入材料，被告根据建金管（2005）5号《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》的规定，按佛山市统计部门公布相应年度的社会平均工资计算出第三人在职期间单位和个人应补缴的住房公积金，向第三人发出《补缴住房公积金确认函》，并同时抄送原告。第三人确认并补缴个人应缴部分住房公积金。被告根据《住房公积金管理条例》第十五条、第十六条、第二十条、第三十八条的规定作出佛房金管（2014）44号《行政处理决定书》，责令原告于收到《行政处理决定书》后七天内为第三人补缴单位应缴部分的住房公积金合计5741.86元。佛山市人民政府作出佛府行复案（2014）99号《行政复议决定书》也维持了被告作出的行政处理决定。二、原告所主张的诉讼理由均不成立，应予驳回其诉讼请求。1、机关非法人也是“国家机关”，属于《条例》所规定的住房公积金的缴存对象。原告单位的性质是“机关非法人”，“非法人”只是不能独立承担民事责任，不能因此而否定其“国家机关”性质。2、《条例》第十五条规定：单位录用职工的，应当自录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记。该条款所明确的是“办理缴存登记”行为的期限为30天，而非免除用人单位30天的缴纳住房公积金的义务。在整个劳动关系存续期间，用人单位都负有为员工缴纳住房公积金的义务。3、建金管（2005）5号《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》是由建设部、财政部、中国人民银行等三部委根据《条例》之规定并结合当前住房公积金执法实际而制定的部委规章，具有法律效力，应当作为确定住房公积金缴存基数的依据。依据《条例》第十五条规定，办理住房公积金缴存登记、提供职工的工资收入情况是用人单位的法定义务。由于《条例》并未对住房公积金管理中心进行“调查取证”的任何法律授权。受法律权限限制，被告只能依据有关当事人提交的材料进行形式审查。由此带来的问题是，在职工提交的收入资料不齐全难以认定的情形下，若用人单位不履行《条例》所规定的提供职工工资收入情况的义务，公积金执法将陷于停滞。正是为突破这一执法瓶颈的制约，建金管（2005）5号《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》规定，“单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算”，这一规定是解决住房公积金执法困境所必须的法律手段，具有合理性。因此，建金管（2005）5号《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》具有法律效力，应当作为确定住房公积金缴存基数的依据。4、在本案中，依据第三人提交的材料无法准确确定其在职期间的工资收入，原告又对被告发出的《函》不予理睬。因此，被告依法以相应年份的佛山市社会平均工资作为第三人住房公积金的缴存基数，具有的合法性。（1）第三人投诉时，被告要求第三人提供银行流水清单等反映其工资收入情况的证据材料，但其未能提交。被告并无强制第三人提交证据材料的法律授权，只能依据第三人实际已经提交的材料进行审查。（2）法院的《民事判决书》只是分别确认了第三人2010年的正常工作时间的工资，无法以之作为确定住房公积金缴存基数的依据。作为住房公积金缴存基数的工资是用人单位支付给劳动者的全部劳动报酬，包括：各种形式的工资（计时工资、计件工资、岗位工资、职务工资、技能工资等）、奖金、津贴、补贴、延长工作时间及特殊情况下支付的属于劳动报酬性的工资收入等。（3）被告作出行政处理决定是行政行为，有关处理劳动民事争议的民事时效的规定，不应予以适用。原告长期怠于履行其“办理缴存登记、提供职工的工资收入情况”的法定义务，在被告发出公函要求其30天内提供第三人工资收入情况下，其仍然拒不提供，应按规定承担相应的法律后果。综上所述，原告诉请无理，被告所作行政处理决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法，处理结果适当。恳请法庭依法予以维持并驳回原告诉请。
第三人述称，第三人有权享受住房公积金的待遇，同意被告的答辩意见。
第三人向法院提交了以下证据：
身份证。证明第三人的诉讼主体资格。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下确认：
对被告提供的证据1，各方当事人均无异议，本院予以确认。证据2-4、5中的单号为EE631119995GD特快专递邮件详情单及EMS快递查询单据、6，原告对真实性无异议，第三人质证无异议，本院对真实性予以确认。证据5中的单号为EE225129905GD、EE225129919GD特快专递邮件详情单及EMS快递查询单据（单号：EE225129919GD），原告质证认为对其真实性不予确认，单号为EE225129905GD、EE225129919GD特快专递邮件详情单收件时间不一致且日期是被告写上去的，EMS快递查询单据（单号：EE225129919GD）没有加盖邮局的公章。第三人质证无异议。经审查，单号为EE225129905GD特快专递邮件详情单的送达对象为佛山市南海区狮山治安联防大队，被告抗辩认为该单据是证明被告在向原告送达的同时，也向原告当时的上级单位送达一份的事实，由于该单据证明的送达对象并非本案原告，与本案具体行政行为的合法性没有直接联系，故本院对该证据不予确认。对于EE225129919GD特快专递邮件详情单的关联性，EMS快递查询单据（单号：EE225129919GD）是被告用以证明其已经向原告送达了《关于职工反映住房公积金问题的函》，虽然原告称其没有收到该函，但庭审中，原告对《关于职工反映住房公积金问题的函》的真实性并无异议，且称其得知该情况后已经向被告寄出第三人相关的工资数额材料，但因邮寄的原因导致退件，故可知原告已经实际收到了被告寄出的《关于职工反映住房公积金问题的函》，故本院对EE225129919GD特快专递邮件详情单及EMS快递查询单据（单号：EE225129919GD）予以确认。
对原告提供的证据1、2、4，各方当事人无异议，本院予以确认。证据3与被告提交的证据4相同，上文已经论证，不再重复。证据5，被告、第三人质证认为对其真实性不予确认，且在行政程序中原告并无提供该证据。经审查，由于本案是针对被告作出的佛房金管（2014）44号《行政处理决定书》的合法性进行审查，该证据对审查涉案《行政处理决定书》的合法性并不具有关联性，故本院不予确认。
对第三人提供的证据，各方当事人无异议，本院予以确认。
以上本院确认的证据，均作为本案认定事实的依据。对于被告提供的法律法规依据，本院将结合全案证据和查明事实，作出适用法律是否正确的认定。
根据本院确认的证据和庭审查明的事实，本院确认如下案件事实：
第三人孙治平与原告佛山市南海区松岗治安联防大队存在劳动关系。2013年11月，被告佛山市住房公积金管理中心接第三人孙治平投诉反映原告不按法规规定为其缴存在职期间住房公积金。2013年12月5日，被告向原告送达《关于职工反映住房公积金问题的函》，要求原告在收到此函后30天内到被告处理顺职工住房公积金缴存手续，如实登记职工的工资基数、月应缴额，但原告在上述期间内并未就“工资基数和每月应缴的住房公积金”及未缴存的事实等内容向被告提出书面异议。被告作出《补缴住房公积金确认函》告知第三人孙治平，由于原告及第三人均未能提供在职期间的工资收入资料，被告按照《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管（2005）5号）第六条的规定计算出在职期间应缴存的住房公积金，并要求第三人孙治平在收到该函限期内缴交个人应缴的部分，第三人孙治平于2014年1月10日收到该函并于2014年2月13日已缴存个人应缴部分，被告于2014年1月13日向原告送达该函。2014年3月7日，被告作出佛房金管（2014）44号《行政处理决定书》，责令原告在收到本决定书的七日内为第三人孙治平补缴单位应缴部分的住房公积金合计5741.86元。原告不服，向佛山市人民政府提起复议，佛山市人民政府于2014年7月16日作出佛府行复案（2014）99号《行政复议决定书》，维持了被告作出的行政处理决定，原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼，形成本案诉讼。
另查明，根据已经（2013）佛中法民四终字第725号《民事判决书》判决维持并已发生法律效力的（2012）佛南法狮民初字第173号《民事判决书》认定，原告应向第三人发放2007年至2010年度每年6-10月份的高温津贴。
本院认为，根据《住房公积金管理条例》第十条、第十一条、第三十四条、第三十七条的规定，被告作为佛山市住房公积金的管理机构，具有处理住房公积金投诉、督促单位补缴住房公积金、对单位违反《住房公积金管理条例》的行为作出行政处理的法定职责，其行政主体资格适格。本案的行政争议焦点为：被告作出的佛房金管（2014）44号《行政处理决定书》事实是否清楚、适用法律是否正确。重点审查：1、被告认定原告为《住房公积金管理条例》规定的缴存对象是否正确；2、被告核定原告应为第三人缴存住房公积金的起始时间、工资基数是否正确。
关于被告认定原告为《住房公积金管理条例》规定的缴存对象是否正确的问题。原告认为其属于机关非法人，不属于《住房公积金管理条例》所规定的住房公积金的缴纳对象，故不在该条例的调整范围内，被告对原告作出行政处理，对象错误。根据《住房公积金管理条例》第二条：“本条例适用于中华人民共和国境内住房公积金的缴存、提取、使用、管理和监督。条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金”的规定，住房公积金涵盖的范围包含了国家机关在职职工，原告佛山市南海区松岗治安联防大队机构类型为机关非法人，属于国家机关，其与其在职职工均属于《住房公积金管理条例》规定缴存住房公积金的对象，其未依法为与其建立劳动关系的职工缴存住房公积金，属于违反行政法规的行为，被告有权依法要求原告承担补缴的责任。无论原告是否能独立承担民事责任，均不应免除原告应承担的行政法律责任，故原告的上述意见，本院不予采纳。
关于被告核定的原告应为第三人缴存住房公积金的起始时间是否正确的问题。原告认为其于2004年6月设立，故按照《住房公积金管理条例》第十四条规定，原告缴纳住房公积金的起始时间应为2004年7月，故被告作出行政处理决定认为事实不清。根据本案证据和查明的事实，原告与第三人对自2004年6月起存在劳动关系的事实并无异议。《住房公积金管理条例》第十四条的规定，是指用人单位设立办理住房公积金缴存登记的期限为30日，并非用人单位为其员工缴存住房公积金的起算时间，故不能依该规定免除用人单位为其员工缴纳当月住房公积金的义务，被告根据原告与第三人均无异议的劳动关系的起算时间作为认定原告应为第三人缴存住房公积金的起始时间，事实清楚，证据充分。原告的上述意见，本院不予采纳。
关于被告核定的原告应为第三人缴存住房公积金的工资基数是否正确的问题。原告认为相关的法律法规均无明确规定工资基数的举证责任在原告方，被告应责令第三人提供证据作为其工资数额的参考而不应直接参考内部规定认定原告应缴存的数额。被告在接到第三人投诉后，向原告送达了《关于职工反映住房公积金问题的函》，并告知原告如果被告了解或第三人反映的情况不实，可在给定期限内函告被告，但原告并未对此提出异议，被告依据第三人提供的有关劳动关系证明材料作出第三人与原告之间存在劳动关系的处理认定事实清楚。由于第三人与原告均未向被告提交投诉人的工资情况，被告依据《关于住房公积金管理若干问题的指导意见》第六条“单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算”的规定拟算出第三人在职期间个人和单位应补缴的住房公积金，适用法律法规正确，工资基数计算合理。原告还提出其在收到被告邮寄的《关于职工反映住房公积金问题的函》后，将第三人的相关工资数额计算方式邮寄给被告，但因邮寄的原因导致退件。经审查，原告的上述意见并没有提供证据予以证明，且即使退件事实存在，原告还可在法定期限内以其他方式向被告提供，原告的上述意见不成立，本院不予采纳。原告还认为被告应责令投诉人提供相应的材料作为其工资数额的参考，但被告并没有穷尽可行的办法，便直接参考其内部规定认定原告应缴存的数额，属于认定事实错误。经审查，根据《住房公积金管理条例》第十五条第一款规定：“单位录用职工的，应当自录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金帐户的设立或者转移手续。”单位为职工每月按时缴纳住房公积金是单位应尽的义务，本案被告履行的是督促和追缴的职责，是对原告未尽到应尽义务采取的追缴行政行为，并非对原告课以新的义务，法律法规也并未赋予被告在履行追缴单位应缴住房公积金时进行调查取证的法律授权，被告在计算出单位应补缴住房公积金之前已经发函要求原告核实第三人的工资基数、工作年限情况，并据此作出行政处理决定符合法律规定，故原告该抗辩没有事实和法律依据，本院不予采纳。
综上所述，被告作出的佛房金管（2014）44号《行政处理决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序正当，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项的规定，判决如下：
维持被告佛山市住房公积金管理中心作出的佛房金管（2014）44号《行政处理决定书》。
本案受理费50元，由原告佛山市南海区松岗治安联防大队负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 刘应东
审 判 员 孔庆强
人民陪审员 陈汝成
二〇一四年九月十九日
书 记 员 陈 媚
附相关法律、法规条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
……