广东省肇庆市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）肇中法民四初字第5号
原告：肇庆高新技术产业开发区管理委员会，住所地：肇庆市高新区。
法定代表人：陈家添，主任。
委托代理人：丁涛、陈金莲，广东勤思进律师事务所律师。
被告：肇庆市高新区聚龙物业管理有限公司，住所地：肇庆市高新区，组织机构代码：××。
法定代表人：周金颜，总经理。
委托代理人：杨振锋、叶冠迪，、实习律师。
被告：肇庆高新技术产业开发区市政交通管理中心（原肇庆高新技术产业开发区市政园林管理局），住所地：肇庆市高新区，组织机构代码：××。
法定代理人：陈睿，该局局长。
委托代理人：梁沐周，广东暨众律师事务所律师；
委托代理人：张龙龙，广东合富律师事务所律师。
被告：肇庆市国土资源局，住所地：肇庆市。
法定代表人：陈建中，该局局长。
原告肇庆高新技术产业开发区管理委员会（以下简称“高新区管委会”）诉被告肇庆市高新区聚龙物业管理有限公司（以下简称“聚龙公司”）、肇庆高新技术产业开发区市政交通管理中心（原肇庆高新技术产业开发区市政园林管理局）（以下简称“高新区市政交通管理中心”）、肇庆市国土资源局（以下简称“市国土局”）确认合同无效纠纷一案，本院于2015年1月21日立案受理，依法组成合议庭，于2015年3月16日进行庭前证据交换，并于2015年6月11日、2015年11月11日公开开庭进行了审理。原告高新区管委会的委托代理人丁涛、陈金莲，被告聚龙公司的委托代理人叶振锋以及高新区市政交通管理中心的委托代理人张龙龙到庭参加诉讼，被告市国土局经合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告高新区管委会诉称：2009年4月29日聚龙公司与高新区市政交通管理中心签订《肇庆高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书》，约定：高新区市政交通管理中心将项目用地（即宝信南商业街项目二期）租给聚龙公司开发建设，合作期限为25年（从2011年5月1日起至2036年4月30日止），从2011年5月1日起开始计算合作经营期限及土地租金。25年后，地上建筑物的所有权归高新区市政交通管理中心所有。2011年11月18日肇庆市国土资源局大旺分局刊登了《肇庆市国有建设用地使用权挂牌出让公告》，披露了涉案挂牌出让地及地上建筑物的基本情况，并约定竞得人除应支付应缴地价款外，还须支付建设商业建筑的所有费用。2011年11月18日，聚龙公司与高新区市政交通管理中心签订《解除﹤肇庆高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书﹥协议书》，约定：双方于2009年4月29日签订的《肇庆高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书》解除，双方同意将项目房产进行招拍挂出让，若聚龙公司中标，则130000000元可视为聚龙公司己缴；若第三方中标，则中标者应将130000000元先缴入高新区市政交通管理中心账户7日内再划转给聚龙公司。2011年12月19日，聚龙公司从肇庆市国土资源局大旺分局处拍得了涉案土地使用权，成交地价款为10000000元。2012年3月19日，聚龙公司与市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》（编号：441201-2012-000011）。2012年4月13日，聚龙公司取得宝信南商业街二期土地使用权的初始登记，权属证号为肇府国用（2012）第0080029号。2012年12月28日，宝信南商业街二期建筑物办理权属证书在聚龙公司名下。
原告认为，宝信南商业街二期土地及建筑物是属于原告所有的，而聚龙公司通过与刘龙平、邓剑伟等人恶意串通，以围标、串标的方式取得宝信南商业街二期项目，并通过一系列有预谋的串通行为最终非法取得了属于原告所有的宝××××土地及建筑物。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第二款“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”的情形应当被认定无效的规定，《肇庆高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书》、《解除肇庆高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书协议书》和《国有建设用地使用权出让合同》应为无效合同。上述合同为无效合同，根据《合同法》的规定，聚龙公司应将宝信南商业街二期土地及建筑物返还原告，原告将宝信南商业街二期建筑物的建设造价总价款35206395.19元和土地出让金10000000元返还给被告。因此，原告向本院提起诉讼，请求：1、确认《肇庆高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书》、《解除﹤肇庆高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书﹥协议书》无效；2、确认《国有建设用地使用权出让合同》（编号：441201-2012-000011）无效；3、聚龙公司将位于肇庆市高新区沙沥工业园工业大街北面宝信南商业街二期土地及一至五幢商铺返还给原告；4、原告将位于肇庆市高新区沙沥工业园工业大街北面宝信南商业街二期一至五幢商铺的建设造价总价款35206395.19元和土地出让金10000000元支付给聚龙公司；5、本案的诉讼费用由聚龙公司承担。
诉讼中，高新区管委会变更第四项诉讼请求为“原告将宝信南商业街二期一至五栋商铺的建设造价总价款35206395.19元支付给聚龙公司”。
原告高新区管委会为支持其主张提交了以下证据：
1、组织机构代码证（原件），证明原告的主体资格；
2、工商机读资料（原件），证明聚龙公司的主体资格；
3、组织机构代码证（原件），证明高新区市政交通管理中心的主体资格；
4、组织机构代码证（原件），证明市国土局的主体资格；
5、《肇庆市高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书》（有原件）、《解除﹤肇庆市高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书﹥协议书》（原件）、《国有建设用地使用权出让合同》（原件）（编号：441201-2012-000011）、广宁县人民法院（2014）肇宁法刑初字第99号《刑事判决书》，证明：刘龙平、邓剑伟和聚龙公司恶意串通，上述三份合同损害了国家利益，应为无效合同；宝信南商业街二期土地及一至五幢商铺应属原告所有；二期建筑物的建设造价总价款为35206395.19元，土地成交价为10000000元；
6、《肇庆市国有建设用地使用权挂牌出让公告》（有原件）、《挂牌成交确认书》（原件）、肇府国用（2012）第0080029号土地使用证，证明聚龙公司非法取得了宝信南二期的房地产，应返还给原告。
被告聚龙公司对原告高新区管委会提交的证据，质证如下：1、对证据1-4的真实性、合法性、关联性没有异议；2、对证据5的前三份合同的真实性、合法性没有异议，对关联性和证明内容不认可，认为该三份合同是双方当事人的真实意思的表示，没有违反法律法规，该合同不存在原告所称的恶意串通损害国家利益的行为，不符合构成合同无效的条件；对判决书的真实性、合法性、关联性均有异议，认为该案件判决目前尚未生效，还在二审审理过程中，该刑事案件在事实认定和法律适用上存在重大错误，因此该判决并不能作为定案依据；3、对证据6的真实性、合法性没有异议，对关联性和证明内容均有异议，认为聚龙公司是合法取得商铺的依，该证据不能证明聚龙公司非法取得了宝信南二期的房地产。
被告高新区市政交通管理中心对原告高新区管委会提交的证据，质证意见如下：1、对证据1-4的真实性、合法性、关联性没有异议；2、对证据5三份合同的真实性没有异议，是否合法有效同意由法院认定，对判决书的真实性、合法性、关联性也同意由法院认定；3、对证据6的真实性没有异议，合法性同意由法院认定。
被告聚龙公司答辩称：聚龙公司不同意原告的全部诉讼请求，请求依法予以全部驳回，具体理由如下：一、《肇庆高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书》、《解除﹤肇庆高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书﹥协议书》、《国有建设用地使用权出让合同》均合法有效，上述合同对合同当事人均具有法律约束力，且均已经履行完毕，依法应受法律保护。1、2009年签订的《肇庆高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书》是聚龙公司与高新区市政交通管理中心之间真实意思表示，该合同合理利用了土地资源，提高了土地利用率，也是根据肇庆高新区管委会的精神所达成，合同的条款内容没有违反国家法律、行政法规的强制性规定，而且体现了肇庆高新区执政为民的一项公益事业，属于合法有效的合同。在《肇庆高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书》签订期间，聚龙公司并不存在任何与刘龙平、邓剑伟等人恶意串通，以围标、串标的方式取得宝信南商业街二期项目的行为，因为宝信南商业街二期项目通过合作经营的方式即签订《肇庆高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书》时，聚龙公司根本没有通过招投标的方式对宝信南商业街二期项目进行招标，又何来与其他人通过围标、串标的方式取得宝信南商业街二期项目一说？显然原告起诉状中所述并不适用于本阶段即《肇庆高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书》签订期间。聚龙公司根据《肇庆高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书》约定投入了项目建设的全部费用，则依约依法享有对该项目25年的经营管理权。2、2011年签订的《解除﹤肇庆高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书﹥协议书》确实因宝信南商业街二期商铺的招商不理想等原因，在聚龙公司提出补交地价并对项目进行确权的申请后，高新区市政交通管理中心在征得上级肇庆高新区管委会集体同意并附加招拍挂出让条件的情况下，自愿与聚龙公司达成的一致合同，该合同的条款内容没有违反国家法律、行政法规的强制性规定，合法有效。此时才存在将宝信南商业街二期项目交由国土部门招拍挂出让的情形，即原告所称的投标行为从此时才开始。此外，根据《解除﹤肇庆高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书﹥协议书》约定，在项目成功招拍挂后，假设聚龙公司不能中标，那么房产部分资金即132705900元也应由中标单位支付给聚龙公司，也就是说，在项目招拍挂中，如聚龙公司能中标，则项目的所有权归聚龙公司，如聚龙公司不能中标，那么项目的所有权人也应将聚龙公司在《解除﹤肇庆高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书﹥协议书》中所享有的对该项目25年的经营管理权所对应的收益支付给聚龙公司。同样，在此阶段，聚龙公司也不存在与他人有任何所谓的围标、串标行为。3、《国有建设用地使用权出让合同》同样是聚龙公司与市国土局真实意思表示，该合同的条款内容也没有违反国家法律、行政法规的强制性规定，合法有效，且聚龙公司已按照市国土局要求支付了土地出让金，该合同已经履行完毕。综上，《肇庆高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书》、《解除﹤肇庆高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书﹥协议书》、《国有建设用地使用权出让合同》均合法有效，原告所述缺乏事实与法律依据。二、本案中，聚龙公司不存在《合同法》第五十二条规定的“恶意串通，损害国家利益”的行为。合同无效必须同时满足三个条件：1）双方有恶意串通的行为，2）国家利益受到了损害，3）国家利益受到损害与恶意串通之间存在因果关系，即恶意串通导致国家利益受损。结合此规定，在本案中，认定合同效力的关键是国家利益是否受到了损害。聚龙公司认为，本案中聚龙公司获得宝信南商业街二期土地及商铺，并没有导致国家利益受到损害。1、聚龙公司与刘龙平、邓剑伟等人并不存在恶意串通的行为。1）聚龙公司系根据高新区市政交通管理中心的要求，依法参与投标，在投标期间并没有与刘龙平、邓剑伟等人有恶意串通的意思联络和行为。原告在本案中并没有提供证据能直接印证证实聚龙公司与刘龙平、邓剑伟等人有上述恶意串通的行为。2）根据邓剑伟本人2015年3月16日笔录的供述，其认为并没有和刘龙平等人恶意串通，以围标、串标方式取得宝信南商业街二期项目。刘龙平并不清楚宝信南商业街二期的投标事宜，刘龙平也没有和高新区市政交通管理中心原局长王路寒打过招呼关照我方中标，其已按照业主即高新区市政交通管理中心的要求和程序进行投标，不存在围标、串标行为。而刘龙平的供述中也没有提及其清楚宝信南商业街二期项目以及要求下属一定保证邓剑伟取得宝信南商业街二期项目。3）BOT模式转变为产权招拍挂模式是肇庆高新区政府班子成员集体同意，而不是刘龙平个人所能直接决定的，不是邓剑伟与刘龙平等人恶意串通就能够改变上述模式的。2、本案中，并不存在损害国家利益的情形。1）宝信南商业街二期项目的土地出让金是市国土局根据当地的实际情况依法确定并予以公示，聚龙公司依市国土局的要求全额支付了土地出让金10000000元，本案中不存在聚龙公司与市国土局或刘龙平等人恶意串通将土地出让金变低而损害国家利益的行为。2）从地价上看，聚龙公司支付的土地出让金不但不低于当时当地的市场价格，甚至还远高于市场价格，显然国家利益未受到任何损害。相反，国家利益还因我方的投资而增值。3、本案中，原告无法提供任何证据，证实其主张的国家利益受损与所谓的恶意串通行为之间存在因果关系。综上，本案不存在《合同法》第五十二条规定的情形，原告所主张与事实和法律不符。三、本案不应认定涉案的三份合同无效。1、在本案中，聚龙公司为履行合同投入了巨额资金，如认定合同无效将会给无辜的第三人股东带来损害，且造成社会资源的浪费。2、从法律后果来看，如果认定合同无效，双方显然均存在过错，应当对由此造成的损失各自承担相应的责任。在聚龙公司巨额资金损失的情况下，判令业主单位即高新区市政交通管理中心、市国土局承担该巨额损失客观上也不具有可行性，因为高新区市政交通管理中心、市国土局的经费来源于同级财政，由财政按预算拨付，显然，损害赔偿金无法由财政拨付。综上所述，在本案中所涉合同应认定为有效合同。本合同已履行完毕，且已缴纳相关税费，具有不可撤销性，故本案合同效力的认定应当从判决的社会效果、公平公正的角度以及合同履行的实际情况考虑，依照保护交易安全、稳定交易秩序的市场经济原则来综合认定处理。四、原告所提供的证据，不足以认定本案聚龙公司存在《合同法》第五十二条第二款的行为。而本案中，原告提供的主要及唯一的证据是广宁县法院（2014）肇宁法刑初字第99号刑事判决书，除此之外，并没有提供任何一份证据能直接证明其诉讼主张。但该刑事判决书并没有生效，因该案在事实认定和法律适用方面存在重大错误，邓剑伟已上诉至肇庆市中级人民法院，现该案正处于二审审理阶段。故该刑事判决书不能作为认定本案的证据采纳。四、如前所述，因广宁县法院（2014）肇宁法刑初字第99号刑事判决书并没有生效，且该刑事判决书中的部分事实认定对本案有重大关系。故根据先刑后民的原则，本案应中止审理。五、退一万步而言，假设本案存在返还建设造价款及土地出让金的话，那么原告除了向聚龙公司返还宝信南商业街二期建设造价款35206395.19元以及银行同期贷款利率外，根据聚龙公司庭审中提供的证据材料外，原告还应向聚龙公司返还建设宝信南商业街二期2A栋商铺支出的1458410元，以及对聚龙宾馆的装修款4000000元，合计5458410元。综上所述，原告的诉讼请求、事实与理由无事实和法律依据，请求在查清事实、正确适用法律的基础上，依法驳回原告的全部诉讼请求，以维护聚龙公司的合法权益。
被告聚龙公司为证明其主张提交了以下证据：
1、1）收据、票据、发票等，证明聚龙公司除宝信南商业街（二期）一至五栋商铺外，另建设有宝信南商业街二期2A栋商铺，该商铺的总支出金额为1458410元；2）照片16张，证明宝信南商业街二期2A栋实际施工情况，辅助证明证据1的支出为聚龙公司实际支出；
2、广宁法院（2014）肇宁法刑初字第99号刑事判决书一份，证明聚龙公司除了建设涉案一至五栋商铺和二期2A栋商铺外，还对聚龙宾馆装修，花费装修款4000000元，上述证据加起来的总金额共5458410元；
3、肇庆高新区管委会文件［肇高管委（2010）8号］，证明聚龙公司通过招拍挂程序获得土地使用权，成交的地价是10000000元，根据原告提供的出让公告、挂牌成交确认计算，得出聚龙公司实际支付的地价均价是1409元／平方米，同地段同时期的地价是1000多元每平方米，聚龙公司在本案中支付的地是没有低于市场价格，甚至远远超出了同地段同时期地价，不存在损害原告利益的情形，该证据是从市国土局网站上下载。
原告高新区管委会发表质证意见如下：1、对证据1、认为该证据中包括非正式的收据，对其中有财政局以及税务局监制的原件真实性、合法性予以确认，对其余证据的真实性、合法性不予以确认，对证据的关联性有异议，认为证据不完整，不能证明二期2A栋商铺的真实投入情况；2、对刑事判决书的真实性确认，合法性、关联性予以否认，认为判决书的第二段描述的内容未能证明聚龙宾馆的装修款投入了400多万元；3、对证据3，确认真实性，认为该证据的合法性、关联性有问题，不认可聚龙公司的证明内容，就算挂牌成交的价格不低于政府公布的地价，也不能否认聚龙公司和邓剑伟恶意串通通过高估宝信街二期的建筑物价值压低二期土地成交价而非法取得二期土地使用权的事实。
被告高新区市政交通管理中心对聚龙公司提供的证据发表以下质证意见：证据是否真实合法，同意由法院认定。
被告高新区市政交通管理中心答辩称：涉案合同是否合法有效请法庭依法审查认定。
被告高新区市政交通管理中心没有提交证据。
被告市国土局没有到庭参加诉讼，提交书面答辩称：2011年11月18日，肇庆市国土资源局大旺分局刊登了《肇庆市国有建设用地使用权挂牌出让公告》，公告了涉案挂牌出让地及地上建筑物的基本情况。2011年12月19日，聚龙公司填写《国有建设用地使用权挂牌竞买报价单》，参与竞买。2011年12月19日，肇庆市土地与矿业权交易中心出具《挂牌成交确认书》，确认聚龙公司从肇庆市国土资源局大旺分局处拍得了净用地面积为7097.97平方米的国有建设用地使用权，成交地价款为10000000元。2012年3月26日，市国土局与肇庆国地签订《国有建设用地使用权出让合同》（编号：441201-2012-000011）。在本案中，市国土局的行政行为合法合规，没有任何过失。至于原告所主张的其他被告通过与刘龙平、邓剑伟等人恶意串通，非法取得了属于其所有的宝××××土地及建筑物的观点，与市国土局无关，市国土局无需承担任何责任。
被告市国土局没有提交证据。
本院依职权调取了（2014）肇中法刑一终字第121号刑事判决书，并根据原告高新区管委会的申请，调取了肇庆市物价局价格认证中心肇价鉴字（2014）0404号《关于涉案财产肇庆高新区沙沥工业园工业大街宝信南商业街A至G幢和一至五幢房地产的价格鉴定结论书》以及肇价鉴字（2013）1201号《关于涉案财产肇庆高新区沙沥工业园工业大街宝信南商业街A幢及B幢房地产的价格鉴定结论书》，该两份价格鉴定结论书与原告第一次庭审后补充提交的证据、（2014）肇中法刑一终字第121号刑事判决书交由各方当事人进行了质证。
原告高新区管委会对刑事判决书以及价格鉴定结论书发表质证意见如下：1、刑事判决书是终审判决，该判决显示的相关证人证言以及查明的事实，已经充分证明了刘龙平、邓剑伟与聚龙公司恶意串通取得宝信南街二期房地产，可被民事案件采纳。根据判决书中邓剑伟、刘龙平、周某颜的证言，结合宝信南商业街二期项目的招租过程，当时高新区市政交通管理中心确实向三家公司发出了投标邀请书，最后由邓剑伟协调高新区管委会的关系，即利用时任高新区管委会书记刘龙平的影响力，向相关部门打招呼，并由其组织三家公司通过围标、串标的方式，最终由聚龙公司取得宝信南二期的合作开发权。为了取得该项目的房地产，刘龙平、邓剑伟在该项目一启动时就进行密谋和串通，在公开招投标之时通过串标、围标的方式取得宝信南二期项目的合作，签订合作合同书，并为之后的解除合作合同协议和挂牌出让中取得宝信南一期的房地产作铺垫。该刑事判决可以在本案中作为证据使用，该刑事判决书中提到的邓剑伟受贿财产、恶意串通招投标过程与本案有直接关联，证人证言也提到了民事案件的标的物以及恶意串通的整个过程。2、高新区管委会确认价格鉴定结论书的真实性、合法性、关联性，从结论书中可以看出二期的建设造价仅仅是35200000元，但是时隔不久它的评估价已经达到130000000元，说明聚龙公司通过邓剑伟、刘龙平的运作以抬高商铺评估价的方式在土地挂牌的过程中设置了非法、不合理的条件，要求受让人将虚高的商铺价值支付给聚龙公司，阻碍其他主体参与土地出让的竞标从而达到聚龙公司非法占有二期商铺的目标。该价格鉴定结论书是由检察院委托中介机构作出的，该鉴定结论书具有极强的公正性和公信力，在民事案件中可以使用。若重新鉴定会造成民事案和刑事案之间的冲突，不应再重新鉴定。根据结论书的内容，建设造价中已经包含土地价格，因此高新区管委会提出变更诉讼请求为“原告将宝信南商业街二期一至五栋商铺的建设造价总价款35206395.19元支付给聚龙公司”。
原告高新区管委会庭后补充提供了以下证据：1、宝信南商业街二期合作开发招标公告（2008年5月16日、2009年2月27日）、委托书（2008年6月21日、2009年3月10日）、投标邀请书（2008年7月3日、2009年3月10日）、招标答疑会议纪要签收表（2008年7月3日）、中标通知书（2008年7月3日、2009年4月15日）、宝信南商业街（二期）建设合作合同书、建设工程招标申请书，证明宝信南二期合作开发经历了两次招投标，第一次由广州国地置业有限公司（以下简称“广州国地公司”）中标，后解除合同，第二次由聚龙公司中标，两次招投标过程印证了（2014）肇宁法刑初字第99号刑事判决书中证人证言反映的二期围标串标事实，这些均证明聚龙公司实际控制人与时任管委会书记刘龙平恶意串通，损害高新区管委会的利益。2、2009年11月10日《会议纪要》，证明刘龙平主持会议决定将宝信南二期项目土地以基准地价连同建筑物捆绑整体招拍挂出让，损害高新区管委会的利益。
被告聚龙公司对原告高新区管委会的补充证据、价格鉴定结论书以及刑事判决书发表质证意见如下：1、对12份证据的真实性予以确认，对关联性不予以确认，不认可高新区管委会想证明的内容。认为是招投标资料，不能证明邓剑伟和刘龙平串通帮助广州国地公司招标成功，招标主体除了广州国地公司外还有2家公司，高新区管委会没有证据证明参加投标的3家公司有恶意串通的行为。终止合同的原因是广州国地公司因为金融危机放弃项目开发经营权，该行为不能证明是邓剑伟和刘龙平的恶意串通行为。聚龙公司招投标也通过了合法程序，第二次参加投标的主体除了聚龙公司还有深圳2家公司，参加的主体和第一次的主体完全不一致，高新区管委会未能证实聚龙公司与其他两公司有恶意串通的事实。高新区管委会的言论都是其主观臆断，从高新区管委会提交的第一组证据，聚龙公司和国地公司都是通过合法的招投标行为获得开发权。对证据3的真实性、合法性予以认可，对关联性不予以认可，不认可证明内容，认为该会议纪要是刘龙平主持的，但参会的有30多位领导，是单位的集体行为，不是刘龙平的个人行为，会议经研究提出两个方案，招拍挂不一定是唯一的办法。无论从形式还是主体上来看，不能证明刘龙平和邓剑伟恶意串通转给聚龙公司。2、对刑事判决书，据了解，邓剑伟已经就刑事判决书向肇庆市中级人民法院提出了申诉，高新区管委会提及的证人证言，未能证实刘龙平和邓剑伟有恶意串通的事实，该判决书里未曾提及哪几方存在恶意串通的行为，刑事判决书中的证据只是证明邓剑伟受贿罪的证据，高新区管委会认为刘龙平和邓剑伟存在恶意串通，但高新区管委会并无证明刘龙平和邓剑伟存在恶意串通的证据。该刑事判决书在民事案件中不能证明高新区管委会主张的聚龙公司与刘龙平、邓剑伟恶意串通损失国家利益的事实。3、对鉴定结论书的真实性、合法性、关联性均不予以认可，认为该结论书不是邓剑伟案二审出具的报告，而是一审中的报告。作为邓剑伟的辩护人对该份结论书有很大的异议。该份结论书也不能直接引用到民事案件中，如果要进行鉴定要在本案中由高新区管委会申请重新鉴定才能作为证据使用。
被告高新区市政交通管理中心对原告高新区管委会补充提交的证据、价格鉴定结论书以及刑事判决书发表以下质证意见：对高新区管委会庭后提供的证据、刑事判决书以及价格鉴定结论书均没有意见。
综合上述证据，本院经审理查明：
案涉位于肇庆高新技术产业开发区工业大街东起迎宾大道，西至嘉富华庭，项目用地是一级国有土地。案涉土地的土地使用权归属高新区管委会，由高新区管委会委托高新区市政交通管理中心代为全权管理。
2008年5月16日，高新区市政交通管理中心发出了《宝信南商业街（二期）合作开发招标公告》，拟在工业大街（东起迎宾大道，西至嘉富华庭）开发宝信南商业街（二期）项目，总投资22135200元，拟采用BOT形式合作开发，欢迎有意向者联系该局物业部咨询登记。为开发本项目，该中心委托广州金良工程咨询有限公司（以下简称广州金良公司）作为本工程投资招商开发项目的招标代理机构。高新区市政交通管理中心、广州金良公司分别作为招标单位、招标代理单位向广州国地公司、深圳市建筑工程股份有限公司、湖南第三工程公司发出投标邀请书，邀请三家公司于2008年6月23日前往高新区市政交通管理中心办公室购买招标文件，缴纳投标保证金，此次投标将于2008年3月25日举行。高新区市政交通管理中心还于2008年6月26日就招标问题召开答疑会议，三家公司均到场参加会议。2008年7月3日，高新区市政交通管理中心和广州金良公司向广州国地公司发出中标通知书，确定广州国地公司为中标单位，并对土地租金作出了说明。
2008年7月8日，高新区市政交通管理中心作为甲方与广州国地公司作为乙方签订《肇庆高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书》，约定甲方把位于肇庆高新区工业大街东起东起迎宾大道，西至嘉富华庭，项目用地规划红线长456.62米、宽12米、总面积5479.44平方米、甲方拥有25年使用权的项目用地租给乙方开发建设，市场商品只可出租，不可以出售转让，项目建设后由乙方依法独立经营管理，甲方只收取土地租金，合作经营期限为25年，项目合作期满后，所有物业及地上附着物乙方应无条件并无偿移交给甲方，双方还约定了项目建设规模、经营范围、项目建设及经营以及双方的权利义务责任等内容。
2009年3月2日，高新区市政交通管理中心与广州国地公司签署《终止﹤肇庆高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书﹥协议书》，广州国地公司因为受到金融危机的严重影响，投资风险增大，决定放弃对该项目的开发经营权，提出终止合作合同书，高新区市政交通管理中心同意终止该合同，并退还广州国地公司缴纳的履约金，第一季度的土地租金41100元用于招标费用不再退还。
2009年2月27日，高新区市政交通管理中心第二次发出《宝信南商业街（二期）合作开发招标公告》，内容与2008年5月16发出的公告内容一致，同样委托广州金良公司作为招标代理机构。2009年3月13日，高新区市政交通管理中心就宝信南商业街（二期）投资招商开发项目拟定《建设工程招标申请书》，高新区市政交通管理中心在建设单位主管部门一栏加盖公章。高新区市政交通管理中心、广州金良公司分别作为招标单位、招标代理单位向聚龙公司、深圳市嘉景丰建有限公司、深圳市坤和建筑工程有限公司发出投标邀请书，邀请三家公司于2009年4月15日前往高新区市政交通管理中心办公室购买招标文件，缴纳投标保证金，此次投标将于2009年4月15日下午举行。
2009年4月15日，高新区市政交通管理中心和广州金良公司向聚龙公司发出《中标通知书》，确定聚龙公司为中标单位，并对土地租金作出了说明。
2009年4月29日，高新区市政交通管理中心作为甲方与聚龙公司作为乙方签订《肇庆高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书》，约定甲方把位于肇庆高新区工业大街东起东起迎宾大道，西至嘉富华庭，项目用地规划红线长456.62米、宽12米、总面积5479.44平方米、甲方拥有25年使用权的项目用地租给乙方开发建设，市场商品只可出租，不可以出售转让，项目建设后由乙方依法独立经营管理，甲方只收取土地租金，合作经营期限为25年，项目合作期满后，所有物业及地上附着物乙方应无条件并无偿移交给甲方，双方还约定了项目建设规模、经营范围、项目建设及经营以及双方的权利义务责任等内容。
2009年11月4日，时任肇庆高新技术产业开发区区委书记刘龙平主持召开党政班子联席会议，会议其中一个议题是“关于宝信南商业街用地确权问题”，针对投资者提出的招商不理想，要求对项目用地继续购买确权的申请，会议研究提出两个处理方案：一是将项目地块按照本次会议通过的商业用地基准地价连同建筑物捆绑整体招拍挂出让；二是招拍挂出让失败后，可由区内有关企业进行收购。
2011年11月18日，肇庆高新区市政交通管理中心与聚龙公司签订《解除﹤肇庆高新区宝信南商业街（二期）合作合同书﹥协议书》，约定双方于2009年4月29日签订的《肇庆高新区宝信南商业街（二期）合作合同书》在签订和履行本协议书之日起自行解除，项目房产交由当地国土部门招拍挂出让，聚龙公司同意高新区市政交通管理中心把宝信南商业街（二期）项目进入招拍挂程序确权。聚龙公司在该协议签订后三天按项目立项价的0.5%支付开发管理费人民币拾万伍仟叁佰伍拾元整，项目成功招拍挂后，若原投资者中标，房产部分资金132705900元可视为已缴，若第三方中标，则房产部分资金由第三方中标者先缴入高新区市政交通管理中心账户7日内再划转给乙方，该协议书经双方代表签字并加盖公章后即生效，高新区市政交通管理中心在甲方处盖章、法定代表人签名，聚龙公司在乙方处盖章、法定代表人签字。同日，肇庆市国土资源局大旺分局刊登了《肇庆市国有建设用地使用权挂牌出让公告》，对案涉土地进行挂牌出让，披露了挂牌出让土地及地上建筑物的基本情况及要求，约定竞得人除支付应缴地价款外，还须支付建设商业建筑的所有费用。
2011年11月18日至12月19日，肇庆市土地和矿业权交易中心接受肇庆市国土资源局的委托，在肇庆市政府行政服务中心公开挂牌出让肇庆高新区沙沥工业园工业大街北面地段7097.97平方米的国有建设用地使用权，聚龙公司以10000000元的最终报价竞得该宗国有建设用地使用权。2011年12月19日，市国土局大旺分局、聚龙公司、肇庆市土地和矿业权交易中心三方签订《挂牌成交确认书》，确认聚龙公司竞价取得案涉土地的国有建设用地使用权，用地性质是商业用地，使用年限40年，成交地价款10000000元，三方均在该确认书上加盖公章、法定代表人签名确认。2012年3月19日，市国土局（出让人）与聚龙公司（受让人）签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：441201-2012-000011），约定出让人把坐落于肇庆高新区中心城区工业大街北面面积为7097.97平方米的宗地在2012年2月19日前将案涉土地交付给受让人，该宗国有建设用地使用权出让价款为10000000元，每平方米的单价为1408.85元，双方还对土地开发建设与利用、国有建设用地使用权转让、出租、抵押、违约责任等内容进行了约定，市国土局、聚龙公司分别在合同上加盖公章、法定代表人章。2012年4月13日，肇庆市人民政府向聚龙公司颁发了土地使用权证［肇府国用（2012）第0080029号］，聚龙公司取得案涉土地所有权。2013年7月31日，肇庆市人民检察院发出肇庆检反贪协封（2013）2号执行通知书，查封了宝信南商业街（二期）五栋商铺。
另查明，肇庆市物价局价格认证中心根据肇庆市人民检察院的委托对宝信南商业街（二期）五栋房地产进行价格鉴定，经鉴定该房地产在鉴定基准日2012年6月20日的建设造价总价为35206395.19元。
另查明，本院作出的（2014）肇中法刑一终字第121号邓剑伟利用影响力受贿、行贿罪一案的刑事判决书已经于2015年8月14日生效，该判决认定邓剑伟与刘龙平恶意串通，以围标、串标的方式取得案涉上述商铺以及土地使用权，邓剑伟构成利用影响力受贿罪，被判处有期徒刑七年，并处没收宝信南商业街（二期）一、二、三、四、五幢商铺价值的36.93%（以合法收入投资所占的比例），上缴国库；犯行贿罪，判处有期徒刑一年。总和刑期有期徒刑八年，数罪并罚，决定执行有期徒刑七年六个月，并处没收宝信南商业街（二期）一、二、三、四、五幢商铺价值的36.93%。对邓剑伟位于宝信南商业街（二期）一、二、三、四、五幢商铺价值的64.07%（以利用影响力受贿所得投资所占的比例）予以追缴，上缴国库，对邓剑伟收受的宝信南商业街（首期）A、B幢商铺予以追缴，上缴国库。
再查明，2014年9月18日经肇庆市机构编制委员会办公室批准，肇庆高新技术产业开发区市政园林管理局和肇庆市高新技术产业开发区交通局整合，组建肇庆高新技术产业开发区市政交通管理中心。
本院认为：本案是确认合同无效纠纷。被告市国土局经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条“被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决”的规定，本院依法缺席判决。案涉位于肇庆高新技术产业开发区工业大街东起东起迎宾大道，西至嘉富华庭，项目用地是一级国有土地。高新区管委会作为政府机关，拥有权利。因此，高新区管委会作为本案原告，诉讼主体适格。
高新区管委会以被告聚龙公司与刘龙平、邓剑伟等人恶意串通，以围标、串标的方式取得宝信南商业街二期项目，并通过一系列有预谋的串通行为最终非法取得了其所有的宝信南××××土地和建筑物为由提起本案诉讼，请求判决确认高新区市政交通管理中心代为行使管理权期间与聚龙公司签订的《肇庆高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书》、《解除﹤肇庆高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书﹥协议书》和市国土局与聚龙公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》无效，聚龙公司将位于肇庆市高新区沙沥工业园工业大街北面宝信南商业街二期土地及一至五幢商铺返还给高新区管委会，高新区管委会将宝信南商业街二期一至五栋商铺的建设造价总价款35206395.19元支付给聚龙公司。根据已生效的（2014）肇中法刑一终字第121号《刑事判决书》认定及查明的事实，案涉标的物即肇庆市高新区沙沥工业园工业大街北面宝信南商业街二期第一、二、三、四、五幢商铺以及土地使用权是邓剑伟以围标、串标的方式取得的，其行为损害了高新区管委会的合法利益，高新区管委会请求确认高新区市政交通管理中心代为行使管理权期间与聚龙公司签订的《肇庆高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书》和市国土局与聚龙公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》无效，理据成立，依法应予支持。由于《肇庆高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书》被确认无效，根据《中华人民共和国合同法》第五十六条“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力”的规定，高新区管委会起诉请求确认《解除﹤肇庆高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书﹥协议书》无效，没有法律意义，故本院对于高新区管委会的该项请求不作处理。由于上述商铺以及土地使用权经生效的（2014）肇中法刑一终字第121号刑事判决，确定予以没收和追缴，上缴国库，因此，上述商铺以及土地使用权已属于国家所有，高新区管委会不存在退还标的物或相应价值款给聚龙公司的可能，所以，高新区管委会起诉请求将宝信南商业街二期一至五栋商铺的建设造价总价款35206395.19元支付给聚龙公司，已经在事实上无法履行，属于民事法律上的履行不能。故，本院对高新区管委的该项起诉请求，予以驳回。至于高新区管委作为国家机关，如何对案涉标的物、建筑物行使权利，由高新区管委另循法律或行政途径解决。
至于被告聚龙公司提出的重新鉴定申请的问题，由于案涉宝信南商业街（二期）房地产已经全部被没收或追缴，标的已经收归国家所有，没有鉴定的必要，故本院对被告聚龙公司提出的重新鉴定的申请，予以驳回。
综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第二款、第五十六条以及《中华人民共和国民事诉诉法》第一百四十二条、第一百五十二条之规定，判决如下：
一、确认肇庆高新技术产业开发区市政交通管理中心与肇庆市高新区聚龙物业管理有限公司签订的《肇庆高新区宝信南商业街（二期）建设合作合同书》无效。
二、确认肇庆市国土资源局与肇庆市高新区聚龙物业管理有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》无效。
三、驳回肇庆高新技术产业开发区管理委员会的其他诉讼请求。
本案案件受理费931361.47元，由原告肇庆高新技术产业开发区管理委员会负担236653.10元，由被告肇庆市高新区聚龙物业管理有限公司负担694708.37元。
如不服本判决，原告肇庆高新区技术产业开发管理委员会可在本判决书送达之日起十五日内，被告肇庆市高新区聚龙物业管理有限公司、肇庆高新技术产业开发区市政交通管理中心、肇庆市国土资源局可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 孔日新
代理审判员 覃争义
代理审判员 赵晓云
二〇一六年四月二十日
书 记 员 赵崇轩
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