浙江省杭州市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2018）浙01行赔初1号
原告胡瑞宝，男，汉族，1937年10月13日出生，住杭州市上城区。
委托代理人洪刚、周隽华，浙江同策律师事务所律师。
被告杭州市上城区人民政府，住所地杭州市上城区惠民路3号。
法定代表人金承涛，区长。
委托代理人王天元，小营街道办事处工作人员。
委托代理人李阳，浙江金道律师事务所律师。
被告杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号。
法定代表人徐立毅，市长。
委托代理人金维中，市政府法制办工作人员。
委托代理人胡佳，市政府法制办工作人员。
原告胡瑞宝因城建强制行政赔偿一案，于2018年1月4日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，向被告杭州市上城区人民政府发送了起诉状副本及应诉通知书。因赔偿事项经过杭州市人民政府行政复议，本院依法将其列为共同被告。本院依法组成合议庭，于2018年4月12日公开开庭审理了本案，原告胡瑞宝的委托代理人洪刚、周隽华，被告杭州市上城区人民政府的委托代理人王天元、李阳，被告杭州市人民政府的委托代理人金维中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年6月7日，杭州市上城区人民政府（以下简称上城区政府）强制拆除了上城区皮市巷101号4单元101室乙（以下简称101室乙）南侧的厨房、卫生间。胡瑞宝不服该强制拆除行为，向杭州市人民政府（以下简称市政府）申请了行政复议。胡瑞宝在复议中一并提出行政赔偿25万元的请求。2017年9月8日，市政府作出杭某复[2017]383号行政复议决定（以下简称383号复议决定），决定主文为：确认被申请人（上城区政府）拆除上城区皮市巷101号4单元101室乙南侧厨房、卫生间的行为违法。关于胡瑞宝的赔偿请求，未予支持。
原告胡瑞宝诉称：
其系101室乙房屋所有权人。该房原为公房，在1997年由原告所在单位分配给其居住。2002年12月房改出售给原告。原告产权登记范围内的房屋实际上仅为101室乙一个房间，早在原告入住房屋前的80年代，该房屋南侧由原公房产权单位建设有配套用房，用于解决101室乙使用人居住生活的厨房和卫生间功能。原告使用该房屋期间以及房改之后，附属配套用房均由原告实际使用。2016年10月，杭州市上城区城市管理行政执法局以原告在101室乙南侧进行未取得建设工程规划许可证进行建设，涉嫌违法行为要求原告接受调查，原告如实向有关部门反映了该附属建筑的历史成因，及101室乙的实际情况。2016年11月初，上城区政府为维修房屋南侧学校围墙，经过与原告商议，拆除了与围墙接驳的部分建筑体，保留其余部分，由政府整修并保证原告南侧建筑厨房和卫生间功能。11月下旬完工。但在2017年6月7日，在未经法定程序情况下，上城区政府强行拆除了101室乙南侧附属建筑，并导致了屋内所有设施和物品的损失。原告向市政府复议，复议机关作出383号复议决定，确认该拆除行为违法，但未支持原告的赔偿请求。原告认为，101室乙南侧厨房与卫生间是为了满足101室乙的房屋使用功能而存在，本身系历史上政府产权单位建造并交由101室乙房屋使用权人使用。原告通过房改购房购买了101室乙的同时也获得了案涉建筑的使用权。故该南侧附房有特殊历史成因，并非违法建筑。综上，请求判令：1.上城区政府将违法强制拆除的101室乙南侧厨房、卫生间恢复原状，如无法恢复原状则赔偿原告居住利益损失20万元；2.判令上城区政府赔偿因违法强拆行为造成的屋内财物损失5万元；3.案件受理费由被告上城区政府负担。
原告胡瑞宝向本院提交了以下证据：
1.房产证、土地证复印件，证明101室乙的权属情况。
2.383号复议决定书，证明市政府确认案涉强制拆除行为违法。
3.租用证，证明101室乙在房改前系出租给原告使用的公房。
4.公有住房买卖协议、公有住房出售价格审批表，证明原告取得101室乙所有权的途径。
5.建筑说明，证明原告房屋所属建筑的建造年代及相应建筑要求。
6.测绘图；
7.宗地图；
证据6-7证明101室乙南侧建筑系历史原因导致，并非违法建筑。
8.照片两组，第一组证明被告于2016年11月为维修学校围墙而拆除了部分101室乙南侧建筑并修复其余部分功能。第二组证明上城区政府于2017年6月违法强拆案涉建筑，给原告造成房屋和财产损失的事实。
9.（2017）浙01行初440号行政裁定，证明本案诉讼的过程。
原告在案件审理过程中，向本院提出调取证据申请，请求调取101室的分户历史档案材料，以证明案涉建筑具有历史成因，不是违法建筑。
被告上城区政府辩称：
1.原告起诉不符合法律规定。原告虽然在申请行政复议时一并提出赔偿请求，但因市政府未予支持，上城区政府作为赔偿义务机关亦未作出过处理，原告单独提起行政赔偿诉讼不符合法律规定。2.原告对案涉建筑不享有所有权。101室乙始建于1981年至1982年间，原为单位自管住宅公房。1983年至1984年间，清泰街道办将该房屋分割为甲、乙两间，并分给两户人家居住。由于101室乙无厨卫，为方便生活需要，清泰街道办在未办理相应审批手续情况下，在房屋南侧搭建了案涉建筑。后由原告承租101室乙，并按照房改政策办理了101室乙房屋所有权证。前述厨房和卫生间并未登记于房屋所有权证内，原告对其不享有所有权。3.原告诉请不能成立。根据《杭州市人民政府关于印发杭州市市区违法建筑处置办法的通知》（杭某函[2014]139号）规定，1983年12月10日前已经建成的房屋不列入违法建筑认定与查处范畴，但任何单位和个人在非本单位或个人的用地范围内搭建的未登记建筑除外。据此，未办理相应审批手续的建筑物只有在符合上述条件的情况下，才能不列入违法建筑认定与查处范畴，进而参照合法建筑予以保护。根据国家赔偿法规定，赔偿请求人对自己提出的主张应当提供证据，原告不能举证证明案涉建筑的建成时间，亦未提供相应审批手续，应当承担举证不能的法律后果。关于屋内财产损失，因原告未举证证明该拆除行为与财产损失之间存在因果关系，亦未就损失额进行详细说明并提供证据。市政府在383号复议决定中亦以此为由对其赔偿请求不予支持。综上，请求人民法院裁定驳回原告起诉或者判决驳回原告的赔偿请求。
被告上城区政府向本院提交了以下证据：
1.房屋所有权证，证明胡瑞宝是101室乙房屋的所有权人，但101室乙南侧的厨房和卫生间未登记在房屋所有权证之内。
2.行政复议决定书，证明市政府不支持原告的赔偿请求。
3.1-102-D号1984年航拍图，证明案涉建筑搭建于1984年9月之后。
被告市政府辩称：
1.市政府并非本案适格被告。本案虽经行政复议，但是系原告对行政赔偿单独提起行政诉讼，并非对行政行为和行政复议决定提起行政诉讼。2.本案复议案件程序处理合法。原告请求确认上城区政府拆除101室乙南侧厨房、卫生间行为违法，并赔偿损失25万元。于2017年7月6日向市政府申请行政复议。因申请材料不符合要求，其于同月12日补正，市政府于同月17日予以受理。后经审理，于同年9月8日作出383号复议决定，并于当月11日邮寄。3.复议决定认定事实清楚，法律依据充分。经复议查明，胡瑞宝系101室乙产权人，该房屋产权登记用途为住宅，建筑面积20.49平方米，该房屋南侧搭建的厨房和卫生间未登记建筑。2016年10月21日，上城区城管执法局认为案涉建筑涉嫌违法，通知原告接受调查。2017年5月5日，上城区“三改一拆”行动领导小组办公室作出《通告》，告知原告户存在违法建筑，要求该户在通告发布之日起两日内自行纠正，逾期未纠正的将依法强制拆除。2017年6月7日，上城区政府对案涉建筑实施了强制拆除。在本案复议程序中，上城区政府未提交认定案涉建筑为违法建筑并责令原告户限期自行拆除方面的证据。市政府以缺乏事实依据、程序违法作出了确认上城区政府拆除101室乙南侧厨房、卫生间行为违法的复议决定；对原告在复议中提出的赔偿请求，因其所提交的证据材料中没有证明被拆除建筑物系合法建筑及相应评估报告的材料，其他财物损失也未提供相应证据证明系因上城区政府实施的强制拆除行为造成的损失，故未予以支持。综上，请求判决驳回原告胡瑞宝的诉讼请求。
市政府向本院提交了以下证据：
1.383号复议决定书及送达凭证，证明复议决定情况及送达的事实。
2.原告在复议决定程序中提交的申请书及有关材料，证明原告申请行政复议以及提交相关材料的情况。
3.上城区政府复议阶段提交的答复书及证据情况，证明上城区政府进行了复议答复。
4.复议程序中的相关文书及邮寄凭证，证明复议决定程序合法。
5.（2017）浙01行初440号行政裁定，证明市政府非本案适格被告。
经庭审质证，被告上城区政府对原告胡瑞宝的证据发表质证意见如下：证据1、2、3、4三性无异议；证据5真实性无异议，对证明对象有异议；证据6形式合法性有待确认；证据7证明对象有异议；证据8关联性有异议；证据9三性无异议。被告市政府对原告证据发表质证意见如下：证据1、2、3、4三性无异议；证据5真实性无异议，对证明对象有异议；证据6证明对象有异议；证据7证明对象有异议；证据8关联性有异议；证据9三性无异议。
原告胡瑞宝对被告上城区政府证据1三性无异议，证据2真实性无异议，证据3证明对象有异议。对被告市政府证据1真实性无异议，合法性、关联性有异议；对证据2认为能证明原告诉请理由，是相互印证的；原告认为证据3能证明101室乙南侧建筑形成于1983年；原告对市政府证据4复议程序合法性本身无异议，但应当有调查认证程序；对证据5形式真实性无异议。
被告上城区政府、市政府对另一方证据三性均无异议。
本院认为，上城区政府证据1-3、市政府证据1-5具备证据三性要件，予以采信。原告证据1可证明其持有权证情况，证据2证明复议决定情况，证据3、4证明101室乙的租用和房改购房情况，证据5证明101室乙建筑说明情况，证据6证明规划局若干测绘图情况，证据7证明杭州市上城区小营街道皮市巷101号2006年7月权属调查宗地图情况，证据8证明拆除过程情况，证据9证明案件审理过程情况，均予以采信。
经审理查明，杭州市上城区皮市巷101号4单元101室建造于20世纪80年代初，原系杭州市上城区清泰街道办单位自管公房。为解决职工居住问题，该101室被分割为101甲、乙两室。1984年9月后，清泰街道办在101室乙南侧另行搭建了厨房、卫生间，以解决101室乙的居住功能问题。该行为未经规划审批。其后，该101室乙由胡瑞宝承租。2002年12月，胡瑞宝通过房改购买了101室乙。杭州市房产管理局于2003年1月7日作出杭房权证上改字第××号房产所有权登记，所有权人胡瑞宝，建筑面积20.49平方米，设计用途住宅。2003年1月，杭州市人民政府作出杭上房改国用（2003）字第856号土地登记，土地使用者胡瑞宝，座落为上城区皮市巷101号4单元101室乙，土地用途住宅用地。上述房产、土地登记范围均未包括101室乙南侧另行搭建的厨房、卫生间部分。101室乙及其南侧的厨房、卫生间由胡瑞宝使用至今。2016年10月21日，杭州市上城区城市管理行政执法局认为胡瑞宝涉嫌未取得建设工程规划许可证进行建设，向胡瑞宝作出《接受调查处理通知书》。2017年6月7日，上城区政府对101室乙南侧的厨房、卫生间予以强制拆除。胡瑞宝不服，于7月6日向市政府申请行政复议，请求确认上城区政府实施的强制拆除101室乙的厨房、卫生间的行为违法，并赔偿损失25万元。因材料不齐全，胡瑞宝于7月12日进行了补正。7月28日，上城区政府作出复议答复意见，认为案涉建筑属于违法建筑，申请人的赔偿请求缺乏事实与法律依据，不予赔偿。市政府经复议审理，于9月8日作出383号复议决定，确认被申请人拆除上城区皮市巷101号4单元101室乙南侧厨房、卫生间的行为违法。关于胡瑞宝提出的赔偿主张，市政府认为证据不足，不予支持。胡瑞宝不服，提起行政赔偿诉讼。
另查明，上城区政府在2017年6月7日实施对101室乙南侧厨房、卫生间拆除过程中，未搬离出建筑内物品，对搬离过程未进行录像，未邀请公证机关保全证据。
本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第十四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。
本案中，胡瑞宝因认为上城区政府于2017年6月7日违法实施了强制拆除101室乙南侧厨房、卫生间的行为而向市政府申请行政复议，并在行政复议申请中一并提出行政赔偿请求。市政府已作出383号行政复议决定，确认该强制拆除行为违法。另从上城区政府在该案复议答辩意见来看，其已明确作出拒绝行政赔偿之意思表示。故本案可视为已具备行政行为被确认违法和赔偿义务机关作出不予赔偿决定两个前提，胡瑞宝提起行政赔偿诉讼，符合法律规定。因383号复议决定对胡瑞宝的赔偿请求不予支持，市政府作为本案共同被告参加诉讼并无不当。上城区政府所作案涉强制拆除行为已经被383号复议决定以主要证据不足为由确认违法，胡瑞宝作为101室乙南侧厨房、卫生间的实际使用人，其所主张的建筑损失及建筑内财物损失能否成立，分述如下：一、关于该建筑是否合法。《杭州市人民政府关于印发杭州市市区违法建筑处置办法的通知》（杭某函[2014]139号）规定，1983年12月10日前已经建成的房屋不列入违法建筑认定与查处范畴，但任何单位和个人在非本单位或个人的用地范围内搭建的未登记建筑除外。因案涉附房建筑建成于1984年9月之后，且不在个人用地范围之内，故应当列入违法建筑认定与查处范畴。该建筑本身不具备合法性，不应当予以赔偿，原告要求恢复原状亦无法律依据。但需注意的是，胡瑞宝是在承租101室乙公房后对清泰街道办已搭建完毕的南侧厨房、卫生间进行使用，从弥补101室乙功能的角度出发，该建筑确实有其特定历史成因及一定合理性。上城区政府对该建筑进行强制拆除，在客观上会导致原告胡瑞宝在101室乙持续多年的完整居住权益受到一定影响，而该结果并不能完全归咎于原告。从公平角度出发，在酌定赔偿金额时，应对此问题适当考虑。二、关于建筑内财产价值损失。上城区政府庭审中自认，在2017年6月7日实施对101室乙南侧厨房、卫生间拆除过程中，未搬离出建筑内物品，亦未进行录像，未邀请公证机关保全证据。从原告提供的照片来看，确实存在因建筑被拆除而导致物品被埋或者损坏的事实。故上城区政府应当予以赔偿。三、关于应赔偿的总金额，本院基于公平原则，参考原告在复议阶段提供的发票及财产清单，结合被拆除建筑的面积、用途、违法情节、案件背景情况等因素，酌定上城区政府因违法实施强制拆除行为，应赔偿原告胡瑞宝人民币40000元。市政府的复议决定以证据不足为由不支持原告胡瑞宝的赔偿请求，存在不当，应予纠正。另，原告申请调取的证据材料不对案涉建筑形成时间及合法性认定产生影响，关于其历史因素，在酌定赔偿金额时已一并予以考虑，故该证据无调取之必要。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、被告杭州市上城区人民政府因违法实施强制拆除上城区皮市巷101号4单元101室乙南侧厨房、卫生间的行为，赔偿原告胡瑞宝人民币40000元。
二、驳回原告胡瑞宝的其他赔偿请求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 刘 斌
审 判 员 廖珍珠
人民陪审员 朱志华
二〇一八年六月二十一日
书 记 员 曹 琴
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（三）违法征收、征用财产的；
（四）造成财产损害的其他违法行为。