湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘行终31号
上诉人（原审原告）：汨罗市神鼎山镇先锋岭村陈家冲村民小组。
负责人：陈胜先，组长。
被上诉人（原审被告）：汨罗市国土资源局。住所地：汨罗市罗城路。
法定代表人：李石芳，局长。
委托代理人：喻婷，该局工作人员。
委托代理人：伍琼，湖南大义律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：汨罗市人民政府。住所地：汨罗市建设西路。
法定代表人：朱平波，市长。
委托代理人：卢玲，该政府工作人员。
原审第三人：蒋乾坤，男，1963年7月14日出生，汉族，住汨罗市神鼎山镇云山村坪里组。
上诉人汨罗市神鼎山镇先锋岭村陈家冲村民小组（以下简称陈家冲组）因与被上诉人汨罗市国土资源局（以下简称汨罗市国土局）土地行政登记、汨罗市人民政府行政复议决定一案，不服岳阳市中级人民法院2016年9月18日作出的（2016）湘06行初30号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
岳阳市中级人民法院经审理查明：2003年元月24日，第三人蒋乾坤与汨罗市黄柏镇企业办公室（以下简称企业办）签订《黄柏镇企业办五金厂出让协议书》，协议主要内容为：出让五金厂全套房屋并注明了四至，蒋乾坤购买五金厂，拥有土地使用权和财产所有权，如遇周边村、组与该厂发生纠纷，企业办进行协调，协议同时对转让价格等进行了约定。
2003年4月，被告汨罗市国土局向第三人蒋乾坤颁发了——集建（）字第号《集体土地建设用地使用证》（以下简称《集体土地建设用地使用证》）。2004年8月1日，原黄柏镇人民政府、企业办、新民村代表、陈家（冲）组代表、蒋乾坤等五方签订了《关于蒋全坤（应为蒋乾坤）购买企业办五金厂与邻组陈家冲有关土地补偿的协议》，协议约定了五金厂的四至，土地补偿款等，蒋乾坤按协议支付了土地补偿款。
原告陈家冲组认为被告汨罗市国土局2003年颁给蒋乾坤的土地使用证违法，于2016年2月2日申请被告汨罗市人民政府行政复议。
复议期间，被告汨罗市人民政府从被告汨罗市国土局调取了《汨罗市国土资源局来信来访处理单》，处理单上记载“陈胜光”于2015年12月1日到汨罗市国土局信访，反映蒋乾坤强占该村土地情况。联系方式1387409****，该记录都是打印的。
被告汨罗市人民政府认为原告负责人陈胜先2015年12月1日在被告汨罗市国土局信访时知道给蒋乾坤颁证的事实，但原告在2016年2月2日才向其申请行政复议，已超过了申请行政复议的期限，据此作出汨政行复字[2016]004号《行政复议决定书》（以下简称行政复议决定），驳回原告的行政复议申请。
岳阳市中级人民法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外……”，被告汨罗市人民政府认为原告陈家冲组超过行政复议期限的主要证据是《汨罗市国土资源局来信来访处理单》，虽然处理单日期是2015年12月1日，但处理单日期是被告汨罗市国土局单方打印的，来信来访者是“陈胜光”并不是原告的负责人，该证据无法确凿证实原告已于2015年12月1日知道本案所涉土地使用权登记的事实。被告汨罗市人民政府以原告超过行政复议期限驳回其行政复议申请的证据不足，依法应予撤销。原告起诉要求撤销被告汨罗市人民政府行政复议决定的理由成立，该院予以采纳。被告汨罗市人民政府在进行重新复议时，可对被告汨罗市国土局的颁证行为的合法性予以复议，因此，原告要求撤销被告汨罗市国土局为第三人蒋乾坤颁发的《集体土地建设用地使用证》的诉讼请求依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项之规定，判决：一、撤销被告汨罗市人民政府行政复议决定；二、驳回原告陈家冲组要求撤销被告汨罗市国土局为第三人蒋乾坤颁发的《集体土地建设用地使用证》的诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告汨罗市人民政府负担。
陈家冲组不服，向本院提出上诉称：一、汨罗市国土局黄柏所颁证违法。汨罗市国土局黄柏所是被上诉人汨罗市国土局的下属派出机构，无权填发并直接颁证。发证主体不合法，颁证行为自然违法。二、颁证程序违法，被上诉人汨罗市国土局没有按照《土地登记规则》规定的程序颁证，其行为违法。三、颁证前没有任何证据和依据。在复议和诉讼中提供的证据都是被上诉人汨罗市国土局临时收集、提供的，因此应予撤销。请求撤销一审判决第二项，撤销汨罗市国土局为原审第三人蒋乾坤颁发的《集体土地建设用地使用证》。
被上诉人汨罗市国土局答辩称：一、一审法院判决第二项内容“驳回原告陈家冲组要求撤销被告汨罗市国土局为第三人蒋乾坤颁发的《集体土地建设用地使用证》的诉讼请求”正确。二、上诉人起诉的前提没有事实依据。上诉人起诉仅提供了一份村委会证明，拟证明其为本案所涉土地的权利人，而村委会没有证明土地使用权利的职能，且其作为一方当事人，对于证明自身权利的行为不具有真实性和合法性。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，上诉人既不是行政行为的相对人，也不是利害关系人，故不具有提起行政诉讼的资格。三、答辩人颁发《集体土地建设用地使用证》事实清楚、程序合法。请求驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人汨罗市人民政府答辩称：一、一审撤销行政复议决定，答辩人尊重法院的司法裁定。二、一审认定事实清楚、适用法律正确，判决驳回上诉人要求撤销汨罗市国土局为蒋乾坤颁发的《集体土地建设用地使用证》的诉讼请求符合法律规定。请求驳回上诉，维持一审。
原审第三人蒋乾坤未作书面答辩。
当事人在一审中提交的证据已随案移送本院,经审查，可以作为认定本案事实的依据。
本院认为：上诉人陈家冲组提出的诉讼请求包括两个不同的行政行为：1、原行政行为，即汨罗市国土局为原审第三人蒋乾坤颁发的《集体土地建设用地使用证》；2、复议行为：汨罗市人民政府作出的《行政复议决定书》。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条第一款规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案中，被上诉人汨罗市人民政府作出行政复议决定的理由是复议申请超过期限，不符合受理条件，驳回申请人的行政复议申请。按照上述规定，该复议决定不属于复议机关决定维持原行政行为的情形，作出原行政行为的行政机关和复议机关不应作为本案的共同被告。一审判决将超期不予受理行政复议决定视为维持原行政行为的情形，将作出原行政行为的行政机关和复议机关作为共同被告错误。本案中，上诉人权利的救济方式应当是：要么起诉原行政行为（即土地颁证行为），要么起诉行政复议决定。一审在未询问上诉人究竟选择何种救济途径的情况下直接并案审理，违反法定程序，依法应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项和《诉讼费用交纳办法》第二十七条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销岳阳市中级人民法院作出的（2016）湘06行初30号行政判决；
二、本案发回岳阳市中级人民法院重审。
二审案件受理费50元，退还给上诉人汨罗市神鼎山镇先锋岭村陈家冲村民小组。
审 判 长 黄一凡
审 判 员 章晋湘
审 判 员 夏 阳
二〇一七年四月十一日
代理书记员 袁 璇
附法律条文：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
2、《诉讼费用交纳办法》
第二十七条第二审人民法院决定将案件发回重审的，应当退还上诉人已交纳的第二审案件受理费。