江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）港行初字第00084号
原告通州区川姜镇艳阳天布艺经营部，住所地南通市通州区川姜镇南通家纺城金三路57号、金四路70号。
经营者朱艳。
委托代理人季晓苏。
被告南通市人力资源和社会保障局，住所地南通市崇川区工农南路150号。
法定代表人江航，职务局长。
委托代理人朱卫东。
委托代理人陈新。
第三人张孝明。
第三人付元菊。
委托代理人吴伯坚，南通崇诚律师事务所律师。
委托代理人张德卫，男，汉族，1969年2月17日生。
原告通州区川姜镇艳阳天布艺经营部（以下简称艳阳天布艺经营部）不服被告南通市人力资源和社会保障局（以下简称南通市人社局）劳动和社会保障行政复议，本院2014年4月8日收到原告艳阳天布艺经营部的诉状，经审查于2014年4月10日受理此案，4月11日向被告南通市人社局送达了起诉状副本及应诉通知书，依法追加了另一与本案存在法律上利害关系的付元菊作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于5月15日、5月29日公开开庭审理了本案。原告艳阳天布艺经营部的委托代理人季晓苏，被告南通市人社局的委托代理人朱卫东、陈新，第三人张孝明、付元菊因故未到庭参加诉讼，第三人付元菊的委托代理人吴伯坚、张德卫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
第三人张孝明不服通州区人力资源和社会保障局（以下简称通州区人社局）2014年1月6日作出的《关于撤销工伤认定终止的通知》和《不予认定工伤决定书》，于2014年1月21日向被告南通市人社局申请行政复议。2014年3月21日，被告南通市人社局作出通人社复决（2014）8号《行政复议决定书》，以通州区人社局作出的通人社不认工字（2012）第1021号《不予认定工伤决定书》主要事实不清、适用法律依据错误，并违反法定的程序为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定，决定撤销通州区人社局作出的《不予认定工伤决定书》，并由通州区人社局自复议决定书生效之日起六十日内重新作出工伤认定决定。
被告南通市人社局于2014年4月21日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据材料、依据。
一、证明事实认定方面的证据材料
1.王小波的家庭成员关系证明、张孝明常住人口登记卡、道路交通事故责任认定书，王小波的驾驶证、道路交通情况现场图、医院病历、法医学尸体检验意见书、死亡注销户口证明，用以证明王小波的社会关系和发生交通事故的相关事实。
2.艳阳天布艺经营部经营者朱艳的证明材料，用以证明艳阳天布艺经营部与王小波之间存在劳动关系。
3.张孝明提供的证人唐某、施某、赵某及王守勤证词及印花计划，用以证明王小波工作结束后离开通州天运印染有限公司（以下简称天运印染公司）是要回艳阳天布艺经营部的门市部。
4.天运印染公司印花交接班日报表、成品车间生产日报表、定型车间生产日报表、印花计划，章齐良、张志华、俞汉菊三人和王成秀、朱元标、李英兰、张如来四人分别出具的证明，天运印染公司的证明，通州区人社局调查蔡永衍、王守勤、顾国林的笔录，用以证明王小波离开天运印染公司的前后事实经过和离开厂区原因。
5.天运印染公司有关跟单员工守则的制度照片、跟单员宿舍照片，用以证明跟单员的工作要求和生活保障。
6.通州区人社局向移动公司调取有关手机信息的材料，用以证明通州区人社局不予认定工伤所依据的事实基础。
7.通州区人社局工伤认定申请书、工伤认定限期举证告知书、工伤认定中止通知书、工伤认定终止通知书、关于撤销工伤认定终止的通知、听证通知书、听证笔录、不予认定工伤决定书、通州区人社局答辩书，用以证明通州区人社局工伤认定的程序、适用法律和结论。
8.南通市人社局调查徐某的笔录，用以证明跟单员的工作情况和晚上吃饭的时间安排。
9.南通市人社局对事故地点现场勘查及百度地图搜索的路线图，用以证明事故地点属于天运印染公司与艳阳天布艺经营部的门市之间的合理路段上。
二、证明程序合法方面的证据材料
行政复议申请书、身份证明、行政复议答复通知书，听证通知书、听证会笔录、行政复议决定书、快递送达回执，以上证据证明被告依法受理，并及时作出决定，程序合法。
三、法律法规依据
1.《中华人民共和国行政复议法》二十八条第三项；2.《工伤保险条例》第十四条、十六条、二十条；3.《江苏省实施﹤工行保险条例﹥办法》第十五条、第十六条。
原告艳阳天布艺经营部诉称，1.通州区人力资源和社会保障局作出的通人社不认工字（2012）第1021号《不予认定工伤决定书》事实清楚，作出中止和终止工伤认定的程序合法；2.被告在复议决定书中认为通州区人社局没有调查核实没有根据，因为通州区人社局曾先后组织两次听证，申请方与被申请方均提供了证据，原告提供了一系列证据证明事发当日下午及晚上王小波仍有工作任务，不存在已下班的情形，王小波发生交通事故系擅自外出所致；3.通州区人社局要求张孝明作为工伤认定申请人，提供在事发前一直联系王小波的电话号码机主信息是有必要的，无不妥之处，符合《江苏省实施﹤工伤保险条例﹥办法》第十四条第一款的规定。4.王小波在原告处工作多年，双方关系和谐融洽，王小波对原告艳阳天布艺经营部的管理制度应当是认可和接受的，被告认为原告剥夺王小波的“休息休假权”，且致使王小波“不能维持生理需要”的表述带有严重的偏向性，显然缺乏公正。请求撤销被告南通市人社局作出的通人社复决（2014）8号《行政复议决定书》。
原告艳阳天布艺经营部为证明其主张提供了以下证据材料：
1.艳阳天布艺经营部的营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明，用以证明原告艳阳天布艺经营部的主体资格。
2.通州区人社局作出的通人社不认工字（2012）第1021号《不予认定工伤决定书》，用以证明王小波未被认定工伤的事实和理由。
3.被告南通市人社局作出的通人社复决（2014）8号《行政复议决定书》，用以证明复议机关撤销了通州区人社局的决定。
被告南通市人社局辩称，1.通州区人社局作出的中止和终止工伤认定的行为不符合《工伤保险条例》第二十条条、《江苏省实施﹤工伤保险条例﹥办法》第十五条和第十六条规定的工伤认定可以中止和终止的具体情形，其程序违反了《工伤保险条例》的规定。2.通州区人社局应当结合王小波道路交通事故死亡的实际，依据《工伤保险条例》第十四条、第十六条的规定，对王小波跟单期间的作息时间、下班合理路线、发生事故当天下午的工作任务完成情况、晚上工作任务开始时间等内容进行调查核实，并作出判断，而通州区人社局在《不予认定工伤决定书》中对上述事实均没有调查核实的内容，属于认定事实不清。3.第三人不能提供王小波生前曾联系过的电话号码机主信息符合常理，通州区人社局经调查也未能查清，通州区人社局以“申请人消极应对，直至今日未能提供相关证明”等理由作为不予认定的依据显属不当。4.原告未提供其可以实行特殊工时制度行政许可审批的证明，即使经过审批，也应当保障劳动者身体健康，确保其享受休息休假和维持生理需要的权利。被告作出具体行政行为事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人付元菊述称，从原告陈述的观点来看，对于案情会得出相反的结论。从死者发生交通事故当天，还有与原告单位负责人单大伟通话记录，仅仅以最后两个电话来推断其死亡的原因并非工伤，明显依据不足。所以通州区人社局作出的错误的决定应当被撤销。请求驳回原告的诉讼请求。
第三人付元菊未向本院提供新的证据。
经各方当庭举证、质证，原告艳阳天布艺经营部和第三人付元菊对被告南通市人社局提供的证明事实认定方面的证据质证认为，对证明事实认定方面的第1-2项和第5-9项证据及证明被告南通市人社局程序合法方面的证据真实性无异议，但对第3、4项证据的真实性、合法性、关联性及证明力都各有异议。
被告南通市人社局和第三人付元菊对原告艳阳天布艺经营部提供的证据本身的真实性都没有异议。
结合各方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对当事人各方提供的证据作如下认定：对当事人均不持异议的证据依法确认其证明效力。对于有争议的第3、4项证据的真实性及证明力，因涉及通州区人社局可能重作行政决定，如果需要通州区人社局重新对事实本身进行调查核实而作出是否符合工伤认定情形的判断，该职权属于通州区人社局，人民法院不得越权代行审查职权，故对此不予理涉。
根据各方当事人的陈述及对上述没有争议的证据效力的确认，本院认定如下事实：
第三人张孝明的丈夫、第三人付元菊的儿子王小波系原告艳阳天布艺经营部派驻到天运印染公司负责印染业务的跟单员。2012年8月23日17时50分左右，王小波驾驶摩托车从其负责跟单的天运印染公司里出来后行进至通州区二甲镇光明路延伸段进东村55组地段时发生道路交通事故，并于当日死亡，后经通州区公安局交通巡逻警察大队认定王小波与事故对方各承担事故同等责任。
2012年9月19日第三人张孝明向通州区人社局提交工伤认定申请，次日被通州区人社局受理。2012年11月12日通州区人社局作出《工伤认定中止通知书》。2013年12月6日作出《工伤认定终止通知书》。2014年1月6日作出《关于撤销工伤认定终止的通知》，同日作出《不予认定工伤决定书》认定如下事实：王小波是艳阳天布艺经营部职工，被派往天运印染公司进行印花跟单，2012年8月23日17时50分左右，王小波驾驶苏F×××××普通二轮摩托车与沙启伦驾驶的苏F×××××轿车发生碰撞，造成王小波于当日死亡，后经南通市通州区公安局交通巡逻警察大队认定沙启伦、王小波承担事故的同等责任。通州区人社局认为，王小波生前的通话记录中显示其生前最后三个电话中两次与18862923497号码联系，第三人张孝明称对该号码不知情，且不知因何缘故该号码已经处于停机状态。该号码的机主谁、通话内容直接影响王小波去向的问题对案件的定性起着至关重要的作用。通州区人社局向中国移动通州公司调查核实该号码机主未果，同时通知第三人张孝明可通过有关途径进行调取，但是第三人张孝明消极应对，导致未能提供相关证明。通州区人社局结合相关证言，认为王小波不符合《工伤保险条例》认定工伤的情形，决定对王小波受到的伤害不予认定工伤。
第三人张孝明不服，于2014年1月21日向被告南通市人社局申请行政复议。2014年2月25日被告南通市人社局召开听证会，并于2014年3月7日调查了证人徐某并制作了笔录，对事故地点和路段作了现场勘查。2014年3月21日，被告南通市人社局作出通人社复决（2014）8号《行政复议决定书》，以通州区人社局于2014年1月6日作出的通人社不认工字（2012）第1021号《不予认定工伤决定书》主要事实不清、适用法律依据错误，并违反法定的程序为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定，决定撤销通州区人社局于2014年1月6日作出的《不予认定工伤决定书》，并由通州区人社局自复议决定书生效之日起六十日内重新作出工伤认定决定。
本院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款规定的县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。被告南通市人社局具有对全市辖区内工伤行政确认的法定职权，有权对县级人民政府的工作部门通州区人社局所作出工伤行政确认进行合法与适当的审查。
本案争议的主要焦点为：通州区人社局对于王小波外出的事实是否查清。
关于通州区人社局对于王小波外出的事实是否查清的问题。根据《工伤保险条例》第十四条第（五）项规定，职工因工外出期间，由于工作原因受到伤害的，应当认定为工伤；第（六）项规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，也应当认定为工伤。本案中王小波发生交通事故致死能否构成工伤关键在于是否符合“因工外出期间，由于工作原因受到伤害”或者“在上下班途中受到非本人主要责任的交通事故伤害”中的任一情形。由于王小波家属未明确属于哪一种情形，所以通州区人社局应当围绕工伤认定的两个种情形开展事实调查。通州区人社局在不予工伤认定书中对此未予涉及，仅仅认定王小波因交通事故致死及其责任的事实，所认定的事实和不予认定工伤的结论之间缺乏合乎逻辑的必然联系。纵观通州区人社局不予认定的整个过程，未对所有证据进行综合审查，并确定各方证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料。在双方各执一词时，未运用逻辑推理和生活经验进行全面、客观和公正地分析判断，准确认定案件事实，因而导致案件事实未能查清。
原告认为，通州区人社局要求第三人张孝明提供在事发前一直联系王小波的电话号码机主信息，符合《江苏省实施﹤工伤保险条例﹥办法》第十四条第一款的规定。本院认为，《江苏省实施﹤工伤保险条例﹥办法》第十四条规定，劳动保障行政部门受理工伤认定申请后，可以要求用人单位、职工或者其直系亲属提交有关证据材料。其中，职工或者其直系亲属提交有关证据材料，应当是初步证明材料。王小波的家属在向通州区人社局申请工伤认定时，已经提交了王小波的家庭成员关系证明、艳阳天布艺经营部经营者朱艳的证明材料，道路交通事故责任认定书、道路交通情况现场图、死亡注销户口证明，证人唐某、施某、赵某及王守勤证词等，用以证明王小波的家庭关系、劳动关系及发生交通事故和离开天运印染公司的相关事实。通州区人社局为查明王小波的去向，要求王小波的家属提供王小波生前曾经联系过的电话号码机主信息，符合常情，但王小波已经去世，其家属不能提供某个电话号码的机主亦符合常理。即使通州区人社局认为需要查清的电话号码机主信息得到查明，也不等于“对该案件的定性起着至关重要的作用”的事实就得到查清。所以，仅仅以最后两个电话结合其他证言来推断王小波的死亡不符合工伤的情形，明显事实依据不足。
至于通州区人社局判定工伤程序是否违法的问题。通州区人社局在审理工伤认定过程中，随意作出的中止和终止工伤认定的行为不符合《工伤保险条例》第二十条、《江苏省实施﹤工伤保险条例﹥办法》第十五条和第十六条规定的工伤认定可以中止和终止的具体情形。通州区人社局作出中止决定后，已经恢复了认定程序，作出终止工伤认定的决定也已被自行撤销，但通州区人社局在执法过程中明显不恰当的利用程序迟延一年多才履行了职责，其行为的合法性应当受到否定性评价。本院对被告南通市人社局的观点，予以采纳。
需要指出的是，被告南通市人社局在复议决定书中认为，原告艳阳天布艺经营部剥夺王小波的“休息休假权”，且致使王小波“不能维持生理需要”。原告艳阳天布艺经营部认为该表述带有严重的偏向性，显然缺乏公正。本院认为，既然被告南通市人社局决定撤销通州区人社局作出的《不予认定工伤决定书》，并责令通州区人社局重新作出工伤认定决定。那么，关于原告艳阳天布艺经营部是否剥夺王小波的“休息休假权”，且致使王小波“不能维持生理需要”，就应当由通州区人社局来重新进行审查。被告南通市人社局在工伤复议决定中对此作出评价没有必要，本院应予纠正。原告艳阳天布艺经营部对此抗辩观点应当予以支持。
综上，被告南通市人社局所作的工伤复议决定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确、处理结论符合法律规定。原告艳阳天布艺经营部的主张于法不符，本院不予支持。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告通州区川姜镇艳阳天布艺经营部要求撤销被告南通市人力资源和社会保障局作出的通人社复决（2014）8号《行政复议决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告艳阳天布艺经营部负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 潘建明
审 判 员 齐海生
人民陪审员 张 伟
二〇一四年五月二十九日
书 记 员 巴静涛
附：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。