四川省眉山市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）眉行初字第98号原告帅永长，男，住四川省眉山市彭山区。委托代理人汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。委托代理人陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。被告眉山市彭山区人民政府。法定代表人罗万东，区长。委托代理人杨坤，男，眉山市彭山区人民政府法制办工作人员。委托代理人罗富安，四川贤济律师事务所律师。被告眉山市国土资源局。法定代表人徐成良，局长。委托代理人曾泽君，男，眉山市国土资源局法规科科长。委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。被告眉山市彭山区牧马镇人民政府。法定代表人刘伟，镇长。委托代理人赵德根，男，眉山市彭山区牧马镇人民政府工作人员。委托代理人罗富安，四川贤济律师事务所律师。原告帅永长不服被告眉山市彭山区人民政府（以下简称彭山区政府）、眉山市国土资源局（以下简称眉山市国土局）、眉山市彭山区牧马镇人民政府（以下简称牧马镇政府）土地行政决定一案，于2015年12月15日向本院提起诉讼。本院于2015年12月16日受理后，分别于12月22日、23日向被告送达了《应诉通知书》、《行政起诉状》、《举证通知书》。本院依法组成合议庭，于2016年4月8日公开开庭审理了本案。原告帅永长的委托代理人汪庆丰，被告彭山区政府的委托代理人杨坤、罗富安，被告眉山市国土局的委托代理人曾泽君、刘科，被告牧马镇政府的委托代理人赵德根、罗富安等到庭参加诉讼。庭审中双方当事人均同意本院主持协调，故协调期间不计入本案审理期限。本案现已审理终结。眉山市国土资源局彭山区分局（以下简称国土彭山区分局）、眉山市彭山区铁路建设领导小组办公室（以下简称彭山铁建办）、牧马镇政府于2015年12月9日共同作出《限期拆除通知书》告知帅永长，因国家重点项目成昆铁路扩能改造项目建设涉及其建筑物、构筑物和地面附着物所属集体土地已依法征收，其应拆除的建筑物、构筑物和地面附着物于2015年7月20日由国土彭山区分局、彭山铁建办、牧马镇政府在公证处的见证下组织测绘公司实施了丈量，丈量文书已送达帅永长。要求帅永长于12月24日前到牧马镇财政所办理拆迁补偿手续，自12月24日起至2016年1月23日之内限期拆除征地红线内的建筑物、构筑物和地面附着物。原告帅永长诉称，原告家的宅基地及自留地在“成昆铁路至峨眉段扩能改造工程建设项目”征收范围内，2015年12月9日国土彭山区分局、彭山铁建办、牧马镇政府联合作出《限期拆除通知书》，要求原告在2016年1月23日前限期拆除征地范围内的建筑，该通知违反征地程序规定，损害了原告合法权益。请求撤销三被告联合作出的限期拆除通知。原告帅永长为证明其诉讼主张，提供了《限期拆除通知书》，拟证明被诉行政行为的存在。被告彭山区政府、牧马镇政府辩称，一、答辩人作出的限期拆除通知程序合法。国土资源部批复同意征收原告住房所在土地用于成昆铁路建设，答辩人对土地征收及相应的补偿安置方案进行了公告，在原告未依法办理征地补偿登记的情况下，国土彭山区分局依法对其住房进行了测量，三被告工作人员与原告协商无果。铁建办依据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第四十五条等相关规定，向原告发出《限期拆除通知书》并无不当；二、答辩人作出的限期拆除通知系行政行为前的准备行为，是程序性通知，不具可诉性。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第四十五条、第六十三条规定，发出限期拆除通知的行为，是程序性通知，对原告的权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，该行为不具可诉性，不属行政诉讼受案范围。请求驳回原告的起诉或诉讼请求。被告彭山区政府、牧马镇政府为证明其主张，提供了以下证据：1.国土资源部国土资函（2014）247号《关于成昆铁路成都至峨眉段扩能改造工程建设用地的批复》，2.彭山县政府彭府函（2014）102号《关于成昆铁路扩能改造工程（彭山段）征地补偿拆迁安置方案的批复》，3.《彭山县集体土地征收拆迁补偿安置办法》，4.征地公告及补偿安置方案公告，5.牧马镇政府、国土彭山区分局眉彭牧府（2015）140号《关于限期领取拆迁补偿款的通知》，6.《限期拆除通知书》，7.中共彭山县委办彭委常定字（2009）32号通知，8.中共彭山县委办、彭山县政府办彭委办（2009）68号《关于成立成绵乐城际铁路建设协调领导起组的通知》，9.彭山县政府办彭府办函（2010）108号《关于成绵乐城际铁路建设协调领导小组更名的通知》。拟证明被诉行政行为的合法性和彭山铁建办系区政府设立的临时机构。被告眉山市国土局辩称，一、涉案限期拆除通知属程序性通知，不属行政处理行为，对原告合法权益明显不产生实际影响，不具可诉性。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第四十五条、第六十三条规定，可诉的行政行为应为土地行政主管部门作出的责令当事人限期搬迁的行政处理行为。二、国土彭山区分局具有作出限期拆除通知的主体资格和法定职权。三、原告建筑物、构筑物和地面附着物所在集体土地已经国土资源部依法批准征收为国家所有，并完成了“两公告一登记”程序，国土彭山区分局作出的限期拆除通知认定事实清楚，证据确凿、程序合法。因原告未在征地公告规定期限内办理征地补偿登记，国土彭山区分局组织了测绘公司对原告的建筑物、构筑物和地面附着物进行测绘并经公证，通知原告办理补偿手续。四、国土彭山区分局作出的限期拆除通知适用法律、法规正确。请求依法驳回原告起诉或诉讼请求。被告眉山市国土局为证明其主张，提供了以下证据：第一组，国土资源部国土资函（2014）247号《关于成昆铁路成都至峨眉段扩能改造工程建设用地的批复》、原告户籍信息，拟证明原告使用的集体土地已经依法批准征收；第二组，1.彭山县政府《关于成昆铁路扩能改造工程建设项目征收土地公告》，2.彭山县政府《关于成昆铁路扩能改造工程建设征收土地补偿和安置方案公告》，3.“两公告”照片，4.彭山县政府彭府函（2014）102号《关于成昆铁路扩能改造工程（彭山段）征地补偿拆迁安置方案的批复》，5.彭府办函（2013）81号《关于印发〈彭山县集体土地征收拆迁补偿安置办法〉的通知》，6.《集体土地征收协议书》、土地征收面积确认书、支出凭证，7.彭山区公证处《公证书》，8.帅永长地面附着物现状照片，9.《关于限期领取拆迁补偿款的通知》，10.《限期拆除通知书》及送达回证，拟证明本次征收已依法完成“两公告一登记”程序，原告未在规定期限内办理征地补偿登记，依法组织测绘公司测绘并经公证，确定了征地补偿标准，原告所在集体经济组织土地已依法征收并支付了土地补偿款，向原告发出了领款通知，通知原告办理补偿手续和做好拆迁工作，限期拆除通知不属行政处理行为，对原告合法权益明显不产生实际影响，不具可诉性。第三组，适用的法律法规依据，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条，《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第四十条、第四十一条、第四十二条、第四十五条、第五十六条、第六十三条，《征收土地公告办法》第六条、第九条。庭审中，眉山市国土局提供了《关于撤销〈限期拆除通知书〉的通知》，拟证明2016年3月4日国土彭山区分局、彭山铁建办、牧马镇政府已撤销了2015年12月9日对帅永长作出的限期拆除通知。经庭审质证：被告彭山区政府、牧马镇政府、眉山市国土局对原告帅永长所举证据的质证意见为：无异议。原告帅永长对被告眉山市国土局所举证据的质证意见为：对第一组证据中的批复无异议，原告的户籍信息来源违法，被告无权查该信息，达不到被告的证明目的；第二组证据中的征地公告不符合相关的法定程序，未确定征收范围，补偿安置公告应当在征地公告后作出，不应一起作出，公告照片的形成时间不明，来源不明，合法性不予认可，彭山区政府无权作出补偿标准，与本案无关，被告无权去公证原告的地，公证书违法，限期领款通知被告无权作出，协议不成，也不能单方作出，是违法的；果树不能以测绘的方式确定；不能证明已进行了“两公告一登记”。《关于撤销〈限期拆除通知书〉的通知》原告已收到。原告帅永长对被告彭山区政府、牧马镇政府所举证据的质证意见为：与眉山市国土局所举相同证据的质证意见一致；对铁建办是临时机构，没有异议，彭山区委托铁建办、牧马镇政府实施，牧马镇政府就没有本案主体资格；拆除通知要原告领拆迁款，果树是不能拆的，没有拆迁款。本院对上述证据认证如下：原告和三被告提供的证据均与本案具有关联性，来源合法，内容真实，本院予以采纳。经审理查明，2014年7月5日，国土资源部经国务院批准，向四川省人民政府作出《关于成昆铁路成都至峨嵋段扩能改造工程建设用地的批复》（国土资函【2014】247号），同意将包括彭山县（现为眉山市彭山区）在内的农民集体所有农用地217.8356公顷（其他耕地136.9396公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地25.1285公顷、未利用地5.003公顷，征收为国家所有，作为成昆铁路成都至峨嵋段扩能改造工程建设用地。原告帅永长的果园、竹林位于该建设用地范围内。7月24日，彭山县政府作出彭府函（2014）102号《关于成昆铁路扩能改造工程（彭山段）征地补偿拆迁安置方案的批复》，批复同意彭山铁建办报送的方案，确定了征地补偿标准及安置方式。2014年9月15日，彭山县政府作出《成昆铁路扩能改造工程建设项目征收土地公告》，公告载明了国土资源部的批复文号和用途、项目用地征收土地范围及面积、征地补偿标准和人员安置方式、登记时间及地点等。同日，彭山县政府作出《关于成昆铁路扩能改造工程建设征收土地补偿和安置方案公告》，公告主要内容与征地公告内容一致。2014年10月28日，原告帅永长所属的牧马镇天宫村第一农业社签署了《土地征收面积确认书》，确认被征收面积23.94亩，同日，牧马镇政府受彭山县国土局委托与天宫村第一农业社签订了《集体土地征收协议书》，协议签订后牧马镇政府代支付了协议约定的款项。因与原告未能达成拆迁安置协议，经国土彭山区分局委托，测绘公司对原告位于征收范围内的果园及竹林占地面积进行了测绘并经公证，确定其果园面积为1952.83平方米，竹林面积为17.83平方米。2015年12月9日，牧马镇政府、国土彭山区分局向原告作出《限期领取拆迁补偿款的通知》。但未提供证据证实该通知向原告送达。同日，国土彭山区分局、彭山铁建办、牧马镇政府共同对原告作出《限期拆除通知书》并送达。另查明，彭山铁建办系彭山区政府设立的临时机构，国土彭山区分局系眉山市国土局的派出机构。本案诉讼过程中，2016年3月4日国土彭山区分局、彭山铁建办、牧马镇政府对帅永长作出了《关于撤销的通知》并已送达原告。庭审中，原告将诉讼请求变更为确认三被告作出的限期拆除通知违法。本院认为，本案争议焦点为：国土彭山区分局、彭山铁建办、牧马镇政府共同对原告帅永长作出的限期拆除通知是否具有可诉性，是否合法。本案中，国土彭山区分局、彭山铁建办、牧马镇政府对原告帅永长作出的限期拆除通知中，明确要求原告自2015年12月24日起至2016年1月23日之内限期拆除征地红线内的建筑物、构筑物和地面附着物，即确定了原告的义务，对原告的财产权产生影响，原告认为该行为侵害了其合法权益，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十二）项的规定，该通知具有可诉性，属于人民法院行政诉讼受案范围。被告主张该通知系程序性通知，不属行政处理行为，对原告合法权益明显不产生实际影响，不具有可诉性的抗辩理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、第四十五条、《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条规定，经批准征收土地后的补偿、安置工作由县级以上人民政府土地主管部门组织实施，依法补偿、安置后，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地或限期搬迁。故法律、行政法规及地方性法规均将交出土地或责令限期搬迁的职权赋予县级以上人民政府土地行政主管部门，其他行政机关不具有该职权。而国土彭山区分局系眉山市国土局的派出机构，不是彭山区政府的职能部门，不具有以自己的名义对外作出行政行为的法定职权；彭山铁建办系彭山区政府设立的临时机构，不具有行政主体资格，不能以自己的名义对外作出行政行为；牧马镇政府也不具有在征地工作中作出责令土地权利人限期拆除决定的法定职权；故作出涉案限期拆除通知的国土彭山区分局、牧马镇政府属超越职权，彭山铁建办属不具有行政主体资格；且《限期拆除通知》也没有载明法律、法规依据，属适用法律、法规错误。鉴于诉讼中国土彭山区分局、彭山铁建办、牧马镇政府已自行撤销了限期拆除通知，被诉行政行为已不再具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项规定，应确认国土彭山区分局、彭山铁建办、牧马镇政府对原告帅永长作出的限期拆除通知违法。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款、第二款的规定，本案的适格被告应为彭山区政府、眉山市国土局、牧马镇政府，限期拆除通知违法所产生的法律后果应由三被告承担。综上所述，彭山铁建办作出的限期拆除通知不具有行政主体资格，眉山市国土局、牧马镇政府作出的限期拆除通知属超越职权，且限期拆除通知适用法律、法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，判决如下：确认被告眉山市彭山区人民政府设立的眉山市彭山区铁路建设领导小组办公室、被告眉山市国土资源局的派出机构眉山市国土资源局彭山区分局、被告眉山市彭山区牧马镇人民政府于2015年12月9日对帅永长作出的限期拆除通知违法。本案受理费50元，由被告眉山市彭山区人民政府、眉山市国土资源局、眉山市彭山区牧马镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。审 判 长  陈继兵代理审判员  王 曦人民陪审员  曾照军二〇一六年七月十一日书 记 员  李晓洁附：本案适用的相关法律依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条建设征用、使用土地，依法补偿、安置后，当事人拒不搬迁的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期搬迁；逾期不搬迁的，由市、县人民政府依法申请人民法院强制搬迁。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。