广东省惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）惠中法行初字第138号
原告：惠州市大亚湾第二工业发展总公司。
法定代表人：张振强，总经理。
委托代理人：罗博，湖南鎏芳律师事务所律师。
被告：惠州市惠阳区人民政府。
法定代表人：胡斯平，区长。
委托代理人：杨治宇，惠州市国土资源局惠阳区分局副局长。
委托代理人�李俊，广东卓凡律师事务所律师。
第三人：惠州市惠阳区自来水发展总公司。
法定代表人：李火根，总经理。
委托代理人：江小芳，广东铸铭律师事务所律师。
委托代理人：练可英，广东铸铭律师事务所律师。
原告惠州市大亚湾第二工业发展总公司（下称第二工业总公司）不服被告惠州市惠阳区人民政府（下称惠阳区政府）于1999年9月12日向第三人惠州市惠阳区自来水发展总公司（下称自来水总公司）核发的惠阳国用（99）字第13210100635号《国有土地使用证》，于2015年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于2015年10月10日受理后，于2015年11月28日向被告惠阳区政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月7日公开开庭审理了本案。原告第二工业总公司委托代理人罗博，被告惠阳区政府委托代理人杨�宇、李俊，第三人自来水总公司委托代理人江小芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告惠阳区政府于1999年9月13日向第三人自来水总公司核发惠阳国用（99）字第13210100635号《国有土地使用证》，该证记载的主要事项有：土地使用者惠阳市自来水发展总公司；座落途经马安、永湖、秋长镇；用途引水工程项目；使用权类型出让；使用权面积贰拾万伍仟肆佰肆拾伍平方米。
原告第二工业总公司起诉称：一、由于被告1999年向第三人颁发的国土证与被告1998年向原告颁发的国土证存在用地重叠，因此，原告与“被告向第三人发证”的具体行政行为有利害关系，是本案适格原告，原告通过出让方式取得了位于惠阳区永湖镇惠淡公路拦河坝地段的2宗土地使用权，证号分别为惠阳国用(98)字第13211200009号及惠阳国用(98)字第第13211200010号，被告未经原告同意�将已出让给原告的土地中的一部分交给第三人使用，并向第三人颁发了证号为惠阳国用(99)字第13210100635号的《国有土地使用证》，严重损害了原告的合法财产权益。对于该用地重叠及重复办证的问题，惠阳区征地服务中心出具的《函》及(2014)惠阳法民一初字第896号《民事判决书》的内容均足以证明。由此可见，被告向第三人颁发惠阳国用(99)字第13210100635号《国有土地使用证》的具体行政行为，导致原告无法使用登记在自己名下的土地，损害了原告的合法权益，据此，原告与该具体行政行为有法律上的利害关系，是本案适格原告。二、本案原告的起诉没有超过起诉期限。虽然第三人所持《国有土地使用证》的发证时间是1998年4月15日1998年9月13日1999年9月13日。但是本案涉及的是不动产，且原告并非该颁证具体行政行为的相对人，被告向第三人颁证时并未告知原告，原告直到(2014)惠阳法民一初字第896号案于2014年11月12日开庭时，才明确知道被告就涉案土地使用权存在重复发证的事实。因此，根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若于问题的解释》第42条“公民、法人或者其他织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”之规定，本案起诉没有超过起诉期限。三、被告向第三人颁发《国有土地使用证》的具体行政行为违反《土地登记规则》的规定。依法应予撤销。依据《土地登记规则》第七条“初始土地登记程序：1、申报；2、地籍调查；3、权属审核；4、注册登记；5、颁发土地证书”之规定，被告在向第三人颁发《国有土地使用证》时，对土地权属状况进行的调查、审核与事实严重不符，被告在明知1999年9月13日向第三人颁发的《国有土地使用证》必然占用原告已于1998年4月15日合法取得的两宗土地使用权的情况下，依然向第三人颁发惠阳国用(99)字第13210100635号《国有土地使用证》，该颁证行为显然是违法的，依法应予撤销。综上，被告向第三人的发证行为明显违法，依法应予撤销。为此，请求：1、撤销被告向第三人颁发惠阳国用(99)字第13210100635号《国有土地使用证》的具体行政行为。2、本案诉讼费用由被告承担。
原告第二工业总公司向本院提交了以下证据：1、《企业法人营业执照》；2、《企业机读档案登记资料》；3、《企业机读档案登记资料》；4、惠阳国用（98）字第13211200009号及惠阳国用（98）字第13211200010号《国有土地使用证》；5、惠阳国用（99）字第13210100635号《国有土地使用证》；6、《函》；7、《民事判决书》。
被告惠阳区政府答辩称：一、答辩人为第三人颁发惠阳国用(99)字第13210100635号《国有土地使用证》符合法律法规规定。1998年11月，根据《关于惠阳市西枝江引水工程建设用地补办手续的批复》(惠地政字[1998]460号)及《国有土地使用权出让合同》等作为土地权属来源依据，答辩人为第三人登记了一宗位于途径马安镇、永湖镇、秋长镇地段，土地面积为371320平方米，用途为引水工程项目建设用地的惠阳国用(98)字第13210101503号的国有建设用地使用权，经第三人申请变更登记，答辩人为第三人办理了惠阳国用(98)字第13210101503号国有建设用地使用权变更登记(分宗)，即将该地块分割为两宗，证号分别为惠阳国用(99)字第13210100635号《国有土地使用证》(1999年9月13日205445平方米)和惠阳国用(99)字第13210100636号《国有土地使用证》(165875平方米)。因此，答辩人为第三人颁发惠阳国用(99)字第13210100635号《国有土地使用证》程序合法，土地权属来源清楚。二、第二工业公司的起诉违反了复议前置程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”的规定，因被答辩人系以答辩人为第三人颁发《国有土地使用证》具体行政行为侵犯了其持有的土地使用权为由而提起本次诉讼，但根据上述法律规定被答辩人应先进行复议前置程序，其直接提起行政诉讼违反法定程序。三、退一步来讲，被答辩人的起诉已经超过了法定期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，答辩人为第三人颁发惠阳国用(99)字第13210100635号《国有土地使用证》的具体行政行为发生在1999年期间，截至被答辩人起诉已经过了十六载有余，因此第二工业公司的起诉明显超过了法定期限。综上所述，答辩人为第三人颁发《国有土地使用证》的具体行政行为合法有效，不应撤销，恳请贵院予以维持。
被告惠阳区政府向本院提交了以下证据：1、组织机构代码证；2、《关于惠阳市西枝江引水工程建设用地补办手续的批复》（惠地政字[1998]460号）；3、惠州市征用（划拨）土地协议书；4、《国有土地使用权出让合同》；5、征地款收�；6、地籍调查土地登记审批表；7、国有土地使用证及土地使用权登记卡。
第三人自来水总公司没有提交书面答辩状，其当庭口头陈述称：请求合议庭裁定驳回原告起诉，理由如下：一、土地管理法第十六条规定土地使用权和所有权发生争议时由当事人协商解决，协商不成的由人民政府处理。单位之间的争议由县级以上人民政府处理，当事人对有关处理决定不服的，可以在接到决定之日起三十日内向人民法院起诉。本案诉争的土地如果说原告认为与第三人存在着重叠现象，那么，就应该依照上述法条向惠阳区政府申请确权。二、依照贵院（2015）惠中法民一终字第669号《民事裁定书》的指引，该裁定书已明确本案中双方提交的证据关于土地使用权的部分存在重叠的事实，这一事实是由相关职能部门的办证存在着冲突，所以，依照《行政诉讼法》的相关规定�该裁定指引是与第三人答辩的第一点是一致的。
第三人自来水总公司向本院提交了以下证据、依据，并当庭送达给各方当事人：1、自来水总公司营业执照；2、《关于惠阳市西枝江引水工程建设用地补办手续的批复》；3、惠州市征用（划拨）土地协议书；4、国有土地使用权出让合同；5、国有土地使用证。
经庭审质证，原告第二工业总公司对被告惠阳区政府提交的证据的质证意见是：对证据一的真实性、关联性没有异议，合法性有异议，该批复作出的时间在原告国有土地使用权证作出之后。原告国有土地使用权证的时间是1998年4月15日，该批复的时间为1998年12月12日，范围包括了原告合法取得的国有土地使用权，损害了原告的合法权益。对证据二的真实性、关联性没有异议，合法性有异议，该征用土地协议书的范围包括了原告的国有土地使用权�对证据三的真实性、关联性没有异议，对其合法性有异议，该出让合同里涉及的范围包括了原告的国有土地使用权，不应当重复出让。对证据五的真实性、关联性没有异议，对其合法性有异议，原告不确定该收据中的征地款是否包括原告的国有土地使用权。对证据六的真实性、关联性没有异议，对其合法性有异议，该审查表中的调查结论为：经查该地来源合法，用地手续齐全，四至界线清楚，无争议是错误的。对证据七的真实性、关联性没有异议，对其合法性有异议，该证属于重复发证的行为，依法应当予以撤销。
第三人自来水总公司对被告惠阳区政府提交的证据的真实性、关联性和合法性均无异议。
被告惠阳区政府对原告第二工业总公司提交的证据的质证意见是：对证据一至三均无异议。对证据四关联性有异议，不能证明原告持有的国土证�第三人持有的国土证存在重叠。对证据五无异议。被告认为给第三人颁发的国有土地使用证合法有效。对证据六的关联性有异议，征地服务中心出具的函不能证明存在重地行为。对证据七关联性有异议，土地登记应以土地登记部门的档案为准。该份民事判决不清楚他作出之前是否有按照法发（2004）第5号文的规定向土地登记部门查询了土地的地籍情况。因此，我方认为该份判决不能证明存在重地行为。
第三人自来水总公司对原告第二工业总公司提交的证据的质证意见与被告惠阳区政府的质证意见一致。
原告第二工业总公司对第三人自来水总公司提交的证据的质证意见是：对证据一没有异议。对证据二至五的质证意见与对被告提供相应的证据质证意见一致。
被告惠阳区政府对第三人自来水总公司提交的证据的真实性、关联性和合法性均无异议。
本院对上述当事人没有异议的证据的真实性、合法性予以确认并采信，对有异议的证据则根据其关联性进行综合分析，在认定事实时参考。
经审理查明：1998年8月10日，原惠阳市国土局与第三人自来水总公司签订《国有土地使用权出让合同》，惠阳市国土局将位于马安、永湖、秋长等镇面积371320.6平方米的国有土地出让给第三人自来水总公司，原惠阳市国土局作出惠地政字1998年11月12日[1998]460号《关于惠阳市西枝江引水工程建设用地补办手续的批复》，同意征用371320平方米集体土地，并将该土地使用权出让给第三人自来水总公司，作为西枝江引水工程项目建设用地，原惠阳市人民政府向第三人自来水总公司1998年11月20日核发了惠阳国用（98）字第13210101503号《国有土地使用证》，该证登记下的土地使用权类型为出让，使用权面积为371320平方�，用途为引水工程项目建设用地，根据第三人自来水总公司申请，原惠阳市人民政府1999年9月13日为其办理了变更登记（分宗），惠阳国用（98）字第13210101503号《国有土地使用证》分割为两本国有土地使用证：惠阳国用（99）字第13210100635号《国有土地使用证》（使用权面积205445平方米）和惠阳国用（99）字第13210100636号《国有土地使用证》（使用权面积165875平方米）。
另查明，1998年4月15日原告第二工业总公司通过出让方式取得位于惠阳区永湖镇惠淡公路拦河坝地段2宗国有土地使用权，证号分别为惠阳国用（98）字第13211200009号（使用权面积6666平方米）、惠阳国用（98）字第13211200010号（使用权面积5100平方米），惠州市惠阳区征地服务中心2013年11月4日出具一份《函》，内容如下：“惠州大亚湾经济技术开发区西区街道办事处：贵单位关于要求查询惠州市大�湾第二工业发展总公司两宗土地，证号分别为惠阳国用（98）字第13211200009号、惠阳国用（98）字第13211200010号，面积共11766平方米。经永湖镇府了解，上述用地属原惠阳供水项目用地占用……。”2014年8月12日，原告第二工业总公司以第三人自来水总公司铺设的自来水引水管道侵占了其土地使用权为由，向惠州市惠阳区人民法院提起民事诉讼，请求拆除自来水管道并恢复土地原状，2015年1月14日惠州市惠阳区人民法院作出（2014）惠阳法民一初字第896号民事判决，以原告第二工业总公司诉请拆除自来水管道涉及数十万居民饮水，属重大民生事项，应通过政府协调妥善解决土地权益纠纷为由，判决驳回原告第二工业总公司的诉讼请求。原告第二工业总公司不服该判决上诉至本院，本院于2015年8月21日作出（2015）惠中法民一终字第669号民事裁定，以原告第二工业总公司的诉�不属于法院民事诉讼受案范围为由，撤销了原审判决并裁定驳回了原告第二工业总公司的起诉。原告第二工业总公司和第三人自来水总公司在该案一审、二审期间均确认惠阳国用（99）字第13210100635号《国有土地使用证》与惠阳国用（98）字第13211200009号、惠阳国用（98）字第13211200010号《国有土地使用证》登记下的土地存在重叠，惠州市惠阳区人民法院和本院在原告第二工业总公司提起的排除妨碍民事诉讼一案中，也分别查明确认了二者名下土地存在重叠的事实。另外，在本案审理期间，原告第二工业总公司和第三人自来水总公司亦当庭确认上述土地存在重叠的事实。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《土地登记办法》第七十条规定：“依法登记的国有�地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”本案中，原告第二工业总公司通过出让方式取得的惠阳国用（98）字第13211200009号、惠阳国用（98）字第13211200010号《国有土地使用证》登记下的国有土地使用权，依法应受法律保护。被告惠阳区政府向第三人自来水总公司核发的惠阳国用（99）字第13210100635号《国有土地使用证》与原告第二工业总公司持有的上述两本《国有土地使用证》存在土地权属界线重叠的事实，原告与第三人双方均予以认可。被告惠阳区政府向原告第二工业总公司核发国有土地使用证的时间在前，第三人自来水总公司取得涉案国有土地使用权的时间在后，因此，被告惠阳区政府向第三人自来水总公司核发被诉国有土地使用证的行政行为，侵犯了原告第二工业总公司享有的合法权益，�发证行政行为认定事实不清、证据不足，本应依法撤销。但考虑到第三人自来水总公司在涉案土地上已铺设自来水引水管道，该管道属重大民生工程，关系着惠阳区数十万居民的生活用水问题，如撤销本案被诉国有土地使用证，将严重影响现有社会秩序稳定，引发更多的社会矛盾和不安定因素，给社会公共利益带来重大损失，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大和不可估量的损失，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任”之规定，被诉国有土地使用证不宜直接予以撤销，被告惠阳区政府应赔偿原告第二工业总公司因�法使用涉案土地所产生的损失。
关于被告惠阳区政府辩称，原告第二工业总公司的起诉超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，被告惠阳区政府核发被诉国有土地使用证之时，原告第二工业总公司并不知道该国有土地使用证登记的内容，亦未被告知起诉期限，因此，其不服该颁证行政行为提起行政诉讼的起诉期限，应从其知道被诉国有土地使用证的内容之日起不超过2年来计算。原告第二工业总公司在惠州市惠阳区人民法院审理其提起的排除妨害民事诉讼时，应当知道被诉国有土地使用证登记的内容，其于2015年10月向本院提起行政诉讼，该段期间并未超过2年时间，被告惠阳区政府辩称原告第二工业总公司的起诉期限应从1999年颁证行政行为作出之时开始起算，没有法律依据，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第一款第（一）项和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条的规定，判决如下：
一、确认惠州市惠阳区人民政府向第三人惠州市惠阳区自来水发展总公司核发惠阳国用（99）字第13210100635号《国有土地使用证》的行政行为违法；
二、惠州市惠阳区人民政府赔偿因违法行为造成惠州市大亚湾第二工业发展总公司不能行使国有土地使用权而产生的损失。
一审受理费50元，由被告惠州市惠阳区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 王 瑞 南
审判员 黄 潮 明
审判员 覃 毅 华
二〇一六年十一月十七日
书记员 刘江涛（兼）
廖晓丹