海南省第一中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）海南一中民二终字第99号
上诉人（原审被告）地方国营定安县陶瓷厂，
委托代理人邓光旭，海南鹏达律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）林荣英
委托代理人林吉蕾，定安县定城法律事务所法律工作者。
上诉人地方国营定安县陶瓷厂（以下简称定安陶瓷厂）因与被上诉人林荣英房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服海南省定安县人民法院（2013）定民初字第440号民事判决，向本院提起上诉。本院于2014年1月8日立案受理后，依法由法官蔡于干担任审判长，法官宋杰、法官卢艳萍组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
林荣英在一审中起诉称：定安陶瓷厂为了做好本单位的危房改造，根据定安县人民政府关于建设经济适用房的有关规定，决定在本单位的生活区建设经济适用房。2012年12月9日，定安陶瓷厂与林荣英签订《危房改造房屋拆迁协议书》，约定将林荣英居住二十七年的两间房屋拆除并给予一年每个月200元的租房补贴，但至今定安陶瓷厂从未给付。协议还约定拆除房屋后，林荣英将以定安陶瓷厂职工的名义享受该单位政策性住房待遇，定安陶瓷厂日后不再做任何的拆房赔偿。同年12月26日双方又签订《建房协议书》，林荣英按照协议约定向定安陶瓷厂缴纳了82000元集资款，定安陶瓷厂确认后进行了张榜公示。但后来定安陶瓷厂违反双方的约定，不同意林荣英继续享受本单位的住房政策，并要求林荣英领回首付款，故林荣英特向一审法院起诉请求判决定安陶瓷厂继续履行《建房协议书》及补偿租房补贴2400元。
定安陶瓷厂在一审中答辩称：双方所签订的《建房协议书》无效，林荣英不是定安陶瓷厂的在编或者退休人员，不具备合同的主体资格；本案涉及的是单位分房问题，不属于人民法院主管工作范围，不符合立案条件，请求法院驳回林荣英的起诉。
查明：林荣英系原广东省保亭县国营南茂农场的职工，不是定安陶瓷厂的职工，其户口从1957年1月迁入定安陶瓷厂。1986年，林荣英退休后经定安陶瓷厂同意在该厂生活区建设两间简易瓦房（约50平方米）居住生活至2012年被拆迁止。
2011年定安陶瓷厂根据2007年8月7日颁布实施的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发（2007）24号）（以下简称《意见》）及定安县人民政府下达的保障性建房任务在本单位进行集资合作建房。同年2月25日定安陶瓷厂制定了《定安县陶瓷厂经济适用房建设总体方案》，该方案第六条第（一）款第1项关于“安置对象”的规定：“主要安置对象为本次建房被拆迁户（优先考虑），以及1991年我厂停产前从事工作登记在册的干部职工，包括当时的在职人员、退休人员和现失业人员，寄户人员暂不安排”。从规划建设集资房大局出发，定安陶瓷厂与林荣英就房屋拆迁安置补偿问题进行协商，经协商双方达成一致意见，并于2012年12月9日签订了《危房改造房屋拆迁协议书》，约定拆除林荣英于1986年所建的上述两间简易瓦房并给予林荣英一年每月200元的租房补贴；房屋被拆除后，林荣英以定安陶瓷厂职工的名义优先报名参加集资建房。同年12月26日，双方又签订《建房协议书》，约定林荣英有资格参加一套集资建房，集资建房为每套面积95平方米（实际面积和方案以规划审批为准或实际验收为准），每平方米1480元，共96套（实际建设为84套）；协议约定报名参加集资建房经定安陶瓷厂建房小组审定、厂领导班子确定、张榜公布后方可交集资款；报名费2000元，工程建至正负零零后，第一期交款8万元；协议还约定了双方的其他一些权利义务。双方签订协议并拆除房屋后，定安陶瓷厂依约将林荣英及被拆迁的其他职工住户作为集资对象名单予以张榜公示。2013年1月23日，林荣英按照《建房协议书》的约定向定安陶瓷厂缴纳了第一期集资建房款82000元（包括报名费2000元）。2013年5月份，林荣英准备缴纳第二期房款时，定安陶瓷厂却以林荣英不是定安陶瓷厂职工为由，不同意林荣英继续参加集资建房。同年8月15日，定安陶瓷厂书面通知林荣英领回其集资建房款。对此双方产生争议，林荣英于2013年9月10日向一审法院提起诉讼，请求：1、定安陶瓷厂继续履行建房协议书；2、定安陶瓷厂向林荣英支付租房补贴2400元；3、诉讼费由定安陶瓷厂负担。
另查明，林荣英的房屋被拆迁后现租房居住，林荣英及配偶现为保亭县国营南茂农场的退休职工，定安县住房保障与房产管理局出具证明证实其家庭尚未享受过政策性住房。
以上审理查明的事实有林荣英提交的身份证和常住人口登记卡、《危房改造房屋拆迁协议书》及照片、《建房协议书》、定安陶瓷厂张榜公示的分房对象名单、定安陶瓷厂出具的收款收据、定安县住房保障与房产管理局出具的林荣英尚未享受过政策性住房的证明书，定安陶瓷厂提交的定安县住房与城乡建设局的通知及项目表、《定安陶瓷厂经济适用房建设总体方案》、《定安陶瓷厂一期经济适用房项目拆迁方案》，一审法院于2013年10月8日依职权调查定安县住房保障及房产管理局出具的证明书一份，以及双方当事人的庭审陈述笔录在案佐证，且证据经双方当事人庭审质证，具有真实性、关联性及合法性，足以认定。
一审法院审理认为：本案双方争议的焦点为：1、林荣英是否具有合同的主体资格；2、建房、分房纠纷还是合同纠纷。
根据建设部等七部委在2007年11月19日发布的《经济适用住房管理办法》第二十四条、第二十五条的规定，经济适用住房由市、县人民政府按限定的价格，统一组织向符合购房条件的低收入家庭出售。申购经济适用住房应同时符合三个条件：（一）具有当地城镇户口；（二）家庭收入符合市、县人民政府划定的低收入家庭收入标准；（三）无房或现住房面积低于市、县人民政府规定的住房困难标准。本案中，定安陶瓷厂经主管部门批准建设的经济适用房，申购对象应当为符合购房条件的低收入家庭，不限定于本单位职工。林荣英从建设经济适用房大局出发，同意定安陶瓷厂拆迁其居住多年的房屋，定安陶瓷厂理应履行双方签订的拆迁协议和建房协议，确保林荣英的居住权利，且定安陶瓷厂至今未将经济适用房的分配方案和申购人员名单报送主管部门核实审批，没有证据否定林荣英购买经济适用房的资格。林荣英与定安陶瓷厂均具有民事行为能力，所签订的《危房改造房屋拆迁协议书》和《建房协议书》，系双方真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，应认定为合法有效合同，定安陶瓷厂应继续履行《建房协议书》和给付租房租金。因此，定安陶瓷厂关于“林荣英不是定安陶瓷厂的在编或者退休人员，不具备合同的主体资格”的抗辩意见没有法律依据，不予采纳。再者，讼争房屋是经主管部门审批的经济适用房，双方因购买经济适用房协议引起纠纷，不属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因此，定安陶瓷厂关于“本案涉及的是单位分房问题，不属于人民法院主管工作的范围，不符合立案条件”的抗辩意见没有事实根据，不予采纳。
综上所述，林荣英请求定安陶瓷厂继续履行《建房协议书》和给付房屋租金理由充分，证据确实，有事实根据和法律依据，予以支持；定安陶瓷厂应当依法履行双方约定的合同义务。据此，依照《中华人民共和国民法通则》第一百一十一条、《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第一百零七条、第一百零九条的规定，判决：一、林荣英与定安陶瓷厂签订的《建房协议书》继续履行；二、定安陶瓷厂在本判决生效之日起十日内支付给林荣英房屋租金2400元。如果未按照本判决书指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费25元，由定安陶瓷厂负担，限本判决生效之日起十日内缴交。
定安陶瓷厂不服原审判决，向本院提起上诉。其主要上诉的理由是：一、原审法院认定事实错误，林荣英完全不具有定安陶瓷厂经济适用房购房资格。定安陶瓷厂根据定安县人民政府关于建设经济适用房的有关规定，在本单位的生活区建设经济适用房，即建设单位职工集资房。定安陶瓷厂在2011年2月25日制定了《定安县陶瓷厂经济适用房建设总体方案》，规划建设经济适用房6栋，共84套。该方案明确了安置对象：主要安置对象为本次建房被拆迁户以及1991年定安陶瓷厂停产前从事工作登记在册的干部职工，包括当时的在职人员、退休人员和现失业人员，寄户人员暂不安排。申购对象：一是优先安排被拆迁房屋的干部职工，每户一套（含双职工）；二是所有未享受第一套保障性住房的定安陶瓷厂1991年停产前登记在册的干部职工，包括在职人员、退休人员和失业人员。总体方案还明确写明：优先安排被拆迁户共61套。对于符合申购经济适用房的拆迁户，按工作年限和评分排序确定选择楼房和房号；其余23套，按职工参加工作年限评定购房资格。该方案还写明，涉及拆迁房的个人必须如实上报基本情况，不得弄虚作假，申购职工不得采取隐瞒、欺骗等手段获得购买经济适用房，否则一经发现，将取消购房资格，收回经济适用房。84套房现已全部落实到各申购房的具体对象。由于本案林荣英是保亭县国营南茂农场的退休人员，不是定安陶瓷厂的在编或退休人员，因此，其申购条件不符合《定安县陶瓷厂经济适用房建设总体方案》的规定。但因林荣英一直采取隐瞒的手段，致使定安陶瓷厂被其欺骗的情况下双方才签订了《危房改造房屋拆迁协议书》和《建房协议书》。《经济适用住房管理办法》第三十六条规定：“单位集资合作建房不得向不符合经济适用住房供应条件的家庭出售。”第三十四条规定：“参加单位集资合作建房的对象，必须限定在本单位符合市县人民政府规定的低收入住房困难家庭。”2013年8月15日定安陶瓷厂发现林荣英不具有购房资格后，便通知其在限定的时间内领回购房款。原审判决无视这些事实，判决定安陶瓷厂与林荣英继续履行《建房协议书》，明显错误。二、本案不属于人民法院受案范围。最高人民法院《关于房地产案件受理问题的通知》指出“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”本案是因林荣英是否具有购房资格而产生的纠纷，完全符合上述情形。因此，请求二审法院依法撤销原审判决并驳回林荣英的起诉。本案一、二审诉讼费由林荣英负担。
林荣英服从一审法院判决。其针对定安陶瓷厂的上诉理由答辩称：一、林荣英符合申购的主体资格。《定安县陶瓷厂经济适用房建设总体方案》明确了第一期经济适用房的安置对象为被拆迁户（优先考虑），而林荣英系定安陶瓷厂本次建房的被拆迁户，属于主要的安置对象。另外，定安陶瓷厂本次所建房产属于政府所规定的经济适用房。根据《经济适用房管理办法》及《海南省经济适用住房管理实施办法》的规定，符合下列条件的家庭可以申购一套经济适用住房：（一）具有当地城镇居民户口（含符合当地安置条件的军人）；（二）无房或现住房面积低于市、县政府规定标准的住房困难家庭；（三）家庭收入符合市、县政府划定的收入线标准；（四）市、县政府规定的其他条件。林荣英具有当地城镇居民户口，现今租房居住，家庭生活仅靠退休工资维持，本人及配偶也未曾享受过政府政策性优惠住房，完全符合市、县人民政府规定的无房或现住房面积低于市、县政府规定标准的住房困难家庭，完全符合参加集资及申购经济适用房的条件。二、自1987年始林荣英便经定安陶瓷厂单位领导的同意批准，在定安陶瓷厂内盖房居住生活至今，同时也将户口落户在定安陶瓷厂，定安陶瓷厂不可能不知道林荣英的实际身份。在拆迁过程中，定安陶瓷厂也曾多次对各住户的信息进行了排查，且林荣英也明确声明了实际身份，根本不存有欺骗实际身份的行为。定安陶瓷厂在拆房时以口头方式与林荣英达成协议，拆除林荣英的房屋后，林荣英可以定安县陶瓷厂职工的名义享受本单位的住房政策待遇，定安陶瓷厂日后不再做任何的拆房赔偿。同时定安陶瓷厂还与林荣英签订《危房改造房屋拆迁协议书》及签订《建房协议书》。现定安陶瓷厂以林荣英不是本单位职工，不符合申购资格为由拒绝继续履行《建房协议书》是违反双方的协议约定及相关法律规定的。三、林荣英与定安陶瓷厂签订的《危房改造房屋拆迁协议书》及《建房协议书》，均是双方自愿、真实的意思表示，内容也未违反法律规定，应属于合法、有效的合同。且签订协议后林荣英也已按协议约定履行交付申购经济适用房的报名费2000元及首期房款8万元，而定安陶瓷厂却未能依约定按时履行义务，现该经济适用房马上就要建筑完工，根据合同法相关规定，定安陶瓷厂应继续履行建房协议，按约定将房屋交付给林荣英使用。四、本案诉争的是经主管部门审批的经济适用房，双方因购买经济适用房协议引发的纠纷，不属于历史遗留的落实政策性质的房产纠纷，因此，本案符合法院的受案范围。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律恰当，应驳回定安陶瓷厂的上诉请求，维持原判。
本院认为：本案首先应明确保障性住房、经济适用住房、单位集资合作建房三者的法律关系。本案上诉人定安陶瓷厂是根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》及定安县人民政府下达的保障性建房任务在本单位进行集资合作建房。上述《意见》第十二条及《经济适用住房管理办法》第三十五条规定，单位集资合作建房是经济适用住房的组成部分，其建设标准、优惠政策、供应对象、产权关系等均按照经济适用住房的有关规定严格执行。《海南省保障性住房管理暂行办法》第二条第二款规定：“本办法所称保障性住房，是指政府提供政策优惠，向本省城镇低保、低收入、中等偏下收入、中等收入住房困难家庭出售或出租、具有保障性质的政策性住房。包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房。”第二十一条第三款规定：“经济适用住房保障对象为有一定支付能力包括机关、企事业单位职工在内的中等偏下收入住房困难家庭”。
本案双方主要争议的焦点为：1、被上诉人林荣英是否具有符合签订《建房协议书》的主体资格，双方签订的《建房协议书》是否有效，是否应继续履行；2、本案是否属于法院受案范围。
关于第一个争议焦点问题。定安陶瓷厂为在本单位进行集资合作建房，与林荣英签订《危房改造房屋拆迁协议书》，约定拆除林荣英于1986年所建的两间简易瓦房（约50平方米）和给予林荣英一年内每月200元的租房补贴，以及林荣英以定安陶瓷厂职工的名义优先报名参加集资建房。同年双方又签订《建房协议书》，约定林荣英有资格申购一套集资建房，集资建房为每套面积95平方米（实际面积和方案以规划审批为准或实际验收为准）。另外，《定安县陶瓷厂经济适用房建设总体方案》第六条第（一）款第1项“安置对象”还规定：“主要安置对象为本次建房被拆迁户（优先考虑）……”根据双方以上的协议内容及客观行为事实认定，本案双方的纠纷性质实际为房屋拆迁安置补偿合同纠纷，即双方协议同意拆迁林荣英居住的房屋后，林荣英享有参加定安陶瓷厂集资建房作为安置补偿而订立的合同所引起的纠纷。林荣英虽然不是定安陶瓷厂的职工，但林荣英参加定安陶瓷厂集资建房是基于双方的一种拆迁补偿协议，并非定安陶瓷厂无偿让林荣英参加或是林荣英无故参与定安陶瓷厂单位职工集资建房。2011年1月19日国务院公布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条规定：“征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”征收个人住宅实际上也是一种拆迁个人住宅行为，职工集资建房亦属于保障性住房。本条规定只要符合住房保障条件的个人住宅被征收后都应优先得到政府提供住房保障，包括单位资集建房。这里的个人也并非局限于是否属于集资建房单位的职工个人。根据《海南省保障性住房管理暂行办法》第二条及《海南省城镇经济适用住房管理规定（修正）》第二条的规定，保障性住房供应对象包括低收入、中等收入职工住房困难家庭。本案林荣英具有当地城镇居民户口，现今租房居住，家庭生活仅靠职工退休工资维持，林荣英及配偶也未曾享受过政策性优惠住房，其家庭符合政府规定的中低收入职工住房困难家庭。而且定安陶瓷厂至今未将集资建房的分配方案和申购人员名单报送政府主管部门核实审批，定安陶瓷厂至今没有证据否定林荣英符合住房保障条件。因此，双方为房屋拆迁安置补偿而自愿签订的《危房改造房屋拆迁协议书》及《建房协议书》，其主体和内容符合上述《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条的规定，并未违反法律法规的强制性规定，两份协议书应认定合法有效。定安陶瓷厂认为林荣英采取隐瞒其非定安陶瓷厂职工的手段骗取签订协议书，但定安陶瓷厂并没有提供任何证据加予证明，而且林荣英一直居住自建的房屋多年，定安陶瓷厂应当知道林荣英非定安陶瓷厂职工身份的事实，双方在协议书中也约定报名参加集资建房经定安陶瓷厂建房小组审定、厂领导班子确定、张榜公布后方可交集资款。可见，对林荣英是否为定安陶瓷厂职工的身份问题，定安陶瓷厂是经过查实并明知的，林荣英也一直承认并非定安陶瓷厂的职工。因此，定安陶瓷厂主张林荣英采取隐瞒欺骗手段签订协议书，没有事实根据。综上所述，定安陶瓷厂以林荣英不是定安陶瓷厂单位职工、不适格合同主体，以及采取隐瞒欺骗手段签订协议书为由，主张双方签订的两份协议书无效并拒绝履行，缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。
关于第二个焦点即本案是否属于法院受案范围的问题。本案定安陶瓷厂属于政府指定的专门为本单位职工组织建设保障住房的单位，负责与参加集资建房的职工签订合同，定安陶瓷厂的行为系政府授权的属于代表政府的行为。定安陶瓷厂为组织职工集资建房，需拆迁林荣英居住的房屋，因此，双方协商达成了以林荣英参加定安陶瓷厂集资建房为条件的房屋拆迁安置补偿协议，双方纠纷性质属于房屋拆迁安置补偿合同纠纷。定安陶瓷厂与林荣英签订的两份协议其主体符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条的规定，所签订的协议书在主体和内容上均合法有效。定安陶瓷厂以本案属于历史遗留的落实政策性质的房产或职工内部分房引起纠纷，不属于法院受案范围，主张林荣英不具有本案起诉的主体资格，缺乏事实根据及法律依据，其主张本院不予采纳。
综上所述，一审判决认定本案案由为房屋买卖合同欠当，应予纠正。但一审判决认定事实基本清楚，适用法律及判决结果正确，应予维持。定安陶瓷厂上诉无理，予以驳回。依照《中华人民共和国民法通则》第一百一十一条、《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第一百零七条、第一百零九条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人地方国营定安县陶瓷厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蔡于干
代理审判员 宋 杰
代理审判员 卢艳萍
二〇一四年三月十二日
书 记 员 陈素园
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国民法通则》
第一百一十一条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定条件的，另一方有权要求履行或者采取补救措施，并有权要求赔偿损失。
《中华人民共和国合同法》
第六十条第一款当事人应当按照约定全面履行自己的义务。
第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。
第一百零九条当事人一方未支付价款或者报酬的，对方可以要求其支付价款或者报酬。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第十八条征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。具体办法由省、自治区、直辖市制定。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。