陕西省渭南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渭中行初字第00028号
原告肖凤建，男，汉族，1983年9月19日出生，农民。
原告聂芳娃，女，汉族，1958年10月11日出生，住址职业同上。
原告王文学，男，汉族，1962年12月28日出生，住址职业同上。
原告刘合娃，男，汉族，1957年8月2日出生，住址职业同上。
原告刘政民，男，汉族，1990年10月21日出生，住址职业同上。
原告余小女，女，汉族，1957年5月16日出生，住址职业同上。
原告刘民，男，汉族，1982年2月11日出生，住址职业同上。
原告刘亭莉，女，汉族，1987年6月20日出生，住址职业同上。
原告刘铃，女，汉族，1991年2月12日出生，住址职业同上。
原告谭银叶，女，汉族，1975年12月1日出生，住址职业同上。
原告何金来，男，汉族，1983年5月28日出生，住址职业同上。
原告詹梅娃，女，汉族，1963年3月2日出生，住址职业同上。
原告何跟喜，男，汉族，1955年3月3日出生，住址职业同上。
原告曹芳侠，女，汉族，1979年5月25日出生，住址职业同上。
原告刘莉，女，汉族，1994年11月13日出生，住址职业同上。
原告何金娥，女，汉族，1974年12月13日出生，住址职业同上。
原告刘根春，男，汉族，1974年6月28日出生，住址职业同上。
原告刘跟华，男，汉族，1968年12月19日出生，住址职业同上。
原告朱春芳，女，汉族，1974年1月28日出生，住址职业同上。
原告朱春英，女，汉族，1950年4月23日出生，住址职业同上。
原告何刚，男，汉族，1975年2月10日出生，住址职业同上。
原告水亚玲，女，汉族，1982年10月7日出生，住址职业同上。
原告刘强，男，汉族，1982年2月11日出生，住址职业同上。
原告刘喜民，男，汉族，1984年5月6日出生，住址职业同上。
原告怀娥娃，女，汉族，1961年10月28日出生，住址职业同上。
原告何海荣，男，汉族，1984年10月2日出生，住址职业同上。
原告何本峰，男，汉族，1959年1月28日出生，住址职业同上。
原告何静，女，汉族，1987年10月13日出生，住址职业同上。
原告何玲，女，汉族，1989年6月11日出生，住址职业同上。
原告吴麦燕，女，汉族，1966年3月19日出生，住址职业同上。
原告何本文，男，汉族，1964年2月4日出生，住址职业同上。
原告何萍，女，汉族，1991年8月30日出生，住址职业同上。
原告吴守山，男，汉族，1986年11月24日出生，住址职业同上。
原告何怀娃，女，汉族，1952年4月3日出生，住址职业同上。
原告水金有，男，汉族，1949年11月22日出生，住址职业同上。
原告水飞，男，汉族，1994年12月13日出生，住址职业同上。
原告水朋，男，汉族，1992年4月9日出生，住址职业同上。
原告水来生，男，汉族，1973年3月21日出生，住址职业同上。
原告朱侠，女，汉族，1973年1月13日出生，住址职业同上。
原告何当才，男，汉族，1970年9月9日出生，住址职业同上。
原告何宏涛，男，汉族，1995年3月20日出生，住址职业同上。
原告李会英，女，汉族，1971年3月15日出生，住址职业同上。
原告何良，男，汉族，1970年9月7日出生，住址职业同上。
原告刘英，女，汉族，1993年12月19日出生，住址职业同上。
原告何秀芹，女，汉族，1958年3月13日出生，住址职业同上。
原告王小兰，女，汉族，1964年3月15日出生，住址职业同上。
原告曹冬侠，女，汉族，1986年11月1日出生，住址职业同上。
原告何宜莲，女，汉族，1933年10月16日出生，住址职业同上。
原告刘臣，男，汉族，1990年12月8日出生，住址职业同上。
原告刘建刚，男，汉族，1988年1月10日出生，住址职业同上。
原告刘建国，男，汉族，1984年6月10日出生，住址职业同上。
原告刘小玲，女，汉族，1991年3月3日出生，住址职业同上。
原告谢风连，女，汉族，1991年2月3日出生，住址职业同上。
原告何峰，男，汉族，1982年2月3日出生，住址职业同上。
原告余随香，女，汉族，1932年11月20日出生，住址职业同上。
原告刘九娃，男，汉族，1966年10月29日出生，住址职业同上。
原告朱小琴，女，汉族，1969年11月10日出生，住址职业同上。
原告刘涛，男，汉族，1992年4月18日出生，住址职业同上。
原告余彦，女，汉族，1987年11月13日出生，住址职业同上。
原告黄园园，女，汉族，1982年5月26日出生，住址职业同上。
原告赵娜，女，汉族，1989年9月9日出生，住址职业同上。
原告阮盈盈，女，汉族，1990年2月25日出生，住址职业同上。
原告乔优敏，女，汉族，1987年5月21日出生，住址职业同上。
原告刘宏安，男，汉族，1952年3月26日出生，住址职业同上。
原告曹欠娃，女，汉族，1957年9月13日出生，住址职业同上。
原告何南方，男，汉族，1959年6月3日出生，住址职业同上。
原告王永娥，女，汉族，1960年7月13日出生，住址职业同上。
原告刘平利，女，汉族，1977年11月18日出生，住址职业同上。
原告何伟，男，汉族，1989年1月18日出生，住址职业同上。
原告刘有明，男，汉族，1993年3月4日出生，住址职业同上。原告刘跟宏，男，汉族，1960年6月6日出生，住址职业同上。
原告何华，男，汉族，1973年3月1日出生，住址职业同上。
原告刘根生，男，汉族，1975年9月16日出生，住址职业同上。
诉讼代表人郭学斌，男，汉族，1957年8月14日出生，农民。
诉讼代表人何从武，男，汉族，1967年10月26日出生，住址职业同上。
诉讼代表人何阳，男，汉族，1991年4月19日出生，住址职业同上。
诉讼代表人刘根生，男，汉族，1975年9月16日出生，农民。
诉讼代表人何华，男，汉族，1973年3月1日出生，住址职业同上。
共同委托代理人孙晓阳，天津益农律师事务所律师。
共同委托代理人史晓峰，天津益农律师事务所律师。
被告渭南市人民政府。
法定代表人李明远，任市长。
委托代理人李栋房，陕西泰普律师事务所律师。
委托代理人孙杰刚，渭南市人民政府法制办工作人员。
被告华县人民政府。
法定代表人朱福俊，任县长。
委托代理人李依林，华县人民政府法制办干部。
委托代理人ＸＸ，陕西恒济律师事务所律师，
第三人金堆城钼业股份有限公司。
法定代表人张继祥，任董事长。
委托代理人李少博，公司法律事务主管。
第三人渭南市时村农场。
法定代表人贺战民，任场长
委托代理人郑多虎，农场副场长。
原告何华、刘跟宏、肖凤建、聂芳娃、王文学、刘合娃、刘政民、余小女、刘民、刘亭莉、刘玲、谭银叶、刘根生、何金来、詹梅娃、何跟喜、曹芳侠、刘莉、何金娥、刘根春、刘跟华、朱春芳、朱春英、何刚、水亚玲、刘强、刘喜民、怀娥娃、何海荣、何本峰、何静、何玲、吴麦燕、何本文、何萍、吴守山、何怀娃、水金有、水飞、水朋、水来生、朱侠、何当才、何宏涛、李会英、何良、刘英、何秀芹、王小兰、曹冬侠、何宜莲、刘臣、刘建国、刘小玲、谢风连、刘宏安、曹欠娃、何南方、王永娥、刘平利、何伟、刘有明、何峰、余随香、刘九娃、朱小琴、刘涛、余彦、黄园园、赵娜、阮盈盈、乔优敏等，因不服被告渭南市人民政府、被告华县人民政府、第三人金堆城钼业股份有限公司（以下简称金钼公司）、第三人渭南市时村农场四方签订的《西川排土场建设项目及新建杨家湾尾矿库项目土地使用权出让和置换协议》一案，于2015年5月13日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月13日受理后，分别于2015年6月11日、2015年7月1日向被告渭南市人民政府、华县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月26日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人郭学斌、何从武、何阳、刘根生、何华及委托代理人孙晓阳、史晓峰，被告渭南市人民政府的委托代理人李栋房、孙杰刚，被告华县人民政府的委托代理人李依林、ＸＸ，第三人金堆城钼业有限公司的委托代理人李少博，第三人渭南市时村农场的委托代理人郑多虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告渭南市人民政府、华县人民政府、第三人金堆城钼业股份有限公司、渭南市时村农场于2009年6月19日签订《西川排土场建设项目及新建杨家湾尾矿库项目土地使用权出让和置换协议》（以下简称协议）。
原告诉称，2013年12月26日，原告在西安市新城区人民法院提起的一项诉讼中发现了被告与第三人签订的《西川排土场建设项目及新建杨家湾尾矿库项目土地使用权出让和置换协议》，该协议所涉土地系原告所在村组拥有所有权，原告个人拥有使用权的集体土地，被告对上述集体土地进行非法出让属于无权处分行为，被诉协议是无效协议。请求：1、确认《西川排土场建设项目及新建杨家湾尾矿库项目土地使用权出让和置换协议》（以下简称“协议”）无效；2、本案诉讼费由被告及第三人承担。
原告为支持其诉讼请求提供证据如下：证据1、《西川排土场建设项目及新建杨家湾尾矿库项目土地使用权出让和置换协议》；证据2、说明，证明将原杨家湾尾矿库更名为王家坪尾矿库；证据3、立项批复，证明王家坪尾矿库占了原告的地；证据4、大栗西村一组朱书钱、王小合、朱书贵承包经营权证书，朱勇林权证；证据5、大栗西村林改方案，证据4、5证明原告是承包经营权人，具有诉讼的主体资格，林地所有权为村民组，林木为村民组成员共同所有；证据6、国土资源部信息公开答复。证明原告所在的村集体土地未办理过土地征收的相关手续，土地尚未变为国有，被告华县人民政府无权处分原告集体所有的财产。
被告渭南市政府答辩称：一、原告无诉讼主体资格，《协议》不涉及原告的实体权利和利益，原告与被诉的《协议》无利害关系，无权请求确认《协议》无效。二、本案不属于行政纠纷，不应作为行政案件受理。土地出让行为不是行政行为，而是民事行为，《协议》的性质是民事合同，最高院也将土地使用权出让合同归为民事案件受理，因此本案不应作为行政案件受理。三、本案要求确认协议无效没有事实和法律依据。根据《合同法》的规定，无权处分行为并非无效的民事行为，而是效力待定。答辩人作为市级人民政府，有权代表国家出让本政府辖区内的土地使用权，土地使用权出让行为也有明确的法律依据，不存在违反禁止性规定行为，更没有其他重大或者明显违法的情节，根据《行政诉讼法》第75条的规定，答辩人没有可以确认违法的情形，本案无论是从民事案件角度还是从行政案件角度分析都不应确认被诉协议无效。请求依法驳回原告的起诉。被告渭南市人民政府在举证期限内未向本院提交其作出被诉行政行为的证据、依据。
被告华县人民政府答辩称，一、原告身份不符合法定条件，不是本案适格原告，无权提起本案诉讼；二、原告所诉的协议是民事合同，并不符合行政法的规定；三、原告未经行政复议直接向人民法院起诉，违反了行政复议法关于复议前置程序的规定；四、协议明显对原告的权益并不产生实际影响；五、原告以无权处分的理由请求确认合同无效缺乏法律依据，其诉讼请求不能成立。请求法院驳回原告起诉。
被告华县人民政府于2015年7月13日向法庭提交其作出被诉行政行为的证据：证据1、大栗西村一组移民搬迁会议纪要；证据2、王小合、朱小安《王家坪尾矿库搬迁协议书》。证明权利人已依法处置了其合法权利，处置过程合法有效，权利人已丧失合法权利，原告已取得补偿，并受到妥善安置，原告并非适格诉讼主体。
第三人金堆城钼业股份有限公司述称，一、被诉的《协议》并未对原告的财产进行处分。协议的确表明政府有征收大栗西村土地的计划，但“置换”的内容只是华县政府与我公司就未来完成集体土地征收后，国有土地出让环节对价支付方式的意向性约定，不具备对土地即行处置的功能。协议并未否定原告在当时对大栗西村土地享有的权益，也不代表原告的土地财产权已经被处置。二、政府在征收大栗西村集体土地过程中，与原告村民逐一签订了《征地搬迁协议》，并已履行完毕，因此对原告土地财产行使处分权的是原告自己，其处分土地财产的依据是《征地搬迁协议》，而与被诉的《土地使用权出让置换协议》无关。为支持自己的主张，金堆城钼业公司提供证据如下：一、《大栗西村村民小组会议纪要》证明土地征收及补偿方案经过村民集体研究决策；二、各户与政府分别签订的《王家坪尾矿库搬迁协议书》（摘选），证明原告自己对其土地财产行使了处分权，原告土地财产被处分依据是《王家坪尾矿库搬迁协议书》；三、《补偿明细表》，证明《征地搬迁协议书》已履行，政府取得了依法处置被征土地的权利。
第三人渭南市时村农场发表意见如下，一、时村农场为国有事业单位，职责是接收、管理和安置社会盲目流浪人员，不具有行政诉讼的被告主体资格，应驳回原告的起诉。二、原告对时村农场的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第三人时村农场未向法庭提供证据、依据。
经庭审质证，对原告提供的证据，被告渭南市政府发表质证意见如下：对证据1协议的真实性合法性无异议，但不能达到原告的证明目的；证据2-5未提交原件，不予认可；对证据6的真实性无异议，但不能够证明涉诉的地块已被华县政府征收，与本案无利害关系。
被告华县人民政府对原告提供的证据质证如下：对证据1协议的真实性、合法性无异议，但不能达到原告的证明目的；证据2-4未提交原件，不予认可，证据4林权证没有合法来源不明，是否被有关单位收回不明；对证据5的证明目的不予认可，客观事实是原告已经丧失了土地及林地的权利，原告的主张与事实不符；证据6的真实性无异议，但不能证明在2013年5月6日以后是否有涉诉土地的用地报批手续，且原告得到土地补偿后，与涉诉土地已无利害关系，协议不影响原告的权利。
第三人金钼公司对原告的证据质证如下：对证据1的真实性合法性无异议，但不能达到其证明目的；对证据2的真实性无异议，更名的事实确实存在；证据3土地承包证只有七份原件，只能证明原告在征地之前对涉诉土地享有权利；证据4未提供原件，原告已丧失林地使用权和林木所有权，同时说明林地的所有权、使用权和林木所有权为集体所有；证据5林改方案无原件，不认可；证据6不能达到其证明目的。
第三人时村农场的质证意见同二被告及第三人金钼公司。
对被告华县人民政府提供的证据，原告发表质证意见如下：对证据1会议纪要的真实性不认可，有的村民没有参加，有的签字是伪造的。对搬迁统计表上的签字的真实性表示认可，但不能证明被诉协议的合法性。对搬迁协议的真实性表示认可，但不能够证明征地和占地行为的合法性。
被告渭南市人民政府与第三人金钼公司、时村农场对被告华县人民政府所提供的证据均表示认可。
对第三人金钼公司提供的证据，原告发表质证意见如下：对证据1会议纪要的真实性不认可，有的村民没有参加，有的签字是伪造的。证据2-3只能证明原告领取补偿款项，不能证明被告的征地合法。
被告渭南市人民政府与华县人民政府、第三人时村农场对金钼公司所提供的证据均表示认可。
本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据1、《西川排土场建设项目及新建杨家湾尾矿库项目土地使用权出让和置换协议》；证据2、杨家湾说明；证据3、立项批复；证据4、大栗西村一组朱书钱、王小合、朱书贵承包经营权证书，朱勇林权证；证据5、大栗西村林改方案，因真实可信，来源合法，与本案有一定的关联性，故予以确认。对原告提供的证据6，以及被告华县人民政府和第三人金钼公司提供的证据因与本案缺乏关联性，故不予认定。
经审理查明，由于第三人金堆城钼业股份有限公司西川排土场建设项目以及新建杨家湾尾矿库项目的需要，被告华县人民政府需征收原告所在的华县金堆镇大栗西村约3186亩集体土地为国有，为了妥善解决被征地村民的移民安置及耕地补偿问题，2009年6月19日被告渭南市人民政府、华县人民政府与第三人金钼公司、时村农场签订了本案被诉的《西川排土场建设项目及新建杨家湾尾矿库项目土地使用权出让和置换协议》，协议约定了“将渭南市人民政府下辖的华县时村农场拥有的3000亩国有土地使用权，通过有偿方式依法处置给金钼公司。上述3000亩土地与金钼公司占用华县人民政府辖区金堆镇栗西村区域约3186亩土地中的同等面积进行置换后，由华县人民政府用于解决搬迁移民安置及耕地补偿需要”等内容。协议中所涉的金堆镇栗西村区域约3186亩土地中包含原告大栗西村一组何华等村民的宅基地以及耕地、林地。2013年12月26日，原告在西安市莲湖区法院起诉的要求撤销陕西省环境保护厅做出的陕环批复（2012）256号批文一案中交换证据时，得见被诉的协议，认为该协议将其拥有使用权的集体土地进行处分，侵犯了其合法权益，遂诉至本院，请求确认《西川排土场建设项目及新建杨家湾尾矿库项目土地使用权出让和置换协议》无效。
本院认为，本案被诉的《西川排土场建设项目及新建杨家湾尾矿库项目土地使用权出让和置换协议》，是二被告为解决第三人金钼公司相关建设项目的用地问题，以及妥善处理征地后移民安置及耕地补偿问题，所进行的一系列相关行政行为中的一个环节，该协议对原告不具有强制力，并未设定原告的权利义务，实际上也不对原告的实体权益产生影响，因此原告的起诉不符合受理条件，对原告的起诉应予驳回。依照最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条一款第（八）项之规定，裁定如下：
驳回原告何华，刘跟宏，肖凤建，聂芳娃，王文学，刘合娃，刘政民，余小女，刘民，刘亭莉，刘玲，谭银叶，刘根生，何金来，詹梅娃，何跟喜，曹芳侠，刘莉，何金娥，刘根春，刘跟华，朱春芳，朱春英，何刚，水亚玲，刘强，刘喜民，怀娥娃，何海荣，何本峰，何静，何玲，吴麦燕，何本文，何萍，吴守山，何怀娃，水金有，水飞，水朋，水来生，朱侠，何当才，何宏涛，李会英，何良，刘英，何秀芹，王小兰，曹冬侠，何宜莲，刘臣，刘建国，刘小玲，谢风连，刘宏安，曹欠娃，何南方，王永娥，刘平利，何伟，刘有明，何峰，余随香，刘九娃，朱小琴，刘涛，余彦，黄园园，赵娜，阮盈盈，乔优敏的起诉。
案件受理费50元，予以退回。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 王洪池
审 判 员 ＸＸＸ
代理审判员 何 妍
二〇一五年十月二十七日
书 记 员 李 瑞