广西壮族自治区资源县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）资行初字第16号
原告苏国松。农民。
原告苏甫维，农民。
原告苏辉，农民。
原告苏国增，农民。
原告蒋汉吉，农民。
原告苏甫忠，农民。
原告苏甫治，农民。
原告李纯德，农民。
原告苏国环，农民。
原告陈辉，农民。
原告苏国余，农民。
原告苏国书，农民。
原告苏甫斌，农民。
原告苏海文，农民。
原告王绍文，农民。
原告王承华，农民。
原告苏文生，农民。
原告苏甫万，农民。
原告苏国辉，农民。
原告王庆庚，农民。。
原告王顺生，农民。。
原告王喜元，农民。
原告苏国俊，农民。
原告王绍荣，农民。
原告苏国球，农民。
原告王文生，农民。
原告朱科社，农民。
原告苏国彦，农民。。
原告苏国忠，农民。
原告苏甫龙，农民。
原告王绍仁，农民。
原告苏木森，农民。
原告王承忠，农民。
原告欧柏林，农民。
原告苏国炳，农民。
原告苏甫批，农民。
原告王绍华，农民。
原告苏国珏，农民。。
原告谢忠辉，农民。
原告石桂生，农民。
原告方推举的诉讼代表人苏国松，男，1954年12月出生。农民，资源县中峰乡上洞村。
原告方委托代理人贺祯，广西法治律师事务所律师。特别授权。
被告资源县人民政府。
法定代表人韦绍艺，该县县长。
委托代理人阳敦曙，资源县法制办干部。特别授权。
第三人资源县中峰乡上洞村民委员会。
法定代表人李人千，该村委会主任。
委托代理人苏国斌，资源县中峰乡上洞村民委员会支书。特别授权。
原告苏国松等40人不服资源县人民政府2013年10月9日作出的资政处字（2013）8号行政处理决定书，于2014年7月29日诉至本院，本院8月4日受理后，于2014年8月5日向被告送达了起诉状及诉讼通知书。本院依法组成合议庭于2014年9月2日公开开庭进行了审理，原告的诉讼代表人苏国松及委托代理人贺祯、被告资源县人民政府的委托代理人阳敦曙、第三人资源县中峰乡上洞村民委员会法定代表人李人千及委托代理人苏国斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告资源县人民政府于2013年10月9日作出资政处字（2013）8号行政处理决定书，后原告不服向桂林市人民政府申请复议，桂林市人民政府2014年6月30日作出市政复决字（2014）121号行政复议决定书，桂林市人民政府作出的市政复决字（2014）121行政复议决定书，维持了资源县人民政府的处理决定。被告作出的处理决定认定的事实为争执的额头窑、帽子岭（地名）山场，在大集体期间是上洞村全民砍柴、取草、放牧的地方，在被申请人制定《1962年“大包干”方案》和《1981年各大队山林所有权界限方案》中记载了该山场属村集体山场，责任制下户时这片山场其现状属村集体荒山，80年代国家号召“植树造林消灭荒山”，申请人响应国家号召在村集体所有的额头窑、帽子岭等荒山投入了大量的劳动力，从1983年开始陆续种植了1000余亩的杉木、竹子，被申请人对申请人的造林行为一直没提出异议和制定相关的造林规定，申请人与被申请人双方也没有因此签订相关的书面协议。2002年被申请人申请将该山场划为生态公益林，被申请人在每年领取争执山场的生态公益林补助款后却没有用于山林的管护。2010年林改，申请人要求给予种植林木的山场和林木办理林权证，被申请人因拒绝申请人的要求而发生权属纠纷，在经过中峰乡人民政府调解后，申请人继续向县人民政府提出确权申请，资源县人民政府依法受理该纠纷。现场勘察，申请人在争执山场种植有杉木和竹子，面积约1000余亩，被申请人承认申请人造林的事实，但是对申请人个别户主的毁林开荒行为不予认可，经核查大约有10亩左右（为附图中2号地）被依法处理，双方对山场造林界限无异议，调解中，申请人主张争执山场栽种的林木应按照国家“谁种谁有，谁管业”的相关政策，要求取得种植林木的所有权和林地使用权，并要求办理林权证和取得种植山场的生态公益林补助款项，被申请人同意申请人种植的林木归申请人所有，但生态公益林补助款归村委会，同时林权证主体归村委会，争执双方对林地和种植林木的所有权都没有异议，事实上争执的焦点在于林权证的取得主体、土地使用权归属、生态公益林补助款取得等三个方面发生争执，经调解双方无法达成一致意见。另查明：生态公益林是为了保持水土流失，涵养水源，其林木不允许作为商品材砍伐，确实需要砍伐必须经过省级政府审批，原则上只允许间伐15%，而林权证是林地、林木所有权和林地使用权的法律凭证，林木砍伐的审批须以林权证为依据。
被告认为：申请人在争执山场种植林木符合国家的政策和法律法规，被申请人对申请人使用村集体土地的造林行为自始至终没有提出异议，应当认定被申请人同意申请人经营管理该种植林地，申请人有获得相应劳动补偿的权利，被申请人在未与申请人协商的情况下将申请人种植的林木规划为生态公益林，损害了申请人对种植林木的收益权，而林权证的办理直接影响到种植户对种植林木收益和获得相应劳动补偿的权利。被告根据《中华人民共和国森林法》第十七条、第二十七条，《国办发（1996）23号》第三项之规定、《广西壮族自治区土地山林水利调解处理条例》第五条之规定，作出如下处理决定：一、额头窑、帽子岭等争执山场的土地所有权归上洞村全民集体所有；申请人对额头窑、帽子岭山场（附图1号宗地）中种植的林木享有所有权。二、被申请人对申请人种植的杉树有协助其审批砍伐的义务，在申请人种植的杉树未砍伐或双方未达成补偿协议之前，该种植林地（附图1号宗地）由申请人管理使用；申请人在种植的杉树林地（附图1号宗地）内不得再种植其它林木，以现行种植的面积、界线为准，申请人种植的竹子由被申请人以时价收购后归被申请人所有。三、维持争执范围中附图2号宗地在非法种植前的原有山林权属不变。根据本决定制作的额头窑、帽子岭（地名）争执山场权属界限图与本决定具有同等的法律效力。被告在举证期限内向本院提出了以下证据：1、对原告（苏国松等40户）送达《权属纠纷受理通知书》、《权属纠纷调解处告知书》的回执；2、对第三人送达《提交答辩通知书》、《权属纠纷调处告知书》《申请书付本》的回执；3、对原告送达《权属纠纷调解通知书》、《山林确权答辩书副本》的回执；4、对第三人送达《权属纠纷调解通知书》的回执；5、权属纠纷现场勘验笔录；6、权属纠纷调处告知函；7、调解笔录；8、对原告送达《资源县人民政府行政处理决定书》；9、对第三人送达《资源县人民政府行政处理决定书》；10、对中峰乡政府送达《资源县人民政府处理决定书》；11、原告提交的《山林确权申请书》；12、原告提交的《关于推选代表人的决议书》；13、第三人提交的《山林确权答辩书》；14、第三人法定代表人身份证明书；15、第三人提交的授权委托书；16、对苏某某的调查笔录；17、对张某某的调查笔录；18、对李某某的调查笔录；19、对郑某某的调查笔录；20、对李某某的调查笔录；21、对苏某某的调查笔录；22、对资源县林业局林改股陈一勤的调查笔录；证据16-22用于证明政府对相关知情人进行了事实上的调查。23、《资源县人民法院刑事判决书》（2005）资刑初字第84号，证明争执山是公山不是荒山；24、《林权现场勘界图》；25、《申请林权证发（换）证现场勘查表》；26、资源县林业局《关于印发广西壮族自治区公益林管理办法的通知》，证明公益林颁发的权限不是县人民政府，补偿有严格规定；27、原告提交的《1981年上洞大队管委会各大队山林所有权的界线方案》；28、原告提交阳治均的证言，被告认为原告提交的这份证据不真实，不予采信；29、原告提交的造林报告，被告认为原告提交的这份证据与本案无关联；30、原告提交的苏某某的证言，被告认为不真实；31、原告提交的中峰乡政府关于借土养苗的回函，被告对该证据无异议；32、第三人提交的证据清单，被告对此无异议；33、第三人提交的《1981年上洞大队管委会各大队山林所有权界线方案》。34、被告提交《行政处理决定书》8号。原告的质证意见为：对1-15份证据无异议；对16-22份证据政府作了调查这一事实无异议，但对证据16苏某某的证言有异议；对证据17张某某的证言无异议；对证据18李某某的证言有异议；对证据19郑某某的证言无异议；对证据20李某某的证言无异议；对证据21苏某某的证言有异议；对证据22陈某某的证言无异议；对证据23的真实性无异议，但对证明争执山是公山的内容有异议；对证据24、25证明履行的程序无异议，但此证据与本案无关；对证据26-31无异议；对证据34真实性无异议，但对处理内容有异议。第三人的质证意见为：对证据28、29、30号证据有异议，对其他证据无异议。
原告诉称：位于中峰乡上洞村帽子岭、额头窑的山林地处偏僻，作为荒山未分山到户，上洞大队约定“谁造谁管业”，原告等40户响应国家号召“植树造林消灭荒山”的政策投入了大量的劳动力。从1983年开始陆续种植了1000多亩的杉树、竹子，第三人一直未提出异议或制定相关的造林规定。2010年林改原告要求办理林权证，为此与第三人发生争议，资源县人民政府作出的资政处字（2013）第8号处理决定书存在以下错误：一、适用法律错误，依据《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法》第六条：在荒山、荒沟、荒丘、荒滩种植的林木，坚持“谁造谁有，可以继承，可以作价转让，林木依法采伐，产品自主处理”的政策，集体经济组织未与农户签订承包合同的应补签承包合同，确定林木所有权和林地使用权，被告没有确认林地使用权或按《发证办法》要求第三人与原告补签承包合同。二、认定事实错误：1、被告认定“非法种植”是错误的，既然认定是荒山，国家号召和鼓励开荒种植，何来“非法种植”。2、被告的行为不但未起到社会稳定的作用，反而激化群众矛盾，被告认定了生态林的作用，认定第三人的行为损害了原告的林木收益权，就应该将国家生态林补偿款确定给原告；3、被告对“荒山”一词理解错误，被告将荒山理解为公山，二者存在本质上的区别，“荒山”是国家或集体未将林地使用权发包出去，“公山”是不允许他人管业的。三、被告未确定争执山的使用权，被告将争执山的土地所有权归上洞村全体村民集体所有，林地使用权证未确定。因为诉请：一、撤销资源县人民政府2013年10月9日作出的资政决字（2013）第8号决定书，二、诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1、资源县人民政府行政处理决定书；2、桂林市人民政府行政复议决定书；3、证人证言，用以证明争执山系荒山；4、分山方案，用于证明争执山为荒山，谁种谁有。被告的质证意见：对证据1、2无异议；对证据3有异议，是原告单方面取得；对证据4无异议。第三人的质证意见与被告的质证意见一致。
被告资源县人民政府辩称：一、资政处字（2013）8号行政处理决定书适用法律正确。1、根据《1962年“大包干”方案》和《1981年上洞管委会各大队山林所有权界线方案》记载，争执的额头窑、帽子岭等山场属于集体公山，责任制下户时，该方案规定凡是大队杂木、杂竹、荒山全归大队所有，其中各队在大队荒山内所造林木实行“谁种植谁管业“，80年代国家号召“植树造林消灭荒山”，被答辩人从1983年开始陆续有人种植了杉树、竹子，从现场勘查及走访情况来看，争执山场面积1000亩左右，自然生长杂木林400亩左右，人工造林面积600亩左右，其中80年代造林面积约200亩，其余400亩林龄多为10年以下，现在还有部分群众在毁自然林扩大人工造林面积，竹林多为近几年来生发扩大，在大集体期间各队所造林木基本采伐完毕。由于竹子的生长特性和杉木不同，很有必要对原种植竹予以明确固定，以免生发扩大面积难以界定。被答辩人在村集体公山造林实质就是借土养苗，虽未征得第三人同意，但第三人对被答辩人的造林行为没有提出异议，双方也没有签订书面协议；2、《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法》是林业厅下发用于规范集体林权制度改革工作的基础性规范性文件，被答辩人对集体经济组织未与农户签订承包合同的，应补签承包合同中的承包合同理解有偏失，该合同是指农村集体土地承包经营合同，而不是林业生产责任制合同，而林业生产责任制合同发包主体与承包主体存在特定的身份关系。二、资政处字（2013）8号行政处理决定书认定事实正确。1、争执的额头窑、帽子岭等山场，在大集体期间是上洞村村民砍柴、放牧的地方，在责任制下户后，该山场杂木自然生长成林。根据（2005）资刑初字第84号刑事判决书，被答辩人苏国松于2004年12月至2005年2月以“谁造谁有”为由在争执山场砍伐面积13.2亩，犯滥伐林木罪，说明争执山场当时林份状况为有林地，苏国松毁林开荒犯罪行为的造林事实充分不予支持；2、生态公益林补偿款是因封山育林从而影响林地收益而进行的生态补助，争执山场内有人工种植林，也有自然生长的灌杂木林，生态公益林补偿款的分配不属答辩人的行政职权；3、被答辩人对“荒山”一词的理解错误，公山重在说明土地所有权的性质，荒山侧重说明林地植被状况，大集体期间村民砍柴、取草，致使林地植被不高，才有荒山的说法。责任制下户自然成林，自然不存在荒山情况。三、被答辩人认为资政处字（2013）8号行政处理决定未确定争执山的使用权是片面的，第三人未制止被答辩人的造林行为，但并没有放弃林地使用权，因林木是特定的附着物，所以才裁定在种植杉木未砍伐或未达成补偿协议之前，种植林地暂由被答辩人管理使用是正确的。综上，资政处字（2013）8号行政处理决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，给予维持。
第三人口头辩称：1、资源县人民政府认定事实清楚，处理正确。2、原告在申请行政裁决时与现在起诉书上的40人不符。3、造林面积不相符，原告扩大了造林面积，谁种谁有是指林木，而不是指土地。
结合双方举证和质证，合议庭认证如下：对于双方认可的证据予以确认，对于原告及第三人提交的《1981年度各大队山林所有权界线方案》应作为本案定案的依据。
经审理查明：争执的额头窑、帽子岭（地名）山场，在大集体期间是上洞村全民烧灰、砍柴、取草、放牧的地方。在第三人制定的《1962年“大包干”方案》和《1981年各大队山林所有权界线方案》中记载了该处山场属集体山场，其中《1981年度各大队山林所有权界线方案》记载③：“凡是大队所有的什木、什竹、荒山、全归大队所有，其中各队在大队荒山内所造的林木，谁种谁管业”。责任制下户时这片山场其现状属村集体荒山。80年代国家号召“植树造林消灭荒山”，原告在额头窑、帽子岭等荒山中投入了大量劳动力，从1983年开始陆续种植了1000余亩的杉树、竹子，2002年第三人申请将该山场划为生态公益林。第三人在每年领取争执山场的生态公益林补助款没有用于山林的管护，第三人承认原告的造林事实，但是对原告之一个别户主的毁林开荒行为不予认可。2010年国家实行林权改制，原告要求给予种植林木的山场和林木办理林权证，第三人因拒绝原告的请求而发生纠纷，原告主张争执山场栽种的林木按照国家“谁种谁有，谁管业”的相关规定，要求取得种植林木的所有权和林地使用权，并要求办理林权证和取得种植山场的生态公益补助金，第三人同意原告种植的林木归其所有，但生态公益林补助款归村委会，同时林权证主体归村委会，双方对林地和种植林木的所有权没有争议。
再查明，原告之一苏国松自2004年12月至2005年2月间，因雇人在争执山场内砍伐林木（未办理采伐许可证）砍伐林木面积13.2亩，被本院以滥伐林木罪处以刑罚。
本院认为：争执山场在大集体期间属第三人上洞村委会村集体所有的荒山，责任制下户后，原告响应国家号召在村集体荒山额头窑、帽子岭等地种植了1000余亩的杉树、竹子。第三人对此未提出异议且予以认可。对此，原告有获得相关报酬的权利，故对公益林补助款项的确定双方可通过协商或依法予以解决。第三人在未与原告协商的情况下将原告种植的林木规划为生态公益林，损害了原告对种植林木的收益权。被告对原告与第三人因土地使用权和林木所有权发生争议所适用的法律法规是正确的。被告根据双方认可的案件事实及调查的事实作出的资政处字（2013）8号行政处理决定书认定事实基本清楚，处理程序合法，适用法律正确应予维持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
维持被告资源县人民政府2013年10月9日作出的资政处字（2013）8号行政处理决定书。
本案案件受理费50元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或桂林市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉受理费50元（收款单位：桂林市中级人民法院，帐号：20×××16，开户行：农行桂林市高新支行），上诉于桂林市中级人民法院。上诉人在上诉期限届满后七日内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理，本判决即发生法律效力。
审 判 长 林 涛
审 判 员 王荐淋
人民陪审员 谢景清
二〇一四年十月三十一日
代书 记员 程小英