江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）通中行终字第00314号
上诉人（原审原告）葛仁圣。
委托代理人段雪玲，系葛仁圣之妻。
被上诉人（原审被告）如皋市公安局，住所地如皋市如城镇惠政路588号。
法定代表人成明，局长。
委托代理人何尧。
委托代理人陈国建。
被上诉人（原审第三人）如皋市磨头镇人民政府，住所地如皋市磨头镇。
法定代表人许薇，镇长。
委托代理人刘正友。
委托代理人沙炳龙。
上诉人葛仁圣因与被上诉人如皋市公安局、被上诉人如皋市磨头镇人民政府（以下简称磨头镇政府）治安行政处罚一案，不服如东县人民法院（2014）东行初字00022号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年11月10日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年11月26日公开开庭进行了审理。上诉人葛仁圣及其委托代理人段雪玲，被上诉人如皋市公安局的委托代理人何尧、陈国建，磨头镇政府的委托代理人刘正友、沙炳龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，葛仁圣住如皋市磨头镇十字桥村二十组28号，与其兄葛仁裕相邻而居。2012年3月31日如皋市磨头镇建设服务中心工作人员在十字桥村巡查时，发现了葛仁裕未经过批准，在该村大寨河河北、十字桥以东沿路边准备建设楼房。同日，磨头镇政府向葛仁裕送达了停工通知书，葛仁裕拒绝签收。4月6日，巡查人员发现葛仁裕未听制止，继续施工，磨头镇政府组织村、镇相关人员再次做其思想工作未果。次日，磨头镇政府又一次向葛仁裕送达停止通知书，葛仁裕及亲属仍然拒绝签收并继续施工。磨头镇政府为此召开党、政领导专题联席会议，认为葛仁裕户的建设不符合村庄建设规划，且无法改正，其行为已造成恶劣的社会影响。决定为制止该户违法建设，应加强宣传、教育的力度，劝其自行停止施工。若经过宣传、教育等工作后仍不愿自行拆除的，将依法强制拆除。会议同时认为，因葛仁裕及其亲属在前期对执法人员有实施暴力的倾向，要求在工作过程中注意好自身和工作对象的安全。
2012年4月8日13时许，磨头镇政府组织相关人员去葛仁裕家进行宣传、教育并制止违法建筑继续施工等工作。当工作人员接近现场时，葛仁圣与王才志（葛仁裕的兄弟）、裴亚南（葛仁裕的外甥）等人站到葛仁圣家二楼楼顶，采用向楼下工作人员砸砖块、扔爆竹等手段，阻碍、威胁工作人员进入现场，并致使几名工作人员受伤。磨头镇政府工作人员向如皋市公安局报警求助。磨头派出所出警民警根据现场具体情况，经与磨头镇政府的执法人员协商后，磨头镇政府暂停了当天的执法活动。
另查明，如皋市公安局磨头派出所接警后，经现场调查、了解，认为葛仁圣等人涉嫌阻碍国家机关工作人员依法执行职务，当天将该案受理为治安行政案件，2012年5月7日经局领导批准延长办理期限30天。同年8月28日转立为刑事案件侦查。2013年9月11日如皋市公安局以葛仁圣等三犯罪嫌疑人犯罪情节轻微为由，决定不追究其刑事责任，改作治安行政处罚。同年9月13日如皋市公安局对葛仁圣进行了治安行政处罚事先告知，后经集体讨论、领导审批等程序，于2013年9月25日作出皋公（磨）行罚决字（2013）第5345号行政处罚决定书，查明：2012年4月8日13时许，磨头镇政府组织建管、城管等部门工作人员到如皋市磨头镇十字桥村二十组葛仁裕家拆除违章建筑，葛仁圣伙同王才志、裴亚南等人爬到违章建筑西侧葛仁圣家二楼屋面，采用向楼下工作人员砸砖块、扔爆竹等手段阻碍政府工作人员依法拆除违章建筑，致使磨头镇政府组织的依法拆除违章建筑工作未能正常进行。如皋市公安局认为，葛仁圣伙同他人阻碍国家机关工作人员依法执行职务，其行为妨害了社会管理，依法应予处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第（二）项之规定，决定给予葛仁圣行政拘留十日的处罚。同日，该局向葛仁圣送达了行政处罚决定书。葛仁圣不服，向南通市公安局申请行政复议，南通市公安局复议决定维持原行政处罚决定。葛仁圣仍不服向法院提起行政诉讼，要求撤销如皋市公安局作出的涉诉处罚决定。
原审法院认为，关于如皋市公安局作出的涉诉行政处罚决定认定的事实是否清楚，定性是否准确，适用法律是否正确、量罚是否适当的问题，葛仁圣认为如皋市公安局认定事实不清，事实是磨头镇政府违法执法、暴力执法，葛仁圣没有暴力抗法，是自卫行为。对此，法院认为，1、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，磨头镇政府作为乡、镇一级人民政府，对其辖区内违反乡、村庄规划进行建设的行为，具有责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依照法定程序予以拆除的职权。本案中，磨头镇政府工作人员在巡查中发现葛仁裕在其辖区的乡、村庄规划区内，未经批准，准备并已开始建设楼房，依法多次向其发出责令停工通知书，并组织村、镇相关人员做其停止施工的思想工作未果。鉴于葛仁裕户的违法行为已造成恶劣的社会影响，磨头镇政府为加强行政管理，及时制止正在进行的违法建设行为的继续发生，同时也为避免违法行为人财产损失的扩大，经集体讨论决定后，组织相关人员去葛仁裕家进行宣传、教育并制止违法建筑继续施工等工作，是其依法履行法定职责的行为，其行为并不违反法律规定。2、如皋市公安局提供的证据具有真实性、合法性、关联性，且证据间形成了证据链，上述证据足以证明“2012年4月8日13时许，磨头镇政府组织相关人员去葛仁裕家进行宣传、教育并制止违法建筑继续施工等工作，当磨头镇政府工作人员接近葛仁裕施工现场时，葛仁圣与王志才、裴亚南等人站到与葛仁裕施工现场相邻的葛仁圣家二楼楼顶，采用向楼下工作人员砸砖块、扔爆竹等手段，阻碍、威胁工作人员进入现场，并致使几名工作人员受伤”等事实。磨头派出所接警后，出警民警根据现场具体情况，经与磨头镇政府的执法人员协商后，磨头镇政府暂停了当天的执法活动，葛仁圣等人的违法行为直接导致磨头镇政府正当的行政管理活动未能继续进行。3、《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）阻碍国家机关工作人员依法执行职务的。……。本案中，如皋市公安局根据调查、了解的事实，认为葛仁圣伙同他人阻碍国家机关工作人员依法执行职务，且违法行为情节严重，其行为妨害了社会管理，根据上述法律规定，决定给予葛仁圣行政拘留十日的处罚。如皋市公安局作出的行政处罚认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，量罚适当，依法应予维持。但该局在行政处罚决定书中表述磨头镇政府当天是依法组织的拆除违章建筑的活动欠妥，希在今后制作法律文书时加以注意。综上，法院对葛仁圣提出的如皋市公安局所作涉诉处罚决定认定事实不清，磨头镇政府系违法、暴力执法，葛仁圣的行为属于自卫，涉诉处罚决定应予撤销的诉讼主张不予支持。
关于如皋市公安局办案程序是否合法问题。如皋市公安局所属磨头派出所接警后，经现场调查、了解，当天将该案受理为治安行政案件，2012年5月7日经局领导批准延长办理期限30天。同年8月28日转立为刑事案件侦查。2013年9月11日决定不追究其刑事责任，改作治安行政处罚。同年9月13日如皋市公安局对葛仁圣进行了治安行政处罚事先告知，后经集体讨论、领导审批等程序，于2013年9月25日作出皋公（磨）行罚决字（2013）第5345号行政处罚决定书，并于同日送达葛仁圣。如皋市公安局的办理程序符合《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》等法律、规章的规定，其间该局依照《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定采取的相应措施的正当性、合法性不属于本行政诉讼评判的范围。葛仁圣还认为如皋市公安局所属磨头派出所的民警参与了磨头镇政府组织的拆违活动，应当自行回避办理治安行政案件，葛仁圣的主张与事实不符，审理中查明，磨头派出所系接到磨头镇政府报警后，指派民警出警，民警在现场进行的是依法处警的职务活动，而不是参与所谓的拆违活动，故法院对葛仁圣的该抗辩理由不予采纳。
综上，原审法院遂判决驳回葛仁圣的诉讼请求。
葛仁圣不服，向本院提起上诉称，磨头镇政府不是合法的执法行为，而是违法暴力执法。磨头派出所民警在现场不但未制止，反而参与了暴力执法行为，如皋市公安局对葛仁圣进行行政处罚系打击报复，该局应当回避而未回避，程序违法。请求二审法院支持葛仁圣的诉讼请求。
如皋市公安局答辩称，磨头镇政府的工作人员依法执行职务时，葛仁圣等人采取了砸砖块、扔爆竹等手段阻碍、威胁工作人员进入现场，涉嫌阻碍国家工作人员依法执行职务。该局作出的行政处罚办案程序合法，处罚适当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
磨头镇政府述称，其同意如皋市公安局的答辩意见，磨头镇政府针对葛仁裕违章建房行为，进行法律宣传、劝阻，符合城乡规划法第六十五条规定，是依法履行职务。请求二审法院依法查明事实，驳回上诉，维持原判。
葛仁圣提起上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经庭审举证、质证，对原审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据原审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，如皋市公安局对葛仁圣作出的行政处罚认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
关于如皋市公安局对葛仁圣作出的行政处罚认定事实是否清楚，即葛仁圣是否存在阻碍国家机关工作人员依法履行职务的违法行为的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）阻碍国家机关工作人员依法执行职务的。根据该法，阻碍国家机关工作人员依法履行职务行为侵犯的客体是正当的公务活动，公务活动必须具有合法性，对于违法的公务活动，任何人都具有进行正当防卫的权利。具体到本案中，主要考查一是磨头镇政府实施的制止葛仁裕户违法建设行为是否属于正当的公务活动；二是葛仁圣是否实施了阻碍磨头镇政府履行职务的违法行为。首先，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。磨头镇政府发现葛仁圣之兄葛仁裕户未经过批准建设楼房后，多次劝其停工均遭拒绝，磨头镇政府为制止该户继续违法建设，组织人员去该户加强宣传、教育的力度，劝其自行停止施工的行为是正当的公务活动。其次，根据如皋市公安局对葛仁圣等当事人的讯问笔录以及其他证人的询问笔录、现场视频资料等可以看出，葛仁圣实施了伙同王才志、裴亚南等人爬到违章建筑西侧葛仁圣家二楼屋面，采用向楼下工作人员砸砖块、扔爆竹等手段，阻碍磨头镇政府依法执行职务的行为。故如皋市公安局对葛仁圣作出的行政处罚认定事实清楚，该局根据现场具体情况，考量了葛仁圣行为手段、行为后果、社会影响等具体事实，给予葛仁圣行政拘留十天的处罚适用法律准确、量罚适当。
关于如皋市公安局行政处罚程序是否合法，即是否存在应当回避而未回避的情形的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第十四条规定，公安机关负责人、办案人民警察有下列情形之一的，应当自行提出回避申请，案件当事人及其法定代理人有权要求他们回避：（一）是本案的当事人或者当事人近亲属的；（二）本人或者其近亲属与本案有利害关系的；（三）与本案当事人有其他关系，可能影响案件公正处理的。葛仁圣认为如皋市公安局参与了磨头镇政府的执法行为，应当回避。经查，事发当日，磨头镇政府工作人员向如皋市公安局报警求助后，磨头派出所民警出警，并根据现场具体情况，经与磨头镇政府的执法人员协商后，磨头镇政府暂停了当天的执法活动。如皋市公安局并未参与磨头镇政府的执法行为，对葛仁圣认为如皋市公安局应当回避的上诉理由，本院不予采信。
综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。葛仁圣的上诉请求不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人葛仁圣负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 顾 春 晖
代理审判员 仇秀珍代理审判员张祺炜
二〇一四年十二月十六日
书 记 员 金 保 阳
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；