重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝02行终64号
上诉人（原审被告）重庆市万州区武陵镇人民政府，住所地：重庆市万州区武陵镇源阳路136号，统一社会信用代码：115001017365971535。
法定代表人秦小林，镇长。
委托代理人王晓，重庆荣东律师事务所律师。
委托代理人曾必武，男，汉族，重庆市万州区武陵镇人民政府副镇长，住重庆市万州区。特别授权。
被上诉人（原审原告）何宪法，男，1954年6月11日生，汉族，户籍地重庆市万州区。
委托代理人冉兵，重庆高山律师事务所律师。
委托代理人李鋆，汉族，1975年10月29日生，住重庆市万州区。系何宪法女婿，特别授权。
原审被告重庆市万州区人民政府，住所地：重庆市万州区江南大道2号。
法定代表人白文农，区长。
委托代理人刘曾兰，重庆市万州区人民政府法制办公室复议监督科工作人员。
上诉人重庆市万州区武陵镇人民政府因土地行政处理纠纷一案，不服巫山县人民法院(2016)渝0237行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，万州区武陵镇朝阳村4组3-4斑块农村建设用地复垦总面积为2878平方米。被告重庆市万州区武陵镇人民政府（简称武陵镇政府）于2012年分别与原告何宪法等6户签订了《农村建设用地复垦补偿协议书》，与原告所签协议书中确定原告用于复垦的建设用地面积为1171平方米，各项补偿款共计210780元。2014年，武陵镇政府因收到朝阳村4组3-4斑块农村建设用地复垦中各户面积不实的举报，便组织复查，重新确定原告用于复垦的建设用地面积为757.17平方米。
原告何宪法不服，于2015年5月9日向武陵镇政府提出申请，请求武陵镇政府将武陵镇朝阳村4组建设用地复垦地块中1171平方米的使用权确定给原告，并将该地复垦补偿款及利息兑现给原告。武陵镇政府认为原告申请将武陵镇朝阳村4组建设用地复垦地块中1171平方米的使用权确定给原告的请求不属其受理范围，作出《不予受理决定书》，决定对原告的确权申请不予受理。原告不服，向被告重庆市万州区人民政府（简称万州区政府）申请复议，万州区政府撤销了武陵镇政府的《不予受理决定书》，限被告武陵镇政府在三十日内重新作出行政行为。被告武陵镇政府于2015年10月24日作出万州武府[2015]复字第1号《土地权属争议案件决定书》，决定原告申请将朝阳村4组建设用地复垦地块中1171平方米的使用权确定为其所有的请求不能成立；确定原告用于复垦的建设用地面积为757.17平方米，并按该面积确定其复垦补偿款为190257.4元。原告申请行政复议，被告万州区政府2016年3月8日作出万州府复[2016]6号《行政复议决定书》，维持了被告武陵镇政府的万州武府[2015]复字第1号《土地权属争议案件决定书》。原告不服，提起行政诉讼，要求撤销武陵镇政府于2015年10月24日作出万州武府[2015]复字第1号《土地权属争议案件决定书》，以及万州区政府2016年3月8日作出万州府复[2016]6号《行政复议决定书》。
原审法院认为，原告最初与被告武陵镇政府签订的协议中确定其用于复垦的建设用地面积为1171平方米，后被告武陵镇政府重新确定原告用于复垦的建设用地面积为757.17平方米，原告因确定的复垦面积减少而向被告武陵镇政府提出异议申请，要求按最初确定的复垦面积确定权属，并支付相应补偿款，虽然原告的申请从形式上看有权属争议的内容，但实质上是土地复垦登记争议。被告武陵镇政府在其决定中确定原告用于复垦的建设用地面积为757.17平方米，并按该面积确定其复垦补偿款，该决定事实上也将原告对复垦土地面积登记中的争议进行了处理。
根据《土地复垦条例》第五条“国务院国土资源部负责全国土地复垦的监督管理工作。县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作”的规定，被告武陵镇政府对土地复垦登记争议作出的处理决定超越其法定职责，依法应予撤销，被告万州区政府作出的复议决定亦应一并相应判决，予以撤销。
另外，即使按形式上的使用权属争议审查，原告要求确认面积为1171平方米土地的权属，被告在争议的地位置不清，四界不明的情况下作出的处理决定，也缺乏事实依据，亦应撤销。
综上所述，判决撤销被告重庆市万州区武陵镇人民政府万州武府[2015]复字第1号《土地权属争议案件决定书》和被告重庆市万州区人民政府万州府复[2016]6号《行政复议决定书》。
武陵镇政府上诉称，一审判决事实认定不清，诉争地块中各权利人土地的位置和四界已经实测并标明。本案实质上是土地权属争议而非原审认定的土地复垦登记争议。一审据此错误适用《土地复垦条例》第五条之规定，认定武陵镇政府的处理决定超越其法定职责的判决不当。上诉人在此之前作出的讼争决定书，是受万州区国土资源和房屋管理局（简称区国土房管局）的委托作出的行为，有法律依据。请求二审人民法院撤销原审判决，依法改判并驳回被上诉人的诉讼请求，由被上诉人承担一二审案件受理费。
何宪法辩称，原审判决事实清楚，本案实质为土地复垦登记中的面积确认争议，武陵镇政府不具备土地确权法定职责，无权作出该决定书。武陵镇政府的决定书与上诉书载明的事实内容不一致，原决定书中并未明确讼争地块的四至界限，原判认为决定书四至不明并无不当。原判适用《土地复垦条例》正确，武陵镇政府依据的《重庆市万州区人民政府<关于开展农村建设用地复垦工作的意见（试行）>》与《重庆市农村建设用地复垦项目管理规定（试行）》的相关规定不符。另，上诉人所称其行为是受区国土房管局委托作出，但在一、二审期间均未当庭举示证据，因此，在一审中未提交的证据不能作为认定本案事实的依据，对其证据效力不予认可。请求二审人民法院驳回上诉，维持原判。
万州区政府称，原审判决事实认定有误。武陵镇政府根据何宪法的土地确权申请进行的调查以及作出的认定决定，是基于国土资源行政主管部门的委托进行的，武陵镇政府并非本案的适格被告，其超越法定职权的说法不能成立，何宪法起诉行政主体有误。我府依法受理并书面审查了此案，事实清楚，程序合法，作出的万州府复[2016]6号《行政复议决定书》并无不当。请求二审法院撤销一审判决，裁定驳回何宪法的起诉。
上诉人武陵镇政府举证期限内提交，并在一审庭审中举示如下证据和依据：
第一组证据：1.何宪法提出的确权申请；2.武陵镇政府作出的《不予受理决定书》（万州武府[2015]不受字第001号）；3.万州区政府作出的万州府复[2015]83号《行政复议决定书》；4.武陵镇政府发给何宪法的通知及特快专递凭证；5.《土地权属争议案件决定书》（万州武府[2015]复字第1号）及特快专递凭证。
第二组证据：１.万国土整治发[2012]7号文件；２.武陵镇朝阳村复垦片块3—4现状图、竣工图；３.建设用地整理合格证。
第三组证据：１.复垦补偿协议书、补偿明细表、测量表各７份；２.复垦补偿费公示表；３.张贴补偿费公示照片。
第四组证据：１.调查询问笔录６份；２.集体权属调查记录。
第五组证据：１.申请书４份；２.会议记录；３.再次确认复垦面积通知公示照片；４.实测现场照片；５.实测复垦面积示意图；６.承诺书；７.实测结果公示照片。
第六组证据：１.复垦补偿补充协议书６份、委托书１份、领款账户复印件４份（陈少芬的是交易记录）；２.领条６份、申请书１份、进账单１份、支票存根１份。
被上诉人何宪法举证期限内提交，并在一审庭审中举示如下证据：
1.何宪法身份证复印件；2.《土地权属争议案件决定书》、《行政复议决定书》；3.宅基地证、用地许可证，证明何宪法家有三处宅基地；4.16村民的证实；5.文启豪（原来的老村支书）证实的复垦面积；6.储蓄对账单两张；7.证明1份（12人）；8.公开道歉信；9.陈少芬与武陵镇政府签订的复垦补偿协议书、房屋测量表、补偿明细表；10.何家祥补偿明细表、房屋测量表；11.朝阳村片块3-4复垦项目现状图、竣工图、合格证；12.人民调解协议书；13.朝阳村3-4斑块设计图斑电脑测算面积图；14.2014年武陵镇政府网络问政平台回复。
万州区政府在举证期限内提交，并在一审庭审中举示如下证据：
1．行政复议申请书；2．万州府复函[2016]6号《行政复议答复通知书》及送达回证；3．行政复议答复书；4．万州府复延[2016]６号《延期审理通知书》及送达回证；5．万州府复[2016]6号《行政复议决定书》及送达回证。
原审法院认证如下：武陵镇政府提交的第一组证据中的证据４中特快专递凭证，因无该特快专递已送达的凭据予以映证，故不能达到证明何宪法收到其通知的目的；何宪法提交的3-13证据及武陵镇政府提交的第四、五组证据，因属土地复垦登记行为中应当确认的事实，不予评判；三方提交的其他证据来源合法，与本案具有关联性，均可作为分析案情、认定事实的依据。
前述证据，已随案移送本院。经审查，武陵镇政府提交的第四、五组证据，真实、合法，与本案具有关联，应予以采信。何宪法提交的证据3，虽在原行政行为及行政复议期间未提出，但证据本身具有真实性、关联性，有助于查清事实，予以认可；证人证言4、7及公开道歉信8，证人未出庭，亦未提供有效身份证明，对其真实性、合法性不予认可；证据9、10、13，有明显改动勾划痕迹，且无法证明是何人进行勾划，对其真实性、合法性、关联性不予认可；证据12，该人民调解书未实际履行，对其关联性不予认可；证据5、6、11，对证据本身的合法性、真实性、关联性予以认可。原审法院对其他证据的认证意见正确，本院予以确认。本院查明事实与原审法院查明事实无异。
二审期间，区国土房管局通过挂号信向法院邮寄《关于委托万州区武陵镇人民政府确定何宪法用于复垦的农村建设用地面积的情况说明》，说明武陵镇政府是受该局委托，作出确定何宪法用于复垦的建设用地面积为757.17平方米的决定书。由于上诉人在二审中坚持认为其作出的行为是具备法定职权的土地权属争议处理行为，因此本院对上述证据材料不予接纳和审查。
本院认为，本案二审期间的争议焦点是：一是本案的被诉行政行为是土地权属争议处理行为还是土地复垦过程中的土地面积确认行为；二是武陵镇政府是否具有作出本案中决定书的法定职权。
对于上诉人称被诉行政行为是土地权属争议处理行为的意见，对此认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。……个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第49号）第五条规定，个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。该办法第十条、第十一条规定，申请调查处理土地权属争议的，应当有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据；申请书应当载明申请人和被申请人的姓名或名称、地址、邮政编码、法定代表人姓名和职务。该办法第二十三条、二十七条规定，对争议案件的处理，应当先行调解，促使当事人以协商方式达成协议；调解未达成协议的，应当报人民政府作出处理决定。本案中，何宪法于2015年5月9日向被告武陵镇政府提出“确权申请”，从形式上看，其“被申请人”直接列为武陵镇政府，而非另一个人或单位的争议当事方；“请求事项”为要求政府履职，将复垦地块中的1171平方米使用权确定给申请人，并支付复垦补偿款余款及利息，而非要求解决其与另一个人或单位之间的权属争议。从内容上看，申请并未载明平等民事主体之间发生权属争议需要政府处理的相关事实。由此可知，何宪法的申请并不符合土地权属争议申请应具备的形式、内容及事实根据。从武陵镇政府经万州区政府复议后另行作出的“土地权属争议案件决定书”（万州武府[2015]复字第1号）来看，决定书中仍未列明被申请人，即权属争议相对方是何人或何单位；其处理内容为复垦地块中何宪法的面积大小，而非权属争议中相邻地块的四至边界划分及相关土地使用权归属；在处置过程中，武陵镇政府未先行组织争议双方进行调解，即直接作出决定书。故，该决定书的形式、内容、处理程序及结果亦不符合上述土地权属争议处理的规定。实质上，本案被诉土地权属争议案件决定书虽具有土地权属争议处理的文书外观，但因未载明平等主体之间存在的权属争议事实，因而不具备解决权属争议的内容及功能。讼争复垦地块除集体以外的其他权利人均已领取复垦补偿款，并无相关方提出与何宪法存在权属争议，其处理结果实际解决的纠纷，是何宪法对武陵镇政府在土地复垦过程中作出的面积确认存在的争议。因此，被诉行政行为是土地复垦过程中的面积确认，上诉人关于其行为是土地权属争议处理的主张不成立，法院不予支持。
根据《土地复垦条例》第五条的规定，重庆市万州区国土资源和房屋管理局是万州区人民政府国土资源主管部门，负责万州区行政区域土地复垦的监督管理工作。本案中，武陵镇政府对其作出的土地复垦过程中的面积确认决定未提供规章以上层级的职权依据，其不具备确认土地复垦过程中面积的法定职权。原审法院关于武陵镇政府对土地复垦过程中复垦面积争议作出的确认决定超越其法定职权的判定并无不当。
综上，重庆市万州区武陵镇人民政府作出的万州武府[2015]复字第1号土地权属争议案件决定书超越其法定职权，应予撤销。重庆市万州区人民政府作出的万州府复[2016]6号行政复议决定书予以一并撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决应予维持。万州区武陵镇人民政府的上诉理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人万州区武陵镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张建平
审 判 员 程鸿声
代理审判员 吴 丹
二〇一七年五月十日
书 记 员 胡绍娟