广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤20行终303号
上诉人（原审原告）：郑加惠，男，1983年10月10日出生，汉族，住广东省中山市火炬开发区。
委托代理人：李业成、唐海花，广东香山律师事务所律师、实习律师。
被上诉人（原审被告）：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号国土房管大楼，统一社会信用代码114420007076415225。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托代理人：林嘉燕，该局工作人员。
委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。
上诉人郑加惠因认为被上诉人中山市国土资源局（以下简称市国土局）不履行土地行政登记法定职责一案，不服中山市第一人民法院(2017)粤2071行初752号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：2016年7月22日，郑加惠向市国土局火炬开发区分局申请办理位于中山市火炬开发区××村的土地初始确权登记，并提交了权利人身份证明及身份证复印件、不动产登记申请书、申请书、宅基地使用公示、用地图、会议纪要、证明、照片、地籍调查表、指界通知书、违约缺席定界通知书。市国土局火炬开发区分局收件后报市国土局审批。2016年8月5日，市国土局作出业务号为414-2016-202405的产权科退件复核表，该表退件原因载明：“1.建议该区域办理集体所有权证后办理2.航片反映地上曾有建筑物，属何人所有？如属他人建议补三方协议3.地籍表未盖分局章4.申请表区府未加意见”。郑加惠认为市国土局对其提出的土地初始确权登记申请作退件处理，构成行政不作为，遂向原审法院提起行政诉讼，请求：1.判令市国土局为郑加惠使用的中山市火炬开发区××村宅基地办理不动产产权证书；2.判令市国土局承担本案的诉讼费用。诉讼过程中，郑加惠明确诉讼请求为请求市国土局履行为郑加惠办理位于中山市火炬开发区××村宅基地不动产权证书的法定职责。
原审法院另查明：郑加惠因不服市国土局于2016年8月5日作出的业务号为414-2016-202405的产权科退件复核表，于2016年8月10日向中山市人民政府申请行政复议，后于2016年12月12日撤回行政复议申请。
原审法院认为：根据《不动产登记暂行条例》第六条、第七条的规定，市国土局具有负责本行政区域内不动产登记工作的职权与职责。
根据《不动产登记暂行条例》第十六条“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料……”的规定，郑加惠于2016年7月22日向市国土局申请办理土地初始确权登记时，应提交土地权属来源证明。市国土局经审查，发现中山火炬开发区西桠股份合作经济联合社（以下简称西桠经联社）未取得涉案土地的集体土地所有权证。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……”、第十一条“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权……”的规定，涉案土地未确认所有权归属，无法确定西桠经联社是否具有分配涉案宅基地的主体资格。因此，涉案土地权属来源不清晰，故市国土局于2016年8月5日作出业务号为414-2016-202405的产权科退件复核表，将郑加惠申请办理位于中山市火炬开发区××村的土地初始确权登记作退件处理，并无不当。市国土局已对郑加惠提出的申请作出了退件处理，已经依法履行了法定职责，不存在行政不作为。综上所述，郑加惠请求市国土局履行为郑加惠办理位于中山市火炬开发区××村宅基地不动产权证书的法定职责的诉讼请求，理据不充分，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回郑加惠的诉讼请求。案件受理费50元，由郑加惠负担。
上诉人郑加惠不服原审判决，向本院提起上诉称：原审法院认定涉案土地来源不清楚属于认定事实错误，理由是：1.涉案土地属于中山市火炬开发区××村所有，土地权属归属西桠村所有是确定无疑的；2.市国土局官网的办事指南中关于《集体土地所有权首次登记》要求提交的资料内并不包括集体土地不动产权证大证。市国土局的退件理由注明是“涉案土地在办理集体所有权证后再办理”，并不是说涉案土地使用权不清晰，只是单方面延迟办理，而这种延迟是不合法也不合理的。综上，请求二审法院：一、撤销原审判决；二、判令市国土局重新作出具体行政行为，为郑加惠办理由其使用的中山市火炬开发区××村宅基地不动产权证；三、由市国土局承担诉讼费用。
被上诉人市国土局针对郑加惠的上诉答辩称：1.根据相关法律规定，涉案土地应该先有所有权归属确认，才能继续办理宅基地使用权证；2.涉案土地申请前存在建筑物，需对该建筑物进行产权确认，以避免产权纠纷；3.市国土局是我市唯一的不动产登记机构，火炬管委会不具有该职能。综上，请求二审法院驳回上诉人的请求。
本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本院另查明，本院审理过程中，市国土局确认其2016年8月5日出具的退件复核表中载明的四点原因中，第三点、第四点原因存在错误。
本院再查明，在市国土局门户网站的办事指南栏目中，办理农村宅基地、旧宅地等的集体土地初始确权登记时所需资料“土地权属来源证明”项下为：（1）村委会土地来源证明；（2）申请使用地块公示及证明；（3）村民会议或村民代表会议表决同意的证明；（4）地籍调查表。
本院认为：本案是不履行土地行政登记法定职责纠纷。对于市国土局将郑加惠的申请作退件处理并不予登记的行为，应根据全面审查的原则审查其合法性。
首先，根据《不动产登记暂行条例》第六条、第七条的规定和中山市建制实际，市国土局具有负责中山市行政区域内不动产登记工作的职权与职责。
其次，市国土局对郑加惠的申请作出退件处理是否合法的问题。根据《不动产登记暂行条例》第十六条第一款“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”、《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条“申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）申请人身份证和户口簿；（二）不动产权属证书或者有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料；（三）房屋符合规划或者建设的相关材料；（四）权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料；（五）其他必要材料。”的规定，郑加惠于2016年7月22日向市国土局申请办理土地初始确权登记时，应提交土地权属来源证明。市国土局经审查，发现西桠经联社未取得涉案土地的集体土地所有权证。而郑加惠在申请时也未能提交有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料。在未确定西桠经联社为涉案土地的所有权人，从而确认其具有分配涉案宅基地资格的情况下，涉案土地的权属属于来源不清晰的情形，市国土局将郑加惠的申请退回并无不当。需要指出的是，市国土局未能在其门户网站中正确列出申请宅基地登记所需材料，不符合《不动产登记暂行条例》第十六条第二款“不动产登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息。”的规定，确属不当，其退件原因中的第三点、第四点亦属错误。但不能据此要求市国土局在申请材料不符合法定要求的情况下，作出违反法律规定的行政行为。因此，郑加惠所提出的市国土局不履行法定职责的主张不能成立，原审法院驳回其诉讼请求正确，本院予以维持。郑加惠上诉主张不能成立，其上诉请求本院不予支持。
综上所述，郑加惠上诉理据不足，本院不予采纳，其上诉请求，本院依法予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑加惠负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 鹏
代理审判员 高 琳
代理审判员 何海鹏
二〇一七年十一月八日
书 记 员 萧 洒