广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤02行终92号
上诉人（原审原告）长塘水库养殖场。地址：广东省韶关市武江区西联镇阳山村民委员会长塘水库。
诉讼代表人吴永福，经营者。
委托代理人肖懿，广东三昶律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）韶关市武江区财政局。地址：广东省韶关市武江区惠民南路128号武江区政府内。
法定代表人陈雪延，局长。
出庭负责人华新凤，韶关市武江区财政局党组成员。
委托代理人卓友陆，广东金韶律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）韶关市武江区人民政府。地址：广东省韶关市武江区惠民南路***号。
法定代表人郑伟平，区长。
委托代理人张锦怀，韶关市武江区法制局局长。
委托代理人张翠英，韶关市武江区法制局科员。
上诉人长塘水库养殖场因与被上诉人韶关市武江区财政局（以下简称武江财政局）、韶关市武江区人民政府（以下简称武江区政府）财政行政命令、行政复议一案，不服广东省韶关市武江区人民法院于2018年5月2日作出的（2018）粤0203行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年6月20日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年7月20日进行了法庭询问。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，“国家生猪规模化养殖场（小区）建设项目”是国家发展改革委根据国务院有关扶持生猪生产稳定市场供应的通知的精神，安排中央预算内专项资金用于支持生猪标准化规模养殖场（小区）的改扩建项目，参与申报的养殖场均需符合一定的规模化标准并达到一定的条件,并根据参与申报的养殖场年出栏量分为多个档次给予金额不等的财政资金用于养殖场进行改扩建，其中，按照2009年的申报要求，申报80万元中央补助资金的养殖场，其年出栏生猪数量应达到3000头以上。长塘水库养殖场系2005年11月24日登记注册的个体工商户，经营者为吴永福，该养殖场的经营范围为饲养猪、鱼。根据吴永福在接受韶关市武江区人民检察院的询问之时所作的笔录，吴永福称其自1993年开始承包长塘水库养殖场，养殖场参与了2009年的“国家生猪规模化养殖场（小区）建设项目”申报，当时申报资金为50万元，但未能申报成功，当时吴永福通过朋友认识了一名叫秦韶珍的女子，秦韶珍告诉吴永福其有关系可以帮申报到资金，申报材料由秦韶珍方制作，申报资金的费用也由秦韶珍方出，但如果资金到位，必须按四六分成，秦韶珍方拿六成回扣，吴永福方拿四成，吴永福当时面临资金短缺，遂同意，并向秦韶珍提供了长塘水库养殖场的营业执照、吴永福自己的身份证复印件、资信证明和承包合同等材料，但后来因指标已经用完，该次申报没有成功，双方遂商定第二年继续申报。2010年，吴永福继续将材料交由秦韶珍制作，后交由武江区畜牧局审核，但材料还是不符合规定，该时武江区农业局一孙姓工作人员要求吴永福将材料交由其帮忙制作，并约定按0.5%的标准即4000元收取材料费，吴永福应允，并将长塘水库养殖场的公章交由时任武江区畜牧兽医水产局副局长的余战保管。后长塘水库养殖场成功通过该次申报，于2010年9月8日向武江财政局申请拨付所申报的款项，2010年9月10日，由余战等人组成的检查小组对长塘水库养殖场的养殖场改扩建进行了验收检查并认为符合要求。其后，武江财政局于2010年11月和12月份两次将80万元中央补助资金支付给了长塘水库养殖场，吴永福得款后，向秦韶珍支付了报酬。为顺利获得前述财政资金，吴永福根据秦韶珍的指示，与韶关市新城兴建筑工程有限公司签订了虚假的施工合同，并由该公司开具了实际并不存在交易行为的发票，秦韶珍也另外向吴永福提供了实际交易主体并非长塘水库养殖场的发票。对于2010年长塘水库养殖场填报的《广东省生猪标准化规模养殖场改扩建储备项目中央补助资金申报书》，吴永福在接受检察机关询问之时明确，申报书中的有些材料不真实，并指出包括：第一，长塘水库养殖场建设项目实施方案是谁做的，怎么做的其不清楚，吴永福自己并没有做，也看不懂这些材料；第二，2009年2月6日韶关市××区动物卫生监督所出具的证明数量不准确，这份证明不是吴永福自己开的，应该是做资料的秦韶珍或者“孙主任”去开的，卫生监督所开证明前后也没有来长塘水库养殖场查看核实，吴永福不清楚统计的“年生猪销售量3200头”是怎么来的，证明上日期错误也不知道怎么回事；第三，韶关市环保局出具的环评审批意见是长塘水库养殖场2009年第一次申报资金时提供的；第四，长塘水库养殖场的平面图也不是吴永福提供的，长塘水库养殖场也没有按照这ＸＸ面图来扩建，而是根据实际地形建设的。另查明，吴永福在接受韶关市武江区人民检察院的询问之时承认，其在申请中央补助资金过程中，与相关国家工作人员发生了不正当的经济往来，包括送给余战1.8万元。对此，余战在接受检察机关讯问时亦供认曾多次收受了吴永福支付的钱款。还查明，2014年1月，检察机关对周法初在担任韶关市发展与改革局农村经济科科长及资源节约与环境气候科科长职务期间，利用职务便利伙同其情妇及生意合伙人秦韶珍违法犯罪行为进行了立案侦查，并将其二人公诉至广东省乳源瑶族自治县人民法院，该院经审理后作出（2014）韶乳法刑初字第61号刑事判决，认定2007年8月以来，周法初伙同其情妇及生意合伙人秦韶珍，利用其担任韶关市发展与改革局农村经济科科长及资源节约与环境气候科科长的职务便利，在国家生猪标准化规模养殖场建设项目申报过程中，为养殖场老板邹章发、吴永福、郑裕申报养猪补贴提供帮助，并收受三人钱财共计人民币48.7万元。其中对于收受吴永福款项的认定为：（二）收受韶关市××区长塘水库养殖场老板吴永福人民币31万元。2009年，秦韶珍以同样的方式帮助韶关市××区长塘水库养殖场老板吴永福申报生猪补贴，并约定事后按四六比例分钱。秦韶珍同样找到周法初帮忙，说明申报成功后吴永福会给予报酬。随后周法初与秦韶珍一同到长塘水库养殖场实地查看，并向时任韶关市××区发展与改革局副局长邓邦球及韶关市农业局畜牧科科长刘建雄打招呼，希望二人在长塘水库养殖场申报项目时给予关照，秦韶珍则负责做申报材料。最终，长塘水库养殖场成功获得了人民币80万元的补贴款，秦韶珍按约定收受了吴永福人民币31万元，并将收受情况告知了周法初。（2014）韶乳法刑初字第61号刑事判决作出后，周法初及秦韶珍不服上诉至广东省韶关市中级人民法院，该院经审理后作出（2015）韶中法刑二终字第21号刑事判决书认为，秦韶珍以认识韶关市发展与改革局领导，可以帮助涉案的三个养殖场老板办理申报生猪补贴项目获得国家专项补贴的名义收取钱财，并在事前与养殖场老板商量，行贿人许诺在申报成功后将获得的款项予以分成或给予好处费，秦韶珍便找到周法初帮忙，说明申报成功后养殖场老板会给予报酬，之后秦韶珍介绍养殖场老板与周法初相识，行贿人与秦韶珍、周法初之间有明确的钱权交易的意思表示，周法初也默许秦韶珍收受财物的行为，其虽不知秦韶珍收受款项的具体数额，但事前对于申报成功后三个养殖场老板会给予好处费是知情的，事后也知道秦韶珍收取了钱财，故应认定秦韶珍、周法初事先有共谋。除此之外，二审刑事判决书还认定，周法初作为韶关市发展与改革局农村经济科科长（2007年8月至2011年6月），主管全市生猪标准化规模养殖场补贴项目申报工作，并担任项目申报评审小组副组长，负有项目审核上报及监管该专项补贴款专款专用的职责，其在高涧水库养殖场、长塘水库养殖场、智旺养殖示范园的申报国家生猪标准化规模养殖场建设项目补贴过程中，违反申报、审查程序，事前已实地察看了三个养殖场，先后与相关申报、审核机构人员打招呼、吃饭，请求相关人员在申报、审核过程中予以关照，同意上报涉案三家养殖场的申报项目，而自己不仅提供了项目申报的有关文件材料给秦韶珍制作申报材料，也参与审查了高涧、长塘两水库养殖场的申报材料，致使上述三个养殖场得以通过审批，给国家造成直接经济损失人民币140万元。一、二审刑事判决据此均判决周法初的上述行为还构成滥用职权罪。两份刑事判决书还查明，案发后，秦韶珍向检察机关、人民法院共退缴涉案赃款48.7万元。在周法初、秦韶珍被判决认定为犯罪后，韶关市武江区人民检察院发现被违规领取的国家财政资金尚未被追回，遂于2017年1月19日向武江财政局发出韶武检民行行建[2017]7号检察建议书，建议武江财政局依法履职，对于长塘水库养殖场申请的中央补助资金49万元（80万元中的另外31万元已由韶关市乳源县人民检察院从秦韶珍处追缴回国库）予以追回并进行处罚。武江财政局据此展开调查，向检察机关调取了相关的证据材料，并于2017年4月26日向长塘水库养殖场的经营者吴永福进行了调查询问，通过调查，武江财政局认为长塘水库养殖场未依法对专项资金进行管理和核算、资金使用不合法，存在套取和转移专项资金的财政违法行为，拟对其作出处理、处罚，并于2017年5月31日以韶武财[2017]59号《武江区财政局行政处罚告知书》将违法的事实、理由和依据及拟作出的处罚决定对长塘水库养殖场进行了行政处罚事前告知，并告知长塘水库养殖场所享有的陈述、申辩和听证的权利。在收到长塘水库养殖场的听证申请后，武江财政局于2017年6月28日依法组织了听证，听取了长塘水库养殖场对于武江财政局拟作出行政处罚的意见。2017年7月31日，武江财政局作出本案被诉的韶武财[2017]83号《行政处罚决定书》并于2017年8月2日向长塘水库养殖场进行了送达。长塘水库养殖场不服该处罚决定书，向韶关市武江区人民政府申请行政复议。武江区政府于2017年8月28日受理长塘水库养殖场的复议申请后，向武江财政局发送了长塘水库养殖场的复议申请书副本，并要求武江财政局提交答辩书和作出具体行政行为的有关证据材料。2017年10月16日，武江区政府得知长塘水库养殖场已以第三人身份就韶关市武江区人民检察院诉请武江财政局履行查处长塘水库养殖场财政违法行为公益诉讼一案向韶关市中级人民法院提起上诉，以不影响案件的正确审理为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第七项之规定，于2017年10月16日作出《行政复议中止通知书》，决定中止行政复议案件。2018年1月10日，武江区政府以公益诉讼上诉案已经作出终审判决为由，决定恢复案件的复议程序。武江区政府根据查明的案件事实，经复议认为，长塘水库养殖场单位通过制作不真实的申报材料，采取不合法的方式通过申报审批套取中央补助资金80万元，武江财政局于2017年7月31日作出的韶武财[2017]83号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，遂于2018年1月23日作出韶武府[2018]3号《行政复议决定书》，决定维持武江财政局作出的处罚决定，长塘水库养殖场不服，遂向广东省韶关市武江区人民法院提起本案行政诉讼。
原审法院认为，根据国务院颁布和修订的《财政违法行为处罚处分条例》第二条第一款“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定”的规定，武江财政局作为武江区政府的财政部门，对辖区内的财政违法行为具有作出处理、处罚决定的职权。该案中，武江财政局通过调查取证取得了并向一审法院提交了吴永福的询问笔录、余战的讯问笔录，吴永福的自书材料，长塘水库养殖场用于申报2010年“国家生猪规模化养殖场（小区）建设项目”的生猪出栏证明，以及韶关市中级人民法院作出的（2015）韶中法刑二终字第21号刑事判决书，并提交了要求下拨“生猪标准化规模养殖场建设项目”2010年中央财政资金的申请报告、国库集中支付拨款凭证，建筑业统一发票，武江财政局对长塘水库养殖场经营者吴永福的财政检查询问笔录等证据材料，上述材料足以证实，长塘水库养殖场在申报2010年“国家生猪规模化养殖场（小区）建设项目”资金过程中，采取事先通谋、约定分成等不正当手段，通过制作内容不实的申报材料违法获得了生猪标准化规模养殖场项目中央补助资金80万元，在资金的领取和使用过程中，违反财政资金的使用管理规定，为实际不存在的交易开具发票套取财政资金，长塘水库养殖场的财政违法行为事实清楚，证据确凿。武江财政局根据《财政部门监督办法》第二十四条第一款“财政部门实施监督，应当加强与监察、审计等有关机关的沟通和谐作。有关机关已经作出的调查、检查、审计结论能够满足本部门履行职责需要的，应当加以利用。”的规定，认定长塘水库养殖场存在未对专项资金进行管理和核算、资金使用不合法、存在套取和转移中央补助资金的财政违法行为证据确凿。长塘水库养殖场在诉状及庭审中称其按照相关要求，取得了所要求的材料，申报材料真实，相关职能部门也已经以各种文件资料对于长塘水库养殖场的申报予以了确认，也无人提出异议，其申报的资金也全部用于了养殖场的改扩建工程故其申报行为合法。对此，一审法院认为，长塘水库养殖场的前述意见与在案证据和查明的事实明显不符：首先，作为申报项目必不可少且是划分申报档次的重要依据的生猪出栏证明为虚假不实证明，长塘水库养殖场的生猪出栏证明记载数量为3200头，2009年2月份即提前出具了长塘水库养殖场2009年全年的生猪出栏量，数据的真实性存疑，包括长塘水库养殖场的经营者吴永福也承认该生猪出栏证明记载数据不实；其次，根据在案的吴永福询问笔录、余战的讯问笔录及韶关市中级人民法院作出的（2015）韶中法刑二终字第21号刑事判决书等证据，长塘水库养殖场的本次申报之所以成功，与吴永福与秦韶珍、周法初等人事先有通谋约定事后给予好处费、周法初滥用职权以及吴永福与相关职能部门的公务人员存在不正当经济关系紧密相关，长塘水库养殖场的此举明显属于有违公平合法原则的违法行为，因此即便相关职能部门通过了长塘水库养殖场的申报材料，也不能认定长塘水库养殖场的申报行为合法；再次，根据在案证据，长塘水库养殖场为最终获得所申报的财政资金，与其他公司签订虚假的施工合同，为实际不存在的交易虚开发票，所申报资金的用途并无相关的合同和票据佐证，长塘水库养殖场也并未按照项目实施方案进行施工，故一审法院对于长塘水库养殖场的上述辩解意见均不予采信。《财政违法行为处罚处分条例》第十四条规定“企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10%以上50%以下的罚款或者被违规使用有关资金10%以上30%以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；（二）挪用财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；（三）从无偿使用的财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款中非法获益；（四）其他违反规定使用、骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款的行为。属于政府采购方面的违法行为，依照《中华人民共和国政府采购法》及有关法律、行政法规的规定处理、处罚。”财政部关于印发《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》第十三条规定“有下列情形之一的，财政部门要责令其限期整改，逾期不改正的，要核减、停止拨付或收回补助资金：（一）提供虚假情况，骗取投资补助的；（二）转移、侵占或者挪用投资补助的；（三）配套资金没有落实或长期不能到位的；（四）未按要求完成项目前期工作或未按规定建设实施的；（五）擅自改变主要建设内容和建设标准，存在超概算、超规模、超标准等情况的；（六）项目单位未按有关规定进行招投标和政府采购的；（七）项目单位违法违规受到举报的；（八）其他违反国家法律法规和本办法规定的行为。”第十八条规定“凡违反规定，弄虚作假，骗取、截留、挪用投资补助或项目未按规定实施的，除将已拨付资金全额收缴国库外，各级财政部门要立即停止对项目单位所在主管部门或省、自治区、直辖市及计划单列市投资补助拨付，并进行全面核查，直至纠正。对有关人员根据《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）及国家有关规定追究责任，触犯法律的要追究相应的法律责任。”武江财政局依据上述规定，要求收回长塘水库养殖场领取的中央专项补助资金80万元中除已为司法机关追缴回的31万元外的49万元，并对其处以4.9万元的罚款，适用法律正确。长塘水库养殖场于庭审中提到，第一，长塘水库养殖场实际得款是31万元，如确需追回，也仅能追回31万元，第二，违法行为已经超过两年，依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，不能再对其作出行政处罚。对于长塘水库养殖场的前者意见，一审法院认为，根据现有证据证实，长塘水库养殖场申报的80万元已由武江财政局全额发放给了长塘水库养殖场，至于长塘水库养殖场与秦韶珍怎么分配，系长塘水库养殖场自己的处分行为，现司法机关已经认定秦韶珍就此部分已经全额退还了其所得的31万元，故现武江财政局向长塘水库养殖场追回剩余的49万元有事实和法律依据；对于长塘水库养殖场后者意见，一审法院认为，其一，《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类有警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留及法律、行政法规规定的其他行政处罚，行政处罚具有对固有利益的减损或者限制性质，但本案中长塘水库养殖场领取80万元，属其违法领取的中央财政专项补贴资金，并不属于其固有利益，故《财政违法行为处罚处分条例》相关条文中使用了“处理”“追回”等命令性的表述，武江财政局对长塘水库养殖场作出追回剩余中央专项补助资金49万元的处理决定不受处罚时效限制；其二，长塘水库养殖场占有的49万元中央财政专项补贴资金系采取不正当的违法手段得来，在该资金未归还到国库前，国家利益一直处于被侵害状态，长塘水库养殖场占有使用该笔资金的违法行为也处于继续状态，而根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，违法行为有连续或者继续状态的，两年的处罚时效从行为终了之日起计算。武江财政局根据其调查所获取的证据材料，对长塘水库养殖场依法作出罚款4.9万元的行政处罚并不违反法律的规定。至于本案武江财政局作出行政行为的程序，一审法院经审查，发现武江财政局在作出本案被诉行政行为过程中，依法进行了调查取证，也保障了行政相对人所享有的陈述、申辩和听证的权利，在整个行政行为的过程中，武江财政局并不存在违反法定程序的事实和行为，故一审法院予以认定武江财政局的行政行为程序合法。至于本案武江区政府的复议行为，武江区政府在复议过程中确认武江财政局的处罚决定不存在违法之处，并未改变武江财政局作出行政处罚所采纳的证据及认定的事实和适用的法律法规。至于复议程序，武江区政府在2017年9月28日依法受理长塘水库养殖场的复议申请后，长塘水库养殖场以第三人身份就韶关市武江区人民检察院诉请武江财政局履行查处长塘水库养殖场财政违法行为公益诉讼一案向韶关市中级人民法院提起上诉，虽然公益诉讼解决的是是否存在怠于履行职责的问题，但因同样涉及武江财政局处理财政违法行为职权的问题，故武江区政府以此为由根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第七项的规定，于2017年10月16日作出中止行政复议决定并无不妥。在中止原因消除后，武江区政府于2018年1月10日恢复行政复议的审理，并在2018年1月23日作出本案被诉的韶武府[2018]3号《行政复议决定书》并在法定时限内完成送达，并未超过《中华人民共和国行政复议法》所规定的复议期限，武江区政府的复议程序亦不存在违法之处。综上所述，武江财政局于2017年7月31日作出的韶武财[2017]83号《行政处罚决定书》、武江区政府于2018年1月23日作出的韶武府[2018]3号《行政复议决定书》，两份决定书证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，长塘水库养殖场对两份决定书所提出的异议依法不能成立，其要求撤销两份决定书理据不足，一审法院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条的规定，判决驳回长塘水库养殖场的诉讼请求。
上诉人长塘水库养殖场不服一审判决向本院提起上诉称,长塘水库养殖场在2017年8月3日收到武江财政局作出的韶武财[2017]83号行政处罚决定书，武江财政局对长塘水库养殖场作出：（一）收回资金49万元（扣除涉案收回资金后的金额全部收缴）；（二）处以4.9万元罚款的行政处罚。长塘水库养殖场收到此行政处罚决定书于2017年9月25日向武江区政府提出行政复议，请求撤销武江财政局作出的韶武财[2017]83号行政处罚决定书。2018年1月26日，长塘水库养殖场收到武江区政府韶武府[2018]3号行政复议决定书，此复议决定书维持了武江财政局作出的行政处罚决定。长塘水库养殖场对武江财政局行政处罚决定及对武江区政府作出的行政复议决定书不服，向一审法院提起行政诉讼，一审法院驳回了长塘水库养殖场的全部诉讼请求。第一、一审法院认为本案不受处罚时效限制没有法律依据。第二、一审法院对《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的解释没有法律依据。首先，长塘水库养殖场没有侵占中央补助资金的行为。其次，长塘水库养殖场领取中央补助资金行为发生在2010年10月，领取资金后，领取行为已经终了。一审判决对连续性或者继续状态的陈述没有法律依据。第三、本案存在对秦韶珍涉案赃款认定不清的事实，秦韶珍不法侵占资金为489600元，秦韶珍只退还赃款31万元，秦韶珍还占有179600元的赃款，此款项应向秦韶珍追缴。长塘水库养殖场确实自筹全部的资金对长塘水库养殖场按照标准化要求的项目进行了建设，符合领取国家80万资金的条件。但是因为在申请的过程中，存在不法人员人为制造障碍，使养殖户如果不让出一部分国家对养殖户的惠农利益，根本不能享受到国家给予的惠农政策。本案件的长塘水库养殖场被秦韶珍之流强行索取国家的惠农资金，长塘水库养殖场在生猪养殖场标准化建设项目实际完成后取得国家的补贴资金80万元，就被秦韶珍实际索取并实际占有489600元。秦韶珍在2014年4月10日在韶关市武江区人民检察院询问证人笔录中确认收取长塘水库养殖场的经营者吴永福的资金为489600元。但是在其转变为犯罪嫌疑人后，就将收取长塘水库养殖场的资金确认为31万元，对于秦韶珍对长塘水库养殖场的31万元资金的供认，没有其他任何证据予以佐证，完全由秦韶珍的口供予以确认。秦韶珍利用帮助长塘水库养殖场申报国家补贴资金而侵占资金489600元，却只退还了31万元的赃款，秦韶珍还占有179600元的赃款，此款项应向秦韶珍追缴。武江财政局在一审时确认，为何对长塘水库养殖场进行行政处罚追缴长塘水库养殖场资金49万元，是因为秦韶珍退还了31万元，因此向长塘水库养殖场追缴资金49万元。长塘水库养殖场认为，如果武江财政局行政处罚行为成立，对长塘水库养殖场追缴的资金也应该是310400元，因为秦韶珍不法侵占的资金为489600元，现秦韶珍还不法占有179600元款项资金，此179600元的款项不应由长塘水库养殖场承担退回的责任。第四、长塘水库养殖场在2009年至2010年确实在扩建生猪养殖场，申请中央补助资金的程序合法，长塘水库养殖场申报资料真实，不存在套取资金的行为。在中央补助资金下发之前，是长塘水库养殖场自筹全部的改造资金对长塘水库养殖场所进行标准化规模项目的改扩建，长塘水库养殖场在对生猪养殖场完成改扩建后领取中央补助资金应填补自筹扩建项目的资金，因此，长塘水库养殖场所领取的生猪养殖场标准化规模改扩建的奖补资金已完全用于生猪标准化规模养殖场的改扩建之中。根据2010年8月20日韶市发改联（2010）37号文件，此文件中有国家下达2010年生猪标准化规模养殖场（小区）建设项目投资的具体项目，文件明确长塘水库养殖场在养殖场生猪标准化建设方面需要做的项目为：栏合、设施设备、引种、沼气池、消毒池、兽医室、完善水电建设。这些项目长塘水库养殖场已经在领取中央奖补资金前全部出资建成并通过相关行政部门验收。此份文件及武江区韶武发改联（2010）06号文件都没有告知长塘水库养殖场需要工程建设合同及要求建立账目，武江财政局在发放此笔中央奖补资金时也没有告知长塘水库养殖场需要对资金进行专项管理、核算。长塘水库养殖场的资金使用在生猪养殖场的养殖项目是不争的事实，长塘水库养殖场不存在套取中央奖补资金的情况。第五、xxxxx畜牧兽医水产局在进行公益诉讼答辩时明确，长塘水库养殖场的专项补贴资金确实被用在了标准化规模养殖场改扩建项目上，没有用作其他途径，这是武江区畜牧兽医水产局作为长塘水库养殖场的行政主管机关对长塘水库养殖场专项资金使用的明确确认。第六、武江财政局将行政机关工作人员在审查申报材料时存在的瑕疵认定为长塘水库养殖场的材料虚假，此认定与长塘水库养殖场真实出资对养殖场进行标准化规模改扩建的行为不相符。武江财政局用错误的事实认定而对长塘水库养殖场为生猪养殖及对社会所作的贡献全盘否定，并将“先建后补”的奖励补助资金全部追缴并罚款是不符合国家对长塘水库养殖场这样的养殖户补助和扶持的精神和政策的。综上所述，长塘水库养殖场在领取中央奖补资金前就自行出资对生猪养殖场进行了生猪标准化建设，2010年中央投资计划的项目长塘水库养殖场已先行出资建成，不存在套取中央奖补资金的行为。长塘水库养殖场生猪养殖场的规模年生猪出栏量远远超出3000头，长塘水库养殖场的生猪养殖在稳定生猪市场、满足人民群众的生活需求方面作出了应有的贡献。武江财政局对长塘水库养殖场的行政处罚不符合法律的规定。长塘水库养殖场发现秦韶珍在刑事案件审理中并没有如实反映其侵占养殖户资金的事实，长塘水库养殖场敬请依法向秦韶珍追缴其不法侵占长塘水库养殖场的资金179600元。上诉请求：一、撤销一审判决;二、撤销韶武财[2017]83号行政处罚决定书;三、撤销韶武府[2018]3号行政复议决定书；四、案件的诉讼费用由武江财政局、武江区政府负担。
被上诉人武江财政局答辩称，一审法院已经查明，武江财政局作出的韶武财[2017]83号《行政处罚决定书》、武江区政府作出的韶武府[2018]3号《行政复议决定书》，证据确凿、适用法律法规正确，符合法定程序，长塘水库养殖场要求撤销前述两份决定书的诉求缺乏理据，一审判决因此驳回了长塘水库养殖场的全部诉讼请求。长塘水库养殖场所提上诉主张缺乏事实和法律依据。一、武江财政局所作行政处罚没有超过行政处罚时效。长塘水库养殖场认为，其没有侵占中央补助资金的行为，其在2010年10月领取资金后，领取行为即已终了，不存在违法行为连续和继续的状态。长塘水库养殖场的前述观点无疑是错误的。现有证据材料已经充分证实，长塘水库养殖场存在以虚假申报条件获取中央专项补助资金的事实，该虚假申报的结果导致中央补助资金为长塘水库养殖场所非法侵占，虽然，长塘水库养殖场虚假申报和领取资金的行为表现为一次性的违法行为，但该行为造成的中央专项补助资金长塘水库养殖场违法套取和使用的事实却始终存在，且只有在该笔资金被追回之时，长塘水库养殖场的违法侵占资金行为方始终了。因此，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之时计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”的规定，一审法院认定武江财政局作出的行政处罚决定并未超过行政处罚法规定的追诉时限期间，显然有充分的事实和法律依据。二、武江财政局向长塘水库养殖场追回违法侵占的资金并无不妥。根据《财政违法行为处罚处分条例》第十四条“企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10%以上50%以下的罚款或者被违规使用有关资金10%以上30%以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；……”的规定，武江财政局有责任向长塘水库养殖场追回被其骗取且未予追回的资金。案外人秦韶珍并不是中央专项补助资金的受款方，其不是本案行政处罚的相对人，武江财政局不具有向案外人追回涉案资金的权利。三、长塘水库养殖场虚假申报和违法使用中央专项补助资金的事实清楚。长塘水库养殖场的法定代表人吴永福在接受检察机关的询问时承认：2009年2月6日由xxxxx动物卫生监督所出具的生猪出栏量3200头的证明数量不准确，该所人员并未对长塘水库养殖场生猪出栏量的真实情况进行核实；长塘水库养殖场没有按照申报材料中的的平面图进行扩建。时任武江区畜牧局副局长余战的供词和韶关市中级人民法院（2015）韶中法刑二终字第21号《刑事判决书》也确认，长塘水库养殖场存在通过提供虚假申报材料套取中央专项补助资金的事实。长塘水库养殖场在收到中央专项补助资金80万元后，将其中的48.96万元转给了与其并无实际交易的韶关市新城兴建筑工程有限公司，以此套取现金供个人使用，另外支付给了韶关市新伟金属工贸有限公司、仁化县光荣建材实业有限公司的31万余元材料款，同样缺乏实际交易的凭据。长塘水库养殖场法定代表人吴永福的检察询问笔录，也可证实前述交易属于虚假交易行为。可见，长塘水库养殖场提供的由武江区动物卫生监督所出具的《证明》是不真实的虚假申报材料。三、长塘水库养殖场违法获取的资金并没有用于生猪标准化规模养殖场改扩建项目建设。长塘水库养殖场认为，其在中央专项补助资金下拨之前已经自筹全部资金对养殖场进行标准化规模的改扩建，扩建工程完成后领取的补助资金应当填补其自筹的资金。然而，现有的证据材料可以证实，长塘水库养殖场申领的中央补助资金并没有按照《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第十四条的规定，做到专款专用和单独建账核算，相反，长塘水库养殖场通过虚构交易事实，由案外人韶关市新城兴建筑工程有限公司虚开工程发票的形式将48.96万元补助资金违规套取并挪作他用。长塘水库养殖场申领的中央补助资金是国家对符合申报条件的养殖企业进行规范化建设的投资补助，该资金不属于奖励资金，根据《暂行办法》的规定，长塘水库养殖场没有擅自挪用该补助资金的权利。退一步说，即使涉案资金确实用于长塘水库养殖场的生猪标准化规模养殖场项目的改扩建项目工程建设，但是，基于长塘水库养殖场在申报专项补助资金时存在弄虚作假的行为，其所获取的资金因此也不具有合法性，长塘水库养殖场违法申报骗取的中央专项补助资金的性质并不会因此而发生改变。四、案外人xxxxx兽医水产局的答辩意见不具有本案待证事实的证明效力。长塘水库养殖场向法院提交的案外人答辩状，在本案诉讼中应属于证人证言，在证人未经到庭接受质证的情况下，该证言不具有证明效力。案外人虽答辩称：专项补助资金确实用于标准化规模养殖场改扩建项目，但其并未为此提供任何证据材料支持其观点。相反，武江财政局调查中收集的证据材料已经充分证实，长塘水库养殖场申领的资金并没有用于养殖场改扩建项目。案外人在其答辩状中也承认，其穷尽了各种办法，但仍未能辨别长塘水库养殖场存在虚假申报的事实。可见，长塘水库养殖场虚假申报违法获取中央专项补助资金的事实也为案外人所确认。五、长塘水库养殖场对生猪养殖事业所作贡献不具有减轻或豁免其行政处罚责任的法定事由。本案所涉补助资金的扶持对象是达到一定生产规模的生猪养殖企业，长塘水库养殖场的生产规模不符合补助资金扶持条件，其以虚假申报形式骗取该项补助，不仅使其他符合条件的养殖企业丧失了获得国家财政扶持的机会，也使国家专项补助资金受到非法侵占损害了国家利益。退一步说，即使长塘水库养殖场自筹资金进行了生猪标准化规模养殖场建设项目，并为生猪养殖事业作出了一定贡献，但是根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，该情形也非法定的从轻或减轻行政处罚的情形，长塘水库养殖场主张免除其行政处罚责任，显然没有法律依据。综上所述，武江财政局对长塘水库养殖场作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法内容适当，长塘水库养殖场上诉主张缺乏理据，请人民法院查明本案事实，依法驳回长塘水库养殖场的上诉请求。
被上诉人武江区政府答辩称，武江财政局作出的韶武财[2017]83号行政处罚决定书事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，武江区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定予以维持，一审法院经过审理依法作出(2018)粤0203行初62号行政判决书，驳回长塘水库养殖场的全部诉讼请求没有不妥。一、武江财政局作出的行政处罚决定书认定事实清楚。长塘水库养殖场在申报和使用生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央补助资金时，存在以下违法事实，一是未依法对专项资金进行管理、核算，没有按照财政部颁发的《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》的规定设置帐簿进行会计核算，并对中央专项资金进行登记和核算其收支情况；二是资金使用不合法，存在套取和转移专项资金现象，其中包括：1、提交的生猪出栏量证明数量不真实，存在以虚假材料申报套取中央补助资金的情形。2、向韶关市新伟金属工贸有限公司、仁化县光荣建材实业有限公司购买材料所发生的合计31万元没有相关合同及清单的原始单据。3、由韶关市新城兴建筑工程有限公司开具工程款发票的48.9万元款项是支付给个人的申报费用，与公司真实业务无关。二、武江财政局对长塘水库养殖场作出行政处罚决定程序合法。三、长塘水库养殖场虚假申报、违规使用中央补助资金的行为已被武江财政局查证属实。四、武江区政府在行政复议过程中，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。综上所述，武江财政局所作出的韶武财[2017]83号行政处罚决定书事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，武江区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定予以维持的行政复议决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，一审法院依法驳回长塘水库养殖场的全部诉讼请求并无不妥，请求二审法院依法予以维持，驳回长塘水库养殖场的诉讼请求。
本院二审期间，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。
本院认为，武江财政局于2017年7月31日作出的韶武财[2017]83号《行政处罚决定书》、武江区政府于2018年1月23日作出的韶武府[2018]3号《行政复议决定书》合法。
武江财政局应诉向法院提供了吴永福的询问笔录、余战的讯问笔录，吴永福的自书材料，长塘水库养殖场用于申报2010年“国家生猪规模化养殖场（小区）建设项目”的生猪出栏证明，以及韶关市中级人民法院作出的（2015）韶中法刑二终字第21号刑事判决书，并提交了要求下拨“生猪标准化规模养殖场建设项目”2010年中央财政资金的申请报告、国库集中支付拨款凭证，建筑业统一发票，武江财政局对长塘水库养殖场经营者吴永福的财政检查询问笔录等证据材料，证实长塘水库养殖场在申报中央补助资金时存在违法行为的事实。长塘水库养殖场在申报2010年“国家生猪规模化养殖场（小区）建设项目”资金过程中，采取事先通谋、约定分成等不正当手段，通过制作内容不实的申报材料违法获得了生猪标准化规模养殖场项目中央补助资金80万元，在资金的领取和使用过程中，违反财政资金的使用管理规定，为实际不存在的交易开具发票套取财政资金，长塘水库养殖场的财政违法行为事实清楚，证据确凿。由此可以确认，武江财政局对长塘水库养殖场作出行政命令和行政处罚，符合国务院《财政违法行为处罚处分条例》第十四条第一款第（一）项、第（二）项“企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10％以上50％以下的罚款或者被违规使用有关资金10％以上30％以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；（二）挪用财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款……”财政部《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》第十八条“凡违反规定，弄虚作假，骗取、截留、挪用投资补助或项目未按规定实施的，除将已拨付资金全额收缴国库外，各级财政部门要立即停止对项目单位所在主管部门或省、自治区、直辖市及计划单列市投资补助拨付，并进行全面核查，直至纠正。对有关人员根据《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)及国家有关规定追究责任，触犯法律的要追究相应的法律责任。”的规定。由此可见，武江财政局适用法律、法规正确。至于长塘水库养殖场上诉提出武江财政局作出行政处罚违法等问题，经查不能成立。一、有关长塘水库养殖场实际生猪数量的问题。武江财政局查明的事实以及证据，确认长塘水库养殖场存在虚假申报生猪数量的违法行为，符合财政部《财政部门监督办法》第二十四条第一款“财政部门实施监督，应当加强与监察、审计等有关机关的沟通和谐作。有关机关已经作出的调查、检查、审计结论能够满足本部门履行职责需要的，应当加以利用。”的规定。不仅如此，依照国务院《财政违法行为处罚处分条例》第十四条第一款第（一）项、第（二）项的规定，企业和个人只要有以虚报、冒领等手段骗取财政资金或者挪用财政资金行为之一，财政部门便可以给予行政处分、行政处罚。二、一审法院认定长塘水库养殖场违法使用中央专项补助资金的事实有充分证据证实。武江财政局通过组织专项调查和向检察机关调取的相关证据材料已经查明，长塘水库养殖场在获得中央专项补助资金80万元后，与其他公司签订虚假的施工合同，为实际不存在的交易虚开发票，所申报资金的用途并无相关的合同和票据佐证，长塘水库养殖场也并未按照项目实施方案进行施工。三、有关武江财政局作出行政行为是否超过法定的追诉期限的问题。（一）《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定了行政处罚的种类，第二十九条规定了违法行为二年内未被发现的，不再给予行政处罚；规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。上述规定，确定了追回被骗取资金的行为不是行政处罚行为，且不是所有非行政处罚行为也受行政处罚期限的限制。本案武江财政局决定收回拨付给长塘水库养殖场的中央专项补助资金，依照国务院《财政违法行为处罚处分条例》第十四条第一款，是一种责令有关单位或个人将非法取得财产返回的行政命令行为，不是行政处罚，不受上述行政处罚期限的限制。（二）长塘水库养殖场于2010年11月和12月从武江财政局领取80万元财政补助资金，因该资金在被追回之前，仍处于长塘水库养殖场连续非法占有的状态。因此，武江财政局对长塘水库养殖场处以罚款，没有超过行政处罚法规定的超过二年发现不再给予行政处罚的期限。四、长塘水库养殖场上诉主张本案存在对秦韶珍涉案赃款认定不清的事实，长塘水库养殖场认为秦韶珍不法侵占资金为489600元，秦韶珍只退还赃款31万元，剩余179600元赃款应向秦韶珍追缴。因现有生效刑事判决已认定秦韶珍收受长塘水库养殖场31万元，且该笔31万元款项已从秦韶珍处追缴回国库，故长塘水库养殖场主张秦韶珍涉案赃款数额认定错误理由不充分，本院不予采纳。且80万元财政补助资金系由武江财政局全额发放给长塘水库养殖场，长塘水库养殖场主张剩余款项应向秦韶珍追回亦理据不足。武江财政局向长塘水库养殖场追回剩余的49万元有事实和法律依据。
综上所述，武江财政局的行政行为，武江区政府的复议行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。上诉人长塘水库养殖场上诉理由不充分，不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人长塘水库养殖场负担。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 邹征衡
二〇一八年八月八日
书记员 谢 珺