浙江省丽水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙11行初2号
原告叶国道，农民。
委托代理人梁娇娇，浙江丽阳律师事务所律师。
被告遂昌县人民政府。
法定代表人沈世山，县长。
委托代理人李远强，丽水市国土资源局政策法规处处长。
委托代理人罗锦利，遂昌县国土资源局副局长。
第三人叶根兴，农民。
原告叶国道不服被告遂昌县人民政府土地行政登记，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年5月10日公开开庭审理了本案。原告叶国道的委托代理人梁娇娇，被告遂昌县人民政府的委托代理人李远强、罗锦利，第三人叶根兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告遂昌县人民政府于2015年7月17日颁发给第三人叶根兴遂国用（2015）第00791号国有土地使用权证，证载：土地座落遂昌县云峰街道社后村大顺小区，地号为331123101200GB00027，地类（用途）为城镇住宅用地，使用权类型为划拨，使用权面积为115㎡。
原告叶国道起诉称，原告系第三人父亲，案外人叶林花（已去世）、叶伟涛系第三人的母亲、儿子。2005年11月8日，第三人（户主代表）与遂昌县云峰街道社后村民委员会签订《滩坑水电站库区农村移民户安置协议》，根据移民安置政策，自愿迁入社后村落户，家庭成员共4人。2006年12月25日，原告在内4人将户口迁至云峰街道社后村。2006年，原告与案外人叶林花出资建造移民安置土地上的房屋。原告认为被告颁发第三人本案土地使用证的程序违法，且侵害了原告作为土地使用权共有人的合法权益。首先，根据移民安置政策，原告系本案土地证所记载土地使用权的共有人，根据《土地登记规则》、《浙江省土地登记实施细则》，共同共有的，土地权利人应当共同申请土地登记，被告仅根据户主个人申请，未经土地使用权共有人同意的情况下将土地证办理给户主个人；其次，遂昌县国土资源局在受理土地证办理申请后，未对申请资料、土地权属等问题进行全面审验，亦未履行审核义务，未查清土地使用权共有人对土地权属存在争议的事实；最后，第三人主张土地证载明的使用权人为其个人，原告不是土地使用权共有人，不享有共有权，根据《物权法》公示原则，土地使用证作为不动产权利凭证，被告的行为导致原告丧失了土地使用权共有人的权益。综上，原告特向贵院提起诉讼，要求撤销被告遂昌县人民政府为第三人叶根兴颁发的遂国用（2015）第00791号国有土地证，本案诉讼费用由被告承担。
原告叶国道向本院提交了以下证据：1、原告的身份证，待证原告的身份及诉讼主体资格；2、第三人叶根兴的身份证，待证第三人的身份及诉讼主体资格；3、户口簿、建设工程规划许可证、建设用地审批呈报表、移民身份确认证明、保证书、遂昌县人民政府专题会议纪要、测绘报告、土地证，待证原告系案涉土地使用权共有人，案涉国有土地证系第三人叶根兴个人办理，被告在颁发土地证前未进行全面审验，程序存在违法，损害了原告作为土地使用权共有人的权益；4、开庭笔录、（2015）浙丽民终字第530号民事判决书，待证第三人叶根兴承认原告为案涉土地使用权共有人，在办理土地证时没有告知原告的事实。
被告遂昌县人民政府答辩称，一、答辩人的发证行为事实清楚、证据确凿、符合法定程序，应当依法驳回原告的诉讼请求。2015年6月18日，第三人叶根兴作为滩坑水电站移民家庭户户主向答辩人的职能部门遂昌县国土资源局提出申请，要求将坐落在云峰街道社后村大顺小区115㎡的国有划拨土地办理土地使用权登记。第三人叶根兴向遂昌县国土资源局提交了相关资料，遂昌县国土资源局受理后，派员进行了审核，认为第三人叶根兴的登记申请材料齐全，土地权属来源清楚，地上附着物产权清晰，符合发证条件。2015年7月2日，遂昌县国土资源局在中国遂昌政府网发布土地使用权登记公告（2015）145号，公告期内，遂昌县国土资源局没有收到任何对第三人叶根兴领证申请的异议，报答辩人批准，答辩人于7月17日向第三人颁发了遂国用（2015）第0791号土地使用证。答辩人的发证行为符合《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款、《土地登记办法》第三条、第九条、《浙江省土地登记实施细则》第二十九条等规定。二、原告的起诉没有事实和法律依据。1、2011年4月19日，遂昌县公安局颁发的户口本证明原告是户主叶根兴的家庭成员，2013年8月，遂昌县滩坑水电站移民安置办公室出具的移民身份确认证明也证明了原告为第三人叶根兴的家庭成员。遂昌县国土资源局、建设局颁发的建设用地呈报表、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等证据材料显示诉争土地的申请建房户户主为第三人。根据《浙江省土地登记实施细则》第二十九条规定，“依法批准取得宅基地使用权的，在房屋竣工后由户主为代表持有批准权的人民政府的批准用地文件或其他合法权属证明等材料，申请宅基地使用权初始登记。”案涉土地不是法律上一般意义的共同使用权人，在国家有关职能部门颁发的用以证明取得土地使用权的相关证书中，土地使用权人栏目里没有将原告和本案第三人并列为土地使用权人，本案第三人无需和原告就该宗案涉土地共同申请土地登记。第三人作为户主单独申请土地使用权登记符合法律规定。2、遂昌县国土资源局在办理第三人叶根兴土地登记申请过程中，按规定发布了公告，在公告期内，没有收到来自原告或任何第三方的异议。原告认为与第三人存在土地使用权争议，应当依法通过土地使用权争议程序解决。3、土地使用证按户主作为权利人登记，并不意味着证载的土地使用权人即第三人单独所有。我国实行一户一宅的宅基地审批制度，家庭人口的多少与宅基地审批面积有关，实践中通常按大、中、小确定。原告作为第三人的家庭成员可以通过分家析产等办法明晰诉争土地上房屋的所有权和土地使用权，按规定办理相应的产权变更登记。鉴于以上事实和理由，恳请贵院依法驳回原告的诉讼请求。
被告遂昌县人民政府向本院提交了以下证据：1、土地使用权登记申请书，2、第三人叶根兴个人身份证，3、户主为第三人叶根兴的家庭户口本，4、移民身份确认证明，1-4证据待证第三人叶根兴作为滩坑水电站移民家庭户户主于2015年6月18日向遂昌县国土资源局提出土地使用权登记申请，要求办理坐落在云峰街道社后村大顺小区的115㎡国有划拨土地使用权登记；5、建设用地呈报表，6、建设用地规划许可证，7、建设工程规划许可证，8、遂昌县滩坑移民房产两证办理有关事项的建议，9、专题会议纪要，10、房产测绘成果报告书，11、房屋调查表，、12、“两违”处理补办确认审批表，13、浙江省罚没专用票据，5-13待证第三人叶根兴作为户主向遂昌县国土资源局提交了用以证明取得登记土地使用权的权源依据，房屋建筑物产权证明及建筑面积；14、宗地图，15、地籍确认界址表，16、土地使用权登记具结保证书，17、收件单，14-17证据待证遂昌县国土资源局受理第三人叶根兴的土地使用权登记申请后，派员进行调查，核实界址，制作宗地图，要求叶根兴出具具结保证书；18、公告（2015）145号，19、土地登记审批表，18-19证据待证遂昌县国土资源局经审查认为第三人叶根兴的土地使用权申请符合要求，按规定发布了土地使用权登记公告，在公告期满无异议后，遂昌县人民政府向第三人叶根兴颁发了诉争土地使用权证。20、《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款，21、《土地登记办法》第三条、第九条，22、《浙江省土地登记实施细则》第二十九条，待证被诉具体行政行为法律适用正确。
第三人叶根兴述称，我是户主，我是按移民规定办土地证的。原告是我父亲，按照移民规定六十岁以上老人如果没有儿子带领是不能移民的，所以原告随我一同移民，之后也一直住在我家里。
经庭审质证，除被告对原告提供的（2015）浙丽民终字第530号民事判决书认为与本案发证行为没有关联性外，各方对原、被提供的证据三性均没有异议，只是对证据待证的事实持有不同意见。本院经审查认为，上述证据均有证明本案事实的作用，可以作为认定本案事实的依据，故本院予以采信。
经审理查明，原告叶国道系第三人叶根兴的父亲。2006年，因滩坑水电站建设，第三人叶根兴为户主、原告叶国道为家庭成员等4人从景宁县移民外迁至遂昌县云峰街道社后村，按照移民安置政策第三人叶根兴户被批准建房宅基地面积115㎡。同年，在移民安置定点的大顺小区，第三人叶根兴户建造了四层房屋。2010年5月18日，第三人叶根兴作为申请建房户主申请使用国有划拨土地115㎡建房经审批同意后，9月28日，遂昌县建设局向第三人叶根兴颁发了地字第（2010）1061742号建设用地规划许可证和建字第（2010）1061763号建设工程规划许可证。2015年6月15日，遂建补（云）字第（2015）23号遂昌县创建无违建县“两违”处理补办确认审批表载明，第三人叶根兴户移民安置建房超占建筑面积98.40㎡，处罚没款2952元。第三人叶根兴缴纳罚没款后，于2015年6月18日向遂昌县国土资源局申请划拨国有建设用地使用权初始登记。2015年7月2日，遂昌县国土资源局土地使用权登记公告（2015）145号在中国遂昌政府网上发布，7月17日，被告遂昌县人民政府向第三人叶根兴颁发了遂国用（2015）第00791号国有土地使用权证。原告叶国道不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，叶国道与叶根兴因涉案房屋共有物分割纠纷一案向遂昌县人民法院提起民事诉讼，一审判决驳回叶国道的诉讼请求，叶国道不服上诉本院。二审以叶根兴虽然承认叶国道享有20平方米的地皮，但讼争房屋的土地使用权已登记在叶根兴名下，在未经合法程序撤销该不动产登记之前，叶国道仅依拆迁而主张物权缺乏法律依据等理由，判决驳回上诉、维持原判。
本院认为，原、被告及第三人对于“涉案土地系按照移民安置政策批准所取得，土地性质为国有划拨，土地使用权属于包括原告在内的家庭成员共有”等事实并无异议，本案争议焦点是第三人以户主名义提出申请及被诉土地登记行为是否合法。根据《浙江省土地登记实施细则》第八条规定：“土地登记申请人应当是土地权利合法来源证明中记载的土地权利人或者土地权利合法变动的当事人。按份共有的，各土地权利人可以就拥有的相应份额分别申请土地登记。共同共有的，土地权利人应当共同申请土地登记。”第二十六条第一款规定：“依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记。”第三人向被告申请划拨国有建设用地使用权初始登记，应当与包括原告在内的涉案土地权利人共同提出，第三人以户主个人申请土地登记有违法律规定。被告适用《浙江省土地登记实施细则》第二十九条认为第三人可以户主单独提出申请，但该条规定针对的是集体土地使用权中宅基地使用权初始登记的情形，本案系国有土地使用权登记，并不符合该条规定，故被告的该辩解理由不能成立，本院不予采信。《浙江省土地登记实施细则》第二十一条第二款规定：“对共同共有的，在土地证书‘权利人’栏应填写全部共有权人（或用等表示，并备注说明），在记事栏中注明‘共同共有’和‘持证人名称’。”被告核发的涉案土地证书“权利人”栏填写第三人为涉案土地权利人，未填写包括原告在内的全部共有权人，亦未用等表示并备注说明，故被诉土地登记行为认定事实亦不清。综上，原告要求撤销被诉土地证的起诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决如下：
撤销被告遂昌县人民政府于2015年7月17日颁发给第三人叶根兴的遂国用（2015）第00791号国有土地使用权证。
案件受理费50元，由被告遂昌县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。上诉人应向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元，在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省高级人民法院户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号：19000101040006575401001，开户银行：农业银行杭州市西湖支行）。
审 判 长 朱建民
审 判 员 黄力芝
人民陪审员 李 勤
二〇一六年六月二十四日
代书 记员 叶 娃