河南省安阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫05行终211号
上诉人（原审原告）张红恩，男，1994年9月16日出生，汉族，户籍所在地浚县，现住滑县。
委托代理人李建堂，男，1974年9月18日出生，汉族，住滑县。
委托代理人宋凌云，河南衡中律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）滑县城乡规划管理局，住所地滑县。
法定代表人王同杰，男，局长。
出庭副职负责人郑奇，男，副局长。
委托代理人崔建平，女，滑县城乡规划局总工程师。
委托代理人李秀章，河南创诚律师事务所律师。
原审第三人滑县君豪房地产开发有限责任公司，住所地滑县。
法定代表人戴能明，男，董事长。
委托代理人刘咏冰，河南卓誉律师事务所律师。
上诉人张红恩因诉被上诉人滑县城乡规划局规划行政管理违法及行政赔偿一案，不服河南省汤阴县人民法院(2017）豫0523行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：2013年9月11日，张红恩购买滑县君豪房地产开发有限责任公司（以下简称：君豪房地产公司）开发建设的“蔚橪国际”住宅小区17号楼9楼904号预售商品房，双方签订《商品房买卖合同》，并进行了商品房预售合同登记备案。17号楼属于君豪房地产公司开发建设的第一期工程的其中一幢楼，17号楼属一梯四户（18层），904号房属西北户，该商品房建筑面积142.71平方米，单价每平方米2999.09元，总价428000元。21号楼位于17号楼西南侧，两楼之间有规划的小区内公共道路、自行车停车场等。2012年10月29日，君豪房地产公司竞买取得滑县房产管理中心片区土地使用权（一级开发权），2015年4月22日，滑县县城建设指挥部出具书面证明：因滑县县城建设指挥部与君豪房地产公司未就滑县房产管理中心地块安置问题达成最终意见，致使该地块拆迁未能实施，经双方协商，原签订的滑县房产管理中心地块一级开发权意向协议终止执行。2015年8月15日，君豪房地产公司向滑县城乡规划局提出“蔚橪国际”住宅小区总平面布置图规划变更申请：由于滑县房产管理中心未能拆迁，总平面布置图无法施工建设，为保证施工工期，经报请滑县县城建设指挥部同意，放弃滑县房产管理中心所占土地一级开发权，申请变更总平面布置图，总建筑面积由原规划172774.25平方米变更为124300.76平方米，总计容建筑面积由原规划159539.71平方米变更为124056.66平方米，部分单体面积和功能调整及位置变动，小区内停车位变更为林荫式植草砖。君豪房地产公司提交了变更后的总平面布置图、日照分析图。滑县城乡规划局于2015年8月20日召开联审联办会议，并出具〔2015〕0016号会议纪要：滑县“蔚橪国际”小区因地块面积调整导致规划方案调整，经工程股对调整后方案进行审核，符合原出让规划设计条件，原则同意滑县“蔚橪国际”小区规划方案调整，待公示完毕无异议后方可进行下一步审批程序。滑县城乡规划局于2015年8月21日-8月31日将变更后总平面布置图张贴公示于“蔚橪国际”住宅小区门口，并同时在滑县电视台公示。2015年10月14日建设单位（君豪房地产公司）、设计、施工、监理、勘探单位对17号楼工程验收，11月10日办理《竣工验收备案证书》。总平面布置图变更主要涉及“蔚橪国际”住宅小区二期工程以及与第一期工程之间的道路、停车位和绿化设施，第一期工程的规划设计无变更，17号楼日照时间符合相关设计规范要求。
原审法院认为:根据《城乡规划法》第十一条第二款的规定，滑县城乡规划局作为城乡规划主管部门具有对本行政区域内城乡规划制定、实施和修改的法定管理职责。根据国务院《建设工程质量管理条例》第十六条规定“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。……建设工程经验收合格的，方可交付使用。”住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条规定“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案。”原建设部2002年版《城市居住区规划设计规范》1总则“居住区的规划设计，应遵循下列基本原则:1.0.5.1符合城市总体规划的要求；1.0.5.2符合统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则；1.0.5.3综合考虑所在城市的性质、社会经济、气候、民族、习俗和传统风貌等地方特点和规划用地周围的环境条件，充分利用规划用地内有保留价值的河湖水域、地形地物、植被、道路、建筑物与构筑物等，并将其纳入规划；1.0.5.4适应居民的活动规律，综合考虑日照、采光、通风、防灾、配建设施及管理要求，创造安全、卫生、方便、舒适、和优美的居住生活环境；1.0.5.5为老年人、残疾人的生活和社会活动提供条件；1.0.5.6为工业化生产、机械化施工和建筑群体、空间环境多样化创造条件；1.0.5.7为商品化经营、社会化管理及分期实施创造条件；1.0.5.8充分考虑社会、经济和环境三方面的综合效益；……5.0.2住宅间距，应以满足日照要求为基础，综合考虑采光、通风、消防、防震、管线埋设、视觉卫生等要求确定”的规定，实施和修改城市居住区规划须符合相关的设计规范，并考虑相关规范要求予以确定。本案中，君豪房地产公司在开发建设“蔚橪国际”住宅小区过程中，因竞买土地未能及时完成拆迁安置的客观原因，致使整个小区原规划设计中的第二期建设工程规划无法实施，并导致整个住宅小区未能按规划设计开发建设，君豪房地产公司申请变更规划符合有关规定。滑县城乡规划局在该小区第一期建设工程未竣工验收的情况下，根据君豪房地产公司的申请，在职责范围内对整个小区的变更规划予以审批并无不妥。变更后的规划虽然缩小了张红恩购买房屋所在的17号楼与21号楼之间的距离，但同时也降低了21号楼的高度，且整个住宅小区土地面积和建筑面积也发生了变化，其变更后的规划设计符合上述城市居住区及住宅的相关规范要求，对张红恩购买房屋所在楼房的相关设计规范要求并无降低和减损。根据上述法律、法规的规定，新建商品房须经验收合格后才能交付使用，并办理竣工验收备案证书。张红恩购买的房屋属于预售商品房，其所在的17号楼2015年10月14日竣工验收合格，11月10日办理《竣工验收备案证书》，滑县城乡规划局审批变更规划的时间在竣工验收前，尚处于房屋符合法定交付使用条件之前，不符合入住条件。张红恩所主张的住宅小区道路、绿地、公共设施等仍处于竣工验收前的建设和完善过程中，也不符合交付使用的法定条件。张红恩主张的绿化和健身场所的变化，属于审批变更规划的具体内容，但该规划变更是对整个居住小区规划的变更，并不是单独针对张红恩所购买楼房的规划变更，原规划的绿化和健身场所并不专属于张红恩购买房屋所在的17号楼，且已经综合考虑了整个小区的居住规划设计规范，故规划变更并未侵犯张红恩购买房屋所在的居住小区相应的合法权益，也未侵犯张红恩购买房屋符合法定交付条件使用后的相关合法权益，张红恩主张规划变更侵犯了其对17号楼西侧的空间、道路、绿化、公共设施等以及整个住宅小区相关权利的理由不能成立。《城乡规划法》第五十条第二款规定“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”的规定，滑县城乡规划局依据申请对君豪房地产公司建设工程设计方案的总平面图进行修改，应通过相应的程序，本案滑县城乡规划局未采取听证会等有关形式，属于程序瑕疵。张红恩主张的实际交付房屋时间早于竣工验收时间，是张红恩与君豪房地产公司之间房屋买卖合同的履行问题，与滑县城乡规划局的规划管理行为没有利害关系。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；(四)造成财产损害的其他违法行为。”第三十六条“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”的规定，张红恩主张的经济损失，是张红恩认为因其购买房屋所在的17号楼西侧特有的空间、绿化、公共设施等，因规划变更而发生了减损，君豪房地产公司宣传的17号楼是楼王，而房屋购买价格高于其他房屋所造成的损失，该主张属于当事人之间房屋买卖合同的相关民事法律关系问题，滑县城乡规划局的规划变更并没有给张红恩的财产造成损害，张红恩请求行政赔偿的理由不能成立，张红恩可依据相关民事法律规定依法另行主张。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，张红恩提起的行政诉讼涉及不动产，最长起诉期限为20年。滑县城乡规划局变更规划予以公告时未告知张红恩诉权或者起诉期限，可以适用2年起诉期限，张红恩自知道规划变更内容之日至起诉之日未超过2年，张红恩的起诉未超过起诉期限。综上所述，滑县城乡规划局的规划变更行为虽存在程序瑕疵，但并未侵犯张红恩的合法权益，应驳回张红恩的诉讼请求，张红恩请求行政赔偿的诉讼请求也应一并予以驳回。原审法院组织张红恩和君豪房地产公司就该争议问题进行调解，但双方当事人未能达成一致意见。原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第五十六条第（四）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条、第三十三条的规定，判决驳回张红恩的诉讼请求，案件受理费50元，由张红恩负担。
上诉人张红恩上诉称：一、原审法院认定事实错误。依照城乡规划法的规定，城乡规划不能随意改变。原审法院认定由于滑县房产管理中心未能拆迁，君豪房地产公司申请变更规划符合有关规定错误，企业商业行为利益最大化不是规划设计改变的条件。二、原审法院认定规划变更并未侵犯张红恩的合法权益，不能令人信服。规划变更后，21号楼向东平移2.9米向北平移30余米，致使原来的主路变窄，楼间距变小，原来规划的靠近17号楼前的花园、停车场凭空消失。也导致张红恩以每平方多出90元价格购买的“楼王”地位和优越条件荡然无存。因此，变更规划侵犯了张红恩的合法权益。三、规划局的规划变更行为程序严重违法。变更规划没有依法举行听证，上诉人张红恩及同楼的业主对变更均不知道，在看到君豪房地产公司的公示图后同楼的业主随即到县信访局反映，才知道滑县城乡规划局违法对原规划做了变更，而一审法院对此认定为瑕疵，属认定事实错误。综上，请求撤销原审判决，确认滑县城乡规划局变更规划的行为违法，判令滑县城乡规划局赔偿因其违法行政行为给张红恩造成的经济损失2万元。
被上诉人滑县城乡规划局答辩称：君豪房地产公司向滑县城乡规划局提出变更建设工程设计方案总平面图的申请，提交了书面变更申请书、企业法人营业执照等材料，滑县城乡规划局收到君豪房地产公司的申请材料后，及时组织相关部门和专业人员对申请变更的原因和变更后总平面布置图的合理性进行了审查，认为君豪房地产公司的变更申请符合条件，并在君豪房地产公司项目现场和滑县电视台进行了长达了11天的公告公示，公示后无人提出异议和意见，滑县城乡规划局即审批同意，审批程序合法。滑县城乡规划局的审批行为没有损害本案上诉人张红恩的合法权益，未损害其通风、采光、通行等。且上诉人张红恩不是利害关系人，无权提起诉讼。原审判决认定事实清楚，判决结果正确。请求：驳回上诉，维持原判。
原审第三人君豪房地产公司述称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求：驳回上诉，维持原判。
经本院审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为:一、关于滑县城乡规划局规划变更行为是否侵犯张红恩的合法权益。本案中，滑县城乡规划局针对君豪房地产公司的变更规划申请事项，对申请变更原因和变更后的规划设计的合理性进行了审查，认为变更后的总平面布置图符合项目的容积率、建筑密度等规划条件，对“蔚橪国际”小区第二期工程规划设计进行了变更。张红恩主张滑县城乡规划局规划变更后导致21号楼向北向东移动，其居住的一期工程17号楼的西侧空间、道路、绿化、公共设施以及其所在的楼房优越位置发生变化，相关权益受到了侵犯。但该规划变更只是对第二期工程进行的变更，并未影响张红恩通行、通风、采光等实际权益。二、关于滑县城乡规划局规划变更程序是否合法。滑县城乡规划局在审批同意“蔚橪国际”小区规划方案调整前，对“蔚橪国际小区变更项目”进行了公示，在“蔚橪国际”小区现场及滑县广播电视台、滑县城乡规划局网站上同步公示。根据《城乡规划法》第五十条第二款规定“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”滑县城乡规划局未按照上述规定组织召开听证会，在程序上存在瑕疵。因变更规划主要涉及“蔚橪国际”小区二期工程，对一期工程17号楼业主的相关权益并未造成严重影响，故上诉人张红恩主张滑县城乡规划局规划变更程序违法理由不足。三、关于张红恩主张的经济损失，其可通过其他合法途径予以解决。原审判决查明事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人张红恩的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张红恩负担。
本判决为终审判决。
审判长 程晓丽
审判员 崔永清
审判员 段 新
二〇一七年十二月二十日
书记员 荣 耀