浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙01行终25号
上诉人（原审原告）陆田林。
委托代理人戴俊（陆田林外孙）。
上诉人（原审原告）陆顺昌。
两上诉人共同委托代理人崔凤荣，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）淳安县国土资源局。
法定代表人徐宗强。
委托代理人郑斌。
委托代理人徐胜武，浙江千岛湖律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）淳安县千岛湖镇人民政府。
法定代表人王红娟。
委托代理人余炳成、章献彪，浙江泽道律师事务所律师。
上诉人陆田林、陆顺昌因与淳安县国土资源局（以下简称淳安县国土局）、淳安县千岛湖镇人民政府（以下简称千岛湖镇政府）拆迁行政裁决上诉一案，不服浙江省淳安县人民法院（2015）杭淳行初字第70号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案经本院审判委员会进行讨论并作出决定，现已审理终结。
淳安县国土局根据千岛湖镇政府的申请，于2015年4月29日作出淳土资裁字（2015）010号《房屋拆迁争议裁决书》（以下简称10号拆迁裁决），决定：一、陆田林、陆顺昌户安置人口为5＋1＋1人（其中1人独生子女增加人口，另1人为出嫁女特殊人口类型），安置面积：全部选择高层安置房时，安置面积为750平方米，同时享受另外20平方米安置房价购房指标；选择1套90平方米多层安置房，其余为高层安置房时，安置面积为730平方米，同时享受另外20平方米安置房价购房指标；选择货币安置方式时，安置面积为750平方米。二、陆田林、陆顺昌户位于千岛湖镇排岭村里联××号的房屋合法建筑面积应予以补偿，补偿价格以原选定的评估机构评估为准。根据淳安永盛房地产土地评估有限公司出具的千岛湖镇排岭村里联××号陆田林户房地产评估结果汇总表，由原有房屋合法面积房屋评估补偿金额、构筑物及其它附属设施补偿金额、装饰装修补偿金额组成，总计人民币2385267元。三、陆田林、陆顺昌户安置面积超过原住宅合法建筑面积465.19平方米的为未建面积，未建面积部分按比准价4200元／平方米计算补偿额。如选择调产安置高层安置房或货币安置的，未建面积为284.81平方米，补偿金额1196202元；如选择调产安置1套90平方米多层安置房，其余为高层安置房时，未建面积为264.81平方米，补偿金额1112202元。四、陆田林、陆顺昌户安置方式可由被申请人选择下列其中一种：1、如选择调产安置，安置地点为千岛湖镇里杉柏安置地块，全部选择高层安置房时，总面积770平方米；选择1套90平方米多层安置房，其余为高层安置房时，总面积750平方米。安置房性质为商品住房，安置房价格按照《淳安县千岛湖镇撤村建居集体土地房屋征收补偿安置实施办法》（安置房样本价6000元／平方米），陆田林、陆顺昌户安置房价款与房屋补偿款进行差价结算。2、如选择货币安置，陆田林、陆顺昌户自行解决住房的，补偿款由房屋评估补偿金额、构筑物及其它附属设施补偿金额、装饰装修补偿金额、未建面积补偿组成，同时再增加465.19平方米合法建筑补偿金额30%的货币安置奖励额690203元。千岛湖镇政府应向陆田林、陆顺昌户支付金额总计人民币4277672元。3、如选择货币安置与调产安置相结合的混合方式进行安置，补偿款由房屋评估补偿金额、构筑物及其它附属设施补偿金额、装饰装修补偿金额、未建面积补偿组成，不享受单独货币安置增加30%的货币安置奖励，安置房为千岛湖镇里杉柏安置地块商品住房。五、陆田林、陆顺昌户应在收到本裁决书之日起15日内完成搬迁腾空。陆田林、陆顺昌户选择调产安置方式的，从搬迁之日到被安置后的四个月内支付其房租补贴和临时过渡费；选择货币安置的，从其搬迁之日，支付其12个月的房租补贴和临时过渡费。房租补贴标准为每月3000元，临时过渡费标准，按实际安置人数7人，过渡期间每人每月补贴200元。支付搬家补贴费，搬家补贴费2400元，实行调产安置的支付2次搬家补贴费。陆田林、陆顺昌对此不服，向原审法院提起诉讼，请求撤销10号拆迁裁决；本案诉讼费由淳安县国土局承担。
原审法院经审理查明，陆田林、陆顺昌位于千岛湖镇排岭村里联××号住房共2幢，合法住房建筑总面积465.19平方米。住房1为三层，合法建筑面积278.04平方米，于1994年9月12日批准而建，审批时在册人口为5人，分别是陆田林、妻子方某甲、女儿陆某甲、长子陆某乙、次子陆顺昌。1996年9月11日进行了变更登记，变更内容是住房占地面积98平方米，而申请人和人口未变。住房2为二层，合法建筑面积187.15平方米，来源祖传，于1990年5月26日进行土地登记，住房占地面积105.7平方米。1991年，陆某甲与居民户口的戴某结婚，并于1992年4月18日生育一子戴俊。陆某甲、戴俊是农业户口，1999年陆田林、方某甲、陆某甲、陆顺昌、戴俊共同承包里联村的土地。2010年戴俊服兵役时户口曾迁出，2012年退伍后迁回。陆田林、陆顺昌的房屋现有在册人口7人，由两个公安户组成。其中一户的户籍号55×××01，户主陆田林、妻子方某甲、女儿陆某甲、外孙戴俊；另一户的户籍号55×××64，户主陆顺昌、妻子方爱美、儿子陆某丙（独生子女）。陆顺昌为陆田林儿子。2013年4月25日，中共淳安县委、淳安县人民政府决定对千岛湖镇东庄行政村、排岭行政村实施撤村建居工作，并发布《淳安县千岛湖镇撤村建居集体土地房屋征收补偿安置实施办法》（县委办（2013）50号），对房屋征收、补偿安置等政策进行了规范。8月9日，千岛湖镇撤村建居工作指挥部就出嫁女和非农等特殊人口的安置问题，根据补偿办法形成了《会议纪要》。11月27日，浙江省人民政府审批同意淳安县2013年度计划第十批次建设用地4.0779公顷（征收集体土地4.0779公顷）。淳安县千岛湖镇人民政府是征收集体土地房屋的实施主体。同年12月25日，淳安县国土局向千岛湖镇政府核发了淳土资拆许字（2013）第2号《房屋拆迁许可证》，许可事项如下：因千岛湖镇城中村排岭区块改造工程项目建设征用集体土地，需拆迁下列范围内的房屋及其附属物，特发此证；拆迁范围，千岛湖镇排岭行政村龙门坑、里联自然村，东、南、西、北均至排岭村土地，征用面积40779平方米；拆迁期限2013年12月25日至2015年12月24日；搬迁期限2013年12月25日至2014年2月28日。同月26日，淳安县国土局在杭州日报等处对该房屋拆迁许可的内容作了公告。陆田林、陆顺昌位于千岛湖镇排岭村里联××号房屋属于许可的拆迁范围。
千岛湖镇政府领取《房屋拆迁许可证》后，分别与杭州市房地产测绘公司、淳安永盛房地产土地评估有限公司签订了《房屋建筑面积测绘合同》和《房地产估价委托合同》，委托其对征收范围内的房屋进行丈量和评估。陆田林、陆顺昌户已完成了丈量和评估，房屋1建筑面积278.04平方米，房屋2建筑面积187.15平方米。房地产评估（包括建筑物、装饰装修、附属物）总金额是2385267元。2015年3月27日，千岛湖镇政府将陆田林、陆顺昌户的被征收住房合法建筑面积、安置人口和安置面积告示送达陆田林、陆顺昌户，其中将陆某甲确定为出嫁女，告示书还告知“被征迁人有异议的，可在5日内以书面形式向本单位提出异议”。同日，千岛湖镇政府又将陆田林、陆顺昌户的房屋征迁价格评估结果告示送达陆田林、陆顺昌户。事后，双方未能签订补偿安置协议，千岛湖镇政府即向淳安县国土局提出房屋拆迁裁决申请，淳安县国土局于4月1日审核受理后，先后通知陆田林、陆顺昌户参与答辩和调解。同年4月16日上午，淳安县国土局主持调解会，因陆田林、陆顺昌方缺席，故淳安县国土局终止调解。4月17日，淳安县国土局向陆田林、陆顺昌户发出《催促签订拆迁补偿安置协议通知书》。4月29日，淳安县国土局作出10号拆迁裁决，其中按照《淳安县千岛湖镇撤村建居集体土地房屋征收补偿安置实施办法》、千岛湖镇撤村建居指挥部会议纪要的规定，将陆田林的女儿陆某甲、外孙戴俊确认为属在村与父母一同居住的出嫁女及其子女，可1人享受90平方米高层安置房住，另一人享受20平方米高层安置房指标。次日，淳安县国土局向双方当事人送达了行政裁决书。陆田林、陆顺昌不服，遂来院诉讼。
原审法院认为，因为涉案所要征收的房屋属于集体所有土地上的房屋，而不属于国有土地上的房屋，故应适用关于征用集体所有土地房屋的法律法规及规范性文件审查行政行为的合法性。根据拆迁许可证生效的时间，参照《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十三条第一款、第三十六条和《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第二十二条的规定，淳安县国土局是集体土地房屋征收争议的裁决机关。根据浙江省人民政府《浙江省建设用地审批意见书》［批准文号：浙土字A（2013）-0404）、淳安县国土资源局《房屋拆迁许可证》［淳土资拆许字（2013）第2号］等批准、许可内容和中共淳安县委、淳安县人民政府《关于开展千岛湖镇撤村建居工作的实施意见》（县委（2013））21号）等文件精神，千岛湖镇政府是适格的集体所有土地房屋征收的实施主体，且具有拆迁主体资格。淳安县国土局作出的淳土资拆许字（2013）第2号《房屋拆迁许可证》虽与本案《房屋拆迁争议裁决书》有关联，但分属两个独立的行政行为，《房屋拆迁许可证》在不被判决撤销或确认无效的情形下，并不影响房屋拆迁争议裁决的效力。陆田林、陆顺昌户所有的房屋坐落在千岛湖镇排岭村里联××号，是本次征收的拆迁范围。因双方不能签订补偿安置协议而由千岛湖镇政府申请淳安县国土局对房屋拆迁争议进行裁决，其申请符合法定条件。淳安县国土局受理申请后，先后履行了受理、通知答辩、先行调解、催促签约和裁决，符合《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》规定的程序，虽然行政行为的程序也有一些不尽规范之处，但只要行政行为没有实质侵犯行政管理相对人的合法利益，就不会丧失其合法性。淳安县国土局在行政裁决程序中根据千岛湖镇政府提供的材料，审查认定陆田林、陆顺昌户的被征收房屋的审批情况和合法建筑面积、房屋评估总金额的基本事实清楚，主要证据充分。《淳安县千岛湖镇撤村建居集体土地房屋征收补偿安置实施办法》是适用于淳安县千岛湖镇撤村建居项目征收集体土地房屋补偿和安置的政策依据，裁决书已经依据补偿办法确定了具体的补偿内容；涉及的房屋区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等事实，均有证据支持；被征收房屋的室内装饰装修及附房价值，已经按照评估确定；搬迁费、奖励费，也已经依照补偿办法确定。千岛湖镇撤村建居工作指挥部关于出嫁女和非农等特殊人口的安置问题的《会议纪要》，系根据补偿办法而形成，也已适当考虑了这些人口的利益，故淳安县国土局裁决时予以采用，并无不当。淳安县国土局根据该实施办法规定的安置条件、安置标准和奖励政策，对争议事项作出的可供选择的原则性裁决，并无不妥。因此，陆田林、陆顺昌提出裁决违法的理由，不予采纳。综上，淳安县国土局作出的10号拆迁裁决，认定的基本事实清楚、适用的法律和政策准确、裁决程序合法，应予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陆田林、陆顺昌要求撤销淳安县国土局10号拆迁裁决的诉讼请求。案件受理费50元，由陆田林、陆顺昌负担。
上诉人陆田林、陆顺昌不服原审判决提起上诉称，一、被诉10号拆迁裁决的制作前提违法。作为10号拆迁裁决必备前置文件的淳土资拆许字（2013）第2号《房屋拆迁许可证》已被依法确认违法。二、淳安县国土资源局不具备裁决的法定职权。《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，……”行政法规已明确了征收实施主体，对案涉集体土地上的附着物的补偿也应据此确定主体。三、千岛湖镇人民政府作为行政机关直接介入拆迁违法。本案拆迁人未按照《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第四条的规定，在申请裁决时提交应当提交的资料，不具备裁决的条件。被诉裁决的主要依据《评估结果汇总表》未送达上诉人，评估缺失《房地产估价规范》要求的重要组成部分。评估机构选定无证据证明征求了被拆迁人的意见，其选定违法。评估未履行实地查勘程序，缺少评估对象的内外部照片，装潢、附属物项目、数量与实际情况严重不符。评估未采用市场比较法，其评估方法的选用不合法。四、被诉行政裁决行为适用法律错误。本案应当参照《城市房屋拆迁管理条例》，适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，而非《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》或《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》。为此，请求撤销淳安县人民法院作出的（2015）杭淳行初字第70号行政判决；撤销10号拆迁裁决；诉讼费全部由被上诉人承担。
被上诉人淳安县国土局答辩称，一、淳土资拆许字（2013）第2号《房屋拆迁许可证》虽被确认违法但未被撤销，故仍具有法律效力。二、根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十三条第一款规定：“拆迁人与被拆迁人对补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置方式、安置地点、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项有争议，经协商达不成协议时，由市土地管理部门裁决。”第三十六条规定：“杭州市所辖各县（市）征地拆迁，可参照本条例执行。”另外，《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第二十二条规定：“萧山区、余杭区和市辖各县（市）辖区范围内征用集体所有土地房屋拆迁争议的裁决，可参照本办法执行。”因此，针对淳安县范围内集体所有土地房屋的拆迁争议，我局具有作出行政裁决的职权依据。三、千岛湖镇人民政府是案涉城中村改造征收的集体土地房屋征收工作的实施主体，其可以成为拆迁人。该拆迁人申请案涉裁决时，已按照《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第六条第一款的规定，提交了应当提交的资料。《建筑物现场调查表》的产权人栏中有陆顺昌的亲笔签名，证明评估机构已对上诉人房屋实地踏勘。四、原审判决适用法律正确。《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》和《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》是规范杭州市及所辖各县（市）征收集体所有土地房屋拆迁行为的地方性法规，并不违反上位法。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求维持原审判决。
被上诉人淳安县千岛湖镇人民政府答辩称，淳安县国土资源局根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》、《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》具有作出案涉裁决的职权。案涉拆迁许可行为虽被确认违法，但因公共利益未被撤销，司法机关仍确认其法律效力，因此被诉裁决的作出未丧失基础。上诉人引用的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》等与本案集体土地上房屋没有关联。案涉评估单位为有资质的机构，评估完成后也将结果送达给了上诉人，上诉人收到后未提出实质异议，甚至在一审中也未提出实质性异议。《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》系有效的地方性法规，本案中应予适用。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求维持。
综合各方当事人质证、辩论的情况，本院确认原审认定的基本案件事实。二审另查明，案涉淳土资拆许字（2013）第2号拆迁行政许可行为由淳安县人民法院于2015年9月16日作出（2015）杭淳行重字第2号行政判决，以该拆迁行政许可行为程序违法，但涉及公共利益为由，判决确认淳安县国土资源局于2013年12月25日作出淳土资拆许字（2013）第2号房屋拆迁许可证的行政行为违法。该案经上诉，本院于2015年12月8日作出浙杭行终字第502号终审判决，驳回上诉，维持原判。
本院认为，根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十三条第一款、第三十六条以及《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第二十二条的规定，淳安县国土资源局可以成为淳安县行政区划范围内征收集体所有土地房屋拆迁争议的裁决机关。
本案系征用集体所有土地引起的房屋拆迁，故上诉人以《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》、《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定质疑案涉集体土地房屋拆迁的意见不能成立。
针对上诉人案涉评估结果缺失《房地产估价规范》要求的重要组成部分的意见，本院认为，鉴于《房地产估价规范》系推荐性标准，在上诉人经要求不能明确案涉评估结果对其实际权益产生何种影响的情况下，案涉评估结果作为被诉拆迁裁决的证据应予认可。同时，《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第十四条第二款规定：“当事人对评估金额有异议，应当先由原评估机构进行复核，对复核结果仍有异议的，由裁决机关委托征用集体所有土地房屋拆迁价格评估技术委员会进行鉴定或者重新评估。”本案中，对上诉人千岛湖镇排岭村里联××号房屋的征迁价格评估结果告示已于2015年3月27日送达陆田林，告示载明“被拆迁人对补偿金额等内容有异议的，可在5日内以书面形式……提出异议”。但上诉人户一直未就评估结果提出异议，故案涉评估结果在被诉裁决行为中具备合法存在的基础。
关于上诉人提出的对评估机构选定的质疑，因该内容属于拆迁行政许可中应当审查的内容，故本案中不予审查，且根据二审补充查明的事实，案涉淳土资拆许字（2013）第2号拆迁行政许可行为被生效判决确认违法，并保留效力。故不存在被诉拆迁行政裁决丧失拆迁许可的基础的问题。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费人民币50元，由上诉人陆田林、陆顺昌负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 洵
代理审判员 唐莹祺
代理审判员 李希芝
二〇一六年五月十一日
书 记 员 金 玲