内蒙古自治区宁城县人民法院
p t ” > 行 政 判 决 书
（2018）内0429行初4号
原告吕国芬，女，1962年2月17日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区宁城县。
原告陈东辉，男，1960年6月22日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区宁城县。
被告宁城县八里罕镇人民政府。住所地：内蒙古自治区宁城县八里罕镇八里罕村。
法定代表人李树敏，镇长。
负责人牟春风，副镇长。
委托代理人高贤，内蒙古天来律师事务所律师。
原告吕国芬、陈东辉诉被告宁城县八里罕镇人民政府其他行政行为一案，于2018年1月12日向本院提起行政诉讼。本院同日立案受理后，于2018年1月15日依法向被告送达了诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月11日公开开庭审理了本案。原告吕国芬、陈东辉，被告宁城县八里罕镇人民政府的负责人牟春风、委托代理人高贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告宁城县八里罕镇人民政府针对吕国芬和陈东辉提出的《重新确认土地权属归属》的申请，于2017年12月5日作出《关于吕国芬、陈东辉要求<重新确认土地权属归属>申请的确权决定》。经调查认为，吕申于1994年搬走至其死亡期间，吕申一直未在一组生活，具备宁党发（1998）61号文件第四条第三款规定的条件，即”举家外出二年以上，户口未迁出者，承包地抽回集体管理，本户不得私自转包他人经营”。依据《土地法》中”农村土地实行集体所有制”规定，农村集体是以村民组为单位，二申请人是二组村民，无权到一组主张土地承包经营权，吕国芬和陈东辉不是权利义务人，二人主张主体错误。并且二人已经在二组分得承包地，当然没有资格再向一组主张分得承包地。农村土地承包经营权调整及流转必须由该村民组集体讨论决定后通过。八里罕镇政府与塔其营子村委会曾征求塔其营子村一组村民的意见，得到的答复是：一组不能将已故吕申的承包地交给不属于本组的二申请人经营。依据《土地承包法》的规定，按照”谁所有，谁发包”的原则，土地属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村委会发包。所以八里罕镇政府不能责令塔其营子村委会限期办理于法无据的工作。至于申请人要求塔其营子村委会直接责任人等赔偿损失、赔礼道歉无事实依据。最终决定，二人的申请事项无事实理由，无法律、政策依据，故不予支持。
原告吕国芬、陈东辉诉称，原告吕国芬于1979年和1981年与父母和二姐、三姐两次在××县分得自留地3.6亩、猪饲料地0.4亩和河荒地4亩。上述土地于1999年2月，在村治保主任李景明的鼓动下，被群众哄抢。多年来，原告不间断地请求被告给予依法保护，确认土地承包经营权。但被告在法院责令其履行法定职责的情况下，做出了与事实不符的处理决定。
一、《决定》认定事实错误。原告吕国芬的父母生育原告等四姐妹，无男孩。父亲吕申、母亲吕赵氏老年后，一直居住于原告家，由原告赡养，直到去世(母亲于1994年去世，父亲于l997年去世)。而被告却将原告父母在女儿家居住认定为举家外出二年以上，因此适用宁党发(1998)61号文件第四条第三款：”举家外出二年以上，户口未迁出者，承包地抽回集体管理，本户不得私自转包他人”，决定对原告的请求不予支持。首先，父母由原告赡养，又在同一行政村，被告认定吕申一家举家外出二年以上错误。其次，虽然吕国芬现嫁到二组，但地是在自己未出嫁时分得的(现在二组没有分得上述土地)。另外，吕国芬的父母去世后，该项土地使用权由其子女继承，这与原告不在一组没有关系。尽人皆知，猪饲料地、自留地和河荒地是多年不变的土地使用权。原告主张权利，有法律和政策依据。第三，原告吕国芬嫁到二组后，只分得了承包地，而未分得上述土地。被告笼统地说吕申四个女儿出嫁后在所在村组分得了土地，从而掩盖塔其营子村一组哄抢原告吕国芬娘家土地的事实。第四，《决定》称：吕申去世后，一组将土地收归集体管理。这一认定歪曲事实，说土地由集体收回管理，可现在该土地在1999年被小组分到了各户。
二、《决定》适用法律、政策错误。宁城县县委、宁城县人民政府《关于处理全县土地承包工作中遗留问题的补充规定》(宁党发[l998]61号)第四条3项：”举家外出二年以上，户口未迁出者，承包地抽回集体管理，本户不得私自转包经营。待本户返回后，集体再将承包地发包给本户”。在这里，关键是对”举家外出二年以上”的”外出”怎样定义和理解。外出，是指离开小组、离开村、离开乡镇、还是离开本县?虽然，文件未进行解释，但从文义和正常理解看，应当是离开本县二年以上。本案中，吕申年迈后，为了生存变卖家产到本村二组，接受原告的赡养，这不属于文件规定的”举家外出”。同时，原告赡养老人的行为，符合中华民族传统美德和公序良俗，应当受到肯定和赞许。吕申老年后，将承包地、自留地，委托原告耕种或者转包给原告，是承包权人的合法权益，也是赡养应有之义。不能进行否定性评价。另外，即使认定吕申”举家外出二年以上”，那么，按政策也应当将抽回的承包地由集体管理，本户不得私自转包经营，待本户返回后，集体再将承包地发包给本户。可是，事实相反。另外，家庭承包，是以户为单位取得的土地承包经营权。承包期内家庭成员中某个或部分成员死亡的，不发生抽回其承包地问题。就是《土地承包法》第二十七条规定的”承包期内，发包方不得调整承包地”，也就是”减人不减地，增人不增地”规定的法律化。吕申、吕国芝，均去世于1999年之后，依法不应当抽回其承包地。因此，被告以申请人吕国芬、陈东辉系二组村民，无权到一组承包土地的理由错误，是对国家政策和法律的曲解。
三、被告对自己的法定职责理解错误。农村土地承包法规定了乡镇人民政府在土地承包工作中的法定职责：乡镇人民政府负责本行政区域内农村土地承包及合同管理工作。这里”本行政区域内”指的是八里罕镇政府所管辖的区域。凡是在八里罕镇政府所管辖的区域内所发生的土地承包经营权纠纷，被告均有责任进行处理。而不是因原告系二组的村民，到一组主张合法的土地转包经营权，被告就无权处理。
综上所述，被告的决定，违背国家政策和法律，故请求予以撤销《关于吕国芬、陈东辉要求<重新确认土地权属>申请的确权决定》。
原告吕国芬、陈东辉向本院提交的证据及被告宁城县八里罕镇人民政府的质证意见：
证据1、申请人土地（自留地）台账（证据来源村委会、八里罕镇政府），他人建房互换证明（皇甫海丽，吕少明，吕少东）二份（复印件），证明双方互换土地3.6亩于营子前，不含饲料地0.4亩。
证据2、河荒地4亩地邻证明，证明存在河荒地4亩，长期不变。
证据3、中共宁党发60号文，八里罕政府转发（1997年12月23日60号文），政府提供塔其营子村委会稳定完善土地承包关系实施方案。证明涉案土地长期不变，不在二轮调整的范围内。
证据4、塔其营子村证明、原告小件物品接收单凭证、潘国仪的证明、塔其营子医疗点的证明。证明吕申接受原告赡养治病，与吕国芬、陈东辉生活在一起。
证据5、（2017）内0429行初1号行政判决书与二审（2017）内行终188号行政判决书，证明法院判决被告应履行作出具体行政行为的职责。
被告对证据1质证称，对该组证据真实性无法确认，对证据的内容、土地的来源及互换过程，因历史事件较久，也无法确认其是否真实，另该组证据与本案没有关联性。对证据2、4质证认为证据的真实性无法确认，原告证明目的不能成立，与本案土地承包经营权无关。对证据3质证称文件有，实施方案没有，两份文件不能证明原告的证明目的。对证据5质证称无异议。
被告宁城县八里罕镇人民政府辩称：一、被告对原告的申请事项不享有行政处理的法定职权，故不能进行行政处理。原告向被告提出的两个请求事项，一是请求被告依法责令塔其营子村委会等人限期归还自留地3．6亩，河荒地4亩，猪饲料地0．4亩，共计8亩，赔偿损失；二是请求被告追究塔其营子村委会直接责任人，伪证人，共同赔偿因此造成的损失，消除影响，公开赔礼道歉；三是对渎职、失职，混淆是非的行政行为进行问责。我国现行法律均没有规定被告对原告的这些请求享有处理的职责和权限，原告的请求无法律依据。原告因吕申名下的土地在二轮土地承包时被所在村组收回一事与村组发生纠纷，对于这类农村土地承包经营权纠纷，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条以及《中华人民共和国农村土地承包纠纷调解仲裁法》的规定，被告作为乡镇人民政府，只有调解的职能，法律并没有赋予被告对此类纠纷作出具体行政行为的职权，被告不能进行行政处理。
二、原告诉称的几点理由均不能成为其请求事项的依据，而且这些理由均不能成立。第一，关于对宁城县委、宁城县人民政府《关于处理全县土地承包工作遗留问题的补充规定》(宁党发[1998]6l号)第四条第3项中”举家外出”的理解，因为农村土地承包是对农民集体所有土地的承包，从文义和目的角度理解，”举家外出”应为离开所在村或者小组集体。原告将其理解为”离开本县”，作了不当的扩充解释，这种理解不符合我国农村土地承包的法理和政策。而且该文件在末尾规定了”本《补充规定》由县稳定和完善土地承包工作领导小组办公室负责解释”，依据该规定，对”举家外出”的范围应以该机构的解释为准。第二，关于被告在农村土地承包工作中的法定职责，除了前面所述对土地承包经营权纠纷进行调解外，《中华人民共和国农村土地承包法》在总则第十一条里规定了乡镇人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。该规定与原告主张的对土地承包经营权进行处理没有逻辑关系，不能成为原告主张的法律依据。
最后，对于原告的申请事项，被告出于解决纠纷、化解矛盾的角度考虑，进行了调查了解，也作了调解工作。原告所提出的争议，实际上是与土地所属的八里罕镇塔其营子村一组集体之间的土地承包经营权纠纷，根据《中华人民共和国物权法》第五十九条第一款、第二款第一项、第六十条第二项、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条的规定，该土地因属于一组集体所有，对于其承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包，应当由一组村民按民主议定程序集体决定。被告作为一级地方政府，不得干预属于一组村民自治范围内的事项，这才是依法行政的基本要求。原告要求被告进行处理，显然超越了被告职权范围，对其申请被告实不能满足，故作出不予支持的决定，请人民法院依法予以维持。
被告宁城县八里罕镇人民政府在举证期限内向本院提交的证据及原告吕国芬、陈东辉的质证意见：
证据1、关于吕国芬、陈东辉要求重新确认土地权归属的申请书（复印件），证明被告依原告的申请作出处理决定。
证据2、宁农仲案[2013]第2号仲裁裁决书（复印件）、（2013）宁民初字第02763号民事裁定书（复印件）、（2013）赤民一终字第1282号民事裁定书（复印件）、塔其营子村关于陈东辉、吕国芬要求其父亲吕森（申）土地承包经营权一事的意见、塔其营子村两委班子、监督委员会、一组村民代表会议记录（复印件），证明原告申请事项曾经农村土地承包仲裁委员会仲裁、市县两级法院诉讼审理，吕森（吕申）在1994年举家外出，塔其营子村一组二轮土地承包时按照宁城县委（1998）61号文件规定将其家庭承包地收归集体（包括人均承包田、自留地、河荒地）管理，认为原告不具有承包的资格。
证据3、常住人口登记表（复印件）、房屋卖契（复印件）、火化收据（复印件）。证明吕森（吕申）、吕国芝、王明强、王颖4人原为塔其营子村一组户口，吕申于1994年2月4日将房屋及宅院卖给吕国志，后吕申于1997年10月7日病故火化。
证据4、宁城县委文件（宁党发[1997]60号、[1998]61号）（复印件），证明二轮土地承包时的政策性规定，文件的解释权在县稳定和完善土地承包工作领导小组办公室。
原告对证据1、4质证称无异议。对证据2质证称仲裁书为无效仲裁，已起诉，两级法院的裁定只是程序上的驳回，未解决实际问题。对证据3质证称卖房契约与涉案土地没有任何关系（我不确定其是否属实），我认为不真实，手印基本上都是一个人印的，吕申于1997年10月7日去世属实。
经审理查明，原告吕国芬与原告陈东辉系夫妻关系，是宁城县八里罕镇塔其营子村2组村民。原告吕国芬系吕申（森）、吕赵氏的女儿。吕申、吕赵氏系宁城县八里罕镇塔其营子村1组村民，吕赵氏于1994年去世，吕申于1997年10月7日去世。2016年8月25日原告向被告提出了《重新确认土地权属归属申请》，2017年2月6日原告向被告邮寄了一份《致八里罕镇政府土地权属归属不作为的公开声明》。因被告宁城县八里罕镇人民政府针对上述申请一直未作答复，2017年3月7日，原告吕国芬、陈东辉向本院提起行政诉讼，同年7月19日本院作出（2017）内0429行初1号行政判决：”一、被告宁城县八里罕镇人民政府于本判决生效后二个月内对原告吕国芬、陈东辉于2016年8月25日提出的履行法定职责申请依法作出处理；二、驳回原告吕国芬、陈东辉其他诉讼请求。”被告宁城县八里罕镇人民政府不服在法定期限内向赤峰市中级人民法院提起上诉，2017年10月31日，赤峰市中级人民法院作出（2017）内04行终188号行政判决：”驳回上诉，维持原判”。被告宁城县八里罕镇人民政府于2017年12月5日作出罕政发[2017]178号《关于吕国芬、陈东辉要求<重新确认土地权属归属>申请的确权决定》，决定二人的申请事项无事实理由，无法律、政策依据，故不予支持。原告吕国芬、陈东辉不服该决定，向本院提起行政诉讼。
另查明，被告宁城县八里罕镇人民政府未提交证据证明在作出决定时曾告知二原告依法享有举证、陈述、申辩等相关权利。
上述事实有原、被告举出的证据证实，可以认定。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案诉讼中，被告宁城县八里罕镇人民政府未提交证据证明在作出罕政发[2017]178号《关于吕国芬、陈东辉要求<重新确认土地权属归属>申请的确权决定》过程中已告知二原告依法享有举证、陈述、申辩等权利，未使其相关权利得到充分保障。被告宁城县八里罕镇人民政府作出的罕政发[2017]178号《关于吕国芬、陈东辉要求<重新确认土地权属归属>申请的确权决定》不符合国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定的行政行为程序正当的基本要求。本案被诉行政行为程序违法，依法应予撤销，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项之规定，判决如下：
撤销被告宁城县八里罕镇人民政府于2017年12月5日作出的罕政发[2017]178号《关于吕国芬、陈东辉要求<重新确认土地权属归属>申请的确权决定》。
案件受理费50元，由被告宁城县八里罕镇人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于赤峰市中级人民法院。
审判长陈国玉
审判员刘艳红
人民陪审员柴景慧
二O一八年六月十一日
书记员张惠杰