河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）郑行初字第22号
原告班鹏飞，男，汉族，1987年9月14日出生。
委托代理人黄祖章，河南铁正律师事务所律师。
被告郑州市人民政府。
法定代表人马懿，市长。
委托代理人吕宇航，郑州市人民政府法制办工作人员。
委托代理人王华杰，郑州市人民政府法制办工作人员。
第三人郑州市二七区人民政府。
法定代表人陈红民，区长。
委托代理人郑改英，郑州市二七区国土资源局工作人员。
委托代理人马新民，河南良仁律师事务所律师。
第三人何自学，男，汉族，1965年12月1日出生。
委托代理人董永强，郑州市中原区建设路法律服务所法律工作者。
第三人李伟，男，汉族，1968年3月24日出生。
委托代理人黄祖章，河南铁正律师事务所律师。
原告班鹏飞不服被告郑州市人民政府行政复议一案，于2013年12月30日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年3月19日公开开庭审理了本案。原告班鹏飞的委托代理人黄祖章，被告郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）的委托代理人吕宇航、王华杰，第三人郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）的委托代理人郑改英、马新民，第三人何自学及其委托代理人董永强，第三人李伟的委托代理人黄祖章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告郑州市政府针对申请人何自学以二七区政府为被申请人请求确认涉案宅基地使用权人变更违法的复议申请，于2013年11月11日作出郑政（行复决）（2013）640号行政复议决定书。
被告经审理查明：1.涉案宅基地位于郑州市二七区京广路办事处冯庄村西街23号，第三人李伟非该村村民，申请人、第三人班鹏飞为该村村民。申请人曾为涉案宅基地使用权人，被申请人将使用权人变更为第三人李伟后，由于第三人李伟将宅基地上房屋转让给第三人班鹏飞，被申请人再次将使用权人由李伟变成班鹏飞。根据被申请人提供的证据材料，不能确定被申请人两次变更涉案宅基地使用权人的具体时间。2.被申请人称第一次变更登记系申请人与第三人李伟的合意，但未提供证据证明。申请人于1999年得知被申请人第一次变更行为，于2010年得知被申请人第二次变更行为，后经二七区国土资源局告知应先行提起行政复议后，提出行政复议申请。
另查明，在2010年，郑州市二七区冯庄村社区改造项目指挥部已与第三人班鹏飞签订《拆迁安置补偿协议》，涉案宅基地已进行拆迁补偿。
被告认为：1.申请人虽于1999年已得知被申请人将涉案宅基地使用权变更为第三人李伟，但由于被申请人再次将使用权人由李伟变更为第三人班鹏飞，导致申请人合法权益再次受到影响，被申请人应当对由于两次变更行政行为导致申请人合法权益可能遭受的侵害负责，申请人的所提申请并未超出其权利请求范围。申请人于2010年获知其具有提起行政复议的权利后，即提起行政复议申请，被申请人认为申请人超期提出，但未提供证据予以证明，对于该主张，被告不予支持。2.第三人李伟并非二七区冯庄村集体成员，在申请人不知情的情况下，将涉案宅基地使用权人变更为非本村集体组织成员，被申请人未证明其合法性。将涉案宅基地使用权人由申请人变更至第三人李伟在先，由第三人李伟变更至第三人班鹏飞后，但两人曾持有的集体土地建设用地使用证颁发日期均为1993年3月29日。被申请人的变更登记行为主要事实不清，证据不足。3.根据《河南省农村宅基地用地管理办法》第十五条规定：“县（市、区）、乡（镇）、村应把农村宅基地用地管理纳入地籍管理，以村为单位建立完善的地籍档案。宅基地使用权需要变更的，按照地籍管理的要求，报核发土地使用证部门办理变更登记和换证手续”。本案中，被申请人提供的证据材料中没有其办理宅基地使用权变更登记的相关手续，不符合上述规定，违反法定程序。
综上，被申请人对涉案宅基地使用权的变更登记行为主要事实不清，证据不足，违反法定程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第3目之规定，同时根据涉案宅基地已进行拆迁补偿的现状，被告决定：确认被申请人对二七区京广路办事处冯庄村西街23号宅基地使用权人的变更行为违法。
被告在法定举证期限内向本院提交的作出被诉具体行政行为的证据有：
第一组证据：申请人申请行政复议时提交的证据材料：1.行政复议申请书及事实经过；2.二七集建（93）字第0207107号土地证；3.齐闫礼乡土地管理所证明；4.二七区国土资源局回复；5.二七区人民法院行政裁定书；6.土地登记审批表；7.地籍调查申报表；8.何自学身份证；9.何自学户口证明；10快递复印件；11.二七区冯庄村委会证明；12.二七区政府2010年收文处理笺；13.申请人于2013年9月17日提交的询问笔录。以上证据证明答辩人依法受理被答辩人提出的行政复议申请。
第二组证据：被申请人及第三人提交的答复及相关证据材料：（一）被申请人行政复议答复书及其提交的证据材料：1.二七区政府行政复议答复书；2.郑州市二七区人民法院民事裁定书（1999）二七民初字第446号；3.河南省郑州市中级人民法院民事裁定书（1999）郑法民终字第1817号；4.郑州市二七区齐闫礼乡宅基地使用登记表；5.集体土地建设用地使用证；6.建筑许可证；7.土地登记档案。（二）第三人班鹏飞提交的证据：1.户籍证明；2.韩娟证明；3.购房协议书；4.集体土地使用证；5.建房通知；6.建筑许可证；7.证明；8.购房经过。（三）第三人李伟提交的证据：1.购房收据；2.维修房屋收据；3.新建厕所、厨房安装费收据；4.购房协议书；5.二七公安分局齐闫礼派出所证明；6.集体土地使用证；7.建筑许可证；8.建房通知书；9.冯庄村委证明；10.魏长勤证明；11.购房经过；12.李金贵、孟全有、王新安证明。以上证据证明二七区政府对涉案宅基地使用权的变更登记行为主要事实不清、证据不足，违反法定程序。
第三组证据：1.《冯庄村民回迁安置分房抓阄序号》；2.班鹏飞与二七区冯庄社区改造项目指挥部签订的《拆迁补偿安置协议》；3.《拆迁费用结算清单》2份。以上证据证明涉案宅基地的现状，已拆迁补偿完毕。
第四组证据：1.行政复议听证笔录；2.郑政（行复决）（2013）640号行政复议决定书。
第五组证据：适用依据。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第3目。以上证据证明适用依据正确。
原告诉称：第三人何自学申请宅基地使用权侵权是因为第三人二七区政府将其名下的宅基地证书变更至李伟名下所致，与原告不直接形成法律关系。决定书将何自学的权利延伸到原告行使不当。何自学自1999年已经知道二七区政府的具体行政行为的内容。本次申请行政复议超过两年的法定期限，被告不应当受理。此次复议程序系重复做出，却仍是上次的复议主审人，其程序违法。被告作出的决定书认定事实有误，复议程序违法。复议决定是错误的，应当予以撤销。综上所述，原告认为被告的行政行为侵害了原告的合法权益，请求撤销被告作出的郑政（行复议）（2013）640号行政复议决定书。
原告在法定举证期限内提交的证据有：
1.郑政（行复决）（2013）640号行政复议决定书，证明被诉复议决定的存在。2.郑州市二七区法院（1999）二七民初字第446号民事裁定；3.市中院（1999）郑法民终字第1817号民事裁定书；证据2.3.证明第三人何自学已经知道行政复议时间。4.班鹏飞二七集建（93）字第0207107号集体土地建设用地使用证；5.班鹏飞建筑许可证和建房通知；证据4.5.证明该地经批准，原告享有使用权，并允许建房及建房后经验收合格。6.郑州市公安局二七分局齐礼闫派出所1999年5月1日出具的证明，证明何自学到冯庄村入户时间。7.购房协议书，证明班鹏飞之父和李伟签订房屋买卖合同，于2005年5月16日班鹏飞已经购到该处房产。
被告郑州市政府辩称：被告郑州市政府作出的郑政（行复决）（2013）640号行政复议决定合法。理由如下：
一、640号复议决定是针对二七区政府的纠错行为，并未影响班鹏飞合法权益。何自学合法权益所受侵害，是由于二七区政府前后两次违法变更登记导致的，无法也不能割裂开来。第一次违法变更，直接侵害何自学合法权益，第二次违法变更，延续并扩大了这种侵害状态，如果割裂开来，由于第二次违法变更登记给何自学合法权益所造成的损害，谁来承担？将何自学的维权触角延伸至班鹏飞的是二七区政府，而不是郑州市政府。
由于二七区政府的违法变更登记，不仅导致何自学合法权益受到损害，而且也影响了班鹏飞的信赖利益，根据信赖利益保护原则，应由二七区政府承担由于自身违法行为而对班鹏飞合法权利可能造成的损害。640号复议决定纠正二七区政府的违法行为并无不当。
二、640号复议决定程序合法。何自学于2010年得知二七区政府第二次变更行为，后经二七区国土资源局告知应先行提起行政复议后，提出行政复议申请，并未超过法定复议期限。
640号复议决定系郑州市政府依法作出，并未违反法定程序，班鹏飞称程序违法，于法无据。
综上，郑州市政府所作640号复议决定并未影响被答辩人班鹏飞的合法权益，且程序合法，应予维持。故请求依法驳回班鹏飞的诉讼请求。
第三人二七区政府述称：第三人何自学提出的复议申请超过了法定复议期间，复议请求超出了其权利范围，答辩人二七区政府的行政行为合法，被告作出的复议决定错误，应当予以撤销。答辩人认为：1.第三人何自学提出的复议申请超过了法定期间。第三人何自学于1999年即知道答辩人作出的行政行为侵害了其合法权益，于2010年11月29日才提出行政复议申请，明显超过法定的行政复议期间。所以，第三人何自学的复议申请应当决定不予受理。2.第三人何自学的复议请求超出了权利范围。第三人何自学申请所指宅基地使用权灭失是因变更至李伟名下所致。因此，第三人何自学仅有权对该次变更的行政行为主张权利，其请求波及李伟和班鹏飞之间的变更，显然超出了权利范围。我国行政法“效力先定”原则是指行政行为一经作出，即确认其合法有效，非经法定程序撤销或变更，该行政行为便合法存续。第三人何自学在法定期间未对答辩人的行政行为主张权利，故其行政行为的有效性便不可改变。关于答辩人将第三人李伟变更为班鹏飞所作的行政行为，其诉权由第三人李伟享有，第三人何自学并不再享有诉权。被告所作复议决定称何自学“合法权益再次受到影响，被申请人应当对由于两次变更行为导致申请人合法权益可能遭受的侵害负责”是没有法律依据的。3.答辩人所作行政行为合法。本案涉诉宅基地使用权是李伟之父李国林购买郑州市齐礼闫乡冯庄村房屋而所得，错登记至第三人何自学名下后经李伟之父李国林与第三人何自学协商同意，更正为李伟。班鹏飞和李伟是因房屋买卖而自愿变更为班鹏飞。答辩人对第三人何自学宅基地使用权的变更，是经其同意后而作出的行政行为，依当时的土地管理法律法规，并无不当。所以答辩人所作行政行为合法。综上所述，答辩人认为被告作出的复议决定错误，应当判决支持被答辩人的诉讼请求。
第三人二七区政府在法定举证期限内向本院提交的证据有：
第一组证据：（1999）二七区民初字第446号民事卷宗复制材料一份，从郑州市二七区人民法院复印。证明1999年第三人何自学即知道二七区政府的行政行为，其申请复议超过了法定期限，同时证明本案申请涉及的宅基地使用权是由第三人何自学更正为李伟，第三人何自学仅有权对该次变更行为主张权利。
第二组证据：本案涉及的土地登记档案材料一份，从二七区国土资源局调取。证明二七区政府所作行政行为事实清楚。
第三组证据：1988年、1999年颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》各一份，证明二七区政府所作行政行为分别符合两法第三十八条和第六十二条的规定，其行政行为适用法律和程序合法。
第三人何自学当庭辩称：除了和郑州市政府的答辩意见一致外，何自学是合法取得的宅基地，且未正式通知何自学申请复议，因此何自学的宅基地合法有据，作出的决定正确。请求依法驳回原告的诉请。
第三人何自学在法定举证期限内提交的证据有：
1．土地登记审批表及地籍调查申报表，证明该处宅基地是第三人何自学依法取得。2.宅基地使用证登记表及变更为李伟的使用证证明，证明二七区政府以涂改的形式违法将何自学的宅基地变更为李伟。3.齐礼闫乡土地管理所、冯庄村委会证明及李金贵的证明，证明诉争宅基地一直都是何自学的。4.二七区国土资源局2010年10月25日回复，证明何自学首次接到可以向政府部门申请复议的通知，之前何自学从未收到相关通知。5.行政复议申请书，证明何自学依法向政府提出行政复议。6.2012年12月5日新郑法院对二七区政府代理人马新民所做的笔录，证明二七区政府承认班鹏飞所取得的土地使用证是其私自涂改取得，未经法定程序变更。
第三人李伟当庭陈述称与原告的意见一致。
第三人李伟在法定举证期限内提交的证据有：1.李国林购房收据，维修房屋收据，新建厕所、厨房收据，证明李国林（李伟之父）在88年6月9日购房交款的凭证，是李伟父亲购买的，在取得房屋所有权后，进行维修及新建厕所所花费的费用。2.购房协议书，证明李伟和班鹏飞的父亲签订购买房屋的协议书，该协议书对房款及交房时间予以确认。3.二七公安分局齐礼闫派出所证明，证明何自学在89年才入户到冯庄村，之前何自学不是冯庄村村民。4.集体土地使用证，二七集建（93）字第0207107号集体建设用地使用证，建筑许可证，建房通知，证明李伟取得涉案土地使用权后，申请对建筑予以建设。5.冯庄村委证明，证明将冯庄村西街23号宅基地错误登记后重新核实登记后的情况。6.魏长勤证明，证明魏长勤当时是冯庄村会计，李国林购房交款有关情况。7.李伟所述购房情况说明，证明李伟当时购房的经过。8.李金贵、孟全有、王新安证明，证明李国林当时购房的经过。
经庭审质证，本院对证据认定如下：被告提交的证据系各方当事人在复议程序中向复议机关提交的证据材料及被告的复议听证笔录和被诉复议决定，第三人二七区政府提交的证据系民事诉讼卷宗材料及土地登记档案材料，各方当事人对郑州市政府、二七区政府的证据的真实性均无异议，本院予以确认。原告班鹏飞提交的证据，除购房协议书外，各方对其他证据的真实性均无异议，但因庭审时出示了购房协议书原件，何自学也未提出相关证据予以反证，本院予以采信。何自学提交的证据，各方对其真实性无异议，本院予以采信。李伟提交的证据1购房收据和证据2购房协议书，当庭核对了原件，本院予以采信；证据3、4，各方对其真实性无异议，本院予以采信；证据5、6、8没有提交原件，证据7系李伟自述，何自学不予认可，本院不予采信。
根据上述有效证据，本院认定以下事实：涉案宅基地位于郑州市二七区京广路办事处冯庄村西街23号。1993年3月，二七区政府颁发二七集建（93）字第0207107号集体土地建设用地使用证，涉案宅基地使用权人为何自学，后二七区政府将使用权人变更为第三人李伟。何自学多次向相关部门反映，要求予以更正。1998年11月6日，二七区齐礼闫乡土地管理所出具涉案土地使用权人为何自学的证明。2000年5月，李伟与班鹏飞之父班鸿立签订房屋交转协议书，将涉案宅基地上房屋转让。后二七区政府再次将涉案宅基地使用权人由李伟变成班鹏飞。2010年11月，班鹏飞与郑州市二七区冯庄社区改造项目指挥部签订《拆迁安置补偿协议》，涉案宅基地已进行拆迁补偿。
另查明，1999年，何自学诉被告李国林（李伟之父）、第三人李伟房屋侵权纠纷一案时，郑州市二七区人民法院（1999）二七民初字第446号民事裁定书确认，何自学提交的涉案土地上房屋所有权的证据与被告提交的建筑许可证、土地使用证、名称不一致，以应由行政部门先确权为由，驳回何自学的起诉。郑州市中级人民法院（1999）郑法民终字第1817号民事裁定书，驳回上诉，维持原裁定。
再查明，2010年，何自学诉郑州市二七区国土资源局不履行法定职责一案，请求判令被告撤销对涉案土地使用证权利人的变更登记行为。郑州市二七区人民法院（2010）二七行初字第116号行政裁定书以应先申请行政复议为由，裁定驳回何自学的起诉。2010年10月，二七区国土资源局作出《关于何自学宅基地使用权变更申请书的回复》，告知何自学其请求解决的问题应向法定复议机关申请复议。
2010年11月29日第三人何自学向被告申请确认郑州市二七区冯庄村西街23号地籍号为11-2-5-3-147宅基地使用权人变更违法。被告作出复议决定后，被我院（2013）郑行终字第52号行政判决撤销，并责令被告限期重做。被告重新对该案进行审理后，于2013年11月11日作出郑政（行复决）（2013）640号行政复议决定书，确认第三人二七区政府对涉案宅基地使用权人的变更行为违法。原告不服，起诉来院。
本院认为：本案被诉复议决定是否合法的主要争议焦点为申请人何自学申请复议是否超期及何自学的权利延伸至班鹏飞是否适当。
根据查明的事实，涉案宅基地原使用权人登记为何自学，二七区政府将涉案宅基地使用权人由何自学变更为李伟，又由李伟变更为班鹏飞，是在两个不同时间实施的两个具体行政行为。何自学作为原土地使用权人，有权对二七区政府将涉案土地使用权人由何自学变更为李伟的具体行政行为寻求法律救济。但在该具体行政行为未被依法撤销之前，何自学不具有对二七区政府将涉案土地使用权人由李伟变更为班鹏飞的具体行政行为寻求法律救济的权利。因此，将确认涉案宅基地使用权人变更违法的复议请求延伸至班鹏飞，超出何自学的权利范围，被告未加区分，将二七区政府的两次变更登记行为一并确认违法，属事实不清，主要证据不足。
关于何自学申请复议是否超期问题，二七区政府在复议程序中提供了相关证据欲证明何自学申请复议超期，但因被告郑州市政府对涉案土地上两次土地使用权人变更行为未加区分，故其认定何自学申请复议不超期亦属事实不清，证据不足。
综上，被告郑州市政府作出的被诉复议决定，事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
一、撤销被告郑州市人民政府郑政（行复决）（2013）640号行政复议决定；
二、判令被告在本判决生效之日起60日内重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告郑州市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 刘紫娟
审 判 员 魏丽平
代理审判员 程雪迟
二〇一四年七月七日
书 记 员 张 霞