广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）粤71行终1442号
上诉人（原审原告）：江海胜，男，1982年6月15日出生，汉族，住广州市白云区。
委托代理人：黄立胜，广东瑞迪安律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会。住所地：广州市越秀区。
法定代表人：彭高峰，该委主任。
上诉人江海胜因诉被上诉人广州市国土资源和规划委员会行政处罚决定一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初855号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2015年4月30日，被告广州市国土资源和规划委员会（原广州市国土资源和房屋管理局）日常巡查发现原告江海胜、赖东贤涉嫌非法占用土地后遂进行了立案查处。经调查询问、现场勘查及核查，被告认定原告未经国土管理部门批准，擅自于2015年1月开始在白云区太和镇米龙村四社“老桥头”（土名）进行推填土用作停车场，占地面积15539平方米。2015年6月12日，被告作出云国土告知[2015]537号《土地行政处罚听证告知书》，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知依法享有听证等的权利，后原告提出了听证申请。经听证，被告于2015年9月24日作出云国土行处[2015]537号《土地违法案件行政处罚决定书》，查明上述事实并认定根据《白云区太和镇土地利用总体规划（20102020年）》，被占用的地块为城乡建设用地15539平方米。根据2013年土地利用现状，被占用的地块为其他林地14115平方米、有林地1306平方米、沟渠108平方米、公路用地8平方米、建制镇2平方米。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》第二十七条的规定，决定处罚如下：一、责令江海胜退还在白云区太和镇米龙村四社“老头桥”（土名）地块处非法占用15539平方米土地；二、没收江海胜在白云区太和镇米龙村四社“老头桥”（土名）地块处非法占用15539平方米土地上的建筑物及其他设施；三、对江海胜非法占用15529平方米农用地处以20元/平方米罚款，罚款金额为人民币310580元，对非法占用10平方米建设用地处以10元/平方米罚款，罚款金额为人民币100元，合计罚款金额为人民币叁拾壹万零陆佰捌拾元整。原告对上述行政处罚决定不服，诉至原审法院。
原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第七十一条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。”被告作为土地行政主管部门，具有土地管理和对土地违法的行为处罚权。
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”涉案地块的土地利用现状为农用地，具体为林地等，原告在对该地块进行推填土等建设时，需要向土地行政主管部门进行申请办理相应的手续，因此原告认为其占用土地具备合法手续的理由不充分，原审法院不予采纳。
《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”原告未经被告批准，擅自对农用地进行推填土建设，被告在查明原告占用土地的性质、面积后，也进行了听证，故被告作出涉案处罚决定符合上述规定。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告江海胜的诉讼请求。
上诉人江海胜不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实错误。（一）原审判决有关“上诉人占用土地具备合法手续的理由不充分”的事实认定错误。上诉人于2015年1月18日在米龙村第四经济合作社召开的生产社全体会议上中标而与之签订《场地临时使用协议》，协议中约定可以搭建一个临时棚作停车场和保安亭使用。协议签订后，上诉人基于该协议而合法临时占用该地块，该地块的权属单位仍是米龙村第四经济合作社，且上诉人始终根据协议约定使用该地块。因此上诉人对于米龙村第四经济合作社组织招投标以用作临时停车场的地块未经国土资源行政主管部门的批准并不知情，更非恶意非法占用而不办理批准手续。（二）原审判决有关“上诉人未经被告批准，擅自对农用地进行推填土建设”的事实认定错误。上诉人中标后仅将地面上垃圾推到鱼塘，对涉案地块进行推填土的实际上是米龙村四社。被询问人江志深和温伟文分别为米龙村第四经济合作社的社长和副社长，然被上诉人仅依据对利害关系人江志深和温伟文的询问笔录就认定推填土是由上诉人所为，原判决据此认定上诉人擅自推填土属事实认定错误。（三）原审判决有关“被上诉人作出涉案处罚决定符合规定”的事实认定错误。1.被上诉人在调查时，仅对涉案地块的利害关系人江志深和温伟文进行询问，邀请江志深和温伟文进行勘测，并据此作出对上诉人的处罚决定，剥夺了上诉人依法享有的权利，违反了《行政处罚法》的相关规定。2.被上诉人在作出行政处罚决定之前，仅向上诉人送达了《土地行政处罚听证告知书》[云国土告知(2015)537号]，未向上诉人送达《行政处罚决定告知书》。被上诉人公告送达行政处罚决定书之前，既未直接送达上诉人，亦未邮寄送达上诉人，被上诉人辩称上诉人拒绝签收但未提供任何证据予以证明，被上诉人未依法履行告知义务、未依法送达行政处罚决定书，违反了法定程序。3.上诉人对涉案地块未经国土资源行政主管部门批准并不知情，也并非恶意不经批准而非法占有，被上诉人称已多次向上诉人发出《责令停止土地违法行为通如书》、《责令改正土地违法行为通知书》而上诉人一直不停止土地违法行为，但被上诉人并未提供任何证据予以证明却给予上诉人顶格处罚，不符合“行政机关应根据情节轻重及具体情况作出行政处罚决定”的规定。二、原审判决适用法律错误。原审法院认为上诉人违反《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，适用法律错误。米龙村第四经济合作社作为涉案地块的权属单位，未获取国土资源行政主管部门的批准，上诉人对此并不知情，上诉人基于对米龙村第四经济合作社的信赖及《场地临时使用协议》而合法临时占用土地，上诉人并未违反这一规定。综上所述，请求二审法院：1.撤销原审判决；2.撤销被上诉人作出的[2015]537号行政处罚决定；3.本案诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人广州市国土资源和规划委员会未提交答辩意见。
经审查，原审法院查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处非法占用土地每平方米30元以下的罚款。本案中，上诉人未取得合法审批手续，擅自在涉案土地进行推填土用作停车场，被上诉人经立案调查、现场勘查、核查和听证，认定上诉人未经国土管理部门批准，占用涉案农用地和建设用地，属于非法占用土地行为，遂作出涉案行政处罚决定，对上诉人的违法行为予以处罚，主要证据充分，适用法律正确，程序合法。原审法院据此驳回上诉人的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。上诉人与涉案土地的集体经济组织签订了场地使用协议，亦不能免除上诉人办理土地合法使用手续的责任。因此，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人江海胜负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 丁 玮
代理审判员 邓 军
代理审判员 余树林
二〇一六年十二月十九日
书 记 员 吴老眯