湖南省郴州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘10行终28号
上诉人（原审原告）邓玉梅，女。
委托代理人何明军，湖南银光律师事务所律师。
委托代理人邓名华，（邓玉梅之丈夫），男，住湖南省桂阳县雷坪乡上江村*组。
上诉人（原审被告）桂阳县正和镇人民政府,住所地湖南省桂阳县正和镇。
法定代表人王华章，镇长。
委托代理人周十武，男，住桂阳县欧阳海大道宏国新村**号。
委托代理人夏小忠，湖南志浩律师事务所律师。
原审被告桂阳县国土资源局，住所地湖南省桂阳县欧阳海大道107号。
法定代表人刘亚平，局长。
委托代理人邓瑞仁，男，住桂阳县洋市镇政府宿舍。
委托代理人何良开，湖南志浩律师事务所律师。
上诉人邓玉梅与上诉人桂阳县正和镇人民政府因拆迁行政强制及行政赔偿一案，不服湖南省资兴市人民法院（2016）湘1081行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年2月16日公开开庭审理了本案。上诉人邓玉梅及其委托代理人何明军、邓名华，上诉人桂阳县正和镇人民政府的委托代理人周十武、夏小忠，原审被告桂阳县国土资源局的负责人李华、委托代理人邓瑞仁、何良开到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年1月1日，邓玉梅与案外人桂阳县正和镇火田村五里桥村民黄明山、黄正山签订《空坪场地承包合同》，合同约定邓玉梅租赁案外人黄明山、黄正山空坪建藕煤厂，租期5年。合同签订后，邓玉梅在该空坪投资兴建藕煤厂，建有简易住房和厂棚若干间，还在厂四周建有围墙。2014年4月17日，桂阳县正和镇人民政府（以下简称正和镇政府）向邓玉梅藕煤厂用地出租人黄正山送达《责令停止违法通知书》（桂正规停字[2014]50号），认定黄正山（该通知书中写为黄金山）未取得建设工程规划许可证未批先建，属已建的违法建设工程，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条及《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十二条之规定，责令其立即停止施工，并携带资料于2014年4月18日前到正和镇政府听候处理。同日，桂阳县国土资源局（以下简称桂阳国土局）也向黄正山送达《责令改正违法行为通知书》，认定黄正山（通知书中写为黄金山）未经依法批准，未办理用地手续，擅自占用土地建藕煤厂的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，责令其自收到通知书之日起15日内改正。2014年4�30日，邓玉梅藕煤厂的简易住房被正和镇政府强制拆除。2015年2月底，邓玉梅藕煤厂厂棚亦被正和镇政府强制拆除。尔后，邓玉梅向桂阳县有关部门要求补偿，但未果。2016年6月2日邓玉梅向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为：本案争执焦点，一是桂阳国土局、正和镇政府是否实施了强制拆除邓玉梅藕煤厂的行政行为；二是强制拆除邓玉梅藕煤厂的行政行为是否合法；三是邓玉梅的起诉是否超过法定起诉期限；四是邓玉梅要求赔偿是否有依据。
一、关于桂阳国土局、正和镇政府是否实施了强制拆除邓玉梅藕煤厂行政行为的问题。邓玉梅认为，本案桂阳国土局、正和镇政府在藕煤厂拆除前均向藕煤厂用地出租方黄正山下达过责令停止建设（或整改）通知书，藕煤厂应当是桂阳国土局、正和镇政府强制拆除的，但桂阳国土局、正和镇政府均否认实�了强制拆除藕煤厂的行政行为，那么，邓玉梅的藕煤厂是谁组织实施拆除的？经分析认为：1.由于邓玉梅藕煤厂的违法建设位于正和镇政府辖区内，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，正和镇政府负有依法拆除该违法建设的法定职责；2.在邓玉梅藕煤厂被拆除前，正和镇政府向藕煤厂用地出租人黄正山送达《责令停止违法通知书》，正和镇政府有已经受理查处该违法建设的行政执法案件的事实；3.邓玉梅提交的强拆现场照片证据证实，强拆现场有正和镇政府工作人员，且正和镇政府没有证据证实工作人员参与强拆是受其他单位委托而参与的行为；4.正和镇政府在同一时期、同一路段对其他违法建设实施了拆除违法和相关补偿工作。基于以上分析，可以认定正和镇政府是实施强制拆除邓玉梅藕煤厂的行政主体。而桂阳国土局虽然也向藕煤厂用地出租人黄正山送达了《责令改正违法行为通知书》，但无其他证据可以证实其组织实施或共同参与强拆邓玉梅藕煤厂的行为，故认定桂阳国土局是实施强制拆除原告藕煤厂的行政主体的证据不足，不予认定。
二、强制拆除邓玉梅藕煤厂的行政行为是否合法的问题。邓玉梅未经批准擅自建设厂房、住房等建筑是违法行为，依法应当查处，但行政执法机关应当依法律、法规或规章规定、依法定程序履行行政执法职责，并在行政诉讼中对其作出的行政行为的合法性负有举证责任。本案中，正和镇政府未能提交作出该行政强制行为合法的证据材料，视为举证不能，应承担不利后果，应当认定正和镇政府拆除邓玉梅藕煤厂的行政强制行为违法。
三、关于邓玉梅的起诉是否超过法定起诉期限的问题。邓玉梅藕煤厂简易住房虽然是在2014年4月30日被强制拆除，但其厂棚却是在2015年2月底才被强制拆除，正和镇政府的行政强制行为存在连续性，邓玉梅提起诉讼起算日推定为2015年2月28日。由于正和镇政府在作出行政行为时未告知邓玉梅的诉权及起诉期限，本案起诉期限应当适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，本案邓玉梅的起诉期限应当是从2015年2�28日起计算不超过2年，邓玉梅在2016年6月2日提起诉讼尚在该期限内，故邓玉梅的起诉未超过法定的起诉期限。
四、关于邓玉梅赔偿请求是否有依据的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致无法举证的，由被告承担举证责任”。本案中，邓玉梅为证明其受到的损害仅提供了自己估算的“损失明细表”证据，由于该证据不具有真实性，无证据证明力，且无其他证据佐证，应不予采信，故邓玉梅要求正和镇政府赔偿损失40万元的诉讼请求，因证据不足，不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第三十四条、第三十八条第二款、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼�〉若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，一审判决：一、确认被告桂阳县正和镇人民政府于2014年4月30日和2015年2月对原告邓玉梅位于桂阳县正和镇火田村五里桥藕煤厂建筑实施的强制拆除行政行为违法；二、驳回原告邓玉梅的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告桂阳县正和镇人民政府负担。
上诉人邓玉梅不服上述行政判决上诉称：一、上诉人邓玉梅的藕煤场确实存在，被正和镇政府用机械铲除，损失巨大。二、上诉人邓玉梅藕煤场周边被强拆的建筑已经都给予了赔偿，如果搞开发建设，场地内的煤炭将全部灭失，损失将扩大，更加无法证明。三、正和镇政府强拆前未对藕煤场的财产进行评估、保存，导致证据缺失，但上诉人邓玉梅提交了损失明细单299145元，原址还在，也有照片为证，请求中级法院对藕煤场的损失委托进行鉴定，为上诉人邓玉�挽回损失。上诉请求：一、撤销一审判决第二项；二、请求二审法院对邓玉梅的藕煤场委托评估，并责令正和镇政府赔偿经济损失32万元；三、请求二审法院对藕煤场原址进行保全；四、诉讼费由正和镇政府承担。
上诉人正和镇政府答辩称：一、一审法院根据证据规则驳回了邓玉梅的赔偿请求，邓玉梅的第二项上诉请求超过了法院审判范围；二、邓玉梅的上诉请求二、三项应当在一审时提出，对邓玉梅提出的损失应当由其自己承担举证责任。上诉人邓玉梅没有证据证明其存在损失。三、正和镇政府没有强制拆除任何一家的厂房，其他被拆迁人都是自觉履行政府的公告，自行拆除，并非强拆后达成的协议。上诉人邓玉梅的陈述不是事实，不存在对其他拆迁人进行补偿，对邓玉梅也就没有补偿。正和镇政府没有实施强拆行为，没有义务就其损失进行赔偿。请�驳回上诉人邓玉梅的上诉请求。
上诉人正和镇政府不服一审判决上诉称：一、一审法院认定事实错误，采信证据不当。根据邓玉梅的陈述，拆除行为不是上诉人正和镇政府实施。一审法院依据城乡规划法第65条分析推定正和镇政府实施了强拆行为是错误的。邓玉梅根据现场照片也无法证实是正和镇政府的工作人员在现场。邓玉梅提交的拆迁补偿协议并非对强拆的补偿，补偿协议针对的情况与邓玉梅的情况完全不同，一审法院凭补偿协议就认定正和镇政府实施了强拆行为，让人质疑。二、一审法院遗漏诉讼主体，程序违法，显失公正。应当追加桂阳县人民政府为本案被告。根据“正和镇五里桥组沙场藕煤场拆除整治工作方案”，强制执法组是桂阳县城市建设管理综合执法大队，一审法院遗漏了被告。邓玉梅提交的正和镇工作人员照片是庭后提交未经质证的�据，一审法院采信未经质证的证据，违反法律规定。上诉请求：一、撤销一审判决，改判正和镇政府下达责令停止违法建设通知书的行为合法，确认正和镇政府不存在实施强拆行政行为或撤销一审判决，发回重审。二、一、二审诉讼费用由邓玉梅承担。
上诉人邓玉梅答辩称：一、正和镇政府实施了拆除邓玉梅藕煤厂这一违法行为，证据充分，事实清楚，法院对强拆事实认定合情合理。二、正和镇政府是强行拆除邓玉梅房屋的实施主体，是否还有其他主体参与强制拆除违法行为，正和镇政府没有证据证实。正和镇政府歪曲事实，否认对邓玉梅的藕煤厂实施了强拆行为，在认定正和镇政府是实施违法强制行政行为的行政主体方面，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院查明事实，依法驳回正和镇政府的上诉请求。
原审被告桂阳国土�陈述称，桂阳县国土局没有实施强拆行为，一审法院也没有认定桂阳国土局实施了强制拆除行为。
上诉人正和镇政府在二审提交了《正和镇五里桥组沙场藕煤厂拆除整治工作方案》一份，拟证明该方案是针对上诉人邓玉梅所说的藕煤厂的整治工作，正和镇政府的职责只是现场维护，不是强制拆除执法主体。因该方案系复印件，没有原件核实，且超过举证期限，本院不予认定。
二审经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院对一审判决认定的事实予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是：一、上诉人正和镇政府是否实施了强制拆除邓玉梅藕煤厂的行政行为；二、拆除邓玉梅藕煤厂的行政行为是否合法；三、邓玉梅的起诉是否超过了法定起诉期限；四、邓玉梅提出的赔偿请求是否应予支持；五、一审判决是否违反了法定程序；
关于争议焦点一，2014年4月17日，上诉人正和镇政府向邓玉梅藕煤厂用地出租人黄正山送达《责令停止违法通知书》，认定黄正山未取得建设工程规划许可证未批先建，属已建的违法建设工程，责令其立即停止施工，并携带资料于2014年4月18日前到正和镇政府听候处理。由此可见，上诉人邓玉梅的藕煤场虽然属于无证未批先建，但已经建设，事实存在。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，该藕煤场在上诉人正和镇政府规划区内，应当由上诉人正和镇政府进行查处。邓玉梅向一审法院提交了五份拆迁补偿协议，协议证明正和镇政府在与邓玉梅相邻的几家违法建设整治工作中，以拆迁人的身份与被拆迁人签订了拆迁补偿协议。上诉人邓玉梅提交的照片证据经一审法院庭审质证，证明上诉人邓玉梅厂棚房屋被强拆时，正和镇政府工作人员在现场，而正和镇政府没有证据证明是他人实施强拆行为。据此，可以认定上诉人正和镇政府实施了强制拆除邓玉梅藕煤厂的行政行为
关于争议焦点二，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，即使邓玉梅未经批准擅自建设厂棚住房等建筑是违法行为，依法应当查处，也必须依照法律法规进行查处。上诉人正和镇政府应当依据法律、法规规定的职权范围，在认定事实清楚，证据确凿的情况下，依照法定程序作出相应的行政行为。从本案认定的事实可以看出，上诉人正和镇政府实施了强制拆除邓玉梅藕煤厂的行政行为，在一审时正和镇政府没有向法院提交作出行政行为的证据、依据，应当认定上诉人正和镇政府强制拆除邓玉梅藕煤场的行政行为违法。
关于争议焦点三，上诉人邓玉梅的厂棚是在2015年2月底才被正和镇政府强制拆除，上诉人邓玉梅的�诉期限应当从2015年2月28日开始计算。由于正和镇政府在强制拆除邓玉梅藕煤场时未告知邓玉梅诉权及起诉期限，本案起诉期限应当适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，邓玉梅的起诉期限应当自2015年2月28日起计算不超过2年，上诉人邓玉梅于2016年6月2日向一审法院提起诉讼未超过法定的起诉期限。
关于争议焦点四，上诉人邓玉梅在一审举证期限内无正当理由没有提出鉴定申请，而在二审时向本院申请对藕煤场损失进行评估，违反了行政诉讼举证的相关规定，本院不予支持。邓玉梅应当对该事实承担举证不能的法律后果。同样，邓玉梅在一审举证期限内没有申请保全证据，而在二审向本院申请对藕煤场原址进行保全，违反了证据保全的相关规定，本院不予支持。由于上诉人邓玉梅所提交的证据不能证明被强制拆除的房屋及厂棚的价值及财产被侵害时所遭受的损失，因此，上诉人邓玉梅请求判决赔偿经济损失32万元的诉讼请求没有事实根据，该赔偿请求应予驳回。
关于争议焦点五，上诉人正和镇政府在一审时没有提交证据证明邓玉梅的厂棚房屋是被除正和镇政府之外的其他行政机关强制拆除，一审法院所依据的证据也只能证明本案上诉人邓玉梅的厂棚房屋是正和镇政府强制拆除，一审法院在本案中并没有遗漏诉讼主体。上诉人邓玉梅提交的照片证据已经一审法院庭审质证，并经一审法院认证采信，一审法院没有违法采信证据。因此，一审判决没有违反法定程序。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院应予维持。上诉人正和镇政府及上诉人邓玉梅的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳；对其上�请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人正和镇政府及上诉人邓玉梅负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹 敏
代理审判员 邓 群
代理审判员 陈道勇
二〇一七年三月六日
书 记 员 邹群英
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;
(三)原判决认�基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
《中华人民共�国城乡规划法》第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除