河北省围场满族蒙古族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）冀0828行初5号
原告殷晓东，男，1986年9月4日生，蒙古族，农民，住河北省围场满族蒙古族治县。
委托代理人殷志国（原告殷晓东之父），男，1961年6月4日生，汉族，农民，住河北省围场满族蒙古族自治县。
委托代理人李好恩，河北泓鹏律师事务所律师。执业证号：11308199710963839。
被告围场满族蒙古族自治县人民政府（以下简称围场县政府）。住所地河北省围场满族蒙古族自治县围场镇木兰中路***号。统一社会信用代码：11130828000976951Y。
法定代表人甄毓敏，职务县长。
委托代理人邱铁军，男，1980年5月26日，满族，围场满族蒙古族自治县国土资源局工作人员，住河北省围场满族蒙古族自治县。
委托代理人于阁，河北承天律师事务所律师。
第三人围场满族蒙古族自治县车字村村民委员会（以下简称车字村委会），住所地河北省围场满族蒙古族自治县围场镇车字村。
法定代表人马振川，职务村主任。
原告殷晓东与被告围场县政府、第三人车字村委会不服注销集体土地使用证通知一案，原告于2018年1月26日向本院提起诉讼，本院受理后，依法向被告围场县人民政府及第三人车字村委会送达了应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告殷晓东及其委托代理人殷志国、李好恩，被告围场县政府的委托代理人邱铁军、于阁到庭参加诉讼，第三人车字村委会法定代表人经本院合法传唤，未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告围场县政府于2017年12月5日作出围政通[2017]123号《关于注销殷晓东集体土地使用证的通知》，通知原告殷晓东：你于2006年6月29日经县人民政府审批位于围场镇车字村7组宅基地一处，占地类别为：荒地，批准面积200.0平方米，四至和边长分别为：东至公路西5.0米处，边长14.0米；西至荒地，边长14.0米；南至张瑞杰地边，边长14.2米；北至沟边，边长14.2米。县人民政府于2007年6月1日为你核发了证号为：围集用(2007)第0297号集体土地使用证，用途为：住宅用地，土地使用权类型为：批准拨用宅基地,使用权面积:200.0平方米。四至和边长分别为：东至公路，边长14.0米；西至荒地，边长14.0米；南至林地，边长14.2米；北至沟边，边长14.2米。2014年8月5日因该宗地权属发生争议，经县国土资源局调查发现你自审批宅基地后至今未有实施住房建设而在宅基地上建设了一间简易车库，改变了宅基地用途，违反了《河北省农村宅基地管理办法》第十二条第一款第(五)项的规定，依据围场镇车字村委会向县国土资源局提出的申请，根据《土地登记办法》(中华人民共和国国土资源部令第40号令)第五十八条和《河北省土地登记办法》第三十三条和第三十四条之规定，依法应予注销你所持有的围集用(2007)第0297号集体土地使用权登记，收回该土地使用权证书。限殷晓东自接此通知之日起十五日内到县国土资源局依法办理土地使用权注销登记手续，逾期不办理，县国土资源局予以公告，视为依法注销围集用(2007)第0297号集体土地使用权登记，原土地权利证书废止。
原告殷晓东对被告作出的上述注销通知不服，向本院起诉称：一、围场县人民政府作出的围政通（2017)123号通知适用法律法规、规章错误，程序违法，依据《行政诉讼法》第70条第1-5项规定，应予撤销。1、围政通（2017)123号通知引述《河北省农村宅基地管理办法》第十二条第一款第五项，虽然此管理办法法条有效，但作出处理通知程序违法。（1）、本案在2016年7月11日被告围场县政府已作出过围政通[2016]62号《关于注销殷晓东集体土地使用证的通知》，该通知下发后，原告向承德市中级人民法院提起行政诉讼，承德市中级人民法院于2016年11月14日作出（2016）冀08行初138号行政判决书，撤销了围场县政府的围政通[2016]62号通知，被告不服上诉至河北省高级人民法院，河北省高级人民法院于2017年7月9日作出（2017）冀行终52号行政判决书维持了一审判决，且该判决已经认定被告围场县政府的行政行为认定事实不清，证据不足，适用规章错误，程序违法，并未判决被告重新作出行政行为，而现在被告基于同一事实及理由，针对本案再次作出与原来结果相同的行政行为，明显违反了行政复议法第二十八条第二款规定。（2）、被告认定原告自审批后未实施住房建设，证据不足，违背客观事实。《河北省农村宅基地管理办法》第十二条第一款第五项规定：“下列宅基地的使用权，由村民委员会向乡(镇)土地管理机构提出申请，经县(市)土地行政主管部门审查、县(市)人民政府批准后，可以收回：(五）自依法批准之日起连续两年未按照批准的用途使用的宅基地”，据此规定，从本案讲，事实上是原告申请审批了宅基地后，在2006年当年就建了两间房，并于2007年6月1日取得了围集用(2007)第0297号集体土地使用证。从申请审批宅基地到批准建设发证，整个程序合法有效。原告符合申请取得宅基地的条件，并获批准。在原告取得宅基地使用权后一直使用至今，期间因生活的需要，将原来的两间房改建成彩钢结构房屋，但不管原告怎么改建房屋，仍然未影响和改变宅基地的性质。政府的注销集体土地使用证的通知，引述和针对的是认为原告审批后两年内未实施住房建设而建了一间简易车库，属于改变宅基地用途这一事实，此认为违背客观事实。同时又认为该地存在权属争议，但缺乏证据证实。原告审批宅基地后建房两间的事实，已被生效的（2016）冀08行初138号行政判决予以确认。(3)、被告围场满族蒙古族自治县人民政府及其职能部门国土资源局违反法定程序，在再次作出行政行为前，以通知的形式，强令第三人车字村村民委员会提出收回原告宅基地使用权申请，违反法定程序。依据《河北省农村宅基地管理办法》第十二条第一款第五项规定，假使政府以此条规定进行处理，除了事实依据外，在程序上一是应当先由车字村民委员会向国土部门提出收回土地使用权申请，二是由土地管理部门审查，三是报县人民政府批准收回。本案中车字村民委员会并未主动依据村民委员会组织法第二十四条规定，经过民主议定程序决定向国土管理部门及政府主动提出收回原告已经批准的宅基地使用权申请，而是在接到被告围场县政府的职能部门围场县国土资源局于2017年10月20日下发给车字村的《围场满族蒙古族自治县国土资源局关于依法收回殷晓东宅基地使用权的通知》后，在原告不知情的情况下，未经过民主议定程序，向国土局提出了收回的申请，程序不但本末倒置违法，而且明显带有政府及职能部门的强令性，且严重损害了原告的合法权益。原告在2013年由于生活的需要将原来建好的两间小房进行改建，期间因被告认为与案外人存在权属争议而不允许原告施工建设，而后被告又以未按用途使用土地下发相关《通知》试图剥夺原告依法取得的土地使用权，这明显在滥用公权力。2、被告围场满族蒙古族自治县人民政府的行政通知行为存在滥用职权、超越职权行为。围政通(2017)132号《关于注销殷晓东集体土地使用证的通知》引述《土地登记办法》第58条：“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。更正登记涉及土地权利归属的，应当对更正登记结果进行公告。”错误。本案中，原告的审批手续和登记发证不存在错登漏登的情形，第一，审批宅基地的主体是原告。第二，土地使用权登记的使用权人是原告，不需要更正登记。第三、登记的使用土地四至清楚，面积准确不存在超出宅基地批准面积情形。登记的各项均符合《河北省农村宅基地管理办法》的规定。第四，被告围场满族蒙古族自治县人民政府认为该地存在权属争议，但却无充分确凿的证据证明该宗土地与谁存在权属争议?谁对此地拥有合法的使用权?相反处理通知和原告持有的围集用(2007)字第0297号集体土地使用证显示，该宗地的合法使用人只有原告本人，而没有任何与该地存在利害关系的相对人。处理通知引述此更正登记条款没有事实依据，如确属错登漏登的，也应办理更正登记。但政府也未认定原告的宅基地是另外有利害关系相对人使用的土地。两年未建房收回与不收回和错登漏登是截然不同的两个概念，根本不能混为一谈，且原告审批后当年建了两间房的事实存在。围政通(2017)132号《关于注销殷晓东集体土地使用证的通知》中引述《河北省土地登记办法》第33条：“土地登记注销后，土地权利证书应当收回；确实无法收回的，国土资源行政主管部门应当在土地登记簿上注明，并经公告后废止。”第34条：“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报本级人民政府批准后进行更正登记，并以书面形式通知当事人在规定期限内办理换发或者注销原土地权利证书手续。当事人逾期未办理的，经国土资源行政主管部门报本级人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。”(与前述《土地登记办法》第58条内容是一样的)据前述条款规定，政府在作出处理过程中，如认为错登漏登应经过以下程序：国土部门发现
--报政府批准--
进行更正登记—国土部门通知当事人换发或者注销权利证书—逾期未办理的—国土局报政府批准并公告—原土地权利证书废止。但本案中，国土部门并未向政府报批漏登或错登、申请政府批准后进行更正登记，若批准更正登记也应由国土部门通知当事人而不是政府通知，逾期不办理的，国土部门报政府批准，由国土部门公告原证书作废。但国土部门对原告与何人关于土地使用权存在争议一案的问题没有结论，即未确认该地属于哪一个存在利害关系的第三人，也未认定存在错登或漏登，也未决定报请政府批准给予更正登记和收回原告的宅基地。因此，政府在违反法定程序，适用错误法条的情形下，直接以县政府的名义，作出注销决定并以县政府名义通知原告，显然属于超越职权，滥用职权。依据《土地登记办法》第二条：“本办法所称土地登记是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。”第四十九条：“本办法所称注销登记，是指因土地权利的消灭等而进行的登记。”第五十条：“有下列情形之一的，可直接办理注销登记(一)依法收回的国有土地；(二)依法征收的农民集体土地；(三)因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的。”在本案中，因政府认为该地存在权属争议，但无事实依据，政府也未确认属于哪一个第三人使用的地，车字村民委员会也未就原告的宅基地使用(收回与不收回)依据村民委员会组织法第二十四条规定进行民主议定，而是直接应国土资源局的具有强令性的《通知》而提出收回申请，不但程序违法，而且存在滥用职权，因此，原告对该地拥有使用权，既不应更正登记，也不能注销登记。综上，被告围场满族蒙古族自治县人民政府作出的围政通(2017)132号《关于注销殷晓东集体土地使用证的通知》的行政行为认定事实不清，证据不足，适用法律法规规章错误，程序违法，超越职权和滥用职权，第三人在国土资源局强令的情况下违法提出收回申请，剥夺了原告的合法使用权，故依据《行政诉讼法》第70条1-5项的规定，具状起诉，请求法院撤销被告的围政通(2017)132号《关于注销殷晓东集体土地使用证的通知》。
原告为证实其主张，提供以下证据：
1、第三人车字村委会村主任马振川出具的说明，拟证明村委会的申请是基于县国土局的通知，并拟证明提出收回使用权申请没有经过村民代表会议的民主议定。2、三份证人证言，刘长江的证言，拟证明原告依法审批宅基地并依法建两间小房，在2013年拆掉小房要改建大房，产生争议后政府不允许原告翻盖。不是审批两年后没有建设的情况。孙宝发的证言及于新江的证言，同刘长江证言的证明目的。
被告围场县政府辩称，一、围场县政府所作出的行政行为认定事实清楚、证据确凿。经县国土局充分依法调查查明:2006年6月29日围场县政府为殷晓东审批宅基地一处,2007年6月1日为殷晓东核发了围集用(2007)第0297号集体土地使用证，用途为：住宅用地；2014年8月5日因殷晓东欲在该宗地实施建房而砍伐地上树木时与本村民组村民张军发生土地权属纠纷，围场满族蒙古自治县国土资源局进行调查，发现殷晓东自宅基地审批后至今未实施住房建设，而是在该宅基地上建设了一间简易车库，改变了宅基地用途。这事实，有殷晓东父母、居民小组组长妻子证言及现场照片等证据证实。因此，认定股晓东审批宅基地后未作住宅用地的事实清楚。依据《河北省农村宅基地管理办法》第十二条规定“下列宅基地的使用权，由村民委员会向乡(镇)土地管理机构提出申请，经县(市)土地行政主管部门审查、县(市)人民政府批准后，可以收回：(五)自依法批准之日起连续二年未按照批准的用途使用的宅基地”。依据上述规定，宅基地是为了解决农村居民住宅用地，不能做其他用途，殷晓东应按照批准的用途合理使用土地，自批准之日至今未按规定建设住宅，而是由其父母建了车库，依法应予以收回。二、通知注销殷晓东集体土地使用证程序合法。依据《河北省农村宅基地管理办法》第十二条规定“下列宅基地的使用权，由村民委员会向乡(镇)土地管理机构提出申请，经县(市)土地行政主管部门审查、县(市)人民政府批准后，可以收回：(五)自依法批准之日起连续二年未按照批准的用途使用的宅基地”围场镇国土所应车字村委会申请收回殷晓东的集体土地使用权即宅基地，围场镇国土所经调查认定殷晓东审批后未建住宅，改变宅基地用途，依法应收回，报县国土资源局审核后，报经县政府批准，依法作出《通知》，告知原权利人该宅基地使用权依法予以收回，《集体土地使用证》予以废止。即《通知》的程序合法。原告的宅基地在2016年被县政府予以收回，因原告提起行政诉讼后，被两级法院认定程序违法，予以撤销，虽然没有判决重新作出行政行为，但是法院并没有认定殷晓东的宅基地使用权正当合法，即法院以程序违法撤销了政府作出的关于注销殷晓东宅基地使用证的通知，但是殷晓东未按法定要求使用宅基地的违法事实依然存在，仍然需要作出处理。此次注销宅基地使用权的通知是应村委会的申请进入审查程序的，因此，程序合法。至于村委会的申请是否经过村民代表大会的议定表决，不应作为制约土地管理部门及人民政府作出决定的程序要求，申请只是依据法定程序启动实质调查的程序要求，即村委会提出申请，职能部门就应进行调查核实。关于围场国土资源局向村委会发送通知，国土局也只是通知村委会依法享有的权利，国土局并没有强令村委会提出申请。国土局和村委会之间不存在上下级管理与被管理的隶属关系，申请与否是法律赋予村委会的权力，国土局作为土地管理部门只是依法实施土地管理权；发现土地违法行为有权依法作出处理，向村委会发出通知也是依法、规范行使土地管理职权的要求。三、政府有注销殷晓东集体土地使用证的职权，依据《河北省农村宅基地管理办法》第十二条规定，县政府依法定职权作出处理是符合法律规定的，不存在超越、滥用职权的问题。四、适用法律法规正确。《土地登记办法》第五十八条规定“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。”《河北省土地登记办法》第三十三条规定“土地登记注销后土地权利证书应当收回。确实无法收回的，国土资源行政主管部门应当在土地登记簿上注明，并经公告后废止。”第三十四条规定“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报本级人民政府批准后进行更正登记，并以书面形式通知当事人在规定期限内办理换发或者注销原土地权利证书手续。当事人逾期未办理的，经国土资源行政主管部门报本级人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。”通过国土资源局调查，殷晓东审批宅基地后并未建设住宅，其依法不应享有宅基地使用权，因此造成集体土地使用证登记错误，应予注销。因此，政府通知引用上述法律法规条款正确。综上，围场满族蒙古族自治县人民政府依法定职权作出的通知，收回并注销殷晓东宅基地使用权的行为，事实清楚、证据确实、程序合法、适用法律法规正确，请人民法院依法维持围场满族蒙古族自治县人民政府的《关于注销殷晓东集体土地使用证的通知》(围政通(2017)123号)，驳回原告的诉讼请求。
被告为证明其行政行为合法，提供以下证据：
1、殷晓东集体土地使用证复印件；2、殷晓东农宅申请书、选址意见书、规划许可证复印件；3、为殷晓东核发宅基地证券。1-3号证据，拟证明2006年原告申请宅基地县国土局进行相关现场勘查后，为原告核发宅基地使用证的程序性事实；4、孙淑珍（殷晓东母亲）询问笔录；5、殷志国（殷晓东父亲）询问笔录；6、暴秀凤（组长蒋玉峰妻子）询问笔录。4-6号证据，拟证明原告未按规定使用宅基地的事实；7、殷晓东建车库现场照片；8、县国土局给车字村委会的函及送达回证；9、县国土资源局案件会审会议纪要，拟证明经县国土局集体会审后，认为原告的宅基地经审批后两年未建住宅改变用途应予以注销；10、《县政府关于注销殷晓东集体土地使用证的通知》围政通（2016）62号及送达回证；2017年10月20日县政府及县国土局认为原告违法事实没有得到处理，再次向车字村委会送达通知，要求车字村委会依法行使村民自治权提出申请。11、经县国土局提示车字村委会申请；12、围场镇国土资源所现场勘查照片；13、2017年12月11日国土资源局再次会审的案件会审会议纪要；14、《县政府关于注销殷晓东集体土地使用证的通知》围政通（2016）123号及送达回证。
第三人车字村委会经本院合法传唤，未到庭参加诉讼，未提交书面答辩意见，亦未提交任何证据。
本院依法组织到庭当事人进行证据交换和质证。原告对被告提交的证据质证意见为：对被告1-3号证据真实性没有异议，证实原告在2006年依法审批获取了涉案宅基地的合法使用权。对孙淑珍、殷志国的笔录真实性没有异议，但不认可被告的证明目的。原告建了小房不是没有建房，自依法批准之日起连续两年没有建设的规定，只是没有建大房。对暴秀凤的笔录，不能证实被告作出行政行为的时候，原告没有在两年内建房的事实。对7号证据殷晓东的宅基地的现场照片，证明目的不认可，此照片是原告把原来建的小房拆掉之后，想建大房但因为有争议就改建的建筑物的时间段拍摄的。对8-10号证据，真实性没有异议，但这组证据在行政诉讼中被撤销了，因此不具有法律效力。对11号，县国土局于2017年10月20日给村委会的通知真实性没有异议但对合法性有异议，按村民委员会组织法的规定，关于宅基地使用方案，应经过民主议定的，如果村委会作为土地的所有权人认为违反宅基地管理办法，由村委会通过民主议定之后决定收回，但村委会是基于国土局的通知提出的收回申请，程序明显违法。因此对车字村委会的收回宅基地的申请的合法性也不认可。对12号，对事实不否认，但不符合宅基地管理办法的使用的情形，原告是拆掉小房后因与案外人有争议没有建大房。对13号，县国土局基于被法院撤销的政府通知及村委会的申请进行的会审，因此会审形成的结论不具有合法性。对14号合法性不认可。
被告对原告提交的证据质证意见为：对原告1号证据，本案对证据的争议焦点在于县国土局对车字村委会下发的通知是否合法，县政府认为县国土局出于行政管理的职能以通知的形式提示村委会依法对集体土地使用权进行管理是合法的，通知内容并没有行政强制性，且只是提示。经县国土局提示后，村委会申请了，村委会行使了其权利，是否经过村民代表的民主议定，不影响行政机关履行职责，所以这份申请是国土局的提示。对2号证据，三人证言证实内容的真实性不否认，不认可证明目的。原告2013年之前建小房，但从2013年之后到2016年县国土资源局查处也是连续两年未建住宅，改变宅基地用途。
经合议庭合议，本院对以上证据认证如下：对原告提交的1号证据，证据来源合法、真实，与案件具有关联性，予以采信。对原告提交的2号证据，被告不否认内容的真实性，且与案件关联，本院予以认定。对被告提供的1-3号证据，原告对真实性认可，本院予以采信。对4-6号证据，原告对真实性认可，予以采信。对被告7号证据真实性采信。对8-10号证据，原告对真实性无异议，予以采信。对11号证据虽是第三人提交的申请，但结合原告1号证据，被告该份证据是在被告向第三人下发通知后，第三人提出的申请，对被告证明目的不予确认。对被告提供的12-14号证据真实性采信。
根据当事人陈述和上述审查确认的证据，本院认定事实如下：
原告殷晓东系围场满族蒙古族自治县围场镇车字村村民，2005年原告提出宅基用地申请，2006年6月29日围场县政府审批同意殷晓东占用荒地200平方米建房四间，原告殷晓东在当年建小房两间，相关部门在宅基用地许可证上标注“房已建成，四邻未见争议，建议发证”。2007年6月1日，被告围场县政府为殷晓东颁发了围集用（2007）第0297号集体土地使用证，注明用途为住宅用地，四至分别为东至公路，边长14.2米，西至荒边，边长14米，南至林边，边长14.2米，北至沟边，边长14.2米。2013年左右殷晓东拆除小房改建彩钢瓦房。2014年8月，与原告同组的村民张军认为与原告殷晓东存在土地权属问题发生纠纷，县国土部门介入调查，在调查期间，国土部门工作人员告知土地权属存在纠纷，在纠纷未解决前不得动工建设，故纠纷发生后，原告未建成大房。围场县政府认为殷晓东所建彩钢房属于车库，改变了宅基地用途，违反了《河北省农村宅基地管理办法》第十二条第一款第五项的规定，于2016年7月11日作出围政通（2016）62号《关于注销殷晓东集体土地使用证的通知》，依法注销殷晓东持有的围集用（2007）第0297号集体土地使用权登记，收回该土地使用权证书，限殷晓东自接此通知之日起十五日内到县国土局依法办理土地使用权注销登记手续，逾期不办理的，县国土局予以公告，原土地权利证书废止，土地使用权由集体经济组织依法收回。殷晓东对该通知内容不服，向承德市中级人民法院提起行政诉讼。承德市中级人民法院于2016年11月14日作出（2016）冀08行初138号行政判决书，认为被告围场县政府作出的围政通（2016）62号《关于注销殷晓东集体土地使用证的通知》认定事实不清，程序不当，判决撤销了被告围场县政府的围政通[2016]62号通知，未判决被告重新作出行政行为。被告围场县政府不服上诉至河北省高级人民法院，河北省高级人民法院于2017年7月9日作出（2017）冀行终52号行政判决书，维持了承德市中级人民法院（2016）冀08行初138号行政判决。后被告认为上述判决仅是认定被告在作出注销通知时程序存在违法而被撤销其该行政行为，但原告违法事实依然存在，因此在上述判决作出后的2017年10月20日，围场满族蒙古族自治县国土资源局向第三人车字村委会下发《关于依法收回殷晓东宅基地使用权的通知》，该通知中记载“请你村民委员会向乡(镇)土地管理机构提出申请，经县土地行政主管部门审查、县人民政府批准后，依法注销殷晓东所持有的围集用(2007)第0297号集体土地使用权登记”。2017年11月20日，第三人车字村委会根据上述通知，向围场满族蒙古族自治县国土资源局提出撤销原告持有的围集用(2007)第0297号集体土地使用权证申请。2017年12月5日被告围场县政府作出围政通[2017]123号《关于注销殷晓东集体土地使用证的通知》，该通知内容与围政通（2016）62号《关于注销殷晓东集体土地使用证的通知》一致，原告不服，遂向本院提起诉讼。
本院认为：被告围场县政府于2017年12月5日作出的围政通[2017]123号《关于注销殷晓东集体土地使用证的通知》，对原告殷晓东的权利产生了实际影响，应属可诉行政行为，属于行政诉讼受案范围。根据《河北省农村宅基地管理办法》第十八条规定，虽然被告有对被收回的集体土地使用权注销登记的法定职权，但该管理办法第十二条第一款第五项规定“下列宅基地的使用权，由村民委员会向乡(镇)土地管理机构提出申请，经县(市)土地行政主管部门审查、县(市)人民政府批准后，可以收回：(五）自依法批准之日起连续二年未按照批准的用途使用的宅基地”,据此规定，就本案而言，原告的宅基地使用权可以收回的成立要件，一是从事实上，要有原告存在“自依法批准之日起连续二年未按照批准的用途使用宅基地”的事实。二是从程序上，要经过村委会申请、主管部门审查、县政府批准的程序。首先从事实上，被告围场县人民政府在2006年审批同意原告殷晓东占用荒地建房，当年原告即建小房两间，且相关部门在其宅基用地许可证上标注“房已建成，四邻未见争议，建议发证”，至于其后未能建成大房主要原因是本组他人认为与其有权属争议，县国土部门告知纠纷解决前不得动工建设，系属客观上无法继续建房，并非主观上能建而不建。虽然原告拆除小房建成彩钢房，但在建彩钢房之前已建有符合发证条件的住宅用房，且彩钢房虽不是传统意义上的住宅用房，但就其本身的结构性质而言是否一定不能用于居住，没有明确的法律规定，被告认定改变使用用途缺乏法律依据，且从原告建彩钢房至与他人发生土地权属纠纷，导致因客观原因无法继续建房的时间是否满两年，两年的起止点如何计算，被告未予查清；其次从程序上，虽然庭审中被告提交了第三人车字村委会于2017年11月20日出具的收回原告宅基地申请，但根据原告提交的第三人车字村委会关于写出上述申请的说明证据显示，是围场镇国土所工作人员多次找该村写申请均未写，直至接到围场满族蒙古族自治县国土资源局通知后才写的申请，因此应认定系围场满族蒙古族自治县国土资源局指令第三人写出收回原告宅基地使用权的申请，并非按照村民意思自治原则，依照村民委员会组织法第二十四条规定的重大事项经民主议定后形成的决议，因此应认定被告作出围政通[2017]123号《关于注销殷晓东集体土地使用证的通知》的行政行为程序不当；从适用法律上，适用2007年国土资源部颁布的《土地登记办法》第五十八条（国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。更正登记涉及土地权利归属的，应当对更正登记结果进行公告。）和《河北省土地登记办法》第三十四条（该条与《土地登记办法》第五十八条规定基本一致）的大前提是“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的”，但就本案而言，被告并不否认于2007年6月1日给原告颁发围集用（2007）第0297号集体土地使用证的真实合法性，仅是认为原告在取得该权利证书后，连续两年未按照批准用途使用宅基地而应予收回。况且，客观上涉案宅基地是否与他人存在权属争议，进而可能导致“土地登记簿记载的事项确有错误”，被告对此并未提供证据证明，因此，被告依据上述法规、规章作出行政行为，属于适用法律错误。
综上，被告围场县政府于2017年12月5日作出的围政通[2017]123号《关于注销殷晓东集体土地使用证的通知》的行政行为，认定事实的主要证据不足，适用法律法规错误，违反法定程序，原告诉请撤销该通知的诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项、第二项、第三项之规定，判决如下：
撤销被告围场满族蒙古族自治县人民政府于2017年12月5日作出的围政通[2017]123号《关于注销殷晓东集体土地使用证的通知》。
案件受理费50.00元，由被告围场满族蒙古族自治县人民政府承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至河北省承德市中级人民法院。
审 判 长 刘国会
人民陪审员 王怀艳
人民陪审员 李铭洋
二〇一八年五月八日
书 记 员 王 颖
附页
1、适用法律：《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为；（一）主要证据不足；（二）适用法律错误；（三）违反法定程序。
2、上诉
如果不服本判决，在收到此判决书之日起15日内，有权提起上诉，需按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉时交纳与一审判决同等数额的上诉费，上诉期满七日未交纳上诉费，按自动撤回上诉处理。
3、判决生效
如果双方没有上诉，此判决将于上诉期限届满的次日发生法律效力。如果双方或一方上诉，河北省承德市中级人民法院的终审判决或裁定送达之次日将是法律文书生效之日。