四川省西昌市人民法院
行 政 判 决 书
（2018）川3401行初4号
原告四川桂辰建设有限责任公司,住所地：西昌市西郊乡尤家屯村四组“公园2018”10幢1单元13层2号。统一社会信用代码：91513400MA62HACW86。
法定代表人石志乾，该公司总经理。
委托代理人谢继江，四川鼎仁律师事务所律师，代理权限为特别授权。
被告凉山彝族自治州发展和改革委员会，住所地：西昌市龙眼井街150号。统一社会信用代码：1151340000905016XF。
负责人刘峰，该改革发展委员会主任。
委托代理人高学飞，该改革发展委员会职工，代理权限为特别授权。
第三人四川骏腾四方建设工程有限公司，住所地：西昌市长福路南段锦秀都1幢1单元6层1号。统一社会信用代码：91510100MA61TFLJ7Q。
法定代表人朱恬，该公司总经理。
原告四川桂辰建设有限责任公司（以下简称桂辰公司）诉被告凉山彝族自治州发展和改革委员会（以下简称州发改委）、第三人四川骏腾四方建设工程有限公司（以下简称骏腾四方公司）招标、投标行政处理一案，于2018年1月4日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年1月8日向被告州发改委送达了起诉状副本及应诉通知书。2018年4月18日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人谢继江律师，被告州发改委的委托代理人高学飞，第三人骏腾四方公司经传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼，被告州发改委负责人因外出到乡、村开展脱贫攻坚工作督查未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2017年12月5日，州发改委作出了凉发改招标〔2017〕950号《凉山州发展和改革委员会关于越西县妇幼保健业务综合楼建设项目施工标段招标投诉处理决定书》，该决定书认为：2017年11月16日，骏腾四方公司对评标委员会作出的《越西县妇幼保健业务综合楼建设项目施工标段开标评标报告》不服，向州发改委投诉，投诉符合《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第七条规定，州发改委予以受理。根据《中国注册会计师职业道德守则》及本项目招标文件等相关规定，投标人提供的财务会计报表应经会计师事务所或审计机构依法独立审计并体现无亏损。按“谁审计、谁确认”的原则，财务会计报表能否体现无亏损，应以会计师事务所或审计机构的确认为准。骏腾四方公司投标文件提供的2016年度财务会计报表，经会计师事务所世润公司依法独立审计并确认能体现无亏损，响应了招标文件的实质性要求，评标委员会将其投标文件作废标处理，其理由不成立。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十一条，州发改委依法责令评标委员会予以改正。
原告诉称,原告和第三人都参与了越西县妇幼保健业务综合楼建设项目施工标段投标。2017年11月2日上午，在凉山州公共资源交易中心开标、评标时，评标委员会将原告作为第一中标候选人。评标委员会以第三人提供的2016年度财务会计报表无任何数据，无法证明其财务状况无亏损为由，将第三人的投标文件作废标处理。2017年11月6日至8日（公示期间），第三人对评标结果不服，向招标人越西县卫生和计划生育局提出异议。11月14日，招标人向第三人作出书面答复函，认为其异议不成立。11月16日，第三人不服招标人书面答复函，向被告递交了《越西县妇幼保健业务综合楼建设项目施工标段招标投诉》。
根据《越西县妇幼保健业务综合楼建设项目施工标段招标文件》第二章投标人须知1.4.1，投标人资质条件、能力和信誉，在财务方面要求：近3年（限定在3年以内）无亏损。投标人的投标文件应当对此要求作出实质性响应。评标委员会以第三人提供的2016年度财务会计报表无任何数据，无法证明其财务状况无亏损，认为其对投标文件无实质响应，作了废标处理。但是，第三人却认为，其财务报表由四川省世润会计师事务所有限公司（以下简称世润公司）依法独立审计并体现无亏损。被告受理后，向四川省世润会计师事务所书面发函，请求其确认第三人2016年度财务报表能否体现无亏损，四川省世润会计师事务所向被告书面回函，确认其审计的第三人2016年度财务会计报表能够体现无亏损。
2017年12月2日，被告组织了第三人、评标委员会、越西县卫计局、原告、四川省世润会计师事务所、州规建局和招标代理公司进行质证。但是，该次质证只针对四川省世润会计师事务所出具的证明进行了质证，并无其他证据证明第三人财务报表符合《会计法》及相关会计准则，没有其他证据证明第三人公司财务报表无亏损。在质证过程中，包括规建局和评标委员会人员、被告工作人员都认为，财务报告不能体现无亏损，废标处理是正确的。但被告却认为，根据“谁审计，谁确认”的原则，财务会计报表能否体现无亏损，应以会计师事务所或审计机构的确认为准。所以，其认定评标委员会将第三人的投标文件，作为废标处理的理由不成立，并依据《中华人民共和国招投标法实施条例》第七十一条的规定，责令评标委员会予以改正。原告对该决定不服，故依法提起诉讼。其理由如下:
第一、第三人提供的2016年财务报表没有如实记录公司财务费用支出，不合法、不合规。
根据《中华人民共和国会计法》第九条各单位必须根据实际发生的经济业务事项进行会计核算，填制会计凭证，登记会计账簿，编制财务会计报告。第十条规定下列经济业务事项，应当办理会计手续，进行会计核算：（一）款项和有价证券的收付；（二）财物的收发、增减和使用；（三）债权债务的发生和结算；（四）资本、基金的增减；（五）收入、支出、费用、成本的计算；（六）财务成果的计算和处理；（七）需要办理会计手续、进行会计核算的其他事项。
第三人虽然是2016年新成立的公司，但是，根据《工商管理条例》、《建筑企业资质标准》等规定，第三人在开办企业和取得建筑工程施工总承包三级资质时，应当发生开办费用（至少包括刻章费用、公告费、办公场所费用等），应当有不低于800万元的净资产，应当有建筑工程、机电工程专业注册建造师合计不少于5人，建筑工程相关专业中级以上职称人员不少于6人，持有岗位证书的施工现场管理人员不少于15人。经考核或培训合格的中级以上技术工人不少于30人。这些人员，有的根据规定，还需要有缴纳社保的证明。从这些规定来说，作为一个合法的具备资质的建筑企业，这些人员的费用就应当发生。在第三人自己提供的财务报表附注中也明确职工薪酬的支出应当有记载。上述费用在《现金流量表》中应体现为支付职工薪酬，在《资产负债表》中记载为资产合计、应付职工薪酬；在《利润表》中应记载开办费用。所以，依据《会计法》和《小企业会计准则》，第三人的财务报表无论如何不应当没有任何数据。第三人提供的财务报表没有任何数据，只能说明第三人没有依法、依规的记载所发生的会计事项。或者说其隐瞒真实的财务情况，第三人提供的财务报表不能证明其2016年度财务报表无亏损。如果没有这些人员费用的产生，其资质的合法性就存疑。
第二、四川世润会计师事务所的审计报告不合法、不合规。
依据会计行业的《独立审计基本准则》第二章第四条：独立审计的目的是对被审计单位会计报表的合法性、公允性及会计处理方法的一惯性发表意见。第十四条注册会计师可以运用检查、监盘、观察、查询及函证、计算、分析性复核等方法，以获取充分、适当的审计证据。第二十条注册会计师应当在实施必要的审计程序后，以经过核实的审计证据为依据，形成审计意见，出具审计报告。第二十二条审计报告应当说明被审计单位会计报表的编制是否符合国家有关财务会计法规的规定，在所有重大方面是否公允地反映了其财务状况、经营成果和资金变动情况，以及所采用的会计处理方法是否遵循了一贯性原则。
从前述第一条内容可知，作为一个合法存在，依法对发生的费用进行会计事项记载的企业，必然会产生开办费用、职工薪酬、固定资产等。但是，第三人提供的财务报表却没有任何数据，没有财务事项的发生、记载。四川世润会计师事务所却做出了审计报告，并出具说明其报告内容能够体现2016年度无亏损。显然，四川世润会计师事务所在审计过程中显然没有获取充分的、适当的审计证据，没有调阅第三人财务凭证。其出具的审计报告不是以经过审计核实的证据为依据。同时，从其审计报告的内容看，其审计报告也没有对被审计单位会计报表的编制是否符合国家有关财务会计法规的规定，在所有重大方面是否公允地反映了其财务状况、经营成果和资金变动情况，以及所采用的会计处理方法是否遵循了一贯性原则作出说明。这些都不符合《独立审计基本准则》，也违反了《中华人民共和国注册会计师法》第二十条、第二十一条、第三十一条的规定。
第三、被告凉山州发展和改革委员会没有依法履行自己的职责。
根据《工程建设项目招投标活动投诉处理办法》第十四条规定：行政监督部门受理投诉后，应当调取、查阅有关文件，调查核实有关情况。被告接到投诉后，虽然查阅了该项目的招标文件、投标文件、评标报告等资料。但却没有调查第三人财务报表的相关资料。
凉山州发展和改革委员会对投诉的处理仅凭会计师事务所的审计报告，而不调查、询问其审计依据和过程，仅凭“谁审计，谁确认”的原则，就认定第三人的财务报表真实、合法。属于行政不作为。
四川世润会计师事务所的审计报告，本身就是各方争议的焦点，对其是否真实合法，虽然有“谁审计、谁确认”的原则，但是，在发生争议的情况下，甚至要确认四川世润会计师事务所的审计是否合法、合规的前提下，由四川世润会计师事务所自己出具证明，证明自己的审计是合法、合规的，显然不合适。《独立审计基本准则》第二章第八条按照独立审计准则的要求出具审计报告，保证审计报告真实性、合法性是注册会计师的审计责任；建立健全内部控制制度，保护资产的安全、完整，保证会计资料的真实、合法、完整是被审计单位的会计责任。注册会计师的审计责任不能替代、减轻或免除被审计单位的会计责任。作为第三人应当承担如实提供报表的责任。
注册会计师的审计责任不能替代、减轻或免除被审计单位的会计责任。这也说明，被告不能仅凭审计单位自己的证明就认定审计报告的真实性、合法性。还是应当对被审计单位（第三人）的财务报表进行调查和审查。
综上所述，第三人骏腾四方公司提供的2016年财务报表没有如实记录公司财务费用支出，不合法、不合规；四川世润会计师事务所没有依法、依规进行审计；被告在进行投诉处理时也没审查其财务报表的真实性、合法性。其仅凭四川世润会计师事务所的证明就作出决定，明显违反法律规定，违反法定程序。其决定是错误的。原告请求法院撤销被告作出的凉发改招标（2017）950号《凉山州发展和改革委员会关于越西县妇幼保健业务综合楼建设项目施工标段招标投诉处理决定书》，并由被告承担本案的诉讼费用。
被告州发改委辩称,一、第三人骏腾四方公司提供的2016年财务报表是否合法、合规，不属于州发改委监督范围。骏腾四方公司提供的2016年财务报表是否如实记录公司财务费用支出，是否合法、合规，应当由负责审计的会计师事务所世润公司负责审定。会计师事务所应当依法独立对相关事实进行审定后出具审计报告，并对作出的审计报告承担相应的法律责任，这不属于被告的审查范围。第三人骏腾四方公司作为独立的法人单位，应当对自己提供的财务报表真实性负责并承担相应的法律责任。二、四川世润会计师事务所的审计报告是否合法、合规，也不属于被告的监督范围。四川世润公司的审计报告是否合法、合规，属于财政部门的职责范围。原告认为该审计报告不合法、不合规，应当向相关监管部门提起投诉、申诉，也不属于被告的审查范围。三、州发改委按“职权法定”原则依法处理投诉。按照“职责法定”原则，州发改委依法只能在“三定方案”和“行政权力清单”规定的职权范围内行使职权，清单之外法无规定不可为，不能越权处理。因此，在处理投诉过程中，对第三人世润公司出具的审计报告和证明，州发改委依法只能作形式审查，即只审查是否是世润公司依法真实出具；对第三人骏腾四方公司提供的2016年财务会计报表是否如实记录公司财务收支状况，是否合法、合规，以及世润公司的审计报告是否合法合规等实质性的内容，因州发改委“三定方案”和“行政权力清单”无相关规定，州发改委无权审查。州发改委依法履行了以下职责：（一）依法查阅了该项目招标文件、投标文件、评标报告等相关资料。（二）11月17日，依法向世润公司书面发函，请其确认经其审计的骏腾四方公司2016年度财务会计报表能否体现无亏损。11月18日，世润公司向本机关书面回函，确认经其审计的骏腾四方公司2016年度财务会计报表能体现无亏损。（三）2017年12月2日，州发改委依法组织质证，骏腾四方公司、评标委员会、越西卫计局、世润公司、州规建局以及招标代理机构等相关人员参加质证并形成质证笔录。经质证查明：按本项目招标文件要求，投标人提供的近3年（2014年至2016年）财务会计报表，应经会计师事务所或审计机构依法独立审计的骏腾四方公司2016年度财务报表能体现无亏损。综上，州发改委按照“职责法定”原则，依法在“三定方案”和“行政权力清单”规定的职权范围内行使职权，以审计机构会计师事务所世润公司依法出具的独立审计报告和证明为依据，作出投诉处理合法合规。请法院驳回原告的诉讼请求。
第三人四川骏腾四方建设工程有限公司经传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。
2018年1月15日，被告州发改委向法院提供被诉具体行政行为的事实证据及法律、法规依据。
被告州发改委有权作出具体行政行为的职权主体依据：《招标投标法实施条例》第71条第三项、第八项。
原告的质证意见：对被告的职权主体依据无异议。
1、凉山州发展和改革委员会行政权力清单(2017年)；
2、凉山州发展和改革委员会“三定方案”；
证明：被告依法依规享有的行政权力。
3、招标文件；
证明：招标投标活动的具体要求。
4、骏腾四方公司、四川桂辰建设有限责任公司投标文件；
证明：原告、第三人参与招标活动时提交的资料。
5、评标报告；
证明:评标专家委员会的处理结果。
6、骏腾四方公司异议书、投诉书等异议投诉资料；
证明：第三人骏腾四方公司向州发改委投诉的情况。
7、异议、投诉质证笔录；
证明：州发改委接到投诉后，进行的调查、处理的情况。
8、州发改委出具给世润公司的函件以及世润公司出具能体现骏腾四方公司不亏损的证明。
证明：州发改委的调查情况以及骏腾四方公司财务无亏损的情况是州发改委作出投诉处理意见的重要依据。
原告的质证意见：对证据1、2，上面并没有被告对招投标进行处理的规定，被告进行招投标处理的依据应该是《招标投标法实施条例》。这两项证据无法证明被告对处理招投标的投诉仅需要进行形式审查。对证据3本身没有异议，但被告在处理招投标异议的时候没有按照招标文件的要求进行审查的。对证据4，对原告的投标文件没有异议，但对第三人的投标文件并没有按照招标文件的要求提供，有不真实不合法的地方。对证据5，被告不能证明评标委员会有违法评标，错误评标的行为。对证据6的真实性无异议，但第三人的投诉是没有任何事实依据的。对证据7，当时参与质证的多数人都认为第三人的投诉不合理，但最后被告却得出了相反的结论，也没有看到被告作出处理决定的程序，被告的程序不合法。对证据8有异议，本来就是对世润公司的审计报告有质疑，不应当由其出具资料进行证明，应当由第三方来认定其审计报告是否合法。
原告为证明自己的主张，向法庭提供了如下证据：
第一组证据：《凉发改招标（2017）950号招标投诉处理决定书》、招标文件（1.4.1；10.15）
证明：被告并未实际审查第三人提交的财务报表，被告的决定书内容违法。被告不能仅进行形式审查，应当审查合法性、真实性。
第二组证据：川世会（2017）审字第4-12号《审计报告》、第三人财务报表、第三人财务报表附注；
证明：第三人骏腾四方公司的财务报表不符合《会计法》、《会计准则》，骏腾四方公司的财务报表不能体现2016年度无亏损，会计师事务所的审计报告不符合审计原则和规范。
第三组证据：第三人骏腾四方公司在工商部门备案的2016年度年度报告（4页）、第三人骏腾四方公司在规建部门备案资料（选取部分）；
证明：按第三人骏腾四方公司报送的资料，第三人骏腾四方公司在投标时未如实提供财务报表，第三人骏腾四方公司在投标时提交的财务报表不能体现2016年度无亏损。第三人骏腾四方公司的投标资料不真实。
被告的质证意见：对第一组证据无异议，对证明目的有异议，被告只能进行形式审查。对第二组证据，第三人骏腾四方公司提供的2016年财务报表是否合法、合规，不属于州发改委监督范围。骏腾四方公司提供的2016年财务报表是否如实记录公司财务费用支出，是否合法、合规，应当由负责审计的会计师事务所世润公司负责审定。会计师事务所应当依法独立对相关事实进行审定后出具审计报告，并对作出的审计报告承担相应的法律责任，这不属于被告的审查范围。第三人骏腾四方公司作为独立的法人单位，应当对自己提供的财务报表真实性负责并承担相应的法律责任。四川世润公司的审计报告是否合法、合规，属于财政部门的职责范围。原告认为该审计报告不合法、不合规，应当向相关监管部门提起投诉、申诉，也不属于被告的审查范围。对第三组证据，该份证据与审计报告之间有何联系不确定，是否真实也值得商榷。
经审查，本院对原告、被告所提供的证据作如下确认，原告提供证据的真实性予以认可，对其证明目的不予采信。被告提供证据的真实性予以认可，对其证明目的予以采信，被告提供的法律、法规，可以适用于本案。
经审理查明，2015年7月22日，州发改委作出了凉发改社会〔2015〕478号《关于转下达重大疾病防治设施建设项目2015年中央预算内投资计划的通知》,下达该项目投资计划875万元，其中：中央预算内投资680万元，地方投资195万元。2015年8月6日，州发改委作出凉发改招标函〔2015〕194号《关于越西县妇幼保健院业务综合楼建设项目招标事项的函》,核准了招标事项为公开委托招标。
桂辰公司和骏腾四方公司都参与了越西县妇幼保健业务综合楼建设项目施工标段投标。2017年11月2日上午，在凉山州公共资源交易中心开标、评标时，经评标委员会评审推荐桂辰公司作为第一中标候选人。11月6日，评标结果在省公共资源交易信息网和四川建设网公示。《越西县妇幼保健业务综合楼建设项目施工标段招标文件》第二章投标人须知1.4.1，投标人资质条件、能力和信誉，在财务方面要求：近3年（限定在3年以内）无亏损。投标人的投标文件应当对此要求作出实质性响应。评标委员会以骏腾四方公司提供的2016年度财务会计报表无任何数据，无法证明其财务状况无亏损为由，将骏腾四方公司的投标文件作废标处理。2017年11月6日至8日（公示期间），骏腾四方公司对评标结果不服，向招标人越西县卫生和计划生育局提出异议，称评标委员会不应该将其投标文件作废标处理，要求复核，其理由是：一、公司成立于2016年9月13日，在12月31日前未开展建筑工程经营业务，无财务报表数据，且没有任何会计数据要披露，说明公司该年度既无盈利也无亏损；二是公司本可不提供财务报表，提供的财务报表也能体现无亏损。2017年11月13日，州发改委组织召开招标人、异议人、中标侯选人、评标委员会等参加的异议处理质证会。2017年11月14日，招标人向骏腾四方公司作出书面答复函《越西县卫生和计划生育局关于越西县妇幼保健院业务综合楼招标问题的答复函》，认为评标委员会对骏腾四方公司的投标文件作废标处理，是符合招标文件的评标标准和方法要求的。2017年11月16日，骏腾四方公司不服招标人的书面答复，分别向州规建局和州发改委提起投诉。骏腾四方公司向州发改委递交了《越西县妇幼保健业务综合楼建设项目施工标段招标投诉》。州发改委受理投诉后，查阅了该项目招标文件、投标文件、评标报告等相关资料。2017年11月17日，凉山州招标投标管理办公室向四川世润会计师事务所有限责任公司书面发函，即凉招管办函〔2017〕2号《凉山州招标投标管理办公室关于越西县妇幼保健业务综合楼招标问题的函》，其上载明：“四川世润会计师事务所有限公司为四川骏腾四方建设工程有限公司出具的2016年度财务报表（见附件），经查均为空白。请你单位确定该财务报表能否证明四川骏腾四方建设工程有限公司在2016年年度内无亏损？请在收到函三个工作日内向招标投标管理办公室书面回函。”2017年11月18日，四川世润会计师事务所有限责任公司向凉山州招标投标管理办公室书面回函，即《关于越西县妇幼保健业务综合楼招标问题的回函》，其上载明：“四川世润会计师事务所有限责任公司2017年4月7日出具的四川骏腾四方建设工程有限公司川世会（2017）审字第4-12号审计报告后附的财务报表，能证明四川骏腾四方建设工程有限公司2016年度无亏损。”
2017年12月2日，州发改委针对四川世润会计师事务所的回函组织了质证，骏腾四方公司、评标委员会、越西卫计局、世润公司、州规建局以及招标代理机构等相关人员参加质证并形成质证笔录。2017年12月5日，州发改委作出了凉发改招标〔2017〕950号《凉山州发展和改革委员会关于越西县妇幼保健业务综合楼建设项目施工标段招标投诉处理决定书》,认为骏腾四方公司投标文件提供的2016年度财务会计报表，经会计师事务所世润公司依法独立审计并确认能体现无亏损，响应了招标文件的实质性要求，评标委员会将其投标文件作废标处理，其理由不成立。州发改委责令评标委员会予以改正。2017年12月22日，招标人越西县卫生和计划生育局组织原评标委员会进行复核，推荐骏腾四方公司为中标侯选人，2017年12月29日，招标人越西县卫生和计划生育局向骏腾四方公司发出中标通知书。目前案涉工程已经实际施工，已经完成桩基础施工。2018年1月4日，原告起诉来院。
另查明，四川骏腾四方建设工程有限公司成立于2016年2月1日。
本院认为，州发改委系依法成立的对招标投标活动实施监督的职能部门，具有依法调查处理招标投标活动过程中的违规行为等职责。《中华人民共和国招标投标法》第七条规定，招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条规定、第六十一条规定：投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。行政监督部门应当自收到投诉之日起3个工作日内决定是否受理投诉，并自受理投诉之日起30个工作日内作出书面处理决定；州发改委受理投诉后，依法查阅了该项目招标文件、投标文件、评标报告等相关资料。2017年11月17日，州发改委向会计师事务所书面发函，请其确认经其审计的骏腾四方公司2016年度财务会计报表能否体现无亏损。2017年11月18日会计师事务所回函后，州发改委还组织招投标相关部门及桂辰公司、会计师事务所、骏腾四方公司参加质证。被告州发改委在“三定方案”和“行政权力清单”规定的职权范围内行使职权，以会计师事务所依法出具的独立审计报告和证明为依据，作出凉发改招标〔2017〕950号《凉山州发展和改革委员会关于越西县妇幼保健业务综合楼建设项目施工标段招标投诉处理决定书》，事实依据、法律依据充分，行政程序合法。原告桂辰公司的诉讼请求，没有事实依据及法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：
驳回原告四川桂辰建设有限责任公司要求撤销被告凉山彝族自治州发展和改革委员会作出的凉发改招标（2017）950号《凉山州发展和改革委员会关于越西县妇幼保健业务综合楼建设项目施工标段招标投诉处理决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告四川桂辰建设有限责任公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于凉山彝族自治州中级人民法院。
审 判 长 周红春
审 判 员 蒋 瑛
人民陪审员 殷德仁
二〇一八年六月二十二日
书 记 员 许琼月
附本判决适用法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。