浙江省乐清市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）温乐行初字第145号
原告卓礼富。
被告乐清市公安局。
法定代表人蒋荣国，局长。
出庭负责人杨相岳，乐清市公安局副局长。
委托代理人林昌文、胡志强，乐清市公安局工作人员。
被告温州市公安局。
法定代表人黄宝坤，局长。
委托代理人曾建胜、姜之翔，温州市公安局工作人员。
第三人卓文秀。
第三人卓礼华。
第三人卓登益。
第三人卓岩来。
第三人陈彩迪。
原告卓礼富不服被告乐清市公安局作出的不予行政处罚决定及被告温州市公安局作出的行政复议决定，于2015年12月24日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，向被告和第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2016年1月29日公开开庭进行了审理。原告卓礼富、被告乐清市公安局的出庭负责人杨相岳及委托代理人林昌文、胡志强、被告温州市公安局的委托代理人曾建胜、姜之翔、第三人卓岩来、陈彩迪到庭参加诉讼，第三人卓文秀、卓礼华、卓登益经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
2015年7月23日，被告乐清市公安局作出乐公不罚决字（2015）第25号《不予行政处罚决定书》，认定：2015年5月21日9时30分许，卓礼武将乐清市农村基层作风巡查组设立在乐清市淡溪镇长青村文化礼堂中心附近的意见箱内的一份举报材料拿走，并伙同第三人卓文秀一起阅读。当日9时40分许，卓礼武将该举报材料重新投入意见箱。卓文秀的行为不成立违反治安管理的行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第（二）项的规定，决定对第三人卓文秀不予行政处罚。原告不服，向被告温州市公安局申请行政复议。温州市公安局于2015年11月24日作出温公复决字（2015）106号《行政复议决定书》，维持被告乐清市公安局作出的涉案不予行政处罚决定。
原告卓礼富诉称，2015年5月20日晚23点1分许，原告与第三人卓礼华、卓登益、卓岩来、陈彩迪等举报人，将33份实名举报材料投入乐清市农村基层作风巡查组设立在乐清市淡溪镇长青村文化礼堂中心附近的意见箱内，并进行拍照存证。5月21日晚19时左右，原告等举报人听本村其他村民反映，第三人卓文秀等人有盗取意见箱内举报材料的行为。5月23日下午15时55分，原告前去查看意见箱时，发现至少有10份举报材料被窃取。原告用相机对意见箱现状进行拍照后，于当日下午16时34分向被告乐清市公安局淡溪派出所报案，但淡溪派出所当时未予理睬。直至媒体报道后，淡溪派出所才于2015年5月29日以盗窃案由受理此案。此后，被告乐清市公安局未对案件进一步调查取证，避重就轻地认定卓礼武只将其中一份举报材料拿走，并伙同卓文秀一起阅读，以其违反治安管理的违法行为不成立为由，对第三人卓文秀作出涉案不予行政处罚决定。原告不服，向被告温州市公安局申请复议，温州市公安局作出的复议决定对此予以维持。原告认为，第三人卓文秀等人的行为涉嫌盗窃、侵犯通信自由、泄露信访人秘密、侵占、扰乱公共秩序等违法犯罪，但被告乐清市公安局调查不力，违反办案法定程序，且案件定性及适用法律错误，其作出的涉案不予行政处罚决定应予撤销。被告温州市公安局作出的复议决定未能对涉案不予行政处罚决定予以纠正，也应一并撤销。请求判决撤销被告乐清市公安局作出的乐公不罚决字（2015）第25号《不予行政处罚决定书》及被告温州市公安局作出的温公复决字（2015）106号《行政复议决定书》。
原告在法定期限内向本院提交了以下证据：1、原告及第三人卓礼华、卓登益、卓岩来、陈彩迪的居民身份证明复印件，证明涉案举报方的身份情况；2、受案回执，证明原告于2015年5月23号报案后，淡溪派出所于5月29号才受理案件的事实；3、信访事项转送告知单（编号2015051434069321087），证明原告等举报人向上级反映，要求对涉案事项进行查处的事实；4、乐清市公安局作出的乐公不罚决字（2015）第25号《不予行政处罚决议书》，证明其适用法律不当的事实；5、原告等人向意见箱投放举报件的录像和照片，证明原告等人投放举报材料的整个过程；6、原告配合记者采访、调查取证的有关监控录像和照片，证明意见箱有刮痕，淡溪派出所未做调查的事实；7、卓礼武、卓文秀等四位涉案人的监控录像和相关照片，证明窃取举报材料不止卓礼武、卓文秀两人的事实；8、卓礼武、卓文秀等人涉嫌窃取信件、侵犯通信自由立案查处的报告、情况说明、控告状，证明原告等举报人要求公安机关介入调查的事实；9、行政复议受理通知书、行政复议期限延长通知书，证明原告在规定时间内申请复议、提供证据的事实；10、行政复议决定书（温公复决字（2015）106号），证明被告温州市公安局没有进一步调查，维持了被告乐清公安局作出的不予行政处罚决定的事实；11、关于淡溪派出所对巡查组意见箱内报告材料被盗，“问答”失实、拖延调查的情况汇报；12、关于对巡查组意见箱内大量实名报告材料被盗窃一案、要求依法查处的情况汇报；13、关于温州乐清巡查组“意见箱”内大量署名报告材料被盗窃案及卓高连网络发帖诽谤案，并案侦查的报告；14、零距离调查《巡视组设立的意见箱为何遭民怨？［上下］》；15、温州日报《意见箱里的举报信被“钓”走？乐清纪委展开调查》；16、中国网《浙江乐清：巡查组意见箱里33份举报信疑被“钓”走》；17、乐清日报总第6028期、总第6032期、总第6035期相关报道；18、温州日报第18822期《意见箱里的举报信被“钓”走？》；19、关于要求对卓文秀、卓礼武等人涉嫌盗窃、侵犯通信自由、侵占、扰乱公共秩序案等案件立案侦查的报告，证据11-19证明被告乐清市公安局淡溪派出所没有向原告了解案件情况、淡溪派出所教导员应该回避且对媒体采访没有如实回答、公安机关对本案违法行为存在漏查等事实。
经当庭质证，两被告对上列证据1、2、4、5、9、10的真实性予以确认；认为其他证据与本案没有关联。被告乐清市公安局质证认为，从原告等人将举报材料投入意见箱，到其报案这三天内的有关监控视频资料，均已调取，经过反复审核，除了涉诉不予处罚决定认定的时间点外，其他时段均未发现有盗取举报材料的事实。
到庭第三人卓岩来、陈彩迪对原告提供的证据及其主张的证明事实没有异议。
被告乐清市公安局辩称，本被告作出的涉案不予行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。且本案从受案到传唤、询问、决定、送达、延长办案期限都严格依照法定程序进行。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告乐清市公安局在法定期限内向本院提交了以下证据：1、乐清市公安局淡溪派出所受案登记表；2、受案回执，证据1-2证明本被告依法受理案件的事实；3、不予行政处罚审批表；4、乐清市公安局不予行政处罚决定书，证据3-4证明本被告依法作出涉案不予行政处罚决定的事实；5、送达回执，证明本被告依法送达涉案不予处罚决定书的事实；6、卓高钿传唤审批表；7、卓高钿传唤证；8、违法嫌疑人卓高钿到案情况记录表；9、卓高钿询问笔录；10、卓礼武传唤审批表；11、卓礼武传唤证；12、违法嫌疑人卓礼武到案情况记录表；13，卓礼武询问笔录；14、卓礼富询问笔录；15卓如希询问笔录；16、卓文秀询问笔录；17、卓岩银询问笔录；18、黄顺菊询问笔录；19、卓礼斌询问笔录，证据6-19证明本被告依法调查取证的事实；20、现场勘查笔录，证明本被告对现场进行勘查的事实；21、附卷监控及监控情况说明，证明涉案嫌疑人将举报材料从意见箱里取出来又放回去的事实；22、乐清市基层作风第三组巡查组收到长青村举报信的清单，证明举报材料的份数；23、违法人员身份、前科情况核实证明；24、前科材料，证据23-24证明本案违法嫌疑人的身份及前科情况；25、延长办案期限审批表，证明本案在办理过程中依法延长办案期限的事实；26、走访记录，证明未发现可疑人员和线索的事实；27、情况说明；28、户籍证明，证据27-28证明本案原告身份状况。
经当庭质证，原告和到庭第三人卓岩来、陈彩迪认为上列证据中，受案登记表存在适用法律不当的情形；认为不予行政处罚审批表没有签字盖章，不符合法定程序；认为从监控录像中可以发现卓文秀、卓礼武盗取意见箱的时候，在场卓岩银手上也有材料；黄顺菊系卓礼斌、卓礼武的母亲，在谈话笔录中说自己不知道，但从监控录像中可以发现其实际就在现场；卓礼武案发后外避一个多月，笔录中谎称自己去内蒙古打工，但卓礼斌在谈话笔录中却说卓礼武去北京，两者说法矛盾；意见箱上有刮痕，但淡溪派出所调查认为意见箱没有被破坏，与事实不符；举报材料总共计33份，应由公安、纪委、巡视组共同开箱核对；淡溪派出所认为被盗取的举报材料价值12元，没有法律依据，涉诉行政不予处罚决定存在程序不当，适用法律错误的情形。
被告温州市公安局对被告乐清市公安局提供的证据及其主张的证明事实没有异议，认为涉案举报材料不是通信范畴，监控视频资料反映得清楚，两涉案协议人只是看了下举报材料就放回去，所以不能以盗窃处理。
被告温州市公安局辩称，本被告受理了原告的复议申请后，通知被告乐清市公安局提交行政复议答复及相关材料。期间，因案件复杂，本被告作出了延长复议期限30日的决定。本被告经审查后认为，被告乐清市公安局作出的被诉不予行政处罚决定事实清楚、证据确实、充分，适用法律正确，程序合法、内容适当，遂依法作出予以维持的复议决定。本被告作出的复议决定合法，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告温州市公安局在法定期限内向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书及附件，证明原告向本被告申请行政复议的事实；2、行政复议受理审批表、通知书、提交答复通知书、期限延长通知书，证明本被告受理复议申请，向被告乐清市公安局调卷并办理复议期限延长手续的事实；3、行政复议答复书，证明被告乐清市公安局对原告的行政复议申请提出答辩意见的事实；4、行政复议呈批表、决定书、送达回执，证明本被告作出行政复议决定，并送达原告的事实。
经当庭质证，原告及到庭第三人卓岩来、陈彩迪对被告温州市公安局递交的证据的真实性予以认可，但对复议决定未对原告等涉案举报人提出的意见进行采纳持有异议。
被告乐清市公安局对被告温州市公安局提供的证据及其主张的证明事实没有异议。
到庭第三人卓岩来、陈彩迪支持原告的起诉主张，在法定期限内未向本院提交证据。
结合上列原、被告提交的证据及到庭各方当事人的质证意见，本院对本案主要争议事项认证如下：
1、对各方没有争议的证据及其证明的事实，本院予以认定。
2、原告提供的有关新闻报道，是记者根据采访对象的陈述对事件所作的消息发布，不能作为认定本案相关事实依据。
3、卓礼武伙同第三人卓文秀来到到意见箱附近，并由卓礼武将意见箱中的一份举报材料拿出来，与卓文秀一起回家查看后，将材料放回意见箱的事实，有卓礼武及第三人卓文秀的陈述、视频监控资料为据，应予确认。原告认为举报人共向意见箱内投放33份举报材料，以及至少有十份举报材料从意见箱里被取走的主张，根据现有证据不能认定。
根据以上认证意见及到庭各方当事人的庭审陈述，本院查明：2015年5月20日晚23时许，原告卓礼富与第三人卓礼华、卓登益、卓岩来、陈彩迪等人，将若干份实名举报材料投入乐清市农村基层作风第三巡查组设立在乐清市淡溪镇长青村文化礼堂中心附近的意见箱内。同年5月23日下午17时左右，原告以其投放在意见箱内至少十份举报件被盗为由，向被告乐清市公安局淡溪派出所报案。淡溪派出所接警后，于5月24日调取了安装在意见箱右上方的监控视频，并对案发时段的录像资料进行查阅。5月25日，第三巡查组开检意见箱，共计收到原告等人举报件十七份。5月29日，被告乐清市公安局淡溪派出所以盗窃案由受案，于当日和6月16日对涉案嫌疑人卓高钿、卓礼武进行强制传唤及询问，并调查询问了相关当事人和证人。查明，2015年5月21日9时30分许，卓礼武伙同第三人卓文秀一起走到意见箱旁边，由卓礼武从意见箱内取出一份举报材料后，两人一起到卓礼武家中观看。当日9时40分许，卓礼武重新将该份举报材料投入意见箱中。查处案件期间，淡溪派出所于2015年6月22日报请延长办案期限30日，获被告乐清市公安局批准。2015年7月23日，被告乐清市公安局作出乐公不罚决字（2015）第25号《不予行政处罚决定书》，认定第三人卓文秀的行为不成立违反治安管理的行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第（二）项的规定，决定对第三人卓文秀不予行政处罚。原告不服，于2015年8月27日向被告温州市公安局申请行政复议。温州市公安局受理复议申请后经审查，认为第三人卓文秀与卓礼武偷看举报材料的行为不构成盗窃，被诉行政行为事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，于同年11月24日作出温公复决字（2015）106号《行政复议决定书》，维持被告乐清市公安局作出的被诉不予行政处罚决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条规定，公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。因此，公安机关应在立案后对涉案行为负有全面审查的义务。被告乐清市公安局对第三人卓文秀偷看意见箱中的举报材料的行为，应属于违反治安管理的行为，被告乐清市公安局对此以涉嫌盗窃立案，并对该行为是否构成盗窃进行了认定，但并未对该行为是否涉嫌构成违反其他治安管理的行为作进一步审查判断，明显不当，其作出的被诉不予处罚决定应予撤销，并判令其重作。被告温州市公安局对被诉具体行政行为作出维持的复议决定，应判决一并予以撤销。第三人卓礼武、卓礼华、卓登益经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，不影响本案审理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第二款、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，判决如下：
一、撤销被告乐清市公安局于2015年7月23日作出的乐公不罚决字（2015）第25号不予行政处罚决定及被告温州市公安局于2015年11月24日作出的温公复决字（2015）106号行政复议决定。
二、限被告乐清市公安局于本判决生效后三十日内对涉案事项重新作出具体行政行为。
本案受理费50元，由被告乐清市公安局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。
审 判 长 麻乐加
代理审判员 陈淑佩
人民陪审员 赵志辉
二〇一六年四月十九日
代书 记员 赵 珂
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十九条原告或者上诉人经合法传唤，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。
原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可而中途退庭的，人民法院可以缺席判决。
第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第七十八条公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。