浙江省安吉县人民法院行 政 判 决 书（2017）浙0523行初21号原告尚安建，男，1976年7月9日出生，汉族，住浙江省湖州市吴兴区。委托代理人夏兴才，系原告丈人。委托代理人李文华，上海中夏旭波律师事务所律师。被告湖州市吴兴区妙西镇人民政府，住所地湖州市吴兴区妙西集镇。法定代表人蔡滨斌，该镇镇长。出庭应诉负责人倪帆，该镇副镇长。委托代理人周锋、朱凯，浙江东方绿洲律师事务所律师。原告尚安建诉被告湖州市吴兴区妙西镇人民政府（以下简称妙西镇政府）乡镇行政强制一案，于2017年2月3日向本院提起诉讼。本院于2017年2月7日受理后，于2017年2月8日向被告发送起诉状副本及应诉通知书。2017年2月20日，被告向本院提交了答辩状及相关证据、依据。本院依法组成合议庭，于2017年3月7日公开开庭进行了审理。原告尚安建及委托代理人夏兴才、李文华，被告出庭应诉负责人倪帆及委托代理人周锋、朱凯，以及证人胡某、郭某、夏某、朱某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系肉鸡养殖经营户，自2006年开始作为湖州广东温氏畜牧有限公司下游合作农户，在原告住所地王坞里搭建鸡棚1200余平方米养鸡，当年这一公司负责提供鸡苗饲料和回收成品的现代农业模式曾受政府推广和鼓励。2016年7月，因申嘉湖高速延伸段征地范围包括原告鸡棚，原告所在的肇村村工作人员曾上门做原告工作。2016年8月4日，被告向原告发出《告知书》，要求原告立即拆除鸡棚，如不拆除或者拆除不到位的，被告将依法组织实施强制拆除。2016年8月6日，被告未经原告同意即按《告知书》实施强制拆除行为，将鸡棚夷为平地。被告所实施的强制拆除鸡棚行为属于行政强制行为，需要依法实施，但强制执行的依据仅有一份《告知书》而没有相关的决定，也没有告知原告所享有的复议和诉讼等救济途径，故被告的行为明显属于违法行政行为。原告认为，原告的鸡棚属于公民合法财产，应当受法律保护，即便遇到因国家工程引起的征收而不得不被拆，也应享有正当公平的征收补偿权利，被告这种违法拆除鸡棚驱赶原告的做法难以令人信服，故为了保护公民的合法财产不受肆意侵犯，也为了监督规范地方政府依法行政，原告诉请判令：1.确认被告对原告鸡棚的强制拆除行为违法；2.对吴政函[2016]23号《吴兴区人民政府关于同意将妙西镇全域范围全部划为畜禽养殖禁养区的批复》的合法性一并审查。原告为证明其诉请，向本院提交如下证据：1.告知书，证明被告妙西镇政府实施了强制拆除行为；2.关于村干部上门做工作情况说明，证明原告所在鸡棚属于高速征地范围内，应当按照征收补偿的程序进行；3.照片3张，证明鸡棚被拆除之前的情况；4.视频截图1份，证明挖机工作的现场情况；5.关于尚安建户鸡棚被强拆的情况证明，证明告知书制作的背景和强拆经过；6.网页截图4份，证明沈建良、沈明亮、叶ＸＸ三人的职务身份；7.证明（郭某），证明强拆工作系由被告主导实施；8.证明（夏胜吉），证明肇村村长致电通知夏胜吉，要求其搬原告处鸡棚设备；9.肇村村补助养鸡户人工拆除鸡棚的拆工补助费说明，证明胡某、夏有富、陈敏系自愿拆除，并各自领取了2000元拆工补助费。原告请求一并审查规范性文件合法性的依据如下：《浙江省畜禽养殖污染防治办法》第八条；《畜禽养殖污染防治条例》第十一条；《畜禽养殖禁养区划定技术指南》；《风景名胜区条例》第二条；《自然保护区条例》第二条；《旅游度假区等级划分》（GB/T26358-2010）3.1；《浙江省人民政府关于设立吴兴西塞山等省级旅游度假区的批复》；《农业部办公厅关于配合做好畜禽养殖禁养区划定工作的通知》；《浙江省规范性文件管理办法》第十七条、十八条。被告妙西镇政府辩称，一、被告并非本案适格被告。涉案建筑物系原告与其所在的肇村村委工作人员协商之后，经由原告同意后拆除。在整个拆除过程中，原告也参与其中，并领取了相应的劳务费用。实施拆除的工作人员由原告本人召集，挖机则由肇村村长安排，拆除工作的全部费用均通过肇村村内支付。被告既未安排人员，也未支付任何费用，非本案的适格被告。二、本案并不存在强制拆除行为。涉案建筑物的拆除工作在事前已经征得原告的同意，原告仅对补偿标准有异议，但提出可以先拆除鸡棚，故鸡棚拆除行为系在原告同意的基础上，由双方协商后进行，并不存在原告诉称的强制拆除，从原告本人也参与了拆除工作并领取了相应劳务费用也可以印证了该事实。三、涉案建筑属于违法建筑。涉案建筑未报行政机关审批，原告没有领取相应的批准证明，这违反了《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，依法应认定为违法建筑。综上所述，被告并非本案适格被告，涉案建筑物的拆除系原告自愿而非被告强制拆除，涉案建筑物是依法应当搬迁关闭的畜禽养殖场，本身属于违法建筑，故请求依法驳回原告的起诉。被告在法定举证期限内向本院提交了作出具体行政行为的下列证据：1.询问笔录3份，证明涉案建筑系由肇村村委会经由原告同意后拆除，原告本人召集人员的同时也参与拆除作业；2.原告鸡棚搬迁资金材料（情况说明1份、人员名单4份、转账明细1份、记账凭证1份、发票联1份、挖机租赁清单1份），证明涉原告鸡棚搬迁事项包括原告本人在内的人工费以及挖机费的所有费用明细。依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条；《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款；《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第四十四条第一款；《中华人民共和国环境保护法》第四十九条第三款；《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条；《浙江省畜禽养殖污染防治办法》第九条第一款。经庭审双方质证，本院对双方提交证据分析如下：对原告提交的证据，被告对证据1关联性有异议，认为不能从告知书推断出被告实施了相应的强制拆除行为；对证据2三性均有异议，认为该情况说明系由原告单方制作，无法核实签字的真实性，并且其所载内容无法证明被告实施了拆除涉案建筑的行为；对证据3、证据4三性均有异议，认为照片以及截图由原告单方面制作，无法证明鸡棚系原告所有，也无法证明被告实施了拆除行为；对证据6内容有异议，认为该截图内容有误，不能反映镇政府工作人员职责分工的真实情况；对证据7三性均有异议，认为该证明系原告单方面制作，仅能够反映村民郭某所了解的关于鸡棚拆除工作的情况，不能由此推断被告组织参与了拆除鸡棚的工作；对证据8三性均有异议，认为该证明系原告单方面制作，反而能够证明原告本人参与了鸡棚的拆除；对证据9，被告认为该拆工补助费说明系由原告老丈人夏兴才出具，故对其三性均有异议。本院认为，证据1能够证明《告知书》系由被告妙西镇政府作出的事实，对该部分事实予以认定；证据2能够结合其他证据证明原告曾就涉案鸡棚拆除事宜参与协商的事实，对该部分事实予以认定；证据3、证据4虽是复印件，但能够与其他证据相结合，反映出涉案鸡棚被拆除前后的情况差异，从而证明涉案鸡棚被拆除的事实，予以认定；证据5虽系夏某个人陈述，但能够与其他证据结合起来，证明涉案鸡棚于2016年8月6日被拆除的事实，对该部分事实予以认定；证据6与本案不具有关联性，不予认定；对证据7，由于该证据系郭某个人陈述，无法结合其他证据确认其真实性，故不予认定；证据8虽系夏胜吉个人陈述，但可以与在案证据搬迁补助费、搬迁人员名单等结合起来，证明夏胜界等人参与帮助搬迁鸡棚设备等事实，对该部分事实予以认定；对证据9的证明内容与本案无关，不予认定。对被告提交的证据，原告认为证据1关于对朱某的询问笔录，在朱某当庭陈述前不发表质证意见；关于对冯建民、王长生的询问笔录，因缺少二人的当庭陈述，故对其真实性有异议；对证据2认为因缺少发票联等原件，故对其真实性有异议。本院认为，证据1三份询问笔录能够结合其他证据证明被告妙西镇政府曾就涉案鸡棚拆除事宜与原告进行协商，协商未果后被告即对鸡棚实施拆除的事实，对该部分事实予以认定；证据2能够证明涉原告鸡棚搬迁事宜包括人工费、搬迁费在内的资金明细情况，对该部分事实予以认定。原告申请出庭作证的证人胡某、郭某、夏某，被告申请出庭作证的证人朱某均出庭作证。对证人胡某的证言，被告认为胡某拿到2000元的拆工补助费这一事实，可以证明鸡棚拆除工作都由村内部自行负责，被告并未提供拆除工作的人力物力支持；对证人郭某的证言，认为该证言不能证明被告实施了相关的拆除行为；对证人夏某的证言，认为仅能证明被告参与了鸡棚拆除的前期协调工作，不能证明被告组织实施了强制拆除行为。对证人朱某的证言，原告认为并不存在尚安建同意拆除鸡棚这一事实。本院认为，四证人的证言能够与其余在案证据相结合，证明被告妙西镇政府曾就涉案鸡棚拆除事宜与原告进行过协商，以及涉案鸡棚被拆除的事实，对该部分事实予以认定。综上，本院认定本案事实如下：原告尚安建系肉鸡养殖经营户。自2006年起，原告在湖州市吴兴区妙西镇肇村村王坞里搭建了总面积共计1206.68平方米的养鸡棚。涉案鸡棚位于申嘉湖高速公路延伸段范围内，因申嘉湖高速公路延伸段工程建设需要，涉案鸡棚被列入拆除范围。而后，被告妙西镇政府曾就涉案鸡棚拆除事宜与原告进行商谈，但协商未果。2016年8月4日，被告妙西镇政府向原告作出《告知书》，告知原告：“根据《浙江省畜禽养殖污染防治办法》第九条及《吴兴区人民政府关于同意将妙西镇全域范围全部划为畜禽养殖禁养区的批复》（吴政函[2016]23号）文件规定，你户位于王坞里位置1206.68平方米的养鸡棚属于拆除对象。前期镇村干部多次与你户见面商谈，宣传相关政策，现告知你户，限你户在收到告知书之日起立即自行腾空并拆除，如不自行拆除或拆除不到位的，镇人民政府将依法组织实施强制拆除”。2016年8月6日，涉案鸡棚被实施拆除。原告不服，遂诉至本院。本院认为，本案的争议焦点在于被告妙西镇政府于2016年8月6日对涉案鸡棚实施的强制拆除行为是否合法？被告实施强制拆除行为应当履行调查取证、听取陈述申辩以及公告等法定程序。本案中，被告妙西镇政府于2016年8月6日对涉案鸡棚实施拆除行为之前向原告作出《告知书》，该《告知书》载明：“限你户在收到告知书之日起立即自行腾空并拆除，如不自行拆除或拆除不到位的，镇人民政府将依法组织实施强制拆除”，可以看出，该《告知书》系行政机关对涉案鸡棚作出的最终处理，具有制裁性和惩罚性，行政相对人不寻求行政或司法救济，将面临强制执行的法律后果。被告强制拆除涉案鸡棚应当履行调查取证、告知相对人陈述申辩权、催告以及公告等基本程序，被告亦应当提交充分的证据证明其在强制拆除过程中履行了上述法定程序。从被告所举证据无法证明其在强制拆除过程中履行了相应的法定程序，故被告强制拆除行为认定事实不清，程序违法，法律依据不足。因被告强制拆除行为违法，但不具有可撤销内容，故应确认违法。对原告提出一并审查吴政函[2016]23号《吴兴区人民政府关于同意将妙西镇全域范围全部划为畜禽养殖禁养区的批复》的诉讼请求，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查；根据《浙江省行政规范性文件管理办法》（浙政令[2010]275号）第三条规定，本办法所称行政规范性文件，是指除政府规章以外，行政机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。吴政函[2016]23号《批复》虽是湖州市吴兴区人民政府针对被告妙西镇政府作出，但是具有针对不特定的对象、能反复适用、有普遍约束力的特点，属规章以下规范性文件，本院予以附带审查。根据《浙江省畜禽养殖污染防治办法》第八条：“设区的市、县（市、区）人民政府应当按照法律、法规和有关技术规范的要求，组织划定禁止、限制养殖区域，并向社会公布”，以及《畜禽养殖禁养区划定技术指南》的有关规定，禁养区是指县级以上地方政府依法划定的禁止建设养殖场或禁止建设有污染物排放的养殖场的区域；县级以上地方环保部门、农牧部门会同有关部门依据国家和地方法律、法规、规章等，结合当地经济社会发展规划、生态环境保护规定、畜牧业发展规划等，识别和初步确定禁养区划定范围。依照上述规定，湖州市吴兴区人民政府可以结合吴兴区发展的实际情况来界定禁养区范围。根据湖州市吴兴区人民政府发布的《吴兴区人民政府办公室关于印发的通知》（吴政办发[2013]79号）：“四、划分区域（一）禁养区范围2.依法划定的各类风景名胜区的核心区、旅游规划区，以区级以上政府批准的区域为准”，本辖区内经区级以上政府批准的旅游规划区域应当被纳入禁养区范围。按照湖州西塞山旅游度假区总体规划，西塞山旅游度假区位于湖州市吴兴区妙西镇西片镇域范围内，并含妙西集镇与杼山飞地区域。故吴政函[2016]23号《批复》系为落实吴兴区畜禽养殖禁养区、限养区划分方案，依据《浙江省畜禽养殖污染防治办法》对妙西镇畜禽养殖禁养区作出的细化规定，原告主张上述规范性文件不合法的理由不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告湖州市吴兴区妙西镇人民政府于2016年8月6日对位于湖州市吴兴区妙西镇肇村村王坞里土地上养鸡棚实施的强制拆除行为违法。本案受理费50元，由被告湖州市吴兴区妙西镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。审 判 长  杨 阳人民陪审员  朱丹丹人民陪审员  汪佳琪二〇一七年六月二十六日书 记 员  应亚青