江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）徐行终字第0007号
上诉人（原审原告）周学英，男，1931年8月17日生。
委托代理人朱飞，新沂市草桥法律服务所法律工作者。
委托代理人陈工厂，徐州泉山法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）新沂市人民政府。
法定代表人王成长，市长。
委托代理人ＸＸ华，新沂市人民政府常务副市长。
委托代理人马云波，新沂市国土资源局干部。
被上诉人（原审第三人）新沂市堰头医院（原新沂市草桥镇中心卫生院堰头分院）。
法定代表人韩斌，院长。
委托代理人尹建军，江苏苏沂律师事务所律师。
原审第三人新沂市草桥镇堰头村村民委员会。
法定代表人何立功，主任。
上诉人周学英因诉新沂市人民政府土地行政登记一案，不服新沂市人民法院（2012）新行初字第0010号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年1月25日立案受理后，依法组成合议庭，于2013年3月1日公开开庭审理了本案。上诉人周学英的委托代理人朱飞、陈工厂，被上诉人新沂市人民政府的委托代理人ＸＸ华、马云波，新沂市堰头医院（以下简称堰头医院）的法定代表人韩斌及委托代理人尹建军，原审第三人新沂市草桥镇堰头村村民委员会（以下简称堰头村委会）的法定代表人何立功到庭参加诉讼。在本案审理过程中，因本院就土地争议问题进行协调，经审批，将该部分审限予以扣除。本案现已审理终结。
原审法院查明，上世纪八、九十年代，堰头医院原大门位于北侧围墙偏西处，东侧围墙外系一水沟，位于原堰头乡杨庄村境内。上世纪九十年代，原告儿子周会权将堰头医院东围墙外水沟垫土填平，依医院围墙搭建房屋数间用于小吃等经营。2000年左右，因堰头街道扩建至堰头医院东侧，堰头医院将大门改至东侧围墙处，并于2003年左右新建传达室二间。堰头医院修建传达室时需要拆除周会权依围墙而建的房屋。经与邓某（周会权之妻，原告周学英四儿媳）协商，于2003年11月26日达成书面《协议书》（以下简称2003《协议》）一份，内容如下：“医院因基建需要拆除周会权依院墙而建的房屋三间，折价叁仟元整（3000元）。经协商双方达成以下协议：1、医院优先优惠将传达室南，厕所以北地皮或所建房屋出租给周会权使用；2、土地使用费（周会权垫资建房）或房屋出租费价格优惠30%，具体时间双方于阴历年后（公历3月）协商；3、拆除周会权房款从土地使用费或房屋出租费中扣除；4、若牵涉规划、土地等部门相关事宜，由双方协商解决；5、传达室两间房屋仅供医院使用，不对外出租。”周学英、周会启对邓某夫妇与堰头医院协商拆房并达成协议一事知情。之后，周会权夫妇外出打工，未就协议约定的后续事宜进一步协商，至今堰头医院也未支付协议约定的3000元房屋补偿款。在堰头医院传达室建成后，原告自认在未办理规划、土地审批手续的情况下，出资建成了紧邻传达室南北长约9.6米，东西宽约4.9米平房三间，该平房原由周会启使用，周学英夫妇于新沂市人民法院民事案件判决后搬入该房居住至今。经被告确认，新国用（2010）第020091号《国有土地使用证》发证土地范围包含现三间平房及堰头医院2003传达室所占土地。
堰头医院原东围墙因2003年建传达室拆除，原告、堰头村、堰头医院认可原围墙位于东南角遗留厕所处，该厕所系东西相背的内外两个厕所组成，围墙内厕所系堰头医院所建，围墙外厕所系原堰头乡后建。原告以持有2001《协议》对三间平房西墙线以东的土地主张承包经营权。经各方确认，2001《协议》文本系周学英长子周会启书写，仅一份由原告保管，堰头村无存档备份，协议上堰头村公章印文与堰头村现用公章印文一致。
此外，新沂市草桥镇中心卫生院堰头分院于2012年6月19日变更登记为新沂市堰头医院。堰头村村干部王远圣与原告四子周会权系连襟关系。原告三子周会年在堰头村任职，于2010年代周会权领取垫土款及树木补偿款6040元，后又将该款退还堰头医院。2010年12月堰头医院持被诉土地权证对周学英提起民事诉讼，新沂市人民法院作出（2011）新民初字第0119号民事判决，限周学英于判决书生效之日起十日内搬出诉争房屋，将该房屋所占土地归还原告。原告持2001年12月28日与村委会签订的土地承包协议【以下简称2001《协议》】对争议土地主张承包经营权，请求撤销被诉土地登记行为。
原审法院认为，堰头医院一直占有、使用医院围墙以内的土地，但由于历史及制度原因，未办理《土地使用证》。2003年，堰头医院因改大门及建传达室，与邓某签订了2003《协议》。邓某出庭作证认可2003《协议》中“传达室南，厕所以北地皮”系现三间平房所占土地，由堰头医院出租给周会权使用。堰头医院对邓某就2003《协议》所作上述陈述不持异议，予以采信。
原告及证人周会启认可2003《协议》内容，但认为2003《协议》约定的土地系堰头医院围墙之内的土地，堰头医院至今没有实际交付。因堰头医院东围墙于2003年建传达室时拆除，现遗存于堰头医院东南角厕所成为判断医院原东侧围墙位置的重要标志物之一。该厕所系由座落相向的东西两个厕所组成，西厕所系堰头医院所建，在围墙内，东厕所系堰头乡后建，在围墙外，据此判断，堰头医院原东侧围墙在两个厕所之间，即位于争议的三间平房的东、西墙之间。由于周会权被拆房屋依堰头医院东墙而建，周会权房屋西墙也应位于两个厕所之间，而现三间平房西墙线超出了2001《协议》约定的西至范围。综合证人邓某证言及现场遗存建筑物等推断，原告及证人周某所作的2001《协议》约定土地西至三间平房西墙线陈述内容虚假，不予采信。
根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条规定，书证的证据效力优于证人证言。结合堰头医院提交的书证、2003年《协议》、本院调查笔录，东南司法鉴定中心的鉴定结论及2010年堰头街“三乱”整治情况综合认定，本院认定堰头村2002年初前使用“乡字公章”，2002年至2003年年底使用“韩石公章”，之后使用现用公章至今，所有公章均系镇政府统一刻制，不存在堰头村私自刻制公章及同时使用两枚村委会公章的情况发生，2001《协议》非王远圣任期内签订。由于2001《协议》印文公章在2002年年初尚未启用，2001《协议》签订人王远圣、周会启称2001《协议》于2002年年初签订、盖章并交付系虚假陈述，不予采信。邓某所作的被拆房屋系周学英而非周会权所建的证言，与2001《协议》、2003《协议》内容相互矛盾，其所作的2003年签订协议前见过2001《协议》证言与堰头村公章使用情况不符，不予采信。
此外，一般情况下，对于事后补签的协议，如系各方真实意思表示，签名、印章属实，各方对补签事实如实陈述，应认定其效力。本案中，虽然2001《协议》加盖的堰头村公章印文真实，但2001《协议》存在周会启书写、村委会无存档备份、协议当事人故意作虚假陈述等诸多疑点，加之堰头村公章保管人否认盖章，协议内容与2003《协议》相互矛盾、2010年堰头街“三乱”整治中原告之子周会年代领款后又退还及2001《协议》非王远圣任期内签订等事实，本院认定2001《协议》非双方认可补签形成，而属内容虚构的伪造协议。证人张某、王某所作的村委会集体研究、亲自丈量土地的证言，因同属村干部的何立功、米玉华否认参与，村委会无档案记录，两证人不能陈述丈量土地的相关细节、界点，且与上述有效证据证实的事实相矛盾，因此，张某、王某所作证言虚假，不予采信。
综上，本案争议的三间平房所占土地使用权经新国用（2010）第020091号《国有土地使用证》登记在堰头医院名下，故原告与被诉土地登记行为具有法律上的利害关系，具备提起行政诉讼的主体资格。但因原告举证不某证明其对争议的土地享有合法的承包经营权，故对原告的诉讼主张不予支持，对被诉土地登记行为的合法与否也不再作审查认定。至于原告提出的被诉土地登记行为可能存在事实依据不足及程序违法等问题，被告应尽快调查核实，如发现问题，及时予以纠正。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，遂判决：驳回原告周学英的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周学英负担；鉴定费7000元，由周学英负担4000元，堰头医院负担3000元。
上诉人周学英上诉称，1、一审法院认定上诉人对诉争土地无承包经营权错误。上诉人家庭是当地居民，依法对该村的土地享有住宅权和承包经营权。涉案土地是原告唯一的一块集宅基地、口粮田、承包经营权为一体的土地。证人王远圣、张某、王某均系当时堰头村的主要领导，能够证实2001年12月28日所签协议是经过村委会研究的，由法定代表人在协议上签字并加盖公章，该协议是有效的。一审法院在对司法鉴定结论的采信上有悖证据规则的规定。该鉴定结论“合同的公章落款期限在2007年2月13日之后是倾向性意见，系孤证，无其他佐证，不应直接作为定案依据。2003年协议系案外人所签，与本案无关，不应作为定案依据。2、被上诉人颁证程序违法。被上诉人在受理、审批过程中，先发土地证、后申请，后绘制宗地图，四至界点不明，超出原使用部分无征收手续，无上级的相关批文等等。综上，原审判决及被上诉人作出的土地权属登记均依法应予撤销。
被上诉人新沂市人民政府辩称，上诉人所持的2001年《协议》所涉土地，位于堰头医院东围墙与堰头街道之间，属于堰头街边建设预留地，而非农用地，不适合种植，上诉人之子周会权在协议签定前已在该地建有房屋作经营用途。该《协议》经司法技术鉴定应系伪造，不能证明上诉人对争议土地享有合法承包经营权。上诉人所建房屋虽位于被诉土地证发证范围之内，但该房屋未经土地、规划部门批准所建，系违章建筑。上诉人也非法律意义上发证土地的相邻人，被上诉人颁证无需通知其指界确认。综上，被诉行政行为合法，原审判决应予维持。
被上诉人堰头医院辩称，一审法院认定事实清楚，定性准确。1、本案案由定为土地行政登记是正确的，上诉人的请求是撤销土地证，系因土地行政登记而引起的纠纷，而不是行使撤销权纠纷。2、上诉人所持有的承包协议是虚假的，其不享有土地承包经营权。从协议的内容看，王远圣等三人的证言与协议内容一致，但协议经南京东南司法鉴定中心鉴定，属虚假协议，上诉人无主张涉案土地的权利，因此，不具有提起本诉的主体资格，无权对答辩人持有的土地权属证书的合法性提出异议。综上，请求二审法院维持一审判决。
原审第三人堰头村委会述称，对一审判决无异议，请求二审法院依法判决。
多方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。二审庭审中，双方当事人均未提供新的证据。
庭审中，上诉人认为原审查明事实中“上世纪九十年代，案外人周会权将堰头医院东围墙外水沟垫土填平，依医院墙头搭建房屋数间用于小吃经营”的表述是错误的，应为周学英所建；“原告三子周会年在堰头村任职，于2010年代周会权领取垫土款及树木补偿款6040元，后退还堰头医院”的事实不存在，上诉人根本不知有此款项。本院认为，上诉人虽提出争议土地上的原房屋系周学英所建，但未向法庭提交相关证据，该事实不予认定；关于树木补偿款问题，因有领、退款签条为证，本院予以认定。对于原审查明的其他事实本院亦予以确认。
本案二审的争议焦点是1、周学英是否具备提起本诉的主体资格；2、在周学英具备主体资格的情况下，被诉行政行为的作出是否有事实和法律依据。
在庭审辩论过程中，上诉人周学英认为，上诉人的房屋原系依医院围墙而建，即在原堰头医院院墙之外，被上诉人将该土地划入医院使用范围，并且颁发土地使用证，显然侵犯了上诉人的合法权益，依法应予撤销。被上诉人新沂市人民政府、堰头医院则认为，上诉人以对争议土地享有承包经营权主张撤销被诉土地登记，但上诉人提供的主要证据经司法鉴定属虚假证据，不能作为其拥有承包经营权的依据，因此，其不具备提起本诉的主体资格，更无权对被诉行政行为的合法性提出异议。堰头村委会认为，上诉人提供的承包经营权的协议，村委会没有备案，签字人王远圣在鉴定盖章日期期间已经不在村委会任职，落款时间经鉴定虚假。房屋所占土地在堰头医院取得被诉土地权属证书前，属村里集体用地。请求二审法院依法判决。
本院认为，1、关于周学英的诉讼主体资格问题。周学英提起本诉的主要依据是“2001年12月28日周学英与新沂市草桥镇堰头村村民委员会签定的土地承包协议”，以证明其对争议土地享有承包经营权。该份证据在原审程序中，经南京东南司法鉴定中心进行司法鉴定，结论（1），《协议》符合先写字，后盖印次序；结论（2），对送检《协议》的印文，倾向意见系在2007年2月13日之后形成。但从整个结论看，未对协议手写部分的形成时间分析鉴定。结合原审出庭证人王某（时任村副主任、副书记）、张某（时任村调解委员会主任、支部副书记）的证言，均能证明1994年村分地时，将周学英夫妇及女儿三口人的地漏分，因周学英不断反映该问题，村里将其家庭实际占用的医院围墙外的地块给周学英使用，其二人亦亲自丈量了地块。该部分内容与协议书写的内容并无矛盾。同时，被上诉人堰头医院、村委会并不否认上诉人使用该地块时对部分废沟进行了填垫形成目前状况。因此，不能简单地以印章形成时间在2007年2月13日之后，而直接对协议内容进行否定。被上诉人堰头医院虽然主张周学英系租用其土地，但其未向法院提供上诉人因居住其2003年所建房屋应予交纳的相关租金费用凭证或其主张收回租用土地的相关证据。其主张在现有证据下不能成立，本院不予支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，被上诉人为堰头医院颁发的土地权属证书将周学英房屋占地包含其中，且又不能证明争议土地历史沿革即为堰头医院所有，故，周学英与被诉行为存在利害关系，其应具备提起本诉的主体资格。
2、关于被诉行政行为的合法性问题。在周学英具备提起本诉主体资格的情况下，人民法院依法应对被诉行政行为的合法性予以审查。被诉行政行为发生于2010年7月27日，依据国土资源部2008年2月1日施行的《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：土地登记申请书、申请人身份证明材料、土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、地上附着物权属证明、法律法规规定的完税或者减免税凭证、本办法规定的其他证明材料。结合本案查明事实，堰头医院自建院几十年以来一直占有、使用医院老围墙以内的土地，但由于历史及制度原因，未办理《土地使用权证》。被上诉人在对涉及历史遗留问题登记时，应本着尊重历史，面对现实的基本原则妥善解决各方利益。从多方当事人无争议的事实看，堰头医院原老围墙因2003年建传达室时被拆除，原围墙位于东南角遗留厕所处，该厕所系东西相背的内外两个厕所组成，围墙内厕所系堰头医院所建，围墙外厕所系原堰头乡后建。堰头村负责人在二审庭审中亦陈述堰头医院原老围墙外的土地系村集体土地。被上诉人在受理该争议土地登记的过程中，应当依据《土地登记办法》所要求的要件进行审查。被上诉人虽然向原审法院提供了地籍调查表，但该调查资料未显示登记机关对争议土地上的房屋使用人进行了现场调查，亦未有证据证明向房屋使用人或村委会进行了界址确认，该调查资料显然不符合土地登记审查要求。在此情况下，被上诉人径行将争议土地登记在堰头医院的使用权属范围之内，属登记主要依据不足，依法应予撤销。被上诉人及堰头医院主张上诉人的房屋系违章建筑，因房屋是否属违章建筑的认定需要法定程序确认，在未经有权机关认定该房屋系违章建筑的情况下，人民法院不宜以司法权代替行政职权直接作出评判。同时，被上诉人在本判决生效后，应当根据客观情况，对堰头医院的申请，重新进行审查，完善调查程序，在符合法律规定要件的情况下，依法予以登记。
综上，原审法院对本案的基本事实认定清楚，但对证据的采用及法律法规规定的理解适用存在错误，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
一、撤销新沂市人民法院（2012）新行初字第0010号行政判决书；
二、撤销新沂市人民政府向原新沂市草桥镇中心卫生院堰头分院核发新国用（2010）第020091号《国有土地使用证》；
三、被上诉人新沂市人民政府于判决书生效后六十日内，对新沂市堰头医院的土地登记申请重新作出行政行为。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人新沂市人民政府负担；本案鉴定费用7000元由上诉人周学英承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 红
审 判 员 任礼光
代理审判员 徐 冉
二〇一三年十二月二十日
书 记 员 赵 静