广西壮族自治区北海市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）北民再终字第15号
上诉人（一审原告、反诉被告）：冯建宁。
委托代理人：邬志芳。
委托代理人：郑光盛，广西中龙律师事务所律师。
被上诉人（一审被告、反诉原告）：北海桂信置业投资有限公司，住所地北海市云南南路碧桂华庭内超市三楼。
法定代表人：丁蕃志，总经理。
委托代理人：宋建平，广西创和律师事务所律师。
委托代理人：李海涛，广西创和律师事务所实习律师。
上诉人冯建宁与被上诉人北海桂信置业投资有限公司（以下简称桂信公司）建设用地使用权纠纷一案，北海市海城区人民法院于2010年10月14日作出（2010）海民初字第1226号民事判决，冯建宁、桂信公司均不服，向本院提出上诉，本院于2011年9月1日作出（2011）北民一终字第45号民事判决，已经发生法律效力。桂信公司不服，向广西壮族自治区高级人民法院申请再审，广西壮族自治区高级人民法院于2013年2月4日作出（2012）桂民提字第166号民事裁定，撤销本院（2011）北民一终字第45号民事判决和北海市海城区人民法院（2010）海民初字第1226号民事判决，将本案发回北海市海城区人民法院重审。北海市海城区人民法院于2014年8月8日作出（2013）海民再字第10号民事判决，冯建宁不服，向本院提出上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭并于2014年11月21日公开开庭审理了本案。上诉人冯建宁的委托代理人邬志芳、郑光盛及被上诉人桂信公司的委托代理人宋建平、李海涛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
冯建宁起诉称：2000年10月24日，其与桂信公司签订《宅基地土地使用权转让协议》一份，主要约定：桂信公司自愿以17万元的转让价格将坐落在贵州路位于桂西花园小区内临重庆路边第15号宅基地一幅转让给其建房使用，桂信公司在2001年8月30日前统一为其办理好报建手续等。合同签订后，其依约支付了土地款15万元，但桂信公司至今没有为其办理报建手续。2004年下半年房地产市场价格呈现上涨趋势，桂信公司开始反悔，有意拖延交付建设用地时间。其向有关部门反映情况后再次与桂信公司协商未果，为此起诉，请求法院判决：1、桂信公司履行双方签订的合同，立即为冯建宁办理桂西花园小区内临重庆路边第15号宅基地建房报建手续和土地过户手续；2、桂信公司承担本合同纠纷的违约责任，按合同约定向冯建宁支付违约金1.5万元。重审中冯建宁提出重审诉讼请求为：1、判决《宅基地土地使用权转让协议》合法有效，双方继续履行合同约定的义务；2、判决桂信公司在合理的期限内为冯建宁按北海市规划局2000年9月4日批准的桂西花园总平布置和建筑方案统一施工；3、判决桂信公司赔偿冯建宁违约金和所有诉讼费。
桂信公司反诉称：本案讼争土地属于商品房住宅区，必须由桂信公司统一报建，统一建设。桂信公司所有的北海市（2006）地字第100359号建设用地批准书上的土地至今未完成拆迁工作，该宗土地尚未具备开发条件。另该宗土地的（2002）地字第100243号建设用地批准书和（编号为2000-060）的建设用地规划许可证于2000年办理至桂信公司名下，因迟迟未能开发，桂信公司在2006年依法更换上述两证，重新办理了（2006）地字第100359号建设用地批准书和编号为2006-141的建设用地规划许可证。2006年的建设用地规划许可证对规划设计条件作出明显的变更，即规定了“套型建筑面积90平方米以下住房（含经济适用住房）面积所占比例，必须达到开发建筑面积的70%以上”。这一重大的更改，不是桂信公司造成的，属重大情势变更。故合同不能履行是客观因素造成的，桂信公司没有过错，不存在违约。反诉请求法院判决：解除冯建宁与桂信公司签订的《宅基地土地使用权转让协议》。
一审法院重审查明：1999年12月22日，桂信公司和北海神泉置业公司（以下简称神泉公司）与北海市土地管理局（以下简称土地局）签订《国有土地使用权出让合同》一份，主要约定：土地局将位于北海市贵州路以西、面积为8258.244平方米的土地（桂西花园小区）出让给桂信公司和神泉公司，该宗土地的使用权出让金、征地费为每平方米29元，总额为263437.74元，基础设施配套费为每平方米116元，总额为1053750.96元。后神泉公司退股，桂信公司于2000年3月24日办理了《建设用地规划许可证》（编号为2000-060）。2001年4月8日，冯建宁与桂信公司签订《宅基地土地使用权转让协议》一份，主要约定：桂信公司自愿将坐落于贵州路位于桂西花园小区内临重庆路边第15号宅基地一幅转让给冯建宁，转让价格为17万元，冯建宁分三期付款，第一期在冯建宁、桂信公司签订宅基地转让合同之日起，冯建宁先预付宅基地款3万元给桂信公司，第二期从合同签订之日起，冯建宁在十日内付给桂信公司宅基地款12万元，第三期冯建宁接到桂信公司经有关部门办理好的土地过户手续后一次性付清2万元；桂信公司负责在2001年8月30日前统一为冯建宁办理好建设用地规划许可证、土地过户及报建手续，所需费用由桂信公司负责；如桂信公司违约，除应退还冯建宁预付款外，并按冯建宁预付款总额的10%支付违约金给冯建宁等。同日，冯建宁支付宅基地购地款15万元给桂信公司。2000年10月13日，桂信公司委托北海市地产开发公司（以下简称地产公司）对桂西花园小区内的油行村进行拆迁，地产公司向北海市城市规划局（以下简称市规划局）提交申请报告，申请办理相关的安置回建用地红线图。2002年4月17日，桂信公司为桂西花园小区内9幢小住宅楼15户购地业主办理了《建设工程临时规划许可证》，其中的7户已建好房屋。2006年7月27日，桂信公司重新办理了《建设用地规划许可证》，该许可证的附件《建设（用地工程）规划定点通知单》规定：套型建筑面积90平方米以下住房（含经济适用住房）面积所占比例，必须达到开发建筑面积的70%以上；本单自核发之日起有效期一年，逾期未经批准延期本单自行失效。2006年10月31日，桂信公司重新办理了《建设用地批准书》。桂信公司名下的包括本案讼争土地在内的8258.244平方米的土地至今没有办理土地使用权证，亦没有完成拆迁工作，桂信公司至今没有将本案讼争土地交付给冯建宁使用。为此，冯建宁向一审法院提起诉讼。
一审法院重审另查明：涉案的“桂西花园”小区位于北海市贵州路以西、重庆路以北，建设单位是桂信公司（原名称是北海桂信置业投资公司，后更名为北海桂信置业投资有限公司），2000年3月24日取得《建设用地规划许可证》，证号为2000-060号（2006年公司更名新办证号为2006-141号，用地面积8258.244平方米。2000年9月4日，市规划局批准同意“桂西花园”总平面图，根据该总平面图，“桂西花园”前面临街转角两侧是五层综合楼，后面是9幢三层半小住宅楼，共有A、B、C三种户型。该总平面图还注明“综合楼须统一施工、建设”。桂信公司自行将综合楼及小住宅楼用地编号分户出售。本案冯建宁所购的是综合楼编号15号宅地。2001年，桂信公司向市规划局申请办理“桂西花园”小住宅楼共9幢的规划报建手续。2002年1月15日，市规划局向北海市建设局发出《关于北海桂信置业投资公司住宅小区报建情况的函》［北规函字（2002）5号］，写明“桂信公司的桂西小区住宅小区项目已在我局办理规划报建手续，建设工程临时规划许可证号为（2002）008号，该小区不属于宅基地分割形式，而是以桂信公司为建设单位统一建设的商品房住宅小区，请贵局给予办理施工手续”。2002年4月17日，市规划局向桂信公司核发北规临证建（2002）008号《北海市建设工程临时许可证》。后桂信公司向北海市城市信息中心申请办理了27号至33号共7户小住宅楼工程的放验线手续，该7户小住宅楼已由业主自行投资建好使用。但对其余的小住宅楼户地，桂信公司以土地存在产权争议，拆迁工作未完成为由未予办理放验线手续。亦未有办理“桂西花园”综合楼的规划报建手续。本案冯建宁和其他业主多次找桂信公司协商，并到政府相关部门投诉上访，请求责令桂信公司为其办理建房规划报建手续。桂信公司回应，由于小区土地的规划发生重大更改以及拆迁工作有纠纷，村民阻挠、上访等原因，确实无法再予办理开工报建手续。并非故意违约。该案重审期间，一审法院就“桂西花园”小区是否符合城市规划和是否可申请办理开工手续问题致函市规划局征求意见。市规划局于2013年9月25日作出《北海市规划局关于北海市桂信置业投资公司“桂西花园”规划相关问题的复函》［北规函（2013）921号］，函复如下：“一、北海市桂信置业投资公司自行将统一开发、统一建设项目建设用地分割转让给个人，不符合城市房地产开发的有关规定；二、建设用地手续未完善，不具备申请办理建设工程规划许可证的法定条件”。
一审法院重审还查明：“桂西花园”小区土地原属于西油行村的集体所有的土地，后该村全部被征用，经北海市国土局报请北海市人民政府批复，同意将原西油行村使用范围内的土地权属确认为国家所有。桂信公司经北海市计划委员会立项批准，开发建设“桂西花园”项目，并按有关规定办理了征地拆迁手续，委托北海市国土局下属单位地产公司负责“桂西花园”项目用地范围内村民房屋的拆迁工作。桂信公司还与部分被拆迁房屋的村民签订了《搬迁民房协议书》，但因为资金问题及回建地未落实等原因，拆迁工作至今未有完成。期间，一部分村民因与桂信公司在拆迁补偿及回建地安置问题上存在争议，拒绝签订拆迁协议，并向政府相关部门上访投诉，相关部门亦组织双方进行协调并对个别上访村民作过书面答复，但最终未能达成一致意见，部分应拆迁房屋至今未有拆除。重审期间经现场察看，“桂西花园”小区内除已建好的几幢小住宅楼外，大部分土地已被村民违章搭建简易建筑物，并用于出租和居住。该案重审诉讼期间，桂信公司提出，在“桂西花园”开发建设过程中，受到部分村民阻挠，抢建违章建筑，致使项目建设无法顺利进行，亦无法履行与冯建宁签订的转让协议。为此提出请求解除合同，并表示愿意适当补偿冯建宁因解除合同造成的损失。但冯建宁明确表示要求继续履行合同，不同意解除合同，不接受赔偿。庭审后桂信公司向法院递交申请书，提出申请对冯建宁受让的“桂西花园”宅基地使用权进行价值评估，并以评估结果作为解除与冯建宁宅基地转让合同补偿损失的依据。但在一审法院将桂信公司的意见向冯建宁转达并进行释明后，冯建宁再次明确表示不变更诉讼请求，坚决不同意进行土地价值评估，坚决要求继续履行合同。鉴此，一审法院未采纳桂信公司的申请，没有进行涉案土地价值评估。
综合双方的诉辩意见，一审法院重审归纳该案的争议焦点是：一、双方签订的《宅基地土地使用权转让协议》是否合法有效；二、涉案合同能否继续履行；三、桂信公司是否存在违约行为，应否向冯建宁支付违约金。
一、关于双方签订的《宅基地土地使用权转让协议》是否合法有效的问题。本案中，冯建宁自始至终坚持主张认为涉案合同是双方的真实意思表示，是合法有效的。桂信公司在原审时也是主张合同有效的，只是提出有情势变更的情况，致使合同无法履行。但桂信公司在重审时以涉案合同违反了房地产管理的相关法规及桂建村镇（2007）11号文等文件的规定为由主张合同无效。一审法院认为，冯建宁与桂信公司于2001年4月8日签订的《宅基地土地使用权转让协议》没有违反法律的禁止性规定，亦是双方的真实意思表示，应属合法有效的合同。冯建宁主张合同合法有效的理由成立，予以采纳。桂信公司提供的法规及文件均不属于法律的禁止性规定，其以此为依据主张合同无效的理由不能成立，不予采纳。
二、关于涉案合同能否继续履行的问题。冯建宁认为，合同有效就应继续履行，而且是完全可以履行的，因为早在2002年4月，桂信公司就为小区内部分业主办理了报建和放验线手续，其中8户已建好了楼房，桂信公司之所以不履行合同为冯建宁办理建房报建手续，主要是因为后来房地产市场价格呈现上涨趋势，桂信公司开始反悔，故意拖延不履行合同义务。冯建宁在重审中还提出，如果桂信公司立即履行合同确有困难，可以由法院判定一个“合理的期限内”履行。桂信公司认为，桂信公司在2002年4月为“桂西花园”内的9幢15户小住宅楼办理了建房报建手续，并为其中7户办理了放验线手续，证明公司是有诚意履行合同的，只是因为在拆迁工作过程中受到村民的抗议阻挠，所以没有再为其余8户小住宅楼办理放验线手续和综合楼的规划报建手续，并且根据规划方案，“桂西花园”是由桂信公司统一开发建设的小区，是不能交由各购地业主自行施工建房的。因此，涉案合同即使有效也是不能继续履行的。一审法院认为，本案冯建宁与桂信公司签订《宅基地土地使用权转让协议》后，冯建宁已按合同约定支付了相应价款15万元，桂信公司亦已于2002年4月为“桂西花园”小区内的9幢15户小住宅楼办理了建房报建手续，此事实证明双方已经开始履行合同。但根据本案重审查明的事实，桂信公司在未有完成“桂西花园”项目用地拆迁工作的前提下，即将项目用地分户转让，在“桂西花园”项目开发建设过程中，确实是受到部分被拆迁户的阻挠抗议，又因桂信公司资金问题以及部分拆迁回建地未落实等原因，导致拆迁工作受阻，虽然经过政府相关部门组织桂信公司、地产公司与被拆迁村民多次协调，但最终未能解决，现“桂西花园”项目建设实际已处于停止状态。此外，根据市规划局关于“桂西花园”规划相关问题的复函意见，“桂西花园”的建设用地手续未完善，不具备申请办理建设工程规划许可证的法定条件。因此，《宅基地土地使用权转让协议》虽属有效，但现阶段确实不具备履行条件，并且在以后能否履行亦处于不确定状态。
三、关于桂信公司是否存在违约行为，应否支付违约金的问题。冯建宁认为，桂信公司没有为其办理建房放验线手续，是因为房地产市场价格呈现上涨趋势而反悔，故意违约不履行合同，应按合同约定支付违约金。桂信公司认为，合同不能履行是因为拆迁工作受阻等客观因素造成的，并非故意不办理建房放验线手续，不存在违约。一审法院认为，审查本案合同不能履行的原因，既要考虑当事人的主观因素，也要考虑“桂西花园”现实状况的客观因素。北海市的房地产市场价格确实从2004年开始呈现逐年上涨的趋势，因此，不能排除开发商在签订合同后，有见利忘义有意反悔而不履行合同的主观因素的存在。但是根据重审查明的事实，桂信公司在“桂西花园”项目建设过程中，确实出现了因拆迁工作未做好，项目建设工作受阻的客观情况。并且根据市规划局的复函意见，该项目建设用地手续未完善，不具备申请办理建设工程规划许可证的法定条件。因此，本案合同不能履行，主要还是客观因素造成的。冯建宁提出的桂信公司故意拖延不予办理建房报建手续构成违约的主张缺乏充足的理由和事实依据，不予采纳，对冯建宁提出的要求桂信公司支付违约金1.5万元的诉讼请求，不予支持。
一审法院重审认为：本案冯建宁与桂信公司签订的《宅基地土地使用权转让协议》合法有效，但现阶段不具备履行条件，而且以后能否履行亦处于不确定状态。造成合同不能履行的主要原因是“桂西花园”项目建设用地手续尚未完善，桂信公司将统一开发、统一建设的且未有完成拆迁工作的项目建设用地分割转让给个人，致使涉案合同出现了妨碍履行的情况而造成的，对此，桂信公司应负主要过错责任。本案中，由于涉案合同现阶段不具备履行条件，故冯建宁在原审时提出的判令桂信公司立即为其办理建房放验线手续和土地过户手续显然是不现实的，冯建宁亦因此在重审时将该项请求变更为“判令桂信公司在合理的期限内按北海市规划局2000年9月4日批准的桂西花园总平布置和建筑方案统一施工建设”。但因涉案合同以后能否履行或何时能履行均处于不确定状态，法院亦没有依据去确定一个“合理的期限”判令桂信公司履行合同，因此，冯建宁提出的要求桂信公司履行合同并支付违约金的诉讼请求均缺乏充足的事实依据和法律依据，不予支持。桂信公司辩称合同无法履行，主张解除双方的《宅基地土地使用权转让协议》，因本案合同现阶段事实上无法履行，而且以后能否履行亦处于不确定状态，桂信公司辩解和主张符合客观事实，予以采纳。桂信公司在主张解除合同的同时，亦表示可适当补偿冯建宁的损失。庭审后，桂信公司还书面申请对冯建宁受让的宅基地进行价值评估，表示可以评估结果作为补偿对方损失的依据。但经一审法院释明后，冯建宁仍然坚持请求履行合同，并且坚决不同意对土地进行价值评估，不同意退款赔偿，亦不同意调解。因此，一审法院没有对涉案土地进行价值评估，本案亦因一方当事人不同意而无法调解。根据最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十六条的规定：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。”桂信公司提出的解除合同的反诉请求是符合法律规定的，予以支持。冯建宁提出要求桂信公司履行合同并支付违约金的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，予以驳回。由于冯建宁明确表示不同意赔偿，故对冯建宁的损失赔偿问题本案不予审理。根据《中华人民共和国民法通则》第一百一十五条的规定：“合同的变更或者解除，不影响当事人要求赔偿损失的权利”。冯建宁如果认为因解除合同桂信公司给其造成损失的，可以另行提起诉讼。据此，一审法院根据公平原则并结合本案的实际情况，依照《中华人民共和国民法通则》第五条、《中华人民共和国合同法》第九十四条第（五）项、最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十六条、最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，并经一审法院审判委员会讨论决定，判决：一、解除原告（反诉被告）冯建宁与被告（反诉原告）北海桂信置业投资有限公司签订的《宅基地土地使用权转让协议》；二、驳回原告冯建宁要求被告北海桂信置业投资有限公司履行合同并支付违约金的诉讼请求；三、驳回反诉原告北海桂信置业投资有限公司的其他诉讼请求。
冯建宁不服一审法院重审判决，上诉称：一、重审判决解除《宅基地土地使用权转让协议》所依据的理由缺乏事实和法律依据。根据北海市人民政府同意改造油行村的批复、北海市计划委员会关于桂西花园的批复、建设用地规划许可证、建设用地批准书北海市规划局2012年7月4日关于明确桂西花园规划情况的复函、2002年1月北海市规划局向北海市建设局发出关于桂信公司住宅小区报建情况的函、2002年4月7日北海市规划局向桂信公司核发的北海市建设工程临时许可证等证据说明涉案土地使用权合法有效，不存在建设用地手续尚不完善的问题。由于房地产市场价格的快速上涨，桂信公司为获取更大利益，故意不履行合同所约定的义务，没有完成拆迁工作，没有向规划部门为其申报建设用地规划许可证和施工许可证。无论是拆迁问题，还是回建地问题，都不属于无法预见、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化问题。二、《宅基地土地使用权转让协议》合法有效，双方均应继续履行。三、桂信公司的行为已构成违约，应向冯建宁支付违约金。重审判决既认定桂信公司对合同不能履行承担主要过错责任，就应判决桂信公司向冯建宁支付违约金，否则，是前后矛盾的判决。桂信公司没有按合同约定将土地交付给冯建宁使用及为其办理房屋报建手续，构成违约，应承担违约赔偿责任。请求二审法院判决：一、撤销北海市海城区人民法院（2013）海民再字第10号民事判决；二、《宅基地土地使用权转让协议》合法有效；三、桂信公司向冯建宁支付违约金15000元。
被上诉人桂信公司答辩称：一、桂信公司没有取得桂西花园小区土地的土地使用权属证书，公司转让土地使用权违反《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条第（一）、（六）项和第三十九条的强制性规定，《宅基地土地使用权转让协议》是无效协议。1、根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国城市商品房预售管理办法》等相关法律法规的规定，房地产房屋的报建手续及施工建房手续应具备《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《国有土地使用证》、《建设工程开工证》、《商品房销售（预售）许可证》等证书，公司只具备《建设用地规划许可证》，所以公司尚未具备施工建房及报建手续。2、桂西花园小区规划建设为综合楼，不属于宅基地分割形式，应统一建设。《宅基地土地使用权转让协议》属于分割转让土地的合同，转让行为未得到有关部门批准，该协议无效。2006年桂信公司重新办理的《建设用地规划许可证》所规划要求的是套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比例必须达到开发建筑面积的70%以上。市规划局文件（北海市城市规划局第十六次业务会会议纪要）《关于桂信公司综合楼设计方案》以及市规划局给市建设局报送的《关于北海市桂信置业投资有限公司住宅小区报建情况的函》，该函的主要内容是：该住宅小区不属于宅基地分割形式，而是以桂信公司为建设单位统一建设的商品房住宅小区。这表明了规划局规定开发企业只能销售套型商品房，不能分割销售宅基地。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条：在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权；以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证；城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。第四十三条：建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的城乡规划主管部门不得批准。这说明《建设用地规划许可证》中规划条件（出让土地的使用性质和开发强度等）与分割销售宅基地的使用性质和开发强度是不一样的。所以，在与政府对城市的规划政策相违背的情况下还继续履行该协议的话，是对抗政府制定的城市规划，由此可见，本案的《宅基地土地使用权转让协议》不仅关系着双方当事人之间的利益，而且关系着整个北海市的城市规划问题。由于涉及政府管理城市、维护秩序、建设城市等因素，人民法院不应只单纯考量当事人之间的民事合同关系，而还须顾及政府的规划政策。3、涉案土地尚未具备土地开发及房产开发的条件。拆迁的工作至今仍未完成，桂信公司不具备销售商品房及转让宅基地的资格，《宅基地土地使用权转让协议》无论从哪一个方面来说都应该是无效的。拆迁工作至今仍未完成，而对该宗土地进行开发的最基本的条件就是土地上无障碍、不受阻扰。原一审法院、二审法院亦查明证实桂信公司尚未具备开发该宗土地的条件。自桂信公司委托地产公司拆迁工作至今，油行村的村民不但不配合，还在安置红线内违法乱搭乱建，从2001年以来，该村村民叶从顺认为其中1.16亩土地属其所有，并在该地块上挖坑种树，致使桂信公司无法对该地块进行开发建设，经过法院的判决叶从顺的地上所挖的坑填平、恢复原状，但是叶从顺不履行判决，不断上访。2006年4月北海市建设委员会以北建发（2006）4号文件对叶从顺的上访作出答复，但是叶从顺置之不理，至今仍我行我素。再者根据庞辉景提供的叶伟光对城西国土所作的保证书可知，叶伟光也承认自己在桂信公司用地红线内违法乱搭乱建，再加上政府的拆迁回建地也未完全落实等各种客观因素造成拆迁工作无法顺利完成。所以，在拆迁工作还未完成的情况下，根本就没有开发的条件，更别说有资格签订《宅基地土地使用权转让协议》。由于当年的拆迁工作未完成就匆忙签订了合同，现在拆迁的成本翻了好几翻，并且至今也没有一个最终的成本总价，如果继续履行合同的话已超出当初桂信公司签订该合同的目的，而且从价格成本上说也是发生了重大的情事变更，强制性履行的话对桂信公司显然是不公平的。二、根据相关法律的强制性规定，在没有达到法律规定的开发条件是不能进行房地产转让的。《中华人民共和国房地产管理法》第三十九条规定：以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同的约定已经全部支付土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（二）按照出让合同约定投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。最高人民法院《关于土地转让方未按规定完成土地的开发投资即签订土地使用权转让合同的效力问题的答复》：根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第38条的规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应符合两个条件：l、按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；2、按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的25％以上。因此，未同时具备上述两个条件，而进行转让的，其转让合同无效。桂信公司对房地产的开发没有达到法律规定的总额投资的百分之二十五以上。所以，《宅基地土地使用权转让协议》是无效协议。三、广西壮族自治区建设厅、广西壮族自治区国土资源厅的（2007）11号《关于加强独立式城镇居民私人住宅建设管理的通知》已经全面禁止以出让的土地给城镇居民作私人宅基地。1、该《通知》明确要求：各地不得以任何名义、任何形式批准出让土地给城镇居民作私人宅基地。不得将用于住宅小区（组团）开发建设的土地，以宅基地的形式出让给单位和个人建造独立城镇居民私人住宅。所以，《宅基地土地使用权转让协议》是与《通知》的要求和精神相违背。2、城市的规划属政府部门的职权范围，任何一级法院都无权干涉或者改变政府的规划政策。3、该《通知》还明确要求：自本通知发出之日（2007年7月13日）起，尚未出售的宅基地，不得再向个人出售；对申请在建制以上（含建制镇）城镇规划区和土地利用总体规划确定的城镇建设用地区内建设独立式城镇居民私人住宅的，土地管理部门一律不予办理用地手续；建制镇以上（含建制镇）城镇规划区范围内城镇居民已建成的独立式城镇居民私人住宅超过三层的，原则上不得再扩建或增加高度。对于已建成独立式城镇居民私人住宅的建制镇以上（含建制镇）城镇新区，要加强建筑外立面的改造，建设相配套的公共服务设施，达到城市新区的规划设计要求，改善居民的居住生活环境。由此可见，之前的9栋15户在此之前办理了手续，是搭上了报建的末班车，自2007年7月以后，是再也不能报建及出售了。也就是说前面有人已经办理了规划报建的不能代表之后的在任何情况下都能办理报建。所以，本案的《宅基地土地使用权转让协议》是无法得到政府批准并获得合法手续的合同，维持该协议就是违反政府制定的城市规划政策。4、如果协议继续履行，将来房屋建成之后，政府部门不发放土地使用权证、房产证、该房屋属于违章建筑。综上所述，本案的《宅基地土地使用权转让协议》是无效协议。桂信公司愿意适当赔偿对方因此造成的损失。
本院审理本案期间，上诉人冯建宁向本院提供了如下证据：
证据一、《2013年第7期8月26日六、研究处理北海市房地产项目独立式住宅小区历史遗留问题》，证明市规划局2013年9月25日作出的北规函复内容不影响本案合同的履行；
证据二、《国有土地使用权出让合同》（含北土批字（1999）057号文件），证明建设用地批准书等同国有土地使用权证、该宗土地用途为住宅、未反映政府已收取搬迁补偿费、本案合同权属清楚及买卖不违反该合同规定等；
证据三、《北海市人民政府关于原油行村土地权属问题的批复》（北政函（2003）79号），证明规划部门把国有土地说成是集体土地，反映了规划部门复函的不可靠性；
证据四、《北海市人民政府关于建立联合整治违法用地建设工作机制的意见》（北政发（2012）44号），证明拆除桂西花园用地上的违法建筑有政府强有力的保障。
经质证，被上诉人认为上诉人所提供的上述证据不能证明本案的《宅基地土地使用权转让协议》具备继续履行的条件。
本院认为，上诉人所提供的上述证据具有真实性，本院予以确认，但能否证明本案的《宅基地土地使用权转让协议》具备继续履行的条件，需与本案原有的证据结合进行认定。
本院二审审理查明：上诉人对一审法院重审查明的“本院就‘桂西花园’小区是否符合城市规划和是否可申请办理开工手续问题致函规划局征求意见。”有异议，认为桂西花园小区规划没有改变。被上诉人认为，桂西花园小区规划没有改变，桂信公司要求自主建设综合楼。本院认为，经审核上诉人提供的市规划局北规函（2012）627号《北海市关于明确桂西花园规划情况的复函》证据，一审法院重审查明的桂西花园小区规划情况的相关事实属实，本院予以确认。此外，上诉人对原审查明的相关拆迁情况也有异议，认为被上诉人关于部分村民阻止拆迁的陈述没有事实根据且原审法院对该相关事实没有查清。经查，一审法院重审查明的桂西花园小区土地拆迁工作至今没有完成的事实属实，本院予以确认。
上诉人与被上诉人对原审查明的其他事实没有异议，本院予以确认。
本院二审另查明：市规划局于2013年9月10日以北规函（2013）867号《北海市规划局关于处理独立住宅小区历史遗留问题建议先征求规划意见的函》致函本院，称：经市规委会同意，对土地使用权手续完善，并办理了《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的独立住宅小区，由于房地产开发企业已注销或由于房地产开发企业不配合办理后续手续的，房屋买受人可通过司法诉讼等，明确其所有权益后，由市规划局、市土地局、市住建局依据法院裁定书协助执行通知书按程序办理分户的相关手续。并建议法院处理符合上述情况的案件过程中，先征求规划、国土、住建等部门的意见，以便协助执行单位能更好开展下一步工作。
对于一审法院重审查明的“2002年4月17日，桂信公司为桂西花园小区内9幢小住宅楼包括刘孙珍、张特在内的15户购地业主办理了《北海市建设工程临时许可证》，”本院二审再查明，桂信公司于2002年4月17日取得其名下的《建设工程临时规划许可证》，该许可证批准建设3.5层的9栋住宅楼。
综合双方的诉辩意见，本院归纳本案的争议焦点是：一、双方签订的《宅基地土地使用权转让协议》是否合法有效？是否具备继续履行的条件？二、上诉人诉讼请求被上诉人支付违约金是否具有事实根据和法律依据？
一、关于双方签订的《宅基地土地使用权转让协议》是否合法有效的问题。本院认为，本案的《宅基地土地使用权转让协议》是双方当事人的真实意思表示，没有违反《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效的规定情形，该转让协议合法有效。被上诉人桂信公司称《宅基地土地使用权转让协议》违反《中华人民共和国城市房地产管理法》等相关法律规定，是无效合同。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”的规定，被上诉人桂信公司所依据的《中华人民共和国城市房地产管理法》等相关法律规定不属于确定合同效力的强制性规定，而是关于房地产开发的管理性规定，被上诉人桂信公司以此主张《宅基地土地使用权转让协议》无效，没有法律依据，本院不予支持。关于《宅基地土地使用权转让协议》是否具备继续履行的条件的问题。本院认为，市规划局于2013年9月25日作出的《北海市规划局关于北海市桂信置业投资公司“桂西花园”规划相关问题的复函》［北规函（2013）921号］已明确涉案土地用地手续未完善，不具备申请办理建设工程规划许可证的法定条件，被上诉人也提出解除《宅基地土地使用权转让协议》的反诉请求，故原审法院认定本案的《宅基地土地使用权转让协议》不能继续履行并判决解除正确，本院予以确认。
二、关于上诉人诉讼请求被上诉人支付违约金是否具有事实根据和法律依据的问题。本院认为，本案的《宅基地土地使用权转让协议》依法解除后，根据《中华人民共和国合同法》第九十七条“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”的规定，上诉人享有要求对方返还土地款及如果存在损失有要求赔偿损失的权利等。在重审期间的一、二审阶段经征求上诉人意见，上诉人均不同意对涉案土地使用权价值进行评估，坚持其在本案的诉讼请求不变。在《宅基地土地使用权转让协议》解除后，违约金既是承担违约责任的一种方式，也是属于恢复原状、采取其他补救措施及赔偿损失等诉讼请求的组成部分，但上诉人在本案中没有提出恢复原状、采取其他补救措施及赔偿损失等相应诉讼请求，故在本案不宜单独审理上诉人关于违约金的诉讼请求，因此本院对此不予审理。
综上，上诉人请求本院判决确认本案的《宅基地土地使用权转让协议》合法有效具有相应的事实根据和法律依据，本院依法予以支持。原审法院根据涉案土地的现状判决解除本案的《宅基地土地使用权转让协议》正确，本院依法予以维持。因本案的《宅基地土地使用权转让协议》依法解除，上诉人冯建宁关于请求判决双方继续履行《宅基地土地使用权转让协议》约定义务的诉讼请求及关于请求判决被上诉人桂信公司在合理的期限内为其按市规划局2000年9月4日批准的桂西花园总平布置和建筑方案统一施工建设的诉讼请求没有事实根据，原审法院对此依法予以驳回正确，本院予以维持。如因解除合同给上诉人造成损失的，上诉人依法享有要求被上诉人赔偿损失的权利。本院对上诉人关于违约金的诉讼请求在本案中不予审理。依照《中华人民共和国合同法》第九十七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、维持北海市海城区人民法院（2013）海民再字第10号民事判决；
二、上诉人冯建宁与被上诉人北海桂信置业投资有限公司签订的《宅基地土地使用权转让协议》合法有效。
二审案件受理费4100元由上诉人冯建宁负担（已交）。
本判决为终审判决。
审判长 叶长程
审判员 周润生
审判员 张 骥
二〇一五年十一月十三日
书记员 卢兰静
附：本判决书引用的法律条文
1、《中华人民共和国合同法》
第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。
2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》
第十四条合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。
3、《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第一款第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；