北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）二中行终字第810号
上诉人（一审被告）北京市丰台区南苑乡人民政府，住所地北京市丰台区南苑乡大红门南里11号。
法定代表人刘永宗，男，乡长。
委托代理人张大立，男，北京市丰台区南苑乡人民政府干部。
被上诉人（一审原告）北京市国喜宾馆有限责任公司，住所地北京市丰台区南苑乡小红门路分中寺二分公司倪庄24号。
法定代表人丁国喜，男，董事长。
委托代理人李笃振，北京市盛廷律师事务所律师。
委托代理人张志同，北京京润律师事务所律师。
上诉人北京市丰台区南苑乡人民政府（以下简称南苑乡政府）因北京市国喜宾馆有限责任公司（以下简称国喜宾馆）诉其违法强制拆除一案，不服北京市丰台区人民法院所作（2014）丰行初字第130号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年8月11日公开开庭审理了本案。上诉人南苑乡政府的委托代理人张大立，被上诉人国喜宾馆的委托代理人张志同到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年7月26日，南苑乡政府对国喜宾馆位于北京市丰台区南苑乡小红门路西侧分中寺二队西院5号4580.63平方米的房屋实施强制拆除。
国喜宾馆向一审法院起诉称，国喜宾馆法定代表人丁国喜于2005年11月与北京市丰台区分中寺农工商联合公司二分公司签订房屋租赁合同，租赁该公司房屋，经出租方许可，于2006年开始自筹巨资在租赁房屋所在土地上进行建设，建成楼房一座，面积近5000平方米。而后，国喜宾馆在相关政府部门依法办理了《企业法人营业执照》、《组织机构代码证》、《税务登记证》、《特种行业许可证》、《卫生许可证》等证件，经营宾馆。2011年开始，南苑乡政府以对分中寺村进行旧村改造的名义，对国喜宾馆经营所用建筑进行拆迁，但所提供给国喜宾馆的补偿极低。国喜宾馆正在期待该拆迁补偿合理解决之际，2011年5月27日，南苑乡政府对国喜宾馆作出《北京市丰台区南苑乡人民政府拆除决定书》（南政拆字（2011）007号），认定其经营的宾馆是违法建筑，并要求其自行拆除。国喜宾馆对南苑乡政府的拆除决定有异议，因此向相关部门反映情况并请求协调解决，但南苑乡政府在2011年7月26日上午7时50分左右，由乡长带队，组织数百名人员及工程机械，对国喜宾馆进行了强制拆除。拆除期间，多名雇佣人员对国喜宾馆工作人员进行了殴打。拆除前，南苑乡政府只将国喜宾馆中小部分物品搬出，将其他大部分室内物品直接掩埋，导致国喜宾馆的近百台空调、上百套家具、近五百套客房用品、消防、监控及电话交换设备和其他物品全部被砸毁、掩埋，致使国喜宾馆损失惨重。国喜宾馆认为，南苑乡政府强制拆除用于宾馆经营的楼房的行为，存在主体、程序、方式等诸多违法，违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定，侵犯了国喜宾馆的重大财产权益。请求法院判决确认南苑乡政府强制拆除国喜宾馆的行政行为违法，诉讼费用由南苑乡政府承担。
南苑乡政府辩称，强制拆除前其已向国喜宾馆发出拆除决定书，拆除行为发生在2011年7月26日，距国喜宾馆起诉时间已超过3个月的起诉期限。涉案建筑经北京市规划委员会认定是违法建设，南苑乡政府在履行了相关手续的情况下，通知国喜宾馆限期拆除并自行清理存放于该建筑物内的财物。国喜宾馆在期满后仍拒绝拆除该违法建筑，南苑乡政府于2011年7月26日依法对该建筑进行了拆除。执法主体、程序和方式都符合相关法律规定，是合法有效的，请求法院依法驳回国喜宾馆的诉讼请求。
2014年5月20日，一审法院作出（2014）丰行初字第130号行政判决认为：
根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。南苑乡政府在2011年7月26日实施强制拆除行为时，未告知行政相对人对本次强拆行为不服的诉权和起诉期限，故本案应适用2年的起诉期限，南苑乡政府关于国喜宾馆超过起诉期限的主张，法院不予支持。
根据原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条之规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。根据《国务院关于北京城市总体规划的批复》（国函（2005）2号）第三项，2004年-2020年北京城市规划区范围为北京市全部行政区域，在城市规划区范围内实行城乡统一的规划管理。2008年1月1日开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十一条规定：在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。本案国喜宾馆法定代表人2006年未经规划许可在城市规划区内进行房屋建设，违反了城市规划的禁止性规定。在2008年《城乡规划法》实施以后，该建筑亦未依该法第四十一条取得乡村建设规划许可，因而所建房屋属于违法建筑，依法应予查处。根据《城乡规划法》第六十五条，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。因此，南苑乡政府作为乡镇政府，对本案涉案违法建筑有权依据《城乡规划法》的相关规定进行查处，对于逾期拒不改正的违法建设，有权依法强制拆除。作为违法建设的建设人和使用人，国喜宾馆及其负责人有义务接受调查，配合查处。南苑乡政府在经依法立案、现场检查、勘验、报经规划部门确认以后，认定涉案建筑系违法建设，认定事实清楚。在经报纸公告后仍无人接受调查、公告期内违法建筑所有人和管理人未自行拆除的情况下，南苑乡政府按所有权人和管理人“不详”进行查处并作出拆除决定，并无不当。在违法建设使用人国喜宾馆无人接收拆除决定书的情况下，南苑乡政府在村委会工作人员见证下通过现场张贴的形式送达拆除决定书，亦无不妥。
根据《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第十七条，强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。《北京市禁止违法建设若干规定》是北京市人民政府制定的旨在规范本市违法建设查处主体、权限、程序的政府规章，其内容与上位法不相抵触，在本市行政区域内具有普遍适用效力，法院依法予以参照。本案中，南苑乡政府张贴的拆除决定书中表述为：“丰台区分中寺村小红门路西侧分中寺二队西院5号建筑物所有人或者管理人在2011年6月2日24时之前拆除该违法建设，自行清理存放于该建筑物内的财物。逾期不拆除，将依法强制拆除。”其中没有关于强制拆除具体时间的明确告知，对于7月26日的强制拆除行为，也没有提前公告或以其他形式告知。南苑乡政府提供的财务清单上没有当事人签字，也没有违法建设所在地村委会的确认，亦未对强制拆除过程制作笔录。此外，从现场录像内容看，在南苑乡政府实施强制拆除时，涉案建筑物上尚有部分空调机和桌椅未被拆卸，一并被拆除。以上均违反了《北京市禁止违法建设若干规定》对强制拆除违法建设的相关要求，应认定为程序违法。
综上，一审法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决确认南苑乡政府于2011年7月26日对北京市丰台区南苑乡小红门路西侧分中寺二队西院5号4580.63平方米的房屋实施的强制拆除行为违法。
南苑乡政府不服一审判决，上诉认为：首先，其于2011年7月26日对国喜宾馆进行强制拆除前，曾经宣读过《拆除决定书》，其中明确了起诉权和起诉期限，当场履行了权利义务告知的程序，国喜宾馆对强制拆除行为提起诉讼应该在3个月内提出。其次，南苑乡政府在《拆除通知书》中已经告知了国喜宾馆在2011年6月2日之前自行拆除，逾期不拆，南苑乡政府会依法予以拆除。不存在没有告知强制拆除具体时间的情况。最后，在拆除国喜宾馆时已经将建筑内的财产交由分钟寺村委会保存，并将情况告知了国喜宾馆，要求他们于拆除后到村委会领取，因此不存在侵犯国喜宾馆财产权的情况。综上，南苑乡政府实施的强制拆除行为在主体、程序、方式上都符合相关法律规定，其行为合法有效。请求二审法院撤销一审判决，确认其实施的强制拆除行为合法。
国喜宾馆同意一审判决，请求二审法院予以维持。
在一审诉讼期间，南苑乡政府在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：1、立案审批表，证明南苑乡政府于2011年4月1日立案；2、2011年4月1日现场检查笔录，3、2011年4月1日现场勘验笔录，综合证明经现场检查和勘验，北京市丰台区南苑乡小红门路西侧分中寺二队西院5号地上建筑物面积为4580.63平方米；4、2011年4月1日现场照片4张，证明建筑物状况；5、案件协查通知单及北京市规划委员会规（丰）执函（2011）87号《关于小红门路西侧分中寺二队西院5号房屋规划审批情况的函》，证明规划部门确认该4580.63平方米的建筑物未依法取得建设工程规划许可；6、谈话通知书（存根），证明南苑乡政府曾通知国喜宾馆接受调查；7、法制晚报刊登的落款日期为2011年4月20日的公告，证明因无人接受调查，南苑乡政府在法制晚报上发布公告，要求该建筑物的所有人或者管理人到南苑乡政府处接受调查；8、南政拆字（2011）007号《拆除决定书》，证明南苑乡政府于2011年5月27日作出拆除决定，要求该建筑物所有人或管理人必须于2011年6月2日24时前拆除该违法建设，自行清理存放于该建筑物内的财物；9、拆除决定书送达回证，10、张贴拆除决定书的现场照片，11、程忠林、杨子春书面证言和当庭证言，12、刘哲当庭证言，综合证明2011年5月27日南苑乡政府工作人员刘哲与分中寺村委会工作人员在没有找到国喜宾馆负责人的情况下，将拆除决定书张贴在国喜宾馆的玻璃门上；13、案件呈批表，证明强制拆除的内部审批程序；14、结案报告，15、情况说明，综合证明查处经过；16、南苑乡政府工作人员自行拍摄的强制拆除现场录像，17、物品清单、清点物品的录像及北京市首佳公证处的情况说明，综合证明强拆前公证处人员对建筑物内物品予以清点登记并录像；18、强拆现场照片5张，证明强拆开始前国喜宾馆的法定代表人在现场，知道强拆行为，国喜宾馆提起的本诉讼已经超过法定起诉期限。南苑乡政府以《城乡规划法》第四十一条、第四十二条、第六十五条，《北京市城乡规划条例》第六十八条，《北京市人民政府关于建立制止和查处违法用地违法建设联动工作机制的意见》第十五条第一项、第六项，作为其强制拆除的法律依据。
在一审法定举证期限内，国喜宾馆在法定举证期限内提交了以下证据：1、企业法人营业执照及组织机构代码证，证明国喜宾馆主体资格；2、房屋租赁合同，证明2005年11月10日国喜宾馆法定代表人通过租赁方式取得涉案房屋及院落使用权，并在村委会同意下建设宾馆；3、南政拆字（2011）007号《拆除决定书》，4、李瑞清的书面证言及身份证明，综合证明强拆行为系由南苑乡政府组织实施；5、拆除现场录像，证明强拆时有部分空调没被卸下，部分房屋内仍有家具没有被搬出。
经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：南苑乡政府的证据1、2、3、4、5、6、7、8、13、14，均具有真实性、合法性和关联性，可以证明南苑乡政府对涉案违法建设的查处经过；南苑乡政府证据9送达回证上无送达人、见证人，不符合留置送达形式要件，法院不予认定；南苑乡政府证据11中杨子春和程忠林的书面证言不符合书面证言的法定形式，但是杨子春和程忠林的当庭证言、证据10张贴照片、证据12刘哲的当庭证言，可以综合证明南苑乡政府以张贴于现场的方式向国喜宾馆送达拆除决定书；南苑乡政府证据15情况说明，没有出具主体和落款日期，不符合证据形式，不予认定；南苑乡政府证据18现场照片，不能证明南苑乡政府当场告知国喜宾馆不服拆除行为的诉权和起诉期限，因而不能证明国喜宾馆提起的本诉讼已超过法定起诉期限；国喜宾馆的证据1、2、3、4，均具备真实性、合法性和关联性，能够证明相应案件事实，法院予以认定；南苑乡政府证据16和国喜宾馆证据5，均系己方自行拍摄的强拆现场画面，虽没有关于拍摄时间、地点和拍摄人的明确记载，但是综合双方视频内容及全案事实，可以认定两份视频证据所记录的均系强拆现场的画面，法院对此予以确认；南苑乡政府证据17物品清单及录像虽系公证人员作出，但未提供相应公证书，故不具有公证证据的效力，法院对其公证的法律效力不予认定，但综合全案证据及当事人陈述，可以确认该登记清单及录像与本案强拆行为具有关联性，强制拆除前有公证机关的工作人员进行财产清点登记并现场摄像，所登记物品系国喜宾馆建筑物内的物品，所拍摄画面系国喜宾馆建筑物内的画面。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，故予以确认。
本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：
2005年11月10日，北京市丰台区分中寺农工商联合公司二分公司（甲方）与丁国喜（乙方）签订房屋租赁合同。约定甲方将公司院内修理厂独门独院租赁给乙方使用，占地面积为东西长43米左右，南北长35米左右，现有平房面积679平方米。租赁期限5年，即自2006年2月16日至2011年2月15日，如不遇国家城市规划拆迁，合同自动延长5年，即自2011年2月16日至2016年2月15日，10年后如国家没有征用则乙方继续租赁使用。甲方同意乙方将此地新建为宾馆。2006年初，丁国喜将原有679平方米房屋拆除，建成砖混结构为主，部分彩钢结构为辅的四层楼房，建筑面积四千余平方米。建设之前，没有报经城乡规划部门批准。2007年7月，该房屋建成。2009年4月17日国喜宾馆取得营业执照，许可经营项目为住宿，法定代表人为丁国喜。
2011年4月1日，南苑乡政府以该处建筑违反《城乡规划法》第四十一条第一款、《北京市城乡规划条例》第四十一条第一款为由，立案调查。同日，南苑乡政府工作人员制作了现场检查和勘验笔录，认定该建筑物坐落于丰台区分钟寺村小红门路西侧分中寺二队西院5号，面积为4580.63平方米，并对现场拍照取证。2011年4月8日，北京市规划委员会作出规（丰）执函（2011）87号《关于小红门路西侧分中寺二队西院5号房屋规划审批情况的函》，确认该4580.63平方米的建筑物未依法取得建设工程规划许可证。2011年4月20日，南苑乡政府在法制晚报上发布公告，督促包括丰台区分中寺村小红门路西侧分中寺二队西院5号4580.63平方米房屋在内的17处违法建设的所有人或者管理人在公告之日起15日内到南苑乡政府主张权利，接受调查，否则将依法对相关建筑物予以强制拆除。2011年5月27日，南苑乡政府作出南政拆字（2011）007号《拆除决定书》，要求丰台区分中寺村小红门路西侧分中寺二队西院5号建筑物所有人或者管理人在2011年6月2日24时之前拆除该违法建设，自行清理存放于该建筑物内的财物，逾期不拆除，将依法强制拆除。因无人到南苑乡政府接受调查，拆除决定书“违法建设人”处记载为“不详”。同日，南苑乡政府工作人员和分中寺村委会工作人员程忠林和杨子春，到国喜宾馆送达拆除决定书。在未找到宾馆负责人、无人接收的情况下，南苑乡政府工作人员将拆除决定书张贴在国喜宾馆的玻璃门上，并拍照佐证。2011年7月26日上午7时，南苑乡政府组织人员对该处建筑实施强制拆除。拆除前，丁国喜到达现场，南苑乡政府工作人员现场宣读了南政拆字（2011）007号《拆除决定书》全文，对宾馆房屋内的物品进行登记并对清点经过予以录像，拆卸了宾馆使用的部分空调，搬出屋内物品。录像显示，强制拆除实施时，尚有部分空调未被拆下，个别房间内有桌椅未搬出。当日，该建筑物被拆除完毕。
另查明，2011年南苑乡分中寺村启动旧村改造项目，国喜宾馆所用房屋在拆迁改造范围内。双方就房屋拆迁补偿问题进行过多次协商，但未能达成协议。
国喜宾馆对强制拆除行为不服，向一审法院提起行政诉讼。
本院认为：根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。南苑乡政府在2011年7月26日实施强制拆除行为时，未告知行政相对人对本次强拆行为不服的诉权和起诉期限，故本案应适用2年的起诉期限，南苑乡政府关于国喜宾馆超过起诉期限的主张，本院不予支持。
根据《城乡规划法》第六十五条，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。因此，南苑乡政府作为乡镇政府，对本案涉案违法建筑有权依据《城乡规划法》的相关规定进行查处，对于逾期拒不改正的违法建设，有权依法强制拆除。
根据《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第十七条，强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。《北京市禁止违法建设若干规定》是北京市人民政府制定的旨在规范本市违法建设查处主体、权限、程序的政府规章，其内容与上位法不相抵触，在本市行政区域内具有普遍适用效力，法院依法予以参照。本案中，南苑乡政府张贴的拆除决定书中表述为：“丰台区分中寺村小红门路西侧分中寺二队西院5号建筑物所有人或者管理人在2011年6月2日24时之前拆除该违法建设，自行清理存放于该建筑物内的财物。逾期不拆除，将依法强制拆除。”其中没有关于强制拆除具体时间的明确告知，对于7月26日的强制拆除行为，也没有提前公告或以其他形式告知。南苑乡政府提供的财务清单上没有当事人签字，也没有违法建设所在地村委会的确认，亦未对强制拆除过程制作笔录。此外，从现场录像内容看，在南苑乡政府实施强制拆除时，涉案建筑物上尚有部分空调机和桌椅未被拆卸，一并被拆除。以上行为均违反了《北京市禁止违法建设若干规定》对强制拆除违法建设的相关要求，应认定为程序违法。
综上，一审法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决确认南苑乡政府于2011年7月26日对北京市丰台区南苑乡小红门路西侧分中寺二队西院5号4580.63平方米的房屋实施的强制拆除行为违法是正确的。南苑乡政府的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，本院予以维持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由北京市丰台区南苑乡人民政府负担（均已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐 宁
代理审判员 王 琪
代理审判员 刘天毅
二〇一四年八月十八日
书 记 员 高 欢