四川省绵阳市涪城区人民法院
民 事 判 决 书
（2014）涪民初字第4474号
原告：绵阳市涪城区城郊乡人民政府。
法定代表人：王强，乡长。
委托代理人：顾仕义，四川春雷律师事务所律师。
委托代理人：唐浩，四川春雷律师事务所律师。
被告：四川青仁投资股份有限公司。
法定代表人：刘蓉，该公司董事长。
委托代理人：张毅，四川守信律师事务所律师。
原告绵阳市涪城区城郊乡人民政府（以下简称城郊乡政府）诉被告四川青仁投资股份有限公司（以下简称青仁公司）借款合同纠纷一案，本院于2014年4月23日立案受理后，依法由审判员牟玉峰独任审判，公开开庭进行了审理。原告绵阳市涪城区城郊乡人民政府的委托代理人唐浩、被告四川青仁投资股份有限公司的委托代理人张毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告城郊乡政府诉称：被告青仁公司于2011年8月19日与绵阳市涪城区城郊乡西园村村民委员会（以下简称西园村村委会）签订了《绵阳市涪城区城郊乡西园村统规统建安置房建设协议》，由被告青仁公司承建城郊乡西园村拆迁安置统建房，协议履行过程中，由于被告青仁公司资金周转困难，拖欠大量农民工工资，导致农民工上访。为维护社会稳定，被告青仁公司向原告城郊乡政府提出借款请求，原告城郊乡政府综合考虑各方面情况后，同意了借款请求。双方于2013年10月30日签订《借款合同》，约定由原告城郊乡政府向被告青仁公司出借人民币200万元，借款用途为全部用于支付西园村统建房工程款。原告于2013年10月31日向被告转款人民币200万元。现由于被告建设资金严重不到位，导致西园村村民无法按时回迁，建筑公司不能按时获得工程款和应还保证金，造成大量社会不稳定因素。鉴于此，城郊乡西园村村民委员会已向人民法院起诉与被告解除协议，被告明显已无法按时兑现还款承诺。为维护自身合法权益，特依法提起诉讼，请求法院判令：1.被告青仁公司偿还原告借款人民币200万元以及本案起诉后至清偿之日的资金占用费；2.本案诉讼费由被告承担。
原告城郊乡政府为支持其诉请，当庭提交如下证据：
A1.《营业执照》、《组织机构代码证》，拟证明被告青仁公司的主体资格；
A2.《西园村统规统建安置房建设协议》及《补充协议》，拟证明产生本案借款的基础事实；
A3.《借款合同》，拟证明原、被告之间借款合同关系；
A4.银行转款凭证及《收据》，拟证明原告城郊乡政府已按约向被告青仁公司发放借款；
A5.《协商函》及五家建筑公司分别与被告青仁公司签订的《协议》，拟证明被告青仁公司拖欠大量建筑公司、材料供应商的款项以及农民工工资；
被告青仁公司对上述证据质证认为：对A1组证据无异议；对A2组证据真实性无异议，但协议为无效合同，不能达到证明目的；对A3组证据《借款合同》真实性无异议，但该证据不具有合法性，城郊乡政府不具有借款主体资格；对A4组证据的真实性和合法性无异议，转款时间以转款凭证上的时间为准，该笔借款实为工程款，且已支付到西园村项目；对A5组证据的真实性和合法性无异议，但不能达到原告城郊乡政府证明目的。
被告青仁公司辩称：原告城郊乡政府作为政府机关，依法不具有借款的主体资格，借款合同是无效的。本案中是名为借款，实际为工程款，这个款是用在了西园村统建房上面了，诉求还款理由是不存在的。本案与（2014）4470号建筑施工合同纠纷一案有密不可分的关系，在4470号案件没有结论之前，本案应当终止审理。请求驳回原告城郊乡政府的诉讼请求。
被告青仁公司为支持其辩称，当庭提交如下证据：
B1.《营业执照》、《组织机构代码证》，拟证明被告青仁公司、愿望公司的主体资格；
B2.绵府发（2012）39号、绵府发（2009）34号、绵涪发改（2011）147号文件，拟证明原告城郊乡政府是案涉工程的建设单位和拨款单位；
B3.绵涪府函（2013）53号文件，拟证明停建是受规划、国土政策等多方面因素影响，且该项目在2013年5月都未办妥规划许可证和用地手续。一期统建房15幢21万平方米的建设成本约7.4亿元；
B4.《拨款明细表》及《支付凭证》，拟证明被告青仁公司已将原告城郊乡政府拨付的200万元超额支付到西园村统建房项目。
原告城郊乡政府对证据质证认为：对B1组证据无异议；对B2组证据文件属于政府的政策，不能作为审理案件的依据，且与本案无关系，不能达到被告的证明目的；对B3组证据真实性无异议，但与本案无关，不能达到被告的证明目的；B4组证据中的《拨款明细表》、《支付凭证》复印件如果属实，那么对真实性无异议；预付工程款是被告青仁公司方义务，支付凭证中“预付工程款”是记载被告青仁公司的借款用途。
本院对原、被告双方无异议的证据予以认证，对其余证据在下文予以分析。
经审理查明：2011年8月19日，西园村村委会、富诚投资公司（甲方）与被告青仁公司（乙方）就西园村统规统建安置房项目建设签订了《安置房建设协议》，约定工程所需资金由乙方全额垫付，房屋竣工验收后，由乙方向甲方交房交钥匙，同时甲方向乙方足额支付安置房款等。同日，西园村村委会与被告青仁公司又签订了一份《安置房建设补充协议》，进一步约定安置人数和安置面积、安置房价格结算等。此后，被告青仁公司将工程交由四川汇泽建设工程集团有限公司等五家建筑企业进行施工建设。
工程建设过程中，被告青仁公司认为出现情势变化，拒绝继续垫资，造成工程停工。原告城郊乡政府（甲方）与被告青仁公司（乙方）签订一份《借款合同》载明：“……鉴于乙方目前临时资金周转困难，甲方自愿借款给乙方周转使用，甲乙双方在平等自愿、协商一致的基础上，达成以下条款，以便共同遵守。一、甲方同意向乙方借款人民币200万元（大写：贰佰万元整），乙方所借款项全部用于支付西园村统建房工程款，未经甲方书面同意，借款人不得改变借款用途。此后，原告城郊乡政府于2013年10月31日向被告青仁公司转账支付了200万元。被告青仁公司拒绝归还前述款项，原告城郊乡政府遂提起诉讼。
2014年4月23日，西园村村委会向本院提起诉讼，请求确认2011年8月19日签订的《安置房建设协议》及《安置房建设补充协议》已经解除，并要求被告青仁公司赔偿各项损失450万元等。本院经审理后做出（2014）涪民初字第4470号民事判决书，认为：《安置房建设协议》及《安置房建设补充协议》无效，西园村村委会在释明后不同意变更诉讼请求，且西园村村委会主张赔偿损失无事实依据，遂判决驳回了西园村村委会的全部诉讼请求。该判决现已生效。
以上事实有当事人提交的并经过开庭质证的证据、庭审笔录等在卷佐证。
本院认为：涉及西园村统规统建安置房工程的《安置房建设协议》所列明的合同主体系西园村村委会、富诚投资公司及被告青仁公司，依照《中华人民共和国合同法》第三十二条之规定，该协议自以上三方合同当事人在协议上签字或盖章时合同成立。原告城郊乡政府并非该协议所列明的合同当事人，也未在该协议上签字。被告青仁公司在诉讼过程中提出的政府文件等证据仅反映原告城郊乡政府作为基层人民政府，对西园村统规统建安置房工程具有并履行了相应的行政管理层面的组织和监管职责，并不足以证明原告城郊乡政府属于《安置房建设协议》的合同当事人，也不能证明原告城郊乡政府有义务向被告青仁公司支付西园村统规统建安置房的工程款。其次，虽然在建设工程施工合同中，有时存在承包人以“借款”方式领取工程款的行业惯例，但本案借款合同明确约定了还款时间，表明原、被告双方在签订该合同时并未将款项的性质理解为预付工程款。
本案原、被告之间虽然签订了书面的《借款合同》，约定原告城郊乡政府出借200万元给被告青仁公司。但是，依照《中华人民共和国商业银行法》第三条第（二）款：“商业银行可以经营下列部分或者全部业务：（二）发放短期、中期和长期贷款；”以及第十一条：“设立商业银行，应当经国务院银行业监督管理机构审查批准。未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务，任何单位不得在名称中使用“银行”字样。”之规定，原告城郊乡政府其性质不属于金融机构，无权对外发放贷款。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项：“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”以及《中华人民共和国物权法》第一百七十二条第一款：“设立担保物权，应当依照本法和其他法律的规定订立担保合同。担保合同是主债权债务合同的从合同。主债权债务合同无效，担保合同无效，但法律另有规定的除外。”之规定，原告城郊乡政府的贷款行为违反了法律的强制性规定，其对外签订的《借款合同》应当认定为无效。
依照《中华人民共和国合同法》第五十八条：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”之规定，被告青仁公司应当返还原告城郊乡政府人民币200万元，因原告仅主张从起诉后至清偿之日的资金占用费，故被告还应承担从2014年4月23日起至本判决所确定的给付之日止按中国人民银行公布的同期同档人民币贷款基准利率计算的利息。
综上，依照《中华人民共和国商业银行法》第三条第（二）项、第十一条第一款、《中华人民共和国合同法》第三十二条、第五十二条第（五）项、第五十八条、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第七条之规定，判决如下：
一、被告四川青仁投资股份有限公司在本判决生效后立即向原告绵阳市涪城区城郊乡人民政府返还人民币200万元，并支付该款从2014年4月23日起至本判决所确定的给付之日止按中国人民银行公布的同期同档人民币贷款基准利率计算的利息；若未按本判决确定的给付之日给付本金，上述利息计算至本金付清之日止；
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案减半收取案件受理费11400元，由被告四川青仁投资股份有限公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。
审判员 牟玉峰
二〇一五年三月二十五日
书记员 杨 佳