北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京02行终772号
上诉人（一审原告）李学智，男，1972年12月28日出生，汉族，户籍所在地北京市丰台区。
被上诉人（一审被告）北京市丰台区王佐镇人民政府，住所地北京市丰台区王佐镇长青路99号。
法定代表人魏楠，镇长。
委托代理人尹博仲，北京市丰台区王佐镇人民政府工作人员。
委托代理人王磊，北京市尚公律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市丰台区人民政府，住所地北京市丰台区文体路2号。
法定代表人王力军，代区长。
委托代理人马严，北京市丰台区人民政府工作人员。
一审第三人李银，男，1947年4月16日出生，汉族，户籍所在地北京市丰台区。
李学智因诉北京市丰台区王佐镇人民政府（以下简称王佐镇政府）所作土地权属争议决定及北京市丰台区人民政府（以下简称丰台区政府）所作行政复议决定一案，不服北京市丰台区人民法院（以下简称一审法院）所作（2018）京0106行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依法审理了本案，现已审理终结。
2017年8月28日，王佐镇政府作出《王佐镇人民政府土地权属争议案件决定书》（以下简称被诉处理决定），主要内容为：经调查查证，李银与李学智系父子关系。经王佐镇政府现场勘验，北京市丰台区王佐镇佃起村294号院（以下简称294号院）东西长度为16.2米，南北长度为19.84米，勘验的实测宅基地面积为321.41平方米。王佐镇政府认为，一户一宅原则的规制对象为宅基地使用权的申请行为，即一户只能申请一处宅基地，在已拥有一处宅基地使用权的情形下，仍可基于继承房屋而取得相应的宅基地使用权，即在房屋继承中不受一户一宅的限制。因此北京市丰台区王佐镇佃起村293号院（以下简称293号院）宅基地使用权系李银在其母朱淑荣去世前通过新申请宅基地方式取得，而294号院宅基地使用权系李银在其父母去世后通过继承方式取得，在该情形下不适用一户一宅原则。居民（非农业户口）有权通过继承农村房屋的方式取得宅基地使用权。1997年11月5日《王佐乡佃起村生产队村民建房占地申请审批表》并未变更294号院的宅基地使用权人，294号院的宅基地使用权人仍为李银。综上，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和第六十二条、《中华人民共和国继承法》第三条、《中华人民共和国物权法》第一百四十七条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条和第四十九条、《土地权属争议调查处理办法》第二条、第五条第二款和第二十条、国土资发[2011]178号《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第六条的规定，王佐镇政府作出决定如下：李银对294号院合法批准面积范围（0.4亩）内的宅基地享有土地使用权。李学智不服被诉处理决定，于2017年9月18日向丰台区政府申请行政复议。2017年11月15日，丰台区政府以丰政复字[2017]161号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）维持了被诉处理决定。
李学智向一审法院诉称，其为北京市丰台区王佐镇佃起村农民。294号院是李银之父李殿荣遗留的宅基地。1966年6月10日李殿荣去世，1987年1月14日李银之母朱淑荣去世。1985年4月8日李银已申请了293号院宅基地。1986年9月19日李银转为非农业户口。不管李银转为非农业户口以后是否能够继承294号院宅基地，也不管北京市丰台区王佐镇佃起村村民委员会（以下简称佃起村村委会）批给李银294号院宅基地是否违反一户一宅的法律规定，总之294号院是祖业产。1997年10月25日，李学智因准备结婚向佃起村村委会申请宅基地。1997年11月5日，王佐镇政府批给李学智294号院宅基地，并同意李学智翻建北房五间。1997年12月17日，李学智与张黎娟登记结婚。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，李学智符合申请宅基地的要求，佃起村村委会和王佐镇政府同意将294号院宅基地批给李学智，而没有另行批准新的宅基地，符合法律规定。综上所述，李学智认可294号院宅基地是祖业产，但在1997年已经批给了李学智。被诉处理决定和被诉复议决定一字未提李学智申请宅基地和王佐镇政府、佃起村村委会批准宅基地的事实，断章取义地认定294号院宅基地使用权人为李银，严重侵害了李学智合法权益。故李学智起诉请求法院依法撤销被诉处理决定，撤销被诉复议决定，判令王佐镇政府重新作出行政行为，依法确定294号院宅基地使用权人是李学智，诉讼费由王佐镇政府、丰台区政府承担。
王佐镇政府辩称：该机关于2015年3月13日收到李学智提交的土地权属争议申请书，于2015年3月18日依法受理。因情况复杂，该机关于2015年9月16日依法将调查处理期限延长六个月。2016年3月8日，经李学智、李银确认，该机关进行了为期六个月的调解，调解期限不计入确权期限。2016年8月19日，该机关对李学智、李银进行调解但调解未果。2016年9月9日，该机关因本案情况复杂，再次依法延长调查处理期限两个月。2016年10月14日，该机关组织李学智、李银进行调解，在调解中李银提出了具体调解方案。随后，该机关积极进行调查和调解，于2016年11月9日将本案仍处于调解阶段、调解时间不计入期限的情况告知李学智。2017年3月21日，该机关组织佃起村村委会协助对本案进行调解。该机关于2017年8月28日作出被诉处理决定。经调查，294号院系李银之父李殿荣遗留的宅基地。1966年6月10日李殿荣去世，1987年1月1日李银之母朱淑荣去世。293号院宅基地使用权系李银在其母朱淑荣去世前通过新申请宅基地方式取得，而294号院宅基地使用权系李银在其父母去世后通过继承方式取得。立法未禁止非农业户口通过继承农村房屋的方式取得宅基地使用权。翻建行为并不导致土地使用权人的变更，在李学智获批翻建后，294号院的宅基地使用权人仍为李银。综上，被诉处理决定证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，请求法院依法驳回李学智的诉讼请求。
丰台区政府辩称，该机关于2017年9月18日收到李学智提交的行政复议申请，依据李学智和王佐镇政府提交的行政复议申请书、行政复议答复书和证据、依据，查明了复议案件的事实，对相关法律关系进行了审查。该机关认为李学智的复议请求缺乏事实基础及法律依据，不予支持，王佐镇政府作出的被诉处理决定事实清楚，程序合法，决定维持。综上所述，被诉复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。请求法院依法驳回李学智的诉讼请求。
一审法院经审理认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。故王佐镇政府具有对辖区内个人之间、个人与单位之间发生的土地使用权争议进行处理的行政职权。《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。第三十三条规定，乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条规定，非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。第四十九条规定，接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权。继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。根据上述规定，本案中，293号院宅基地使用权系李银在其母朱淑荣去世前通过申请宅基地使用权取得，294号院宅基地使用权系李银在其父母去世后继承取得。李银虽为非农业户口，但立法未禁止非农业户口通过继承农村房屋的方式取得宅基地使用权。宅基地上的翻建房屋行为并不导致宅基地使用权人的变更，在李学智获批翻建后，294号院的宅基地使用权人仍为李银。王佐镇政府在收到李学智的宅基地确权申请后，予以受理，进行相关调查、调解，后因案情复杂，先后两次作出延期处理决定并告知李学智、李银。综上，王佐镇政府作出被诉处理决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。丰台区政府依法履行了告知、调查、送达等程序，在法定复议期限内作出被诉复议决定，符合法律规定。李学智的诉讼请求缺乏事实和法律依据，故不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李学智的诉讼请求。
李学智不服一审判决，向本院提起上诉，要求撤销一审判决，撤销被诉处理决定、被诉复议决定，判令王佐镇政府重新作出行政行为，确认294号宅基地使用权人为李学智。李学智的上诉理由如下：一审法院对于李银所持有的293号院建房占地审批表及李学智持有的294号院建房占地审批表作出相反认定，系属错误；李学智具备申请宅基地的资格，其实际上向佃起村村委会申请了宅基地，佃起村村委会也将294号宅基地批给李学智，故其应为294号宅基地的使用权人。李银可以继承294号院内的房屋，但不能成为294号宅基地的使用权人。
王佐镇政府、丰台区政府、李银同意一审判决，请求予以维持。
在一审诉讼期间，王佐镇政府在举证期限内提交并在庭审中出示了下列证据：
1、李学智提交的申请书及相关材料，包括王佐乡佃起村生产队村民建房占地申请审批表、2011年3月23日佃起村村委会证明、现状说明、2011年12月31日佃起村村委会证明、2012年7月20日佃起村村民委员会证明、证明信2份、李学智户口本复印件，证明李学智向王佐镇政府提出申请及相关材料，王佐镇政府收到申请的时间是2015年3月13日；
2、李银提交的答辩书2份及相关材料，包括土地房产所有证存根、王佐乡佃起村生产队村民建房占地申请审批表、施工证明、证人证言2份、赡养赠予、李银户口本、龚桂萍户口本、证明信6份、（2011）丰民初字第23234号《民事判决书》、（2012）二中民终字第00476号《民事判决书》、（2014）丰行初字第105号《行政判决书》、（2014）二中行终字第662号《行政判决书》），证明李银针对李学智的申请，向王佐镇政府提交的答辩及相关材料；
3、1985年4月8日佃起乡第二生产队社员盖房占地申请表，证明1985年4月经王佐乡人民政府批准李银获得293号院宅基地使用权；
4、1997年11月5日王佐乡佃起村生产队村民建房占地申请审批表（附卷）。证明以李学智的名义对294号院进行了翻建；
5、2017年3月21日调解记录，
6、关于李学智、李银调解情况的说明，证据5、6证明在权属争议的调查过程中，王佐镇政府协同村委会对纠纷进行调解；
7、2015年8月26日对李银的询问笔录，
8、2015年8月27日对李学智的询问笔录，
9、2015年9月16日对李银的询问笔录，
10、2015年9月16日对李学智的询问笔录，
11、2016年3月8日对李银的询问笔录，
12、2016年3月8日对李学智的询问笔录，
13、2016年8月19日对李银、李学智、龚桂萍的询问笔录，
14、2016年10月14日对李银、李学智、龚桂萍的询问笔录，
15、2015年8月25日对佃起村村委会的询问笔录，
16、2016年3月9日对佃起村村委会的询问笔录，证据7至16证明王佐镇政府对李银、李学智及佃起村村委会进行调查询问；
17、关于李学智、李银土地权属争议案件情况的说明，证明经过调查，王佐镇政府对调解过程进行梳理；
18、2017年8月28日对李银、李学智的询问笔录，证明王佐镇政府进行最后一次调解未果，当场送达被诉处理决定；
19、2016年9月12日对294号院《现场勘验笔录》，
20、2016年9月12日对293号院《现场勘验笔录》，证据19、20证明王佐镇政府进行现场勘验；
21、邮件查询记录，证明王佐镇政府收到李学智申请；
22、土地权属争议案件立案登记表，
23、王佐镇土地权属争议案件文书送达回证，
24、土地权属争议案件延期调查处理建议书2份，
25、延长调查处理通知书4份及送达回证4份，证据22至25证明王佐镇政府依法进行调查、延期；
26、被诉处理决定及送达回证，证明被诉行为及送达程序。
在举证期限内，丰台区政府向一审法院提交以下证据材料，以支持其诉讼请求：
1、李学智提交的行政复议申请及相关材料；
2、《行政复议申请材料补正通知书》及送达回证；
3、李学智提交的补正后的行政复议申请及相关材料；
4、答复通知书及送达回证；
5、王佐镇政府提交的行政复议答复书及相关材料；
6、被诉复议决定及送达回证。
李学智、李银未向法院提交证据材料。
经过庭审质证，一审法院对上述证据作如下认证：王佐镇政府和丰台区政府的证据，具备真实性、合法性和关联性，证明目的成立，予以采信。
一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作相同认定。
根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：李学智系李银之子。李银系李殿荣、朱淑荣的唯一子女。1966年6月10日，李银之父李殿荣去世，294号院系李银之父李殿荣遗留的宅基地。1985年4月8日，经原北京市丰台区王佐乡人民政府批准，李银获得293号院宅基地使用权。1987年1月14日，李银之母朱淑荣去世。1997年，李学智向原北京市丰台区王佐乡人民政府申请翻建294号院房屋。1997年11月5日，原北京市丰台区王佐乡人民政府批准李学智对294号院原地翻建北房5间，并于同日向李学智发放施工证明。该施工证明记载：经审查李学智符合翻建房条件，依照建房审批手续和权限，经市、区、乡政府批准建房5间，占非耕地0.4亩，准予在1998年6月30日前按要求竣工。1998年7月1日，李银在北京市公安局云岗派出所登记的户别为非农业家庭户。2015年3月12日，李学智以李银为被申请人向王佐镇政府提交土地权属争议申请书，申请事项为：请求确认294号院宅基地使用权人为李学智。王佐镇政府于2015年3月18日受理李学智的申请。2015年3月23日，王佐镇政府向李银送达答辩通知书、申请书及相关证据。2015年7月12日，李银向王佐镇政府提交答辩书。王佐镇政府受理申请后开展调查工作，对李银、李学智、佃起村村委会工作人员多次进行询问，收集相关证据材料。佃起村村委会主任陈希江在询问中表示，村委会认可294号院是批给李银的宅基地。王佐镇政府多次协同佃起村村委会对涉案争议开展调解，但调解未果。2016年9月12日，王佐镇政府进行现场勘验，经勘验294号院东西长度为16.2米，南北长度为19.84米。2015年9月16日和2016年9月9日，因案件情况复杂，王佐镇政府将调查处理期限分别延长六个月、两个月，并将延期调查处理通知书送达李学智、李银。2017年8月28日，王佐镇政府作出被诉处理决定。李学智不服，于2017年9月18日向丰台区政府申请行政复议。2017年11月15日，丰台区政府作出被诉复议决定，维持了被诉处理决定。李学智不服，向法院提起本案诉讼。
本院认为，依照《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，行政机关在调查处理土地权属争议时，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从双方宅基地的实际使用情况出发，尊重历史，面对现实，按照有利双方生产生活的原则作出处理。本案中，王佐镇政府在受理李学智所提土地权属争议申请后，经调查确认293号院宅基地使用权系李银在其母朱淑荣去世前通过新申请宅基地方式取得，而294号院宅基地使用权系李银在其父母去世后通过继承方式取得。294号院上的房屋经李学智申请，由李银出资进行翻建，且佃起村村委会亦认可294号院宅基地使用权系批给李银。王佐镇政府结合上述事实，认定294号院宅基地使用权人为李银，并不违反相关法律法规的规定。李学智以其填写的《王佐乡佃起村生产队村民建房占地申请审批表》主张其享有294号院的宅基地使用权，但依据该《审批表》中所记载的内容，其仅获准对294号院内房屋进行翻建，故该主张不能成立。
综上，被诉处理决定及被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，一审法院判决驳回李学智的诉讼请求是正确的，应予维持。李学智所持上诉意见不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由李学智负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 波
审 判 员 刘彩霞
审 判 员 李智涛
二〇一八年八月十五日
法官助理 励小康
书 记 员 蒋园园