湖南省宁乡市人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）湘0124行赔初18号
原告贺锋，男，1979年6月21日出生，汉族，居民，住。
委托代理人熊煜，湖南湘达律师事务所律师。
委托代理人李建文，男，1974年8月21日出生，汉族，住湖南省。
被告宁乡市水务局，住所地宁乡市玉潭镇花明南路160号。
法定代表人陶文良，局长。
委托代理人刘兢，北京浩天信和（长沙）律师事务所律师。
被告长沙市水务局，住所地长沙市岳麓大道218号市政府办公楼。
法定代表人李增加，局长。
委托代理人王文胜，男，系该局干部。
原告贺锋诉被告宁乡市水务局、长沙市水务局水利行政协议及行政赔偿一案，本院于2015年8月24日立案受理后，作出了（2015）宁行初字第00137号行政判决书，判决驳回原告贺锋的诉讼请求。原告贺锋不服，上诉至长沙市中级人民法院，长沙市中级人民法院作出了（2016）湘01行终字553-1号行政判决书，撤销本院（2015）宁行初字第00137号行政判决，并作出（2016）湘01行终字553-2号行政裁定书，裁定行政赔偿部分由宁乡市人民法院重新审理。被告宁乡市水务局对长沙市中级人民法院（2016）湘01行终字553-1号行政判决书不服，向湖南省高级人民法院申请再审，该院于2016年12月16日裁定提审该案，2017年9月12日作出（2017）湘行再14号行政判决书，判决维持（2016）湘01行终字553-1号行政判决。本院依法组成合议庭，于2016年10月28日公开开庭进行了审理。原告贺锋及委托代理人熊煜、李建文，被告宁乡市水务局委托代理人刘兢，被告长沙市水务局委托代理人王文胜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告贺锋诉称：2014年1月7日，原告在被告宁乡市水务局组织的宁乡市沩江河段河道砂卵石开采权和经营权拍卖活动中，以600万元的成交价成功竞买第8标段，即位于宁乡市沩江河段回龙铺与坝塘境内立新坝砼便桥下游500米至左家桥上游500米处的标段。2015年8月，原告以两被告违法出让为由向宁乡市人民法院提起行政诉讼，后不服宁乡市人民法院的判决向长沙市中级人民法院提起上诉，长沙市中级人民法院作出（2016）湘01行终字553-1号行政判决书，判决确认两被告对长沙市宁乡市沩江河段河道砂卵石开采权、经营权回龙铺河段8标的拍卖行为及成交行为违法，同时作出（2016）湘01行终字553-2号行政裁定书，称原告因两被告的违法拍卖、成交行为造成了损失，且两者具有因果关系，两被告应予赔偿。裁定行政赔偿部分发回重审。从原告中标以来，原告共计造成损失1791.00549万元，分别说明如下：一、支付的成交价款600万元，拍卖佣金30万元。二、原告中标以后，投入了大量人力、物力、财力、准备生产经营，但由于被告的违法行为，导致无法成产经营，相关损失应由两被告承担。原告投入的费用主要包括：1、砂场前期建设及后期改造费用274.2119万元，包括因协助宁乡市水务局及当地政府街道清理非法砂场从而受让原金河砂场（即后来的夏育砂场）的费用65万元及支付秋实砂场场地租赁费18万元，包括因正常生产经营所需而购买采砂船、装卸机等采砂机械设备的费用，包括进行建设与改造的费用需租用挖机及其他机械设备的费用等，以及包括场地建设改造、采砂船运输经营地发生的水电费、运费、转场费、机物料、动力燃料费等费用。2、管理人员开支费用97.5887万元。3、办公费用5028元。4、陈某见义勇为救人时溺水身亡事故费用91.8万元。三、资金占用损失：原告为缴纳中标成交价款、投入砂场建设改造以及后期虽然不能成产经营但仍然不得不请人维护看守砂场等费用，共计投入1094.10349万元，其中通过宁乡县信达小额贷款有限责任公司贷款400万元，通过民间借贷借款308万元，自有资金386.1万元，均应计算资金占用损失。其中向宁乡县信达小额贷款有限责任公司400万元，利息为月息1.867%，至今发生的贷款利息237.4760万元，现该案由于原告合伙人李建文砂场经营亏损无力偿还正在宁乡市法院一审审理过程中，除上述利息外，还有可能支持小额贷款公司诉讼费、律师费等又高达数十万元，等该案判决后再向法院提交生效的法律文书。另外，八标两位合伙人贺锋、李建文为支付保证金、成交价款及成产经营所必需的运营费用，还另外向罗某、刘某、贺某1、黄某、李某、徐某等人共计借款308万元，利息高达年息24%，也由于八标砂场无法正常成产经营，使得经济损失不断扩大。再加上原告自行投入的386.1万元，造成了巨额的经济损失。按照长沙市中级人民法院的生效法律文书，上述原告所遭受的损失共计1791.00549万元，与本案两被告的违法行为具有因果关系，故此原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定向贵院提起行政赔偿之诉，请求人民法院依法支持原告的诉讼请求，判决两被告承担原告全部经济损失。
原告贺锋为支持其诉讼请求，向本院提交了下列证据：
第一组证据本金
1、银行业务对账单，拟证明原告转账，筹集资金的事实；
2、拍卖成交确认书；
3、收款收据2份
证据1-3拟证明原告为第八标段竞标已经支付为630万元。
第二组证据砂场前期建设及后期改造费用
4、砂场转让协议；
5、采砂设备及房屋租赁合同；
6、律师函；
7、发票2份；
8、宁乡市第八标段采砂场采砂设备采购合同；
9、宁乡市回龙铺湘宇机械厂订货单5份；
10、收据6份；
11、租田协议；
12、合伙经营协议；
13、合伙人会议决议2份；
14、2014年度管理费用明细；
15、2014年度生产成本明细账；
16、2015年1-8月生产成本明细；
证据4-16拟证明原告在中标以后想把砂场做好，进行了砂场的前期建设和后期改造等一系列工作，总共发生了2742119元费用。
第三组证据管理人员开支
17、2015年8-12月工资表、2016年1-8月工资表；
拟证明砂场管理人员工资开支为97.58879万元。
第四组证据办公费用及其他
18、（2015）宁民初字第04222号民事判决书；
19、收条3张；
证据18-19拟证明在原告因为无法经营，但是又有留守人员在现场办公所产生的办公费用为5028元，事故费用为91.8万元。
第五组证据贷款利息
20、（2016）湘0124民初3447号民事判决书，拟证明1）李建文为砂场经营进行借款并产生了实际的借款成本，2）法院支持的借款利息高达每月2%，现李建文已发生借款费用，律师费用，诉讼费用等合计250余万元；
21、借条一组，拟证明砂场合伙人贺锋、李建文为砂场支付成交价款以及前期建设费用、人员工资费用、事故费用等向罗某、刘某等借款308万元，并以年利率24%一直在支付利息。
被告宁乡市水务局辩称：一、原告自2014年1月7日竞得宁乡市沩江河道回龙铺河段第八标砂卵石开采权、经营权后，答辩人已将出让标的交付给了原告，且原告一直在进行开采经营，答辩人的行为并没有让原告造成任何经济损失。1、原告中标后即使没有按照《成交确认书》的约定与答辩人签订《宁乡县沩江河段河道砂石开采权有偿出让合同》，但答辩人也将出让标的交付给了原告，原告自始至今一直都在该标段内开展采砂工作，该事实从原告向法庭提交的相关证据也可以得到证实。2、答辩人对宁乡市沩江河回龙铺河段第8标的拍卖行为及成交行为并未实际影响原告在该标段的采砂工作，答辩人的行为未给原告造成任何经济损失。二、原告因自身经营行为造成的不利后果应由自身承担，不能转嫁给答辩人，与答辩人没有关联。1、原告竞得该标段的开采权和经营权后，设备和人力的投入，以及如何进行经营管理，都与原告自身的决策息息相关，因原告自身决策不力、管理不善造成的亏损，不应认定为答辩人行为造成的损失。2、2015年6月8日发生的溺水事故，属于原告劳务用工的一种风险，与答辩人的出让行为不具有必然性，不属于答辩人行为给原告造成的经济损失。综上，答辩人认为，答辩人的行为没有给原告带来任何经济损失，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告长沙市水务局口头辩称：同意被告宁乡市水务局答辩意见。本案所涉事件是国家行为，是两被告代表国家转让给原告开采，再让被告赔偿原告经济损失有点天方夜谭。
被告宁乡市水务局、长沙市水务局未提交证据。
在庭审质证中，本院组织原、被告进行了充分的质证。被告宁乡市水务局对原告提交的证据发表了如下质证意见：对第一组证据真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能达到原告的证明目的，原告取得第八标段经营权和开采权之后一直在该标段活动，从证据不能证明这是原告的成本损失；对第二组证据证据4、5真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能达到原告的证明目的，这两份协议有没有履行，被告无法证实，不能认定为原告的损失；对证据6、真实性、合法性无异议，关联性有异议，与本案无关联；对证据7、真实性、合法性无异议，对关联性有异议，也不能达到原告的证明目的，首先该票据中的发货单位地址是在长沙市雨花区，发货地址为福建，收货地址是在湘潭，明显与本案无关联性；对证据8、9、10三性均有异议，因为这个设备是否必须采购，价格是否合理需要权威的认定，机械设备属于固定资产不能纳入损失的范畴内；对证据11、三性均有异议，这个事实是否存在，是否履行应当要有相关的凭据予以佐证。对证据12、真实性、合法性无异议，关联性有异议，合伙协议中所牵涉的关于铲车费用和收购砂场费用等只是合伙人双方的约定，是否为事实需要其他证据予以佐证；对证据13、三性均有异议，合伙决议内容与本案无关联性，而且与事实不符；对证据14、15、16三性均有异议，首先管理费用的开支应当提供正式的正规的发票予以证明，另外从这些票据可以说明原告方从中标后至今一直在开展采砂工作的事实，所以相应的原告也产生了经营的收入；对第三组证据三性均有异议因为该表格均是由原告方单方制作，无法确认其真实性，而且李建文与贺锋作为八标段的业主，对自己发放工资，并将工资计入成本费用明显不合理，同时也说明原告自己也承认一直在该标段进行采砂作业；对第四组证据三性均有异议，对事故费用真实性、合法性无异议，关联性有异议，因为该事故的发生与被告没有关联，与被告的拍卖行为，出让行为没有直接的因果关系，这是由于原告自身经营管理不善所导致的意外后果，该损失不能转嫁给被告；对第五组证据贷款公司这笔贷款的真实性、合法性无异议，对于关联性有异议，原告向贷款公司借款的资金是否用于八标段的投标无法证实，向贷款公司借款所带来的资金损失不属于行政赔偿的范围，不是直接损失，作为被告方开展招投标工作，作为参与投标的投标人，作为被告没有义务来承担投标人资金损失带来的后果。个人借款部分三性均有异议，无法证实借款的真实性，其他意见同向贷款公司借款质证意见。
被告长沙市水务局同意被告宁乡市水务局的质证意见。
作为定案证据，应当真实、合法且与本案相关联。经庭审质证，本院对原、被告双方提交的证据认证如下：证据1-3，真实、合法，能证明本案相关事实，本院予以采信；其他证据达不到原告要求两被告赔偿1791.00549万元的证明目的，本院不予采信。
根据上述采信的证据及当事人在庭审中的陈述，本院确认如下案件事实：2013年12月10日，被告长沙市水务局编制《沩江宁乡市河段河道砂石开采权有偿出让方案》，拟对宁乡市境内沩江河道砂石资源进行有偿出让。该方案已明确和规定如下相关内容：……⑶出让的河段可采区采取公开拍卖方式出让砂石开采权，公开遴选依法设立的交易机构办理拍卖相关工作，每个标段的起拍价为7元/吨。在公开拍卖前设定保底价，低于保底价不成交；⑷出让河段的出让年限定为3年，即2014年-2016年；⑸竞买人条件；⑹资格前审……。2013年12月13日，湖南省水利厅批复同意该方案。2013年12月9日，被告长沙市水务局向被告宁乡市水务局出具委托书，委托其具体组织“沩江宁乡河段河道砂石开采权(2014年-2016年)有偿出让工作”。被告宁乡市水务局接受委托后，委托湖南华诚拍卖有限公司对拟出让标的进行拍卖，并于2013年12月16日和17日分别在湖南省水利厅网站、长沙晚报联合发布《长沙市宁乡市沩江河段道砂卵石开采权、经营权拍卖公告》。2013年12月20日，被告宁乡市水务局发布宁水字[2013]133号《关于宁乡境内河道砂石禁采区及禁采期的公告》，公告规定了禁采区域。被告宁乡市水务局和拍卖人湖南华诚拍卖有限公司为召开拍卖会共同编制了《长沙市宁乡市沩江河段河道砂卵石开采权、经营权拍卖会拍卖手册》，拍卖手册包含拍卖标的简介、报名须知、竞买人须知、出让合同样本等内容，并附《湖南省宁乡市沩江河道回龙铺标段砂卵石矿资源储量报告》等内容。各项主要内容如下，1、拍卖标的简介。采区标段分为4个采区12个标段，其中第8个标段基本情况为：起拍价149万元，该标的位于宁乡市沩江河段回龙铺与坝塘境内立新坝砼便桥下游500米至左家桥河坝上游500米处，资源保有储量约26.8万吨，年度控制采砂量为7.1万吨，出让年限为三年。2、报名须知。报名条件：中华人民共和国境内的自然人、法人均可独立或联合参加竞买。3、竞买人须知。拍卖标的以拍卖标的现状进行拍卖，竞买人在参加本次拍卖会前应认真实地查勘标的，全面了解标的情况及其瑕疵，拍卖标的存在的瑕疵带来的风险(包括可知和不可预知及潜在的风险)，拍卖资料所述砂石储量与实际开采量难免有一定出入，其投资风险由竞买人自行承担。拍卖成交款为成交标的三年的河道砂石开采权出让收入，包括开采权出让收入、河道采砂管理费和矿产资源补偿费，但不包含应缴纳的税收。买受人应缴清拍卖成交价款、拍卖佣金后五个工作日签订《宁乡市沩江河段河道砂石开采权有偿出让合同》，如未签署则无权要求出让人办理相关手续。4、竞买申请登记表。竞买人承诺：本买人已购买了《拍卖手册》、《湖南省宁乡市沩江河道砂卵石矿资源储量报告》，并对上述拍卖资料确认有效并无异议，自愿接受本次拍卖资料中的全部条款。我方知悉本次拍卖标的均以标的现状拍卖，并充分了解了拍卖标的现状及瑕疵，自愿承担一切法律责任。5、出让合同样本。第三条“……由于砂卵石矿具有一定的流动性，所提供的储量与实际开采量有可能有出入，……受让人不得以此为由向出让人要求退还出让成交价款、请求赔偿或者要求延长开采期限”。6、《湖南省宁乡市沩江河道回龙铺标段砂卵石矿资源储量报告》。该储量报告对第8个标段表明：(1)砂卵石储量26.7910万吨；(2)禁采区域为：上段-
立新坝，砼便桥下游500米及太阳坝支河下游1000米。下段-
左家河坝（便民铁索桥）上游500米；(3)原有河道情况为：立新坝，太阳坝至左家坝（便民铁索桥）原有砂场3处，其中可采区内砂场3处。原告获悉拍卖公告后购买了《拍卖手册》，填报了《竞买申请登记表》取得竞买人资格，尔后参加2014年1月7日的拍卖会，并成功竞买第8标段，同日与被告宁乡市水务局和拍卖人湖南华诚拍卖公司签订《拍卖成交确认书》。确认书约定：1、拍卖成交标的名称“长沙市宁乡市沩江河段河道砂卵石开采权、经营权回龙铺河段8标”，出让年限3年，成交标的按其现状拍卖，标的详情见资源储量报告、拍卖手册等拍卖资料；2、拍卖成交价款为人民币600万元整，拍卖佣金30万元整，并在拍卖成交后5个工作日一次性缴纳成交价款，3个工作日内缴纳拍卖佣金，缴清成交价款、拍卖佣金后5个工作日内按照《宁乡市沩江河段河道砂石开采权有偿出让合同》(样本)的条款及内容签订《宁乡市沩江河段河道砂石开采权有偿出让合同》，否则无权要求交付出卖标的、无权要求出让人办理相关手续。2014年1月15日，原告向拍卖人湖南华诚拍卖公司交付了600万元成交款及30万元拍卖拥金后，在拍卖成交标的（即第8标段）开采经营砂卵石，开采经营期间因进入禁采区开采砂卵石被被告宁乡市水务局于2014年4月8日和11月17日两次责令停止水事违法行为。2015年5月27日，原告向宁乡市人民政府递交《关于请求退出宁乡市沩江河道8标段砂卵石开采经营协议的请示》。其理由：1、标段砂卵石严重不足；2、施工阻扰等现象时有发生，且得不到解决；3、河水深度达不到采砂船行船要求；4、中标后一直未能办理《河道采砂许可证》等相关手续。此请示通过宁乡市信访局转交被告宁乡市水务局，被告宁乡市水务局复函宁乡市信访局对其请求不予支持。2015年6月8日，原告雇请的员工在原告经营的8标段内作业时发生翻船，造成人身伤亡事件。原告与被告没有签订《宁乡市沩江河段河道砂石开采权有偿出让合同》。
另查明，宁乡市国土资源局委托北京地博资源有限公司作出的《湖南省宁乡市沩江河道回龙铺标段砂卵石矿采矿权评估报告》载明，其中涉案第8标段的采矿权价值为80.04万元。
再查明，2015年12月5日，本院作出（2015）宁行初字第00137号行政判决书，判决驳回原告贺锋的诉讼请求。原告贺锋不服上诉至长沙市中级人民法院，该院于2016年7月25日作出（2016）湘01行终字553-1号行政判决书，判决：一、撤销宁乡市人民法院（2015）宁行初字第00137号行政判决；二、确认被告宁乡市水务局、长沙市水务局对长沙市宁乡市沩江河段河道砂卵石开采权、经营权回龙铺河段8标的拍卖行为及成交确认行为违法；三、责令被告宁乡市水务局、长沙市水务局采取补救措施。并作出（2016）湘01行终字553-2号行政裁定书，裁定行政赔偿部分由宁乡市人民法院重新审理。被告宁乡市水务局对二审判决不服，向湖南省高级人民法院申诉，湖南省高级人民法院作出（2017）湘行再字14号行政判决书，认为，根据原审查明的事实，长沙市水务局于2012年6月作出的《长沙市河道采砂规划》（2012-2014年），确定了“规划基准年为2011年，规划期为3年即2012-2014年。而长沙市水务局在本案中出让的采砂权系2014年至2016年，明显不符合河道采砂规划的年限要求。虽然采砂期限获得了水利厅的批准，但水利厅的批准不能代替规划。《湖南省河道砂石开采权有偿出让管理办法》作为现行有效的对河道砂石开采权有偿出让进行规范的规范性文件，应予参照适用。该办法第七条对河道砂石开采权有偿受让申请人的资质作出了规定。长沙市水务局编制的《沩江宁乡市河段河道砂石开采权有偿出让方案》依据该规定对竞买人条件和资格前审作出了相应规定。宁乡市水务局作为受托人，应依照委托人长沙市水务局的出让方案严格执行。但本案中的河道砂石开采权买受人贺锋显然不具备法定资质，应属主体不适格。且宁乡市水务局系受长沙市水务局的委托，组织沩江宁乡河段河道砂石开采权有偿出让工作，以其自己的名义发布拍卖公告，并与竞买人签订拍卖成交确认书，明显超越法定职权，因此，原审认定宁乡市水务局在对涉案砂场的拍卖行为主要证据不足，违反法定程序，应予撤销宁乡市人民法院（2015）宁行初字第00137号行政判决的理由成立，本院予以支持。但原审以涉案拍卖行为因被撤销而会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的理由不当，应予纠正。因涉案的砂场已经因环境整治的需要停止采砂，宁乡市水务局亦拟对涉案砂场给予补偿，撤销该拍卖及确认成交行为已无必要，故对原审判决的结果，本院予以支持。再审申请人宁乡市水务局申请再审的理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。判决维持长沙市中级人民法院（2016）湘01行终字553-1号行政判决。
又另查明，2016年7月，因环境整治宁乡市人民政府开始砂场关停工作，被告宁乡市水务局为做好砂场关停工作确定砂场的经营期限为2014年5月31日至2017年5月30日，拟对涉案砂场给予补偿。
本院认为：一、关于原告贺某2要求赔偿的诉讼请求应否支持。1、原告贺某2要求赔偿的600万元成交款及拍卖拥金30万元的诉讼请求。原告贺某2与被告宁乡市水务局和湖南华诚拍卖公司签订《拍卖成交确认书》属于行政合同性质，长沙市中级人民法院生效的（2016）湘01行终字553-1号行政判决书已确认被告宁乡市水务局、长沙市水务局对涉案标段的拍卖、成交确认行为违法。应按《中华人民共和国合同法》无效合同的规定处理，被告宁乡市水务局应返还原告贺某2600万元成交款及拍卖拥金30万元，并赔偿利息损失。2、原告贺某2要求赔偿砂场前期建设及后期改造费用、管理人员开支费用、办公费用、事故费用、资金占用损失的诉讼请求。本院认为，拍卖、成交确认行为虽已确认违法，但原告贺某2投入的费用是为了砂场的开采经营，原告贺锋诉请两被告赔偿经营期间正常支出部分的请求，本院不予支持。但按被告宁乡市水务局确定砂场2014年5月31日至2017年5月30日三年经营期限，在砂场因环境整治的需要停止采砂时，尚余10个月的经营时间，对原告贺某2造成了损失，酌情确定被告宁乡市水务局赔偿原告贺某2设备等损失120万元。二、原告贺锋已开采砂石的处理。砂石属国家矿产资源，原告贺某2已实际开采砂石26个月，对已采砂石，应支付相应价款，因原告贺某2已采砂石数量无法确定，应参照原告贺某2采砂时间、7.1万吨/年的年度控制采砂量、砂石成交价格确定应付价款，具体为：采砂量为7.1万吨/年÷12个月×26个月=15.3833万吨；采砂单价为600万元÷21.3万吨＝28.17元/吨。原告贺某2应付砂石价款433.3475万元（28.17元/吨×15.3833万吨＝433.3475万元）。三、被告长沙市水务局应否承担责任。被告宁乡市水务局作为受托人，未依照委托人被告长沙市水务局的出让方案严格执行，以其自己的名义发布拍卖公告，并与竞买人签订拍卖成交确认书，明显超越法定职权，对此造成的法律后果，长沙市水务局不应承担法律责任。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《中华人民共和国合同法》第五十八之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、被告宁乡市水务局返还原告贺锋拍卖成交款600万元、拍卖佣金30万元；
二、被告宁乡市水务局赔偿原告贺锋设备等损失120万元；
三、原告贺锋支付被告宁乡市水务局砂石价款433.3475万元。
上述一、二、三项品抵，被告宁乡市水务局应支付原告贺锋316.6525万元。
四、被告宁乡市水务局以196.6525万元为基数从2014年1月15日起，按人民银行同期贷款利率支付原告贺锋利息至偿还之日止。
上述应履行的义务，限被告宁乡市水务局在本判决生效后15日内履行。
五、驳回原告贺锋的其他诉讼请求。
本案不收取案件受理费。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 高强明
人民陪审员 黄福英
人民陪审员 黄 姗
二〇一八年八月一日
书 记 员 周 婕
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
《中华人民共和国合同法》第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。