海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海中法行终字第105号
上诉人（原审原告）黄用文，男，1985年10月11日出生，汉族。
上诉人（原审原告）黄用明，男，1989年5月8日出生，汉族。
上诉人（原审原告）董昱，女，1987年5月5日出生，满族。
三位上诉人的共同委托代理人罗荣，海南瑞来律师事务所律师。
三位上诉人的共同委托代理人朱绵茂，海南德银律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海口市琼山区城市管理行政执法局。
法定代表人何晓涛，局长。
委托代理人肖拥群，海南威盾律师事务所律师。
委托代理人王振儒，海南威盾律师事务所律师。
上诉人黄用文、黄用明、董昱因诉被上诉人海口市琼山区城市管理行政执法局（以下简称琼山区城管局）确认强拆行为违法一案，不服海口市琼山区人民法院（2014）琼山行初字第4号行政判决，向本院提出上诉。本院于2014年6月17日立案后，依法组成合议庭，并于2014年7月16日公开开庭审理，上诉人黄用文、黄用明、董昱及上诉人的共同委托代理人罗荣、朱绵茂，被上诉人琼山区城管局的委托代理人肖拥群、王振儒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：黄用文、黄用明、董昱于2000年1月25日向原琼山市府城镇铁桥管区玉俊经济社（以下简称玉俊经济社）申请，使用该社210平方米的土地用于兴建房屋，该申请获取得玉俊经济社的同意。但未经当时的镇（乡）人民政府、海口市国土局、海口市人民政府审批。2013年上半年，黄用文、黄用明、董昱在未向相关部门办理报建手续，取得建设工程规划许可证的情况下，在该地块上兴建了6层框架结构的楼房。琼山区城管局在打击违法建设整治活动中，发现黄用文、黄用明、董昱的建筑物有违法建设行为，经过调查认为该建筑物属违法建筑。于2013年10月13日给黄用文、黄用明、董昱下达了海管改停字Q2（2013）第019号《责令限期改正通知书》，责令三人于2013年10月16日前自行拆除其违法建筑。黄用文、黄用明、董昱于2013年10月15日向海口市琼山区人民政府提出申诉，请求政府停止拆除其房屋。由于黄用文、黄用明、董昱未在限定的时间内自行拆除其违法建筑，琼山区城管局于2013年10月20日在全市统一拆违行动中，将上述违法建筑予以强制拆除。为此，黄用文、黄用明、董昱遂向原审法院提起诉讼。
原审法院判决认为：黄用文、黄用明、董昱于2013年上半年，使用位于海口市琼山区滨江街道办事处铁桥社区居委会玉俊居民小组的集体土地兴建房屋，虽经该居民小组同意，但未经海口市琼山区滨江街道办事处及相关土地管理部门的审批，属违法占地行为。黄用文、黄用明、董昱在违法占用的土地上，未向相关的规划、建设管理部门办理报建手续，取得建设工程规划许可证的情况下，兴建了6层框架结构的楼房。琼山区城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《海口市人民代表大会常务委员会关于整治违法建筑的决定》第二条第二款的规定，认定黄用文、黄用明、董昱所建的楼房属违法建筑，其认定事实清楚，适用法律、法规正确。琼山区城管局在责令黄用文、黄用明、董昱限期自行拆除违法建筑，而三人逾期未拆除的情况下，依照《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定及《海南省查处违法建筑若干规定》第九条、第十条的规定，对黄用文、黄用明、董昱所建的违法建筑予以强制拆除，虽然琼山区城管局在处罚程序上存在一些暇疵，但不影响其作出强制拆除行为的合法性，可认定其程序合法。黄用文、黄用明、董昱认为其所建房屋用地合法且没有违反城市规划，属可补办报建手续不应强制拆除的房屋，无事实和法律依据，原审法院不予采纳。黄用文、黄用明、董昱请求确认琼山区城管局强制拆除其房屋的行政行为违法理由欠当，依法应予驳回。原审法院据此依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回黄用文、董昱、黄用明的诉讼请求。案件受理费100元，由黄用文、董昱、黄用明负担。
上诉人黄用文、董昱、黄用明不服原审判决，提起上诉称：原审判决认定被上诉人虽然在行政处罚程序上存在一些瑕疵，但不影响其作出强制拆除行为的合法性，认定其程序合法，原审判决认定事实和适用法律错误。
一、被上诉人没有执法主体资格。根据我国《城乡规划法》第六十三条、第六十八条和《海南城乡规划条例》第七十三条、第七十六条以及《海南省查处违法建筑若干规定》第四条规定，查处违章建筑的主管部门为城乡规划部门。而被上诉人所依据的法律为《海口市城市管理相对集中行政处罚的暂行办法》第三条、第十条，该办法不但与全国人大制定的《城乡规划法》冲突，也与海南人大制定的《海南省城乡规划条例》、《海南省查处违法建筑若干规定》相冲突。同时，三部法律、法规都在该办法颁布后实施，是新法。我国《宪法》第一百条规定，地方立法不能与中央立法冲突，同时《立法法》规定，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。根据上述规定，被上诉人没有执法权，不具有行政处罚主体资格。上诉人一审当庭要求法庭征求相关有权部门对此作出解释，但法庭未对上诉人这一要求作出答复和说明。
二、被上诉人作出的行政处罚严重违法，处罚无效。1、被上诉人下达《责令限期整改通知书》的调查程序违法。被上诉人在向上诉人下达《责令限期整改通知书》之前未向上诉人进行调查，也未向上诉人说明行政处罚的事实和依据以及上诉人依法享有的权利，违反《行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十六条、第三十七条、《海口市行政程序规定》第五十五条、第五十六条。根据《行政处罚法》第四十一条，该行政处罚不成立。2、被上诉人下达的《责令限期整改通知书》内容违法。根据《行政处罚法》第三十九条以及《海口市行政程序规定》第三条、第四十六条、第五十九条、第六十条、第七十四条的规定，被上诉人应在《责令限期整改通知书》中注明上诉人不服可申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限，但被上诉人未注明，致使上诉人在得知该通知书后，不知道向哪个部门维权，找被上诉人反映情况时被上诉人根本没有接待，造成重大损失。3、被上诉人送达《责令限期整改通知书》程序错误。被上诉人未向上诉人送达《责令限期整改通知书》，而是直接贴在上诉人房屋墙壁上，违反《行政处罚法》第四十一条。4、被上诉人作出《责令限期整改通知书》时，未告知上诉人可以要求举行听证。上诉人所建房屋是上诉人一家几代人积蓄盖成，拆除会对上诉人家庭产生重大影响，被上诉人违反《行政处罚法》第四十二条、《海口市行政程序规定》第六十一条规定，未告知上诉人可要求举行听证。5、被上诉人拆除上诉人房屋程序违法。根据《海南省查处违法建筑若干规定》第十条规定，在被上诉人下达《责令限期整改通知书》后，上诉人逾期不拆除的，被上诉人应在五个工作日内将逾期未拆除违法建筑的情况报告所在地市人民政府，由人民政府在十个工作日责成有关执法机关实施强制拆除。这说明下达《责令限期整改通知书》与组织实施拆除工作的是两个部门：被上诉人和琼山区人民政府。但被上诉人将两个程序合为一个程序，严重违法。根据《海南省查处违法建筑若干规定》第十三条规定，强制拆除违法建筑的，应提前五个工作日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据和当事人的权利，被上诉人却直接将上诉人房屋拆除了，程序严重违法。
三、原审判决认定事实错误。上诉人房屋虽未向规划建设部门报建，但不属于必须立即拆除的房屋，其土地经儒俊新村小组及镇政府同意，该房屋建设符合琼山区滨江新城控制性详细规划。该村已建成110栋房屋，形成公共配套设施齐全的生态村。根据《海口市违法建筑分类处置暂行办法》第七条、第八条规定，自住居民可暂缓拆除，在限期改正并缴纳罚款后，补办相关手续。海口市已十多年没有批建私宅，部分宅基地又没有完成确权，上诉人想报建、办理合法手续亦无处办理。在不得已的情况下，上诉人集合全家族的力量建起一栋房子，却被被上诉人在程序严重违法的情况下轻易拆除了，造成上诉人家庭财产重大损失，这与《行政处罚法》第四条、《海口市行政程序规定》第四条的立法原则完全相背。
综上所述，上诉人认为原审判决认定事实和适用法律错误，被上诉人程序违法，请求人民法院依法支持上诉人的上诉请求：1、依法撤销原审判决，支持上诉人一审诉讼请求；2、判令被上诉人承担本案的诉讼费用。
被上诉人琼山区城管局答辩称：
一、被上诉人具有执法主体资格。依据《行政处罚法》第十六条之规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政处罚权，且《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款和《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》第三条、第四条也已明确赋予被上诉人查处违法建筑的执法主体资格。因此，被上诉人具有行政处罚主体资格。
二、原审判决认定事实清楚，适用法律正确依法应当予以维持。被上诉人经过调查发现上诉人并非琼山区府城镇儒俊新村村民小组的村民，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十五条第二款、第六十三条等规定，上诉人不可能合法地取得儒俊新村村民小组的土地，也无权在该农村集体土地上建筑房屋，并且上诉人未经海口市琼山区滨江街道办事处及相关土地管理部门审批，也未向相关的规划、建设管理部门办理报建手续，在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自建筑楼房，属于违章建筑，并不存在上诉人所称的被上诉人在作出《责令限期改正通知书》之前未对上诉人进行调查的情况。被上诉人于2013年10月13日向上诉人送达《责令限期改正通知书》，上诉人既未向被上诉人提出申诉，又不按通知要求拆除违章建筑，被上诉人不得不于2013年10月20日依据《行政处罚法》有关规定及《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》第三条、第十条、《海南省查处违法建筑若干规定》第九条、第十条等规定，依法定职权对上诉人的违章建筑予以拆除，依法应当予以支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，应依法予以维持；上诉人的诉讼请求与事实不符、缺乏依据，依法应予以驳回，被上诉人对上诉人房屋被拆除无需赔偿或补偿。
上诉人提起上诉后，原审法院已将原审判决所列证据随卷移送本院。二审期间，上诉人及被上诉人均未提交新证据。
本院二审查明的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为：一、关于被上诉人琼山区城管局是否具有本案执法主体资格的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。海口市人民政府《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》第三条规定，区城市管理行政执法主管部门按照规定的权限，在本辖区内相对集中行使行政处罚权。第四条规定，城管执法部门集中行使市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政设施管理、建筑市场管理、燃气管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，及环境保护管理、公安交通管理、工商行政管理等方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款规定，市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。根据上述规定，被上诉人琼山区城管局具有本案行政执法主体资格。
二、关于被上诉人拆除三位上诉人位于琼山区府城镇儒俊新村小组的D22房屋的具体行政行为是否违法的问题。首先，三位上诉人没有证据证明涉案房屋取得了规划主管部门的建设规划许可或是建设主管部门的施工许可等，因此被上诉人认定涉案房屋未取得规划许可上诉人属擅自建设房屋并无不当。其次，根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第四十四条以及《海南省查处违法建筑若干规定》第十三条的规定，对违法的建筑物等需要强制拆除的，行政机关应当告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩。被上诉人在拆除涉案房屋前，虽然制作了《责令限期改正通知书》，但《责令限期改正通知书》上未列明行政相对人，也未告知当事人依法享有的权利及申请复议或提起行政诉讼的救济途径。另外，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，当事人认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内申请行政复议或三个月内提起行政诉讼，而被上诉人于2013年10月13日作出《责令限期改正通知书》后，在2013年10月20日即实施了强制拆除，期间仅隔了7天的时间，未能充分给予上诉人提起行政复议或行政诉讼的合理期限，剥夺了上诉人进行救济的权利。因此，被上诉人强制拆除涉案房屋的具体行政行为不符合上述法律、法规的规定，程序违法。
综上所述，被上诉人琼山区城管局在作出强制拆除涉案房屋的具体行政行为时，未按照相关法律、法规规定进行公告，未制作现场笔录，亦未依法告知三位上诉人享有的陈述权和申辩权以及权利义务等，违反法定程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，应予以撤销，但由于被诉具体行政行为已经履行完毕，已不具有可撤销的内容，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，应予确认违法。原审判决适用法律错误，判决结果不当，应予纠正。另外，根据《诉讼费用交纳办法》（国务院令第481号）第十三条第一款第（五）项第2目的规定，本案一审案件受理费应为50元，原审判决一审案件受理费100元由上诉人负担不当，应予纠正，一审多收取的一审案件受理费50元，应由原审法院予以退还上诉人。上诉人在上诉时预交纳了二审案件受理费100元，对于其中多收取的二审案件受理费50元，由本院予以退还上诉人。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目、第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、第七十条以及《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目的规定，判决如下：
一、撤销海南省海口市琼山区人民法院（2014）琼山行初字第4号行政判决；
二、确认被上诉人海口市琼山区城市管理行政执法局于2013年10月20日强制拆除上诉人黄用文、黄用明、董昱位于海口市琼山区滨江街道办事处铁桥社区居委会玉俊居民小组的D22房屋的具体行政行为违法。
本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人海口市琼山区城市管理行政执法局负担。一审多收取的案件受理费50元，由原审法院予以退还上诉人黄用文、黄用明、董昱；二审多收取的案件受理费50元，由本院予以退还上诉人黄用文、黄用明、董昱。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘 娜
审 判 员 温 方
代理审判员 何 芳
二〇一四年八月十一日
书 记 员 麦海燕
附法律法规条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十九条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
……
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
……
3、违反法定程序的；
……
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
……
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
……
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
……
《中华人民共和国行政复议法》
第九条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。
《诉讼费用交纳办法》
第十三条案件受理费分别按照下列标准交纳：
……
（五）行政案件按照下列标准交纳：
1、商标、专利、海事行政案件每件交纳100元；
2、其他行政案件每件交纳50元。
……
《中华人民共和国行政处罚法》
第十六条国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
《中华人民共和国行政强制法》
第十七条行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施，行政强制措施权不得委托。
依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。
行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。
第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：
……
（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；
（六）听取当事人的陈述和申辩；
……
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
《海南省查处违法建筑若干规定》
第四条第三款市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。
第十三条强制拆除违法建筑，应当提前五个工作日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人到场。当事人拒不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建筑所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。
实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。
《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》
第三条市城高管理行政执法主管部门（以下简称市城管执法部门）负责本办法的实施。区城市管理行政执法主管部门（以下简称区城管执法部门）按照规定的权限，在本辖区内相对集中行使行政处罚权，并接受市城管执法部门的业务指导和监督。
……
第四条城管执法部门集中行使市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政设施管理、建筑市场管理、燃气管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，及环境保护管理、公安交通管理、工商行政管理等方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。