广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤0606行初1388号原告何惠琼,女，1972年1月10日出生，中华人民共和国香港特别行政区居民，委托代理人伦兆煊，广东耀荣律师事务所律师。委托代理人李伟灿，广东耀荣律师事务所律师。被告佛山市南海区大沥镇�府，住所地佛山市南海区大沥镇金融商贸区。负责人黄伟明,镇长。委托代理人巫颖恒，该府工作人员。委托代理人王海菊，广东法品律师事务所律师。原告何惠琼不服佛山市南海区大沥镇国土城建和水务局作出的编号20160061《南海区农村宅基地个人自建住宅规划报批表》于2017年12月4日以佛山市南海区国土城建和水务局为被告向本院提起行政诉讼，同年12月26日，原告变更本案被告为佛山市南海区大沥镇政府。本院依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原告诉称，原告是佛山市南海区大沥镇沙溪西联路9-10号房屋的所有权人，陈惠全是佛山市南海区大沥镇沙溪西联路11号房屋的所有权人，原告与陈惠全是邻居。从2017年1月起，陈惠全的房屋拆旧建新�基础施工初次施工过程中即导致原告的房屋的地板和墙体都出现多处大面积裂缝，于是双方发生争执。当时原告与陈惠全、施工人何水添共同签订了一份《地块钻桩协议》由陈惠全与施工人共同向原告作出保证，保证内容是“保证原告的房屋安全，施工要依安全要求进行施工”；协议签订后，陈惠全仍然野蛮施工，未采取任何安全施工措施，未按安全施工方案进行施工，直接导致原告房屋受损害情况加剧；后分别又于2017年3月20日和2017年7月21日，经沙溪村委会协同建设办两次主持双方调解，并签订《协议书》约定：由陈惠全与何水添两人对现有房屋损害情况出资9万元给原告作加固房屋地基的费用；待原告地基加固后，陈惠全保证日后施工过程不再出现损害原告房屋的现象；沙溪村国土办负责人还明确讲明：要求陈惠全必须修改桩图并提交国土办审批，日后挖桩洞时必须落护筒，并不得使用大型机械作业。《协议书》签订后，原告即着手联系加固单位；但陈惠全未等原告加固房屋，就匆忙再次违反施工要求开工，陈惠全不仅不按沙溪村国土办负责人还明确要求：没有修改桩图并提交国土办审批，挖桩洞时没有落护筒，并继续使用大型机械作业；而且也不按其聘请的专家出具的勘察报告中“加钢护筒，钻孔灌注桩，不使用大型管桩基础设备作业”的建议，再次违规使用大型机械，并未放置钢护筒准备开工作业；为避免再次场中违规施工导致原告房屋的基础出现大面积坍塌，墙体裂缝进一步加大加长等不可挽救的情形；当时情况万分危急，原告不得不出面劝止施工，合情合理地请求等待原告加固房屋后，陈惠全再按设计要求文明施工，再双方再次发生争执；但陈惠全竟然恶人先告状，将原告诉至南海法院，请求所谓排�妨碍，赔偿损失等。2017年11月，本案原告在陈惠全提供给法院的诉讼证据材料中发现：他通过佛山市南海区大沥镇沙溪村十三股份合作经济社、佛山市南海区大沥镇沙溪社区居民委员会，向被告申请施工报备与工程规划许可的过程中，其填报的材料《南海区农村宅基地个人自建住宅规划报批的施工报备申请表》中的“四邻复核同意”东面屋主“何国健”内容与登记屋主“何惠琼”的事实明显不符；虽然何国健是何惠琼的父亲，但因何惠琼出嫁多年，两人早已分户，而且长期不同食、不同住，对房屋所涉事项没有任何委托；事后得知年事已高的何国健是在没有文化，识字不多，不知陈惠全施工方案等实情且未告知原告的情况下被蒙骗签名的，故该材料不但不真实，且不属于原告的真实意思表示，明显存在重大缺陷。根据被告审批的《南海区农村宅基地个人�建住宅规划报批表》下面的“说明”第2、3条和第4条“申请人承诺”的规定，陈惠全的申报行为应属无效的，陈惠全所骗取的“施工报备与许可证”应当由被告声明自动失效，或者由被告宣告作废，或者由法院判决撤销。本案所涉建设行政许可行为是涉及有利害关系第三人相邻权利益的许可行政行为，行政单位在从事相关行政许可行为时有义务核实相关利害关系人签名的真实性，合法性，同时针对建设活动中有重大利益牵涉的相邻关系第三人，应当予以书面通知，并告知相邻关系第三人有听证的权利，如果相邻利害关系第三人提出听证要求的，应当组织听证活动，听取相邻利害关系第三人的意见；而在本案中被告未与原告核实签名真实性，合法性，也未进行书面或口头的通知，更未告知原告有听证的权利，未征询原告的意见，凭一纸不真实的虚假材料，即做出行政许可行为；再加上被许可人陈惠全未按设计要求，不听十三经济社和沙溪村委会及原告的多次劝告，违规野蛮施工，直接导致重大损害事实发生，原告的合法权益受到严重损害。本案行政报备与许可程序明显违法，经原告发现后请求行政机关依法处理，撤销该行政报备，但被告发短信回复予以拒绝；现陈惠全又未等原告加固房屋，就匆忙强行进场准备开工，即准备再次违规使用大型机械作业，前一次已导致原告房屋的基础和墙体大面积受损而还未来得及加固，已对原告的合法财产性利益造成重大损害，原告的房屋合法权益将面临进一步加大的损害。被告违反法定程序实施施工报备与规划、施工许可行为及陈惠全的强行违规施工行为，直接导致原告的合法权益已受到严重损害，该侵害应当得到有效遏制。第三人陈惠全移花接木、偷梁换柱、弄虚作假的申请“施工报备与工程规划、施工许可”的行为应属无效，其所骗取的“施工报备”应当自始无效、宣告作废或者由法院判决撤销。原告为维护自身合法权益，本案的请求在民事案曾提出反诉请求，但法院不予受理；故不得不向贵院提起行政诉讼，请贵院支持原告合法、合情、合理的诉讼请求，作出公正判决。请求法院：1.确认被告对陈惠全土地证号19××64作出的编号20160061《南海区农村宅基地个人自建住宅规划报批表》施工报备及工程规划审核、施工许可程序违法；2.撤销被告对陈惠全土地证号19××47作出的编号20160061《南海区农村宅基地个人自建住宅规划报批表》施工报备及其工程规划审核、施工许可；3.本案诉讼费由陈惠全与被告承担。原告在诉讼中提供了下列证据：原告的香港特别行政区永久性居民身份证复印件、土地使用权证、房地产权证、集体土地使用证复印件、编号20160061《南海区农村宅基地个人自建住宅规划报批表》、南海区人民法院的《应诉通知书》《传票》《民事起诉状》、广东佛山地质工程勘察院出具的《说明》。被告辩称，一、本案不符合立案的条件，应驳回起诉。（一）本案不属于顺德区人民法院管辖。（二）涉案报批表中的施工备案只是被告对第三人所提交的建筑相关材料进行备案的行为，不属于行政行为，不可诉。2016年11月7日，第三人向被告申报农村个人自建住房（宅基地）规划审核及施工报备，涉案报批表的同意施工报备的行为只是被告收取第三人所提交材料以存案的行为，该行为并没有赋予第三人新的权利义务，不具有行政行为确定力、拘束力、执行力的必备特征，仅为被告的一种行政管理措施。而且，被告对第三人的备案申请意见的最终载体是《南海区农村个人自建住房施工报备申请表》而非涉案报批表。可见，涉案报批表的同意报备行为不属于行政行为，不符合立案的条件，本案应驳回原告起诉。即使认为该备案行为属行政行为的，由于备案行为不对原告的合法权益产生影响，原告也无权对该备案行为提起诉讼。（三）涉案报批表不对原告的合法权益产生影响，原告不具备本案的原告主体资格。1.原告的权益受损与涉案报批表没有关联。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”和第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的规定可知，行政诉讼案件的适格原告应当是行政相对人或其他与行政行为有利害关系的主体。本案中，原告并非涉案报批表的行政相对人，原告也并未举证说明其合法权益因涉案报批表受到何损害。从原告与第三方在2017年7月21日签订的《协议书》可知，造成原告房屋受损的原因是2017年1月7日钻桩施工时遇流沙导致地下塌方及桩机发生倾倒。从起诉状内容可知，原告认为其权益受到损害的直接原因是第三人违规野蛮施工，也就是说，原告的权益受损是第三人的侵权行为导致，而原告没有证明该侵权行为的产生与涉案报批表存在必然因果关系。实质上，涉案审批表是对建筑施工图进行审核后发表的意见并对第三人的施工材料进行备案，至于建房过程中产生的侵权纠纷，与涉案审批表没有因果关系，因此，原告对涉案审批表不具有利害关系。2.原告主张建筑设计要点中四邻的签名非其本人签名，实质是对另一个行政行为的合法�提出异议，与涉案审批表无关。《大沥镇个人自建房规划、建设管理暂行办法》第十条第（六）项规定“利用集体行政住宅用地建设的个人自建房项目在设计前应向大沥镇国土城建和水务局申请个人自建房规划设计要点”，建筑设计要点是被告依据第三人的申请所作出的行政行为。原告认为该建筑设计要点上的四邻签名非其本人签名，则原告实质是对该建筑设计要点的合法性提出异议，其应该针对该设计要点起诉而非起诉涉案报批表。相关法律法规未强制性要求四邻须在建筑设计要点上签名才能生效，被告之所以要求四邻在建筑设计要点中签名是希望第三人能够向四邻通报其中的技术控制情况以减少日后产生纠纷的可能性。对于被告而言，作出该建筑设计要点即已完成自身的职责，由于不具备核实四邻签名真实性的条件，复核的义务则赋予第三人的四邻及所在村�小组、村委会。根据行政行为的既定力原则，该建筑设计要点一经作出即已生效，在没有被撤销前均具有合法性。因此，第三人在向被告申请规划审核及施工备案时，被告重点审核其施工图纸是否符合要求，对建筑设计要点只需要进行形式审查，由于办理期限只有5个工作日，也只能进行形式审查，并不涉及对建筑设计要点中签名真实性的审查。原告提出被告没有审查建筑设计要点上签名真实性的理由实质与涉案审批表的作出无关，且原告至今未提出建筑设计要点的哪一项要求损害其权益。（四）本案已超过起诉期限，应裁定驳回起诉。根据地块钻桩协议、调解纠纷登记表、原告起诉状所述可知，自2017年1月起，原告就因第三人建房导致其房屋受损与第三人发生争执。换言之，原告最迟于2017年1月起知晓第三人建房的事实。原告作为农村住宅的权属人及第�人邻居，也理应知道建房前应当办理规划审核及施工报备等手续，所以原告理应最迟于2017年1月就知晓涉案报批表存在，但原告无正当理由现时才起诉，已超过六个月法定起诉期限，根据最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，本案应予驳回起诉。二、涉案报批表合法有效。（一）被告具有作出涉案报批表的职权。《大沥镇个人自建房规划、建设管理暂行办法》第三条规定：“使用集体性质的住宅用地建设个人自建房且具备土地证等报建条件的，应向大沥镇国土城建和水务局申报工程规划审核及办理施工报备”，被告的内设机构大沥镇国土城建和水务局具有作出涉案报批表的职权。（二）被告作出涉案报批表实体正确、程序合法。2016年11月7日，第三人向被告申报农村个人自建住房（宅基地）规划审核及施工报备，并提交《南海区农村个人自建房施工报备申请表》、《南海区农村宅基地个人自建住宅规划报批表》、完整的施工图纸一套、设计单位营业执照、资质证书、建设工程施工合同、施工单位营业执照资质证书、安全生产许可证、土地使用证、权属人身份证等材料，被告经审核，第三人材料齐全，施工图纸符合规划要求，因此，于2016年11月14日同意其施工报备，符合行政审批系统要求的5个工作日的要求，实体正确、程序合法。综上所述，本案不属于行政诉讼受案范围，涉案报批表对原告的合法权益不产生实际影响，原告主体不适格且超过期限提起诉讼，请法院裁定驳回起诉。被告在诉讼中提供了下列证据：协议书、农村宅基地设计条件申请表、建筑设计要点、地块钻桩协议、调解纠纷登记表、南海区农村个人自建房施工报备申请表、编号20160061《南海区农村宅基地个人自建住宅规划报批表》、施工设计图纸、设计单位营业执照、资质证书、建设工程施工合同、施工单位营业执照、资质证书、安全生产许可证、土地使用证、陈惠全身份证、南海区行政审批系统截图。经审查查明，2016年11月7日，陈惠全向被告内设机构佛山市南海区大沥镇国土城建和水务局提交申报容桂个人自建住房（宅基地）规划审核及施工报备，该局于2016年11月8日作出的编号20160061《南海区农村宅基地个人自建住宅规划报批表》。另查明，原告在行政起诉状中认为邻居陈惠全在建设涉案房屋的施工过程中导致其房屋地板和墙体出现大面积裂缝。原告阻止陈惠全施工，陈惠全向佛山市南海区人民法院提起民事诉讼，要求排除妨碍。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”本案中，原告要求确认被告对陈惠全土地证号19××64作出的编号20160061《南海区农村宅基地个人自建住宅规划报批表》施工报备及工程规划审核、施工许可程序违法及撤销被告对陈惠全土地证号19××47作出的编号20160061《南海区农村宅基地个人自建住宅规划报批表》施工报备及其工程规划审核、施工许可的行为与原告无利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项中规定提起诉讼应当符合的条件，鉴于原告的起诉已经立案，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告何惠琼的起诉。案件受理费不需交纳，预收的案件受理费人民币50元，退还给原告何惠琼。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起三十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。（本页无正�）审 判 长  郑旭辉人民陪审员  李海霞人民陪审员  郑绮年二〇一八年五月二十九日书 记 员  吴婷婷