浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2012）浙杭行初字第122号
原告徐芳。
被告浙江省人民政府。
法定代表人李强。
委托代理人吴伟、叶建明。
原告徐芳不服被告浙江省人民政府作出的作出的浙政复（2012）247号《行政复议申请回函》，于2012年11月12日向本院提起诉讼。本院于同月14日受理后，同月16日向被告浙江省人民政府发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年1月7日公开开庭审理了本案，原告徐芳、被告浙江省人民政府的委托代理人吴伟、叶建明到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院同意延长审理期限三个月。
浙江省人民政府法制办公室复议应诉处作出落款时间为2012年8月29日的浙政复（2012）247号《行政复议申请回函》，告知徐芳：一、你于2012年7月4日向浙江省交通运输厅“厅长信箱”提交“依法保障公民生命和财产安全”的投诉信，浙江省交通运输厅对你所投诉的问题所作的答复是对你在申诉信中反映的情况及提出的投诉请求所作的解答和回复，属于《信访条例》第二条规定的信访处理活动，而不是对你提出的问题作出的处理意见，没有对你的权利义务构成新的影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议的情形。你的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。二、如对浙江省交通运输厅浙交复（2007）127号批复不服，你可以对该批复申请行政复议。行政复议申请时间，可以视为你提起本次申请的2012年7月25日。三、如对宁波市交通运输部门就涉案工程项目所作的具体行政行为不服，可以向浙江省交通运输厅申请行政复议。四、你先后对浙江省发展与改革委员会浙发改设计（2006）第73号、浙江省住房与城乡建设厅投诉答复提出行政复议申请，目的都是为了解决你的房屋拆迁问题。为有针对性的解决争议，建议通过协调方式处理。如同意此建议，请在2012年9月30日前提出具体的意见。
被告在法定期限内向本院提供的证据有：1、行政复议申请书，拟证明原告不服省浙江省交通运输厅监督投诉答复向被告申请行政复议；2、国内特快专递邮件详情单（EK767454170CS），拟证明原告申请行政复议的时间；3、浙江省人民政府行政复议办公室《行政复议答复通知书》（浙政复（2012）247号）及浙江省交通运输厅的答复意见，拟证明被告已经受理原告行政复议申请并依法将申请书副本送达被申请人；4、浙江省人民政府法制办公室复议应诉处《行政复议申请回函》（浙政复（2012）247号、247／248-2号）及《行政复议协调建议函》（浙政复（2012）212／247／248号），拟证明被告内设机构行政复议过程中向原告提出对涉案行政争议及其他两件相关行政争议申请行政复议案件先行协调、中止行政复议的建议并进行了沟通，被诉行为系被告内设机构行政复议沟通过程中的程序性行为，不是替代被告的受理行为。被告后为证明组织协调情况，于开庭前向法院提交证据1、《省人民政府行政复议办公室﹤行政复议协调会通知﹥》（浙政复（2012）212／247／248号），拟证明被告与原告就先行协调、中止行政复议沟通意见后定于2012年12月12日组织协调；2、行政复议协调会签到单，拟证明原告同意被告提出的先行协调、中止行政复议的建议并参加了被告2012年12月12日组织的协调。
原告徐芳起诉称，宁波市镇海区蛟川街道陈家村五丰后徐20号，有楼房两间、平房一间，系原告父亲于1989年以家人居住困难申请使用农村宅基地而建造。现在，该宅基地被浙江舟山大陆连岛工程宁波连接线围困于转盘内，并与桥墩相距不到6米的距离，严重危害到原告与家人生命财产安全。根据《浙江省公路路政管理条例》第44条第2款规定，“互通立交和特大型桥梁建筑控制区的范围不得少于50米”。可见，该工程的建设严重不符合建筑控制区所确定的标准。何况，该建设项目尚未取得建设工程规划许可证。根据法律规定，审批建设项目施工许可建立在建设工程规划许可证的制度上。据此，原告通过浙江省交通运输厅厅长信箱要求确保公民生命、财产安全的民事行为，符合我国《行政许可法》第10条的规定。但是浙江省交通运输厅拒绝受理原告的正当要求，属于不依法行政。因此原告向被告提起行政复议申请。被告作出浙政复（2012）247号《行政复议申请回函》，是不予受理决定。舟山大陆连岛是浙江省重点工程，为了加强建设工作的管理，被告组织成立了浙江舟山大陆连岛工程建设领导小组和指挥部。涉案的建设项目宁波连接线，是舟山大陆连岛工程的其中一段。根据《公路建设市场管理办法》第5条规定，被告是涉案工程的从业单位，对舟山大陆连岛宁波连接线项目损害原告合法权益的情况，有责任保护公民私人所有的合法财产及人身权利。依据《宪法》第107条规定，被告作为浙江省交通运输厅的本级人民政府，更有义务纠正违法或不当的具体行政行为。所以被告作出不予受理复议申请决定，实质系无理庇护违法行为的发生和延续，致使原告受损的合法权益得不到确保与恢复，有违依法行政的基本原则和要求。根据《行政诉讼法》、《公路法》、《土地管理法》及《物权法》等法律法规规定诉诸贵院，以维护原告生命和财产安全，请求法院确认被告作出不予受理决定的这一具体行政行为违法，并责令被告立即作出复议决定。
原告向本院提交的证据、依据有：1、宁波市规划局《关于舟山连岛大桥宁波连接线的情况说明》、宁波市规划局镇海分局于2012年3月19日作出的镇规监函（2012）22号《关于要求对浙江舟山跨海大桥有限公司违法建设的函》，拟证明原告自2012年6月14日才得知涉案工程《建设项目选址意见书》由宁波市规划局核发以及该工程尚未取得建设工程规划许可证的事实性，还证明涉案工程未取得土地使用权，已经权利部门核查确认属违法建筑的真实性；2、《依法保障公民生命和财产安全》的监督请求函，拟证明原告对涉案工程建设单位违法从事行政许可事项依法向浙江省交通运输厅厅长信箱进行举报，要求予以处理的真实性、合法性，同时证明浙江省交通运输厅对原告的举报事项拒绝行使监督权的事实；3、《行政复议申请书》，拟证明原告不服浙江省交通运输厅不作出相应处理依法向被告提起复议申请；4、编号NB2012900002《依申请公开政府决定书》、（2006）浙规（地）证0205159《建设用地规划许可证》、宁波市（2007）国土资函字第704号《建设用地批准书》、编号3302112009A10019《国有建设用地划拨决定书》、宁波市规划局镇海分局抄告给宁波市镇海区城建大队《关于要求对浙江舟山跨海大桥有限公司违法建设处理函》、原告居住房屋的现场照片、《集体土地建设用地使用权证》，拟证明原告居住地块的土地使用权没有批准、划拨给涉案建设单位使用，权力部门对涉案建设单位违法建设行为已经确认并作出处理意见，同时证明原告居住环境深受违法行为侵害，具有申请复议主体资格的合法性；5、特快专递邮件详情单，拟证明被告于2012年7月26日签收复议申请书；6、2012年11月8日复议机关向原告送达浙政复（2012）247号、浙政复（2012）247／248-2《行政复议申请回函》，拟证明上述《行政复议申请回函》由被告直属机构法制办公室其内设机构复议应诉处作出回复决定的真实性，同时证明原告具有起诉主体资格；7、编号为111275550444快递单及查询详情单、2012年11月18日和11月24日的挂号信封、杭州市中级人民法院立案通知书，拟证明原告起诉在被告作出相关行为之前，同时证明原告的诉权不受涉案行为约束。
被告浙江省人民政府答辩称，被告已受理原告的行政复议申请，原告不服浙江省交通运输厅于2012年7月20日就其于2012年7月4日通过“浙江交通”网站“厅长信箱”提出的“依法保障公民生命和财产安全”投诉所做回复，于2012年7月26日向省人民政府申请行政复议，请求确认被申请人对其监督投诉事项作出答复系渎职侵权、责令其立即履行行政职责。经初步审查，被告对原告的行政复议申请予以受理。浙政复（2012）247号《行政复议申请回函》不是对被告不予受理原告行政复议申请行为的取代。案涉回函是省人民政府法制办公室内设机构在行政复议过程中对原告所作的救济途径的指引以及通过协调途径解决三起行政争议的建议。上述回函，因邮寄原因被退还。法制办行政复议处与原告多次电话沟通后，于2012年11月2日发出浙政复（2012）247／248-2号《行政复议申请回函》，对浙政复（2012）247号《行政复议申请回函》重新发送。此后，原告对浙政复（2012）247号《行政复议申请回函》关于涉案行政复议不符合受理条件的内容提出异议，请求对三起申请行政复议案件均采取协调方式处理，协调期间中止行政复议。为协调处理相关争议，浙江省人民法制办公室复议应诉处于2012年11月20日向原告发出浙政复（2012）212／247／248号《行政复议协调建议函》，同意原告提出的意见，明确适时主持调解。综上，被告已经受理原告提出的行政复议申请，浙政复（2012）247号《行政复议申请回函》系被告负责行政复议具体事务的省人民政府法制办公室的内设机构在行政复议过程中对原告所做的救济途径指引以及通过协调途径解决行政争议的建议，属于行政复议期间与原告进行沟通过程中的程序性行为，不是对被告不予受理行政复议申请行为的取代，原告起诉的被告对行政复议申请不予以受理的决定并不存在。请法院依法驳回原告的起诉。
庭审时，原告对被告提供的证据1、2的三性无异议，对被告提供的证据3合法性和证明对象有异议，认为证据不符合法定要求，对被告提供的证据4的合法性、关联性及证明对象有异议。对被告庭前提交的证据认为超过举证期限。被告对原告提供的证据1的关联性有异议，对原告提供的证据2认为不是本案所要判定的问题，对原告提供的证据3认为申请复议的内容以复议申请书为准，对原告提供的证据4、5的关联性有异议，对原告提供的证据6认为没有可诉性，是内部沟通中的程序性行为，不是决定性行为。
经庭审举证、质证，本院对证据作如下确认：被告提供的证据符合证据三性，予以采信；原告提供的证据2能够证明原告向省交通厅厅长信箱进行举报，要求予以处理的事实，予以采信，原告提供的证据3、证据5、证据6、证据7中的两封挂号信信封符合证据三性，予以采信，原告提供的证据7中的快递单不能证明原告所要证明的对象，不予采纳，原告提供的证据1、证据4、证据7中的立案通知书与本案没有关联性，不予采纳。
根据上述采信的证据，本院查明以下事实：原告于2012年7月4日通过网络向浙江交通-
厅长信箱提交“依法保障公民生命和财产安全”的投诉信，反映其合法的房屋被舟山大陆连岛宁波连接线主线互通立交的转盘所围绕，与桥墩不到8米的距离，这不符合高架桥控制区不少于50米确定的标准。该建筑是违章建筑。浙江舟山大陆连岛大桥宁波连接线已直接影响一家人的生命财产安全。为保障其和家人生存最基本的民事权利，恳请解决。浙江省交通运输厅7月20日作出答复，告知原告其反映的情况与事实严重不符，该项目是浙江省重点工程项目之一，希望原告积极配合当地有关政府，尽快妥善解决房屋拆迁及安置问题。原告对浙江省交通运输厅的答复不服，于2012年7月25日向浙江省人民政府法制办申请行政复议，请求确认浙江省交通运输厅对“依法保障公民生命和财产安全”监督投诉事项作出答复决定的具体行政行为系渎职侵权，责令其立即履行行政职责停止对申请人的侵害，要求浙江舟山大陆连岛工程高速公路有限公司违法建设致申请人财产受损承担民事责任。被告次日收到行政复议申请。被告以浙江省人民政府行政复议办公室名义向浙江省交通运输厅发送落款时间为2012年8月9日的《行政复议答复通知书》，要求浙江省交通运输厅提出书面答复。浙江省交通运输厅作出落款时间为2012年8月21日的《关于徐芳申请行政复议案的答复意见》。被告作出浙政复（2012）247号《行政复议申请回函》，告知原告，其复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件，同时建议原告通过协调方式解决争议。该《行政复议申请回函》落款人为浙江省人民政府法制办公室复议应诉处，落款时间为2012年8月29日。原告于2012年11月8日收到该浙政复（2012）247号《行政复议申请回函》。被告又以浙江省人民法制办公室复议应诉处的名义作出落款时间为2012年11月2日的浙政复（2012）247／248-2号《行政复议申请回函》，告知原告其提出的行政复议申请不符合受理条件、不予受理，同时建议原告通过协调方式解决，请原告在一定时间内提出具体意见。原告对浙政复（2012）247号《行政复议申请回函》不服，于2012年11月12日向本院提起行政诉讼。在诉讼过程中，被告以浙江省人民政府法制办公室复议应诉处的名义作出落款时间为2012年11月20日的浙政复（2012）212／247／248号《行政复议协调建议函》，并于2012年12月12日召开行政复议协调会，原告参加了本次协调会。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益、有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被告作出案涉浙政复（2012）247号《行政复议申请回函》，虽然在该《行政复议申请回函》中表示原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。但被告认为该《行政复议申请回函》并非最终的复议决定，本案仍在协调之中。本院经审查认为，首先，被告在收到原告的复议申请后，并未在5日内决定不予受理，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款的规定，此种情况下，被告收到行政复议申请之日起即为受理；其次，被告在收到复议申请书后，向浙江省交通运输厅发送了《行政复议答复通知书》，表明为妥善化解行政争议，决定先予受理，浙江省交通运输厅也依法作出了答复；最后，被告向原告发送浙政复（2012）247／248号-2号《行政复议申请回函》和《行政复议协调建议函》，让原告提出协调意见，并且就原告房屋所涉拆迁问题组织了协调。综合以上事实，不足以认定被告作出的被诉《行政复议申请回函》系针对原告复议申请的终局性决定，因此该回函对原告的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告徐芳的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 王丽娜
代理审判员 刘 斌
二〇一三年三月二十八日
书 记 员 金 玲