云南省芒市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云3103行初5号
公益诉讼人：芒市人民检察院。
地址：芒市大街12号。
法定代表人：潘朝春，该院检察长。
被告：芒市人民政府林业局。
统一社会信用代码证：115331030152677957。
法定代表人：黄贵邦，该局局长。
住所地：芒市勇罕街**号。
委托代理人：王文胜，云南杰云律师事务所律师（特别授权）。
公益诉讼人芒市人民检察院（以下简称公益诉讼人）因认为被告芒市人民政府林业局（以下简称芒市林业局局）不依法对芒市恩和采石场和双坡采石场监督管理的法定职责，于2017年5月27日向本院提起公益诉讼。本院立案受理后，于立案当日向被告林业局送达了起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭，于2017年6月23日组公开开庭进行了审理。公益诉讼人指派检察员、副检察长板芸芸、代理检察员沙柏岭、证据展示员郝镜丹出庭支持诉讼，被告法定代表人黄贵邦及其委托代理人王文胜到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
公益诉讼人向本院提出如下诉讼请求：1.确认被告芒市林业局不依法履行对芒市恩和采石场、双坡采石场监督管理的法定职责的行为违法；2、判令被告芒市林业局依法全面履行职责。事实和理由如下：公益诉讼人在履行职责中查明，2011年6月，胡寿开取得位于芒市××××坡村小组的“恩和”和“双坡”两采石场的经营权，并相继取得了《排污许可证》，《矿山安全许可证》，《采矿许可证》。恩和和双坡采石场范围内的林地均属于云南省划定的省级公益林，林种为防护林。2011年6月以来，胡寿开在没有办理林地占用手续的情况下，组织相关人员使用挖机、装载机等大型机械，采�露天剥土采石作业方式，占用林地修路、剥土采石，造成占用范围内的地形、地貌改变，地上原有森林植被、植物毁坏。
对两采石场的违法行为，芒市林业局分别于2011年10月21日、2012年4月25日、2012年12月3日、2013年5月6日四次对胡寿开作出责令恢复原状和罚款的行政处罚决定书；2012年以来，芒市林业局总共向胡寿开下达了5份停止施工通知书，责令两个采石场停止施工；芒市林业局虽然一直对胡寿开进行行政处罚，但多年来没有跟进监督其恢复植被原状，导致胡寿开继续在公益林范围内毁林采石。2012年11月22日，芒市国土资源局在征询包括恩和采石场等芒市12个采矿权延续申请的审核意见时，芒市林业局的审核意见为：涉及防护林，同意给予延续申请。被告在恩和采石场涉及的林地为公益林的情况下，仍同意延期开采三年，间接造成了胡寿开长期违法占用、破坏省级公益林的后果。经公益诉讼人走访调查，截止2017年4月，胡寿开的采石场仍然在作业采石。两个采石场长期占用、毁坏的公益林面积达47亩（31330平方米）。根据公益诉讼人跟进监督情况，截至2017年5月18日，芒市林业局虽已督促胡寿开着手对矿区环境进行整治，但并没有采取行之有效的措施对被破坏的公益林进行恢复治理，当地林业生态环境仍处于持续受侵害状态。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提出公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提出行政公益诉讼，请依法裁判。
公益诉讼人向本院提交了四组证据及被告履行职责依据的相关法律法规及规范性文件。其中证据如下：
第一组：1、芒市人民检察院统一社会信用代码，2、全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定，3、检察机关提起公益诉讼试点方案（高检发民字[2015]2号），4、人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法《高检发释字[2015]6号》，5、关于严格公益诉讼案件审批加强报备相关工作的通知（高检民[2016]18号），6、关于同意德宏州芒市人民检察院拟对芒市林业局不依法履行职责案提起行政公益诉讼请示的批复（云检发环资字[2017]45号），7、芒市检察院立案决定书，欲证明芒市人民检察院具有公益诉讼人的主体资格，对芒市林业局不依法履行职责案提起行政公益诉讼符合法律规定。
第二组：1、芒市林业局统一社会信用代码证，2、芒市恩和采石场营业执照和芒市双坡采石场企业信用信息，3、芒市人民政府办公室关于印发市林业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知，4、芒�林业局、芒市森林公安局对芒市双坡采石场、恩和采石场发出的行政处罚决定书，5、芒市林业局对双坡采石场、恩和采石场发出的停工通知书，6、双坡采石场、恩和采石场所处位置土地性质证明，7、芒市林业局关于芒市12个采矿权延续申请的审核意见，8、芒市非法矿山转型升级联系会议办公室征求关闭矿山意见书、9、芒市非媒矿山转型升级联席会议办公室文件，10、恩和、双坡采石场非法占用林地受损照片及视频，欲证明芒市林业局是机关法人，两个采石场的工商登记情况。芒市林业局是芒市人民政府林业行政主管部门以及林业局的主要法定职责。芒市林业局没有按会议要求牵头各部门，履行对芒市恩和、双坡采石场的关闭程序。芒市林业局长期履行法定职责不到位，造成了省级公益林被长期违法占用、破坏的后果，国家和社会公共利益长期受侵害的状态。芒市林业局怠于履行法定职责的行为违法。
第三组：芒市人民检察院检察建议书及送达回证，芒市林业局关于检察建议的回复，欲证明针对芒市林业局未依法全面履行监管职责的行为，芒市检察院已依法经履行了诉前程序。
第四组：1、芒市林业局调查规划咨询中心出具的鉴定意见书，2、云南乾盛司法鉴定中心出具的鉴定意见，3、云南乾盛司法鉴定中心出具的综合分析意见，4、胡寿开、赵国林的询问笔录，5、胡寿开提供的植被恢复方案、6、两采石场近期照片和视频，欲证明检察机关依法履行诉前程序后，被告芒市林业局仍未依法全面履行监管职责，导致省级公益林持续受损，国家和社会公共利益仍处于持续受侵害的状态。
被告林业局辩称，芒市恩和采石场、双坡采石场所占林地位于芒市××××坡村民小组，属省级公益林，两个采石场在2010年以前经多人转让，现业主为胡寿开，2011年6月采石场业主胡寿开分别向土地管理部门、环保管理部门取得了《采矿许可证》、《排污许可证》、《矿山安全许可证》。但两采石场的占用林地采石项目一直没有获得林业部门的批准，也没有办理相关林地占用审批手续，2010年以来答辩人和森林公安局对业主违法行为给予多次处罚，并责令要求其恢复林地。由于裸露岩石部分属60度坡地，已不具备人工更新造林条件，只能靠天然更新实现植被恢复。答辩人虽然对芒市双坡采石场、恩和采石场依法履行了一定的管理职责，但是，由于答辩人的工作人员履职不到位、措施方法不力，其管理机制不完善，缺少事后监督、监管机制，仍然造成了芒市双坡采石场、恩和采石场林地长期占用达47亩（31330平方米），植被毁坏，岩石裸露，致使部份森林植被短期内无法恢复，森林生态�益和社会公共利益受到一定损失。但答辩人在职责范围内对业主胡寿开进行了查处，为国家挽回经济损失约10万元，为植被恢复和生态恢复作了大量工作，并责成业主投入近20万元完成恢复植被立地条件、完成人工造林42亩、要求业主完成近5年内的林地抚育、生态修复和恢复生态功能。因此，答辩人恳请芒市人民法院依法查明案件事实，公正裁判。
被告在举证期限内向本院提交了三组证据，其中证据如下：
第一组：林业局信用代码证书，法定代表人身份证明及身份证复印件，欲证明芒市林业局作为行政公益诉讼被告的主体资格适格。
第二组：1、芒市林业局“林业行政案件卷宗”卷宗号114、129（恩和采石场2份、双坡采石场胡寿开3份），2、芒市林业局关于未批先占用林地项目建设停止施工的通知（3份），3、芒市林业局责令停止采石、采砂、采土通知书（芒林罚责通字[2016]第09号），4、芒林业局责令停止通知书（芒林罚责通字[2017]第001号），5、芒市森林公安局刑事侦查卷宗芒森公郊立字[2013]18号，6、芒市森林公安局行政案件卷宗芒森公林立字[2016]第244号，欲证明芒市林业局对芒市双坡采石场、恩和采石场依法进行了六次行政处罚，并向恩和、双坡采石场业主胡寿开三次送达了“芒市林业局关于未批先占用林地项目建设停止施工通知书”、两次责令停止通知书，履行了管理职责。芒市森林公安局也对芒市双坡采石场、恩和采石场依法进行了行政处罚及刑事立案。芒市林业局、森林公安局虽然对两个采石场进行了一定的监督管理，依然造成了长期占用、毁坏公益面积达47亩（31330平方米），致使部份森林植被短期内无法恢复的严重后果。
第三组：1、芒市人民检察院检察建议书芒检行建[2017]01号及芒市林业局的回复，2、芒市双坡采石场、芒市恩和采石场矿山及周边安全隐患、地质灾害、生态环境综合治理方案。3、芒市林业局制作的被毁林地植被种植的视频资料（整治后的芒市双坡采石场、芒市恩和采石场矿山及周边的植被种植情况照片及视频），欲证明芒市人民检察院依法履行社会监督职责，督促芒市林业局依法全面履行对辖区的公益林管理职责。芒市林业局依法接受芒市人民检察院监督，积极认真的履行职责，短期内对双坡采石场、恩和采石场矿山及周边安全隐患、地质灾害、生态环境进行了综合治理。芒市林业局依法履行职责已经对双坡采石场、芒市恩和采石场矿山及周边进行了整治。
经庭审质证，被告芒市林业局对公益诉讼人芒市人民检察院向本院提交的证据发表如下质证意见：对公益诉讼人当庭向法庭提交的第二组证据中第9份�据芒市非煤矿山转型升级联席会议办公室文件及新提交的视频不发表质证意见，对除上述证据外，公益诉讼人向法庭提交的四组证据客观真实，证据来源合法，与本案具有关联性，对证据的三性予以认可，对证明内容认可；
经庭审质证，公益诉讼人芒市人民检察院对被告芒市林业局向本院提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据的三性及证明内容无异议。对第二组证据的三性无异议，第1、2、3项的证明内容予以认可。对其中第4项证明内容不予认可，尽管芒市林业局履行一定的行政处罚职责，但不能证明芒市林业局已经履行了指导、监督森林资源的管理使用，负责林地、林权管理和征用、占用林地的审核报批，监督林地的开发利用；指导监督森林采伐迹地更新等管理职责。芒市林业局自2011年至2013年多次对胡寿开作出的行政处罚，但芒市林业局只履行�行政处罚决定书中的第二小项内容，即对被处罚人进行一定数额的罚款，均没有履行第一小项“限期恢复植被”的内容，即没有督促、监督胡寿开对毁坏林地进行恢复，芒市林业局长期以罚款替代林业恢复，间接纵容了胡寿开肆意毁林采石的行为。同时，对于林业局对胡寿开下发的三次关于未批先占用林地项目建设停止施工通知书和二次责令停止通知书，只能证明芒市林业局在多次下发停工通知后，并没有采取行之有效的措施停止采石场的采石行为，行政强制力长期未能实现，毁林采石的事实依旧存在。对第三组证据三性无异议，但是对证明内容有异议。对第1项的证明内容没有异议，对第2、3项的证明内容有异议。根据《国家林业局关于〈森林法实施条例〉第四十三条“责令限期恢复原状”规定具体应用有关问题的复函》（林函策字〔2001〕80号）规定：《森林法�施条例》第四十三条关于“责令限期恢复原状”规定的具体运用，即由县级以上人民政府林业主管部门责令擅自改变林地用途的公民、法人或其他组织，在一定的期限内将擅自改变用途的林地恢复到改变前的状态，即恢复林地能够作为林地栽种树木，能够具备涵养水土、净化环境等功能。在前述的举证环节，公益诉讼人已经展示了本案被破坏的林地现状，山体被挖空，岩层裸露、土壤不存，林地遭受根本性破坏，已基本丧失功能。根据目前的情况，只能判断涉案林地栽上了树木，进行了部分覆土，部分栽种了树苗和草，只完成了恢复森林生态环境的第一步，但树木能否成活，是否达到恢复标准，被破坏的林地能否恢复其生态功能并不确定，还需要后续的补植、抚育、看管等一系列的工作，并且还需要经相关部门验收。因此，芒市林业局并未全面履行森林资源的监管职责，致使大量林地被占、林木被毁的损害状态长期并持续存在，当地林业生态环境仍处于持续侵害的状态，致使国家、社会公共利益仍处于受侵害状态。对视频资料没有异议。
本院对上述公益诉讼人与被告提交的证据，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，结合公益诉讼人及被告对对方所提出的所有证据的质证意见，根据行政诉讼证据客观性、合法性、关联性的规定，认证如下：
本院认为，公益诉讼人向本院提交的证据客观属实，与本案具有关联性，能够证明公益诉讼人欲证明的目的，本院对本案中公益诉讼人提交的证据均予以确认并采信。
本院认为，被告芒市林业局向本院提交的证据虽客观真实，但不能完全证明被告的主张，本院对上述证据的真实性予以采信，对被告欲证明的内容部分采信。
经审�查明：2011年6月，胡寿开取得位于芒市××××坡村民小组的“恩和”和“双坡”两采石场的经营权，并相继取得了《排污许可证》，《矿山安全许可证》，《采矿许可证》。恩和和双坡采石场范围内的林地均属于云南省划定的省级公益林，林种为防护林。2011年6月以来，胡寿开在没有办理林地占用手续的情况下，组织相关人员使用挖机、装载机等大型机械，采用露天剥土采石作业方式，占用林地修路、剥土采石，造成占用范围内的地形、地貌改变，地上原有森林植被、植物毁坏。
2010年，被告芒市林业局发现上述两采石场经营人胡寿开的违法行为并经调查后，认为经营者违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，先后于2010年5月3日作出潞林罚书字（2010）第（114205）号林业行政处罚决定书、2011年8月30日作出芒林罚书字（2011）第（29094）号�业行政处罚决定书、2012年12月3日作出芒林罚书字（2012）第（129246）号林业行政处罚决定书，对芒市恩和采石场依法进行了三次行政处罚“责令限期恢复原状，并处非法擅自改变林地用途每平方米10元的罚款（上述三次罚款数额分别为：8300元、13332元、20000元）”；被告芒市林业局于2011年10月21日作出芒林罚书字（2011）第（129106）号林业行政处罚决定书、2012年4月25日作出芒林罚书字（2012）第（129094）号林业行政处罚决定书、2013年5月6日作出芒林罚书字（2013）第（129063）号林业行政处罚决定书，对芒市双坡采石场依法进行了三次行政处罚“责令限期恢复原状，并处非法擅自改变林地用途每平方米10元的罚款（上述三次罚款数额分别为：13330元、20942元、24000元）”；被告作出上述行政处罚后，胡寿开按行政处罚决定书确定的数额交纳了罚款，但一直未对损坏的林地进行恢复。2012年11月22日，芒市国土资源局在征询关于包括恩和采石场在内的芒市12个采矿权延续申请的审核意见时，芒市林业局作出的审核意见为有十个采矿权矿区范围内涉及到的林地，全部为一般用材林林地，同意给予延续申请，但对恩和采石场涉及的林地为公益林的情况下，仍同延续申请三年。
2013年9月14日芒市森林公安局也对芒市双坡采石场、恩和采石场进行了刑事立案，因无法确定“恩和”和“双坡”经营者胡开寿开非法占用农用地的准确面积，芒市人民检察院作出不起诉的处理。2016年10月30日芒市森林公安局经查明芒市双坡采石场、恩和采石场的经营者胡寿开于2016年3月至9月，在未办理占用林地许可证的情况下，雇人在芒市下东村委会双坡小组“老家梁子”山林采石，擅自改变林地用途，于2016年11月17日作出芒森公（郊派）林罚决字（2016）第0253号林业行政处罚决定书对胡寿开进行了行政处罚：“责令1年内恢复原状；并处非法改变林地用途每平方米20元罚款”。上述行政处罚后，胡寿开按行政处罚决定书确定的数额交纳了罚款，但一直未对毁坏的林地进行恢复。
被告芒市林业局于2012年3月22日、2013年3月4日、2013年7月24日分别向芒市恩和、双坡采石场经营者胡寿开送达了“芒市林业局关于未批先占用林地项目建设停止施工通知书”，通知采石场停止在涉及林地范围内的施工行为，待依法依规办理征地占用林地审批手续后按批准的面积及范围实施工程作业。被告芒市林业局于2016年6月7日、分别向芒市恩和、双坡采石场业主胡寿开送达了责令停止采石、采砂、采土通知书，要求停止采石、采砂、采土等一切违法行为，并依法接受查处。但胡寿开至2017年4月仍在上述采石场进行采石，两采石场长期占用、毁坏�公益林面积为47亩（31330平方米）。
为切实保护国家森林资源，公益诉讼人于2017年4月17日向芒市林业局发出了芒检行建[2017]01号检察建议书，督促芒市林业局积极履行森林保护监管职责，对芒市恩和采石场、双坡采石场胡寿开长期毁坏省级公益林的行为进行依法处理，确保国家和社会公共利益不受损害。被告收到检察建议后，于2017年5月3日向公益诉讼人作出回复称：①高度重视，迅速行动。林业局召集政策法规股、林政资源股、林政稽查队等相关股室和芒市森林公安局主要领导专题研究制定方案，迅速开展整治工作。2017年4月19日，又再次向胡寿开进行法律法规宣传教育工作，同时再次下发停工通知书，责令其立即停止开采行为，并限期恢复植被。②措施有力，成效明显。芒市林业局每周二至三次到非法采石场监督业主胡寿开恢复植被，并责令其覆土整地�③依法监督，限期恢复。业主请中介编制的治理方案，经芒市林业局资源股审查，具有可操作性，业主承诺在今年7月30日前完成植被恢复工作。2017年5月27日，公益诉讼人以被告长期未对芒市恩和采石场、双坡采石场长期违法占用林地行为进行有效监管，导致大面积公益林被违法占用、毁坏，被破坏的林地生态环境没有得到有效的修复为由，向本院提起行政公益诉讼，请求：1.确认被告芒市林业局不依法履行对芒市恩和采石场、双坡采石场监督管理的法定职责的行为违法；2、判令被告芒市林业局依法全面履行职责。
本院认为，本案系公益诉讼人要求确认被告未正确履行法定职责违法一案，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围及本院管辖。公益诉讼人芒市人民检察院根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试�工作的决定》的规定就环境资源保护提起公益诉讼，具有合法的主体资格。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十条、第十三条规定“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作”、“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”，本案被告芒市林业局作为芒市的林业主管部门，对辖区内的森林资源有保护、利用、管理和监督的职责，芒市林业局虽对上述两采石场进行行政处罚，但未对处罚事项中“责令限期恢复原状”采取有效的措施进行恢复治理，导致大面积的公益林被违法占用、毁坏，也未能及时督促对被毁坏的林地进行修复、补种，在芒市国土资源局向其征询关于12个采石场采矿权延续申请�审核意见时，芒市林业局明知恩和采石场涉及的林地为公益林的情况下，仍作出同意延期开采三年的意见，被告多年来未全面履行职责，导致被破坏的林地生态环境没有得到有效的修复，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，故对公益诉讼人提出的要求确认被告未正确履行监管职责行为违法的诉讼请求予以支持。
对于公益诉讼人提出要求被告继续履行职责的诉讼请求，本院认为，被告芒市林业局在收到公益诉讼人的检察建议后，履行了部分职责，但被毁坏的林地恢复原状尚需一定时日，且只有在正常管护下才能实现恢复植被的目的，被告作为芒市森林资源管理和监督的行政主管部门，应承担被毁坏林地修复工作的管理和监督的法定职责，促使被毁坏的公益林修复到《生态公益林建设技术规程》所要求的标准。故本院对公益诉讼人的该项诉讼请求予�支持。本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项，《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十一条、第十六条、第二十二条、第二十三条，《诉讼费用交纳办法》第六条、第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下：
一、确认被告芒市人民政府林业局对芒市恩和采石场和双坡采石场损毁省级公益林行为未正确履行监管职责的行为违法。
二、被告芒市人民政府林业局依法继续履行法定职责。
案件受理费人民币50元，由被告承担，于本判决生效生效之日向本院缴纳。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。
审 判 长 刘�萍
审 判 员 刘 宏 芸
人民陪审员 张 俊 忠
二〇一七年六月二十三日
书 记 员 金 道 诺