海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）琼02行终194号
上诉人（原审被告）三亚市天涯区综合行政执法局，住所地三亚市天涯区凤凰路319号。
法定代表人谭云权，该局局长。
委托代理人林鸿杰，该局工作人员。
委托代理人刘志，海南惠海律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）刘苇，男，1983年9月20日出生，回族，现住三亚市。
原审被告三亚市天涯区人民政府，住所地三亚市天涯区凤凰路319号。
法定代表人江雄标，该区区长。
委托代理人马艳鑫，该区工作人员。
委托代理人侯孝发，海南同玺律师事务所律师。
被上诉人刘苇不服上诉人三亚市天涯区综合行政执法局（以下简称天涯区执法局）、原审被告三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）行政处罚及行政复议一案。上诉人天涯区执法局不服三亚市城郊人民法院作出的（2018）琼0271行初74号行政判决（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年7月17日公开开庭审理了本案。上诉人天涯区执法局委托代理人林鸿杰、刘志，被上诉人刘苇，原审被告天涯区政府委托代理人马艳鑫、侯孝发到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2017年12月25日，天涯区执法局作出天综执（六大队）当罚字[2017]第机-843号《当场处罚决定书》（以下简称843号处罚决定），以刘苇在解放路占道经营行为，违反了《海南省城乡容貌和环境卫生管理条例》第十九条之规定为由，决定对刘苇作出50元罚款并责令改正的行政处罚。刘苇不服该处罚决定，于2017年12月26日向天涯区政府申请行政复议。天涯区政府于2018年2月9日作出天府复决字〔2017〕29号《行政复议决定书》（以下简称29号复议决定），维持天涯区执法局作出的843号处罚决定。
原审查明，2017年12月25日中午1点钟左右，天涯区执法局执法六大队路过解放四路回新段225国道时，以刘苇“占道经营”，违反《海南省城乡容貌和环境卫生管理条例》第十九条第二款的规定为由，暂扣了其10个椰子，但当时并未出具任何证明，在刘苇事后追上后才开具《先行登记保存证据（暂扣物品）清单》，告知刘苇到指定地点接受处理。2017年12月26日，刘苇向天涯区政府申请行政复议，2018年2月9日，天涯区政府作出29号复议决定，决定维持天涯区执法局作出的843号处罚决定。天涯区执法局提供的图片原件并不是扣押刘苇10个椰子的现场图片，现场图片中第2和第3张与现场不符，并不是真实的扣押地址，天涯区执法局提供的图片有四个地点，不能证明其作出行政行为的合法性。
原审认为，案件的争议焦点是天涯区执法局作出扣押刘苇10个椰子的行政行为认定事实是否清楚，程序是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”天涯区执法局提供证据中图片原件并不是扣押刘苇椰子的现场图，天涯区执法局提供的图片有四个地点，不能证明其作出扣押椰子行政行为的合法性，由于行政机关在行政诉讼中负有举证证明其行政行为认定事实清楚的责任，原审法院认为天涯区执法局作出的843号处罚决定认定事实不清，根据《行政诉讼法》第七十条第一款的规定，判决：撤销天涯区执法局作出的843号处罚决定，并返还刘苇已缴纳的罚款50元；撤销天涯区政府作出的29号复议决定；案件受理费50元由天涯区执法局和天涯区政府承担。
上诉人天涯区执法局上诉称：原审法院认定事实不清，部分事实认定错误，应在查清事实的基础上依法改判或者发回重审。一、原审法院认定“当时未出具任何证明”是错误的。上诉人向刘苇出具了《先行登记保存证据（暂扣物品）清单》，并告知刘苇到指定地点接受处理。天涯区执法局在原审中提供了相应的证据，原审法院认定该事实错误。二、原审法院认定天涯区执法局查处的现场不是真实的扣押地址，该事实认定不清。现场抓拍的照片可能存在多个角度，并经天涯区执法局查询又发现了新角度的照片，多张照片都显示查处的现场就是刘苇占道经营的现场，原审法院对该事实认定不清。综上所述，原审法院认定事实错误、部分事实认定不清，请求二审法院撤销原审判决，发回重审或者在查清事实的基础上依法改判。
被上诉人刘苇辩称：一、天涯区执法局应当让《先行登记保存证据（暂扣物品）清单》上签名的承办人林鸿杰、郑球梅出庭说明情况，以便法院查清事实。在行政机关作出的行政行为应依据法定职权和程序，应当遵从适度和比例原则。本案中，天涯区执法人员从我家里抢走十几个椰子，经隔壁邻居电话告知我才知情。之后我追出去找工作人员理论，他们才给我出具《先行登记保存证据（暂扣物品）清单》。行政机关应当在事实清楚，证据确实充分的情况下作出行政行为，而本案天涯区执法局的上述行政行为明显违法。关于天涯区执法局称现场照片存在多个角度的问题，我认为这些现场照片属于虚假证据，并在复议过程中提出过异议和投诉。天涯区执法局对自身的违法行为我行我素，未及时自纠。二、我不存在违法占道经营的行为。天涯区执法局认为我占道经营，应承担举证责任证明我违反了哪些法律规范。天涯区执法局在行政复议程序中提供虚假证据，天涯区政府依据这些虚假证据作出的复议决定存在错误。我认为天涯区执法局工作人员应完善执法程序、提高执法素质，依法履职。综上，希望法院依法驳回天涯区执法局的上诉，维持原判。
原审被告天涯区政府辩称：原审法院认定事实不清，依法应予改判。刘苇的复议申请书和起诉状正文首段均称2017年12月25日中午1点钟左右，天涯区执法局执法六大队路过解放四路回新段225国道时，强制暂扣其十几个椰子。结合刘苇在原审庭审中提供的营业执照和其临街商铺照片等，足以认定其存在“占道经营”的事实。同时，刘苇在天涯区执法局扣押其椰子当日主动自愿缴纳了罚款，在行政复议和诉讼程序中，均未否认其“占道经营”的行为，只是对天涯区执法局的执法程序提出异议，由此可以佐证刘苇“占道经营”的事实。原审法院未查明案件的关键事实，属事实认定不清。行政复议期间，天涯区政府依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条的规定受理刘苇的申请，通知天涯区执法局在法定期限内提出书面答复并提交证据，并根据《行政复议法》第二十二条的规定进行书面审查后作出29号复议决定。因此，天涯区政府作出的29号复议决定适用法律正确、程序合法、内容适当，原审法院判决撤销行政复议决定，事实认定不清，根据《行政诉讼法》第八十九条第三款的规定，应予以改判。综上所述，原审法院事实认定不清，请求法院撤销原审判决，改判驳回刘苇的全部诉讼请求。
二审中，上诉人天涯区执法局当庭提交了十张执法照片作为新证据。被上诉人刘苇对该组证据的真实性、合法性、关联性均有异议，认为这些照片存在矛盾，有的照片上有冰柜，有的照片上没有冰柜，认为事发当天便利店门外没有冰柜，天涯区执法局工作人员将另一次扣椰子时的照片作为本案新证据提交。原审被告天涯区政府对天涯区执法局该组新证据的真实性有异议，对其不予质证。本院认为，天涯区执法局提交的新证据相互矛盾，且无其他证据予以佐证，对其真实性、合法性、关联性均不予认可，不能作为定案依据，也不能证明天涯区执法局作出843号处罚决定的行政行为依据充分、程序合法。
经审理查明，2017年12月25日中午，天涯区执法局在三亚市××路巡查时，发现刘苇有占道经营椰子行为，当场扣押了刘苇10个椰子，并制作《先行登记保存证据（暂扣物品）清单》，执法人员林鸿杰、郑球梅在“承办人签名”处签名，刘苇也在该清单上签了名。当日下午，刘苇到天涯区执法局接受处理，天涯区执法局作出843号处罚决定，对刘苇作出50元罚款并责令改正的行政处罚，随后，刘苇缴纳了50元罚款，天涯区执法局向其返还了暂扣的10个椰子。
庭审中，刘苇称其为个体工商户，在天涯区解放四路回新社区225国道“海利不锈钢”旁边经营“妮淘优品便利店”，2017年12月25日，在天涯区执法局检查、执法之前，其椰子放置在便利店卷帘门内，没有占道，天涯区执法局工作人员提供的《先行登记保存证据（暂扣物品）清单》上提前签有“林鸿杰、郑球梅”两位执法人员的名字，且当时这两位执法人员不在场；当天下午，天涯区执法局工作人员向其作出843号处罚决定之前未告知其陈述、申辩权利；天涯区执法局在复议阶段提交的执法照片存在造假，其向复议机关天涯区政府进行反映未果，该局在原审时再次提交前述造假照片作为证据。天涯区执法局工作人员林鸿杰称其是带队执法的工作人员，向便利店的女店主出示过证件，记不清楚当时是否作过询问或者检查笔录。郑球梅称其不在扣押椰子现场，当时在别处执法。
本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案主要争议焦点是：一、天涯区执法局作出的843号处罚决定依据是否充分，程序是否合法。二、天涯区政府作出的29号复议决定依据是否充分，结果是否正确，是否应予支持。
一、关于天涯区执法局作出的843号处罚决定依据是否充分，程序是否合法的问题。
依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三条、第三十条、第三十一条、第三十二条、第四十一条的规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效；公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚；行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；当事人有权进行陈述和申辩；行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。经查，天涯区执法局在原审及二审中提交的执法照片存在矛盾，无法证明刘苇有占道经营行为，且未提交其他证据予以佐证。此外，天涯区执法局未提交证据证明其在作出843号处罚决定之前告知了刘苇对其作出处罚决定的事实、理由、依据，同时也未告知刘苇陈述、申辩权。因此，天涯区执法局作出843号处罚决定的行为主要证据不足，且程序违法。
本案中，天涯区执法局以刘苇占道经营为由，暂扣了其10个椰子，并未当场作出行政处罚，直至当天下午刘苇前往天涯区执法局，该局才对刘苇作出843号处罚决定，因此天涯区执法局对刘苇作出的行政处罚行为不符合《行政处罚法》第三十三条、第三十四条关于简易程序的规定。天涯区执法局关于其适用简易程序当场对刘苇作出处罚，不需要给其陈述、申辩权利的主张不能成立，本院对此不予支持。
二、关于天涯区政府作出的29号复议决定依据是否充分，结果是否正确，是否应予支持的问题。
刘苇不服843号处罚决定，申请行政复议后，天涯区政府及时受理其复议申请，通知天涯区执法局限期作出复议答复，并提交作出行政行为的证据、依据等材料。刘苇在复议过程中曾向天涯区政府反映过天涯区执法局提供的执法照片存在造假，但其未展开进一步调查，在经过书面审查之后，直接采纳天涯区执法局的证据，且认定天涯区执法局适用的简易程序作出行政处罚，并于2018年2月9日作出29号复议决定，维持天涯区执法局作出的843号处罚决定。如前所述，天涯区执法局作出843号处罚决定的行政行为依据不足，程序违法。因此，天涯区政府作出维持该处罚决定的29号复议决定依据不足，结果错误，应予撤销。
综上所述，天涯区执法局作出843号处罚决定的行政行为证据不足，违反法定程序。天涯区政府作出29号复议决定的依据不足，结果错误。原审判决查明的事实基本清楚，适用法律正确，依法应予维持。天涯区执法局的上诉请求及上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由被上诉人三亚市天涯区综合行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨冲冲
审 判 员 梁 泽
审 判 员 陈兴科
二〇一八年九月四日
法官助理 麦名慧
书 记 员 李 浩
书 记 员 李 浩
附：本判决适用的相关法律依据
中华人民共和国行政处罚法(2017年修正)
第三条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。
没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。
第三十条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。
第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
第三十三条违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。当事人应当依照本法第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定履行行政处罚决定。
第三十四条执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。
前款规定的行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称，并由执法人员签名或者盖章。
执法人员当场作出的行政处罚决定，必须报所属行政机关备案。
第四十一条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。