云南省楚雄彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云23行终9号
上诉人（原审原告）冯学贵，男，1945年5月25日生，汉族，楚雄市人，小学文化，居民，住楚雄市鹿城镇环城办事处水闸口村**号。公民身份号码:5323011945********。
委托代理人高荣，云南滇中律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）楚雄市人民政府。住所地楚雄市鹿城南路***号。
法定代表人杨中华，市长。
委托代理人罗国林，云南聂宗林律师事务所律师。代理权限为特别授权。
委托代理人李权有，楚雄市国土资源局测绘地籍管理科科长。代理权限为特别授权。
原审第三人冯学富，男，汉族，1941年7月14日生，楚雄市人，中专文化，居民，住楚雄市水闸口巷***号*幢*单元***室。公民身份号码:5323011941********。
上诉人冯学贵因土地行政登记一案，不服楚雄市人民法院（2015）楚行初字第57号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年3月9日依法公开开庭审理了本案。上诉人冯学贵及其委托代理人高荣，被上诉人楚雄市人民政府的委托代理人罗国林、李权有，第三人冯学富到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审认定的法律事实，原告与第三人系同村村民，且两户的宅基地相邻。1989年9月24日、1993年4月20日，第三人两次向被告申请对位于楚雄市鹿城镇龙江社区水闸口村民小组的宅基地进行土地登记，由于第三人申请登记的宅基地与原告的宅基地之间的围墙存在争议，被告未进行登记。1995年7月30日，第三人再次申请对上述宅基地进行登记，并提交了楚雄县人民政府于1952年颁发的楚地字第34820号房地产所有证、1979年批准用地85m2手续、1994年10月4日协议书。1997年10月7日，被告向第三人颁发楚土国用(证)字第04918号国有土地使用证。1996年2月5日，第三人将上述房产等财产进行了分割后并办理了公证，1998年7月24日，该土地证的使用者变更登记为冯文。
原审认为，被告依法具有颁发土地使用证书的法定职责。《土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行:(一)土地登记申请;(二)地籍调查;(三)权属审核;(四)注册登记;(五)颁发或者更换土地证书。第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料:（一)土地登记申请书;(二)单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明;(三)土地权属来源证明;(四)地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。第十一条规定，申请土地登记，申请者须向土地管理部门领取土地登记申请书。土地登记申请书应当载明下列基本事项，并由申请者签名盖章:(一)申请者名称、地址;(二)土地座落、面积、用途、等级、价格;(三)土地所有权、使用权和土地他项权利权属来源证明;(四)其他事项。本案中，因第三人与原告宅基地之间的围墙存在争议，第三人两次申请土地登记未果。1995年7月30日，第三人再次申请土地登记，并提交了土地权属来源证明材料，包括楚雄县人民政府于1952年颁发的楚地字第34820号房地产所有证、1979年批准用地85m2手续、1994年10月4日协议书。其中在1994年10月4日协议书中明确了第三人坐北朝南与原告的宅基地之间的围墙所有权归第三人所有。在该协议书上，不仅有原告与第三人及其亲属的签字，而且还有该村民小组相关人员樊以功、徐家春、许桂秀、宋学仁作为中证人签字，庭审中，原告认为该协议书上自己及其子冯朝辉的签字是在第三人胁迫的情况下所签，但针对该陈述，原告并未提交任何证据予以证明。因此，被告向第三人颁发楚土国用(证)字第04918号国有土地使用证事实清楚。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决:驳回原告冯学贵的诉讼请求。案件受理费50元，由原告冯学贵承担（已交）。
上诉人冯学贵不服提出上诉，请求撤销原判，依法认定被上诉人颁发的上诉人与第三人争议的土地使用证的行政行为违法。主要事实和理由：一审认定事实不清，适用法律错误。上诉人与第三人土地使用权权属存在争议，1993年地籍调查时，在上诉人不知情的情况下，被上诉人将双方存在争议的土地向第三人颁发土地使用证，违反了土地使用证的颁证规定，为此，上诉人寻求政府部门多次解决未果，但被上诉人无视法律规定，将属于上诉人家的土地使用权面积划归第三人，而一直未向上诉人颁发土地使用证。故请求二审法院支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人楚雄市人民政府口头答辩称，我方根据1952年的土地房产所有证、1994年上诉人与第三人签订的书面协议等颁发诉争的土地使用证的事实清楚，一审认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由没有事实依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
第三人冯学富述称，本案争议的土地使用证所述土地早在1952年就已经由政府确认权属，并为第三人颁发了土地房产所有证。在我国土地政策及相关法律颁布后，第三人先后于1989年、1993年依法向土地管理部门申请对该土地进行了登记，后经土地部门地籍调查等法定程序对土地权属进行审批后，于1997年10月7日依法向第三人颁发了土地使用证，该颁证行为的程序合法。上诉人诉请无事实及法律依据，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决基本一致。但一审认定“被告向第三人颁发楚土国用（证）字第04918号国有土地使用证”的事实不当，应认定为“被告向第三人颁发楚国用（证）字第04918号国有土地使用证”。
归纳各方当事人的诉辩主张，本案争议的焦点是，被上诉人楚雄市人民政府向第三人颁发楚国用（证）字第04918号国有土地使用证的事实是否清楚、程序是否合法。上诉人认为，被上诉人的颁证行为认定事实不清，作为相邻人，地籍调查时未通知我参加，我也未在地籍调查表中的指界人一栏签字，第三人申请了两次均没有颁证，但第三次申请时，被上诉人未做任何调查，仅根据1994年的协议就进行颁证，属于认定事实不清，颁证程序也与《土地登记规则》第6条、第13条、第67条规定不符，程序违法。被上诉人认为，我方根据第三人提交的申请、相关材料及村上到每家每户进行调查核实的情况，与上诉人相邻的隔墙属于第三人所有，没有必要通知上诉人到场指界签字，颁证行为认定事实清楚，依据《土地登记规则》第6条规定进行颁证的程序合法。第三人的观点与被上诉人相同。
本院认为，被上诉人楚雄市人民政府作为辖区内土地使用证的登记发证机关，进行审核发证时，应当按照规定进行。《土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。被上诉人提交的冯学富户地籍调查表记载的南至“本户墙外皮与冯学贵、通道相邻、尚齐兴户墙外皮。”，由于双方有争议，被上诉人进行地籍时未通知上诉人到现场指界签名，且经合议庭到现场踏查，现状与上述记载及宗地草图不完全一致，被上诉人也不能作出合理解释；同时，《土地登记规则》第十五条规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项。该规定明确了颁证机关在初始土地登记阶段应当进行公告，以便相关权益人知晓并行使救济权，但被上诉人未进行公告。故被上诉人向第三人颁发楚国用（证）字第04918号国有土地使用证的行为认定事实不清，程序违法，理应撤销，但该土地使用证已进行变更登记，不具有可撤销的内容，以确认违法为宜。上诉人一审诉请撤销上述土地使用证，二审又要求确认该颁证行为违法，其一、二审诉请文字表述虽不同，但均指向同一行政行为，且人民法院是对被诉行政行为是否合法进行审查，并根据审查情况确定判决方式，故上诉人的上诉理由成立，请求予以支持。一审认定主要事实清楚，但适用法律错误，判决不当，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销楚雄市人民法院（2015）楚行初字第57号行政判决；
二、确认楚雄市人民政府向第三人冯学富颁发楚国用（证）字第04918号国有土地使用证的行政行为违法。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元，由楚雄市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 芳
审判员 陈翠连
审判员 吴启贤
二〇一六年三月十四日
书记员 苏正生