广东省乐昌市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）韶乐法行初字第1号
原告：龚仁招。
委托代理人：骆人杏，系乐昌市坪石镇法律服务所法律工作者。
被告：乐昌市廊田镇人民政府。
法定代表人：邓勇健，镇长。
委托代理人：邓先合，男，系廊田镇林业办主任。
委托代理人：张玮，女，系廊田镇公务员。
第三人：朱福良。
原告龚仁招不服被告乐昌市廊田镇人民政府（以下简称廊田镇政府）于2014年4月28日作出的廊府（2014）1号《关于楼下村横岭山林权属纠纷调解意见书》（下简称《调解意见书》），于2014年12月22日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年1月15日对本案公开开庭进行了审理。原告龚仁招及其委托代理人骆人杏，被告委托代理人邓先合、张玮，第三人朱福良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告认为争议双方都以提供的权属凭证主张林地使用权属，其中原告龚仁招提供了持证人为龚某保的《自留山使用证》（1986年“乐林证字NO：05XXX3号”），证载“横岭”山岭四至为：东至公路，南至白山学校，西至塘边，北至去牛陂公路；第三人朱福良提供了持证人为朱某财的《自留山使用证》（1986年“乐林证字NO：05XXX0号”），证载“横岭”山岭四至为：东至邓某波，南至旱田，西至楼下人，北至龚某保。经实地勘查后，由于调解未果，被告依据《林业林地争议处理办法》的有关规定作出调处意见如下：同意楼下村委会调处意见，朱福良所持证件是属此山林权属依据充分，支持朱福良持有该山林权属的观点；不支持龚仁招持有该证件内该山林权属的观点；龚仁招私自在此山种植树苗，必须自行搬移清理，否则造成后果自负。即廊府（2014）1号《调解意见书》。龚仁招不服该调处意见向乐昌市人民政府提起行政复议，乐昌市人民政府于2014年11月13日作出乐府复决字（2014）9号《行政复议决定书》，维持了被告于2014年4月28日作出的廊府（2014）1号《调解意见书》。
原告龚仁招诉称：一、被告作出的《调解意见书》程序违法。第三人向被告申请调处与原告就地名为“横岭”山林的使用权争议，被告受理后，于2014年4月28日作出廊府（2014）1号《调解意见书》。被告在作出该具体行政行为时，程序违法：一是没有组织原告和第三人到争议地勘查现场、确定争议范围、争议当事人签名确认；二是没有组织原告和第三人进行调解；三是对原告与第三人的“横岭”山林的使用权争议应以《处理决定书》的形式作出具体行政行为，而不应以《调解意见书》的形式出具没有法律约束力的文书。因此，被告作出的《调解意见书》的程序违法。
二、被告的《调解意见书》认定事实错误。1.原告持有的《土地房产所有证存根》该证第二栏登记内容证实了原告的“横岭”西界与楼下人交界；南界与第三人的北界交界，原告与第三人的“横岭”山林使用权争议是双方南北界址的争议。2.原告持有的“乐林证字NO：05XXX3号《自留山使用证》该证第一栏登记内容证实了原告的西界仍然与楼下人的塘边交界，原告的南界除与白山小学交界外，往西面方向延伸的南界仍然与第三人（乐林证字NO：05XXX0号《自留山使用证》）“横岭”的北界“北龚某保”交界。实质上，原告的南界与第三人的北界是相吻合的。因此，争议范围使用权属原告所有。3.根据原告在1987年3月23日与白山村委会、白山小学签订并于2014年4月17日更改的《土地交换协议书》的约定，剩余的山地归乙方管理。现在原告与第三人争议的“横岭”山林就是该协议约定的“上述剩余的山地”。所以，该“山地”的使用权应属原告所有。被告在作出《调解意见书》时，没有认真核实原告与第三人持有的有效证件，也没有对双方证件的证载范围与实地勘查进行比对，而武断地把争议地的使用权调处给第三人，因此，被告的《调解意见书》认定事实错误。
三、被告作出的具体行政行为适用法律法规不当。被告依据《林业林地争议处理办法》的有关规定，对原告与第三人的“横岭”使用权的争议作出《调解意见书》，属于适用法律法规不当。原告认为，由于原告与第三人持有的“土改证、自留山使用证”均是合法有效的凭证。因此，被告应依据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条、第十六条以及《中华人民共和国森林法》第十七条第二款之规定，对原告与第三人争议的“横岭”山林使用权作出具体行政行为，而不能出具没有法律效力的《调解意见书》。因此，被告作出的《调解意见书》适用法律法规不当。
综上所述，原告认为，被告作出的《调解意见书》程序违法，认定事实错误，适用法律法规不当。请求法院依法判决撤销廊府（2014）1号《调解意见书》；本案诉讼费由被告负担。
原告提起诉讼时向本院提交的证据材料有：证据1是《土地房产所有证存根》，证明原告有争议山林的土改证，这里面的横岭指的是第二个横岭；证据2是《自留山使用证》，证明原告有县级核发的自留山使用证，这里指的是第一个横岭；证据3是《土地交换协议书》，证明原告与白山小学置换了一块土地，置换的范围不但包括养兔场这一块还包括了现在原告种了林木的这一块；证据4是被告作出的《调解意见书》以及证据5《行政复议决定书》，共同证明两级政府作出了错误的具体行政行为。以上证据材料均为复印件，已提交本院随案。
被告廊田镇政府辩称：一、答辩人作出的《调解意见书》程序合法。依据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条及第十六条的有关规定。答辩人受理被答辩人与第三人对“横岭”山林的使用权争议一案后，迅速指派有关部门负责人通知当事人一起前往横岭现场调查取证，并对当事人提供的证件、资料进行核实，同时组织双方调解，但经多次协商不成，答辩人根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十七条之规定，作出《调解意见书》，虽然对双方的争议应作出的是《处理决定书》而非《调解意见书》，但该《调解意见书》作出的三点调处意见是依据争议双方持有的《自留山使用证》及《协议书》为基础并根据《中华人民共和国森林法》第十七条的法律授权对双方争议的“横岭”山林使用权作出了确权，应视为答辩人做出的具体行政行为。
二、被答辩人诉状称的事实是不符合客观实际。经镇政府、林业站及双方村组干部、争议双方代表按照所持证书四至描述与争议现场反复对照核实，确认被答辩人持有的“乐林证字NO：05XXX3号”《自留山使用证》第一栏登记的“横岭”四至使用权范围现在是养兔场，在1987年3月23日就已经置换给白山小学（原来白山小学运动场），没有包括现争议范围，不符合客观实际。而第三人持有的“乐林证字NO：05XXX0号”《自留山使用证》该证第一栏登记“横岭”山林四至与争议实地相符，符合客观实际，并且争议山林一直都是第三人经营管理。为此，答辩人作出的《调解意见书》认定事实清楚，证据充分。
三、答辩人作出的《调解意见书》认定事实清楚，证据确凿，使用法律法规恰当，且被答辩人不服向乐昌市人民政府提出行政复议，乐昌市人民政府认为被答辩人主张争议山岭使用权属的理由不充分、证据不足，故对其主张不予支持，作出了《行政复议决定书》，维持了答辩人作出的《调解意见书》。
综上所述，被告作出的具体行政行为程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。应予维持，请求驳回被答辩人的诉讼请求。
被告廊田镇政府在法定期限内，未向本院提供作出具体行政行为的证据、依据材料。
第三人朱福良述称：一、程序合法、适用法律适当。依据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十六条之规定。被告受理答辩人与被答辩人对“横岭”山林的使用权争议一案后，多次组织答辩人与被答辩人双方及镇、村干部在争议山地勘查现场确定争议范围和调解，但因多次协商不成，被告才根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十七条之规定，作出《调解意见书》，答辩人认为被告作出的意见书程序合法，适用法律适当。
二、认定事实清楚，证据充分。1.现争议山林权属，属于答辩人家庭成员（答辩人有兄弟四人，大哥朱某财（已故），二哥朱某有，三哥朱某顺（已故）及本人朱福良）共同所有，答辩人有1953年《土改证》，1981年《山权林权所有证》，1986年《自留山使用证》可证实，其权属来源清楚、合法。2.答辩人与被答辩人的山岭是界址之争，不是整个山岭权属之争。1987年3月23日，白山小学与被答辩人签订山岭与农田置换合同后，实际答辩人的山岭与被答辩人的山岭就已经不存在交界了，被答辩人的廊田至黄土岭公路与旧牛陂公路下至鱼塘的全部荒山换给了白山小学建设成运动场，被答辩人在旧牛陂公路左边已没有了山岭。客观上双方已不存在界址之争。3.在实际经营管理中，此山岭一直由答辩人家经营管理，之前双方从未发生争议，这点楼下、白山两村委及周边村民可作证。
综上所述，答辩人认为被告作出的具体行政行为，认定事实清楚，证据充分，适用法律准确，应予维持，驳回被答辩人的诉讼请求。
第三人朱福良向本院提供如下证据：证据1是1953年土改证，证据2是《山权林权所有证》，证据3是《自留山使用证》，共同证明第三人对争议山岭拥有权属；证据4是《交换土地合同书》，证明第三人与原告实际上已没有山岭交界。以上证据材料均为复印件，已提交本院随案。
经庭审认证、辩证，被告对原告提交的证据的质证意见是：证据1没看到原件；证据2无异议；证据3只能证明这块地是置换出去了，并不能证明争议范围就是原告所有，反而是一直由第三人在经营使用；证据4和5，证明目的有异议，认为我们作出的具体行政行为是合法的。
第三人对原告提交的证据的质证意见是：证据1和2无异议；证据3有异议，原告的兔场都置换给了小学，剩下的都是我的地了；证据4和5无异议，我们认同被告的处理意见。
原告对第三人提交的证据的质证意见是：证据1真实性无异议，但该证的范围并不在本案的争议范围内，该证的界址只说与原告父亲的证交界，并不清楚；证据2是集体所有的证，不能达到证明目的；证据3真实性无异议，对关联性有异议，质证意见与证据1的一致；证据4真实性、合法性无异议，协议书上说牛陂公路下至渔塘全部荒地都被征用，这个恰恰说明争议的土地就是原告的土地。
被告对第三人提交的证据的质证意见是：无异议。
对上述无异议的证据，本院予以确认。对有异议的证据，本院将根据上述已确认的证据，结合各方当事人的质证意见、庭审笔录等进行综合认定，并将确认和认定的证据作为本案的定案依据。
经审理查明：在第三人朱福良与原告龚仁招就“横岭”山岭的林地使用权权属纠纷向被告提出调处申请并被受理后，被告根据双方提供的权属凭证，于2014年4月15日经实地勘查后，被告认为第三人朱福良提供的《自留山使用证》证载“横岭”四至与争议实地相符，即：东至邓某波，南至旱田，西至楼下人，北至龚某保。由于调解未果，被告依据《林业林地争议处理办法》的有关规定，作出现争议实地山林权属归第三人朱福良所有的调处意见，即廊府（2014）1号《调解意见书》。龚仁招不服该调处意见向乐昌市人民政府提起行政复议，乐昌市人民政府受理后，经审查，于2014年11月13日作出乐府复决字（2014）9号《行政复议决定书》，维持了被告于2014年4月28日作出的廊府（2014）1号《调解意见书》。龚仁招不服，于2014年12月22日向本院提起行政诉讼。本院于2014年12月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等相关材料，被告在收到上述有关文书之日起10日内未向法庭提供其作出具体行政行为的相关证据材料及答辩状，也未向法庭提交逾期提供证据、依据的书面申请。
本院认为：根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十七条第一款：“人民政府林权争议调处机构调解林权争议未达成协议的，应当及时提出处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”的规定，被告应对争议双方未达成协议的林权争议以处理决定的形式作出处理结果，而不应以《调解意见书》的形式对双方林权争议进行确权。从被告作出的《调解意见书》中调处意见的内容来看，其对双方争议的“横岭”山林使用权作出了确权，应视为被告作出了具体行政行为。被告是乡镇一级的人民政府，在行政相对人对其作出的具体行政行为提起行政诉讼后，应当遵守《中华人民共和国行政诉讼法》等法律法规的有关规定，依法进行诉讼。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”和第四十三条：“……被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提交答辩状。……”以及最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条的规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”的规定，被告在收到起诉状副本等诉讼文书后，无正当理由，在法定期限内未向本院提供作出具体行政行为的相关证据材料，应当认定被告作出的具体行政行为没有证据和法律依据。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下：
一、撤销被告乐昌市廊田镇人民政府于2014年4月28日作出的廊府（2014）1号《关于楼下村横岭山林权属纠纷调解意见书》。
二、责令被告乐昌市廊田镇人民政府在本判决生效之日起90日内，对原告龚仁招与第三人朱福良争议的林地使用权重新作出具体行政行为。
本案诉讼费50元，由被告乐昌市廊田镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。
审判长 李志平
审判员 胡映军
审判员 李细龙
二〇一五年三月十六日
书记员 刘艳芳