河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫行再88号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）开封市国土资源局。
法定代表人薛兆武，该局局长。
委托代理人李长青，开封市国土资源局工作人员。
委托代理人邓丽英，开封市国土资源局工作人员。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）河南康采恩房地产开发有限公司。
法定代表人李忠良，董事长。
委托代理人朱必勇，该公司员工。
委托代理人郑建武，该公司法律顾问。
再审申请人开封市国土资源局因河南康采恩房地产开发有限公司（以下简称康采恩公司）诉其行政协议一案，不服开封市中级人民法院（2017）豫02行终28号行政判决，向本院申请再审。本院2018年5月18日作出（2018）豫行申931号行政裁定，对本案进行提审。本案提审后，本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人开封市国土资源局的委托代理人李长青、邓丽英，被申请人康采恩公司的委托代理人朱必勇、郑建武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年10月13日，开封市国土资源局与康采恩公司签订国有建设用地使用权出让合同。约定受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的千分之一向出让人缴纳违约金……。同日签订的补充协议显示，受让人自国有建设用地使用权出让合同签订之日起30日内向出让人支付土地出让金总额的百分之五十，剩余部分自出让合同签订之日起60日内付清。因康采恩公司违反合同约定，至2014年7月4日才将剩余的4102440元土地出让金缴清，依据上述合同条款约定，违约金3879318元。康采恩公司认为违约金过高，请求减少违约金为1230000元。
开封市鼓楼区人民法院一审2070查明，2007年12月21日，开封县人民法院委托开封市公信拍卖公司，依法对位于开封市禹王台区学堂门街66号国有划拨土地使用权（用途：仓储用地）进行公开拍卖，康采恩公司以123.2万元人民币竞得该宗土地并付清价款。2009年10月，康采恩公司在未取得合法手续的情况下，改变土地用途。2010年9月6日，开封县人民法院向开封市人民政府作出《关于将开封县木材公司土地确认给康采恩房公司的请示》，申请将开封县木材公司国有划拨土地使用权确认给康采恩公司。开封市人民政府专题会议纪要（【2011】5号、24号）对涉案地块土地进行研究决定。2011年1月，开封市国土资源局按照开封市人民政府专题会议纪要（【2011】5号）精神下达《行政处罚决定书》（汴国土罚字【2011】1号），决定处以57527元的罚款。2011年2月24日，康采恩公司缴清罚款。2011年8月8日，开封市土地整理储备中心与康采恩公司协商签订储备协议书，以2127900元的价格对涉案土地进行收购储备。开封市国土资源局按新的规划用途（商住用地）对涉案地块进行了公开出让，出让宗地编号为2011-W-17，康采恩公司报名参加竞买，并缴纳1200000元的竞买保证金。康采恩公司最终以5302440元竞得该宗地使用权，并签订国有建设用地使用权出让合同。因康采恩公司违反合同约定，迟迟未缴纳剩余的4102440元土地出让金，经多次催促，康采恩公司至2014年7月4日才将剩余的土地出让金缴清，违约金3879318元至今未缴。康采恩公司认为违约金过高，请求法院减少为1230000元。
开封市鼓楼区人民法院一审认为，双方就本案所涉地块签订国有建设用地使用权出让合同后，由于康采恩公司未按合同约定时间缴清土地出让金，已构成违约。本案行政协议既要符合行政法律规范也要符合民事法律规范。对康采恩公司要求对违约金予以减少的请求，结合涉案地块牵涉拆迁安置用房，康采恩公司现已将所欠土地出让金缴清的实际情况，符合《中华人民共和国合同法》关于违约金的相关法律规定，对康采恩公司的诉讼请求，予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款、最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第二十九条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十四条之规定，作出（2016）豫0204行初39号行政判决：康采恩公司于判决生效之日起十日内支付开封市国土资源局违约金1230000元。
开封市国土资源局不服一审判决，提起上诉。
开封市中级人民法院二审查明的事实与一审一致。
开封市中级人民法院二审认为，人民法院审理行政协议案件，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款规定：约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第二十九条规定：当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况，当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的“过分高于造成的损失”。据上述规定，结合涉案地块建设拆迁安置用房的事实及康采恩公司已将所欠土地出让金缴清的实际情况，康采恩公司要求对违约金予以减少的请求符合相关法律关于违约金的规定。一审判决结果正确，但案件受理费收取标准不当，应予纠正。开封市国土资源局的上诉理由不能成立，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，作出开封市中级人民法院（2017）豫02行终28号行政判决：驳回上诉，维持原判。
开封市国土资源局向本院申请再审称：（一）原审判决对法律适用如何处理存在错误，本案作为行政案件，在行政法律法规有明确规定时，不应当参照合同法，更不应适用合同法。（二）原审判决中有金钱给付内容，一审法院判决未规定“被执行人未按判决书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息”的强制内容。请求撤销原判，支持开封市国土资源局的请求。
康采恩公司答辩称，原审法院判决认定事实清楚，适用合同法处理本案争议正确，开封市国土资源局答辩时未提出反请求，一、二审法院判决没有载明未履行判决时如何处理的强制性内容并无不当，请求驳回再审请求。
本院再审查明的事实与原审一致。
本院再审认为，土地出让合同作为行政合同与普通的民事合同相比具有特殊性，其主体一方是负有行政管理职责的国土资源部门，签订土地出让合同即是在履行法律法规赋予的行政管理职能，必然要受土地行政管理方面的法律、法规和规范性文件的约束，人民法院在审理涉及土地出让合同纠纷案件时，应当优先适用土地行政管理方面的法律、法规和规范性文件的规定。国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发【2006】100号）第七条规定：“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。对违反本通知规定，擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入，不执行国家统一规定的会计、政府采购等制度的，要严格按照土地管理法、会计法、审计法、政府采购法、《财政违法行为处罚条例》和《金融违法行为处罚办法》等有关法律法规进行处理，并依法追究有关责任人的责任；触犯刑法的，依法追究有关人员的刑事责任。”此条关于土地出让合同违约金计算标准的规定，系针对国有土地使用权出让问题作出政策性的强制性规定，在土地出让合同中有具体体现，不属于国土资源部门与受让人能够任意协商约定的条款，并且该条款没有违反法律、行政法规的强制性效力性规定，人民法院不能按照《中华人民共和国合同法》的规定否定该条款的效力，对违约金的计算标准进行变更，而是应当根据出让合同约定的违约金计算标准确定违约金数额。本案中，康采恩公司与开封市国土资源局签订土地出让合同，约定违约金计算标准，康采恩公司应当明知，土地出让合同对康采恩公司与开封市国土资源局具有法律约束力，双方应当按照合同的约定履行义务，如果存在违约问题，应当根据约定承担违约责任。康采恩公司逾期支付土地出让金，应当根据合同的约定承担相应的违约责任，即按日加收违约金额1‰的违约金。康采恩公司以约定的违约金过高为由请求人民法院予以变更，原审法院判决根据合同法及司法解释的规定进行变更，适用法律错误，依法应予以纠正。综上，康采恩公司的诉讼请求法律依据不充分，应当予以驳回。开封市国土资源局的再审请求成立，予以支持。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销开封市中级人民法院（2017）豫02行终28号行政判决及开封市鼓楼区人民法院（2016）豫0204行初39号行政判决；
二、驳回河南康采恩房地产开发有限公司的诉讼请求。
本案一审、二审案件受理费各50元，均由河南康采恩房地产开发有限公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 秦德平
审判员 杨 巍
审判员 肖贺伟
二〇一八年九月十二日
书记员 张典军