广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）桂12行终10号
上诉人（一审第三人）环江毛南族自治县思恩镇文化村板用屯村民小组。
诉讼代表人覃启才，组长。
委托代理人覃健保，广西协约律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）覃佩勋，男，1939年11月21日出生，壮族，住广西环江毛南族自治县。
委托代理人覃东明，广西永泉律师事务所律师。
委托代理人覃志勇（系覃佩勋之子），男，1976年4月7日出生，壮族，住广西环江毛南族自治县。
一审被告环江毛南族自治县思恩镇人民政府，住所地：环江毛南族自治县思恩镇贵中路西一巷。
法定代表人覃海川，镇长。
委托代理人韦宝帅，环江毛南族自治县思恩镇人民政府综治办公室干部。
委托代理人韦善实，环江毛南族自治县思恩镇人民政府综治办公室干部。
一审被告环江毛南族自治县人民政府，住所地：环江毛南族自治县思恩镇江滨路189号。
法定代表人黄炳峰，县长。
委托代理人欧柏成，环江毛南族自治县人民政府法制办公室干部。
委托代理人玉晴雯，环江毛南族自治县法律事务中心法律工作者。
上诉人环江毛南族自治县思恩镇文化村板用屯村民小组（以下称板用屯）因土地行政裁决一案，不服环江毛南族自治县人民法院2017年12月18日作出的(2017)桂1226行初第8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2018年1月29日公开开庭审理了本案。上诉人板用屯的诉讼代表人覃启才及其委托代理人覃健保，被上诉人覃佩勋及其委托代理人覃东明、覃志勇，一审被告环江毛南族自治县思恩镇人民政府（以下称思恩镇政府）的委托代理人韦宝帅、韦善实，一审被告环江毛南族自治县人民政府（以下称环江县政府）的委托代理人欧柏成、玉晴雯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明，本案诉争地位于环江毛南族自治县思恩镇文化村的“猫鼻岭”（地名）处，其四至范围为东、南、北均至第三人的林地，西至环德公路的降温水槽，面积约5亩多。原告与第三人因该地使用权发生纠纷后双方不能自行协商解决，原告就向被告思恩镇政府申请调处。被告思恩镇政府调处未果的情况下，于2015年3月3日作出思政处［2015］1号《关于文化村板用村民小组覃佩勋与板用村民集体土地使用权属纠纷处理决定》。原告不服向被告环江县政府申请复议，2015年8月4日，被告环江县政府作出环政复决字［2015］17号行政复议决定书，维持被告思恩镇政府作出的思政处［2015］1号处理决定。原告不服于2015年9月23日向环江县法院提起行政诉讼，同年11月12日，被告思恩镇政府以“经人民法院审查发现本案纠纷属于承包地，不属于政府调处范畴，人民法院建议镇政府自行撤销该文”为由作出《关于撤销思政处［2015］1号处理决定书的决定》，同年12月17日，被告环江县政府亦作出环政复撤字［2015］3号《撤销行政复议决定书》，为此，原告撤回起诉。2016年1月27日，第三人为了解决此纠纷提起物权保护的民事案件，案件审理后，环江县法院认为此纠纷不属于民事案件受理范围，于2016年7月15日裁定驳回了第三人的起诉。2016年8月15日，第三人向环江县法院提起行政诉讼，请求撤销两被告以上的撤销行政行为。经环江县法院审理，判决撤销了两被告的撤销行为。2017年6月22日，原告向环江县法院提起行政诉讼，请求撤销被告思恩镇政府于2015年3月3日作出思政处[2015]l号《关于文化村板用屯覃佩勋与板用屯集体土地使用权纠纷的处理决定》及被告环江县政府于2015年8月4日作出环政复决字[2015]17号《行政复议决定书》，由被告思恩镇政府重新作出处理决定。另查明，原告在纠纷地有种养事实，但却没有承包经营权。
一审判决认为，行政机关作出行政行为时应当认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、行政程序合法。本案中，被告思恩镇政府在处理过程中，进行了询问调查，作出了行政行为，在程序上遵守了法律的规定，并没有违法。被告依据调查的“2010年3月20日板用村民小组经过集体开会讨论决定把'猫鼻岭'林地划分到组到户管护，争议地是在第一小组和第四小组所分得的林地范围内”事实作出处理决定，然而这事实被告并没有提供村民小组开会讨论签字认可分配方案的会议记录作为证据予以证明，针对这一重要事实只是简单询问了第三人板用村民小组的覃佩瞧和覃启才（本案诉讼代表人），再也没有任何证据予以证实村民小组通过开会讨论确定分配方案，况且在对覃启才调查时，覃启才提到开会时有原告女婿代表原告抽签，被告也没有进一步对原告女婿进行问话核实这一情况。结合原告的诉称、被告的辩称、第三人的陈述、庭上的举证、质证、认证和辩论，被告思恩镇政府作出的行政行为主要证据不足，依法应予撤销。被告环江县政府所作的复议决定，维持了被告思恩镇政府的处理决定，作出的行政行为亦缺乏事实依据，证据不足，依法应予撤销。关于第三人提出回避和原告起诉超过起诉期限的问题，因开庭之前已经征询第三人是否申请回避，第三人已明确表示不申请回避；根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十三条的规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内……”，结合本案情况，原告起诉并没有超过起诉期限。
一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项的规定，判决：一、撤销被告环江毛南族自治县思恩镇人民政府于2015年3月3日作出思政处[2015]l号《关于文化村板用屯覃佩勋与板用屯集体土地使用权纠纷的处理决定》及被告环江毛南族自治县人民政府于2015年8月4日作出环政复决字[2015]17号《行政复议决定书》；二、责令被告环江毛南族自治县思恩镇人民政府重新作出行政行为。
上诉人板用屯上诉称，一、一审判决混淆了本案应当解决的问题，认为一审被告（原行政机关）的处理决定认定事实不清是错误的。本案争议的焦点就是被上诉人是否对“猫鼻岭”（地名）一带土地拥有使用权问题。然而，一审判决认为“一审被告（原行政机关）依据调查2010年3月20日上诉人经过集体开会讨论决定把猫鼻岭土地划分到组到户管理，并没有提供村民小组开会讨论记录作为证据予以证明。只是简单的问了覃佩瞧和覃启才”（具体见一审判决P18第一段内容），从而认定一审被告（原行政机关）处理认定事实不清，显然是错误的。本案焦点是被上诉人是否取得“猫鼻岭”（地名）一带土地使用权问题，与上诉人对猫鼻岭土地划分到组到户管理，是两个不同的概念，岂能混为一谈。一审被告（原行政机关）用大量的证据证实了“猫鼻岭”（地名）一带土地是上诉人集体林地，1993年冬第三人集体开荒造林，1994年种植马尾松，造成后的林地归上诉人群众集体统一管护。2007年被上诉人覃佩勋到该林地内的林木下发展种养，该屯群众发现后向村委、镇政府反映，村委、镇政府都已派员前往处理，但覃佩勋不理会，逐年扩大经营面积，被上诉人到争议地开荒使用土地就多次受到上诉人群众集体的反对并现场制止。争议地上的集体种植的林木属集体所有，也被上诉人砍伐，被上诉人逐年扩大开荒也受到群众集体反对，上诉人多次请求村委、政府解决。上诉人提供的环江县法院(2016)桂1226民初176号民事裁定书，以及有关部门的相关证据，完全证实了一审被告（原行政机关）处理决定认定事实的客观性、正确性，一审判决也采信了上诉人的全部证据（见一审判决P16倒数第5行内容）。这已经完全充分证实了被上诉人对争议土地没有使用权，那么上诉人就有权对争议地进行分配使用，落实到组、户管理。可见，一审判决认为一审被告（复议机关）处理决定事实不清毫无依据，完全是错误的。二、被上诉人的起诉已经超过时限，一审被告（原行政机关）处理决定和一审被告（复议机关）的复议决定已经发生法律效力，一审法院受理被上诉人的起诉无事实和法律依据，二审法院应当裁定驳回被上诉人的起诉。本案是土地权属纠纷，具有复议前置的法律规定。一审法院主审法官对被上诉人只能释明在15日内可以对被告行政行为提起诉讼，释明可以在六个月内有对被告行政行为提起诉讼的权利明显错误。被上诉人直到2017年6月22日，才向一审法院提起行政诉讼（见一审判决P17倒数第10行内容），已经完全超过行政复议法规定的15日的起诉期限，一审被告（原行政机关）处理决定和一审被告（复议机关）的复议决定已经发生法律效力。综述，被上诉人起诉无事实依据、无法律依据。为维护上诉人的合法权益，根据《行政诉讼法》的相关规定，特提出上诉，恳请依法撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人覃佩勋辩称，一、法律宗旨是维护公平正义。二、被上诉人覃佩勋践行法律规定，无违法违纪行为，无违背民意行为。三、上诉人的掠夺行为违反法律和政策规定。思恩镇政府作出的思政处[2015]l号《关于文化村板用屯覃佩勋与板用屯集体土地使用权纠纷的处理决定》以及环江县政府作出的环政复决字[2015]17号《行政复议决定》没有事实依据，程序错误，调查过程以偏概全，适用法律错误，应当予以撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审被告思恩镇政府述称，一、一审被告作出的处理决定认定事实清楚，证据充分；二、作出的（2015）1号处理决定适用法律正确，程序合法；三、答辩人作出的处理决定并未超越权限，不存在适用法律错误的行为；四、上诉人提出的主张没有事实和法律依据；五、覃佩勋主张争议地原是开荒地不真实。综上所述，答辩人作出的处理决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人覃佩勋的诉讼请求。
一审被告环江县政府述称，一、环政复决字[2015]17号行政复议决定书程序合法。环江县政府2015年5月15日收到覃佩勋复议申请后，即日予以受理，作出环政复受[2015]10号受理通知送达其本人，并作出环政复通(2015)10号行政复议答复通知书于2015年5月18日送达镇人民政府，要求镇政府和第三人依法作出答辩，同时作出环政复告(2015)10号行政复议告知书于2015年5月21日送达第三人。镇人民政府作出答复后，环江县政府采取书面审查方式，对案件事实和适用法律进行全面审查，经评议后依法于2015年8月4日作出环政复决字[2015]17号行政复议决定并送达相关当事人。环江县政府严格依照法律法规规定的程序和期限对本案进行审查，程序上完全合法。二、环政复决字[2015]17号行政复议决定认定事实清楚，适用法律准确。县政府在审理本案时，严格审查了镇人民政府作出的思政处[2015]1号处理决定所根据的事实和证据材料。认为1993年板用村民小组全体群众响应上级号召在争议地造林，使用权应当属村民小组集体所有。2010年3月20日板用村民小组集体群众为方便经营管理，开会讨论决定把该争议林地使用权划分到户经营，覃佩勋未征得村民小组集体同意，擅自在第一和第四小组所分得的林地范围内经营，镇人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第十六条和《中华人民共和国森林法》第二十三条、第二十七条第二项之规定，作出思政处[2015]1号处理决定，程序合法，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持镇人民政府作出的思政处[2015]1号处理决定。三、覃佩勋2015年诉请撤销[(2015)环行初字第20号]过程中，辩称申请政府确权是基于不服集体调配林地经营权而提出的，经法院释明仍坚持该申请事由，故法院建议镇政府自行撤销思政处[2015]1号处理决定。本府复核后认为，覃佩勋不服集体调配林地经营权而提出申请确权，依法则不属政府调处土地、林地纠纷范畴，本着有错必纠原则，作出环复撤字[2015]3号《撤销行政复议决定书》。现覃佩勋另以思政处[2015]1号处理决定“没有事实依据”和“适用法律错误”为由诉请撤销，依法则不应当予支持。四、土地承包法出台后，农用地使用权的合法取得主要有家庭承包和合同承包两种方式，综合本案证据，集体所有的争议地从未发包给覃佩勋一家，镇人民政府的思政处[2015]1号处理决定认定“双方所争议的土地经营使用权属归板用村民小组”并无不当，依法应当予支持。综上所述，环江县政府作出的环政复决字[2015]17号行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿充分，运用法律法规准确，程序合法，恳请中级人民法院依法维持思恩镇人民政府作出的思政处[2015]1号处理决定和环江毛南族自治县人民政府环政复决字[2015]17号行政复议决定。
在一审中，上诉人板用屯提供的证据有：1.环江县林政办证明，证明2016年1月11日，“2009年纠纷地范围种有马尾松，是板用屯集体所有”，土地所有权、使用权属于板用屯；2.文化村委证明，证明2014年12月30日，文化村委证明争议地于2009年3月覃佩勋去开荒，受到村民的阻拦，村委现场制止过，争议地刚受到侵害板用屯就制止，板用屯没有放弃不管；3.思恩镇林业站2006年退耕还林验收表，证明2006年林业站验收板用屯村民退耕还林为数，土地所有权、使用权属于板用屯；4.征地协议书，证明板用屯经思恩镇政府同意环江交警大队征地争议地周边范围土地，土地所有权、使用权属于板用屯；5.环江县法院民事裁定书，证明查明争议地内林木由板用屯造林而成，由集体统一管护，2007年覃佩勋到争议地内种养，受到板用屯的反对，思恩镇政府、文化村委曾经去处理过，争议地所有权、使用权属于板用屯，板用屯一直对争议地的使用权进行保护。
被上诉人覃佩勋提供的证据有：1、身份证复印件，证明被上诉人的身份适格；2、思政处[2015]1号，证明被告思恩镇政府处理的结果；3、环政复决字[2015]17号，证明被告环江县政府复议维持思恩镇人民政府的处理结果；4、关于撤销思政处[2015]1号处理决定的决定，证明思恩镇政府主动撤销思政处[2015]1号；5、环政复撤字[2015]3号，证明被告环江县政府撤销环政复决字[2015]17号；6、（2015）环行初字第20号行政裁定书，证明因思恩镇政府、环江县政府主动撤销思政处[2015]1号、环政复决字[2015]17号，被上诉人撤回起诉；7、（2016）桂1126行初16号行政判决书，证明思政处[2015]1号处不待定状态；8、问话笔录，证明环江毛南族自治县人民法院告知被上诉人起诉期限；9、庭上补充7份证据，证明被上诉人在2007年开始在争议地经营，被上诉人的主张合法有据。
一审被告思恩镇政府提供的证据有：（一）程序类：1、申请书，证明覃佩勋的申请；2、答辩状，证明板用屯的答辩；3、土地纠纷争议的红线范围图，证明政府组织双方实施确认争议范围；4.调解笔录，证明政府组织双方调解；5、调解笔录，证明政府组织双方调解。（二）实体类：1、现场勘查笔录，证明双方争议地名范围及地上所经营情况；2、调解笔录，证明组织双方进行举证质证；3、覃佩禄、覃佩瞧、覃启才等群众的调查笔录，证明覃佩勋毁林开荒时受到群众的制止；4、覃佩富、覃日笑等群众提供的证明，证明覃佩勋毁林开荒时受到群众的制止；5、覃启才、覃佩勉提供的调查笔录，证明屯内群众的开荒时在无林荒山坡上开荒的，而覃佩勋是在有林的集体林地里开荒的；6、覃宝堂提供的证据，证明争议地是屯内群众灭荒造林的林区；7、林业局提供2009年森林资源调查图，证明2009年争议地是生长马尾松的林区；8、文化村委提供的证明，证明覃佩勋毁林开荒时受到村委到场制止；9、板用屯的报告，证明文化村委证实报告属实，覃佩勋存在毁林开荒的事实；10、思恩镇政府提供的证明，证明思恩镇政府回复网友，覃佩勋存在毁林开荒的事实；11、征地协议书，证明环江县交警大队征用该争议地的下方时征地补偿费归板用屯所有，说明该争议地属于板用屯集体所有；12、思恩镇林业站提供争议地森林资源调查图，证明争议地是生长马尾松的林区。
一审被告环江县政府提供的证据有：1、思政处[2015]1号处理决定书，证明是申请调处争议地名称、四至范围及面积；2、行政复议申请书，证明覃佩勋向本机关提出复议申请；3、行政复议答复书，证明思恩镇政府作出处理决定的事实和理由；4、行政复议决定书，证明本机关作出复议决定的依据事实和理由；5、送达回证，证明本机关已依法向当事人送达相关法律文书；6、复议法22条，证明复议机关采取书面审查方式合法；7、复议法实施条例32条，证明复议机关办理复议案件由2人办理合法。
经审查，本院对上述证据认证如下：上诉人板用屯提供的证据、被上诉人覃佩勋提供的证据1-8、环江县政府提供的证据客观真实且与本案有关联，可以作为认定本案有关事实的证据，对被上诉人覃佩勋提交的其他证据，因超过举证时间，本院不予采信。思恩镇政府提供证据中除了实体类证据10与案件无关联不采信以外，其余证据都可以作为认定案件事实的证据。
本院查明：争议地位于思恩镇文化村板用“猫鼻岭”（地名）公路上方，四至范围为：东至板用屯集体的林地，西至环德公路，北至板用屯集体的林地，南至板用屯集体的林地，面积约5亩（详见双方争议红线范围图）。1993年，板用屯村民小组全体群众响应上级号召在队长覃宝堂的带领下到该坡地炼坡灭荒造林，1994年春开始造林种植马尾松。此后，该林地、林木都是由板用屯村民小组群众集体统一管护。2009年覃佩勋到该林地内的林木下发展养殖并搭建简易鸡舍，该屯群众发现后曾向村委、镇政府反映，村委、镇政府都已派员前往处理，但覃佩勋不予理会，逐年扩大经营面积。思恩镇政府在调处未果的情况下，于2015年3月3日作出思政处［2015］1号《关于文化村板用村民小组覃佩勋与板用村民集体土地使用权属纠纷处理决定》：一、争议地所有权属归板用村民小组集体所有；二、争议地经营使用权属归板用村民小组。自决定生效后由覃佩勋在一个月内自行把争议地内的农作物、经济作物、家禽、建筑物等拆迁出。覃佩勋不服该处理，向环江县政府申请复议，环江县政府于2015年8月4日作出环政复决字[2015]17号行政复议决定，维持思恩镇政府作出的思政处[2015]1号处理决定。
本院查明的其他事实与一审判决认定的案件事实一致。
本院认为，本案各方当事人对于争议地属于板用屯集体所有的事实无异议，案件争议焦点是：一、被上诉人覃佩勋向一审法院提起本案诉讼是否超过起诉期限？二、争议地的管理使用情况。
关于争议焦点一。覃佩勋不服思恩镇政府作出的思政处［2015］1号处理决定以及环江县政府作出的环政复决字[2015]17号行政复议决定，已于2015年9月23日按照《中华人民共和国行政复议法》规定的起诉期限向一审法院提起行政诉讼，在诉讼期间，因行政机关自行撤销上述处理决定和行政复议决定，覃佩勋据此撤回起诉。此后，由于行政机关自行撤销处理决定和行政复议决定的行为被一审法院撤销，思政处［2015］1号处理决定以及环政复决字[2015]17号行政复议决定的效力仍处于不确定状态，一审法院就此向覃佩勋释明诉权和起诉期限并无不当。覃佩勋按照一审法院释明的起诉期限于2017年6月22日再次对上述处理决定和行政复议决定提起行政诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条的规定，其起诉没有超过起诉期限。
关于争议焦点二。本案争议地的东、南、北界址均与板用屯集体林地相邻，属于1993年板用屯全体群众灭荒造林的“猫鼻岭”林地范围。造林后的林地、林木长期以来由该屯群众集体统一管护，属于集体所有。覃佩勋虽然从2009年开始在争议地内经营种养，但未能提供其已合法取得该土地使用权的充分证据，在其经营期间，板用屯集体曾与其发生争议并向村委、镇政府反映，村委、镇政府都已派员前往处理。覃佩勋在争议地内经营种养的事实不能作为确定本案争议地使用权的依据。
综上所述，思恩镇政府根据争议地长期以来的管理使用情况将争议地经营使用权确定归板用屯集体所有并无不当，所作出的处理决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，应当予以支持。环江县政府作出的行政复议决定维持该处理决定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法，亦应当予以支持。一审法院未查明争议地的管护事实，所作判决确有错误，依法应予纠正。上诉人板用屯的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销环江毛南族自治县人民法院(2017)桂1226行初8号行政判决；
二、驳回被上诉人覃佩勋的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，合计100元由被上诉人覃佩勋负担。
本判决为终审判决。
审判长 申国毅
审判员 梁海亮
审判员 韦荷嫩
二〇一八年二月二十二日
书记员 吴菊婵
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。