江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏01行终370号
上诉人（原审原告）刘永保，男，1946年2月23日出生，汉族，住南京市秦淮区。
委托代理人张琨，北京在明律师事务所律师，执业证号11101201010406102。
被上诉人（原审被告）南京市国土资源局，住所地在南京市鼓�区中山路171号。
法定代表人许明，南京市国土资源局局长。
委托代理人马蓉，南京市国土资源局工作人员。
委托代理人倪杰，江苏三法律师事务所律师，执业证号13201201610971778。
第三人南京市秦淮区建设房产和交通局，住所地在南京市秦淮区中华路465号。
法定代表人顾安国，南京市秦淮区建设房产和交通局局长。
委托代理人周忠贵，北京大成（南京）律师事务所律师，执业证号13201201010518579。
上诉人刘永保诉被上诉人南京市国土资源局（以下简称市国土局）、第三人南京市秦淮区建设房产和交通局（以下简称秦淮房产局）土地行政管理纠纷一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初1859号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年7月25日公开开庭审理了本案。上诉人刘永保及其委托代理人张琨，被上诉人市国土局的委托代理人马蓉、倪杰，第三人秦淮房产局的委托代理人周忠贵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，刘永保持有雨红七字第6-004号《土地使用证》，土地座落原登记为雨花台区红花乡（镇）七桥村，用途为宅基地用地，面积为72.1平方米。刘永保在该地块上建有涉案房屋，现地址为南京市秦淮区红花街道中和桥路155号。市国土局编制（宁）地呈字〔2003〕第201号《建设用地项目呈报材料》，项目名称为“南京市2003年度第五批次城市建设用地项目”，涉案房屋位于该项目范围内。嗣后，上述集体土地被有权机关批准征收。2016年6月12日，市国土局核发宁征房补字〔2016〕006号《南京市征收集体土地涉及房屋补偿方案实施通知书》（以下简称006号方案实施通知书），项目名称为红花机场片区整体征收项目，实施单位为秦淮房产局，征（用）地单位为南京市土地储备中心、南京市秦淮区土地储备中心、南京市南部新城开发建设（集团）有限公司、南京市城市建设投资控股（集团）有限责任公司，执行政策及标准为《市政府关于印发南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法的通知》（宁政规字〔2015〕15号）、《市政府关于印发南京市危旧房改造产权调换、城中村拆迁安置暂行办法的通知》（宁政规字〔2013〕4号）。江苏苏信房地产评估咨询有限公司对涉案房屋进行测绘并制作了《南京市房屋征收调查测绘统计表》、《南京市房屋征收调查测绘成果图》，上有刘永保签名。江苏德道天诚土地房地产评估造价咨询有限公司对涉案房屋作出《南京市征收集体土地房屋补偿评估结果分户表》和《装饰装修及附属物补偿表》。相关工作人员与刘永保多次协商，无法就涉案房屋征收补偿安置达成一致。2017年2月13日，因涉案房屋征收补偿安置事宜协商未果，秦淮房产局向刘永保作出《具体补偿（安置）方案》，载明涉案房屋货币补偿款总额、明细、可申购安置房地点、基准价格、计划交付日期等，要求刘永保户于收到该方案15日内签订《征收集体土地涉及房屋补偿安置协议》。2017年5月22日，秦淮区政府作出《关于责令刘永保限期交出土地的函》（秦政函〔2017〕42号），提请市国土局责令刘永保限期交出土地。2017年5月25日，市国土局向刘永保户作出并送达了宁国土告字〔2017〕008号《催告书》，要求刘�保户自收到该《催告书》之日起10日内接受补偿安置，依法履行交出土地的义务，同时告知享有陈述、申辩的权利。同日，市国土局向刘永保、秦淮房产局作出宁国土协通字〔2017〕008号《协调会召开通知书》并送达，通知各方：定于2017年5月31日下午14时30分，在秦淮区中和桥路151号（原七桥小学）二楼会议室组织刘永保户与秦淮房产局就房屋补偿安置事宜进行协调。2017年5月31日，市国土局如期召开协调会，刘永保和秦淮房产局到场，但刘永保与秦淮房产局仍然无法就补偿安置事宜达成一致。当日协调会笔录记载刘永保提出的补偿要求为：“我带一个小孩封顶，另外两个女儿并一户封顶，就是220+220平方”。2017年6月12日，市国土局作出宁国土责令〔2017〕008号《责令交出土地决定书》（以下简称008号决定书），刘永保于2017年6月15日收到。2017年11月20日，刘永保向法院提起本案行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第四十五条之规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”市国土局作为南京市土地行政主管部门，具有责令交出土地的法定职权。《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》第三十条第一款规定：“被征收人无正当理由拒绝接受补偿，不能达成补偿安置协议的，由区政府提请国土资源管理部门责令被征收人限期交出土地。”本案中，首先，涉案房屋所在集体土地已被有权机关依法征收，征收土地方案已被批准，�民政府和土地管理部门已经依照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为，刘永保属于被征收人。其次，征收实施单位秦淮房产局与刘永保多次就房屋补偿安置事宜进行协商，但始终未能达成一致。刘永保拒绝接受补偿，其所提出的补偿要求没有依据，不属于正当理由。其拒不交出土地的行为，已经明显影响和阻扰了征收工作的正常进行。再次，市国土局收到申请后，历经催告、组织协调等程序，依然未能促使刘永保接受补偿并与秦淮房产局达成补偿安置协议，已经充分保障了刘永保的权益。
综上，市国土局作出的008号决定书认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法，并无不当。原审法院遂依法判决驳回原告刘永保的全部诉讼请求。
上诉人刘永保上诉称，原审判决认定事实错误，适用法律错误，证据不足。1.上诉人的房屋所在地块已被征收为国有土地，但并不是依法征收。对征地公告等文件，并没有依法进行张贴公告。2.上诉人的房屋坐落在七桥村××组，并不在一组，因此上诉人的房屋是在2004年底第五批次征地范围内，不在2003年底第五批次征地范围内，上诉人的房屋不在涉案征收范围内。3.上诉人房屋地块的征地补偿安置根本没有到位，从在案证据看，从征地至今，根本没有对上诉人的宅基地进行补偿，本案所诉的008号决定书也没有对原告的宅基地进行补偿，被上诉人认定的补偿安置面积错误，在案证据并没有说明对房屋面积认定的依据是什么，如何进行认定。补偿评估认定的面积错误，评估方法错误。4.依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条的规定，对国有土地上房屋进行�收，必须依据该条例依法进行。5.依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，只有市县级人民政府才可以对国有土地上的房屋依法进行征收。6.依据《立法法》的相关规定，对非国有财产的征收属于法律保留事项，只能由法律和行政法规进行调整。而《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》（宁政规字〔2015〕15号）属于地方规范性文件，不能调整对非国有财产征收的事项。同时根据该补偿安置办法所依据的三部法律法规，土地管理法、土地管理法实施条例、《江苏省土地管理条例》只规定了对征收土地时需要拆除原集体土地上建筑物、构筑物的征收与补偿，上述法律法规并没有授予国土资源行政主管部门在不改变集体土地性质的前提下，对集体土地上房屋进行征收的权利。被上诉人所依据的该补偿安置办法无权在不改变集体土地性质的情况下，对集体土地上房屋进行征收。其与立法法的相关规定冲突，且超越了国土行政主管机关进行土地管理和监督的法定职能。无论涉案地块是集体土地还是国有土地，被上诉人均无权对上诉人房屋进行征收。被上诉人作出的被诉008号决定书程序和实体上均严重违反法律规定。综上，请求撤销原审行政判决，发回重审，诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人市国土局辩称：1.被上诉人具有责令交出土地的法定职权。根据土地管理法实施条例第四十五条之规定，违反土地管理法律、法规规定，阻扰国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强行执行。本案中被上诉人作为南京市土地行政主管部门，具有作出责令交出土地行为的法定职权。2.被上诉人作出的被诉责令交出土地决定书，事实认定清楚、法律适用正确、程序合法，并无不当。第一、案涉土地经国务院批准后，由国土资源部以国土资函〔2005〕125号批复通知被依法征收。江苏省国土资源厅于2005年4月21日作出《关于南京市城市建设农用地转用和土地征收的通知》（苏国土资函〔2005〕216号），要求南京市按照国土资源部的要求，做好落实工作。通知下达后，南京市人民政府依法对该项目征收土地方案进行了公告，同时相关土地的征收补偿安置方案亦已依法公告并组织实施。第二、房屋征收工作开始后，征收实施单位就案涉房屋征收补偿事宜多次与上诉人进行协商，但始终未能达成一致。同时上诉人提出的补偿要求并无相关依据，不属于拒绝接受补偿的正当事由，其拒不接受补偿的行为已经明显影响和阻扰了征收工作的正常进行。第三、被上诉人作出被诉责令交出土地决定前已通过催�的形式告知上诉人享有陈述、申辩的权利，并主动组织召开协调会，依法充分保障了上诉人的权益。第四、上诉人的房屋经现场勘测核实，确系在案涉征地范围内，且案涉房屋在先予执行过程中，南京市秦淮区人民法院也已经过现场核实，确实在案涉征地批文范围内。3.《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》（宁政规字〔2015〕15号）合法有效。该补偿安置办法是依据土地管理法、土地管理法实施条例、《江苏省土地管理条例》等有关法律法规的规定，结合本市征收集体土地涉及房屋补偿安置的实际情况制定的规范性文件，并不与上位法相抵触，合法有效。该办法主要规定的是集体土地被征收后涉及地上房屋的补偿安置事项，而非依据该办法对地上房屋进行征收，上诉人对该办法的理解与使用明显有误。综上，被上诉人作出的被诉008号决定书事实认定清楚、程序合法、适用法规政策正确，并无不当。原审法院认定清楚、程序合法、适用法律正确，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审法院判决。
第三人秦淮房产局辩称：1.原审法院认定事实清楚，适用法律正确。2.上诉人刘永保房屋位于征收项目范围内，且未能与被上诉人就房屋征收达成一致协议。3.被上诉人市国土局作出的008号决定书事实认定清楚，适用法律法规正确，程序合法。请求法院驳回上诉人的上诉请求。
上诉人刘永保向本院提起上诉后，原审法院将双方当事人提交的证据材料均随案移送本院。本院经审查认为，原审法院认证正确、程序合法。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，土地管理法实施条例第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案被诉的行政行为系市国土局作出的008号决定书。根据土地管理法实施条例的相关规定，被上诉人市国土局依法作出008号决定书，符合法定职权。本案在卷证据显示，涉案房屋秦淮区中和桥路155号占用的集体土地在征地范围内，在该房屋所在集体土地被依法征收，征收土地方案被批准公告，人民政府和土地行政管理部门依照土地管理法、土地管理法实施条例规定的程序实施征收土地的情况下，上诉人刘永保系被征收人，且被上诉人作出被诉行政行为前，征收实施单位第三人秦淮房产局制定了具体的补偿安置方案并多次与上诉人�商，未能达成一致意见。上诉人提出的补偿请求并无依据，不属于拒绝接受补偿的正当理由。被上诉人在收到申请后履行了催告、组织协调等程序，但上诉人仍未能就补偿安置事宜与第三人秦淮房产局达成一致，未能在规定的期限内履行交出土地的义务，被上诉人遂作出被诉008号决定书。原审法院经审理认为市国土局作出的008号决定书认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法，并判决驳回原告刘永保的全部诉讼请求正确。
上诉人认为其房屋所在地块并不是依法征收、对征地公告等文件未依法张贴公告、其房屋不在涉案征收范围内、征收补偿安置未到位、涉案房屋应依据《国土土地上房屋征收与补偿条例》进行征收等上诉理由，无事实和法律依据，本院不予采信。上诉人认为原审判决认定事实、适用法律错误，证据不足，请�撤销原审判决，发回重审的上诉请求，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘永保负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 兵
审判员 赖传成
审判员 汤 权
二〇一八年七月三十日
书记员 陈晓君