河北省永年县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）永行初字第00008号
原告：郝建国，农民。
原告：郝双印，农民。
委托代理人康晓兵，河北久恒律师事务所律师。
被告：永年县西苏乡人民政府。住所地：西苏乡西苏村。
法定代表人刘志栋，男，该政府乡长。
委托代理人刘科，男。
委托代理人邢兴发，河北众意律师事务所律师。
第三人永年县西苏乡三塔村村民委员会。住所地：西苏乡三塔村。
法定代表人赵广周，男，该村村委会主任。
第三人河北省永年县安仁寺。住所地：西苏乡三塔村。
法定代表人释通圣（俗名关革），男，该寺主持。
委托代理人释熙愿（俗名孙震），男，该寺长住。
原告郝建国、郝双印不服被告永年县西苏乡人民政府2013年11月21日作出的（2013）永西处字02号行政处理决定书，于2014年3月5日向本院提起行政诉讼。本院于2014年3月5日受理后，于2014年3月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年4月10日公开开庭审理了本案。因永年县西苏乡三塔村村民委员会、河北省永年县安仁寺与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。原告郝建国、郝双印及其委托代理人康晓兵，被告永年县西苏乡人民政府委托代理人刘科、邢兴发，第三人永年县西苏乡三塔村村民委员会法定代表人赵广周，第三人河北省永年县安仁寺委托代理人释熙愿均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告郝双印、郝建国诉称，一、被告作出的（2013）永西处字02号行政处理决定书认定事实的主要证据不足。1、该处理决定书查明安仁寺财产应归还寺庙，而安仁寺被永年县六中占用，安仁寺所要回的只能是永年县六中的财产，而不是三塔小学的财产。2、该处理决定书查明2005年8月份永年县宗教局、西苏乡人民政府、三塔村村委会、永年县佛教协会同意永年县六中和三塔小学兑换的书面意见，实际上永年县六中占用安仁寺长达50年，并且永年县六中也办理了土地使用证，作为永年县六中的上级主管单位永年县教委也没有同意上述兑换行为，所以从事实上讲，永年六中根本无法和三塔小学兑换，从法律上因永年六中办理了土地使用证，所以该书面意见是无效的。3、该书面意见上的村委会盖章不是事实，当时的村支书杜天才证明根本没有在该书面意见上盖章，书面意见上的盖章行为是通过不合法的途径加盖的，对处分三塔村集体财产的重大事项，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定，应当经村民代表会议讨论通过，事实上当时的村委会根本没有开会讨论三塔小学和永年六中兑换的情况，所以该处理决定书认定第三人三塔村委会同意将永年县六中和三塔小学兑换的证据不足。二、处理决定书违反法定程序。被告的送达回证不符合法定的送达程序要求，调查报告也不符合证据的基本要求，在作出行政处理决定前，没有依法经过法定民主议定程序就做出行政处理决定书，整个行政处理程序不符合法定的程序要求。三、被告滥用职权，以行政权侵犯原告的合法物权。2010年11月2日，为了响应支持国家开办联合小学的政策，第三人永年县西苏乡三塔村村民委员会将原三塔小学的房屋及其附属财产以70万元的价格卖给原告，所得款项用于被告建设辖区村联办小学，在原告和第三人三塔村委会签订的买卖协议上被告作为见证单位盖章，而时隔3年后被告又将三塔小学确权给第三人河北省永年县安仁寺，被告作为国家行政单位，无视行政机关行政行为的严肃性和连续性，滥用行政职权，侵犯原告依法取得的财产所有权。综上所述，请求永年县人民法院依法撤销被告作出的（2013）永西处字02号行政处理决定书。
被告永年县西苏乡人民政府辩称，被告作出的（2013）永西处字02号行政处理决定书，认定事实清楚，证据确实充分，不违反程序，依法确权，合法有据。被告受理第三人河北省永年县安仁寺的确权申请后，即指派专人专办，对安仁寺申请的情况进行了调查，并且做到调查事实清楚。该案的主要争议系土地使用权争议，即原告和安仁寺之间谁对原三塔小学占地享有土地使用权。经初查，原三塔小学房屋无房屋产权证书，所占土地无使用权证书，该土地使用权争议属于人民政府依法确权的范畴。故被告依法立案受理。立案受理后，通知原告郝双印、郝建国和第三人西苏乡三塔村委会，听取了他们的答辩，审查了相关证据。根据永年县委文教组的“契约”可证实永年县第六中学占用了原安仁寺财产（包括寺舍和土地），而根据有关宗教法律法规的规定，寺庙财产应归还寺庙，但鉴于永年县六中的实际情况，安仁寺提出了将六中（原安仁寺）与三塔小学兑换的申请报告，并加盖公章予以确认，虽无永年县教育局的印章，但该申请报告意见及均对申请报告意见的同意意见符合国发（188）号文、省政府（83）号文、县政府（41）号文，根据上述文件，无论永年六中是否办有房屋产权证书和土地使用权证书，六中财产（包括所占地）均应归还安仁寺，而安仁寺又愿意并同意将应归还的财产（永年县六中）与三塔小学兑换，该意见既尊重现实情况，又不违反法律的强制性规定，又解决了问题，该兑换意见也不损害三塔村集体利益。原告也不否认申请报告上各单位印章的真实性，且也提交不出该申请报告及同意该申请报告违法及不应被采纳的相反证据和依据，故被告对该申请报告及各单位同意申请报告的内容予以确认，对该份证据予以采纳。2010年11月份三塔村委会将安仁寺西侧的小学约13亩，房屋54间，树66棵，机井1眼以70万元的价格卖给二原告，虽然被告作为见证单位盖章，但只是起到一个证明人的作用，不具备任何审批和行政职能意义。该三塔小学买卖行为系在安仁寺申请报告批准之后，相比较而言，各单位审批同意安仁寺的申请报告具有证据优势。综合全案证据，经乡长办公会研究，根据优势证据原则，本着尊重历史，面对现实，解决问题的原则，决定涉案土地由安仁寺使用。总之，被告作出的（2013）永西处字02号行政处理决定书，系被告依法作出的处理结果，符合法律法规和客观公平原则，请永年县人民法院予以维持。
第三人河北省永年县安仁寺述称：被告作出的（2013）永西处字02号行政处理决定是正确的。本寺原址位于永年县六中，根据国发（188）、省政府83号、县政府（41）号文件，为落实宗教政策，永年六中应将占用的本寺寺舍及土地归还于本寺，但本寺考虑到永年六中学生的就读教育情况，未予强求归还，而是根据本寺的现址与三塔小学相邻的现实情况，于2005年8月12日向县政府统战部等部门提交了将永年六中（原安仁寺）与三塔小学兑换的可行性申请报告，该申请报告得到了宗教局、西苏乡人民政府、西苏乡三塔村委会等部门的支持和同意，并加盖公章予以确认。然而未等三塔小学交接给本寺，三塔村委会又于2010年11月份将三塔小学卖给二原告，致使本寺庙权益不能实现，故本寺依据《中华人民共和国土地管理法》第16条之规定，向被告提出确权申请。被告在受理本寺申请后，指派专人办理，调查走访，根据证据，依法作出行政处理决定，由原告使用三塔小学用地，即符合宗教政策的落实，又尊重教育现状客观现实，于法有据，于理也通，应予维持。
第三人永年县西苏乡三塔村村民委员会述称：被告作出（2013）永西处字02号行政处理决定书认定主要事实错误，且违反法定程序，具体行政行为明显不当，请求人民法院依法撤销。一、被告超越职权作出行政行为。本案中，第三人河北省永年县安仁寺属于单位，虽然答辩人将三塔小学的房屋卖给了二原告，但是三塔小学房屋附属土地仍然属于永年县西苏乡三塔村村民委员会所有，双方属于单位之间的土地权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，应当由永年县人民政府确权处理。二、该具体行政行为认定事实错误，违反法定程序。1、二原告和第三人河北省永年县安仁寺不存在土地使用权纠纷，本案不适用确权程序。原三塔小学一直由原三塔小学占用，而安仁寺原址位于永年六中，两者之间根本不存在历史上的土地使用权争议。2、为了及时开办联合小学，经三塔村两委会和村民代表会议讨论通过，由原告郝建国、郝双印二人出资70万元购买三塔村原村办小学的房屋及其附属财产，并签订了房屋买卖协议书，被告作为见证单位在该房屋买卖协议上盖章。被告作出该处理决定书违背历史，掩盖事实真相，侵犯二原告的合法取得的财产权利。3、2012年10月11日县政协作出的处理建议，仅仅是建议西苏乡政府给原告做工作，归还原告70万元，让原告让出所使用的原小学占地给安仁寺使用，但仅仅是建议而已，建议并未落实。首先原告和被告、第三人三塔村委会并没有就退出小学占地一事达成协议；其次相关部门也没有就原小学占地规划给安仁寺使用。原告和第三人河北省永年县安仁寺至今不存在任何土地使用权争议，被告不应按照行政确权程序处理并下达处理决定书。4、该处理决定书查明2005年8月份永年县宗教局、西苏乡人民政府、三塔村村委会、永年县佛教协会同意永年县六中和三塔小学兑换的书面意见，实际上永年县六中占用安仁寺长达50年，且永年县六中也办理了土地使用权证，作为永年县六中的上级主管单位永年县教委也没有同意上述兑换行为，所以从事实上来讲，永年六中根本无法和三塔小学兑换，从法律上因永年六中办理了土地使用证，所以该书面意见是无效的。5、2012年12月12日政协永年县委员会、永年县委统战部、永年县宗教局关于安仁寺教产问题的处理建议记载的安仁寺原址占地28亩不是事实，没有任何依据。永年县委政治部广教组的契约（立契约主三塔大队、三塔中学）--记载的学校占用第三人河北省永年县安仁寺4至5亩，又购第三人三塔村委会部分地基共计21.29亩，根本不是第三人河北省永年县安仁寺所说的三塔中学占用安仁寺土地28亩。三、被告滥用职权，以行政侵犯原告的合法物权。2010年11月2日，为了响应、支持国家开办联合小学的政策，第三人永年县西苏乡三塔村委会将原三塔小学的房屋及其附属财产以70万元的价格卖给原告，所得款项用于被告建设辖区村联办小学，在原告和第三人三塔村委会签订的买卖协议上被告作为见证单位盖章，而时隔3年被告又将三塔小学确权给第三人河北省永年县安仁寺，被告作为国家行政单位，无视行政机关行政行为的严肃性和连续性，滥用行政职权，侵犯原告依法取得的财产所有权。综上所述，请求永年县人民法院依法撤销被告作出的（2013）永西处字02号行政处理决定书。
被告为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：1、永年县教育局2012年4月13日关于原六中占地的情况说明复印件、政协永年县委员会永年县委统战部永年宗教局关于安仁寺教产问题的处理建议复印件、中央河北省有关宗教团体房产政策文件摘录复印件、永年县文教组契约复印件；2、确权申请书、乡（镇）人民政府土地权属争议立案呈批表、乡（镇）人民政府法律文书送达回证、郝双印、郝建国答辩状、郝双印、郝建国询问笔录、听证笔录、关于对三塔村安仁寺西侧小学土地权属争议的调查报告、2013年11月20日会议记录复印件、永年县西苏乡人民政府（2013）永西处字02号行政处理决定书；3、2005年8月12日河北省永年县安仁寺申请报告复印件、杜喜的证明复印件、杜天才情况说明复印件、杜春祥等人联名证明复印件、杜春生等人联名证明复印件、赵彬全证明复印件、杜占朝证明复印件、赵廷昭证明复印件、永年县地名志复印件、广平府志复印件；4、杜天才证明复印件、房屋买卖协议复印件。
原告为支持其诉讼主张，向本院提交了房屋买卖协议一份。
第三人永年县西苏乡三塔村村民委员会、河北省永年县安仁寺均未向本院提交相关证据。
本院依据原告的申请，调取了（2013）永政复决字第30号行政复议卷宗一册。经审查该卷宗证据内容与被告向本院提交的证据一致。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提交的证据1均系复印件，未注明证据来源和出处，本院不予采信；被告提交的证据2证明作出土地使用权处理决定的程序，会议记录系复印件，且无参加人签名，本院不予采信；其他证据符合证据要求，本院予以采信；被告提交证据3中的杜喜的、赵彬全、杜占朝证明、赵廷昭证明、杜春祥、杜春生等人联名证明，均证明安仁寺原址系永年县第六中学，该证据虽均系复印件，原告在庭审中对该事实予以认可，本院对该事实予以确认；杜天才情况说明系复印件，本院不予采信；申请报告系复印件，无其他证据可以印证，本院不予采信；永年县地名志、广平府志均系复印件，且与本案无关，本院不予采信；被告提交的证据4中杜天才证明系复印件，本院不予采信；被告提交的证据4中房屋买卖协议复印件与原告提交的房屋买卖协议原件一致，本院对该证据予以采信。
经审理查明：本案争议土地位于永年县西苏乡三塔村西洺李路北侧，北至三塔小学，东至安仁寺，西至地，南至洺李路，东西62.5米，南北125米，共7812.5平方米，为原三塔小学占地。第三人河北省永年县安仁寺旧址位于永年县第六中学。2010年11月2日，第三人永年县西苏乡三塔村村民委员会与原告郝双印签订《房屋买卖协议》，将三塔小学出售给原告郝双印、郝建国。协议主要内容为：“一、甲方：永年县西苏乡三塔村委会；乙方：郝双印；协议主要内容为：一、甲方将现村办小学房屋共54间，树木66棵，机井配套齐全，予售给乙方，村办小学校占地使用范围内的土地随房屋一并转让给乙方使用，具体房屋向数位置及土地四至面积详见附图。二、房屋总价为70万元，乙方在签定本协议后本日内将购房款一次性付给甲方。三、房屋交付时间为2011年10月30日，如联合小学实际开学早以此时间，则甲方应在村小学学生转到联合小学上学后本日内将协议房屋交付给乙方，如联合小学实际开学晚以此时间，则甲方在村小学实际转到联合小学上学后本日内将协议房屋交付给乙方，同时甲方按逾期交房天数每天给付乙方迟延交房违约金100元。四、在乙方实际取得房屋后，该房屋的所有权即属于乙方所有，今后如需办理土地房子证件甲方协助乙方办理，有关费用乙方自行承担。五、本协议具有同等法律效益。六、本协议一式三份，双方各执一份，见证机关备案一份”。2013年8月12日第三人河北省永年县安仁寺以已于2015年8月12日申请县委、县政府、统战部，将永年县第六中学与三塔小学兑换，被告永年县西苏乡人民政府、第三人永年县西苏乡三塔村村民委员会同意为由，申请被告永年县西苏乡人民政府对土地使用权进行确权。被告永年县西苏乡人民政府调解未果后，于2013年11月21日作出（2013）永西处字02号行政处理决定书，认为“申请人提供的2005年8月份永年县西苏乡三塔村以及永年县西苏乡人民政府、永年县佛教协会、永年县宗教局均对申请人关于将六中小学兑换的申请报告予以确认同意，且各部门的意见符合落实宗教政策的相关规定，视为相关部门同意将小学用地规划给申请人使用，而三塔村委会在已同意三塔小学搬迁后土地由申请人使用的情况下，又于2010年11月2日将该小学卖给被申请人的行为与2005年8月份的申请报告相背，损害了申请人利益，本着以事实为依据，尊重历史，面对现实的原则，涉案土地应归申请人使用。第三人应将收取的被申请人的70万元款退给被申请人。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，经乡长办公会研究做出如下决定：位于三塔村西洺李路北侧，原三塔小学，北至三塔小学，东至安仁寺，西至地，南至洺李路，东西62.5米，南北125米，共7812.5平方米，归安仁寺使用”。原告郝双印、郝建国不服，于2013年12月19日向永年县人民政府申请行政复议，2014年1月27日永年县人民政府作出永政复决字（2013）第30号行政复议决定书，“维持被申请人作出的（2013）永西处字02号行政处理决定书”。原告郝双印、郝建国仍不服，于2014年3月5日向本院提起行政诉讼。
另查明，被告永年县西苏乡人民政府向本院提交的作出具体行政行为卷宗中将争议土地确权给第三人河北省永年县安仁寺使用的申请报告系复印件，被告永年县西苏乡人民政府在庭审中辩称该复印件系第三人河北省永年县安仁寺在土地确权程序中提交，核对无误后将原件退还第三人河北省永年县安仁寺，在本院指定的期限内，被告永年县西苏乡人民政府、第三人河北省永年县安仁寺均未向本院提交该证据原件。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”由此，被告具有处理原告郝双印、郝建国与第三人河北省永年县安仁寺之间土地使用权纠纷的法定职权；原告郝建国、郝双印与第三人永年县西苏乡三塔村村民委员会签订的房屋买卖协议中约定房屋占地范围内的土地随房屋一并转让给原告郝建国、郝双印使用，原告郝建国、郝双印与第三人河北省永年县安仁寺因土地使用权发生争议，本案适用确权程序。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条规定：下列证据不能单独作为定案依据：……（五）无法与原件、原物核对的复制件或者复制品；……，被告向本院提交的作出（2013）永西处字002号行政处理决定书将争议土地确权给第三人河北省永年县安仁寺的申请报告系复印件，无法与原件核对，且无其他有效证据相互印证，原告对此证据不予认可，故被告据此作出（2013）永西处字02号行政处理决定书将争议土地确权给第三人河北省永年县安仁寺使用显系证据不足。被告作出（2013）永西处字002号行政处理决定书时决定“第三人应将收取的被申请人的70万元款退给被申请人”的内容，系超越职权。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第4目的规定，判决如下：
撤销被告永年县西苏乡人民政府于2013年11月21日作出的（2013）永西处字02号行政处理决定书。
案件受理费50元，由被告永年县西苏乡人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河北省邯郸市中级人民法院。
审 判 长 孟广印
代理审判员 武伟燕
代理审判员 韩 岚
二〇一四年四月二十八日
书 记 员 刘树娟
附相关法律文书
《中华人民共和国土地管理法》
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
⒊违反法定程序的；
⒋超越职权的；
⒌滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第七十一条下列证据不能单独作为定案依据
（一）未成年人所某某的与其年龄和智力状况不相适应的证言；
（二）与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所某某的对该当事人有利的证言，或者与一方当事人有不利关系的证人所某某的对该当事人不利的证言；
（三）应当出庭作证而无正当理由不出庭作证的证人证言；
（四）难以识别是否经过修改的视听资料；
（五）无法与原件、原物核对的复制件或者复制品；
（六）经一方当事人或者他人改动，对方当事人不予认可的证据材料；
（七）其他不能单独作为定案依据的证据材料。