福建省泉州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽05行终70号
上诉人（原审原告）蔡美妹，女，1954年10月20日出生，汉族，农民，住泉州市泉港区。
委托代理人张秋玉（系上诉人的丈夫），男，1956年6月25日出生，汉族，农民，住泉州市泉港区。
被上诉人（原审被告）泉州市公安局泉港分局，住所地泉州市泉港区南山中路535号。
法定代表人陈山东，局长。
委托代理人庄友林、郑建辉，泉州市公安局泉港分局民警。
上诉人蔡美妹因治安管理行政处罚一案，不服泉州市丰泽区人民法院（2015）丰行初字第113号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明，原告蔡美妹及其丈夫张秋玉因对征地拆迁等问题处理不满，于2015年6月9日上午，到北京市天安门地区进行非正常上访时，被北京市公安局天安门地区分局训诫。另查明，原告蔡美妹先后于2014年10月13日、2014年11月18日、2014年11月21日、2015年4月26日、2015年5月31日共五次到北京天安门地区非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫。2015年4月28日原告蔡美妹因非正常上访扰乱公共场所秩序被被告处以行政拘留十日。被告根据泉港区信访局的移交，于2015年6月11日对原告扰乱公共场所秩序立案并进行调查，认定原告非正常上访的行为，已构成了扰乱公共场所秩序，且因其六个月内曾受过治安管理处罚，予以从重处罚。同日，被告向原告告知了拟作出的处罚所依据的事实、理由和依据及其可提出陈述和申辩，原告回答不提出。同日，被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项及第二十条第（四）项之规定，作出泉公港（治安）行罚决字（2015）00130号《行政处罚决定书》，决定对原告蔡美妹处以行政拘留十日，于同日向原告送达该处罚决定书并予以执行。2015年6月11日至2015年6月21日，原告被拘留于泉港区拘留所。原告不服该处罚决定，提起行政诉讼。
原审法院认为，被告泉州市公安局泉港分局系泉港区治安管理工作行政主管部门，负有对本行政区域内治安管理工作的职责。其依据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条即“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外”之规定，被告作为原告蔡美妹居住地的公安机关，具有对本案进行立案、调查，并根据调查情况作出行政处罚的法定职权，原告关于被告超越法定职权的主张，不能成立。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口。码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”，第二十条规定“违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：……（四）六个月内曾受过治安管理处罚的；……”。被告提供的张秋玉、蔡美妹的询问笔录，泉港区信访局泉港信（2015）函7号《关于移交张秋玉等2人到京非正常上访案件的函》，涂岭镇人民政府接访工作说明及其工作人员自述材料、北京市公安局天安门地区分局治安大队出具的训诫书、泉公港（治安）行罚决字（2015）00070号行政处罚决定书等证据，可以互相印证原告蔡美妹于2015年6月9日在北京市天安门地区进行非正常上访时，被北京市公安局天安门地区分局训诫，此前原告还曾多次在北京天安门地区非正常上访被训诫，2015年4月28日原告因非正常上访扰乱公共场所秩序被被告处予以行政拘留十日的行政处罚的事实。因此，被告认定原告在六个月内曾受过治安管理处罚，2015年6月9日又非正常上访扰乱公共场所秩序，应从重处罚并无不当。本案被告提供的受案、传唤、告知、审批、送达、通知家属等行政程序材料的内容、签名等情况，符合《公安机关办理行政案件程序规定》第四十三条第一款第（五）项等相关规定以及《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条的规定，程序合法。原告关于被告程序违法的主张，与事实和法律不符，不予采纳。被告依据《》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项的规定，作出的泉公港（治安）行罚决字（2015）00130号《行政处罚决定书》，证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。原告要求撤销泉公港（治安）行罚决字（2015）00130号《行政处罚决定书》并确认该行政行为违法且予以国家赔偿的诉讼请求，没有事实和法律根据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告蔡美妹的诉讼请求。
蔡美妹不服，向本院提起上诉。请求：一、撤销泉州市丰泽区人民法院（2015）丰行初字第113号行政判决书，并改判；二、依法撤销被上诉人作出的泉公港（治安）行罚决字（2015）00130号行政处罚决定书；三、依法判令被上诉人依法登报向上诉人道歉、恢复上诉人的名誉、消除对上诉人的影响。理由：一、一审法院在采信证据过程中违反相关规定，采用双重标准，枉法袒护被上诉人，显失中立、公平、公正原则，对没有调查职能的上诉人提供的证据，苛求应提供原件，否则不予采信，对被上诉人提供的违法证据却一律予以采信；二、被上诉人作出的泉公港（治安）行罚决字（2015）00130号行政处罚决定书认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。一审判决认定上诉人到北京天安门广场非正常上诉的事实不存在，本案没有证据证明上诉人到北京天安门地区非正常上访，更不能证明上诉人扰乱北京天安门地区公共场所秩序，被上诉人提供的北京市公安机关的训诫书只是告知上诉人游行和上访时应注意的事项，其内容和照片亦不能证明上诉人如何游行、上访的具体情节，被上诉人提供的证据不是有效证据，不能证明上诉人存在非正常上访的事实，被上诉人多次拘留上诉人没有事实依据，其行为违法。在执法程序上，被上诉人未依法传唤上诉人，在作出处罚决定前未履行处罚前告知，也未告知上诉人依法享有的权利，被上诉人的处罚程序违法；三、被上诉人无权对其编造认定的“上诉人发生在北京的上访”行为进行治安处罚，被上诉人的处罚行为超越职权管辖范围，是违法行政。北京公安局负责北京市的治安管理工作，对北京市内的违法行为行使管辖权，泉州市公安局泉港区分局对泉港区的违法行为行使管辖权，其不能对发生在北京市内的违法行为行使管辖权，否则就构成超越职权，也是无效的行政行为，因此对“上诉人赴京上访的行为”有管辖权的是北京公安机关，而不是被上诉人，被上诉人只有在北京公安机关移送管辖时，才能行使管辖权，但被上诉人却未能出示北京公安机关的移送案件通知书及相关证据；四、根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百一十七条“公安机关及其人民警察违法行使职权，侵犯公民合法权益的，应当赔礼道歉；造成损害的，应当依法承担赔偿责任”的规定，被上诉人违法拘留上诉人，侵犯了公民的人身权，应当赔礼道歉并赔偿损失。综上，一审法院认定的违法事实不存在，证明违法事实的证据违法，判决所适用的法律错误，请求支持上诉人的上诉请求。
被上诉人泉州市公安局泉港分局辩称，一、一审法院维持答辩人作出的行政行为是合法、有效的。上诉人因对高铁征地拆迁赔偿等问题处理不满，先后于2014年10月13日、2014年11月18日、2014年11月21日、2015年4月26日、2015年5月31日多次进京到北京天安门周边地区非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队依法训诫，2015年4月28日因非正常上访扰乱公共场所秩序被答辩人处以行政拘留十日。2015年6月9日上诉人再次到北京天安门地区非正常上访被北京公安机关训诫，并出具《训诫书》。答辩人根据泉港区委、区政府信访局泉港信（2015）函7号《关于移交张秋玉等2人到京非正常上访案件的函》，对上诉人的上诉行为依法受案调查，认定上诉人于2015年6月9日的上访行为为非正常上访，其行为已构成扰乱公共场所秩序，因其在六个月内曾受过治安管理处罚，依法应从重处罚。据此，答辩人根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项及第二十条第（四）项之规定，于2015年6月11日作出泉公港（治安）行罚决字（2015）00130号行政处罚决定书，对上诉人的违法行为处以拘留十日的行政处罚，于同日向上诉人送达该决定书并执行拘留。故一审法院的判决及答辩人作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，应当予以维持；二、上诉人的诉讼请求缺乏事实、法律依据，应予驳回：1.答辩人提供的证据均符合证据要求，客观真实、合法、有效且与本案具有关联性，不存在上诉人所称的非法证据问题，应当予以采信。2.答辩人认定上诉人到北京天安门地区非正常上访扰乱公共场所秩序的违法行为事实清楚、证据确实充分，答辩人对上诉人的传唤是经依法审批，并在传唤证上告知其被传唤的原因和依据，且由上诉人签名捺指印确认，《行政处罚告知笔录》证明答辩人在处罚决定前依法履行告知拟作出处罚的事实、理由和依据，并告知上诉人依法享有陈述和申辩的权利，且上诉人也在笔录上签名捺印，故答辩人在办案过程中依法履行了法定程序，不存在程序违法的问题。3.被上诉人系泉港区治安管理工作行政主管部门，负有对本行政区域治安管理工作的职责，对居住地为泉港区的上诉人在北京的治安违法行为具有管辖权，根据泉港区委、区政府信访局的请求，答辩人依法对上诉人到北京非正常上访的违法行为受案调查处理，符合管辖规定，无需北京公安机关的移送。4.被上诉人对上诉人的违法行为处以拘留十日的行政处罚，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，且处罚适当，不存在违法拘留的问题。综上，答辩人认为本案事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律依据正确，且处罚适当，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，特恳请二审法院在查明事实的基础上，驳回上诉人的上诉请求，维持原判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本案争议的焦点：
1.被上诉人对本案是否具有管辖权？
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条的规定，被上诉人泉州市公安局泉港分局作为履行治安管理职责的县级行政职能部门，具有依法对本行政区域内违反治安管理行为人作出治安行政处罚的职权。本案上诉人的违法行为虽发生在北京市，但依据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外。”的规定，被上诉人作为上诉人居住地的公安机关，有权对本案进行立案、调查，并根据调查情况作出处罚决定。上诉人关于被上诉人没有违法行为地公安机关移送材料，不得对上诉人进行处罚的主张，于法无据，不能成立。
2.上诉人是否实施了扰乱公共场所秩序的违法行为？
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的……；”。本案中，被上诉人提供的北京市公安局天安门地区分局治安大队《训诫书》六份及泉公港（治安）行罚决字（2015）00130号处罚决定书一份，上诉人质证真实性无异议，本院予以确认；被上诉人提供的泉州市泉港区委、区政府信访局《关于移交张秋玉等2人到京非正常上访案件的函》（泉港信（2015）函7号）、泉港区涂岭镇人民政府接访《工作说明》及证人陈志华、朱志强、吴俊清、吴添珍分别出具的《自述材料》等证据，上诉人虽质证对上述证据的真实性有异议，但未能提供相关证据加以佐证，依法应承担举证不能的法律后果，本院经审查，上述证据来源合法，具备真实性、合法性和关联性，本院予以确认；被上诉人提供的对上诉人及证人张秋玉所做的询问笔录，有上诉人及张秋玉的签名、捺指印，符合证据要求，本院予以确认。上述证据可互相印证，形成证据链，共同证实上诉人曾分别于2014年10月13日、11月18日、11月21日、2015年4月26日、5月31日共五次到北京天安门地区非正常上访，被北京市公安机关训诫后被接回，2015年4月28日上诉人因非正常上访扰乱公共场所秩序被被上诉人处以行政拘留十日，2015年6月9日上诉人再次到北京天安门地区进行非正常上访时，被北京市公安机关训诫的事实。而北京天安门地区并不是信访接待场所，故被上诉人认定上诉人的非正常上访行为已构成扰乱公共场所秩序并无不当。因上诉人曾多次实施非正常上访扰乱公共场所秩序的行为，且在六个月内曾受过治安管理处罚，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条：“违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：……（四）六个月内曾受过治安管理处罚的。”的规定，被上诉人按情节较重的情形，对上诉人从重处以行政拘留十日，量罚适当。上诉人虽否认实施了扰乱公共场所秩序的违法行为，但根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十三条：“公安机关查处治安案件，对没有本人陈述，但其他证据能够证明案件事实的，可以作出治安管理处罚决定……”的规定，被上诉人根据本案的相关证据对上诉人实施了扰乱公共场所秩序的事实作出认定并作出行政处罚决定，于法有据，应予以支持。
3.被上诉人作出行政处罚决定的程序是否合法？
被上诉人提供的受案登记表、受案回执、呈请公安行政处罚审批报告、行政处罚告知笔录、行政拘留执行回执、行政拘留家属通知书、送达回执、传唤证、被传唤人家属通知、呈请传唤审批报告及呈请延长询问时限审批报告等证据，可证实被上诉人对本案依法进行了立案，并履行了传唤、告知、调查、通知、审批、决定及送达的法定程序，执法程序合法。被上诉人提供的传唤证上载明了上诉人所涉嫌的违法行为及被上诉人所适用的法律依据，且上诉人也在传唤证上签名确认，故上诉人关于被上诉人未向其告知传唤事由及依据的主张，与查明的事实不符，本院不予采信。被上诉人提供的行政处罚告知笔录，有上诉人的签名捺指印，应认定被上诉人已向上诉人履行了处罚前告知拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及上诉人依法享有陈述、申辩权利的法定义务。上诉人关于被上诉人未履行处罚前的告知义务，缺乏事实依据，本院不予采信。被上诉人提供的行政拘留家属通知书，有上诉人的签名确认，可证实被上诉人通过电话方式将对上诉人执行行政拘留的行政强制措施通知上诉人家属的事实，根据公安部《公安机关办理行政案件程序》第四十三条第一款第（五）项“实施限制公民人身自由的行政强制措施的，应当当场告知当事人家属实施强制措施的公安机关、理由、地点和期限；无法当场告知的，应当在实施强制措施后立即通过电话、短信、传真等方式通知；身份不明、拒不提供家属联系方式或者因自然灾害等不可抗力导致无法通知的，可以不予通知。告知、通知家属情况或者无法通知家属的原因应当在询问笔录中注明。”的规定，可认定被上诉人已履行了通知上诉人家属的义务。上诉人关于被上诉人对其执行行政拘留未书面通知家属的主张，于法无据，本院不予采纳。
综上，本院认为，被上诉人泉州市公安局泉港分局认定上诉人蔡美妹于2015年6月9日的非正常上访行为构成扰乱公共场所秩序并无不当。因上诉人曾多次实施非正常上访扰乱公共场所秩序的行为，且在六个月内曾受过治安管理处罚，被上诉人依法按情节较重的情形给予从重处罚量罚得当，其依法作出泉公港（治安）行罚决字（2015）00130号行政处罚决定书并无不妥。一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，判决驳回上诉人的诉讼请求正确，应予支持。上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人蔡美妹负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 夏惠英
审 判 员 杨钊胜
代理审判员 王秀忍
二〇一六年七月八日
书 记 员 李婉芬
附：本案适用的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。