广州铁路运输第一法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤7101行初942号之一
原告：谢庆新，男，1973年2月17日出生，汉族，住广州市番禺区。
原告：解通勇，男，1956年7月24日出生，汉族，住广州市番禺区。
原告：林里忠，男，1968年12月24日出生，汉族，住广州市番禺区。
被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号。
法定代表人：彭高峰，职务：主任。
委托代理人：李国驹，该委员会工作人员。
委托代理人：胡帅，广东广信君达律师事务所律师。
第三人：广州市番禺区基本建设投资管理办公室，住所地广州市番禺区清河东路***号西副楼*楼。
法定代表人：张业华，职务：主任。
委托代理人：梁敏凌、何庭楷，广东仲衡律师事务所律师。
原告谢庆新、解通勇、林里忠诉被告广州市国土资源和规划委员会（下称市国规委）、第三人广州市番禺区基本建设投资管理办公室（下称番禺基建办）土地行政许可纠纷一案，本院于2018年2月1日立案后，依法组成合议庭，于2018年4月11日公开开庭审理了本案。原告谢庆新、解通勇、林里忠、被告市国规委的委托代理人李国驹、胡帅、第三人番禺基建办的委托代理人何庭楷、梁敏凌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告谢庆新、解通勇、林里忠诉称：原告是番禺区大石镇洛溪村华荟明苑小区的业主。华荟明苑小区开发商为广州市番禺区华升房地产开发有限公司（下称华升公司），该小区于2000年便已建成销售，2001年开始业主进入居住。华荟明苑小区毗邻珠江，小区内靠近江边有一块区域，既是业主们茶余饭后休闲、娱乐之地，又是业主们重要的行车、停车场所。华荟明苑小区地块是华升公司通过合法方式取得，小区开发建设时，原广州市城市规划局番禺区分局曾向华升公司核发编号为番规地证字2000第00818号《建设用地规划许可证》，该《建设用地规划许可证》是华荟明苑小区的用地规划，用地项目名称为“商品住宅用地Rl（B）”，用地面积为79933.8平方米，江边区域在规划红线内。同时，原番禺区国土房管部门向业主核发的房地产分户图亦明确载明，华荟明苑小区江边土地的用地性质为“内部道路”、“内街”。根据《中华人民共和国物权法》的规定，建筑区划内的道路、绿地，属于业主共有。基于前述事实，自业主入住以来，小区内江边地块一直作为小区的一部分与外界隔离，小区业主们自行建立安全设施、绿化带、道路，进行封闭管理保护，并提供给广大业主做休闲娱乐之用。然而，自2018年1月开始，第三人番禺基建办打着“暖企行动”的名号，擅自对小区内江边区域进行了围蔽，阻止业主进入使用，并进行了非法的开工建设，企图将小区江边区域建设成对外通行的公共道路。经广大业主多次交涉、抗议，第三人才向原告出具了由被告核发的穗国土规划建用字〔2017〕146号《建设用地批准书》（下称被诉《建设用地批准书》），声称其施工行为得到了被告的许可。原告经核查发现，被诉《建设用地批准书》所涉的土地范围与华荟明苑小区江边土地存在重叠。被告核发的被诉《建设用地批准书》公然侵占华荟明苑小区的土地，对广大业主的合法权益造成了严重损害。同时，《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”原告作为华荟明苑小区的业主，却未曾收到过任何有权提出听证的通知，被告的行为在程序上亦存在重大违法。更有甚者，虽然广大业主强烈反对，但目前被告和第三人依然我行我素，强制拆除原设施设备，暴力施工，甚至非法抓捕维权业主。对于被告和第三人的违法行为，原告多处投诉无果，鉴于此，原告只能诉之法院。请求：1、撤销被告作出的穗国土规划建用字〔2017〕146号《建设用地批准书》；2、被告承担本案诉讼费用。
被告市国规委辩称，一、市国规委核发被诉《建设用地批准书》的具体行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，履行职权合法，程序正当。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条以及最新修正的《建设用地审查报批管理办法》第二十二条的规定，市国规委依法具有核发《建设用地批准书》的职权。涉案的“洛溪环岛北路（洛溪大桥底—中海蓝湾)”地块，原权属人为广东省土产进出口（集团）公司（下称土产公司），于1994年3月办理国有土地使用证（土地证号为04-××5、04-××2属面积为79934平方米，土地用途为工业厂房、仓库用地。2000年9月29日，原广州市番禺区国土局以《关于广东省土产进出口（集团）公司申请转让土地使用权给广州市番禺区华升房地产开发有限公司作商住用地的批复》（番国土地转字〔2000〕第267号），批准由土产公司将该地块转让给华升公司，并在批复中注明：“……划拨3875平方米公路预留地和14520平方米河堤预留地给受让方（公路及河堤预留地不能建设永久性建筑，在扩建公路或堤围时，受让方必须无偿提供该土地）。”，同时注销04-04-××5、04-××2国有土地使用证。当天，原广州市番禺区国土局与华升公司签订《国有土地使用权出让合同》，合同出让面积为61539平方米，土地出让金计价为每平方米10元人民币，出让金总和共计人民币615390元，并未计收划拨预留用地的出让金。该项出让金价款于2000年9月28日由土产公司缴纳完毕。签订合同当日，原广州市番禺区国土局核发该地块《建设用地批准书》（番国土建用字〔2000〕第0448号)，批准用地面积为79934平方米，备注“其中划拨堤围预留用地14520平方米，另划拨公路预留地3875平方米。”次日2000年9月30日核发了三个《国有土地使用证》（证号为：04-XXX8、04-XXX9、04-XXX0)，记载出让的净用地面积分别为：22976.4平方米、17876.5平方米、20685.7平方米，合计61538.6平方米，与合同出让面积相符，没有包括划拨预留用地。涉案的“洛溪环岛北路（洛溪大桥底—中海蓝湾)”地块，属于市政预留用地面积范围内，显然不在华升公司受让宗地面积范围内。2016年9月30日，番禺区发改局以《关于番禺区洛浦街环岛北路（洛溪大桥—中海蓝湾）改造工程项目立项的批复》（番发改函〔2016〕704号）同意该项目立项。2016年10月25日，第三人取得规划部门核发该地块的《建设用地规划许可证》（穗国土规划地证〔2016〕39号)，用地项目为番禺区洛浦街环岛北路（洛溪大桥底—中海蓝湾）改造工程，用地性质为城市道路用地，总用地面积及净用地面积为9758平方米。2017年2月22日，第三人以《关于洛溪环岛北路（洛溪大桥底至中海蓝湾）改造工程分期建设的申请函》（番基建办函〔2017〕95号）申请对该地块分期建设，其中6205平方米国有土地办理土地有偿（划拨）使用手续先行实施。广州市番禺区国土资源和规划局以《关于洛溪环岛北路（洛溪大桥底至中海蓝湾）改造工程分期建设意见的复函》（穗番国规函〔2017〕473号）对分期建设无意见。根据《土地勘测定界技术报告书》（案号：391601258），涉案项目第一期用地6205平方米属于已注销的国有土地使用证（04-××5、04-××2）范围内的国有土地。根据第三人提供的《关于洛溪环岛北路工程华荟名苑地段权属情况的说明》（番基建办函〔2017〕54号）及市国规委《关于番禺区洛浦街环岛北路地块权属情况说明的函》（穗国土规划函〔2017〕1093号），涉案项目地块位于番国土建用字〔2000〕第0448号《建设用地批准书》划拨堤围预留地和公路预留用地中，属市政设施预留用地。2016年12月29日，第三人向市国规委提交了《办理土地有偿（划拨）使用手续和<建设用地批准书>申请表》，申请办理案涉地块的土地有偿（划拨）使用手续和《建设用地批准书》业务，并按规定提交了相关材料。市国规委依法予以受理，依据《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）第三条以及该法规定义“国家机关用地和军事用地”第（三）条“城市基础设施用地”第6点“道路广场：包括市政道路、市政广场”的规定，该项目属于可以划拨方式提供土地使用权的建设用地项目。市国规委于2017年3月29日以穗国土规划报〔2017〕265号文将该地块供地方案报请广州市人民政府审批，广州市人民政府以城建〔2017〕341号文批复同意将案涉地块项目6205平方米净用地以划拨方式提供第三人。市国规委于2017年5月26日至6月4日在中国土地市场网上进行国有土地划拨用地批前公示公告。公示期满后，市国规委于2017年6月5日依法向第三人核发了案涉地块440100-2017-0047号《国有建设用地划拨决定书》（电子监管号：4401002017A01290）和被诉《建设用地批准书》，且已核发现场公示牌。被诉《建设用地批准书》注明了建设项目名称为番禺区洛浦街环岛北路（洛溪大桥底—中海蓝湾）改造工程（一期），总用地面积和净用地面积均为6205平方米，土地取得方式为划拨，土地用途为街巷用地。综上，市国规委向第三人核发被诉《建设用地批准书》的行政行为完全合法有据。二、原告所称涉案地块为华荟明苑小区内部道路，情况不属实。关于华荟明苑部分业主的分户图内标有的“内部道路”或“内街”字样，并不是传统意义上简单的理解为“小区内部的道路”或“小区内的街，其实是按照当时国务院《房产测量规范》（GB/T17986.1-2000）的要求，反映一种道路现状的专业名词[内部道路在《房产测量规范》第二单元（GB/T17986.2）的释义为“丘界内单位内部道路”（第10.3.2条），在《房产测量规范》第一单元“丘”的释义（第5.3.1条）为“地表上一块有界空间的地块”，并且“丘”的划分也很明确（第5.3.2条）：有固定界标的按固定界标划分，没有固定界标的按自然界线划分。对测量时江边道路现状的反映，仅为示意现状四至关系，并非权属依据。]，并不是说该道路为权属小区内部的道路。我国的权属依据只有登记方可生效，测量规范上的表述并不能左右权属关系。而且，在上述《国有土地使用权出让合同》以及《国有土地使用证》上明确可见，涉案土地的权属登记并非华荟明苑的小区用地，而是堤围道路预留用地。根据《中华人民共和国房地产管理法》第十五条、第十六条、第十七条以及《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，华升公司与原广州市番禺区国土局于2000年9月29日签订的《国有土地使用权出让合同》上约定的用地面积为61539平方米，且华升公司也仅缴纳了61539平方米土地的土地出让金，次日核发的三张《国有土地证》上记载的面积相加（22976.4平方米+17876.5平方米+20685.7平方米=61538.6平米）也与合同相符，不动产的权属以登记为准，可见以上《国有土地使用权出让合同》《国有土地使用证》确认的华升公司获得的国有土地使用权仅为华荟明苑小区面积的61539平方米，并不包括划拨的预留用地18395平方米。原告所称涉案地块为“小区内部道路”的说法，是因原告误解产生，情况不属实，应予驳回。三、原告不是本案的适格诉讼主体，无权提起诉讼。涉案土地此前为华荟明苑小区暂时封闭使用，原告认为涉案道路为权属于小区的“内部道路”，市国规委作出的被诉《建设用地批准书》涉及华荟明苑小区业主共有利益，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十八条的规定，应当以业主委员会的名义起诉或由专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主共同提起诉讼。原告提供的证据仅仅是说明“部分业主对此项目持反对态度”，并非对原告的授权，不能证明其对本案提起诉讼已经获得专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主授权。四、涉案项目为市政设施建设，是方便广大群众发展经济、生活的公益项目，符合公共利益需要。随着番禺区经济飞速发展，作为广州市最大的居住区，以往的市政道路设施渐渐满足不了番禺区居民的经济、生活需要，许多道路开始拥堵，开通新的道路、扩建道路等规划措施迫在眉睫，而涉案项目正是疏通堵塞的一条要道，原广州市番禺区国土局出具的《关于广东省土产进出口（集团）公司申请转让土地使用权给广州市番禺区华升房地产开发有限公司作商住用地的批复》（番国土地转字〔2000〕第267号）上明确记载“公路及河堤预留地不能建设永久性建筑，在扩建公路或堤围时，受让方必须无偿提供该土地”，现正是要扩建公路之时，华荟明苑小区必须无偿提供该土地。因此，市国规委核发被诉《建设用地批准书》，既是合法合理合规的具体行政行为，也是为了推进这一项使广大群众的经济、生活受益项目，于法于理，应予维持。
第三人番禺基建办述称，一、不同意原告的诉讼请求。二、第三人在涉案地块上施工，审批主体合法。为解决涉案地块所在相关区域的交通问题，第三人申请在涉案地块上兴建城市基础设施。第三人根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条的规定，向被告申请核发选址意见书，被告于2016年8月4日向第三人核发了《建设项目选址意见书》。第三人根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，向被告申请办理建设工程规划许可证，被告经审核于2017年6月13日向第三人颁发《建设工程规划许可证》（穗国土规划建证〔2017〕1719号）。第三人根据《中华人民共和国建筑法》第七条、第八条的规定，向广州市番禺区住房和建设局申请领取施工许可证，广州市番禺区住房和建设局于2017年6月19日向第三人颁发《建筑工程施工许可证》。根据被诉《建设用地批准书》的备注中显示“已核发现场公示牌”，第三人也已经在现场悬挂建设用地审批结果现场公示牌。综上，第三人在涉案地块上施工已根据相关规定办理审批手续并且办理审批手续的主体合法，并不存在原告所称的“非法的开工建设”。
经审理查明，原告谢庆新、解通勇、林里忠是广州市番禺区华荟明苑小区业主。华荟明苑小区所在土地原权属人为土产公司，土产公司在1994年取得《国有土地使用证》（番府国用字（1994）第04-××2号），土地使用权面积79934平方米，用途为工业厂房、仓库。2000年9月29日，原广州市番禺区国土局根据土产公司的申请，作出《关于广东省土产进出口（集团）公司申请转让土地使用权给广州市番禺区华升房地产开发有限公司作商住用地的批复》（番国土地转字[2000]第267号），批复内容为“同意转让方广东省土地进出口（集团）公司把位于大石镇洛溪村的79934平方米工业及仓储用地使用权，补办其中61539平方米土地出让手续后，转让给受让方广州市番禺区华升房地产开发有限公司并改变用途作商住用地，我局划拨3875平方米公路预留地和14520平方米河堤预留地给受让方，（公路及河堤预留地不能建设永久性建筑，在扩建公路或堤围时，受让方必须无偿提供该预留地）。”2000年9月28日，土产公司缴纳了61539平方米土地的出让金615390元。2000年9月29日，原广州市番禺区国土局与华升公司签订《国有土地使用权出让合同》，出让土地面积为61539平方米。同日，华升公司取得《建设用地批准书》（番国土建用字[2000]第0448号），批准用地面积79934平方米，备注“其中划拨堤围预留地14520平方米，另划拨公路预留用地3875平方米”。2000年9月30日，华升公司就上述出让土地取得三个土地使用证，土地证号分别为04-XXX8、04-XXX9、04-XX**，土地面积分别为22976.40平方米、17876.50平方米、20685.70平方米，总计61538.6平方米。华升公司在取得上述土地使用权后开发建设了华荟明苑小区。
2016年9月30日，广州市番禺区发展和改革局作出《番禺区发展和改革局关于番禺区洛浦街环岛北路（洛溪大桥底～中海蓝湾）改造工程项目立项的批复》，同意第三人番禺基建办申请该项目的立项。2016年10月25日，第三人取得《建设用地规划许可证》（穗国土规划地证〔2016〕39号），用地面积9758平方米。2017年2月22日，第三人向广州市番禺区国土资源和规划局递交《番禺区基建办关于洛溪环岛北路（洛溪大桥底至中海蓝湾）改造工程分期建设的申请函》，计划分期建设，其中6204.9平方米拟办理土地有偿（划拨）使用手续先行实施。2017年2月13日，广州市番禺区国土资源和规划局复函对分期建设无意见。2016年12月29日，第三人向被告申请办理土地有偿（划拨）使用手续和《建设用地批准书》，用地面积6204.9平方米。2017年5月26日，被告在中国土地市场网对该土地划拨用地进行批前公示，公示期为2017年5月26日至2017年6月4日。2017年6月5日，被告向第三人核发被诉《建设用地批准书》，建设项目名称为“番禺区洛浦街环岛北路（洛溪大桥底—中海蓝湾）改造工程（一期）”，总用地面积与净用地面积均为6205平方米，土地取得方式为划拨，土地用途为街巷用地。该土地范围在华荟明苑小区以北靠近江岸。
以上事实，有《国有土地使用证》（番府国用字（1994）第04-××2号）、《关于广东省土产进出口（集团）公司申请转让土地使用权给广州市番禺区华升房地产开发有限公司作商住用地的批复》（番国土地转字[2000]第267号）、《国有土地使用权出让合同》《建设用地批准书》（番国土建用字[2000]第0448号）、广州市不动产登记查册表、《番禺区发展和改革局关于番禺区洛浦街环岛北路（洛溪大桥底～中海蓝湾）改造工程项目立项的批复》《番禺区基建办关于洛溪环岛北路（洛溪大桥底至中海蓝湾）改造工程分期建设的申请函》《建设用地批准书》（穗国土规划建用字〔2017〕146号）、房地产权证以及当事人当庭陈述予以证明。
本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”原告认为被告向第三人核发被诉《建设用地批准书》损害了全体业主的共有权益，应当以业主委员会的名义起诉，业主委员会没有成立或不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。虽然原告的起诉在该司法解释实施之前，但对于受理条件的程序性规定，应适用新法的规定。因此，三名原告以个人名义起诉，不符合行政诉讼受理条件。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”不动产的权属以登记为准，根据不动产登记查册表，华升公司在建设华荟明苑小区时所取得的土地使用权面积为61538.6平方米，与其与原广州市番禺区国土局签订的《国有土地使用权出让合同》中约定的61539平方米面积一致。根据《关于广东省土产进出口（集团）公司申请转让土地使用权给广州市番禺区华升房地产开发有限公司作商住用地的批复》及华升公司取得的《建设用地批准书》，华升公司受让的土地面积只有61539平方米。转让方原土产公司享有的79934平方米土地使用权中其余的土地为3875平方米公路预留地和14520平方米河堤预留地，这两部分土地并未转让。根据红线图与界址点坐标可以反映，被诉《建设用地批准书》涉及的6205平方米土地范围位于14520平方米河堤预留地范围内，并不属于华升公司取得的土地使用权范围，不属于华荟明苑小区业主共有权益。因此，原告与被诉行政行为没有利害关系。
依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告谢庆新、解通勇、林里忠的起诉。
原告谢庆新、解通勇、林里忠预交的受理费50元，由本院予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 黄 胜
人民陪审员 刘雪容
人民陪审员 李群燕
二〇一八年六月二十五日
书 记 员 吴泳淇