湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）州行终字第8号
上诉人（原审原告）彭秀兰，女，1962年4月16日出生，土家族。
上诉人（原审原告）宋书娣，女，1946年7月7日出生，土家族。
二上诉人的共同委托代理人彭建飞（系彭秀兰之妹），女，1968年12月8日出生。
二上诉人的共同委托代理人郭明忠，男，1952年11月11日出生，汉族。
被上诉人（原审被告）古丈县人民政府，住所地古丈县古阳镇正街。
法定代表人邓晓东，该县县长。
委托代理人刘万志，男，1962年11月9日出生，苗族。
委托代理人梁世生，男，湖南新世纪律师事务所律师。
原审第三人陈宏生，男，1968年4月28日出生，苗族。
原审第三人ＸＸ松，男，1979年8月9日，苗族。
二原审第三人共同委托代理人向加清，湖南�盛律师事务所律师。
上诉人彭秀兰、宋书娣因与被上诉人古丈县人民政府及原审第三人陈宏生、ＸＸ松土地行政确认一案，不服花垣县人民法院（2014）花行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人彭秀兰、宋书娣及其共同委托代理人彭建飞、郭明忠，被上诉人古丈县人民政府的委托代理人梁世生，原审第三人陈宏生及其与原审第三人ＸＸ松的共同委托代理人向加清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，1981年12月，古丈县东方公社黑潭大队填写山林权证，其中黑潭大队第一生产队填写的山林树木登记表中，山林地点为：“大了坨”、“骑湾”、“竹子介”、“光阴嘴”。1984年6月，古丈县东方乡黑潭村第一生产队（现罗依溪镇黑潭村一组）村民与村大队签订《自留山原有林木承包合同书》。其中，彭如仁户（原告彭秀兰父亲）承包的自留山地名为“陆上了坨”和“马桥湾”，四至界限分别为：上“其新桥”，下“其田”，左“中空山”，右“铁革路”；上“其羊坪凹下”，下“其小沟”，左“其路”，右“其小沟”。张光卫户（原告宋书娣丈夫）承包的自留山地名为“竹子界”，四至界限为：上“其垄”，下“其小水漆”，左“其湾的中心为界”，右界线未填写。陈宏军户（第三人ＸＸ松父亲、第三人陈宏生之兄）承包的自留山地名为“观音嘴”，四至界限为：上“与舒高翠水井为界”，下“其公路”，左“与八队以路为界”，右“其水打鬼弯沟为界”。彭如仁户、张光卫户承包的自留山与陈宏军户承包的自留山不交界。80年代初，黑潭村第一组将组内所有板栗树平均分配到户。彭如仁户、张光卫户、陈宏军户的板栗树均在陈红军户承包的自留山四至�围内。陈宏军已故，其自留山承包经营权由其子ＸＸ松继续行使，2001年，ＸＸ松与陈宏生立据，将ＸＸ松自己承包经营的自留山与其叔交换，四至界限为：“上至茶山上面高坎为界”，“下至河为界”，“左从公路上光音嘴路为界”，“右齐水打鬼弯为界”。争议板栗林地在交换的自留山范围内。2013年，永吉高速公路施工建设，涉及本案争议林地征收，原告与第三人因征收补偿款分配发生争议。原告彭秀兰、宋书娣向被告古丈县人民政府申请林地权属确权，被告古丈县人民政府经调查取证后，作出了古政处字（2014）第4号林木林地权属争议处理决定，原告不服，向湘西自治州人民政府申请行政复议，湘西自治州人民政府作出了州府复决字（2014）7号行政复议决定，维持了古丈县人民政府的确权决定。原告仍不服，向湘西自治州中级人民法院提起行政诉讼，请求：1�请求依法撤销州府复决字（2014）7号行政复议书；2、请求依法撤销古丈县人民政府古政处字（2014）第4号林木林地权属争议处理决定；3、诉讼费用由被告承担。湘西自治州中级人民法院立案受理后，作出（2014）州行初字第11号行政裁定，将本案移交该院审理。
原判认为，山林权属争议的处理原则应首先以林业三定时期的权属证照为依据。本案的争议焦点为：80年代初，黑潭大队第一生产队划分板栗树时，划分的是板栗树的所有权还是板栗树下的林地使用权。被告作出的古政处字（2014）第4号林木林地权属争议处理决定，主要依据是1981年12月东方公社黑潭大队填写的山林权证、1984年6月东方乡黑潭村第一生产队（现罗依溪镇黑潭村一组）村民与村大队签订《自留山原有林木承包合同书》。两份书证是确定争议林地使用权的权属凭证。根据1984年6月签订自留山原有林木�包合同书，认定争议林地的林地使用权为《自留山原有林木承包合同书》登记的承包户所有，即争议林地“观音嘴”的林地使用权为陈宏军户所享有。虽然80年代初，黑潭村第一生产队对组内板栗树进行平均分配是事实，但根据上述两份书证并结合村内多数村民的调查笔录，应认定当年分配的是板栗树的所有权。原告主张在“观音嘴”争议板栗林地享有林地使用权，并主张板栗树是作为经济林承包到户，但其提供的证据既无林地承包经营的权属证书又无发包方登记造册的承包记录供查阅，故该院对原告的此项主张不予认可。第三人ＸＸ松在其父亲陈宏军过世后，依法继续行使“观音嘴”自留山的承包经营权，后于2001年自愿与其叔陈宏生交换自留山，陈宏生因此获得争议林地的承包经营权，交换形式符合《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条的规定，陈宏生户在争议林地的承包经营权应予确认。原告彭秀兰、宋书娣在诉讼请求中，第一项请求为依法撤销州府复决字（2014）7号行政复议书，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”，湘西自治州人民政府维持了被告古丈县人民政府的行政处理决定，当事人不服应起诉作出原具体行政行为的机关即古丈县人民政府，故对原告的此项诉讼请求，该院不予支持。虽然被告在向原告彭秀兰、宋书娣询问相关情况时，只有一个工作人员在场，但根据《湖南省林木、林地权属争议处理办法》对争议处理程序的规定，制作询问笔录并不是必经程序，而且争议处理主要依据的是有权机关制作并颁发的权属证照，相关人员�询问笔录只做参考，故被告作出的古政处字（2014）第4号林木林地权属争议处理决定，虽然在制作询问笔录时存在程序瑕疵，但并不影响整个争议处理程序的合法性。综上，被告古丈县人民政府作出的古政处字（2014）第4号林木林地权属争议处理决定，将争议林地的使用权处理给陈宏生户，争议林地上的板栗树所有权处理给彭秀兰户、宋书娣户、陈宏生户，事实清楚，适用法律、法规正确。被告在作出行政处理决定之前，召集双方当事人进行调解，调解不成后才作出古政处字（2014）第4号行政处理决定，其处理程序符合《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第十六条的规定。据此，对原告彭秀兰、宋书娣提出的撤销古丈县人民政府作出的古政处字（2014）第4号林木林地权属争议处理决定的诉讼请求，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第�款第（一）项、《诉讼费用交纳办法》第二十九条第一款之规定，判决：一、维持被告古丈县人民政府2014年1月3日作古政处字（2014）第4号林木林地权属争议处理决定；二、驳回原告彭秀兰、原告宋书娣要求撤销州府复决字（2014）7号行政复议书的诉讼请求。案件受理费50元，由原告彭秀兰、原告宋书娣承担。
上诉人彭秀兰、宋书娣不服原判，共同上诉称：一、一审认定事实不清。（一）案件发生的原因没有查清。引发四案的原因相同，系永吉高速公路征收第1组和第8组交界的板栗树与其他林木混交林地土地补偿款分配问题引发的争议，即高速公路指挥部人员判定两组15户承包板栗树户没有土地补偿款，土地补偿款归两组中的5户所有。被上诉人强行以5户的林木承包合同，对上诉人等位于争议地的集体公共的土地使用权予以剥夺。（二）一审法院对《东方乡黑潭村1�产队自留山原有林木承包合同书》所记载的内容和历史事实没有查清。1.合同全貌没有查清。2.合同内容没有正确解读。（1）承包到户的自留山，是与合同登记面积相对应的、单一林种成林的地块。（2）自留山按人均14个立方米的材积标准划定，各户分到林木的大小不同，户与户之间面积相差较大正常。（3）自留山地块周围零星林木就近搭配到最近的自留山地块，无法就近搭配的就单独登记，没有作为自留山划给承包户。（4）合同书的四至界限表示的仅是自留山周围零星树木的生长范围，其范围内还有其他户承包的经济林林木及没承包到户的其他林木。（5）按照合同四至界限认定自留山的范围不尊重历史，不尊重事实，对法律断章取义。（6）30多年来，在自留山地块外，合同四至范围内，承包户只对其承包的林木进行经营管理，其他农户对其承包的经济林行使经营管理权，没承包到户的集体共同使用，无人干涉。（三）一审没有查清被上诉人适用法律错误及其严重后果。1.被上诉人对自留山的界定适用法律错误。自留山其决定特征是使用权的完整排他性，合同登记面积对应的、单一林种成林生长的小地块是当时划定的自留山，而小地块之外合同四至界限以内，不具备自留山的基本特性。2.被上诉人滥用法律条款。“面积与四至界限不符时，以四至界限为准”的条款以“尊重历史事实”为前提，被上诉人断章取义。3.没有看清判决的严重后果。被上诉人的决定和一审判决，侵害了农户土地使用权和相关权益，激化了社会矛盾，会引发群众冲突事件和上访事件。（四）一审没有查清引起行政诉讼的基本过程。1.上诉的人真实主张是“15户板粟树林承包户应当公平合理分到属于自己的土地征收补偿款”。2.争议山林的征地只有1次公示，其他多次没有公示，实际征地面积比公示大。大家对把土地征收款只给签订合同的农户有异议而多次上诉。（五）一审没有查清被上诉人多处造假的事实。1.对关键数据造假。被上诉人查明事实第1生产队为12户53人，而在被上诉人提交的证据记载为12户59人。2.对分山方法造假。被上诉人通过将第一生产队分成3小组，分组抓阄，再由小组分到户，将自留山分成三大块，制造出平均分配的假象。（六）一审判决书文字多处错误，增添了查明事实的障碍。1队山林权证上登记山林地点写错3个。（七）对证据与事实之间的必然的内在的联系没有查清。山林权证和自留山原有林木承包合同书这两个重要权属凭证中，名称中没有含有“地”或“土”字，只是“林权”，没有包括“地权”。（八）一审对两个最重要的证据内容所提供的合法依据没有查清。1.黑潭大队第一生产队�《山林权证》记载的信息内容是当时林业政策的集中体现。2.东方乡黑潭村1生产队自留山原有林木承包合同书所载信息提供的证据。本案“土地使用权”争议焦点实际上是如何判定合同中“自留山”的范围，即是采取面积标准还是采取四至界限标准，被上诉人和一审均作出的错误解读和判断。二、一审认定被上诉人提供证据的错误。1.被上诉人没有提供全部关键证据，影响判决结果。原村长张光生的询问笔录和原大队长张光玉的询问笔录只在郭明忠案件证据中有，其他三案没有，郭明忠案一审已胜诉，证据被割裂。2.被上诉人证据1“原告不认可”认定错误，原告是认可的。3.一审对证据1与证据3拟证明的内容认定错误。4.一审对证据8-19拟证明内容中“分自留山的具体方法”认定错误。5.一审对证据24-31“本院对其真实性予以认可”的认定错误。6.其他很多证据，对四�没有共同的证明力。《山林权证》与自留山原有林木承包合同书是四案的关键证据，其他证据必须与这两个证据相互印证，一审采信了众多不能印证的证据，影响判决结果。三、结论。1.“山林土地使用权属争议”实际上是个伪命题，是永吉高速公路工程指挥部有意抛出挑起农户之间的争议。2.被上诉人古丈县人民政府的行为不可理解，是不作为、乱作为的行政违法行为。3.被上诉人的裁决背后可能存在深刻背景，有人在精心纺织一张利益网。请求：1.将（2014）花行初字第10号、11号、12号、13号上诉案件合并审理；2.撤销（2014）花行初字第10号、11号、13号判决；3.撤销古丈县人民政府古政处字（2014）第1号、第2号、第3号、第4号林木林地权属争议处理决定，判决被上诉人古丈县人民政府不作为、乱作为的行政违法事实成立，并对诉争林地的征地补偿款重新分配；4.一、�审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人古丈县人民政府答辩称：一、一审认定事实清楚。（一）答辩人作出的处理决定事实清楚、证据确实充分，一审法院予以认定是正确的。按照相关法律规定，土地承包合同书及经营权证是确定农村土地使用权的依据，上诉人主张板栗树作为经济林承包到户，无文件规定，也无权属凭证和相关书证。比对山林权证和自留山原有林木承包合同书的内容，可以确定争议的混交林地是按松、杉等用材林地来承包的。在上诉人与第三人承包林地互不搭界且基本按人均分山的情况下，如果上诉人在第三人承包林地还有一块林地，明显不公平。对板粟树进行平均分配是事实，但结合山林权证、自留山原有林木承包合同书和村内大多数村民的调查情况，可以确定分的是板粟树所有权，而不是板粟树的林地使用权，这种做法即公平也符合逻辑和生活经验。（二）答辩人作出的处理决定适用法律得当，一审予以认定是正确的。适用《中华人民共和国农村土地承包法》、《林木林地权属争议处理办法》、《湖南省林木、林地权属争议处理办法》的相关规定适当。（三）答辩人作出的处理决定程序合法，一审予以认定是正确的。答辩人根据上诉人的申请，对林权争议作出确权决定，到实地勘察现场，走访证人，到州、县档案馆调取文件材料，进行了细致深入的调查取证工作，收集了大量证据，进行了调解、听证等程序。二、一审适用法律、法规正确。一审适用行政诉讼法第五十四条第一款第（一）项的规定维持答辩人的处理决定，适用法律正确。
原审第三人陈宏生、ＸＸ松口头述称，同意被上诉人的意见。上诉人要求合并审理，一并撤销一审判决，撤销古丈县人民政府处理决定的请求不符合法律规定。上诉的�讼理由不清楚，上诉状没有说各方承包地在哪里。请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人在二审中没有提供新证据。
本院经审理查明的事实与原判认定的事实一致。
另查明，一审判决认定的事实中，对于地名的表述有下以下错误，予以纠正：黑潭大队第一生产队填写的山林树木登记表中，山林地点“大了坨”应为“六了坨”，“骑湾”应为“马奇湾”，“光阴嘴”应为“光云咀”；彭如仁户承包的自留山地名“陆上了坨”应为“上陆了坨”，四至界限上“其新桥”应为上“其新沟”，左“中空山”应为“中岭山”，右“铁革路”应为“铁草路”；陈宏军户承包的自留山“观音嘴”的四至界限，上“与舒高翠水井”应为上“与舒高翠水井横路为界”，左“与八队以路为界”应为左“与八队以路交界”。ＸＸ松将自己承包经营的自留山与其叔陈宏生交换的四至界限，“上至茶山上面高坎为界”中的“高坎”应为“高基坎”。
本院认为，本案的争议焦点是被上诉人作出的确权决定，认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
关于事实认定。上诉人对争议林地使用权主张共有，被上诉人认为争议林地使用权属于原审第三人。根据有上诉人彭秀兰、宋书娣及原审第三人陈宏生的指界签名的“现场指界地形图”及与地形图内容基本相符的“手绘纠纷对比示意图”，本案争议林地系指第三人陈宏生承包地块“观音嘴”范围内生长板粟树的林地。关于确定林木林地权属的依据，《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”第八条规定：“土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：……（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；（四）依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证。”被上诉人作出确权决定的主要依据是第一生产队的《山林权证》、《自留山原有林木承包合同书》及相关证人证言。山林权证与承包合同书都是原始书证，均属于《林木林地权属争议处理办法》第六条、第八条规定的确定权属的依据和凭证。山林权证证明1981年时争议林地、林木权属归属集体。1984年的承包合同书是当时“三山变一山”改革时，对划定的自留山内原有林木所有权由集体所有向个人所有转变所采取的一种方式，陈宏军户《自留山原有林木承包合同书》中“观音嘴”地块包含争议林地，证明争议地于1984年作为自留山划定给陈宏军户，理由是：1、1984年6月，第一生产队与其所属承包户分别签�数份《自留山原有林木承包合同书》，该合同书虽然是针对林木承包，但前提是划定了自留山，进而对自留山原有林木进行承包，合同内容如承包块数、地类、四至界限、绿化时间等内容涉及自留山的承包信息，且第一生产队成员无自留山的其他权属凭证，故，依此合同来确定自留山承包情况，符合当时根据“三山变一山”的林权改革已划定自留山的这一历史事实；2、合同书背面“自留山原有林木承包协议”的第一项记载的“自留山划定后，山权属集体”，印证了当时已划定自留山的事实，山权指的是林地所有权，而非林地使用权；第二项记载的“荒山要在三、五年内限期绿化，到期未绿化的，除每亩征收三至五元荒芜费外，集体可收回转划”，证明自留山除了原有林木的山林，还包括荒山，这也符合当时将责任山、自留山、荒山“三山变一山”的改革背景。3、合同书所载四至界限比面积更具有准确性和排他性，且纠纷发生后根据被上诉人的调查，自留山实际范围远大于合同上所载面积，故，依据四至界限来确定自留山的范围和面积具有合理性和现实意义。关于证人证言，在被上诉人调查的多份询问笔录中，多数证人证明分板粟树时分树未分地这一事实。宋谋玉的承包自留山上有别人的板粟树，认为分树未分地；向元秀有板粟树在别人自留山里，认为分树未分地，张光玉（原大队长）认为分树未分地。此外，陈宏军户部分自留山换给原审第三人陈宏生，立有字据，当事人无异议。这些证人证言与承包合同书的内容基本相符，能印证争议地作为自留山已划定到承包户，也证明在划定自留山后在对板栗树进行分配时未涉及自留山林地使用权。综上，被上诉人依据的上述证据应予以认定，被上诉人据此认定争议地在原审第三人�留山承包范围内，并将争议地使用权确定归属原审第三人，主要证据充分，事实清楚。上诉人对争议林地主张共有使用权，但未提供充分、有效的证据予以证明，其上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于法律适用。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》（2002修正）第九条规定，林木、林地权属证书及处理权属争议形成的协议书、调解书、处理决定书、判决书、裁定书所记载的“四至”界线与实际面积不符的以“四至”为准，“四至”不清的协商确定。《林木林地权属争议处理办法》第十条规定，处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。本案争议林地，承包合同书上四至清楚，实际林地的面积与登记的面积不符，故，被上诉人适用以�至界线来认定自留山范围的法律规定，将争议地使用权确定归属第三人并无不妥。
综上，被上诉人古丈县人民政府作出的确权决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人彭秀兰、宋书娣负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈学军
审 判 员 覃繁荣
代理审判员 田玉莲
二〇一五年五月五日
代理书记员 胡贻江
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决�回上诉，维持原判；