陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）陕行终335号
上诉人（一审原告）：董织绒，女，汉族。
委托代理人：蒋军龙，男，汉族。
上诉人（一审原告）：刘金堂，男，汉族。
委托代理人：刘岩，男，汉族，系刘金堂之子。
委托代理人：王丽，陕西法正平安律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：西安市人民政府。住所地：西安市凤城八路***号。
法定代表人：上官吉庆，市长。
委托代理人：李婷，西安市国土资源局高新分局工作人员。
委托代理人：郭毅新，陕西洪振律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）：天地源股份有限公司。住所地：中国（上海）自由贸易试验区张杨路***号**层*单元。
法定代表人：俞向前，董事长。
委托代理人：吴菲，该公司员工。
一审原告：司荣森，男，汉族。
上诉人刘金堂、董织绒因其与司荣森诉被上诉人西安市人民政府撤销国有土地使用证一案，西安市中级人民法院于2015年7月14日作出（2015）西中行初字第00143号行政裁定，驳回刘金堂、董织绒、司荣森的起诉，刘金堂、董织绒、司荣森不服提起上诉。2015年12月28日，陕西省高级人民法院作出（2015）陕行终字第00222号行政裁定，指令西安市中级人民法院继续审理。2016年7月18日，西安市中级人民法院作出（2016）陕01行初31号行政判决，驳回刘金堂、董织绒、司荣森的诉讼请求，刘金堂、董织绒、司荣森不服提起上诉。2017年2月10日，陕西省高级人民法院作出（2016）陕行终576号行政裁定，将本案发回西安市中级人民法院重新审理。2018年2月6日，西安市中级人民法院作出（2018）陕01行初3号行政裁定，董织绒、刘金堂不服提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
一审查明：2012年4月12日，西安市人民政府给天地源股份有限公司（以下简称天地源公司）颁发西高科技国用（2012）第36309号《国有土地使用权证》。该证系天地源公司以出让的方式，从天地源股份有限公司西安分公司（以下简称天地源西安分公司）持有的西高科技国用（2004）第56xxx号《国有土地使用权证》过户而得，登记类别为“变更登记”；实测面积53673.2平方米，折合80.510亩；地号：GXII-（x）-x-x；地类（用途）：城镇住宅用地；使用权类型：出让。西高科技国用（2004）第56xxx号（应为第56xxx号）《国有土地使用权证》系由西高科技国用（2003）字第58xxx号《国有土地使用权证》“变更登记”而来，使用权类型：“转让”，地类（用途）：住宅用地。
一审认为，参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条规定，为了保护善意第三人利益、不动产交易当事人对物权登记制度的信赖利益以及交易安全，同时也为了不违背物权法确立的不动产物权登记制度，同一宗土地经初始登记后又转移登记或多次转移登记，利害关系人有权对初始登记行为提起行政诉讼，但是否具有起诉后续转移登记的资格，在对初始登记行为的司法审查结果出来之前是不明确的，如果判决撤销初始登记或确认登记无效，则利害关系人具有起诉后续登记行为的资格，否则，初始登记行为的效果保留，后续的转移登记行为与原利害关系人就不存在法律上的利害关系。
本案中，涉案的土地登记行为是经过“转让”“出让”后的变更登记，并非初始登记，且土地性质为“国有”，而非“集体”。刘金堂、董织绒、司荣森三人未提供证据证明其对涉案土地的征收、出让等行为主张过权利，亦未提供证据证明涉案土地的初始登记被撤销或确认无效，故刘金堂、董织绒、司荣森三人与被诉土地使用证之间不存在法律上的利害关系。综上，刘金堂、董织绒、司荣森三人不具备原告主体资格，遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条的规定，裁定驳回刘金堂、董织绒、司荣森的起诉。
董织绒上诉称：（一）被诉行政行为违法。本案基本事实是，在其与刘金堂、司荣森合法取得的集体土地使用证未被注销情况下，西安市人民政府将该证项下的土地出让并给天地源公司颁发了被诉土地使用证，侵犯其合法权益。（二）一审裁定存在错误。本案是因对西安市人民政府颁发被诉土地使用证的行政行为不服提起的土地确权行政诉讼，一审裁定适用审理房屋登记案件的司法解释作为依据，适用法律显然错误。一审裁定将在同一宗地颁发两个使用权证的“重复办证”行为偷换概念，认定为土地权属“变更登记”。一审裁定违背行政诉讼举证责任倒置原则，将举证责任强加于其，颠倒了本案的举证责任。一审裁定对重复办证行为的合法性不予审查，规避核心问题，明显偏袒西安市人民政府。请求撤销一审裁定，撤销被诉土地使用证，责令西安市人民政府确认讼争土地之权属，并承担本案诉讼费。
刘金堂上诉称：（一）一审裁定认定事实不清。首先，出让、转让概念不清。出让与转让概念不同，一审裁定认定天地源公司以出让方式从天地源西安分公司过户取得被诉土地使用证，该认定极其错误。其次，天地源公司与天地源西安分公司之间系总公司与分公司之间的关系，不存在法律和事实上的土地转让行为，其权利人并未发生变化，不存在所谓的善意第三人，非转让行为以转让形式变更登记就是违法行为。涉案土地于2010年11月19日公告进行集体土地改造，2016年土地管理部门依然按照非法占用集体土地进行处罚，所谓的出让、转让应当由西安市人民政府举证证明。（二）一审裁定认定错误。涉案土地存在一物两权，其在前的权利未被依法撤销，西安市人民政府为天地源公司颁发被诉土地使用证，明显侵害其合法权益，一审裁定驳回起诉，令人难解。对涉案土地征收、出让等行为其不存在主张权利问题，举证责任也应由西安市人民政府承担。其是涉案土地的合法权利人，该初始登记合法有效，一审称其未提供证据证明初始登记被撤销或者确认无效毫无道理。（三）一审裁定适用法律错误。一审裁定照搬审理房屋登记案件司法解释，将土地初始登记与房屋的首次转移登记混为一谈，也不存在适用善意第三人的情形。其起诉针对的是出让行为即涉案土地首次转移行为，是要求在确认征收违法、出让违法前提下撤销被诉土地使用证，符合行政诉讼法第四十九条的规定，一审法院参照审理房屋登记案件司法解释的规定驳回其起诉于法无据。请求撤销一审裁定，由二审法院直接审理或者指定西安铁路运输法院重新审理本案。
西安市人民政府答辩称：（一）其与刘金堂、董织绒因征收补偿安置引起纠纷，不存在侵犯其集体土地使用权的事实。经陕西省人民政府批准甘家寨村土地征收为国有，该村村民已整体回迁安置至新村。上诉人已和相关部门签订了协议，领取补偿款，交付了房屋。依据宪法、土地管理法、物权法有关规定，权利人对原土地享有的权利转变为补偿请求权，其只能请求补偿安置，不具有要求撤销被诉土地使用证的诉权。（二）颁发被诉土地使用证合法有效。被诉土地使用证是市政府根据天地源公司的申请，经审查后作出的变更登记，土地性质为国有。本案中，天地源公司依法申请登记，程序完全合法，也未侵犯上诉人合法权益，颁发土地证的行为合法有效，上诉人无权要求撤销。（三）如果支持上诉人请求，将会造成巨大的不稳定。市政府与上诉人之间的纠纷属于补偿安置纠纷，天地源公司依法取得土地证，且已开发完成，上百业主购买了房产。如果撤销该土地证，将会造成社会巨大的不稳定。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。
天地源公司答辩称，同意西安市人民政府的意见。
经审理查明：对一审查明的事实，刘金堂、董织绒认为登记在涉案土地使用证上的土地不是出让方式取得，该土地未经过征收，“变更登记”“转让”没有证据证明。
另查明：刘金堂、董织绒的房屋已被拆除，且于2017年分别收到款项799万元、570万元，二人称不知该款是何款，也未签订协议。该村涉及521户，房屋均被拆除。天地源公司承认被诉土地使用证项下土地包括刘金堂、董织绒房屋所在土地，但不能确认二人持有的集体土地使用证项下土地为其房屋所在土地。1994年12月，雁塔区人民政府向刘金堂、董织绒颁发了集体土地使用证，该证载明：地址甘家寨村二组，土地类别宅基地，用地面积13.5米×10.10米，用途私人住宅。1994年12月10日，丈八沟乡人民政府出具雁塔区丈八沟乡农房面积使用证，载明使用面积，加盖乡政府土地管理监察所印章。1995年2月10日，二人分别与甘家寨村委会、第二生产队签订宅基地使用协议书。1995年2月27日，陕西省公证处对该协议进行了公证。
又查明：针对西安市国土资源局2011年10月20日对刘岩违法占用土地（即刘金堂取得的甘家寨集建（056）字第94xxx号土地证）的行政处罚，刘岩向未央区人民法院提起撤销该处罚的行政诉讼。2012年6月1日，未央区人民法院（2012）未行初字第00018号行政判决认定，西安市国土资源局“在该证未被依法撤销前直接认定原告所持土地证无效，进而认定原告非法占地，并对其处罚，属超越职权，程序违法。”遂判决撤销处罚决定，西安市国土资源局不服提起上诉。2013年3月6日，西安市中级人民法院以与一审判决相同的理由，驳回上诉，维持原判。西安市国土资源局申请再审，同年8月20日，西安市中级人民法院通知驳回该申请。
2017年12月14日，本案一审过程中，针对司荣森、董织绒请求撤销（2003）第58233号土地证的变更诉讼请求，西安市中级人民法院告知：该证权利人是天地源西安分公司，与本案当事人不一致，属于新的诉讼，应当另行起诉，本案审理只能针对被诉土地使用证。
2013年12月25日，天地源西安分公司被注销。
西安市人民政府认为，陕西省人民政府陕政土批[2001]57号文件批准将包括甘家寨村的农村集体农用地转为建设用地，并提供了该文件，但未提供征收决定、征收公告、对刘金堂、董织绒集体土地使用证处理等情况的证据材料。
上述事实，有当事人陈述及附卷材料证明，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民，有权依照该法提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款规定，“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”。本案中，刘金堂、董织绒的土地使用证涉及的土地已经经陕西省人民政府批准转用建设用地，二人的房屋已被拆除，且已领取款项，虽然二人称不知该款是何款，但结合本案情况，应当认定为因其房屋被拆除获得的款项，该土地也已实际开发。同时，在实施征收土地房屋过程中，西安市人民政府未对刘金堂、董织绒的集体土地使用证作出注销的处理，从法律意义上讲，该行为存在不当之处，但通过实施征收行为，事实上已经否认了征收以前刘金堂、董织绒集体土地使用证的效力。因此，刘金堂、董织绒的集体土地使用证虽然未被注销，但在集体土地被征收后，其已不享有该证项下的土地权利，涉案颁发土地证行为对其合法权益不产生实际影响。一审裁定驳回其起诉，符合法律规定。
综上，刘金堂、董织绒的上诉理由及请求均不能成立，本院不予支持；一审裁定结果正确，应当维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李建军
审判员 杨成会
审判员 王 勇
二〇一八年七月十八日
书记员 鱼海洋