广东省佛山市禅城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）佛城法行初字第323号
原告麦志伟，男，汉族，户籍所在地：广东省广州市荔湾区。
被告佛山市国土资源和城乡规划局，住所地：广东省佛山市禅城区。
法定代表人顾耀辉，局长。
行政机关出庭负责人梁永乐，是被告执法监察支队支队长。
委托代理人陈志坤，广东泽康律师事务所律师。
委托代理人方程。
原告麦志伟诉被告佛山市国土资源和城乡规划局信息公开纠纷一案，于2015年7月1日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2015年7月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月28日公开开庭审理了本案。原告麦志伟、被告佛山市国土资源和城乡规划局出庭应诉的行政机关负责人梁永乐、委托代理人陈志坤、方程到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2015年5月21日作出佛国土规划函（2015）369号《佛山市国土资源和城乡规划局关于麦志伟依申请公开政府信息的回复》，告知原告其申请的信息不属于应公开的政府信息，故不予公开。
原告诉称，原告于2015年3月16日向国家土地督察局广州局递交了一份申请书，要求该局对佛山市南海华侨永久墓园公司涉嫌非法占地、非法卖地800亩和南海区国土局对墓园公司非法占地作出的南国土罚字（2012）263号《佛山市南海区国土城建和水务局国土资源行政处罚决定书》进行督察。2015年5月，督察局将被告于2015年4月30日作出的涉案文书给原告看，原告看后表示：为了便于原告对被告作出反驳，要求复印该文书。督察局告知：因为该文书是给督察局的，所以原告应自行向作出单位索取，同时同意原告将该文书题目文号摘抄。原告于2015年5月19日到被告处要求被告公开涉案信息，被告于2015年5月21日向原告送达了佛国土规划函（2015）369号《佛山市国土资源和城乡规划局关于麦志伟依申请公开政府信息的回复》，对原告申请的信息不予公开。原告认为，被告作出的涉案信息里有描述原告个人行为的内容，原告有权获取，同时涉案信息并无涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，属于可以向原告公开的信息。为维护自身合法权益，特提起行政诉讼，请求：1、判令被告向原告公开佛国土规划（2015）155号《佛山市国土资源和城乡规划局关于华侨永久墓园公司用地情况的报告》；2、对粤办函（2010）307号《广东省依申请公开政府信息工作规程（试行）》第三条第二款是否合法一并审查；3、本案诉讼费由被告承担。
原告在诉讼期间向法院提供的证据有：
1、《实名举报佛山市南海区国土局副局长向雄、科长沈英强、经办人蔡小松、沈晓莹和佛山市国土资源和城乡规划局执法监察支队长梁永乐、副主任科员任茜为佛山市南海华侨永久墓园公司破坏土地资源犯罪充当保护伞》。证明原告向土地督察局广州局提交了资料，要求督察局对非法占用土地、买卖土地进行督察。
2、佛国土规划函（2015）369号《佛山市国土资源和城乡规划局关于麦志伟依申请公开政府信息的回复》。证明被告不予公开的理由违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条的规定。
3、不予立案告知书、行政复议决定书。证明原告因知道不予立案的理由，才能撤销不予立案通知书。证明撤销的成果必须先有知情权。
4、关于麦志伟等村民申请信访事项的复查意见、涉嫌犯罪案件移送书、立案告知书。证明原告因知道南海区国土城建和水务局对墓园公司涉嫌非法占用农用地犯罪行为处理是：“以罚代刑”，未依法移送公安机关处理，在原告的监督后，南海区国土城建和水务局才于2013年8月1日被迫移送公安机关处理。证明移送的成果必须先有知情权，涉案信息是针对原告的监督作出回复，该回复是否正确原告有权知晓。
5、佛山市南海区国土城建和水务局国土资源行政处罚决定书。证明因为南海区国土局无完全依据《土地管理法》第七十六条的规定处理墓园公司非法占用农用地违法犯罪行为，原告要求国家土地督察局广州局对其督察。
6、身份证。证明原告的主体资格。
被告辩称，一、原告的诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，依法应当驳回原告的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求。原告所提的诉讼请求，并不符合行政诉讼法第四十九条的规定。在原告向被告提出公开政府信息的申请后，被告按照《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的程序对原告作出了答复，履行了法定的职责。原告在其第一项诉讼请求中，在并未请求法院判决撤销或者变更行政行为、确认行政行为违法或者无效的情况下，仅直接要求被告公开政府信息，明显不符合《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》中对“有具体诉讼请求”的界定，故应当驳回原告的起诉。二、《广东省依申请公开政府信息工作规程（试行）》第三条第二款有合法依据。首先，依据行政诉讼法的规定，提起行政诉讼的当事人在有具体诉讼请求的前提下，可以一并提起审查规章以下的规范性文件，而并不能单独提起审查规范性文件合法性与否的诉讼请求。如前所述，原告的第一项诉讼请求不符合行政诉讼法第四十九条的规定，不属于“有具体诉讼请求”的情况。换言之，在原告第一项诉讼请求不符合起诉条件的情况下，原告无权再单独请求审查《广东省依申请公开政府信息工作规程（试行）》第三条第二款。其次，《广东省依申请公开政府信息工作规程（试行）》第三条第二款有合法依据。《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布施行后，为了更好地明确政府信息的范畴，国务院办公厅制定了《国务院办公厅关于政府信息依申请公开工作的意见》，广东省为了贯彻落实《中华人民共和国政府信息公开条例》，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》以及《国务院办公厅关于政府信息依申请公开工作的意见》，制定了《广东省依申请公开政府信息工作规程（试行）》。换言之，广东省所制定的《广东省依申请公开政府信息工作规程（试行）》第三条第二款是原文转述《国务院办公厅关于政府信息依申请公开工作的意见》中关于政府信息的界定，具有合法依据。三、原告申请公开的文件属于过程性信息，不属于应公开的政府信息。退一万步而言，即使原告的起诉符合行政诉讼法的相关规定，其所申请的信息内容也不属于应公开的政府信息。原告向被告申请公开的“关于华侨永久墓园管理用地情况的报告”是给予国家土地督察局广州局为了了解“华侨墓园用地情况”而由被告制作提供的内部情况汇报，是行政管理部门为了完成行政行为或作出行政决策而进行调查、讨论、处理过程中产生的信息。从性质上看，该份报告并不是一份完整的政府信息资料，属于行政机关在做决定之前的准备过程中产生的尚未确定或可能发生变化的政府信息，不代表政府机关的最后决定，亦不会对外独立产生法律效力。《国务院办公厅关于政府信息依申请公开工作的意见》第二点、《广东省依申请公开政府信息工作规程（试行）》第三条均规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论，研究或者审查过程中的过程性信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》中所指的应公开的政府信息。如上所述，“关于华侨永久墓园管理用地情况的报告”就是属于行政放机关在作出决定之前的准备过程中产生的尚未确定或者可能发生变化的政府信息，属于过程性信息，并不属于应公开的政府信息。四、被告的行政行为符合法律规定。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、第二十四条规定，对申请公开的信息，属于不予公开的范围且不能当场答复的，行政机关应自收到公开申请15日内予以答复，告知申请并说明不予公开的理由。本案中，被告的行政行为完全符合法律规定。首先，如前所述，依据《广东省依申请公开政府信息工作规程（试行）》的规定，原告申请公开的内容属于处于讨论，研究或者审查过程中的过程性信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》中所指的应当公开的政府信息。其次，原告于2015年5月19日向被告提出信息公开的申请，被告在收到申请后，经过审查，于2015年5月21日作出《佛山市国土资源和城乡规划局关于麦志伟依申请公开政府信息的回复》，告知原告其所申请的信息属于过程性信息，依据规定不属于应公开的政府信息，因此决定不予公开。综上所述，被告在有规范性文件依据的前提下，在规定期间内履行了法定告知和说明理由的义务，履行了其法定职责。原告的诉讼请求缺乏事实及法律依据，依法应予驳回。
被告于2015年7月6日向本院提供了如下作出被诉行政行为的证据、依据：
1、佛山市国土资源和城乡规划局政府信息公开申请表、佛国土规划函（2015）369号《佛山市国土资源和城乡规划局关于麦志伟依申请公开政府信息的回复》。证明被告收到原告提交的政府信息公开申请表后，按照相关法律法规的规定，在十五个工作日内，履行了依法告知及回复的义务。
2、组织机构代码证。证明被告的主体资格。
被告向本院提供了以下法律依据：
1、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、第二十四条；
2、国办发（2010）5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二点；
3、《广东省依申请公开政府信息工作规程（试行）》第三条。
经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：
对被告提交的证据2，原告质证无异议，本院予以确认；对被告提交的证据1，原告对其真实性无异议，对其合法性有异议，本院确认其真实性，原告对其合法性的异议属于本案争议焦点，将在下文论述。
对原告提交的证据1，被告质证对其真实性、关联性及合法性均有异议，认为其是打印件，对其真实性不予确认。经审查，该证据是原告向国家土地督察局广州局提交的举报信，虽然被告对其真实性提出异议，但并未提交相反证据予以证明，本院确认其真实性；对原告提交的证据2、6，被告质证无异议，本院予以确认；对原告提交的证据3-5，被告质证对该组证据中的移送书、处罚决定书因没有原件对其真实性不予确认，对该组其他证据的真实性无异议，经审查，移送书与处罚决定书均是国家机关作出的法律文书，被告虽对其真实性提出异议，但并未提交相反证据予以证明，本院对其质证意见不予采纳，本院确认该组证据真实性。
以上本院确认的证据，均作为本案认定事实的依据。对于被告提供的法律、法规及部门规章，本院将结合全案的事实作出适用是否正确的认定。
根据本院确认的证据和庭审查明的事实，本院确认如下案件事实：
2015年5月19日，原告向被告申请公开“佛山市国土资源和城乡规划局关于华侨永久墓园管理用地情况的报告”，被告于2015年5月21日根据《广东省依申请公开政府信息工作规程（试行）》（粤办函（2010）307号）第三条第二款之规定“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息”作出佛国土规划函（2015）369号《佛山市国土资源和城乡规划局关于麦志伟依申请公开政府信息的回复》，回复称原告申请公开的信息不属于应公开的政府信息，因此不予公开，原告不服，向本院提起行政诉讼，形成本案诉讼。
另查明，原告申请公开的《佛山市国土资源和城乡规划局关于华侨永久墓园管理用地情况的报告》是被告对国家土地督察局广州局就佛山市南海华侨永久墓园公司涉嫌非法用地一事作出的报告。
本院认为，本案的行政争议焦点为：1、被告作出的佛国土规划函（2015）369号《佛山市国土资源和城乡规划局关于麦志伟依申请公开政府信息的回复》是否合法以及原告申请公开《佛山市国土资源和城乡规划局关于华侨永久墓园管理用地情况的报告》的理由是否成立；2、《广东省依申请公开政府信息工作规程（试行）》（粤办函（2010）307号）是否属于合法性审查范围，如果属于审查范围，是否应当适用。
因被告作出佛国土规划函（2015）369号《佛山市国土资源和城乡规划局关于麦志伟依申请公开政府信息的回复》的依据是《广东省依申请公开政府信息工作规程（试行）》（粤办函（2010）307号），因此先就本案第二个争议焦点进行论述。经审查，《广东省依申请公开政府信息工作规程（试行）》是为规范广东省各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息工作，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》等法规制定的工作规程，业经省人民政府同意，该规程属于《中华人民共和国立法法》第八十二条第一、二款规定的地方政府规章，该规程在内容上并无与法律法规相抵触，依法可以适用。对于原告诉请一并审查该规程合法性的请求，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第二款规定“……前款规定的规范性文件不含规章”，上述规程不属于合法性审查范围。
关于被告作出的佛国土规划函（2015）369号《佛山市国土资源和城乡规划局关于麦志伟依申请公开政府信息的回复》是否合法的问题，经查，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条“准确把握政府信息的适用范畴”规定：“……行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”经审查，原告申请公开的内容为被告向国家土地督察局广州局所做的答复性材料，属于被告与国家土地督察局广州局之间就佛山市南海华侨永久墓园公司涉嫌非法用地一事所做的询问与答复，是国家土地督察局广州局在处理原告举报一事中的过程性信息，依照上述规定并不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定应予公开的政府信息。如上段所述，《广东省依申请公开政府信息工作规程（试行）》是根据《中华人民共和国政府信息公开条例》、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》等法律法规制定的工作规程，该规程在内容上并无与法律法规相抵触，依法可以适用，被告根据该规程作出的涉案答复符合信息公开法规的规定。被告根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（二）项规定对原告申请公开的内容作出答复并告知其不予公开的理由，符合条例规定。
综上，被告作出的佛国土规划函（2015）369号《佛山市国土资源和城乡规划局关于麦志伟依申请公开政府信息的回复》内容符合《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决如下：
驳回原告麦志伟的诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告麦志伟负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 刘应东
审 判 员 孔庆强
人民陪审员 陈汝成
二〇一五年十二月二十九日
书 记 员 吴桂萍
附相关法律条文：
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》
第十二条有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；
（二）申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的；
（三）起诉被告逾期不予答复，理由不成立的；
（四）以政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私为由反对公开，理由不成立的；
（五）要求被告更正与其自身相关的政府信息记录，理由不成立的；
（六）不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的；
（七）无法按照申请人要求的形式提供政府信息，且被告已通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的；
（八）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。