浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙02行终206号
上诉人（原审原告）李明达，男，1946年12月1日出生，汉族，住象山县。
被上诉人（原审被告）象山县国土资源局，住所地象山县丹东街道丹河路869号。
法定代表人杨梓良，局长。
委托代理人林百合（特别授权代理），象山县国土资源局工作人员。
委托代理人郑新安（特别授权代理），浙江甬泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）象山县人民政府，住所地象山县丹西街道后堂街21号。
法定代表人黄焕利，县长。
委托代理人倪海龙（特别授权代理），象山县人民政府工作人员。
被上诉人（原审第三人）象山县墙头镇亭岙村村民委员会，住所地象山县墙头镇亭岙村。
法定代表人郑胜利，主任。
委托代理人谢忠明（特别授权代理），宁波市民信法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审第三人）象山县墙头镇亭岙村股份经济合作社，住所地象山县墙头镇亭岙村。
法定代表人陈旭，社长。
委托代理人谢忠明（特别授权代理），宁波市民信法律服务所法律工作者。
上诉人李明达因土地行政答复及行政复议一案，不服浙江省象山县人民法院（2017）浙0225行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理�现已审理终结。
2017年7月25日，被告象山县国土资源局向原告作出《关于“关于我村建设村道严重破坏农保地要求严厉查处的申请”的答复》（以下简称《答复》），答复内容如下：一、象山县墙头镇亭岙村村民委员会（以下简称亭岙村村委会）不存在破坏农用地行为，可不予立案查处。墙头镇象西线至亭岙村农村公路，该公路工程建设是经象发改审批[2015]313号批准同意，该公路的工程规模及内容在批复界定范围内，根据省交通运输厅、省国土资源厅《关于规范农村道路改造提升用地管理的通知》（浙交[2016]64号，以下简称《提升用地管理的通知》）文件精神，改造提升后的农村道路，其用地性质仍为农用地，不需办理农用地转用审批。因农村公路建设需要而使用农用地行为不属非法占地行为，可不予立�查处。二、第三人亭岙村村委会不存在严重盗窃国家矿产资源行为，不需给予行政处罚。因象西线至亭岙村农村公路建设需要，亭岙村以股份经济合作社为建设单位二次提出临时性开采申请，并分别于2015年6月23日、2016年7月22日得到批复同意；象山县墙头镇人民政府在2016年6月27日的党政联席会议上就亭岙村劈山土石方的处置问题进行讨论，并形成专题会议纪要，同意亭岙村将多余土石方外运，规定弃土地点在墙头镇范围内。至于信访件中所说的“获批土方开采量只有3万方，我村委会却与象山鼎安环保工程有限公司签订22万方的开采量，他们假借做路为名出卖石渣牟利”事宜，被告象山县国土资源局认为：村委会与建设单位签订的是协议，而非实质开采量，多余土石方的处置符合专题会议纪要精神。象山县墙头镇亭岙村股份经济合作社（以�简称亭岙村经济合作社）由于农村公路建设需要而进行的劈山挖土及土渣处置符合矿产资源管理的相关规定，不需给予行政处罚。
2017年10月23日，被告象山县人民政府作出象复决字[2017]33号行政复议决定书，维持了被告象山县国土资源局所作的《答复》的行政行为，并驳回原告李明达要求对农保地进行修复并赔偿种植的近百株桂花树的行政复议请求。
原审认定，2015年9月14日象山县发展和改革局作出象发改审批[2015]313号《关于象山县墙头镇象西线至亭岙村等两条农村公路工程初步设计的批复》，原则同意该工程初步设计。2015年7月，第三人亭岙村经济合作社就墙头镇象西线至亭岙村公路工程临时性开采取得规划、环保、国土等多个部门的同意。2016年6月22日，第三人亭岙村村委会向象山县墙头镇人民政府提交《关于要求解决土石渣外运的报告》，除自用土石方外，多余的土石方请求象山县墙头镇人民政府统一负责调配和外运。2016年6月28日，象山县墙头镇人民政府同意由其统一在镇域范围内处置亭岙村多余土石方。2016年8月2日，第三人亭岙村经济合作社与象山鼎安环保工程有限公司签订《亭岙村环村公路建设挖土工程施工协议》，该协议约定所有土石方由象山县墙头镇人民政府统一支配。
2016年7月2日原告李明达向被告象山县国土资源局及象山县墙头镇人民政府举报第三人亭岙村村委会未经审批建造环村公路及非法开采矿石的行为。被告象山县国土资源局未在法定期限内予以答复。2016年12月19日，原告李明达向被告象山县人民政府申请行政复议，被告象山县人民政府于2017年7月14日作出行政复议决定书，责令被告象山县国土资源局对原告提出的《申请》作出答复。2017年7月25日，象山县国土资源局作出《答复》，内容如上所述。
2017年9月8日，原告向被告象山县人民政府申请行政复议。被告象山县人民政府于同日立案受理后，依法向原告、被告象山县国土资源局、第三人亭岙村村委会分别送达受理通知书、答复通知书和参加行政复议通知书。2017年10月23日，被告象山县人民政府作出象复决字[2017]33号行政复议决定书，维持了被告象山县国土资源局所作的《答复》，同时驳回了原告要求对农保地进行修复并赔偿种植的近百株桂花树的请求，并依法送达各方当事人。
原告部分承包地位于象西线至亭岙村农村公路工程用地范围内。该工程建设主体系第三人亭岙村经济合作社。
原审法院认为�根据《农村道路地类认定工作的通知》和《提升用地管理的通知》的规定，符合《土地利用现状分类》相关地类定义，在农村范围内，用于村间、田间交通运输，并在国家公路网络体系之外，以服务于农业生产为主要用途的道路（含机耕道），界定为农村道路。农村道路路面宽度不超过6.0米，或路基宽度不超过6.5米。改造提升后的农村道路，其用地性质仍为农用地。原告举报的象西线至亭岙村农村公路工程已获象山县发展和改革局同意，路基宽6.5米，未超过《农村道路地类认定工作的通知》规定的上限，属农村道路范畴，不纳入建设用地管理。原告认为该农村道路属未批先建缺乏事实和法律依据。被告答复并无不当。
根据《矿产资源复函》第二条规定，建设单位因工程施工而动用砂、石、土，但不将其投入流通领域以获取矿产品营利为目的，或就地采挖砂、石、土用于公益性建设的，不办理采矿许可证，不缴纳资源补偿费。涉案象西线至亭岙村的农村公路已于2016年7月获3万方泥土的临时性开采许可，多余的土石方第三人亭岙村村委会已请求象山县墙头镇人民政府统一负责调配外运，且经象山县墙头镇人民政府同意。故第三人亭岙村村委会并不存在盗窃村集体和国家资源的行为。
被告象山县人民政府在作出行政复议过程中依法履行受理、调查、审查、作出行政复议决定并送达等程序，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。
综上，被告象山县国土资源局作出的《答复》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告象山县人民政府作出的复议决定事实清楚，适用法律正确，程序基本合法。原告请求判决�销被告象山县国土资源局作出的《答复》及象山县人民政府作出的复议决定，并要求被告象山县国土资源局对第三人亭岙村村委会的行为进行查处及修复农保田的请求，没有事实依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，原审法院于2018年5月3日作出如下判决：驳回原告的诉讼请求。
上诉人上诉称：原审法院认定事实不清，适用法律不当，判决错误。一、上诉人的诉求是农村道路建设的用地审批问题而不是用地性质问题。农村道路建设用地审批与用地性质是两个不同的概念，不能混为一谈。《答复》认为农村道路用地仍为农用地，不需办理农用地转用审批，但对农村道路建设是不是要经有权批准的人民政府审批只字未提。二、象山县发展和改革局象发改审批[2015]313号文件为对两条农村�路工程初步设计的批复，该文件明确规定：接文后，即办理有关手续，按此规模抓紧组织实施。象山县发展和改革局不具有最终审批农村道路建设的权限。三、上诉人曾电话咨询浙江省交通运输厅，其明确答复农村道路建设必须审批，否则一律不得开工建设。根据《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发［2009］27号）第六条第十七款、《提升用地管理的通知》（浙交[2016]64号）第三条，农村道路即使不需办理农用地转用审批，也需要严格办理用地审批手续。被上诉人亭岙村经济合作社未办理用地手续擅自开工建设，显属严重违规，而被上诉人象山县国土资源局未履行监管职责，显属行政失职。四、亭岙村经济合作社在建设农村道路时，因未经规划审批，未划定道路建设红线，造成在应该建设的道路外大量毁田取土�破坏农田和盗取国土及矿产资源。上诉人多次举报其违法行为，但被上诉人象山县国土资源局未去涉案现场查验致其违法情形至今仍在持续。五、一审认定亭岙村经济合作社、亭岙村村委会并不存在盗窃国家资源的行为错误。亭岙村经济合作社、亭岙村村委会未经有权批准的人民政府审批，擅自毁田取土建设农村道路行为违法。其公开对外出售土石资源，对亭岙村经济合作社和象山鼎安环保工程有限公司的账目进行审计即可知晓。亭岙村经济合作社、亭岙村村委会在规划道路范围之外采挖土石渣，又收取象山鼎安环保工程有限公司10万元的土石押金即可证明其盗窃国家资源。请求二审法院撤销原判，依法支持上诉人诉讼请求或发回重审。
被上诉人象山县国土资源局答辩称：象山县国土资源局对于亭岙村村委会不存在土地矿产违法行为的答复事实清楚，依据准确，具体行政行为合法有效。一、亭岙村村委会、亭岙村经济合作社实施的行为为象发改审批[2015]313号批复批准的农村道路建设行为，根据《国土资源部办公厅关于进一步规范农村道路地类认定工作的通知》（国土资厅函[2013]581号）和《提升用地管理的通知》（浙交[2016]64号）文件精神，因农村道路建设需要而使用的农用地，其用地性质仍为农用地，不需办理农用地转用审批。此外，上诉人在一审起诉状中所引用的《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发[2009]27号）文件中第六条第十七款的规定不适用本案。该规定要求将建设农村道路而使用的农用地作为设施农用地管理并进行备案。但在“国土资厅函[2013]581号”、“浙交[2016]64号”颁布后，已明确界定因农村道路建设需要而使用的农用地其用地性质仍为农用地，不再适用设施农用地管理规定。因此，根据现行行政许可和行政备案的相关规定，因农村道路建设需要而使用农用地的行为，不需要向国土资源管理部门办理用地审批或备案手续。亭岙村村委会、亭岙村经济合作社实施的农村道路建设不属于土地违法行为，国土资源管理部门无需作出行政处罚，被诉答复并无不当，一审判决也对此予以了确认。二、亭岙村经济合作社的劈山挖土及土渣处置行为符合《国土资源部关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》（国土资函[1998]190号）第二条的规定，是经批准同意的临时性开采行为。其土渣处置行为也是事先经当地镇人民政府讨论决定同意的，因此，不存在盗窃国家矿产资源行为，象山县国土资源局的答复并无不当。原审判�认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人象山县人民政府答辩称：被诉行政复议决定程序合法，适用依据正确。一、被上诉人象山县人民政府于2017年9月8日收到上诉人提交的行政复议申请书及材料。经审查后认为上诉人的行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条有关受理的规定，依法受理了该行政复议申请，并通过快递予以送达。二、被上诉人象山县人民政府于2017年9月11日向象山县国土资源局直接送达《行政复议答复通知书》（象复立字[2017]33号），象山县国土资源局于2017年9月15日提交了当初作出具体行政行为的证据、依据和有关材料。该行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条有关行政复议答复的规定。�、上诉人申请行政复议时认为亭岙村村委会与象山县国土资源局所作的具体行政行为有利害关系，被上诉人象山县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第二款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款的规定，于2017年9月25日书面通知其可以作为案件第三人参加行政复议。第三人在规定期限内未提交相关陈述及材料。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第三款的规定，不影响行政复议案件的审理。四、被上诉人象山县人民政府根据上诉人提交的行政复议申请材料和象山县国土资源局的行政复议答复材料，以及“象复决字[2017]1号”行政复议案卷材料，经书面审查，认为象山县国土资源局所作的答复并无不当；同时认为关于上诉人要求对农保地进行修复并赔偿上诉人种植的近百株桂花树的行政复议�求，不属于行政复议的受理范围，因此于2017年10月23日作出被诉行政复议决定，并通过EMS快递送达给上诉人、象山县国土资源局及亭岙村村委会。该行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第三十一条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条有关行政复议决定和审理期限的规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人亭岙村村委会、亭岙村经济合作社答辩称，同意象山县国土资源局和象山县人民政府的答辩意见。请求驳回上诉人上诉。
上诉人在二审期间向本院提供通过浙江政务投诉咨询平台向浙江省国土资源厅进行咨询后得到的回复一份，收条复印件一份，亭岙村环村公路及山岗头平基、挖土承包协议复印件一份，以证明其申请查处的�实存在。四被上诉人认可浙江省国土资源厅的答复意见，认为农村道路建设不需要办理用地审批，农村道路改建按照建设项目进行审批并非国土部门职责。本院经审查认为，浙江省国土资源厅的咨询回复意见的相关依据和答复明确，各方当事人均无异议，本院予以认定。亭岙村村委会对上诉人提供的收条和协议真实性有异议，该证据真实性无法确定，且上诉人无正当理由未在一审中提供，本院不予认定。
二审经审理认定的事实与原审认定一致。
本院认为，根据2016年9月28日上诉人向被上诉人象山县国土资源局提交的《关于我村建设村道严重破坏农保地要求严厉查处的申请》，上诉人要求查处的是其所在村村委会未经审批违法用地修建道路、开采石渣盗窃国家矿产资源行为，并要求修复其道路建�范围中被毁环的农田。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，被上诉人象山县国土资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门有对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查的法定职责。根据被上诉人象山县国土资源局调取的证据显示，上诉人举报所涉道路建设经象山县发展和改革局批复同意，且该道路符合《国土资源部办公厅关于进一步规范农村道路地类认定工作的通知》、《土地利用现状分类》（GB/T2100-2007）、《提升用地管理的通知》（浙交[2016]64号）规定的“农村道路”的认定条件。农村道路用地仍按农用地管理，不纳入建设用地管理，故无需办理农用地转用审批。上诉人主张涉案道路建设未办理用地审批手续，系违法用地，依据不足。至于涉案道路建设是否需要经过其他有关部门审批，非本案审理范围。上诉�在复议申请中提出要求象山县国土资源局对亭岙村在道路建设过程中超出批复标准和范围的违法行为进行立案查处，超出其原申请查处范围，复议机关未将该申请纳入复议范围，本院不予审理。
根据《国土资源部关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》第二条规定，建设单位因工程施工而动用砂、石、土，但不将其投入流通领域以获取矿产品营利为目的，或就地采挖砂、石、土用于公益性建设的，不办理采矿许可证，不缴纳资源补偿费。被上诉人象山县国土资源局提供的证据可以证明涉案公路已于2016年7月获3万方泥土的临时性开采许可，多余的土石方由象山县墙头镇人民政府统一负责调配外运，且经象山县墙头镇人民政府同意。亭岙村经济合作社与象山鼎安环保工程有限公司之间签订的挖土施工协议也�定所有土石方由象山县墙头镇人民政府统一支配。目前尚无可以证明亭岙村村委会、亭岙村经济合作社存在开采土石投入流通领域以获取利益的确凿证据，被上诉人象山县国土资源局和象山县人民政府在答复和复议决定中认定其并不存在盗窃村国家矿产资源的行为，并无不当。
上诉人对被上诉人象山县国土资源局、象山县人民政府作出涉诉行政行为及复议行为程序的合法性未提出异议，本院经审查予以认定。原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李明达负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈 晴
审判员 陆玉珍
审判员 孙 雪
二〇一八年九月五日
书记员 俞 佳