安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖行终499号
上诉人（一审原告）汪柳，男，1955年6月9日出生，汉族，住安徽省滁州市琅琊区。
委托代理人胡宗保，安徽皋陶律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）滁州市琅琊区人民政府,住所地安徽省滁州市环滁西路699号，统一社会信用代码1134110268209295X6。
法定代表人周冬梅，该区区长。
委托代理人黎原，该区政府工作人员。
委托代理人朱皖涛，安徽亭城律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）滁州市人民政府,住所地安徽省滁州市龙蟠大道99号政务中心南楼，统一社会信用代码113411000032050529。
法定代表人许继伟，该市市长。
委托代理人张李明，该市政府法制办工作人员。
汪柳因诉滁州市琅琊区人民政府（以下简称区政府）房屋征收决定及滁州市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服滁州市中级人民法院（2017）皖11行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人汪柳及委托代理人胡宗保，被上诉人区政府委托代理人黎原、朱皖涛，被上诉人市政府委托代理人张李明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2017年6月6日，区政府作出征收决定，决定对北湖周边东北侧棚户区改造范围内的房屋进行征收，征收目的是城市基础设施建设和棚户区改造需要。征收决定作出后，对征收决定等内容在被征收区域范围内及区政府信息公开网站上进行公告。征收决定作出前，区政府拟订了征收补偿安置方案，并报市政府研究同意，形成征收补偿安置方案征求意见稿。2017年4月22日，区政府将征收补偿安置方案征求意见稿在被征收区域张贴征求意见。4月24日，该征求意见稿在区政府信息公开网站进行公告征求意见。5月14日，房屋征收部分发放征求意见表1523份，经书面征求意见，其中1459户同意征收，同意征收比例95.8%。并于5月24日将征求意见情况进行公示。5月25日，房屋征收部门进行社会稳定风险评估，作出《北湖周边东北侧国有土地上房屋征收项目社会稳定风险评估报告》，并经区政府常务会议讨论研究。2017年7月20日，滁州市财政局出具证明，主要内容是市财政对北湖周边东北侧地块房屋征收补偿资金需求已落实或有落实方案。汪柳的房屋位于征收决定确定的征收范围内，其对区政府作出的征收决定不服，认为区政府作出的征地批复不符合土地征收条件，征收决定程序违法，且补偿安置方案有违公平原则，补偿适用依据不足，于2017年7月10日向市政府提出行政复议申请。经复议，市政府于2017年9月5日作出行政复议决定，维持区政府作出的征收决定。汪柳不服，于2017年10月9日诉讼至法院，要求撤销行政复议决定及征收决定。
一审法院认为，根据当事人的陈述、答辩及庭审举证、质证意见，本案的争议焦点为：1、区政府作出的征收决定是否符合公共利益的征收条件；2、区政府作出征收决定的程序是否合法。
关于争议焦点1。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定的前提条件是为了公共利益的需要。汪柳起诉称征收决定征收的土地用于商业开发建设项目，不属于公共利益。经查，征收决定载明的征收目的是城市基础设施建设和棚户区改造需要，结合城市规划及土地利用总体规划予以印证该征收决定载明的征收目的需要，即城市区域环境改造、修路等城市基础设施建设和棚户区改造，属于为了公共利益的征收目的，符合征收条件。汪柳提出的该项诉讼主张不能成立，不予支持。
关于争议焦点2。（1）汪柳诉称，区政府未对征收费用专户准备就作出征收决定，程序违法。经查，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定是为了确保被征收人的补偿及时足额到位。本案滁州市财政局出具证明，对征收补偿资金需求已落实或有落实方案，因此，能够保证被征收人的补偿及时足额到位，符合法律规定的目的，程序合法；（2）汪柳诉称，在房屋未被征收前即对土地进行经营处置，属于程序违法。经查，市政府对滁州古城改造PPP项目资格进行预审公告及预审结果进行公告等，属于对城市改造项目的资本运作方式，未对征收范围内的房屋及土地权属产生影响，与征收决定程序的合法性不具有关联性；（3）汪柳诉称，征收补偿安置方案有违公平，征求意见期限不符合法律规定。经查，征收补偿安置方案经研究讨论，并报市政府研究同意，而形成征求意见稿，征求意见稿于2017年4月24日进行公布征求意见，征求意见期限至5月24日，符合法律规定的征求意见期限不得少于30日的要求。因此，汪柳提出上述征收决定程序违法的诉讼主张及理由不能成立，不予支持。
综上，区政府作出的征收决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。市政府作出的行政复议决定合法。汪柳提出要求撤销征收决定及行政复议决定的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告汪柳的诉讼请求，案件受理费50元由原告汪柳负担。
汪柳上诉称，1、区政府作出房屋征收决定不是出于公共利益需要，而是借公共利益之名行商业开发之实，是否出于公共利益，应根据土地实际用途，而不是仅仅根据城市规划及土地利用总体规划来判断；2、区政府作出房屋征收决定前，征收补偿费用没有足额到位，且在房屋未被征收前即对土地使用权进行经营处置，属于程序违法；3、区政府对征收房屋以2005年航拍图是否存在为界决定是否补偿，有违公平补偿原则。故区政府作出的房屋征收决定和市政府作出的复议决定不符合法律规定，一审判决认定事实不清，适用法律错误，判决结果不当，请求二审法院依法纠正，支持上诉人一审诉讼请求。
区政府未提交书面答辩意见，其在庭审答辩中称，区政府作出的房屋征收决定无论从征收目的，还是从实体和程序上都符合法律规定，一审判决结果正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
市政府答辩称，区政府为了公共利益需要作出房屋征收决定，履行了征求意见、风险评估、讨论决定、公告等程序，征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，市政府作出的行政复议决定合法，上诉人的上诉不能成立，应予驳回。
汪柳向一审法院提交以下证据：1、身份信息、滁州市琅琊区城市管理行政执法局询问调查通知书、复议决定书，证明原、被告基本信息及诉讼主体资格；2、征收决定、征收补偿安置方案，证明区政府作出的征收决定违背相关法律法规规定且程序违法，其并非为了公益且资金未落实、风险评估不符合规定、补偿方案有违公平；3、滁州古城改造PPP项目资格预审公告、滁州古城改造PPP项目资格预审结果公告、古城改造施工项目招标公告，证明市政府在对涉案土地完成征收之前，已经就该地块土地使用权作出经营处置，对土地使用权造成严重影响，程序违法。
区政府在法定举证期限内向一审法院提交以下证据：1、《滁州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，2、《滁州市土地利用总体规划（2006-2020年）》，3、《滁州市土地利用总体规划（2008-2020年）》，证明北湖周边东北侧棚户区改造符合滁州市土地利用总体规划和城市总体规划；4、《关于滁州市2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年计划草案的报告》、《滁州市琅琊区第六届人民代表大会第一次会议关于琅琊区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年计划的决议》以及《关于滁州市琅琊区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年计划草案的报告》；5、《关于印发滁城2017年上半年棚户区改造和房屋征收工作方案的通知》（滁政办电[2017]11号），证明北湖周边东北侧棚户区改造地块被列入滁州市棚户区改造年度计划之内，北湖周边东北侧地块房屋征收已被列入棚户区改造目标任务；6、《北湖周边东北侧棚户区改造补偿安置方案》（征求意见稿）、征求意见情况及相关公示照片（打印件），证明在作出征收决定前，《北湖周边东北侧棚户区改造补偿安置方案》已按法定程序征求意见并公示，绝大多数征收户同意；7、《北湖周边东北侧国有土地上房屋征收项目社会稳定风险评估报告》《琅琊区第六届人民政府第4次常务会议纪要》，证明在征收决定前，及时出具了风险评估报告，于2017年6月1日经琅琊区人民政府常务会议讨论研究风险评估报告；8、征收公告（滁琅防征字[2017]1号）附《琅琊区人民政府关于对北湖周边东北侧棚户区改造范围内房屋进行征收的决定》《北湖周边东北侧棚户区改造补偿安置方案》及征收范围图，证明区政府按规定要求发布北湖周边东北侧棚户区改造范围内房屋征收决定；9、市财政部门出具的资金落实证明，证明北湖周边东北侧棚户区改造资金落实到位，专款专用。
市政府在法定举证期限内向一审法院提交以下证据：1、行政复议申请书；2、被申请人答复通知书；3、行政复议答复书；4、行政复议决定书；5、送达回证各一份，上述证据证明市政府作出的行政复议决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。
以上证据均已随案移送本院，经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审认定的事实，本院予以确认。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案被上诉人区政府作为市、县级人民政府具有作出案涉房屋征收决定的职权。《条例》第八条规定，征收房屋应当出于公共利益需要，根据该条第（五）规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，属于公共利益需要，区政府因棚户区改造征收房屋，对于完善城市功能，优化城市环境，改善人居水平，加强城市管理，消除安全隐患等具有积极意义，符合《条例》关于公共利益的规定。征收以后的国有土地在符合城市规划的情况下，应当本着集约、高效等原则得以合理而充分的利用，不能因为土地用途有所调整就否认征收的“公共性”，否则，棚户区改造的目的就难以完全实现，更不能把棚户区改造仅仅理解为拆旧还新。汪柳关于区政府房屋征收决定不符合公共利益的理由不能成立，不予采纳。
房屋征收工作应当依照法定的程序来进行，《条例》第九条至第十三条对征收程序作了规定。本案中，区政府依据《滁州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《滁州市土地利用总体规划（2006-2020年）》、《滁州市土地利用总体规划（2008-2020年）》、《滁州市琅琊区第六届人民代表大会第一次会议关于琅琊区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年计划的决议》、《关于滁州市琅琊区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年计划草案的报告》、《关于印发滁城2017年上半年棚户区改造和房屋征收工作方案的通知》（滁政办电[2017]11号）等，开展涉案房屋征收工作，符合《条例》关于“四规划、一计划”的要求。房屋征收决定作出前，分别开展了补偿安置方案制定、征求意见、公告、征收项目社会稳定风险评估、政府常务会议讨论决定等工作，补偿所需资金经财政部门证实得到解决。征收决定作出后，及时进行了公告。因此，从房屋征收决定作出的整个过程来看，征收程序并不违反法律规定，市政府对相关项目的资本运作，并不影响到征收程序的合法性，汪柳认为征收程序违法无事实和法律依据。
汪柳提出，区政府对征收房屋以2005年航拍图上是否存在为界决定是否补偿，有违公平补偿原则。对此，《条例》第二十四条第二款规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。应当看到，城市规划法律法规的执行和落实有一个循序渐进的过程，各地并不整齐划一。在房屋征收时，如何界定应予补偿房屋的范围，应在遵循法律基本原则的前提下，从各地实际出发。本案中，征收补偿安置方案对应补偿房屋的认定以2005年航拍图为界，反映了滁州市对违法建筑管理的历史沿革、动态过程和变化情况，兼顾了国家、社会、个人的利益，切合当地实际，方案获得了绝大多数被征收人的同意，因而是合理的，并不违反公平公正的补偿原则。
市政府收到复议申请后，依法履行了受理、告知、审查、作出决定、送达等程序，复议行为程序合法，所作复议决定结果正确。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结果并无不当，汪柳的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人汪柳负担。
本判决为终审判决。
审判长 汪结平
审判员 陈 默
审判员 姜 明
二〇一八年七月三十一日
书记员 刘菊芳
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。