浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙行终字第3号
上诉人（原审原告）马守英。
委托代理人沈利军。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。
法定代表人李强。
委托代理人吴正鑫、樊晶晶。
马守英诉浙江省人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2012年11月23日作出（2012）浙杭行初字第85号行政判决。马守英不服，向本院提出上诉。本院于2013年1月5日立案受理后依法组成合议庭，并于2013年2月21日公开开庭审理了本案。上诉人马守英的委托代理人沈利军，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人吴正鑫到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。现已审理终结。
原审法院经审理查明：2012年3月26日，杭州市政府作出府办简复第B20120386号公文处理简复单，对杭州市国土资源局杭土资（2012）39号《关于“桥西单元D-28号地块”土地挂牌出让方案的请示》简复如下：同意你局关于拱墅区桥西单元D-28号地块（东至小河路，南至连通港绿化，西至通益路，北至规划杭印路，可出让土地面积49074平方米）土地挂牌出让方案的请示，请你局组织实施。被诉复议决定将作出府办简复第B20120386号公文处理简复单的时间认定为2012年3月20日，存在不当，予以指正。
2012年6月18日，马守英向浙江省政府提出行政复议申请，其认为杭州市政府公文处理简复单府办简复第B20120386号批准出让土地行为侵害其土地使用权，请求浙江省政府：认定杭州市政府批准出让马守英土地使用权的行为违法。并提交了政府信息公开申请表、政府信息公开答复书（2012）第0158号、杭州市政府府办简复第B20120386号公文处理简复单等证据材料。浙江省政府于2012年8月10日作出浙政复（2012）166号驳回行政复议申请决定，认为根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。据此，涉案土地已由浙江省政府批准后依法收回，马守英已经不享有该地块上的国有土地使用权。原土地使用权消灭后，土地登记管理部门应当依法办理注销登记，注销原土地使用证；尚未办理注销登记的原土地使用证已不能起到证明证载“权利人”仍然享有土地使用权的法律效果。马守英与批准涉案地块出让的具体行政行为不存在法律上的利害关系。马守英的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回马守英的行政复议申请。并于同月14日邮寄送达马守英的委托代理人沈利军。
另查明，2004年1月8日，浙江省政府批准同意了杭州市国土资源局填报的杭国土字（2002）311号建设用地项目呈报材料“一书一方案”，批准文号为浙土字［A2003）第20280号，同意向杭州市拱宸桥地区旧城改造工程指挥部拨用土地90.4883公顷用于拆迁使用，建设用地项目为“拱宸桥地区旧城改造桥西区块”。原告原使用的杭印路9号2单元201室的房屋被列入拆迁范围，该房屋经裁决安置在浙麻三期地块。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，有权向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。《土地登记办法》第五十条第（一）项规定，依法收回的国有土地，可直接办理注销登记。本案中，浙土字［A2003）第20280号建设用地项目呈报材料“一书一方案”批文已将包括涉案土地在内的90.4883公顷土地拨用给杭州市拱宸桥地区旧城改造工程指挥部用于拆迁使用，可以证明涉案土地的国有土地使用权已经批准收回。事实上，原告位于杭印路9号2单元201室的房屋被列入拆迁范围，经裁决安置在浙麻三期地块。据此，浙江省政府认为原告与批准涉案地块出让的具体行政行为不存在法律上的利害关系，具有事实和法律依据。根据《土地登记办法》第十五条之规定，土地登记簿是土地权利归属和内容的根据。应注销而未注销的土地权利证书不能证明原“权利人”仍然享有土地使用权，故原告认为杭州市政府批准出让涉案土地的行为对其合法权益造成实质性影响的起诉理由缺乏依据，不予采纳。行政程序上，浙江省政府在法定期限内作出了被诉复议决定，程序合法。综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回马守英的诉讼请求。
马守英上诉称：一、一审法院认定事实不清。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条“具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：……（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书……”的规定，被上诉人浙江省人民政府批准同意杭州市国土资源局填报的杭国土字（2012）311号建设用地项目呈报材料“一书一方案”即浙土字［A2003）第20280号同意向杭州市拱宸桥地区旧城改造指挥部划拨土地的批准文件，并不是建设用地批准文件，仅是申请建设用地批准文件的一个方案，属于程序性过程性行为，并非是行政决定，一审法院认为被上诉人批准拆迁人用地并认定涉案地块已于2004年1月8日被被上诉人浙土字［A2003）第20280号文件批准收回国有土地使用权属于事实认定不清，违背事实和法律规定。一审法院在被上诉人没有提供任何证据的情况下，认定上诉人的房子已经经裁决安置在浙麻三期地块，也属于认定事实不清。二、根据《中华人民共和国物权法》第十七条及《中华人民共和国土地管理法》第十三条之规定，上诉人的国有土地使用权受到法律保护，任何单位和个人不得侵犯。一审判决适用《土地登记办法》第五十条第（一）项“依法收回的国有土地，可直接办理注销登记”及第十五条“土地登记簿是土地权利归属和内容的根据。应注销而未注销的土地权利证书不能证明原‘权利人’仍然享有土地使用权”的规定，属于适用法律错误。三、一审审理违反法定程序并遗漏了上诉人的诉请，没有对行政行为作出的事实及依据进行司法审查。一审法院应审查国有土地使用权经批准收回的机关于何时作出的收回决定及何时由何机关实施收回行为，收回行为是否合法有效及何时生效等等。鉴于上述事实和理由，上诉人请求依法撤销一审判决，撤销浙政复决（2012）166号驳回行政复议决定，判令被上诉人重新作出复议决定并承担本案诉讼费用。
浙江省人民政府答辩称：一、浙政复（2012）166号驳回行政复议申请决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。2012年6月18日，上诉人不服杭州市人民政府府办简复第B20120386号简复单批准杭州市拱墅区桥西单元D-28号地块土地挂牌出让方案的行政行为，向答辩人申请行政复议。答辩人经审理查明，2004年1月8日，答辩人批准收回拱宸桥地区旧城改造桥西区块，并划拨给拱宸桥地区旧城改造工程指挥部使用。2012年3月12日，杭州市国土资源局根据《2012年度杭州市区经营性用地出让、储备和做地计划》和杭州市规划局颁发的《建设用地规划许可证》，拟定涉案地块挂牌出让方案，并上报杭州市人民政府审批。2012年3月26日，杭州市政府以府办简复第B20120386号简复单同意上述挂牌出让方案。答辩人认为，根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。据此，涉案土地已由答辩人批准后依法收回，上诉人已经不享有该地块上的国有土地使用权。原土地使用权消灭后，土地登记管理部门应当依法办理注销登记，注销原土地使用证；尚未办理注销登记的原土地使用证已不能起到证明证载“权利人”仍然享有土地使用权的法律效果。上诉人与批准涉案地块出让的具体行政行为不存在法律上的利害关系。上诉人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。为此，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出浙政复决（2012）166号驳回行政复议申请决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。二、一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，请求依法驳回上诉人的上诉请求。
双方当事人在原审期间提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
经审理，本院对原判认定的事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，提起行政复议申请须符合申请人与具体行政行为存在法律上利害关系的要求。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）……。本案中，涉案地块因旧城改造之需要已于2004年1月8日经浙江省人民政府批准划拨给拱宸桥地区旧城改造工程指挥部使用。上诉人马守英原房屋亦已被原杭州市房产管理局于2009年2月12日核发的杭房拆许字（2009）第001号《房屋拆迁许可证》予以拆迁。因此，上诉人与涉案地块的后续建设、使用等行为不存在法律上的利害关系。被上诉人浙江省人民政府据此认为上诉人与涉案地块批准出让的具体行政行为不存在法律上的利害关系，提起的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件，并以此驳回马守英的行政复议申请并无不当。至于上诉人马守英提出“一审没有对行政行为作出的事实及依据进行司法审查”的上诉理由属于实体审查事项，并不属于本案审查范围。综上，上诉人马守英的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人马守英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一三年三月十八日
书 记 员 徐一菁