山东省烟台市牟平区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）牟行初字第38号
原告：刘承洲，农民。
被告：烟台市公安局牟平分局，住所地烟台市牟平区正阳路309号。
法定代表人：孙宝东，局长。
委托代理人：孙岳、冯方，烟台市公安局牟平分局法制室民警。
原告刘承洲不服被告烟台市公安局牟平分局作出的治安行政处罚决定，于2015年7月7日向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月8日立案后，于2015年7月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书,2015年8月7日向原告送达了答辩状及证据材料。本院依法组成合议庭，于2015年8月20日公开开庭审理了本案。原告刘承洲、被告烟台市公安局牟平分局委托代理人孙岳、冯方到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告烟台市公安局牟平分局（以下称牟平公安分局）于2015年4月22日作出烟公牟（文）行罚决字（2015）00036号行政处罚决定书，认定原告刘承洲于2015年4月21日在北京市中南海周边地区进行非正常信访，扰乱该地区公共秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获，后被牟平区文化街道办事处工作人员带回牟平。被告确认原告行为扰乱了北京市中南海周边地区的正常公共秩序，根据《信访条例》及《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项，决定给予原告行政拘留10天。
原告刘承洲诉称，2015年4月21日，原告为反映西关村李德海父子的问题去北京上访，在北京没有做出任何过激行为，没有触犯任何法律条文；因没有北京市西城公安分局的移交手续，牟平区公安分局不应当对原告在北京的信访行为进行处罚，其行为属于滥用职权，滥用法律条款；并且因北京市西城公安分局已对原告行为做出训诫，牟平公安分局再对原告进行行政处罚属于重复加重处罚。被告在对原告做出行政处罚的过程中，存在笔录造假、不按照程序送达处罚告知书、处罚决定书等违法行为。因此，请求法院依法撤销被告牟平公安分局作出的烟公牟（文）行罚决字（2015）00036号行政处罚决定书。
原告起诉时向本院提交了下列证据：1、烟公牟（文）行罚决字（2015）00036号行政处罚决定书；2、拘解字（2015）175号解除拘留证明书；3、行政复议申请书；4、烟政复驳字（2015）119号驳回行政复议申请决定书送达回证。
被告牟平公安分局辩称，一、原告刘承洲扰乱公共场所秩序一案，事实清楚，证据充分。牟平公安分局于2015年4月21日依法受理该案，依法调查，证实刘承洲于2015年4月21日到北京市中南海周边地区进行非正常信访，扰乱了正常的公共秩序。二、对原告刘承洲做出的（2015）00036号行政处罚行为符合法定程序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“县级以上各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……”。因此，我局对本案具有管辖权，不需要原告在起诉状中提到的“北京西城区公安分局的移交手续”。2015年4月21日，我局依法受理此案，并依法履行传唤、询问、处罚前告知、宣告并送达行政处罚决定书等法定程序，符合法律规定。三、本案适用法律正确，处罚适当。国务院《信访条例》第十八条第一款明确规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”，原告刘承洲曾于2015年3月18日在中南海周边地区等非信访接待场所进行非正常信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所依法训诫，并于2015年3月19日因扰乱公共场所秩序被我局依法行政拘留八日。2015年4月21日原告刘承洲又到中南海周边地区进行非正常信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所收容送至久敬庄接济服务中心，2015年4月22日牟平区文化街道办事处工作人员将其劝返回牟平后，烟台市公安局依法对其进行了训诫。刘承洲无视国家的信访规定，在明知到中南海周边地区信访是非正常信访的情况下，不听劝诫，不到指定的场所反映问题，影响了中南海周边地区的公共秩序，且因原告刘承洲在六个月内曾受过治安管理处罚，公安机关经依法调查后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项对其做出行政拘留处罚，适用法律正确，量罚适当。至于原告在诉状中提到的重复处罚问题，国务院信访条例中规定的训诫是一种现场处置方法，训诫书是训诫的书面表现形式，并不是一种行政处罚，因此不存在重复处罚问题。综上所述，牟平公安分局对原告作出的治安行政处罚认定事实清楚、证据确凿，程序合法，请求人民法院依法维持烟台市公安局牟平分局烟公（文）行罚决字（2015）00036号的行政处罚决定。
被告牟平公安分局于2015年6月17日向本院提交了下列证据、依据：
第一组证据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，证明被告具有行政主体资格及本行政区域治安管理职权。
第二组证据：1、牟平公安分局《受案登记表》，证明案件的来源；2、牟平公安分局行政处罚告知笔录、《行政处罚审批表》、行政处罚决定书，证明被告依法履行了告知义务后对原告作出行政处罚决定；3、烟台市牟平区拘留所行政拘留执行回执，证明2015年4月22日被告将原告送牟平拘留所执行拘留，遵循了法定期限；4、烟台市牟平区拘留所《行政拘留家属通知书》，证明被告于2015年4月22日拒绝提供家属联系方式，无法送达《行政拘留家属通知书》。以上证据证明，被告按照法律规定的程序进行行政处罚行为。
第三组证据：5、被告出具的询问笔录、行政案件权利义务告知书，证明原告被传唤到案并接受询问的经过；6、询问笔录，证明被告对相关证人了解原告刘承洲到北京进行非访的情况；7-9、被告制作的接受证据清单，证据材料包括文化街道办事处出具的关于西关村民刘承洲等人持续到京非访情况的汇报、刘承洲等人上访材料复印件，证明相关部门关于原告刘承洲非访情况汇报；10、训诫书，证明原告刘承洲因为非访行为被北京公安局西城分局、烟台市公安局训诫的情况；11、烟台市公安局牟平分局《行政处罚决定书》，证明被告对原告刘承洲做出行政处罚，12、被告制作的情况说明，证明办案单位对办案情况作出的说明；13、原告刘承洲的人口信息，证明原告个人信息情况。被告以此组证据证明其对原告做出行政处罚行为依据的事实清楚、证据充分。
第四组证据：14、《中华人民共和国治安管理处罚法》、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》、国务院《信访条例》，证明被告对原告作出行政处罚决定具有法律依据并且处罚适当。
经庭审质证，被告对原告提交的1-2号证据没有异议，认可系其在行政程序中作出的；对3-4号证据无异议。原告对被告提供的证据中，对证据1真实性无异议，但认为此案被告无权受理。对证据2中《行政处罚审批表》、《行政处罚决定书》真实性无异议，但该行政处罚决定书没有送达给原告，事先也没有对原告进行过行政处罚告知。对证据3真实性无异议，但被告将原告送往看守所的过程中，故意绕道而行；原告当庭提交一份行车记录仪的视频资料及行车路线图，证明上述事实。对证据4的真实性有异议，被告根本没有向原告家属送达《行政拘留家属通知书》，被告讲原告拒绝说明家属的联系方式不属实。对证据5真实性有异议，被告根本就没有对原告进行传唤，何来传唤笔录；被告根本没有进行权利义务告知。对证据6真实性无异议，但被询问人林松说的话有假，该笔录中林松提交一份原告的上访材料，此材料原告从没有给任何人，并且该材料讲原告说成是上访组织者与事实不符。对证据7、8的真实性无异议，对证据内容有异议，原告上访材料中所反映的问题，都是西关村民共同关心的问题，不是为了实现原告个人目的；原告进京上访，是为了解决问题，不是给办事处施加压力。对证据9的来源有异议，原告的上访材料从没有给任何人，是派出所的民警强行从原告手里拿走，根本不是被告讲的是林松提供。对证据10的真实性有异议，训诫书应该发给被训诫人，原告从来没有看到过该训诫书。对证据12的真实性有异议，认为上面的时间与实际不符。对证据11、13的真实性及证明内容无异议。对证据14真实性无异议，但认为此案中，即使原告违法，因为行为地在北京，被告在没有北京警方相关移交手续的情况下，不能对原告进行处罚；即使被告要对原告进行处罚，也应当依据《信访条例》47条处罚。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
1、对原告提交的1-4号证据，被告无异议，该证据能够证明被告牟平公安分局对原告作出行政拘留10天的行政处罚行为及原告提起行政复议后，烟台市人民政府以超出复议期限为由作出驳回行政复议决定的事实，本院予以确认。
2、被告提供的证明主体及行政职权的法律和部门规章的规定，原告无异议，本院予以确认，作为定案的证据。
3、被告提供1-4号证据，本院认为均系被告在行政行为过程中形成的，证据2、3虽然没有原告签名，但有情况说明；证据4没有送达，系因原告拒绝提供家属联系方式所致，上述证据可以证明被告程序正当，应予采信。
4、被告提供的5-13号证据，本院认为，原告虽然对证据5、6、9、10、12真实性提出异议，但没有提出相应反驳证据；对7、8对证明内容有异议，但该内容不影响原告非访事实的认定；该组证据具有相互印证，能够证明原告具有扰乱公共秩序的行为，可以作为本案定案的依据。
5、对第四组证据14号，原告对其真实性没有异议，本院予以采信。
本院根据以上有效质证及当事人质证意见认定以下事实：原告刘承洲为反映文化办事处西关村书记李德海父子的经济问题，于2015年3月19日到北京中南海周边地区上访，被北京市公安局西城分局训诫，并被牟平公安分局行政拘留8日。2015年4月21日，原告又到北京中南海周边进行信访活动，被北京市公安局西城分局府右街民警查获，后被送到久敬庄接待处。2015年4月21日10时许，烟台市非访处置驻京工作组牟平公安分局值班民警接到北京市公安局府右街派出所通知，称烟台市牟平区文化街道办事处西关里村居民刘承洲等人到北京市中南海新华门附近非访时被其查获，要求依法处置。2015年4月22日，牟平区文化办事处工作人员将原告接回牟平，文化路派出所对原告刘承洲进行了传唤。经过传唤询问、案件事实调查、调取证据等程序，认定原告的行为扰乱了北京市中南海周边地区的公共秩序。在告知原告拟作出治安行政处罚的事实、理由、依据及陈述和申辩权后，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，于2015年4月22日作出烟公牟（文）行罚决字（2015）00036号《行政处罚决定书》，决定对原告处以行政拘留十日的治安行政处罚。该《行政处罚决定书》于当日送达给原告本人，原告拒收并拒绝在送达回证上签字。当日，牟平公安分局将原告送牟平拘留所执行拘留。由于原告拒绝告知家属联系方式，因此拘留原告的情况及相关材料邮寄无法送达给原告的家人。拘留期满后，牟平公安分局按时为原告办理了解除拘留证明书。2015年5月25日，原告向被告烟台市人民政府递交了行政复议申请书，要求撤销被告牟平公安分局作出的行政处罚决定。被告烟台市人民政府依法受理后，经审查，以超过复议期限为由做出了烟政复驳字（2015）119号驳回行政复议申请决定书，并依法向原告送达。原告诉至本院，要求依法撤销被告做出的烟公牟（文）行罚决字（2015）00036号行政处罚决定书。
本院认为，本案需要解决四个焦点问题。
一、被告牟平公安分局对原告刘承洲做出烟公牟（文）行罚决字（2015）00036号行政处罚行为是否存在滥用职权的行为。《中华人民共和国行政处罚法》第七条规定，“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。《中华人民共和国行政处罚法》第七条明确了被告的治安管理行政主体资格。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条则规定了以“行为地为原则，居住地为辅助”的管辖原则，该条的立法目的，是为了提高行政执法效率，节约执法成本，确保违法行为人更好的改过自新。本案中，原告刘承洲于2015年4月21日在北京市中南海周边地区进行非访，扰乱了该地区的公共秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获。为了提高效率，快速处置，该派出所向烟台市非访处置驻京工作组牟平公安分局值班民警进行了通知，并要求进行依法处置。2015年4月22日，烟台市公安局牟平分局文化路派出所受理此案，经依法调查后，依据相关事实证据及法定程序对原告刘承洲做出了烟公牟（文）行罚决字（2015）00036号行政处罚决定书。被告对原告刘承洲进行行政处罚，是法律赋予的职权行为，没有滥用职权。关于原告主张牟平公安分局没有北京警方移送原告在北京非访相关材料不能对其进行处罚，本案中，府右街派出所在发现原告非访行为后，将原告刘承洲送到久敬庄，然后将案情通知到烟台市非访处置驻京工作组牟平公安分局值班民警，要求依法进行处置。2015年4月22日，牟平区文化街道办事处工作人员将原告由久敬庄接回牟平，交由牟平公安分局进行调查处理。从上述事实看，北京警方按照程序完成了相关移交手续。根据相关法律规定，被告在立案后，北京市警方在此案中的职责主要是配合被告搜集证据。而被告通过对原告及相关证人、部门的询问调查，收集了充分的证据，足以认定原告刘承洲扰乱北京市中南海周边地区公共场所秩序的行为。关于原告主张被告对原告做出行政拘留10日的行政处罚属于依据同一事实重复处罚，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十条的规定，治安管理处罚的种类分为警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证及对违反治安管理的外国人，可以附加使用限期出境或者驱逐出境。由此可见，训诫不属于行政处罚，被告不存在对原告进行重复处罚的行为。据此，原告主张被告滥用职权没有事实和法律依据，本院不予支持。
二、原告刘承洲是否具有扰乱公共场所秩序行为。信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。信访是公民的进行权利救济的一种手段，是一项公民权利。但是，《中华人民共和国宪法》第51条明确规定：中华人民共和国公民在行使权利和自由的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。国务院颁布的《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”，《信访条例》第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，……”北京市中南海地区是国家中央机关办公场所，是《信访条例》明确规定的不得进行信访活动的地区或场所。原告于2015年3月19日曾在该地区进行信访，被北京市公安局西城分局训诫，被烟台市公安局牟平分局处以行政拘留八日的行政处罚。2015年4月21日，原告刘承洲又与本村居民许广荣等四人一起到北京中南海周边地区进行信访，其行为严重扰乱了该地区的公共秩序。以上事实有北京警方训诫书、与原告刘承洲一起上访的西关村居民许广荣询问笔录、文化办事处工作人民林松询问笔录、区信访局等部门出具的材料为证，足以证实。
三、被告对原告做出行政处罚行为是否符合法定程序。庭审中，原告主张被告行政行为程序存在问题。本院认为，一、被告对原告进行了合法传唤。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条规定，公安机关对违法嫌疑人可以使用传唤证传唤，也可以口头传唤；口头传唤的，需要在询问笔录中注明违法嫌疑人到案经过、到案时间和离开时间。在被告对原告刘承洲的询问笔录中记载：口头传唤的被询问人4月22日17时40分到达，4月22日23时40分离开，询问笔录上并有相关情况说明和办案民警签名。且2015年4月22日牟平区文化办事处工作人员将原告从北京带回，送至文化路派出所接受询问事实清楚，上述均可证明被告对原告等人的调查询问情况。二、原告主张被告未向其送达《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》与事实不符。在拟做出行政处罚决定前，被告向原告送达了处罚告知书，原告拒收并拒绝签名；被告对原告送达烟公牟（文）行罚决字（2015）00036号行政处罚决定书，原告拒收并拒绝签名。上述情况分别在行政处罚告知书、行政处罚决定书上记载，并有办案民警签名。且在对原告进行处罚的卷宗材料中，所有法律文书原告均拒绝签名，足以佐证。三、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十三条、第五十三条之规定，因原告拒不提供家属联系方式，被告未予通知家属，且在询问笔录上注明了未能通知的原因，该做法并无不当。四、《中华人民共和国治安管理处罚法》、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》等法律、规章只是规定了及时送交执行，至于送交路线选择没有详细规定，被告根据具体情况选择送交路线并无不当。
四、被告对原告进行处罚适用法律是否正确，量罚是否适当。国务院《信访条例》第四十七条规定，“违反本法第十八条、第二十条的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。依据该规定，对非访人处理分为四个层次，第一层，劝阻、批评或者教育；第二层，警告劝诫或者制止；第三层，给予治安管理处罚；第四层，依法追究刑事责任。本案中，刘承洲违反《信访条例》等国家法律法规，分别于2015年3月19日、2015年4月21日到北京中南海周边地区信访，经劝诫无效，公安部门给予行政处罚于法有据。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”；第二十条规定：“违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：……（四）六个月内曾受过治安管理处罚的”。被告曾于2015年3月19日对原告做出过行政拘留八日的行政处罚，2015年4月21日，原告伙同他人再次到北京市中南海地区上访，被告依据上述法律对原告做出行政拘留十日适用法律正确，量罚适当。
综上，原告无视国家的信访规定，不听劝诫连续到北京中南海地区非信访接待场所进行非正常信访，虽经受过行政处罚仍不改正的行为，违反了《信访条例》和《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，被告牟平公安分局依据相关法律、法规的规定对其作出治安行政处罚，事实依据充分，适用法律准确适当，行政行为合法，应予维持。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告刘承洲的诉讼请求。
案件受理费50元由原告刘承洲缴纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。
审 判 长 姜振明
审 判 员 沙 燕
人民陪审员 王忠诚
二〇一五年八月二十五日
书 记 员 曲欢欢