安徽省临泉县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖1221行初54号
原告代琪，男，1972年6月出生，汉族，住安徽省临泉县。
委托代理人李丽娜，北京市盛廷律师事务所律师。
委托代理人李丹阳，北京市盛廷律师事务所律师。
被告临泉县城南街道办事处，住所地临泉县交通南路沈苑新城安置区院内，统一社会信用代码11341221MB0X61903N。
法定代表人张洪路，该办事处主任。
委托代理人刘学彬，该办事处人大工委主任。
委托代理人王云成，安徽鸣理律师事务所律师。
被告临泉县国土资源局，住所地临泉县前进东路经开区管委会向东路南，统一社会信用代码113412210031732229。
法定代表人邓安东，该局局长。
委托代理人张修华，该局分管法制工作负责人。
原告因认为被告临泉县城南街道办事处（以下简称城南街道办）、临泉县国土资源局（以下简称国土局）不履行房屋征收补偿安置协议，于2017年5月27日向本院提起行政诉讼，本院受理后，于同年6月2日向两被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月19日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人李丽娜、李丹阳，被告城南街道办的委托代理人刘学彬、王云成，被告国土局的委托代理人张修华到庭参加诉讼。本案因行政协调于2017年9月20日至2018年3月6日暂停审理，在此期间扣除审限。本案现已审理终结。
代琪诉称，城南街道办与其签订了协议，已经认可了代琪房屋的合法性，该村的土地和房屋均没有办理产权证，系政府部门不作为，不能归责于代琪，不能以此认定房屋不合法。城南街道办签订的协议应当履行，如果政府单方撕毁协议将会失去诚信，导致本辖区被征收人不敢再与政府签订任何补偿协议，由此引起政府失信于民的后果，带来的影响不单是针对代琪个人。代琪提起诉讼，请求判令城南街道办及国土局履行协议约定的义务，支付各项补偿款2138495元。
代琪向本院提交了以下证据和依据：第一组：1、2016年12月6日房屋征收拆迁补偿安置协议；2、临政办[2016]36号《关于印发临泉县城市规划区内集体土地征收补偿安置办法的通知》；3、临泉县人民政府网站上临泉县城南街道办事处工作职责范围。证明临泉县政府授权城南街道办负责辖区征地拆迁安置补偿和土地征收工作，解决被征地农民的生产、生活、安置等问题，具有签约的主体资格，在补偿安置协议实施、见证单位栏加盖了公章，表明双方已签订了协议，达成了合议，其签订协议不因临泉县土地收购储备中心未加盖公章而无效，且法律没有规定必须由两被告同时加盖公章才生效；国土局负责征地补偿安置的事务性工作，被告适格。第二组：1、代琪身份证复印件；2、2016年12月7日城南街道办负责人刘学彬书写的欠条；3、2016年10月21日房屋征收分户评估报告单；4、2015年9月21日企业营业执照；5、2015年9月21日企业申请材料情况报告书；6、2015年8月26日关于未取得房屋产权证的证明；7、2016年8月19日大闫村委会社区出具的企业办证及房屋产权证明；8、2016年3月9日税收完税证明3张；9、2016年10月29日关于代琪拆迁补偿事宜沟通函。证明代琪取得了合法营业资格，用于生产经营的房屋属于经营性房屋赔偿对象，其是合法的被征收人，具备签订征收补偿协议的主体资格，与城南街道办签订的安置协议是双方真实意思表示，且已生效。
城南街道办辩称，诉争协议当事人甲方是临泉县土地收购储备中心，乙方是代琪，城南街道办不是合同的主体，没有履行合同的义务，不是本案适格的被告。该协议无编号内容，且征收部门临泉县土地收购储备中心未签字盖章，未协商一致，未依法成立生效，且城南街道办作为合同见证方已注明“此件作废”。因此，代琪要求履行合同的诉讼请求，不应当得到支持。
城南街道办在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1、城市房屋拆迁管理条例第四条；2、临政办[2016]36号《关于印发临泉县城市规划区内集体土地征收补偿安置办法的通知》第五条第一、三款，第七条第二、六项；3、2016年12月6日房屋拆迁补偿协议书。证明临泉县土地收购储备中心负责征地补偿安置事务性工作，城南街道办是配合做好动员、稳定工作，不是拆迁协议的主体，不是本案适格被告，且该协议书未经甲方加盖公章，未生效。4、2011年12月14日城管拆字[2011]第1475号限期拆除通知；5、2016年11月24日临城管函[2016]57号《关于请求给予规划认定的函》；6、违法建筑具体信息；7、2016年11月30日临规字[2016]181号《关于大闫社区代庄违法建设的回函》。证明代琪房屋于2011年已被认定为违法建筑。
国土局辩称，代琪与城南街道办签订的合同属于民事合同，不应提起行政诉讼。临泉县土地收购储备中心具有独立的法人资格，能独立承担权利和义务，其未在该协议上签章，无履行依据。国土局没有参与协议的签订，不是本案被告。
国土局在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：2016年12月6日房屋拆迁补偿协议书。证明国土局在拆迁协议上没有签字，不是本案适格的被告。
经庭审举证质证，当事人对上述证据的质证意见如下：
城南街道办对代琪提举第一组证据的证明目的有异议，认为城南街道办是协议的见证单位，不是甲方或者乙方，不是签约的主体，被告不适格；对第二组2、7号证据的合法性提出异议，认为刘学彬出具的欠条是以房屋拆迁补偿协议为依据，由于协议未经当事人签字生效，欠条同样不具有法律效力，7号证据大闫社区委员会无权对代琪房屋的合法性进行证明；对第二组1、3-6、8、9号证据的证明目的有异议，认为该证据不能证明代琪与城南街道办多次协商，达成合意，也不能证明代琪房屋是合法建筑。国土局对代琪提交的证据有异议，认为不能证明国土局签订了协议，是适格被告。代琪辩驳认为，安置协议是格式文本，城南街道办作为县政府授权的征地实施部门，有权利与被拆迁人签订补偿安置协议，其应与临泉县土地收购储备中心共同为甲方，经与原告多次协商，签订的协议是双方真实的意思，合法有效，两被告适格；工作人员刘学彬于签订协议的次日出具欠条，内容是搬迁补助费四万元，与协议内容相互印证，具有法律效力，被告不予履行，属于行政诉讼案件范围。
代琪对城南街道办提举3号证据的三性无异议，证明目的有异议，认为签约协议的双方具有主体资格，协议是双方真实意思表示，内容不违反法律规定，属于生效协议，城南街道办应当按照协议的约定履行；对证据1、2、4-7有异议，认为证据1与本案没有关联，已经失效，不适用集体土地房屋拆迁安置问题；证据2不能证明签署协议应当由临泉县土地收购储备中心签订，不能证明被告城南街道办无签约主体资格；证据4-7已被2016年3月12日阜城管复字[2016]1号行政复议决定书予以否定，代琪房屋的合法性已被确认，且该证据不是原件，举证超期，应不予认可。城南街道办辩驳认为，对集体土地拆迁没有具体法律法规，应参照城市房屋拆迁管理条例，按照36号文件来进行操作，但该文件并没有规定城南街道办是拆迁安置协议的主体，且代琪房屋已被临泉县规划局作出的回函确认为违法建筑，2011年的限期拆除通知并没有被撤销。
代琪对国土局提举证据的三性无异议，证明目的有异议，认为能够证明协议有效，两被告适格。国土局辩驳认为，国土局不是协议的当事方，不存在履行问题。
本院对上述证据认证如下：代琪提举的第一组2、3，第二组1号证据具有三性，能够证明城南街道办负责辖区内的征地拆迁安置补偿和土地征收工作，代琪房屋被拆事实存在，予以确认，其他证据具有真实性，但达不到其证明目的，不予以采信。城南街道办提举的1、2、3号证据具有三性，予以确认，能够证明城南街道办作为见证实施单位，已在协议上签字盖章，但甲方临泉县土地收购储备中心未签章；4-7号证据无正当理由，未在法定期限内提举，不予确认。国土局提举的证据系本案诉争协议，具有真实性，能证明国土局未在协议上签字盖章，对其证明目的予以确认。
经审理查明，原告代琪是临泉县城关镇大闫庄行政村代庄村民，系临泉县万和香油芝麻酱有限公司的法定代表人，从事经营芝麻及副产品加工及销售，厂址位于该村30号。2016年12月6日城南街道办与代琪签订了《临泉县城市规划区内集体土地上房屋征收拆迁补偿安置协议》，代琪在被征收人（乙方）签名，城南街道办在协议落款的实施、见证单位处加盖公章，并有该办事处工作人员刘学彬签字，但协议的征收部门（甲方）临泉县土地收购储备中心无签字盖章。协议签订的次日，工作人员刘学彬给代琪打一欠条，内容是：欠代琪搬迁补助费肆万元整40000.00，欠购房补贴款（待统一下发款后发给代琪）。2016年12月25日政府有关单位对代琪的房屋实施了拆除，同月28日刘学彬在该协议签字：“此件作废”。代琪因未得到安置补偿向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案争议的焦点是：1、城南街道办、国土资源局是否是本案适格的被告；2、2016年12月6日城南街道办与代琪签订的《临泉县城市规划区内集体土地上房屋征收拆迁补偿安置协议》是否成立并生效。
关于城南街道办、国土局是否是本案适格的被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定第一款，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。临泉县人民政府临政办[2016]36号《关于印发临泉县城市规划区内集体土地征收补偿安置办法的通知》规定，被征地所在地的街道办事处做好征地动员和稳定工作，解决被征地农民的生产、生活、安置等问题，对拟征收范围内土地及地上附着物的权属、用途、结构、建筑面积、具有拟安置情况进行调查摸底，认定和处理职权。本案中，城南街道办根据上述通知规定，与被征收人代琪签订了诉争协议，并加盖了公章，该街道办作为独立的行政主体，能独立承担法律责任，系本案适格的被告。本案诉争协议甲方是临泉县土地收购储备中心，乙方是代琪已签名，城南街道办是实施、见证单位。国土局不是该诉争协议的当事人，无签名盖章，不是本案适格被告。
关于2016年12月6日签订的《临泉县城市规划区内集体土地上房屋征收拆迁补偿安置协议》是否成立生效问题。根据《中华人民共和国合同法》第三十二、四十四条第一款规定，当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。依法成立的合同，自成立时生效。本案中，代琪所有的房屋被征收，应得到补偿和安置。城南街道办是签订补偿协议的实施、见证单位，其与代琪签订协议是其真实意思表示，但由于该诉争协议的征收部门临泉县土地收购储备中心没有签字盖章，依据上述法律规定，该协议未成立。原告要求履行该协议的理由不成立，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告代琪的起诉讼请求。
案件受理费50元，由原告代琪负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。
审 判 长 李煌真
审 判 员 王 敏
人民陪审员 韩 斌
二〇一八年四月八日
书 记 员 宋亚茹
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。