广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）粤71行终665号
上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会。住所地：广东省广州市越秀区。
法定代表人：彭高峰，该委主任。
委托代理人：郑志健，该委工作人员。
委托代理人：王泽，广东海云天律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：陈广池，男，香港永久性居民。
被上诉人（原审原告）：陈广佳，男，香港永久性居民。
两被上诉人共同委托代理人：王汉彬，广东五羊律师事务所律师。
上诉人广州市国土资源和规划委员会（以下简称“市国规委”）因与被上诉人陈广池、陈广佳履行职责一案，不服广东省广州市越秀区人民法院（2015）穗越法行初字第464号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：2015年5月11日，原告陈广池、陈广佳向被告广州市国土资源和房屋管理局递交了《请求书》，反映两原告为广州市海珠区洪德路鳌洲外街30号房屋的业权人，1993年9月30日由广东省农业生产资料总公司征用并拆除上述房屋后一直未给予开发建设等，请求被告作为政府职能部门应该依法和及时收回该土地。并且在收回土地的过程中，责令广东省农业生产资料总公司为原告在原址上复建原房屋。被告收到上述请求书后于2015年8月5日以其下属海珠区分局名义作出穗国房海告字（2015）46号《信访事项告知函》，告知原告代理人，鉴于上述房屋已于2010年8月落实政策发还给业主，建议与征用单位协商或通过法律途径解决上述房屋补偿安置问题。另查明，2013年广州市中级人民法院作出（2013）穗中法民五终字第697号《民事判决书》，认定两原告于2010年4月21日因继承陈沃波遗产而取得原南区洪德路鳌洲外街30号房屋的物权。2010年8月1日，广州市国土资源和房屋管理局越秀分局以越秀撤字1395号《通知单》对案涉房屋全间撤管等，判决撤销广州市海珠区人民法院（2012）穗海法民三初字第1694号民事判决；确认广东省农业生产资料总公司与广州市国土资源和房屋管理局海珠区分局于1993年9月30日签订的《征地拆迁直管房屋补偿协议书》中甲方的权益自2010年8月1日起归陈广池、陈广佳所有；驳回陈广池、陈广佳其他诉讼请求。
原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案两原告是涉案房屋的权属人，其向被告递交请求书要求被告对案涉房屋土地使用权履行查处的职责，具备行政诉讼主体资格。《国土资源行政处罚办法》第十二条规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。”被告作为广州市的国土资源主管部门，其接到两原告的请求书后应就投诉事项作出是否立案的处理，但被告至今未按照上述规定履行职责，构成行政不作为。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决被告广州市国土资源和房屋管理局于本判决发生法律效力之日起十日内对原告陈广池、陈广佳2015年5月11日递交的《请求书》作出处理。
上诉人广州市国土资源和规划委员会不服原审判决，向本院提起上诉称：1.原审判决认定“两原告是案涉房屋权属人”，事实认定错误。首先，广州市中级人民法院（2013）穗中法民五终字第697号《民事判决书》判决的内容是“《征地拆迁直管房屋补偿协议书》中甲方即原审第三人的权益自2010年8月1日起归陈广池、陈广佳所有。”该判决所称的权益并非房屋权属，而是获得拆迁补偿的合同权益，该权益并非物权，而是债权。本案原审判决认定“两原告是案涉房屋权属人”，将（2013）穗中法民五终字第697号《民事判决书》判决的债权认定为房屋物权，事实认定错误。其次，广州市南方公证处2010年4月21日出具的《继承公证书》严重违法，不应成为定案依据。鳌洲外街30号房屋在1993年9月30日国家经租期间，被地块拆迁人广东省农业生产资料总公司拆除。原审两原告通过广州市南方公证处办理案涉房屋继承的时间是2010年4月21日，显然，原审两原告办理继承时，鳌洲外街30号房屋已经被拆除，房屋的物权已经灭失。已经灭失的房屋不能办理房屋的产权继承。另外，2010年4月21日鳌洲外街30号房屋仍然属于国家经租，房屋的产权并未发还，产权并未发还的国家经租房不能办理房屋的产权继承。由此，前述《继承公证书》确认的“鳌洲外街30号房屋由陈广池、陈广佳继承”应当撤销，不具备公证书当然具有的证明效力。2.本案两被上诉人要求上诉人履行的收地职责，与其没有法律上的利害关系，原审原告对此没有诉权。（2013）穗中法民五终字第697号《民事判决书》确认被上诉人享有《征地拆迁直管房屋补偿协议书》中甲方的权益，该权益属于合同上的权益（债权）。根据合同相对性的原则，被上诉人的合同权益只能向合同相对方（即广东省农业生产资料总公司）主张。对闲置地块进行收地，是上诉人履行土地管理职责，对违反土地管理法律的国有土地权属人单方作出的行政处理行为。收地行为只对地块权属人产生法律上的利害关系，对地块权属人的债权人不产生法律上的利害关系。因此，被上诉人对本案没有诉权。3.广东省农业生产资料总公司未取得案涉地块国有土地使用权，被上诉人要求上诉人按照《城市房地产开发经营管理条例》履行收地职责，属于对法律理解错误，原审法院对此事实查明不清。被上诉人要求上诉人履行《城市房地产开发经营管理条例》第十五条规定的职责，对案涉地块履行收地职责。该条款规定：“房地产开发企业应当按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限进行项目开发建设。出让合同约定的动工开发期限满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工延迟的除外。”从上述条款可见，上诉人作出的行政行为是“无偿收回土地使用权”，那么，显然适用该法律的前提是违法行为人已取得国有土地使用权。案涉地块广东省农业生产资料总公司仍未取得国有土地使用权，故不可能存在上诉人应当履行职责，适用该条款收回其国有土地使用权的情形。原审法院对此查明事实不清。上诉人对被上诉人的信访事项已依法进行答复。上诉人收到被上诉人《请求书》后，上诉人于2015年8月5日作出穗国房海告字（2015）46号《信访事项告知函》，依法建议被上诉人循法律途径向广东省农业生产资料总公司主张权利。对于被上诉人的信访事项，上诉人已依法进行了答复，履行了法定职责。被上诉人要求上诉人对案涉地块进行收地，因收地行为与被上诉人没有利害关系。因此，被上诉人对该履行职责行为没有诉权。原审法院事实认定错误。综上，请求法院：1.撤销原审判决；2.驳回被上诉人的诉讼请求；3.由被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人陈广池、陈广佳共同答辩称：1.上诉人认为原审判决认定“两原告是案涉房屋权属人”系事实认定错误，本案一审诉讼过程中，被上诉人向法院提交了生效判决文书，确认了被上诉人对于本案案涉房屋拥有权属的事实。有关生效判决文书对本案所作的判决是基于物权的过渡而认定被上诉人拥有物权，被上诉人并没有因广东省农业生产资料总公司拆迁房屋的行为而弃产，因此物权只是暂时过渡，案涉房屋已拆并不等于物权的灭失。基于被上诉人房屋被拆由上诉人的行政行为所引起，所以法律上被上诉人与上诉人就有关拆迁产生的法律问题具有直接关系。2.上诉人认为因收地行为与被上诉人没有利害关系，故被上诉人对该履行职责行为没有诉权。上诉人认为被上诉人不具有对物权的拥有，继承行为应该撤销的说法显然错误。因为被上诉人基于物权的继承，享有继承的房屋，即使房屋被拆除，亦不影响被上诉人因为继承而获得房屋。3.本案一审过程中，被上诉人要求上诉人作为行政部门对案涉土地提供相关文件，土地使用证，批准书等，上诉人没有按法律规定提交。二审过程中，上诉人认为广东省农业生产资料总公司没有交付有偿土地出让金，被上诉人认为更加说明上诉人不作为，明知广东省农业生产资料总公司没有取得使用权仍拆迁，导致房屋被拆后23年来一直处于闲置荒废，导致被上诉人权利被侵犯。因此，上诉人没有履行职责。4.由于上诉人对被上诉人的合理请求置之不顾，才导致本案诉讼程序，上诉人认为其已进行答复履行了法定职责的说法不成立。本案被上诉人的房屋被拆除23年后，广东省农业生产资料总公司无法开发建设，上诉人应该依法履行职责开展对土地的处理。
经审查，原审法院查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。
另查明，两被上诉人向原审法院提起本案诉讼的请求为：请求上诉人对广州市海珠区洪德路鳌洲外街30号地段土地使用人违法用地作出处理。法律依据是《城市房地产开发经营管理条例》第十五条。
本院认为：本案中，2015年5月11日两被上诉人向上诉人提交的《请求书》记载两被上诉人的请求为：1.上诉人收回涉案土地；2.上诉人在收回土地的过程中，责令广东省农业生产资料总公司为两被上诉人在原址复建房屋。首先，《国土资源行政处罚办法》第十二条是关于国土资源主管部门应当对符合相应条件的违法行为限期立案查处的规定，并不约束国土资源主管部门对当事人的投诉申请的处理行为。且被上诉人所提出的收回土地使用权、责令重建房屋的请求亦非《国土资源行政处罚办法》第四条“国土资源行政处罚包括：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）限期拆除；（五）吊销勘查许可证和采矿许可证；（六）法律法规规定的其他行政处罚。”规定的处罚种类。因此，原审法院认为上诉人未在《国土资源行政处罚办法》第十二条规定的期限内作出是否立案的处理属于行政不作为，理由不成立。其次，《城市房地产开发经营管理条例》第十五条规定：“房地产开发企业应当按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限进行项目开发建设。……满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。……”收回闲置土地是上诉人的法定职责，上诉人应当依据法律、法规规定依法收回土地使用权。但在没有证据证明广东省农业生产资料总公司已取得涉案土地的国有土地使用权的情况下，两被上诉人认为上诉人未履行上述规定的法定职责，缺乏事实和法律依据。上诉人收到两被上诉人的申请书后已经进行了答复，告知两被上诉人循求法律救济的途径，并无不当。因此，原审法院认为上诉人未履行法定职责并据此判决责令上诉人限期处理，适用法律错误，本院予以纠正。上诉人的上诉请求依法成立，本院予以支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条的规定，判决如下：
一、撤销广东省广州市越秀区人民法院（2015）穗越法行初字第464号行政判决；
二、驳回被上诉人陈广池、陈广佳的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元均由被上诉人陈广池、陈广佳共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 丁 玮
代理审判员 邓 军
代理审判员 余树林
二〇一六年十月十一日
书 记 员 张丽敏