山东省德州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）鲁14民终2623号
上诉人（一审原告）：德州瑞华房地产开发有限公司，住所地：山东省德州市铁西南路18号。
法定代表人：李玉林，董事长。
委托诉讼代理人：骆立强（该公司副经理），男，汉族，1979年1月15日出生，住河北省衡水市故城县。
委托诉讼代理人：秦达飞，泰和泰（济南）律师事务所律师。
上诉人（一审被告）：山东德州运河经济开发区管理委员会，住所地：山东省德州市德城区旭升街16号。
法定代表人：高秀鹏，主任。
委托诉讼代理人：李晶晶，山东德洲律师事务所律师。
委托诉讼代理人:牛斌,山东德洲律师事务所律师。
上诉人德州瑞华房地产开发有限公司（以下简称瑞华公司）与上诉人山东德州运河经济开发区管理委员会（以下简称运河管委会）房地产开发经营合同纠纷一案，二上诉人对山东省德州市德城区人民法院（2017）鲁1402民初273号民事判决均不服，向本院提起上诉。本院于2017年11月1日立案后，依法组成合议庭开庭审理了本案。在审理过程中，运河管委会因与瑞华公司合资、合作开发房地产合同纠纷一案，经德州中院一审，山东省高院二审结案后，运河管委会向最高人民法院申请再审，最高人民法院作出（2017）最高法民申4130号民事裁定，指令山东省高级人民法院再审。因本案需以另一案审理结果为依据，故本案中止诉讼。山东省高级人民法院作出（2018）鲁民再343号民事判决，本院于2018年8月13日恢复本案审理。上诉人瑞华公司的法定代表人李玉林及其委托诉讼代理人骆立强、秦达飞，上诉人运河管委会的委托诉讼代理人李晶晶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
瑞华公司上诉请求：一、变更德州市德城区人民法院作出的（2017）鲁1402民初273号民事判决书第一项即被上诉人返还上诉人各项税收留成款13221486.67元改为14271652.89元（该项少支付1050166.22元滞纳金）；二、本案二审相应的诉讼费由被上诉人承担。事实及理由：本案一审认定滞纳金不属于税收留成款范畴，与事实不符，应支持上诉人各项税款滞纳金1050166.22元的请求。上诉人分别于2014年8月18日支付营业税滞纳金69.36元、城建税滞纳金4.86元，2014年12月22日支付营业税滞纳金1364.76元，2015年1月29日支付土地使用税滞纳金2760.76元、企业所得税滞纳金702.02元，2015年7月14日支付借款合同印花税滞纳金1211.88元，2015年11月23日支付土地使用税滞纳金66564.96元、8589.03元、40184.37元、土地增值税滞纳金73922.50元、营业税滞纳金184806.25元、城建税滞纳金12936.44元、企业所得税滞纳金55441.87元、印花税（财产转移）滞纳金1769.81元，2015年11月26日支付营业税滞纳金323882.14元、企业所得税滞纳金97164.64元、城建税滞纳金22671.75元、印花税（产权转移）滞纳金3103元、土地增值税滞纳金123478.39元、土地增值税滞纳金9111.70元、企业所得税滞纳金（建筑公司交纳）20425.73元。截止到2015年11月26日，以上各项滞纳金共计1050166.22元，一审法院也在判决中予以认定。滞纳金是税务机关基于纳税人未在规定期限缴纳税款的事实，而从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款一定比例的附带征收。作为附带征收，其计算基数为应缴纳税款，与应缴纳税款密切相关，若不存在应缴税款也不会产生滞纳金。且根据税法相关规定，滞纳金应按照税款入库预算级次缴入国库，应属于《德州运河经济开发区芦庄社区旧村改造开发协议书》（以下简称开发协议）及《<德州运河经济开发区芦庄社区的村改造开发协议书>的补充协议》（以下简称“补充协议”）中约定的各项税收留成部分。综上所述，二审应予以支持上诉人各项税款滞纳金1050166.22元的请求。
运河管委会答辩称：瑞华公司所述无事实和法律依据，具体理由如下：运河管委会与瑞华公司协议中约定的税收返还条款违反了法律强制性规定，属于无效条款。上诉人瑞华公司所缴纳的税款中被上诉人留成的部分不应返还，滞纳金自然不予返还。滞纳金是基于上诉人瑞华公司未在期限内纳税产生的后果，其自然由瑞华公司承担，不存在返还的问题。
运河管委会上诉请求:1、依法撤销（2017）鲁1402民初273号民事判决书中第一项判决内容，查清事实后依法改判。2、诉讼费用由被上诉人瑞华公司承担。事实及理由：一、一审判决认定事实错误，被上诉人瑞华公司的诉讼请求违背法律法规的强制性规定，依法不应得到支持。被上诉人瑞华公司基于与上诉人运河管委会之间的《开发协议》提出税收返还的诉讼请求，但是该协议书第六条第4项约定：“双方约定甲方在当时、当地法律法规及上级有关政策规定范围内给予或帮助乙方协调以下政府优惠政策”，即在合法的前提下为被上诉人提供政府优惠政策，但是被上诉人要求上诉人依据该协议中“甲方返还乙方的建筑税、土地使用税、土地契税、销售不动产税等各项税收的区和办事处留成部分”的约定，要求上诉人对其返还税款，该约定违反了《中华人民共和国税收征管法》第三条之规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定”；《中华人民共和国预算法》第五十五条之规定：“预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入”；《国务院关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》第三条之规定：“坚持依法治税，加强减免税管理。减免税收必须依照税法规定执行，任何超越税法和税收管理权限规定的减免税必须立即纠正。对地方税的减免，也要在中央授权的范围内办理，不得自立章程，自行其事。凡未经批准擅自减免税收的，一经查出，除纳税人如数补缴税款外，还要追究当事人和主管领导的责任。”国家税务总局颁发《关于坚持依法治税严格减免税管理的通知》(国税发［2008］73号)第二条之规定：“要依法纠正和抵制各种越权制定的减免税优惠政策，对地方政府超越权限制定的税收政策，税务机关不得执行，同时要提请当地政府予以纠正并报告上级税务机关”。根据以上法律、法规等强制性规定，上诉人并不具备制定税收优惠政策的权利，依据《中华人民共和国税收征管法》第84条规定:“违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收的开征、停征或者减税、免税、退税、补税以及其他同税收法律、行政法规相抵触的决定的，除依照本法规定撤销其擅自作出的决定外，补征应征未征税款，退还不应征收而征收的税款，并由上级机关追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”其对外作出的税收返还之约定应当依法被撤销，同时因其违反法律法规的强制性规定故税收返还之约定应自始无效。综上所述，被上诉人的诉讼请求违背法律、法规的强制性规定，依法不应得到支持。二、一审判决适用法律错误，对上诉人税收留成的数额认定有误。自实行分税制以来，国务院对中央和地方收入划分为：地方固定收入包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税（简称农业特产税），耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。国务院对中央与地方共享税的分享比例规定为：增值税中央分享75％，地方分享25％，所得税收入分享比例为中央分享60%，地方分享40%。根据《预算法实施条例》第十三条：“地方各级预算上下级之间有关收入和支出项目的划分以及上解、返还或者补助的具体办法，由上级地方政府确定，并报本级人民代表大会常务委员会备案”之规定，山东省人民政府和德州市人民政府分别就政府间财政分配关系出台了一系列的财政政策，山东省人民政府出台了《山东省人民政府关于进一步深化省以下财政体制改革的意见鲁政发〔2013〕11号》规定：“为保证省与市县既得利益，调节财力增量分配格局，采取存量不动，增量调整的原则：对省级下划的收入，以2012年决算数为基数，每年由市县定额上解省财政。自2013年起，对增值税、营业税、企业所得税(含企业所得税退税，下同)、个人所得税、资源税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税收入比核定的2012年收入基数增长部分，由省与市县按照15∶85的比例分成。”德州市人民政府作出了《德州市人民政府关于进一步深化市以下财政体制改革的意见（德政发【2013】11号）》，规定：“为保证省与市县既得利益，调节财力增量分配格局，采取存量不动，增量调整的原则：以2012年决算数为基数，每年由县（市、区）定额上解市财政，自2013年起，对增值税、营业税、企业所得税(含企业所得税退税，下同)、个人所得税、资源税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税收入比核定的2012年收入基数增长部分，由市与县按照20∶80的比例分成，市与区按照30：70的比例分成。从2013年起德城区、经济技术开发区、运河经济开发区以2012年市级分享的专项收入（流转税附征的城建税、教育附加税、地方教育附加、地方水利建设基金）为基数，每年定额上解市财政。增量部分市与区按30:70的比例分成，不在执行60:40的分成比例，三区仍按原政策上解省财政。”根据以上两级政府的文件规定，区级政府的税收收入初按照2012年决算数为基数，每年定额向上级财政上解外，对增值税、营业税、企业所得税(含企业所得税退税，下同)、个人所得税、资源税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税收入比核定的2012年收入基数增长部分，还要按照15：30：55的比例向省、市两级财政部上解；流转税附征的城建税、教育附加税、地方教育附加、地方水利建设基金以2012年市级分享的为基数，定额上解市财政，增量部分，市与区按30:70比例分成，并需按原政策上解省财政。每年上解后，区级财政留存的部分还不到55%，一审判决认定上诉人的实际留存部分为100%，属事实认定错误。另，一审判决在事实认定过程中对相关规范性法律文件的理解及适用错误：一审判决据以判定上诉人的税收留存部分为100%的依据是《关于贯彻德政发【2013】11号文件有关预算管理问题的通知》德财预【2013】22号，该文件的制定主体是德州市财政局预算科，是对德州市人民政府作出的德政发【2013】11号文件的贯彻和执行，是对中央和县（市、区）税收入库的划分，约束的主体是税收征收和管理的财政局、国税局、地税局和中国人民银行，是内部规定而非是对各级政府税收划分的决算规定，不涉及上下级财政结算内容，更不是针对某个企业的单一项目税收分享比例的结算依据。反而《山东省人民政府关于进一步深化省以下财政体制改革的意见鲁政发〔2013〕11号》明确规定适用的主体是各市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校；《德州市人民政府关于进一步深化市以下财政体制改革的意见（德政发【2013】11号）》明确规定适用的主体是各县（市、区）人民政府（管委会）、市政府各部门，该两份规范性法律文件是各级政府之间税收决算的依据，均具有普遍的约束力，是计算区级政府税收实际留存数额的法定依据，而一审法院却以该两份文件不是针对某个企业的单一项目税收分享比例的结算依据为由，不予认可上诉人主张的区级政府留存比例，该认定属法律适用错误。综上所述，被上诉人的诉讼请求违反法律法规的强制性规定依法不应获得支持，一审法院事实认定错误、适用法律错误，依法应被撤销。请二审法院依法支持上诉人的合法权益，维护社会公共利益。
瑞华公司答辩称：原审法院认定被答辩人应当按照答辩人与被答辩人双方签订的《开发协议》及《补充协议》的约定向答辩人返还各项税收留成部分，事实认定清楚，适用法律正确，应依法驳回被答辩人的上诉请求。一、答辩人与被答辩人在《开发协议书》中关于返还各项税收留成部分的约定不违反法律、法规的强制性规定，原审法院对此认定事实清楚，适用法律正确，被答辩人应当严格按照合同约定履行自己的义务。（一）答辩人与被答辩人于2012年4月24日签订的开发协议书及补充协议系双方的真实意思表示，并不违反我国法律法规的禁止性规定，且已经山东省高级人民法院生效判决（案号：（2017）鲁民终62号）认定有效，被答辩人主张开发协议书第六条第四项约定无效与生效法院判决相悖。（二）《中华人民共和国税收征管法》《中华人民共和国预算法》规定的是税收的停征、减税、免税、退税、补税等问题，这是关于税收的征收、减免的行政法规，而在本案中，答辩人与被答辩人在开发协议书中约定的是被答辩人返还答辩人各项税收的区和办事处留成部分，不涉及税收的减免问题，这两者不是同一个法律关系，《税收征管法》《预算法》与本案不具有关联性。（三）另外，在国务院国发（2015）25号《国务院关于税收等优惠政策相关事项通知》第三条中明确规定“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往”。该通知的发布日期为2015年5月10日，旨在调整《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国税收征管法》等颁布实施以后，各地市与企业之间优惠政策的衔接问题。依据该通知的规定，答辩人与被答辩人开发协议书中关于返还各项税收留成部分的约定，也应为合法有效，对双方均具有约束力。被答辩人上诉主张该项协议约定违反法律的强制性规定无事实与法律依据，被答辩人应当严格按照合同约定履行自己的义务。二、原审法院适用国发【1993】85号文、国发【2003】26号文、【2013】22号《关于贯彻德政发【2013】11号文件有关预算管理问题的通知》确认税收返还比例适用法律正确，被答辩人主张适用鲁政发【2013】11号文以及德政发【2013】11号文确认税收返还比例是错误的。（一）国发（1993）85号《关于实行分税制财政管理体制的决定》、国发（2003）26号《国务院关于明确中央与地方所得税分项比例的通知》均是国务院针对税收分配所下发的规范性文件，对行政部门及企业均具有约束力，且该两份文件目前有效，原审法院据此确定税收返还比例适用法律正确。根据国发（2003）26号《国务院关于明确中央与地方所得税分项比例的通知》：“企业所得税税款40%留成地方，其余税款100%留成地方。（二）德财预【2013】22号《关于贯彻德政发【2013】11号文件有关预算管理问题的通知》是德州市财政局、德州市国税局、德州市地方税务局及中国人民银行德州市中心支行共同下发的行政部门规章，涉及的就是德州市国税局、财政局对税收分成决算的依据，且该文件最后一条已经明确如之前政策与之相抵触，以该文件为准，被答辩人认为不是税收分成结算依据，显然是完全否定了其有效性，与事实不符。因此，原审法院根据该文件认定企业所得税：分享比例为：中央级60%、县（市、区）40%；营业税及其他各项地方税收：分享比例为：县（市、区）100%”，是完全正确的。（三）被答辩人主张应适用鲁政发（2013）11号《山东省人民政府关于进一步深化省以下财政体制改革的意见》以及德政发（2013）11号《德州市人民政府关于进一步深化市以下财政体制改革的意见》两份文件是错误的，被答辩人混淆了财政收入分配与税款留成这两个概念。财政收入的分配是省、市、县就县的全年财政收入按相关文件进行分配，分为省应分得部分、市应分得部分、县应分得部分，该分配只有到了年度终后才能进行统一核算，而税款留成是指纳税人在纳税时就按法定的比例留给地方政府的部分，该留成部分收入是县（市、区）政府的财政收入的组成部分，先有税款留成才会有县的财政收入，有了财政收入才会有财政收入的分配，因此两个概念反映的是不同阶段的核算关系，被答辩人混淆了这两个概念。鲁政发（2013）11号《山东省人民政府关于进一步深化省以下财政体制改革的意见》以及德政发（2013）11号《德州市人民政府关于进一步深化市以下财政体制改革的意见》，该两份文件是对省、市、县（市、区）的财政收入的分配所做的调整，不是调整的税款留成比例问题。本案答辩人与被答辩人约定的是财政留成而不是财政收入的分配留成，被答辩人主张以上述两份文件来调整本案中税款留成比例问题，法律适用错误。综上所述，被答辩人的上诉请求无事实与法律依据，请求依法驳回被答辩人的上诉请求，以维护答辩人的合法权益。
瑞华公司向一审法院起诉请求：1、判令被告返还原告税款19091652.90元。2、本案诉讼费用等相关费用由被告承担。
一审法院认定事实，2012年4月24日，以原告瑞华公司为乙方，被告运河管委会甲方，签订《德州运河经济开发区芦庄社区旧村改造开发协议书》，该协议对旧村改造的项目名称、用地总面积、规则要求及办理、安置楼建设工期、双方合作条件等都做了约定。《协议书》第六条第四款约定：根据市政府城中村改造的相关文件，结合当前有史以来低迷的房地产形势，仔细认真论证，该项目拆迁安置成本大、区域位置较偏，商品房价格相对较低。据此，为确保完成好回迁居民的安置任务，既大大提高居民的居住环境，又改变了城市面貌，双方约定甲方在当时、当地法律法规及上级有关政策规定范围内给予或帮助乙方协调以下政策优惠政策。（1）乙方保证建筑施工符合防空要求，甲方为乙方协调免除防空异地建设费用。城市基础建设配套费按照《关于加快推进中心城区城中村、旧住宅区和棚户区改造工作的指导意见（试行）》（德城健指发【2012】3号）文件规定，甲方为乙方协调该项目列入市政府“一事一议”范围，争取免收。甲方返还乙方该项目土地出让金和土地管理费的区管委会收益部分，并帮助乙方争取市级收益部分最大限度返还乙方用于项目建设，甲方返还乙方的建筑税、土地使用税、土地契税、销售不动产税等各项税收的区和办事处留成部分。2012年4月25日，以原告瑞华公司为乙方，被告运河管委会甲方，签订了一份《<德州运河经济开发区芦庄社区的村改造开发协议书>的补充协议》，该《补充协议》第一条约定：根据当前安置任务时间紧的实际情况，甲乙双方经协商同意先签订好“德州运河经济开发区芦庄社区的村改造开发协议书”，同时约定甲方继续落实好原协议中第六条第四款第一、第二小项中各项优惠政策的具体标准或具体金额。上述协议签订后，原告进行施工，目前安置楼已全面完工。在建设过程中涉及该项目原告已缴纳的税种有：营业税及附加、土地增值税、印花税、土地使用税、契税、教育附加税、地方教育附加税、地方水利基金及企业所得税。截止到2015年11月26日原告共缴纳企业所得税1425656.72元，其它税款合计30074941.35元，各项税款的滞纳金1050166.22元。原告认可被告已返还税收留成款12603717.36元。在以运河管委会为原告，以瑞华公司为被告的德州市中级人民法院（2016）鲁14民初38号民事判决及山东省高级人民法院（2017）鲁民终62号民事判决中，运河管委会认可应返还而未返还的税款留成款为4820000元，从瑞华公司应当支付给运河管委会的各项费用中已经扣除。
一审法院认为，经庭审调查，原、被告相互举证、质证，原、被告签订的《德州运河经济开发区芦庄社区的村改造开发协议书》及《<德州运河经济开发区芦庄社区的村改造开发协议书>的补充协议》没有违反相关法律法规的规定，合法有效，双方均应遵循诚信原则，严格履行合同约定的全部义务。原告将约定工程施工完毕，并依照《中华人民共和国税法》的相关规定缴纳了该工程应当缴纳的相关税款及滞纳金。1993年12月15日，国务院颁布的国发（1993）第85号关于实行分税制财政管理体制的决定第三条第二款规定“地方固定收入包括：营业税，地方企业所得税，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税，房产税，车船使用税，印花税，契税，土地增值税等。”2003年11月13日，国务院下发的国发【2003】25号《国务院关于明确中央与地方所得税收入分享比例的通知》规定“国务院规定，从2004年起，中央与地方所得税收入分享比例继续按中央分享60%，地方分享40%执行。”2013年7月4日，山东省人民政府颁发的鲁政发【2013】11号《关于进一步深化省以下财政体制改革的意见》的第二条第二款规定“建立统一规范的省市税收增量分享机制。自2013年起,对增值税、资源税、企业所得税（含企业所得税退税，下同）、个人所得税、资源税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税收入比核定的2012年收入基数增长部分，由省与市县按照15:85的比例分成。”2013年7月18日，德州市人民政府颁发德政发【2013】11号《关于进一步深化市以下财政体制改革的意见》，该意见第二条第二款规定“建立统一规范的市县税收增量分享机制。自2013年起,对增值税、资源税、企业所得税（含企业所得税退税，下同）、个人所得税、资源税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税收入比核定的2012年收入基数增长部分，由市与县（市）按照20:80的比例分成，市与区按照30:70的比例分成。”2013年8月1日，德州市财政局、德州市国家税务局、德州市地方税务局、中国人民银行德州市中心支行共同下发的德财预【2013】22号《关于贯彻德政发【2013】11号文件有关预算管理问题的通知》第一条第二款规定“除市级保留企业（项目）外，其他企业缴纳的增值税、企业所得税、个人所得税为中央与县（市、区）共享收入，营业税及其他各项地方税收（含流转税附征的教育费附加、地方教育附加、地方水利建设基金）为县（市、区）收入，具体比例分享：…2、企业所得税。分享比例为：中央级60%，县（市、区）40%；…4、营业税及其他项地方税收。分享比例为：县（市、区）100%。”第二条第一款规定“关于预算收入缴库问题（一）税收收入缴库。各项税收收入由主管税务机关按本通知规定的分享比例，就地交入各级国库。”根据2013年8月1日德州市财政局、德州市国家税务局、德州市地方税务局、中国人民银行德州市中心支行共同下发的德财预【2013】22号《关于贯彻德政发【2013】11号文件有关预算管理问题的通知》及原、被告签订的《协议书》及《补充协议书》的约定，被告应当将原告缴纳的未予返还的税收留成部分，按照企业所得税返还40%，其他税种返还100%的比例返还给原告。德州市中级人民法院（2016）鲁14民初38号民事判决及山东省高级人民法院（2017）鲁民终62号民事判决中，运河管委会认可应返还而未返还的税收留成款为4820000元，已从瑞华公司应当支付给运河管委会的各项费用中已经扣除。原告要求被告支付上述税收留成款的诉讼请求，一审法院不予支持。原告诉求中包含滞纳金1050166.22元，因滞纳金不属于税收留成款范畴，此款项应当从原告诉求中扣除。山东省人民政府颁发的鲁政发【2013】11号《关于进一步深化省以下财政体制改革的意见》及德州市人民政府颁发德政发【2013】11号文件，系省与市、市与县市区年终财政结算的依据，并不是针对某个企业的单一项目税收分享比例的结算依据。被告的答辩理由一审法院不予采纳。
一审法院判决：一、被告山东德州运河经济开发区管理委员会返还原告德州瑞华房地产开发有限公司各项税收留成款13221486.67元，限于判决生效后十日内付清。二、驳回原告的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期限履行金钱给付义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费136350元，由原告德州瑞华房地产开发有限公司承担41924元，由被告山东德州运河经济开发区管理委员会承担94426元。
围绕上诉请求，双方当事人均提交了新证据，本院组织当事人进行证据交换并质证。瑞华公司提交国发（2015）25号《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》，用以证明该文件中明确规定了税收政策继续有效。经运河管委会质证，其认可文件的真实性，但称该通知中的优惠政策是指不违反法律规定的而非违反法律规定的政策，该通知不适用本案中先征后返的这种情形。运河管委会提交如下证据：1、提交《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》国发（2000）2号，用以证明运河管委会与瑞华公司签订的协议中约定的税收返还条款违反了国务院的上述通知及《税收征管法》的强制性规定，应属无效条款；2、提交德州市财政局出具的省、市、区结算情况说明一份，用以证明德政法（2013）11号文与德财预（2013）22号文之间的法律关系，以及省市区税收留成比例；3、提交德州市财政局出具的瑞华公司纳税应上解上级财政部分测算过程，用以证明其计算工程、测算依据，测算结算符合相关规定，其计算出的结果就是瑞和公司纳税部分运河管委会留成部分。经质证，瑞华公司对运河管委会提交的证据1真实性认可，但称与本案无关联性，本案审理的是运河管委会是否将税收留成款返还的问题，不是审理税收的减免缓问题，国发（2000）2号通知称不上行政法规，因此并不能依据该通知判定本案合同的效力；国发（2015）25号第三条明确规定各地方与企业签订的优惠政策继续有效；对证据2德州市财政局出具的省市区结算情况说明，不符合证据形式上的要求，不能作为证据。单位出具情况说明必须有法定代表人签字及制作人的签字，该份说明没有签字。对证据3德州市财政局出具的瑞华公司纳税应上解上级财政部分测算过程，与本案没有关联，同时运河管委会已经在一审提交过内容一致的测算过程，只不过这份加盖了德州市财政局的公章，测算内容并不是测算的税收留成，而是测算的财政收入的分成问题，与本案无关联性，瑞华公司不予认可。运河管委会还提交了2013-2015年瑞华纳税情况及地方留成测算表，注明了各年度的纳税税种及数额。经质证，瑞华公司对部分税款的数额有异议且与其统计的不一致。
根据案情需要，本案主审法官先后到德州市国税局、德州市地税局、德州市财政局进行调查询问了解相关税收政策，国税局称案件涉及的税收属于地方税务局征收的范围，不属于其管辖；德州市地税局口头答复称，我局只负责按文件规定征收入库，至于如何分配属于财政局的问题。为此，我院给德州市财政局出具了“需要解释说明的几个问题”，德州市财政局以书面函给予答复如下：1、关于税收体制与财政体制的关系。财政体制是政府之间财政利益分配关系的根本制度，用于解决“财政收入怎么分”的问题。税收体制是政府间税收征收管理权限的制度，用于解决“税收由谁来征管、怎么征管”的问题。税收体制是财政体制的重要组成部分，是基于财政体制的设定、而建立起来的明确税收征管权限的具体办法，税收管理体制服从和服务于财政体制。2、关于“税收留成”问题。税收留成的实质含义是指税收入库后，按照现行财政体制的规定，留归地方财政自由支配的那部分财力。3、关于德财预[2013]22号文件中提到的营业税等税收分享比例问题。文件中提到的“营业税及其他各项地方税收分享比例为县市区100%”，指的是营业税等地方税收缴入各级国库的比例，不能简单的理解为以上税收100%归县市区享受并支配。营业税等其他地方税收100%缴入县市区国库后，还要根据财政体制的有关规定，核定省、市财政应分享的收入规模，并通过财政体制结算的方式上解省、市两级财政。因此，不能简单讲税收收入入库级次与县市区实际可支配税收收入混为一体。德政发[2013]11号文，同时明确了：将省市级收入下划到县市区作为县级收入的问题和各县市区10项税收按30%比例上解的问题，不能片面的把两项政策割裂了单独看。4、关于德政发[2013]11号文件与德财预[2013]22号文件的关系。德政发[2013]11号文件是市政府对市以下财政体制改革提出的方向性、指导性、框架性意见，是对财政体制改革中涉及的重点内容提出的根本性要求。在此基础上，为抓好贯彻落实，由财政部门从实际业务操作角度，制定出台德财预[2013]11号文件，对改革后的具体企业隶属关系、税收征收入库级次等问题予以细化、明确。德财预[2013]22号文件需要服从德政发[2013]11号文。5、关于县市区上解上级财政部分包含的内容。2012年以前的财政体制情况是，中央分享区级增值税75%、企业所得税60%、个人所得税60%；省级分享营业税20%、企业所得税8%、个人所得税15%；市级分享增值税10%、营业税40%、企业所得税5%、个人所得税10%；区级分享增值税15%、营业税40%、企业所得税27%、个人所得税15%，以及其他税收100%部分。中央、省、市分享部分按照“属地管理、分级入库”的原则，由区级税务机关征缴税收后、按照上述分享比例直接将税收划入各级国库。自2013年起，根据《关于进一步深化省以下财政体制改革的意见》（鲁政发[2013]11号）及《关于进一步深化市以下财政体制改革的意见》（德政发[2013]11号）文件精神，省、市两级将分享收入全部下划县级管理。新财政体制分享比例是：中央分享部分不变，区级分享增值税25%、营业税100%、企业所得税和个人所得税60%。其中：对于中央分享部分继续按照原有“分级入库”的原则，直接划入中央级国库。对于省、市分享部分：（1）对省、市下划区级管理的收入，以2012年财政决算数为基数，每年由区级通过财政体制结算的方式上解省、市。（2）建立新的税收增量分享机制，即自2013年起，对区级征收的增值税（25%）、营业税、企业所得税（60%）、个人所得税（60%）、资源税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、契税及耕地占用税收入比2012年收入基数增长部分，省级分享15%、市级分享30%，年底通过体制结算上解；其他税收100%部分划归区级。经质证，瑞华公司提交如下书面质证意见：一、德州市财政局就税收问题的解释只是其自身对相关文件的理解，不能作为定案依据。本案双方争议的焦点是税收留成问题，不是财政分成问题，税收留成涉及的是国家税收征管和分成的税法理应由税务部门作出解释，瑞华公司提交的分成比例涉及中央和地方的分成办法，德州市财政局作为一个地方财政部门根本无权作出适用性解释，因此，其向贵院出具的函只是其一家之言，没有权威性和针对性，更不能作为定案依据，只有税务部门的解释才有参考价值。二、该函件内容与事实不符合。1、税收体制与财政体制是两个独立的体制、不存在包含关系，也即税收体制不是财政体制的组成部分。我国的税收和财政是两个独立的部门，各自有一套完整的体系，相互独立。税收收入是财政收入来源的重要组成部分而已，但不是唯一来源。财政体制解决的是财政收入的上下级分成问题，通常说成财政分成，税收体制解决的是税收征缴及分成，通常说成税收分成，对地方政府即为税收留成。两个体制并不重合，因此不存在包含关系。2、函中关于“税收留成”解释是错误的，函中所称的税收留成，实际上指财政收入分成，只不过是用“税收”作为计算依据。税收留成是指企业在交税时，按国家现行的税收分配规定划归地方国库的那部分税收收入，而不是划归地方国库后再进行分配的剩余部分，划归国库后即是财政收入，再分配部分就是财政收入的分成，不是地方税收收入的分成。两者的区别：第一，分配时间上不同，财政分成是在留成地方的税收入库后在年底进行；而税收留成是企业在交税时，交税系统自动按比例将中央应得部分上划给中央国库，地方应得部分划入地方国库。第二，分成依据不同，财政收入分成依据的是地方政府的相关文件，而税收收入分成执行的是国家的统一比例。第三，分成基数不一样，税收留成分成基数以企业所缴税款为分成基数，而财政分成基数以留成地方的年度总财政收入数额为计算基数，其中的“相关税款”实际上是以“税款”作为财政分成的计算依据，是财政收入的再分配。因此，财政局的函中混淆了财政分成与税收分成的概念。3、函中所称相关税款再向省、市分配问题，指的是财政收入的分配，而不是税收收入的再分配，只不过该分配只考虑税收留成部分形成的财政收入，而不是所有财政收入都进行财政分成。4、关于22号文和11号文之间的关系，财政局无解释权，两个文件制定的主体不一样，特别是22号文是四个部门联合制定的，财政局无权就其与11号文的关联性作出误导性的解释。三、本案应适用德财预（2013）22号文进行裁判。22号文明确了中央与地方的税收分成比例，规定了地方税收留成的数额，本案双方约定的就是“税收留成”，和22号文件中的“税收分享”是一回事本案就应适用德财预（2013）22号文进行裁判，这是因为：1、企业缴税即分中央国库和地方国库，分配的比例根据（2013）22号文。2、分到地方国库的税款即变成地方财政收入，省、市、县（区）再分配是财政分配，其分配比例根据省、市的11号文。3、11号文中的“税收”再分配当中的“税收”实际是以缴入国库的“税收”为计算再分配的依据，而这种分配是财政款项再分配，而不是税收，这种分配和22号文件规定的“税收”分配有本质区别。因此11号文不能作为本案裁判依据。运河管委会经质证，其对德州市财政局出具的答复函的内容均予以认可。
本院对双方当事人争议的事实及证据分析认定如下：1、双方当事人在《开发协议》中约定的返还各项税收区和办事处留成部分的约定是否有效；2、瑞华公司因迟延纳税所交纳的滞纳金，应否按《开发协议》约定税收留成予以返还；3、“各项税收的区和办事处留成部分”如何理解？运河办事处应如何返还？
关于第一个问题，运河管委会与瑞华公司签订《开发协议》第六条第4项约定：“双方约定甲方在当时、当地法律法规及上级有关政策规定范围内给予或帮助乙方协调以下政府优惠政策”。“甲方返还乙方的建筑税、土地使用税、土地契税、销售不动产税等各项税收的区和办事处留成部分”。《开发协议》在实际的履行过程中运河管委会以不同的形式返还瑞华公司各项税收款1742多万元，对此双方当事人均认可，本院予以认定。运河管委会诉瑞华公司合资、合作开发房地产合同纠纷一案，经德州中院一审，山东省高院二审结案后，运河管委会向最高人民法院申请再审，最高人民法院作出（2017）最高法民申4130号民事裁定，指令山东省高级人民法院对本案再审。经山东省高级人民法院再审后作出（2018）鲁民再343号民事判决，除对《开发协议》中约定“管委会确保瑞华公司拿到全部土地”的约定违反法律的强制性规定，认定属于无效条款外，合同的其他内容，并没有认定无效。因此应依据生效判决确认的合同效力执行。运河管委会在二审中又主张《开发协议》约定的返还各项税收留成违法，该税收返还条款无效的理由，不能对抗生效判决确认合同的效力。
关于第二个问题，瑞华公司缴纳的滞纳金的认定问题，2013年至2015年期间瑞华公司主张共向税务部门交纳滞纳金1050166.22元，运河管委会统计的滞纳金数额是1053398.19元，双方统计差额是3231.97元。滞纳金能否认定为税收留成的范畴，双方当事人的主张不同，瑞华公司称其滞纳金是依附税款产生的，因此也是税款的组成部分。且该部分税款也全部留在了运河管委会，故应按协议约定返还瑞华公司。运河管委会称，滞纳金是瑞华公司未在法定期限内依法纳税所产生的法律后果，其应自行承担该后果，双方的《开发协议》约定中也没有包括滞纳金，故不应认定滞纳金是返还的范围。瑞华公司交纳滞纳金属实，且双方对滞纳金数额有争议，滞纳金的形成是瑞华公司未在规定的时间内纳税带来的后果，滞纳金依附于税收，一同收缴并入国库，收取后也随税收划归财政，然后上解、留成等。双方的《开发协议》中没有滞纳金返还约定，但是运河管委会在实际返还税款的计算中已经将瑞华公司所缴纳的税收滞纳金按其留成比例予以返还，有其一审提交的计算表格（一审卷宗177页证据五）予以证明。上诉人瑞华公司要求按其缴纳滞纳金的数额全部返还，缺乏依据。
关于第三个问题，“各项税收的区和办事处留成部分”如何理解？运河办事处应如何返还？双方当事人对“各项税收的区和办事处留成部分”的理解存比较大差距。瑞华公司称，按德财预（2013）22号文，除企业所得税按中央60%，地方40%，其他税种县区分享比例为100%，这就是税收，分享给县区的就是税收留成，运河管委会应按上述比例返还瑞华公司。税收收取与财政分配属于不同的体制、机制，税收留成就是地方分享的部分；运河管委会称，税收留成是指企业交纳的税款中，当地政府根据税法等相关规定按一定比例留存的税款。分配到地方财政的部分也即地方留成部分，如分配到县级的就是税收县级留成。本案《开发协议》约定的“区和办事处留成部分”是指：企业交纳的税款入库后，转为财政资金，运河管委会按相关规定上解后，留在管委会受管委会支配的部分。双方争议的返还比例，是按德财预（2013）22号文分享比例返还（即县区分享比例，也就是收取多少返还多少）还是按运河管委会所称税收入库后转为财政其上解后留下属于自己支配部分才是税收留成部分（见其提供计算表）。德财预（2013）22号文规定，企业所得税按中央60%，地方40%，其他税种县区分享比例为100%。以上文件规定的比例是税收征缴入库的问题，2007年至2012期间的税收是按税种的不同按中央、省、市、县不同比例交纳，2013年财税体制改革后，原来直接分解到省、市比例的部分，不再收取，直接分享到县区收取，即按德财预（2013）22号文征缴，2013年之后基本上是税收就地入库，转财政后，县区再按不同税种不同比例上解省、市后剩余的即是县区自行支配的部分。根据上述文件及分析，税收与财政存在着必然的联系，企业纳税是按法律和相关规定交纳，税收入库再转为财政，县区级虽然按德财预（2013）22号文的比例分享税收，但还要上解省、市两级财政。按瑞华公司的主张，县区分享部分就是留成部分就应按分享的部分返还，即收多少返还多少。而税收入库转为财政后，县区如何上解省市两级财政？显然瑞华公司的主张不成立。所以税收留成应该理解为税收入库转为财政上解省市后剩余的属于县区级财政支配的部分为留成部分。德州市财政局对“税收留成”的解释是成立的，本院予以采信。因此，运河管委会对税收留成部分的主张也是成立。按运河管委会在一审中计算并承认已经返还及扣减的部分，尚未支付的部分为384311.16元，故运河管委会应按原来的返还程序再返还瑞华公司384311.16元（见运河管委会提供计算表）。
德州市财政局出具的答复意见函，证明力高，虽然瑞华公司不予认可，并提出异议，但其并没有提供反驳的有效证据，故本院对德州市财政局的答复函予以采信。
庭审后，瑞华公司提交书面申请，要求调取德州市地税局运河分局的金税三期交税情况，其目的是查看瑞华公司交税的详细数额及地方留存的数额。瑞华公司按文件及比例交税是确定的，且运河管委会对此亦无异议，双方争议的主要是按什么标准确定“税收留成”及返还比例，因此没有调取的必要。运河管委会递交申请要求中止本案审理，理由是运河管委会与瑞华公司签订的合资、合作开发房地产合同纠纷一案，经德州中院一审，山东省高院二审结案后，运河管委会向最高人民法院申请再审，最高人民法院作出（2017）最高法民申4130号民事裁定，指令山东省高级人民法院对本案再审。本案需以另一案的审理结果为依据，故本案中止审理。山东省高级人民法院的再审判决作出后，本案恢复审理。
二审查明的其他事实与原审查明的事实一致。
本院认为，本案争议的焦点问题是：1、双方签订的《开发协议》第六条第4项第（1）款中约定的“甲方返还乙方的建筑税、土地使用税、土地契税、销售不动产税等各项税收的区和办事处留成部分”是否有效。2、返还“各项税收的区和办事处留成部分”如何理解？运河管委会应按何种比例返还瑞华公司税收留成款，具体数额是多少？3、瑞华公司交纳的滞纳金是否属于《开发协议》约定的税收留成返还的范围。
关于第一个焦点问题，运河管委会与瑞华公司签订的《开发协议》第六条双方合作条件第4项第（1）款中约定的“甲方返还乙方的建筑税、土地使用税、土地契税、销售不动产税等各项税收的区和办事处留成部分”的内容，系双方当事人的真实意思表示，且山东省高级人民法院（2018）鲁民再343号民事判决，除对《开发协议》中约定“管委会确保瑞华公司拿到全部土地”的约定违反法律的强制性规定，认定属于无效条款外，合同的其他内容，并没有认定无效。运河管委会在一、二审中承认已经返还瑞华公司1742多万元，说明其已经履行《开发协议》该约定，二审又主张该条款内容违反法律规定属于无效条款，显然不能成立，且证据不足。
关于第二个焦点问题，“各项税收的区和办事处留成部分”如何理解？运河管委会应按何种比例返还瑞华公司税收留成款，具体数额是多少？企业缴纳的税款中，当地政府按一定的比例留存税款。分配在地方财政的部分也即地方留成。地方税由地方征收，省、市、县各级财政按比例分配。瑞华公司纳税是按德财预（2013）22文规定比例缴纳，即企业所得税中央60%、地方40%，其他税均是地方分享100%，企业所得税属于共享税之一，其他税种均属于地方税。共享税按比例留给地方，就属于地方税收留成部分，而地方税收征收入库转为财政后，省、市、县财政按比例分配。也就是运河管委会上诉主张的，瑞华公司按德财预（2013）22文规定比例交税入库，转为财政后，在上解省市两级，剩余的部分才属于其支配的税收留成部分。瑞华公司主张：“税收留成”与“税收分享”是一回事，地方税收分享部分就是地方税收留成，至于税收转为财政后，上解省市一定的比例属于财政分配体制，不属于税收留成体制，运河管委会就应按地方分享的部分返还。瑞华公司上述主张不符合税收体制与财政体制关系，“税收留成”的实质含义是指税收入库后，按照现行财政体制的规定，留归地方财政自由支配的那部分财力。德州市财政局给本院出具的答复函中的解释符合“税收留成”的本意，应予采信。
根据一审运河管委会计算，扣除另案折抵的部分，其自认应再返还瑞华公司384311.16元（见一审卷宗177页运河管委会提供的“瑞华公司税收返还明细表）。对此本院予以认定。
关于第三焦点问题，滞纳金是否属于“各项税收的区和办事处留成部分”的范围。瑞华公司交纳的滞纳金是依附于税收而产生，即瑞华公司未在规定的时间内纳税带来的后果。滞纳金随税收一并收取入库，然后转为财政，经上解后也有地方留成的部分。双方签订的《开发协议》约定中，虽然没有滞纳金，但滞纳金依附于税收，与税收同时入库，并转为地方财政。其地方财政收入中也包含税收滞纳金的部分，且运河管委会在实际的返还过程中，已经将滞纳金包含在“税收留成部分”进行所谓的返还，其计算的瑞华公司交纳的税收总额32549513.24中包含了瑞华交纳的滞纳金。因此滞纳金应属于“返还税收的区和办事处留成部分”的范围，且运河管委会在计算税收返还时已经将瑞华公司的交纳的滞纳金一并计算并返还。运河管委会主张滞纳金不属税收范围不应返还的理由不能成立。瑞华公司上诉主张运河管委会应按其交缴纳的全部返还的理由亦不能成立。
综上所述，瑞华公司上诉请求将滞纳金按税收留成予以返还的理由部分成立，即滞纳金属于税收返还的范围，但并非按地方税收分享100%的比例予以返还，而是按税收入库转财政上解后的留存部分予以返还。运河管委会上诉请求返还“税收留成”按税收入库转财政上解后自己支配的部分返还的理由成立，本院予以支持，运河管委会其他上诉人理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，但适用法律不当，本院予以纠正。本案经本院审委会讨论，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十六条、第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：
一、撤销山东省德州市德城区人民法院（2017）鲁1402民初273号民事判决；
二、上诉人山东德州运河经济开发区管理委员会再返还（2013年-2015年）上诉人德州瑞华房地产开发有限公司各项税收的区和办事处留成款384311.16元；于本判决生效后十日内履行；
三、驳回上诉人德州瑞华房地产开发有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期限履行金钱给付义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费136350元，二审案件受理费108677元，共计245027元，由德州瑞华房地产开发有限公司负担203103元；由山东德州运河经济开发区管理委员会负担41924元。
本判决为终审判决。
审判长 单仕东
审判员 叶卫国
审判员 赵瑞玲
二〇一八年九月四日
书记员 郭 园