安徽省砀山县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖1321行初30号
原告：蒋大步，男，1965年3月4日出生，汉族，农民，住安徽省宿州市砀山县。
委托代理人：杨小燕，北京市凯诺律师事务所律师。
委托代理人：张海东，北京市凯诺律师事务所律师。
被告：砀山县水务局，住所地安徽省宿州市砀山县政务新区。
统一社会信用代码11341321003194381X。
法定代表人：郑步存，局长。
委托代理人：代效锋，砀山县水务局工作人员。
委托代理人：王春雷，安徽序力律师事务所律师。
原告蒋大步诉被告砀山县水务局确认行政强制行为违法一案，于2018年6月11日提起诉讼，本院受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等法律文书。并依法组成合议庭于2018年7月4日公开开庭审理了本案。原告蒋大步及委托代理人杨小燕、张海东，被告砀山县水务局委托代理人代效锋、王春雷到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
在砀山县废黄河工程治理过程中，砀山县水务局于2017年7月30日，将涉案0.7亩土地上原告的梨树强制清除。
原告蒋大步诉称:原告系砀山县西南门镇前蒋营村村民，承包了砀城镇二套河的土地几十年。2017年7月30日有行政机关带领约上百人闯入原告的承包地，指挥多辆推土机将原告即将要收获的果树摧毁。后原告向宿州市中级人民法院提起行政诉讼，该院经过审理作出（2017）皖13行初137号行政裁定书认定对涉案土地实施强制措施行为的为砀山县水务局，据此驳回了原告的起诉。原告不服提起上诉，2018年6月1日原告收到安徽省高级人民法院作出的（2018）皖行终437号行政裁定书，认定对原告承包地及地上附着物所实施行政强制行为的为砀山县水务局。现二审裁定已经生效，原告据此起诉被告砀山县水务局。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，集体土地征收应当由省级人民政府或者国务院批准。被告在原告未签订补偿协议、未经合法程序的前提下公然违反法律规定强行将原告的承包地及果树推毁的行为违法。请求依法确认被告对原告位于砀山县砀城镇二套河的承包地及地上附着物所实施破坏、推毁的行政强制行为违法。原告在举证期限内提交以下证据：1、砀山县水务局2017年9月24日情况说明；2、安徽省高级人民法院（2018）皖行终437号裁定书；3、宿州市中级人民法院（2017）皖13行初137号裁定书；4、安徽省高院裁定书网络快递签收单；5、损害现场照片4张；6、高标准农田照片3张（复印件）。
被告砀山县水务局辩称：一、本案应先处理涉案土地权属问题，即应适用行政前置程序，砀山县人民法院对本案没有管辖权。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，涉及土地使用权争议，应适用行政前置程序，即在有管理权的行政机关依职权正式处理以前，人民法院不具有管辖权。二、蒋大步作为本案原告不适格，其起诉依法应驳回。1、原告对涉案的土地不具有承包经营权。根据1995年10月23日，宿县地区行政公署水利局文件（水设字［1995］181号），河道中心线两侧外205米以内属于水利工程管理范围，河道治理范围以内均为水利用地，即国有土地。另根据《中华人民共和国宪法》、《物权法》、《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》、《安徽省实施＜中华人民共和国河道管理条例＞办法》的相关规定，原告主张的土地不是集体地，土地性质属于国有，相关部门未将该土地依法发包给原告。2、涉案河道蒋营村委会出具的《并于故黄河开发蒋营段河道附属物清除情況汇报》，可证明涉案河道中间两侧205米为国有河道用地属于国有土地，并非集体所有。三、被告对涉案土地享有法定的管理权，具有法定的行政执法主体资格，对涉案土地进行强制性执法具有法律依据，不存在行政违法性。四、政府部门已充分考虑到占用河道农户的利益，并参照宿州市人民政府宿政秘［2015］221号规定，对在国有河道土地上非法耕种的农户进行了补助，本案补助款也由县财政部门存入原告名下银行账户。综上，被告对涉案土地享有法律规定的管理权及执法权，土地强制执法行为合法，原告的起诉缺乏事实和法律依据，请依法裁定驳回起诉。被告在法定期限内提交以下证据：1、宿州地区行政公署水利局关于对《砀山县故黄河综合治理工程规划》的审批意见；2、河道规划成果审核表；3、安徽省水利厅《关于砀山县废黄河高寨潭至林屯段治理工程初步设计的批复》；4、砀山县政府常务会议纪要（2017年第1号）；5、砀山县水务局《关于废黄河高寨潭至林屯段治理工程占地及附属物拆迁补偿标准》；6、宿政秘（2015）221号文件；7、砀山县废黄河规划设计断面情况的说明；8、蒋营村委会关于故黄河开发蒋营段河道附属物清除情况汇报。
以上证据经庭审质证，当事人发表如下质证意见：
被告对原告的证据质证意见：对证据1无异议。对证据2-4的真实性无异议，但该组证据不能证明被告的强制行为违法。对证据5的真实性、关联性、合法性均有异议，没有拍摄时间、地点。对证据6真实性、关联性、合法性及证明目的均有异议，因为原告未提供承包经营权证，涉案土地是国有土地，并非集体所有土地，原告起诉不具有主体资格。
原告对被告证据的质证意见：对证据1的真实性无异议，对证明目的不认可。与本案没有关联性，无法证明行政强制行为是合法的。而且证据显示时间是1995年的10月23日，该证据至今已经有23年，对其法律效力存疑。对证据2，真实性不认可，公章是被告是自己加盖的，不具备合法性，与本案无关联性。对证据3的真实性不认可，没有原件。对合法性关联性及证明目的均不认可。而且批复中第6项提到，本工程征地拆迁有关工作由地方政府负责，显然征用原告的土地仍需要走征收手续，同时该证据应加盖与原件核对无误的公章。对证据4的真实性、关联性、合法性及证明目的均不认可。该证据没有砀山县政府的公章，也没有与原件核对无误的公章，而且砀山县政府不具备对耕地尤其的基本农田的审批权，会议纪要不具有法律效力。会议纪要的第12项，再次证明了该次行为由砀山县政府主导协调和实施，最后推出被告出面担责的事实。该行为严重损害了政府的威信。对证据5的真实性不认可。本证据只有砀山县水务局的公章，没有显示制作单位，而且证据不完整。也不能证明被告的证明目的。对证据6的真实性认可，对证明目的及合法性关联性不认可。是否有补偿方案不影响其强制行为的违法性。对证据7真实性认可，对合法性、关联性及证明目的不认可。对证据8的真实性认可，对证明目的不认可。该证据明确载明是由县、镇政府总体部署，又一次印证此项工作是由县政府实施，内部协调由水务局来担责的事实。
本院对以上证据作如下认证：原告的证据能够证明其起诉符合法律规定的受理条件，予以确认。被告的1-7号证据，均是废黄河治理的相关设计、规划资料及拆迁补偿标准的证据，证据8是当地村委会对河道附着物清除情况的说明，被告没有提供对原告的梨树等进行强制执行的行政处理决定及强制执行的程序性证据，依法确认被告的事实证据和程序证据不足。
根据采信的证据，结合当事人陈述，本院确认以下案件事实：原告系砀山县西南门镇蒋营行政村前蒋营村村民，原告的部分梨树位于砀山县废黄河治理工程项目范围内。砀山县废黄河治理工程系安徽省水利厅批准实施的民生工程项目，砀山县水务局成立了以局长为指挥长的“砀山县废黄河治理工程现场指挥部”，具体负责工程的建设管理工作。砀城镇人民政府负责附属物补偿的协调工作，原告认为土地附属物补偿标准不公平、公正，补偿标准偏低，未能与砀城镇人民政府达成一致意见。2017年7月30日，砀山县水务局将涉案0.7亩土地上原告的梨树强制清除。原告认为砀山县人民政府及砀城镇人民政府共同实施了清除行为，以砀山县政府人民及砀城镇政府人民为共同被告向安徽省宿州市中级人民法院提起诉讼，该院以被告主体不适格为由裁定驳回原告的起诉。原告不服提起上诉，安徽省高级人民法院裁定维持一审裁定。原告遂向本院提起诉讼。
本院认为：本案争议焦点如下：一、原告是否具有诉讼主体资格；二、被告实施的强制清除行为是否合法。
一、原告是否具有诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中被告对涉案土地上梨树实施强制清除，原告虽未提供土地承包合同、承包经营权证书等证明对涉案土地享有合法使用权的相关证据，但原告系梨树的实际所有人，对其合法权益已经产生了实际影响，原告已经成为该事实性行政行为的行政相对人，原告依法具有行政诉讼主体资格。被告关于涉案土地的使用权属应先行确权和原告无诉讼主体资格的辩称不予采纳。
二、被告实施的强制清除行为是否合法。被告仅向法庭提供了废黄河治理的相关设计、规划资料以及县政府讨论通过的补偿标准等证据，并未提供对原告的梨树实施强制执行措施的相关证据，即没有提供依据《中华人民共和国行政强制法》的规定作出行政处理决定、履行催告程序、制作强制执行决定等证据。该强制清除行为主要证据不足，程序违法。
综上，原告依法具有诉讼主体资格，被告的强制清除行为主要证据不足，违反法定程序，本应予以撤销，因强制清除行为不具有可撤销的内容，依法确认该行政行为违法。原告关于确认被告清除地上附着物行为违法的请求应予支持。原告关于确认被告破坏、推毁承包地行为违法的请求，因原告未提供土地承包合同、承包经营权证书等证明对涉案土地享有合法使用权的相关证据，该请求依法不予支持。案经本院审判委员会讨论，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，判决如下：
一、确认被告砀山县水务局强制清除原告蒋大步梨树的行为违法。
二、驳回原告蒋大步的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。
审 判 长 孟献良
审 判 员 尉爱军
人民陪审员 张成行
二〇一八年七月九日
书 记 员 王 标
附：本案适用法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。