新疆维吾尔自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）新行终26号
上诉人（原审原告）：陆吉飞，男，1963年9月16日出生，汉族，个体从业人员，住新疆维吾尔自治区克拉玛依市。
上诉人（原审原告）：陆刘氏，女，1964年3月5日出生，汉族，个体从业人员，住新疆维吾尔自治区克拉玛依市。
共同委托诉讼代理人：王艳芳，新疆塞北律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：克拉玛依市白碱滩区人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区克拉玛依市白碱滩区门户路。
法定代表人：崔涛，该区副区长。
委托诉讼代理人：尼加提米吉提，该政府法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）：克拉玛依市白碱滩区城市管理行政执法局。住所地：新疆维吾尔自治区克拉玛依市白碱滩区。
法定代表人：李瑞，该局局长。
委托诉讼代理人：班超，男，汉族，该局科员。
共同委托诉讼代理人：郭锐，北京盈科（乌鲁木齐）律师事务所律师。
上诉人陆吉飞、陆刘氏因与被上诉人克拉玛依市白碱滩区人民政府（以下简称白碱滩区政府）、克拉玛依市白碱滩区城市管理行政执法局（以下简称白碱滩区执法局）安置补偿协议行政纠纷一案，不服新疆维吾尔自治区克拉玛依市中级人民法院（2017）新02行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陆吉飞、陆刘氏及共同委托诉讼代理人王艳芳、被上诉人白碱滩区政府的委托诉讼代理人尼加提米吉提、白碱滩区执法局的委托诉讼代理人班超及共同委托诉讼代理人郭锐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审审理查明，2013年12月31日,陆吉飞与白碱滩区执法局签订一份《安置补助协议书》，载明：当事人“陆吉飞”、房屋位置“白碱滩区水牛公园北侧”、房屋面积“466㎡”、拆除理由“城乡规划”、补助内容“1）砖混结构建筑面积466㎡，补助费250元/㎡，合计116500元。2）白碱滩自己租房，临时租房补贴费1500元/月，共三个月（合计4500元）。3）2013年12月30号拆除奖励费5000元。以上费用合计126000元。”陆吉飞在该协议“当事人确认签字”后署名“陆吉飞”，落款时间为“2013年12月31日”，该协议书加盖“克拉玛依市白碱滩区城市管理行政执法局”公章。当日，陆吉飞代案外人文静与白碱滩区执法局签订一份《安置补助协议书》，载明：当事人“文静”、房屋位置“白碱滩区水牛公园北侧”、房屋面积“201㎡”、拆除理由“城乡规划”、补助内容“1）砖混结构建筑面积201㎡，补助费250元/㎡，合计50250元。2）白碱滩自己租房，临时租房补贴费1500元/月，共三个月（合计4500元）。3）2013年12月30号拆除奖励费5000元。以上费用合计59750元。”该协议“当事人确认签字”后署名“文静（陆吉飞代）”，落款时间为“2013年12月31日”，该协议书未加盖行政单位公章。陆吉飞陈述文静系其儿媳。2014年1月20日，克拉玛依市白碱滩区国库集中支付中心通过昆仑银行转账支付上述两笔“拆迁补偿款”，金额分别为126000元、59750元，陆吉飞确认收到该转账支付的全部款项。2014年、2015年，陆吉飞、陆刘氏因不服上述安置补助，以信访、上访的形式要求“拆迁补偿到位”。后二人认为拆迁补偿未到位，不服安置补助协议，诉至法院。
2012年12月30日，白碱滩区执法局作出一份《水牛公园北侧临时建筑物住户安置方案》，建议对该区域住户予以妥善安置，具体是：“1.住户临时建筑物拆除后，给予一定的安置补助；2.给予适当的租房费用补助。”2013年1月8日，白碱滩区政府下发《区七届政府第34次常务会纪要》（[2013]1号）一份，其中关于“研究水牛公园北侧临时建筑物住户安置方案”部分载明：“区执法局汇报了《水牛公园北侧临时建筑物住户安置方案》具体内容。会议决定：1.区执法局尽快测算拆迁建筑物每平米的安置补助费用。安置补助费用由区人民政府给予的每户安置补助费1700元和开发商应负担的拆迁安置补助费用两部分组成。2.同意对有需求的拆迁户安排临时安置住房。同意6户有土地手续的养殖户购买养殖基地土地。3.区城管委牵头，区执法局、区发改委、区司法局、区安监局、区经贸委、区建设局、区财政局、中兴路街道办事处、区国土资源局、区国土监察大队安排专人，成立拆违现场工作小组，具体负责拆违、安置各项工作。”2013年1月21日，白碱滩区执法局工作人员与陆吉飞谈话，笔录内容载明陆吉飞知道其居住的白碱滩区水牛公园北侧的建筑物、构筑物要拆除，确认临时用地上的砖混结构单层建筑物是1994年修建，面积为345平方米，自2003年12月31日后未办理临时用地手续，该建筑物为自用及出租，承诺政府安排土地，陆吉飞同意拆除临时建筑物。2013年2月27日，白碱滩区执法局制定一份《白碱滩区水牛公园北侧拆违实施方案》，载明拆违工作领导小组成员、工作任务及各成员单位职责、工作时间及步骤、工作要求等内容，其中白碱滩区执法局的工作任务及职责为：“将拆违户基本情况调查清楚；完成强制拆除前所有法律程序；加强拆除劝导工作力度；制定强制拆除实施方案及应急预案；完善安置补助标准；具体负责实施拆除工作。”3月4日至3月31日为法制宣传及拆违劝导阶段、4月1日至4月10日为法律程序履行及审核、3月1日至3月31日为拆违实施工作、4月15日至4月20日为强制拆除阶段。2013年3月1日，白碱滩区执法局制定一份《水牛公园北侧拆违户现行安置补助标准》，载明：“1.建筑物按照结构给予安置补助：砖混结构250元／㎡，砖木结构200元／㎡，土木结构150元／㎡，围墙50元／ｍ(限高于1.5米，砖混结构)，简易棚及彩钢房屋自行拆除。(区执法局提供两家评估机构，由拆违户代表自行选择一家，区执法局、评估机构、拆违户三方现场共同确认房屋结构及房屋面积。)……3．需要安置住房的拆违户由政府统一安置于三厂每户一套住房，并减免一年租金，水、电、暖费用自理。本人要求自己租房的，临时租房补贴费1500元／月，共三个月(合计4500元)。4．按政策要求配合拆违的每户给予5000元奖励。上述政策由街道、社区先行进行宣传，资金由财政拨付。”当日，白碱滩区执法局针对白碱滩区水牛公园北侧自建住房住户发出《白碱滩区水牛公园北侧自建房拆除公告》并予以张贴，载明：“凡列入拆除范围的自建房，应当在2013年3月15日前自行拆除，在规定期限内自行拆除自建房的房主可享受前述《水牛公园北侧拆违户现行安置补助标准》规定的政策，在规定期限内拒不搬离，拆除房屋的住户不享受任何补助政策。同时白碱滩区城市管理行政执法局将依法对违法建筑物实施拆除。”2013年12月31日，白碱滩区执法局作出《申请报告》、《函》各1份，载明：陆吉飞已与白碱滩区执法局达成拆除协议，因其“一直从事建筑施工，房屋及院内存放大量施工材料及设备”，房屋拆除后需在外临时租房存放设备，“要求补贴房屋租金40000元”，申请克拉玛依永升房地产开发有限公司先行支付；当日，克拉玛依永升房地产开发有限公司将40000元交付白碱滩区执法局工作人员委托付款。2014年1月6日，陆吉飞出具《收条》一张，载明：“今收到执法局现金40000元、经办人：鲜长青收款人：陆吉飞2014.1.6”。2014年9月12日，陆吉飞出具《收条》一张，载明：“2014年9月12日，本人收到执法局给予的补助款12000元（壹万贰仟元整），此补助款用在拆违过程中造成的物品折损费用（物品包含9个门<8个木门，1个铁门>、22扇窗户、28个暖气片、1台家用锅炉、暖气管线）。收款人：陆吉飞2014.9.12”。
另查，2003年6月17日，克拉玛依市城市规划国土资源局白碱滩区分局向陆吉飞颁发一份《临时用地许可证》，内容为：“用地单位（户主）：陆吉飞用途：住宅土地性质：国家所有批准使用面积：345.00平方米有效日期：2003年1月1日至2003年12月31日用地四至（位置：电厂硅铁厂北）”。2013年1月21日，克拉玛依市国土资源局白碱滩区分局出具《证明》一份，载明：“兹有陆吉飞有临时用地一宗，该临时用地位于白碱滩区水牛公园北侧，面积为345平方米。用途为居住。使用期限为2003年1月1日至2003年12月31日，自此后未在我局办理临时用地手续。特此证明！”。2013年11月13日，克拉玛依市城乡规划管理局向白碱滩区执法局出具一份《关于对白碱滩区水牛公园北侧搭建建筑协助调查函的回复》，载明：“……经调阅相关资料，确定水牛公园北侧规划居住内搭建的房屋未办理规划许可手续。……”。
2016年10月26日，原审法院就陆吉飞、陆刘氏诉白碱滩区政府、白碱滩区执法局履行信息公开义务及确认行政行为违法并赔偿经济损失一案，作出（2016）新02行初1号行政裁定，裁定驳回陆吉飞、陆刘氏的起诉。该案经新疆维吾尔自治区高级人民法院二审，裁定驳回上诉，维持原裁定。
原审法院认为，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。行政机关对影响城市发展规划、影响市容市貌等的违法违章建筑加大整饬力度，是法律所赋予的职责。白碱滩区政府、白碱滩区执法局在实施拆除违法违章建筑物、构筑物前，召开会议研究后形成文件、制定实施方案、与相对人谈话制作调查（询问）笔录、张贴公告、协商签订安置补助协议，事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。陆吉飞等人对行政机关的拆除行为是知晓并同意的。安置补助协议签订后，行政机关履行了协议约定的支付义务，对建筑物、构筑物拆除及相关物品折损给予作为行政相对人以货币形式的补助。
本案系因陆吉飞等人不服与白碱滩区执法局签订的《安置补助协议书》而引发的案件，请求白碱滩区政府、白碱滩区执法局另行支付其相应安置补偿费用。新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称新《行政诉讼法》）施行以前形成的类似行政协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济。本案争议的《安置补助协议书》于2013年12月31日签订，但应当注意到，修改前《行政诉讼法》第十一条规定公民“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”属于可以提起诉讼的行政案件，即修改前《行政诉讼法》的受案范围保持了适当的开放性，同时，考虑到本案争议的《安置补助协议书》约定的内容已经实际履行等具体情况，为了保障公民的合法权益，避免诉累，将本案纳入行政诉讼受案范围予以立案审理，符合立法本意。
关于本案是否超过法律规定的起诉期限。新《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”新《行政诉讼法》没有对行政协议的起诉期限单独作出规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2015年5月1日起施行）第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”结合该司法解释，因行政协议引发争议的起诉期限，根据不同情形参照民事法律规范关于诉讼时效或者适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定，本案系公民不服行政机关已经按照约定履行的协议提起的诉讼，非前述司法解释条款规定的具体情形。本案陆吉飞与白碱滩区执法局之间的《安置补助协议书》于2013年12月31签订；2014年9月12日，根据陆吉飞的要求，白碱滩区执法局向陆吉飞支付物品折损费用12000元；2014年、2015年，陆吉飞、陆刘氏因不服安置补助，多次以信访、上访的形式要求“拆迁补偿到位”；2016年、2017年，陆吉飞等人起诉要求白碱滩区政府、白碱滩区执法局履行信息公开义务及确认行政行为违法并赔偿经济损失案件，历经两审终审；另，新《行政诉讼法》于2014年11月1日修改后实施，才明确将行政协议有关争议作为行政案件受理，存在不属于陆吉飞自身耽误起诉期限的客观原因。综合法律关于行政起诉期限的规定、新《行政诉讼法》对受案范围的明确扩大等因素，考虑本案实际情况，此次行政诉讼不宜认定超过法律规定的起诉期限。
行政协议作为双方行政行为，是行政机关为了实现行政管理的目标，与行政相对人签订的具有设立、变更或者消灭行政法律关系的协议。行政协议同时具有民事合同的性质，是双方真实意思表示，协议的履行应当遵循合同相对性的基本原则，在达成协议双方当事人之间发生法律效力，双方应当按照诚实信用原则全面履行行政协议约定。本案双方签订的《安置补助协议书》是基于陆吉飞等人虽然在白碱滩区水牛公园北侧自建房拆除区域居住，但并无合法的国有土地使用权及地上建筑物的长期或临时的许可手续。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第二款规定：“临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。”根据本案查明的事实，陆吉飞并非法律规定的行政征收与补偿对象，其家庭人员居住的超过批准期限的临时建筑物应当自行拆除。行政机关为确保拆迁工作的顺利开展，考虑拆迁对象的实际情况，决定予以安置补助，根据不同情况签订安置补助协议。陆吉飞与白碱滩区执法局签订的安置补助协议已经实际履行，陆吉飞作为已经实际领取全部安置补助款项的个人，应视为认可基于上述协议给予其的补助。本案争议的《安置补助协议书》约定的权利义务也应当基于约定内容的履行而终止。陆吉飞等人认为行政机关给予案外人的安置补助标准高于给予其补助，但案外人的拆除建筑物情况与本案是否具有可比性，未提交足以证实其请求的证据，其主张的安置补偿金额的计算、依据的面积均无事实及法律依据，故该院对陆吉飞、陆刘氏的诉讼请求不予支持。
综上，陆吉飞、陆刘氏要求白碱滩区执法局支付其主张的安置补偿费用的诉讼请求，无事实及法律依据，该院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第十五条、第三十八条第二款、第四十六条、第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条、第十二条之规定，判决驳回陆吉飞、陆刘氏的诉讼请求。
陆吉飞、陆刘氏上诉称，一、1996年，经土地部门规划，上诉人到白碱滩区水牛公园北侧的戈壁滩建房居住，该地区土地是农用地，不属于建设用地，不需要办理审批手续；二、被上诉人强制拆除上诉人的房屋，给予的住房和租房补偿均没有法律依据，被上诉人提交的两份《安置补助协议书》并非陆吉飞本人签字；三、被上诉人对同片区的房屋拆迁补偿标准不一，相差过大，有失公正。综上，被上诉人非法强拆，克扣补偿，原审认定事实不清，适用法律不当，请求：1、撤销新疆维吾尔自治区克拉玛依市中级人民法院（2017）新02行初4号行政判决；2、依法按照法律程序安置补偿，每平方米1600元，房屋670平方米，共计107.2万元。
被上诉人白碱滩区政府、白碱滩区执法局答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确。上诉人在白碱滩区水牛公园北侧居住的自建房没有合法的国有土地使用权及地上建筑物的权属证明，没有任何规划、建设审批手续，并非法律规定的行政征收与补偿对象，依法应当拆除。被上诉人为确保违法建筑物拆除工作顺利进行，与上诉人签订安置补偿协议予以补助，现协议已经履行完毕，上诉人也已领取全部安置补偿款。请求驳回上诉，维持原判。
本院查明的事实与一审查明的事实一致。
另查明，本案庭审中陆吉飞、陆刘氏提出要对其签订的两份《安置补助协议书》中签名的真实性进行鉴定。法庭同意其申请后，经本院信息技术处立案，委托新疆维吾尔自治区司法鉴定研究所司法鉴定中心对涉案签名笔迹“陆吉飞”、“文静（陆吉飞代）”进行鉴定，鉴定意见为：“1、落款日期为2013年12月31日的《安置补助协议书》中当事人确认签字处“文静（陆吉飞代）”签名字迹及日期是陆吉飞本人所写；2、落款日期为2013年12月31日的《安置补助协议书》中当事人确认签字处“陆吉飞”签名字迹及日期是陆吉飞本人所写。”该鉴定意见书作出后于2018年7月16日送达陆吉飞、陆刘氏，于2018年7月20日送达被上诉人共同委托诉讼代理人。经双方质证，上诉人陆吉飞、陆刘氏对该证据的真实性、合法性认可，对该证据的关联性不予认可，被上诉人白碱滩区政府、白碱滩区执法局对该证据的真实性、合法性、关联性认可。
本院认为，行政机关为了履行行政职责，实现行政管理目标，与相对人经过协商达成的协议属于行政协议。本案中被上诉人白碱滩区执法局为履行拆除违法建筑物的行政管理职能，与上诉人陆吉飞签订《安置补助协议书》，是白碱滩区执法局与陆吉飞达成的行政协议。陆吉飞作为具有自由意志的成年人，在该协议上签字，即表明其知晓并同意该协议内容，协议合法有效，对双方均具有约束力。现白碱滩区执法局已支付全部补偿款，陆吉飞也已经全部领取，协议全面履行完毕。陆吉飞等人上诉称该协议中签名并非其本人所签，经本院委托新疆维吾尔自治区司法鉴定科学技术研究所司法鉴定中心鉴定，并出具《司法鉴定意见书》证实，涉案两份《安置补助协议书》中“陆吉飞”、“文静（陆吉飞代）”的签名均为陆吉飞本人所签，故其该项主张与事实不符，本院不予支持。陆吉飞、陆刘氏请求按照每平方米1600元，共计670平方米进行安置补偿，但其既未提供应该按此房屋面积与补助标准进行补偿的依据，又不能证实被上诉人未完全履行双方已签订的《安置补助协议书》，故其请求不具有事实和法律依据，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人陆吉飞、陆刘氏的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陆吉飞、陆刘氏负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 峰
审判员 哈里木拉提
审判员 马 荣
二〇一八年八月七日
书记员 吴 丹