陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）陕行终225号
上诉人（原审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市凤城八路***号。
法定代表人：上官吉庆，市长。
委托代理人：文义华，市政府法制办复议处工作人员。
被上诉人（原审原告）：ＸＸ进，男，汉族。
被上诉人（原审原告）：吴建利，男，汉族。
被上诉人（原审原告）：张海峰，男，汉族。
共同委托代理人：高峰，北京在明律师事务所律师。
上诉人西安市人民政府因被上诉人ＸＸ进、吴建利、张海峰等三人诉其不予受理行政复议决定一案，不服西安铁路运输中级法院（2017）陕71行初497号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年6月8日公开开庭审理了本案。上诉人西安市人民政府的委托代理人文义华，被上诉人ＸＸ进、吴建利、张海峰及其共同委托代理人高峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审经审理查明：原告ＸＸ进等三人是西安市灞桥区东腰张村民。2016年4月12日，西安国际港务区管理委员会（以下简称港务区管委会）作出西港发[2016]28号《关于印发<西安国际港务区重点建设项目拆迁补偿安置实施办法>的通知》（以下简称《补偿实施办法》）。原告于2017年11月3日通过信息公开的方式获得该《补偿实施办法》，后不服《补偿实施办法》，于2017年11月6日通过邮寄方式向被告西安市人民政府申请行政复议，要求确认《补偿实施办法》违法。被告于2017年11月7日收到原告邮寄的行政复议申请书，经审查后，认为港务区管委会作出的《补偿实施办法》不是具体行政行为，不属行政复议规定的受案范围，于2017年11月10日作出市政复不受字[2017]835号《不予受理行政复议申请决定书》，并于2017年11月13日向原告邮寄送达。原告收到后不服，于2017年11月20日向法院提起行政诉讼。
一审认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。根据上述规定，对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服的救济途径，应当先向上一级地方人民政府申请裁决（复议）。本案中，原告ＸＸ进等三人对港务区管委会作出的《补偿实施办法》不服，认为港务区管委会作出《补偿实施办法》的实体及程序违法、补偿标准违法。ＸＸ进等三人对补偿标准等有异议，按照上述规定，应当先向相关的人民政府申请裁决或复议。《补偿实施办法》的制定机关及批准机关均为港务区管委会，因此，原告ＸＸ进等三人对《补偿实施办法》不服，有权向港务区管委会的上一级地方人民政府即西安市人民政府申请裁决或复议。故港务区管委会作出的《补偿实施办法》属于行政复议的受理范围。
根据《中华人民共和国行政复议法》第一条、第二条及第六条规定，行政复议的受理范围，应当是行政机关作出的影响公民、法人及其他组织的权利义务关系的行政行为。港务区管委会作出的《补偿实施办法》是针对西安国际港务区规划范围内，隶属于灞桥区的相关街道所属村庄拆迁范围内的被搬迁人，每一户被搬迁人的补偿安置均要遵守《补偿实施办法》确定的补偿标准，ＸＸ进等三人的房屋在搬迁范围内，故港务区管委会作出的《补偿实施办法》对ＸＸ进等三人的合法权益产生了实际影响。西安市人民政府以《补偿实施办法》不是具体行政行为，不属行政复议规定的受案范围，对ＸＸ进等三人的行政复议申请作出《不予受理行政复议申请决定书》，属于适用法律错误，依法应予撤销。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决：一、撤销被告西安市人民政府作出的市政复不受字[2017]835号《不予受理行政复议申请决定书》；二、责令被告西安市人民政府于本判决生效后在法定期限内对原告ＸＸ进、吴建利、张海峰的复议申请重新作出处理。案件受理费50元（原告已预交），由被告西安市人民政府负担。
上诉人西安市人民政府上诉称：《补偿实施办法》是指导港务区重点建设项目拆迁补偿安置工作的综合性规定，补偿方法和方式只是部分涉及，而一审判决将《补偿实施办法》认定为补偿标准，属认定事实不清。另外，行政机关裁决的形式有多种，能否启动行政复议程序需遵照行政复议法的相关规定。依据《中华人民共和国行政复议法》第一条、第六条的规定，公民、法人或者其他组织对违法或不当的具体行政行为可以提起复议。本案中，《补偿实施办法》针对不特定对象，可以反复适用，属抽象行政行为，不属于具体行政行为。而且，《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款还规定，公民、法人或者其他组织在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并对具体行政行为所依据的规范性文件向复议机关提出对该规定的审查申请。因此对县级人民政府的规定不服的只能在对具体行政行为复议时一并提起附带性审查，而不能单独进行复议。故其所作《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求：撤销一审判决、驳回被上诉人的诉讼请求；由被上诉人承担本案的诉讼费。
被上诉人ＸＸ进、吴建利、张海峰未提交书面答辩意见，在庭审中辩称：《补偿实施办法》具有规范拆迁安置补偿、过渡奖励等内容，由于该办法确定的补偿标准过低，对其造成了不利影响，侵犯其依法获得合理补偿的权利，故属于可救济的行政行为。上诉人所作市政复不受字[2017]835号不予受理行政复议申请决定错误。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。
经审理查明：2016年8月27日，港务区管委会、西安新筑铁路综合物流中心项目征地搬迁安置指挥部作出《西安国际港务区西安新筑铁路综合物流中心项目余家村搬迁安置补偿实施方案》（以下简称《补偿实施方案》）。ＸＸ进、吴建利、张海峰获得该《补偿实施方案》后不服，于2017年11月6日通过邮寄方式向西安市人民政府申请行政复议，要求确认《补偿实施方案》违法。西安市人民政府审查后，认为《补偿实施方案》系依据相关法律法规，结合余家村实际，由征收拆迁主体听取被征收拆迁方意见，并经被征收拆迁方讨论通过后实施的。因此，《补偿实施方案》不属于行政复议规定的受案范围，于2017年11月10日作出市政复不受字[2017]836号《不予受理行政复议申请决定书》。ＸＸ进等三人对该不予受理行政复议决定不服，于2017年11月20日向法院提起行政诉讼。2017年12月29日，西安铁路运输中级法院作出（2017）陕71行初498号行政判决，撤销被告西安市人民政府作出的市政复不受字[2017]836号《不予受理行政复议申请决定书》；责令被告西安市人民政府于本判决生效后在法定期限内对原告ＸＸ进、吴建利、张海峰的复议申请重新作出处理。西安市人民政府不服该判决，向本院提起上诉。本院于2018年6月12日作出（2018）陕行终223号行政判决，驳回上诉，维持原判。
二审查明的其余事实与一审判决查明的事实一致，且各方当事人均无异议，本院予以确认。
本院认为：上诉人西安市人民政府作为行政复议的受理机关，具有接受复议申请,审查并决定是否受理以及作出行政复议决定的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》规定，行政复议审查的对象是行政机关作出的具体行政行为。本案中，复议机关审查的对象是《补偿实施办法》。经查，《补偿实施办法》载明“拆迁人：西安国际港务区土地储备中心；被拆迁人：西安国际港务区规划范围内，隶属于灞桥区的相关街道所属村庄拆迁范围内的合法建（构）筑物及其附属物的所有权人。”而《补偿实施方案》是依据土地管理法，《补偿实施办法》等相关规定制定，同时还明确了搬迁人为西安国际港务区土地储备中心；被搬迁人为新合街道余家村搬迁范围内的合法建（构）筑物及其附属物的所有权人。被上诉人ＸＸ进等三人的房屋在《补偿实施办法》和《补偿实施方案》确定的拆迁范围内。因《补偿实施方案》是依据《补偿实施办法》制定的，且《补偿实施办法》不仅针对ＸＸ进等三人所在村组，还包括西安国际港务区规划范围内隶属于灞桥区的其他相关街道所属的村庄，属于可以反复适用的抽象行政行为，不属于具体行政行为，亦不属于行政复议的受理范围。故西安市人民政府审查后认为《补偿实施办法》不是具体行政行为，不属于行政复议的受案范围，作出市政复不受字[2017]835号不予受理行政复议申请决定，并无不当。另，对ＸＸ进等三人权利义务产生实际影响的应是《补偿实施方案》，针对该《补偿实施方案》，ＸＸ进等三人已提起了行政诉讼，其权利也已得到救济。因此，一审认为《补偿实施办法》属于行政复议的受理范围，对ＸＸ进等三人的合法权益产生了实际影响，判决撤销市政复不受字[2017]835号不予受理行政复议申请决定并责令重新作出行政行为错误，应予纠正。上诉人的上诉请求依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销西安铁路运输中级法院（2017）陕71行初497号行政判决；
二、驳回被上诉人ＸＸ进、吴建利、张海峰的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人ＸＸ进、吴建利、张海峰承担。
本判决为终审判决。
审判长 李建军
审判员 徐 炯
审判员 杨成会
二〇一八年六月十三日
书记员 刘 媛