贵州省仁怀市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）仁行初字第14号
原告刘先龙，男，1957年10月13日出生，汉族，仁怀市人，农民，住仁怀市喜头镇卫星村鱼湾水组。
委托代理人刘小洪，男，1981年2月3日出生，汉族，住仁怀市喜头镇卫星村鱼湾水组。系刘先龙之子，其代理权限为一般授权代理。
委托代理人钟正洪，仁怀市酒都法律服务所法律工作者，代理权限为一般授权代理。
被告仁怀市喜头镇人民政府，所在地址：仁怀市喜头镇。
法定代表人：杨波，镇长。
委托代理人杨明松，贵州仁致律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
第三人仁怀市喜头镇卫星村村民委员会，所在地址：喜头镇卫星村。
负责人张兴，该村主任。
第三人刘龙江（又名刘永权），男，1972年2月20日出生，汉族，仁怀市人，农民，住仁怀市喜头镇卫星村鱼湾水组。
第三人刘兴江（又名刘永瑜），男，1974年3月14日出生，汉族，仁怀市人，农民，住仁怀市喜头镇卫星村鱼湾水组。
第三人刘永利，男，1977年10月11日出生，汉族，仁怀市人，农民，住仁怀市喜头镇卫星村鱼湾水组。
原告刘先龙不服被告仁怀市喜头镇人民政府土地确权决定纠纷一案，本院2014年6月4日立案受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告刘先龙及其委托代理人刘小洪、钟正洪与被告法定代表人杨波、委托代理人杨明松，第三人仁怀市喜头镇卫星村村民委员会负责人张兴，第三人刘龙江、刘兴江、刘永利，均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
2014年2月26日，被告作出“喜府发（2014）17号《关于硝厂坝土地权属的处理决定》”，以“争议地属云乐河河道管理范围，不属承包地、荒地、自留地，喜头镇卫星村村民委员会、刘先龙、刘龙江、刘兴江、刘永利均不享有该宗地的权利”为由，决定对申请人（喜头镇卫星村村民委员会、刘先龙）和被申请人（刘龙江、刘兴江、刘永利）的请求不予支持。刘先龙不服，依法向仁怀市人民政府申请行政复议，仁怀市人民政府于2014年5月23日作出“仁府行复决字（2014）10号《行政复议决定书》”，以该决定事实清楚，程序合法，适用法律正确为由，维持被诉具体行政行为，刘先龙仍然不服，提起行政诉讼，以其事实不清、证据不足、程序违法、适用法律不当等为由，请求判决撤销被告2014年2月26日作出的“喜府发（2014）17号《关于硝厂坝土地权属的处理决定》”。
被告在举证期限内提交了如下证据：1.组织机构代码证、法定代表人身份证明，拟证明被告主体适格；2.岗位证、执法检查证、身份证，拟证明调查人员身份情况；3.《申诉》、《记住》、《证明》、《户籍证明》、《调解协议》、《申请》，拟证明被告是依原告和喜头镇卫星村村民委员会的申请进行调查；4.卫星村村民委员会《证明》，拟证明位于硝厂坝的“土地”在第一轮土地承包和第二轮土地承包时未承包到户的事实；5.询问记录、调查笔录、现场勘验图、照片，拟证明喜头镇人民政府在受理本案纠纷后，询问了各方当事人，对村民进行调查，对现场争议地进行勘查，拍摄照片，查明争议地的地名、四至、历史状况、现状等事实；6.仁水函（2013）66号文件、水事违法调查笔录，拟证明被告函请仁怀市水务局协助调查，仁怀市水务局经过调查，以文件的形式出具了复函，明确争议地为河道管理范围；7.调查报告，拟证明被告相关职能部门经过调查后，形成调查报告；8.会议记要，拟证明被告职能部门经过调查后，被告召开会议，对争议地权属问题进行研究，作出处理决定，认定争议地属河道管理范围，对当事人的权属主张不予支持；9.送达回证及照片，拟证明被告送达程序合法；10.行政复议决定书，拟证明原告不服被告处理决定，向仁怀市人民政府申请行政复议，仁怀市人民政府维持了被告作出的具体行政行为，肯定了被告被诉具体行政行为的合法性；11.法律依据，《土地权属争议调查处理办法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等。
原告刘先龙诉称（概括主要内容）：被告作出的（2014）17号《关于硝厂坝土地权属的处理决定》事实不清，证据不足，程序违法，适用法律不当，侵害原告的合法权益。
自1979年始，原告及家庭成员对“硝厂坝”的土约3亩（界址：东抵河和卢光志土，南抵公路和刘永胜土，西抵公路桥头，北抵硐湾村民组和卢光绿田）进行耕管，直到1982年该3亩土逐渐变成了农田，1995年仁怀市人民政府修建喜头至遵义县观音寺公路的过程中，放炮炸岩使原有的河沟阻断，致原告青苗受损，被告进行了赔偿。之后，原告位于硝厂坝的田土逐渐变成河沟长达3年之久，大约在1998年因涨洪水致原来的河沟变成现在的河沟，原告位于硝厂坝的田土就变成河滩，原告在河滩上栽种槐树和农作物。2009年，喜头共和公路拱桥，被告对损坏原告的农作物（洋芋）进行了赔偿，此后原告再次在该河滩上种植农作物直到2012年。第三人刘龙江、刘永瑜和刘永利为了满足自己的私欲，于2012年2月至今强行霸占（侵占）原告位于“硝厂坝”的田土，并砍伐原告栽种的槐树50余棵。因此，该争议地的所有权属于喜头镇卫星村村民委员会，使用权属原告，而被告却认定该争议地属国家所有，无事实依据和法律依据。
该《决定》权属指代不明，被告作出《决定》标题全称为“喜头镇人民政府关于硝厂坝土地权属的处理决定”，被告认定的所谓“土地权属”是土地所有权还是土地使用权？是国有土地所有权还是集体土地所有权？指代不明，实体违法，程序违法。同时“硝厂坝”土地是否有争议？是谁与谁对“硝厂坝”土地权属发生争议？在确权的标题中未进行具体界定。
被告作出的《决定》无实体内容，同时该《决定》实体内容也是错误的……该《决定》没有对争议地的所有权属进行确认，也没有对争议地的土地使用权进行确认，争议地是集体所有还是国家所有在处理决定中没有进行明确和界定，因此，该《决定》违反土地确权的基本原则，不符合具体行政行为的构成要件。
该《决定》适用法律不当，决定的内容是土地权属确认，应适用《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及相关政策法规，而《决定》却适用了与本案无关的《中华人民共和国河道管理条例》。综上，为了维护原告的合法权益，请求判决撤销被告2014年2月26日作出的“喜府发（2014）17号《关于硝厂坝土地权属的处理决定》”。
原告在举证期限内提交了如下证据：1.身份证，拟证明原告主体资格合法；2.喜府发（2014）17号《关于硝厂坝土地权属的处理决定》，仁府行复决字（2014）10号《行政复议决定书》，拟证明被告的处理决定认定事实不清，程序违法；3.调解协议，拟证明争议地属于集体所有；4.证明材料（记住），拟证明争议地为原告一直在耕管的事实；5证明（卢光禄），拟证明“硝厂坝”争议地属于集体所有，不是国有，以及原告长期耕管的事实；6.证人（徐在付、袁永维、胡永洪）证言，拟证明原告对争议地耕管的事实。
被告仁怀市喜头镇人民政府（概括主要内容）：一、答辩人是适格的土地争议确权主体。原告与第三人刘永瑜、刘龙江等人因“硝厂坝”的土地使用权产生争议向答辩人提出申诉，答辩人在调解未果的情况下，依法定程序调查取证后作出处理决定，积极履行行政职责。根据《土地权属争议处理办法》第五条第二款“个人与个人之间、个人与单位之间发生争议的案件，可以根据当事人申请，由乡级人民政府受理和处理”的规定，答辩人作出的《处理决定》系在职权范围内所作，答辩人是适格的土地使用权争议确权主体。二、答辩人所作具体行政行为事实清楚，证据充分、程序合法、适用法律正确。答辩人受理本案纠纷后，依法询问了争议各方当事人，向村民刘云普、卢光禄、卢光志等相关人员调查，现场勘查了争议土地，拍摄照片，查明了争议地的地名、四至、历史状况、现状、耕管等事实。同时，答辩人函请水务部门对争议地协助调查，在得到水务部门的复函后，结合各方陈述及其他证据材料，明确了争议地属于云乐河道管理范围。通过前述调查取证，查明了争议地相关事实。答辩人认定事实清楚，证据充分。由于争议土地属于云乐河道管理范围，争议地在土改时未分配给农民，也不属于承包到户时村委会发包的土地，也未作为荒地、自留地采划到户，且刘先龙也没有有效证据证明其享有争议土地使用权，因此，答辩人根据《河道管理条例》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等法规、规章作出处理决定，适用法律正确。三、刘先龙的起诉理由不能成立。1、刘先龙诉称的其长期耕管及在争议地种植槐树50余棵，与答辩人查明的事实不符。刘先龙不存在长期耕管及种植槐树的事实；2、刘先龙认为答辩人所作处理决定指代不明因而违法的起诉理由不能成立。本案争议地各方当事人是自然人，自然人不具有获得土地所有权的主体资格，这是基本的法律常识。争议地各方当事人是对土地使用权的归属产生争议，答辩人在处理决定行文中已阐明争议地所有权应为国有，答辩人所作处理决定中“土地权属争议”所指代的内容仅为土地使用权争议。刘先龙所持指代不明的观点，是机械理解法律词汇，是错误的。综上，答辩人所作具体行政行为认定事实清楚，证据充分、程序合法、适用法律正确，请求人民法院驳回被答辩人的诉讼请求。
第三人仁怀市喜头镇卫星村村民委员会述称：对喜头镇人民政府的处理决定没有意见。
第三人刘兴江述称：（硝厂坝）争议地为我们父辈遗留下来的荒地，由于耕管不过来，就由原告耕管，我们打工回乡后，要求对争议地耕管，但原告却主张争议地权属。争议地我们也在耕管，后由于山洪冲刷，争议地长出些槐树，现在是荒地，本村人都知道是荒地，我的意见是同意喜头镇人民政府的处理决定。
第三人刘龙江述称：争议地是我爷爷留给我的父亲和原告的父亲的，后由于山洪冲刷，现在已成河滩地，成了荒地，没人耕管。
第三人刘永利述称：争议地是我父辈留下来的，我也耕管过，但由于山洪冲刷，成了河滩地，成了荒地，没人耕管。
刘永利提交了如下证据：1.分关文约（父辈间）；2.分家协议（第三人与原告兄弟间）。
经庭审质证，对各方当事人提交的证据作如下确认：对被告提供的第1、2、4、5、6、7、8、9组证据的客观性、证据来源的合法性和与本案的关联性予以确认；对被告提供的第3组证据中的《户籍证明》的三性予以确认，对第3组证据中的《申诉》、《调解协议》、《申请》来源的合法性和与本案的关联性予以确认，第3组证据中的《记住》、《证明》本质上是证人证言，不符合证人证言的形式要件，本院不予采用；对被告提供的第10组证据，能够证明刘先龙不服被告被诉具体行政行为，依法申请了行政复议，复议机关维持了被诉具体行政行为；第11组证据是法律依据，本院依法予以适用。
对原告提供的第1组证据的三性本院予以确认；原告提供的第2组证据能够证明被告针对原告作出被诉具体行政行为，原告不服申请了行政复议，复议机关维持了被诉具体行政行为；原告提供的第3、4、5组证据，被告已经提供，不再重复说明；原告提供的第6组证据系证人（徐在付、袁永维、胡永洪）证言，且当庭接受质询，对其真实性本院予以确认。
对第三人刘永利提供的第1、2组证据，与本案不具关联性，作为参考证据使用。
审理查明：原告刘先龙与第三人刘龙江、刘兴江、刘永利所争执的“硝厂坝”河滩地（目前现状），碎石嶙峋，生长有槐树，位于云乐河河边，其四至界址为：东抵大河及硐湾组“土地”，南抵刘先龙“土地”及刘永胜“土地”，西抵公路桥头，北抵硐湾组“土地”，面积约3亩。70年代，该处有一丘块土地。70年代后期，因涨洪水，河水泛滥，将此处地表泥土冲走，沙石淤集，不适宜种植农作物。在80年代土地承包到户时，当时的集体组织没有将其视为土地承包到户，没有作为自留地采划给个人，也没有证据表明此地在土改时已将所有权分配给农民。在90年代中期，原告刘先龙曾在此处开荒耕管，面积不详。此后因河水冲刷，时常改变争议地现状，因自然力的作用，争议地块已变成河滩。2011年，有人有意向在此征地建厂，原告刘先龙与第三人刘龙江、刘兴江、刘永利因该河滩地的使用权归属问题发生争议。第三人仁怀市喜头镇卫星村村民委员会主持双方进行调解，2011年12月2日作出《调解协议》：一、硝厂坝属集体所有；二、石园河坝此块地属刘明先（刘龙江之父）家和刘明贵（刘龙江之父）家共同所有，但因刘明先和刘明贵已故，产权归刘明先和刘明贵下代所有，且各占二分之一；三、硝厂坝现已砍的树木归刘先龙，从今日起任何一方不得在此地内裁树及耕种。原告刘先龙不服该《调解协议》，向被告喜头镇人民政府提出申诉，要求确认“硝厂坝”争议地的使用权归其所有。喜头镇人民政府受理后，对“硝厂坝”争议地的历史渊源进行了调查，现场勘察，拍照，并对争议地是否属于河道管理范围，函请业务部门即仁怀市水务局作出答复，仁怀市水务局通过现场实地勘察，对当地群众进行调查取证，于2013年12月20日作出“仁水函（2013）66号关于对《喜头镇人民政府请求认定刘先龙等三户纠纷土地是否属于河道管理范围的函》的复函”，认定争地属于银道山溪沟和云乐河历史最高洪水位以下的淹没地，属银道山溪沟和云乐河河道管理范围。据此，喜头镇人民政府认定，“硝厂坝”争议地属于云乐河河道管理范围，不属承包地、自留地。（申请人）喜头镇卫星村村民委员会、刘先龙和（被申请人）刘龙江、刘兴江、刘永利均不享有该宗土地的使用权，从而于2014年2月26日作出“喜府发（2014）17号《关于硝厂坝土地权属的处理决定》”，决定对申请人（喜头镇卫星村村民委员会、刘先龙）和被申请人（刘龙江、刘兴江、刘永利）的请求不予支持。
本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级人民政府处理。……。”的规定，原告刘先龙与第三人刘龙江、刘兴江、刘永利所争执的“硝厂坝”河滩地，属于广义的土地的范畴，当权属发生争议时，乡级人民政府有权进行处理。
第三人仁怀市喜头镇卫星村村民委员会主持双方进行调解，于2011年12月2日作出的《调解协议》，原告刘先龙不服该《调解协议》，向人民政府申诉处理，故该《调解协议》不具备法律效力，其内容不能作为本案定案的依据。
喜头镇人民政府查明所争执的“硝厂坝”河滩地（以下简称“争议地”）未发包给农户，也不属于农户的自留地，且属于云乐河河道管理范围。河滩地的利用涉及生态、环境等公共利益，国家对河滩地的利用实行更为严格的审批手续，还应适用《中华人民共和国河道管理条例》的有关规定；原告刘先龙与第三人刘龙江、刘兴江、刘永利均未依法获得该争议地使用权，也不属“自留地”和承包的“责任地”，也就是说原告刘先龙与第三人刘龙江、刘兴江、刘永利在争议地上没有合法利益，根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，……。”之规定，被告作出《处理决定》：“决定对申请人和被申请人的请求不予支持”并无不当。
土地是十分重要的自然资源，土地使用权的取得，特别是河滩地的利用必须严格按法律规定，原告以“自1979年原告及其家庭成员就对硝厂坝争议地约3亩进行耕管，被告因修建公路和桥梁对损坏原告种植的农作物进行了赔偿”为由，主张已经取得争议地的土地使用权于法无据。处理决定标题怎么书写，法律对此没有特别要求，被告《喜头镇人民政府关于硝厂坝土地权属的处理决定》这一标题，表名公文的性质——处理决定；处理的内容——土地权属；位置或地名——硝厂坝；作出公文的机关——喜头镇人民政府。已经涵盖处理决定的几大要素，本院认为标题中的“土地权属”是指使用权还是所有权？是谁与谁发生争议？可以在处理决定的正文中补充加以认知，原告以此为由，即主张被告该具体行政行为实体违法、程序违法的观点，本院不予采纳。
综上，被告认定争议地属云乐河河道管理范围，不属承包地、自留地，且原告刘先龙与第三人刘龙江、刘兴江、刘永利均不享有该争议地合法的使用权。决定对申请人和被申请人的请求不予支持。事实清楚，证据充分，处理结果亦无不当。据此，根据“最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告刘先龙的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告刘先龙承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，还应在上诉期满后七日内预交上诉案件受理费。上诉于贵州省遵义市中级人民法院。
审 判 长 张光俊
人民陪审员 方顺坤
人民陪审员 胡富福
二〇一四年八月十一日
书 记 员 杨寰宇