山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁10行初32号原告崔贤亮。被告威海市文登区人民政府，住所地文登区文山路30号。法定代表人吴宏飞，区长。委托代理人吕燕，该区政府法制办公室工作人员。委托代理人王传辉，山东时中律师事务所律师。被告威海市文登区农业局，住所地文登区文山路66号。法定代表人吕永召，局长。委托代理人孙宏伟，该局副局长。委托代理人王福良，该局工作人员。被告威海市文登区葛家镇人民政府，住所地威海市文登区葛家镇驻地。法定代表人黄欣，镇长。委托代理人荣健，该镇副镇长。委托代理人于舒，山东钟鼎律师事务所律师。第三人威海市文登区葛家镇东崔家口村村民委员会，住所地东崔家口村。法定代表人崔建志，主任。委托代理人崔战军，该村民委员会委员。第三人崔登连。原告崔贤亮因诉被告威海市文登区人民政府（以下简称文登区政府）、威海市文登区农业局（以下简称文登区农业局）、威海市文登区葛家镇人民政府（以下简称葛家镇政府）农村土地承包权登记一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年7月12日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月24日公开开庭审理了本案。原告崔贤亮，被告文登区政府委托代理人吕燕、王传辉，被告文登区农业局委托代理人孙宏伟、王福良，被告葛家镇政府委托代理人荣健、于舒，第三人威海市文登区葛家镇东崔家口村村民委员会（以下简称东崔家口村）委托代理人崔战军，第三人崔登连到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年11月，被告文登区政府向第三人崔登连颁发编号为371081109253000234J的农村土地承包经营权证。原告崔贤亮诉称，第三人东崔家口村1997年的土地登记台账记载，原告名下土地7.3亩。2015年5月18日，原告向被告文登区政府、被告葛家镇政府和第三人东崔家口村反映，原告土地被第三人崔登连非法侵占，要求第三人崔登连将土地归还原告。被告葛家镇政府经调查于2015年6月29日书面答复原告称，经协商第三人崔登连将土地归还原告，第三人崔登连不同意，因农业部门规定，有争议的土地暂不确权，建议原告通过诉讼维权。但被告未经原告同意，违反《中华人民共和国土地管理法》的规定，违法向第三人崔登连颁发农村土地承包经营权证，将原告的部分土地列入该证范围。故诉至法院，要求：1、撤销被告颁发第三人崔登连的编号为371081109253000234J的农村土地承包经营权证；2、将原告的土地确权在原告名下。原告提交了以下证据：1、葛家镇政府《关于崔贤亮要求解决土地确权问题的答复意见书》，证明土地的来源，原告要求将土地确权给原告，而政府调查后说有矛盾的土地不予确权；2、第三人崔登连的土地确权证书复印件，证明被告不按照规章制度办事，在没有告知原告的情况下违法办理。被告文登区政府辩称，1、根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第十一条、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《农村土地承包经营权证管理办法》）第四条、第七条的规定，本行政区域内农村土地承包及承包合同管理由县级以上地方人民政府农业行政主管部门和乡镇人民政府负责，农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作由县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责，被告文登区政府并不参与具体审核工作。发包方第三人东崔家口村将农村土地承包经营权登记申请材料报送被告葛家镇政府农村经营管理部门，由该部门进行初审后再报送被告文登区农业局进行审核，最终向第三人崔登连颁发农村土地承包经营权证，颁证程序合法。2、发包方和承包方提供了以下材料：户主声明书、农村土地承包经营权登记调查确认书、承包地块情况、公示无异议声明书、农村土地承包合同、农村土地承包经营权登记申请书、农村土地承包经营权登记薄等材料，上述材料符合《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》的规定；被告文登区政府的颁证行为系以承包合同为基础的，对于土地使用权是否存在争议事先并不知情，也不存在过错，无违法行为，原告如认为被告文登区政府的颁证行为损害了其合法权益，应先行提起民事诉讼确认承包合同的合法性及有效性，然后才可提起行政诉讼，被告文登区政府的颁证行为所依据的事实和证据符合法律规定。综上，被告文登区政府作出的颁证行为合法，请求法院依法判决。被告文登区政府提交了以下证据：土地承包经营权登记材料一宗，包括农村土地承包户主声明书、农村土地承包经营权登记调查确认书、农村土地承包公示无异议书、农村土地承包权合同、农村土地承包经营权登记申请书、农户土地承包经营权登记簿，上述证据证明被告文登区政府颁证行为程序合法，符合相关法律法规规定。被告文登区农业局辩称，1、根据《农村土地承包经营权证管理办法》第七条、《山东省实施办法》第二十三条、《威海市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施方案》等规定，农村土地承包经营权证的发放程序是以村为单位提出申请，经镇农村经济经营管理部门审核、报市区农业部门审批，颁发统一印制的农村土地承包经营权证书。被告文登区农业局对第三人东崔家口村和被告葛家镇政府提交的申请材料审查后认为符合规定，按照《威海市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作流程》的规定绘制了农户承包地块示意图并进行了7天公示，公示期结束后第三人崔登连出示了公示无异议声明书，被告葛家镇政府提交了农村土地承包经营权登记申请书，被告文登区农业局按照《农村土地承包经营权证管理办法》的规定编制了农村土地承包经营权证登记薄，并报送被告文登区政府颁发农村土地承包经营权证，被告文登区农业局的颁证程序符合相关规定。2、《农村土地承包经营权证管理办法》第七条对农村土地承包经营权证的发放程序作出明确规定，要求必须先申请后发证，被告文登区农业局未收到原告土地确权申请材料，无法为其确权。综上，被告文登区农业局的发放农村土地承包经营权证的行为符合法律规定，原告的诉讼请求无法律依据，请求予以驳回。被告文登区农业局提交的证据与被告文登区政府提交的证据一致。被告葛家镇政府辩称，2015年5月18日，原告向被告葛家镇政府反映，其原有土地7.3亩，村委会未经其同意私自过户给他人，要求归还土地，被告葛家镇政府查询了东崔家口村1997年的土地登记台账、向相关人员了解，经查，原告主张的7.3亩土地中坐落在双山1.35亩，按账面记载，1998年转给东崔家口村村民崔登连，据了解，当初东崔家口村支部村委规定，凡村民互相转让土地，必须双方到场，会计才能办理转让手续，当时的村会计崔会计证实是双方到场，经口头同意后互相转让，不存在私自过户。崔登连陈述，当初系与原告协商后转让的土地，而原告主张未同意转让。被告葛家镇政府进行了调解，但未成功。被告葛家镇政府对是否协商的情况并不知情，本次土地确权，第三人东崔家口村按照上级政策，召开党员村民代表会议通过确权方案，按照二轮延包时的土地台账进行确权，现原告提出异议，根据农业部门的有关规定，土地有争议的暂时搁置，不予确权，已发放的证件暂时予以收回，请求法院在查明事实的基础上依法判决。被告葛家镇政府提交了以下证据：《关于崔贤亮要求解决土地确权问题的答复意见书》，该证据原件已经给了原告（与原告提交的证据1一致）。第三人东崔家口村述称，第三人东崔家口村对原告与崔登连是否协商的情况并不知情，本次土地确权，第三人东崔家口村按照上级政策，召开党员村民代表会议通过确权方案，按照二轮延包时的土地台账进行确权。第三人东崔家口村土地确权工作基础材料严格按照上级的要求进行公示，无人提出异议，发放证件时也在村广播上宣传，有异议的可到村委会说明情况，村委会将进行登记不予发放证书，但公示期间，原告及其他人均没有到村委会反映情况，村委会视为没有争议，将证书发放，发放结束后，原告也未到村委会反映情况，后原告到葛家镇反映情况，第三人东崔家口村积极协调第三人崔登连将农村土地承包经营权证收回，送交镇经管站统一保存。现原告提出异议，请求法院在查明事实的基础上依法判决。第三人崔登连述称，原告是无理取闹，原告主张第三人非法侵占其土地没有依据，土地是经过同意才过户到第三人名下。经庭审质证，原告认为，被告文登区政府和被告文登区农业局提交的证据不需要看，都没有告知原告，是否包括原告的土地也看不出来，与原告无关，如果把原告的土地加进去是违法的。其他当事人对二被告提交的证据无异议。被告文登区政府对原告提交的证据质证认为，被告文登区政府在颁证之前对原告提交的证据1并不知情，颁证行为是按照法律法规规定的要件和程序进行的；对证据2的真实性无异议，但是被告文登区政府的颁证行为是合法的。被告文登区农业局对原告提交的证据质证认为，对证据的真实性无异议，证据1中详细记载了本案争议土地流转过程，上述流转过程符合有关土地承包方面的法律法规，能够印证被告文登区农业局发放的农村土地承包经营权证程序实体均合法。被告葛家镇政府对原告提交的证据质证认为，对证据真实性均无异议，证据1是被告葛家镇政府根据原告反映的情况进行调查后出具的答复意见，被告葛家镇政府已经对涉案土地的流转过程进行了调查，而该涉案土地之所以后来确权给第三人崔登连名下是因为该村民以及村委均无异议、无争议，因此被告葛家镇政府根据村委申请将材料上交，程序合法。第三人东崔家口村对原告提交的证据质证认为，对证据真实性均无异议，确权期间全部内容公开公示达八个月之久，原告在此期间从未向村委反映。第三人崔登连对原告提交的证据无质证意见。本院对上述证据认证如下：被告文登区政府和被告文登区农业局提交的证据是其在向第三人崔登连颁发农村土地承包经营权证过程中形成的，符合证据的法定形式，来源合法，与待证事实具有关联性，本院对其证明力予以认定。对原告提交的证据，其他当事人对其真实性均无异议，本院予以确认，原告提交的证据1记载了原告主张的7.3亩土地流转的状况，包括土地的坐落、现在实际占有使用人等事实，原告对该证据载明的事实也予以认可，本院对该事实予以确认；但原告提交的证据不能证明原告关于被告违法颁证的主张。经审理查明，2015年6月29日，被告葛家镇政府向原告出具一份《关于崔贤亮要求解决土地确权问题的答复意见书》，该意见书载明：2015年5月18日，原告向被告葛家镇政府反映，其原有土地7.3亩，村委会未经其同意私自过户给他人，要求归还土地，被告葛家镇政府调查后答复原告，东崔家口村1997年的土地登记台账记载原告有7.3亩土地，其中坐落在西北耩的2.1亩，按账面记载，2003年转给东崔家口村村民崔某甲（已病故），崔某甲去世后，其妻杨某无法经营管理该地种植的果树，以6000元的价格一次性卖给崔民军；坐落在西北耩的1.92亩，按账面记载，2003年转给东崔家口村村民崔某乙（已病故），据崔某乙妻子王某香讲，当时是崔某乙与原告协商转让的，其本人不清楚具体细节，2015年4月18日由其公公崔某丙经手转给崔国斗；双山4块1.93亩，转给东崔家口村村民崔从胜，转出时间账面无记载，崔从胜现已不耕种，由村民崔某丁耕种，但未过户；双山1.35亩，按账面记载，1998年转给东崔家口村村民崔登连（本案第三人），据了解，当初东崔家口村支部村委规定，凡村民互相转让土地，必须双方到场，会计才能办理转让手续，当时的村会计崔会计证实是双方到场，经口头同意后互相转让，不存在私自过户。基于上述情况，被告葛家镇政府根据原告诉求，对上述4户村民逐户进行调解，建议其归还原告土地，争议部分双方可协商解决，但4户村民中，杨某（崔某甲妻子）、王某香（崔某乙妻子）以当初转让土地系已病故丈夫与原告约定转让、本人不了解为由拒绝归还；崔从胜要求原告给予2000元补偿；崔登连要求原告返还1998年至今的土地税、管理费。原告不同意，调解未成。因农业部门规定，土地有争议的暂时搁置，不予确权，建议原告依法向法院提起诉讼。2015年9月，第三人东崔家口村和被告葛家镇政府向被告文登区农业局提交了第三人崔登连的土地承包经营权登记申请材料，被告文登区农业局审查后认为符合《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》等法律法规的规定，编制了农村土地承包经营权证登记薄（包括户主声明书、农村土地承包经营权登记调查确认书、公示无异议声明书、农村土地承包合同、农村土地承包经营权登记申请书、农村土地承包经营权登记薄等材料）后报送被告文登区政府。2015年11月，被告文登区政府向第三人崔登连颁发了农村土地承包经营权证。本院认为，《农村土地承包法》第十一条规定：“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。”《农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”根据上述规定，被告文登区政府具有向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权的法定职责，被告文登区农业局具有负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理及负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作的法定职责，被告葛家镇政府具有负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理的法定职责。《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”本案中，被告文登区政府和被告文登区农业局提交的第三人崔登连土地承包经营权登记材料一宗，可以证实第三人崔登连所提交的申请材料以及三被告向第三人崔登连颁发农村土地承包经营权证的程序符合上述规定。《农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”本案中，第三人崔登连取得涉案土地承包经营权是基于其与第三人东崔家口村签订的农村土地承包合同，该合同自成立之日起生效。在第三人崔登连与第三人东崔家口村签订的农村土地承包合同未被撤销或确认无效的情况下，三被告向第三人崔登连颁发农村土地承包经营权证的行政行为符合法律规定。原告对涉案土地承包权的归属有异议，应当通过民事诉讼程序解决。综上，原告的诉讼请求无法律和事实依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告崔贤亮的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  马树芳代理审判员  宫凡舒人民陪审员  赵德宝二〇一六年十二月十二日书 记 员  马芳坤