安徽省枞阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）枞行初字第00009号
原告：高莲，女，1966年12月10日生，汉族，农民，住安徽省枞阳县。
委托代理人：赵振乾，安徽皖正律师事务所律师。
委托代理人：蒋龙俊，安徽皖正律师事务所律师。
被告：枞阳县公安局。
法定代表人：吴绪仁，该局局长。
委托代理人：吴永红，该局副局长。
委托代理人：陶应贤，该局法制大队副大队长。
原告高莲与被告枞阳县公安局行政处罚一案，原告于2015年1月29日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2015年1月30日向被告枞阳县公安局送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月9日公开开庭进行了审理。原告高莲的委托代理人赵正亁、蒋龙俊、被告枞阳县公安局的委托代理人吴永红、陶应贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
高莲诉称：2015年1月4日上午，高莲及其他几人到枞阳县项铺镇政府向政府工作人员反映项铺小学前的一块土地权属问题，因项铺镇政府工作人员未能及时解决问题，事情一直拖延至当日中午，高莲及其他人便打算到镇政府食堂就餐，准备吃完饭后再等待政府工作人员答复，但未等高莲等人就餐，枞阳县公安局即以高莲等人违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，对高莲作出行政拘留五日的处罚决定，并将其送至安庆市拘留所执行，现已执行完毕。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，高莲并无扰乱政府公共秩序的行为，其到镇政府食堂“拿起碗筷意图就餐”的行为，不能导致镇政府的工作和生产无法进行的后果，枞阳县公安局以高莲意图就餐的事实作为行政处罚的依据，属于明显的证据不足、适用法律错误，该处罚决定严重不合理更不合法，依法应当撤销。枞阳县公安局违法拘留给高莲的名誉造成极大的损害，精神受到伤害。请求法院依法撤销枞阳县公安局“枞公（治安）行罚决字（2015）第6号行政处罚决定书；判决枞阳县公安局向高莲支付国家赔偿金1003.45元；判决枞阳县公安局在其侵权行为影响范围内为高莲消除影响、恢复名誉、赔礼道歉，并依法赔偿高莲精神损害抚慰金3000元；案件受理费由枞阳县公安局负担。
高莲向本院提交如下证据：枞阳县公安局枞公（治安）行罚决字（2015）第6号行政处罚决定书，证明枞阳县公安局对高莲作出的行政处罚没有事实及法律依据，该决定书没有表明原告的具体行为产生的危害后果及达到应予处罚的条件。
枞阳县公安局辩称：一、2015年1月4日9时许，高莲等十余人至枞阳县项铺镇政府四楼走廊内喧哗、谩骂，镇政府信访工作人员将他们带到四楼会议室内，在得知高莲等人反映项铺小学的部分土地改变了用途，要求政府进行土地补偿时，便向镇党委副书记乔某汇报，并由乔某和项铺镇项金村书记汪某甲接待。乔某和汪某甲解释征地是1994年的事，建设项目是合法的，查找征地补偿的相关资料需要时间，并表示一个星期后答复。但高莲等人要求马上答复，有人以跳楼相威胁，有人说全部到镇政府食堂吃饭，乔某见高莲等人借信访扰乱单位秩序，便向项铺派出所报警。11时30分左右，高莲等人到镇政府食堂，不听劝阻在食堂拿了碗筷，并有部分人员从锅内夹菜，强行在政府食堂就餐，派出所民警来到现场后，对高莲等人进行批评教育，但高莲等人仍聚集在现场大吵大闹，11时40分左右，镇政府工作人员陆续前来就餐时，高莲等人又强行进入食堂内，项铺派出所民警只得传唤王英等人至派出所接受询问。二、高莲等人的目的是借就餐扰乱机关秩序，高莲等人在到食堂之前，就在镇政府四楼吵闹、谩骂，导致政府工作不能正常进行，高莲等人反映的土地补偿问题事实上已经补偿过，且补偿标准是7700元每亩，再次要求补偿属无理要求。三、枞阳县公安局对高莲作出的行政处罚，有行为人的陈述及申辩、证人证言、视听资料等证据证实，认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。请求法院判决维持枞阳县公安局枞公（治安）行罚决字（2015）第6号行政处罚决定，驳回高莲的全部诉讼请求。
枞阳县公安局为证明其主张，在法定期限内向本院提交了以下证据：
一、枞阳县公安局枞公（治安）行罚决字（2015）第6号行政处罚决定书。证明枞阳县公安局对高莲作出行政拘留五日处罚的事实及法律依据。
二、受案登记表。证明案件来源及公安机关受理情况。
三、杨英芝、许宜姐、高莲、曹宗月、王英的陈述和申辩。证明曹宗月等人违法行为的事实及经过。
四、证人乔某、胡某的证言。证明高莲等人在镇政府四楼吵闹、谩骂、扬言跳楼等扰乱单位秩序，致使镇政府工作不能正常进行的事实。
五、证人杨某的证言。证明高莲等人强行在镇政府食堂就餐，导致食堂无法正常工作的事实。
六、证人汪某甲的证言。证明高莲等人在镇政府大楼扬言跳楼以及到食堂强行就餐等事实。
七、证人丁某的证言。证明高莲等人在镇政府食堂滋扰，导致食堂工作不能正常进行的事实。
八、证人汪某乙的证言。证明高莲等人在镇政府大楼内大吵大闹，扰乱单位秩序，对答复不满后扬言跳楼等事实。
九、证人汪某丙的证言。证明高莲等人强行在食堂拿碗吃饭，导致食堂工作无法正常进行的事实。
十、证人田某、章某、白某、周某的证言。证明高莲等人在食堂扰乱单位秩序，民警在现场劝阻无效，后将王英带到派出所接受询问，其他妇女一同跟随到了派出所的事实经过。
十一、证人钱某的证言。证明高莲等人在镇政府大楼内大吵大闹，致使工作不能正常进行的事实。
十二、现场笔录、照片、视听资料。证明高莲等人在食堂边扰乱单位秩序，民警等人在现场劝解的事实。
十三、项铺镇政府办公楼现场示意图。证明高莲违法行为的地点。
十四、安庆市国土资源局庆国土资函（2014）297号关于枞阳县项铺镇加油站等9宗违法用地处理意见的函。证明高莲等人到镇政府信访的诉求没有依据，实质是以信访为借口扰乱单位秩序。
十五、高莲等人的身份证明。证明被处罚人高莲等人的身份情况。
十六、枞阳县公安局行政处罚事先告知笔录。证明对高莲等人的处罚履行了事先告知程序。
十七、枞阳县公安局行政处罚审批表。证明处罚程序合法。
十八、安庆市拘留所执行回执。证明高莲等人被执行拘留的时间。
十九、视听光盘。证明高莲等人扰乱单位秩序的事实。
枞阳县公安局对高莲提交的证据质证意见为：处罚决定书因受字数限制，没有对高莲的违法行为作详细叙述，但不能因此否认高莲等人违法行为的事实。
高莲对枞阳县公安局提供的证据质证意见为：对证据一、二的真实性无异议，但对其证明目的有异议。处罚决定书表明的事实是高莲等人在食堂拿碗试图就餐，被告依此作出行政处罚，决定书上没有表明高莲等人的行为是否达到应当处罚的程度。受案登记表记录的接报时间是2015年1月4日11时，是镇政府食堂就餐的时间，排除了案发现场为镇政府的办公大楼，即高莲等人的行为发生在非办公时间和办公地点。对证据三，高莲等人的陈述和申辩，不能证明高莲等人实施了哪些行为导致必须受到行政拘留的后果，也不能证明高莲等人造成了实际的危害后果。对证据四、五、六、七、八，证人乔某的证言证明是乔某安排高莲等人到镇政府进行协商，其陈述有人扬言跳楼，没有其他证据证实。胡某的证言，不能证明某人实施了某些具体行为，仅仅泛指有人在走廊吵闹，不能达到被告的证明目的。杨某、汪某甲、丁某、汪某乙的证言，证明有人在食堂吵闹并夹菜，但不能明确指出具体行为人，且该行为是否对政府食堂造成了危害。对证据九、十、十一，汪某丙的证言证实了该食堂是汪某丙承包经营，食堂系个体经营，非机关单位的附属办公场所。田某、章某、白某、周某与本案有利害关系，其证言的真实性、合理性请法庭考量，该证言同样不能证明哪些人的哪些行为造成了哪些危害后果。对证据十二、十三、十四、十五、十六、十七、十八、十九，现场笔录、照片、视听资料应当作为被告作出处罚的主要证据，但该证据形式与内容均不合法，证据只有办案民警和见证人签字，当事人没有签名未注明原因，现场笔录作出的时间可能是事后补记。照片只能证明有部分村民在现场，不能证明高莲实施了哪些行为及行为所产生的后果。对土地权属的相关证明文件，与本案无直接关联性，本案审查的重点是被告的行政行为是否合理合法，对本组证据十五、十六、十七、十八、十九无异议。
本院对高莲以及枞阳县公安局提交的上述证据，结合各方的质证意见，认证意见如下：
一、对高莲提交的证据的真实性、合法性、关联性予以认定；二、对枞阳县公安局提供的证据十四的真实性予以认定，但对其证明目的不予认定，本案中涉及土地权属问题不属本院审理范围，对其余证据的真实性、合法性、关联性予以认定。
根据对上述证据的认证意见，结合双方当事人的陈述，本院查明的事实是：2014年12月30日上午，枞阳县项铺镇项金村部分村民到项铺镇政府，反映汪振满开工建设的工程用地属阳西组的土地，汪振满用地不合法，项铺镇副书记乔某接待后，表示下午去项金村了解情况再答复。次日上午，村民来到乔某办公室，乔某将了解的情况向村民进行了反馈，答复汪振满有土地使用证、规划许可证，土地使用权是经合法招标程序取得的，如果村民有疑问可以向上级国土部门咨询，村民在项金村干部的劝说下回去。当日下午，部分村民又到镇政府办公楼，乔某与项金村书记汪某甲接待后，并再次表示镇政府无权要求汪振满停工，如果村民对土地权属有争议，待元旦过后，镇政府与国土部门、项金村及项铺小学再寻找相关材料，据实作出处理。2015年1月4日上午9时许，杨英芝、许宜姐、曹宗月、高莲、王英等十余名女性村民再次到项铺镇政府，乔某在四楼会议室接待，因村民反映的土地权属系1994年以前的问题，乔某答复寻找原始材料需要一些时间，可能在一个星期后给予答复。曹宗月、杨英芝、许宜姐、高莲等人对该答复不满，在镇政府办公楼内吵闹，要求镇政府当天就要给个意见，否则就不回去。到当日11时半左右，高莲等十余人一同自发到镇政府食堂，每人拿了碗筷，准备在镇政府食堂就餐。镇政府工作人员、食堂工作人员及汪某甲劝说高莲等人回家，但高莲等人不听劝阻，其中杨英芝从菜盆内盛菜吃，试图借扰乱食堂就餐达到引起镇政府重视的目的。在镇政府工作人员相继到食堂就餐时，乔某见劝说仍然无效，遂向枞阳县公安局项铺派出所报警，派出所民警到场后，劝说高莲等人离开，但高莲等人仍然不听劝阻，民警遂口头传唤王英至项铺派出所接受询问，杨英芝、许宜姐、高莲、曹宗月等人亦主动跟随民警一同到了项铺派出所。当日，枞阳县公安局认定杨英芝、许宜姐、曹宗月、高莲、王英扰乱项铺镇政府的工作秩序，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，分别作出行政拘留五日的行政处罚，并已执行完毕。为此，高莲诉至本院，请求撤销行政处罚决定，并赔偿其相关经济损失等。
本院认为：党政机关、企业事业单位和人民团体正常的工作、生产、营业和教学、科研秩序受法律保护。公民、法人和其他组织扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不够刑事处罚的，由公安机关依法给予治安管理处罚。
本案的争议焦点有三个方面：第一，高莲实施了何种违法行为？第二，枞阳县公安局对高莲作出行政拘留五日的处罚是否合法、适当？第三，高莲要求枞阳县公安局承担国家赔偿责任及为其消除影响、恢复名誉、赔礼道歉、赔偿精神损害抚慰金的理由是否成立？
关于第一个方面。2015年1月4日上午，高莲等人到项铺镇政府要求处理土地权属问题，政府工作人员乔某答复需要查找资料，可能需要一个星期后再给予答复。其时，高莲等人对该答复不满，以当日不答复即不回家为要挟。至11时许，高莲等人自发到镇政府食堂，每人拿起碗筷，准备在食堂就餐，且杨英芝擅自从菜盆内盛菜吃，镇政府工作人员及食堂工作人员在劝阻无效的情况下报警，直至民警到达现场后，劝说高莲等人离开，高莲等人仍然不听劝阻，继续扰乱食堂秩序，致使食堂工作人员不能正常工作，政府工作人员不能正常就餐。上述事实，有公安机关提供的杨英芝、许宜姐、高莲、曹宗月、王英等人的陈述、证人乔某、杨某、汪某甲、丁某、汪某丙、田某等人的证言、现场视频资料及照片等证据证实。高莲的代理人认为高莲等人的行为发生在非办公时间和非办公地点，经查，项铺镇政府食堂是专供政府工作人员就餐的地点，是对政府正常工作的保障，属机关整体中的一部分，原告代理人认为高莲等人未扰乱机关秩序，与事实相悖，对此辩解不予采纳；原告代理人认为枞阳县公安局枞公（治安）行罚决字（2015）第6号行政处罚决定书，没有表明原告高莲的具体行为产生的危害后果及是否达到应予处罚的条件，没有事实及法律依据。枞阳县公安局辩称处罚决定书系固定格式，因受字数限制，没有对高莲的违法行为作详细叙述，但不能因此否认高莲等人违法行为的事实存在。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十六条规定：公安机关作出治安管理处罚决定的，应当制作治安管理处罚决定书。决定书应当载明下列内容：（一）被处罚人的姓名、性别、年龄、身份证件的名称和号码、住址；（二）违法事实和证据；（三）处罚的种类和依据；（四）处罚的执行方式和期限；（五）对处罚决定不服，申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出处罚决定的公安机关的名称和作出决定的日期。决定书应当由作出处罚决定的公安机关加盖印章。从该决定书载明的案件事实“2015年1月4日上午9时许，杨英芝、许宜姐、王英、高莲、曹宗月等十余人至项铺镇政府向政府工作人员反映项铺小学前的一块地皮权属问题，后高莲等人对政府的答复不满，高莲等人以此为借口至项铺镇政府食堂，并在政府食堂拿了碗筷，试图在项铺镇政府食堂就餐，扰乱了项铺镇政府的工作秩序”。根据法律规定，处罚决定书应当载明具体违法事实，该决定书认定的具体违法事实即高莲等扰乱项铺镇政府食堂秩序的行为，因而对其作出行政处罚。本案中，高莲等人向项铺镇政府反映土地权属问题，系行使诉求行为，但高莲等人对政府工作人员的答复不满时，不寻求合法途径行使相关权利，而是采取扰乱政府食堂秩序，借机发泄不满情绪，致使食堂工作无法进行，政府工作人员无法就餐，其明知自己的行为是在扰乱机关工作、生产秩序，仍然不听劝阻，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；因此，高莲等人的行为应属违法。
关于第二个方面。鉴于高莲等人的违法行为尚未造成严重损失，不够刑事处罚，枞阳县公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，对高莲等人给予治安管理处罚，对高莲作出行政拘留五日，该处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，办案程序合法，处理决定适当，符合《公安机关办理行政案件程序规定》相关规定，依法应予维持。故对高莲要求撤销枞阳县公安局枞公（治安）行罚决字（2015）第6号行政处罚决定书的诉讼请求不予支持。
关于第三个方面。枞阳县公安局认定高莲违法事实清楚，适用法律正确，办案程序合法，处理决定适当，其具体行政行为未侵犯高莲的合法权益，高莲要求枞阳县公安局承担国家赔偿责任及为其消除影响、恢复名誉、赔礼道歉、赔偿精神损害抚慰金的理由不能成立，依法应予驳回。
综上所述，高莲起诉要求撤销枞阳县公安局枞公（治安）行罚决字（2015）第6号行政处罚决定书及要求枞阳县公安局承担国家赔偿责任并为其消除影响、恢复名誉、赔礼道歉、赔偿精神损害抚慰金的理由不能成立。故对高莲的诉讼请求不予支持。
据此，案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告高莲的诉讼请求。
案件受理费50元，由高莲负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。
审 判 长 吴汉民
审 判 员 吴莉华
人民陪审员 吴奇志
二〇一五年四月二十日
书 记 员 汪 艳
附：相关法律条文
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条第一款（四）项有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。