辽宁省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）辽行终989号
上诉人（原审原告）:史秀英等44人（名单附后）。
诉讼代表人:史秀英，女，1951年8月31日出生，汉族，住鞍山市铁西区。
诉讼代表人:孟丽华，女，1945年6月19日出生，汉族，住鞍山市立山区。
诉讼代表人:张明春，男，1947年9月25日出生，汉族，住鞍山市铁东区。
诉讼代表人:石宝凤，女，1965年2月2日出生，汉族。住鞍山市千山区。
诉讼代表人:赵秀梅，女，1974年1月2日出生，满族，住鞍山市千山区。
被上诉人（原审被告）:鞍山市人民政府，住所地鞍山市铁东区南胜利路36号。
法定代表人:赵爱军，该市政府市长。
委托代理人:周长栋，该市政府工作人员。
委托代理人:张勇，辽宁卫尊律师事务所律师。
史秀英等44人因诉鞍山市人民政府（以下简称鞍山市政府）不履行法定职责行政行为违法并赔偿一案，不服鞍山市中级人民法院（2016）辽03行初36号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。44名上诉人的诉讼代表人史秀英、孟丽华、张明春、石宝凤、赵秀梅，鞍山市政府委托代理人周长栋、张勇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
史秀英等44人在原审的诉讼请求是：请求法院依法判定被告在征地拆迁工作中和原告多年维权中拒绝和不予答复履行保护原告的人身权、财产权的法定职责，其行政行为严重违法失职渎职侵权。请求法院依法判令被告依法承担侵权主体责任。
2016年5月12日,原审法院在对史秀英等44人的询问中要求其明确诉讼请求，史秀英等44人坚持起诉状的诉讼请求，并补充诉讼请求：要求一并审查鞍山市政府在征地拆迁工作中具体所依据的规范性文件（鞍政办发10号文件）的合法性。
2016年6月6日，原审法院以书面形式告知史秀英等44人在收到告知书之日起7日内明确诉讼请求。2016年6月15日，史秀英等44人向原审法院递交《回答辽宁省鞍山市中级人民法院受理行政案件立案后的告知书释明内容》一份，重申诉讼请求：一、请求依法判决鞍山市政府在征地拆迁工作中依法履行保护人身权财产权的法定职责；并依法判令鞍山市政府在一定期限内履行法定职责，依法承担侵权主体赔偿责任。二、请求法院一并审查鞍政办发[2006]10号文件的合法性，并依法判定鞍政办发[2006]10号文件，不能作为鞍山市政府“征地、拆迁、强迁、补偿”行政行为的合法依据。
原审裁定认为：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起诉讼的，必须符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。史秀英等44人所起诉的材料过于笼统，并未确定鞍山市人民政府何年何月何日针对何事作出的哪一项行政行为，没有明确具体的诉讼请求。经本院两次阐明要求原告明确诉讼请求后，原告仍坚持上述诉讼请求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回史秀英等44人的起诉。案件受理费50元免收。
史秀英等44人的上诉请求是：一、撤销原审裁定，改判维护诉权；二、请求依法判决鞍山市政府在征地拆迁工作中依法履行保护人身权财产权的法定职责，并依法判令鞍山市政府在一定期限内履行法定职责，依法承担侵权主体赔偿责任，同时一并审查鞍政办发[2006]10号文件的合法性。其上诉理由是：一、其起诉材料不存在过于笼统，不存在未确定鞍山市政府何年何月针对何事作出的哪一项行政行为，没有明确具体的诉讼请求的问题。其已于2015年12月23日以邮寄的方式向鞍山市政府办公厅邮寄了，请求鞍山市政府履行保护20个村139名村民人身权、财产权法定职责的申请，而鞍山市政府没有履行保护好被拆迁人群体的人身权、财产权的法定职责。二、鞍山市政府出台的鞍政办发[2006]10号文件，属于以文件和会议纪要代替国家法律法规确定拆迁许可证要件及规划变更，扩大拆迁规模，违反了规范性文件不得设定行政许可的规定。请求判令该文件不能作为鞍山市政府“征地、拆迁、补偿”行政行为的合法依据。
鞍山市政府未提交书面答辩状，但是当庭辩称原审法院审理程序合法，适用法律正确，请求维持原审裁定。
本案二审过程中，史秀英提交了鞍山市铁西区新陶街道办事处文化社区的推荐函和授权委托书，委托胡万忠为其委托代理人，鞍山市政府对胡万忠的代理人资格提出异议。经本院审查，胡万忠住所地为沈阳市××河区顺通路27-3号3-5-2/3-5-3，并非鞍山市铁西区新陶街道办事处文化社区居民。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条的规定，当事人所在社区推荐的公民可以被委托为诉讼代理人，该规定的原意是社区推荐的诉讼代理人应当是社区了解的公民，本案胡万忠居住在沈阳，并不居住在文化社区，其代理诉讼不符合法律规定，对于胡万忠的代理人资格不予认可。
本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”主要是指要有明确的被诉行政行为。史秀英等44人的诉讼请求是依法判决鞍山市政府在征地拆迁工作中依法履行保护人身权财产权的法定职责，并依法判令鞍山市政府在一定期限内履行法定职责，依法承担侵权主体赔偿责任，同时一并审查鞍政办发[2006]10号文件的合法性。从史秀英等44人的诉讼请求来看，并不符合行政诉讼法第四十九条的规定。首先，该请求并未明确要求鞍山市政府保护哪项人身权、哪项财产权，过于笼统、款泛；其次，根据史秀英等44人的诉讼请求来看是要求解决征地拆迁引发的行政争议，但史秀英等44人并未明确具体的征地拆迁行为发生于何时、何地以及由哪个行政机关实施；再次，史秀英等44人的居住地分散在鞍山市，其自述“在我们44人所在地的居住地的征地行为都是违法的，虽然不是在同一个地区中，也不是同一个时间，有若干个征地行为，但是这些征地行为都是违法的”，这就说明了史秀英等44人是将若干个不同地区、不同时间的不同征地行为一并起诉，不符合起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。一并审查规范性文件的前提条件是原告提起的行政诉讼符合法定的受理条件，法院在对行政行为进行实体审理的过程中一并审查该行政行为依据的规范性文件。本案史秀英等44人的起诉不符合法定条件，也就无法一并审查规范性文件。针对诉讼请求不明确的问题，原审法院在审理过程中，进行了两次认真负责的指导和释明后，史秀英等44人仍未明确其诉讼请求，原审法院裁定驳回起诉符合法律规定。综上所述，史秀英等44人的上诉理由没有事实和法律依据，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 康宪雷
审 判 员 徐桂伶
审 判 员 李 明
二〇一八年六月二十九日
法官助理 李思远
书 记 员 鞠 林
附本案上诉人名单：
1、史秀英，女，汉族，1951年8月31日出生。住址：空挂户辽宁省鞍山市铁西区九道街268栋5单元2层75号。原住千山区达道湾镇振丰朝鲜族村（邢朝）。
2、孟丽华，女，汉族，1945年6月19日出生。住址：辽宁省鞍山市立山区胜利北路708号楼1单元7层18号。
3、张明春，男，汉族，1947年9月25日出生。住址：辽宁省鞍山市铁东区工人东街2号-300。
4、石宝凤，女，汉族，1965年2月2日出生。住址：辽宁省鞍山市千山区唐家房镇太平沟村392号。
5、赵秀梅，女，满族，1974年1月2日出生。住址：辽宁省鞍山市千山区宁远镇二台子村89号。
6．王素梅，女，汉族，1940年9月13日出生。住址：辽宁省鞍山市铁东区营城路22号—100。
7．马秀兰，女，汉族，1951年5月14日出生。住址：辽宁省鞍山市铁东区园林路13栋—100。
8．金秀芹，女，汉族，1945年2月20日出生。住址：辽宁省鞍山市千山区千山镇中心堡村242号。
9．花振涛，男，汉族，1944年1月21日出生。住址：空挂户辽宁省鞍山市铁西区九道街268栋5单元2层75号。原住千山区达道湾镇振丰朝鲜族村（邢朝）。
10．李素娟，女，汉族，1953年1月16日出生。住址：辽宁省鞍山市立山区沙河镇西沙河村1278号。
11．石成，男，锡伯族，1969年12月30日出生。住址：辽宁省鞍山市立山区沙河镇陈家台村583号。
12．谢文安，男，满族，1949年10月16日出生。住址：辽宁省鞍山市立山区生产街236栋3单元6层53号。
13．袁兴荣，女，汉族，1943年10月10日出生。住址：辽宁省鞍山市千山区唐家房镇果子园村（东果园）694号。
14．常连远，男，汉族，1938年10月5日出生。住址：辽宁省鞍山市铁东区科技路22-1号-100。
15．杨波，女，汉族，1951年12月7日出生。住址：辽宁省鞍山市铁东区营城路22号—100。
16．王俊珍，女，汉族，1954年5月6日出生。住址：辽宁省鞍山市铁东区健身东路14栋2单元1层1号。
17．崔尚斌，男，汉族，1954年6月1日出生。住址：辽宁省鞍山市千山区千山镇倪家台村22号。
18．于金利，女，汉族，1947年8月10日出生。住址：辽宁省鞍山市千山区千山镇中心堡村452号。
19．王素荣，女，汉族，1951年4月29日出生。住址：辽宁省鞍山市铁西区铁西六道街87栋-300。
20．杨国柱，男，汉族，1950年12月22日出生。住址：辽宁省鞍山市千山区千山镇庙尔台村119。
21．程晓兰，女，汉族，1963年12月24日出生。住址：辽宁省鞍山市千山区千山镇倪家台村229。
22．巴秀芳，女，汉族，1957年5月16日出生。住址：辽宁省鞍山市千山区千山镇倪家台村262。
23．林素芝，女，汉族，1942年11月25日出生。住址：辽宁省鞍山市千山区千山镇庙尔台村139。
24．张敬党，女，汉族，1949年3月11日出生。住址：辽宁省鞍山市千山区千山镇庙尔台村46号。
25．刘秀艳，女，汉族，1957年5月23日出生。住址：辽宁省鞍山市千山区达道湾镇宋三台子村138号。
26．钟连香，女，汉族，1949年1月25日出生。住址：辽宁省鞍山市千山区达道湾镇大营盘村4号。
27．吴景辉，男，汉族，1955年1月25日出生。住址：辽宁省鞍山市千山区达道湾镇吴三台子村39号。
28．于素岩，女，汉族，1951年5月25日出生。住址：辽宁省鞍山市千山区达道湾镇达道湾村650号。
29．胡永胜，男，汉族，1972年11月27日出生。住址：辽宁省鞍山市千山区达道湾镇道湾村631号。
30．胡永年，男，汉族，1969年4月28日出生。住址：辽宁省鞍山市千山区达道湾镇达道湾村631号。
31．郑太东，男，朝鲜族，1961年4月28日出生。住址：辽宁省鞍山市千山区达道湾镇振丰朝鲜族村（邢朝）1号。
32．李文杰，男，汉族，1944年6月22日出生。住址：辽宁省鞍山市立山区胜利北路708号楼1单元7层18号。
33．李雪，女，汉族，1970年12月17日出生。住址：辽宁省鞍山市立山区胜利北路708号楼1单元7层18号。
34．李超，男，汉族，1972年9月8日出生。住址：辽宁省鞍山市立山区胜利北路708号楼1单元7层18号。
35．周玉平，女，汉族，1973年10月17日出生。住址：辽宁省鞍山市立山区胜利北路708号楼1单元7层18号。
36．张明坤，男，汉族，1954年3月18日出生。住址：辽宁省鞍山市千山区千山镇中心堡村435号。
37．刘红梅，女，汉族，1971年10月2日出生。住址：辽宁省鞍山市千山区千山镇倪家台村69。
38．姜立刚，男，汉族，1963年3月21日出生。住址：辽宁省鞍山市千山区千山镇倪家台村1008号。
39．贾峰，女，汉族，1958年10月27日出生。住址：辽宁省鞍山市千山区千山镇庙尔台村857。
40．张素兰，女，汉族，1963年7月25日出生。住址：辽宁省鞍山市千山区千山镇庙尔台村312。
41．卢凤霞，女，汉族，1958年12月4日出生。住址：辽宁省鞍山市千山区千山镇梨花峪村425号。
42．王汝梅，女，汉族，1948年12月16日出生。住址：辽宁省鞍山市千山区千山镇庙尔台村529。
43．龙玉风，女，汉族，1954年2月10日出生。住址：辽宁省鞍山市千山区达道湾镇李三台子村31号。
44．朱维珍，女，汉族，1941年1月6日出生。住址：辽宁省鞍山市铁东区营城路22号—100。