江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第00075号
上诉人（原审被告）如皋市人民政府如城街道办事处，住所地如皋市福寿路276号。
法定代表人章明锋，主任。
委托代理人管蔚蔚，江苏如一律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）钱惊涛。
上诉人如皋市人民政府如城街道办事处（以下简称如城街道办）因与被上诉人钱惊涛政府信息公开一案，不服如东县人民法院（2014）东行初字第220号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年2月2日立案受理后，依法组成合议庭于2015年3月3日公开开庭进行了审理。上诉人如城街道办的委托代理人管蔚蔚，被上诉人钱惊涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2014年5月15日，钱惊涛通过网络平台向如城街道办提出政府信息公开申请，要求公开“如皋花木大世界扩建工程涉及到的如城街道大明居委会所属的163户拆迁户拆迁补偿费用明细”，所需信息用途：个人维权，并要求如城街道办以纸面的形式提供信息。2014年6月6日，如城街道办作出关于钱惊涛信息公开申请事项的答复，答复称，对于钱惊涛申请要求公开的信息，如城街道办已于2014年3月下旬至5月下旬通过“群众意见征询表”的形式，书面向163户拆迁户征询意见，经查，除钱某、钱某甲同意公开，其余161户均不同意公开钱惊涛所申请的内容。故将钱某、钱某甲两户的房屋拆迁补偿费用明细书面邮寄给钱惊涛。钱惊涛不服，向如皋市人民政府申请行政复议，如皋市人民政府于2014年8月1日立案受理。复议期间，如城街道办于同年9月3日作出补充答复，答复载明：因钱惊涛××不服如城街道办作出的答复，向如皋市人民政府申请行政复议，在复议过程中，钱惊涛提交了同意公开钱惊涛申请内容的群众名单，如城街道办于2014年8月中旬再次通过“群众意见征询表”的形式征询意见，经查，同意公开的有钱某乙、钱某丙、钱某丁、钱某戊、钱某己、钱某庚、花某、钱某辛、申某、钱某壬（尹某）10户，另有钱某癸、钱某子、钱某丑××3户在规定期限内未明确表示同意公开。故如城街道办将同意公开的10户的房屋拆迁补偿费用明细邮寄钱惊涛。2014年9月5日，如皋市人民政府作出（2014）皋行复第70号行政复议决定书，维持了如城街道办作出的答复。钱惊涛不服提起诉讼，请求撤销如城街道办作出的《关于钱惊涛信息公开申请事项的答复》，确认如城街道办未依法公开钱惊涛所需政府信息的行政行为违法，判令如城街道办重新答复并依法公开大明村房屋拆迁补偿、补助费用的发放、使用情况。
原审另查明，原如皋市如城镇人民政府于2011年底对其辖区内如皋市如城镇大明村1、2、3、7、11、12、14组××163户房屋进行搬迁，并为此通过召开会议的形式设立百亿花木产业创意园项目搬迁指挥部，并以该指挥部为拆迁人与各被拆迁户签订房屋拆迁补偿安置协议。2013年3月19日，中共如皋市委、如皋市人民政府作出关于做好行政区划调整工作的实施意见，依据该意见如皋市如城镇人民政府所辖行政区域被调整划分为如皋市人民政府如城街道办事处、如皋市人民政府城南街道办事处、如皋市人民政府城北街道办事处。如城镇大明村在如城街道办行政区域范围内。
原审法院认为，关于如城街道办作出的涉诉政府信息公开答复是否合法的问题。1、首先需确定的是钱惊涛申请要求公开的信息是否属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的应予公开的政府信息。对此，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，所谓政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。因征地工作事关农民的切身利益，依据《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规的规定，征收农民土地要确保农民的知情权、参与权，市县国土资源部门应严格按照有关规定，在征地报批前在依法办理相关的征地审批、确定征地补偿安置方案后，相关地方人民政府应予公告，并听取被征地农村集体经济组织和农民的意见。本案中涉及的如皋市如城镇大明村在如城街道办的行政辖区内，2011年10月，原如皋市如城镇人民政府以会议的形式决定设立百亿花木产业创意园指挥部，由该指挥部具体负责对如皋市如城镇大明村1、2、3、7、11、12、14组××163户的搬迁工作，并以拆迁人的名义与各被拆迁户签订房屋拆迁补偿安置协议。从现有证据表明，如城街道办对如皋市如城镇大明村集体土地的征用并未按照上述法律法规的要求履行相应的报批手续，而是由原如皋市如城镇人民政府直接实施征用行为，虽然其征用行为的合法性非本案审查范围，但无论其征用行为是否合法，其在征用土地过程中所制作或保存的相关涉征地、房屋拆迁及补偿、补助费用发放、使用情况，属于其在履行行政管理职责过程中形成或获取，并以一定形式记录并保存的信息，这些信息符合《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府信息的特征，属于政府信息。依照条例第十二条规定精神，乡（镇）人民政府应在其职责范围内主动并重点公开涉征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况方面的信息。如城街道办作为上述信息的制作或保存机关依法应在其行政区域内以一定的形式主动公开上述信息。2、其次需判断涉诉信息是否涉及商业秘密、个人隐私，是否存在公开后损害第三方合法权益的问题。如城街道办依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条规定，认为钱惊涛申请要求公开的信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益，故在书面征询各拆迁户意见后，对于不同意公开的被拆迁户信息不予公开。对此，（1）《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，可见商业秘密、个人隐私和国家秘密一道被条例明确规定为政府信息公开的例外，依据《反不正当竞争法》的规定商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。该定义包括了秘密性、价值性和管理性。秘密性是指有关的信息不为其所属领域的有关人员普遍知悉和容易获得；价值性，是作为商业秘密的信息具有现实或潜在的商业价值，能给所有人带来现实的或潜在的经济利益或竞争优势；管理性是指商业秘密权利人对该信息采取了合理的保密措施。而且即便申请人要求公开的信息涉及到商业秘密，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》规定精神，商业秘密并非不予公开的强制性的例外，也就是说，在政府信息公开的场合中，对商业秘密并非刻意、专门或绝对的保护。在所涉政府信息涉及商业秘密时，如权利人同意公开或者即便权利人不同意公开，但行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以予以公开。对照上述规定，钱惊涛申请要求公开的“如皋花木大世界扩建工程涉及到的如城街道大明居委会所属的163户拆迁户拆迁补偿费用明细”，首先房屋拆迁补偿费用来源于如皋市如城镇人民政府财政；其次房屋拆迁补偿的使用、发放情况并不具有商业秘密的特征；再次即便上述信息涉及商业秘密，因房屋拆迁补偿费用涉及各被拆迁农民的切身利益，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条第（一）、（二）项规定，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的、需要社会公众广泛知晓或参与的，属于行政机关应当公开的政府信息，如城街道办也应公开涉诉信息。（2）钱惊涛申请要求公开的信息是否涉及个人隐私。所谓个人隐私，一般是指公民个人生活中不向公众公开的、不愿公众知悉的、与公共利益无关的个人信息。个人信息包括个人的身体信息（年龄、身高、体重、健康状况××）、通讯信息（住址、电话号码、邮箱××）、社会信息（家庭婚姻状况，社会关系、财产状况、宗教信仰××）及工作履历、奖惩记录、身份证和机动车号码××，上述信息均可纳入隐私范围。隐私权是自然人享有的对其个人的，与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权，且公民个人（权利主体）有权对其个人信息进行处分，对于他人在何种程度上可以介入自己的私生活，对自己是否向他人公开隐私以及公开的范围和程度××具有决定权。结合到本案，钱惊涛申请要求公开的房屋拆迁补偿费用，系拆迁人（或房屋征收部门或者委托房屋征收实施单位）依照我国集体土地和国有土地房屋拆迁补偿标准的规定，在征收国家集体土地单位、个人的房屋时，对住宅或非住宅房屋的价值评估后给予房屋产权所有人的一定的经济补偿。拆迁人对各被拆迁户具体补偿明细并不涉及特定公民的个人信息，明显不属个人隐私。且《国有土地上房屋征收与补偿条例》××法律法规规范性文件明确规定，房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。被告如城街道办以涉诉信息涉及个人隐私，故在被拆迁户不同意的情况下不予公开，明显不当。（3）如城街道办在答辩中陈述，在拆迁过程中，拆迁公司及评估公司均已根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条、第十二条的规定对各被拆迁户的拆迁补偿情况××予以了公示，即涉诉拆迁补偿信息已在拆迁过程予以了公开。由此可见，如城街道办虽以条例第二十三条规定未予公开信息，但如城街道办也不否认涉诉信息依法应予公开。综上，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》及相关司法解释规定，对于信息公开申请应当遵循“以公开为原则，以不公开为例外”的原则，本案中，钱惊涛申请要求公开的信息既不涉及商业秘密，也无涉及个人隐私的内容，如城街道办依据条例第二十三条规定不予公开明显错误。
此外，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。为了提高政府信息公开的效率，体现政府信息公开的及时性，条例对政府信息公开的答复期限作出规定。条例规定了三种情形，①鼓励行政机关当场作出答复，不能当场答复的，一般也要在收到申请之日起15个工作日内予以答复；②特殊情况下，经政府信息公开工作机构负责人同意，答复期限最多可延长15个工作日；③涉及第三方权益时，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在答复期限内。本案中，如城街道办对钱惊涛的申请作出的第一次答复系在收到钱惊涛政府信息公开申请后超过15个工作日作出，且如城街道办未能提供证据证明经如城街道办负责人同意延长答复期限，其针对钱惊涛申请作出的补充答复则是在钱惊涛对其答复不服而申请行政复议期间，明显已经超过法定的答复期限。虽然条例规定了征求第三方意见所需时间不计算在答复期限内，但本案如城街道办征求第三方意见是在钱惊涛申请信息公开之前，故不应当扣除相应期限。因此应当认定如城街道办答复超过法定期限。
综上，行政机关对其在履行职责中制作或获取的信息具有依法公开的义务。如城街道办依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条规定拒绝公开涉诉信息的理由不能成立，如城街道办所作涉诉答复内容和程序违法，违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，依法应予撤销。介于如城街道办对涉诉信息无需重新作出调查、裁量，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条规定，如城街道办应在判决生效后一定期限向钱惊涛公开上述信息。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条规定之精神，原审法院判决：一、撤销如城街道办作出的关于钱惊涛信息公开申请事项的答复及补充答复。二、责令如城街道办于判决生效之日起15个工作日内对钱惊涛公开其申请公开的政府信息。
如城街道办不服，向本院提起上诉称，如城街道办根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条的规定，在征求第三人意见后，对第三人明确表示不同意公开的部分不予公开并无不当。一审法院依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》审理集体土地纠纷适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，改判确认如城街道办的答复合法。
被上诉人钱惊涛答辩称，土地、房屋征收中补偿费用的发放，是如城街道办依法应当公开的内容，如城街道办一方面伪造照片证明已经公布过补偿费用的发放情况，一方面又以群众意见征询表不予公开，相互矛盾。向所有被拆迁户送达拆迁通知书的是“如皋花木大世界扩建工程指挥部”，而非“百亿花木产业创意园指挥部”。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
如城街道办提起上诉后，原审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经庭审举证、质证，对原审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据原审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，如城街道办所作政府信息公开答复是否符合法律规定。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条第（一）项规定，行政机关对涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息应当主动公开。第十二条第（四）项规定，乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。本案中，如城街道办认为，钱惊涛申请公开的信息涉及他人的个人隐私，因此街道办在书面征求他人意见后作出答复符合法律规定。对此本院认为，个人隐私是指公民个人生活中不愿为他人公开或知悉的秘密，而本案中申请人申请公开的“如皋花木大世界扩建工程涉及到的如城街道大明居委会所属的163户拆迁户拆迁补偿费用明细”属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的如城街道办应当主动公开的信息。房屋拆迁补偿过程中，当被拆迁人的隐私权直接与其他被拆迁人的知情权、监督权发生冲突时，根据行政比例原则，应以被拆迁人让渡部分个人信息的方式优先保护较大利益的知情权、监督权，作为相关主动公开的政府信息，其公开不应也不必以权利人的同意为前提。
综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。如城街道办的上诉请求不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人如皋市人民政府如城街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
代理审判员 仇秀珍
代理审判员 张祺炜
二〇一五年六月一日
书 记 员 吴彩丽
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；