浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙杭行终字第89号
上诉人（原审原告）沈建芬。
委托代理人姚小萍。
委托代理人王国海。
被上诉人（原审被告）杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局）。
法定代表人张勤。
委托代理人陈晓斌。
委托代理人蒋朝镖，浙江天册律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）杭州铁路及东站枢纽建设指挥部。
法定代表人郑翰献。
被上诉人（原审第三人）杭州市城东新城建设投资有限公司（原杭州市铁路投资有限公司）。
法定代表人黄锡刚。
两被上诉人（原审第三人）委托代理人胡孝辉、应玉菊，浙江腾飞金鹰律师事务所律师。
原审第三人沈国林。
原审第三人吴月芬。
原审第三人孙国萍。
原审第三人陈海林。
上诉人沈建芬因与杭州市规划局规划行政许可一案，不服杭州市江干区人民法院（2010）杭江行初字第51号行政判决，向本院提起上诉。本院2013年2月16日立案受理后，依法组成合议庭，于2013年3月27日公开开庭审理了本案。上诉人沈建芬及其委托代理人姚小萍、王国海，被上诉人杭州市规划局的委托代理人蒋朝镖、陈晓斌，被上诉人杭州铁路及东站枢纽建设指挥部及杭州市城东新城建设投资有限公司的共同委托代理人胡孝辉、应玉菊，原审第三人孙国萍、陈海林到庭参加了诉讼。原审第三人沈国林、吴月芬经合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
杭州市规划局于2008年1月7日根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条的规定，经审核认为，杭州铁路东站枢纽地区同协路（德胜路-
沪杭高速）道路工程用地项目符合城乡规划要求，颁发地字第（2008）年浙规用证01000007号《建设用地规划许可证》，并载明用地单位：杭州铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市铁路投资有限公司；用地位置：江干区铁路东站枢纽地区；用地性质：道路用地主干路用地；用地面积：148890平方米。该建设用地规划许可证附建设用地规划条件及1：1000规划用地范围地形图一份。
沈建芬于2010年9月21日向人民法院提起诉讼，请求判决撤销地字第（2008）年浙规用证01000007号《建设用地规划许可证》。
原审法院根据各方当事人的举证并经庭审质证认定：2007年12月17日，杭州铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市铁路投资有限公司因杭州铁路东站枢纽地区同协路（德胜路-
沪杭高速）道路项目向杭州市规划局申请办理建设用地规划许可证，并提交了建设用地规划许可申请表、杭发改投资（2007）1029号《关于同意杭州铁路东站枢纽地区同协路（德胜路-
沪杭高速）道路项目立项的批复》、（2008）年浙规定字01000011号《建设项目选址意见书》等材料。杭州市规划局受理后，对杭州铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市铁路投资有限公司的申请事项进行了审查。经审查认为申请符合颁发《建设用地规划许可证》要求，遂于2008年1月7日向杭州铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市铁路投资有限公司颁发了地字第（2008）年浙规用证01000007号《建设用地规划许可证》。
2010年5月24日，沈建芬向浙江省住房和城乡建设厅提出行政复议申请。2010年8月20日，浙江省住房和城乡建设厅作出浙建复决（2010）22号行政复议决定，维持杭州市规划局颁发的地字第（2008）年浙规用证01000007号《建设用地规划许可证》。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款规定“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地许可证。”杭州铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市铁路投资有限公司因“杭州铁路东站枢纽地区同协路（德胜路-
沪杭高速）道路工程”项目向杭州市规划局申请办理建设用地规划许可证，并提交了建设用地规划许可申请表及授权委托书、（2008）年浙规定字01000011号《建设项目选址意见书》、杭发改投资（2007）1029号《关于同意杭州铁路东站枢纽地区同协路（德胜路-
沪杭高速）道路项目立项的批复》等材料，杭州市规划局以杭政函（2008）42号《杭州市人民政府关于杭州市江干区彭埠单元（JG11）控制性详细规划的批复》等为依据，核定该项目建设用地的位置、面积、允许建设的范围后，向建设单位颁发地字第（2008）年浙规用证01000007号《建设用地规划许可证》，被诉具体行政行为，符合上述规定，并无不当。吴月芬、孙国萍、陈海林的房屋，经查证核实，非在地字第（2008）年浙规用证01000007号《建设用地规划许可证》的规划范围内。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回沈建芬要求撤销杭州市规划局作出的地字第（2008）年浙规用证01000007号《建设用地规划许可证》的诉讼请求。案件受理费50元，由沈建芬负担。
沈建芬不服原审判决提起上诉称，一、《国务院关于杭州市城市总体规划的批复》明确，“城市规划区内的一切建设活动都必须符合总体规划的要求。”《城乡规划法》及《城市规划编制办法》规定，控制性详细规划的调整应当依据已经依法批准的城市总体规划。案涉地块的城市总体规划未经国务院批准，控制性详细规划缺失法律依据，案涉控规调整未遵循法定程序。杭州市规划局以划拨方式将涉案基本农田保护区的土地用作商业目的不符合国家产业政策。杭州铁路及东站枢纽建设指挥部是杭州市人民政府组建的事业单位，不得作为申领建设用地规划许可证的主体。二、原审判决以兜底条款作为判决依据，适用法律错误。为此，请求撤销原判，改判撤销杭州市规划局作出的（2008）年浙规用证01000007号《建设用地规划许可证》。
被上诉人杭州市规划局未在法定期限内提交书面答辩意见，在庭审时答辩称，一，我局的行政许可行为法律依据充分，事实证据完备，程序正当。我局依据《中华人民共和国城乡规划法》具有核发规划许可的职权。许可申请人在取得发展改革行政主管部门的审批意见后，向我局提出了建设用地规划许可申请，并递交了相关材料，我局经审查，认为其申请符合规划要求，遂予以发证，符合法定要求。二，上诉人提出杭州铁路及东站枢纽建设指挥部不具备申领建设用地规划许可证的资格，我局认为前置发改部门的审查意见已明确规定项目的建设主体包括该指挥部，我局据此向包括其在内的主体作出被诉行政许可，并无不当。至于建设项目是否符合土地利用总体规划，并非我局的审查职责。请求驳回上诉，维持原审判决。
被上诉人杭州铁路及东站枢纽建设指挥部及杭州市城东新城建设投资有限公司未在法定期限内提交书面答辩意见，在庭审时除表示同意杭州市规划局的答辩意见外，未作其他陈述。
原审第三人孙国萍、陈海林未在法定期限内提交书面陈述意见，在庭审时表示同意上诉人的上诉意见；原审第三人沈国林、吴月芬未在法定期限内提交书面陈述意见，亦未到庭陈述。
庭审中，各方当事人围绕被诉具体行政行为认定事实的证据是否确凿、适用法律是否正确等争议焦点，进行了质证和辩论。各方当事人均未提交新的证据材料。
综合各方当事人质证、辩论的情况，本院确认原审认定的基本案件事实。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”本案中，建设单位杭州铁路及东站枢纽建设指挥部及杭州市城东新城建设投资有限公司于2007年12月17日持杭州铁路东站枢纽地区同协路（德胜路-
沪杭高速）道路项目的计划立项文件向杭州市规划局提出建设用地规划许可申请，杭州市规划局经审查确认案涉道路建设属以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目后，于2008年1月7日在图纸（建设用地规划许可证附图）上核定了建设用地的位置、面积、允许建设的范围，该核定内容与2005年11月3日编制的《杭州市彭埠单元（JG11）控制性详细规划》相符。杭州市规划局据此于2008年1月7日向建设单位颁发地字第（2008）年浙规用证01000007号《建设用地规划许可证》，其要件齐备，符合法律规定。
对上诉人所提异议，本院认为，首先，杭州市城市总体规划在被诉具体行政行为作出之前已经国务院批准，上诉人在上诉状中亦提及该事实；其次，城市总体规划体现于其下各层级的规划之中，具体许可时并不直接依据城市总体规划。
综上，被诉具体行政行为认定事实的主要证据充分，其作出的行政决定适用法律正确，行政程序并无明显违法之处。被诉一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。原审第三人孙国萍、陈海林、沈国林、吴月芬经查不在案涉《建设用地规划许可证》的用地范围之内，与被诉具体行政行为不具有法律上的利害关系。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人沈建芬负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦 方
审 判 员 李 洵
代理审判员 廖珍珠
二〇一三年四月十二日
书 记 员 叶 嘉