陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）陕行终68号
上诉人（一审原告）：曹勇刚。
上诉人（一审原告）：曹小平。
上诉人（一审原告）：曹建海。
上诉人（一审原告）：牛素芹。
上诉人（一审原告）：曹海利。
上诉人（一审原告）：曹养山。
被上诉人（一审被告）：咸阳市秦都区人民政府。住所地：陕西省咸阳市渭阳中路。
法定代表人：谢军，区长。
委托代理人：李梁康，咸阳市秦都区人民政府法制办副主任。
委托代理人：宋博亚，陕西玖标律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：陕西省西咸新区沣西新城管理委员会。住所地：陕西省咸阳市秦都区秦皇大道南段尚业路沣西新城总部经济园*号楼。
法定代表人：刘宇斌，该管委会主任。
委托代理人：朱红蕾，陕西省西咸新区沣西新城管理委员会国土资源与房屋管理局副局长。
委托代理人：宋博亚，陕西玖标律师事务所律师。
一审原告：曹恩海。
一审原告：曹卫朋。
一审原告：曹海院。
一审原告：马养养。
一审原告：曹飞。
一审原告：曹征。
一审原告：曹让军。
一审原告：樊其科。
一审原告：曹亚军。
一审原告：包令娃。
一审原告：曹战料。
上诉人曹勇刚等6人因诉被上诉人咸阳市秦都区人民政府（以下简称秦都区政府）、陕西省西咸新区沣西新城管理委员会（以下简称沣西新城管委会）确认征地违法一案，不服咸阳市中级人民法院（2016）陕04行初245号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年3月16日对双方当事人进行了询问。上诉人曹勇刚、曹小平、曹建海、牛素芹、曹海利、曹养山，被上诉人秦都区政府的委托代理人李梁康、宋博亚，被上诉人沣西新城管委会的委托代理人朱红蕾、宋博亚到庭参加询问。本案现已审理终结。
曹勇刚等17人于2016年6月8日诉至一审法院。起诉称：2015年10月20日，沣西新城管委会、秦都区政府《关于医药产业园及其三期、冷冻物流二期、沣景路及雨水泵站、咸户路等项目征收土地方案公告》，拟征收钓台街办曹家寨村集体土地52.9972公顷。曹家寨村民对征地单位秦都区政府征地信息不公开，于2015年12月8日诉至咸阳市中级人民法院，并已立案开庭，等待判决。对涉嫌违宪及违反其他国家法规的上述《征地方案公告》不服，于2016年1月19日将秦都区政府和沣西新城管委会起诉至咸阳市中级人民法院已经立案。2016年4月11日，对沣西新城管委会征地信息不公开行政复议至西咸新区管委会。2015年11月，曹家寨300多户村民联名将破坏土地资源查处申请书发给全国人大、最高检、国家信访局、陕西省国土资源厅等国家权力部门，陕西省国土资源厅已责令西咸新区管委会对这一明显破坏耕地的野蛮行为予以查处。上述大量案件未完结的情况下，2016年5月6日，沣西新城、钓台街办在没有经原告同意签字认可的情况下，对曹家寨五组、七组原告21.238亩耕地暴力实施强征。请求：1.被告违反法律规定，强征曹家寨村五组、七组耕地，原告请求法院依法判令确认违法；2.请求依法判令被告与曹家寨村委会签订的征地协议无效，并予以废除；3.依法判令被告承担本案诉讼费。
一审认为：按照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，政府征收土地的行为应当包括土地征收决定、征收公告、征地补偿安置方案、责令交出土地等多个行政行为。原告的诉讼请求为“依法确认被告征收原告的耕地行政行为违法以及请求确认被告与曹家寨村委会签订的征地协议无效”。该请求包括一系列的多个行政行为，属于诉讼请求不明确，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定。经法院释明后，原告仍不变更其该项诉讼请求，其起诉不符合人民法院受理案件的条件，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款的规定，裁定：驳回原告曹勇刚等17人的起诉。
上诉人曹勇刚等6人上诉称：（一）其具体的诉讼请求已经十分明确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条的规定，“有具体的诉讼请求”是指：“（三）请求判决确认行政行为违法”。（二）土地征收，从征地告知书、颁布拟征地公告、召集听证会、报批请示的报批程序、省政府批文、公布征地公告、补偿安置公告以及与村民签订补偿协议的实施程序，每一个环节的违法，导致整个征收土地行为违法。一审法院未能对被上诉人的行政行为合法性进行审查，属明显违法。（三）一审法院2016年6月12日立案，2017年11月23日作出裁定，其2017年11月30日收到裁定书，已经明显超出法定182天的审理期限。综上所述，一审裁定认定事实错误，故意曲解法律法规。请求：1.依法撤销一审裁定；2.依法确认被上诉人强征上诉人耕地行政行为违法；3.本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人秦都区政府答辩称：（一）被答辩人的上诉缺乏事实和法律依据，其上诉请求不能成立。此次土地征收是在省政府批准之后，与曹家寨村委会签订征地协议，并按照法定程序进行公告的情况下实施，程序合法，不存在违法征地之说。（二）被答辩人请求确认钓台街道办事处与曹家寨村委会签订的征地协议无效的要求缺乏事实和法律依据。（三）集体土地征收程序较为复杂，各阶段实施主体不同，若被答辩人请求不具体，法院无法确认诉讼当事人。（四）一审法院为化解矛盾，实现案结事了的愿望，多次与双方协商沟通，后因各种原因未能成功。按照相关法律规定，调解阶段不计入法院办案期限。故被答辩人认为一审法院超期限的观点是错误的。综上所述，一审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。被答辩人的上诉缺乏事实和法律依据，不能成立。请求二审法院依法驳回被答辩人的上诉，维持一审裁定。
被上诉人沣西新城管委会答辩意见与秦都区政府一致。
经询问，一审原告曹恩海等人无书面意见提交。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。因此，对因涉及农村集体土地的变更、转移或者征收等行政行为不服，有权提起诉讼的应当是农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，而不应当是个别村民。若村集体经济组织或者村民委员会、村民小组不提起诉讼的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，曹勇刚等17人起诉状的主要诉讼请求为：1.被告违反法律规定，强征曹家寨村五组、七组耕地，原告请求法院依法判令确认违法；2.原告请求法院判令确认被告与曹家寨村委会签订的征地协议无效，并予以废除。由此可见，上述诉讼请求涉及的是曹家寨村五组、七组和曹家寨村集体所有的土地。虽然诉状中提到“2016年5月6日，西咸新区沣西新城、钓台街办在没有经原告同意签字认可的情况下，对曹家寨五组、七组原告21.238亩耕地暴力实施强征”的事实，二审庭审中，上诉人曹勇刚等6人又进一步明确为强拆其蔬菜大棚的行为，但曹勇刚等17人在一审询问中，坚持诉讼请求不变更。另查，曹家寨村五组、七组共计400余村民。若对征收曹家寨村五组、七组和曹家寨村集体土地不服，应由该村民小组、村委会分别起诉。村民小组、村委会不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼，而曹勇刚等17人的起诉显然未超过集体经济组织人员的半数，其起诉不符合法律的规定，依法应予驳回。因曹勇刚等17人的起诉，不符合起诉条件，本案不具备进入实体审理的前提，故一审法院未对行政行为进行合法性审查，并无不当。至于上诉人曹勇刚等6人认为强行拆除蔬菜大棚的行政行为侵害其合法权益的，可另行通过法定途径救济。
关于上诉人曹勇刚等6人主张一审法院超过审理期限的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十三条规定：“在审理土地行政案件中，人民法院经当事人同意进行协调的期间，不计算在审理期限内。”经查，本案一审庭审后，一审法院做了各方当事人的协调工作。根据上述规定，协调的期间，不计算在审理期限内。且即使一审法院审理期限超期，也不足以构成二审改判或发回重审的法定事由。故上诉人曹勇刚等6人的该项主张，本院不予支持。
综上，上诉人曹勇刚等6人的上诉理由和请求，不能成立，本院不予支持。一审裁定结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 焦玉珍
代理审判员 温永宏
代理审判员 马 燕
二〇一八年三月三十日
书 记 员 仵 媛