广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）深中法行终字第466、470－472号
上诉人（原审被告）深圳市市场监督管理局龙岗分局。
法定代表人曾志鸿，局长。
委托代理人曾文栋，男，系该局工作人员。
委托代理人曾青龙，男，系该局工作人员。
被上诉人（原审原告）孙阳兵，男。
上诉人深圳市市场监督管理局龙岗分局（以下简称龙岗市监分局）因与被上诉人孙阳兵举报事项不予立案决定纠纷四案，不服深圳市龙岗区人民法院（2014）深龙法行初字第84、89－91号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，龙岗市监分局于2013年10月25日收到孙阳兵通过互联网咨询举报申诉中心转来的申请举报件（第84号案工单号201310250976、第89号案工单号201310251088、第90号案工单号201310251066、第91号案工单号201310251054）。孙阳兵称其在沃尔玛深国投百货有限公司深圳布吉大芬分店、深圳市人人乐商业有限公司龙珠购物广场、新一佳超市有限公司木棉湾商场、新一佳超市有限公司布吉中心广场商场等四商家购买的广州市福林食品有限公司生产的“福荫”豆力多黑豆豆奶（条码6920266603071）和“福荫”豆力多原味豆奶（条码6920266603088），其食品名称与净含量不在包装物的同一展示版面标示，不符合GB7718-2011《预包装食品标签通则》的规定，违反了《中华人民共和国食品安全法》等规定，要求：1.依法查办，并依法对被举报人处罚；2.依法奖励举报人（按最高奖励规定要求）；3.依法书面受理举报，并在案件办结后书面通知举报人。2013年11月4日，龙岗市监分局作出《深圳市市场监督管理局龙岗分局受理举报通知书》，对举报予以受理，并在该通知书中要求孙阳兵提供补充被举报产品及购物小票等相关证据。2013年11月5日，龙岗市监分局工作人员到被举报人处进行现场调查，在货架、仓库中均未发现涉案商品，制作了《现场笔录》。龙岗市监分局调取了其于2013年9月27日对沃尔玛深国投百货有限公司深圳布吉大芬分店进行检查时搜集的与本四案被举报产品条码同一商品的照片进行核查。2013年11月14日，龙岗市监分局对孙阳兵的举报决定不予立案进行了审批，作出深市监龙处告字（2013）C1025A号《行政处理结果告知书》，称现场检查在被举报单位均未发现涉案商品，孙阳兵对举报事由没有提交相关的任何证据，无法核实所举报商品的标签真实情况，故因证据不足，决定不予立案，并于2013年11月25日交寄孙阳兵。孙阳兵认为龙岗市监分局的告知超过法定时间，诉至原审法院。另查明，龙岗市监分局在庭审中认可收到孙阳兵在网上提交的购物票据和实物图片。
原审法院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》的有关规定，龙岗市监分局依法具有受理在本辖区内发生的有关流通环节食品安全的投诉举报事项，并依法进行调查处理的法定职责。龙岗市监分局是本四案被诉具体行政行为的合法职权主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。行政诉讼审查的对象应是对公民、法人或其他组织的权益产生确定效力的成熟性行政行为。本四案中，龙岗市监分局针对孙阳兵的举报事项已经作出了不予立案决定的最后处理结果。故本四案应对不予立案决定的具体行政行为是否合法进行审查。
《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条规定：“工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日之内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至十五个工作日内决定是否立案。”第二十五条规定：“办案人员可以要求当事人及证明人提供证明材料或者与违法行为有关的其他材料，并由材料提供人在有关材料上签名或者盖章。”《深圳市市场监督管理局行政执法案件办理程序规定》第二十五条规定：“立案应符合相应条件：（一）有违法行为的初步证据；（二）属于市场监督管理部门职责范围；（三）属于办案机关地域和级别管辖范围。”根据上述规定，工商行政管理机关处理因举报而启动的行政案件，应在收到材料之日起七个工作日内或最多延长至十五个工作日内及时予以核查，并根据核查的情况，看有无违法行为的初步证据，作出立案与否的决定。根据本案查明的事实，龙岗市监分局于2013年10月25日收到孙阳兵的举报，开展了相关的调查，经现场调查未在被举报人货架、仓库发现被举报产品，以往工作中搜集的与涉案产品相同条码的商品包装与孙阳兵的投诉内容并不一样，孙阳兵通过网上提交了购物票据和实物图片，根据龙岗市监分局在本四案提交的证据材料和在法庭所作的陈述、答辩意见，均证明本四案已经有立案所需要的相关初步证据。在此情况下，龙岗市监分局仍以“你没有提交相关的任何证据，无法核实所举报产品的标签真实情况…证据不足…”为由，作出不予立案决定，显然与事实及法律规定不符，故对龙岗市监分局的不予立案决定，原审法院不予认可，依法应予撤销。另外，根据龙岗市监分局2013年11月4日制作的《受理举报通知书》，通知要求孙阳兵提供被举报产品及购物小票，以便核实举报的违法行为是否属实，但该通知书并没有明确孙阳兵提交证据的时间，在此情形下，如果孙阳兵未提交，龙岗市监分局即以孙阳兵没有提交相关的任何证据，因证据不足作出不予立案决定，亦不符合法律规定。本四案中，对于孙阳兵认为龙岗市监分局超过法定期限告知处理结果违法的主张，原审法院认为，龙岗市监分局没有参照《全国工商行政管理机关12315消费维权服务措施》第六条的规定，超过三个工作日向孙阳兵反馈处理结果，但该行为并未对孙阳兵的权益产生实际影响，应属程序瑕疵，原审法院并在此向龙岗市监分局指正，希望龙岗市监分局在今后工作中予以改进。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条之规定，原审法院判决：一、撤销深圳市市场监督管理局龙岗分局作出不予立案决定的具体行政行为。二、深圳市市场监督管理局龙岗分局应在判决生效之日起60日内对孙阳兵的举报事项重新作出处理。四案受理费共计人民币200元，由深圳市市场监督管理局龙岗分局负担。
龙岗市监分局不服该判决，向本院提起上诉，请求：撤销广东省深圳市龙岗区人民法院（2014）深龙法行初字第84、89-91号行政判决，依法改判。事实与理由：首先，原审判决以龙岗市监分局对孙阳兵的举报经现场调查未在被举报人货架、仓库发现被举报产品和以往工作中搜集的与涉案产品相同条码包装与孙阳兵投诉内容并不一样、孙阳兵通过网上提交了购物票据和实物图片为由认为龙岗市监分局已经有了立案所需要的相关初步证据，故对龙岗市监分局作出不予立案决定不予认可。龙岗市监分局认为，根据《深圳市市场监督管理局处理申诉、举报暂行办法》第十七条的规定，举报应当提交与举报事由相关的证据材料。同时根据《深圳市市场监督管理局行政执法案件办理程序规定》第二十五条的规定，对举报事项决定立案的前提条件之一是有违法行为的初步证据。孙阳兵虽然提交了购物小票和产品照片，但其产品照片只是商品条纹码版面的照片，而非产品四个版面的照片，并不能证明被举报人有违法的嫌疑，不是“违法的初步证据”。龙岗市监分局在受理举报后要求孙阳兵提供产品实物对照片进行核对，孙阳兵也不予提供，致使龙岗市监分局无法确认该照片的真实性、合法性。因此，孙阳兵所提交的证据并不能作为有违法嫌疑的证据，且无法证明其真实性、合法性的情况下，龙岗市监分局以孙阳兵未提交任何证据，并根据龙岗市监分局调查收集的证据材料情况，做出不予立案决定，符合法律规定。其次，原审判决认为龙岗市监分局要求孙阳兵提供证据材料，应当明确孙阳兵提交证据的时间。根据《行政诉讼法》的相关规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为的合法性进行审查。人民法院审理行政案件应以法律、法规为依据，参照规章。“举报人提供证据时应明确提交证据的时间”的要求在任何现行法律、法规、规章都没有规定，龙岗市监分局的上级部门包括国家工商总局、广东省工商局也均未作出此项要求。龙岗市监分局是行政机关，所有职权职责均需有法律的明确规定和授权，法律法规无相关规定，证明龙岗市监分局“无规定提交证据时间”的义务，也无这项权力。原审法院此判决是以司法判决设定了龙岗市监分局的行政职责，同时此规定也不利于保护举报人的举报权利，龙岗市监分局按法律规定要求举报人提供相关证据材料，是从服务于举报人的角度出发，提出了有利于其提供证据材料的途径和方式。如果明确了举报人提供证据的时间，是缩小了举报人的举报权利，减少了其提供证据的时间范围。综上，龙岗市监分局已按照法律法规及相关程序规定处理了孙阳兵举报的案件，全面履行了行政机关办理案件的职责，依据正确，事实清楚，证据确凿，程序合法。
孙阳兵答辩称，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条，龙岗市监分局必须全面客观公正的收集有关证据。依据《深圳市市场监督管理局行政执法案件办理程序规定》第二十条第二款，举报人已经向龙岗市监分局的上级机关深圳市市场监督管理局一次性补交了相关证据，没有法律法规或规章有规定在没有新的证据的情况需要无休止的补交证据。如果在孙阳兵已经主动补充了相关证据材料的情况下，龙岗市监分局还要求孙阳兵无休止的继续补充，那么龙岗市监分局应当支付孙阳兵重复补充提交证据的费用。且该四案龙岗市监分局于2013年11月4日发出《受理举报通知书》，在此通知书中提到如孙阳兵有购买的证据提供给龙岗市监分局，但是其并没有告知孙阳兵提交日期，后龙岗市监分局于2013年11月5日到被举报人现场去查，未发现涉案产品，但是其未发现涉案产品也未要求举报人重新举证，被上诉都不知道龙岗市监分局有无查到涉案产品。深圳市中级人民法院（2014）深中法行终字第28、29号行政判决也都不认可龙岗市监分局将立案阶段对证据的要求等同于定案的证据要求的做法。
经审理，原审查明的上述事实无误，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点在于龙岗市监分局对孙阳兵的举报事项决定不予立案是否合法。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条规定，工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至十五个工作日内决定是否立案。根据《深圳市市场监督管理局行政执法案件办理程序规定》第二十五条第一款规定，立案应符合相应条件：（一）有违法行为的初步证据；（二）属于市场监督管理部门职责范围；（三）属于办案机关地域管辖范围。在确认孙阳兵的举报事项属于龙岗市监分局职责范围和地域管辖范围的情况下，龙岗市监分局对孙阳兵举报事项所进行的立案核查，主要是从被举报人和举报人两个方面获取被举报违法行为存在的初步证据。首先，龙岗市监分局于2013年11月4日作出的《受理举报通知书》中要求孙阳兵：“如您有被举报产品及购物小票，请及时提供给我局（可通过邮寄到付或发送电子邮件等方式）。”原审庭审时双方均确认孙阳兵已将购物小票及被举报产品实物照片通过深圳市市场监督管理局12315平台以电子邮件方式提交龙岗市监分局。故孙阳兵以电子邮件方式向龙岗市监分局提交与其举报事项相关的证据材料，符合龙岗市监分局上述受理通知书的要求。龙岗市监分局关于孙阳兵对其举报事由未提交相关的任何证据的主张，明显与事实不符。其次，根据龙岗市监分局提交的《现场笔录》，龙岗市监分局对被举报商场进行现场检查时，仅是确认被举报商场的货架、仓库等场所未发现被举报产品，并未向被举报商场调查询问被举报人是否销售过被举报产品以及是否确认孙阳兵的举报事项；同时，龙岗市监分局现场核查时亦未就孙阳兵向其提交的购物票据及产品实物照片听取被举报人的回应意见。故龙岗市监分局对被举报人的核查过于片面。第三，龙岗市监分局在现场检查未发现被举报产品后，应进一步根据孙阳兵提交的购物票据及产品实物照片进行核查，判断其能否初步证明被举报违法行为的存在，必要时可以要求孙阳兵提供产品实物及购物票据实物进行核对。本案龙岗市监分局在对被举报人是否销售过被举报产品、被举报人是否认可孙阳兵的举报事项、孙阳兵证据材料能否初步证明被举报违法行为存在等问题均未予以核查的情况下，直接作出被诉不予立案决定，应视为对孙阳兵举报事项进行立案核查时未尽到全面核查义务。原审判决据此撤销被诉不予立案决定并责令龙岗市监分局对涉案举报事项重新作出处理，事实和法律依据充分，本院予以维持。
关于龙岗市监分局提出的孙阳兵在提交购物小票及产品实物照片后未提交实物或原件予以核对、应视为孙阳兵未提交任何证据的主张，本院认为，首先，如上所述，孙阳兵已按照龙岗市监分局受理通知书的要求，以该受理通知书所认可的电子邮件方式提交了相关证据材料。龙岗市监分局在受理通知书中并未明确要求孙阳兵必须提交证据实物或原件，亦无证据证明龙岗市监分局在作出被诉不予立案决定之前曾向孙阳兵明确提出过类似要求。故龙岗市监分局提出的其在受理举报后曾要求孙阳兵提供产品实物对照片进行核对的主张，缺乏事实依据。其次，举报事项立案核查阶段的证据要求不同于立案之后作出结论性处理决定的证据要求。后者需要全面调查收集与违法行为相关的证据材料，而前者只需获取初步证据即可。一般情况下，针对商场违法销售行为的举报，市场监管部门通过对被举报人进行现场核查的方式即可以获取被举报违法行为是否存在的最直接的初步证据材料；只有在现场检查无法获取相关证据材料时，市场监管部门才有必要通知举报人进一步补充提交相关证据材料或对举报人已提交的证据进行进一步核对。换而言之，虽然市场监管部门有权要求举报人协助调查，但这种协助要求应当是以具体行政执法环节存在协助的现实需要和必要性为前提，以避免不必要地加重提出举报事项的公民的负担。最后，龙岗市监分局在应诉时既未向原审法院提交孙阳兵在提出举报时向其提交的购物票据及产品实物照片，亦未在涉案行政处理结果告知书提及孙阳兵提交的上述证据材料。同时，龙岗市监分局作出的行政处理结果告知书亦称孙阳兵对其举报事由未提交相关的任何证据。故本案没有证据证明龙岗市监分局对孙阳兵提交的购物票据及产品实物照片进行过核查。综合上述情况，龙岗市监分局关于孙阳兵未提交任何证明违法行为存在的初步证据的主张，缺乏事实依据，本院不予采信。
关于龙岗市监分局在受理举报通知书中“及时提交证据”的认定问题，首先，孙阳兵已按照龙岗市监分局受理通知书的要求，以该受理通知书所认可的电子邮件方式提交了相关证据材料。其次，根据龙岗市监分局在涉案受理举报通知书中及时提交证据的要求，在龙岗市监分局没有告知例如相关举报事项立案核查期限截止日期等可供参考的时间点或时间范围的情况下，对于孙阳兵而言，其可以在收到通知后的任何时间向龙岗市监分局提交证据，且均符合龙岗市监分局上述受理举报通知书的要求。故原审判决关于龙岗市监分局通知孙阳兵提交证据时未明确提交时间不妥的认定，本院予以支持。
综上，龙岗市监分局的上诉请求不能成立，依法应予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本四案二审案件受理费人民币200元，由深圳市市场监督管理局龙岗分局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王惠奕
审 判 员 陈 亮
代理审判员 杨宝强
二〇一四年十一月十八日
书 记 员 袁 焘