北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京03行终441号
上诉人（一审原告）王建生，男，1963年9月3日出生。
委托代理人王军，北京市律港律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市国土资源局，住所地北京市东城区和平里北街2号。
法定代表人魏成林，局长。
委托代理人张云峰，男，北京市国土资源局顺义分局工作人员。
委托代理人夏日星，北京顺东律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。
法定代表人王安顺，市长。
委托代理人谢波，男，北京市人民政府法制办�室干部。
委托代理人曹倩倩，女，北京市人民政府法制办公室干部。
一审第三人闻常菊，女，1964年9月19日出生。
上诉人王建生请求撤销被上诉人北京市国土资源局（以下简称市国土局）的派出机构北京市国土资源局顺义分局（以下简称国土顺义分局）作出的《国土资源涉嫌违法行为举报事项不予立案告知书》（以下简称《不予立案告知书》）以及撤销被上诉人北京市人民政府（以下简称市政府）作出的《行政复议决定书》一案，不服北京市顺义区人民法院（2016）京0113行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王建生的委托代理人王军、被上诉人市国土局的委托代理人张云峰、夏日星，被上诉人市政府的委托代理人谢波，一审第三人闻常菊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年7月8日，国土顺义分局对闻长[常]菊、王建生作出《不予立案告知书》，主要内容为：
1.我分局分别于2015年5月15日自接、5月29日从市局转接了您们提出的“关于对史××、闻××违法占地进行查处的履职申请”，因两申请内容相同，现合并进行答复。
2.关于史××宅基地的村况核实：史××为北郎中村村民，户口性质为农业户口，其宅基地位于赵全营镇北郎中村利民大街3号，且为唯一一处住宅。经北郎中村委会证实，该宅基地为史××祖宅，其于2004年在宅基地进行翻建，形成现状。因该宗地无集体土地建设用地使用证，所以无法确认是否超出原使用范围。
3.关于史××、闻××宅基地未确权的原因。经核实，当年确权发证时，史××与四邻发生宅基地使用纠纷，存在权属争议，且现在权属争议仍然存在。根据当时政策和可查的《土地登记办法�国土资源部第40号令）》第十八条：有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。所以没有给史××发放集体土地建设用地使用证。
4.关于史××、闻××宅基地超过4分部分应逐步退还集体问题的处理依据。根据《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定（2007年）》第六条第二款“1982年以前划定的宅基地，多于本条前款规定的用地标准的，可按每户最高不超过0.4亩的标准从宽认定，超过部分按照乡村建设规划逐步调整。”即宅基地多于4分地部分，退还依据是乡村建设规划。
按照《国土资源行政处罚办法》第十二条规定：符合下列条件的，�土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。鉴于您们所述的史××、闻××宅基地违法占地事实不存在或不清，我分局不予立案。
如您们对本告知书有异议，可于收到本告知书之日起六十日内向上级机关提起行政复议，或于三个月内向人民法院提起行政诉讼。
2015年11月2日，市政府作出京政复字〔2015〕706号《行政复议决定书》，维持了上述《不予立案告知书》。王建生不服，向一审法院提起诉讼，请求撤销《不予立案告知书》和《行政复议决定书》。
一审法院经审理查明，王建生、史××两家东西交错相邻（王建生居西北，史××的二层楼房、散水居东南）。1993年，原顺义县人民政府向王建生核发了顺-
赵全营乡北郎中集建（证）字第086号《集体土地建设用地使用证》。因与邻居存在纠纷，史××一户当时未取得《集体土地建设用地使用证》。
2010年，史××向顺义区人民法院提起行政诉讼，要求北京市顺义区人民政府履行土地确权法定职责。案件审理过程中，史××以北京市顺义区人民政府已经同意为其确权为由，自愿申请撤回起诉。2010年11月9日，顺义区人民法院作出（2010）顺行初字第78号行政裁定书，准许史××撤回起诉。因史××无法提交四邻签字，北京市顺义区人民政府至今未为其确权。
2013年3月24日，王建生、闻常菊向国土顺义分局提交《关于查处史××、闻××、史×1违法建设的申请书》，请求国土部门依法履行职责，对史×�、闻××、史×1未经批准违法占地、违反乡镇规划并在顺义区赵全营镇北郎中村利民大街3号院内外建设二层楼房、西厢房的行为进行查处并限期拆除。2013年4月18日，国土顺义分局的工作人员针对史××一户房屋翻建、宅基地使用、未发证原因等情况向北郎中村民调主任王××进行调查，王××称：史××是本村村民，为农业户口，其宅基地为祖遗产，已使用100多年，宅基地位于北郎中村利民大街3号，为史××唯一住宅，没有取得宅基地使用证，原因是1992年、1993年发证时与四邻存在纠纷。同日，北郎中村村民委员会出具“证明”，主要内容为：“史××，现居住于赵全营镇北郎中村利民大街3号。其现居地至今尚未颁发宅基地使用权证，主要原因是1992年国家在测量农户宅基地使用面积时，史××与邻里发生宅基地使用纠纷，并且一直未得到合理有效的解决。根据当时法律规章的相关规定，没有给其颁发宅基地使用权证。”2013年4月27日，国土顺义分局第一国土资源管理所对王建生、闻常菊作出《关于对史××宅基地用地情况调查结果的告知》，主要内容为：“一、关于史××宅基地的村况核实：史××为北郎中村村民，农业户口，其宅基地位于赵全营镇北郎中村利民大街3号，系祖遗产。2004年，史××对原房进行翻建。二、关于史××宅基地未确权的原因，经核实：史××始终与四邻宅基地存在权属争议。根据当时政策和可查的《土地登记办法（国土资源部第40号令）》第十八条：有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。所以没有给史××发放集体土地建设用地使用证。”
2015年5月15日、2015年5月19日，王建生、闻常菊分别向市国土局、国土顺义分局邮寄《关于对史××、闻××违法占地进行查处的履职申请》，申请事项为：请求被申请人依法履行国土违法查处职责，对史××、闻××未经批准在顺义区赵全营镇北郎中村利民大街3号院内外违法占地并建设二层楼房、散水的行为进行查处，请求以非信访件的形式进行书面答复，并明确答复二申请人的履职申请是否成立。如成立，请告知是否立案，并在立案后继续告知查处结果。国土顺义分局于2015年5月18日收到了上述申请，于2015年5月29日收到了市国土局转交的上述申请。后，国土顺义分局对王建生、闻常菊举报问题进行登记，调取了相关材料，并根据二人前次举报调查情况，于2015年7月8日作出被诉《不予立案告知书》，于2015年7月10日向王建生、闻常菊邮寄，�建生、闻常菊于次日收到。
2015年9月7日，王建生、闻常菊一并作为申请人向市政府申请行政复议。因《不予立案告知书》中闻常菊姓名为“闻长菊”，市政府告知复议申请人姓名与《不予立案告知书》中相对人姓名一致才能申请复议。考虑到删掉自己的名字不会对实际权利造成影响，闻常菊将行政复议申请书中的申请人闻常菊删除，仅保留王建生为复议申请人。市政府受理后，于2015年9月10日作出《行政复议答复通知书》，通知市国土局进行答复并提交证据、依据和其他材料。市国土局于2015年9月15日收到后，于2015年9月23日向市政府提交了书面答复及相关证据材料。2015年11月2日，市政府作出京政复字〔2015〕706号《行政复议决定书》，并于2015年11月5日向市国土局送达，于2015年11月7日向王建生、闻常菊送达。王建生不服，在法定期限内提起本诉。
一审法院经审理认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款规定：复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。据此，本案审查的内容有二：一、国土顺义分局作出的《不予立案告知书》是否合法；二、市政府作出《行政复议决定书》的程序是否合法。
一、关于《不予立案告知书》的合法性问题。
根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。本案中，国土顺义分局作为被举报行为发生地的地方人民政府土地行政主管部门，具有对被举报行为进行监督检查的法定职责。
《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第十二条规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。”本案中，史××一户目前未取得集体土地建设用地使用证，现有证据可以确认史××一户1992年顺义区统一确权发证时未取得使用证的原因是四邻存在纠纷，且史××2010年已通过诉讼方式向行政机关主张过确权发证，故史××户未取得使用证并非其自身放弃权利的结果。因在史××无合法有效集体土地建设用地使用证的情况下，仅参考已经�废的土地房产所有证无法对其违法用地情况作出准确判断，故国土顺义分局依照上述规定，在履行登记、调查取证等程序后，结合王建生、闻常菊前次举报调查情况，以史××、闻××“违法占地事实不存在或不清”为由决定不予立案，做到了尊重历史、面对现实，其所作《不予立案告知书》证据确凿，适用法律、法规、规章准确，符合法定程序。
需要指出的是：一、史××、闻××“违法占地事实不存在或不清”与其未取得集体土地建设用地使用证直接相关。对此，建议市国土局尽快协调相关部门，采取适当方式对被举报人宅基地四至、使用面积等进行确认，并在此基础上，依法依规履行后续监管职责。二、国土顺义分局在《不予立案告知书》中对闻常菊姓名的书写以及起诉期限的告知上均存在笔误，国土顺义分局应对发现的工作失误及时予以纠正，并在今后增强工作责任心，避免类似问题再现。
二、关于《行政复议决定书》的程序是否合法。
本案中，王建生、闻常菊针对《不予立案告知书》申请行政复议时，市政府发现《不予立案告知书》中相对人姓名（闻长菊）与复议申请人姓名（闻常菊）不一致并明确告知申请人，市政府此举尽到了审慎审查义务，并无不当。在闻常菊主动放弃复议权利后，市政府对王建生的复议申请履行了受理、告知、审查等程序，后在法定期限内作出复议决定并向各方当事人送达，其复议程序符合法律规定。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决驳回王建生的全部诉讼请求。
王建生不服一审判决，上诉至本院，其上诉理由为：一、《国土资源行政处罚办法》并未规定“违法占地事实不存在或不清”属于不予立�的法定条件，而是规定是否存在国土违法行为为立案的条件，市国土局并未检索其历年国土资源违法遥感卫星勘测记录对被举报人史××、闻××违法建设实施情况情形核实，故一审认定《不予立案告知书》适用法律、法规、规章正确，依据不足。二、市国土局《不予立案告知书》未对史××、闻××同时存在使用老宅基地和侵占集体土地两种行为加以区分，现无任何法律法规规章的具体条款规定国土违法查处，需要以有效的土地使用权证作为前提条件，继承房屋取得宅基地的审核程序与土地使用权的确权属于不同的土地管理行为，集体土地的审核主体为乡、镇人民政府，而集体土地使用权的确权主体为区、县人民政府，1993年人民政府确权前，闻××父母已去世多年，史××、闻××未经审核并不自动享有申请宅基地使用权确权的资格。三、一审认定市国土局履行了调查取�的程序，事实依据不足，其使用对王××的询问笔录并非在本案程序中形成，且王××并非2004年时的村委会组成人员，被上诉人并没有履行现场勘察、询问四邻等必要的调查程序。故请求二审法院撤销一审判决，依法改判并支持上诉人一审诉讼请求。
市国土局和市政府均同意一审判决，请求予以维持。
闻常菊不同意一审判决，与上诉人意见一致。
市国土局在举证期限内向一审法院提交了以下证据：
1.《关于对史××、闻××违法占地进行查处的履职申请》，证明王建生、闻常菊申请履职的内容。
2.信访（举报）事项登记批办单，证明对王建生、闻常菊举报事项受理的情况。
3.国土资源举报事项登记单、《关于查处史××、闻××、史×1违法建设的申请书》、询问笔录、证明、《关于对史××宅基地用地情况调查结果的告知》、邮寄信封、发票，证明王建生、闻常菊2013年曾经举报及当时的处置情况。
4.《不予立案告知书》，证明对王建生、闻常菊申请的告知内容。
5.邮寄凭证，证明对王建生、闻常菊告知的送达情况。
市国土局向一审法院提交的法律依据是：1．《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》（北京市人民政府令1989年第39号）。2.《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》（2007年修订本）。3.《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）。4.《土地登记办法》（国土资源部令第40号）。
市政府在举证期限内向一审法院提交了以下证据：
1.行政复议申请书、行政复议接待室接待笔录，证明王建生提出行政复议申请。
2.《行政复议答复通知书》、送达回证，证明市政府�求市国土局提交答复。
3.答复，证明市国土局依法答复。
4.《行政复议决定书》、送达回证，证明市政府在法定期限内作出行政复议决定并依法送达。
闻常菊在举证期限内未向一审法院提交证据。
王建生为证明其诉讼主张，在举证期限内向一审法院提交了以下证据：
1.京政复字〔2015〕706号《行政复议决定书》，证明市国土局没有进行调查也未进行实地勘察，仅以村委会干部的询问笔录作为违法行为不存在的理由不能成立，以违法事实不清不予立案更无法律依据，市政府未对市国土局作出《不予立案告知书》所认定的事实、适用法律法规政策依据、程序进行全面审查，故市政府作出的复议决定书事实不清、适用法律错误，应当予以撤销。
2.《不予立案告知书》，证明市国土局没有进行调查也未进行实地勘�，仅以村委会干部的询问笔录作为违法行为不存在的理由不能成立，以违法事实不清不予立案更无法律依据，故应当予以撤销。
3.《关于对史××、闻××违法占地进行查处的履职申请》及邮寄情况，证明王建生已向市国土局提出了具体的行政履职请求，举报史××等人未经批准在老宅基地范围内外违法建设二层小楼的事实，市国土局未针对王建生、闻常菊的申请核实史××盖房是否在老宅基地上实施、未核实其盖房是否经过人民政府批准，也未核实其盖房及滴水是否侵占了集体土地，市国土局对有违法行为人、违法事实清楚的土地违法行为不予立案查处，认定的事实、适用法律法规政策依据、程序均存在错误，《不予立案告知书》应当予以撤销。
4.闻×1的河北省土地房产所有证、照片，证明史××等人在已经作废的集体土地证照上及集体其他土地上�设房屋、滴水，未履行相应审批手续，构成违法占地，违法事实清楚，市国土局对有违法行为人、违法事实清楚的土地违法行为不予立案查处，认定的事实、适用法律法规政策依据、程序均存在错误，《不予立案告知书》应当予以撤销。
5.《关于对史××宅基地用地情况调查结果的告知》，证明史××等人在已经作废的集体土地证照上及集体其他土地上建设房屋、滴水，未履行相应审批手续，构成违法占地，违法事实清楚，市国土局对有违法行为人、违法事实清楚的土地违法行为不予立案查处，认定的事实、适用法律法规政策依据、程序均存在错误，《不予立案告知书》应当予以撤销。
6.《北京市农村建房用地管理暂行办法》《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》（北京市人民政府令1989年第39号）、《北京市人民政府关于加�农村村民建房用地管理若干规定》（2007年修订本）、《国土资源行政处罚办法》，证明：1.原闻×1土地房屋所有证已经作废，史××一家人对原未建房部分宅基地自动丧失了宅基地使用权；2.村民占用原有宅基地建设房屋必须报乡镇人民政府批准，并报区、县人民政府土地管理机关备案，史××2005年建房和滴水未履行审批手续，违法占地事实清楚；3.史××2005年建房和滴水部分土地系在集体土地上，已超过建房用地标准，且未履行批准手续，违法占地事实清楚；4.只要有明确的行为人并有违反国土资源法律法规的事实，就应当立案，市国土局以土地未经确权，确认史××违法占地事实不存在或不清楚，不予立案，没有法律依据，应当予以撤销。
7.土地房产所有权证、集体土地建设用地使用证、国土资源行政处罚决定书，证明：1.同样在已经作废的土地房屋所有证基础上建设，市国土局可以对王建生立案并作出行政处罚，同样可以对史××违法占地作出行政处罚；2.市国土局不予立案，不仅是消极作为，而且对于同样或类似的行为执法尺度不一致，属于选择性执法，市国土局不予立案不仅不合法，而且不公正，应当予以撤销。
8.《关于加强农村宅基地管理的意见》，证明依照《关于加强农村宅基地管理的意见》之规定，农村村民利用原有宅基地建房需逐级审核，王建生要求市国土局查处的史××所实施的违法占地，没有办理建房用地审核手续，违法行为成立，故《不予立案告知书》及行政复议决定均适用法律错误。
9.《确定土地所有权和使用权若干规定》，证明王建生要求市国土局查处的史××所实施的违法占地，系在1987年1月《中华人民共和国土地管理法》开始施行后实施。原有的土地房产所有证已经明文�止，史××并未在继承房屋的事实发生后依法申请确定其集体土地建设用地使用权，史××建房使用的宅基地并非其本人享有，且其建设两层小楼和散水的地方并非改建或翻建，即使属于改建或翻建，也超过了市政府规定的面积标准，应当退还集体。因此，史××违法占地事实清楚，证据确凿，《不予立案告知书》及行政复议决定均适用法律错误。
经庭审质证，一审法院对证据作如下认证：
1.《不予立案告知书》及《行政复议决定书》是本案被诉行政行为，一审法院不予评价。2.王建生提交的证据3、证据4中的照片、证据5取得方式合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明王建生、闻常菊向国土部门提交履职申请的内容、时间，被举报建筑的基本情况等，可以作为本案认定事实的依据，一审法院予以采纳；王建生提交的证据4中的土地房产所有�已自然失效，对该证据的合法性一审法院不予认定；证据6、8、9系相关规范性文件、规章，一审法院不予评价；证据7与本案没有直接的关联性，一审法院不予接纳。3.市国土局、市政府提交的其他证据与本案具有关联性，能够证明国土部门收到王建生、闻常菊提交的申请后进行登记、批办、调查取证等情况以及市政府履行复议程序的基本情况，可以作为本案认定事实的依据，一审法院予以采纳。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。
经审查，本院对一审法院审理查明的事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，县级以上人民政府土地行政主管部门有权对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。本案中，国土顺义分局作为被举报行为发生地的地方人民政府土地行政主管部门，具有对被举报行为进行监督检查的法定职责。
《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第十二条规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。”本案中，王建生、闻常菊举报史××、闻××存在违法占地的行为，因史××一户并没有取得合法有效的集体土地建设用地使用证，依据现有证据无法对其是否存在违法占地的事实作出准确判断，故国土顺义分局依照上述规定决定不予立案，并无不当，其所作《不予立案告知书》程序亦符合法律规定，本院予以支持，王建生要求撤销《不予立案告知书》的主张缺乏事实及法律依据，本院不予支持。
关于《不予立案告知书》中存在的笔误及行政复议程序的合法性，本院同意一审法院的认定意见，在此不再赘述。
综上，一审法院判决驳回王建生的诉讼请求正确，本院应予维持。王建生的上诉主张不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人王建生负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 贾志刚
代理审判员 陈金涛
代理审判员 冯秋丽
二〇一六年七月二十八日
书 记 员 张 怡