广西壮族自治区防城港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂06行终4号
上诉人（一审原告）广西丰汇生物科技有限公司，住所地防城港市港口区。
法定代表人张帆，该公司执行董事。
委托代理人张武龙，该公司职员。
委托代理人卢春林，北京市中瑞（广州）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）防城港市港口区安全生产监督管理局，住所地防城港市港口区。
法定代表人吴尚贵，该局局长。
委托代理人孙起新，广西新鸿律师事务所律师。
上诉人广西丰汇生物科技有限公司因不服防城港市港口区安全生产监督管理局安全生产行政处罚决定一案，不服港口区人民法院（2015）港行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人广西丰汇生物科技有限公司（以下简称丰汇公司）的委托代理人张武龙、卢春林，被上诉人防城港市港口区安全生产监督管理局（以下简称港口区安监局）副局长黄广尚、委托代理人孙起新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
港口区人民法院一审判决认定，2014年3月5日，案外人曾庆奋（乙方）作为其与严祖存、黄忠仁的代表与丰汇公司（甲方）签订《场地及房屋租赁合同》，承租丰汇公司位于港口区公车工业园厂区内的工业用地约1400平方米用于建设餐具消毒中心。合同第12条约定乙方保证租用甲方场地及房屋从事合法的生产经营活动，乙方生产经营产生的税费及其他法律责任由乙方负责。当月20日，曾庆奋、严祖存、黄忠仁将餐具消毒中心铁棚工程施工发包给黄再宽。当月下旬，曾庆奋、严祖存、黄忠仁雇请混凝土公司对餐具消毒中心铁棚工程所在地进行地面平整并加铺混凝土。后黄再宽找来莫绍毅、吴洁泰、莫绍武7名工人进行大棚搭建施工。同年4月16日上午10时许，工人吴洁泰、莫绍武在立好铁棚铁柱后移动铁质脚手架准备搭横梁时，不慎触碰到旁边的高压线，吴洁泰、莫绍武当场触电死亡。当月18日，防城港市港口区人民政府成立调查组对该事故进行调查。同年6月5日，调查组作出事故调查报告：经勘测，铁质脚手架高度为5.36米，餐具消毒中心建设时在高压线下面加铺混凝土地面后地面与高压线垂直距离为5.35米（安全距离标准为5.5米），铁棚立柱与高压线最近水平距离2.8米；认定这是一起生产安全责任事故，其发生的直接原因是吴洁泰、莫绍武安全意识不足，移动铁质脚手架时没有注意保持与旁边高压线的安全距离；间接原因是曾庆奋、严祖存、黄忠仁三人将铁棚工程发包给没有施工资质的黄再宽，黄再宽雇请没有经过安全培训的农民工施工作业，作业时无安全防护措施，施工现场安全监管不到位。事故责任认定：1、曾庆奋、严祖存、黄忠仁将铁棚工程发包给没有施工资质的黄再宽，对施工现场安全监管不到位；在高压线下铺混凝土地面造成地面与高压线安全距离不足，导致事故发生，违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条和《中华人民共和国建筑法》第二十二条的规定，应对事故负主要责任。2、黄再宽无承揽资质，雇请没有经过安全培训的农民工施工作业，没有考虑到与高压线的安全距离，没有安全操作方案，施工作业时无安全防护措施，对施工现场安全监管不到位，应对事故发生负主要责任。3、丰汇公司将厂区内工业用地出租给曾庆奋、严祖存、黄忠仁建设餐具消毒中心，没有明确双方安全生产责任，对餐具消毒中心铁棚工程施工过程特别是在高压线下铺混凝土地面造成地面与高压线安全距离不足等安全隐患没有履行安全生产企业主体责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》第十七条和第四十一条规定，应对事故的发生负次要责任。4、吴洁泰、莫绍武安全意识不足，在无安全防护措施的情况下，移动铁质脚手架时没有注意保持与旁边的高压线的安全距离，盲目作业，对事故发生负有一定责任。建议港口区安监局对曾庆奋、严祖存、黄忠仁、黄再宽依法进行处罚和批评教育，对丰汇公司进行处罚。2014年6月20日，港口区政府作出批复，原则同意调查组事故原因的分析、事故性质的认定、对事故责任的认定及处理建议。港口区安监局于2014年7月14日决定立案调查，于当月25日作出（港区）安监管罚告（2014）03号行政处罚告知书及（港区）安监管听告（2014）03号听证告知书，并于9月12日送达丰汇公司。同年9月13日，丰汇公司向港口区安监局递交听证申请书，申请听证。同年12月10日，港口区安监局作出《关于参加丰汇公司行政处罚案听证会的通知》，通知丰汇公司于当月18日9时30分举行听证。后听证会如期举行。2014年12月30日，港口区安监局作出处罚决定书，以丰汇公司违反《安全生产法》第十七条、第四十一条的规定为由，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条的规定，决定给予丰汇公司10万元的行政处罚。
港口区人民法院一审判决认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条，港口区安监局作为安全生产监督管理部门，具备作出本案具体行政行为的职权。关于港口区安监局作出行政处罚决定是否有事实和法律依据的问题。丰汇公司将工业用地出租给曾庆奋、严祖存、黄忠仁用于建设餐具消毒中心，双方在租赁合同中仅约定承租方保证租用原告场地及房屋从事合法的生产经营活动，其生产经营产生的税费及其他法律责任由承租方负责，并未约定有专门的安全生产管理协议，也未约定各自的安全生产管理职责。丰汇公司作为生产经营单位，对承租方曾庆奋、严祖存、黄忠仁建设餐具消毒中心负有统一协调、管理的责任，但丰汇公司对承租方曾庆奋、严祖存、黄忠仁建设餐具消毒中心铁棚工程未尽监督、管理责任，致使无安全防护措施的吴洁泰、莫绍武在加铺混凝土后与高压线安全距离不足的工地施工并酿成二人死亡的触电事故，对事故的发生负有责任。故港口区安监局依据《安全生产法》第十七条、第四十一条及《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条的规定对丰汇公司作出相应的行政处罚符合法律规定。关于港口区安监局作出处罚决定程序是否合法、适用法律是否正确的问题。根据本案查明事实和相关证据证实，港口区安监局就本次行政处罚，已按照法律规定进行了处罚告知、听证等相关程序，不存在剥夺丰汇公司陈述、申辩及听证等权利的情况。港口区安监局在已查明的事实基础上，适用《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关法律规定进行处罚，并无适用法律错误问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回丰汇公司的诉讼请求。
上诉人丰汇公司上诉称，一审判决认定被上诉人所作处罚有事实依据是认定事实错误，所作判决错误，依法应当改判。首先，上诉人出租场地的行为与安全事故发生不存在因果关系。被上诉人参与的调查组所作的调查报告已经就安全事故直接原因与间接原因作出分析论证，并明确指出事故直接原因是“吴洁泰、莫绍武安全意识不足，移动铁质脚手贺时没有注意保持与旁边高压线的安全距离”，间接原因是“曾庆奋、严祖存、黄忠仁三人将铁棚工程发包给没有施工资质的黄再宽，黄再宽雇请没有经过安全培训的农民工施工作业，作业时无安全防护措施，施工现场安全监管不到位”。其次，工程施工现场安全监管责任应属工程建设方和施工方。出租方在出租土地使用权后，不应承担工程施工的现场监管责任，该责任应随土地使用权转移至承租方。否则，按此逻辑，政府出让土地使用权后，工程施工现场监管责任仍属政府，而非土地使用权受让人或土地使用权承租人。在本次事故调查报告反映可知，事故存在多层次法律关系，即上诉人与承租方的租赁关系，承租方（同时也是事故工程的业主建设方、发包方）与承包方的工程施工承包关系，以及承包方与施工人员的雇佣关系。施工现场安全监管责任应归于建设方（业主）和施工方，而非场地出租方。曾庆奋、严祖存、黄忠仁三人是铁棚工程的建设方、业主，其三人通过合法租赁方式取得场地的使用权，依法享有承租场地内自主经营的权利，并承担其建设的工程项目负有全部责任。其如何经营、如何建设、发包给何人，都是其自主经营的权利，上诉人无权干预。调查报告中已经明确指出的事故发生存在有发包方过错、承包方过错以及建设方与施工方存在的现场监管等责任。再次，上诉人与承租人在合同中已明确约定了守法经营的相关法律责任，出租方无权干预承租方自主经营，更不应此租赁关系而对承租方承担生产经营过程中的经营责任。此外，被上诉人所作处罚适用法律错误。根据《民法通则》、《中华人民共和国合同法》等有关法律规定，上诉人与曾庆奋、严祖存、黄忠仁三人之间的合同是合法有效的合同，租赁关系的主体不存在任何法律瑕疵，且在合同中明确约定的承租方的守法经营责任，该约定属兜底性的条款。被上诉人以上诉人向不具备经营资质的企业出租场所、没有签署专门的安全生产协议为由，适用《安全生产法》第十七条和第四十一条进行处罚，明显是适用法律错误。上诉人出租场地给个人从事餐具消洗行业经营，上诉人最多也只能就其是否具有消洗资质进行审查，但对其是否依法发包其建设工程则不负有审查责任。须知，本案事故发生是由于承包方将其建设工程发包给不具有资质的承包方，承包方又雇佣了没有经过安全培训的人员才导致安全事故发生。而不是因为出租场地使用权导致的。被上诉人无视裸露高压电缆横跨上诉人场地的安全隐患，对本案安全事故客观隐患间接致害因素回避调查，对上诉人所作处罚甚为不公。一审法院在事实清楚、责任明确的情况下，仍认定被上诉人处罚有事实依据，显然认定错误，所作判决错误。请求二审判决撤销一审判决，撤销被上诉人作出的（港区）安监管罚字第（2014）03号处罚决定书，本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人港口区安监局答辩称，一、一审法院作出（2015）港行初字第11号行政判决认定事实清楚，证据充分确凿。1、一审判决认定上诉人将工业用地出租给曾庆奋、严祖存、黄忠仁用于建设餐具消毒中心，双方在租赁合同中仅约定承租方保证租用被答辩人场地及房屋从事合法的生产经营活动，其生产经营产生的税费及其他责任由承租方负责，并未约定有专门的安全生产管理协议，也未约定各自的安全生产管理职责是正确的。根据《中华人民共和国安全生产法》第四十一条的规定，上诉人将其场地及房屋租赁曾庆奋、严祖存、黄忠仁用于建设餐具消毒中心时，应当在《场地及房屋租赁合同》中或者另行签订有安全生产管理协议，以明确各自的安全生产管理职责。但是，上诉人与曾庆奋等没有签订专门安全生产管理协议，也没有在《场地及房屋租赁合同》对安全生产管理作出约定。故一审判决认定上诉人将工业用地出租给曾庆奋、严祖存、黄忠仁用于建设餐具消毒中心时并未约定有专门的安全生产管理协议，也未约定各自的安全生产管理职责是正确的。这从上诉人与曾庆奋签订的《场地及房屋租赁合同》可证实。2、一审判决认定上诉人作为生产经营单位，对承租人曾庆奋、严祖存、黄忠仁建设餐具消毒中心负有统一协调、管理的责任是正确的。根据《中华人民共和国安全生产法》第四十一条的规定，上诉人作为生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理的责任。故一审认定上诉人作为生产经营单位，对承租人曾庆奋、严祖存、黄忠仁建设餐具消毒中心负有统一协调、管理的责任是正确的。3、一审判决认定上诉人对承租人曾庆奋、严祖存、黄忠仁建设餐具消毒中心铁棚工程未尽监督、管理责任，致使无安全防护措施的吴洁泰、莫绍武在加铺混凝土后与高压线安全距离不足的工地上施工，并酿成二人死亡的触电事故，对事故的发生负有责任是正确的。（1）本案确实发生了二人死亡的触电事故。（2）上诉人违反《中华人民共和国安全生产法》第四十一条的规定，将其位于港口区公车镇工业园区内工业用地出租给不具备安全生产条件和相应资质的曾庆奋等个人使用。（3）上诉人将场地及房屋租赁曾庆奋等人使用之后，其没有履行生产经营单位对承租单位的安全生产工作统一协调、管理的职责及未尽监督、管理责任。表现在：明知出租的地块存在有地面与高压线安全距离不足等隐患，仍然允许租赁方曾庆奋等人对地面铺设混凝土；允许租赁方曾庆奋等人在明显存在安全隐患的高压线路旁建设铁棚；没有督促承租方排查安全隐患，落实安全防范措施，设置安全警示标志和标识和采取安全防范设施；没有履行事故隐患排查、治理和防控的职责；曾庆奋等人在其出租场地进行施工时，没有派有员工到施工现场进行协调、监督管理；港口区人民政府成立的丰汇公司“4.16”死亡事故调查组所作出的事故调查报告认定上诉人对事故的发生负有次要责任。二、一审法院作出（2015）港行初字第11号行政判决时，认定被上诉人作出的（港区）安监管罚（2014）03号《行政处罚决定书》程序合法，适用法律正确。1、被上诉人作出行政处罚之前，已按照法律规定进行了处罚告知、听证等相关程序，不存在剥夺上诉人的陈述、申辩及听证等权利，作出行政处罚的程序合法。2、被上诉人根据查明事实，适用《中华人民共和国安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，对上诉人人作出处罚款人民币10万元的行政处罚，符合法律的规定，适用法律正确。3、上诉人认为本行政处罚案件应适用《民法通则》、《中华人民共和国合同法》来处理是错误的。（1）根据《中华人民共和国安全生产法》第四十一条的“生产经营单位，不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或相应资质的单位或个人”的规定，基于上诉人将其位于港口区公车镇工业园区A区内工业用地出租给不具备安全生产条件和相应资质的曾庆奋等个人使用的事实，其行为明显违反《中华人民共和国安全生产法》的规定，故被上诉人根据《中华人民共和国安全生产法》的规定，对上诉人的违法行为作出行政处罚，适用符合法律正确。（2）根据《中华人民共和国安全生产法》第四十一条的“生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协议、管理的责任”的规定，因上诉人没有履行生产经营单位对承租单位的安全生产工作统一协调、管理的职责，以及未尽监督、管理责任，故被上诉人根据《中华人民共和国安全生产法》的规定，对上诉人的违法行为作出行政处罚，适用符合法律正确。三、上诉人的上诉请求没有任何事实及法律依据。请求二审驳回上诉人上诉，维持原判。
二审审理过程中，双方当事人均无新的证据向本院提交。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，如何正确理解和适用安全生产法关于生产经营单位对生产安全事故的责任认定的规定，是本案二审中争议的焦点。其一，《中华人民共和国安全生产法》第十七条的规定，明确规定了生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有的职责。经查，本案中并没有上诉人丰汇公司主要负责人违反上述职责的事实和证据，故被上诉人港口区安监局适用安全生产法第十七条的规定对上诉人进行行政处罚缺乏事实依据，适用法律错误，应予纠正。其二，《中华人民共和国安全生产法》第四十一条第一款规定：生产经营单位，不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或相应资质的单位或个人。第二款规定：生产经营项目、场所有多个承包单位、承租单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协议、管理。上述安全生产法第四十一条第一款的规定具有强制性、禁止性的性质，生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或相应资质的单位或个人，即违反上述的规定，构成违法。上述安全生产法第四十一条第二款明确规定了生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议以及对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协议、管理的责任。本案中，上诉人丰汇公司将其生产经营场所出租给曾庆奋、严祖存、黄忠仁用于建设餐具消毒中心，曾庆奋、严祖存、黄忠仁将铁棚工程发包给没有施工资质的黄再宽，黄再宽雇请没有经过安全培训的农民工吴洁泰、莫绍武施工作业，吴洁泰、莫绍武安全意识不足，盲目作业，作业时无安全防护措施，施工现场安全监管不到位，导致了事故发生。本案上诉人的生产经营场所存在有多层承租、承包关系，有多个承包单位、承租单位的情形，上诉人应严格按照上述安全生产法第四十一条第二款的规定，履行其作为生产经营单位对其生产经营场所出租等应负的安全生产责任，但上诉人明知涉案高压线存在安全隐患的情况下，将厂区内工业用地出租给曾庆奋、严祖存、黄忠仁等建设餐具消毒中心整个过程中，没有签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责，对餐具消毒中心铁棚工程施工过程，特别是在高压线下铺混凝土地面造成地面与高压线安全距离不足等安全隐患，没有履行统一协调、监督、管理的生产经营单位安全生产主体责任，违反了上述法律规定，故被上诉人根据事故责任调查，进行了处罚告知、听证等相关程序，认定上诉人对事故的发生负次要责任并进行处罚，有事实和法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应当予以维持。上诉人丰汇公司的上诉请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项、第六十条九之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广西丰汇生物科技有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 凌旭芳
审 判 员 黄玉霞
代理审判员 田 海
二〇一六年三月三十日
书 记 员 吴图凤