海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼01行初340号
原告彭明辉，女，汉族，1971年9月4日出生，住海口市，住海口市。
委托代理人牧永革，海南宝岛律师事务所律师。
被告海口市秀英区人民政府，住所地海口市秀英区秀华路2号。
法定代表人王业天，区长。
委托代理人邢晶艳，海口市秀英区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人王凤娟，海南维特律师事务所律师。
第三人海口市华秀大厦第一届业主委员会，住所地海口市滨海大道129-1号华秀大厦A1802房。
负责人张永宽，业主委员会主任。
委托代理人刘青阳，该业主委员会法律顾问。
委托代理人俞天生，男，汉族，1948年8月22日出生，业主委员会委员。
原告彭明辉不服被告海口市秀英区人民政府（以下简称秀英区政府）作出的行政复议决定一案，前由秀英区人民法院于2016年6月27日立案，秀英区人民法院于2016年7月28日作出（2016）琼0105行初82号行政裁定，将本案移送本院处理。本院于2016年10月31日立案后，依法组成合议庭，于2016年12月21日公开开庭审理了本案。原告彭明辉及其委托代理人牧永革，被告秀英区政府的委托代理人邢晶艳、王凤娟，第三人海口市华秀大厦第一届业主委员会（以下简称华秀业委会）的委托代理人刘青阳、俞天生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为系原告向被告秀英区政府申请行政复议，请求：撤销海口市秀英区住房保障中心（以下简称区保障中心）于2016年2月18日下发的《关于华秀大厦第一届业主委员会备案的通知》。秀英区政府于2016年6月6日作出秀府复决[2016]16号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称16号复议决定）。区政府以区保障中心的备案行为不具有行政许可性质，备案行为未影响原告的权利，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五款和《海南省实施〈中华人民共和国行政复议法〉办法》第三十条第一款第七项规定，认定原告提出的复议申请不符合行政复议受理条件，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回原告的行政复议申请。
原告彭明辉诉称，区保障中心于2016年2月18日向华秀大厦全体业主下发了《关于华秀大厦第一届业主委员会备案的通知》，该备案通知核准第三人华秀业委会成立并予备案。原告认为，区保障中心作出的该行为违法，应予撤销。原告向被告秀英区政府提出行政复议申请，要求撤销区保障中心下发的备案通知，被告驳回原告的行政复议申请。原告认为，被告以备案行为是一种告知行为，不具有行政许可性质为由，驳回原告的申请有误。理由是：1、区保障中心下发的备案通知，实质上是一种行政确认行为，属于具体行政行为。登记备案属于行政行为中的行政确认行为。区保障中心下发的备案通知中，记载经核准，予以备案。可见，备案通知系行政确认行为，属于具体行政行为，被告应对原告的申请予以审理。2、区保障中心对第三人进行备案时，并未真正履行核准职责，导致第三人伪造部分业主委托书，直接影响华秀业委会成员所获推选票数的真实性。华秀业委会提交给区保障中心的业主委托书，其中部分是伪造的，证明华秀业委会在获得业主授权方面存在明显的造假行为，而区保障中心对此却未予核实，直接影响到选票的真实性。3、华秀业委会成员人数为4人，不符合规定，且各委员均存在不具备委员资格的情形，区保障中心未予核实。根据《海南经济特区物业管理条例》第十八条，业主委员会委员应当由热心公益事业、责任心强、能模范履行业主义务和有一定工作能力的人员担任。住建部《业主大会和业主委员会指导规则》第三十一条规定，业主委员会由业主大会会议选举产生，由5至11人单数组成。业主委员会委员应当是物业管理区域内的业主，并符合遵守业主大会议事规则、管理规约，模范履行业主义务。即业委会委员应为单数，且具备一定的条件，但第三人只有4名委员，且各委员均不具备委员资格的条件，不能真正为广大业主服务。4、区保障中心准予华秀业委会备案，程序违法。区保障中心于2016年1月25日张贴《华秀小区业主委员会备案征询异议通告》，通知全体业主如对业主委员会委员的资格或表决结果有异议，应于2016年2月5日前书面向区保障中心办公室提出。物业公司工作人员周旋受原告委托，于2016年2月3日书面向区保障中心提出异议，但区保障中心拒绝签收，也不对异议内容进行核实，仍然给予华秀业委会备案，程序违法。
综上，原告认为区保障中心下发的备案通知是一种行政确认行为，因区保障中心没有履行核准职责，直接导致业委会选票造假、委员不具备资格等后果，区保障中心不应予以备案，被告应依法审理原告提出的撤销备案申请。请求：1、撤销被告作出的16号复议决定；2、责令被告恢复对原告申请的行政复议案件的审理。
原告向本院提交如下证据：1、16号复议决定；2、送达回证；3、《关于华秀大厦第一届业主委员会备案的通知》；4、委托书；5、证明；6、火车票、登记牌；7、照片（7张）；8、俞天生2015年物业费发票（2张）；9、华秀小区业委会备案征询异议通告；10、华秀大厦业主委员会成员情况说明；11、短信截屏。
被告秀英区政府辩称：一、区保障中心对华秀业委会的备案属于告知性备案，并不处分实体权益，对原告的权利义务并不产生实际影响。业主委员会是基于业主团体的自治意思自行设立的，是业主大会行使其职能的体现，行政主管部门的备案行为并不影响业主委员会的成立，只是对选举结果的备案登记，属于告知性备案。国务院法制办《对<关于物业管理条例第十六条的请示>的答复》（国法秘函[2005]439号）中明确表示：”《物业管理条例》第十六条第一款规定：\'\'业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。\'\'这里的\'\'备案\'\'是一种告知，不具有行政许可的性质。”告知性备案，有别于行政登记、确认、许可的性质。其备案的目的并不在于行政干预，而是为了以后的行政决策或行政执法获取相关信息，使备案机关知晓，便于事后的考查与监督，不应作为备案事由成立或生效的前提。本案的备案行为即属于这种类型的备案，业主委员会的权利来源于业主大会的授权，由业主大会选举产生而履行，并不是依政府职权备案产生而履行。备案与否，并不影响业主委员会的选举产生和法律效果，仅是政府主管部门对于职能事项的了解掌握，为了行政决策和行政执法获得相关信息，对于相对人行为的有效性没有任何的干预，因此不处分相对人的权利义务，更不会影响到个体业主的权利义务。原告与备案行为并无利害关系，其申请的复议事项不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围，被告作出驳回复议申请的决定符合法律规定，依法应予维持。二、原告对业主委员会委员资格的异议不应通过申请行政复议的方式来解决。业主委员会在经业主大会选举产生之后，委员资格就已经形成，原告对业主委员会委员资格有异议，根据《海南经济特区物业管理条例》第二十二条的规定：”业主委员会委员有下列情形之一的，经业主委员会三分之一以上委员或者20名以上业主提议，可以召开业主大会会议决定是否罢免其委员职务”，原告应当在经20名以上业主联名提议后召开业主大会决定罢免其委员职务，而不应当向被告申请行政复议。三、原告的主张缺乏法律依据。原告在起诉状中引用的住建部《业主大会和业主委员会指导规则》,并不是被告的备案依据。在《业主大会和业主委员会指导规定》第五章附则部分，第六十二条和第六十三条明确规定，该规则是参照执行，并不具有强制执行力，且在相关部门指导和监督业主大会和业主委员会工作时，按各省、自治区、直辖市人民政府有关规定执行。根据《中华人民共和国立法法》第九十条规定：”自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。”本案在海南省人民代表大会常务委员会通过了《海南经济特区物业管理条例》的前提下，应当优先适用《海南经济特区物业管理条例》的相关规定。原告所引用的《业主大会和业主委员会指导规定》，不适用于本案中的备案行为。综上所述，被告作出的驳回行政复议申请决定，认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交如下证据：1、行政复议受理通知书；2、华秀业委会成立（换届）的申请书（附业主签名名单）；3、关于成立华秀小区业主大会筹备组小组的申请报告；4、业主大会筹备组备案表；5、华秀大厦小区筹备组推选结果统计表；6、筹备组成员自荐表；7、华秀大厦业主大会筹备组的征询异议通告；8、关于业主大会筹备组备案的通知；9、业主身份登记公告；10、业主委员候选人简历以及公示公告；11、华秀大厦首届业主大会公告；12、业委会选举结果统计表；13、业主大会会议决议；14、业主大会会议纪要；15、华秀大厦第一届业主委员会备案征询异议通告；16、关于华秀大厦第一届业主委员会备案的通知；17、16号复议决定。
第三人华秀业委会述称：首先，区保障中心的备案行为不是行政行为。国务院法制办《对<关于物业管理条例第十六条>的答复》（国法秘函[2005]439号）明确《物业管理条例》第十六条第一款规定：”业主委员会应自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。”这里的”备案”是一种告知，不具有行政许可的性质。因此，根据这一文件精神，业委会的备案不是行政行为。其次，原告提起的行政诉讼不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条人民法院受理行政诉讼的范围。应当驳回原告的起诉。此外，被告的备案是符合规定的。《业主大会和业主委员会指导规则》对业委会人数不足规定了救济措施，并没有规定应当撤销业委会的备案。《业主大会和业主委员会指导规定》第五十八条规定：”因客观原因未能选举产生业主委员会或者业主委员会委员人数不足总人数的二分之一的，新一届业主委员会产生之前，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下，代行业主委员会的职责。”因此，备案后的业委会是没有必要撤销的，业主委员会在任何时候都是可以正常运作的。原告不能因个人喜好和对业委会委员资格、人格的个人判断，向相关部门提出业委会委员不符合资格，由此罢免由业主大会选举产生的委员。业委会委员由业主大会选举产生，委员的罢免必须由业主大会决定。而业主如果要罢免业委会委员就必须召集业主大会。根据《业主大会和业主委员会指导规定》第四十四条规定”业主委员会委员有下列情况之一的，由业主委员会三分之一以上委员或者持有20%以上投票权数的业主提议，业主大会或者业主委员会根据业主大会的授权，可以决定是否终止其委员资格”。综上，第三人认为原告的诉请没有事实和法律依据，应予驳回诉起诉。
第三人向本院提交如下证据：1、华秀大厦总产权证；2、华秀大厦一层平面图；3、华秀大厦分户面积表；4、华秀大厦未售房登记表；5、华秀大厦会议纪要；6、业主大会会议决议；7、业委会选举结果统计表；8、俞天生水电费清单；9、彭明亮破坏花坛照片；10、执法队给彭明亮下达的责令限期改正通知书；11、秀英区执法队拆除彭明亮违章建筑照片。
本案各方当事人提交的前述证据材料和诉、辩意见，业经庭审质证和核实，记录在案，可以作为认定本案事实的证据和依据。
经审理查明：2015年2月15日，华秀大厦小区业主向区保障中心提交《华秀小区业主委员会成立（换届）的申请书》并附有业主签名名单等相关资料，申请区保障中心指导、组织小区召开业主大会，选举业主委员会。区保障中心2015年11月25日作出《华秀大厦业主大会筹备组的征询异议通告》，对华秀大厦业主大会筹备组成员进行公示。于2015年12月3日作出《关于业主大会筹备组备案的通知》，对华秀大厦小区业主大会筹备组成员进行备案。2015年12月25日，华秀大厦业主大会筹备小组对全体业主进行《公告》，张永宽、李会清、陈美丹等七人为业主委员会候选人，并告知可在5日内对候选人提出异议。公示期满，未有业主对七名业主委员候选人的资格提出异议。2016年1月9日，华秀大厦小区召开首次业主大会会议，表决通过《业主大会议事规则》和《管理规约》，并投票选举业主委员会，张永宽、李会清等4人当选华秀大厦小区委员。2016年1月25日，区保障中心作出《华秀大厦第一届业主委员会备案征询异议通告》，公布首次业主大会会议的投票表决结果，并于2月18日作出《关于华秀大厦第一届业主委员会备案的通知》，对李会清、陈美丹、张永宽、俞天生四名业主委员会委员、《业主大会议事规则》及《管理规约》予以备案。原告不服区保障中心作出的《关于华秀大厦第一届业主委员会备案的通知》，于2016年4月18日向被告申请行政复议。被告作出16号复议决定，原告不服，遂提起本案之诉。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，申请行政复议应当符合法定受理条件，原告彭明辉应具备提起行政复议的主体资格。本案中，华秀小区业主经向小区物业行政主管部门即区保障中心申请成立业主委员会，区保障中心就华秀大厦业主委员会备案并下发通知全体业主。以上行为符合《物业管理条例》第十六条第一款规定，即业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。依据国务院法制办（国法秘函[2005]439号）《对<关于物业管理条例第十六条>的答复》，明确上述条款的”备案”是一种告知，不具有行政许可的性质。因此，业主委员会备案行为的法律效力及于业主委员会，与原告不存在行政法律上的利害关系。因此，被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第（二）项、《海南省实施〈中华人民共和国行政复议法〉办法》第三十条第一款第（七）项的规定，以原告提出的复议申请不符合行政复议受理条件，决定驳回原告的行政复议申请。被告对此认定事实清楚，适用法律正确。被告2016年4月21日受理原告的复议申请后，经过审查，作出涉案16号复议决定，程序也并无不当。综上，原告的主张，于法无据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告彭明辉的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告彭明辉负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
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审判长 陈文红
审判员 符汉平
审判员 黄 勇
书记员 麦海燕
附相关法律条文：