广西壮族自治区梧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）桂04行终29号
上诉人（原审原告）黄心韵，女，1986年1月15日出生，汉族，住广西梧州市。
委托代理人黄若康（上诉人的父亲），男，1952年1月15日出生，汉族，住广西梧州市。
被上诉人（原审被告）梧州市价格监督检查分局，住所地：梧州市长洲区三龙大道99号。
法定代表人刘原，局长。
委托代理人欧革，梧州市价格监督检查分局市场检查科科长。
委托代理人梁德，广西益远律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）梧州市物价局，住所地：梧州市长洲区三龙大道99号。
法定代表人莫奕坚，局长。
委托代理人黄武燎，梧州市物价局商品价格管理科科长。
委托代理人梁德，广西益远律师事务所律师。
上诉人黄心韵因不履行法定职责一案，不服广西壮族自治区梧州市长洲区人民法院（2017）桂0405行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年5月25日受理后，依法组成合议庭，并于2018年7月5日公开开庭审理了本案。上诉人黄心韵的委托代理人黄若康，被上诉人梧州市价格监督检查分局（以下简称价格分局）的委托代理人欧革，被上诉人梧州市物价局（以下简称物价局）的委托代理人黄武燎以及两被上诉人的共同委托代理人梁德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，原告黄心韵是梧州市半山华府2栋1单元2101房业主。2016年12月26日，梧州市丰泽物业服务有限公司向原告邮寄最后催费通知书，认为原告自2015年3月1日起至2016年12月26日止，已欠缴半山华府2栋1单元2101房公摊水电费和违约金合计725.72元。2017年1月24日原告向梧州市丰泽物业服务有限公司出具《对丰泽公司违法催交公摊水电费的答复》，认为梧州市丰泽物业服务有限公司向原告催交这笔水电公摊费于法无据。2017年1月25日，原告向被告物价局提交《举报丰泽物业公司无合同依据强行收费》举报材料，要求被告价格分局履行法定职责处理以下举报事项：一、确认被举报人未签订《前期物业管理服务协议》向举报人强收公摊水电费的行为违法。二、撤销丰泽公司的物业服务收费备案。三、依法对丰泽公司违反物业服务收费的行为立案处罚。被告物价局将举报材料转交被告价格分局处理后，2017年2月13日被告价格分局通过电话对原告作出了答复。原告认为被告价格分局没有对举报事项作出书面答复，是不履行法定职责，故向该院提起行政诉讼。
一审法院认为，根据《中华人民共和国价格法》第五条和《价格违法行为举报处理规定》第五条、第六条的规定，被告物价局作为市级人民政府价格主管部门，具有受理、查处价格违法行为举报的主体资格和职权。
关于原告的诉讼主体资格问题。《关于对半山华府小区1#、2#住宅楼物业管理服务费的批复》是被告物价局对梧州市丰泽物业服务有限公司当时应执行属于政府定价、政府指导价范围的物业管理服务费的审批，政府定价、政府指导价不属于行政许可。该批复的相对人是梧州市丰泽物业服务有限公司，梧州市丰泽物业服务有限公司对原告催缴的费用没有包括物业管理服务费，因此原告不是行政行为的相对人，原告与《关于对半山华府小区1#、2#住宅楼物业管理服务费的批复》没有法律上的利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，原告不具有提起本案诉讼的主体资格。
关于被告对原告的举报事项是否做出答复问题。《价格违法行为举报处理规定》（国家发展改革委令第6号）第十五条规定,本规定中的告知，价格主管部门可以采用口头或者书面形式（包括数据电文形式）进行，但举报人或者消费者姓名（名称）、地址不清或者未提供联系方式的除外。口头告知的，应当进行相关记录。根据被告价格分局提供的证据电话录音光盘，2017年2月13日被告价格分局通过电话向原告黄心韵的委托代理人黄若康就举报事项作出答复，符合《价格违法行为举报处理规定》（国家发展改革委令第6号）第十五条的规定。原告举报梧州市丰泽物业服务有限公司未签订《前期物业服务协议》而收取公摊水电费，公摊水电费及违约金不属于价格主管部门政府定价、政府指导价审批的范畴，属于业主与物业服务企业之间因物业管理发生的争议。原告请求法院确认被告价格分局法定期内未将“举报情况处理回复”向原告送达法律文书的行为违法，并责令被告价格分局法定期限内依法对原告的举报事项予以立案查处，该院不予支持。
关于《关于对半山华府小区1#、2#住宅楼物业管理服务费的批复》的合法性问题。物价局于2015年7月28日作出《关于对半山华府小区1#、2#住宅楼物业管理服务收费的批复》，该批复符合相关的审批依据和条件：一是半山华府小区1#、2#住宅楼已于2015年1月23日通过了五方（中建分局第二建设工程有限责任公司、梧州市建筑设计院、深圳市建筑设计研究总院有限公司、广西梧州市天宇建设监理有限公司、广西明圆房地产开发有限公司）验收，并已取得商品房预售许可证；二是《广西壮族自治区物价局关于发布<广西定价目录>的通知》规定：“辖区内普通住宅部分物业服务收费标准属于政府指导价”；三是《广西壮族自治区物价局、广西壮族自治区住房和城乡建设厅关于印发<广西壮族自治区住宅小区物业服务收费管理办法>（试行）的通知》第六条规定：“物业服务收费按不同物业的使用性质和特点，分别实行政府指导价和市场调节价。依法成立业主委员会之前的住宅物业服务收费实行政府指导价；依法成立业主委员会之后的住宅物业服务费实行市场调节价”。梧州市丰泽物业服务有限公司当时已向入住的1#、2#住宅楼业主提供前期物业服务，而该小区尚未成立业主委员会，因此其物业收费标准属于政府指导价。关于住宅楼是否已通过消防、环保验收，不是物价部门审批物业管理服务收费标准的必需条件。根据《广西壮族自治区物价局关于印发<广西定价目录>的通知》的规定，自2015年12月1日起，非政府保障性住房的物业服务费退出政府定价目录，实行市场调节价。即《关于对半山华府小区1#、2#住宅楼物业管理服务收费的批复》自2015年12月1日起已经失效。该批复的审批符合法律规定，因出台新的法律法规而失效，不存在要撤销该批复的问题。因此原告请求确认《关于对半山华府小区1#、2#住宅楼物业管理服务收费的批复》不合法并依法撤销，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告黄心韵的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄心韵负担。
上诉人黄心韵上诉称，一审法院认定上诉人不具有提起本案诉讼的主体资格，于法无据。依据《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（〔2013〕行他字第14号），上诉人具有行政复议申请人资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定，上诉人作为举报人，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政复议前置情形，依法可以行使选择权。梧州市中级人民法院（2017）桂04行终54号行政裁定书认为：“根据上诉人起诉的事实及本案证据材料显示，上诉人系以其自身合法权益受到损害而向行政机关进行举报，相关行政机关对举报事项的处理行为与上诉人具有法律上的利害关系，且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》的相关规定，上诉人提起的本案诉讼符合行政诉讼法的起诉条件。”一审法院以《价格违法行为举报处理规定》文件为依据，认为被上诉人价格分局通过电话对上诉人的举报事项作出答复的行政行为合法，与《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定相抵触。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。该规定很明确，人民法院审理行政案件以排除文件作为法定依据。一审法院以国家发改委的文件为依据审查被上诉人价格分局对举报事项的电话答复的合法性，违反了行政诉讼的合法性审查原则，也不符合司法解释的法律效力高于规范性文件应当优先适用的法定原则。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第四十四条规定的行政机关作出具体行政行为时，未送达法律文书的行政行为不合法。被上诉人价格分局电话答复举报处理结果的具体行政行为与最高法的司法解释相抵触，其口头答复的行政行为不具合法性。一审法院以国家发改委的文件作为认定被上诉人口头答复上诉人举报事项的处理情况的行为合法的依据，是违反《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定的。一审法院认为上诉人举报梧州市丰泽物业服务有限公司未签订《前期物业管理服务协议》而收取公摊水电费不属于被上诉人审批的范畴，属于业主与物业服务企业之间因物业管理发生的争议。对此，上诉人认为，根据行政法规《物业管理条例》第四十条、《中华人民共和国行政许可法》第六十七条规定，被上诉人对涉及价格服务收费许可是有权监管的行政部门，对梧州市丰泽物业服务有限公司无合同依据向上诉人催收公摊水电费负有依法查处的职责。根据《物业管理条例》第四十条以及《中华人民共和国行政许可法》第六十七条的规定，梧州市丰泽物业服务有限公司未与上诉人在签订物业服务合同时就这笔公摊水电费涉及双方的违约责任、权利义务等作出约定，梧州市丰泽物业服务有限公司是无权收费的。被上诉人有权依照《中华人民共和国行政许可法》第六十七条规定，责令梧州市丰泽物业服务有限公司限期改正无合同依据向上诉人交纳公摊水电费的违法行为。市住建委批准半山华府项目总计容面积为65520.86平方米。梧州市丰泽物业服务有限公司向被上诉人申报的《物业服务等级标准和收费标准备案表》中“物业小区管理面积”、“住宅计费建筑面积”两项目均按83057平方米收取物业费，梧州市丰泽物业服务有限公司向被上诉人谎报计收的物业费面积比市住建委批准的实际面积多了17537平方米，这已经侵犯了包括上诉人在内各业主的合法权益。依据《中华人民共和国行政许可法》第七十八条规定，梧州市丰泽物业服务有限公司向被上诉人申报的半山华府物业费属于提供虚假材料，被上诉人有权不予受理并给予警告。依据《中华人民共和国行政许可法》第八十条第一款第（三）项规定，被上诉人应当对梧州市丰泽物业服务有限公司提供虚假物业费材料的申报给予处罚。被上诉人价格分局至今一直无合法理由拒绝处罚梧州市丰泽物业服务有限公司的违法行为，构成不作为。只具备三级物业管理企业级别的梧州市丰泽物业服务有限公司，却按二级收费标准向被上诉人申报并获得审批许可。一审法院认定《关于对半山华府小区1#、2#住宅楼物业管理服务费的批复》合法，未引用法律法规，而是援引相关规范性文件为判决依据，有违《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定的立法宗旨。一审法院将本案未经质证的证据作为定案的依据所作出的判决，有损人民法院公正判决的司法公信力。因此。请求二审法院：1.请求依法撤销广西壮族自治区梧州市长洲区人民法院（2017）桂0405行初43号行政判决书；2.改判支持上诉人在一审提出的诉讼请求。
被上诉人价格分局、物价局共同辩称，一、一审判决认定上诉人黄心韵不具有提起本案诉讼的主体资格是正确的。二、一审法院判决驳回黄心韵的诉讼请求是正确的。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律法规准确，判决正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
二审期间，上诉人、被上诉人均未向本院提交证据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，行政不作为的构成要件有三个：一是申请要件，行政相对人向行政主体提出了实施一定行为的合法申请。二是职权要件，行政主体对行政相对人的申请事项具有法定职责和管理权限。公民、法人或者其他组织申请行政主体作出一定的具体行政行为，要在被申请的行政主体的法定职责和管理权限范围内。行政相对人申请作出的一定行政行为要在被申请的行政主体的管理权限、地域管辖、事务管辖和属人管辖内。三是期限要件，行政主体未在一定期限内按照法定程序实施一定的行为。本案被上诉人提供的《广西壮族自治区物价局关于印发<广西定价目录>的通知》属于规范性文件，该文件证实，自2015年12月1日起，非政府保障性住房的物业服务费退出政府定价目录，实行市场调节价。上诉人与梧州市丰泽物业服务有限公司就公摊水电费的争议不属被上诉人管理权限范围，该争议应通过其他途径解决。此外，上诉人向被上诉人提交举报材料，要求被上诉人履行法定职责，被上诉人已依照《价格违法行为举报处理规定》的规定就举报事项作出答复。因此，被上诉人的行政行为不具备行政不作为的构成要件。关于一审法院以国家发改委的文件为依据审查被上诉人价格分局对举报事项的电话答复的合法性，是否违反了行政诉讼的合法性审查原则的问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百条第二款的规定“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”据此，上诉人该上诉意见本院不予采纳。综上所述，上诉人上诉请求理据不足，本院不予支持。一审法院判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄心韵负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李晖萍
审 判 员 陈少培
审 判 员 陈国飞
二〇一八年八月六日
法官助理 何忠霞
书 记 员 李君裕
附：适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。