广东省潮州市湘桥区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤5102行初2号
原告：林庭楷，男，19xx年x月xx日出生，汉族，住潮州市潮安区，公民身份号码：4405201967********。
委托代理人:陈森彬，北京市松涛律师事务所律师。
被告：潮州市潮安区国土资源局，住所地潮州市潮安区城和信街4号。
法定代表人：邱振华，局长。
委托代理人：李潮揭，广东正冉律师事务所律师。
委托代理人：陈耀华，潮州市潮安区国土资源局工作人员。
原告林庭楷不服被告潮州市潮安区国土资源局（以下简称“国土局”）作出的土地行政命令，于2017年1月3日向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月5日立案受理后，于2017年1月7日向被告国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，2017年4月6日公开开庭审理了本案。原告林庭楷之委托代理人陈森彬，被告国土局副局长李兵及委托代理人陈耀华、李潮揭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年12月28日被告国土局、潮州市潮安区国土资源局龙湖国土资源管理所分别（以下简称“龙湖国土资源管理所”）以各自名义向原告林庭楷作出安国土监通[2016]卫第54号及龙湖镇国土监[2016]卫字第54号《责令停止国土资源违法行为通知书》，认为原告林庭楷在位于龙湖镇xx村(图班号:382-2)的土地上搞建设，面积3.5亩，用地未经批准，违反《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，责令原告立即停止上述违法行为，并于接到本通知书之日起15日内自行整改，土地恢复原状。
原告林庭楷诉称，原告长期从事花木种植工作，2004年1月1日与潮安县龙湖镇xx村民委员会签订《土地承包合同》，承包面积为44.34亩，使用该地种植花木至今。由于当地每年台风、冰雹、寒流、暴风雨等自然灾害频发，导致原告经营的花木场种植的各种花木遭受严重损失，故为了减少自然灾害带来的损失，才搭起钢结构棚这个临时生产配套设施。原告搭建钢结构棚这个临时生产设施，完全为了种植生产需要，也从未用于工业用途或者改变土地性质用地，棚下面的土地仍然是适合种植的土地地面，为了农业生产需要和适合农业生产状态，钢结构棚外围没有围墙，完全是为了农业种植搭建。自从搭起这个钢结构棚以后，减少自然灾害造成损失效果明显，非常有利于农业生产。这个钢结构棚完全属于种植生产的必要设施。2016年12月28日，被告及龙湖国土资源管理所向原告送达两份《责令停止国土资源违法行为通知书》，要求原告在收到该通知书之日起15日内自行整改，土地恢复原状。原告认为被告在未实地考察、了解详情的情况下就片面认定原告的钢结构棚为“非农建设”属认定事实不清，错误适用法律。请求：1.撤销国土局“安国土监通[2016]卫第54号”《责令停止国土资源违法行为通知书》；2.撤销龙湖国土资源管理所“龙湖镇国土监[2016]卫字第54号”《责令停止国土资源违法行为通知书》；3.诉讼费用由被告承担。
原告林庭楷提供的证据有：
1.国土局《责令停止国土资源违法行为通知书》，证明2016年12月28日原告收到被告作出的《责令停止国土资源违法行为通知书》。
2.龙湖国土资源管理所《责令停止国土资源违法行为通知书》，证明2016年12月28日原告收到龙湖国土资源管理所作出的《责令停止国土资源违法行为通知书》。
3.原告与龙湖镇xx村《土地承包合同》，证明原告享有合法用地的资格和依据。
被告国土局辩称，被告向原告发出《责令停止国土资源违法行为通知书》是被告依法行使土地监察、检查职能的合法行为。根据国土资源部2016年遥感监测卫片工作的通知，原告存在被监测违法用地图斑号382-2地块的土地违法行为，并经现场勘查，原告违法行为存在，依法履行检查、监督职责，被告依照《中华人民共和国土地管理法》第67条第四项的规定，向原告发出《责令停止国土资源违法行为通知书》是被告依法行使土地监察、检查职能的合法行为。龙湖国土资源管理所是被告的派出机构，其向原告发出《责令停止国土资源违法行为通知书》也是依法行使土地监察、检查职能的合法行为。综上，原告所诉缺乏法律依据，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。
被告国土局于2017年1月22日向本院提供的证据和依据有：
1.《广东省国土资源厅转发国土资源部关于开展2016年度全国土地变更调查与遥感监测工作的通知》、《国土资源部关于开展2016年度全国土地变更调查与遥感监测工作的通知》、《广东省国土资源厅转发国土资源部关于开展2016年度土地矿产卫片执法监督检查工作的通知》及其附件、《国土资源部关于开展2016年度土地矿产卫片执法监督检查工作的通知》，证明国土主管部门全面启动卫片执法监督检查工作，相关土地违法行为受卫片监测。
2.2016年度遥感监测图斑382号截图，证明根据上级监测的卫片监测结果，该图斑所在土地属非法用地的事实。
3.《土地承包合同》，证明原告是龙湖镇xx村位于2016年度遥感监测图斑382号违法用地实际使用者。
4.《中华人民共和国土地管理法》第六十七条，证明国土主管部门有权责令非法用地者停止违反土地管理法律、法规行为的法律依据。
经庭审质证，原告林庭楷对被告国土局提交的证据1真实性无异议；对证据2原告无法确认具体地点；对证据3无异议，但原告不同意被告的证明目的；对证据4无异议。
被告国土局对原告林庭楷提交的证据1、2真实性及证明内容无异议，但要说明的是该两份通知书是被告依法履职的合法行为；对证据3真实性无异议，对证明内容有异议，该份土地承包合同书只能证明原告有权在其承包土地上进行农业耕种，从事农业工作，无法证明原告有权在土地上随意搭建建筑物、构筑物。
本院对上述证据认证如下：原告林庭楷提供的证据、被告国土局提供的证据，证据形式和来源合法，与本案有关联性，能够证明本案的事实，可以作为本案定案依据。
经审理查明，国土资源部于2016年10月24日下发了《国土资源部关于开展2016年度全国土地变更调查与遥感监测工作的通知》（国土资发[2016]133号），决定开展2016年度土地变更调查与遥感监测工作。国土局根据遥感监测情况，认定林庭楷在向龙湖镇xx村委员会承包的44.34亩土地上搭建的面积3.5亩的钢结构棚属2016年度遥感监测图斑382号监测范围。对此，国土局于2016年12月28日对林庭楷作出安国土监通[2016]卫第54号《责令停止国土资源违法行为通知书》，该通知的主要内容是：经巡查，你（单位）在位于龙湖镇xx村（图斑号：382-2）的土地上搞非农建设，面积3.5亩，用地未经批准，违反《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，现责令你（单位）立即停止上述违法行为，并于接本通知书之日起15日内自行整改，土地恢复原状。同日，龙湖国土资源管理所也向林庭楷发出与上述通知书的主要内容基本相同的龙湖镇国土监[2016]卫字第54号《责令停止国土资源违法行为通知书》。林庭楷于同日收到上述两份通知书后不服，遂于2017年1月3日诉至本院，提出上述诉讼请求。
另查明，龙湖国土资源管理所系被告国土局的派出机构，实行由区国土资源行政主管部门和所在镇镇政府双重领导，以区为主的管理体制。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定，本案被告及其派出机构龙湖国土资源管理所针对原告这一特定行政相对人作出《责令停止国土资源违法行为通知书》，这一行为是被告在实施行政处罚程序中的行政行为，该行为本质上属于行政命令中的禁令，其作出为行政相对人设定了相应的义务，若行政相对人不执行该命令，即会受到行政处罚或行政强制执行的后果。因此，责令停止违法行为是行政执法过程中的一种独立的行政行为。原告认为该行政命令侵犯了自己的合法权益，可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定提起行政诉讼。
根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”、第六十七条第（四）项“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：……（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。”的规定，被告作为县级以上人民政府土地行政主管部门，有权对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查并责令非法占用土地的单位或者个人停止违法行为。被告国土局具备作出《责令停止国土资源违法行为通知书》的行政主体资格和行政职能。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”的规定，龙湖国土资源管理所作为被告国土局的派出机构，在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义对原告作出《责令停止国土资源违法行为通知书》，所产生的法律后果应由被告国土局承担，原告对该具体行政行为不服，有权以国土局作为被告起诉请求撤销该具体行政行为。但龙湖国土资源管理所以自己的名义对原告作出《责令停止国土资源违法行为通知书》，缺乏职权依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（四）超越职权的”的规定，龙湖国土资源管理所作出的《责令停止国土资源违法行为通知书》依法应予撤销。
关于国土局作出的《责令停止国土资源违法行为通知书》是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，行政行为应当证据确凿、适用法律、法规正确、符合法定程序。本案中，国土局依据其提供的证据2即2016年度遥感监测图斑382号截图，认定林庭楷在位于龙湖镇xx村的土地上搞非农建设的面积为3.5亩，该认定依据不足。另外，国土局在向林庭楷发出的《责令停止国土资源违法行为通知书》中只写明了林庭楷违反《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，不符合法律规定的行政行为正确选择了法律规范，准确援引了法律规范，所适用的法律规范明确具体，引用法律规范应当指向具体的条、款、项、目的法律、法规适用要求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；……”的规定，国土局于2016年12月28日作出的安国土监通[2016]卫第54号《责令停止国土资源违法行为通知书》依法应予撤销。
综上，国土局作出的安国土监通[2016]卫第54号《责令停止国土资源违法行为通知书》主要证据不足，适用法律错误；被告派出机构龙湖国土资源管理所作出的龙湖镇国土监[2016]卫字第54号《责令停止国土资源违法行为通知书》超越职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（四）项的规定，原告林庭楷请求撤销被告国土局安国土监通[2016]卫第54号《责令停止国土资源违法行为通知书》及龙湖国土资源管理所龙湖镇国土监[2016]卫字第54号《责令停止国土资源违法行为通知书》，本院予以支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销被告潮州市潮安区国土资源局作出的安国土监通[2016]卫第54号《责令停止国土资源违法行为通知书》。
二、撤销潮州市潮安区国土资源局龙湖国土资源管理所龙湖镇国土监[2016]卫字第54号《责令停止国土资源违法行为通知书》。
本案受理费人民币50元，由被告潮州市潮安区国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省潮州市中级人民法院。
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审 判 长 林丽如
代理审判员 余佳丽
人民陪审员 吴构璋
二〇一七年六月二十二日
书 记 员 章 丹