海南省三亚市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）琼02行赔初19号
原告昝丽娜，女，1985年6月15日出生，蒙古族，住所地内蒙古自治区通辽市。
委托代理人涂海涛，北京市法大律师事务所律师。
被告三亚市综合行政执法局，住所地三亚市凤凰路212号。
法定代表人王宏宁，该局局长。
委托代理人庄超，该局工作人员。
委托代理人林祖才，海南祥瑞律师事务所律师。
第三人三亚市热带农业科学研究院，住所地三亚市崖州区北郊玉井温泉。
负责人符继业，该院干部。
委托代理人王希祥，海南三和元律师事务所律师。
委托代理人方高颖，海南三和元律师事务所律师。
第三人三亚玉井温泉休闲农业发展有限公司，住所地三亚市崖州区北岭路。
法定代表人张娟，该公司执行董事。
第三人三亚广励智信投资置业有限公司，住所地三亚市解放路524号汽车大厦804房。
法定代表人荣浩男，该公司执行董事。
原告昝丽娜诉被告三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市执法局）行政赔偿纠纷一案，于2016年1月5日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于同日立案后，于2016年2月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本案审理期间，因三亚市热带农业科学研究院（以下简称三亚市热科院）、三亚玉井温泉休闲农业发展有限公司（以下简称玉井温泉公司）及三亚广励智信投资置业有限公司（以下简称广励智信公司）与本案行政赔偿争议有利害关系，本院依法通知该三家单位作为第三人参加本案诉讼。另因原告昝丽娜在提起本案赔偿诉讼的同时，还与文菊梅等54人共同对三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）、三亚市执法局强制拆除其房屋的行政行为提起了行政诉讼，且本案与本院同期受理的原告文菊梅等人分别诉被告三亚市执法局及第三人三亚市热科院、玉井温泉公司、广励智信公司行政赔偿纠纷53案的诉讼请求、事实与理由相类同，本院在征得各方当事人同意后，将上述共计55个案件合并审理。本院依法组成合议庭，分别于2016年5月26日、2016年6月28日两次公开开庭审理了本案。原告昝丽娜委托代理人涂海涛，被告三亚市执法局委托代理人庄超、林祖才到庭参加诉讼。第三人三亚市热科院委托代理人方高颖在第一次庭审时到庭参加诉讼；在第二次庭审时，三亚市热科院经本院合法传唤，未到庭参加诉讼，但向本院提交了书面质证意见。第三人玉井温泉公司法定代表人张娟因涉嫌刑事案件被羁押，办案机关未同意其本人到庭参加诉讼，该公司亦未委托代理人参加诉讼。第三人广励智信公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告昝丽娜诉称，一、2015年7月7日，被告以原告购买的”三亚市现代农业科教园”规划项目（以下简称涉案项目）A09、A13地块上建设的金阳光温泉花园小区（以下简称金阳光小区）房屋为违法建筑为由，对包括原告房屋在内的涉案项目范围内17幢11万余平方米的房屋进行了强制拆除。被告在未能依法对原告所购房屋是否属于违法建筑进行行政认定的前提下，直接作出限期搬迁决定及强制执行决定，并实施行政强制执行，剥夺了原告陈述、申辩及申请复议等权利。二、被告实施的强制拆除行为侵害了原告的财产权益，应当承担赔偿责任。理由如下：1.三亚市政府在公告公示涉案项目期间，没有任何部门提出异议。三亚市政府的违法行为推翻了其对涉案项目批复的控规详规。2.被告在强拆过程中应当对原告依法进行公告通知，但被告未予通知，也未予送达。根据《海南省查处违法建筑若干规定》第十三条的规定，原告至少有5天的救济时间，而被告只给了3天。3.被告提交的《金阳光物品清单》不能证明原告的物品情况。在强制拆除过程中，被告未履行保管、提存原告物品的义务，违反相关法律法规的规定。4.被告违反了在拆除时制作笔录、摄制录像、保管动产及禁止擅自扩大执法范围和禁止在节假日强拆的规定。5.建设方未取得建设工程规划许可证，这不能成为被告拆除涉案房屋的理由，因为建设工程规划许可证可以补办。综上，被告的强制拆除行为侵犯了原告的合法权益，根据《中华人民共和国国家赔偿法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，原告具备提起行政赔偿诉讼的主体资格。被告在行政处罚和行政强制方面未能遵守国家法律规定，采用暴力手段违法行政，给原告造成了重大的经济损失。为此，原告提起行政赔偿诉讼，请求：判决被告赔偿原告房屋被强制拆除的经济损失即购房款28.5万元。
原告向本院提交了以下证据：1.三亚市城郊人民法院（2015）城行初字第182号《行政判决书》，证明被告拆除金阳光小区景观的行为违法。2.《海南三亚金阳光*温泉花园房产交易合同》（以下简称《房产合同》），证明本案强制拆除行为造成涉案房屋损毁，附属物品丢失及原告在强拆中遭受损失的数额和构成。
被告三亚市执法局辩称：一、昝丽娜不具有原告诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照该法向人民法院提起诉讼；行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告并非涉案行政行为的相对人，亦非利害关系人。行政诉讼的利害关系人首先必须是行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。涉案房屋系行政相对人未经规划部门批准，未取得建设规划管理部门的许可证擅自修建的，属违法建筑和违法利益，不受法律保护。基于此原因，与原告提供的《房产合同》性质相同的合同已被海南仲裁委员会的生效仲裁裁决确认为无效合同，故被告的行为并未侵犯昝丽娜的合法权益，其作为本案原告主体不适格。二、涉诉房屋系违法建筑事实清楚，被告作出的行政行为合法有效。涉案行政相对人未经规划部门批准，未取得建设规划管理部门的许可证，擅自兴建房屋，并进行商品房交易买卖，根本性地改变了该建筑物所在地原定的科教公益的规划用途性质，严重损害了三亚市城市规划及社会公共利益。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，涉案房屋显属违法建筑。被告根据相关法律规定，对涉案行政相对人作出《责令停止违法行为通知书》及《行政处罚决定书》符合法律规定且已发生法律效力。因涉案行政相对人逾期不履行自行拆除义务，被告下发《强制执行决定书》符合法律规定。被告在查处涉案违法建筑的过程中，严格按照法律规定履行相关手续，程序合法。三、涉诉建筑属于违法建筑，事实清楚，证据充分，原告要求赔偿没有法律依据。《中华人民共和国国家赔偿法》保护的是公民的合法权益，本案被拆除的建筑物为违法建筑，不受法律保护。综上，原告昝丽娜的请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回其起诉。
被告向本院提交了以下证据：1.《现场检查记录》；2.《三亚市优质蔬菜开发中心违法建筑物统计表》；3.三综执（崖城分局一中队）询字[2014]第047号、第086号、第087号《接受调查询问通知书》及其送达回证；4.图片说明；5.询问（调查）笔录及附件；6.《三亚市现代农业科教园控制性详细规划》及《三亚市人民政府关于批准三亚市现代农业科教园控制性详细规划的批复》（三府函〔2012〕12号）；7.《三亚市优质蔬菜开发中心三亚市现代农业科教园项目修建性详细规划》；8.《三亚市规划局关于三亚市现代农业科教园展览中心、培训楼项目建筑设计方案的技术审查意见》（三规村镇〔2014〕47号）；9.《关于加强科教园建设项目管理停止违规建筑的通知》（热科院[2014]12号）；10.《关于责令停止违法行为的通知》（热科院[2014]13号）；11.《解除合同通知书》（三热科院[2014]15号）；12.《关于申请依法停止三亚玉井温泉休闲农业发展有限公司违法建设行为的函》（三热科院函[2014]1号）；13.《关于责令停止违法行为的通知》（三热科院[2014]18号）；14.《三亚现代农业科教园A09地块投资建设经营协议书》；15.《房产项目联营及授权说明》；16.《三亚现代农业科技园A13地块投资建设经营协议书》；17.房屋销售宣传材料；18.《三亚市综合行政执法局关于对崖城镇北岭路的违法建筑停止供水服务的函》（三综执函〔2014〕170号）、《三亚市综合行政执法局关于对崖城镇北岭路的违法建筑停止供电服务的函》（三综执函〔2014〕169号）、《关于停止供水服务的回函》及相关图片；19.三土房（2008）字第5637号《土地房屋权证》；20.《征求规划意见函》及《征求规划意见的复函》;证据1-20证明被告对涉案违法建设行为进行了调查，涉案房屋系违法建筑的事实清楚。21.三综执（崖城分局一中队）停字[2014]第047号《责令停止违法行为通知书》及其送达回证，证明被告责令相对人自行改正违法行为；22.三综执（崖州）罚告字[2015]Z1-001号《行政处罚告知书》及其送达回证、图片说明，证明被告依法向相对人告知了拟处罚情况；23.《行政处罚决定书呈批表》、三综执（崖州）罚决字[2015]Z1-001号《行政处罚决定书》及其送达回证、图片说明，证明被告依法对相对人进行处罚；24.三综执（崖州）催字[2015]Z1-001号《强制执行催告书》及其送达回证、图片说明，证明被告催告相对人自行执行；25.三综执（崖州）执决字[2015]Z1-011号《强制执行决定书》及其送达回证、图片说明，证明被告依法作出强制执行决定；26.《关于限期搬迁公告》及其送达回证、图片说明，证明被告依法对强制拆除事宜进行了公告；27.海南仲裁委员会（2015）海仲字第422号《裁决书》，证明与本案原告提供的合同性质相同的合同已经被生效的裁决书确定无效，原告在本案中不具有合法的权益，其作为本案诉讼主体不适格；28.《金阳光物品清单》、《金阳光户主物品领取表》及附件、《承诺书》；29.物品保存现场照片；证据28、29证明被告依法对金阳光小区屋内物品进行了登记保存；30.三崖综执（二队）拆字[2015]第053-1号、第053-2号《拆除违法建筑记录》；31.拆除违法建筑现场照片及说明；32.三崖综执（二队）罚结字[2015]第053号《行政处罚案件结案报告》。证据30-32证明被告按程序强制拆除涉案房屋，涉案房屋系违法建筑的事实清楚。
第三人三亚市热科院述称：三亚市热科院对三亚市执法局作出的行政处罚决定、强制执行决定等法律文书所依据的事实、适用的法律和遵循的预先告知、送达等程序没有异议。但真正的违法建设者并非三亚市热科院，而是广励智信公司和玉井温泉公司。三亚市热科院发现本案所涉项目有违法建设行为之后，不仅于2014年3月17日至2015年2月2日期间，向玉井温泉公司发出一系列责令停止违法行为的通知，要求其停止违法建设和违规销售行为，还于2014年3月28日向玉井温泉公司发出了《解除合同通知书》，通知对方解除合同并妥善处理好解除合同后的遗留问题，但对方置之不理。除此之外，三亚市热科院另于2015年2月2日向广励智信公司发出《关于停止违法建设违规销售行为的通知》，责令该公司立刻停止违法建设、违规销售行为，将购房款退还给购房者，妥善解决后续事宜。同时，三亚市热科院还多次向社会发出公告，指出”三亚市现代农业科教园”未通过审批报建，所建楼房属违法建筑，禁止出售、出租，购买和租住违法建筑不受法律保护。综上，三亚市热科院已经做了全力制止违建的工作，请求法院根据本案的事实，依法作出公平、公正的判决。
第三人三亚市热科院向本院提交了以下证据：1.《关于加强科教园建设项目管理停止违规建筑的通知》（热科院[2014]12号），证明三亚市热科院发现在涉案项目用地上有违法建设行为后，于2014年3月17日向玉井温泉公司发出停止违建的通知；2.《关于责令停止违法行为的通知》（热科院[2014]13号），证明玉井温泉公司拒不整改，三亚市热科院于2014年3月24日又向其发出停止违建通知；3.《解除合同通知书》（三热科院[2014]15号），证明因玉井温泉公司未按合同约定先报建再建设，三亚市热科院于2014年3月28日单方解除合同，坚决制止违建行为；4.《公证书》及邮寄单，证明三亚市公证处于2014年4月4日对三亚市热科院向玉井温泉公司邮寄送达的《解除合同通知书》的内容和邮寄过程进行了公证；5.《关于责令停止违法行为的通知》（三热科院[2014]18号）；6.《三亚市热带农业科学研究院关于责令停止违规建设行为的通知》（三热科院[2014]19号）；7.《三亚市热带农业科学研究院关于转发三亚市人民政府〈关于进一步严厉打击违法建设行为的通告〉的通知》（三热科院[2014]20号）；8.《三亚市热带农业科学研究院关于责令停止违规建设行为的通知》（三热科院[2014]21号）；9.《三亚市热带农业科学研究院关于责令停止违规建设行为的通知》（三热科院[2014]22号）；10.《三亚市热带农业科学研究院关于依法停止违法建设的通知》（三热科院[2014]30号）；11.《三亚市热带农业科学研究院关于依法停止违法建设行为的通知》（三热科院[2014]36号）；12.《三亚市热带农业科学研究院关于依法停止违法建设行为的通知》（三热科院[2014]38号）；13.《三亚市热带农业科学研究院关于停止违法建设违规销售行为的通知》（三热科院〔2015〕3号）；14.《三亚市热带农业科学研究院关于停止违法建设违规销售行为的通知》（三热科院〔2015〕2号）;证据5-14证明三亚市热科院于2014年4月至2015年2月期间先后向玉井温泉公司、广励智信公司发出了一系列停止违建的通知。15.三亚市热科院于2014年11月18日发布的《公告》；16.三亚市热科院于2014年12月16日发布的《公告》；17.三亚市热科院于2014年12月20日在《三亚日报》刊登的《公告》；证据15-17证明三亚市热科院在报纸和项目现场发布公告，提示社会公众违法建筑不受法律保护，不得购买和承租违法建筑。
第三人玉井温泉公司书面述称，金阳光小区房屋由玉井温泉公司出土地，广励智信公司出资金建设，具体建设事宜由广励智信公司负责。2014年3月，因三亚市热科院院长被停职，金阳光小区报建手续上未加盖三亚市热科院公章，导致该小区建设最终未取得建设工程规划许可证和施工许可证。此后，三亚市热科院对玉井温泉公司发出一系列停止违建的通知，玉井温泉公司也及时发通知要求广励智信公司停止违建和出租房屋的行为。后因三亚市农业局报案，三亚市公安局查封了玉井温泉公司和广励智信公司的账户，广励智信公司停止了对金阳光小区的建设。半年后，因合同诈骗罪不成立，广励智信公司又复工建设。玉井温泉公司为此再次要求广励智信公司停工停售，并制止过该公司带人看房。对于广励智信公司所收取的房屋交易款，玉井温泉公司一分钱都没收到。政府应当允许金阳光小区补办报建手续，不应强制拆除房屋，浪费资源。
玉井温泉公司未向本院提交任何证据。
第三人广励智信公司未到庭参加诉讼，亦未提交书面的陈述意见和证据。
经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：
（一）对原告证据的质证意见
被告对原告证据1的真实性无异议，但认为该判决是针对被告拆除玉井温泉景观作出的，不针对涉案建筑的拆除行为，故与本案无关联。对证据２，认为该合同涉及的房屋是违法建筑，就违法建筑进行的交易都是无效的，所以该证据不能证明原告对涉案房屋具有合法权益，也不能证明原告与被诉行政行为有利害关系。
第三人三亚市热科院表示同意被告对原告证据的质证意见。
（二）对被告证据的质证意见
原告对被告证据1-5的真实性、合法性不予认可，认为：被告违反法定程序，超越职权，在没有确认涉案房屋属违建的情况下，当场作出责令停止施工通知并扣押施工设备的行为违反关于作出行政处罚要先告知后处罚和不能当场作出责令停止施工的规定，剥夺了建设单位的陈述、申辩等权利；送达回证上都没有送达人员的签字，违反法律规定；被告责令停止生产在前，调查在后，违反先调查后处罚的规定；被告下发给玉井温泉公司和广励智信公司的接受调查询问通知书都没有当事人的签字，该通知书没有发生法律效力。对证据6-8的真实性、合法性、关联性予以认可，认为：该组证据证明涉案房屋符合规划要求；三亚市规划局要求三亚市热科院在一年内取得建设工程规划许可证，包括临时建设工程规划许可证，逾期才失效；涉案项目已通过相关单位的立项、审批；临时建设工程规划许可在一年后才过期，此间，三亚市优质蔬菜开发中心（以下简称蔬菜中心）只要报送图纸就可以取得建设工程规划许可证；涉案项目已经具备了建设工程规划许可，只是没有”证”。对证据9的真实性、合法性不认可，但对关联性予以认可，认为：该通知行为虽然是三亚市热科院的内部行为，但与本案有关联；该证据证明涉案项目已通过三亚规划审查委员会的意见；建设过程中仅存在超过规划许可的面积和高度问题；涉案项目同意接受三亚市政府的处理；该证据明确了三亚市热科院申请建设工程规划许可证的义务；对证据10-13的真实性、合法性不予认可，认为这些文书都是三亚市热科院单方作出的，且没有签收人签收，不是被告作出行政行为的合法事由，不能作为行政机关已经履行法定程序和义务的证据。对证据14-17的合法性、真实性予以认可，认为：证据14-16能证明A09地块和A13地块上的涉案项目合法；证据17证明涉案项目从立项到报建是由三亚市政府作主导。对证据18的真实性予以认可，但对其合法性不予认可，认为被告援引地方规章，援引内容无效，且违反法律关于不得采取停水停电方式实施行政行为的规定。对证据19的合法性、真实性予以认可。对证据20的真实性、合法性不予认可，认为被告认定涉案项目为违法建设在先，其向三亚市规划局征询意见在后，明显违反法定程序；复函的内容与控规修规的相关内容相矛盾，复函虚假；复函不是三亚市执法局行政执法的证据。对证据21-25的真实性、关联性及形式上的合法性不予认可，认为送达回证上送达人没有签字，且当事人签收时间有修改，内容不真实；行政处罚告知书和决定书认定的楼房栋数、面积不一致；该组文件是针对违法建设单位发出的行政处罚，处罚对象未涉及到原告，与本案强拆行为没有法律上的关联性，不能作为证明被诉强拆行为合法的依据，且文书涉及两个案号，违反法律规定；该组证据证明三亚市执法局在2014年3月24号作出停止建设决定时未进行行政立案。对证据26的真实性无异议，但认为该公告的性质不是行政处罚决定，不能作为被告强拆的合法根据；该证据以公告的方式替代行政处罚决定，违反了告知原告申辩等救济权利的规定，应属无效的公告；处罚决定和强制执行催告中关于自行拆除的期限应当扣除法定节假日；在当事人提起诉讼或行政复议期间，被告不能执行拆除。对证据27的真实性予以认可，但认为该证据与本案无关联。对证据28-32的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为被告超期举证，该组证据不能作为认定本案事实的依据。
第三人三亚市热科院对被告的证据无异议。
（三）对第三人三亚市热科院证据的质证意见
原告对第三人三亚市热科院全部证据的合法性不予认可。认为：1.三亚市热科院只是企业单位法人，无权对建设单位发出停止生产的决定，也无权认定涉案项目内的建筑为违法建筑；2.被告曾于2014年6月30日对涉案项目实施了第25号行政处罚决定，但三亚市热科院未能提交该决定；3.三亚市热科院作出的公告，不是行政机关作出行政行为的依据；4.三亚市热科院的证据不能证明三亚市执法局在行政执法过程中的行为符合法律规定。
被告对第三人三亚市热科院的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：
原告、被告及第三人三亚市热科院的全部证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据。但是，原告证据不能证明涉案房屋为合法建筑以及被告强制拆除涉案房屋的行为侵犯其合法权益；被告证据足以证明涉案房屋是违法建筑，生效仲裁裁决书因此已经认定案外人就同一小区房屋签订的，与本案原告据以主张权利的《房产合同》的性质基本类同的房产交易合同为无效合同，被告在强制拆除涉案房屋时已对屋内物品进行了清点、登记和保存；第三人三亚市热科院证据可证明该院在发现玉井温泉公司的违法建设行为后，先后向玉井温泉公司发出了一系列停止违法建设和解除合同的通知。
经审理查明：2014年3月24日，三亚市执法局执法人员巡查发现蔬菜中心未经取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市崖城镇（2014年10月，三亚市撤镇设区，崖城镇更名为崖州区）北岭路开发房地产项目，已建设15栋框架结构楼房，具体情况为：9栋六层楼已封顶（其中，3栋结构相同，每栋占地面积为605㎡,建筑面积为3630㎡；6栋结构相同，每栋占地面积为495㎡,建筑面积为2970㎡）；4栋结构相同，已建至十层（每栋占地面积为1386㎡,建筑面积为13860㎡）；2栋结构相同（1栋建至四层，1栋建至五层，占地面积均为872㎡）。遂于当日向蔬菜中心送达了三综执（崖城分局一中队）询字[2014]第047号《接受调查询问通知书》和三综执（崖城分局一中队）停字[2014]第047号《责令停止违法行为通知书》。2014年3月25日、4月1日，三亚市执法局先后向三亚市的供电、供水部门发出函件，要求停止对前述违法建筑供水供电。2014年5月12日，三亚市执法局经调查，就前述建设行为又分别向玉井温泉公司和广励智信公司送达了三综执（崖城分局一中队）询字[2014]第086、087号《接受调查询问通知书》，以两单位存在违规建设行为为由，要求接受调查询问。2014年5月27日，三亚市规划局对三亚市执法局关于征求崖城镇北岭路”三亚市现代农业科教园”规划意见的函件作出复函，称该局未收到”三亚市现代农业科教园”建设项目规划报建申请，也未核发过该项目的《建设工程规划许可证》。2015年2月6日，三亚市执法局发现蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司在三亚市崖城镇北岭路擅自建设的房屋已达到16栋，遂对该三家单位作出三综执（崖州）罚告字[2015]Z1-001号《行政处罚告知书》，告知拟处以责令限期拆除上述违法建筑的行政处罚以及三家单位所享有的陈述、申辩和要求举行听证的权利。2015年4月9日，三亚市执法局对蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司作出三综执（崖州）罚决字[2015]Z1-001号《行政处罚决定书》，认定该三家被处罚单位在位于三亚市崖城镇北岭路的”三亚市现代农业科教园”项目未取得建设工程规划许可证的情况下，违法建设框架结构的房屋17栋，具体状况为：9栋六层封顶，2栋八层封顶，3栋十一层封顶，1栋十层封顶，1栋五层未封顶，1栋四层封顶，总占地面积约14703㎡,总建筑面积约114780㎡。其建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，决定责令被处罚单位自该决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设房屋。2015年4月13日，因蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司逾期未履行拆除义务，三亚市执法局作出三综执（崖州）催字[2015]Z1-001号《强制执行催告书》，催告该三家单位于2015年4月15日24时前履行三综执（崖州）罚决字[2015]Z1-001号《行政处罚决定书》的义务，自行拆除上述违法建筑物；逾期将由该局强制拆除，一切法律后果由该三家单位承担。同日，三亚市执法局又对前述三家单位作出三综执（崖州）执决字[2015]Z1-011号《强制执行决定书》，以该三家单位未于2015年4月15日24时前自行拆除上述违法建筑物为由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《海南省城乡规划条例》第七十六条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，决定于2015年4月16日对上述违法建筑物实施强制拆除。同日，三亚市执法局还对”三亚市现代农业科教园”项目全体业主发出了《关于限期搬迁公告》，以该项目违法建设者拒不履行行政处罚决定，未自行拆除违法建筑，甚至公开对外售卖，其行为违反了相关法律法规的规定，严重扰乱了三亚市房地产市场及经济建设秩序为由，公告如下：限令居住在上述违法建筑物内的全体业主于2015年4月16日前将建筑物内所有物品搬迁完毕并撤离；逾期不搬迁的，由此所造成的一切损失及后果自行承担；阻碍执法人员执行公务的，将依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定执行，构成犯罪的，将追究其刑事责任。2015年4月23日，三亚市执法局组织执法人员强制拆除了前述违法建筑物中的2栋楼房（其中，1栋四层楼，1栋五层楼）。2015年7月7日至15日期间，三亚市执法局又组织执法人员强制拆除了前述违法建筑物中的另外12栋楼房（其中，5栋六层楼，1栋七层楼，2栋八层楼，4栋十层半楼）及小区内的辅助设施和简易房屋，剩余3栋楼房未予拆除。在强制拆除过程中，三亚市执法局对金阳光小区住户未搬离的屋内物品进行了清点、登记及保存。由于需要拆除的建筑面积大、数量多，且小区居民此前多次强烈反对拆迁，为防止阻挠执法或暴力抗拆事件的发生，三亚市政府及三亚市崖州区人民政府、三亚市公安局等相关部门也派出人员在现场维持秩序，确保拆除工作顺利进行。
原告昝丽娜对此次强拆行为不服，与文菊梅等54人以三亚市政府、三亚市执法局为被告于2016年1月5日向本院提起行政诉讼，要求确认三亚市政府、三亚市执法局强制拆除其在金阳光小区房屋的行政行为违法。本院经审理后，已另案作出（2016）琼02行初177号行政裁定和（2016）琼02行初177号行政判决，裁定驳回昝丽娜等55人对三亚市政府的起诉；判决驳回昝丽娜等55人的诉讼请求。在本案诉讼过程中，三亚市政府主张其不是本案适格被告。本院经审查，认为三亚市政府的该项主张成立，遂另行作出（2016）琼02行赔初19号行政赔偿裁定，驳回原告昝丽娜对三亚市政府的起诉。此外，经本院调查，本案各方当事人一致认可三亚市执法局在涉案的《行政处罚决定书》和《强制执行决定书》等执法文书中所认定的”三亚市现代农业科教园”项目用地范围内的违法建筑物就是原告所诉称的金阳光小区房屋。
另查明，2010年5月5日，蔬菜中心与玉井温泉公司签订《土地承包合同》,约定：蔬菜中心将其位于崖城镇北岭路约300亩科教用地承包给玉井温泉公司开发使用50年，即从2010年5月5日至2060年5月4日止;玉井温泉公司可举办各类学校、科教基地、专家学术论坛会馆、农业观光旅游产业等；玉井温泉公司承包土地后，负责立项报建，蔬菜中心应积极配合。2011年1月6日，经蔬菜中心申请，三亚市发展和改革委员会同意对”三亚市现代农业科教园”项目进行备案，载明：项目占地300亩，总建筑面积83600㎡。2011年11月5日，蔬菜中心与玉井温泉公司签订《土地承包合同补充协议》，约定蔬菜中心无偿协助玉井温泉公司办理现代农业科教园项目报建手续，所有报建费用由玉井温泉公司负责；玉井温泉公司为蔬菜中心报建的职工住宅楼产权归蔬菜中心所有，原合同约定的”职工住宅建设资金1100万元，由玉井温泉公司汇入蔬菜中心账户”改为玉井温泉公司出资给蔬菜中心建造80套房屋。2012年1月10日，三亚市政府批准了”三亚市现代农业科教园”的控制性详细规划。该控制性详细规划确定：”三亚市现代农业科教园”规划总建设用地面积248521.82㎡，总建筑面积99400㎡；规划用地共划分为18个地块，其中，A-09、A-13地块的用地性质分别为职工宿舍和现代农业实验检验配送用地。此后，三亚市城乡规划委员会2013年第十次会议审议通过了”三亚市现代农业科教园”的修建性详细规划。该修建性详细规划确定：”三亚市现代农业科教园”项目主要建设内容包括现代农业培训中心、农业科教展馆、职工安置住宅、生态广场、博士后工作站、科教实验中心、教师及学员宿舍、蔬菜配送中心、农药检测检验中心、蔬菜气调保鲜库及其他配套设施；项目规划的居住用地有两块，即A-09和A-13地块，其中，A-09地块的总用地面积为15561.16㎡，总建筑面积为19504.2㎡，A-13地块的总用地面积为19643.91㎡，总建筑面积为25983.81㎡，两地块的建筑限高均为20米。2012年5月7日，蔬菜中心与玉井温泉公司又签订《土地承包合同补充协议书》，约定玉井温泉公司的土地承包期限改为2012年5月15日至2062年5月14日。2012年7月21日，玉井温泉公司与广励智信公司签订《三亚现代农业科教园A09地块投资建设经营协议书》，约定玉井温泉公司将由蔬菜中心处取得的”三亚市现代农业科教园”项目的A-09地块与广励智信公司合作，广励智信公司全额投资建设；广励智信公司建设8000㎡的职工住宅给玉井温泉公司，余10673.39㎡的开发建设由广励智信公司按规定设计统筹，玉井温泉公司负责报建，获批后由广励智信公司独立完成经营，玉井温泉公司不参与分配。2012年9月1日，玉井温泉公司与广励智信公司签订《房产项目联营及授权说明》，玉井温泉公司授权广励智信公司对A-09地块按详规规划，独立开发建设，自主经营管理，统一规划设计，并在履行报批手续后，自行组织施工、招投标、确定施工单位和监理单位，对工程全面监督管理；对建成后的房产建筑物，有权依法进行出租、转让、经营管理，从中获取收益。2012年10月6日，三亚市机构编制委员会对三亚市农业局作出《关于三亚市热带农业科学研究院机构编制方案问题的批复》，同意撤销蔬菜中心、三亚市南红农场、三亚市农业科学研究所，重组设立三亚市热科院。2013年4月19日，玉井温泉公司与广励智信公司再次签订《三亚现代农业科技园A13地块投资建设经营协议书》，约定玉井温泉公司将由蔬菜中心处取得的”三亚市现代农业科教园”项目的A-13地块与广励智信公司合作，广励智信公司全额投资建设，对建成后的房子可以对外租赁等方式取得经营收入，玉井温泉公司收取总建设面积的百分之三十，剩余百分之七十归广励智信公司所有；广励智信公司对投资所建标的物，在经营期内享有居住、使用、收益权，不享有所有权。此后，广励智信公司未经取得建设工程规划许可证和施工许可证即在”三亚市现代农业科教园”项目用地范围内投资建设了金阳光小区的17栋楼房，总建筑面积约114780㎡，部分楼房的高度超过了A-09、A-13两块居住用地最高建筑高度为20米的规划限制。
2014年5月28日，昝丽娜与广励智信公司签订《房产合同》，约定：双方所交易的房屋为金阳光小区的第B区3幢1单元907号房，面积47.95㎡；昝丽娜一次性向广励智信公司付清20年的租赁交易款28.5万元，广励智信公司无偿赠送昝丽娜该房屋使用权至2060年；自房屋交付之日起，昝丽娜拥有房屋的处置权（包括但不限于占有、使用、租赁、转让以及经营一切相关收益的权利）；如该合同生效后5年届满，广励智信公司仍未能办理产权证，昝丽娜有权选择解除该合同并要求广励智信公司进行原价回购；该合同在履行过程中发生的争议，由双方当事人协商解决，协商不成的，提交海南仲裁委员会仲裁。
又查明，2002年8月22日，国务院作出《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），依照行政处罚法的规定，授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。2002年10月11日，国务院办公厅印发《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号），要求地方各级人民政府抓好综合行政执法试点工作。2004年10月20日，海南省人民政府作出《海南省人民政府关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》（琼府函〔2004〕91号），同意三亚市政府按照《三亚市综合行政执法试点方案》开展综合行政执法试点工作。2005年12月30日，三亚市政府根据上述国办发〔2002〕56号文和琼府函〔2004〕91号文的精神，作出《三亚市人民政府关于推进综合行政执法试点工作的决定》（三府〔2005〕184号），决定成立三亚市执法局，将三亚市建设、工商、交通等多家部门行使的部分行政处罚、行政强制职能及与之相关的监督检查职能统一转交由该局行使，其中包括城市规划管理的行政处罚及行政强制职能。
再查明，2015年5月14日，案外人翟素华向海南仲裁委员会申请仲裁，请求解除其与广励智信公司就金阳光小区B区2栋2单元1层107房签订的《房产交易合同》，并裁决广励智信公司按原价退还其购房款22.5万元。2015年12月2日，海南仲裁委员会对该案作出（2015）海仲字第422号《裁决书》，认定：申请人翟素华与被申请人广励智信公司签订的《房产交易合同》及《补充协议》，因金阳光小区项目未经政府建设工程规划许可，所建房屋属违章建筑，双方所签订的合同无效，自始没有发生法律效力，对当事人没有约束力；广励智信公司在未经政府建设工程规划许可的情况下，进行商业性房地产项目开发并对外销售，翟素华明知涉案房屋不具备法定交易条件而与之签约购房，已经违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，对此双方都有过错。据此，裁决：被申请人广励智信公司应自裁决生效之日起10日内向申请人翟素华退还购房款22.5万元；驳回申请人翟素华的其他仲裁请求。经查，翟素华与广励智信公司签订的前述合同的性质与原告在本案中据以主张权利的《房产合同》的性质基本类同。
本院认为，本案争议焦点为：一、昝丽娜是否具有本案原告诉讼主体资格；二、原告昝丽娜要求被告三亚市执法局赔偿其购房款损失28.5万元的请求是否有合法依据。
一、关于昝丽娜是否具有本案原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，涉案房屋虽然是违法建筑,但原告昝丽娜认为被告三亚市执法局强制拆除涉案房屋的行为造成其屋内合法物品损害，并以此为由提起本案行政赔偿诉讼，根据上述法律规定，原告具有本案诉讼主体资格。被告三亚市执法局主张昝丽娜不具备本案原告诉讼主体资格的理由不能成立，本院不予支持。
二、关于原告昝丽娜要求被告三亚市执法局赔偿其购房款损失28.5万元的请求是否有合法依据的问题。首先，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有该法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益并造成损害的，受害人才有权取得国家赔偿。经查，本案原告昝丽娜诉求确认被告三亚市执法局强制拆除涉案房屋的行政行为违法一案，本院经审理，已另行作出（2016）琼02行初177号行政判决，认定被告强制拆除金阳光小区涉案房屋的行为没有侵犯原告的合法权益，判决驳回了原告的诉讼请求。其次，本案中，原告与第三人广励智信公司交易的涉案房屋系未经取得建设工程规划许可和施工许可而擅自建设的违法建筑，不属于应受法律保护的合法权益，根据上述法律规定，原告所主张的购房款损失不属于行政赔偿的范围，其因无效的《房产合同》所产生的相关权益，可另行通过仲裁等其他渠道向广励智信公司主张。最后，因被告在强制拆除涉案房屋前曾对”三亚市现代农业科教园”项目全体住户发出公告，限令居住在涉案违法建筑物内的全体住户在规定期限内将建筑物内外的所有物品搬迁完毕并撤离。被告在限令的搬迁期限届满后才对涉案房屋实施拆除，已给予住户合理的搬迁期限，且在拆除过程中，被告已对金阳光小区住户未搬离的屋内物品进行了清点、登记及保存，已依法履行了相应的义务。原告对被告提交的物品清单及物品保存照片虽有质疑，但其不能提供充分证据予以反驳，因此，原告主张被告的强制拆除行为侵害其合法财产权益依据不足。至于被告已登记保存的屋内物品，原告经与被告提供的物品清单比对确认后，可向被告申请办理领取手续，以减少损失。
综上所述，原告要求被告三亚市执法局赔偿其购房款损失无事实根据和法律依据，依法应驳回其赔偿请求。案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告昝丽娜的赔偿请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 张维青
审判员 陈兴科
审判员 吉 红
二〇一六年十月十七日
书记员 邢诗诗
附适用法律、法规及司法解释条文：
中华人民共和国行政诉讼法
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
中华人民共和国国家赔偿法
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。