山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）鲁行终字第398号
上诉人（原审原告）张全民。
委托代理人韩光玲，山东君诚仁和律师事务所律师。
委托代理人毕红霞，山东君诚仁和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）郓城县人民政府，住所地郓城县盘沟路30号。
法定代表人谷永强，县长。
委托代理人司秋华，郓城县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人陈宝良，山东晟韵律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）郓城县城市建设综合开发公司，住所地郓城县西门街中段22号。
法定代表人郭志刚，经理。
被上诉人（原审第三人）郓城县城市拆迁有限责任公司，住所地郓城县东门街北段唐塔小区。
法定代表人辛运太，经理。
上诉人张全民因诉郓城县人民政府（以下简称郓城县政府）房屋行政征收及拆迁房屋货币补偿协议一案，不服菏泽市中级人民法院（2015）菏行初字第57号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审原告张全民向原审法院诉称：1、2010年10月，被告以城市建设为由征收原告的房屋及所占宅基地，当时被告没有公告征收决定，且限定原告三日内必须到所在社区签订补偿协议，2010年12月底完成搬迁。原告要求被告提供拆迁许可证等手续，被告未提供，此事搁浅五年，这期间被告未要求原告进行搬迁。2、2015年6月，与原告情况相同的村民张伟、邹开建等人诉被告和第三人的行政诉讼案件中，被告提供出山东省人民政府鲁政土字（2006）1988号文件，原告房屋未在征收范围内。第二被告郓城县城市建设综合开发公司（以下简称郓城县建设开发公司）作为拆迁人其拆迁许可期限早已过期。第三人郓城县城市拆迁有限责任公司（以下简称郓城县拆迁公司）拆迁资格证书在2009年2月12日到期。第二被告和第三人已没有权利再进行拆迁。3、被告征收原告房屋的补偿方案、补偿数额和选定评估机构均是被告操作完成，补偿数额低。原告要求被告安置，不要货币补偿。被告让第三人给原告签订的《拆迁房屋货币补偿协议》，对原告最关心的安置问题仅笼统写明由社区统一安置。4、被告于2015年5月再次要求原告搬迁。原告提出安置问题和按市场价评估，被告答复是补偿价格还是按以前的价格，回迁价格按现在的标准，难以保证原告居住条件。综上，被告对原告的房屋征收和补偿决定，违背法律规定，违反法定程序，损害原告权益，请求人民法院一是依法确认被告作出征收原告房屋的行政行为违法，二是依法确认被告委托第三人与原告在2010年11月签订的《拆迁房屋货币补偿协议》的行政行为无效，三是诉讼费用由被告承担。
原审被告郓城县政府在原审中辩称：1、本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于当事人达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应予受理问题的复函》（（2007）民立他字第54号）的规定，由于原告已签订《拆迁房屋货币补偿协议》，发生争议应按民事诉讼立案受理。2、原告所诉被告的主体不适格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条的规定，在该条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用《城市房屋拆迁管理条例》的规定办理。3、原告建筑属于违法建筑，其起诉没有任何事实和法律依据。4、涉案项目符合当时房屋拆迁等有关规定。房屋拆迁行为与房屋征收行为并不相同，原告诉讼请求和事实理由中的房屋征收行为根本不存在，确认征收行为违法更无从谈起。综上，请求驳回原告起诉。
郓城县建设开发公司在原审中述称：1、本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。2、涉案项目已经取得拆迁许可证，被告主体不适格。3、《拆迁房屋货币补偿协议》是原告与第三人签订，是平等主体之间的民事协议，也是原告真实意思表示，合同应认定有效。综上，请求驳回原告起诉。
郓城县拆迁公司述称：1、本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。2、涉案项目已经取得拆迁许可证，被告主体不适格。3、涉案房屋是违法建筑。4、《拆迁房屋货币补偿协议》是原告与第三人签订，是其真实意思表示，合同应认定有效。综上，请求驳回原告起诉。
原审法院认为：1、公民提起行政诉讼应当符合法律规定的起诉条件，并承担相应的举证责任。本案中，郓城县建设开发公司取得拆迁许可证委托郓城县拆迁公司实施房屋拆迁，房屋拆迁行为与土地房屋征收行为属于不同的行为类型，原告并未举证证明被告实施了房屋土地征收行为；本案中原告所诉土地房屋行政征收与房屋拆迁以及房屋拆迁货币补偿协议不是同一法律关系，原告诉讼请求不具体，缺乏事实根据且被告不适格，不符合法定起诉条件。2、原告与第三人郓城县拆迁公司之间签订的《拆迁房屋货币补偿协议》不属于行政行为。该房屋拆迁补偿协议系民事主体之间签订的民事协议，不属于行政协议，不属于行政诉讼受案审理范围。综上，原告的起诉不符合法定起诉条件，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释（2015）9号，以下简称《适用若干问题的解释》）第三条第一款第（一）项及第二款之规定，裁定驳回原告的起诉。
原审原告张全民不服原审法院裁定，上诉请求：撤销原审法院裁定，指令原审法院继续审理。事实与理由：1、原审法院裁定认定被上诉人未对上诉人的房屋进行征收，从而认定上诉人不符合法定起诉条件及被上诉人不适格错误。被上诉人提供的证据证明了其以宋江河改造为由征收上诉人的土地和房屋，并对房屋进行评估及补偿的事实，上诉人在原审中提交了《拆迁房屋货币补偿协议》及被上诉人要求上诉人拆迁的通知，足以证明被上诉人非法征收行为的存在。被上诉人征收上诉人的房屋未依法公告、公示、听取被征收人的意见，侵犯了上诉人的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第十二条第（五）项及《适用若干问题的解释》第十一条的规定，本案属于行政诉讼受案范围。2、原审法院裁定认定上诉人与被上诉人郓城县拆迁公司签订的拆迁房屋货币补偿协议属于民事协议，不是行政争议，从而认定本案不属于行政诉讼受案范围错误。根据《适用若干问题的解释》第十一条的规定，上诉人与被上诉人郓城县拆迁公司签订《拆迁房屋货币补偿协议》的行为是行政争议，属于行政诉讼受案范围。根据《拆迁委托协议》第七条的约定，郓城县拆迁公司无权以拆迁人的身份与上诉人签订拆迁补偿协议，其不具备拆迁人主体资格，原审法院应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，判决《拆迁房屋货币补偿协议》无效。
被上诉人郓城县政府同原审答辩意见。
被上诉人郓城县建设开发公司、郓城县拆迁公司均未向本院提交书面答辩意见。
本院认为：
关于被上诉人郓城县政府是否为本案适格被告的问题。本案上诉人要求确认被上诉人郓城县政府作出征收其房屋的行为违法，但并未提供有效证据证明被上诉人郓城县政府作出过上述行为。而两被上诉人向原审法院提供的房屋拆迁许可证、《拆迁委托协议》和《拆迁房屋货币补偿协议》等证据能够证实：上诉人与被上诉人郓城县拆迁公司签订《拆迁房屋货币补偿协议》的时间是在《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式施行之前；按照当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定，郓城县城市建设综合开发公司取得房屋拆迁许可证后委托郓城县拆迁公司负责本案所涉宋江河生态治理工程项目范围内的房屋及其附属设施的拆迁。所以原审法院认定郓城县政府不是本案适格被告，并无不当。
关于上诉人与被上诉人郓城县拆迁公司签订《拆迁房屋货币补偿协议》的行为是否属于行政诉讼受案范围的问题。《适用若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”根据该条规定，“土地、房屋等征收征用补偿协议”纳入行政诉讼受案范围的前提是属于行政协议性质，而且协议签订一方必须是行政机关。本案涉及的《拆迁房屋货币补偿协议》是上诉人与被上诉人郓城县拆迁公司签订的，而郓城县拆迁公司并非行政机关，所以该协议不属于上述规定的行政协议性质，不属于行政诉讼受案范围。原审法院以上诉人的起诉不符合法定起诉条件为由予以驳回，并无不当。
另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼的前提是认为“行政机关和行政机关工作人员”或者“法律、法规、规章授权的组织”作出的行政行为侵犯其合法权益。本案中，郓城县建设开发公司是涉案区域的拆迁人，按照当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》第四条第二款、第十条第二款的规定，只是取得房屋拆迁许可证的全民所有制事业法人，并非房屋拆迁管理部门，不符合前述法律规定的行政行为作出主体的要求。因此上诉人将郓城县建设开发公司列为本案第二被告不妥；原审法院仅依据上诉人的诉状，未经释明即将本应作为本案第三人的该公司列为本案原审被告亦属不当，本院予以纠正。
综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 曲立力
代理审判员 蒋炎焱
代理审判员 王永鹏
二〇一五年十二月四日
书 记 员 杜钰越