湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘11行终167号
上诉人（原审被告）：江永县人民政府。
法定代表人：唐德荣，县长。
委托诉讼代理人：义建强，江永县司法局工作人员。
委托诉讼代理人：何杰顺，江永县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审原告）：谭清珠。
委托诉讼代理人：蒋桂平。
被上诉人（原审原告）：蒋丰军。
法定代理人：周淑珍。
被上诉人（原审原告）：谢淑云。
上述三被上诉人共同委托诉讼代理人：曾佳魁，湖南天地人律师事务所律师。
原审第三人：江永县陶器厂。
法定代表人：何建昌，该厂厂长。
原审第三人：何海萍。
原审第三人：陈福姣。
原审第三人：刘小辉。
原审第三人：何春星。
原审第三人：欧建华。
陈福姣、刘小辉、何春星、欧建华共同委托诉讼代理人：何列全。
上诉人江永县人民政府因土地行政登记一案，不服ＸＸ瑶族自治县人民法院于二○一七年六月五日作出的（2017）湘1129行初13号行政判决，于2017年6月22日向本院提起上诉。ＸＸ瑶族自治县人民法院于2017年7月24日向本院移送案卷。本院于2017年8月1日收到上诉案卷并于同日受理后，依法组成合议庭，于2017年8月16日公开开庭审理了本案。上诉人江永县人民政府的委托诉讼代理人义建强、何杰顺，被上诉人谭清珠的委托诉讼代理人蒋桂平、被上诉人蒋丰军的法定代理人周淑珍、被上诉人谢淑云及三被上诉人的共同委托诉讼代理人曾佳魁到庭参加诉讼。原审第三人江永县陶器厂、何海萍、陈福姣、刘小辉、何春星、欧建华经本院传票传唤无正当理由未到庭。本案现已审理终结。
一审查明，1958年，原告谭清珠丈夫蒋荣生、原告蒋丰军爷爷蒋培兰、陈燕玉三人在江永县缸屋厂（现为江永县陶器厂）旁的荒地上建房。1978年8月18日，王秀英与陈燕玉签订《卖房字约》，王秀英购买了陈燕玉拥有的房屋。1988年9月1日，王秀英领取江永县人民政府颁发的永政房字第15**号房屋所有权证。1988年10月15日，蒋荣生领取江永县人民政府颁发的永政房字第15**号房屋所有权证，蒋培兰领取江永县人民政府颁发的永政房字第15**号房屋所有权证。1982年1月1日，被告江永县人民政府颁发N0.0010293号《山林所有证》给江永县缸屋厂（现江永县陶器厂），山林权属面积为约10亩，东、南、西、北均以围墙为界。2003年6月23日，江永县陶器厂申请土地使用权登记，2003年6月11日，江永县国土资源局对外张贴公告，拟对江永县陶器厂的土地进行初始登记，面积为7415.5平方米，并告知如对该宗地拥有他项权利的单位和个人，对该宗地的权属提出异议的，在公告之日起七日内到国土管理部门进行申诉。公告期间，王秀英以持有的房屋所有权证向江永县国土资源局提出了土地权属异议，江永县国土资源局以其理由及依据不充分，未予采纳。2003年6月27日，被告江永县人民政府颁发永国用（2003）字第206号《国有土地使用证》给第三人江永县陶器厂，使用权面积为6955.5平方米，该地坐落在江永县潇浦镇五一东路，地号为15-9，图号为95.75-34.75，用途为综合，使用权类型为划拨。2014年11月16日，被告江永县人民政府作出《江永县人民政府关于撤销房屋登记所有权人为王秀英的房屋登记和撤销向其颁发的1575号房屋所有权证的决定》[江永政函（2014）74号]，《江永县人民政府关于撤销房屋登记所有权人为蒋荣生的房屋登记和撤销向其颁发的1594号房屋所有权证的决定》[江永政函（2014）72号]，《江永县人民政府关于撤销房屋登记所有权人为蒋培兰的房屋登记和撤销向其颁发的1593号房屋所有权证的决定》[江永政函（2014）73号]。三原告因此向人民法院起诉要求撤销上述决定，该院作出（2015）华法行初字第6、7、8号行政判决书撤销上述决定后，江永县人民政府不服（2015）华法行初字第8号判决上诉至永州市中级人民法院，永州市中级人民法院维持原判。
另查明，因江永县陶器厂为了安置职工，集资新建私宅，江永县国土管理局早于1999年已将2003年将初始登记永国用（2003）字第206号国有土地使用证范围内的部分土地出让给魏华林、陈小女、廖诗信、周千文、陈德芝、刘荣德等人，并以江永县国土管理局的名义与第三人签订《国有土地使用权出让合同》，江永县陶器厂2003年申请颁发国有土地使用证时，未将已出让的土地从权证范围内扣除。其中出让给魏华林、陈小女、廖诗信、周千文、陈德芝、刘荣德使用的土地上有三原告所建房屋。
另又查明，原告谭清珠与己故蒋荣生是夫妻关系，无子女，1975年收养蒋桂平。原告蒋丰军与已故蒋培兰是祖孙关系。原告谢淑云是已故王秀英的继承人。
一审认为，本案最大的争执焦点为被告所作的永国用（2003）字第206号土地登记是否合法。江永县人民政府在作出该权证时，存在重大瑕疵，其公告公示的时间早于申请人申请的时间，时间顺序颠倒。另江永县人民政府作出该登记的来源为山林定权证以及1995年的地籍调查，但是山林所有权证上所写明的四至均为“围墙”，范围并不明确，而被告提交的地籍档案中，土地登记审批表中有记载曾于1995年对该地块进行过地籍调查，但被告未向法院提供地籍调查的相关资料，没有当时制作的地籍图，不能准确确定江永县陶器厂的四至范围，便不能证明三原告已建房屋的所在地在江永县陶器厂范围内。另原告提供的房屋所有权证中虽注明房屋基地是陶器厂的，但是江永县房产局系房产部门，不是国土部门，该部门对房屋地基进行附记的依据与来源，被告应当进一步证明，如不能证明三原告所有房屋在江永县陶器厂内，被告所作行政行为便有可能侵害了三原告的权益。根据国家土地管理局于1995年发布的《土地登记规则》第六条规定：土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。第七十条规定：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为:（一）主要证据不足的；（二）……。地籍调查是进行土地登记的重要程序，1995年的地籍调查资料也是本案的主要证据，被告江永县人民政府未予提供的情形下，被告作出的永国用（2003）字第206号国有土地使用证，事实不清，证据不足，三原告要求撤销该土地使用证的请求，该院依法予以支持。对于原告要求撤销本案第三人及曾经取得过涉案土地权属证书个人的土地使用证的诉讼请求，因三原告同意在明确该项诉讼请求后另行起诉，撤回了该项诉讼请求，该院已口头裁定予以准许。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十条第一项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第二款、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十九条第一项的规定，经本院审判委员会讨论，判决撤销被告江永县人民政府于2003年6月27日颁发的永国用（2003）字第206号国有土地使用证，被告江永县人民政府重新对江永县陶器厂进行土地登记。案件受理费50元，由被告江永县人民政府负担。
江永县人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称，1、上诉人在一审提交的地籍档案是一份完整的地籍调查档案，一审法院可以组织专业人员进行对质，而不能武断地将一个整体分裂开来进行质证，从而认为上诉人没有提交作出被诉行政行为时的证据。2、三被上诉人没有提交证据证明上诉人的颁证行为侵犯了其合法权益，其起诉应被驳回。3、上诉人依照法定程序进行的颁证行为，虽然在地籍档案中存在事实记录瑕疵，但对三被上诉人的权利不产生实际影响，一审法院不应作出撤销判决。综上，请求二审撤销一审判决并改判驳回三被上诉人的诉请。
谭清珠、蒋丰军、谢淑云辩称，1、上诉人提交的地籍调查图无制作时间，无单位签字盖章，不符合证据的合法性。且没有一份法定的地籍调查资料内容。2、本案中被诉的土地登记行为属于初始登记，依照法定程序，地籍调查应在登记之前，上诉人没有提交初始登记之前的地籍调查资料，应视为进行登记时没有进行地籍调查。综上，一审判决正确，请二审予以维持。
原审第三人江永县陶器厂未出具书面的陈述意见。
原审第三人何海萍、陈福姣、刘小辉、何春星、欧建华述称，1、三被上诉人在一审提交的证据19系消江村支书兼村主任周玉增提供的，其与周淑珍是亲兄妹，存在利害关系，该证据不应采信。2、三被上诉人没有取得土地使用权，不具备提起本案诉讼的原告资格。综上，请求二审撤销一审判决，驳回三被上诉人的起诉。
一审判决认定事实的证据已随案移送本院，经审查，可以作为本案认定事实的证据。对三被上诉人一审提交的证据19，一审予以采信，但该证据的证明目的应结合本案其他证据确认。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
另查明，蒋培兰房屋、蒋荣生房屋、王秀英房屋所占用的土地在永国用（2003）字第206号国有土地使用证范围内。江永县人民政府在土地登记审批表中土地权属来源证明文件一栏注明“我局于1995年进行过地籍调查”，但未提供1995年地籍调查的资料，上述事实有江永县国土资源局出具的证明、2003年6月23日的编号为2003206,15-9土地登记审批表予以证实。
本院认为，本案的争议焦点是三被上诉人谭清珠、蒋丰军、谢淑云是否具有本案原告资格以及被诉的登记行为是否有事实依据。评析如下：
一、谭清珠、蒋丰军、谢淑云具有本案原告资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一、二款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。蒋培兰、蒋荣生、王秀英因修建及购买房屋的行为，实际使用本案讼争土地数十年，上述三人建房占用的土地在永国用（2003）字第206号国有土地使用证范围内，蒋培兰、蒋荣生、王秀英作为土地的实际使用人与本案被诉的土地登记行为有利害关系，有权提起本案诉讼。蒋培兰、蒋荣生、王秀英死亡后，谭清珠、蒋丰军、谢淑云作为蒋培兰、蒋荣生、王秀英的近亲属，因原告资格的转移而取得本案原告资格。
二、本案被诉的登记行为发生在2003年，根据当时的《土地登记规则》第六条“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第十五条第一款“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。”第十条第一款“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”的规定，土地登记应遵循申请、地籍调查、权属审核、公告、登记、发证的程序，并提交土地权属来源证明以及地上附着物权属证明。从本案查明的事实看，本案土地登记的公告在前，申请在后,程序不当。土地登记时三被上诉人的房屋仍在，在申请时，没有提交地上附着物的权属证明。作为土地登记必经环节的地籍调查，江永县人民政府仅在土地审批表中表述1995年进行过地籍调查，但未提交相应的资料，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款的规定，视为没有地籍调查的证据。因此江永县人民政府作出的被诉土地登记行为，主要证据不足，一审判决撤销重作正确。
江永县人民政府上诉提出其在一审提交的地籍档案是一份完整的地籍调查档案，提交了作出行政行为的证据的理由，经查，江永县人民政府在一审提交的地籍档案包括以下内容：国有土地使用权登记卡、土地登记申请书、山林所有权证、土地示意图、土地登记公告、土地登记审批表，当中并无1995年的地籍调查资料，因此该上诉理由与事实不符，本院不予采纳。江永县人民政府及何海萍、陈福姣、刘小辉、何春星、欧建华提出谭清珠、蒋丰军、谢淑云不具有本案原告资格的理由，如前所述，不能成立，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，处理结果正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人江永县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 王兰青
审判员 万竹婷
审判员 周文静
二〇一七年九月十八日
书记员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第四十九条原告或者上诉人经合法传唤，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。
原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可而中途退庭的，人民法院可以缺席判决。
第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。