中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2018）最高法行申1234号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：于桂中，男，1959年2月6日出生，汉族，农民，住黑龙江省望奎县。委托诉讼代理人：吴小涛，北京京航律师事务所律师。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：黑龙江省农垦总局。住所地：黑龙江省哈尔滨市香坊区红旗大街***号。法定代表人：王守聪，该局局长。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：中华人民共和国农业农村部。住所地：北京市朝阳区农展南里**号。法定代表人：韩长赋，该部部长。再审被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：黑龙江省前哨农场。住所地：黑龙江省佳木斯市抚远县建三江前哨农场。法定代表人姜云涛，该场场长。再审申请人于桂中因诉黑龙江省农垦总局（以下简称农垦总局）、中华人民共和国农业农村部（以下简称农业部）行政答复及行政复议决定一案，不服北京市高级人民法院（2017）京行终1484号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员张艳、审判员李纬华、审判员李绍华组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。于桂中不服农垦总局黑垦局复字（2016）50号《关于于桂中请求事项的答复》（以下简称《请求事项的答复》）和农业部农复议字（2016）48号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），向北京市第三中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销《行政复议决定书》和《请求事项的答复》，判令农垦总局对前哨农场违法收费问题进行查处，将查处结果告知申请人，并对农垦总局黑垦局文（2010）18号《关于进一步规范土地承包管理加强农工负担监管的意见》（以下简称18号文件）的合法性进行审查。于桂中起诉称，其自费投资开垦荒地，不但没有享受到国家的优惠政策，反而还要向黑龙江省前哨农场（以下简称前哨农场）缴纳各种名目的税费和任务粮，且前哨农场年年提高土地承包费，该行为明显有悖中央精神，严重侵犯农工的合法权益，故向农垦总局提出申请，要求对前哨农场违法收费问题进行查处。农垦总局作出的《请求事项的答复》认定：（1）前哨农场不存在违法违规收取税费问题，并未年年提高土地承包费，其土地承包费调整依法依规，没有违反国家有关规定增加农工负担；（2）前哨农场依法依规确定和收取土地承包费，程序合法；（3）农场收取土地承包费的行为并未侵犯于桂中的合法权益。于桂中不服该答复，向农业部申请行政复议。农业部作出的《行政复议决定书》认为，农垦总局已经依法对于桂中反映的事项进行了调查处理，履行了相应的法定职责，作出的答复并无不当，据此维持了《请求事项的答复》。于桂中不服，向法院提起诉讼。一审法院认为：公民，法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件，属于人民法院行政诉讼受案范围；不符合法定起诉条件已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，于桂中请求农垦总局确认前哨农场的收费行为违法，认为前哨农场收取土地承包费违背国务院办公厅国办发（2006）25号《关于深化国有农场税费改革的意见》（以下简称《国有农场税费改革意见》）等规定。《国有农场税费改革意见》提出全面落实农村税费改革各项政策规定，规范国有农场与农工的分配关系，切实保障农工合法权益。农垦总局针对于桂中申请作出的《请求事项的答复》涉及国有农场税费改革政策落实问题，该事项不属于行政诉讼受案范围，故于桂中针对被诉答复的起诉，依法应予驳回。于桂中对《行政复议决定书》和18号文件进行合法性审查提起的诉讼，亦应一并予以驳回。据此，一审法院于2016年12月26日作出（2016）京03行初132号行政裁定，驳回于桂中的起诉。于桂中不服，向北京市高级人民法院提起上诉，请求撤销一审裁定。主要事实和理由：（1）《请求事项的答复》是农垦总局针对于桂中提出的要求其履行行政职责而作出的回复，属于行政行为，且与原告有直接利害关系，故属于人民法院受案范围；（2）一审法院将法律关系混淆，所作裁定无任何法律依据；（3）一审裁定于桂中的起诉不属于行政诉讼受案范围与行政复议决定相互矛盾；（4）一审法院适用法律错误，应依法受理并对于桂中的诉讼请求作出判决。二审法院查明的事实和一审法院查明的事实一致。二审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项以及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合属于人民法院行政诉讼受案范围的条件，不符合该条件已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，于桂中认为前哨农场收取土地承包费违背《国有农场税费改革意见》等规定，要求农垦总局对前哨农场的有关行为予以查处。《国有农场税费改革意见》就深化国有农场税费改革提出工作意见，其中包含多项政策性规范和工作落实要求。《国有农场税费改革意见》和中共中央办公厅、国务院办公厅发布的中办发(2002)19号《关于对涉及农民负担案（事）件实行责任追究的暂行办法》规定了对涉及农工负担案（事）件的责任追究途径和方式。另外，国务院农村综合改革工作小组办公室2013年5月30日作出的国农改办（2013）17号《关于黑龙江农垦总局国有农场税费改革有关问题的函》，对农垦总局国有农场在税费改革政策落实中存在的问题提出了具体的工作意见。故，农垦总局依据相关政策文件对于桂中的投诉作出的被诉答复，因涉及国有农场税费改革政策落实，不属于司法审查范围。因此，于桂中的起诉不符合前述法律规定的起诉条件，依法应予驳回。对原行政行为的起诉依法予以驳回的，对行政复议决定的起诉亦应一并驳回，一审法院驳回于桂中的起诉，并无不当。据此，二审法院于2017年7月20日作出（2017）京行终1484号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。于桂中不服，向本院提出申诉，请求依法撤销一审裁定、二审裁定，责令二审法院重新审理或者依法提审。主要事实和理由：农垦总局依法负有查处职责，在行政相对人提出查处申请后，依职权进行答复，是典型的具体行政行为，具有可诉性。本院认为：本案的核心问题是国有农场的土地承包费问题是否属于司法审查的范围。首先，农垦是在特定历史条件下为承担国家使命而建立的，经过60多年的艰苦创业，建设了一批现代化的国有农场和重要农产品生产基地。由于特殊的历史原因，对于国有农场而言，其和一般的农村集体经济组织有明显区别：（1）《农垦国有农场办社会职能改革实施方案》指出，国有农场需要承担着属于政府职能范围的非企业经营性事务，比如公检法、社会综合治理、计划生育管理、司法、民政、人武、基础教育、基本医疗、公共卫生、“三供一业”等各类社会行政性、事业性和服务性职能。（2）国有农场的农业从业人员属于国有农场的农业职工，享有相应的福利待遇，不同于农村集体经济组织中的农民。（3）国有农场的土地承包费的性质和用途不同于农民过去所承担的农业税，《黑龙江省国有农场土地承包管理办法》第十五条对此规定的较为明确，即国有农场土地承包费项目包括：实行社会保障制度人员的各项保险费，住房公积金和职工福利费，行政管理人员工资和离退休人员退休金，企业管理费用，财务费用，企业利润。（4）农工承包的土地类型也不同于农民承包的土地。农业部、国务院农村综合改革工作小组《关于加强国有农场农业职工负担管理的意见》指出，实行“两田制”承包经营的国有农场，“基本生活保障田”除收取职工直接受益的养老等社会保险费外，不再收取其他费用，严禁农场将在“基本生活保障田”上减少的收入转嫁到“经营田”上，变相增加农工负担。其次，对于再审申请人反映的土地承包费过高的问题，国务院农村综合改革工作小组《关于开展国有农场办社会职能改革试点工作的意见》指出，2006年深化国有农场税费改革，取消了国有农场的农业税和农场职工承担的类似农村“乡镇五项统筹”收费，减轻了农场和农场职工的负担；但是，国有农场仍然承担着大量办社会职能，国有农场和农工的负担仍然较重。《农垦国有农场办社会职能改革实施方案》亦指出，从2016年起，用3年左右时间，将国有农场承担的社会管理和公共服务职能纳入地方政府统一管理。由此可见，农工负担较重的问题涉及国有农场的职能转变这个核心问题，而此项改革目前正在进行，尚未完成。综上，国有农场和农村集体经济组织是两类完全不同的组织形式，国有农场的税费改革不同于农村的税费改革，不能完全照搬农村税费改革中的政策措施。于桂中反映的农工负担较重的问题涉及国有农场的职能转变这个核心问题，目前此项解决历史遗留问题的改革正在中央统一部署下稳步推进，司法机关不宜介入，故一审法院驳回其起诉，二审法院予以维持并无不当。综上，于桂中的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人于桂中的再审申请。审判长 张 艳审判员 李纬华审判员 李绍华二〇一八年六月二十八日书记员 薛 菁