江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）赣行终字第43号
上诉人（原审被告）芦溪县人民政府，住所地：芦溪县芦溪镇人民西路221号，组织机构代码：01457602-7。
法定代表人杨志，县长。
委托代理人郑仁华，江西天艺律师事务所律师。
委托代理人刘正华，芦溪县148法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）陈丽霞，女，1985年5月11日出生，汉族，家住江西省芦溪县。
被上诉人（原审原告）谢伟，男，1983年9月27日出生，汉族，家住江西省芦溪县。
上述二被上诉人共同委托代理人曾丽萍，江西原冶律师事务所律师。
上述二被上诉人共同委托代理人陈永星，男，1948年9月15日出生，汉族，家住江西省芦溪县（系陈丽霞的父亲）。
芦溪县人民政府因移民资格确认一案，不服萍乡市中级人民法院2015年7月23日作出的（2015）萍行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，由审判员王芬担任审判长并主审，审判员陈雯雯、代理审判员郑红葛参加评议，于2015年10月20日公开开庭审理了本案。上诉人芦溪县人民政府的副职负责人刘宗萍、委托代理人郑仁华、刘正华，被上诉人陈丽霞，陈丽霞、谢伟的共同委托代理人曾丽萍、陈永星到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
原审法院经审理查明：《江西省萍乡市山口岩水利枢纽工程建设征地和移民安置规划设计专题报告》是山口岩水利枢纽工程的移民安置规划，该专题报告规定：水库淹没区和工程占地范围公布后，除因出生、婚姻、工作调动、部队转业退伍、高等学校和中等专业技术学校以及刑满释放等依法迁入的人口外，不得迁入其他人口。为做好山口岩水利枢纽工程的移民安置工作，萍乡市人民政府于2007年7月10日制定《山口岩水利枢纽工程移民安置方案》，该方案第五条规定，淹没实物指标的认定以2005年8月底实物详查为依据和基准。第六条规定，实物指标详查后，因合法婚姻的人员可列入水库淹没影响人口。芦溪县人民政府于2010年10月21日印发《山口岩水利枢纽工程建设征地及移民安置补偿实施方案》，该方案规定技施阶段核查后至2010年12月31日以前合法婚姻可以认定为增加的移民人口。陈丽霞系该水库淹没区的村民，于2006年6月14日与谢伟结婚，谢伟于2008年1月22日将户口从湖北省京山县迁入户主为陈丽霞之父陈永星的居民户口登记簿上。2009年8月18日，陈丽霞、谢伟的户籍从户主为陈永星的登记薄上分户迁出。因陈丽霞、谢伟未纳入山口岩水利枢纽的移民范围而多次向芦溪县人民政府请求认定其移民身份。芦溪县人民政府于2014年9月30日对陈丽霞作出《芦溪县人民政府法制办公室关于请求落实享受移民政策事项的回复》，该回复认为陈丽霞从2006年14日结婚至2009年8月动迁时止，长期在外打工，无证据证明在实物详查时在水库淹没区拥有生产资料，并认为其夫谢伟结婚后无证据证明其在新泉乡长期居住，不属于长期居住人员。根据萍府办字（2007）100号第六条和芦府字（2010）140号文件的相关规定，不能认定陈丽霞、谢伟为山口岩水库移民。收到该回复后，陈丽霞、谢伟向该院提起诉讼，请求：1、撤销芦溪县人民政府法制办公室芦法办字（2014）12号文件；2、判决认定陈丽霞、谢伟为山口岩水库移民，补偿陈丽霞、谢伟移民待遇。
该院认为，双方当事人对陈丽霞、谢伟的结婚时间、户口登记情况等事实无争议，争议的焦点问题是，谢伟和陈丽霞结婚后将户口迁入陈永星的居民户口登记簿上，2009年8月18日陈丽霞、谢伟的户口从户主为陈永星的登记籍中分户登记，之后，陈丽霞、谢伟一直外出打工，陈丽霞、谢伟能否认定为山口岩水库淹没区的移民？《中华人民共和国婚姻法》第九条规定，登记结婚后，根据男女双方约定，女方可以成为男方家庭的成员，男方可以成为女方家庭的成员。《江西省萍乡市山口岩水利枢纽工程建设征地和移民安置规划设计专题报告》是山口岩水利枢纽的移民安置规划，《山口岩水利枢纽工程移民安置方案》（萍府办字（2007）100号）和《山口岩水利枢纽工程建设征地及移民安置补偿实施方案》（芦府字（2010）140号）系山口岩水利枢纽移民安置的具体方案，以上规划和方案是山口岩水利枢纽移民安置的主要依据。上述规划和方案均规定2005年8月底对淹没实物进行详查后，因合法婚姻迁入且在本地长期居住的人口可认定为移民。本案中，谢伟因婚姻于2008年1月22日将户口迁入户主为陈永星的居民户口登记簿上，该行为符合《中华人民共和国婚姻法》和山口岩水利枢纽工程移民规划和市、县两级人民政府的移民安置方案，属于因合法婚姻迁入。但陈丽霞、谢伟2009年8月18日将户口从女方家庭的户口登记簿上迁出后无单独住房和生产资料，故仍应认定陈丽霞和谢伟为陈永星的家庭成员，与陈永星其他家庭成员共同享有住房和生产资料，应享有与陈永星其他家庭成员一样的移民资格。根据《江西省萍乡市山口岩水利枢纽工程建设征地和移民安置规划设计专题报告》的规定：暂时不在调查范围内居住，但有户籍、住房在调查范围内的人口，如：升学后户口留在原籍的学生、外出打工人员计为调查人口。据此，芦溪县人民政府以陈丽霞、谢伟外出打工不在本地长期居住而认定不是山口岩水利枢纽工程淹没区的移民没有依据。芦溪县人民政府作出的《芦溪县人民政府法制办公室关于请求落实享受移民政策事项的回复》没有法律依据，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项之规定，经该院审判委员会讨论决定，判决如下：一、撤销芦溪县人民政府2014年9月30日作出的《芦溪县人民政府法制办公室关于请求落实享受移民政策事项的回复》。二、限芦溪县人民政府在判决生效后三个月内重新确认陈丽霞、谢伟的移民资格和待遇。案件受理费50元，由芦溪县人民政府负担。
芦溪县人民政府不服，提出上诉称：一、原审遗漏重要当事人。山口岩水利枢纽工程从2001年开始筹建，前期归口萍乡市水务局管理，2004年经萍乡市政府批复成立萍乡市山口岩水利枢纽工程开发公司，2007年批准成立萍乡市山口岩水库管理局，与萍乡市山口岩水利枢纽工程开发公司是“两块牌子，一套人马”，负责枢纽工程的建设管理工作。2009年7月，萍乡市政府与江西省水利投资集团有限公司签订合作协议，并成立了江西省山口岩水利枢纽工程开发有限公司，作为新的项目法人负责枢纽工程建设管理工作。因此，水库的出资方是江西省水利投资集团有限公司及国家、省、市政府。依据《大中型水利水电工程建设征地补偿和安置条例》（国务院令第471号）第六条规定：“已经成立项目法人的大中型水利水电工程，由项目法人编制移民安置规划大纲，按照审批权限报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构审批；省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构在审批前应当征求移民区和移民安置区县级以上地方人民政府的意见。没有成立项目法人的大中型水利小电工程，项目主管部门应当会同移民区和移民安置区县级以上地方人民政府编制移民安置规划大纲，按照审批权限报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构审批。”第八条规定：“移民安置规划大纲应当主要包括移民安置的任务、去向、标准和农村移民生产安置方式以及移民生活水平评价和搬迁后生活水平预测、水库移民后期扶持政策、淹没线以上受影响范围的划定原则、移民安置规划编制原则等内容。”第十条规定：“已经成立项目法人的，由项目法人根据经批准的移民安置规划大纲编制移民安置规划；”、“大中型水利水电工程的移民安置规划，按照审批权限经省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构审核后，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门，与可行性研究报告或者项目申请报告一并审批或者核准。”第二十六条规定：“移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施。”由上述规定可以看出，上诉人仅是受托办理涉及征地、安置等具体事务。依据《行政诉讼法》第二十六条规定：行政机关委托的组织所作出的行政行为，委托的行政机关是被告。因此，上诉人不是适格的诉讼主体，且上诉人不具有移民资格的确认权和支付移民待遇的法律义务，也无权确认由上级政府或项目法人支付该待遇，否则构成越权并违法也无效。移民资格应由有权机关来确认，移民待遇应由义务主体来支付。二、原审适用依据错误。江西水利规划设计院2006年8月的《江西省萍乡市山口岩水利枢纽工程建设征地和移民安置规划设计专题报告》仅是一份初步规划设计报告，并不具有法律性效力或政策性效力。该报告不是政府已确定的最终规划，也不是政府生效的决定，更不是规范性文件。原审认定该报告是“山口岩水利枢纽工程的移民安置规划”，且依据该报告作为判案的政策依据并认定被上诉人具人移民资格，显然是错误的。三、原审认定事实不清。根据萍乡市人民政府《关于印发山口岩水利枢纽工程移民安置方案的通知》第六条规定：“实物指标详查后，下列人员不列入水库淹没影响人口：①迁入的有户口、无房屋的‘空挂户’人口；②插入老居民户的非正常迁入人口；③当地居住的无户籍人口，因婚姻户口应迁出而未迁出的有户籍人口；④死亡、迁出人口和按政策农转非后户口应迁出本地的人口”。被上诉人在该移民区内并无自己的住房，该移民区内也不存在287号附1号的实际房屋，且原审也认可了被上诉人无住房和生产资料，被上诉人实际是“空挂户”。请求二审法院查明事实，依法撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
陈丽霞、谢伟答辩称：萍乡市人民政府《关于印发山口岩水利枢纽工程移民案安置方案的通知》第一章第二条规定：“实行移民任务和移民资金双包干办法，移民任务包干到县，移民经费由县包干使用，自求平衡。”而后县政府又依据萍府字（2010）43号《关于同意山口岩水利枢纽工程建设征地移民安置方案的批复》文件制定了芦府字（2010）140号文件，这文件是移民安置的决定性文件，该文件的第五点“其他需要明确的问题”中明确：移民人口确定以省水利规划设计院技施阶段核查的移民人口数为准…，移民安置分户原则为（1）移民户的认定原则上以公安机关发放的户口簿为准…。因此，我们向芦溪县人民政府要求落实移民政策没有错。原审判决是正确的。
一审期间，当事人向法院提交的主要证据有：《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）、萍乡市人民政府萍府办字（2007）100号《关于印发山口岩水利枢纽工程移民安置方案的通知》、萍府字（2010）43号《关于同意山口岩水利枢纽工程建设征地移民安置方案的批复》；芦溪县人民政府芦府字（2010）140号《关于印发山口岩水利枢纽工程建设征地及移民安置补偿方案的通知》、芦府办发（2002）6号《芦溪县人民政府办公室职能配置、内设机构和人员编制规定》；陈丽霞、谢伟的结婚证；陈永星、陈丽霞、谢伟三人的常住人口登记卡、芦溪县人民法院（2013）芦行初字第11号行政判决书；陈丽霞、谢伟写具的《关于请求落实享受移民政策的报告》；江西省农村土地承包合同（编号为3603230710002）、土地承包经营权证（新市字第045号），中华人民共和国农村土地承包经营权证（编号360323048997）、芦溪林证字（2006）第0903100004号林权证，原审法院调取的《江西省萍乡市山口岩水利枢纽工程建设征地和移民安置规划设计专题报告》，上述证据材料随案卷材料移送本院。经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定了大中型水利水电工程移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。该《条例》第五条第三款规定：“县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导”。第二十六条规定：“移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施”。因此，作为山口岩水库的项目法人，江西省山口岩水利枢纽工程开发有限公司负责枢纽工程建设管理工作，对水库移民安置工作并不负有领导和组织实施职能。萍乡市人民政府萍府办字（2007）100号《山口岩水利枢纽工程移民安置方案》第三十五条规定：“移民工作由芦溪县政府全面负责”。山口岩水库的淹没区和安置区均在芦溪县人民政府行政区域范围内，芦溪县人民政府对本辖区内的移民安置工作负有组织和领导的职能。芦溪县人民政府上诉提出原审判决遗漏了当事人，其没有确认移民资格的职能，是受托办理涉及征地、安置等具体事务的理由不符合上述规定，该项上诉理由不能成立。萍乡市人民政府萍府办字（2007）100号《山口岩水利枢纽工程移民安置方案》第六条规定：“实物指标详查后，下列人员可列入水库淹没影响人口：按计划出生、合法结婚、依法收养以及复员退伍、大中专院校毕业、劳教劳改回原籍的有户籍且在本地长期居住人口”。芦溪县人民政府芦府字（2010）140号《山口岩水利枢纽工程建设征地及移民安置补偿实施方案》亦规定：“移民人口确定以省水利规划设计院技施阶段核查的移民人口数为准。另技施阶段核查后至2010年12月31日前按计划出生、合法婚姻、依法收养以及复员退伍、大中专院校毕业、劳教劳改回原籍的有户籍且在本地居住的人口可以认定为增加的移民”。根据上述规定，陈丽霞系山口岩水库淹没区村民，其户籍未曾外迁，应属于移民人口。谢伟属于因合法婚姻迁入人口，可视为新增移民人口。芦溪县人民政府作出的《芦溪县人民政府法制办公室关于请求落实享受移民政策事项回复》与萍乡市、芦溪两级人民政府制定的山口岩水利枢纽移民安置方案不符，应予撤销。陈丽霞、谢伟将户口从女方家庭的户口簿上迁出后并无单独住房和生活资料，原审判决认定陈丽霞和谢伟为陈永星的家庭成员，与陈永星其他家庭成员共同享有住房和生产资料，享有与陈永星其他家庭成员同等移民资格正确。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条规定，在涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的情形下，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。《江西省萍乡市山口岩水利枢纽工程建设征地和移民安置规划设计专题报告》系原审法院调取的证据，并经原审庭审质证，可以作为证据使用。上诉人芦溪县人民政府认为该《专题报告》不能作为判案依据的上诉理由不能成立。
综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人芦溪县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 芬
审 判 员 陈雯雯
代理审判员 郑红葛
二〇一五年十一月五日
书 记 员 洪发胜