湖北省咸宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂12行终32号
上诉人（原审原告）阮书一农村土地承包经营户。
代表人阮书一
委托代理人黄文魁，湖北名卓律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）通山县大路乡人民政府（下称大路乡政府）。住所地：通山县大路乡寺下村。
法定代表人董安琼，大路乡政府乡长。
委托代理人袁观主，湖北名卓律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）通山县人民政府（下称通山县政府）。
法定代表人胡娟，通山县政府县长。
委托代理人尹斌，通山县政府法制办干部。
原审第三人焦华兵农村土地承包经营户。
代表人焦华兵
委托代理人从厚水，湖北自成律师事务所律师。
原审原告阮书一农村土地承包经营户诉原审被告通山县大路乡人民政府、通山县人民政府土地行政管理裁决一案，通山县人民法院于2016年4月25日作出（2015）鄂通山行初字第34号行政判决。宣判后，原审原告阮书一农村土地承包经营户不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年7月11日公开开庭审理了本案，上诉人阮书一农村土地承包经营户的代表人阮书一、委托代理人黄文魁，被上诉人通山县大路乡人民政府的委托代理人袁观主，被上诉人通山县人民政府的委托代理人尹斌，原审第三人焦华兵农村土地承包经营户的委托代理人全细喜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，原告阮书一与第三人焦华兵同属通山县大路乡新桥冯村六组村民，双方因“下畈下幕山”土地权属产生争议，第三人焦华兵向通山县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁。2014年4月29日，该仲裁委员会作出通农裁（2014）03号《仲裁裁决书》，裁决：一、撤销通山县大路乡新桥冯村民委员会与阮书一签订的第06021706007号《农村土地承包合同》，并申请通山县政府注销由阮书一持有的第06021706007号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，同时，通山县大路乡新桥冯村民委员会应依法与焦华兵重新签订农村土地承包合同，并申请通山县政府依重新签订的农村土地承包合同颁发《农村土地承包经营权证》；二、本案争议地“下畈下幕山”阮书一现在所建房屋所占面积及房屋墙脚东侧向东1米平行直线止、西侧向西1米平行直线止、南至松柏地、北至杉树林的土地承包经营权作为阮书一多年对争议地经营管理，并承担争议地农民负担和其他社会义务的补偿，其承包经营权归阮书一所有，剩余面积的承包经营权为焦华兵所有。阮书一不服该仲裁决定向法院提起民事诉讼，2015年1月16日，通山县人民法院作出（2014）鄂通山民初字第191号民事裁定书，认为该案系农村土地经营权和使用权发生纠纷，依法不属人民法院民事案件受案范围，裁定驳回阮书一起诉。焦华兵不服，提起上诉。2015年4月13日，咸宁市中级人民院作出（2015）鄂咸宁中民终字第339号民事裁定书，认为焦华兵与通山县大路乡新桥冯村、阮书一之间发生的是土地承包经营权属争议。土地承包经营权具有物权属性，其权能中对承包土地的合法使用权是最重要、最实质性的权能。因此，土地承包经营权属争议本质是土地使用权争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地承包经营权属争议应当由当事人向有关行政机关申请解决，不属人民法院民事诉讼受理范围，已受理的应驳回起诉。裁定驳回上诉，维持原裁定。2015年4月8日，第三人焦华兵向被告大路乡政府申请裁决。同年5月20日大路乡政府受理，2015年6月3日大路乡政府发出《受理通知书》、《答辩通知书》，先后对当事人所在地村民吴松柏、吴福生、阮八一、吴华国及阮书一本人进行调查取证，同时，多次前往大路乡新桥冯村民委员会组织村、组及当事人双方进行协调处理未果。2015年7月29日，被告大路乡政府作出（2015）大政决1号《土地权属争议案件决定书》，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条、第二十七条之规定，决定：大路乡新桥冯村六组“下畈下幕山”争议地块，除阮书一现在所建房屋所占面积及房屋墙脚东侧向东1米平行直线止、西侧向西1米平行直线止、南至松柏地、北至杉树林，剩余面积的承包经营权为焦华兵所有。
原判同时认定，通山县农村第一轮土地承包到户时，本案“下畈下幕山”争议地块发包给徐淑珍农村土地承包经营户，焦华兵与母亲徐淑珍属同一农村土地承包经营户。徐淑珍于1994年去世，焦华兵与徐淑珍共同生活。焦华兵一直未结婚，在第一轮土地承包到户时与徐淑珍同为家庭承包经营户共同承包。徐淑珍去世后，焦华兵成为家庭承包经营户的唯一代表。焦华兵从1998年外出务工至2010年返回家里，至今仍未婚且没有了承包田地。2005年1月1日，第二轮土地延包时，大路乡新桥冯村第六村民小组，没有通知焦华兵到场，亦未召开村民大会或村民代表大会，将本案争议地块重新发包给阮书一承包经营，阮书一领取《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，土地承包合同编号：06021706007号。
原判认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告是本案适格的诉讼主体。本案第一轮土地承包到户时，争议地块“下畈下幕山”已发包给徐淑珍农村土地承包经营户，第三人焦华兵与母亲徐淑珍共同生活，属同一农村土地承包经营户，共同取得家庭承包经营权。1994年徐淑珍去世，第三人焦华兵从1998年起外出务工。2005年第二轮土地延包时，大路乡新桥冯村及第六村民小组没有通知当事人焦华兵办理延包手续，亦未召开村民代表大会或村民大会，将争议地块发包给原告阮书一承包经营。因发包方违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条的规定，其与承包方签订的《土地承包合同》应认定无效。故被告处理决定认定事实清楚。第三人焦华兵向被告大路乡政府申请裁决，被告依法受理该案后，向当事人发出《受理案件通知书》、《答辩通知书》，告知当事人相关程序事项并多次组织村、组及当事人进行协调处理未果。故被告行政处理决定程序合法。因该案为农村土地使用权权属争议，大路乡政府在作出处理决定时适用《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》，适用法律法规正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告阮书一的诉讼请求。
上诉人阮书一上诉提出：1.原判对上诉人提出的质证意见不作评判直接采信错误，原判依据职权调查证据违法。因此原判认定事实不清，采信证据不当，适用法律错误；2.本案应定性为农村土地承包经营权纠纷，被上诉人作出的处理决定属超越职权，被上诉人作出决定书认定程序违法，实体错误；3.第三人焦华兵与本案争议地无任何关联。请求：1、撤销通山县人民法院（2015）鄂通山行初字第34号判决书；2、撤销通山县大路乡政府（2015）1号《土地权属争议案件处理决定书》和通山县政府通政复（2015）16号《行政复议决定书》；3、本案一、二审费用由被上诉人负担。
被上诉人大路乡政府答辩称，大路乡政府作出本案的决定书之前，组织双方进行了协调，后来该案又经过了仲裁，最后根据本案的具体情况和法律规定依法作出决定，原判决认定事实清楚，证据充分，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人通山县政府答辩称，一审判决合法有据，本案中大路乡政府不越权，作出的决定实体合法、程序正确，通山县政府作出复议决定及时合法，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人焦华兵农村土地承包经营户陈述，原审判决和二被上诉人作出的行政确权决定书认定事实清楚，适用法律正确，并且适用了正确的法律程序，请求二审依法驳回上诉，维持原判。
上诉人一审期间向法院提供的证据有：1.上诉人身份证复印件。证明上诉人身份；2．大路乡政府（2015）大政决1号《土地权属争议案件决定书》及通山县政府通政复（2015）16号行政复议决定书。证明该决定书认定事实不清，程序违法错误；3．土地承包经营权证。证明上诉人系依法承包并领取了土地经营权证；4．证人证言。证明上上诉人实际耕种该土地二十余年的事实，同时证明上诉人调进土地经过同组多数村民同意；5．第三次全国人口普查登记表（底册）。证明第三人又名焦再兴，1963年出生，与焦诗兴系同一农村承包经营户；6．第三人土地承包合同，证明第三人已实际承包了名下应有的土地，与争议地无关联。
被上诉人大路乡政府向一审法院提供的证据有：1.大路乡政府组织机构代码证复印件，证明被上诉人主体身份；2.焦华兵提交的《土地权属争议案件申请书》。证明第三人申请被告行政裁决；3．仲裁裁决书、通山县法院裁定书、咸宁市中院裁定书3份。证明被上诉人有行政裁决权；4．焦华兵提交证人证言3份。证明争议地一轮承包经营权属于焦华兵，二轮延包上诉人私自将争议地填入自己的承包范围并领证；5．历任组长《情况反映证明》。证明争议地承包经营权给焦华兵的事实；6．原任村支书、村长《请求处理报告》，证明争议地承包经营权给焦华兵的事实，1996年后请阮书一代耕；7．新桥冯村委会《调解申请书》。证明争议地一轮承包经营权给焦华兵的事实；8．阮书一二轮承包合同和承包证。证明二轮承包时，阮书一将争议地填入自己的承包范围并领证；9．大路乡政府工作人员调查笔录4份。证明争议地一轮承包经营权属于焦华兵，二轮延包阮书一私自将争议地填入自己的承包范围并领证；10．送达回证。证明相关文书己经送达；11．《中华人民共和国土地管理法》等法律条文摘录。证明适用法律依据。
被上诉人通山县政府向一审法院提供的证据有：1．行政复议申请书。证明受理案件来源；2．大路乡政府（2015）大政决1号《土地权属争议案件处理决定书》。证明大路乡政府作出行政决定；3、通山县政府通政复（2015）16号《行政复议决定书》。证明被告法定期限内作出复议决定；4．送达回证。证明送达程序合法。
原审第三人焦华兵向一审法院提供的证据有：1．焦华兵身份证、户口本。证明焦华兵的身份及属新桥冯村六组集体经营组织成员的事实；2．农村土地承包合同、土地承包经营权证。证明系第三人不在家、不知情的情况下，原告私自填写并领证的事实；3．关于“下畈下幕山”分给我责任田的情况反映。证明田地到户时分得该争议地0.9亩土地的事实；4．关于焦华兵下幕山耕地一事的说明。证明同3；5．原新桥冯村村长余石河、支书夏冬保的证明。证明二轮延包第三人不在家，表格是寺下中学学生填写有误的事实；6．吴华国、吴松柏、阮八一、吴中华、吴福生等人证明材料。证明该争议地到户后第三人田地一直没有调出的事实；7．新桥冯村民委员会调解申请书。证明本案争议地因第三人不在家，致使调解无果而请求政府处理；8．通农裁（2014）03号仲裁裁决书。证明农村仲裁委员会将原本为第三人的田地裁决给第三人。
原审法院依职权调取的证据有：1．余才兵调查笔录。2．吴中华调查笔录。3．焦诗兴调查笔录。4．焦华兵调查笔录。
在一审审理过程中，各方对对方当事人提交的证据进行了质证。大路乡政府对上诉人提交的证据1无异议。对证据2真实性无异议，但是不能达到该证据的证明目的。对证据3真实性无异议，但是不能证明是合法承包，领证过程采取非法手段。对证据4有异议，从证据形式上不符合证人证言。这块地第三人长期在外打工，且孤身一人，一直没有回家，上诉人就趁机将土地领到自己的名下。对证据5真实性无异议，但是并不能证明焦再兴与焦华兵是同一承包经营户，人口普查最重要的是统计人数，户口可以挂靠，所以并不能达到其证明对象。对证据6有异议，因为焦再兴一直在外，所以当时是由焦华兵一同填写登记。通山县政府、第三人焦华兵对上诉人证据的质证意见与大路乡政府质证意见一致。上诉人对被告大路乡政府提交的全部证据的综合质证意见为：1．被上诉人受理、送达的程序明显违法；2．调查笔录是之前所取，且调查人无身份记载，对证据“三性”均有异议；3．被告应当现场丈量，且决定中没有具体数额；4．应当先进行调解，但没有进行调解；5．对有无经过办案人员合议不清楚，程序违法；6．乡政府决定与县政府复议决定当事人称谓不一致，必然有一方错误；7．决定书适用法律错误，应适用《土地权属处理办法》，而不适用《农村土地承包法》。上诉人对第三人焦华兵提交的证据1、2、9不持异议，对其他证据的质证意见与对大路乡政府证据的质证意见一致。大路乡政府、通山县政府对第三人焦华兵的证据均不持异议。通山县政府、第三人焦华兵均对大路乡政府的证据不持异议。上诉人、大路乡政府、第三人焦华兵对通山县政府程序证据不持异议。上诉人对原审法院调查的四份笔录的质证意见为，对吴中华、焦华兵、焦诗兴、余才兵四份笔录的真实性有异议，对合法性、关联性无异议。通山县政府对法院调查证据的真实性、合法性、关联性均不持异议。大路乡政府对法院调查证据的质证意见为，对吴中华笔录的真实性无异议，它说明焦诗兴和焦华兵户口虽然在一起，但是承包田地是各户承包的；对焦华兵的笔录无异议；对焦诗兴笔录的真实性、合法性、关联性均无异议；对余才兵笔录无异议。第三人焦华兵对法院调查的吴中华笔录的真实性、合法性、关联性均无异议，它说明焦诗兴和焦华兵虽然是在同一户口本里，但是承包的田地是分开的，焦华兵应有的本案争议地承包经营权，是从他母亲那里遗留来的；对焦诗兴笔录无异议；对余才兵笔录无异议，它说明第三人焦华兵与母亲一个户口，母亲去世后的承包地其给大嫂耕种的事实。
原审认为，对上诉人提交的证据1、2、3的真实性，二被上诉人和原审第三人均无异议，上述证据可以作为上诉人享有起诉人主体资格证据采信；对证据4、5、6不能达到上诉人所需证明的对象和目的，原审对上诉人证明被上诉人行政行为违法证明目的不予采信。对被上诉人大路乡政府所提交证据、依据1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11，原审认为具有真实性，与本案被诉行政行为相关联，可以达到被上诉人所需证明的对象和目的，对该证据的证明效力予以采信，对被上诉人提供的相关法律条文依据所需要证明的对象及证明的目的予以采信。对被上诉人通山县政府程序证据予以采信。对第三人焦华兵提交的证据予以采信。对审理过程中调取的证据予以采信。
上述证据已随案移送本院。
经审查，本院对证据效力的认证意见与一审一致。
根据以上确认的有效证据，二审查明的事实与一审一致。
二审同时查明，阮书一收到大路乡人民政府（2015）大政决1号《土地权属争议案件决定书》后，于2015年8月16日向通山县人民政府申请行政复议，通山县政府审理后，于2015年10月16日作出通政复（2015）16号行政复议决定书，决定维持被申请人2015年7月29日作出的《大路乡人民政府土地权属争议案件决定书》（（2015）大政决1号）。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，被上诉人通山县大路乡人民政府享有法律法规规定的个人之间土地所有权和使用权争议行政裁决的法定职责。本案中，诉争地块承包给上诉人阮书一时，未按照《中华人民共和国农村土地承包法》规定的原则和程序进行，依法应认定无效。被上诉人通山县大路乡人民政府依法作出的确权决定和被上诉人通山县人民政府作出的复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法。原判正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人阮书一负担。
本判决为终审判决。
审判长 张道才
审判员 王 宁
审判员 吕 莉
二〇一六年七月十二日
书记员 曹时愿
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；