安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）皖行再4号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）袁学辉，男，汉族，1964年11月28日出生，住安徽省六安市裕安区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）安徽省六安市裕安区人民政府，住所地安徽省六安市龙河西路。
法定代表人王仲儒，该区区长。
再审申请人袁学辉因诉安徽省六安市裕安区人民政府（简称裕安区政府）土地征收一案，不服本院（2015）皖行终字第00179号行政裁定，向中华人民共和国最高人民法院申请再审。中华人民共和国最高人民法院于2017年12月28日作出（2017）最高法行申4248号行政裁定，指令本院再审本案。本院受理后，依法另行组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
经审理查明：2005年安徽星辰置业有限公司拟在石塘村六单路东侧建设蔬菜批发市场，并进行了征收调查上报材料工作。2006年8月经安徽省人民政府皖政地（补）〔2006〕245号《关于补办新安蔬菜批发加工综合开发项目工程建设用地的批复》批准，同意在石塘村六单路东侧补办转用并征收农民集体用地18.8705公顷（其中耕地10.572公顷），补办征收农民集体建设用地2.1330公顷、未利用地0.8097公顷，以上合计批准补办建设用地21.8132公顷，出让给安徽星辰置业有限公司，用于新安蔬菜批发加工综合开发项目工程建设，后由于六安市城市规划调整，此地块被置换为建设用地。2007年7月4日六安市裕安区国土资源局发出裕国土资告〔2007〕4号《裕安区国有土地使用权挂牌出让公告》挂牌出让该地块，同年8月17日由浙江丰泰房地产开发有限公司以6720万元竞得，同年11月9日该公司取得六安市裕安区发展和改革委员会同意对新安镇石塘村商住综合开发建设项目予以备案（发改项目〔2007〕174号通知），2008年12月31日办理了《建设用地规划许可证》。2009年8月6日，六安市住房和建设委员会对袁学辉所在地块发布拆迁公告，在拆迁期限内袁学辉与开发企业未能达成拆迁补偿协议，同年12月18日，六安市住房和建设委员会对袁学辉作出六拆裁字〔2009〕68号城市房屋拆迁裁决。2013年11月20日袁学辉承包的菜地被推掉，其住房至今尚未拆除。袁学辉对征地拆迁不服，多次信访未能如愿，遂于2014年12月30日提起行政诉讼，要求确认裕安区政府土地征收行为违法。
六安市中级人民法院一审认为：对于涉案地块的征收，裕安区政府于2005年开展征收调查，2006年报经省人民政府批准征收，2007年7月六安市裕安区国土资源局发布公告挂牌出让，2009年8月六安市住房和建设委员会发布拆迁公告，同年12月18日，六安市住房和建设委员会对袁学辉作出六拆裁字〔2009〕68号城市房屋拆迁裁决，袁学辉最迟于2009年底就知道或者应当知道被诉土地征收行为的事实，其于2014年底才提起行政诉讼，显然已超过《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年法定起诉期限，依法应当驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回袁学辉的起诉。
袁学辉不服上述裁定，向本院提起上诉。
本院二审认为：本案中，袁学辉认为“征地报批前未将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；报省政府征地批准批材料均属虚假”等情形违法，均属于安徽省人民政府作出皖政地（补）〔2006〕245号《关于补办新安蔬菜批发加工综合开发项目工程建设用地的批复》中的审查环节，依法不属于行政审判权限范围。该征地批复行为依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对于袁学辉诉称的裕安区政府实施的“未批先征”行为，袁学辉自称其知道该行为于2005年实施，并向一审法院提交“同组村民袁学丽的征地补偿合同”予以证明。袁学辉现对其2005年即已知晓内容的行为提起诉讼，显已超过2年法定起诉期限且无正当理由。因此，一审裁定驳回起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
袁学辉申请再审称：2005年裕安区政府指使石塘村以建蔬菜批发市场为名，就先锋、沙店两组327亩蔬菜生产基地，非法与村民签订征地补偿合同，因征地补偿不合理，袁学辉至今未签。2006年8月裕安区政府报省政府批准征收土地，2007年8月裕安区政府又将征收土地转手倒卖给开发商用于商住房建设，2009年8月开发商开始拆迁，对袁学辉走程序评估、裁决，2011年7月开发商陆续建房，导致原始征地用途非法改变，2013年11月20日夜间袁学辉承包的菜地被挖埋。裕安区政府征地报批材料弄虚作假，对拟征地现状的调查结果未征得被征地农户签字认可，以政府会议纪要作为非法改变征地用途的批文。请求确认裕安区政府土地征收行为违法。
裕安区政府答辩称：1、袁学辉申请再审所称的土地征收行为违法与客观事实不符。涉案土地征收经过省政府批复，六安市裕安区国土资源局发布国有土地使用权出让公告，采取挂牌出让方式公开出让土地使用权，竞买人取得六安市裕安区发展和改革委员会建设项目备案通知，并办理了建设用地规划许可证，取得国有土地使用权证，征收程序合法有效；开发企业取得该地块土地使用权后，办理了报批手续，并取得房屋拆迁许可证，六安市建设委员会发布拆迁公告，开发企业与袁学辉多次协商未达成协议的情况下，向六安市建设委员会申请裁决，六安市建设委员会作出裁决后，袁学辉在规定期限内未申请复议，也未提起诉讼，有关单位才根据拆迁裁决实施了拆迁行为，故征地实施程序合法有效。2、袁学辉提起行政诉讼已超过诉讼时效。3、袁学辉提起行政诉讼不具备原告主体资格。4、袁学辉提出的行政赔偿无任何事实和法律依据。请求驳回袁学辉的再审申请。
本院再审认为：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，诉讼请求应当具体、明确。诉讼请求不明确的，人民法院应当释明并告知原告予以确认，原告拒绝纠正的，人民法院可以裁定驳回起诉。人民法院未经释明而迳行确定诉讼请求进行审理并作出裁判，属于认定事实不清。本案中，袁学辉一审的诉讼请求为请求确认征地拆迁行为违法，征地行为包含征地批复、征地决定、征地实施等系列行政行为，存在多个环节、多个主体、多个行为，因而袁学辉的诉讼请求并不明确。一审法院应当向袁学辉予以释明告知其明确诉讼请求，而非迳行推定袁学辉的诉讼请求并作出裁判。一审法院将征地决定推定为被诉行政行为，本院二审将征地批复与征地决定推定为被诉行政行为，且均认定袁学辉的起诉已超过法定起诉期限。但根据本案一审起诉状可知，袁学辉提起本案诉讼的重要原因之一，系认为强挖其承包的菜地等征地实施行为侵犯其合法权益。本案征地实施行为作出时间即2013年11月，袁学辉于2014年底提起本案诉讼，并未超过法定期限。原一、二审对此节事实并未进行核实，迳行裁定驳回起诉，不符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十三条第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销安徽省六安市中级人民法院（2015）六行初字第00012号行政裁定和本院（2015）皖行终字第00179号行政裁定；
二、指令安徽省六安市中级人民法院对本案进行审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一八年六月二十日
书记员 刘 琳
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。