陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）陕行终204号
上诉人（一审原告）：王树让。
委托代理人：臧云，北京京坤律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：渭南高新技术产业开发区管理委员会。住所地：陕西省渭南市高新区崇业路**号。
法定代表人：薛清军，该管理委员会主任。
委托代理人：张峰，该管理委员会法制办工作人员。
委托代理人：ＸＸＸ，陕西渭临律师事务所律师。
一审第三人：王君。
上诉人王树让因诉被上诉人渭南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称渭南高新管委会）征收拆迁安置补偿协议一案，不服渭南市中级人民法院（2017）陕05行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年5月15日公开开庭审理了本案。上诉人王树让及其委托代理人臧云，被上诉人渭南高新管委会的委托代理人张峰、ＸＸＸ，第三人王君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：原告王树让居住在渭南高新区白杨街道办事处红星村七组，第三人王君居住在渭南高新区XX小区，原告王树让与第三人王君是父子关系。2016年3月7日，渭南高新区白杨街道办事处发布《征地拆迁补偿安置方案通告》（渭高白街征告字[2016]第1号）规定“七、宅院和安置人口的认定。1.宅院认定：村民所属房屋拆迁补偿安置以户为单位进行，拆迁计户以宅院现状为基础，以家庭为单位，以宅基地审批文件或登记底册为产权计户依据进行认定。2.安置人口认定：以2016年3月31日为截止日登记在册的红星村农业人口；......。”据此，原告的家庭成员有：王树让、吴淑琴。同年3月14日，渭南市中天房地产估价事务所有限责任公司对原告的房屋及附属物、装修进行了登记评估。8月5日，原告王树让之子第三人王君代替原告王树让与渭南高新区白杨街道办事处签订了《征收拆迁安置补偿协议》，该协议确认原告家现有农业人口2人，即王树让、吴淑琴，户主为原告。该约定给予原告王树让家2人兑换安置房的面积应为100平方米。同时给予原告王树让家经过安置房兑换后剩余房屋及院内构筑物、附属物等补偿金额及各项费用共计1676636元。该协议第十一条：“乙方签订协议后三至五个工作日内一次性付清协议款项，十日内必须拆除所有房屋及院内构筑物设施，自行拆除过程的一切安全问题自行负责，与甲方无关；十日内未拆除的视为自动放弃产权残物，由甲方依法、依据本协议进行拆除。”同日，原告王树让之子第三人王君在房屋拆除放弃移交表上签字。2016年9月24日，被告下属的渭南高新区白杨街道办事处组织安排红星村委会实施拆除原告家的房屋。2016年10月27日，原告王树让领取了补偿款。2017年7月5日，原告之子王君接收了被告给予原告家庭的安置房。现原告王树让及家人已入住安置房内。
上述事实有户口本复印件、房屋照片、《渭南高新区白杨街道办事处征地拆迁补偿安置方案通告》（渭高白街征告字[2016]第1号）、房屋评估结果报告单、附属物及装修评估结果表、《征收拆迁安置补偿协议》、房屋拆除放弃移交表、证明、进账单、批量开户成功清单、领条、红星村六七八组安置小区分房单等证据在案佐证。
一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”即农村建房实行“一户一宅”制。本案中，原告王树让有一处宅基地，虽登记在原告王树让名下，但由原告王树让及吴淑琴共同居住使用。《渭南高新区白杨街道办事处征地拆迁补偿安置方案通告》（渭高白街征告字[2016]第1号）是经过依法批准并在拆迁范围内执行的拆迁安置补偿方案，该方案明确村民所属房屋拆迁安置以户为单位，以家庭为单位，同时结合该户农业人口数进行补偿安置。依据该方案规定，王树让、吴淑琴2人均为拆迁房屋补偿安置对象。原告王树让年过七十岁，其子王君出面在《征收拆迁安置补偿协议》《房屋拆除放弃移交表》上签名符合常理，且不违反法律规定。之后又通过抽号选定、入住安置房内，原告王树让签名足额领取协议约定的补偿款。在这一系列拆迁、安置等过程中，王树让并未提出异议，且通过自行搬离原房屋、入住新房屋、领取补偿款等行为履行协议约定，足以让被告下属的渭南高新区白杨街道办事处相信其已与原告王树让家达成拆迁安置协议。在此情形下，对原告王树让家房屋拆除前及拆除房屋时，原告王树让应该明知达成协议亦未提出异议。原告认为协议签订违法的主张没有事实依据。行政诉讼法认可行政机关可以通过约定方式实施行政管理，就应当首先尊重各方当事人协商一致达成的协议，让合法有效的协议内容得以切实落实，否则协议将失去意义。本案中，原告之子与被告下属的白杨街道办事处签订协议是按照同样标准的评估报告，经双方协商达成的，是双方的真实意思表示，亦没有违反相关法律强制性规定，原告已按照协议领取补偿款，入住分配的房屋，事实上追认了涉诉协议。综上,原告的诉讼请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王树让的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王树让负担。
上诉人王树让上诉称：（一）上诉人是具有完全民事行为能力的自然人，对自己的合法财产有排他的支配权利，没有经上诉人委托授权，以及事后追认的情况下，任何人均无权处分上诉人的合法财产。（二）被上诉人答辩称“答辩人与王君以被答辩人名义与白杨街道办事处签订的《征收拆迁安置补偿协议》是王君以家庭为单位签订的，是其家庭成员共同的意思表示”并非事实。王君是王树让的成年子女，王君的户籍已经转为城镇户籍，并且未与王树让共同居住。王君依法不享有宅基地使用权，也非安置补偿对象。一审判决也明确认定“王树让、吴淑琴2人为补偿安置对象”。（三）一审法院作出“原告王树让年过七十岁，其子王君出面在《征收拆迁安置补偿协议》《房屋拆除放弃移交表》上签名符合常理”的表述完全不符合法律规定。且不说王树让本人身体健康、神志健全，即便其为限制行为能力或无行为能力人，也需要经法定程序认定后，由符合条件的近亲属担任法定代理人。（四）一审法院认定上诉人在房屋“被拆除前及拆除时”没有对协议提出异议是错误的。上诉人自始至终对协议都不认可，并且对强拆行为也提起了诉讼。（五）一审法院认定“原告认为协议签订违法的主张没有事实依据”系法律适用错误。王君无权代理的事实，应当由被上诉人和第三人王君承担举证责任。（六）一审判决对行政协议效力的解读不成立。协议生效的前提是协议已成立，被诉协议因订立主体不适格而不成立，当然不生效。综上，王君与白杨街道办事处签订的《征收拆迁安置补偿协议》不成立，一审判决事实不清，适用法律错误。请求：1.依法撤销一审判决；2.改判撤销《征收拆迁安置补偿协议》。
被上诉人渭南高新管委会答辩称：（一）本案的《征收拆迁安置补偿协议》是王君以家庭为单位签订的，是其家庭成员共同的意思表示，协议合法有效。第一，农村建房实行“一户一宅”制。虽然房屋登记在王树让名下，但由王树让、吴淑琴与王君共同居住使用。依据《渭南高新区白杨街道办事处征地拆迁补偿安置方案通告》（渭高白街征告字[2016]第1号），王树让、吴淑琴家庭成员为补偿安置对象。第二，王树让年过七十，其子王君作为家中成年人，出面在《征收拆迁安置补偿协议》、《房屋拆除放弃移交表》上签字符合常理，且不违反法律规定。之后通过抽号选定、接收安置房等过程，王树让、王君等也自行搬离原房屋，入住新安置房内。同时，王树让本人签名足额领取了协议约定的补偿款。（二）在一系列拆迁、安置等过程中，王树让并未提出异议，且通过自行搬离房屋、入住安置房、领取补偿等行为履行了协议的约定，足以让答辩人下属的白杨街道办事处相信其与王树让达成了《征收拆迁安置补偿协议》。（三）该协议无论从形式上还是实质上看，都是被答辩人家庭成员共同意思表示，协议各方签字或盖章齐备，协议成立且合法有效。对合法有效的协议，不存在可撤销的事由，即使存在，自2016年8月5日签订协议到2017年8月28日起诉，也已经超过1年的除斥期间，不应被撤销。综上，第三人王君以被答辩人名义签订的《征收拆迁安置补偿协议》是代表家庭的，是双方真实意思表示，协议合法有效。一审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求二审法院维持一审判决，并依法驳回被答辩人的上诉请求。
第三人王君陈述意见称：（一）被诉协议没有合法基础。本次征收拆迁，既没有土地征收批文，也未按法定程序发布公告，同时还存在未按规定原则选定评估公司、评估报告未送达等问题。（二）被上诉人采取欺诈、胁迫手段与答辩人私下协议处置王树让的房屋。（三）白杨街办拆迁中自相矛盾，存在违约毁约情形。第一，代签协议时，白杨街办说答辩人能代理，但领取补偿款时又说无权代理。第二，白杨街办没有按照协议约定及时兑付拆迁款，也没有“催告被代理人在一个月内予以追认”。（四）被上诉人在明知房屋属于王树让，也明知王树让未授权第三人代签协议的情况下，与其签订合同，存在明显过错。虽然王树让事后领取款项，但并非对签字效力的追认。综上，被诉协议没有合法基础，是第三人受到胁迫、欺骗的无奈之举。请求二审法院撤销该协议。
本院经审理查明，2016年8月25日，王君选房并领取安置小区分房单。2017年2月，王树让入住安置房。一审判决认定的其他事实属实，本院予以确认。
另查明：王树让曾以渭南高新管委会拆除房屋违法向一审法院提起诉讼。一审法院经审理认为，被诉拆除房屋的行为违反了先补偿后搬迁的原则，故拆除行为程序违法。2017年12月4日，一审法院作出（2017）陕05行初5号行政判决：确认被告渭南高新技术产业开发区管理委员会2016年9月25日拆除原告王树让房屋的行为违法。王树让不服，向本院提起上诉。2018年6月4日，本院作出（2018）陕行终187号行政判决：驳回上诉，维持原判。
再查明：根据本院2018年4月8日作出的（2018）陕行终107号生效行政判决查明的事实，涉案土地已经陕西省人民政府《关于渭南市2012年度第二十二批次统一征收集体建设用地的批复》（陕政土批〔2012〕1007号）和陕西省人民政府《关于渭南市2012年度第三十五批次农用地转用和土地征收（保障性住房）的批复》（陕政土批〔2012〕1301号）批准征用。
二审庭审中，王树让还针对其一审诉讼请求，即“依法确认第三人王君以原告名义与第三人白杨街道办事处签订《征收拆迁安置补偿协议》的行为违法，请求人民法院依法撤销第三人王君以原告名义与第三人白杨街道办事处签订的《征收拆迁安置补偿协议》。”及上诉请求第二项即依法改判确认被诉《征收拆迁安置补偿协议》（以下简称协议）无效，明确为确认签订协议的行为违法是请求撤销协议的理由，不要求确认协议无效，诉讼请求就是撤销协议。
本院认为：结合王树让的诉讼请求和起诉的事实与理由，本案争议的焦点问题主要是：王树让以其子王君在其不知情的情况下签订被诉协议且其不予追认的，该被诉协议应予撤销的理由能否成立。
涉案拆迁安置补偿的主要实施依据即《渭南高新区白杨街道办事处征地拆迁补偿安置方案通告》载明：“七、宅院和安置人口的认定。1.宅院认定：村民所属房屋拆迁补偿安置以户为单位进行，拆迁计户以宅院现状为基础，以家庭为单位，以宅基地审批文件或登记底册为产权计户依据进行认定。2.安置人口认定：以2016年3月31日为截止日登记在册的红星村农业人口；3.按照被拆迁人每户参与集体财物分配的农业人口数进行安置……。”本案中，涉案房屋的宅基地登记在王树让名下，其与妻子吴淑琴二人共同居住在此，且二人同为在册的红星村农业人口，亦即拆迁安置人口。王君系王树让之子，与其妻马XX、其子王XX共同居住在渭南高新区XX小区，王君夫妇及其子均属城镇居民户口，不在拆迁安置人口范围之内，不属于与王树让共同生活的家庭成员。据此，在本案拆迁补偿安置过程中，以王树让为户主的家庭，亦即签约人应是王树让。王君虽为王树让之子，但王君既不属于与王树让共同生活的家庭成员，也不属于拆迁补偿安置人员，在此情形下，王君如代其父王树让就拆迁补偿安置事项签订协议，应征得其父王树让的同意和委托。渭南高新管委会所属白杨街办在没有提供证据证明王树让同意和委托其子王君代其签订协议的情况下，与王君签订本案被诉协议，明显依据不足。王树让上诉称王君在其不知情的情况下签订被诉协议，理由成立。但以此还不足以否定被诉协议的效力。因本案被诉协议系行政协议，与一般的行政行为不同。表现在行政协议既具有作为行政管理方式的“行政性”，又具有作为公私合意产物的“合同性”。故而在认定被诉协议的效力时，除适用行政诉讼法的规定，同时也适用民事法律规范的规定。根据相关民事法律规范中关于无权代理的规定，被代理人对协议追认的，该协议为有效协议。本案中，王树让虽然领取了补偿款，也入住了安置房，但不可忽略的是，上述行为均发生在房屋被拆除后，且《房屋拆除放弃移交表》也是王君所签，不能证明王树让知情。王树让作为普通百姓，在房屋被拆、居无定所的情况下，领取补偿款、入住安置房，解决其基本生活保障，也在情理之中。因此，根据现有事实认定王树让对被诉协议予以了追认，缺乏事实依据。渭南高新管委会认为被诉协议合法有效，其理由难以成立，本院不予支持。据此，一审判决驳回王树让的诉讼请求，适用法律错误，依法应予纠正。
关于渭南高新管委会认为本案自2016年8月5日签订被诉协议到2017年8月28日王树让起诉，已经超过1年的除斥期间，被诉协议不应被撤销的理由。根据《中华人民共和国合同法》的相关规定，“1年的除斥期间”，主要针对的是具有撤销权的合同一方当事人和针对债务人侵害债权人权益的行为具有请求撤销债务人行为的债权人，而本案不属于此类情形。故渭南高新管委会的该项理由，本院亦不支持。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。”《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”本案中，如上所述，被诉协议依据明显不足，应当判决被诉协议无效。但本案被诉协议在已经履行的情况下，无论是判决无效还是撤销，将面临的问题是：已经履行的部分如领取的补偿款、入住的安置房要求王树让返还不具有现实性；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿的法律后果，也不存在适用的基础。因为，本案被诉协议系拆迁补偿安置协议，而非一般的“一次性消费”协议。即使协议被确认无效或者撤销，作为拆迁人，渭南高新管委会负有的拆迁补偿安置义务并不能以此免除，仍需重新与被拆迁人通过协商或者裁决作出补偿安置。如此以来，协议无效或者撤销的法律后果在本案中没有适用的必要。否则，不但没有解决本案的争议，更无助于本案争议的解决，而且还会浪费大量的社会资源。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”据此，鉴于被诉协议存在的违法性和协议已履行部分的难以逆转性，为有利于实质性化解行政争议，本案在确认被诉协议无效的同时，对协议已经履行的部分可视为渭南高新管委会就拆迁补偿安置采取的补救措施的内容。在此基础上，渭南高新管委会还可通过听取意见、协商、直至重新签订协议或者作出补偿决定等补救措施，以弥补王树让作为权利人在原协议签订过程中知情权、参与权等方面存在的不足，进而妥善解决与王树让就拆迁补偿安置方面存在的争议。此外，对王树让来说，其也应积极配合渭南高新管委会下一步就双方争议所作的工作，依法理智提出诉求。
综上，王树让的上诉理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：
一、撤销渭南市中级人民法院（2017）陕05行初117号行政判决；
二、确认渭南高新技术产业开发区管理委员会所属渭南高新区白杨街道办事处2016年8月5日与王树让之子王君签订的《征收拆迁安置补偿协议》无效；
三、责令渭南高新技术产业开发区管理委员会于本判决生效之日起六十日内在《征收拆迁安置补偿协议》已履行部分的基础上依照本判决理由部分所述采取相应的补救措施。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人渭南高新技术产业开发区管理委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 焦玉珍
代理审判员 王 鑫
代理审判员 马 燕
二〇一八年六月十九日
书 记 员 仵 媛