海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）琼97行终21号
海南省第二中级人民法院
行政判决书
（2018）琼97行终21号
上诉人（原审原告）郑临健，男，1987年6月13日出生，汉族，现住儋州市。
委托诉讼代理人刘畅，海南昌宇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）临高县人力资源和社会保障局，住所地临高县临城镇。
法定代表人廖福华，该局局长。
委托诉讼代理人王亮，该局工作人员。
委托诉讼代理人谭永斌，海南川海律师事务所律师。
上诉人郑临健诉临高县人力资源和社会保障局（以下简称临高县人社局）不履行工伤认定法定职责一案，不服临高县人民法院于2017年12月11日作出的（2017）琼9024行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月8日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年4月10日公开开庭审理了本案。上诉人郑临健的委托诉讼代理人刘畅，被上诉人临高县人社局的委托诉讼代理人王亮、谭永斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，2015年11月18日，郑临健向临高县人社局提出工伤认定申请，主要理由为：2015年1月18日，郑临健在临高县金沙滩碧桂园项目工地从事电焊工作时，从雨棚上跌落，致腰骨断裂及身体多处粉碎性骨折。广东腾越建筑工程有限公司承包临高县金沙滩碧桂园项目后，又将工程发包给不具备用工主体资格的王福杰，郑临健是王福杰招用的劳动者。郑临健是在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的，属于《工伤保险条例》第十四条规定的应当认定为工伤的七种法定情形中的第一种情形。临高县人社局经审查于2015年11月23日作出[2015]第22号《工伤认定申请补正材料告知书》，告知郑临健所提交的材料缺少与用人单位之间的劳动、聘用合同或者其他存在劳动、人事关系的证明，请其及时补正材料，临高县人社局将在收到补正材料后再决定是否受理。郑临健遂于2015年12月2日向临高县劳动人事争议仲裁委员会申请劳动仲裁，请求确认其与广东腾越建筑工程有限公司存在事实劳动关系、确认其系因公负伤、广东腾越建筑工程有限公司承担工伤保险责任，临高县劳动人事争议仲裁委员会受理后未作出仲裁裁决。2016年4月12日，郑临健以广东腾越建筑工程有限公司、王福杰为被告，向原审法院提起民事诉讼，诉请判令广东腾越建筑工程有限公司、王福杰对郑临健连带承担工伤保险责任。原审法院立案后，在诉讼中郑临健申请对劳动能力、伤残等级进行鉴定。原审法院于2016年12月15日作出（2016）琼9024民初629号《通知书》，告知其应向有管辖权的市级劳动能力鉴定委员会提出申请。该案现已中止审理。郑临健以提起劳动能力鉴定必须提交工伤认定决定，临高县人社局应当受理其工伤认定申请并作出工伤认定决定为由，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.判令临高县人社局受理郑临健的工伤认定申请；2.认定郑临健为工伤并对其进行劳动能力鉴定；3.本案诉讼费用由临高县人社局承担。
原审判决认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款规定，临高县人社局具有作出工伤认定的法定职权，郑临健申请工伤认定属于临高县人社局的职责范围。本案中，郑临健向临高县人社局提出工伤认定申请，主张广东腾越建筑工程有限公司将承包的临高县金沙滩碧桂园项目转包给不具备用工主体资格的王福杰，郑临健系王福杰所雇佣，郑临健在该项目工地工作中受伤，属于《人力资源社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》第七条、《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第（四）项规定的情形。但是，郑临健对所主张的其与广东腾越建筑工程有限公司、王福杰三者之间的关系是否属实，未能提供证据予以证明，临高县人社局在收到其工伤认定申请后告知其补正材料并无不当，故郑临健提出判令临高县人社局受理其工伤认定申请的诉讼请求，原审法院不予支持。郑临健提出的认定其为工伤并对其进行劳动能力鉴定的诉讼请求，不属于人民法院行政案件的审理范围，原审法院不予审理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回郑临健的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由郑临健负担。
上诉人郑临健不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审判决认定上诉人对所主张的其与广东腾越建筑工程有限公司、王福杰三者之间的关系是否属实，未能提供证据予以证明，属于事实认定错误。关于上诉人与广东腾越建筑工程有限公司、王福杰三者之间的关系的证据，在上诉人申请工伤认定时，已将相关证据交给了被上诉人。而且，被上诉人在原审庭审时对此也没有提出抗辩，原审判决对于双方无争议的该事实以上诉人没有证据证明为由驳回上诉人的诉求显然错误。另外，上诉人诉广东腾越建筑工程有限公司、王福杰工伤保险待遇纠纷一案[（2016）琼9024民初629号]，已经在2016年6月28日上午公开开庭审理，业已查明：具备用工主体资格的广东腾越建筑工程有限公司将承包业务分包给不具备用工主体资格的自然人王福杰，王福杰招用的上诉人从事承包业务时因工负伤的事实。并基于具备用工主体资格的广东腾越建筑工程有限公司应承担用人单位依法应承担的工伤保险责任的法律规定，于2016年12月30日书面通知上诉人，依照国务院《工伤保险条例》第二十三条的规定，向有管辖权的市级劳动能力鉴定委员会申请鉴定。但该条规定提起劳动能力鉴定申请时必须提交工伤认定决定，也正是因为被上诉人不予出具工伤认定决定，才引发本案纠纷。二、原审判决认定被上诉人在收到上诉人的工伤认定申请后告知上诉人补正材料并无不当，属于认定事实及适用法律错误。被上诉人告知补正的材料是关于与用人单位之间的劳动、聘用合同或者其他存在劳动、人事关系的证明，而不是告知补正上诉人与广东腾越建筑工程有限公司、王福杰三者之间的关系的证明材料，原审判决认定被上诉人告知补正并无不当系认定事实错误。根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件最新会议纪要》（2015.12）第四十五条”发包人将建设工程发包给承包人，承包人又转包或者分包给实际施工人，实际施工人招用的劳动者请求确认与发包人之间存在劳动关系的，不予支持。”以及海南省高级人民法院、海南省劳动人事争议仲裁委员会联合印发的琼高法联（2014）2号《关于审理劳动争议案件有关问题的联席会议纪要》第四条”在建筑工程层层转包、分包中，作为实际施工人的自然人与其招用的劳动者发生工伤待遇争议的，劳动者请求确认与具有用工主体资格的发包方或分包方存在劳动关系的，不予以支持”的规定，本案中，上诉人与广东腾越建筑工程有限公司之间是不成立劳动关系的。因此，被上诉人在收到上诉人的工伤认定申请后告知其补正存在劳动关系的证明材料显然是不当的，原审判决认定被上诉人的告知补正行为并无不当，属于适用法律错误。三、原审判决对于庭审中归纳的”申请工伤认定是否应当提交劳动关系证明材料”这一焦点问题未作分析认定。综上，请求：依法撤销海南省临高县人民法院（2017）琼9024行初22号行政判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求。
被上诉人临高县人社局答辩称，一、被上诉人不存在不履行法定职责的违法行为，并非没有受理上诉人的工伤认定申请，而是因为上诉人没有提交完整的材料。根据《工伤保险条例》第十八条、《工伤认定办法》第六条第一款的规定，认定工伤必须提交与用人单位存在劳动关系、人事关系的证明。所以认定工伤必须以存在劳动关系（包括事实劳动关系）为前提。这是工伤认定的逻辑起点和前提条件，在上诉人提交工伤认定申请后，被上诉人要求其补充提交上述材料，以便审查受理，符合法律规定。二、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人所主张的其与广东腾越建筑工程有限公司存在劳动关系，但上诉人并未提交证据予以支持。三、被上诉人是基于《工伤保险条例》的规定，要求其补正材料，具有法律根据，法律已经明确规定申请工伤认定应当提交劳动关系材料，申请工伤认定的，应当提交与用人单位存在劳动关系的证明材料，因此，被上诉人要求其补交这些证明材料是有法律依据的。
本案全部证据材料均已经二审庭审质证。本院对原审法院认定的事实和对证据的质证予以确认。
经二审审理查明，上诉人原审提出的第二项诉讼请求即要求认定郑临健为工伤并对其进行劳动能力鉴定，因该项诉讼请求不属于人民法院行政案件审理范围，经过庭审释明，上诉人自愿撤回该项诉讼请求。
本院认为，本案二审争议的焦点问题是：临高县人社局作为临高县境内具有工伤认定法定职权的社会保险行政部门，应否对郑临健工伤认定申请予以受理。根据《工伤认定办法》第八条的规定：”社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。社会保险行政部门决定受理的，应当出具《工伤认定申请受理决定书》；决定不予受理的，应当出具《工伤认定申请不予受理决定书》。”临高县人社局在收到郑临健的工伤认定申请后，虽已告知根据郑临健所提交的申请材料，尚应补交与用人单位之间的劳动、聘用合同或者其他存在劳动、人事关系的证明，然后再决定是否受理。在郑临健已表明其与用人单位不存在劳动合同关系，其与接受非法转包者有事实劳动关系，因而无法提供劳动合同的情况下，临高县人社局即应依照上述法律规定对郑临健工伤认定申请予以受理，并根据调查核实以及举证、质证、认证所认定的事实，综合全案情况作出认定工伤决定或者不予认定工伤决定。临高县人社局以郑临健未提供劳动合同为由，对郑临健的工伤认定申请，既未出具《工伤认定申请不予受理决定书》，也未出具《工伤认定申请受理决定书》，在程序上把劳动者的工伤认定申请拒之门外，既剥夺了劳动者对临高县人社局《工伤认定申请受理（或不予受理）决定书》的行政复议及行政诉讼权利，也导致劳动者的合法权益可能得不到应有的保护，临高县人社局未作出是否受理决定的行政行为，显然违反了法律规定，应当予以纠正。
综上所述，上诉人郑临健的上诉理由成立，本院予以支持。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：
一、撤销临高县人民法院（2017）琼9024行初22号行政判决；
二、责令临高县人力资源和社会保障局在本判决生效之日起十个工作日内依法受理郑临健的工伤认定申请。
一、二审案件受理费共100元，由被上诉人临高县人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张成信
审 判 员 张德雄
审 判 员 孔凡勇
二〇一八年四月二十六日
法官助理 李 治
书 记 员 羊家莹
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。