广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终1334号
上诉人（原审原告）：罗定市龙湾镇上赖村民委员会团结村民小组。
负责人：邱南生，组长。
被上诉人（原审被告）：罗定市人民政府。住所地：广东省罗定市宝定路**号。
法定代表人：彭仲典，市长。
委托代理人：陈波，罗定市法制局副局长。
委托代理人：周汉民，罗定市山纠办副主任。
被上诉人（原审被告）：云浮市人民政府。住所地：广东省云浮市云城区世纪大道中行政中心办公大楼。
法定代表人：王胜，市长。
原审第三人：罗定市龙湾镇上赖村民委员会。
负责人：邱灿洪，主任。
原审第三人:罗定市国合龙湾林场。住所地：广东省罗定市龙湾镇榕木村。
负责人：吴永洪，场长。
上诉人罗定市龙湾镇上赖村民委员会团结村民小组（以下简称团结村民小组）因与被上诉人罗定市人民政府、云浮市人民政府、原审第三人罗定市龙湾镇上赖村民委员会（以下简称上赖村委会）、罗定市国合龙湾林场（以下简称龙湾林场）林木林地权属争议处理决定及行政复议纠纷一案，不服广东省云浮市中级人民法院（2016）粤53行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：争议的林地座落在上赖村委会辖区内，称“分水坳山”，争议地四至范围为“东至从佛子坳脊分水为起点往南沿洼合水走到山脚，再从山脚往西走到分水坳，然后再往南沿分水坳南边垠脊分水走上到山脊顶与信宜市山场交界为界；南至从分水坳南边垠脊顶为起点往西沿山脊分水线走到观音山顶为界；西至从观音山顶为起点往东北沿山脊走经第一个及第二个山顶，再往北沿山脊分水线走经老虎洼尾到老虎洼口（大长洼口）为界；北至从老虎洼口（大长洼口）为起点往东沿大长洼合水走到佛子坳脊为界”；争议面积约598亩。争议林地有一条东西走向的林道，把争议林地分成南、北两部分，南面林地的面积约234亩，北面林地的面积约364亩。争议地主要生长有马尾松、杉，另有小部分毛竹、大茶、桐油树、油茶树等。
1962年“四固定”时，现争议的分水坳山林地划归上赖村委会所有。罗定县国合云盖林场（以下简称云盖林场）成立时，上赖村委会将分水坳林道以南的林地划入云盖林场种植、经营、管护，但林地权属仍属上赖村委会所有，分水坳林道以南的林地至今仍然是云盖林场种植、经营、管护；分水坳林道以北的林木林地一直由上赖村委会种植、经营、管护。2003年8月至今，现争议的林木林地划入生态公益林范围，分别由上赖村委会、云盖林场与罗定市林业局签订了《广东省生态公益林现场界定书》。在1986年至2009年期间，云盖林场将经营收入、生态公益林补偿款收入等收益，按成立云盖林场时各大队（村委）、生产队（村）所投入林场的林地面积、投入工等比例进行分配。
1982年12月20日，罗定县人民政府向云盖林场、扶合公社上赖大队（以下简称上赖大队）颁发了No.015XX4《罗定县山林权证》，该证存根（附表）记载有“分水坳”，面积200亩，四至范围：上至岗、下至林道、左至分水坳、右至潘顶朝屋背垠分水；1983年5月4日，罗定县人民政府向上赖大队颁发了罗林权字第No.004XX7《山权林权证》，在No.015XX3《罗定县山林权证（附表）》中，记载“木碌坑”的地点，面积1500亩，四至为：上至岗、下至路、左至木碌坑蓝湖洼陲地洼、右至而公凹潘顶朝门口坑。No.015XX4、No.004XX7山林权证记载的地点、面积及四至范围与罗定市档案馆保存的档案内容相一致。
经实地勘验，争议林地分水坳山内有一条东西走向的林道，把争议林地分成南、北两片林地，南片林地的四至范围为“东至从分水坳咀林道为起点、往南沿垠脊走到山脊顶与信宜市山交界为界，南至从山脊顶为起点往西沿山脊分水走到观音山顶为界，西至从观音山顶为起点往东北沿山脊分水走到须茅坳南垠脊林道为界，北至从须茅坳南垠脊林道为起点往东沿林道走到分水坳咀林道为界”，北片林地的四至范围为“东至从佛子坳分水为起点往南沿洼合水走到山脚、再从山脚往西走到分水坳咀林道为界，南至从分水坳咀林道为起点往西沿林道走到须茅坳南垠脊林道为界，西至从须茅坳南垠脊林道为起点、往北沿垠脊分水、洼合水走经须茅坳、老虎洼尾到大长洼口（老虎洼口）为界，北至从大长洼口（老虎洼口）为起点、往东沿大长洼合水走到佛子坳为界”。No.015XX4《罗定县山林权证》记载的“分水坳”四至范围包含了分水坳山南片林地，罗林权字第No.004XX7《山权林权证》和No.015XX3《罗定县山林权证（附表）》记载的“木碌坑”的四至范围包含了分水坳山北片林地。
云盖林场成立于1963年，2011年11月，改称为龙湾林场，并领取了注册号为445381000015XX6的《企业法人营业执照》。争议的分水坳山林地林木现仍然由龙湾林场经营、管理。在调查中，龙湾林场确认林场经营、管理的林地所有权属于当时投入林地方所有，龙湾林场只拥有林地使用权和林木所有权、林木使用权。
罗定市政府于2016年4月28日作出罗府决[2016]5号《关于龙湾镇分水坳山林木林地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》）认为，团结村民小组与上赖村委会、龙湾林场之间对分水坳山的林地林木权属争议属于单位与单位之间的林地林木权属争议，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定，由罗定市政府处理。本案的分水坳山林地林木权属争议涉及林地所有权、林地使用权和林木所有权、林木使用权争议。对本案的林地所有权争议问题，上赖村委会持有的罗林权字第No.004XX7《山权林权证》和No.015XX3《罗定县山林权证（附表）》记载的“木碌坑”四至范围包含了分水坳山北片林地；在龙湾林场持有的No.015XX4《罗定县山林权证》记载的“分水坳”包含了分水坳山南片林地，但该林地是上赖村委会在龙湾林场成立时划入的，龙湾林场确认林地所有权属于投入林地方所有，而且在No.015XX4《罗定县山林权证》也注明上赖村委会是权属人；团结村民小组未持有权属证件，因此，上赖村委会主张分水坳山598亩林地所有权证据充分。对本案的林地使用权和林木所有权、林木使用权争议问题，因分水坳山南片的林地林木从1963年起一直由龙湾林场经营、管理，在1986年至2009年期间，龙湾林场每年从林场的经营收益中按投入林场的林地面积给予投入林地方补偿，龙湾林场与投入林地方之间形成了长期固定的经营关系，龙湾林场持有的No.015XX4《罗定县山林权证》应当视为拥有林地使用权和林木所有权、林木使用权的依据。
因此，罗定市政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《林木林地权属争议处理办法》第四条和第六条、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第一款的规定，决定：一、争议的分水坳山598亩林地所有权属于上赖村委会集体所有；二、争议的分水坳山598亩林地使用权和林木所有权、林木使用权，以林道为界，林道以北的364亩林地使用权和林木所有权、林木使用权属于上赖村委会集体所有，林道以南的234亩林地使用权和林木所有权、林木使用权属于龙湾林场集体所有。
团结村民小组对罗府决[2016]5号《处理决定》不服，向云浮市政府提出行政复议申请。2016年9月19日，云浮市政府作出云府行复[2016]21号《行政复议决定书》，维持了罗定市政府作出的罗府决[2016]5号《处理决定》。
另查明：2016年6月27日，团结村民小组因不服罗定市政府作出的罗府决[2016]5号《处理决定》，向云浮市政府申请行政复议并提交相关材料。同日，云浮市政府受理团结村民小组的上述行政复议申请，并分别向罗定市政府、上赖村委会、龙湾林场邮寄举证答复通知书。之后，罗定市政府向云浮市政府提交行政复议答复书及相关证据材料，上赖村委会、龙湾林场分别向云浮市政府提交行政复议答复书。2016年8月26日，云浮市政府决定对该行政复议案件延长审查期限，并分别向团结村民小组、罗定市政府、上赖村委会、龙湾林场邮寄延长审理期限通知书。2016年9月19日，云浮市政府作出云府行复[2016]21号《行政复议决定书》，维持了罗府决[2016]5号《处理决定》。2016年9月21日，云浮市政府将上述行政复议决定邮寄给团结村民小组、上赖村委会、龙湾林场。2016年12月12日，团结村民小组的负责人邱洪鉴到云浮市法制局，称团结村民小组并未收到上述行政复议决定，要求重新签收该行政复议决定，云浮市法制局工作人员遂将该行政复议决定直接送达给邱洪鉴签收。团结村民小组对罗府决[2016]5号《处理决定》及云府行复[2016]21号《行政复议决定书》不服，向原审法院提起本案诉讼，请求：一、撤销罗定市政府作出的罗府决[2016]5号《处理决定》；二、撤销云浮市政府作出的云府行复[2016]21号《行政复议决定书》；三、判令罗定市政府重新作出行政行为。
在庭审过程中，上赖村委会、龙湾林场认为“木碌坑”与“木六坑”是指同一个地方，且该地包含了争议林地；团结村民小组称不清楚“木碌坑”与“木六坑”是否是指同一个地方，但认为“木碌坑”与争议林地无关，是指不同的地方。
原审法院认为：本案是行政裁决及行政复议纠纷。《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”《林木林地权属争议处理办法》第四条第一款规定：“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。”根据上述规定，罗定市政府具有处理团结村民小组与上赖村委会、龙湾林场之间林地林木权属争议的职权。
关于争议林地的所有权问题。《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。”《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第一款规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。”在本案中，上赖村委会持有的罗林权字第No.004XX7《山权林权证》和No.015XX3《罗定市山林权证（附表）》登记的“木碌坑”山场包含了争议地分水坳山的北片林地范围，上赖村委会、龙湾林场共同持有的No.015XX4《罗定市山林权证存根（附表）》登记的“分水坳”包含了争议地分水坳山的南片林地范围。由于龙湾林场已出具证明确认其对争议林地不享有所有权，因此，罗定市政府认为争议林地的所有权属上赖村委会所有符合上述规定。至于团结村民小组认为罗林权字第No.004XX7《山权林权证》、No.015XX3《罗定市山林权证（附表）》、No.015XX4《罗定市山林权证存根（附表）》并不是依法颁发的山林权证，分水坳山属于团结村民小组所有的问题。由于团结村民小组所提供证据并不足以证实其上述主张，因此，对于该主张，不予采纳。
关于争议地林木所有权的问题。《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十条规定：“土地改革后营造的林木，按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定林木权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木，以及法律、法规另有规定的除外。”根据本案现有证据，争议地分水坳山的林木，以林道为界，林道以北的364亩林木由上赖村委会集体种植、经营、管理；林道以南的234亩林木由龙湾林场集体种植、经营、管理。因此，罗定市政府将争议地的林木以林道为界，林道以北属上赖村委会集体所有，林道以南属龙湾林场所有符合上述规定。
关于云浮市政府作出云府行复[2016]21号《行政复议决定书》的程序是否合法的问题。在本案中，云浮市政府在复议过程中已经在法定期限内履行了受理，通知罗定市政府、上赖村委会、龙湾林场答复举证，审查，作出复议决定，送达等程序，程序完整、合法。
综上所述，罗定市政府于2016年4月28日作出的罗府决[2016]5号《处理决定》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法；云浮市政府作出云府行复[2016]21号《行政复议决定书》的程序合法。团结村民小组请求撤销上述两行政行为的理由不成立，对其请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告罗定市龙湾镇上赖村民委员会团结村民小组的诉讼请求。
上诉人团结村民小组不服一审判决，向本院提出上诉称：一、原审法院程序违反法律规定，原审法院不准代理人陈其荣出庭严重违反法律规定。《行政诉讼法》并没有禁止公民代理的规定。二、原审法院认定事实错误，上诉人是上赖村委会的下级单位，按当时政策，只有大集体将土地退回小集体所有，因此，被上诉人及原审第三人认为争议地在上世纪六十年代四固定时划入上赖村委会所有是违背历史事实的。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉处理决定与复议决定，判决被上诉人对争议地重新作出处理决定。
被上诉人罗定市人民政府二审答辩称：原审判决认定事实清楚，证据充分。处理决定程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人上赖村委会二审答辩称：一、本案争议林地所有权属我方所有，对此，我方持有的《山林权证》及经营管理事实等证据予以证实。二、罗定市人民政府作出的处理决定及云浮市人民政府作出的复议决定认定事实清楚，依据充分，程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
被上诉人云浮市人民政府、原审第三人龙湾林场二审期间未提交书面答辩意见。
本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。
本院认为：本案为林木林地权属争议处理决定及行政复议纠纷。二审争议的焦点为：罗定市人民政府作出的罗府决[2016]5号《处理决定》及云浮市人民政府作出的云府行复[2016]21号《行政复议决定书》是否合法。
《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。”《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第一款规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。”《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十条规定：“土地改革后营造的林木，按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定林木权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木，以及法律、法规另有规定的除外。”本案中，原审第三人上赖村委会持有的罗林权字第No.004XX7《山权林权证》和No.015XX3《罗定市山林权证（附表）》登记的“木碌坑”山场包含了争议地分水坳山的北片林地范围，上赖村委会、龙湾林场共同持有的No.015XX4《罗定市山林权证存根（附表）》登记的“分水坳”包含了争议地分水坳山的南片林地范围。争议地分水坳山的林木，以林道为界，林道以北的364亩林木由上赖村委会集体种植、经营、管理；林道以南的234亩林木由龙湾林场集体种植、经营、管理。在龙湾林场已出具证明确认其对争议林地不享有所有权的情形下，被上诉人罗定市政府作出被诉处理决定，认为争议林地的所有权属上赖村委会所有，争议地的林木以林道为界，林道以北属上赖村委会集体所有，林道以南属龙湾林场所有，符合上述规定。云浮市人民政府作出的云府行复[2016]21号《行政复议决定书》，在复议过程中已经在法定期限内履行了受理、通知罗定市人民政府、上赖村委会、龙湾林场答复、举证、审查，程序合法。原审判决驳回团结村民小组的诉讼请求，并无不当，本院依法应予以维持。上诉人团结村民小组上诉请求撤销一审判决，撤销被诉处理决定与复议决定，判决被上诉人对争议地重新作出处理决定，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人团结村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐曾沧
审判员 黄伟明
审判员 罗 燕
二〇一八年六月二十七日
书记员 刘永红
郑丽云