贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）黔东民终字第1077号
上诉人（原审第三人）邓造阳，男，1975年9月6日，瑶族，农民，贵州省榕江县人，住×××××××××，身份证号码：×××××××××。
被上诉人（原审原告）贵州省榕江县定威乡功贺村一组姚本福等16户村民。
诉讼代表人杨昌美，男，1962年4月18日生，汉族，农民，贵州省榕江县人，住×××××××××，身份证号码：×××××××××。
被上诉人（原审原告）贵州省榕江县定威乡功贺村二组龙金木等41户村民。
诉讼代表人龙显高，男，1975年7月17日生，汉族，农民，贵州省榕江县人，住×××××××××，身份证号码：×××××××××。
被上诉人（原审原告）贵州省榕江县定威乡功贺村三组潘老斗等40户村民。
诉讼代表人潘吉章，男，1988年1月1日生，苗族，农民，贵州省榕江县人，住×××××××××，身份证号码：×××××××××，系该组村民。
被上诉人（原审原告）贵州省榕江县定威乡功贺村四组邓启高等38户村民。
诉讼代表人邓启国，男，1963年12月12日生，瑶族，农民，贵州省榕江县人，住×××××××××，身份证号码：×××××××××，系该组村民。
诉讼代表人邓启恩，男，1963年10月3日生，瑶族，农民，贵州省榕江县人，住×××××××××，身份证号码：×××××××××，系该组村民。
四被上诉人共同委托代理人吴绍龙，榕江县中心法律所法律工作者。
原审被告贵州省榕江县定威乡定旦中心村村民委员会。
法定代表人龚华春，该村主任。
原审第三人邓启涛，男，1977年8月12日生，瑶族，农民，贵州省榕江县人，住×××××××××，身份证号码：×××××××××。
原审第三人邓启鹏，男，1972年9月22日生，瑶族，教师，贵州省榕江县人，住×××××××××，身份证号码：×××××××××。
原审第三人王祖胜，男，1969年7月5日生，汉族，农民，贵州省榕江县人，住×××××××××，身份证号码：×××××××××。
原审第三人邓启芳，男，1951年2月10日生，瑶族，农民，贵州省榕江县人，住×××××××××，身份证号码：×××××××××。
原审第三人邓造良，男，1969年6月6日生，瑶族，农民，贵州省榕江县人，住×××××××××，身份证号码：×××××××××。
原审第三人邓启学，男，1971年3月11日生，瑶族，农民，贵州省榕江县人，住×××××××××，身份证号码：×××××××××。
原审第三人邓造堂，男，1979年2月16日生，瑶族，贵州省榕江县人，住×××××××××，身份证号码：×××××××××。
上诉人邓造阳与被上诉人贵州省榕江县定威乡功贺村一组16户、二组41户、三组40户、四组38户村民以及原审被告榕江县定威乡定旦中心村村民委员会、原审第三人邓启涛、邓启鹏、邓启芳、邓启学、邓造良、邓造堂、王祖胜确认合同无效纠纷一案，不服榕江县人民法院（2015）榕民初字第358号民事判决，向本院提起上诉，本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：本案诉争范围内的荒山属原功贺村村民集体所有。2007年1月21日，原功贺村支书杨光平、副村长王老丫在未经村民会议讨论决定、亦未采取公开协商等方式的情况下代表功贺村民委员会（甲方）与第三人邓造阳、邓启涛、邓启鹏、邓启芳、邓启学、邓造良、邓造堂、王祖胜（乙方）签订《承包荒山造林合同》，约定：“（一）甲方将摆搞火路内至月伐场一带，以坐山为向，上抵摆搞大坳，下抵大沟，左抵蓝定湾，右抵摆嗨沟口的一幅荒山，转让给乙方造林。乙方对所承包的荒山的使用权年限从贰零零柒年至贰零伍柒年止（2007年—2057年）。期限为五十年。（二）甲方转让给乙方的荒山大约为叁仟亩（3000亩），造林的一切费用由乙方负责。乙方所造的林木面积以林业站测量的数据为准。（三）甲方转让给乙方按二八分成，即甲方占二成，乙方占八成。凡今后乙方转让或砍伐按二成付给甲方。（四）乙方所造的林若发生任何纠纷由甲方负全部责任，如甲方不负责，则乙方不付给甲方二成的分成。（五）本合同一式三份，甲乙双方各执一份，公证处存档一份。本合同自签字之日起生效。以上合同双方共同遵守，如任何一方违反合同，则罚款壹万元给对方。”合同签订后，第三人在月伐场等部分地方进行了植树造林，部分地方至今未造林。2008年4月11日，邓造良等七名第三人（甲方）与邓造阳（乙方）签订了《承包荒山转包协议书》，约定：“一、乙方一次性支付造林苗木成本及工时费40000元给甲方，以此买断承包荒山经营权。二、甲方将该山经营权承包给乙方后，原八户与村民委员会签订的承包合同规定的分成比例，全部由乙方承担。……”后村民在该幅荒山范围进行造林、砍柴等生产活动时，遭到第三人邓造阳阻止，才得知该幅荒山原功贺村委会在村民毫不知情的情况下已于2007年1月21日承包给了第三人。故起诉至法院，请求确认被告与第三人于2007年1月21日签订的《承包荒山造林合同》无效；案件受理费由被告负担。本案在审理过程中，第三人王祖胜、邓造良、邓启涛、邓启学、邓启鹏于2015年7月22日向本院提交承诺书，承诺自愿同意解除2007年1月21日与原功贺村委会签订的《承包荒山造林合同》。另查明，被告与第三人签订的《承包荒山造林合同》，系邓启鹏等部分第三人事先拟好后找到原村支书杨先平，当时向杨先平提出的是承包月伐场内的荒山，面积约500亩，承包期限为30年，但《承包荒山造林合同》约定内容与此不一致，且签订《承包荒山造林合同》时村长侯老农并未在场。再查明，2014年3月14日，定威乡功贺村民委员会与其它村民委员会合并为定威乡定旦中心村村民委员会。
一审法院认为：本案的争议焦点是原功贺村民委员会违反民主议定原则擅自将村民集体所有的荒山与第三人签订的《承包荒山造林合同》是否无效。《中华人民共和国村民委员会组织法》是全国人民代表大会常务委员会颁布施行的法律，具有公法性质，村民委员会行使职权应遵守“法无明文授权不可为”的原则。该法第二十四条第一款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（四）土地承包经营方案……（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”从文义上看，经村民会议讨论决定“方可”办理，意即未经村民会议讨论决定，不得办理，属于强制性规范；从立法原意看，该规定旨在限权，避免个人擅自以村民委员会的名义从事损害村民集体利益的行为。榕江县定威乡功贺村地处偏远，村民生产生活主要依赖于山林，在荒山植树造林是家庭主要经济来源，且本案诉争涉及荒山面积大，约3000亩，将如此大面积的荒山承包给他人属于涉及村民重大利益的事项。原功贺村支书杨光平、副村长王老丫不是原功贺村的法定代表人，也未召开村民会议讨论决定，就以村民委员会名义与第三人签订了《承包荒山造林合同》，违反了法律的强制性规定。该合同的签订也没有采取招标、拍卖或者公开协商等方式，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款关于“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”的规定。本案中，原告系诉争荒山的实体权利人，起诉请求确认被告与第三人签订的《承包荒山造林合同》无效，有别于合同双方当事人因情势变化为追求自身利益违反诚实信用原则以违反民主议定原则为由主张合同无效的情形；且在庭审中，被告及第三人邓造良、邓启涛同意确认合同无效，第三人邓启学、王祖胜、邓启鹏书面同意解除合同。因此，对原告请求确认被告与第三人于2007年1月21日签订的《承包荒山造林合同》无效的诉讼请求，予以支持。
第三人邓造阳、邓启芳关于被告与第三人双方签订的《承包荒山造林合同》合法有效的辩称意见，于法无据，本院不予采纳。第三人邓造阳关于根据《贵州省高级人民法院关于审理林权民事纠纷案件的指导意见》第6条第二款规定：“但承包合同自签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，承包人已实际大量投入的，一方当事人要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，原则上不予支持。”第8条第（2）项规定：“以其他方式承包的宜林荒山、荒地，虽然事先未经民主议定程序取得同意，但实际采取招标、拍卖、公开协商方式承包的，不认定为违反民主议定原则。”请求确认合同有效的辩称意见，据查，《贵州省高级人民法院关于审理林权民事纠纷案件的指导意见》（黔高法（2009）41）（以下简称指导意见）经贵州省高级人民法院2009年3月31日第11次审判委员会讨论通过，2009年4月9日印发实施，指导意见第6条第一款明确规定：“1998年11月4日《村民委员会组织法》实施后至2003年3月1日《中华人民共和国农村土地承包法》实施前，发包方违反了民主议定原则签订的林地承包合同，损害了集体和村民利益，一般认定合同无效。”第二款关于“但承包合同自签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，承包人已实际大量投入的，一方当事人要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，原则上不予支持。”的规定适用的时间范围是1998年11月4日《村民委员会组织法》实施后至2003年3月1日《中华人民共和国农村土地承包法》实施前签订的林地承包合同，本案诉争合同系2007年签订，不适用该款规定情形，且指导意见第7条明确规定：“2003年3月1日《中华人民共和国农村土地承包法》实施以后签订的承包合同，应严格遵循民主议定原则。”故该辩称意见不能成立，不予采纳。本案经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项之规定，判决：确认被告与第三人邓造阳、邓启涛、邓启鹏、邓启芳、邓启学、邓造良、邓造堂及王祖胜于2007年1月21日签订的《承包荒山造林合同》无效。案件受理费100元，由被告榕江县定威乡定旦中心村村民委员会承担。
邓造阳不服一审判决上诉要求：撤销榕江县人民法院（2015）榕民初字第358号民事判决，重新作出判决。理由：一、被上诉人诉讼主体不适格。一审起诉状原告是定威乡功贺村一、二、三、四组全体村民，但判决书将原告改为定威乡功贺村一组姚本福等16户、功贺村二组龙金木等41户、功贺村三组潘老斗等40户、功贺村四组邓启高等38户；原告名称变更，根据民诉法规定，应是新的诉讼。二、一审认定事实错误。1、2007年邓造阳等8人与村委会签订的《承包荒山造林合同》全村村民都知道，并不是一审认定的不知情。签订合同后，我们8人公开进行造林，并不是偷偷摸摸进行，全村都知道，并未提出意见。2、认定村委会无权签订《承包荒山造林合同》错误。根据《村民委员会组织法》第二条第二款规定，签订合同属于公共事务，村民委员会有权利签订该合同。3、一审认定双方签订合同无效错误。该合同并未违反合同法第五十二条的规定。三、一审适用法律错误。1、一审适用《村民委员会组织法》第二十四条错误，该案并未涉及土地承包经营方案，也不是村集体经营项目的立项、承包方案、宅基地的使用方案，是合同，不能适用该条。2、适用《农村土地承包法》第三条第二款错误，本条规定不适宜采用家庭承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，是可以，不是必须，不具有强制性。3、适用《合同法》第五十二条第五项错误，并没有法律规定村民委员会不能代表村民签订《承包荒山造林合同》，根据《贵州省高级人民法院关于审理林权民事纠纷案件的指导意见》第8条，签订该合同，并未违反民主议定原则。四、一审程序违法。一审自行收集很多证人证言和询问笔录，并未进行质证，违反民事诉讼法的规定。
定威乡功贺村一组16户村民、二组41户村民、三组40户村民、四组38户村民答辩称：2007年1月21日原功贺村支书杨光平、副村长王老丫未召开村民会议讨论决定，亦未采取公开协商、招标，代表功贺村与邓启鹏、王祖胜、邓造阳等8人签订《承包荒山造林合同》，将“摆搞坡”3000亩荒山承包给邓造阳等，违反国家强制性法律规定，应属无效合同。一审认定该合同无效，事实清楚，适用法律正确、程序合法，望二审驳回上诉，维持原判。
本院审理查明的事实与一审法院认定的事实一致。
本院认为：根据《中华人民共和国村民委员会组织法》是全国人民代表大会常务委员会颁布施行的法律，具有公法性质。该法第二十四条第一款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（四）土地承包经营方案……（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”从文义上看，经村民会议讨论决定“方可”办理，意即未经村民会议讨论决定，不得办理，属于效力性强制性规范。也即涉及以上事项须经村民会议讨论方可办理。本案中，榕江县定威乡功贺村地处偏远，村民生产生活主要依赖于山林，在荒山植树造林是家庭主要经济来源，且本案诉争涉及荒山面积大，约3000亩，将如此大面积的荒山承包给他人属于涉及村民重大利益的事项。原功贺村支书杨光平、副村长王老丫不是原功贺村的法定代表人，也未召开村民会议讨论决定，更没有根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款关于“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”的规定。采取招标、拍卖、公开协商等方式进行承包，就以村民委员会名义与第三人签订了《承包荒山造林合同》。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条：“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”的规定。原功贺村支书杨光平、副村长王老丫与第三人于2007年1月21日签订的《承包荒山造林合同》违反了效力性法律强制性规定，应为无效合同。一审法院认定正确，本院予以确认。上诉人上诉称承包荒山属于处理村内公共管理事务，村民委员会有权签字的理由不能成立。上诉人上诉称并未违反合同法第五十二条规定的理由不能成立，本院不予采纳。上诉人称一审适用法律错误的理由不能成立，本院不予采纳。
关于一审认定事实问题。现有证据表明村民知道争议荒山被承包出去是村民在争议范围进行砍柴等生产活动时，被阻止后才知。现并没有证据证明，签订合同后邓造阳、邓启鹏等八人进行造林全村都知道，因此，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条“当事人对自己提出的诉求所依据的事实，或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果”及第七十六条“当事人对自己的主张，只有本人陈述而不能提出其他相关证据的，其主张不予支持。但对方当事人认可的除外。”邓造阳称全村都知道承包的事宜，其应提供证据证明，现有证据无法证明村民确已知道，那么，邓造阳应承担举证不能的不利后果。邓造阳上诉称村民均知道的理由不能成立，本院不予采纳。
关于主体资格的问题。起诉状中确为定威乡功贺村一组、二组、三组、四组全体村民，但一审为更明确主体，将一组、二组、三组、四组各组户数列明，是对全体村民更为详细的说明，并不是变更原告。因此，上诉人上诉称主体不适格的理由不能成立，本院不予采纳。
关于程序是否违法的问题。一审法院对于认定案件事实的证据已全部经过质证，并未出现未经质证直接采纳的情况。邓造阳上诉称一审程序违法的理由不能成立，本院不予采纳。
综述，一审法院判决事实清楚，程序合法，适用法律正确。故根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人邓造阳负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 余万灵
审 判 员 王大梅
助理审判员 郑华品
二〇一五年十二月二十二日
书 记 员 欧阳樟