浙江省仙居县人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）台仙行赔初字第3号
原告浙江风扬广告有限公司，住所地缙云县五云街道黄龙路108号。
法定代表人：吕益东，总经理。
委托代理人俞静尧，浙江海浩律师事务所律师。
委托代理人常传领，浙江浙杭律师事务所律师。
被告仙居县白塔镇人民政府，住所地仙居县白塔镇。
法定代表人：应杭平，镇长。
委托代理人滕军杰，浙江金舟律师事务所律师。
原告浙江风扬广告有限公司诉被告仙居县白塔镇人民政府为镇政府行政赔偿一案，原告于2015年8月13日向本院提起行政赔偿，本院于8月19日受理后，于8月24日向被告送达了起诉书副本。本院依法组成合议庭，于10月20日公开开庭审理了本案，原告浙江风扬广告有限公司法定代表人的委托代理人俞静尧、常传领，被告仙居县白塔镇人民政府主要负责人吴增坚镇长助理及法定代表人的委托代理人滕军杰到庭参加诉讼，现已审理终结。
原告浙江风扬广告有限公司诉称，原告是依法注册成立具有广告经营资格的广告公司，与仙居县白塔镇后垟村、厚仁村村民委员会签订广告位租赁协议，在各村的适当位置设置户外立柱高炮，一直合法经营广告业务。2014年12月2日，被告仙居县白塔镇人民政府在未告知原告且无任何相关程序的情况下，直接将原告设置在白塔镇后垟村、厚仁中街村的两块立柱高炮广告强行拆除，造成原告巨大经济损失1311080元。被告不具有作出拆除行为的法定职权，没有作出拆除行为的事实依据或法律依据，也没有遵循有关的法定程序或正当程序，被告的强制拆除行为违法。被告因为其违法行为应赔偿原告全部经济损失。要求判决被告赔偿原告经济损失1311080元。
原告提交的证据：
第一组证据：1、浙江在线网站文章截图，文章名：仙居县白塔镇依法强制拆除户外非法广告牌消除安全隐患；2、仙居县白塔镇金店村村民委员会证明一份；3、照片4张。照片是当天拍摄，拆除时间是12月2日。三份证据拟证明原告的广告牌被被告拆除。
第二组证据：1、户外广告登记证，2、城市管理局票据。两份证据拟证明原告的广告牌经过依法审批，设置广告设施合法。
第三组证据：1、广告位租赁协议书，原告与仙居县白塔镇后垟村、厚仁中街村签订；2、票据，两份证据拟证明原告设立广告牌的用地合法，原告的租地期限是20年，从被告拆除之日起，剩余期限还有十多年。
第四组证据：大型路牌协议书、户外大型广告发布合同，拟证明原告经营广告业务、经营期限及经营收益的事实。第五组证据：广告工程预算表2份，拟证明原告设置广告牌的成本造价513998元。
被告仙居县白塔镇人民政府辩称，被告根据省、市、县“四边三化”行动、“三改一拆”行动的统一部署和授权，2013年11月29日被告向白塔镇金店村村民委员会、白塔镇厚仁中街村村民委员会及原告送达《责令（立即）改正违法（章）行为通知书》，责令白塔镇金店村村民委员会、白塔镇厚仁中街村村民委员会于2013年12月9日前自行拆除，逾期将依法拆除。2014年12月3日，被告对位于白塔镇金店村、白塔镇厚仁村两处广告牌予以强制拆除。拆除后，原告通过与相关村委会协调，领取了拆除后的广告牌残留部分。涉案广告牌的建设未经政府部门合法有效的审批，违反了《土地管理法》、《城乡规划法》、《广告法》、《公路法》、《浙江省村镇规划建设管理条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》等法律法规之规定，原告设置的广告牌属于违法设置。原告的经济损失是因原告自身的违法行为造成，其诉讼请求没有事实和法律依据，要求驳回原告的诉讼请求。
被告提交的证据：
证据（一）浙委办（2012）87号《关于印发〈浙江省“四边三化”行动方案〉的通知》、证据（二）浙政发（2013）12号《浙江省人民政府在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》、证据（四）市委办公室市政府办公室关于开展“六项整治”深化“三改一拆”“多城同创”行动的通知、证据（五）仙居县委办公室、仙居县人民政府办公室转发市委办公室市政府办公室关于开展“六项整治”深化“三改一拆”“多城同创”行动的通知、证据（六）台州市人民政府办公室关于开展台州市高速公路沿线广告专项整治的通知、证据（七）仙居县人民政府12号《关于开展高速公路沿线广告专项整治的通告》，拟证明被告对涉案广告牌进行处理具有规范性文件依据。证据（三）浙政办发（2013）69号《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》，拟证明涉案广告牌属于违法建筑范围，被告可以行使责令限期改正的行政职权，被告对涉案广告牌处理具有规范性文件依据。证据（八）仙居县高速公路沿线户外违法广告专项整治工作方案及高速公路沿线广告明细表，拟证明仙居县“三改一拆”领导小组办公室以书面形式告知仙居县白塔镇人民政府对下辖的高速公路沿线广告牌进行整治，涉案广告牌属于本次处置违法建筑的范围，《限期改正违法行为通知书》系被告依据该规范性文件和要求作出。证据（九）仙居县国土资源局白塔分局《证明》，拟证明：1、本案广告设施未办理用地许可审批手续，2、广告设施所占用的土地为基本农田，3、村民委员会存在违法占用农用地用于非法建设的行为。证据（十）《责令（立即）限期改正违法（章）行为通知书》及执法人员执法证，拟证明被告依据上述规范性文件要求向村民委员会发送通知。证据（十一）仙居县城市管理局监察大队与浙江风扬广告有限公司《协议书》，拟证明仙居县城市管理局监察大队向原告收取的费用不属于行政许可。证据（十二）仙居县行政执法局吴文伟副局长会议记录及会议照片、会议签到单，拟证明原告在接到《责令（立即）限期改正违法（章）行为通知书》后与其他广告公司一起在仙居县城市管理行政执法局协商处理事宜。证据（十三）调查笔录、询问笔录，拟证明：1、原告已经自行处理被拆除后的广告牌残留物，2、广告设施系违法用地，3、广告设施所占用的土地为基本农田。证据（十四）《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条、第四十四条、第六十四条、第六十五条、第六十六条，证据（十五）《浙江省城乡规划条例》第三十六条，证据（十六）《中华人民共和国土地管理法》第五十七条，证据（十七）《中华人民共和国公路法》第五十四条、第五十六条、第七十九条、第八十一条，证据（十八）《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十条，第二十二条第二款、第三款，第二十三条第二款、第三款，证据（十九）《城市市容和环境卫生管理条例》第四条、第十一条、第三十六条，证据（二十）《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》第十九条、第二十条，证据（二十一）《中华人民共和国广告法》第六条、第三十二条、第三十三条，证据（二十二）《浙江省广告管理条例》第二十七条第一款，证据（二十三）《户外广告登记管理规定》第三条、第六条、第十四条，证据（二十四）《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款，证据（二十五）浙政办发（2013）69号《关于印发浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知》。证据（十四）到（二十五）是法律依据，拟证明原告广告牌是违法建筑，被告可以拆除。
被告对原告提交的证据发表质证意见如下：
对第一组证据的证明内容和证明对象没有异议，涉案广告牌是被告拆除的。第二组证据，户外广告登记证最后的期限是2014年6月3日，其后原告没有取得后续期限的登记手续，涉案广告牌在2014年6月4日起按广告法和广告条例规定属于违法广告。原告取得工商管理部门颁发的登记证件，不能以此认为涉案广告牌已经经过所有相关政府部门的审批。工商部门的审查仅仅是对广告的形式、数量、规格进行审查，并不涉及应当由其他国家部门审查的职权。原告提供的这组证据无法证实涉案广告牌是合法的，反而证明涉案广告牌是违法设施。第三组证据，对广告位租赁协议的真实性没有异议，对所要证明的对象有异议。原告想要证明其设立广告牌的用地合法，被告认为这个证明对象不能成立，被告提交了仙居县国土资源局白塔分局的证明，证明涉案用地属基本农田，原告和村委会均没有向国土资源部门办理用地许可手续，广告位租赁协议书本身是违法的。仙居县城市管理局的票据最后收取时间是2013年8月，2014年城市管理局没有向原告收取相关的费用，广告牌没有取得市容部门的管理资格。原告与城市管理执法大队签订的协议书明确约定，协议书的签订和费用的收取不能作为行政执法局行政许可的依据。原告提供的交款票据不能作为广告牌合法的依据。第四组证据：大型路牌协议书、户外大型广告发布合同，原告在涉案广告牌违法的情况下，与他人签订广告发布合同，所造成的损失与被告的执法行为没有因果关系，应由原告自行承担。第五组证据：广告工程预算表，真实性无法认定。
原告对被告提交的证据发表质证意见如下：
证据（一）至（七）都是规范性文件依据，《行政强制法》明确规定，实施行政强制依据是全国人大和人大常委会制定的法律，这七份证据不能作为实施行政强制的依据。对证据（八），被告拆除广告牌的依据是错误的，拆除广告牌的依据只能是法律，被告的拆除程序是不合法的。对证据（九）国土资源分局证明的三性有异议，原告没有收到过这份证明，这份证明是针对原告的广告设施，可以推定是事后补造的。原告的广告牌不适用土管法的规定。对证据（十）三性有异议，原告没有收到通知，这个通知是发给村委会，这个通知违反了《行政强制法》的规定。对证据（十一）的真实性、关联性没有异议，执法大队收取了费用是同意原告设置广告牌，是行政许可。对证据（十二）真实性有异议，李维宁现在没在原告公司上班了，联系不上，无法核实字是否系他所签。会议笔录里没有记载原告同意拆除。对证据（十三），笔录是被告实施行政行为之后作出，与行政行为合法没有任何关联性。笔录上讲的是12月3日拆除，其实广告设施是12月2日拆除的，与事实不符。村委会领导与镇政府有利害关系，证明效力是有限的。原告认为这是证人证言，证人没有出庭，依法不予认可。认定违法需要经过一定的程序，不能找两个人做材料就能证明原告的广告设施是违法的。询问笔录也是被告在实施行政强制后作出，不能作为证据。笔录中的盛国庆没有出庭，不能作为证人证言，里面内容与事实不符。证据（十四），原告的广告牌不同于建筑物，不属《中华人民共和国城乡规划法》调整的建筑物，被告没有提供规划方面的相关依据，这份证据不能作为依据。对证据（十五），《浙江省城乡规划条例》是地方性法规，不是法律，不是被告作出行政强制的依据。对证据（十六），《中华人民共和国土地管理法》是针对土地上的建筑物，原告的广告牌不同于一般建筑物，土地管理法没有明确适用一般广告设施。违反《中华人民共和国土地管理法》的行为应由土管部门查处，被告无权查处。证据（十七），根据《中华人民共和国公路法》规定，查处部门是交通主管部门，被告没有职权。证据（十八）《浙江省村镇规划建设管理条例》是地方性法规，不能适用。证据（十九）《城市市容和环境卫生管理条例》是国务院法规，主管部门是城市卫生主管部门，而不是被告。证据（二十），《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》是地方性法规，不能成为被告实施行政强制的依据。规定的是城市管理部门的职权，而不是被告。证据（二十一）《中华人民共和国广告法》、证据（二十二）《浙江省广告管理条例》和证据（二十三）《户外广告登记管理规定》可以适用户外广告，按规定主管部门是工商部门，原告只要提供土地使用协议就可以。被告没有提供仙居县户外广告设施规划和设施办法，无法认定原告的户外广告设施是违法。原告的广告设施是经过审批的，所以原告的广告设施是合法的。证据（二十四）《浙江省违法建筑处置规定》是地方性法规，不能作为行政强制的依据。证据（二十五）浙政办发（2013）69号《关于印发浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知》是政府的地方性文件，不是法律、法规，不能成为被告实施行政强制的依据。
对原告提交的证据，本院认证如下：
第一组证据：1、浙江在线网站文章截图，文章名：仙居县白塔镇依法强制拆除户外非法广告牌消除安全隐患；2、仙居县白塔镇金店村村民委员会证明；3、照片。被告表示没有异议，本院予以认定并采信。
第二组证据：1、户外广告登记证，2、城市管理局票据。户外广告登记证载明的最后期限是2014年6月3日，到期后原告没有取得后续期限的登记手续，自2014年6月4日起，原告在被拆除的广告设施上发布广告属于违法行为。对户外广告登记证的真实性、合法性予以认定，证明原告在2014年6月4日起未取得户外广告发布批准。原告与城市管理执法大队签订的协议书已经明确约定，协议书的签订和费用的收取不能作为行政执法局行政许可的依据，城市管理局执法大队收到占道费不能替代原告广告牌设置合法性审批，并且这个费用分别收取到2014年8月10日和2014年11月15日，原告的两块广告牌在2014年11月15以后未缴纳占道费。对城市管理局票据的真实性予以认定，但不能证明原告的广告牌设置合法。
第三组证据：1、广告位租赁协议书，2、票据。被告对广告位租赁协议书、票据的真实性没有异议，予以认定。
第四组证据：大型路牌协议书、户外大型广告发布合同。这是原告与第三方签订的合同，无法确定其真实性，且与本案无关，本院不予认定。
第五组证据：广告工程预算表2份。这是原告自己所作出的预算表，真实性无法确定，本院不予认定。
对被告提交的证据，本院认证如下：
证据（一）至（八）都是规范性文件，对其真实性、合法性予以认定，根据《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关采取行政强制的依据是法律，因而被告提交规范性文件不能证明其拆除广告牌行为合法。
证据（九）国土资源分局证明，是政府部门作出的书面证明，只是作为被告对原告广告牌设置有无经过国土部门审批以及土地性质的评价依据，不是直接针对原告的行政行为，不需要向原告送达。原告以推定方式来确定该证明是事后补造，没有事实和法律依据。原告的异议不能成立，对证据（九）予以认定并采信。
证据（十）《责令（立即）限期改正违法（章）行为通知书》及执法人员执法证，对通知书的真实性予以认定，对执法人员执法证的真实性、合法性予以认定。
证据（十一），原告对其真实性、关联性没有异议，且协议书中明确约定向原告收取的费用不属于行政许可。对其真实性予以认定，可以证明原告广告牌设置没有得到城市管理局的行政许可，并且费用最后分别收到2014年8月10日和2014年11月15日。
证据（十二）行政执法局吴文伟副局长会议记录、会议照片、会议签到单。会议签到单记载有两次会议，分别是2013年11月14日下午和11月20日上午，被告只提交了11月14日一次会议记录，签到单载明有两次会议，而被告只提交了一次会议记录，会议记录又是个人的会议记录，而不是单位专用记录本，无法确定记录内容的完整性、客观性、真实性。被告在提交证据（十二）时称原告是接到《责令（立即）限期改正违法（章）行为通知书》后与其他广告公司一起在仙居县城市管理行政执法局协商处理事宜。被告没有提交向原告发送《责令（立即）限期改正违法（章）行为通知书》的证据，只有向金店村和厚仁中街村发送的《责令（立即）限期改正违法（章）行为通知书》，而向这两个村发送《责令（立即）限期改正违法（章）行为通知书》的送达时间是2013年11月29日，在两次会议召开之后，时间上存在矛盾。会议记录里也没有记载被告向原告送达《责令（立即）限期改正违法（章）行为通知书》等行政强制法律文书或者原告同意拆除的内容。因此，对会议记录不予认定。原告承认李维宁系其公司员工，如果原告认为自己员工在会议签到单上的签字不真实性，则应当由原告举证证明，在原告没有提交证据证明签字是虚假的情况下，应当认定李维宁的签字是真实的，会议照片和签到单结合起来可以证明原告公司曾派李维宁参加了两次会议。对会议照片和签到单予以认定，但不能证明原告同意拆除广告牌或者被告向原告送达了行政强制法律文书。
证据（十三）调查笔录，询问笔录。调查笔录是被告实施行政行为之后作出，但也只有行政行为实施后才涉及到残留物去向问题，被告才需要去调查残留物的去向，因此调查笔录不能作为拆除行为合法的证据，但可以作为广告牌残留物去向的证据，笔录上广告牌拆除时间是12月3日还是12月2日，对广告牌残留物去向不会产生实质性影响。原告提交拆除后照片时称是原告公司人员当日拍摄，说明拆除后原告公司人员到达拆除现场知晓广告牌被拆除，与调查笔录、询问笔录中关于残留物去向的内容相互印证。调查笔录调查的对象是村干部，村干部与镇政府有无利害关系，不影响村干部对其所知晓的事实作出陈述对调查笔录予以认定。询问笔录的询问对象虽未出庭作证，但询问笔录与原告提交照片时的陈述、被告提交的调查笔录相互印证。对证据（十三）予以认定，但只能证明广告牌残留物去向。
证据（十四）至（二十四）是现行的法律、法规，证据（二十五）是浙江省人民政府通过合法程序制定的规范性文件，对证据（十四）至（二十五）真实性、合法性予以认定，但不能证明被告强制拆除原告广告牌行为合法。
经审理查明，原告浙江风扬广告有限公司未经土地管理部门、城乡规划等相关部门审批，在仙居县白塔镇后垟村（后合并到金店村）、白塔镇厚仁中街村的基本农田上分别设立了两块高炮广告设施。原告对这两块广告牌自2010年3月开始每年均报仙居县工商行政管理局审批，领取户外广告登记证。最后一次于2013年6月4日领取了户外广告登记证，确定广告发布期限自2013年6月4日至2014年6月3日。2013年8月12日，原告浙江风扬广告有限公司与仙居县城市管理局监察大队对这两块广告牌签订两份协议书，其中第八条约定“本协议只作为规划出台前，为减少广告经营企业的损失的变通方式，不作为本单位对该广告位的审批手续。”确定发布期限分别为“2013年8月12日至2014年8月10日”、“2013年11月15日至2014年11月15日”，原告向仙居县城市管理局缴纳了协议书约定的占道费。2014年11月14日、20日，仙居县城市管理行政执法局召开高速公路沿线广告公司沟通会，原告公司员工李维宁参加会议，会上原告没有同意拆除广告牌，被告没有向原告送达行政强制法律文书。2013年11月29日，被告仙居县白塔镇人民政府认为原告设立在白塔镇金店村、白塔镇厚仁中街村农田上的广告牌存在违法占地、违法违章建设行为，违反了《城乡规划法》、《土地管理法》、《公路法》等法律法规的规定，向白塔镇金店村、白塔镇厚仁中街村送达了《责令（立即）限期改正违法（章）行为通知书》，责令两村于2013年12月9日前自行拆除违法违章建筑物、构筑物，并自行清理地上物品。2014年12月2日，被告直接拆除了原告安置在白塔镇金店村、厚仁中街村农田里的两块广告牌。同日，原告到两村拆除现场拍摄了广告牌拆除后的照片，12月7日，原告将拆除后的两块广告牌残留物领取后卖给废品回收站。2015年8月13日，原告起诉要求确认被告拆除原告两组广告设施的行政行为违法，同时一并提出要求被告赔偿因违法行政行为造成损失1311080元。
本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》规定，赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。原告浙江风扬广告有限公司在起诉要求确认被告仙居县白塔镇人民政府拆除原告广告牌行为违法时，一并提出行政赔偿请求，赔偿请求的起诉期限应当与确认违法起诉期限相同。被告仙居县白塔镇人民政府在拆除原告广告牌时未告知原告诉权和起诉期限，原告的起诉期限应当自知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起开始计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。被告于2014年12月2日拆除了原告的广告牌，原告于2015年8月13日向法院提起行政诉讼，虽然超过了六个月，但仍未超过法律规定的最长时间二年。《中华人民共和国土地管理法》规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”只要使用集体土地进行建设，都需要审批。《中华人民共和国土地管理法》规定，建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，不但适用于建筑物，也适用于构建物，原告浙江风扬广告有限公司的广告设施就是构建物。原告未经土地管理部门、城乡规划部门等部门审批，在基本农田上设立高炮广告设施，其广告设施系违法建筑。仙居县工商行政管理局对原告设立的两块广告牌的广告发布期限截止2014年6月3日，2014年6月4日以后，原告未取得户外广告登记证。仙居县城市管理局监察大队与原告在协议中明确约定收取占道费不作为广告位的审批手续，而且协议中约定的广告发布最后期限分别是2014年8月10日、2014年11月15日。2014年11月16日后，原告在被拆除的两块广告设施上发布的广告既未得到工商管理部门审批，也未向仙居县城市管理局监察大队缴纳占道费，是属于违法行为。原告既未经相关部门审批在基本农田设立广告设施，又未经相关部门审批在这两块广告设施上发布广告，相关职能部门可以依法予以拆除。虽然被告仙居县白塔镇人民政府违反《中华人民共和国行政强制法》规定程序拆除了原告的广告牌，其行政行为违法，但因原告所建的广告设施以及发布广告违法，依法应当拆除，原告的违法广告设施和行为不是其合法的权益，原告与第三方签订的广告发布协议不能履行造成的损失，系原告违法设置广告设施和正常的市场风险所致，并非被告的违法行政行为造成。原告要求被告赔偿因无法履行与第三方签订合同的损失，没有法律依据，不予支持。被告拆除广告设施后，原告公司人员到拆除现场拍摄了照片，并领取了残留物卖给废品回收站，被告拆除后没有造成原告广告牌残留物灭失，原告的合法权益没有因被告拆除行为受到损害，被告依法不应当承担赔偿责任。原告要求被告因拆除原告广告牌赔偿损失的请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第三款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决如下：
驳回原告浙江风扬广告有限公司要求被告仙居县白塔镇人民政府赔偿经济损失1311080元的赔偿请求。
案件受理费人民币50元，由原告浙江风扬广告有限公司承担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至浙江省台州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省台州市中级人民法院。（开户行：中国农业银行台州分行营业部；户名：台州市财政局；帐号：19-900001040000225089001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 朱福森
人民陪审员 潘金考
人民陪审员 鲍 健
二〇一五年十一月二十三日
代书 记员 潘 征
附法律条文：
《中华人民共和国国家赔偿法》
第五条属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：
3、法律规定的其他情形。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。