浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙甬行终字第66号
上诉人（原审原告）宁波市镇海百斗再生资源有限公司。
法定代表人缪凤标。
委托代理人孟伟杰。
委托代理人陆国庆。
被上诉人（原审被告）宁波市镇海区人民政府。
法定代表人魏祖民。
委托代理人卢忠。
委托代理人史祝君。
上诉人宁波市镇海百斗再生资源有限公司因诉被上诉人宁波市镇海区人民政府安监行政批准一案，不服宁波市镇海区人民法院于2014年3月27日作出的（2014）甬镇行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年5月5日受理后依法组成合议庭，并于同年5月21日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人陆国庆、孟伟杰，被上诉人的委托代理人卢忠、史祝君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年11月12日，被上诉人批复同意宁波市镇海百斗再生资源有限公司“8.1”火灾事故调查组（以下简称事故调查组）向其提交的“8.1”火灾事故调查报告（以下简称事故调查报告）。事故调查报告记载，2012年8月1日下午5时许，上诉人堆放在工地地磅东侧的1堆货物发生自燃，火势迅速扩大，随即引燃地磅南侧的2堆货物。该起火灾事故造成1人死亡，1人重伤，10人轻伤，直接经济损失约850万元。受伤人员中，2人为烧伤，8人为逃生过程中高处跳落引起骨折。事故调查组根据检测报告和相关资料，经分析认为，该起火灾事故发生的直接原因是物料中含有的镁、铝金属与水发生反应产生的热量在物料堆垛内部积蓄，最终导致自燃，造成火灾事故的发生。事故发生的间接原因之一是上诉人安全生产管理制度不全，未建立异常情况报告制度；未对该批货物进行危险性辨识并按规定堆放，未对该批货物落实专人监管措施；厂区内违规搭建员工宿舍和仓库钢棚；安全员在发现该批货物含有镁等物质后，没有采取相应的对策和措施；安全员和员工在现场巡视过程中，对堆垛表面产生蒸汽的异常现象没有及时发现；上诉人主要负责人未依法经安监部门培训合格；上诉人对员工和现场作业人员未认真开展三级安全教育工作，教育培训方式简单，导致上诉人员工和现场作业人员安全意识不强。事故调查报告认定该起事故为生产安全责任事故，事故类别为火灾事故，并建议宁波市镇海区安全生产监督管理局依据安全生产相关法律、法规对上诉人进行行政处罚。
原审法院查明，2012年8月1日下午，堆放在原告公司地磅东侧的货物发生自燃，起火的堆垛与磅房距离近，导致磅房2楼办公室人员难以逃生，堆垛燃烧后将通至厂区大门的道路封死，厂区内员工选择以翻墙逃生，致使人员受伤，该起火灾事故共造成1人死亡，1人重伤，10人轻伤。原告未经批准在场地内搭建员工宿舍、地磅用房。2012年11月，事故调查组出具事故调查报告。被告收到事故调查报告后，于2012年11月12日批复同意该事故调查报告。
原审法院认为，被诉批复是被告对事故调查组在事故调查报告中所作的事故原因、事故性质和事故责任认定等所作的批复。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定，被告具有收到事故调查报告后作出批复的法定职权。
生产安全责任事故是生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故。《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第三十四条第二款规定，生产经营场所和员工宿舍应符合紧急疏散要求、标志明显、保持畅通的出口，禁止封闭、堵塞生产经营场所或者员工宿舍的出口。根据宁波市公安消防支队于2012年8月27日作出的甬公消火认字（2012）第0003号火灾事故认定书，起火的废金属堆垛与磅房距离近，废金属堆垛燃烧后将通至厂区大门的道路封死，厂区内员工选择以翻墙逃生，在翻墙过程中高处跳落，致使人员受伤；根据对原告法定代表人缪凤标所作的询问笔录，原告在厂区内搭建员工宿舍、地磅用房及仓库钢棚，原告对火灾发生后人员无法紧急疏散负有责任。根据《安全生产法》第二条规定，安全生产责任主体应为从事生产经营活动的单位，事故调查组调查后，认定原告在该起事故中负有责任，将该起事故定性为生产安全责任事故，并无不当。
生产经营是围绕企业产品的投入、产出、销售、分配乃至保持简单再生产或实现扩大再生产所开展的各种有组织活动的总称，并不仅仅局限于废旧金属的拆解工作，原告作为从事废旧金属回收利用的企业，根据《安全生产法》第二条规定，其生产经营活动全过程均属《安全生产法》的调整范围，故原告称其将所购买的货物运至原告处并卸到钢棚外属于货物运输环节，并非具体生产作业内容，该起火灾事故并非发生在生产经营过程中的主张，不予采纳。原告虽称其购买的货物从宁波入关时，海关、商检等部门并未发现货物中含有危险品。但海关、商检等部门在该起事故中是否负有责任并非案件审理的范围，原告就此提出的异议，不予采纳。原告虽称事故调查组成员中宁波市镇海再生金属资源加工园区管理委员会（以下简称金属园区管委会）与事故处理具有利害关系，不应作为事故调查组成员。但根据《安全生产法》第二条规定，原告作为生产经营单位，为安全生产责任主体，其他各监管单位承担监管责任，金属园区管委会与原告作为生产安全责任事故中不同性质的责任主体，二者并不具有直接利害关系，原告就此提出的异议，不予采纳。原告虽称其日常回收对象为含钢铁的常见普通废五金电器，并不具备经营危险品镁铝粉的条件，且金属园区管委会亦未制定相应管理制度，致使原告发现不明物体时，不能及时上报。但原告对该起事故发生负有责任的事实清楚，不能上报并不意味着原告无法采取相应的处置措施，且该批货物由原告从国外购买，原告上述辩称无法免除其在该起事故中应负的责任。原告虽称其安监员缪良已取得安全培训合格证书，镁铝粉的特性不属于缪良应掌握的知识。但即使原告安监员不了解镁铝粉的特性，亦应对其并不掌握了解的金属及时查明特性，并采取处置措施，对原告就此提出的异议，不予采纳。
综上，被告收到事故调查组形成的事故调查报告，经审查后，作出同意的批复并无不当。但在作出批复后，未及时将该批复送交事故责任单位和事故责任人员，程序上存在瑕疵，对此予以指正，鉴于原告已收到该批复及事故调查报告的事实，该瑕疵对原告的权利义务并未产生实质影响。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告要求撤销被告于2012年11月12日作出的事故调查报告批复的诉讼请求。
上诉人上诉称：一、被诉批复认定事实不清。该批复认定事实所采用的鉴定文书、住院病历、火灾事故认定书及相关询问笔录等证据，均系行政机关以自身名义作出，而不是以事故调查组的名义作出，证据制作主体不合法、来源不合法，由此形成的证据不合法，不能采信。镁铝粉自燃是火灾事故发生的根本原因，上诉人无法预见，故上诉人对镁铝粉自燃造成的损失不负责任。上诉人搭建的宿舍与火灾造成的损失之间不存在必然因果关系。镁的特性并非上诉人工作人员应掌握的安全生产知识，上诉人工作人员对火灾造成的损失也不应负责任。国外厂商对该起火灾的发生负有全部责任。二、被诉批复适用法律错误。上诉人将购买的货物运至上诉人处并卸到钢棚外属于货物运输环节，并非具体生产作业内容，上诉人也没有将其投入生产的打算。因此，该起火灾事故不是发生在上诉人生产经营过程中，该事故不应认定为生产安全责任事故，而是意外事件。被诉批复中关于事故原因、事故责任以及处理建议的认定均错误。三、被诉批复程序违法。事故调查组出具的事故调查报告缺少技术调查人员的意见和签名，不具有科学性、客观性。被上诉人无证据证明李灵峰为镇海区消防大队大队长，李灵峰无权在事故调查组成员名单上签字。金属园区管委会作为事故调查报告中认定的责任人之一，与该起火灾事故处理结果之间存在直接的利害关系，其副主任作为事故调查组成员违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十三条的规定。事故调查报告已于2012年9月6日形成，事故调查组延期提交事故调查报告的理由不成立，延期提交程序违法。综上，请求二审法院撤销原判，发回重审或者改判撤销被诉批复。
被上诉人答辩称：一、原审判决认定事实清楚。被诉批复认定事实所采用的鉴定文书、住院病历、火灾事故认定书及相关询问笔录等证据，均由有权机关、单位作出，具有真实性、合法性、关联性。上诉人未对涉案货物落实专人监管措施，违规搭建宿舍和钢棚。上诉人主要负责人未依法经安监部门培训合格，上诉人安监员知道涉案镁铝粉的鉴定结论后未采取相应对策和措施，均存在过错和责任。二、原审判决适用法律正确。生产安全责任事故是生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故。涉案火灾事故发生在上诉人生产经营过程中，上诉人对该起火灾事故的发生负有管理责任，故将事故定性为安全生产责任事故。被诉批复对事故原因、事故责任以及处理建议的认定均符合法律规定。三、被诉批复程序合法。金属园区管委会虽然对涉案火灾事故负有一定的管理责任，但并不是直接责任人，其作为事故调查组成员没有违反回避的规定。事故调查报告的形成是一个分析、讨论、达成统一认识的过程，事故调查组根据情况申请延期提交事故调查报告并不违法。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
二审审理期间，双方当事人均未向本院提供新的证据。双方当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。本院根据随卷移送证据及庭审认定的事实与原审法院认定的事实无异，双方当事人对原审法院认定的事实均无异议。
本院认为，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条、第三十二条的规定，被上诉人具有就事故调查报告作出批复的法定职权。经审查，被上诉人向原审法院提交的鉴定文书、住院病历、火灾事故认定书及相关询问笔录等证据，虽然并非直接以事故调查组的名义作出，但系事故调查组成员单位在事故发生后及时履行本部门职责过程中制作或者调取的证据，上述证据与本案具有关联性，制作主体和来源合法，且内容真实，可以作为认定被诉具体行政行为是否合法的证据。上诉人以上述证据并非事故调查组制作为由否定上述证据的证明力，理由不成立，本院不予采纳。根据上述证据，可以认定以下事实：上诉人安全生产管理制度不全；上诉人在厂区内违规搭建了员工宿舍和仓库钢棚；上诉人安全员在发现涉案货物含有镁等物质后没有立即采取相应的对策和措施；上诉人主要负责人未依法经安监部门培训合格；上诉人对工作人员未认真开展三级安全教育工作等。因此，被诉批复认定事实清楚，证据确实充分。上诉人认为被诉批复认定事实不清的主张不成立，本院不予采信。
生产经营是围绕企业产品的投入、产出、销售、分配乃至保持简单再生产或实现扩大再生产所开展的各种有组织的活动的总称。上诉人的许可经营项目为经批准许可的进口固体废物拆解、分类，其在从事进口固体废物拆解、分类过程中发生的货物堆放、储存、管理等行为均属于《安全生产法》所调整的生产经营范畴。因此，上诉人认为涉案事故不是发生在生产经营过程中的主张不成立，本院不予采信。根据本案查明的事实，可以认定上诉人作为生产经营单位在生产经营过程中未严格遵守《安全生产法》等有关安全生产的法律、法规，违反了《安全生产法》第四条、第二十条、第二十一条、第三十四条、第三十八条等的规定，对涉案火灾事故的发生负有管理责任。至于国外厂商等其他公民、法人或者其他组织对涉案火灾事故的发生是否负有责任，不属于本案审理的范围，本院不予审查。被诉批复根据《安全生产法》第七十三条、第七十四条的规定，认定该起事故为生产安全责任事故，并建议安全生产监督部门依据安全生产相关法律、法规对上诉人进行行政处罚，适用法律、法规正确。上诉人认为被诉批复适用法律错误以及对事故性质、事故原因、事故责任认定错误的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
根据查明的事实，事故调查组由宁波市镇海区安全生产监督管理局、宁波市公安局镇海分局等专业技术部门组成，上述部门中参与事故调查的人员均具有事故调查所需要的知识和专长，符合法律、法规的规定。但法律、法规并未明确规定所有参与事故调查的专业技术人员均需在事故调查组成员名单上签署意见和姓名，故上诉人认为事故调查报告无专业技术人员的意见和签名、不科学、不客观的主张，缺乏依据，本院不予支持。经查，李灵峰于2012年8月31日被任命为镇海区消防大队大队长，其有权在2012年11月提交的事故调查报告后附属的事故调查组成员名单上“镇海区消防大队大队长”一栏签字。上诉人认为李灵峰无权签字的主张不成立，本院不予采信。金属园区管委会作为事故调查组组成单位，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条以及《镇海区生产安全一般事故报告和调查处理规定（暂行）》第十九条关于“根据事故的具体情况，事故调查组成员单位由区安监局、负有安全生产监督管理职责的有关部门、区监察局、区公安分局、区总工会和镇（街道）、园区组成，并邀请区检察院参加”的规定。另经审查，本案中没有证据证明金属园区管委会副主任孙海荣与所调查的事故具有直接利害关系。金属园区管委会指派孙海荣作为事故调查组成员参与事故调查，并不违反《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十三条以及《宁波市生产安全事故报告和调查处理若干规定》第十八条关于“事故调查组成员单位应当及时指派具有事故调查所需知识和专长，与所调查的事故没有直接利害关系的人员参与调查”的规定。故上诉人认为金属园区管委会作为事故调查组组成单位违法的主张不成立，本院不予采信。
根据《浙江省生产安全事故报告和调查处理规定》第十六条的规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内向负责事故调查的人民政府提交事故调查报告。因事故调查需要，经负责事故调查的人民政府批准，事故调查报告的提交期限可以适当延长。有关人民政府或者被授权、被委托的有关部门组织事故调查组进行调查的，延长的期限最长不得超过60日。本案中，2012年9月21日，事故调查组在事故发生之日起60日内，向被上诉人提交了延期提交事故调查报告的申请。2012年9月24日，被上诉人批准同意该延期提交事故调查报告的申请。2012年11月12日，事故调查组向被上诉人提交事故调查报告。同日，被上诉人批复同意该事故调查报告。被上诉人批准同意延期提交事故调查报告并批复同意该事故调查报告的程序符合上述法条的规定。故上诉人认为被诉批复程序违法的主张，无事实和法律依据，本院不予支持。
综上，本院认为，原审判决认定事实清楚，但应当明确表述法院仅对被诉批复中影响上诉人权利义务的部分进行审理，并在原审判决主文中对该部分驳回上诉人的诉讼请求。原审判决未予明确表述的行为不当，但鉴于该不当表述对上诉人的实体权利义务并不产生实际影响，本院对此予以指正。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宁波市镇海百斗再生资源有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 石坚强
审 判 员 陆玉珍
代理审判员 孙 雪
二〇一四年六月九日
代书 记员 俞 佳
附本案适用的法律、法规：
一、《中华人民共和国安全生产法》
第四条生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制度，完善安全生产条件，确保安全生产。
第二十条生产经营单位的主要负责人和安全生产管理人员必须具备与本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力。
危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位的主要负责人和安全生产管理人员，应当由有关主管部门对其安全生产知识和管理能力考核合格后方可任职。考核不得收费。
第二十一条生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。
第三十四条生产、经营、储存、使用危险物品的车间、商店、仓库不得与员工宿舍在同一座建筑物内，并应当与员工宿舍保持安全距离。
生产经营场所和员工宿舍应当设有符合紧急疏散要求、标志明显、保持畅通的出口。禁止封闭、堵塞生产经营场所或者员工宿舍的出口。
第三十八条生产经营单位的安全生产管理人员应当根据本单位的生产经营特点，对安全生产状况进行经常性检查；对检查中发现的安全问题，应当立即处理；不能处理的，应当及时报告本单位有关负责人。检查及处理情况应当记录在案。
第七十三条事故调查处理应当按照实事求是、尊重科学的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见。事故调查和处理的具体办法由国务院制定。
第七十四条生产经营单位发生生产安全事故，经调查确定为责任事故的，除了应当查明事故单位的责任并依法予以追究外，还应当查明对安全生产的有关事项负有审查批准和监督职责的行政部门的责任，对有失职、渎职行为的，依照本法第七十七条的规定追究法律责任。
二、《生产安全事故报告和调查处理条例》
第十九条特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。
重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。
未造成人员伤亡的一般事故，县级人民政府也可以委托事故发生单位组织事故调查组进行调查。
第二十二条事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。
根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。
事故调查组可以聘请有关专家参与调查。
第二十三条事故调查组成员应当具有事故调查所需要的知识和专长，并与所调查的事故没有直接利害关系。
第三十二条重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。
有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。
事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。
负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。
三、《宁波市生产安全事故报告和调查处理若干规定》
第十八条事故调查组成员单位应当及时指派具有事故调查所需知识和专长，与所调查的事故没有直接利害关系的人员参与调查。参与事故调查人员应相对固定，如需变更，由其所在单位报事故调查组组长同意。事故调查组人员因故不能参加事故分析会的，由其单位出具委托书，委托本单位其他事故调查人员参加会议。
四、《镇海区生产安全一般事故报告和调查处理规定（暂行）》
第十九条根据事故的具体情况，事故调查组成员单位由区安监局、负有安全生产监督管理职责的有关部门、区监察局、区公安分局、区总工会和镇（街道）、园区组成，并邀请区检察院参加。各成员单位指定两名具有事故调查所需知识和专长的工作人员负责参加事故调查，并明确AB岗工作机制，人员名单报区安监局备案。
五、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……