陕西省宝鸡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕03行终10号
上诉人（原审原告）裴小红，女，1973年4月18日生，汉族，农民，住宝鸡市高新区。
被上诉人（原审被告）宝鸡市公安局高新技术产业开发区分局（以下简称高新公安分局）。住所：宝鸡市渭滨区高新大道**号。
负责人郑文，该局局长。
委托代理人马成，该局民警，一般代理。
委托代理人陈小勇，该局民警，一般代理。
上诉人裴小红因治安行政处罚及行政赔偿一案，不服宝鸡市陈仓区人民法院（2015）陈行初字第00014号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人裴小红和被上诉人高新公安分局的委托代理人马成、陈小勇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，2014年11月14日8时许，被告高新公安分局接到磻溪镇人民政府电话报警，称磻溪镇杨家店村十组村民裴小红因非法上访，被北京市公安局西城分局训诫后，由宝鸡市驻京劝返工作组移交给宝鸡市高新区磻溪镇政府工作人员带回，要求其出警处理。经被告高新公安分局调查落实，原告裴小红于2014年10月21日因在北京中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫后，送往马家楼国家接济分流中心，后由宝鸡市高新区磻溪镇政府工作人员将其带回宝鸡；2014年11月12日，原告裴小红再次因在中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所带离现场并进行训诫后，送往马家楼国家接济分流中心，后由宝鸡市驻京劝返工作组移交宝鸡市高新区磻溪镇政府工作人员将其带回宝鸡。磻溪镇政府向公安机关报案，公安机关经调查落实了原告以上违法行为后，遂依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，作出行政处罚决定，决定对裴小红扰乱公共场所秩序行为行政拘留10日。处罚决定书送达给原告裴小红后，该处罚决定已经执行完毕。
原审法院认为，根据相关法律规定，中南海周边，不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。本案原告裴小红因自己的民事争议多次到北京中南海周边上访，被北京市公安局强制带离和训诫，该行为构成扰乱公共场所秩序的行为，被告高新公安分局接警后依据相关法律规定，对原告的违法行为进行行政处罚符合法律规定。行政机构作出该处罚决定时调查收集的原告违法事实的证据充分，作出行政处罚的程序基本合法，适用法律正确，该具体行政行为应当依法维持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告裴小红的诉讼请求。案件受理费50元由原告裴小红负担。
一审判决送达后，原审原告裴小红不服，向本院提起上诉。其上诉请求是：1.撤销一审判决；2.依法改判，撤销被上诉人2014年11月14日作出的高公（磻）行罚决字（2014）417号行政处罚决定，并判令被上诉人依照国家规定的标准赔偿上诉人被拘留的损失86000元；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。上诉理由为：1.一审法院对被上诉人事实依据的司法审查明显有误。上诉人并不存在违法行为，被上诉人的行政处罚决定并不具有事实依据。2.一审法院对被上诉人适用法律的司法审查明显不当，被上诉人依据治安管理处罚法第二十三条第（二）项作出处罚决定明显适用法律不当。3.一审法院司法审查不力，被上诉人的行政处罚明显超越其职权管辖范围，程序不当。
被上诉人的答辩意见与其一审答辩状内容相同。主要是：1.上诉人裴小红违法行为事实清楚，证据确凿。被上诉人调查收集的证据形成证据链，证明裴小红分别于2014年10月21日、11月12日两次到中南海周边非法上访，实施了扰乱公共场所秩序的违法行为。2.作出行政处罚适用法律、法规正确，处罚适当。裴小红置公安机关训诫于不顾，分别于2014年10月21日、11月12日到中南海周边非法上访，其行为扰乱了中南海周边秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定，应对其处罚。3.作出行政处罚程序符合法律规定。被上诉人接到报警及时受理案件，依法对上诉人及相关证人进行了询问等查证工作，客观、全面地收集了违法行为的证据，依法作出处罚决定并执行，符合《治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》关于案件管辖、受理、调查、决定、执行的规定。请求维持处罚决定，驳回上诉人的全部诉讼请求。
二审经开庭审理查明，上诉人裴小红因承包鱼塘在征地时被占用的补偿等问题，多年来一直信访。2009年5月5日，上诉人所在的磻溪镇人民政府对上诉人作出《信访事项结案通知书》。上诉人不服，申请复核。2010年6月13日，宝鸡高新区信访事项复查工作委员会作出《信访事项复查意见书》，维持磻溪镇人民政府的处理意见。上诉人于2014年10月21日在北京市中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。2014年11月12日，上诉人裴小红再次因在北京市中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所带离现场并进行训诫后，送往马家楼国家接济分流中心，后由宝鸡市驻京劝返工作组移交宝鸡高新区磻溪镇政府工作人员将其带回宝鸡市。
2014年11月14日8时许，被上诉人高新公安分局接到磻溪镇人民政府电话报警，称磻溪镇杨家店村十组村民裴小红因非法上访，被北京市公安局西城分局训诫后，由宝鸡市驻京劝返工作组移交给宝鸡高新区磻溪镇政府工作人员带回，要求其出警处理。被上诉人接警后，将本案立为治安案件，并依法传唤上诉人裴小红至被上诉人下属的磻溪派出所询问，进行调查取证。在取证结束后，被上诉人向上诉人作了行政处罚事先告知。经过审批后，被上诉人于当日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出高公（磻）行罚决字（2014）417号行政处罚决定，对上诉人裴小红给予行政拘留十日的处罚。行政处罚决定书于作出当日送达给上诉人裴小红后，上诉人裴小红被送往宝鸡市拘留所执行，被上诉人当日将上诉人被行政拘留的原因和处所通知了上诉人家属。2014年11月24日行政处罚决定执行完毕。
以上事实，有磻溪镇人民政府《信访事项结案通知书》、裴小红申请、宝鸡高新区信访事项复查工作委员会《信访事项复查意见书》、宝鸡市进京非正常上访人员移交责任书、北京市公安局西城分局训诫书（2014年10月21日）、宝鸡市公安局西城分局训诫书（2014年11月12日）、对裴小红的两次询问笔录、整付零寄交寄清单、接处警登记表、受案登记表、传唤证、行政处罚告知笔录、公安行政处罚审批表、高公（磻）行罚决字（2014）417号行政处罚决定书、行政拘留执行回执、通告知记录、一、二审庭审笔录在卷佐证，足以认定。
本院认为，扰乱公共场所秩序的，公安机关有权依法对违法行为人进行治安管理处罚。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条之规定，被上诉人高新公安分局具有作出行政拘留决定的职权。
《信访条例》第十八条第一款规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。该条例第三十五条第三款规定：信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。本案证据可以证实，上诉人裴小红信访反映的问题已经经过了复核，按照规定其信访已经不会被再次受理。即使上诉人坚持继续信访，也应当到指定的信访接待场所进行。但上诉人裴小红2014年10月21日在北京市中南海周边上访，在被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，告知中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访的情况下，于2014年11月12日继续在中南海周边上访，其行为属于扰乱公共场所秩序的行为。被上诉人高新公安分局作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律正确。上诉人关于其没有违法行为，行政处罚决定适用法律错误的上诉理由不能成立。
《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。被上诉人高新公安分局作为上诉人居住地的公安机关，在法律没有对何为“更为适宜”作进一步解释的情况下，对此治安案件具有管辖权。被上诉人接警后，于当日立案，随后对上诉人依法传唤进行询问，开展调查取证。在查清案件事实的基础上，向上诉人裴小红作了处罚前的事先告知。2014年11月14日，被上诉人高新公安分局作出高公（磻）行罚决字（2014）417号行政处罚决定。因此，被上诉人作出处罚决定的程序是合法的。上诉人认为被上诉人对此治安案件无管辖权的上诉理由不能成立。
综上，被上诉人高新公安分局作出的高公（磻）行罚决字（2014）417号行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，程序合法。上诉人裴小红的上诉理由均不成立。
上诉人裴小红在起诉时提出了行政赔偿的诉讼请求，即请求判令被上诉人赔偿上诉人被拘留期间的损失（二审中明确数额为86000元）、向上诉人承认错误，一审判决并无相应的回应，属于遗漏诉讼请求。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家赔偿须同时满足以下五个条件：1.侵权主体为国家机关和国家机关工作人员；2.侵权行为是行使职权的行为；3.侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益；4.造成了损害结果；5.行使职权的行为与损害结果之间具有因果关系。被诉行政处罚决定系被上诉人合法作出并得到执行，上诉人的人身自由虽受到限制，但不属于行政行为对其合法权益的侵犯，而是其因违法行为承担的责任。所以，上诉人裴小红的行政赔偿请求没有法律依据。
本案一审判决认定事实基本清楚，审判程序合法，适用法律正确，但是遗漏诉讼请求。经合议庭评议，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十一条第二款之规定，判决如下：
（一）维持宝鸡市陈仓区人民法院（2015）陈行初字第00014号行政判决；
（二）驳回上诉人裴小红的行政赔偿请求。
本案一、二审案件受理费各50元，均由上诉人裴小红承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋连奎
代理审判员 冯建华
代理审判员 龚培静
二〇一六年四月二十一日
书 记 员 惠呈亮