江苏省南通市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏06行终596号上诉人（原审原告）张宏军等31人（名单附后）。被上诉人（原审被告）如皋市国土资源局，住所地如皋市。法定代表人石剑，局长。上诉人张宏军等31人因要求确认行政行为违法一案，不服江苏省海安市人民法院（2018）苏0621行初29号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明，2005年，南通亘褀纺织有限公司通过如皋市相关部门招商引资落户至张宏军等31人所在丁堰镇皋南村21组（现为皋南社区21组），由农户将土地流转给皋南社区，再由皋南社区租给南通亘褀纺织有限公司。此后，如皋市相关部门采取了以租代征的方式，按照相关规定将张宏军等31人所在村民小组的村民全部纳入被征地农民基本生活保障范畴，但未办理案涉土地征用手续。2016年8月31日，如皋市国土资源局（以下简称如皋国土局）作出皋征告〔2016〕第134号《征地告知书》，并予以公告，告知被征地的集体经济组织和农户确认拟征土地的相关情况。同年9月3日，如皋国土局进行了征地调查。10月18日，如皋国土局就上述《征地告知书》组织听证会。2017年3月27日，江苏省人民政府作出苏政地〔2017〕287号征地批复，同意将案涉土地转为建设用地并征收为国有。同年6月1日，如皋市人民政府作出皋征收[2017]003号征收土地方案公告，如皋国土局作出皋征补[2017]003号征地补偿安置方案公告，两公告所涉土地包括案涉位于皋南社区21组、报省地块号分别为20170203、20170204的两块土地。同日，如皋国土局工作人员将上述两公告张贴于丁堰镇皋南社区公示栏及被征收地块现场。6月19日，如皋市人民政府审批同意皋征补[2017]003号征地补偿安置方案。8月1日，张宏军等25名农户代表向江苏省人民政府就苏政地〔2017〕287号征地批复申请行政复议。11月13日，江苏省人民政府作出[2017]苏行复第270号行政复议决定书，维持征地批复，驳回复议申请。2018年1月29日，张宏军等31人提起本案诉讼，请求确认如皋国土局未按规定将拟订20170204地块的征地补偿安置方案及批准实施的征地补偿安置方案在皋南社区21组公示的行为违法，判令被告限期公示。一审法院认为，对公民、法人或其他组织的权利、义务产生实际影响是行政行为产生法律效果的重要体现，如果行政机关的行为不产生法律上的效果，不属于人民法院受案范围。本案中，张宏军等31人的诉讼请求实质为要求确认如皋市国土资源局未对《征地补偿安置方案公告》进行公告的行为违法，并责令如皋国土局履行公告的法定职责。《征地补偿安置方案公告》仅是告知被征收人征收土地的用途、范围、面积以及被征地单位安置人数和补偿安置费用的标准、安置办法等具体内容，没有独立的决定事项，而张贴该公告也仅是征收土地行为中的程序性行为，并不产生征地的法律效果,未对行政相对人设定新的权利义务。因此张宏军等31人提起的本案诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第八项、第三款的规定，裁定驳回张宏军等31人的起诉。张宏军等31人不服一审裁定，向本院提起上诉称，一审法院未对被上诉人如皋国土局是否有对《征地补偿安置方案公告》进行公告的职责以及上诉人是否有要求被上诉人如皋国土局对《征地补偿安置方案公告》进行公告的权利等进行审查，违反了人民法院审理行政案件对行政行为是否合法进行审查的原则，所作驳回上诉人起诉的一审裁定，适用法律错误。请求二审法院撤销一审裁定，支持上诉人的一审诉讼请求。本院经审查，对一审法院认定的程序性事实予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法》、《征收土地公告办法》以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》规定，县级以上人民政府所属土地管理部门须拟定《征地补偿安置方案》并进行公告、召开听证会听取意见、在《征收补偿安置方案》经县级以上人民政府批准后进行组织实施，将征地补偿、安置费用拨付被征收人。如果土地权利人因征地补偿、安置而引发争议，由市、县人民政府协调，协调不成的，由上一级人民政府裁决，如直接向人民法院提起诉讼，人民法院不予受理。可见，对被征收人因征地补偿、安置问题而引发的行政争议，只能由市、县级以上人民政府进行协调、裁决，尚不能直接向人民法院提起行政诉讼，市、县人民政府土地管理部门为实施征地补偿、安置而作出的过程性行为，更应排除于行政诉讼的受案范围之外。在上诉人张宏军等31人的起诉不符合法定条件的情况下，一审法院未对行政行为合法性进行审查而裁定驳回起诉，适用法律正确。上诉人张宏军等31人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 郭德萍审 判 员 鲍 蕊审 判 员 张祺炜二〇一八年九月四日法官助理 吴彩丽书 记 员 吴 迪附1：上诉人名单：张宏军，男，1970年8月2日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。戴恒林，男，1947年10月28日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。徐玉梅，女，1950年7月13日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。张海欧，男，1965年8月25日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。张建军，男，1954年7月2日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。徐有根，男，1944年11月5日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。冒继银，女，1971年10月13日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。冒玉才，男，1937年10月25日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。洪美凤，女，1964年12月9日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。纪根柏，男，1958年6月27日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。夏明华，男，1967年10月12日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。卢进美，女，1964年12月30日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。夏明中，男，1958年3月11日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。许兰芳，女，1926年9月21日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。吴爱芳，女，1962年11月1日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。陈祥付，男，1948年12月4日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。冒有山，男，1950年4月21日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。戴建华，男，1972年9月3日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。彭秀银，女，1953年12月26日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。王爱娟，女，1973年3月25日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。丁国付，男，1953年5月17日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。徐细美，女，1970年7月2日生，居民身份证号码，住如皋市。陈秀兰，女，1971年1月19日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。冒有义，男，1942年6月13日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。蒋红梅，女，1961年1月9日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。施明仁，男，1954年9月8日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。庄伯达，男，1955年4月4日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。冒玉田，男，1947年3月7日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。徐正华，男，1962年4月2日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。肖金和，男，1929年12月15日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。徐爱民，男，1969年12月5日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。附2：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；