宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院
p t ” > 行 政 判 决 书
（2017）宁02行初26号
原告宁夏时代聚源农业科技开发有限公司。
法定代表人张飞宇，宁夏时代聚源农业科技开发有限公司董事长。
委托代理人张万程，北京大成（银川）律师事务所律师。
委托代理人杨旭，北京大成（银川）律师事务所律师。
被告平罗县人民政府。
法定代表人马莉方，平罗县人民政府县长。
委托代理人黄飞，平罗县人民政府法制办主任。
委托代理人孙立文，宁夏大潮人律师事务所律师。
被告石嘴山市人民政府。
法定代表人李郁华，石嘴山市人民政府代市长。
委托代理人雷建设，石嘴山市人民政府办公室行政复议科科长。
原告宁夏时代聚源农业科技开发有限公司因要求确认被告平罗县人民政府作废原告《农村集体土地承包经营权证》的行为违法并予以撤销及要求撤销（2017）石复决字第2号《行政复议决定书》，于2017年3月17日向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月17日立案后，于2017年3月30日、3月31日向两被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月25日公开开庭审理了本案。原告宁夏时代聚源农业科技开发有限公司的诉讼代理人张万程、杨旭，被告平罗县人民政府的诉讼代理人黄飞、孙立文，被告石嘴山市人民政府的诉讼代理人雷建设到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年12月6日，平罗县黄渠桥镇人民政府称其经被告平罗县人民政府授权，在《宁夏日报》上刊登公告，内容为，”宁夏时代聚源农业科技开发有限公司：2014年6月18日由平罗县人民政府给你公司颁发的《农村集体土地承包经营权证》，法人代表张飞宇，承包黄渠桥镇黄渠桥村、前光村、侯家梁村共10015.6亩耕地及村集体荒地，承包期限30年，因你公司至今未履行合同约定，经平罗县人民政府授权，现予以公告作废。”
宁夏时代聚源农业科技开发有限公司不服上述行政行为，向石嘴山市人民政府申请行政复议。2017年2月28日，石嘴山市人民政府作出（2017）石复决字第（2）号行政复议决定书，维持了平罗县人民政府授权平罗县黄渠桥镇人民政府以公告形式作废原告《农村集体土地承包经营权证》的行为。
原告诉称，2014年4月，原告与平罗县黄渠桥镇前光村村民委员会、侯家梁村村民委员会、黄渠桥村村民委员会（以科简称：三村村委会）分别签订了《宁夏农村土地承包经营权租赁合同》。2014年6月18日，原告和黄渠桥镇人民政府签订《补充协议》，约定由黄渠桥镇人民政府协助原告办理农村集体土地承包经营权证。2014年6月18日，被告平罗县人民政府给原告颁发了《农村集体土地承包经营权证》。2016年9月，三村村委会以原告拖欠承包费为由将原告诉至法院并要求解除合同。2016年11月，法院判决解除了原告和三村村委会签订的《宁夏农村土地承包经营权出租合同》，随后原告提起了上诉。2016年12月6日，平罗县黄渠桥镇人民政府称经被告平罗县人民政府授权，在《宁夏日报》上刊登作废原告《农村集体土地承包经营权证》的公告，宣布作废原告承包的10015.6亩耕地及荒地。原告认为，涉案的《农村集体土地承包经营权证》上明确载明10015.6亩土地是荒地，而三村村委会起诉解除的是《宁夏农村土地承包经营权出租合同》，被告平罗县人民政府和黄渠桥镇人民政府以公告形式作废原告合法取得的《农村集体土地承包经营权证》没有事实依据。且2016年12月6日，三村村委会起诉要求解除《宁夏农村土地承包经营权出租合同》的一审判决在上诉期内，尚未生效，因此，被告平罗县人民政府和黄渠桥镇人民政府发布上述公告属于违法行政行为。为此，原告向被告石嘴山市人民政府提起行政复议，被告石嘴山市人民政府于2017年2月28日做出了维持的复议决定。综上，被告平罗县人民政府和黄渠桥镇人民政府以公告形式作废原告合法取得的《农村集体土地承包经营权证》的行为违反相关法律规定，侵犯了原告的合法权益，而被告石嘴山市人民政府《复议决定书》又维持了上述决定，显然不合法，应予撤销。故将两被告诉至法院，请求：1、确认被告平罗县人民政府授权平罗县黄渠桥镇人民政府于2016年12月6日在《宁夏日报》上发布公告作废原告《农村集体土地承包经营权证》的行政行为违法；2、撤销被告平罗县人民政府授权平罗县黄渠桥镇人民政府以公告形式作废原告《农村集体土地承包经营权证》的行政决定；3、撤销被告石嘴山市人民政府2017年2月28日作出的（2017）石复决字第2号《行政复议决定书》；4、本案诉讼费用等由二被告承担。
原告提供如下证据以支持其主张：
证据一，2016年12月6日《宁夏日报》公告和《农村集体土地承包经营权证》各一份。欲证明：2016年12月6日，黄渠桥镇人民政府称经平罗县人民政府授权，公告作废了原告承包10015.6亩耕地及村集体荒地的《农村集体土地承包经营权证》，原告是本案适格的诉讼主体；
证据二、《农村土地流转经营权证》。欲证明：平罗县法院判决解除的是原告流转的耕地，并不是被告公告作废的荒地。
证据三，平罗县人民政府行政复议答复书一份。欲证明：1、平罗县人民政府作废原告土地承包经营权证的依据是平罗县人民法院的民事判决，但该土地承包经营权证对应的荒地并未涉及诉讼，人民法院也没有对该部分土地进行任何裁判；2、被告平罗县人民政府在复议答复书中称是其授权黄渠桥镇人民政府做出的具体行政行为，但至今被告平罗县人民政府并没有提交该行政授权所依据的证据和规范性文件，因此应当视为该行政授权没有法律依据。
证据四、石嘴山市人民政府行政复议决定书一份。欲证明：石嘴山市人民政府作出复议维持的决定是错误的。
两被告对原告证据一不表异议，认可其证明目的；对证据二的真实性、合法性没有异议，但对证明目的有异议，认为该证据仅能证明原告所取得的承包地系流转所得，与本案被告作废《农村集体土地承包经营权证》没有关联性；对证据三、证据四的真实性、合法性、关联性没有异议，但认为达不到原告的证明目的。
被告平罗县人民政府答辩称，被告依据民事判决和法律规定授权黄渠桥镇人民政府发布《公告》，对原告持有的《农村集体土地经营承包权证》予以废止，程序合法，依据的客观事实及法律规定也是明确的，应依法驳回原告的诉讼请求。
被告平罗县人民政府提供如下证据以支持其主张：
证据一，《农村土地承包经营权租赁合同》三份及补充协议一份。欲证明：原告所承包经营的土地是依据租赁合同取得的。
证据二，《农村集体土地承包经营权证》一份。欲证明：被告发放的农村集体土地经营承包权证是依据被告所提交的证据一发放的。
证据三，公告一份。欲证明：因原告所持有的租赁合同被发包方平罗县黄渠桥镇黄渠桥村、前光村、侯家梁村诉讼解除，被告发放《农村集体土地承包经营权证》的依据消失，被告依据法院判决公告《农村集体土地经营承包权证》作废，符合法律规定。
证据四，平罗县人民法院（2016）宁0221民初3313、3314、3315号民事判决书各一份。欲证明：原告取得土地租赁权所依据的租赁合同被法院判决解除。
证据五，石嘴山市中级人民法院（2017）宁02民终4、5、6号民事判决书各一份。欲证明：平罗县人民法院判决解除租赁合同原告支付发包方的租赁费后，原告对解除租赁合同没有提出上诉，对判决支付发包方的租赁费提出上诉，石嘴山市中级人民法院判决驳回上诉，维持原判，证实原告所取得的农村集体土地经营承包权证在判决解除后原被告对解除事项均不持异议，被告依据判决公告农村集体土地承包经营权证作废，程序合法。
原告质证认为，对被告平罗县人民政府提交的证据一的真实性无异议，对三份证据和本案关联性及证明目的有异议。对证据二的真实性没有异议，但对证明目的有异议，《农村集体土地承包经营权证》项下的土地是荒地，和被告证据一当中的耕地并不是一回事，因此被告说根据证据一发放的显然没有事实依据。认为证据三不是证据，而是本案争议的行政行为本身，不能达到被告的证明目的，公告是结果，无法证明被告陈述的事实。对证据四，认为被告作出公告作废的具体行政行为时，该三份民事判决书尚未生效，且三份民事判决书解除的是耕地，和被告作废的荒地承包经营权证没有任何关联，因此被告依据该三份尚未生效的判决书作出的公告没有事实和法律依据。对证据五的真实性没有异议，但对证明目的有异议，被告作出公告时，原告对平罗县法院的三份判决书提出上诉，因此该三份一审判决书尚未生效。
被告石嘴山市人民政府对被告平罗县人民政府提交的上述证据不表异议。
被告石嘴山市人民政府的答辩意见同被告平罗县人民政府。
被告石嘴山市人民政府未向法庭提交证据。
本院对原、被告提交的上述证据分析认证如下：
对原告提交的证据一，因两被告不表异议，对其证明效力予以确认；对证据二、三、四的真实性、合法性、关联性予以认定，对其证明效力亦予确认。对被告平罗县人民政府提交的证据一、二、三、四、五的真实性、合法性、关联性予以确认，但证据三、四、五不能达到被告的证明目的，对其余证据的证明效力予以确认。
经审理查明，2014年4月18日、30日，原告与平罗县黄渠桥镇前光村村民委员会、侯家梁村村民委员会、黄渠桥村村民委员会（以科简称：三村村委会）分别签订了《宁夏农村土地承包经营权租赁合同》、《宁夏农村土地承包经营权出租合同》、《宁夏农村土地承包经营权租赁合同》，约定原告租赁前光村农户承包经营土地（净地）1191.7亩；侯家梁村农户承包经营土地（净地）2501.2亩；黄渠桥村农户承包经营土地（净地）619.7亩。2014年6月18日，平罗县人民政府为原告颁发了《农村集体土地承包经营权证》，上面记载的土地类别为荒地，面积10015.6亩。2014年6月19日，原告与三村村委会签订《补充协议》，对租赁的承包土地面积进行了实际丈量，黄渠桥村流转耕地面积为619.7亩，集体荒地342.4亩；侯家梁村流转耕地面积2630亩，集体荒地1673亩（不含金山承包1200亩荒地）；前光村流转耕地面积1191.7亩，集体荒地1248.5亩。总计租赁土地面积7705.3亩，其中流转耕地面积为4441.4亩，集体荒地3263.9亩。
2016年9月，三村村委会以原告拖欠租赁费为由将原告诉至平罗县人民法院并要求解除合同。2016年11月，平罗县人民法院判决解除三村村委会和原告签订的三份《宁夏农村土地承包经营权租赁合同》、《宁夏农村土地承包经营权出租合同》，原告分别支付三村村委会土地承包费325850元、725000元、169850元，并将上述合同及补充协议项下的1191.7亩、2630亩、619.7亩耕地恢复原状后交付三村村委会。随后原告不服上述三份判决提起上诉。在上诉期间，2016年12月6日，平罗县黄渠桥镇人民政府经被告平罗县人民政府授权，依据上述判决，在《宁夏日报》上公告作废为原告颁发的《农村集体土地承包经营权证》，该公告内容为，”宁夏时代聚源农业科技开发有限公司：2014年6月18日由平罗县人民政府给你公司颁发的《农村集体土地承包经营权证》，法人代表张飞宇，承包黄渠桥镇黄渠桥村、前光村、侯家梁村共10015.6亩耕地及村集体荒地，承包期限30年，因你公司至今未履行合同约定，经平罗县人民政府授权，现予以公告作废。”原告不服该行政行为，向石嘴山市人民政府申请复议。2017年2月28日，石嘴山市人民政府作出（2017）石复决字第（2）号《行政复议决定书》，维持了被告平罗县人民政府授权平罗县黄渠桥镇人民政府以公告形式作废原告《农村集体土地承包经营权证》的行为。另查明，本案审理过程中原告撤回了第1项诉讼请求。
本院认为，关于被告平罗县人民政府授权平罗县黄渠桥镇人民政府公告作废原告持有的《农村集体土地承包经营权证》是否合法的问题。其一，关于平罗县人民政府是否可以授权平罗县黄渠桥镇人民政府公告作废原告《农村集体土地承包经营权证》的问题，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条”行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，被告平罗县人民政府的授权行为应视为是委托行为,平罗县人民政府为本案适格被告。其二，该《农村集体土地承包经营权证》是由平罗县人民政府依法为原告颁发而取得，应受到法律的保护。虽然原告与三村村委会签订的三份合同于2016年11月由平罗县人民法院判决予以解除，但原告对该一审判决提起了上诉，在上诉期内一审判决尚未生效的情况下，被告即据此授权平罗县黄渠桥镇人民政府登报公告作废原告的《农村集体土地承包经营权证》，无事实和法律依据，该行政行为违法。其三，2016年11月由平罗县人民法院判决解除的三份《宁夏农村土地承包经营权租赁合同》、《宁夏农村土地承包经营权出租合同》项下的租赁承包土地（净地）面积分别为1191.7亩、2630亩、619.7亩，共计4441.4亩，而原告的《农村集体土地承包经营权证》上记载的亩数为10015.6亩，土地性质为荒地，二者关于土地面积与土地性质的反映均不一致，说明被告平罗县人民政府公告作废原告《农村集体土地承包经营权证》的证据并不充分，缺乏事实依据。综上，被告平罗县人民政府作出登报公告作废原告《农村集体土地承包经营权证》的行政行为证据不足，无事实依据和法律依据，系违法行政行为，被告石嘴山市人民政府未查清事实和依据即作出维持该行政行为的复议决定亦违法，依法均应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第七十条第（一）项、第七十九条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条的规定，判决如下：
一、撤销被告平罗县人民政府公告作废原告《农村集体土地承包经营权证》的行政决定；
二、撤销被告石嘴山市人民政府（2017）石复决字第（2）号《行政复议决定书》；
三、被告平罗县人民政府于判决生效后60日内对原告的《农村集体土地承包经营权证》重新作出处理决定。
案件受理费50元，由被告平罗县人民政府、石嘴山市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审判长卜东方
审判员王丽琼
审判员刘衍泉
二○一七年十月二十五日
书记员崔海程