西安市新城区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕0102行初27号
原告郑玉侠。
委托代理人谢亚西。
被告西安市公安局未央分局。
法定代表人薛勇。
委托代理人聂敏卫。
委托代理人霍晨初。
原告郑玉侠不服西安市公安局未央分局(以下简称公安未央分局)治安行政处罚一案，原告于2015年9月7日向西安市未央区人民法院提起行政诉讼，于2015年10月15日提出异地管辖，西安市中级人民法院于2015年10月30日裁定本案由我院审理。我院受理后，于2016年3月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2016年4月20日公开开庭进行了审理。原告郑玉侠、被告公安未央分局的委托代理人聂敏卫、霍晨初到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2015年9月28日公安未央分局作出的未公（谭）行罚决字[2015]1028号行政处罚决定书，主要内容为：经查2015年7月16日、2015年9月25日，郑玉侠先后两次到北京市中南海非上访区上访，扰乱公共正常秩序，并先后两次收到北京市公安局发布的训诫书。”根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对郑玉侠行政拘留十日。该处罚决定书同时告知了被处罚人申请行政复议或提起行政诉讼的权利。
被告向本院提交了如下证据：事实依据为1、受案登记表、公安行政处罚审批表、行政处罚告知笔录、行政处罚决定书、行政拘留执行回执。证明被告做出的行政处罚及执行程序，严格规范合法，并依法保证原告的相关权利。2、传唤证、行政案件权利义务告知书、原告的户籍信息、继续盘问登记表、审批表、原告询问笔录。证明被告对原告的违法行为调查程序的规范合法，并依法保证原告的相关权利。3、证人刑一聪的询问笔录、证人刑一聪的户籍信息。证明被告对原告违法事实的核实和调查取证情况。4、北京公安机关移交的相关材料文件、西安市未央区谭家街道办移交的有关材料。证明原告涉嫌违法的事实及被告做出相关行政处罚决定的依据。被告的法律依据是，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条，公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第一条，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条、四十七条、一百九十六条，证明被诉具体行政行为适用法律正确。
原告郑玉侠诉称，2015年9月25日原告是在北京中南海广场上访问路，但没有扰乱公共秩序；其上访行为应该由北京处理，不应该由被告处理；被告证据中没有北京移交手续就不能处理；训诫书来源不合法，真实性有异议，其没有签名，不能证明原告违法；即使有北京的训诫书，被告拘留原告也是违法的，训诫书不能作为对原告拘留的证据。此事对原告又训诫又拘留，属于一事双罚；上访是国家赋予公民的权利，也是公民反应个人诉求寻求解决问题的合法途径。原告认为被告作出的未公（谭）刑罚决定书【2015】1028号处罚决定书，没有事实依据，证据不足，且办案程序违法，故要求依法撤销未公（谭）刑罚决字【2015】1028号行政处罚决定书。原告为支持其主张，向本院提交如下证据：1、信息不存在告知书。2、登记回执。证明原告在北京没有扰乱公共秩序，无违法上访事实。3、解除拘留证明书。证明被告违法将原告拘留10日，应当予以赔偿。
被告西安市公安局未央分局辩称，被告作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确实充分。因反映安置房屋的质量问题，2015年7月16日原告郑玉侠与周安相（另一上访人员）二人共同到北京市中南海周边非访区滞留上访，被北京市公安局西城分局府右派出所查获并依法训诫，随后被国家机关工作人员带到北京市马家楼接济服务中心批评教育后谴回。2015年9月25日原告郑玉侠就同一事由，与周安相、杨宝利、王军利、吴国庆（均为上访人员）共五人一同再次到北京中南海周边非上访区滞留，且有意表明上访意图。原告郑玉侠再次被北京市公安局西城分局府右派出所查获并依法训诫，后被国家机关工作人员带回北京市马家楼接济服务中心批评教育后谴回。2015年9月26日西安市未央区谭家街道办将原告郑玉侠等人非法上访扰乱公共秩序一案交至被告；被告依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，具有管辖权。依法受理该案后，被告对原告郑玉侠进行了传唤，出具了传唤证，对相关接访人员进行了调查询问，制作了询问笔录，并且依照法定程序向原告郑玉侠进行行政处罚前的告知行为，保障了原告郑玉侠的陈述、申辩等权利。根据依法调查的事实和证据，被告于2015年9月28日通过严格规范的逐级呈请审批程序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，以及《中华人民共和国集会游行示威法》第二十七条之规定，公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第一条之规定，对原告作出行政拘留十日的行政处罚。在案件的整个受理调查过程中，严格依照法定程序进行，无任何滥用职权和超越职权的情形。综上所述，被告对原告郑玉侠因非法上访扰乱社会公共秩序的违法行为作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确实充分，处罚程序合法，适用法律正确，请求依法驳回原告郑玉侠的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告提交的证据的质证意见为：对证据1证明目的不认可，不是案发地公安移交的材料，就没有材料来源的合法性，更谈不上真实性，也没有关联性。其中执行回执拘留十天属实，但不认可，因为不合法。对证据2证明目的不认可，不是案发地公安移交的材料，是地方公安没有授权或者移交手续的情况下制作的，此证据不应采纳。其中行政案件权利义务告知书，在派出所并没有见过，告知书并不是北京公安出具的档案材料。对证据3证明目的不认可，其中的户籍信息是政府工作人员，不是北京受害单位人员，而且他本人也不在案发现场，不可以作为证人或者证据。其中询问笔录，不是北京受害单位人员所作，没有北京公安的授权或者移交手续，不符合办案程序，不应采纳。对证据4证明目的不认可，未央信访局不是案发地公安机关，没有办案职能，也没有北京公安的授权和移交手续，且与本案有利害关系，其中北京市公安局移交的有关材料文件不是北京受害单位出具的，是地方信访局出具的，有利害关系，依法不应采纳。原告对被告的法律依据有异议，认为适用法律完全错误，均不适用原告。被告对原告证据的质证意见为：真实性无异议，证明目的不认可。本院认为原、被告提交的证据真实，符合证据的法定形式，与被诉行政行为具有关联性，本院予以确认为有效证据。
本院根据以上有效证据及当事人的法庭陈述，确认以下法律事实：原告郑玉侠因房屋质量问题，曾于2015年7月16日到北京上访时，被北京市公安局西城分局府右街派出所进行过训诫。2015年9月25日，原告再次到北京中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所对其进行训诫，并制作训诫书。随后原告被送往马家楼救济服务中心，当晚由驻京民警及西安市信访局驻京工作人员陪同返回西安，2015年9月26日西安市未央区谭家街道办将郑玉侠非法上访扰乱公共秩序一案移交被告谭家派出所。9月28日，被告受理此案，向原告送达了《公安行政案件权利义务告知书》，并制作了《询问笔录》及《行政处罚告知笔录》，告知原告对其进行行政处罚的事实、理由及依据，并具有提出书面陈述和申辩的权利。2015年9月28日被告公安未央分局作出未公（谭）行罚决字[2015]1028号行政处罚决定书，决定对原告行政拘留十日,执行期限为2015年9月28日到2015年10月8日。当日原告即被送往西安市拘留所予以执行。原告对该行政处罚不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件外，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。故被告作为原告的户籍所在地公安机关，具有对原告违反治安管理行为进行处罚的行政职权；我国《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条第一款规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通，不得扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全。上访是法律赋予公民的权利，但该权利的行使必须遵守法定的形式和程序。原告
郑玉侠明知中南海是中央委员会、国务院的办公地点，其周边不是信访接待场所，不接待信访人员，也不允许信访人员滞留或聚集，其仍在中南海周边进行非正常上访，虽经公安部门训诫仍拒不改正，于2015年9月25日又赴该地区进行非正常上访，其行为已构成《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱其他公共场所秩序的行为，依法应予处罚。被告公安未央分局在作出处罚决定前依法进行了调查取证,履行了处罚前告知义务，其作出的未公（谭）行罚决字[2015]1028号行政处罚决定书，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。虽然原告拒绝签字，但并不影响行政处罚文书的效力；我国《治安管理处罚法》第七十七条规定，“公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。”本案中，西安市未央区谭家街道办将原告涉嫌扰乱公共秩序的案件线索移交被告，符合相关规定；对于原告主张该行政处罚系重复处罚一节，根据《信访条例》第四十七条的规定，训诫系公安机关依法规范信访秩序、处理非正常上访行为，对信访人进行法律教育的一种措施，是一种行政管理行为。北京市公安局西城分局府右街派出所对原告所作训诫，不属《治安管理处罚法》第十条规定的法定处罚种类,故不存在重复处罚情形。原告认为其违法事实不成立，请求撤销被诉行政处罚决定之请求，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告郑玉侠的诉讼请求。
案件受理费50元,由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省西安市中级人民法院。
审 判 长 蒋 茹
审 判 员 沈 颖
人民陪审员 吴秋玉
二〇一六年七月十四日
书 记 员 张 楠