河北省承德市双滦区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）双滦行初字第20号
原告承德悦坤绿野农业产业发展有限公司。
法定代表人杨学志，经理。
委托代理人王松义，北京华本律师事务所律师。
委托代理人李庆峰，承德悦坤绿野农业产业发展有限公司职工。
被告平泉县国土资源局.
法定代表人陈忠，局长。
委托代理人李国宏，平泉县国土资源局监察局局长。
委托代理人张合，平泉县国土资源局监察股科员。
原告承德悦坤绿野农业产业发展有限公司不服被告平泉县国土资源局作出的平国土资罚字（2014）第48号行政处罚决定，向平泉县人民法院提起行政诉讼。因平泉县人民法院由于特殊原因，不便行使管辖权，河北省承德市中级人民法院裁定将该案移送本院审理。本院于2015年3月5日受理后，于2015年3月7日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月21日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王松义、李庆峰，被告委托代理人李国宏、张合到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告平泉县国土资源局于2014年9月26日作出平国土资罚字（2014）第48号行政处罚决定，认为：原告于2007年未经批准擅自占用南五十家子镇杨杖子村集体土地9644.42平方米（其中耕地5117.02平方米，未利用地4527.4平方米）建蔬菜交易批发市场，其中建筑物占地面积2887.02平方米，构筑物占地面积6757.4平方米。经确认，该宗地符合土地利用总体规划的5117.02平方米，其中符合土地利用总体规划的建筑物占地面积2267.87平方米；构筑物占地面积2849.15平方米。该占地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《河北省土地管理条例》第六十六条及承德市国土资源局行政处罚自由裁量权细化标准［CD01GT-
CF-O001］之规定，决定给予原告如下行政处罚：责令退还非法占用的土地9644.42平方米，没收非法占用2267.87平方米土地上新建的建筑物及2849.15平方米的构筑物，拆除非法占用619.15平方米土地上的建筑物及3908.25平方米土地上的构筑物，并处以非法占地每平方米15元罚款，罚款合计76755.30元。被告于2015年3月12日向本院提交了作出被诉行政行为的证据：1、被告工作人员夏春秋、张合对归成所作的询问笔录1份；2、被告工作人员夏春秋、董新对胡樟欣所作的询问笔录1份；3、责令停止违法行为通知书1份；4、违法占地现场照片4张；5、现场勘验图1份；6、规划图和现状图各1份；7、杨杖子村委会与杨学志签订的土地租赁合同1份；8、南五十家子镇人民政府证明1份；9、杨杖子村菌菜批发市场用地承包合同、占地平面图、公证书、会议记要各1份；10、地类、规划认定意见书1份；11、原告企业营业执照、组织机构代码证、备案证各1份；上述证据拟证明被告存在违法占地行为；12、违法案件受理表1份；13、立案呈批表1份；14、违法案件调查报告1份；15、违法案件会审记录1份；16、行政处罚告知书及回执各1份；17、行政处罚听证告知书及回执各1份、送达照片2张；18、听证申请书、听证通知书及回执、原告授权委托书、律师事务所函、听证笔录各1份；19、行政处罚决定书（签批）及回执各1份；20、行政复议答复通知书、行政复议申请书、行政复议决定书各1份；上述证据拟证明行政处罚程序合法。
原告承德悦坤绿野农业产业发展有限公司诉称：一、行政处罚决定认定事实错误。原告在涉案地块上建设经营菌菜批发交易市场是经平泉县人民政府及下属的各职能部门，尤其是被告明确批准同意下进行的。被告认定原告未经批准占用土地，不仅与原告平安用地长达8年的客观事实不符，而且与镇、县两级政府及国土资源局的文件相悖。被告违背客观事实真相对原告进行处罚，显然不能成立。二、被告调查、检查程序严重违法，缺失处罚所必备的主要证据。被告调查违反法定程序，且从未对涉案地块上的建筑物、构筑物进行调查，根本没有核查哪些是“新建”的属于没收的对象，更没有制作任何检查笔录。被告勘验违反法定程序，所委托的测绘机构不具备测绘主体资格和勘验资质。被告在听证过程中，拒不向原告出示处罚所必须具备证据、依据。三、被告处罚决定适用法律错误。原告在涉案地块上建设经营是经过包括被告在内的各级政府部门批准的，被告适用《土地管理法》第七十六条的规定对原告进行处罚完全错误。综上，被告作出的行政处罚决定依法不能成立，故诉至法院，要求撤销被告于2014年9月26日作出的平国土资罚字（2014）第48号行政处罚决定。
原告为证明其诉讼主张向本院提交的证据有：1、行政处罚决定书、行政复议决定书、邮寄送达回执各1份；2、原告公司名称工商登记变更证明1份；3、杨杖子村菌菜批发市场用地承包合同及附图1份；4、平泉县国土资源局南五十家子镇土地管理所出具的证明1份；5、平泉县公证处《公证书》1份；6、平泉县人民政府办公会议纪要［关于南五十家子镇菌菜批发交易市场建设问题，平政纪字（2007）8号］；7、平泉县国土资源局关于承德悦坤绿野农业产业发展有限公司建设用地项目的选址意见书；8、河北省固定资产投资项目备案证1份；9、南五十家子镇人民政府《关于启动杨杖子菌菜批发市场投入运营的意见》（南政（2010）15号）文件1份；10、南五十家子镇人民政府关于菌菜交易市场内建筑物产权及场地使用权归属的证明1份；11、《农村集体土地确权登记发证的若干意见》政府文件1份；12、悦坤公司法定代表人病历1份；13、平泉县人民政府资助悦坤公司市场建设款20万及贴息贷款证明1份；14、承德市关于认定市级龙头企业的文件及原告为龙头企业牌照照片1份；15、被告工作人员对归成、胡樟欣所做的询问笔录2份；16、平泉县国土资源局领导成员名单1份；17、河北省集体建设用地使用权流转管理办法打印件1份。
被告平泉县国土资源局辩称：一、原告违法事实清楚、证据充分。原告于2007年未经批准擅自占用南五十家子镇杨杖子村集体土地9644.42平方米建蔬菜交易批发市场，存在非法占地行为，有当事人陈述、证人证言、现场勘验和照片等证据证实。二、行政处罚决定适用法律正确，程序合法。我局接到信访举报后，按照法定程序进行了立案、调查、取证、权利告知、听证，并依据《土地管理法》、《河北省土地管理条例》的规定对原告作出行政处罚决定。我局作出的处罚决定，认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，请求予以维持。
经合议庭评议，本院对证据的证明力确认如下：原告1号至10号证据、13号至16号证据，内容真实，来源合法，符合定案证据必备条件，本院予以采信。原告12号证据与本案争议事实不相关，本院不予采信；原告提交的政府文件和地方行政规章不作为证据予以确认。被告1号、2号证据询问人签名有问题，且询问时间和询问地点不符合实际情况。被告4号证据未注明拍摄时间，又无勘验笔录予以佐证。被告6号证据仅为局部截图，缺乏其他材料说明，上述证据不能单独作为定案依据。行政处罚决定书、行政复议决定书虽具有真实性，但不能作为认定被告行政行为合法的证据。被告其他证据的真实性予以确认。
根据上述有效证据和原、被告陈述，本院确认如下事实：2007年1月12日，原告法定代表人杨学志（乙方）与南五十家子镇杨杖子村委会（甲方）签订《杨杖子村菌菜批发市场用地承包合同》，约定甲方负责向乙方提供座落在村西瀑河边村集体土地作为乙方建设经营菌菜批发市场用地。2007年4月3日，平泉县人民政府召开县长办公会议，平泉县人民政府副县长及县委办、政府办、督考办、农牧、发改、国土资源、环保、水务、工商、电力、建设、商务、交通、南五十家子镇人民政府等单位负责人员参加会议，会议就南五十家子镇菌菜批发交易市场建设问题进行了专题研究，认为在平泉县南部特别是在南五十家子镇建一个菌菜批发交易市场十分必要，会议明确，将支持市场建设作为各部门的优质服务工程来抓，在落实好优质服务的同时，要提供好优惠政策，严格按照县委、县政府关于市场建设的若干优惠政策落实。成立以县政府副县长为组长，县委办、政府办、督考办、国土资源、建设等单位主要负责人为成员的市场建设领导小组，负责整个市场建设的协调、组织工作。国土资源局、发改局负责协助办理市场征（占）地事宜及相关审批手续。2008年6月17日，被告对原告建设用地项目的选址出具意见书，认为原告拟占用平泉县南五十家子镇杨杖子村集体未利用地80亩建菌菜交易市场，该项目符合国家产业政策，符合《平泉县土地利用总体规划》，拟同意选址意见。2008年6月18日，平泉县发展改革局为原告发放《河北省固定资产投资项目备案证》。2008年，经市政府认定，原告被评为承德市农业产业化经营重点龙头企业。2010年2月20日，南五十家子镇人民政府发布《关于启动杨杖子菌菜批发市场投入运营的意见》。2012年4月24日，原告公司名称由原来的承德北方绿野农业产业发展有限责任公司变更为承德悦坤绿野农业产业发展有限公司。2014年9月10日，因涉嫌非法占地，被告对原告进行立案查处。同日，被告向原告送达责令停止违法行为通知书，责令原告停止擅自占用杨杖子村集体土地建蔬菜批发市场的违法行为，听候处理。2014年9月16日，平泉县国土资源局副局长、监察局局长、矿山执法大队队长、监察股股长韩玉珠、卫片办主任刘亚军、土地执法大队队长夏春秋等人对案件进行了会审，处理建议为对原告进行行政处罚。2014年9月17日，被告向原告送达行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，告知原告享有陈述、申辩和听证的权利。次日，原告提出听证申请。2014年9月22日，被告向原告送达行政处罚听证通知书，告知原告听证的时间和地点。2014年9月24日，由被告工作人员杨光辉主持，刘亚军作为听证员，韩玉珠为书记员，对原告非法占地案进行了听证。2014年9月26日，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《河北省土地管理条例》第六十六条及承德市国土资源局行政处罚自由裁量权细化标准［CD01GT-
CF-O001］之规定，作出平国土资罚字（2014）第48号行政处罚决定，决定给予原告如下行政处罚：责令退还非法占用的土地9644.42平方米，没收非法占用2267.87平方米土地上新建的建筑物及2849.15平方米的构筑物，拆除非法占用619.15平方米土地上的建筑物及3908.25平方米土地上的构筑物，并处以非法占地每平方米15元罚款，罚款合计76755.30元。原告对此不服，向承德市国土资源局提出行政复议申请。2015年1月23日，承德市国土资源局作出承国土复决字（2015）7号行政复议决定，维持了被告作出的行政处罚决定。原告不服，遂诉至法院。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”；第四十三条规定，“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定”。本案原告于2007年开始建设菌菜批发交易市场，平泉县人民政府召开县长办公会议，对市场建设进行了专题研究，认为建市场十分必要，成立了市场建设领导小组，并将市场建设作为政府各部门的优质服务工程来抓，给予原告若干优惠政策。在县政府和相关部门的大力支持下，原告投入巨资建设了市场，办理了相关证照手续，获得了“市级重点龙头企业”称号，菌菜批发交易市场能否正常经营会对当地经济产生较大影响，因此，原告占地案件情节复杂，影响重大，应由被告负责人集体讨论决定。组织听证的目的在于查明事实，为正确、公正地处理案件提供依据。被告组织了听证，应当根据听证情况进行集体会审和讨论，并作出决定。而被告在听证前就对案件进行会审，确定处理建议，听证后却不进行集体会审和讨论，违背客观、公正原则。同时，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第二项规定，“行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点”。国土资源部公布的《国土资源听证规定》第二十五条也规定，“听证机构审核后，对符合听证条件的，应当制作《听证通知书》，并在听证的7个工作日前通知当事人和拟听证事项的经办机构”。被告于2014年9月22日向原告送达《听证通知书》，于2014年9月24日组织听证，未给予原告必要的、合理的时间，违反了上述法律和规章的规定。综上所述，被告作出的行政处罚决定，违反法定程序，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销被告平泉县国土资源局于2014年9月26日作出的平国土资罚字（2014）第48号行政处罚决定。
二、责令被告平泉县国土资源局重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告平泉县国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。
审 判 长 张惠锴
审 判 员 胡宝信
人民陪审员 赵 岩
二〇一五年五月十八日
书 记 员 客文博