江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏03行初506号原告：李祥英，女，1937年11月11日生，汉族，住徐州市铜山区。委托诉讼代理人：胡广闪，江苏淮海正大律师事务所律师。被告：徐州市铜山区人民政府，住所地徐州市铜山区府前路1号。法定代表人：刘广民，该区区长。委托诉讼代理人：孙辉，徐州市铜山区政府农工办工作人员。委托诉讼代理人：沈春雷，徐州市铜山区政府农工办工作人员。第三人：朱成奎，男，1956年12月16日生，汉族，住徐州市铜山县。第三人：徐州市铜山区何桥镇金安村村民委员会，住所地铜山区何桥镇金安村。法定代表人：刘峰，该村委会主任。第三人：徐州市铜山区何桥镇农村经济管理服务中心，住所地徐州市铜山区何桥镇。法定代表人：李志刚，该中心主任。原告李祥英诉被告铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）土地行政登记纠纷一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及相关诉讼文书。本院依法公开开庭审理了本案，原告李祥英的委托诉讼代理人胡广闪、被告铜山区政府的出庭应诉负责人谢发国、委托诉讼代理人孙辉、沈春雷、第三人朱成奎、第三人徐州市铜山区何桥镇金安村村民委员会（以下简称金安村委会）的法定代表人刘峰、第三人徐州市铜山区何桥镇农村经济管理服务中心（以下简称农经中心）的法定代表人李志刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年6月23日，铜山区政府向李祥英作出了《关于收回李祥英的决定》（铜政发[2017]55号），该决定以发包人何桥镇金安村委会未与李祥英签订农村土地承包合同，该户领取的编号为苏CM**的《农村土地承包经营权证》属于错误颁发为由，决定收回李祥英持有的编号为苏CM**的《农村土地承包经营权证》。原告李祥英提起本诉的诉讼请求为:1、依法撤销铜山区政府作出的《关于收回李祥英的决定》（铜政发[2017]55号）；2、本案诉讼费等由被告承担。事实和理由：一、被告铜山区政府作出的铜政发[2017]55号文件认定事实错误，何桥镇金安村与李祥英之间的土地承包经营合同合法有效。1、不论从历史沿革还是从颁发证书的时间看，涉案土地均属于申请人依法承包。根据1994年铜山区农村集体土地经营权清理登记表表明，申请人依法享有西北地（即150米X4.68米=1.05亩）的承包经营权。后铜山区政府于2008年5月25日发证确认了申请人对西北地（东到沟、西到路、南到成军、北到路）的承包经营权。2、根据《合同法》以及《农村土地承包法》的相关规定，只要承包方或发包方履行了主要义务，而对方予以接受，即使没有签订书面形式的土地承包合同也是有效的，且在审判实务上也有专门规定。3、何桥镇金安村拒绝与金安村五组村民签订书面土地承包合同，但同时何桥镇金安村五组包括李祥英在内的全组村民仍然承包并耕种着相关土地且至今仍支付涉案土地补助金。4、铜山区政府2008年颁发的编号为苏CM**的承包经营权证应是对李祥英承包涉案土地的认可。所以，何桥镇金安村五组虽没有与李祥英签订书面承包合同，但并不能当然确定合同无效，而应根据现实的情况确定双方的合同有效。二、被告铜山区政府作出的铜政发[2017]55号文件依据法律错误。根据涉案实际情况，铜山区政府在作出铜政发[2017]55号文件应依据《合同法》第十条、第三十六条，《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第三十五条等规定认定涉案土地承包经营合同有效，铜山区政府2008年颁发的编号为苏CM**的承包经营权证有效。原告李祥英向本院提交了以下证据：证据一包括：1、2007年1月朱守则出具证明1份；2、2006年8月8日金安村委会出具的关于西北地承包土地面积的明细，何桥镇农村经济管理服务中心于2007年4月6日加盖印章；3、2006年10月7日金安村委会出具的关于西北地承包土地面积的明细，何桥镇农村经济管理服务中心于2007年4月6日加盖印章；4、户主姓名为朱守方的土地承包分户清册；5、农村土地承包经营权证1份（编号为苏CM**号）；6、朱守方1991年度农业生产承包合同书；7、农村负担监督卡1份。以上证据用于证明原告从1994年起就承包涉案土地并且被告给原告就涉案土地颁发了农村土地承包经营权证；证据二为被告作出的《关于收回李祥英的决定》（铜政发[2017]55号），证明该决定侵犯了原告的农村土地承包经营权。被告铜山区政府辩称：经查，本案系因李祥英与朱成奎因农村土地承包经营权及集体土地使用权纠纷，相互向徐州市政府提起行政复议，期间，徐州市政府发现，二权利证书记载的土地面积范围有部分重合，要求铜山区政府予以查清。铜山区政府于2017年3月14日及2017年4月11日两次召开听证会，查明李祥英持有的《农村土地承包经营权证》所记载的土地的发包人何桥镇金安村，并未与朱成跃签订农村土地承包合同，遂作出收回该《农村土地承包经营权证》的决定。铜山区政府认为，根据《农村土地承包法》第21条、第22条，《农村土地承包经营权证管理办法》第2条、第7条规定，没有书面承包合同显然无法履行该办法第7条规定的颁发审查程序。被告铜山区政府向本院提交了以下证据、依据：证据一为徐州市人民政府《书面答复通知书》（徐行复[2016]第23号）、朱成奎行政复议申请书、徐州市人民政府《行政复议意见书》，以上证据用于证明被告作出涉案收回决定的启动原因；证据二为铜山区政府通知李祥英、金安村委会参加听证会的通知书、铜山区政府分别于3月14日、4月11日召开听证会的笔录、农村承包经营权复印件，以上证据用于证明李祥英主张承包经营权的土地和朱成奎主张集体使用权的土地面积上存在重合；证据三为朱成奎提交的集体土地使用证、房屋所有权证、建设规划证、何桥镇国土所出具的证明、何桥镇建设规划管理办公室出具的证明；证据四为何桥镇金安村出具的关于1995年黄河公路扩建土地调整情况的说明；证据三、证据四综合证明被告作出收回决定的合法性。证据五为铜山区政府《拟收回预先告知书》（铜政发[2017]34号）、李祥英收到告知书后提出异议所作的笔录、铜山区政府收回决定书（铜政发[2017]55号）及送达该决定的挂号信收据、2017年8月5日在《徐州日报》刊登的收回公告，证明行政行为作出之前，依照法律规定给予行政相对人提出异议的时间和机会，收回决定作出的程序合法。第三人朱成奎、第三人金安村委会、第三人农经中心述称均同意被告铜山区政府的答辩意见。第三人朱成奎向法庭提交《刑事案件和解协议书》一份，证明朱成奎将争议土地上包括房屋、土地所有权以150万元出售给案外人朱永颂。第三人金安村委会、第三人农经中心均未向本院提交证据、依据。经庭审质证，被告铜山区政府对原告李祥英所举证据的质证意见为：证据一中朱守则出具的证明不符合证据形式，不予认可，但是对原告李祥英1994年承包涉案西北地块不持异议。对村委会和何桥镇农村经济管理服务中心出具的两份证明不持异议，但认为也只证明原告1994年承包涉案西北地块。对清册真实性不持异议，但提出制作年限无法核实，并认为承包合同是李祥英丈夫的，且显示承包期是1991年，但二轮承包是从1994年开始。上述证据均证明原告是在1994年承包的西北地块，不能证明原告在2008年仍然享有承包经营权。对承包经营权证的真实性没有异议，该证已经由被告予以收回。监督卡与本案无关联性。对证据二的真实性无异议。第三人朱成奎对原告李祥英所举证据的质证意见为：证据一中的朱守则证明与事实不符。对村委会和管理中心出具的两份证明认可。因土地承包清册无法核对来源，对真实性有异议。对承包经营权证不认可，与事实不符。承包合同之前没有见过，无法核实。对负担卡有异议，与事实不符。对证据二无异议。第三人金安村委会对原告李祥英所举证据的质证意见为：证据一中朱守则在2002年之前是夏口一组的组长，现在在村里不任职务，对该证明的内容村委会不清楚，无法核实真实性。对村委会出具的两份证明，因并非现任村委会主任出具的，无法核实真实性。对于土地清册，原告李祥英在村组合并之前属于大新村夏口一组，相关的分地清册也是由夏口一组制作的，2002年合并后夏口一组没有将相关的清册移交给村委会，现在村里也没有保存原告所举的清册，无法核实该证据的真实性。承包经营权证是村委会将空白证发给夏口组，由夏口组统一发给村民，对于登记情况村委会不清楚。原告所举的合同只是税费负担情况，并不是承包合同。负担卡只能证明是由村委会发放，是真实的。对证据二无异议。第三人农经中心对原告李祥英所举证据的质证意见为：证据一中朱守则的证明真实性无法核实。对两份证明的内容无法确认，但是从字迹上看确实是由金安村的会计出具的。清册没有制作年限，无法确认。监督卡只能作为参考，不能作为认定承包经营权的依据，因为涉及到税费缴纳的问题，老百姓所填的内容与承包经营地块亩数不一致。承包经营权证的实际颁发时间不是2008年，因为有涉及到承包经营户之间的纠纷和争议，所以一直迟迟未发，管理中心只是将空白证交给村里，村里没有将具体发证的情况向管理中心反馈，也没有经管理中心同意后就私自发放，管理中心还曾经到村里去予以制止，具体村里发放的时间管理中心也不能确定。对于李祥英所举的生产合同，相当于负担卡的作用，并不能证明已经享有承包经营权，并且是在第一轮承包经营期间。对证据二无异议。原告李祥英对被告铜山区政府所举证据的质证意见为：对证据一申请和核查的事实是真实的，但不能证明被告启动撤销程序的合法性；对证据二启动及听证的事情是真实的，原告也在听证中陈述自己的观点，认为不应撤销涉案承包权证；对证据三真实性无法确定；对证据四真实性、合法性、关联性均不认可，不能以此作为撤销原告证件的依据；对证据五，原告李祥英确实收到了该决定书，因此才提起本案诉讼。第三人朱成奎、金安村委会及农经中心对被告所举证据均无异议。原告李祥英对第三人朱成奎所举证据的真实性无异议。本院对上述证据认证如下：原告李祥英所举证据一中朱守则出具的证明，原告未申请该证明人出庭且无其他证据予以佐证，本院无法核实该证明的真实性。对金安村委会和农经中心出具的两份证明第三人金安村委会和农经中心均陈述无法核实其真实性，但是被告铜山区政府对该两份证明不持异议，可以作为认定案件事实的依据。对土地清册，无制作单位和制作时间，无法确认真实性，但是被告铜山区政府对原告李祥英1994年承包涉案西北地块无异议，本院对此事实予以确认。农业生产承包合同书、农民监督卡上无登记地块，无法反映与本案的关联性。对证据二的真实性各方当事人均无无异议，可以作为认定案件事实的依据。对被告所举证据一、二、五原告及三第三人对真实性均无异议，可以作为认定本案事实的依据。被告所举证据三中的集体土地使用证、房屋所有权证、建设规划证形式上是真实的，可以作为认定本案事实的依据，何桥镇建设规划管理办公室、何桥镇国土所出具的证明无法反映与本案的关联性，本院不予确认。被告所举证据四，金安村委会认可其真实性，可以作为认定案件事实的依据。对第三人朱成奎所举证据，原告李祥英对真实性无异议，可以作为认定本案事实的依据。经审理查明，原告李祥英为铜山区何桥镇金安村夏口村的村民，原告户（其丈夫为朱守方）在该村享有承包土地。1995年左右，因修路占用了原告承包土地中西北地块约1.05亩土地。原铜山县人民政府向原告颁发了编号为苏CM**的承包经营权证，承包期至2027年8月31日，承包地总亩数为7.225亩，其中西北地块为1.05亩。该证上记载的颁发时间为2008年8月5日，但第三人金安村委会及农经中心均称实际颁发时间为2014年左右。原告除了持有该承包经营权证外，并未与金安村委会签订承包合同。第三人朱成奎同为铜山区何桥镇金安村夏口村的村民，2003年5月14日原铜山县规划局向第三人朱成奎颁发《建设工程规划许可证》，后经批准该许可证延期至2004年11月14日。2008年8月4日原铜山县人民政府向第三人朱成奎颁发《集体土地使用证》，编号为铜集用（2008）第16号，土地使用权人为朱成奎，使用权面积为131.6平方米。原铜山县房产管理局于2008年9月向第三人朱成奎颁发《房屋所有权证》。被告铜山区政府向法庭提供了一份加盖徐州市铜山区国土资源局印章的规划图，该图上显示涉案土地性质为建设用地。因原告李祥英的农村土地承包经营权证与第三人朱成奎的集体土地使用证在使用面积上存在重合，二人产生争议。故原告李祥英以不服铜山区政府颁发的铜集用（2008）第16号集体土地使用证行为向徐州市人民政府提起行政复议，与此同时，第三人朱成奎亦向徐州市人民政府提起行政复议，请求撤销铜山区政府向李祥英颁发的农村土地承包经营权证。为查明争议原因，2017年3月6日铜山区政府法制办公室及铜山区政府农村工作办公室分别向李祥英、金安村委会送达听证通知书，并于2017年3月14日、4月11日举行了听证，李祥英陈述了的意见。在经过听证和调查后，铜山区政府于2017年5月8日向李祥英作出《拟收回预先告知书》（铜政发[2017]34号），告知了原告李祥英拟收回的理由和决定。原告李祥英收到该告知书后提出异议，铜山区政府于2017年5月26日举行听证会，听取了原告的陈述和申辩。2017年6月23日，铜山区政府向原告李祥英作出《关于收回李祥英的决定》（铜政发[2017]55号），以发包人何桥镇金安村未与李祥英户签订农村土地承包合同为由，决定收回李祥英持有的编号为苏CM**的《农村土地承包经营权证》。2017年6月29日，铜山区政府向原告李祥英送达了该决定书。2017年7月20日，铜山区政府在报纸上刊登了《关于收回朱成跃、朱成军、李祥英的公告》，注销了李祥英持有的CM01农村土地承包经营权证。原告李祥英不服该收回决定，遂提起本案诉讼。另查明，2018年4月4日、4月5日，第三人朱成奎与案外人朱永颂达成《刑事案件和解协议书》，约定朱永颂向朱成奎支付150万元人民币，包括座落于何桥镇夏口村供电所对面朱成奎的房屋所有权、房屋所占土地使用权等一切费用。该协议约定自朱成奎收到150万元全款后生效。该协议约定的座落于何桥镇夏口村供电所对面朱成奎的房屋所占用土地的土地使用权即2008年8月4日原铜山县人民政府向第三人朱成奎颁发的《集体土地使用证》编号为铜集用（2008）第16号土地使用权。现朱成奎自认已经收到该150万元。本院认为：第一，被告铜山区政府有权作出涉案收回决定。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。据此，被告铜山区政府具有对本行政辖区内农村土地承包经营权证管理的法定职权。第二，被告铜山区政府作出涉案收回决定事实清楚、程序合法。首先，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。……”据此，土地承包经营权的取得是基于发包方与承包方所签订并生效的承包合同。本案中，原告李祥英并未与金安村委会签订承包合同，且金安村委会在庭审中亦明确表示涉案西北地块因土地性质已经改变，不会再作为承包地进行发包，亦即金安村委会作为发包方并无将涉案土地发包给原告李祥英的意思表示。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第二款规定：“国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”第二十五条规定：“国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。”据此，土地承包经营合同系基于发包方（村集体、村委会或村民小组）与承包方（村民）双方真实意思表示签订，在金安村委会未与原告李祥英签订承包合同且无发包意愿的情况下，铜山区政府向原告李祥英迳行颁发了涉案土地承包经营权证，有行政权侵犯土地发包、承包等相关民事活动之嫌。其次，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经济管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”据此，土地承包合同是县级以上人民政府颁发农村土地承包经营权证的必要材料，县级以上人民政府对此应该予以审核后才能发证。本案中，铜山区政府对上述材料没有尽到审慎审查的义务，在缺少承包合同的情况下即颁发了涉案土地承包经营权证，违反了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》所规定的程序规定。再次，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条规定，承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的。（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的。（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。（四）其他收回土地承包经营权证的情形。本案中，铜山区政府在发现本案争议后，对本案争议进行调查核实，发现颁证程序存在错误，并启动了收回程序，符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条规定第一款第四项的规定。在作出收回决定之前，铜山区分别于2017年3月14日、4月11日举行了听证，李祥英、金安村委会陈述了各自的意见。在经过听证和调查后，铜山区政府于2017年5月8日向李祥英作出《拟收回预先告知书》，告知了原告李祥英拟收回的理由和决定。原告李祥英收到该告知书后提出异议，铜山区政府又于2017年5月26日举行听证会，听取了原告李祥英的陈述和申辩。因此，铜山区政府在作出涉案收回决定前，充分听取了原告李祥英的陈述和申辩，保障了原告李祥英的陈述和申辩权，该收回程序并无不当。且在庭审中铜山区政府、金安村委会均表示在原告李祥英与金安村委会就无争议土地的承包事宜达成承包合同后，可以再依照申请程序向铜山区政府申请颁发承包经营权证，并未侵害其所应依法享有的承包经营权。综上，原告李祥英要求撤销被告铜山区政府作出的《关于收回李祥英的决定》（铜政发[2017]55号）的依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李祥英的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李祥英负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  李 娟审 判 员  周美来人民陪审员  范淑敏二〇一八年八月三十一日法官 助理  吴一冉书 记 员  闫 龙