陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕行终750号
上诉人（一审原告）：邓安堂，女，汉族。
委托代理人：连剑波，陕西正义法律事务所法律工作者。
被上诉人（一审被告）：宁陕县人民政府。住所地：陕西省宁陕县城关镇长安东街*号。
法定代表人：郑红丹，县长。
委托代理人：梁爽，县政府工作人员。
委托代理人：吕家红，陕西秦林律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）：宁陕县五金机械修配厂。住所地：陕西省宁陕县城关镇子午路***号。
法定代表人：赵万春，厂长。
委托代理人：邓成举，陕西省老法律工作者协会法律工作者。
上诉人邓安堂因要求确认被上诉人宁陕县人民政府批准征用集体土地行为违法一案，2014年2月10日，邓安堂向宁陕县人民法院提起行政诉讼，宁陕县人民法院（2014）宁陕行立字第00001号行政裁定以邓安堂重复起诉为由，裁定不予受理。邓安堂不服上诉，安康市中级人民法院作出（2014）安中立行终字第00006号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。邓安堂申请再审，安康市中级人民法院以（2014）安中行监字第00006号通知书，驳回了邓安堂的再审申请。邓安堂向本院申请再审，本院作出（2015）陕行监字第00028号行政裁定，提审本案。2015年6月25日，本院作出（2015）陕行提字第00002号行政裁定：一、撤销安康市中级人民法院（2014）安中行监字第00006号驳回申请再审通知书、（2014）安中立行终字第00006号行政裁定书、宁陕县人民法院（2014）宁陕行立字第00001号行政裁定书；二、本案指令安康市中级人民法院予以立案。2017年8月22日，安康市中级人民法院作出（2017）陕09行初5号行政判决，邓安堂不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年1月4日公开开庭进行了审理。上诉人邓安堂的委托代理人连剑波，被上诉人宁陕县人民政府委托代理人梁爽、吕家红，被上诉人宁陕县五金机械修配厂（以下简称五金厂）法定代表人赵万春及其委托代理人邓成举到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审经审理查明：邓安堂系陕西省宁陕县城关镇（原老城乡）校场村一组村民，依国家农村土地承包政策，邓安堂家庭于1981年前后承包该村民小组水田等耕地共计6.952亩，并与所在村组签订了土地承包协议。五金厂系宁陕县集体企业，因生产发展需要，经申请，宁陕县原老城乡人民政府于1994年3月26日审核，同意该厂征用原老城乡幸福队教场坝土地1.5亩作为建厂用地。1994年7月28日，五金厂向原宁陕县土地管理局等主管部门报送《关于要求征地建厂的申请报告》及申请用地计划草案，后又于1994年10月12日向原宁陕县城乡建设环境保护局等管理部门报送《建设用地规划许可证申报表》、《建设工程规划许可证申报表》、《国家建设征（拨）用土地呈报表》，该局于1994年11月8日为该厂核发编号9438《建设用地规划许可证》，准予该厂在原老城乡校场村（公路东侧）征地1316.06平方米修建厂区。1994年12月6日，宁陕县人民政府下发宁政地字（94）第30号《关于县五金场修建厂区征用土地的批复》审批土地件，同意该厂依协议征用1.974亩水田地修建厂区。同日，原宁陕县土地管理局为该厂填发宁政地准字（94）第030号《建设用地批准书》，五金厂依《国有土地使用权宗地出让合同》，向原宁陕县土地管理局缴纳61095.16元征地总费用。1994年12月12日，经原宁陕县土地管理局鉴证，原老城乡校场村一组（甲方）与邓安堂丈夫贾财胜（乙方）就五金厂征用其2.1亩责任田达成协议：1、征地安置补助费合计42000元，乡、村各提留3%作为管理费；2、自手续完备后，款项到位，村组不再调整或整补土地，原来的土地应支付的各种税费由乙方承担，生产队概不负担；3、此协议一式二份，双方各保存一份；4、本协议自双方签字盖章后即生效。甲方代表蒋大发、乙方代表贾财胜、中证机关原宁陕县土地管理局及宁陕县原老城乡校场村校场一组分别在协议上盖章。同日，邓安堂丈夫贾财胜领取征地补偿费31500元。1995年，五金厂在被征土地范围内修建厂房并使用至今。其间，五金厂于1999年11月11日对该宗地使用权申请登记，宁陕县人民政府经审核，于2000年1月4日为五金厂核发国用（土）字第362号国有土地使用证。2013年7月8日，邓安堂及其丈夫贾财胜向宁陕县人民法院提起行政诉讼，要求撤销该国有土地使用证。后因邓安堂、贾财胜与五金厂达成和解协议而申请撤诉，宁陕县人民法院经审查作出（2014）宁陕行初字第00001号行政裁定，准予邓安堂、贾财胜撤回起诉。
一审认为，本案邓安堂的诉讼请求是：要求确认宁陕县人民政府批准征用其承包耕地转为五金厂建设用地行为违法无效，即起诉的是土地征收审批行为，故本案审查对象是宁陕县人民政府1994年12月6日作出的宁政地字（94）第30号《关于县五金场修建厂区征用土地的批复》审批土地件的行为是否合法。
结合查明事实，本案所诉行政行为发生在1994年，应适用1988年《土地管理法》的相关规定。该法第三十五条规定：“城市集体所有制单位进行建设，需要使用土地的，按照本章规定办理。”第二十三条第一款规定：“国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”第二十五条第二款规定：“……征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准……。”本案中，五金厂系宁陕县集体所有制企业单位，因建设需要，可以依据上述法律规定的程序申请用地。宁陕县人民政府作为县级以上人民政府，依五金厂的用地申请和原宁陕县城乡建设环境保护局核发的《建设用地规划许可证》确定的建设地点、面积等内容，经审核，批准五金厂征用1.974亩水田地修建厂区，符合当时的法律规定。邓安堂认为宁陕县人民政府批准征用土地违反土地管理法规定的理由，不予支持。另，邓安堂诉称征地没有经邓安堂签字同意，也没有经其所在的村民小组集体开会研究决定，主张征地程序违法。因相关法律法规对此并未明确规定，该主张于法无据，不予采纳。
关于本案起诉期限问题。因本案所诉行政行为是土地征用审批行为，对此宁陕县人民政府及五金厂均未提供能够证实邓安堂知道或应当知道该审批行为主要内容的时间及知道或应当知道诉权或起诉期限的直接证据，不能认定邓安堂的起诉超过了期限，故对宁陕县人民政府认为本案起诉超过起诉期限的辩解意见不予采纳。
关于重复起诉问题。陕西省高级人民法院（2015）陕行提字第00002号行政裁定对此已做出认定，即本案不属于重复起诉。
综上，宁陕县人民政府作出的涉案土地征用审批行为，事实清楚，于法有据，符合土地管理相关法律规定，邓安堂的起诉理由不能成立。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回邓安堂的诉讼请求。案件受理费50元，由邓安堂承担。
邓安堂上诉称：五金厂为全民所有制企业，其只有与农村集体组织联合经营才能使用农村土地。本案应适用1988年《土地管理法》第三十六条的规定，认定五金厂使用其承包地没有法律依据，宁陕县人民政府批准征地行为无效，原判决适用法律错误。请求撤销一审判决，确认涉案批准征地行为无效。
宁陕县人民政府答辩称：（一）本案起诉超过了起诉期限。1994年，宁陕县土地管理部门对邓安堂承包的2.1亩水田进行协议征收，其家庭成员在签订协议后领取了征地补偿款，这时已经知道涉案批准征地行政行为的存在，距今已超过二十年。同时，邓安堂在诉状中称其已知道该土地被征用，应该在六个月内即2014年1月8日前起诉。本案起诉已超过起诉期限，且无正当理由，应当驳回起诉。（二）本案为重复起诉。邓安堂于2013年7月8日起诉宁陕县人民政府撤销国有土地使用权登记一案，后撤诉。现其以同一事实、同一理由重复起诉，应当不予受理。（三）县政府批准征地行为合法。五金厂因发展生产需要申请征用土地，在获得村组集体经济组织及相关部门审查同意后，宁陕县土地管理部门依职权进行协议征收、签订《国有土地使用权宗地出让合同》、收取土地出让金，并颁发《建设用地批准书》，上述征、转、用行为符合《土地管理法》第四十四条的规定。邓安堂原有耕地因征收减少，有其丈夫贾财胜的亲笔签名确认。县政府批准征地行为事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。邓安堂起诉已经超过起诉期限，且系重复起诉，应驳回起诉。
五金厂当庭答辩称，同意宁陕县人民政府的答辩意见。其取得土地程序合法，并缴纳了相关征地费用。
经审理查明，对于一审查明的事实，当事人无异议。另查明：五金厂营业执照记载类型为股份合作制，为集体企业。
本院认为，本案争议焦点涉及起诉期限、重复诉讼及被诉批准行为合法性问题。
关于起诉期限问题。本案被诉行政行为作出于1994年，按照当时适用的行政诉讼法的规定，当事人应当在知道或者应当知道被诉行政行为作出之日起3个月内提起诉讼。本案中，邓安堂于2013年7月起诉要求撤销涉案国有土地使用证时，就应当知道被诉批准行为的存在，其应于此时起3个月内提起诉讼，但其于2014年2月起诉，超过了起诉期限。
关于重复诉讼问题。重复诉讼是指以同一事实、理由，起诉请求本质相同或者存在包含关系的诉讼。本案中，邓安堂提起诉讼针对的是政府批准征地行为，之前提起诉讼的是政府颁发国有土地使用证的行为，诉讼的对象并不相同，且该事实已为本院生效裁定所认定。因此，本案起诉不构成重复诉讼。
对于被诉批准行为的合法性问题。本案被诉行政行为发生在1998年以前，应当适用1988年《土地管理法》的规定。该法第二十三条规定，“国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。……征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；……。”第三十五条规定，“城市集体所有制单位进行建设，需要使用土地的，按照本章规定办理。”本案中，五金厂为集体所有制企业，其用地经过申请、审批等程序，不违反法律规定，一审判决认定被诉批准征地行为合法并无不当。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第三项规定：当事人起诉超过起诉期限且无正当理由的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依据该规定，邓安堂的起诉因超过起诉期限应当裁定驳回。但考虑到邓安堂要求确认涉案批准用地行政行为无效的理由不能成立，其该请求无法得到支持。虽然驳回起诉是从程序方面做出的处理，与驳回诉讼请求对案件实体处理不同，但一审判决驳回邓安堂的诉讼请求没有影响邓安堂的诉讼权利，故本院对一审裁判结果予以维持，不作改判。综上，邓安堂的上诉理由及请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审诉讼费50元，由邓安堂承担。
本判决为终审判决。
审判长 李建军
审判员 杨成会
审判员 徐 炯
二〇一八年一月二十五日
书记员 鱼海洋