安徽省马鞍山市花山区人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）皖0503行初30号
原告：王金辉，男，1973年6月10日生，汉族，住安徽省马鞍山市花山区。
原告：王小颖，女，1974年7月7日生，汉族，住安徽省马鞍山市花山区。
被告：马鞍山市土地和房屋征收管理局，住所地安徽省马鞍山市雨山区。
法定代表人：张清，该局局长。
委托代理人：候化俊，该局工作人员。
委托代理人：吴义松，马鞍山市花山区慈湖乡法律服务所法律工作者。
原告王金辉、王小颖因不服被告马鞍山市土地和房屋征收管理局（以下简称马鞍山市征管局）拆迁安置行政审批一案，于2016年3月10日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年6月26日公开开庭审理了本案。原告王金辉、王小颖，被告马鞍山市征管局的委托代理人吴义松、候化俊到庭参加诉讼。本案在审理过程，本院根据原告王金辉、王小颖的申请予以协商处理，但协调未果。本案现已审理终结。
原告王金辉、王小颖诉称，原告系花山区印山刘宕村被拆迁户，应符合住房拆迁安置。原告于2001年以借单位款的形式支取单位公积金款，该金额小，与享受福利分房、货币安置及单位集资建房差距大。当时原告向马鞍山发电厂借支的住房补贴每人8960元，每工作一年抵扣560元，已抵扣完不属于已享受住房补贴。原告住房补贴已退回住房公积金中心。在2014年4月前，已领取住房补贴但办理退还公积金中心的，都在“被征收人享受住房福利情况核查表中填‘无’。”2014年4月，马鞍山市公积金中心接到市征管局的内部文件，要求公积金中心如实填写。自2014年4月以后，市公积金中心一律填写“某年领取，某年退”。原告的住房于2013年9月被拆迁，在马鞍山出台规定之前7个月就被拆除，原告不应被执行2014年4月的规定。原告申报安置的材料，已被乡（镇）街道办事处、用地单位、花山区征管局按符合安置条件审核通过，并在2014年1月在马鞍山日报上予以公示。花山区2013年下半年同批次拆迁的住户在拆迁材料送到市征管局后，市征管局到市公积金中心核实后，根据拆迁政策，享受过住房补贴，不予安置。综上所述，2014年4月份后，如拆迁户知道内部文件后，就不会退补贴，更不会答应被拆迁。马鞍山市土地和房屋征收管理局对原告不予安置的做法错误。原告认为，原告2001年领取了住房补贴，于2013年退回。原告应比照2014年4月文件下发之前，按未享受住房补贴符合安置条件执行。为此诉请：1、请求被告马鞍山市土地和房屋征收管理局履行审核及备案义务；2、请求法院支持原告享受拆迁安置房的待遇。
原告向本院提交以下证据：1、刘宕村改造项目征迁房屋验收单，证明原告房屋拆迁时间；2、马鞍山市集体土地上房屋征收补偿安置审定表，证明流程最后被告没有通过审核；3、被征收人享受住房情况审查情况汇总表，证明被告到市住房公积金核查的一张表；4、住房基本补贴协议，证明原告领取马鞍山发电厂的住房补贴情况；5、《马鞍山日报》于2013年12月26日刊登符合安置条件的公告，其中第88条是原告户，证明原告符合安置；6、身份证复印件、户口本复印件、结婚证复印件，证明原告身份情况。
被告马鞍山市征管局辩称，被告没有收到过原告的申请，没有向原告作出具体行政行为。一、原告要求被告履行审核义及备案义务没有依据。原告从未向被告申请过要求履行审核及备案的事实，被告也没有收到其他部门报审的有关原告拟安置的书面申请材料。依照马鞍山市政府43号文件等规定，被告的权责设置，没有义务接受个人有关拆迁安置房的审核及备案义务，原告不是被告的行政相对人，原、被告之间不存在行政法律关系。二、依据《土地管理法》及马鞍山市政府43号文件的规定，征迁及拆迁安置主体是区县人民政府，区县及市征管局仅是实施主体，是否给被告予以住房安置，被告无权决定，原告要求被告给予住房安置没有法律政策依据，属主体资格错误。三、对照马鞍山市政府43号文及相关细则规定，仅从原告现有提供的拟安置材料来看，缺少重要要件，如原告祖居户、长住户的证明材料、市房改办是否享受住房福利情况的材料以及安置补偿表等。
被告向本院提交以下规范性依据：1、马鞍山市土体征收补偿安置办法，证明征收及拆迁安置的主体是区、县政府。被告工作范围及职责权限没有义务接受个人申请住房安置备案；2、马鞍山市土地征收补偿安置办法实施细则，证明被安置主体应符合条件；3、马鞍山市法制办文件，证明凡是领过住房补贴的不符合安置条件。
经过庭审质证，被告对原告提交的证据发表以下意见：证据1，系复印件，真实性有异议，来源不清楚，没有加盖印章；证据2，根据审定表，征收实施单位是花山区征管局，而非马鞍山市征管局，马鞍山市征管局不是花山区征管局的领导单位，而是指导单位；证据3、4，虽显示没有享受福利分房，但经核查，王小颖在2001年5月提前将住房补贴拿出来，实质是享受了住房补贴，享受了福利分房；证据5，真实性无异议，但不表明符合安置条件，只是在征迁过程中，与本案没有关联；证据6、7、8，均无异议。
原告对被告提交的证据发表以下意见：证据1，有异议，如果没有被告审核通过，花山区征管局不给原告予以安置；证据2、3，根据市政府法制办文件，2014年4月23日之前应给予安置。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：原告提交的证据均具有真实性、合法性，但是无法达到原告的证明目的；被告提交的规范性依据，具有真实性、合法性、关联性，本院对其证明效力予以确认。
经审理查明，王金辉、王小颖系花山区刘宕村改造项目被拆迁户。根据刘宕村项目征迁房屋验收单（验收序列第029号），王金辉户于2013年9月24日交出现房，并承诺该房已搬空，可以拆除。2001年5月，王小颖与马鞍山发电厂签订了《借支住房基本补贴协议》，以借单位款的形式支取住房补贴。2013年9月22日，王小颖通过银行转账形式向马鞍山市住房制度改革办公室退款住房补贴14619.62元。王金辉亦采取同样形式借支并退款。2013年12月26日，《马鞍山日报》登报公示刘宕村改造项目符合住房安置人员名单，其中序号第88号为王金辉户，包括户主王金辉、妻子王小颖、女儿王格格。2014年4月23日，马鞍山市政府召开了专题会议，马鞍山市征管局会后对退还住房补贴人员一律停止住房安置审批。2014年8月20日，马鞍山市政府法制办公室针对马鞍山市征管局《关于退还住房补贴要求享受住房安置审批的处理建议的请示》作出审核意见，对领取住房补贴的人员，鉴于其实际上已使用了住房补贴、所购住房中包含国家住房福利因素，即便退回也不应再予住房安置。
本院认为，本案的争议焦点在于王金辉、王小颖可否要求马鞍山市征管局履行拆迁安置行政审批职责。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《马鞍山市土地征收补偿安置办法》第三条规定，市政府统一领导全市征迁工作。市国土资源局统一管理征迁补偿安置工作，其所属的市土地征迁事务管理机构负责征迁补偿安置管理的事务性工作。各区政府负责组织本级政府有关部门和乡镇政府、街道办事处，实施辖区内征迁工作，其成立的土地征迁事务机构负责辖区内征迁补偿安置的具体事务工作。从王金辉、王小颖提交《马鞍山市集体土地上房屋征收补偿安置审定表》的内容上看，被征收户、村（社区）、乡（镇）街道办事处、用地单位、区征管局均依次签字盖章，市征管局没有签署备案意见。通过该审定表可知，花山区征管局依据王金辉、王小颖已退回住房补贴的事实，准予其住房安置。但马鞍山市征管局根据《关于退还住房补贴要求享受住房安置审批的处理建议的请示》审核意见，未准予审核备案。其实质是以不作为的形式改变了花山区征管局的决定。花山区征管局根据程序规定向马鞍山市征管局报批时，马鞍山市征管局有权依据其法定职责和程序变更下级的决定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。据此，行政机关作出的行政行为在法律文书送达公民、法人或者其他组织后，才对相对人产生拘束力。相对人的权利义务产生实际影响的是实施行政行为的机关，相对人应当以实施行政行为的行政机关为被告。由于该审定表实质是内部工作流程、内部请示行为，不能独立对外发生法律效力，批准或不予批准行为不属于人民法院受诉对象。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告王金辉、王小颖的起诉。
案件受理费50元，于本裁定生效之后退还原告王金辉、王小颖。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状并按对方当事人人数提交副本，上诉至马鞍山市中级人民法院。
审 判 长 童映光
人民陪审员 陈茂平
人民陪审员 胡 燕
二〇一八年六月二十九日
书 记 员 王 丽
附：本案适用的法律条文
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。