贵州省仁怀市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔0382行初第1号
公益诉讼人贵州省织金县人民检察院。住所地：贵州省织金县金北路76号,统一社会信用代码11522425009664137B。
法定代表人翟培友，该院检察长。
委托诉讼代理人ＸＸ，该院副检察长。
委托诉讼代理人梁冰，该院检察员。
被告织金县国土资源局。住所地：贵州省织金县金中路44号,统一社会信用代码1152242500966425X7。
法定代表人王伟，该局局长。
委托诉讼代理人张杰，该局副局长。
委托诉讼代理人林跃文，贵州施仁律师事务所律师。
公益诉讼人贵州省织金县人民检察院(以下简称“公益诉讼人”)诉被告织金县国土资源局（以下简称“织金县国土局”）不履行行政职责一案，本院于2017年1月5日立案后，于2017年1月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月2日公开开庭审理了本案。公益诉讼人的委托诉讼代理人ＸＸ、梁冰、织金县国土资源局的委托诉讼代理人张杰、林跃文出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人贵州省织金县人民检察院诉称：公益诉讼人在履行职责中发现，2012年2月经织金县原城关镇政府招商引进，贵州织金苗彝文化公司传媒有限公司（以下简称“苗彝公司”）开始在织金建设手工艺品和休闲娱乐项目，在未依法办理用地审批的情况下，该公司擅自占用农用地实施项目建设，直至2016年9月，共计修建房屋19栋，楼层分别为2层、3层、13层、14层不等。在此期间，被告曾先后三次向苗彝公司下达《责令停止违法行为通知书》，但该公司的建设行为并未停止，土地资源遭受严重破坏。对此，被告未再依法作出行政处罚。2016年10月31日，公益诉讼人依法向被告发出检察建议，督促其及时作出行政处罚，并限期将处理结果书面回复检察机关。2016年11月8日，受织金县国土局委托，贵州华纬测绘服务有限公司作出《土地勘测定界技术报告书》，载明：苗彝公司实际违法占用土地范围总面积约为2.7165公顷（27165.1平方米）。其中耕地1.2371公顷，林地0.7167公顷，建设用地0.4458公顷、未利用地0.3168公顷。公益诉讼人认为，苗彝公司违法占用农用地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条和第四十五条的规定，属于非法占地行为。织金县国土局作为法定的土地主管部门，对其辖区内的土地违法行为负有监管职责。其在2012年发现苗彝公司的违法占地行为后，未依照《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十六条的规定及时作出处罚，而仅是多次下达《责令停止违法行为通知书》，导致案涉地块破坏程序持续扩大。公益诉讼人发出检察建议后，被告仍未依法履行处罚职责，案涉地块仍为苗彝公司所违法占用，国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。公益诉讼人为督促行政机关依法履行职责，保护生态环境，维护社会公共利益，提起行政公益诉讼。
公益诉讼人向本院提交了以下证据：
第一组证据，拟证明贵州省织金县人民检察院对本案提起行政公益诉讼的主体资格适格。1.全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；2.最高人民检察院关于印发《检察机关提起公益诉讼试点方案》的通知；3.贵州省人民检察院《关于开展提起公益诉讼试点的实施方案》；4.毕节市人民检察院《毕节市检察机关公益诉讼案件办理规定（试行）》；5.毕节市人民检察院对织金县人民检察院关于《关于提请批准织金县人民检察院拟对织金县国土资源局提起行政公益诉讼案件的请示》的批复；6.贵州省人民检察院对毕节市人民检察院关于《关于提请批准织金县人民检察院拟对织金县国土资源局提起行政公益诉讼案件的请示》的批复；
第二组证据，拟证明起诉管辖合法有效。7.《贵州省高级人民法院关于环境保护案件指定集中管辖》第四条；8.《遵义市中级人民法院关于生态环境保护案件指定集中管辖的决定》;
第三组证据，拟证明苗彝公司及其法定代表人身份情况。9.苗彝公司营业执照及其法定代表人杨刚的身份证明；
第四组证据，拟证明苗彝公司违法占地及被告怠于履职的事实。10.织金县检察院对杨刚的询问笔录；11.朱华关于花红加油站旁征地的情况说明；12.手工艺加工、休闲娱乐项目建设协议书；13.织金县人民政府关于引进手工艺品、休闲娱乐建设项目的通知；14.织金县发展和改革局关于同意织金县休闲娱乐建设项目备案的通知；15.手工艺加工、休闲娱乐项目建设补征土地补偿协议13份；16.织金县国土资源局关于苗彝公司休闲娱乐建设项目占用土地情况说明及坐标图；17.苗彝公司休闲娱乐建设用地项目土地勘测定界技术报告书及界定图；18.现场照片；19.织金县国土局关于苗彝公司违法用地调查情况的报告；
第五组证据，拟证明苗彝公司违法占地行为发生后织金县国土局的履职情况。20.织金县国土局责令停止违法行为通知书3份；21.织金县国土资源局工地作员询问杨刚笔录；22.织金县国土资源局工作员询问张德义、罗煦笔录；
第六组证据，拟证明本案已经过诉前程序。23.检察建议书及送达回证；24.织金县国土局的复函。
被告织金县国土局辩称，一、在公益诉讼人发出《检察建议书》之前，其对苗彝公司违法占地的行为仅发出《责令停止违法行通知书》系事出有因。本案中，苗彝公司在花红修建娱乐休闲项目系县政府批准由原城关镇政府引进并提供保姆式服务的开发项目，城关镇政府不按法定程序征收土地，并将土地交付给该公司进行建设。其作为政府部门，能够几次向该公司发出《责令停止违法行为通知书》已难能可贵，故其不作为系事出有因，并非不履职。二、其在公益诉讼人发出检察建议后已积极履职，故公益诉讼人的起诉应予驳回。其在2016年10月25日即收到检察建议之前已对苗彝公司违法占用农用地的行为进行初查，并于同年11月3日立案调查。苗彝公司已停止违法占用行为，该案因案情复杂延长30日，作出处罚决定的期限应为2017年2月3日止。案件调查中，其认为苗彝公司违法占用农用地的行为已涉嫌非法占用农用地罪，故根据《行政机关移送涉嫌刑事犯罪案件的规定》第三条的规定，于2017年1月6日将案件全案移送公安机关。公安机关于2017年1月9日决定对苗彝公司涉嫌非法占用农用地罪的行为进行立案侦查。其遂根据《中共中央国务院办公厅转发国务院法制办等部门<关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见>的通知》的规定，中止了对苗彝公司违法占用土地行政处罚案件的处罚程序。综上，其在接到检察建议后已履行法定职责，故请求人民法院依法驳回公益诉讼人的起诉。
被告向本院提交了以下证据：
第一组证据，拟证明被告在接到检察建议后，正式对苗彝公司违法占地的行为进行查处。1.违法线索登记表；2.责令停止违法行为通知书；3.立案呈批表；
第二组证据，拟证明被告已将调查处理情况回复公益诉讼人及苗彝公司占用的土地系织金县政府批准并征收。4.土地勘测定界技术报告书5.苗彝公司休闲娱乐建设用地项目勘测定界图；6.土地利用规划局部图；4.企业法人营业执照；7.组织机构代码证；8.税务登记证；9.法定代表人杨刚身份证；10.手工艺品加工、休闲娱乐项目建设协议书；11.织金县人民政府《关于引进手工艺品、休闲娱乐建设建设项目的通知》（织项目[2012]8号）；12.织金县发展和改革局《关于同意织金县休闲娱乐建设项目备案的通知》（织发改字[2012]487号）；13.城关镇委城关镇人民政府《关于进一步明确城关镇2012年招商引资项目建设分解的通知》（城党字[2012]208号）；14.织金县发展和改革局织《关于织金县手工艺品生产销售基地建设项目备案的通知》（发改字[2012]488号）；15.《手工艺加工、休闲娱乐项目建设补征土地补偿协议》13份；16.织金县国土资源局关于公司休闲娱乐建设项目占用土地情况说明及坐标图；17.织金县国土资源局《责令停止违法行为通知书》（织国土资执停字[2012]第zj607号、织国土资执停字[2013]第14号、织国土资执停[2015]字第z150607号）；18.织金县国土资源局违法案件询问笔录3份；19.贵州华纬测绘服务有限公司《织金苗彝文化传媒有限公司休闲娱乐建设用地项目土地勘测定界技术报告书》、定界图；20.现场照片；21.苗彝公司营业执照及其法定代表人杨刚的身份证明；22.织金县人民检察院《立案决定书》织检民行公立（2016）1号;23.织金县人民检察院《检察建议书》织检民（行）行政违监〔2016〕52242500098号;24.送达回证;25.织金县国土资源局关于对《织金县人民检察院检察建议书织检民（行}行政违监[2016]52242500098号的回复》;26.织金县国土资源局《关于贵州织金苗彝文化传媒有限公司违法用地调查情况的报告》织国土资呈[2016]147号;27.双堰街道办事处《关于成立织金县火车站出口公路货场扩建项目领导小组的通知》双街办发[2013]12号;28.织金县国土资源局《关于商请对火车站出口公路及延伸段进行确认的函》织国土资函[2016]192号;29.织金县城乡规划局《关于贵州织金苗彝文化传媒有限公司休闲娱乐项目在城市规划中的情况说明》及图件;30.织金县交通运输局织金县火车站进出口公路情况说明及图件;31.合伙协议;32.织金县国土资源局《关于对织金苗彝文化传媒有限公司休闲娱乐项目停止供电的函》织国土资函[2016]186号;33.现场相片及视频;34.询问笔录;35.织金县国土资源局关于苗彝公司违法用地调查情况的报告（织国土资呈【2016】147号）；
第三组证据，拟证明苗彝公司违法占地的行为涉嫌犯罪，被告已依法移送该案，织金县公安局已立案侦查，被告无权再对苗彝公司进行处理，案件处于中止状态。36.违法案件审理记录；37.违法案件处理决定呈批表；38.涉嫌犯罪案件移送书；39.法律文书送达回证；40.法律文书送达回证；41.贵州省织金县公安局立案告知书；42.国土资源行政处罚告知书；43.法律文书送达回证；44.国土资源行政处罚告知书；45.法律文书送达回证。
经庭审质证，对公益诉讼人提交的证据，被告对证据的真实性无异议，对证明目的持异议。其一，被告认为其在接到检察建议后已履行法定职责，本案不符合提起公益诉讼的条件；其二，光碟拟证实内容有待查证，苗彝公司违法占地范围的扩大，不属于本案的审理范围。对被告提交的证据，公益诉讼人对证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的持异议，认为被告虽对苗彝公司违法占地行为进行立案调查，但至今未作出相应的行政处理，刑事处罚不能排除行政追责，被告应履行行政查处职责。
本院对上述证据作如下认证：对公益诉讼人提交证据的真实性和关联性，予以确认；对除《征地补偿协议》以外的证据的合法性，予以确认。对被告提交的证据，对除《征地补偿协议》和光碟以外的证据的真实性、关联性和合法性予以确认，可以证明被告已对苗彝公司违法占地行为进行立案调查。
经审理查明，苗彝公司成立于2011年11月7日，经营范围为电脑图文设计制作、民族手工艺品制作销售等，杨刚是该公司的法定代表人。2012年2月27日，织金县原城关镇人民政府与苗彝公司订立《手工艺品、休闲娱乐项目建设协议书》，引进苗彝公司在该镇花红村、黑石村建设休闲娱乐项目。3月14日，该建设项目经织金县人民政府审核同意落地织金建设，城关镇政府为该项目的保姆单位。10月31日，织金县发展和改革局对项目予以备案。
2012年7月19日至2013年11月10日，织金县原城关镇人民政府作为征地主体，先后与织金公路管理段和该镇花红村、黑石村王剑、刘金贵、罗煦等农户签订《手工艺加工、休闲娱乐项目建设补征土地补偿协议》，并将所征土地交与苗彝公司，由苗彝公司支付征地费用。其间，苗彝公司未依法办理用地审批手续即开工实施项目建设。2012年6月19日、2013年3月12日、2015年6月4日，织金县国土局先后三次向苗彝公司下达《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法占地建设行为。苗彝公司收到织金县国土局的停建通知后，并未停止违法建设行为，现已建成房屋数栋。
2016年10月31日，织金县检察院向织金县国土局送达《检察建议书》，建议该局严格按照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款之规定履行职责，如该局仍不严格依法履行职责，检察机关将依法提起行政公益诉讼，并限期在收到检察建议之日起一个月内作出处理并回复处理结果。11月3日，织金县国土局对苗彝公司违法用地行为进行立案查处。11月8日，织金县国土局委托贵州华纬测绘服务有限公司对苗彝公司休闲娱乐建设用地项目土地进行勘测定界，认定该公司实际违法占用土地范围总面积约为2.7165公顷，其中耕地1.2371公顷、林地0.7167公顷，建设用地0.4458公顷，未利用地0.3168公顷。12月7日，织金县国土局书面回复织金县检察院，称该局已于10月25日向苗彝公司下达《责令停止违法行为通知书》，并已函告县供电局对其建设项目停止供电，违法建设行为已得到有效控制；该局从11月4日起开展调查取证工作，如违法行为人放弃听证和陈述及申辩，将于12月20日前下达《行政处罚决定书》。12月28日，织金县国土局向公益诉讼人送达《关于贵州织金苗彝文化传媒公司违法用地调查情况的报告》，认定苗彝公司有违法用地的事实，违反了相关土地管理法规，并提出处理建议。2017年1月5日，织金县国土局以案情复杂为由决定延长调查期限至2月3日。1月6日，织金县国土局认为苗彝公司违法占用耕地18.56亩建设休闲娱乐项目的行为涉嫌触犯刑法，遂将该案全案移送织金县公安局。1月9日，织金县公安局决定立案侦查。1月17日，织金县国土局向苗彝公司下达《国土资源行政处罚告知书》和《国土资源行政处罚听证告知书》，并于当日送达。目前，织金县国土局对苗彝公司违法占地行为进行的行政处理处于中止状态。
本院认为，按照《中华人民共和国土地管理法》第六十六条：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”的规定，织金县国土局负责本辖区土地的管理和监督工作，系本案适格被告。织金县检察院在履职中发现苗彝公司存在违法占用该县城关镇花红村土地的行为，在履行诉前督促程序后，以公益诉讼人的身份对织金县国土局提起行政公益诉讼，符合法律规定。
本案中，苗彝公司未依法办理用地审批手续即占用农用地实施项目建设，其行为已违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……”和第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，属于违法用地行为。按照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准非法占用土地的行为由县级以上人民政府土地行政主管部门查处。织金县国土局于2012年6月即发现苗彝公司存在违法用地行为，其后虽多次书面责令该公司停止违法用地行为，但并未依法开展后续的调查处理工作，历时四年之久，致使苗彝公司的违法用地行为未能得到有效制止，至今在所涉土地上已建成房屋数栋，织金县国土局未依法履职的事实客观存在。织金县国土局以苗彝公司违法占地建设项目系镇政府引进为由为其不履职所作辩解，于法无据，不予认定。织金县国土局于2016年11月3日立案调查苗彝公司违法用地一案，系其对原违法行政行为所作改变，但不影响对其此前未依法履职行为违法性的认定。故本院确认织金县国土局对苗彝公司违法用地未依法在2016年11月3日以前履行法定职责的行为违法。苗彝公司违法用地行为致使土地资源遭受严重损害，现仍有部分工程处于责令停建状态。现织金县国土局以刑事优先原则中止对苗彝公司违法用地一案的行政处理。本院认为，刑事优先并不是要求所有行政案件的行政机关完全停止行政处罚的作出，按照行政处罚及时性的要求，结合环境资源类案件的特点，行政处罚有利于及时遏制危害后果扩大和打击行政违法行为，应当可以不受刑事优先的限制，而由织金县国土局在查清事实的基础上及时作出。故对公益诉讼人请求判决织金县国土局对苗彝公司依法履行行政监管职责的诉请，本院予以支持。
综上所述，为督促行政机关依法履行法定职责，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第六十六条、第七十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六条和《最高人民法院关于<执行中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十条第三款、第四款之规定，判决如下：
一、确认被告织金县国土资源局对贵州织金苗彝文化传媒有限公司违法用地未依法在2016年11月3日前履行法定职责的行为违法；
二、责令被告织金县国土资源局依法履行法定职责。
本案诉讼费免收。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决即发生法律效力。
审 判 长 陈 铭
审 判 员 伍成烨
人民陪审员 刘明轩
二〇一七年三月二十日
书 记 员 何 炯
书 记 员 王 成