安徽省淮南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）淮行终字第00031号
上诉人（一审原告）吕冯，女，1985年6月生，汉族，住安徽省淮南市田家庵区老龙眼。
委托代理人冯新华，男，1957年9月生，汉族，住安徽省淮南市谢家集区建井西村，系吕冯父亲。
委托代理人吕爱国，男，1960年8月生，汉族，住安徽省淮南市谢家集区蔡家岗新华东村。
被上诉人（一审被告）淮南市房地产管理局，住所地安徽省淮南市田家庵区洞山。
法定代表人唐剑，该局局长。
委托代理人王冰，安徽铸志律师事务所律师。
委托代理人齐志勇，该局法规科科长。
被上诉人（一审被告）安徽省住房和城乡建设厅，住所地安徽省合肥市包河区东流路。
法定代表人侯淅珉，该厅厅长。
委托代理人齐悦，安徽省住房和城乡建设厅法规处主任科员。
委托代理人葛长义，安徽众城高昕律师事务所律师。
原审第三人淮南市城市建设投资有限责任公司，住所地安徽省淮南市田家庵区陈洞路。
法定代表人陈彦臣，该公司总经理。
委托代理人潘龙敏，安徽八公律师事务所律师。
上诉人吕冯与被上诉人淮南市房地产管理局（以下简称淮南市房产局）、原审第三人淮南市城市建设投资有限责任公司（以下简称淮南市城投公司）行政裁决以及被上诉人安徽省住房和城乡建设厅（以下简称安徽省住建厅）行政复议上诉一案，吕冯不服淮南市田家庵区人民法院（2015）田行初字第00069号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年11月27日公开开庭审理了本案。上诉人吕冯的委托代理人冯新华、吕爱国，被上诉人淮南市房产局的委托代理人王冰、齐志勇，被上诉人安徽省住建厅的委托代理人齐悦、葛长义，原审第三人淮南市城投公司的委托代理人潘龙敏到庭参加诉讼。上诉人吕冯，被上诉人淮南市房产局的法定代表人唐剑，被上诉人安徽省住建厅的法定代表人侯淅珉，原审第三人淮南市城投公司的法定代表人陈彦臣经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2009年3月23日，淮南市房产局为淮南市城投公司颁发了拆许字（2009）第4号《房屋拆迁许可证》，经两次延期，拆迁期限至2011年9月20日止，拆迁范围为规划夏郢孜西路改造范围，吕冯所有的43.53㎡的房产在此拆迁范围内。2010年8月10日，淮南市房产局与谢家集区人民政府签订了《淮南市老城综合改造拆迁管理事项委托协议》，将涉及谢家集区老城综合改造范围内的工作委托给谢家集区人民政府实施。该协议中约定，由淮南市房产局统一刻制“淮南市房地产管理局城市房屋拆迁管理专用章（3）”交由谢家集区政府保管使用。2011年10月10日，安徽广利宏远房地产评估咨询有限公司作出《房地产拆迁估价报告》，结论为：该估价对象房地产评估价格为人民币322731元，单价为7414元／平方米。2011年10月20日，因吕冯与淮南市城投公司未能达成拆迁补偿安置协议，淮南市城投公司向淮南市房产局申请裁决，并按《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》规定，提供了相关资料。2011年11月4日，淮南市房产局作出淮房拆裁谢字（2011）第47号行政裁决书，送达给当事人并向其告知了相关权利。吕冯不服该裁决，向安徽省住建厅提出行政复议。2015年4月29日，安徽省住建厅作出复决字（2012）第4号行政复议决定书，认为淮南市房产局作出的淮房拆裁谢字（2011）第47号行政裁决书认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，维持了淮南市房产局作出的淮房拆裁谢字（2011）第47号行政裁决书。吕冯不服，遂向法院提起诉讼，请求撤销淮南市房产局作出的淮房拆裁谢字（2011）第47号行政裁决书。
一审法院另查明，淮南市房产局作出的淮房拆裁谢字（2011）第47号行政裁决书加盖的公章是“淮南市房地产管理局城市房屋拆迁管理专用章（3）”。2011年9月30日，在淮南市谢家集区老检察院一层拆迁管理办公室，因吕冯经通知未到场，淮南市房产局抽签选定了安徽广利宏远评估咨询有限公司为被拆迁人吕冯的房产评估机构并进行了公证，但公证书并没有反映出备选的评估机构。安徽广利宏远评估咨询有限公司作出的《房地产拆迁估价报告》以及《房地产期房评估报告》中，并没有附委托书，未能表明委托时间。《房地产拆迁估价报告》中没有附有估价人员、拆迁人、被拆迁人签字认可的实地查勘记录以及相关说明。
一审法院归纳本案的争议焦点为：1、淮南市房产局的裁决行为是否合法，包括裁决主体是否适格、程序是否合法，认定事实是否清楚，适用法律是否正确。2、安徽省住建厅的复议行为程序是否合法，认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
关于焦点一，一审法院认为，淮南市房产局依法具有城市房屋拆迁管理的法定职责。现行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（2011年1月19日发布）第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁”。因本案涉及的拆迁许可证颁发日期是2009年3月23日，故应当适用《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定。《城市房屋拆迁管理条例》第五条规定：“国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府有关部门应当依照本条例的规定，互相配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。县级以上人民政府土地行政主管部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作。”《淮南市城市房屋拆迁管理办法》第四条规定：“市、县房地产行政管理部门对本行政区域内城市房屋拆迁工作实施监督管理（以下简称拆迁管理部门）。各级人民政府及其职能部门、派出机构应当各司其职，共同做好城市房屋拆迁管理工作。”因此，淮南市房产局依法具有城市房屋拆迁工作实施监督管理的职能，具有实施裁决的主体资格。淮南市房产局与谢家集区政府签订了《淮南市老城综合改造拆迁管理事项委托协议》，将涉及谢家集区老城综合改造范围内的工作委托给谢家集区人民政府实施。若该协议有效，因行政委托并不发生行政主体资格、职权职责以及法律后果的转移的法律性质，淮南市房产局对拆迁管理的后果承担法律责任；若该协议无效，法律后果仍由淮南市房产局承担。故本案委托协议的效力并不影响淮南市房产局实施裁决的主体资格和承担法律后果，吕冯所认为淮房拆裁谢字（2011）第47号行政裁决书因加盖“淮南市房地产管理局城市房屋拆迁管理专用章（3）”而无效的诉请不予支持。被拆迁房屋的价值评估是行政裁决的重要依据，应当严格按照法定程序进行。现行的《国有土地上房屋征收评估办法》（2011年6月3日发布）第三十三条规定：“本办法自公布之日起施行。2003年12月1日原建设部发布的《城市房屋拆迁估价指导意见》同时废止。”但《国有土地上房屋征收与补偿条例》（2011年1月21日施行）第三十五条规定：“施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有规定。”因本案涉及的拆迁许可证颁发日期是2009年3月23日，故针对本起拆迁裁决中进行的房屋价值评估应仍应依据《城市房屋拆迁估价指导意见》的规定进行。《城市房屋拆迁估价指导意见》第六条规定：“拆迁估价机构的确定应当公开、透明，采取被拆迁人投票或拆迁当事人抽签等方式。”本案中，被拆迁人吕冯经通知未到场，淮南市房产局单方面抽取了安徽广利宏远房地产评估咨询有限公司作为房地产评估机构，且公证书并没有反映出备选的评估机构。评估机构的选择不合法，评估结果不能作为有效依据使用。《城市房屋拆迁估价指导意见》第十五条规定：“拆迁估价人员应当对被拆迁房屋进行实地查勘，做好实地查勘记录，拍摄反映被拆迁房屋外观和内部状况的影像资料。实地查勘记录由实地查勘的估价人员、拆迁人、被拆迁人签字认可。因被拆迁人的原因不能对被拆迁房屋进行实地查勘、拍摄影像资料或者被拆迁人不同意在实地查勘记录上签字的，应当由除拆迁人和估价机构以外的无利害关系的第三人见证，并在估价报告中作出相应说明。”本案中，淮南市房产局未提供证据证明对吕冯被拆迁房屋的内部状况进行现场查勘，更无估价人员、拆迁人及被拆迁人签字认可的记录和相应的影像资料。对被拆房产的评估并未严格按照《城市房屋拆迁估价指导意见》第十五条的规定进行现场查勘。针对吕冯的被拆迁房屋进行价值评估时，违反法定程序，由此形成的《房地产拆迁估价报告》不应被采信。淮南市房产局依据上述《房地产拆迁估价报告》作出的行政裁决，依据不足，应予撤销。
关于焦点二，一审法院认为安徽省住建厅在复议程序的受理、复议通知书的送达、复议的审理程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，但复议认定的部分事情不清，应予撤销。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条之规定，判决撤销了淮南市房地产管理局于2011年11月4日作出的淮房拆裁谢字（2011）第47号行政裁决及安徽省住房和城乡建设厅2015年4月29日作出的复决字（2012）第4号行政复议决定。
吕冯上诉称：1、淮房拆裁谢字（2011）第47号行政裁决书不是“淮南市房地产管理局”作出的，而是“谢家集区城市房屋拆迁管理办公室”做出的。淮南市房产局为本案的第三人淮南市城投公司颁发了拆迁许可证，但第三人没有将拆迁工作委托给“谢家集区城市重点工程建设指挥部”。淮南市房产局提供的关于协商记录以及调解记录的公证书中，载明的拆迁人朱善彪、翟迎春均是谢家集区城市重点工程建设指挥部的工作人员，不是第三人淮南市城投公司的工作人员，且第三人从未与上诉人协商和调解过拆迁事宜，一审法院对公证书的认证错误；2、一审法院认定淮南市房产局与谢家集区政府之间的委托协议有效，未对该委托协议所依据的规范性文件淮南市《关于进一步加快老城综合改造改善老城人居环境的实施意见》进行审查。且《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条第一款第（五）项规定：“书面裁决必须经房屋拆迁管理部门领导班子成员集体讨论决定”，淮南市房产局没有出具领导班子讨论会议笔录，不能证实该裁决是经过领导班子集体讨论决定的；3、安徽省住建厅的复议决定认定的事实错误，且该复议行为的中止时间过长，也未提出中止审理的依据，违反了相关法律规定。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，并依法撤销淮房拆裁谢字（2011）第47号行政裁决以及安徽省住建厅于2015年4月29日作出的复决字（2012）第4号行政复议决定。
淮南市房产局当庭口头答辩称：1、一审法院判决撤销了淮房拆裁谢字（2011）第47号行政裁决，该行政裁决自始未发生法律效力，其服从该判决；2、“淮南市房地产管理局城市房屋拆迁管理专用章（3）”是由淮南市房产局刻制后交由谢家集区政府保管使用的，对外可以代表淮南市房产局，所产生的法律后果也应由淮南市房产局承担。上诉人将淮南市房产局列为案件当事人，说明其对这一事实是认可的。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
安徽省住建厅当庭口头答辩称：1、其系在法定期限内依法做出行政复议决定；2、淮南市房产局与谢家集区政府签订《淮南市老城综合改造拆迁管理事项委托协议》，委托谢家集区政府代为履行部分职责，符合法律规定；3、淮南市房产局作出的淮房拆裁谢字（2011）第47号行政裁决认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。综上，请求撤销一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。
第三人淮南市城投公司当庭口头陈述意见，认为上诉人的上诉理由不能成立，一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
一审证据已随卷移送本院。经审理查明，一审认证正确，二审对一审认定的证据及事实予以确认。
二审另查明：该案一审于2015年6月1日立案，上诉人提起诉讼时并未一并请求对淮南市《关于进一步加快老城综合改造改善老城人居环境的实施意见》进行审查。后其于2015年7月3日向一审法院提出书面申请，要求对该《实施意见》的合法性进行审查。
本院认为：本案的争议焦点是：1、淮南市房产局的行政裁决是否合法；2、安徽省住建厅的复议决定是否合法；3、应否对淮南市《关于进一步加快老城综合改造改善老城人居环境的实施意见》的合法性进行审查。
对于淮南市房产局的行政裁决是否合法这一问题，首先，依照《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款：“县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府有关部门应当依照本条例的规定，互相配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行”以及《淮南市城市房屋拆迁管理办法》第四条：“市、县房地产行政管理部门对本行政区域内城市房屋拆迁工作实施监督管理。各级人民政府及其职能部门、派出机构应当各司其职，共同做好城市房屋拆迁管理工作”的规定，淮南市房产局具有作出本案被诉行政裁决的主体资格。其次，淮南市房产局与谢家集区政府签订了《淮南市老城综合改造拆迁管理事项委托协议》，将涉及谢家集区老城综合改造范围内的部分具体工作委托给谢家集区政府实施，并刻制“淮南市房地产管理局城市房屋拆迁管理专用章（3）”交由谢家集区政府保管使用，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，淮南市房产局与谢家集区政府之间的委托协议是否合法有效，均不影响淮南市房产局作为本案被告，对外承担相应责任。对于上诉人认为，淮房拆裁谢字（2011）第47号行政裁决书因加盖“淮南市房地产管理局城市房屋拆迁管理专用章（3）”，不是淮南市房产局作出的，而是“谢家集区城市房屋拆迁管理办公室”做出的上诉理由，一审判决对该问题已经进行了分析认证，本院认为一审法院的分析认证并无不当，上诉人的该项上诉理由不能成立，不予支持。再次，本案涉诉房屋的《房地产拆迁估价报告》（出具估价报告日期：2011年10月10日）关乎被拆迁人的核心补偿权益，该报告的作出必须按照法律规定进行。而本案中，在被拆迁人吕冯未到场的情况下，淮南市房产局单方面抽取了安徽广利宏远房地产评估咨询有限公司作为房地产评估机构，从其提交的公证书中无法反映出有其他备选机构，该评估机构的选择程序不合法。同时，淮南市房产局未提供证据证明对被拆迁房屋的内部状况进行现场查勘，更无估价人员、拆迁人及被拆迁人签字认可的记录以及其他证据，不能证明该次评估时进行了现场查勘。基于上述原因，本案所涉估价报告的事实基础不足，评估程序亦不合法，淮南市房产局依据该《房地产拆迁估价报告》作出的行政裁决，事实依据不足，程序违法，应予撤销。
对于安徽省住建厅的复议决定是否合法这一问题，本案中，安徽省住建厅受理上诉人的复议申请后，于2012年2月3日决定中止行政复议案件的审理，后经上诉人于2015年3月21日提出申请，安徽省住建厅于2015年4月15日恢复该案的审理。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（七）项、第二款：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：（七）案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的……行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理”的规定，安徽省住建厅未向一审法院提交中止审理和其及时恢复案件审理，程序合法的相关证据，上诉人认为安徽省住建厅的复议决定认定事实错误，复议行为的中止时间过长，也未提出中止审理依据的上诉理由成立，本院予以支持。对安徽省住建厅称其复议决定认定事实清楚，程序合法的答辩意见不予采纳。
关于应否对淮南市《关于进一步加快老城综合改造改善老城人居环境的实施意见》进行审查这一问题，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定，该《实施意见》属于地方人民政府及其部门制定的规范性文件，但该案一审于2015年6月1日立案时，上诉人并未一并请求进行审查，而上诉人于2015年7月3日另行提出，不符合上述法律规定，一审法院未对该《实施意见》进行审查并无不当，对上诉人的该项上诉理由，本院不予认可。
综上，一审判决认定事实清楚，判决适当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件诉讼费用负担按一审判决执行，二审案件受理费50元，由上诉人吕冯负担。
本判决为终审判决。
审判长 张德玉
审判员 李 戎
审判员 王雅琼
二〇一五年十二月四日
书记员 刘富丰
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；