广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2017）粤7101行初1321号
原告：胡春娣，女，汉族，1967年11月16日出生，住广州市天河区。
委托代理人：梁欣、杨雅琳，广东向日葵律师事务所律师。
被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号，组织机构代码35574319-6。
法定代表人：彭高峰，职务：主任。
委托代理人：王伟国，北京市盈科（广州）律师事务所律师。
委托代理人：陈秋菊，该单位工作人员。
被告：广州市人民政府，住所地广州市越秀区府前路1号。
法定代表人：温国辉，职务：市长。
委托代理人：卢柱磐，该府工作人员。
原告胡春娣诉被告广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）、被告广州市人民政府行政（以下简称市政府）不履行法定职责及行政复议决定纠纷一案，本院于2017年4月11日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年6月21日公开开庭进行了审理。原告胡春娣的委托代理人梁欣、杨雅琳，被告市国规委的委托代理人王伟国、陈秋菊，被告市政府的委托代理人卢柱磐到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告胡春娣诉称，原告与案外人张望球均是广州市白云云通公路工程有限公司（以下简称“白云云通公司”）的员工。1997年，白云云通公司与银河村合作建设集资房用于公司职工分房，白云云通公司的员工每人限购1套。在选房时，张望球起初选择了广州市天河区银利街1**号101房（“以下简称101房”），因此相关购房资料上都以张望球的名字进行办理。但是张望球后来不想要101房，改购了银利街1**号102房（以下简称“102房”），原告则购买了101房。1999年1月28日，原告支付了71820元购房款。但是由于负责分房的工作人员的疏忽，仅在宅基地使用证上直接用涂改液将101房的使用人变更为原告，未修改办理使用证的原始资料，并且在未修改存根的情况下就将材料上交了房管局，导致房管部门档案上的使用入与实际使用入不符。1999年至今，101房一直由原告居住使用。2016年1月，由于街道办门号牌变更，原告前往房地产交易等级中心办理地址变更，在办理变更时发现101房的使用人不是自己。原告立刻联系了张望球，张望球确认房管局档案登记错误的事实，但拒绝配合原告进行变更。由于张望球的不配合，原告迫于无奈需求相关部门帮忙。2016年10月27日原告向广州市天河区人民政府（以下简称“区政府”）反映相关的情况，同年11月10日收到区政府回复，并告知已转至广州市天河区国土资源和规划局（以下简称“区国规局”）处理。原告在与区国规局工作人员电话沟通后于11月16日将相关材料提交至区国规局，但区国规局于12月16日出具编号为穗天国规信[2016]103号，以“多次电话联系张望球均无人接听”为由要求原告循法律途径另行处理。针对区国规局的行政不作为，2017年1月10日，原告特向被告提起行政复议，希望被告依法审查并处理涉案宅基地确权事宜。但是，在未经过任何听证的情况下，被告市政府于2017年3月8日作出穗府行复[2017]87号驳回行政复议申请决定书，驳回原告的复议请求。根据《土地管理法》第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的由人民政府处理。被告市国规委负有解决土地所有权争议的义务而不履行，构成了行政不作为，被告市政府所作出的驳回行政复议申请决定书已经损害了原告的合法权益。现原告只能循诉讼途径主张自己的合法权利，特向法院起诉请求判令：1、被告市国规委依法处理沙河镇银河村银利街1**号101房宅基地确权事宜；2、被告市政府撤销穗府行复[2017]87号驳回行政复议申请决定书；3、本案全部的诉讼费用由被告承担。
被告市国规委辩称，一、我委做出《关于胡春娣宅基地确权事项的回复》。事实清楚、证据充分，符合《物权法》的规定。2016年11月7日广州市天河区人民政府办公室转来原告的《宅基地确权申请书》，我委的工作人员阅后立即调取了原告在材料中涉及的位于广州市天河区沙河镇银河××××房(以下简称涉案房屋)档案材料，发现该档案材料中只有编号为穗天沙字第7207号《村镇宅基地使用证》存根，该存根记载的使用人为张望球，并非本案原告，于是我委的工作人员多次电话给张望球，但电话始终无从接听。根据现行的《中华人民共和国物权法》第十六条的规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”第十七条规定，不动产权属证书是权利人事有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致：记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”原告提供的编号为：穗天沙字第7207号《村镇宅基地使用证》，但该证的使用人姓名一栏中“胡春娣”有明显的涂改痕迹，交款单位为胡小某（胡春娣）的收据等情况说明书。原告提交的上述材料不足以证明涉案房屋属于原告所有或归其使用。其提交的材料也与上述《中华人民共和国物权法》的规定不符。因此，我委不能仅凭原告提交的材料就能认定涉案房屋属于原告所有或归其使用。由于《中华人民共和国物权法》已经规定了不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致：记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记薄为准。因此，在原告不能提供我委保存的涉案房屋的不动产登记簿确有错误的情况下，我委无权变动不动产登记簿记载的内容，无权剥夺不动产登记簿记载的张望球的财产权利。否则，我委将受到法律追究。如果原告认为涉案房屋是属于其所有的财产，那么，原告应当通过民事确权诉讼的方式解决涉案房屋的权属归属。在涉案房屋通过民事确权诉讼之后，相关当事人凭人民法院生效民事判决书及协助执行通知书再办理涉案房屋的产权登记事宜。二、原告要求我委履行涉案房屋的确权事宜不符合法律或政策的规定。《中华人民共和国土地管理法》第十六条虽然规定了土地所有权或使用权发生争议，由人民政府处理。但该规定是强调的在土地所有权或使用权没有办理登记或核发产权证之前发生的争议由人民政府处理，但土地所有权或使用权已经登记或核发产权证之后发生的争议，则不属于人民政府处理的范围或调解的范围，而是由权利人向人民法院提起诉讼的方式处理。中华人民共和国国土资源部在2007年2月8日作出《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》国土资厅函[2007]60号明确规定土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后己经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第二十条中的“人民政府颁发的确定土地权属的凭证”，是指初始土地登记完成前，争议土地原有的人民政府颁发的确定。基于上述的规定，原告要求我委为履行对涉案房屋的确权事宜没有法律或政策依据。综上所述，我委请求法院在查明事实、分清是非的基础上，依法驳回原告提起的行政诉讼请求，维护我委的合法权益。
被告市政府辩称，一、我府的行政复议程序合法。（一）行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知原告；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知原告向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”本案中，原告不服广州市国土资源和规划委员会行政不作为，于2017年1月10日，向我府申请行政复议，我府予以受理。故我府相关行政复议受理程序，符合前述规定要求。（二）行政复议审查程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定，但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负考专人批准，可以适当延长，并告知原告和被原告；但是延长期限最多不超过30日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章，行政复议决定书一经送，即发生法律效力”。2017年3月8日，我府在法定期限之内，作出穗府行复[2017]87号《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的行政复议申请，并将决定书送达给各方当事人，我府的行政复议审查程序符合前述要求。二、我府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。《土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”《土地登记办法》第十八条规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；……”从上述规定可明确，土地权属争议尚未解决的，不能进行土地登记。因此，土地权属争议应当是指在土地权属登记确定之前，土地权利的利害关系人因土地所有权和使用权归属问题而发生的争议。土地登记发证后，土地权属已经确定，相关土地权利的利害关系人如认为登记发证行为侵害了其合法权益的，可以对登记发证行为申请复议或提起诉讼，请求撤销违法的登记发证行为，或者向原登记机关申请更正登记，而不应当对已经法律程序确定的土地所有权和使用权再行申请权属争议调查。对此，国土资源部作出的国土资厅函[2007]60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》称：“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第二十条中的‘人民政府颁发的确定土地权属的凭证’是指初始土地登记完成前，争议土地原有的人民政府颁发的确定土地权属的凭证。”本案中，案涉的宅基地使用证档案记载，该宅基地已经办理了《村镇宅基地使用证》（穗天沙字第7207号），登记在张望球名下。原告向广州市国土资源和规划委员会申请对案涉的宅基地进行确权没有法律依据。《土地登记办法》第五十九条第二款规定：“利害关系人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持土地权利人书面更正的证明文件，申请变更登记”。第六十条第一款规定：“土地登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。”本案中，原告没有向广州市国土资源和规划委员会提交该宅基地使用人张望球书面同意更正的证明文件。广州市国土资源和规划委员会向原告作出回复，建议申请人循法律途径解决该全书问题，并无不妥。综上，我府依据《中华人民共和国行政复议事实条例》第四十八条第一款的规定，作出的穗府行复[2016]1066号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚、证据确凿、使用法律正确、符合法定程序，请求法院依法判决驳回原告提出的诉讼请求，判令原告承担全部诉讼费用。
经审理查明，2016年11月7日，市国规委收到广州市天河区人民政府办公室的《转办告知函》，该函载明将原告提交的《宅基地确权申请书》转交给广州市天河区国土资源和规划局处理；上述《宅基地确权申请书》载明：申请人原告，被申请人张望球，申请事项为依法确认位于广州市天河区银利街1**号101宅基地的使用人及上述宅基地上建筑物所有权人为原告，事实与理由为：原告与张望球均为广州市白云运通公路工程有限公司（以下简称云通公司）的员工，1997年云通公司与银河村合作建设集资房用于职工分房，员工每人限购1套，张望球先是选择了广州市天河区银利街1**号101房，后来又改购了102房，由原告购买了101房并支付价款71820元，但由于分房工作人员疏忽，导致仅在宅基地使用证上涂改101房的使用权人为原告，并未修改原始存根资料，等等。
2016年12月16日，市国规委作出穗天国规信[2016]103号《关于胡春娣宅基地确权事项的回复》，载明：经查该宅基地存根档案，沙河镇银河××××房登记在张望球名下，根据《物权法》第十六、十七条，在涉案宅基地证记载的使用人与不动产登记簿记载不一致的情况下，以不动产登记簿记载为准，即涉案房屋的权属人仍为张望球，由于处理该确权事项须向不动产登记簿记载的权利人张望球了解情况并取得其配合，我局接到来函后多次电话联系张望球均无人接听，在权利人不配合的情况下，建议您循法律途径解决该权属问题。诉讼中，被告提交了穗天沙字第7207号村镇宅基地使用证存根，载明使用人张望球，宅基地座落沙河镇银河××××房，等等。
原告认为市国规委未履行法定职责，于2017年1月10日向市政府申请行政复议，市政府于2017年1月11日向市国规委发出《提出行政复议答复通知书》，市国规委于2017年1月19日作出《行政复议答辩书》并附相关材料。2017年3月8日，市政府作出穗府行复[2017]87号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回原告的行政复议申请。原告于2017年3月14日收到该复议决定。
以上事实，有《转办告知函》、《宅基地确权申请书》、《关于胡春娣宅基地确权事项的回复》、行政复议申请书、《提出行政复议答复通知书》、《行政复议答辩书》、《驳回行政复议申请决定书》等证据及双方当事人陈述予以证实。
本院认为，《中华人民共和国物权法》第十六条规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”本案中，穗天沙字第7207号村镇宅基地使用证存根载明使用人张望球，宅基地座落沙河镇银河××××房，根据该宅基地使用证存根，张望球为该地址的使用权人，因此涉案宅基地使用权人已明确，并不存在需要确权的情形。市国规委作出的穗天国规信[2016]103号《关于胡春娣宅基地确权事项的回复》及市政府作出的穗府行复[2017]87号《驳回行政复议申请决定书》，事实清楚，程序合法，原告请求判令市国规委依法处理确权事宜及撤销行政复议决定，理据不足，本院不予支持。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九规定，判决如下：
驳回原告胡春娣的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告胡春娣负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
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审 判 长 钱秀娟
人民陪审员 蔡伟新
人民陪审员 卫瑞湘
二〇一七年七月二十四日
书 记 员 陈秋容