浙江省长兴县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）湖长行初字第45号
原告李路龙，系杭州余杭区瓶窑宏丰新型建材厂业主。
委托代理人章剑生，浙江泽大律师事务所律师。
委托代理人赵崇樨，浙江泽大律师事务所律师。
被告德清县武康镇人民政府，住所地浙江省德清县武康镇永安街332号。
法定代表人施剑锋，该镇镇长。
委托代理人孙建民，该镇副镇长。
委托代理人倪卫星，浙江苕溪律师事务所律师。
原告李路龙诉被告德清县武康镇人民政府规划行政强制一案，于2014年7月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，被告在法定期限内向本院提交了答辩状及作出具体行政行为的证据和法律依据。本院依法组成合议庭，于2014年8月13日公开开庭审理了本案。原告李路龙及其委托代理人章剑生、赵崇樨，被告德清县武康镇人民政府的委托代理人孙建民、倪卫星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年11月12日，被告作出武字（2013）第4号限期停止供电通知书，决定于2013年11月18日对原告经营的杭州余杭区瓶窑宏丰新型建材厂停止供电，并于当日实施了停止供电行为。
被告在法定期限内向本院提交了作出具体行政行为的证据材料：1.武字（2013）第41号限期停止生产通知书及送达回执，证明被告作出限期停止生产通知书并予以送达的事实。2.武字（2013）第41号限期搬离、限期拆除通知书及送达回执，证明被告作出限期搬离、限期拆除通知书并予以送达的事实。3.武字（2013）第4号限期停止供电通知书，证明被告作出限期停止供电通知书的事实。4.限期拆除、限期搬离清场通知书及送达回执，证明被告作出限期拆除、限期办理清场通知书并予以送达的事实。5.武康字第13—2号通知，证明德清县“三改一拆”专项行动领导小组办公室通知德清县供电公司实施停止供电行为的事实。
原告诉称，杭州余杭区瓶窑宏丰新型建材厂位于德清县武康镇双燕村104国道东侧，原告系该厂负责人。2004年，原告开始搭建钢架棚，主要目的是为遮风挡雨。之后，原告又在此基础上进行了扩建。2013年9月23日，被告作出武字（2013）第41号限期停止生产通知书和武字（2013）第41号限期搬离、限期拆除通知书，要求原告于2013年9月28日前停止生产，并于2013年10月15日前自行清理物品和拆除违法建筑。2013年11月12日，被告作出武字（2013）第4号限期停止供电通知书，并实际断电。原告认为，其搭建的钢架棚既未占道，又不影响国道规划，被告认定其属于违法建筑，程序违法。据此，被告作出的限期停止供电通知书，适用法律错误，应当予以撤销。故请求法院判决撤销被告作出的武字（2013）第4号限期停止供电通知书。
原告在起诉时向本院提交了以下证据材料：1.德政复决字（2014）1号行政复议决定书，证明德清县人民政府作出的行政复议决定明确被诉具体行政行为系被告作出的事实。2.关于余杭区瓶窑宏丰新型建材厂厂址地界的证明。3.建设项目环境影响报告审批意见。4.浙江省新型墙体材料产品认定证书及推荐证明。5.证明书。6.杭州市余杭区瓶窑镇人民政府出具给被告的函。7.被告出具给杭州市余杭区瓶窑镇人民政府的函。证据2—7证明原告房屋所在地属于杭州市余杭区，而非德清县的事实。8.武访（2013）第16号信访事项处理意见书。9.德信复不字（2013）27号信访事项复查申请不予受理决定书。证据8、9证明被告作出了被诉具体行政行为。10.武字（2013）第41号限期停止生产通知书，证明被告作出限期停止生产通知书的事实。11.武字（2013）第4号限期停止供电通知书，证明被告作出限期停止供电通知书并实施停止供电行为的事实。
被告辩称，1.根据杭州市人民政府和湖州市人民政府联合勘定的行政区域界线协议书，原告经营的杭州余杭区瓶窑宏丰新型建材厂所在土地位于德清县行政区划范围内。2004年，原告向德清县武康镇双燕村村民承租土地后，在未取得规划部门审批的情况下，违法建设钢架棚1700平方米和面积为200平方米的简易平房16间用于生产水泥制砖。根据1993年《村庄和集镇规划建设管理条例》第十九条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，《浙江省违法建筑处置规定》第三条，《浙江省“三改一拆”行政违法建筑处理实施意见》第一条、第二条的规定，上述建筑属于违法建筑。被告依据上述规定，于2013年9月23日作出限期停止生产通知书和限期搬离、限期拆除通知书，于2013年11月12日作出限期停止供电通知书，并于2014年1月2日作出限期拆除、限期搬离清场通知书。2.根据《浙江省违法建筑处置规定》第二十二条第二款、第二十三条，《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第四条第二款第（三）项、第五条第（五）项的规定，德清县“三改一拆”专项行动领导小组办公室函告供电部门对利用违法建筑从事生产经营的原告停止供电，法律依据充分。且本案中被告仅向原告送达了限期停止供电通知书，但该通知书并不能证明被告实施了停止供电行为，而应当认定该停止供电行为是由供电部门依法作出的，与被告无关。综上，原告要求确认被告实施的限期停止供电行为违法的诉讼请求，无证据予以支持。故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告提交的证据发表质证意见如下：对证据1—4的合法性有异议，对其真实性和关联性无异议。对证据5的关联性、真实性和合法性均有异议，认为该通知的对象为德清县永意粉末有限公司，与原告没有关系。此外，作出该通知的德清县“三改一拆”专项行动领导小组办公室，并非行政机关，其无权作出该通知。被告对原告提交的证据发表质证意见如下：对证据1的真实性和合法性无异议，但对其关联性有异议，认为不能证明被告作出了涉案具体行政行为。对证据2—7的关联性有异议，认为不能达到原告的证明目的。对证据8、9的真实性无异议，但对其关联性有异议，认为不能达到原告的证明目的。对证据10无异议。对证据11的真实性无异议，但对其关联性有异议，认为不能证明被告作出了涉案具体行政行为。
经本院审查认定，被告提交的证据1，可以证明被告作出限期停止生产通知书及送达的事实，确认为有效证据。被告提交的证据2，对被告作出限期搬离、限期拆除通知书及送达的事实予以确认，其合法性需要结合裁判结论作出评判。被告提交的证据3，对被告作出限期停止供电通知书的事实予以确认，其合法性需要结合裁判结论作出评判。被告提交的证据4，系被诉具体行政行为作出后取得的证据，不予确认。被告提交的证据5，对德清县“三改一拆”专项行动领导小组办公室通知德清县供电公司于2013年11月18日前实施停止供电行为的事实予以确认，其合法性需要结合裁判结论作出评判。原告提交的证据1，可以证明被诉具体行政行为经过行政复议程序的事实，确认为有效证据。原告提交的证据2—7，涉及原告房屋所在土地是否属于被告行政区划范围的问题，确认为有效证据。原告提交的证据8、9，可以证明被告停止供电后原告向被告申请信访的事实，确认为有效证据。原告提交的证据10、11与被告提交的证据1、3一致，不再重复认定。
经审理查明，2013年9月23日，被告作出武字（2013）第41号限期停止生产通知书和武字（2013）第41号限期搬离、限期拆除通知书，要求原告于2013年9月28日前停止生产，并于2013年10月15日前自行清理物品和拆除违法建筑。2013年11月12日，被告作出武字（2013）第4号限期停止供电通知书，并于当日停止供电。原告不服，于2014年1月2日向德清县人民政府申请行政复议。2014年2月21日，德清县人民政府作出德政复决字（2014）1号行政复议决定书，决定维持被告的具体行政行为。
另查明，针对被告作出武字（2013）第41号限期搬离、限期拆除通知书，原告已向德清县人民法院提起了行政诉讼，目前，该案尚处于审理过程中。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第二十五条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。根据上述法律规定，行政诉讼中的被告一般应当具备两个条件：一是具有行政主体资格；二是实施了原告认为侵犯其合法权益的具体行政行为。本案中，德清县武康镇人民政府作为行政机关，具有行政主体资格。但其是否实施了停止供电的行为，原告、被告双方争辩不一。因此，本案的争议焦点为德清县武康镇人民政府是否实施了停止供电的行为。从被告提交的证据来看，其否认实施停止供电行为的主要依据为德清县“三改一拆”专项行动领导小组办公室发给德清县供电公司的通知。被告认为，依据该通知，应当认定作出停止供电决定的主体为德清县“三改一拆”专项行动领导小组办公室，而实施停止供电行为的主体为德清县供电公司。因此，德清县武康镇人民政府并非本案的适格被告。对于被告的上述答辩理由，本院认为，德政复决字（2014）1号行政复议决定书和武字（2013）第4号限期停止供电通知书可以证明被告作出限期停止供电通知书的事实。武访（2013）第16号信访事项处理意见书则进一步明确，德清县武康镇人民政府根据省委、省政府有关“三改一拆”、“四边三化”专项行动要求和《浙江省违法建筑处置规定》，牵头工商、交通、国土、供电等部门联合执法，对杭州余杭区瓶窑宏丰新型建材厂实施停止供电的行为。据此，原告认为德清县武康镇人民政府作出限期停止供电通知书的具体行政行为侵犯了其合法权益，并以其为被告向本院提起行政诉讼，并无不当。关于德清县“三改一拆”专项行动领导小组办公室和德清县供电公司的诉讼主体资格问题，本院认为，德清县“三改一拆”专项行动领导小组办公室系临时成立的机构，并非行政机关，不具有被告主体资格。德清县供电公司在性质上属于公司法人，虽然在企业改制过程中继承了部分行政管理职能，但其实施停止供电的行为只是具体的实施行为，其依据的是相关部门作出的停止供电通知。因此，德清县供电公司只是相关部门作出停止供电通知的具体实施人，并非作出具体行政行为的责任主体，不具有被告主体资格。
关于被告作出限期停止供电通知书并予以实施的的行为是否合法的问题。本院认为，被告于2013年9月23日作出限期停止生产通知书和限期搬离、限期拆除通知书后，又于同年2013年11月12日作出限期停止供电通知书。从法律性质上而言，被告作出限期停止供电通知书并予以实施的具体行政行为，属于行政强制措施。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，行政强制措施的实施一般包括如下程序：（一）经行政机关负责人批准，由两名以上具有行政执法资格的行政机关工作人员实施强制措施。（二）通知当事人到场，向当事人出示执法身份证件，当场告知当事人实施强制措施的根据、理由，听取当事人的陈述申辩。当事人不到场的，行政机关应当邀请见证人到场见证。（三）制作现场笔录，由执法人员和当事人在现场笔录上签名或者盖章。当事人拒绝的，在笔录中予以注明，并由执法人员和见证人签名或者盖章。本案中，被告实施强制措施时，未按照《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定予以实施，程序违法。
关于本案是否需要以武字（2013）第41号限期搬离、限期拆除通知书案件审理结果为依据的问题。本院认为，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十一条第一款第（六）项规定，案件的审判需以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的，中止诉讼。本案中，被告实施停止供电行为时，未按照《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定予以实施，程序违法。虽然对限期搬离、限期拆除通知书案件的审理结果，尤其是对原告房屋所在土地是否属于德清县行政区划范围、原告房屋是否属于违法建筑等事实的认定，涉及本案被告作出限期停止供电通知书合法性的问题，但因被告实施停止供电行为程序违法，本院可以直接根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定判断该具体行政行为是否合法。因此，本案不属于因其他行政案件尚未审结而裁定中止的情形。至于作为本案证据的武字（2013）第41号限期搬离、限期拆除通知书，因尚处于另案审理阶段，对其合法性，本院不作评判。
综上，被告于2013年11月12日实施的停止供电行为，程序违法。因停止供电行为已实施完毕，不具有可撤销内容，故应确认该具体行政行为违法。据此，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告德清县武康镇人民政府于2013年11月12日作出限期停止供电通知书并予以实施的具体行政行为违法。
案件受理费人民币50元，由被告德清县武康镇人民政府负担。
如不服本判决，可在接到本判决书之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至湖州市中级人民法院（开户行：湖州市农业银行营业部；户名：湖州市财政局非税收入汇缴结算户；帐号：103001040019121352001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 赵 龙
审 判 员 贺婷婷
人民陪审员 陆亚伟
二〇一四年八月十五日
书 记 员 施爱峰