安徽省淮南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖04行初33号
原告凤台县尚塘乡郭王村郭庄联队，住所地安徽省凤台县尚塘乡。
负责人郭士贤，该队队长。
委托代理人孙超，安徽路仁律师事务所律师。
被告凤台县人民政府，住所地安徽省凤台县。
法定代表人袁祖怀，该县县长。
委托代理人余华元，凤台县国土资源局法规股长。
委托代理人王永忠，凤台县国土资源局法律顾问。
第三人凤台县尚塘乡人民政府，住所地安徽省凤台县尚塘乡。
法定代表人郭永，该乡乡长。
委托代理人许陈辰，该乡政府党政办主任。
委托代理人李传军，安徽州来律师事务所律师。
原告凤台县尚塘乡郭王村郭庄联队（以下简称郭庄联队）诉被告凤台县人民政府（以下简称凤台县政府）、第三人凤台县尚塘乡人民政府（以下简称尚塘乡政府）土地管理行政登记一案，于2016年6月1日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年7月21日公开开庭审理了本案。原告郭庄联队的负责人郭士贤及其委托代理人孙超，被告凤台县政府的委托代理人余华元、王永忠、第三人尚塘乡政府的委托代理人许陈辰、李传军到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
2011年10月29日，凤台县政府根据尚塘乡政府的申请，经审查，给尚塘乡政府颁发了凤集有（2011）第001号农村集体土地所有权证。
郭庄联队诉称：本案争议土地位于凤台县尚塘乡郭王村，自解放后就属原告集体所有。上世纪80年代，第三人强行利用该土地建设郭庄轮窑厂，该厂于2005年倒闭后，原告村民将土地收回，并自费平整、复垦后一直使用至今。依据我国相关法律规定，乡（镇）村办企、事业单位因倒闭、合并等原因导致土地闲置的，其集体建设用地使用权由原土地所有人收回，另行安排使用。按此规定，该土地所有权理应归原告所有。凤台县政府在没有任何事实和法律依据情况下，给第三人颁发涉案土地所有权证，事实错误，程序严重违法。请求：一、依法撤销被告于2011年10月29日给第三人颁发凤集有（2011）第001号集体土地所有权证的行政行为，并依法确认地号3404211418土地归原告所有；二、本案诉讼费用由被告承担。后原告当庭撤回“并依法确认地号3404211418土地归原告所有”的诉讼请求。
郭庄联队向法院提交的主要证据有：
证据1、民事起诉状、应诉通知书、郭士贤身份证复印件各一份，证明原告的合法主体资格。凤台县政府质证意见：真实性无异议，但不能证明其有合法的诉讼主体资格，原告没有举证证明其对涉案土地有合法的所有权。尚塘乡政府质证意见：真实性无异议，但第三人起诉郭庄联队的原因是，当时原告将涉案土地租赁给他人是以郭庄联队的名义，所以只能起诉郭庄联队，但并不认可其具有本案诉讼主体资格。
2、凤集有（2011）第001号集体土地所有权证书。凤台县政府质证意见：真实性、合法性均无异议，充分证明第三人取得合法所有权，依法应予保护。尚塘乡政府质证意见：无异议。
3、尚塘乡郭王社区村民委员会证明，证明在2005年因第三人经营不善，轮窑厂倒闭，土地被原告收回的事实。凤台县政府质证意见：三性均有异议，证明仅是原告的自证，不具有法律效力；证明上只有印章，没有负责人的签名，该证据不具有证据的合法性，该份证据是虚假的；该证据不能证明原告曾经取得涉案土地所有权。尚塘乡政府质证意见：该证明未经村民委员会同意，章是会计个人在不知情的情况下加盖的；郭庄联队的章未经民政部门备案，故郭庄联队的章是不合法的。
4、证人郭保忠出庭作证证词及所附书面证言一份，证明窑厂的地是可耕地；1980年，尚塘乡政府在郭庄联队建轮窑厂时是耕地，2005年窑厂倒闭后，郭庄联队自费平整、复垦至今。凤台县政府质证意见：对郭保忠的证人证言有异议，郭保忠与原告有法律上的利害关系，证言不是本人书写，签名也不是本人所签，不能作为证据使用，不能作为认定事实的依据。尚塘乡政府质证意见：证人是郭庄联队的成员，证言属于郭庄联队的自述。书面证言的内容与当庭作证的内容不相符，证人只能证明地是可耕地，对于其他情况证人并不清楚。
凤台县政府答辩称：一、被答辩人不具备原告主体资格。被答辩人非本案争议土地权利人，也不是其他实体权利受到侵害的实际权利人。被答辩人也未举证证明答辩人的土地管理行政行为侵犯了其他合法权益，其不具备原告主体资格。二、被答辩人的起诉未经复议前置程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，如果被答辩人认为答辩人的行政行为侵犯其取得的集体土地所有权，应依照法律规定先行申请行政复议，对复议决定不服，才可以向人民法院提起行政诉讼。本案中，被答辩人未经复议程序，直接提起行政诉讼，显然与法相悖。三、被答辩人起诉已超过法定起诉期限。在2011年第三人办理土地证时，被答辩人就知道或应当知道答辩人作出的行政行为，到现在提起行政诉讼，已经过近5年时间，显已超过6个月的起诉期限。四、答辩人土地登记行为事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。综上，请求依法驳回被答辩人的起诉。
凤台县政府向法院提交的主要证据及依据有：
第一组证据：
1、农村集体土地申报登记综合表（申请书、地籍调查表、审批表）。
2、办理尚塘乡农民集体所有土地登记的申请。
3、关于尚塘乡农民集体土地权属来源情况说明。
4、身份证及土地登记法人代表身份证明书。
5、尚塘乡农民集体土地坐标。
该组证据证明凤台县政府土地登记行为事实清楚、证据确凿、程序合法。原告质证意见：（1）地籍调查表指界日期不具体；ＸＸ的签名不是同一人所签；ＸＸ和张立海不能证明其是涉案土地的四邻，无权进行指界；国土资源部门审核意见上签字的负责人王兆安是否具备上岗资格证无法核实；（2）土地权属来源情况的说明，是第三人的陈述，没有经相关利害关系人的确认之前不能作为证据使用；ＸＸ、张立海不了解当时情况，两个村委会不具备证明资格；两个村委会与第三人存在利害关系，所出证据不能采信；情况说明出具日期是10月31日，颁发证书日期是10月29日，在没有权属来源合法证明的情况下就颁证给第三人，程序明显违法。第三人质证意见：真实性和有效性无异议。
第二组证据：
1、《中华人民共和国土地管理法》第十条、十一条。
2、《土地登记办法》第九条。
该组证据证明凤台县政府土地登记行为符合法律规定。原告质证意见：法条不能证明其对涉案土地的登记行为合法，只能证明被告有权利进行登记。第三人质证意见：同意被告的举证观点。
尚塘乡政府当庭陈述：一、原告认为涉案土地属于原告所有是错误认识。上世纪七十年代中期，第三人建窑厂时，土地属于当时的尚塘大队，不属于郭王村。郭王村仅属尚塘大队的一部分，尚塘大队将土地给第三人建厂使用，与原告无法律上利害关系。二、轮窑厂是第三人乡办企业，2010前由尚塘乡政府持续经营，2010年后租给他人经营，2015年在无法经营情况下，才出租给其他公司使用。因原告阻止承租公司施工，一直持续至今。三、原告要求撤销涉案土地证无事实依据，原告与涉案土地无关联性，无权提起起诉。请求驳回原告起诉。
尚塘乡政府向法院提交的主要证据有：
1、组织机构代码证。
2、法定代表人身份证明书。
以上两份证据证明主体资格。
3、集体土地所有权证，证明本案争议的涉案土地情况。
4、情况说明，证明原告提交的村委会证明是无效的。
原告质证意见：从情况说明的内容来看，恰恰能证明郭王村村委会对土地的相关情况并不了解，不具有指界人资格。被告质证意见：真实性、合法性无异议，该证据证明原告提交的2016年5月27日由村委会出具的证明是虚假的。
经庭审举证、质证，本院认证如下：对郭庄联队所提交的证据1、2的真实性、合法性予以确认。其中证据1并结合当庭确认的涉案土地与郭庄联队有交集的事实，可以确认郭庄联队与被告颁发土地所有权证的行为有法律上利害关系，郭庄联队是本案适格原告。证据3、４应结合尚塘乡提供的情况说明及其他证据综合认定。对凤台县政府所提交的5份证据的真实性均予以确认。证据1的地藉调查表说明现场指界时，原告未到场；证据3土地权属来源证明出具时间是2011年10月31日，而证据1表明凤台县政府最终审批同意给第三人登记发证时间是2011年10月29日。对尚塘乡政府提交的证据1、2、3的真实性、合法性予以确认；证据4应结合郭庄联队提供的情况说明及其他证据综合认定。
根据上述确认证据，查明本案事实如下：尚塘乡政府于上世纪70年代，从当时的尚塘公社尚塘大队处取得了该块土地，兴办郭庄轮窑厂，并一直持续经营，后因经营不善，窑厂停止经营。2011年10月16日，尚塘乡政府向凤台县国土资源局递交书面申请，要求就涉案土地办理集体土地所有权登记。依据尚塘乡政府的申请，凤台县国土资源局依法进行地籍调查等程序，并组织凤台县尚塘乡张徐社区村民委员会主任张立海及凤台县尚塘乡郭王社区村民委员会主任ＸＸ进行指界。后经逐层审批，2011年10月29日，凤台县政府最终审定，同意国土资源主管部门审查意见，准予登记发证。并于同日，向尚塘乡政府颁发了凤集有（2011）001号集体土地所有权证。该证载明：土地所有权人为尚塘乡农民集体，地址是尚塘乡郭王村，土地总面积13.35公顷。尚塘乡政府于2011年10月31日出具《关于尚塘乡农民集体土地权属来源情况的说明》，证明涉案土地自1960年一直由尚塘乡政府兴办企业使用，四至清楚，没有争议。2015年6月，尚塘乡政府与案外公司签订合同，将涉案土地承包给该公司使用，在该公司进场施工过程中，因原告提出权属异议，致使工程停工。2016年2月，原告与两案外人签订土地租赁合同，将涉案土地出租给两人使用，在案外人进场施工时，尚塘乡政府予以制止。为此，2016年4月18日，尚塘乡政府向凤台县人民法院提起民事诉讼，要求确认郭庄联队与案外人签订的租赁合同无效，并赔偿损失。在民事诉讼过程中，尚塘乡政府提交了凤集有（2011）001号集体土地所有权证，为此，郭庄联队向本院提起行政诉讼，要求：一、依法撤销被告于2011年10月29日给第三人颁发凤集有（2011）第001号集体土地所有权证的行政行为，并依法确认地号3404211418土地归原告所有；二、本案诉讼费用由被告承担。后原告当庭撤回“并依法确认地号3404211418土地归原告所有”的诉讼请求。
另据现场查看，本案争议土地位于郭庄联队地理范围之内。案外人依据其与郭庄联队签订的租赁合同，现实际使用争议土地。
本案争议焦点：一、原告是否具备本案诉讼主体资格；二、原告起诉是否超过法定起诉期限；三、本案是否需要复议前置；四、凤台县政府为尚塘乡政府颁发凤集有（2011）第001号集体土地所有权证的行政行为是否合法有据。
针对上述争议焦点，本院评判如下：
一、关于原告是否具备本案诉讼主体资格的问题。庭审过程中，尚塘乡政府认为本案涉案土地与郭庄联队的土地有交集。另外，经现场查看，可以确认本案争议土地位于郭庄联队地理范围之内，故郭庄联队有理由认为其有权对涉案土地主张所有权。同时，因为郭庄联队与尚塘乡政府之间就涉案土地存在所有权之争，尚塘乡政府以凤台县政府为其颁发的凤集有（2011）第001号集体土地所有权证作为主要依据，向法院起诉要求确认郭庄联队与他人签订的土地租赁合同无效。故郭庄联队与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，应具备本案诉讼主体资格。被告认为郭庄联队不具备本案原告诉讼主体资格的答辩意见不能成立，依法不予支持。
二、关于原告起诉是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。……”本案中，凤台县政府认为，被告于2011年为第三人办理土地证时，郭庄联队就知道或应当知道凤台县政府作出颁证行为。但事实情况是，在现场指界时，并未通知郭庄联队到场指界确认，且凤台县政府也未举证证明在办理土地登记前，依法履行了公示程序，故凤台县政府认为郭庄联队于2011年就知道或应当知道凤台县政府的颁证行为，依据不足。现有证据表明，2016年4月18日，尚塘乡政府以凤集有（2011）001号集体土地所有权证为主要依据，向凤台县人民法院提起民事诉讼，要求确认郭庄联队与案外人签订的租赁合同无效时，郭庄联队才知道凤台县政府的颁证行为，并于2016年6月1日提起本案诉讼，显然在起诉期限内，故凤台县政府认为郭庄联队起诉超过法定起诉期限的答辩意见不能成立，依法不予支持。
三、关于本案是否需要复议前置的问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。本案中，没有证据证明，郭庄联队在提起本案诉讼时，对争议土地已依法取得所有权，故依据上述法律规定，复议程序并非郭庄联队提起本案诉讼的必经程序。故凤台县政府认为郭庄联队应当先行提起行政复议，之后才能提起本案诉讼的答辩意见不能成立，依法不予支持。
四、关于凤台县政府为尚塘乡政府颁发凤集有（2011）第001号集体土地所有权证的行政行为是否合法有据的问题。因为本案争议属土地权属初始登记，按照《国家土地管理局土地登记规则》第十条的规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法人代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。……”依据上述规定，土地权属来源证明是土地登记申请时必须提交的材料，也应是土地登记机关重点审查和办理土地登记的重要依据。本案中，尚塘乡政府提交土地登记申请的时间是2011年10月16日，经逐级审核后，凤台县政府最终审核同意并予以发证时间是2011年10月29日，而尚塘乡政府直到2011年10月31日才出具《关于尚塘乡农民集体土地权属来源情况的说明》。上述情况表明，尚塘乡政府在申请土地登记时，并未依法提交权属来源证明，而凤台县政府在此情况下给尚塘乡政府颁发凤集有（2011）第001号集体土地所有权证，主要证据不足。同时，国家土地管理局土地登记规则》第十五条规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的内容主要包括(一)土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项。”本案中，凤台县政府未提供证据证明其在为尚塘乡政府颁发土地所有权证之前，依法履行了公示程序，因而剥夺了郭庄联队的知情权和依法提出异议的权利，违反法定程序。
综上，凤台县政府为尚塘乡政府颁发凤集有（2011）第001号集体土地所有权证的行政行为，主要证据不足，且违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：
撤销凤台县人民政府为凤台县尚塘乡人民政府颁发凤集有（2011）第001号集体土地所有权证的行政行为。
案件受理费50元，由凤台县人民政府负担。
如不服本判决，可于本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 李 平
代理审判员 刘富丰
人民陪审员 缪新英
二〇一六年八月二十四日
书 记 员 汪絮梅
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。