江西省吉安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）赣08行终63号
上诉人（原审第三人）曾光宜，男，汉族，1958年4月15日出生，江西省万安县人，住万安县。
委托代理人练继勇、谢小婷，江西吉泰律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）卢元仁，男，汉族，1954年10月6日出生，江西省万安县人，住万安县。
委托代理人谢水云，江西祥昀律师事务所律师。
原审被告万安县窑头镇人民政府。住所地：万安县窑头镇圩镇。组织机构代码：01483897-1。
法定代表人刘辉，该镇镇长。
委托代理人尹伟斌，该镇党委委员。
上诉人曾光宜因农村土地承包经营权纠纷一案，不服万安县人民法院（2016）赣0828行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院认为，万安县窑头镇人民政府（以下简称窑头镇政府）于2016年4月5日作出的关于曾光宜与卢元仁承包地争议的处理意见，并不是一种调解方案，窑头镇政府在其处理意见中对争议的土地承包经营权作出了确认，明确了争议的土地承包经营权的归属，故对于窑头镇政府和曾光宜主张的该处理意见是一种调解行为不予支持。窑头镇政府作为一级基层人民政府在处理因土地承包经营权发生的纠纷时，应严格按照法律法规的规定进行，农村土地承包法对农村土地承包经营发生纠纷明确规定了解决方式，该法第51条规定因土地承包经营发生纠纷，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。从该条款可以看出窑头镇政府应对卢元仁和曾光宜的土地承包经营权纠纷进行调解，而不是直接作出处理意见。据此，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销窑头镇政府于2016年4月5日作出的窑府字（2016）16号关于曾光宜与卢元仁承包地争议的处理意见。
曾光宜不服上述判决，请求撤销并驳回卢元仁的诉讼请求。其理由如下：1.一审法院对案件定性错误，导致适用法律错误。本案卢元仁与曾光宜对冷水福六块水田的使用权发生争议，系土地使用权纠纷，应当适用土地管理法，而一审法院认定为土地承包经营权纠纷，适用农村土地承包法。2.曾光宜对本案争议的冷水福六块水田具有使用权和土地承包经营权，窑头镇政府作出的窑府字（2016）16号《关于潭口村6组曾光宜与卢元仁承包地争议的处理意见》将争议的冷水福六块田地的经营权确认至曾光宜具有事实和法律依据。
卢元仁答辩称，1.窑头镇政府作出的处理意见是对曾光宜现经营的承包地的经营权进行确认，而不是对土地使用权进行确认。2.本案争议的土地权属包括土地所有权和使用权均属于发包人，土地权属并无争议。而卢元仁对争议的土地的承包经营权在1998年和2006年均已得到万安县人民政府的确认。请求法院驳回曾光宜的上诉，维持原判。
窑头镇政府答辩称，1.曾光宜作为移民户属于特殊群体，其按照移民政策落户至潭口村6组，万安县移民办有关于曾光宜落户分配田土山的相关记录，但最后颁发土地承包经营权证与当时的记录不一致。2.解决卢元仁和曾光宜之间的争议应当以事实为依据。本案中涉案水田从2004年以来一直由曾光宜耕种，2006年确权没有核实实际耕种情况而是依照1998年确权情况进行的登记，造成登记情况与实际耕种情况不符。最新一轮的土地确权应当以事实为依据重新确定权属。窑头镇政府为了调解纠纷、维护当地社会稳定，根据事实出具处理意见，请求法院予以维持。如处理意见确实存在不妥之处，也尊重法院判决。
二审期间，曾光宜向本院提交了两份新证据：1.潭口村委会证明一份，证明潭口村接收曾光宜时山和耕地的划分有相关的机关干部及村委会干部在场，潭口村委会已将冷水福的承包经营权确权给了曾光宜。2.潭口村委会证明一份，证明曾光宜取得冷水福土地承包经营权后，为方便生产在冷水福约八十米处兴建了房屋，至今已有13年。经质证，卢元仁认为，该两份证明均与本案无关联性。窑头镇政府认为，该两份证明的真实性合法性及关联性均予以认可。本院认为，该两份证明可以证明潭口村6组接收了曾光宜并分给其承包地。
二审经审理查明，卢元仁系万安县窑头镇潭口村第六村民小组村民，1998年取得与曾光宜争议土地冷水福六块水田的土地承包经营权，并由万安县人民政府颁发了土地承包经营权证。由于该六块水田离卢元仁房子较远，为方便耕种，卢元仁与本组村民张长江对江两块田和上垅一块田调换耕种，2001年张长江迁出。2004年曾光宜由武术乡大廖村第七村民小组搬迁至窑头镇潭口村第六村民小组，并与万安县窑头镇潭口村委会签订了《农村土地承包合同》，所承包的土地为原来张长江的田。2006年换发土地承包经营权证时，万安县人民政府再次将争议的冷水福六块水田颁证给卢元仁。在2014年农村土地重新确权发证过程中，卢元仁要求按照其2006年登证的情况重新登证，曾光宜认为应将冷水福六块水田登记在其名下，双方发生纠纷，经万安县移民办、窑头镇人民政府及坛口村委会多次调解未果。窑头镇政府于2015年5月13日作出冷水福六块水田因误确权到卢元仁承包经营权证中，现纠正确权到曾光宜名下等处理意见。卢元仁不服向法院起诉，窑头镇政府于2015年7月22日作出撤销该处理意见的决定，并于2015年11月23日向万安县人民政府请示撤销卢元仁和曾光宜两人2006年颁发的农村土地承包经营权证并重新发证确权。万安县农业局对窑头镇政府的请示作出不宜撤销曾光宜与卢元仁两人2006年颁发的农村土地承包经营权证，应采取双方协商的办法解决。窑头镇政府于2016年4月5日作出关于曾光宜与卢元仁承包争议地的处理意见，其中载明：“根据农业局领导的意见，移民是一种特殊群体，移民和当地群众的承包地之争应以事实为依据，2004年曾光宜移民划分的承包地经过了县移民办审查，并进行了逐坵登记，而且一直以来都是其本人耕种经营，故移民曾光宜现经营的承包地的经营权应归曾光宜。”卢元仁不服该处理意见，认为侵犯了其土地承包经营权，诉至法院，请求撤销。
以上事实，有卢元仁1998年、2006年土地承包经营权证，卢元仁、曾光宜分别与万安县窑头镇潭口村委会签订的《江西省农村土地承包合同》，张长江的1998年土地承包经营权证，曾光宜2003年6月23日与万安县库区深山区移民扶贫搬迁领导小组办公室签订的《万安县移民搬迁安置协议书》及其2004年3月与万安县窑头镇潭口村委会六组签订的《关于接收武术乡大廖村七组曾光宜移民的协议》及潭口六组划给移民户曾光宜水田明细表，2015年3月20日潭口村六组村民卢元万所陈述的《六组接收曾光宜的经过》，万安县窑头镇潭口村民委员会出具的证明，2015年3月26日潭口村六组会计刘志佳的《有关曾光宜与卢元仁对本组冷水福的田争议情况阐述》，2015年4月16日曾光宜向万安县农业局提出的《关于要求处理2006年土地承包经营权证错登的报告》，窑头镇政府2015年5月13日作出的窑府字（2015）15号《关于潭口村6组曾光宜与卢元仁土地纠纷的处理意见》、2015年7月22日窑府字（2015）36号《关于撤销﹤关于潭口村6组曾光宜与卢元仁土地纠纷的处理意见﹥的决定》及2016年4月5日窑府字（2016）16号《关于曾光宜与卢元仁承包地争议的处理意见》等证据予以证实，并经双方质证，本院依法予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”本案中，卢元仁与曾光宜系万安县窑头镇潭口村委会第六村小组村民，且均与潭口村委会签订了《江西省农村土地承包合同》，取得了相应土地的承包经营权。2014年9月在开展农村土地确权过程中，双方之间就冷水福六块耕地的土地承包经营权发生纠纷。窑头镇政府在经组织协调未果的情况下，本应告知双方依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或直接向人民法院起诉。但其却直接作出窑府字（2016）16号《关于曾光宜与卢元仁承包地争议的处理意见》，将涉案土地承包经营权确归曾光宜，该处理意见超越了其法定职责。一审法院判决撤销该处理意见正确。曾光宜上诉认为其与卢元仁之间的纠纷系土地权属纠纷与事实不符，其上诉理由不能成立，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人曾光宜负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 颜 莉
代理审判员 钟君林
代理审判员 罗英秀
二〇一六年十月八日
书 记 员 李虎广
附：本判决适用的法律
《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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