湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘01行初217号
原告易某，男，汉族，1961年5月7日出生，住湖南省长沙市开福区。
委托代理人佘首莉，女，1963年4月3日出生，住湖南省长沙市开福区。系原告的妻子。
被告长沙市开福区人民政府，住所地湖南省长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。
法定代表人沈裕谋，区长。
行政负责人生艳绯，长沙市开福区人民政府副区长。
委托代理人刘小鸥，系长沙市开福区人民政府法制办公室主任。
委托代理人罗伟，男，汉族，1980年5月31日出生，住湖南省长沙市芙蓉区，系清水塘炮后街棚改征收工作指挥部工作人员。
原告易某因不服被告长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）房屋征收补偿决定一案，于2016年3月25日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月12日公开开庭审理本案，原告易某委托代理人佘首莉、被告开福区政府的行政负责人生艳绯副区长以及委托代理人刘小鸥、罗伟到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2015年12月14日，被告开福区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第二十一条、第二十六条、《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》（以下简称省政府268号令）第二十二条和《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）第三十一条、第四十二条之规定，对原告作出了开政征补字［2015］第120号房屋征收补偿决定：一、决定对原告实行房屋产权调换，用于产权调换的房屋位于开福区福泽园XX栋XX单元14XX号（期房），建筑面积57.22平方米、开福区福泽园XX栋XX单元23XX号（期房），建筑面积57.21平方米，并为原告提供周转用房，过渡期限不超过三年；二、被征收房屋价值补偿费为692708元，两次搬迁费为2468元。用于产权调换的房屋（XX栋XX单元14XX号、XX栋XX单元23XX号）经湖南志成房地产评估有限公司（以下简称志成公司）依法评估，其评估总价为702314元。被征收人应找补开福区房屋征收部门差价款为7318元（被征收房屋装饰装修和其他设施补偿未计入）。三、限原告在本决定送达之日起二十日内搬迁，逾期不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。
原告易某诉称：一、被告对原告房屋的征收并非是为了公共利益需要。被告未能出具原告房屋属于棚户区房屋的证据，也不能出具原告房屋所在片区征收后土地用途的规划证明，其在征收决定公告中标注的征收目的明显没有证据支持，被告的征收行为不具备法定要件。二、被告在征收补偿决定中对原告的补偿缺乏证据。1、被告在本次征收过程中并没有提供原告可以选择的方案，在该决定作出前被告给原告的补偿方案是货币补偿方式，而在决定中却写明产权置换，前后不一致，导致原告无法选择。2、被告在此次征收过程中，并没有根据原告的意见选择在改建地段进行房屋产权调换，其没有提供改建地段或者就近地段的房屋供原告选择。3、被告在该征收补偿决定中对原告进行产权调换的房屋还未建成，产权调换房不具备商品房预售买卖的条件，因此，评估公司对该房屋的评估明显违法。三、被告在该征收补偿决定中没有对原告给予安置补贴费。原告具备《关于全面加快棚户区改造工作的意见》（长政发[2014]38号）规定的棚户区改造安置补贴条件，可以申请棚户区改造安置补贴，但被告在该征收补偿决定中没有给予原告安置补贴费。综上，请求：一、撤销开福区政府作出的开政征补字［2015］第120号《房屋征收补偿决定》；二、判令开福区政府承担本案全部诉讼费用。
原告向本院提交了如下证据：
房产证、国有土地使用证、XX栋XX单元14XX号评估报告书、XX栋XX单元23XX号评估报告书、征收补偿决定，拟证明：开福区政府作出的征收补偿决定违法。
被告开福区政府辩称：一、政府征收房屋是基于公共利益的需要。清水塘炮后街棚改项目征收范围位于国际金融大厦至交通宾馆以东、长沙市一中以南、清水塘路以西（不含清水塘小学）、八一桥以北。征收范围内筒子楼、棚屋集中，环境脏乱，卫生条件差，居住人口密度大，居民生活设施不足，道路狭窄且不通畅，临街空间拥挤，基础设施老化，存在较大安全隐患，是城区内典型的棚户区，居住环境亟待改善。为了改善这一区域内的居住和生活条件，完善基础设施配套，提升城市品位，2014年6月，长沙市人大常委会批准将清水塘炮后街棚改项目纳入长沙市2014年国民经济和社会发展计划。2014年8月8日长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组作出《关于同意开福区清水塘炮后街地块棚改立项的批复》。清水塘炮后街棚改项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。被告就该项目作出房屋征收决定以及对原告作出房屋征收补偿决定，是基于上述公共利益的需要，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条规定的条件。二、对原告实行产权调换补偿方式符合法律规定。开福区征收办向原告送达分户的房屋征收补偿方案和产权调换房评估报告以及房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书。在分户房屋征收补偿方案中已提供货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供原告选择并告知了限期选择补偿方式，逾期未作选择的，视为放弃选择补偿方式的选择权，但原告一直没有选择。因原告未在规定期限内选择补偿方式，被告对其实行房屋产权调换，按等价值交换的原则，与原告计算和结清房屋差价，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条有关“就近地段”安置及等价值交换的规定。三、《长沙市人民政府关于全面加快棚户区改造工作的意见》中规定的“棚户区改造安置补贴”不是房屋征收补偿决定中必须记载的内容。综上所述，被告对原告作出《房屋征收补偿决定》（开政征补字〔2015〕第120号）事实清楚、程序合法、适用法律正确。为此，请求人民法院判决维持该房屋征收补偿决定。
被告开福区政府在举证期限内向本院提交了以下证据：
一、第一组证据
1、长沙市人大常委会《关于批准长沙市人民政府将全市棚户区改造新增项目纳入2014年国民经济和社会发展计划的决议》；
2、长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组《关于同意开福区清水塘炮后街地块棚改立项的批复》（长棚组项〔2014〕29号）；
3、长沙市发展和改革委员会《关于开福区清水塘炮后街棚改项目的回复函》；
4、长沙市国土资源局《关于开福区清水塘炮后街棚户区改造项目用地情况的审查意见》；
5、《长沙市城乡规划局关于清水塘炮后街棚改项目申请核查的复函》（长规函[2014]931号）；
6、《关于清水塘炮后街棚改项目房屋征收决定公告》（开政征字〔2015〕1号）、房屋征收补偿方案、标有被征收房屋位置的征收范围图、公告公开张贴照片；
7、长沙市人民政府行政复议决定书。
拟证明：清水塘炮后街棚改地块已纳入全市棚户区改造范围，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入了2014年国民经济和社会发展计划，项目建设依法经过批准，项目建设具有公益性，开福区政府作出房屋征收决定是依法进行的。
二、第二组证据
1、被征收房屋权利人易某及其配偶佘首莉的身份证明资料、同住证明；
2、被征收房屋的产权资料、被征收房屋照片、地址系同一房屋的证明；
拟证明：被征收房屋权利人的基本情况，被征收房屋权属、产权登记面积、产权登记用途等基本情况。
三、第三组证据
1、清水塘炮后街棚改项目房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告及公示照片；
2、清水塘炮后街棚改项目协商选定房地产价格评估机构公告及公示照片；
3、清水塘炮后街棚改项目投票选定房地产价格评估机构公告及公示照片；
4、清水塘炮后街棚改项目抽签确定房地产价格评估机构的公告、抽签确定房地产价格评估机构结果的公告及公示照片；
5、长沙市开福公证处公证书2份、公证书补正声明及公示照片。
拟证明：评估机构志成公司的选定符合法定程序。
四、第四组证据
1、房屋征收初步评估结果公示及公示照片；
2、房屋评估报告书及送达回证。
拟证明：评估机构依法进行评估并依法予以送达，原告所有的被征收房屋的评估价值。
五、第五组证据
谈话笔录，拟证明：征收工作人员已多次就征收补偿等相关事宜与被征收人进行了协商。
六、第六组证据
1、被征收房屋征收补偿方案、产权调换房评估报告；
2、送达回证。
拟证明：开福区征收办依法制定了房屋征收补偿方案，并提供货币补偿和产权调换两种方式供原告选择，评估公司对产权调换房进行了价值评估，且依法送达了被征收人。
七、第七组证据
1、产权调换房建设项目立项批复（长发改〔2012〕2号）；
2、长沙市城乡规划局建设用地规划审批单、建设用地规划许可证、土地使用权属资料；
3、开福区征收办签订的开福区清水塘炮后街棚改项目定向住宅房预定合同（福泽园）。
拟证明：用于清水塘炮后街棚改项目的产权调换房屋是经过依法审批的，安置原告的产权调换房的相关情况。
八、第八组证据
房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书及其送达回证;
拟证明：开福区政府依法向被征收人告知了相关权利。
九、第九组证据
关于申请作出房屋征收补偿决定的报告，拟证明：开福区征收办于2015年12月2日申请开福区政府对被征收人作出房屋征收补偿决定。
十、第十组证据
1、开福区政府房屋征收补偿决定（开政征补字〔2015〕第120号）及其送达回证；
2、补偿决定公开张贴照片。
拟证明：房屋征收补偿决定依法送达给被征收人且依法在征收范围内进行了公示。
庭审中，原告对被告开福区政府提交的证据发表了如下质证意见：对第一组证据的合法性有异议，长棚组项（2014）29号、征收决定公告、房屋征收补偿方案、范围图、照片合法性有异议，涉案项目不是为了公共利益需要；对第二组证据房屋证复印件无异议，对证明的真实性、合法性有异议；对第三组证据的真实性、合法性有异议，评估机构的选定原告不知情，程序不合法；对第四组证据的合法性有异议，评估机构的选定不合法，评估单价明显过低，原告对该评估结果不予认可；对第五组证据的真实性、合法性、关联性均有异议，谈话笔录存在造假行为，开福区征收办工作人员在谈话笔录中说涉案项目是教育用地，但征收决定中又说涉案项目是完善城市配套，被告对其征收目的不明确；对第六、七组证据的合法性有异议，产权调换房至今还未建成不能用于调换，且未提供控制性详细规划；对第八组证据真实性、合法性有异议，送达不合法；对第九组证据的真实性有异议；对第十组证据的合法性、真实性有异议。
被告开福区政府对原告提交的证据发表了如下质证意见：对身份资料、房产证、国土使用证及分户评估报告的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。
经庭审质证，本院对双方当事人提交的证据认证如下：
一、被告开福区政府提交的第一组证据客观、真实，能够证明被告开福区政府依法对涉案的清水塘炮后街棚改项目范围内的国有土地上房屋作出了征收决定，予以采信；被告提交的第二组至第十组证据能够证明被征收人及被征房屋的基本情况，也证实了征收部门确定的评估机构对房屋进行了价格评估，征收部门对原告房屋制定了补偿安置方案，并书面告知了原告陈述、申辩的权利，在协商不成的情况下，被告对原告作出了房屋征收补偿决定，补偿决定书已送达给原告，该部分证据客观、真实，与本案具有关联性，予以采信。
二、原告提交的证据真实、合法且与本案具有关联性，本院予以采信。
经审理查明：因清水塘炮后街棚改项目建设，被告于2015年1月15日作出了开政征字[2015]1号《关于清水塘炮后街棚改项目房屋征收决定公告》。该项目征收范围内的被征收人就该公告向长沙市人民政府申请复议，2015年2月15日，长沙市人民政府作出了长政复决字[2015]第88号《行政复议决定书》，维持了征收决定公告。
2014年11月21日，长沙市征收办发布了《清水塘炮后街棚改项目房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》，公示房屋征收评估范围、报名条件、报名需提供的资料等事项。2014年11月26日，长沙市征收办发布了《清水塘炮后街棚改项目协商选定房地产价格评估机构公告》，要求被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取投票或摇号（抽签）的方式确定。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，2014年12月5日，长沙市征收办发布了《清水塘炮后街棚改项目投票选定房地产价格评估机构公告》，决定组织不少于三分之二的被征收人于2014年12月6日至12月8日按照少数服从多数的原则投票确定该项目的房地产价格评估机构。2014年12月9日，湖南省长沙市开福公证处出具了公证书，证明投选评估公司的投票人数未达到公告规定的投票人数，故未能以投票方式选出房地产价格评估机构。2014年12月10日，长沙市征收办发布了《清水塘炮后街棚改项目抽签确定房地产价格评估机构的公告》，公告参与投票的被征收人未达到规定要求，投票无效，将定于2014年12月15日采取公开抽签的方式确定房地产价格评估机构。2014年12月15日，湖南省长沙市开福公证处出具了公证书，证实根据中签结果确认清水塘炮后街棚改项目由志成公司进行评估，抽签方式符合预定程序，抽签结果真实、合法、有效。2014年12月16日，长沙市征收办发布了《清水塘炮后街棚改项目抽签确定房地产价格评估机构结果的公告》，确定志成公司为涉案项目房屋征收的房地产价格评估机构。2015年1月14日，湖南省长沙市开福公证处作出了《公证书补正声明》，就（2014）湘长开证民字第1203号公证书的打印错误部分进行说明。
2015年1月15日，开福区征收办发布了《清水塘炮后街棚改项目房屋征收初步评估结果公示》，并将该公示在被征地块进行张贴。征收方多次与原告协商，未能就补偿事项达成一致意见，2014年12月17日至2015年1月20日，志成公司接受开福区征收办的委托对原告的房屋进行了估价作业，于2015年1月20日作出了房屋征收分户评估报告，并于2015年1月30日将该报告送达给原告。该报告确定原告所有的位于长沙市开福区清水塘路1号XX号房屋，在估价时点（2015年1月15日）评估单价为每平米8224元，总价为692708元。2015年11月5日，开福区征收办依据评估机构的估价报告，对易某作出房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供原告选择，其中货币补偿方式是补偿原告货币补偿总额（不含装饰装修和其他设施补偿费用）为693942元，其中房屋评估总价为692708元、搬迁费1234元，被征收房屋装饰装修和其他设施补偿费用将由评估公司另行评估确定后对被征收人进行补偿。产权调换方式是提供位于本项目征收范围内清水塘潇湘华庭项目的定向住宅房（期房）和位于九尾冲片区长沙市开福区福泽园的定向住宅房（期房）用于房屋产权调换，供被征收人选择。上述用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。2015年11月9日，被告向原告出具《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知其相关的陈述申辩权利，并告知其可在收到告知书三日内书面申请调解，逾期未提交，视为放弃申请调解。2015年5月25日，志成公司对用于产权调换的长沙市开福区福泽园XX栋XX单元14XX号、XX栋XX单元23XX号房屋价值进行了评估，确定福泽园XX栋XX单元14XX号、XX栋XX单元23XX号房屋评估单价分别为6150、6125元每平方米，评估总价分别为351903、350411元。2015年11月16日，征收工作人员将房屋征收补偿方案、权利告知书及产权调换房屋评估报告送达给原告。鉴于原告没有在规定的期限内对补偿方式予以明确选择，亦未对相关评估报告结果提起复估申请，2015年12月14日，被告对原告作出了开政征补字［2015］第120号房屋征收补偿决定，决定对原告实行房屋产权调换，并提供周转用房，用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循等价交换原则进行结算后，原告应找补房屋征收部门差价款7138元（被征收房屋装饰装修和其他设施补偿费用未计入），限原告在房屋征收补偿决定送达之日起二十日内搬迁并将房屋交付区房屋征收部门拆除，逾期搬迁的，将依法予以强制执行，并告知了其法律救济途径。该征收补偿决定于2015年12月16日送达原告，原告不服该决定，向本院提起行政诉讼。
本院认为：一、被告开福区政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据国务院590号令第二十六条和参照市政府116号令第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，被告开福区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。
二、被告开福区政府作出征收补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。因长沙市开福区清水塘炮后街棚改项目建设，被告开福区政府已于2015年1月15日依法对项目范围内国有土地上房屋作出了开政征字[2015]1号房屋征收决定并进行了公告，该征收决定已经发生法律效力。原告所有的位于开福区清水塘路1号XX栋XX单元XX房在该项目征收范围内。被告开福区政府发布公告确定的签约期限为2015年1月15日至2015年4月29日，在此期间和签约期限届满后，原告与开福区房屋征收部门就征收补偿事宜未能达成协议。被告开福区政府按照征收补偿方案对原告作出补偿决定，符合法律规定。
为确定被征收房屋的价值，被告开福区政府按照国务院590号令、省政府268号令和市政府116号令的规定，通知了被征收人在规定时间内采取协商、投票方式选定房地产价格评估机构，在上述方式未能确定评估机构的情况下，采取公开抽签方式确定评估机构并对抽签过程和结果进行了公证。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定，但原告在规定期限内既未申请复核评估也未申请专家委员会鉴定。在给予被征收人补偿时，被告开福区政府提供了货币补偿和产权调换两种补偿方式供原告选择，因原告未在规定时间内对补偿方式进行选择，被告决定对原告实行产权调换于法有据，没有侵害原告的合法权益。
三、原告提出，原告居住区域不属于棚户区，被告启动的征收项目并非是为了公共利益的需要。本院认为，现行法律、法规对“棚户区”的认定标准并没有作出明确的规定，各地在实践过程中对“棚户区”的界定标准也不相同。一般情况下，棚户区是与旧城区改建相对应的一个概念，棚户区并非特指几栋具体房屋，而应根据城市规划并结合所在区域的平房密度、房屋质量、成新、使用年限以及交通、消防等基础设施配套等诸多因素予以综合认定。国务院590号令第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，符合“为公共利益的需要”，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案涉案项目经长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组批复同意，列入全市棚户区改造工程，故被告启动棚改并作出征收决定符合法律规定。
四、原告提出，被告作出的产权调换方式违法。本院认为，开福区征收办已向原告送达了房屋征收补偿方案和产权调换房评估报告以及房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书，在分户房屋征收补偿方案中提供货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供原告选择并告知了限期选择补偿方式，逾期未作选择的，视为放弃选择补偿方式的选择权。房屋产权调换中包括了就地安置房源潇湘华庭和就近地段的福泽园，但原告一直没有选择。因原告未在规定期限内选择补偿方式，被告对其实行房屋产权调换，按等价值交换的原则，与原告计算和结清房屋差价，符合法律规定。同时，市政府116号令第三十二条第一款规定，采取货币补偿或者现房产权调换方式的，给予被征收人一次搬迁费；采取过渡安置产权调换方式的，给予被征收人两次搬迁费。本案中，被告按照上述规定采取过渡安置产权调换方式符合法律规定，其委托评估机构对期房进行价值评估并无不妥。
原告还提出被告对涉案房屋采取两套房屋进行调换的方式的不合理，侵犯原告的居住权。本院认为，原告未在规定期限内选择补偿方式，未对补偿事宜进行陈述申辩，被告对其实行房屋产权调换，按等价值交换的原则，与原告计算和结清房屋差价，符合法律规定。至于将涉案房屋采取两套房屋进行产权调换不合理的问题。一是相关法律法规只要求采取等价交换的原则，对调换房屋数量并无明确规定；二是原告一家三口的实际情况，被告提供的两套产权调换的房屋尽管与合理行政原则有一定出入，从保护原告权益的角度采取一套房屋进行置换更加合适，但本案中被告的做法对原告的实际居住权尚未产生重大影响，其实际居住权从房屋价值上看并不违反《国有土地上房屋征收补偿条例》规定的不低于征收前的居住水平，故本案尚未达到明显不合理的情形。对于原告的该项主张，本院不予采纳。
五、原告提出，被告未给予原告安置补贴费，征收补偿行为违法。本院认为，国务院590号令第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议；国务院590号令第二十六条第二款规定，补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。经查，被诉的征收补偿决定已经包括了法定的事项，原告主张房屋征收补偿决定中应该包含“棚户区改造安置补贴”没有法律依据，本院不予采信。
综上，被告开福区政府作出开政征补字[2015]第120号《房屋征收补偿决定》主体职权有据，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告易某的起诉理由不能成立，其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告易某的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告易某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 贺元芳
代理审判员 董强强
代理审判员 刘 青
二〇一七年三月九日
书 记 员 江玉阳
附：法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。