浙江省苍南县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0327行初43号
原告浙江钱通农业开发有限公司。
法定代表人李圣藏。
委托代理人李圣銮，浙江钱通农业开发有限公司职工。
委托代理人包建荣，浙江人民联合律师事务所律师。
被告苍南县国土资源局。
法定代表人陈世猛，局长。
委托代理人陈球发，苍南县国土资源局工作人员。
委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。
原告浙江钱通农业开发有限公司（以下简称钱通公司）不服被告苍南县国土资源局（以下简称苍南国土局）土地行政处罚一案，于2016年6月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年6月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月20日公开开庭审理了本案。原告委托代理人包建荣、被告负责人黄品为及委托代理人陈球发和陈立启到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告苍南县国土资源局于2016年6月2日作出苍土资执罚[2016]32号行政处罚决定，认定：2012年12月开始至今，钱通公司未经批准，擅自在钱库镇后谢村龙金大道旁占用基本农田6065.9平方米，其中造成基本农田硬化的面积2597.5平方米，用途为休闲观光。在占用的6065.9平方米基本农田上，已建成餐饮经营场地、办公室、小卖部等建筑物，建筑占地面积5495.8平方米，建筑面积5839.6平方米。所占的土地流转于钱库镇后谢村及后谢村村民，属于村集体所有。在苍南县土地利用总体规划图（2006-2020年）中，该宗地的规划用途为基本农田，在2009年苍南县土地利用现状调查图上，该宗地的地类为耕地。被告认为钱通公司未经批准占用3468.4平方米基本农田建设休闲观光设施的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条及第四十四条的规定，属于非法占地的行为；未经批准硬化2597.5平方米基本农田建设休闲观光设施的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款和《基本农田保护条例》第十七条的规定，属于破坏基本农田的行为。2016年4月28日，被告向当事人依法送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，并依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《基本农田保护条例》第三十三条及《苍南县国土资源局行政处罚自由裁量权细化标准》的规定，决定作出如下行政处罚：一、责令退还非法占用的土地3468.4平方米（不包括硬化基本农田面积2597.5平方米）；二、限当事人在收到行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的6065.9平方米土地上建设的面积为5839.6平方米的建筑物和其他设施，恢复土地原状；三、对当事人非法占用的3468.4平方米基本农田处以每平方米29元的罚款，对当事人破坏的2597.5平方米基本农田处以每平方米85元的罚款，两项共计人民币叁拾贰万壹仟叁佰柒拾壹元整。
原告钱通公司诉称：原告为响应2013年中共苍南县委、苍南县人民政府发布的苍委发[2013]134号《关于扶持台商投资与台资企业发展的若干意见》的号召，依据2013年6月9日温州市农业局、温州市国土资源局《温州市设施农用地管理实施细则的通知》的规定，于2014年2月25日从钱库镇后谢村及村民处合法流转了土地，经钱库镇人民政府、苍南县农业局等部门同意，设立集农作物栽培、旅游、休闲观光为一体的农业观光园，并获得了由苍南县财政局、苍南县农业局批准的2013年苍南第二批设施农业设备补贴资金。同年6月5日，原告按照上述规定，向被告提交申请书，要求被告审批农业生产设备用地及附属设施用地。被告应当在审批期限内作出审批而未予审批，应视为同意原告的申请。原告开发休闲观光园，符合国家政策规定，2011年8月，国家农业部发出《全国休闲农业发展十二五规划》，其目标是：到2015年休闲农业成为横跨农村一二三产业的新兴产业，成为促进农民就业增收和满足居民休闲需求的民生产业，成为缓解资源约束和保护生态环境的绿色产业，成为发展新型消费业态和扩大内需的支柱产业。休闲观光园必须配有农家乐，让休闲观光者体验自己采摘蔬菜瓜果，现场制作美食。休闲观光园都有供客人走路的通道，供客人食用的餐桌凳，必须有部分土地被硬化。原告不服被告的行政处罚决定，请求判决撤销被告于2016年6月2日作出的苍土资执罚[2016]32号行政处罚决定。
原告提供的证据有：1.营业执照及法定代表人身份证复印件，证明原告的诉讼主体资格；2.农村土地承包经营权合同，证明原告合法流转土地；3.苍委发[2013]134号文件、苍财农[2014]5号文件及补贴项目汇总表，证明涉案被处罚的“农业发展项目”是由政府支持并且给予资金补贴的事实；4.设施农用地申请审核表及《温州市设施农用地管理实施细则》，证明原告依法向被告提出用地申请，被告应当批准该生产设备用地及附属设施用地而不作为，应视为同意原告的申请。庭审中原告提供了证据5.温两区办[2013]9号文件（复印件）、设施大棚建设立项申请表（复印件），证明原告建设行为合法。
被告苍南国土局辩称：一、本案事实清楚，证据确凿充分。自2012年12月开始至今，原告未经批准，擅自在钱库镇后谢村龙金大道旁占用基本农田6065.9平方米，用于建设休闲观光设施，已建成餐饮经营场地、办公室、小卖部、道路、人工河流、园林等建筑物、构筑物及附属设施。其中，对基本农田进行硬化，破坏基本农田的面积为2597.5平方米；非法占用基本农田的面积为3468.4平方米。以上事实有李圣銮等人谈话笔录、现场勘测笔录、耕地质量技术鉴定书证实。二、被告具有作出行政处罚的法定职权，且适用法律正确。对硬化、破坏基本农田的行为，违反了《土地管理法》第三十六条第二款及《基本农田保护条例》第十七条的规定，属于破坏基本农田的行为；对占用3468.4平方米基本农田的行为，违反了《土地管理法》第二条第三款、第四十三条及第四十四条的规定，属非法占地行为。据此，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《基本农田保护条例》第三十三条及《苍南县国土资源局行政处罚自由裁量权细化标准》的规定，作出行政处罚，适用法律准确。三、本案行政处罚程序合法。本案经过立案，调查取证，行政处罚告知及听证告知，举行听证，当事人提出申辩意见，经集体讨论并作出行政处罚，以及决定书送达被处罚人，整个程序合法且已充分听取被处罚人的意见。
被告在举证期限内提供的证据有：1.责令停止土地违法行为通知书、立案呈批表、行政处罚告知书[苍土资执告（2015）73号]、听证告知书[苍土资执听告（2015）20号]、要求听证申请书、陈述和申辩申请书、关于钱通公司土地事项的报告、听证通知书、答辩状、听证会签到表、听证笔录、听证委托书及律师委托函、听证会报告书、调查报告、行政处罚告知书[苍土资执告（2016）32号]、听证告知书[苍土资执听告（2016）17号]、送达回证6份，证明本案经过立案，调查取证，告知陈述权、申辩权及听证权，当事人提出申辩意见，举行听证，作出行政处罚决定和送达决定书，程序合法；2.钱通公司营业执照、组织机构代码证、税务登记证，证明原告作为被处罚人的主体情况；3.李圣銮、李来煌、谢作健、谢炳操、季善跃等人的谈话笔录及相关人员身份证复印件、农村土地流转合同2份、现场照片20份、违法案件土地认定联系单、现场勘测笔录、土地勘测界定成果及被处罚人确认的地类分界图、耕地质量技术鉴定申请书及温州市耕地质量技术鉴定委员会鉴定书，证明原告违法占用耕地的事实；4.关于南河田垟机耕路建设证明、苍南县财政局和苍南县交通运输局联合下发的苍财建[2014]76号文件、农村土地流转合同共7份，证明原告在行政程序中提交的材料；5.陈球发、董小峰、项炳秀、梁世远的执法监察证，证明执法人员的身份；6.苍土资发[2012]22号文件，证明行政处罚裁量权细化标准。法律依据：《土地管理法》第二条第三款、第四十三条、第四十四条、第七十四条、第七十六条，《土地管理法实施条例》第三十六条第二款、第四十六条，《基本农田保护条例》第十七条、第三十三条，《苍南县国土资源局行政处罚裁量权细化标准》。
经庭审质证，双方对证据质证如下：原告对被告提供的证据的“三性”没有异议。被告对原告提供的证据1、2没有异议；但认为：证据3补贴项目汇总表中没有包括原告，该文件与本案无关联；证据4审核表，说明原告的该建设项目才经镇政府审批，整个审批程序还没有到位；证据5中的温两区办[2013]9号文件，恰恰说明原告建设休闲观光园，属于非农用建设；另外，设施大棚建设立项申请表，报批的建设地点与涉案建筑物地点不一致，与本案无关联。
本院对上述证据认证如下：被告提供的证据中涉及村机耕路和游泳池建设的相关事实与本案没有关联性，本院不作认定，至于其他方面内容及原告提供的证据1、2，与本案存在关联，且内容真实，来源合法，本院予以认定。原告提供的证据3苍委发[2013]134号文件，是苍南县委、苍南县人民政府作出的关于台商投资与台资企业发展在财政、金融及用地等方面给予优惠的规定，而原告非台资企业；另外，苍财农[2014]5号文件，是对农用设施设备的建设予以补贴的规定，原告不在该文件规定的补贴单位的行列中，故证据3与本案无关联性，本院不作认定。原告提供的证据4、5中的审核表和立项申请表，是原告申请建设玻璃温室大棚和钢架大棚等农用设施而作为设施农用地报批的相关材料，即使该报批的建设地点与涉案建筑物所在地点一致，也不能作为涉案建设行为即建设餐饮经营配套设施的批准文件，因为尚无依据表明餐饮经营配套设施所占用的属于设施农用地。证据5中的温两区办[2013]9号文件，系温州市农业“两区”建设领导小组办公室发文公布包括原告在内等单位作为市级休闲观光农业示范园区的创建单位，这与涉案建设行为的合法性无关联，本院不作认定；另外，《温州市设施农用地管理实施细则》系规范性文件不作证据认定。
经审理查明：自2012年12月开始，原告未经批准在苍南县钱库镇后谢村龙金大道旁占用基本农田6065.9平方米，建设餐饮经营场所、办公室、小卖部等建筑物、构筑物。其中造成基本农田硬化的面积为2597.5平方米，非法占用基本农田面积为3468.4平方米，建筑物和构筑物占地面积为5839.6平方米。所占土地为本村集体所有，土地性质在苍南县土地利用总体规划（2006-2020）中规划用途为基本农田，根据2009年苍南县土地利用现状图示归类为耕地。被告认为原告的建设行为违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十六条、第四十三条、第四十四条和《基本农田保护条例》第十七条的规定，属于非法占地且建设行为不符合土地利用总体规划、破坏基本农田的行为。2015年3月4日，被告对原告的该建设行为予以立案调查，同年8月27日，将拟定的行政处罚的事实、理由及依据告知原告，并告知原告享有的陈述权、申辩权、听证权。同年9月22日，被告组织听证会。之后，被告根据原告的申辩事实，进行了调查核实，于2016年4月28日再次履行行政处罚前的“告知”，同年6月20日，被告依法作出苍土资执罚[2016]32号行政处罚决定。原告不服而提起本行政诉讼。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款。第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。《基本农田保护条例》第十七条规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。第三十三条规定，违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费１倍以上２倍以下的罚款。根据上述规定，被告对辖区内违反土地管理的行为具有行政处罚的职权。被告认定原告未经审批占用基本农田建设餐饮经营场所等建筑物，且建设行为不符合土地利用总体规划以及破坏、硬化基本农田事实清楚，证据充分。被告根据上述规定对原告作出行政处罚适用法律正确，符合法定程序。原告提出其开发休闲农业观光园并建设配套设施，应认定为农用设施设备建设的主张，理由不成立，不予采纳。综上，原告请求撤销该行政处罚决定，理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九规定，判决如下：
驳回原告浙江钱通农业开发有限公司的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告浙江钱通农业开发有限公司负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省温州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省温州市中级人民法院（开户行：农行温州市分行；户名：温州市财政局非税收入结算户；帐号：192999010400031950013。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 范则共
审 判 员 白少华
人民陪审员 李方景
二〇一六年八月一日
书 记 员 章 彬