河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫01行终608号
上诉人（原审被告）郑州市公安局交通警察支队，住所地郑州市金水区三全路66号。
法定代表人窦立勇，支队长。
委托代理人贾岛，郑州市公安局交通警察支队工作人员。
被上诉人（原审原告）侯舒缤，男，汉族，1969年12月19日出生，住河南省新密市。
委托代理人张书占，河南舒展律师事务所律师。
委托代理人张铁军，河南舒展律师事务所实习律师。
上诉人郑州市公安局交通警察支队因侯舒缤诉其交通管理行政处罚一案，不服河南省郑州市管城回族区人民法院（2018）豫0104行初144号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行审理。本案现已审理终结。
原审认定：新密市人民法院2007年8月3日作出的（2007）新密刑初字第394号刑事判决书查明，2007年5月7日21时20分许，本案原告侯舒缤驾驶豫Ａ×××××号桑塔纳轿车沿新密市溱水路由西向东行驶到德庄火锅城门前路段时，与由北向南横过马路的被害人王某、梁某相撞，肇事后侯舒缤驾车逃逸，二被害人经医院抢救无效死亡。经新密市公安局交巡警大队认定，侯舒缤负此事故全部责任，在公安机关双方就民事部分已赔偿完毕，并表示互不追究。2007年5月18日侯舒缤投案，并如实供述了本人的罪行。该院判决侯舒缤犯交通肇事罪，判处有期徒刑三年，缓刑五年。2017年7月18日，新密市公安局交巡警大队向原告寄出一份行政处罚告知笔录，告知内容为：“处罚前告知。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条之规定，现将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据告知如下：公安机关已查明，你于2007年5月7日21时左右，你驾驶豫Ａ×××××号轿车沿新密市溱水路由西向东行驶到新密市德庄火锅城门前路段时，与由北向南横过公路的王某、梁某相撞，致王某，梁某经医院抢救无效死亡，造成死亡二人、车损一台的交通事故。发生事故后，你驾车逃逸。以上事实由新密市公安局交巡警大队《道路交通事故认定书》、新密市人民法院《刑事判决书》等为证据，你的行为已构成交通肇事罪，对你处予吊销驾驶证的处罚。对上述告知事项，你有权提出陈述和申辩。对你提出的陈述和申辩，公安机关将进行复核。公安机关拟对你作出吊销机动车驾驶证的行政处罚，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条之规定，你有权要求听证。如果要求听证，你应在被告知后三日内向郑州市公安局交通警察支队提出，逾期视为放弃听证。对上述告知事项，你有权要求听证。对要求听证的，公安机关将在二日内决定是否受理。符合听证条件的，公安机关将在十日内举行听证。对放弃听证的，公安机关将依法作出处理决定。”原告认可其已经收到该行政处罚告知笔录。2017年8月23日，被告郑州市公安局交通警察支队作出郑公交决字[2017]第410100-2900099652号《公安交通管理行政处罚决定书》，该决定书认定原告于2007年5月7日21时0分，在溱水路（溱水路与周楼街东口）30米实施造成交通事故后逃逸，构成犯罪的违法行为（代码1003）。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零一条第二款，决定给予吊销机动车驾驶证。该行政处罚决定书未送达原告。后原告办理其他业务时查询公安机关电脑系统得知其驾驶证处于违法未处理扣留吊销状态。另查明，原告侯舒缤于1997年7月26日初次领取机动车驾驶证，于2014年7月26日换发新证，其机动车驾驶证上加盖有郑州市公安局交通警察支队印章。
原审认为：1、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”原告侯舒缤犯交通肇事罪被新密市人民法院于2007年8月3日作出刑事判决，该刑事判决对其违法事实已作出认定。在此后长达十年的时间内，被告没有对原告作出行政处罚，且在此期间，被告对原告到期的机动车驾驶证于2014年7月26日换发新证。故其作出的行政处罚违反了《中华人民共和国行政处罚法》关于追诉期限的强制性规定。2、《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”被告辩称其已向原告邮寄送达涉案《公安交通管理行政处罚决定书》，但其不能证明其已经将该行政处罚决定书送达原告，原告对其已经送达的陈述亦予以否认。故被告在其作出的《公安交通管理行政处罚决定书》未按法律规定向原告侯舒缤送达即对原告机动车驾驶证进行吊销，属于程序严重违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项的规定，判决如下：撤销被告郑州市公安局交通警察支队2017年8月23日作出的郑公交决字[2017]第410100-2900099652号《公安交通管理行政处罚决定书》。
郑州市公安局交通警察支队上诉称：一、一审法院认为上诉人作出的行政处罚违反了《中华人民共和国行政处罚法》关于追诉期限的强制性规定是错误的。侯舒缤2007年5月7日发生的交通事故致两人死亡后逃逸，随即公安机关交通管理部门就侦破了此案，且对事故成因进行认定，侯舒缤因违反道路交通安全法律、法规的规定发生重大交通事故，认定其负事故全部责任，并因涉嫌刑事犯罪，立案侦查后移送检察部门公诉，这说明侯舒缤的违法情况当时就已被公安机关交通管理部门发现，新密市人民法院在刑事判决中也采信了公安机关交通管理部门对侯舒缤违法行为的认定。一审法院认为新密市人民法院于2007年8月3日作出的刑事判决是对违法事实的认定，显然是错误的，刑事判决是对犯罪行为的认定，并不是行政违法的确认。因此，一审法院依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给子行政处罚”认定上诉人作出的行政处罚违反了追诉期限是对法律本意的曲解。二、一审法院认为上诉人作出的《公安交通管理行政处罚决定书》未按法律规定向侯舒缤送达即对原告机动车驾驶证进行吊销，属于程序严重违法。而事实是上诉人先向侯舒缤邮寄了《行政处罚告知书》，其表示收到了，但是放弃了申述和申辩的权利。然后其又称没收到《行政处罚决定书》（上诉人提交有邮寄存根），这显然违背常理。而一审法院采信侯舒缤的陈述，认定上诉人程序严重违法显然是错误的。三、侯舒缤发生重大交通事故致两人死亡，且肇事逃逸，属于较为严重的违法行为，具有一定的社会危害性。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零一条“违反道路交通安全法律、法规的规定，发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证。造成交通事故后逃逸的，由公安机关交管理部门吊销机动车驾驶证，且终生不得重新取得机动车驾驶证”，这类违法属于吊销机动车驾驶证且终生不得取得机动车驾驶许可的行为，法律对该违法行为处理如此严格就是为了惩戒这类严重违法行为，警示其他交通参与者并消除交通事故隐患。该案被上诉人的行政违法事实清楚，证据确凿，一审法院将行政违法确认和刑事判决混淆，实属不当。如果按照一审法院的判决，恢复被上诉人的驾驶证，明显违背了立法本义，让本应受到严惩的违法行为人逃避了法律的处罚，助长了违法行为的发生，也带来了可能产生的交通隐患，妨害的是公共利益和社会秩序。综上所述，恳请二审法院，依法查明事实，撤销一审法院的判决。
侯舒缤答辩称：一、一审法院认定上诉人作出的行政处罚违反了《中华人民共和国行政处罚法》关于追诉期限的强制性规定，具有事实根据和法律依据，是正确的；上诉人关于一审法院曲解法律本意的上诉理由不能成立。1、新密市人民法院于2007年8月3日作出刑事判决，认定被上诉人的行为构成交通肇事罪。被上诉人的行为已被生效判决确定为犯罪，犯罪是比违法更严重的行为，举重以明轻，则其一定是违法行为，所以新密市人民法院于2007年8月3日作出的生效刑事判决，不仅是对被上诉人犯罪行为的认定，也是对其行政违法事实的认定。故一审法院认为“原告侯舒缤犯交通肇事罪被新密市人民法院于2007年8月3日作出刑事判决，该刑事判决对其违法事实已作出认定”具有事实和法理依据，是正确的法律判断。2、上诉人于2014年7月26日为被上诉人换发新的驾驶证并加盖印章的行为，证明其于2014年7月26日前未发现上诉人于2007年5月7日的违法行为。《机动年驾驶证申领和使用规定》第十一条规定：机动车驾驶证的有效期限分为六年、十年、长期。第十三条规定：有下列情形之一的，不得中请机动车驾驶证：……（三）造成交通肇事后逃逸构成犯罪的。第六十二条规定：造成交通肇事后逃逸构成犯罪的，不予换发驾驶证，并予以注销。被上诉人于2014年7月26日申请换发驾驶证，上诉人依法对被上诉人的申请进行审查，并于同日为被上诉人换发新的驾驶证。此举证明，上诉人在2014年7月26日前，未发现被上诉人于2007年5月7日的违法行为，否则，上诉人不可能为被上诉人换发新的驾驶证，并加盖印章予以确认。3、上诉人在一审庭审笔录中，明确承认其是在2017年7月间到新密市人民法院翻阅卷宗时，才发现被上诉人的违法事实的。无论是2014年7月26日上诉人为被上诉人换发驾驶证时，未发现被上诉人于2007年5月7日的违法行为，还是2017年7月到新密市人民法院翻阅卷宗时，发现被上诉人的违法事实，距2007年5月被上诉人交通肇事之日，均已经过二年的追诉期限。4、本案的事实是：新密市人民法院2007年8月3日的刑事判决，已对被上诉人违法事实作出认定，上诉人在此后长达十年的时间内，没有对被上诉人的违法行为作出行政处罚。上诉人于2014年7月26日为被上诉人换发新的驾驶证时，亦未发现被上诉人的违法事实。上诉人于2017年7月间到新密市人民法院翻阅卷宗时，才发现被上诉人的违法事实，并于2017年8月23日作出涉案的行政处罚决定，此时距被上诉人2007年5月7日的违法行为，已经过十年之久。《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”的本意，是避免行政机关滥用行政权力，对早已经过行政处罚追诉期限，不具有处罚必要性的违法行为，非出于合理行政的目的而随意给予处罚，破坏业己稳定的社会秩序、行政秩序，损害公民的合法权利。一审法院根据本案事实并结合《行政处罚法》第二十九条追诉期限的规定，认定上诉人涉案的行政处罚行为违反了追诉期限的强制性规定，正是对法律本意的正确解读与应用，完全是正确、适当的。上诉人关于一审法院曲解法律本意的上诉理由，没有事实根据和法律依据，依法不能成立。二、一审法院认定上诉人未依法送达行政处罚决定书即吊销被上诉人驾驶证的行为，严重违反法定程序，有充分的事实根据、法律依据，上诉人关于其行政处罚程序合法的上诉理由不能成立。1、上诉人在一审举证期限内，仅提供了向被上诉人邮寄决定书的邮寄存根，没有提供被上诉人收到决定书的任何证据，信函交邮不等于收件人必然收到。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由途期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据”的规定，上诉人未在法定期限内提供己将涉案行政处罚决定书送达被上诉人的证据，视为其没有送达。2、经网络查询，上诉人邮寄行政处罚决定书的XA46038054341号挂号信函，虽于2017年8月25日交邮，但于2017年8月26日、27日、28日、29日连续四日，因收件人名址有误未能送达被上诉人，并于2017年8月30日由中国邮政作退回寄件人处理，2017年8月31日由投递员钱晓刚退回寄件人，且寄件人已签收，以上证据证明上诉人的行政处罚决定书未送达被上诉人。3、上诉人所谓的被上诉人收到了《行政处罚告知书》，也就一定收到《行政处罚决定书》说法，完全是强权逻辑，是权力的傲慢。4、《行政处罚法》第四十条规定：行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。即行政处罚决定书未经依法送达，不发生法律效力。上诉人未将行政处罚决定书送达被上诉人，则此决定书对被上诉人不发生法律效力。上诉人依据未发生法律效力的行政处罚决定书，吊销被上诉人的机动驾驶证，该行政行为明显缺乏法律依据，且严重违反法定程序，上诉人关于其行政处罚程序合法的上诉理由不能成立。三、上诉人认为一审法院违反立法本意，妨害公共利益和社会秩序的上诉理由，没有事实和法律根据，不能成立。反而是上诉人违反《行政处罚法》关于追诉期限的强制性规定、文书送达的法定程序规定，作出涉案的违法行政处罚行为，破坏了法律的权威性、稳定性、预期性，将对中国社会的法治进程造成极大损害。《道路交通安全法》第一百零一条虽有关于交通肇事行为处理规定，但《行政处罚法》第二十九条有关于违法行为追诉期限的强制性规定，第四十条有关于处罚决定书应依法送达的法定程序性规定。程序是法治和恣意而治的分水岭，程序先于权利，明确、公开、严格的法律程序，是行政权力能够依法实施，社会法治得以实现的主要保障，故《行政处罚法》第二十九条关于追诉期限的强制性规定，第四十条关于处罚决定应书依法送达的程序性规定应优先适用。结合本案，上诉人的行政处罚行为因违反了二年的违法行为追诉期限的强制性规定、处罚决定应依法送达的法定程序，而失去了适用《道路交通安全法》第一百零一条的规定对被上诉人进行行政处罚的合法性。一审法院依据《行政诉讼法》第七十条第二项、第三项的规定，依法撤销上诉人涉案行政处罚行为，适用法律正确，不存在所谓违反立法本意的说辞。上诉人认为一审法院的判决妨害公共利益和社会秩序的说法，是拿空洞的说词，以执法之名行违法之实。上诉人违反行政处罚法关于追诉期限的强制性规定、处罚决定应依法送达的法定程序，强行吊销被上诉人的驾驶证，实质就是逾越法律红线，恣意而为。其以维护公共利益之名而行违法行政之实的行为，对中国社会的法治进程有着巨大的破坏性、危害性，此举破坏了法律的权威性，也将影响法律的稳定性、预期性，其社会危害性比被上诉人十年之前的违法行为，要大上许多倍。如拥有独立审判权的人民法院，认可上诉人涉案的行政处罚行为，那失去法律束缚而裸奔的权力，今天伤害的是被上诉人，明天伤害的可能就是在座的每一个人，包括上诉人的代理人。基于以上的事实与法律依据，被上诉人认为：一审法院判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持：上诉人的上诉理由及上诉请求，没有事实与法律依据，不能成立。
本院二审经审理查明的事实与一审一致。
本院认为：一、关于被上诉人的违法行为是否已过追诉时效的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”本案中，被上诉人侯舒缤于2007年5月7日因交通肇事致两人死亡，且肇事后逃逸，其本人于2007年8月3日被新密市人民法院以交通肇事罪判处有期徒刑三年，缓刑五年。由于被上诉人的违法行为在当时即被发现，故上诉人对其所作行政处罚不适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款之规定。一审判决认为上诉人所作行政处罚违反了《中华人民共和国行政处罚法》关于追诉时效的强制性规定，属于适用法律错误，本院对此予以指正。
二、关于上诉人所作行政处罚是否存在违反法定程序的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”本案中，上诉人称其已向被上诉人邮寄送达被诉行政处罚决定书，但其提供的证据不能证明其已依法将该行政处罚决定书送达被上诉人，被上诉人对此亦予以否认，故上诉人所作行政处罚未依法向被上诉人送达，违反法定程序，依法应予以撤销。
综上，一审判决结果正确，本院依法予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人郑州市公安局交通警察支队负担。
本判决为终审判决。
审判长 胡 涛
审判员 付保东
审判员 侯 贇
二〇一八年九月十二日
书记员 王胜玲
附录：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。