贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）黔行终1247号上诉人（一审原告）管四平，男，苗族。委托代理人李忠伦，贵州心海律师事务所律师，执业证号15201200610759437，代理权限为特别授权代理。被上诉人（一审被告）关岭布依族苗族自治县人民政府，住所地：关岭布依族苗族自治县玉屏路50号。法定代表人韦朝虎，县长。管四平诉关岭布依族苗族自治县人民政府（以下简称关岭县人民政府）其他行政行为一案，2016年3月30日贵州省安顺市中级人民法院（以下简称一审法院）作出（2016）黔04行初16号行政裁定，裁定不予立案。管四平不服，向本院提起上诉。本院于2016年6月20日作出（2016）黔行终496号行政裁定，撤销一审法院作出的（2016）黔04行初16号行政裁定，指令立案受理。一审法院于2016年7月8日立案受理后，于2016年8月22日作出（2016）黔04行初60号行政裁定，驳回管四平的起诉，管四平不服该裁定，上诉至本院。2016年12月28日，本院作出（2016）黔行终956号行政裁定，以一审对管四平的起诉是否符合起诉条件，认定事实不清为由撤销（2016）黔04行初60号行政裁定并指令一审法院继续审理。2017年6月14日，一审法院作出（2017）黔04行初194号行政判决，管四平不服一审判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审原告管四平诉称,1997年，管四平考取贵州省黔西南民族行政管理学校。同年8月15日，管四平与关岭自治县招生委员会办公室签订《贵州省黔西南民族行政管理学校定向招生定向分配合同书》，约定其毕业后，按定向分配地点就业。2000年7月10日，管四平毕业，但至今未得到就业安置。2015年8月6日，安顺市人民政府办公室下发安府办发电[2015]79号《安顺市人民政府关于做好1999至2001届“三校一部”等中专毕业生信访问题化解有关工作的通知》（以下简称79号文），明确对“三校一部”等中专学校定向培养、委托培养，并且签订合同约定应安排就业而实际未安排就业的学生予以解决。同年8月9日，关岭自治县人民政府办公室下发关府办[2015]108号《关于做好1999至2001届“三校一部”等中专毕业生信访问题化解有关工作的实施方案》（以下简称108号文）。按照规定，管四平将相关材料提交给“三校一部”信访问题化解工作领导小组办公室。同年10月10日，关岭自治县人民政府办公室公布《关岭自治县1999至2001届“三校一部”等中专毕业生符合解决范围名单公布（第一批）》，该名单中无管四平，原因是管四平存在违反计划生育政策的超生问题，不符合解决范围条件。故请求确认关岭县人民政府关于管四平不符合1999至2001届“三校一部”等中专毕业生解决范围条件，对管四平不予以未就业安置一次性补偿的行政行为违法，判令关岭县人民政府作出对管四平予以未就业安置一次性补偿的行政行为，一并审查79号文、108号文的违法性。一审法院经审理查明，1997年，管四平被贵州省黔西南民族行政管理学校（以下简称黔西南民校）录取。同年8月15日，管四平与关岭布依族苗族自治县招生委员会办公室（以下简称关岭县招办）签订《贵州省黔西南民族行政管理学校定向招生定向分配合同书》（以下简称定向分配合同），约定管四平毕业后，按定向分配地点就业。但管四平2000年7月10日从黔西南民校毕业至今，未得到就业安置。2015年8月6日，安顺市人民政府发出79号通知，要求各县、自治县、区人民政府（管理委员会）、市政府各部门、各直属机构，对当年与有关部门签订了定向分配合同，约定应安排就业而实际未安排就业的“三校一部”等中专学校定向培养、委托培养学生的历史遗留问题，按照相关政策进行处理。2015年8月9日，关岭县人民政府根据安顺市人民政府发出79号通知，就如何解决“三校一部”等中专学校定向培养、委托培养学生的历史遗留问题制定了具体的实施方案。2015年10月10日，关岭县人民政府办公室公布《关岭自治县1999至2001届“三校一部”等中专毕业生符合解决范围名单公布（第一批）》，名单中没有管四平。管四平不服，提起诉讼。一审法院认为，本案的争议焦点是：1．关岭县人民政府应否对管四平进行安置补偿；2．关岭县人民政府制定的实施方案是否合法。安顺市人民政府收到贵州省信访工作联系会议办公室下发黔信联办函（2015）94号《来访事项交办通知单》后，作出79号通知并下发给安顺市各县、自治县、区人民政府（管理委员会）、市政府各部门、各直属机构，属于安顺市人民政府的管理权限、工作职责，其制定79号通知的方式合法、不违反法定程序，且与制订79号通知时的上位法和其他规范性文件不冲突。关岭县人民政府收到79号通知后，结合其实际作出实施方案，并下发各乡(镇)人民政府、街道办事处和县政府有关部门，其制定实施方案的方式合法、不违反法定程序，且与制定实施方案时的上位法和其他规范性文件不冲突。故对管四平一并要求审查79号通知和实施方案的合法性的诉讼请求不予支持。管四平与关岭县招办签订定向分配合同，关岭县招办应按照定向分配合同约定履行义务。因定向分配合同未履行，应当采取补救措施，依照相关法律法规的规定，综合考虑相关政策，对管四平进行补偿。但关岭县招办并非本案被告，而关岭县人民政府并不是该定向分配合同的签订主体，不负有履行合同、进行补偿的义务。故管四平请求“确认关岭县人民政府关于管四平不符合1999至2001届“三校一部”等中专毕业生解决范围条件，对管四平不予以未就业安置一次性补偿的行政行为违法，判令关岭县人民政府作出对管四平予以未就业安置一次性补偿的行政行为”的理由不能成立，不予支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，驳回管四平的诉讼请求。案件受理费50元，由管四平负担。管四平不服一审判决，向本院提出上诉称：1．一审认定关岭县人民政府不是本案行政主体错误，79号通知明确“各县区党委政府对这部分毕业生在相关条件具备的情况下给予一定方式解决”，且关岭县人民政府作出实施方案用于实际解决“三校一部”问题，故关岭县人民政府是本案被告。2．79号通知和实施方案违法，一审法院认定该二份文件合法没有法律依据，79号通知和实施方案关于违反计划生育政策不予解决的规定没有法律依据；用所在县各年度最低工资标准为依据计算补偿标准违法。故请求本院撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉请。一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人关岭县人民政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。本院认为，本案的争议焦点是：1．管四平要求关岭县人民政府履行补偿职责是否具有可诉性；2.安顺市人民政府作出79号通知及关岭县人民政府制定108号文是否合法。第一，管四平要求关岭县人民政府履行补偿职责是否具有可诉性的问题。管四平与关岭县招办签订定向分配合同，约定关岭县人民政府在管四平毕业后有对管四平安置工作的义务，后因政策调整，定向分配合同未能履行。现管四平主张关岭县人民政府应对其履行补偿职责。究其实质，是因如何履行定向分配合同产生纠纷。鉴于管四平与关岭县招办签订定向分配合同的时间是1997年8月15日，根据当时的法律规定，类似的行政合同并没有纳入行政诉讼的受案范围。故管四平对新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》施行前的定向分配合同提起行政诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，应该迳行驳回起诉。第二，关于79号通知和108号文是否合法的问题。安顺市人民政府在收到贵州省信访工作联系会议办公室下发黔信联办函（2015）94号《来访事项交办通知单》后，作出79号通知，下发安顺市各县、自治县、区人民政府（管理委员会）、市政府各部门、各直属机构，属于安顺市人民政府的管理权限、工作职责，其制定79号通知的事实清楚、方式合法、并不违反法定程序。但是，79号通知第三部分第（三）项“对因犯罪受到刑事处罚和违反计划生育政策的，一律不予解决”的规定，将部分“三校一部”等中专学校定向培养、委托培养并且签订合同约定应安排就业而实际未安排就业的学生排除在解决范围之外，不恰当地限制了这部分学生获得救济的权利，属于减损权利或者增加义务且没有法律规范依据的行政行为，该条款依法应当确认无效。本院作出相关行政判决，已经判决确认了79号通知中对当事人的限制性条款无效，该判决已经发生法律效力，故79号通知是否合法的问题已经被生效判决所羁束，108号文系79号通知的实施文件，其相关条款当然无效，没有必要重复进行评价。综上所述，一审判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项“原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更”、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十九条第（一）项“第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉”之规定，裁定如下：一、撤销贵州省安顺市中级人民法院作出的（2017）黔04行初194号行政判决；二、驳回管四平的起诉。本裁定为终审裁定。审 判 长 申有量审 判 员 滕学东审 判 员 安克佳二〇一八年三月二日法官助理 尉一明书 记 员 李明勋