湖南省永州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘11行终72号
上诉人（原审被告）：永州市发展和改革委员会。
法定代表人：唐富荣，男，该委员会主任。
委托诉讼代理人：周国清，男，该委员会稽查科科长。
委托诉讼代理人：郁康明，男，湖南杰联律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：蒋振明。
委托诉讼代理人：邬满兰，女，湖南湘南律师事务所律师。
原审第三人：永州市零陵合和辉煌文化生态发展有限公司。
法定代表人：梁建开，男，该公司董事长。
委托诉讼代理人：陈坚，男，该公司总经理。
上诉人永州市发展和改革委员会与被上诉人蒋振明因景区政府定价一案，不服永州市冷水滩区人民法院（2016）湘1103行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议议庭于2017年3月28日公开开庭审理了本案。上诉人永州市发展和改革委员会的委托诉讼代理人周国清、郁康明，被上诉人蒋振明的委托诉讼代理人邬满兰，原审第三人永州市零陵合和辉煌文化生态发展有限公司的委托诉讼代理人陈坚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，第三人永州市零陵合和辉煌文化生态发展有限公司于2012年12月6日依法登记成立，经营范围为游览景区管理，工艺品、字画饰品展览、销售。该公司成立后，取得了蘋洲岛的开发、经营权。2015年11月3日，第三人向被告提出“关于申请制定蘋岛（蘋洲书院）风景区门票试行价格的请示”，认为蘋岛核心景区蘋洲书院于2014年12月23日被评为“国家3A级旅游景区”，请求被告核定景区门票按50元/人·次试行。2015年12月3日，被告作出永发改价（2015）375号关于核定蘋岛（蘋洲书院）风景区门票试行价格的函复，根据《湖南省游览参观门票价格管理办法》即湘价服（2012）152号文件规定，其同意核定蘋岛（蘋洲书院）风景区门票试行价格为50元/人·次，并从2015年12月1日起试行。2016年3月6日，原告与朋友到蘋洲书院游玩时，被第三人收取三张门票费150元。原告认为，被告许可第三人将景点门票从18元/人·次提高至50元/人·次的行政行为侵害了原告的权益，提起本案诉讼，请求人民法院判令被告许可第三人将蘋洲书院门票提高至50元/人·次违法，并判令被告与第三人共同返还原告门票费96元。
原判认为，（一）原告蒋振明是到第三人永州市零陵合和辉煌文化生态发展有限公司处旅游的，被告许可第三人收取门票价格的行政行为损害了原告的合法权益，原告有提起行政诉讼的主体资格。（二）被告永州市发展和改革委员会是永州市人民政府的价格主管部门，负责永州市范围内的服务价格工作。永州蘋洲书院于2014年12月23日被湖南省旅游景区质量等级评定委员会批准为国家3A级旅游景区，根据湖南省发展和改革委员会2015年10月19日发布的《湖南省定价目录》第十项规定，市辖区内的3A级以下的景区门票价格由市人民政府定价。故永州市发展和改革委员会未经永州市人民政府批准无权对蘋洲书院风景区门票价格进行定价。（三）根据《湖南省服务价格管理条例》第九条“制定和调整下列关系公民切身利益的政府指导价、政府定价，应当进行听证：1、国家举办的高中、中专、大专、大学学历教育和基本医疗、殡葬等公益性服务价格；2、公共交通、物业管理、有线电视、市内电话、重要游览景点门票等公用事业价格。前款所列价格项目，未经听证，不得制定或者调整”的规定，蘋洲书院属于永州市重要旅游景点，其门票价格定价应当进行听证，被告永州市发展和改革委员会核定其门票价格时未经听证，其作出的定价行为程序违法。综上所述，被告永州市发展和改革委员会作出价格许可的行政行为违法，原告蒋振明请求确认被告永州市发展和改革委员会许可第三人永州市零陵合和辉煌文化生态发展有限公司将蘋洲书院门票价格定价为50元/人·次行为违法的诉请本院予以支持。原告蒋振明请求被告永州市发展和改革委员会、第三人永州市零陵合和辉煌文化生态发展有限公司返还门票价款96元，因该门票价款是在原告蒋振明等人购买门票游览第三人永州市零陵合和辉煌文化生态发展有限公司经营的景点而由原告蒋振明直接支付给第三人永州市零陵合和辉煌文化生态发展有限公司，该支付行为属于原告蒋振明与第三人永州市零陵合和辉煌文化生态发展有限公司之间的民事行为，故原告蒋振明要求返还门票价款属民事法律关系，本案不予审理。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项，第六十九条之规定，判决：一、被告永州市发展和改革委员会作出的永发改价（2015）375号关于核定蘋岛（蘋洲书院）风景区门票试行价格的函复违法；二、驳回原告蒋振明的其他诉讼请求。
宣判后，永州市发展和改革委员会不服，上诉称，1、永州市发展和改革委员会是蘋岛（蘋洲书院）AAA风景区唯一的定价机关；2、蘋洲书院不属于调价应当听证的“重点旅游景点”；3、原审不采信“小型座谈会记录”，认证错误；4、原判确认定价行为违法适用法律错误。另在法庭庭审中补充认为，被上诉人的购票行为与上诉人的定价行为没有法律上的因果关系，其不具备原告主体资格，应依法驳回起诉。
蒋振明答辩称，1、上诉人永州市发展和改革委员会无权对蘋岛（蘋洲书院）AAA风景区定价；2、涉案行为应定性为调价行为，不能认定为定价行为；3、调整门票价格未举行听证；4、调价幅度违反上位法规定，且未按要求提前6个月公布，请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，根据《中华人民共和国价格法》第三条“国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。价格的制定应当符合价值规律，大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价……政府定价，是指依照本法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格”、第十九条“政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据”及第二十五条“政府指导价、政府定价的具体适用范围、价格水平，应当根据经济运行情况，按照规定的定价权限和程序适时调整。消费者、经营者可以对政府指导价、政府定价提出调整建议”等规定，湖南省发展和改革委员会经省人民政府审核同意于2015年10月19日颁布了新修订的《湖南省定价目录》，第10项“利用公共资源建设的国家3A级景区、国家4A级景区、市辖区内的国家3A级景区以下的景区门票价格及景区内交通运输服务价格”授权市人民政府定价，由价格主管部门负责具体工作。永州蘋洲书院于2014年12月23日被评为“国家3A级旅游景区”，永州市发展和改革委员会根据第三人永州市零陵合和辉煌文化生态发展有限公司“关于申请制定蘋岛（蘋洲书院）风景区门票试行价格的请示”，于2015年12月3日作出永发改价（2015）375号关于核定蘋岛（蘋洲书院）风景区门票试行价格的函复，经实地调研、听取意见，综合考虑景点建设情况和参照本省周边同类旅游景点门票价格水平，核定蘋岛（蘋洲书院）风景区门票试行价格为50元/人·次。2016年3月6日，蒋振明与朋友到蘋洲书院游玩时，被永州市零陵合和辉煌文化生态发展有限公司收取三张门票费150元。上述事实，有关于申请制定蘋岛（蘋洲书院）风景区门票试行价格的请示，蘋洲书院投资方略，湖南省旅游景区质量等级评定委员会公告及名单，湖南省物价局关于岳麓书院、中国书院博物馆门票价格及讲解费的复函，游览点处在建设期照片及蘋洲书院门票等证据证实。
本院认为，被上诉人蒋振明起诉请求判令永州市发展和改革委员会许可将蘋洲书院门票提高至50元/人·次违法，其被诉行为就是永州市发展和改革委员会作出的永发改价（2015）375号关于核定蘋岛（蘋洲书院）风景区门票试行价格的批复，是上诉人履行政府定价职责行为，根据《中华人民共和国价格法》第二十四条“政府指导价、政府定价制定后，由制定价格的部门向消费者、经营者公布”的规定，该批复是针对不特定的消费者发布的能反复适用的具有普遍约束力的规范性文件，是一种抽象行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审法院受理案件并作出实体判决不当，应予撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定，是指对行政行为提起诉讼时可以一并请求对行政行为依据的规范性文件进行合法性审查，其前提是存在被诉行政行为。被上诉人以购买蘋洲书院景点门票，而景点门票价格是由上诉人核定为由提起行政诉讼，混淆了接受旅游服务的民事行为与行政行为的区别，又根据《中华人民共和国旅游法》第九条“旅游者有权自主选择旅游产品和服务，有权拒绝旅游经营者的强制交易行为”的规定，被上诉人购买蘋洲书院景点门票参观游览是双方合意的体现，未侵害其合法权益，亦不具备原告诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二项、第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条、第四十四条第一款第一、二项、第七十九条第一项之规定，裁定如下：
一、撤销永州市冷水滩区人民法院（2016）湘1103行初35号行政判决；
二、驳回被上诉人蒋振明的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 曾 辉
审判员 王焕江
审判员 万竹婷
二〇一七年四月二十四日
书记员 陈恒首
相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十三条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼： （一）国防、外交等国家行为；
（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令； （三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；
（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条行政诉讼法第十二条第（二）项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉： （一）请求事项不属于行政审判权限范围的； （二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
（三）起诉人错列被告且拒绝变更的； （四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的； （六）起诉超过法定期限且无正当理由的； （七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；
（八）起诉人重复起诉的； （九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的； （十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的； （十一）起诉不具备其他法定要件的。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予受理裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。