江苏省宜兴市人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）宜行初字第0029号
原告谈志强。
委托代理人马祥，江苏和忠律师事务所律师。
被告宜兴市公安局，住所地宜兴市宜城街道东山西路18号。
法定代表人周军，该局局长。
委托代理人卢伟民，该局副局长。
委托代理人刘卫成，该局工作人员。
原告谈志强诉被告宜兴市公安局（以下简称市公安局）不服行政收缴决定一案，于2014年11月20日向本院提起诉讼。本院于2014年12月8日受理后，于同月15日向被告市公安局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月13日进行了证据交换，并于1月28日公开开庭审理了本案。原告谈志强及委托代理人马祥，被告市公安局的委托代理人卢伟民、刘卫成到庭参加诉讼。现已审理终结。
被告市公安局于2009年9月30日作出宜公宜（治）缴字（2009）第0907899号收缴物品清单，载明：依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十一条第一款的规定，决定对物品持有人谈志强予以收缴人民币一百元面值的26570张（计人民币265.7万元），港币一千面值的44张及港币一百元面值的7张（计港币4.47万元）。被告市公安局在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据。
证据：
1、2009年10月25日宜兴市公安局治安管理大队结案报告。
2、无锡市公安局直属分局立案决定书。
3、呈请公安行政处罚报告书（注：内部审批件不公开）.
4、宜公宜（治）缴字（2009）第0907899号收缴物品清单及送达回执。
5、宜兴市公安局2009年9月30日公安行政处罚告知笔录。
6、江苏省罚没款专用收据。
7、宜兴市公安局扣押物品清单。
8、宜兴市国库支付中心支付凭证。
9、（2009）宜刑初字第993号刑事判决书及宜看释字（2011）0002刑满释放证明书。
10、2009年9月25日无锡市公安局“关于将宜兴市‘4.11’特大赌博案移送宜兴市局进行查处的工作意见”（注：内部审批件不公开）。
11、公安部关于办理赌博违法案件适用若干问题的通知。
以上述证据证明市公安局对谈志强作出的具体行政行为符合法律法规、规章等规定及原告起诉已超过法定起诉期限。
原告谈志强诉称：其于2009年9月3日因涉嫌赌博罪被无锡市公安局直属分局抓获，9月4日被该局监视居住（实际限制人身自由）。9月10日被无锡市公安局直属分局刑事拘留，10月16日被宜兴市公安局逮捕。2009年12月宜兴市检察院以原告涉嫌赌博罪向宜兴市人民法院提起公诉，同年12月，宜兴市人民法院以赌博罪判决原告有期徒刑一年零八个月，并处罚金5万元，追缴违法所得16.46万元。原告在无锡市公安局羁押期间，无锡市公安局以可以办理取保为名，要求原告缴纳保证金。2009年9月6日，原告的亲属向无锡市公安局缴纳250万元，无锡市公安局出具了暂扣收据。无锡市公安局还同时扣押了原告随身携带的港币4.47万元和人民币10多万元。
2011年5月2日，原告刑满释放后，原告多次到无锡市公安局索要250万元的暂扣款，无锡市公安局以此案系宜兴市公安局承办为由推脱。原告遂至宜兴市公安局要求返还，宜兴市公安局以各种理由推诿。2014年10月9日，原告委托律师查询无锡市公安局、宜兴市公安局对原告250万元暂扣款的处理情况，宜兴市公安局出具了于2009年9月30日制作的宜公宜（治）缴字（2009）第0907899号收缴决定，决定收缴原告人民币265.7万元，港币4.47万元，该收缴决定有原告的签名。对此，原告认为，被告的收缴从实体上缺乏相应的治安案件的认定和处理结论为依托和依据，纯粹以罚没和收缴为最终的办案目的；从程序上以办理取保为诱饵欺骗原告缴纳所谓“赌资”；在办理收缴手续时，并不明确告知原告收缴的法律含义和相应的救济手段，其在收缴后60日内申请行政复议以及三个月的行政诉讼的期限内，原告实际被被告羁押，被告也没有为原告提供相应的行政复议和行政诉讼的便利。因此，在原告被释放后的相当长时间里原告并不知道其250万元的暂扣款已经被收缴的事实。因此原告自2014年10月10日收到律师转交的该收缴决定后，才明确知晓其250万元暂扣款已经被被告收缴。故原告诉至法院，请求撤销宜兴市公安局宜公宜（治）缴字（2009）第0907899号收缴决定。
原告向法院提交了以下证据：
1、（2009）宜刑初字第993号刑事判决书，证明2009年9月3日到2011年5月2日原告被羁押以及服刑；
2、无锡市公安局暂扣收据，证明2009年9月6日，无锡市公安局暂扣原告250万元；
3、宜公宜（治）缴字（2009）第0907899号收缴物品清单，证明2009年9月30日宜兴市公安局收缴原告现金265.7万元，港币4.47万元；
4、情况说明，证明自2011年5月原告被释放后，就多次要求宜兴公安局返还250万元暂扣款，且不知晓上述款项被宜兴市公安局收缴的事实；
5、2014年11月3日江苏和忠律师事务所证明，证明2014年10月9日原告委托江苏和忠律师事务所律师到宜兴市公安局查询原告被宜兴市公安局行政处罚以及暂扣款的处理情况等事宜，当日宜兴市公安局向江苏和忠律师事务所出具2009年9月30日《收缴物品清单》；
6、谈志华的情况说明，主要证明当时无锡市公安局要求原告缴纳保证金250万元以及该250万元的借款经过和缴款经过；
7、证据7为一组证据，分别由张宇峰、姚琴芳、吴凤华、邵洪民、吴英所写的“借款原因”，主要证明当时借款人向上述出借人借款时均是以缴纳保证金为由所出借的款项以及谈志华缴纳的250万元保证金的款项来源。
被告市公安局辩称：2009年4月至8月间，谈志强在澳门赌场伙同他人开设帐户，为黄忠平等人在澳门赌博提供筹码，在境内结算资金，非法获利。谈志强又因于2008年底至2009年9月期间在国内开设赌场被立案侦查，该案一并案发。宜兴市人民法院对谈志强在国内开设赌场的行为作出了刑事判决，市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第十一条第一款之规定，对其在澳门开设赌博帐户为他人提供赌博条件的部分赌资予以收缴。以上事实由行为人的陈述和申辩、同案人供述等证据证实。对此，市公安局认为对谈志强作出收缴赌资的决定符合法律规定：一、谈志强在澳门开设赌场专门帐户为他人赌博提供筹码的行为在刑法上没有设定管辖，但公安部公通字（2005）30号《公安部关于办理赌博违法案件适用法律若干问题的通知》第二条规定：在中华人民共和国境内通过计算机网络、电话、手机短信等方式参与境外赌场赌博活动，或者中华人民共和国公民赴境外赌场赌博，赌博输赢结算地在境内的，应当依照有关规定予以处罚。而谈志强开设赌场的行为已经经过刑事判决，故对其组织人员赴境外赌博并提供筹码的行为不宜再作行政处罚，只能收缴其用于赌博的相关赌资。二、宜公宜（治）缴字（2009）第0907899号宜兴市公安局收缴物品清单，市公安局于2009年9月30日就对谈志强送达，谈志强在该日就知道该具体行政行为。虽然谈志强当时被限制人身自由，可其刑罚结束日期为2011年5月2日，实际释放日为2011年1月2日，而谈志强从2011年1月2日至2014年11月长达3年10个月的时间内均未提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第三十九条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（以下简称《解释》）第四十一条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。该案中，市公安局在送达“宜公宜（治）缴字（2009）第0907899号宜兴市公安局收缴物品清单”上已经告知其复议诉讼的救济途径，即谈志强在2009年9月30日就知道市公安局的具体行政行为，而谈志强在2014年12月8日再提起行政诉讼明显超出诉讼期限。综上，谈志强不服市公安局该收缴决定，已经明显超过法定的诉讼期限。根据《解释》第四十四条第六项之规定，请求人民法院依法裁定驳回起诉。
上述证据经质证，原告对被告证据1的真实性和关联性无异议，对于其合法性原告存在异议，该结案报告第二条对于违法事实的认定，提到原告在澳门开设账户，非法获利，而对于该事实被告没有相应的证据予以证明；对证据2的真实性、合法性均没有异议，但对其关联性存在异议，该份立案决定书写的很明确是谈志强涉嫌开设赌场罪，该立案决定书的内容是刑事案件的内容，而本案为行政案件，是原告不服被告的收缴决定，因此，该立案决定书与本案没有任何关联性；证据3因被告作为内部文件，仅提供给法院，未向原告送达，无法质证；证据4的合法性存在异议，因被告没有作出该行政决定的事实依据，原告谈志强不存在所谓的开设账户，提供筹码，该收缴决定缺乏事实基础，而该送达回执，说明在2009年的9月30日谈志强本人还羁押在无锡第二看守所，晚上五点半羁押到宜兴看守所的，那时候没有签什么字，宜兴公安局说9月30日处理的时间不对；证据5的合法性存在异议，在该告知笔录上，对于处罚决定的内容以及听证程序的内容和要求均为空白，未向原告谈志强进行告知；证据6的真实性、合法性与关联性没有异议，但需要说明的是，该收据未向原告提供和送达；对证据7的合法性存在异议，需要说明的是原告谈志强在被抓获的时候随身并没有这么多的现金，其中有250万元系事后公安机关以取保的借口要求谈志强家属向公安机关缴纳的保证金；证据8无异议；对证据9原告认为该份证据与本案没有关联性；对证据10、11与证据3的质证意见一致。
被告对原告提供的证据1、5无异议；对证据2原告在起诉时已经提供，该暂扣是无锡市公安局作出的；证据3、4由原告提供的，从该内容来看属于原告向公安机关要款，说明早就知道这个具体行政行为的存在，但其并没有向法院行使权利；对证据6、7的内容说明的是民间借款和用途，对于本案来说，这个借款的真实性有疑问，该借款的目的和用途是否客观存在也有疑问，因此该证据的关联性其不予认可。
经审理查明，原告谈志强系宜兴市龙门皓月休闲中心业主，2009年4月14日因涉嫌赌博，被群众举报至无锡市公安局。该案由无锡市公安局治安大队会同技侦支队组成“4.14”专案组进行侦查。无锡市公安局直属分局于2009年9月3日作出锡公直立字（2009）0152号立案决定书，决定对谈志强涉嫌开设赌场罪进行立案，同日谈志强被抓获，同年9月4日被无锡市公安局直属分局监视居住，9月10日被无锡市公安局直属分局刑事拘留。
无锡市公安局经侦查后，由于涉案赌博人员较多，于2009年9月25日针对涉案赌博的相关人员的处理，作出了《关于将宜兴“4.14”特大赌博案移送宜兴市局进行查处的工作意见》，并明确了对相关人员的处理意见，其中提出对于谈志强在境内聚众赌博涉嫌犯罪，应提请检察机关依法逮捕，而对于谈志强伙同他人境外赌博和本人境内参赌按行政案件另案处理，并依法收缴赌资268万。据此，同年10月16日谈志强被宜兴市公安局逮捕。2009年12月3日，宜兴市人民检察院向本院提起公诉，本院于2009年12月14日查明谈志强多次聚众赌博，并从中抽头获利人民16.46元的行为已构成赌博罪，依法判处谈志强有期徒刑1年8个月，并处罚金5万元及追缴违法所得16.46万元。
另查明，市公安局于2009年9月23日对谈志强作出扣押物品清单，共计扣押人民币一百元面值26570张（计人民币265.7万元），港币一千面值的44张及港币一百元面值的7张（计港币4.47万元），该清单上谈志强签字确认。2009年9月25日，宜兴市公安局治安管理大队向宜兴市公安局内部作出《呈请公安行政处罚报告书》，建议收缴上述扣押物品，2009年9月29日，经局领导审批及审核作出同意收缴的意见。2009年9月30日，市公安局对谈志强作出公安行政处罚告知笔录，告知谈志强于2009年5月以来，伙同他人在澳门赌场开设帐户，为黄忠平等人在澳门赌博提供筹码，在境内结算资金，非法获利351万元的违法行为，将依据《治安处罚法》第十一条第一款的规定进行处罚，并告知其享有陈述和申辩以及在三日内享有要求听证的权利，逾期将视为放弃听证等内容。在该笔录上，谈志强签字确认并明确提出其不提出陈述和申辩，同日市公安局作出宜公宜（治）缴字（2009）第0907899号宜兴市公安局收缴决定书，收缴物品为上述暂扣的人民币一百元面值26570张，港币一千元面值的44张及港币一百元面值的7张，并于同日送达，谈志强在该收缴决定书及送达回执上签名。该收缴物品清单上明确载明如不服该决定，可以在收到该清单之日起60日内向无锡市公安局或宜兴市人民政府申请行政复议或者在三个月内依法向宜兴市人民法院提起行政诉讼，谈志强在规定的时间内未行使上述权利。宜兴市公安局于2009年10月21日，将上述收缴的物品等汇入宜兴市国库支付中心，该案由宜兴市公安局治安管理大队于2009年10月25日作出结案报告，并予以结案。原告不服该收缴决定，向本院提起诉讼。
原、被告双方就本案是否超过起诉期限及庭审中原告请求对本案被诉具体行政行为的合法性进行审查作了以下辩论。一、对被告作出的该具体行政行为是否合法的审查。原告认为，该案属于典型的违法行为，因被告当庭陈述其作出具体行政行为的事实依据为无锡市公安局“4.14案件”的处理意见，而宜兴市公安局有权独立进行核实、调查并对外作出具体行政行为，宜兴公安局作出收缴决定的理由是赌资，但实际上收缴的为谈志强随身携带的钱物及谈志强亲属向无锡市公安局缴纳的保证金250万元，因此不能将该款项都理解为赌资，人民币是种类物而非特定物，但是在行政案件和刑事案件的办案过程中，这两笔款项的性质应当分开。据此被告收缴上述款项缺乏事实依据。二、关于起诉期限。原告认为，行政法和行政诉讼法是严格限制公权力的公民救济法，而非保护行政机关错误行政行为的保护法，对于诉讼时效的相关规定，应当是宽泛的，尤其是公民在进行相关救济的情况下，不应当仅仅依照时效问题，就维持一个明显错误的、有可能对行政相对人生活造成影响的行政行为。在本案中，由被告制作的告知书中的处罚方式为空白，救济程序也为空白，处罚告知是法定程序，也是行政相对人最能够容易清晰直观知晓处罚的内容，而被告该文书的内容恰恰为空白，可见原告并不知晓其接受了何种处罚，而且从该文书内容以及原告的签字来看，原告在签署该告知及与该告知的相关文书时，并不知晓文书内容的情况下签收的，而在当时，原告正处于涉嫌刑事犯罪的羁押状态，其对事件的理解能力和判别能力均会受到相对的影响，原告对签署过相应的文书没有丝毫的印象，且原告仅有初中文化，可见其对于告知的救济方式及收缴决定上载明的救济途径更不可能明确知晓，因此，人民法院在审理行政案件时应当对时效问题予以宽松审查。对于原告以上辩论意见，被告辩论认为，既然法律规定原告的起诉期限，就应当按照规定，从本案来看，原告自己也陈述了自己是从2011年1月2日被释放，释放至今已长达四年的期限，按照《解释》第四十一条规定，最长的起诉期限为两年，因此原告起诉已明显超过了诉讼期限，故其认为本案的其他事实部分不需要再作出质证，应当驳回原告的诉讼请求。
本院认为，根据《治安处罚法》第七条的规定，被告市公安局具有负责本行政区域内的治安管理工作。《治安处罚法》第十一条第一款规定，办理治安案件所查获的赌具、赌资等应当收缴，并按规定处理。本案中，因谈志强涉案赌博且存在伙同他人在澳门赌场开设帐户，为他人在澳门赌博提供筹码，在境内结算资金，非法获利的违法行为，因此市公安局具有作出收缴赌资决定的法定职责。
原告谈志强因不服被告市公安局于2009年9月30日作出的宜公宜（治）缴字（2009）第0907899号收缴决定而提起诉讼。关于该收缴物品清单是否属于终了的具体行政行为。本院认为，根据本案查明的事实，因谈志强多次聚众赌博，并从中抽头获利人民16.46万元的行为已构成赌博罪且已作为刑事案件立案，而对于谈志强伙同他人在澳门赌场开设帐户，为他人在澳门赌博提供筹码，在境内结算资金，非法获利351万元的违法行为在刑事侦查中由无锡市公安局一并查处，而对于该违法行为因刑事案件未予追究，但不能免除治安管理的处罚及处理。因此，被告市公安局对谈志强涉嫌境外赌博等违法行为的处理程序中，没有再单独进行立案，而是直接作出收缴物品清单，因此该收缴物品清单实际为市公安局的收缴决定书，且明确了相关诉权，因此属于终了的具体行政行为。公安部公通字（2006）21号关于印发《公安行政法律文书（式样）》（试行）的通知第38条明确，收缴／追缴物品清单既可以与公安行政处罚决定书同时使用，也可以作为单独的收缴或追缴决定书使用。故本案中被告针对原告谈志强的违法行为仅作出上述收缴决定，符合相关规定。
关于本案原告起诉是否超过法定的起诉期限。《行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出；《解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，涉及该被诉具体行政行为的作出时间为2009年9月30日，且送达时间为同日，现原告起诉称其并不明确收缴的法律含义和相应的救济手段，同时提出在收缴后的60日内申请行政复议以及三个月内提起行政诉讼的期限内，原告实际被羁押，被告也没有为原告提供相应的行政复议和行政诉讼的便利；原告又提出，2014年10月10日，原告在收到委托律师转交的该收缴决定后，其才明确知晓原暂扣的250万已经被收缴。因此，其起诉并未超过诉讼期限，而人民法院在审理行政案件时应当对时效问题予以宽松审查。对于原告的上述主张，本院认为，根据本案查明的事实，该收缴决定由谈志强本人的签名，且也进行了送达，该收缴决定上明确了相应的救济途径，而原告谈志强并未行使上述救济途径，因此逾期应视为放弃权利。而原告在此期间被羁押是客观事实，但并不能由此说明该权利被剥夺或被限制，原告未能提供因其人身自由受到限制而不能提起诉讼的证据，且原告在庭审中也陈述在此期间其未行使该权利，因此原告的起诉期限应当从该收缴决定送达之日之日起的三个月内行使。再从原告刑满释放的时间看，原告实际被释放的时间为2011年1月2日，原告在诉状中称其刑满释放后多次到无锡市公安局、宜兴市公安局索要被扣押的款项，并不知晓暂扣的250万元已经被收缴，与其陈述自相矛盾。而原告从2011年的1月2日之后的2年内也未行使其诉讼权利。因此，本案中原告起诉要求撤销该收缴决定书，已明显超过了法定的起诉期限，且无正当理由，故该起诉应当予以驳回。
关于原告请求对本案被诉具体行政行为进行合法性审查的主张。本院认为，人民法院审理行政案件，虽规定应当对被诉具体行政行为的合法性审查，但原告起诉是否符合受理条件也属于人民法院审查的范围，且被告已提出抗辩理由，法院就应当按照规定对其主张进行审查，并作出相应的评判。依照《解释》第四十四条第一款第（六）项之规定，裁定如下：
驳回原告谈志强要求撤销宜公宜（治）缴字（2009）第0907899号收缴决定书的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省无锡市中级人民法院。
审 判 长 陈君芳
代理审判员 叶棋刚
人民陪审员 嵇梦瑶
二〇一五年二月二日
书 记 员 王 珏