吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉01行初138号
原告长春市双阳区双营子回族乡黄金村四社，住所地长春市双阳区。
负责人孟凡华，组长。
委托代理人袁峰，男，汉族，现住长春市双阳区。
委托代理人郑新，吉林X律师事务所律师。
被告长春市双阳区人民政府，住所地长春市双阳区西双阳大街599号。
法定代表人马国成，区长。
委托代理人潘军。
委托代理人颜春霞，吉林X律师事务所律师。
被告长春市人民政府，住所地长春市南关区人民大街10111号。
法定代表人刘长龙，市长。
委托代理人李帅。
第三人长春市双阳区双营子回族乡黄金村民委员会，住所地长春市双阳区。
负责人侯春生，主任。
第三人长春市双阳区双营子回族乡黄金村二社，住所地长春市双阳区。
负责人陈向阳，小组长。
第三人长春市双阳区双营子回族乡黄金村三社，地址长春市双阳区。
负责人张义生，小组长。
委托代理人袁成久，男，汉族，现住长春市双阳区。
原告长春市双阳区双营子回族乡黄金村四社（以下简称黄金村四社）因请求撤销被告长春市双阳区人民政府（以下简称双阳区政府）作出的土地权属确权决定、被告长春市人民政府（以下简称市政府）作出的行政复议决定及第三人长春市双阳区双营子回族乡黄金村民委员会（以下简称黄金村委会）、长春市双阳区双营子回族乡黄金村二社（以下简称黄金村二社）、长春市双阳区双营子回族乡黄金村三社（以下简称黄金村三社）参加诉讼的土地权属行政确认及行政复议一案，于2016年7月1日向本院提起行政诉讼。本院于2016年7月6日立案后，于同年7月8日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告黄金村四社的委托代理人袁峰、郑新、被告双阳区政府的委托代理人潘军、颜春霞，被告市政府的委托代理人李帅，第三人黄金村委会的负责人候春生，黄金村二社的负责人陈向阳，黄金村三社的负责人张义生及委托代理人袁成久到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告黄金村四社诉称：1978年，黄金村按照人民公社要求，在黄金村二、三、四社交界的“老虎沟”建设黄金村饲养场。黄金村从二、三、四社抽调土地建设饲养场。当时没有签订协议，没有补偿，属于借用土地。1983年，该饲养场解体，黄金村对饲养场的土地实行代管，短期发包给本村村民耕种。1995年黄金村将该地转让给长春市二道区居民王国成等人。从饲养场解体至今，黄金村二、三、四社村民一直不间断的要求退还土地。2012年3月18日，原告提出土地确权申请，经2012年11月30日双阳区政府作出的确权决定，裁决：“饲养场土地归黄金村所有”。原告不服该裁决，申请行政复议，2013年4月5日，双阳区政府作出确权决定，裁决：“饲养场土地归黄金村所有。”原告再次申请行政复议，2014年7月10日，长春市人民政府作出长府复决字（2014）第75号行政复议决定，维持了该确权决定。原告不服，提起行政诉讼，经两级法院审理，法院判决撤销了该确权决定，责令双阳区政府重新作出确认决定。2016年3月30日，双阳区政府又重新作出确权决定，再次将争议土地权属确认给黄金村。原告不服，申请行政复议，长春市人民政府经复议决定维持该裁决。因双阳区政府认定事实错误，导致其作出的确权决定认定事实及适用法律错误，程序违法。长春市人民政府复议维持该决定亦属认定事实错误，程序违法。综上，请求人民法院依法判决撤销被告双阳区政府于2016年3月30日作出的《关于双营乡黄金村饲养场土地权属的确权决定书》和被告长春市人民政府于2016年6月28日作出的长府复（2016）233号《行政复议决定书》。
被告双阳区人民政府辩称：一、被告作出的确权决定和行政复议决定有充分的事实及法律依据。1.双阳区政府作出的《确权决定》认定事实清楚，适用法律正确。双阳区政府在确权决定中认定的事实是：黄金村饲养场是1978年抽调黄金村二、三、四社土地设立的村办企业，不是借用土地兴办企业。截止1983年该饲养场解体，黄金村一致连续使用该土地。饲养场解体后，最初由黄金村短期发包给本村村民耕种，发包收益归黄金村集体。1995年，黄金村将该地转包给长春市二道区居民王国成，期限30年，至2025年12月30日届满。饲养场解体后，黄金村二社、三社、四社部分社员要过几次地，后因关于饲养场抽调土地返还给原集体经济组织没有相关政策，当时土地还要交农业税，社员要地的积极性不高，后来就不要了。以上事实，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条和第二十一条适用的条件。2.双阳区政府在法定时间重新作出的确权决定符合法定程序。二、原告的诉讼请求没有事实及法律依据。1.原告主张系借用土地没有依据。2.原告主张黄金村委会未使用争议土地，属于代管没有事实及法律依据。3.村民并且一直连续要地。4.原告主张对于抽调的土地不存在同意或认可的情形没有依据。5.原告主张的违法转让土地与本案的确权决定无关。6.原告主张黄金村委会没有对土地进行经营管理及使用依据。7.原告主张被告在作出确权决定时没有从实际出发，不尊重历史没有依据。双阳区政府确权时已充分考虑了土地历史、现状等因素，依法作出的确权决定。8.该土地从小队抽调到村委会，就属于土地的一种调整，这一事实已得到确认。在本案确权、复议及诉讼中，黄金村委会和其他任何小队均未认可争议土地属于或应返还原告。9.已经补偿给原告人民币15万元是事实，双阳区政府在裁决中将其作为一个参考因素是合理合法的。三、双阳区政府作出的确权决定适用法律正确。1.本案争议土地完全符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条“集体兴办企事业等原因进行过土地调整的，按照变更后的现状确定集体土地所有权”的规定。2.本案争议土地完全符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“连续使用不满二十年，并且村民要过地的”的情况。双阳区政府认定黄金村委会的连续使用，是考虑从饲养场设立到解体，均属于村委会的连续使用状态，饲养场解体后，也是黄金村委会在管理。3.原告引用的《农村集体资产清产核资资产所有权界定暂行办法》第十一条适用的是企业占用集体经济组织土地的情况的确权，并不适用于本案；《吉林省集体土地承包经营管理条例》第二十四条适用的前提是家庭联产承包责任制后，而本案抽调土地发生在这之前，也不适用于本案确权。双阳区政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》的相关规定行使一定程度的裁量权符合法律规定。四、双阳区政府作出的确权决定程序合法。本次重新作出的确权决定不属于以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的行政行为。本案重新确权系经过了继续调查取证，根据新的事实和理由并适用与原确权决定不同的法律作出的行政行为。综上，双阳区政府重新作出的确权决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。原告的请求无事实和法律依据，应予驳回。
被告市政府辩称：一、市政府作出的行政复议决定程序合法。市政府依法受理原告的复议申请后并履行了必要的法定程序后，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，在法定期限内作出的复议决定程序合法。二、市政府作出的复议决定认定事实清楚。1.关于确权决定认定事实问题。土地权属争议产生的原因很多，特别是因历史遗留问题所引起的争议最为常见。历史遗留土地争议的普遍特点一般是土地占有现状缺乏权属依据或者权属依据难以证明。为此，国土资源部第17号令即《土地权属争议调查处理办法》第三条对此作出了明确规定，本着尊重历史，摸清争议土地历史发展变化并面对现实使用情况作出客观公正的处理。本案争议产生的原因是过去政策由村（生产大队）无偿抽调社（生产队）土地兴办或停办村集体企业所造成的土地权属争议。按照历史沿革，该地一直由黄金村委会管理使用至今。原告认为争议土地由黄金村委会借用或临时抽调而代管的证据不足。双阳区政府所认定的事实清楚，符合历史遗留土地权属认定“从实际出发、尊重历史”的原则。2.关于确权决定适用法律依据的问题。基于上述事实，本案争议土地属于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定的情形。考虑整体和局部利益调整，按照土地现状，作为县级以上人民政府的双阳区政府，法律赋予其针对具体情况作出裁决或处理的裁量权。故双阳区政府作出确权决定依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条即“连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”适用法律正确，符合土地权属争议调查处理“面对现实”的原则。3.双阳区政府在重新作出确权决定前，经过继续调查取证，根据新的事实和理由，适用与原确权决定不同的法律规定重新作出的确权决定符合《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十四条第一款的规定，程序合法。4.关于原告提出的要求复议机关进行确权和纠正确权决定认为部分存在的错误以及根据现行法律确认争议地应归黄金村二社、三社、四社集体所有的问题，不属行政复议审查范围。此外，关于原告在复议阶段要求听证的问题，因本案已历经复议、诉讼过程，案件基本事实已经清楚，复议机关可依法书面审查，不再组织听证。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人黄金村委会无陈述意见。
第三人黄金村三社述称，双阳区政府作出的确权决定证据不足，理由不充分；补助的15万元是信访救助，与土地确权无关。
第三人黄金村二社述称，同意三社的意见。
被告双阳区人民政府在法定期限内向本院提交如下证据及法律依据：确权卷宗121页共22份证据。前20份证据属此前作出确权决定时收集的证据，用以证明被告作出新的确权决定认定事实的依据；证据21及22属本次作出确权决定新收集的证据，证据21《承诺书》是被告作出新的确权决定时分析适用法律的依据；证据22黄金村委会出具的说明，用以证明因黄金村委会不同意调解，故双阳区政府未组织调解。法律依据：《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条、第二十一条。
经庭审质证，原告对以上证据的质证意见是：前20份证据是2014年4月10日确权决定的依据，对其中经过生效判决予以认定的没有异议，不予认定的尊重判决。对证据21真实性无异议，证明问题有异议，不能解决二、三、四社归还土地的请求，与本案无关联性；证据22村委会不同意调解不是村委会自身的真实意思表示，不能作为重新作出确权决定的证据。对以上两份证据综合认为，案件的争议焦点是因土地发包引发的，发包合同村民始终认为是20年，而合同内容是30年，所以二、三、四社村民不满，多次上访始终没有解决，我们认为村委会出具的承诺书和说明所陈述的对外发包30年不属实。
被告市政府对上述证据无异议。
第三人黄金村三社的质证意见是：黄金村委会提供的证据不能证明村委会将涉案土地发包给王国成，期限为30年。因为村里的新领导不了解情况，是老村长发包的地。王国成手里没有承包30年的合同。
第三人黄金村二社未发表质证意见。
第三人黄金村委会未发表质证意见。
原告在庭审中向本院提供如下证据：1.长春经济技术开发区人民法院作出的（2015）长经开行初第4号行政判决书，用以证明2012年11月30日双阳区政府作出确权决定，2013年4月15日双阳区政府作出撤销确权决定，2014年4月10日双阳区政府又作出确权决定，2014年7月10日市政府作出行政复议决定，原告对2014年4月10日的确权决定不服，诉至法院是合法性。2.2013年1月20日袁成久制作的黄金村饲养场原来使用土地略图，用以证明二、三、四社土地的边界。3.1996年3月25日介绍信，用以证明1996年时村民主张过权利。4.黄金村第九届村民代表大会记录（有二、三、四社村民代表签字），用以证明村民代表同意在合同到期后按各社边界给各社村民无偿耕种（同意合同到期后还给各社）。5.袁成久等七人的证人证言，用以证明1990年-2012年期间原告一直要地，法院判决被告确权时依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条，属适用法律法规错误，应予撤销。6.2016年2月2日长春市中级人民法院（2015）长行终字第155号行政判决书，用以证明二审维持了一审判决。
经庭审质证，被告双阳区政府的质证意见是：对证据真实性无异议，对证明问题有异议，略图是单方制作的，双阳区政府所举证据中有各方签字确认的精确测绘图，应以此为准。双阳区政府在重新作出的确权决定中已经确认了村民要过地的事实，对于证据4认为与本案无关。
被告市政府质证意见与双阳区政府质证意见一致。
第三人黄金村村委会及二社、三社对上述证据均表示无异议。
三位第三人均未向法庭提供证据。
被告市政府就行政复议程序的合法性向本院提供如下证据、依据：1.行政复议立案审批表和行政复议案件延期审理申请表；2.《行政复议申请书》；3.被申请人《行政复议答复书》；4.《行政复议决定书》；5.送达回证10份、邮寄送达邮单及邮单回执各1份。以上五份证据共同用以证明行政复议程序合法。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条第一款（一）项、第三十一条。
经庭审质证，原告及三位第三人的质证意见是：被告市政府没有召开听证会，没有进行调解，更没有询问双方当事人，不能客观公正的查清案件事实，程序违法。
被告双阳区政府对上述证据无异议。
本院对上述证据认证如下：被告双阳区政府提供的证据真实、合法，且与待证事实向关联，本院予以采纳；原告黄金村四社提供的证据1、3、5、6本院予以采纳，证据2无法证明其要证明的问题，证据4与本案无关联，本院不予采纳。被告市政府提供的行政复议程序方面的证据能够证明复议程序合法，本院予以采纳。
经审理查明，1978年，根据当时政策要求，黄金村从二社、三社、四社交界的“老虎沟”抽调土地，设立村办企业饲养场（实际占地面积266739平方米），当时双方未签订协议，亦无补偿。1983年黄金村饲养场解体，饲养场的土地交由黄金村集体管理。饲养场解体后1983年至1997年期间黄金村二社、三社、四社的社员侯文成、杨国春、孟庆山、袁成久、李长中、曹凤祥分别代表各社向黄金村要过建饲养场被占用的土地。1995年8月2日，黄金村与案外人王国成签订《黄金村饲养场承包合同书》，将饲养场土地发包给王国成，承包期自1995年至2025年，承包费用22万元。黄金村于1996年3月25日出具了介绍信一份，内容为：“双阳区信访负责同志：兹介绍李长中、曹凤祥同志等3人前往你处联系下列事项，请接洽。关于我村78年建饲养场，占用四社土地一事，四社村民要求归还，请合理解决为盼。”落款单位系双阳县鹿乡镇黄金村民委员会，并加盖了黄金村民委员会公章予以确认。落款时间为1996年3月25日。2012年3月18日黄金村二社、三社、四社提出土地确权申请，2012年11月30日双阳区政府作出确权决定，裁决：“黄金村饲养场所占的土地面积为266739平方米的土地所有权归黄金村农民集体所有”。黄金村四社不服提出行政复议，复议期间，双阳区政府撤销了该确权决定。2013年8月16日黄金村四社再次提出确权申请，2014年4月10日双阳区政府再次作出《关于双营乡黄金村饲养场土地权属的确权决定书》，裁决：“黄金村饲养场所占的土地面积为266739平方米的土地所有权归黄金村农民集体所有”。黄金村四社不服再次提出行政复议，2014年7月10日长春市人民政府作出长府复字（2014）第75号《行政复议决定书》，维持了双阳区政府于2014年4月10日作出的《关于双营乡黄金村饲养场土地权属的确权决定书》。原告不服，提起行政诉讼。长春经济技术产业开发区人民法院于2015年9月16日作出（2015）长经开行初字第4号行政判决，以适用法律错误为由撤销了双阳区政府于2014年4月10日作出的《关于双营乡黄金村饲养场土地权属的确权决定书》并责令双阳区政府重新作出确权决定。双阳区政府不服，上诉至本院。本院于2016年2月2日作出（2015）长行终字第155号行政判决，驳回上诉，维持原判。2016年3月30日，双阳区政府经过继续调查，根据实际情况，依据《土地所有权和使用权若干规定》第二十条、第二十一条的规定，重新作出了《关于双营乡黄金村饲养场土地权属的确权决定书》，将争议的266739平方米土地确权给黄金村农民集体所有。
另查明，为解决矛盾，经调解，长春市双阳区双营子回族乡政府同意补偿原告人民币15万元，原告也领取了该补偿款。2016年3月22日，黄金村委会出具《承诺书》，内容是：为解决矛盾，村委会决定在今后的土地承包中所收取的资金，用于全村公益事业，重点倾斜于二、三、四社。
本院认为，在原告黄金村四社要求撤销被告双阳区政府于2014年4月10日作出的《关于双营乡黄金村饲养场土地权属的确权决定书》一案的诉讼中，一审法院以适用法律错误为由撤销了双阳区政府作出的确权决定并责令其重作。经本院二审审理认为，双阳区政府在未对集体兴办企业使用各社土地的性质进行界定、对是否向现有使用者或者有关部门提出归还进行澄清以及未对确权所根据的“具体情况”作出合理说明的情况下，适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，将涉案土地所有权确认给黄金村委会，属主要证据不足、适用法律、法规错误。判决维持了一审判决。经审查，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定：“由于集体兴办企事业等原因进行过土地调整的，按照变更后的现状确认集体土地所有权”。第二十一条的规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”该条文规定了两种情况，即“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的”或属于“虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的”。本次双阳区政府在继续调查的基础上，认定了黄金村二社、三社、四社村民曾提出过要地申请的情况下，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条及第二十一条后半部分的规定，同时考虑争议土地历史、现状等情况，于2016年3月30日重新作出的《关于双营乡黄金村饲养场土地权属的确权决定书》认定事实及适用法律并无不当。被告在作出该确权决定时已对以前认定事实及适用法律不当的部分进行了纠正。被告双阳区政府作为县级以上人民政府，根据相关法律规定，行使裁量权，作出的土地确权决定应予认可。此外，考虑到原告等要地农民的利益，长春市双阳区双营子回族乡政府已对原告进行了适当补偿，黄金村委会也承认根据当时的政策，抽调过各社的土地，村委会会将今后收取的土地承包款用于全村公益事业，重点倾斜于二、三、四社。故原告关于双阳区政府重新作出的确权决定没有进行调查，适用相同的法律规定，作出与此前相同的结论的主张不能成立。被告市政府在复议过程中履行了相应的法定程序，所作的行政复议决定程序合法。
综上，原告黄金村四社的诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告长春市双阳区双营子回族乡黄金村四社的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告长春市双阳区双营子回族乡黄金村四社负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 杨 光
代理审判员 高婧明
代理审判员 亓晓鹏
二〇一六年十二月二十日
书 记 员 张 博
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