浙江省丽水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙11行终46号
上诉人（原审原告）钭兆福，男，1944年7月20日出生，汉族，住缙云县。
委托代理人施伟央，浙江丽阳（缙云）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）缙云县大源镇人民政府，住所地缙云县大源镇51号。
法定代表人吕君丹，镇长。
委托代理人刘婧榕，副镇长。
委托代理人梅亚宝，浙江法和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）缙云县大源镇大源村民委员会，住所地缙云县大源镇大源村商品街374号。
法定代表人钭凤明，村主任。
上诉人钭兆福因与被上诉人缙云县大源镇人民政府、缙云县大源镇大源村民委员会劳动和社会保障行政管理一案，不服青田县人民法院（2017）浙1121行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理认定，原告钭兆福系缙云县大源镇大源村村民。2001年12月，经浙江省人民政府批准，缙云县人民政府征用了大源村共计1.0814公顷（16.22亩）的土地。2012年10月30日，缙云县国土资源局发布缙土资函[2012]25号文件，对1999年-2011年因各类土地被征用而产生的失地农民人数进行了核算，确定大源村在2001年征用的16.22亩，共有可享受失地保险待遇的名额数为20人。2012年6月25日，缙云县人民政府发布缙政发[2012]42号文件，总括规定了各部门的职责与办理流程：“县人力社保部门根据县国土部门提供的应参保人数通知相应乡镇（街道）。各乡镇（街道）会同村级集体经济组织依法确定参加基本生活保障对象名单并公示后，经乡镇人民政府（街道办事处）审查确认，报县社会保险经办机构备案，由各村统一办理参保手续”。2015年1月27日，缙云县国土资源局、财政局、人力社保局、房屋与土地征用办公室联合发布缙土资[2015]8号文件，对办理的流程及行政村、乡镇政府的职责进行了确定：1、“参保对象可以在集体经济组织内部推选产生，具体产生方式：……三是集体研究的其他合理方式确定参保对象”。2、“行政村：负责研究制定被征地农民基本生活保障参保指标的分配落实方案，依法合理确定参加被征地农民基本生活保障对象，统一办理参保手续，负责保费的收缴和缴纳工作；行政乡镇（街道）：负责与国土、征收办、社保部门衔接，核对被征地农民基本生活保障指标，监督和指导行政村做好被征地农民基本生活保障工作；负责审核行政村办理被征地农民基本生活保障的程序是否到位、参保指标分配是否合理、参保对象的参保条件是否符合等，并对各行政村征地情况、参保指标分配等情况建立台账”。3、“被征地农民基本生活保障指标分配方案由村双委集体研究，并经村民大会或村民大会决议通过，做到'名额公开、申请人公开、程序公开、结果公开'”。
2015年4月3日，缙云县社保中心向各乡镇人民政府发函（缙社险中[2015]8号），要求各乡镇人民政府在2015年4月30日前，通知相关村，监督、指导、落实好参保及转保工作。2015年4月6日，大源村召开双委会议后，动员村民以自主报名的方式申请参保，并通过公告形式在村公务栏进行告知，要求在公告后7日内向大源村提出申请。期后原告未向大源村申请参保。2015年4月14日，大源村召开双委会议讨论确定了20个参保人员名单，随后将该20人名单在村公务栏进行公示。
2016年3月29日，被告大源镇政府受理原告等四人反映的大源村参保名额被村干部亲戚朋友占用的信访事项。2016年9月，被告大源镇人民政府作出信访答复，该答复认为大源镇确定参保名额程序欠缺。缙云县社保中心于2016年2月份停止享受失地保险的23人的保险待遇，暂停发放符合年龄的14名参保对象养老金，并对不符合条件的6人做了退保处理。2016年7月6日，被告大源村委会召开双委扩大会议、村民代表会议，确定了通过了为原来20人中符合年龄的14人恢复失地保险待遇，纠正了原名单通过的程序欠缺问题。2016年11月16日，被告大源镇人民政府向向缙云县社保中心发函，告知大源村确定参保名单已经在程序上进行了纠错，要求恢复陈菊园等14人的失地保险，现陈菊园等14人失地保险待遇已经恢复。原告以自己亦为失地农民为由，要求两被告履行法定职责，为其办理失地农民保险。
原审法院认为，本案中原告要求两被告履行为其办理失地保险手续的法定职责，争议焦点有三个。1、原告的资格问题。缙土资[2015]8号文件规定村集体可以以合理方式确定本村参保名额，大源村委会根据本村实际情况采用全村自主报名的方式确定名额符合该文件的规定。原告作为该村村民享有通过申请而获得失地保险待遇的资格。2、被告大源镇政府职责问题。缙政发[2012]42号文件规定“各乡镇（街道）会同村级集体经济组织依法确定参加基本生活保障对象名单……”，缙土资[2015]8号文件对乡镇人民政府与行政村的职能进行了细化明确，将被告大源镇政府的职责定位为衔接、核对、监督、指导，即被告大源镇并非办理村失地农民参保的组织、决定机关，其职责为事前指导、事后监督、衔接核对，原告直接诉请被告大源镇政府为其办理参保手续，超出了被告大源镇政府的职责范围。3、原告申请问题。被告大源村委会采用全村村民自行申报的方式确定参保名额，并已经将申请方式通过公告的形式向全村村民告知，尽到了告知义务，原告在庭审中也认可并未向被告大源村委会提出过申请参保。综上，原告诉请两被告履行法定职责为其办理失地农民保险手续，但未在被告大源村委会告知的申请时间内申请，且其请求也并非被告大源镇政府的职责范围，故其要求两被告履行法定职责的理由均不成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，驳回原告钭兆福的诉讼请求，本案受理费50元，由原告钭兆福负担。
上诉人钭兆福上诉称：一、原审法院事实认定错误。上诉人享有土地承包经营权的承包土地（被征收的6.48亩）是包括在缙土资函(2012)25号文件规定核定的被征用土地16.22亩中的，即上诉人是符合20个参保名额的，且依据有关文件是具有优先参保资格，国家设立失地保险的宗旨主要是保障失地农民，下发给失地农民的。二、1996年5月15日上诉人被征用的农田525.19平方米，每平方米39.15元里没有包含土地安置费，安置补偿不到位，显失公平，其他人员侵占了上诉人应享有的参保名额。三、上诉人在本案一审结束后已经向被上诉人村委会，邮寄要求失地参保的申请，但是大源镇大源村委会拒收申请材料。四、因没有大源村被征地16.22亩的明细表，请求法院依职权调取。五、被上诉人没有按照缙土资（2015）8号文件所规定的程序、方案、流程办理失地农民基本生活保障，只是根据缙土资(2012)25号文件断章取义取一个在册农民进行了优先参保，这完全是非法的。综上所述，请求：1、依法撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。2、一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。
被上诉人缙云县大源镇人民政府答辩称,一、原审判决认定事实清楚，被答辩人诉状陈述与事实不符。1、从缙土资函(2012)25号文件可以看出，涉案的参保名额是缙云县人民政府针对1999年到2011年全县范围内各类土地被征用而产生的，其中就有2001年大源村被征用的16.22亩土地所核算出来的20个名额，在一审中答辩人提交了一系列证据，足以证明上述事实。被答辩人在诉状中诉称其1996年被征用的土地包含在2001年被征用的16.22亩里面与事实不符，且没有任何依据。2、被答辩人诉状中称其在1996年被征用的土地不包含土地安置费这一点与事实不符，且与本案无关，不属于二审法院审查范围。3、被答辩人在上诉状中宣称其曾向大源村民委员会邮寄参保申请，大源村拒收参保材料，与一审陈述自相矛盾，且没有提供新的证据，答辩人对该说法不能认同。二、原审法院判决程序合法，适用法律法规正确。被答辩人要求答辩人为其办理参保手续的诉讼请求超出了答辩人的职责范围。根据缙土资(2015)8号文件规定答辩人在办理参保过程中的职责定位是衔接、核对、监督、指导，并非是办理参保手续过程中的职责定位是衔接、核对、监督、指导，并非是办理参保手续的组织、决定机关。遂答辩人按照文件的要求审核了大源村提交的参保名单，已经履行了自己的职责。由此，原审法院在查明事实及答辩人所有的程序的基础上，依照行政诉讼法的相关规定作出的判决，完全符合法律规定，有理有据。综上所述，请求二审法院依法维持原判决，驳回上诉。
被上诉人缙云县大源镇大源村民委员会在谈话询问中同意缙云县大源镇人民政府的答辩，并补充称，上诉人申请失地保险是可以的，但报名有先后，且申请时间已经超过了。大源村征用土地款都是直接给承包人的，所以只要是村里在册的农民都可以参保，并没有专门面向被征地的承包人。刚开始出现失地保险报名的时候，村民们对失地保险不了解，认为参保不划算，报名人很少。后来确定的14个失地保险人也不全是土地被征用的承包人。
本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，缙土资（2015）8号文件规定：“……安排质量和数量相当的土地给被征地农户承包经营或由村级集中支付田租的，参保对象可以在集体经济组织内部推选产生……未调剂安排承包经营地或未支付田租的，应当安排被征农户家庭成员优先参保。”上诉人承包地被征收后，大源村委会虽未调剂土地、支付田租，但已将本属于村集体的土地征用补偿款全数交予上诉人。因此，大源村委会未安排上诉人优先参保，而采用全村村民自行申报的方式确定参保名单，并无显失公平之处。上诉人作为大源村村民，不论其被征地是否在缙土资函(2012)25号文件核定的被征地范围内，都享有参保资格，但其未在公告所规定的期限内提出参保申请，应当自行承担不利后果。至于上诉人被征地的安置补偿问题，不属于本案的审理范围。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人钭兆福负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹一峻
审 判 员 李月群
审 判 员 黄 维
二〇一八年五月七日
代书记员 叶 娃