陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）陕行终257号
上诉人（一审被告）：西安市未央区人民政府。住所地：陕西省西安市未央区龙首北路西段*号。
法定代表人：梁晚晴，区长。
委托代理人：王圆，区政府法制办公室干部。
委托代理人：姚茹，陕西智冠律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：陕西益丰置业发展有限公司。住所地：陕西省西安市莲湖区未央路大明宫寓*幢*****室。
法定代表人：高月明，公司执行董事。
委托代理人：王琛，公司法律顾问。
上诉人西安市未央区人民政府（以下简称未央区政府）因被上诉人陕西益丰置业发展有限公司（以下简称益丰公司）诉其行政复议一案，不服陕西省西安市中级人民法院（2017）陕01行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院�法组成合议庭，于2018年5月9日公开开庭审理了本案。上诉人未央区政府委托代理人王圆、姚茹，被上诉人益丰公司委托代理人王琛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审经审理查明：2004年6月，大白杨西村被列入西安市城改计划。2010年3月22日，未央区城改办、益丰公司、大白杨西村村民委员会、西安市未央区农村工作局四方共同签订了《未央区大白杨西村城中村改造项目合同书》，益丰公司作为大白杨西村城改项目实施主体，负责出资对该村改造范围内的地面附着物进行拆迁和房屋安置。2012年2月20日，未央宫街道办事处向未央区城改办出具《证明》，内容为：“兹证明虹瑰实业有限责任公司为我辖区大白杨西村城改项目主体。目前，城改手续正在办理之中。情况属实，特此证明。”同日，未央区城改�向市城改办出具《证明》，内容为：“根据我区企业准入制度，已确定具有实力和信誉的陕西虹瑰实业有限责任公司为我区未央宫街道办事处大白杨西村的改造主体。由于该村是重点改造二环内的村，目前，该村已完成整村拆除，安置房建设进展顺利，正在办理相关建审手续。特此证明。”2014年4月11日，大兴新区未央管委会副主任马小练主持召开了由大兴新区未央管委会、虹瑰公司及五名原融城国际项目购住宅户业主代表参加的协调会议，就原融城国际购住宅户购房合同相关事宜协商并制作《会议纪要》，该《会议纪要》确定了以下事项：一、大兴新区未央管委会确认虹瑰公司目前为大白杨西村城改主体。二、融城国际购住宅户和虹瑰公司经友好协商，双方同意更换经虹瑰公司验证认可的原购房合同。更换后的合同，房屋出卖人为虹瑰公司。三、购住宅户自购房合同更换签字之日起，原合同五年付清的将补齐前期所欠房款，收房时付清合同约定购房款的90%，剩余10%房款收房后一年内付清；原合同分三期、两期付款的，按原付款方式执行。合同变更后，虹瑰公司确认业主前期预付房款有效。四、虹瑰公司承诺2014年8月底前交房。五、变更合同于2014年4月23日开始，2014年4月30日结束。六、购住宅业主在更换合同和交付房款时，大兴新区未央管委会将派专人进行全程监督。益丰公司认为，其作为大白杨西村城改主体，大兴新区未央管委会召开协调会，未依法通知其参会，在其缺席的情况下违法确认“虹瑰公司目前为大白杨西村城改主体”，该《会议纪要》也未向其送达，其于2015年9月中旬，方才从融城国际买受人处得知该《会议纪要》内容。益丰公司于2015年10月21日向未央区政府申请行政复议，请求：1、依法确认大兴新区未央管委会2014年4月11日召开的“关于原融城国际购住宅户购房合同相关事宜”协调会程序违法；2、依法确认大兴新区未央管委会2014年4月21日制作的“关于原融城国际购住宅户购房合同相关事宜”《会议纪要》具体行政行为违法；3、依法撤销大兴新区未央管委会2014年4月21日《会议纪要》及其作出的“大兴新区未央管委会确认虹瑰公司目前为大白杨西村城改主体”的具体行政行为。未央区政府经审查，于2015年12月16日作出未政复决字[2015]29号《行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），决定驳回益丰公司的行政复议申请，并于2015年12月22日送达给益丰公司。益丰公司不服，于2015年12月29日向西安中院提起行政诉讼。西安中院经审理，�2016年11月30日作出（2016）陕01行初3号行政裁定，驳回益丰公司的起诉。益丰公司不服，向陕西省高级人民法院提起上诉。陕西省高级人民法院经审理，于2017年7月3日作出（2017）陕行终358号行政裁定，撤销原裁定，指令西安中院继续审理。西安中院重新立案，形成本案。诉讼中，益丰公司否认曾经委托虹瑰公司负责实施融城国际项目，认为未央区政府证据中的《报告》系复印件，真实性不能认定，对未央区政府证据中的2015年1月6日《关于益丰公司<报告>的情况说明》的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。未央区政府认为，益丰公司起诉依据的《未央区大白杨西村城中村改造项目合同书》中仅有益丰公司及大白杨西村村委会签字盖章，未央区城改办及西安市未央区农村工作局未盖章，主张该协议仅为益丰公司与大白杨西村的民事协�。
又查明，益丰公司对2012年2月20日未央宫街道办事处向未央区城改办出具《证明》及未央区城改办向市城改办出具《证明》的行为不服，于2016年3月3日向未央区政府申请行政复议。2016年3月10日，未央区政府分别作出未政复决字[2016]6号《不予受理行政复议申请决定书》、未政复决字[2016]5号《不予受理行政复议申请决定书》，均以益丰公司申请复议超过申请期限为由，决定不予受理。益丰公司不服，向西安铁路运输中级法院提起行政诉讼。2016年6月28日，西安铁路运输中级法院分别作出（2016）陕71行初47号行政判决、（2016）陕71行初45号行政判决，均驳回了益丰公司的诉讼请求。益丰公司仍不服，向陕西省高级人民法院提起上诉。陕西省高级人民法院于2017年1月22日分别作出（2016）陕行终581号行政判决、（2016）陕行终582号行政判决�均驳回上诉，维持原判。益丰公司因要求确认上述未央宫街道办事处、未央区城改办出具《证明》的行政行为违法并依法撤销，向西安铁路运输法院提起行政诉讼。西安铁路运输法院经审理于2017年5月24日分别作出（2017）陕7102行初371号行政裁定、（2017）陕7102行初367号行政裁定，以未央宫街道办事处、未央区城改办于2012年2月20日出具的《证明》属于上下级之间的内部行文，对外不发生法律效力，对益丰公司权利义务明显不产生实际影响，益丰公司的起诉不符合起诉条件为由，裁定驳回了益丰公司的起诉。益丰公司不服，向西安铁路运输中级法院提起上诉，西安铁路运输中级法院于2017年10月9日分别作出（2017）陕71行终480号行政裁定、（2017）陕71行终479号行政裁定，认为未央宫街道办事处、未央区城改办出具的《证明》系内部汇报材料，对外并未创设权利义务，大白杨西村的城改主体并非依该《证明》而最终确定，该《证明》本身对益丰公司的合法权益并未产生实际影响，均裁定驳回上诉，维持原裁定。
再查明，2015年6月2日，大兴新区未央管委会出具《关于大白杨西村城改（融城国际）项目有关情况的说明》，其中载明：“2010年3月，经大白杨西村全体村委会代表开会同意，该村城改项目由陕西益丰置业发展有限公司实施，但至2011年年底，除启动整村拆迁和开建部分楼宇外，该公司未办理任何实质性城改手续。2011年12月31日，因内部原因，益丰公司免去公司原法定代表人吴拴牢的法人代表资格及总经理职务，改由钟晓明担任。2012年2月，经大白杨西村村委会申请，未央宫街道和未央区城改办同意虹瑰公司作为该村城改主体，目前，各项城改手续正在加紧办理之中。2012年11月，益�公司将上述情况书面报告区大兴办，并声明，在项目交接后，益丰公司与虹瑰公司无债权债务，但2014年4月，区大兴办仍为该项目出面处理了原益丰公司卖出的267份购房合同，使其顺利转换到虹瑰公司名下。……”未央区政府于2016年7月20日出具《关于原融城国际购住宅户购房合同相关事宜协调会形成的<会议纪要>的效力说明》，认为该会议系地区管理机构为协调解决区域内存在一定不稳定因素的具体民事纠纷而为当事双方搭建的对话平台，作出的《会议纪要》仅是对双方协商形成一致意见的文字记录，对外不具有任何法律效力。
一审判决认为，本案争议的焦点问题是：大兴新区未央管委会2014年4月11日作出《会议纪要》的行为是否属于行政复议的受案范围，本案被诉�议决定是否合法、有效。虽然大兴新区未央管委会于2014年4月11日召集协调会的议题是“关于原融城国际购住宅户购房合同相关事宜”，但从该协调会上形成的《会议纪要》的第一项的内容上看却具有行政确认的性质，因为2012年2月20日未央宫街道办事处向未央区城改办出具的《证明》、未央区城改办向市城改办出具的《证明》经行政诉讼，已被生效法律文书确认属内部汇报材料，对益丰公司的合法权益未产生实际影响。在尚未有其他行政机关对大白杨西村城改主体进行确认的情形下，《会议纪要》第一项所载明的“大兴新区未央管委会确认虹瑰公司目前为大白杨西村城改主体”，应系大兴新区未央管委会对大白杨西村城改主体的确认，且已外化，故应属行政复议受案范围。未央区政府在被诉复议决定书中认定《会�纪要》中的第一项的内容已经上述两份《证明》确认，该项表述并非是确认大白杨西村城改主体行为，从而认为《会议纪要》的内容不属于行政复议的受案范围错误。故被诉复议决定认定事实不清，适用法律错误、违反法定程序，依法应予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第三项的规定，判决：一、撤销未央区政府作出的被诉复议决定；二、责令未央区政府于本判决生效之日起在法定期限内重新作出行政复议决定。案件受理费50元，由未央区政府承担。
未央区政府上诉称：（一）一审判决认定《会议纪要》具有行政确认性质属认定事实错误。大兴新区管委会是事业单位法人，只能在业务范围内开展工作，其业务范围内并无“确认城中村改造主体”的行政职能，也无法实施相�具体行政行为，城中村改造主体的确认只能以西安市城中村改造办公室作出的城改批复方案中所确定的主体为准。《会议纪要》第一项载明的确认虹瑰公司为城改主体的内容不具有变更城改主体的法律效力，不能认定是对城改主体的确认。大兴新区管委会召开协调会并形成《会议纪要》的过程中并未行使任何行政权力，只是为解决辖区民事纠纷而搭建沟通对话平台，解决集中上访，维护区域稳定，不属于行政复议的受案范围。（二）一审判决认定被诉复议决定违反法定程序，但未明确违反哪项法定程序，显属错误。总之，一审判决认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序，处理结果不当。请求撤销一审判决，驳回益丰公司的一审诉讼请求。
益丰公司答辩称：大兴新区管委会作出涉案行政确认行为，并向不特定社会群体公示，对外已经产生法律效力，影响了其合法权益。未央区政府驳回其复议申请所依据的两份证明已被生效行政裁定认定不对外发生法律效力，未央区政府以《会议纪要》不属于受案范围不受理其复议申请丧失了事实依据，被诉复议决定对应当受理的申请不予受理是程序违法。一审判决认定事实清楚，证据确凿，定性准确，适用法律恰当，审判程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明：当事人对一审判决查明的事实无异议。
另查明：大兴新区管委会是未央区政府举办的全额拨款事业单位法人，又名大兴地区未央区域城市综合改造工作协调领导小组办公室。未央区政府于2015年10月21日收到复议申请，同年12月16日作出被诉复议决定，同年12月22日送达益丰公司。
上述事实，有当事人陈述及附卷材料证明，本院予以确认。
本院认为，本案审查内容是：被诉复议决定是否合法，即涉案《会议纪要》关于涉案项目改造主体的确定是否具有行政确认性质、是否属于行政复议受案范围及被诉复议决定有无违反法定程序问题。
关于被诉复议决定是否合法问题。《会议纪要》作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，通常不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。只有在其转化为对外发生效力的行政行为时，才具有法律上的强制执行力。判断《会议纪要》是否属于行政复议的受案范围，主要审查其是否对申请人的权利和义务产生直接影响。本案中，大兴新区未央管委会是未央区政府举办的事业法人单位，其事业单位法人证书记载的宗旨和�围主要涉及未央区域综合改造相关工作，在本案中其行为应视为未央区政府的委托行为。在2015年6月2日的《说明》中，大兴新区未央管委会肯定了涉案城改项目于2012年2月前由益丰公司实施的事实，涉案《会议纪要》第一项内容确认涉案项目的城改主体为虹瑰公司，且明确将原购房合同的出卖人更换为虹瑰公司，就项目原住宅户购房合同召开协调会议时有原购房业主代表参加。因此，该《会议纪要》确认城改主体的行为已经外化，这种确认直接影响了益丰公司的原改造主体地位，该确认行为应属行政复议的受案范围。一审判决以被诉复议决定认为涉案《会议纪要》不属于行政复议受案范围错误为由，认定被诉复议决定认定事实不清、适用法律错误，判决撤销被诉复议决定并无不当。
关于被诉复议决定程序违法问题。未央区政府受理益丰公司复议申请后，在法律规定的期限内做出被诉复议决定。二审中，双方对做出复议决定的程序没有异议，只是认识不同。一审判决认定未央区政府做出被诉复议决定程序违法，无事实依据，该认定不当，本院予以指出，但该认定并不影响判决确认被诉复议决定违法并撤销的正确结论。
综上，未央区政府认为涉案《会议纪要》对涉案项目城改主体的确认不是行政行为、未发生法律效力，不属于行政复议受案范围的上诉理由及请求不能成立，本院不予支持；一审判决结果正确，应当维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人西安市未央区人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长 李建军
审判员 徐 炯
审判员 杨成会
二〇一八年五月二十八日
书记员 鱼海洋