山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终403号
上诉人（原审原告）刘燕，女，汉族，1982年8月3日出生，住济南市市中区。
委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市市中区经八路122号济南大厦。
法定代表人韩永军，区长。
委托代理人程振，该政府法制办公室工作人员。
委托代理人栾涛，国浩律师（济南）事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市市中区城市管理行政执法局，住所地济南市市中区望岳路788号。
法定代表人周勇，局长。
委托代理人周鹏，该局工作人员。
委托代理人杨博，山东聚轩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市公安局市中区分局，住所地济南市市中区林祥南街161号。
法定代表人赵新，局长。
委托代理人马长青、王振强，均系济南市公安局市中区分局工作人员。
被上诉人（原审被告）济南市国土资源局市中分局，住所地济南市市中区二环南路3456号。
法定代表人刘书业，局长。
委托代理人王君，该局工作人员。
委托代理人董国爱，山东众成清泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市市中区农业经济发展局，住所地济南市市中区二环南路8216号。
法定代表人李广林，局长。
委托代理人黄中旗，该局工作人员。
委托代理人相永建，国浩律师（济南）事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府陡沟街道办事处，住所地济南市市中区党杨路绿地国际花都南行3公里。
法定代表人王恩东，主任。
委托代理人方正，北京德和衡（济南）律师事务所律师。
上诉人刘燕因诉济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）、济南市市中区城市管理行政执法局（以下简称市中区执法局）、济南市公安局市中区分局（以下简称市中区公安局）、济南市国土资源局市中分局（以下简称市中国土局）、济南市市中区农业经济发展局（以下简称市中区农业局）、济南市市中区人民政府陡沟街道办事处（以下简称陡沟办事处）强制推毁清理土地违法一案，不服济南市中级人民法院2016年10月15日作出的（2015）济行初字第169号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年5月5日公开开庭审理了本案。上诉人刘燕的委托代理人周涛，被上诉人市中区政府的委托代理人程振、栾涛，被上诉人市中区执法局的委托代理人周鹏、杨博，被上诉人市中区公安局的委托代理人马长青、王振强，被上诉人市中国土局的委托代理人王君、董国爱，被上诉人市中区农业局的委托代理人黄中旗、相永建，被上诉人陡沟办事处的委托代理人方正到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，济南市玉符河综合治理工程需要占用原告所在陡沟街道办事处杨台村的部分集体土地。2014年11月29日，杨台村村委会向原告等部分村民发出通知书，内容为：因接到陡沟办事处玉符河综合治理工程指挥部通知，要求村民必须于2014年12月5日前与村委会签订土地流转协议并清除地上物，否则后果自负。2014年12月10日，被告市中区政府组织人员将原告承包土地的地上物清除。原告因认为被告的行为违法，提起本案诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”本案中，原告主张六被告共同违法强制推毁其承包土地及地上物，并提交了现场录像、照片、陡沟办事处的告知书等证据以证实其主张。以上证据能够证明被告市中区政府成立的玉符河综合治理工程指挥部组织人员对原告涉案土地上的树木予以清理的事实。被告市中区政府抗辩主张原告所诉的土地清理系济南市玉符河综合治理工程施工单位的施工行为，并非被告组织实施的强推行为，但并未提交证据证明原告所在的杨台村村委会已经将原告承包土地移交给济南市玉符河综合治理工程施工单位的事实存在。因此，本案应当认定被告市中区政府组织实施了对原告涉案土地地上物的强制清理行为。被告市中区政府在本案中未提交证据证明其对原告涉案土地地上物强制清理行为的合法性，原告请求法院确认市中区政府行政行为违法的主张应予支持。由于对原告涉案土地的强制清理行为是被告市中区政府组织实施的，因此，原告针对市中区公安局等其他五被告提出的主张，不予支持。
由于被告市中区政府的上述行为违法，应当对给原告造成的损失承担赔偿责任。本案中，原告的诉讼请求为要求判令被告对其被毁损的土地和地上物恢复原状，因涉案土地位于济南市玉符河综合治理工程范围内，已没有恢复原状的可能，原告要求判决被告恢复土地原状的诉讼请求应予驳回。原告对于涉案地上物的具体种类和数量在本案中也未明确提出主张，本案无法作出认定，原告可就其因被告的上述行政行为给其造成的直接经济损失，待证据充分后另案提起诉讼。综上，经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认被告济南市市中区人民政府于2014年12月10日强制清除原告承包地地上物的行为违法；二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告济南市市中区人民政府负担。
上诉人刘燕不服，上诉请求撤销原审法院判决，依法改判确认市中区政府、市中区公安局、市中区执法局、市中国土局、市中区农业局、陡沟办事处等六被上诉人对上诉人承包地实施的强制推毁行为违法，判令将被毁损土地恢复原状，本案诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：1、上诉人提交的证据能够证明被诉强制行为系市中区政府、市中区执法局、市中区公安局、市中国土局、市中区农业局、陡沟办事处等六被上诉人共同实施。上诉人一审提交了照片、视频光盘，并在庭审中清楚陈述了被上诉人领导的职务姓名以及被上诉人车辆车牌等细节，并提供了城管臂章等证据。陡沟街道办事处对立新村村民曹兰香作出的告知书也明确告知2014年12月10日市中区政府带领其他五被上诉人多部门联合行动，对玉符河项目规划范围内土地地上附着物进行了清理，可以证明系六被上诉人共同实施。2、六被上诉人作为独立的法人，应对其违法行为承担责任。市中区政府组织实施的事实不能免除其他五个被上诉人责任。3、针对已经毁损的土地及地上附着物，如无法恢复原状，应当判决赔偿损失，不应直接驳回诉讼请求。因上诉人起诉时要求恢复原状，故未对损失数额进行主张和举证，原审法院既然认定不能恢复原状，应当积极组织对上诉人损失进行评估鉴定，据此作出合理赔偿判决，不能仅以不能恢复原状为由驳回上诉人诉讼请求。不判决被上诉人承担相应法律责任，无疑是放任了行政机关的违法行为。
被上诉人市中区政府向本院提交书面答辩意见称，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法予以维持。事实与理由：1、因涉案土地位于济南市玉符河综合治理工程范围内，客观上已无恢复原状可能，且上诉人原审判决请求没有赔偿损失这一诉求，根据不告不理原则，原审法院驳回恢复原状请求符合法律规定。2、上诉人在原审中未提供证明其经济损失的相关证据，原审法院无法认定，且已经向上诉人释明，对其造成的直接经济损失，待证据充分后另案提起诉讼，并非放任行为。
被上诉人市中区执法局、市中区公安局、市中国土局、市中区农业局、陡沟办事处庭前未提交书面答辩意见。
合议庭确认本案二审的审理重点是：1、市中区执法局、市中区公安局、市中区国土局、市中区农业局、陡沟办事处等五被上诉人是否与被上诉人市中区政府共同实施了被诉强制清除行为并依法承担相应责任；2、原审法院判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确，裁判方式是否合适。
围绕上述审理重点，合议庭组织各方进行了查证辩论。上诉人认为：1、上诉人在原审中提交的证据1-3能够互相印证，形成有力完整的证据链，证明是本案六被上诉人在市中区政府组织下，共同对上诉人土地、地上附着物进行了强制清理行为。陡沟办事处给立新村曹兰香的告知书表明，2014年12月10日市中区政府带领相关部门联合行动，上诉人的土地是在同一天被清理。2、原审判决已经认定上诉人土地系市中区政府组织人员将地上物强制清除，但判决却与采信证据不一致，既然存在违法行为，就必须承担违法责任。涉案土地用于玉符河周边绿化观赏苗木的种植，并非全部用于防洪设施建设，具备恢复现状的可能性，且部分土地处于抛荒状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第76条和《中华人民共和国国家赔偿法》第32、36条之规定，因违法行为导致的财产损失，能够返还原物或恢复原状的应当予以返还或恢复原状，不能恢复或返还的应当承担赔偿责任。原审法院判决驳回上诉人上述请求缺乏事实和法律依据。综上，请求支持上诉请求。被上诉人市中区政府认为：1、市中区政府之所以没有上诉，并非是认可原审判决结果，没有上诉的原因是基于玉符河综合治理工程是一项与防洪救灾及生态绿化相关联的公益性工程。原审中上诉人所提交的陡沟办事处给曹兰香的告知书只有复印件，且视频光盘照片等无法认定市中区政府实施强制清理行为，实施强制清理行为的是施工单位，市中区政府没有去实施被诉行为。2、玉符河综合治理工程是公益性工程，涉案土地没有恢复可能，如果强制恢复，会造成公共利益的浪费。请求驳回上诉，维持原审判决。被上诉人市中区执法局、市中区公安局、市中国土局、市中区农业局、陡沟办事处等答辩称，其没有实施被诉强制清除行为，不应承担相关责任。其他意见同市中区政府意见。
二审庭审中，上诉人向法庭提交称视频拍摄时间为2017年2月份的视频光盘一张，拟用该证据证明涉案土地用于绿化，并没有全部用于玉符河综合治理工程的防洪设施建设，部分土地处于抛荒状态，具备恢复原状可能。经质证，被上诉人市中区政府认为，该证据不属于法律规定的新证据，其拟证明内容与本案被诉行为没有关联，对该证据不予质证。被上诉人市中区公安局、市中区执法局、市中国土局、市中区农业局、陡沟办事处等质证意见与市中区政府相同。合议庭经评议认为，该视频光盘内容真实，与本案具有关联性，属于新证据，本院予以采信。
本院认为：
本案涉及两个焦点问题，一是市中区政府、市中区执法局、市中区公安局、市中区国土局、市中区农业局、陡沟办事处等六被上诉人是否共同实施了被诉行政行为并共同承担违法责任；二是上诉人关于恢复土地及地上附着物原状的诉讼请求是否应当得到支持。
关于被诉强制清理推毁土地行为的实施主体及责任承担问题。本案中，上诉人提交了视频录像及照片、陡沟办事处对曹兰香的告知书等证据，用以主张市中区政府、市中区执法局、市中区公安局、市中国土局、市中区农业局、陡沟办事处等单位人员共同实施了被诉强制清理推毁土地行为。原审庭审中，上诉人虽从上述视频及照片中指认出市中区政府、市中区执法局、市中区公安局、陡沟办事处等单位的工作人员出现在行为现场，但未能提供证明市中国土局、市中区农业局的工作人员参与实施了被诉强制清理推毁行为的证据。上诉人所提交的陡沟办事处对曹兰香的告知书系复印件，在本案一审及二审阶段均未能提供原件，且被上诉人对该复印件的效力不予认可，因而该告知书并不能作为市中国土局、市中区农业局参与实施了本案被诉行为的依据。原审法院判决认定市中区政府组织市中执法局、市中区公安局、陡沟办事处等单位人员实施了本案被诉强制清理推毁土地行为正确，但认定市中国土局、市中区农业局两单位实施了本案被诉行为的依据不足，认定事实存在部分错误，本院对此予以纠正。本案现有证据能够证明市中区政府组织市中区执法局、市中区公安局、陡沟办事处工作人员对上诉人土地实施了强制清理行为，因市中区政府未提交证据证明强制清理行为的合法性，故应当确认市中区政府行为违法。本案中市中区执法局、市中区公安局、陡沟办事处均为市中区政府下属工作部门，对上诉人涉案土地的强制清理行为系由市中区政府统一组织实施，原审法院据此确认由市中区政府承担行政违法责任并无不当，亦不影响上诉人救济权益的实现。故对上诉人所称的所有被上诉人应共同承担违法责任的上诉主张，本院不予支持。
关于本案是否应当支持上诉人恢复土地及地上附着物原状的诉讼请求问题。本案中上诉人主张应对涉案土地及地上附作物恢复原状，一般情况下，恢复原状在满足下列情形时可以得到支持：一是恢复原状在客观上具备可能性，二是在经济或社会效益层面具有价值性，也就是说恢复原状客观上可能且不以耗费巨大社会经济成本为代价。本案中，玉符河治理工程集景观绿化、防洪等功能于一体，是由政府统一组织实施的大型河流整治工程，具有公益性、整体性、统一性、规模性的特点，相关部门对该河流的整治工作也已投入大量的人力物力等社会经济成本。若不顾及现实情况强行将涉案土地恢复到原来状态，将会破坏该工程的整体性和功能性，导致付出巨大的社会经济代价，故恢复原状在经济和社会效益上不具备价值性。因此，本院对上诉人恢复涉案土地原状的上诉请求不予支持。关于地上附着物问题，因恢复原状不具备可行性，且上诉人对于涉案土地上地上物种类、数量及价值情况亦并未明确提出主张和依据，原审法院在告知上诉人待证据充分后可就经济损失问题另案提起诉讼的情况下，驳回上诉人其他诉讼请求，该判决并不妨碍上诉人救济权利的实现，处理并无不当。
综上，原审法院判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持，上诉人刘燕的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人刘燕负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张景凯
代理审判员 王永鹏
代理审判员 姚美科
二〇一七年五月二十四日
书 记 员 王超群