广东省清远市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤18行初20号
原告：彭徽荀，男，汉族，1938年出生，住广东省连山壮族瑶族自治县。
委托代理人：曹哲明，广东易之堃律师事务所律师。
被告：连山壮族瑶族自治县人民政府。住所地：广东省连山壮族瑶族自治县吉田镇。
法定代表人：冯云红，县长。
委托代理人：欧书美，广东吉山律师事务所律师。
委托代理人：黄海东，连山壮族瑶族自治县林业局干部。
原告彭徽荀因认为被告连山壮族瑶族自治县人民政府（以下简称连山县政府）不履行林权登记法定职责，于2018年2月6日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2018年3月27日公开开庭审理了本案。原告彭徽荀及其委托代理人曹哲明，被告连山县政府的委托代理人欧书美、黄海东到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告彭徽荀起诉称：（一）原告持有山府证字第№002xx7自留山使用证，该证第二栏，山名水井埒，面积1亩，东至冯x、南至领顶、西至厚荣，北至水井埒田。持有山府证字第№022xx2自留山使用证，该证第一栏，地名屋地冲黄牛栏，面积35亩，东至厚栋组山介止、南至队杉木山边车木路底止、西至大拱冲冲口止，北至育明介止；第二栏地名大坪肚，面积2亩，东至庆新界止、南至领岐止、西至徽萱界止，北至惟良界口冲边止。（二）2013年12月5日至2017年11月1日，原告共三次申请确权发证。在2013年12月5日提交的《林地林木权属争议案件调解申请书》上的被申请人栏，被告的工作人员不准原告填写彭x津名字，导致原告至今仍未换取到新的山林权证。被告早就接受原告的申请材料，但未作出具体行政行为，严重超期，其行为属于不作为。为维护原告的合法权益，请求人民法院：1.判令被告连山县政府立即为原告彭徽荀办理换发新的中华人民共和国《林权证》，将涉案林地重新确权到原告彭徽荀名下；2.判令彭x津与政府工作人员承担一切法律责任；3.本案一切诉讼费用由被告承担。
因原告彭徽荀未能正确表达诉讼请求，经本院依法释明后，原告调整其诉讼请求表述为：判令被告连山县政府立即为原告彭徽荀办理换发新的中华人民共和国《林权证》；本案诉讼费用由被告承担。
原告彭徽荀向本院提交了如下证据：1.换自留山使用证申请书，2.《林地林木权属争议案件调解处理申请书》，3.山府林证字（2011）第220201xx5号《林权证》，4.山府证字第№022xx2自留山使用证，5.山府证字第№002xx7自留山使用证。
被告连山县政府答辩称：（一）为“原告办理换取新的林权证”的诉请，不符合林权证发证程序。原告只提出自留山换证申请，没有履行换证登记的工作程序和提交完整有效的换证申请材料，不符合换证登记条件。按照林权证登记的工作程序和流程，林权权利人申请登记林权证应当先提出登记申请，并提交权利人身份证明、申请登记林地林木的权属证明（即自留山证），然后由权利人所在辖区政府组织镇农办、镇林业站、村委会、村小组等相关职能部门，以及权利人和申请登记宗地的毗邻边界接界人，对申请宗地位置、四至界线进行实地踏查，通过权利人指认宗地界线，相关毗邻人确认宗地边界，填写林地林木权属勘查登记卡和勾绘宗地图并按规定由毗邻人在登记卡和宗地图上签名确认，现场勘界后将宗地登记的内容，如：权利人、面积、四至等进行公示，公示期30天，公示无异议后填写广东省林地林权登记申请表并进行村组、镇、县林业局逐级审核，审核无异议报县政府审批后登记发证。而原告于2017年11月1日向被告提出自留山使用证的换证申请，只提交了《换自留山使用证申请书》三份、身份证明一份、84年自留山使用证№022xx2和№002xx7各一份，并没有提供小地名分别为水井埒、黄牛栏、大坪肚三幅自留山申请换发新证的勘界核查、实地勾图、公示、登记申请审核等相关换证登记材料。因此，原告没有履行林权证登记工作流程和提交合法有效的换证申请材料，不符合换证登记条件。原告申请换发新证的自留山存在争议，权属界线不明确，亦不符合换证登记条件。通过查阅原告所在的太保镇莲塘村委会一组在2010-2011年林改期间农户自留山换证登记档案，并询问了当时参加莲塘村委会一组农户自留山换证登记勘界核查的相关工作人员，调查证实在2010年林改期间镇工作组对原告所在的村组开展自留山换证登记工作，按照工作程序工作人员对原告申请的多宗自留山逐宗进行现场勘界核查界线，除小地名为大坪肚脚一幅自留山无异议已登记换证外，其余各幅均与毗邻接界人存有争议，其中包括原告2017年11月1日向被告提出换证申请的三幅自留山（分别是小地名为屋地冲黄牛栏、大坪肚、水井埒）。工作人员依规告知当事人有争议的自留山应先向辖区人民政府申请调解处理，待确定权属界线后再申请换证。经工作人员指引，原告于2013年12月5日向辖区内的太保镇政府提出调处申请，要求调解处理自己的自留山林地权属界线争议，从原告提供的调解处理申请书中争议地点栏和主要事项理由栏的内容可以证实原告耕作种植的屋地冲黄牛栏、大坪肚、水井埒三幅自留山均存在争议。太保镇政府对原告提出的调处申请，经调查取证，查明事实后，对屋地冲黄牛栏幅自留山作出处理决定，确定了原告经营的屋地冲黄牛栏幅自留山界线和范围，该处理决定通过司法程序已终审结案。综上所述，可以证实原告除屋地冲黄牛栏幅自留山通过处理已经明确权属界线，而大坪肚、水井埒二幅自留山仍存在界线争议未解决，这与原告所在的莲塘村委会提供的证明和太保镇政府提供的情况说明是相吻合的。因此，对仍存在争议的大坪肚、水井埒二幅自留山按照规定并不符合换证登记条件。（二）被告的工作人员不存在原告所说的“行政不作为”问题。被告各级职能部门依法依规按工作程序履行林权证登记工作职责，因相关毗邻人都不愿到场参与实地踏查，致使自留山换证登记无法履行勘界确认界线等工作程序，并不存在原告所称“行政不作为”的行为。经查，原告于2017年7月26日向所在的连山壮族瑶族自治县太保镇人民政府（以下简称太保镇政府）提出申请，要求对其使用管理的屋地冲黄牛栏、大坪肚、水井埒三幅自留山进行登记换发新证，镇政府依法受理后交由镇农办予以办理，太保镇农办按照工作程序，自受理日起曾多次组织林业站、村委会、村小组等部门，电话通知原告及相关毗邻接界的冯x等3人，到现场进行自留山实地踏查，确认宗地边界线。由于相关的毗邻人都不愿到场参与实地踏查，致使自留山宗地勘界核查工作程序无法完成。县林业局在收到被告转达原告的换证申请后，再次督促太保镇政府组织相关人员依法依规履行自留山登记宗地勘界工作和完善登记换证材料。为确保实地勘界工作落实到位，太保镇政府于2017年11月6日再次发出书面通知，告知相关毗邻接界人协助配合实地勘界工作，说明利弊关系，但送达协助勾图通知书后，相关的毗邻接界人仍不配合参与实地踏查，致使自留山换证登记工作无法完成。因此，被告及太保镇政府的相关职能部门已履行职责，不存在原告所称的“行政不作为”的问题。综上所述，原告向县、镇两级政府提出自留山换证登记后，县镇两级政府和相关职能部门对其提供的材料进行审核，由于原告提供换发证的资料不符合林权证发证程序的要求，致使被告不能为原告进行换发新证。因此，被告已履行相关行政职责，原告认为被告没有为其履行自留山换证登记行为，属行政不作为理由并不成立。请清远市中级人民法院驳回原告的诉请。
被告连山县人民政府向本院提交了证明其行政行为合法的如下证据、依据：1.原告2011年林权证№220201xx5号中编号为04418252202GDYMSY01xx7的《林权证》和申请登记材料，2.原告向太保镇政府申请换证《申请书》，3.太保镇《信访事项转送告知书》和《信访事项受理告知书》、送达回执，4.《协助彭徽荀勾图通知书》及送达回执，5.太保镇莲塘村委会《证明》，6.太保镇《关于莲塘村彭徽荀林权林地确权未落实情况说明》，7.原告向县政府申请换证《申请书》与附件，8.2013年12月5日《林地林木权属争议案件调处申请书》，9.太保镇2015年3月18日作出的《行政处理决定》，10.清远市中级人民法院《行政判决书》，11.林权证登记工作流程，12.广东省集体林权制度改革林权勘查登记发证操作技术规定。
对原告及被告提供的证据，本院组织了当事人进行证据交换和质证。经审核，本院对原、被告提交的证据的关联性、真实性、合法性，予以认定。
本院经审理查明：原告彭徽荀系连山壮族瑶族自治县村民，其持有两份林业“三定”时期的《自留山使用证》，证号分别为山府证字第№002xx7和山府证字第№022xx2。山府证字第№002xx7《自留山使用证》记载了名为“大坪肚脚”和“水井埒”（面积1亩，东至冯x、南至领顶、西至厚荣，北至水井埒田）的两块山地。山府证字第№022xx2《自留山使用证》记载了名为“屋地冲黄牛栏”（面积35亩，东至厚栋组山界止、南至队杉木山边车木路底止、西至大拱冲冲口止，北至育明界止）和“大平肚”（面积2亩，东至庆新界止、南至领岐止、西至徽萱界止，北至惟良界口冲边止）的两块山地。2011年4月26日，被告连山县政府向原告彭徽荀换发了大坪肚脚山地的新《林权证》。其余三块山地至今未换发新林权证。
2013年12月5日，原告彭徽荀就屋地冲黄牛栏等山权争议向太保镇政府申请调处。争议面积30亩，四至为：东车木路止、南绝头冲止、西大拱冲口绝头冲与牛栏冲交汇处止，北绝头冲与牛栏冲山地分水岭歧止。该林权争议经过两次调处，太保镇政府于2015年3月18日作出太决字〔2015〕2号《行政处理决定》，认定争议山地不在原告彭徽荀山府证字第№022xx2《自留山使用证》记载的“屋地冲黄牛栏”四至范围内，而在冯x山府证字第№0222xx《自留山使用证》记载的“屋地冲黄牛栏”内，并将所争议的屋地冲黄牛栏山地的林地使用权确定给冯x。此处理决定经行政复议和一、二审行政诉讼，均被认定为合法。该案终审判决为本院2016年4月14日的作出（2016）粤18行终6号行政判决。
2017年7月26日，原告彭徽荀已向太保镇政府提出申请，要求对其自留山使用证内的屋地冲黄牛栏、大平肚和水井锊三片山地换发新林权证。太保镇政府收到申请后，从2017年7月27日开始，多次通知原告彭徽荀本人、莲塘村委会干部及与原告彭徽荀山地相邻的权属人彭x明、彭x新等人到现场勾图划界，但相关接界人不愿到场。
2017年11月1日，原告彭徽荀又向被告连山县政府提交《换自留山使用证申请书》，要求对山府证字第№002xx7《自留山使用证》内的水井锊山地及山府证字第№022xx2《自留山使用证》内的屋地冲黄牛栏、大平肚山地换发新林权证，并提交了上述两份自留山使用证及其身份证的复印件。被告连山县政府收到后，要求太保镇政府组织相关人员完善登记换证材料。2017年11月6日，太保镇政府再次书面通知彭x明、彭x新和冯x等三人到现场踏查勾图，但彭x明等三人仍拒绝到场而未继续颁证。
以上事实，有原告和被告的诉讼状以及提供的证据材料副本和本院庭审记录等证实。
本院认为：本案系诉县政府不履行林权登记法定职责纠纷。根据双方的诉辩意见，本案的争议焦点是被告连山县政府是否不履行林权登记法定职责以及应否为原告彭徽荀换发屋地冲黄牛栏、大平肚、水井埒山地的新《林权证》。
根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款关于“……个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。……”的规定，被告连山县政府或其下属的不动产登记部门对其辖区内个人的林地使用权及林木所有权具有登记发证的法定职权。
《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定:“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起３个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”第十二条第一款规定：“对经审查不符合本办法第十一条规定的登记条件的登记申请，登记机关应当不予登记。”第十三条规定：“对不予登记的申请，登记机关应当以书面形式向提出登记申请的林权权利人告知不予登记的理由。”本案中，被告连山县政府收到原告彭徽荀的换证申请之后，在3个月的法定期限之内，既未为其换发新林权证，又未以书面形式告知其不予登记的理由，违反了上述林权登记的程序性规定。
从被告连山县政府在诉讼中答辩来看，被告连山县政府没有为原告彭徽荀换发新林权证的主要理由是其提交的资料不齐、山地权属存在争议和权属界限不明。对此，本院认为，首先，根据《林木和林地权属登记管理办法》第五条、第九条以及《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四条第一项的规定，申请人在申请登记发证时，应当依法提交相关文件。在申请人提交的资料不齐时，并非直接不予受理，而是分情况处理。对于可能符合受理条件的，应先要求权利人补充材料。本案原告彭徽荀提出换证申请时递交了《自留山使用证》及身份证复印件，能够证明其本人具有所申请山地的权属。原告彭徽荀作为申请人，依法应当提交林权登记申请表等有关文件，齐备办证资料，否则其申请不符合受理条件。至于勘界核查、实地勾图、公示、登记审核等有关换证登记资料，是作为审核原告彭徽荀的申请是否符合登记实体条件的资料，需启动换证程序后，经组织相关单位和个人协作后才能获得，不是原告彭徽荀单方能够出具。被告连山县政府主张原告彭徽荀未提交上述资料不符合登记条件，实际上是增设了林权人申请换证的受理条件，限缩了登记机关的审核职责，属适用法律错误。
其次，根据查明的事实，另一屋地冲黄牛栏山地的权属争议，已通过行政调处和司法诉讼程序得到解决。原告彭徽荀所申请换发新证的屋地冲黄牛栏山地部分边界已经得到确认。虽然原告彭徽荀在2013年12月申请林权争议调处时，将大平肚、水井埒山地也列为争议对象。但被告连山县政府并未予以受理并作出调处，也没有证据证明已引导当事人另行申请确权。而对于涉案屋地冲黄牛栏、大平肚、水井埒山地的权属界限，虽然彭x明、彭x新及冯x等人拒绝到现场踏查确认，但并无证据表明三人已向被告连山县政府提出权属异议或确权申请。被告连山县政府关于三块山场权属有争议的认定，主要证据是不足的。
第三，根据《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四条第二项的规定，在进行林权登记时，要经毗邻单位认定。同时，根据《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》第六条的规定，在申请人原持有林权证，权属清楚无争议时，周边林权人不到现场勘查或勘查后不签名确认的，也可以按照工作程序，依法登记换发新林权证。本案原告彭徽荀对其所申请换证的三块山地均持有林业“三定”时期颁发的《自留山使用证》，如果被告连山县政府能够查明不存在权属争议，即使接界人彭x明、彭x新和冯x等人拒绝到现场勾图划界，也应视为其放弃参与权利，不能发生阻止换证程序的效力。被告连山县政府未在查清是否存在权属争议的基础上，核实原告彭徽荀提出的换证申请是否符合其他登记条件，例如林地的自然状况、权属界限等方面，而仅以相邻人未不到现场勾图为由主张无法进行换证，亦存在违反法定程序和适用法律错误的问题。
综上所述，被告连山县政府在收到原告彭徽荀的换证申请后之后，虽然开展了一定的核查工作，但其不予书面答复的行为，程序上违反了法律规定，实体上无正当理由，确属不正确履行林权登记法定职责。鉴于原告彭徽荀换发新林权证的申请是否符合法律规定的登记条件，尚需要被告连山县政府调查，原告彭徽荀请求直接判令被告连山县政府为其换发新林权证条件尚不成就，本院不予支持。也就是说，应否给原告彭徽荀换发新林权证需由被告连山县政府在履职过程中，进一步查明事实，依照法定程序自主审查决定。对经审查符合登记条件的申请，予以登记换发新林权证；对经审查不符合登记条件的申请，不予登记，并以书面形式向申请人告知不予登记的理由。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决如下：
责令被告连山壮族瑶族自治县人民政府在2个月内对原告要求换发山府证字第№002xx7、№022xx2《自留山使用证》下水井埒、屋地冲黄牛栏和大平肚山地新《林权证》的申请重新作出处理。
本案受理费50元，由被告连山壮族瑶族自治县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 黄方然
审判员 赖爱红
审判员 林士嵛
二〇一八年七月十二日
书记员 叶礼裕
书记员 陈 熙
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。
国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》
第五条林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：
（一）林权登记申请表；
（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；
（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；
（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。
第九条登记机关应当对林权权利人提交的申请登记材料进行初步审查。登记机关认为林权权利人提交的申请材料符合森林法及其实施条例以及本办法规定的，应当予以受理；认为不符合规定的，应当说明不受理的理由或者要求林权权利人补充材料。
《广东省林地林权登记换发证工作方案》
四、工作程序
（一）提出申请
林地所有权与林木所有权统一的，由林地所有者提出申请；林地所有权与林木所有权分离的，由林地所有者和林木所有者分别提出申请；林木共有的，由林木共有者推荐一名代表申请，并在《广东省林地林权登记申请表》“林权共有权利人权利说明”栏中说明林木共有者。林木所有者提出申请时，应附有林地所有者意见。申请时应提交原林权证、合同、协议等有关资料。
（二）审核登记
在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。
……
《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》
六、国有林场、农场等国有单位原持有林权证，本次换发新的林权证时，权属清楚无争议，当地周边农村集体或群众个人不到现场参加勘查或参加勘查不在国有单位经营的国有林地（包括集体所有拨交划给的）与集体或群众个人交界的林地林权登记现场勘查上签名确认的，可按工作程序进行公示，在公示期间，没有提出并提交合法有效的权属证明依据书面材料的，可凭原林权证、合同、协议、建场批准文件、规划设计书以及原有关山林拨交划给材料等权源证明，依法登记换发新的林权证。
毗邻交界的林地林权换发证参照上述规定办理。