广东省韶关市武江区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤0203行初125号
原告：邵东县建大工程有限公司（下称“邵东县建大公司”），地址：湖南省邵阳市邵东县书市15栋13号。
法定代表人：葛峥嵘，“邵东县建大公司”经理。
委托代理人：夏祥明，广东王芬律师事务所律师。
被告：始兴县人力资源和社会保障局（下称：“始兴县人社局”），地址：广东省始兴县永安大道南丹凤山公园路口。
法定代表人：聂金明，“始兴县人社局”局长。
出庭负责人：陈尚奎，“始兴县人社局”党总支委员、劳动监察大队队长。
委托代理人：赖路和，“始兴县人社局”工伤保险股科员。
委托代理人：陈丽娟，广东墨江律师事务所律师。
第三人：杨国军，男，1964年10月23日出生，汉族，住辽宁省阜新蒙古族自治县。
委托代理人：张小倩，始兴县法律援助处律师。
原告“邵东县建大公司”诉被告“始兴县人社局”，第三人杨国军劳动、社会保障行政确认一案，原告不服被告“始兴县人社局”于2017年11月27日作出的始人社工伤认字【2017】090号《认定工伤决定书》，于2018年4月12日向本院提起行政诉讼。本院于2018年4月17日受理后，于2018年4月19日向被告“始兴县人社局”邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月11日公开开庭审理了本案。原告“邵东县建大公司”的委托代理人夏祥明，被告“始兴县人社局”的负责人陈尚奎及委托代理人赖路和、陈丽娟，第三人杨国军及其委托代理人张小倩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年11月27日，被告“始兴县人社局”作出始人社工伤认字【2017】090号《认定工伤决定书》，内容包括：“申请人：杨国军”“职工姓名：杨国军，性别：男，年龄：53岁”“身份证号码：”“用人单位：邵东县建大工程有限公司”“职业/工种/工作岗位：盖土工布”“事故时间：2017年8月17日”“事故地点：广东省仁化（湘粤界）至博罗高速公路仁化至新丰土建TJ9标1号梁场”“诊断时间：2017年9月6日”“受伤害部位/职业病名称：1、左侧桡骨远端；2、左腕左手背皮肤”“受伤害经过、医疗救治的基本情况和诊断结论：2017年8月17日，杨国军在广东省仁化（湘粤界）至博罗高速公路仁化至新丰土建TJ9标1号梁场盖土工布时，因钢筋脱落导致其本人摔倒在地，左手受伤，杨国军受伤后被邵东县建大工程有限公司司机赵某送往始兴县司前镇卫生院治疗，因始兴县司前镇卫生院条件简陋，无法拍片，2017年9月6日，杨国军自行到始兴县人民医院治疗。经始兴县人民医院诊断为：1、左侧桡骨远端骨折（陈旧性）；2、左腕左手背皮肤过敏。2017年11月20日申请人提交了杨国军的工伤认定申请，2017年11月21日受理杨国军工伤认定申请后，根据申请人提交材料情况审核如下：2017年8月17日，杨国军在广东省仁化（湘粤界）至博罗高速公路仁化至新丰土建TJ9标1号梁场盖土工布时，因钢筋脱落导致其本人摔倒在地，左手受伤，杨国军受伤后被邵东县建大工程有限公司司机赵某送往始兴县司前镇卫生院治疗，因始兴县司前镇卫生院条件简陋，无法拍片，2017年9月6日，杨国军自行到始兴县人民医院治疗。经始兴县人民医院诊断为：1、左侧桡骨远端骨折（陈旧性）；2、左腕左手背皮肤过敏。杨国军同志受到的事故伤害，符合《广东省工伤保险条例》第九条第一款第（一）项之规定，属于工伤认定范围，现予以认定为工伤”“如对本工伤认定决定不服的，可自接到本决定书之日起60日内向韶关市人力资源和社会保障局或者始兴县人民政府申请行政复议，或者六个月内向始兴县人民法院提起行政诉讼。”
原告“邵东县建大公司”诉称，一、陈旧性骨折不能认定为工伤。1、陈旧性骨折系指伤后三周以上的骨折，其断端间已有纤维连接或骨痂形成，己无法再进行闭合复位者——《运动解剖学》；2、陈旧性骨折系指伤后3周以上的骨折，或闭合复位己相当困难者。——《儿科学辞典》一般骨折三周之内的分为新鲜骨折，而三周以后的称为陈旧性骨折。《认定工伤决定书》记载，2017年8月17日杨国军摔倒受伤导致骨折，2017年9月6日经始兴县人民医院诊断为：1、左侧桡骨远端骨折（陈旧性）；2.左腕手背皮肤过敏。按始兴县人民医院诊断（陈旧性骨折），则杨国军是在三周之前受的伤，即在2017年8月16日之前所发生的骨折，如果按杨国军自称的2017年8月17日（距2017年9月6日只有20天）摔倒受伤导致骨折，则为新鲜骨折。人社局依据陈旧性骨折认定杨国军为工伤系认定事实错误。二、人社局作出认定工伤决定认定事实不清，主要证据不足，杨国军的陈旧性骨折明显不属于工伤。三、始兴县人力资源和社会保障局（以下简称始兴县人社局）无权对杨国军的“受伤”认定工伤。国务院《工伤保险条例》第十七条“…用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。”按照本条第一款规定应当由省级社会保险行政部门进行工伤认定的事项，根据属地原则由用人单位所在地的设区的市级社会保险行政部门办理。《广东省工伤保险条例》第十二条“…用人单位未按照前款规定提出工伤认定申请的，该职工或者其近亲属、工会组织自事故伤害发生之日或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病之日起一年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。”《工伤认定办法》（人力资源和社会保障部令第8号）第四条：“职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。”按照前款规定应当向省级社会保险行政部门提出工伤认定申请的，根据属地原则应当向用人单位所在地设区的市级社会保险行政部门提出。第五条：“用人单位未在规定的时限内提出工伤认定申请的，受伤害职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接按照本办法第四条规定提出工伤认定申请。”依照上述规定，职工可以直接向用人单位所在地设区的市社会保险行政部门或者其委托的县（市、区）社会保险行政部门提出工伤认定申请。杨国军的“工伤”应由邵东县建大工程有限公司所在地邵东县社会保险行政部门认定（属地原则），而不能由始兴县人社局受理和认定。四、始兴县人社局在答辩状中引用的韶关市人力资源和社会保障局办公室《关于做好我市工伤认定职能下放工作的通知》（韶人社办[2013]41号）不能作为其认定工伤的依据。首先，《关于做好我市工伤认定职能下放工作的通知》第二条规定违反了国务院《工伤保险条例》和《广东省工伤保险条例》关于属地管辖的规定。其次，《关于做好我市工伤认定职能下放工作的通知》不是法律法规，也不是规范性法律文件，只是市人力资源和社会保障局办公室的通知，不能作为被告作出工伤认定的法律依据。再次，《关于做好我市工伤认定职能下放工作的通知》第二条规定“各县（市、区）未参加工伤保险职工…”只能适用韶关市的县区，不能约束湖南省的邵东县。五、始兴县人社局剥夺了用人单位的知情权和举证权。依《工伤认定办法》第十七条“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由该用人单位承担举证责任。用人单位拒不举证的，社会保险行政部门可以根据受伤害职工提供的证据或者调查取得的证据，依法作出工伤认定决定”之规定，用人单位应具有知情权和举证权。始兴县人社局受理工伤认定申请后，并未向用人单位送达举证通知的告知书、未向用人单位调查核实有关事项，也未征询用人单位的意见、答辩和解释。综上，始兴县人社局超越管辖范围认定工伤，认定程序违法，应撤消其工伤认定结论。故提出上述诉求，请求依法判令：一、撤销被告始兴县人力资源和社会保障局（在下简称人社局）于2017年11月27日作出的始人社工伤认字【2017】090号《认定工伤决定书》；二、责令被告重新作出具体行政行为；三、本案的诉讼费用由被告承担。
原告“邵东县建大公司”向本院提交如下证据：
始人社工伤认字【2017】090号《认定工伤决定书》。
被告“始兴县人社局”辩称，始兴县人力资源和社会保障局作出的《认定工伤决定书》始人社工伤认字【2017】090号是在充分调查取证后作出的，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求依法维持。一、认定主体合法。国务院《工伤保险条例》第五条规定：国务院社会保险行政部门负责全国的工伤保险工作。县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构（以下称经办机构）具体承办工伤保险事务。《广东省工伤保险条例》第五条规定：省人民政府社会保险行政部门负责全省的工伤保险工作，组织实施本条例。市、县（含县级市、区）人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。各级社会保险经办机构具体承办工伤保险事务。韶关市人力资源和社会保障局办公室《关于做好我市工伤认定职能下放工作的通知》（韶人社办【2013】41号）具体下放办法第二条规定：各县（市、区）未参加工伤保险职工（含机关、事业单位职工）的工伤认定工作，由用人单位生产经营所在地的各县（市、区）人力资源和社会保障局负责。始兴县人力资源和社会保障局作为始兴县的社会保险行政部门，是国家机关授权的工伤认定行政部门，该工伤认定决定行为是依法行政的有效行为。二、认定程序合法。2017年11月20日，申请人向我局提出工伤认定申请，申请将杨国军在广东省仁化（湘粤界）至博罗高速公路仁化至新丰土建TJ9标1号梁场受到的事故伤害认定为工伤。2017年11月21日，我局作出《工伤认定申请受理决定书》始人社工伤受字[2017]089号。后经调查取证，杨国军提出的工伤认定申请符合工伤条件，我局决定认定为工伤。于2017年11月27日作出《认定工伤决定书》始人社工伤认字【2017】090号，并及时送达杨国军，同时邮寄至邵东县建大工程有限公司。始兴县人力资源和社会保障局是在规定时限内作出《认定工伤决定书》始人社工伤认字【2017】090号，程序合法。三、本案主要事实清楚且证据充分。(一）我局对杨国军做的笔录可知：“2017年8月17日，我在仁新高速TJ9标一号梁场工作，当时盖土工布的过程中，钢筋脱落导致我摔倒在地，随后由赵某送我到司前卫生院”。（二）我局对邵东县建大工程有限公司司机赵某做的笔录可知：“2017年8月17日，上午8点多，我开车送杨国军去司前卫生院，当时我不在现场，现场只有杨国军一人在干活，我不清楚他是怎么受伤的，当时他的手受伤了”。依据杨国军提交的事故报告书及调查取得的证据可知：2017年8月17日，杨国军在广东省仁化（湘粤界）至博罗高速公路仁化至新丰土建TJ9标1号梁场盖土工布时，因钢筋脱落导致其本人摔倒在地，左手受伤，杨国军受伤后被邵东县建大工程有限公司司机赵某送往始兴县司前镇卫生院治疗，因始兴县司前镇卫生院条件简陋，无法拍片，2017年9月6日，杨国军自行到始兴县人民医院治疗。我局作工伤认定决定是在充分调查取证后作出的，认定事实清楚，证据充分。四、适用法律依据正确。我局认真查找法律依据，结合本案案情，主要依据国务院《工伤保险条例》第十四条第（一）项规定：在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的应当认定为工伤。《广东省工伤保险条例》第九条第（一）项规定：在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的应当认定为工伤。我局是严格按照上述法律法规规定作认定工伤决定的。综上所述，我局认为，邵东县建大工程有限公司对我局作出的《认定工伤决定书》（始人社工伤认字【2017】090号）提出行政起诉，缺乏充分的事实依据和法律依据。为此，我局作出的《认定工伤决定书》（始人社工伤认字【2017】090号）合理性、合法性不容置疑，请武江区人民法院根据查明的事实，依法审查后决定维持该工伤认定，以维护法律的尊严。
被告“始兴县人社局”向本院提交以下证据材料：
1、工伤认定文书送达回证；
2、认定工伤决定书；
3、工伤认定申请受理决定书；
4、申请工伤认定委托书；
5、工伤认定文书送达地址确认书；
6、认定申请材料清单；
7、事故报告书；
8、工伤认定申请表；
9、疾病诊断证明书；
10、劳动关系证明材料；
11、身份证复印件；
12、工伤调查笔录；
13、其他证据材料；
被告在庭审中当庭撤回证据4。
第三人杨国军述称，一、第三人是在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害。第三人是2017年4月9日入职原告处，从事工种为盖土工布。2017年8月17日上午约七点四十分左右，第三人在广东省仁化（湘粤界）至博罗高速公路仁化至新丰土建TJ9标1号梁场盖土工布时，因钢筋脱落导致其本人摔倒在地，左手受伤，第三人受伤后被用人单位（即原告）的司机赵某送往始兴县司前卫生院治疗，因司前卫生院条件简陋无法拍片当即自行打车到始兴县隘子卫生院拍片，被诊断为左侧桡骨远端骨折，随后到始兴县司前卫生院接受门诊治疗。将近20天的门诊治疗，第三人的手依然肿痛，皮肤表面还发痒，为此，2017年9月6日，第三人到始兴县人民医院住院治疗，经始兴县人民医院也诊断为：左侧桡骨远端骨折。根据上述事实，依据《工伤保险条例》第十四条第（一）项的规定、《广东省工伤保险条例》第九条第（一）项规定，第三人是在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害，因此属于工伤。二、始兴县人力资源和社会保障局所做出的工伤认定事实清楚、证据充分。始兴县人力资源和社会保障局做出工伤认定的事实和依据有：第三人的工伤认定申请书，证人邵东县建大工程有限公司的司机赵某的证言，湖南路桥建设集团有限责任公司的证明，医院的疾病诊断证明书等。始兴县人力资源和社会保障局在做出工伤认定后，及时送达了第三人和原告邵东县建大工程有限公司。至于原告提出的陈旧性骨折不能认定是工伤的理由，完全是原告通过玩文字游戏而咬文嚼字，以便逃避责任的一种手段，毫无医学根据和法律依据。《运动解剖学》是2000年6月人民体育出版社出版的一部体育类书籍，用于体育运动方面，用以分析研究各种运动所需要的肌肉和关节。《儿科学词典》由胡皓夫所著，于2003年3月在北京科学技术出版社出版，是为满足儿科医疗、教学、科研工作的需要而编写的一家之言儿科学工具书。可见，这两本书，一本是体育类书籍，一本是儿科学一家之言，都不是权威的医学著作，不能适用在第三人身上。第三人是2017年8月17日受伤，当天在始兴县隘子卫生院拍片确诊为左侧桡骨远端骨折，2017年9月6日到始兴县人民医院拍片，再次确诊为左侧桡骨远端骨折，时隔20天，故医生在疾病诊断证明书注明是陈旧性。2017年10月21日，第三人因伤势不能痊愈到粤北人民医院复查时，仍然被确诊为左侧桡骨远端陈旧骨折。因此，始兴县人力资源和社会保障局认定事实清楚，证据充分，程序合法，原告起诉的理由完全是牵强之词。三、本次诉讼是原告提起一次恶意诉讼，企图通过诉讼拖延时间，最终达到逃避赔偿责任的目的。第三人进入原告单位以来，原告未给原告缴纳过社会保险，没有与第三人签订过劳动合同，给第三人支付的工资均是现金发放。事故发生后，原告未支付第三人一分钱的医疗费，从一开始就准备推卸责任。在第三人的工伤认定申请得到始兴县人力资源和社会保障局的认定后，第三人根据工伤认定书及其他相关证据即刻向始兴县劳动人事争议仲裁院申请劳动仲裁，却被仲裁庭告知原告的律师已告知仲裁庭的工作人员，原告方即将提起行政诉讼，故仲裁庭劝第三人待行政诉讼判决后再来申请劳动仲裁，但第三人等了三个多月却没有等到任何行政诉讼的起诉状或其他文书。第三人心急如焚，只好再次请求劳动仲裁庭，能否先申请劳动仲裁，待第三人2018年3月22日申请劳动仲裁得到受理后，4月中下旬便收到了法院邮寄送达的行政起诉状及相关的告知。可见，原告是不拖到最后一刻便不会提起行政诉讼，因为原告知晓工伤案件程序无比繁琐、冗长的现状，因此故意拖延时间，耗费司法资源，就是想充分利用法律规定的诉讼手段逃避责任。原告之所以这么做的理由是：一是第三人是外来务工的辽宁省阜新人，家离始兴县路途遥远，作为一名农民工来回几千公里维权艰难，通过这种方式可以让第三人知难而退；二是原告是在湖南省邵阳市邵东县注册的公司，注册地不在始兴，只是承包了始兴区域内的工程，待工程结束后即撤离始兴，到时即便第三人维权成功，也将难以执行。即便如此，第三人深知维权不易，但是面对原告的故意拖延和傲慢态度，第三人还是毅然拿起法律武器维护自己的权益，即便是几千公里的维权，即使是迟来的正义，第三人也要争取，因为第三人知遒，正义或许不再当下，但我也要等！
第三人杨国军向本院提交了以下证据材料：
1、始兴县隘子卫生院的CR影像诊断报告单、始兴县司前镇卫生院的疾病诊断证明书、粤北人民医院的放射检查报告单；
2、湖南路桥建设集团有限责任公司的证明。
经庭审质证，对原告提供的证据，被告“始兴县人社局”无异议，第三人杨国军无异议。
对被告“始兴县人社局”提供的证据，原告对证据1、2、5、6、11、13无异议，证据3、7、8、9合法性和关联性有异议，证据10真实性、合法性和关联性有异议，证据12关联性有异议；第三人对全部证据无异议。
对第三人杨国军提供的证据，原告认为第三人提交的两份证据不能作为定案依据，因为该两份证据是在被告作出具体行政行为之后提交的证据，不能作为认定本案被告作出行政行为合法性的依据；被告对全部证据无异议。
经审理查明，原告“邵东县建大公司”系广东省仁化（湘粤界）至博罗高速公路仁化至新丰（简称：仁新高速公路）土建TJ9合同段的劳务承包人。第三人杨国军为受聘于原告的普工，双方没有签订书面劳动合同，“邵东县建大公司”也没有为杨国军购买工伤保险。
2017年8月17日上午七点四十分许，杨国军受原告指派在“仁新高速公路”TJ9合同段1号预制梁场遮盖土工布时，因钢筋脱落导致摔倒在地，致使左手受伤。“邵东县建大公司”司机赵某将其送往始兴县司前镇卫生院治疗，司前镇卫生院疾病诊断证明书显示：杨国军桡骨骨折。同日，杨国军到始兴县隘子镇卫生院拍摄了CR影像，诊断报告单显示杨国军伤情表现为：左侧桡骨远端可见横行骨质密度增高影，骨小樑中断，桡骨皮质不连续，对位，对线尚可；诊断为：左侧桡骨远端骨折。因经司前镇卫生院治疗近二十天仍未见好转，杨国军于2017年9月6日自行到始兴县人民医院治疗，住院13天后于2017年9月19日出院，诊断为：1、左侧桡骨远端骨折（陈旧性）；2、左腕左手皮肤过敏。
2017年10月21日，杨国军到粤北人民医院骨科门诊治疗，其腕关节左侧正侧位经放射检查可见：左桡骨远端似见一模糊骨折线影，断端对位对线尚好，左腕关节各构成骨骨质密度减低；腕关节未见脱位；周围软组织未见异常。诊断提示：考虑左桡骨远端陈旧性骨折、左腕关节骨质疏松。
2017年11月20日，杨国军向被告提交工伤认定申请表、身份证复印件、劳动合同花名册、事故报告书、始兴县人民医院疾病诊断书等材料，申请被告对其所受伤害认定为工伤。
被告经审查认为杨国军的申请符合受理条件，于2017年11月21日作出始人社工伤受字【2017】089号《工伤认定申请受理决定书》，对其工伤认定申请予以受理。在向杨国军、赵某调查并形成笔录后，于2017年11月27日作出始人社工伤认字【2017】090号《认定工伤决定书》，认定杨国军所受事故伤害为工伤。
2017年11月27日，被告将始人社工伤认字【2017】090号《认定工伤决定书》送达给第三人。2017年11月30日，以国内标准快递的方式，将始人社工伤认字【2017】090号《认定工伤决定书》寄送给原告。原告不服该决定，向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告作出的始人社工伤认字【2017】090号《认定工伤决定书》不合法。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”明确了人民法院对行政机关行政行为行使法律上的监督权。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”明确了人民法院对行政行为进行法律监督，不仅仅是审查行政行为的证据，还包括行政行为的程序以及是否明显不当等。
虽然，《工伤保险条例》和《广东省工伤保险条例》没有直接规定，社会保险行政部门在受理工伤认定申请后，应当告知用人单位并听取用人单位的申辩意见。然而，《工伤保险条例》第十九条第二款规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”《广东省工伤保险条例》第十五条第三款规定：“职工或者其近亲属、工会组织认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”明确了社会保险行政部门接到工伤认定申请后，应当要求用人单位明确是否认为是工伤。与此同时，还明确了应当一并通知用人单位如果不认为是工伤的，要求用人单位限期举证。本案中，“始兴县人社局”在受理杨国军提交的工伤认定申请后，未将受理决定书、举证通知书等送达给“邵东县建大公司”，违反了《工伤保险条例》、《广东省工伤保险条例》有关该程序的规定。
另外，工伤认定行为与一般的行政行为不同。工伤认定行为，是社会保险行政部门居中对职工与用人单位之间的不同主张进行确认的行为，不仅涉及到职工的重大财产利益，同时也涉及到用人单位的较大财产利益与声誉、形象。因此，确定职工受伤是否属于工伤，应当慎重，应当充分听取双方当事人的申辩和意见，然后再作决定。本案中，“始兴县人社局”受理杨国军的工伤认定申请后，仅询问了杨国军、赵某，无证据证明其征询了用人单位的意见，听取了用人单位的申辩，程序上明显不当。
综上，被告“始兴县人社局”作出的始人社工伤认字【2017】090号《认定工伤决定书》违反法定程序，依法应予撤销并重新作出行政行为。原告请求撤销该《工伤认定决定书》的理由充分，证据确凿，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销被告始兴县人力资源和社会保障局于2017年11月21日作出始人社工伤认字【2017】090号《认定工伤决定书》的行政行为。
二、责令被告始兴县人力资源和社会保障局于本判决发生法律效力后在法定期限内重新作出认定。
案件受理费50元，由被告始兴县人力资源和社会保障局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。
审 判 长 胡 敏
人民陪审员 伍焕征
人民陪审员 王阳庆
二〇一八年八月十日
书 记 员 欧文琴