大连市旅顺口区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽0212行初12号
原告大连英歌石植物园。
被告大连市国土资源和房屋局。
被告大连市人民政府。
原告大连英歌石植物园（以下简称英歌石植物园）不服被告大连市国土资源和房屋局（以下简称市国土局）大国土资监罚字〔2015〕第088号《国土资源行政处罚决定书》，于2016年4月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于2016年4月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因原告未将复议机关大连市人民政府（以下简称市政府）列为被告，本院依法追加市政府作为共同被告。本院依法组成合议庭，于2016年5月18日公开开庭审理了本案。原告委托代理人丁锡文，被告市国土局委托代理人韩学禄、郭加音，被告市政府委托代理人滕念喜、程晋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年12月15日，被告市国土局作出大国土资监罚字〔2015〕第088号《国土资源行政处罚决定书》，该决定书认定：你单位未经国土资源行政主管部门批准，于2003年开工建设英歌石植物园项目，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条和第五十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，按照《大连市国土资源和房屋局行政处罚自由裁量权指导标准》的规定，作出如下行政处罚决定：1.责令限期15日内将非法占用的11.4508万平方米土地退还给大连市三寰集团；2.限期15日内拆除在非法占用的10.1589万平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3.没收在非法占用的0.1332万平方米土地上新建的建筑物和其他设施；4.按照耕地每平方米20元，其他土地每平方米10元罚款标准，共计处罚144.008万元。
原告英歌石植物园诉称：原告建于2003年，2005年5月9日领取营业执照。经过13年建设，园区已经初具规模。因建设用地缺少报批手续，被告于2015年12月15日作出了被诉行政行为。原告认为这个行政行为错误，理由：1.英歌石植物园属于社会公益项目，填补了大连市没有大型综合性植物园的空白，该项目为大连市森林城市、花园城市建设作出了重要贡献；该植物园是民营企业投资公益项目，为市民提供了休闲观光场所，带动了周边经济发展；由于植物园为大连市的城市建设作出了巨大贡献，市政府投入了奖励补助资金，鼓励原告发展绿色旅游项目；植物园有一些硬覆盖是园区必须的附属设施，符合国家林业局关于森林公园建设的附属建筑不超过3％的规定，仅占总面积的0.4％；植物园建设项目2010年已上报大连高新区发展改革局，并以大高发改函〔2010〕42号《关于英歌石植物园建设项目备案的函》通过备案，2013年我们又上报给大连市规划局，规划局没有回复，后期由于各种原因报批而不能。2.《处罚决定书》的处罚内容不清，适用法律不当。处罚决定书仅列出了多少平方米违法，没有列出具体是哪些项目，据我们了解，有些不应该处罚的面积或可不处罚的面积，都被列入了处罚面积；处罚决定书没有尊重客观事实和植物园占地的实际情况，仅根据法条处罚，有失公理。为维护原告的合法权益，起诉至法院。请求法院判令：撤销被告作出的大国土资监罚字〔2015〕第088号《国土资源行政处罚决定书》。
原告向本院提交了以下证据：
1.大国土资监罚字〔2015〕第088号《国土资源行政处罚决定书》，证明被告市国土局作出被诉行政行为；
2.大高发改函〔2010〕42号《关于英歌石植物园建设项目备案的函》，证明原告建设植物园项目取得了大连高新区发展改革局的备案。
被告市国土局辩称：1.我局作出的行政处罚内容清楚。英歌石植物园违法占地案件的实地测量工作是由具有相关资质的大连渤海海洋测绘数据信息有限公司完成，土地权属、地类和土地规划情况的审定工作由大连市国土资源和房屋局高新区分局完成，认定的事实清楚。目前罚没款已缴纳，但违法建筑尚未拆除。2.我局作出的行政处罚决定程序合法。我局严格依照《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国土地管理法》的规定，遵循立案、调查取证、告知处罚事实和理由、听取陈述或申辩意见、作出处罚决定等程序，依法进行处罚，法律文书均依法送达，并告知听证、复议、诉讼等权利。3.我局作出的行政处罚决定依据充分，适用法律正确。英歌石植物园始建于2003年，总占地94公顷，土地为租用大连奶牛场的部分林地、荒地与耕地，目前基本建设完成。在案件调查过程中，原告未向我局提供任何合法有效用地手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条和第五十三条的规定，我局作出的行政处罚决定，依据充分，适用法律正确。根据《土地利用现状分类》，公园与绿地属于公共管理与公共服务用地范畴，按照《中华人民共和国土地管理法》中对土地的分类，公共管理与公共服务用地属于建设用地。因此，大连英歌石植物园项目的用地应当按照建设用地管理，必须办理建设用地审批手续。综上，我局作出的行政处罚决定事实清楚、证据确实充分，适用法律法规正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告市国土局向本院提交了以下证据、依据：
1.大国土资监罚字〔2015〕第088号《国土资源行政处罚决定书》，证明被告市国土局作出被诉行政行为；
2.送达回证，证明被告依法向原告送达《行政处罚决定书》；
3.立案审批表，证明该违法案件已依法立案查处；
4.询问笔录，证明植物园项目开工建设时间以及未办理用地审批手续等事实情况；
5.勘测笔录，证明已对该地块现场进行了勘测；
6.勘测图及地类证明，证明违法用地现场勘测的具体面积及地类情况；
7.营业执照副本复印件；
8.组织机构代码证复印件；
9.原告投资人身份证复印件，7-9均证明被处罚主体准确；
10.《关于英歌石植物园建设项目备案的函》；
11.《关于2013年工程建设项目于2014年开园的请示》；
12.关于对《关于2013年工程建设项目于2014年开园的请示》的复函；
13.情况说明；
14.土地承包合同；
15.预算拨款凭证，10-15均证明原告建设植物园的相关事实；
16.前期已作出的行政处罚材料，证明被告对原告前期的违法行为已作出了处罚；
17.案件集体讨论笔录，证明该案件经过了集体讨论；
18.《国土资源拟行政处罚告知书》，证明已履行处罚前先行告知程序；
19.拟处罚告知书送达回证，证明被告依法向原告送达《拟行政处罚告知书》；
20.相关法律法规依据；
21.《大连市国土资源和房屋局行政处罚自由裁量权指导标准》；
22.《责令停止违法行为通知书》及送达回证，证明被告下达过停工通知；
23.《行政复议申请书》，证明原告申请行政复议的事实；
24.《行政复议决定书》，证明复议机关维持被告作出的行政处罚决定。
被告市政府辩称：1.被告在职权范围内依法对被申请人市国土局作出的行政行为所认定的事实证据、法律依据、程序内容进行了审查，履行了行政复议法定职责，保障了法律法规的正确实施；2.被告认为被申请人市国土局作出的行政处罚决定符合法律规定，并于2016年3月18日依法作出维持被诉行政行为的行政复议决定，行政复议程序合法。
被告市政府向本院提交以下证据：
1.市政府作出的大政行复字〔2016〕14号《行政复议决定书》及送达回证；
2.原告提交的《行政复议申请书》；
3.市政府向市国土局下达的《行政复议答复通知书》及送达回证；
4.市国土局递交的《行政复议答复书》及证据材料。
经庭审质证，各方当事人对彼此的证据均无异议，本院予以认定。
经审理查明：原告英歌石植物园位于大连市高新技术产业园区龙头街道英歌石村，于2003年开始建设，总占地94公顷，建设用地为租用大连奶牛场的部分林地、荒地与耕地，土地性质为国有，土地使用性质为农业用地。原告于2005年5月19日办理了《营业执照》，其属于个人独资企业。2010年5月24日，大连高新技术产业园区发展改革局根据原告上报的规划书等材料，作出《关于英歌石植物园建设项目备案的函》（大高发改函〔2010〕42号），对原告植物园建设项目予以备案，其中第二项备案意见为“项目建设要符合高新区总体规划，按国家规定的建设程序报批”，该备案文件有效期为两年。2013年2月1日，原告向大连市城建局报送《关于2013年工程建设项目与2014年开园的请示》，同年2月16日，大连市城建局作出《关于对〈关于2013年工程建设项目与2014年开园的请示〉的复函》（大城函发〔2013〕47号），原则同意原告的请示内容。英歌石植物园于2014年4月28日正式开园。
2015年国家土地督察沈阳局列行督察发现，英歌石植物园项目涉嫌未经批准非法占用土地。2015年3月6日，被告市国土局对原告违法占地行为进行立案调查。在查处过程中，被告市国土局对原告投资人进行了调查询问，审查了原告举证材料和书面陈述意见，委托具有资质的大连渤海海洋测绘数据信息有限公司对原告违法占地情况进行了实地测量，大连市国土资源和房屋局高新区分局对土地权属、地类和土地规划情况进行了审定，确定本次处罚的违法占地面积为11.4508万平方米（硬覆盖），按土地类别划分为：农用地10.2921万平方米（坑塘水面0.0138万平方米、园地1.0633万平方米、林地6.2650万平方米、耕地2.95万平方米），建设用地0.7926万平方米，未利用地0.3661万平方米。被告市国土局对该案集体讨论后，于2015年11月5日作出《国土资源拟行政处罚告知书》并送达给原告，2015年12月15日，被告市国土局作出大国土资监罚字〔2015〕第088号《国土资源行政处罚决定书》。
原告英歌石植物园对被告市国土局作出的行政处罚行为不服，于2016年2月2日向被告市政府提出行政复议申请，被告市政府受理后，对市国土局作出的行政处罚行为进行了审查，并于2016年3月18日作出大政行复字〔2016〕14号《行政复议决定书》，决定维持被告市国土局作出的被诉行政行为。
原告英歌石植物园收到行政处罚决定书后，至今未缴纳罚没款，违法建筑尚未拆除。
本院认为：被告大连市国土资源和房屋局具有对大连市行政区域内土地的管理和监督职责。根据《GB/T21010-2007土地利用现状分类》标准，建设植物园项目的土地利用现状属于建设用地。原告未经国土资源行政主管部门批准，占地建设大连英歌石植物园项目违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条和第五十三条的规定，被告市国土局对违法占地面积、建筑面积、占地类型和土地规划情况作出的认定，事实清楚、证据充分；被告市国土局履行了立案、调查取证、听取意见、事实审查、集体讨论、处罚告知、作出决定等行政处罚程序，程序合法；被告市国土局根据原告的违法事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《大连市国土资源和房屋局行政处罚自由裁量权指导标准》作出的处罚决定，适用法律正确，处罚适当。被告市政府履行了复议审查等职责，在法定期限内作出行政复议决定，程序合法。原告请求撤销被告市国土局作出的大国土资监罚字〔2015〕第088号《国土资源行政处罚决定书》，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告大连英歌石植物园的诉讼请求。
案件受理费50元、其他诉讼费用100元，合计150元，由原告大连英歌石植物园负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。
审 判 长 李玉东
审 判 员 张志敏
代理审判员 岳 媛
二〇一六年十月十一日
书 记 员 吴 琼