陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）陕行终279号
上诉人（一审原告）：城固县城西胶合板厂。住所地：陕西省城固县沙河营镇袁家营村。
法定代表人：孙世全，厂长。
委托代理人：刘海琴，该厂员工。
委托代理人：欧振凯，北京隆安（杭州）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：城固县人民政府。住所地：陕西省城固县民主街**号。
法定代表人：胡新利，县长。
委托代理人：淡明月，城固县人民政府工作人员。
委托代理人：唐永洪，陕西省城固县博望法律服务所法律工作者。
上诉人城固县城西胶合板厂（以下简称城西胶合板厂）因诉被上诉人城固县人民政府行政补偿一案，不服陕西省汉中市中级人民法院（2017）陕07行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
一审查明：城西胶合板厂是2001年3月成立的个人独资企业，主要从事胶合板生产、皂素加工。城固县人民政府为防止水污染，满足南水北调中线调水要求，根据丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划编制组于2005年l1月编制的《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》，于2007年7月30日作出《关于关停城固县城南植物化工厂等7家皂素化工企业水解物生产线的决定》（城政发[2007]29号）（以下简称29号决定），对城西胶合板厂的生产线予以关停。城西胶合板厂于2007年7月31日收到29号决定后，2007年、2008年通过信访形式向城固县人民政府提出补偿要求，城固县人民政府没有作出书面答复。2017年，城西胶合板厂提起本案行政补偿诉讼。
一审认为:《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第三条第一款第二项的规定，超过法定起诉期限且无正当理由的，已经立案的应当裁定驳回起诉。本案中，城西胶合板厂要求行政补偿基于29号决定，鉴于城固县人民政府作出29号决定并未告知城西胶合板厂诉权，故城西胶合板厂如认为该决定对其合法权益造成损害要求补偿，应自收到该决定之日起2年内及时起诉。2007年10月,城西胶合板厂收到该决定，2017年才提起本案诉讼，早已超过2年的起诉期限且无正当理由，故应裁定驳回起诉。依据《执行解释》第四十一条、《适用解释》第三条第一款第二项的规定，裁定驳回城西胶合板厂的起诉。
城西胶合板厂上诉称：（一）其起诉是针对城固县人民政府的行政不作为。其起诉针对的是城固县人民政府不履行法定行政补偿义务的行政不作为，并非对29号决定提起诉讼。其企业是拥有合法营业执照的法人，城固县人民政府依法变更行政许可，关停其企业生产线造成损失，应当依法给予行政补偿。（二）本案没有超过起诉期限。城西胶合板厂收到29号决定书后，多次找城固县人民政府解决行政补偿事宜，并于2007年10月18日向城固县人民政府提交《城固县城南植物化工厂等7户皂素化工企业关于请求解决关停补偿费用的申请》，城固县人民政府收到后承诺移交相关政府部门处理。2008年6月17日，其向城固县人民政府提交《城固县城南植物化工厂等7户皂素化工企业关于请求解决关停后企业面临的具体困难的报告》，城固县人民政府承诺上报处理。城固县环境保护局承诺等上级资金到位后将发放行政补偿资金，并于2009年12月18日上报城固县人民政府。随后，其多次催促，城固县人民政府均承诺待资金到位后发放。直至2017年3月24日其提出书面补偿申请，城固县人民政府未给予答复，此时其才发现自己的权利受到侵害，并于2017年6月28日提起诉讼。本案的起诉期限应到2017年11月23日，其起诉未超过法定起诉期限，一审法院以超过起诉期限为由裁定驳回起诉，缺乏事实依据。（三）一审审理程序严重违法。一审法院仅在庭审前组织证据交换，庭审时并未组织举证、质证，且仅审理起诉期限问题，未进行全面审理，程序严重违法。请求撤销原裁定，发回重审或依法改判。
城固县人民政府答辩称：（一）本案起诉已超过起诉期限。城西胶合板厂应当在2007年9月收到29号决定后2年内起诉，但其于2017年提起诉讼，已经超过起诉期限。（二）城西胶合板厂没有相关的生产皂素的行政许可。城西胶合板厂投资企业的营业执照上的经营范围虽记载包括皂素一项，但同时经营范围一栏载明“依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动”。城西胶合板厂投资的企业从来没有获得过皂素生产的行政许可，其所主张的行政补偿没有事实依据。（三）城西胶合板厂没有损失。城固县人民政府作出29号决定之前，城西胶合板厂投资企业的皂素生产车间早已在2005年6月30日自行关停，城固县人民政府作出29号决定没有对其造成损失。（四）一审程序合法。一审审判长释明，先审理程序问题，后审理实体问题。在查明城西胶合板厂丧失程序性权利的情况下，无须就实体问题进行审查。请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明：对一审查明的事实，当事人均无异议。
另查明：2000年7月10日，城西胶合板厂办理了经营范围变更登记，增加“皂素”一项，营业执照上记载“依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动”。城西胶合板厂于2007年9月收到行政决定书后，于2007年10月18日向城固县人民政府提交《城固县城南植物化工厂等7户皂素化工企业关于请求解决关停补偿费用的申请》，城固县人民政府收到后移交相关政府部门处理。2008年6月17日，城西胶合板厂提交《城固县城南植物化工厂等7户皂素化工企业关于请求解决关停后企业面临的具体困难的报告》，城固县人民政府承诺上报处理。2008年8月15日，汉中市环境保护局针对市政府办公室转来7户企业关停后有关问题的函件，作出《关于城固县城南植物化工厂等7户皂素化工企业关于请求解决关停后补偿问题有关情况的函》称：在国家及中省没有明确的经济补偿政策的同时，“我局将继续会同城固县环保局做好政策解释说明工作，同时积极向上级部门反映情况。”2009年12月18日，城固县环境保护局上报县政府《关于城固县柳林化工厂等7户皂素化工企业要求解决关停后补偿问题的报告》，建议将关停企业列入开支计划，给予补助或者奖励。2010年省第十一届三次人民代表会议期间，汉中代表团提出省级财政给予汉中皂素化工企业结构调整资金支持的建议，省环保厅答复：达不到国家最低规模的企业，省上没有奖励政策。2015年省第十二届三次人民代表会议期间，针对汉中代表团提出加大对城固县关闭化工企业奖补资金支持力度的建议，省财政厅于2015年5月8日答复：2015年2月，省财政厅印发了《关于陕南黄姜皂素企业关闭排污指标收储有关事项的通知》，要求汉中、安康两市根据环境保护部门核算的关闭企业排污量先行垫付50%资金，其余资金待市县验收完后再予以拨付，省财政厅、省环保厅将依据验收报告一次性拨付全额收储资金。陕西省发展和改革委员会、陕西省环境保护厅针对本次会议期间代表的建议，分别做出答复。2015年8月28日，城固县财政局、城固县环境保护局《关于黄姜皂素企业关闭排污指标收储有关事项的通知》（城财办企[2015]41号）（以下简称41号通知）要求，有关企业在收到本通知之日起15个工作日内，凭有关证件到县环境保护局领取县财政先行垫付资金50%，其余资金需在2015年9月30日前将主要生产设备、设施拆除完毕，待市县财政、环境保护部门验收合格，报省财政厅、省环境保护厅确认后再予以拨付。2015年8月28日，城西胶合板厂收到41号通知。到2017年1月，城西胶合板厂领取了全部资金。2017年3月24日，寄件人张贵平（城固县城南植物化工厂法定代表人）通过EMS向城固县政府办公室邮寄“七家皂素化工厂补偿申请”，城固县人民政府对该补偿申请未给予答复。城西胶合板厂诉至一审法院，起诉要求城固县人民政府给予290万元经济补偿金。一审法院案件登记表记载：2017年7月17日收到城西胶合板厂诉状（受理通知送达时间为2017年7月11日，诉讼费交纳时间与收到诉状时间相同）。
上述事实，有当事人陈述及附卷材料证明，本院予以确认。
本院认为：根据城西胶合板厂起诉时实施的《执行解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，城西胶合板厂向城固县人民政府申请行政补偿，城固县人民政府一直未作出明确、正式答复，直到2015年城固县财政局、城固县环境保护局作出41号通知，该通知明确是解决包括城西胶合板厂在内的关闭企业的后续问题，应当视为城固县人民政府对城西胶合板厂行政补偿申请的处理，但该处理未告知城西胶合板厂诉权或者起诉期限。城西胶合板厂2017年3月24日通过张贵平向城固县政府办公室邮寄“七家皂素化工厂补偿申请”，城固县人民政府对该补偿申请未给予答复，城西胶合板厂对此提起诉讼，请求给予经济补偿，实际是对41号通知确定的相关补偿款数额仍不服。因此，对于城西胶合板厂提起本案诉讼的起诉期限，应当从城西化工厂收到41号通知之日起计算2年，即从2015年8月28日起2年内提起诉讼，城西胶合板厂于2017年7月提起诉讼，未超过起诉期限。一审裁定将不服关闭生产线决定的起诉期限与不服补偿处理的起诉期限相混淆，认为本案起诉期限应从城西胶合板厂收到29号决定之日起计算2年，认定本案起诉超过起诉期限，从而裁定驳回起诉，系事实认定错误。
综上，一审裁定不当，本院予以纠正。城西胶合板厂认为本案未超过起诉期限的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：
一、撤销陕西省汉中市中级人民法院（2017）陕07行初23号行政裁定；
二、指令陕西省汉中市中级人民法院继续审理本案。
审判长 李建军
审判员 杨成会
审判员 徐 炯
二〇一八年七月二十六日
书记员 鱼海洋