贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）黔26民初80号
原告贵州天盛房地产开发有限公司。住所地：贵州省台江县苗疆西大道延伸段。
法定代表人郭广辉，该公司董事长。
委托诉讼代理人（特别授权）：刘全琴、廖强，贵州天合律师事务所律师。
被告台江县国土资源局。住所地：贵州省台江县苗疆西大道。
法定代表人姚选革，该局副局长（主持工作）。
委托诉讼代理人（特别授权）：欧阳易彬、刘再权，系该局干部。
被告台江县人民政府。住所地：贵州省台江县行政中心。
法定代表人杜伟贤，该县县长。
委托诉讼代理人（特别授权）：崔洋、姜腾，系该县人民政府干部。
原告贵州天盛房地产开发有限公司（以下简称天盛公司）与被告台江县国土资源局、台江县人民政府国有土地使用权出让合同纠纷一案，本院于2015年7月2日立案后，于2015年12月22日以原告的起诉不属于人民法院受理民事诉讼案件的范围为由裁定驳回原告的起诉，原告不服，上诉于贵州省高级人民法院，该院于2016年5月31日裁定撤销（2015）黔东民初字第39号民事裁定，指令本院审理。本院于2016年6月15日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告天盛公司委托诉讼代理人廖强、被告台江县国土资源局委托诉讼代理人欧阳易彬、刘再权、被告台江县人民政府委托诉讼代理人崔洋、姜腾均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
天盛公司向本院提出诉讼请求：1.二被告按照2013年台江县土地市场价1494.80元／㎡赔偿原告17676010元；2.本案诉讼费由被告承担。事实和理由：2008年5月8日，双方签订国有土地使用权出让合同，约定被告台江县国土资源局以7656448元的价格出让台江县苗疆西大道西街畜牧交易市场西侧面积26864㎡的一宗国有土地使用权给原告，随后，原告支付了全部土地出让金，但被告台江县国土资源局以规划调整为由，仅向原告交付了15039㎡土地，尚有11825㎡土地至今未交付。2009年3月4日，在原告要求下，被告台江县人民政府组织了相关职能部门召开会议，二被告确认了尚有11825㎡土地未交付的事实，承诺原告可在台江县城区内，在不影响规划的条件下，可不定期选择同等面积的宗地进行开发，并形成了会议纪要。此后，原告多次与二被告协商确定相应的同等条件宗地进行开发均未果。因二被告已不可能按照国有土地使用权出让合同约定交付11825㎡土地，又拒绝按照会议纪要确定的方案向原告交付同等面积的宗地，二被告应对原告实际损失、合同履行后可得利益损失等相关损失承担赔偿责任。
被告台江县国土资源局对其少交11825㎡土地给原告的事实予以认可，但辩称：（一）由于原告不同意按照出让程序获得土地，致其无法按照会议纪要确定的方式提供土地给原告，且原告将出让宗地容积率从原来确定的1.8变更为2.18，违反了土地使用权出让合同第十条的约定。（二）双方于2008年5月8日签订国有土地使用权出让合同，原告现在起诉已超过诉讼时效。（三）会议纪要是被告台江县人民政府主持下双方达成返还土地出让金经济责任的约定，是对国有土地使用权出让合同有关约定的修改，应按照该纪要的约定执行，即被告台江县国土资源局退还原告多交的土地出让金，并按银行同期贷款利息支付利息。
被告台江县人民政府辩称：（一）土地使用权出让合同是原告与被告台江县国土资源局签订，其不是本案的适格主体。（二）2009年3月4日，分管建设的副县长召集相关部门负责人及原告当时的法定代表人蒋关水和总经理朱董华开会协商解决少交部分土地的问题，并形成了会议纪要，按照纪要第三条“少交付的土地面积，原告在不影响规划的条件下在城区内依法定程序另行选择同等面积宗地开发，如原告没有选择到新的宗地，台江县国土资源局就退还原告多交的土地出让金，利息按银行同期贷款利息支付”的约定，原告不同意按照法定的出让程序获得土地，致使被告台江县国土资源局无法提供土地，不存在被告方违约的问题，被告台江县国土资源局可退回多交部分土地出让金及利息。（三）原告改变台江县规划部门确定的规划控制指标后没有补交土地出让金，构成违约。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。有争议的证据如下：1、台江县人民政府台府纪（2009）12号专题会议纪要。双方均提供了该份会议纪要拟证明各自的证明目的，经质证，双方对对方拟证明的目的均不予认可，但对该份证据的真实性均无异议，本院对该份证据的真实性予以认可。2、台江县住房和城乡建设局《关于对台江县天盛花园商住用地最终容积率确定的函》。原告提供该份证据拟证明其所开发的天盛花园不超容积率。被告方认为该函中有“根据2011年10月10日由吴莉莉书记主持在吴书记办公室召开的会议精神，天盛花园商住小区以我局规划批准为准，不超容积率”的内容，但原告并未举出2011年10月10日会议纪要作为支撑。3、合同编号为522630-2013-CR-20、522630-2013-CR-21、522630-2014-CR-03的国有建设用地使用权出让合同三份。本院到台江县国土资源局调取了台江县国土资源局与贵州万仕隆投资有限公司于2013年12月16日签订、出让位于台江县台拱镇梅影大坝宗地的国有建设用地使用权出让合同两份，与贵州浙华房地产开发有限公司于2015年7月2日签订、出让位于台江县台拱镇梅影大坝宗地的国有建设用地使用权出让合同一份，经质证，双方对三份证据的真实性均无异议，但原告认为应参考其起诉时主张的价格计算损失，二被告认为该三宗地与本案没有关联性，且综合条件不一样，不能作为计算价格的参考依据。4、台江县国土资源局、贵州仁和不动产评估有限公司2011年4月和2015年11月制作的基准地价图及2011年12月22日和2016年6月15日台江县人民政府关于同意执行台江县基准地价更新成果的批复各一份，根据批复，2011年4月制作的基准地价图从2011年1月1日起执行，2015年11月制作的基准地价图从2016年1月1日起执行，被告台江县国土资源局于2008年5月8日签订合同出让给原告位于台江县苗疆西大道西街畜牧交易市场西侧的宗地在2011年1月1日至2015年12月31日属于第Ⅲ级均质地域，在2016年1月1日后属于第Ⅱ级均质地域，梅影大桥头和梅影1号桥头的土地在2011年1月1日至2015年12月31日属于第Ⅳ级均质地域，在2016年1月1日后属于第Ⅲ级均质地域。经质证，双方对四份证据的真实性和上述宗地地理位置及所属地域类别均无异议，但原告认为其受让宗地所属地域已经由第Ⅲ级升级为第Ⅱ级，而被告台江国土资源局于2016年3月17日出让位于梅影大桥边的一宗土地成交价已达1529.70元／㎡，其起诉主张的价格应得到支持。二被告认为原告并未依法定程序获得拟确定的土地，不能参考该地块的价格计算损失。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2008年5月8日，原告与被告台江县国土资源局签订合同编号为台国土资合（2008）第002号《台江县国有土地使用权出让合同》，约定由被告台江县国土资源局以7656448元的价格将位于台江县苗疆西大道西街畜牧交易市场西侧一宗面积为26864.73㎡国有土地使用权出让给原告，原告缴纳了全部土地出让金后，被告台江县国土资源局仅向原告交付了15039㎡土地，尚有11825㎡土地未交付。2009年3月4日，台江县副县长ＸＸ召集建设、国土等相关部门负责人与贵州天盛房地产开发有限公司原法定代表人蒋关水等共同协商，形成了台府专纪（2009）12号专题会议纪要，约定：“少交付给天盛房产公司的土地，天盛房产公司可在县城区内，在不影响规划的条件下，另行选择同等面积宗地开发，其新选择的宗地出让价仍按2007年的时段进行评估计价，办理完相关手续后，再变更原土地使用权证。如果天盛房产公司没有选择到新的宗地，县国土资源局就偿还现天盛房产公司多交的土地出让金，利息按银行同期贷款利息支付”。台江县住房和城乡建设局于2011年10月24日向台江县国土资源局出具了《关于对台江县天盛花园商住用地最终容积率确定的函》（台建规函（2011）5号），确定原告开发的天盛花园商住小区不超容积率。
另查明，原告根据台国土资合（2008）第002号《台江县国有土地使用权出让合同》受让使用权的国有土地在2011年1月1日至2015年12月31日属于第Ⅲ级均质地域，在2016年1月1日后属于第Ⅱ级均质地域，根据台府专纪（2009）12号专题会议纪要拟选定原告称梅影桥头或二被告称梅影1号桥头的宗地在2011年1月1日至2015年12月31日均属于第Ⅳ级均质地域，在2016年1月1日后均属于第Ⅲ级均质地域。被告台江县国土资源局于2013年12月16日出让位于台江县台拱镇梅影大坝的两宗国有土地使用权的出让价格分别为796.98元／㎡和843.55元／㎡，于2015年7月2日出让位于台江县台拱镇梅影大坝的一宗国有土地使用权的出让价格为1095.10元／㎡，上述三宗土地在出让时均属于第Ⅳ级均质地域。
本案争议焦点：1、被告台江县人民政府主体是否适格；2、本案是否超过诉讼时效；3、二被告是否应赔偿原告的损失；4、赔偿标准如何确定。
本院认为：1、关于被告台江县人民政府主体是否适格的问题。被告台江县人民政府提出签订合同编号为台国土资合（2008）第002号《台江县国有土地使用权出让合同》的合同主体为原告和被告国土资源局，被告台江县人民政府并不是合同主体，原告将其作为被告起诉不适格。经审理认为，因被告台江县国土资源局尚有11825㎡土地未交付给原告，2009年3月4日，台江县副县长ＸＸ召集建设、国土等相关部门负责人与贵州天盛房地产开发有限公司原法定代表人蒋关水等共同协商形成台府专纪（2009）12号专题会议纪要，应认定为被告台江县政府与原告就少交付11825㎡土地如何处理的一个约定，双方存在权利义务关系，现因履行会议纪要发生纠纷，原告将台江县人民政府作为被告起诉符合法律规定。
2、关于本案是否超过诉讼时效的问题。被告台江县国土资源局提出双方于2008年5月8日签订《台江县国有土地使用权出让合同》，原告现在才来主张权利已超过诉讼时效。经审理认为，庭审中双方对多次协商解决少交付土地的事实均予以认可，且被告台江县国土资源局在2013年5月20日收回原告持有的台国用（2008）第110号《国有土地使用证》时亦在国有土地使用证“记事”一栏作出“贵州天盛房地产开发有限公司2008年6月30日取得该块出让合同约定的出让地26864.73平方米，由于建设规划调整，实际交付贵公司15039平方米（以实测面积为准），现因贵公司项目土地分割登记事宜，先收回该土地使用证（土地证为台国用（2008）第110号），余下土地待政府研究具体情况解决”的书面备注，足以认定对未交付的土地双方一直处于协商之中，被告台江县政府至今未解决，不存在超过诉讼时效的问题。
3、关于二被告是否应赔偿原告损失的问题。原告提出双方签订的土地使用权出让合同和达成的会议纪要均合法有效，二被告有履行交付11825㎡土地的义务，其拟选择台江县梅影桥头的一宗土地进行开发并多次与对方协商，但因被告方要求按照出让时的土地价格通过招标、拍卖或者挂牌方式取得，与双方在会议纪要中“按照2007年的时段进行评估计价”的约定不符，且会议纪要确定履行交付土地的方式为土地置换，不需要采取招标、拍卖或者挂牌方式取得，即使要通过招标、拍卖或者挂牌方式取得，也应由被告完成相关手续后交付原告，不能将义务转嫁给原告，二被告未能交付土地构成违约，应承担赔偿责任。二被告提出，商业、旅游等经营性用地必须依法以招标、拍卖或者挂牌方式出让，因原告不同意按照出让程序取得土地，致被告台江县国土资源局未能提供土地，被告方并没有违约行为，不应承担赔偿责任，但可以由被告台江县国土资源局退还原告多交的土地出让金，利息按银行同期贷款利息计算，且原告将出让宗地容积率从原来确定的1.8变更为2.18，未补交土地出让金，也构成违约。经审理认为，按照双方协商达成台府专纪（2009）12号专题会议纪要中“少交付给原告的11825㎡土地，在不影响规划的条件下，原告可在台江县城区内另行选择同等面积宗地开发，其新选择的宗地出让价仍按2007年的时段进行评估计价；如果原告没有选择到新的宗地，被告台江县国土资源局就偿还原告多交的土地出让金，利息按银行同期贷款利息支付”的约定，现原告已按照约定重新选定新的宗地进行开发，二被告应按约定以2007年的时段进行评估计价将土地出让给原告。但二被告提出按现在的土地价格通过招标、拍卖或者挂牌方式取得，其实质是要求原告按照现在的国有土地使用权市场价格获得受让土地使用权，不符合双方约定，因此，未能交付土地，过错在被告方。根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”的规定，被告应承担违约责任。庭审中，被告方并未举证证明原告方没有选择新的宗地进行开发，相反，如前所述，原告已选择到了“梅影桥头”宗地，故不符合会议纪要中“如果原告没有选择到新的宗地，被告台江县国土资源局就偿还原告多交的土地出让金，利息按银行同期贷款利息支付”的约定，被告方提出不承担赔偿责任的意见，不予支持。被告方提出原告将受让宗地容积率从合同约定的1.8变更为2.18未补交土地出让金的问题属于另一法律关系，其可另行主张。
4、关于赔偿标准如何确定的问题。庭审中，本案二被告已明确表示不能继续向原告履行国有土地使用权出让的义务，根据《中华人民共和国合同法》第一百一十三条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失”的规定，被告方应当对原告所受损失包括合同履行后可以获得的利益承担相应赔偿责任。被告台江县国土资源局作为专门出让国有土地使用权的主体，被告台江县人民政府作为其上级主管部门，均应对土地市场发展变化趋势及其违约行为可能给原告造成何种损失具有充分的预见能力。原告主张由被告方按照2013年台江县出让国有土地使用权的市场价格赔偿其损失，不违反法律规定，本院予以确认。因双方已经达成台府专纪（2009）12号专题会议纪要，确定由原告新选择未交付同等面积的宗地进行开发，且原告亦新选定了拟开发的宗地，故不能按照原告2008年5月8日从被告台江县国土资源局处受让国有土地使用权所属地段的出让价格计算赔偿数额，只能按照新选定拟开发宗地所属地段的国有土地使用权出让价格确定赔偿数额。尽管双方对台府专纪（2009）12号专题会议纪要拟确定原告新选择开发宗地位置到底在梅影桥头还是在梅影1号桥头有争议，但上述两块宗地在2011年1月1日至2015年12月31日均属于第Ⅳ级均质地域。原告主张按照2013年台江县土地市场价格计算损失，因同级均质地域内每宗土地的区位、交通等综合条件均各有不同，出让价格也有差别，参考高的出让价格或低的出让价格计算都会对一方不公平，为公平处理该案，本院参考2013年被告台江县国土资源局出让同级均质地域内国有土地使用权的平均价格计算原告损失。经了解，2013年被告台江县国土资源局在第Ⅳ级均质地域内向贵州万仕隆投资有限公司出让了位于梅影大坝的两宗国有土地使用权，价格分别为796.98元／㎡和843.55元／㎡，平均价格820.27元／㎡，被告台江县国土资源局未交付土地11825㎡，二被告应赔偿原告9699692.75元（11825㎡×820.27元／㎡）。
综上所述，原告贵州天盛房地产开发有限公司要求二被告对未能交付的土地按2013年台江县土地市场价格赔偿其损失的诉讼请求于法有据，应予支持，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第一百零七条、第一百一十三条，《中华人民共和国房地产管理法》第十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条的规定，判决如下：
被告台江县国土资源局、被告台江县人民政府连带赔偿原告贵州天盛房地产开发有限公司9699692.75元。限本判决生效后十五日内付清。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费97147.00元，由原告贵州天盛房地产开发有限公司承担43838.00元，被告台江县国土资源局、被告台江县人民政府连带承担53309.00元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 杨再幸
审 判 员 欧 毅
代理审判员 潘龙生
二〇一六年十一月十五日
书 记 员 汪 玲