江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏0611行初38号
原告南通安江物流有限公司，住所地南通市港闸区濠西路179号财富商城916室。
法定代表人郭学宏，职务经理。
委托代理人姚吉明，安徽皖江律师事务所律师。
被告南通市盐务管理局，住所地南通市崇川区通富北路8号。
法定代表人莫宗强，职务局长。
应诉负责人许雪良，南通市盐务管理局副局长。
委托代理人孙宜国，上海亚太长城（南通）律师事务所律师。
被告南通市人民政府，住所地南通市世纪大道6号。
法定代表人徐惠民，职务市长。
委托代理人施政杰，南通市人民政府工作人员。
委托代理人许飞，南通市人民政府工作人员。
第三人中盐东兴盐化股份有限公司，住所地安徽省定远盐矿。
法定代表人靳海，职务董事长。
委托代理人韩宏直，安徽昊华律师事务所律师。
原告南通安江物流有限公司（以下简称安江物流）不服被告南通市盐务管理局（以下简称南通盐务局）行政处罚、被告南通市人民政府（以下简称南通市政府）行政复议，于2018年2月1日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于2月5日分别向两被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因中盐东兴盐化股份有限公司（以下简称中盐东兴公司）与本案被诉行政行为具有利害关系，本院依法追加中盐东兴公司作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2018年4月25日、5月18日、7月20日公开开庭进行了审理。原告安江物流的法定代表人郭学宏及委托代理人姚吉明，被告南通盐务局副局长许雪良及委托代理人孙宜国，被告南通市政府的委托代理人施政杰、许飞，第三人中盐东兴公司的委托代理人韩宏直到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年9月14日，被告南通盐务局作出通盐罚字[2017]第19号《行政处罚决定书》，认定2017年1月3日，徐宏杰、郭学宏、章文俊、冯会、刘锋叶五人认缴出资30万元，在南通市××闸区市场监督管理局注册成立原告安江物流，租用南通市××闸区秦灶街道桥东村5组房屋作为公司住所地，租金1万元。但秦灶街道桥东村5组无实际交付租用的房屋，原告也未支付租金。2017年2月15日，徐宏杰受原告委托向南通市运河食杂酒业市场管理有限公司租用百通食品城市场C3区14-15门市作为仓库，缴纳租金15000元，但至今未要求开具正式租金发票。2017年1月6日，原告与第三人中盐东兴公司签订《仓储物流配送合同》，其中约定第三人按月向原告支付仓储、搬运、配送等费用，具体费用由第三人销售经理根据配送距离、道路状况、批量大小确定并签字确认。原告应向第三人提供相关税务发票。但至今未有配送费用结算，原告也未开具运费发票。2017年2月中旬，第三人向原告发运食盐62.4吨，郭学宏等五人在南通市××桥市场、观音山××市场、××等××以××／箱的价格批发销售，销售时价格不定，现场仅出具第三人自制的食盐配送单，且单据上无价格及金额，也无正式发票。2017年3月16日，被告南通盐务局查获原告在南通市已批发销售食盐9.98吨，剩余的21.22吨被被告先行登记保存，如皋市盐务管理局查获原告在如皋销售食盐9.58吨，剩余的21.62吨被如皋市盐务管理局先行登记保存。2017年4月6日、16日，第三人再次向原告发盐共62.4吨。同年4月17日，被告南通盐务局发现原告已销售食盐28.06吨，剩余的34.34吨被被告先行登记保存。原告安江物流的配送流程是每天装满车，随便选条路，沿路叫卖。至2017年4月17日，徐宏杰等人已收取盐款10万余元，5月11日，徐宏杰向第三人缴纳“南通安江物流公司代收零星客户货款”5万元。被告南通盐务局认为，2017年1月1日开始盐业体制改革，食盐销售取消区域限制，但食盐继续实行专营，食盐批发实行批发许可证制度，同时为规范过渡期食盐市场秩序，工信部办公厅、国家发改委办公厅相继发布工信厅联消费[2016]211号《关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》（以下简称211号文）、发改办经体[2017]604号《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》（以下简称604号文）对跨区销售都做了详细明确的规定。原告配送第三人食盐不符合上述规定，其行为系原告及其股东从事食盐批发业务，主要理由是：1.原告不符合物流企业的身份；2.原告没有实际履行配送义务；3.原告的实质行为是批发销售食盐行为。综上，认定原告在盐改过渡期，表面上按照盐改政策设立了第三方物流企业进行食盐配送，但从物流公司的设立、运营成本分担、配送费用的不结算、利益的分配等方面看都不符合国家盐改政策，原告属虚假公司，其与第三人签订的配送协议虚假，其实质是以获取非法利益为目的无证批发食盐业务，完全违背了国家的盐改政策，既扰乱了南通市盐业市场秩序，给本市的食盐安全带来隐患，又造成国家税收的流失，加之被告南通盐务局对原告多次查处后，其仍不改正。根据国务院《食盐专营办法》第十条、第二十一条及211号文、604号文的规定，责令原告安江物流改正，并对其作出没收被被告南通盐务局先行登记保存的第三人中盐东兴公司生产的500克装精制食用加碘盐55.56吨，并处罚款人民币212160元的处罚。
2018年1月11日，被告南通市政府作出[2017]通行复第283号《行政复议决定书》，决定维持被告南通盐务局作出的被诉行政处罚决定。
原告安江物流诉称：1.被诉行政处罚决定认定事实与适用法律错误。原告安江物流是经南通市工商行政管理局登记注册、经南通市运输管理处许可取得道路运输经营许可证、具备仓储物流配送资质的合法食盐配送公司。原告安江物流与第三人中盐东兴公司签订的《仓储物流配送合同》是双方依法签订的，况且已经实际履行。原告安江物流的从业人员是具有食盐批发许可证的第三人中盐东兴公司的销售人员。原告安江物流作为物流企业依法履行食盐配送义务，并没有“转卖转批食盐”。被告南通盐务局在执法过程中先行登记保存、处罚决定没收的精制食用加碘盐55.56吨系第三人中盐东兴公司所有，由第三人送到原告物流仓库，还没有批发和配送，被告南通盐务局认定原告安江物流批发食盐没有事实依据。2.被诉行政处罚决定程序违法。被告南通盐务局与如皋市盐务管理局系不同的执法主体，两单位调查的也不属于同一行为，被告南通盐务局并案处理违反法律规定。两被告作出的行政行为损害了原告安江物流和第三人中盐东兴公司的合法权益。请求：1.撤销被告南通盐务局作出的通盐罚字[2017]第19号《行政处罚决定书》；2.撤销被告南通市政府作出的[2017]通行复第283号《行政复议决定书》。
原告安江物流为证明其主张，向本院提交以下证据：
1.营业执照、道路运输经营许可证、法定代表人身份证明书，证明原告安江物流的企业信息。
2.食盐批字第（皖）120084号《食盐批发许可证》、SD-024《食盐定点生产企业证书》、皖经信运行函[2015]1544号《安徽省经济和信息化委员会关于食盐定点生产证书到期更换的批复》，证明第三人中盐东兴公司依法具有生产和批发食盐的资质。
3.《仓储物流配送合同》、发货单、食盐配送单、现金交款单，证明原告安江物流受委托配送第三人中盐东兴公司生产的食盐，并将所得盐款向第三人汇缴的事实。
4.《劳动合同书》五份，郭学宏、徐宏杰、刘锋叶、冯会、章文俊的居民身份证复印件，第三人中盐东兴公司出具的《证明》，证明郭学宏、徐宏杰、刘锋叶、冯会、章文俊系第三人中盐东兴公司的员工。
5.《证据先行登记保存通知书》四份，证明被告南通盐务局对原告安江物流仓库储存的案涉食用盐超期进行先行登记保存的事实。
6.通盐罚字[2017]第19号《行政处罚决定书》、罚没物资专用收据，证明被诉行政行为的存在。
7.[2017]通行复第283号《行政复议决定书》、邮寄信封，证明被告南通市政府作出维持被诉行政处罚决定的复议决定，并向原告安江物流送达的事实。
被告南通盐务局辩称：1.被诉行政处罚决定认定原告安江物流无食盐批发许可证批发食盐事实清楚、证据充分。2.被诉行政处罚决定适用法律正确。3.被诉行政处罚决定程序合法。请求驳回原告安江物流的诉讼请求。
2018年2月12日，被告南通盐务局向本院提交以下作出被诉行政行为的证据及依据：
一、证据
1.通政发[1992]114号《关于南通市盐业公司增挂南通市盐务管理局牌子的通知》、组织机构代码证、行政执法证，证明被告南通盐务局有权对辖区内的盐业违法案件进行查处的法定职责。
2.被告南通盐务局对徐宏杰、郭学宏所作询问笔录，南通市公安局崇川分局对徐宏杰所作询问笔录，如皋市盐务管理局对冯会、郭学宏、章文俊、刘锋叶、吉兵、韦伯林、吉炜所作询问笔录，照片、截图，证明原告安江物流违法批发销售食盐的事实。
3.被告南通盐务局对朱卫红、张美云所作询问笔录，如皋市盐务管理局对邵建泉、王学明、胡宏祥、陈祥华、张理想、李欠王、缪世金、朱建军、陆广银、朱琴、冒海燕、蒋建梅、宗序祥、朱淑美、章秀兰、徐广智、秦正江、刘云、许建国、吴荷英、黄丕廉、邵福海、程爱芳、刘亚芬、金华、袁健林、袁达泉、何美平、秦金培、黄英、程巧云、陆志生、姚美芳、崔广明所作询问笔录，食盐配送单，证明原告安江物流向以上人员销售食盐的事实。
4.如皋市白蒲镇前进社区居民委员会出具的《证明》，证明原告安江物流租用吉兵的仓库用以存放案涉食用盐的事实。
5.郭学宏及冯会的书面说明，《关于对南通市盐务局补充证据口头通知回复》《仓库租赁协议》《百通食品城南通市运河食杂烟酒市场代收费凭证》，授权委托书，《租房协议》《库房租赁协议》，收条，徐宏杰、刘锋叶、冯会、郭学宏的《劳动合同书》，中盐东兴公司发货单，苏Ｆ×××××机动车驾驶证，《仓储物流配送合同》《食盐地点生产企业证书》《食盐批发许可证》《检测报告》《道路运输经营许可证》，第三人中盐东兴公司的营业执照，原告安江物流的营业执照、公司注册信息、《股东会决议》《房屋租赁合同》《住所（经营场所）权属证明》《公司登记（备案）申请书》《公司章程》、法定代表人、董事监事经理及股东的身份信息，证明原告安江物流在行政程序中举证其系依法成立的物流公司，受第三人中盐东兴公司委托负责配送第三人生产的食盐。
6.被告南通盐务局对朱佳佳所作询问笔录，证明原告安江物流申请工商登记时注明的住所并不真实存在。
7.营运货车驾驶员信息、道路普通货物运输经营申请表、车辆信息、南通市运输管理处出具的《证明》，证明徐宏杰未使用原告安江物流的车辆配送食盐，以及徐宏杰、郭学宏、冯会、刘锋叶、章文俊无道路运输从业资格的事实。
8.南通市国家税务局出具的查询信息，证明2017年1月1日至2017年6月30日，原告安江物流未开具发票及缴纳税收的事实。
9.中国工商银行客户存款对账单，证明原告安江物流至2017年5月10日无任何资金入账的事实。
10.现场笔录、盐业行政执法证据单、《立案审批表》两份、《证据先行登记保存通知书》四份、《限期提供材料通知书》《再次提交材料通知书》、通盐听告字[2017]第1号《行政处罚听证告知书》《行政处罚听证申请书》、通盐听通字[2017]第1号《行政处罚听证通知书》、通盐听公字[2017]第1号《听证公告》《行政处罚听证陈述申辩意见书》《行政处罚听证笔录》《听证意见书》、通盐罚字[2017]第19号《行政处罚决定书》、罚没物资专用收据、送达回证、邮寄信封，证明被诉行政处罚决定程序合法。
二、依据
《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条，《中华人民共和国劳动法》第十七条，《中华人民共和国社会保险法》第十二条，《社会保险费征缴暂行条例》第四条，《食盐专营办法》第四条、第十条、第十四条、第十五条、第二十一条、第二十二条，江苏省《<盐业管理条例>实施办法》第四条，《盐业体制改革方案》（国发[2016]25号），211号文，604号文，工业和信息化部办公厅、国家发展和改革委员会办公厅《关于做好改革过渡期间食盐定点生产企业进入食盐流通销售领域和食盐批发企业开展跨区经营有关工作的通知》（工信厅联消费函[2016]585号）（以下简称585号文）
被告南通市政府辩称：被诉行政复议决定事实清楚、程序合法、适用法律准确。请求驳回原告安江物流的诉讼请求。
2018年2月22日，被告南通市政府向本院提交以下证据及依据：
一、证据
《行政复议申请书》及所附材料、[2017]通行复第283号《行政复议受理通知书》、[2017]通行复第283号《行政复议答复通知书》《答复书》、[2017]通行复第283号《行政复议决定书》、邮寄信封，证明被诉行政复议决定程序合法。
二、依据
《中华人民共和国行政复议法》第二条、第十七条、第二十八条第一款第一项、第三十一条第一款、第四十条
第三人中盐东兴公司述称：1.第三人中盐东兴公司生产的食盐在南通地区的批发销售主体是第三人中盐东兴公司，郭学宏等五人是第三人公司的在职食盐销售人员。原告安江物流是食盐配送主体，食盐不属于原告所有。郭学宏等五人注册公司并不为法律所禁止，不能以五人为原告安江物流的股东就认定原告在从事食盐批发业务。2.原告安江物流系依法设立的物流公司，符合604号文对食盐配送企业的要求，在南通区域配送食盐是其合法业务。被告南通盐务局认为原告安江物流从事食盐批发业务完全属于被告主观臆测。3.国务院盐业体制改革的重要内容是取消食盐销售区域限制、放开食盐价格。第三人中盐东兴公司具有在南通销售食盐的权利，价格也可以自主确定。第三人中盐东兴公司与徐宏杰等五名员工作为股东依法设立的原告安江物流签订配送合同，委托其将食盐配送到用户，符合211号文的规定。综上，第三人中盐东兴公司是盐业改革中允许甚至鼓励的跨区域食盐销售企业，原告安江物流是一家依法成立的物流企业，第三人中盐东兴公司和原告安江物流按照盐业体制改革政策签订食盐配送合同，是顺应盐改释放市场活力大势，具体的销售、配送模式既不违法，也没有突破盐改文件政策范围。被告南通盐务局对原告安江物流作出的被诉行政处罚决定事实认定错误，主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权。被告南通市政府作出的被诉行政复议决定错误。请求：1.撤销被告南通盐务局作出的通盐罚字[2017]第19号《行政处罚决定书》；2.撤销被告南通市政府作出的[2017]通行复第283号《行政复议决定书》。
第三人中盐东兴公司向本院提交以下证据：
1.《食盐批发许可证》，证明第三人中盐东兴公司具有食盐批发资格。
2.《仓储物流配送合同》、原告安江物流的营业执照及《道路运输经营许可证》，证明第三人中盐东兴公司按照国家相关规定与原告安江物流签订配送合同并委托有资质的原告配送食盐。
3.发货单，证明案涉食盐属第三人中盐东兴公司所有。
4.《个人应缴实缴明细单》《中国建设银行个人账户工资/收入明细》《中国工商银行活期历史明细清单》、工作证、《劳动合同书》，证明徐宏杰、冯会、郭学宏、刘锋叶、章文俊系第三人中盐东兴公司的员工，受第三人安排在南通区域销售食盐。
5.增值税专用发票、配送服务费结算表、配送费结算明细表，证明第三人中盐东兴公司向原告安江物流支付配送服务费，并由原告安江物流开具增值税发票的事实。
6.增值税普通发票，证明第三人中盐东兴公司向终端客户开具增值税发票的事实。
经庭审质证，原告安江物流及第三人中盐东兴公司对被告南通盐务局所举证据2中南通市公安局崇川分局对徐宏杰所作询问笔录的效力不予认可，认为公安机关不是食盐行政执法主体，本案也不是刑事案件，该笔录不具有法律效力；对证据10中《证据先行登记保存通知书》的效力不予认可，认为被告南通盐务局超期对案涉食盐实施先行保存；对被告南通盐务局所举其余证据未提出实质性异议。
被告南通盐务局、南通市政府对原告安江物流所举证据3中《仓储物流配送合同》的真实性不持异议，但认为属于以合法形式掩盖非法销售目的，合同第二条明确第三人委托原告配送案涉食盐到南通终端各销售网点，但对销售网点的数量及位置并未明确，原告也未配送至终端销售网点，而是上门推销；合同第六条约定第三人应当每月向原告支付配送费用，但事实上相关配送费用都是由原告自行负担；合同第七条约定第三人向原告支付服务费用，原告提供税务发票，但没有证据证明第三人向原告提供过服务费用；合同约定原告按第三人要求的数量和时间配送食盐，但事实上是由原告安排人员进行随机销售，销售所得盐款也归原告销售人员所有，并未交付给第三人。对证据4中《劳动合同书》的真实性不予认可，认为合同对具体的工资、待遇、社保都没有约定，且落款时间与手写文字的字体不一样。认为证据5均是原告与第三人在案涉违法行为被查处后为逃避责任而开具，不具有证明效力。对原告所举其余证据不持异议。
原告安江物流、被告南通盐务局、第三人中盐东兴公司对被告南通市政府所举证据均不持异议。
被告南通盐务局、南通市政府对第三人中盐东兴公司所举证据2中《仓储物流配送合同》的效力不予认可；对证据4中的《个人应缴实缴明细单》《中国建设银行个人账户工资/收入明细》《中国工商银行活期历史明细清单》的真实性无异议，但认为仅能证明郭学宏等五人的工资由第三人中盐东兴公司代发，无法证明五人代表第三人从事食盐销售批发行为，另外章文俊与第三人签订的《劳动合同书》中约定的章文俊试用期工资与章文俊《个人应缴实缴明细单》上的缴费基数并不一致，证明了原告是为了规避行政处罚才与第三人签订劳动合同并代发工资、代缴社会保险的事实；对第三人所举其余证据不持异议。原告安江物流对第三人中盐东兴公司所举证据不持异议。
本院对以上证据认证如下：对各方当事人均不持异议的证据，本院依法予以认定。被告南通盐务局所举证据2系被告依法收集，本院依法予以认定。被告南通盐务局所举证据10中的《证据先行登记保存通知书》，原告安江物流所举证据3、4及第三人中盐东兴公司所举证据2、4中《仓储物流配送合同》《劳动合同书》及证据5的关联性、形式、来源的合法性、真实性予以认定。
经审理查明：郭学宏、冯会、刘锋叶、徐宏杰、章文俊等五人（以下简称郭学宏等五人）为第三人中盐东兴公司的职工。2017年1月3日，原告安江物流经南通市××闸区市场监督管理局登记注册，核发营业执照，核定的经营范围为道路普通货物运输；普通货物仓储；货物配载、装卸、人力搬运服务；物流信息咨询；设计、制作、代理、发布国内各类广告；化工产品（除危险品）的销售。郭学宏等五人为原告安江物流股东，共认缴出资30万元。同年1月12日，南通市运输管理处向原告安江物流核发《道路运输经营许可证》，核定原告的经营范围为道路普通货物运输。
2017年1月6日，原告安江物流与第三人中盐东兴公司签订《仓储物流配送合同》，约定内容包括第三人的食盐产品委托原告承担仓储、配送等服务，原告受托将第三人产品配送至江苏省南通市的终端各销售网点，第三人产品配送到终端商业网点前，货物所有权归第三人，终端网点客户在收货单上签收后，货物所有权由第三人转终端商业网点客户，第三人按月向原告支付仓储、搬运、配送等费用，原告应向第三人提供相关税务发票等。
2017年2月中旬，第三人中盐东兴公司向原告安江物流发送食盐62.4吨。2017年3月16日，被告南通盐务局执法人员在徐宏杰租用的南通市崇川区百通食品市场C3-15仓库内发现存有数十吨第三人中盐东兴公司生产的食用盐。当日，被告南通盐务局对徐宏杰涉嫌无食盐批发许可证批发食盐的行为予以立案查处。同日，被告南通盐务局向徐宏杰作出《证据先行登记保存通知书》，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，决定对21.22吨食盐予以先行登记保存。
2017年3月23日，被告南通盐务局作出《限期提供材料通知书》，要求徐宏杰提供安徽定远社保机构出具的徐宏杰2016-2017年缴纳社保情况证明、安徽定远税务机构出具的徐宏杰2016-2017年工资收入的完税证明、涉案盐产品型式检测报告、在南通已销售的盐产品的销售台账、销售票据、南通已销售盐款汇款银行流水、第三人中盐东兴公司与徐宏杰关于在南通销售食盐的内部文件、徐宏杰在南通租仓库、居住用房的合同、汇款记录、发票等。郭学宏等人向被告南通盐务局提供了原告安江物流与第三人中盐东兴公司签订的物流配送合同以及郭学宏等人与第三人中盐东兴公司签订的劳动合同等。
2017年4月6日及4月16日，第三人中盐东兴公司再次向原告安江物流发送食盐62.4吨。2017年4月17日，被告南通盐务局执法人员再次巡查时发现，南通市崇川区百通食品市场C3-15仓库仍存有第三人中盐东兴公司生产的食用盐5.94吨，兴和家园9幢C116存有第三人中盐东兴公司生产的食用盐共计28.4吨。当日，被告南通盐务局对徐宏杰涉嫌构成无证批发食盐的行为予以立案查处。同日，被告南通盐务局向徐宏杰作出《证据先行登记保存通知书》，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，决定对上述34.34吨食盐予以先行登记保存。2017年4月25日，被告南通盐务局向原告安江物流作出《证据先行登记保存通知书》，再次决定对上述食盐予以先行登记保存。
2017年6月14日，被告南通盐务局作出通盐听告字[2017]第1号《行政处罚听证告知书》。同年6月28日，原告安江物流申请听证。7月12日，被告南通盐务局作出《行政处罚听证通知书》，并于7月21日召开听证会。9月14日，被告南通盐务局作出被诉通盐罚字[2017]第19号《行政处罚决定书》。原告安江物流不服，于11月8日向被告南通市人民政府申请行政复议。同日，被告南通市人民政府对该复议申请予以受理，并作出[2017]通行复第283号《行政复议答复通知书》，要求被告南通盐务局提交作出被诉行政处罚决定的证据及依据。2018年1月5日，被告南通市人民政府决定延期30日作出行政复议决定。同年1月11日，被告南通市人民政府作出被诉[2017]通行复第283号《行政复议决定书》。原告安江物流仍不服，向本院提起诉讼。
另查明，2018年4月25日，被告南通盐务局作出关于《行政处罚决定书》的补正通知书，因遗漏“没收”二字，将行政处罚决定书第9页第21-23行中“并对其作出被被告南通盐务局先行登记保存的第三人中盐东兴公司生产的500克装精制食用加碘盐55.56吨”更正为“并对其作出没收被被告南通盐务局先行登记保存的第三人中盐东兴公司生产的500克装精制食用加碘盐55.56吨”。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于：一、被告南通盐务局认定原告安江物流无证批发食盐事实是否清楚、适用法律是否正确。二、被诉行政处罚决定程序是否合法。
关于被告南通盐务局认定原告安江物流无证批发食盐事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十六条规定，除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。根据上述法律规定，被告南通盐务局在对违法行为作出行政处罚时负有全面、客观、公正调查，正确认定事实的职责。就本案而言，原告安江物流在行政执法程序中提出案涉食盐销售主体是第三人中盐东兴公司，原告安江物流是根据与第三人中盐东兴公司的约定对食盐进行配送的单位，并向被告南通盐务局提供了其营业执照、道路运输经营许可证以及与第三人中盐东兴公司签订的仓储物流配送合同。被告南通盐务局对于原告安江物流主张的上述事实未予采纳，而认为原告安江物流为虚假公司、与第三人中盐东兴公司签订的配送协议虚假、没有实际履行配送义务、实质是从事无证批发销售食盐的行为而对原告安江物流作出被诉行政处罚决定。因此，原告安江物流主张的事实能否成立，被告应否采纳是判断被诉行政处罚认定事实是否清楚的关键。
原告安江物流和第三人中盐东兴公司主张的案涉食盐销售主体为第三人中盐东兴公司，原告安江物流从事的是配送业务，并无无证销售食盐行为能否成立，可以从以下几个方面加以分析：
第一，第三人中盐东兴公司是否具有在南通地区销售食盐的主体资格。案涉行为发生在盐业体制改革过渡期内。2016年4月22日国务院印发的国发[2016]25号《盐业体制改革方案》第（二）条中规定：取消食盐产销区域限制，改革食盐定价机制和工业盐管理，鼓励企业自主经营、产销一体。第（六）条中规定：改革食盐生产批发区域限制。取消食盐定点生产企业只能销售给指定批发企业的规定，允许生产企业进入流通和销售领域，自主确定生产销售数量并建立销售渠道，以自有品牌开展跨区域经营，实现产销一体，或者委托有食盐批发资质的企业代理销售。鼓励盐业企业依托现有营销网络，大力发展电子商务、连锁经营、物流配送等现代流通方式，开展综合性商品流通业务。第（十六）条中规定：从2017年1月1日开始，放开所有盐产品价格，取消食盐准运证，允许现有食盐定点生产企业进入流通销售领域，食盐批发企业可开展跨区域经营。
工业和信息化部办公厅、国家发展和改革委员会办公厅发布的工信厅联消费函[2016]585号《关于做好改革过渡期间食盐定点生产企业进入食盐流通销售领域和食盐批发企业开展跨区经营有关工作的通知》规定，从2017年1月1日开始，食盐定点生产企业可持本省（自治区、直辖市）省级盐业主管机构颁发的食盐批发许可证（有效期至2018年12月31日为止）进入食盐流通销售领域，跨省（自治区、直辖市）自主经营。该通知所附《食盐定点生产企业（含多品种食盐定点生产企业）名单》中包括第三人中盐东兴公司。根据上述规定，从2017年1月1日起，食盐定点生产企业可以从事跨区域销售食盐的经营活动。第三人中盐东兴公司具有跨省自主经营食盐的资质。
第二，第三人中盐东兴公司有无与原告安江物流建立合法的物流配送关系。211号文第一条第一项规定，盐业体制改革过渡期内，食盐批发企业（含取得食盐批发许可证的食盐定点生产企业）开展食盐销售经营活动可以通过自建物流系统或与第三方物流企业签订配送合同委托其将食盐配送到商超、销售网点以及从事食品加工、餐饮服务的单位等食盐终端用户。原告安江物流提供的营业执照和道路运输许可证证明了原告安江物流是经工商行政管理部门登记注册、合法成立的具有道路运营资格的物流企业，有权利从事相关物流配送业务。原告安江物流与第三人中盐东兴公司签订的仓储物流配送合同系双方自愿协商订立，并未违反法律规定。被告南通盐务局未能提供证据证明以上证照、合同系虚假材料。被告南通盐务局以原告安江物流无真实办公住所、无自有仓库、无账目、公司运营费用由个人承担、无纳税申报等事实认定原告安江公司为虚假公司无法律依据。因此，原告安江物流与第三人中盐东兴公司主张的两公司之间存在物流配送业务具有事实根据。
第三，郭学宏等五人销售食盐的行为是代表原告安江物流还是第三人中盐东兴公司。郭学宏等五人确系原告安江物流的股东，但原告安江物流在行政执法程序中提供了劳动合同以主张郭学宏等五人系第三人中盐东兴公司的职工，在盐业体制改革后，由第三人中盐东兴公司安排到南通地区负责食盐销售工作。原告安江物流的主张也得到第三人中盐东兴公司所举证据的印证，足以认定郭学宏等五人系第三人中盐东兴公司的职工。被告南通盐务局收集的证据也能反映出郭学宏等人在南通地区销售过程中，向购买者出示中盐东兴公司食盐批发许可证、出具《中盐东兴盐化股份有限公司食盐配送单》的事实，这也表明郭学宏等人是以第三人中盐东兴公司的名义销售食盐。根据盐业体制改革的文件精神，盐业生产企业可以在异地销售食盐，作为盐业生产企业指派职工到外地开拓市场、销售食盐也属其中应有之义。因此，原告安江物流和第三人中盐东兴公司主张的第三人中盐东兴公司指派郭学宏等人到南通地区销售食盐，郭学宏等人具体从事销售工作的事实并不存在违法情形。
本案中存在一定的特殊情形，即郭学宏等人兼有第三人中盐东兴公司职工和原告安江物流股东的双重身份，郭学宏等人在销售过程中同时将食盐交付给购买者，若将这一过程加以细分，既有销售行为，也有第三人中盐东兴公司与原告安江物流约定的配送行为。对此，本院认为，一方面，我国法律对于某单位职工成为其他公司的股东、具有其他公司股东身份的情况下仍作为该单位职工从事相关工作无禁止性规定，另一方面，郭学宏等人作为第三人中盐东兴公司的职工，在南通地区销售具有合法生产和销售食盐资质的第三人中盐东兴公司的食盐，最终将食盐配送到商超或食盐终端用户，并无对食盐安全、食盐经营市场秩序，尤其是盐改过渡期的食盐市场造成危害的行为。第三人中盐东兴公司在指派职工到异地开拓市场、销售食盐的过程中与具有独立主体身份的原告安江物流签订物流配送协议也符合盐业体制改革的相关文件要求。被告南通盐务局因郭学宏等人将销售和配送行为一并完成，具有原告安江物流的股东身份即认定案涉销售行为系原告安江物流所为缺乏事实和法律依据。
综上，原告安江物流和第三人中盐东兴公司主张的案涉食盐销售主体为第三人中盐东兴公司，原告安江物流从事的是配送业务，并无无证销售食盐行为有充分的证据证实，也并无违反法律之处。被告南通盐务局无视盐业体制改革赋予盐业生产企业异地销售的权利以及盐业生产企业异地销售的实际状况，对原告安江物流的申辩，既未向第三人中盐东兴公司核实该五人是否是第三人的职工，也未作其他任何调查核实工作即认定销售行为系原告安江物流所为，违反了《中华人民共和国行政处罚法》规定的行政机关全面、客观、公正调查的职责。被告南通盐务局据以认定原告安江物流系销售主体的理由，如原告安江物流未向第三人中盐东兴公司收取配送费用、盐款未向第三人中盐东兴公司缴纳、郭学宏等人集订单采集、价格商谈、食盐配送、盐款收取为一身、第三人中盐东兴公司不管原告安江物流的实际销售价格等均不足以推翻原告安江物流和第三人中盐东兴公司主张的销售主体为第三人中盐东兴公司的事实。被告南通盐务局提出的没有及时结算盐款、配送费，没有及时向购买者开具发票等属于市场主体销售过程中的行为，如存在违法之处，应当由相应的行政管理部门依法予以处理，上述行为并不影响销售主体的认定。故被告南通盐务局认定原告安江物流无证销售食盐的事实不清，证据不足，无法律依据，本院不予采纳。
关于被诉行政处罚决定程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并在7日内及时作出处理决定。”被告南通盐务局未在法定期限内对先行登记保存的食盐作出处理决定，被告南通盐务局在作出证据先行登记保存后又再次对同一批食盐进行证据先行登记保存的行为也缺乏法律依据，构成程序违法。
综上，被诉行政处罚决定事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法，应予撤销。被告南通市人民政府虽然作出行政复议决定的程序并无违法之处，但作出的维持被诉行政处罚的行政复议决定违法，应予一并撤销。原告安江物流及第三人中盐东兴公司的诉讼请求成立，本院予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告南通市盐务管理局作出的通盐罚字[2017]第19号《行政处罚决定书》；
二、撤销被告南通市人民政府作出的[2017]通行复第283号《行政复议决定书》。
案件受理费人民币50元，由被告南通市盐务管理局、南通市人民政府共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。
审 判 长 刘海燕
审 判 员 齐海生
人民陪审员 徐健美
法官 助理 缪丽娟
二〇一八年七月二十日
书 记 员 许美燕
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。