浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙行终字第59号
上诉人（原审原告）玉环县玉城街道垟青经济合作社。
法定代表人章兴夫。
委托代理人胡根寿。
被上诉人（原审被告）玉环县人民政府。
法定代表人林先华。
委托代理人黄友生。
委托代理人董灵旭。
被上诉人（原审第三人）玉环县人民政府玉城街道办事处。
法定代表人金富盛。
委托代理人柯飞权。
被上诉人（原审第三人）玉环县住房和城乡建设规划局。
法定代表人董俊杰。
委托代理人董云标。
玉环县玉城街道垟青经济合作社（以下简称“垟青经济合作社”）诉玉环县人民政府（以下简称“玉环县政府”）土地行政裁决一案，台州市中级人民法院于2013年1月5日作出（2012）浙台行初字第10号行政判决。垟青经济合作社不服，向本院提出上诉。本院于同年2月25日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年3月19日公开开庭审理了本案。上诉人垟青经济合作社的法定代表人章兴夫及其委托代理人胡根寿，被上诉人玉环县政府的委托代理人黄友生、董灵旭，被上诉人玉环县人民政府玉城街道办事处（以下简称“玉城街道办事处”）的委托代理人柯飞权，被上诉人玉环县住房和城乡建设规划局（以下简称“玉环县住建局”）的委托代理人董云标到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：原告垟青合作社系社区性农村集体经济组织。涉案地块位于玉环县玉城街道城中路47号，总用地面积为1795.19平方米（2.69亩），原系原告村所有，现已改建为道路绿化用地和部分停车场用地。1978年期间，原环山镇人民政府（原玉环县城关镇人民政府前身，以下简称“环山镇政府”）因建农机站办公楼和停车场需要，向原告村征用上述土地，支付征地款约4000多元，并安置原告村劳动力在镇办垫片厂（垫片厂的房屋系在农机站房屋上加层而来）上班，同时调整原告村的粮食征购任务。原环山镇政府当时没有办理征地审批手续，也没有签订征地协议。1987年垫片厂倒闭，该地块由原环山镇市容队使用。1992年，由于乡镇撤扩并及1998年原玉环县城关镇人民政府（第三人玉城街道办事处前身，以下简称“城关镇政府”）办公楼整体搬迁等原因，原环山镇政府有关上述事实原始材料无从查找。1997年8月20日，原城关镇政府经被告确权登记，领取了玉国用（1997）字第1855号《国有土地使用证》。由于机构改革，原环山镇市容队并入玉环县建设规划局（第三人玉环县住建局前身）分支单位县城管局，该地块由第三人玉环县住建局使用，于2004年下半年建为城关临时花木市场。2006年7月，第三人玉环县住建局根据县城建设总体规划，将该宗地建设为道路绿化和停车场。2006年8月，原告向法院提起行政诉讼，要求撤销被告玉环县政府颁发给原城关镇政府的上述国有土地使用权证。2009年5月6日，台州市黄岩区人民法院经审理认为，被告在颁发该土地证时，没有履行必经的公告程序，其发证程序违法，判决撤销了被告颁发给原城关镇政府的玉国用（1997）字第1855号国有土地使用权证。2011年3月，原告向玉环县国土资源局提出申请，要求对涉案土地权属进行调查处理。2012年4月9日，被告作出（2012）年1号《玉环县人民政府土地权属争议决定书》，决定涉案地块的土地所有权属国家所有，使用权属玉城街道办事处。原告不服被告作出的上述土地权属争议决定，向台州市人民政府申请行政复议。台州市人民政府于2012年8月17日作出台政行复（2012）36号行政复议决定，维持被告作出的（2012）年1号土地权属争议决定，并于2012年8月23日送达给原告。原告不服，于2012年9月6日提起行政诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。本案中，原告申请解决的涉案地块系其与第三人玉城街道办事处或者玉环县住建局之间的争议，系单位之间的争议。被告作为县级人民政府，有权对此作出处理。街道办事处系县市区人民政府的派出机关，具有机关法人的主体资格，行使乡镇人民政府的职责。被告玉环县政府对涉及玉城街道办事处为被申请人的土地权属争议作出处理决定，并没有违反法律法规的规定。被告提交的关于城关停车场征地事实经过、陈某笔录、具结书、殷某甲和徐某的笔录、涉案地块所有权确权调解会记录等证据，基本上能够证实涉案地块在1978年期间，原环山镇政府因建农机站办公楼和停车场需要，向原告村征用涉案地块，支付征地款约4000多元，并安置原告村劳动力在镇办垫片厂上班的事实。原国家土地管理局发布并于1995年5月1日起施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三条规定“城市市区范围内的土地属于国家所有”、第十六条规定“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的；4、接受农民集体馈赠的；5、已购买原集体所有的建筑物的；6、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的”。被告根据上述规定，决定涉案地块属国家所有，土地使用权归第三人玉城街道办事处并无不当。被告接受原告的申请后，未及时立案、办结，从被告提交的函及回复函看，被告在办理本案过程中，已经将有关程序的规定及未及时立案、办结的情况书面函告原告并得到原告的认可。被告未及时立案、未及时办结，并未影响案件的实体处理，但存在程序瑕疵。综上所述，原告起诉请求撤销该决定的诉讼请求不成立。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告垟青经济合作社的诉讼请求。
垟青经济合作社上诉称：1、程序上。本案中与上诉人发生土地争议的对象玉城街道办事处系玉环县政府的派出机关，与玉环县政府存在直接的利害关系，玉环县政府应主动回避，将案件移送无利害关系且有管辖权的上一级人民政府处理，玉环县政府直接进行确认，有违法律规定。原审认为被诉土地权属争议决定仅存在程序瑕疵，认定不当。2、事实认定。（1）原审认定玉城街道办事处在1978年间向上诉人征用涉案地块缺乏依据。玉城街道办事处对涉案土地的使用时间有三种说法：一是在黄岩区人民法院行政诉讼期间，自认土地使用时间为1979年至1980年。二是在2011年6月30日所作的《关于停车场征地事实经过》中，自认土地使用时间为1976年至1978年。三是在《具结书》中认为土地使用的时间为1978年。玉城街道办事处对土地使用时间的说法自相矛盾，在一审庭审中玉环县政府对此也无法确认，原审凭何认定使用时间为1978年。如果玉城街道办事处在1978年已使用涉案土地，就不存在1981年6月16日，玉环汽车站因扩建所需向上诉人征用过涉案土地的中间部分一事。玉城街道办事处实际使用涉案土地的时间为1985年。（2）关于支付土地征用款4000多元及安置上诉人村民进镇办垫片厂上班的事实没有任何依据。垫片厂是否是镇办企业，无确凿证据予以证实。关于企业性质，原审中虽有证人证词，但因各证人均未到庭作证，不能做为定案依据，且证人殷某甲和徐某的证明内容在黄岩区人民法院的行政诉讼中已被该院行政判决所否定，现重新将其作为证据使用，违反法律规定。何况上述证人证言间存在矛盾，证人郑彩娥认为垫片厂是合伙企业，杨秀兰认为是村办企业。既然企业性质尚未查实，原审凭何认定镇政府已对上诉人村的劳动力进行了安置。所谓的支付土地征用款4000多元，如镇政府确实支付过该笔款项，账面上应有反映，但被上诉人未提供任何账册予以证实。一审中，被上诉人玉城街道办事处借口账册凭证在办公楼搬迁时遗失纯属借口，原审法院却对该节事实予以确认。3、法律适用问题。玉环县政府以国土资源局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条进行确权属适用法律不当。本案证明玉城街道办事处进行过劳动力安置和补偿款支付的依据欠缺。自1958年政务院出台《国家建设征用土地办法》后，浙江省人大常委会根据该办法第二十二条的规定，结合本省实际，出台了《浙江省关于国家建设征用土地和农村社队建设用地管理办法》（试行），该办法对我省各级人民政府征用国有、集体土地的权限、方式、劳动力安置、补偿款支付等均作了明确规定。在浙江范围内所发生的征用行为，均办理了相应的土地征用手续，无需依照该法条的规定予以确权。本案上诉人在1974年和1981年间被征用的土地，玉环县政府均办理了相应的土地征用手续。如果涉案土地在1978年确被玉城街道办事处征用，应该有征用手续。综上，原审认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销原审判决，支持上诉人原诉讼请求。
玉环县政府答辩称：1、关于程序问题。答辩人作为县级人民政府，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，对上诉人与玉城街道办事处、玉环县住建局之间的土地权属争议，有权作出处理决定。街道办事处系县（市、区）人民政府的派出机关，具有机关法人的主体资格，答辩人对上诉人提出的涉及玉城街道办事处的土地权属争议作出处理决定，并未违反法律法规的规定，程序合法。2、关于事实认定问题。关于原环山镇人民政府1978年间向上诉人村征用涉案土地，支付征地款4000多元，在镇办垫片厂安置上诉人村劳动力等事实，有答辩人提交的《关于城关停车场征地事实经过》、陈某笔录、具结书、殷某甲和徐某的笔录、调解会纪录等证据证明。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三条、第十六条的规定，答辩人作出的土地权属争议处理决定认定事实清楚。3、关于法律适用问题。《确定土地所有权和使用权的若干规定》于1995年5月1日起施行，该规定确定了我国自建国以来各个不同历史时期的土地所有权和使用权的权属依据，至今仍适用。答辩人根据本案相关历史事实，依照上述规定作出被诉处理决定，适用法律正确。被诉处理决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，依法应受法律保护，一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
玉城街道办事处在法定期限内未提交书面答辩意见，在庭审中除表示同意玉环县政府的答辩意见外，还辩称：关于程序问题，上诉人认为被上诉人玉环县政府违反利害冲突原则将土地确权给玉城街道办事处，实际上在本案中除了法律规定由县政府行使法定职权外，即使按上诉人所说应当由上一级人民政府行使法定职权同样也存在利害冲突，所以涉及到土地国有的问题不可避免都会碰到利害冲突的问题，根据法律规定玉环县政府这一行为不存在程序违法。关于事实问题，因为历史原因，具体的征用时间记不清楚，再加上当时的文档都已经灭失，无法确定准确的征用时间，根据有关证人证言和现存的原始资料，讼争土地使用的具体时间为1978年基本可以确定。法律适用没有错误。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
玉环县住建局在法定期限内未提交书面答辩意见，在庭审中表示同意玉环县政府、玉城街道办事处的答辩意见，玉环县住建局对涉案土地的使用是由机构改革一并并入得来的，根据玉环县城的总体规划，玉环县住建局在国有土地上进行道路绿化、临时停车场建设于法有据。请求依法驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，各方当事人围绕玉环县政府2012年4月19日作出的（2012）年1号土地权属争议决定是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，本院确认如下：
涉案土地权属争议双方为垟青经济合作社和玉城街道办事处，属于单位之间的争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，玉环县政府有权进行裁决。垟青经济合作社以玉环县政府与争议一方玉城街道办事处存在行政隶属关系应予回避为由，主张玉环县政府作出被诉土地权属争议决定程序违法，于法无据，本院不予采纳。
关于原环山镇政府曾在涉案土地上建过镇农机站办公楼的事实，各方当事人均无异议，本院予以确认。关于农机站平顶屋上曾加层建了垫片厂的事实，有证人陈某、殷某甲、徐某、殷某乙的证言证实。故被诉土地权属争议决定对该两节事实的认定正确。
关于原环山镇政府使用垟青村涉案土地的时间。证人殷某甲、徐某证言提及在1978年至1979年间环山镇政府在涉案土地上建了农机站和停车场，垫片厂在农机站的平顶屋上加层建造，证人陈某证言证实垫片厂是1979年在农机站的平屋上加层建造。玉环县农机管理局1978年11月22日致地区农机管理局县农机﹤78﹥4号《关于要求增拨事业费的报告》和1978年12月5日致各公社农机站县农机﹤78﹥7号《关于七九年一季度公社农机站补助费的通知》以及于1979年2月12日致县计委玉农机﹤79﹥2号《关于要求解决农机“一间三库”基建材料的报告》的内容反映，为了搞好农机管理“四统一”，原环山镇政府经上级有关部门同意于1978年开始启动镇农机站库间的建设，因缺少资金、材料，曾于1978年11月、1979年2月逐级向上级有关部门打报告要求支持。由中共玉环县委组织部保管、填写时间为1979年10月17日的殷某乙干部档案《呈报表》履历表中载明：1979年6月至现在，在环山机械垫片配件厂及农机站担任财务。综合上述证人证言和书证，可以认定原环山镇政府1978年开始使用涉案土地，用于建造农机站库间和停车场。垟青经济合作社主张环山镇政府于1985年开始向垟青村借用涉案土地无相应的证据佐证，其主张停车场系村里所建也缺乏证据证实。故本院对垟青经济合作社的上述事实主张均不予采信。
玉环县政府主张原环山镇政府曾向垟青村支付过涉案土地征地款4000多元，并无相关支付凭证证实，其提供的由玉城街道办事处于2011年6月30日出具的《关于城关停车场征地事实经过》中虽有“据离退休老同志殷某甲（原环山镇副书记分管农机站和工办）和蔡某（原环山镇工办会计）回忆，这笔征地款肯定已支付给垟青村，也肯定有帐目支出”的内容，但其中“这笔征地款肯定已支付给垟青村，也肯定有帐目支出”仅仅是证人殷某甲和蔡某的推测，并未表明两人实际经手或亲眼目睹了征地款的支付，且上述内容明显与殷某甲在台州市黄岩区人民法院另案审理时出庭所作的“不晓得环山镇有无兑现补偿款”的证言内容相矛盾。故该份证据不能做为定案依据采纳。被诉土地权属争议决定认定原环山镇政府曾向垟青村支付过涉案土地征地款约4000多元，缺乏依据。
关于垫片厂的企业性质。相关证人虽有不同说法，但结合垫片厂人员构成包括环山镇政府领导干部家属、垟青村村民及原楚门垫片厂员工等三部分的事实，以及前述关于垫片厂是在环山镇农机站平顶屋上加层所建的事实认定，可以确认垫片厂属于镇办企业。该企业招收垟青村村民为企业职工，属于对该村的劳动力安置。
本院认为，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第3项的规定，《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，进行过一定补偿或安置劳动力的，属于国家所有。涉案土地原为垟青村集体所有，但在1982年5月前已由原环山镇政府使用，并安置了垟青村的部分劳动力。而且，自原环山镇政府1978年开始使用涉案土地至2006年8月前，上诉人及其前身未曾提出过任何异议。故被诉土地权属争议决定认定涉案土地所有权属国家，使用权属玉城街道办事处正确。被诉土地权属争议决定虽认定原环山镇政府已就涉案土地支付了约4000多元征地款缺乏依据，但不足以导致被诉具体行政行为被撤销，本院对此予以指正。原审判决据此驳回垟青经济合作社的诉讼请求并无不当。上诉人要求撤销一审判决和被诉具体行政行为的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人玉环县玉城街道垟青经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
代理审判员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一三年三月二十六日
书 记 员 韦若莎