安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）合行终字第00296号
上诉人（原审原告）：赵晓红，自由职业者。
被上诉人（原审被告）：合肥市公安局包河分局，住所地安徽省合肥市包河区包河大道118号，组织机构代码00299299-8。
法定代表人：王万成，局长。
委托代理人：王捍东，女。
委托代理人：黄祥国，男。
上诉人赵晓红因治安管理行政处罚一案，不服合肥市包河区人民法院（2015）包行初字第00149号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：2014年12月9日，原告赵晓红因有关房屋拆迁补偿问题（业经人民法院终审判决）至北京市进行信访。2014年12月10日，原告赵晓红至北京市中南海周边地区信访，北京市公安局西城分局府右街派出所对其进行训诫，明确向其告知：中南海周边地区不是信访接待场所，不允许信访人员走访、滞留或聚集。2014年12月11日，合肥市公安局包公派出所接到报案，称原告赵晓红因有关房屋拆迁补偿问题至北京市中南海周边地区信访。合肥市公安局包公派出所立即予以受理，制作受案登记表，并对证人彭某进行询问。当日21时18分至23时27分，合肥市公安局包公派出所将原告赵晓红作为违法嫌疑人传唤至公安机关接受询问。2014年12月12日，被告合肥市公安局包河分局告知原告赵晓红：鉴于其于2014年12月10日前后在北京市中南海周边地区从事非正常上访，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，拟对其处行政拘留七日，并告知其有陈述与申辩的权利，原告赵晓红拒绝在行政处罚告知笔录上签字。被告合肥市公安局包河分局随后作出合公包（包）行罚决字（2014）11035号《合肥市公安局包河分局行政处罚决定书》，对原告赵晓红处行政拘留七日，送合肥市拘留所执行。原告赵晓红拒绝在行政处罚决定书上签字。2015年2月27日，原告赵晓红不服该行政处罚决定，提起行政诉讼，请求法院判决确认被告作出的合公包（包）行罚决字（2014）11035号《合肥市公安局包河分局行政处罚决定书》违法，责令被告在公安机关个人信息查询系统中将原告被非法拘留的记录删除。
原审法院认为：《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。”本案中，原告在人民法院业已对其有关房屋拆迁补偿纠纷作出终审判决的情形下，于2014年12月10日至北京市中南海周边地区从事信访活动，违反了上述法律、行政法规的规定，被告以扰乱单位秩序对其处行政拘留七日，并无违法之处。原告认为其在北京市已受训诫，被告对其作出行政拘留的处罚，属于针对同一行为重复处罚，该主张不能成立，不予支持，理由为：（1）《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类并不包括训诫，其他法律、行政法规亦未规定训诫属于行政处罚的种类，因此，原告在北京市虽已受训诫，但并不表明其已被实施行政处罚；（2）《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”该规定表明，同一行为不得重复处罚这一原则适用的处罚种类系指罚款，而并非法定的所有行政处罚种类，因此，被告对原告作出行政拘留的处罚不违反法律规定，不属于针对同一行为重复处罚的情形。原告援引《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条的规定，认为被告对其在北京市发生的行为无权管辖，该主张亦不能成立，不予支持，理由为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，被告作为违法行为人居住地公安机关，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，针对原告的违法行为作出行政拘留的处罚更为适宜，并不违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条的规定，亦不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十条的规定。综上，原告据以请求确认被诉行政行为违法的理由不能成立，对其提出的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第二十三条第一款第（一）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，参照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，判决：驳回原告赵晓红要求确认被告合肥市公安局包河分局2014年12月12日作出的合公包（包）行罚决字（2014）11035号《合肥市公安局包河分局行政处罚决定书》违法并责令该局在公安机关个人信息查询系统中将其被行政拘留的记录删除的诉讼请求
赵晓红上诉称：一、原审认定事实不清，主要证据不足，概念混淆。根据《信访条例》第十八条之规定，信访人如是“到北京中南海周边地区的非信访接待场所反映问题的行为”只是会不予接待和受理，不是“构成”扰乱单位秩序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的应予处罚。本案中，上诉人只是到府右街邮局邮寄材料路过中南海周边，没有进入任何单位，何来“扰乱单位秩序”。上诉人的证据材料有北京市公安局西城分局《政府信息不存在告知书》，明确了上诉人在北京没有任何扰序行为。北京市公安局西城分局的训诫书《训诫内容》第四条，其内容为“中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞溜或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律规定予以处理。以上内容特此训诫。被上诉人断章取义把《训诫内容》上劝阻的内容，混淆的认为上诉人有行为上的证据，从而认定上诉人“到中南海周边非法上访，其行为己严重影响了单位秩序，”并“造成了不良的影响”。而实则是上诉人2014年7月起确实因为别墅房屋拆迁安置等问题去北京信访，但在中南海周边地区上诉人并无“滞留或聚集”，“严重影响了国家机关或有关部门办公秩序”的行为，更无证据证明上诉人“造成了不良的影响”。上诉人未有不听劝阻的、情节严重的行为，也无证据证明上诉人有不听劝阻的、情节严重的行为。本案中被上诉人行政处罚决定书在认定事实部分，仅表述了上诉人上访的经过，并未认定上诉人如何实施扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序的行为及情节，亦未认定上诉人实施上述行为的情节，且未提供足够证据证实上述情节，故被上诉人对上诉人进行的处罚，属事实不清、证据不足。二、适用法律、法规错误，违反法定程序。原审判决依据公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》规定的“由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”，认定“包河区公安分局对此案依法有权管辖”系违背法治精神，适用法律错误。《中华人民共和国行政处罚法》，是一部经过立法机构批准通过的国家法律，主要目的就是限定、预防行政部门（含公安部门）的权力滥用，也是约束行政执法机关违法行政和滥用权力的行政主法，因此就本案的管辖权也应以《中华人民共和国行政处罚法》第二十条：行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。而《公安机关办理行政案件程序规定》只是中华人民共和国公安部的部颁条令，对此《中华人民共和国行政处罚法》第十一条、第十二条均明确规定：“在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。”故《公安机关办理行政案件程序规定》所谓的“管辖更为适宜的”内容存在以下问题：1、和《中华人民共和国行政处罚法》第十一条、第二十条的内容相悖和矛盾。2、“更为适宜”的词语概念模糊缺乏严谨性，不符合法理原则，且易被地方行政执法部门歪曲，造成权力滥用，滥法和捆绑司法等严重违背行政主法宗旨的枉法行为出现。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。上诉人在居住地行政区域范围内无任何扰乱单位秩序的事实，也无任何证据证实。被上诉人违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条的规定。综上，上诉人认为原审认定事实不清，主要证据否足，适用法律错误。据此上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条之规定提起上诉，请求：1、撤销合肥市包河区人民法院（2015）包行初字第00149号行政判决书；2：依法确认被上诉人合公包（包）行罚决字（2014）11035号《行政处罚决定书》对上诉人行政处罚的行政行为系违法行为；3：判令被上诉人承担行政诉讼费用人民币100元整（二次50元）。
合肥市公安局包河分局辩称：一、事实和理由。2014年12月10日，赵晓红因对房屋拆迁安置补偿不满，到北京市中南海周边地区非法上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。包河区常青街道工作人员将赵晓红从北京接回。赵海峰房屋拆迁安置补偿纠纷，包河区人民法院、合肥市中级人民法院已经做出民事判决，安徽省高级人民法院裁定也驳回了其子的再审申请，上诉人仍以不满其子房屋拆迁安置补偿为由到北京市中南海周边地区上访。上诉人行为违反了《信访条例》第十四条第二款、第十八条、第四条之规定，属于非法上访，扰乱了国家的信访工作秩序。上诉人称北京警方的《训诫书》不是证据，被上诉人对上诉人的处罚没有事实依据、没有证据证明不能成立。2014年12月11日，上诉人在包公派出所所作询问笔录中陈述，2014年10月19日、11月29日、12月10日分别三次到北京市中南海附近的府右街邮寄上访材料，北京市公安局西城分局的三份《训诫书》载明了赵晓红到中南海周边上访的时间、地点，这份书证载明的内容可以证明案件的事实，符合证据是能够证明案件事实的一切材料这个定义。并且，这份书证内容与赵晓红陈述内容一致，能够相互印证。上诉人称自己没有到中南海周边地区滞留、聚集，没有进入任何单位，没有扰乱任何单位的工作秩序。被上诉人认为，上诉人诉求已经法律途径解决，仍执迷不悟，不听劝阻，多次非法到北京中南海地区信访，均由包河区常青街道工作人员接回，花费了国家大量的人力、物力，各级政府的信访工作秩序遭到了破坏，这种行为本身就是对国家信访秩序的扰乱。二、程序。被上诉人在接到包河区常青街道工作人员报警后，认为被上诉人作为赵晓红居住地的公安机关，管辖该案更为适宜，遂依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款受理了该案。受案后，被上诉人依法询问了赵晓红，询问了证人，接受常青街道工作人员提交的《北京市公安局西城分局训诫书》复印件和传真件，复制了法院的判决书、裁定书，依法履行了事先告知程序。2014年12月12日被上诉人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，做出合公包（包）行罚决字（2015）11035号行政处罚决定书，决定对赵晓红行政拘留七日，并于当日送达。该处罚决定于2014年12月12日至12月19日执行完毕。上诉人认为《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定违反了《行政处罚法》的规定，属于下位法违反上位法。《行政处罚法》、《治安管理处罚法》均是法律，具有相同的效力等级，《行政处罚法》是普通法，《治安管理处罚法》是特别法。根据特别法优于普通法的原则，在办理治安案件时应优先适用特别法。上诉人只引用《治安管理处罚法》第七条第一款的规定，对第二款“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”却视而不见。公安部制定《公安机关办理行政案件程序规定》时，根据《治安管理处罚法》的授权，规定“行政案件原则上由违法行为地的公安机关管辖。但是由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”完全合法有效。全国类似上诉人到北京中南海地区非法信访的人数虽不确切，但可想而知是庞大的。如都由北京市中南海周边地区的公安机关进行处理显然超出了该地公安机关的承受能力。对“更为适宜”的判断，不说这属于自由裁量的范围，即使从一个常人的角度进行判断，也是符合情理的。上诉人称被上诉人无管辖权，理由不成立。三、法律依据。1、《信访条例》第十四条第二款规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第四条规定，信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。2、《治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。3、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。4、《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。综上所述，被上诉人做出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。恳请二审人民法院依法判决驳回上诉，维持原判。
合肥市公安局包河分局向一审法院提交了以下证据、依据：1、询问笔录（被询问人为原告赵晓红、彭某）、训诫书、民事判决书、民事裁定书、原告的人口基本信息，用以证明原告有扰乱信访工作秩序的行为；2、受案登记表、报案材料、行政处罚告知笔录、合公包（包）行罚决字（2014）11035号《合肥市公安局包河分局行政处罚决定书》、执行回执、告知书，用以证明被告依法对原告作出处罚决定；3、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《信访条例》、《公安机关办理行政案件程序规定》，系被告作出处罚决定适用的法律。
本院经审查认为，原审判决对证据的分析认定符合法律规定，本院予以确认。根据采信的证据，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为：上诉人赵晓红因上访进入北京市中南海周边，并被北京市公安局西城分局府右街派出所依法训诫的事实，有赵晓红的陈述、证人证言、北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书等证据证实，证据充分，足以认定。上诉人赵晓红违反《信访条例》第十六条、第十八条的规定，走访时不依法向有权处理的本级或上一级机关提出，不到相关的信访接待部门去反映自己的问题，而是到中南海周边非法信访，扰乱了中南海周边单位的秩序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。根据上述规定，被上诉人有权对本辖区居民赵晓红发生在北京市的违反治安管理的行为依法作出行政处罚。上诉人赵晓红称《公安机关办理行政案件程序规定》第九条管辖的规定与《中华人民共和国行政处罚法》的规定不符，应适用上位法的意见，是对法律的误解，本院不予采纳，其认为被上诉人对其进京上访行为没有治安管理处罚权的意见，与法不符，本院不予支持。被上诉人经过调查、收集证据、告知、送达等程序，并依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定对上诉人作出的治安管理行政处罚，合法有据。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人赵晓红负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄 成
审判员 李进学
审判员 李 琦
二〇一六年二月二十九日
书记员 程 文
附：本案引用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……