湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂武汉中行再终字第00002号
申请再审人（原审第三人）：海通证券股份有限公司。
法定代表人：王开国，董事长。
委托代理人：谢景斌，湖北中和信律师事务所律师。
委托代理人：杨寻，湖北中和信律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：武汉市住房保障和房屋管理局。
法定代表人：何艳，局长。
委托代理人：余新立，该局工作人员。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：武汉建工第三建筑有限公司。
法定代表人：陈明昌，董事。
委托代理人：何燕飞，湖北全成律师事务所律师。
委托代理人：方云，公司工作人员。
原审第三人：武汉瑞发房地产开发有限公司。
法定代表人：陈明元，总经理。
委托代理人：雷国祥，该公司工作人员。
申请再审人海通证券股份有限公司（简称海通公司）与被申请人武汉市住房保障和房屋管理局（简称市房管局）、武汉建工第三建筑有限公司（简称武建三公司），原审第三人武汉瑞发房地产开发有限公司（简称瑞发公司）房屋行政登记一案，武汉市江岸区人民法院于2008年9月8日作出（2008）岸行初字第6号行政判决。武建三公司不服，向本院提出上诉。本院于2008年12月5日作出（2008）武行终字第189号行政判决。判决发生法律效力后，武建三公司仍不服，向湖北省高级人民法院申请再审。该院于2012年2月28日作出（2011）鄂行申字第3号行政裁定，指令本院再审本案。本院于2012年9月18日作出（2012）鄂武汉中行再终字第00002号行政判决。海通公司不服，向湖北省高级人民法院申请再审。该院于2013年6月3日作出（2013）鄂行申字第00022号行政裁定，提审本案，又于2014年7月22日作出（2013）鄂行再终字第00005号行政裁定，撤销本院（2012）鄂武汉中行再终字第00002号行政判决，将本案发回本院重新审判。本院依法另行组成合议庭于2014年10月17日公开开庭审理了本案，申请再审人海通公司的委托代理人谢景斌，被申请人市房管局的委托代理人余新立，被申请人武建三公司的委托代理人何燕飞、方云，原审第三人瑞发公司的委托代理人雷国祥到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2007年10月30日，武建三公司向武汉市江岸区人民法院起诉称，武建三公司因与瑞发公司建设工程施工合同纠纷一案，武汉市中级人民法院依法作出了（2001）武民初字第227号民事判决，因瑞发公司未能履行该生效法律文书确定的义务，武建三公司于2002年6月向武汉市中级人民法院申请执行。在执行过程中，武建三公司与瑞发公司于2005年7月11日签订了一份《执行和解协议书》，约定以瑞发公司开发建设的本市江岸区球延小区10号楼第一、二层3-7轴等房产抵偿所欠武建三公司的工程款。2005年8月8日，武建三公司与瑞发公司就上述抵债的房产签订了两份《武汉市商品房买卖合同》，瑞发公司向市房管局下属的江岸区房产管理局（简称区房管局）出具《具结书》，向区房管局申请办理商品房预售合同备案手续。经核实，区房管局在武建三公司的两份《武汉市商品房买卖合同》上加盖了“武汉市商品房预售合同备案登记专用章岸（02）”予以登记，备案号分别为：岸0516931和岸0516933。
2007年9月30日，因廖某某诉武建三公司租赁合同纠纷一案，武建三公司到区房管局商品房预售合同登记备案窗口了解备案登记情况时，得知市房管局已注销了武建三公司该两份预售合同的备案手续。武建三公司认为，在武建三公司完全不知情的情况下，市房管局注销预售合同备案登记的行为缺乏事实和法律依据，属违法行为，应予撤销。
市房管局辩称，《商品房买卖合同》备案登记是对商品房预售活动实行监控的一种行政管理手段，实际操作是实行网上备案。2005年8月8日，武建三公司与瑞发公司签订《商品房买卖合同》并由瑞发公司申请备案登记，区房管局对双方签订的合同及相关材料进行审核，于同月23日在网上备案登记。2006年，海通公司向我局投诉称，武建三公司与瑞发公司侵犯其合法权益。经调查，海通公司与瑞发公司于1998年12月签订《商品房购销合同》，购买了本案所涉房屋，海通公司与瑞发公司致函区房管局，要求禁止办理瑞发公司对该房产转移的任何手续，区房管局收件备案，因当时受条件限制还没有实行在网上备案。而武建三公司与瑞发公司因工程合同纠纷一案，经法院审理作出民事判决，由瑞发公司给付武建三公司工程款项，瑞发公司无力偿还债务，法院已裁定中止执行。法院根据海通公司提出的异议又裁定解除对上述房产的保全查封。而瑞发公司与武建三公司背着法院私下仍签订了《执行和解协议》、《商品房买卖合同》，由瑞发公司向我局申请并提供相应的资料办理了备案手续。瑞发公司“一房两卖”的行为损害他人合法权益，我局依据相关规定对瑞发公司作出行政处罚决定，责令其进行整改。我局根据瑞发公司的整改报告内容，于2007年1月30日注销武建三公司与瑞发公司签订《商品房买卖合同》的备案登记并在网上公布。关于《商品房买卖合同》备案登记，法律法规对备案的程序未作出具体规定，也未规定《商品房买卖合同》备案后不可撤销，武建三公司诉请缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回武建三公司的诉讼请求。
瑞发公司陈述，涉案房屋1998年12月已出售给海通公司，在没有与海通公司解除合同的情况下我公司又于2005年8月8日与武建三公司签订《商品房买卖合同》，并与武建三公司隐瞒事实真相到市房管局进行了备案登记是错误的行为，对市房管局注销我公司与武建三公司签订的《商品房买卖合同》备案登记行为予以认可。
海通公司陈述，本公司1998年12月与瑞发公司签订《商品房购销合同》，购买位于江岸区香港路球延小区的香榭大厦某号楼第一层、第二层3-7轴、第三层1-7轴的商品房，并于1999年1月向区房管局申报备案，2003年7月、2004年6月，瑞发公司两次书面确认本公司对上述房产所享有的权利。2005年8月8日，瑞发公司与武建三公司签订《商品房购销合同》并进行备案登记，其行为侵犯本公司的合法权益。为此，本公司向市房管局提出书面报告，市房管局对瑞发公司作出了行政处罚，并注销了武建三公司与瑞发公司签订的两份《商品房买卖合同》的备案登记。市房管局的行为合法，请求法院驳回武建三公司的诉讼请求。
武汉市江岸区人民法院一审查明，位于本市江岸区香港路球延小区香榭大厦某号楼系瑞发公司投资开发建设，由武建三公司承建。2001年，武建三公司与瑞发公司因工程合同纠纷诉至武汉市中级人民法院，该院于2001年12月21日作出（2001）武民初字第227号民事判决，确认由瑞发公司向武建三公司支付工程款及利息。瑞发公司未能履行法律文书所确定的义务，故武建三公司向武汉市中级人民法院申请强制执行。因瑞发公司无力偿还所欠债务，武汉市中级人民法院于2004年4月21日作出（2002）武立执字第0307号民事裁定，中止执行。海通公司知晓所购买的江岸区香港路球延小区香榭大厦某号楼第一层、第二层3-7轴商品房被武汉市中级人民法院查封后于2005年6月10日提出了执行异议，武汉市中级人民法院根据海通公司提出的执行异议，于2005年7月18日作出（2002）武立执字第0307-1号民事裁定，解除对上述房产的查封，并在“本院审查认为”部分写明“故该房屋应属海通证券股份有限公司所拥有”。同年7月11日，瑞发公司与武建三公司签订《执行和解协议》，瑞发公司将上述房产作为抵偿武建三公司的工程款，双方签订的《执行和解协议》未向武汉市中级人民法院备案。同年8月8日，瑞发公司与武建三公司签订了两份《商品房买卖合同》（合同签署的日期提前为2003年8月8日），武建三公司以6511995元、7054560元购买江岸区香港路球廷小区的香榭大厦某号楼第一层、第二层3-7轴商品房。按双方约定：由瑞发公司申请办理商品房买卖合同的登记备案。同月23日，瑞发公司向市房管局申请办理商品房买卖合同的登记备案，提交了相关的材料及具结书，市房管局对其提交的材料经审查后，同意登记备案并在两份《商品房买卖合同》上加盖了“岸（02）武汉市商品房预售合同备案登记专用章”，登记备案号分别为岸0516931号、岸0516933号，于同月23日在网上登记备案。2006年9月5日，海通公司向市房管局书面报告上述房产系其所有，市房管局经调查核实后于同年12月26日对瑞发公司“一房两卖”行为作出武房法岸处字（2006）第001号行政处罚决定书，责令瑞发公司限期改正“一房两卖”行为并对瑞发公司罚款2万元。瑞发公司对市房管局作出的行政处罚决定无异议，于2007年1月8日向市房管局递交整改报告，表示撤销其与武建三公司之间的《商品房买卖合同》登记备案，市房管局根据瑞发公司整改报告的内容于同月30日注销了瑞发公司与武建三公司的《商品房买卖合同》登记备案。同年10月，武建三公司知道《商品房买卖合同》登记备案已被市房管局注销，对其行为不服，向武汉市江岸区人民法院提起行政诉讼。
另查明，1998年12月海通公司与瑞发公司签订上述房屋的《商品房购销合同》，1999年1月30日海通公司和瑞发公司书面致函市房管局申报备案，市房管局对双方签订的《商品房购销合同》予以纸质备案。
武汉市江岸区人民法院一审认为，根据《中华人民共和国房地产管理法》的规定，市房管局负有商品房买卖合同登记备案的管理职责。建设部《商品房销售管理办法》第十条规定：“房地产开发企业不得在未解除商品房买卖合同前，将作为合同标的物的商品房再行销售给他人”。瑞发公司与海通公司签订《商品房购销合同》，将江岸区香港路球延小区的香榭大厦某号楼第一层、第二层3-7轴商品房出售海通公司并已备案。瑞发公司因欠武建三公司的工程款无力偿付，而将已出售给海通公司的房产作为抵偿工程款又再次与武建三公司签订《商品房买卖合同》，瑞发公司“一房两卖”的行为违反上述规定。瑞发公司在明知上述房产已出售给海通公司后，仍与武建三公司签订该《商品房买卖合同》且将签订日期倒签至2003年8月8日，以欺骗的方式获得市房管局的登记备案。市房管局经核查瑞发公司违规行为后，对瑞发公司予以行政处罚，并依据瑞发公司的整改意见注销瑞发公司与武建三公司的《商品房买卖合同》登记备案的行为并无不当，故武建三公司要求撤销市房管局注销《商品房买卖合同》登记备案行为的理由不成立，其诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回武建三公司的诉讼请求。
武建三公司不服一审判决，向本院提起上诉称，武建三公司作为该执行案件的申请执行人，至今未收到本院送达的该民事裁定书，既未送达，当然不发生法律效力。该裁定书的判项是解除查封，而不是撤销登记备案，因此不存在区房管局因执行司法协助行为而撤销登记备案的情形。该民事裁定书确认该房屋应属海通公司所拥有缺乏事实和法律依据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十二条第二款规定：“人民法院应当在裁判文书中阐明证据是否采纳的理由”。原判决一方面对当事人并无异议的武建三公司所提供的证据不予采信，另一方面又不阐明其理由，无非是避免暴露市房管局的行为不具合法性而仍采用回避的态度。综上所述，市房管局注销武建三公司预售合同登记备案属滥用职权的行为，该行为无事实和法律依据，且其程序错误，应依法确认为违法并予以撤销。请求撤销原判决，并依法改判。
市房管局答辩称，市房管局根据《商品房销售管理办法》的有关规定，对瑞发公司予以行政处罚，责令瑞发公司改正，并对合同备案予以注销的行政行为事实清楚，证据充分，适用法律正确。法律并未对备案程序作出具体规定，也未规定合同备案后不可撤销，行政机关具有自由裁量权，武建三公司要求法院确认市房管局行为违法没有依据。请求法院依法驳回武建三公司的诉讼请求。
海通公司述称，武建三公司与瑞发公司私自处分上述法院已有明确归属认定的房产，签订《执行和解协议》并签订《商品房买卖合同》，其后又是在武汉市中级人民法院（2002）武立执字第0307-1号协助执行通知书已送达市房管局的情况下，向区房管局申报房产预售登记备案，因此海通公司认为武建三公司与瑞发公司的上述房产买卖及申报登记行为本身就是一种故意的违法行为，请求维持一审判决。
瑞发公司同意并支持被市房管局及海通公司的答辩意见。
当事人提交的证据已随案移送本院，二审经开庭质证、认证后所认定的证据、事实与原审无异。
本院二审认为，根据《中华人民共和国房地产管理法》的规定，市房管局具有本行政区域内商品房买卖合同登记备案的法定职责。根据建设部《商品房销售管理办法》第十条规定：“房地产开发企业不得在未解除商品房买卖合同前，将作为合同标的物的商品房再行销售给他人”。市房管局对瑞发公司“一房两卖”的行为及整改意见的内容作出注销瑞发公司与武建三公司签订的《商品房买卖合同》登记备案的行为并无不当。武建三公司请求确认市房管局注销2005年8月8日武建三公司与瑞发公司签订《商品房买卖合同》登记备案行为违法的理由不成立。原一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，本院作出（2008）武行终字第189号行政判决：驳回上诉，维持原判。
武建三公司仍不服，向湖北省高级人民法院申请再审，该院于2012年2月28日作出（2011）鄂行申字第3号行政裁定，指令本院再审本案。本院于2012年9月18日作出（2012）鄂武汉中行再终字第00002号行政判决：一、撤销本院（2008）武行终字第189号行政判决和武汉市江岸区人民法院（2008）岸行初字第6号行政判决；二、撤销市房管局于2007年1月30日作出的注销武建三公司与瑞发公司《商品房买卖合同》备案登记号为岸0516931、岸0516933号的具体行政行为。本案一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由市房管局负担。
海通公司不服，申请再审称，1、原判认定武建三公司系申请房屋备案登记的当事人，既不符合法律规定，也不符合证据证明的事实。2、原判无视武建三公司签订两份《商品房买卖合同》存在明显恶意的事实，割裂行政处罚行为与注销备案行为之间的因果联系，认定市房管局“注销备案登记的行政行为没有充分的事实依据，且违反法定程序”，有失偏颇。3、原判混淆焦点，不顾海通公司已善意取得涉案房屋所有权登记并再转让，撤销该具体行政行为将会损害他人合法权益，且该具体行政行为并无可撤销内容的客观情况，判决撤销市房管局注销备案登记行为，案件处理结果不当。综上，市房管局注销瑞发公司与武建三公司的《商品房买卖合同》备案登记的具体行政行为并无不当，原判撤销市房管局的具体行政行为确有错误。因此，请求改判确认被诉具体行政行为违法。
市房管局辩称，98年瑞发公司与海通公司签订商品房买卖合同，2005年瑞发将本案诉争房屋又与武建三公司签订商品房买卖合同，其“一房两卖”的行为损害他人合法权益，我局依法对瑞发公司作出行政处罚决定，责令其整改。我局依据瑞发公司整改报告的内容，于2007年1月30日注销武建三公司与瑞发公司签订的《商品房买卖合同》的备案登记并在网上公布。商品房预售合同备案登记行为不是审批行为，不符合具体行政行为的成立条件，不具有可诉性。综上，商品房预售登记备案没有为相对人设定特定的行政权利义务，不属于具体行政行为。诉争房屋所有权属海通公司所有的事实清楚，证据充分。因此，请求支持海通公司的再审请求。
武建三公司辩称，1、市房管局注销武建三公司两份商品房预售合同登记备案手续的行为具有可诉性。2、武建三公司两份商品房预售合同预售登记备案手续合法有效，（2002）武立执字第0307-1号民事裁定书和武房法岸处字（2006）第001号行政处罚决定书不是注销登记备案的依据，市房管局注销武建三公司登记备案的程序错误。因此，市房管局注销武建三公司两份商品房预售合同登记备案无任何事实和法律依据。3、武建三公司虽未具体办理登记备案手续，但不应也不可能改变其为登记备案的合同一方当事人的事实，市房管局已明确表示海通公司于1999年1月30日给区房管局的“函件”不为《商品房购销合同》的纸质备案登记行为。并且海通公司取得诉争房屋的所有权证并再转让的行为不属善意行为。因此，海通公司的申请再审的理由不能成立。原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
瑞发公司述称，本案诉争房屋已于1998年出售给海通公司，并且市房管局也对本公司“一房两卖”的行为进行了处罚。
本院再审中，诉讼当事人均未提交新的证据。
经武建三公司申请，本院调取福建省高级人民法院（1996）闽经初字第42号案卷材料及相应执行卷材料并组织了质证，市房管局质证对该证据的真实性、合法性、关联性均无异议。海通公司质证认为以上证据已过举证期限，与本案无关联性。武建三公司对以上证据的真实性、合法性均无异议。瑞发公司对以上证据的真实性无异议，但质证认为与瑞发公司无关，只是厦门国际信托投资公司（简称厦门国投）与海通公司之间的问题。本院对以上证据的真实性、合法性予以确认。但以上证据证明的内容系厦门国投与海通公司国债回购合同纠纷的形成及执行和解的过程，与本案注销备案登记的行政行为合法性之间无直接关联性。
本案经开庭审理，对与被诉的注销《商品房买卖合同》备案登记行政行为所采信的事实证据的关联性、真实性、合法性进行质证、认证后所认定的事实证据与原审无异。本院再审对一审查明的注销《商品房买卖合同》备案登记事实予以确认；对一审“另查明”一节的事实，本院再审另查明为：1998年12月海通公司与瑞发公司签订“江岸区香港路球延小区的香榭大厦某号楼第一层、第二层3-7轴、第三层1-7轴商品房”的《商品房购销合同》，并于1999年1月30日向区房管局发出“函件”，载明：“根据我公司1998年12月30日与武汉市瑞发房地产公司签订之商品房购销合同，现位于武汉市香港路中段香榭大厦一、二、三层之房产已为我公司所有，为避免该物业的产权发生变化，特向贵局申请：禁止武汉市瑞发房地产公司就上述房产对除我公司以外的法人或自然人申请转让、变卖、抵押或其他形式的房产转移”。“函件”下方手写有“来函收到，江岸房产科，杨能学，3月8日”。
本院再审还查明，注销备案登记收件单上载明的合同备案及合同注销的申请人均为武建三公司，但实际合同备案及合同注销递交材料的实际办理人均为瑞发公司。
本案争议的焦点为：一、市房管局注销《商品房买卖合同》备案登记的行政行为是否合法？二、如果该行政行为违法，是否可以撤销？
一、关于市房管局注销《商品房买卖合同》备案登记的行政行为是否合法的问题。
本院再审认为，根据《中华人民共和国房地产管理法》、《城市商品房预售管理办法》的规定，商品房预售合同备案登记及其管理是法律赋予市房管局的职责。
本案查明的事实表明，市房管局经审查认定瑞发公司“一房两卖”行为，作出了武房法岸处字（2006）第001号《行政处罚决定书》，责令限期改正并罚款人民币2万元。随后，市房管局根据瑞发公司的“整改报告”注销了瑞发公司和武建三公司对江岸区香港路球延小区的香榭大厦某号楼第1、2层3-7轴、第3层1-7轴的《商品房买卖合同》的登记备案。本案中，市房管局作出注销登记备案行政行为的事实依据是依瑞发公司整改报告的请求，系依当事人申请进行的行政行为。市房管局在进行注销备案登记程序中及注销后均未通知武建三公司，违反了《武汉市商品房预售合同登记备案管理工作程序规定》第四项第3条“已办理备案的《商品房买卖合同》，确需进行变更、注销时，应由房地产开发企业和承购人提出申请，共同持已办理备案的《商品房买卖合同》（全套）和变更后的《商品房买卖合同》（全套）办理变更、注销手续”的规定，遗漏了“共同申请”办理“注销手续”的主体，致使武建三公司在市房管局作出注销《商品房买卖合同》登记备案时未能行使其依法享有的知情权、申辩权。市房管局“注销《商品房买卖合同》备案登记”违反法定程序的事实成立。因“注销《商品房买卖合同》备案登记”属于依当事人申请进行的行政行为，本院依法确认该行政行为违法。
二、关于“注销《商品房买卖合同》备案登记的行政行为”违法是否可以判决撤销的问题。
本院再审认为，注销《商品房买卖合同》备案登记是市房管局依瑞发公司请求而为的行政行为，是其继行政处罚后对瑞发公司整改回应的一种行政管理措施，虽然违法，但并不影响瑞发公司对其享有的商品房所有权的处分权利，判决撤销“注销《商品房买卖合同》备案登记”，不利于相对人行使其民事权利，也有悖行政诉讼裁判的原则。市房管局作出注销《商品房买卖合同》备案登记的行政行为，并未为相对人设定新的行政法上的权利义务，经过本院开庭审理可以确认其程序违法，但不具有可撤销的内容，且诉讼过程中，瑞发公司自始至终自愿接受“注销《商品房买卖合同》备案登记”的行政管理。
综上所述，《商品房买卖合同》的备案登记是房地产行政管理机关对房地产市场秩序进行的一种行政管理，备案登记与注销并不影响商品房买卖合同的效力。本案中，注销商品房买卖合同备案登记的行政行为并没有为相对人设定新的行政法上的权利义务，且不影响相对人对其商品房之民事权利的处分，也不具有法律规定的可撤销的内容。故原一、二审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，实体处理不当，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款（二）项、第七十六条、第七十八条的规定，判决如下：
一、撤销本院（2008）武行终字第189号行政判决和湖北省武汉市江岸区人民法院（2008）岸行初字第6号行政判决；
二、确认武汉市住房保障和房屋管理局于2007年1月30日作出的注销武汉建工第三建筑有限公司与武汉瑞发房地产开发有限公司《商品房买卖合同》备案登记号为岸0516931号、岸0516933号的具体行政行为违法；
三、驳回武汉建工第三建筑有限公司的其他诉讼请求。
本案原一、二审案件受理费各50元，均由武汉市住房保障和房屋管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周红川
审 判 员 肖运娥
代理审判员 宫 楠
二〇一四年十二月二十九日
书 记 员 李 黎