浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）浙杭行初字第44号
原告王樟洪等29人。
诉讼代表人王樟洪。
诉讼代表人吕有刚。
诉讼代表人叶志君。
诉讼代表人钱根禄。
诉讼代表人吴华忠。
共同委托代理人袁裕来、杨昉汀。
被告建德市人民政府。
法定代表人陈震山。
委托代理人余志明。
委托代理人吴志林。
第三人建德市国土资源局。
法定代表人钱晓华。
委托代理人唐黎明。
第三人建德市城兴城防工程建设有限公司。
法定代表人吴小龙。
委托代理人徐旭飞。
原告王樟洪等29人不服建德市人民政府（以下简称建德市政府）作出的建政函（2006）51号《关于同意收回新安江街道桥东区块改造范围内国有土地使用权的批复》（以下简称51号批复），于2013年8月12日向本院提起行政诉讼。本院于同月14日受理，并于同月19日向被告建德市政府发送起诉状副本及应诉通知书。因建德市国土资源局（以下简称建德国土局）、建德市城兴城防工程建设有限公司（以下简称城兴城防公司）与本案具有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2013年9月13日、2013年10月28日两次公开开庭审理了本案，原告王樟洪等29人的诉讼代表人王樟洪、吕有刚、叶志君、钱根禄、吴华忠及其共同委托代理人袁裕来，被告建德市政府的委托代理人余志明、吴志林，第三人建德国土局的委托代理人唐黎明到庭参加第一次庭审；原告王樟洪等29人的诉讼代表人吕有刚、叶志君、钱根禄及其共同委托代理人袁裕来，被告建德市政府的委托代理人余志明、吴志林，第三人建德国土局的委托代理人唐黎明，第三人城兴城防公司的委托代理人徐旭飞到庭参加第二次庭审。
2006年5月23日，被告建德市政府根据建德国土局的请示作出51号批复，载明：你局《关于要求收回新安江街道桥东区块改造范围内国有土地使用权的请示》（建土资（2006）56号）［以下简称56号请示］已收悉。依据《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》及有关规定，经研究，同意收回新安江街道桥东区块改造范围内企事业单位、个人正在使用的土地使用权。请按规定程序办理。
被告建德市政府在法定期限内向本院提供的证据、依据有：1、56号请示及《桥东区块开发项目用地红线图》，拟证明土地主管部门报请人民政府审批收回用地红线图范围内国有土地使用权；2、51号批复，拟证明建德市政府批准收回用地红线图范围内国有土地使用权；3、《今日建德》公告、张贴公告及照片，拟证明2006年6月15日建德国土局在《今日建德》上公告用地红线图及收回用地红线图范围内国有土地使用权，并在显要地段张贴；4、《中华人民共和国土地管理法》，拟证明作出被诉具体行政行为的法律依据。
以上证据均系复印件。
原告王樟洪等29人起诉称：原告王樟洪、吕有刚、章东珍于2013年4月26日从原告叶志君等26人委托代理人处获悉，涉案拆迁项目收回国有土地使用权的决定是51号批复；原告叶志君等26人是于2012年6月通过政府信息公开获悉51号批复。2013年4月28日，原告王樟洪、吕有刚、章东珍针对51号批复申请行政复议，期间原告叶志君等26人申请作为第三人参加复议。2013年7月30日，杭州市人民政府作出杭政复（2013）131号行政复议决定（以下简称131号复议决定），维持51号批复。原告王樟洪等29人认为该批复不合法：一、超越职权。根据56号请示记载，涉案地块仅单位土地面积就达213313.09平方米，根据浙规证（2007）0160279号建设用地规划许可证记载，土地使用权面积是549634平方米。显然超越了被告的审批权限。二、程序违法。收回国有土地使用权涉及到原告重大利害关系，被告既未征求原告意见，也未通知原告，缺乏最基本的程序。三、被告没有审查收回国有土地使用权的相关材料。综上，请求撤销被告作出的51号批复。
原告向本院提供的证据有：1、身份证，拟证明原告身份；2、51号批复、56号请示、浙规证（2007）0160279号建设用地规划许可证，拟证明被诉具体行政行为；3、房屋所有权证，拟证明原告与本案存在法律上的利害关系；4、131号复议决定，拟证明原告起诉之前已经过行政复议程序；5、土地使用权收回（收回国有土地使用权审核）-杭州市国土资源局门户网站打印材料，拟证明收回土地使用权必须提供的申报材料；6、建发改（2007）27号《关于新安江桥东区块开发项目建议书的批复》（2007年3月1日），拟证明该项目建议书批复时间在被诉具体行政行为时间之后，顺序颠倒；结合证据4中“经审理查明”内容，拟证明被告作出51号批复前曾另有项目建议书和建设用地规划许可证，但后来均被撤销更改，故51号批复也应当撤销重做。
以上证据均系复印件。
被告建德市政府答辩称：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，收回国有土地使用权，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。案涉项目所涉原土地使用权，自土地管理法实施后均由建德市政府批准，仅有一宗地是1967年由解放军联络站办公室批准，后也经土地部门颁证确认，故被告根据土地主管部门的请示作出51号批复，具有法定职权且程序合法；法律法规没有规定批准收回国有土地使用权前后必须听证、通知，而土地主管部门已经以登报、张贴形式进行公告，故原告主张被告程序违法没有相应依据。二、51号批复并非涉及不动产的具体行政行为，原告迟至2013年5月3日向复议机关提起行政复议，已经超出5年的起诉期限，应当裁定驳回起诉。三、案涉建设项目为市重点建设的100个城市客厅综合体之一，涉及1300余户被拆迁人，至2013年7月底未签订补偿安置协议的仅39户，项目建设正常进行并接近尾声。综上，请求维持被告作出的51号批复。
第三人建德国土局未提交书面意见，在庭审中陈述称：被告作出51号批复有法定职权、程序合法，请求法庭予以维持。
第三人建德国土局未向本院提供证据。
第三人城兴城防公司未提交书面意见，亦未提供证据。
庭审时，原告对被告提供的证据1、2的真实性无异议，但认为被告批准收回的面积超越了权限，且先批准收回再进行立项、规划不符合法律规定；对证据3中的报纸公告，认为《今日建德》没有刊号，上面的公告没有法律效力；对证据3中的张贴公告照片，认为不能证明张贴的人员和时间；证据3并不能证明原告的起诉超过法定期限。被告对原告提供的证据1、3、4的三性无异议；对证据2中的56号请示、51号批复的三性无异议，对浙规证（2007）0160279号建设用地规划许可证的关联性有异议；对证据5的证明对象有异议，认为仅仅是服务指引而非强令性文件，且是在被诉具体行政行为作出后6年的资料，不能反映当时的情况；对证据6的真实性、合法性无异议，但认为土地管理法对批准收回的程序、前置条件没有明确规定。第三人建德国土局、城兴城防公司对原、被告提供的证据均无异议。
经庭审举证、质证，本院对证据作如下确认：被告提供的证据1和原告提供的证据2中的56号请示能够证明建德国土局向建德市政府申请收回国有土地使用权以及申请收回的范围，予以采信；被告提供的证据2和原告提供的证据2中的51号批复，能够证明被诉具体行政行为的存在，予以采信；被告提供的证据3中的《今日建德》公告能够证明建德国土局在《今日建德》公告案涉收回国有土地使用权的事项，予以采信；被告提供的证据3中的张贴公告及照片，没有张贴人身份证明、张贴地点证明等材料佐证，不足以证明建德国土局已在收回范围内张贴公告的事实，不予采信。原告提供的证据2中的浙规证（2007）0160279号建设用地规划许可证，能够证明规划部门向城兴城防公司核发案涉项目的建设用地规划许可证，予以采信；证据5系在被诉具体行政行为之后作出的申报材料要求，与被诉具体行政行为不具有关联性，不予采纳；证据6能够证明发改部门向城兴城防公司核发案涉项目的项目建议书批复，予以采信。对当事人无异议的其他证据，予以采信。
经审理查明，2006年5月16日，建德国土局作出56号请示，报请建德市政府收回新安江街道桥东区块改造范围内国有土地使用权，该请示载明：“新安江街道桥东区块东至建德大桥及320国道、西至白沙大桥及白沙路、南至新安江、北至山体及严州大道（桥东段）范围的国有土地已列入区块改造项目（四至范围详见规划红线图），并将实施。根据《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》及有关规定，需将该项目规划红线范围内企、事业单位、个人正在使用的土地使用权收回。特请求市人民政府批准（具体详见桥东区块拆迁汇总表）。”2006年5月23日，建德市政府作出51号批复，同意收回新安江街道桥东区块改造范围内企事业单位、个人正在使用的土地使用权。2006年6月15日，建德国土局在《今日建德》发布《关于收回国有土地使用权的公告》，将建德市政府批准收回案涉项目规划范围内国有土地使用权的事项进行公告。王樟洪、吕有刚、章东珍对51号批复不服，于2013年5月3日向杭州市人民政府申请行政复议，复议过程中，叶志君等26人作为第三人参加了复议。2013年7月30日，杭州市人民政府作出131号复议决定，维持51号批复。王樟洪等29人不服，提起本案行政诉讼。
本院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案被诉具体行政行为的内容是建德市政府批准收回新安江街道桥东区块改造范围内企事业单位、个人正在使用的土地使用权。第三人建德国土局已于2006年6月15日在《今日建德》上对上述批准收回的事项予以公告发布，但未告知诉权或者起诉期限。故原告王樟洪等29人在2006年6月15日就应当知道被诉具体行政行为的内容，并应当在2年内就该批准收回的行为提起行政诉讼。现原告王樟洪等29人迟至2013年申请行政复议，不服复议决定后于同年8月12日提起本案行政诉讼，已明显超出2年的起诉期限。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条、第四十四条第一款第（六）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回王樟洪等29人的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 王丽园
审 判 员 刘晓辉
代理审判员 唐莹祺
二〇一三年十一月六日
书 记 员 汪金枝
附：原告王樟洪等29人名单。
原告王樟洪，男，1963年10月13日出生，汉族，住建德市新安江街道宫里路5号501室，公民身份号码330126196310130074。
原告吕有刚，男，1963年6月28日出生，汉族，住建德市新安江街道宫里路6号2-303室，公民身份号码330126196306283115。
原告叶志君，男，1949年8月11日出生，汉族，住建德市新安江街道桥东路90号7幢402室，公民身份号码330126194908110036。
原告钱根禄，男，1951年12月12日出生，汉族，住建德市新安江街道桥东路90号7幢502室，公民身份号码33012619511212009X。
原告吴华忠，男，1954年6月14日出生，汉族，住建德市新安江街道桥东路90号3幢404室，公民身份号码330126195406140010。
原告章东珍，女，1953年11月25日出生，汉族，住建德市新安江街道宫里路6幢103室，公民身份号码330126195311251324。
原告潘渭生，男，1955年2月4日出生，汉族，住建德市新安江街道桥东路90号3幢205室，公民身份号码330126195502040095。
原告王伟青，男，1957年5月4日出生，汉族，住建德市新安江街道桥东路90号5幢401室，公民身份号码330126195705040079。
原告陆凤义，男，1960年9月26日出生，汉族，住建德市新安江街道桥东路90号9幢301室，公民身份号码330126196009260013。
原告孙玉杰，男，1955年1月3日出生，汉族，住建德市新安江街道桥东路90号3幢202室，公民身份号码330126195501030055。
原告陆京，女，1984年11月8日出生，汉族，住建德市新安江街道桥东路90号9幢301室，公民身份号码330126198411080088。
原告田鸿才，男，1951年9月14日出生，汉族，住建德市新安江街道桥东路90号11幢502室，公民身份号码330126195109140014。
原告周作堂，男，1960年10月20日出生，汉族，住建德市新安江街道桥东路90号3幢303室，公民身份号码330126196010200034。
原告李秋根，男，1952年1月1日出生，汉族，住建德市新安江街道桥东路90号9幢501室，公民身份号码330126195201010036。
原告汤传坤，男，1944年11月24日出生，汉族，住建德市新安江街道桥东路90号11幢506室，公民身份号码330126194411240038。
原告许福昌，男，1955年12月26日出生，汉族，住建德市新安江街道桥东路90号5幢404室，公民身份号码330126195512260075。
原告范建庭，男，1963年5月2日出生，汉族，住建德市新安江街道桥东路90号2幢316室，公民身份号码330126196305020073。
原告邵舜泰，男，1964年2月1日出生，汉族，住建德市新安江街道江滨路6号302室，公民身份号码330126196402010010。
原告胡黎明，男，1957年10月14日出生，汉族，住建德市新安江街道麻园巷33号，公民身份号码330126195710140015。
原告李建根，男，1954年9月2日出生，汉族，住建德市新安江街道桥东路90号7幢101室，公民身份号码330126195409020057。
原告徐渭泉，男，1954年10月20日出生，汉族，住建德市新安江街道桥东路90号6幢504室，公民身份号码330126195410201330。
原告黄贞素，女，1939年10月25日出生，汉族，住建德市新安江街道桥东路90号3幢102室，公民身份号码330126193910250324。
原告方春荣，男，1962年3月11日出生，汉族，住建德市新安江街道桥东路90号9幢102室，公民身份号码330126196203110019。
原告胡革新，男，1955年9月1日出生，汉族，住建德市新安江街道桥东路90号1幢601室，公民身份号码330126195509010032。
原告陈一意，女，1964年8月4日出生，汉族，住建德市新安江街道桥东路90号5幢101室，公民身份号码330126196408040042。
原告李红卫，男，1967年3月3日出生，汉族，住建德市新安江街道府西路56幢401室，公民身份号码330502196703030059。
原告方志祥，男，1955年9月20日出生，汉族，住建德市新安江街道桥东路90号2幢102室，公民身份号码330126195509200042。
原告黄云星，男，1953年6月9日出生，汉族，住建德市新安江街道桥东路90号4幢204室，公民身份号码330126195306090036。
原告吴建平，男，1962年8月15日出生，汉族，住建德市新安江街道桥东路90号11幢1-101室，公民身份号码330126196208150095。