北京市通州区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通行初字第00153号
原告李润明，男，1966年12月8日出生，籍贯河北省。
委托代理人张蕴泉，北京市亚太律师事务所律师。
被告北京市通州区人力资源和社会保障局，住所地北京市通州区运河西大街113号。
法定代表人杨连元，局长。
委托代理人孙大连，男。
委托代理人左增信，北京市致宏律师事务所律师。
第三人北京蓝畅机械有限公司，住所地北京市通州区中关村科技园区通州园金桥科技产业基地景盛南二街31号院。
法定代表人苑军，董事长。
委托代理人周晓亚，女。
原告李润明因不服被告北京市通州区人力资源和社会保障局（以下简称区人社局）作出的《不予认定工伤决定书》（以下简称《决定书》），向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月29日立案后，向区人社局送达了起诉状副本及诉讼通知书。因第三人北京蓝畅机械有限公司（以下简称蓝畅公司）与本案被诉行政行为有利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年10月15日公开开庭审理了本案。原告李润明及其委托代理人张蕴泉，区人社局委托代理人孙大连，蓝畅公司委托代理人周晓亚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
区人社局于2015年7月24日作出《决定书》，称李润明在蓝畅公司工作期间受到的职业病伤害，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形，决定不予认定工伤或视同工伤。
李润明诉称：2007年4月1日起至今，我在蓝畅公司从事井下售后工作。2015年3月23日，我被诊断为煤工尘肺叁期。2015年4月28日，我向区人社局申请认定工伤；6月17日，工伤认定中止；7月24日，区人社局出具《决定书》。李润明认为，区人社局出具《决定书》存在以下问题：1、中止程序不符合法律规定；2、不予认定工伤无法律依据，故诉至法院，要求判令撤销区人社局作出的《决定书》。
李润明在本院指定的证据交换期内提供以下证据：
1.《京通劳人仲字（2015）0335号北京市通州区劳动人事争议仲裁委员会裁决书》（以下简称《0335号裁决书》），证明李润明自2007年4月1日起与蓝畅公司存在劳动关系；
2.《职业病诊断证明书》，证明李润明于2015年3月23日，经首都医科大学附属北京朝阳医院（以下简称北京朝阳医院）诊断为煤工尘肺叁期；
3.《工伤认定中止通知书》（以下简称《中止通知书》），证明区人社局于2015年6月17日作出工伤认定中止决定；
4.《决定书》，证明区人社局于2015年7月24日作出不予认定工伤决定；
李润明当庭补交一份规范性文件作为法律依据：京劳社工函（2004）16号北京市劳动和社会保障局《对北京京煤集团“关于调出、终止和解除劳动合同人员诊断出职业病有关问题的请示”的复函》（以下简称《复函》），证明李润明应当适用《复函》中第二种情况即“调入其他单位工作的人员被确诊患有职业病”的，由接受单位负责办理工伤认定申请的各种手续。
区人社局辩称：对工伤进行认定是我方的法定职责。经我局调查知悉，李润明并非在蓝畅公司工作期间患尘肺病，而是在之前已经患尘肺病且已认定工伤，本次只是病情加重，不属于初患。因就同一种职业病能否再次认定为工伤没有法律依据，且《工伤保险条例》第十四条第一款第（四）项“患职业病的”应当认定工伤的情形，此处的“患”应理解为性质上的改变即初患，而不是程度上的改变，故李润明不符合工伤认定的条件。我方在履行了受理、审核、确认、告知等程序后，作出了《决定书》，决定不予认定工伤，事实清楚、依据充分、程序合法，故请求法院驳回李润明的起诉。
区人社局在法定期限内向本院提供了以下证据：
第一组（程序证据）：
1.《工伤认定申请表》，证明李润明向区人社局提出工伤认定申请；
2.《工伤认定申请受理决定书》及送达回证，证明区人社局告知李润明受理并送达；
3.《调查材料通知书》及邮递单据，证明区人社局告知蓝畅公司提交工伤认定证据材料及邮递信息；
4.《中止通知书》（内容为因同一种职业病在新的用人单位能否再次申请、认定工伤，需上级主管机关解释相关政策，依据《工伤保险条例》第二十条第三款规定，决定中止工伤认定）及送达回证，证明告知李润明中止工伤认定并送达；
5.《决定书》及送达回证，证明告知李润明、蓝畅公司工伤认定结果并送达；
第二组（事实证据）：
6.《职业病诊断证明书》，证明李润明职业病诊断为煤工尘肺叁期；
7.企业信息查询件，证明蓝畅公司企业注册信息；
8.李润明身份证，证明李润明身份信息；
9.《0335号裁决书》（李润明提交），证明李润明与蓝畅公司存在劳动关系；
10.《工伤认定申请材料清单》，证明李润明申请工伤认定过程提供的全部材料；
11.《情况说明》（李润明自书），证明李润明就职、离职时间；
12.介绍信，证明区人社局工作人员外出调查情况；
13.2006年10月16日北京朝阳医院出具的《职业病诊断证明书》（壹期煤工尘肺）；
14.2012年11月27日北京朝阳医院出具的《职业病诊断证明书》（贰期煤工尘肺）；
15.职业病诊断申请书，证明李润明申请职业病诊断；
16.北京昊华能源股份有限公司木城涧煤矿木城涧煤矿（以下简称木城涧煤矿）出具的证明，证明木城涧煤矿曾委托北京朝阳医院进行职业病诊断；
17.《职业病诊断就诊登记表》，证明李润明就诊信息；
18.区人社局与李润明的《调查笔录》，证明李润明工伤认定情况；
19.区人社局与周晓亚的《调查笔录》，证明李润明患职业病时的工作时间、地点；
20.付款凭证，证明木城涧煤矿支付李润明经济补偿金情况；
21.《关于李润明伤残一次性处理的协议》，证明木城涧煤矿对李润明伤残处理情况；
22.《授权委托书》，证明蓝畅公司委托周晓亚配合区人社局的工伤认定工作；
23.周晓亚身份证，证明周晓亚身份信息；
24.企业法人营业执照（副本），证明蓝畅公司企业基本信息；
25.《0335号裁决书》（蓝畅公司提交），证明李润明与蓝畅公司存在劳动关系；
26.2009年1月1日李润明与蓝畅公司签订的劳动合同书（显示李润明为下井售后工作），证明李润明与蓝畅公司存在劳动关系；
27、2011年3月1日李润明与蓝畅公司签订的劳动合同书（显示李润明为销售司机工作），证明李润明与蓝畅公司存在劳动关系；
第三组（法律依据）：
28.《工伤保险条例》第五、十四、十七、十八、十九、二十条，证明区人社局职权依据、认定时限说明、申请工伤认定须提交的材料及认定依据；
29.《北京市实施﹤工伤保险条例﹥若干规定》第三、十一、十三条，证明区人社局职权依据、认定时限说明和调查核实说明。
蓝畅公司述称：李润明并非在我公司患病，故我方同意区人社局作出的《决定书》，不同意李润明的诉讼请求。
蓝畅公司在举证期内无证据提交。
上述证据经过庭审质证，各方当事人发表质辨意见如下：
针对李润明提交的证据，区人社局对证据的真实性、合法性、证明目的予以认可；对李润明提交的法律依据，区人社局认为《复函》第二种情况中的“调入”和李润明的情况并不一致，“调入”强调必须有调动的手续，但李润明是解除合同后另行就业，故李润明不适用《复函》第二种情况的规定。
针对区人社局提交的证据，李润明对第一组程序证据中证据4有异议，认为中止的程序违法，对其他程序证据均无异议；对第二组事实证据均无异议，但对事实证据中证据20、21的证明目的不认可；对第三组法律依据有异议，李润明认为区人社局认定李润明不符合《工伤保险条例》第十四条第一款第（四）项“患职业病的”之情形，但没有解释原因，李润明认为此处的“患”不应局限于“初患”。
蓝畅公司对李润明、蓝畅公司提交证据及法律依据的真实性、关联性、合法性均予以认可。
本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，认证如下：
李润明提交的证据1-3客观真实、合法有效、能够证明其所要证明的问题，本院予以采信；证据4系被诉的行政行为本身，本院对此不予认证；由于《复函》中的第二种情况所指“调入”情形和李润明离职后自谋职业的情形不同，故本案不参照该《复函》的规定。
区人社局提交的第一组程序证据中证据4《中止通知书》无相应的请示及行政主管部门的回复结论作为辅助证据，未能证明履行了中止程序，本院对该证据的证明目的不予采信；证据5《决定书》系本案被诉的行政行为本身，本院对此不予认证；对于区人社局提交的其他程序、事实证据及法律依据，内容真实、形式合法，能够实现其证明目的，本院予以采信。
通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实：
1989年9月至2003年6月期间，李润明在木城涧煤矿从事井下采掘工作，期间接触粉尘。2003年6月后李润明离职，从事自由职业（司机工作）。2006年10月16日，李润明经北京朝阳医院诊断为职业病煤工尘肺壹期，后每年定期复查。
2007年4月1日，李润明入职蓝畅公司，入职时及在职期间未作职业病检查。2007年4月27日，李润明经门头沟区劳动能力鉴定委员会鉴定为伤残七级。2007年9月28日，木城涧煤矿与李润明签订了《关于李润明伤残一次性处理的协议》，约定木城涧煤矿支付李润明一次性经济补偿及劳动能力鉴定费34546元。2012年11月27日，李润明经北京朝阳医院诊断为职业病煤工尘肺贰期（较壹期加重）；2015年3月23日，李润明经北京朝阳医院诊断为职业病煤工尘肺叁期（较贰期加重）。
2015年4月28日，区人社局受理李润明的工伤认定申请；2015年6月17日，区人社局出具《中止通知书》中止认定；2015年7月24日，区人社局出具《决定书》。
庭审中，关于李润明所患尘肺病加重的原因，李润明和区人社局均表示存在尘肺病自身不可逆的病理发展和二次入职蓝畅公司后再次接触粉尘环境的混合原因。关于李润明在职期间的粉尘接触史，蓝畅公司称李润明入职后前期系井下工作接触粉尘，但2012年11月李润明认定为煤工尘肺贰期后虽然下井工作，却已经不接触粉尘，李润明对此不予认可，称其在蓝畅公司工作期间一直在井下工作，长期接触粉尘。
本院认为，根据《工伤保险条例》及《北京市实施﹤工伤保险条例﹥若干规定》的规定，区人社局作为工伤保险行政部门，对其主管的行政区域内企业职工的工伤认定申请具有审查并作出工伤认定的职责。本案蓝畅公司住所地在通州区，因此区人社局具有对蓝畅公司职工提起的工伤认定申请进行审查并作出是否属于工伤决定的法定职权。区人社局对工伤的认定标准应从主体、时间、空间等方面综合进行考量，其作出的工伤认定结论应当事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序合法，以确保对劳动者所受伤害作出准确定性，维护劳动者的合法权益。
本案争议焦点有三：焦点一为李润明于蓝畅公司工作期间是否能够排除“初患”尘肺病的情形；焦点二为职业病在原用人单位已经确认为工伤，同一种职业病在新的用人单位病情加重后，能否再次认定工伤；焦点三为区人社局所做的《中止通知书》程序是否合法。
关于焦点一，依据《中华人民共和国职业病防治法》的解释，职业病是指企业、事业单位和个体经济组织等用人单位的劳动者在职业活动中，因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害因素而引起的疾病，故职业病定性时有两个重要因素，一是劳动性质——必须是在从事职业活动的过程中产生的，二是劳动环境——必须是因接触粉尘等职业病危害因素引起的。蓝畅公司主张2012年11月李润明认定为煤工尘肺贰期后虽然下井工作，却已经不接触粉尘，其陈述存在矛盾之处，且未能提交相应证据，故本院对蓝畅公司的该项主张不予支持，认定李润明在蓝畅公司工作期间一直属于粉尘作业环境。本案中，李润明在木城涧煤矿工作期间接触粉尘被诊断为尘肺病壹期，后又在劳动性质和劳动环境与木城涧煤矿相似的蓝畅公司工作近八年，继而尘肺病加重为贰期直至叁期，尘肺病虽属于不可逆且病情会自然加重的疾病，然李润明尘肺病病情的加重，不排除还存在李润明入职蓝畅公司后长时间暴露于粉尘环境中作业，对肺部的二次伤害造成其肺部未患病区域“初患”尘肺损伤以及已患病部位病情加重的混合原因，区人社局仅认定李润明在蓝畅公司工作期间尘肺病加重的情形与其在木城涧煤矿工作期间已患尘肺病的病史存在尘肺病自身发展的关联性和延续性，但未考虑李润明于蓝畅公司工作期间肺部亦存在遭受二次伤害的事实，即数次尘肺病的认定可能存在的部分独立性，故区人社局认定李润明不属于“初患”尘肺病的情形，缺乏足够证据，属于事实认定不清。
关于焦点二，本院认为，无论“初患”尘肺病还是原尘肺病病情加重，都为尘肺病范畴，均应认定为职业病，根据《职业病防治法》第五十七条：……职业病病人依法享受国家规定的职业病待遇，及《中华人民共和国尘肺病防治条例》第二十一条：尘肺病患者的社会保险待遇，按国家有关规定办理之规定，尘肺病病人应该依法享受职业病待遇，而根据相关规定，认定工伤是享受职业病待遇的前提，由于《工伤保险条例》第十四条第一款第（四）项已经规定“患职业病的”情形应当认定为工伤，故如将病情加重后的职业病排除在工伤范畴以外，缩小了职业病可认定为工伤的范围，可能导致职业病患者权益保护的缺失。
进一步讲，上述“患职业病的”中的“患”字如何理解，法律法规及司法解释、相关政策并无明确涉及，但亦未明确规定仅限于“初患”情形。本院认为，法律规定有可能滞后于社会实践的发展，尤其是劳动工伤认定方面，法律规定不可能穷尽每一种实际社会生活中发生的情况——譬如本案，但依据前述法律规定及《工伤保险条例》第一条：为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复……制定本条例；《职业病防治法》第四十七条第二款：没有证据否定职业病危害因素与病人临床表现之间的必然联系的，应当诊断为职业病等规定，足见我国涉及工伤暨职业病认定的立法本意就在于最大程度保护劳动者的权益，使职业病患者尽可能的享受职业病待遇，基于此，区人社局将此处的“患”字理解为仅限于“初患”的情形略显严苛，且其亦未能就其理解提供相应证据或法律依据加以佐证，故区人社局作出《决定书》时认为李润明不符合《工伤保险条例》第十四条“患职业病的”的情形，属于适用法律、法规错误。
应当指出，在既有的法律法规框架内对部分法条予以重新解读，从而通过个案认定经验的凝练推进工伤认定标准的合理化构建，以适应实践的发展，这也是工伤保险行政部门在履行工伤认定这一法定职权过程中的应有之义。
关于焦点三，中止程序一节，区人社局虽主张其作出《中止通知书》系由于需要向上级请示，符合程序规定，但依据《工伤保险条例》第二十条第三款：作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止，以及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件之规定，区人社局应对其作出的中止决定提供相应的请示及行政主管部门的回复结论作为证据，现区人社局未能提交相关证据，应视为其没有相应中止证据，继而导致《决定书》的作出时间违反了《工伤保险条例》第二十条：劳动保障行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定之规定，属于程序违法。
综上，区人社局作出的《决定书》系属认定事实不清、适用法律、法规错误且违反法定程序，依法应予撤销，依照《行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告北京市通州区人力资源和社会保障局于二〇一五年七月二十四日作出的《不予认定工伤决定书》；
二、责令被告北京市通州区人力资源和社会保障局于法定期限内就原告李润明提出的工伤认定申请重新作出决定。
案件受理费五十元，由被告北京市通州区人力资源和社会保障局负担，于本判决生效后七日内交纳。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 孙天舒
审 判 员 孟 强
人民陪审员 朱瑞林
二〇一五年十二月二十五日
书 记 员 朱英慧