郑州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）豫71行终90号
上诉人（原审原告）中铁中产置业有限公司。
法定代表人师建军，该公司董事长。
委托代理人朱凯，中铁中产置业有限公司员工。
上诉人（原审被告）邓州市国土资源局。
法定代表人尹桂峰，该局局长。
委托代理人许靖，邓州市国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）河南省国土资源厅。
法定代表人朱长青，该厅厅长。
委托代理人陈潇亮，河南省国土资源厅工作人员。
委托代理人原乐，上海锦天城（郑州）律师事务所律师。
原审第三人邓州市城乡规划局。
法定代表人王强，该局局长。
委托代理人周定克，邓州市城乡规划局副局长。
委托代理人刘建，邓州市城乡规划局工作人员。
中铁中产置业有限公司诉河南省国土资源厅、邓州市国土资源局土地出让金征收一案，不服郑州铁路运输法院（2015）郑铁行初字第75号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人中铁中产置业有限公司委托代理人朱凯，上诉人邓州市国土资源局委托代理人许靖，被上诉人河南省国土资源厅委托代理人陈潇亮、原乐，原审第三人邓州市城乡规划局委托代理人周定克、刘建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
中铁中产置业有限公司不服邓州市国土资源局作出的邓土出征字[2015]第201501号《征收土地出让金决定书》与河南省国土资源厅作出的豫国土资复[2015]53号《行政复议决定书》，诉至一审法院。
郑州铁路运输法院一审查明，2004年6月5日，中铁中产置业有限公司（原河南中产置业有限公司）与邓州市国土资源局签订了合同编号为邓土出字（2004）第97号《国有土地使用权出让合同》。合同第十条约定，中铁中产置业有限公司在DT（2004）4号地建筑容积率≤1.5。第十七条约定“在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。”第十八条约定“政府保留对本合同项下宗地的城市规划调整权，原土地利用规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、附着物改建、翻建、重建或期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行。”合同第七章为“违约责任”。
后中铁中产置业有限公司在本案所涉地块建设锦荣华庭小区。2006年1月3日，中铁中产置业有限公司取得了建筑工程施工许可证，许可规模18860平方米。2006年4月19日，中铁中产置业有限公司补办了邓规证字（2006）第10号邓州市建设用地规划许可证，该证显示，中铁中产置业有限公司总用地面积10157.8平方米。2006年12月20日，邓州市规划局为中铁中产置业有限公司核发了邓规管字（2006）第02号、03号《邓州市建设工程规划许可证》，共核准建1#-6#楼总建筑面积为22467.49平方米。2007年1月29日中铁中产置业有限公司经邓州市规划局验收备案取得了邓备案字2006085号邓州市建设工程竣工验收备案证明书，该证明书显示工程规模为18860平方米，开工日期为2006年1月6日，竣工日期为2006年12月25日。2010年12月15日，邓州市规划局下发了（2010）邓规罚字第J1012004号行政处罚决定书，对中铁中产置业有限公司擅自改变容积率的行为予以处罚，又于2011年11月24日因测绘面积计算有误以函的形式将该行政处罚决定书收回。
2010年12月2日，邓州市规划局向邓州市国土资源局发函，认定中铁中产置业有限公司在邓州市锦荣华庭项目的开发利用上，实际竣工容积率达到2.20，与出让合同规定的容积率≤1.5不符，邓州市国土资源局于2011年6月9日对中铁中产置业有限公司作出邓土分监（2011）801号土地行政处罚决定书，决定作出如下处罚：1、责令中铁中产置业有限公司补交不同容积率条件下的土地出让金差价，完善有关手续；2、对中铁中产置业有限公司处以出让金价款6460360.8元23%的罚款，计罚款1485882.9元。中铁中产置业有限公司不服，向邓州市人民法院提起行政诉讼，要求撤销该处罚决定书。2012年3月6日，邓州市人民法院作出（2011）邓行初字第168号行政判决书（已发生法律效力），撤销了邓州市国土资源局2011年6月9日作出的邓土分监（2011）801号土地行政处罚决定书。
2011年8月10日，邓州市城乡规划局向邓州市国土资源局发出《关于2005-2010年邓州市房地产开发项目调整容积率问题初核意见的函》，载明“锦荣华庭小区规划设计条件容积率1.5，方案批准容积率1.86，初核容积率2.2”。2011年8月15日，邓州市国土资源局、邓州市财政局、邓州市治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室对中铁中产置业有限公司作出《关于追缴土地使用权出让金的缴款通知书》，称中铁中产置业有限公司在锦荣华庭项目容积率调整后应补缴土地出让金301.49万元，要求中铁中产置业有限公司在2011年8月20日前足额缴纳。
2011年11月10日，邓州市国土资源局作出邓土出征字[2011]第201110号《土地出让金征收决定书》，要求中铁中产置业有限公司限期缴纳锦荣华庭项目容积率调整后应缴纳的土地出让金301.49万元。中铁中产置业有限公司不服，就该邓土出征字[2011]第201110号《土地出让金征收决定书》向邓州市人民法院提起行政诉讼，邓州市人民法院于2012年11月6日作出（2012）邓行初字第60号行政判决，撤销了邓土出征字[2011]第201110号《土地出让金征收决定书》。该判决发生法律效力后，2013年9月6日河南省南阳市人民检察院以该判决损害国家利益为由作出宛检行抗（2013）3号行政抗诉书，向南阳市中级人民法院（以下简称南阳中院）就该判决提出抗诉，南阳中院于2013年9月16日作出（2013）南行抗字第03号行政裁定，提审该案。2013年11月28日南阳中院作出（2013）南行再终字第05号行政裁定书，裁定撤销邓州市人民法院（2012）邓行初字第60号行政判决，发回邓州市人民法院重审。邓州市人民法院重审后于2014年6月26日作出（2014）邓法行初字第6号行政判决，撤销了邓土出征字[2011]第201110号土地出让金征收决定，并责令邓州市国土资源局重新作出具体行政行为。双方不服均提出上诉，南阳中院于2014年12月1日作出（2014）南行终字第00118号行政判决，驳回上诉，维持邓州市人民法院于2014年6月26日作出的（2014）邓法行初字第6号行政判决。
邓州市国土资源局于2015年2月26日作出陈述申辩权利告知书和听证告知书，告知中铁中产置业有限公司享有陈述和申辩的权利以及申请听证的权利，并于3月19日组织了听证。4月1日邓州市国土资源局作出邓土出征字[2015]第201501号《征收土地出让金决定书》，认定中铁中产置业有限公司在邓州市兴建的“锦荣华庭”小区所用土地系邓土出字[2004]第97号《国有土地使用权出让合同》中的DT（2004）4号宗地，合同约定该宗地范围内新建建筑物的建筑容积率≤1.5，2011年8月10日，邓州市城乡规划局以《关于2005-2010年邓州市房地产开发项目调整容积率问题初核意见的函》函告“锦荣华庭小区初核容积率2.2”。邓州市国土资源局认为中铁中产置业有限公司的行为违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地”的规定，依据《关于加强土地供应管理促进房地产市场持续健康发展的通知》（国土资发[2003]356号）第三项、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二项的规定，决定追缴中铁中产置业有限公司在邓州市锦荣华庭项目容积率由1.5调整到2.2后应补缴的土地出让金301.49万元。中铁中产置业有限公司不服，向河南省国土资源厅申请行政复议，河南省国土资源厅于2015年7月31日作出豫国土资复[2015]53号行政复议决定书，维持了邓州市国土资源局作出的邓土出征字[2015]第201501号《征收土地出让金决定书》。中铁中产置业有限公司仍不服，向法院提起行政诉讼。
郑州铁路运输法院一审认为，县级以上人民政府土地管理部门依法对国有土地使用权的出让和国有土地的开发、利用行使监督管理的职权。国有土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。在我国签订土地使用权出让合同须使用统一的示范文本，本案中中铁中产置业有限公司与邓州市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》即是使用的国土资源部和国家工商行政管理局共同监制的《国有土地使用权出让合同》示范文本（GF-2000-2601），该合同第七章“违约责任”中没有关于调整容积率应如何承担责任的规定。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”故邓州市国土资源局对中铁中产置业有限公司调整容积率作出行政行为，是其行使土地管理职能的体现。
中铁中产置业有限公司与邓州市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》中约定中铁中产置业有限公司在本案所涉地块的建筑容积率≤1.5，2006年12月20日，邓州市规划局为中铁中产置业有限公司核发的邓规管字（2006）第02号、03号《邓州市建设工程规划许可证》，经换算容积率为2.2。故本案所涉地块的建筑容积率发生了调整。根据《关于加强土地供应管理促进房地产市场持续健康发展的通知》（国土资发[2003]356号）第三项“……确需改变容积率等规划条件的，必须经原出让方和规划部门同意，并按照同等地段土地的市场成交价，补交相应的土地差价。”和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二项“……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”的规定，中铁中产置业有限公司应当补交不同容积率的土地差价。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）以及财政部、国土资源部、中国人民银行联合下发的《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综[2006]68号）均规定，国土资源管理部门可以对土地出让收入进行征收，故邓州市国土资源局有权以征收的形式追缴中铁中产置业有限公司调整容积率后应补缴的土地出让金。但行政机关作出涉及金额的行政行为时，应对金额的确定提供合法有效的依据。本案中，邓州市国土资源局确定中铁中产置业有限公司应补缴的土地出让金为301.49万元，却未提供合法有效的依据，仅凭其提交的《邓州市房地产开发项目应补交出让金一览表》，无法证明其确定补缴土地出让金数额的合法性。故邓州市国土资源局所作的邓土出征字[2015]第201501号《征收土地出让金决定书》主要证据不足，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决：一、撤销邓州市国土资源局作出的邓土出征字[2015]第201501号《征收土地出让金决定书》；二、撤销河南省国土资源厅作出的豫国土资复[2015]53号《行政复议决定书》。
中铁中产置业有限公司不服该判决，向本院上诉称：一审法院认为邓州市国土资源局有权以征收的形式向其作出行政征收行为是错误的。请求依法判决“邓州市国土资源局无权向中铁中产置业有限公司征收土地出让金”。
邓州市国土资源局不服该判决，向本院上诉称：《邓州市房地产开发项目应补交出让金一览表》确定中铁中产置业有限公司需补交的土地出让金为301.49万元，该数额经过有资质的评估机构评估，一审法院质疑出让金数额的合法性，判决不当。请求依法撤销郑州铁路运输法院（2015）郑铁行初字第75号行政判决书，驳回中铁中产置业有限公司的诉讼请求。
河南省国土资源厅答辩称：一审判决认为邓州市国土资源局对金额的确定无合法有效的依据明显错误。请求撤销一审判决，予以改判。
邓州市城乡规划局答辩称：在一审中容积率的核定，各方均无异议，不做其他答辩。
本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为，根据《关于加强土地供应管理促进房地产市场持续健康发展的通知》（国土资发[2003]356号）第三项、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二项的规定，容积率改变的，应按规定补交不同容积率的土地差价。本案所涉地块的建筑容积率发生了改变，中铁中产置业有限公司应当补交不同容积率的土地差价。
财政部、国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综[2006]68号）第二条、第五条规定“……国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。具体包括：……改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款……。”“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。”因此，邓州市国土资源局作为市国土资源管理部门，享有征收土地出让金的管理职权，有权对中铁中产置业有限公司调整容积率后应补缴的土地出让金进行征收。所以，中铁中产置业有限公司的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。
行政机关在诉讼时，应当向法院提交证明其作出行政行为合法的证据、依据。根据国土资源部的要求，征收应补缴的土地出让价款，应严格遵循地价评估、集体决策程序。本案中，邓州市国土资源局没有提供合法有效证据证实其遵循了地价评估、集体决策程序。邓州市国土资源局确定中铁中产置业有限公司因容积率调整后应补缴的土地出让金数额为301.49万元，但其提交的《邓州市房地产开发项目应补交出让金一览表》，不足以证明其确定补缴的土地出让金数额的合法性。其上诉所称该数额经过有资质的评估机构评估，但未提供相应证据予以证实。一审法院对邓州市国土资源局作出的邓土出征字[2015]第201501号《征收土地出让金决定书》和河南省国土资源厅作出的豫国土资复[2015]53号《行政复议决定书》予以撤销，并无不当。因此，邓州市国土资源局的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持郑州铁路运输法院（2015）郑铁行初字第75号行政判决。
二审案件受理费50元，由上诉人邓州市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张举召
审 判 员 赵忠河
审 判 员 董文玉
二〇一六年七月十二日
代理书记员 李皓平
附法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。