中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2018）最高法行申2375号再审申请人（一审原告、二审上诉人）漯河市召陵区万金镇万金张村二组。诉讼代表人张国旗，男，1969年3月17日出生，汉族，住河南省漯河市召陵区。诉讼代表人张保山，男，1963年6月3日出生，汉族，住河南省漯河市召陵区。诉讼代表人胡云霞，女，1970年6月13日出生，汉族，住河南省漯河市召陵区。被申请人(一审被告、二审被上诉人)漯河市召陵区人民政府。住所地河南省漯河市召陵区汾河路*号。再审申请人漯河市召陵区万金镇万金张村二组（以下简称万金张村二组）因诉被申请人漯河市召陵区人民政府（以下简称召陵区政府）请求确认征地批复无效及返还土地一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行终2998号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员张志刚、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。河南省漯河市中级人民法院一审查明：1995年，原郾城县土地管理局先后作出郾土征[1995]32号《关于县公路运管所建万金汽车站征用土地的批复》、郾土征[1995]34号《关于县公路运输管理所建万金运管站征用土地的批复》、郾土征[1995]52号《关于县公路运管所建万金汽车站办公楼征用土地的批复》，征用万金张村二组土地7.25亩，用于建设万金汽车站、运管站、汽车站办公楼。原郾城县万金乡与万金张村二组于1995年8月25日签订《征地协议书》一份，约定征用万金张村二组土地7.52亩，每亩补偿7000元，土地坐落：漯上路北侧，东邻万金市场，西至漯上路与聚金路的交叉处，北邻聚金路。土地被征用后，所有权归国家，使用权归万金乡人民政府。后因万金汽车站迁移，该宗土地被闲置。2010年4月30日，张国旗等4人向漯河市国土资源局召陵分局提出信访意见，要求归还万金张村二组1995年被征用的7.52亩土地，并提出其他信访事项。漯河市国土资源局召陵分局以没有法律和政策依据为由，对张国旗等4人要求归还7.52亩土地的请求不予支持。张国旗等4人不服，于2010年7月5日向漯河市国土资源局申请复查，漯河市国土资源局于2010年7月27日作出《信访事项复查意见书》，维持了漯河市国土资源局召陵分局对该信访事项的处理意见。张国旗等4人仍不服申请复核，漯河市人民政府信访事项复查复核委员会于2010年9月30日作出漯政信复【2010】11号《信访事项复核决定书》，决定维持漯河市国土资源局的复查意见，对张国旗等人“归还其已被征用的7.5亩土地”的要求不予支持，并载明“本决定为该信访事项的终结意见，按照国务院《信访条例》第35条规定，如申请人不服本决定，仍然以同一事实和理由提出信访诉求，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”2015年4月15日，万金张村二组向召陵区政府提交《收回土地使用权申请书》，要求收回1995年被征用的该7.52亩土地。召陵区政府于2015年5月11日作出《召陵区人民政府关于对万金镇万金张村二组的答复》，该答复依据《信访条例》第三十五条第三款之规定，对其申请不予受理。万金张村二组于2015年8月11日向一审法院提起行政诉讼，要求依法撤销该答复，判令召陵区政府受理或者重新作出答复。一审法院以（2015）漯行初字第69号行政判决驳回万金张村二组的诉讼请求。万金张村二组不服，向河南省高级人民法院提起上诉，河南省高级人民法院以（2016）豫行终218号行政判决驳回上诉，维持原判。2016年6月，万金张村二组再次向一审法院提起诉讼，认为原郾城县土地管理局以建万金汽车站、运管站、汽车站办公楼名义，批准征用万金张村二组土地7.52亩（含耕地4.62亩），后因万金汽车站迁移，该宗土地被闲置。万金张村二组向召陵区政府提出收回土地使用权申请，但召陵区政府依据《信访条例》作出了不予受理答复，请求人民法院判决召陵区政府限期作出处理决定。一审法院于2016年9月18日作出（2016）豫11行初40号行政裁定，驳回万金张村二组起诉。万金张村二组不服上诉至河南省高级人民法院，河南省高级人民法院作出（2016）豫行终2726号裁定，驳回上诉，维持一审法院作出的（2016）豫11行初40号行政裁定。河南省漯河市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（二）项规定：“超过法定起诉期限且无正当理由，已经立案的，应当裁定驳回起诉”。就该案而言，原郾城县土地管理局作出涉案征地批复的时间均为1995年，万金张村二组于2017年5月3日提起诉讼超过了法定的起诉期限，信访及诉讼并非《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的“因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的情形，故万金张村二组的起诉应依法裁定驳回。关于万金张村二组收回涉案土地使用权的诉讼请求，属于重复诉讼，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（六）项之规定，亦应裁定予以驳回。万金张村二组要求对原郾城县土地管理局作出涉案批复所适用的《河南省实施办法》进行附带审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款之规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”《河南省实施办法》为河南省人民代表大会常务委员会通过的地方性法规，依法不属于上述规定所指规范性文件范畴，故对其该项请求亦应裁定予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第五十三条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、（六）项之规定，裁定驳回万金张村二组的起诉。万金张村二组不服，提起上诉。河南省高级人民法院二审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”据此，当事人提起行政诉讼均需适用起诉期限的法律规定，万金张村二组上诉称该案不受诉讼时效限制没有法律依据，不能成立。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”该案中，原郾城县土地管理局作出涉案征地批复的时间为1995年，原郾城县万金乡于同年8月25日与万金张村二组签订了《征地协议书》，据此应认定万金张村二组1995年即知道或应当知道涉案征地批复的内容，其依法应于此后2年内提起行政诉讼，但其于2017年5月3日向法院提起诉讼，已超过了法定的起诉期限。关于法律规定的20年的最长期限，是指如果涉及不动产的行政行为相对人一直不知道该行政行为，则自行政行为作出之日起超过20年再提起诉讼，人民法院不予受理，该规定对该案并不适用。关于该案是否属于重复诉讼的问题，经查，万金张村二组曾两次向召陵区政府提交《收回土地使用权申请书》，召陵区政府均依据《信访条例》的规定作出了不予受理答复，万金张村二组为此先后两次向原审法院提起行政诉讼，要求依法撤销该答复，判令召陵区政府受理或者重新作出答复，原审法院分别判决驳回其诉讼请求和驳回起诉。从上述行政诉讼案件的被诉行政行为及万金张村二组的诉讼请求来看，与该案的被诉行政行为及诉讼请求并不相同，因此万金张村二组提起该案诉讼不属于重复起诉，原审裁定认定该案系重复起诉错误，该院予以纠正。关于万金张村二组请求对原郾城县土地管理局作出涉案批复所适用的《河南省实施办法》进行附带审查的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款之规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”但《河南省实施办法》为河南省人民代表大会常务委员会通过的地方性法规，依法不属于上述规定所指规范性文件范畴，故对其该项请求亦不予支持。综上，上诉人万金张村二组的上诉请求缺乏事实和法律依据，不能成立。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。万金张村二组向本院申请再审称:一、本案之诉不存在重复起诉的问题。再审申请人原案起诉是对被申请人作出的不予处理的“答复”不服提起的诉讼，原案一、二审判决是对被申请人“答复”的正当性以及信访处理后的可诉性问题作出的裁判，属于程序性诉讼。而本案是要求被申请人履行职责，对再审申请人申请的事项作出处理决定的实体性诉讼，二者有着本质的区别。二、被申请人具有依法受理再审申请人申请并作出处理决定的法定职责。原郾城县土地管理局以建万金汽车站、万金运管站、万金汽车站办公楼名义，批准征用再审申请人土地7.52亩（耕地4.62亩），后因万金汽车站迁移，该宗土地被闲置。被申请人是撤地改市后原郾城县人民政府的继任政府机关，根据我国《土地管理法》第六十五条第一款及《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》的规定，收回土地使用权属被申请人应当履行的法定职责，受理申请人的申请并作出处理也是其法定职责，被申请人答复对其申请不予受理，明显规避法律职责。三、原案之诉没有超过法定起诉期限。再审申请人要求被申请人履行法定职责，被申请人逾期既不履行法定职责又不作出处理决定，再审申请人在逾期后六个月内起诉，要求履行法定职责，并没有超过起诉期限。综上，请求：依法撤销河南省高级人民法院（2017）豫行终2998号行政裁定，撤销漯河市中级人民法院（2017）豫11行初34号行政裁定或发回重审。本院经审查认为，本案涉及的主要问题是再审申请人的起诉是否超过法定起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中涉案征地批复于1995年就由原郾城县土地管理局作出，且1995年8月25日原郾城县万金乡人民政府与再审申请人签订了《征地协议书》，故再审申请人于此时已经知道或者应当知道涉案征地批复的内容，再审申请人于2017年提起本案诉讼请求确认涉案征地批复无效及返还土地，明显超过起诉期限。再审申请人也未提供证据证明其存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的不可抗力或者其他不属于其自身的原因，原审法院裁定驳回起诉并无不妥。再审申请人主张本案是要求被申请人履行法定职责之诉，其起诉没有超过起诉期限。然而，再审申请人提起本案诉讼的一审诉讼请求是确认征地批复无效及返还土地，并非再审申请人主张的履行法定职责之诉，故再审申请人的该项主张没有事实根据，本院不予支持。关于本案是否属于重复起诉及对《河南省实施办法》附带审查问题，二审法院已对此做了正确认定，本院不予赘述。故，一审裁定驳回再审申请人的起诉，二审裁定驳回上诉，结果均无不当。综上，再审申请人万金张村二组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人漯河市召陵区万金镇万金张村二组的再审申请。审 判 长 张志刚审 判 员 阎 巍审 判 员 仝 蕾二〇一八年五月二十九日法官助理 郭秀猛书 记 员 王 宁