浙江省嘉兴市南湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）嘉南行初字第23号
原告施小兵。
被告嘉兴市司法局，住所地嘉兴市中山东路1177号。
法定代表人陆娟梅。
委托代理人王林飞。
委托代理人蒋科。
委托代理人崔明刚。
原告施小兵与被告嘉兴市司法局司法行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2014年9月30日受理后，向被告嘉兴市司法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本案依法由审判长李红平与审判员ＸＸ、人民陪审员钱阿三组成合议庭于2014年11月25日公开开庭审理，原告施小兵未到庭。后查明，原告施小兵起诉后因涉嫌盗窃罪羁押于海盐县看守所，后经海盐县人民法院判决盗窃罪成立转移至长湖监狱服刑，本案经浙江省高级人民法院（2014）浙行延字第298号及（2015）浙行延字第133号批复同意，两次延期至2015年6月30日。本案于2015年5月12日至长湖监狱开庭审理。原告施小兵，被告嘉兴市司法局的委托代理人王林飞、蒋科、崔明刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告嘉兴市司法局于2014年9月17日出具了嘉司复字（2014）1号《不予受理行政复议申请决定书》，载明施小兵因不服被申请人嘉兴市誉天公证处作出的《关于办理事实收养公证一事的答复》向嘉兴市司法局提出行政复议申请，经审查，公证处不是行政机关，不能作出具体行政行为，不是行政复议的被申请人，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第十七条规定，决定不予受理。
被告在规定的期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1.嘉司复字（2014）1号《不予受理行政复议申请决定书》1份、行政复议决定书送达签收单1份，证明被告在收到原告的复议申请后于法定期限内作出了不予受理决定并告知原告，被告作出具体行政行为适用法律法规正确。
经质证，原告对该组证据的真实性无异议，但认为被告作出不予受理决定适用法律法规错误。
2.嘉编（2000）7号《关于同意建立嘉兴市公证处的批复》1份、浙司（2006）153号《关于同意嘉兴市公证机构更名的批复》1份、嘉编（2007）24号《关于同意嘉兴市公证处更名的批复》1份，证明嘉兴市公证处在2000年4月《中华人民共和国公证法》施行（2006年3月1日）之前就已经不是行政体制的事实及嘉兴市公证处更名为嘉兴市誉天公证处的事实。
经质证，原告对该组证据本身均无异议。
被告提供的法律法规依据有：
《中华人民共和国公证法》、《公证程序规则》、《中华人民共和国行政复议法》、《关于解决国内公民私自收养子女有关问题的通知》（民发（2008）132号）、《司法部关于贯彻执行〈中华人民共和国收养法〉若干问题的意见》（司法通（2000）033号）。
原告诉称，原告于2014年9月16日向被告提起行政复议，要求对嘉兴市誉天公证处《关于办理事实收养公证一事的答复》进行行政复议，被告以公证处不是行政机关为由，决定不予受理。理由是公证法的第六条，行政复议法第二条、第十七条。原告认为：一、原告和施来定的收养关系建立于原收养法实施期间（1992年4月1日-1999年4月1日），对此问题的处理，应当适用当时的法律法规，被告适用法律错误，理由如下：《立法法》第八十四条规定“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”被告所引用的公证法和行政复议法都在1999年4月1日之后颁布施行，不能溯及此前的行为。其适用的条款也不是有利于保护原告的权利和利益的特别规定。二、被告应当适用目前已经废止的《公证程序规则（试行）》，理由如下：1、这是当时适用的法律；2、行政复议法和公证法公布后，《公证程序规则（试行）》废止后，四部一委仍确认，收养关系应当适用《公证程序规则（试行）》。2008年9月5日《民政部公安部司法部卫生部人口计生委关于解决国内公民私自收养子女有关问题的通知》第一条“区分不同情况，妥善解决现存私自收养子女问题”第（一）项规定“1999年4月1日，《收养法》修改决定施行前国内公民私自收养子女的，依据……《关于贯彻执行〈中华人民共和国收养法〉若干问题的意见》（司法通（2000）033号）……的有关规定办理。”而《关于贯彻执行〈中华人民共和国收养法〉若干问题的意见》（司法通（2000）033号）第3条明确规定“公证机构办理收养或解除收养关系公证，应按《公证暂行条例》和《公证程序规则（试行）》的规定办理”。其规定是有利于保护原告的权利和利益的特别规定。3、被告放任誉天公证处对原告收养关系公证不予受理的行为，使得原告的合法权益的维护变为不可能。《关于贯彻执行〈中华人民共和国收养法〉若干问题的意见》（司法通（2000）033号）第1条规定“原收养法实施期间建立的收养关系，符合原收养法规定的，公证机构可以给予公证；不符合原收养法规定的，公证机构不得办理收养或解除收养关系公证，但可对当事人之间抚养的事实进行公证”。原告和施来定的收养关系符合原收养法，被告应当公证。因为收养人施来定已经死亡，送养人和被收养人对收养事实没有争议，因此，秀洲区法院不予受理。根据1998年全国人大常委会《关于修改〈中华人民共和国收养法〉的决定》第十一条规定“本决定自1999年4月1日起施行。本决定施行前，依照《中华人民共和国收养法》成立或解除收养关系的，不再办理登记。”，民政部门也不能办理。关于收养的有权机构只有民政部门、公证处、人民法院三个机构。公证处不履行法定职责，原告的收养问题无法解决。三、根据《公证程序规则（试行）》第五十五条“当事人对公证处作出的不予受理、拒绝公证、撤销公证书的决定有异议的，可以在接到决定之日其十日内，向该公证处的本级司法行政机关申请复议。”的规定，被告依法应当受理原告对誉天公证处不予受理答复要求复议的申请。故原告提起行政诉讼，请求法院：1、依法撤销嘉司复字（2014）1号《不予受理行政复议申请决定书》，并判令被告重新作出决定；2、判令被告承担本案诉讼费用。
原告提供的证据有：
1.嘉兴市秀洲区王店镇红联村村民委员会及王店镇派出所出具《证明》1份，证明原告施小兵确系施来定领养，未办理领养手续。
经质证，被告认为该份证据的主要内容是打印的，其内容证明施小兵的出生日期及1992年起由施来定领养至今，但下方派出所印章处仅能证明施小兵系施来定领养的事实，并没有确定其领养的具体时间。
2.《收养公证行政复议申请书》1份、嘉司复字（2014）1号《不予受理行政复议申请决定书》1份，证明原告因不服嘉兴市誉天公证处不予受理公证决定向被告提出行政复议，被告作出了不予受理决定的事实。
经质证，被告对该份证据无异议，但认为根据原告的复议申请及相关法律规定，无法作出受理复议申请的决定。
被告嘉兴市司法局辩称，一、答辩人依照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国公证法》及相关行政规章对原告提出的行政复议作出不予受理的决定是正确的。（一）事实过程。2014年8月29日原告向嘉兴市誉天公证处提出办理收养关系公证申请，要求对原告与施来定之间的收养关系予以公证。2014年9月10日嘉兴市誉天公证处向原告作出了《关于办理事实收养公证一事的答复》，根据相关规定对原告的关于收养关系的公证申请，不能给予公证。2014年9月15日原告因不服嘉兴市誉天公证处作出的答复，向答辩人申请行政复议，申请依法撤销嘉兴市誉天公证处作出的答复，责令嘉兴市誉天公证处依法为申请人办理收养公证。2014年9月17日，答辩人作出嘉司复字（2014）1号《不予受理行政复议申请决定书》。原告不服于2014年9月23日提出行政诉讼。（二）法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》的第一条“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；……”，而本案中原告提出的行政复议申请的当事人嘉兴市誉天公证处，并非是行政复议法中规定的“行政机关”。《中华人民共和国公证法》对公证机构的性质作出了明确规定，该法第六条规定“公证机构是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构”。第四十条规定“当事人、公证事项的利害关系人对公证书的内容有争议的，可以就该争议向人民法院提起民事诉讼”。因此，公证机构作出的“不能给予公证”的行为不是“行政行为”，而是“民事行为”。该行为不是行政法律调整的对象，不适用《中华人民共和国行政复议法》，因此，答辩人作出的嘉司复字（2014）1号《不予受理行政复议申请决定书》是符合法律规定的，是正确的。二、关于法律的适用问题。原告起诉认为，他与施来定的收养关系建立于原收养法实施期间（1992年4月1日—1999年4月1日），因此应当适用当时的法律规定，并认为答辩人适用法律错误。原告认为应当适用《关于解决国内公民私自收养子女有关问题的通知》（民发（2008）132号）及《司法部关于贯彻执行〈中华人民共和国收养法〉若干问题的意见》（司法通（2000）033号）。答辩人认为，原告错误地理解了两个规范性文件的原义，混淆了“收养关系”的认定的法律适用和“具体行政行为”法律适用的概念，将两者混为一谈。从而导致了原告在适用法律理解上的错误。民发（2008）132号文件主要解决的是区别不同的情况，妥善解决现存私自收养子女的问题，一是对1999年4月1日《收养法》修改决定施行前的国内公民收养子女的，如何处理依据的相关关文件规定，其中就包括了司法通（2000）033号文件。二是1999年4月1日《收养法》修改决定施行后的国内公民私自收养子女的情况处理，原告属于《收养法》修改决定施行前的情况。对原告收养关系的事实能否认定可以适用司法通（2000）033号文件规定。但对原告2014年9月15日向答辩人提出的收养公证行政复议行为显然不可能再适用该文件规定。因为原告的申请收养关系公证行为（2014年8月19日）以及申请行政复议行为（2014年9月15日）均发生在《中华人民共和国行政复议法》（1999年10月1日起施行）、《中华人民共和国公证法》（2006年3月1日起施行）、《公证程序规则》（2006年7月1日起施行）之后，毫无疑问应按上述法律法律执行。综上所述，答辩人认为，答辩人2014年9月17日作出的嘉司复字（2014）1号《不予受理行政复议申请决定书》是按照相关法律法规依法作出的，不存在适用法律错误的问题，请求依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下认定：被告提供的证据2，对方当事人均无异议，本院予以认定。被告提供的证据1能够证明作出被诉的不予受理决定并进行送达的事实，其中的嘉司复字（2014）1号《不予受理行政复议申请决定书》同原告提供的证据2中的嘉司复字（2014）1号决定书核对一致，对该组证据的真实性，本院予以认定。关于该行为的合法性问题，系本案的争议焦点，于后详述。原告提供的证据1，其上有红联村村民委员会及王店派出所的签章，对该证据的真实性本院予以认定。原告提供的证据2的真实性，本院予以认定。
经审理查明，2014年8月29日，原告向嘉兴市誉天公证处提交收养关系公证申请，申请对其与施来定之间的收养关系予以公证。嘉兴市誉天公证处于2014年9月10日作出了《关于办理事实收养公证一事的答复》，称不能给予公证。原告不服，于2014年9月15日以邮寄方式向被告寄送了《收养公证行政复议申请书》。被告嘉兴市司法局于2014年9月16日收到该申请后，经审查于2014年9月17日作出嘉司复字（2014）1号《不予受理行政复议申请决定书》，认为公证处不是行政机关，不是行政复议被申请人，决定对原告的复议申请不予受理。该决定书于2014年9月19日送达原告。
本院认为，本案争议的焦点为被告嘉兴市司法局作出的嘉司复字（2014）1号《不予受理行政复议申请决定书》是否合法。
行政复议是公民、法人、其他组织认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益时依法可以采取的一种救济途径，是行政系统内部自我纠错及监督的方式。《中华人民共和国行政复议法》对行政复议的申请人、被申请人及复议机关的主体资格均有明确的规定。在行政复议的被申请人资格规定方面，该法第二条及第三章的相关规定可以明确，行政复议的被申请人应当是行政机关，具有行政主体资格。而本案中原告申请行政复议的被申请人系嘉兴市誉天公证处。根据被告在诉讼中提供的嘉编（2000）7号《关于同意建立嘉兴市公证处的批复》、浙司（2006）153号《关于同意嘉兴市公证机构更名的批复》及嘉编（2007）24号《关于同意嘉兴市公证处更名的批复》，嘉兴市誉天公证处即原嘉兴市公证处，于2000年4月已经由“行政体制改为事业体制”，成为隶属被告管理的“全民事业单位，实行自收自支企业化管理”。这一机构定位，也符合《中华人民共和国公证法》第六条中对公证机构的定义即“依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构”。根据上述文件，嘉兴市誉天公证处不是行政机关或行政机构，不符合行政复议法对复议被申请人的规定，不能成为行政复议关系的一方当事人。
关于原告在其诉状中提到的《关于解决国内公民私自收养子女有关问题的通知》（民发（2008）132号）及《司法部关于贯彻执行〈中华人民共和国收养法〉若干问题的意见》（司法通（2000）033号）中的相关规定，该两份规范性文件规定的目的是为了解决1999年4月1日《收养法》修改决定施行前后国内公民收养子女应如何处理的问题。原告与施来定的收养行为若发生在1999年4月1日前，其收养关系的确定可以适用上述规定处理，而原告申请行政复议的行为并非发生在《中华人民共和国行政复议法》颁布实施前，不存在“法不溯及既往”的问题。原告实际上混淆了解决收养关系的实体问题和行政复议受理与否的程序问题之间的关系。
被告在受理原告的申请后，经审查，在法定期限内书面作出不予受理决定，并送达原告，其程序符合法律规定。
综上，被告作出的嘉司复字（2014）1号《不予受理行政复议申请决定书》事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。原告主张缺乏事实与法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告施小兵的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告施小兵负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
审 判 长 李红平
审 判 员 王 晨
人民陪审员 钱阿三
二〇一五年五月二十日
书 记 员 黄静颖