江苏省南京市雨花台区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）苏0114民初153号
原告南京蓝大地房地产开发有限公司，住所地在南京市鼓楼区牌楼巷47号星月大厦5层510室。
法定代表人赵坚，该公司总经理。
委托代理人严青，江苏欣达律师事务所律师。
委托代理人冯标，江苏欣达律师事务所律师。
被告南京雨花资产经营管理有限责任公司，住所地在南京市雨花台区雨花西路64号。
法定代表人段定胜，该公司经理。
委托代理人聂朝晖，江苏天晖律师事务所律师。
委托代理人陈碧珍，江苏天晖律师事务所律师。
被告南京市雨花台区发展和改革局,住所地在南京市雨花台区雨花西路99号。
法定代表人朱天燕，该局局长。
委托代理人聂朝晖，江苏天晖律师事务所律师。
委托代理人陈碧珍，江苏天晖律师事务所律师。
原告南京蓝大地房地产开发有限公司（以下简称蓝大地公司）与被告南京雨花资产经营管理有限责任公司（以下简称雨花资产公司）、被告南京市雨花台区发展和改革局（以下简称雨花发改局）建设用地使用权转让纠纷一案，本院于2016年1月7日受理后，依法适用普通程序，由审判员李书剑任审判长，与审判员李鸿雁、人民陪审员陈国琴共同组成合议庭，分别于2016年2月10日、同年3月30日、同年5月4日公开开庭进行了审理。原告蓝大地公司的委托代理人严青、冯标，被告雨花资产公司、被告雨花发改局的共同委托代理人聂朝晖、陈碧珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告蓝大地公司诉称，2004年4月18日原告蓝大地公司与被告雨花资产公司签订《协议书》一份，约定，由被告雨花资产公司将其全资拥有的案外人南京翔基机电设备有限公司（以下简称翔基公司）的全部股权以及南京朝阳节能保温厂（以下简称朝阳保温厂）包含朝阳砖瓦厂的土地使用权以1700万元转让给原告蓝大地公司，被告雨花资产公司负责办理土地使用权出让手续并将协议约定的股权、资产全部转让给原告蓝大地公司。协议签订后，原告蓝大地公司约定向被告雨花资产公司支付了1000万元的前期转让费，但被告雨花资产公司未能按约定办理土地使用权出让手续，也未能将翔基公司股权及相关资产转让给原告蓝大地公司，后原告蓝大地公司多次要求被告雨花资产公司、被告雨花发改局履行协议，一直未果。2010年原告蓝大地公司获悉涉案的土地使用权经两被告同意再次转让案外人南京丰盛产业控股集团有限公司（以下简称丰盛公司）占有及经营，导致本案的资产转让协议无法履行。此后，原告蓝大地公司多次要求被告雨花资产公司将1000万元转让款返还，后只归还了200万元，余款至今未能归还。
被告雨花资产公司的行为已构成严重违约，应将转让款归还，被告雨花发改局作为被告雨花资产公司的上级主管部门，涉案的资产转让是经过其授权和委托经营管理的，并将该转让款被两被告挪用于下属改制的费用，故被告雨花发改局应当对被告雨花资产公司的还款责任承担连带责任。综上，请求法院判令：一、解除原告蓝大地公司与被告雨花资产公司于2004年4月28日签订的协议书；二、被告雨花资产公司返还原告蓝大地公司的转让费用800万元，并支付违约金100万元，合计900万元；三、被告雨花发改局对被告雨花资产公司的上述还款承担连带责任。本案全部诉讼费用由被告雨花资产公司、被告雨花发改局承担。
被告雨花资产公司辩称，2004年4月28日与原告蓝大地公司签订的协议书是真实的，但该协议书已经于2010年8月26日通过双方协商一致的方式解除，并就善后事宜达成一致意见。从该协议签订主体及协议内容而言，该份协议为无效合同，故原告蓝大地公司主张的违约金无事实及法律依据；被告雨花资产公司在收到转让款1000万元之后，已退还200万元，现经营状况很差，在条件转好的情形下愿意归还。
另外，案涉的款项是由被告雨花资产公司收取，与被告雨花发改局无关。
被告雨花发改局辩称，从未收到原告蓝大地公司任何款项，原告蓝大地公司与被告雨花资产公司的经济往来只约束双方，与被告雨花发改局无涉。作为被告雨花资产公司主管的政府机构不应对下属企业的债务承担连带清偿责任，请求法院驳回原告蓝大地公司对被告雨花发改局的诉讼请求。
经审理查明，2004年4月2日原告蓝大地公司(乙方)与被告雨花资产公司（甲方）签订协议书一份，约定就甲方全资拥有的案外人翔基公司全部股份，包括朝阳保温厂（含朝阳砖瓦厂）的土地使用权，以人民币1700万元转让给乙方，一、转让地块地址：南京市雨花台区板桥近华村，性质：国有出让土地（正在办理出让手续）；用途：工业用地，面积63413.5平方米（实际面积以市国土资源局最新测绘为准。）二、土地使用权转让价格为1700万元，转让价格包含甲方正在办理的出让手续应缴的土地出让金、税金及甲方在此地块上的建筑物、水、电设施。土地契税甲方承担，乙方支付100万元作为土地金、税金、开具正式发票的税款资金，多不退、少不补，两项合计为1800万元整。三、付款方式：①本协议签订后4日内乙方支付给甲方人民币400万元；②2004年6月30日前甲方办理完全部转股、土地出让手续，并将该土地使用权从朝阳保温厂（含朝阳砖瓦厂）过户到翔基公司名下，乙方再支付甲方600万元；③2004年12月31日前乙方支付甲方300万元；……四、甲方于2004年6月30日前，负责办理土地使用权出让手续并过户到翔基公司名下，同时将翔基公司的股权、资产全部转让给乙方等。五、乙方应按照约定付款方式，按时如数支付给甲方；协助甲方将翔基公司的股权转让手续办理完成，转让手续完成后，原翔基公司不再使用该名称，该名称由乙方所有。六、除不可抗力因素外，甲、乙双方不得违约，一方违约支付另一方违约金100万元，同时承担另一方的全部经济损失，经济损失的多少，以实际评估为准等。当事人双方对合同中其他权利、义务均作明确约定，原告蓝大地公司与被告雨花资产公司均在合同上加盖公章，并由法定代表人签名确认。
2004年4月28日，原告蓝大地公司与被告雨花资产公司签订承诺书一份，约定被告雨花资产公司同意将2004年4月10日所有翔基公司的全部股权、资产包括朝阳保温厂（含朝阳砖瓦厂）转让给原告蓝大地公司。
2004年4月29日、同年7月13日、7月19日、9月2日、9月21日、9月23日原告蓝大地公司分别向被告雨花资产公司支付转让款项分别为400万元、160万元、60万元、20万元、60万元、300万元，共计1000万元。
另查明，2003年3月28日南京市发展计划委员会就雨花台区发展计划与经济局即更名后的被告雨花发改局呈报的关于翔基公司改建粉煤灰纤维棉设备生产厂房项目立项批复【宁计投资产（2003）132号】：同意你区翔基公司改建粉煤灰纤维棉设备生产厂房项目立项等。2004年7月27日，南京市国有土地使用权出让呈批表载明受让方翔基公司，土地坐落雨花台区板桥朝阳新村，项目批文宁计投资字（2003）132号，规划用途工业地，红线实测面积63438.2㎡，出让金总额839.1525万元。出让金测算依据及需说明：①该地块原为朝阳保温厂国有划拨土地，2003年2月经市计委批准立项，2003年4月市规划局核定规划红线，设计要点及总平面图已审核通过，同意翔基公司改建粉煤灰纤维棉设备生产厂房项目等。②经实测，该地块总用地63438.2㎡，扣除市政配套用地7494.7㎡，实际出让面积55943.5㎡。应收土地出让金839.1525万元，出让年限为50年，自市政府批准之日起算等，后该地块出让未得到南京市人民政府的批准。
2010年1月21日，朝阳保温厂、丰盛公司、雨花发改局、雨花资产公司签订朝阳保温厂转让协议一份，约定，朝阳保温厂将名下的土地使用权及地块所有附着物所有权转移给丰盛公司，转让价格22.08万元/亩，共计2100万元。转让后，丰盛公司拥有该地块及地上物的占有、使用、收益、处分权利。被告雨花资产公司作为朝阳保温厂的上级主管部门对上述收购表示同意。被告雨花资产公司为签订见证方。上述四方当事人均在合同上加盖公章。
2010年6月21日，原告蓝大地公司委托江苏刘超律师事务所向被告雨花资产公司致函，要求其归还1000万元转让费，并赔偿相应损失。2010年8月26日，被告雨花资产公司返还原告蓝大地公司转让款200万元。
从2010年、2011年、2013年、2014年、2015年度被告雨花资产公司对原告蓝大地公司提交的企业询证函载明的800万元欠款均予以确认。
再查明，翔基公司系2003年1月27日在工商行政管理部门注册登记的公司，现股东构成为六位自然人股东，于2005年6月17日被告工商行政管理部门吊销营业执照。朝阳保温厂系1994年4月10日在工商行政管理部门登记注册的集体所有制企业，现企业状态在业，主管部门为雨花发改局。朝阳砖瓦厂系1994年4月10日在工商行政管理部门登记注册的集体所有制企业，已于2011年10月8日被吊销营业执照，主管部门为雨花资产公司。
再查明，涉案转让的地块的土地使用者为朝阳保温厂，地号14-104-019-001，面积63413.5㎡，土地性质为国有制划拨工业用地，土地证号宁雨国用（95）字第02**号。
庭审中，原告蓝大地公司主张被告雨花资产公司签订的建设用地使用权转让协议合法有效，与本院根据案件事实作出的认定不一致，经本院当庭释明并给与当事方双方合理变更的诉请举证期限后，原告蓝大地公司仍坚持起诉时的诉讼请求。
以上事实，有原告蓝大地公司、两被告当庭陈述及原告蓝大地公司提交的协议书、付款凭证、立项报告、工商资料集被告雨花资产公司提交的收条、国有土地使用权证等予以证实。
本院认为，原告蓝大地公司与被告雨花资产公司签订的协议书，从双方约定的权利义务而言，原告蓝大地公司收购翔基公司股权目的，是通过工业立项而取得朝阳保温厂及朝阳砖瓦厂的土地使用权，双方约定的1700万元的转让费用对应的就是涉案朝阳保温厂名下的国有工业划拨地，从而达到其它开发目的，故双方之间的法律关系为建设用地使用权转让合同纠纷。
被告雨花资产公司既非该土地的使用权人，事后又未得到权利人的追认，签约后，土地及地上附着物的转让未能得到南京市人民政府的土地房产管理部门批准，故原告蓝大地公司与被告雨花资产公司签订的建设用地使用权转让合同为无效合同。
根据《中华人民共和国合同法》相关规定，无效合同自始没有法律拘束力，合同无效后，因该合同取得的财产，应予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿，有过错的一方应当赔偿对方因此受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。依照上述法律规定，被告雨花资产公司应当返还原告蓝大地公司支付的800万元转让款；对于原告蓝大地公司主张的解除与被告雨花资产公司签订协议书的诉请，本院不予支持。本院依法确认双方之间协议无效，被告雨花资产公司应当返还原告蓝大地公司转让款800万元；对于原告蓝大地公司主张适用违约金条款应由被告雨花资产公司承担违约金100万元。对此，本院认为，因双方签订的合同无效，所约定的违约金条款无效，就实际损失部分，原告蓝大地公司应当提交证据予以证实，并提出具体的诉请。因原告蓝大地公司在本院释明法律关系以及民事行为效力的前提下，仍坚持主张被告雨花资产公司承担违约金100万元，故本院对原告蓝大地公司该项诉讼请求不予支持。
原告蓝大地公司主张被告雨花发改局对被告雨花资产公司的还款承担连带责任。对此，本院认为，被告雨花发改局系政府职能机构，被告雨花资产公司系其下属被管理企业。被告雨花发改局非原告蓝大地公司与被告雨花资产公司签约的相对方，原告蓝大地公司也未能提交证据证明，被告雨花资产公司应返还的800万元已由被告雨花发改局占有、使用、收益，或两被告存有合谋串通，侵占该笔资金等情形；被告雨花资产公司报批立项等行政行为，系履职行为，不能成为承担民事责任的理由，故原告蓝大地公司该主张无事实及法律依据，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项、第五项、第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决如下：
一、原告南京蓝大地房地产开发有限公司与被告南京雨花资产经营管理有限责任公司于2004年4月28日签订的协议书无效；
二、被告南京雨花资产经营管理有限责任公司于本判决生效后三十日内返还原告南京蓝大地房地产开发有限公司转让款800万元；
三、驳回原告南京蓝大地房地产开发有限公司其他的诉讼请求。
如未能按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案案件受理费用74800元，由原告南京蓝大地房地产开发有限公司承担7000元，由被告南京雨花资产经营管理有限责任公司承担67800元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式十二份，上诉于江苏省南京市中级人民法院,同时，向南京市中级人民法院预交上诉案件受理费74800元（附：南京市中级人民法院开户行：农行南京市鼓楼支行；帐号：10×××76）。
审 判 长 李书剑
审 判 员 李鸿雁
人民陪审员 陈国琴
二〇一六年五月十日
书 记 员 许 多