福建省宁德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽09行终23号
上诉人（原审原告）福鼎市秦川汽车运输有限公司，住所地福鼎市。
法定代表人李鸿弟，经理。
被上诉人（原审被告）福鼎市安全生产监督管理局，住所地福鼎市政府大院内。
法定代表人邱宝清，局长。
委托代理人张淑娟，福建建达（福鼎）律师事务所律师。
上诉人福鼎市秦川汽车运输有限公司（以下简称“福鼎秦川汽运公司”）诉福鼎市安全生产监督管理局（以下简称“福鼎市安监局”）安全生产监督行政处罚一案，不服福安市人民法院（2015）安行初字第43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原判认定，2014年2月23日，在福鼎市太姥山镇辖区内交通道路董才线1km＋700m处发生道路交通事故，造成1人死亡，1人受伤。事故发生后，福鼎市人民政府成立了事故调查组。经调查，事故调查组查明事故经过如下：2014年2月23日16时30分许，原告秦川公司的驾驶人林郑安驾驶闽J×××××号中型普通客车由太姥山镇区开往财堡村方向，途经董才线1km＋700m三叉路口时碰撞右侧路口由王本设驾驶后载林爱春、黄有松的无牌二轮摩托车，造成王本设受伤、后座乘车人黄有松受伤经送福鼎市医院抢救无效死亡的交通事故。事故调查组将福鼎市董才线“2.23”一般道路交通事故定性为一起生产安全责任事故，并认定事故的直接原因是林郑安驾驶闽J×××××号中型普通客车行经交叉路口未减速行驶，采取措施不当，未在确保安全的原则下通行，其行为与事故的发生有直接的因果关系，是造成本起事故的主要原因；间接原因是秦川公司企业安全生产主体责任不落实，有关安全生产规章制度流于形式，驾驶人林郑安到任时，该公司未按规定对其进行必要的岗前安全培训，在工作期间也未按规定对其进行安全教育和培训等，造成驾驶人林郑安安全生产法律意识不强，客车行经交叉路口未减速行驶，采取措施不当，未在确保安全的原则下通行，该公司同时存在安全隐患排查不够有力，未能及时发现和纠正林郑安驾驶故障车辆从事客运及上述行车途中违章操作的行为；建议被告福鼎市安全生产监督管理局依照《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规对原告秦川公司进行处理。2015年1月15日，福鼎市人民政府作出《批转福鼎市董才线“2.23”一般道路交通事故调查组关于对该事故处理建议和整改意见的通知》（以下简称《通知》）（鼎政综（2015）19号），同意事故调查组对事故的原因分析、责任认定和处理建议。
2015年2月16日，被告福鼎市安监局对该起生产安全责任事故予以立案。经调查后，被告于2015年4月15日向原告送达了《行政处罚告知书》和《听证告知书》，2015年4月17日，原告向被告提出陈述申辩意见及申请听证，2015年5月8日，被告依法组织了听证，原告的法定代表人李鸿弟、委托代理人叶振建、郑利丁到会参加了听证。听证后，被告经过集体研究和审批，依据福鼎市人民政府作出的《通知》，采纳事故调查组制作的询问笔录、调查报告和福鼎市公安局交通管理大队制作的调查材料等材料，于2015年5月15日作出（鼎）安监管罚（2015）2号《行政处罚决定书》，认定原告对林郑安驾车营运活动发生的本起一般道路交通事故负有安全管理责任，违反了《安全生产法》第十七条、第二十一条等规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（一）项的规定，决定给予原告罚款人民币10万元的行政处罚，该《行政处罚决定书》于2015年5月20日送达原告。原告不服，诉至法院，请求撤销被告作出的（鼎）安监管罚（2015）2号《行政处罚决定书》。
原判认为，一、被告作出的行政处罚决定认定事实清楚。原告系从事道路旅客运输的企业，原告聘用的驾驶员林郑安到任时，原告未对其进行岗前安全培训，工作期间也未对其进行日常安全教育培训；原告每月仅开展一次安全教育、培训，对未参加培训的驾驶员未进行补课，未安排专职人员负责车辆的实时监控，未能及时发现和纠正林郑安驾驶故障车辆从事客运活动，上述事实有证据B26原告的法定代表人李鸿弟、费汉庆的询问笔录，B30驾驶员安全学习记录及会议签到表，B28车辆检验（测）鉴定结论告知书等证据予以证实，足以证明原告在企业生产经营过程中，安全生产主体责任落实不到位，有关安全生产规章制度流于形式，未对驾驶员林郑安进行岗前安全培训及日常安全培训，造成林郑安安全意识不强，导致本起道路交通事故的发生。原告的上述行为违反了《道路旅客运输企业安全管理规范（试行）》第二十条、第二十一条、第二十七条、第三十九条和《安全生产法》第十七条、第二十一条等规定，对本起道路交通生产安全责任事故负有安全管理责任。二、被告作出的行政处罚决定程序合法。道路运输企业所属营运车辆在生产经营活动中违反有关安全生产法律规定造成的事故，属于生产安全事故，安全监管部门可以对负有事故责任的单位和有关人员的安全生产违法行为依法给予行政处罚。被告福鼎市安监局作为福鼎市行政区域内负责安全生产监督管理的部门，对原告秦川公司的上述违法行为有实施行政处罚的行政职权。被告根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，依法履行了立案、调查取证、告知处罚事由和听证权利、举行听证、集体讨论研究等程序，作出（鼎）安监管罚（2015）2号《行政处罚决定书》并依法送达给原告，被告作出行政处罚的程序不存在违法之处。三、被告作出的行政处罚决定适用法律正确。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第（四）项“一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故”，第三十七条“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款；……”的规定，本案原告对本起一般道路交通事故的发生负有安全管理责任，被告依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（一）项的规定对其作出行政处罚并无不当。关于原告主张的被告认定原告违反《安全生产法》第二十一条等规定，应依据《安全生产法》第八十二条第（三）项的规定予以处罚，被告依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（一）项的规定作出处罚，属适用法律错误的问题，本院认为，《安全生产法》第八十二条规定的处罚对象是针对未造成事故的违法行为，对于造成事故的违法行为，修改前的《安全生产法》未对其行政责任作出规定，但《安全生产法》第七十三条规定“事故调查和处理的具体办法由国务院制定”。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对事故发生单位的行政责任作了规定，该规定亦符合修改后的《安全生产法》的立法精神。本案原告的安全生产违法行为不仅违反了《安全生产法》第二十一条等规定，同时还引发了1人死亡的一般安全生产责任事故，因此，被告依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（一）项的规定对原告作出行政处罚不存在适用法律错误的问题。
综上所述，被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，不存在违法之处。原告认为被告作出的行政处罚决定认定事实不清、程序违法、适用法律错误，要求撤销被告作出的（鼎）安监管罚（2015）2号《行政处罚决定书》的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，依法不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告福鼎市秦川汽车运输有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告福鼎市秦川汽车运输有限公司负担。
原审原告福鼎秦川汽运公司不服，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，发回重审或依法改判。主要理由：1、原审判决认定事实不清。本案是发生在2014年2月23日的交通事故，而福鼎市政府2014年8月20日才成立调查组，于2014年12月31日才出具事故调查报告，属程序违法。上诉人在发生事故当日已经向福鼎市交警和宁德市运管部门报备事故情况。福鼎市政府在时隔半年后秋后算帐的做法明显违背法律规定。被上诉人作出行政处罚的前提是事故调查，但被上诉人未提供事故调查的完整证据材料，仅凭事故调查报告就作出行政处罚，实体上证据不足。2、原审判决适用法律错误。《安全生产法》第八十二条规定了违反该法第二十一、二十二条的处罚种类和处罚幅度。原审适用《生产安全事故报告和处理条例》第三十七条的规定，属于适用法律错误。且最高人民法院《关于安监部门是否有权适用及对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》对此亦作规定。原审法院认定事实不清，适用法律错误，应予以改判或发回重审。
被上诉人福鼎市安监局答辩称，1、原审判决认定事实清楚。被上诉人作出行政处罚的前提是，事故性质经事故调查组认定为生产安全责任事故后，事故发生单位和有关人员对生产安全事故发生负有安全管理责任的，方可立案查处。且有关事故调查组调查部分与本案行政处罚是两个不同的法律事实，二者不能混淆。被上诉人依法履行立案、调查、告知陈述、申辩、听证等权利，举行听证、集体讨论等程序，程序合法。上诉人对本起道路交通生产安全责任事故负有安全管理责任，事实清楚，证据充分。2、原审判决适用法律法规正确。《安全生产法》第七十三条规定，事故调查和处理的具体办法由国务院制定。因此，本案能够适用《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。《安全生产法》第八十二条是针对安监部门对生产经营单位日常监管过程中发现有违反该法第二十一、二十二条的违法行为，且未发生安全责任事故的，可以参照第八十二条进行处罚。但生产经营单位发生事故，且对事故发生存在有安全管理责任，就应该适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条的规定进行处罚。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
经审查，一审法院已将各方当事人提供的证据、依据随案移送本院。二审中各方当事人均未提供新的证据。本院对一审认定的事实和证据予以确认。
本案双方当事人争议的焦点是：被上诉人作出的（鼎）安监管罚（2015）2号《行政处罚决定书》是否合法？结合上诉人提出的异议理由，本院予以分析认定如下。
行政处罚认定事实清楚。被上诉人认定上诉人的违法事实主要体现在：驾驶人林郑安到任时，上诉人未按有关规定对其进行必要的岗前安全培训，且在工作期间也未按照国家有关规定对其进行安全生产教育和培训，造成驾驶人林郑安安全意识不强，违章操作，导致本事故发生。上诉人同时具有隐患排查不力，未能采取有效措施及时发现和纠正林郑安驾驶不符合技术规范的故障车从事营运及行车途中的违章操作行为，对林郑安驾车营运活动发生的本起一般道路交通事故负有安全管理责任。上述事实得到上诉人的法定代表人李鸿弟、安全员费汉庆的询问笔录及《驾驶员安全学习记录》及《会议签到表》、《车辆检验（测）鉴定结论告知书》等证据证实。上诉人的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第十七条、第二十一条的规定。被上诉人认定上诉人对本起道路交通生产安全责任事故负有安全管理责任，认定事实清楚，证据充分。上诉人认为行政处罚事实不清、证据不足的意见，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。
行政处罚程序合法。被上诉人根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，依法履行了立案、调查取证、告知处罚事由和听证权利、举行听证、集体讨论研究等程序，作出（鼎）安监管罚（2015）2号《行政处罚决定书》并依法送达给上诉人，其作出行政处罚的程序符合法律法规规定。上诉人认为，福鼎市人民政府成立事故调查组的时间及作出《事故调查报告》的时间，均已经超过法定期限，被上诉人据此作出行政处罚程序违法。经审查，本院认为，本案审查的对象是行政处罚决定，上诉人对《事故调查报告》程序提出的异议，不属于本案审查的范围。上诉人认为行政处罚程序违法的异议不成立，本院不予支持。
行政处罚适用法律正确。被上诉人认定上诉人的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第十七条、第二十一条的规定，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（一）项的规定对上诉人处以人民币壹拾万元的行政处罚。经审查，本院认为，本案的违法行为发生在2014年1-2月，修改后的《中华人民共和国安全生产法》从2014年8月31日起生效，本案应当适用修改前的《中华人民共和国安全生产法》。该法第七十三条规定“事故调查和处理的具体办法由国务院制定。”国务院根据授权制定了《生产安全事故报告和调查处理条例》，该条例第二条规定：“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例。”第三条规定：“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”第三十七条规定：“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款；……”本案交通事故造成1人死亡，属于一般生产安全事故，被上诉人根据上述条例规定对上诉人处以10万元的行政处罚，适用法律并无不当。上诉人认为，《中华人民共和国安全生产法》第八十二条已经规定了相应的处罚种类和幅度，被上诉人适用上述条例予以处罚，属适用法律错误。本院认为，从《中华人民共和国安全生产法》第八十二条的规定来看，是针对并未造成安全生产事故的生产经营单位所作的罚则规定，但对于已经造成安全生产事故的，该条款并未作出规定。而国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对造成事故的事故发生单位的行政责任作了规定，可以适用于本案。上诉人认为本案适用法律错误的异议理由依据不足，本院不予支持。
综上所述，本院认为，被上诉人作出的（鼎）安监管罚（2015）2号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决驳回原告诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由，依据不足，本院不予支持。被上诉人的答辩意见有理，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人福鼎市秦川汽车运输有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄冰凌
代理审判员 魏各永
代理审判员 杨礼崧
二〇一六年四月十一日
书 记 员 吴 平
附：相关法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
《中华人民共和国安全生产法》（2002年11月1日施行）
第二十一条生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。
第七十三条事故调查处理应当按照实事求是、尊重科学的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见。事故调查和处理的具体办法由国务院制定。
第八十二条生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停产停业整顿，可以并处二万元以下的罚款：
（三）未按照本法第二十一条、第二十二条的规定对从业人员进行安全生产教育和培训，或者未按照本法第三十六条的规定如实告知从业人员有关的安全生产事项的；
……
《生产安全事故报告和调查处理条例》
第三条根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：
……
（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。
……
第三十七条事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：
（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款；
……