郑均不服南宁市公安局西乡塘分局治安行政处罚一案
二 审 判 决 书
广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行政判决书
（2013）南市行一终字第50号
上诉人（原审原告）郑均。
委托代理人马闻生
被上诉人（原审被告）南宁市公安局西乡塘分局
法定代表人赵荣胜
委托代理人覃勤勇。
委托代理人宋光明。
上诉人郑均因治安行政处罚一案，不服南宁市西乡塘区人民法院（2013）西行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院2013年7月29日受理了本案并依法组成合议庭，于同年8月23日公开开庭审理了本案。上诉人郑均及其委托代理人马闻生，被上诉人南宁市公安局西乡塘分局（以下简称西乡塘区公安分局）的委托代理人覃勤勇、宋光明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，2013年1月10日8时许，被告西乡塘区公安分局接到南宁市公安局指挥中心指令：在南宁市青秀区嘉宾路南宁市人民政府门口附近有大量南宁市赢世佳商贸中心公司职工举着横幅聚集，要求被告前往处置。被告即安排民警前往现场，将涉嫌扰乱公共场所秩序的欧秀玲、陆春婷、唐桂芬、李杏云、王美英、张西宁、郑钧、朱学军等人传唤回被告处并交由衡阳派出所调查处理。在调查取证中，原告郑均向公安机关陈述了其与本单位职工为了达到引起市政府领导重视的目的，到市政府门口附近聚集拉横幅的事实。原告在阅读完询问笔录后，写下“以上笔录我看过，与我讲的相符”字样，并在笔录上签名按手印。被告根据欧秀玲、陆春婷、唐桂芬、李杏云、王美英、张西宁、郑钧、朱学军等人的笔录及扣押的横幅等证据，认定原告在南宁市政府门口附近拉横幅聚集的行为构成扰乱公共场所秩序。当日，被告告知原告，拟对其处以行政拘留。原告未作申辩，被告遂于当日作出南公西决字（2013）第00060号行政处罚决定书，对原告给予行政拘留五日的处罚（执行期限自2013年1月11日至2013年1月15日止）。南公西决字（2013）第00060号行政处罚决定书执行完毕后，原告不服，诉至本院。
原审判决认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条的规定，被告作为县级以上地方人民政府公安机关，具备对妨害社会治安管理的违法行为作出治安管理处罚的职权。依照公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十一条的规定，对于重大、复杂的案件，上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。因此，南宁市公安局作为被告上级公安机关，以案件重大、复杂为由指定被告进行管辖，符合程序规定。原告关于被告无权管辖该案的主张，缺乏法律依据，本院不予采信。
根据《信访条例》第二十条的规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集、扰乱公共秩序等行为。庭审中查明，原告等人系在南宁市政府门口附近拉横幅聚集，并造成群众围观，原告此举主观故意明显，客观上影响了市政府周边正常的社会管理秩序，以上查明事实，有原告及其同案人询问笔录予以印证，并有现场扣押横幅、现场相片予以佐证。故被告认定原告扰乱了公共场所秩序，定性准确，事实充分，应予认定。被告在实施行政处罚的过程中，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条的规定，履行了告知义务，且拘留期限在该法第二十三条规定的法定期限内，程序合法，法律适用正确，量罚得当。综上，被告被诉具体行政行为认定事实清楚，程序合法，量罚适当，应认定其合法。
《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定，国家对行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法拘留或违法采取限制公民人身自由的行政强制措施进行赔偿，故国家赔偿须以具体行政行为的违法性为前提。又根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。原告关于行政处罚决定违法的主张得不到支持，又未能提供任何证据证明其损失的存在，故原告的行政赔偿请求既无事实根据又无法律依据，本院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告南宁市公安局西乡塘分局于2013年1月10日对原告郑均作出的南公西决字（2013）第00060号《公安行政处罚决定书》合法；二、驳回原告郑均的行政赔偿请求。案件受理费50元，由原告郑均负担。
上诉人郑均上诉称，一、一审法院认定被上诉人西乡塘区公安分局对本案具有管辖权错误。（一）、根据《中华人民共和国行政处罚法》第20条、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第9条第1款的规定，行政案件及行政处罚由违法行为地的公安机关管辖。南宁市政府所在地属青秀区管辖，被上诉人以上诉人扰乱南宁市政府周边的公共场所秩序为由，对上诉人予以行政拘留处罚，依照上述规定，本案应由青秀区公安分局管辖，被上诉人无管辖权，故被上诉人作为本案的行政处罚主体违法。（二）、本案由南宁市公安局指定管辖不合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第21条和《公安机关办理行政案件程序规定》第11条规定，适用指定管辖的有两种情形：一是对管辖权发生争议的案件；二是重大、复杂的案件。本案不属于法律规定指定管辖的情形，所以不能适用指定管辖。二、一审法院认定以下事实错误：（一）、认定被上诉人接到南宁市公安局指挥中心指令后即安排民警前往现场，将上诉人等人传唤回被上诉人处错误。事实上，上诉人是被一些不明身份的人员强行推上车，那些人员抓上诉人时没有向上诉人表明身份和出示证件，也未告知抓上诉人的原因。由此可以认定事发时被上诉人并没有安排民警前往现场，而是安排非警务人员前往现场，使用粗暴手段野蛮执法。（二）、认定上诉人在南宁市政府门口拉横幅并造成群众聚集围观错误。当时现场只有个别职工拿着报纸大小的纸张，不是拉横幅，上诉人在现场没有拉横幅，而且当时并没有群众聚集围观。（三）、认定上诉人影响了南宁市政府周边正常的社会管理秩序，扰乱了公共场所秩序错误。上诉人到南宁市政府反映情况，在南宁市政府门口附近等候时没有阻塞交通、起哄闹事、冲击政府等行为，没有产生不良的社会影响。三、上诉人向南宁市政府反映情况的行为不属于情节严重的违法行为，被上诉人对上诉人处以行政拘留5日适用法律错误。四、一审法院适用《信访条例》第20条的规定认定上诉人扰乱公共场所秩序错误。上诉人在本案中并无围堵、冲击国家机关、拦截公务车辆、堵塞、阻断交通的行为，被上诉人及一审法院认定上诉人扰乱公共场所秩序证据不足，无事实和法律依据。综上，被上诉人对上诉人的行政处罚无事实和法律依据，被上诉人违法限制上诉人的人身自由，应依法对上诉人进行国家赔偿。一审判决确认被上诉人行政行为合法，驳回上诉人的诉讼请求错误。为此，请求二审法院：一、撤销一审判决。二、确认被上诉人于2013年1月10曰对上诉人作出的南公西决字（2013）第00060号《公安行政处罚决定书》违法。三、本案诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人西乡塘区公安分局答辩称，一、上诉人郑均违法行为事实清楚，证据确实充分。上诉人郑均与欧秀玲、唐桂芬、李杏云、王美英、张西宁、陆春婷、朱学军等人因所在单位南宁市赢世佳商贸中心土地及房屋纠纷，曾多次到西乡塘区人民政府反映情况，但一直未能得到让他们满意的结果。2013年1月10日上午，郑均和南宁市赢世佳商贸中心部分职工到南宁市政府办公地点大门口旁边，通过静坐、举横幅等方式聚集在一起，引起路人的驻足围观，想引起南宁市政府重视，要求见书记、市长，以达到市政府领导出面解决其单位土地及房屋纠纷问题，得到令他们满意的结果。违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第23条第1款第2项以及国务院《信访条例》第18条第2款、第20条第1项、第6项的规定，扰乱社会公共场所秩序。以上事实有郑均本人和欧秀玲、唐桂芬、李杏云、王美英、张西宁、陆春婷、朱学军等人的笔录、现场扣押的横幅以及现场照片等证据证实。二、执法主体合法正确。当日，南宁市赢世佳商贸中心部分职工到南宁市人民政府办公地点大门口旁边，通过静坐、举横幅等方式聚集，南宁市公安局发现并初步了解情况之后，认为该案属于复杂、重大案件，由我分局管辖有利于对该案违法行为的调查处置工作，指定由我分局管辖。没有违反《行政处罚法》第20条、第21条以及《公安机关办理行政案件程序规定》第9条、第11条的规定。我分局对该案有管辖权。三、上诉人郑均和南宁市赢世佳商贸中心部分职工到南宁市政府办公地点大门口旁边，通过静坐、举横幅等方式聚集在一起，扰乱了社会公共场所的秩序，我分局按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第23条第1款第2项规定对上诉人郑均进行处罚，适用法律正确、处罚得当。综上，我分局对郑均行政拘留5日，执法主体正确，程序合法，事实清楚，证据确凿，法律适用正确，量处适当。请求二审驳回上诉人郑均的诉讼请求，维持我分局做出的行政处罚决定。
经庭审质证，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明事实一致。
另查明：二审期间，上诉人郑均向本院提交《调取证据申请书》，请求法院向南宁市人民政府、南宁市公安局调取2013年1月10日上午8时至11时南宁市嘉宾路南宁市人民政府3号门附近的录像记录，以证明上诉人没有扰乱公共场所秩序以及被上诉人违法抓捕等事实。本院分别给南宁市人民政府、南宁市公安局去函要求提供上述录像记录。上述两部门复函称：所查询的录像记录资料超出录像存储时限180多天，已被系统自动覆盖无法提供。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；……”的规定，被上诉人西乡塘区公安分局作为县级以上地方人民政府公安机关，负责本行政区域内的治安管理工作，具有作出治安管理处罚决定的法定职权。
关于管辖权的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第十一条第二款规定：“对于重大、复杂的案件，上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。”虽然本案违法行为发生地和违法行为人居住地均不在被上诉人辖区，但该案的起因涉及上诉人所在单位南宁市赢世佳商贸中心土地及房屋等财产问题，案情较为复杂。并且一直以来，上诉人郑均等人均是向西乡塘区人民政府反映解决上述问题。因此，该案由被上诉人管辖更为有利。南宁市公安局作为被上诉人的上级公安机关，将该案指定由被上诉人管辖符合规定，并无不当。据此，对于上诉人关于被上诉人无权对其行政区域外的违反治安管理规定的行为进行处罚，行政执法主体违法的主张，本院不予采纳。
关于被诉处罚决定合法性问题。人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。即本案审查的是被诉处罚决定认定事实是否清楚、证据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确。根据我国法律规定，公民具有信访的权利，但信访人进行信访活动，必须按法律规定的程序进行信访。自觉维护社会公共秩序和信访秩序。国务院颁布的《信访条例》第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。”上诉人等人以其单位土地和房屋被非法侵占为由到南宁市政府反映情况，应该到南宁市政府设立或指定的接待场所提出。上诉人明知南宁市政府周边并非专门的信访接待场所，却仍然与其单位三、四十名职工于2013年1月10日上午通过举横幅、静坐等方式聚集在南宁市政府门口附近，以达到市政府领导出面解决其单位问题目的，造成群众围观，影响了南宁市政府周边正常的工作秩序及市政府正常办公秩序。该事实有公安机关对郑均的询问记录、公安机关分别对欧秀玲、唐桂芬、李杏云、王美英、张西宁、陆春婷、朱学军等人的询问记录以及当日公安机关现场扣押的横幅以及现场照片等证据佐证。被上诉人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”规定，对上诉人作出拘留五日的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。上诉人提出其未静坐及拉横幅的上诉理由，无相应的证据支持，且与本院已经查明的事实不符，本院不予支持。上诉人如认为其单位的合法权益受到侵犯，可以依法通过其他合法途径来解决。
关于执法程序是否合法的问题。被上诉人在作出被诉行政处罚决定前，依法以笔录的形式告知了上诉人拟对其处罚的事实、理由及法律依据，并告知其享有陈述和申辩的权利后，被上诉人才依法作出被诉行政处罚决定。因此，被上诉人作出的被诉公安行政处罚决定程序合法。上诉人提出其是被不明身份的人员强行推上车送至派出所，由此推断事发时被上诉人安排非警务人员前往现场，使用粗暴手段野蛮执法。从查明的事实看，上诉人在当日第一次接受公安机关询问时对于执法人员的身份并未提出异议，并在当日的询问笔录中签字确认其被口头传唤至派出所的时间为当日9时。在派出所接受询问时，办案民警已向上诉人出示了执法证件并宣读了对其传唤的原因及法律依据，上述行为能够证明上诉人对公安机关执法人员身份的认可，故对于上诉人认为被上诉人执法程序违法的主张，没有事实依据，对该主张本院不予采信。
综上，被上诉人西乡塘区公安分局作出的被诉《公安行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人上诉无理，一审判决维持正确。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑均负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭晓霞
代理审判员 刘 斌
代理审判员 樊 华
二〇一三年十月十日
书 记 员 农昌明
附相关法律条文：
《公安机关办理行政案件程序规定》
第十一条第二款对于重大、复杂的案件，上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
第九十一条治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。
《信访条例》
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；