江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行终147号
上诉人（原审原告）刘锦芳，女，1964年7月3日生，汉族。
委托代理人任伟。
被上诉人（原审被告）南京市人力资源和社会保障局，住所地在本市建邺区江东中路265号。
法定代表人朱志宏，南京市人力资源和社会保障局局长。
委托代理人甘方伟，南京市人力资源和社会保障局工作人员。
上诉人刘锦芳因诉被上诉人南京市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）退休审批一案，不服南京市建邺区人民法院（2015）建行初字第65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘锦芳及其委托代理人任伟，被上诉人市人社局出庭负责人李剑及其委托代理人甘方伟到庭参加诉讼。本案经江苏省高级人民法院批准，延长审理期限三个月。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，刘锦芳，女，1964年7月出生，1985年被东台市广山乡政府聘为当地初中教师。2009年6月在江苏省东台市参加企业职工基本养老保险，并一次性补缴了1992年1月至2009年6月期间基本养老保险。2013年12月刘锦芳将户籍迁至本市，2014年2月开始在本市参加企业职工基本养老保险，同时将在东台市的社保关系转移至本市。2014年7月，刘锦芳向市人社局申请办理退休，市人社局于2014年11月7日作出被诉行为，认定刘锦芳不符合《江苏省企业职工基本养老保险规定》所规定的领取基本养老保险待遇的条件。刘锦芳不服被诉行为，于法定期限内向南京市人民政府申请复议，南京市人民政府复议维持被诉行为。2015年3月13日，刘锦芳提起本案行政诉讼。
另查明，东台市五烈镇人力资源和社会保障服务中心于2014年9月2日向南京市社会保险管理中心出具说明，称“东台市于2007年研究决定将乡镇企事业单位改制职工纳入市级管理，凡在该市企事业单位连续工作满10年以上人员且符合相关政策规定，可参加社保对接。刘锦芳同志经该市社保经办机构核实符合该市社保对接条件，2008年6月已被纳入社保对接对象，起缴年限从1992年1月参保。”
原审法院认为：市人社局作为社会保险行政部门，具有依照法律规定办理本行政区域社会保险管理工作的法定职责。
首先，关于本案原审被告主体问题。2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》，该决定自2015年5月1日起施行。修改后的行政诉讼法规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。修改前的行政诉讼法规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。原审法院认为，复议机关的被告地位是诉讼程序中的当事人问题，即属于程序事项，依法已经完成的程序事项仍然有效。本案中，虽然本案在2015年5月1日之后仍在审理，但本案的立案时间2015年3月20日在2015年5月1日之前，程序事项应当适用修改前的行政诉讼法。故被诉行为虽然经过南京市人民政府复议决定维持，但南京市人民政府不需要在本案中作共同被告。
其次，关于视同缴费年限问题。刘锦芳认为其1980年8月至1991年12月共12年工作经历应视同缴费年限，市人社局认为不应视同缴费年限。原审法院认为，工作经历不能简单等同于视同缴费年限，只有符合国家和省相关规定可计算为“连续工龄”的年限才可视同缴费年限。《<江苏省企业职工基本养老保险规定>实施意见》第十三条第三款规定：“视同缴费年限为当地实行企业职工基本养老保险或退休费用社会统筹前，参保人员按照国家和省规定计算的连续工龄。”《江苏省劳动局关于职工养老社会保险有关问题的处理意见》第一条规定：“可视同缴费年限的连续工龄，是指各地实行养老社会保险（包括固定工退休费用统筹和合同制职工养老保险，时间以各地政府文件规定的实施时间为准）以前按国家和省规定可以计算的连续工龄。……”1983年2月25日实施的《劳动人事部关于招工考核择优录用的暂行规定》第一条规定：“全民所有制单位根据生产建设事业发展的需要，在国家和各部门、各省、市、自治区下达的劳动计划之内（包括自然减员缺额的补充），招收新工人（包括合同制工人）时，都要实行德智体全面考核、择优录用。”第六条规定：“经全面考核、择优录用的新工人，应报经县以上劳动部门审查批准……”本案中，刘锦芳于1985年被东台市广山乡政府聘为当地初中教师，乡镇一级人民政府并非县级以上劳动行政主管部门，刘锦芳被该乡政府聘为当地初中教师的工作经历，不属于实行养老社会保险以前按国家和省规定可以计算的连续工龄。故市人社局对刘锦芳1980年8月至1991年12月期间工作经历不认定为视同缴费年限，原审法院予以支持。
第三，关于一次性补缴基本养老保险问题。刘锦芳认为，其于2009年6月在东台市一次性补缴1992年1月至2009年6月期间基本养老保险属于依法补缴，市人社局认为属于违规补缴。原审法院认为，补缴基本养老保险应当符合法律法规规章的规定。1999年1月22日发布的《社会保险费征缴暂行条例》第三条第一款规定：“基本养老保险费的征缴范围：国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。”第三十一条规定：“本条例自发布之日起施行。”可见，直至1999年《社会保险费征缴暂行条例》这一行政法规发布，基本养老保险费的征缴范围还未扩张至国家机关、事业单位、社会团体及其编制外聘用人员。国家和江苏省对参加企业职工养老保险的人员补缴养老保险费的情形均有严格要求，苏劳险[1999]27号、苏劳社险[2004]7号、苏劳社险[2008]19号、苏人社函[2013]483号等规范性文件也多次对用人单位和参保人员补缴基本养老保险费进行了明确。本案中，东台市为解决乡镇企事业单位改革遗留问题制定相应规范性文件，当地社会保险经办机构以此为依据同意刘锦芳一次性补缴1992年1月至2009年6月期间基本养老保险费。但是，刘锦芳作为东台市广山乡政府所聘的初中教师，属于国家机关编制外聘用人员，故东台当地社会保险经办机构同意刘锦芳一次性补缴1992年1月至2009年6月期间基本养老保险费的行为明显违反上位法的规定，因而不产生相应的法律效果。
《江苏省企业职工基本养老保险规定》第十八条规定：“参保人员享受基本养老保险待遇应当同时具备以下条件：（一）达到国家、省规定的退休年龄；（二）用人单位和参保人员均按照规定足额缴费；（三）缴费年限15年以上，或者1998年6月30日前参加工作并参加基本养老保险，2008年6月30日前达到退休年龄且缴费年限在10年以上。参保人员退休时，由用人单位、劳动保障代理机构或者参保人员本人，凭社会保险经办机构审核的参加基本养老保险的证卡和有关材料，到劳动保障行政部门办理退休手续。”按照上述规定，参保人员到劳动保障行政部门办理退休，应当提交有关材料证明符合退休条件。其中，2008年6月30日后达到退休年龄的参保人员缴费年限应当在15年以上。本案中，刘锦芳2014年7月向市人社局申请办理退休时，无足以认定视同缴费年限的材料，可以认定的累计缴费年限不满15年。市人社局据此作出被诉行为，适用法律正确，行政程序合法，并无不当之处。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘锦芳的全部诉讼请求。
上诉人刘锦芳上诉称，1、人社局不予批准退休审批决定错误。刘锦芳在东台市补缴基本养老费是依法补缴，市人社局认定为违规补缴是事实认定错误，苏人社函[2013]483号文不能作为适用的依据法律；另外，刘锦芳参加养老保险前工作期间视同缴费年限也应予以认定。2、原审判决错误。原审法院为市人社局寻找法律依据，立场错误；且依据的是不具法律效力和失效的规范性文件，属适用法律错误。请求二审法院：1、依法撤销建邺区法院（2015）建行初字第65号行政判决；2、依法撤销市人社局作出的《不予批准退休审批决定书》；3、依法撤销南京市人民政府作出的[2014]宁行复第310号《行政复议决定书》；4、依法责令市人社局对刘锦芳退休审批重新作出决定。
被上诉人市人社局答辩意见同一审答辩意见，刘锦芳所在工作单位东台市广山乡中学，不属于苏劳险[1999]27号所规定的扩大基本养老保险实施范围后纳入养老保险的对象。东台市社保部门提供的材料进一步表明其补缴是东台市为解决乡镇企事业单位改革遗留问题，属于地方性政策。根据苏人社函[2013]483号的规定，其1992年1月至2009年6月的缴费年限应不予认可。2014年7月，刘锦芳达到50周岁，其实际缴费年限仅有5年2个月，不符合省政府36号令所规定的领取基本养老保险待遇条件。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
本院经审查，原审法院认定的案件事实经查证属实，本院依法予以确认。
本院认为，《江苏省企业职工基本养老保险规定》第五条规定，“县级以上地方人民政府劳动和社会保障行政部门主管本行政区域内的企业职工养老保险工作。……”被上诉人市人社局具有对本市企业职工办理退休及养老保险待遇审批的法定职责。
江苏省劳动局《关于职工养老社会保险有关问题的处理意见》（苏劳险[1994]8号）第一条规定：“可视同缴费年限的连续工龄，是指各地实行养老社会保险（包括固定工退休费用统筹和合同制职工养老保险，时间以各地政府文件规定的实施时间为准）以前按国家和省规定可以计算的连续工龄。……”第六条规定，“除国有企业和县（区）属以上城镇集体所有制企业职工以外，其它种类所有制企业职工，在未参加养老保险以前的工作时间，除国家和省另有规定者外，不得视同缴费年限。”本案中，刘锦芳于1985年被东台市广山乡政府聘为当地初中教师，属于国家机关编制外聘用人员，依据以上规定，其1980年8月至1991年12月期间的工作经历不属于实行养老社会保险以前按国家和省规定可以计算的连续工龄，也不得认定为视同缴费年限。刘锦芳关于其参加社会养老保险前的工作期间也应当认定为视同缴费年限的理由，于法无据，本院不予采纳。
《江苏省劳动厅关于扩大城镇企业职工基本养老保险覆盖面若干问题的意见》（苏劳险[1999]27）第二条规定，“县（区）属以下城镇集体企业、城镇街道办企业、城镇私营企业等，在扩大基本养老保险实施范围后纳入养老保险的，企业和职工可以自1992年1月1日起，参照本意见第一条的办法补缴基本养老保险费，并起算缴费年限。……”本案中，刘锦芳属于国家机关编制外聘用制人员，并不具备一次性补缴基本养老保险费资格。东台市社会保险机构为刘锦芳办理一次性补缴1992年1月至2009年6月期间基本养老保险费手续不符合以上规定，市人社局认定其“违规一次性补缴的缴费年限不予认定”并无不当。刘锦芳关于其补缴行为是依法补缴应予认定的主张于法无据，本院亦不予支持。
《江苏省企业职工基本养老保险规定》第十八条规定“参保人员享受基本养老保险待遇应当同时具备以下条件：（一）达到国家、省规定的退休年龄；（二）用人单位和参保人员均按照规定足额缴费；（三）缴费年限15年以上，或者1998年6月30日前参加工作并参加基本养老保险，2008年6月30日前达到退休年龄且缴费年限在10年以上。……”本案中，刘锦芳于2009年6月首次参加企业职工基本养老保险，于2014年7月向市人社局申请办理退休，实际缴费年限5年2个月，不符合最低缴费年限规定。市人社局据此作出不予批准刘锦芳退休审批的行政行为认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，本院予以支持。
2015年5月1日前适用的行政诉讼法规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。原审法院立案时间是2015年3月20日，依据以上法律规定，作出维持决定的南京市人民政府不是本案适格的原审被告，故该行政复议决定不在本案审理范围内。
综上，上诉人刘锦芳认为市人社局不予批准其退休审批的行政行为应予撤销的上诉请求，没有相应的法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘锦芳负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郝莉坤
代理审判员 周 磊
代理审判员 杨 欣
二〇一六年七月十四日
书 记 员 曹 洁