陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）西中行终字第00124号
上诉人（原审原告）李飞院。
委托代理人李建宁。
被上诉人（原审被告）西安市公安局临潼分局。
法定代表人刘军，该局局长。
委托代理人狄文杰，男，该局民警。
委托代理人任巍峰，男，该局民警。
上诉人李飞院诉被上诉人西安市公安局临潼分局（以下简称公安临潼分局）治安行政处罚一案，不服西安市临潼区人民法院（2014）临初字第00001号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭于2014年6月26日公开开庭审理了本案。上诉人李飞院及其委托代理人李建宁，被上诉人公安临潼分局的委托代理人狄文杰、任巍峰均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告李飞院居住地属西安市临潼区，其因反映西安市临潼区行者街道办事处小寨村非法侵占果园土地等问题，与其同村村民于2013年10月22日到北京市中南海周边非正常上访，经北京市公安局西城分局训诫后，送往北京市马家楼分流中心。同年11月11日，原告李飞院及同村村民在10月22日经训诫后，明知中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，而又以同样事由到北京市中南海周边进行非正常上访，被北京市公安局西城分局再次训诫后，送往马家楼分流中心。2013年11月21日，被告公安临潼分局立案受理后，先后对李飞院、李建宁、李永红、李朝利、李升利、李奇、赵文革、李勇利、刘磊、焦宪军、赵帆一进行了询问，2013年11月27日，作出了西公临行决字（2013）第505号公安行政处罚决定书，决定对李飞院行政拘留十日。李飞院对此处罚决定不服，诉诸该院，请求依法撤销被告作出的西公临行决字（2013）第505号公安行政处罚决定书。
原审法院认为，提出信访事项，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。李飞院以信访为名到北京市中南海周边非正常上访，第一次被当地公安机关训诫、遣送后，又再次去北京市中南海周边信访。公安临潼分局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定作出的西公临行决字（2013）第505号公安行政处罚决定事实清楚，程序合法，对李飞院行政拘留十日并无不当。李飞院主张被告无案件管辖权，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地公安机关管辖，由违法行为人居住地的公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。李飞院的户口住所地为西安市临潼区行者街道办事处，长期居住在此，且涉及信访问题，由居住地公安机关管辖更为适宜，公安临潼分局享有管辖权。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题解释》第五十六条之规定，遂决：驳回李飞院诉讼请求。案件受理费50元，由李飞院负担。
宣判后，上诉人李飞院不服一审判决提出上诉称，一、一审法院认定事实不清，适用法律错误。（1）一审法院认为上诉人是两次去北京上访，上访是宪法赋予公民的权利，仅仅因为去上访，就被临潼分局拘留十日，被上诉人的这一行政处罚没有法律依据。（2）上诉人虽然在中南海周边逗留两次，但并未展示任何过激行为或宣传品，也未喧闹，妨碍任何机关或者个人的工作或生活。上诉人无扰乱公共场所秩序的违法事实发生，被上诉人在上诉人没有扰乱公共场所秩序的情况下，作出拘留十日的决定，无事实依据。上访同行的还有李建宁、李永红、李朝利、李升利、赵文革、李勇利、刘磊八人，被上诉人只对上诉人行政拘留，显然是选择性执法，故应予撤销。（3）被上诉人认为对上诉人李飞院的非正常上访行为具有管辖权。显然，被上诉人自己也承认上诉人没有在中南海周边实施扰乱公共场所秩序的违法行为，但却对上诉人予以拘留，显然是打击上访群众。（4）上诉人两次在中南海附近逗留，府右街派出所只是将上诉人送往马家楼，并未行政拘留。说明上诉人没有在中南海周边进行违法活动。但被上诉人以上诉人扰乱公共场所秩序为借口，对上诉人作出拘留十日的行政处罚，不能成立。（5）被上诉人无管辖权，上诉人属于越权管辖，根据《公安机关办理行政案件程序规定》，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。违法行为人居住地公安机关管辖，必须由违法行为地公安机关先立案，前期调查、搜集相关证据，然后移交给违法行为人居住地公安机关。而在一审中，被上诉人既未举证，证明案件系北京府右街派出所移交而来，也未证明上诉人扰乱公共场所秩序的方式、情节全过程的录像视频、照片。在无管辖权、无违法事实的情况下，被上诉人作出的行政拘留，不能成立。二、一审法院适用法律错误，没有具体到项的规定。（1）一审法院依据是五十六条哪一项没有明确。（2）被上诉人依据的《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》和西安市中级人民法院、西安市人民检察院、西安市公安局《关于处理涉诉违法行为适用法律的意见》，属于两份违法无效的指导意见，被上诉人作为行政拘留的依据，更进一步证实了被上诉人对上诉人实施行政拘留的违法性。综上，被上诉人无管辖权且一审法院认定事实证据不足，适用法律错误，应予纠正。所以，上诉请求：1、撤销一审判决，撤销处罚决定。2、两审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人公安临潼分局辩称，对李飞院作出的行政处罚决定。一、事实清楚。2013年10月22日，李飞院坐火车到北京市中南海周边非正常上访，经北京市公安局西城分局府右街派出所训诫后将其送往北京市马家楼分流中心。2013年11月11日，李飞院又坐火车到北京市中南海周边非正常上访，再次经北京市公安局西城分局府右街派出所训诫后将其送往北京市马家楼分流中心。二、证据确凿。1、李飞院的询问笔录可以证明其于2013年10月22日和11月11日两次到北京市中南海周边非正常上访。还证明原告在第一次被训诫之后，明知中南海不是接待上访人员的地方，第二次依然到中南海周边非正常上访的事实。2、北京市公安局西城分局两次对李飞院的训诫书，公安临潼分局与李飞院同行的非访人员李建宁、李永红、李朝利、李升利、李奇、赵文革、李勇利、刘磊的询问笔录及临潼区行者街道办事处接访干部焦宪军、段彦龙、赵帆一的询问笔录，均可证实李飞院到北京市中南海周边非正常上访的违法事实。3、陕西省人民政府陕政土批（2011）第474号审批土地件、西安市人民政府市国土字（2011）第554号审批土地件、西安市临潼区人民政府临土地发（2011）第19号审批土地件，可以证明西安市临潼区行者街办小寨村一组、二组、三组、四组，西河村水北组、袁家组，涉及2个村6个村民小组集体农用地转为建设用地是经过各级人民政府逐级合法审批过的，不存在李飞院所称“村上非法侵占果园农地”的情况。同时，对李飞院作出的行政处罚是根据李飞院两次非正常上访被训诫的具体违法行为作出的，与所称的上访理由及反映事项无关联性。三、程序合法。1、公安临潼分局依法管理社会治安，行使国家的行政权，是符合执行行政行为的主体，具有主体合格性。2、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。据此，公安临潼分局对李飞院的非正常上访行为具有管辖权。3、（1）公安部下发的《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》中规定：违反《信访条例》第十六条、第十八条规定，越级上访，或者多人就同一信访事项到信访接待场所走访，拒不按照《信访条例》第十八条第二款的规定推选代表，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依照《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二项规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。（2）市法院、市检察院、市公安局《关于处理涉诉违法行为适用法律的意见》通知意见第四点：涉访违法行为人到北京天安门广场、中南海、外国驻华使馆区、中央领导人住地周边等非信访场所，以明示或暗示的方法有意表露信访人身份，没有过激行为，由违法行为人居住地公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二项的规定予以警告处罚；涉访违法行为人实施上述行为被警告后，再次实施上述行为的，由违法行为人居住地公安机关依据前款规定予以行政拘留，可以并处伍佰元以下罚款。综上所述，公安临潼分局对李飞院的违法行为予以行政处罚的决定是实事求是、合法合理的，请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，关于公安临潼分局是否有管辖权的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条的规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。公安临潼分局依法有权在本辖区内实施治安管理工作。李飞院提出管辖问题，经查其居住地为公安临潼分局辖区，依照《公安机关办理行政案件程序规定》行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖，故公安临潼分局有权对李飞院的违法行为予以处理。
关于本案被诉的公安临潼分局作出的西公临行决字（2013）第505号行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确的问题。李飞院在2013年10月22日、2013年11月11日两次到北京市中南海周边非信访接待场所的事实，有北京市公安局西城分局府右街派出所作出的（2013）第201310221181号及（2013）第201311110997号两份训诫书佐证。由此，公安临潼分局作出行政处罚的决定所依据的事实清楚。关于行政处罚的程序，在本案中，李飞院对公安临潼分局作出行政处罚的程序不持异议，且该局作出处罚决定的程序符合法律规定。鉴于李飞院在非信访接待场所进行非正常上访的事实，公安临潼分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定作出西公临行决字（2013）第505号行政处罚决定，适用法律并无不当。
综上，李飞院认为自己没有非正常上访以及其行为不构成违法行为要求撤销该处罚决定的理由不能成立，原审判决驳回李飞院的诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人李飞院承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张耀民
审 判 员 赵 石
代理审判员 姜 华
二〇一四年六月二十七日
书 记 员 师 丹