广东省河源市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）河中法行终字第5号
上诉人（原审原告）：庄华明，男，汉族。
委托代理人：曾建生，男，汉族。
被上诉人（原审被告）：连平县公安局。
法定代表人：徐建新，局长。
委托代理人：谢统强，男，连平县公安局干警。
上诉人庄华明因治安行政处罚纠纷一案，不服连平县人民法院（2014）河连法行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年1月29日公开开庭审理了本案。上诉人庄华明及其委托代理人曾建生，被上诉人连平县公安局的委托代理人谢统强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2013年12月9日，原告庄华明因土地征收问题，到北京中南海周边进行上访，北京市公安局西城分局府右街派出所对庄华明作出训诫，告知其中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，应当到相关的信访接待部门去反映问题，对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。庄华明对训诫内容表示无异议。2014年3月26日，原告庄华明因反映公交车待遇问题到北京市天安门地区进行上访，北京市公安局天安门地区分局治安大队对庄华明作出训诫，但庄华明拒绝在《训诫书》中签字捺指印，后庄华明被遣送回连平。2014年4月1日，被告连平县公安局经工作发现庄华明二次到北京上访被训诫遣返，以此作为案件来源予以受案登记。当日，被告连平县公安局传唤原告庄华明到连平县公安局治安管理大队接受询问，对庄华明作了询问笔录，庄华明承认其分别于2013年12月、2014年3月26日到北京中南海周边和天安门地区上访的事实。后被告连平县公安局对原告庄华明作出《行政处罚告知笔录》，告知庄华明拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，并告知庄华明享有陈述申辩的权利，庄华明在该笔录中签名确认，该告知笔录没有填写日期。2014年4月1日，被告向原告作出河公连行罚决字（2014）00128号《行政处罚决定书》，认定庄华明于2013年12月9日、2014年3月26日二次到北京非法上访被上级部门训诫并遣返，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第23条第一项之规定，决定对庄华明扰乱单位秩序行为处以拘留五日，向庄华明宣告并送达，庄华明在该《行政处罚决定书》中签名确认。同日，被告连平县公安局作出《行政拘留家属通知书》，由于原告庄华明不提供家属联系方式，被告因此由庄华明本人通过电话通知其家属，告知庄华明被拘留的事由、法律依据、被拘留期间及拘留地点，庄华明在该通知书中签名确认。同日，庄华明被执行行政拘留，2014年6月26日，原告不服被告所作的行政处罚决定书，向本院提起行政诉讼。
原审法院认为：依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第十条、第九十一条之规定，被告连平县公安局作为县级人民政府公安机关，依法享有对治安违法行为作出行政拘留处罚的职权。依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，原告庄华明的居住地为连平县忠信镇，连平县公安局具有对本案涉诉行为的管辖权。被告连平县公安局在工作中发现庄华明二次到北京上访被训诫并遣返的情况下即对该案予以受案登记，传唤庄华明接受询问了解案件有关情况，被告连平县公安局的调查程序合法。虽然连平县公安局所作的行政处罚告知笔录中未填写告知日期，但从该笔录的内容上看，该笔录是在被告作出《行政处罚决定书》前所作的处罚前告知，庄华明在该笔录被告知人一栏中已作了签名确认，故认定被告在对原告作出行政处罚前履行了告知程序，但对其未写告知日期此瑕疵予以指正。被告作出行政处罚决定时亦告知了原告申请复议或提起行政诉讼的权利，并将庄华明被拘留的情况通过庄华明电话通知了庄华明家属，履行了法定程序。连平县公安局对庄华明所作的询问笔录与北京市公安机关的两份训诫书相互印证，形成证据链，能证明庄华明在2013年12月9日和2014年3月26日在北京中南海周边和天安门地区进行上访，扰乱单位秩序的事实，连平县公安局对庄华明所作的河公连行罚决字（2014）第00128号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分。被告连平县公安局在该《行政处罚决定书》中适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一项表述有误，应表述为第二十三条第一款第（一）项，对该瑕疵予以指正。原告请求撤销河公连行罚决字（2014）00128号《行政处罚决定书》，理由不充分，本院不予支持；原告请求被告赔偿其被拘留的损失、精神抚慰金及要求被告对其赔礼道歉、消除影响、恢复名誉，缺乏事实和法律依据，不予支持；原告认为其行为只违反了《信访条例》而未违反《治安管理处罚法》，理由不充分，不予采纳；原告在庭审中提出被告未履行处罚前告知程序及未履行通知家属义务与本案查证的事实不符，不予采纳。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告庄华明的诉讼请求。
上诉人庄华明不服原审判决，上诉称：（一）被上诉人未能提供证据证明上诉人具有违反治安处罚法的行为。即使上诉人曾在中南海周边、天安门地区上访，也因上诉人系外地来京人员，不懂此项规定，在警察告知后即行离开，不具有不听劝阻的情形，也正因为如此，当值警察才没有认定上诉人违反治安处罚法，才没有对上诉人实施拘留。从被上诉人在《行政处罚决定书》中载明的所谓违法事实来看，上诉人二次到北京上访并被上级部门训诫、遣返，都是被上诉人治安大队接报而来，接报的内容没有证据予以证实。在庭审中，被上诉人也没有提供相关训诫书的原件予以核对，对其真实性难以确定。即使被上诉人接报的内容属实，也不能以此为依据对上诉人施以拘留。上诉人的行为充其量也不过是违反《国务院信访条例》，最多属于违法上访而已，却并无扰乱单位秩序并使之不能正常工作而属于情节较重之行为。而根据《行政处罚法》第九条第二款的规定，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。《国务院信访条例》只是行政法规，公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》也只是部门规章，两者均不能设置限制人身自由的行政处罚，所以，上诉人即使有违反《国务院信访条例》和公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》之行为，也不能对上诉人实施拘留。上诉人只有在违反《治安管理处罚法》之规定的情况下，才能对其进行拘留，但是被上诉人却没有证据能够证明上诉人有违反《治安管理处罚法》的行为。（二）上诉人的上访是否是属于违法上访，尚需经过公开听证后方能确定，不能单凭被上诉人单方所言确定。（三）训诫本身属于一种行政处罚，对于上诉人的行为既然已经予以训诫，根据“一事不再罚”的原则，被上诉人对同一行为不能再行处罚。（四）被上诉人作出的行政处罚违反法定程序，根据《行政处罚法》第三条第二款的规定，该行政处罚无效。被上诉人违反法定程序的具体表现：1.没有处罚前的告知，没有保障上诉人的陈述权和申辩权；2.被上诉人没有使用传唤证，若是口头传唤，却没有在询问笔录中注明。综上，被上诉人对上诉人违法实施5天拘留，侵犯了上诉人的人身自由权，根据《国家赔偿法》第九条的规定，被上诉人应当给予赔偿，被上诉人拒绝赔偿的，上诉人可以在提起行政诉讼时一并提出。基于上述理由，请求：一、请求依法撤销连平县人民法院（2014）河连法行初字第6号行政判决，并改判支持上诉人在原审提出的全部诉讼请求；二、请求判决由被上诉人承担本案的诉讼费用。
被上诉人连平县公安局答辩称：（一）上诉人自2013年以来多次到北京市中南海周边、天安门地区非法上访，扰乱了单位秩序的事实清楚，证据确实充分。2013年12月9日，庄华明以土地被征收未满足自己安置条件为由，到北京天安门中南海周边非法上访时，被北京市公安局抓获并书面予以训诫。2014年3月26日，庄华明以车队被收购为由到北京天安门地区非法上访时，被北京市公安局抓获并书面予以训诫。庄华明两次到国家明令禁止的场所恶意上访，其行为已构成扰乱单位秩序。以上事实有北京市公安局训诫书、庄华明陈述和申辩等证据证实。（二）上诉人庄华明扰乱单位秩序一案分别由北京市公安局西城分局、北京市公安局天安门地区分局移送至被上诉人处。对庄华明扰乱单位秩序一案，被上诉人由有执法主体资格的民警依法定程序办理，根据证据证明的事实，定性为扰乱单位秩序，并依照《中华人民共和国治安管理处罚法》、公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》、省公安厅《关于依法处理到省进京非正常访行为的指导意见》规定，对上诉人庄华明的行为作出行政拘留五日决定。被上诉人对上诉人庄华明的处罚，程序合法，定性准确，适用法律正确，处罚适当，请求二审依法维持原审判决。
原审法院随案移送本案的证据材料。
本院经审理查明，原审法院查明的事实清楚，本院予以确认。
本院认为：本案二审的争议焦点是被上诉人连平县公安局作出的行政处罚依据的事实是否清楚，程序是否合法。2013年12月上诉人庄华明在北京天安门中南海周边上访被北京市公安局西城分局抓获并书面予以训诫后，不听劝阻，于2014年3月再次到北京天安门上访，被北京市公安局天安门地区分局抓获给予书面训诫并予以遣返。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条第一款的规定，上诉人庄华明的行为构成扰乱单位秩序。被上诉人连平县公安局对北京市公安局移送的上诉人庄华明违反治安管理案件，及时受理，并进行登记，传唤庄华明接受询问了解案件有关情况，制作询问笔录，上诉人庄华明确认笔录并签名。因此，被上诉人连平县公安局作出的被诉河公连行罚决字（2014）00128号行政处罚决定认定事实清楚。被上诉人连平县公安局在作出被诉河公连行罚决字（2014）00128号行政处罚决定之前，有履行告知被上诉人拟作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知其依法享有陈述和申辩的权利，告知笔录经上诉人庄华明的签名确认，作出河公连行罚决字（2014）00128号行政处罚决定，当场交付给上诉人庄华明签收，及时通知上诉人庄华明的家属，程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第四章关于处罚程序的规定。上诉人庄华明认为其上访行为已经被北京市公安局予以训诫，根据“一事不再罚”的原则，被上诉人对同一行为不能再行处罚。“一事不再罚”原则是指对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。训诫不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的治安管理处罚种类也不属罚款的处罚，被上诉人连平县公安局在上诉人庄华明被训诫后作出拘留五日的处罚，不违反我国行政处罚法规定的“一事不再罚”原则。
综上，被上诉人连平县公安局作出河公连行罚决字（2014）00128号行政处罚决定事实清楚，程序合法，上诉人庄华明请求撤销被诉行政处罚及要求行政赔偿，没有事实和法律支持，原审判决驳回其诉讼请求，处理正确，本院予以确认。上诉人的上诉理由不充分，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人庄华明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周海辉
代理审判员 李文苑
代理审判员 邱 毅
二〇一五年三月二日
书 记 员 邓 斌