海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海中法行终字第3号
上诉人（原审被告）海口市国土资源局。
法定代表人盛林，局长。
委托代理人吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。
委托代理人林樱子，海南瑞来律师事务所实习律师。
被上诉人（原审原告）海口豪苑装饰工程有限公司。
法定代表人王联胜，董事长。
原审第三人中国民生信托有限公司。
法定代表人卢志强。
上诉人海口市国土资源局（以下简称市国土局）因与被上诉人海口豪苑装饰工程有限公司（以下简称豪苑公司）、原审第三人中国民生信托有限公司（原中国旅游国际信托投资有限公司，以下简称民生公司）土地行政给付一案，不服海口市秀英区人民法院（2014）秀行初字第55号行政判决，于2014年10月28日向本院提起上诉。本院于2014年11月24日立案受理后，依法组成合议庭，并于2014年12月31日公开开庭审理了本案。上诉人市国土局的委托代理人吴孔军、林樱子和被上诉人豪苑公司的法定代表人王联胜，均到庭参加本案诉讼。原审第三人民生公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
原审判决认定：1998年12月18日，原琼山市规划土地管理局与海南德奥芬国际工业有限公司（以下简称德奥芬公司）签订《国有土地使用权出让合同》，由德奥芬公司征用位于原琼山市石山风景区内面积为266666.667平方米土地，土地出让金为人民币1580万元。随后，德奥芬公司向原琼山市土地局预付征地款400万元，向被征地单位原石山镇岭西管理区预付土地款700万元，合计1100万元。民生公司因与海南金润不动产有限公司产生纠纷，经北京市第二中级人民法院判决生效。在执行过程中，由于海南金润不动产有限公司在德奥芬公司中占有50%的权益，经德奥芬公司同意，北京市第二中级人民法院裁定将德奥芬公司的土地预付款354.448万元（其中包括德奥芬公司对原琼山市国土局享有的土地预付款现金人民币204.448万元和向原石山镇岭西管理区预付的土地款150万元）之债权交民生公司抵债，并向市国土局送达协助执行通知书。2013年12月25日，豪苑公司与民生公司签订《债权转让协议书》，民生公司将上述债权全部转让给豪苑公司，并在北京市方正公证处进行公证。同时，民生公司将《债权转让通知书》、《承诺书》向市国土局送达，告知市国土局债权转让的情况。2013年12月28日，豪苑公司作为新的债权人向市国土局申请要求退还土地预付款现金人民币204.448万元；市国土局分别于2014年1月27日和2014年5月9日两次向豪苑公司退还土地款共计160万元。2014年2月21日，豪苑公司以奥德芬公司拟征用的土地已被市国土局征收并纳入土地储备库管理为由，向市国土局提出申请，要求市国土局退还奥德芬公司向原石山镇岭西管理区预付的土地款150万元。市国土局经审查，于2014年5月23日作出本案被诉的海土资储字（2014）183号《关于退还征地款的函》（以下简称183号函），以民生公司是征地款150万元的权益主体，不是豪苑公司；且该笔款项是民生公司向农村集体经济组织支付的征地款，应向农村集体经济组织诉求；由于该宗地还涉及完善用地征收补偿问题，因此，不同意向豪苑公司支付征地款150万元。豪苑公司不服，遂向海口市秀英区人民法院提起行政诉讼。另查明，2006年12月12日，市国土局向海口市政府作出市土环资处字（2006）352号《关于以核发换地权益书方式处理海南奥德芬国际工业有限公司征地遗留问题的请示》；2006年12月21日，市国土局向海口市政府作出市土环资储备字（2006）620号《关于尽快审批第二批17宗原琼山征地遗留问题宗地的紧急请示》；以上两份请示市国土局均提出要完善征地手续，对尚欠的征地尾款由土地储备整理中心与被征地单位即原石山镇岭西管理区协商处理，并收回奥德芬公司拟征用但未实际占有的土地。海口市人民政府批复同意。
原审判决认为：当事人争议的焦点是本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围，豪苑公司与民生公司的债权转让是否合法有效，市国土局的183号函是否合法及是否应向豪苑公司支付征地预付款150万元。首先，本案属民事与行政交叉案件，豪苑公司依据债权转让协议向市国土局主张150万元债权，市国土局在作出的183号函中仍然认定该笔款项的权利人是原债权人民生公司，且在德奥芬公司拟征用的土地被市国土局收回并纳入土地储备库管理后，仍要求权利人向原集体经济组织主张权利没有法律依据。183号函对豪苑公司的权利义务产生实际影响，豪苑公司不服，向法院提起诉讼，符合行政诉讼的受案范围。第二，豪苑公司与民生公司在平等自愿的原则下签订债权转让协议，并经公证处公证，且民生公司作为原债权人，已将债权转让事项告知市国土局，其债权转让行为符合《中华人民共和国合同法》的相关规定，合法有效。第三，根据原琼山市土地管理局与德奥芬公司签订的《国有土地使用权出让合同》，德奥芬公司缴交的土地预付款和征地补偿款1100万元属土地出让金。德奥芬公司依约支付700万元和400万元，是履行合同部分付款义务，上述款项均经市国土局审核确认。市国土局辩解应向岭西管理区主张权利，理由不成立。因德奥芬公司拟征用的土地已被市国土局收回并纳入土地储备库管理，涉及该土地的权利义务应由市国土局承接，市国土局负有向豪苑公司支付原预付土地款的义务。况且豪苑公司依据债权转让协议向市国土局主张退还土地预付款现金人民币204.448万元，市国土局也已认可豪苑公司的新债权人身份并向其支付了160万元，而市国土局在明知豪苑公司为新债权人的情况下，仍以183号函中表述的理由拒绝向豪苑公司支付征地预付款，其作出的行政行为违法，应予纠正。鉴于市国土局现已停止采用以核发换地权益书的方式处理原征地遗留问题，因此，本案应限期市国土局向豪苑公司履行其主张的150万元征地预付款。综上，豪苑公司起诉的理由符合法律规定，予以支持；市国土局的辩解理由，没有事实和法律依据，不予采纳；市国土局作出的行政行为与事实不符，主要证据不足，依法应予撤销并责令限期履行。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第（三）项之规定，判决：一、撤销市国土局于2014年5月23日作出的183号函；二、限市国土局在本判决书发生法律效力之日起一个月内履行职责，向豪苑公司支付征地预付款人民币150万元。诉讼费50元，由市国土局负担。
上诉人市国土局上诉称：涉案土地款系案外人德奥芬公司于1993年向原琼山市政府支付400万元土地预付款，并向石山镇岭西村委会美岳经济社支付700万元征地款。因此，与原琼山市国土局发生行政法律关系的是德奥芬公司，而不是豪苑公司。北京市第二中级人民法院向市国土局送达《协助执行通知书》，要求市国土局向民生公司交付204.448万元及150万元权益，并没有要求市国土局向豪苑公司支付。豪苑公司与民生公司之间发生的债权转让关系，既没有市国土局的确认，也没有经得北京市第二中级人民法院的确认，没有任何行政管理因素介入该债权转让行为。豪苑公司与民生公司之间签订的债权转让《协议书》是否合法有效，以及该债权转让行为能否改变北京市第二中级人民法院要求协助执行的申请执行人的法律地位等问题，属于民事法律关系审查范畴，不属于行政诉讼中审查范畴。183号函是针对豪苑公司提出《关于要求退还征地款150万元的报告》而作出的。豪苑公司的请求，实际上是要求市国土局承认该债权转让协议并向豪苑公司清偿相关债务，是履行债权债务的请求行为，属于民事合同之债的请求。市国土局针对该民事请求作出的答复，是市国土局作为一个民事主体作出的回应，不属于行政管理的行为。因此，本案不属于行政诉讼受案范围，人民法院依法不应受理，受理后应驳回起诉。另外，市国土局在收到豪苑公司的请求后，对案件事实进行认真核对，发现《协助执行通知书》并没有要求向豪苑公司交付涉案权益，而豪苑公司与民生公司之间的债权转让关系，并未得到执行法院的确认，故要求豪苑公司通过合法途径确认。虽然德奥芬公司直接向被征地单位支付了涉案150万元征地款，但市国土局并未征得涉案土地，故该征地款的退还不应由市国土局承担，而应向被征地单位进行退款。况且，涉案150万元征地款所涉权益是否以现金方式返还，尚需根据涉案宗地的实际处理情况进行确定。由于涉案宗地尚未完成征收，今后将涉及一系列完善征收补偿的问题。在完善手续过程中，将对德奥芬公司所支付的征地款及相应权益进行确认并依法处理。现在，涉案征地款的相关权益尚不具备退还的条件。因此，市国土局作出的183号函符合法律规定。综上，豪苑公司的诉讼请求不能成立，应予驳回，并依法撤销一审判决。请求二审法院：1、撤销海口市秀英区人民法院（2014）秀行初字第55号行政判决；2、驳回豪苑公司的诉讼请求；3、本案一、二审诉讼费用，由豪苑公司承担。
被上诉人豪苑公司答辩称：一、按照法律原理分析，民事行为发生在平等主体之间，当事人可以自愿协商设立、变更或终止双方之间的财产关系和身份关系；行政行为则双方主体地位不平等，一方处于代表公共利益和国家利益的地位，另一方处于被管理的地位，其意思表示具有服从性。本案当事人之间的地位是不平等的，涉案150万元债权是否给付，完全处于市国土局的意愿，豪苑公司没有主动权，故183号函的实质属于行政法律关系。因此，本案属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应由人民法院受理。另外，民生公司根据北京市第二中级人民法院（1997）二中执字第15-1号《民事裁定书》、《协助执行通知书》，拥有德奥芬公司的土地预付款354.448万元，并将该债权全部转让给豪苑公司，且经北京市方正公证处公证确认。民生公司已于2013年12月25日将债权转让通知书送达给市国土局。市国土局收到债权转让通知书后，认可豪苑公司作为新的债权人，并于2014年1月27日、5月9日向豪苑公司退还了土地预付款160万元。因此，豪苑公司是涉案150万元债权的权益主体。根据北京市第二中级人民法院（1997）二中执字第56-1号《协助执行通知书》通知精神，市国土局作为协助执行机关，具有协助将204.448万元及涉案150万元权益交付给民生公司的义务。民生公司将涉案债权转让给豪苑公司，故豪苑公司成为新的债权人，并享有该债权的权利。因此，市国土局应向豪苑公司履行支付该150万元债权的义务。市国土局函称该笔150万元权益补偿应向农村集体组织诉求是错误的。综上，市国土局的上诉理由不能成立，请求二审法院维持原判。
原审第三人民生公司虽未到庭，但其递交《答辩状》陈述称：2013年12月25日，民生公司依据《合同法》的相关规定，将北京市第二中级人民法院（1997）二中执字第56-1号《民事裁定书》、《协助执行通知书》所确定的德奥芬公司的土地预付款354.448万元（其中，德奥芬公司对原琼山市国土局享有的土地预付款204.448万元）之债权全部转让给豪苑公司，并经北京市方正公证处予以公证［（2013）京方正内经证字第20361号-20364号）］。同时，民生公司己向市国土局送达了《债权转让通知书》、《承诺书》。至此，民生公司的上述债权己合法转移给豪苑公司，并且得到市国土局的认可。民生公司认为，豪苑公司作为新的债权人，有权作为权益主体向市国土局主张涉案150万元款项。此外，民生公司对该笔债权不再享有任何权利，也就不再负有任何法律义务，本案处理结果与民生公司不存在法律上的利害关系，民生公司不应作为第三人参加本案诉讼活动。
二审期间，各方当事人均未提交新证据。对原审已质证的证据，各方当事人均无新的质证意见，本院的认证与原审判决一致。
二审审理查明的事实，除以下事实以外，其他事实与原审判决认定的事实一致：1、2013年12月25日，豪苑公司与民生公司签订的协议，系“《协议书》”，而非原审判决认定的“《债权转让协议书》”；2、2014年2月21日，豪苑公司向市国土局申请退款所涉的拟征用土地人和预付土地款人，均系“德奥芬公司”，而非原审判决认定的“奥德芬公司”；3、2006年12月12日，市国土局作出的是“市土环资处字（2006）352号《关于以核发换地权益书方式处理海南德奥芬国际工业有限公司征地遗留问题的请示》”，而非原审判决认定的“市土环资处字（2006）352号《关于以核发换地权益书方式处理海南奥德芬国际工业有限公司征地遗留问题的请示》”；4、2006年，市国土局的两份请示所涉收回土地的行政相对人，系“德奥芬公司”，而非原审判决认定的“奥德芬公司”。
另查明：市国土局在二审庭审中，表明收入土地储备库的土地不能退库，并在庭审后就庭审发问中未能当庭回答的问题进行回答，承认涉案土地已经纳入土地储备库，且目前换发土地权益书的业务已经停止办理。
本院认为：涉案150万元土地权益，来源于案外人德奥芬公司，属于德奥芬公司征地遗留问题的部分内容。上诉人市国土局针对涉案土地权益的处理，根源在于其具有土地管理职权，而不是持有相应的民事权益，故应属于行使行政职权的范畴。因此，市国土局作出本案被诉的183号函，属于具体行政行为。由于该函回复的内容，实质上就是不同意退还涉案征地补偿款给豪苑公司，对豪苑公司的权利义务产生了实际影响。而且，目前没有将该类行为排除在行政审判权限范围之外的法律规范。因此，市国土局作出183号函的行为，应属于行政诉讼受案范围。市国土局所辩其以民事主体身份作出涉案行为之主张，与其基于土地管理者身份对涉案土地行使管理权，而不是基于土地权益人身份行使民事抗辩权的事实不符，本院不予支持。根据市国土局在二审中的阐述，涉案土地已被收入土地储备库进行管理，不能进行退库，也不能换发土地权益书。也就是说，土地权益人要求使用土地或者核发换地权益书，均无法得到支持。那么，土地权益人要求退还其已支付的费用，也就无可厚非。本案中，涉案土地权益依据北京市第二中级人民法院的生效法律文书，由德奥芬公司流转给原审第三人民生公司，再由民生公司转让行为流转给豪苑公司。据此，豪苑公司成为新的涉案土地权益人。市国土局已向豪苑公司支付涉案土地预付款160万元的事实，也印证了这一点。市国土局作出的183号函，违背前述事实，属于主要证据不足的情形，依法应予撤销。豪苑公司申请市国土局退还涉案150万元征地补偿款，于法有据，应予支持。市国土局所辩涉案土地尚未完成征收之意见，与其庭审中承认涉案土地已收入土地储备库的事实不符，本院不予采纳。市国土局所辩豪苑公司不具有请求资格之主张，与其已向豪苑公司支付160万元土地预付款的事实不符，本院不予支持。市国土局所辩豪苑公司应向被征地单位请求退还征地补偿款之意见，与涉案土地不能退库给被征地单位的事实不符，本院不予采纳。
综上所述，上诉人市国土局的上诉请求，缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由海口市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈文红
代理审判员 袁 蓉
代理审判员 钟 山
二〇一五年一月二十三日
书 记 员 黄河君
附相关法律法规条文：
中华人民共和国行政诉讼法
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。