海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）琼02行初1号
原告高士法，男，1956年10月4日出生，黎族，现住三亚市。
委托代理人高建民，男，1990年4月27日，黎族，现住三亚市，系原告儿子。
被告三亚市吉阳区人民政府，住所地三亚市吉阳区迎宾路483号。
法定代表人张华文，该区区长。
委托代理人高洁，海南惠海律师事务所律师。
委托代理人吴海欧，该区政府工作人员。
原告高士法诉被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）行政强制拆除纠纷一案，本院受理后，因本案与本院同期受理的原告高士法诉被告吉阳区政府行政赔偿纠纷一案的事实与理由相类同，本院在征得各方当事人同意后将该二案合并审理。本院依法组成合议庭，于2018年4月18日公开开庭进行了审理。原告高士法及其委托代理人高建民，被告吉阳区政府委托代理人高洁、吴海欧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2015年7月1日，吉阳区政府组织相关部门对高士法位于三亚市××区混合结构的房屋（以下简称涉案房屋）进行破坏性拆除。
原告高士法诉称，1996年，为了解决原告家庭的居住问题，经原告原籍地三亚市荔枝沟镇海罗村委会（以下简称原海罗村委会）、原三亚市荔枝沟镇人民政府（以下简称原荔枝沟镇政府）申请建房用地。经当时的村委会、镇政府同意，在海罗农场路口划分了一块不规则的地块给原告用于建房居住，原告按照相关规定缴纳了土地确权费，并于当年在该地上建成涉案房屋，面积为292.13平方米，原告居住使用近20年。2015年6月30日下午，三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）在海罗一路整顿村容村貌，原告按照要求将路旁的一块铁皮棚拆除完毕，吉阳区城管局在原告和另外两户房屋墙壁及围墙上写了“限6月30日前搬空”、“拆”等字样。2015年7月1日下午，吉阳区政府带领吉阳区城管局将原告的涉案房屋及附属物围墙、铁皮房等拆毁，房屋面目全非变成了危房。原告涉案房屋是整栋的七间、长条形砖混结构，中间没有隔墙，此次拆除造成涉案房屋多处不同程度的损坏，其中五间遭到严重破坏，其余两间也被震裂，有的墙体及柱子被拆断裂。吉阳区政府拆了原告房屋后，提出按800元/平方米的标准补偿，丈量面积为282.47平方米，与房屋实际面积相差9.6平方米。原告认为被告违法强拆原告房屋，赔偿价格太低，无法接受。2015年8月13日，原告将吉阳区政府列为被告诉至法院，要求给予合理安置或补偿。该案判决前，吉阳区政府和吉阳区城管局于2016年7月13日将原告涉案房屋完全拆除，并于2016年8月4日、16日、17日，分别派人破坏水池、围墙等附属物。2016年9月6日，吉阳区政府强行清理场地，挖掉原告的水泥地板及水电管线。2016年9月，被告抢占原告建房场地，建停车场。综上，吉阳区政府及吉阳区城管局拆除原告涉案房屋，侵害了原告的合法财产权益。请求法院确认被告于2015年7月1日拆除原告涉案房屋的行政行为违法并判令被告承担本案诉讼费。
原告向本院提交了以下证据：第一组证据：图片14张。图1证明2015年6月30日下午，吉阳区政府领导、三亚市吉阳区住房和城乡建设局领导带队下令拆除涉案房屋；图2证明吉阳区政府领导、吉阳区城管局于2015年7月1日下午在拆房现场指挥拆房；图3证明2015年6月30日下午，吉阳区政府命吉阳区城管局在原告的大门两旁写的限令，同时证明原告的家园在拆除前完好；图4-5证明吉阳区城管局工作人员在拆房现场，图5证明原告房屋的墙壁窗户原本完整；图6-8证明原告的涉案房屋于2015年7月1日被拆后已成为一幢破房子：①左边下墙角的墙柱底下己被拆断；②有五间房严重破损；③顶梁下的墙、柱被破坏；图9证明涉案房屋内部没有隔墙，后墙上角有裂痕；图10证明涉案房屋的一个墙角、墙柱已被拆断。图11证明原告家场地被清理后，建了停车场。图12-14（当庭补交），证明涉案房屋系二被告于2015年7月1日共同拆除。第二组证据：1.用地申请书，证明原告的建房用地是经过批准的；2.农村宅基地使用权登记表，证明原告的建房用地已取得确权登记；3.收据，证明原告已缴纳宅基地确权费；4.吉阳区城管局于2015年6月30日作出的责令（限期）改正通知书，证明吉阳区城管局作出的通知书不是针对涉案房屋，之后拆除原告房屋是受吉阳区政府指使；5.国家建设征地拆迁补偿统计表，证明吉阳区政府丈量的房屋面积与原告房屋的实际面积相差9.6平方米，原告涉案房屋是吉阳区政府拆除的，吉阳区城管局因吉阳区政府指使参与拆房，吉阳区政府对涉案房屋补偿价格太低、不合理。
被告吉阳区政府辩称：一、原告的起诉属重复起诉，根据“一事不再理”原则，应驳回原告起诉。原告的诉求与其在2015年8月13日向三亚市中级人民法院（以下简称三亚中院）提起行政诉讼的诉求一致，原告已在该案主张过该权利，三亚中院受理后于2016年7月16日作出（2015）三亚行初字第112号判决（以下简称112号行政判决）。后吉阳区政府不服该判决，提起上诉。二审中，在海南省高级人民法院（以下简称省高院）主持下，双方达成和解并于2016年11月1日签订和解协议。省高院根据双方的和解协议，于2016年11月8日作出（2016）琼行终427号裁定（以下简称427号行政裁定），裁定：同意吉阳区政府撤回上诉，112号行政判决不再执行。吉阳区政府已于2016年12月19日通过转账方式给付原告补偿款364610.39元，协议约定的权利义务吉阳区政府已履行完毕。根据禁止重复起诉原则和既判力原则，对于人民法院已经以生效判决所确定的实体权利义务，当事人不能再次以相同事由再行起诉。原告要求确认2015年7月1日拆除房屋行为违法的诉求属于重复起诉，违背了双方在法院主持下进行协调处理2015年7月1日行政行为后果的约定，是不诚信的行为。二、原告高士法不属于集体经济组织成员，其超面积建房用于出租获取收益，其房屋不能被认定为合法建筑。虽然原告提交了用地申请、农村宅基地使用权登记表等材料，但该证据不能证明涉案房屋系合法建设。（一）原告提交的农村宅基地使用权登记表未申报完毕，土地管理部门及县级以上人民政府均未作出意见。（二）原荔枝沟镇政府虽然同意给原告200平方米宅基地并予以登记，但并未认可涉案房屋。原告建设涉案房屋，应进行规划报建。即使其申请的宅基地合法，高士法搭建的北侧厂房并不属于其200平方米宅基地范围内，属于超建，故不可能得到规划等相关部门的同意。（三）宅基地应提供给具备集体经济组织成员资格的村民用于居住，其居住面积以及对外出租的房屋面积早已超过了法定的宅基地建房面积的要求，对其违法超建行为不应补偿。（四）原告属于非农业户口，且属于事业编制，已纳入社会城镇社保体系，不符合集体经济组织成员资格认定的标准，其无权申请宅基地，更无权利用集体经济组织成员身份私盖厂房用于出租获取不法收益。综上所述，原告对被告的起诉不符合法定条件，应当依法驳回。
被告吉阳区政府向本院提交了以下证据：1.吉阳区城管局程序记录信息（30A）；2.吉阳区城管局程序记录信息（31A），证据1、2证明：2016年7月13日，吉阳区城管局对涉案违章建筑进行拆除之前，北侧房屋基本完好，该建筑并非用于居住，而是对外出租作为生产车间，原告从中获取收益。3.人口信息查询资料，证明：高士法为非农业户口，没有集体经济组织成员资格，不享有宅基地使用权，其在1989年已迁入城市商品住宅，已纳入社会城镇社保体系。4.三亚市天涯区环卫所出具的《证明》，证明：高士法的工作单位及其享受的待遇级别，说明其没有集体经济组织成员资格，不享有宅基地使用权。5.三亚市吉阳区临春社区居民委员会出具的《证明》，证明：高士法曾是海罗村民，占用了临春居委会的地，其抢占第三方用地，并非在自己宅基地上搭建房屋。6.112号行政判决，证明：2015年7月1日的拆除行为已经过司法认定。
经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：
（一）对原告证据的质证意见
被告对原告第一组证据的真实性、合法性、关联性及证明内容均有异议，认为从原告拍摄于2015年7月1日的照片中无法看出是在拆除涉案房屋；拍摄于2016年6月的照片（照片9）能看出房屋内基本保持完好且房屋并非用于居住，而是饮料厂的生产车间。对第二组证据中1-3的真实性、合法性、关联性均有异议，认为高士法的用地申请虽经原海罗村委会同意，但其建设房屋仍需报建；其宅基地使用登记表并未经过管理部门以及县级以上人民政府批准同意，宅基地申报并未最终完成，且原告自报房屋面积及被告实地勘查涉案房屋远超“宅基地”200平方米的面积，吉阳区政府已经赔偿了其348平方米面积的建筑物，故原告此次属于重复起诉，其赔偿要求不合法；对证据4《责令（限期）改正通知书》的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明内容有异议，认为该份证据证明原告巧借申请宅基地之名，建设厂房用于出租，获取非法收益多年，其房屋无权获得任何赔偿；证据5《国家建设征地拆迁补偿统计表》未盖公章，对其三性无法确认，但可以看出原告房屋系违法建筑，故对其未依法征收补偿，而是给予搬迁困难补助及搬迁奖励，符合三亚市集体土地征收办法对违法建筑不予补偿的规定。
（二）对被告证据的质证意见
原告对被告证据1、2的真实性无异议，对合法性、关联性及证明内容有异议，认为涉案房屋相关的查处文书是被告将房屋拆坏后一年（2016年6月）才作出的，且其送达书中注明当事人拒签与事实不符，原告从未收到过上述执法文书，此外区政府将原告涉案房屋说成两栋与事实不符，涉案房屋是一栋；对证据3的真实性、合法性和关联性无异议；对证据4-6的真实性、合法性和关联性无异议，对证明内容有异议，原告没有因112号行政判决就涉案房屋（北侧房屋）得到过赔偿。
本院对上述证据认证如下：
原告证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据；被告证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据，但不能证明被告吉阳区政府于2015年7月1日拆除原告涉案房屋的行为依据充分，程序合法。
经审理查明：原告高士法系非农业户口居民。1996年7月16日，高士法向原海罗村委会提交《用地申请书》，以其原属海罗大队人且长期无固定居住房为由，申请原海罗村委会在海罗、临春交界处的临近地块中划出一块200平方米的宅基地以解决其一家人的居住问题。原海罗村委会、原荔枝沟镇政府分别于1996年7月19日、1996年7月31日在高士法为户主的《农村宅基地使用权登记表》上签署了“同意办理”、“同意登记”的意见。1996年12月10日，高士法交纳了2000元的土地确权费，取得了位于海罗农场路口200平方米的一块住宅用地。同年，高士法将该地整理后，在地上建造了一栋一层面积为282.47平方米混合结构的房屋。高士法建造该房后，其父高岛生（已故）在高士法涉案房屋的南侧建造了约348.67平方米的房屋。2006年，高士法将涉案房屋出租给鹿城山泉饮料厂使用，直至2015年7月1日。因建设停车场等公共设施需要，吉阳区政府于2015年6月30日组织相关人员对高士法和其父所建房屋进行调查、丈量和统计，并制作了《国家建设征地拆迁补偿统计表》，拟作价590583.10元对以上南、北房屋及附属设施予以补偿。原告因补偿金额过低，不同意拆迁，双方未签订拆迁安置补偿协议。2015年6月30日，吉阳区城管局向租用涉案房屋的饮料厂作出《责令（限期）改正通知书》，责令其当日拆除擅自搭建的铁皮棚，逾期不执行的将采取强制措施。吉阳区政府在没有对高士法及其父亲所建房屋作出进一步处理的情况下，于2015年7月1日下午，组织相关部门强制拆除了原告房屋南侧其父高岛生所建造的房屋及共用设施，同时对高士法的涉案房屋（北侧）进行了破坏性拆除，造成该房屋多处不同程度的损坏。吉阳区城管局以高士法所建房屋系违法建筑为由，分别于2016年6月17日、2016年6月21日、2016年6月24日向“该户户主”作出《接受调查询问通知书》《责令（限期）改正通知书》《强制执行决定书》和《关于强制拆除违法建筑及搬离物品的公告》。2016年7月13日，吉阳区城管局对涉案房屋实施了强制拆除，整栋房屋已全部拆除完毕。
庭审中，高士法明确其仅就2015年7月1日对涉案房屋的破坏性拆除行为提起行政诉讼，并将吉阳区政府和吉阳区城管局列为共同被告，对吉阳区城管局在2016年7月13日强制拆除涉案房屋的行政行为不再起诉。同时，高士法另案对吉阳区政府、吉阳区城管局提起行政赔偿诉讼，请求判令被告赔偿其位于海罗农场路口北侧土地范围上292.13平方米涉案房屋被违法拆除的损失8763900元（按3万元∕平方米计，应参照当地房地产市场价格或参照涉案房屋附近房价的标准赔偿）。本院经审理，认为吉阳区城管局不是本案适格被告，已于2018年7月3日另行裁定驳回高士法对吉阳区城管局的起诉。
再查明，高士法对被告吉阳区政府以上强拆行为不服，于2015年8月13日向三亚中院提起行政诉讼。经审理后，三亚中院于2016年7月16日作出112号行政判决：一、确认被告吉阳区政府以上强拆行为违法；二、判令被告吉阳区政府给付高士法赔偿款534270.78元。被告吉阳区政府对该判决不服，向省高院提起上诉。省高院查明原告房屋南侧的房屋实系其父高岛生所建。经省高院协调，吉阳区政府与高士法、高才乐等四人于2016年11月1日签订《协议书》，吉阳区政府同意对原告父亲高岛生所建南侧房屋及南北侧房屋共有附属设施补偿364610.38元，高士法在就北侧房屋提起的行政诉讼中不再就北侧房屋的附属物要求吉阳区政府予以赔偿，之后吉阳区政府给付以上款项并撤回上诉。省高院于2016年11月8日作出427号行政裁定：准许吉阳区政府撤回上诉；112号行政判决不再执行。
本院认为，本案的主要争议焦点为：一、原告高士法提起本案诉讼是否构成重复起诉；二、吉阳区政府于2015年7月1日拆除涉案房屋的行政行为依据是否充分，程序是否合法。
一、关于原告高士法提起本案诉讼是否构成重复起诉的问题。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零六条的规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案中，高士法针对吉阳区政府2015年7月1日强制拆除涉案房屋（北侧房屋）的行政行为提起诉讼，（2015）三亚行初字第112号行政案件虽已确认吉阳区政府拆除两侧房屋及共有设施的行政行为违法，但经省高院在二审协调，已作出427号行政裁定：准许吉阳区政府撤回上诉，112号行政判决不再执行。也即112号行政判决未形成既判力，因此高士法在本案中提出的诉讼请求不存在已被前诉裁判所包含的情形。因此高士法提起本案诉讼不构成上述规定的重复起诉，被告吉阳区政府主张高士法以相同事由再行起诉属重复起诉不能成立。
二、关于吉阳区政府于2015年7月1日拆除涉案房屋的行政行为依据是否充分，程序是否合法的问题。
首先，根据《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发[2016]191号）第七条第二款规定，1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1999年《土地管理法》修订实施时止，非农业户口居民（含华侨）合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，按照批准面积予以确权登记。因此，在1999年《土地管理法》修订实施之前非农业户口居民可依法取得宅基地。本案中，高士法虽为非农业户口，但其在1996年经原海罗村委会、原荔枝沟镇政府同意并交付了相应土地确权费，合法取得位于海罗农场路口200平方米的住宅用地，因此高士法在该土地上建设的涉案房屋应受到法律保护。吉阳区政府以高士法不属于原海罗村集体经济组织成员、无权取得宅基地为由，主张涉案房屋不是合法建筑，缺乏相应事实和法律依据，本院不予支持。
其次，吉阳区政府拆除涉案房屋的行为依据不足，程序违法。经查，在吉阳区政府拆除涉案房屋前，没有相关职能部门依法认定该房屋为违法建筑，吉阳区政府在未公告相关征地方案的情况下，仅组织相关人员对高士法的涉案房屋进行调查、丈量，未与高士法达成征收补偿协议，未对高士法就涉案房屋进行任何补偿，径行对涉案房屋进行破坏性拆除。因此，吉阳区政府于2015年7月1日拆除涉案房屋的行政行为依据不足，程序违法。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告三亚市吉阳区人民政府于2015年7月1日对原告高士法位于三亚市××区口北侧面积为282.47平方米的房屋实施破坏性拆除的行政行为违法；
案件受理费50元，由被告三亚市吉阳区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 杨冲冲
审判员 吉 红
审判员 李宝鹏
二〇一八年七月十日
书记员 张佳佳
附：本判决适用的相关法律依据
中华人民共和国行政诉讼法
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。