河北省衡水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）衡行终字第11号
上诉人（原审被告）景县安全生产监督管理局。
法定代表人李世琴，该局局长。
委托代理人翟学松，景县安全生产监督管理局监察大队科员。
委托代理人张红立，河北中衡诚信律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）周桂忠。
委托代理人刘志光，河北合明律师事务所律师。
上诉人景县安全生产监督管理局因安全生产行政处罚一案，不服景县人民法院（2014）景行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人景县安全生产监督管理局委托代理人翟学松、张红立，被上诉人周桂忠、委托代理人刘志光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明以下事实，2013年5月15日，王某甲以景县景州建筑安装工程有限公司的名义与河北九源密封科技有限公司签订建筑施工合同，合同载明工程名称为办公楼，工程结构为砖混、三层，工程地点为景县景南开发区。合同签订后，王某甲所属建筑队即进行了施工。2013年6月20日，王某甲又以个人名义重新与河北九源密封科技有限公司法定代表人王某乙签订了一份“施工合同变更协议”，协议就有关工程设计、工期、责任承担等均进行了约定，并且将原图纸设计的三层砖混改为四层砖混，在原设计的基础上增加一层。2013年8月18日，现场施工工人范某在该工程的第四层施工过程中坠落，经抢救无效死亡。事故发生的第二天，即2013年8月19日11时57分，景县安全生产监督管理局对王某甲进行调查，王某甲如实反映了事故情况。当晚8时15分，景县安全生产监督管理局接到王某甲施工工地工作人员的电话，来电内容为“城东开发区九源公司工地发生安全生产事故，因忙于处理，忘记及时上报，现补报”。2013年8月20日，王某甲与范某之妻苏某达成赔偿协议，由王某甲一次性赔偿苏某死亡赔偿金、丧葬费等一切费用共计345000元。8月21日，景县人民政府成立河北九源密封科技有限公司新厂区办公楼工程“8.18”高处坠楼事故调查组，对事故展开了调查，事故调查组于2013年12月2日作出事故调查报告。2014年1月13日，景县安全生产监督管理局经过立案、集体讨论，于2014年2月11日，依法向原告下达行政处罚告知书、听证告知书，拟对原告作出壹万陆仟贰佰元人民币罚款的行政处罚。2014年2月12日，原告向景县安全生产监督管理局提出听证申请，2014年3月4日，景县安全生产监督管理局在景县宾馆会议室依法举行听证会，于3月5日作出听证会报告书称，“建筑施工合同”虽然在形式上存在瑕疵，但具备真实性且具有法律效力，景县景州建筑安装有限公司是事故责任主体，且因公司内部管理问题形成事实上的瞒报事故，维持拟处罚意见。2014年3月31日，景县安全生产监督管理局作出（景）安监管罚（2014）事故001-2号行政处罚决定书并于当日送达给原告。该处罚决定书认定，原告未履行安全生产管理职责，未有效地检查、督促本单位的安全生产工作，安全生产管理不到位，致使发生生产安全责任事故，造成一人死亡，且在事故发生后未依法及时上报，瞒报事故。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第五条、第十七条第四项、第六项的规定，按照景县人民政府的批复，依据《﹤生产安全事故报告和调查处理条例﹥罚款处罚暂行规定》第十三条第二款的规定，决定给予2012年年收入壹万陆仟贰佰元人民币的百分之一百，计壹万陆仟贰佰元人民币罚款的行政处罚。原告不服该处罚决定，于2014年6月23日向一审法院提起行政诉讼。
一审判决认为，被告提供的“询问笔录”、王某甲与范某之妻苏某达成的“赔偿协议书”等证据均可以反映出王某甲是借景县景州建筑安装工程有限公司的名义与河北九源密封科技有限公司签订的“建筑工程施工合同”，河北九源密封科技有限公司办公楼工程的实际承揽者与施工者应为王某甲所属建筑队，没有资质的企业或者个人借用具有资质条件的企业名义与建设单位签订的建设工程施工合同应为无效合同；“施工合同变更协议”是王某甲与河北九源密封科技有限公司法人代表王某乙双方签订的，该“施工合同变更协议”对景县景州建筑安装有限公司亦不具有法律约束力，且造成范某死亡的事故是该变更协议签订后，在新增的第四层楼层施工过程中发生的。所以，被告认定本案“建筑工程施工合同”具备真实性且具有法律效力并据此认定景县景州建筑安装工程有限公司为事故责任主体，对该公司法定代表人周桂忠给予行政处罚，没有事实根据和法律依据；在事故发生后事故调查组成立前，王某甲即向景县安全生产监督管理局的询问人员如实反映了事故情况，并于当晚由其施工工地工作人员向被告进行了报告，被告在向本院提交的证据中也没有证据能够证明王某甲存在故意隐瞒事故的事实，且王某甲所属建筑队是该工程的真正承揽者和施工者，被告认定原告在事故发生后未依法及时上报，瞒报事故，缺乏事实根据和法律依据；另外，该行政处罚决定没有适用相关法律、法规所规定的罚则，而是直接适用规章《﹤生产安全事故报告和调查处理条例﹥罚款处罚暂行规定》，亦与法不合。
综上，被告景县安全生产监督管理局作出的（景）安监管罚（2014）事故001-2号行政处罚决定认定事实的主要证据不足，适用法律、法规不当。现原告要求撤销被诉具体行政行为，依法应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目的规定，判决撤销景县安全生产监督管理局2014年3月31日作出的（景）安监管罚（2014）事故001-2号行政处罚决定书。
对上述判决景县安全生产监督管理局不服，在法定期限内提出上诉，要求撤销一审判决，维持上诉人作出的（景）安监管罚（2014）事故001-2号行政处罚决定。理由为：1、认定被上诉人作为该起事故责任主体定性准确。上诉人依据的建筑工程合同施工合同不是行政审判的范围，上诉人依此认定被上诉人是该起事故责任主体是正确的；2、认定被上诉人已经构成事实上的瞒报事故，事实清楚，法律依据充分，定性准确。被上诉人是该起事故责任主体，但被上诉人的负责人一直没有报告，施工工地工作人员，不是被上诉人的负责人，并不能代表被上诉人的行为，且超过规定时间，在上诉人初步掌握事故情况后，在调查组启动程序前才报告，不属安全生产法律规定的报告行为。3、上诉人对被上诉人处罚依法有据。法律只规定了罚款的行政处罚，没有具体幅度或者数额，上诉人直接依据规章作出处罚于法不悖。
被上诉人周桂忠辩称，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，应予驳回并维持原判。理由为：1、原审判决认定事实清楚，被上诉人并非本次安全事故的责任主体。涉案工程的实际施工主体是王某甲，被上诉人在没有收取任何费用和没有指派单位员工参与施工的前提下，只是提供了资质证书和授权委托书，故本次事故的直接责任人系王某甲；合同明确约定本次工程结构系砖混三层，后王某甲与河北九源密封科技有限公司法定代表人王某乙签订了加盖一层的补充协议，所以即便出借资质也并不意味着允许借用资质的直接实际施工人与建设单位签订违背其出借资质限度的施工合同；建筑安全事故中法律责任的承担主体是指参与建筑活动中违反建筑法律、法规和规章制度的自然人和法人，被上诉人不是实际施工单位，不应承担行政责任，不是该次事故的责任主体。2、上诉人认定被上诉人“瞒报”是错误的，缺乏有力的证据。依照《﹤生产安全事故报告和调查处理条例﹥罚款处罚暂行规定》中对瞒报的解释为，隐瞒已经发生的事故，超过规定时限未向安全监管监察部门和有关部门报告，经查证属实的，属于瞒报。被上诉人没有参与生产经营活动，并非真正生产经营单位，没有报告事故的法定义务；被上诉人就知道的事情向事故调查组进行了如实陈述；实际现场负责人王某甲组织抢救，并于8月19日及时补报。3、上诉人作出的行政处罚是依据无效的民事合同，无效的民事合同虽然不能导致行政处罚行为的不能，但可以是违法行为定性的前提；上诉人处罚仅仅适用了规章的规定，属于无法律依据处罚。
本院查明的事实同一审判决认定事实一致。
另查明，景县景州建筑安装工程有限公司以投标人的名义为王某甲出具了授权委托书，“委托王某甲为项目负责人，项目负责人根据授权，以景县景州建筑安装工程有限公司名义签署、修改、澄清、说明、补正、递交、撤回、修改河北九源密封有限公司的施工投标文件，签定合同和处理有关事宜”。该授权委托书无景县景州建筑安装工程有限公司法定代表人签字、无日期、无委托期限等内容。
本院认为，根据上诉人在一审中提交的证据可以反映出2013年6月20日王某甲以个人名义与河北九源密封科技有限公司法定代表人王某乙签订的“施工合同变更协议”，协议就有关工程设计、工期、责任承担等均进行了约定，并且将原图纸设计的三层砖混改为四层砖混，在原设计的基础上增加一层，以上内容不属于被上诉人授权委托书事项，亦未得到被上诉人的确认和追认，本案事故恰恰发生在增加的第四层建设中。上诉人主张被上诉人为本案事故责任主体，但未提供充分的证据证明，相关意见本院不予采纳。本案中在没有事实依据和法律依据确定事故责任主体的前提下，亦无法认定是否存在瞒报。上诉人作出的处罚决定认定事实的主要证据不足，一审判决撤销上诉人作出的行政处罚决定是正确的，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费五十元由上诉人景县安全生产监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 张竞择
审判员 孙晓燕
审判员 房军见
二〇一五年三月十八日
书记员 刘胤聪