广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2017）粤71行终201号上诉人（原审原告）：邝桂梁，男，汉族，1962年8月4日出生，住广州白云区，委托代理人：李志荣，广东科德律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市白云区钟落潭镇人民政府，住所地：广州市白云区钟落潭镇福龙路94号。法定代表人：胡述华，职务：镇长。委托代理人：蔡尚龙，该府工作人员。委托代理人：朱碧桃，广东尊海律师事务所律师。上诉人邝桂梁诉被上诉人广州市白云区钟落潭镇人民政府（以下简称钟落潭镇政府）行政强制纠纷一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初2525号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行审理，现已审理终结。原审法院查明：钟落潭镇政府村镇建设国土管理办公室于1993年2月1日向邝桂梁颁发了穗郊字第158704号《农村（墟镇）宅基地使用证》，该宅基地上记载：使用人姓名：邝桂良，宅基地坐落：太平桥钟落潭镇新村贰队；宅基地面积：壹佰伍拾平方米；建筑面积：300平方米。广州市白云区××潭镇新村第二经济合作社于2016年9月29日出具“证明”称穗郊字第158704号《农村（墟镇）宅基地使用证》使用权人姓名邝桂梁中的“梁”写成了“良”，实属同一人。2015年10月19日，钟落潭镇政府作出《广州增城沙庄至花都北兴公路二期工程（荔城至花都北兴段）项目新广从路西侧太平桥上水段范围内房屋征拆通知》，通知内容如下：新广从路西侧太平桥上水段范围内房屋业主：因广州增城沙庄至花都北兴公路二期工程（荔城至花都北兴段）项目（即北三环项目）建设需要，位于广州市白云区××潭镇新村村新广从路西侧太平桥上水段征地范围内的所有建（构）筑物需拆除，请在该范围内的房屋业主，在本月22、23日两天内，携带身份证和宅基地证等到新村村委确认测量资料，了解补偿方案，签订补偿合同。钟落潭镇政府于2015年12月17日再次作出《通知》，通知主要内容为：通知新广从路西侧太平桥上水段房屋业主，以2015年12月25日为截点，在此日期前签订协议的房屋业主，视为积极配合项目拆迁并有相应比例的搬迁奖励补偿。诉讼中，钟落潭镇政府超过法定期限提交证据，且无正当理由，其逾期提供的证据不包括证明其实施了《中华人民共和国行政强制法》规定的行政强制程序的证据。钟落潭镇政府当庭确认案涉房屋属于邝桂梁所有，该房屋属于北三环项目的征收范围，在北三环项目征收补偿方案于2014年4月25日下来后，钟落潭镇政府通过招投标的方法开始委托相关的测量机构对房屋的结构、地上附着物等进行测量评估，多次与邝桂梁协商相关的补偿事宜，但邝桂梁一直拒绝与钟落潭镇政府进行协商，因此钟落潭镇政府于2016年9月23日拆除案涉房屋。邝桂梁认为钟落潭镇政府没有通过合法的方式告知补偿方案，没有委托有资质的评估机构对其房屋价值进行评估，只是给其打电话说要拆房子。邝桂梁认为按照“白云区房价网”（商业网站）查询白云区在2016年9月的房屋平均价值是19600元每平方米，19600元每平方米乘以300平方米为588万元，钟落潭镇政府应当按此金额给予补偿。钟落潭镇政府认为，根据广州市白云区人民政府办公室2014年4月25日发布的《广州增城沙庄至花都北兴公路二期工程（荔城至花都北兴段）项目白云区段土地征收补偿工作方案》确定的补偿费标准，案涉建筑框架二层每平方米补偿3600元，混合一层每平方米补偿3360元，案涉建筑框架二层建筑面积283.27平方米，案涉建筑混合一层建筑面积10.61平方米，建筑物补偿共计1055421.6元；建筑物及地上附着物有水泥地板、石砌土墙等物共计补偿87390元，全部补偿金额为1142811.6元。诉讼中，法院向邝桂梁、钟落潭镇政府双方询问是否申请对被拆除宅基地房屋价值及拆除行为造成的损失进行评估，邝桂梁、钟落潭镇政府均确认不申请评估。原审法院认为：《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达”，钟落潭镇政府超过法定期限提交证据，且无正当理由，应视为被诉行政行为没有证据。钟落潭镇政府逾期提供的证据不能证明其被诉的强制拆除行为程序符合法律规定，又因案涉房屋已被强制拆除，该拆除行为已无可撤销内容，该拆除行为应被确认违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”钟落潭镇政府的被诉强制拆除行为造成邝桂梁财产损失，其应对此承担赔偿责任。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十七条规定：“原告对下列事项承担举证责任：……（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；……”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”邝桂梁认为按照白云区房价网（商业网站）查询白云区在2016年9月的房屋平均价值是19600元每平方米，认为造成损失为19600元每平方米乘以300平方米为588万元。邝桂梁不能提供该数据的确切来源，不能提供证据证明该数据发布机构的物价评估资质，不能证明该19600元每平方米的价值是对应时间、地点的宅基地房屋价值。邝桂梁认为损失为588万元的意见缺乏事实依据，不予采纳。诉讼中，法院向邝桂梁、钟落潭镇政府双方询问是否申请对被拆除宅基地房屋价值及拆除行为造成的损失进行评估，邝桂梁、钟落潭镇政府均确认不申请评估。本案中，邝桂梁未能提供证据证明被诉行政行为造成的直接损失，应该承担举证不能的后果。钟落潭镇政府认为根据广州市白云区人民政府办公室2014年4月25日发布的《广州增城沙庄至花都北兴公路二期工程（荔城至花都北兴段）项目白云区段土地征收补偿工作方案》确定的补偿费标准，案涉建筑框架二层每平方米补偿3600元，混合一层每平方米补偿3360元，案涉建筑框架二层建筑面积283.27平方米，案涉建筑混合一层建筑面积10.61平方米，建筑物补偿共计1055421.6元；建筑物及地上附着物有水泥地板、石砌土墙等物共计补偿87390元，全部补偿金额为1142811.6元，予以采信，并作为赔偿标准。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定，判决：一、确认钟落潭镇人民政府2016年9月23日强制拆除邝桂梁位于钟××新村××队（宅基地使用证号：穗郊字第158704号）房屋行为违法；二、钟落潭镇人民政府于本判决发生法律效力之日起十日内赔偿邝桂梁1142811.6元。上诉人邝桂梁不服原审判决，上诉称：一、原审采纳被上诉人方未经合法批准的补偿标准作为违法赔偿依据明显错误。本案是因被上诉人藐视法律法规规定，滥用职权，采取暴力强拆方式造成上诉人的宅基地房屋灭失，属于严重的侵权行为，原审应按照《中华人民共和国侵权责任法》第十九条和《最高人民法院关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》第十一条的规定确定本案的赔偿依据；被上诉人根据广州市白云区人民政府办公室2014年4月25日发布的《广州增城沙庄至花都北兴公路二期工程（荔城至花都北兴段）项目白云区段土地征收补偿工作方案》确定了本案的赔偿标准，但其没有相关证据证明该补偿标准是经过合法批准后实施的，原审采纳未经合法批准、未生效的规范性文件作为本案赔偿标准错误；《中纪委关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》明确了集体土地上房屋拆迁，应参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行，被上诉人采纳的上述《工作方案》显然未参照有关精神，其确定的补偿标准明显低于被征收房屋类似房地产的市场价格。二、原审认为应由上诉人承担损害结果举证责任不能的不利后果，无法彰显公平正义。虽然《国家赔偿法》规定了赔偿请求人对自己提出的主张应当提供证据，但上诉人的房屋及相关物品灭失系由于被上诉人的强制拆除行为，其在强拆时也未清点物品、未进行保管或者保存相关证据，在此情况下，上诉人客观上举证困难，上诉人已承担损害事实的初步举证责任，应由被上诉人承担举证不能的不利后果；最高人民法院制定的《关于民事审判方式改革问题的若干规定》第三条第一款明确了法院查证的范围，第二款明确了由负有举证责任的当事人承担举证不能的后果，结合本案事实和证据，应由被上诉人承担举证不能的不利后果。三、上诉人按照损失发生时的市场价格计算本案财产损失数额，合法合理。上诉人提供的白云区房价网（商业网站），在2016年9月的房屋平均价值是19600元平方米，能真实反映当时的房屋市场交易价格，上诉人的房屋损失应为5880000元。综上，故上诉请求撤销原审判决第二项，改判被上诉人行政赔偿上诉人的房屋财产损失5880000元。被上诉人钟落潭镇政府辩称：一、本案应按《广州增城沙庄至花都北兴公路二期工程（荔城至花都北兴段）项目白云区段土地征收补偿工作方案》确定的补偿标准进行。《工作方案》是白云区土地开发中心结合我镇实际情况并充分征询相关村的意见制定的，已经2014年第二次区规划国土建设联席会议审议通过，在同地段具有普遍指导和参考意见，涉案房屋不存在特殊性，应按照上述补偿方案进行补偿。二、上诉人应对损害中主张承担举证责任。被上诉人在2016年7月21日发布拆迁通知，请业主于7月24日晚6:00前完成所有搬迁工作，其将于7月25日对房屋进行清拆，且其在上述补偿方案实施后，多次与上诉人协商补偿事宜，上诉人一直拒绝协商，上诉人早已知悉涉案房屋属于征收范围，其有时间有条件对受损害的事实举证；《国家赔偿法》第十五条规定，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张应当提供证据，原审法院也查明，被上诉人已通过招投标的方式委托有资质的测量机构对房屋的结构、地上附着物等进行测量评估，评估过程公正、客观、真实，上诉人无法举证其遭受的其他财产损失，其赔偿主张不应被采纳。综上，请求法院驳回上诉，维持原判经审理，原审认定的事实基本清楚，本院予以确认。另查明，就涉案拆迁房屋，钟落潭镇政府曾拟定拆迁补偿协议书（合同编号：ZLTBSHJ-XC250，测量编号：X050），其中载明：“一、补偿项目面积数量以甲方、乙方和权属人三方确认的测量资料、拆迁补偿确认表（测量编号：X050）为准。二、补偿金额：1.地上建（构）筑物、附属物等相关补偿，根据甲方、乙方和权属人三方确认的测量资料以及《补偿确认表》，地上建（构）筑等补偿金额为1142811.60元。2.临时安置补助费，根据补偿方案标准，按被拆迁的建筑合法产权面积20元/平方米/月的标准给予24个月的临时安置补助费，即293.88㎡×20元/平方米/月×20个月＝141062.40元。3.搬迁费及促迁奖励，根据补偿方案标准，搬迁补助费按每户750元计算。促迁奖励按房屋拆迁补偿金额20％奖励，依据测量资料数据，计算方式：1055421.60元×20％＝211048.32元。即补偿金额为211834.32元……”但上述协议的甲方钟落潭镇政府、乙方广州市白云区××潭镇新村村民委员会、经济联合社以及权属人邝桂梁均未签署。再查明，二审期间，钟落潭镇政府及邝桂梁均向本院提交“广州增城沙庄至花都北兴公路二期（荔城至花都北兴段）项目白云区××潭镇段房屋、建（构）筑物及附着物补偿确认表（表号：X050），记载的涉案房屋拆迁补偿项目包括：①建筑物补偿项目明细表，对该项目明细，双方提供表格记载金额均为1055424.60元；②构筑物及地上附着物补偿项目明细表，该项目明细中，钟落潭镇政府提交的表格载明的计费项目有6项，总金额87390元，邝桂梁提交的表格载明的计费项目较钟落潭镇政府提交的明细多列了室内阁楼、钢筋水泥地渠面、太阳能热水器等7项内容，总金额为136192.53元；③临时安置补助费明细表、双方提供表格记载金额均为141062.4元；④搬迁费及促迁奖励明细表，双方提供表格记载金额均为211834.32元，其中搬迁费为750元，促迁奖励为2110834.32元。综上，钟落潭镇政府提交的明细表列明的补偿总费用为1495708.32元，邝桂梁提交的明细表列明的补偿总金额为1544510.85元，二份表格均由钟落潭镇政府制作，但房屋权属人、经济联合社、镇政府、区土地开发中心、项目业主并未签署确认。本院认为，本案的争议焦点是钟落潭镇政府强制拆除被征收房屋行为被确认违法，涉案房屋的拆迁补偿如何确定的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，钟落潭镇政府在征收拆迁过程中，存在的违法行为侵犯了邝桂梁的财产权，邝桂梁有取得赔偿的权利，但其应就被诉行为造成的损失承担证明责任。在房屋被实际拆除前，涉案建设项目的征收补偿工作方案、征收补偿标准、补偿办法等公告、通知程序已经展开，钟落潭镇政府与邝桂梁的协商工作也在进行，涉案房屋的坐落、结构、面积、附着物组成等基本情况也经过了相关机构测量评估，虽然拆迁补偿协议及补偿确认表没有最终签署，但邝桂梁的涉案损失基本上能够得到确认，对涉案赔偿金额的确定，应以此为基础审查认定。涉案房屋位于白云区××潭镇内，属于集体土地上的宅基地房屋，邝桂梁认为应按照白云区商品房平均价计算损失金额的主张明显没有事实依据，同时，邝桂梁明确拒绝对涉案房屋进行损失评估，其主张钟落潭镇政府应赔偿其房屋损失588万元的主张亦缺乏事实依据，本院不予支持。关于涉案房屋实际损失金额的赔偿计算问题。根据拆迁补偿协议以及房屋补偿确认表所列明的内容，涉案同类房屋拆迁补偿项目包括：建筑物补偿、构筑物及地上附着物补偿、临时安置补助费、搬迁费及促迁奖励等四项内容，原审法院在计算赔偿金额时，仅计算了建筑物损失金额1055421.6元以及部分构筑物及地上附着物损失金额87390元，对房屋附着物中的室内阁楼、钢筋水泥地渠面、太阳能热水器等未作审查不当；涉案房屋被强制拆除后，邝桂梁与其他拆迁户同样面临着临时安置及搬迁的问题，该部分费用亦应当计入赔偿范围。综上，原审法院未将相应的损失赔偿项目计入赔偿范围，对涉案房屋损失认定不当，本院予以纠正。关于是否应当给予邝桂梁促迁奖励的问题。本案中，钟落潭镇政府强制拆除被征收房屋行为被确认违法，作为违法行政行为的受害人，邝桂梁应获得的赔付金额不应低于钟落潭镇政府对同类房屋合法拆迁可能支付的拆迁补偿费用，否则，行政机关因其违法行为而获益，而行政相对人受到非法侵害无法获得充分救济。钟落潭镇政府应该将促迁奖励给予邝桂梁，原审法院没有将促迁奖励列入赔偿范围不当，本院予以纠正。综上，邝桂梁应当获得的赔偿包括：建筑物赔偿1055421.60元、构筑物及地上附着物赔偿136192.53元、临时安置补助费141062.4元、搬迁费及促迁奖励211834.32元，以上四项共计赔偿总金额为1544510.85元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初2525号行政判决第二项；二、广州市白云区钟落潭镇人民政府于本判决发生法律效力之日起十日内赔偿邝桂梁1544510.85元。二审案件受理费50元，由被上诉人广州市白云区钟落潭镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  彭铁文审 判 员  林 彦二〇一七年九月二十九日法官助理  朱金珍书 记 员  熊文键