四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川行终890号
上诉人（原审原告）陈德珍农村土地承包经营户。
诉讼代表人陈德珍，女，1967年1月7日出生，汉族，住四川省资中县。
委托代理人胡嘉华（陈德珍之夫），男，1966年12月6日出生，汉族，住四川省资中县。
被上诉人（原审被告）资中县人民政府。住所地：四川省资中县桂花街**号。
法定代表人林双全，县长。
上诉人陈德珍农村土地承包经营户（以下简称陈德珍户）因诉资中县人民政府（以下简称资中县政府）不履行颁证法定职责一案，不服四川省内江市中级人民法院（2016）川10行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
陈德珍户向法院起诉，请求判决资中县政府发放2008年8月填写的农村第二轮土地承包经营权证给陈德珍户，诉讼费由资中县政府承担。
一审法院经审理查明，原告陈德珍户系资中县骝马镇原香炉村6组农户，在1984年第一轮土地承包期间，原告将自己承包的土地锅盖土与同社陈贞德农村土地承包经营户（以下简称陈贞德户）承包的冷沙土、小叉叉土和新杀行公路土（简称争议土地）进行互换耕种。根据原告所在资中县骝马镇原香炉村6组的1999年第二轮土地承包经营权台账和土地发包清册中记载，原告第二轮土地承包的地块不包括争议土地。2008年第二轮土地承包经营权证换证时，因原告所在社的土地承包经营权台账遗失，便由各户自己填报各自承包土地。原告将争议土地填报为自己的承包土地，而陈贞德户也同样将争议土地填报为自己的承包土地。2008年，资中县骝马镇原香炉村6组与原告和陈贞德户均就争议土地签订了农村土地承包合同。
资中县骝马镇人民政府根据中共资中县委办公室、资中县政府办公室《关于开展农村土地承包经营权证换发工作的通知》中“根据清理核实的承包地块、面积等资料，由各乡镇组织专人填写证书，经核实无误后及时发放到农户”的要求，负责2008年资中县骝马镇的土地承包经营权证的填写和发放工作。资中县骝马镇人民政府在填写资中县骝马镇原香炉村6组的土地承包经营权证时，将争议土地同时填写在陈德珍户和陈贞德户的土地承包经营权证上。2008年8月陈德珍户的土地承包经营权证除未填写土地承包经营权证的证号和填证机关资中县农业局盖章处日期外，该证其他内容如资中县政府的公章、填写日期2008年8月、发包方全称、承包方代表、承包方住址、承包期限、承包方式、承包方共有人及承包土地登记表等均进行了填写，其中承包土地登记表中的地块包括争议土地。资中县骝马镇人民政府因发现争议土地同时发包给原告和陈贞德户两户，且1999年第二轮土地承包台账中记载的原告承包土地与原告在2008年与所在社签订的土地承包合同不一致的情形，故未将该2008年8月填写的陈德珍户土地承包经营权证发放给原告，并要求该社整改后进行颁证。
原告因在争议土地上建房与陈贞德户产生民事争议，向四川省资中县人民法院提起民事诉讼。2015年2月6日，四川省资中县人民法院作出（2014）资中民初字第1865号民事判决，判决确认陈德珍户与被告陈贞德、朱宗琼之间的土地调换协议有效。民事诉讼中，原告在资中县骝马镇原香炉村6组复印到尚未颁发给原告的2008年8月填写的陈德珍土地承包经营权证。2014年1月2日，资中县骝马镇人民政府向原告颁发补正后的第二轮土地承包经营权证，因该新证与原告在资中县骝马镇原香炉村6组复印的2008年8月填写的陈德珍户的土地承包经营权证记载的内容不一致，特别是争议土地也未记载在该新证上，陈德珍拒绝签字领取新证。2015年2月13日，原告陈德珍户向资中县骝马镇人民政府提出请求颁发第二轮土地承包经营权证，资中县骝马镇人民政府建议原告向资中县农业局申请。2015年2月16日，原告向资中县农业局申请后，仍未获得2008年8月填写的陈德珍户的土地承包经营权证。2015年4月20日，原告在内江市政务中心网页中投诉资中县骝马镇人民政府不颁发第二轮土地承包经营权证。2015年7月20日，原告向四川省资中县人民法院提起行政诉讼，请求资中县骝马镇人民政府将2008年8月填写的第二轮土地承包经营权证发给原告。2015年12月15日，四川省资中县人民法院作出（2015）资中行初字第11号行政裁定，以资中县骝马镇人民政府主体不适格为由，裁定驳回原告起诉。2016年1月4日，原告向一审法院提起本案行政诉讼。
一审法院认为，根据中共资中县委办公室和资中县政府办公室《关于开展农村土地承包经营权证换发工作的通知》中“根据清理核实的承包地块、面积等资料，由各乡镇组织专人填写证书，经核实无误后及时发放到农户”的规定，资中县骝马镇人民政府负责该镇的证书填写及发放工作，属于受资中县政府委托的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关为被告”和《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，被告资中县政府具有颁发土地承包经营权证的法定职权，是本案适格主体。
根据农业部《农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”的规定，农村土地承包合同是农村土地承包经营权登记的基础，行政机关在进行土地承包经营权证登记审查时，除以土地承包经营权合同为基础外，应严格按照法定程序进行审查和颁发土地承包经营权证。本案中，2008年原告与所在组签订的农村土地承包合同中包含争议土地，但该合同与第二轮土地经营权台账和发包清册中记载的原告承包土地的地块和面积不符，且在第二轮土地承包经营权台账和发包清册中记载陈贞德是争议土地的土地承包人，在2008年陈贞德也同样就争议土地与所在组签订了土地承包合同。资中县骝马镇人民政府受资中县政府委托在2008年8月填写陈德珍户土地承包经营权证的过程中，发现上述问题，即未向原告颁发该尚未填写完整的土地承包经营权证。被告未向原告颁发2008年8月填写的陈德珍户土地承包经营权证，符合农业部《农村土地承包经营权证管理办法》第七条关于颁证程序的规定，同时原告与陈贞德交换土地协议虽已被生效的民事判决确认有效，但不影响被告未向原告颁发该未填写完整的土地承包经营权证的合法性。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈德珍户的诉讼请求；案件受理费50元，由原告陈德珍户负担。
陈德珍户上诉称：2008年8月填写的第二轮土地承包经营权证已将争议土地的承包经营权确定给上诉人，且该证存于资中县骝马镇刘家庙村14社，上诉人多次主张资中县政府颁发该证件，但资中县政府拒不颁发。资中县政府不向上诉人颁发土地承包经营权证的行为属于不作为。请求撤销一审判决，改判资中县政府履行向上诉人发放第二轮土地承包经营权证的义务。
陈德珍户向一审法院提交并经庭审质证的证据材料有：
1.2014年被告向陈德珍、陈贞德颁发土地承包经营权证情况记录复印件；2.2015年2月13日原告向资中县农业局递交的申请复印件及收条；3.四川省资中县人民法院（2014）资中民初字第1865号民事判决书；4.2007年原告与所在组签订的土地承包合同复印件；5.2008年8月填写的陈德珍户土地承包经营权证复印件；6.证人朱华明、魏牛、蔡永章、刘琪、刘明秀等的证言及登记台账；7.胡嘉华的迁移证和女儿陈瑶的出生证明；8.陈德珍与胡嘉华的结婚登记材料复印件；9.陈德珍家庭的户口簿；10.资中县农业局关于陈德珍行政效能投诉的答复及原告收到该答复后的回复；11.陈德珍在内江市政务服务中心网页申请被告颁发土地承包经营权证的截图；12.四川省资中县人民法院变更被告通知书；13.四川省资中县人民法院（2015）资中行初字第11号行政裁定书；14.许守德、孙可元两户的土地承包经营权证复印件。
资中县政府向一审法院提交并经庭审质证的证据材料有：
1.第二轮土地承包合同、土地登记台账、发包清册；2.2014年向原告发放第二轮土地承包经营权证的照片、会议记录；3.《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、农业部《农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第七条、第十三条，《四川省〈中华人民共和国土地承包法〉的实施办法》第三条；4.农业部《农村土地承包经营权证管理办法》第十四条至第十六条以及（2014）资中民初字第1865号民事判决；5.中共资中县委办公室、资中县政府办公室《关于开展农村土地承包经营权证换发工作的通知》。
上述证据均已随卷移送本院。一审庭审笔录记载了当事人对上述证据的质证意见，二审中双方未发表新的质证意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，四川省资中县人民法院资中民初字第1865号民事判决在判决确认陈德珍户与陈贞德、朱宗琼之间的土地调换协议有效的同时，判决驳回了陈德珍户要求争议土地的承包经营权归其享有的诉讼请求。
本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，资中县政府具有颁发土地承包经营权证的法定职权，是本案适格主体。资中县骝马镇人民政府负责该镇的土地承包经营权证书填写及发放工作，属于受资中县政府委托的行为。
本案中，2008年陈德珍户与所在组签订的农村土地承包合同中包含争议土地，但在第二轮土地承包经营权台账和发包清册中记载陈贞德是争议土地的土地承包人，且2008年陈贞德也同样就争议土地与所在组签订了土地承包合同。资中县骝马镇人民政府受资中县政府委托在2008年8月填写陈德珍户的土地承包经营权证过程中，发现上述问题，即未颁发尚未填写完整的陈德珍户土地承包经营权证。2014年1月2日，资中县骝马镇人民政府向陈德珍户颁发补正后的第二轮土地承包经营权证，陈德珍拒绝签字领取该证。资中县政府对发现有错误的2008年8月填写的土地承包经营权证不予颁发，而将补正后的第二轮土地承包经营权证颁发陈德珍户并无不当。陈德珍拒绝领取补正后的第二轮土地承包经营权证的行为不能视为资中县政府不履行颁证的法定职责。一审法院认为陈德珍户的诉讼请求不成立而判决予以驳回，认定事实清楚，适用法律正确。陈德珍户的上诉理由不能成立，其请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈德珍农村土地承包经营户负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘洪峰
审判员 王代伍
审判员 牟 琼
二〇一七年一月九日
书记员 王 耸