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中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申1040号
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）冯淑芹。
委托代理人蔡永富。
再审申请人冯淑芹因诉吉林省双辽市人民政府（以下简称双辽市政府）土地征收一案,不服吉林省高级人民法院于2016年2月14日作出的（2016）吉行终43号行政裁定，向本院申请再审。本院于2016年5月12日立案，依法组成合议庭进行审查,并于2016年7月21日在本院第二巡回法庭第二法庭进行询问，再审申请人冯淑芹的委托代理人蔡永富，双辽市政府的委托代理人朱天明、ＸＸＸ到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
2013年12月2日，双辽市政府向吉林省国土资源厅作出双政函（2013）93号《关于报请审查双辽市人民政府2013年第10批次建设用地的函》（以下简称93号用地函）。2013年12月31日，吉林省国土资源厅作出吉国土资耕函（2013）794号《吉林省国土资源厅关于双辽市人民政府2013年第10批次农用地转用和土地征收的批复》，批准双辽市政府建设用地46.4786公顷，用于工矿仓储和交通运输项目建设。2014年3月5日，双辽市政府下发《双辽市人民政府征收土地方案公告》。同日，双辽市国土资源局下发《双辽市国土资源局征地补偿安置方案公告》。冯淑芹使用的土地在此次土地征收范围内。2015年9月9日，双辽市国土资源局向冯淑芹下发双国土责决字（2015）1号《责令交出土地决定书》。冯淑芹不服于2015年9月14日申请行政复议，四平市国土资源局于2015年11月12日作出四国土资复（2015）02号行政复议决定，撤销《责令交出土地决定书》。2015年10月23日，冯淑芹向四平市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认双辽市政府征收集体土地的行政行为违法。
四平市中级人民法院（2015）四行立初字第18号行政裁定认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《执行行政诉讼法解释》）规定，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先受理的机关管辖；同时受理的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定期限内又向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。冯淑芹起诉双辽市政府的土地征收行为，双辽市国土资源局已经作出《责令交出土地决定书》，冯淑芹对该行为已申请行政复议且复议机关正在审查中，现提起诉讼，违反上述规定，不符合受理条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第五十一条第二款的规定，裁定对冯淑芹的起诉不予立案。冯淑芹不服，提起上诉。
吉林省高级人民法院（2016）吉行终43号行政裁定认为，冯淑芹一审诉讼请求是确认双辽市政府征收其集体土地的行政征收行为违法。对该征收集体土地的行为，双辽市国土资源局作出《责令交出土地决定书》，经行政复议，四平市国土资源局撤消《责令交出土地决定书》。行政诉讼法第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。冯淑芹起诉时并未提供证据证明其主张，其诉讼请求没有事实根据，不符合行政诉讼的立案条件，一审裁定不予立案，结论正确。依照行政诉讼法第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
冯淑芹申请再审称：1、一、二审法院认定事实错误。冯淑芹针对双辽市国土资源局做出的《责令交出土地决定书》提起的行政复议，与本案行政诉讼针对的征收集体土地行为，是两个不同的行政主体作出的不同的行政行为。2、一、二审法院适用法律错误。冯淑芹提起本案行政诉讼与行政复议无关，一审不予立案错误。请求：撤销一、二审裁定，判令一审法院立案受理。
本院经审查认为，行政诉讼法第四十九条第（三）、（四）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，属于人民法院受案范围。所谓“具体的诉讼请求”，前提是要有明确的被诉行政行为。《执行行政诉讼法解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。第四十四条第一款第（一）、（十一）项规定，请求事项不属于行政审判权限范围，以及起诉不具备其他法定要件的，人民法院应当裁定不予立案，已经立案受理的，裁定驳回起诉。本案中，冯淑芹起诉时的诉讼请求是确认双辽市政府的行政征收行为违法，而土地征收行为是由一系列行政行为构成，从征收决定、安置补偿方案，到征收安置补偿决定或者协议，再到强制拆除、交出土地等，包含诸多独立的行政行为，冯淑芹起诉时并未明确其所诉的征收集体土地行政行为具体是指哪一个行政行为，属于诉讼请求不明确，不符合起诉的法定条件。行政诉讼法第五十一条第三款规定，对起诉状内容欠缺或者有其他错误的，人民法院应当给予指导和释明，要求当事人补正、明确被诉行政行为，本案一、二审未履行释明义务确有不妥，本院予以指正。但是，即便按照冯淑芹在本院审查其再审申请询问中所明确的，其一审诉讼请求是针对双辽市政府于2013年12月2日向吉林省国土资源厅报送的93号用地函，其起诉仍不符合法定条件。93号用地函属于下级政府向上级政府请求批准用地的内部行政行为，尚未对外发生法律效力，对冯淑芹的权利义务不产生实际影响。根据《执行行政诉讼法解释》第一条第二款第（六）项规定，不属于行政诉讼的受案范围。故，一、二审对冯淑芹的起诉裁定不予立案，结果并无不当。
综上，冯淑芹的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回冯淑芹的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 汪国献
审判员 董 华
二〇一六年七月二十九日
法官助理陆阳
书记员 战 成
附：相关法律司法解释条文
1、中华人民共和国行政诉讼法
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第五十一条人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。
对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。
起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。
对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；
（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；
（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；
（四）不具有强制力的行政指导行为；
（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；
（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；
（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；
（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；
（八）起诉人重复起诉的；
（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；
（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；
（十一）起诉不具备其他法定要件的。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。