广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤2071行初664号
原告：中山广盛运动器材有限公司，住所地广东省中山市中山港出口加工区第一区,统一社会信用代码91442000618125120D。
法定代表人：江庆生，总经理。
委托代理人：孟凡亮、陈泽华，广东洋三律师事务所律师、实习律师。
被告：中山市住房公积金管理中心，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号之一投资大厦5楼，统一社会信用代码12442000746279343L。
法定代表人：赵国坚，主任。
委托代理人：申艳，该中心工作人员。
委托代理人：林文结，广东保信律师事务所律师。
被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼，统一社会信用代码11442000722460762W。
法定代表人：焦兰生，市长。
委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。
委托代理人：何燕东，广东中元（中山）律师事务所律师。
第三人：陈秋妹，女，1981年12月27日出生，汉族，住广东省平远县，
原告中山广盛运动器材有限公司（以下简称广盛公司）不服被告中山市住房公积金管理中心（以下简称市公积金中心）、中山市人民政府（以下简称市政府）责令限期缴存住房公积金行政决定，于2017年7月4日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月7日受理后，依法向被告市公积金中心、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因陈秋妹与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年9月28日公开开庭审理了本案。原告广盛公司的委托代理人孟凡亮，被告市公积金中心的委托代理人申艳、林文结，被告市政府的委托代理人谢怀斌、何燕东到庭参加诉讼。第三人陈秋妹经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市公积金中心于2017年2月16日作出中房金责[2017]77号责令限期缴存决定，责令原告广盛公司对欠缴第三人陈秋妹的住房公积金7552元进行补缴。2017年6月8日，市政府作出中府行复[2017]227号行政复议决定，维持市公积金中心于2017年2月16日作出的中房金责[2017]77号《责令限期缴存决定书》。
原告广盛公司诉称：被告市公积金中心向我公司于2017年2月16日作出中房金责[2017]77号责令限期缴存决定书，我公司不服于2017年4月14日向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2017年6月8日作出中府行复[2017]227号行政复议决定书，维持了市公积金中心的中房金责[2017]77号责令限期缴存决定书。我公司认为，市公积金中心无权作出该具体行政行为，且即使其有权作出也因超过法定时效而丧失该权利。理由如下：一、市公积金中心是直属市政府管理的事业单位。根据行政法，国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人才有权作出具体行政行为。市公积金中心不属于上述主体范围内，没有资质作出具体行政行为。二、即便市公积金中心有权作出责令限期缴存住房公积金的决定，但该权力应受诉讼时效的限制。根据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二十七条、《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、《中华人民共和国刑法》第八十七条的规定，不论是民事、行政、刑事案件，当事人或行政机关的权利（权力）行使均应受诉讼时效的限制。怠于行使，就应当承担不利的法律后果。在市公积金中心作出的责令限期缴存住房公积金决定中，责令我公司在决定书送达之日起15日内补交住房公积金，并将改正情况书面报告市公积金中心。该决定在本质上是一种行政处罚行为，应当受《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的限制。市公积金中心未能在二年时间内对我公司的行为进行处理，应当承担不利的法律后果。因此，市公积金中心作出的责令限期缴存决定违法。三、市政府作出中府行复[2017]227号行政复议决定书认为，法律虽未规定住房公积金追缴的时效性，但根据建设部、财政部和人民银行三部门2005年1月颁布的《关于住房公积金管理若干问题的指导意见》（建金管（2005）5号）第六条的规定可责令追缴从《住房公积金管理条例》颁布之月起所欠缴的住房公积金。我公司认为该理由不成立。因为：1、《关于住房公积金管理若干问题的指导意见》并非法律、法律解释、行政法规或者司法解释，根据《中华人民共和国立法法》第五条的规定，法院不能直接引用。2、根据合法行政基本原则，没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织的决定。综上，在没有法律、法规、规章规定的情况下，不得依据《关于住房公积金管理若干问题的指导意见》作出责令限期缴存住房公积金决定，市政府作出中府行复[2017]227号行政复议决定书适用法律错误，应予以撤销。四、即便我公司最终依法须缴存住房公积金，但市公积金中心对我公司作出的一系列责令限期缴存决定书对我公司影响非常大，一时须缴存的住房公积金数额巨大。我公司对缴存该一系列住房公积金确有困难，市公积金中心应当对我公司采取缓交的方式处理方能合法合理。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，特向法院起诉，请依法裁判。诉讼请求：1.撤销被告市公积金中心作出的中房金责[2017]77号责令限期缴存决定书；2.撤销被告市政府作出的中府行复[2017]227号行政复议决定书;3.本案诉讼费由两被告承担。
被告市公积金中心辩称：一、我中心依法享有在中山市行政区域内行使住房公积金的监督管理职权。我中心作为法律授权的事业单位，负责全市住房公积金的监督与管理，根据《住房公积金管理条例》第三十八条（下称《条例》）“违反管理条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存……”的规定，我中心有权责令广盛公司更正违法行为，有权依法向广盛公司作出《责令限期缴存决定书》。二、广盛公司违反《条例》，未为职工陈秋妹缴存住房公积金的行为事实清楚。根据《条例》第二条“本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。”及第十五条“单位录用职工的，应当自录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记……”的规定，广盛公司属于应为职工缴存住房公积金的单位，应按规定为职工按时、足额缴存住房公积金。同时结合陈秋妹提供的证据材料显示，其为广盛公司职工，双方在2007年9月至2015年8月期间存在劳动关系，而广盛公司没有依法为陈秋妹缴存住房公积金，违法行为事实清楚。三、我中心依法作出中房金责[2017]77号《责令限期缴存决定书》的决定行为，事实清楚，程序合法，法律法规适用正确。陈秋妹前往我中心进行投诉，要求广盛公司为其补缴在职期间的住房公积金，同时提交了《投诉案件登记表》、身份证复印件及有关证明劳动关系、工资收入等资料，经依法审核，陈秋妹的投诉申请符合《条例》的有关规定，我中心向陈秋妹送达了《受理案件通知书》。此后，案件经过了一系列法定执法程序，包括但不限于调查通知、金额确认、限期确认、限期举证、催缴通知等法定程序，我中心依法向广盛公司作出并向陈秋妹抄送中房金责[2017]77号《责令限期缴存决定书》，责令广盛公司限期为陈秋妹补缴入职期间的住房公积金7552元。四、我中心依法追缴广盛公司缴纳住房公积金不存在时效限制。住房公积金是单位与职工共同缴存的长期住房储金，它与劳动报酬或社会保障的性质不同，不属于劳动争议的受理范畴，也不适于劳动法规规定的诉讼时效。法律并没有规定住房公积金存在追缴的时效性，而根据建设部、财政部和人民银行三部门2005年1月颁布的《关于住房公积金管理若干问题的指导意见》（建金管（2005）5号）第六条“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴”的规定，广盛公司的职工最早可以追缴至1999年4月《条例》颁布之月起所欠缴的住房公积金。综上，我中心依法作出中房金责[2017]77号《责令限期缴存决定书》的决定行为，事实清楚，程序合法，法律法规适用正确，请法院依法予以维持。
被告市政府辩称：关于广盛公司不服市公积金中心作出的《责令限期缴存决定书》（中房金责[2017]77号）和我府作出的《行政复议决定》（中府行复[2017]227号），提起行政诉讼一案，我府作为共同被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2015]9号）第九条关于“复议机关对复议程序的合法性承担举证责任”的规定，现答辩如下：一、我府的行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查……”，第二十三条第一款规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。”原告不服市公积金中心作出的责令限期缴存决定，于2017年4月14日向我府申请行政复议，我府于当天受理其行政复议申请，并于2017年4月17日向广盛公司送达了《行政复议案件受理通知书》，又于2017年4月18日向市公积金中心送达了《提出行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本等资料。因此，我府相关行政复议受理程序，符合上述规定要求。二、我府的行政复议审查程序合法。市公积金中心收到《提出行政复议答复通知书》后，依法向我府提交《行政复议答复书》及相关证据、依据和其他有关材料，其行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条关于“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”的规定。经审查相关证据、依据和其他有关材料，我府查明后认为：根据《住房公积金管理条例》第三十八条“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存……”的规定，市公积金中心是适格的主体，依法有权作出涉案具体行政行为。陈秋妹与原告2007年8月至2010年6月和2010年8月至2015年8月劳动关系存续期间，原告未按规定为陈秋妹缴存住房公积金，违反了《住房公积金管理条例》第二十条有关单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴的规定。市公积金中心责令原告限期为陈秋妹补缴2007年9月至2010年6月和2010年8月至2015年8月的住房公积金7552元，符合《住房公积金管理条例》第十七条有关职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金及《关于住房公积金管理若干问题的指导意见》第六条“单位补缴住房公积金的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴”的规定，依据正确，程序合法，我府予以支持。原告提出市公积金中心作出责令限期缴存应受诉讼时效限制的主张于法无据，我府不予采纳。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，我府决定如下：维持市公积金中心于2017年2月16日作出的中房金责[2017]77号《责令限期缴存决定书》。三、我府作出行政复议决定程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当的，决定维持”，第三十一条规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”2017年6月8日，我府在法定的60日审查期限内，依法作出行政复议决定，维持了市公积金中心作出的责令限期缴存决定，并于2017年6月19日送达原告，2017年6月16日送达市公积金中心。因此，我府作出复议决定的行为符合前述规定要求。综上所述，我府作出的复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，请求法院依法驳回原告提出的诉讼请求并判令其承担全部诉讼费用。
第三人陈秋妹未陈述诉讼意见。
经审理查明：2007年8月至2010年6月和2010年8月至2016年8月，陈秋妹任职于广盛公司，双方存在劳动关系。广盛公司自2007年8月和2010年8月起为陈秋妹参加社会保险，但从未为其缴存住房公积金。2016年8月30日，陈秋妹向市公积金中心投诉，请求市公积金中心责令广盛公司为其补缴2007年8月至2015年7月期间的住房公积金。陈秋妹提交了中山市社会保险基金管理局出具的参保证明作为证据，证明其在上述期间内与广盛公司存在劳动关系，且广盛公司未按规定为其缴存住房公积金。市公积金中心受理陈秋妹的投诉后，对其反映的情况进行了调查。同年9月9日，市公积金中心向广盛公司发出了调查通知书，要求广盛公司提交有关证据材料并对职工提供的投诉材料进行核实，并告知权利义务。同年9月10日，广盛公司收到调查通知书后，没有提出异议。同年9月18日，陈秋妹确认其住房公积金补缴月份为2007年9月至2010年6月和2010年8月至2015年8月，单位和个人均应补缴住房公积金7552元。同年12月29日，市公积金中心根据相关证据及其调查结果，作出中房金催[2016]947号住房公积金催缴通知书，依据陈秋妹2007年9月至2010年6月和2010年8月至2015年8月各年的工资基数，按不低于5%的比例计算，告知广盛公司欠缴职工陈秋妹住房公积金7552元，要求其补缴。同年12月29日，广盛公司收到催缴通知书后，没有补缴。2017年2月16日，市公积金中心作出中房金责[2017]77号责令限期缴存决定书，根据《住房公积金管理条例》第三十八条的规定，责令广盛公司于该决定书送达之日起15日内对欠缴职工陈秋妹的住房公积金7552元进行补缴，并于2017年2月24日送达广盛公司及陈秋妹。广盛公司不服，于2017年4月14日向市政府提出行政复议申请，请求撤销市公积金中心作出的中房金责[2017]77号责令限期缴存决定书。市政府经受理、审查于2017年6月8日作出中府行复[2017]227号行政复议决定，维持市公积金中心于2017年2月16日作出的中房金责[2017]77号《责令限期缴存决定书》。广盛公司仍不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。
本院认为：本案是责令限期缴存住房公积金决定纠纷。本案中，广盛公司对没有缴存陈秋妹在劳动关系存续期间的住房公积金的事实及缴存数额的计算方法没有异议。结合本案原、被告双方的诉辩意见、举证质证情况及庭审意见，归纳本案的争议焦点如下：一、市公积金中心是否具有作出责令限期缴存决定的职权和主体资格；二、缴纳住房公积金是否应有追缴时效，市公积金中心作出责令限期缴存决定是否合法。
关于焦点一，广盛公司以市公积金中心是事业单位，不是行政机关，没有资质作出具体行政行为为由，主张市公积金中心不具有作出责令限期缴存决定的职权和职责。本院认为，根据《住房公积金管理条例》第十条“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。前款规定的住房公积金管理中心可以在有条件的县（市）设立分支机构。住房公积金管理中心与其分支机构应当实行统一的规章制度，进行统一核算。住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位。”、第十一条“住房公积金管理中心履行下列职责：（一）编制、执行住房公积金的归集、使用计划；（二）负责记载职工住房公积金的缴存、提取、使用等情况；（三）负责住房公积金的核算；（四）审批住房公积金的提取、使用；（五）负责住房公积金的保值和归还；（六）编制住房公积金归集、使用计划执行情况的报告；（七）承办住房公积金管理委员会决定的其他事项。”及第三十八条“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”的规定，市公积金中心是直属中山市人民政府的独立事业单位，具有在中山市辖区内行使追缴住房公积金的职权和主体资格。
关于焦点二，缴纳住房公积金是否应有追缴时效，市公积金中心作出责令限期缴存决定是否合法问题。本院认为，根据《住房公积金管理条例》第三十八条的规定，广盛公司依法属于住房公积金的缴存单位，缴存住房公积金是用人单位的法定义务，且上述法规和相关法律没有规定追缴住房公积金存在时效。而参照原建设部、财政部、中国人民银行建金管[2005]5号《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。……”的规定，无论职工在职与否，用人单位未为职工缴存住房公积金的，应予补缴。因此，市公积金中心根据查明广盛公司未为陈秋妹缴存在职期间的住房公积金的事实，依据上述法规的规定，作出责令广盛公司限期补缴陈秋妹住房公积金的决定，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。广盛公司认为市公积金中心作出的涉案责令限期缴存决定应受诉讼时效限制的主张，没有法律依据，本院不予采信。
市公积金中心受理陈秋妹的投诉后，向广盛公司发出调查通知书并告知权利义务,作出涉案责令限期缴存决定书后，依法送达给广盛公司和陈秋妹，市公积金中心作出涉案责令限期缴存决定程序合法。
对于广盛公司提出的其缴存一系列住房公积金确有困难，市公积金中心应当对该公司采取缓交的方式处理方能合法合理的主张，因《住房公积金管理条例》并无可以缓交的规定，该主张于法无据，本院不予采信。
综上，广盛公司要求撤销市公积金中心作出的中房金责[2017]77号责令限期缴存决定书的诉讼请求，理由不能成立，本院予以驳回。市政府受理广盛公司请求撤销市公积金中心作出的中房金责[2017]77号责令限期缴存决定书行政复议申请后，经审查作出中府行复[2017]227号行政复议决定，维持市公积金中心于2017年2月16日作出的中房金责[2017]77号《责令限期缴存决定书》，程序合法。广盛公司要求撤销市政府作出的中府行复[2017]227号行政复议决定书的诉讼请求，理据不充分，本院亦予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：
驳回原告中山广盛运动器材有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告中山广盛运动器材有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 王熙贵
人民陪审员 林 祺
人民陪审员 钟学琼
二〇一七年十一月十日
书 记 员 张洁君
李凯琳