云黄庄第六队不服上林人民政府土地权属
行政处理决定上诉案
广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）南市行终字第18号
上诉人（原审原告）上林县西燕镇北林村云黄经联社第六队。
诉讼代表人苏继能。
委托代理人黄伯康。
被上诉人（原审被告）上林县人民政府。
法定代表人孙志强。
委托代理人樊育彰。
原审第三人上林县西燕镇北林村云黄经联社。
诉讼代表人李焕明。
委托代理人陆俞伯。
委托代理人李道英。
上诉人上林县西燕镇北林村云黄经联社第六队因土地行政确权一案，不服上林县人民法院（2012）上行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年2月1日公开开庭审理了本案。上诉人第6队的诉讼代表人苏继能及其委托代理人黄伯康，被上诉人上林县人民政府的委托代理人樊育彰，原审第三人诉讼代表人李焕明及其委托代理人陆俞伯到庭参加诉讼。原审第三人证人黄德权出庭作证。本案现已审理终结。
原判查明，原告与第三人争议的土地，其地名、四至范围和面积与被诉的上政发（2011）27号文认定一致。争议地在土改、合作化、“四固定”时期均未划分过权属，土改时期，争议地由云黄庄第一队农户耕作。高级社时期，云黄庄各队所有土地入社，争议地由云黄庄耕作。“四固定”时期，争议地作为全庄的公共土地作生猪派购任务补偿之用。1979年落实生产责任制，恢复小队建制，因云黄庄第五队与原告对争议地发生权属争议，原西燕公社、北林大队召集云黄庄各队队长、全庄党员干部和群众代表参加调解会议，会议明确争议地属于全庄，交给云黄小学作为勤工俭学之用。1991年至1993年该小学把争议地挖成鱼塘后发包给李炳才经营，1995年第三人与原告签订承包合同。2004年云黄小学撤校后，争议地继续由第三人集体管理。2004年5月，原告未经第三人同意擅自把争议地发包给本队农户苏继元，致使苏继元在争议地内建设房屋，从而引发争议地权属纠纷，纠纷发生后，被告经调解无效，于2011年7月12日作出上政发（2011）27号处理决定，将争议地的权属全部确定给第三人所有，原告不服向南宁市人民政府申请复议，南宁市人民政府于2012年2月17日作出维持该处理决定的复议决定，原告不服遂提起本诉。
原判认定，争议地在土改、合作化、“四固定”时期，直到2005年发生争议之前，均未明确划分过权属，期间虽然土地使用者主体多次发生变化，但实际上仍为全庄集体管理，1979年第五队与原告争议，当时的公社、大队下去协调，最后宣布争议地属于全庄集体所有，给学校使用，也证实了土地从未划分权属，被告以此为由，将争议地的权属定给全庄所有，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《条例》）第十一条第（二）项的规定，本院予以维持。原告以“四固定”时期已划分给其所有，及历来均为原告使用为由，请求人民法院撤销被诉的具体行政行为，但在审理期间未能提出确凿的证据予以证实，故原告的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。综上所述，上政发（2011）27号的处理决定，查明事实清楚，定案的主要证据充足，处理的程序合法，所适用的法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：维持上林县人民政府2011年7月12日作出的上政发（2011）27号处理决定。案件受理费50元，由原告第六队负担。
上诉人第六队诉称，1、被上诉人作出的上政发（2011）27号处理决定主要证据不足。（1）从本案被上诉人提交的所有证据来看，被上诉人作出的上政发（2011）27号处理决定将涉案争议地确权给原审第三人所依据的主要证据是证人证言，而这些证人与本案具有利害关系且一审开庭时没有出庭作证。特别是一审法院采信第五队副队长李X遥和现任原审第三人会计黄X明两人的证人证言，明显偏袒被告和原审第三人，因为第五队与上诉人对涉案争议地存在权属争议，而原审第三人是本案的诉讼当事人，均跟本案具有明显的利害关系。而上诉人申请的证人李X亮（一审开庭时出庭作证）证实，其1959年至1964年任云黄大队长时，于1962年四固定时生产队独立核算时已经将涉案争议地分给上诉人；上诉人申请的证人李X元（一审开庭时其出庭作证）证实，其1965年任北林小学校长时曾经多次和学校其他老师请求上诉人给地建设学校办公室、教室等，以上两人均与本案没有任何利害关系且知悉当时情况，并都出庭作证接受法庭和各方当事人的质询，而且有上诉人提供的苏X芳、韦X隆的证词和莫Ｘ情、李X山、李X茂、李Ｘ达、李Ｘ荣、李X珍等6人的联合证词以及上诉人与苏X元签订的《那造塘承包合同》、《补充合同》等等相关证据予以佐证，所以李X亮、李X元的证词应该予以采信。但是被上诉人和一审法院均不予采信上诉证词，明显偏袒被上诉人和原审第三人。（2）处理决定以原审第三人提交的《耕地开荒地承包合同》作为原审第三人拥有涉案争议地权属的依据是错误的。虽然《耕地开荒地承包合同》上发包方盖的是原审第三人经联社的公章，但是不能据此认定原审第三人就是涉案争议地的权属所有人。因为1962年四固定时，根据《农村人民公社工作条例修正草案》的规定，人民公社的基本核算单位是生产队，生产队范围内的土地都归生产队所有。虽然从行政管理上云黄庄六个生产队隶属于原审第三人，但是当时云黄庄六个生产队的田地都已权属独立，当时涉案争议地已经分给上诉人经营管理，上诉人对涉案争议地应拥有权属。至于为何在《耕地开荒地承包合同》上“发包方”盖的是原审第三人经联社的公章，那是因为只有原审第三人经联社才有公章，云黄庄六个生产队没有公章，那么只能盖原审第三人经联社的公章了。被上诉人和一审法院只从形式上审查《荒地开荒地承包合同》，没有查清实质内容，才导致裁决错误。（3）被上诉人作出的上政发（2011）27号处理决定以2009年4月16日原审第三人给上诉人及苏X元的《停工通知书》和2009年3月18日西燕镇城管所给苏Ｘ元的《停止违法行为通知书》以及2009年3月19日西燕镇北林小学的《证明》作为原审第三人拥有涉案争议地权属的依据是错误的。《停工通知书》是原审第三人单方所发出的，上诉人不予认可；《停止违法行为通知书》是西燕镇城管所依据管理职责，认为苏Ｘ元在涉案争议地上所建的房子属于违章建筑而要求其停止施工，这是另一种行政法律关系；西燕镇北林小学《证明》只是提到学校所有财产由原审第三人暂时管理，上诉人认为，此处的“所有财产”不应包括涉案争议地，因为北林小学自始至终都不是涉案争议地的权属人。所以不能据此就得出原审第三人就是涉案争议地的权属所有人。（4）被上诉人作出的上政发（2011）27号处理决定认为涉案争议地在土改、合作化、四固定时期均未划分过权属所依据的证据不足。被上诉人据以认定上述事实的证据都来源于与本案具有利害关系的证人证词，除此之外没有其他有力的证据予以佐证。（5）被上诉人认为，1979年落实生产责任制时，因云黄庄第五队与上诉人对争议地发生权属纠纷，西燕公社、北林大队召集云黄庄各队队长、党员干部和群众代表参加调解会议，会议明确争议地属于全庄，交给云黄小学作为勤工俭学之用。关于上述事实被上诉人依据的证据也是与本案具有利害关系的证人证词，没有当时的会议记录、调解材料等证据材料予以证实，而一审开庭时上诉人对此予以否认，事实情况是，争议地确实是交给云黄小学作为勤工俭学之用，但是会议并没有“明确争议地属于全庄”这一说法。（6）1994年，上诉人向上林县调处办申请对争议地进行确权，在调处过程中，云黄小学和第五队书面出具证明，声明放弃对争议地的权属主张，以上情况上林县调处办均有详细的记录材料。在一审诉讼过程中，上诉人申请一审法院向上林县调处办调取上述材料作为证据，然而一审法院要求上林县调处办予以提供时，该办回函称无此材料。可想而知，上述证据材料对查清本案事实至关重要，为此，上诉人请求二审法院责令被上诉人提供上述证据材料。2、处理决定违反法定程序。表现于：（1）未在法定期限办理案件。被上诉人未严格按照《土地管理法》、《条例》规定的期限办理。原审第三人于2009年8月11日向被上诉人提出调处申请，被上诉人受理后于2011年7月12日作出上政发（2011）27号处理决定，办案时间长达将近两年，被上诉人已经明显违反法定程序。（2）被上诉人在未经双方当事人协商、调解的情况下直接作出裁决。同样违背了《土地管理法》、《条例》明确规定发生山林、土地权属纠纷，先由当事人协商，协商不成的，由人民政府处理。人民政府应当先组织争议双方当事人进行协商、调解，只有在协商、调解不成的情况下，才可以作出裁决的相关规定。（3）如前所述，由于一审判决事实认定不清，证据不足，在此前提下适用《条例》第十八条第一款第（二）项、第十一条第（二）项的规定，将争议地确权给原审第三人，明显适用法律法规错误。综上所述，祈望二审法院依法撤销原判；撤销上政发（2011）27号处理决定，并责令被上诉人对本案重新作出处理决定；由被上诉人负担本案一审、二审诉讼费。
被上诉人答辩称，其作出的上政发（2011）27号处理决定认定的事实是清楚的，证据是充分的。争议地在土改、合作化和“四固定”三个时期未划定过权属。土改时期争议地由李焕街、石碧山户耕作，高级社时期争议地归全庄耕作。“四固定”时期，第三人把争议地作为全庄的公共土地及生猪派购任务之用，当时大队支书黄Ｘ光（第五队人）自愿完成生猪派购任务，争议地就由黄Ｘ光来耕作。1979年农村落实生产责任制，恢复原来小队体制，第五队与第六队对争议地发生纠纷，当时的西燕公社、北林大队召集有云黄庄各队队长、全庄党员干部及群众代表参加的调解会议，会议再次明确了争议地由第三人云黄经联社集体管理，交由云黄小学作为勤工俭学之用。在云黄小学管理期间，云黄小学把争议土地挖成了鱼塘发包给承包户承包。2004年云黄小学撤校，该校遂把争议地交给云黄经联社管理。2004年5月14日，上诉人不经第三人同意擅自把争议地发包给本队的苏Ｘ元承包。2009年元月份，苏Ｘ元不经任何部门审批，在争议地上违法占用0.156亩建起一栋104.5平方米的房子。西燕镇规划建设管理站于2009年3月18日发给苏Ｘ元停工通知书，责令其停工，但苏Ｘ元置之不理，强行开工。第三人认为上诉人违法把经联社集体土地发包给苏Ｘ元承包和违章建房，侵害了全庄群众集体的权益，遂向县政府申请确权。县政府作出行政处理决定后，上诉人不服处理决定向南宁市人民政府申请复议，但其理由前后矛盾，先是强调其与第三人签订的有关争议地的承包合同的合法性，后又说什么1995年土地承包合同书是各队自行发包，甲方（即发包方）法定代表人是该生产队队长。而事实是，有关争议地的承包合同书里载明的甲方（即发包方）是第三人，承包方是上诉人，这就证明土地权属主体是第三人，上诉人作为承包方只有使用权，没有所有权和处分权。上诉人在起诉书中又强调其与第三人签订的有关争议地的承包合同主体不适格，所签合同不具有法律效力，显然前后说法互相矛盾。基于上述，其根据《条例》第十八条第一款第（二）项、第十一条第（二）项的规定，作出的上政发（2011）27号行政处理决定是正确的。原审判决正确。请二审依法予以维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人云黄经联社述称，争议地在土改时期，由本庄李Ｘ街、石Ｘ山耕作；“四固定”时期，争议地作为全庄的公共土地及生猪派购任务之用，当时大队支书黄Ｘ光自愿完成生猪派购任务，争议地就由其耕作。1979年第五队与上诉人（第六队）对争议地发生纠纷，原西燕公社、北林大队召集云黄庄各队干部、党员干部及群众代表参加调解会议，明确了争议地由第三人云黄庄集体管理，后第三人交由云黄小学作为勤工俭学用地。2004年云黄小学撤校后，该校遂把争议地交回第三人。争议地在土改、合作化和“四固定”三个时期虽未划定过权属，但争议地权属一直由第三人管理至今是不可否认的事实。上政发（2011）27号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。一审法院判决维持该处理决定正确。请二审法院予以维持，依法驳回上诉人的上诉请求。
经审查核实，本院确认一审判决认定的证据合法有效，证人黄Ｘ权的证言亦印证了前述证据所证明的事实，均可以作为定案依据。据此，本院查明的事实如下：上诉人第六队与原审第三人云黄经联社争议的土地位于云黄庄内，其面积及四至与上政发（2011）27号处理决定认定的一致。争议地在土改时系属云黄庄两村民户所分得。高级社时，争议地已入社归云黄庄所在的高级社集体所有和经营。1962年“四固定”时，争议地未被固定到生产队，被留作云黄庄的公共用地，并被用以完成上级下达该庄的生猪派购任务的饲料地，由自愿负责完成此项任务的社员耕作。1979年，云黄庄在落实生产责任制时，恢复了小队及生产队建制，上诉人与第五队始对争议地发生权属纠纷。原西燕公社当时为该纠纷召集了有原北林大队及云黄庄所有的生产队长、全庄党员及群众代表参加的调解会议，此次会议再次明确了争议地为云黄庄的公共用地，交由云黄小学作勤工俭学之用。该校在经营管理争议地的1991年至1993年间，将其开挖成鱼塘并对外发包。1995年元月1日，云黄经联社与上诉人签订了《耕地开荒地承包合同书》，由该经联社作为发包方将争议地给上诉人承包，为期30年。2004年5月，上诉人未经发包方云黄经联社同意，与本队社员苏X元签订《那造鱼塘承包合同》，将“那造塘”即争议地以7990元之承包金和“永久性”的承包期发包给苏X元。2009年2月，苏X元未经办理任何手续，在“那造塘”部分土地建筑自住楼房（后实际建成一层平顶楼房），遂引发原审第三人与上诉人对争议地的权属纠纷。同年8月20日，原审第三人向被上诉人提交书面申请书，请求将争议地确权归云黄庄六个队集体共有。案经西燕镇人民政府调查及调解无果后，被上诉人上林县人民政府根据上述事实并依据《条例》第十八条第一款第（二）项、第十一条第（二）项的规定，作出了将争议地所有权和使用权确权归云黄庄经联社农民集体所有的上政发（2011）27号处理决定。上诉人不服，向南宁市人民政府申请行政复议。经复议，该府于2012年2月17日作出了南府复议（2012）5号行政复议决定，予以维持。上诉人第六队仍不服，遂提起本案诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，及《广西壮族自治区农村山林水利权属纠纷调解处理条例》第十八条第一款第（二）项的规定，被上诉人上林县人民政府具有对本案土地权属纠纷作出行政处理决定的法定职权。
根据我国相关的政策、规定、法律、法规规定，确定集体的土地权属，应以土改、合作化、“四固定”时的定论为依据。本案中，争议的土地在土改时系云黄庄的两户村民所分得，在合作化时期已由云黄庄的农户加入本庄的高级社，权属已归该社农民集体所有。1962年落实“四固定”时，争议地被作为云黄庄集体公共用地，并被用以完成该庄生猪派购任务的饲料地及由自愿负责完成此项任务的社员耕作，未被落实固定给任何生产队所有。基于上述，被上诉人作出的上政发（2011）27号处理决定及一审判决所认定的争议地在土改、合作化、“四固定”时期未确权，有不尽符实之虞，本院对此予以纠正。而自“四固定”争议地已被确定归属云黄庄集体公用地，以及在上个世纪80年代落实责任制时起被重新明确归云黄庄集体公用地并由云黄小学经营，乃至1995年元月1日现云黄经联社作为发包方与作为承包方的上诉人签订有关争议地的《耕地开荒地承包合同书》等客观事实表明，云黄庄经联社不仅在“四固定”时已代表全庄农民集体（包括上诉人）享有现争议地的权利主体资格，且一直进行有效经营管理。因此，被上诉人作出的上政发（2011）27号处理决定虽认定争议地在上述的“三个时期”未确权的认定属有瑕疵，但不影响其对本案总体事实认定和实体处理的正确性，其适用法规正确，符合法定程序，故依法应予维持。原审判决维持该处理决定正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由与客观事实及法律法规不符，其上诉请求，本院依法不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人云黄经联社第六队负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韦美云
审 判 员 韦瑞生
代理审判员 郑之新
二〇一三年二月十九日
书 记 员 吴峤卉