湖南省岳阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）岳中行再终字第3号
申诉人（一审原告、二审上诉人）：蒋玉英，女，1952年11月2日出生，汉族，农民。
委托代理人：薛东海，男，1973年6月13日出生，汉族，法律工作者，系蒋玉英女婿。
委托代理人：聂国安，男，1946年10月27日出生，汉族，岳阳市石油公司退休职工。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：湘阴县公安局。
法定代表人：李自然，局长。
委托代理人：蒋崇文，湘阴县公安局干警。
委托代理人：冯木良，湖南九野律师事务所律师。
蒋玉英不服湘阴县公安局治安行政处罚一案，湘阴县人民法院于2010年5月9日作出（2010）湘行初字第2号行政判决。已经发生法律效力。湘阴县公安局不服该判决，向湘阴县人民法院申请再审。湘阴县人民法院于2010年12月20日作出（2010）湘行再字第1号行政判决。蒋玉英不服，向本院提起上诉。本院于2011年5月20日作出（2011）岳中行再终字第1号行政判决，已经发生法律效力。蒋玉英仍不服，向本院提出申诉。本院于2013年6月17日作出（2013）岳中行申字第4号行政裁定，决定对本案进行再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。蒋玉英及其委托代理人薛东海、聂国安，湘阴县公安局的委托代理人蒋崇文、冯木良到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
湘阴县人民法院（2010）湘行初字第2号行政判决查明：2007年8月，湖南宏耀工业有限公司（以下简称宏耀公司）因企业规模扩大需要，与蒋玉英所在村组签订了《扩征土地协议书》，蒋玉英的自留山（茶山）即在该扩征地范围内，征地手续尚未完善。2009年11月7日，宏耀公司用推土机在该宗地上进行施工，蒋玉英遂出面制止。同日，湘阴县公安局下辖的城南派出所接到报警称，蒋玉英在宏耀公司工地阻工，遂出警将蒋玉英传唤至城南派出所进行询问查证。蒋玉英陈述自己2.59亩自留山同意宏耀公司征收，但对征地安置补偿一直持有异议，并将相关情况以书面形式报告了相关的职能部门，但未得到妥善处理，故几次阻止宏耀公司在自己的自留山上施工，以免毁损自留山上的茶树、林木。湘阴县公安局从宏耀公司调取该宗地的《扩征土地协议书》、《征山到户明细》、《上新塘湾树木补助明细表》等书证，并根据湘阴县界头铺镇人民政府出具的证明，认为宏耀公司系合法施工，蒋玉英阻止施工是扰乱企业秩序的行为。故依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，对蒋玉英作出阴公（南）决字（2009）第603号公安行政处罚决定书，对蒋玉英拘留10日。蒋玉英认为宏耀公司扩征土地仅取得了审批手续，并未获得建设用地批准书，且在征地补偿费未达成一致协议的情况下，无权推挖自已的自留山，改变土地现状。湘阴县公安局未履行复核义务，属于超越职权违法行政，蒋玉英对被告作出的处罚决定不服，于2010年1月5日向岳阳市公安局申请行政复议。岳阳市公安局于2010年2月26日作出维持原处罚决定的复议决定，蒋玉英仍不服，遂提起行政诉讼，请求依法撤销被告所作的行政处罚决定书。
湘阴县人民法院（2010）湘行初字第2号行政判决认为：宏耀公司因建设需要扩征土地，应当按照法定程序，全面完善征地手续。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第四款规定：“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”宏耀公司在征地方案未落实，补偿标准有争议，建设用地批准书和土地使用权证书未取得的情况下，强行施工，改变土地利用现状，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，依法应予制止。蒋玉英阻止宏耀公司改变土地利用现状的行为系维护自身的合法权益，不属于扰乱企业正常秩序。《湖南省征地程序暂行规定》规定，“拒不腾地的，由市州、县市国土资源部门依法责令限期腾地；逾期不腾地的，可以申请人民法院强制执行”，宏耀公司征地手续尚未完备，不存在进入强制腾地程序，即使应进行强制腾地，亦应由国土资源部门做出相关决定后，依法申请人民法院强制执行。因此，湘阴县公安局对蒋玉英因自己已经合法登记在册拥有使用权的土地不愿意改变土地利用现状而阻止强行施工的行为，认定为扰乱企业秩序，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，其事实证据是不充分的。因本案是一个确认之诉，故对蒋玉英要求撤销被告阴公（南）决字（2009）第603号公安行政处罚决定书的诉讼请求，应依法应确认该行政行为违法。据此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决：确认湘阴县公安局于2009年11月7日作出的阴公（南）决字（2009）第603号公安行政处罚决定书违法。案件受理费50元，由湘阴县公安局负担。
湘阴县人民法院（2010）湘行再字第1号行政判决对该院原审查明的事实予以确认。
湘阴县人民法院再审另查明：根据原审、再审的相关证据及开庭后到现场测量，找镇政府及村上负责人座谈，并根据蒋玉英的起诉和其提供的证据，证实蒋玉英的自留山2.59亩是在2007年4月16日省政府（2007）政国土字第536号《农用地转用、土地征收审批单》批准的1.5678公顷土地的范围内。
湘阴县人民法院（2010）湘行再字第1号行政判决认为，本案的焦点是：1、湘阴县公安局补充的证据和本院现场勘验材料是否具有证明力？2、湘阴县公安局当时作出的具体行政行为是否合法？
1、关于湘阴县公安局补充的证据和本院现场勘验材料是否具有证明力的问题。蒋玉英认为湘阴县公安局在该院再审过程中提供的证据和法院对现场勘验有异议。因湘阴县公安局在作出具体行政行为时蒋玉英并没有提出有关征地手续完备的问题，而在诉讼过程中提出征地手续问题和被征地是否在1.5678公顷土地范围内的问题，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条规定：原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。第三十三条规定：人民法院可以依当事人申请或者依职权勘验现场。勘验现场时，勘验人必须出示人民法院证件，并邀请当地基层组织或者当事人所在单位派人参加，当事人或其成年亲属应当到场，拒不到场的，不影响勘验的进行，但应当在勘验笔录中说明情况。因此，湘阴县公安局可以补充证据，该院可以到现场进行勘验。故湘阴县公安局补充的证据和法院现场勘验材料具有证明力。
2、关于湘阴县公安局当时作出的具体行政行为是否合法的问题。①宏耀公司取得湘阴县国土资源局颁发的建设用地批准书后有权使用土地，蒋玉英阻工则构成扰乱企业秩序的行为，湘阴县公安局有权对蒋玉英进行处罚。②宏耀公司于2007年8月与蒋玉英所在的村、组签订了《扩征土地协议书》，蒋玉英家的自留山在该扩征地范围内，蒋玉英对征地补偿一直持有异议，并将相关情况以书面形式报告了相关的职能部门，未得到妥善处理，故几次阻止宏耀公司在自己的自留山上施工。2009年11月7日蒋玉英再次阻工，湘阴县公安局下辖的城南派出所接到报警，遂出警将蒋玉英传唤至城南派出所进行询问，蒋玉英陈述自己2.59亩自留山不是未利用地，认为补偿费太低而阻工的，并未向派出所反映有关征地程序及手续问题。湘阴县公安局根据蒋玉英反映的情况，并从宏耀公司调取该宗地的《扩征土地协议书》、《征山到户明细》、《上新塘湾树木补助明细表》等书证，认为宏耀公司的征地款按协议等规定已到位，蒋玉英认为补偿太低，拒绝领取。根据湖南省人民政府办公厅湘政办发（2005）51号关于《湖南省征地程序暂行规定》第十二条规定，征地补偿安置方案经依法批准后，由市、州、县人民政府国土资源部门组织实施，对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，可以申请由批准征地的人民政府裁决。因实施征地补偿安置方案引发争议的，由市、州、县人民政府协调，协调不成的，由上一级人民政府处理，征地补偿标准争议以及征地补偿安置争议不影响征地方案的实施。按此规定，蒋玉英对征地补偿标准有异议，应通过正当途径解决。湘阴县公安局认定宏耀公司系合法施工，蒋玉英阻止施工是扰乱企业秩序的行为，对其作出行政处罚决定，并无不当，应当维持。原审忽略了行政机关当时作出具体行政行为时，蒋玉英未提出有关征地手续完备的问题，而事实上宏耀公司施工的这块土地的征地手续是完备的。原审认定事实错误，依法应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条之规定，经湘阴县人民法院审判委员会研究决定，判决：一、撤销本院（2010）湘行初字第2号行政判决；二、维持湘阴县公安局阴公（南）决字（2009）第603号公安行政处罚决定。原审案件受理费50元，由再审被申请人蒋玉英承担。
本院二审查明的事实与湘阴县人民法院再审查明的事实一致。
本院二审认为：1、湘阴县公安局是否存在违反行政法定原则，超越职权、滥用警力的问题。在本案中，湘阴县公安局并未参与宏耀公司的施工行为，其是在蒋玉英几次阻止宏耀公司施工后，宏耀公司向湘阴县公安局下辖的城南派出所报警。城南派出所接警后依法出警的行为，属湘阴县公安局的法定职权行为，不存在超越职权、滥用警力的问题，其出警行为合法。2、湘阴县公安局对蒋玉英作出行政拘留10日的行政行为是否合法的问题。首先应予确认蒋玉英多次阻止宏耀公司施工的行为是客观存在的，蒋玉英对此事实亦予认可。该阻工行为影响了宏耀公司的正常施工；其次，湘阴县公安局在对宏耀公司施工行为的合法性进行审查时，蒋玉英陈述自己2.59亩自留山不是未利用地，是林地，认为补偿费太低而阻工的。湘阴县公安局根据蒋玉英的陈述，从宏耀公司调取该宗地的《扩征土地协议书》、《征山到户明细》、《上新塘湾树木补助明细表》、《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》、《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》等书证和湘阴县界头铺人民政府关于该宗土地征地款、青苗补偿已全额到户以及该宗地手续齐全、程序合法的证明，均证实宏耀公司系合法施工之后，才确认蒋玉英的行为是扰乱企业秩序的行为。湘阴县公安局是在对宏耀公司施工行为及蒋玉英阻工行为进行合法性审查后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，对蒋玉英作出拘留10日的行政处罚决定，故湘阴县公安局的该具体行政行为的程序和内容均是合法的。3、在本案再审中湘阴县公安局补充证据和湘阴县人民法院现场勘验是否合法的问题。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条规定：“原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据”。第三十三条规定：“人民法院可以依当事人申请或者依职权勘验现场……”。在湘阴县公安局作出具体行政行为时蒋玉英只反映了自己2.59亩自留山不是未利用地，认为补偿费太低，并未向派出所反映有关征地程序及手续是否完备的问题。在湘阴县人民法院审理本案时，蒋玉英提出征地手续问题和其被征地是否在1.5678公顷土地范围内的问题，湘阴县公安局理应补充相应证据，人民法院亦可依职权到现场进行勘验。4、根据《湖南省征地程序暂行规定》第十二条规定，当事人对征地补偿标准争议以及征地补偿安置争议的，不影响征地方案的实施。本案中，蒋玉英对征地补偿标准有异议，应通过正当途径另行主张权利。根据湘阴县人民法院再审查明的事实，宏耀公司施工时征地手续是完备的，其施工行为是合法的，蒋玉英的阻工行为即是扰乱企业秩序，湘阴县公安局对其作出行政处罚并无不妥，故上诉人蒋玉英提出的上诉理由均不能成立，不予支持。湘阴县人民法院再审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持湘阴县人民法院（2010）湘行再字第1号行政判决。
蒋玉英不服本院二审判决，申诉称：一、被申诉人提交的申诉人违法的证据不充分，其行政处罚违法，原一审（2010）湘行初字第2号行政判决正确。二、被申诉人提交的作出行政处罚决定后自行收集的下列证据不具有证明力，不能作为认定案件事实的依据：1、2007年4月16日作出的（2007）政国土字第536号（湘阴）《农用地转用、土地征收审批单》，该审批单征收土地的地类为“未利用地”，面积为1.5678公顷，而蒋玉英使用的自留山是“林地”，不在该地块之中。2、2006年8月30日颁发的《国有土地使用权证》与本案没有关联性。3、湘阴县国土资源局2008年9月5日作出的《建设用地批准书》载明的面积是15678㎡，与省政府2009年6月29日批文的面积33443㎡完全不符，与本案不具有关联性。4、湖南宏耀灯饰有限公司于2007年8月30日与湘阴县界头铺镇新塘村委会签订的《宏耀灯饰扩征土地协议书》不具有合法性。5、申诉人对《2009年5月新塘湾组征地到户明细》不认同，拒绝领取款项。三、行政处罚程序以及再审、二审审判程序均不合法。1、行政处罚仅凭“阻工”的表象，没有对蒋玉英陈述的事实、理由进行核实，在事实不清的情况下作出。2、其一，再审过程中，湘阴县公安局提交作出处罚决定时未收集的证据违反了“先取证、后裁决”的基本原则。其二，再审过程中，法院依职权收集证据违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定。四、湘阴县公安局不是土地行政管理机关，对征地、腾地纠纷不具有执法主体资格，其作出公安行政处罚决定属超越和滥用职权。综上，湘阴县公安局行政处罚决定和原再审、二审认定事实以及适用法律均有错误。请求撤销原再审、二审判决，维持湘阴县人民法院（2010）湘行初字第2号行政判决。
湘阴县公安局答辩称，一、答辩人作出行政处罚决定的证据充分，于法有据。1、湘阴县公安局在对蒋玉英作出行政处罚之前已收集了各类证据，包括蒋玉英本人供述等等，均能证实蒋玉英阻工行为的违法性，事实清楚，证据充分。2、对朱景林等人的询问笔录均在原一审、再审、二审阶段提交，并经庭审质证，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求。3、湘阴县界头铺镇人民政府的《阻工说明》以及《证明》是对蒋玉英违法行为和宏耀公司征地合法性的说明，更具说明力。4、湘阴县公安局首先确认了蒋玉英多次阻工行为的存在，其次在对宏耀公司施工行为的合法性认定上，进一步收集了《扩充土地协议书》、《征山到户明细》、《上新塘湾树木补助明细表》等书证予以证实。二、湘阴县公安局在作出行政处罚决定后自行收集的系列证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条的规定。三、湘阴县公安局作出行政处罚决定以及在再审、二审中补充证据和法院进行现场测量均符合法律规定。四、湘阴县公安局作出行政处罚决定属依法履行职责，没有超越职权。五、对蒋玉英进行行政处罚的重点是蒋玉英阻工理由的不成立及宏耀公司施工的合法性。综上，本案再审、二审认定事实清楚、程序合法，请求驳回蒋玉英的再审请求。
本院再审期间双方当事人均未提交新的证据。
本院再审查明的事实与湘阴县人民法院（2010）湘行初字第2号行政判决查明事实一致，本院予以确认。
本院再审认为：湘阴县公安局阴公（南）决字（2009）第603号公安行政处罚决定书中认定“2009年11月7日，蒋玉英以宏耀灯饰对征收其土地的补偿费用低为由，对该公司的第二期工程进行阻工，致使工程无法正常进行”，该局作出行政处罚时取得的湘阴县界头铺镇人民政府出具的《情况说明》和《证明》以及《征山到户明细》、《上新塘湾树木补助明细表》等证据也证明，宏耀公司是在一宗3.3443公顷的土地上实施其二期工程建设期间受到了蒋玉英的阻扰。现并无证据证实宏耀公司在该宗土地上施工时已取得合法的建设用地手续。
其次，《中华人民共和国治安处罚法》第一条规定“为维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职则，制定本法”。依据上述规定，蒋玉英的阻工如造成宏耀公司合法施工中的权益受到侵害，才能构成扰乱正常公共秩序的违法行为。关于宏耀公司施工的合法性，依据《湖南省征地程序暂行规定》，建设单位动工用地必须取得市州、县市人民政府对该宗土地发放的建设用地批准书。而湘阴县公安局调取的湖南省人民政府（2007）政国土字第536号《农用地转用、土地征收审批单》以及在湘阴县人民法院再审期间提供的湘阴县国土资源局发放的湘政土（2008）43100019号《建设用地批准书》等文件对应的是一宗1.5678公顷的建设用地，不能证实2009年宏耀公司在3.3443公顷的土地上动工的合法性。湘阴县公安局还提出，宏耀公司系履行征收方的法定义务，实施征地。但依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条关于“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施。”的规定，征地的主体为政府部门，而非用地单位。因此，宏耀公司作为征地的主体也没有法律依据。
综上，在没有充分的证据证实宏耀公司履行了合法征地手续并依法施工的情形下，湘阴县公安局对蒋玉英阻工行为作出阴公（南）决字（2009）第603号公安行政处罚决定行政处罚决定没有事实和法律依据。湘阴县人民法院再审以及本院二审判决认定“蒋玉英被征收的2.59亩自留山在湖南省人民政府（2007）政国土字第536号《农用地转用、土地征收审批单》批准的1.5678公顷建设用地范围内”，变更了湘阴县公安局在作出处罚时所依据的事实，处理不当。湘阴县人民法院（2010）湘行初字第2号行政判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款（二）项、第七十六条、第七十八条的规定，判决如下：
撤销本院（2010）岳中行再终字第1号行政判决和湖南省湘阴县人民法院（2010）湘行再字第1号行政判决；
维持湘阴县人民法院（2010）湘行初字第2号行政判决。
本判决为终审判决。
审判长 李强斌
审判员 胡中岳
审判员 许震鹏
二〇一三年十二月十八日
书记员 肖芝乐
附相关法条：
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第二条原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。
第三十三条人民法院可以依当事人申请或者依职权勘验现场。勘验现场时，勘验人必须出示人民法院证件，并邀请当地基层组织或者当事人所在单位派人参加，当事人或其成年亲属应当到场，拒不到场的，不影响勘验的进行，但应当在勘验笔录中说明情况。
《湖南省征地程序暂行规定》
征地补偿安置方案经依法批准后，由市、州、县人民政府国土资源部门组织实施，对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，可以申请由批准征地的人民政府裁决。
因实施征地补偿安置方案引发争议的，由市、州、县人民政府协调，协调不成的，由上一级人民政府处理，征地补偿标准争议以及征地补偿安置争议不影响征地方案的实施。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
第七十八条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审判。