中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2018）最高法行申603号再审申请人（一审原告、二审上诉人）石德群，女，1964年10月10日出生，汉族，住四川省成都市武侯区。委托诉讼代理人李文新，重庆坤源衡泰律师事务所律师。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）屏边苗族自治县人民政府，住所地云南省屏边县玉屏镇建设路35号。法定代表人李雄文，该县县长。再审申请人石德群因诉屏边苗族自治县人民政府（简称屏边县政府）不履行政府信息公开法定职责一案，不服云南省高级人民法院（2016）云行终21号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。石德群诉称，2015年3月10日，其委托代理人向屏边县政府寄送了《信息公开申请书》，要求公开修建穿越屏边烈士陵园的公路的审批文件、屏边烈士陵园规划范围等信息。2015年4月15日，屏边县政府向石德群出具《屏边苗族自治县人民政府关于2015年4月1日梁峰、石德群、曾秀琼等十位烈士家属及参战老兵代表诉求的答复意见》（简称《答复意见》），以涉及军事机密为由拒绝公开屏边烈士陵园的规划和保护范围。石德群认为屏边县政府的理由没有依据。首先，根据《烈士纪念设施保护管理办法》，烈士纪念设施及其保护范围属于法定信息公开事项。其次，屏边烈士陵园的保护范围与军事秘密毫无关系。故请求：判令确认《答复意见》违法，并责令屏边县政府限期履行公开关于修建穿越屏边烈士陵园公路的审批文件及屏边烈士陵园规划范围的政府信息义务。云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院一审查明，2015年3月10日，石德群委托代理人向屏边县政府寄送了《信息公开申请书》，要求公开修建穿越屏边烈士陵园公路的审批文件、屏边烈士陵园规划范围等信息。2015年3月23日，屏边苗族自治县民政局以《信息公开申请答复书》对石德群的申请进行了答复。2015年4月1日，石德群又向屏边县政府提出要求公开屏边烈士陵园的保护范围资料、修建穿越屏边烈士陵园公路的审批文件、禁止车辆从该公路通行等六个诉求。2015年4月15日，屏边县政府针对石德群的问题以《答复意见》进行了答复。该答复主要内容是：“一、提供烈士陵园的保护范围资料。屏边县水冲子烈士陵园位于屏边县城东南，分东、西两个园区，所占土地由屏边县玉屏镇摆衣寨村无偿提供。屏边烈士陵园的位置和范围在1983年版的军用地图上做了明确标注和说明，但根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条规定，该信息涉及军事机密，属于不予公开范围。多年来，中共屏边县委、屏边县政府高度重视烈士陵园的建设和保护工作，不断优化陵园环境。2009年，屏边县邀请具备资质的单位对烈士陵园进行编制规划，并向国家民政部、成都军区等部门、单位作了专题汇报。2011年，屏边县政府按照规划要求，投入资金近四千万元扩大了陵园面积，提升了陵园景观。二、提供扩修公路的相关批文。屏边县通过深入调研、充分论证，先后向红河州发改委、云南省发改委上报了《关于上报S221线屏边至马关八寨公路屏边县城过境公路工程可行性研究报告的请示》，经省发改委组织专家评审，于2011年12月作出《关于省道S221线屏边县城过境公路工程可行性研究报告的批复》（云发改基础（2011）2712号）。批复后，屏边县委托云南省交通勘察设计研究院编制完成了《S221线屏边县城过境公路两阶段初步设计》，并上报云南省发展和改革委员会评审。2012年11月，云南省发展和改革委员会作出了《云南省发展和改革委员会关于省道S221线屏边县城过境公路两阶段初步设计的批复》（云发改基础[2012]2287号），同意《初步设计》提出的路线方案。同时，按照国防公路建设需要，2013年1月云南省公路局实施国防公路建设领导小组与屏边县政府签订了《屏边零开至河口南溪边防公路改建工程建设协议》，将该公路列为屏边县境内边防公路建设。三、此路不能作为交通通道，禁止车辆通行。该道路由来已久，建立烈士陵园前已开通，后更名为环东路，系屏边县玉屏镇摆依寨、屏边县教师进修学校、附近多个村庄进出县城的必经之路，几十年来一直在使用，涉及数万群众的出行问题，已无其他路径可以选择改道。原道路年久失修，路面损毁严重，路窄弯多，通行安全隐患极大，群众反映强烈，屏边县才对该道路进行提升改造。若此路不能作为交通通道，禁止车辆通行，将违背历史，广大人民群众决不答应。……”石德群对该答复不服，提起行政诉讼。红河哈尼族彝族自治州中级人民法院认为，该案的争议焦点是：一、《答复意见》是否违法？二、屏边县政府关于修建穿越屏边烈士陵园公路的审批文件及屏边烈士陵园的规划保护范围信息是否应该公开？一、关于《答复意见》是否违法的问题。该院认为，《答复意见》系屏边县政府针对石德群反映的问题作出的合理答复，该答复的主体、程序和内容及依据均未违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的禁止性规定，也未损害社会公共利益和他人的合法权益。虽然屏边县政府的答复理由存在答复瑕疵，但该瑕疵属认识错误，因为实际上该信息并不存在。此瑕疵并不影响该答复的合法性。故石德群要求确认该答复违法的请求无事实和法律依据，该院不予支持。二、关于屏边烈士陵园的规划保护范围信息是否应公开的问题，屏边县政府已在《答复意见》中作过答复，而全面、科学、系统的烈士陵园保护范围规划方案，屏边县政府尚未编制完成，不存在应公开而未公开的问题。故对石德群的此项诉讼请求不予支持。三、屏边县政府关于修建穿越屏边烈士陵园公路的审批文件信息是否应当公开的问题，从该项目所涉的范围和资金来看，涉及人数多，资金量大，明显属屏边县域内重大建设项目。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条的规定，屏边县政府应当主动公开该信息。屏边县政府属保存该信息的行政机关，负有公开该信息的职责。石德群的此主张成立，该院予以采纳。遂判决：一、由屏边县政府于判决生效后二十日内公开关于修建穿越屏边烈士陵园公路的审批文件信息。二、驳回石德群的其它诉讼请求。石德群不服一审判决，上诉称，按照《答复意见》，屏边县政府认为屏边烈士陵园规划涉及军事机密，不予公开。但屏边县政府又在庭审中自认屏边烈士陵园规划方案至今未编制完成，故而该信息不存在。屏边县政府的《答复意见》应当予以撤销或部分撤销、判令重作，但是一审法院却认定屏边县政府的上述矛盾仅属于认识错误。请求撤销一审判决，并依法改判。云南省高级人民法院二审认为，石德群的请求事项包括两个内容：一是确认《答复意见》违法；二是责令屏边县政府限期履行公开关于修建穿越屏边烈士陵园公路的审批文件及屏边烈士陵园规划范围的政府信息义务。关于确认《答复意见》违法。《答复意见》不属于行政诉讼的受案范围。理由如下：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条规定，公民、法人或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式）；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。行政机关对不符合法定申请形式提出的信息公开申请，可以根据具体情况作出相应处理。该案中，根据在案的有效证据，《答复意见》的形成并非来源于石德群按照法律规定的形式及内容提出信息公开的申请，而是针对2015年4月1日石德群等人到屏边县政府提出的6项诉求所作的答复。屏边县政府曾在答辩意见中主张《答复意见》属于一种告知行为，但又在二审庭审中认可《答复意见》是对石德群2015年3月10日寄出的信息公开申请所作的答复。然而，屏边县政府的自认与法院查明的事实不符。如前所述，《答复意见》中已经明确该意见是对石德群等人2015年4月1日到屏边县政府提出的6项诉求所作的答复，而不是对石德群2015年3月10日寄出的信息公开申请的答复，故该院将《答复意见》视为对石德群等人来访事项的答复或答辩意见中所称的一个告知行为。因此，根据已查明的事实，该案不宜因《答复意见》中答复了不予公开的理由，就认定《答复意见》属于对申请信息公开的答复。《答复意见》对石德群的权利、义务未产生影响。综上，由于《答复意见》对石德群的合法权益不产生影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，人民法院应直接裁定不予立案或者迳行裁定驳回起诉，而不宜作为政府信息公开案件立案并审理。一审法院适用法律错误，该院依法予以纠正。故裁定如下：撤销一审判决中驳回石德群要求确认《答复意见》违法的诉讼请求的判决；驳回石德群要求确认《答复意见》违法的起诉。关于责令屏边县政府限期履行公开关于修建穿越屏边烈士陵园公路的审批文件及屏边烈士陵园规划范围的政府信息义务。云南省高级人民法院（2016）云行终21号行政判决认为，政府信息公开申请人如认为行政机关不履行政府信息公开法定职责，有权提起行政诉讼，人民法院亦应依法登记立案并依法审理。该案中，根据在案证据，2015年3月10日，石德群的代理人以邮寄方式向屏边县政府提交了《信息公开申请书》，要求公开的信息包括：云南省屏边县修、扩建穿越水冲子烈士陵园公路的审批文件；权威部门批复的屏边烈士陵园规划保护范围。经查，二审庭审中，石德群、屏边县政府均认可屏边县政府已经按照一审判决主文的内容公开了修建相关烈士陵园公路的审批文件。石德群和屏边县政府在二审中争议的焦点在于公开屏边烈士陵园规划范围信息的问题。对于该争议焦点，该院认为，屏边县政府已对其管理的信息资料进行检索，未发现屏边烈士陵园规划方案的信息记录，并在诉讼过程中进行了说明。屏边县政府先后使用了“信息涉密”和“信息不存在”这两个自相矛盾的理由。但这不能改变屏边烈士陵园规划方案不存在的客观事实。故一审法院判决驳回石德群的该项诉讼请求并无不当。综上，关于石德群提出的责令屏边县政府限期履行公开关于修建穿越屏边烈士陵园公路的审批文件及屏边烈士陵园规划范围的政府信息义务的诉求，一审法院判决认定事实清楚，适用法律法规和判决结果正确，应依法予以维持。故判决：维持一审行政判决中关于判决由屏边苗族自治县人民政府于判决生效后二十日内公开关于修建穿越屏边烈士陵园公路的审批文件信息的判决内容；维持一审判决中关于判决驳回石德群请求责令屏边苗族自治县人民政府限期履行公开关于屏边烈士陵园规划范围的政府信息的诉讼请求的判决内容。石德群向本院申请再审，请求：撤销（2016）云行终21号《行政裁定书》，改判确认屏边县政府《答复意见》违法。理由是：二审法院认定事实错误，法律适用错误。本院认为，本案的争议焦点是《答复意见》是否属于行政诉讼受案范围。根据在案证据，《答复意见》是针对2015年4月1日石德群等人到屏边县政府提出的6项诉求所作的答复，而不是对石德群2015年3月10日寄出的信息公开申请的答复。政府信息公开保障的是相对人对信息的知情权。从原审查明的事实看，石德群申请公开的屏边烈士陵园规划保护范围，至今尚未编制完成，也就是该信息并不存在。虽然《答复意见》提及了不予公开烈士陵园规划信息的理由，但《答复意见》对石德群的权利、义务未产生影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，人民法院应直接裁定不予立案或在立案后迳行裁定驳回起诉，而不宜作为政府信息公开案件立案并审理。因此云南省高级人民法院二审裁定驳回其起诉并无不当。综上，石德群的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回石德群的再审申请。审判长  李智明审判员  李德申审判员  杨科雄二〇一八年七月二十七日书记员  马 萍