广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2014）中一法行初字第271号
原告：卢耀其，男，1946年9月3日出生，汉族，住广东省中山市石岐区。
委托代理人：高健洪，广东金丰华律师事务所律师。
被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼，组织机构代码72246076-2。
法定代表人：陈良贤，市长。
委托代理人：李洁，中山市法制局工作人员。
委托代理人：张嘉敏，中山市国土资源局工作人员。
第三人：陈日允，男，1967年10月15日出生，汉族，住广东省中山市石岐区。
第三人：陈日坤，男，1962年12月15日出生，澳门特别行政区永久性居民，住澳门。
第三人：陈日祥，男，1956年8月12日出生，澳门特别行政区永久性居民，住澳门。
第三人陈日坤、陈日祥共同委托代理人：陈日允，身份信息同上。
原告卢耀其不服被告中山市人民政府（以下简称市政府）土地行政登记，于2014年11月6日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于同年11月7日向被告市政府送达了行政起诉状副本及应诉通知书。因陈日允、陈日坤、陈日祥与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年12月11日公开开庭审理了本案。原告卢耀其及其委托代理人高健洪，被告市政府委托代理人李洁、张嘉敏，第三人暨第三人陈日坤、陈日祥委托代理人陈日允到庭参加诉讼。因各方当事人同意协调，本案扣除审理期限3个月。本案现已审理终结。
被告市政府根据申请，就中山市石岐区肖家巷24号之二的土地，于1996年8月5日向第三人陈日允、陈日坤、陈日祥颁发中府国用（1996）字第16033557号国有土地使用证，于2009年5月14日向第三人陈日允、陈日坤、陈日祥颁发中府国用（2009）第230545号国有土地使用证，于2009年8月7日向第三人陈日允颁发中府国用（2009）第易235707号国有土地使用证。
被告市政府向本院提供以下证据：1.土地登记申请审批表；2.房屋产权登记审批书；3.证明；4.房产平面图和身份证明；5.国有土地使用权出让合同；6.出让金及相关税费收据；7.用地图纸、房产平面图、身份证明；8.地址变更证明；9.房地产买卖合同及房地产转让登记申请表；10.用地图纸及身份证明；11.办理更正登记通知。
原告卢耀其诉称：我于1991年8月9日取得集体土地建设用地使用证（证号为：中府集建字〔1991〕第16032326号，土地面积97.29平方米，土地用途：住宅，权属性质：集体），对该土地享有使用权。市政府于1996年8月5日向陈日允、陈日坤、陈日祥作出中府国用（1996）字第16033557号国有土地使用证，该证所属红线图存在明显错误，已侵占了我的部分土地及公用水巷（见证据阴影部分）。后市政府先后作出中府国用（2009）第230545号、中府国用（2009）第235707号国有土地使用证，最后于2011年8月向陈日允作出中府国用（2011）第2301292号国有土地使用证。请求判令：1.依法确认市政府核发国有土地使用证[证号：中府国用（1996）字第16033557号，土地使用权人：陈日允、陈日坤、陈日祥，土地面积130平方米]行政行为违法；2.依法确认市政府核发国有土地使用证[证号：中府国用（2009）第230545号，土地使用权人：陈日允、陈日坤、陈日祥，土地面积122.5平方米]行政行为违法；3.依法确认市政府核发国有土地使用证[证号：中府国用（2009）第235707号，土地使用权人：陈日允，土地面积122.5平方米]行政行为违法；4.本案诉讼费用由市政府承担。
原告卢耀其向本院提供以下证据：1.证号为中府集建字[1991]第16032326号集体土地建设用地使用证、房屋所有权证；2.中府国用（1996）字第16033557号国有土地使用证；3.中府国用（2009）第230545号国有土地使用证；4.中府国用（2009）第235707号国有土地使用证；5.中府国用（2011）第2301292号国有土地使用证。
被告市政府辩称：1.卢耀其与涉案的中府国用（2009）第230545号、中府国用（2009）第235707号国有土地使用证行政行为没有法律上的利害关系。陈日允、陈日坤、陈日祥于1996年依法取得中府国用（1996）字第16033557号土地使用证。卢耀其既非涉案地块的使用权人亦非所有权人，陈日允、陈日坤、陈日祥就其名下的土地申请办理变更登记的行为，是对其土地权属进行处分的行为，且两次变更行为并无对涉案地块的权属界线范围进行改变，对卢耀其的权利义务不产生影响，因此，卢耀其与涉案具体行政行为没有法律上的利害关系。根据《最高人民法院<关于执行中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，请求法院对卢耀其要求确认中府国用（2009）第230545号、中府国用（2009）第235707号国有土地使用证行政行为违法的请求予以驳回。2.我府依申请作出涉案变更登记，材料齐全，程序合法，应予维持。1995年9月，陈日允、陈日坤、陈日祥申请将坐落原郊区员峰和平大街肖家巷24号之二（现地址：中山市石岐区肖家巷24号之二）的土地办理确权登记，依法提交了土地登记申请审批表、郊区办事处证明、用地图纸及身份证明等材料。我府经审核，土地权属来源合法，于1996年8月向陈日允、陈日坤、陈日祥核发16033557号土地使用权证。2009年4月，陈日允、陈日坤、陈日祥申请办理地址变更，并与市国土资源局签订国有土地使用权出让合同，经审核，核发中府国用（2009）第230545号国有土地使用证。2009年8月，陈日允、陈日坤、陈日祥申请办理权属转让登记，提交了买卖合同、申请表等材料，将陈日坤、陈日祥名下的房地产转让给陈日允一人名下，经审核，核发中府国用（2009）第235707号国有土地使用证。上述登记行为符合法律的规定，程序合法。综上，请求依法驳回卢耀其的诉讼请求。
第三人陈日允、陈日坤、陈日祥述称：同意市政府的答辩意见。卢耀其诉状中所述的三角形部分土地与我们的土地是重叠，但该重叠部分卢耀其盖了铁棚并由其使用。对卢耀其陈述我方三次办证情况都确认。
第三人陈日允、陈日坤、陈日祥向本院提供了中府国用（2011）第2301292号国有土地使用证、粤房地权证中府字第××号房地产权证。
经审理查明：卢耀其于1991年8月9日就坐落于原××郊区××号（现地址为：中山市石岐区肖家巷23号）97.29平方米土地获颁中府集建字〔1991〕第16032326号集体土地建设用地使用证，土地用途：住宅，权属性质：集体，边界四至：东陈日祥宅，南巷，西陈日乾宅，北空地。
1995年9月14日，陈日允、陈日坤、陈日祥向中山市土地管理部门申请办理原中山市郊区员峰肖家巷24号之二（与卢耀其上述土地东西相邻，现地址为：中山市石岐区肖家巷24号之二）130平方米土地登记，并提交了土地登记申请审批表、市政府郊区办事处出具的产权来源证明、房屋产权登记审批书、房屋测绘图。但土地管理部门未进行地籍调查，也未要求相邻宗地的土地使用权人包括卢耀其进行指界。市政府于1996年8月5日就该130平方米土地向陈日允、陈日坤、陈日祥颁发中府国用（1996）字第16033557号国有土地使用证，该证载明四至为：东空地，南肖家巷，西23号宅，北空地，用地面积130平方米。
2009年4月，陈日允、陈日坤、陈日祥申请土地地址变更登记及土地性质变更登记，并提交了国有土地使用权出让合同、交纳土地出让金等的相关票据、契税完税证、用地示意图、地址变更证明等材料。市政府注销中府国用（1996）字第16033557号国有土地使用证，并于2009年5月14日向陈日允、陈日坤、陈日祥颁发中府国用（2009）第230545号国有土地使用证，该证载明土地地址为：中山市石岐区肖家巷24号之二，用地面积为122.5平方米。
2009年7月31日，陈日允、陈日坤、陈日祥申请办理土地转让登记，陈日坤、陈日祥将自己拥有的土地份额转让给陈日允，并办证至陈日允名下，提交了申请表、房地产买卖合同、身份证明材料、用地图等。市政府注销中府国用（2009）第230545号国有土地使用证，于2009年8月7日向陈日允颁发中府国用（2009）第易235707号国有土地使用证，该证载明用地面积为122.5平方米。
2011年8月，陈日允经中山市石岐区员峰股份合作经济联合社同意其使用上述用地北面19.1平方米集体土地，并办理集体土地补出让手续后，申请土地变更登记。市政府注销中府国用（2009）第易235707号国有土地使用证，于2011年8月24日向陈日允颁发中府国用（2011）第2301292号国有土地使用证，该证载明用地面积为141.6平方米。卢耀其不服上述中府国用（2011）第2301292号国有土地使用证登记行为，另案向本院提起诉讼（案号[2014]中一法行初字第179号），要求撤销市政府颁发的中府国用（2011）第2301292号国有土地使用证。
另查明：经比照卢耀其中府集建字〔1991〕第16032326号集体土地建设用地使用证用地图纸与陈日允、陈日坤、陈日祥中府国用（1996）字第16033557号国有土地使用证用地图纸、陈日允、陈日坤、陈日祥中府国用（2009）第230545号国有土地使用证用地图纸、陈日允中府国用（2009）第易235707号国有土地使用证用地图纸、陈日允中府国用（2011）第2301292号国有土地使用证用地图纸，肖家巷23号与肖家巷24号之二用地存在重叠，市政府、卢耀其、陈日允、陈日坤、陈日祥均确认用地存在重叠。中山市国土资源局决定更正登记，并于2014年12月1日向陈日允发出中土函[2014]1874号通知，要求陈日允办理更正登记手续。
本院认为：根据1989年《土地登记规则》第四条、《土地登记办法》第三条的规定，市政府对本行政区域内的土地负有登记造册、核发土地权利证书的职权与职责。《土地登记规则》第七条规定：“初始土地登记程序。1.申报；2.地籍调查；3.权属审核；4.注册登记；5.颁发土地证书。”《土地登记规则》第十二条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1.土地登记申请书；2.土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或者户籍证明；3.土地权属来源证明；4.地上附着物权属证明。”《土地登记规则》第十六条规定：“各级土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定。”《土地登记规则》第十八条规定：“登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告。公告的内容主要如下：1.土地使用者、土地所有者、他项权利者拥有者的名称、地址；2.准予登记的土地权属性质、面积、座落；3.土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者及其他有关土地权益者，提出异议的期限、方式和受理机关；4.其他事项。”结合《城镇地籍调查规程》关于初始地籍调查的规定，本案中，陈日允、陈日坤、陈日祥于1995年9月14日向中山市土地管理部门申请办理原中山市郊区员峰肖家巷24号之二130平方米土地登记时，提交了土地登记申请书、市政府郊区办事处出具的权属来源证明、房屋产权登记审批书、房屋测绘图。土地管理部门受理申请后，未进行地籍调查，亦未进行公告，且该土地与相邻卢耀其土地存在重叠的情况下，市政府于1996年8月5日就该130平方米土地向陈日允、陈日坤、陈日祥颁发中府国用（1996）字第16033557号国有土地使用证，证据不足，程序违法。
根据《土地登记办法》第九条第一款“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料”、第二十七条“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记”、第四十条“因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权发生转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记”、第十八条“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的……”及《城镇地籍调查规程》、《城镇变更地籍调查实施细则（试行）》关于变更地籍调查的规定，陈日允、陈日坤、陈日祥2009年4月申请办理土地性质及地址变更登记时，提交了土地登记申请书、国有土地使用权出让合同、交纳土地出让金的票据、契税完税证、用地示意图、地址变更证明等，但未提交地籍调查表等材料；陈日允、陈日坤、陈日祥2009年7月31日申请办理上述房地产转让登记时，提交了申请表、房地产买卖合同、身份证明材料、用地图等，但未提交地籍调查表等材料。即市政府于2009年5月14日向陈日允、陈日坤、陈日祥颁发中府国用（2009）第230545号国有土地使用证、于2009年8月7日向陈日允颁发中府国用（2009）第易235707号国有土地使用证时，陈日允等人应提交未提交地籍调查表，所提交的材料并不齐全、四至范围并不清晰，且该土地与相邻卢耀其地块存在重叠，依法应不予登记，市政府予以登记并颁证，证据不足。
综上所述，市政府核发的中府国用（1996）字第16033557号国有土地使用证、中府国用（2009）第230545号国有土地使用证、中府国用（2009）第235707号国有土地使用证均证据不足，应予撤销，因上述土地使用证均已被注销，没有可撤销内容，本院依法确认违法。卢耀其要求确认市政府核发的中府国用（1996）字第16033557号国有土地使用证、中府国用（2009）第230545号国有土地使用证、中府国用（2009）第235707号国有土地使用证违法的诉讼请求，于法有据，本院予以支持。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
确认中山市人民政府于1996年8月5日向陈日允、陈日坤、陈日祥颁发的中府国用（1996）字第16033557号国有土地使用证、于2009年5月14日向陈日允、陈日坤、陈日祥颁发中府国用（2009）第230545号国有土地使用证、于2009年8月7日向陈日允颁发中府国用（2009）第易235707号国有土地使用证行为违法。
案件受理费50元，由被告中山市人民政府负担。
如不服本判决，原告卢耀其、被告中山市人民政府、第三人陈日允可在判决书送达之日起十五日内，第三人陈日坤、陈日祥可在判决书送达之日起三十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 魏 芸
人民陪审员 庞小锋
人民陪审员 徐淑榆
二〇一五年四月二十二日
书 记 员 杨雪军