海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终394号
上诉人（原审被告）东方市人民政府，住所地海南省东方市八所镇。
法定代表人邓敏，市长。
委托代理人蔡文华，东方市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审原告）海南东方海洋渔业开发有限公司，住所地海南省东方市八所镇东方大道北侧新天地宾馆。
法定代表人陈文火，总经理。
委托代理人陈正伟，海南唐海律师事务所律师。
原审被告东方市国土资源局，住所地海南省东方市八所镇。
法定代表人康洪乾，局长。
委托代理人陆泓任，东方市国土资源局科员。
原审第三人海南合富置业投资有限公司，住所地三亚市海虹路二月海海景公寓1001房。
法定代表人曾远亮，总经理。
上诉人东方市人民政府（以下简称东方市政府）因被上诉人海南东方海洋渔业开发有限公司（以下简称东方渔业公司）诉其和原审被告东方市国土资源局（以下简称东方市国土局）以及原审第三人海南合富置业投资有限公司（以下简称合富公司）土地行政管理一案，不服海南省第二中级人民法院（2016）琼97行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：一、东方市政府于2015年5月20日作出东府函（2015）139号《东方市人民政府关于注销海岸线以下国有土地使用证的批复》（以下简称139号批复），同意撤销东方国用（2005）第134号《国有土地使用证》（以下简称134号土地证）；二、东方市国土局于2015年11月23日依据139号批复注销了134号土地证。
原审查明，2005年8月16日，东方市政府经审核批准向东方渔业公司颁发了134号土地证，该证项下土地位于东方市八所镇东港路北侧，使用权面积为6240平方米，使用权终止日期为2053年4月。2010年7月20日，东方市人民法院作出（2010）东民初字第254号《民事调解书》，东方渔业公司同意将134号土地证项下土地使用权抵偿给合富公司，以偿还其所拖欠合富公司的欠款，并同意在2010年7月31日前将134号土地证过户给合富公司。2010年8月30日，东方市人民法院向东方渔业公司发出（2010）东法执字第88-1号《执行通知书》，要求东方渔业公司将134号土地证项下土地使用权过户给合富公司。2010年9月1日，东方市人民法院向东方市国土局发出（2010）东法执字第88-1号《协助执行通知书》，要求东方市国土局协助将134号土地证过户至合富公司名下，但东方市国土局至今未履行该协助义务。2014年2月21日，东方市海洋与渔业局向东方市政府提交东海渔（2014）2号《关于请求撤销海岸线以下发放的国有土地使用证的请示》（以下简称2号请示），请示撤销134号土地证。东方市政府将该请示转至东方市国土局，东方市国土局于2014年9月25日向东方市政府提交了东土环资（2014）590号《关于注销海岸线以下发放的国有土地使用证的意见》（以下简称590号意见）。东方市政府于2015年5月20日作出139号批复，同意撤销134号土地证。2015年11月23日，东方市国土局依据139号批复，在《海南日报》上刊登《注销国有土地使用权登记通告》，注销了134号土地证。东方渔业公司不服，遂提起本案行政诉讼，请求撤销东方市政府的139号批复及撤销东方市国土局注销134号土地证的行政行为。
原审认为，一、关于东方市政府作出139号批复同意撤销134号土地证是否合法的问题。首先，关于139号批复是否可诉的问题。虽然东方市政府主张139号批复属于内部文件，其内容亦记载不对外公开，但由于东方市国土局将139号批复作为注销134号土地证的依据，故139号批复内容的效力已经外化，并对东方渔业公司和合富公司的合法权益产生实际影响。因此，139号批复具有可诉性。其次，依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”和《土地登记规则》第六条“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书”的规定，土地使用权证书在颁发前已经过县级以上地方人民政府的依法审核批准。按照依法行政和信赖利益保护的原则，行政机关对其作出的行政行为应守信用，不得随意变更，行政行为一经作出即具有确定力，没有法定事由和未经法定程序不得随意撤销、废止或改变。即使在撤销或改变行政行为具有正当事由的情况下，也应当充分保护行政相对人或利害关系人基于对行政机关的信任而已经获得的信赖利益，在给予行政相对人或利害关系人合理补偿后，才能撤销或改变原作出的行政行为。同时，按照行政程序公开、公正的原则，行政机关在撤销或改变行政行为前，应当及时告知行政相对人及利害关系人并给予其陈述和申辩的机会。本案中，东方市政府主张其批复同意撤销134号土地证的行政行为属于自我纠错的行政行为，其纠错的理由系因为134号土地证项下土地大部分位于海岸线以下，而且该证项下土地权属来源不清。但从查明的事实来看，东方渔业公司是在经过东方市政府的审核批准后，才于2005年8月16日依法取得134号土地证，故东方市政府主张134号土地证项下土地权属来源不清的理由不充分。根据上述查明的事实，134号土地证项下的土地使用权已经被人民法院生效法律文书确认抵偿给了合富公司，而且东方市人民法院也已经向东方市国土局发出协助执行通知书，要求东方市国土局协助将134号土地证过户至合富公司名下。由此可见，在东方市政府向东方渔业公司依法颁发134号土地证后，该证已经发生法律效力，且已受到人民法院生效法律文书效力的羁束，东方渔业公司和合富公司基于对东方市政府颁证行为的信任，在东方市政府作出139号批复前，已经获得相关的信赖利益，且该信赖利益已得到人民法院生效法律文书的确认。而东方市政府在作出139号批复前，没有及时告知东方渔业公司和合富公司，没有给予东方渔业公司和合富公司陈述和申辩的机会，也没有考虑到134号土地证已受到人民法院生效法律文书效力的羁束，更没有对东方渔业公司和合富公司已经获得的信赖利益给予合理的补偿，而且在139号批复中也没有说明其同意撤销134号土地证的具体理由和相关的法律依据，故其擅自作出139号批复同意撤销134号土地证的行政行为明显缺乏事实根据和法律依据，且程序违法。由于139号批复还涉及到与本案无关的其他内容，故仅对139号批复中同意撤销134号土地证的内容予以撤销。另外，关于东方市政府认为134号土地证项下土地大部分位于海岸线以下，依照《中华人民共和国海域使用管理法》的规定，在海域范围内用海必须取得海域使用权证书，填海造地完成后，才换发国有土地使用证的主张。依照《中华人民共和国海域使用管理法》第二条第一款“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土”的规定，海域范围并不包括陆地。而从东方渔业公司提交的证据，并结合现场察看的情况来看，134号土地证项下土地为国有滩涂地，并不符合上述规定所称的海域范围，而且东方市政府也未提交证据证明134号土地证项下土地属于填海项目竣工后形成的土地，故亦不能适用《中华人民共和国海域使用管理法》第三十二条“填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权”的规定。因此，东方市政府上述主张的理由均不充分，不予支持。
二、关于东方市国土局注销134号土地证的行政行为是否合法的问题。《土地登记办法》第五十条明确规定：“有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地；（二）依法征收的农民集体土地；（三）因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的。”第五十四条规定：“当事人未按照本办法第五十一条、第五十二条和第五十三条的规定申请注销登记的，国土资源行政主管部门应当责令当事人限期办理；逾期不办理的，进行注销公告，公告期满后可直接办理注销登记。”依照上述规定，只有在符合上述规定的法定情形下，东方市国土局才可直接办理注销登记。本案中，东方市国土局注销134号土地证的依据是东方市政府作出的139号批复，显然不符合上述规定的情形。而且如前所述，由于东方市政府擅自作出139号批复同意撤销134号土地证的行政行为明显缺乏事实根据和法律依据，且程序违法，故东方市国土局注销134号土地证的行政行为亦缺乏事实根据和法律依据，应予撤销。
综上所述，东方市政府作出的139号批复中同意撤销134号土地证的内容缺乏事实根据和法律依据，且程序违法，依法应予撤销。东方市国土局注销134号土地证的行政行为缺乏事实根据和法律依据，依法亦应予撤销。东方渔业公司诉请理由充分，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项和第（三）项的规定，判决：一、撤销东方市政府139号批复中关于同意撤销134号土地证的内容；二、撤销东方市国土局注销134号土地证的行政行为。案件受理费50元，由东方市政府和东方市国土局负担。
上诉人东方市政府上诉称，一、原审判决认定事实不清，适用法律错误。（一）原审判决认定“139号批复中也没有说明其同意撤销134号土地证的具体理由和相关的法律依据，故其擅自作出139号批复同意撤销134号土地证的行政行为明显缺乏事实根据和法律依据，且程序违法”是错误的。首先，东方市政府在作出139号批复前进行了谨慎细致的调查程序，东方市海洋与渔业局向东方市政府递交了2号请示，东方市国土局进行调查后向东方市政府提交了590号意见，又经东方市政府召开专题工作会议研究后，东方市政府才作出139号批复。其次，东方市海洋与渔业局调查发现东方渔业公司持有的134号土地证项下土地位于海南省人民政府划定的海岸线以下，依法属于海域使用的管理范围，不属于国有土地的范围，违反法律规定；东方市国土局调查发现其土地来源不清，东方渔业公司不具有证下资源的实体权利。（二）原审判决扩大了信赖保护利益范围。国有土地证的办理，首先是由土地权益人申请，然后再经政府审批，土地证违法的原因可能在政府也可能在申请人，不能认为经过政府审批了就只是政府的原因，应当区分原因，明确各方责任人的过错。134号土地证被撤销的原因是其项下土地位于海域岸线以下，违反法律规定，依法应当纠正。东方渔业公司损失不能补偿的主要原因是其持有的134号土地证项下土地权属来源不清，不能证明其拥有该证项下土地的实体权益。依照《中华人民共和国行政许可法》第六十九的规定和《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认的行政行为》（2005行他字第4号）的解释，有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，行政机关可以依职权撤销行政许可。（三）原审判决认定“结合现场来看，134号土地证项下土地为国有滩涂地，并不符合上述规定所称的海域范围，而且东方市政府未提交证据证明134号土地证项下土地属于填海项目竣工后形成的土地，不能适用《中华人民共和国海域使用管理法》”是错误的。《中华人民共和国土地管理法》第四条的规定，土地利用是以规划为准，不是看现状。东方市政府向原审法院提交的2号请示及其附件《八所中心渔港配套设施用海界址坐标及周边用地界线范围图》（海南尚景工程勘测有限公司制作），充分说明东方渔业公司持有的134号土地证项下土地大部分位于海南省人民政府划定的海岸线以下。依照法律规定，在海域范围内用海必须取得海域使用权证书，填海造地完成后，才换发国土土地使用证。134号土地证并非海域使用证换发而来。（四）经审查，134号土地证项下土地权属来源不清，出让手续和土地使用证初始登记材料不全。东方市政府撤销该证是主动纠错行为。原审判决认定只有符合《土地登记办法》第五十条规定的情形国土部门才可以注销国土登记是错误的。《土地登记办法》第五十八条明确规定国土主管部门发现登记确有错误的，报人民政府批准后，可以注销原土地权利证书。
二、东方市政府作出的139号批复符合法律规定。（一）东方市政府批复同意撤销134号土地证具有充分的事实根据和法律依据，程序合法。（二）银海大道工程款已经为东方国用（2003）第136号《国有土地使用证》（以下简称136号土地证）项下土地的出让金所抵偿，东方渔业公司主张134号土地证项下土地使用权抵偿工程款不符合客观事实。
综上所述，请求撤销原审判决，驳回东方渔业公司的诉讼请求。
被上诉人东方渔业公司辩称，东方市政府的上诉请求没有事实根据和法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。一、东方渔业公司是在经东方市政府的审核批准后，依法取得134号土地证，东方市政府主张134号土地证项下土地权属来源不清的理由不充分。二、134号土地证项下土地为国有滩涂用地，并非《中华人民共和国海域使用管理法》第二条第一款规定的海域范围，并且东方市政府也未提交证据证明134号土地证项下土地属于填海项目竣工后形成的土地。三、东方市政府在作出139号批复前，没有及时告知东方渔业公司和合富公司，没有给予陈述和申辩的机会，程序违法。东方市政府在139号批复中也没有说明其同意撤销134号土地证的具体理由和相关的法律依据，故其擅自作出139号批复同意撤销134号土地证的行政行为明显缺乏事实根据和法律依据。
原审被告东方市国土局未提交书面意见，述称其意见同东方市政府的意见一致。
原审第三人合富公司未提交书面意见，述称其意见同东方渔业公司的意见一致。
二审中，本院向东方市政府调取了134号土地证的登记审批表及东方国用（2005）第135号《国有土地使用证》（以下简称135号土地证）的登记审批表，经质证，东方渔业公司及合富公司对134号土地证的登记审批表的真实性没有异议。经查，134号土地证的登记审批表在“土地权属性质、依据、合法性”一栏记载为“国有土地、政府出让、补办”，土地登记面积为6240平方米，并经过原东方市国土环境资源局（现东方市国土局）和东方市政府的审核。同样，135号土地证的登记审批表在“土地权属性质、依据、合法性”一栏记载为“国有土地、政府出让、补办”，面积为7760平方米，也经过了原东方市国土环境资源局（现东方市国土局）和东方市政府的审核。
二审另查明，东方渔业公司与东方市政府协商一致投资建设市政道路银海大道，东方市政府以土地作为补偿。2003年2月28日，经海南省国土环境资源厅《关于八所渔港二期码头综合配套设施项目用地挂牌交易的复函》（琼土环资函（2003）70号）批准，原东方市国土环境资源局（现东方市国土局）对4.097公顷国有土地使用权进行公开挂牌出让。2003年3月14日，东方渔业公司以成交价款429.2017万元取得该宗地的土地使用权。2003年4月28日，原东方市国土环境资源局（现东方市国土局）与东方渔业公司签订了《国有土地使用权出让合同》，该合同载明宗地总面积49070平方米，其中出让土地面积为40970平方米，用途为码头综合配套设施用地。在原东方市国土环境资源局（现东方市国土局）与东方渔业公司签订《国有土地使用权出让合同》的同日，东方市政府给东方渔业公司颁发了136号土地证，该证记载土地使用权面积为26880平方米，地类为码头综合配套设施用地。2005年8月16日，东方市政府向东方渔业公司颁发了134号土地证和135号土地证。134号土地证项下土地（用途为综合用地）使用权面积为6240平方米，土地范围东至公路、南至规划路、西至空地、北至空地；135号土地证项下土地（用途为综合用地）使用权面积为7760平方米，土地范围东至公路、南至本公司、西至空地、北至规划路。
二审查明的其他事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案是对东方市政府作出139号批复同意撤销134号土地证和东方市国土局依据139号批复注销134号土地证的行政行为是否合法进行审查。
一、关于东方市政府作出的139号批复是否可诉的问题。虽然东方市政府作出的139号批复属于内部文件，但由于东方市国土局注销134号土地证时，明确其依据为139号批复，故139号批复内容的效力已经外化，并对东方渔业公司和合富公司的合法权益产生实际影响，因此，原审认定139号批复具有可诉性并无不当。
二、关于东方市政府作出139号批复同意撤销134号土地证和东方市国土局依据139号批复注销134号土地证的行政行为事实是否清楚、依据是否充分的问题。（一）根据已查明的案件事实，2003年4月28日，原东方市国土环境资源局（现东方市国土局）与东方渔业公司签订了《国有土地使用权出让合同》，该合同载明出让土地面积为40970平方米，用途为码头综合配套设施用地，而同日东方市政府给东方渔业公司颁发的136号土地证记载的土地（码头综合配套设施用地）使用权面积为26880平方米，明显少于前述出让合同载明的土地面积。东方市政府未能提供充分证据证明其在颁发136号土地证时经东方渔业公司同意调整了出让合同约定的土地面积。136号土地证项下土地面积为26880平方米，134号土地证项下土地面积为6240平方米，135号土地证项下土地面积为7760平方米，三证项下土地面积总和为40880平方米，总体与前述出让合同载明的土地面积40970平方米相符，并且134号土地证和135号土地证两证的登记审批表在“土地权属性质、依据、合法性”一栏明确记载“国有土地、政府出让、补办”。因此，东方市政府主张银海大道工程款已经为136号土地证项下土地的出让金所抵偿及134号土地证项下土地权属来源不清缺乏依据，故对东方市政府的该项主张，本院不予支持。（二）东方市政府以海南尚景工程勘测有限公司制作的《八所中心渔港配套设施用海界址坐标及周边用地界线范围图》为依据，主张东方渔业公司持有的134号土地证项下土地位于海南省人民政府划定的海岸线以下，但东方市政府并未提供制作该图所依据的相关资料，因此，对东方市政府的该项主张，本院亦不予支持。（三）根据《土地登记办法》第五十八条第一款“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止”的规定，国土主管部门发现登记确有错误的，报人民政府批准后，可以注销原土地权利证书，但东方市政府作出139号批复同意撤销134号土地证和东方市国土局依据139号批复注销134号土地证的行政行为时，均没有载明明确的法律依据，应视为没有法律依据。（四）2010年9月1日，东方市人民法院向东方市国土局发出（2010）东法执字第88-1号《协助执行通知书》，要求东方市国土局协助将134号土地证过户至合富公司名下。根据《土地登记办法》第六十四条“国土资源行政主管部门在协助人民法院执行土地使用权时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。国土资源行政主管部门认为人民法院的查封、预查封裁定书或者其他生效法律文书错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不得停止办理协助执行事项”的规定，东方市国土局具有办理协助过户的职责，其既没有办理134号土地证的过户，也未向执行人民法院提出审查建议，反而在间隔5年后于2015年11月23日依据139号批复注销了134号土地证，存在过错，明显对合富公司的信赖利益产生影响。
三、关于东方市政府作出139号批复同意撤销134号土地证和东方市国土局依据139号批复注销134号土地证的行政行为程序是否合法的问题。在东方市政府作出139号批复同意撤销134号土地证及东方市国土局依据139号批复注销134号土地证的过程中，虽然东方市海洋与渔业局向东方市政府递交了2号请示，东方市国土局进行调查后向东方市政府提交了590号意见，也召开了政府专题会议研究，但是在整个过程中并没有通知东方渔业公司和合富公司参加，也没有听取东方渔业公司和合富公司的陈述和申辩意见，明显违反正当程序原则。
另外，东方渔业公司起诉时第一项诉讼请求为请求撤销139号批复，但其《行政诉状》的事实和理由只涉及134号土地证的相关内容，结合其第二项诉讼请求（请求撤销东方市国土局注销134号土地证的行政行为），其第一项诉讼请求的真正意思为要求撤销139号批复中同意撤销134号土地证的内容，原审法院应当对东方渔业公司的第一项诉讼请求进行释明。原审法院未对该问题进行释明不当，本院予以指正。从实际解决行政争议角度来讲，原审判决只对139号批复中同意撤销134号土地证的内容和东方渔业公司的第二项诉讼请求进行审查，并无不当。
综上，东方市政府作出139号批复同意撤销134号土地证和东方市国土局依据139号批复注销134号土地证的行政行为缺乏事实根据和法律依据，且程序违法，依法应予撤销。原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。东方市政府的上诉请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人东方市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵敬义
审判员 单 宇
审判员 冯 坤
二〇一六年十月十七日
书记员 陈欣欣
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……