山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）济行终字第74号
上诉人（原审原告）孙万宝，男，1975年10月13日出生，汉族，山东省蓬莱市村里集镇南官山村村民，住该村。
被上诉人（原审被告）济南市工商行政管理局历下分局，住所地：济南市
法定代表人解伟，局长。
委托代理人赵丽洁、林勇，该局工作人员。
上诉人孙万宝因工商行政处理一案，不服济南市历下区人民法院（2014）历行初字第30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年4月29日公开开庭审理了本案。上诉人孙万宝、被上诉人济南市工商行政管理局历下分局（以下简称历下工商分局）的委托代理人赵丽洁、林勇到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院查明的事实，被告历下工商分局于2013年7月16日收到原告孙万宝的《举报（申诉）信》，原告在信中要求：1、济南家乐福商业有限公司退回原告货款8.30元，赔偿原告83元；2、济南家乐福商业有限公司承担原告误工费及车旅费12315元；3、表彰原告并依法给予原告最高奖励；4、被告查处济南家乐福商业有限公司违法销售“散装巧克力系列”产品的行为并将处理结果以书面形式反馈原告。被告于2013年7月18日向原告孙万宝邮寄送达了《消费者申诉受理通知书》。因济南家乐福商业有限公司提交的书面答辩意见中明确表示拒绝调解，被告于2013年9月12日作出《消费者申诉案件调解终止书》并于次日向原告邮寄送达。对于原告举报事项，被告于2013年7月19日立案。被告对原告举报案件查处过程中的两次延期均按照有关规定进行了审批。经被告调查，原告举报的违法事实不能成立。2013年12月30日，经被告的案件审议委员会集体讨论及审批，被告对原告的举报案件作出销案决定，并于次日向原告邮寄送达了《消费者举报处理结果告知书》，告知原告其举报案件违法事实不能成立，已作销案处理，被告同日向济南家乐福商业有限公司告知了处理结果。
原审法院认为，被告历下工商分局收到原告孙万宝的《举报（申诉）信》后，其立案、调解、查处、告知等程序均符合《工商行政管理机关行政处罚程序规定》。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。”《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十四条规定：“工商行政管理机关负责人经对案件调查终结报告、核审意见或者听证报告，当事人的陈述、申辩意见，拟作出的行政处罚决定进行审查，根据不同情况分别作出给予行政处罚、销案、不予行政处罚、移送其他机关等处理决定。”本案中，被告经调查，认定原告孙万宝举报的违法事实不成立，证据确凿，其作销案处理并告知原告符合以上规定。原告要求撤销被告作出消费者举报处理结果告知的行政行为并判令被告限期依法重新作出行政行为的诉讼请求无事实和法律依据。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告孙万宝要求撤销被告历下工商分局于2013年12月31日作出消费者举报处理结果告知的行政行为并判令被告限期依法重新作出行政行为的诉讼请求。
上诉人孙万宝不服原审判决上诉称：首先原判决将故意混淆合格证和标签标识问题一字不提，故意将执行GB7718国家标准预包装食品说成是散装食品一直不提、故意将涉案食品没有任何合法流转手续一字不提，故意对上诉人说明的《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第58条的前提条件既第55条第二款“重大、复杂案件，或者重大违法行为给予较重处罚的案件范围，由省级工商行政管理机关确定。”一字不提。上诉人在将GB7718一2011预包装食品标签管理规定提交法庭作为证据的时候，并说明广东省质量监督食品检验站（东莞）检验报告第三页（内容第二页）第一项检验项目1、食品标签：GB7718，符合要求。既然食品标签为GB7718，就证明是预包装食品，而上诉人提交的SB—T10402—2006代可可脂巧克力及代可可脂巧克力制品食品标准中的第九项（最后一项）标签：“预包装产品标签的标示内容应符合GB7718”。据此可以证明，涉案产品生产厂家提交检验的产品为预包装食品，并非散装食品，被上诉人认定的基本事实错误。被上诉人没有履行法定职责查验货食品合法来源，即生产、出厂、运输、储运、进货、入库、仓储·、台账、发票、出库、上食品货架一系列的手续。《散装食品卫生管理规范》第三条：“运输散装食品必须使用专用运输工具，并在符合食品保存条件的状态下运输。出厂的散装食品必须采用符合卫生标准要求的包装材料和容器进行密封包装，并在标签上标明以下内容：食品名称、配料表、生产者和地址、生产日期、保质期、保存条件、食用方法、包装规格。同时应附有检验合格证明。”首先，散装食品应该有标签，标签这个标准中应该标注：“食品名称、配料表、生产者和地址、生产日期、保质期、保存条件、食用方法、包装规格。”那么这个散装食品的标签在哪里而该合格证仅仅是附在食品包装或容器中的合格证明。更说明要有食品标签，还要有合格证。被举报人却玩了一个“合格证标签”，被上诉人也附和“合格证标签”。合格证是产品质量法规定生产企业必须在产品出厂时附带的产品合格证明。产品标签标识如可以使用合格证代替，GB7718一2011预包装食品标签不是多此一举吗根据《食品标识管理规定》第二条、第三条、第二十条，《散装食品卫生管理规范》第十条、第十一条的规定，涉案产品不管是散装食品或是预包装食品，食品的标签、食品、包装已经分离。涉案食品的食品标签标识、食品包装、食品分离后，在家乐福的巧克力销售容器中的食品，无法确定真实的生产日期、也无法认定涉案的食品巧克力就是东莞徐福记的巧克力，更无法确定涉案产品是否是被掉包或以次充好，以假乱真。拆开了就能够随意添加假冒伪劣及将过期食品冒充新品，这也是国家规定食品包装、标识、食品不能分离的原因，也是规定预包装食品不能拆开零售的原因。本案中，被上诉人未依法履行法定职责，认定事实错误，主要证据不足，适用法律不准确不适当。原审法院判决未依据有关法律法规依法审查证据，认定事实及法律适用不正确不准确，证据认定程序不合法，更对上诉人的依据及意见只字不提明显具有违法的主观故意，请求二审法院依法审查，依法纠正，撤销原判并撤销被上诉人作出的行政行为，支持上诉人的诉讼请求，依法改判。
被上诉人历下工商分局辩称：一、涉案商品在销售时属散装食品，不属于预包装食品，其销售形式符合法律规定，原审判决认定事实清楚、证据确实充分，应予维持。关于“散装食品”的定义，目前工商部门适用的法律法规、规章中均无明确规定，为便于阐明我方观点、协助案件顺利调查及审理，故特此引用卫生部2003年《关于印发的通知》（卫法监发（2003）180号）中较准确、完整的定义：“本规范所称散装食品是指无预包装的食品、食品原料及加工提供半成品，但不包括新鲜果蔬，以及需清洗后加工的原粮、鲜冻畜禽产品和水产品等。”该《通知》及《散装食品卫生管理规范》并非答辩人作出具体行政行为的法律依据，答辩人并非相关卫生部门亦无权限适用该《通知》及《规范》。而预包装食品的定义，在《食品安全法》第九十九条中规定“预包装食品，指预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品。”预包装食品应当预先包装，并定量。由此，散装食品的最大特点在于并非“预先定价、定量”，而是在消费者选定后必须通过确定最终重量才能定价销售的商品，定量不一则定价不一；而非与之相对的统一定量、统一定价的预包装食品。涉案商品的产品合格证上明确标明“计量方式：零售称重”，即商品出厂时即为非定量销售，符合上述规定之表述，应属“散装食品”范畴。且被告提交的第20号证据广东省质量监督食品检验站（东莞）检验报告第一页上也明确载明商品的“型号、规格”为“散装”。涉案商品为进入流通领域的散装食品，工商机关作为食品流通领域的监管部门，对其销售的规范要求也同样依据《食品安全法》等法律法规中对散装食品的相关规定确定，而其他部门的规章、政策，答辩人则无权适用。原审判决认定事实清楚、证据确实充分、应予维持。
二、答辩人销案决定的作出，证据确实充分、事实认定清楚、定性准确、程序合法、适用法律正确，原审法院判决无误，应予维持。
上诉人于2013年6月7日在被举报人济南家乐福商业有限公司处购买了涉案商品，答辩人于2013年7月16日才向答辩人邮寄的举报（申诉）信，举报涉案商品“未标注生产者的名称、地址、联系方式、储存条件、未标注生产日期”等。2013年7月19日，答辩人对该举报立案调查，7月22日，答辩人指派两名执法人员依法对被举报人销售涉案商品的专柜进行了现场调查，并拍照取证。现场专柜侧面贴有合格证标签，标签上标有品名、配料、产品标准号、产地、保质期、生产日期／批号、使用方法、贮存方法、制造商和地址等内容，与原告主张的“产品为标注生产者的名称、地址、联系方式、贮存条件，及未标注有生产日期”等情况不符，且根据上诉人举报时提交的涉案商品现场图片亦可得知，其购买时现场并不存在所谓的食品容器”，故涉案食品的销售形式符合法律规定，并无不当之处。答辩人执法人员又依法提取了现场所售商品批次的合格证标签、被举报人营业执照、食品流通许可证、供货商营业执照、食品生产许可证和商品质检报告的复印件等证据材料，并对被举报人的授权委托人进行了相关的询问。以上调查及证据材料已经形成了完整的证据链条，答辩人据此最终认定上诉人举报的违法事实不能成立，并按照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的相关规定做出了销案的处理决定以及告知举报人处理结果。原审判决认定事实清楚、证据确实充分，定性准确、程序合法、应予维持。综上所处，答辩人在处理被上诉人举报（申诉）过程中，积极依法履行职责，查明事实，依法作出处理决定，证据确凿、事实清楚、定性准确、程序合法、适用法律正确，原审判决正确，应予维持。
被上诉人向原审法院提交了如下证据：1、上诉人的《举报（申诉）信》；2、《消费者申诉受理通知书》（济工商历下消通字（2013）071801号）及特快专递邮件详情单和邮件查询回单（1035081997501），证明被上诉人对上诉人的申诉依法受理并告知上诉人；3、济南家乐福商业有限公司作出的《关于徐福记金币巧克力案的答辩意见》，用以证明被告上诉人进行了调解程序；4、《消费者申诉案件调解终止书》（济工商历下消终字（2013）091201号）及国内特快专递邮件详情单和邮件查询回单（1060574648403），证明被上诉人对上诉人的申诉依法终止调解并告知原告；5、《行政处理告知记录》，证明被上诉人告知济南家乐福商业有限公司处理结果；6、立案审批表，被上诉人用此证据证明其依法立案；7、行政处罚案件申请延期有关事项审批表，证明被上诉人依法履行了延期的审批手续；8、2013年11月18日的案件审议委员会案件审批表，被上诉人用此证据证明其第二次履行延期审批手续；9、行政处罚案件有关事项审批表，证明被上诉人履行了销案的审批手续；10、2013年12月30日的案件审议委员会案件审批表，证据证明被上诉人对销案履行了集体审议程序；11、《消费者举报处理结果告知书》及国内特快专递邮件详情单和邮件查询回单（1012844059705），证明被上诉人依法履行了告知原告举报处理结果的程序；被上诉人用1-11号证据证明其作出的行政行为程序合法；12、现场笔录及现场照片；13、涉案商品的合格证；14、济南家乐福商业有限公司《企业法人营业执照》；15、济南家乐福商业有限公司《食品流通许可证》；16、东莞徐记食品有限公司济南分公司《营业执照》；17、东莞徐记食品有限公司济南分公司的《中华人民共和国组织机构代码证》；18、《税务登记证》；19、东莞徐记食品有限公司的《全国工业产品生产许可证》；20、广东省质量监督食品检验站（东莞）检验报告；21、东莞徐记食品有限公司检测中心检验报告；被上诉人用12-21号证据证明其现场检查的情况以及济南家乐福商业有限公司不存在被举报的违法行为；22、济南家乐福商业有限公司的委托书，被告用此证据证明其所获取的济南家乐福商业有限公司的授权委托合法；23、询问（调查）笔录，被上诉人用此证据证明其对上诉人的举报进行调查。被上诉人还提交了法律、规章依据：1、《工商行政管理机关受理消费者申诉暂行办法》第十六条、第二十八条、第二十九条；2、《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第（三）项；3、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条、第五十四条、第五十五条、第五十七条、第五十八条；4、《散装食品卫生管理规范》第二条第（五）项；5、《中华人民共和国食品安全法》第四十一条。
上诉人孙万宝向原审法院提交了如下证据：1、上诉人的《举报（申诉）信》；2、历下工商分局作出的《消费者举报处理结果告知书》；3、购物发票一张；上诉人用1-3号证据证明其具备诉讼主体资格。4、现场图1张，上诉人用此证据证明照片中四个容器至少有两个以上没有标签；5、产品图1张，上诉人用此证据证明其购买的产品上面标注的包装日期是2013年6月7日，保质期为2013年7月7日。
上述证据均经原审庭审质证，并随原审卷宗移送本院。经开庭审理，本院对证据的分析及对事实的认定与原审法院一致。
本院认为：被告历下工商分局收到原告孙万宝的《举报（申诉）信》后，其立案、调解、查处、告知等程序均符合《工商行政管理机关行政处罚程序规定》。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：……（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚……”《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十四条规定：“工商行政管理机关负责人经对案件调查终结报告、核审意见或者听证报告，当事人的陈述、申辩意见，拟作出的行政处罚决定进行审查，根据不同情况分别作出给予行政处罚、销案、不予行政处罚、移送其他机关等处理决定。”上诉人孙万宝在向被上诉人进行举报时，认为被举报人济南家乐福商业有限公司销售的“散装巧克力系列”产品存在未标注生产者的名称、地址、联系方式、贮存条件、生产日期的问题。但被上诉人提交的现场笔录及现场照片、涉案商品的合格证、东莞徐记食品有限公司的《全国工业产品生产许可证》、广东省质量监督食品检验站（东莞）检验报告、东莞徐记食品有限公司检测中心检验报告等证据相互印证，可以证明被举报人济南家乐福商业有限公司在被举报商品“散装巧克力”的食品容器上贴有标签且标签内容符合相关规定的事实。在上诉人孙万宝举报的违法事实不成立的情况下，被上诉人作销案处理并通知上诉人，符合以上规定。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人孙万宝的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人孙万宝负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张极峰
审 判 员 王大伟
代理审判员 单 蕾
二〇一四年五月二十一日
书 记 员 李志晓