海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海中法行终字第117号
上诉人（原审被告）海口市国土资源局。
法定代表人盛林，局长。
委托代理人马传奋，海南泽田律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）海南信达置业有限公司。
法定代表人张元斌，执行董事。
委托代理人卢诲民，海南威盾律师事务所律师。
上诉人海口市国土资源局（以下简称市国土局）因与被上诉人海南信达置业有限公司（以下简称信达公司）土地行政处罚一案，不服海口市秀英区人民法院（2014）秀行初字第48号行政判决，于2014年6月26日向本院提起上诉。本院于2014年7月10日立案受理后，依法组成合议庭，并于2014年7月25日公开开庭审理了本案。上诉人市国土局的委托代理人马传奋和被上诉人信达公司的委托代理人卢诲民，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：本案讼争土地位于海口市美兰区滨海旅游区，土地证号为海口市国用（2011）第0062**号，土地用途为城镇住宅用地，面积为118153.22平方米。2002年4月26日，原琼山市发展计划局作出琼计字（2002）61号《关于兴建海南中国院士村项目的批复》，同意信达公司（原名海南院士村开发建设有限公司）在琼山市江东新市区滨海旅游区内征地兴建海南中国院士村项目，项目占地面积505亩，建筑面积60000平方米，计划投资人民币5000万元。2002年11月至2003年4月，信达公司通过政府出让和转让的方式共取得位于海口市美兰区滨海旅游区一块面积为304118.09平方米土地使用权。该项目用地原由七块土地组成，为此，市国土局向信达公司颁发七份土地证。后因美兰区滨海旅游区的规划道路，将七宗地划分为二块。为便于规划报建分期开发，2007年8月10日，信达公司向市国土局申请将以上七宗土地合并成二宗土地并重新发证，证号分别为海口市国用（2011）第006205号，面积185964.87平方米和海口市国用（2011）第006206号，面积118153.22平方米。2003年，海口市与琼山市合并，海口市城市总体规划需重新修编，海口市规划局暂停对包括涉案土地在内的涉及东海岸项目的报建审批工作。2008年4月2日，海口市规划局对信达公司的海南中国院士村建设项目修建性详细规划设计条件内容作出规定，将涉案土地用途由土地证上的城镇住宅用地变更为旅馆业用地，要求信达公司向市国土局核定项目增容率、地类用途和规划用地性质不符的问题。2010年10月22日，信达公司向海口市规划局报送的院士村修建性详细规划通过专家评审。2011年1月31日，海口市规划局向信达公司作出市规函（2011）126号《关于海南院士村项目修建性详细规划的批复》，同意信达公司的海南院士村（现更名为信达·海天下）项目分五期建设；其中土地证号为0062**号项下土地为一至四期项目用地，涉案的006206号项下土地为五期项目用地，计划建设五星级酒店。随后，海口市规划局分别在2011年4月25日、2012年1月9日、2013年2月1日、2014年2月20日为信达公司核发信达·海天下一至四期项目的建设工程规划许可证。目前，一至三期项目已建成，四期正在建设当中。2012年8月8日，市国土局对信达公司未开发的五期项目用地的闲置问题立案查处；经调查认定涉案土地闲置已超过一年未开发，于是向信达公司下达闲置土地认定书；信达公司不服，向市国土局提出申辩和听证申请；市国土局经听证并报海口市人民政府批准，于2013年7月18日作出79号决定书，以信达公司自取得涉案土地后，未按规定或约定时间动工开发建设，造成土地闲置，且扣除《闲置土地处置办法》第八条规定的原因所造成的闲置时间后，未动工开发已满一年为由，依据《行政处罚法》第二十三条，《中华人民共和国土地管理法》第三十七条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条，《闲置土地处置办法》第十四条第一项、第十七条，《海口市处置闲置土地若干规定》第九条的规定，决定限期信达公司自收到决定书之日起一年内对该地动工开发，否则将无偿收回，并征缴262.4745万元土地闲置费。信达公司不服，向海南省人民政府申请复议；海南省人民政府于2014年4月8日作出琼府复决（2013）106号行政复议决定书，决定维持市国土局作出的79号决定书。信达公司不服，遂向原审法院提起行政诉讼。经原审法院现场勘查，土地证号为006205号土地与涉案的0062**号土地之间的市政规划道路目前正在施工建设当中。
原审判决认为：本案当事人争议的焦点是涉案土地是否闲置及闲置原因，市国土局作出的79号决定书是否合法。经庭审质证后确认，信达公司通过政府出让和转让的方式取得信达·海天下项目用地，因海口与琼山两市合并，海口市城市总体规划需重新修编，海口市规划局暂停对包括信达·海天下项目在内的涉及东海岸项目的报建审批工作。直到2008年4月，信达公司才根据海口市规划局作出的信达·海天下建设项目修建性详细规划设计条件的规定，将二宗土地作为一个整体项目进行规划设计报建，并分五期分批开发建设。该分步建设的规划设计得到海口市规划局的批准同意，并在随后的建设中得到实施。涉案的006206号土地作为第五期五星级酒店项目，是信达·海天下建设项目的组成部分，因此，市国土局按土地证为单位，单独分开来认定涉案土地是否闲置没有法律依据。况且由于规划调整、土地用途变更、规划道路至今尚未建成通车等政府原因造成不能按时动工开发建设，其责任不在信达公司。根据《闲置土地处置办法》的规定，因政府行为造成动工开发延迟的，市国土局应对此进行审查核实，与信达公司进行协商，延长动工开发期限，并签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任；双方协商一致后，市国土局应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。但市国土局并未依此规定对本案进行处理。因此，市国土局在没有查清涉案土地是否闲置及原因的情况下，对信达公司作出的行政决定属认定事实不清，适用法规错误。综上，信达公司起诉的理由符合法律规定，予以支持；市国土局的辩解理由，没有事实和法律依据，不予采纳；其作出的行政决定认定事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第1、2目之规定，判决：撤销市国土局于2013年7月18日作出的海土资处字（2013）79号《征缴土地闲置费决定书》。诉讼费人民币50元，由市国土局负担。
上诉人市国土局上诉称：2003年，信达公司取得位于海口市美兰区灵山镇东湖村委员会的7宗土地。2007年，市国土局根据信达公司的申请，将该7宗地合并办理土地证，并核发海口市国用（2007）第007058号土地证和海口市国用（2007）第007061号土地证（以下简称007061号证），面积分别为185964.87平方米和118153.22平方米。其中，007061号证宗地中，以评估价96元／平方米取得28333.33平方米；以出让价115.83元／平方米取得89818.91平方米。2011年3月，信达公司名称变更，市国土局就前述两证的变更登记申请，分别核发了海口市国用（2011）第006205号土地证（以下简称006205号证）和海口市国用（2011）第006206号土地证（系涉案土地证号，以下简称0062**号证）。2008年4月，海口市规划局根向信达公司核发涉案土地的规划设计条件。2011年1月，海口市规划局向信达公司批复了涉案项目的修建性规划方案。但信达公司仅对006205号证项下土地进行开发建设，而对006206号证项下土地一直没有动工开发。2012年8月8日，市国土局向信达公司开展闲置土地调查。调查期间，市国土局向信达公司送达《闲置土地调查通知书》，进行调查询问，下达《闲置土地认定书》，组织了听证。在核查清楚信达公司因自身原因造成的土地未动工开发达一年，符合征缴土地闲置费的条件后，市国土局《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国土地管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》第十四条和《海口市处置闲置土地若干规定》第九条的规定，作出涉案决定。因此，市国土局作出涉案决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。另外，涉案土地虽然存在规划变更的情形，但从海口市规划局于2008年4月核发《建设项目规划设计条件》，并于2011年1月31日作出《修建性详细规划的批复》起，至市国土局于2012年8月8日调查时止，信达公司仍未对006206号证项下土地动工建设或者提交报建申请，迟延开发已超过一年。而政府未完善征地手续土地，是在006205号证用地范围内，与涉案006206号证用地无关。而且，规划道路未建成通车事实上也不能影响信达公司对涉案土地的开发建设，不存在政府原因造成不能按时动工开发建设的事由。市国土局认为，土地以宗地为管理单位，土地是否已动工开发、是否构成闲置应当以宗地为单位进行调查、认定。原审判决以涉案土地和006205号证用地统一立项、统一规划，分期开发为由，认定涉案土地系项目用地的一部分，不能单独认定为闲置土地适用法律错误。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应给予改判。请求二审法院：1、撤销海口市秀英区人民法院2014年6月12日作出的（2014）秀行初字第48号行政判决；2、一审、二审的全部诉讼费用由信达公司承担。
被上诉人信达公司答辩称：信达公司“海天下”项目用地，由006205号证和006206号证项下用地组成。无论是立项征地，还是规划建设，该两块地都属“海天下”的项目用地。“海天下”项目已按政府规划文件要求，分期开发施工，不存在土地闲置的问题。市国土局将“海天下”项目用地分割开来，认定006026号证用地为闲置土地没有道理。006026号证用地，至今未达到出让合同约定的三通条件（即“路通、水通、电通”）。合同约定的“路通、水通”土地交付条件至今均未具备，无法进行开发。海口市规划部门单方改变涉案土地性质，将涉案住宅用地规划为酒店，增加了信达公司的投资量和建设难度。项目用地涉及沙滩用地479亩和集体用地26亩，存在征地补偿以及地上附着物（迁坟）的问题，导致村民阻扰项目开发。2010年，为了解决土地补偿问题，信达公司按照美兰区政府的要求，替市国土局向村民追加补偿款456.1万元。2012年6月15日和2013年1月15日，信达公司分别与美兰区灵山镇政府签订土地补偿协议及青苗费补偿协议，再次为市国土局垫付征地补偿款5709702元及青苗费520000元。另外，项目的开发建设应按规划要求进行。一个项目存在多宗土地，不能将按照规划要求暂未动工的土地认定为闲置土地。因此，市国土局所称“土地以宗地为管理单位，土地是否动工开发、是否构成闲置应当以宗地为单位进行调查、认定”的意见是错误的。涉案006026号证用地是“信达海天下”项目用地的组成部分，信达公司按照海口市规划局批复文件要求，已对该项目分五期开发建设，不存在土地闲置的问题。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院维持原判。
二审期间，各方当事人均未提交新证据。上诉人提起上诉后，原审法院已将原审判决所列证据随卷移送本院。对原审已质证的证据，本院的认证与原审判决一致。
二审审理查明的事实，与原审判决认定的事实一致。
本院认为：涉案006206号证用地，土地用途为城镇住宅用地，面积118153.22平方米。该地与006205号证的185964.87平方米用地一起，共同组成涉案“信达·海天下”项目用地。前者是涉案项目第五期用地，后者是涉案项目一至四期用地。根据海口市规划局的规划意见，涉案项目用地统一规划，分五期建设，并将涉案006206号证用地性质规划为旅馆业用地。因此，涉案006206号证用地是否构成闲置，应以被上诉人信达公司分期开发的实际情况作为事实基础。本案中，信达公司自海口市规划局于2011年1月31日作出涉案项目修建性详细规划的批复后，已取得海口市规划局分别在2011年4月25日、2012年1月9日、2013年2月1日、2014年2月20日核发的涉案项目一至四期的建设工程规划许可证。目前，一至三期项目已建成，四期正在建设当中。因此，信达公司对涉案项目的开发建设行为是一直持续进行的，不存在中止开发的行为或拖延开发的故意。另外，根据原审法院现场勘查，涉案006206号证用地通行所需的市政规划道路目前正在施工建设当中。这说明在市国土局作出涉案决定时，涉案006206号证用地尚不具备通行条件，也实际影响涉案006206号证用地的开发建设。上诉人市国土局抛开前述项目开发建设和道路通行问题，作出涉案决定，认定事实不清，证据不足，应予撤销。市国土局所诉应按宗地认定土地闲置问题，无需考虑项目开发情况之主张，与《海南省闲置建设用地处置规定》第二条的规定不符，故本院不予支持。市国土局所诉规划道路未建成通车，并不影响涉案土地开发建设之意见，与房地产开发建设行为需要车辆运载物资的客观实际不符，故本院不予采纳。
综上所述，上诉人市国土局的上诉请求，缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海口市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王晋湘
代理审判员 何 芳
代理审判员 钟 山
二〇一四年九月二日
书 记 员 黄河君
附相关法律法规条文：
海南省闲置建设用地处置规定
第二条有下列情形之一的，应当认定为闲置建设用地：
（一）占用国有或者集体所有土地满一年未动工开发建设的；
（二）已动工开发建设，但开发建设的面积占项目应当动工开发建设的土地总面积不足1／3，未经批准中止开发建设满一年的；
（三）已动工开发建设，但投资额占总投资额不足25%，未经批准中止开发建设满一年的；
（四）法律、法规规定的其他情形。
中华人民共和国行政诉讼法
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。