北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京03行终668号
上诉人（一审原告）周学永，男，1947年9月22日出生，北京市通州区张家湾镇上马头村农民。
委托代理人张始清，北京盈科（天津）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市通州区住房和城乡建设委员会，住所地北京市通州区车站路49号。
法定代表人孙奎亮，主任。
委托代理人贾语真，女，北京市通州区住房和城乡建设委员会干部。
委托代理人左增信，北京市致宏律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）北京城市副中心投资建设集团有限公司，住所地北京市朝阳区亚运村北辰东路8号。
法定代表人李长利，董事长。
委托代理人张建敏，北京市京师律师事务所律师。
上诉人周学永因拆迁行政许可一案，不服北京市通州区人民法院（2018）京0112行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年8月29日公开开庭审理了本案。上诉人周学永及其委托代理人张始清，被上诉人北京市通州区住房和城乡建设委员会（以下简称通州住建委）的委托代理人贾语真、左增信，被上诉人北京城市副中心投资建设集团有限公司（以下简称北投公司）的委托代理人张建敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
通州住建委于2017年12月6日为北投公司核发京建通拆许字[2017]第27号《房屋拆迁许可证》（以下简称被诉拆迁许可证）。内容为：你单位因北京市通州区东方厂周边棚户区改造土地开发项目建设，需拆迁下列范围内房屋及其附属物，经审查具备拆迁条件，予以批准，特发此证。拆迁范围：东至上马头村现村址东（以上范围内宅基地，不含非住宅），西至上马头村现村址西（以上范围内宅基地，不含非住宅），南至上马头村现村址南（以上范围内宅基地，不含非住宅），北至上马头村现村址北（以上范围内宅基地，不含非住宅），拆迁期限为2017年12月6日至2018年12月5日，拆迁实施单位为北京天健伟业拆迁服务有限公司、北京荣盛达房屋拆迁有限责任公司。
周学永不服，诉至一审法院，请求撤销被诉拆迁许可证，附带审查京建拆[2009]439号《关于加快办理1000亿元土地储备开发等重大项目拆迁审批手续的通知》（以下简称《通知》）、京建函[2012]48号《关于办理拆迁行政审批手续过程中涉及规划批准文件问题的批复》（以下简称《批复》）两个文件。
一审法院经审理查明，2017年12月4日，北投公司提交《拆迁申请书》向通州住建委申请核发房屋拆迁许可证，同时提交了关于通州区东方厂周边棚户区改造3、7、8、9、10片区土地开发项目核准的批复、建设项目用地预审意见、关于北京市通州区东方厂周边棚户区改造项目3、7、8、9、10片区规划意见的复函、用地范围示意图、东方厂周边棚改项目（上马头村）集体土地上住宅房屋拆迁补偿与安置方案、通州区东方厂周边棚户区改造项目（上马头村）住宅拆迁补偿资金存储监管协议书、中国光大银行股份有限公司北京分行（以下简称光大银行北京分行）拆迁补偿资金到位证明、拆迁、评估及拆除专业服务公司选定等材料。
经通州住建委审查上述材料，认为北投公司的申请符合颁发房屋拆迁许可证的条件，2017年12月6日，通州住建委核发了被诉拆迁许可证并送达给北投公司。2017年12月11日，通州住建委在拆迁范围内发布北京市房屋拆迁公告。2018年1月24日，周学永向一审法院提起行政诉讼，要求撤销被诉拆迁许可证，在本案一审审理过程中，周学永增加诉讼请求，要求附带审查《通知》、《批复》两份文件。
一审法院另查，周学永宅基地上房屋在拆迁范围内。
一审法院经审理认为，《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第四条规定，市国土资源和房屋管理局主管本市集体土地房屋拆迁管理工作；区、县国土资源和房屋管理局负责本行政区域内集体土地房屋拆迁管理工作。本案中，通州住建委作为房屋拆迁行政主管部门，对其辖区内的房屋拆迁许可申请有依法作出审查、决定是否核发房屋拆迁许可证的职权。
《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条规定，用地单位申请核发房屋拆迁许可证的，应当向被拆迁房屋所在地的区、县国土房管局提交下列文件：（一）用地批准文件；（二）规划批准文件；（三）拆迁实施方案；（四）安置房屋或者拆迁补偿资金的证明文件。区、县国土房管局应当自收到申请之日起30日内审查完毕；对符合条件的，核发房屋拆迁许可证，并将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等情况向被拆迁人公告。本案中，建设单位北投公司向通州住建委申请核发房屋拆迁许可证，并提交了土地开发项目核准的批复、建设项目用地预审意见、规划意见的复函及附图、集体土地上住宅房屋拆迁补偿与安置方案等材料。通州住建委对北投公司提交的上述申请材料在规定的期限内进行审查，经审查后认定北投公司申请材料齐全，符合发证条件，向北投公司核发并送达了被诉拆迁许可证，且在拆迁范围内进行公告，故通州住建委核发房屋拆迁许可证行为符合前述法律规定。
周学永主张建设项目用地预审意见、规划意见的复函不是正式用地批准、规划批准文件，不符合《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条的规定，在一审审理过程中，其依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，要求附带审查《通知》、《批复》这两份文件。一审法院认为，因《通知》、《批复》系通州住建委当庭提出，周学永在法庭调查阶段提出具有正当理由，一审法院予以接纳。《批复》系北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）针对北京市怀柔区住房和城乡建设委员会的请示作出的，是出于内部执行标准统一的目的而作出的说明和答复，并无对外拘束力，不属于规范性文件的审查范围。《通知》系由市住建委制定的地方规范性文件，制定主体合法，已依法发布实施，程序合法，文件内容与上位法不相冲突，无违法内容，一审法院予以认可，北投公司提交的建设项目用地预审意见、规划意见的复函符合《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》的规定。周学永关于该规范性文件违法等主张没有事实和法律依据，一审法院不予支持。
关于拆迁补偿资金问题，周学永认为补偿资金证明文件的形式和内容不符合法律的规定。一审法院认为，要求拆迁许可申请人提交资金证明文件的目的，是为了保障拆迁补偿资金足额到位，并专款专用。本案中，北投公司提交的光大银行北京分行出具的拆迁补偿资金到位证明、住宅拆迁补偿资金存储监管协议书，能够证明在光大银行北京分行开立的户名为北投公司的账户内资金是用于此次拆迁项目的补偿资金，光大银行北京分行亦对该账户资金使用进行监管，故北投公司提交了符合《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》要求的资金证明文件，对周学永该项主张，一审法院不予支持。
关于拆迁实施方案问题，周学永认为拆迁实施方案内容不符合法律的规定，且补偿标准过低。一审法院认为，北投公司提交的拆迁补偿与安置方案，符合《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》的规定，周学永关于拆迁补偿标准过低的意见，并非本案审查范围，故对周学永的该项主张，一审法院不予支持。
关于周学永提出通州住建委在核发被诉拆迁许可证前没有依照《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第四十七条的规定进行听证，程序违法的主张，一审法院认为，《行政许可法》第四十七条对于何为“重大利益”并未给予明确规定，行政机关对认定行政许可事项是否关系他人“重大利益”具有一定的裁量权，且集体土地房屋拆迁相关规范性依据中并无拆迁许可听证的强制性规定，故对周学永的该项主张，一审法院不予支持。
综上所述，北投公司向通州住建委申请核发房屋拆迁许可证时提交的材料符合法律规定，通州住建委经审查后，在法定期限内向北投公司核发了被诉拆迁许可证，并在拆迁范围内进行了公告，该行政许可行为事实清楚，履行了法定程序，适用法规并无不当，故周学永请求撤销被诉拆迁许可证的诉讼请求不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周学永的诉讼请求。
周学永不服一审判决，上诉至本院，其上诉理由主要为：上诉人为通州区张家湾镇上马头村村民，在本村拥有合法宅基地住房。一审法院认定事实错误，错把建设项目用地预审意见、规划意见的复函当作《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条所要求的用地批准文件和规划批准文件。依据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法实施意见》第二条第4和第5款的解释，用地批准文件指的是北京市人民政府批准征用集体土地的批复，规划批准文件指的是北京市或者区、县规划行政主管部门核发的建设用地规划许可证。根据《建设项目用地预审管理办法》第二条、第十五条及《关于进一步加强和改进建设项目用地预审工作的通知》的规定，建设用地预审是土地征收和用地批准的前置程序，并非用地批准文件。一审起诉之前上诉人通过信息公开获知，涉案项目并没有取得用地批准文件和规划批准文件。针对《批复》第一条及《通知》第四条两份文件的合法性，上诉人认为土地被依法征收后再通过核发房屋拆迁许可证实施拆迁才能起到《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条责令交出土地的实际效果，且根据本市建设用地规划许可证的办理流程规定，也只有取得国有土地使用权的建设项目才能够申请建设用地规划许可证。综上，请求二审法院撤销一审判决，并依法改判支持上诉人一审诉讼请求。
通州住建委及北投公司均同意一审判决，请求二审法院予以维持。
周学永在举证期限内向一审法院提交了如下证据材料：
1.《北京市土地登记审批表》，证明周学永对涉案房屋具有居住和使用权，作为原告主体适格；
2.被诉拆迁许可证，证明通州住建委作出了涉案行政行为。
一审中，周学永当庭补充提交了以下证据：
3.《集体土地建设用地使用权证》，证明周学永对涉案房屋具有居住和使用权，作为原告主体适格；
4.三份政府信息公开答复告知书，证明涉案项目未到原北京市国土资源局通州分局办理过土地征收手续。
通州住建委在法定期限内向一审法院提交了以下证据：
1.《拆迁申请书》、北投公司的营业执照（副本）、授权委托书、法定代表人身份证复印件、受委托人身份证复印件及名称变更通知，证明北投公司提交了核发房屋拆迁许可证书面申请；
2.关于通州区东方厂周边棚户区改造3、7、8、9、10片区土地开发项目核准的批复及附件建设项目招标方案核准意见书（京通州发改（核）[2017]104号、108号、109号、110号、111号）、建设项目用地预审意见（市规划国土通预[2017]0029号、0033号、0034号、0035号、0036号），证明涉案项目已取得建设用地审批手续；
3.关于北京市通州区东方厂周边棚户区改造项目3、7、8、9、10片区规划意见的复函及附件用地范围示意图（规通函[2017]281号、275号、276号、277号、278号），证明涉案项目已取得规划批准文件；
4.东方厂周边棚改项目（上马头村）集体土地上住宅房屋拆迁补偿与安置方案，证明北投公司已制定拆迁补偿安置方案；
5.光大银行北京分行出具的拆迁补偿资金到位证明、通州区东方厂周边棚户区改造项目（上马头村）住宅拆迁补偿资金存储监管协议书，证明北投公司已出具了拆迁补偿安置资金证明；
6.拆迁公司营业执照、资质证书及服务委托合同，证明北投公司已委托了具有资质的拆迁公司；
7.评估公司营业执照、资质证书及服务委托合同，证明北投公司已委托了具有资质的评估公司；
8.拆除公司营业执照、资质证书及服务委托合同，证明北投公司已委托了具有资质的拆除公司；
9.被诉拆迁许可证、北京市房屋拆迁公告公示照片，证明北投公司已取得房屋拆迁许可证并予以公示；
10.拆迁许可证申报审批表和送达回执，证明通州住建委收到北投公司的关于房屋拆迁许可申请相关材料后，经审核，批准该申请并依法送达的事实；
11.通州住建委官网上关于上马头村拆迁相关文件、公告的公示截图，证明通州住建委已经将相关拆迁批准文件公示。
通州住建委一并提交下列法律依据：
1.《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第四条、第九条，证明通州住建委作为辖区内的房屋行政主管部门，负责区域内的集体土地房屋拆迁管理工作，具有核发房屋拆迁许可证的法定职权；
2.《北京市集体土地房屋拆迁管理办法实施意见》第二条第4、5、6、10、13、14款，证明通州住建委履行了法定程序，按照申请核发房屋拆迁许可证应提交的文件规定对北投公司提交的文件进行审核。
一审中，通州住建委当庭补充提交以下法律依据：
3.《通知》、《批复》，证明北投公司提交的文件符合法律规定。
北投公司未向一审法院提交证据。
在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，一审法院对以上证据认证如下：
周学永提交的证据2系被诉行政行为，不能作为证据提交；周学永提交的证据1及当庭补充提交的证据3具有真实性，能够达到其证明目的，予以采信；周学永当庭补充提交的证据4，无法达到其证明目的，不予采信。通州住建委提交的被诉拆迁许可证系被诉行政行为，不能作为证据提交；通州住建委提交的其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式要求，且具有真实性、合法性及与本案的关联性，能够达到其证明目的，予以采信。
一审法院已将上述证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当，并对一审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第四条规定，市国土资源和房屋管理局主管本市集体土地房屋拆迁管理工作；区、县国土资源和房屋管理局负责本行政区域内集体土地房屋拆迁管理工作。本案中，通州住建委作为通州区人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门，具有对其辖区内的集体土地房屋拆迁许可申请进行审查并决定是否核发房屋拆迁许可证的行政职权。
《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条规定，用地单位申请核发房屋拆迁许可证的，应当向被拆迁房屋所在地的区、县国土房管局提交下列文件：（一）用地批准文件；（二）规划批准文件；（三）拆迁实施方案；（四）安置房屋或者拆迁补偿资金的证明文件。区、县国土房管局应当自收到申请之日起30日内审查完毕；对符合条件的，核发房屋拆迁许可证，并将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等情况向被拆迁人公告。同时，根据《通知》及《批复》，申请核发房屋拆迁许可证时，可以提交国土部门出具的建设用地预审意见，作为国有土地使用批准文件及用地批准文件；规划批准文件可以是建设用地规划许可证，也可以是规划行政主管部门核发的规划条件或规划意见函复等形式的规划批准文件。本案中，涉案项目系通州区东方厂周边棚户区改造项目，建设单位北投公司向通州住建委申请核发房屋拆迁许可证，提交了土地开发项目核准的批复及附件建设项目招标方案核准意见书、建设项目用地预审意见、规划意见的复函及附件用地范围示意图、东方厂周边棚改项目（上马头村）集体土地上住宅房屋拆迁补偿与安置方案、拆迁补偿资金到位证明、通州区东方厂周边棚户区改造项目（上马头村）住宅拆迁补偿资金存储监管协议书、其他专业服务机构选定等材料。通州住建委对北投公司提交的上述申请材料在规定的期限内进行审查，经审查后认为北投公司的申请材料齐全，向北投公司核发被诉拆迁许可证并送达，且在拆迁范围内进行公告，故通州住建委核发被诉拆迁许可证符合前述规定。
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。本案中，周学永主张建设项目用地预审意见、规划意见的复函不是正式用地批准、规划批准文件，不符合《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条及《北京市集体土地房屋拆迁管理办法实施意见》第二条第4和第5款的规定，故要求附带审查通州住建委核发被诉拆迁许可证所依据的《通知》、《批复》这两份文件。对此，一审法院认为《批复》系市住建委针对北京市怀柔区住房和城乡建设委员会的请示作出的说明和答复，目的是统一内部执行标准，不属于规范性文件的审查范围，并无不当。《通知》系由市住建委制定的地方规范性文件，现无证据证明该文件的制定主体或程序存在违法之处，或存在与上位法相冲突的情况，故可以作为审查行政行为合法性的依据。
关于拆迁补偿资金及通州住建委在核发被诉拆迁许可前未依据《行政许可法》第四十七条规定进行听证是否构成程序违法的问题，本院同意一审法院的相关论述意见。关于拆迁实施方案的问题，并非本案审查范围，故周学永据此主张撤销被诉拆迁许可证，无法予以支持。
综上所述，通州住建委核发被诉拆迁许可证事实清楚，程序合法，适用法规并无不当，一审法院判决驳回周学永的诉讼请求正确，本院予以维持。周学永的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人周学永负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 贾志刚
审判员 胡兰芳
审判员 董 巍
二〇一八年九月三日
书记员 孙畅阳
书记员 刘 毅