北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京03行终680号
上诉人（一审原告）刘再荣，男，1962年10月20日出生。
上诉人（一审第三人）何守学，男，1951年4月15日出生。
委托代理人王静，北京朗泰律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市规划和国土资源管理委员会，住所地北京市西城区南礼士路60号。
法定代表人张维，主任。
委托代理人申朝君，男，北京市规划和国土资源管理委员会干部。
委托代理人程芳，北京市玖典律师事务所律师。
刘再荣、何守学因北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规土委）作出的京国土（顺）分局罚字〔2017〕第××号《国土资源行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），不服北京市顺义区人民法院（2018）京0113行初119号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘再荣，上诉人何守学及其委托代理人王静，被上诉人市规土委的委托代理人申朝君、程芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年7月8日，市规土委对何守学作出了被诉处罚决定，主要内容是：“我局于2017年11月13日对你未经政府批准，非法建设一案立案调查。经查，你擅自在龙湾屯镇山里辛庄村宅基地南侧，占用集体土地62.49平方米，擅自新建房屋37.02平方米、硬化地面25.47平方米的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定。上述违法事实有下列证据证实：1.我分局对你的询问笔录；2.国土资源违法案件现场勘测笔录；3.测量成果报告；4.现场照片；5.龙湾屯镇土地利用总体规划图；6.龙湾屯镇土地利用现状图。我局已于2017年12月11日依法向你进行了听证告知，你在规定的期限内提出了陈述、申辩、听证，并组织了听证会，根据听证会结果，本案行政处罚应当继续往下处理。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，责令你退还非法占用集体土地62.49平方米，并决定处罚如下：拆除你在非法占用土地上建设的房屋37.02平方米、硬化地面25.47平方米。行政处罚履行方式和期限：你应当在15日内履行本行政处罚决定。本决定送达当事人即发生法律效力。你如不服本行政处罚决定，可以在收到本行政处罚决定书之日起60日内依法向北京市人民政府或国土资源部申请复议，或3个月内依法向顺义区人民法院起诉。逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本行政处罚决定的，我局将依法申请人民法院强制执行。”
一审法院经审理查明，刘再荣与何守学东西为邻，刘再荣居西，何守学居东。何晴系何守学之女。何守学的集体土地建设用地使用证记载：土地使用者为何守学，用地面积为202平方米。宅基地登记卡记载：户主姓名何守学，家庭人口4人，宅基占地长13.04米，宽15.53米，面积202.51平方米。
2013年7月20日，刘再荣向市规土委提交举报信，称何守学、何晴于2013年7月20日开始施工，违法建房，其北正房和南房都是何晴投资所建，何晴违法占地、挤街占道，要求市规土委给予严重处理。此后，刘再荣针对此事又多次向市规土委举报。2014年7月4日，市规土委就刘再荣举报的事项向何守学作出京国土（顺）分局罚字〔2014〕第×号《国土资源行政处罚决定书》（以下简称×号处罚决定），要求何守学履行该处罚决定确定的义务。2015年1月14日，一审法院作出（2015）顺执字第879号行政裁定书，以该处罚决定主要执法程序不符合法律规定、主要事实依据不足为由，裁定不准予执行×号处罚决定。2015年6月19日，市规土委作出京国土（顺）分局撤罚字〔2015〕第×××号《撤销行政处罚决定书》，决定撤销上述×号处罚决定。2015年2月3日，刘再荣再次向市规土委提出申请，要求依法查处何守学与何晴违法占地建房问题，对何守学违法占地面积进行确认，并重新对何晴和何守学进行行政处罚。因市规土委未对刘再荣举报的事项重新作出处理决定，刘再荣于2015年4月向北京市东城区人民法院（以下简称东城法院）提起行政诉讼，要求市规土委就何守学宅基地登记卡中40平方米老人补助面积作出合理解释，并依法确认何守学宅基地标准面积、超占面积以及非法占地面积，确认其在非法占地上违法建设的面积；责令市规土委重新向何守学和何晴下发行政处罚决定书，并严格依照法律规定的送达程序进行送达，期限届满后立即向法院申请强制执行。2015年7月16日，东城法院作出（2015）东行初字第345号行政判决书，判决市规土委于该判决生效之日起六十日内针对刘再荣的举报事项继续履行职责，作出相应处理决定并告知刘再荣，同时驳回刘再荣其他诉讼请求。刘再荣、市规土委双方针对该判决均未提出上诉，该判决已经生效。
2015年5月29日，市规土委曾委托陕西国土测绘工程院对何守学家实际用地面积、建筑物情况和硬化面积进行了现场勘测，勘测结果为：宗地面积265平方米，超占建筑面积37.02平方米，超占硬化面积25.47平方米。2015年8月，市规土委再次委托陕西国土测绘工程院对何守学家宗地面积及建筑物情况进行现场勘测。上述两次勘测结果相同。2015年9月4日，市规土委针对何守学违法占地行为正式立案。2015年9月30日，市规土委对何守学作出京国土（顺）分局罚字〔2015〕第××××号《国土资源行政处罚决定书》，要求何守学退还非法占用的集体土地62.49平方米，并拆除非法建设的房屋37.02平方米。刘再荣不服该××××号处罚决定，向一审法院提起行政诉讼，要求撤销该处罚决定。2016年12月21日，一审法院作出（2015）顺行初字第210号行政判决书，以××××号处罚决定主要证据不足为由，依法予以撤销，并判决市规土委针对刘再荣的举报事项继续调查，重新作出处理决定并告知刘再荣。针对该判决，刘再荣、何守学及市规土委三方当事人在法定期限内均未提出上诉，该判决已经发生法律效力。
2017年4月10日，市规土委重新对何守学进行了调查询问。2017年4月12日，市规土委对何晴进行了调查询问。次日，市规土委又对山里辛庄村村委会的工作人员王军进行了调查询问。2017年4月19日，市规土委对刘再荣作出20174012号《国土资源涉嫌违法行为举报事项告知书》，告知其涉案房屋主体为何守学，并非何晴，市规土委将以何守学为主体进行立案处理。刘再荣不服该告知书，向一审法院提起行政诉讼，一审法院于2017年6月22日作出（2017）京0113行初75号行政裁定书，以上述告知书对刘再荣不产生实际影响为由，裁定驳回了刘再荣的起诉。刘再荣不服，提出上诉。2017年7月24日，本院作出（2017）京03行终409号行政裁定书，维持了一审的裁定结果。此后，市规土委再次委托陕西国土测绘工程院有限公司对何守学家宗地面积及建筑物情况进行了现场勘测，勘测结果与2015年5月29日的勘测结果相同。2017年12月11日，市规土委对何守学作出并送达了《国土资源行政处罚告知书》和《国土资源行政处罚听证告知书》，告知了何守学拟作出行政处罚的事实和法律依据、处罚结果以及其享有陈述、申辩和听证的权利。2017年12月14日，何守学向市规土委提交了《听证申请书》，并提出了自己的意见。2018年1月18日，市规土委为何守学组织了听证会，听取了何守学的陈述和申辩。此后，市规土委根据上述调查结果，并结合2013年10月24日对山里辛庄村村委会主任刘学义的询问笔录、2014年3月8日对何晴的询问笔录、2018年对何守学的听证情况、何守学宅基地的确权情况涉诉土地的规划用途以及多次现场勘验笔录，于2018年2月7日对何守学重新作出并送达被诉处罚决定，要求何守学在15日内退还非法占用的集体土地62.49平方米，并拆除在非法占用土地上建设的房屋37.02平方米、硬化地面25.47平方米。2018年2月7日，刘再荣在向一审法院申请强制执行（2015）顺行初字第210号行政判决书的过程中，得知了被诉处罚决定的内容。刘再荣不服该处罚决定，遂在法定期限内直接向一审法院提起涉案之诉。
另：市规土委于2013年10月24日对何守学的询问笔录中记载，何守学称涉诉建筑物为何晴所建，但何守学在（2015）顺行初字第210号案件中，称因该笔录对此记载不实，故当时其未在笔录上签字。此后，在市规土委对何守学的多次调查询问中，何守学均称涉诉建筑物为其自己出资所建，与何晴无关。市规土委对何晴的多次调查询问中，何晴亦称涉诉建筑物为何守学出资所建，与何晴无关。
一审法院经审理认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定：农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第二条规定：县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。根据上述规定，市规土委作为县级以上人民政府土地行政主管部门，具有对其辖区内违反上述规定的土地违法行为进行行政处罚的法定职权。
《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。本案中，何守学未经政府批准，超出其依法享有的宅基地使用范围，非法占用62.49平方米集体土地建设房屋和硬化地面，其行为违反了上述法律规定。市规土委根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，作出被诉的××号行政处罚决定书，其认定事实清楚，适用法律正确。
在执法程序上，市规土委依法履行了调查、询问、现场勘验、告知陈述、申辩、听证等权利，并应何守学的申请，组织召开了听证会，听取了何守学的意见，且最终将被诉处罚决定依法送达给何守学。市规土委上述执法程序符合法律规定。然而，被诉处罚决定存在程序轻微违法的情形，具体表现如下：第一，《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。需要说明的是，针对刘再荣的涉诉举报事项，市规土委于2015年9月30日对何守学作出过京国土（顺）分局罚字〔2015〕第××××号《国土资源行政处罚决定书》，因该处罚决定书被一审法院依法判决撤销，并责令市规土委继续调查，重新作出处理决定并告知刘再荣，故市规土委应当自一审法院作出的（2015）顺行初字第210号行政判决书生效之日起重新立案，并在立案之日起六十日内作出行政处罚决定；如需延长期限，应当按照上述规章规定履行审批手续。本案中，市规土委在被诉的××号处罚决定书中记载，其于2017年11月13日针对此案正式立案，但其未向一审法院提交立案审批手续；同时，（2015）顺行初字第210号行政判决书于2017年1月7日即已生效，而市规土委所记载的立案时间远远晚于该判决生效的日期，且市规土委直到2018年2月7日才作出被诉的××号行政处罚决定书，超过了上述规章规定的期限，市规土委亦未提交该案延长期限作出处罚进行审批的证据。第二，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉。从上述两部法律规定可以看出，本案即属于“法律另有规定”的情形，如对被诉处罚决定不服，当事人提起行政诉讼的期限应为收到该决定书之日起15日内，而并非市规土委告知的三个月内。
综上所述，刘再荣认为市规土委处罚主体错误，本案应当对何守学、何晴同时作出处罚以及适用法律错误的意见，缺少事实和法律依据，一审法院不予支持。因市规土委作出的被诉处罚决定程序轻微违法，但对刘再荣的权利不产生实际影响，故依法应当被确认违法，而不应被撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：一、确认市规土委作出的被诉处罚决定违法；二、驳回刘再荣要求撤销市规土委作出的被诉处罚决定的诉讼请求。
刘再荣不服一审判决，上诉至本院，其主张涉案行政处罚的主体认定错误，何晴是违法行为的参与人之一，应当与何守学一起作为被处罚人被处罚，故请求二审法院撤销一审判决第二项，依法改判撤销被诉处罚决定。
何守学不服一审判决，上诉至本院，其上诉理由为：宅基地登记卡因历史原因登记错误，且书面记载内容明显自相矛盾，作为行政处罚的依据，依据本身即为错漏的材料，基于错误的基础，不可能得出正确的行政决定结论。故请求二审法院撤销一审判决，依法确认被诉处罚决定违法并撤销。
市规土委同意一审判决，请求予以维持。
刘再荣在举证期限内向一审法院提交了以下证据：
1.举报何晴的五份材料，证明国家工作人员何晴挤街占道，建筑都是何晴所建，经龙湾屯镇政府土地科和原北京市规划和国土资源管理委员会顺义分局（以下简称顺义国土分局）认定是违法建设，房屋正建在丁字路口上。
2.国土资源违法案件询问笔录，证明根据（2015）顺行初字第210号行政判决书依法查清的事实，顺义国土分局工作人员在2013年10月24日向何守学询问时，何守学明确表示涉案的违法建设为国家工作人员何晴出资建设。
3.北京市规划和国土资源管理委员会顺义分局关于刘再荣等五人举报事项的函，证明顺义国土分局对国家工作人员何晴的违法建房行为认定是挤街占道的问题，顺义国土分局不依法履行职责。
4.关于龙湾屯镇山里辛庄村村民刘再荣、刘存起、魏济民、魏济忠、刘存富等五人举报何晴违章建筑问题的答复意见，证明对于举报人提出的国家工作人员何晴违章建筑挤街占道的问题，顺义国土分局经过调查核实是违法建设行为，但是顺义国土分局推托，不依法履行法定职责。
5.证人证言，证明国家工作人员何晴、何守学私建南倒座房4间，西头一间是刘再荣原始的道，阻碍了刘再荣的出行。
6.（2015）顺行初字第210号行政判决书，证明该判决书判决顺义国土分局应当依法履行刘再荣等五人举报事项的职责。
7.国土资源涉嫌违法行为举报事项告知书，证明顺义国土分局没有履行210号行政判决书的内容，履行职责违法，应当对何晴和何守学二人同时处罚。
8.开庭笔录，证明刘再荣向市规土委举报何晴、何守学违法建房、挤街占道是真实的，市规土委应当同时对何晴、何守学二人立案处罚，但市规土委没有依法履行210号行政判决书的内容，没有对被举报人国家工作人员何晴进行处罚，而仅仅处罚何守学是错误的。
9.行政二审谈话笔录，证明顺义区法院的执行通知书内容是对何守学进行处罚，同时也对何晴国家工作人员进行处罚，210号判决书的内容也明确表示市规土委要依法履行职责。
10.京国土（顺）分局罚字〔2015〕第××××号、被诉处罚决定，证明市规土委履行职责违法，新的处罚决定书和旧的处罚决定书内容一致，洗清了何晴的责任，市规土委至今不履行法定职责，其应当依照《中华人民共和国土地管理法》第七十、七十一、七十二条的规定给予何晴行政处罚。
市规土委在举证期限内向一审法院提交了以下证据及法律依据，其中证据是：
1.（2015）顺行初字第210号行政判决书，证明市规土委继续对刘再荣举报事项进行调查的判决依据。
2.何守学宅基地登记卡，证明涉案违法占用的土地是基于何守学家的宅基地向南延伸而扩建形成的，宅基地的使用人是何守学，何晴并不是该宅基地的使用人。
3.刘学义、王军询问笔录，证明经调查核实，村委会工作人员的证言也无法证实何晴为何守学建房出资和参与过房屋建设及房屋建成后归何晴所有。
4.何晴询问笔录，证明经调查核实，何晴否认为何守学建房进行过出资，也未参与过房屋建设，房屋建好后也不归其所有和使用，何晴并非违法占地的行为人。
5.何守学询问笔录，证明何守学在接受市规土委执法人员的询问时，其承认违法占地的房屋和硬化地面是其所建，市规土委确定何守学作为被处罚人是正确的。
6.现场勘测笔录、照片、测量成果报告、现场勘测图，证明市规土委对何守学的违法占地情况进行了现场勘测，作出了测量报告及何守学违法占地的客观事实情况。
7.龙湾屯镇土地利用总体规划图（局部）、土地利用现状图，证明何守学违法占地的土地利用总体规划情况。
8.国土资源涉嫌违法行为举报事项告知书，证明市规土委依照法律、法规的规定，就举报事项依法向刘再荣履行了告知义务。
9.行政处罚告知书及送达回证，证明市规土委依照法律法规的规定，在作出行政处罚之前告知何守学享有陈述和申辩的权利，对其履行了告知义务。
10.行政处罚听证告知书及送达回证，证明市规土委依照法律法规的规定，在作出行政处罚前告知何守学有权申请听证。
11.听证申请书及听证笔录，证明市规土委依照法律、法规的规定和何守学的申请，依法对其违法占地情况举行了听证会。
12.行政处罚决定书及送达回证，证明对何守学的违法占地的最终处理结果。
经庭审质证，一审法院对证据作如下认证：
第一，刘再荣提交的证据10中和市规土委提交的证据12中的被诉处罚决定系本案被诉行政行为，一审法院在此不予评价。第二，刘再荣提交的证据1中举报人为刘再荣的举报信、证据2、6、7和证据10中的××××号行政处罚决定书以及市规土委提交的证据1-11、证据12中的送达回证均客观真实，来源合法，且与本案被诉行政行为具有关联性，能够证明刘再荣向市规土委举报何守学、何晴违法占地，市规土委作出××××号行政处罚决定被法院撤销，并被判决重新作出处理后，市规土委重新进行调查取证并再次作出被诉处罚决定的过程，可以作为认定本案事实的依据，一审法院予以采纳，但刘再荣提交的证据7和证据10中的××××号行政处罚决定书不能证明其证明目的，故对上述证明目的一审法院不予采纳。第三，刘再荣提交的证据1中刘存起、魏济民、魏济忠、刘存富的举报信和证据3、4、8、9与本案被诉行政行为的合法性不具有直接的关联性，且不能证明何晴是否应当为被处罚主体，故一审法院不予接纳。第四，刘再荣提交的证据5，因证人未出庭作证，且书证内容不能证明其证明目的，故一审法院不予采纳。第五，何守学提交的所有证据均不能证明其所建房屋是否违法，一审法院不予采纳。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。
二审诉讼期间，何守学向本院当庭提交以下证据：
1.聂仲久、王仲友证明，出证日期为2015年12月2日；
2.刘海军证明，出证日期为2018年8月31日。
何守学出具上述证据用以证明被诉处罚决定中认定何守学超占土地不属实。
上述证据经庭审质证，本院认为，何守学出具的证据1不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院对此不予接纳；何守学出具的证据2无法证明其要证明的问题，本院对其证明目的不予采信。
经审查，本院对一审法院审理查明的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，同时，该法第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。据此，市规土委对本市范围内的土地违法行为有进行查处的职权。
关于何守学的上诉主张，本院认为，本案中，何守学未经相关行政主管部门批准，超出其依法享有的宅基地使用范围，非法占用集体土地建设房屋和硬化地面，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，构成非法占用土地的违法行为，依法应受处罚。市规土委对其作出退还非法占用集体土地，并拆除在非法占用土地上建设的房屋及硬化地面的行政处罚决定并无不当。故何守学的上诉主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。
关于刘再荣的上诉主张，本院认为，本案中，市规土委对何晴、何守学进行了多次询问，在对何晴的多次调查询问中，何晴称涉诉建筑物为何守学出资所建；在对何守学的询问中，存有前后不一之处，何守学虽于2013年10月24日的询问笔录中称涉诉建筑物为何晴所建，但在其后（2015）顺行初字第210号案件中，称因该笔录对此记载不实，当时其未在笔录上签字。对此，市规土委综合多次调查笔录情况及宅基地登记情况，在刘再荣未提出有效证据证明何晴参与建设、投资的情况下，最终认定建设主体为何守学并针对其作出被诉处罚决定，并无不当。故刘再荣的上诉主张缺少事实和法律依据，本院不予支持。
市规土委在进行行政处罚前履行了立案受理、调查询问、现场勘测、告知、送达等程序性义务，并应何守学的申请，组织召开了听证会，听取了何守学的意见，且最终将被诉处罚决定依法送达给何守学，以上程序并无不当。但被诉处罚决定存在未及时在责令重新作出处理决定的判决生效之日起及时立案、且立案后查处期限过长不符合《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定以及诉权告知不当等程序不当之处，对此一审法院也予以了指出，且在二审诉讼过程中，市规土委认可一审法院对于被诉处罚决定程序违法的认定，同时因以上程序不当之处对刘再荣的权利未产生实际影响，一审法院判决确认被诉处罚决定违法，本院对此不持异议。
因此，一审法院判决确认被诉处罚决定违法并驳回刘再荣要求撤销被诉处罚决定的诉讼请求并无不当，本院应予维持。刘再荣、何守学的上诉主张均不能成立，对其上诉请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人刘再荣负担25元,由上诉人何守学负担25元（均已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 韩 勇
审 判 员 朱小皙
审 判 员 王 伟
二〇一八年九月五日
法官助理 陈金涛
法官助理 冯雅琼
书 记 员 吴 倩