河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）南行终字第00066号
上诉人（一审原告）朱金定。
委托代理人汤森，河南宛英律师事务所律师。
委托代理人王康。
被上诉人（一审被告）唐河县国土资源局。
法定代表人刘晓，任局长。
委托代理人张玉平，河南海涛律师事务所律师。
委托代理人吴新成，唐河县国土资源局工作人员。
上诉人朱金定为土地行政管理一案，不服新野县人民法院（2013）新行初字第081号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人朱金定委托代理人汤森、王康，被上诉人唐河县国土资源局委托代理人张玉平、吴新成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
新野县人民法院一审查明：被告唐河县国土资源局于2004年1月7日发出公告，公开出让储备国有土地使用权，并发出了挂牌出让须知，原告于2004年1月7日9时填写了竞买申请书和报价单，以63000元的价格竞买该宗国有土地使用权。公告期满后，原告以63000元的价格竞买到该宗土地的使用权，2004年1月20日挂牌出让人唐河县土地收购储备拍卖中心与竞得人朱金定在唐河县国土资源局院内签订了国有土地使用权挂牌成交确认书，该成交确认书主要内容载明：一、出让人于2004年1月7日至2004年1月20日9时，在县土地收购储备拍卖中心举行的挂牌出让期限内，经竞得人认真审阅土地使用权挂牌文件，并实地踏勘挂牌出让地块后，向出让人提交《竞买申请书》并交付履约保证金，取得竞买资格。二、现出让人与竞得人正式确认，在本次土地使用权挂牌出让中，竞得人以人民币6.3万元（陆万叁仟元整）的应价成交，竞得一水厂南侧土地使用权，面积为606.36平方米；其四址：东居民；西唐河；南县医院家属楼；北一水厂。三、竞得人承诺已交履行保证金1万元人民币的现金或银行支票在1月7日至1月20日期间能全部兑现，本成交确认书签订后，竞得人与拍卖人即时签订《国有土地使用权出让合同》，并保证于3月20日9时前一次性付清全部成交金额。四、竞得人不在规定的时间签订土地出让合同的，被视为违约，出让人可取消竞得人的竞得资格，并没收履约保证金；竞得人必须按成交价的20％向出让人支付违约金，并承担由此带来的法律责任。第五条，约定了发生纠纷解决的方法。挂牌成交确认书签订后，原告分别于2004年4月2日缴纳土地出让金10000元，2004年5月26日缴纳土地出让金9400元，因原告没有按成交确认书规定的时间全部缴纳土地出让金。2004年6月30日唐河县土地收购储备拍卖中心发出催款通知，限原告10日内缴清所欠款项，收到通知人王新杰，后原告仍未履行挂牌成交确认书所确认的义务，被告于2012年12月27日作出解除挂牌成交确认书通知，该通知的主要内容载明：朱金定（代表王新杰）：你于2004年1月20日以挂牌方式取得的位于县一水厂南侧606.36平方米土地使用权，（因王新杰系朱金定的内弟，是该出让土地的实际竞买人。）依照《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》及2004年1月20日签订的《国有土地使用权挂牌成交确认书》等相关规定，竞得人应自竞得之日起60日内应支付全部宗地出让价款。2004年6月30日唐河县土地收购储备拍卖中心因你欠缴土地出让金而对你下发了《催款通知》，希接通知后务于10日内缴清所欠款项，逾期不缴视为自动放弃该宗土地使用权。依照《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第二十条第四款、第二十一条的规定，经研究决定：解除与你所签订的《国有土地使用权挂牌成交确认书》、所缴纳的竞买保证金不予返还，并保留追究你的违约赔偿责任。该通知经公证送达，在唐河县国土资源局送达给王康。
新野县人民法院一审认为：唐河县国土资源局对土地具有管理职能，以“招、拍、挂”形式出让国有土地是其法定职责，行使的是行政职权。虽然双方在履行合同中应遵循合同法的有关规定，但被告作出的解除挂牌成交确认书通知是其行使行政职权的行政行为，该行政行为与原告有法律上的利害关系，属于行政诉讼法关于行政合同的调整范畴，故本案是行政诉讼案件，因此被告在法庭辩论称本案属民事案件，本院不予采纳。2004年1月20日，原告通过竞买与被告签订了国有土地出让挂牌成交确认书，该确认书约定了全部成交价款63000元应在2004年3月20日9时前一次性付清，但原告在约定的期限内，没有履行确认书确认的义务。在被告的催促下，原告于2004年4月2日缴纳土地出让金10000元，于2004年5月26日缴纳土地出让金9400元，在此情况下，被告于2004年6月30日下发催收通知，限原告10日内缴清所欠款项。《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第二十条第一款第（四）项规定：竞投得主应按拍卖文书规定与出让方签订出让合同，给付出让税额10％的定金，保证金可抵充定金。土地使用者在60日内支付全部土地出让金，并办理登记、领取土地使用证。第二十一条规定：土地使用者逾期未全部支付出让金的，出让方有权解除合同，定金不予返还，并可请求违约赔偿；出让方未按合同约定提供土地使用权的，应双倍返还定金，土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿。原告与被告于2004年1月20日签订国有土地出让挂牌成交确认书后，原告应当按照合同约定履行义务，但原告在被告的催促下，仅履行了部分义务，余款拒不交纳，违反挂牌成交确认书的约定。在被告下发催收通知后，原告仍未履行，应当承担违约责任。故被告作出的解除挂牌成交确认书通知符合法律规定，原告请求撤销被告作出的解除挂牌成交确认书通知的证据不足，本院不予支持。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告朱金定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
朱金定不服该判决上诉称：被上诉人在一审时提交的《国有土地使用权出让合同》上面上诉人已签名画押，但被上诉人却拒绝盖章，证明上诉人没有缴纳土地出让金事出有因，被上诉人拒绝盖章，以至于上诉人的权利得不到合同保护，即使签订《国有土地使用权出让合同》的义务在先，缴纳土地出让金的义务在后，上诉人享有先履行抗辩权，有权迟延缴纳土地出让金进行抗辩。一审程序违法，认定事实不清，导致判决错误。请求二审法院依法撤销一审判决，改判撤销被诉的具体行政行为，判令被上诉人继续履行国有土地使用权挂牌成交确认书的义务与上诉人签订《国有土地使用权出让合同》。
被上诉人唐河县国土资源局答辩称：根据双方签订的《国有土地使用权挂牌成交确认书》、国有土地使用权挂牌出让须知、上诉人的竞买申请书承诺，应按规定的时间内全部付清成交价，否则视为违约，保证金没收，并承担由此产生的法律责任，经多次催要，仅分两次缴纳19400元，下欠出让金43600元。2004年6月30日拍卖中心向其下发催款通知，仍拒绝交纳，答辩人依法解除成交确认，向其送达了解除通知，有法可依。上诉人没有在2004年3月20日9时前一次性付清全部成交价金额，答辩人享有合同法的先履行抗辩权。根据《合同法》解释二第二十四条规定，上诉人没有在《解除挂牌成交确认书通知》送达后3个月内提起诉讼，其起诉超过法定期间，应驳回其诉讼请求。
本院二审经审理查明：2004年1月7日，唐河县国土资源局对其收储的位于唐河县城新华街县一水厂南一宗土地挂牌出让。2004年1月7日唐河县土地收购储备拍卖中心公示的《国有土地使用权挂牌出让须知》载明：“……八、挂牌方式。确定竞得人后，竞得人与县土地收购储备拍卖中心签订成交确认书及国有土地使用权出让合同，必须严格遵守合同条款，在规定时间内付清地价款，否则视为违约，县土地收购储备拍卖中心可解除国有土地使用出让合同，并依法追究竞得人的法律责任。九、受让人依照《国有土地使用出让合同》的约定付清全部国有土地使用权出让金后，应当依法申请办理土地登记，颁发国有土地使用权证书”。2004年1月7日，唐河县土地收购储备拍卖中心公示的《出让宗地现状与瑕疵说明》第2项载明“该宗地地面不平且西部有一自然荒沟，其填土管理需由竞得人自行负责”；第3项载明“该宗地有坟墓尚未拆迁，需竞得人受让土地后自行组织拆迁事项，其费用经出让人认可后方可折抵成交价款”，该项涂改为“该宗地有坟墓尚未拆迁，需竞得人受让土地后自行组织拆迁补偿，其费用由受让人自行承担”。2004年1月7日朱金定递交的《竞买申请书》载明“我们愿意支付本次竞买的履约保证金人民币1万元（附支票）。如能竞买，我们保证即时与贵单位签订《挂牌成交确认书》、《国有土地使用出让合同》，并于5日内付清全部成交价，否则，履约保证金可由贵单位没收，并由我们承担由此产生的法律责任”。该宗土地经过挂牌出让，朱金定以6.3万元竞得，2004年1月20日，唐河县土地收购储备拍卖中心与朱金定签订了《国有土地使用挂牌成交确认书》，载明“……三、竞得人承诺已交履约保证金1万元人民币的现金或银行支票在1月7日至1月20日期间能全部兑现，本成交确认书签订后，竞得人与拍卖公司即时签订《国有土地使用出让合同》，并保证于3月10日9时前一次性付清全部成交价金额。四、竞得人不在规定的时间内签订土地出让合同的，被视为违约，出让人可取消竞得人的竞得资格，并没收履约保证金；竞得人必须按成交价的20%向出让人支付违约金，并承担由此带来的法律责任。五、在本《挂牌成交确认书》发行过程中发生纠纷时，由双方协商解决；协商不成的，可依法提请仲裁机构或向有管辖权的人民法院起诉”。朱金定于2004年4月2日、5月26日分别缴纳土地出让金10000元、9400元。2004年6月30日，唐河县土地收购储备拍卖中心向朱金定作出《催款通知》以“朱金定尚欠3.8万元，限朱金定于10日内到县土地拍卖中心缴清所欠款项，逾期不缴视为自动放弃该宗土地使用权，并依法进行处理。”王新杰（朱金定亲戚）在催款通知上签字收到。2012年12月27日，唐河县国土资源局对准朱金定（代表王新杰）作出《解除挂牌成交确认书通知》，决定：解除与朱金定所签订的《国有土地使用权挂牌成交确认书》，所缴纳的竞买保证金不予返还，并保留追究朱金定的违约责任。同日，唐河县国土资源局通过唐河县公证处将该《通知》公证送达给王康（王新杰之子）。唐河县国土资源局提交的《国有土地使用权出让合同》上朱金定已签名，唐河县国土资源局未有签章。一审诉讼中，朱金定称以唐河县国土资源局未签出让合同，违约在先，且其已经履行了义务，向唐河县国土资源局缴款29400元，向街道交纳5000元，迁坟交20200元，填土方交70000元，认为已交纳了全部款项为由进行抗辩。朱金定称其没有收到《催款通知》，于2013年6月份左右从王新杰处知道该解除通知。
本院认为：《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条规定“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后60日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿”。《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第十九条第一款第（三）项规定“出让方按照招标文书规定的程序确定中标者后，发出中标通知书，中标者在中标通知书规定的期限内与出让方签订出让合同，并给付出让金总额10％的定金。投标保证金可抵充定金。未中标者的保证金在决标后5日内予以退还”。第二十条第一款第（四）项规定“竞投得主应按拍卖文书规定与出让方签订出让合同，给付出让金总额10％的定金，保证金可抵充定金。土地使用者不能按拍卖文书规定给付定金的，视为违约。土地使用者在60日内支付全部土地出让金，并办理登记，领取土地使用证”。第二十一条规定“土地使用者逾期未全部支付出让金的，出让方有权解除合同，定金不予返还，并可请求违约赔偿；出让方未按合同约定提供土地使用权的，应当双倍返还定金，土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿。”说明挂牌成交确认书签订后，应及时签订出让合同，受让方足额缴纳土地出让金。唐河县土地收购储备拍卖中心与朱金定签订的《国有土地使用权挂牌成交确认书》也是约定成交确认书签订后，竞得人与拍卖人即时签订《国有土地使用权出让合同》，说明双方签订出让合同在先，朱金定缴纳全部出让金时间在后。朱金定已在《国有土地使用权出让合同》上签字，唐河县国土资源局没有在该出让合同上签章，唐河县国土资源局没有证据证实违约责任属于朱金定，且双方没有签订出让合同，出让合同不生效，朱金定就不存在不按出让合同缴纳土地出让金及违约情形。同时，朱金定认为该土地拆坟等费用按约定应拆抵土地出让金后已全部缴清，不存在拖欠土地出让金。对该土地上拆坟等费用由谁负担问题，在《出让宗地现状与瑕疵说明》中涂改后的内容与原内容又不一致，在挂牌成交确认书中又未约定，双方对此陈述不一，能否折抵，本院不作评述。唐河县国土资源局在作出《解除挂牌成交确认书通知》之前，没有履行告知，听取行政行为相对人的陈述、申辩，违背了行政行为作出的正当程序。该《解除挂牌成交确认书通知》没有告知起诉期限和救济途径。因此，被诉的具体行政行为程序违法，主要事实不清，证据不足，适用法律不当，朱金定上诉请求撤销的理由成立，本院予以支持。朱金定上诉请求判令继续履行挂牌成交确认书及签订出让合同，与本案撤销之诉不是同一个法律关系，是两个性质不同的诉讼标的，对此，本案不予审理。被诉的《解除挂牌成交确认书通知》是行政机关作出的具有可诉性的具体行政行为，其没有告知行政行为相对人起诉期限，朱金定的起诉期限应从其知道该具体行政行为之日起计算，其起诉期限并未超过2年起诉期限的规定，唐河县国土资源局称朱金定的起诉超过法定期间的理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1、2、3目、第六十一条第一款第（二）、（三）项之规定，判决如下：
一、撤销新野县人民法院（2013）新行初字第081号行政判决。
二、撤销唐河县国土资源局于2012年12月27日作出的《解除挂牌成交确认书通知》。
一、二审诉讼费100元，由被上诉人唐河县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 张志谦
审判员 尹应哲
审判员 尹乐敬
二〇一四年五月二十九日
书记员 郭 栋