广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决
（2013）珠中法行终字第8号
上诉人（原审原告）珠海市惠发百货有限公司。
被上诉人（原审被告）广东省珠海市工商行政管理局。
上诉人珠海市惠发百货有限公司（以下简称惠发百货公司）因被上诉人广东省珠海市工商行政管理局（以下简称珠海市工商局）行政处罚一案，不服珠海市香洲区人民法院（2012）珠香法行初字第95号行政判决，于2013年1月6日向原审法院递交上诉状。本院于2013年1月28日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审查明，惠发百货公司于2012年2月24日从中山市准茂贸易行购进味流香花生油共1154瓶、黄金来花生油共1616瓶、味流香调和油430瓶，并于2012年3月2日开始用作在该公司本部及配送到属下的南屏、吉大和香洲等18个分店进行对外销售。同年3月3日，惠发百货公司将味流香花生油127瓶、黄金来花生油271瓶退回中山市准茂贸易行，实际销售味流香花生油1027瓶、黄金来花生油1345瓶。味流香花生油的数量及销售价格如下：规格为5升的有732瓶，每瓶68.8元；规格为2.5升的有80瓶，每瓶40.8元；规格为1.8升的有74瓶，每瓶28元；规格为0.9升的有141瓶，每瓶14.5元。黄金来花生油的数量及销售价格如下：规格为5升的有748瓶，每瓶74.8元；规格为2.5升的有88瓶，每瓶38元；规格为1.3升的有135瓶，每瓶19.8元；规格为0.9升的有152瓶，每瓶13.5元；规格为0.45升的有222瓶，每瓶7元。上述两种花生油的货值共计人民币123315.5元。截至被查获时，惠发百货公司实际已销售味流香花生油31瓶、黄金来花生油64瓶，违法所得人民币174.6元。
2012年3月7日，珠海市工商局下属的高新区分局工作人员到惠发百货公司进行现场检查。由于惠发百货公司未能提供其销售的味流香花生油和黄金来花生油的合格证明文件，珠海市工商局对上述花生油进行抽样，并将抽样的花生油送至珠海市质量计量监督检测所进行检验。珠海市质量计量监督检测所的检验结论为上述两种花生油有九个检验项目（均为脂肪酸组成部分）不符合中华人民共和国国家标准GB1534-2003（花生油）的要求。该检验结论已告知惠发百货公司，惠发百货公司未提出异议。
2012年5月9日，珠海市工商局发出珠工商高经听告字（2012）3号《行政处罚告知书》，告知惠发百货公司拟作出行政处罚的事实、理由和依据，并告知惠发百货公司依法享有陈述、申辩和要求听证的权利。惠发百货公司于2012年5月15日提出听证申请，同年5月22日撤回听证申请。2012年5月25日，珠海市工商局作出珠工商高经处字（2012）3号行政处罚决定，认定惠发百货公司销售上述味流香和黄金来花生油的行为，违反了《流通环节食品安全监督管理办法》第九条第一款第（十三）项的规定，构成销售不符合食品安全标准食品的行为。根据《流通环节食品安全监督管理办法》第五十三条的规定，决定责令惠发百货公司停止销售不符合食品安全标准食品的违法行为，并处罚如下：1、依法没收惠发百货公司销售的不符合食品安全标准的味流香花生油996瓶、黄金来花生油1281瓶；2、依法没收惠发百货公司销售不符合食品安全标准的花生油的违法所得人民币174.6元，上缴财政；3、依法对惠发百货公司销售不符合食品安全标准的花生油的行为罚款人民币616577.5元，上缴财政。2012年5月30日，珠海市工商局将其作出的珠工商高经处字（2012）3号《行政处罚决定书》送达惠发百货公司。该公司不服，向法院提起行政诉讼。
原审认为，国家工商总局制定的《流通环节食品安全监督管理办法》第五条规定，县级及其以上地方工商行政管理机关负责本辖区内流通环节食品安全监督管理。因此，被告珠海市工商局有权对本市内违反上述规章规定的行为作出行政处理。
《流通环节食品安全监督管理办法》第九条规定：“禁止食品经营者经营下列食品：……（十三）其他不符合食品安全标准或者要求的食品。……。”第五十三条规定：“违反本办法第九条第一款第（一）、（二）、（三）、（四）、（五）、（六）、（八）、（十）、（十三）项，第二十三条第二款的规定的，没收违法所得、违法经营的食品用于违法经营的工具、设备、原料等物品；违法经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。”本案中，惠发百货公司于2012年3月将其从中山市购进的味流香花生油1027瓶、黄金来花生油1345瓶，用作在该公司本部及配送到属下的南屏、吉大和香洲等18个分店进行对外销售。经检验，上述两种花生油的脂肪酸组成部分不符合中华人民共和国国家标准GB1534-2003（花生油）的要求。据此，珠海市工商局认定惠发百货公司的行为违反了《流通环节食品安全监督管理办法》第九条第一款第（十三）项的规定，构成销售不符合食品安全标准食品的行为，并适用该办法第五十三条的规定，对惠发百货公司作出珠工商高经处字（2012）3号行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，没有违反法律、法规的规定。珠海市工商局对惠发百货公司处以罚款人民币616577.5元，为法定罚款幅度的最低界限，可见，珠海市工商局在作出行政处罚时已酌情考虑惠发百货公司配合行政机关调查，及时将涉案花生油下架，销售时间较短、销售数量较少等情节，不存在处罚显失公平。珠海市工商局在检查中发现惠发百货公司涉嫌销售不符合食品安全标准或者要求的花生油后，进行立案调查；在作出行政处罚决定之前，告知惠发百货公司拟作出行政处罚的事实、理由和依据，以及原告惠发百货公司依法享有的陈述、申辩和要求听证的权利；在作出行政处罚决定之后，依法送达行政处罚决定书，程序合法。惠发百货公司主张其销售的花生油不合格的项目均为脂肪酸组成不合格，是不符合其注明的产品质量标准GB1534-2003，但非不符合安全标准。按照《中华人民共和国食品安全法》第二十条、第二十二条的规定，食品安全标准的内容应当包括与食品安全有关的质量要求。在食品安全国家标准公布前，食品生产经营者应当按照现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准生产经营食品。目前，国家卫生行政部门尚未公布统一的食品安全国家标准，因此，食品生产经营者应当按照现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准生产经营食品。关于花生油，中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局于2003年11月11日发布了国家标准即GB1534-2003。本案中，惠发百货公司销售的味流香花生油和黄金来花生油经检验，脂肪酸组成部分不符合GB1534-2003的要求，而花生油的脂肪酸组成属于质量要求，可见，惠发百货公司并未按照现行花生油质量标准经营销售花生油。因此，珠海市工商局认定惠发百货公司的行为属于销售不符合食品安全标准食品的行为，符合法律规定。惠发百货公司的前述主张不能成立。关于法律适用的问题。《流通环节食品安全监督管理办法》是国家工商总局根据《中华人民共和国食品安全法》和《中华人民共和国食品安全法实施条例》等法律、法规的规定制定的规章，属于现行有效的部门规章。该办法第九条第一款第（十三）项规定，“其他不符合食品安全标准或者要求的食品”属于食品经营者禁止经营的食品。第五十三条规定，违反本办法第九条第一款第（十三）项规定的，没收违法所得、违法经营的食品用于违法经营的工具、设备、原料等物品；违法经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。以上规定与《中华人民共和国食品安全法》并无冲突。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，规章可以设定行政处罚。因此，珠海市工商局适用《流通环节食品安全监督管理办法》第五十三条的规定，对惠发百货公司销售不符合食品安全标准食品的行为作出行政处罚，并无不当。惠发百货公司主张对其行为应当适用《中华人民共和国食品安全法》进行处罚的理由不能成立。综上所述，珠海市工商局2012年5月25日作出的珠工商高经处字（2012）3号行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，处罚适当，没有违反法律、法规的规定。惠发百货公司关于撤销珠工商高经处字（2012）3号行政处罚决定的诉讼请求，理由不能成立，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告珠海市惠发百货有限公司的诉讼请求。惠发百货公司对该判决不服，向本院提起上诉，请求撤销原审判决。
惠发百货公司上诉称，原审判决在事实认定与法律适用上，都存在严重错误。原审法院没有查清的问题是：（一）涉案花生油的脂肪酸值未达标是否属于不符合“安全标准”？（二）《流通环节食品安全监督管理办法》的处罚规定是否超越了《食品安全法》的处罚范围？是否违反了《行政处罚法》及《立法法》的相关规定？首先，涉案花生油不属于“不符合安全标准”的食品。1、在GB1534-2003标准中，对于脂肪酸部分并非强制性的要求，仅为推荐性要求。2、即使涉案花生油被检测脂肪酸部分数值未达到标准，也仅为质量问题，根本不涉及“安全”问题。3、花生油的脂肪酸未达标，从而降为“调和油”。这不仅是一社会常识，同时被上诉人当庭也予以确认。如果花生油中的脂肪酸未达标被认定为存在“安全”问题，就会出现这样的现象：同一种油，标识为“花生油”，它就是不符合“安全标准”，应被收缴销毁，如果标识为“调和油”，就是合格的，可以放心食用。4、《食品安全法》明确规定：质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准、有关食品的行业标准等四个标准，从规定可知“食品安全标准”同“食品质量标准”绝非同一概念，不符合质量标准，不一定就必然导致不符合安全标准。一审法院正是混淆了上述不同概念，导致事实认定错误。综上，涉案花生油部分脂肪酸数值未达到推荐性的标准，最多应被认定为“以次充好”，但绝不是“不符合安全标准”。其次，《流通环节食品安全监督管理办法》不应当作为本案的法律依据。一审判决错误适用《食品安全法》第28条的规定，虽然该条款规定了“其他不符合食品安全标准或者要求的食品”，但整部《食品安全法》中并没有对28条的行为进行处罚，也就是说，虽然法律禁止第28条列举的11种行为，但并未对其进行处罚。所以，一审判决以该条来解释《流通环节食品安全监督管理办法》的合法性，实属错误。同时，一审判决也回避了《流通环节食品安全监督管理办法》与《食品安全法》之间的上、下位法的关系，没有清晰地陈述和解释《行政处罚法》、《立法法》中关于下位法的授权范围。综上所述，一审判决在事实认定和法律适用上均存在严重错误，严重侵害了上诉人的合法权益，请求二审法院在查清事实的基础上，正确适用法律。
珠海市工商局答辩称，一、关于涉案花生油是否不属于“不符合安全标准”的食品问题。由于目前国务院卫生行政部门尚未对花生油类的食品公布食品安全国家标准，根据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第二十二条规定，在食品安全国家标准公布前，食品生产经营者应按照现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准生产经营食品。对于花生油，国家质量监督检验检疫总局已于2003年11月11日发布了《中华人民共和国国家标准—花生油》（GB1534-2003），并于2004年5月1日实施。上诉人销售的花生油的品牌有两种，分别为味流香和黄金来，该两种花生油的产品标签上注明的产品标准号为GB1534。我局工作人员与上诉人委托代理人对该批花生油抽取样品，委托珠海市质量计量监督检测所进行检验，该所依据GB1534-2003、《食品标识管理规定》对上述样品进行检验，检验结果为不合格，有多项脂肪酸不符合GB1534-2003要求的组成指标，且偏离值较大。上诉人认为在GB1534-2003种，对于脂肪酸部分并非强制性要求，仅为推荐性要求。我局认为花生油的脂肪酸组成虽不属于GB1534-2003中所指的强制性指标，但GB1534-2003第8.1.1规定，凡标识“花生油”的产品均应符合该标准。也就是说，GB1534-2003标准为强制性国家标准，其中部分条款虽为推荐性条款，但涉案食用油的包装标识上均注明了该标准号，表明生产企业采用了该标准作为生产规范，并以通过产品包装标识向社会公示，因此应该具有法律约束力。上诉人认为涉案花生油被检出脂肪酸含量未达到标准可视为“调和油”，仅为质量问题，应认定为以次充好，根本不涉及“安全”问题。我局认为，食品安全不仅限于要求食品内不得含有有毒、有害物质和违法添加非食品原料，还应包括对食品内在质量、成份与标签标识一致的要求。这不仅是对消费者知情权的保护，更可避免特定人群在不知情的情况下食用了对自己身体健康造成威胁的物质。在被检测的花生油中，其中亚麻酸含量严重超标，这对于有凝血障碍的人群绝不仅仅是以次充好的问题，而可能是直接威胁到他们健康安全的“杀手”。关于“食品安全标准”同“食品质量标准”的问题。根据《食品安全法》第二十条规定：“食品安全标准应当包括下列内容：……（六）与食品安全有关的质量要求；……。”也就是说，食品安全标准包含有对食品质量的要求，不符合与食品安全有关的质量要求，必然导致不符合食品安全标准。本案中涉及的质量标准与食品安全直接相关，应属于食品安全标准范畴。二、关于法律适用问题。1、上诉人认为《食品安全法》并没有对第二十八条第（十一）项的违法行为给予相应的行政处罚。但实际上该法第八十五条、八十六条分别对应第二十八条列举的违法行为给予相应的处罚，因此，上诉人的上述观点显然是错误的。2、我局依据《流通环节食品安全监督管理办法》（以下简称《办法》）对上诉人进行处罚，适用法律正确。工商行政管理机关对流通环节食品安全进行监督管理，是《食品安全法》等法律法规赋予的法定职权。《办法》的制定是国家工商行政管理总局依据《食品安全法》、《食品安全法实施条例》等法律法规的规定，在其权限范围内制定的现行有效的部分规章，符合《立法法》的程序要求，并已报送国务院备案。《办法》是对《食品安全法》中针对流通环节食品经营这一领域相关规定的细化和补充。它从属于食品安全法规体系之内，具有法律效力，可以作为食品安全监管的执法依据。《食品安全法》对于销售其他不符合食品安全标准的食品的行为已有明确规定，属于明令禁止的违法行为，该法并没有规定对于这一行为可以免予处罚。《办法》第五十三条对这一行为作出处罚，既不违背《食品安全法》的立法宗旨，也不违反《行政处罚法》和《立法法》的有关规定。上诉人认为《办法》位阶较低，必须适用《食品安全法》是对法律优先适用的误读。《办法》明确规定，从事流通环节食品经营的，应当遵守该办法，否则，工商行政管理机关应当依法查处。上诉人的行为属于《办法》第九条第一款第（十三）项所禁止的违法行为。我局适用《办法》对上诉人进行处罚，适用法律正确。综上所述，我局作出的行政处罚程序合法、事实清楚、适用法律正确，处罚适度，应驳回上诉人的上诉请求。
经审查，一审法院查明的事实清楚，本院予以确认。
本院认为，珠海市工商局对惠发百货公司进行现场检查时，由于惠发百货公司对其正在销售的味流香花生油以及黄金来花生油无法提供检验报告等证明文件，故对上述品牌的花生油进行抽样检查，经珠海市质量计量监督检测所检验，上述两种花生油有九个检验项目（均为脂肪酸组成部分）不符合中华人民共和国国家标准GB1534-2003（花生油）的要求，惠发百货公司对上述检验结果没有异议，在此情况下，珠海市工商局依据《流通环节食品安全监督管理办法》第九条第一款第（十三）项的规定以及第五十三条的规定，对惠发百货公司作出行政处罚并无不当。
惠发百货公司认为涉案花生油不属于“不符合安全标准”的食品。关于这一问题，《中华人民共和国食品安全法》第二十二条已经规定，在食品安全国家标准公布前，食品生产经营者应当按照现行食品质量标准生产经营食品。目前，由于国家卫生行政部门尚未公布统一的食品安全国家标准，因此，对于花生油的生产经营，只能依据中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局于2003年11月11日发布的国家标准GB1534-2003（花生油）进行生产经营。现惠发百货公司销售的味流香花生油和黄金来花生油不符合GB1534-2003的标准。所为标准，就是在产品的品种、规格、质量、等级或者安全、卫生要求等方面规定的统一技术要求。标准有强制性标准和推荐性标准，其中保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准为强制性国家标准，代号为“GB”。本案花生油的检测依据就是GB1534-2003，为强制性国家标准。虽然GB1534-2003标准中花生油的脂肪酸组成指标被定为推荐性条款，但是一旦在包装上明示执行这个标准，那么标准中不管是强制性条款还是推荐性条款，都必须作为强制执行内容。本案所涉花生油的标识中就已经注明执行的标准为GB1534-2003，说明该产品的质量必须符合这个标准，这是生产经营者向社会的质量承诺，因此，惠发百货公司关于涉案花生油的脂肪酸为“推荐性”指标，而非“强制性”指标，所以不属于“不符合安全标准”食品的主张，本院不予支持。至于“食品安全”与“食品质量”的概念问题。在我国食品安全是个综合概念，是指食品的种植、养殖、加工、包装、储藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的隐患，它涵盖了食品卫生、食品质量等属概念。食品安全标准包含有对食品质量的要求，食品安全不仅限于要求食品内不得含有有毒、有害物质和违法添加非食品原料，还应包括对食品内在质量、成份与标签标识一致的要求，这不仅是对消费者知情权的保护，更可避免特定人群在不知情的情况下食用了对自己身体健康造成威胁的物质。因此，本案中涉及的质量标准与食品安全直接相关，应属于食品安全标准范畴。现惠发百货公司销售不合格花生油的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第二十八条第（十一）项禁止经营的“其他不符合食品安全标准或者要求的食品”规定。据此，珠海市工商局认定事实是清楚的。
关于本案处罚依据的认定。2010年3月19日，全国人大常委会法制工作委员会曾作出行复字（2010）6号《对国家质检总局关于商请明确食品安全标准有关法律适用问题的函的意见》：“根据《中华人民共和国食品安全法》第二十二条的规定，在食品安全国家标准未公布之前，应执行现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准。对生产经营者不符合这些标准的食品等违法行为进行查处，适用食品安全法的有关规定，食品安全法未作规定的，适用其他有关法律的规定。”国务院法制办公室《关于〈国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定〉适用问题的复函》（国法秘教函（2011）39号）中明确指出：在《食品安全法》公布实施后，《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（以下称《特别规定》）仍为现行有效的行政法规。依照《立法法》第七十九条第一款的规定，法律效力高于行政法规。据此，《特别规定》与《食品安全法》对同一事项的规定不一致的，适用《食品安全法》的规定，《食品安全法》没有规定或规定不明确而《特别规定》有明确规定的，执行《特别规定》的规定。《中华人民共和国食品安全法》第二十八条第（十一）项规定，禁止经营“其他不符合食品安全标准或者要求的食品”，但该法对违反该项规定却无相应罚则，对不合格的食品也没有作出处理，导致相关的违法行为无法依据《食品安全法》进行相应处罚，这显然不符合《食品安全法》的立法目的，也不利于保障消费者的身体健康。《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条第一款规定“生产经营者应当对其生产、销售的产品安全负责，不得生产、销售不符合法定要求的产品。”第二款规定“……不按照法定条件、要求从事生产经营活动或者生产、销售不符合法定要求产品的，由农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门依据各自职责，没收违法所得、产品和用于违法生产的工具、设备、原材料等物品，货值金额不足5000元的，并处5万元罚款；货值金额5000元以上不足1万元的，并处10万元罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额10倍以上20倍以下的罚款；……”。而《流通环节食品安全监督管理办法》是国家工商总局根据《中华人民共和国食品安全法》和《中华人民共和国食品安全法实施条例》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等法律、法规的规定制定的规章，属于现行有效的部门规章。该《办法》第九条第一款第（十三）项规定，“其他不符合食品安全标准或者要求的食品”属于食品经营者禁止经营的食品。第五十三条规定，违反本办法第九条第一款第（十三）项规定的，没收违法所得、违法经营的食品用于违法经营的工具、设备、原料等物品；违法经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。《办法》的这些规定与《中华人民共和国食品安全法》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》并无冲突，并且符合《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。因此，珠海市工商局适用《流通环节食品安全监督管理办法》第五十三条的规定，对惠发百货公司销售不符合国家标准花生油的行为进行行政处罚，并无不当。惠发百货公司认为本案适用法律错误，本院不予采信。
综上所述，珠海市工商局作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿，程序合法，处罚适当，没有违反法律、法规的规定。原审法院据此作出的认定与判决是正确的，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由珠海市惠发百货有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张一平
审 判 员 林 洁
代理审判员 陈 伟
二〇一三年五月十日
书 记 员 吴 岭