广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤20行终420号
上诉人（原审原告）：中山市广丰服饰有限公司，住所地：广东省中山市沙溪镇隆兴北路永厚工业大楼A、B幢24楼，组织机构代码690454498。
法定代表人：彭允健，总经理。
委托代理人：孟凡亮、刘燕锋，均系广东洋三律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市人力资源和社会保障局，住所地：广东省中山市中山三路26号市政府第二办公区。
法定代表人：洪焰，局长。
委托代理人：徐雅静，中山市人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人：谢志华，广东广诚信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地：广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼。
法定代表人：焦兰生，市长。
委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。
原审第三人：王国莉，女，1966年12月2日出生，汉族，住四川省剑阁县。
上诉人中山市广丰服饰有限公司（以下简称广丰公司）因与被上诉人中山市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）及中山市人民政府（以下简称市政府），原审第三人王国莉人力社保行政确认纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2016）粤2071行初535号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明:王国莉于2015年4月20日入职广丰公司，从事车缝工作，工作时间为8：0012:00，13:0018：00，晚上加班时间19:0022:00。王国莉租住在中山市石岐区张溪氹仔围街45号楼。2015年4月21日晚上10时35分许，王国莉下班驾驶电动车途径中山市石岐区青溪路富美办公家具厂对开时，发生道路交通事故，造成车辆损坏及王国莉受伤。事故发生后，王国莉报了警，中山市公安局交通警察支队城区大队接警后到现场进行了调查。王国莉被送往中山市苏华赞医院治疗，后转中山市人民医院，中山市人民医院诊断为：1、左拇指第1掌骨基地骨折；2、头面、胸部皮肤软组织挫伤。2015年5月22日，中山市公安局交通警察支队城区大队出具了道路交通事故证明书，称王国莉疑为与张某某驾驶对向行驶的粤Ｔ×××××号小型轿车发生接触肇事，造成车辆损坏及王国莉受伤，但未有对此次事故作出责任认定。
2015年6月2日，王国莉就其受到的事故伤害向市人社局申请工伤认定。2015年7月14日，市人社局将工伤认定举证通知书送达给广丰公司，要求广丰公司对王国莉受到的伤害是否属于工伤提交书面意见。广丰公司回复，因王国莉不能提供证据证明其不负交通事故的主要责任，不同意认定其受伤为工伤。市人社局对王国莉、广丰公司员工马某某、罗某某、李某某等人进行调查询问并制作了调查笔录。王国莉陈述称，2015年4月21日22时35分左右，下班途径富美家具厂对开时，被一辆绿色出租车撞倒，该出租车在发生事故后马上开走了。王国莉报警并由其丈夫送到中山市苏华赞医院治疗，后转中山市人民医院治疗。罗某某陈述称，王国莉在事故当天加班到22时左右。车间师傅李某某陈述称，王国莉工资按件计算，多劳多得。
市人社局经调查，认为王国莉是在下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的，符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：……（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”规定，于2015年9月30日作出中人社工认[2015]10295号认定工伤决定，认定王国莉受到的交通事故伤害为工伤。广丰公司不服，于2015年11月23日向市政府提出行政复议申请，该府在法定期限内受理并将提出行政复议答复通知书送达给市人社局，要求其提交答复。期间依据法律规定，对案件进行了延期、中止审理。2016年6月20日，市政府作出涉案行政复议决定，维持市人社局的认定工伤决定，并送达给各方当事人。广丰公司仍不服，诉至原审法院，请求：1.撤销市人社局作出的中人社工认[2015]10295号认定工伤决定；2.依法撤销市政府作出的中府行复[2015]592行政复议决定。
原审法院另查明：2015年7月23日，王国莉向原审法院提起民事诉讼，要求张某某、中山市公共交通运输集团有限公司及中国人民财产保险股份有限公司中山市分公司承担事故赔偿责任。原审法院认为没有证据证明张某某驾车与王国莉有碰撞，王国莉的赔偿请求没有事实和法律依据，原审法院于2015年10月13日作出（2015）中一法民四初字1130号民事判决，驳回了王国莉的诉讼请求。
原审法院认为：本案是人力社保行政确认纠纷。市人社局是中山市人民政府人力资源和社会保障行政部门，根据《工伤保险条例》第五条第二款、第二十条第一款的规定，具有负责本行政区域内工伤保险工作的主体资格，工伤认定是其法定职责。本案中，广丰公司对王国莉是其员工的事实及市人社局、市政府作出涉案决定的程序没有异议。争议在于：王国莉是否发生交通事故所受到伤害及王国莉是否应承担交通事故主要以上责任。
根据市人社局向王国莉本人及相关证人的调查及向交警部门调取的证据材料证实，2015年4月21日晚上10时35分许，王国莉下班驾驶电动车途径中山市石岐区青溪路富美办公家具厂对开时，发生道路交通事故，造成车辆损坏及王国莉受伤，事发后，王国莉报了警，交警接警到现场进行了处理，因此，足以认定王国莉发生交通事故的事实。在交警部门提供的道路交通事故证明中，认定了王国莉发生交通事故受伤的事实，但没有认定事故责任。在工伤认定过程中，交警部门没有认定王国莉要承担交通事故责任，也没有证据证明发生交通事故是因为王国莉的过错造成的，没有证据证明王国莉要承担交通事故主要以上责任。因此，市人社局认定王国莉在下班途中，受到非本人主要责任交通事故伤害，并无不当。市人社局认为王国莉受伤符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，并根据《工伤保险条例》第二十条的规定，认定王国莉受到交通事故伤害为工伤，适用法规正确。广丰公司提出王国莉非因发生交通事故受伤、其受伤不属于工伤的主张，根据《工伤保险条例》第十九条第二款：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位认为不是工伤的，由用人单位承担举证责任。”的规定，广丰公司在认定工伤的调查期间以及庭审过程中，均无提供有效证据，证明王国莉受伤不属于工伤，应承担举证不能的法律后果。故广丰公司上述主张，原审法院不予采纳。
市人社局受理工伤认定申请后，进行调查核实，通知广丰公司举证并告知其权利义务，在查明事实的基础上，依法作出认定王国莉受伤为工伤的决定，并在法定期限内送达涉案决定书，程序合法。市政府依法受理复议申请后，经复议，于2016年6月20日作出行政复议决定，并将相关文书在法定期限内按规定送达给各方当事人，程序合法。
综上所述，广丰公司要求撤销市人社局作出的中人社工认[2015]10295号认定工伤决定和市政府作出的中府行复[2015]592号行政复议决定的诉讼请求，理由不能成立，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回广丰公司的诉讼请求。案件受理费50元，由广丰公司负担。
上诉人广丰公司不服上述判决，向本院上诉称：一、没有证据证明涉案交通事故系张某某驾驶的车辆发生碰撞所致，无法排除是王国莉的单方事故；二、“王国莉承担交通事故非主要责任”认定错误,采用“推定”的方式没有法律依据；三、原审判决分配举证责任错误，市人社局、市政府应该对其认定王国莉所受伤害为工伤的行政行为负有举证责任。综上，请求：1.撤销中山市第一人民法院作出（2016）粤2071行初535号行政判决；2.依法改判：撤销市政府作出的中府行复[2015]592行政复议决定，责令市人社局依法变更其作出的中人社工认[2015]10295号认定工伤决定，对王国莉不予认定为工伤；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人市人社局辩称：一、关于交警的交通事故证明，证明王国莉发生交通事故，只是对肇事车辆和司机存在疑问，不影响王国莉发生交通事故的事实；二、广丰公司陈述的民事判决认定的事实“是侵权人即肇事司机不确定”，所以驳回所谓的司机承担侵权责任，但是判决书认定的事情并不影响，也没有否定原审第三人发生交通事故的事实，只是侵权主体不确定；我局推定王国莉负非主要责任，因为交通事故成因未查明，参照了广东省高级人民法院的司法文件《广东省高级人民法院广东省公安厅关于道路交通安全法实施后处理道路交通事故若干问题的意见》第二十条，行人在未确认交通事故成因时，最多也是同等承担责任。综上，我方认为原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉。
被上诉人市政府辩称：在无法确定事故责任的情况下，市人社局做出工伤认定并无不妥，也符合工伤保险条例，因此市政府做出维持市人社局的行政复议书，事实认定清楚，适用法律正确，请求驳回上诉。
本院经审理查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。
本院另查明：中山市公安局交警支队城区大队，于2105年5月22日作出山公交认字[2015]第B00179号《道路交通事故证明》（以下简称《事故证明》），该证明载明“1.调查交通事故得到的事实：2015年04月21日22时35分许，王国利驾驶无号牌电动自行车…途径清溪路富美办公家具厂对开路段时，疑与驾驶人张某某驾驶对向行驶的粤Ｔ×××××号小型轿车发生接触肇事，造成车辆损坏及王国莉受伤的道路交通事故”；2.道路交通事故证据：现场比例图、现场照片、现场勘察笔录、当事人陈述、讯问笔录、视频监控录像以及其他证据材料等”。
本院再查明：2016年12月30日本院调查时，广丰公司一方陈述：1.（确认）有发生交通事故，认为王国莉是全部责任；2.涉案伤害发生在上下班途中没有异议。
本院认为，本案属人力社保行政确认纠纷。涉案《事故证明》已经明确：“…造成车辆损坏及王国莉受伤的道路交通事故”,因此，本案的争议焦点为：市人社局作出的事实认定“王国莉承担涉案交通事故非主要责任”是否符合法律规定，其实质为“职工通勤发生交通事故,在缺失公安机关交通管理部门出具的事故责任认定书或人民法院生效裁判，相关事实难以查明的情况下，社会保险行政部门推定“职工承担非主要责任”是否符合法律规定。
关于上述争议焦点，本院认为，第一、工伤认定属于行政确认行为，其行政行为的作出必然涉及对法律事实的认定，此类法律事实的认定是社会保险行政部门的职责。社会保险行政部门不能以“无相关认定意见，无法判断是否属于特定情况”为由，长时间中止工伤认定程序或者不予认定工伤。第二、依据《工伤保险条例》第十九条：“社会保险行政部门……根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实”之规定，社会保险行政部门根据“审核需要”，有权对相关事实进行调查核实，且调查核实之职权与职工、用人单位的举证责任共同指向同一事实，存在交叉，但该调查核实职权并不属于对相关法律事实法定的举证责任范畴，法律也没有赋予社会保险行政部门作出“专业分析和权威判断”的职责。相反，依据《工伤保险条例》第十九条：“……职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”之规定,“特定事实”的举证责任由用人单位承担。因此，社会保险行政部门在工伤认定程序中，对相关法律事实进行明确时，采用依法推定的方式，并无不妥。
依据《中华人民共和国社会保险法》第一条:“……维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果……”之规定，工伤保险待遇是社会保险待遇,是国家依法建立的社会保障制度中物质帮助的一种,其待遇主要由社会保险基金给付，具有社会性、互助性、福利性的特点，这种物质帮助不属于侵权赔偿，并不需要具体的侵权行为人存在，体现的是以社会存在和社会发展为本位的基本理念。在缺失公安机关交通管理部门出具的事故责任认定书或人民法院生效裁判，相关事实难以查明的情况下，社会保险行政部门推定职工的责任属“非主要责任”范畴，符合《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条之规定。
具体到本案，2015年04月21日，王国莉在上下班途中，发生交通事故，市人社局根据王国莉、广丰公司举证情形及调查核实的情况，认定“王国莉承担涉案交通事故非主要责任”符合法律规定，本院依法予以维持。市人社局作出的中人社工认[2015]10295号认定工伤决定，符合法律规定，本院依法予以维持。市政府依法受理复议申请后，经复议，于2016年6月20日作出行政复议决定，程序合法，本院依法予以维持。
综上所述，广丰公司的上诉理由不成立，对其上诉主张本院依法不予支持。原审判决查明事实清楚，适用法律准确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人中山市广丰服饰有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘满星
代理审判员 高 琳
代理审判员 王 昕
二〇一七年二月十七日
书 记 员 余雪琳
何君岚
本判决所适用的法律、法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;……
《工伤保险条例》
第十四条职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：……
（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；
第十九条社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。职业病诊断和诊断争议的鉴定，依照职业病防治法的有关规定执行。对依法取得职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书的，社会保险行政部门不再进行调查核实。
职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。
《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》
第一条人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”、第十六条第（二）项“醉酒或者吸毒”和第十六条第（三）项“自残或者自杀”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。
前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。