四川省绵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川07行终46号
上诉人（原审原告）蒋小蓉，女，汉族，生于1971年2月15日。
委托代理人马波，四川三合律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）盐亭县房产管理所。住所地：盐亭县政务服务中心*楼。
法定代表人白经卫，该所所长。
委托代理人何竞东，四川川北律师事务所律师。
原审第三人四川瑞翔房地产开发有限公司。住所地：盐亭县云溪镇昆仑路**号昆仑家园***号。
法定代表人王大国，该公司总经理。
委托代理人顾雄峰，四川川北律师事务所律师。
上诉人蒋小蓉因诉被上诉人盐亭县房产管理所（以下简称：盐亭房管所）行政登记一案，不服盐亭县人民法院（2015）盐行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月29日受理后，依法组成合议庭，于2016年5月5日公开开庭审理了本案。上诉人蒋小蓉的委托代理人马波，被上诉人盐亭房管所的法定代表人白经卫及委托代理人何竞东，原审第三人四川瑞翔房地产开发有限公司（以下简称：瑞翔公司）的委托代理人顾雄峰等到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，被告盐亭房管所隶属于盐亭县规建局，系全额拨款的事业单位。2015年3月31日，盐亭县事业单位登记管理局向被告颁发了事证第151062600104号《事业单位法人证书》，法定代表人为白经卫，开办资金为113万元，业务范围为：为房地产权利人提供房管及确权发证服务；城市公有房屋、私有房屋管理；房地产权属登记与发证；房地产产籍档案整理保管；城市房地产交易和租赁管理及中介服务；房地产广告管理；房地产开发项目立项及开工初审；城镇规划区内房屋拆迁管理，有效期至2020年3月31日。2014年4月2日，盐亭县质量技术监督局向被告颁发了组织机构代码证，有效期至2018年4月1日。第三人瑞翔公司于2011年3月1日成立，并取得相关资质后，在盐亭县云溪镇新东街原法院、检察院、公安局、党校、政府招待所、川登公寓等办公所在地和部份干部、居民房屋所在地，以灾后重建、旧城改造、拆迁安置补偿、棚户区改造和商品房开发为一体的形式进行房地产开发，开发项目名称为“鸿瑞国际城一期”。2013年9月24日，第三人在“鸿瑞国际城一期”主体工程尚未完工和已取得（盐）房预售证第13026号《商品房预售许可证》的情况下，由于缺乏项目开发资金，以甲方名义与周宇以乙方名义签订了《融资居间服务合同》。2013年9月29日，第三人以借款人（甲方）的名义与南充广聚行投资理财信息咨询服务有限公司（以下简称：广聚行公司）以居间人（乙方）的名义签订了《借款居间服务合同》。同日，第三人还以借款人（甲方）的名义与原告以出借人代表（乙方）的名义和广聚行公司以居间人（丙方）的名义签订了《借款合同》。合同第三条、第四条、第六条载明：借款金额为2000万元；借款期限为：1200万元8个月，自2013年9月27日起至2014年5月27日止；800万元6个月，自2013年9月27日起至2014年3月27日止；月利率为1.6%;第三人用“鸿瑞国际城”800万元的商品房、3200万元的住房按市场五折售价作预售抵押借款。期间，第三人与原告签订了86份《商品房预售合同》，涉及商品房的位置、套数、建筑面积等内容与《借款合同》中预售商品房买卖合同房屋清单的内容一致。后第三人应用网络信息技术将86份《商品房预售合同》进行了网签，并与原告一道在被告办证窗口办理并领取了登记备案后的86份《商品房预售合同》，备案登记号分别为：20139003102、20139003225、20139003226、20139003227、20139003228、20139003229、20139003230、20139003232、20139003233、20139003234、20139003235、20139003236、20139003237、20139003238、20139003239、20139003240、20139003241、20139003242、20139003243、20139003244、20139003245、20139003246、20139003247、20139003248、20139003249、20139003250、20139003251、20139003252、20139003253、20139003254、20139003255、20139003256、20139003257、20139003258、20139003259、20139003260、20139003261、20139003262、20139003263、20139003264、20139003265、20139003266、20139003267、20139003268、20139003269、20139003270、20139003271、20139003272、20139003273、20139003274、20139003275、20139003276、20139003277、20139003278、20139003279、20139003280、20139003281、20139003282、20139003283、20139003284、20139003285、20139003286、20139003287、20139003288、20139003290、20139003291、20139003292、20139003293、20139003294、20139003295、20139003297、20139003298、20139003299、20139003301、20139003302、20139003303、20139003304、20139003305、20139003306、20139003307、20139003308、20139003309、20139003310、20139003311、20139003312、20139003313。2014年3月24日、2014年5月21日，第三人、原告、广聚行公司分别又签订了三份《借款合同》、《借款居间服务合同》、《补充协议》和《委托代开借款凭证协议》等。2015年4月15日，“鸿瑞国际城一期”回迁户（拆迁安置还房户）以第三人安置给回迁户的房屋被被告网签登记备案给他人为由，持《诉求书》集体到县委、政府相关领导处信访，并要求政府相关部门切实履行职责，采取措施，及时纠正将回迁户房屋网签登记备案给他人的乱作为行为，让回迁户的安置房早日得到保障、早日竣工、早日入住。盐亭县群众工作局按照领导的签批意见，要求被告调查处理。被告经调查核实相关情况后，以自行纠错的方式，于2015年4月22日向原告作出盐房决字（2015）第11号《关于撤销商品房预售合同网上备案登记的决定书》，该决定认为：蒋小蓉与瑞翔公司系借款抵押关系，虽然双方签订了《商品房预售合同》，但蒋小蓉不属于真实的承购人，且未实际支付预售商品房的定金或购房款，双方以借款抵押的真实目的进行商品房预售网上备案登记行为，不符合《城市商品房预售管理办法》第二条的规定。为此，决定撤销商品房预售合同网上备案登记编号为：20139003102、20139003225、20139003226、20139003227、20139003228、20139003229、20139003230、20139003232、20139003233、20139003234、20139003235、20139003236、20139003237、20139003238、20139003239、20139003240、20139003241、20139003242、20139003243、20139003244、20139003245、20139003246、20139003247、20139003248、20139003249、20139003250、20139003251、20139003252、20139003253、20139003254、20139003255、20139003256、20139003257、20139003258、20139003259、20139003260、20139003261、20139003262、20139003263、20139003264、20139003265、20139003266、20139003267、20139003268、20139003269、20139003270、20139003271、20139003272、20139003273、20139003274、20139003275、20139003276、20139003277、20139003278、20139003279、20139003280、20139003281、20139003282、20139003283、20139003284、20139003285、20139003286、20139003287、20139003288、20139003290、20139003291、20139003292、20139003293、20139003294、20139003295、20139003297、20139003298、20139003299、20139003301、20139003302、20139003303、20139003304、20139003305、20139003306、20139003307、20139003308、20139003309、20139003310、20139003311、20139003312、20139003313的网上备案登记。原告收到撤销决定书后，在法定期限内提起行政诉讼。本案在审理过程中，第三人向盐亭县人民法院提起民事诉讼，要求确认与原告签订的86份《商品房买卖合同》无效。后瑞翔公司提出撤诉申请，盐亭县人民法院于2015年11月10日依法作出民事裁定书，准许瑞翔公司撤回起诉。
另查明，第三人在开发“鸿瑞国际城一期”房地产项目时，一共涉及拆迁安置还房户约249户，在取得《商品房预售许可证》后，实际预售房屋100多户。第三人未将拆迁安置还房户的房屋和实际购房人预售的房屋告诉给被告，被告在不知晓的情况下，将“鸿瑞国际城一期”的在建房屋网签登记备案给了23家融资公司个人，共计约417套房屋。2015年4月，被告分别作出决定撤销了23家涉及约417份《商品房买卖合同》的网签登记备案。后被告依据第三人提出的申请和盐亭县土地储备中心、盐亭县规建局提交的材料，对拆迁安置还房户的房屋和实际购房人的预售房屋进行了网签登记备案。
原审法院认为，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳，对行政行为是否合法进行审查。本案系撤销商品房预售合同网签登记备案这一行政行为所引发的行政登记案件。被告系盐亭县规建局举办的事业单位，取得了《事业单位法人证书》和《组织机构代码证》，按照《事业单位法人证书》确定的业务范围，在盐亭县行政辖区内从事城市房地产交易管理等职权。根据建设部制定的《房屋登记办法》和《城市商品房预售管理办法》第十条：“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续，房地产管理部门应当积极应用网络信息技术，逐步推行商品房预售合同网上登记备案”的规定，被告虽然系事业单位，但是属于建设部制定的规章授权的房产管理部门，具有对盐亭县行政辖区内商品房预售合同的管理和网签登记备案这一职权，其主体资格适格。本案的焦点：一、关于被告盐亭房管所作出的撤销决定书事实认定是否错误的问题。本案中，原告与第三人以签订《借款合同》、《商品房买卖合同》的形式，双方形成了借款抵押担保的法律关系。同时，第三人又与广聚行公司以签订《借款居间服务协议》的形式，形成了居间服务的法律关系。虽然被告盐亭房管所在作出的撤销决定书中认定“原告以广聚行公司的名义借款给第三人”的事实与客观事实不符，但是该认定并不影响原告与第三人之间的借贷关系，不具有事实认定错误或明显不当的情形。为此，原告认为被告盐亭房管所作出的撤销决定书事实认定错误的主张，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项撤销的法定情形，法院不予支持。二、关于被告盐亭房管所作出的撤销决定书适用法律、法规是否正确的问题。目前，我国涉及商品房预售合同网签登记备案这一行政行为仅有一部法律，即《中华人民共和国城市房地产管理法》，该部法律只有第四十五条第二款作了一般性的规定。除此之外，一是国务院制定的《城市房地产开发经营管理条例》第二十七条第二款和建设部制定的《房屋登记办法》第十条也作了一般性的规定；二是建设部制定的《城市商品房预售管理办法》，这部规章对商品房预售合同网签登记备案作出了较为全面的规定。上列法律、法规、规章所保护的是真实的商品房预售合同行为。本案中，被告盐亭房管所将86份不是真实买卖关系的、并用于借款抵押担保的《商品房买卖合同》进行网签登记备案，明显不属于上列法律、法规、规章所保护的商品房预售合同的行政管理范围，也不属于《城市商品房预售管理办法》调整的范畴，更不符合《城市商品房预售管理办法》第二条界定商品房预售的法定要件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款：“人民法院审理行政案件，参照规章”之规定，被告盐亭房管所适用《城市商品房预售管理办法》第二条的规定，所作出的撤销决定书并无不当。为此，原告所持被告盐亭房管所作出的决定书适用法律不当的理由不能成立，法院不予支持。三、关于被告盐亭房管所作出撤销商品房预售合同网签备案登记决定书这一行政行为是否合法的问题。首先，被告盐亭房管所在撤销决定书中认定：“虽然原告与第三人签订了《商品房预售合同》，但是原告不属于真实的承购人，未实际支付预售商品房的定金或购房款，双方以借款抵押的真实目的进行商品房预售合同网签登记备案”的事实，证据确凿、充分；其次，被告盐亭房管所对信访引发出来的问题和县委、政府相关领导的意见，启动了调查程序，查明了原告与第三人签订的86份《商品房买卖合同》是《借款合同》的抵押担保，不是真实的商品房买卖关系，原登记行为错误，便以自行纠错的方式，及时撤销虚假、错误的网签登记备案这一行政行为，是切实贯彻执行依法行政、有错必纠、保障法律、法规正确实施的法制原则的具体表现，并无不当，法院予以支持。综上，被告作出的盐房决字[2015]第11号决定书认定的事实清楚，证据确凿、充分，适用法律正确，程序合法，法院予以支持。原告要求撤销被告盐亭房管所作出的决定书的主张，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的情形，法院不予支持，应当依法驳回其诉讼请求。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经审判委员会讨论决定，判决：驳回原告蒋小蓉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告蒋小蓉负担。
宣判后，上诉人蒋小蓉不服，以“1.一审判决认定事实不清，甚至故意回避和严重歪曲关键事实；2.被上诉人盐亭房管所不具有网签所涉及商品房买卖合同真实性的审查认定职能，其行为属于超越职权；3.法律没有赋予被上诉人主动撤销合同网签的权力，被上诉人的行为于法无据；4.拆迁安置户上访不是被上诉人主动径行作出撤销网签决定的理由。”等为由提出上诉，请求：1.依法撤销盐亭县人民法院（2015）盐行初字第15号行政判决；2.依法撤销被上诉人盐亭房管所作出的盐房决字（2015）第11号《关于撤销商品房预售合同网上备案登记的决定书》；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人盐亭房管所答辩称：1.商品房预售合同是上诉人与第三人签订的民事合同，是为了实现借贷而签订的商品房买卖合同，这不是《商品房预售管理办法》第二条所规定的商品房预售行为；2.上诉人与原审第三人形成的是借贷关系，而不是商品房买卖关系，不具有商品房预售备案登记的条件，被上诉人撤销不符合规定的登记行为是其法定职责，也是纠正错误的具体表现；3.上诉人没有提出被上诉人具体违反了什么法律规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人瑞翔公司答辩称：1.上诉人与本公司之间本质上是一个民间借贷关系；2.上诉人与本公司签订的《商品房买卖合同》形式上是买卖关系，实质上是借款合同的抵押担保；3.原审法院认定的事实清楚、适用法律正确、程序合法，希望二审法院维持一审判决。
上诉人与被上诉人及原审第三人在原审法院提供的证据已随案移送本院。
经二审审理查明的基本事实和证据与原审法院判决认定的事实、证据一致，本院依法予以确认。
另查明，本案上诉人蒋小蓉与原审第三人先后签订的《借款合同》中还分别载明：“借款的担保方式为网签抵押住房、商业房。……以预售网签《商品房买卖合同》的形式出售给广聚行公司出资（借）人代表蒋小蓉作为本次借款的物质保证。……”。
本院认为：根据《城市商品房预售管理办法》第四条第三款“市、县人民政府建设行政主管部门或房地产行政主管部门（以下简称房地产管理部门）负责本行政区域内城市商品房预售管理。”的规定，被上诉人盐亭房管所是隶属盐亭县规建局领导的负责全县房产管理和房地产交易监理工作的事业单位，其具有审批城市商品房预售许可证和城市商品房预售、销售等职责，故被上诉人盐亭房管所的主体适格。上诉人蒋小蓉与原审第三人瑞翔公司虽然依据双方签订的86份《商品房买卖合同》取得了被上诉人盐亭房管所的商品房预售合同网上备案登记，但本案现有证据足以证明，双方所签订的《商品房买卖合同》是原审第三人瑞翔公司作为上诉人蒋小蓉出借的借款所进行的抵押担保，上诉人蒋小蓉未实际支付预售商品房的定金或购房款，不是真实的商品房承购人，双方不属于真实的商品房买卖关系，故被上诉人盐亭房管所对86份商品房预售合同予以网上备案登记的行为，不符合《城市商品房预售管理办法》第二条“本办法所称商品房预售是指房地产开发企业（以下简称开发企业）将正在建设中的房屋预先出售给承购人，由承购人支付定金或房价款的行为。”的规定。为此，上诉人蒋小蓉与原审第三人瑞翔公司通过隐瞒事实所取得的86份商品房预售合同网上备案登记，应依法予以撤销。被上诉人盐亭房管所通过调查核实后，采取自行纠错的方式，作出的盐房决字[2015]第11号《关于撤销商品房预售合同网上备案登记的决定书》并无不当，不违反相关法律、法规的规定。上诉人蒋小蓉所持上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人蒋小蓉负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 李
审判员 向 茜
审判员 魏继军
二〇一六年七月十二日
书记员 黄 娟