海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终478号
上诉人（原审原告）崔焕荣，男，1949年10月9日出生，汉族，住琼中黎族苗族自治县，系琼中营根百花鱼苗繁殖场经营者。
委托代理人李昭山，海南法立信（琼海）律师事务所律师。
委托代理人杨丹，海南法立信（琼海）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）琼中黎族苗族自治县人民政府，住所地琼中县营根镇营根路93号。
法定代表人王琼龙，县长。
委托代理人何佳远，琼中黎族苗族自治县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人廖波，海南瑞来律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）琼中黎族苗族自治县国土资源局，住所地琼中县营根镇虎头路。
法定代表人ＸＸ敏，局长。
委托代理人王兴武，琼中黎族苗族自治县国土资源局工作人员。
委托代理人廖波，海南瑞来律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）琼中黎族苗族自治县营根镇人民政府，住所地琼中县营根镇海榆中线路。
法定代表人程锋，镇长。
委托代理人陈世勇，琼中黎族苗族自治县营根镇人民政府经济发展办主任。
委托代理人王海山，海南嘉勋律师事务所律师。
上诉人崔焕荣因其诉被上诉人琼中黎族苗族自治县人民政府（以下简称琼中县政府）、被上诉人琼中黎族苗族自治县国土资源局（以下简称琼中县国土局）、被上诉人琼中黎族苗族自治县营根镇人民政府（以下简称营根镇政府）搬迁通知及征地拆迁补偿一案，不服海南省第一中级人民法院（2016）琼96行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2016年3月8日，营根镇政府作出营府通（2016）01号《搬迁通知》（以下简称01号《搬迁通知》），通知崔焕荣经营的琼中营根百花鱼苗繁殖场（以下简称百花繁殖场）于2016年3月22日前落实自行搬迁工作，逾期不自行搬迁的，营根镇政府将组织有关部门强制搬迁，届时所造成的一切损失由百花繁殖场自负，百花繁殖场限期内可向具有管辖权的法院起诉或向县人民政府提交新的补偿依据。崔焕荣认为琼中县政府、琼中县国土局、营根镇政府还应共同补偿其鱼亲本及鱼苗种产值经济损失535.087万元。崔焕荣遂诉请撤销营根镇政府作出的01号《搬迁通知》及要求琼中县政府、琼中县国土局、营根镇政府共同补偿其鱼亲本及鱼苗种产值经济损失535.087万元。
原审查明，2010年，琼中县政府为实施营根洋开发项目而征收集体土地。崔焕荣经营的百花繁殖场在征地拆迁范围内。2010年3月9日、2010年12月11日、2011年1月29日琼中县国土局分别与崔焕荣签订《青苗、构筑物及附着物补偿协议书》《琼中县百花廊桥旅游公路建设征收土地青苗、地上构筑物及附着物补偿协议书》《琼中县营根洋开发项目征收土地青苗、地上构筑物及附着物补偿协议书》，对被征收土地上的崔焕荣所有的青苗、构筑物及附着物等进行了补偿，其中对34.87亩鱼塘以3600元／亩予以补偿，对10.7亩鱼塘以3500元／亩予以补偿。签订上述《补偿协议书》后，琼中县国土局已按照协议约定向崔焕荣支付了全部补偿款。上述3份《补偿协议书》均约定“本协议签订后的5天内，乙方（崔焕荣）应将甲方（琼中县国土局）用地范围内的所有青苗、构筑物及附着物自行处理干净，如不按时清理，甲方一旦动工清理平整，所造成的损失甲方概不负责。”2011年3月2日，琼中县渔业局根据百花繁殖场的要求，邀请海南省水产技术推广站对该繁殖场的养殖生物的损失进行补偿评估。2011年3月5日，海南省水产技术推广站作出《评估报告》，评估结果为：百花繁殖场的各类鱼亲本市场价值为60.367万元，鱼苗种年产值为158.24万元。2016年2月20日，崔焕荣向琼中县政府提交《关于琼中县营根洋项目建设造成百花繁殖场养殖生物损失的补偿要求报告》，要求按照《评估报告》的评估金额的3倍共计535.09万元补偿其养殖的各类鱼亲本及鱼苗种损失。2016年3月8日，营根镇政府作出01号《搬迁通知》，要求百花繁殖场于2016年3月22日前自行完成搬迁工作，逾期政府将组织有关部门实施强制搬迁。2016年4月25日，崔焕荣提起本案诉讼。营根镇政府至今未对崔焕荣的鱼塘实施强制搬迁。
另查明，崔焕荣经营的百花繁殖场属个体工商户，其取得的个体工商户营业执照上登记的字号名称为“琼中营根百花鱼苗繁殖场”，经营者为崔焕荣，组成形式是个人经营。营根镇政府作出的01号《搬迁通知》的通知对象为“琼中营根渔苗繁殖场”，本案审理过程中，营根镇政府表示01号《搬迁通知》的通知对象“琼中营根渔苗繁殖场”系笔误，正确的通知对象应为崔焕荣经营的“琼中营根百花鱼苗繁殖场”，崔焕荣也是收到该01号《搬迁通知》后才提起本案诉讼的。
原审认为，本案的争议焦点为营根镇政府作出的01号《搬迁通知》是否合法，崔焕荣请求琼中县政府、琼中县国土局、营根镇政府共同补偿鱼亲本及鱼苗种产值损失人民币535.087万元是否有事实根据和法律依据。
关于营根镇政府作出的01号《搬迁通知》是否合法的问题。琼中县国土局在2010年3月至2011年1月期间已与崔焕荣就征地范围内的所有的青苗、构筑物、附着物等签订《补偿协议书》，并已按照补偿协议的约定支付了补偿款，其中包括了对崔焕荣鱼塘的补偿。按照《补偿协议书》的约定，崔焕荣应在签订补偿协议后的5天内自行清理地上的青苗、构筑物、附着物等，但直至2016年崔焕荣提起本案诉讼前，其在领取了相关补偿款的情况下仍未按照协议的约定完成鱼塘的相关搬迁工作。因此，营根镇政府作为琼中县政府委托的具体负责土地征收工作的单位，在崔焕荣不履行《补偿协议书》的情况下，有权作出01号《搬迁通知》，要求崔焕荣经营的百花繁殖场实施自行搬迁工作。故营根镇政府作出的01号《搬迁通知》并无不当。
关于崔焕荣请求琼中县政府、琼中县国土局、营根镇政府共同补偿鱼亲本及鱼苗种产值经济损失535.087万元是否有事实根据和法律依据的问题。崔焕荣主张上述3份《补偿协议书》并未对崔焕荣养殖的各类鱼亲本及鱼苗种产值损失进行补偿，琼中县政府、琼中县国土局、营根镇政府应根据《海南经济特区土地管理条例》第二十九条规定的年产值对崔焕荣的各类鱼亲本及鱼苗种损失进行补偿。琼中县政府辩称鱼塘里的鱼亲本及鱼苗种不是附着在土地上不可迁移的生物，不属于补偿范围，琼中县国土局对崔焕荣的鱼塘已按照高于2000元／亩的标准进行补偿，其中包含了鱼塘的搬迁费用。经审查，首先，琼中县国土局与崔焕荣签订的3份《补偿协议书》里已对鱼塘按照3500元／亩和3600元／亩进行补偿，该补偿金额明显高于《关于印发琼中县营根河综合治理工程项目征地补偿标准的通知》（琼中府（2009）68号）规定的鱼塘按2000元／亩进行补偿的标准，且崔焕荣在签订《补偿协议书》时亦未要求琼中县国土局应对鱼塘里的各类鱼亲本的损失及鱼苗种的产值损失进行补偿，因此崔焕荣签订《补偿协议书》的行为应视为其已认可琼中县国土局对其所有的青苗、构筑物及附着物等进行补偿的范围、数量和金额。其次，根据《海南经济特区土地管理条例》第二十九条的规定，政府在征收土地时对鱼塘的土地补偿费应依照上述规定的标准进行补偿，而土地补偿费是政府支付给作为土地所有者的集体经济组织的，本案崔焕荣仅为被征收土地的承包经营者，其无权主张琼中县政府按照上述标准给其支付土地补偿费，故崔焕荣要求琼中县政府、琼中县国土局、营根镇政府按照《海南经济特区土地管理条例》第二十九条规定的年产值的3倍对崔焕荣养殖的各类鱼亲本及鱼苗种进行补偿的理由不能成立，不予支持。再次，崔焕荣在庭审中自认各类鱼亲本产出的鱼苗种养殖7天即可出售，鱼亲本的养殖周期为10年即不再具有繁殖能力。自琼中县国土局于2010年与崔焕荣达成补偿协议至2016年要求崔焕荣自行搬迁止，在长达6年的时间里，崔焕荣一直在被征土地上养殖各类鱼亲本及鱼苗种，已有明显的获利。崔焕荣在明知琼中县政府已经对其承包使用的土地进行征收的情况下，应积极寻找其他适合开展养殖的场所对各类鱼亲本及鱼苗进行搬迁安置或者通过减少投入逐渐将其养殖的各类鱼亲本及鱼苗进行售卖，直至停止养殖，从而减少损失。而实际上，崔焕荣在已与政府签订《补偿协议书》并领取补偿款后，不仅不采取措施减少损失，反而继续投入资金进行养殖，属故意扩大损失的行为，因此崔焕荣主张的各类鱼亲本及鱼苗种的产值损失系因其自身行为造成，应由其对自身的损失予以负责。故崔焕荣要求琼中县政府、琼中县国土局、营根镇政府共同补偿鱼亲本及鱼苗种产值经济损失535.087万元没有事实根据和法律依据，不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回崔焕荣的诉讼请求。
上诉人崔焕荣上诉称，一、原审认定事实错误。1.从本案双方先后签订的三份《补偿协议书》可以明显看出，鱼塘及其周边设施是按3500元或3600元补偿，其内容根本未涉及鱼亲本的损失及鱼苗种的产值损失补偿，也不存在鱼塘搬迁费用。协议签订后，就鱼亲本价值及鱼苗种产值补偿问题，崔焕荣多次向被上诉人反映要求补偿，琼中县渔业局于2011年3月2日委托水产技术推广站对涉案鱼亲本价值及鱼苗种产值进行了科学评估，原审认定不存在生物青苗补偿显然错误。2.原审认为崔焕荣应自行找寻场所进行搬迁，认为崔焕荣继续经营的行为属于故意扩大损失严重不符合客观事实。鱼塘的搬迁代价巨大，搬迁安置应该由政府出资完成。国家对征地拆迁的原则是先安置补偿再行拆迁。本案被上诉人既未全部支付征地补偿款，也未进行生产安置，崔焕荣有权不搬离，也有权在原地上继续生产经营。3.补偿协议签订后不久，被上诉人就强行将崔焕荣4口鱼塘填平，被上诉人应就此补偿崔焕荣的实际损失，原审对此视而不见，显属认定事实及处理结果不当。二、原审适用法律及判决结果不当。1.征地补偿的原则是针对征地范围内的实物进行补偿，鱼亲本及鱼苗种属多年生作物青苗补偿范畴，《海南经济特区土地管理条例》第二十九条规定，对于多年生作物青苗补偿费，除按实际价值补偿外，也应对其产值进行合理支付，该条例规定对鱼塘按年产值6-10倍的标准支付，崔焕荣参照该规定按照年产值的3倍要求补偿合情合理。2.营根镇政府作出的01号《搬迁通知》违法，应予撤销。根据《海南经济特区土地管理条例》的相关规定，征地应做好被征地农民生产生活安置工作，未全额支付征地补偿费的，不得使用被征土地，不得办理供地手续。被上诉人未全部支付征地补偿费，也未对崔焕荣的生产作出任何安置，即作出《搬迁通知》使用被征土地，其行政行为明显违反上述规定。原审认定其合法错误，应予纠正。3.琼中县政府征地并不全部用于公共利益建设需要，征收崔焕荣鱼塘土地不是出于公共利益所需，琼中县政府假借营根河综合治理工程项目之名，扩大征收崔焕荣鱼塘土地用于商业开发。原审对此未查明即认定合法明显不当。综上，原审在认定事实和适用法律上均存在严重错误，导致处理结果不当，应予纠正。请求：1.撤销（2016）琼96行初83号行政判决；2.撤销营根镇政府作出的01号《搬迁通知》；3.判令琼中县政府、琼中县国土局、营根镇政府共同补偿鱼亲本及鱼苗种产值经济损失535.087万元。
被上诉人琼中县政府未提交书面答辩意见，在本院询问时辩称，一、琼中县国土局与崔焕荣于分别签订《青苗、构筑物及附着物补偿协议书》《琼中县百花廊桥旅游公路建设征收土地青苗、地上构筑物及附着物补偿协议书》《琼中县营根洋开发项目征收土地青苗、地上构筑物及附着物补偿协议书》，对崔焕荣经营的被征收土地上青苗、构筑物及附着物（包括鱼塘）进行了补偿，并已向崔焕荣支付了补偿款。鱼亲本、鱼种苗完全可以迁走，无需政府补偿。二、崔焕荣要求按照《海南经济特区土地管理条例》第二十九条的规定进行补偿没有事实根据和法律依据。三、营根镇政府作出01号《搬迁通知》通知崔焕荣限时搬迁，有事实根据和法律依据，应予维持。四、崔焕荣没有针对征地行为提起诉讼，且征地行为是否涉及公共利益不属于本案的审查范围。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人琼中县国土局未提交书面答辩意见，在本院询问时辩称其答辩意见与琼中县政府的意见一致。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人营根镇政府未提交书面答辩意见，在本院询问时辩称同意琼中县政府的答辩意见，清理鱼塘是琼中县政府组织住建局和市政管理局所为，营根镇政府并未参与清理。请求驳回上诉，维持原判。
二审查明，琼中县政府于2009年12月15日作出的琼中府（2009）68号《琼中黎族苗族自治县人民政府关于印发琼中县营根河综合治理工程项目征地补偿标准的通知》规定，琼中县营根河综合治理工程项目青苗补偿标准、房屋及附属设施补偿标准参照百花岭体育公园征地拆迁补偿标准执行，百花岭体育公园地上附着物、构筑物补偿标准中关于鱼塘的补偿标准为2000元／亩。崔焕荣原经营的鱼塘现已被清理。
二审查明的其他事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，关于崔焕荣主张鱼亲本及鱼苗种属多年生作物青苗补偿范畴，琼中县政府、琼中县国土局、营根镇政府应参照《海南经济特区土地管理条例》第二十九条鱼塘按年产值6-10倍的标准支付补偿费的规定，补偿其鱼亲本及鱼苗种产值损失535.087万元的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十九条规定，征地统一年产值标准、青苗补偿标准及地上附着物补偿标准，由市、县、自治县人民政府组织测算，报省人民政府批准后公布执行。本案征地前海南省人民政府公布的琼府（2009）41号《海南省人民政府关于印发海南省征地统一年产值标准和海南省征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》中所附的《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》第一条规定，青苗补偿标准是指国家征收农民集体所有土地时，对其地上短期农作物、中长期经济作物以及林木等苗木给予产权人的经济补偿。根据该条规定，青苗补偿是对“苗木”给予产权人的经济补偿，崔焕荣主张鱼亲本及鱼苗种属多年生作物青苗补偿范畴，没有事实根据和法律依据。且根据《海南经济特区土地管理条例》第二十九条“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费、拆迁补偿费和被征地农民社会保障费等。社会保障费用不落实的，不得批准征地。土地补偿费按下列标准支付：（一）征收水田、旱田、菜地、园地和鱼塘，按该土地被征收前3年平均年产值的6-10倍支付”的规定，“鱼塘按该土地被征收前3年平均年产值的6-10倍支付”所指的是土地补偿费的支付标准，并非青苗补偿费的支付标准。综上，崔焕荣的主张没有事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决驳回崔焕荣要求琼中县政府、琼中县国土局、营根镇政府共同补偿其鱼亲本及鱼苗种产值损失535.087万元的诉讼请求，并无不当。
关于营根镇政府作出01号《搬迁通知》的合法性问题。崔焕荣主张被上诉人未全部支付征地补偿费，也未对其生产作出任何安置，即作出《搬迁通知》违法。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施细则》第二十六条“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定，崔焕荣原经营鱼塘范围内土地原为农村集体经济组织所有，崔焕荣并非该农村集体经济组织成员，崔焕荣只能取得被征地范围内其所有的地上附着物及青苗的补偿费。琼中县国土局与崔焕荣于2010年3月9日、12月11日、2011年1月29日签订了《青苗、构筑物及附着物补偿协议书》《琼中县百花廊桥旅游公路建设征收土地青苗、地上构筑物及附着物补偿协议书》《琼中县营根洋开发项目征收土地青苗、地上构筑物及附着物补偿协议书》，约定对崔焕荣经营的34.87亩和10.7亩鱼塘分别以3600元／亩和3500元／亩予以补偿，崔焕荣已领取了协议约定的全部补偿款。根据《关于印发琼中县营根河综合治理工程项目征地补偿标准的通知》所确定的鱼塘按2000元／亩进行补偿的标准，琼中县国土局对崔焕荣经营的鱼塘按3500元／亩和3600元／亩的补偿标准进行补偿，显然已考虑了对崔焕荣合法权益的保护。崔焕荣主张被上诉人未全部支付征地补偿费，并应对其进行生产安置，没有事实根据和法律依据。本案中，崔焕荣与琼中县国土局签订的补偿协议已约定在协议签订后5日内，由崔焕荣自行将被征土地内的所有青苗、构筑物及附着物清理干净。崔焕荣在领取协议约定的补偿费后，理应按照协议的约定自行将包括鱼塘在内的青苗、构筑物及附着物清理干净，其在此后长达6年的时间里仍继续使用已被征收的土地没有事实根据和法律依据。营根镇政府受琼中县国土局委托实施具体征地搬迁工作，其在崔焕荣逾期不履行协议的情况下，作出01号《搬迁通知》，要求崔焕荣自行搬迁，并无不当。综上，崔焕荣主张营根镇政府作出的01号《搬迁通知》违法，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决驳回崔焕荣诉请撤销营根镇政府作出的01号《搬迁通知》的诉讼请求，并无不当。
本案中，崔焕荣未就征收土地行为及清理鱼塘行为提出诉讼请求，故征收土地行为及清理鱼塘行为不是本案被诉行政行为，征收土地行为及清理鱼塘行为的合法性问题亦不属本案审查范围。崔焕荣主张原审应对征收土地行为及清理鱼塘行为的合法性问题进行审查，没有法律依据，本院不予支持。
综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。崔焕荣的上诉理由和请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人崔焕荣负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 聂海波
审 判 员 李 贝
二〇一六年十二月二十二日
法官助理 滕生虎
书 记 员 李励云
附：相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十六条土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。
征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。
市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。
《海南经济特区土地管理条例》
第二十九条征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费、拆迁补偿费和被征地农民社会保障费等。社会保障费用不落实的，不得批准征地。
土地补偿费按下列标准支付：
（一）征收水田、旱田、菜地、园地和鱼塘，按该土地被征收前3年平均年产值的6-10倍支付；
（二）征收已种植但未收益的园地，可以按作物长势比照邻近同类作物前3年平均年产值的4-8倍支付；
（三）征收林地，按被征林地平均年产值的10-15倍支付；
（四）征收其他土地，按第（一）项中旱田的标准减半支付。
征收耕地的安置补助费，按国家有关规定的标准支付。征收林地的安置补助费按被征林地平均年产值的10-15倍支付。
征收土地的青苗补偿费，属短期作物的，按一茬（造）产值支付，属多年生作物的，根据其种类和生长期长短给予合理支付；人工林和零星树木按实际价格支付。征收城市产郊区的菜地，用地单位应当按国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。
征地统一年产值标准、青苗补偿标准及地上附着物补偿标准，由市、县、自治县人民政府组织测算，报省人民政府批准后公布执行，并应当定期调整。
征地方案公告发布后被征收土地单位自行砍伐的人工林或者突击抢种的作物、抢建的建筑物及其他附着物，不予补偿。
海南省人民政府关于印发海南省征地统一年产值标准和海南省征地青苗及地上附着物补偿标准的通知
（琼府（2009）41号）
各市、县、自治县人民政府，省政府直属各有关单位：
《海南省征地统一年产值标准》和《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》已经2009年4月8日海南省第五届人民政府第28次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
附件：1.海南省征地统一年产值标准
2.海南省征地青苗及地上附着物补偿标准
二00九年五月九日
海南省征地青苗及地上附着物补偿标准
一、征地青苗及地上附着物补偿标准包括青苗补偿标准和地上附着物补偿标准。青苗补偿标准是指国家征收农民集体所有土地时，对其地上短期农作物、中长期经济作物以及林木等苗木给予产权人的经济补偿。地上附着物补偿标准是指国家征收农民集体所有土地时，对其地上的各类建筑物、构筑物给予产权人的经济补偿。