丽水市莲都区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙1102行初84号
原告包中品，男，1959年9月25日出生，汉族，住丽水市莲都区。
被告丽水市环境保护局。住所地丽水市莲都区解放街***号。
法定代表人刘海明，局长。
出庭负责人叶旭明，该局副局长。
委托代理人（特别授权）李建成，浙江博翔律师事务所律师。
被告丽水市人民政府。住所地丽水市花园路*号。
法定代表人朱晨，市长。
委托代理人（特别授权）陈铭，市政府法制办公室复议应诉处处长。
委托代理人（特别授权）吴海清，市政府法制办公室复议应诉处工作人员。
原告包中品诉被告丽水市环境保护局、丽水市人民政府不履行法定职责及复议决定一案，向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2017年1月11日公开开庭进行了审理。原告包中品、被告丽水市环境保护局出庭负责人叶旭明、委托代理人李建成、被告丽水市人民政府的委托代理人陈铭、吴海清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告包中品诉称，莲都区花园新村53幢1单元业主擅自将单元住宅改建成“丽水市鑫辰商务宾馆”，并在申请人居住的53幢2单元卧室墙壁处增设电梯井安装载客电梯，该电梯24小时不间断的运行噪音污染使申请人无法正常居住。原告先后于2016年8月26日和2016年9月1日向被告丽水市环境保护局进行投诉，并于2016年9月9日收到被告丽水市环境保护局下属莲都区分局的答复，称丽水市鑫辰商务宾馆电梯噪音污染事项属城管执法部门的职权管辖范围。原告认为被告丽水市环境保护局没有依法履行监管职责，于2016年9月13日向丽水市人民政府申请行政复议。原告于2016年10月30日收到被告丽水市人民政府作出的丽政复决[2016]31号行政复议决定书，该决定以国家环境保护总局[2007]54号《关于居民楼内生活服务设备产生噪声适用环境保护标准问题的复函》为依据驳回了原告的复议请求。原告认为，被告丽水市人民政府所适用的《国家环境保护总局[2007]54号规定》中明确规定：“电梯噪声问题，国家法律、行政法规和规章没有明确，环境保护行政主管部门可根据当事人的请求予以调解。调解不成的，环境保护行政主管部门应告知投诉人依法提起民事诉讼。”根据该规定，原告对涉案电梯噪声提起民事诉讼的前置，必须是被告丽水市环境保护局履行了“调解”和调解不成而作出的“依法提起民事诉讼告知书”为依据。但被告丽水市环境保护局尚未履行上述监管职责，涉案电梯噪声并不符合提起民事诉讼的条件。被告丽水市人民政府没有责令被告丽水市环境保护局履行“调解”和“告知义务”的监管职责，导致原告失去了法律救济途径。为了维护原告合法权益，请求法院确认被告丽水市环境保护局没有依法处置丽水市鑫辰商务宾馆电梯噪声污染的行政行为违法，责令其在一定期限内履行监管职责；撤销被告丽水市人民政府作出的行政复议决定。
原告提供的证据有：1、原告身份证、房产证复印件，待证原告主体资格；2、原告的《关于对电梯噪声污染的投诉》和《国内挂号信函收据》、《关于对丽水市鑫辰商务宾馆电梯噪声污染的投诉》，待证原告两次投诉的事实；3、被告作出的《关于“丽水市鑫辰商务宾馆”投诉事项的答复》，待证原告2016年8月26日投诉，被告9月9日作出答复，立案期间超过三个工作日，程序违法。被告未根据根据国家环保局的规定，告知原告有申请调解的权利，告知原告具有提起民事诉讼的权利，这两项权利被告市环保局应当主动告知。被告市环保局也没有组织民事调解，证实被告市环保局行政不作为的事实客观存在；4、《行政复议申请书》及证据清单，待证原告提起行政复议符合法定条件；5、被告丽水市人民政府丽政复决[2016]31号《行政复议决定书》，待证该行政行为主要事实认定不清，适用法律依据错误；6、国家环境保护总局[2007]54号《关于居民楼内生活服务设备产生噪声适用环境保护标准问题的复函》。
被告丽水市环境保护局辩称，一、答辩人丽水市环境保护局不具有受理查处原告投诉的电梯噪声污染的法定职责。1、国家环境保护总局环函[2007]54号《关于居民楼内设备产生噪声适用环境保护标准问题的复函》、国家环保部函[2011]88号文件、环办函[2009]1014号复函均明确：“居民楼内的电梯、水泵、变压器等设备产生的噪声问题，《环境噪声污染防治法》没有明确规定由环境保护行政主管部门实施监督管理。处理因该类噪声问题引发的投诉，国家法律、行政法规没有明确规定的，适用地方性法规、地方政府规章的规定；地方没有明确作出规定的，环境保护行政主管部门可根据当事人的请求，依据《民法通则》的规定予以调解。调解不成的，环境保护行政主管部门应告知投诉人依法提起民事诉讼。”浙江省未就此制定地方性法规，地方政府规章对该类问题也未作出规定。2、根据丽政发[2004]80号、丽政发[2013]15号文件，社会生活噪声污染属于城管执法部门的职权范围。3、2004年12月13日，丽水市环境保护局和丽水市城市管理行政执法局签订了《职权划转及相关事宜协定书》，明确自2005年1月1日开始，有关社会生活噪声污染的行政处罚权已划转交由丽水市城市管理行政执法局行使。故答辩人丽水市环境保护局对丽水市鑫辰商务宾馆电梯噪声污染没有法定监管职责，不具有受理查处的法定职责。二、原告主张的“调解”和“告知”不是答辩人丽水市环境保护局的法定职责。1、根据国家环境保护局环函[2007]54号《关于居民楼内设备产生噪声适用环境保护标准问题的复函》内容，调解是依当事人的申请开展，而非答辩人丽水市环境保护局的法定职责。在本案中，原告未向答辩人提出过申请，此前也未提及。所谓的“告知”系调解不成的情况下才应作出的行为，现原告未曾申请调解，当然也就没有“告知”一说。2、根据国家环境保护总局环函[2007]54号复函内容，环境保护行政主管部门主持调解是“可以”，不是“应当”。故“调解”和“告知”也不是答辩人的法定职责。三、没有“调解”和“告知”并不影响原告提起民事诉讼。原告诉称没有“调解”和“告知”，缺乏提起民事诉讼的前置程序，使其丧失了法律救济途径的说法不能成立。根据《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》（法释[2015]8号），民事诉讼实行立案登记制，不存在原告主张的“调解”和“告知”是前置程序的说法，这是原告对于民事诉讼程序的认识错误。四、丽水市人民政府作出的丽政复决[2016]31号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，不存在可撤销情形。综上所述，原告诉称的电梯噪声污染事件不属于答辩人的受理范围，所谓的“调解”和“告知”也不是答辩人的法定职责，且不存在原告诉称因此丧失法律救济途径的说法。故原告起诉要求确认答辩人没有履行法定职责违法及责令履行法定职责的请求不能成立。丽水市人民政府的复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
被告丽水市环境保护局在法定期限内向本院提供的证据有：1、关于丽水市鑫辰宾馆电梯噪声污染投诉事项的答复，待证被告对于原告的投诉已经作出答复，告知不属于市环保局的法定职责；2、国家环境保护总局环函[2007]54号《关于居民楼内设备产生噪声适用环境保护标准问题的复函》、环境保护部办公厅环办函[2009]1014号复函、国家环保部环函[2011]88号复函，《噪声污染防治法》，待证电梯噪声污染未纳入环境主管部门的监管职责；3、丽政发[2004]80号、丽政发[2013]15号文件、2004年12月13日丽水市环境保护局和丽水市城市城市管理行政执法局签订的《职权划转及相关事宜协定书》、关于印发《浙江省第一批不纳入建设项目环境影响评价审批的目录（试行）》的通知（浙环发[2012]90号）、丽水市城市管理局办公室[2011]6号会议纪要，待证社会噪声污染属于城管部门的监管职责，不属于环保部门的监管职责；4、最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定（法释[2015]8号），待证民事诉讼、行政诉讼、自诉均是实行立案登记制。
被告丽水市人民政府答辩称，一、丽政复决[2016]31号行政复议决定程序合法。被答辩人2016年9月13日向丽水市人民政府申请复议，经审查，答辩人同日立案受理，同年10月19日审理终结并作出复议决定，受理和复议决定作出后均及时送达，行政复议程序合法。二、丽政复决[2016]31号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。答辩人经审查查明：2016年8月26日，申请人向被申请人寄送《关于对丽水市鑫辰商务宾馆电梯噪声污染的投诉》，投诉涉案电梯噪声污染扰民事件，请被申请人依照法定程序受理查处。2016年9月1日，申请人向被申请人12369环保投诉热线提交《关于对丽水市鑫辰商务宾馆电梯噪声污染的投诉》，投诉涉案电梯噪声污染扰民事件，要求依法排除危害、依法立案查处。2016年9月7日，被申请人作出《关于“丽水市鑫辰商务宾馆电梯噪声污染”投诉事项的答复》。2016年9月9日，申请人收到被申请人作出的《关于“丽水市鑫辰商务宾馆电梯噪声污染”投诉事项的答复》。上述事实有申请人、被申请人提供的行政复议申请书、被申请人提供的行政复议申请书、行政复议答复书、《关于对丽水市鑫辰商务宾馆电梯噪声污染的投诉》、《关于对电梯噪声污染的投诉》、《关于“丽水市鑫辰商务宾馆电梯噪声污染”投诉事项的答复》等有关材料、证据予以证实。根据双方提供的证据材料及答辩人的调查情况，答辩人认为本案争议的焦点为：1、被申请人是否具有受理查处丽水市鑫辰商务宾馆电梯噪声污染的法定职责；2、被申请人是否存在行政不作为。针对第一个争议焦点，答辩人认为：根据国家环境保护总局环函[2007]54号《关于居民楼内设备产生噪声适用环境保护标准问题的复函》规定：“居民楼内的电梯、水泵、变压器等设备产生的噪声问题，《环境噪声污染防治法》没有明确规定由环境保护行政主管部门实施监督管理。处理因该类噪声问题引发的投诉，国家法律、行政法规没有明确规定的，适用地方性法规、地方政府规章的规定；地方没有明确作出规定的，环境保护行政主管部门可根据当事人的请求，依据《民法通则》的规定予以调解。调解不成的，环境保护行政主管部门应告知投诉人依法提起民事诉讼。”浙江省未就此制定地方性法规，地方政府规章对该类问题也未作出规定。因此，被申请人对丽水市鑫辰商务宾馆电梯噪声污染没有法定监管职责，被申请人并不具有受理查处丽水市鑫辰商务宾馆电梯噪声污染的法定职责。针对第二个争议焦点，答辩人认为：根据被申请人和丽水市城市管理行政执法局签订的《职能划转及相关事宜协定书》，划转给丽水市城市管理行政执法局的是环境保护方面法律、法规、规章规定的对社会噪声污染的行政处罚权。根据国家环境保护总局环函[2007]54号《关于居民楼内设备产生噪声适用环境保护标准问题的复函》，《环境噪声污染防治法》没有明确规定电梯噪声问题由环境保护行政主管部门实施监督管理，浙江省也未就此制定地方性法规、规章。因此，被申请人对该案没有法定监管职责，也就不存在将职能划转城管执法部门的情形。被申请人作出《关于“丽水市鑫辰商务宾馆电梯噪声污染”投诉事项的答复》告知申请人该案“属城管执法部门的职权管辖范围”显然存在不当，对此，应当予以指正。因对该案不具有受理查处的法定职责，被申请人根据《环境信访办法》规定对申请人的投诉未予以立案处理，并不存在行政不作为。但答复内容部分不当，答辩人已经予以指正。申请人认为被申请人不履行法定职责申请行政复议，答辩人经审查认为被申请人没有相应法定职责。为此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，答辩人决定：驳回申请人的行政复议申请。关于被答辩人提出的答辩人没有责令丽水市环境保护局履行“调解”和“告知”义务，答辩人认为国家环境保护总局环函[2007]54号《关于居民楼内设备产生噪声适用环境保护标准问题的复函》明确规定“环境保护行政主管部门可根据当事人的请求，依据《民法通则》的规定予以调解。调解不成的，环境保护行政主管部门应告知投诉人依法提起民事诉讼”，是“可以”而不是“应当”，是“根据当事人的请求”，而不是“主动”，调解不成的才“应告知”。综上，答辩人认为丽政复决[2016]31号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告丽水市人民政府在法定期限内向本院提供的证据有：1、行政复议案件立案审批表、行政复议案件结案审批表、送达回证2份、EMS邮件详情单复印件及邮政速递物流查询打印单4份，待证本案行政复议程序合法；2、国家环境保护总局环函[2007]54号《关于居民楼内设备产生噪声适用环境保护标准的复函》。
经庭审质证，本院确认原、被告双方提供证据的真实性、合法性和关联性，对证据所待证的事实，以及双方所提的质证意见，本院将结合案情予以分析、认定。
经审理查明，2016年8月26日，原告包中品向被告丽水市环境保护局寄送《关于对丽水市鑫辰商务宾馆电梯噪声污染的投诉》，投诉相邻涉案电梯噪声污染扰民，请求被告丽水市环境保护局依法受理查处。2016年9月1日，原告向被告丽水市环境保护局12369环保投诉热线提交《关于对丽水市鑫辰商务宾馆电梯噪声污染的投诉》，投诉涉案电梯噪声污染扰民，要求依法立案查处。2016年9月7日，被告丽水市环境保护局作出《关于“丽水市鑫辰商务宾馆电梯噪声污染”投诉事项的答复》，回复原告其投诉事项属城管执法部门职权范围。原告不服，向丽水市人民政府申请行政复议。被告丽水市人民政府于2016年10月19日作出丽政复决[2016]31号行政复议决定，认为被告丽水市环境保护局没有相应的法定职责，决定驳回原告的行政复议申请。原告不服，提起行政诉讼。
本院认为，原告请求确认被告丽水市环境保护局没有依法处置丽水市鑫辰商务宾馆电梯噪声污染的行政行为违法，并责令其在一定期限内履行监管职责。根据国家环境保护总局环函[2007]54号《关于居民楼内设备产生噪声适用环境保护标准问题的复函》规定：“居民楼内的电梯、水泵、变压器等设备产生的噪声问题，《环境噪声污染防治法》没有明确规定由环境保护行政主管部门实施监督管理。处理因该类噪声问题引发的投诉，国家法律、行政法规没有明确规定的，适用地方性法规、地方政府规章的规定；地方没有明确作出规定的，环境保护行政主管部门可根据当事人的请求，依据《民法通则》的规定予以调解。调解不成的，环境保护行政主管部门应告知投诉人依法提起民事诉讼。”浙江省未就此制定地方性法规，地方政府规章对该类问题也未作出规定。因此，被告丽水市环境保护局对丽水市鑫辰商务宾馆电梯噪声污染没有法定监管职责，原告要求被告丽水市环境保护局履行监管职责没有法律依据。关于对“处理因该类噪声问题引发的投诉，国家法律、行政法规没有明确规定的，适用地方性法规、地方政府规章的规定；地方没有明确作出规定的，环境保护行政主管部门可根据当事人的请求，依据《民法通则》的规定予以调解。调解不成的，环境保护行政主管部门应告知投诉人依法提起民事诉讼。”复函中的“调解”和“告知”如何理解问题，该“调解”和“告知”依当事人请求而展开，对当事人和行政机关均不具有强制约束力，不是行政主管部门的法定职责，只是国家环境保护总局基于化解矛盾的考量而作出的工作方法上的建议，“调解”和“告知”与否不成为当事人其他权利救济的前置，法律上也不构成当事人主张其他法律救济的障碍。故原告起诉要求确认被告丽水市环境保护局没有履行法定职责违法及责令履行法定监管职责的请求不能成立。丽水市人民政府的复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，对被告丽水市环境保护局答复中不当的告知内容已予以指正，本院予以认同，不存在可撤销情形。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告包中品的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。
审 判 长 阎丽群
审 判 员 卢柔辰
人民陪审员 黄士祥
二〇一七年五月十二日
代书 记员 胡静雪