湖南省怀化市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘12行终143号
上诉人（原审原告）湖南金马投资股份有限公司，地址湖南省张家界市永定区北正居委会澧滨小区104号。
法定代表人敬有权，该公司董事长。
委托代理人钟广钊，男，1949年10月6日出生，白族，退休干部，住湖南省沅陵县。
委托代理人蒋洋生，怀化市鹤城区鹤阳法律服务所法律服务工作者。
被上诉人（原审被告）怀化市国土资源局，地址：怀化市锦溪北路100号。
法定代表人胡和平，该局局长。
委托代理人陈卫民，男，怀化市国土资源局法规科副科长。
上诉人湖南金马投资股份有限公司（以下简称金马公司）因与被上诉人怀化市国土资源局行政复议一案，不服沅陵县人民法院（2016）湘1222行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法查明，怀化市国土资源局系沅陵县国土资源局的上一级主管部门，是法定的复议机关。张家界市金马发展有限公司于1995年3月15日注册成立，2002年变更为湖南金马投资股份有限公司，系非上市股份有限公司，经营范围为旅游业的投资。原告金马公司与沅陵县人民政府于2000年4月20日就沅水流域旅游资源委托开发签订了《沅陵县沅水流域旅游资源委托开发经营合同》，原告金马公司依约取得了沅陵县境内沅水流域旅游资源开发权；双方于2000年7月16日签订了《补充协议》（一），约定（××××）沅水北岸沿江大道内沿范围的土地由原告金马公司开发整理，但必须是整体开发；双方于2000年10月19日又签订了《补充协议》（二），约定原告金马公司在（××××）滨江小区实施旅游开发的土地面积暂时约定为115.5亩，实际用地面积以详规确定的面积为准。2000年10月20日，为方便该公司招商融资，在原告金马公司作出用于招商融资为目的，待详规出来后再换发证的承诺后，沅陵县国土资源局于2000年10月20日与原告金马公司签订了《国有土地使用权出让合同》，且该合同明确约定如果改变合同规定的土地用途和土地使用条件需征得沅陵县国土资源局的同意。沅陵县人民政府于2000年10月20日为原告金马公司颁发了沅国用（2000）字第2728号《国有土地使用证》（面积为115.5亩，供地范围在沿江大道内侧，未明确具体位置和具体范围，出让期限40年）。2001年2月27日，原告金马公司与沅陵县人民政府签订了《补充协议》，约定原告金马公司滨江小区土地具体出让面积以国土部门地籍调查核实换发的土地使用证为准。2002年12月20日，沅陵县国土资源局将沅国用（2000）字第2728号《国有土地使用证》中的97.2亩土地给原告金马公司颁发沅国用（2002）第580号《国有土地使用证》，出让土地用途为旅游业。原告金马公司取得沅国用（2000）字第2728号《国有土地使用证》后，从2002年9月至2003年10月，陆续与杨长华、王建国、王德福、曹挥坤、董福远、钟兴国、姜长龙、杨长谕、邓柯、向天书、胡承沅、钟银玉、石明贵、卢应山、张朝辉、舒建平、张航等17人分别签订《土地使用权转让合同》，将该证范围内的位于沅陵县沅陵镇沿江大道内侧古城南路与滨江路交汇处1660.3平方米的土地使用权分别转让，受让方依约分别向原告金马公司支付价款共计62.3382万元。2005年5月12日，沅陵县人民政府与原告金马公司签订《滨江小区建设有关协议》，双方明确原告金马公司在滨江小区的用地面积，剔除龙舟广场、龙兴广场、尤家巷、甲第巷、马路巷等建设占地（涉案土地全部包含在该范围内）后，先依据原国土红线图范围，不足面积部分从滨江小区可利用地中补足到105.43亩（沅国用（2000）字第2728号《国有土地使用权证》收回作废），甲第巷必须服从古城南路整体招商建设，古城南路的整体招商建设，在同等条件下原告金马公司优先。同时，《沅陵县沅水流域旅游资源委托开发经营合同》和《补充协议》（一）、（二）、（三）终止。沅陵县国土资源局根据沅陵县政府要求和原告金马公司于2005年6月8日的申请，作出沅国土资发[2005]12号《关于收回国有土地使用权的决定》，决定收回并注销沅国用（2000）字第2728号和（2002）第580号《国有土地使用证》，并将其中的41.37亩土地分别转入沅国用（2005）第414、415、416、417号《国有土地使用证》中。原告金马公司与向天书、王建国、杨长华等17人签订的《土地使用权转让合同》后至今，一直没有办理涉案土地使用权变更登记，同时杨长华等17人也没有实际取得该土地使用权。沅陵县国土资源局以原告金马公司的涉案转让行为属非法转让为由，于2014年11月14日对原告金马公司作出了沅国土资罚字[2014]71号行政处罚决定，决定没收原告金马公司非法转让1660.3平方米土地获得的62.3382万元。原告金马公司不服该决定，于2015年1月12日向被告怀化市国土资源局申请行政复议，请求撤销沅国土资罚字[2014]71号行政处罚决定。被告怀化市国土资源局经审查后要求原告金马公司完善相关行政复议资料，原告金马公司于2015年1月22日重新向复议机关提交行政复议申请和相关资料，被告怀化市国土资源局经审查于2015年1月27日受理。2015年2月9日沅陵县国土资源局以该局行政处罚决定认定的基本事实有待进一步查清，适用法律尚需完善为由，作出沅国土资撤字[2015]24号《关于撤销沅国土资罚字[2014]71号行政处罚决定书的通知》，决定撤销沅国土资罚字[2014]71号行政处罚决定。被告怀化市国土资源局受理该案后经过通知、送达、书面审理、集体讨论、决定等程序后，于2015年3月27日作出怀国土资复决字（2015）第3号行政复议决定，认为原告金马公司的涉案转让行为属于非法转让土地，但超过行政处罚时效，故沅陵县国土资源局作出的沅国土资罚字（2014）71号行政处罚决定应属违法。鉴于沅陵县国土资源局在复议过程中已经撤销了行政处罚决定，复议机关撤销该行政处罚决定已无法律意义，故决定确认被告沅陵县国土资源局对原告金马公司作出的沅国土资罚字[2014]71号行政处罚决定违法。
原审法院认为，本案系行政相对人不服土地行政复议决定而引起的诉讼，案由应确定为土地行政复议。本案怀化市国土资源局作为复议机关改变了原行政行为，怀化市国土资源局应作为被告，金马公司系行政行为相对人作为原告，主体均适格。复议机关办理土地行政复议案件除了适用《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》外，还应当适用《国土资源行政复议规定》。被告怀化市国土资源局受理复议申请后，履行了通知、送达、书面审理、集体讨论等程序后，在法定期限内作出复议决定，然后制作怀国土资复决字（2015）第3号《行政复议决定书》并送达，程序合法。土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转让的行为，包括出售、交换和赠与。非法转让土地行为是买卖或者以其他形式非法转让土地权利的行为，即违反土地管理法律法规的规定，将土地权利完全或部分、永久或在一定期限内转移给他人，从而获利的行为，具体包括买卖土地及其他一切违反土地管理法律法规出租、出让、出售、交换、赠与等各种形式的转让土地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”的规定，原告金马公司可以转让其以出让方式取得的土地使用权，但必须依法，同时还不得违反《国有土地使用权出让合同》的约定。按照我国法律规定，物权变动采取的是债权形式主义的物权变动模式，即债权契约加登记原则，在这种模式下，登记行为与债权合同是相互独立的两个行为，登记行为只是物权取得与转移的证明，属于合同的履行问题，不是合同的生效要件。从现有证据看，原告金马公司将自己以出让方式取得土地使用权的土地与杨长华等17人签订的《土地使用权转让合同》属于民事合同，可依照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定处理。具体到本案来看，杨长华等17人在依约支付价款后没有取得涉案土地使用权（办理土地使用权变更登记），同时也没有实际行使该土地使用权的事实，在涉案土地使用权未办理变更登记和该合同双方未解除前，该合同应处于履行状态。但自2005年5月12日沅陵县人民政府与原告金马公司签订《滨江小区建设有关协议》起，因涉案土地全部包含在剔除范围，原告金马公司即因协议不再享有涉案土地的使用权，原告金马公司与杨长华等17人签订的《土地使用权转让合同》因此已实际无法履行。原告金马公司与杨长华等17人所签订的合同因无法履行而不能实现物权转移且受让人无法实际取得涉案土地的土地使用权，土地使用权转让无法完成。因在2005年5月12日后该合同已实际无法履行，而合同双方若发生纠纷，可自行协商或提起民事诉讼解决。故被告怀化市国土资源局认定原告金马公司的涉案行为属于非法转让土地行为，事实依据和法律依据不足。行政处罚时效是指行政机关对违反行政管理秩序的行为人给予行政处罚的有效期限。根据《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。非法转让土地行为应以转让方实际取得价款、实物和受让方实际占用、使用土地两个行为完成的时间作为计算行政处罚时效的起算时间。本案涉案行为即使存在违法行为应给予行政处罚，应自合同实际不能履行起计算，该案从合同实际不能履行时的2005年5月12日开始计算，时效至行政机关立案时行政处罚时效已超过两年，故被告怀化市国土资源局认定原告金马公司的涉案行为已超过行政处罚时效，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。原告金马公司作为行政复议申请人，没有提出要求，被告怀化市国土资源局依职权进行书面审理并无不当，原告金马公司认为复议机关没有通知其参加复议属程序违法的主张，缺乏法律依据，该院不予支持；转让土地使用权是否办理、如何办理变更登记，由转让方和受让方约定后依法办理，被告怀化市国土资源局在复议期间没有督促沅陵县国土资源局为原告金马公司办理过户登记的法定职责，故原告金马公司在本诉中主张被告怀化市国土资源局在复议期间没有履行法定职责，缺乏法律依据，该院不予支持。综上所述，被告怀化市国土资源局作出的复议决定认定原告金马公司的涉案转让行为属于非法转让土地的法律依据和事实依据不足，应予以纠正；鉴于被告怀化市国土资源局以涉案行为超过行政处罚时效，沅陵县国土资源局作出行政处罚决定应属违法，但沅陵县国土资源局已自行撤销而作出确认沅陵县国土资源局对原告金马公司作出的沅国土资罚字[2014]71号行政处罚决定违法的复议决定，理由成立且结论正确，原告诉请撤销该复议决定的请求不予支持。故被告怀化市国土资源局作出的怀国土资复决字（2015）第3号行政复议决定所认定事实所依据的主要证据确凿，适用法律、法规正确、符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告湖南金马投资股份有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告湖南金马投资股份有限公司负担。
判决宣判后，湖南金马投资股份有限公司不服，向本院提起上诉称，一、原判依法纠正了行政复议决定关于金马公司转让行为属非法转让土地的认定，是正确的；二、金马公司的转让行为不属非法转让土地，国土资源部门立案处罚本身违法，不存在超过处理时效的问题。但原审判决“本案涉案行为即使存在违法行为应给予行政处罚，应自合同实际不能履行起计算……故被告怀化市国土资源局认定原告金马公司的涉案行为已超过行政处罚时效，符合法律规定”。这纯属用假设代替事实，用假设存在的违法事实为立案处罚找依据，为驳回上诉人的诉讼请求找理由，没有事实和法律依据。请求依法撤销原判，撤销怀化市国土资源局怀国土资复决字（2015）第3号行政复议决定。
被上诉人怀化市国土资源局未予书面答辩。
本院对原审判决采信的证据没有异议。经审理查明，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，金马公司虽与杨长华等17人签订了《土地使用权转让合同》，但杨长华等17人没有实际行使该土地使用权，也没有取得涉案土地使用权；且自沅陵县人民政府与金马公司签订《滨江小区建设有关协议》时起，双方签订的《土地使用权转让合同》已实际不能履行，无法实现合同目的。金马公司的行为不符合《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”的规定，被上诉人怀化市国土资源局认定金马公司的涉案行为属于非法转让土地行为，没有事实依据和法律依据，故原审判决依法予以纠正，并无不当，依法应予以维持。被上诉人没有证据证明金马公司的涉案转让行为属于非法转让土地，不适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的二年行政处罚时效，故原审判决认为被上诉人怀化市国土资源局认定原告金马公司的涉案行为已超过行政处罚时效符合法律规定不当，依法应予以纠正。因此，上诉人提出金马公司的转让行为不属非法转让土地，国土资源部门立案处罚本身违法，不存在超过处理时效的问题的上诉理由成立，依法应予以支持。在上诉人提起对沅陵国土资源局作出的沅国土资罚字[2014]71号行政处罚决定的复议期间，沅陵县国土资源局在以事实不清、适用法律不当为由自行撤销其对金马公司作出的沅国土资罚字[2014]71号行政处罚决定，怀化市国土资源局经复议，作出确认沅陵县国土资源局对金马公司作出的沅国土资罚字[2014]71号行政处罚决定违法的复议决定的结论，符合法律规定；同时，作为复议机关的怀化市国土资源局受理复议申请后，履行了通知、送达、书面审理、集体讨论等程序后，在法定期限内作出复议决定，然后制作怀国土资复决字（2015）第3号《行政复议决定书》并送达，程序合法。故原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当，依法应予以维持。原审判决认定事实清楚，程序合法，依法应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖尊启
代理审判员 王国旭
代理审判员 龚 卉
二〇一六年十二月六日
代理书记员 肖丽红
附本判决适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；