江西省赣州经济技术开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）赣开行初字第009号
原告刘正福，男，汉族，1956年9月1日生。
委托代理人杨绵锋，广东明途律师事务所律师。
被告赣州经济技术开发区蟠龙镇人民政府，地址赣州经济技术开发区蟠龙镇工业一路南。
法定代表人刘福田，系该镇镇长。
委托代理人连毓霆，系该镇人武部长。
委托代理人曾平，赣州市百信法律服务所法律工作者。
原告刘正福不服被告赣州经济技术开发区蟠龙镇人民政府2015年5月14日作出的补偿决定书，于2015年8月26日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2015年9月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月12日公开开庭审理了本案。原告刘正福的委托代理人杨绵锋，被告赣州经济技术开发区蟠龙镇人民政府的委托代理人连毓霆、曾平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告赣州经济技术开发区蟠龙镇人民政府于2015年5月14日对原告作出补偿决定书，补偿决定书载明：因“赣州综合保税区项目”建设，需要征用你户位于桃芫村鸭公塘组碾米厂旁的山岭和土地。经征地工作组多次前来你户做工作，与你一起到现场确认界址，对你未能正确理解山岭内的乡村公路、溪河、水渠等权属归属问题，多次反复为你解释，不能违背鸭公塘组集体会议少数服从多数的原则所做决议：“鸭公塘公路、水沟、鱼塘归集体所有”。而组里每次通知你参加召开集体会议，你都以各种理由拒绝参与到会。为保障你户的利益，镇、村工作人员已多次预约上门向你户说明原因、动员你户按照市政府65号令征地政策规定将项目范围内涉及的山岭、土地进行征用补偿。而你仍然一直坚持认为附属于你户所承包山岭权属内的所有东西（包括移动公司在你山上建设的电信房），在征地拆迁时都应归你户所有的不符原则的理由为由，未能如期配合政府的征地拆迁工作而严重影响综保区项目建设进程。为保障项目建设工作的正常施工需要，现根据你户山岭土地状况作出如下补偿决定：
一、山岭、土地和面积
根据赣南公证处2015年2月26日对你户位于桃芫村鸭公塘组碾米厂旁的山岭、土地进行公证丈量，并出具〔2015〕赣虔市证内字第294号公证书，你户林地面积为8.5亩；又于2015年3月18日对山岭范围内的旱地面积进行了实地认定丈量为0.8489亩，山林外旱地丈量面积为1.0786亩。故你户位于鸭公塘组碾米厂旁的山岭实际面积为8.5-0.8489＝7.6511亩，山林内加山林外旱地面积为1.9275亩。
二、关于补偿
根据赣州开发区现行征地补偿政策（市政府65号令）林地征地补偿价格为15531元/亩（含青苗费），旱地补偿价格为29729元/亩（含青苗费）。扣除村级提留8521.49元后，你户征地补偿款共计167611.07元，其中：林地的补偿金额为113080.19元、旱地的补偿金额为54530.88元（详见附表）如有遗漏，你可以向征地组提出，工作人员将为你户实地核实。该补偿款167611.07元将打入你“一卡通”账户，到账时间另行通知。
请你户支持配合赣州综合保税区项目建设,确保公共安全，施工队将于近期内进场施工，请你户自行对涉及到的土地地上附属物进行清除，否则将视作无主物处理。赣州经济技术开发区蟠龙镇人民政府。
原告刘正福诉称，被告不具有作出房屋征收补偿决定的法定职权，无权作出涉案的《补偿决定书》。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款进一步作出明确规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。根据上述规定，征地补偿决定应由县级以上人民政府作出。本案中，虽然涉案土地位于被告的辖区，被告对涉案土地、被征收人及其他情况较为熟悉，有便于征地补偿工作的顺利开展，其可协助土地行政主管部门实施征地拆迁补偿工作，但被告以自己名义对涉案土地作出征收补偿决定，与上述规定不符，属超越职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目之规定，依法应予以撤销。被告作出《补偿决定书》的程序违法。被告作出该补偿决定之前，未依法公告土地征收决定及补偿安置方案。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《土地征收公告办法》的相关规定，征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡(镇)农民集体所有土地的，在乡(镇)人民政府所在地进行公告。而本案中被告在作出该征收补偿决定之前，并未按照法律规定公告土地征收决定及补偿安置方案，且在2014年9月28日已对原告的部分土地进行了强征，侵害了原告的合法权益并造成了严重的经济损失。被告作出的补偿决定补偿安置标准不适当。根据《土地管理法》第四十七条第六款的规定，依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。《物权法》第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。拆迁补偿安置的基本标准是让失地农民的生活水平不因土地被征用而下降。如按照目前被告确定对原告的征地拆迁补偿款，远远低于原告土地的市场价值，不能保障原告的原有的收益。综上，被告无权作出涉案的《补偿决定书》，且该《补偿决定书》明显违法，请求贵院依法判令撤销被告所作出的《补偿决定书》；依法判令被告赔偿原告经济损失人民币15万元；诉讼费由被告承担。
原告刘正福提供了如下证据：征地图、补偿决定书、照片23张、林权证、江西省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于进一步规范征地管理工作指导意见的通知、赣州经济技术开发区蟠龙镇办理刘正福信访事项答复意见书。
被告赣州经济技术开发区蟠龙镇人民政府辩称，一、赣州市国土资源局开发区分局因“赣州综合保税区”等城市化建设项目征收蟠龙镇桃芫村部分集体土地，程序合法。因“赣州综合保税区”等城市化建设项目，赣州市国土资源局开发区分局根据土地管理法规定，征收蟠龙镇桃芫村部分集体土地，原告部分林地在本次征收范围内。赣州市国土资源局开发区分局依法办理了建设用地征地审批程序，制定了征收土地的方案，建设项目符合本地区城乡规划和土地利用总体规划，制定并通过了征地补偿安置方案，听取了被征地村集体和村民的意见。经由江西省国土资源厅分别以2012年度第三批次、2013年度第一批次、2013年度第四批次、2013年第五批次批复同意后，在被征收集体土地村组内发布了征地拆迁公告。赣州市国土资源局开发区分局实施的土地征收行为程序合法，证据充分，适用法律正确。二、答辩人根据《江西省征用土地管理办法》和赣州开发区管理委员会《赣州综合保税区集体土地征地拆迁补偿安置实施方案》的规定，组织实施“赣州综合保税区”征地拆迁工作，依法对原告实施安置补偿，没有违反法律法规规定的权限，程序合法。三、答辩人对原告作出的补偿决定认定事实清楚，依据充分，程序得当。答辩人在组织实施桃芫村征地拆迁过程中，依法告知了征收补偿方案，对原告的山林进行了登记造册和公证丈量。因原告与其所在村组集体关于本集体通行公路、沟渠和河道补偿款分配存在争议，原告不服桃芫村鸭公塘组做出的村民决议，造成原告拒不接受征收补偿方案，答辩人依法对原告作出了补偿决定。答辩人作出的补偿决定认定事实清楚，标准公平合法，程序得当。四、原告不服土地征收单位作出的补偿安置标准，应当向上级人民政府申请协调，协调不成的，报请上级人民政府裁决，不属于人民法院受理行政案件的范围。
被告赣州经济技术开发区蟠龙镇人民政府向本院提供了如下作出行政行为的证据：蟠龙镇人民政府组织机构代码证、法定代表人身份证明、关于赣州开发区2012年度第三批次集镇建设用地的批复、关于赣州开发区2012年度第三批次集镇建设用地的请示、关于赣州开发区2012年度第三批次集镇建设用地的审查报告、建设用地项目呈报材料“一书三方案”、建设拟征（占）地土地权属情况汇总表、关于赣州开发区2012年度第3批次集镇建设用地征地程序、补偿安置及社保情况的说明、被征地农民社会保障落实情况审查表、关于同意大余县承担开发区集镇建设用地补充耕地的批复、关于同意赣县承担开发区集镇建设用地补充耕地的批复、关于请求同意我区委托赣县、大余县易地补充耕地的请示、关于赣州开发区2012年度第3批次集镇建设用地报批项目的查验意见、听证通知书、赣州开发区2012年度第3批次集镇建设用地征地补偿安置方案听证会议纪要、赣州开发区建设用地征地补偿安置方案听证会签到表、关于赣州开发区2013年度第一批次城市建设用地的批复、关于赣州开发区2013年度第一批次城市建设用地的请示、关于赣州开发区2013年度第一批次城市建设用地的审查报告、建设用地项目呈报材料“一书三方案”、建设拟征（占）地土地权属情况汇总表、关于赣州开发区2013年度第1批次城市建设用地征地程序、补偿安置及社保情况说明、被征地农民社会保障落实情况审查表、关于同意会昌县承担开发区建设用地补充耕地的批复、关于请求同意我区委托会昌县易地补充耕地的请示、关于同意宁都县承担开发区建设用地补充耕地的批复、关于请求同意我区委托宁都县易地补充耕地的请示、关于赣州开发区2013年度第1批次城市建设用地报批项目的查验意见、听证通知、赣州开发区2013年第1、2批次城市及第1批次集镇建设用地征地补偿方案听证会纪要、听证会签到表、听证送达回证、关于赣州开发区2013年度第四批次城市建设用地的批复、关于赣州开发区2013年度第四批次城市建设用地（赣南苏区扶贫项目）的请示、关于赣州开发区2013年度第四批次城市建设用地（赣南苏区扶贫项目）的审查报告、建设用地项目呈报材料“一书三方案”、建设拟征（占）地土地权属情况汇总表、关于赣州开发区2013年度第04批次城市建设用地征地程序、补偿安置及社保情况说明、被征地农民社会保障落实情况审查表、关于同意于都等县承担开发区建设用地补充耕地的批复、关于请求同意在于都县、崇义县易地补充耕地的请示、关于赣州开发区2013年度第04批次城市建设用地报批项目的查验意见、听证通知书、赣州开发区2013年第4、5批次城市建设征地补偿方案听证会纪要、听证会签到表、听证送达回证、关于赣州开发区2013年度第五批次城市建设用地的批复、关于赣州开发区2013年度第五批次城市建设用地（赣南苏区扶贫项目）的请示、关于赣州开发区2013年度第五批次城市建设用地（赣南苏区扶贫项目）的审查报告、建设用地项目呈报材料“一书三方案”、建设拟征（占）地土地权属情况汇总表、关于赣州开发区2013年度第05批次城市建设用地征地程序、补偿安置及社保情况说明、被征地农民社会保障落实情况审查表、关于同意于都等县承担开发区建设用地补充耕地的批复、关于请求同意在于都县、定南县易地补充耕地的请示、关于赣州开发区2013年度第04批次城市建设用地报批项目的查验意见、听证通知书、听证告知书、赣州开发区2013年第4、5批次城市建设征地补偿方案听证会纪要、听证通知书、听证会签到表、听证送达回证、综合保税区征地红线图、关于《赣州综合保税区控制性详细规划》的批复、赣州市中心城区征地拆迁补偿安置办法（赣州市政府令第65号）、关于调整<赣州市中心城区征地拆迁安置办法>征收土地补偿和部分房屋拆迁补偿标准的决定》（赣市府字[2012]30号）、关于印发《赣州综合保税区集体土地拆迁补偿安置实施方案》的通知（赣开办字[2014]27号）、江西省人民政府关于公布全省新征地统一年产值标准和区片综合地价的通知（赣府字[2010]126号）、征地拆迁公告、刘正福身份证复印件、刘正福林权证复印件、征地丈量登记表、刘正福征地补偿款发放表、鸭公塘组水渠、河道、道路补偿发放表、鸭公塘组村民会议决议、鸭公塘组村民关于刘正福企图侵占集体山林权的报告、公证丈量通知书（存根）、公证书、刘正福信访材料、补偿决定书、进账单、综合凭证。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：对被告提供的证明其主体资格、向原告作出的补偿决定书及向原告支付补偿款的证据予以采信。其他证据只能证明土地管理部门履行了申请建设用地的相关手续及进行了公告、听证等，但不能证明被告具有法律授权组织实施土地征用的权利，故对被告提供的其他证据不予采信。对原告提供的补偿决定书、林权证、江西省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于进一步规范征地管理工作指导意见的通知的三性予以采信，其他证据与本案没有关联本院不予采信。
经审理查明：因“赣州综合保税区项目”公共建设的需要，赣州市国土资源局分别于2012年10月19日、2013年3月28日、2013年10月14日向江西省国土资源厅申请建设用地。江西省国土资源厅分别于2012年12月26日、2013年7月16日、2013年12月12日下达了赣国土资核（2012）2140号、赣国土资核（2013）854号、赣国土资核（2013）1676号建设用地的批复。批准了赣州开发区潭口镇代卫村、南街居委会、桃源村等农村集体农用地转为建设用地并办理征地手续。赣州市国土资源局开发区分局根据批复制定了征收土地方案、补充耕地、农民安置、补偿方案、发布了征地拆迁公告、并召开了征地补偿安置方案听证会。原告刘正福位于桃芫村鸭公塘组山林、土地在批复用地范围内。2015年5月14日，被告赣州经济技术开发区蟠龙镇人民政府向原告刘正福作出补偿决定书，补偿决定如下：一、根据赣南公证处2015年2月26日对你户位于桃芫村鸭公组碾米厂旁的山岭、土地进行公证丈量，并出具（2015）赣虔市证内字第294号公证书，你户林地面积8.5亩；又于2015年3月18日对山岭范围内的旱地面积进行了实地认定丈量为0.8489亩，山岭外旱地丈量面积为1.0786亩。故你户位于鸭公组碾米厂旁的山岭实际面积为8.5-0.8489=7.6511亩，山林内加山林外旱地面积为1.927亩。二、根据赣州开发区现行征地补偿政策（市政府65号令），林地征地补偿价格为15531元/亩（含青苗费）。旱地补偿价格为29729元/亩（含青苗费）。扣除村级提留8521.49元后，你户征地补偿款共计167611.07元，其中：林地的补偿款为113080.19元、旱地的补偿款为54530.88元。如有遗漏，你可以向征地组提出，工作人员将为你户实地核实。该补偿款167611.07元将打入你“一卡通”账户，到帐时间令行通知。请你户支持配合赣州综合保税区项目建设，确保公共安全。施工队将于近期内进场施工，请你户自行对涉及到的土地地上附着物进行清除，否则将视作无主物处理。被告将该补偿决定书送达给原告并于2015年6月11日将补偿款178559.02元汇入原告账户。原告认为被告不具有作出房屋征收补偿决定的法定职权，无权作出该补偿决定书且该补偿决定书程序违法，遂向本院提起诉讼，要求法院依法判令撤销被告所作的补偿决定书；判令被告赔偿原告经济损失人民币15万元；诉讼费由被告承担。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施细则》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的土地方案，会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地所在的乡（镇）、村予以公告。听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施......《江西省征用土地管理办法》第八条规定，县级以上人民政府应当加强征收土地工作的领导，土地行政主管部门负责征收土地工作的实施。因此，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施细则》第二十五条第三款和《江西省征用土地管理办法》第八条的规定，负责土地征收工作的实施主体应当是县级以上人民政府和县级以上人民政府的土地行政主管部门。被告作为乡（镇）人民政府可以协同土地行政主管部门依法做好征收土地工作，但被告不具有征收主体资格，没有征收土地的法定职权，被告以自己的名义向原告作出补偿决定书违反了上述法律规定，被告的行为属超越职权，依法应当予以撤销。原告刘正福要求撤销被告所作的补偿决定书的主张，本院予以支持。原告刘正福要求被告赔偿经济损失15万元未向本院提供证据证明，本院对原告的该主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、撤销被告赣州经济技术开发区蟠龙镇人民政府于2015年5月14日对原告刘正福作出的补偿决定书。
二、驳回原告刘正福要求被告赣州经济技术开发区蟠龙镇人政府赔偿经济损失人民币15万元的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告赣州经济技术开发区蟠龙镇人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。
审 判 长 罗美娥
人民陪审员 周黎生
人民陪审员 廖优萍
二〇一五年十二月三十日
代理书记员 崔世玉