贵州省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）黔行终970号
上诉人（一审原告）罗芳，女。
委托代理人贾启华，北京市凯诺律师事务所律师，执业证号11101199910740938。
委托代理人和雪莲，北京市凯诺律师事务所律师，执业证号11101201311752061。
上诉人（一审被告）贵阳市云岩区人民政府，住所地贵阳市云岩区新添大道南段299号。
法定代表人林刚，区长。
委托代理人丁小宏，贵州驰宇律师事务所律师，执业证号15201200710676225。
委托代理人魏永春，贵州辰泰律师事务所律师，执业证号15201200510963595。
上诉人罗芳与上诉人贵阳市云岩区人民政府确认“收储行为”无效一案，罗芳于2016年8月2日向一审法院提起诉讼，一审以该“收储行为”不属于行政法律规范调整为由，裁定不予立案。罗芳不服，向本院提起上诉。本院经审理后作出裁定：撤销一审裁定，指令一审法院受理本案。贵州省贵阳市中级人民法院受理本案后作出（2017）黔01行初470号行政裁定，罗芳与贵阳市云岩区人民政府均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。
罗芳一审诉称，原告是贵阳市云岩区市西路商业街的商铺所有权人。2015年3月16日，被告下发云府发[2015]156号文件，设立“云岩区市西路业态转移工作指挥部”（以下简称“指挥部”）。指挥部下设“收储工作组”负责市西商业街收储范围内的商场摸底、协商谈判、签约租赁等工作。指挥部指令其成员单位贵阳云尚城市资产运营有限公司具体负责市西路商业街各商场商铺的收储、改造、招商、运营等工作。2015年4月22日，指挥部发布《市西路商场收储基本条件》，对原告商铺进行所谓的“收储”。收储事实行为的内容是：一方面统一制定、公布所谓“收储条件”，由案外人实施“签订收储合同”工作；另一方面，未经原告同意强制关停商场，强制建设围墙，禁止原告进入自有商铺并将商铺强行改造、占用。该“收储”行为是被告云岩区政府通过其下设行政机构以专项工作组的形式，利用政府发布公文的行政职权，在市西路业态转移工作中作出的具体事实行为。性质上是利用行政权力对原告商铺所有权进行强制处分的单方行为，具有行政行为的单方性、强制性特点。由于原告从未与任何单位或个人签订合同，也未允许任何人对商铺进行处分，该“收储”行为不是平等民事主体之间的民事行为。符合行政诉讼的受案范围。原告认为，指挥部是被告设立的行政机构，以指挥部名义作出的行政行为应由被告承担法律责任，被告的“收储”行为已经严重侵害原告的商铺所有权。为促进政府依法行政，维护公民合法权益，特提起诉讼，请求：1、确认被告进行“收储”的行为无效；2、判令被告采取补救措施，允许原告进入市西路商铺、商场正常经营，恢复商铺原状；3、由被告承担本案诉讼费。
一审审理查明，2015年3月16日，被告下发云府发[2015]156号文件，设立“云岩区市西路业态转移工作指挥部”。该文件记载：指挥部下设“收储工作组”负责市西商业街收储范围内的商场摸底、协商谈判、签约租赁等工作。指挥部指令成员单位贵阳云尚城市资产运营有限公司（云尚公司系滨河公司组成部分的区属国有企业）具体负责市西路商业街各商场商铺的收储、改造、招商、运营等工作。2015年4月9日，指挥部分别对市西路商业街三合元商场和澳马商场张贴封条。2015年4月22日，指挥部发布《市西路商场收储基本条件》，内容为：为贯彻落实省委、省政府“疏老城、建新城”的要求，切实做好打造“市西特色商业街区”的工作，目前正进行商场收储工作，收储基本条件如下：1、租赁期限10年；2、租金增长率按每两年12%递增（递增至第6年封顶）；3、装修免租期3个月；4、支付方式：季度支付；5、业主承担的综合税收为年租金总额的6%，其余部分由新管理公司承担。2015年5月5日，指挥部发布公告，明确澳马房地产公司已与指挥部签订商铺收储意向性协议，并将对商场进行环境综合整治工程，要求澳马商场商铺的经营业主在公告之日起十日内自行撤离商场。2015年7月包括原告商铺在内的商场被强制改造。2015年8月以后，市西商业街各商场部分商铺业主与市西滨河商业街管理有限公司（以下简称“市西滨河公司”）签订《商铺租赁合同》，将各自商铺交由市西滨河公司统一经营并收取租金。原告未与该公司签订租赁合同。2017年1月市西商业街各商场经过装修后重新开业。
一审法院认为，所谓“收储”应当系指《土地储备管理办法》规定的县、市地方政府为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为，其对象仅限于符合法定条件的土地。本案中，被告云岩区政府在实施市西路业态转移改造过程中下发文件虽使用了“收储”商铺的文字内容，但其实际上并未实施法律意义上的收储行为，其所实施的强制占用和改造原告商铺的行为属于事实行政行为，因此，原告起诉的“收储”行为并不存在，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：。（三）有具体的诉讼请求和事实根据；。”规定的法定起诉条件。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：不符合行政诉讼法第四十九条规定的”之规定，原告的起诉依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，经审判委员会讨论决定，裁定：驳回原告罗芳的起诉；本案不收取案件受理费。
罗芳上诉请求：１.撤销一审裁定；2.指令贵阳市中级人民法院继续审理。事实和理由：一、一审裁定认为“收储”行为不存在是错误的。本案被诉行政行为就是指被上诉人对上诉人商铺实施的名为“收储”的强制改建、占用的事实行政行为。上诉人在一审中明确表达了本案的被诉行政行为，即云岩区人民政府下设的“云岩区市西路业态转移工作指挥部”于2015年3月开始实施的对原告商铺进行强制改建、占用的事实行政行为。由于云岩区人民政府、云岩区市西路业态转移工作指挥部始终将该事实行为自称为“收储”，故上诉人对该行为的起诉也称之为“收储行为”。同时，上诉人对该“收储行为”的具体内容——对商铺的强制改建、占用在一审中也做了充分、重复的阐述。在一审裁定中，人民法院也查明了云岩区人民政府以“收储”为名实施了对上诉人商铺的强制占用、改造行为。因此，上诉人一审诉指的“收储”行为是明确的，即指被上诉人对上诉人商铺实施强制改建、占用的事实行政行为，而非指《土地储备管理办法》中规定的对土地开发、储备的行为。因此，一审裁定认定被诉“收储”行为不存在的事实与一审裁定查明的其他事实是相互矛盾的，也是错误的。故此，请求撤销一审裁定，指令贵阳市中级人民法院继续审理。
贵阳市云岩区人民政府上诉请求：依法维持一审裁定结果，并依法纠正一审裁定认定部分。上诉人未实施过“法律”上的“收储”行政行为，也未实施过“事实”上的“强制占用和改造原告商铺”的“行政行为”。本案的“收储”行为实为租赁，政府对于市西路项目的实施成立市西指挥部仅是为履行政府服务、协调职能。一审裁定在认定上诉人没有实施“收储”行政行为后，简单的认为“被上诉人商铺被占用和改造”是“事实行政行为”没有事实依据的。市西路项目原业态转型后的升级整改系“民事商业主体”实施的活动，上诉人从未实施过“法律上和事实上强制占用和改造被上诉人商铺”的行为。至于被上诉人商铺租赁、改造是否涉及侵权或是否应当承担赔偿的问题，属于民事法律关系，应通过民事法律规范予以调整。综上，请二审支持上诉人的上诉请求。
罗芳及贵阳市云岩区人民政府二审均未答辩。
本院认为，一审法院在未准确查明上诉人罗芳主张的“收储”行为的性质的前提下，即裁定驳回罗芳的起诉，可能影响本案的公正审理。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销贵州省贵阳市中级人民法院（2017）黔01行初470号行政裁定；
二、本案指令贵州省贵阳市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 田一铭
审 判 员 黄 瑶
审 判 员 邱兴琼
二〇一八年六月十九日
法官助理 任昱瑾
书 记 员 马如意