陕西省宝鸡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宝中行初字第00015号
原告宝鸡市渭滨区益门堡基督教堂，住所地陕西省宝鸡市神农镇益门堡村。
负责人于天文。
委托代理人王瑞霞。
被告宝鸡市人民政府，住所地陕西省宝鸡市行政中心1号楼。
法定代表人惠进才，市长。
委托代理人党东峰，陕西国文律师事务所律师。特别授权代理。
委托代理人段生荣。
原告宝鸡市渭滨区益门堡基督教堂（以下简称“益门堡基督教堂”）因认为被告宝鸡市人民政府（以下简称“宝鸡市政府”）不履行土地行政确权法定职责，于二O一五年五月十六日向本院提起行政诉讼。本院送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于二O一六年一月二十日公开开庭审理了本案。原告宝鸡市渭滨区益门堡基督教堂的负责人于天文、委托代理人王瑞霞，被告宝鸡市人民政府的委托代理人党东峰、段生荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告益门堡基督教堂诉称，解放前宝鸡市神农镇益门堡石拱桥东南三角地（以下简称“益门堡东南三角地”）是孙墨佛私有财产。1945年孙墨佛将该地赠与原告，作为原告“三自”活动场所。1952年政府将该地3.57亩地划拨给原告进行正常宗教活动，牧师孙承备办理土地证，直到文革。原告提供了大量证据证实以上事实，根据1981年国务院宗教事务局下达第16号文“任何使用、占用单位或其他机关团体都不能任意改变其所有权，并应按照中共中央、国务院中发（1980）22号及国发（1980）188号文件精神落实政策，产权归还各宗教团体。”。《民法通则疑难问题解答》规定：“任何人不得以土地国有为借口，无偿占用和开发宗教界使用的土地，剥夺宗教界对这些土地的使用权，侵犯其合法权益。”，强调“由于人民法院、国家行政机关办案人员对佛道教房地产的政策了解不多，各地出现了抵押契约，将佛道教房地产裁决或者判决给开发商和私人使用。我们认为这种作法是违反中共中央、国务院对佛道教房地产一贯政策的。”。任何人不得占用宗教团体使用的土地，不能任意改变其所有权。宝鸡市中级法院（1992）法行上字第12号判决将益门堡东南三角地认定为国有土地，又以国有土地为由剥夺原告的合法土地使用权。原告不服被告侵犯1.57亩地合法权益的行为，长年上访。根据国家土地管理局（1989）国土（籍）字第73号《关于确定土地权属问题的若干意见》第二十条、中华人民共和国民政部（2005）170号件第三条的规定，宝鸡市渭滨区民政局（2010）90号文件批准原告筹建教堂养老院。经原告多次申请，直至2012年宝鸡市国土局才同意将益门堡东南三角地划拨给原告筹建养老院，并告知原告前往宝鸡市国土局渭滨分局办理有关手续。在办理手续时，宝鸡市国土局渭滨分局向原告出示了被告作出的宝政函（2012）94号《关于我市渭滨区益门基督教会负责人举报反映有关问题的调查处理报告》，并称根据文件内容不能将该土地划拨给原告，致使养老院无法开工建设。被告称该文件是内部文件不予公开，却下发有关部门并执行，继续侵权。宝鸡市中级法院判决益门堡东南三角地属国有土地，争议双方都无合法使用权，但并没有判决原告不能依法使用或被告不能划拨该土地。被告违反《土地权属争议调查处理办法》，多次违法将该土地划拨给学校，却对原告故意推诿、刁难。请求依法判令被告依法履行确认原告l·57亩地的使用权的行政职责；由被告承担本案诉讼费用。
原告益门堡基督教堂向本院提交了以下证据：
第1组，1号1981年1月27日最高人民法院、国务院宗教事务局（1981）法民字第2号（1981）宗发字第16号《关于寺庙、道观房屋产权归属问题的复函》，用以证明宝鸡市益门堡石拱桥属于原告财产，被告应当依照文件精神归还土地；
第2组，2号1986年10月3日宝鸡市房地产管理局宝市房发（1986）113号《关于退还益门镇教会房产的通知》；
第3组，3号1988年6月20日中共宝鸡市委统战部宝市统发（1988）86号《关于印发市民政局、市农业局、市委统战部联合调查组〈关于益门镇二队石拱桥东南三角地权属问题的调查报告〉的通知》、4号1988年6月20日市民政局、市农业局、市委统战部联合调查组“关于益门镇石拱桥东南三角地权属问题的调查结果及处理意见”；
第4组，5号1984年8月4日国家宗教事务局（84）宗发字310号“复有关宗教团体房屋权属问题”、6号1983年9月17日国务院宗教事务局（83）宗发字457号《复〈长沙市关于宗教房产院墙内土地使用权问题〉的函》；
第5组，7号1991年5月27日黄竣山证言；
第6组，8号2013年12月15日张桂林证言；
第7组，9号1989年7月5日张智证言；
第8组，10号2013年4月26日宝鸡市政务信息办公室宝政信办申字（2013）第4号“政府信息不予公开告知书”；
第9组，11号2013年1月17日宝鸡市国土资源局渭滨分局《关于益门堡基督教堂筹建养老院申请用地的意见》；
第10组，12号2010年6月12日宝鸡市渭滨区人民政府宝渭民发（2010）90号《关于益门堡基督教堂申请筹办养老院的批复》；
第11组，13号2011年8月6日被告“答辩状”；
第12组，14号法律依据（《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三条、第四条、第三十条、第五十条；《土地管理法》第七十六条、第七十八条）；
第13组，15号户主为孙承备的“土地房产所有证（第二联）”。
原告提交第1组、第13-15组证据，用以证明1952年土改后原告在石拱桥东南三角地进行合法宗教活动，文革期间原告停止活动，土地被农校侵占，土地使用权归原告，被告应当依照文件精神返还原告被侵占的土地；第3—7组证据，用以证明被告应当尊重历史，按照有关宗教政策规定将益门堡石拱桥东南三角地确认给原告使用。被告应当以历史证据为依据，执行国务院有关落实宗教政策的文件规定和精神，确定退还原告1.57亩土地；第2组证据，用以证明宝鸡市房地产管理局承认益门教堂1958年就在益门堡石拱桥东南三角地开展宗教活动，并执行国务院（1980）188号文件退还了房屋及租赁费；第8组证据，用以证明宝政函（2012）94号文件侵犯了原告合法权益；第11—12组证据，用以证明被告违反民政部（2005）170号文件和六部委有关支持宗教办养老院的规定，其不作为造成益门养老院不能开工建设。
被告宝鸡市政府辩称，1992年4月27日宝鸡市渭滨区人民政府作出宝渭政地（1992）04号《土地权属争议案件处理决定书》，决定益门堡东南三角地属国家所有土地，确定东部1.8亩土地使用权归原告。后经诉讼，陕西省宝鸡市中级人民法院作出（1992）宝市中法行上字第12号《行政政判决书》，明确宝鸡市农业学校与原告争议之益门堡石拱桥东南三角形地属国家所有土地，争议双方均无合法使用权。故原告对益门堡东南三角地剩余的土地没有合法使用权，其无权请求人民法院责令被告确认该剩余土地的使用权人为原告，原告不具备本案主体资格，其起诉无事实依据。2012年6月21日被告向省纪委、省监察厅作出的宝政函（2012）94号《关于渭滨区益门基督教会负责人举报反映有关问题的调查处理报告》，不是土地确权决定，不产生确定土地使用权属的法律效力，未侵犯原告的土地使用合法权益，属内部行政行为，不可诉。2011年3月24日，被告作出宝政函（2011）30号《关于处理益门堡石拱桥东南三角地国有土地使用权争议问题的批复》，对原告与宝成技工学校就益门堡石拱桥东南三角形地剩余的土地的使用权属争议作出处理决定，后被宝鸡市中级人民法院撤销，该土地权属争议处理程序已经终结。由于陕西省宝鸡市中级人民法院生效判决已经明确宝鸡市农业学校与益门堡基督教会争议之益门堡石拱桥东南三角形地属国家所有土地，争议双方均无合法使用权。被告对该三角地剩余的土地使用权属如何确权、何时确权，国土资源管理法律、法规和规章均没有明确规定。故原告认为被告不依法履行对该剩余土地确权职责的理由不成立。请求驳回原告诉讼请求。
被告宝鸡市政府向本院提交了以下证据：
第1组，1号1992年4月27日宝鸡市渭滨区人民政府宝渭政地（1992）04号《关于益门堡石拱桥东南三角形地权属的处理决定书》、2号1986年10月3日宝鸡市房地产管理局宝市房发（1986）113号《关于退还益门镇教会房产的通知》、3号1992年12月11日宝鸡市中级人民法院（1992）宝市中法行上字第12号《行政判决书》；
第2组，4号2012年6月21日宝鸡市人民政府宝政函（2012）94号《关于我市渭滨区益门堡基督教会负责人举报反映有关问题的调查处理报告》；
第3组，5号2011年3月25日宝鸡市人民政府宝政函（2011）30号《关于处理益门堡石拱桥东南三角地国有土地使用权争议问题的批复》、6号2011年12月14日宝鸡市中级人民法院（2011）宝市中法行初字第002号《行政判决书》。
被告提交第1组证据，用以证明原告对益门堡石拱桥东南三角地剩余土地无合法使用权，无权请求人民法院责令被告确认剩余土地的使用权人为原告，不具有原告主体资格；第2组证据，用以证明该报告属于内部行政行为，不是土地确权决定，不产生土地确权的法律效力、不可诉；第3组证据，用以证明在对剩余土地已经按土地权属争议程序处理终结的情况下，国土资源管理法律、法规和规章对剩余土地如何确权、何时确权均没有明确规定，原告认为被告不依法履行土地确权职责的理由不成立。
经庭审质证，被告对原告提交的2号、9—13号证据的真实性无异议，但认为13号不能作为证据；2号、9-12号证据缺乏关联性，政府信息是否公开、房产是否被退还、是否批准筹建养老院等与被告是否进行土地确权属于不同的法律关系，不能证明原告依法享有土地使用权。被告对原告提交的其余证据真实性不予认可，同时认为1号、4号、5号证据均未针对本案原告，缺乏关联性；3号证据的作出主体并非土地确权的职能部门，不合法；6-8号证据内容与生效的处理决定、人民法院判决查证的事实有悖，不能确定权利归属；14号证据户主为孙承备的土改前的土地使用证，缺乏关联性。
原告对被告提交的全部证据的真实性无异议，但对证明目的均不予认可，认为第一组证据与原告诉求无关，缺乏关联性；第二组证据证明被告调查处理报告对原告合法权益造成影响；第三组证据证明被告批复已经被撤销。
本院对上述证据认证如下：
原告提供的证据因无法证实被告依法应当履行对其诉请的1.57亩土地确定使用权的法定职责，与本案缺乏关联性，依法不予采信。被告提供的第一组、第三组证据真实、合法，且能够证实发生法律效力的处理决定对1.57亩土地尚未确定使用权的事实，依法予以采信；第二组证据不能作为确定土地权属的证据，与本案缺乏关联性，依法不予采信。
经审理查明，本案争议的土地位于宝鸡市渭滨区益门堡石拱桥东南三角形地。自上世纪八十年代，原告益门堡基督教会就因该幅土地的使用权问题与陕西省宝鸡市农业学校（以下简称“农校”）发生争议，宝鸡市相关部门多次进行过调查、协调、处理。1992年4月，宝鸡市渭滨区人民政府作出宝渭政地（1992）04号《关于益门堡石拱桥东南三角形地权属的处理决定》（以下简称“（1992）04号处理决定”）“益门堡石拱桥东南三角形地属国家所有土地；将三角形地东半部分的1.8亩确权给益门堡基督教会。”。农校不服，提起行政诉讼。经宝鸡市渭滨区人民法院、宝鸡市中级人民法院两审，判决维持了该处理决定。1997年9月1日，宝鸡市渭滨区人民政府向原告益门堡基督教会颁发了宝渭国用（97）字第181号《中华人民共和国国有土地使用证》，确定原告依法享有益门堡石拱桥东南三角形地中1334.55平方米土地使用权。此后，原告与农校多次因三角形地未确权部分的土地发生争议。2008年，农校并入宝鸡职业技术学院，将原校址移交宝成技工学校。后原告及宝成技工学校仍分别多次向宝鸡市国土资源局申请确认三角形地剩余部分国有土地的使用权。2011年3月24日，被告作出宝政函（2011）30号《宝鸡市人民政府﹤关于处理益门堡石拱桥东南三角地国有土地使用权争议问题的批复﹥》（以下简称“（2011）30号《批复》”）决定以原告南墙为界，围墙以南国有土地使用权划拨给宝成技工学校使用。原告不服该批复，向陕西省人民政府申请行政复议，陕西省人民政府于二○一一年六月十日作出决定，维持了被告的批复。原告仍不服，提起行政诉讼，2011年12月14日宝鸡市中级人民法院作出（2011）宝市中法行初字第002号行政判决，撤销被告（2011）30号《批复》。原告认为，被告未依法履行向其颁发1.57亩土地使用权证的法定职责，遂提起行政诉讼。
本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”，本案被告宝鸡市政府作为县级以上人民政府，依法具有对土地确认使用权并核发证书的法定行政职责。依据《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”、《土地登记办法》第十八条“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。”。土地权属发生争议的，由当事人协商解决；协商不成的，申请人民政府先行处理。土地权属存在争议的，不予登记。本案中，宝鸡市渭滨区人民政府作出宝渭政地（1992）04号处理决定至今具有法律效力，明确争议土地的性质为国有土地，尚未确定土地使用权。原告提供的户主为孙承备的“土地房产所有证”（第二联）等证据仅可作为涉诉土地历史沿革变迁的参考依据，而不能作为直接确定其土地使用权的权属凭证，不能证实被告未依法履行对1.57亩土地使用权不予确权并核发证书的行政职责，有关行政机关是否批准原告筹建养老院亦与是否确定该争议土地权属无关。故原告要求被告履行确认l.57亩地的使用权的行政职责的理由不能成立，其诉讼请求依法不应予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告宝鸡市渭滨区益门堡基督教堂的诉讼请求。
案件诉讼费人民币50元，由原告宝鸡市渭滨区益门堡基督教堂承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审判长 宋连奎
审判员 甄 兰
审判员 陈 蔚
二〇一六年三月九日
书记员 惠呈亮