广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）河市行终字第62号
上诉人（一审原告）宜州市祥贝乡祥贝社区祥贝街第一居民小组。
诉讼代表人刘建国，该居民小组组长。
上诉人（一审原告）宜州市祥贝乡祥贝社区祥贝街第二居民小组。
诉讼代表人莫庆托，该居民小组组长。
上诉人（一审原告）宜州市祥贝乡祥贝社区祥贝街第三居民小组。
诉讼代表人韦连华，该居民小组组长。
上述上诉人的共同委托代理人邱勇，广西超世纪律师事务所律师。
上述上诉人的共同委托代理人赵俊东，广西超世纪律师事务所律师。
上诉人（一审原告）宜州市祥贝乡祥贝社区肯单居民小组。
诉讼代表人韦玉连，该居民小组组长。
委托代理人覃谟山，农民。
委托代理人雷洋，广西昭义律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）宜州市人民政府。住所地：宜州市庆远镇市政中心。
法定代表人梁宁，市长。
特别授权委托代理人蒙增龙，宜州市调处办干部。
委托代理人张炳吉，宜州市调处办干部。
上诉人宜州市祥贝乡祥贝社区祥贝街第一居民小组、第二居民小组、第三居民小组及上诉人宜州市祥贝乡祥贝社区肯单居民小组因土地行政裁决纠纷一案，不服宜州市人民法院（2015）宜行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2015年11月20日公开开庭审理了本案。上诉人宜州市祥贝乡祥贝社区祥贝街第一居民小组（以下简称：祥贝街第一居民小组）的诉讼代表人刘建国、上诉人宜州市祥贝乡祥贝社区祥贝街第二居民小组（以下简称：祥贝街第二居民小组）的诉讼代表人莫庆托、上诉人宜州市祥贝乡祥贝社区祥贝街第三居民小组（以下简称：祥贝街第三居民小组）的诉讼代表人韦连华及其共同委托代理人赵俊东，上诉人宜州市祥贝乡祥贝社区肯单居民小组（以下简称：肯单居民小组）的诉讼代表人韦玉连及其委托代理人覃谟山、雷洋，被上诉人宜州市人民政府的特别授权委托代理人蒙增龙及委托代理人张炳吉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
宜州市人民政府于2014年10月16日作出宜政发（2014）72号《处理决定》，查明：双方所争议的土地（林地）包括可王坳（古黄坳）、轮钱坡、肯塘坡、桥登坡，面积约为810亩；双方就桥登坡、轮钱坡的称谓一致；肯塘坡乙方（即肯单小组，下同）称为牛洞。勘查时，桥登坡零星分布有乙方所耕作的土地；肯塘坡大部分为乙方耕作的土地；轮钱坡的肯单住地后面有成材的马尾松、零星分布有湿地松，祥贝街三个居民小组主张轮钱坡的土地权属。在《现场勘查图》中，争议地的西南面（含轮钱坡，可王坳一部分）于2005年市人民政府已确权登记为肯单所有{宜集（2005）第1081号《集体土地所有权证》}；争议地的东南面（含可王坳一部分）于2005年市人民政府已经确权登记为祥贝街所有{宜集有（2005）第1086号《集体土地所有权证》}；争议地的东北角已于2005年经市人民政府确权登记为大洞村民小组所有{宜集有（2005）地1082号《集体土地所有权证》}，由于在2005年市人民政府已就双方当事人所指认范围的西南面、东南面及东北角分别确权登记为肯单、祥贝街、大洞村民小组所有，并且当时在国土部门组织的外业作业图上均有有关村民小组代表的签字认可，因此，已登记确权的部分应予以维持，不再进行处理，本处理决定只处理当事人指认的争议范围除已登记确权的部分，即从262.2高程点向西约70米处为起点，向西南沿槽底通过241高程点边再沿槽边直至耕地上方的高基，并沿高基向南再转东南向至凹槽顶部，再围绕小土包至凹槽顶部，向东直线至216.8高程点北偏西约100米处的凹槽顶部，再东北向直线至山脊中部，再向东至山顶，再从此山顶直线回到起点的闭合范围，面积约为245亩。事实认定：1、建国后至1981年6月前，人民政府未对争议范围内的土地进行确权发证，1981年6月宜山县人民政府将包含争议地在内的土地发放过《集体山（林）使用证》，2005年宜州市人民政府对本文处理的争议地外的部分土地进行登记确权。2、祥贝街三个居民小组的申请报告及肯单的答辩意见中的红泥岭林木林地权属纠纷，因该纠纷于2007年市人民政府已作出宜政发（2007）11号处理决定予以处理，但河池市中级人民法院以（2010）河市行再字第26号《行政判决书》予以撤销了宜政发（2007）11号处理决定，故涉及红泥岭的纠纷另案处理。3、在处理范围内，①号地块（约20亩）位于桥登坡上，是肯单村民于2007年起开始开荒耕作；②号地块（约15亩）是肯单村民于1985年起开始开荒耕作；③号地块（约70亩）是肯单村民的承包地；④号地块（约15亩）位于2009年5月7日在勘查时双方确认的争议范围外，本文不予处理。4、在桥登坡上，1958年由当时祥贝公社干部与甲方（即祥贝街一、二、三组，下同）群众共同种下松树，1985年乙方认为是飞籽成林将林木分给各农户并砍掉，各农户于2007年开始开荒种蔗。
宜州市人民政府处理决定认为，本案争议地位于农村，并且长期为农民集体组织所使用，应认定为农村农民集体组织所有；本案除已确权登记外还存在争议的范围（约245亩）于2005年国土部门在开展集体土地发证工作中组织各方当事人进行踩界时已经确认为双方的争议地。还存在纠纷的争议地中（约245亩），有三个地块都是肯单正在使用的耕地，但①号地块是在双方于2005年确定为争议地后的2007年才开荒种甘蔗的，因而不能认定①号地块为肯单长期使用的事实；②号地块是肯单于2005年双方确定为争议地前的1985年已经开荒种蔗，因而可以认定②号地块是肯单具有长期使用的事实；③号地块是肯单的承包地，应当认定为肯单所有；至于肯单以1981年6月宜山县人民政府发给其《集体山（林）使用证》已包含本案的争议地为由，进而主张本案的全部争议地为本方所有的问题，市人民政府对此主张不予支持，理由：1、该证未经祥贝街三个居民小组到场核实；2、在2005年集体土地发证工作中，双方已就《集体山（林）使用证》的内容进行了变更；3、根据林业部《关于山林定权发证有关问题的答复》第一条：“有前后多次确定权属情况的，应以最近一次确定的权属为准”的规定，应当以2005年集体土地发证工作中的结论为准，即双方确认为争议地。4、由于当事人对该证中的“更平”指认不一，该证亦未载明各地名连线走向，不能确定该证的具体范围，证中的面积也未能确定具体的范围，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷处理条例》第36条第二款的规定，由政府按“三个有利”原则确定权属。关于桥登坡的土地权属问题，虽然目前只有一份证据证明是甲方群众在祥贝公社干部的协助下在桥登坡上种松树，但乙方同时承认其于1985年认为是飞籽成林而将松林分给各农户，并且是乙方在2005年双方确认为争议地后的2007年才开始开荒种植甘蔗的（①号地块），因而可以认定桥登坡是甲方群众先予开发利用，乙方认为是飞籽成林而分掉是一种误解。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第十六条第二款，《中华人民共和国森林法》第十七条，林业部《关于山林定权发证有关问题的答复》第一条，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十四条第（六）项、第三十五条第（二）项规定作出如下处理决定：一、本文处理的争议地为农村农民集体所有。二、以247高程点往西南向110米处的冲槽底为起点对准248.6高程点东北向的小山头并通过此小山头向东沿岭脊直上岭顶为界，此界东北面的争议地（约110亩）为祥贝街第一、第二、第三居民小组共有；此界西南面的争议地（约135亩）为肯单居民小组所有。
一审法院审理查明：原告祥贝街一、二、三组与原告肯单小组因在可王坳、轮钱坡、肯塘坡、桥登坡土地权属发生纠纷，呈文要求被告给予处理。被告受理后，经调解未达成协议，于2014年10月16日作出宜政发（2014）72号《处理决定》。原告祥贝街一、二、三组与原告肯单小组对被告所作出的处理决定均不服，分别向河池市人民政府申请复议。河池市人民政府于2015年2月4日作出河政复决字（2015）5号《行政复议决定书》，维持被告作出的宜政发（2014）72号《处理决定》。原告祥贝街一、二、三组与原告肯单小组均不服，依法提起行政诉讼。
一审法院判决认为：被告宜州市人民政府依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，对原告祥贝街一、二、三组与原告肯单小组之间的土地权属争议作出处理决定，属依法行使其行政职权，其执法主体适格。被告所举证据，能证明其处理程序合法；被告系依原告祥贝街一、二、三组的申请，受理调处本案纠纷；受理后依法组织双方当事人进行调解；调解未达成协议后，依法进行调查；在查清事实的基础上，依法进行集体讨论，最后作出《处理决定》。争议地长期为农民集体管理使用，被告将争议地确定为农民集体所有于法有据，符合本案的客观事实。被告本着尊重历史，遵循有利于安定团结，有利于生产生活，有利于经营管理的原则，根据各方当事人对争议地的历史管护、使用经营管理的状况，将争议地分别确认给原告祥贝街一、二、三组与原告肯单小组所有，属依法行使职权的行为，其所作出的宜政发（2014）72号《处理决定》，认定事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律正确，是合法的行政行为。原告祥贝街一、二、三组与原告肯单小组所提供的证据不能证明其所要证明的问题，更不足以推翻被告的证据，其要求撤销宜政发（2014）72号《处理决定》，理由不充分，没有事实和法律依据，不予支持。据此判决：一、驳回原告祥贝街一、二、三组要求撤销被告宜州市人民政府于2014年10月16日作出宜政发（2014）72号《关于祥贝乡祥贝社区祥贝街第一第二第三居民小组与祥贝社区肯单居民小组在肯塘坡桥登坡土地（林地）权属纠纷的处理决定》的诉讼请求。二、驳回原告肯单居民小组要求撤销被告宜州市人民政府于2014年10月16日作出宜政发（2014）72号《关于祥贝乡祥贝社区祥贝街第一第二第三居民小组与祥贝社区肯单居民小组在肯塘坡桥登坡土地（林地）权属纠纷的处理决定》的诉讼请求。
判决后，祥贝街第一居民小组、祥贝街第二居民小组、祥贝街第三居民小组和肯单居民小组不服，分别提出上诉。
祥贝街第一、二、三居民小组的上诉的理由为：一、宜政发（2014）72号《处理决定》主要证据不足。该处理决定认定的1、2、3号争议地相加只有105亩，但所处理的争议地有245亩，依据105亩来决定245亩的权属错误。争议的土地还包括轮钱坡，但被上诉人宜州市人民政府没有对轮钱坡进行处理不当。本案中，认定的事实中没有任何证据证实2号地是肯单村民于1985年开始耕种的。在缺乏证据的情况下认定3号地是肯单村民的承包地也不符合事实，也无承包证来证实，而是用非争议地的承包证反证，没有法律依据。被上诉人提供的三本《集体土地证》根本没有向三个集体颁发过，该证据不应发生法律效力，不能作为定案证据。宜州市人民政府提供的证据六《现场勘查图》违反法律规定，是在上诉人没有参加下制作。1、2、3号地范围外的土地是荒地还是林地，是谁种植的林地，均没有查清。二、宜政发（2014）72号处理决定适用法律错误、程序违法，明显偏离公正原则，侵害了上诉人的合法权益。在现场勘验认定1、2、3号地时，单方与肯单生产队完成，既未邀请当地基层组织代表参加，也未通知当事人一方参加，是违反程序的。程序违法还有：宜州市人民政府受理后，没有按程序通知申请方提供材料，造成上诉人与本案相关的证据没有及时送达；对上诉人提供的现场照片，也不予质证；没有对相关证据核实，也没有听取各方当事人的意见，没有经过集体讨论决定。综述，被上诉人作出的《处理决定》存在主要证据不足，证据缺乏，适用法律、法规错误，违反法定程序。请求：1、撤销一审判决；2、撤销宜政发（2014）72号《处理决定》；3、依法责令被告宜州市政府查清事实，重新对争议地进行确权。
肯单居民小组的上诉理由是：一、宜州市政府作出的处理决定属于重复确权，是错误的。二、宜州市政府认为1981年山林权证中的“更平”指认不一这一事实认定错误。三、1981年颁发的国营、集体山（林）使用权证是有效的。综述，上诉人持有的山林证面积清楚，有效，受法律保护，本案争议地轮钱坡、桥登坡、更塘坡等均在上诉人持有的山权证面积范围内。被上诉人的证据，无法证明其享有争议地的土（林）地权属，一审判决驳回上诉人的诉讼请求，属于认定事实不清、适用法律错误。请求：1、撤销一审判决；2、责令宜州市政府对本案争议土（林）地的权属重新作出确权处理决定。
宜州市人民政府答辩称：一、宜政发（2014）72号《处理决定》程序合法；二、宜政发（2014）72号《处理决定》认定事实清楚、证据确实、充分；三、宜政发（2014）72号《处理决定》适用法律、法规正确。请求二审法院维持原判决。
经审查，本院确认下列证据，可以作为本案事实经过的依据：祥贝街第一、第二、第三居民小组的《申请报告》、肯单居民小组的《答辩书》、2009年5月7日制作的《现场勘查图》以及各方当事人提供的证人证言中关于争议地管护经营情况相同部分的陈述。当事人提供的其他证据，缺乏证据的合法性，本院不予以采纳。
根据上述证据，本院经审理查明，涉案的的土地（林地）有可王坳（古黄坳）、轮钱坡、肯塘坡（肯单居民小组称为：牛洞）、桥登坡，面积约为810亩。建国后至1981年6月前，人民政府未对争议范围内的土地进行确权发证。1981年6月15日，肯单居民小组取得宜山县人民政府颁发的《宜山县集体山（林）使用证》。2009年，祥贝街第一、第二、第三居民小组就争议地的权属向宜州市人民政府申请调处。2009年5月7日，宜州市人民政府组织争议当事人对争议地进行现场勘查，制作了《土地纠纷现场勘查图》，明确了争议地的四至范围及面积，争议双方当事人均签字认可。2010年1月19日，宜州市人民政府又召集肯单居民小组单方对争议地现场勘查，制作了《现场勘查图》，将争议地标明①号地块、②号地块、③号地块、④号地块。该《现场勘查图》没有祥贝街第一、第二、第三居民小组到场签字。经调解无效，2014年10月16日，宜州市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第十六条第二款，《中华人民共和国森林法》第十七条，林业部《关于山林定权发证有关问题的答复》第一条，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十四条第（六）项、第三十五条第（二）项之规定，作出宜政发（2014）72号《关于祥贝乡祥贝社区祥贝街第一第二第三居民小组与祥贝社区肯单居民小组在肯塘坡桥登坡土地（林地）权属纠纷的处理决定》，该处理决定送达后，肯单居民小组及祥贝街第一、第二、第三居民小组均不服，向河池市人民政府提起行政复议。复议机关于2015年2月4日作出河政复决字（2015）5号《行政复议决定》，维持宜州市人民政府宜政发（2014）72号《关于祥贝乡祥贝社区祥贝街第一第二第三居民小组与祥贝社区肯单居民小组在肯塘坡桥登坡土地（林地）权属纠纷的处理决定》。2015年3月30日，祥贝街第一、第二、第三居民小组及肯单居民小组分别向宜州市人民法院提起行政诉讼，均请求撤销宜政发（2014）72号处理决定，责令宜州市人民政府重新对争议地作出确权决定。
本院认为，本案是上诉人祥贝街第一、第二、第三居民小组与上诉人肯单居民小组因土地（林地）的权属发生争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；……。”及《中华人民共和国森林法》第十七条：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”的规定，被上诉人宜州市人民政府根据当事人的申请受理并作出处理决定，其执法主体适格。2009年5月7日，宜州市人民政府召集争议双方当事人对争议地进行了现场勘查并制作《土地纠纷现场勘查图》，争议当事人均在该《土地纠纷现场勘查图》签字认可，明确争议地为可王坳（古黄坳）、轮钱坡、肯塘坡（肯单居民小组称为：牛洞）、桥登坡，面积约为810亩。宜州市人民政府现认定上述争议地内的西南面、东南面、东北角处的土地，在2005年已登记确权并颁发《集体土地所有权证》。但其所提供的证据无法证实相关《集体土地所有权证》已颁发给当事人并已发生效力。因此，宜州市人民政府认定上述土地已颁证确权属于事实不清。宜州市人民政府在没有组织争议双方当事人对争议地的四至范围重新进行勘查的情况下，在其处理决定中自行认定未确权的争议地是“从262.2高程点向西约70米处为起点，向西南沿槽底通过241高程点边再沿槽边直至耕地上方的高基，并沿高基向南再转东南向至凹槽顶部，再围绕小土包至凹槽顶部，向东直线至216.8高程点北偏西约100米处的凹槽顶部，再东北向直线至山脊中部，再向东至山顶，再从此山顶直线回到起点的闭合范围，面积约为245亩。”并将争议地标注为①、②、③、④号地块进行处理，亦属于认定事实不清。宜州市人民政府于2010年1月19日制作的《现场勘查图》没有通知上诉人祥贝街第一、第二、第三居民小组到场签字认可，宜州市人民政府依据该《现场勘查图》认定上诉人肯单居民小组对争议地的经营管理使用事实，也属于事实不清、证据不足，程序违法。综述，被诉的宜政发（2014）72号处理决定认定事实不清、证据不足，程序违法，依法予以撤销。一审判决存在认定事实和适用法律错误，亦依法应予撤销。上诉人的上诉理由成立，应以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：
一、撤销宜州市人民法院（2015）宜行初字第12号行政判决；
二、撤销被上诉人宜州市人民政府2014年10月16日作出的宜政发（2014）72号《关于祥贝乡祥贝社区祥贝街第一第二第三居民小组与祥贝社区肯单居民小组在肯塘坡桥登坡土地（林地）权属纠纷的处理决定》；
三、由被上诉人宜州市人民政府重新作出行政行为。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人宜州市人民政府负担。
本判决为终审判决
审 判 长 华卫江
审 判 员 寇四清
代理审判员 韦荷嫩
二〇一五年十二月八日
书 记 员 吴菊婵