南京市秦淮区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）秦行初字第68号
原告高荣珍，女，1934年5月3日生。
委托代理人康春雨、魏春西，江苏天哲律师事务所律师。
被告南京市国土资源局，住所地在南京市鼓楼区中山路171号。
法定代表人陈光，南京市国土资源局局长。
委托代理人杨博炜、朱昊，江苏三法律师事务所律师。
第三人高荣喜，男，1934年4月4日生。
委托代理人杨永华，江苏众盛律师事务所律师。
委托代理人高军（系第三人次子），男，1966年11月8日生，。
原告高荣珍诉被告南京市国土资源局（下称市国土局）、第三人高荣喜土地行政登记一案，向本院提起行政诉讼。本院于2013年11月11日受理后，向被告及第三人邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年1月3日公开开庭审理了本案，原告委托代理人康春雨、魏春西，被告市国土局的委托代理人杨博炜、朱昊，第三人高荣喜的委托代理人杨永华、高军到庭参加诉讼。本案因各方当事人申请案外协调扣除两个月审理期限。本案现已审理终结。
被告南京市国土局依据相关规定于1996年12月26日作出土地证号为宁秦1XXXX**号土地行政登记行为，根据第三人高荣喜提交的相关材料和被告所作的地籍调查等认定第三人为本市秦淮区中华门街道南宝塔根70号土地使用权人，面积为159.8平方米，并依据《南京市城镇国有土地登记实施细则》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》颁发了国有土地使用权证。被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、土地使用权登记申请书，用于证明第三人向被告提交了土地使用权登记申请；
2、土地调查表，用于证明被告对涉案土地进行了地籍调查；
3、南京市房地产管理局房屋所有权、使用权、国有土地使用权登记收据（秦字105号）及居委会出具的证明，用于证明当地居委会出具的涉案土地的使用人为第三人。
依据有：1、《南京市城镇国有土地登记实施细则》；2、《确定土地所有权和使用权的若干规定》；3、《土地登记规则》；4、《中华人民共和国土地管理法》。
原告高荣珍诉称，位于本市秦淮区南宝塔根70号的房屋及土地（下称涉案房屋及土地）原系原告父亲高大椿及高沈氏所共有。高大椿于1966年去世，生前共有三个子女，分别为高秀英（大女儿，现已去世）、高荣喜（子）、高荣珍（二女儿）。1985年元月15日，第三人向南京市房地产管理局申请办理涉案房屋所有权登记。1989年7月30日，原告向该局提出异议，后致上述申请被驳回。1993年6月14日，第三人向被告申请办理涉案土地使用权登记。1996年12月被告凭居委会的证明及南京市房地产管理局开具的收据发放了土地证。该土地登记行为，没有对权属进行核实，应属登记错误。原告于2013年得知涉案土地被登记在第三人名下，为维护自身合法权益，依法请求法院判决撤销被告所作的土地证号为199669**的登记行为。原告为证明自己的主张向法院提交了下列证据：
1、土地证复印件；
2、2013年查询结果状况一览表；
上述证据用于证明原告知道行政行为内容及时间。
3、土地登记申请书（土地局复印）；
4、土地登记收件单；
5、地籍调查户主身份证明书；
上述证据用于证明被告作出登记所依据的事实不真实，从而登记错误。
6、相关房产证明，用于证明涉案土地上的房屋登记在高大春、高沈氏名下，第三人至今也未取得南宝塔根70号房屋的产权。
7、房产局登记材料，用于证明被告依据不能作为产权依据的收件凭证认定权属，与事实不符。
8、1989年至2005年期间的五张土地费收据，用于证明原告一直缴纳着该处房产的土地费，也证明原告为该处房产土地的实际使用人。
被告市国土局辩称，1993年6月14日，第三人向被告提交土地登记申请书，申请对其位于秦淮区中华门街道南宝塔根70号的国有土地使用权进行登记。被告对申请材料进行了审核，经土地地籍调查后，发现涉诉土地界址清楚，四邻无争议，根据“土地使用权确定给直接使用土地者”的原则，依据相关规定，向第三人核发了涉案土地的国有土地使用权证，该登记行为认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当，应合法有效，原告诉请无事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人高荣喜述称，第三人系合法取得涉案土地的使用权，原告的诉讼请求无事实和法律依据，其它同被告的答辩意见。第三人提供了以下证据：
1、收养契约，用于证明二老去世后，房产和土地归属于第三人所有。
2、建筑申请表及建筑执照存根，用于证明1974年房屋已经被重新修建，第三人为土地的实际使用人。
3、土地申报通知书，用于证明第三人系土地实际使用人。
4、土地缴费通知单及缴费收据，用于证明第三人是土地实际使用人。
5、户主身份证明书，用于证明第三人为涉案土地实际使用人。
经庭审质证，各方发表了如下质证意见。对于原告出示的证据，被告对证据1－5的真实性、合法性、关联性无异议，对证据2、4、5的证明目的不予认可；对证据6的关联性不予认可；对证据7的证明目的不予认可；对证据8的真实性和证明目的不予认可。
第三人对证据1－5、7、8的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2、4、5、7、8的证明目的不予认可；对证据6的关联性与证明目的不予认可。
对于被告出示的证据，原告对证据1－3的真实性无异议，对关联性及证明目的不予认可。
第三人对证据1－3均无异议。
对于第三人出示的证据，原告对证据1的真实性、关联性均不认可。对证据2的关联性不予认可；对证据3－5真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的不予认可。
被告对证据1的真实性有异议，对证据2－5均无异议。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告提交的所有证据、被告提交的证据1、2及证据3中的产权登记收据和第三人所提交的证据2－5均与本案事实具有关联性、符合法定形式，能够说明合法来源，故本院对上述证据依法予以确认。被告提交的证据3中居委会证明部分内容与事实不符，但可证明第三人为涉案土地及房屋的实际使用人，且也可证明第三人向被告提交了相应的权属证明材料，本院予以确认。第三人提交的收养契约非其向被告申请土地登记时提供，与本案不具关联性，本院不予采纳。
经审理查明，坐落本市秦淮区中华门街道南宝塔根70号房屋（丘号3XXXX）原为高大春（椿）、高沈氏共同所有，南京市人民政府1953年颁发了房地产所有权证确认其所有权，占地总面积为10.58平方市丈（约117.6平方米），房屋为一进，共有八间一披。高大春于1966年去世，生前共有三个子女，分别为高秀英（已去世）、高荣喜、高荣珍；高沈氏于1971年去世。上述两人去世后，其继承人一直未对房屋进行继承析产处理。1969年包括涉案地块在内的土地一律被确定为国有。1974年9月，第三人经申请对上述部分房屋进行翻建。1985年1月，第三人向南京市房产管理局就上述部分房屋提出登记申请，但至今未取得房屋所有权证。1993年3月，第三人收到土地申报通知书后向被告提出土地登记申请，并提供了办理房屋产权证时的收据和当地居委会的证明。被告受理后依照相关规定于1993年7月27日对第三人使用土地进行了地籍调查，认定涉案土地的实际使用人为第三人，且四至清楚、四邻无争议。1996年12月26日，被告在对土地权属进行审核的基础上办理了涉案土地登记，确定第三人的土地使用权面积为159.8平方米。
另查明，在涉案土地登记前后，原告及第三人分别向相关部门缴纳了土地使用费。但原告自地籍调查后未居住于涉案房屋内。2013年，案涉地块所在区域实施旧城改造。原告认为被告所颁发土地使用权证侵犯了其合法权利，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、参照《江苏省土地登记办法》第六条第二款之规定，被告市国土局作为辖区内的土地行政主管部门，具有依照法律规定对于辖区内的土地资源进行登记管理的法定职责。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三条规定：“城市市区范围的土地属于国家所有”。第二十六条规定：“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位和个人”。第二十七条规定：“土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权。”第二十八条规定：“土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可以确定现使用者国有土地使用权”。《南京市城镇国有土地登记实施细则》（试行）第二款第2项第4目规定，因历史等原因无法提供权属证明材料时，个人用地由街道或居委会出具的证明，单位由其主管部门出具的证明，可作为确认土地权属的参考文件。根据上述规定，在确认土地使用权时主要依据实际使用原则，各方提交的证据包括各方当事人陈述已经表明，本案所争议的土地在1993年进行初始登记前，第三人一直为土地的使用人。原告认为涉案土地及房产系祖产，但未提供证据证明曾对相关财产进行析产分割处理。1993年进行土地登记时，原告也未提出过任何登记申请。
至此，本院认为：一、虽然原告认为涉案土地及房产系祖产，也曾缴纳了部分土地使用费，但其既未及时向有关部门申请确认，也未进行法律上的继承析产处理，不足以证明其为涉案土地的实际使用人；二、在当初特定历史条件下，作为掌握相关居民情况的居委会出具的证明已证明第三人为涉案土地南宝塔根70号的户主，虽然证明中关于“土地使用、房产权于85年元月已办理登记过，因证遗失。今前来办理土地申报”的表述与事实部分不符，但对被告来说，可以作为缺乏权源证明时的参考文件；三、第三人申请办理房产登记及土地登记时并未提交1953年南京市人民政府所颁发的房地产权证，被告也无主动查阅房产部门资料进行核实的法定义务，且因经过“社会主义改造”、“上山下乡”等历史变故以及继承、转让等原因，原有登记材料与事实居住使用情况并不一致，故实际使用原则作为确定土地使用权的主要原则，具有十分重要的政策和法律意义，涉案土地占地面积由原来的117.6平方米到159.8平方米的变化也印证了这一原则。
本案中，被告依第三人的申请，在调查核实的基础上，根据实际使用原则并参考居委会提交的证明将第三人确定为涉案土地的实际使用人并将其登记为土地使用权人具有相应的事实和法律依据。另，被告根据《土地登记规则》等规定的要求，在收到第三人的土地登记申请后，履行的地籍调查、权属审核、登记等程序亦无明显不当。因此，被告作出的土地证号为宁秦1XXXX**号的国有土地使用权登记行为，事实清楚，适用法律正确，程序合法，虽存在未及时公告等瑕疵，但尚不足以否定该登记行为的合法性。原告要求撤销被告所作的土地登记行为的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
需要指出的是，被告将第三人登记为涉案土地使用权人，仅是一种行政确认，原告若认为对于涉案房屋及土地享有合法权利，可以通过民事诉讼加以明确。
综上，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决如下：
驳回原告高荣珍要求撤销被告南京市国土资源局所作的宁秦1XXX**号土地登记行为的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告高荣珍负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。
审 判 长 陈玉峰
人民陪审员 尤网才
人民陪审员 郑念念
二〇一四年七月十三日
见习书记员 崔婷婷