安徽省阜南县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖1225行初5号
原告张志明。
委托代理人王晓彬，安徽金睿律师事务所律师。
被告阜南县国土资源局。
法定代表人张云虹，局长。
委托代理人董恩伟，该局XX大队工作人员。
委托代理人王雪竹，安徽坤慧律师事务所律师。
原告张志明不服被告阜南县国土资源局国土行政处罚一案，于2016年2月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年2月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月23日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王晓彬，被告委托代理人董恩伟、王雪竹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告阜南县国土资源局（以下简称“县国土局”）于2016年1月20日作出南国土资（罚）字[2015]第48号行政处罚决定（以下简称“48号处罚决定”），认定：张志明未经批准于2009年3月份擅自在会龙镇刘庙村、赵集镇刘集村集体土地上取土制坯烧砖，占用土地面积34188.9平方米，占地类型均为耕地。该局于2014年1月21日依法已责令张志明在十五日内履行土地复垦义务，其至今仍未对以上土地履行复垦义务。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“土地管理法”）第四十二条、第七十五条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称“土地管理法实施条例”）第四十一条，中华人民共和国国务院令第257号《基本农田保护条例》（以下简称“基本农田保护条例”）第三十三条，《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（以下简称“安徽省实施土地管理法办法”）第二十三条的规定，决定处罚如下：1、责令你30日内改正（逾期不改正，按每平方米6元的标准缴纳土地复垦费，计款205133.4元）；2、对你因取土、凉坯压占破坏34188.9平方米耕地的行为，处以每平方米8元的罚款，计款273511.2元。
原告张志明诉称，被告县国土局对原告作出的48号处罚决定存在如下错误：（一）不符合法定程序。原告未收到处罚决定事先告知书，未能依法申请听证和进行陈述及申辩。（二）认定事实及处罚错误。原告系合法企业，按时足额缴纳税费，并持有采矿许可证，系县政府文件中确认属于规划内保留的企业。（三）依据错误。原告取土行为发生在会龙镇、赵集镇土地利用总体规划图（2010-2020年）公布之前，不应在予处罚。（四）不符合行政法比例原则。处罚决定将造成原告极大利益损失，超过了必要限度。原告向法庭提交的证据：1、原告身份证、处罚决定书（均系复印件），证明原告的主体资格。2、采矿许可证，会龙镇政府及镇财政所分别出具的证明和收条，增值税完税证和转款凭据，阜南县人民政府南政发（2012）96号文件及部分复耕土地照片，阜阳市国土资源局阜国土资函（2015）27号《关于对张志明违法占地造成耕地破坏程度鉴定报告》函，阜南县乡级土地利用总体规划（2010－2020年）评审会新闻照片等证据，拟证明其诉讼主张。
被告县国土局辩称，该局认定原告拒不履行土地复垦义务的违法事实清楚，证据确凿，有相关询问及现场勘查笔录，现场测绘图、现状图和套合图，地类认定和规划证明，相关书证等证据予以证明；在对原告处罚前，依法向原告送达了听证告知书和处罚告知书；处罚决定书由原告合伙人李保俊代收，处罚程序合法；原告持有采矿许可证的权利人系方继兵，并已超期限属于无效证件；原告破坏耕地后所采取的复垦行为是其依法依规应履行的义务，不能以此抵销其违法占地行为；对原告处罚依据是原告破坏土地的现状图，而不是规划图。被告对原告进行处罚适用法律正确，处罚适当，原告诉称的事实和理由均不能成立。请求依法驳回原告诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据、依据：（一）主体资格证据：土地管理法第五条；（二）事实证据：1、询问笔录；2、地类认定和规划证明；3、现场勘测图；4、现状图；5、规划图及套合图；6、原告破坏土地现场照片一组；7、调查报告；8、责令履行法定义务通知书。（三）程序证据：1、立案呈批表；2、调查笔录；3、会审记录；4、行政处罚告知书及送达回证；5、行政处罚听证告知书及送达回证；6、违法案件处理决定呈批表；7、行政处罚决定书及送达回证；8、责令履行法定义务通知书及送达回证。（四）依据的规范性文件：土地管理法第四十二条、第七十五条，土地管理法实施条例第四十一条，基本农田保护条例第三十三条，安徽省实施土地管理法办法第二十三条。以上证据证明被告认定原告拒不履行土地复垦义务的违法事实清楚，处理程序和适用法律正确。
经庭审质证：1、原告对被告所举事实证据1、3-8及程序证据1、3-7的真实性无异议，对事实证据2和程序证据2及相关证据的证明目的有异议。认为：（1）关于事实证据，证据1，询问笔录记录张志明合伙人为“刘怀彬”，与签名“刘怀斌”是否为同一人不清楚；证据2，没有客观依据；证据3-5，不能达到其证明目的；证据6，能够证明原告已经进行了复垦。（2）关于程序证据，证据2、3，是内部会审情况，原告不知情；证据4，处罚决定书签收人为李保俊，原告是否知情不确定。
2、被告反驳认为：（1）李保俊、刘怀斌均是原告的合伙人，“刘怀彬”系询问笔录中书写记录，与刘怀斌系同一人；（2）地类认定和规划证明系由该局工作人员根据测绘的套合图来认定的。
3、被告对原告提供证据2的真实性无异议，对证明目的有异议，认为：原告所称为方继兵制砖缺乏客观性；因原告违法行为一直处于持续状态，对其处罚是合法的。
本院对上述证据认证如下：
经查：1、原告、被告对各方所举主体资格证据无异议，被告对原告适用法律无异议，本院予以确认。
2、（1）关于事实证据，证据2，地类认定和规划证明系该局工作人员根据证据3-5即测绘的套合图等来分析认定原告违法占地的地类性质，与证据1、3-8能相互印证，证明原告未经批准，占用基本农田建窑和取土制坯，造成土地破坏，及其未全部履行土地复垦义务的违法事实。（2）关于程序证据中的送达，经查：刘怀斌、李保俊均系原告合伙人及亲属，“刘怀彬”仅系记录人在笔录中书写；处罚告知书和听证告知书均系原告本人签收；处罚决定书系李保俊代收。原告系在法定诉讼期限内起诉，其所称未收到处罚决定书，缺乏客观性。（3）关于原告提交的证据2，其中部分系被告提交的卷宗材料，能证明原告所经营窑场的时间、性质和纳税及取土来源等，但不能否定其违法占地和尚未全部履行土地复垦义务的违法事实。综上，被告所提交的事实和程序证据，具备真实性、合法性和关联性，本院均予以确认。
经审理查明，被告县国土资源局根据上级交办，于2015年12月2日受理原告张志明国土行政处罚一案后，经立案、调查、会审，于2016年1月15日向原告送达了行政处罚事先告知书和听证告知书，于同年1月20日经行政审批作出48号处罚决定书，并于同日送达。该处罚决定书认定：原告张志明未经批准于2009年3月份擅自在阜南县会龙镇刘庙村、赵集镇刘集村集体土地上取土制坯烧砖，占用土地面积34188.9平方米，其中凉坯压占30925.2平方米，取土破坏3263.7平方米。对照阜南县土地利用现状图（图幅号：I50G079025）和阜南县会龙镇、赵集镇土地利用总体规划图（2010-2020），占地类型均为耕地，凉坯用地中占用基本农田21287.9平方米。被告于2014年1月21日根据土地管理法第四十二条规定，已责令其在十五日内履行土地复垦义务，其至今只履行部分土地复垦，仍未对以上土地履行复垦义务。2015年12月30日，被告向原告送达了南国土资责履字（2015）第02号责令履行法定义务通知书，责令原告履行土地复垦义务，原告仍未自觉履行，其行为属于拒不履行土地复垦义务行为。根据土地管理法第四十二条、第七十五条，土地管理法实施条例第四十一条，基本农田保护条例第三十三条，安徽省实施土地管理法办法第二十三条的规定，决定处罚如下：1、责令你30日内改正（逾期不改正，按每平方米6元的标准缴纳土地复垦费，计款205133.4元）；2、对你因取土、凉坯压占造成34188.9平方米耕地受破坏的行为，处以每平方米8元的罚款，计款273511.2元。原告收到处罚决定后不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告县国土局作为县级土地行政主管部门，根据土地管理法第五条规定，负责本辖区土地的管理和监督工作，并依法具有对违法占用土地的查处和作出行政处罚的职权。
本案争议的焦点是：被告作出的48号行政处罚决定，认定事实是否清楚，处理程序是否合法。
被告根据调查取得的证据，认定原告拒不履行土地复垦义务的违法事实清楚，证据确凿。被告在履行行政处罚事前告知和听证告知后，经行政处罚审批，作出对原告的行政处罚决定并送达，处罚程序合法；被告根据原告拒不履行土地复垦义务行为的性质、情节和后果，依法对原告作出48号处罚决定，适用法律正确，处罚适当。关于行政法的比例原则，根据相关理论解释：行政比例原则是为了规范、制约行政自由裁量权而创立的一项行政法基本原则,其基本含义是国家应该以给公民及社会带来最小损失或者最大受益的方式来追求、实现其行政目标。本案中，原告长期违法占用集体土地取土制坯烧砖，并造成耕地被破坏，且拒不完全履行土地复垦义务，而被告仅依法对原告作出责令改正，逾期不改正缴纳土地复垦费及罚款的行政处罚，相比之下并未触及原告较大的利益，并不违背行政比例原则。原告诉称被告作出的48号处罚决定认定事实及处理程序错误等，与查明的事实不符，其要求撤销被告对其作出的上述处罚决定的诉讼请求，缺乏相关证据支持，且没有法律依据，依法应予驳回。被告答辩的理由，依法应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张志明的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张志明负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。
审 判 长 姚孝琴
审 判 员 仕学虎
人民陪审员 管成林
二〇一六年七月二十日
书 记 员 张 颍
附相关法律条文摘录：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。