广西壮族自治区桂林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）桂市行终字第31号
上诉人（一审原告）蒋灿，男，1947年1月21日生，汉族，农民，住全州县全州镇××村委××屋里村××号。
委托代理人唐建军，广西立横律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）全州县全州镇人民政府。
法定代表人唐基恒，镇长。
委托代理人唐若君，全州县法律援助中心律师。
上诉人蒋灿不服全州县人民法院作出的（2012）全行初字第36号行政判决，向本院提起上诉。本院已受理并依法组成合议庭，于2013年4月17日公开开庭审理了本案。上诉人蒋灿及其委托代理人唐建军，被上诉人全州县全州镇人民政府的委托代理人唐若君到庭参加了诉讼。本案在审理期间，本院依法对双方当事人做协调和解工作，该期间不计入审理期限。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：原告蒋灿系全州县全州镇大新村委新屋里村村民，2005年6月，原告向全州镇柘桥村委邹家湾村村民购得飞鸾桥南端一块集体土地388㎡，在未办理任何用地及建房的相关手续的情况下即动工建房，在建房屋基础时的2005年7月18日，全州县建设局对原告作出了《责令停止违法行为通知书》，认为原告未经批准擅自建房，责令其立即停止违法行为，听候处理。同年7月24日，全州县国土局对原告违法用地作出《处罚决定书》，以原告未经批准，非法买卖集体水田建房为由，对原告处罚款9700元，并限期补办用地手续。8月16日，全州县建设局作出《处罚告知书》，认定原告擅自违法建房，限15日内自行拆除。原告在收到全州县国土局的处罚决定后停建，交纳了国土局的罚款9700元，并向全州镇村建站申请办证，该站于同年的8月23日核发了《建设用地规划许可证》给原告。同年8月30日，全州县建设局对原告作出《处罚决定书》，认定原告未取得建房手续，建房地点是县城规划内的道路和绿地，限原告于15日内自行拆除。同年9月13日，全州镇村建站又核发了《房屋准建证》给原告。为此，原告不再理会全州县建设局所作的《处罚决定书》，继续建房，直至2011年房屋建成，共八层，地上七层，地下一层，建筑面积3428㎡。2012年2月20日，被告作出了全镇政许决字（2012）1号《撤销行政许可决定书》，以原告办证程序不合法，隐瞒被查处的事实等为由，撤销了原告取得的《建设用地规划许可证》。原告不服，申请全州县人民政府复议，复议决定维持了被告的撤销决定，原告仍不服，起诉至一审法院。
另查明，全州镇村建站当时为原告办证的三名工作人员已因此事被全州县纪律检查委员会以严重失职、渎职立案查处。
一审法院认为，原告不是全州镇柘桥村委邹家湾村村民，却向该村村民购买集体土地建房，并申请全州镇村建站办理《建设用地规划许可证》，原告作为申请建房的主体不合法，因此，全州镇村建站为原告办理《建设用地规划许可证》，属程序违法；原告的建房所占地按《全州县城市总体规划2000-2020》，属非建设用地，按《全州县城市总体规划2008-2025》，属生态绿地，依法不能建房，全州镇村建站颁发《建设用地规划许可证》给原告，认定原告建房符合规划，认定事实错误。因此，被告撤销原告持有的《建设用地规划许可证》合法，其作出的全镇政许决字（2012）1号《撤销行政许可决定书》应予维持。依照《行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告全州镇人民政府于2012年2月20日作出的全镇政许决字（2012）1号《撤销行政许可决定书》。
上诉人蒋灿不服一审判决，上诉称：1、被上诉人全州县全州镇人民政府没有出示任何证据证明其与全州镇村建站的关系，其无权撤销全州镇村建站的行政许可。经调查，村建站上级主管单位为全州县建设局。按照2008年1月1日生效的《城乡规划法》，城乡规划实施机构为县级以上规划部门即全州县建设局，按照该法全州镇政府在2008年后其无权做出城市规划行政行为（包括撤销）。
2、无撤销全州镇村建站颁发给上诉人的（2005）17号《建设用地规划许可证》及（2005）第95号《房屋准建证》的必要。《行政许可法》规定的“行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”。上诉人在2005年取得了（2005）17号《建设用地规划许可证》及（2005）第95号《房屋准建证》，该两证准予上诉人建房，上诉人也根据该两证完成了建房行为。由于（2005）17号《建设用地规划许可证》及（2005）第95号《房屋准建证》是用于建房且有期限规定，在上诉人建房行为完成后，该两证效力也已终结。况且上诉人取得该两证后，分别将相关材料交给县里的各个部门包括县建设局、土地局、市容局及其他政府部门并缴纳相关费用后，于2005年起到2009年主体基本完工，其后进入外墙装修及内部装修。如果相关行政部门认为上诉人取得的（2005）17号《建设用地规划许可证》及（2005）第95号《房屋准建证》违法，应当在当时就及时制止上诉人建房，而被上诉人在上诉人建房时不予撤销，在上诉人直接投资近500万元且建房完成，且时隔八年进行后撤销早已失去作用的（2005）17号《建设用地规划许可证》及（2005）第95号《房屋准建证》，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，应当在知道撤销的情形之后一定的期限内撤销行政许可，超过了这期限就不应当再予以撤销。这是保持行政法律关系相对稳定以及保护行政相对人权利的需要。被上诉人撤销两证的行为实在是没有必要也没有法律依据。
3、上诉人取得的（2005）17号《建设用地规划许可证》及（2005）第95号《房屋准建证》没有使用欺骗、贿赂等不合法手段。上诉人撤销全州镇村建站发给上诉人的两证其中一重要理由是上诉人以“欺骗”手段取得该许可证。上诉人认为被上诉人没有证据证明上诉人使用“欺骗”手段，“欺骗”在汉语中的含义是“以虚假的言行掩盖事实真相，使人上当”，而上诉人在办理两证时所提交材料并无虚假材料，办理该两证没有要求上诉人提交是否被处罚的材料，而办证机关村建站与县建设局属同一系统要了解是否处罚非常容易。所以上诉人在办理两证时没有采取欺骗手段，被上诉人认定上诉人采取了欺骗手段没有证据。被上诉人撤销全州镇村建站两证的另一重要理由是不符合全州县城市规划，但一审开庭时止被上诉人从未出示过《全州县城市总体规划2000-2020》。况且上诉人所建房屋周围皆建有其他建筑，这些建筑建房手续是如何办得？
4、根据行政法学上的信赖保护原则，不应当撤销。所谓信赖保护原则，是指行政机关对公众的行为应当具有稳定性和可预测性，不得变化无常，不得溯及既往，表现在行政许可上，就是行政机关一旦作出行政许可的决定，就不能随意更改或者撤销，并有责任依法采取措施保证被许可人顺利地从事行政许可事项的生产经营等活动。其主要内容包括以下几个方面：一是行政相对人基于对行政机关行政行为合法性与有效性的信赖而与行政机关合作，这种对行政机关的信赖应当受到保护。二是行政相对人因行政机关的行政行为而获得的利益，应当受到保护；行政机关一旦撤销其行为而对行政相对人造成损失，行政机关应当承担责任，否则行政机关将逐渐失去公众的信赖。三是第三人由于不知道行政行为有瑕疵而与行政相对人发生某种法律关系，其由于行政机关对相对人的授益行为而带来的利益也应当受到保护。
基于以上原因，上诉人认为被上诉人的撤销行为是没有法律和事实依据的，其行为将给行政机关权威带来损害，也将危害社会的稳定型其行为还将带来巨大的国家赔偿。所以我们请求二审法院撤销一审判决并支持上诉人合法诉讼请求。
被上诉人全州县全州镇人民政府答辩称：上诉人蒋灿申请建房的主体不合法，不是本人去申请而是通过在村建站工作的亲戚办理，申请材料本身具有欺骗性和虚假性。全州镇村建站不是《城市规划法》第31条规定的城市规划行政管理部门，其颁发给上诉人的《建设用地规划许可证》是超越职权的。全州县建设局向上诉人下达了停建通知书和处罚决定书，但上诉人仍继续建房，因违反了城市规划造成的损失由其自己承担。一审法院对全州镇村建站颁发的《建设用地规划许可证》和全州镇人民政府作出的全镇政许决字（2012）1号《撤销行政许可决定书》的合法性进行审查，一审判决是正确的，请二审法院依法予以维持。
经审理查明，一审判决认定的证据合法、有效，可作为定案的依据。在二审期间，当事人没有提供新的证据。据此，本院查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，本案的争议焦点是：被上诉人全州县全州镇人民政府撤销上诉人蒋灿经申请取得的（2005）17号《建设用地规划许可证》这一行政行为是否合法。被上诉人全州县全州镇人民政府据以作出这一行为的理由有二：其一是认为上诉人蒋灿在申请《建设用地规划许可证》时隐瞒了其“未批先建”而被土地局、建设局查处的情况构成以欺骗手段取得行政许可。本院认为这一理由不能成立，首先，虽然上诉人此前确有未取得用地批准手续和建设批准手续就擅自占地建房的行为，但相关行政管理部门土地局和建设局已对此进行了处理。且土地局的处罚决定书的内容是明确告知上诉人罚款9700元并限期补办用地手续，上诉人正是根据行政机关的这一指引而申请办证的，该行为并不违法。村建站在接到上诉人蒋灿的办证申请后，派出工作人员到了建房地点进行了实地勘察并绘图，其未批先建的情况仍客观存在，并未消除，上诉人是无法隐瞒的。其次，上诉人是否因此受到过行政处罚，不是能否取得许可的条件，因此，上诉人未将此事在申报时向村建站报告，不构成“以隐瞒手段骗取行政许可”，上诉人申请继续在该地建房，是否违反规划、是否应予批准，审核及批准权在村建站，作为申请人的上诉人蒋灿不负有该证明责任。其二，被上诉人全州县全州镇人民政府认定村建站的颁证行为超越职权，这一观点也不能成立。颁证行为发生在2005年，按照当时有效的《中华人民共和国城市规划法》的规定，该项行政职权由城市规划行使，在实际操作中，对在集体土地上建房申请的审核批准，正是由村建站负责的。在2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》实施后，该项许可权才转移给县级以上人民政府规划主管部门即全州县建设局，故村建站的颁证行为并未超越职权。一审法院判决维持被上诉人作出的《撤销行政许可决定书》是错误的，没有尽到依法审查的职责，本院依法予以纠正。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（二）项之规定，判决如下：
撤销被上诉人全州县全州镇人民政府于2012年2月20日作出的全镇政许决字（2012）1号《撤销行政许可决定书》。
一、二审案件受理费100元，由被上诉人全州县全州镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 李明军
审判员 陈桂良
审判员 陶 明
二〇一三年八月九日
书记员 邓羽珊