新乡市牧野区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）牧行初字第62号
原告党玉进。
委托代理人李磊，河南辉龙律师事务所律师，特别授权。
被告新乡市盐业管理局。
法定代表人廖峰，局长。
委托代理人牛红江，河南中原法汇律师事务所律师，特别授权。
原告党玉进不服被告新乡市盐业管理局作出的（新）盐罚决字（2013）第11号行政处罚决定，向新乡市中级人民法院提起行政诉讼。新乡市中级人民法院于2013年7月29日作出（2013）新中行辖字第134号裁定，裁定本案由本院管辖。本院于2013年8月8日立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告党玉进及其委托代理人李磊、被告新乡市盐业局的委托代理人牛红江均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告于2013年4月27日作出（新）盐罚决字（2013）第11号行政处罚决定。被告向本院提交的证据有，第一组：（1）《中华人民共和国行政处罚法》，（2）国务院《盐业管理条例》，（3）《河南省盐业管理条例》，（4）《河南省行政机关执法条例》，（5）《中华人民共和国行政诉讼法》，以此证明被告具有盐业管理行政执法权；第二组：（1）《食盐加碘消除碘缺乏病危害管理条例》，（2）《食盐专营办法》，（3）农业部畜牧兽医局（2001）农便函第27号，（4）国家发展和改革委发改经贸（2013）4104号文件，（5）河南省盐务管理局豫盐运（2013）13号文件，（6）河南省盐务管理局豫盐政（2013）27号文件，（7）畜牧用盐国家标准，（8）饲料添加剂国家标准，以此证明饲料添加剂中使用的氯化钠属于盐产品范围，被告有权进行监管和处罚；第三组：（1）国家计委、国家经贸委计价格（1995）1872号文件，（2）豫政办（1996）29号文件，（3）国家计委（2000）929号文件，（4）国家发改委，盐业函（2006）01号文件，（5）豫政（2012）35号文件，（6）新乡日报变更公告，（7）新乡市人民政府新政复决（2013）第24号行政复议决定书，以此证明被告对原告违法经营工业盐进行处罚具有充分的法律依据，事实清楚、证据充分；第四组：（1）台前县法院（2002）台行初字第00019号行政判决书，（2）濮阳市中院（2013）濮中法行终字第18号行政判决书，以此证明原告起诉其他单位的类似案例，其他人民法院已经作出判决，判决原告败诉；第五组：（1）擅自营销盐产品案卷宗材料一本，以此证明被告对原告进行查封、扣押以及作出行政处罚事实清楚，证据确实充分，且程序合法。
原告诉称，2013年3月26日，被告来到原告仓库，将30.5吨饲料添加剂—氯化钠及工业盐合计185吨，以擅自营销盐产品的理由查封扣押并转移至被告仓库。2013年4月27日作出（新）盐罚决字（2013）第11号决定，没收以上全部产品计185吨并要求原告停止违法行为。原告认为，一、饲料添加剂不属于盐业管理范畴，被告无职权管理，理由如下，1、根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第二条饲料添加剂品种目录由国务院农业行政主管部门制定并公布，第十六条规定饲料添加剂生产企业取得国务院农业行政主管部门核发的生产许可证后，由省、自治区、直辖市人民政府饲料管理部门按照国务院农业行政主管部门的规定，核发相应的产品批准文号。《饲料添加剂品种目录（2008）》（农业部公布第1126号）氯化钠为列入饲料添加剂品种目录的品种。饲料添加剂—氯化钠应按照饲料添加剂管理。2，生产厂家海盐调味品（福州）有限公司津市分公司已经获得农业部颁发《饲料添加剂生产许可证》，许可证编号：饲添（2012）3168，同时获得生产所在地湖南省饲料工业办公室颁发的饲料添加剂产品批准文号：湘饲添字（2012）557001。符合国务院令第609号颁布的《饲料和饲料添加剂管理条例》规定，其生产的产品饲料添加剂—氯化钠是允许在饲料生产中添加使用的合法产品。2012年11月08日福建省农业厅饲料兽药管理处函，2012年11月26日湖南省饲料工业办公室函，2013年1月30日福建省农业厅闽农信（2013）19号文件均明确了该产品的合法地位。3，对饲料添加剂生产经营的监督管理只能依法属于农业部门的工作职责，不属于被告职权范围。2013年4月11日福州市人民政府行政复议裁定（榕政行复（2013）13号）饲料添加剂—氯化钠应按照饲料添加剂管理，盐业局无权跨行业执法；二、被告查扣、处罚行为认定事实不清，法律依据不足，理由如下，1、最高人民法院（2009）刑他字第86号《关于被告人缪绿伟非法经营一案的批复》指出，1995年国家计委、国家经贸委发文取消了工业盐准运证和准运章制度，工业盐已不再属于国家限制买卖的物品。82号也进一步解释了地方人大、地方政府的盐业立法与上位法不一致的不能作为人民法院行政判决的依据；2，被告依据《河南省盐业管理条例》第十九条第二款规定“未经批准，任何单位及个人不得进行盐的营销活动”以“擅自营销盐产品”的理由扣押原告工业盐。首先，国务院没有授权、也不可能授权地方人大对盐业进行立法；其次，上位法国务院《盐业管理条例》中没有“盐产品”的概念；再次，上位法没有对工业盐经营设定许可制度；最后，依照《河南省盐业管理条例》第二十二条的规定，“盐的批发业务由各级盐业公司统一经营。各级盐业批发机构由省盐业行政主管部门审批，并领取食盐批发许可证。”该规定也仅仅是对食盐有许可证制度，既没有对食盐零售设定许可，也没有对工业盐设定许可证制度。河南省盐业机关也从未颁发过工业盐许可证，且河南各地盐业公司经营工业盐也没有工业盐许可证。国家工商前置审批目录内也只有食用盐没有工业盐的前置审批许可。因此，被告以经营工业盐需要行政许可为由进行扣押、处罚、没收，既没有原告违反行政许可的的事实依据，也没有处罚的上位法律依据。故要求撤销（新）盐决字（2013）第11号行政处罚决定；并要求被告承担一切诉讼费用。
原告向本院提交的证据有，第一组：（1）新乡市盐业管理局（新）盐罚决字（2013）第11号行政处罚，（2）新乡市人民政府新政复决（2013）24号行政复议决定书，以此证明被告非法扣押原告工业盐和饲料添加剂的事实，以及处罚内容，复议结果等；第二组：（1）《中华人民共和国行政处罚法》，（2）《盐业行政执法办法》，（3）《中华人民共和国行政复议法》，（4）国务院《盐业管理条例》，（5）省辖市行政许可清理保留项目及实施主体指导意见，（6）（计价格（1995）1872号）国家计委、国家经贸委关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知，（7）关于对国家经贸委《关于审理行政复议案件中有关法律适用问题的请示》的复函，（8）最高人民法院关于被告人缪绿伟非法经营一案的批复，（9）最高人民法院关于工业用盐是否需要办理工业盐准运证等请示的批复，（10）丹水镇农民不服某县盐管局行政强制措施案例，（11）上海丰祥贸易有限公司案例，（12）徐先良案例，（13）台前县盐业管理局撤销行政处罚决定书4份，以此证明被告新乡市盐业管理局对工业盐没有执法权，且在执法过程中程序违法；第三组：（1）诉争饲料添加剂生产销售企业的营业执照、注册商标许可证、生产许可证、证书、诉争饲料添加剂的检验报告，（2）《饲料和饲料添加剂管理条例》，（3）饲料添加剂氯化钠国家标准，（4）畜牧用盐国家标准，（5）海盐调味品（福州）有限公司关于饲料添加剂氯化钠的说明，（6）福州市人民政府行政复议决定书，（7）湖南省饲料工业办公室文件关于饲料添加剂氯化钠有关问题的复函，（8）福建省农业厅闽农信（2013）19号答复，（9）福建省农业厅饲料兽药管理处回函，（10）中华人民共和国农业部第1126号公告及目录，（11）广东省农业厅粤农函（2013）757号复函，以此证明被告对饲料添加剂氯化钠无执法权，其处罚决定应予撤销。
被告辩称，其对原告作出的行政处罚事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，原告起诉所称理由不能成立。理由如下：一、饲料添加剂中使用的氯化钠属于盐产品范围，被告有权进行处罚。国务院《盐业管理条例》第四条规定：“省及省级以下人民政府盐业行政管理部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。”《河南省盐业管理条例》第四条规定“市县盐业行政主管部门负责本辖区内的盐业管理工作。”第十四条规定：“各级盐业行政主管部门负责本辖区内的盐政执法工作。”因此，原告称“被告无权管理”没有任何事实和法律依据。原告以饲料添加剂氯化钠应按照饲料添加剂管理为由，主张对饲料添加剂生产经营的监督管理职能依法属于农业部门的工作职责，不属于被告的职权范围，这一观点明显违背法律规定。《河南省盐业管理条例》第三条明确规定：“本条例所称盐产品，是指固体氯化钠、液体氯化钠以及以氯化钠含量为主要成分的盐制品，包括食盐和工业用盐。凡居民直接食用以及饮食加工、渔业和畜牧养殖业所用的盐产品为食盐，其他盐产品为工业用盐。”农业部畜牧兽医局（2001）农便函字第27号也明确规定“氯化钠、碘化钠、碘酸钙作为饲料级微量元素是常用的饲料添加剂，因此，被列入《允许使用的饲料添加剂品种目录》。但由于食盐（包括畜牧用盐）是专营产品，饲料企业作为畜牧用盐的消费者应遵守《食盐专营办法》及相关法规的规定。”《食盐专营办法》第二十八条以及《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第三十条均明确规定，畜牧用盐适用上述办法和条例。河南省盐务管理局豫盐政（2013）27号文件《关于对﹤关于畜牧养殖业饲料添加的氯化钠是否属于食盐管理范畴的请示﹥的批复》明确被告查扣原告的盐产品“属于优质食用盐标准，属于盐产品，属于食盐管理范畴。”国家发展和改革委发改经贸（2012）4104号文件和河南省盐务局豫盐运（2013）13号文件都将畜牧盐分配调拨计划列为国家食盐指令性计划，严格计划管理。故原告的这一理由不能成立；二、被告对原告作出的行政处罚具有充分的事实和法律依据，原告称“查扣、处罚行为认定事实不清，法律依据不足”不能成立。1，原告违法经营盐产品，并被被告当场扣押，上述事实有现场查获的饲料添加剂氯化钠、现场照片、询问原告的笔录、证人证言等证据为证。2，根据国务院《盐业管理条例》第三条、第二十条和《河南省盐业管理条例》第六条、第二十二条的规定，盐的批发业务的经营主体是各级盐业公司，如未设盐业公司，应由县级以上人民政府授权的单位统一组织经营。最高人民法院（2008）刑他字第86号《关于被告人缪绿伟非法经营一案的批复》虽然指出“1995年国家计委、国家经贸委下发的《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》（计价格（1995）1872号）以下简称《通知》”明确取消了工业盐准运证和准运章制度，工业盐已不再是国家限制买卖的的物品，但是国家限制买卖的物品与经许可或审批经营的物品并非同一概念，不是说工业盐已经放开经营，不需要任何监督管理。该《通知》对两碱工业用盐以外的其他工业用盐明确规定由盐业公司经营，与国务院《盐业管理条例》规定内容一致。《河南省盐业管理条例》是为贯彻国务院《盐业管理条例》、《中华人民共和国行政处罚法》制定的地方性法规，与《通知》规定相一致，且无论是《通知》还是《盐业管理条例》均未放弃对工业盐的监督工作。故原告认为工业盐自由经营，盐业管理局对工业盐无执法权的诉讼理由不能成立。且原告的工业盐经营资格在2010年9月27日被工商行政机关变更取消，并在新乡日报上公示。因此，认定原告违法经营具有充分的法律依据。3，根据相关法律规定，河南省人大常委会作为上级权利机关，有权制定地方性规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十一条的规定：“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。”《河南省盐业管理条例》作为地方性法规，可以设定“责令停止违法行为，没收违法盐产品和违法所得并处以违法盐产品价值一倍以上三倍以下罚款。”因此，原告认为河南省盐业管理条例无权制定有关规定的辩解是对法律的无知，不能成立。基于上述理由，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维护法律的权威。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提交的证据，均符合证据的真实性、合法性、关联性原则，予以确认；原告提交的证据，客观真实，对其真实性予以确认；
经审理查明：2013年3月26日，新乡市盐业管理局于新乡市北环路一粮库内查获盐产品185吨，分别为：白色塑料编织袋装，包上印有“白鹅牌”高级精制盐、50kg、湖北七二八盐化有限公司出品、产品标准号：GB／T5462-2003等字样，内装白色细颗粒精制盐产品80吨；黄色无标识工业盐33吨；江苏金坛产精制工业盐1.5吨；湖北产等外盐（工业盐）40吨；饲料添加剂氯化钠30.5吨。饲料添加剂氯化钠经取样检测氯化钠含量为99.1%，未检测出碘。对该批盐产品扣押后，经集体讨论后新乡市盐业管理局于2013年4月27日作出（新）盐罚决字（2013）第11号行政处罚决定，要求党玉进停止违法行为，并没收违法盐产品185吨。原告党玉进对被告新乡市盐业管理局作出的该行政处罚决定不服，提起行政诉讼，要求撤销被告作出的（新）盐罚决字（2013）第11号行政处罚决定，并由被告承担一切诉讼费用。
本院认为，《河南省盐业管理条例》是河南省人民政府在国务院《盐业管理条例》第三十二条和《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第三十一条的授权下结合河南省实际制定的实施办法。“饲料添加剂氯化钠”具有饲料添加剂和畜牧用盐双重属性，既受《饲料和饲料添加剂管理条例》调整，又受《食盐专营办法》和《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》调整，两者同时适用，并行不悖，不存在下位法与上位法冲突需要选择适用的问题。由于畜牧用盐被《食盐专营办法》确定为专营产品，属特别规定，应予优先适用。故原告认为本案应当适用《饲料和饲料添加剂管理条例》的意见理由不成立。《食盐专营办法》第四条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作。”《河南省盐业管理条例》第四条规定“市县盐业行政主管部门负责本辖区内的盐业管理工作。”第十四条规定：“各级盐业行政主管部门负责本辖区内的盐政执法工作。”被告依法具备盐业行政执法主体资格。根据《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第三十条“畜牧用盐适用本条例”和《食盐专营办法》第二十八条“渔业、畜牧用盐适用本办法”的规定，被告对畜牧用盐也依法享有执法管辖权。原告认为被告不具备主体资格理由不能成立，本院不予采纳；原告称工业盐已经取消了准运证和准运章制度，被告查扣、处罚行为认定事实不清。虽然1995年国家计委、国家经贸委下发的《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》（计价格（1995）1872号）规定取消了工业盐准运证和准运章制度。但是，并不等于说工业盐已经开放经营，不需要任何监督管理，根据省计委、省经贸委、省物价局《关于改进和加强盐业管理的意见》规定：“为确保我省工业盐的有序供应，各级盐业管理部门要继续认真加强工业盐市场的管理、检查和监督。”工业盐的生产经营活动仍需由盐业部门进行监督管理。再者，原告并未能提交其具有工业盐经营资格的证据，原告无权进行工业盐的经营活动。被告依据《河南省盐业管理条例》第十九条第二款“未经批准，任何单位和个人不得进行盐的经营活动”以及第二十条“烧碱、纯碱工业用盐按照国家有关规定实行合同订货。用盐企业应当将订立的合同及其执行情况，报送当地盐业行政主管部门备案。其他工业用盐由省盐业行政主管部门统一管理、由当地盐业公司按实际需要组织供应，保证用盐单位的需要。各种用盐必须按照批准的用途使用，任何单位和个人不得将其挪作他用”之规定，认定原告具有违法经营行为，并对原告作出（新）盐罚决字（2013）第11号行政处罚决定，没收原告违法盐产品。被告对原告作出的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。故原告的诉讼请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告新乡市盐业管理局作出的（新）盐罚决字（2013）第11号行政处罚决定。
案件受理费50元，由原告党玉进承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于新乡市中级人民法院。
审 判 长 茹启涛
审 判 员 李海云
审 判 员 陈青青
二〇一三年十二月十日
代理书记员 张 辉