温州市鹿城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）温鹿行初字第185号
原告温州市珊瑚广告企划有限公司，住所地浙江省温州市车站大道财富中心8层802室。
法定代表人朱小瑚，总经理。
委托代理人向世忠（一般授权），浙江丹华律师事务所律师。
委托代理人苏忠鹏（一般授权，由温州市广告协会推荐）。
被告温州市鹿城区城市管理与行政执法局，住所地浙江省温州市鹿城路515号。
法定代表人张海云，局长。
负责人董一凡，该局副局长。
委托代理人吴振东（特别授权），浙江越人律师事务所律师。
被告温州市鹿城区人民政府五马街道办事处，住所地浙江省温州市解放北路万岁里公寓西首1幢。
法定代表人陈跃龙，主任。
负责人卞苏贵，副主任。
委托代理人李银发（特别授权），浙江一华律师事务所律师。
原告温州市珊瑚广告企划有限公司（以下简称珊瑚广告公司）不服被告温州市鹿城区城市管理与行政执法局（以下简称鹿城区执法局）城建行政强制，向本院提起诉讼。本院于2015年5月25日受理后，依法组成合议庭，于2015年7月1日公开开庭进行了审理。在审理过程中，原告追加温州市鹿城区人民政府五马街道办事处（以下简称五马街道办事处）为共同被告，本院于2015年10月26日再次公开开庭进行了审理。原告珊瑚广告公司的委托代理人向世忠、苏忠鹏，被告鹿城区执法局的负责人董一凡及委托代理人吴振东，被告五马街道办事处的负责人卞苏贵及委托代理人李银发到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告珊瑚广告公司诉称，原告是依法设立的广告经营企业，经鹿城区执法局许可，在温州市鹿城区百里坊口榕树西南围墙设置一座户外广告牌体（以下简称涉案广告牌体），用于为客户发布广告。自2011年3月16日始，被告鹿城区执法局停止受理广告牌的续批申请。2011年11月11日，温州市鹿城区人民政府办公室颁发鹿委办发（2011）92号文件（以下简称“涉案文件”），对辖区内已审批设置的户外广告进行到期即拆的专项整治，并确定两被告为涉案广告牌体的拆除主体单位。2012年1月，两被告根据上述文件拆除了涉案广告牌体。原告认为，涉案文件的上述两项规定违反了行政许可法和行政强制法的规定，两被告强行拆除涉案广告牌体的行政行为没有事实和法律依据，不具备强制执行主体资格，且程序严重违法，侵害了原告的合法权益，请求法院：一、确认两被告拆除涉案广告牌体的行为违法。二、确认鹿委办发（2011）92号文件中的第四部分实施步骤第二阶段组织实施中“已审批设置的户外广告到期即拆”及第五部分职责分工中第14项内容两项规定违法。
原告珊瑚广告公司在举证期限内提交了如下证据：1.原告企业法人营业执照、组织机构代码证，证明原告诉讼主体资格。2.法定代表人身份证明，证明原告法定代表人身份情况。3.户外广告设置许可证，证明涉案广告牌体系依法取得许可证后设置。4.限期拆除通知书，证明被告鹿城区执法局系涉案广告牌体的拆除主体。5.照片，证明涉案广告牌体拆除前后的状况。6.鹿城区审管办投诉登记表；7.鹿城区执法局给鹿城区审管办的回复说明；8.鹿城区人民法院立案释明通知书，证据6-8证明涉案广告牌体设置许可期限到期之前，原告递交续批申请，当时鹿城区执法局一律停止审批。9.鹿委办发（2011）92号文件；10.鹿城区户外广告专项整治工作专题会议通知、专题会议签到表；11.鹿城中心城区广告拆除清单；12.录音资料及其内容文本。证据9-12证明鹿城区人民政府通知要求鹿城区执法局和各街道办事处实施户外广告整治，两被告是根据该涉案文件进行广告整治的。13.鹿城区执法局2012年工作总结和2013年工作思路，证明截至2012年11月底，鹿城区执法局联合各街道办事处共拆除大型户外广告413个，户外设施2151个，故原告主张涉案广告牌体系两被告拆除。
被告鹿城区执法局辩称，1.原告珊瑚广告公司的起诉已经超过诉讼时效，应予驳回。原告诉称涉案广告牌体于2011年底被拆除，但直至2015年5月25日才向法院提起诉讼，明显已经超过诉讼时效。2.涉案广告牌体已过设置许可期限，属于非法设置，依法应当予以拆除。3.涉案广告牌体非被告拆除。被告曾向原告送达《责令限期改正通知书》，认定涉案广告牌体系非法设置并责令原告立即拆除或补办手续，但未正式立案，也没有实施强制拆除。4.被告五马街道办事处的拆除行为依据的主要是行政命令，原告当庭增加诉讼请求，要求规范性文件审查没有依据。综上，请求法院依法驳回原告诉请。
被告鹿城区执法局在举证期限内没有向本院提供证据。
被告五马街道办事处辩称，1.被告五马街道办事处是根据中共温州市鹿城区委办公室、温州市鹿城区人民政府办公室鹿委办发（2011）92号关于印发《鹿城区户外广告设施专项整治实施方案》的通知实施拆除温州市珊瑚广告企划有限公司违法广告强制行为的。根据通知第五部分“职责分工”中第14条规定，被告五马街道办事处作为本辖区内户外广告设施专项整治责任单位，负责协调、组织城管执法、公安交警、交通运输等部门做好本辖区内户外广告设施专项整治工作，被告五马街道办事处虽无拆除违法广告牌的行政执法权，但必须执行区委区府办公室的文件。2.被拆除的广告牌已过审批的有效期间，原告在接到鹿城区执法局的责令限期改正通知书后，没有自行拆除或补办手续，属违法广告，依法必须拆除。3.原告起诉已过法定诉讼期间。本案拆除违法广告的时间是2012年的春节前，原告于2015年5月25日起诉，已过三个月的法定诉讼期间，请求驳回原告的起诉。4.涉案文件是区府办和区委办两个单位联合发文，应追加区委办和区府办为本案共同被告。
被告五马街道办事处在举证期限内向本院提供如下证据、依据：1.组织机构代码证，证明被告身份情况。2.法定代表人身份证明，证明被告法定代表人身份情况。
被告五马街道办事处另提供中共温州市鹿城区委办公室、温州市鹿城区人民政府办公室鹿委办发（2011）92号关于印发《鹿城区户外广告设施专项整治实施方案》的通知的第五部分（职责分工）第14项的规定作为其实施涉诉行政行为的依据。
经庭审质证，1.被告鹿城区执法局对原告提供的证据1-5的真实性、合法性、关联性均没有异议，但认为证据3、4可以证明原告设置的广告牌体已经超过设置许可期限；对证据6-10、13的真实性没有异议，但认为与本案没有关联性，不能证明被告实施了拆除行为。对证据11、12的真实性有异议，但认为该证据来源不明；同时认为，证据6-13均系超过举证期限提供的证据。对被告五马街道办事处提供的证据1、2没有异议。2.被告五马街道办事处同同意鹿城区执法局的质证意见，并认为原告提供的证据不能证明被告的拆除行为违法。3.原告对被告五马街道办事处提供的证据没有异议。
本院对上述证据认证如下：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定，原告应当在开庭审理前提供证据。本案原告在追加五马街道办事处为被告后，第二次开庭前提供的证据没有超过举证期限。被告鹿城区执法局主张原告举证超期，与法不符，本院不予支持。原告提供的证据1-5、9-10、13，均来源合法、内容真实，与待证事实有一定的关联性，可以证明本案事实，本院予以采信。原告提供的证据6-8系原告申请广告许可的相关证据，与涉案广告牌体被拆除行为没有关联性，本院不予采信。原告提供的证据11、12，因原告无法证明其合法来源，本院不予采信。被告五马街道提供的证据1、2来源合法，内容真实，本院予以采信。对于上述证据证明的内容，各方的争议焦点在于被告鹿城区执法局是否实施了拆除涉案广告牌体的行为。本院认为，根据被告五马街道办事处的当庭陈述，涉案广告牌体系其根据鹿委办发（2011）92号文件的要求予以拆除，鹿城区执法局仅提供超期广告的清单，没有参与涉诉广告牌体的拆除行为，而原告也没有充分证据证明被告鹿城区执法局参与了涉诉广告牌体的拆除行为，综上，本院认定：被告五马街道办事处拆除了原告的涉案广告牌体。
经审理查明，原告珊瑚广告公司经审批许可，在温州市鹿城区百里坊口榕树西南围墙设置一座广告牌体，用于为客户发布广告。许可的设置期限为2010年12月23日至2011年5月9日。2011年6月10日，被告鹿城区执法局作出温鹿城法责改字（2011）第190501号《责令限期改正通知书》，责令原告收到通知书后7日内拆除广告设施，但原告未自行拆除。2012年1月，鹿城区五马街道办事处将涉案广告牌体强制拆除。原告不服，提起本案诉讼。
另查明：中共温州市鹿城区委办公室、温州市鹿城区人民政府于2011年11月11日颁发鹿委办发（2011）92号关于印发《鹿城区户外广告设施专项整治实施方案》的通知，该实施方案第五部分为职责分工，其中第14项规定：各街道、镇为本辖区内户外广告设施专项整治责任单位，负责协调、组织城管执法、公安交警、交通运输等部门做好本辖区户外广告设施专项整治工作。
本院认为，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条的规定，原告对证明起诉符合法定条件，承担举证责任，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。本案中，被告未提供证据证明其拆除涉案广告牌体时已经通知原告或原告知道涉案广告牌体被被告拆除的具体时间，其主张原告的起诉应适用六个月或二年的起诉期限，没有事实和法律依据，对其主张，本院不予支持。二、根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条的规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出，有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。本案中，原告于开庭前增加诉讼请求，请求本院审查规范性文件，两被告亦当庭表示放弃答辩期限并提出答辩意见，符合法律规定。根据被告五马街道办事处的答辩，其拆除涉案广告牌体依据的是涉案文件第五部分第14项内容，故涉案文件中第四部分实施步骤第二阶段组织实施中“已审批设置的户外广告到期即拆”不是被告五马街道办事处实施强制拆除行为的依据，不属于本案审查范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《浙江省城乡规划条例》第六十六条的规定，县级以上人民政府可以责成有关部门强制拆除违法建筑，而涉案文件第五部分职责分工中第14项内容，仅确定各街道、镇作为户外广告整治责任单位，负责相关的整治工作，属于县级以上人民政府的职责分工，没有违反上述法律法规及《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，原告的主张，没有法律依据，本院不予支持。三、根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定，行政机关认为建筑物、构筑物、设施等违法且需要强制拆除的，应首先作出行政决定，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，行政机关应书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告未作出强制执行决定，亦未履行上述催告、公告程序即强制拆除涉案广告牌体，违反上述法律规定。鉴于该行为已不具有可撤销内容，原告起诉要求确认被告强制拆除涉案广告牌体的行为违法，理由成立，本院予以支持。四、被告鹿城区执法局没有实施强制拆除涉诉广告牌的行为，原告起诉要求确认被告鹿城区执法局强制拆除其涉案广告牌体行为违法没有事实依据，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
一、驳回原告对被告鹿城区执法局的起诉。
二、确认被告温州市鹿城区人民政府五马街道办事处强制拆除原告温州市珊瑚广告企划有限公司设置在温州市鹿城区百里坊口榕树西南围墙的一座户外广告牌体的行为违法。
三、驳回原告的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告温州市鹿城区人民政府五马街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。
审 判 长 赵亚兰
人民陪审员 朱汉阳
人民陪审员 郭笑春
二〇一六年二月四日
书 记 员 张若颖
附：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第二款第（一）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；