浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙07行初13号
原告施根旺，男，1937年9月5日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。
委托代理人杨在明、冯振兴，北京在明律师事务所律师。
被告金华市婺城区人民政府，住所地浙江省金华市宾虹西路2666号。
法定代表人郭慧强，区长。
行政负责人方锦瑞，金华市婺城区人民政府副区长。
委托代理人倪玉斌，浙江泽邦律师事务所律师。
原告施根旺与被告金华市婺城区人民政府房屋拆迁管理一案，本院于2017年1月3日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月28日、2017年5月8日两次公开开庭审理了本案。原告的委托代理人杨在明、冯振兴，被告金华市婺城区人民政府的行政负责人方锦瑞及委托代理人倪玉斌到庭参加诉讼。本案因行政协调于2017年6月30日暂停审理期限，该案现已审理终结。
原告施根旺诉称：原告是金华市婺城区新狮街道五一村村民，依法拥有位于本村的住宅一处，房前屋后未建设的村民建房用地约118.78平方米。2012年5月，金华市人民政府作出编号为金政征字（2012）第001号《金华市人民政府房屋征收决定》，确定房屋征收部门金华市住房和城乡建设局，房屋征收实施单位杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部。原告前述房前屋后未建设的村民建房用地属于该征收决定范围内。由于补偿过低，原告房前屋后未建设的村民建房用地未与征收人达成协议。时至今日，杭州至长沙客运专线工程建设项目已完工开通运行，然而，原告仍旧未获得任何补偿。2016年6月24日，原告经由金华市婺城区人民政府编号为（201）第3号《金华市婺城区依申请公开政府信息告知书》获得了婺城区人民政府于2012年12月13日作出的编号为（2012）24号《杭长客运专线关于五一村村民建房用地征收问题专题会议纪要》，在该会议纪要中明确：“该地块按村庄规划用地红线，共计面积12.62亩，其中已建设的用地面积6.11亩，未建设的用地面积6.51亩。因时间跨度较长、相关资料缺失等原因，征收工作尚未完成。”“五一村6.51亩未建设的村民建房用地建筑层数按四层、建筑密度按30%的标准予以补偿。”故原告据此向杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部提出补偿申请，请求依法对于原告位于本村未建设用地约118.78平方米予以补偿。2016年8月24日，杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部作出《关于补偿申请的回复》，称：具体补偿资金落实由新狮街道会同五一村负责，并建议原告向新狮街道或五一村咨询。原告认为，杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部对于原告不予补偿的行为侵犯了原告的合法权益。根据婺区委办（2010）33号《中共金华市婺城区委办公室金华市婺城区人民政府办公室关于成立杭长客运专线婺城区段工程建设领导小组及指挥部的通知》，杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部是婺城区政府的内设机构。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。因此，对于杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部实施的违法强拆行为提起的行政诉讼，应当以婺城区政府为被告。综上所述，被告滥用其行政权力，侵犯了原告的合法权益。现原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼，请求：依法撤销被告作出的《关于补偿申请的回复》，并责令其依法履行补偿职责，对于原告予以补偿。
原告为支持其诉请，提供了以下证据：
证据1.原告向被告递交的补偿申请及附件材料（附件包括五一社区出具的房前屋后的补偿清单、房屋平面图、会议纪要），证明原告要求被告对案涉的房前屋后土地进行补偿，并提供了房前屋后的面积和区政府会议纪要所确定的补偿标准是按照建筑层数四层，密度30%予以补偿作为申请补偿的依据。
证据2.关于补偿申请的回复，证明被告对原告的补偿申请作出了答复，拒绝补偿。
证据3.杭长客运专线婺城区段建设指挥部于2012年10月30日向原告作出的关于新狮街道五一村杭长客运被征收人信访件的回复，证明案涉土地均是国有土地，按照国有出让土地进行评估补偿。
证据4.原告房屋所占用土地的土地估价报告，证明房屋占用土地的楼面地价是7400元*容积率4层后，每平方米的单价29000元，与本案案涉的房前屋后土地估价报告所确认的土地单价是2200元相差很多，没有按照同等地段同等补偿标准的原则进行补偿，该份评估报告是根据房屋土地分离评估的方式来确定市场价格，土地按照出让价格进行评估，土地按照成本法确定单价，违反了杭长客运专线婺城区段房屋评估有关事项的通知中的规定，该通知明确规定要按照类似房地产评估价值予以补偿，本案中房屋占用的土地与房前屋后是有密切的关联，都是国有土地由同一个评估公司评估出的单价却相差了十倍，因此，该份房前屋后的土地估价报告从形式和实体上均存在重大且明显的违法。
补充证据5.五一社区杭长拆迁户门前屋后补偿清单。
补充证据6.杭长拆迁部分房屋图。
证据5、6证明约118.78平方米土地与房屋拆迁占地面积是完全不同的二块土地。
被告金华市婺城区人民政府辩称：一、我府和原告作为本次行政诉讼原、被告的主体均不适格，应驳回原告起诉。（一）原告主体不适格。原告所诉称的五一村未建设的建房用地面积6.51亩，该土地原系五一村（现为新狮街道五一社区）村集体土地，原告提及的房前屋后的土地面积就包含在其中。但该土地涉及的土地所有权人或使用权人均非原告，其当然不作为直接的受补偿对象。因此，原告无权要求我府履行补偿职责，其提起本次行政诉讼不具备原告的主体资格。（二）被告主体不适格。涉案土地的征收由杭长客运专线婺城区段建设指挥部实施，用于杭长客运专线的建设，但征收部门为金华市住房和城乡建设局。杭长客运专线婺城区段建设指挥部虽由答辩人设立，但涉及房屋及土地的征收补偿职责则系受征收部门金华市住房和城乡建设局的委托而实施。依据《行政诉讼法》第二十六条第五款之规定“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”，我府显然不应作为本案被告。二、杭长客运专线婺城区段建设指挥部所出具的《关于补偿申请的回复》不属于可诉的行政行为，不存在撤销的基础。杭长客运专线婺城区段建设指挥部所出具的《关于补偿申请的回复》，其中仅载明关于涉案土地的征收补偿款已交付至原告所在的新狮街道及集体组织，建议其向相关单位咨询。该回复仅针对原告的错误申请给予了建议性的纠正，并未侵害其任何合法权益。而且，该回复也完全不符合《行政诉讼法》第十二条第一款第一至十二项关于法院受理行政诉讼的范围之规定。因此，杭长客运专线婺城区段建设指挥部向原告出具回复，不应认定为可诉的行政行为。既然该回复不属于行政诉讼法所定义的行政行为，那就不存在撤销回复的基础，法院据此也应驳回被答辩人的诉讼请求。三、杭长客运专线婺城区段建设指挥部就涉案的全部集体土地，早已做出了合法合理的征收补偿。杭长客运专线婺城区段建设指挥部依据法律法规及地方政府的相关规定，依照合法的程序，委托金华市土地资产评估中心有限公司，就涉案的土地进行评估、签订征收补偿协议、及时足额支付补偿款，己合法合理地履行了全部的法定征收补偿职责。原告合法享有物权的房屋及土地，因另行与杭长客运专线婺城区段建设指挥部签订征收补偿协议，已得到相应补偿，但其并非涉案土地的征收补偿对象，其无权要求杭长客运专线婺城区段建设指挥部再对其履行补偿职责。至于涉案土地的征收补偿款分配系集体组织内部的事务，杭长客运专线婺城区段建设指挥部和我府均无权干涉。综上所述，本案原、被告主体均存在错误，原告的诉讼请求无事实和法律的依据，请求法院依法予以驳回。
被告于第一次庭审后，补充答辩意见如下：原告所陈述的其房前屋后未建设的村民建房用地面积处于（2012）24号《杭长客运专线关于五一村村民建房用地征收问题与专题会议纪要》中提及的未建设的用地面积6.51亩，应按照该文件内容对原告进行补偿。我单位因前述原因，未就此基本事实进行详细核查，对原告的房屋和房前屋后土地是否已一并评估且补偿的问题产生了错误认识。现经向有关机构和人员的全面核实，原告所诉称的房前屋后土地，早已经评估机构一并整体评估，折合成楼面地价为每平方米7207元，并且相应的补偿款已被原告全额领取。二、鉴于双方均对基本事实存在错误认知，我单位就此补充答辩观点：原告所诉称的基本事实存在错误，其房前屋后未建设的土地，在土地和房屋评估时，已被金华市土地资产评估中心有限公司一并评估，评估后折合成楼面地价7207元，并且原告已领取相应的补偿款，其再次要求补偿显然违背事实，请求法院依法驳回其诉讼请求。
被告金华市人民政府在法定期限内向本院提供了如下证据：
证据1.土地估价报告书。
证据2.征地包干协议。
证据1、2证明杭长客运专线婺城区段建设指挥部已经按合法程序履行了法定的征收补偿义务。
证据3.施祖清、施祖明、吕秀明、吕相云、俞菊英的领款凭证。证明这五人已经从所在的集体组织领取了相应的补偿款。
补充证据4.证人吴某的证言，证明价格评估的时的所评价格已经包含了原告户房前屋后的土地的价值。
经庭审质证，被告对原告的证据质证认为：对证据1的真实性无异议，关联性有异议，集体经济组织成员对自己房前屋后的土地应当直接向村集体提出，并不是由杭长客运专线婺城区段建设指挥部向其直接补偿。对证据2的真实性无异议，这个回复不是原告诉请撤销的基础，没有具体侵害原告的合法权益。对证据3的真实性无异议，但与本案不具关联性，无法证明原告主张的涉案土地性质。证据4与本案无关联性。对证据5的真实性无异议，对证据6的真实性不能确定，且对关联性有异议，被告向评估公司进行了咨询，认为原告的房子是参照国有房子征收。
原告对被告提供的证据质证认为：对证据1的真实性认可，合法性和证明目的均不认可，一是估价报告第一页的基准日无任何法律依据和事实根据，金华市政府作出的征收决定日期是2012年5月10日，因此该估价基准日的来源不明，如果基准日违法，整份评估报告均不能作为补偿和定案依据；二是估价的目的，本案所涉的目的是征收补偿提供价格依据，对土地估价是属于国有土地才能进行估价，集体土地在法律上是属于不可流动的资产，无评估的价值。因此与被告所陈述的土地性质是集体土地是相互矛盾的；三是整份评估报告均没有明确用何种估价方法进行估价，根据建设部的估价办法，有市场法、收益法、成本法等四种估价方式，但该份评估报告没有在任何地方体现它的估价方式，因此估价结果不能作为定案依据；四是该估价报告第二页土地估价结果一览表最后一部分是划拨土地的单价，在目前中国的法律规定下划拨土地只有在国有土地上存在，集体土地不存在划拨的情形，根据划拨土地使用权管理办法第二条的规定，划拨土地使用权是指土地使用者通过出让以外的各种方式依法取得的国有土地使用权。因此划拨体现出来这个土地应当是国有土地，但是在估价的对象中体现的是集体土地，显然在估价过程中歪曲土地性质来侵害原告的合法权益。从法定的形式要求讲，该估价报告是完全不合格的证据，按照房地产估价规范的要求从形式上讲它必须要有估价师的申明以及限制条件，这样单独的事项是需要估价师和估价机构的盖章才能成为有效的组成部分。涉及估价报告的有效期限也是不存在的。估价报告的产生需要有它确凿原始的估价依据，依据一是包含估价事实依据，查勘资料等作为评估的原始依据；整个评估报告所使用的法律依据，这些东西都不能在这份估价报告中得以有效的体现，所以这份估价报告仅从形式上就是一个在法律上完全无效的估价报告。对证据2的真实性认可，合法性、关联性均不认可。该证据是杭长客运专线婺城区段建设指挥部和街道办签订的包干协议，其对于补偿款的发放应当按照职权法定的原则进行处理，本案原告未收到按照国有土地上的评定标准来获得补偿款，因此该协议是杭长客运专线婺城区段建设指挥部与第三方签订的协议，协议的履行情况以及结果均与本案讼争的对象无关，也不能证明被告已经履行义务职责。征地包干协议，从名称来讲是法律所严格禁止的协议，征地所涉及的各种补偿费用必须按照国家的法律规定予以计算补偿，这里面不允许以包干的协议来签订这样的协议，因此单纯的包干二字所包含的意思就是违反了法律规定，整个补偿协议的签订必须按照法律规定的程序、条件、标准来进行签订，里面基本上杜绝当事人的自由协商，除非自由协商的部分是高于法律的规定，对当事人是有利的。征地包干协议中的村民建房用地补偿依据就是（2012）24号专题会议纪要，根据这个会议纪要应该得出的评估报告绝不是2230元每平方米的结果，与第二份报告违法性相吻合。村民建房用地补偿中使用了土地征收价格，这里面并未明确是对于村民建房用地使用权的补偿还是对于其他标的物的补偿，只是说土地征收价格，按照法律关于土地征收的规定，土地补偿费用分三块，一是针对集体土地所有权的土地补偿费用，二是针对承包者的青苗及地上附着物补偿，三是针对每个被征收人口安置补助的补偿。这份包干协议中的补偿价格的描述是否是针对这三块费用的补偿，是指这三块费用的总和还是其中的一部分还是根本不是这种土地性质的补偿，在这个方面征地包干协议是指向不明的。对证据3领款凭证，无论原告是否签字过，均与本案所涉房前屋后应当补偿金额无直接的关联，被告提交的均是按照每平方米150元进行支付。施祖清、施祖明、吕相云在2013年曾经在一张白纸上签过名字，但在这张纸上是没有签字过的，钱是领过的，但不知道是什么钱。吕秀明没有签过字，钱也没有领过，俞菊英签字过的，钱也领过的。对证据4有异议。
经审查，本院对原、被告提供的证据的真实性予以确认，可以证明其事实经过。
经审理，本院确认事实如下：
原告系金华市新狮街道五一村村民。其在该村丰亭东路123号有领取权属证书的房屋一处。原告占用的该房屋房前屋后约118.78平方米用地无合法的权属证书。因国家重点建设工程杭长铁路客运专线建设需要，金华市人民政府需征收相关房屋及土地，原告名下的上述房产亦在征收范围。2012年4月23日，金华市人民政府作出（2012）第6号金华市人民政府征收土地公告。同年5月13日，金华市国土资源局拟订〔2012〕第6号《征地安置补偿方案公告》。同月22日，金华市人民政府作出《关于批准新建杭州至长沙铁路客运专线××段工程建设用地征地补偿安置方案的意见》，同意金华市国土资源局上报的征地补偿方案。2012年12月13日，金华市婺城区人民政府办公室就杭长客专工程房屋征收工作涉及新狮街道五一村位于丰亭××以南、铁路以北村民建房用地的征收补偿问题作出了（2012）24号《杭长客运专线关于五一村村民建房用地征收问题专题会议纪要》。2012年12月25日，杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部与新狮街道办事处签订征地包干协议，该协议约定了三块补偿内容，一是村留地补偿；二是村民建房用地补偿；三是村集体土地补偿。其中村民建房用地补偿系根据（2012）24号《杭长客运专线关于五一村村民建房用地征收问题专题会议纪要》精神，确认五一村村民建房用地面积为6.51亩，合计补偿人民币9682303元。村集体土地17.4725亩按每亩100000元补偿。婺城区新狮街道五一村的村留地、村民建房用地及村集体土地征收工作由乙方包干实施。2016年8月24日，原告向杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部提交了《补偿申请书》，请求按照婺城区人民政府作出的（2012）24号《杭长客运专线关于五一村村民建房用地征收问题专题会议纪要》的补偿标准对申请人位于五一村的未建设用地约118.78平方米予以补偿。2016年8月26日，杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部作出《关于补偿申请的回复》称：关于杭长客专征迁涉及五一村村民建房用地补偿事宜，我部已与新狮街道办事处签订补偿协议，具体补偿资金落实由新狮街道会同五一村负责。如你们对补偿资金有所疑问，建议向新狮街道或五一村咨询。原告不服，提起本案诉讼。
另查明，杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部系被告金华市婺城区人民政府设立的临时机构。
本院认为，本案所涉金华市丰亭东路123号房屋房前屋后约118.78平方米土地属集体土地性质。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款规定：“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”亦即征地补偿的对象应为持土地权属证书的被征收土地所有权人、使用权人。本案中，原告不持有金华市丰亭东路123号房屋房前屋后约118.78平方米土地的权属证书，也未经村（居）、乡镇（街道）证明，相关部门认定及确认，故其非可以办理征地补偿登记的土地使用权人，不属于适格的征地补偿对象。其没有获得上述土地补偿安置的权利。原告向杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部请求按照婺城区人民政府作出的（2012）24号《杭长客运专线关于五一村村民建房用地征收问题专题会议纪要》的补偿标准对位于五一村其房前屋后的未建设用地约118.78平方米予以补偿，缺乏事实和法律依据。杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部作出的《关于补偿申请的回复》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部系被告金华市婺城区人民政府设立的临时机构。被告金华市婺城区人民政府的主体适格。综上，原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告施根旺的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告施根旺负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 冯少华
审 判 员 单晓剑
审 判 员 钟雪丹
二〇一八年八月六日
代书记员 朱丽敏