山东省东营市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）东行终字第10号
上诉人（一审原告）：刘爱军。
委托代理人：王玉涛，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：利津县住房和城乡规划建设局。住所地：利津县利一路***号。
法定代表人：张顺，局长。
委托代理人：王希国，山东诚正勤律师事务所律师。
一审第三人：利津凤凰房地产开发有限公司。
法定代表人：闫冬，总经理。
刘爱军诉利津县住房和城乡规划建设局（以下简称利津县住建局）、利津凤凰房地产开发有限公司（以下简称凤凰房地产公司）规划行政许可一案，山东省利津县人民法院于2015年2月2日作出（2014）利行初字第26号行政裁定。一审原告刘爱军不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年4月15日公开开庭审理了本案。上诉人刘爱军及委托代理人王玉涛，被上诉人利津县住建局的委托代理人王希国，到庭参加了诉讼。一审第三人凤凰房地产公司经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：2013年2月20日，利津县住建局为凤凰房地产公司颁发了地字第3705222013—01号《建设用地规划许可证》，内容为：“用地单位：利津凤凰房地产开发有限公司；用地项目名称：南部生态新区菜园安置房项目；用地位置：规划城南一路南侧、津五路西侧；用地性质：居住用地；用地面积：42492.92m2；建设规模：76487m2。”刘爱军不服，于2014年12月8日向一审法院提起本案行政诉讼，请求法院依法撤销利津县住建局为凤凰房地产公司颁发的该《建设用地规划许可证》。
一审法院经审理认为：《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。据此，在本案中，凤凰房地产公司向利津县住建局申请领取建设用地规划许可证之前，涉及刘爱军所在村的集体土地已被征为国有。因刘爱军承包的村集体土地已征为国有，该征收行为直接导致涉案土地原集体所有权依法消灭，由此刘爱军享有的集体土地使用权当然附随丧失，不存在刘爱军主张的原承包土地使用权问题。刘爱军关于利津县住建局作出的建设用地规划许可行为侵害其土地使用权等合法权益的主张于法无据。对于刘爱军承包土地使用权的处理问题，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《土地登记办法》第五十条等相关规定，属于土地征收程序中的问题，与土地征为国有后的用地规划许可行为无关。综上，刘爱军所诉建设用地规划许可行为与其主张的权益损害之间不具有因果关系，故其与该土地的建设用地规划许可行为不具有法律上的利害关系，其不具有本案原告诉讼主体资格。一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定驳回刘爱军的起诉。
上诉人刘爱军不服一审裁定，上诉称：1、一审法院认定事实不清、证据不足。一审法院认为，本案中一审第三人凤凰房地产公司向被上诉人利津县住建局申请建设用地规划许可证之前，涉及上诉人所在村的集体土地已被征为国有。如此认定属于事实不清、证据不足。首先，上诉人所在村集体土地大约1000亩，然而，据上诉人调查所知，有征地批复的涉案土地只有200多亩。显然一审裁定的事实基础是不真实的。其次，涉案许可证的规划范围存在事实不清之处。庭审中，上诉人及被上诉人提交的证据显示，涉案安置房规划用地存在对于面积的多种表述，事实不清。在征地面积不清，规划面积存在矛盾冲突的情况下，一审裁定上诉人土地权益附随丧失显然是认定事实不清。2、一审裁定适用法律错误。一审裁定认为，土地被征收国有后，原村民的集体土地使用权附随丧失，上诉人就与具体规划行为没有利害关系。对此，上诉人认为，由于一审裁定认定事实不清，直接导致这一裁定在适用法律上错误的否定了上诉人与被诉行政行为的利害关系。首先，农村土地被征收后，并不意味着土地权益的附随丧失。法律明确规定了土地被征收后有让原集体经济组织成员继续耕种、返还耕种等权益。其次，上诉人作为该村村民，在该村拥有房屋、集体土地的承包受益权。从规划许可的角度，涉案项目的规划应该听取上诉人的意见，保证上诉人的陈述、申辩权。3、一审裁定不符合行政诉讼的精神。新的行政诉讼法已经明确将“解决行政争议”列为行政诉讼的目的，然而，一审裁定却以不具有利害关系为由，驳回上诉人的起诉，将上诉人的土地承包权益的处理问题与该案强行划分开来，不组织协调，也不予处理。这种行政裁定已经严重背离了行政诉讼法的基本精神。综上，上诉人认为，一审裁定事实不清、证据不足，适用法律错误，背离了行政诉讼的精神，请求二审法院依法撤销一审法院裁定；撤销被上诉人作出的地字第3705222013-01号《建设用地规划许可证》；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人利津县住建局答辩称：一、一审法院认定事实清楚，证据充分。（一）一审法院认定被上诉人为一审第三人颁发《建设用地规划许可证》的行为并没有侵害上诉人的合法权益是正确的。1、被上诉人颁证行为是根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。从该条规定来看，办理《建设用地规划许可证》应提交的文件是建设项目的批准核准文件、国有土地使用权出让合同，以及相关备案文件。就本案而言，作为用地单位的一审第三人凤凰房地产公司在取得出让土地的情况下，且在办理涉案《建设用地规划许可证》时，已提交了该建设项目相关的批准、核准文件和国有土地使用权出让合同等资料，完全符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条所要求具备的办证要件，因此被上诉人为其颁发涉案《建设用地规划许可证》是符合法律规定的，不存在违法之处。2、一审法院认定被上诉人为一审第三人颁发《建设用地规划许可证》的行为没有侵害上诉人的土地承包使用权也是正确的。因为被上诉人的颁证行为是根据一审第三人提交的相关材料作出的，从一审第三人提交的《国有建设用地土地使用权出让合同》与利津县发展和改革局的批复文件就已经充分证明涉案集体土地已被征收为国有的事实，无论涉案土地原设定为何种权利都因被征收而消灭。所以，即使涉案土地被征收前上诉人曾是涉案土地的承包者，也因涉案土地被征收为国有土地而消灭。（二）一审认定上诉人与本案不具有利害关系是正确的。从被上诉人为用地单位凤凰房地产公司办理建设用地规划许可证所有备案资料来看，没有任何资料体现上诉人的名字，更看不出上诉人与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系。被上诉人在办理被诉具体行政行为过程中也没有责任和义务必须事先通知上诉人，让上诉人知情。上诉人在上诉状中称，被上诉人的颁证行为侵犯了其合法权益无事实和法律依据。二、一审裁定适用法律正确。1、一审裁定认为土地被征收为国有后上诉人享有的集体土地使用权当然附随丧失，是正确的。因为集体土地被征为国有，是根据《中华人民共和国土地管理法》的相关条款之规定依法被征收的，在征收过程中就已经根据被征收土地的用途进行了补偿安置。所以，上诉人在本案中主张损害其土地承包使用权是没有事实和法律依据的。2、通过一审已经查明，被诉的颁证行为无论是实体上，还是在程序上都与上诉人无利害关系。因此，一审法院裁定正确，并无不当。
各方当事人在一审中提交的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。二审法院对一审诉讼过程中各方当事人提交的证据均予以认可。
根据各方当事人提交的证据及在庭审中的陈述和辩论意见，二审另查明：上诉人刘爱军为利津县利津街道菜园村村民，承包了该村的集体土地。2012年，上诉人刘爱军领取了涉案土地被征收为国有土地的青苗补偿款。2013年2月19日，被上诉人利津县国土资源局与一审第三人凤凰房地产公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，将涉案土地出让给了一审第三人。2013年2月20日，被上诉人根据一审第三人的申请，就涉案土地为其颁发了地字第3705222013-01号《建设用地规划许可证》。
本院认为，本案的争议焦点是上诉人刘爱军是否具有本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，上诉人刘爱军是否与被上诉人利津县住建局颁发《建设用地规划许可证》的行政行为有利害关系，是认定上诉人是否具有本案原告主体资格的关键。二审庭审中，上诉人刘爱军认可其于2012年领到涉案土地的青苗补偿款，被上诉人也主张涉案土地的相关土地补偿均已到位，并在所在村集体的账户上，另根据2013年2月7日《利津县国土资源交易市场国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》和2月19日利津县国土资源局与凤凰房地产公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》可以认定，被上诉人利津县住建局为一审第三人凤凰房地产公司颁发被诉《建设用地规划许可证》之前，一审第三人凤凰房地产公司已经通过国有土地出让的方式取得了涉案土地的使用权，也就是，在被诉《建设用地规划许可证》颁发给一审第三人之前，涉案土地已经是国有土地性质了。而本案上诉人刘爱军作为涉案原集体土地上的土地承包权人，与已变为国有土地的涉案土地上的颁发《建设用地规划许可证》的行政行为之间并没有利害关系，不具有本案的原告主体资格。至于上诉人所主张的因其在土地被征收后还拥有在该土地上继续耕种、返还耕种等权益，而具有本案原告主体资格，没有法律依据，本院不予支持。因此，上诉人刘爱军不具有本案的原告主体资格。
一审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 蒋建功
审判员 邵金芳
审判员 翟玉芬
二〇一五年五月六日
书记员 赵 岩