宁夏回族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行终字第26号
上诉人（一审原告）田学敏，男，1972年6月6日出生，汉族，无业，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
被上诉人（一审被告）宁夏回族自治区人民政府，住所地：宁夏回族自治区银川市兴庆区。
法定代表人刘慧，女，主席。
委托代理人陈大力，男，1965年9月16日出生，汉族，宁夏回族自治区人民政府法制办公室行政复议处处长。代理权限为特别授权。
委托代理人郑清源，男，宁夏回族自治区人民政府公职律师办公室公职律师。代理权限为特别授权。
被上诉人（一审被告）宁夏广播电视大学，住所地：宁夏回族自治区银川市金凤区。
法定代表人马希荣，男，校长。
委托代理人赵建宁，男，汉族，宁夏广播电视大学科研处处长。代理权限为特别授权。
委托代理人陈永忠，宁夏天盛律师事务所律师。代理权限为特别授权。
上诉人田学敏诉宁夏回族自治区人民政府（以下简称自治区政府）、宁夏广播电视大学（以下简称宁夏电大）不履行教育行政管理法定职责一案，不服宁夏回族自治区银川市中级人民法院（以下简称银川市中级法院）于2015年9月16日作出的（2015）银行初字第8号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
一审法院经审理查明，原告田学敏系原银川市兴庆区科瑞达计算机职业技能培训学校（民办学校，以下简称科瑞达学校）的负责人。2006年底，田学敏曾与宁夏电大协商合作办学。2007年8月至10月间，科瑞达学校在未与宁夏电大签订办学协议的情况下，以宁夏电大的名义宣传并招收了44名成人高考生为该校计算机应用技术专业学生，学制两年半，并收取每人三年学费4500元。2007年11月5日，田学敏向银川市兴庆区人事劳动局申请注销科瑞达学校获准后，欲在银川市西夏区重新注册科瑞达计算机职业技能培训学校。在此期间，田学敏将其办学点从银川市兴庆区搬至银川市西夏区教学点，上述学生便在新教学点学习。2007年12月，学生得知田学敏无办学资质，遂联系记者来校调查核实并将结果在媒体曝光，引起学生及家长强烈不满。2008年7月4日，宁夏电大为平息事态对44名学生进行了学籍注册、补发了录取通知书和学生证，并要求田学敏做好学生安抚及教学工作。后经宁夏电大核实田学敏无办学资质，这批学生便离校而去。田学敏失去学生后，遂向宁夏电大交涉，并向宁夏回族自治区教育厅反映情况，提出索赔损失426570元。宁夏电大向自治区政府办公厅、宁夏回族自治区教育厅及银川市公安局金凤区分局发送《关于田学敏到我校无理取闹、要求索赔问题的情况报告》，2010年1月5日，自治区政府办公厅秘书三处发布宁政领导批件（2009）3188号领导批示办理通知单，批示：一、由自治区教育厅对宁夏电大报告中反映的事项进行核实。二、由宁夏电大按法律程序和相关规定妥善处理相关事项。2010年4月22日上午，田学敏在宁夏电大大门外喝农药，被校方送医院抢救脱离危险。2011年4月25日，宁夏电大与田学敏达成协议：“一、田学敏所反映的2007年与宁夏电大商洽办学问题，其主要责任不在校方，校方不存在给田学敏经济赔偿问题。考虑到田学敏在与校方洽谈办学期间投入精力，从人道上补偿80000元；二、关于学生学费问题，双方同意按照以下意见处理：1、2010年9月校方发布公告后，学生在2010年10月31日前与校方联系现已继续学习者，其已向田学敏交纳的学费，校方认同学生已交纳，但根据自治区物价部门审批的学费不足部分，由校方负责向学生收取，田学敏需将这部分学生原始票据复印件提交校方。2、2010年9月校方发布公告后，学生在2010年10月31日前没与校方联系，视为学生自动放弃学籍，其已向田学敏交纳的学费，由田学敏本人负责解决。三、此事一次性解决，田学敏不再向宁夏电大提出任何要求，否则校方有权追缴已支付给田学敏80000元人民币的补偿款。”上述44名学生最终有15名学生参加了宁夏电大组织的面授辅导及课程考试，有13名学生取得了毕业证书。宁夏电大未收取学生学费。2010年8月31日，学生马源将田学敏及宁夏电大诉至法院，要求田学敏及宁夏电大赔偿因未组织其学习及颁发毕业证书所造成的经济损失50000元。2012年8月8日，银川市金凤区人民法院生效判决确定田学敏赔偿其损失10000元，宁夏电大承担连带责任。2013年田学敏起诉宁夏回族自治区教育厅，要求法院确认宁夏回族自治区教育厅行政不作为和行政失职，并赔偿其经济损失10000000元。2013年4月16日，银川市兴庆区人民法院裁定驳回其起诉。
另查明，宁夏电大的官网信息显示宁夏电大隶属于自治区政府领导，业务接受宁夏回族自治区教育厅和中央广播电视大学的指导管理。
一审法院认为，行政机关不作为是指行政机关依法应当履行一定职责或作出某种行为而没有履行或没有作出。本案中，宁夏电大作为事业单位高等院校，只有在实施法律、法规授权的管理行为时才被赋予行政主体资格，其与原科瑞达学校之间曾有合作办学的意向，双方系平等主体的民事法律关系。田学敏系该学校的负责人，与宁夏电大不具有行政法上的权利义务关系。且宁夏电大与田学敏已于2011年4月25日达成的协议，田学敏已领取宁夏电大的补偿款80000元，双方因合作办学发生的纠纷已经解决。故田学敏要求确认宁夏电大行政不作为并赔偿损失的诉讼请求，不能成立，本院不予支持。根据宁夏电大的官网信息，宁夏电大的教育行政主管部门是宁夏回族自治区教育厅，而宁夏回族自治区教育厅作为自治区政府的组成部门，应受自治区政府领导，自治区政府对宁夏电大亦负有监管职责，自治区政府在接到宁夏电大的报告后，已责令相关部门核实并妥善处理该事件，已履行了监管职责。宁政领导批件（2009）3188号领导批示办理通知单属于行政机关内部文件，并未对公民、法人或者其他组织的权利、义务产生实际影响，故田学敏要求确认自治区政府行政不作为和行政失职的诉讼请求，不能成立，本院不予支持。田学敏要求二被告赔偿其经济损失10000000元的诉讼请求，亦无事实依据和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项及《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条的规定，判决如下：驳回原告田学敏的诉讼请求。案件受理费50元，由原告田学敏负担。
上诉人田学敏上诉称，自治区政府对宁夏电大的招生、教学上监督、管理失职，致使44名学生无法正常毕业，田学敏投入巨资的学校只能关门，请求撤销银川市中级法院（2015）银行初字第8号行政判决，并支持田学敏的诉讼请求。
被上诉人自治区政府未向本院提交书面答辩意见。
被上诉人宁夏电大未向本院提交书面答辩意见。
田学敏向一审法院提交了以下证据证明其诉讼主张：
第一组：1.学生证明一份。2.2006年-2007年科瑞达学校电话记录本一份。第二组：1.银川市兴庆区劳动局的申请和批文。2.房屋租赁合同。第三组：新语堂学校证明材料一份。第四组：原告写给政府和教育部的信件挂号单。第五组：1.银川市中级法院（2011）银民终字第29号民事裁定书。2.宁夏电大关于原科瑞达学校学生问题的解决意见。第六组：学生证明一份。第七组：1.写给相关部门的信件、挂号单据一份。2.银川市兴庆区人民法院和银川市中级法院行政裁定书两份。第八组：电大网站资料两份。
自治区政府向一审法院提交了以下证据：
第一组：《宁夏回族自治区人民政府领导批示办理通知单》（宁政领导批件（2009）3188号）。第二组：《宁夏回族自治区人民政府办公厅办议处理专用单》。第三组：宁夏电大《关于田学敏到我校无理取闹、要求索赔问题的情况报告》。
宁夏电大向一审法院提交了以下证据：
证据一、《宁夏回族自治区人民政府领导批示办理通知单》（宁政领导批件{2009}3188号文件）一份。证据二、宁夏电大先后向自治区政府、宁夏回族自治区教育厅和银川市公安局金凤区分局关于田学敏问题情况报告五份。证据三、《田学敏问题补充协议》一份及收条三份。证据四、银川市金凤区人民法院民事判决书一份。证据五、宁夏电大向宁夏回族自治区教育厅报告关于原告问题的说明一份。证据六、关于原告招收成人教育学生后续工作的说明及档案材料十五份。
上述证据均已随案移送本院。
二审中，双方当事人均没有提交新证据。
经审查一审法院对上述证据均进行了法庭举证、质证。对证据的认证意见符合证据规则的规定，本院予以确认。
二审法院查明的事实与一审法院查明的主要事实一致。
本院认为，宁夏电大作为事业单位高等院校，不属于行政法律规范上应当履行某种法定职责的行政机关，其与科瑞达学校之间属平等的民事法律关系，且宁夏电大也与田学敏就合作办学产生的纠纷达成补偿协议，并已履行完毕。宁夏电大的官网信息显示宁夏电大隶属于自治区政府领导，业务接受宁夏回族自治区教育厅和中央广播电视大学的指导管理。自治区政府在接到宁夏电大的报告后，已责令相关部门核实并妥善处理该事件，已履行了监管职责，故田学敏要求确认自治区政府行政不作为和行政失职的请求不能成立，本院不予支持。综上，上诉人田学敏的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人田学敏负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王鸣亮
代理审判员 韩建宁
代理审判员 胡冬梅
二〇一五年十二月二十五日
书 记 员 牛 佳