陕西省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2017）陕民申311号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：陕西三秦工业电炉有限公司。住所地:陕西省西安市碑林区南二环西段大洋时代国际**层。
法定代表人:陈利利，该公司董事长。
委托诉讼代理人：金博，陕西圣拓律师事务所律师。
委托诉讼代理人：马丰华，陕西圣拓律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：西安市灞桥区洪庆街道办事处燎原村村民委员会。
法定代表人：鹿孝贤，该村委会主任。
委托诉讼代理人：孙军锋，陕西博纳新律师事务所律师。
再审申请人陕西三秦工业电炉有限公司（以下简称三秦电炉公司）因与被申请人西安市灞桥区洪庆街道办事处燎原村村民委员会（以下简称燎原村村委会）合同纠纷一案，不服陕西省西安市中级人民法院(2016)陕01民终2683号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
三秦电炉公司申请再审称：一、申请人与被申请人之间的集体建设用地使用权流转行为合法有效。（一）农村集体建设用地依法可以流转。1、国家政策鼓励农村集体建设用地流转。中发[2003]3号《关于做好农业和农村工作的意见》、国发(2004)28号《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》第二条第（十）项、国发[2006]31号《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》第六项等国家政策及精神均允许农村集体建设用地依法流转。广东省、河北省等地方政府出台的规范性文件也已明确规定了集体建设用地使用权流转管理办法。可见，国家政策均允许在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，准许集体建设用地入市交易。2、集体建设用地使用制度改革，法律已经做出相关调整，允许农村集体建设用地流转。第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议决定：授权国务院在北京等三十三个试点县行政区域暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。陕西省试点地是西安市高陵区，其中规定在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量的农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股、实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。由此可见，法律强制性规范的程度随着市场的变化做出相应调整。当集体经营性建设用地的流转涉及对上位法律规定的突破时，双方需依据部门规章、地方法规或其他规范性文件进行交易。（二）申请人与被申请人签订的合同合法有效。首先，本案争议的土地属于燎原村村民委员会合法使用，《建设用地使用合同》的签订经过燎原村村民委员会同意，故申请人取得土地使用权程序合法。双方主体适格，满足合同生效要件。其次，双方签订的有偿合同明确规定了转让时间及集体土地性质不变。本案中，涉案土地原为相关部门批准使用的集体建设用地，流转后申请人仍在该土地上建厂进行经营活动，并未违反法律、行政法规的强制性规定，且符合相关政策。再次，自合同签订后申请人一直依照合同约定按时交纳土地租金，切实履行合同义务，故燎原村村委员会应按照合同约定履行合同义务。
二、原一、二审判决认定事实和适用法律错误。（一）合同法规定只有在违反效力性强制规范的情形下才会导致合同无效。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十一条明显是关于土地登记确权的规定，并无明确法律依据确认该条是效力性强制规定。虽然涉案土地的出租程序未经有关部门批准，但是行政部门可以作出相关行政行为，并不直接影响涉案的合同效力。一审法院以未依据法律规定办理相关登记确权而违反法律强制性规定为由，认定双方签订的合同无效，明显属适用法律错误。（二）《土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，结合该法整体内容及立法背景，此处的“农民集体所有的土地”应特指“农用地”，并不包括集体建设用地。该条主旨是为了防止在农民集体土地使用权流转中出现以土地流转的形式将农用地非法变更为建设用地的现象，以贯彻维护我国土地用途管制制度及耕地保护制度的立法目的，并非禁止农民集体土地使用权依法流转。因此，二审法院忽略农民集体所有的土地的分类体系，混淆农民集体建设用地与农民集体农用地的区别，将该条笼统地理解为禁止所有的农民集体土地出租行为错误。（三）本案应适用《土地管理法》第六十三条中关于土地使用权移转的“但书”规定。被申请人燎原村村民委员会接管了破产的砖窑厂后出租给陕西三秦工业电炉有限公司使用。由于原砖窑厂经营不善导致所在土地长期闲置，加之该土地受原砖窑厂所建基础设施的影响，土地地表及地下浅层已被破坏，失去了耕种基础，无法复耕，造成土地资源严重浪费，后燎原村村委会为了合理利用该土地，增加村集体收入，才将该土地收回后出租给本案申请人，既符合土地利用总体规划及用途，也符合该条“但书”规定明确鼓励企业在经营困难时可以进行流转的立法本意。
三、申请人投入大量资金将荒废的农村建设用地“变废为宝”，符合中共中央关于新农村建设政策及法律规定，一、二审判决有违立法目的，有悖社会利益。
综上所述，原判认定事实和适用法律错误。请求：1、依法撤销西安市灞桥区人民法院作出的(2015)灞民初字第00232号民事判决和西安市中级人民法院作出的(2016)陕民01终2683号民事判决。2、依法驳回被申请人的诉讼请求。3、判令被申请人承担一、二审及再审的诉讼费用。
燎原村村委会提交意见称，一、在国家法律有明确规定的条件下，相关政策并不能作为人民法院的裁判依据。针对本案相关事实，《土地管理法》第四十三条、六十三条有明确规定，不应适用申请人所说的政策。二、目前《土地管理法》的相关条款并未修订，暂时调整实施相关法律的试点县并不包括本案所涉土地所在地西安市灞桥区，《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》不适用于本案。三、双方当事人签订的《建设用地使用合同》及其补充协议违法了土地管理法强制性规定，应属无效。1、《土地管理法》第四十三条是对不可再生的土地资源所做的特别保护性规定，应属于效力性强制规定，明确仅限乡镇企业、本村村民住宅、乡镇村公共设施和公益事业建设可使用农民集体所有土地。2、《土地管理法》第六十三条也属于效力性强制规定，本案情况不符合该条“但书”规定情形。四、土地行政管理部门早已对申请人非法用地行为做出了行政处罚，申请人也已经自觉履行，说明其对自己非法占地行为是明知、认可的。五、申请人应依法返还占用的40亩土地。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，不存在违反立法目的、有悖社会利益的情况。申请人的再审申请不符合法定的再审条件，应依法予以驳回。
本院经审查认为，本案争议焦点是双方当事人之间签订的《建设用地使用合同》及《建设用地使用变更补充协议》是否合法有效。首先，虽然国家政策鼓励农村集体建设用地入市流转，但根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，陕西省试点地区是西安市高陵区，本案所涉土地的所在地在西安市灞桥区，不位于试点地区；其次，《土地管理法》立法目的之一的确是为了控制农用地非法使用流转，强制规定农用地转为建设用地必须履行一定的审批手续。但是，根据《土地管理法》及其他相关行政法规的规定，非农业建设用地是指一切非农业用途的建设用地，包括农村集体建设用地、国家建设用地和其他建设用地，其中农村集体建设用地目前主要包括三类：村民宅基地、乡镇集体企业建设用地及乡村公益、公用设施建设用地；《土地管理法》第六十三条中“但书”条款规定了乡镇企业建设用地使用权允许转移的例外情况，因此，申请人关于《土地管理法》第六十三条中的“农民集体所有土地”仅指的是“农用地”，不包括“农村集体建设用地”的主张不能成立；第三，虽然申请人使用的集体建设用地为废弃的砖窑用地，但双方间有关协议的内容显系土地使用权租赁，并不涉及砖窑的破产、兼并，被申请人使用诉争土地也未办理任何审批手续。因此，原判认定双方之间签订的《建设用地使用合同》和《建设用地使用变更补充协议》无效，符合《土地管理法》的相关规定，并无不当。申请人仅依据国家土地制度改革趋势、方向性政策，并不足以证实原判错误。
依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款规定，裁定如下：
驳回陕西三秦工业电炉有限公司的再审申请。
审 判 长 王西京
代理审判员 路亚红
代理审判员 成 芳
二〇一七年三月三十日
书 记 员 史小英