山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁行终2172号上诉人（原审原告)颜景娥，女，汉族，1948年2月7日出生，住山东省济宁市任城区。委托代理人王卫洲，北京万典律师事务所律师。委托代理人夏涛，北京万典律师事务所律师。被上诉人(原审被告）济宁市任城区人民政府，住所地济宁市任城区任城大道89号。法定代表人刘宜星，区长。委托代理人张国法，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济宁市人民政府，住所地济宁市任城区红星中路19号。法定代表人石光亮，代市长。委托代理人陈璐，济宁市人民政府法制办公室工作人员。颜景娥因诉济宁市任城区人民政府（以下简称任城区政府）、济宁市人民政府（以下简称济宁市政府）房屋行政征收及行政复议一案，不服济宁市中级人民法院于2017年5月12日作出的（2017）鲁08行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告系济宁市任城区观音阁街道办事处前营居委居民。2015年11月23日山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅作出《关于公布2016年棚户区改造任务分解落实项目的通知》（鲁建住字[2015]25号），该通知中载明“任城区前中营片区属于2016年城市棚户区改造项目”。2015年12月24日，济宁市任城区发展和改革局出具《关于观音阁街道前营、中营棚户区改造项目符合国民经济和社会发展计划的复函》（济任发改函[2015]31号），复函认为观音阁街道前营、中营棚户区改造项目已纳入2016年任城区国民经济和社会发展计划，同意启动片区改造。12月29日，济宁市城乡规划局任城分局出具《关于前营、中营棚户区改造规划意见》，意见中载明观音阁街道前营、中营棚户区改造项目符合《济宁市城市总体规划（2008-2030年）》。同日，济宁市国土资源局任城区分局出具《关于前营、中营棚户区改造项目用地情况的复函》，复函中载明观音阁街道前营、中营棚户区改造项目符合《济宁市任城区土地利用总体规划（2006-2020年）》。2015年12月31日，任城区政府作出《关于对西门大街、八中南片区等12个棚户区实施房屋征收的批复》，同意对上述12个棚户区改造项目实施房屋征收。2016年7月9日，任城区政府发布《前、中营片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》并予以张贴公示。10月29日，任城区政府发布《征求意见及修改情况的说明》予以张贴公示，对该片区内被征收人的异议作出说明。11月1日，济宁市任城区住房和城乡建设局就社会稳定风险评估报告向任城区政府请示。11月4日，任城区政府作出《关于对前中营片区棚户区改造项目房屋征收与补偿社会稳定风险评估的批复》和《任城区政府关于对前中营片区棚户区改造项目实施房屋征收并公告的批复》，同意对该片区实施房屋征收并委托济宁市任城区住房和城乡建设部门为区人民政府房屋征收部门，组织实施房屋征收工作。11月5日，任城区政府作出《任城区政府关于公布前、中营片区棚户区改造房屋征收与补偿方案的公告》，将《前中营片区棚户区改造项目房屋征收决定》的内容与《前中营片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》一并公告并予以张贴公示。原告等14人于2017年1月9日向济宁市政府申请行政复议，请求撤销房屋征收决定。济宁市政府于2017年2月9日作出济政复决字[2017]1-14号《行政复议决定书》，维持了该房屋征收决定。原告不服，提起本案行政诉讼。另查明，1994年2月7日，山东省人民政府作出《山东省人民政府关于将济宁市市中区、嘉祥县部分农民的农村户口转为山东省地方城镇居民户口的批复》（鲁政函【1994】27号），将中营村农民的户口转为城镇户口，土地收归为国有；1995年4月27日，山东省人民政府作出《山东省人民政府关于将济宁市泗水县南关街村等无地农民的农村户口转为山东省地方城镇居民户口的批复》（鲁政字【1995】65号），将前营村村民的户口转为城镇户口，土地收归为国有。原审法院认为，本案的审理重点有两个：一、被告任城区政府作出的被诉房屋征收决定是否合法；二、被告济宁市政府作出的被诉行政复议决定程序是否合法。关于第一个审理重点：（一）关于被告任城区政府作出被诉房屋征收决定是否超越法定职权的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第四条第一款规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”被告任城区政府相当于县一级人民政府，因此，具有作出房屋征收决定的法定职权。《条例》第十三条第三款规定“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”本案中，被告任城区政府依据上述法律规定将收回被征收房屋项下的国有土地使用权，于法有据。原告主张被告任城区政府收回国有土地使用权超越职权的观点，不予采纳。（二）关于被告任城区政府作出的被诉房屋征收决定是否符合法定要件。《条例》第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”第九条第一款规定：“依照本条例第八条，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，济宁市任城区观音阁前中营片区属于旧城区，任城区政府对旧城区进行城市改造，改善城区居民居住条件和生活环境，对前中营片区的房屋进行征收符合《条例》第八条第五项规定的公共利益需要。被告任城区政府提交的山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅《关于公布2016年棚户区改造任务分解落实项目的通知》（鲁建住字［××］××）、济宁市任城区发展和改革局出具的《关于观音阁街道前营、中营棚户区改造项目符合国民经济和社会发展计划的复函》（济任发改函[2015]31号）、济宁市国土资源局任城区分局出具《关于前营、中营棚户区改造项目用地情况的复函》、济宁市城乡规划局任城分局出具的《关于前营、中营棚户区改造规划意见》及济宁市任城区发展和改革局作出的《2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年计划草案的报告》，可以证明前中营片区棚户区改造项目系山东省确定的棚户区改造项目，项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划并已纳入2016年任城区国民经济和社会发展计划，征收行为符合《条例》第九条所规定的法定条件。综上，被告任城区政府作出的被诉房屋征收决定符合《条例》第八条第五项和第九条第一款规定的法定要件，原告主张“征收改造不符合国民经济和社会发展规划，不符合土地利用总体规划、城乡规划、专项规划”等观点，与事实不符，不予支持。（三）关于被告任城区政府作出被诉房屋征收决定程序的合法性问题。《条例》第十条规定“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，被告任城区政府所提交的《前、中营片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》、《征求意见及修改情况的说明》公告及进行公示的照片，《关于对前中营片区棚户区改造项目房屋征收与补偿社会稳定风险评估的批复》以及向任城区政府观音阁街道办事处汇款凭据可以证明被告依据上述规定，履行了对征收补偿方案公开征求意见并将根据公众意见修改的情况及时公布，进行社会稳定风险评估的程序，并拨付了补偿资金，专户存储、专款专用。2016年11月4日，被告任城区政府对涉案片区批准实施后，虽然未单独公告征收决定，但是其在《任城区政府关于公布前、中营片区棚户区改造房屋征收与补偿方案的公告》中，将《前中营片区棚户区改造项目房屋征收决定》的内容与《前中营片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》一并予以公告，原告已经知道房屋征收决定的主要内容，故原告主张被告没有将房屋征收决定予以公告的理由不能成立，不予支持。原告主张被告任城区政府作出征收决定评估程序违法，没有对被征收房屋的调查登记公示，未对建筑物进行调查、认定、处理等法定程序，在房屋征收中采用断水、断天然气等方式强迫搬迁，与审查被诉房屋征收决定的合法性之间不具有关联性，不属于本案的审查范围。关于第二个审理重点，被告济宁市政府收到原告复议申请后，及时予以受理，向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人的意见，在法定期限内作出了复议决定并送达各方当事人。被告济宁市政府作出的复议决定程序合法，适用法律正确。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告颜景娥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告颜景娥承担。颜景娥不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，撤销被上诉人任城区政府作出的前中营片区棚户区改造项目房屋征收决定，撤销被上诉人济宁市政府作出的被诉行政复议决定，诉讼费用由被上诉人承担。理由如下：一、被上诉人没有向人民法院提交本案所需证据材料，应当视为没有相应的证据和依据，应当撤销被诉行政行为。原审法院以董雪苓案的证据来抵充本案证据，违反了行政诉讼法的基本原则。二、被诉征收决定严重违法。1.被上诉人补偿资金不足、不到位，没有安置房源。根据被上诉人提交的资金来往证明，补偿资金共四千万元，补偿资金明显不足，无法补偿。被上诉人作出房屋征收决定时，没有任何安置房源，对当事人选择产权调换的方式没有任何保障。2.被上诉人的行政行为超越职权。被上诉人在公告中不仅征收上诉人的房屋，还决定收回被征收范围内的国有土地使用权，因土地使用权的批准机关系济宁市政府，故被上诉人任城区政府不具有收回土地使用权的权限。3.征收补偿方案不合法。被上诉人征收补偿安置方案中，评估办法、用于调换房屋的地点等内容欠缺，附属物、搬迁费、停产停业损失等补偿标准极低，侵犯了上诉人的实体权益。4.被上诉人没有依法履行征收公众意见的程序。没有证据证明被上诉人的征收补偿方案张贴征求公众意见。5.被诉征收决定违反了《山东省行政程序规定》的有关程序要求，被上诉人没有全部履行，明显违法。6.被上诉人作出征收决定前，没有对未经登记的建筑进行调查、认定和处理，严重影响了多数被征收人的权利，程序违法。7.被诉征收决定不符合“四规划一计划”，专项规划无证明文件。被上诉人尽管提供一个证明材料，但没有提供具体材料，不能达到证明目的。另外还存在其他程序违法问题。三、被上诉人济宁市政府无权将上诉人申请复议的案件分成30个案子，复议审理程序和决定均属违法。济宁市政府没有向原审法院提交相关证据，视为没有证据。被上诉人任城区政府答辩称，被上诉人已经依法提交了被诉行政行为的全部证据，且证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。被上诉人在一审法定期间向人民法院提交了答辩状和全部证据及依据，程序合法，本案诉讼标的是一致的，被上诉人提供一套完全一致的证据，没有侵犯当事人的合法诉讼权利。被上诉人作出被诉房屋征收决定前征收补偿资金已经足额到位，专户存储，专款专用。被上诉人在征收补偿方案中，对住宅房屋产权调换的地点、调换标准等作出详细规定，有充足的安置房源能够保障被征收人实现产权调换。被上诉人收回被征收人国有土地使用权合法有效，与土地管理法规定没有冲突。被上诉人作出的房屋征收与补偿决定的程序和内容完全合法，符合“四规划一计划”的要求，也符合山东省行政程序规定，已经履行对未经登记的建筑物的调查、认定和处理等程序。截至目前，居民住宅已经完成征收1143户，占征收总户的97%，回迁区已经开工建设。被上诉人济宁市政府答辩称，被上诉人作出的行政复议决定程序合法，认定事实清楚，证据确凿，内容适当，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人认为任城区政府为加快旧城改建步伐，改善城区居民居住条件和生活环境，按照城市总体规划要求，对该片区国有土地上的房屋进行征收目的正当，符合公共利益需要。任城区政府严格按照《条例》等相关法律法规规定进行房屋征收，并依法、合理予以补偿和安置，征收程序合法。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审认定的事实与原审法院判决认定的事实基本一致。本院认为，本案的焦点问题是被上诉人任城区政府作出的房屋征收决定是否合法，被上诉人济宁市政府作出的行政复议决定是否符合法律规定。（一）关于被上诉人任城区政府是否具有作出房屋征收决定和收回国有土地使用权的法定职责。《条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”根据上述法律规定，原审法院认为被上诉人任城区政府相当于县一级人民政府，具有作出房屋征收决定和收回被征收房屋项下国有土地使用权的职权，并无不当。上诉人关于被上诉人任城区政府收回国有土地使用权超越职权的主张，没有法律依据，本院不予支持。（二）关于被上诉人任城区政府作出的房屋征收决定是否符合公共利益的问题。《条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；”第九条第一款规定：“依照本条例第八条，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，根据原审法院查明的事实，济宁市任城区观音阁前中营片区属于旧城区，任城区政府对旧城区进行城市改造，改善城区居民居住条件和生活环境，对前中营片区的房屋进行征收符合《条例》规定的公共利益需要。被上诉人任城区政府提交了相关证据，证明该征收行为符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并已纳入2016年任城区国民经济和社会发展计划。因此，原审法院认为被上诉人任城区政府作出的被诉房屋征收决定符合法定要件，并无不当。上诉人关于征收行为不符合“四规划一计划”、专项规划无证明文件的主张，没有事实根据，本院不予支持。（三）关于被上诉人任城区政府作出被诉房屋征收决定程序的合法性问题。《条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，被上诉人任城区政府于2016年7月9日发布了《前、中营片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》予以张贴公示，8月15日任城区住房和城乡建设局对前中营片区棚户区被征收人的房屋权属调查登记结果予以公示，10月29日任城区政府发布《征求意见及修改情况的说明》予以张贴公示，对该片区内被征收人的异议作出说明。公示期限内，多数被征收人对征收与补偿方案未提出异议，被上诉人任城区政府认为该征收项目无须组织听证会，并不违反法律规定。被上诉人任城区政府进行了社会稳定风险评估程序，拨付了补偿资金，专户存储、专款专用，对征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记，并向被征收人公布。2016年11月4日，被上诉人任城区政府发布了《任城区政府关于公布前、中营片区棚户区改造房屋征收与补偿方案的公告》，将《前中营片区棚户区改造项目房屋征收决定》的内容与《前中营片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》一并予以公告。被上诉人任城区政府虽然未单独公告征收决定，但是其在《任城区政府关于公布前、中营片区棚户区改造房屋征收与补偿方案的公告》中，将《前中营片区棚户区改造项目房屋征收决定》的内容与《前中营片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》一并予以公告，并无不当。由此，上诉人关于被上诉人任城区政府没有将房屋征收决定予以公告、没有组织听证、评估程序违法、没有对被征收房屋的调查登记公示以及未对建筑物进行调查、认定、处理等主张，没有事实根据，本院不予支持。上诉人还主张被上诉人任城区政府未对未经登记的建筑进行调查、认定和处理，但上诉人在本案中没有提供有效证据证明存在未经登记的建筑，被上诉人任城区政府对此亦不认可，故上诉人的该项主张没有事实根据，不能成立。另外，上诉人还提到任城区政府在房屋征收中采用断水、断天然气等方式强迫搬迁等主张，因与本案被诉房屋征收决定的合法性之间不具有关联性，本院对此不予审查。（四）关于征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用的问题。法律法规要求征收补偿费用应当在征收决定作出前足额到位、专户存储、专款专用，目的是在征收补偿和妥善安置上保证被征收人的合法权益。通过被上诉人任城区政府提交的拨款单据等证据能够看出，任城区政府在涉案房屋征收决定作出前已将补偿费用足额拨付任兴集团，任兴集团作为本次房屋征收活动的资金平台也已将涉案项目拆迁补偿款4000万元存入银行专用账户。况且结合本案房屋征收范围内绝大部分被征收户已签订协议的情况及安置楼房的建设情况来看，被上诉人任城区政府能够在征收补偿问题上保证被征收人的权益，因此，上诉人关于被上诉人任城区政府补偿资金不足、不到位以及没有安置房源，对当事人选择产权调换的方式没有任何保障等主张，不予支持。（五）关于涉案征收补偿方案是否合法的问题。本案中，被上诉人任城区政府在被诉征收决定中一并对补偿方案进行了公布，在法定期限内征求公众意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时进行公布，符合《条例》第十条和第十一条的规定。上诉人提出征收补偿方案缺少法定内容、没有征求公众意见、征收补偿标准不合理等主张，缺少法律依据和事实根据，不能成立，不予支持。（六）关于被诉行政复议决定程序的合法性问题。被上诉人济宁市政府收到上诉人的复议申请后，及时予以受理，并向有关组织和人员调查情况，在法定期限内作出了复议决定并送达各方当事人。原审法院由此认为被上诉人济宁市政府作出的行政复议决定程序合法，适用法律正确，符合法律规定，并无不当。另外，被上诉人济宁市政府作为行政复议机关对上诉人提起的行政复议申请，根据案情和审查需要，分别予以受理并作出复议决定，并不违反行政复议法及其实施条例的有关程序性规定。此外，在本案合并审理过程中，被上诉人任城区政府根据行政诉讼法的规定，在法定举证期间围绕被诉行政行为的合法性提交了一套完全一致的证据，虽不严谨，但没有侵犯上诉人的合法诉讼权利。上诉人关于被上诉人任城区政府没有提交相应证据，应当撤销被诉行政行为的主张，没有事实根据和法律依据，不能成立，本院不予支持。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。案件受理费50元，由上诉人颜景娥负担。本判决为终审判决。审判长  孙晓峰审判员  韩 勇审判员  王海燕二〇一八年五月十六日书记员  李 倩