湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂28行初56号
原告朱兴华，男，1972年5月24日出生，汉族，住湖北省咸丰县。
委托代理人尹明远，咸丰县楚蜀法律服务所法律工作者。
被告咸丰县人民政府。住所地：湖北省咸丰县高乐山镇楚蜀大道**号。
法定代表人杨皓，县长。
行政机关出庭负责人曾庆国，咸丰县人民政府正处级干部。
委托代理人田海清，咸丰县司法局干部。
委托代理人沈素敏，湖北刘咸生律师事务所律师。
第三人曾秀英，女，1944年5月10日出生，汉族，住湖北省咸丰县。
第三人咸丰县坪坝营镇黄鳝坝村民委员会。
负责人荆波，第一书记。
原告朱兴华不服被告咸丰县人民政府为杨道良（已故，第三人曾秀英丈夫）颁发咸府农地承包权（2005）第22907号《农村土地承包经营权证》，于2018年6月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2018年6月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月26日公开开庭审理了本案。原告朱兴华及其委托代理人尹明远，被告咸丰县人民政府的出庭负责人曾庆国及委托代理人田海清、沈素敏，第三人咸丰县坪坝营镇黄鳝坝村民委员会的第一书记荆波到庭参加诉讼。第三人曾秀英经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告咸丰县人民政府于2005年7月1日为杨道良颁发咸府农地承包权（2005）第22907号《农村土地承包经营权证》，承包方代表姓名杨道良，共有权人杨道良、曾秀英，该证登记有涉案土地“杨柳树大田”等三宗地块。
原告朱兴华诉称，1997年，原告与妻子杨怀素结婚，入住到杨道良家成为上门女婿并办理了户口迁移手续。此后，原告夫妇与岳父母杨道良、曾秀英共同生活至今。2005年，依法完善农村土地二轮承包时，原告经村委会和杨道良同意将杨道良编号为22895的《农村土地承包经营权证》过户到自己名下并成为承包方代表，共有人为原告的妻子儿女及岳父母即朱兴华、杨怀素、朱利容、朱利兵、杨道良、曾秀英，共计6人。2014年6月17日，杨道良擅自将经营权证所登记的“杨柳树大田”以5万元流转给杨寿轩（已故）。此时，原告方知被告2005年7月1日为杨道良另行颁发了咸府农地承包权（2005）第22907号《农村土地承包经营权证》，承包方代表为杨道良，共有人为杨道良、曾秀英夫妇二人，该证没有土地承包合同和登记档案，经营权证上的农村土地承包合同编号为3030906023，与本组村民杨本界的承包合同编号一致。2015年10月10日，原告向咸丰县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，该委作出的咸农土裁〔2015〕01号裁决侵犯原告合法权利，原告提起民事诉讼，咸丰县人民法院以权属不清，应以行政主管部门确权为由，驳回诉讼请求。至此，原告向本院提起行政诉讼，请求责令被告咸丰县人民政府依法撤销第三人曾秀英持有的咸府农地承包权（2005）第22907号《农村土地承包经营权证》，本案诉讼费用由被告承担。
原告朱兴华为支持其诉讼请求，在法定举证期限内向本院提交了以下证据：
证据1、咸丰县农村土地承包仲裁委员会咸农土裁〔2015〕01号裁决书；
证据2、农村集体耕地承包合同；
证据3、证明2份；
证据4、朱兴华《农村土地承包经营权证》；
证据5、农村土地承包合同；
证据6、流转合同书；
证据7、朱兴华财政惠农补贴情况表；
证据8、咸丰县人民法院（2016）鄂2826民初571号《民事判决书》；
证据9、咸丰县人民法院（2017）鄂2826行初62号《行政裁定书》；
证据10、杨道良的户口注销证明；
证据11、咸丰县人民政府关于朱兴华申请事项的告知书。
证明目的：被告的颁证行为程序错误，其颁证行为产生了一地两证的后果，请求法院依法撤销被告错误的行政行为。
被告咸丰县人民政府答辩称，“杨柳树大田”等地块确属于重复登记。杨道良已经于2014年6月26日将“杨柳树大田”流转给杨寿轩，杨寿轩系本案利害关系人，应依法追加杨寿轩为第三人。被告2005年7月1日作出被诉颁证行为，原告与杨道良2014年7月11日因土地承包经营权纠纷进行调解，原告此时就应该知道被诉颁证行为，但原告2018年6月6日才提起行政诉讼，超过了法定起诉期限。杨道良是第一轮土地承包、第二轮土地延包及2005年经营权证的承包户主，曾秀英一直是承包共有权人，依法享有独立的土地承包经营权。本案应先由行政机关确权，或者由人民法院直接确权。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告咸丰县人民政府为支持其答辩理由，在法定举证期限内向本院提交了如下证据：
证据1、杨道良《农村土地承包经营权证》、朱兴华《农村土地承包经营权证》、杨寿轩与杨道良土地流转合同及杨寿轩《土地承包经营权证》。
证明目的：1、原告与第三人曾秀英分别持有的农村土地承包经营权证上均填有争议地块，属同一地块重复发证；2、原告持有的农村土地承包经营权证的共同承包人中包含第三人曾秀英；3、杨道良将“杨柳树大田”流转给杨寿轩的时间为2014年6月26日，原告于此时知道杨道良持有涉诉《农村土地承包经营权证》；4、杨道良名下的小地名为“杨柳树大田”的土地已经流转给杨寿轩并依法登记。
证据2、杨道良户口簿复印件。
证明目的：杨道良与第三人曾秀英为一个家庭户，与原告不是同一户。
证据3、《关于杨道良和朱兴华因杨洞田的纠纷调解意见》、《咸丰县农村承包土地经营纠纷仲裁委员会庭审笔录》。
证明目的：原告已于2014年6月杨道良与杨寿轩办理土地流转时知晓杨道良持有涉诉《农村土地承包经营权证》，其提起本案诉讼超过法定起诉期限。
证据4、杨道良《农村集体耕地承包合同》。
证明目的：争议土地在1996年土地二轮延包时由杨道良承包经营。
证据5、《咸丰县农村土地承包仲裁委员会咸农土裁〔2015〕01号裁决书》。
证明目的：1、咸丰县农村土地承包仲裁委员会对原告与第三人曾秀英之间的农村土地承包经营纠纷作出裁决，认定杨道良对其土地承包经营权证上的承包地块享有承包经营权，对原告的仲裁请求不予支持；2、原告与第三人曾秀英属不同家庭户，多年来两户分别耕种各自承包地，争议土地一直由第三人曾秀英管理耕种。
证据6、咸丰县人民法院（2016）鄂2826民初571号《民事判决书》；
证明目的：原告的诉讼请求被咸丰县人民法院驳回。
第三人咸丰县坪坝营镇黄鳝坝村民委员会庭审中未发表陈述意见。
第三人曾秀英未到庭参加诉讼，也未向本院提交书面陈述意见。
经庭审质证，原告对被告所有证据的真实性无异议。咸丰县农村土地承包仲裁委员会咸农土裁〔2015〕01号裁决书查明原告与第三人曾秀英持有的农村土地承包经营权证是一地两证。原告持有的权证是在有农村土地承包合同的前提下由政府颁证，政府的该行政行为合法。第三人曾秀英没有农村土地承包合同，伪造了本组村民杨本界的农村土地承包合同，被告明知第三人曾秀英没有农村土地承包合同却给第三人曾秀英颁发农村土地承包经营权证，违反了农村土地承包法关于依据农村土地承包合同颁证的相关规定。第三人咸丰县坪坝营镇黄鳝坝村民委员会对被告提交的证据无异议。
被告对原告提交的除证据3以外的所有证据的真实性无异议。认为证据3中曾凡亚的证明与本案无关，真实性无法确认，曾凡林的证明内容与本案客观事实矛盾，实际上原告和第三人曾秀英都持有土地承包经营权证。原告的所有证据都不能达到证明被告颁证行为错误的证明目的。本案一地两证的事实客观存在，但一地两证不意味着第三人曾秀英持有的权证应当被撤销，根据〔2015〕01号仲裁裁决书以及（2016）鄂2826民初571号民事判决书查明的事实，争议土地下户时即由杨道良承包，在1996年第一轮土地延包时也由杨道良承包，2005年村委会将争议土地发包给原告并没有证据反映征得了杨道良的同意，实际上杨道良一直在管理耕种其承包经营权证上登记的土地。原告与杨道良不论是户口登记还是家庭承包关系都是属于不同的家庭户，双方对各自的承包土地分别管理耕种和承担税费。原告作为杨道良的女婿，并没有对杨道良尽到赡养义务，也没有实际与其共同生活，所以原告与杨道良没有形成稳定的共同承包的家庭承包关系。综上，被告认为原告及杨道良的承包土地应当分别承包，不宜直接撤销第三人曾秀英持有的承包经营权证。第三人咸丰县坪坝营镇黄鳝坝村民委员会对原告证据的质证意见同被告。
第三人咸丰县坪坝营镇黄鳝坝村民委员会、第三人曾秀英未向本院提交证据。
本院对上述证据认证如下：原、被告双方提交的证据均真实合法，对于各方无异议的证据，本院均予以采信。对于有异议的证据，本院将结合案件审理情况，予以综合认定。
经审理查明，第一轮土地承包及1996年农村土地二轮延包时，杨道良作为户主承包了包含涉案“杨柳树大田”在内的土地。1994年，原告与杨道良之女杨怀素结婚并入赘到杨道良家。2005年6月20日，原告与黄鳝坝村委会签订了农村土地承包合同。2005年7月1日，被告为原告颁发了咸府农地承包权（2005）第22895号《农村土地承包经营权证》，该证登记有涉案土地“杨柳树大田”等10余宗地块。原告是承包方代表，共有人为原告的妻子儿女及岳父母即朱兴华、杨怀素、朱利容、朱利兵、杨道良、曾秀英，共计6人。同日，被告又为杨道良颁发了咸府农地承包权（2005）第22907号《农村土地承包经营权证》，该证也登记有涉案土地“杨柳树大田”等与原告重复登记的地块。2014年，杨道良将“杨柳树大田”其中的一亩地块，以5万元流转给本组村民杨寿轩，该流转按照法定程序履行了相关手续。为此，2015年10月10日，原告向咸丰县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁。2015年12月8日，该委裁决不予支持原告的仲裁请求。2016年3月16日，原告向咸丰县人民法院提起民事诉讼，咸丰县人民法院以权属不清为由，判决驳回了其诉讼请求。2017年，原告向咸丰县人民法院提起行政诉讼后又撤诉。2018年6月6日，原告向本院提起行政诉讼提出如前诉请。
另查明，杨道良、杨寿轩均已故。
本院认为，被告咸丰县人民政府为原告朱兴华与杨道良颁发的农村土地承包经营权证均登记有“杨柳树大田”等地块，因此，咸丰县人民政府是本案的适格被告。
关于被告咸丰县人民政府提出的原告的起诉超过起诉期限及应追加案外人杨寿轩为第三人等程序性问题。本院认为，一、原告得知其岳父另持有被告重复颁发的农村土地承包经营权证后，即申请仲裁和提起民事诉讼，行政诉讼法规定起诉期限的价值和意义在于敦促当事人及时启动权利救济程序，及早化解行政争议，从而实现行政管理效率。本案中，原告认为其权利受损，及时启动了救济程序，历经了仲裁、民事诉讼。故，即使超过法律规定的起诉期限，也不属于其自身原因耽误起诉期限的情形。因此，被告的主张是对法律的误解。二、案外人杨寿轩已故，无法追加其为当事人。其子女没有申请参加诉讼，本案审理的对象是被告为杨道良颁发的咸府农地承包权（2005）第22907号《农村土地承包经营权证》，与杨寿轩没有利害关系，因此，不需追加案外人杨寿轩的子女为第三人。杨道良与杨寿轩的流转行为以及被告对杨寿轩的颁证行为，属于另外的法律关系，不属于本案审查范围。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。因此，被告负有提供用以证明其对杨道良的颁证行政行为合法的证据。《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款规定，发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条第一款规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。因此，被告在本案中的具体举证责任即为提供颁证行为的基础材料，即杨道良与村委会签订的农村土地承包合同。本案庭审中，被告当庭承认对原告与杨道良重复颁证造成一地两证是客观事实，且至今未能提供杨道良与村委会签订的农村土地承包合同及登记档案等资料。根据行政诉讼法第三十四条的规定，应视为被告对杨道良的颁证行政行为缺乏主要证据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告咸丰县人民政府颁发的咸府农地承包权（2005）第22907号《农村土地承包经营权证》。
案件受理费50元，由被告咸丰县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费，款汇湖北省高级人民法院，开户银行：中国农业银行武汉市东湖支行，收款人：湖北省财政厅非税收入财政专户，账号：05×××69-1。上诉人在上诉期限届满后七日内未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 彭 文
审 判 员 李 丽
人民陪审员 刘永恒
二〇一八年八月十七日
法官 助理 李 睿
书 记 员 屈 璐