江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行初125号
原告海安县雅周镇张莫天村第一村民小组。
负责人李桂兰，小组长。
委托代理人李来昌，男，1953年8月10日生，汉族，住海安县。
委托代理人唐仕美，男，1946年5月4日生，汉族，住海安县。
被告海安县人民政府，住所地海安县。
法定代表人顾国标，县长。
应诉负责人张为峰，副县长。
委托代理人丁兴育，海安县人民政府法制办主任。
第三人海安县雅周镇人民政府，住所地海安县。
法定代表人凌勇，镇长。
应诉负责人陈书六，副镇长。
委托代理人万智华，海安县雅周法律服务所法律工作者。
第三人海安县张垛联昌机械厂，住所地海安县。
经营者倪有喜（又名倪友喜）。
原告海安县雅周镇张莫天村第一村民小组（以下简称张莫天村一组）不服被告海安县人民政府土地行政决定，于2016年7月26日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因海安县雅周镇人民政府（以下简称雅周镇政府）、海安县张垛联昌机械厂（以下简称张垛机械厂）与本案的处理有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年11月21日公开开庭审理了本案。原告张莫天村一组的委托代理人李来昌、唐仕美，被告海安县人民政府的负责人张为峰、委托代理人丁兴育，第三人雅周镇政府的负责人陈书六、委托代理人万智华，第三人张垛机械厂的经营者倪有喜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年7月20日，海安县人民政府作出[2015]海府行处字第1号行政处理决定书（以下简称1号决定），认为，张莫天村一组提出要求确认的土地使用权问题发生在上世纪六、七十年代，其中2.4亩土地使用于1969年，6.14亩土地使用于1972年，双方当事人对当时使用土地的现状及土地实际使用者无争议。从1964至今，该土地的使用情况出现了使用者名称变化和因原有企业资不抵债发生转让引起资产的转移，从而发生了土地使用权的实际变更，张莫天村一组提出争议要求确权的6.14亩土地使用的范围并未出现变化（除1994年租用部分土地、此后因公益需要做道路自然减少部分土地外）。故张莫天村一组要求以该宗土地使用权存在争议，确认该宗土地使用权归属于张莫天村一组的请求，不符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》及有关规定，经研究决定：对张莫天村一组要求将张垛机械厂实际使用的6.14亩土地使用权确认归属于张莫天村一组的请求不予支持。并告知了诉讼权利及起诉期限。
原告张莫天村一组诉称，张垛机械厂转让给海安县农业银行，海安县农业银行再转让给倪有喜，买方没有出一分钱。在没有征用土地协议的情况下，海安县国土资源局（以下简称海安国土局）征用土地的批复侵害了村组的合法权利。根据转让协议，案涉土地是租用的张莫天村一组的，土地使用权属于张莫天村一组。请求：1.撤销海安县人民政府所作1号决定；2.确认张垛机械厂11亩多地，减去协议后的2.4亩，其余的8.54亩，加上0.83亩土地使用权归张莫天村一组；3.海安县人民政府补偿土地损失（2000年以前34.16万，2000年后到现在18.1475万）；4.海安县人民政府承担本案诉讼费。
张莫天村一组在举证期限内向本院提交了以下证据材料：
1.原张垛农机修造厂现状平面图、现场照片，证明海安县人民政府测绘的数据造假；
2.海政发[1987]164号文件，证明案涉土地未补办土地使用权证，应当视为违法用地。
被告海安县人民政府辩称，1号决定程序合法、公平合理、未侵犯张莫天村一组的合法权益。2015年10月14日，张莫天村一组提出申请后，海安县人民政府两次召开听证会，并经批准延长3个月，经过全面审查认为，张莫天村一组提出要求确认的土地使用权问题发生在上世纪六、七十年代，其中2.4亩土地使用于1969年，6.14亩土地使用于1972年，双方当事人对当时使用土地的现状及土地实际使用者无争议。从1964至今，该土地的使用情况出现了使用者名称变化和因原有企业资不抵债发生转让引起资产的转移，从而发生了土地使用权的实际变更，张莫天村一组提出争议要求确权的6.14亩土地使用的范围并未出现变化，本着尊重历史、面对现实的原则，作出1号决定并无不当。请求法院驳回张莫天村一组的起诉。
海安县人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据材料：
1.1号决定及送达回证；
2.海安县人民政府负责人签发的1号决定;
3.土地权属争议调查处理建议书；
4.申请行政裁定报告及县政府负责人批示；
5.承办行政案件通知书；
6.谈话笔录（2015年9月10日）；
7.谈话笔录（2015年10月13日）；
8.谈话笔录（2015年10月13日，倪有喜）；
9.张莫天村一组补正材料（申请海安县人民政府行政裁定说明及授权委托书）；
10.海安国土局土地权属争议案件受理通知书及送达回证；
11.答辩通知书；
12.雅周镇政府答辩状；
13.张垛机械厂答辩状；
14.谈话笔录（2015年12月2日）；
15.谈话笔录（2016年3月1日）；
16.听证通知书及送达回证、听证笔录；
17.法定代表人身份证明及委托书；
18.延期申请、通知书及送达回证；
19.听证通知书及送达回证、听证笔录（二次）；
20.关于同意国营洋蛮河农机修配站等单位征用土地的批复（海革生（69）第404号）；
21.关于同意补办征用土地的批复（海地征补[1987]172号）；
22.非农业用地使用权申报登记及审批材料；
23.土地入股协议及支付票据；
24.资产转让协议；
25.原张垛农机修造厂用地平面图；
26.相关单位关于李来昌信访事项的答复意见；
27.（2014）安民初字第00258号民事判决书。
雅周镇政府、张垛机械厂均述称，1号决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，所作处理公平合理，请求法院驳回张莫天村一组的诉讼请求。
本院经庭审举证、质证，张莫天村一组对海安县人民政府提交证据的真实性、合法性、关联性均有异议，认为无法证明存在合法征地行为，雅周镇政府、张垛机械厂对海安县人民政府提交的证据无异议，海安县人民政府对张莫天村一组提交的原张垛农机修造厂现状平面图、现场照片真实性均不予认可，认为最终的现状平面图是经张莫天村一组代表签字确认后形成，雅周镇政府对张莫天村一组提交的证据真实性、合法性、关联性没有异议。结合各方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对被告提交的证据真实性、合法性、关联性均予以确认，对原告提交证据的真实性、合法性予以确认，其中原张垛农机修造厂现状平面图、海政发[1987]164号文件关联性予以确认，现场照片关联性不予认可。
经审理查明，1969年9月，海安县革命委员会作出《关于同意国营洋蛮河农机修配站等单位征用土地的批复》（海革生（69）第404号），同意征用张垛公社红旗一队土地二亩四分给原张垛农具加工厂迁移房屋，原张垛农具厂与张垛公社红旗一队就上述土地于1969年9月27日签订征用土地协议。1987年12月29日，原海安县土地管理局对原张垛乡人民政府作出《关于同意补办征用土地的批复》（海地征补[1987]172号），主要内容为，根据省、市非农业用地清理和海政发（1987）104号、164号文件精神，同意工程队等8单位征（使用）土地约36亩，该批复同时抄报县政府办公室并抄送其他有关单位。批复附表中载明：4.农机修造厂，有协议2.4亩，用地时间1975年，总面积8.54亩。1987年12月30日，原张垛农机修造厂进行了非农业用地使用权申报登记，填写了《海安县非农业用地使用权申报登记表》，土地管理部门制作了《界址征询表》，制作了《土地登记通知单》（土地使用证副本），该通知单载明原张垛农机修造厂使用土地8.534市亩。1998年4月3日，海安县张垛集体资产管理站为甲方，海安县农业银行张垛办事处为乙方，签订资产协议1份。协议第一条为“甲方现有产权单位海安县挂浆挂机厂，该厂现欠乙方贷款158.1万元及其他债权人1629348.22元，经协商甲方将现有资产整体转让给乙方，甲方资产已经县评估公司评估，整体资产总额3682440.7元（含土地、电增容），负债总额3210348.22元，净资产472092.48元，为扶持企业发展生产，甲方决定零资产转让，以利于尽快启动。”2000年4月20日，中国农业银行海安县支行张垛办事处与倪友喜签订资产负债转让协议1份，协议第一条为“甲方（指张垛办事处）将接受的海安县挂浆挂机厂的全部资产和全部债务整体转让给乙方（指倪友喜），资产总额267.58万元（其中含土地34.16万元），负债总额267.58万元。”
2015年10月14日，张莫天村一组向海安县人民政府提交《申请海安县人民政府行政裁定说明》，提出要求确认8.54亩、0.8亩土地使用权归张莫天村一组，补偿8.54亩土地费34.16万元等7项请求。10月23日，海安国土局向张莫天村一组作出土地权属争议案件受理通知书，认为张莫天村一组的申请符合受理条件，决定受理。11月23日，海安国土局分别向雅周镇政府、张垛机械厂发出答辩通知书，要求两单位提交答辩状及证据材料。12月2日，海安国土局对原张垛农机厂厂长许文标进行了调查，2016年3月1日，海安国土局对原张垛土管所所长姜佩兰进行了调查，3月11日，海安国土局组织张莫天村一组、雅周镇政府、张垛机械厂进行听证，并邀请张莫天村村民委员会参加，4月20日，海安国土局认为案情复杂，经领导批准同意延长3个月处理期限，并向张莫天村一组发出《关于调查处理延期的通知》，6月20日，海安国土局再次组织各方当事人听证，在听证过程中，张莫天村一组同意将申请事项确定为6.14亩的土地使用权问题，即8.54亩扣除已办理征用手续的2.4亩。7月14日，海安国土局向海安县人民政府提交《土地权属争议调查处理建议书》，建议张莫天村一组申请裁决的6.14亩土地使用权归张垛机械厂，7月20日，海安县人民政府作出1号决定，并于7月22日向张莫天村一组、雅周镇政府、张垛机械厂邮寄送达。张莫天村一组不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，2010年开始，李来昌因案涉土地的使用权及补偿问题，多次向市县两级国土部门信访，国土部门分别对李来昌作出答复意见。2014年11月4日，张莫天村一组陈菊芬等人（其中诉讼代表人为李来昌等人）因案涉土地使用权纠纷，以雅周镇政府、中国农业银行股份有限公司海安县支行、倪有喜为被告诉至海安县人民法院。陈菊芬等人认为，原张垛农机厂建厂时占用其土地11亩，有补偿协议2.4亩，其余8.54亩未予补偿，遂要求上述三被告给付土地补偿款以及向有关部门主张权利所产生的费用等。2015年5月22日，海安县人民法院作出（2014）安民初字第00258号民事判决，认为，其他8.54亩土地由集体所有制性质变更为国有土地性质（亦即所谓的征用）发生于1987年12月，自1987年底丧失集体土地性质。土地被征收后，原集体经济组织不再是所有权人，其所有人身份被国家所取代。土地征收后，原土地所有权人无权对征收以后的土地主张债权。对于因土地征收产生的债权或土地征收之前即存在的债权，陈菊芬等人主张权利已经超过了法定的诉讼时效期间。判决驳回陈菊芬等人的诉讼请求，该判决已生效。
还查明，海安县挂浆挂机厂前身为张垛农具厂、张垛农机修造厂、海安县船舶螺旋桨厂，企业性质为乡办集体。张垛机械厂至今未为案涉土地办理土地使用权证。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是，1.1号决定未将张垛机械厂实际使用的6.14亩土地确权给张莫天村一组的理由是否成立；2.张莫天村一组要求法院进行土地确权及判决海安县人民政府补偿损失的请求能否成立；3.海安县人民政府土地确权程序是否合法。
关于1号决定未将张垛机械厂实际使用的6.14亩土地确权给张莫天村一组的理由是否成立的问题。
第一，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十六条规定，农民集体使用的国有土地，其使用权按县级以上人民政府主管部门审批、划拨文件确定；没有审批、划拨文件的，依照当时规定补办手续后，按使用现状确定；过去未明确划定使用界线的，由县级以上人民政府参照土地实际使用情况确定。本案所涉土地发生征用的年代久远，在确定土地权属的过程中，既要依照法律法规规定，又要充分考虑到当时的土地政策及用地实际。根据当时的海安县土地主管部门即原海安县土地管理局《关于同意补办征用土地的批复》（海地征补[1987]172号），案涉的6.14亩土地于1987年12月29日经原海安县土地管理局同意征（使）用，另据海安县人民政府《关于印发<海安县非农业用地清查处理办法>的通知》（海政发[1987]164号）第二十六条规定，经过野外实际丈量，清查核实和对违章占地认真处理以后的一切非农业用地，除已有县以上人民政府批准（或备案）的合法用地手续以外，不管用地时间先后，一律要履行申请补办合法用地手续和申请土地使用权登记，领取土地使用权证书，作为合法用地的法律凭证，不主动申请补办手续或无证使用土地的，一律视为新的违法用地。根据该文件规定，除非有县以上人民政府批准（或备案）的合法用地手续，否则未补办用地手续的一律视为非法用地，本案海地征补[1987]172号批复已抄报海安县人民政府办公室备案，符合当时的用地政策。
第二，案涉土地使用状况几经演变，最早可以追溯到1969年。期间，无论是土地所有权人或使用主体随着时代的变迁，均发生了相应的变化。就案涉土地使用人最后一次变更的情况来看，该土地使用权系由倪有喜通过协议方式，从中国农业银行海安县支行张垛办事处受让取得，而海安县农业银行张垛办事处又是从海安县张垛集体资产管理站通过协议取得，目前并无证据证明上述主体取得土地使用权的过程违法，因此，基于“善意取得”的原则，案涉土地使用权已经倪有喜善意取得，在民事权利作为行政确权先决问题已经确定的情况下，张莫天村一组要求行政确权的请求缺乏事实依据，无法得到支持。
综合上述两点，海安县人民政府对张莫天村一组要求土地确权的请求不予支持具有事实和法律依据，本院予以采信。
关于张莫天村一组要求法院进行土地确权及判决海安县人民政府补偿损失的请求能否成立的问题。首先，行政机关负有对土地权属争议进行确认裁断的权力和职责，法院只对土地确权的处理决定是否合法进行审查，不能越俎代庖代替行政机关作出确权决定，故张莫天村一组要求确权的诉讼请求不能成立。其次，海安县人民政府作为对土地权属争议的裁决机关，其作出不予支持的处理决定并不违法，更何况，张莫天村一组关于土地补偿费的诉讼请求，已经生效判决驳回，故张莫天村一组要求海安县人民政府承担补偿责任的请求无事实和法律依据。
关于海安县人民政府土地确权程序是否合法的问题。《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第十三条第一、二款规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。第十五条规定，国土资源行政主管部门决定受理后，应当及时指定承办人，对当事人争议的事实情况进行调查。第二十八条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。第三十条第一款规定，国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在５个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。本案中，2015年10月14日，张莫天村一组向海安县人民政府提交土地确权申请，10月23日，海安国土局决定受理，并指定工作人员张兴来具体承办案件，2016年4月20日，海安国土局认为案情复杂，经领导批准同意延长3个月处理期限，7月14日，海安国土局向海安县人民政府提交《土地权属争议调查处理建议书》，7月20日，海安县人民政府作出1号决定。综上，海安县人民政府作出1号决定程序符合法律规定。
综上，被告海安县人民政府作出的土地处理决定认定事实清楚、适用法律、法规正确，程序合法，原告张莫天村一组的诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下:
驳回原告海安县雅周镇张莫天村第一村民小组的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告海安县雅周镇张莫天村第一村民小组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院开户银行：中国农业银行南京分行山西路支行，账号：10×××75）。
审 判 长 张志新
代理审判员 张祺炜
代理审判员 殷 勤
二〇一六年十二月八日
书 记 员 王佳馨
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告诉讼请求。