梅州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤14行终30号
上诉人（原审原告）：李思明，男，汉族，1969年3月27日出生，住址：梅州市梅县区隆文镇岩前村流方。
委托代理人：程树金，广东众多律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：梅州市梅县区隆文镇人民政府，住所地：梅州市梅县区隆文镇圩镇。
法定代表人：黄文辉，镇长。
委托代理人：杨辉，广东杨辉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：梅州市梅县区城市综合管理局，住所地：梅县区新县城府前大道。
法定代表人：李文海，局长。
委托代�人：黄日东，梅州市梅县区城市综合管理局干部。
被上诉人（原审被告）：梅州市梅县区住房和城乡规划建设局，住所地：梅县区新县城宪梓大道南3号。
法定代表人：刘演政，局长。
委托代理人：饶梅兰，梅州市梅县区法律援助处律师。
被上诉人（原审被告）：梅州市梅县区国土资源局，住所地：梅县区新县城府前大道。
法定代表人：谢源兴，局长。
委托代理人：黄冬日，广东义致律师事务所律师。
上诉人李思明因与被上诉人梅州市梅县区隆文镇人民政府（以下简称隆文镇政府）、梅州市梅县区城市综合管理局（以下简称梅县城市管理局）、梅州市梅县区住房和城乡规划建设局（以下简称梅县住建局）、梅州市梅县区国土资源局（以下简称梅县国土局）确认违法及履行法定职责一案，不服梅州市梅县区人民法院（2015）梅县法行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年7月7日公开开庭审理了本案。上诉人李思明的委托代理人程树金，被上诉人隆文镇政府的委托代理人杨辉，梅县城市管理局的委托代理人黄日东，梅县住建局的委托代理人饶梅兰，梅县国土局的委托代理人黄冬日到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
经原审法院审理查明：2015年6月15日，原告李思明通过邮政特快专递向广东省梅州市梅县区住房和城乡规划建设局、广东省梅州市梅县区隆文镇住房和城乡规划建设办、广东省梅州市梅县区隆文镇政府国土所、广东省梅州市梅县区隆文镇城市综合治理办寄出违章建筑投诉信，举报梅州市梅县区隆文镇圩镇公王角居民付根方的违章建筑，请求上述部门依法彻查和处理。2015年8月27日，被告梅州市梅县住建局对李思明的投诉给予回复，回复告知应由当地人民政府处理。2015年9月10日，隆文镇政府接梅县区信访局转（交）办信访函梅县访字（2015）0808号，向李思明发出信访事项受理告知单，并于2015年10月26日向李思明作出信访答复意见书。2015年8月17日梅县国土局对原告李思明和其兄弟李德明的投诉进行了登记受理，随后派人到实地进行走访、调查，对原告进行了询问，并于2015年12月21日，给予原告李思明书面答复，告知对原告的投诉将依法依规进行查处。
案经原审法院审理认为：本案审查的是上述四被告是否具有对原告李思明的投诉进行查处的法定职责和是否不履行法定职责。本案中原告李思明于2015年6月15日向梅州市梅县区住房和城乡规划建设局、梅州市梅县区隆文镇住房和城乡规划建设办、梅州市梅县区隆文镇政府国土所、梅州市梅县区隆文镇城市综合办邮寄出违�建筑投诉信。经查明，梅州市梅县区隆文镇人民政府没有城市综合治理办和住房和城乡规划建设办这个机构，隆文镇国土所是梅州市梅县区国土资源局派出机构。因此，原告所投诉的部门只有梅州市梅县区住房和城乡规划建设局和梅州市梅县区国土资源局。根据梅县机构编制委员会梅机编（2010）13号文件规定，梅州市梅县区住房和城乡规划建设局对原告李思明所投诉的违章建筑没有法定处理职责，该局已对原告李思明作出答复。告知应由当地人民政府进行查处。梅州市梅县区隆文镇人民政府虽未接到原告李思明的投诉，但对原告李思明到梅州市梅县区信访局上访的事项作出了受理和答复。梅州市梅县区城市综合管理局并没有接到原告的投诉，而且其亦没有处理原告投诉违章建筑的法定职责。不存在对原告的投诉受理的情况。梅县国土资源局对原告李思明和其兄弟李德明的投诉进行了受理，并到当地进行了走访、调查，对原告进行了询问，并于2015年12月21日对原告李思明的投诉作出答复。不存在对原告李思明的投诉未予受理的情况。综上所述，原告李思明起诉请求确认上述四被告对其要求查处违法建设的申请未予受理的行为违法的请求，理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李思明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李思明负担。
上诉人李思明不服一审判决，向本院提起上诉称：一、关于隆文镇政府，其于2015年10月26日作出的书面答复表明其并没有依法履行职责，相反却是在纵容、支持违法建设：1、李伟林非法买卖土地、非法占用土地（无证用地、超标占地、占用公共土地）等事实清楚，情节严重。（1）李伟林占用公共地方、道路，与他人互换杂屋，购买他人住房后改建，与傅根芳合资建房（实为房产开发），违反《土地管理法》第二条三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。其中，占用公共地方、道路属于侵占，购买李林昌老屋属于买卖，与他人互换杂屋、合资建房系以其他形式非法转让土地。从较早前的《广东省城市建设管理暂行条例》第七条“用地单位和个人不得直接向农村社队和土地使用单位（个人）直接洽谈用地。严禁擅自向农村社队和个人租赁和购买土地”，到《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第四十一条“有下列情形的不得进行土地使用权交易：…（二）未依法领取土地证书的”、第五十六条“有下列行为的，由县级以上人民镇政府土地行政主管部门按《土地管理法》第七十三条和《土地管理法实施条例》第三十八条的规定给予行政处罚：…（三）未依法取得土地使用权而实施倒卖或以合作开发、入股联营等方式转让土地的”，应当认定是非法买卖土地。（2）镇政府答复称建房用地来源为5个部分，但其中只有李添招47平方米和傅根芳188.9平方米有土地使用权证，其他3部分均无合法权证。按照《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，第七十六条“超过批准数量占用土地，多占的土地按非法占用土地论处”，应当认定为非法占用土地。（3）傅根芳《建房准建证》那100平方米是包括188.9平方米内的，因为《土地管理法》第六十二条规定“一户只能有一处宅基地”，傅根芳何来两块宅基地？（4）依据《广东省实施土地管理法办法》第三十六条规定“宅基地面积不得超过150平方米”，李伟林房屋占地300多平方米属于超重超标。2、镇政府自称制止过违�建设，但没有任何证据；3、对土地违法行为的处理，《土地管理法》第七十三条规定“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上政府行政主管部门没收违法所得，拆除或者没收建筑物，并处罚款”、第七十七条规定“非法占用土地建设住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限制拆除建筑物。超过标准多占的，以非法占用土地论处”，可以说，法律责任是明确清晰的。二、关于城市综合管理局，其称涉案房屋不属于其管辖范围是不成立的。从《城市规划法》第三条规定“城市包括国家按行政建制设立的直辖市、市和镇”到《城乡规划法》第六十四条、六十五条对城市、农村分别按“建设工程规划许可证”和“乡村建设许可证”来区分管理都表明隆文镇属于城市管辖区域，而一审没有对此做出认定。三、关于住房和城乡规�建设局，《城乡规划法》第六十四条规定无证建设由县级以上地方政府主管部门处理，其提交的《主要职责内设机构和人员编制规定》第9页第十行也载明“对房屋违法建设提出处罚意见”，都表明其有查处权责，但一审视而不见。四、关于国土资源局，其在答辩中称经调查，结论是没有违法，但对涉及到买卖土地、超标占地、无证用地、占用公共用地等大量违法事实视而不见，一审同样没有进行合法性审查。据此请求：1、撤销（2015）梅县法行政行初字第19号行政判决；2、确认被上诉人未依法处理投诉的不作为构成违法并依法履行查处违法建设的法定职责；3、本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人隆文镇政府辩称：1、答辩人认为原告起诉必须符合《行政诉讼法》第二条规定，即必须是行政机关的行政行为侵犯了原告的合法权益，原告才有权提起行政�讼，本案中原告起诉所主张的是出行、通风、采光等相邻权益受到侵害，属于平等主体之间的民事纠纷，原告没有主张被告的行政行为侵犯了的合法权益，应驳回原告的起诉。2、原告起诉也不符合《行政诉讼法》第十二条规定的受案范围，应当驳回原告的起诉。3、原告在其投诉信中称：“2013年6月起，……付根方的房屋拆除，新建了一栋7层的住宅楼。”原告作为付根方的邻居，应当知道付根方新建的住宅楼有无审批手续，有无侵犯原告的合法权益，原告应当在法律规定的期限内进行起诉。根据《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，现在原告起诉也超过了起诉期限，因此应该驳回原告的起诉。4、隆文镇政府针对李思明信访进行�答复，作为上诉人李思明没有就投诉信有效寄给镇政府，镇政府也没有收到其投诉信，镇政府没有应该答辩的情形。
被上诉人梅县城市管理局辩称：1、一审法院判决适用法律准确，请求二审法院依法给予维持。2、按照答辩人的职能分工“答辩人负责梅县城市规划区规划、建设和城市管理的行政执法的统一管理、协调；负责城市规划建设管理的监督监察，依法查处违反建设法规、规章的行为”，这一职能只是针对城市规划区范围内的建设，上诉人投诉的违章建筑座落在梅县区隆文镇圩镇公王角处，并不属于城市规划区范围，故答辩人没有职权对其进行查处。且上诉人并未就违章问题向答辩人投诉。上诉人的上诉没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回其起诉。
被上诉人梅县住建局辩称：1、一审法院判决认定事实清楚，适用法律准确，请求�审法院依法给予维持。2、根据“梅县机构编制委员梅机编（2010）13号文件规定”，答辩人没有职权对上诉人投诉的违章问题进行查处。且答辩人在收到上诉人的投诉后，用书面方式答复上诉人其所投诉的违章问题不属于答辩人查处。上诉人的上诉没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回其起诉。
被上诉人梅县国土局辩称：1、答辩人已经就上诉人反映的情况，对梅县区隆文镇圩镇公王角处的违章建筑予以受理，并及时展开调查相关情况，将对答辩人投诉内容进行依法依规查处，上诉人已履行相应的法定职责，答辩人所述没有任何事实和法律依据。2、2015年8月14日，答辩人收到《违章建筑投诉信》，2015年8月17日答辩人就《违章建筑投诉信》中反映的梅县区隆文镇圩镇公王角处的违章建筑予以登记受理。2015年9月23日，答辩人组织有关工作人员前往当地开�调查，通过走访、查询资料等实地考察的形式进一步了解投诉信中反映的情况。2015年12月21日，答辩人对上诉人的投诉作出答复，将对上诉人的投诉内容依法依规进行查处。3、答辩人依据职能分工开展相关工作，及时有效地处理了上诉人反映的情况，并对上诉人的投诉作出答复，不存在上诉人所述答辩人没有履行法定职责的情况。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判决，驳回上诉人的上诉。
上诉人、被上诉人向一审法院提交的证据材料均已随案移送本院。
本院根据各方当事人提交的证据材料和庭审质证情况，确认一审判决查明的事实。
另查明，广东省梅县机构编制委员会下发了梅机编（2010）9号《梅县城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定》、梅机编（2010）13号《梅县住房和城乡规划建设局主要职责内设机构和人员编制规定》、梅机编（2010）32号《梅县国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》，明确了梅县城市管理局、梅县住建局、梅县国土局各自的职能、主要职责。
本院认为，根据上诉人李思明的上诉理由、被上诉人隆文镇政府、梅县城市管理局、梅县住建局、梅县国土局的答辩意见，本案二审处理涉及对以下焦点问题的认定。
一、被上诉人隆文镇政府是否应履行上诉人诉请的法定职责问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，被上诉人隆文镇政府虽对梅州市梅县区信访局梅县访字（2015）0808号《信访件》作出了受理和答复意见，但其对辖区范围内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为，未依法作出处理明显不当。上诉人诉请其履行法定职责符合法律规定，应予支持。
二、被上诉人梅县城市管理局是否应履行上诉人诉请的法定职责问题。根据广东省梅县机构编制委员会文件梅机编（2010）9号《梅县城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定》的规定，被上诉人梅县城市管理局职能是负责梅县城市规划区规划、建设和城市管理的行政执法的统一管理、协调；负责城市规划建设管理的监督监察，依法查处违反建设法规、规章的行为。该职能只是针对梅县区城市规划区范围内的建设，上诉人的投诉事项在梅县区隆文镇圩镇公王角处，该地点不属梅县区城市规划区范围。被上诉人梅县城市管理局不具有法定职责，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，应予维持。
三、被上诉人梅县住建局是否应履行上诉人诉请的法定职责问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取�正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。在农村建房未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的情形，应属被上诉人梅县住建局处理范畴。本案中，被上诉人梅县住建局认为上诉人投诉的查处违章问题，不属其行政法定职责，在收到上诉人的投诉后，还指派工作人员到现场调查、核实，并作出书面答复的处理意见。该答复行为明显与上述法律规定不符，上诉人诉请其履行法定职责符合法律规定，应予支持。
四、被上诉人梅县国土局是否应履行上诉人诉请的法定职责问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法�用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。本案中，依隆文镇政府出具的《李伟林圩镇公王角建房用地说明》可证实，案外人建房用地来源：一是与他人互换杂屋用地；二是从他人协议购得老房用地；三是合作方提供自有用地。上述用地属宅基地，不存在非法占用土地的情形。被上诉人梅县国土局对上诉人的投诉进行调查、核实，并作出答复。现上诉人诉请梅县国土局履行法定职责，缺乏事实和法律依据，原审判决驳回其诉讼请求正确，应予维持。
综上所述，上诉人李思明的上诉请求及部分有理，有理部分应予支持。原审判决驳回上诉人的全部诉讼请求不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销梅州市梅县区人民法院（2015）梅县法行初字第19号行政判决；
二、责令梅州市梅县区隆文镇人民政府在法定期限内作出行政行为；
三、责令梅州市梅县区住房和城乡规划建设局在法定期限内作出行政行为；
四、驳回上诉人李思明对其他被上诉人的诉讼请求。
一、二审案件受理费合计100元，由上诉人李思明负担50元，被上诉人隆文镇政府、梅县住建局负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 贺 璐
审 判 员 张晓峰
代理审判员 邹俊锋
二〇一六年七月二十五日
书 记 员 叶 薇