广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）韶中法行终字第80号
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人：丘云天，男，1968年5月20日出生，汉族，广东省乐昌市人，居民，住广东省乐昌市坪石镇群众路居民委员会***号。
上诉人（原审原告）：廖书林，男，汉族，广东省乐昌市人，农民，住广东省乐昌市。
上诉人（原审原告）廖又生，男，汉族，广东省乐昌市人，农民，住广东省乐昌市。
上诉人（原审原告）廖佑林，男，汉族，广东省乐昌市人，农民，住广东省乐昌市。
被上诉人（原审被告）：乐昌市交通运输局。地址：广东省乐昌市。
法定代表人：邓昌明，局长。
委托代理人：方朋帮。
委托代理人：彭美莲，广东百姓信律师事务所律师。
上诉人丘云天、廖书林、廖又生、廖佑林（以下简称：“丘云天等四人”）与被上诉人乐昌市交通运输局（以下简称：“乐昌交通局”）道路交通行政许可一案，不服乐昌市人民法院于2015年5月22日作出的（2015）韶乐法行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年6月23日受理后，依法组成合议庭，于2015年7月13日进行了询问。本案现已审理终结。
原审法院查明：丘云天、廖书林、廖又生、廖佑林、邓良锦五人作为股东欲成立乐昌市四通客运有限公司，在乐昌市工商行政管理局进行了预先登记。乐昌市四通客运有限公司于2014年7月4日向“乐昌交通局”申请乐昌市梅花镇至乐昌市区的道路旅客运输经营及道路旅客运输班线的行政许可事项，“乐昌交通局”曾作出不予行政许可的决定。期间，邓良锦主动退股，明确放弃申请复议和诉讼权利，在乐昌市四通客运有限公司未取得法人资格的前提下，“丘云天等四人”不服，以乐昌市四通客运有限公司股东的名义向乐昌市人民政府申请行政复议，乐昌市人民政府以乐府行复字（2014）5号《复议决定书》，撤销“乐昌交通局”作出的乐交许（2014）66号《不予交通行政许可决定书》，并责令该局重新作出行政行为。2014年11月27日，“乐昌交通局”重新作出了乐交许（2014）97号《不予交通行政许可决定书》。“丘云天等四人”仍不服，再次向乐昌市人民政府申请行政复议，该府于2015年2月11日作出乐府行复字（2015）5号《复议决定书》，维持了“乐昌交通局”的乐交许（2014）97号《不予交通行政许可决定书》。“丘云天等四人”仍不服逐向本院提起诉讼。原审法院另查明：“乐昌交通局”2009年8月5日向乐昌市坪石永通汽运有限公司作出乐交许（2009）018号《道路客运班线经营行政许可决定书》，许可经营起讫地及起讫站点：乐昌坪石汽车客运站、梅花镇；日发班次：65班；途经路线及停靠站点：何丰、双桥；车辆数量：13辆。该局2010年5月19日向广东省韶关市汽运集团有限公司作出乐交许（2010）002号《道路客运班线经营行政许可决定书》，许可经营起讫地及起讫站点：乐昌汽车客运站、沙坪镇；途经路线及停靠站点：桂头、乳源、大桥、梅花；日发班次：4班；班车类别：普通客运；车辆数量及要求：2辆中型普客；经营期限：自2010年5月11日起至2016年5月11日。因乐昌汽车站至沙坪镇的运力略显不足，“乐昌交通局”于2014年3月10日向广东省韶关市汽运集团有限公司作出乐交许（2014）26号《道路客运班线经营行政许可决定书》，许可增加一辆中型客车。后该班线均跑广乐高速。2015年5月7日，“乐昌交通局”与乐昌市公共资源交易中心对乐昌市乐城街道经广乐高速往返乐昌市坪石镇双向对开道路客运线路经营权公开招标，“丘云天等四人”未参加竞标。韶关市汽车运输有限公司和乐昌市飞马汽车客运有限公司两公司中标，“乐昌交通局”于2014年9月18日向韶关市汽车运输有限公司乐昌分公司分别作出乐交许（2014）79号、（2014）80号《道路客运班线经营行政许可决定书》，分别许可经营起讫地及起讫站点：坪石镇至乐城街道，坪石汽车站至花苑客运站和乐城街道至坪石镇，花苑客运站至坪石汽车站。均途径其中有梅花镇双桥村委会，日发班次：20班次；班车类别：农村客运班车；车辆数量及要求：5辆中型客车；经营期限：自2014年9月28日起至2020年12月30日。2014年9月24日，“乐昌交通局”向乐昌市飞马汽车客运有限公司分别作出乐交许（2014）83号、乐交许（2014）84号《道路客运班线经营行政许可决定书》，分别许可经营起讫地及起讫站点：坪石镇至乐城街道，坪石汽车站至花苑客运站和乐城街道至坪石镇，花苑客运站至坪石汽车站。均途径梅花镇双桥村委会，日发班次：20班次；班车类别：农村客运班车；车辆数量及要求：5辆中型客车；经营期限：自2014年9月28日起至2020年12月30日。2014年12月5日，韶关市汽车运输有限公司乐昌分公司和乐昌市飞马汽车客运有限公司向“乐昌交通局”申请开通梅花镇至乐城镇客运班线。经“乐昌交通局”审查，认为均符合《道路旅客运输及客运站管理规定》，于2014年12月19日向申请的两公司作出乐交许（2014）105号、乐交许（2014）106号《道路客运班线经营行政许可决定书》，临时发车点均为乐昌市梅花镇中学门口，车辆数量及日发班次均为1辆3班次，临时发车点使用期限均为自2014年12月20日起至2015年12月31日。梅花镇至乐城镇客运班线开通后，随即两公司各投入大型客车一辆（30个席位以上）进行营运自今。2014年12月22日至2015年3月4日，经乐昌市花苑客运站有限公司的售票统计，乐昌市至梅花线路客运班次总数为439班次，客载量为6527人次。
原审法院认为：“丘云天等四人”预登记了乐昌市四通客运有限公司，并以乐昌市四通客运有限公司名义向“乐昌交通局”申请乐昌市梅花镇至乐昌市区的道路旅客运输经营及道路旅客运输班线的行政许可事项，“乐昌市运输局”作出乐交许（2014）97号《不予交通行政许可决定书》及乐昌市人民政府作出乐府行复字（2015）5号《复议决定书》后，因乐昌市四通客运有限公司至今并未具备法人资格，故“丘云天等四人”（邓良锦已主动放弃诉讼权利）不服以自己是该公司股东与该公司有法律上利害关系而提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十四条第一款之规定，其原告主体适格。根据国家交通运输部《道路旅客运输及客运站管理规定》第六条第三款：“县级以上道路运输管理机构具体实施道路客运及客运站管理工作”之规定，“乐昌交通局”有权对本市道路客运及客运站进行管理，作出相关行政许可或不予行政许可事项。在“丘云天等四人”申请梅花至乐城班线营运行政许可期间，已有韶关市汽运集团有限公司在乐昌汽车客运站至沙坪镇营运班线上停靠梅花站营运，韶关市汽车运输有限公司和乐昌市飞马汽车客运有限公司营运班线均停靠梅花双桥村委会，乐昌市坪石永通汽运有限公司梅花至坪石班线，基本解决了梅花镇群众到乐昌的出行问题，如运力不足，无需增设梅花至乐昌班线加以解决，只要在原营运班线上设定梅花镇临时发车点便可。“乐昌交通局”根据《道路旅客运输及客运站管理规定》第十七条第二款：“道路运输管理机构在审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素。”及第四十七条第二款：“经许可机关同意，在农村客运班线上营运的班车可采取区域经营、循环运行、设置临时发车点等灵活方式营运。”之规定，在先有“丘云天等四人”从事道路客运班线的行政许可申请的情况下，“乐昌交通局”考虑到客运市场实际的供求状况、普遍服务和方便群众等因素，为便于管理和避免客运市场的无序竞争，在原有农村客运班线基础上，设置梅花镇作为临时发车点，作为循环运行灵活方式营运，并无违反法律、法规的规定。乐昌市花苑客运站有限公司提供的售票统计数据表明，2014年12月22日至2015年3月4日期间，每班次载客量约为15人（含春运在内），现投入乐城至梅花线路是大型客车，席位每辆34座，实载率约为44％，已足以解决这条班线的运力问题。因此，依“丘云天等四人”的申请，“乐昌交通局”作出的乐交许（2014）97号《不予交通行政许可决定书》，程序合法，事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，判决：维持被告乐昌市交通运输局于2014年11月27日作出的乐交许（2014）97号《不予交通行政许可决定书》。
上诉人“丘云天等四人”不服原审判决上诉称：一、原判认定事实不清。乐昌市梅花镇人口近6万人，是中心镇，也是乐昌市沙坪镇、云岩镇、秀水镇共6万多人口出入乐昌市城区的必经之地，乐昌市坪石镇人口12.1万，是中心镇，京广铁路贯穿全境，每天往返乐昌市有多趟火车。乐昌市梅花镇与坪石镇两镇相距15公里，在乐昌市梅花镇双桥村民委员会与坪石镇的河丰村民委员会交界，交界处离乐昌市梅花镇5公里，离坪石镇10公里。在广乐高速公路未通车前（2014年10月前）梅辽四地的群众都是从梅花镇坐车到坪石镇换乘火车到乐昌市城区，全程70公里左右，全程票价15元。如时间来不及赶火车，群众就乘沙坪镇经乳源县到乐昌市的客车，全程120公里左右，票价30元。2014年5月“丘云天等四人”预测，随着广乐高速在当年的10月份通车，梅辽四地的人肯定乐意从梅花镇坐车直达乐昌市城区。因为全程只有50公里左右，其中高速公路40公里。“丘云天等四人”于是在2014年5月到乐昌市工商局预登记四通客运有限公司后，向乐昌市行政服务中心交通运输局窗口申请办理梅花镇到乐昌市城区的客运班线，“乐昌市交通局”于同年7月4日受理后作出了不予许可的决定，但奇怪的是乐昌市的其它客运公司在同年12月份申请的梅花到乐昌市城区以及沙坪镇经梅花镇经广乐高速的客运班线却获批准。“丘云天等四人”先申请不批准而后申请的获得批准，凡事有先来后到，“乐昌市交通局”是滥用职权。二、原判曲解《道路旅客运输及客运站管理规定》及《交通行政许可实施程序规定》。《道路旅客运输及客运站管理规定》第四十七条已对农村客运班线作了明确的定义：“本规定所称农村客运班线，是指县内或者毗邻县间至少有一端在乡村的客运班线。”坪石镇至乐昌市城区的客运班线是在两个中心镇之间的客运班线，不属于农村客运班线。沙坪镇至乐昌市城区的客运班线也是两个中心镇之间的班线，也不属于农村客运班线。何况坪石镇的广乐高速进出口是设在老坪石，但坪石镇至乐昌城区的客运班线却经梅花广乐高速进出口进入乐昌市城区的，致使老坪石几万群众要坐五公里的车到坪石镇才能乘车。这种涉及几万群众切身利益的行政许可事项是必须举行听证的，没有举行听证该行政许可无效。三、当时申请梅花镇至乐昌市城区的客运班线，只有“丘云天等四人”，按规定应当批准。综上，上诉请求：一、撤销原判。二、撤销“乐昌市交通局”作出的乐交许（2014）97号不予行政许可决定书。三、批准“丘云天等四人”申请的行政许可事项。四、“乐昌市交通局”承担本案诉讼费用。
被上诉人“乐昌交通局”答辩称：一、原判认定事实清楚。原判认定，本案“乐昌交通局”作出不予“丘云天等四人”行政许可的决定，是因为目前运力足以满足乐昌市梅花镇客运市场需求。在“丘云天等四人”申请乐昌市梅花镇至乐城街道办事处班线营运行政许可期间，该运营线路已有韶关汽运集团有限公司的乐昌至沙坪班线（停靠梅花镇）、韶关市汽车运输有限公司和乐昌市飞马有限公司从乐城街道办事处经广乐高速公路往返乐昌市坪石镇班线（停靠梅花镇双桥村民委员会），乐昌市永通汽运有限公司的乐昌市梅花镇至坪石镇班线在运营，基本解决乐昌市梅花镇群众出行乐昌市的问题，无需增加乐昌市至梅花镇班线运力。至于更便利群众出行的问题，只需要在原有营运班线设定乐昌市梅花镇临时停靠点即可解决。因此，“丘云天等四人”所谓先申请不批准，后申请获批准的指责，是没有根据的。二、广东省交通运输局《关于进一步推进我省农村客运发展的若干意见》第一条对“农村客运”有明确定义：农村客运是指东西两翼和粤北山区县城范围内所有客运班线和毗邻镇域间的客运班车。因此，原判在本案中适用《道路旅客运输及客运站管理规定》第十七条、第四十七条的规定并无不当。三、至于“丘云天等四人”提出的只有其一家申请乐昌市梅花镇至乐昌市城区的客运班线，按规定应批准等，是对法律、法规的错误理解。《道路旅客运输及客运站管理规定》第十七条规定：道路运输管理机构在审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求状况，普遍服务和方便群众等因素。可见，是否许可并非单一考虑申请人是否只有一家的问题。考虑到乐昌市梅花镇至乐昌市市区班线目前运力已经可以满足出行群众需要，为了便于管理和避免客运市场的无序竞争，设置乐昌市梅花镇为临时发车点足以解决普通服务、方便群众的问题，无需增加运力的实际情况，“乐昌交通局”不予“丘云天等四人”行政许可符合规定。综上，“乐昌交通局”向“丘云天等四人”发出的《不予交通行政许可决定书》合法。原判认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实，除原判“另查明”一节的第13行有关“2015年5月7日该局与乐昌市公共资源交易中心与乐昌市乐城街道经广乐高速往返乐昌市坪石镇双向对开道路客运线路经营权公开招标”所写“2015年5月7日”有误，本院予以纠正为2014年5月7日之外，对其他事实的认定与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另外：“丘云天等四人”的诉讼请求为：一、撤销乐昌市人民政府作出的乐府行复（2015）5号行政复议决定书。二、撤销“乐昌交通局”作出的乐交许（2014）97号不予行政许可决定书。三、批准乐昌市四通客运有限公司申请的行政许可事项。四、“乐昌交通局”承担本案费用。
本院认为：《中华人民共和国行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”明确了行政相对人提出申请，是颁发行政许可的前提条件。但这并不意味着申请行政许可具有双方行为的性质，行政许可是行政机关基于行政权而为的单方行为，申请并不意味着必定得到行政机关的认可。《中华人民共和国行政许可法》第四条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”明确了行政机关和被授权的组织在实施行政许可时，一要遵守法定的权限，不得越权实施行政许可。二是遵守法定的条件。我国的单行法律、法规对行政许可颁发的条件，通常都有具体规定。对行政管理相对人提出的申请，决定是否准予许可，应当按照法律、法规规定的条件。对符合条件的要依法准予许可；对不符合条件的，应当决定不予许可。有数量限制的行政许可，两个或者两个以上申请人的申请均符合法定条件和标准的，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。国务院公布的《中华人民共和国道路运输条例》第十二条规定：“县级以上道路运输管理机构在审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素。同一线路有3个以上申请人时，可以通过招标的形式作出许可决定。”即国务院的行政法规，明确授权给县级以上道路运输管理机构在审查客运许可申请时考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素的权利。国家交通运输部公布的《道路旅客运输及客运站管理规定》第三条第一款第（一）项规定：“（一）班车客运是指营运车在城乡道路上按照固定的线路、时间、站点、班次运行的一种客运方式，包括直达班车客运和普通班车客运。加班车客运是班车客运的一种补充形式，是在客运班车不能满足需要或者无法正常运营时，临时增加或者调配客车按客运班车的线路、站点运行的方式。”第十七条第二款规定：“道路运输管理机构在审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素。”也作出了与上述许可条件相同的许可条件的规定。“乐昌交通局”提供的乐昌市花苑客运站有限公司出具的《2014年上半年坪石、梅花两地间群众日出行情况调查表》、乐昌市坪石永通汽运有限公司出具的《关于我公司梅花线运力与客流量情况的报告》等表明，有关“丘云天等四人”申请广东省乐昌市梅花镇至广东省乐昌街道办事处的客运许可的线路，已经满足了该线路客运市场的供求状况和方便群众等因素。所以，在当时的情况下，“乐昌市交通局”于2014年11月27日作出乐交许（2014）97号《不予交通行政许可决定书》符合上述规定。
至于“丘云天等四人”上诉提出“乐昌交通局”先申请不批准后申请反而被批准等问题，经查不能成立。一、“乐昌交通局”等单位有关招投标“乐城街道经广乐高速往返坪石”的线路《招标公告》在2014年5月7日发布，并要求在2014年6月18日提交投标书。而“丘云天等四人”以“乐昌市四通客运有限公司”的名义于2014年7月4日提出梅花镇经广乐高速公路至乐城街道的申请，已超过了2014年6月18日的标书提交期限，不存在先申请未批准的问题。由此可见，由乐城街道经广乐高速公路至坪石镇的道路旅客运输班线，不存在先申请不批批准后申请反而被批准问题。而且，“乐昌交通局”提供的相关证据证明，途径广东省乐昌市梅花镇至广东省乐昌市乐城街道办事处的道路旅客运输班线，其载客流量满足乘车从梅花镇至乐城街道办事处的需要。因此，在总客流量未增加、主要线路不变的情况下，“乐昌交通局”许可乐城街道经广乐高速公路至坪石镇道路旅客运输班线的原中标单位改变部分道路旅客运输班线的上下点，通过调剂等灵活的方式方便群众，即在供求状况未发生重大变化的情况下，重点考虑普遍服务、方便群众的行为，亦符合《道路旅客运输及客运站管理规定》第十七条第二款规定：“道路运输管理机构在审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素。”的规定。二、《道路旅客运输及客运站管理规定》第四十七条第三款规定：“本规定所称农村客运班线，是指县内或者毗邻县间至少有一端在乡村的客运班线。”该部门规章分别采用了“农村”、“乡村”两个不同的概念行文，表明该规章所设定的两个概念所指代的范围是有所区别的。而且，该规章并未对“农村”、“乡村”概念进行界定作进一步的解释。因此，对于《道路旅客运输及客运站管理规定》中有关“乡村”概念的理解，只能根据我国的社会状态、习惯及相关法律、法规、规章等规定界定。（一）通常，乡村是指县城以下的广大地区，包括被农村包围的脱离县城的乡（镇）所在地；而“农村”则比较明确，是指村民委员会、村民小组所在地，并包括土地所有权所涉及的范围。在我国，县级以下的建制是乡（镇）人民政府、村民委员会、村民小组，村民委员会、村民小组属于自治组织，乡（镇）人民政府属于基层人民政府。该建制是在过去的人民公社、生产大队、生产队三级所有的基础上进行农村体制改革产生，人民公社一级的建制就是现在的乡（镇）建制，生产大队、生产队就是现在的村民委员会、村民小组。因而，从广义上理解，乡村包括不在县城范围内的乡、镇所在地。综上，从《道路旅客运输及客运站管理规定》划分“农村”与“乡村”，以及道路旅客运输更依赖于地域性的角度理解，乡村应当包括在县城之外乡（镇）一级建制所在地的广大地区。（二）对于“乡村”的理解：1、在组织形式上，相关法律、法规规定，即《中华人民共和国宪法》第一百零七条第二款、第三款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第三条规定：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议同意，报县级人民政府批准。村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。”第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”等规定，明确了以下关系：（1）乡与村分属不同的组织，乡与村分别属于不同的法律关系。（2）镇与乡属于同一层级的组织，在地域上，镇的管辖范围与乡的管辖范围无异。2、在地域性上，相关法律、法规规定，即《中华人民共和国民法通则》第二款规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”等规定，也明确了下列关系：并非农村范围不存在乡（镇）以及乡（镇）农村经济组织依法享有的农民集体土地所有权，乡村既包括村民委员会、村民小组的土地所有权范围，也包括乡（镇）农村经济组织的土地所有权范围；乡村不仅是指村民委员会、村民小组所在地，还包括乡（镇）农村经济组织所在地。由此可见，“乐昌交通局”按照广东省交通厅粤交运（2006）625号《关于进一步推进我省农村客运发展的若干意见》第一点第（二）小点有关：“农村客运是指东西两翼和粤北山区县域范围所有客运班车和毗邻县的毗邻镇城间的客运班车（毗邻镇不包括县所在地的镇）……”的意见确认乡村的范围，不存在下位法与上位法冲突的问题。
综上所述，“乐昌交通局”的具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，应予支持；“丘云天等四人”上诉理由不充分，应当驳回。原判正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元由上诉人丘云天、廖书林、廖又生、廖佑林负担。
本判决为终审判决。
审判长 ： 万 靖
审判员 ：徐肇廷
审判员 ：李应富
二〇一五年八月十八日
书记员 ：李羿盟
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