浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙甬行终字第192号
上诉人（原审原告）胡亚芬。
被上诉人（原审被告）宁波市公安局海曙分局。
法定代表人朱振甫。
委托代理人陶威。
上诉人胡亚芬因诉被上诉人宁波市公安局海曙分局治安行政处罚一案，不服宁波市海曙区人民法院于2014年10月17日作出的（2014）甬海行初字第29号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年11月1日受理后依法组成合议庭，并于2014年11月18日组织双方当事人进行了询问。上诉人胡亚芬，被上诉人宁波市公安局海曙分局的委托代理人陶威到庭参加了询问。本案现已审理终结。
2014年3月6日，被上诉人宁波市公安局海曙分局作出甬公海行罚决字（2014）第98号行政处罚决定。该决定认定：2014年3月4日11时许，上诉人胡亚芬因在北京市中南海周边地区非法上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警执勤时查获。民警为维护北京市中南海周边地区秩序对上诉人进行训诫后移送到北京“马家楼”非访人员分流中心。后在上诉人随身物品中查获13份上访材料。上诉人于2014年2月12日因扰乱公共场所秩序被被上诉人处以行政拘留十日的处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第（四）项、第二十三条第一款第（二）项的规定，决定给予上诉人行政拘留�日的处罚。
原审法院经审理认定，原告居住在宁波市海曙区国医街39弄5号712室，系宁波市海曙区鼓楼街道的居民。2014年3月5日21时50分，宁波市海曙区鼓楼街道工作人员张淑均向宁波市公安局海曙分局鼓楼派出所报案称，2014年3月4日下午，其接到正在北京的同事的电话，称原告因到中南海周边非访被北京警方送到“马家楼”非访人员分流中心，且已被宁波驻京办工作人员接回，需报案人张淑均前去协助带原告回甬。张淑君到达北京后，听“马家楼”非访人员分流中心的工作人员讲，原告于2014年3月4日到北京中南海周边非访，后被北京警方移送到“马家楼”非访人员分流中心。2014年3月5日下午，报案人张淑均同其他工作人员一起将原告带回宁波，并于当日20时45分左右到达。报案人张淑均向宁波市公安局海曙分局鼓楼派出所提供4份宁波驻京办移交的关于证明原告在北京非访扰乱公共秩序的证据材料，分别为训诫书、对非正常上访人员行政处罚建议书、非正常上访人员移交手续清单、询问笔录。
被告于报案当日受理该案，并由宁波市公安局海曙分局鼓楼派出所开具甬公海（鼓）行传字（2014）第3号传唤证，依法传唤原告于2014年3月5日21时30分前到宁波市公安局海曙分局鼓楼派出所接受询问。因原告不接受传唤，经宁波市公安局海曙分局鼓楼派出所负责人同意，对原告采取了强制传唤，后经宁波市公安局海曙分局鼓楼派出所负责人审批，对原告延长传唤至24小时。根据甬公海（鼓）行传字（2014）第3号传唤证记载，原告到达时间为2014年3月5日21时40分，离开时间为次日21时05分。同年3月6日，宁波市公安局海曙分局鼓楼派出所根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十九条第一款，作出甬公海（鼓）证保决字（2014）第2号证据保全�定，对原告携带的13份上访材料扣押30日（自2014年3月6日至2014年4月4日）。同年3月6日，被告对原告进行处罚告知，原告于当日进行书面陈述和申辩，被告于同日作出被诉的行政处罚决定，并于同日将该决定送达原告。
原告不服被告所作的被诉治安行政处罚决定，向宁波市公安局提起行政复议。2014年6月20日，宁波市公安局作出甬公复决字（2014）53号行政复议决定，维持被告作出的被诉行政处罚决定。
涉案行政处罚决定作出后当日，原告向被告提出暂缓处罚执行申请，经被告审批，于同日对原告作出甬公海字（2014）第1号不予暂缓执行行政拘留决定，认为原告不具备暂缓执行行政拘留的条件，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百九十六条、第一百九十七条、第一百九十八条之规定，决定对原告的行政拘留不予暂缓执行。同日，宁波市拘留所向被告发出建议停止执行拘留通知书，认为原告存在病情严重可能危及生命安全的情况，建议对原告停止执行拘留。据核查，被告实际未对原告实施行政拘留。
2014年3月6日，被告于涉案行政处罚决定作出后又作出甬公海缴字（2014）第21号收缴物品清单，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十一条第一款规定，对原告上述保全的13份材料予以收缴，同年3月24日，被告认为上述收缴决定不适当，依照《公安机关内部执法监督工作规定》第十三条，决定撤销甬公海缴字（2014）第21号收缴物品清单。同日，被告制作发还物品清单，对原告的上述13份材料予以发还，但原告只领取了其中6份材料，对余下7份材料拒收。
原审法院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。第四十七条规定，公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出处理。原告居住在宁波市海曙区国医街39弄5号712室，属于被告管辖范围，故被告根据报案，对其辖区内的居民涉嫌违反治安管理的行为，予以立案受理符合上述规定。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条和第二十三条第一款的规定，被告具有对尚不构成犯罪的扰乱公共秩序等的违反社会治安管理的行为作出相应罚款或拘留的治安管理行政处罚的职权。
《信访条例》第十八条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出；第二十条规定，信访人在信访过程中应�遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关、拉截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的……根据被告提供的证据，宁波市海曙区鼓楼街道工作人员于2014年3月5日报警称，其接到在北京的鼓楼街道工作人员通知，2014年3月4日原告因涉嫌扰乱国家单位秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警从北京市中南海附近非信访区域带回至北京“马家楼”非访人员分流中心。北京市公安局西城分局府右街派出所出具的工作说明也证实，2014年3月4日15时许，该所民警在北京市中南海周边执行警务时，发现原告声称要到中南海上访，且该人于2013年7月30日至2014年3月4日间到北京市中南海地区非正常上访共计5次。且在报�人张淑均报案时提供的原告询问笔录以及宁波市公安局海曙分局鼓楼派出所对原告所作的询问笔录中，原告均承认其于2014年3月4日携带材料在北京市中南海周边活动。故北京市公安局西城分局府右街派出所出具的工作说明可以印证原告确实存在涉嫌违反治安管理的行为。
原告因涉嫌违反治安管理法，被告对其进行了询问查证，认为其违法行为可能适用行政拘留处罚，经批准后，对原告延长询问时间至24小时符合上述法律规定，并且，被告对原告的实际传唤时间为2014年3月5日21时40分至2014年3月6日21时05分，并未超过24小时，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条和第八十三条第一款的规定。经宁波市公安局海曙分局鼓楼派出所负责人审批，宁波市公安局海曙分局鼓楼派出所作出甬公海（鼓）证保决字（2014）第2号证据保全决定，决定对原告携带的13份上访材料进行扣押30日（自2014年3月6日至2014年4月4日）的行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十九条第一款的规定，且原告在该决定书以及所附的证据保全清单上的签名证实鼓楼派出所已将该决定送达原告，且13份保全材料经原告确认。2014年3月24日，被告将上述13份材料发还原告，在发还物品清单中原告认为只发还了6份材料，另7份材料原件未发还原告，而办案民警在发还物品清单上备注发还原告共计13份材料，其中7份材料原告拒收，并有两名民警签名。证据保全决定的作出程序基本合法，但证据保全清单应有见证人、持有人和办案民警的签名或盖章，且被告在向原告发还物品时原告提出异议，对实际发还情况也应有见证人的签名或盖章。该案两份清单仅有原告、保管人、民警的签名和宁波市公安局海曙分局鼓楼派出所盖章，并无见证人签名，对该瑕疵予以�正。被告于2014年3月6日向原告作出行政处罚告知，并制作笔录，告知原告享有陈述和申辩的权利，原告表示要提出陈述和申辩并向被告提交了书面陈述和申辩。同日，被告向原告作出甬公海行罚决字（2014）第98号行政处罚决定并将该处罚决定书当场送达原告，该程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条第一款的规定。
综上，原告因涉嫌违反治安管理行为，经举报人报案，被告对原告作出的被诉行政处罚决定的事实清楚、程序基本合法，适用法律正确。原告要求确认被告于2014年3月6日作出的甬公海行罚决字（2014）第98号行政处罚决定违法，同时判令被告在公安机关“个人信息查询”系统中将原告被非法拘留的案底删除，并在相关知名媒体上对原告公开赔礼道歉，且赔偿原告损失人民币10万元的诉讼请求无事实证据及法律依据予以支撑，不予支持。依�《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告要求确认被告作出的甬公海行罚决字（2014）第98号行政处罚决定违法，同时判令被告在公安机关“个人信息查询”系统中将原告被非法拘留的案底删除，并在相关知名媒体上对原告公开赔礼道歉，且赔偿原告损失人民币10万元的诉讼请求。
上诉人上诉称：一、被上诉人无权作出被诉行政处罚决定。上诉人的行为发生在北京，如需处罚也应由北京地区的公安机关进行处罚。上诉人已受到北京公安机关的训诫处罚并回到家中，被上诉人只有在北京公安机关将案件移交后才具有管辖权，被上诉人对上诉人进行立案调查没有北京公安机关的移交手续，故被上诉人无权对上诉人作出处罚。二、上诉人上访行为不违法�被上诉人缺乏证据证明上诉人实施了到中南海上访，扰乱公共场所秩序的行为。且北京公安机关对上诉人的上访行为进行了告诫，被上诉人对上诉人的同一上访行为进行行政处罚错误。故被上诉人作出的被诉行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误。被上诉人存在对上诉人进行强制传唤违法发还上诉人的物品其中7份材料并非证据保全时的材料，应当纠正。三、被上诉人对上诉人的行政拘留，造成上诉人的名誉造成损害，应予赔偿。请求二审法院撤销原判，撤销被诉行政处罚决定，支持上诉人的赔偿请求。
被上诉人辩称，上诉人多次至北京市中南海周边进行非正常上访并被北京市公安局西城分局府右街派出所查获及训诫。2014年3月4日11时许上诉人至北京中南海周边，府右街派出所民警在中南海周边执行勤务时，发现上诉人声称要到中南海上访，为了维护中南海地区秩序，府右街派出所对原告进行训诫后送至“马家楼”分流中心。2014年3月5日，宁波市海曙区鼓楼街道工作人员张淑均将上诉人带至宁波市公安局海曙分局鼓楼派出所，举报称上诉人于2014年3月4日至北京中南海周边进行非正常上访，扰乱公共场所秩序，并提供相关证据予鼓楼派出所，宁波市公安局海曙分局鼓楼派出所接报后随即开具书面传唤证传唤上诉人接受询问查证，上诉人到达留置室后，无正当理由拒不接受传唤，经宁波市公安局海曙分局鼓楼派出所负责人批准后，对上诉人强制传唤并制作现场笔录，对上诉人进行询问并进行调查取证。2014年3月6日05时许，办案民警认为上诉人胡亚芬涉嫌扰乱公共场所秩序，可能适用行政拘留处罚，案情复杂且调查取证尚未结束，经宁波市公安局海曙分局鼓楼派出所负责人批准对上诉人强制传唤延长至24小时，并于2014年3月6日21时05分，结束对上诉人询问查证，强制传唤未超24小时，并无连续传唤原告。2014年3月6日13时35分许，宁波市公安局海曙分局鼓楼派出所民警对上诉人随身物品进行安全检查时，发现上诉人随身携带的背包内有一叠上访材料，且根据相关证据佐证，该上访材料是上诉人2014年3月5日从北京带回宁波，与上诉人至北京中南海周边非正常上访有一定关联性，故经宁波市公安局海曙分局鼓楼派出所负责人批准，开立证据保全决定对该上访材料予以扣押并制作现场笔录。根据上诉人陈述与申辩、证人证言、北京市公安局西城分局的训诫书、府右街派出所民警工作说明、现场笔录、接受证据清单、证据保全清单、对非正常上访人员行政处罚建议书、非正常上访人员移交手续清单等，以上证据能相互印证，可以证实2014年3月4日上诉人至中南海周边进行非正常上访的事实。2014年3月6日被上诉人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，以“扰乱公共场所秩序”为由对上诉人作出行政拘留十日的处罚决定，后因上诉人身体原因行政拘留未执行。综上，被上诉人作出的被诉行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律准确、量罚适当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审审理时，双方当事人均未向本院提供新的证据。双方当事人在一审时向原审法院提供的证据均随案移送至本院。本院根据随卷证据及审理认定的事实与原审法院认定的事实无异。
本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的行政案件外，如违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。从教育目的及对被处罚人的执行等方面，由上诉人居住地的公安机关即被上诉人进行管辖并无不妥。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作”的规定调整的仅是公安机关之间在案件移交中的权利义务，上诉人依据上述规定认为违法行为人居住地公安机关管辖权的取得需以违法行为发生地公安机关的案件移交为前提，是对上述规定的不当理解，本院不予采纳。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条和第八十三条第一款的规定，被上诉人认为上诉人因涉嫌违反治安管理的行为可能适用行政拘留处罚，经批准后，对上诉人采取强制传唤且传唤时间未超过24小时，并无不当。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十九条第一款的规定经宁波市公安局海曙分局鼓楼派出所负责人审批，宁波市公安局海曙分局鼓楼派出所作出甬公海（鼓）证保决字（2014）第2号证据保全决定，决定对上诉人携带的13份上访材料进行扣押，并于2014年3月24日向上诉人进行发还，但被上诉人制作的证据保全清单和返还物品清单，缺乏见证人签名，但在证据保全时对上诉人随身物品检查时，确有见证人在场，2名办案民警在发还物品清单上对上诉人拒收也做了备注和签名，且上诉人缺乏证据证明其未领取的7份材料非证据保全的物品。对此瑕疵本院予以指正。《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。根据被上诉人海曙公安分局对张淑均所作的《询问笔录》，北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《工作说明》和对上诉人所作的《训诫书》，宁波市公安局驻京非访处置办公室出具的《非正常上访人员移交手续清单》、《对非正常上访人员行政处罚建议书》，以及甬公海行罚决字（2014）第56号《行政处罚决定书》等证据，能够证实上诉人明知中南海周边地区不是信访接待场所，仍多次到该地区非正常上访，且上诉人曾于2013年8月17日因在中南海周边非信访接待场所非正常上访被处以行政拘留10日的行政处罚，并于2014年3月4日再次到中南海附近区域非正常上访的事实清楚。上诉人的上述非正常上访行为已经扰乱了中南海周边地区正常的公共秩序，且情节较重。被上诉人经调查取证，并向上诉人事先告知了拟处罚的内容，听取了上诉人的陈述意见后，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第（四）项、第二十三条第一款第（二）项的规定，决定给予上诉人行政拘留十日的处罚，认定事实清楚，�用法律正确，程序合法，量罚得当。上诉人认为其上访行为不违法且不存在扰乱公共场所秩序的行为，被上诉人不应给予其行政处罚，且错误处罚对其造成名誉损害应予赔偿的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。
另，训诫系公安机关根据《信访条例》第四十七条的规定，为维护正常信访秩序，对非正常信访人所采取的一种行政措施，而不是一种行政处罚，故本案不存在因同一事实、对同一行为重复作出行政处罚的情形。上诉人提出北京公安机关已对其进行了训诫，被上诉人不能就同一事实作出行政处罚的理由不成立，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人胡亚芬负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆玉珍
审 判 员 秦 峰
代理审判员 孙 雪
二〇一四年十一月十八日
代书 记员 袁丹蓉
附本案适用的法律、法规及规范性文件：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……
二、《公安机关办理行政案件程序规定》
第九条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。
移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。
三、《中华人民共和国治安管理处罚法》
第二十条违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：
……
（四）六个月内曾受过治安管理处罚的。
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
……
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
……
第八十二条需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。
公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤。
第八十三条对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。
……
第八十九条公安机关办理治安案件，对与案件有关的需要作为证据的物品，可以扣押；对被侵害人或者善意第三人合法占有的财产，不得扣押，应当予以登记。对与案件无关的物品，不得扣押。
……
四、《信访条例》
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
……
第四十七条违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。
经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。