湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）长中行征初字第00171号原告阳某某，男，1979年9月16日出生，汉族，住长沙市岳麓区。委托代理人杨佳，湖南联合创业律师事务所律师。被告长沙市望城区人民政府，住所地长沙市望城区雷锋北大道1688号。法定代表人孔玉成，区长。委托代理人谢兆佳，湖南星城律师事务所律师。委托代理人尹伟博，长沙市望城区人民政府法制办工作人员。被告长沙市人民政府，住所地长沙市岳麓区岳麓大道218号。法定代表人胡衡华，市长。委托代理人姜妍，长沙市望城区人民政府法制办工作人员。委托代理人彭志，北京德恒（长沙）律师事务所律师。原告阳某某不服被告长沙市望城区人民政府（以下简称望城区政府）土地行政管理及被告长沙市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，于2015年7月28日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年11月25日公开开庭进行了审理。原告阳某某及其委托代理人杨佳，被告望城区政府委托代理人尹伟博、谢兆佳，被告市政府委托代理人姜妍、彭志到庭参与诉讼。本案现已审理终结。2015年4月1日，望城区政府对阳某某作出望府案土字[2015]18号《行政处理决定书》，认为阳某某所持有的望国用（2011）字第016号《国有土地使用证》，因国有土地权属认定错误，审批程序和手续不合法，导致所载地块集体土地被错误地登记为国有土地，根据《88年土地管理法》第六条、第十条，《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款、第一百六十二条第一款的规定，撤销阳某某所持有的望国用（2011）字第016号《国有土地使用证》。原告阳某某诉称：望城区政府作出望府案土字[2015]18号决定书没有事实和法律依据。一、涉案土地系国有土地，并非集体土地。涉案土地属于《关于确定土地所有权和使用权若干规定》第14条规定的国有土地范围，系国有土地。1984年高塘岭镇建镇，政府征收了大部分土地用于建镇，农民集体建制被撤销，原集体组织人口现已全部转为非农业人口。原告不知道涉案土地是否属于被政府征收的土地，但即使该涉案土地未被征收，依据上述规定，由于原集体组织人口全部转为非农业人口，因此涉案土地仍然属于国有土地。二、望城区政府在作出望府案土字[2015]18号决定书时没有提供证据证明涉案土地属于集体土地。由于涉案土地已经被认定为国有土地，被申请人应提交足以推翻原认定的证据，否则被告作出的撤销原认定的事实证据不足。三、被告的行政行为程序错误，应予以撤销。涉案土地登记为国有划拨土地之前被告已经认定涉案土地的所有权为国家所有，该程序属于土地所有权确权程序。涉案土地登记为国有划拨土地系独立的行政程序。因此，被告在撤销原告持有的涉案国有土地使用证之前应对涉案土地进行所有权确权，土地所有权确权后再进行使用权的权属登记。在没有进行土地所有权确权之前，被告无权以土地系集体所有为由撤销涉案土地的权属登记。综上，请求：一、撤销望城区政府作出的望府案土字[2015]18号《行政处理决定书》；二、两被告承担本案的诉讼费用。原告阳某某向本院提供了以下证据：证据1，望城区政府的行政处理决定书和市政府做出的行政复议决定书，拟证明被告实施了涉案行政行为；证据2，土地登记相关资料，拟证明原告所有的土地属于国有土地；证据3，邮件接收凭证，拟证明原告收到行政复议决定书的时间。被告望城区政府辩称：一、望府案土字（2015）18号行处理决定书认定事实清楚，证据确凿。阳某某于2001年11月19日取得望国用（2001）字第058号《国有土地使用证》，使用权面积为62.4平方米，使用权类型为国有划拨。2010年11月10日，阳某某以经商需要贷款为由，向原望城县国土资源局申请办理变更国有出让用地手续。并于2011年1月5日为其颁发了望国用（2011）第016号《国有土地使用证》，使用权面积为63平方米，使用权类型为国有。另查明：原告取得的望国用（2011）第016号《国有土地使用证》所载地块，经湖南省人民政府（2014）政国土字第521号《农用地转用、土地征收审批单》审批，系农民集体所有的土地。原告所取得的望国用（2011）第016号《国有土地使用证》，因其国有土地权属认定错误，审批程序和手续不合法，导致所载地块集体土地被错误的登记为国有土地，依法应予撤销。二、望府案土字（2015）18号行处理决定书的适用法律法规正确。原告申请土地使用权登记时，其取得望国用（2011）第016号《国有土地使用证》是在集体土地上办理国有土地权证。我府现进行纠错程序，依据《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款、第一百六十二条第一款第一、三项的规定进行行政处理决定，适用法律依据正确。三、望府案土字（2015）18号行处理决定书的处理程序合法。我府在拟作出行政处罚决定前，经过了充分的调查，并送达了听证告知书，告知其拟作出处理决定的事实、理由和依据，并告知其享有申辩听证的权利。我府也于2014年6月5日依法举行了听证会，在充分调查质证，并全面听取原告的陈述与申辩的基础上，才作出望府案土字（2015）18号行处理决定书，因此我府作出的处理决定程序合法。四、湖南省人民政府（2014）政国土字第521号《农用地转用、土地征收审批单》认定，该宗地在未被批准前一直系集体土地，我府依此进行自行纠错作出上述处理决定的证据确凿。综上所述，请求判决驳回诉讼请求。被告望城区政府向本院提交了以下证据：证据1，个人建房证及申请审批资料、国有土地使用权证及申请审批资料、户籍证明，拟证明被告错误将原告建房的集体土地登记为国有土地，土地权属认定错误，审批程序和手续不合法；证据2，撤销《国有土地使用权证》告知书、听证通知书、送达回证、送达相片，拟证明被告将拟撤证事件的相关事宜告知了原告，原告提出了书面听证申请，被告决定召开听证会，并将听证通知送达了原告；证据3,听证会签到册、听证笔录，拟证明被告对拟撤证事件组织了听证，听取了原告的辩解意见；证据4，（2014）政国土字第521号《农用地转用、土地征收审批单》、红线图，拟证明原告建房位置地块建房时属于集体土地性质；证据5，行政处理决定书，送达回证，拟证明被告因错误登记而依法自行纠错，向原告作出了撤证的行政处理决定书，并告知了相关诉讼权利。被告市政府辩称：一、我府作出的长政复决字〔2015〕第336号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确我府对案件的事实与程序进行审查认为：卞银利于1993年11月29日取得了望国土字第022728号《个人建房用地许可证》，后于1994年9月24日，卞银利取得望国用（94个）字第1211号《国有土地使用证》。2000年12月30日，卞银利与阳某某达成协议，将上述土地上的房屋转让给阳某某。2001年8月1日，阳某某向原望城县国土资源局申请土地权属变更，同年11月19日，阳某某取得了望国用（2001）字第058号《国有土地使用证》，2011年1月5日，阳某某取得了望国用（2011）字第016号《国有土地使用证》。2014年3月26日，经湖南省人民政府（2014）政国土字第521号《农用地转用、土地征收审批单》批准征收长沙市望城区高塘岭街道裕农村、喻家坡街道原佳村、喻家坡社区集体土地0.7742公顷。在进行土地征收过程中发现望国用（2011）字第016号《国有土地使用证》登记地块位于湖南省人民政府（2014）政国土字第521号《农用地转用、土地征收审批单》所附红线图的红线范围内，错误将集体所有土地登记为国有土地。2014年4月28日，被告为了纠正该错误登记行为向原告送达了《撤销望国用（2011）字第016号〈国有土地使用证〉告知书》，告知了原告陈述、申辩及申请听证的权利。2014年6月5日，被告组织召开了听证会。2015年4月1日，被告作出望府案土字〔2015〕18号《行政处理决定书》撤销了原告持有的望国用（2011）字第016号《国有土地使用证》。二、我府作出的长政复决字〔2015〕第336号《行政复议决定书》行政复议程序合法。我府于2015年4月28日收到原告的申请材料，并进行立案审查。我府于2015年4月29日将行政复议答复通知书及原告的行政复议申请书副本邮寄给被告长沙市望城区人民政府，被告在法定期限内作出了书面答复，并提交了当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。因案情复杂，我府根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，于2015年6月26日作出了《延期审理通知书》（长府复延字〔2015〕336号），将行政复议审理期限延期30日。经审理，我府于2015年7月13日作出了长政复决字〔2015〕第336号《行政复议决定书》，该行政复议程序合法，符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的有关规定。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告市政府向本院提交了以下证据：证据1，行政复议申请书，拟证明市政府收到原告行政复议申请的时间;证据2，行政复议答复通知书存根及邮寄凭证，拟证明市政府向望城区政府送达行政复议申请书副本，并要求提交书面答复和证据依据;证据3，被申请人答复书，拟证明望城区政府在法定期限内进行了答复；证据4，延期审理通知书及送达回证，拟证明行政复议案件延期审理并书面告知当事人；证据5，行政复议决定书及送达回证，拟证明市政府已依法作出行政复议决定并送达当事人。经庭审质证，原告阳某某对被告望城区政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1、2、3的合法性、关联性有异议，该证据反证了涉案土地是国有土地；对证据4的合法性、关联性有异议，被告通过提交虚假的申请材料取得了征收审批单，征收审批单也不具有合法性；对证据5的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，不能达到被告的证明目的。原告阳某某对被告市政府提交的证据发表如下质证意见：市政府没有对涉案行政行为进行实质审查，查明事实不清，对证据的真实性、合法性、关联性均有异议。被告望城区政府对原告阳某某提交的证据发表如下质证意见：对证据1、3无异议；对证据2登记资料的合法性有异议，原告不具备取得划拨土地的资格。被告望城区政府对被告市政府提交的证据无异议。被告市政府对原告阳某某提交的证据发表如下质证意见：对证据1、3无异议；对证据2登记资料的合法性有异议，涉案土地并非属于划拨的国有土地。被告市政府对被告望城区政府提交的证据无异议。经庭审质证，本院对双方当事人提交的证据认证如下：原告阳某某提供的证据和被告望城区政府提供的证据，均来源真实，与本案相关联，本院采信为认定事实的证据。被告市政府提交的证据证实了其作出复议决定的过程，该部分证据客观、真实，与本案具有关联性，本院予以采信。经审理查明，1993年11月29日，卞银利取得了望国土字第022728号《个人建房用地许可证》，1994年7月6日，卞银利向原望城县国土资源局申请土地登记，1994年9月24日，卞银利取得了望国用（94个）字第1211号《国有土地使用证》。2000年12月30日，卞银利与阳某某达成协议，将上述土地上的房屋转让给阳某某，并签订了《国有土地使用权转让合同》。2001年8月1日，阳某某向原望城县国土资源局申请土地权属变更。同年11月19日，阳某某取得了望国用（2001）字第058号《国有土地使用证》，土地使用权面积为62.4平方米，使用权类型为划拨。2010年9月20日，阳某某向原望城县国土资源局申请将望国用（2001）字第058号《国有土地使用证》登记的土地变更为国有出让地。经原望城县人民政府批准，同意为阳某某办理划拨土地使用权换发证登记并转出让使用权。2011年1月5日，阳某某取得了望国用（2011）字第016号《国有土地使用证》。2014年3月26日，湖南省人民政府作出（2014）政国土字第521号《农用地转用、土地征收审批单》，主要内容为：申请用地单位为望城县国土资源局，被用地单位为长沙市望城区高塘岭街道裕农村、喻家坡街道原佳村、喻家坡社区，建设项目名称为旺旺路城市综合体项目扩征用地，申请用地总面积为0.7742公顷。阳某某所持望国用（2011）字第016号《国有土地使用证》所载地块位于该审批单所附红线图范围内。望城区政府经查实，望国用（2011）字第016号《国有土地使用证》将集体土地错误登记为国有土地，于2014年4月28日，向阳某某作出了《撤销阳某某所持有的地籍调查表编号为101的告知书》，将拟作出的行政处理决定的事实、理由及享有的陈述、申辩和听证的权利告知阳某某。2014年5月23日，望城区政府向阳某某送达了《听证通知书》。2014年6月5日，望城区政府召开听证会，听取了阳某某的陈述和申辩意见。2015年3月19日，望城区政府以阳某某取得的望国用（2011）字第016号《国有土地使用证》国有土地权属认定错误、审批程序和手续不合法，导致所载地块集体土地被错误登记为国有为由，作出望府案土字[2015]18号《行政处理决定书》，撤销阳某某所持国土证。阳某某不服，向市政府申请行政复议，市政府于2015年7月15日作出复议决定（长政复决字[2015]第336号），维持了望府案土字[2015]18号《行政处理决定书》。阳某某不服，向本院提起行政诉讼。另查明，至2014年，原告阳某某房屋所在的望城县城关镇郭亮南路涉案地块仍系农民集体所有的土地。又查明，望城县于2011年6月撤县设区，望城县人民政府名称变更为长沙市望城区人民政府。本院认为，被告望城区政府依法具有确认本辖区内农民集体土地所有权和国有土地使用权并核发证书的法定职权。被告望城区政府为原告阳某某核发国有土地使用证时，原告阳某某房屋所在地属于被告望城区政府管辖范围，被告望城区政府自行纠错撤销该国有土地使用证，作出该处理决定主体合法。土地征收应由法定机关依法定事由通过法定程序进行，原告房屋所在地的土地性质至2014年湖南省政府作出审批单时仍是农民集体所有，但望城区政府于1997年在该集体土地上办理了望国用（2011）字第016号《国有土地使用证》，明显违法。被告望城区政府在为原告阳某某办理涉案土地使用权登记时，负有审查不严的责任，其基于对颁发的《国有土地使用证》土地性质认定错误、登记错误而作出了望府案土字[2015]18号《行政处理决定书》，符合法律规定。同时，被告望城区政府作出行政处理决定之前，通知原告阳某某拟作出处理决定的事实、理由和依据，并告知其享有听证的权利；在原告阳某某申请听证后，依法组织了听证，听取了原告阳某某的陈述和申辩并作了笔录，程序合法。关于法律适用的问题，按照行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定这一基本原则，被告望城区政府以原告阳某某国有土地使用证所载地块权属来源认定错误，审批程序和审批手续不合法为由，根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第六条、第十条，《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款、第一百六十二条第一款的规定，撤销原告阳某某取得的望国用（2011）字第016号《国有土地使用证》是正确妥当的。但是，原告阳某某在当时特定的法制环境和特定历史背景下取得国有土地使用证，其信赖利益应予保护，但此系另一法律关系，可以通过其他合法途径予以解决。被告市政府复议程序合法，复议决定认定事实清楚，适用法律正确。被告市政府收到原告阳某某的复议申请后，依法向被申请人送达相关副本材料，并听取了申请人的复议意见，其在查清案件事实的基础上作出的复议决定符合法律规定。综上，被告望城区政府作出望府案土字[2015]18号《行政处理决定书》主体职权有据，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告市政府复议程序合法，作出的复议决定符合相关法律规定。原告阳某某的起诉理由不能成立，其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告阳某某的诉讼请求。本案受理费50元，由原告阳某某负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  贺元芳审 判 员  王真铮审 判 员  彭 杨代理审判员  陈邵明人民陪审员  胡 沙二〇一六年十月二十八日书 记 员  梁 维附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国土地管理法》（1988修正）第八条集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。第十条依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书。《湖南省行政程序规定》第一百五十八条行政机关行政程序违法的，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。县级以上人民政府法制部门对公众投诉举报、新闻媒体曝光和监督检查中发现的行政机关行政程序违法行为，应当向有关机关发出《行政执法监督通知书》，建议自行纠正，有关机关应当在30日内将处理结果向政府法制部门报告。第一百六十二条具有下列情形之一的，行政执法行为应当撤销：（一）主要证据不足的；（二）适用依据错误的；（三）违反法定程序的，但是可以补正的除外；（四）超越法定职权的；（五）滥用职权的；（六）法律、法规、规章规定的其他应当撤销的情形。行政执法行为的内容被部分撤销的，其他部分仍然有效，但是除去撤销部分后行政行为不能成立的，应当全部撤销。行政执法行为被撤销后，其撤销效力追溯至行政执法行为作出之日；法律、法规和规章另有规定的，其撤销效力可以自撤销之日发生。行政执法行为被撤销的，如果发现新的证据，行政机关可以依法重新作出行政执法行为。