黑龙江省绥化市北林区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）绥北民初第178号
原告绥化市国土资源局
法定代表人申远，职务局长。
委托代理人武文卓，职务土地利用科副科长。
委托代理人刘春波，黑龙江光明律师事务所律师。
被告黑龙江百兴园房地产开发有限公司
法定代表人孙广彬，职务董事长。
委托代理人王洪亮，黑龙江贵诚律师事务所律师。
原告绥化市国土资源局与被告黑龙江百兴园房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告绥化市国土资源局委托代理人武文卓与被告黑龙江百兴园房地产开发有限公司(以下简称百兴园公司)委托代理人王洪亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告绥化市国土资源局诉称，2010年5月19日，原告与被告百兴园公司签订《国有建设用地使用权出让合同》一份，约定原告将坐落于绥化市北林区“金华街南、致富路西、英俊小区北”，宗地面积为5100平方米，其中2200平方米的国有建设用地使用权以950,000元出让给被告，用于鑫雨馨苑棚改项目的开发建设用地。2009年3月3日，原告与黑龙江省庆祥房地产开发有限公司绥化分公司（以下简称庆祥公司）签订两份《国有建设用地使用权出让合同》，将坐落于绥化市北林区“祥和东街、英俊小学西侧”一宗地面积为13327平方米，其中7630平方米国有建设用地使用权以2200,000元和另一宗地面积为5750平方米，其中3402平方米国有建设用地使用以1170,000元出让给庆祥公司，后庆祥公司将两宗土地转让给被告，用于鑫雨馨苑棚改项目的开发建设用地。三份合同均约定“被告在受让的宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施，建筑容积率不高于1.65。但被告在开发建设过程中未经原告同意，擅自改变合同约定的容积率，将容积率提高到2.10，�此容积率，被告应补缴国有建设用地使用权出让款2,529,671.80元，此款经原告向被告主张，被告无正当理由拒绝支付。2013年11月，由绥化市政府组织，在绥化市发改委、绥化市规划局、绥化市财政局、绥化市建设局、北林区地税局及原告参与，由绥化市审计局对被告开发建设的鑫雨馨苑棚改项目进行审计核查，结论为被告增加容积率，超占地欠缴土地出让金2,529,671,80元，被告对此结论认可并在审计核查意见上盖章确认。综上，被告作为国有建设用地使用权的受让人在开发建设过程中未经原告同意，擅自改变合同约定的容积率，将容积率由1.65提高到2.10，按此容积率计算，被告应补缴国有建设用地使用权出让款2,529,671.80元，故原告提起诉讼，要求被告向原告支付国有建设用地使用权出让款2,529,671.80元。诉讼费用由被告负担。
被告百兴园公司辩称，一、原、被告间签订的土地使用权出让合同系行政合同，是原告单位授权管理国有资源而出让的具体行政行为的外在表现，在原告行使具体行政行为时应依法向被告单位进行通知，而后是否进行处罚，处罚后应通过听证程序以确定其处罚的合理合法性，原告单位不能直接到人民法院提起诉讼；二、被告在原告出让的土地上进行的建设行为是经过绥化市人民政府、绥化市规划局审批而进行的建设，而原、被告间签订的土地出让合同是在审批之后，因此该合同是依据规划审批而签订的，即在签订合同时原告即知道规划审批的内容，所以被告不存在违约的问题，也不存在少缴土地出让金的问题。
原告绥化市国土资源局为支持其诉讼主张，提供如下证据：
证据1、鑫雨鑫苑棚改项目审批核查意见书一份。主要证实：被告知�欠缴土地出让金一事，而且签字。
证据2、缴款承诺书一份。主要证实：2014年4月11日被告出具缴款承诺，被告开发建设的鑫雨馨苑项目，经审计部门审查核实，目前被告仍欠缴土地出让金2,529,672.00元，被告对审计结果认同，承诺于2014年4月25日前将欠缴出让金全部缴纳到位（以财政部门标准为准）。
证据3、2013年12月5日催缴通知书一份。主要证实：2013年12月5日原告向被告下达催缴通知，被告需补交土地出让金2,529,672.00元，于2013年12月25日前交缴到位，逾期，原告将按合同约定，提请司法诉讼。
证据4、调整容积率出让金审批表一份。主要证实：按国土资发（2010）204号文件的要求，位于英俊小学北侧，鑫雨馨苑面积为24177平方米，该宗土地容积率由挂片1.65，提高到2.10，增加建筑面积10869.8平方�，按照成交价折算楼面地价为206.66元/平方米，需补交2,246,367.00元。另该项目在建设过程中未配建廉租房需补交出让金283,305.00元，合计需补缴出让金2，529,672.00元。2013年11月8日，该项目经审计部门审核并报市长办公会议审议，拟按照标准追缴土地出让金。
证据5、国有建设用地使用出让合同一份。主要证实：2010年5月19日，原告与被告签订国有建设用地使用权出让合同，将坐落于绥化市北林区“金华街南、致富路西、英俊小区北”，宗地面积为5100平方米，其中2200平方米的国有建设用地使用权，以价款950,000元出让给被告，用于鑫雨馨苑棚改项目的开发建设用地，第三十条约定，建筑容积率不高于1.65。
证据6、营业执照副本复印件一份。主要证实：黑龙江庆祥房地产开发有限公司绥化分公司负责人为张树矾。证明当时竟�时是由庆祥公司购得，后转让给被告。
被告黑龙江百兴园房地产开发有限公司为支持其诉讼提供如下证据：
鑫雨馨苑修建性详细规划图一份，证实2009年6月17日审批，制作单位是绥化市规划设计勘察测绘院，该图经过绥化市规划局审批，有局长签字，盖有黑龙江城市住房和城乡建设厅公章，由住建厅向被告单位颁发了规划许可证。证明在2009年6月17日被告单位已经就该项目向规划局申请了审批，经规划局及城乡建设厅审批将该项目的容积率已经提高到1.97，原、被告间签订的土地出让合同是2010年5月19日即原告单位作出出让的具体行政行为在该审批之后，也是依据该审批作出。
本院围绕双方当事人争议的事实焦点组织了质证：
被告对原告提供的证据1的真实性无异议，�其中计算的应补交的土地出让金是不正确的，因为双方在签订合同前已经经过规划审批，并且双方是依据规划审批而签订的合同，虽然合同中约定容积率是1.65但规划审批已经增加到1.97，并且原告单位当时没有提出异议，依然收取了合同中约定的出让金；对证据2的真实性无异议，但该承诺是建立在审计部门的核查意见的基础上，被告单位当时没有了解到规划部门审批意见以及原、被告间签订合同时是建立在规划审批的前提下签订的，所以该证据证实不了原告的主张；对证据3的真实性有异议，原告单位没有向被告单位送达该催缴通知书，被告单位没有收到；对证据4的真实性及证明目的性均有异议，该审批表系被告单位内部作出，而且该审批表上的原容积率与规划审批及市政府审批的不一致；对证据5的真实性无异议，但在签订该合同之前即2009年6月17日鑫雨馨苑棚改�目经过规划局的审批，并且通过黑龙江省住房和建设厅的规划审批，该审批中已经批准了该项目的容积率为1.97，原、被告间签订的土地使用权出让合同依据法律规定，应建立在规划审批的前提下，并且在签订合同前原告单位是必然依据规划审批起草合同而与被告签订的，所以在签订合同时原告单位是必然知道该项目的容积率已经调整到1.97，却在合同中书写1.65，被告认为首先原告是知道实际容积率，而错误的书写，该合同及收费的标准应视为原告单位已默认被告的建设容积率为1.97，而按合同约定收取土地出让金；对证据6的真实性及证明目的没有异议。
原告对被告提供的鑫雨馨苑修建性详细规划图没有异议。
根据双方当事人的质证意见，本院综合审查认证如下：
原告提供的证据1、2，被告�真实性无异议，对证明目的有异议，本院对真实性确认；被告对证据3的真实性有异议，且催缴通知书上没有被告单位签字，本院不予确认；对证据4的真实性及证明目的均有异议，因审批表系被告单位所作，本院不予采信；被告对证据5的真实性无异议，对证明目的有异议，本院对真实性予以确认；被告对证据6的真实性及证明目的没有异议，本院予以确认。
原告对被告提供的鑫雨馨苑修建性详细规划图没有异议，本院予以确认。
本院根据确认的证据及原、被告的陈述，查明案件事实如下：
2010年5月19日，原告绥化市国土资源局与被告百兴园公司签订《国有建设用地使用权出让合同》一份，约定将坐落于绥化市北林区“金华街南、致富路西、英俊小区北”，宗地面积为5100平方米，其中2200平方�的国有建设用地使用权，以950,000元出让给被告，用于鑫雨馨苑棚改项目的开发建设用地。2009年3月3日，原告与黑龙江省庆祥房地产开发有限公司绥化分公司签订两份《国有建设用地使用权出让合同》，约定原告将坐落于绥化市北林区“祥和东街、英俊小学西侧”一宗地面积为13327平方米，其中7630平方米国有建设用地使用权以2,200,000元和另一宗地面积为5750平方米，其中3402平方米的国有建设用地使用权以1,170,000元出让给庆祥公司，后庆祥公司将两宗土地转让给被告，用于鑫雨馨苑棚改项目的开发建设用地。三份合同均约定“被告在受让的宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施，建筑容积率不高于1.65。被告在开发建设过程中未经原告同意，将容积率提高到2.10。2013年11月，由绥化市政府组织，绥化市发改委、绥化市规划局、绥化市财政局、绥化市建设局、北林区地税局及原告共同参与，由绥化市审计局对被告开发建设的鑫雨馨苑棚改项目进行审计核查，并出具鑫雨馨苑棚改项目审计核查意见书，结论为被告增加容积率，超占地欠补缴土地出让金2,529,671,80元，被告对此结论认可并在审计核查意见上盖章确认。2014年4月11日，被告出具缴款承诺一份，被告开发建设的鑫雨馨苑项目，经审计部门审查核实，目前被告仍欠缴土地出让金2,529,672元，被告对审计结果认同，承诺于2014年4月25日前将欠缴出让金全部缴纳到位（以财政部门标准为准）。此款至今未向原告支付，故原告提起诉讼，要求被告支付国有建设用地使用权出让价款2,529,672元。审理中，被告称原、被告间签订的土地使用权出让合同系行政合同，且在出让的土地上进行的建设行为是经绥化市人民政府、绥化市规划局审批而进行的建设，而原、被告间签订的土地出让合同是�审批之后，因此该合同是依据规划审批而签订的，即在签订合同时原告即知道规划审批的内容，所以被告不存在违约的问题，也不存在少缴土地出让金。此案经调解未果。
本案争议的焦点：原告绥化市国土资源局要求被告黑龙江百兴园房地产开发有限公司给付国有建设用地使用权出让款的请求是否有理。
本院认为，被告作为国有建设用地使用权的受让人在开发建设过程中未经原告单位许可，违背《国有建设用地使用权出让合同》的约定，擅自改变合同约定的容积率，将容积率提高到2.10，按此容积率计算，被告应补缴国有建设用地使用权出让价款，原告诉讼有理，应予支持，故依据《《中华人民共和国物权法》第一百四十一条、《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定，判决如下：
被�黑龙江百兴园房地产开发有限公司向原告绥化市国土资源局支付国有建设用地使用权出让款2,529,671.80元。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费27,037.00元，由被告黑龙江百兴园房地产开发有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省绥化市中级人民法院。
审 判 长 王 学 武
代理审判员 邹 雪 光
代理审判员 王 海 霞
二〇一六年七月二十日
书 记 员 �杨波