海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼97行终12号
上诉人（原审原告）王金香，女，汉族。
上诉人（原审原告）吴红莲，女，汉族，系上诉人王金香的女儿。
上诉人（原审原告）吴东花，女，汉族，系上诉人王金香的女儿。
以上上诉人的共同委托代理人刘春生，海南中辰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）乐东黎族自治县莺歌海镇人民政府。
法定代表人梁小明，镇长。
委托代理人梁奇雄，乐东黎族自治县莺歌海镇人民政府工作人员。
委托代理人麦慧彬，乐东黎族自治县莺歌海镇国土所工作人员。
原审第三人柯国建，男，汉族。
原审第三人柯华雄，男，汉族，系柯建国的儿子。
原审第三人柯华栋，男，汉族，系柯建国的儿子。
原审第三人柯华华，男，汉族，系柯建国的儿子。
原审第三人柯华丹，女，汉族，系柯建国的女儿。
原审第三人柯华茜，女，汉族，系柯建国的女儿。
以上原审第三人的共同委托代理人陈蜀梅，海南威盾律师事务所律师。
上诉人王金香、吴红莲、吴东花因与被上诉人乐东黎族自治县莺歌海镇人民政府（简称莺歌海镇政府）及原审第三人柯国建、柯华雄、柯华栋、柯华华、柯华丹、柯华茜土地行政管理纠纷一案，不服乐东黎族自治县人民法院（2015）乐行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吴红莲及上诉人的共同委托代理人刘春生，被上诉人莺歌海镇政府的委托代理人梁奇雄、麦慧彬，原审第三人柯国建、柯华雄、柯华栋、柯华华、柯华丹、柯华茜的共同委托代理人陈蜀梅到庭参加诉讼。由于相关行政案件的审理结果可能会影响到本案的裁判，本院于2016年3月3日裁定中止本案诉讼，现由于中止事由消除，本院恢复本案的审理。本案现已审理终结。
被诉行政行为：莺歌海镇政府于2007年7月23日向柯国建、方配蓉颁发莺府（2007）字第11号《莺歌海镇宅基地使用权属证明书》和莺府（2007）字第12号《莺歌海镇宅基地使用权属证明书》（简称11、12号《宅基地权属证明书》）。
一审法院查明，涉案土地位于乐东黎族自治县莺歌海镇北六道文化街东，坐南向北。四至为东至王东壮宅基地，南至何永发、李壬泉宅基地，西至文化街，北至镇北六道。2002年4月份，莺歌海镇政府将镇北大道的土地规划为宅基地，并告知居民如需用地建房可到镇政府申请。对符合条件的申请人，莺歌海镇政府将拟定宅基地给该申请人并将其姓名登记在平面规划草图上，申请人应自被登记在平面规划图上之日起一周或一个月内缴交土地出让金，如逾期缴交，莺歌海镇政府可以将登记在其名下的宅基地另行安排给他人。2005年10月间，王金香、吴红莲向莺歌海镇政府提出申请，莺歌海镇政府将涉案土地安排给王金香、吴红莲，但王金香、吴红莲未按时缴交土地出让金。至2007年7月23日前，王金香、吴红莲仍未缴费。2007年7月23日，莺歌海镇政府给柯国建、方配蓉出具11、12号《宅基地权属证明书》。之后柯国建、方配蓉向乐东黎族自治县人民政府（简称乐东县政府）申请确权，乐东县政府于2007年8月18日给方配蓉、柯国建分别颁发了莺歌海国用（2007）第18、19号《国有土地使用证》（简称18、19号土地证）。2010年3月1日，莺歌海镇政府将涉案土地二块合并为一块，给吴东花出具莺府（2010）21号《莺歌海镇宅基地使用权属证明书》（简称21号《宅基地权属证明书》）。2014年5月，王金香、吴红莲、吴东花在涉案土地上准备建房时，柯国建出面阻止，并出示了18、19号土地证，证明其对该涉案土地享有使用权，要求王金香、吴红莲、吴东花停止建房，并向一审法院提起了民事诉讼。吴东花以18、19号土地证颁证事实不清、程序违法，侵犯了其合法权益为由，向海南省人民政府申请复议，海南省人民政府于2014年12月30日分别作出琼府复决（2014）124号、琼府复决（2014）125号行政复议决定书（简称124、125号复议决定），维持乐东县政府颁发的18、19号土地证。吴东花不服，以乐东县政府为被告、柯国建为第三人向海南省第二中级人民法院提起行政诉讼。在海南省第二中级人民法院审理该案期间，王金香、吴红莲、吴东花向一审法院提起本案诉讼，请求撤销11、12号《宅基地权属证明书》。另查明，现争议地上有吴东花砌起的钢筋水泥地基，地基高出地面43公分。
一审法院认为，本案的争议焦点为：一、王金香、吴红莲是否具有本案原告诉讼主体资格；二、原告的起诉是否超过起诉期限；三、莺歌海镇政府出具的11、12号《宅基地权属证明书》认定事实是否清楚，程序是否合法。首先，关于王金香、吴红莲是否具有本案原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，莺歌海镇政府已于2005年将涉案土地安排给王金香、吴红莲，其又于2007年将涉案土地安排给柯国建、方配蓉，并出具了11、12号《宅基地权属证明书》，故王金香、吴红莲均与本案有利害关系，故两人是本案适格的原告。其次，关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，除了柯国建提供的124、125号复议决定外，无其他证据证明王金香、吴红莲、吴东花于2014年12月30日前已知道或者应当知道11、12号《宅基地权属证明书》的内容。因此，王金香、吴红莲、吴东花的起诉期限应从2014年12月30日起计算。王金香、吴红莲、吴东花于2015年4月7日向法院起诉未超2年的起诉期限。最后，关于莺歌海镇政府出具的11、12号《宅基地权属证明书》认定事实是否清楚，程序是否合法的问题。从查明的事实看，2005年10月间王金香、吴红莲向莺歌海镇政府提出申请，莺歌海镇政府将涉案土地拟定给王金香、吴红莲，王金香及吴红莲未按时缴交土地出让金，且直至2007年7月23日莺歌海镇政府给柯国建、方配蓉出具11、12号《宅基地权属证明书》时止，王金香、吴红莲、吴东花仍未缴纳土地出让金。因此，莺歌海镇政府有权按照规定将涉案土地另行安排给柯国建、方配蓉使用，而且莺歌海镇政府在给柯国建、方配蓉出具11、12号《宅基地权属证明书》时，涉案土地尚处于无人使用的状态，故莺歌海镇政府将涉案土地安排给柯国建和方配蓉并出具11、12号《宅基地权属证明书》的行为事实清楚，未违反程序。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王金香、吴红莲、吴东花的诉讼请求。案件受理费50元，由王金香、吴红莲、吴东花负担。
上诉人王金香、吴红莲、吴东花上诉称：一、被上诉人给第三人颁证的行为事实不清、证据不足，原审判决错误认定和遗漏了有关事实，主要表现为以下几点：1、涉案土地规划为宅基地并告知居民可申请建房用地，不是2002年，而是2005年；2、柯国建不是在被上诉人给予颁证之后到乐东县政府申请确权的，而是同时向乐东县政府申请确权，即柯国建向被上诉人领取权属证书、向乐东县政府申请确权、地籍调查、审核批准均为同一天，分不出先后；3、上诉人因为经济困难，向莺歌海镇政府申请缓交土地出让金，得到了莺歌海镇政府的同意；4、莺歌海镇政府将登记在规划草图上的宅基地另行安排他人，必须通知原先申请并登记的使用人，并确定最后的交费期限；5、上诉人向被上诉人申请发证的时间是2009年12月，莺歌海镇政府经过两个多月的调查核实，才于2010年3月给上诉人颁发了权属证书；6、上诉人已经在涉案土地上砌起了地基。二、被上诉人给原审第三人颁证的行为程序违法。我国目前对镇一级人民政府给居民安排建房用地颁发权属证书还没有成文的程序规定。一审判决查明的事实加上应该查明而被遗漏的部分事实，实际上反映了莺歌海镇政府颁证的实际程序：1、规划出来后告知居民可申请建房用地；2、需要用地的居民提出用地申请；3、镇政府审核批准；4、将申请人姓名登记在规划草图上；5、申请人申请发证；6、镇政府调查审核（如该地原来已有安排，告知原使用人收回重新安排他人的决定）；7、缴纳土地出让金；8、发证；9、将已缴费发证人的姓名登记在另一张规划草图上。该颁证程序实际上与《土地登记规则》规定的颁证程序是基本相符的，但被上诉人给原审第三人颁证时根本没有经过以上程序，甚至连土地出让金都是在颁证以后由他人到银行偷偷补交的，程序严重违法。综上所述，被上诉人给原审第三人颁证的行政行为，认定事实不清，证据不足，程序违法。一审判决驳回上诉人的诉讼请求理由不足，依法应予撤销。请求二审法院查明事实，撤销乐东黎族自治县人民法院（2015）乐行初字第9号行政判决，改判撤销11、12号《宅基地权属证明书》。
被上诉人莺歌海镇政府辩称：一、原判决认定事实部分错误，2005年莺歌海镇政府并未将涉案地安排给上诉人。2002年经批准，莺歌海镇政府将包括涉案地在内的镇北六道两侧的土地规划为划拨宅基地，证人黄泽平到庭作证证明了上述事实，证人黄泽平还证明了其于2005年口头答应将涉案地安排给王金香、吴红莲，但是这只是证人个人的口头行为，莺歌海镇政府并未同意将涉案地安排给王金香、吴红莲，莺歌海镇政府也未向其出具任何书面的分配文件，更不存在莺歌海镇政府同意上诉人缓交土地费一说。2005年至2007年，历经三届政府领导的换届，经查档，涉案地尚未有人缴费，涉案地也处于无人使用状态，因此，莺歌海镇政府向原审第三人出具宅基地权属证明书时，涉案地尚未分配。上诉人提供的宅基地规划草图来历不明，莺歌海镇政府的存档处并无该图，且无原件供核对，原审法院不予采纳是正确的。二、原审判决认定莺歌海镇政府向原审第三人出具宅基地权属证书的行为事实清楚、程序合法是正确的。2007年初，原审第三人向莺歌海镇政府申请划拨住宅用地，莺歌海镇政府根据原审第三人的家庭人口、分户及原居住用地等情况，决定将尚未分配的涉案地安排给原审第三人使用，莺歌海镇政府在原审第三人按规定缴纳土地使用费后给原审第三人分别出具了11、12号《宅基地权属证明书》。法律对国有划拨宅基地的分配程序并无明确规定，上述程序为莺歌海镇政府向他人颁证的通常做法。因此，莺歌海镇政府向原审第三人颁证的行为事实清楚，程序合法。综上，原审判决认定事实部分错误，请求二审法院就事实认定部分进行更正后，依法判决驳回上诉，维持原判。
原审第三人柯国建等六人述称：一、原审判决认定部分事实错误，2005年被上诉人并未将涉案地拟定给上诉人。包括涉案地在内的镇北大道的土地是于2002年整体规划为宅基地的。2005年，被上诉人的工作人员黄泽平口头答应将涉案地拟安排给王金香、吴红莲，上诉人在原审中申请证人黄泽平出庭作证证实了以上事实，但同时，证人也证明了另外一个事实，那就是被上诉人当时并没有向王金香、吴红莲出具任何书面的安排文件，那么从法律层面来看，被上诉人某个工作人员的口头行为显然不能等同于其具体行政行为，这也是没有法律依据的。被上诉人的代理人在多次庭审中陈述，缴费与否是被上诉人的确权依据，而王金香、吴红莲在2005年至2007年7月23日这期间并未缴交涉案地的使用费。二、原审判决认定被上诉人在给原审第三人出具宅基地权属证明书时涉案地尚处于无人使用状态是正确的，原审判决继而认定被上诉人向原审第三人出具宅基地权属证明书的行为事实清楚、程序合法也是正确的。如第一点所述，2005年，被上诉人并未将涉案地安排给上诉人，上诉人在2007年7月23日之前也未对涉案地进行缴费，因此涉案地尚处于一个未分配及无人使用的状态。法律对国有划拨宅基地的分配程序并无明文规定，上诉人对这点也是认可的。因此，被上诉人将原审第三人已缴费的土地向其出具宅基地权属证明书的行为是完全合法的。三、原审判决不予采纳仅有复印件没有原件核对的宅基地规划草图及无正当理由不到庭作证的证人证言作为本案证据是正确的。上诉人所提交的宅基地规划草图仅有复印件，且证据来源不明，上诉人最初陈述是从死去的盛家松家中复印而来，之后又陈述是从被上诉人处复印而来，而且也没有申请法院调查取证，故原审法院依法不予采纳该证据，属适用法律正确。综上，原判决认定事实部分错误，请求二审法院就事实认定部分进行变更后，依法判决驳回上诉。
各方当事人在一审提交的证据材料已随案移送本院，并在二审庭审中进行了质证，本院对证据材料的认证意见与一审判决的认证意见一致。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案是对莺歌海镇政府颁发11、12号《宅基地权属证明书》的合法性进行审查，即首先应审查莺歌海镇政府颁发11、12号《宅基地权属证明书》的行为是否超越职权。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”《海南经济特区土地管理条例》（2008年修正）第六条规定：“省、市、县、自治县土地行政主管部门负责本行政区域内城乡地政、地籍的统一管理工作。农民集体所有的土地，由市、县、自治县人民政府登记造册，依法核发证书。国有土地使用权由县级以上人民政府办理土地登记，核发土地使用权证书。未确定使用权的国有土地，由土地所在市、县、自治县人民政府登记造册，负责保护管理。土地他项权利由相应的土地使用权登记机关进行登记，并核发土地他项权利证明书。”从上述规定来看，行政机关的行政权力必须有法律明确授权，不能自行设定，行政机关必须在法律规定的职权范围内作出行政管理行为。依照上述规定，海南省各市县的城乡地政、地籍等工作由县级以上地方人民政府土地行政主管部门统一管理，公民个人使用的国有土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认使用权，乡镇一级人民政府无权对个人使用的国有土地通过核发证书来确认使用权。本案中，莺歌海镇政府颁发的11、12号《宅基地权属证明书》虽然不是正式的国有土地使用证，但是从11、12号《宅基地权属证明书》的内容来看，其确认了土地使用者的姓名、土地位置、四至界址、土地权属性质、红线图面积等具体内容，并经过了莺歌海镇政府有关主管领导的审核和审批，其实质上是通过核发证书的方式对国有土地使用权进行了确认。而从上述规定来看，莺歌海镇政府作为乡镇一级人民政府显然没有该职权，而且其自行制作的11、12号《宅基地权属证明书》的样式也没有相应的法律依据，故莺歌海镇政府颁发11、12号《宅基地权属证明书》的行为显然超越职权，对其颁发的11、12号《宅基地权属证明书》应予撤销。综上所述，一审判决认定事实清楚，但在对莺歌海镇政府颁发11、12号《宅基地权属证明书》的合法性进行审查时，没有对莺歌海镇政府作出被诉行政行为是否超越职权进行审查，因而适用法律错误，应予撤销。上诉人的上诉请求具有法律依据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第二款和第七十条第（四）项的规定，判决如下：
撤销乐东黎族自治县人民法院（2015）乐行初字第9号行政判决；
撤销乐东黎族自治县莺歌海镇人民政府于2007年7月23日颁发的莺府（2007）字第11号《莺歌海镇宅基地使用权属证明书》和莺府（2007）字第12号《莺歌海镇宅基地使用权属证明书》。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人乐东黎族自治县莺歌海镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 张德雄
审判员 刘 霞
审判员 李雪刚
二〇一六年四月二十八日
书记员 管 娜