广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）河市行终字第19号
上诉人（一审原告）刘玉仙。
委托代理人石国玉，男，广西捷鑫律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）河池市人民政府，住所地河池市江北东路401号。
法定代表人何辛幸，市长。
委托代理人韦记明，男，广西博爱律师事务所律师。
一审第三人唐秀玲。
一审第三人唐民光。
上述一审第三人共同委托代理人潘岚，女，广西桂金星律师事务所律师。
一审第三人唐民岗。
上诉人刘玉仙因土地行政管理一案不服河池市金城江区人民法院2014年1月6日作出的（2013）金行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2014年3月25日公开开庭审理了本案。上诉人刘玉仙的委托代理人石国玉，被上诉人河池市人民政府的委托代理人韦记明，一审第三人唐秀玲、唐民光及其委托代理人潘岚，一审第三人唐民岗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定事实如下：1986年4月24日经原县级河池市人民法院调解，原告刘玉仙取得了与唐民法（原告继子）诉争的坐落在金城江新建街十组243号（后来门牌号改为工农路22号，现在门牌号改为工农路113号）一间两层钢筋混凝土结构楼房的房屋产权。原县级河池市人民政府于1986年7月15日向原告刘玉仙取得的房屋颁发桂房证字第9003487号房产所有权证，该证登记的房屋产权人为刘玉仙一人，无其他共有人。1990年4月原告刘玉仙申请土地登记；1991年7月6日有关部门给予原告刘玉仙办理了国有土地使用权初始登记。在初始登记材料中记载用地面积98.92平方米，申请人和宗地图上姓名为刘玉仙。2001年旧证换新证（证号为河国用（2001）字第1280号国有土地使用证），该证上记载的土地使用者为刘玉仙。2002年8月，政府部门改造建设原告刘玉仙房屋所在的工农路，原告房屋也面临改建。同年8月13日，原告刘玉仙与三位第三人向河池市国土资源局呈送了申请土地变更报告和具有“由唐秀玲、唐民岗、唐民光每人出资壹拾伍万元作为建房用的资金（以向银行贷款的方式，还贷用门面出租的资金偿还，不足部分由三人共同承担）；原有土地证、房产证上只有母亲刘玉仙的名字，现要求补写上唐秀玲、唐民岗、唐民光的名字，四人共同享有”等内容的协议书（该协议书上有原告刘玉仙与三位第三人的署名和金城江镇南新西街居委会签署的“该协议书属实”的意见及其公章）。河池市国土资源局经审核，同意土地使用权变更登记，并在土地档案材料中的宗地图（1990年5月25日）等相关材料上原告刘玉仙的姓名后添写上了唐秀玲、唐民岗、唐民光的姓名，于2002年8月14日重新核发了新的土地使用证（即河国用（2002）字第1080号国有土地使用证），该证上登记的土地使用者为刘玉仙、唐秀玲、唐民岗、唐民光，证中所附宗地图上的姓名为刘玉仙、唐秀玲、唐民岗、唐民光。同年9月，以河池市金城江区工农路22号房屋作为贷款的抵押担保，由第三人唐秀玲为借款人向中国工商银行河池分行贷款40万元。2004年上述房屋重建完工。2007年因房屋改建后面积及界址发生变化，原告与三位第三人于2007年3月15日向河池市国土资源局递交报告，申请办理土地变更手续。河池市国土资源局审核后按新界址给予登记并核发新的土地使用证（即河国用（2007）第0135号国有土地使用证），该证土地权利人仍为原告和三位第三人。2013年7月原告刘玉仙向一审法院提起行政诉讼。
一审法院经审理认为，原告刘玉仙于1986年经法院调解而取得河池市金城江区工农路113号土地使用权和房屋产权是不争之事实。根据我国《城市房地产管理法》和《物权法》的规定，对房屋所有权和土地使用权实行的是登记发证制度。不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生法律效力，未经登记不发生效力。原告在诉讼中所称与唐民岗商定共有案中所涉及房屋的所有权及土地使用权的主张，未能向法庭提供经土地或者房产管理部门依法登记明确有效的证据，对其主张不予支持。被告和第三人唐秀玲、唐民光提供的证据，证实被告已对当事人提供的相关材料尽到合理审慎职责并按程序依法给予变更登记，换发相关的国有土地使用证，原告对此并无异议。2007年7月原告和三位第三人因房屋重建后面积和界址变化要求土地变更登记，其理由中未涉及变更土地权利人，被告所作被诉具体行政行为合法，被告辩称理由及第三人唐秀玲、唐民光述称理由充分，予以支持。第三人唐秀玲、唐民光提出原告已超过起诉期限的主张，因无证据予以证明，不予支持；原告就土地权利人变更登记提出异议，诉称土地权属登记历史档案被篡改无事实依据，其诉讼理由不成立，不予支持。
一审法院依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项，最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十条的规定，判决：驳回原告刘玉仙要求撤销被告在河国用（2007）第0135号国有土地使用证中将唐秀玲、唐民光作为土地使用权共有人登记的诉讼请求。
上诉人上诉称，一、《申请土地变更报告》和《协议书》不是上诉人呈送，这两份材料上的“刘玉仙”不是上诉人签名和按指印。以下事实也说明，这两份材料不是上诉人呈送给河池市国土资源局。（一）被上诉人不能提交有上诉人签名的《土地登记申请书》，说明申请土地变更报告不是上诉人递交。按照国家土地管理局1996年发布的《土地登记规则》第五十九条的规定，申请土地权属变更应当填写由国土资源局提供的、具有统一格式的《土地登记申请书》并存档，而不是用当事人自行书写的不规范的申请报告存档。因此，在当事人递交自行书写的申请变更土地权属报告的时候，国土资源局工作人员都要求当事人另填写《土地登记申请书》，上诉人在1990年办理土地权属变更登记时就是要填写《土地登记申请书》进行办理的。而在2002年的这次土地权属变更登记申请材料中，并没有上诉人填写的《土地登记申请书》，说明被上诉人提交的这份《申请土地变更报告》，既不是土地登记所要求的规范文书，也不是上诉人所提交。（二）被上诉人提交的《协议书》，不是申请土地登记所提交的文件，上诉人也没有提交过任何《协议书》。被上诉人提供的《协议书》，以及河池市国土资源局存档的《协议书》上的“刘玉仙”三字都不是上诉人所写。（三）被上诉人不能举证证明是上诉人本人去办理申请权属变更登记。在2002年、2007年申请土地权属变更登记的材料中，虽然出现了上诉人的身份证复印件、河国用（2001）字第1280号土地使用证，但上诉人是把身份证和土地证交给唐秀玲帮助办理银行抵押贷款使用，而不是办理土地权属变更使用。上诉人从来没有委托任何人办理2002年、2007年的土地权属变更登记，就必须上诉人本人到场才能给予办理土地权属变更登记，这是国土资源部门应尽的最基本审查义务，也就应当由被上诉人承担证明上诉人是否到场申请办理权属变更登记的举证责任。比如应当提交有上诉人签名的《土地登记申请书》、《土地证书签收簿》等文件，但上诉人不能提交任何证据加以证明，应当认定上诉人本人没有去办理过2002年、2007年的土地权属变更登记手续。二、被上诉人对当事人提供的相关材料没有尽到合理审慎职责。在2002年土地变更登记审查中，河池市国土资源局某些工作人员没有按规定要求当事人填写《土地登记申请书》，又没有制作《土地登记审批表》进行审批，而是由唐民光在1990年的《土地登记申请书》、《土地登记审批表》及宗地图的档案材料上，添加三个第三人姓名，虚假反映他们在1990年时就已经是讼争宅基地使用权人，这显然是违法篡改土地登记文件。某些工作人员明知第三人背着上诉人申请土权属变更登记，就在收回河国用（2001）字第1280号国有土地使用证，以及换发河国用（2002）字第1080号国有土地使用证时，没有进行签收登记，这是严重渎职。三、给予第三人办理土地权属变更登记，违反行政划拨土地管理法规。讼争的宅基地使用权是行政划拨给上诉人，把第三人登记为土地使用权共有人明显违反法定程序：（一）没有签订土地使用权出让合同。国土部门没有与第三人签订土地使用权出让协议，第三人也没有交纳过土地使用权出让金。（二）没有经过法定审批程序。上诉人在1990年办理的土地权属登记的时候，就填写了《土地登记申请书》，在存档的《土地登记审批表》上有国土资源局签署的审核意见并加盖公章，还有河池市人民政府加盖“同意土地管理机关审核意见。”并盖公章，之后才颁发河国用（2001）字第1280号土地使用权证。而在2002年的这次变更登记中，没有《土地登记申请书》，也没有《土地登记审批表》，没有国土部门加盖公章的审核意见，也没有市人民政府签署的审批意见，也就是没有经国土资源局审核，更没有报市人民政府审批。只有国土局中层干部刘某在唐秀玲于2002年8月13日所写的《申请土地变更报告》上签署“经审核，符合有关规定，同意增加名字登记。”而且，刘某签置意见的落款日期是2002年8月16日，而上诉人原有的河国用（2001）字第1280号《国有土地使用权证》在此前的2002年8月14日就被换证注销，把三个第三人登记为与上诉人共有土地使用权人。国土局工作人员背着上诉人，篡改1990年的土地登记档案，把三个第三人添加为当时的土地权利人，并蒙蔽市人民政府换发河国用（2002）字第1080号《国有土地使用证》。被上诉人作为证据提交的2007年3月15日的申请变更土地登记《报告》，是唐民光一人所写，上诉人和第三人唐秀玲、唐民岗的姓名也都是唐民光一个人冒签，上诉人对此次申请土地登记也不知情。河国用（2007）第0135号国有土地使用权证，是2002年违法进行土地权属变更登记的延续，并继续损害着上诉人所享有的土地使用权，应予撤销，并由市人民政府重新颁证恢复确认上诉人是讼争宅基地的唯一使用权人。一审判决认定事实和适用法律均有错误，请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人颁发的河国用（2007）第0135号国有土地使用权证。
被上诉人河池市人民政府答辩称，被上诉人颁发的国有土地使用权证证据充分、程序合法，被上诉人在审查中已尽到合理审慎的职责。上诉人的上诉没有事实和法律依据，一审判决驳回上诉人的诉讼请求是正确的，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审第三人唐秀玲、唐民光答辩称，一、《申请土地变更报告》和《协议书》就是上诉人呈送到土地管理部门作为变更登记的资料。上述材料中的签名和画押确实是上诉人本人亲自所为。二、土地管理部门进行土地变更登记时完全尽到了审慎的义务。三、涉案土地是在原有使用权人的基础上增加共有人，且是属于家庭成员间基于约定出资改建而共有房屋继而共用土地，而不是获得国有土地划拨使用人转让划拨土地获得利益而必须要进行“划拨地”到“出让地”的变更，继而相应签订土地出让合同，缴纳土地出让金等。上诉人仍然是该土地使用权人之一，因此，上诉人以土地使用权已经转移、应当办理出让合同和缴纳土地出让金而土地管理部门没有办理土地出让和收取土地出让金为由认为办证违反划拨土地转让程序规定是对事实和法律的误解。综述，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审查，一审法院据以定案的证据可作为二审定案的依据。
本院查明的案件事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，本案争议的焦点是被上诉人河池市人民政府作出的土地使用权变更登记的程序是否合法。从我国现行的法律法规看，我国的土地登记制度实行的是适度审查的原则，即土地行政登记机关在程序上应严格审查，包括审查申请人的申请材料是否齐全、申请内容是否符合规定的条件，申请材料是否矛盾；在实体上则应适度审查，包括申请材料来源是否合法，根据申请资料判断权属是否清晰以及土地权利的变动是否是当事人的真实意思表示等等，符合法律的规定即予以登记。本案中，上诉人刘玉仙于1986年经法院调解而取得河池市金城江区工农路113号房屋产权和土地使用权，并于1991年7月6日办理了国有土地使用权初始登记，2001年换发新证登记为河国用（2001）字第1280号国有土地使用证，该证上记载的土地使用者为刘玉仙。2002年8月14日，河池市国土资源局依据土地登记申请人呈送的申请土地变更报告；刘玉仙、唐秀玲、唐民岗、唐民光等人的身份证（复印件）；2002年8月13日协议书（该协议书上有刘玉仙与唐秀玲、唐民岗、唐民光的署名和金城江镇南新西街居委会签署的“该协议书属实”的意见及其公章）；唐晓玲弃权书；河国用（2001）字第1280号国有土地使用证原件等申请登记资料颁发河国用（2002）第1080号国有土地使用证已尽到合理审慎职责，该变更登记行为并无不当。2007年因房屋改建后面积及界址发生变化，河池市国土资源局依申请审核后按新界址给予登记并核发新的土地使用证（即河国用（2007）第0135号国有土地使用证）亦属于其履行法定职责的范围，并不存在明显违反法定程序的情形。在被上诉人作出上述变更登记并将原登记为上诉人个人使用的河国用（2001）字第1280号国有土地使用证收回注销后，上诉人在长达十年的时间内并未就此主张过权利，与一般房地产物权人对权利的关注，形成较大反差。上诉人主张变更登记所依据的《申请土地变更报告》和《协议书》不是上诉人呈送，这两份材料上的签署的“刘玉仙”亦不是其本人签名和按指印的诉讼理由明显不合常理，其上诉请求不能成立，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 申国毅
审判员 华卫江
审判员 寇四清
二〇一四年四月二十一日
书记员 秦华健