海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第233号
上诉人（原审原告）陵水黎族自治县英州镇高土村委会龙马一经济合作社。
法定代表人符树平，社长。
委托代理人李维维，海南京园律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）陵水黎族自治县人民政府。
法定代表人杨文平，县长。
委托代理人杨金鑫，海南万理律师事务所律师。
委托代理人彭小熬，陵水黎族自治县国土环境资源局干部。
原审第三人海南省国营南田农场。
法定代表人刘兴旺，副场长。
委托代理人高翔，海南嘉天律师事务所律师。
上诉人陵水黎族自治县英州镇高土村委会龙马一经济合作社（以下简称龙马一经济社）因其诉被上诉人陵水黎族自治县人民政府（以下简称陵水县政府）及原审第三人海南省国营南田农场（以下简称南田农场）颁发国有土地使用证纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院于2015年6月2日作出的（2015）海南一中行初字第45号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年9月1日立案受理后，依法组成合议庭，并于2015年9月28日在本院主楼第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人龙马一经济社的法定代表人符树平及委托代理人李维维，被上诉人陵水县政府的委托代理人杨金鑫、彭小熬，原审第三人南田农场的法定代表人刘兴旺及委托代理人高翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2004年11月24日，陵水县政府向南田农场颁发陵国用（南）第00007号《国有土地使用证》（以下简称7号《国土证》）。该证项下土地坐落于公田岭水库旁以东，地号为00007，图号为G010029、011029，使用权面积为872.24亩。
原审法院查明：1983年，在陵水县政府的主持下，龙马一经济社与南田农场签订了《土地纠纷处理协议书》，协议书中确认位于公田队在打铜岭已植胶与防风林用地550亩，其土地、橡胶及防风林带归南田农场所有，即确认争议土地归国家所有并由南田农场使用。2004年，南田农场向陵水县政府的有关部门申请颁证。陵水县政府的有关部门在确定土地权属后，组织南田农场及土地四至范围相邻的经济合作社包括龙马一经济社在内按照宗地图确认的四至范围逐个审核、确认土地权属界线，并制作了《土地权属界线核定书》和《宗地地类及界址点成果表》，龙马一经济社委托陵水黎族自治县英州镇高土村民委员会（以下简称高土村委会）参加指界及在界线核定书上签章。此外，高土村委会早妈经济合作社、中四经济合作社和大二经济合作社参加了指界及在界线核定书中盖章。之后，陵水县政府的有关部门对南田农场的土地权属调查结果符合登记要求的事实进行公告，公告期间，没有人提出异议。2004年11月24日，陵水县政府向南田农场颁发了7号《国土证》。龙马一经济社对该颁证行为不服，向海南省人民政府申请行政复议，复议机关于2015年1月28日作出《行政复议决定书》，维持了陵水县政府的颁证行为。龙马一经济社仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销陵水县政府向南田农场颁发7号《国土证》的行政行为。
另查明：2014年，龙马一经济社将部分争议土地发包给他人使用，但没有提供承包合同及承包经营权证书。龙马一经济社主张其一直使用争议地，但没有提交书面证据予以证明。龙马一经济社提供证人证言证明陵水县政府没有通知其参加指界，且私自将其公章加盖在《土地权属界线核定书》上，但证人与本案有利害关系，又无书面证据加以佐证。
再查明：原审法院于2015年5月20日在龙马一经济社及高土村委会下属其他10个经济合作社诉陵水县政府、南田农场撤销7号《国土证》的案件同时开庭时，三方当事人均承认争议地上有水田，部分土地上种植有槟榔、香蕉等作物，法庭要求龙马一经济社及其他10位案件的当事人在10天内提供对涉案农田种植农作物及其他土地种植槟榔、香蕉等热带经济作物的使用亩数、面积等，并提供承包经营合同或承包经营权证或者其他可以证明他们使用土地的相关证据，但直到2015年6月1日，龙马一经济社及其他10个经济合作社仍然没有提供相关证据。
原审法院认为：陵水县政府颁证行为认定事实清楚，程序合法。争议土地在1983年就已经由龙马一经济社与南田农场签订《土地纠纷处理协议书》，确定了土地权属归国家所有并由南田农场使用，陵水县政府主要依据该协议书确认争议土地权属认定事实清楚。程序上，陵水县政府召集龙马一经济社与南田农场等争议土地相邻方参加指界，并制作《土地权属界线核定书》，龙马一经济社委托高土村委会参加指界，高土村委会在界线核定书中盖章。之后，陵水县政府就颁证情况进行了公告，陵水县政府颁证程序合法。龙马一经济社起诉请求撤销陵水县政府的颁证行为，认为争议土地属其所有，但没有提供合法有效的证据加以证明。况且，龙马一经济社认为陵水县政府没有通知其指界的证据只有证人证言证明，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第二款“下列证据不能单独作为定案依据：（二）与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，或者与一方当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言”的规定，证人与龙马一经济社的诉请有利害关系，且龙马一经济社又不提供其他证据加以佐证。因此，龙马一经济社的诉求无事实和法律依据，应予驳回。陵水县政府的颁证行为认定事实清楚，程序合法，不予撤销。遂依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回龙马一经济社的诉讼请求。案件受理费50元，由龙马一经济社负担。
龙马一经济社上诉称：一、2004年4月，陵水县政府及南田农场在上诉人换届选举期间，利用上诉人的公章被英州镇政府统一收起保管的机会，在未经上诉人的法定代表人及村民同意的情况下，私自将上诉人的公章加盖在《授权委托书》及地籍调查相关材料上，违法办理了7号《国土证》，致使上诉人受到严重损失。二、根据法律规定，土地登记发证期间，土地权利人及相邻人各方应对宗地界址进行签章确认，并将初始登记的结果进行公告。本案发证过程中只有南田农场一方指界，在其他相邻人不知情的情况下确认宗地界线，且未进行公告。三、涉案《土地纠纷处理协议书》未经村集体民主议定程序予以确认，不应作为裁判依据。四、陵水县政府提供的《土地登记申请审批表》中记载的南田农场申请土地颁证的时间是2004年11月7日，但是陵水县政府发布公告征询异议的时间是2004年10月28日，组织各方对宗地进行现场指界的时间是2004年4月。这说明南田农场提出土地登记申请在后，陵水县政府作出颁证行为在前，违反法定程序。综上，请求：一、撤销原审判决；二、撤销7号《国土证》。
被上诉人陵水县政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。（一）原审判决认定龙马一经济社提供的证人证言不能作为定案依据而不予采信，适用法律正确。龙马一经济社主张被上诉人、南田农场在其换届选举期间私自使用其公章，在其不知情的情况下确认宗地界线，但其仅提供了龙马一经济社村民的证言。原审判决根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第二款关于“下列证据不能单独作为定案依据：（二）与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，或者与一方当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言”的规定，对该证言不予采信，适用法律正确。（二）被上诉人提交的证据材料足以证明龙马一经济社委托高土村委会参加指界签章，被上诉人的颁证程序符合法律规定，原审判决认定事实清楚。被上诉人为证明颁发7号《国土证》的合法性，提交了龙马一经济社授权高土村委会参加指界签章的《授权委托书》和经过高土村委会签章的《土地权属界线核定书》。原审判决认定被上诉人提交的证据“内容真实、来源合法”，且明确被上诉人“经过现场指界、制定界线核定书和公告程序后给第三人颁发了7号《国土证》”。以上事实足以证明被上诉人对南田农场涉案土地四至界线进行前置确认时，龙马一经济社委托高土村委会为全权代表，参加南田农场和宗地相邻方之间的土地权属界线现场指界、签章。根据《海南省确定土地权属若干规定》第十五条关于“土地行政主管部门在调查土地权属界线时，……当事人因故不能到场的，由其委托代理人到场指界，并出具授权委托书”的规定，高土村委会代表龙马一经济社现场指界确认符合法律规定。因此，被上诉人颁证程序合法，原审判决认定事实清楚。二、被上诉人根据法律规定颁发7号《国土证》，程序合法，适用法律正确。南田农场因发展橡胶事业需要，1962年经原海南行署进行规划后，使用7号《国土证》项下土地。使用过程中，南田农场与龙马一经济社发生争议，并于1984年4月2日达成《土地纠纷处理协议书》，明确南田农场为涉案土地的使用权人。2004年，南田农场向原陵水县建设与环境资源局（以下简称建设局）申请颁发涉案土地使用证。建设局经审查，明确该地是1962年由政府划拨给南田农场，并由其一直管理使用。因此，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十七条的规定，确定了南田农场享有国有土地使用权。之后，建设局根据《土地权属界线核定书》制作《宗地地类及界址点成果表》，组织南田农场及宗地相邻经济社按照宗地图确认的四至范围逐个审核、确认土地权属界线，并制作了临时编号分别为L28、L29、L30、L31的4份《土地权属界线核定书》。在此期间，建设局对南田农场土地权属调查结果符合登记要求的事实进行公告。公告期间，没有人提出异议。建设局根据《土地登记规则》第十八条的规定，填写了土地登记卡并据此填写土地证书，被上诉人审核后，向南田农场颁发了7号《国土证》。被上诉人的上述颁证行为认定事实清楚，程序符合法律规定。三、南田农场申请土地登记的时间是在2004年3月20日，有指界委托书等证据材料为证。龙马一经济社所称的“2004年11月7日”实际上是填表办理审批手续的时间，而非土地登记的申请时间。综上，请求：驳回上诉，维持原判。
原审第三人南田农场陈述称：一、龙马一经济社称陵水县政府及南田农场私自加盖其公章用于违法办理土地证书，但没有任何证据能够证明，其这一说法显然与事实不符。二、建设局对涉案宗地进行了地籍调查和权属审核，包括龙马一经济社在内的各家经济社均委托了高土村委会参加现场指界及签章确认土地权属界线，且早妈、中四、大二经济社也参加了现场指界及签章。因此，龙马一经济社称其对该确认宗地界线的事实不知情，与事实不符。此外，建设局在2004年10月28日发布了陵土公字（2004）南田号《土地登记发证公告》，公示了拟将涉案土地使用权登记到南田农场名下，并告知如有异议可在15天内申请复查。然而，直至公告异议期满，没有任何人提出异议，于是陵水县政府于2004年11月24日向南田农场颁发了与公告内容一致的7号《国土证》。因此，龙马一经济社称“未进行公告”，也是与事实不符的。三、龙马一经济社称“《土地纠纷处理协议书》未经村集体民主议定程序予以确认，不应作为裁判依据”，没有法律依据。涉案《土地纠纷处理协议书》不是对集体土地转为国有土地的变更，而是对国有土地权属的确认，对此《中华人民共和国土地管理法》中规定的集体民主议定程序并未涉及这一情形。另外，《中华人民共和国土地管理法》最早系于1986年6月25日通过，而土地纠纷发生在1983年，根据法不溯及既往的原则，《中华人民共和国土地管理法》中规定的集体民主议定程序对上述协议也不具有约束力。四、南田农场是先提出了土地登记发证申请，而后由陵水县政府组织进行地籍调查和现场指界，办理审核发证手续。龙马一经济社所说的“2004年11月7日”是陵水县政府的填表审批时间，而不是南田农场申请土地登记的时间。综上，请求：驳回上诉，维持原判。
2015年9月28日，上诉人龙马一经济社在二审庭审期间向本院提交了黄召德、黄达芬、黄达杰、符开江四人分别于2015年9月26日、27日出具的《证明书》。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十一条规定：“凡是知道案件事实的人，都有出庭作证的义务。有下列情形之一的，经人民法院准许，当事人可以提交书面证言：（一）当事人在行政程序或者庭前证据交换中对证人证言无异议的；（二）证人因年迈体弱或者行动不便无法出庭的；（三）证人因路途遥远、交通不便无法出庭的；（四）证人因自然灾害等不可抗力或者其他意外事件无法出庭的；（五）证人因其他特殊原因确实无法出庭的。”因此，证人应当出庭出具证言，因法定事由经人民法院准许可以提交书面证言的除外。然而，龙马一经济社既未向本院申请由黄召德等四人出庭作证，也未提出申请并经本院准许由黄召德等四人出具书面证言。另外，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条规定：“根据行政诉讼法第三十一条第一款第（四）项的规定，当事人向人民法院提供证人证言的，应当符合下列要求：（一）写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况；（二）有证人的签名，不能签名的，应当以盖章等方式证明；（三）注明出具日期；（四）附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。”因此，当事人向人民法院提交书面证言的，应当符合上述法律规定的要求。然而，龙马一经济社向本院提交的黄召德等四人出具的《证明书》，均未附有证明证人身份的文件。综上，对龙马一经济社提交的黄召德四人出具的《证明书》，本院均不予采纳。
二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：根据案件查明的事实，南田农场与龙马一经济社已于1983年签订《土地纠纷处理协议书》，确认包括本案争议土地在内的550亩土地归国家所有，并由南田农场使用。南田农场提出土地登记申请后，陵水县政府组织申请人及宗地相邻单位进行现场指界，各方在《土地权属界线核定书》上签章确认了土地权属界线。在对土地权属调查结果予以公告且无人提出异议后，陵水县政府向南田农场颁发了7号《国土证》，事实清楚，证据确凿，程序合法。龙马一经济社认为陵水县政府和南田农场私自使用其经济社的公章加盖在《授权委托书》等相关材料上，在其不知情的情况下确认土地权属界线，指界及公告程序违法，但对此未能举证予以证明。此外，龙马一经济社主张本案争议土地系其发包使用的土地，陵水县政府向南田农场颁发7号《国土证》的行为致使其遭受严重损失。然而，龙马一经济社并未提供其对本案争议土地享有权属的证据，也未能证明其在陵水县政府颁发7号《国土证》之前曾经使用该地。因此，龙马一经济社对涉案土地提出的权属主张亦缺乏证据予以支持。
综上，龙马一经济社的主张缺乏事实根据和法律依据，其上诉理由及诉讼请求不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陵水黎族自治县英州镇高土村委会龙马一经济合作社负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审 判 长 赵道远
代理审判员 朱望锋
代理审判员 尹茂平
二〇一五年十月十九日
书 记 员 井泉旺
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。