山东省威海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁10行终106号
上诉人（原审原告）刘玉英。
委托代理人王钦洲。
被上诉人（原审被告）乳山市人力资源和社会保障局，住所地乳山市中苑街14号。
法定代表人卢志强，局长。
委托代理人姜涛，该局党委委员。
委托代理人高进华，山东北斗星辰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）乳山市社会劳动保险事业处，住所地乳山市深圳路108-7号乳山市民服务中心。
法定代表人刘宁，主任。
委托代理人高旭光，乳山市社会劳动保险事业处副主任。
委托代理人高进华，山东北斗星辰律师事务所律师。
上诉人刘玉英因诉乳山市人力资源和社会保障局（以下简称乳山市人社局）、乳山市社会劳动保险事业处（以下简称乳山市社保处）行政管理及行政赔偿一案，不服乳山市人民法院（2016）鲁1083行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定，为解决威海市城镇未参保集体企业退休人员基本养老保障问题，威海市人力资源和社会保障局、威海市财政局根据《山东省人民政府办公厅转发省人力资源社会保障厅财政厅关于解决城镇未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的实施意见的通知》（鲁政办发[2011]64号）和《山东省人力资源社会保障厅山东省财政厅关于解决城镇未参保集体企业退休人员养老保障等遗留问题中几个具体政策问题的意见》（鲁人社发[2011]87号）制定了《关于解决城镇未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的实施意见》。该实施意见的实施范围是曾在威海市城镇集体企业工作的人员（包括上世纪六、七十年代在企业工作的“五七工”、“家属工”）。
2013年11月，乳山市人社局和乳山市社保处依据该实施意见为城镇未参保集体企业退休人员办理一次性补缴养老保险业务。同年11月29日，刘玉英将经过乳山市城区街道办事处人力资源和社会保障所初审的申请材料交至乳山市人社局和乳山市社保处，要求按照1档标准一次性补缴60630元基本养老保险费，按月享受601元基本养老金，乳山市人社局和乳山市社保处在起诉前一直未予处理，亦未告知理由。刘玉英因乳山市人社局和乳山市社保处不履行法定职责，于2015年12月18日向原审法院提起行政诉讼要求判令乳山市人社局和乳山市社保处为其办理养老保险补缴纳入手续，并发给刘玉英全省统一印制的待遇领取证。原审法院审理后于2016年4月6日作出（2015）乳行初字第41号行政判决书，限乳山市人社局和乳山市社保处在判决生效后30日内依法对刘玉英补缴养老保险的申请作出处理。
2016年5月9日，针对刘玉英补缴养老保险的申请，乳山市人社局和乳山市社保处作出《关于对刘玉英申请办理城镇未参保集体企业退休人员基本养老保险的处理意见》，认定因乳山市东风包装厂不属于城镇集体企业，故刘玉英不符合我省城镇未参保集体企业退休人员基本养老保险纳入范围。刘玉英不服，向原审法院提起行政诉讼，要求确认乳山市人社局和乳山市社保处所作的该处理意见无效，并要求乳山市人社局和乳山市社保处赔偿经济损失。
原审法院认为，《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。第八条规定，社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。因此，乳山市人社局负责其行政区域的社会保险管理工作，具体的社会保险服务由社会保险经办机构负责提供。本案中，社会保险的补缴登记及待遇支付由乳山市社保处审核后，再上报乳山市人社局审批，乳山市人社局和乳山市社保处具有审核、审批刘玉英养老保险补缴申请的行政职责。1993年1月14日，原属乳山市城区街道办事处夏东村村民委员会举办的村办集体企业乳山县东风洗涤剂厂，与威海市外贸包装公司联营申请成立了威海市外贸包装乳山联营公司，经营范围是生产、加工、销售包装箱。1996年9月16日，威海市外贸包装乳山联营公司更名为乳山市东风包装厂，经营范围不变，企业性质为村办集体企业。2013年11月，乳山市人社局和乳山市社保处依据鲁政办发[2011]64号、威政办发[2012]19号文件为城镇未参保集体企业退休人员办理一次性补缴养老保险业务，而乳山市东风包装厂的企业性质为村办集体企业，而非城镇集体企业，不在上述文件规定的范围之内，因此，乳山市人社局和乳山市社保处所作的处理意见认定事实清楚。另外，该处理意见系乳山市人社局和乳山市社保处在审查刘玉英申请材料、调查乳山市城区街道办事处夏东村村民委员会等基础上、在生效判决确定的期限内所作，亦符合法定程序。综上，乳山市人社局和乳山市社保处所作的《关于对刘玉英申请办理城镇未参保集体企业退休人员基本养老保险的处理意见》并无明显不当，刘玉英要求确认该处理意见无效的诉请，于法无据，原审法院不予支持。
违法行政行为的存在是行政机关承担行政赔偿责任的法定前提条件，本案中，乳山市人社局和乳山市社保处所作的处理意见认定事实清楚，符合法定程序，因此，刘玉英要求乳山市人社局和乳山市社保处赔偿经济损失的请求，没有事实根据和法律依据，原审法院亦不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回刘玉英的诉讼请求。
上诉人刘玉英不服原审判决，上诉称，1、威海市人力资源和社会保障局、威海市财政局制定的《关于解决城镇未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的实施意见》第一条中规定城镇集体企业包括街道、乡镇属集体企业，并未规定“农转非”的城中村在城区所办的企业不属于城镇集体企业，上诉人所在的夏东村1991年“农转非”，不再归夏村镇管辖，而归乳山市城区街道办事处管辖，村党支部也升格为党委，夏东村村民委员会已变成城区街道居委会性质，非农业户口又称城镇户口，属非农村集体经济组织的夏东村在城区所办的集体企业乳山市东风包装厂属城镇未参保集体企业；2、上诉人是随夫“农转非”、国家未安排工作的“家属工”，1993年1月14日至1996年9月16日，夏东村村办企业与威海市外贸包装公司联营，成立威海市外贸包装乳山联营公司，虽然曾在该公司工作，联营终止后，该公司公章作废，上诉人办理养老保险补缴手续时只能加盖乳山市东风包装厂的公章，上诉人符合城镇未参保集体企业退休人员办理一次性补缴养老保险统筹人员的条件；3、乳山市东风包装厂营业执照上的企业性质是村办集体企业，但村办集体企业不全是农村集体经济组织办的集体企业，夏东村归市区街道办事处管辖，村办企业坐落在乳山市区的国有土地上，故乳山市东风包装厂虽是村办的，但却属城镇集体企业。综上，原审判决认定事实错误，且无行政法规依据，要求撤销原判，依法判决。
被上诉人乳山市人社局和乳山市社保处答辩称，1、按照鲁政办发[2011]64号和威政办发[2012]19号文件规定，符合办理社会保险的范围是：1996年1月1日前，曾在我市城镇集体企业工作的人员（包括上世纪六、七十年代在企业工作的“五七工”、“家属工”），村办集体企业从业人员不是一次性补缴基本养老保险费人员范围；2、1993年1月14日，原夏村镇夏东村村民委员会所属的村办集体企业乳山县东风洗涤剂厂与威海市外贸包装公司联营成立了威海市外贸包装乳山联营公司，1996年9月16日，威海市外贸包装公司退出联营，威海市外贸包装乳山联营公司更名为乳山市东风包装厂，企业性质为村办集体企业，且乳山市东风包装厂不是1996年1月1日前成立的企业，而是1996年9月16日开始启用该名称；夏东村1991年全村村民农转非并不意味夏东村村民委员会村办集体企业体制改变，工商登记和夏东村村民委员会的证明证实乳山市东风包装厂为村办集体企业；文件规定的“家属工”也是城镇集体企业工作的“家属工”，村办集体企业的“家属工”不在补缴的范围；3、上诉人提交的申请资料不能证明与乳山市东风包装厂在1996年1月1日前存在劳动关系；4、被上诉人按照（2015）乳行初字第41号行政判决作出具体行政行为前，对上诉人提交的申请资料进行审查并核实夏东村村民委员会，然后作出处理决定，行政程序合法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
一审期间，被上诉人乳山市人社局和乳山市社保处提交了以下证据、依据：1、鲁政办发[2011]64号和威政办发[2012]19号文件；2、《关于对刘玉英申请办理城镇未参保集体企业退休人员基本养老保险的处理意见》；3、《乳山市城镇未参保集体企业退休人员参加基本养老保险审批表》、乳山市东风包装厂出具的证明及《1995年6月份职工工资兑现表》；4、乳山市城区街道办事处夏东村村民委员会出具的证明一份；5、乳山市东风包装厂工商注册登记档案。上诉人一审提交了（2015）乳行初字第41号行政判决书一份。二审期间上诉人提交了乳山市城区街道办事处夏东村村民委员会出具的证明一份，证明上诉人2010年12月31日前属于非农村集体经济组织成员，落款时间为2013年11月27日。
经质证，各方当事人对一审期间证据的质证意见同一审一致。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”上诉人二审期间提交的证据，形成时间在2013年，上诉人无正当事由未在一审提供，故，对上诉人二审提交的证据，本院不予接纳。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此认定的事实。
本院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》的规定，二被上诉人负有社会保险管理工作和社会保险服务的法定职责。
鲁政办发[2011]64号、威政办发[2012]19号文件是省、市政府为解决城镇未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题出台的政策性文件，文件具有针对性，即实施范围界定为曾在城镇集体企业工作过的人员，同时规定了具体条件。本案中，上诉人提交的申请材料载明其曾在乳山市东风包装厂工作过，不论上诉人主张的劳动关系是否真实，企业性质的界定应以设立该企业所依据的法律和工商行政登记机关核准登记为依据，而不能以企业坐落位置、“农转非”等为依据，乳山市东风包装厂属于村办集体企业，不属于鲁政办发[2011]64号、威政办发[2012]19号文件规定的实施范围，故被上诉人对上诉人作出的处理决定符合上述政策的规定。上诉人的上诉理由于法无据，亦不符合政策规定，本院不予支持。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘玉英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 毕海燕
审 判 员 马树芳
代理审判员 宫凡舒
二〇一六年十一月三十日
书 记 员 刘恺悦