海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第9号
上诉人（原审第三人）：东方宾馆有限责任公司。住所地：东方市八所镇东海路东方宾馆。
法定代表人：汤锡贤，该公司董事长。
上诉人（原审第三人）：东方果蔬保鲜加工有限公司。住所地：东方市八所镇东方大道海榆西线东侧八所九龙商贸区内。
法定代表人：汤锡贤，该公司董事长。
以上两位上诉人的共同委托代理人：潘晓理，海南刚锋律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：东方市八所镇小岭村村民委员会。
法定代表人：卞想发，该村民委员会主任。
委托代理人：苏汝秀，海南鳞洲律师事务所律师。
委托代理人：闫拥军，北京市盈科律师事务所律师。
原审被告：东方市人民政府。住所地：东方市八所镇市政府办公大楼。
法定代表人：邓敏，该市市长。
委托代理人：许康军，东方市国土环境资源局监察大队队长。
委托代理人：蔡文华，东方市人民政府法制办科员。
上诉人东方宾馆有限责任公司（以下简称东方宾馆）、东方果蔬保鲜加工有限公司（以下简称果蔬公司）因被上诉人东方市八所镇小岭村村民委员会（以下简称小岭村委会）诉原审被告东方市人民政府（以下简称东方市政府）颁发东方国用（八所）第4492号《国有土地使用证》（以下简称4492号证）纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院作出的（2014）海南二中行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月15日受理后，同年12月19日依法组成合议庭，并于2015年1月13日公开开庭审理了本案。上诉人东方宾馆、果蔬公司的共同委托代理人潘晓理，被上诉人小岭村委会的委托代理人苏汝秀、闫拥军，原审被告东方市政府的委托代理人许康军、蔡文华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的行政行为：东方市政府于1997年3月向东方宾馆颁发4492号证，确认东方宾馆对位于八所镇十字路南侧、海榆西线公路东侧，东至围墙、南至三亚九龙房地产开发公司、西至空地、北至海口九龙实业开发公司，面积25.1亩的土地享有国有土地使用权。
原审查明：本案争议地位于东方市八所镇十字路南侧、海榆西线公路东侧“九龙商贸区”范围内。1992年，海南省东方宾馆物资贸易中心（以下简称物资贸易中心）开发“东方农业综合开发区”（即“九龙商贸区”），开始修建围墙将规划区内海南国营岛西林场（以下简称岛西林场）部分林地及小岭村委会部分土地围起来。1993年1月，物资贸易中心与小岭村委会签订《补充协议书》，租用小岭村委会位于开发区南边的零星荒坡地种植果树，并于同年6月向小岭村委会支付80550元租地及青苗补偿款。1994年6月15日，原东方黎族自治县人民政府（以下简称原东方县政府）下发东府（1994）67号《关于出让土地实施九龙商贸区开发建设等问题的批复》（以下简称67号文），批准物资贸易中心开发“八所九龙商贸区”500亩以上土地。1994年11月，物资贸易中心与岛西林场签订《征（拨）土地协议书》，双方约定征收岛西林场十字路林地451亩，征地费3000元／亩，合计135．3万元。随后，物资贸易中心与原东方黎族自治县罗带乡小岭管理区（现小岭村委会）签订《征（拨）土地协议书》，约定征收小岭村委会集体土地80亩，四至范围为：东至原排水厂、白水塘、沙沟的老渠道边（东方宾馆物资贸易中心围墙），南至海榆西线三亚方向的白水塘桥，西至岛西林场林地，北至水沟，总征地费20万元人民币，（原上缴给小岭管区的款不扣数）不含上缴县国土局的一切费用，坟墓地及水旱田的赔偿及补偿费由东方宾馆物资贸易中心负责。上述两项征地款均已向岛西林场和小岭村委会支付完毕。1994年12月28日，原东方县政府将已被征收土地分割办理东方国用（八所）字第2114号、第2115号、第2116号、第2117号、第2118号、第2119号、第2120号、第2121号、第2122号、第2123号、第2125号、第2126号，共12本《国有土地使用证》，确认物资贸易中心对位于东方市“八所九龙商贸区”的535.02亩土地享有国有土地使用权。2006年6月1日，物资贸易中心将工商登记名称变更为“东方绿洲实业有限公司”。2006年7月，物资贸易中心名下的《国有土地使用证》的土地使用人名称亦相应变更为“东方绿洲实业有限公司”（以下简称绿洲公司），东方市政府于同年8月向绿洲公司颁发与上述证号一致的12本《国有土地使用证》。1997年3月29日，东方市政府针对海南省八所九龙商贸区投资集团公司（以下简称九龙投资公司）《关于要求补办东方芒果综合加工（保鲜）厂用地手续的请示》，下发东府（1997）36号《关于同意补办东方芒果综合加工（保鲜）厂用地手续的批复》（以下简称36号文），批准海南省八所九龙商贸区投资集团公司（含下属七个分公司）在“八所九龙商贸区”范围内兴建“东方芒果加工（保鲜）厂”。东方市政府据此向九龙投资公司、物资贸易中心、海口九龙实业开发公司、海口九龙食品加工有限公司、海南省东方宾馆、三亚九龙房地产开发公司颁发东方国用（八所）字第4486号、第4487号、第4488号、第4489号、第4490号、第4491号、第4492号、第4493号、第4494号、第4495号共10本《国有土地使用证》，面积共323.66亩，以上土地证宗地图没有具体坐标。截止目前，“九龙商贸区”范围内已颁发的24本国有土地使用证登记的土地面积共858.68亩，而实际占地面积只有745.9亩，登记面积比实际面积超出113.19亩。
2005年，小岭村村民向海南省国土环境资源厅反映汤锡贤违法占地问题，东方市国土环境资源局于2005年2月28日作出东土环资（2005）18号《关于小岭村群众反映个体老板汤锡贤违法占地问题调查的报告》上报给海南省国土环境资源厅。2011年5月，小岭村村民符路发等人向东方市信访局上访，反映汤锡贤违法占地问题。2011年7月，小岭村委会第五、第六、第十一、第十二、第十八、第三十四村民小组以绿洲公司和汤锡贤为被告向东方市人民法院提起民事诉讼，请求法院判决绿洲公司和汤锡贤停止侵权并将侵占的214.9亩地予以返还，法院判决驳回其诉讼请求。小岭村委会第五、第六、第十一、第十二、第十八、第三十四村民小组提出上诉后，海南省第二中级人民法院以该案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，当事人之间的争议应通过行政诉讼解决为由，裁定撤销原判，驳回起诉。2012年11月13日，小岭村委会第五、第六、第十一、第十二、第十八、第三十四村民小组向海南省第二中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销东方市政府颁发的东方国用（八所）字第2114-2120号、第4486-4495号、第029号-030号《国有土地使用证》，并返还214.9亩土地。该院于2012年12月25日作出行政裁定，以小岭村委会第五、第六、第十一、第十二、第十八、第三十四村民小组与颁证行为不具有法律上的利害关系为由，驳回起诉。该案上诉后，海南省高级人民法院驳回上诉，维持原裁定。2013年10月8日，小岭村委会向海南省第二中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销东方市政府于1994年、1997年、2011年在“九龙商贸区”范围内颁发的24本《国有土地使用证》，其中包括本案被诉的4492号证。
原审认为：本案的争议焦点主要有三个，一、小岭村委会是否具备原告主体资格；二、小岭村委会起诉有没有超过法定期限；三、东方市政府向东方宾馆颁发4492号证，土地来源是否清楚、颁证依据是否充分、程序是否违法。
一、关于小岭村委会是否具备原告主体资格的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，小岭村委会只需提供证据证明其与本案被诉颁证行为有法律上利害关系即可认定其具有原告主体资格。1993年，小岭村委会与物资贸易中心签订的《补充协议书》约定“东方农业综合开发区南边的小岭管区零星荒地179亩，每亩付款450元（含零星青苗补偿款在内），共计人民币80550元，此地同意给东方宾馆物资贸易中心种植果树，时间最长年限定为伍拾年。”该协议书虽不能直接证明小岭村委会对涉案土地享有所有权，但能够证明其对该地曾经享有物权利益，否则，物资贸易中心不可能依约定向其支付80550元租地及青苗补偿款。除此之外，1995年，原东方黎族自治县土地管理局、物资贸易中心与小岭村委会签订的征地协议也能证明在物资贸易中心用地范围内有80亩地原属于小岭村委会所有。因此，小岭村委会与本案被诉颁证行为具有法律上利害关系，有权提起行政诉讼。东方市政府及东方宾馆、果蔬公司关于小岭村委会不具备原告主体资格的辩解理由不能成立，不予支持。二、关于小岭村委会起诉有没有超过法定期限的问题。虽然涉诉土地在1995年已用围墙围住，但是土地的所有权转移并不是用围墙围住就当然发生了变动，东方市政府于1997年在“九龙商贸区”颁发4492号证之后，并未在当地进行公告，所以不能认定小岭村委会在此时已知道被诉颁证行为的内容。东方市政府及东方宾馆、果蔬公司辩称小岭村委会六个村民小组于2011年向东方市人民法院起诉时，小岭村委会作为积极协助人就应当知道本案被诉颁证行为，但是，小岭村委会毕竟不是案件当事人，不能以此推断小岭村委会此时已知道具体行政行为的内容。东方市政府及东方宾馆、果蔬公司主张小岭村委会提起本案诉讼超过法定期限，但其没有提供充足的证据予以证明，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”的规定，东方市政府及东方宾馆、果蔬公司应当承担举证不能的法律后果，对其主张小岭村委会起诉超过法定期限，不予支持。三、关于被诉具体行政行为的合法性审查问题。东方市政府于1997年3月向东方宾馆颁发4492号证的依据是东府（1997）36号文件，该文件是东方市政府针对九龙投资公司《关于要求补办东方芒果综合加工（保鲜）厂用地手续的请示》所作的答复，该文件仅能证明“东方芒果加工（保鲜）厂”的选址已得到东方市政府批准同意，这只是办理国有土地使用证的必要条件之一，而非充分条件，颁发国有土地使用证必须要有土地权属来源证明作为依据。“九龙商贸区”颁证面积共858.68亩，实际占地面积745.9亩，除了向岛西林场和小岭村委会征收的531亩土地之外，其余的土地原属国家所有还是集体所有不清楚。因此，东方市政府向东方宾馆颁发4492号证主要证据不足，土地来源不清，该颁证行为违法。除此之外，从土地登记内容来看，1997年颁发的4492-4495号《国有土地使用证》登记的土地四至除了东至围墙可以确定外，南、西、北三面均是不确定的，而且，宗地图没有坐标，根本无法确定每个土地证登记的土地的具体位置，这就是“九龙商贸区”范围内土地登记面积比实际使用面积超出113.19亩的根源所在，由此导致的结果是有部分土地证要么是有证无地，要么是重复发证，这种随意颁发土地使用证的行为，对土地相邻权人以及其他利益相关人有可能造成侵害，应予以纠正。综上所述，东方市政府于1997年3月向东方宾馆颁发4492号证，土地来源不清，颁证依据不足，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决撤销东方市政府颁发的4492号证，案件受理费50元由东方市政府负担。
东方宾馆、果蔬公司共同上诉称：一、小岭村委会的起诉超过法定起诉期限。在小岭村委会六村民小组诉绿洲公司、汤锡贤占有物返还纠纷一案（（2011）东民一初字第194号）中，4492号证由绿洲公司提供并于2011年8月18日经庭审质证，虽然小岭村委会不是该案的当事人，但其为配合六村民小组的起诉，向法院提供了《证明书》，还派员旁听了庭审过程，小岭村委会在开庭之日就知道颁证行为及内容，其于2013年9月才提起本案诉讼，显然超过了法定起诉期限。二、原审判决认定事实不清。（一）1992年，物资贸易中心开发“东方农业综合开发区”。1993年，农业综合开发区原用地全部圈定在围墙内，项目改为“九龙商贸区”后（由农业项目变为商业项目），东方市政府67号文批复的征地范围涵盖了所有围墙内土地，依据该批复，物资贸易中心与原东方县国土局就围墙内的土地先后与岛西林场、原小岭管理区签订了三方征拨协议，将其全部征用为物资贸易中心“九龙商贸区”商业开发用地。虽然1994年与岛西林场的征拨协议约定的征地面积为451亩，但实际测量颁证过程中，发现林场围墙内的被征用土地面积大于原约定面积后，物资贸易中心已按67号文规定的3000元／亩的标准据实向东方市国土局交纳了200万元征地费，其对应土地征用面积约677亩，加上1995年征用围墙内原小岭管理区村民插花种的80亩零星荒坡地，至此，围墙内的745.49亩土地已全部办完征地手续。原审认定“九龙商贸区”围墙内749.49亩土地中仅有531亩土地办理了土地征用手续，其余土地权属不清，认定事实明显错误。（二）“九龙商贸区”围墙内的土地早在1994、1995年期间，已被全部征用为商业开发用地。因1994年东方县政府为物资贸易中心颁发的第一批12宗《国有土地使用证》并未涵盖所有围墙内已经征用的土地，东方县政府才于1997年根据九龙投资公司的申请，作出36号文，同意其在“九龙商贸区”范围内兴建芒果加工（保鲜）厂并为其关联公司（含本案东方宾馆和果蔬公司）补办用地手续，该36号文实质上是东方市政府同意给物资贸易中心在“九龙商贸区”范围内与其关联公司之间进行用地指标调拨及补办土地证的批复文件，而非简单的项目选址同意批复。4492号证的土地权属来源清楚，原审判决认定4492号证土地权属来源不清，该认定明显错误。（三）虽然4492号证宗地图没有坐标，无法确定土地的具体位置，但依据该土地证载明的四至结合上述征拨土地协议载明的四至范围，可以确定4492号土地证项下的土地就在被征用的九龙商贸区围墙范围内，土地权属来源十分清楚。因此，4492号土地证权属来源清楚，程序合法。三、受当时土地管理制度的影响及落后测量技术的限制，东方市政府对本案所涉的“九龙商贸区”土地征用、颁证过程中，存在着征拨协议约定面积与实际征地面积不符、实际颁证面积与已征用的围墙内土地面积不符之事实，从而导致了“九龙商贸区”内土地证存在有证无地或重复发证的情形，但“九龙商贸区”各宗地权属人实际用地范围并未超出围墙外，并未侵害其他人的合法权益。“九龙商贸区”内各宗地使用权人均属于同一人创办的关联企业，有关各宗地之间的四至不清，相互重叠的情况，可以由东方市政府会同东方宾馆及各相关联公司协商调整。综上，请求：撤销原审判决，驳回小岭村委会的诉讼请求。
被上诉人小岭村委会辩称：一、小岭村委会的起诉没有超过法定起诉期限。4492号证从1997年3月颁发至今，东方市政府从未告知小岭村委会诉权和起诉期限，而小岭村委会也无从得知颁证情况。小岭村委会的起诉期限应当从知道诉权和起诉期限之日起计算。因此，小岭村委会的起诉未超过法定起诉期限。东方宾馆和果蔬公司主张，在2011年小岭村委会六村民小组诉绿洲公司、汤锡贤占有物返还纠纷一案中，小岭村委会作为积极协助人应当知道该颁证行为，但东方宾馆和果蔬公司没有证据予以证明，该主张不能成立。二、东方市政府颁发的4492号证的土地权属来源不清，依据不足，依法应予撤销。一是物资贸易中心用围墙围住的土地面积是745.49亩，其中仅有531亩办理了土地征用手续，其他的土地仍属于集体所有。二是东方市政府出具的36号文不是一个批准用地文件，只是同意九龙投资公司在67号批复的基础上，同意其在九龙商贸区范围内兴建工厂，而不是另行征地并办理国有土地使用证。三是4492号证项下登记的土地四至不清，无法确定具体位置，依法应予撤销。4492号证登记的土地四至除了东至围墙可以确定外，南、西、北三面都是不确定的，而且宗地图没有坐标，根本无法确定每宗登记土地具体位置。因此，4492号证应当予以撤销。三、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。综上，请求：驳回上诉，维持原判。
原审被告东方市政府述称：一、东方市政府颁发4492号证的行政行为合法，该证项下的土地权属来源清楚。根据67号文，1994年原东方县政府同意物资贸易中心开发“八所九龙商贸区”项目。1994年11月17日，原东方县土地管理局、物资贸易中心与岛西林场签订协议书征用岛西林场451亩土地；1995年4月8日原东方县土地管理局、物资贸易中心和原小岭管理区签订协议书，征用原小岭管理区集体土地80亩。二、1997年3月29日，东方市政府下发36号文，同意在“八所九龙商贸区”范围内划拨23.3公顷（折350亩）土地，给九龙投资公司（含下属7个分公司）兴建“东方芒果加工（保鲜）厂”。1997年3月29日，东方市国土局根据36号文，给东方宾馆等六家公司颁发4486——4495号证。以上事实说明4492号证的土地权属来源清楚，属于国有划拨土地，不涉及小岭村委会所有的集体土地。三、原东方县土地管理局向原小岭管理区征收的80亩土地四至范围清楚，面积不存在争议，小岭村委会的起诉没有事实依据。根据1995年4月8日的征拨协议，土地四至范围非常清楚，且在当年九龙商贸区就修建了围墙，界线分明。一个四至范围清楚的80亩土地里面竟然多出了200多亩的误差，而且时隔多年才主张权利，这种情况是不可能的。而且当时对土地面积的测量受到落后的管理和技术的限制是普遍现象，宗地四至范围清楚的，应当认为面积没有争议。另外，从两份征拨协议来看，岛西林场的451亩国有林地只是描述了大概的地理位置，没有具体的四至范围，其面积出现误差的可能性比较大，而原小岭管理区的80亩土地四至非常清楚，其面积出现误差的可能性不大。超出的面积更有可能是岛西林场的土地，而不是小岭村委会的土地。四、小岭村委会的起诉超过了法定的起诉期限。根据小岭村代表、果蔬公司、绿洲公司、东方市政府、原审法院共同制作的现场勘查笔录，果蔬公司自1995年其就用围墙将争议地围了起来，小岭村委会早就应当知道本案4492号证项下土地被占有使用的事实。另外，在小岭村委会六村民小组诉汤锡贤民事案件中，涉案土地证在2011年8月18日经过了庭审质证，小岭村委会作为该诉讼程序的积极协助人，最迟应当于当日知悉本案被诉行政行为，其提起本案一审诉讼之时，已经超过了法定的起诉期限。综上，请求：驳回上诉，维持原判。
二审查明：一、物资贸易中心与原小岭管理区签订《征（拨）土地协议书》征收其80亩土地的时间为1995年4月8日。二、2011年5月27日，东方市国土环境资源局出具了一份《关于〈小岭村村民符路发等人上访信〉的调查情况说明》（以下简称《情况说明》），其中写明：“2005年2月28日，我局已经做出了……报告，说明该宗地的来源及使用情况，并把调查情况反馈给小岭村委会和上访人卞人勤。”
二审查明的其他事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：首先，关于小岭村委会的起诉是否超过法定期限的问题。东方宾馆、果蔬公司及东方市政府均认为小岭村委会在2011年积极协助小岭村委会下属的六个村民小组提起民事诉讼的时候，已经得知了本案被诉的行政行为，2011年的《情况说明》也表明东方市国土环境资源局告知了小岭村委会涉案土地的使用情况，但是小岭村委会直至2013年9月份才提起本案诉讼，超过了法定的起诉期限。根据本案所查明的事实，虽然小岭村委会2011年曾经协助其下属六个村民小组进行诉讼，但是其并非案件的当事人，所以不能直接得出小岭村委会知道被诉颁证行为内容的结论；2011年的《情况说明》中虽然有通知小岭村委会的写法，但并无送达给小岭村委会的相关证据，也不能就此认定小岭村委会已经知道被诉的行政行为内容。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”的规定，东方市政府及东方宾馆、果蔬公司未能举证证明其上述主张，本院不予支持。
其次，关于东方市政府颁发4492号证是否合法的问题。从颁证土地权属来源来看，东方市政府颁发4492号证依据是东府（1997）36号文件，该文件是东方市政府针对九龙投资公司《关于要求补办东方芒果综合加工（保鲜）厂用地手续的请示》所作的答复，仅能证明“东方芒果加工（保鲜）厂”的选址已得到东方市政府批准同意。仅以该文作为颁证土地权属来源，属于土地权属来源不清。“九龙商贸区”颁证面积为858.68亩，实际占地面积为745.9亩，除了向岛西林场和小岭村委会征收的531亩土地之外，其余的土地属于国有土地或者集体土地不清楚。从颁证土地的四至范围来看，东方市政府1997年颁发的4492号证除了东至围墙可以确定外，南、西、北三面均不确定，且颁证土地的宗地图上也没有坐标，无法确认颁证土地的具体位置，所以导致这部分土地证存在重叠以及有证无地的情况，这些颁证行为可能对土地相邻权人及其他利益相关人的实体权利造成损害。因此，东方市政府的颁证行为事实不清，依据不足，依法应予撤销。
综上，东方市政府颁发4492号证的行为，土地权属来源不清，证据不足，应予撤销。原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。东方宾馆和果蔬公司的上诉请求与理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人东方宾馆有限责任公司和上诉人东方果蔬保鲜加工有限公司共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵道远
代理审判员 冯 坤
代理审判员 单 宇
二〇一五年二月十三日
书 记 员 井泉旺
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……