湖南省常德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）常行终字第74号
上诉人（原审被告）石门县人民政府，住所地湖南省石门县楚江镇楚江路032号。
法定代表人郭碧勋，县长。
委托代理人毛建华，石门县国土资源局工作人员。代理权限为特别授权代理。
委托代理人唐植建，石门县法律援助中心律师。代理权限为一般授权代理。
被上诉人（原审原告）石门县夹山镇秀坪园艺场秀山村第9村民小组。
负责人程国仙，组长。
委托代理人李换荣，湖南劲鸣律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
原审第三人盛忠波。
原审第三人石门县农村信用合作联社，住所地湖南省石门县楚江镇荷花居委会澧阳中路***号。
法定代表人杨坤忠，理事长。
委托代理人邓智军，湖南楚江律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。
上诉人石门县人民政府（以下简称石门县政府）因诉被上诉人石门县夹山镇秀坪园艺场秀山村第9村民小组（以下简称秀山村9组），原审第三人盛忠波、石门县农村信用合作联社（以下简称石门信用联社）土地行政登记一案，不服常德市鼎城区人民法院（2014）常鼎行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2014年12月12日公开开庭审理了本案。上诉人石门县政府的委托代理人毛建华、唐植建，被上诉人秀山村9组的委托理人李换荣，原审第三人盛忠波，原审第三人石门信用联社的委托代理人邓智军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：石门信用联社因工作需要，设立秀坪信用社，经秀山村及秀山村9组同意，在该组原队部原址上修建秀坪信用社。当时未办理土地审批手续，仅进行了相邻权属的签字确认。1996年，秀坪信用社被撤销，并入三板桥信用社，原秀坪信用社的办公楼一直闲置。2008年，为安置水库移民，三板桥信用社与盛忠波签订房屋售让协议书，将原秀坪信用社办公楼及其他建筑物以8.5万元的价格转让给盛忠波。盛忠波受让房屋后，多次要求办理土地使用证，2012年，石门信用联社向石门县政府、石门县国土资源局申请补办原秀坪信用社国有土地使用证。同年6月14日，石门县政府为盛忠波颁发石国用（2012）第0040号国有土地使用证，使用权类型为租赁。
原审法院认为，该案的争议焦点为：一、秀山村9组是否具有原告主体资格；二、秀山村9组的诉讼请求是否属于复议前置案件；三、石门县政府颁发国有土地使用证的行为事实是否清楚、程序是否合法。
关于争议焦点一，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条之规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民，法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，是否具有法律上的利害关系是审查原告主体资格的标准。根据1987年6月15日的国家、集体单位建设用地相邻单位权属界认定书，原秀坪信用社三方与秀山村3组相邻。石门县国土资源局出具的关于秀坪园艺场秀山村9组村民反映原秀坪信用社有关问题的回复中写明“秀山村3组（合村并组后为9组）”，秀山村9组作为被诉具体行政行为的行政相关人，有权提起行政诉讼。
关于争议焦点二，根据《最高人民法院关于适用﹤行政复议法﹥第三十条第一款有关问题的批复》（法释（2003）5号）及《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（2005行他字第4号）之规定，“行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形”。本案中，石门县信用联社使用秀山村9组所有的村、组土地时并未办理土地审批手续，直到2012年向石门县政府申请补办土地登记手续，石门县政府为盛忠波颁发国有土地使用证的行为属于办理土地使用权初始登记，并为盛忠波颁发石国用（2012）第0040号国有土地使用证。因此，不属于复议前置的情形。
关于争议焦点三，首先，石门信用联社使用秀山村9组村、组集体土地的具体时间不明确。国家、集体单位建设用地相邻单位权属界认定书显示，测量原秀坪信用社四界的时间是1987年6月15日；石门信用联社于2012年4月11日分别向石门县政府、石门县国土资源局申请补办历史用地手续的报告及关于申请补办原秀坪信用社国有土地使用权证的报告均显示，使用秀山村9组土地的时间是1982年，石门县秀坪园艺场秀山村村民委员会于2012年4月11日出具的土地权属证明中，亦显示使用秀山村土地的时间为1982年；而三板桥信用社与盛忠波签订的原秀坪信用社房屋售让协议书中写明“该房修建于1988年”。各方当事人均未提供其他证据佐证石门县信用联社使用秀山村9组集体土地的具体时间及补偿情况。根据国家土地管理局（1995）国土［籍］字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第三款之规定，“一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地……确定为国家所有”，石门信用联社使用秀山村9组村、组土地时间的确定直接影响对本案所涉及土地性质的认定。其次，石门县政府在使用土地时间存在争议且本案所涉土地权属不明确的情况下，即根据石门县信用联社的申请为盛忠波颁发国有土地使用证，属于事实不清、程序违法。
综上，无论是1982年5月14日起施行的《国家建设征用土地条例》，还是1987年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》，均规定征用土地应当办理征用手续并进行补偿。石门信用联社使用秀山村9组村、组集体土地时并未申请办理土地征用手续，亦未提供进行过补偿的证据，直到2012年才向石门县政府申请补办土地登记发证手续。而石门县政府在未确定石门县信用联社使用秀山村9组村、组集体土地的具体时间，及所涉土地的权属不明的情况下，即为盛忠波颁发国有土地使用权证，其颁证的具体行政行为属于事实不清、程序违法。由于石门县政府未提供证据证明盛忠波与三板桥信用社签订的房屋售让协议书存在违法或无效的情形，且盛忠波系移民安置在秀山村9组，具有秀山村9组村民资格，应当享有集体土地使用权或宅基地使用权。如果撤销石门县政府颁证的具体行政行为将损害盛忠波的合法权益，并影响国家移民政策的落实，因此不宜撤销，可确认违法。据此，原审法院遂判决：确认石门县人民政府为盛忠波颁发石国用（2012）第0040号国有土地使用证的行为违法。案件受理费50元，由石门县政府承担。
石门县政府不服一审判决向本院上诉称：原审原告主体资格不合法，其向原审法院提起诉讼未经该组村民三分之二以上村民同意；原审法院采信证据不全面，认定事实有误。综上，石门县政府请求二审法院撤销一审判决，确认其作出的具体行政行为合法有效。
被上诉人秀山村9组辩称：其主体资格合法，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院维持原判。
原审第三人盛忠波述称：其作为移民被安置到秀山村9组是落实国家政策，且经过村组同意。其位于秀山村9组的房屋和土地是通过合法途径购买的。请求二审法院确认颁证行为有效。
原审第三人石门信用联社述称：石门信用联社在秀山村9组建房的时间是1982年，当时已征收了诉争土地，支付了对价，其与盛忠波签订的房屋售让协议合法有效，石门县政府为盛忠波颁发的土地使用权证合法有效。请求二审法院依法维持石门县政府作出的具体行政行为。
双方当事人一审提交并经质证的证据已随案移送至本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院审理查明的事实与原审认定的事实一致。
本院认为，秀山村9组具备原告主体资格。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”秀山村9组共有25户村民，其中20户村民的户主代表签字，同意推选程国仙、吴全军、吴辉忠为诉讼代表人提起诉讼。程国仙作为秀山村9组的组长，有权代表该组以村民小组的名义提起诉讼。上诉人辩称“被上诉人推举诉讼代表人有弄虚作假的行为”但其没有在法定期限内向法院提交被上诉人作假的证据，因此，上诉人的该项辩解不能成立。
石门县政府作出的行政行为所依据的事实不清，程序违法。
第一，石门县政府为盛忠波办理国有土地使用权登记所依据的证据不足、事实不清。石门县政府坚持认为涉案土地在1982年已征用，但其提交的《原秀坪信用社房屋售让协议书》写明原秀坪信用社的房屋修建于1988年。其提交的《用地相邻单位权属界定书》显示相邻单位确定四至的时间为1987年6月15日，依照法定程序，土地征用行为应当在相邻单位权属界定以后，也即石门县政府认为诉争土地在1982年已征用的理由不能成立。1982年5月起施行的《国家建设征用土地条例》第七条、第八条、第九条规定，征用土地应当经过审批、补偿、安置等程序。1987年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》规定征用土地应当办理征用手续并进行征地补偿。由此可见，无论是按照1982年的法律规定还是按照1987年的法律规定，征用土地都应当履行法定程序。石门县政府在原审中未能提供诉争土地办理征用手续的证据，也未能提供有关土地征用补偿协议以及秀山村9组领取补偿安置费用的证据，其以诉争土地已经征用为由，为盛忠波办理土地登记并颁发国有土地使用权证的行为，证据不足、事实不清。
第二，上诉人为盛忠波办理国有土地使用权初始登记，违反法定程序。本案中，盛忠波是根据其与石门信用联社下属的三板桥信用社签订的《房屋售让协议》取得诉争土地的使用权，因此，即使诉争土地经过征用，也应为石门信用联社办理土地使用权初始登记，然后再通过转移登记将涉案土地登记在盛忠波名下。上诉人直接为盛忠波办理土地使用权初始登记违反了法定程序。
第三，原国家土地管理局《土地登记规则》（（1995）国土［法］字第184号）第二十八条规定：“依法向政府土地管理部门承租国有土地的，承租人应当在签订租赁合同之日起三十日内持土地租赁合同和其他有关证明文件申请承租国有土地使用权登记。”该法第三十条规定：“有出租权的土地使用者依法出租土地使用权的，出租人与承租人应当在租赁合同签订后十五日内，持租赁合同及有关文件申请土地使用权出租登记。土地管理部门应当在出租土地的土地登记卡上进行登记，并向承租人颁发土地他项权利证明书。”本案中，石门县政府为盛忠波颁发的石国用（2012）第0040号《国有土地使用证》，使有权类型一栏显示为“租赁”，但盛忠波在申请石门县人民政府办理土地登记时并未提交租赁合同及其他证明文件。
原审第三人盛忠波是石门县皂市水库移民，其落户秀山村9组是根据政府的安排，且经过基层组织的认可，因此，盛忠波作为秀山村9组的集体经济组织成员，其在该组享有的居住权应予保护。本案中，石门县政府为盛忠波办理土地登记的行为违法，但撤销该行政行为将会损害盛忠波在秀山村9组的居住权，进而将会影响移民政策的稳定性，给公共利益、他人权益造成损害，因此，石门县政府为盛忠波办理土地登记的行为应确认违法，不宜撤销。
综上所述，上诉人石门县政府的上诉理由不能成立，应不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人石门县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 饶南丙
审判员 杨 晋
审判员 王继春
二〇一五年八月二十六日
书记员 黄 莺
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审判上诉案件，需要改变原判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。