江西省赣州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2012）赣中行初字第7号
原告杨艳生。
委托代理人肖笃炎，江西南芳律师事务所律师，特别授权代理。
被告赣州市人民政府。
法定代表人冷新生，市长。
委托代理人温润华，男，赣州市人民政府法制办干部，一般诉讼代理。
第三人李桂华。
委托代理人谢军，江西钨都律师事务所律师，一般诉讼代理。
原告杨艳生不服被告赣州市人民政府2012年3月12日作出的赣市府复字（2012）18号行政复议决定，于2012年4月1日向本院提起行政诉讼，本院于2012年4月5日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2012年5月15日公开开庭审理了本案。本院在审理该行政案件中，原告杨艳生就诉争房屋权属向瑞金市人民法院提起民事诉讼并向本院申请中止行政案件的审理，2012年5月23日本院对该案裁定中止诉讼。2014年3月31日，第三人李桂华向本院申请恢复审理本案，本院恢复审理后，于2014年6月19日第二次开庭审理了本案。原告的委托代理人肖笃炎，被告赣州市人民政府的委托代理人温润华，第三人的委托代理人谢军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
第三人李桂华不服瑞金市人民政府同意撤销其国有土地使用权证登记的批复及瑞金市国土资源局注销其国有土地使用权证行为，向被告赣州市人民政府申请行政复议。被告赣州市人民政府于2012年3月12日作出赣市府复字（2012）18号行政复议决定书，该复议决定认定：申请人李桂华之夫杨连生（1998年3月病故）同杨连庆、杨和春、杨艳生均系杨人生（2002年去世）之子。杨人生生前有三处房产，1986年12月，杨人生取得瑞金县人民政府（现瑞金市人民政府）颁发的7507号宅基地使用证，该证登载杨人生三处房产使用土地的面积共计299.64平方米。在1991年瑞金县全面进行宅基地申报登记发证工作中，杨人生将其上述宅基地使用证分为三宗土地进行申报。1992年9月，瑞金县人民政府对三宗地分别颁发了集体土地建设用地使用证，证号分别为瑞集建（92）字第02010310号、第02010311号、第02010312号，持证人分别为杨人生本人、杨连生、杨艳生，面积分别为198.7、62.54、38.4平方米。2007年5月起，瑞金市人民政府开始实施该市绵水北路旧城改造项目，同年6月4日，杨艳生向瑞金市绵水北路建设指挥部办公室（以下简称建设指挥部）工作人员称其有一间房屋（即本案中杨艳生与李桂华争议土地上的房屋）在拆迁范围内，在其指认下，拆迁安置工作人员对该房屋进行了实地现状核查及丈量。该房屋东面为绵水北路原老路，南、西、北三面均为空地，房屋结构为一层土木结构，占地面积约为60平方米。当时该房屋南面部分墙体及房顶已经因年久失修而倒塌。按照该项目拆迁安置有关规定，倒塌部分仅计算残值而不计算安置补偿的面积，因此，工作人员对该房墙体未倒塌的部分进行了丈量，面积为38.1平方米。工作人员丈量后填写了核查表，杨艳生在表格的产权人栏目中签了名。杨艳生当场未提供产权凭证，工作人员在核查表中注明“待提供证件”。后杨艳生向建设指挥部提供瑞集建（92）字第02010312号集体土地建设用地使用证作为该房屋的产权凭证。因该证登载的土地面积38.4平方米，四至均为坪，与上述被拆迁核查丈量的房屋不一致，故建设指挥部未将杨艳生确定为该房屋的被拆迁人。2007年7月，李桂华至建设指挥部，主张该房屋系杨人生生前分给其丈夫杨连生的房产，并提供瑞集建（92）字第02010311号集体土地建设用地使用证为凭证。工作人员核对该证后，认为该证登载的占地面积62.54平方米以及东至路、其余三面为空地，与该房屋实际情况相吻合，即确认李桂华为该房屋的被拆迁人。当年下半年该房屋被拆除，土地被征收为国有土地用于绵水北路扩宽建设。2007年12月1日，李桂华以被拆迁户的身份与建设指挥部签订绵水北路改造房屋拆迁安置（回购）用地协议，李桂华以72861元的价格回购了位于绵水北路西侧，杨水庆用地南侧，胡长义用地北侧的一宗面积为43.2平方米的国有土地用以建房。2008年5月9日，瑞金市人民政府向李桂华颁发了瑞国用（2008）字第0115819011号国有土地使用证，对李桂华享有上述43.2平方米国有土地使用权进行了确认。杨和春及杨艳生在拆迁过程中对被拆迁房屋产权归属问题提出争议，后又阻止李桂华在所购土地动工建房，并向瑞金市国土资源局提出该拆迁房屋存在权属争议，要求撤销李桂华取得的国有土地使用证。瑞金市国土资源局进行相应调查后，认为杨人生在1991年申报时将一证分为三证进行登记属于变更登记，不具备土地使用权转移的相关证明材料，也没有其家庭分家析产协议。因此，持证人分别为杨连生和杨艳生的瑞集建（92）字第02010311号和第02010312号土地登记属于错误登记，李桂华持有瑞国用（2008）字第0115819011号国有土地使用证亦属错误登记。2010年1月7日，瑞金市国土资源局向瑞金市人民政府请示撤销瑞集建（92）字第02010311号、第02010312号和瑞国用（2008）字第0115819011号土地使用证项下的土地登记。2010年1月18日，瑞金市人民政府办公室作出瑞府办字（2010）13号同意撤销上述土地登记的批复。2010年3月29日，瑞金市国土资源局以书面形式通知李桂华，其土地登记已经被撤销。2010年10月11日，瑞金市国土资源局在《瑞金报》上刊登注销李桂华瑞国用（2008）字第0115819011号国有土地使用证的公告。李桂华在接到瑞金市国土资源局书面通知后，多次到有关机关信访，提出撤销其国有土地使用权登记的行为违背法律规定，并要求恢复其国有土地使用权，之后向赣州市人民政府申请行政复议。2012年2月23日，赣州市人民政府派员前往瑞金市开展相关调查。并对杨艳生指称现仍存在的杨连生所持瑞集建（92）字第02010311号集体土地建设用地使用证上的房屋进行现场勘察，该房屋占地面积为49.35平方米，东面为他人房屋（杨艳生妻子李丽芳及杨和春称原来该处有一条小路），南面为空地及路，西面为“洞水”（当地人对相邻房屋间建造的有屋顶，有存放杂物的阁楼，底部为人行通道的建筑物的称谓），“洞水”西面则紧邻杨祥群房屋，北面紧邻杨林林房屋（杨林林现有该处房屋系在原老屋原址上重建，老屋与被勘察房屋同系1967年所建）。
赣州市人民政府复议认为：1、1991年，杨人生将其持有宅基地使用证上的三宗土地分别进行登记申报，并将其中两宗土地的权利人分别登记为其子杨连生和杨艳生，系其真实意思表示，且未违背法律禁止性规定，其有权自行依法处分自己的权利。原瑞金县人民政府于1992年向杨人生、杨连生和杨艳生三人颁发集体土地建设用地使用证的行为符合法律规定，不属于错误登记。2、本案被拆迁房屋的土地使用权属于李桂华。李桂华已故丈夫杨连生持有的瑞集建（92）字第02010311号集体土地建设用地使用证所登载的面积、四至与被拆房屋均相吻合。建设指挥部以李桂华为被拆迁户进行安置是正确的。李桂华作为被拆迁户回购土地，并支付价款取得相应国有土地的使用权合法，应当受法律保护，瑞金市人民政府向其颁发国有土地使用证行为亦符合法律规定。3、杨艳生持有的瑞集建（92）字第02010312号集体土地建设用地使用证所登载的面积、四至与被拆房屋均不吻合。建设指挥部不认定其为被拆迁户无误。4、杨艳生提出杨连生证上的房屋现在仍然存在，并不是被拆迁房屋的主张没有事实依据。根据现场勘察的情况看，其指认房屋的面积、北面与杨林林相邻、西面为洞水等情况与杨连生证上登载情况不一致。综上，瑞金市人民政府及瑞金市国土资源局以没有杨人生家庭分家析产协议为由，认为1992年对杨连生的土地登记错误，于法无据，于理不合。瑞金市人民政府同意撤销李桂华土地登记的批复行为以及瑞金市国土资源局注销李桂华土地使用证的行为亦不符合法律规定。赣州市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，作出决定：撤销瑞金市人民政府瑞府办字（2010）13号批复行为；撤销瑞金市国土资源局注销瑞国用（2008）字第0115819011号国有土地使用证行为。
被告赣州市人民政府在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：一：1、市政府行政复议人员对拆迁工作人员刘国庆的调查笔录；2、市政府行政复议人员对拆迁工作人员刘春生的调查笔录；3、绵水北路规划区拆迁房屋现状核查表。证明：被拆迁房屋当时的状况为：东临马路，其余三面为空地；其南侧部分已经倒塌；未倒塌的部分面积为38.1平方米；全面积约为60平方米。杨艳生所持312号证与该房不符，杨连生所持311号证才是该房屋的凭证，杨艳生在该房屋拆迁前向指挥部称其本人为房主，故前期的表格及地图上登记了杨艳生的名字。二：现场勘察笔录，证明：杨艳生指称为杨连生311号证上仍存在的房屋与311号证四至界址不符。三：现场勘察笔录，证明杨艳生所持312号证与图上8号房屋面积相似，四至也相吻合。四：比例尺为1：1000的地图。证明：拆迁前当地状况，该房屋东侧紧邻公路，其余三面为空地，与杨连生的311号证相吻合。五：1、杨连生02010311号地籍档案查找情况登记表；2、杨艳生02010312号地籍档案查找情况登记表。证明：杨连生证上的四至中，东为路，其余三面为荒地，与实地吻合，杨艳生的证上的四至均为坪，与实地不符。。
原告杨艳生诉称，被拆迁房屋系其02010312号土地证下的房屋，政府安置补偿对象有误，李桂华取得瑞国用（2008）字第0115819011号国有土地使用证不合法，瑞金市人民政府批复同意撤销该土地证正确，赣州市人民政府的复议决定错误。1、本案系土地登记后土地使用权人对地面建筑物即被拆迁房屋系311号或者312号集体土地使用证登记的不动产的争议，可见争议的实质是不动产所有权而非土地登记行为本身。瑞金市建设局作为城市建设主管部门和项目拆迁人，理应在查明被拆迁房屋存在权属争议的情况下先行证据公证保全，告知争议当事人提起民事诉讼，然后根据生效判决确定被拆迁人。瑞金市建设局未经司法裁判直接作出被拆迁房屋归李桂华的认定并以签订拆迁补偿安置协议的方式径行民事确权的做法缺乏法律授权依据，超越了行政职权范围，应予撤销。2、参照国家土地管理局国土批（1997）87号《对浙江省土地管理局关于土地登记中有关问题的请示的批复》关于土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属问题而发生的争议之规定，瑞金市国土局受理不属于土地权属争议的被拆迁房屋所有权争议并作出实体处理于法无据，超越了职权范围，应予撤销。瑞金市人民政府撤销存在权属争议的瑞国用（2008）字0115819011号国有土地证并无不当，应予维持。3、复议机关对公民之间发生的不动产所有权争议迳行确权缺乏法律依据。根据法释（2010）15号《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条，复议机关应当遵循“先民后行”原则，将瑞金市人民政府违法登记（改变）的土地权属恢复到92年土地初始登记状态，然后由土地登记机关根据人民法院对被拆迁房屋作出的确权判决依法登记。4、本案房屋确权以及颁发国有土地证之前均缺乏最起码的事实依据、证据，甚至于李桂华的身份关系都没有查明核实，行政行为有违合法原则，理应撤销。5、复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。故复议机关调查取得的原拆迁办工作人员刘国庆、刘春生旨在维持其被拆迁房屋确权行为的证言，不能作为人民法院以及复议机关维持原具体行政行为即颁发国有土地证行为的证据、依据。6、证人关于拆迁房屋存在部分倒塌的证词与其参与核查、调查形成的书证不符，证人关于倒塌部分不予安置补偿的证词也与拆迁办按照311号证载面积安置补偿的事实相互矛盾，不能作为定案依据。7、被告重新作出的行政复议决定属于以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，应当予以撤销。综上，复议机关作出的复议决定超越行政职权范围，确权依据、证据不足。原告诉请：1、撤销被告赣市府复字（2012）18号行政复议决定书关于撤销瑞金市人民政府批复“同意撤销李桂华瑞国用（2008）字第0115819011号国有土地使用证项下的土地登记”的具体行政行为，撤销瑞金市人民政府瑞府办字（2010）13号批复中撤销瑞集建（92）字第02010311号、02010312号土地登记的行为，判令被告重新作出复议决定；2、本案诉讼费用由被告负担。
原告向本院提交了以下证据：（2012）瑞民一初字第304号、（2014）赣中民一终字第6号民事判决，赣市府复字（2010）160号行政复议决定、（2011）赣中行初字第6号、（2011）赣行终字第18号行政判决。证明本案争议属于平等主体之间的房屋所有权争议，依法属于人民法院民事确权范围，不属于行政机关行政处理的范围，被告的复议决定没有法律依据。
被告赣州市人民政府辩称：1、关于原告要求撤销瑞金市政府（2010）13号批复的问题，因为赣州市政府的复议决定第一项就是撤销瑞金市政府的13号批复，根据行政法的原理，行政行为一经作出，并经送达后就立即发生法律效力，据此，瑞金市政府的该批复已经失效，不存在要求撤销的问题。2、关于原告要求撤销赣州市政府（2012）18号行政复议决定的问题，我们认为行政复议决定没有超越权限，市政府的行政复议决定是正确的，请维持市政府的复议决定。
第三人李桂华辩称，对被拆迁房屋所有权的问题，一、二审判决驳回了原告杨艳生的诉讼请求，该民事权利的问题已经解决，原告对本案诉争房屋不具有物权上的权利，瑞金市拆迁办对李桂华的拆迁是正确的，李桂华符合拆迁主体资格，瑞金市政府、国土局公告作废李桂华土地证的行为是不正当的。市政府重新作出的复议决定程序合法，处理正确，请法院予以驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院认为被告提交的证据可以证明其作出复议决定的事实依据。原告提交的法律文书可以作为认定案件基本事实的依据，但不能证明被诉复议决定超越职权。
经审理查明：原告杨艳生与第三人李桂华丈夫杨连生（1998年病故）及案外人杨连庆、杨和春均系杨人生（2002年去世）之子。1991年原瑞金县农村宅基地普查登记时，杨人生将其三处房产分别以本人及杨连生、杨艳生名义申报登记，次年取得瑞集建（92）字第02010310、311、312号集体土地建设用地使用证（下称集体土地使用证），登记面积分别为198.7、62.54、38.4㎡。2007年5月，瑞金市政府办印发《绵水北路改造房屋拆迁补偿安置实施方案》，确定瑞金市建设局为拆迁人，下设绵水北路改造房屋拆迁指挥部办公室（下称拆迁办）。6月4日，拆迁办对系争房屋进行现状、现场核查，确认被拆迁房屋建筑面积38.1㎡。赣州兴达公司根据原告提供的312号集体土地证及核查表出具了第8119号拆迁补偿分户估价报告。7月21日，第三人以杨连生持有的311号集体土地使用证主张被拆迁房屋所有权及安置补偿引发本案争议。7月25日，兴达公司出具了被拆迁人为李桂华（杨连生）的第8119号复估报告，内容与8119号报告一致。9月13日，李桂华以72209元的拆迁安置价格购得绵水北路E区9号临街商住用地一宗。12月1日，李桂华与拆迁办签订拆迁房屋补偿及安置（回购）用地协议，并于2008年5月9日取得瑞国用（2008）字第0115819011号国有土地使用证（下称国有土地证）。原告认为本案安置补偿对象有误提出申诉，拆迁办于2009年5月22日致函瑞金市国土局要求对311、312号集体土地证坐落位置现场确认。2010年1月7日，瑞金市国土资源局向瑞金市人民政府请示撤销瑞集建（92）字第02010311号、第02010312号和瑞国用（2008）字第0115819011号土地使用证项下的土地登记。2010年1月18日，瑞金市人民政府办公室作出瑞府办字（2010）13号同意撤销上述土地登记的批复。2010年3月29日，瑞金市国土资源局以书面形式通知李桂华，其土地登记已经被撤销。2010年10月11日，瑞金市国土资源局在《瑞金报》上刊登注销李桂华瑞国用（2008）字第0115819011号国有土地使用证的公告。李桂华不服申请行政复议，赣州市人民政府于2011年1月28日作出赣市府复字（2010）160号行政复议决定，撤销瑞金市人民政府瑞府办字（2010）13号批复行为；撤销瑞金市国土局注销李桂华国有土地证公告行为。杨艳生认为复议决定损害其合法权益向本院提起行政诉讼，本院于2011年6月27日作出（2011）赣中行初字第6号判决，维持行政复议决定。杨艳生不服该判决向江西省高级人民法院提起上诉，2011年11月25日，江西省高级人民法院作出（2011）赣行终字第18号判决，撤销一审判决，责令赣州市人民政府重新作出行政复议决定。2012年3月12日，被告以不同的事实和理由重新作出与赣市府复字（2010）160号行政复议决定结果一致的行政复议决定即赣市府复字（2012）18号行政复议决定书。2012年4月1日，杨艳生又向本院提起行政诉讼，要求撤销被告赣市府复字（2012）18号行政复议决定书关于撤销瑞金市人民政府批复“同意撤销李桂华瑞国用（2008）字第0115819011号国有土地使用证项下的土地登记”的具体行政行为，判令被告重新作出复议决定。在本院审理该行政案件中，原告杨艳生就诉争房屋权属向瑞金市人民法院提起民事诉讼并向本院申请中止行政案件的审理，2012年5月23日本院对（2012）赣中行初字第7号行政案件裁定中止诉讼。原告杨艳生要求法院确认被拆迁房屋系其312号土地证项下的建筑物，被拆迁房屋补偿款45610元及位于瑞金市象湖镇绵水北路E区9号安置建设用地归其所有的民事诉讼，瑞金市人民法院2013年10月29日作出（2012）瑞民一初字第304号民事判决，驳回了原告杨艳生的诉讼请求。原告杨艳生不服，向本院提起上诉，本院于2014年1月17日作出（2014）赣中民一终字第6号民事终审判决，驳回了杨艳生的上诉，维持了一审判决，二审认定被拆迁房屋是建筑在瑞集建（92）字第02010311号土地证项下土地上，拆迁办认定被拆迁人为李桂华没有错误。
本院认为，本案主要审查被告赣州市人民政府2012年3月12日作出的赣市府复字（2012）18号行政复议决定的合法性。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1、主要事实不清、证据不足的；2、适用依据错误的；3、违反法定程序的；4、超越或者滥用职权的；5、具体行政行为明显不当的。对于被拆迁房屋系02010311号集体土地证上李桂华（杨连生）的房屋还是02010312号集体土地证上杨艳生的房屋的争议，已经人民法院生效判决确认被拆迁房屋是建筑在瑞集建（92）字第02010311号土地证项下土地上，被拆迁人为李桂华。因此，李桂华以被拆迁人的身份与政府签订拆迁房屋补偿及安置（回购）用地协议，并按协议支付对价取得瑞国用（2008）字第0115819011号国有土地使用权具有事实和法律依据，瑞金市人民政府批复同意撤销李桂华的瑞国用（2008）字第0115819011号土地使用证项下的土地登记，认定事实不清，证据不足，适用依据错误。瑞金市国土资源局基于瑞金市人民政府批复注销瑞国用（2008）字第0115819011号国有土地使用证的行为同样错误。杨人生生前将其宅基地使用证分为三宗土地进行申报登记，原瑞金县人民政府对三宗地分别颁发集体土地建设用地使用证，并无不当，瑞金市人民政府批复同意撤销瑞集建（92）字第02010311号、第02010312号土地登记没有法律依据。被告赣州市人民政府经复议撤销瑞金市人民政府瑞府办字（2010）13号批复行为；撤销瑞金市国土资源局注销瑞国用（2008）字第0115819011号国有土地使用证行为，认定事实清楚，适用法律正确。原告诉请撤销被告赣市府复字（2012）18号行政复议决定书中关于撤销瑞金市人民政府批复“同意撤销李桂华瑞国用（2008）字第0115819011号国有土地使用证项下的土地登记”的具体行政行为，没有事实和法律依据，本院不予支持。原告诉请撤销瑞金市人民政府瑞府办字（2010）13号批复中撤销瑞集建（92）字第02010311号、02010312号土地登记的行为，瑞金市人民政府瑞府办字（2010）13号批复已被赣州市人民政府复议决定撤销，本案对被诉的赣州市人民政府复议决定审查的范围包含了对瑞金市人民政府瑞府办字（2010）13号批复的审查，因此，原告这一诉请，属于重复诉求，应当在对赣市府复字（2012）18号行政复议决定的合法性中一并审查。赣州市人民政府2012年3月12日重新作出的赣市府复字（2012）18号行政复议决定，与原复议决定的事实和理由不一致，复议决定没有超越职权。综上，原告杨艳生的诉讼理由不能成立，诉讼请求不予支持，应当予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告杨艳生的诉讼请求。
一审案件受理费50元，由原告杨艳生承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江西省高级人民法院。
审 判 长 赖朝晖
审 判 员 周培敏
代理审判员 曾照旭
二〇一四年七月四日
书 记 员 王丽琼
书 记 员 张小光