湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）湘高法行终字第45号
上诉人（原审原告）：湖南省供销储运总公司。住所地：长沙市沿江大道326号。
法定代表人：赵敏，总经理。
委托代理人：黄日强，湖南辰邦律师事务所律师。
委托代理人：杨跃，湖南辰邦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：长沙市国土资源局。住所地：长沙市雨花区劳动东路238号。
法定代表人：汪泽秋，局长。
委托代理人：易擎，该局工作人员。
委托代理人：陈清觉，湖南百信律师事务所律师。
原审第三人：长沙市财政局。住所地：湖南省长沙市岳麓区长沙市人民政府二办五楼。
法定代表人：李晓宏，局长。
委托代理人：刘美华，该局乡镇财政管理局局长。
委托代理人：陈清觉，湖南百信律师事务所律师。
原审第三人：长沙市城市建设投资开发集团有限公司。住所地：长沙市曙光中路326号。
法定代表人：李文达，董事长。
委托代理人：杨建伟，湖南金州律师事务所律师。
委托代理人：童钧，湖南金州律师事务所律师。
上诉人湖南省供销储运总公司（以下简称储运总公司）因与被上诉人长沙市国土资源局（以下简称市国土局）、原审第三人长沙市财政局（以下简称市财政局）、原审第三人长沙市城市建设投资开发集团有限公司（以下简称城建投公司）行政给付一案，长沙市中级人民法院曾于2012年2月16日作出（2011）长中行初字第0039号行政判决，原告不服，上诉至湖南省高级人民法院，本院于2012年12月13日作出（2012）湘高法行终字第21号行政裁定，将本案发回长沙市中级人民法院重审。该院2014年9月25日对本案进行了公开开庭审理，并于2014年10月15日作出（2013）长中行重初字第00028号行政判决。储运总公司仍不服一审判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。
长沙市中级人民法院经审理查明，本案涉案宗地位于长沙市开福区沿江大道326号，地号5162008-1，面积为69.67亩，原系行政划拨给原告使用的仓储用地，原告于1999年8月27日取得长国用（1999）字第022949号国有土地使用证。2001年5月15日，因修建沿江大道风光带需要，经长沙市人民政府批准，将沿江大道沿线1940.583亩土地整体收回并划拨给第三人城建投公司，其中包括涉案宗地。城建投公司于2003年6月12日取得长国用（2003）字第006053号国有土地使用证，并用涉案宗地向长沙市商业银行抵押贷款4426万元。2005年，原告因企业改制，要求处置本案土地，由此与城建投公司发生争议。
2005年7月15日，湖南省供销合作总社向湖南省人民政府办公厅提交了《关于请求盘活省供销储运总公司土地资产有关问题的请示》，湖南省人民政府办公厅将该请示批转湖南省国土资源厅具体承办。湖南省国土资源厅经调查并与有关单位多次协商，于2005年11月7日向湖南省人民政府办公厅提交了湘国土资函（2005）395号《关于召开省供销储运总公司的划拨土地被长沙市城建投资公司抵押问题协调会的请示》，并提出了处理建议意见。2006年1月24日，湖南省人民政府办公厅组织湖南省国土资源厅、湖南省供销合作总社、长沙市商业银行以及原告、被告、第三人城建投公司等单位有关人员进行了协调，提出“建议由长沙市财政局信誉担保，由长沙市政府出面，与长沙市商业银行沟通，先将该宗地进行招拍挂出让，然后，从出让价款中，由原告出资2000万元给城建投公司偿还给长沙市商业银行，剩余的2426万元贷款和利息从市财政中先行垫付，待该宗地开发后，从收取的有关税费补给市财政。”的处理意见。徐宪平副省长等领导批示同意上述处理意见，原告表示服从湖南省政府的协调意见，从该公司土地出让总价款中拿出2000万元补偿给城建投公司作为沿江大道路幅建设费。湖南省人民政府办公厅于2006年2月14日将该处理意见批转湖南省国土资源厅、湖南省供销总社和长沙市人民政府办公厅，但上述处理意见未得到落实。2007年4月10日，湖南省省属国有企业改革领导小组办公室主持召开了关于解决涉案土地被抵押贷款问题的协调会，原告的法定代表人参加了协调，经过充分讨论，达成了一致意见，并形成了《会议纪要》。《会议纪要》第三项进一步明确：“省供销储运总公司的土地招拍挂出让后，由受让人预交2426万元报建费，连同省供销储运总公司补偿费2000万元，归还市商业银行贷款”。2007年5月9日，原告向城建投公司和长沙市商业银行出具了《关于请求尽快启动土地处置程序的报告》，报告的第2项明确：“贵行抵押款4320万元由我公司担保在土地成交后优先给付。其中：2000万元由我公司从土地转让款中作为沿江大道路幅建设费偿还，余下了2320万元由土地受让人预交报建费偿还”；第3项明确：“土地挂牌并由我公司请求市国土局承诺保障贵行抵押款优先给付”。2007年5月10日，城建投公司在该报告上签署意见：“根据省国企改制办协调会议精神，我司原则同意省储运公司意见，请贵行、市国土局支持”。2007年5月22日，长沙市商业银行在该报告上签署意见：“在国土部门确认此地块拍卖款项优先归还我行4320万元贷款本息的前提下，我行原则同意按照省国企改制办协调会议精神，准许省储运公司土地先行进入处置程序”。2007年7月27日，湖南省省属国有企业改革领导小组办公室向湖南省国土资源厅出具了《关于湖南省供销储运总公司土地挂牌交易时附加条件的函》。2007年8月21日，湖南省国土资源厅和湖南省财政厅作出湘国土资函（2007）307号《关于湖南省供销储运总公司土地估价报告备案与土地资产处置的批复》。
2008年1月28日，被告将涉案宗地使用权挂牌出让，由湖南省盛长安房地产开发有限公司竞得，成交价款总额24945万元。2008年6月17日，原告向被告递交《申请书》，内容为：“按照国家税收征管办法的相关文件精神，我司所属2008挂004号土地交易过程中涉及的应由转让方承担的营业税、契税以及省政府办公厅会议协调应由我公司承担的2000万元路幅建设费，我司申请从土地补偿款中扣除”。2009年9月17日，市财政局支付给城建投公司2000万元，用途为返土地成本（盛长安）。
2010年10月21日，原告向被告递交《关于要求返还我公司剩余土地收入款的紧急报告》，认为除由市国土局扣缴土地出让金3990万元和城市配套费4085万元之外，应当返还原告土地收入16850万元，但还有2000万元被市国土局留置，要求被告返还2000万元。2010年11月3日，被告对原告作出《复函》，主要内容为：“一、依照2007年4月10日湖南省省属国有企业改革领导小组办公室会议纪要，省供销储运公司服从省政府协调意见，从贵公司土地出让总价款中拿出2000万元补偿给长沙市城建投作为沿江大道路幅建设费。二、根据领导批示，市财政局乡财局于2009年9月14日从应返还储运总公司土地成本中代扣2000万元付城建投公司。”原告不服，提起行政诉讼，诉讼请求为：确认市国土局2010年11月3日的《复函》违法；确认市国土局于2009年9月14日扣划应返还原告合法土地收入2000万元行为违法；判令市国土局赔偿原告合法土地收入2000万元和从2009年9月14日到2011年5月13日止银行同期贷款利息185万元及清偿日止的同期贷款利息。该院于2012年2月16日作出（2011）长中行初字第0039号行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服，上诉至湖南省高级人民法院。本院于2012年12月13日作出（2012）湘高法行终字第21号行政裁定，将本案发回长沙市中级人民法院重审。
原审法院审理认为，根据起诉状，本案的被诉行为有二个：一是被告向原告出具的《复函》，二是扣划2000万元的行为。1、关于被告对原告出具的《复函》的合法性问题。根据《复函》的内容，该《复函》是对涉案土地总成交价款处理情况的说明，是对已发生事实的客观描述，本身并未对涉案土地总成交价款进行处理，不是行政处理行为，客观上无法进行合法性判断，原告要求确认该《复函》违法，没有法律依据，不予支持。2、关于扣划2000万元行为的合法性问题。根据《复函》内容，向城建投公司支付2000万元的是市财政局乡财局，不是市国土局；根据市财政局应原告要求提交的2009年9月17日的银行进账单（送票回执）和支票存根，向市城建投公司支付2000万元的是市财政局，不是市国土局。同时，根据《湖南省国有土地使用权出让收支管理办法》的规定，以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款的收支管理和征收管理工作由各级财政部门负责，而不是由土地主管部门负责。因而，原告坚持是市国土局扣划了争议的2000万元，没有事实根据和法律依据，不予支持。原告据此主张应由被告赔偿其2000万元及银行同期贷款利息，没有事实根据和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告湖南省供销储运总公司的全部诉讼请求。
储运总公司不服原审判决上诉称：长沙市中级人民法院作出（2013）长中行重初字第00028号行政判决混淆了法律关系、回避了焦点事实、错误适用了法律，是错误判决，应当予以纠正。本案核心焦点是2000万元土地出让收益款，在政府收费许可文件和本案土地处置审批文件已变动和禁止情况下，被上诉人仍利用公权利，裹胁上诉人，重复收费，违法作为。一、重审判决错误认定《复函》不具有可诉性，不是行政处理行为，无法进行合法性判断是错误的；该《复函》实际是行政处理行为和行政确认行为。二、重申判决认为扣划2000万元是由第三人长沙市财政局负责，并引用《湖南省国有土地使用权出让收支管理办法》，以此认定上诉人起诉没有事实和法律依据，混淆了法律关系。《长沙市招标拍卖挂牌出让国有土地使用权暂行办法》，设定了被上诉人是出让国有土地使用权的管理主体、组织招标拍卖挂牌实施、费用剥离、法律责任各种行政权力，还规定上诉人作为委托主体是被上诉人的行政管理相对人。三、重审判决回避了关键事实，即被上诉人在2000万元问题上是否滥用了职权，重复收费。本案诉争的2000万元始终是作为路幅建设费扣缴起因及完成的。2007年5月8日前后，因上诉人土地使用权招拍挂交易时逢政府对征收路幅建设费政策变动过程。2007年5月8日之后，在国家收费文件对路幅建设费以及上级政府对上诉人土地处置收费审批文件己作变动和禁止情况下，被上诉人仍然强制扣划2000万元。2007年5月8日之前，长沙市对城市基础设施配套和建设收费实行征收路幅建设费，上诉人在本案作出的意思表示，以及政府主管部门协调下的各方意见，均是在这一政策依据下作出的。2007年4月29日，湖南省物价局、湖南省财政厅下发湘价费（2007）51号《关于规范和调整长沙市城市基础设施配套费标准及有关问题的批复》（2007年5月8日起执行），由于政府对土地交易收费政策的变化，上诉人土地挂牌交易中的最终上级行政审批文件排除了路幅建设费征收项目。四、被上诉人在上诉人土地处置过程中从头到尾滥用职权。（一）被上诉人将上诉人所有的土地违法颁证给城建投公司，还支持该公司用上诉人所有的土地进行抵押更是违法。上诉人始终合法拥有涉案土地的《国有土地使用权证》；被上诉人所谓该宗土地使用权已被城建投公司抵押给长沙市商业银行的行为不具有真实性和合法性；湖南省人民政府办公厅2006年2月14日《通知》，认定了被上诉人和第三人违法颁发土地使用证和抵押行为。（二）被上诉人提交的《会议纪要》、上诉人的《关于请求尽快启动土地处置程序的报告》和《申请书》等文件，不能作为被上诉人和第三人扣缴上诉人2000万元行为合法的依据。五、被上诉人扣划2000万元路幅建设费，属于乱收费、乱摊派行为，应当承担赔偿责任。
长沙市国土局答辩称：1、答辩人2010年11月3日给被答辩人的复函不属于具体行政行为，该复函对被答辩人的权利义务不产生实质影响。原审认为《复函》不是行政处理行为，原告要求确认《复函》违法没有法律依据，驳回原告诉讼请求正确。2、《湖南省国有土地使用权出让收支管理办法》规定，以招拍挂和协议出让国有土地使用权所取得的总成交价款的收支、征收管理工作由各级财政部门负责；本案宗地挂牌出让成交后，答辩人根据长沙市土地出让政策规定，将24952万元地价款全额上交市财政局，由市财政局进行分解；市财政局依据省政府办公厅《会议纪要》、湖南省供销合作总社请示、被答辩人的申请，将2000万元路幅补偿费支付给城建投公司的行为不属于行政扣缴行为。被答辩人认为答辩人滥用职权、扣划2000万元，主张应由答辩人赔偿其2000万元及银行同期贷款利息的诉讼请求没有事实和法律依据。原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回被答辩人上诉，维持原判。
原审第三人长沙市财政局、长沙市城市建设投资开发集团有限公司均没有提交书面答辩意见。
本院另查明：1、2007年7月27日，湖南省国有企业改革领导小组办公室湘国企改革办函（2007）120号《关于湖南省供销储运总公司土地挂牌交易时附加条件的函》：鉴于湖南省供销储运总公司土地已被长沙市城市建设投资公司抵押贷款，根据2007年4月10日省国企改革办会议纪要精神，土地受让人必须在摘牌后，签定成交确认书前，在土地价款外另行向长沙市人民政府预交2426万元报建费，由长沙市人民政府拨付城建投公司公司，归还长沙市商业银行部分贷款。受让人在办理报建手续时，应缴的报建费减预缴的报建费，实行多退少补。
2、湖南省国土资源厅、财政厅2007年8月21日湘国土资函（2007）307号《关于湖南省供销储运总公司土地估价报告备案与土地资产处置的批复》，对涉案土地以评估价15963.05万元为招拍挂出让的起拍价，以及缴纳土地出让金的计算等内容作了的具体批复。上述湘国企改革办（2007）120号函和湘国土资函（2007）307号批复，均未提及储运总公司需另付2000万元。
3、2008年1月28日，长沙市国土资源局将涉案土地使用权挂牌出让，其（2008）挂004号继续挂牌出让信息，明确了土地价格和费用构成：1、土地成本；2、土地出让金；3、城市基础设施配套费。受让人盛长安公司于2008年5月将该宗地土地价款24925万元全部缴清。2008年6月《长沙市国土资源局行政审批收费计算表》记载：根据湘国土资函（2007）307号《关于湖南省供销储运总公司土地估价报告备案与土地资产处置的批复》：1、土地出让金3990.76万元，2、缴配套费4085万元，3、成交价24925万元-
出让金3990万元-配套费4085万元=16848万元给储运公司用于企业改制；4、根据审批单及附件提供储备地与城建投公司控地有关手续及证明；5、交清费税。
4、长沙市财政局作出的2009年9月14日《划拨地成交价款分解及请款表（第4次）》载明，该次分割项目为代扣路幅费2000万元。
当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院查明的其他事实与原审无异，可以确认。
本院经审理认为：2001年5月15日，长沙市人民政府将储运总公司1999年8月27日取得的长国用（1999）字第022949号《国有土地使用证》的土地收回划拨给城建投公司，并于2003年6月12日为城建投公司颁发了长国用（2003）字第006053号《国有土地使用证》。城建投公司于2003年7月31日，用该土地向长沙市商业银行贷款修建了湘江大道沿江风光带。由于城建投公司未向长沙市商业银行偿还贷款，导致储运总公司2005年企业改制时，其所拥有的土地无法进行挂牌出让。2007年4月10日，湖南省省属国有企业改革领导小组再次组织相关单位对涉案宗地进行协调。当时协调从储运总公司涉案土地出让总价款中拿出2000万元补偿城建投公司作为修建沿江大道风光带路幅建设费（依据系长沙市建设委员会《收取路幅建设费的联动办法》）。根据财政部2002年3月19日作出财综函（2002）3号《关于城市基础设施配套费性质的批复》第一条规定“按照《国家计委、财政部关于全面整顿住房建设收费取消部分收费项目的通知》（计价格（2001）585号）规定，各省、自治区、直辖市财政、价格主管部门要对各类（市政建设）专项配套费进行整顿，将其统一归并为城市基础设施配套费，取消与城市基础设施配套费重复收取的水、电、气、热、道路以及其他各种名目的专项配套费”。湖南省物价局、湖南省财政厅于2007年4月29日发布5月8日实施的《关于规范和调整长沙市城市基础设施配套费标准及有关问题的批复》，对各类市政建设的收费进行了规范，将原收取的各类（市政建设）专项配套费统一为收取城市基础设施配套费。根据上述文件的规定，本案涉案地在2008年1月28日挂牌出让时土地价格和费用构成成本中明确了城市基础设施配套费，取代了原由长沙市政府收取的路幅建设费。而2007年4月10日《会议纪要》中，明确了由储运总公司补偿给长沙市城建投的2000万元亦是作为沿江大道路幅建设费。因此，储运总公司土地挂牌出让中，列入土地成本的城市基础设施配套费和之前长沙市收取的路幅建设费在使用性质和实际用途上是一致的，均是用于长沙市道路的基础设施建设。在路幅建设费已经被城市基础设施配套费取代，且已经在涉案土地出让价款中收取了储运总公司城市基础设施配套费4085万元的情形下，长沙市财政局2009年9月14依据湘国土资函（2007）307号、湘国企改革办函（2007）120号，以及单位申请和市领导对《关于请求尽快解决供销储运总公司土地处置问题的请示》的批复，以“代扣路幅费”的名义扣划储运总公司2000万元；长沙市国土资源局2010年11月3日《复函》，仍然依据2007年4月10日的《会议纪要》确认该2000万元为沿江大道路幅建设费没有法律依据，属于重复收费行为。对此款本息应予返还。被答辩人称其复函不属于具体行政行为，且未对被答辩人权利义务产生实质影响的答辩理由不能成立。上诉人提交的《会议纪要》、《关于请求尽快启动土地处置程序的报告》和《申请书》等，不能作为被上诉人和第三人扣缴上诉人2000万元行为合法的依据”的上诉理由成立，本院予以采纳。原审法院认为“该《复函》是对涉案土地总成交价款处理情况的说明，是对已发生事实的客观描述，本身并未对涉案土地总成交价款进行处理，不是行政处理行为”的意见不当，依法应予纠正。
综上，原审判决认定事实不清，证据不足。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第六十八条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十条第二款、第七十条之规定，判决如下：
一、撤销长沙市中级人民法院（2013）长中行重初字第00028号行政判决书；
二、确认长沙市国土资源局作出的《关于省供销储运公司﹤关于要求返还我公司剩余土地收入款的紧急报告﹥回复的函》违法；
三、限长沙市国土资源局、长沙市财政局在收到本判决书后三十日内，共同向湖南省供销储运总公司返还路幅建设费2000万元及利息（按中国人民银行同期贷款利率计算，自2009年9月17日起，至付清之日止）。
本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人长沙市国土资源局、原审第三人长沙市财政局共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 阳
审 判 员 章晋湘
代理审判员 李俊颖
二〇一五年三月二十三日
书 记 员 张 驰
附法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
第六十八条行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或者该行政机关工作人员所在地行政机关负责赔偿。
行政机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第七十条第二审人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉具体行政行为作出判决。