贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔行终1108号
上诉人（一审原告）伍晓祝，女，1974年8月8日出生，汉族，住贵州省遵义市汇川区。
上诉人（一审原告）杨涛，男，1970年1月19日出生，汉族，住贵州省遵义市汇川区。
二上诉人委托代理人温信福，上海海仲律师事务所律师，执业证号13101200710178162，特别授权代理。
被上诉人（一审被告）贵州省遵义市汇川区人民政府，住所地遵义市汇川区汇川大道。
法定代表人郭正勇，区长。
委托代理人娄方林，贵州省遵义市汇川区高坪工业园区工作人员，一般授权代理。
委托代理人张兴成，贵州佳信律师事务所律师，执业证号15203201210162256，一般授权代理。
上诉人伍晓祝、杨涛因与被上诉人贵州省遵义市汇川区人民政府（以下简称汇川区政府）房屋行政协议纠纷一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2017）黔03行初87号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
伍晓祝、杨涛一审诉称：伍晓祝、杨涛所有的房屋位于遵义市××区××村××组，2016年汇川区政府因修建汇川区园区大道项目，对210国道两边的房屋进行征收，伍晓祝、杨涛所有的房屋在被拆迁之列。伍晓祝、杨涛因汇川区政府强制拆迁，被迫与汇川区政府签订了拆迁补偿协议。2016年4月份签订协议时，汇川区政府称需将签订的协议拿回去盖章，盖章后通知伍晓祝、杨涛去领取签字的协议，但汇川区政府至今仍未给付属于伍晓祝、杨涛的协议。
一、汇川区政府的行为违反合同法五十四条的规定。合同法五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）在订立合同时显失公平的。《国有土地上房屋征收补偿条例》（以下简称《征补条例》）第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产估价机构按照房屋征收评估办法评估确定。汇川区政府没有依法对伍晓祝、杨涛房屋进行评估，没有按市场价进行补偿，产权调换的房屋也没有委托进行市场价格评估。（二）一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。伍晓祝、杨涛认为，汇川区政府一方面以项目属国家重点工程，任何人耽误工程将被追究迫使伍晓祝、杨涛按其要求签订补偿协议，另一方面对拒不签订补偿协议的被拆迁户以强拆威胁，同时又承诺用合法产权房（实际是违法建筑）对伍晓祝、杨涛进行安置，使伍晓祝、杨涛在被欺诈、胁迫的状态下，违背真实意思签订补偿协议，依法应予撤销。
二、汇川区政府征收程序违法。1.制定的补偿标准过低；2.汇川区政府没有对伍晓祝、杨涛的房产依法进行市场价值评估；3.汇川区政府提供的“产权”调换房，既无产权，亦未进行价值评估。
综上，汇川区政府的行为侵害了伍晓祝、杨涛的合法权益，请求：1.撤销伍晓祝、杨涛与汇川区政府签订的拆迁安置补偿协议；2.判令汇川区政府按市场评估价对伍晓祝、杨涛房屋进行差价补偿，即扣除汇川区政府原已按其单方面制定的非市场价格后的差价22962689元。
一审法院经审理查明，汇川区政府为加快遵义国家经济技术开发区高坪片区工程项目的建设，规范高坪片区工程项目建设征收集体土地及地上附着物、房屋及附属建（构）筑物补偿标准，2015年3月23日，汇川区政府下属机构高坪镇人民政府依照相关法律规定制定《遵义国家经济技术开发区高坪片区工程项目建设征收集体土地及地上附着物、房屋及附属建（构）筑物补偿安置指导方案》（以下简称《安置指导方案》），并报汇川区政府审批。2015年3月27日，汇川区政府批复（汇府复[2015]13号）同意高坪镇政府报送的《安置指导方案》。为实施遵义经济技术开发区园区大道建设项目，规范园区大道建设项目规划红线范围内临210国道经营性房屋征收补偿安置工作，汇川区政府下属机构汇川区房屋征收补偿管理中心会同高坪镇人民政府根据相关法规，结合汇川区实际，共同拟定了《遵义经济技术开发区园区大道建设项目规划红线范围内临210国道经营性房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）并报汇川区政府审批。2015年4月23日，汇川区政府批复（汇府复[2015]20）同意《补偿方案》。伍晓祝、杨涛二人系夫妻，所居住的位于遵义市××区高坪镇新××组的房屋在高坪片区工程项目建设的征收范围内。《安置指导方案》及《补偿方案》均明确征收主体为汇川区政府，组织实施单位为汇川区高坪镇人民政府。
《安置指导方案》第十三条第三款规定“三、补偿安置：1、货币补偿。被征收选择货币补偿的，根据原房屋结构、建筑面积、附属设施及装饰装修等，进行一次性货币补偿。2、产权调换。（1）被征收房屋框架结构且层高达3.4米以上的，按1：1.2的标准进行置换还房面积；砖混结构按1：1的标准计算；砖木结构按1：0.85的标准计算；石砌结构现浇板按1：0.55的标准计算；石砌结构青瓦屋面按1：0.55的标准计算；木瓦结构按1：0.55的标准计算；土木结构住房按1：0.48的标准计算。砖木结构、石砌结构现浇板、石砌结构青瓦屋面、木瓦结构、土木结构的房屋要求按1：1还房时，需按砖混结构补足差价。（2）被征收人选择产权置换安置的，原房屋合法面积折算成砖混房屋面积后，按1：1的原则，还房在遵义国家经济技术开发工高坪片区所辖范围内的统筹安置还房小区。”《补偿方案》第七条规定:“征收具有合法手续的经营性用房，按照认定的经营房屋面积，采取货币补偿或者1：1住房调换货币补差价的方式进行补偿安置。货币补差标准参照汇府复[2015]13号文件规定折算执行”
2016年4月15日，伍晓祝作为乙方，与甲方遵义经济技术开发区投资建设有限公司签订了《园区大道道路工程项目房屋征收补偿安置协议》（编号：新—1**，以下简称《补偿协议》），主要内容为：一、乙方同意被征收房屋面积、装饰装修、附属设施及建（构）筑物按贵州省三木工程测绘有限责任公司和高坪园区办工作人员测的数据为准，并经村民代表、村、镇签字确认，甲方应征收乙方房屋建筑总面积564.16平方米，其中框架120.62平方米，砖混443.54平方米，按方案折算成砖混面积后共计588.28平方米。征收经营性房屋建筑总面积为82.50平方米，其中砖混82.50平方米。二、乙方为支持项目建设需要，被征收房屋同意按（汇府复[2015]13号）文件进行补偿安置，并于2016年4月30日决自行搬迁完毕将房屋交予甲方拆除。三、乙方被征收的经营性住房自愿选择货币补偿安置。四、乙方被征收住宅自愿选择货币补偿。五、甲方在乙方签订协议并拆除房屋后将下列相关项补偿款共计1541825.08元一次性补偿兑现给乙方。明细为：1、房屋、附属设施、装修装饰、建（构）筑物征收安置补偿款210310.21元。2、住宅房屋搬迁补助费3384.96元。3、占地补偿费8567.51元。4、临时周转过渡费/元。5、拆迁奖励：签订协议并搬迁拆除的奖励15000元。6、甲方应补乙方面积差588.28平方米，折合人民币金额929482.40元。7、经营性房屋货币补偿、搬迁补助费、停产停业补助费及证照补助共计375080元。六、违约责任。乙方签订协议后未按规定时间腾空房屋的，每超出一天支付违约金100元。甲乙双方及委托实施单位高坪镇人民政府在协议书上签字盖印。
上述协议书中约定的被征收房屋已依约交由甲方拆除，甲方已依协议书向乙方支付了全部补偿费用和搬迁奖励15000元。
一审法院另查明，伍晓祝、杨涛的第一项诉讼请求为撤销补偿协议，第二项诉讼请求为变更补偿协议的内容，该两项诉讼请求存在矛盾，经法庭当庭向伍晓祝、杨涛释明，伍晓祝、杨涛确认其诉讼请求为撤销补偿协议。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，因汇川区政府实施高坪片区园区大道项目建设需征收伍晓祝、杨涛房屋，双方签订了《补偿协议》，该补偿协议是行政协议，属于人民法院的受案范围。对双方签订《补偿协议》以及协议约定的补偿费用已支付清楚，伍晓祝、杨涛已按规定时间搬迁腾空房屋交由汇川区政府拆除的事实不持异议。争议焦点是，双方签订的《补偿协议》是否合法有效，是否存在应当撤销的情形。包括协议双方主体资格是否适格、签订协议程序是否合法、是否存在重大误解、欺诈胁迫以及显失公平的情形。
一、关于双方诉讼主体资格问题。《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例以及《征补条例》均规定，市、县级人民政府是土地和房屋的征收机关，汇川区政府因公共利益需要有权对伍晓祝、杨涛的土地和房屋实施征收并依法补偿。因此，伍晓祝、杨涛虽是与遵义经济技术开发区投资建设有限公司签订的《补偿协议》，但该公司系受汇川区政府委托实施具体的工作，其行为的后果应由汇川区政府承担，故汇川区政府是本案适格被告。伍晓祝、杨涛系征收行为的相对人，有权提起本案诉讼。
二、关于签订协议程序是否合法问题。征收补偿协议是行政机关基于公共利益和行政管理目的，依据经批准的征收补偿方案，结合被征收人及其财产的具体情况，在协商一致的情况下双方自愿签订的协议，如果双方达不成一致意见，被征收人有权拒绝签订协议，征收主体可以依法作出房屋征收补偿决定。故法律法规对协议签订程序没有明确规定，双方依据征收补偿方案确定的原则，合意即可签订。本案中，双方签订的协议不违反法律法规规定且符合征收补偿方案的基本要求，故签订协议程序合法。
三、补偿协议是否显失公平。伍晓祝、杨涛虽提交了能反映汇川区周边商品房市场价的部分行情，周边开发的恒大城、温泉城小区房屋市场销售价均明显高于方案确定的单价。但区别也是明显的，一是周边商品住宅小区用地是公开出让取得的国有土地使用权；二是成熟小区的环境与市政公用设施配套税费；三是房屋本身的建筑结构、质量及附属设施；四是投资成本和开发利润等。而伍晓祝、杨涛房屋是集体土地上的房屋，依法不能进入市场流通。本案中伍晓祝、杨涛是具有完全民事行为能力的成年人，对周边同类房屋价值和自己被征收房屋的价值应当有基本的认知，如果伍晓祝、杨涛不接受方案确定的补偿价，可以拒签协议且请求对被征收房屋及装饰装修费用予以评估后再签协议。伍晓祝、杨涛与汇川区政府签订补偿协议并已经履行，即表明伍晓祝、杨涛已认可其房屋价值与方案确定的补偿价格基本一致。故伍晓祝、杨涛关于补偿协议显失公平的主张，不予采信。
四、签订补偿协议是否存在欺诈胁迫的情形。1.协议一方是人民政府及其工作人员或者授权实施的人员，补偿金额由政府财政支付，补偿范围标准有补偿方案作依据，伍晓祝、杨涛对自己房屋的价格有充分了解，客观上没有欺诈胁迫的必要和可能。2.伍晓祝、杨涛提交的证据也不能证明汇川区政府工作人员对其实施了欺诈胁迫。因此，伍晓祝、杨涛诉称是在欺诈胁迫下与汇川区政府签订的补偿协议，不予采信。
综上，伍晓祝、杨涛与汇川区政府签订的上述补偿协议系双方真实意思表示，汇川区政府具有征收伍晓祝、杨涛房屋的主体资格，协议内容事实清楚，符合征收补偿方案精神，合法有效。伍晓祝、杨涛请求撤销2016年4月15日与汇川区政府签订的《补偿协议》没有事实和法律依据，依法应驳回其诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决驳回伍晓祝、杨涛的诉讼请求，案件受理费50元由伍晓祝、杨涛负担。
一审宣判后，伍晓祝、杨涛不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销贵州省遵义市中级人民法院（2017）黔03行初87号行政判决；2.撤销上诉人与被上诉人签订的《补偿协议》，并赔偿上诉人被征收房屋市场价值与征收价的差额22962689元。主要事实和理由为：1.被上诉人征收程序严重违法。被上诉人没有根据《征补条例》第十条、第十九条、第二十五条的规定公布征收补偿方案、征求公众意见、确定评估机构对被征收房屋进行评估等程序进行征收补偿；2.原判认为上诉人的房屋是集体土地上的自建房不能与商品房比较是显失公平；3.被上诉人以低于同区位同类型商品房市场价的补偿价格与上诉人签订补偿协议显失公平，且被上诉人以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使上诉人在违背真实意思的情况下订立合同。
汇川区政府二审法定期间未予答辩。
各方当事人在举证期限内提交的证据已经一审法院开庭质证，证据均已随案移送本院。经审查，一审法院认证意见正确，且二审查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为：本案的审理焦点在于：1.汇川区政府是否应当按照《征补条例》的规定对上诉人的房屋进行征收补偿；2.涉案协议是否存在可撤销的情形。
关于汇川区政府是否应当按照《征补条例》的规定对上诉人的房屋进行征收补偿的问题。因涉案房屋是集体土地上的房屋，故上诉人认为汇川区政府应当按照《征补条例》进行征收补偿的理由不能成立，本院不予支持。
关于涉案协议是否存在可撤销的情形。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条规定“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果”。伍晓祝、杨涛诉请撤销涉案协议，但未能提供充分证据证明其签订协议时存在重大误解的情形，也未提供证据证明其是在受欺诈、胁迫等违背真实意思表示的情况下签订的涉案协议。关于伍晓祝、杨涛认为涉案房屋未依照商品房予以补偿显失公正的理由，因涉案房屋为集体土地上的房屋，系在村民申请的宅基地上修建，基于其集体经济组织所有的土地性质，其修建的房屋并不能在市场上自由买卖流通，与国有土地上修建的城市商品房有本质不同。因此，伍晓祝、杨涛诉请撤销涉案协议的理由均不能成立，本院不予支持。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定……”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人伍晓祝、杨涛负担。
本判决为终审判决。
审判长 滕学东
审判员 申有量
审判员 安克佳
二〇一七年十一月三日
书记员 冀凌馨