青海省西宁市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）青01行终17号
上诉人（原审原告）王德录，男，汉族，1936年12月16日出生，青海省饲料总公司退休干部，住西宁市城西区五四大街37号力盟步行街。
委托代理人夏延忠，男，汉族，1938年8月24日出生，青海省国家粮油储备库退休干部，住西宁市城西区西川南路。
被上诉人（原审被告）西宁市社会保险事业管理局，住所地西宁市昆仑路。
法定代表人肖宏，该局局长。
委托代理人赵克宁，该局副局长。
委托代理人蒋祥印，该局离退休管理科科长。
被上诉人（原审被告）青海省人力资源和社会保障厅，住所地西宁市五四西路。
法定代表人杨颐，该厅厅长。
委托代理人贾海音，该厅办公室干部。
委托代理人杨顺平，该厅养老保险处干部。
上诉人王德录诉西宁市社会保险事业管理局（以下简称市保险局）及青海省人力资源和社会保障厅（以下简称省社保厅）劳动和社会保障行政给付一案，不服西宁市城西区人民法院（2015）西行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年2月26日公开开庭审理了本案。上诉人王德录及其委托代理人夏延忠，被上诉人市保险局的委托代理人赵克宁、蒋祥印，被上诉人省社保厅的委托代理人贾海音、杨顺平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，王德录1997年1月1日从青海省饲料总公司退休。市保险局根据青海省人民政府《关于印发青海省深化企业职工养老保险制度改革办法的通知》（青政（1996）4号）第五条第（二）款和青海省人民政府印发《青海省贯彻﹤国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定﹥实施办法的通知》（青政（1998）78号）第五条第（二）款规定，核定了王德录的养老金。王德录自认为青海省文件与国务院文件不一致，并与情况相类似的部分人员逐级信访。青海省信访局将其上访材料转送省社保厅，省社保厅于2011年10月27日对王德录等人的多次上访问题作出书面答复。在答复中对王德录反映的情况逐一进行了回答。虽然王德录对市保险局按照上述文件规定核定养老金的事实予以认可，但同时认为，青海省人民政府印发《青海省贯彻国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定实施办法的通知》（青政（1998）78号）与国务院《关于统一的企业职工基本养老金保险制度的决定》（国发（1997）26号）内容有冲突，并且背离国务院决定第五条的基本原则，故核定王德录初次养老金的行政行为所持依据不合法。致使所核定的养老金错误，每月少发395.4元，诉至法院要求确认青海省人民政府印发《青海省贯彻国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定实施办法的通知》（青政（1998）78号）违法，并对王德录的养老金重新予以核定并补发。
原审法院认为，青海省实施办法是青海省人民政府在国务院决定允许的范围内结合青海省的实际情况制定的，适用于青海省范围内具有普遍约束力的规范性文件。就本案争议的内容，是青海省实施办法对国务院文件的具体化，符合合法有效、合理适当的审查标准。并不存在相抵触的问题。青海省职工养老保险为省级统筹，市保险局依据青政（1996）4号、青政（1998）78号和宁政（1996）第81号文核定支付王德录养老金668.09元＋104.74元=773.03元并无不当。据此，王德录主张对其养老金重新进行核定的理由不能成立，不予支持。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回王德录的诉讼请求。案件受理费50元，由王德录负担。
宣判后，王德录不服上诉称，1、国务院1997年7月16日发布的《关于统一企业职工基本养保险制度的决定》（国发（1997）26号）第五条规定，本决定实施前已经离退休的人员仍按国家原来的规定发给养老金，同时执行养老金调整办法。王德录在决定实施半年前的1997年1月退休，应当按国家原来的规定发给养老金，而青海省的原办法己被青政（1996）4号文所取代。被上诉人应出示青政（1996）4号文第五条（二）款2项条款被纳入青政（1998）78号文的法律依据。青政（1998）78号文在国发（1997）26号文实施十六个月后，于1998年11月13日在青海省出台，错过了国发（1997）26号文在青海地区同步的最佳执行期。青政（1998）78号文第五条（二）款2项规定，1996年1月1日至1998年12月31日前退休的人员，按青政（1996）4号文规定计发办法执行。青政（1996）4号文五条（二）款2项规定，以1995年底按照国家和省原规定的基本工资或标准工资为基数计发（但最高不得超过本人原在职（岗）时的100%），另加个人缴费累计储存额除以120。青政（1996）4号文与国务院决定原则存在重大差异，擅自篡改决定划定的两个群体到四个群体，令两种养老金标准变为四种标准。两被上诉人均确认王德录养老金依据青政（1996）4号文第五条（二）款2项核定发放，对1996年至1998年在青退休人员都依本条款核定了养老金，而依此款专列第二退休群体，有悖于国发（1997）26号文规定的原则，于法无据。三年中的退休人员被合为一体，老人不能享受老办法待遇，中人不计发过渡性养老金，他们既不是老人，也不是中人过渡群体，无法在国务院决定中找到依据。截止2015年5月底，王德录少领取养老金209个月，欠付养老金94773.14元。依据《社会保险法》第73条的规定，社会保险经办机构应当按时足额支付社会保险待遇。2、王德录提起的行政诉讼合法有效。青政（1996）4号文出台于国务院（1997）26号文发布前，该文违规取代青海省依据国务院（1978）104号文制定的青海退休政策。根据《中华人民共和国宪法》规定，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都应服从国务院。国务院（1997）26号决定发布后，青政（1998）78号文如与决定原则不一致，就应停止执行，弥补过失，而该文却延续实施近二十年，后果极为严重。王德录认为社会保险机构应当履行法定职责。根据《行政诉讼法》第四十七、四十八条的规定，王德录的诉讼合法有效。故王德录坚持原诉状三项诉讼请求，并请依法撤销西宁市城西区人民法院（2015）西行初字第14号判决。
被上诉人市保险局答辩称，1、王德录的诉讼请求超过起诉期限。《行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起6个月内提出，根据《职工离退休基本养老计发核定表》，王德录自1997年1月起领取养老金，如果认为市保险局关于养老金计发标准存在问题，应当自领取养老金之日起6个月内提起行政诉讼，而王德录领取养老金十余年未对养老金数额产生提出异议，现在提起诉讼已经超过法定期限。2、市保险局的具体行政行为适用法律正确，程序合法。《青海省人民政府关于印发青海省深化企业职工养老保险制度改革办法的通知》（青政（1996）4号）第5条（二）款规定，对1996年1月l日至1998年12月31日前达到规定退休年龄的人员，以1995年底按国家和省原规定计发的基本工资或标准工资为基数计发（但最高不超过本人原在职（岗）时的100%），另加个人缴费累计储存额除以120。《西宁市人民政府关于印发西宁市深化企业职工养老保险制度改革实施办法的通知》（政（1996）第81号）也作了相同规定。2011年10月25日省社保厅印发的致广大企业退休人员一封信中就青政（1998）78号文与国发（1997）26号文执行时间和政策衔接问题做了明确解释。青政（1998）78号文第五款第（二）项进一步强调1996年1月1日以后到1998年12月31日前退休的人员按照青政（1996）4号文规定的计发办法执行。王德录1997年1月退休，应按青政（1996）4号文和青政（1998）78号文之规定计发养老金。即按其人事档案记载的以1995年底按国家和省原规定计发基本工资或标准工资为基数计发（但最高不超过本人原在职（岗）时的100%），另加个人缴费累计储存额除以120。王德录1997年l月经单位批准退休，原青海饲料总公司1997年3月25日申报的《西宁参加基本养老保险离退休（职）人员花名册》核定待遇668.09元，1997年8月23日补增104.94元，合计为773.03元。市保险局已按上述政策核定的养老金足额按时发放给王德录。王德录提出补发其1997年11月1日至2015年5月31日共199个月未足额计发的养老金43157.13元没有事实、法律及政策依据。综上，市保险局对王德录核定发放养老金事实清楚、程序合法，证据确凿，依据政策适当。请求二审法院维持一审判决。
被上诉人省社保厅答辩称，1、根据《行政诉讼法》第二十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告，王德录的诉讼请求是要求重新核定养老金标准、补发养老金。王德录的养老金由市保险局核定。作出原具体行政行为的行政机关并非省社保厅，省社保厅不应被列为被告。2、根据《行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查，而王德录请求附带审查的青政（1996）4号文和青政（1998）78号文的制定机关是青海省人民政府，省社保厅不应被列为被告。3、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。最高人民法院《关于适用﹤《中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二条规定，超过法定起诉期限且无正当理由的应予驳回起诉。王德录1997年退休后领取养老金，自知道市社保局核定其养老金标准至今已历时16年，远远超出法定诉讼期限，法院应当驳回王德录的起诉。4、国发（1997）26号文件的下发时间是1997年7月16日，对统一养老保险制度的相关问题作了原则性的规定。为了完成向统一制度并轨的工作，原劳动保障部及时召开会议，并提出《关于贯彻﹤国务院关于建立统一企业职工基本养老保险制度的决定﹥的指导意见》，要求各省、自治区、直辖市结合本地实际，确定本地区方案向统一制度并轨的时间和计划，并制定具体的实施细则报劳动部备案。青海省人民政府按照国发（1997）26号文及原劳动部《指导意见》精神，经过认真研究、反复测算，于1998年11月13日出台青政（1998）78号文，该文是对国务院文件的具体化，其具体内容符合国发（1996）26号文及原劳动部的《指导意见》，体现了“新老办法平稳衔接、待遇水平基本平衡”原则，充分考虑了青海省企业退休人员的切身利益。经市保险局审核，王德录养老金的计发严格按照青政（1996）4号文规定办理，不存在违背政策和计算错误问题，更不存在欠发其1997年至2015年的养老金问题。综上，请求二审法院驳回王德录同志的诉讼请求。
经审查，原审法院认定事实清楚，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为王德录的起诉是否超过了法律规定的起诉期限。行政诉讼的起诉期限，指的是提起行政诉讼的法定有效期限。起诉期限不同于诉讼时效，不存在中断的效力，不能因行政相对人信访或是向行政机关提出要求等因素而重新计算，超过起诉期限，行政相对人即丧失对行政行为提起诉讼的权利。关于行政诉讼的起诉期限相关法律作了如下规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出具体行政行为之日起六个月内提出。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。本案中，王德录1997年退休，市保险局依据相关文件为王德录核定养老金，王德录认为市保险局初次为其核定的养老金数额有误且所依据的青海省相关文件与国务院文件规定不一致，并与情况相类似的部分人员逐级信访。根据《职工离退休基本养老计发核定表》记载，王德录自1997年1月起开始领取养老金，而直至2015年5月12日王德录才向人民法院提起行政诉讼，要求市保险局为其重新核定养老金并附带审查相关文件，根据上述法律规定，王德录的起诉已经超过了法定的起诉期限及最长保护期，且本案亦不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的起诉期限扣除与延长的情形。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定作出实体判决驳回王德录的诉讼请求属于适用法律错误，本院予以纠正。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十九条（一）项、最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销西宁市城西区人民法院（2015）西行初字第14号行政判决；
二、驳回王德录的起诉；
本案二审案件受理费50元退回王德录。
本裁定为终审裁定。
审判长 丁笑曦
审判员 丁庆宁
审判员 马芙蓉
二〇一六年四月十日
书记员 闫 玲
附：相关法律条文
最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予受理裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。
最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。