山东省日照市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）日行初字第83号
原告张善本。
委托代理人陈相芬。
委托代理人徐文德，山东竞天律师事务所律师。
被告五莲县住房和城乡规划建设局，住所地五莲县人民路29号，。
法定代表人李伟华，局长。
委托代理人王东华。
委托代理人盛飞，山东阳尔律师事务所律师。
被告五莲县人民政府，住所地五莲县富强路101号。
法定代表人马维强，县长。
委托代理人王鹏飞。
委托代理人盛飞，山东阳尔律师事务所律师。
原告张善本诉被告五莲县住房和城乡规划建设局（以下简称“县住建局”）、被告五莲县人民政府（以下简称“县政府”）房屋征收补偿行政协议一案，于2015年5月27日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月28日立案后，于2015年5月29日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月10日、2015年12月28日公开开庭审理了本案。原告张善本委托代理人陈相芬、徐文德，被告县住建局的委托代理人王东华、盛飞，被告县政府的委托代理人王鹏飞、盛飞到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告张善本诉称：2014年2月22日至3月25日，被告县政府公布了由被告县住建局会同洪凝街道办事处拟定的洪凝街道和子沟居（以下简称“和子沟居”）城中村改造工程建设房屋征收补偿方案，确定被告县住建局为房屋征收部门。同年4月15日，公示了补偿方案的征求意见及答复情况，决定对原房屋征收补偿方案不再进行调整。4月16日，县政府公示房屋征收决定，原告的合法房屋被纳入征收范围，原告于4月22日与被告县住建局签订了房屋征收补偿协议。该协议是无效协议，依法应予撤销，理由如下：一、该协议违反法律、行政法规的强制性规定。和子沟居的土地为集体所有，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十五条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条至第四条以及第八条的规定，被告县政府无权征收。二、该协议在签订时，被告存在欺诈行为。按照《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发（2013）25号）棚户区改造必须是国有土地上房屋，和子沟居的土地实为集体土地，被告欺骗原告称系国有土地，并无偿收回国有土地使用权。涉案区域不存在危房集中、基础设施落后的问题，还有近百户的“小康楼”，被告将原告等房屋称为棚户区不当。涉案房屋被征收后，腾退地成为商业用地进行房地产开发，不是为了公共利益。三、协议内容显失公平。房屋征收补偿方案第五部分：补偿方式，第二项：产权调换中规定“规划正房四间及以上的，置换安置面积160平方米”。按此规定，规划正房4间与规划正房8间置换相同的安置面积160平方米，显失公平；选定安置房建筑面积超出160平方米的，超出部分被征收人以2200元╱平方米的价格购买，最多不得超过20平方米，选定安置房建筑面积，不足置换面积的，不足部分按2200元╱平方米的价格支付给被征收人，此规定显失公平，同时违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款的规定。原告的合法房屋建设于集体土地上，其土地使用权是长期的，不受70年的限制。置换楼房的土地使用权只有几十年，显失公平。原告房屋的建筑面积为137.25平方米，没有公摊面积，按协议规定4间正房只能置换160平方米（除去公摊面积约剩120平方米）显失公平。四，原告的合法房屋已被被告违法征收并拆除，依据《中华人民共和国合同法》第四十二条（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、《中华人民共和国土地管理法》第七十八条的规定，被告因其违法行政行为对原告的损失应予赔偿。开庭审理前，原告申请增加诉讼请求，请求在审理本案时对县政府的房屋征收决定的合法性一并进行审查。综上，原告与被告所签订的房屋征收补偿协议，违反法律、行政法规的强制性规定，且显失公平，请求法院依法撤销该协议，并判令被告依法赔偿因房屋征收给原告造成的损失59.54万元，被告承担本案的全部诉讼费用。
原告张善本向本院提交第一组证据：证据1、五莲县人民政府房屋征收与补偿方案公告书（第一期及第二期）；证据2、房屋征收决定公告（第一期及第二期）复印件二份；证据3、房屋征收与补偿协议书原件一份。第一组证据证明县政府在本案中为适格被告，同时证明审理协议的效力，必须同时审查房屋征收决定及补偿方案的合法性。第二组证据：证据4、五莲县国土资源局于2015年4月16日出具的信息公开答复意见（2015第002号）及政府信息公开登记回执，均为原件；证据5、山东省人民政府建设用地批件，鲁政土字（2014）340号、605号、1129号、（2015）9号，均为复印件。第二组证据证明原告的起诉符合法律规定，未超起诉期限。第三组证据：证据6、五莲县人民政府关于进一步加快城中村改造工作的意见（莲发（2012）18号）复印件一份；证据7、五莲县人大关于人大代表张纳善的采访报道复印件一份；证据8、五莲县人民政府关于鼓励建设高层建筑的意见（莲政法（2012）44号）复印件一份；证据9、2014年五莲县人民政府征收土地公告复印件一份。第三组证据证明原、被告签订的协议不是为了实现公共利益，理应无效。第四组证据：证据10、和子沟居被征收房屋的调查登记复印件一份；证据11、补偿方案征求意见及答复情况的公示（一期二期），复印件；证据12、《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》（国办发（2004）46号）复印件一份。第四组证据证明被征收房屋的调查登记没有房屋的建筑面积、区位等纪录。被告对原房屋征收补偿方案，不作任何调整，单方强行作出补偿方案，程序严重违法，违反了《征收与补偿条例》第三条、第十一条的规定，同时违反了国务院的规定。第五组证据：证据5、山东省人民政府建设用地批件，鲁政土字（2014）340号、605号、1129号、（2015）9号，复印件；证据13、和子沟居征地补偿款分配说明原件二份；证据14、和子沟居民房的房产证明：张加业、郑怀元和张长朋的《宅基地使用证》三份，张西磊、于启军和郑习明的《乡村建设规划许可证》三份，潘丽、葛平安、周留绪、张加祝、张坤的《村镇规划选址意见书》五份，张仲玉、郑培计的《乡村房屋所有权》两份；证据15、五莲县人民政府专题会议纪要（（2013）第16号），第五组证据证明被告明知和子沟居的土地为集体土地，却欺骗原告是国有土地。第六组证据：证据16、《集体土地使用证》原件二份及《城市房地产管理法》的法律规定复印件一份。第七组证据：证据7、五莲县人大关于人大代表张纳善的采访报道复印件一份；证据10、和子沟居被征收房屋的调查登记复印件一份；证据17、洪凝街道对中国网的答复意见复印件一份；证据18、国发（2013）25号国务院关于加快棚户区改造工作的意见复印件一份，本证据证明棚户区为国有土地上的房屋；证据19、日照市2014-2017年棚户区改造工作的规划复印件一份；证据20、2013年中央一号文件精神及2013年山东省一号文件精神复印件一份。第七组证据证明原、被告签订的协议损害国家利益、社会公共利益，严重侵害原告的合法效益。第八组证据：证据21、中国土地市场网成交公示，莲储土告字（2012）12号、（2012）9号，莲储土示字（2013）14号，均为复印件。证据22、和子沟居周边楼房的成交价参考复印件一份；证据23、购房合同原件一份，证明原告房屋所在区域的价格；证据24、原告房屋建筑面积的证明及证明人的证言，原件二份。第八组证据证明被告依法应当归还原告宅基地并赔偿原告的损失。
被告县住建局辩称：一、原告与征收部门签订的房屋征收补偿协议未违反法律法规的强制性规定。五莲县国土资源局出具的《证明》证明征收范围内的土地属于国有存量土地，原告房屋所属土地为国有土地，本案是国有土地上的房屋征收，国有土地一并收回，原告与征收部门签订的补偿协议，只适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律法规的规定，而不适用《中华人民共和国土地管理法》的规定。县政府按《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出的房屋征收补偿决定合法有效，原告签订的房屋征收补偿协议没有违反法律法规的强制性规定。二、原告自愿与征收部门签订补偿协议，且已履行完毕。和子沟居城中村改造是由政府主导，采取村企合作的方式进行，从而达到改善居民居住环境和生活条件，改善城市环境、提升城市功能的目的，本次征收完全符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定。补偿协议是原告自愿与征收部门签订的，没有任何人或任何单位欺骗或强迫其签字，且现已履行完毕，故原告要求撤销补偿协议的诉讼请求不能成立。三、原告与征收部门签订的补偿协议公平合法有效，原告请求撤销无事实和法律依据。征收补偿方案中规定的规划平房正房4间置换安置房面积160平方米，是五莲县借鉴周边区县的做法，参照近期五莲县平房院落交易价确定的置换标准。征收时五莲县4间平房交易价格约在20余万元，而安置楼房160平方米的成本价达到了35.2万元。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第21条规定“被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。”，征收补偿方案规定规划平房正房4间的直接调换安置房160平方米，不再找差价，且可按2200元╱平方米的价格最多可再购买20平方米的安置房，基本上达到了拆一处房屋还建二套安置房。市政府《关于城中村改造的意见（试行）规定》“拆迁安置面积每户还建安置面积原则不超过180平方米”，安置房还建面积160平方米符合市政府文件规定。征收补偿方案是向全体被征收人征求意见后依法作出的，并向被征收人公示公告。原告的补偿协议是按照相关法律及征收补偿方案规定签订的，协议内容公平合法有效，不存在显失公平的问题。四、原告起诉已过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。原告自与征收部门签订补偿协议至提起诉讼之日已超过三个月，显然已过起诉期限。五、原告要求赔偿损失的请求无事实和法律依据，依法应予驳回。首先，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条规定：“赔偿请求人要求行政赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提出行政诉讼时一并提出。”本案原告未向被告提出过赔偿请求，本案原告只是请求法院判令被告赔偿因房屋征收行为给其造成的损失，而无确认征收行为违法的诉讼请求，因此，原告要求赔偿的请求属单独提起行政赔偿诉讼，不符合法院受理条件，依法应予驳回。其次，被告依法与原告签订房屋征收补偿协议，不存在任何过错，也未给原告造成任何损失，故原告要求赔偿损失的请求无事实和法律依据，依法应予驳回。综上，原告所诉无事实和法律依据，且已过起诉期限。关于原告要求一并审查涉案房屋征收决定合法性的诉讼请求，由于房屋征收决定不属于规范性文件，属于被告作出的具体行政行为，原告请求一并审房屋征收决定的理由不能成立。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告县住建局于法定期限内向本院提交证据1、五莲县国土资源局证明及国有土地使用证，证明被征收房屋所属土地为国有土地；证据2、征收决定及补偿方案，证明补偿协议内容是按照征收补偿方案规定签订的，内容合法有效；证据3、补偿协议一份，证明原告签订的补偿协议内容符合征收补偿方案确定的置换标准，补偿协议签订的双方是征收部门即住建局和原告，五莲县政府不是协议的签订主体，原告列县政府为被告，诉讼主体不适格；证据4、腾空验收单和支取补偿费凭证，证明原告已按补偿协议的约定腾空房屋支取相关补偿费；证据5、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、市政府《关于城中村改造的意见（试行）》、《关于日照市国有土地上房屋征收补偿、补助费及相关费用标准的通知》，证明签订协议的法律依据。
被告县政府辩称：原告列县政府为被告系诉讼主体错误，依法应予驳回。本案签订房屋征收补偿协议的双方是征收部门和原告，县政府并不是协议的一方，根据合同的相对性原则，原告起诉县政府无事实和法律依据，依法应予驳回。被告县政府的其他答辩意见与被告县住建局的意见一致。
被告县政府提交的证据与被告县住建局提交的证据一致。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1的真实性有异议，对证明内容也有异议，认为涉案土地是集体土地还是国有土地，被告应该提供省级以上人民政府的批复及文件来证明。对5份国有土地使用证的真实性及证明内容均有异议，虽标明是国有土地使用证，但从内容上来看土地用途是宅基地，使用权类型有的填写，有的没填写，填写的内容不真实也不完整，且这5份土地使用证中并没有原告的土地使用权证，被告提供的证据不足以证实原告被征收土地是国有土地还是集体土地，原告认为所征收土地是集体土地。对证据2的真实性无异议，对证明的内容有异议，因为该补偿决定及补偿方案违反了法律的强制性、禁止性的规定，涉案房屋所占用土地是集体土地，征收决定违法，其附件补偿方案也没有存在的依据，不具有合法性。对证据3的真实性没有异议，系原告本人签字，但是对证明的内容有异议，补偿协议违反了法律的强制性和禁止性的规定，对原告的涉案房屋从征收到补偿多处存在违法行为。证据4支取补偿费凭证和腾空验收单系原告儿子张加氟所签，与本案没有关系。对于证据5，因涉案土地系集体土地，被告提供的法律依据不适用于原告的房屋。
被告对原告提供的证据1、2、3的真实性没有异议，但对原告证明的问题有异议。对于证据4，该答复意见并不能证明原告关于被征收房屋所属土地为集体土地的主张，更不能证明原告关于和子沟居土地全部为集体土地的主张。证据5是复印件，真实性、合法性均有异议，即使是真实的也不能证明被征收房屋所属土地为集体土地。山东省人民政府用地批件是在落实村改居后有关土地的相关手续，并不能据此认为在省政府批复之前涉案土地不是国有土地。况且该四份批件上只有土地面积、用途，没有土地在和子沟居的具体方位和位置，也无法证明与被征收房屋所属土地的关系，更不能证明被征收房屋所属土地为集体土地。对证据6的真实性无异议，该意见明确指出，对城中村改造的目的就是“进一步加快城市建设，完善城市功能，提升城市形象，改善人居环境”，足以证明和子沟居进行城中村改造是为了实现公共利益。和子沟居城中村改造采取的是村企合作综合开发改造，不能因其中包含必要的商业开发，就将其置于公共利益范畴之外。对于证据7，张纳善的采访报道是复印件，不是原件，对其真实性有异议，且与本案没有关联性。对证据8的真实性无异议，但对原告证明的问题有异议。该意见是提高城市建设用地的利用率，鼓励建设高层建筑而制定的，和子沟居改造安置楼建设符合《意见》的规定。证据9系复印件，对其真实性有异议；征收公告只有被征收土地的面积和土地性质，没有具体的方位，不能证明该公告中的土地是涉案征收房屋所属土地，更不能证明本次征收不是为了公共利益的需要。对于证据10，是和子沟居第一期被征收房屋的调查登记，与本案无关。对证据11，本次征收中，大多数被征收人对补偿方案是认可的，故无需组织听证会。征收决定作出后，被征收人没有申请行政复议也没有提出行政诉讼，足以证明被征收人对征收决定和补偿方案是认可的。证据12国办发（2004）46号文是2004年针对《城市房屋拆迁管理条例》实施中存在的问题公布的，本次征收时，《城市房屋拆迁管理条例》已经废止，本次征收系按照《征收与补偿条例》的规定进行，不存在程序违法的问题。对证据13未加盖居委会公章，对其真实性、合法性、关联性均有异议。对证据14中的宅基地证，建房时和子沟居仍是农村集体经济组织，1999年和子沟撤村设居后，土地由集体土地转为国有土地，宅基地证即使有效也只能证明建房时使用的是集体土地，而不能证明房屋征收时的土地性质。对于乡村建设规划许可证，五莲县洪凝镇建设服务站无权颁发该证。原告提交的乡村建设规划许可证是无效的。对于乡村规划选址意见书，其批准机关是五莲县住建局，五莲县洪凝镇建设服务站无权颁发该证。原告提交的乡村建设规划许可证是无效的。对于张仲玉的乡村房屋所有权证是复印件，对真实性、合法性均有异议。对证据15的真实性无异议，但对原告证明的问题有异议，该会议纪要不能证明和子沟居土地是集体土地，更不能证明县政府存在欺骗原告的行为。对证据16两份集体土地使用证上载明的土地属东山阳村，与本案没有关联性。证据17系复印件，对其真实性、合法性均有异议，即使是真实的，该答复也不具有法律效力。对于证据18，和子沟居城中村改造属于棚户区改造范围，且采用政府主导，市场运作的模式进行，符合该意见的规定。对于证据19，和子沟居城中村改造于2013年启动，但短时间内并不能完成，因此，继续列入2014到2017年的改造规划中。证据20与本案没有关联性。该组证据并不能证明原告所签订的补偿协议损害国家、社会及原告的合法权益。证据21、22是复印件，对其真实性、合法性均有异议，且与本案没有关联性。证据23与本案没有关联性。该楼房所处的位置紧靠学校，属学区房，而原告的房屋位置与该楼房无法相比，且原告的房屋是平房，原告用楼房的价格计算平房的价格是不合理的。对于证据24，证人应当出庭作证，该证明没有证人年龄、性别、职业、住址等基本情况，不符合行政诉讼证人证言的形式要件；证明的内容是早已打印好的，而并非证人本人所写；房屋的建筑面积应由房地产主管部门予以确定，证人并非专业人员，其出具的关于原告房屋间数及建筑面积的证明不具有证明力。原告的房屋所属土地在本次房屋征收中已经收回，原告要求予以归还的主张不能成立。对原告的房屋依法进行征收并依法予以补偿，原告也自愿签订了补偿协议，没有给原告造成任何经济损失，原告要求赔偿不能成立。
经庭审质证，本院对证据作以下确认：被告提供的证据2、3、4、5客观真实地反映了被告作出被诉具体行政行为的全过程及法律依据，符合证据的形式要件和认证规则，且原告虽对被告提供的证据的证明效力予以否认但未提供反证予以证明，故对于被告提供的证据2、3、4、5，本院予以确认。对于被告提供的证据1，其证明目的系用以证明被征收房屋所属土地为国有土地，因未提供有效的山东省人民政府批复文件，故对于被告提供的证据1的证明效力，本院不予确认。原告提供的证据1、2、3，因被告对其真实性无异议，本院对其证据效力予以确认，但上述证据并不能证明原告所要证明的内容。对于证据4，因系原件，本院对其真实性予以确认。证据5系复议件，且被告对其真实性、合法性均有异议，故对于证据5的证明效力，本院不予确认。关于证据6、7、8、9，是否为了公共利益属于房屋征收决定的审查范围，本案系房屋征收补偿协议争议，故证据6、7、8、9与本案不具有关联性。证据10、11、12不属于本案房屋征收补偿协议争议的审查范围，不具有关联性。证据13、14、15、16系原件，对其真实性本院予以确认，但并不能证明房屋征收时的土地性质，故对其所要证明的内容，本院不予以认可。证据17、18、19、20属于房屋征收决定的审查范围，与本案不具有关联性。证据21、22、23与本案不具有关联性，对其证据效力，本院不予确认。证据24不符合证人证言应当出庭作证的证据形式，对其证据效力，本院不予确认。
经审理查明：
2014年4月16日，县政府作出《关于征收洪凝街道和子沟居城中村改造（二期）工程建设涉及房屋的决定》及附件《洪凝街道和子沟居城中村改造（二期）工程建设房屋征收补偿方案》并公示，征收范围为解放路以东、人民路以西、潍坊路以南、黄海路以北区域内（具体以房屋征收实施单位确定的改造范围为准）的合法房屋及地上附着物。房屋征收部门为县住建局，实施单位为五莲县洪凝街道办事处。签约期限为2014年4月17日至4月21日，搬迁期限为2014年4月22日至5月6日。补偿安置方式、安置原则和具体安置补偿标准按照《洪凝街道和子沟居城中村改造（二期）工程建设房屋征收补偿方案》执行。涉案房屋征收决定公布后，原告在法定期限内既未申请行政复议，亦未提起行政诉讼。
2014年4月22日，原告与被告县住建局签订《和子沟居城中村改造（二期）工程建设房屋征收补偿协议》，协议对房屋征收的依据、被征收房屋的基本情况、补偿方式、被征收房屋的搬迁腾空交付、乙方（原告）的保证、抵押及租赁关系处理、违约责任、争议处理、协议生效、未尽事宜、附件效力等事项作出了约定。补偿协议签订后，原告按照补偿协议的约定腾空了涉案房屋并支取了补偿费。庭审中，原告妻子陈相芬认可补偿协议系原告本人签字，支取补偿费凭证和征收房屋腾空验收回执单系其儿子张加氟所签。
关于涉案土地性质的问题，原告主张涉案土地系集体土地，被告主张涉案土地系国有土地，但双方均未提供充分有效的证据证明其主张。
本院认为，本案有如下争议焦点：1、原告与被告县住建局签订的房屋征收补偿协议是否无效协议；2、原告行使撤销权是否超过撤销权行使期限；3、原告行使撤销权的事由是否成立；4、本案应否一并审查涉案房屋征收决定。
关于第一个争议焦点即原告与被告县住建局签订的房屋征收补偿协议是否无效协议。本案系行政协议争议，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》的相关规定，在适用行政法律规范的同时，可以适用相关民事法律规范审理。原告依据《中华人民共和国合同法》第五十二条（五）项之规定，认为涉案房屋征收补偿协议违反法律法规的强制性规定，应当认定无效。由于无效协议不存在可撤销的问题，原告既主张协议无效又以受欺诈、显失公平为由主张撤销权，自相矛盾，显然不当。关于协议无效的审查，主要考量协议是否违反法律法规的效力性、禁止性规定。原告主张无效的事由是基于其被征收房屋坐落的土地系集体所有，被告县政府无权征收，因而导致房屋征收补偿协议无效。从涉案房屋征收补偿协议的内容来看，虽然协议系基于房屋征收的前提，并依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》签订，但协议中约定的补偿方式等具体内容，与该房屋坐落土地的性质并无必然联系。换言之，即使对集体土地上的房屋参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》予以补偿，也并不违反法律法规的强制性规定，而且通常情况下，国有土地上房屋征收补偿比集体土地上房屋征收补偿的标准相对要高，只要没有禁止性的法律法规规定，当然不能据此否定协议的效力。土地性质的界定可能影响房屋征收决定的司法审查，但与涉案房屋征收补偿协议相关的房屋征收决定至今未被撤销，显然亦不能因此否定协议的效力。故原告主张涉案房屋征收补偿协议无效的理由不能成立，本院不予支持。
关于第二个争议焦点即原告行使撤销权是否超过撤销权行使期限。关于撤销权行使期限和撤销事由，应按照民事法律规范予以确认。《中华人民共和国合同法》第五十五条规定：“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；（二）具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权”，根据该规定，原告行使撤销权应自知道或应当知道撤销事由之日起一年内行使，该期间系除斥期间，不存在中止、中断或延长情形，超出该期间即丧失撤销权的行使权利。审查原告行使撤销权是否超出撤销权行使期限的关键，在于合理确定原告知道或应当知道撤销事由的时间起点。原告依据的撤销事由，一是存在受欺诈的事实，即和子沟居的土地性质系集体所有，被告欺骗原告系国有土地；二是协议内容显失公平。关于土地性质问题。双方当事人对于该土地原系和子沟居集体所有均无异议，但房屋征收过程中对于该居土地性质双方理解上存在争议，该争议何时存在，原告未举证证明，更未提供证据证明其与县住建局签订协议时不知道争议的存在。因此，应当确认双方签订房屋征收补偿协议时即存在土地性质的争议，或者说，原告对于当时被征收房屋坐落土地的基本情况应当清楚，即使如其所言受到被告县住建局的欺骗，也应当在签订协议时即得知，原告基于受欺诈的事实行使撤销权，期限应自协议签订之日起算。关于协议内容显失公平的问题。协议中涉及产权调换标准、超出或不足置换面积的价格计算、置换楼房土地使用权期限有别于被征收房屋以及置换面积大小等协议内容，均作出了明确的约定，原告亦均予认可。至于协议内容是否显失公平，无论是横向比较还是纵向比较，一般情况下，作为被征收人的原告签订协议时理应充分考虑和衡量，即使存在显失公平的情形，也应认定原告应当在签订协议时知悉，而不应界定在签订协议后的某一时间点，否则协议的效力无法维护，协议的履行无法保障，诚实信用原则无法实现。综合以上分析，原告主张的撤销事由应当认定原告签订房屋征收补偿协议时应当知道，其行使撤销权的期限应当自协议签订之日起算。依据最高人民法院《关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见》第七十三条第二款的规定“可变更或者可撤销的民事行为，自行为成立时超过一年当事人才请求变更或者撤销的，人民法院不予保护”，原告于2014年4月21日签订房屋征收补偿协议，于2015年5月27日提起本案诉讼，已超出撤销权行使期限。
关于第三个焦点即原告行使撤销权的事由是否成立。依据《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定，撤销权通常由因意思表示不真实而受损的一方当事人享有。如欺诈胁迫行为的受害人、重大误解的误解人、显失公平中遭受重大不利的一方。原告主张撤销权的事由为受欺诈和显失公平，两项事由均体现了意思表示不真实的特征，因此，退一步讲，即使原告撤销权的行使未超过行使期限，对于原告主张的撤销事由审查，应当围绕“意思表示”重点分析。原告主张的受欺诈事实主要涉及被告县住建局对被征收房屋土地性质的认定。但是，被告县住建局有关土地性质的认定没有改变被征收房屋及坐落土地的历史与现状，原告也未举证证明由于县住建局的原因导致其产生错误的认识，而且由于错误的认识导致其利益受损，因而违背了自己的真实意思表示，相反，原告对于其被征收房屋和坐落土地的情况应当知悉，即使集体土地上的房屋按照国有土地上房屋征收补偿标准签订补偿协议，其拆迁利益并不必然受损，所以，原告以受欺诈为由行使撤销权，理由不能成立。通常情况下，显失公平的协议具有以下法律特征：1、协议对当事人明显不公平；2、一方所获得的利益超过了法律所允许的限度；3、受害的一方是在缺乏经验或者紧迫的情况下实施的民事行为。而原告主张的显失公平具体表现显然不能体现上述三个法律特征，原告既不能证明协议对其明显不公平，导致其承担更多的义务、享有极少的权利或者利益遭受重大损失，也不能证明县住建局获得了极大的超出法律允许限度的利益，更不能证明其因为缺乏经验或紧迫情况下签订协议。更为重要的是，房屋征收补偿协议的内容明确清晰，是否显失公平，是否违背其真实意思表示，原告签订协议时应当知道。具体讲，原告未能举证证明其主张的显失公平情形签订协议时不知道或不应知道，后期方知晓。因此，原告主张的撤销权事由不能成立，即使其行使撤销权的期限未届满，其请求撤销房屋征收补偿协议的请求，本院不予支持。原告要求被告县住建局赔偿损失的诉讼请求无事实和法律依据，本院亦不予支持。被告县政府并非房屋征收补偿协议的相对人，根据合同相对性原则，无论原告行使撤销权的诉求还是请求赔偿的诉求，均不应向县政府主张，其对县政府的诉讼请求亦不成立，本院不予支持。
关于第四个争议焦点即应否一并审查涉案房屋征收决定的问题。原告要求一并审查的房屋征收决定系具体行政行为，该征收决定系由县政府作出，原告该诉求系独立的诉讼请求，该诉的主体、客体、内容均与行政协议纠纷没有直接联系，不应与本案合并审理。故对于原告该项诉讼请求，本案不予处理。
综上，原告的诉讼请求理由均不能成立，本院不予支持。被告县住建局、县政府的答辩理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条（五）项、第五十四条、第五十五条和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款（四）项之规定，判决如下：
驳回原告张善本的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张善本负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 高月玉
人民陪审员 张祥国
人民陪审员 吕象民
二〇一五年十二月二十八日
书 记 员 李 娜