山东省济南市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）济行终字第187号上诉人（原审原告）邹长发，男，1948年5月11日出生，汉族，农民，住济南市。委托代理人徐东可，山东德义君达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市公安局市中区分局，住所地济南市。法定代表人赵新，局长。委托代理人王振强，该局法制大队民警。委托代理人钟哲，该局十六里河派出所民警。上诉人邹长发因公安行政处罚一案，不服济南市市中区人民法院（2014）市行初字第100号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年8月5日公开开庭审理了本案。上诉人邹长发的委托代理人徐东可，被上诉人济南市公安局市中区分局（简称市中分局）的委托代理人王振强、钟哲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，被告市中分局于2013年12月31日作出市中公行罚决字（2013）第01378号行政处罚决定书，认定：2013年12月27日至30日，邹长发在济南市市中区十六里河办事处鲁能领秀城漫山香墅西三区（K2-4地块）建筑工地内，坐在正常施工的挖掘机上，致使山东嘉成建设工程有限公司的工作无法正常进行。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，决定对邹长发行政拘留七日。原告认为对于本案涉案地点是否在鲁能公司合法征地范围存在争议，本案施工行为是否系合法正常的施工不能认定。原告的行为属于保护集体财产的自救行为，不应受到被告的行政处罚。后原告在合法期限内向本院提起行政诉讼，要求撤销市中公行罚决字（2013）第01378号行政处罚决定书。原审法院认为，一、《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定：治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下罚款由公安派出所决定。故被告济南市公安局市中区分局作为所在辖区公安机关具有作出本案所诉具体行政行为的主体资格及行政权限。二、被告作出本案所诉处罚决定的行政程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，对被告行政程序的合法性法院予以确认。三、原告在本次诉讼中提出的相关观点指明涉案施工地点土地权属属于其村集体所有或与征地单位存在土地权属争议。原告并未提交有权部门的符合法定形式的证据证明土地权属，其举证情况尚不足以证明关于土地权属的有关主张。且不管施工地点的土地权属是否属于原告所在村集体所有，即使该事实成立，仅有村集体组织能成为涉案土地权属的所有人，并依照法定程序和合法方式享有保护自身合法权益的权利。村集体组织的村民以阻扰施工的方式实施行使保护村集体财产的行为无相应的法律保障。尤其需要指出，原告实施的阻扰施工的方式对其自身的人身安全及施工一方同样存在高度的危险性，与正常合法的社会秩序及保护自身财产的合理方式相背。在上述情况下，被告作为公安机关接到施工方的报警，对涉案警情进行处理属于依法履行职责，其对本案涉及的案情有主管权限，对案件事实的认定并无不当。四、被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，对原告进行治安处罚，适用法律无明显不当，处罚幅度与原告行为相符。原告的证据及主张尚不足以证明被告作出的具体行政行为违法，其诉讼请求缺乏事实及法律依据，法院不予支持。综上所述，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告邹长发的诉讼请求。案件受理费50元，由原告邹长发负担。上诉人邹长发不服原审判决上诉称，一、原审判决认定事实错误。（一）原审判决对涉案施工地点是否属于鲁能公司合法征地范围的问题，未予认定。涉案施工地点土地权属不明，导致施工行为是否“合法、正常”的认定不清，也使被诉处罚决定是否合法认定不明。（二）原审判决认为上诉人未提交合法的土地权属证明。上诉人无须举证证明涉案土地属于上诉人所属村委会，即可认定施工方施工行为非法，否则施工行为就属民事侵权。上诉人不能举证，并不能反证施工方的行为合法。且本案证据及相关法律、规章的规定也证明了施工方施工行为的违法性。（三）原审判决认定应由村集体组织依照法定程序和合法方式行使保护自身合法权益的权利，上诉人作为个体的村民，无权实施阻扰施工的行为，无法律依据。保持涉案争议土地原貌不被破坏是符合法律规定的。上诉人所实施的行为并非基于上诉人个人意志，上诉人行为所要表达和落实的首先是村集体的意志和诉求，其次才是个人权益和诉求。（四）原审判决认定上诉人行为存在高度的危险性，与正常合法、合理方式相悖，无事实及法律依据，亦非被诉处罚决定认定的事实和理由。导致危险性的产生是施工方的违法施工行为。在施工方不听劝阻，有关部门对违法施工行为置之不理的情况下，上诉人以自己的身体阻挡施工属无奈之举。且上诉人的行为也是适当、合理的，未超过必要的限度。证人宁XX（施工方的挖掘机司机）的证言可以证明。（五）原审法院错误的进行举证责任分配。被上诉人应对被诉处罚决定是否合法进行举证。二、被诉处罚行为认定事实不清，依法应予撤销。（一）被诉处罚决定认定事实不清。如前所述，本案中，没有证据证明施工方的施工行为系“合法的、正常的施工行为”，原审判决对此也未认定。（二）上诉人所实施的行为，不符合违法行为的四个构成要素，不属违法行为。三、被诉处罚决定程序违法。本案中，上诉人的行为是基于所属村委会与鲁能公司之间的土地权属争议和施工方破坏争议土地利用现状的违法行为而产生的经济纠纷，被上诉人作为非法定调查处理机关，对上诉人给予行政处罚，显属滥用职权，违反公安机关严禁插手经济纠纷，违法抓人的相关规定。请求法院撤销原审判决，并依法改判支持上诉人的诉讼请求；由被上诉人承担一审、二审诉讼费用。被上诉人市中分局答辩称，被上诉人依法作出的处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法，原审法院判决正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法维持原审判决，驳回上诉人上诉。被上诉人市中分局向原审法院提供其作出被诉具体行政行为的证据如下：1、受案登记表；2、传唤证；3、金元明传唤证及被传唤人家属通知书；4、公安行政处罚告知笔录5份（包括金元明、邹长发、甄翠平、梅佃红、邹永莲）；5、公安行政处罚审批表5份（包括金元明、邹长发、甄翠平、梅佃红、邹永莲）；6、行政处罚决定书（包括金元明、邹长发、甄翠平、梅佃红、邹永莲）；7、行政拘留执行回执（包括金元明、邹长发、甄翠平、梅佃红、邹永莲）；8、行政拘留家属通知书（包括通知金元明、邹长发、甄翠平、梅佃红、邹永莲等人的家属）；9、被上诉人2014年1月11日对金元明询问笔录，主要内容为：其为济南市村民。2014年1月3日，其在领秀城K2项目工地阻扰挖掘机施工，其认为施工现场位于XX峪村的土地范围内；10、被上诉人2013年12月31日对邹长发的询问笔录，主要内容为：其为济南市村民。大约四天前开始，其到领秀城施工工地阻扰挖掘机施工，每天均去。主要方式为坐到准备施工或正在施工的挖掘机挖斗内。其认为施工地块属于XX峪村的土地范围内，但没有见过相关的文件资料，主要是听村委会的相关人员提起。在其阻扰施工期间，村里有人记录去工地的人员，如果村委会因此能要到钱，去阻扰施工的人员也能得到相应的钱；11、被上诉人2013年12月31日对甄翠平的询问笔录，主要内容为：其为济南市村民。当日上午，其在领秀城施工工地阻扰挖掘机施工，且最近几日均实施类似的行为，主要方式为站在挖掘机前面或者坐在挖掘机的挖斗内。其认为施工地块属于XX峪村的土地范围内；12、被上诉人2013年12月31日对梅佃红的询问笔录2份，主要内容为：其为济南市村民。当月27日、29日、30日、31日其在领秀城施工工地阻扰挖掘机施工，主要方式为站在挖掘机前面或者坐在挖掘机的挖斗内。同去的还有同村的邹长发、邹永莲、甄翠平等人。其认为施工地块属于XX峪村的土地范围内；13、被上诉人2013年12月31日对邹永莲的询问笔录，主要内容为：其为济南市村民。当月28日至31日，其在领秀城施工工地阻扰挖掘机施工，主要方式为站在挖掘机履带上或者坐在挖掘机的挖斗内。其听村委会的人说施工地块属于XX峪村的土地范围内，其自己不知道涉案土地的实际权属。村委会要求其等老年人阻扰工地施工，这样施工方不会动这些人员。如果村里要到钱，就会发给这些人员相应的钱；14、被上诉人2013年12月31日对宁XX的询问笔录，主要内容为：其为嘉成建筑公司挖掘机司机。同年12月27日至31日其在操作挖掘机施工时被十六里河街道办事处XX峪村村民阻扰施工，主要方式为站在挖掘机履带上、挖掘机前或坐在挖掘机挖斗内。因为上述村民阻扰施工，施工无法正常进行；15、被上诉人2013年12月31日对贾XX的询问笔录，主要内容为：其为嘉成建筑公司挖掘机司机。同年12月27日至31日其在操作挖掘机施工时被十六里河街道办事处XX峪村村民阻扰施工，主要方式为站在挖掘机履带上、挖掘机前或轮流坐在挖掘机挖斗内。因为上述村民阻扰施工，施工无法正常进行；16、被上诉人2014年1月11日对赵XX的询问笔录，主要内容为：其在领秀城K2工地开挖掘机。同年2013年12月27日至当天，其在操作挖掘机施工时被十六里河街道办事处XX峪村村民阻扰施工，阻扰的理由为施工现场在XX峪村土地范围内。2014年1月3日上午10点多，一个50多岁的男子坐在其挖掘机的旁边，其担心伤及该男子便不再施工；17、被上诉人2014年1月11日辨认笔录，主要为赵XX从不同人员中辨认2014年1月3日阻扰其挖掘机施工的行为人（金元明）；18、被上诉人2013年12月31日辨认笔录，主要为宁XX从不同人员中辨认2013年12月27日至30日期间阻扰其挖掘机施工的行为人（邹长发）；19、被上诉人2013年12月31日辨认笔录，主要为宁XX从不同人员中辨认2013年12月27日至30日期间阻扰其挖掘机施工的行为人（甄翠平）；20、被上诉人2013年12月31日辨认笔录，主要为宁XX从不同人员中辨认2013年12月27日至30日期间阻扰其挖掘机施工的行为人（梅佃红）；21、被上诉人2013年12月31日辨认笔录，主要为宁XX从不同人员中辨认2013年12月27日至30日期间阻扰其挖掘机施工的行为人（邹永莲）；22、身份证明材料（包括通知金元明、邹长发、甄翠平、梅佃红、邹永莲）；23、视听资料（现场监控截屏），其中有金元明、邹长发、甄翠平、梅佃红、邹永莲；24、视听资料三份，主要为2013年12月27日、28日、29日、2014年1月3日金元明、邹长发、甄翠平、梅佃红、邹永莲等人阻扰施工的部分视频以及2013年5月31日济南市勘察测绘研究院工作受阻的情况；25、视听资料一份，主要为2013年10月14日十六里河街道办事处召开协调会的有关情况及2013年9月30日、12月4日张贴通告及公告；26、土地使用证；27、界址点成果表；28、山东嘉成建设工程有限公司的施工合同和营业执照；29、山东嘉成建设工程有限公司的报案材料；30、XX峪地区综合改造工程勘测定界图；31、济南市勘察测绘研究院工作受阻的情况说明；32、十六里河街道办事处召集相关单位召开协调会的会议纪要；33、在施工现场附近张贴的通告和公告；34、光盘制作说明。以上证据，被上诉人用以证明其作出被诉具体行政行为认定事实清楚，行政程序合法。上诉人邹长发向原审法院提供并经庭审质证的证据如下：1、2005年济南市征地办公室与济南市市中区十六里河镇XX峪村民委员会的协议书，主要内容为：现领秀城建设项目征用XX峪村土地的四至及范围；2、照片7张，主要为上诉人认为存在土地争议的现场情况。以上证据，上诉人用以证明其起诉符合法定条件，被上诉人作出的具体行政行为，认定事实不清，证据不足。双方当事人在原审中提交的证据均经原审庭审质证并随案卷移送本院。经审查，本院对证据的分析及对事实的认定与原审法院一致。本院认为，被上诉人市中分局在原审法院提交的证据，能够证明其作出治安管理处罚决定时，履行了受案、调查询问、传唤、送达等法定程序。原审判决认定其程序合法，并无不当。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”《土地权属争议调查处理办法》第五条第一款规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县。”第九条规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”本案中，上诉人主张其所在村集体与山东鲁能亘富开发有限公司就涉案施工地点的土地权属存在争议，双方发生的纠纷为经济纠纷，被上诉人违法抓人，系滥用职权。本院认为，根据上述规定，对于土地权属存在争议，由当事人协商解决；协商不成的由人民政府处理；单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。被上诉人向原审法院提供的《十六里河街道办事处召集相关单位召开协调会的会议纪要》中载明：“经过共同讨论，协商一致后续工作的推进意见：……2、XX峪村两委会或村民如对边界存有异议，须于2013年10月20日前向XX峪地区综合改造工程指挥部提出复测要求，由双方认可的具有合法资质的测绘单位进行勘测定点；否则视同认可国土市中分局边界成果及相关土地证。”在上诉人所在村委会未按会议纪要中协商确定的方式处理争议，也未按上述法律、规章的规定向有权调查处理土地争议的机关提出处理申请的情况下，上诉人仍然以保护村集体财产为由，实施阻扰他人施工的行为，与正常合法的社会秩序及保护自身财产的合理方式相悖，超出了自力救济的合理限度，致使山东嘉成建设工程有限公司的工作无法正常进行，其行为违法。被上诉人查明上述事实后，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”的规定，对上诉人作出处罚决定，并无不当。上诉人的上诉请求，无事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邹长发负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈汉成代理审判员  黄 娟代理审判员  寇 婕二〇一四年八月二十七日书 记 员  王煜桐