湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）州行终字第10号
上诉人（原审原告）吴宗凡（又名吴忠藩），男，1944年4月23日出生，苗族。
委托代理人吴星光，男，湖南边城律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）李贵生，男，1947年3月10日出生，汉族。
委托代理人田径，男，湖南生元律师事务所律师。
委托代理人汤志强，男，湖南广湘律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）花垣县人民政府，住所地花垣县花垣镇城南路。
法定代表人隆立新，男，该县县长。
委托代理人向成军，男，花垣县国土资源局工作人员。
委托代理人黄建新，男，湖南金三角法律服务所法律工作者。
原审第三人田仁洪，男，1963年9月20日出生，土家族。
上诉人吴宗凡、李贵生因与被上诉人花垣县人民政府及原审第三人田仁洪土地行政登记一案，不服保靖县人民法院二○一四年十二月十六日作出的（2014）保行初字第12号行政判决，分别向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吴宗凡及其委托代理人吴星光，上诉人李贵生及其委托代理人田径、汤志强，被上诉人花垣县人民政府的委托代理人向成军、黄建新，原审第三人田仁洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，本案争议地位于花垣县花垣镇柑子园，面积为166㎡，2012年9月29日，因旧城改造，花垣县钟佛山北路旧城改造工程指挥部将该争议地与第三人田仁洪地进行了置换，并于2013年11月26日向原告吴宗凡送达了定界通知书、地籍调查表。原告吴宗凡收到之后于2013年12月2日提出异议并提交了界址认定异议书及契约和契纸，2014年3月6日，花垣县国土资源局作出了关于吴宗凡对该局认定其宅基地与其宅基地前空地之间权属界址提出异议的答复，对吴宗凡的异议主张和证据不予支持和采信。被告花垣县人民政府于2014年4月29日向第三人田仁洪颁发了花国用（2014）第007238号国有土地使用证，颁证后，原告吴宗凡对花垣县人民政府的颁证行为不服，于2014年5月16日提起行政复议。湘西自治州人民政府于同日受理后于2014年7月10日作出了州府复决字（2014）8号行政复议决定，维持了花垣县人民政府的颁证行为，原告吴宗凡不服，向湘西自治州中级人民法院提起行政诉讼，原审法院接受中院指定管辖受理本案后，第三人李贵生认为争议地权属归其所有，向该院申请参加诉讼，经该院准许参加本案诉讼。
原判认为：一、本案争议地位于花垣县花垣镇柑子园，面积为166㎡，该地块前方是钟佛山北路，后是原告吴宗凡的宅基地及房屋。原告在1991年3月28日购买该宅基地时与卖房户聂友新所签订的契约“二”中已写明该房屋的占地面积为0.23亩，而不是房屋建筑面积为0.23亩，同时1992年10月吴宗凡的《集体土地建设用地使用证》中已明确写明用地面积159㎡，其中建筑面积123㎡，四至界限也标注清楚，基于上述客观事实及现状，该争议地不在原告宅基地范围之内，原告吴宗凡主张该争议地使用权归其所有理由不能成立。二、第三人李贵生主张该争议地使用权归属于自己，被告花垣县人民政府为第三人田仁洪颁证缺乏事实依据，理由不能成立。1、1989年花垣县烟草公司和花垣县新型建材厂联合修建柑子园通车公路时，原属于李贵生承包的土地（现争议地）被征用堆埋渣土和铺设水管，在征用时李贵生拿到了500元的补偿款（李贵生证实），该地被征用到2013年3月1日之前，第三人李贵生均没有向相关部门主张过权益；2、1981年第一轮土地承包时，第三人李贵生父亲李治平在田土山林承包合同书中承包三角岩镇伍家坡村旱土1.1亩，而到第二轮土地延包时李贵生从其父亲原承包的旱土面积1.1亩已减至0.6亩，从而印证1989年修柑子园车路时其承包的土地已被征用一部分属实；3、2013年3月1日在第三人李贵生谈话笔录中，李贵生自述争议地在第二轮土地承包中没有填入其承包证，从而说明该地被征用，第三人李贵生没有取得该争议地的承包经营权。同时花垣县花垣镇伍家坡村村民委员会的说明中也证实该争议地已被征用并经村民委员会同意。据上述事实，第三人李贵生主张该争议地属于其承包地，使用权属于李贵生的理由不能成立。三、被告花垣县人民政府给第三人田仁洪颁发花国用（2014）第007238号土地使用权的具体行政行为认定事实清楚，依照相关法律法规经申请、权属调查、异议答复、审批注册登记、核发证书的程序进行颁证，其颁证程序合法，该院应予支持，原告吴宗凡、第三人李贵生的主张不能成立。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定，判决：一、维持被告花垣县人民政府给第三人田仁洪颁发的花国用（2014）第007238号土地使用证；二、驳回原告吴宗凡及第三人李贵生的诉讼请求。案件受理费按规定予以免交。
上诉人吴宗凡不服原判，上诉称：一、原判决认定事实错误，被上诉人作出花国用（2014）007328号国有土地使用证将争议地颁证给第三人田仁洪，认定事实错误，证据不足。1、争议地原是伍家坡村民田益珍的，1986年转让给聂友新，聂友新在所受让的土地上建了房屋一栋，1991年聂友新将房屋及土地全部转让给上诉人，到财政局办理了契纸；2、上诉人从1991年受让后一直管理使用至2012年，无人提出异议；3、被上诉人主张花垣县新型建筑材料公司于上世纪80年代末90年代初征收了争议地缺乏证据，仅是证人证言而无征收手续；4、一审法院并未认定争议地被征收，何来争议地从集体土地转化为国有土地事实清楚之说？5、本案是行政案件，应审查具体行政行为事实是否清楚，证据是否充分，而一审法院回避了该问题。二、一审认定颁证程序合法，这一认定也是错误的。被上诉人作出的颁证行为程序违法。2013年争议地才发生权属争议，根据《土地登记办法》规定，土地权属有争议的不予登记，因此，在土地权属有争议的情况下，被上诉人作出登记、颁证，程序违法；2、争议地发生权属争议，根据《土地权属调查处理办法》的规定，应先行调解，调解不成，再作出处理决定，然而被上诉人在土地权属发生争议后，未进行调解，未作出处理决定，直接颁证，程序违法。综上所述，被上诉人的具体行政行为认定事实错误，证据不足，程序违法，依法应予以撤销，一审判决维持具体行政行为错误。特提起上诉，请二审依法撤销一审判决并改判撤销被上诉人作出将争议地颁证给第三人田仁洪的具体行政行为。
上诉人李贵生不服原判，上诉称：一、原判认定部分事实不清。1、未审查颁证土地的初始来源，遗漏案件事实；2、争议地未发生征收、征用等土地权属变更的事实，原判采信证据不客观，错误认定争议土地被征收、征用的事实。二、原审判决适用行政诉讼法第五十四条规定，维持花垣县人民政府给第三人颁发土地使用证是错误的。被上诉人的颁证行为，主要证据不足，侵犯了上诉人的土地承包经营权，造成同一土地出现了农村土地承包经营权与国有土地使用权的矛盾。三、原判决结果错误。争议地属于上诉人的承包地，有承包合同、承包经营权证、证人证言证明，有花垣县国土资源局的答复佐证。因此，原审判决维持颁证行为，驳回上诉人的诉讼请求显然是错误的。综上所述，原审判决认定部分事实不清，适用法律不当，判决结果错误。为此，提出上诉，请求：1、撤销一审判决；2、撤销花垣县人民政府为第三人颁发的花国用（2014）第007238号土地使用证。
被上诉人花垣县人民政府针对吴宗凡的上诉答辩称：一、上诉人吴宗凡主张争议地使用权归其所有的事实不符合客观实际。上诉人依据契纸、契约界址，主张宅基地东面围墙前的空地属聂友新宅基地转让范围显然与聂友新证实的转让四至范围不符，以契纸契约标注的界址作为权属来源依据，不符合聂友新宅基地四至的客观实际。上诉人吴宗凡1997年、2009年的地籍调查证明，上诉人吴宗凡东面的宅基地界址以宅基地东面的围墙为界。根据上诉人吴宗凡1992年办理的集体土地建设用地使用证查明，上诉人吴宗凡宅基地东面界址以偏房基脚线为界，该界址确权结果与转让方聂友新证实的转让界址一致。两次地籍调查及上诉人吴宗凡的集体土地使用证均证实，上诉人吴宗凡宅基地东面围墙前的空地不属其宅基地管辖范围。上诉人吴宗凡宅基地东面围墙前的空地属花垣县水泥厂下属的新型建材厂的渣场用地，2004年被花垣县钟佛山北路旧城改造工程指挥部征购，2012年月29日，因修钟佛山北路需要，花垣县钟佛山北路旧城改造工程指挥部用该处土地与相邻的田仁洪地进行置换。二、上诉人吴宗凡未向花垣县人民政府或花垣县国土资源局提出过土地确权申请，花垣县人民政府颁证行为不存在违反《土地权属争议调查处理办法》“先行调解”的规定。2013年11月25日，花垣县国土资源局将指界通知书送达吴宗凡，2013年11月26日将定界通知书、地籍调查表送达吴宗凡，但其户拒收，送达件留置送达在其家中，2013年12月2日，吴宗凡提交界址认定异议书，并提交契约、契纸作为界址异议证据，花垣县国土资源局经调查核实其提供的证据和查阅地籍档案后，于2014年3月6日对上诉人吴宗凡的界址异议进行了答复。上诉人吴宗凡从未向花垣县人民政府提出过土地确权申请，其主张花垣县人民政府颁证行为违反《土地权属争议调查处理办法》“先行调解”的规定显然无事实依据。三、上诉人吴宗凡以“争议地使用权归其所有”的主张属侵权诉求，花垣县人民政府的颁证行为不存在违反《土地登记办法》第十八条规定的行为。上诉人吴宗凡提供的契纸、契约标注的界址与聂友新证实的转让宅基地的范围不符，不能作为主张权属来源的客观依据，上诉人吴宗凡虽然在其宅基地东面围墙前空地种过菜，但该种植行为不能构成拥有土地使用权的权属证据，以此为理由主张使用权属侵权诉求，根据《土地权属争议调查处理办法》“第十条”、“第十条（一）”进行审核，不属于权属争议案件，花垣县人民政府颁证行为不违反《土地登记办法》第十八条的规定。四、花垣县人民政府的颁证行为合法。根据《土地管理法》第十一条第三款，《土地登记办法》第九条、第十二条第（四）项、第十四条的规定，经申请、权属审查、异议答复、审批注册登记、核发证书程序，花垣县人民政府为田仁洪颁发花国用（2014）第007238号国有土地使用证，颁证主体、程序合法。综上所述，请求二审依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人花垣县人民政府针对李贵生的上诉答辩称：一、花垣县人民政府为田仁洪颁证土地认定为国有土地于法有据。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定，农民集体的土地所有权按目前农民集体实际使用的原则确认所有权，颁证土地不属于农民集体实际使用。一是李贵生、杨再权的调查笔录证实，花垣县烟草公司和花垣县新型建材厂1989年联合修进柑子园通车路时，已对李贵生主张权利地给予500元补偿款，从1989年至今长达25年期间，李贵生对主张权利地没有实际经营管理过，也没有对新型建材厂的使用行为提出过侵权诉求；二是徐祖彬、杨再权、田兴江、石昌生的调查笔录，伍家坡村村委会的证明，“花垣县钟佛山北路拆除单位房屋协议书”和“关于花垣县钟佛山北路旧城改造指挥部征收我厂房屋土地的说明”等，均证实李贵生主张权利地的实际使用人为花垣县新型建材厂，根据实际使用情况和上述法律法规的规定，李贵生主张权利地依法不能认定为农民集体所有土地，又根据《中华人民共和国土地管理实施条例》第二条第（四）项的规定，李贵生主张权利地应认定为国有土地。因此，颁证土地认定为国有土地于法有据。二、花垣县人民政府的颁证行为不存在侵权事实，颁证土地不是来源于李贵生实际使用管理的承包地，而是来源于1989年花垣县烟草公司和花垣县新型建材厂联合修路的补偿占用地，来源于花垣县钟佛山北路旧城改造工程指挥部征收花垣县新型建材厂的土地。该颁证土地从1989年起不属于农民集体实际使用，也不属于李贵生实际使用，依法不属于农民集体所有土地，属于国有土地，李贵生单凭承包经营权证主张侵权，显然缺乏实际使用事实作为支撑，也不符合土地使用权变迁的事实，起诉花垣县人政府侵权没有事实和法律依据。三、花垣县人民政府颁证土地权属来源合法，颁证主体、程序合法。在花垣县新型建材厂使用期间至颁证前，李贵生并未提出过侵权诉求和提起土地权属争议，李贵生主张花垣县人民政府颁证行为违反《土地登记办法》第18条第（1）项规定，显然缺乏事实依据。根据《土地管理法》第十一条第三款，《土地登记办法》第九条、第十二条第（四）项、第十四条的规定，经申请、权属审查、异议答复、审批注册登记、核发证书程序，花垣县人民政府为田仁洪颁发花国用（2014）第007238号国有土地使用证，颁证主体、程序合法。综上所述，请求二审依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人田仁洪述称：一、李贵生和吴宗凡关于争议地的权利主张相互矛盾。二、李贵生自述曾收到500元仅为“青苗费”，而非土地出让金，此与当时实际情况严重不符合。三、吴宗凡户由始至终无涉案争议地的使用权，其事实和理由是：1、根据吴宗凡与聂友新的契约结合吴宗凡1992年取得的土地使用证确定的面积，吴宗凡向聂友新购买的房屋占地面积为0.23亩，并不包括房屋前的空地。2、吴宗凡屋前的土地在2003年之前是花垣县预制场管理使用，此后，花垣县人政府对钟佛山北路进行旧城改造征收该辖区土地之后，争议地附近的居民将生活垃圾丢弃在争议地至2012年底。在这期间吴宗凡对争议地从未进行管理。吴宗凡在修建房屋围墙时没有将争议地围在围墙之内。四、田仁洪依法取得争议地使用权，请二审法院予以维护。五、花垣县人民政府向田仁洪发放的土地使用证事实清楚，程序合法。六、田仁洪在合法取得土地使用证之后，又依法办齐了建房所需的三证（即建设用地规划许可证、土地使用证、建设项目工程规划许可证），修建的房屋主体部分已基本竣工，耗费人力、财力、物力巨大，目前已花费近二百余万元。请求人民法院依法维护第三人的合法权益。
各方当事人在二审中没有提供新证据。
本院经审理查明的事实与原判认定的事实一致。
本院认为，本案争议的焦点是被上诉人作出的土地登记行为程序是否合法。关于登记程序，国土资源部《土地登记办法》第九条规定，土地登记、颁发土地使用证应经地籍调查，由申请人提交地籍调查表，土地登记部门应予审查，国土资源行政主管部门认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看；原国家土地管理局1993年《城镇地籍调查规程》3.2.6.4条规定，有争议的界址，调查现场不能处理时，按《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定处理，即按土地权属争议处理；国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三十一条规定“生效的处理决定是土地登记的依据”；《土地登记办法》第十八条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的”。本案上诉人吴宗凡在花垣县国土资源局依原审第三人田仁洪的申请，对争议地进行初始登记的地籍调查过程中，对花垣县国土资源局的界址认定提出了书面异议，异议包括两方面内容，一是对界址认定提出异议，二是对整宗争议地主张土地使用权，认为争议地使用权归其享有而不归属田仁洪，因此，该宗地使用权的归属在吴宗凡和田仁洪之间有争议。对土地权属争议，我国土地管理法第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。虽然花垣县国土地资源局对吴宗凡的异议书进行了答复，但该答复不是土地权属争议的处理决定，因此，该宗地的使用权争议未经依法处理而仍然存在，被上诉人花垣县人民政府在此情形下对该宗地予以登记，给原审第三人田仁洪颁发国有土地使用证，其登记行为违反了《土地登记办法》第十八条第一款第（一）项的规定，程序违法，应予撤销。原判决认定事实清楚，但适用法律不当，应予纠正。上诉人的上诉理由成立，其上诉请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目、第六十一条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销保靖县人民法院（2014）保行初字第12号行政判决；
二、撤销被上诉人花垣县人民政府于2014年4月29日给原审第三人田仁洪颁发的花国用（2014）第007238号国有土地使用证。
二审案件受理费50元，由被上诉人花垣县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈学军
审 判 员 覃繁荣
代理审判员 田玉莲
二〇一五年四月十五日
代理书记员 胡贻江
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
3、违反法定程序的；
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
《土地登记办法》
第十八条有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由。