行 政 判 决 书
（2014）西行终字第38号
上诉人（原审原告）董某某，男，白族。
委托代理人孙某某，代理权限为特别授权代理。
被上诉人（原审被告）某某市国土局。
法定代表人罕某，男。
委托代理人仁某某，代理权限为特别授权代理。
委托代理人蒋某某，代理权限为特别授权代理。
被上诉人（原审第三人）陈某某，男。
被上诉人（原审第三人）张某某，女。
上诉人董某某不服被上诉人某某市国土局土地行政处罚决定一案，经某某市人民法院于2014年5月6日作出（2014）景行初字第08号行政判决，董某某不服一审判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2014年8月15日公开开庭审理了本案。上诉人董某某的诉讼代理人孙某某、被上诉人市国土局的诉讼代理人仁某某和蒋某某到庭参加诉讼。被上诉人第三人陈某某和张某某等未到庭参加诉讼。期间，经报请某某省高级人民法院批准延长审理期限2个月。本案现已审理终结。
原审认定：2012年5月14日，第三人陈某某与第三人张某某签订《土地出租合同》，取得位于景勐二级公路21公里500米处的约5.83亩土地使用权，租期11年（2012年6月1日至2023年5月31日），租金每年50000元。2012年5月，原告董某某从陈某某处转租地后建盖翻胎厂，租期10年，面积1.2亩，租金每年30000元。2013年8月31日，被告某某市国土局在向董某某调查时，董某某确认“翻胎厂是其建盖的”。据此，被告某某市国土局认定董某某未经土地行政主管部门批准，于2012年5月在某某市曼外村委会平掌寨村小组农用地里非法建盖厂房，属“非法占地”的土地违法行为。违法事实证据有：现场照片、某某市国土资源勘测规划所现场勘测图纸、现场勘测笔录、询问笔录。董某某非法在某某市曼外村委会平掌寨村小组农用地里建盖厂房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款和第四十四条第一款的规定，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，于2013年9月27日作出国土资罚（2013）063号行政处罚决定。该处罚决定“限期15日内拆除地上违法建筑物和其它设施，恢复土地原貌。在农用地里违法建筑占地面积747平方米（1.12亩）处以每平方米10元人民币罚款，共计罚款金额7470元人民币”。董某某不服行政处罚决定，诉请法院撤销某某国土资罚（2013）063号行政处罚决定书。
原判认为：原告董某某擅自改变土地用途违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定。原告董某某诉称争议地块是否属农用地的问题，被告市国土局未提供证据佐证。被告市国土局提供了规划图和卫星遥感影像照片，证实该争议地块属农用地。原告董某某未经某某市国土局行政主管部门批准，擅自建盖厂房的违法事实存在，其处罚决定合法；原告董某某诉称违法案件处理决定呈批表一天内完成的事实，证实被告某某市国土局未慎重把关，对此法律只规定办案期限，未规定哪一程序需几日审批，且被告市国土局未违反法律禁止性规定，原告董某某的辩解不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持了某某市国土局2013年9月27日作出的某某国土资罚（2013）063号行政处罚决定。
上诉人董某某诉称：一审判决忽视了自从某某铜矿建厂以来至“林业三定”到至今，涉案地块的权属根本没有改变过的事实，不清楚涉案土地原貌，不清楚涉案地块一直都用于建房和存在房屋的事实，凭未经庭审质证的没有注明时间段“卫星遥感影像照片”和上诉人看不懂的“土地利用总体规划图”认定上诉人擅自改变土地用途，与事实不符。因此，上诉请求撤销一审判决，并确认被上诉人某某市国土局作出的某某国土资罚（2013）063号行政处罚决定违法无效。
被上诉人市国土局辩称：张某某证实其出租的土地是由其母亲吴某某向平掌寨村民小组“买的”农用地，陈某某向张某某承租土地，董某某向陈某某转租土地建盖厂房。因此，其作出的行政处罚认定事实清楚、适用法律得当。请求维持一审判决。
被上诉第三人陈某某和张某某未提交书面述称意见，也未出庭参加诉讼。
经审理查明：2012年5月14日，陈某某与张某某签订《土地出租合同》，合同约定由张某某把位于景勐二级公路21公路500米处月5.83亩个人土地转租给陈某某作为综合用地使用。租期11年，年租金5万元。张某某未持有出租地块的《土地使用权证》。陈某某把该承租地块的一部分转租给林某某和袁某某夫妇，把另一部分转租给董某某。林某某和袁某某夫妇在转租的宗地上建盖某某北方汽车修理厂未经相关部门批准，董某某在转租的宗地上建盖某某工大保马轮胎加工店未经相关部门批准。董某某持有轮胎加工店的个体营业执照并由证据经营。被上诉人市国土局认定陈某某未经批准建盖的“某某发生物资有限责任公司”的厂房和仓储、林某某和袁某某夫妇建盖的某某北方汽车修理厂、董某某建盖某某工大保马轮胎加工店未经批准擅自改变土地用途共计2600平方米（3.9亩）。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第六十七条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，于2013年4月2日作出某某国土资罚（2013）023号《行政处罚决定》，该处罚决定认定陈某某未经土地主管行政部门批准，擅自在某某市平掌寨村民小组的农用地建盖仓库2600平方米（3.9亩）。以每平方米10元罚款人民币2.6万元，并限期十五日拆除违法建筑物和其它设施，恢复土地原貌。陈某某、林某某、董某某按其建盖厂房和仓储的实际使用土地面积交纳罚款数额，并由陈某某统一向被上诉人某某市国土局交纳了2.6万元罚款。因此，2013年9月29日，某某市人民法院作出（2013）景行非执字第12号行政裁定书准予执行拆除违法建筑物和其它设施，恢复土地原貌。之后，被上诉人市国土局以“卫片”案件来源受理景勐二级公路21公里500米处的违法用地一案并于2013年8月20日审批立案。同年8月28日、29日、31日分别询问陈某某和张某某土地租用情况。询问董某某土地租用和建盖厂房情况。同年8月29日，由某某市国土局勘测规划所进行现场勘测，但该笔录只记载勘测时间和地点，在附图栏内注明“背后附有某某市国土资源勘测规划所图纸”的字样外，没有记录勘测项目、四至方位、占地类型、占地面积和建筑面积等，所附图纸没有文字说明，无法辨认受处罚地块的地号、方位和实际面积。
2013年9月4日，被上诉人市国土局作出景国土资告字（2013）063号《行政处罚告知书》送达给了董某某。同年9月18日，市国土局组织林某某和董某某进行案件陈述申辩。但该笔录无董某某的申辩意见记录。同年9月27日，被上诉人市国土局依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第六十七条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，作出某某国土资罚（2013）063号《行政处罚决定》，该处罚决定认定董某某未经某某市国土局行政主管部门批准，擅自在某某市曼外村委会平掌寨村民小组的农用地里建盖厂房，违法用地747.00平方米（1.12亩），以每平方米10元罚款人民币7470元，并限期十五日内拆除违法建筑物和其他设施。同年12月5日，被上诉人市国土局向董某某发出《履行行政处罚决定催告书》。同年12月26日，董某某对某某国土资罚（2013）063号《行政处罚决定》具体行政行为提起行政诉讼。
原审某某市人民法院作出（2014）景行初字第08号行政判决认定，原告董某某诉称争议地块是否属农用地问题，被告市国土局提供了规划图和卫星遥感影像照片，证实该争议地块属农用地，原告林董某某未经某某市国土局行政主管部门批准，擅自建盖厂房的违法事实存在，其处罚决定合法。原告董某某辩称违法案件处理决定呈批表一天内完成的事实，证实被告某某市国土局未慎重把关，对此法律只规定办案期限，未规定哪一程序需几日审批，且未违反法律禁止性规定，原告董某某的辩解不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持了某某市国土局2013年9月27日作出的某某国土资罚（2013）063号行政处罚决定。各方当事人对其在一审期间各项证据材料的举证质证内容予以认可，其证据内容与本案具有关联性，能够证明本案事实，本院予以确认。
本院认为，上诉人董某某未经相关部门批准建盖厂房的违法事实清楚。上诉人董某某持有轮胎加工店的个体营业执照，并由自己经营。因此，被诉行政机关把董某某作为行政处罚主体并无不当。但平掌寨村民小组的集体土地包括农用地和建设用地两种情形，原铜矿有工业用地和过耕地两种情形。被上诉人市国土局认定涉案地块的土地性质是平掌寨村民小组的农用地、建设用地还是原某某铜矿的工业用地、过耕地的事实不清；涉案地块的使用权属是平掌寨村民小组或者是原某某州铜矿使用权属的事实不清。因此，被上诉人市国土局作出行政处罚决定认定董某某擅自改变农用地的事实不清，证据不足。且被上诉人市国土局以同一事实和理由，对同一个处罚对象作出两次以上的行政处罚决定，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”之规定。上诉人董某某提出上诉的事实理由部分成立，予以采纳。一审法院审判程序合法，但认定案件事实不清，证据不足，适用法律错误，依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条、第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销某某市人民法院于2014年5月6日作出的（2014）景行初字第08号行政判决。
二、撤销被上诉人某某市国土局于2013年9月27日作出的某某国土资罚（2013）063号行政处罚决定书。
三、案件受理费50元由被上诉人某某市国土局承担。
本判决为终审判决。
审判长 左 璐
审判员 昝爱民
审判员 卢正坤
二〇一四年十月三十日
书记员 耿 娟