广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）河市行终字第59号
上诉人（一审原告）宜州市庆远镇宜畔村莫村第二村民小组。
代表人莫少东，组长。
委托代理人罗永辉，男，广西东博律师事务所律师。
委托代理人莫瑞师。
被上诉人（一审被告）宜州市人民政府，住所地：宜州市市政中心办公大楼。组织机构代码：57944734-5。
法定代表人周飞，市长。
委托代理人兰桂明，男，宜州市调处办干部。
委托代理人蒙镇龙，男，宜州市调处办干部。
被上诉人（一审第三人）宜州市庆�镇宜畔村岩口村第二村民小组。
代表人杨逢毅，男，组长。
被上诉人（一审第三人）宜州市庆远镇宜畔村岩口村第三村民小组。
代表人汤理乐，男，组长。
被上诉人（一审第三人）宜州市庆远镇宜畔村岩口村第四村民小组。
代表人汤理恩，男，组长。
上诉人宜州市庆远镇宜畔村莫村第二村民小组（以下简称莫村二组）不服宜州市人民法院2013年5月8日作出的（2013）宜行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年7月1日受理了本案，依法由审判员谭凌云、覃春燕、代理审判员韦荷嫩组成合议庭，并于2013年8月8日对本案公开开庭进行审理。上诉人莫村二组的委托代理人罗永辉、莫瑞师；被上诉人宜州市人民政府（以下简称宜州市政府）的委托代理人兰桂明、蒙镇龙；被上诉人宜州市庆远镇宜畔村岩口村第二、第三、第四村民小组（以下简称岩口村二三四组）的代表人杨逢毅、汤理乐、汤理恩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，确认被告在宜政发（2012）54号《处理决定》中所查明的案件事实：争议地洞门岭（乙方当事人称为国内洞长岭）、梁（良）二岭、狮子岭。其四至范围：沿洞长（门）岭、梁（良）二岭与狮子岭岭脚以上岭地，其面积约300亩（详见图纸红线内）。争议地现状：洞长（门）岭西部岭脚现有乙方当事人二、三村民小组群众种有少量甘蔗外，其余岭地为莫村群众发包给老板种植的巨尾桉林木。上述争议地，自新中国成立以来，历经土改、合作化、“四固定”等历史时期，从未经县级以上人民政府进行确权。1992年造林灭荒前为荒山，双方当事人均未对争议地进行开发利用。双方当事人均在争议地中放牛，1992年1月，根据上级政府的工作部署，要求把所有宜林荒山全部绿化造�，为此，宜畔村委会干部组织甲乙双方当事人到上述争议地挖坎造林，甲乙双方当事人对该荒山地主张为各自全部所有，后引发纠纷，1992年1月13日宜畔村委会为完成灭荒任务，组织甲乙双方当事人到纠纷地协商解决，双方签订的《协议书》（以下简称《92协议书》）载明：为了造林灭荒，绿化祖国，把我村公所的岩口村、莫村两个自然村屯有纠纷的狮子岭、梁（良）二岭、国内洞长（门）岭的5个突锋的宜林荒山进行造林，以倒水为界。经岩口联合社、莫村联合社与村公所干部以及山界划分人员共同协商，达成如下协议：一、因长期有纠纷，双方有争执，同意由村公所统一造林；二、造林绿化后，任何一方得到判决书后，由判决书认定所有权的一方管理，并向村公所再签订分成合同；三、在村公所造林期间，任何一方不能用任何借口干扰造林，违者后果自负；四、�协议一式四份，岩口、莫村、村公所各执一份，呈报乡府一份。签订协议后由宜畔村委会干部组织市直机关单位，宜畔学校师生即对该纠纷地进行炼山，后从洞长岭（门）梁（良）二岭、狮子岭的5个突峰倒水往岭脚挖坎种湿地松林木，甲方、乙方当事人均没有参加造林。甲方当事人部分农户具体造林范围是以洞长（门）岭至梁（良）二岭的东北面岭脚直上岭顶挖坎种植马尾松林木。2004年3月，甲方当事人部分农户将其所种植的马尾松林木承包给吴庆初采割松脂，吴庆初同时与村委会干部协商要求将其承包种植的湿地松林木连同一起承包采割松脂至2006年3月止。在此期间，纠纷连续发生未得到解决，吴庆初拒绝兑现采割松脂承包费给村委会。2006年5月至2007年9月甲方当事人部分农户将马尾松林木出卖给他人砍伐，期间，甲方、乙方当事人和周边村屯个别群众将村委会承包种植的湿地松林木乱砍乱伐，林木不存在。2007年10月，甲方当事人将纠纷地全部炼山，2008年擅自将纠纷地发包给他人种桉树，乙方当事人主张权属为其所有，从而再次引发纠纷。纠纷发生后，庆远镇人民政府多次组织甲、乙双方当事人进行调解，因争议双方当事人分歧较大，未能达成协议。1984年12月，宜畔村委会填发给甲方当事人各农户《土地承包使用证签发存根卡片》，填写的内容：梁（良）二岭、洞长（门）岭、狮子岭、水鸭岭林地共计面积36.5亩。2001年3月，乙方当事人第二、第三村民小组在第二轮土地承包使用证《农村承包土地基本情况登记》时登记狮子岭林地58亩，其他林地76亩，经查实，甲方当事人各农户的存根卡片，1984年宜山县人民政府派出的工作队会同宜畔村委会干部组织召开各生产队会计会议，由生产队会计呈报各农户承包岭地面积，再由工作�和村干填写的存根卡片，此卡片一直保存在村委会，各农户并不知情，且甲乙双方当事人也没有第一轮承包土地登记承包岭地面积的原始材料可查来证明该一卡一证的面积是否吻合。
原告对被告所作出的处理决定不服，向河池市人民政府申请复议。河池市人民政府于2012年12月27日作出河政复决字（2012）118号《行政复议决定书》，维持被告作出的宜政发］2012）54号《处理决定》。原告不服，依法提起行政诉讼。
一审判决认为，被告宜州市人民政府依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，对原告与第三人土地使用权争议作出处理决定，属依法行使其行政职权，其执法主体适格。本案争议地自土改、合作化、“四固定”等历史时期以来，从未经县级以上人民政府进行确权，被告本着尊重历史，遵循有利于安定团结，�利于生产生活，有利于经营管理的原则，根据双方当事人对争议地的历史管护、使用状况，将争议地分别确认给原告和第三人所有，属依法行使职权的行为。其所作出的宜政发（2012）54号《处理决定》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处理结果适当，予以维持。原告所提供的证据不能推翻被告的证据，其要求撤销宜政发（2012）54号《处理决定》，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告宜州市庆远镇宜畔村莫村第二村民小组要求撤销宜政发（2012）54号《关于庆远镇宜畔村莫村第二村民小组与岩口村第二第三第四村民小组林地权属纠纷的处理决定》的诉讼请求。
上诉人莫村二组上诉称，一、一审对证据的采信存在双重标准，对上诉人带歧视性。表现在：上诉人提供的证据包括证人证言和相关书证，这些证据均客观真实地反映了上诉人对争议地长期以来独自管理使用的事实，但宜州市政府及一审法院对上诉人提供的证据完全不予采信。被上诉人宜州市政府向一审提交的14份证据，多数无证明意义，且其提供的1992年1月13日的协议书，因无上诉人代表的签名，是无效的证据，均不能作为定案依据。但一审判决却对被上诉人提供的证据全部采信，对上诉人提供的证据几乎全部否定。因此，一审法院在审理本案过程中明显有失公正。二、一审判决认定事实不清，表现在：1、认定上诉人没有使用争议地的事实错误；2、认定争议地面积不清，对争议地面积没有进行丈量测算，没有对争议地面积作出认定；3、上诉人提供的第二至第六组证据完全形成真实合法的证据链，一审法院和宜州市政府不认可和采信作为证据使用错误�4、2008年10月29日，宜州市政府组织上诉人与第三人代表共同到现场，并制作《争议地勘查图》，确认第三人“岩口二、三社群众种植的甘蔗”位置，证明岩口四社从未使用争议地的事实存在，处理决定将部分争议地确定给岩口三四组集体所有错误。三、宜州市政府适用三个有利的原则将争议地进行划分是行使职权的行为，但应以现场勘查时双方签字认可的争议地种植面积为准，处理决定将超出部分划分给第三人所有属滥用职权。综上，请求撤销宜州市人民法院2013年5月8日（2013）宜行初字第10号行政判决；撤销宜州市人民政府2012年5月15日作出的宜政发（2012）54号《处理决定》，由宜州市人民政府重新作出处理决定；一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人宜州市政府答辩称，处理决定认定的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。一、争议的洞门岭（第三人称为国内洞长岭）、梁（良）二岭、狮子岭，自新中国成立以来，历经土改、合作化、“四固定”等历史时期，从未经县级以上人民政府进行确权。1992年造林灭荒前为荒山，双方当事人均未对争议地进行开发利用。双方当事人均在争议地中放牧。二、1992年1月，根据上级政府的工作部署，宜畔村委会干部组织双方当事人到争议地挖坎造林，双方当事人对该荒山地主张为各自全部所有，后引发纠纷。1992年1月13日，宜畔村委会为完成灭荒任务，组织双当事人到纠纷地协商解决，签订《协议书》（以下简称《92协议书》）。协议签订后，由宜畔村委会干部组织市直机关单位、宜畔学校师生对该纠纷地进行炼山，并从洞长岭（门）梁（良）二岭、狮子岭的5个突锋倒水往岭脚挖坎种湿地松林木，争议双方当事人均没有参加造林。上诉人部分农户具体造林范围是以洞长（门）岭至梁（良）二岭的东北面岭脚直上岭顶挖坎种植马尾松林木。三、2004年3月，上诉人部分农户将其所种植的马尾松林木承包给吴庆初采割松脂，吴庆初同时与村委会协商要求承包采割松脂至2006年3月止。在此期间，纠纷连续发生未得到解决，吴庆初拒绝兑现采割松脂承包费给村委会。2006年5月至2007年9月，村委会承包种植的湿地松林木被双方当事人和周边村屯个别群众将乱砍乱伐，林木不存在。2007年10月，上诉人将纠纷地全部炼山，并于2008年擅自将纠纷地发包给他人种桉树，从而再次引发纠纷。纠纷发生后，庆远镇人民政府多次组织双方进行调解，但因分歧较大未能达成协议。四、经查实，上诉人提供的1984年12月宜畔村委会填发的《土地承包使用证签发存根卡片》和第三人提供的2001年3月填发的《农村承包土地基本情况登记》，虽然记载有承包田地及山林的面�，但均无其他相关证明证实该一卡一证上记载的承包土地面积是否正确，也无1981年第一轮土地发包到户及2001年土地延包的档案材料佐证，因此该一卡一证均是各方当事人内部的承包关系，对外没有约束力，不予采信作为确权依据。五、政府本着有利于经营管理，有利于生产生活，有利于安定团结的原则，对争议地予以酌情分割，适用法律、法规正确，处理决定正确。六、政府在采信证据时对上诉人并无歧视性；上诉人没有使用争议地是事实；争议地面积是根据双方确定的争议地范围确定，该事实清楚。综上，宜政发（2012）54号《处理决定》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予以维持。
被上诉人岩口二三四组没有提供书面意见，二审庭审中陈述与政府意见一致，没有其他意见补充。
经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。上诉人丘纳小组在二审审理期间提供的证据，因不符合行政诉讼法关于证据的规定，本院不予采纳。
据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，各方当事人争议的林地林木在各个历史时期未经人民政府进行确权。纠纷发生后，宜州市政府在2008年10月29日组织争议双方到争议地现场踏勘，并根据争议地实际地形和四至范围制作有《争议地勘查图》，争议双方的法定代表人、群众代表以及政府工作人员均在勾绘的地形图上签字、摁手印认可。同时，在勘查图右下方记载的《争议地现场勘查笔录》，明确了争议地名称、四至范围、争议地现状等情况。因此，宜州市政府宜政发（2012）54号《处理决定》认定的争议地基本事实本院予以确认。虽然在上述勘查图和现场勘查笔录中上并未记载争议地具体面积，但争议各方对争议地四至范围均无�议，处理决定是根据争议地四至范围确定争议地面积约300亩，上诉人称处理决定认定争议地面积不清，该主张不能成立。
经核实，争议地在1992年前为荒山，争议双方均未对争议地进行开发使用。1992年对争议地进行灭荒造林时，双方已对争议地发生纠纷，虽然双方在1992年1月13日签订有《协议书》，但该《协议书》仅对荒山造林进行约定，不能作为确定争议地权属的依据。上诉人莫村二组提供的1984年12月宜畔村委会填发的《土地承包使用证签发存根卡片》和被上诉人岩口二三四组提供的2001年3月岩口二、三组的《农村承包土地基本情况登记》，虽然记载有争议地地名，但承包田地及山林面积与现争议面积不符，同时，没有其他相关档案材料佐证。从政府组织双方现场勘查所认可的情况及一、二审庭审核实的事实表明，1992年后双方当事人在争议地内均有不同程度的开发利用和管护，被上诉人宜州市政府根据三个有利的原则，对争议地进行适当分割，是行使其自由裁量权的行为。
综上所述，宜州市政府作出的宜政发（2012）54号处理决定证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宜州市庆远镇宜畔村莫村第二村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 谭凌云
审 判 员 覃春燕
代理审判员 韦荷嫩
二〇一三年八月二十八日
书 记 员 秦华健