江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏01行终555号
上诉人（原审原告）孔祥龙，男，汉族，1965年3月5日生，户籍地南京市江宁区，现住南京市江宁区。
上诉人（原审原告）张宝林，男，汉族，1965年2月3日生，户籍地南京市江宁区，现住南京市江宁区。
两上诉人的共同委托代理人张丹，江苏诺法律师事务所律师。
被上诉人南京市规划局，住所地在南京市高家酒馆15号。
法定代表人叶斌，南京市规划局局长。
委托代理人李琛，南京市规划局工作人员。
委托代理人金维，北京大成（南京）律师事务所律师。
被上诉人南京市人民政府，住所地在南京市北京东路41号。
法定代表人缪瑞林，南京市人民政府市长。
委托代理人朱正，南京市人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人高尔夫（南京）房地产有限公司，住所地在南京江宁经济技术开发区利源中路88号。
法定代表人黄立家，高尔夫（南京）房地产有限公司董事长。
委托代理人李方帅，江苏东银律师事务所律师。
上诉人孔祥龙、张宝林因诉被上诉人南京市规划局（以下简称市规划局）、南京市人民政府（以下简称市政府）规划行政许可及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初1133号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年6月21日受理后，依法组成合议庭，于2017年8月3日公开开庭审理了本案。上诉人孔祥龙、张宝林的委托代理人张丹，被上诉人市规划局的出庭负责人王振友，委托代理人李琛、金维，被上诉人市政府的委托代理人朱正到庭参加诉讼。原审第三人高尔夫（南京）房地产有限公司（以下简称高尔夫公司）经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原江宁开发区国土规划环保建设局核发（2001）宁开土规字第028号《江宁宏泰新贵花园规划设计要点》，后项目名称调整为高尔夫国际花园。2014年8月20日，高尔夫公司以出让方式取得坐落于江宁开发区利源中路86号的36489.83平方米的国有土地使用权。2014年12月4日，南京市江宁区人民防空办公室作出江宁防许结字〔2014〕63号《关于结合民用建筑修建防空地下室行政许可决定书》，同意将高尔夫公司将需配建的人防地下室5873㎡，统一规划在高尔夫国际花园2#楼地下二层建设。2015年5月18日，南京市江宁区发展和改革局作出《关于高尔夫（南京）房地产有限公司高尔夫国际花园商业办公项目核准的批复》，同意高尔夫公司开发建设高尔夫国际花园商业办公项目，项目建设地点为江宁开发区利源中路86号。2015年10月22日，高尔夫公司向市规划局提交《建设项目规划审批事项申请表》，就高尔夫国际花园2#楼项目申请办理建设工程规划许可证。高尔夫公司一并提交了上述项目批文、土地使用权证、人防部门行政许可决定书、规划设计要点、建筑施工图等材料。经审查，市规划局认为涉案项目前置条件齐备，容积率、建筑高度、绿地率、建筑密度等指标符合《南京江宁百家湖（中心片区）控制线详细规划单元图则》，涉案项目与南侧高尔夫西花园2#楼的最小距离为24.32米，符合《江苏省城市规划管理技术规定（2011年版）》的规定，于2015年11月24日向高尔夫公司颁发建字第320100201510801号《建设工程规划许可证》（以下简称801号《规划许可证》），并在市规划局网站上进行了公示。该许可证备注栏载明“配建人防地下室5873平方米”。孔祥龙、张宝林不服，于2016年6月23日向市政府申请行政复议。市政府于当日立案受理，于2016年8月16日作出《延期审理通知书》并向双方送达，后于2016年9月14日作出[2016]宁行复第81号《行政复议决定书》（以下简称81号《复议决定书》），维持市规划局作出的801号《规划许可证》。原审另查明，因涉及修改建设工程设计方案，市规划局自2014年10月13日至2014年10月28日通过媒体刊登、网站发布、现场公示等形式对方案的调整进行公示，孔祥龙、张宝林对公示的事实没有异议。2015年1月4日，南京市规划局江宁分局针对公示期间业主提出的意见作出书面答复，并向孔祥龙送达。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。孔祥龙、张宝林系涉案项目相邻建筑业主，与市规划局作出的801号《规划许可证》具有利害关系，有权提起本案诉讼。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第十一条、《南京市城乡规划条例》第五条第一款之规定，被告市规划局作为南京市城市规划管理主管部门，具有依申请核发建设工程规划许可证的法定职权。《城乡规划法》第四十条第一款、第二款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《南京市城乡规划条例》第三十九条规定：“国有土地上的建设工程，建设单位或者个人持下列材料向城乡规划主管部门申领建设工程规划许可证：（一）建设工程规划许可申请书；（二）使用土地的有关证明文件，属于原有建筑物改建、扩建的，还应当提供房屋产权证明文件；（三）有关项目的批准、核准、备案文件；（四）拟建工程的总平面图、平面图、立面图、主要部位剖面图和基础施工设计图；（五）法律、法规规定的其他材料。城乡规划主管部门应当自受理之日起二十个工作日内审查完毕。符合要求的，核发建设工程规划许可证；不予核发的，书面说明理由。”本案中，高尔夫公司向市规划局申请建设工程规划许可证，提交了合法有效的国有土地使用权证、项目批准文件、建筑施工图、人防部门行政许可决定书等材料，市规划局于2015年10月22日受理高尔夫公司的申请后，审核了上述材料，认定涉案项目前置条件齐备，且各项指标符合控制性详细规划和《江苏省城市规划管理技术规定（2011年版）》的要求，于2015年11月24日核发801号《规划许可证》并进行公示，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。高尔夫公司单独就高尔夫国际花园2#楼项目申请建设工程规划许可证，未违反人防审批等前置行政程序的许可，孔祥龙、张宝林认为高尔夫公司虚假申报、市规划局未尽到审查义务，缺乏事实根据。对于孔祥龙、张宝林提出市规划局在作出涉案行政许可时未进行听证，程序违法，根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第四十六条的规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，举行听证。《城乡规划法》、《南京市城乡规划条例》等相关法律法规并未规定核发建设工程规划许可证属于应当听证的事项，市规划局可以根据实际情况决定是否需要听证。本案中市规划局在作出案涉建设工程施工许可时未采取听证方式，程序并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条第一款的规定，市政府具有对市规划局作出的行政行为进行复议的法定职权。市政府于2016年6月23日依法受理原告的复议申请，审查了市规划局提交的证据材料，因不能在法定期限内审结，依法延长审理期限并通知当事人，并于2016年9月14日作出《81号复议决定书》，维持市规划局作出的801号《规划许可证》的行政行为，复议程序合法，适用法律、法规正确，实体处理亦无不当。综上，市规划局核发801号《规划许可证》及市政府作出的81号《复议决定书》的行政行为，事实清楚，适用法律正确，程序合法。孔祥龙、张宝林要求撤销801号《规划许可证》及81号《复议决定书》的诉讼请求，没有事实与法律依据，不予支持。依照《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孔祥龙、张宝林的诉讼请求。案件受理费50元，由孔祥龙、张宝林负担。
上诉人孔祥龙、张宝林上诉称，1、原审根据《行政许可法》第四十六条规定认定南京市规划局作出案涉建设工程规划许可证时未采取听证程序并无不当，系适用法律错误。根据《行政许可法》第四十七条的规定，上诉人作为高尔夫西花园小区业主，与案涉规划许可证具有利害关系。市规划局未告知上诉人具有听证的权利，未向社会公共并举行听证，违反法定程序；2、市规划局未审查高尔夫公司变更规划方案的必要性，即作出案涉规划许可证，存在违法；3、市规划局所提交的证据不足以证明其根据高尔夫公司提交的申请材料作出案涉规划许可证的合法性。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求判令：撤销原审判决，依法改判撤销市规划局作出的801号《规划许可证》和市政府作出的81号《复议决定书》；诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人市规划局未提交书面答辩状，当庭答辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，被上诉人作出801号《规划许可证》认定事实清楚、程序合法、适用法律并无不当。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人市政府未提交书面答辩状，当庭答辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人高尔夫公司书面陈述称，高尔夫公司依法履行了申领801号《规划许可证》的相关手续，程序合法，申请材料真实、准确。规划建筑符合《江苏省城市规划管理技术规定》的相关要求，不存在上诉人所述的安全隐患。请求法院依法裁判。
原审法院将各方当事人在原审中提交的证据、依据随案移送本院。本院经审查，原审法院对各方当事人提交的证据审核、认证，符合法律规定。对原审认定的事实，本院予以确认。
二审另查明，上诉人孔祥龙、张宝林在二审庭审中提出，高尔夫公司就案涉项目曾于2015年1月21日向市规划局提交《建设项目规划审批事项申请表》，该表与高尔夫公司于2015年10月22日所提交的申请表不一致。被上诉人市规划局认可上述事实，但认为高尔夫公司于2015年1月21日申领建设工程规划许可并未获得批准，故与其在2015年10月22日向市规划局提交的申请材料并不存在矛盾。
本院认为，根据《城乡规划法》第十一条第二款、第四十条第一款、《南京市城乡规划条例》第五条第一款规定，被上诉人市规划局作为本市城乡规划管理的行政主管部门，负责本市城乡规划管理工作，具有依申请核发建设工程规划许可证的法定职责。根据《行政复议法》第十二条第一款规定，上诉人对市规划局作出的行政行为不服，向市政府申请行政复议，市政府应当依法履行行政复议的法定职责。
本案中，高尔夫公司向被上诉人市规划局申请核发建设工程规划许可证，被上诉人市规划局于2015年10月22日受理后，对高尔夫公司提交的国有土地使用权证、项目批准文件、建筑施工图、人防部门行政许可决定书等材料进行审查后，于2015年11月24日向高尔夫公司核发801号《规划许可证》并予以公示，未超过二十个工作日的法定审查期限，符合《城乡规划法》第四十条第二款、《南京市城乡规划条例》第三十九条的规定，具有事实和法律依据，程序合法。上诉人孔祥龙、张宝林认为市规划局作出案涉规划许可前应当审查高尔夫公司变更规划方案的必要性，因上诉人未能提交相关法律依据证明自己的观点，本院不予支持。
上诉人孔祥龙、张宝林提出，高尔夫公司于2015年1月21日向市规划局提交的申请表与2015年10月22日所提交的表格不一致，据此认为高尔夫公司所提交的申请材料不足以认定市规划局作出801号《规划许可证》的合法性。经查，高尔夫公司于2015年1月21日提交的申请材料因不符合法定条件，市规划局并未予以通过。对于上诉人的该项诉讼意见，因缺乏事实依据，本院不予采纳。
《行政许可法》第四十六条规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。《城乡规划法》等相关法律法规并未将颁发建设工程规划许可列为应当听证的事项，市规划局作为本市城市规划管理的行政主管部门，有根据实际情况决定是否需要听证的裁量权。被上诉人市规划局作出801号《规划许可证》前未举行听证并不违反上述法律法规。
被上诉人市政府受理上诉人孔祥龙、张宝林的行政复议申请后，依法通知市规划局就其作出的行政行为提出书面答复并提交证据、依据，并在法定期限内作出81号《复议决定书》且送达上诉人，符合《行政复议法》第三十一条的相关规定。
综上，上诉人孔祥龙、张宝林的上诉请求，因缺乏事实与法律依据，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人孔祥龙、张宝林承担。
本判决为终审判决。
审判长 刘苏文
审判员 洪 途
审判员 黄 飞
二〇一七年九月十一日
书记员 孙 皓