广东省佛山市中级人民法院民 事 判 决 书（2016）粤06民终7339号上诉人（原审原告）：佛山市石湾信力投资发展有限公司，住所地广东省佛山市禅城区石湾镇跃进路2号B座。法定代表人：敖连光。委托诉讼代理人：徐东剑，广东国龙律师事务所律师。委托诉讼代理人：黄享平，广东国龙律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛山市富御房地产发展有限公司，住所地广东省佛山市禅城区忠信路2号二层5号。法定代表人：劳君玉。委托诉讼代理人：张涛，广东中信致诚律师事务所律师。原审第三人：佛山市国土资源和城乡规划局，住所地广东省佛山市禅城区玫瑰东路2号。负责人：顾耀辉，局长。委托诉讼代理人：刘敏，广东信步律师事务所律师。委托诉讼代理人：田文娟，广东信步律师事务所律师。上诉人佛山市石湾信力投资发展有限公司（以下简称信力公司）因与被上诉人佛山市富御房地产发展有限公司（以下简称富御公司）、原审第三人佛山市国土资源和城乡规划局（以下简称市国土局）拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服广东省佛山市禅城区人民法院（2016）粤0604民初5932号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2016年11月29日公开开庭审理了本案。上诉人信力公司的委托诉讼代理人徐东剑，被上诉人富御公司委托诉讼代理人张涛，原审第三人市国土局委托诉讼代理人刘敏、田文娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。信力公司上诉请求：判令富御公司向信力公司支付土地补偿款13000306元及利息（按照中国人民银行同期贷款利率从起诉之日起计算至付清款项之日止），诉讼费用由富御公司承担。事实和理由：（一）案件基本事实。禅城区石湾工农路东侧、紫薇路西侧国有土地由上级部门划归信力公司管理、营运。2010年7月，禅城区国土管理部门以三旧改造用地的名义，出让该幅土地。按照国土部门复函，确定该土地拆迁安置补偿由竞买人富御公司负责。经信力公司委托中介机构评估，土地补偿价值为13000306元。经与富御公司协商，富御公司拒绝支付。（二）一审判决错误适用法律驳回信力公司请求。一审判决依据的是1990年出台的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条“对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求可以无偿收回”的规定，但是，该规定已经与上位法及上位法的配套规定冲突，不应再使用。2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二项及第二款规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地、收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。佛府（2001）026号《佛山市国有土地使用权划拨的若干规定》（以下简称市府26号文）第十三条规定，收回土地使用权，除法律规定无偿收回的外，应根据土地的开发情况对土地使用权人参照征地补偿费标准作适当补偿。佛禅府办（2014）3号文《张槎街道、祖庙街道和石湾镇街道土地房屋征收补偿及安置方案（修订）》（以下简称禅府3号文）第二部分第二条第2点规定，非市政公共基础设施用地，国有划拨土地征收补偿标准是，通过聘请具有土地评估资质的房地产机构进行评估，按评估价进行补偿。相对而言，土地管理法是上位法，也是新法，市府26号文及禅府3号文，可视为配套文件。一审判决列举了土地管理法第五十八条的规定，却不予适用，反而去适用有冲突的下位法、旧法，明显违反法律适用原则。（四）一审判决罔顾政府已决定给予补偿的事实。禅城区人民政府在进行旧城改造并进行土地出让时，已决定给予信力公司土地补偿，并在评估起拍价时予以扣除。《交易须知》第二条中，明确了交易条件，即“由××依法办理拆迁手续并落实拆迁户安置”。《交易须知》等土地出让公告材料的依据之一《土地估价报告》，其中已经计算了石湾镇第四小学（以下简称石湾四小）和石湾镇生产自救管理委员会（以下简称石湾自救会）房屋和土地使用权补偿数额为836.89万元，并予以扣除，从而得出土地出让起拍价的价格为4167.53万元。也就是说，政府在出让土地之时，已经预算给予信力公司土地使用权补偿这一项目。《土地估价技术报告》在测算拆迁补偿成本内容中，载明涉案土地补偿额为429.62万元，石湾自救会名下土地的补偿额为114.51万元，石湾四小名下土地的补偿额为315.11万元。禅城区国土资源和水务局复函以及陈述都清晰表示，一是《交易须知》已经载明应由××承担拆迁安置，二是起拍价的计算中已经预算了××应承担土地使用权补偿项目，三是××应承担的拆迁安置补偿成本中，包括了土地使用权的补偿。（五）一审判决与生效裁定冲突。二审生效裁定实际上认定了应当给予土地使用权补偿，只是由于土地××未参加诉讼的情况下，不能直接确定由富御公司承担，故而裁定发回重审。（六）在土地招拍挂过程中已经扣减了土地使用权的补偿，若认为土地使用权是无偿的，意味着涉案土地评估过程中扣减的土地使用权价值没有得到体现，富御公司竞得土地使用权的结果有失公平。因此，一审判决与生效裁定冲突，应予以撤销。综上，涉案土地使用因旧城改建而收回，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二项及第二款的规定应当给予补偿。一审判决违背事实，适用法律错误，应予以撤销，并支持信力公司的诉讼请求。富御公司辩称，（一）涉案土地属于划拨土地，石湾四小和石湾自救会在取得划拨土地使用权时没有支付任何土地出让金或对价，属由政府无偿收回，其现向富御公司要求支付高达1300多万元的拆迁补偿完全无理，也没有任何事实和法律依据。《中华人民共和国土地管理法》属于一般法，而《国有土地使用权出让和转让暂行条例》是国务院行政法规，其针对划拨土地进行了更细致具体的规定，属于特别法。按照特别法优于一般法的法律适用原则，本案对涉案划拨土地应适用特别法，即《国有土地使用权出让和转让暂行条例》处理。而按照该条例，政府因旧城区改造需收回划拨土地使用权时，对于无偿取得划拨土地使用权的使用者，无需补偿。涉案土地属于划拨土地，原土地使用权人在取得涉案土地使用权时属无偿取得，未支付任何对价。根据《土地使用证》的记载，石湾生产自救会和石湾四小在取得涉案土地使用权时均没有正式的用地批文，只是由主管单位证明由其使用而已。因此，在信力公司没有任何证据证明涉案划拨土地使用权系有偿取得的情况下，其要求富御公司支付高达1300万元的补偿完全无理。（二）1.涉案两宗土地已经被市国土局收回，信力公司无权再向富御公司主张补偿款项。根据市国土局于2010年6月25日作出的《收回石湾紫薇路两侧A、B地块国有建设用地使用权的公告》，包括涉案两宗土地在内的佛山市禅城区工农路东侧、紫薇路两侧总用地面积为25575.43平方米已经被市国土局收回。2.富御公司已经通过出让方式合法取得包括涉案两宗土地在内的佛山市禅城区工农路东侧、紫薇路两侧地块整宗土地的使用权。2010年8月4日，富御公司通过公开竞买方式以4168万元的价格竞买取得包括涉案两宗在内的佛山市禅城区工农路东侧、紫薇路两侧总用地面积为25575.43平方米、规划净用地面积为25264.25平方米的整宗土地。后富御公司与市国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并交纳了土地出让金，根据富御公司所竞买的土地的宗地示意图、规划设计条件附图、宗地图等文件，涉案土地均包含在富御公司公开竞买的整宗土地范围内。而且，富御公司在缴纳竞买土地的契税时，也是按照包括涉案土地在内的整宗土地即规划净用地面积25264.25平方米缴纳整宗土地的契税，富御公司已经取得该整宗土地的国有土地使用证。因而富御公司实际上已经取得了包括涉案土地在内的整宗土地的使用权，无需再向信力公司支付涉案两宗土地的拆迁补偿款。（三）在涉案土地的《竞买须知》第一点中提到“根据调查，该拟出让旧城改造土地上需要拆迁建筑总面积是20984.23平方米……”。而且，在富御公司与市国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》补充条款也有“拆迁建筑面积约20984.23平方米”的表述。上述内容仅提到富御公司需要对建筑物部分进行拆迁补偿，并不包括土地。因为建筑物才存在拆迁补偿问题，土地应是国家征收补偿，不存在土地竞买人的土地拆迁问题。无论是在涉案土地的《竞买须知》，还是富御公司与市国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》均仅仅提到富御公司负责拆迁的建筑物面积。而且，在该项目拆迁过程中，无论是市国土局还是信力公司，均未要求富御公司对涉案两宗土地单独进行补偿。（三）2010年富御公司与信力公司已就涉案两宗土地地上建筑物的拆迁补偿问题签订了《拆迁补偿协议》，富御公司于2010年12月31日向信力公司支付了全部拆迁补偿款项，信力公司也已经将土地、地上建筑物交付给富御公司拆除，土地证也移交给富御公司办理了注销手续，《拆迁补偿协议》已经全部履行完毕。而且，根据房屋拆迁的惯例，对既有土地使用权有地上建筑物的，在房地产拆迁过程中，只需要对地上物业进行补偿即可，无需再对土地单独进行补偿。按照信力公司的逻辑，在拆迁人对房屋进行拆迁补偿时，既要对地上建筑物进行补偿，也要对土地进行补偿，不仅重复，也与房屋拆迁补偿的惯例明显不符。在双方已经签订《拆迁补偿协议》且已经实际履行完毕的情况下，时隔五年多，信力公司又提出对土地进行补偿明显无理。（四）信力公司的起诉已经超过两年诉讼时效期间，丧失了胜诉权。根据信力公司提交的《关于资产移交管理的通知》、《关于对旧四小小区使用权管理问题的决定》，信力公司在2004年、2005年已经取得对涉案两宗土地及地上建筑物管理权。同时，市国土局2010年6月25日作出的《收回石湾紫薇路两侧A、B地块国有建设用地使用权的公告》，包括涉案两宗土地在内的佛山市禅城区工农路东侧、紫薇路两侧总用地面积为25575.43平方米已经被市国土局收回。在2010年富御公司与佛山市禅城区石湾镇街道办事处签订《拆迁补偿协议》及土地、地上建筑物拆迁时涉案两宗土地均已经客观存在，信力公司在《拆迁补偿协议》上也盖章确认，但信力公司一直从未提出要求对该两宗土地进行任何补偿。至于2015年6月1日佛山市禅城区国土城建和水务局的复函，只是信力公司为了起诉而要求国土部门提供的，根本不能作为诉讼时效的起算的。而且该复函出具时，信力公司也已经超过了两年的诉讼时效。（五）涉案土地是划拨土地，信力公司取得涉案土地使用权时没有支付对价，根据相关法律法规，划拨土地是由政府无偿收回。国土部门在招拍挂时都有内部程序，对包括富御公司在内的所有竞买人都是处于严格保密状态，土地如何评估、是否应当扣除和如何扣除土地补偿竞买人都不知情。富御公司已经通过合法方式取得涉案土地的土地使用权并办理了土地使用证进行开发，不能因为国土部门的相应程序文件就作为富御公司应支付补偿款的依据。综上所述，涉案土地为划拨土地，信力公司无任何证据证明其有偿取得，该土地被政府依法无偿收回，且富御公司与市国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》并交纳了土地出让金，已经合法取得了包括涉案两宗土地在内的整宗土地使用权。富御公司与信力公司已就涉案两宗土地及地上建筑物的拆迁补偿问题签订了协议并以履行完毕，信力公司再提出对土地进行补偿明显无理。请求驳回信力公司上诉请求，维持一审判决。市国土局述称其意见与一审庭审意见一致，即市国土局经佛山市人民政府批准，依法收回了包括涉案土地在内的国有建设用地使用权，并经过挂牌交易的方式将整宗地块出让给富御公司。根据挂牌文件、成交确认书及出让合同的约定，涉案地块的拆迁安置补偿由富御公司负责，且挂牌价格已经扣除了预计支付的涉案地块的拆迁安置补偿成本。拆迁安置补偿款的金额及支付方式由信力公司和富御公司协商确定，与市国土局无关。信力公司向一审法院起诉，请求判令：1.富御公司向信力公司支付土地补偿款13000306元及利息（按人民银行同期贷款利率从起诉日起计算至富御公司付清款项之日止）；2.诉讼费用由富御公司承担。一审法院认定事实：受佛山市国土资源局禅城分局委托，佛山市正元土地及房地产评估咨询有限公司对工农路东侧、紫薇路两侧旧改用地的土地使用权出让金进行评估，并于2010年5月27日作出佛正元评[2010]估字第189号《土地估价报告》。该估价报告载明的估价结果为“1、土地总价为11645.78万元；2、得房面积地价为9838.49万元；3、拆迁安置补偿的成本总额为5670.96万元；4、应补交的土地出让金为4167.53万元”，其中：“计算拆迁补偿安置成本”部分，内容为“（Ⅰ）测算住宅物业的拆迁补偿成本，住宅拆迁补偿成本总额=4834.07万元；（Ⅱ)测算石湾自救会和石湾四小物业的拆迁补偿成本，石湾自救会的拆迁补偿成本总额=219.97万元，石湾四小的拆迁管理费=616.92万元；(Ⅲ)确定全部拆迁物业的补偿成本，全部拆迁物业的补偿成本=住宅拆迁补偿成本+石湾自救会拆迁补偿成本+石湾四小拆迁补偿成本=4834.07+219.97+616.92=5670.96万元”；“确定土地出让金”部分，内容为“根据委托方的要求，本次参照原出让金文件（佛府[2003]55号）的规定进行评估。根据佛府[2003]55号《关于印发佛山市禅城区土地出让金及租金收取标准的通知》的规定：旧城改造用地的出让金标准为按旧城改造的得房面积对应的土地使用权评估价扣减拆迁安置成本后的余额作为出让金。即：土地出让金=得房面积地价拆迁安置补偿成本=9838.495670.96=4167.53万元”。2010年7月6日，佛山市禅城区土地交易中心受佛山市禅城区国土城建和水务局委托，发布佛禅（挂）2010013《佛山市禅城区国有建设用地使用权挂牌出让公告》，将位于禅城区工农路东侧、紫薇路两侧的土地使用权进行公开挂牌出让。该公告载明“本项目为旧城改造地块，中华人民共和国境内在禅城区从事过旧城改造或石湾水浸区改造的企业，除法律另有规定外，均可单独或联合参加竞价”。2010年8月4日，富御公司（××）与佛山市禅城区土地交易中心（××）签订佛禅（挂）2010013《成交确认书》，约定：……成交价：4168万元……三、××通过挂牌交易取得的是待拆迁的旧城改造用地，地块按现状出让给××，由××依法办理拆迁手续并落实拆迁户安置，××须于签订出让合同之日起两年内与出让范围内的被拆迁户签订拆迁补偿合同（协议）并经建设部门备案……。2010年8月18日，佛山市国土资源局（××）与富御公司（××）签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：……第四条、××通过土地一级市场公开交易（挂牌）取得本合同项下的国有建设用地使用权。……本合同项下的出让宗地坐落于佛山市禅城区工农路东侧、紫薇路两侧。……第六条、××同意在本合同签订之日起将出让宗地交付给××，××同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件：（二）现状土地条件场地内不平整，××负责拆除旧有建筑物及承担相应拆迁安置费用；周围设施达到六通……第八条、佛禅（挂）2010013地块的国有建设用地使用权出让价款为人民币4168万元……第三十一条、本合同项下地块按现状出让给××，由××依法办理拆迁手续并落实拆迁户安置，××须于签订出让合同之日起两年内与出让范围内的被拆迁户签订拆迁补偿合同（协议）并经建设部门备案，逾期未完成上述事项的，政府有权收回国有建设用地使用权……补充条款一、本合同项下地块属旧城改造用地……拆迁建筑面积约20984.23平方米，其中住宅建筑面积14049.17平方米，石湾自救会工业用地土地面积3449平方米、建筑面积2949平方米，石湾四小教育用地土地面积6987平方米、建筑面积3986.06平方米（石湾自救会及石湾四小地上建筑物没有办理产权证书，其面积为石湾房管所核算面积，以实际拆迁时测量为准）……。2010年10月20日，佛山市启恒土地和房地产评估有限公司（受托估价单位）向信力公司（委托方）提交《评估报告书》两份，其中：佛启房评（2010）第761号评估报告的“项目名称”为佛山市禅城区石湾镇街道紫微大街9号内的建（构）筑物（不含土地使用权）价格咨询报告，估价对象为石湾四小所有的14座建筑物及一些构筑物，评估总价为221.8万元（含构筑物价值，不含土地价值）；佛启房评（2010）第762号评估报告的“项目名称”为佛山市禅城区石湾镇街道紫微路4号内的建（构）筑物（不含土地使用权）价格咨询报告，估价对象为石湾自救会所有的3座建筑物及一些构筑物，评估总价为78.82万元（含构筑物价值，不含土地价值）。后富御公司（乙方）与佛山市禅城区石湾镇街道办事处（甲方）签订《拆迁补偿协议》，约定：一、补偿标准。（一）乙方应按甲方所委托的佛山市启恒土地和房地产评估有限公司对四小和自救会地上物业的评估报告结果给予甲方补偿。1、四小面积共3997.5平方，金额为221.8万元。2、自救会面积共3297.7平方，金额为78.82万元。两项合计面积为7295.2平方，总额为3006200元。（二）乙方需在本协议签订后于2010年12月31日前一次性全额向甲方支付该笔补偿款。二、其他约定事项。（一）甲方在收到该笔拆迁补偿款后15天内将四小及自救会的房产证、国土证等产权证件移交乙方。（二）甲方在收到四小及自救会的拆迁补偿款后，于240天内负责配合乙方将四小及自救会的所有住户和租户做好动迁工作，由此产生的一切费用由乙方承担……。佛山市禅城区石湾镇街道办事处在“甲方”落款处盖章，富御公司在“乙方”落款处盖章，信力公司在协议落款空白处盖章。上述《拆迁补偿协议》于2012年5月4日办理房屋拆迁合同登记备案手续。2010年12月31日，信力公司向富御公司出具《收据》，确认收到富御公司支付的补偿款合计3006200元。2015年6月1日，佛山市禅城区国土城建和水务局针对信力公司提出的佛禅（挂）2010013地块土地补偿问题作出禅建函〔2015〕879号《关于收取土地征收补偿款的复函》，函复根据佛禅（挂）2010013地块的挂牌出让文件的竞买须知第一条、第二条，该地块的拆迁工作与拆迁户的安置工作均由××富御公司负责。2015年6月3日，佛山市金易来地产房地产与资产评估咨询有限公司向信力公司出具佛金土估字[2015]0601号《土地估价报告》，评估石湾自救会位于紫薇路4号的一宗面积为3510平方米工业用地划拨土地使用权市场价值在估价基准日2010年10月15日为273.78万元。2015年6月5日，佛山市公信房地产土地估价有限公司向信力公司出具佛公土（2015）估字第011号《土地估价报告》，评估石湾四小位于紫微大街9号的国有划拨土地使用权的价值在估价日2010年9月10日为1026.2506万元。信力公司遂于2015年6月9日向一审法院提起诉讼。另查明，石湾四小于1995年9月6日取得位于石湾镇紫微大街9号土地的《国有土地使用证》，土地使用权类型为划拨，权证备注栏记载“该宗地无正式用地批文，主管单位证明确定其使用”。石湾自救会于2007年7月16日取得位于石湾镇街道紫微路4号土地的《国有土地使用证》，土地使用权类型为划拨，权证记事栏记载“该宗地无正式用地批文，根据其上级主管部门证明来确定其使用权”。再查明，2004年10月26日，佛山市禅城区石湾街道集体资产管理办公室作出石资办[2004]44号《关于对旧四小校区使用权管理问题的决定》，决定将石湾四小的紫微大街9号校区使用权及地上建筑物划归信力公司管理和营运。2005年2月10日，佛山市禅城区石湾街道集体资产管理办公室作出石资办【2005】16号《关于资产移交管理的通知》，决定石湾自救会位于紫微路4号的物业从2005年3月1日起由信力公司正式接管，以后续租或出租由信力公司与租赁单位签订租赁协议。2015年9月28日，佛山市禅城区石湾镇街道办事处向一审法院提交《关于佛山市石湾信力投资发展有限公司管理权限的情况说明》，内容为“2004年至2005年期间，我街道将位于佛山市石湾区石湾镇紫微大街9号的石湾四小校区使用权及地上建筑物、石湾自救会位于紫微路4号的物业划归信力公司营运和管理，由信力公司行使所有权人的权利。上述两处物业位于禅城区石湾镇紫微路两侧A、B地块项目的拆迁范围内，被佛山市富御房地产发展有限公司征收。2010年，我街道就上述两处物业地上建筑物补偿与佛山市富御房地产发展有限公司签订了《拆迁补偿协议》，管理人信力公司也在协议上加盖了公章。由于上述两处物业的管理权及相关权利由信力公司行使，所以信力公司有权就上述两处物业的土地补偿问题提起诉讼。特此说明”。诉讼中，佛山市禅城区国土城建和水务局针对一审法院的调查函作出禅建函〔2015〕1460号复函，函复如下：一、《竞买须知》中提及的工业用地和教育用地是信力公司起诉所涉及的两宗用地。二、出让公告中载明的“本地块挂牌起始价为4168万元”是根据出让前的评估价格4167.53万元设定的，该地块土地出让金是由得房面积对应的土地使用评估价减去拆迁安置成本而计算得出，即根据《竞买须知》的要求，××通过4168万元取得了佛禅（挂）2010013地块（包括信力公司起诉所涉及两宗用地）的使用权，并负责该地块的拆迁补偿。三、佛禅（挂）2010013地块是2010年成交的，根据挂牌文件竞买须知约定，挂牌出让交易条件中所指的“拆迁手续”、“拆迁安置”和“拆迁补偿合同”是包括土地拆迁补偿。四、佛禅（挂）2010013挂牌出让程序中，有对挂牌出让地块进行价值评估，评估报告详见附件。一审法院认为，本案为房屋拆迁安置补偿合同纠纷。石湾四小系紫微大街9号土地的使用权人和地上物业的所有权人，石湾自救会系紫微路4号土地的使用权人和地上物业的所有权人，上述土地均位于佛禅（挂）2010013挂牌出让的地块范围内。由于佛山市禅城区石湾镇街道办事处在2004年至2005年期间已将上述资产划归信力公司营运和管理，故信力公司作为资产管理人有权提起本案诉讼，其诉讼主体适格。关于富御公司抗辩主张信力公司起诉已过2年诉讼时效的问题。据前查明，佛启房评（2010）第761号、第762号评估报告均明确载明是对建（构）筑物（不含土地使用权）的价格进行评估，评估总价亦明确注明不含土地价值，故涉案《拆迁补偿协议》仅涉及地上物业的补偿，并未对土地使用权的补偿问题作出处理，且信力公司自2015年6月1日佛山市禅城区国土城建和水务局作出复函后才得知应向富御公司主张权利，故信力公司提起本案诉讼并未超过2年诉讼时效，一审法院对富御公司的抗辩主张不予采纳。关于富御公司辩称其已缴纳土地出让金且取得了包括涉案两宗土地在内的使用权，无需再向信力公司支付土地的拆迁补偿款。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条“被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额。”的规定，需补偿的房屋价值包含地上建筑物价值和土地使用权价值两个部分，富御公司的上述抗辩主张于法无据，一审法院亦不予采纳。关于信力公司诉请的土地补偿款及利息。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：……（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”根据上述法律和行政法规的规定，政府因旧城区改造需收回国有土地使用权时，应对土地和地上建筑物给予适当补偿，如收回的为划拨土地使用权，对于无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，无需补偿。本案中，石湾四小和石湾自救会名下的土地使用权类型均为划拨，信力公司诉请富御公司对其划拨土地使用权进行补偿，应提供有效的证据证明其有偿取得划拨土地使用权的事实。由于信力公司未能举证证明涉案地块的划拨土地使用权系有偿取得，其诉请富御公司给予补偿并支付利息，无事实和法律依据，一审法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条的规定，判决：驳回信力公司的诉讼请求。本案适用普通程序，受理费99802元，财产保全费5000元，由信力公司负担。在二审期间，富御公司和市国土局未提交新的证据。信力公司提交了佛山市东建集团有限公司与佛山市中力经营管理有限公司签订的房屋拆迁合同及资产评估明细表复印件各一份，拟证明东建公司竞拍的划拨土地使用权也支付了土地补偿款。经审查，因信力公司提交的该房屋拆迁合同及资产评估明细表均为复印件，富御公司与市国土局均未确认该证据的真实性，故本院对该证据不予采信。经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院另查明，市国土局于2010年6月25日发布的《收回石湾紫薇路两侧A、B地块国有建设用地使用权公告》中，载明“有关土地使用权及地上建筑物拆迁安置补偿问题，按国家、省、市有关规定执行”。佛山市禅城区土地交易中心就涉案土地所出具的《佛山市禅城区国有建设用地使用权挂牌出让文件》的《竞买须知》中，在地块的基本情况及规划指标要求中载明“土地出让年限自××与出让范围内所有的被拆迁户签订拆迁补偿合同（协议）并经建设部门备案之日起算”，“根据调查，拟出让旧城改造土地上需拆迁建筑总面积约20984.23平方米，其中住宅建筑面积14049.17平方米，石湾生产自救管理委员会工业用地土地面积3449平方米，建筑面积2949平方米，石湾镇第四小学教育用地土地面积6987平方米、建筑面积3986.06平方米。石湾生产自救管理委员会及石湾镇第四小学地上建筑物没有办理产权证书，前述面积为石湾房管所核算，具体面积以实际拆迁时测量为准”；在挂牌出让交易条件中载明“××通过挂牌交易取得的是待拆迁的旧城改造用地，地块按现状出让给××，由××依法办理拆迁手续并落实拆迁户安置，××须于签订出让合同之日起两年内与出让范围内的被拆迁户签订拆迁补偿合同（协议）并经建设部门备案，逾期未完成上述事项的，政府有权收回土地，并没收出让价款的50%作为违约金，其余出让价款退还××（不计利息）”。市国土局与富御公司于2010年8月18日签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十一条第一款约定，“本合同项下的地块按现状出让给××，由××依法办理拆迁手续并落实拆迁户安置，××须于签订出让合同之日起两年内与出让范围内的被拆迁户签订拆迁补偿合同（协议）并经建设部门备案，逾期未完成上述事项的，政府有权收回国有建设用地使用权……”，同时在补充条款第一条第二款中约定“拆迁建筑面积约20984.23平方米，其中住宅建筑面积14049.17平方米，石湾生产自救管理委员会工业用地土地面积3449平方米、建筑面积2949平方米，石湾镇第四小学教育用地面积6987平方米、建筑面积3986.06平方米。（石湾生产自救管理委员会及石湾镇第四小学地上建筑物没有办理产权证书，其面积为石湾房管所核算面积，以实际拆迁时测量为准）”。2010年，信力公司、佛山市禅城区石湾镇街道办事处和富御公司签订的《拆迁补偿协议》的具体内容为：“乙方（即富御公司）通过参加佛山市禅城区土地交易中心组织的佛（禅）挂2010013地块竞拍活动，取得了禅城区石湾镇紫薇路两侧A、B地块项目。该项目属于三旧改造项目，改造难度较大。其中原石湾第四小学（以下简称四小）、石湾生产自救管理委员会（以下简称自救会）均位于该项目的拆迁范围内，现经甲、乙双方协商一致，就四小及自救会的拆迁补偿达成以下协议:一、补偿标准（一）乙方应按甲方所委托的佛山市启恒土地和房地产评估有限公司对四小和自救会地上物业的评估报告结果给予甲方补偿（详见附件）。1、四小面积共：3997.5平方，金额为221.8万元。2、自救会面积共：3297.7平方，金额为78.82万元。两项合计面积为：7295.2平方米，总额为：3006200.00元。大写：叁佰万陆仟贰佰元整。（二）乙方需在本协议签订后于2010年12月31日前一次性全额向甲方支付该笔补偿款。二、其他约定事项（一）甲方在收到该笔拆迁补偿款后15天内将四小及自救会的房产证、国土证等产权证件移交乙方。（二）甲方在收到四小及自救会的拆迁补偿款后，于240天内负责配合乙方将四小及自救会的所有住户和租户做好动迁工作，由此产生的一切费用由乙方承担。（三）四小及自救会地上建筑物的拆除由乙方负责，所需费用由乙方承担。（四）本协议未尽事宜，由甲、乙双方友好协商解决。（五）本协议一式两份，甲、乙双方各执一份，自双方代表签字盖章之日起生效。”在本院二审庭审中，市国土局表示其在确定竞拍价时根据佛山市国土资源局禅城分局委托佛山市正元土地及房地产评估咨询有限公司于2010年5月27日所作的《土地估价报告》和《土地估价技术报告》扣除了涉案两块土地的补偿429.62万元，但是该两份报告是市国土局制定招拍挂文件时的依据，并未公开披露给××。本院认为，佛山市禅城区土地交易中心在将涉案土地的国有建设用地使用权进行挂牌出让时，在《竞买须知》中要求由××依法办理拆迁手续并落实拆迁户安置，由××与被拆迁户签订拆迁补偿合同；同时，在市国土局与富御公司就涉案土地签订的出让合同中也明确约定由富御公司落实拆迁户的安置，并与被拆迁户签订拆迁补偿合同；因而，本案所涉及的拆迁补偿安置需由富御公司与信力公司签订拆迁补偿合同并予以补偿来完成。而富御公司与信力公司均属于平等民事主体，双方之间签订的拆迁补偿合同需在协商一致的基础上达成，其性质为民事合同，故对于信力公司与富御公司之间的拆迁补偿关系应当依照法律所规定的民事合同的相关规定进行审理。在此基础上，本院认为，在富御公司与信力公司以及佛山市禅城区石湾镇街道办事处对本案所涉拆迁补偿事宜已于2010年签订了《拆迁补偿协议》的情况下，信力公司要求富御公司在该《拆迁补偿协议》所约定的补偿项目和款项之外另行要求补偿，其实质是要求变更双方之间《拆迁补偿协议》的约定。根据《中华人民共和国合同法》的规定，已经有效成立的合同变更包括两种情况：一是根据合同法第七十七条的规定，由双方当事人协商一致，可以变更合同，但本案富御公司并不同意在《拆迁补偿协议》约定的补偿款之外另行予以补偿，故该条并不适用；二是存在合同法第五十四条规定的情形时，当事人一方有权请求人民法院或仲裁机构予以变更。经审查，本案也不存在符合合同法第五十四条的规定而需要对合同进行变更的情况，具体理由分述如下：第一，从《拆迁补偿协议》的签订过程看，该协议是佛山市禅城区石湾镇街道办事处、信力公司和富御公司在协商的基础上自愿达成的一致意思表示，而且双方《拆迁补偿协议》中所确定的补偿标准也是按照信力公司所委托的评估公司所评估的价格进行补偿。从《拆迁补偿协议》的内容看，虽然补偿标准是以地上物业的评估报告结果作为确定补偿的标准，但是双方在协议中均明确是就拆迁补偿达成协议，而且约定信力公司在收到拆迁补偿款后就将房产证、国土证等产权证件移交富御公司，故补偿协议是针对整个拆迁项目而达成。从协议的签订过程和具体内容看，双方意思表示真实，合法有效。第二，根据合同法第五十四条的规定，当事人一方有权请求法院变更的合同有：1.因重大误解订立的合同；2.在订立合同时显失公平的合同；3.因欺诈、胁迫或者乘人之危订立的合同。无论哪种可变更的合同，其特点都是合同不是表意人的真实意思表示，或者说，表意人在缺乏意思自由的情况下作出的错误意思表示，而本案并不存在双方当事人意思表示不真实的情况。首先，本案并无证据显示富御公司实施了欺诈、胁迫或者乘人之危等行为，导致信力公司在缺乏意思自由的情况下作出了错误的意思表示，故本案《拆迁补偿协议》并不是因欺诈、胁迫或者乘人之危订立的合同。其次，《拆迁补偿协议》不存在重大误解的情况。一是法律法规对于国有划拨土地在收回时是否需要补偿的规定并不清晰。虽然土地管理法第五十八条未区分土地类型，规定为实施城市规划旧城区改建，需要调整使用土地的应当给予适当补偿，但《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条则规定收回国有划拨土地不予以补偿。二是土地管理法第五十八条规定实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经批准后收回国有土地使用权，对土地使用权人进行补偿。而本案市国土局挂牌出让涉案土地时是将涉及的拆迁补偿部分交予富御公司与被拆迁户进行协商补偿，并非由市国土局在收回土地使用权时给予信力公司补偿，故本案的情形与土地管理法第五十八条存在不相符的情况。而且，在过去以往的实践中，收回国有划拨土地确实也存在不予补偿的情况。三是在法律规定并不清晰的情况下，在实践中土地行政主管部门对于国有划拨土地在收回时是否给予补偿是考量被征收者在取得划拨土地使用权时是否付出了相应成本等来予以确定。但从本案情况看，涉案土地在征收之前的原国有土地使用证记载涉案土地并无正式的用地批文，信力公司也未举出证据证明其涉案土地在取得划拨土地使用权时付出相应的成本。综合此三点看，在存在有国有划拨土地不予补偿的规定、实践操作中区分情况予以补偿以及信力公司也无证据证明其取得划拨土地使用权时具有相应投入的情况下，信力公司作为对自己利益最为关心和清楚的被拆迁方，其在委托评估确定拆迁补偿时未对土地使用权价值进行评估，在签订《拆迁补偿协议》时也未计算涉案土地使用权的价值，而是以地上建筑物的价值作为整个拆迁补偿标准，说明其对于涉案土地因属于划拨土地而不需要补偿的认识是清晰的，并不存在重大误解的情况。最后，双方订立《拆迁补偿协议》时也不存在在订立合同时显失公平的情况。一是信力公司并无证据证明其在取得该划拨土地时有进行过相应的投入，其未得到土地补偿并不意味着对其显失公平。二是显失公平的合同，一般是指一方当事人在订立合同时利用优势或者利用对方没有经验，致使双方的权利与义务明显违反公平、等价有偿的原则。本案中，市国土局在竞拍文件和国有土地出让合同中所明确的富御公司的义务是依法办理拆迁手续并落实拆迁户安置，并与被拆迁户签订拆迁补偿协议，且拆迁计算的是建筑面积，并未确定富御公司需要补偿原划拨土地使用权部分，市国土局在本案诉讼中也确认并没有向富御公司披露其确定的竞拍价扣除了其内部所作的土地评估报告中的涉案土地补偿部分，故富御公司虽然为房地产开发公司，但在法律规定就国有划拨土地转为出让土地是否需要给予补偿并不清晰，且从富御公司竞买土地使用权的过程以及签订出让合同的内容看，其并不知晓市国土局的挂牌出让价格扣除了相应土地补偿的情况下，其不存在利用优势或者利用信力公司没有经验故意导致信力公司与其签订的《拆迁补偿协议》显失公平的情况。因此，综合上述两点，本案《拆迁补偿协议》也不属于订立合同时显失公平的合同。因本案《拆迁补偿协议》并不存在上述可变更的事由，该合同合法有效，且双方当事人已经履行完毕，信力公司要求另行给予土地补偿缺乏事实和法律依据，不予支持。另，本院作出（2015）佛中法民三终字第1433号民事裁定，撤销了一审法院就本案所作出（2015）佛城法民一初字第1010号民事判决，并将本案发回重审。本院在该民事裁定中并未确定富御公司需对信力公司予以土地补偿的内容，一审法院重新审理后再次作出驳回信力公司诉讼请求的判决，并不存在与生效裁判相冲突的问题，信力公司称一审法院判决违法不成立，不予支持。综上所述，信力公司的上诉请求不成立，本院不予支持。一审判决查明事实清楚，处理结果正确，应予以维持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费99801.83元，由上诉人佛山市石湾信力投资发展有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘建红审 判 员  郑正坚代理审判员  吴媛媛二○二○一六年十二月二十一日书 记 员  黎嘉鸿