广东省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）粤民再488号
抗诉机关：广东省人民检察院。
申诉人（一审被告、二审上诉人）：李华珍，女，1972年6月18日出生，汉族，户籍地址广东省深圳市罗湖区。
委托诉讼代理人：邹显栋，北京大成（广州）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李莎，北京大成（广州）律师事务所律师。
被申诉人（一审原告、二审被上诉人）：廖醒玉，男，1973年4月5日出生，汉族，户籍地址广东省深圳市龙岗区。
委托诉讼代理人：田嘉，广东德城律师事务所律师。
委托诉讼代理人：ＸＸ，广东德城律师事务所实习律师。
被申诉人（一审原告、二审被上诉人）：廖静梅，女，1951年3月14日出生，汉族，香港特别行政区居民，证件号P581463（8）。
委托诉讼代理人：田嘉，广东德城律师事务所律师。
委托诉讼代理人：ＸＸ，广东德城律师事务所实习律师。
一审第三人：张双红，女，1974年1月25日出生，汉族，户籍地址广东省深圳市龙岗区。
申诉人李华珍因与被申诉人廖醒玉、廖静梅、一审第三人张双红房屋买卖合同纠纷一案，不服广东省深圳市中级人民法院（2014）深中法房终字第2025号民事判决，向检察机关申诉。广东省人民检察院于2016年7月18日作出粤检民（行）[2016]44000000066号民事抗诉书,向本院提出抗诉。本院于2016年8月1日作出(2016)粤民抗129号民事裁定,提审本案。本院依法组成合议庭，于2016年12月22日公开开庭审理了本案。广东省人民检察院指派万绍文、魏嫣君出庭支持抗诉，申诉人李华珍的委托诉讼代理人邹显栋，李莎，被申诉人廖静梅、廖醒玉的委托诉讼代理人田嘉、ＸＸ，一审第三人张双红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
广东省人民检察院抗诉认为，深圳市中级人民法院(2014)深中法房终字第2025号民事判决存在法律适用错误的情形。理由如下：
（一）本案的实质是对农村集体土地上的房屋所有权进行确认。该判决未经政府确权就径直判决，违反了《中华人民共和国土地管理法》和深圳市的相关规定。《中华人民共和国土地管理法》第十一的规定，农村集体土地的所有权和国有土地的使用权均由人民政府确认；第十六条第一款规定，涉案土地使用权属纠纷在双方协商不成的情况下，应先由政府处理。《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》第五条规定，经普查记录的违法建筑，市政府应当区别其违法程度……分别采用确认产权、依法拆除或者没收、临时使用等方式，分期分批处理。因此，农村城市化历史遗留违法建筑是否符合确认产权的条件以及相关土地的权属均由政府认定。深圳市经过两次农村城市化进程，采用的先非农化再城市化的模式，尽管从名义上自2005年底起全市农村集体土地已转为国有，农村居民已转为城市居民，但由于大部分的农村集体土地实际上并未完成国有化相关征地补偿手续，在这衔接当口出现了非农化后未能立即城市化的现象，大量名义上已经国有化的农村集体土地仍由农村集体经济组织控制支配。本案的涉案房产属于深圳农村城市化历史遗留违法建筑。从表面上看来，被申诉人廖醒玉、廖静梅只是主张涉案房屋转让协议无效，未提出返还房屋的诉求，但合同被确认无效后，其必然带来涉案房屋是否需要归还的法律后果，且由于我国法律实行的是“房地一致”的不动产原则，被申诉人的诉讼请求实质已涉及到对涉案土地的权属认定问题。因此，在行政主管部门对涉案房屋尚未作出处理前，该判决就以司法手段解决权属纷争，将来极有可能出现这样的情形，即被政府确认为历史遗留违法建筑的房产权利人无有效的购房合同作为物权变动的原因行为。该判决违反了《中华人民共和国土地管理法》和深圳市的上述相关规定。
(二)该判决与其他同类案件裁判矛盾冲突，并可能激发更多新的社会矛盾。如何妥善处理历史遗留违法建筑的产权问题，是我省乃至全国面临的一个突出社会问题，行政机关正在积极研究对策，司法机关对此类型案件的裁决应当极其慎重。在司法实践中，广东省高院与深圳市中院对与本案性质相同的案件的处理意见已非常明确，例如《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》、2012年《全省民事审判工作会议纪要》均认为，诉讼请求涉及违法用地或违法建筑，需先由行政主管部门处理后才能确定其财产权益关系的，不予受理。深圳市中级人民法院在2012年发布首份房地产审判工作白皮书时，也提到了对尚未经过行政处理程序的小产权房所提起的产权相关诉讼，深圳两级法院原则上不予受理，对于已经受理的，原则上予以驳回。经调查，(2014)粤高法立民申字第56号民事裁定、(2015)深中法房终字第29号判决、(2014)深中法房终字第1868号民事裁定等多个与本案案情类同的案例都是以应由行政机关先行对涉案房产的权属问题进行处理为由驳回起诉。而本案终审判决直接认定买卖合同无效，与上述规定和其他同类案件裁判冲突。如依照本案之裁判，可能引发大量小产权房的类似诉讼，造成更多新的社会矛盾。
(三)该判决有违民事活动须遵从诚实信用原则的裁判导向。本案的双方当事人自愿达成房屋买卖协议，买方也依约支付了对价，卖方在交易时明知自己的房产为无产权证书的违章建筑，为法律所禁止交易，在房产交付两年后却反悔，并以此为由诉至法院，其行为已有违诚信。在房地产行情变化与法院的受案数量、案件类型、裁判尺度和司法政策有着直接关系的前提下，法院应在现有法律框架内作出居间公平的裁决，平衡双方当事人的利益，充分体现合同当事人应遵从诚实信用的裁判导向，既不支持卖方要求合同无效返还房产的主张，也不支持买方绕过国家法律规定取得物权意义上的产权的诉求。同时，应发挥合同效力的多层次性，慎用合同无效，引导树立契约精神，避免作出的裁决助长为追逐不当利益滥用权利、规避法律和逃避合同义务的行为。
申诉人李华珍称，同意检察机关的抗诉意见。并补充认为：一、本案涉案房产为违法建筑，根据广东省高院及最高法院的有关指导意见、会议纪要等有关规定，应裁定驳回被申诉人的起诉。二、被申诉人仅提出“确认转让合同无效”的诉讼请求不能规避有关法律规定，应裁定驳回其起诉。申诉人已根据《深圳市农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》，向政府申请确权，如政府最终确认申诉人享有房屋的所有权，而法院却确认转让合同无效，这将导致政府确认申诉人享有所有权的房屋因转让合同被法院认定无效而失去了权利来源。三、本案申诉人已以其名义向行政管理部门申报“深圳市农村城市化历史遗留违法建筑”，法院应裁定驳回被申诉人的起诉。深圳市人大常委会于2009年5月颁布《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》第五条规定：“经普查记录的违法建筑，市政府应当区别其违法程度，根据本决定以及土地利用总体规划、城市规划和土地利用计划的要求，分别采用确认产权、依法拆除或者没收、临时使用等方式，分期分批处理”。上述规定已明确违法建筑应由政府进行确权。如果本案在缺乏明确法律依据的情况下，判决转让合同无效，将给深圳市的农村城市化建设试点改革造成极大的不确定性和改革成本，极有可能出现法院判决合同无效，但行政机关却对申报权利人李华珍予以房屋确权的冲突情形。普通的非试点地区宅基地转让纠纷原则上应予以受理并确认合同无效，但本案地上建筑物为违法建筑，且已申报“深圳市农村城市化历史遗留违法建筑”，本案有别于普通的宅基地转让纠纷，应裁定驳回起诉。
被申诉人廖醒玉、廖静梅答辩称，一、二审判决认定事实清楚，证据充分，应予维持。（一）本案争议只是针对合同效力问题不针对房屋产权问题，与产权无关；（二）本案案涉房屋没有实际交付；（三）如果合同真如申诉人所说有效，小产权房、违法建筑的买卖则会引发大量的社会问题。
一审第三人张双红述称，其与廖醒玉离婚时，签订协议约定该房屋二、三层归儿子所有，张双红有权使用。对廖醒玉出卖房屋不知情，现在没有房屋住，要在外面租房子住，请求判决二、三层由张双红和儿子居住。
2012年3月26日，廖醒玉、廖静梅向深圳市龙岗区人民法院起诉称，请求判令：1、确认廖醒玉、廖静梅与李华珍签订的《房屋转让协议》无效；2、李华珍承担本案的诉讼费用。
一审法院于2012年12月14日作出(2012)深龙法民三初字第1638号民事裁定，驳回廖静梅、廖醒玉的起诉。廖静梅、廖醒玉不服该裁定，提起上诉。二审法院于2013年8月29日作出(2013)深中法房终字第564号民事裁定，撤销一审法院(2012)深龙法民三初字第1638号民事裁定，指令一审法院对本案进行审理。
经一审法院审理查明：2010年6月，廖静梅、廖醒玉（甲方）与李华珍（乙方）签订《房屋转让协议》。约定：甲方自愿将深圳市龙岗区横岗街道大康社区莘塘村莘野路13号整栋房屋物业转让给乙方，转让建筑面积共1600平方米，总价款200万元；本协议签订当日，甲方需协助乙方到律师事务所做律师见证，并到物业所在社区办理房产过户手续，将上述物业过户到乙方名下；该物业转让给乙方后，其所有权利义务一并转让给乙方（房产按现状移交）……今后如遇政府拆迁、征收，该房屋所有赔偿款归乙方所有，甲方无权干涉，在拆迁过程中如有需要甲方协助的，甲方应无条件协助乙方，不得有异议。双方在合同中还对其他权利义务作了约定。协议签订后，李华珍共计向廖醒玉、廖静梅支付了190万元。
各方当事人均确认涉案房屋是在农村宅基地上建成的房屋，经一审法院询问各方当事人是否需要就合同无效的后果提出其他请求，廖醒玉、廖静梅在庭审中称不需要提出其他诉讼请求；李华珍称坚持认为合同有效，不提出具体诉讼请求；第三人称没有诉讼请求提出，第三人将等涉案房产的房地产证办理好后，按照分割夫妻共同财产的途径主张权利。
经查，廖醒玉与张双红于1995年6月22日登记结婚。2009年3月18日，深圳市龙岗区人民法院作出（2008）深龙法民初字第5349号民事判决书，判决廖醒玉与张双红离婚，对于张双红在该案中主张分割的位于深圳市龙岗区横岗镇大康莘塘村莘野路17号的一栋房屋，法院未作处理。
另查，涉案房屋已由李华珍向深圳市龙岗区横岗街道处理农村城市化历史遗留违法建筑工作领导小组办公室申报登记深圳市农村城市化历史遗留违法建筑。
龙岗区人民法院一审认为，涉案房屋是在农村宅基地上建成的房屋，依法不得转让给本集体经济组织以外的成员，廖醒玉、廖静梅、李华珍签订的《房屋转让协议》违反了法律规定，应认定无效。各方当事人均称无需在本案中就合同无效的后果提出具体的诉讼请求，愿意另行主张相关权利，一审法院予以照准。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定，一审法院于2014年5月18日作出（2014）深龙法民三重字第4号民事判决：确认廖静梅、廖醒玉与李华珍于2010年6月签订《房屋转让协议》无效。案件受理费22800元，由李华珍负担。
李华珍不服一审判决，向深圳市中级人民法院提起上诉，请求：1、撤销一审判决；2、确认李华珍与廖醒玉、廖静梅于2010年6月签订的《房屋转让协议》有效或者驳回廖静梅、廖醒玉的诉讼请求；3、廖醒玉、廖静梅承担本案重审和上诉的诉讼费用。
二审法院经审理查明：一审查明的事实属实，二审予以确认。
深圳市中级人民法院二审认为，本案为房屋买卖合同纠纷案件。根据李华珍的上诉请求，本案的争议焦点为涉案房屋转让协议的效力。该院认为，由于涉案房产没有办理报建报批手续，没有取得政府有关部门的批准建设，因此，从现有证据看，应认定涉案房产为违法建筑。我国城市房地产管理法规定，未依法登记领取权属证书的房地产，不得转让。廖醒玉、廖静梅与李华珍转让法律规定不得转让的房产，以合法形式掩盖非法目的，违反了法律规定，应当认定为无效。一审处理结果正确，二审予以维持。本案为确认合同效力纠纷，属于非财产案件，按照规定，一审收取的诉讼费金额应为100元，一审多收取的诉讼费由一审法院退还廖醒玉、廖静梅。综上，李华珍的上诉请求不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，二审法院于2014年11月26日作出（2014）深中法房终字第2025号民事判决：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费共计200元，由李华珍负担。一审多收取的诉讼费22700元，由一审法院退还廖醒玉、廖静梅。
本院再审查明，一、二审认定事实清楚，本院予以确认。
本院再审认为，本案是房屋买卖合同纠纷，争议的焦点是本案应驳回廖醒玉、廖静梅的起诉还是应当对其提出的诉讼请求进行审理并对案涉合同是否有效作出判决的问题。
案涉争议房屋为拆除农村宅基地上的旧房重新建设，在重建时没有办理报建手续，未经合法审批。因此，本案处理涉及违法建筑。案涉房产已经申报历史遗留违法建筑审查，并取得《深圳市农村城市化历史遗留违法建筑普查申报收件回执》。根据深圳市人民代表大会常务委员会《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》第五条规定：“经普查记录的违法建筑，市政府应当区别其违法程度，根据本决定以及土地利用总体规划、城市规划和土地利用计划的要求，分别采用确认产权、依法拆除或者没收、临时使用等方式，分期分批处理。”鉴于案涉房产正处于相关行政部门审查处理程序中，行政机关审查处理的结果不同，可能对合同效力的认定产生影响。故本案争议应待相关行政部门对案涉房产作出认定并处理后，再向人民法院起诉。在行政部门对案涉房产作出认定处理前，一、二审法院对本案受理并进行实体审理，认定案涉房屋买卖合同无效不当，检察机关的抗诉意见成立，本院予以支持。
综上，一、二审判决认定事实清楚，但适用法律有误，判决结果不当，本院再审予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国同事诉讼法>的解释》第四百零八条的规定，裁定如下：
一、撤销广东省深圳市中级人民法院（2014）深中法房终字第2025号民事判决、深圳市龙岗区人民法院（2014）深龙法民三重字第4号民事判决；
二、驳回廖醒玉、廖静梅的起诉。
已经交纳的案件受理费，退回当事人。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 赵 虹
审 判 员 赖尚斌
审 判 员 谭 甄
二〇一七年五月十五日
法官助理 罗伟恒
书 记 员 陈 欣