湖南省长沙市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）湘01民终1343号
上诉人（原审原告、反诉被告）湖南青山旅游开发有限公司，住所地湖南省长沙市天心区五一大道717号五一新干线1711室。
法定代表人魏磊，该公司董事长。
委托代理人丁金元，湖南正方律师事务所律师。
被上诉人（原审被告、反诉原告）湘阴县人民政府，住所地湖南省湘阴县文星镇新世纪大道行政大院。
法定代表人尹培国，县长。
委托代理人胡铁章，湘阴县司法局副局长。
委托代理人冯木良，湖南九野律师事务所律师。
被上诉人（原审被告、反诉原告）湘阴县青山岛镇人民政府，住所地湖南省湘阴县青山岛镇。
法定代表人任剑，镇长。
委托代理人刘界雄，镇党委书记。
委托代理人冯木良，湖南九野律师事务所律师。
上诉人湖南青山旅游开发有限公司（简称青山公司）因与被上诉人湘阴县人民政府（简称湘阴县政府）、湘阴县青山岛镇人民政府（简称青山岛镇政府）确认合同无效纠纷一案，不服湖南省长沙市天心区人民法院（2015）天民初字第01714号民事裁定，向本院提起上诉。本院受理本案后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：2011年3月10日，青山公司与湘阴县政府、青山岛镇政府签订一份《青山岛旅游项目开发合同》，约定：由青山公司投资开发青山岛旅游项目，项目位置为青山岛镇政府所辖青山岛陆地、垸内大湖、汽渡码头及周边区域；项目内容为青山公司以租赁和出让方式开发前述行政区域内的土地，投资建设和经营民俗村、休闲广场、水上乐园、酒店、配套商业、马术俱乐部等旅游度假村休闲设施；青山公司以出让方式取得土地计划为2300亩左右，其它用地以租赁方式取得，青山公司总投资规模10亿元以上，项目投资期限，青山公司在四年内完成整个旅游开发项目的投资建设，投资期限从本合同生效且在将青山岛陆地及垸内大湖由洞庭湖湿地保护区调整为实验区后开始计算。青山公司拟按照第一年投入投资总额30%，第二年25%，第三年25%，第四年20%的比例在四年投资全部到位。项目土地取得方式，土地租赁期限为30年，租赁范围以青山公司与权属单位签订的租赁合同为准，经营性开发本土地约2300亩，以招标拍卖挂牌的方式取得。在本合同约定的经营期限与地域内，湘阴县政府与青山岛镇政府不得与其他任何组织或个人签订旅游开发协议，青山公司享有青山岛旅游独家经营权，湘阴县政府和青山岛镇政府负责将青山岛陆地及垸内大湖由洞庭湖湿地保护区调整为实验区，湘阴县政府应负责疏通从湘阴县城汽渡码头至青山汽渡码头相关的河道，规划好三塘镇码头和湘阴县城码头及停车场。如青山公司不按合同约定的投资额和开发建设期限进行投资开发，时间超过六个月以上的，或者违反经批准的修建性详细规划进行开发，损害湘阴县政府、青山岛镇政府利益的，以及因青山公司原因发生其他导致湘阴县政府、青山岛镇政府签订此合同目的不能实现的，湘阴县政府授权青山岛镇政府有权利单方解除本合同。合同签订后，2011年9月，湘阴县政府申报省级自然保护区功能区调整，2012年3月29日，湖南省环境保护厅下发“湘环函（2012）83号”《关于调整横岭湖省级自然保护区功能区的批复意见》，同意将青山岛镇调整为自然保护区实验区。青山公司委托有关公司编制了《洞庭湖青山岛旅游项目总体概念规划合同》。2012年11月9日，湖南省环境工程评估中心召开《湖南青山岛生态休闲建设项目环境影响报告书》技术评估会，项目环境可行性结论为：项目位于横岭湖省级自然保护区规划调整后的实验区内，其建设内容与建设规模与国家自然保护区保护管理相关文件要求不完全一致。2014年1月28日，湖南省环保厅主持召开了《洞庭湖青山岛旅游项目总体概念规划环境影响报告书》技术审查会，总体评价为：1、青山岛旅游项目总体概念规划内容、建设规模、总体布局与《自然保护区条例》、《湖南省主体功能区划》、《湿地保护管理规定》、《禁止用地项目目录》（2012年本）等文件要求不协调；2、规划单位应根据本规划审查意见，调整规划思路、完善规划内容、优化规划方案，严格生态保护措施和污染防治措施，规划经修改完善后，再上报审批。2015年1月4日，青山岛镇政府向青山公司下发《解除合同通知书》，以青山公司未按开发建设期限投资开发，连续两年的投资额均没有依约到位为由，依据合同约定通知解除青山公司与湘阴县政府、青山岛镇政府签订的《青山岛旅游项目开发合同》。同年3月10日，青山公司回复要求湘阴县政府、青山岛镇政府按合同约定配合完成项目的立项工作，继续履行合同。尔后，青山公司诉至原审法院，酿成纠纷。
原审法院认为：根据青山公司、湘阴县政府、青山岛镇政府签订的《青山岛旅游项目开发合同》的内容和实际履行情况来看，该协议的双方地位明显不对等，湘阴县政府和青山岛镇政府在协议约定的事项中并不存在自身的经济利益要求；双方权利义务也不对等，而是以湘阴县政府、青山岛镇政府为主导，通过招商与青山公司签订旅游开发合同的形式，由青山公司对青山岛镇政府所辖青山岛陆地、垸内大湖、汽渡码头及周边区域进行旅游开发，由青山公司以出让方式取得青山岛镇政府土地为2300亩左右，投资开发建设，进行经营，并通过两级政府的一系列行政配套行为，实现县、镇两级政府对青山岛旅游公共资源的保护、开发、综合利用的行政管理职能。虽然该协议中涉及到2300亩土地使用权的出让问题，但这是双方当事人的一种意向性约定，应另行通过招标、拍卖、挂牌形式予以确定，该约定并不能改变本案《青山岛旅游项目开发合同》的性质，故《青山岛旅游项目开发合同》为行政合同。本案实质上是由于行政合同的一方当事人青山岛镇政府及湘阴县政府以通知的方式终止行政合同的履行所引发的纠纷，显属行政争议，不属民事案件受案范围。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百二十四条第（一）项、第一百五十四条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、驳回湖南青山旅游开发有限公司的起诉；二、驳回湘阴县人民政府、湘阴县青山岛镇人民政府的反诉。案件受理费46800元、反诉费41520元，予以免交。
青山公司不服原审裁定，上诉称：原裁定既不符合客观事实，也不符合法律规定，属于枉法裁定。一、行政合同是指行政主体为了行使行政职能实现特定的行政管理目标，而与行政管理相对人签订的行政契约，是行政行为与契约行为的结合体。民事合同是平等主体之间，经过协商，意思表示一致，产生、变更、消灭财产权益法律关系的契约。本案《青山旅游项目开发合同》的一方主体虽为县、乡人民政府，其在地位上属于行政机关，但其作为行政机关与青山公司并不具有管理与被管理、制约与被制约的关系，两者系平等的主体关系，行政机关的行为并不必然属于行政行为，从合同权利义务上分析，本案合同是双方经过协商，意思表示一致的结果，湘阴县政府、青山岛镇政府没有单方变更或解除合同的权利，变更或解除合同必须以合同约定或法律规定为前提；从合同内容上分析，本案合同主要内容是由湘阴县政府、青山岛镇政府出让管辖范围内的土地，然后由青山公司投资开发，土地出让关系根据《土地法》、《合同法》以及《最高人民法院关于审理土地出让合同纠纷适用法律若干问题的意见》属于民事合同的范围。本案应属于民事案件受案范围，而非行政合同，不属于行政争议，原审法院裁定驳回青山公司起诉无事实和法律依据，故请求撤销原审裁定，裁定本案属于民事案件受案范围，并请求提审本案。
被上诉人湘阴县政府、青山岛镇政府答辩称：一、原审裁定认定事实清楚。2011年3月10日，湘阴县政府、青山岛镇政府与青山公司签订《青山岛旅游项目开发合同》，原审法院从合同的内容及实际履行情况进行分析，认定合同双方地位明显不对等，两级政府并无经济利益要求；双方权利义务不对等，两级政府引进青山公司作为旅游项目开发的投资者，给予青山公司对青山岛旅游独家经营权及一系列行政配套行为，是实现对青山岛旅游公共资源的保护、开发、综合利用的行政管理职能。故湘阴县政府、青山岛镇政府与青山公司签订的《青山岛旅游项目开发合同》属于政府特许经营协议性质的行政合同而非民事合同。二、原审裁定适用法律正确。《行政诉讼法》第十二条规定：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”属于行政诉讼的受案范围。行政合同与民事合同主要不同体现在它的目的和内容两方面，行政协议从目的看是为了实现公共利益，是为了实现行政管理的目标；从标的或者内容看其规定的主要是行政上的权利义务。湘阴县政府、青山岛镇政府与青山公司签订的《青山岛旅游项目开发合同》的合同目的是为了充分利用湘阴县青山岛旅游资源，加快推进湘阴县青山岛生态旅游资源开发建设步伐，促进县域旅游业的发展，并以旅游业带动其他产业。合同约定两级政府给予青山公司独家经营权，说明该合同是一个排他的特许经营协议，属于行政合同。三、本案不属于上级人民法院提审的范畴。综上，青山公司的上诉请求不符合事实及法律规定，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
二审阶段双方当事人均未提交新证据。
本院二审审理查明的事实与原审法院审理查明的事实一致。
本院认为：本案双方当事人争议的主要焦点为湘阴县政府、青山岛镇政府与青山公司2011年3月10日签订《青山岛旅游项目开发合同》系属于行政合同还是属于民事合同。民事合同是指平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。行政合同是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。湘阴县政府、青山岛镇政府与青山公司签订《青山岛旅游项目开发合同》的目的是为了充分利用湘阴县青山岛旅游资源，加快推进湘阴县青山岛生态旅游资源开发建设步伐，促进县域旅游业的发展，并以旅游业带动其他产业。合同项目的内容为：青山公司以租赁和出让方式开发青山岛镇政府所辖青山岛陆地、垸内大湖、汽渡码头及周围区域（具体界址以青山公司与权属单位签订的土地租赁协议和国有土地出让合同为准），投资建设和经营民俗村、休闲广场、水上乐园、酒店、配套商业、马术俱乐部等旅游度假村休闲设施。青山岛生态旅游资源应属于公共利益，对青山岛生态旅游资源的管理及开发属于湘阴县政府及青山岛镇政府的行政管理职责范围，合同双方的权利义务也是行政法上的权利义务，因此，原审法院认定湘阴县政府、青山岛镇政府与青山公司2011年3月10日签订《青山岛旅游项目开发合同》属于行政合同，引发的纠纷应属于行政争议，不属于民事案件受案范围，并无不当，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 ＸＸ宇
审判员 唐亚飞
审判员 欧阳宁
二〇一六年五月四日
书记员 高沁莹
附相关法律条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原审判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。