广西壮族自治区南宁市青秀区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）青行初字第30号
原告南宁市良庆区南晓镇那敏村福林坡生产队。
诉讼代表人李某华，队长。
委托代理人沈某祥，男，瑶族。
被告南宁市良庆区人民政府，住所地：南宁市良庆区大沙田德政路20号。
法定代表人谷某佳，区长。
委托代理人方某卿，南宁市良庆区良庆镇法律服务所法律工作者。
委托代理人梁某光，南宁市良庆区法制办副主任。
第三人南宁市良庆区南晓镇那敏村罗曹坡生产队。
诉讼代表人陆某河，队长。
第三人南宁市良庆区南晓镇那敏村那敏坡生产队。
诉讼代表人韦某全，队长。
原告南宁市良庆区南晓镇那敏村福林坡生产队（以下简称福林坡生产队）不服被告南宁市良庆区人民政府（以下简称良庆区政府）于2013年11月25日作出的《关于南晓镇那敏村福林坡村民对南晓镇作出的<；关于对南晓镇那敏村河阳山一带“良庆区生产经营管理范围”的山林土地经营管理界线的处理意见>；提出权属归属申请的答复》，于2013年12月10日向本院提起行政诉讼。经补正后，本院于2014年5月15日决定立案受理，并于2014年5月16日向被告送达了起诉状副本以及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年6月18日公开开庭审理了本案。原告福林坡生产队的诉讼代表人李某华及委托代理人沈某祥，被告良庆区政府的委托代理人方某卿，第三人南宁市良庆区南晓镇那敏村罗曹坡生产队（以下简称罗曹坡生产队）的诉讼代表人陆某河，第三人南宁市良庆区南晓镇那敏村那敏坡生产队（以下简称那敏坡生产队）的诉讼代表人韦作全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告良庆区政府于2013年11月25日作出《关于南晓镇那敏村福林坡村民对南晓镇作出的<；关于对南晓镇那敏村河阳山一带“良庆区生产经营管理范围”的山林土地经营管理界线的处理意见>；提出权属归属申请的答复》，认为：一、该纠纷案件的争议范围是通过自治区调处办按历史特定时期暂时划分给南晓镇管理的，其经营权也是暂时的，随时要根据需要进行调整，该范围具有不确定性，所以不能确权给具体任何一方；二、按照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十八条规定：跨乡镇或者跨县行政区域的土地、山林和水利工程权属纠纷，由权属纠纷当事人各方共同的上一级人民政府处理。跨设区的市行政区域的土地、山林和水利工程权属纠纷，由自治区人民政府处理或者由自治区人民政府指定处理机关处理。因此，南晓镇人民政府及良庆区人民政府都无权对上述争议地作出确权处理；三、南晓镇人民政府作出的《关于对南晓镇那敏村河阳山一带“良庆区生产经营管理范围”的山林土地经营管理界线的处理意见》是经过多方调查，考虑到纠纷各方经营状况、历史原因、社会安定等各方面有利因素而作出调解方案，以便于各方遵守和生产经营。南晓镇政府作出的处理意见只是一个调解意见，不是具体的行政行为；四、由于南晓镇《关于对南晓镇那敏村河阳山一带“良庆区生产经营管理范围”的山林土地经营管理界线的处理意见》不是具体的行政行为，所以被告未将该案件列为行政复议案件的受理范围，不予以立案。
被告良庆区政府在法定期限内向本院提交了如下依据、证据：
依据有：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二、四款；《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十八条。
证据有：1、桂调字（2008）25号《南宁市良庆区南晓镇与钦州市钦北区新棠镇河阳山一带山林纠纷协商会议纪要》；2、协议，证据1-2证明了被告无权对河阳山一带作出确权处理。
原告诉称，2012年6月10日，原告因“垒谷山（坡狗曲、老虎山）”范围部分山林土地权属争议纠纷问题向南晓镇人民政府申请处理，镇政府经协调未果，于2012年12月16日作出良南政行处字（2012）4号《关于对南晓镇那敏村河阳山一带“良庆区生产经营管理范围”的山林土地经营管理界线的处理意见》，将争议山地作如下划分：1、由那敏村那敏坡经营管理136.70亩；2、由那敏村福林坡经营管理75.50亩；3、由那敏村罗曹坡经营管理141.00亩。原告对此不服，于2013年5月11日向被告良庆区政府申请撤销良南政行处字（2012）4号文的处理决定。2013年11月25日，被告以法制办公室名义作出答复：不予以立案。原告认为，一、良庆区政府法制办的《答复》是错误的，因为：1、“纪要及维稳界线图”是现在和将来南宁和钦州两市在该地区双边维稳的基础和原则，该《答复》认为“桂调字（2008）25号”河阳山一带山林纠纷协商会议纪要及维稳界线图是暂时的、不确定性的是错误的；2、南晓镇的《处理意见》是以文件的形式行文而下发的，是越权和滥用权力作出处理决定的具体行政行为，该《答复》认为南晓镇政府作出的《处理意见》不是行政行为是错误的；3、因原告的山林土地权属纠纷案是本镇范围内的纠纷案，而不是跨乡镇或者跨县行政区域的纠纷案，该《答复》认为引用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的第十八条规定认为是跨市争议是错误的；4、本案是山林土地的所有权和使用权的争议纠纷案，被告不予立案处理，严重违反《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的相关规定，是不作为的行为。二、垒谷山（坡狗曲、老虎山）353.2亩争议山地历来都是由原告所有和管理的。争议山地历史以来是原告祖先的山地，属原告村民李某枝、李某秀、李某林三兄弟共同所有的。土地改革时，其后人还将争议山地申报并填入土地证，包括其它的土地、山林、池塘、水田、荒地、房屋宅基地等也都填入土地证，发证于l953年3月16日，该证经当时的乡村干部及县工作队审查通过后并加盖钦县人民政府印章和副县长“施宜”签名及盖印章。
原告除持有争议山地土改时的土地房产所有证外，在合作化时也有大队规划种过茶油树的相关书面材料，证实所种茶油树的地都是原告的山地。1968年下半年原告由团光大队变为那敏大队所辖时，那敏大队向福林借山地办大队林场时，也说明“争议山地”的权属是原告的（时任那敏大队副支书兼民兵营长，治保主任的李明兆可证实）。1982年林业“三定”时，福海村的李某查、班必权等人经乡选派组成的工作组，上山进行踏界时，“争议山地”登记也是属于福林山地范围（现留存有复印件）。2004年至2005年本生产队的李某其、李某华两兄弟承包此山割松油时，将承包款交款给原告生产队。2006年罗曹坡的陆某活承包争议山割松油时，有与福林坡生产队签的合同书。
以上事实说明：1、南晓镇政府作出的《处理意见》是违法、越权和滥权的错误行为；2、良庆区政府对山林土地权属纠纷案不予立案处理，是不作为的违法、违规行为；3争议山地历史以来一直由原告所有和管理的。
综上，为了维护原告的合法权益，请求法院判决：一、依法撤销被告良庆区政府于2013年11月25日作出的《关于南晓镇那敏村福林坡村民对南晓镇作出的<；关于对南晓镇那敏村河阳山一带“良庆区生产经营管理范围”的山林土地经营管理界线的处理意见>；提出权属归属申请的答复》；二、判令被告良庆区政府依法受理原告《关于请求对南晓镇那敏村河阳山一带的垒谷山［又称坡狗曲、老虎山、坳坛（立叫坛）］山林土地予以维护权属归属的申请书》的申请；三、本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提供了以下证据：1、申请书，证明原告对南晓镇政府的处理意见不服，向被告提交的确权申请书；2、1982年林业“三定”时的山界林权证，证明该证所记载的“擂曲”是“坡狗曲”的山岭；3、土地房产所有证，证明争议权属山地历来是属于原告的。
被告良庆区政府辩称，一、根据桂调字（2008）25号和《钦州市钦北区与南宁市良庆区划定河阳山一带生产经营管理、维护稳定界线的协议》，该纠纷案件的争议范围是通过自治区调处办按历史特定时期暂时划给南晓镇管理的，其经营权也是暂时的，具有不确定性，因此该土地不能具体确权；二、根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十八条第二款规定，跨设区的市行政区域的土地、山林和水利工程权属纠纷，由自治区人民政府处理或者由自治区人民政府指定处理机关处理，被告无权对本案进行确权处理；三、南晓镇人民政府良南政行处字（2012）4号处理意见，是经多方调查，考虑到纠纷各方经营状况、历史原因、社会安定等方面有利因素而作出的调解方案，以便于各方遵守和生产经营，该处理意见并非具体的行政行为。综上，对原告提出的确权申请，被告无权作出确权行为，请求人民法院驳回原告起诉。
第三人罗曹坡生产队陈述称，垒谷山原属于南宁市和钦州市的纠纷范围，应当按照南宁市政府出台的相关文件规定，以及良庆区政府于2012年12月26日作出的（2012）4号文的处理决定进行处理。原告的诉请没有事实和法律依据，请求法院驳回原告的起诉。
第三人罗曹坡生产队未向本院提供证据。
第三人那敏坡生产队陈述称，一、同意原告的诉讼意见；二、桂调字（2008）25号会议纪要里面所划分的界线，是各方都已经签字盖章确认的，400多亩地都已落实划分给被告良庆区政府管理，被告应该对此进行确权处理。
第三人那敏坡生产队未向本院提供证据。
经庭审举证质证，原告对被告提交的证据1的真实性、合法性均无异议，但对关联性有异议，认为本案争议的主体是原告与第三人，而不是原告与钦州市钦北区的村集体。被告处理的河阳山与原告诉争的垒谷山并非同一地方，其中争议的垒谷山的352.2亩是其中交叉的一部分，属于450亩的一部分。原告请求的是垒谷山部分的管理权，与被告作出的处理文件是不矛盾的，没有影响被告以及钦州市钦北区的利益。第三人罗曹坡生产队对被告提交的证据1、2的真实性、合法性没有异议，垒谷山352.2亩属于南宁市与钦北区协调后归良庆区人民政府管理的450亩的范围。第三人那敏坡生产队对被告提交的证据1、2的真实性、合法性、关联性没有异议，认为政府既然明确了450亩为良庆区的维稳范围，被告不应该以没有权利确权为由拒绝确权处理。
被告对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性均无异议，对于证据2、3则认为本案属于程序审查而不是确权审查，不能作为原告提出申请被告不予受理的理由。第三人罗曹坡生产队对原告提供的证据质证意见与被告一致。第三人那敏坡生产队对原告提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但对证据1、2认为不能证明争议地一直由原告进行经营管理的事实。
经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认：一、对原告提供的证据1的真实性、关联性、合法性予以确认，对证据2、3的真实性无法确认，该证据无法证实原告对垒谷山享有所有权的事实，不能作为本案定案的依据。对被告提供的证据1、2的真实性、合法性、关联性予以确认，可以作为本案定案的依据。
本院根据以上有效证据及当事人的质证意见，认定以下事实：争议山地称为垒谷山（坡狗曲）（老虎山）、岰坛（立叫坛），位于2008年9月自治区组织南宁市与钦州市就两市交界处河阳山一带划定给良庆区生产经营管理范围内，面积约450亩。原告与第三人在土地改革、三包四固定时期分别属于不同的农村基层组织管理，到六十年代末期，原告划归南晓公社那敏大队管辖至今。自上世纪五十年代起，原告和第三人以及钦州市相邻村屯之间，经常因为山林权属界线不清引发矛盾，冲突时有发生。2008年9月24日，自治区人民政府组织钦州市与南宁市对河阳山一带权属问题进行协商，由于各方均不能提供合法的权属凭证等有效的证据材料，自治区人民政府调处办经调查后作出了《南宁市良庆区南晓镇与钦州市钦北区新棠镇河阳山一带山林纠纷协商会议纪要》（桂调字（2008）25号，以下简称桂调字（2008）25号会议纪要），划分了河阳山一带生产经营管理维护稳定界线图。后自治区人民政府调处办公室、南宁市政府调处办公室、钦州市政府调处办公室、钦北区人民政府、良庆区人民政府、钦北区政府调处办、良庆区政府调处办、新棠镇人民政府、南晓镇人民政府根据桂调字（2008）25号会议纪要精神签订了《钦州市钦北区与南宁市良庆区划定河阳山一带生产经营管理、维护稳定界线的协议》（以下简称《协议》），该《协议》划定了南宁市良庆区和钦州市钦北区生产经营管理范围的维稳界线。《协议》中第六条载明“本协议经做好争议双方当事人代表的工作，经当事人代表签字，应为山林权属界线的基础协议，双方当事人再立权属协议书”。自从划定双方生产经营管理范围的维稳界线后，南宁和钦州各方都能够按照各自生产经营管理范围内管理。2012年4月起，那敏村罗曹坡单方将上述争议山地出租给钦州老板开荒，那敏坡、福林坡因而提出异议，后那敏坡多次向南晓镇人民政府请求解决本山林权属纠纷。2012年12月16日，南宁市良庆区南晓镇人民政府作出《关于南晓镇那敏村河阳山一带“良庆区生产经营管理范围”的山林土地经营管理界线的处理意见》（以下简称《处理意见》），对上述争议山地生产经营管理界线作出如下划分：1、以2008年9月24日由自治区（桂调字（2008）25号）划分钦州市钦北区新棠镇与南宁市良庆区南晓镇在两区交界处河阳山一带的良庆区生产经营管理范围红线图内（A）面积136.70亩，由那敏村那敏坡经营管理；2、以2008年9月24日由自治区（桂调字（2008）25号）划分钦州市钦北区新棠镇与南宁市良庆区南晓镇在两区交界处河阳山一带的良庆区生产经营管理范围蓝线图内（B）面积75.5.亩，由那敏村福临坡经营管理；3、以2008年9月24日由自治区（桂调字（2008）25号）划分钦州市钦北区新棠镇与南宁市良庆区南晓镇在两区交界处河阳山一带的良庆区生产经营管理范围红线图内（C）面积141.00亩，由那敏村罗曹坡经营管理。在生产经营管理维护稳定界线划定后，各方必须严格遵守，……按照本《处理意见》划定生产经营范围内从事生产经营，违者按违反治安管理追究责任。原告对南晓镇作出的《处理意见》不服。于2013年5月11日向被告提交了《关于请求对南晓镇那敏村“河阳山”一带的垒谷山［坡狗曲、老虎山、岰坛（立叫坛）］山林土地予以维护权属归属的申请书》，要求被告：依法撤销2012年12月16日南晓镇人民政府良南政行处字（2012）4号《处理意见》中对争议山地的划分；2、依法维护原告的合法权益，对争议山地“坡狗曲”的权属予以再次的确定。2013年11月25日，良庆区法制办公室作出《关于南晓镇那敏村福临坡村民对南晓镇作出的<；关于对南晓镇那敏村河阳山一带“良庆区生产经营管理范围”的山林土地经营管理界线的处理意见>；提出权属归属申请的答复》，认为：1、本纠纷案件争议的范围是自治区调处办按历史特定时期暂时划分给南晓镇管理的，其经营权也是暂时的，不能确权给任何一方；2、该纠纷为跨市的权属纠纷，被告无权对该争议地作出权属处理；3、南晓镇政府作出的处理意见只是一个调解意见，并非具体行政行为，故不将原告的申请列为行政复议案件的受案范围，不予立案。被告作出《答复》后，原告在法定期限内向本院提起行政诉讼并提出前述诉讼请求，被告及第三人则答辩如前。
本院认为，关于被告良庆区政府是否有权对本案争议土地进行确权的问题。《南宁市良庆区南晓镇与钦州市钦北区新棠镇河阳山一带山林纠纷协商会议会议纪要》（桂调字（2008）25号）和《钦州市钦北区与南宁市良庆区划定河阳山一带生产经营管理、维护稳定界线图的协议》已经对钦州市钦北区和南宁市良庆区的界线作了划分。《协议》第六条亦载明了经各方当事人代表签字后，应当作为山林权属界线的基础，因此，有关政府有权对本案争议土地作出确权。对于被告辩称本案争议范围土地的经营权是暂时的，不能进行确权的观点没有事实和法律依据，本院不予采纳。本案争议的土地权属纠纷属于良庆区行政管辖范围内同一集体之间的土地权属纠纷，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十八条第一款第（二）项的规定，被告有权按照法律规定处理本案土地的权属纠纷。因此，被告良庆区政府于2013年11月25日作出的《关于南晓镇那敏村福林坡村民对南晓镇作出的<；关于对南晓镇那敏村河阳山一带“良庆区生产经营管理范围”的山林土地经营管理界线的处理意见>；提出权属归属申请的答复》所依据的理由不充分，应当予以撤销。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
一、撤销被告南宁市良庆区人民政府于2013年11月25日作出的《关于南晓镇那敏村福临坡村民对南晓镇作出的<；关于对南晓镇那敏村河阳山一带“良庆区生产经营管理范围”的山林土地经营管理界线的处理意见>；提出权属归属申请的答复》的具体行政行为；
二、由被告南宁市良庆区人民政府受理原告良庆区南晓镇那敏村福临坡生产队提交的《关于请求对南晓镇那敏村“河阳山”一带的垒谷山［坡狗曲、老虎山、岰坛（立叫坛）］山林土地予以维护权属归属的申请书》。
本案案件受理费50元，由被告南宁市良庆区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或南宁市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，同时在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元，款汇：南宁市中级人民法院诉讼费专户，开户行：中国农业银行古城支行南宁市竹溪分理处，帐号：010201011887017。逾期不交也不提出缓交、减交和免交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 李 康
代理审判员 刘 胜
人民陪审员 江高鹏
二〇一四年七月三十一日
书 记 员 姚 祯
附带法律条文：
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、槛用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。