河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）承行终字第00193号
上诉人（原审被告）承德市双滦区国土资源局。
法定代表人郭瑞云，局长。
委托代理人李朝伟，承德市双滦区国土资源局副局长。
委托代理人陶亚利，该局法律顾问。
被上诉人（原审原告）承德市双滦区兴业热力有限公司。
法定代表人赵启旺，董事长。
委托代理人叶秀芹，北京市高顿律师事务所律师。
原审原告承德市双滦区兴业热力有限公司（以下简称兴业热力公司）与原审被告承德市双滦区国土资源局行政处罚一案，双滦区国土资源局不服双滦区人民法院（2015）双滦行初字第49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人李朝伟、陶亚利，被上诉人的委托代理人叶秀芹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定事实：2012年，为及时保障在冬季取暖期向省级商贸物流园区重点项目冬季正常供暖，经相关单位实地踏查，双滦区人民政府同意，原告在双塔山镇三岔口公园投资建设供热加压站，负责向商贸物流园区和三岔口以北居民区供热。供热加压站占用土地1029平方米，所占地块原为三岔口村集体耕地，后建为公园，不在城市建设用地规划范围内，不符合土地利用总体规划。2013年12月，承德市双滦区国土资源局对原告占地行为进行查处，2013年12月31日，被告向原告送达责令改正违法行为通知书，责令原告自收到通知书之日起7日内改正。2014年1月20日，被告作出双国土罚字（2014）1号行政处罚决定。原告对此不服，向承德市双滦区人民政府提出行政复议申请，承德市双滦区人民政府作出行政复议决定，撤销了被告作出的双国土罚字（2014）1号行政处罚决定，并责令被告重新作出具体行政行为。2014年6月26日，被告重新作出行政处罚决定，认定原告未经批准在位于双塔山镇三岔口村占地建房，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四条、第三十六条、第四十三条的规定，构成了非法占地行为。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，决定给予原告如下行政处罚：没收非法占用1029平方米土地上的建筑物及构筑物。被告不服又申请行政复议，2014年8月25日，承德市双滦区人民政府作出行政复议决定，维持了被告于2014年6月26日作出的双国土罚字（2014）57号行政处罚决定，原告不服，遂诉至法院。
原判认为，原告建设供热加压站未依法办理用地审批手续，被告对此予以行政处罚，虽然被告作出的行政处罚决定，证据充分，适用法律、行政法规正确，符合法定程序，但因原告建设的供热加压站是保障商贸物流园区和三岔口以北居民区供热的重要配套设施，属于社会公益事业设施，该供热加压站没收后会出现如何经营？由谁管理等问题，势必会对商贸物流园区和三岔口以北居民区冬季取暖产生严重影响，给社会公共利益造成损害，因此，在没有妥善解决商贸物流园区和居民区供热保障问题，没有替代方案或替代设施之前，不宜对该设施予以没收，故被告作出的行政处罚决定，明显不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决撤销被告承德市双滦区国土资源局于2014年6月26日作出的双国土罚字（2014）57号行政处罚决定。
上诉人双滦区国土资源局上诉称：一、一审法院认定事实清楚，但适用法律错误，使判决内容自相矛盾。一审法院查明了事实，认定被上诉人承德市双滦区兴业热力有限公司“建设供热加压站未依法办理用地审批手续，上诉人对此予以行政处罚，证据充分，适用法律正确，行政法规正确，符合法定程序”是正确的。但一审法院在肯定了上诉人行政处罚正确合法的同时，又以被上诉人“建设的供热加压站是保障商贸物流园和三岔口以北居民区供热的重要配套设施，属于社会公益事业设施，该供热加压站没收后会出现管理问题，造成严重影响”为由，撤销了我局的双国土罚字（2014）57号行政处罚决定。在一审判决中，出现了既肯定上诉人行政处罚正确合法又判决撤销处罚决定的内容。据此，上诉人认为一审法院在此案中自相矛盾，适用法律不当，应该尊重事实，在查明被上诉人未经批准，占地建房，就应该依据《中华人民共和国土地管理法》第76条、《中华人民共和国土地管理实施条例》第42条相关规定维持上诉人对被上诉人的行政处罚。原判决存在错误，证据不足，适用法律不当。请二审法院依法改判。
被上诉人承德市双滦区兴业热力有限公司答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。双滦国土资源局上诉请求和理由不成立，请二审法院依法驳回其上诉请求，维持原判。双滦区国土局于2014年6月26日做出的双国土罚字第（2014）57号行政处罚决定书，认定我公司未经批准在位于三岔口占地1029平方米建房，地类为耕地。构成非法占地行为，决定没收非法占用1029号平方米土地上的建筑物和构筑物。此决定书认定事实和处罚错误。此地块不是耕地是公园，此地块不是非法占地，是双滦区政府提供的土地，在三岔口公园建供热加压站是区政府指令建的，详见双滦区政府（2015）6号九届政府第36次常务会议纪要第3页“三、2012年7月为及时保障省级商贸物流园区重点项目冬季正常供热，经相关部门实际踏查，区政府同意由兴业热业公司在三岔口公园投资建设供热加压站，土地由政府提供。”此会议纪要证实国土资源局（2014）57号处罚决定书存在明显错误。二、双滦区国土资源局利用行政执法权，钓鱼执法，强行没收兴业热力公司2000多万元资产，是明抢明夺行为。双滦区国土资源局明知兴业热力公司在三岔口公园建供热加压站是为了保证省级商贸物流园区昌升商贸城片区供暖，是区政府指令必须建的，上诉人一把局长还参加了36次常务会议，国土局作为政府的下属部门，不执行上级指令，不积极配合政府解决相关手续问题，而是强行没收。挖坑执法是明抢明夺企业资产。2012年7月区政府让我公司在三岔口公园内建供热加压站，我公司并不同意，因为公司资金紧张，没有能力建。但区政府三令五申，公司为了落实区政府的指令，在银行贷款2000多万元，昼夜施工建成。可加压站刚建成使用一年，就被上诉人没收。银行贷款我公司至今没有还上，产生利息。上诉人乱用执法权，违法执法，给我公司造成损失。我公司顶着没收的压力，一边打官司一边保证城区居民供暖。综上请求驳回上诉，维持原判。
二审法院查明事实与一审法院认定事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，都必须依法申请办理用地审批手续。而本案中承德市双滦区兴业热力有限公司在三岔口建设的供热加压站虽然涉及民生和公众利益，但建设供热加压站所占用的土地属于双滦区三岔口村集体的耕地，占地并未履行合法的用地审批手续。被上诉人在未依法办理用地审批手续的情况下占用土地的行为构成了非法占用土地。上诉人作为本行政区域内的土地行政管理部门，对被上诉人非法占用土地行为作出没收非法占用土地上的建筑物及构筑物的行政处罚并无不当。一审法院以没收供热加压设施会对公众利益造成损害为由，撤销上诉人作出的行政处罚决定属适用法律错误。上诉人对供热加压设施等予以没收，只是对财产权的处罚，对没收物的处置法律亦有相关的规定，并不必然导致公众利益的损害。我国土地资源匮乏，为了实现土地资源可持续发展，对占用土地的违法状态必须消除。被上诉人以双滦区人民政府为其选址并同意在该土地上建加压站为由，认为不存在非法占用土地的诉讼观点不能成立。上诉人所作的双国土罚字（2014）57号行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。一审法院认定事实清楚，但适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第六十九条之规定，判决如下：
一、撤销（2015）双滦行初字第49号行政判决；
二、驳回原审原告承德市双滦区兴业热力有限公司的诉讼请求；
一、二审诉讼费100元由承德市双滦区兴业热力有限公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘松平
审 判 员 李晓龙
代理审判员 王 静
二〇一五年十一月二十四日
书 记 员 陈家樨