贵州省普安县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔2323行初14号
公益诉讼人水城县人民检察院，住所地：贵州省六盘水市水城县双水新区兴县路，统一社会信用代码：XXXXXXXX。
法定代表人蒋金安，系该院检察长。
委托代理人陈桃红，系该院副检察长。
委托代理人王本莉，系该院员额检察官。
被告水城县保华镇人民政府，住所地：贵州省六盘水市水城县保华镇阿勒河居委会三组。统一社会信用代码：XXXXXXXXX。
法定代表人李勇，系该镇镇长。
委托代理人赵庆云，系该镇副镇长。
委托代理人丁丽，系贵州金鸟律师事务所律师。
公益诉讼人水城县人民检察院（以下简称“水城县检察院”）诉被告水城县保华镇人民政府（以下简称“保华镇政府”）确认行政行为违法并履行法定职责行政公益诉讼一案，于2017年3月29日向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月29日立案后，于2017年3月31日向被告送达行政公益起诉书副本、应诉通知书、举证通知书、庭前会议证据交换通知书、合议庭组成人员告知书、行政机关负责人出庭通知书、开庭传票、廉政监督卡，并依法�成合议庭于2017年5月11日公开开庭审理了本案。公益诉讼人水城县检察院委托代理人陈桃红、王本莉到庭参加诉讼，被告保华镇政府委托代理人赵庆云、丁丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人水城县检察院诉称，水城县检察院在履行职责中发现，自2013年至今保华镇政府未经规划部门同意，亦未办理环境影响评估审批手续，租用该镇阿勒河居委会十五组村民杨绍义承包经营的位于通村公路旁的约三亩荒山（农村集体土地）作为垃圾堆场，用于倾倒该镇及邻近村寨产生的固体生活垃圾。该垃圾堆场毗邻村民进出交通要道及居民居住区，三面为林地，一面为耕地，耕地与垃圾堆场之间有一条通向下扒瓦河的水沟，目前已被部分垃圾覆盖。2014年9月，保华镇政府组织修建一面简易围墙将垃圾与公路隔开，除此之外并未对垃圾场采取任何环保措施。经�城县检察院委托第三方测绘机构测绘，该垃圾堆场占地面积2040.04平方米，折合3.06亩，堆放垃圾8234.90立方米。贵州大学资源与环境工程学院吴攀教授、张瑞雪副教授对该垃圾堆场进行现场调研后，出具环境影响评估专家意见，认为该垃圾堆场对周边大气、水、土壤环境造成污染，会严重危害周边居民的身体健康和环境卫生。该垃圾堆场导致周边生态环境遭受严重破坏，国家和社会公共利益受到侵害。水城县检察院就该问题向保华镇政府发出检察建议后，该政府至今未回复，也未进行整改，垃圾堆场造成的环境污染问题至今未得到妥善解决，污染仍然存在，并继续扩大。
公益诉讼人认为，保华镇政府负责本区域卫生等社会管理和公共服务，根据《中华人民共和国环境保护法》第四条、第六条第二款、第三十七条之规定，《中华人民共和国固体废物污染环境�治法》第十七条、第四十条、第四十一条、第四十二条之规定，《贵州省城镇垃圾管理办法》第十条以及《生活垃圾填埋场污染控制标准GB16889-2008》的相关规定，未经规划等部门同意，未办理环境影响评价审批手续，将保华镇阿勒河居委会十五组村民杨绍义承包的土地作为辖区垃圾堆场，属违法行使职权行为。该违法行为已造成环境污染，使国家和社会公共利益受到侵害。
现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起公益诉讼，请求判令：1、请求确认水城县保华镇人民政府在该镇阿勒河居委会十五组村民杨绍义承包土地上集中倾倒垃圾的行为违法；2、判令被告水城县保华镇人民政府依法履行垃圾管理职责，对该镇阿勒�居委会十五组村民杨绍义承包土地上的垃圾堆场依法进行处置。
公益诉讼人提供的证据及被告质证意见：
第一组证据：水城县人民检察院组织机构代码证、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼工作的决定》、《贵州省人民检察院开展提起公益诉讼试点的实施方案》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，证明水城县检察院具有对保华镇政府提起行政公益诉讼的主体资格。被告保华镇政府质证无异议。
第二组证据：水城县保华镇政府的组织机构代码、《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款、第三十七条、《水城县保华镇党政机关及事业单位机构编制方案》的通知，证明被告在本案中的诉讼主体资格。被告保华镇�府质证无异议。
第三组证据：土地使用权证书（杨绍义）、土地租用合同、水城县各乡镇垃圾处置场验收资料报送情况统计表、保华镇垃圾场修建图纸1张、《垃圾池修建合同书》、汤朝江的身份证复印件、保华镇政府和李长福签订的垃圾承包合同、保华镇政府和王秀军签订的垃圾承包合同、保华镇党政联席会议纪要、保华镇2016年4-12月份清运垃圾和清扫大街保洁员工资花名册、水城县财政局保华财政所向王秀军付款的支付凭证、邓剑的证言、王秀军证言、杨绍义证言、保华镇生活垃圾堆放点环评手续办理情况、水城县城乡规划和城市管理局的情况说明，证明保华镇政府违法行使职权。被告保华镇政府质证无异议，但对证明目的有异议。
第四组证据：照片和视频、水城县保华镇垃圾处理场测量报告书、水城县保华镇环境影响评估专家意见、郭加�的证言、曹婵的证言、杨开群的证言，证明被告违法行使职权行为导致社会公共利益受到侵害。被告保华镇政府质证对证据三性无意异议，对证明目的有异议。
第五组证据：水城县人民检察院立案决定书、检察建议书及送达回证，证明水城县检察院履行了提起行政公益诉讼的诉前程序。被告保华镇政府质证无异议。
被告保华镇政府辩称：
一、答辩人在水城县保华镇××组集中倾倒垃圾的行为是事实。随着乡镇经济的快速发展，居民的消费能力越来越强，垃圾数量也与日俱增。但基于以下原因，水城县境内包括答辩人在内的绝大多数乡镇都缺乏对垃圾妥善处理的条件及能力、造成了环境污染。一是基础设施建设严重滞后。乡镇普遍存在公共设施建设滞后现象，技术水平低；二是乡镇垃圾处理法规较少。我国现行的《环境保护法》和《固体废物污染环境防治法》规定收集、储存、利用、回收生产过程中的废弃物，防治污染环境，按照“谁生产、谁负责”的原则，控制废弃物污染。《固体废物污染环境防治法》中专门规定：乡镇生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定。但是这些法律并没有得到切实的贯彻和实施；三是政府资金严重不足。市县乡等各级政府的财政资金投入只能兼顾到城市和乡镇的垃圾处理，基本没有专项资金对乡镇垃圾处理进行投入，使得乡镇产生的垃圾无法得到及时有效的处理。
鉴于上述客观原因，造成答辩人只得采取简单、粗放的租用村民承包地集中倾倒的方式来处理生活垃圾，以致造成周边大气、水、土壤环境污染。
二、在公益诉讼人向人民法院提起诉讼后，答辩人高度重视该集中倾倒垃圾造成环境污染的问题，采取积极措施，对能整改的立即着手整改，对暂不能整改的，制定出规划，待条件成熟后，及时整改。
1、拟建垃圾中转站。水城县发展改革局已向六盘水市发展和改革委员会呈报《贵州省六盘水市水城县城镇生活垃圾清运系统工程可行性研究报告》，六盘水市发改委已作出“六盘水发改环资（2015）552号”批复，批准在水城县包括答辩人在内的30个乡镇、街道办新建33座垃圾中转站，该项目已在建设之中。待建成后，答辩人将各收集点清运来的垃圾集中，再换装到有防扬散装置的运载车辆运往经环境卫生行政主管部门指定的处理场进行处理。
2、进行堆场覆土及植被恢复工作。由于涉案垃圾堆放场已使用多年，区域内的自然地貌已遭到一定破坏。答辩人将针对这一情况，聘请环境与资源保护领域的专家，指导答辩人进行堆场覆土及植被恢复工作。
3、有效处理已堆�的海量垃圾，实现生活垃圾的减量化、无害化、资源化。在公益诉讼人就答辩人在其辖区内集中倾倒垃圾造成环境污染问题向答辩人发出检察建议后，答辩人积极向有关职能部门寻求处置垃圾的长效措施。经了解，答辩人得知：贵州新源环境科技有限责任公司投资建设的位于六××水市××区××组大马湾的六盘水生活垃圾焚烧发电项目已竣工，将于近期启用，项目焚烧生活垃圾1200t/d，采用目前国内较先进的焚烧发电技术，焚烧后的垃圾废渣和尘灰可分别加工成水泥砖和水泥添加剂，垃圾利用率达99%。
答辩人将积极与贵州新源环境科技有限责任公司取得联系，争取与该公司建立长期合作关系，有效解决本镇辖区内生活垃圾污染问题，改善村镇人居环境，实现生活垃圾资源化、减量化、再利用的目标。
综上所述，答辩人对于违法倾倒垃圾造成环�污染的行为，将积极采取补救措施。根据水城县总体规划和经济社会发展需求，在发展经济的同时，严格遵守《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《贵州省城镇垃圾管理办法》等法律、地方政府规章的规定，加强环境保护，守住天蓝、地洁、山青、水秀的生态底线。
被告提供的证据及公益诉讼人质证意见：
第一组证据：统一社会信用代码证、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件，证明主体资格及法定代表人身份情况。公益诉讼人质证对证据三性无异议。
第二组证据：信用社信汇凭证和电汇凭证复印件，证明堆放垃圾是得到批准的，并有专门财政拨款。公益诉讼人质证对证据真实性、合法性无异议，但关联性有异议，认为与本案无关。
第三组证据：2015年10月20日，六盘�市发展和改革委员会文件一份，证明被告积极进行整改，但是因政府要并入钟山区，该项目未得到实际开展。公益诉讼人质证对证据真实性、合法性无异议，但关联性有异议，认为与本案无关。
本院依法调取的证据为：现场勘查笔录和现场照片。经质证，公益诉讼人及被告对证据的真实性无异议。
本院对以上证据认定如下：经过对本案证据全面、客观和公正的分析判断，确定证据材料与本案事实之间有证明关系，证据的来源合法，证明的事实清楚，故本院对以上证据均予以认定。
根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：
2014年10月4日，保华镇政府与该镇阿勒河居委会十五组村民杨绍义签订《租赁垃圾场地合同书》，合同约定租用在村民位于民生村三组（现阿勒河居委会十五组）通村公路路边的土地3亩作�垃圾处置场。2014年9月5日，保华镇政府在垃圾处置场修建简易围墙将垃圾场与公路隔开。2017年1月20日，水城县检察院委托六盘水全美测绘咨询有限公司对垃圾堆场堆放工程量进行测算，堆场现有占地面积2040.04平方米（折合3.06亩），堆放垃圾8234.90立方米。
2017年1月21日，贵州大学资源与环境工程学院吴攀教授和张瑞雪副教授应水城县检察院邀请，对保华镇生活垃圾堆场进行现场调研及环境影响评估，并形成专家意见：该区域直接沿公路外沿堆放，修建有简易挡墙，其下方是一林地、荒地和小冲沟，该堆场未做任何地面防渗及环境卫生处理，现场有垃圾焚烧痕迹，堆场下方没有渗滤液的收集系统。垃圾堆场对周边大气、水、土壤、生物造成污染，会严重危害周边居民的身体健康和环境卫生。
2017年1月24日，公益诉讼人向保华镇政府发出检察建议书�要求其依法履行监管职责。保华镇政府在收到检察建议书后，至今未回复，也未进行整改。该垃圾堆场导致周边生态环境遭受严重破坏，国家和社会公共利益受到侵害。公益诉讼人于2017年3月29日向我院提起行政公益诉讼。
至本案开庭之时，水城县保华镇政府在该镇阿勒河居委会十五组村民杨绍义承包土地上的垃圾堆场仍在使用。
本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第六条：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”第三十七条：“地方各级人民政府应当采取措施，组织对生活废弃物的分类处置、回收利用。”《贵州省城镇垃圾管理暂行办法》第七条：“县级以上人民政府城市建设或城市管理行政主管部门负责本行政区域内的垃圾管理工作。镇人民政府负责本辖区内的垃圾管理工作。”保华镇政府负责保华镇辖区内的�圾管理工作，应当履行本辖区内的垃圾管理职责。
公益诉讼人水城县检察院作为该区域的法律监督机关，依照《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的规定，在履行职务过程中，发现被告行政机关的行为造成国家和社会公共利益受到侵害，向相关行政机关提出检察建议而行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。
根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十七条第一款：“收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物”；第四十条：“对城市生活垃圾应当按照环境卫生行政主管部门的规定，在指定的地点放置，不得随意倾倒、抛撒或者堆放。”；第四十一条：“清扫、收集、运输、处置城市生活垃圾，应当遵守国家有关环境保护和环境卫生管理的规定，防止污染环境。”被告保华镇政府未经环境卫生行政主管部门的指定设置垃圾堆放场，该垃圾堆放场亦未采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施，其行为已造成周围环境污染的后果。公益诉讼人向被告提出检察建议后，被告仍未采取有效措施履行相应的管理职责，相关公共利益受到的侵害仍呈持续状态。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，应当确认其行为违法。
至本案审�过程中，被告虽表明积极整改的态度，但现垃圾堆放场仍在使用。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；”的规定，公益诉讼人请求判令被告保华镇政府依法履行垃圾管理职责，对该镇阿勒河居委会十五组村民杨绍义承包土地上的垃圾堆场依法进行处置的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。被告依然要继续履行其职能，完善垃圾堆放的管理工作，对现垃圾堆放场采取补救措施，完善垃圾堆放场的环保治理工作，确保达到环保要求。但考虑到要彻底解决被告辖区内的垃圾管理问题，需要在经费、技术等方面同其他相关单位进行协调，故对被告请求给予一定期限完成相关工作的辩解意见予以认可，本院确定给被告一定期限完善相关工作。
综上，为保护绿色生态环境，�督行政机关依法行政，维护国家法治权威，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认水城县保华镇人民政府在该镇阿勒河居委会十五组集中倾倒垃圾的行为违法；
二、责令被告水城县保华镇人民政府依法履行垃圾管理职责，采取补救措施于2017年12月31日前完善垃圾堆放场的环保治理工作，确保达到环保要求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 蒋水斌
审 判 员 李畅君
人民陪审员 向 倩
二〇一七年五月十一日
书 记 员 杨镇勇