湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）鄂宜昌中行终字第00136号
上诉人（原审原告）谭昌忠，农民。
委托代理人汤艳婷，无业。特别授权代理。
被上诉人（原审被告）远安县住房和城乡建设局。住所地：远安县鸣凤镇鸣凤大道*号。
法定代表人郑向东，该局局长。
委托代理人宋剑，远安县住房和城乡建设局规划股科员。一般授权代理。
上诉人谭昌忠因诉被上诉人远安县住房和城乡建设局不履行政府信息公开法定职责一案，不服远安县人民法院于2015年7月17日作出的（2015）鄂远安行初字第00019号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2015年8月31日立案后，依法组成由审判员钟波担任审判长，审判员胡振元、代理审判员周铁金参加的合议庭，于2015年9月21日公开开庭审理了本案。上诉人谭昌忠的委托代理人汤艳婷，被上诉人的委托代理人宋剑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，原告谭昌忠及其妻汤世萍均为远安县鸣凤镇双利社区村民委员会村民。1987年12月3日，原告谭昌忠与该村签订大堰湾荒丘地（地名）租赁合同。合同约定：原告自1987年12月3日至2018年12月30日止，租赁该村在大堰湾的部分低产田及坡地，按年上缴村部分费用。2013年7月5日，远安县鸣凤镇双利社区村民委员会以征收形式收回原告租赁土地，分别补偿原告人民币798083.60元和250801.48元。原告领取全部补偿款，但并未按双方约定3日内退还租赁土地，仍在原租赁土地上新栽大批树苗，相关部门为此专门发布禁止抢种抢栽公告，原告未予理睬，相关部门对其栽种的树苗作二次补偿的要求未支持。从2013年9月起至2015年5月期间，原告即以当代普药集团及鸣凤大道延伸段建设项目涉及自身利益为由向湖北省国土资源厅、宜昌市国土资源局、远安县人民政府、远安县鸣凤镇人民政府和远安县国土、发改、住建、环保、财政、公安等部门申请公开上述二个建设项目的供地、国有土地划拨、征地的一书三方案、农用地转用、征收土地方案、项目可行性研究报告、选址意见、建设工程规划许可、土地附着物登记信息等为内容的相同或类似的信息共200余件次，其中涉本案被告的有43件次。
原告在收到上述政府机关作出的相关申请答复后，再次分别以答复期限、答复形式、答复程序、答非所请等为由向宜昌市人民政府、远安县人民政府、湖北省国土资源厅、宜昌市国土、城市规划等部门申请复议累计63件次。复议终结后，原告又以被申请机关不作为等理由向远安县人民院、宜昌市西陵区人民法院、武汉市两级人民法院、宜昌市中级人民法院提起政府信息公开之诉，其中在远安县人民法院诉讼已有38次。
2013年9月至今，原告借以建设项目用地为名，在明知其申请的政府信息与其生产、生活等方面并无关联，大部分信息亦并不属政府信息的情况下，向政府及政府部门以国内挂号信方式一天数封、一次数个假以信息公开的申请，反复利用大多相同或类似的申请，造成政府及相关部门事务积压，工作秩序受到无谓的干扰，行政资源被无谓牵制。
原告于2013年12月25日向被告申请公开“鸣凤大道延伸段市政工程建设项目可行性研究报告”。2014年12月19日，被告作出《关于谭昌忠要求政务信息公开的答复》，未公开原告申请的政府信息。原告向远安县人民政府申请复议，2015年3月26日远安县人民政府作出远政复决字（2015）18号《行政复议决定书》，维持了被告答复。原告认为：1、被告在远安县发改局“关于鸣凤大道延伸段（含江河大道）市政工程建设项目建议书的批复”文件中，被明确为该项目可行性研究报告的制作机关；2、原告的申请明确要求复印件加盖公章，但被告未按原告要求形式提供该信息。故原告于2015年4月9日诉至原审法院，要求撤销被告作出的《关于谭昌忠要求政务信息公开的答复》，责令被告依原告申请的内容和形式公开“鸣凤大道延伸段市政工程建设项目可行性研究报告”。
原审法院认为：1、原告因租赁经营的集体土地被收回后，已实际获得巨额经济补偿。因其私利，在应退还的土地上新栽树苗并要求再次补偿被拒后，极为不满，一年多时间内数百次向多个政府部门假以信息公开施压，并在舆论上造势，以达到其不当利益的合法化；2、为了保障公民知情权的实现，行政机关主动公开为原则、不主动公开为例外是《中华人民共和国政府信息公开条例》的基本原则，该条例第十三条还规定，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。公民认为行政机关在政府信息公开工作中的行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼。但前提是，公民在享有宪法和法律规定的权利时，必须履行宪法和法律规定的义务，接受法律规范内在价值的规范和约束。原告违背《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法宗旨及原则，上百次并无利益关联的申请，已明显属于获取政府信息权的滥用；3、原告在得到相关答复后，又借以行政诉讼，反复提起相同或类似的诉求，因其获取政府信息权利的滥用，原告罗列的行政争议追求的诉讼利益已非正当，期望实现的对诉的利益的保护亦不合法，其实质是假以合法的行政诉讼向被告行政机关发难和纠缠，原告所提行政诉讼已没有法律制度固有的公平正义、公序良俗、诚实信用的内在要义，实质上也是诉权滥用。据此，依照诉讼立法精神、审判权公平正义的基本要义，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条、第五条、最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项，参照《中华人民共和国民事诉讼法》第二条、第十三条之规定裁定：驳回原告谭昌忠的起诉。案件受理费50元，由原告谭昌忠负担。
上诉人谭昌忠不服原审法院的上述裁定，向本院提起上诉称：2013年12月25日，上诉人向被上诉人申请公开其在履行法定职责过程中制作保存的“鸣凤大道延伸段市政工程建设项目可行性研究报告”政府信息，被上诉人2014年5月19日作出的《关于谭昌忠要求政务信息公开的答复》，未公开所申请的政府信息，上诉人起诉后，远安县人民法院于2014年11月28日作出（2014）鄂远安行初字第00015号行政判决：撤销远安县住房和城乡建设局2014年5月19日远住函（2014）3号《关于谭昌忠要求政务信息公开的答复》；远安县住房和城乡建设局于判决生效后15日对原告2013年12月25日提出的申请公开远安县工业园口服制剂车间项目及鸣凤大道延伸段（含江河大道）市政工程项目可行性研究报告信息重新答复。2014年12月19日被上诉人重新作出《关于谭昌忠要求政务信息公开的答复》，仍然未公开所申请的政府信息。上诉人向远安县人民政府申请行政复议，2015年3月26日签收到远安县人民政府于3月23日作出的远政复决字（2015）18号《行政复议决定书》，维持被上诉人的答复。上诉人不服，于2015年4月9日向远安县人民法院提起行政诉讼，该院立案后未经公开开庭即作出裁定，上诉人不服：1、一审不开庭审理程序违法。2、一审合议庭组成人员违法。3、被上诉人违法和一审认定事实不清。被上诉人称“我局告知该项目可行性研究报告可到我局办理手续后查阅相关资料”并无法律依据。首先，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下称《条例》）中没有办理手续后查询所申请政府信息的规定，被上诉人作为行政机关，根据法无授权不可为之原则，不能超越法律规定自行设置障碍。其次，上诉人在申请表中明确要求以“复印件加盖公章”的书面形式采用邮寄方式向上诉人公开上述政府信息，被上诉人作为上述政府信息的制作机关，依法具有公开的义务。且上诉人要求公开的形式并不属于《条例》规定的无法按照上诉人要求的形式提供的情形。再次，上诉人因不服被上诉人答复，向远安县政府申请行政复议，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第一款：对属于法院受案范围的案件，公民可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向法院提起诉讼；也可直接向法院提起诉讼。对其不予公开所申请的政府信息，上诉人经复议后向法院提起诉讼并无不当。一审认定“原告虽实际领取全部补偿款，但并未按双方约定3日内退还租赁土地，仍在原租赁土地上新栽大批树苗”不实。被上述人未提供任何证据证明上述事实。⑶一审法院称上诉人向宜昌市人民政府、远安县人民政府、湖北省国土资源厅、宜昌市国土资源局、城市规划等部门申请行政复议累计63件次，但其未查明上诉人申请行政复议胜诉案件32件次。申请次数过多，是因行政机关没有依法公开法定主动公开的信息，给公民造成困扰，责任在行政机关。法律也并没有对申请次数作出上限规定。⑷一审法院无任何事实证据证明上诉人申请公开的政府信息与上诉人无关。上诉人作为土地承包人，当然有权申请公开上述相关政府信息，且当然与上诉人的生产、生活密切相关。⑸一审认定“原告因租赁经营的集体土地被收回后，已实际获得巨额经济补偿。因其私利，在应退还的土地上新栽苗木并再次要求补偿被拒，极为不满，一年多的时间内数百次向多个政府部门假以信息公开施压”不实，属一审法院违法为行政机关背书。⑹《条例》的立法目的就是保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政。就本案而言，上诉人的政府信息公开申请均严格按照《条例》第二十条依法提出，公民申请政府信息公开，是法律赋予的权利。在经过行政复议程序之后，当事人继而提出相关行政诉讼，完全符合法定程序。⑺一审未经调查即认定上诉人对于类似信息，反复提起相同或类似诉讼，滥用获取政府信息的权利与事实不符。首先，信息公开申请相近或者类似并不违法。其次，不开庭审理就对被上诉人的一面之词而加以倒因为果的支持，已不仅仅是简单的枉法裁定，更涉嫌恶意串通。⑻一审的错误之处在于本末倒置、偷换概念的混淆了公共利益和个体私利之间的关系，混淆了政府义务和权利之间的关系，混淆了民主公益性质的诉权和司法促进社会进步的关系。本案的焦点不应在当事人能否提出信息公开和提出多少信息公开问题之上，而在于政府信息公开是否得当，是否全面履行了政府法定义务问题。⑼申请次数过多，对政府造成压力等，并不能成为一审作出上述裁定的理由。⑽至于为一己私利，更属推测揣摩。上诉人申请公开政府信息，既为主张自己的权利也为积极推动民主法治进程。⑾《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释（2002）21号）第三十五条规定：证据应当在法庭上出示，并经庭审质证；未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。一审法院未开庭审理违法，且依据虚假的证据而作出裁定，属严重认定事实不清。4、一审适用法律错误。远安县发改局对被上诉人作出的《县发改局关于鸣凤大道延伸段（含江河大道）市政工程建设项目建议书的批复》第四条：“请据此批次抓紧时间做好项目可行性研究”，上诉人据此向被上诉人申请公开上述政府信息并无不当，其所谓的审批只能是发改部门，但被上诉人作为制作机关，根据《条例》第二条规定，有公开义务。本案申请公开的是被上诉人在履行职责过程中制作的，依法属于《条例》规定的政府信息。《最高法关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十四条规定：法律法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民既提起诉讼又申请行政复议的，由先受理的机关管辖；同时受理的，由公民选择。公民已申请行政复议，在法定复议期间内又向法院提起诉讼的，法院不予受理。上诉人未对本案申请过行政复议，适用此条前提不存在。《中华人民共和国民事诉讼法》第二条规定的是民事诉讼法的任务；第十三条规定的是民事诉讼应当遵循诚实信用原则。在审理行政案件时，行政诉讼法有规定的，则应适用行政诉讼法，不应适用民事诉讼法。
上诉人认为，纵观一审诉讼活动，合议庭组成人员不合法，其作出的裁定必然违法，对于未经调查无任何事实依据的事实加以认定，滥用职权，枉法裁判。故请求二审法院：1、依法撤销（2015）鄂远安行初字第00019号行政裁定书；2、改判责令被上诉人依申请公开“鸣凤大道延伸段市政工程建设项目可行性研究报告”政府信息；3、依法请求法院传唤行政首长出庭应诉。
被上诉人远安县住房和城乡建设局辩称：1、依据《条例》第二条规定：本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。被上诉人保存的信息属于主动公开的信息，已在远安县住房和城乡建设局网站上公开发布，上诉人可以在互联网网页搜寻。2、依据《条例》第十三条规定：公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。上诉人未提供证据证明申请符合满足自身生产、生活、科研等特殊需要。3、根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，行政机关向申请人提供的政府信息应当是现有的，一般不需要行政机关加工或重新制作，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。4、根据《国务院办公厅做好政府信息依申请公开工作的意见》规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论研究或者审查中的过程信息，不属于《条例》所指应公开的政府信息。原审法院认定事实清楚，证据确实充分，法律适用正确，故上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。
当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院认定的案件事实与原审相同。
本院认为，根据原审法院所作裁定及当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是：1、原审法院审理本案是否违反法定程序；2、原审法院裁定驳回上诉人起诉是否正确。
一、原审法院并未违反法定程序。
1、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条规定：有下列情形之一的，人民法院应当裁定驳回起诉：（六）重复起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。原审法院根据本案的实际情况，决定不开庭审理本案并无不当。
2、一审法院在审理本案时合议庭组成合法，并未违反法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条规定：人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定：当事人认为审判人员与本案有利害关系或者其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避。审判人员认为自己与本案有利害关系或者其他关系，应当申请回避。一审的合议庭组成人员与本案当事人无任何利害关系和其他关系；本案当事人也未提供相关的证据证明合议庭的组成人员与其有利害关系或者其他关系，没有发现审判人员符合回避的情形。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定：人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条规定：对涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。本案中，针对谭昌忠是否存在滥用获取政府信息权、滥用诉权行为，原审法院依职权调取相关部门有关信息公开、行政复议、行政诉讼材料，符合相关法律、司法解释的规定。
二、原审法院裁定驳回谭昌忠的起诉并无不当。
谭昌忠之其妻汤世萍与远安县鸣凤镇双利社区村民委员会就经营的土地已签订补偿协议且上诉人已领取全部补偿款，远安县鸣凤镇双利社区村民委员会收回上诉人经营的土地，该地已被远安县人民政府征收，并已出让作其他建设用地。该土地与谭昌忠、汤世萍已无利害关系，并不涉及其切身利益。在此情况下，谭昌忠仍申请公开“鸣凤大道延伸段市政工程建设项目可行性研究报告”政府信息存在过度申请政府信息公开的情形。
综上，原审裁定驳回谭昌忠起诉结论正确，但根据《诉讼费用交纳办法》第八条之规定，原审法院收取谭昌忠诉讼费50元不当，应予退还。谭昌忠的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。经合议庭评议决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案按规定不收取诉讼费。
本裁定为终审裁定。
审判长 钟 波
审判员 胡振元
审判员 周铁金
二〇一五年十一月十一日
书记员 宋佳佳