辽宁省阜新市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）辽09民终890号
上诉人(原审原告)：靳福学。
委托代理人：李慧源，系辽宁诚为律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：阜新市新邱区新发街道办事处。住所地：阜新市新邱区新发路。
法定代表人：张桂芹，该街道办事处主任。
委托代理人：尤铭川，系辽宁公明律师事务所律师。
上诉人靳福学与被上诉人阜新市新邱区新发街道办事处租赁合同纠纷一案，不服阜新市新邱区人民法院（2016）辽0903民初140号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人靳福学及委托代理人李慧源，被上诉人阜新市新邱区新发街道办事处的委托代理人尤铭川到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告靳福学一审诉称：2005年8月15日，原告与被告签订了《南部街道办事处客车队单车承包协议》，承包了“九路”客车营运线路。协议期限为10年，即2005年8月15日至2015年8月14日，协议第一条甲方的权利及义务约定“1、甲方负责此运营线路的管理、规划，保证道路畅通；2、甲方负责与有关部门协调解决营运期间发生的因车辆手续等问题而造成停线的相关事宜；5、甲方负责保证营运车辆（12台）的正常运营。”协议签订后，被告向原告收取了一次性风险抵押金人民币2,000.00元。依协议约定，原告个人出资购买了辽JW07**号客车，与另11辆车以阜新市“九路”公交车的名义在线路上循环运营，并按时向被告交纳了运营线路管理费。2009年始，由于被告不履行协议，对营运线路疏于管理、规划，部分道路坍塌，不能保证道路畅通，造成原告等人运营成本提高及收入严重下降，且严重危及乘客生命安全。原告多次找被告协商，被告却置之不理。至2012年春季，因线路遭到野蛮施工开采，被告疏于协调管理，线路无人保养维护，造成部分路段坍塌，线路无法通车。致使原告等参营人的“九路”客车停运至今。期间，原告多次与被告协商未果，并向政府信访部门反映。2015年11月30日，申请仲裁被不予受理。原、被告所签订的合同合法有效，应受法律保护。原告履行了协议各项约定，按时交纳管理费（包括停运期间）。被告却不尽义务，致使线路停运，原告认为被告严重违约，其行为给原告造成巨大经济损失，故依法提起诉讼要求：1、被告承担违约责任并赔偿因其违约行为给原告造成的损失251,500.00元；2、诉讼费由被告承担。
被告阜新市新邱区新发街道办事处一审辩称：原告所诉称事实及理由与事实不符，双方协议合法有效，但答辩人并不存在违约之处。1、双方签订协议是基于居民出行需求，解决南部街道居民出行难、就医难等诸多社会问题，是双赢的举措。2、2006年后，因棚户区的改造中央政策，南部街道被整体划入棚户区改造范畴之内，此政策系不可抗力，答辩人无法改变棚户区安置的政策而维系南部街道居民户数、人数不变而保持单车承包合同履行之基础条件。3、2008年年底，近90%以上的南部居民因棚户区惠民的政策搬离。单车承包合同签订的基础条件非因当事人原因灭失。4、基于履行合同基础条件灭失，故2009年以后答辩人修缮道路道路与合同不能正常履行无任何因果关系，答辩人不存在违约行为。
一审法院经审理查明：2005年，为解决新邱区南部居民出行难问题，在相关部门协调下，原、被告于2005年8月15日签订南部街道办事处客车队单车承包协议一份（南部街道办事处现更名为新邱区新发街道办事处），约定了期限、双方权利义务等条款。双方均按协议行使了权利，履行了义务。至2012年，因国家棚户区改造政策实施致使旅客客源减少，原告停止了营运。一审法院所认定上述事实及证据，均经庭审举证、质证，并经一审法院审查，足以采信。
一审法院认为，原、被告在特定情形下，在相关部门协调下，为解决新邱区南部居民出行难问题而形成了事实上的合同关系。被告相当于行使了运输管理部门的监管职责。尽管双方签订的单车承包协议在合同主体、协议内容、协议形式等方面存在问题。但原告所诉经济损失均为推测出来的未实际发生的预期性收益，同时原告亦未能提供出充分证据可以证实被告存在违约行为导致原告经济损失，故其主张于法无据，不予支持。原告诉称线路损毁问题导致营运无法进行，合同不能履行，因道路修建、养护等问题不是被告法定职责范畴内责任，同时原告也未能举证线路存在不能运营之情形，故其主张不能成立。另外，被告有证据证明南部地区因国家棚改政策原因居民已搬迁，故其主张是并非被告责任导致合同难以履行的答辩意见一审法院予以认可。综上，依据《中华人民共和国民法通则》第一百零六条、《中华人民共和国合同法》第五条、第六条之规定判决如下：驳回原告靳福学的诉讼请求。案件受理费5,073.00元，由原告靳福学承担
靳福学上诉请求：一、撤销原判，依法改判。理由：一、一审判决认定事实不清。国家棚户区改造政策的实施不是造成营运线路停运的主要原因，因道路损毁严重，运营线路不符合安全营运条件才导致停运。二、一审判决适用法律错误，双方形成了事实上的合同关系，被上诉人存在违约行为，应承担违约责任。
阜新市新邱区新发街道办事处二审答辩认为：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉请求
本院经审理查明，一审判决认定事实基本属实。
另查明：由于运营线路道路损毁严重及棚户区改造等原因，上诉人于2012年停止了运营。
本院认为，根据法律规定，当事人起诉必须符合法律规定的条件，起诉不符合受理条件的，人民法院应当裁定不予受理。立案后发现起诉不符合受理条件的，裁定驳回起诉。《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定：“国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作。县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”。第十条规定：“申请从事客运经营的，应当按照下列规定提出申请并提交符合本条例第八条规定条件的相关材料：（一）从事县级行政区域内客运经营的，向县级道路运输管理机构提出申请；（二）从事省、自治区、直辖市行政区域内跨2个县级以上行政区域客运经营的，向其共同的上一级道路运输管理机构提出申请；（三）从事跨省、自治区、直辖市行政区域客运经营的，向所在地的省、自治区、直辖市道路运输管理机构提出申请。依照前款规定收到申请的道路运输管理机构，应当自受理申请之日起20日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人颁发道路运输经营许可证，并向申请人投入运输的车辆配发车辆营运证；不予许可的，应当书面通知申请人并说明理由。对从事跨省、自治区、直辖市行政区域客运经营的申请，有关省、自治区、直辖市道路运输管理机构依照本条第二款规定颁发道路运输经营许可证前，应当与运输线路目的地的省、自治区、直辖市道路运输管理机构协商；协商不成的，应当报国务院交通主管部门决定。客运经营者应当持道路运输经营许可证依法向工商行政管理机关办理有关登记手续”。本案中上诉人未按相关规定向道路运输管理机构提出申请，上诉人从事客运经营并没有道路运输管理机构颁发的道路运输经营许可证，被上诉人不是道路运输管理机构，却代为行使了道路运输管理机构的监管职责，与上诉人签订了《南部街道办事处客车队单车承包协议》并每年向上诉人收取管理费，双方存在管理关系。本案并非是基于平等主体之间的财产关系和人身关系提起的诉讼，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第三条、第一百一十九条、第一百五十四条第一款第（三）项、第一百七十条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销阜新市新邱区人民法院（2016）辽0903民初140号民事判决；
二、驳回上诉人靳福学的起诉。
一审案件受理费5073元，退回上诉人靳福学。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李淑杰
审 判 员 朱有明
代理审判员 苑明珠
二〇一六年十月二十四日
书 记 员 宋丽月