四川省威远县人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）川1024刑初233号
公诉机关四川省威远县人民检察院。
被告人蒋某某，男，1974年12月17日出生，汉族，四川省威远县人，大专文化，原任威远县国土资源局新场国土资源所（以下简称“新场国土所”）所长，户籍所在地为四川省威远县，住四川省威远县。
被告人韩某某，男，1974年9月19日出生，汉族，四川省威远县人，大专文化，威远县新场镇村建环卫服务中心(以下简称“新场村建办”)主任，户籍所在地为四川省威远县，住四川省威远县。
四川省威远县人民检察院以内威检诉刑诉(2016）209号起诉书指控被告人蒋某某、韩某某犯玩忽职守罪，于2016年11月2日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。威远县人民检察院指派检察员刘霞出庭支持公诉，被告人蒋某某、韩某某到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，审判委员会讨论决定，现已审理终结。
四川省威远县人民检察院指控：2009年5月至2013年6月，被告人蒋某某担任新场国土所所长，负责对新场镇辖区内土地利用的动态巡查，及时发现、制止和报告国土资源违法行为等工作。蒋某某在明知王泸威慧心苑小区未经批准擅自改变土地用途的情况下，仅从形式上对王泸威发出了停止土地违法行为通知书，而未及时向威远县国土资源局汇报。
2008年11月至今，被告人韩某某担任新场村建办主任，负责办理工程项目选址、定点，开展建设工程质量安全管理等工作。韩某某在明知王泸威慧心苑小区尚未改变土地用途的情况下疏于审查，为王泸威慧心苑小区填报了商住用地的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证报批手续，并且在其明知慧心苑小区未取得建筑工程施工许可证就开工建设的情况下，仅从形式上对王泸威慧心苑小区发出了停工通知，而未及时向相关部门汇报。
2011年至2013年期间，慧心苑小区违规占用新场镇工业划拨用地9149.18㎡和集体土地1850.82㎡进行商品房开发，违法建筑面积达16148.97㎡，同时该小区应补缴的329.36万元土地出让金迄今未能收回，事发后各种因素导致当地群众反映某某烈，造成了恶劣的社会影响。被告人蒋某某、韩某某的玩忽职守行为与上述恶劣社会影响具有因果关系。
公诉机关就起诉指控的上述犯罪事实向法庭出示了相关证据，认为：被告人蒋某某、韩某某作为国家机关工作人员，不正确地履行自己的工作职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为，已触犯《中某某人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。被告人蒋某某、韩某某自动投案，在侦查机关如实供述自己的罪行，应认定为自首。建议对被告人蒋某某、韩某某免于刑事处罚。提请本院依法判处。
被告人蒋某某对自己没有及时向威远县国土资源局进行汇报的事实没有异议，但辩称其不构成犯罪，理由是：1、新场镇慧心苑小区系新场镇政府在2011年8月11日按程序报批实施。新场镇党委政府多次开会某某调该小区项目可以边建设边办手续；2、慧心苑小区在2011年11月开工建设后，国土所在2011年11月、2012年3月、2013年2月共3次向王泸威送达了责令停工通知书，履行了自己的职责；3、因国土所没有执法职能，自己多次向分管执法的局领导进行了汇报，之后向镇政府和国土局执法大队作了书面汇报，局相关负责人带队到违法用地现场也调查过；4、因慧心苑小区违法用地导致应补缴的土地出让金329.36万元至今无法收回以及当地群众反映某某烈的恶劣社会影响，与自己没有因果关系。被告人蒋某某没有提举证据对其辩解意见进行证明。
被告人韩某某对其在明知慧心苑小区尚未改变土地用途的情况下疏于审查，为其填报了商住用地的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证报批手续的事实没有异议，但辩称其不构成犯罪，理由是：新场镇村建办对工程建设没有审批权，只有形式审查权力，对项目的管理，属于建设行政部门管理。作为基层部门，村建办主要做好宣传工作。对违法建设工程的处罚，由专门的部门来负责处罚，新场村建办不存在上报的职责。村建办向王泸威和慧心苑小区发了二次停工通知，发通知之后，王泸威及时做了回复，并不是没有理会。
经审理查明，2009年5月至2013年6月，被告人蒋某某担任新场国土所的所长，负责对威远县新场镇辖区内土地利用的动态巡查，及时发现、制止和报告国土资源违法行为等工作。蒋某某明知王泸威以威远县宏大房地产开发有限公司（以下简称“宏大公司”）名义承建的慧心苑小区未经批准擅自改变土地用途并违法占用集体土地的违法行为，在2011年11月10日、2012年3月2日、2013年2月1日三次向王泸威送达了停止土地违法行为通知书而未及时向威远县国土资源局汇报。
2008年11月后，被告人韩某某担任新场村建办主任，负责办理工程项目选址、定点，开展建设工程质量安全管理等工作。韩某某疏于审查，为王泸威以宏大公司名义承建的慧心苑小区填报了商住用地的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的报批手续。2012年7月31日、2013年4月16日，韩某某明知慧心苑小区未取得建筑工程施工许可证就开工建设的违法行为，向王泸威及承建单位送达了慧心苑小区停工通知而未及时向相关部门进行汇报。
2011年至2013年期间，慧心苑小区违法占用新场镇工业划拨用地9149.18㎡和集体土地1850.82㎡修建房屋进行商品房开发，违法建筑面积16148.97㎡，造成该小区应补缴的329.36万元土地出让金迄今未能收回，被占地群众无法得到安置、购房群众无法按时取得权属证件以及民工工资无法兑现等一系列社会问题，造成了恶劣社会影响。
另查明，被告人韩某某于2016年3月22日向侦查部门投案自首。被告人蒋某某于2016年3月23日向侦查部门投案自首。
上述事实，有以下经庭审举证、质证的证据：
一、书证
1、《立案决定书》，证实案件的来源。
2、被告人蒋某某、韩某某的到案说明，证实2016年3月22日，被告人韩某某经电话通知，主动到威远县人民检察院接受讯问。2016年3月23日，被告人蒋某某经电话通知，在县国土局纪检组长张某某的陪同下主动到威远县人民检察院接受讯问。
3、被告人蒋某某的户籍证明、内江市退伍军人安置工作介绍信、工资转移介绍信、威远县国土资源局相关任职文件，证实被告人蒋某某的身份。
4、威委办发（2008）58号文件、威国土资党组发（2009）10号文件、威远县国土资源局关于基层国土资源所岗位设置方案的请示、威远县国土资源局关于国土资源所职责任务及主要工作情况说明，证实国土资源所系国土资源局的派出机构，属于国土资源局的下属事业单位。国土资源所的工作职责是宣传、贯彻、执行国家和省有关国土资源管理的法律法规、方针、政策，以及市、县依据国家法律法规作出的有关国土资源管理的决定和措施；开展国土资源执法巡查，及时发现、制止和报告国土资源违法行为；配合上级国土资源部门做好国土资源违法案件的调查核实、取证和处理工作等。
5、被告人韩某某的户籍证明、新场镇政府相关任职文件、中共新场镇委员会任职文件、威远县事业单位（任职期满续聘）专业技术职务聘任审批表、威远县事业单位（专业技术岗位）首次设岗聘任审批表、威远县事业单位专业技术岗位续聘审批表，证实被告人韩某某的身份。
6、威委办发（2008）58号文件，证实村建环卫服务中心的工作职责是开展文明新村建设的技术性服务；指导农村建房，开展产权、产籍登记申报工作；受县级规划和建设行政主管部门的委托，严格按有关法律、法规和村镇规划，办理工程项目选址、定点、勘察、设计、监理、绘制红线图、开工放线验线及竣工验收等；开展建设工程质量安全管理等。
7、威远县人民政府办公室转发市政府关于进一步健全土地执法共同责任机制的意见及相关文件，证实本行政区域内违法用地、违法建设由国土资源部门负责监督检查辖区内土地管理法律、法规、规章和政策的执行情况，组织查处本行政区域内的违法违规用地。规划和建设部门负责城（镇）规划区范围内违法违章建筑物的查处工作并会同国土资源部门对相关土地违法违规案件涉及项目的建设用地规划许可、建设工程施工许可情况进行检查。镇人民政府的工作职责是要切实加某某土地管理，严格保护耕地，发现辖区内的土地违法行为，应当立即采取措施，进行制止，并及时上报县国土资源部门。对未履行本意见确定的工作职责，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
10、王泸威与宏大公司签订的《合作开发威远县新场镇慧心苑小区项目协议书》、《威远宏大房地产开发有限公司关于建设威远县新场镇慧心苑小区项目的投资立项申请》、《四川省固定资产投资项目备案申请表》、威发改发（2011）349号《威远县发展和改革局关于威远县宏大房地产开发有限责任公司建设威远县新场镇慧心苑小区项目工程的立项批复》、宏大公司授权王泸威办理慧心苑小区项目前期用地、规划、报建等相关事宜的授权委托书，证实慧心苑小区系王泸威以宏大公司名义承建并由王泸威负责办理手续。
11、威国用（二OOO）字第6-14-4号国有土地使用证和宗地图，证实该宗土地原系工业划拨用地。
12、王泸威的《申请》、2011年8月25日威远县国土资源局出具的关于王泸威改变土地用途的情况说明、2011年11月28日威远县国土资源局出具的证明，证实根据王泸威的申请，威远县国土资源局曾两次为慧心苑小区土地用途的相关情况出具证明。
13、《四川省威远县建设用地规划许可证报批表》、《威远县建设用地规划许可证申请表》、《四川省威远县建设用地规划许可证管理工作记录》，证实新场村建办主任韩某某为慧心苑小区填报了建设用地规划许可证报批手续。
14、威府国土发（2013）11号《威远县人民政府关于王泸威部分改变土地用途方案的批复》，证实威远县人民政府于2013年4月9日同意改变慧心苑小区建设用地的土地用途。
15、《威远县国土资源局关于催交土地出让价款的函》，证实威远县新场镇上游村1组的9149.18㎡国有建设用地使用权由工业用地按规划批准用途变更为商住用地，王泸威应完善手续并补缴土地出让金329.36万元。
16、欧某某记录的20次新场镇慧心苑小区监督记录(2012年5月18日至2012年11月16日)、《建筑工程施工许可证》，证实慧心苑小区2012年11月29日才办理施工许可证，但3号楼的基础在2012年5月21日之前都已经挖完，3号楼主体在2012年9月29日已经完工。
17、新场国土所《责令停止国土资源违法行为通知书》及送达回执，证实新场国土所于2011年11月、2012年3月、2013年2月三次向王泸威送达了停止土地违法行为通知书。
18、新场国土资源所关于上游村一组慧心苑小区违法用地的情况汇报、新场国土资源所通知，证实新场国土所于2013年4月8日就慧心苑小区违法用地情况向新场镇政府和威远县国土资源局进行了汇报。
19、《威远县国土资源局违法案件立案呈批表》、《威远县国土资源局业务会审呈报表》、威远县国土资源局行政处罚听证告知书及送达回执、土地违法案件行政处罚决定书及送达回执，证实威远县国土资源局于2013年12月对王泸威进行行政处罚。
20、新场村建办出具的停工通知，证实新场村建办因慧心苑小区未取得建筑工程施工许可证就开工建设的情况下，对王泸威及宏大公司发出了停工通知。
21、新场镇人民政府关于慧心苑6号楼情况说明，证实2013年6月18日，新场镇人民政府就慧心苑小区违法建设情况向威远县住房和城乡规划建设局进行了书面报告。
22、建设行政处罚决定书，证实住建部门对慧心苑小区违法建设行为进行行政处罚，并责令其改正违法行为。
23、威远县城市建设管理监察大队到新场镇慧心苑小区所作的勘查笔录、新场镇慧心苑1号楼勘查笔录、新场镇慧心苑3号楼勘查笔录、新场镇慧心苑6号楼勘查笔录，证实慧心苑小区1、3、4、6号楼在无施工许可手续的情况下违法修建了16148.97㎡。
24、王泸威因犯非法吸收公众存款罪的（2015）威刑初字第84号《刑事判决书》，证实王泸威于2015年12月29日因犯非法吸收公众存款罪被威远县人民法院判处有期徒刑五年，并处罚金八万元。在刑事判决中认定王泸威向李某甲、游某某等21人非法吸收公众存款2808.88万元，造成的实际损失为1905.38万元。
25、新场镇人民政府群众工作办公室提供的信访材料，证实王泸威及慧心苑小区在用地、建设过程中，引起占地群众、购房群众上访及民工工资无法兑现等一系列社会问题。
26、新府（2014）2号文件《新场镇人民政府关于慧心苑小区项目的处置方案》、威府阅（2014）4号《威远县人民政府关于处置新场镇慧心苑项目及宏大公司相关开发项目有关问题的会议纪要》、《中共威远县委关于新场镇慧心苑小区有关问题的会议纪要》、威远县国土资源局情况说明、威远县国土资源局向县检察院出具的关于新场镇慧心苑小区占用集体土地相关情况的说明、慧心苑用地图、新府（2014）53号《新场镇人民政府关于新场镇慧心苑小区土地使用性质改变土地出让金挂账的申请》、慧心苑小区遗留问题处置工作组《关于新场镇慧心苑小区过渡安置补偿实施方案》《新场镇人民政府关于慧心苑小区1-5号楼国有土地和集体土地土地置换的申请》、《新场人民政府和上游村一社土地所有权置换协议书》、《新场镇人民政府关于慧心苑小区项目相关情况的汇报》、《新场镇慧心苑住宅小区遗留问题处置工作组工作汇报》，证实在慧心苑小区违法用地、违法建设行为暴露后，造成购房人不能及时入住、租地协议无法继续履行、群众没法耕种、租地费不能兑现、部分占地群众补偿费不能兑现等遗留社会问题。
二、证人证言
1、证人泸威的证言，证实慧心苑小区的原址是其1998年承包的威远兴川汽车配件厂，土地性质属于工业划拨用地，面积是9000多㎡。慧心苑小区修建后占地面积12000多㎡，其中占用了3400多㎡集体土地用于修建慧心苑小区，租用了1000多㎡集体土地用于堆放弃土。
2、证人余某某的证言，证实慧心苑小区动工的手续不齐全，是违规建设行为。
3、证人杨某某的证言，证实慧心苑小区手续不全就动工，韩某某没有向相关部门及时报告。
4、证人韦某某的证言，证实慧心苑小区的土地手续不齐全就在搞建设。
5、证人刘某某的证言，证实慧心苑小区的工作一直都是韩某某在负责。2011年6月，慧心苑小区一边建设一边办手续，属于违法建设行为。
6、证人陈某某的证言，证实王泸威到威远县国土资源局办理土地用途变更的经过。
7、证人张某某的证言，证实其在2012年10月看到慧心苑小区主体工程已经完成，但土地性质没有改变。2013年12月威远县国土资源局对王泸威做出了行政处罚决定。
8、证人崔某某的证言，证实在2012年10月8日国土局纪检组长张某某与崔某某等人到慧心苑小区看见小区主体工程已经完工，但土地性质还是工业用地，属于擅自改变土地用途的违法行为。
9、证人刘某甲的证言，证实王泸威到住建部门办理建设用地规划许可证的经过。
10、证人朱某某的证言，证实新场镇村建办没有给向其报告过慧心苑小区违法建设。
11、证人何某某的证言，证实2014年2月28日城监大队对慧心苑小区违法建设进行了立案，在立案之前没有接到过新场镇村建办对慧心苑小区违法建设的报告。2014年6月30日对建设单位进行了行政处罚。
12、证人陈某某的证言，证实慧心苑小区在手续没有完善的情况下进行开工建设，是一种违规建设。后来经新场镇政府申请，慧心苑小区的土地出让金是以挂账方式处理的。
13、证人李某某的证言，证实国土局为王泸威承建慧心苑小区出具“情况说明”和“证明”的目的是为了方便王泸威办理住建动工前的相关手续，并不允许他进行动工建设。要动工建设必须经过县里面审批，缴纳土地出让金，取得合法手续。慧心苑小区土地在没有变性的情况下动工建设，属于违规先建的违法行为。
14、证人欧某某的证言，证实慧心苑小区的施工许可证是在2012年11月29日办下来的，当时慧心苑小区的3号楼主体已经完工了，1号楼、4号楼已经建到二、三层了，2号楼的建设基础已经完成了。
三、被告人的供述及辩解
1、被告人蒋某某的供述及辩解，证实其任新场镇国土所所长的主要职责是对辖区内土地利用动态巡查，对本辖区内发现的土地违法行为立即制止，如果制止不下来，及时向镇政府和县国土局报告。慧心苑小区动工的时候手续是不齐全的，改变土地用途的手续是没有办下来，是违法使用土地的行为。慧心苑小区收到新场国土所的停工通知书后，没有停止违法行为。蒋某某于2013年4月8日才向新场镇政府和县国土局进行了书面汇报。
2、被告人韩某某的供述及辩解，证实其明知慧心苑小区的土地性质没有变更而办理了相关的手续。慧心苑小区的土地性质没有转变的情况下是不能办理建设规划许可证的。之后，韩某某发现慧心苑小区在证照不全的情况下动工建设，以村建办的名义向慧心苑小区送达了停工通知书，但慧心苑小区违法建设没有停止。在没有停工的情况下，按照规定应该向相关部门报告，但其没有报告。
四、视听资料
侦查机关讯问职务犯罪嫌疑人全程录音录像光盘两张。
上述证据来源合法、有效，能够相互印证，足以证明本案的事实。
关于被告人蒋某某、韩某某提出在慧心苑小区修建过程中已履职尽责的辩解意见。经查：被告人蒋某某在2011年11月就发现慧心苑小区存在违法用地的行为，仅对其送达了停止国土资源违法行为通知书，直到2013年4月才向威远县国土资源局进行书面报告，致使慧心苑小区违法用地行为在其任职期间长期持续施工的客观事实。被告人韩某某疏于审查为慧心苑小区填报了商住用地的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证报批手续，致使慧心苑小区的修建报批程序“带病”继续流转。之后，韩某某明知慧心苑小区在未取得建筑工程施工许可证情况下仅对其送达了停工通知，而未及时向相关部门报告。二被告人虽有一定的履职行为,但履职不到位,二被告人的该辩解意见与查明的事实不符，本院不予采纳。
关于被告人蒋某某提出慧心苑小区造成的恶劣社会影响与其履职行为没有因果关系的辩解意见。经查：虽然造成慧心苑小区违法用地、违法建设危害后果的主要原因是王泸威等多方因素引起，但与二被告人在履行其监督和管理职责中没有履职尽责到位有关联,慧心苑小区违法用地、违法建设行为在二人任职期间长期持续，最终造成了慧心苑小区占地群众无法得到安置、购房群众无法按时取得权属证明以及拖欠民工工资等恶劣社会影响。故被告人蒋某某、韩某某的不正确履职行为与慧心苑小区违法用地、违法建设造成的恶劣社会影响存在因果关系。
本院认为，被告人蒋某某、韩某某作为虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，不正确地履行其工作职责，造成恶劣社会影响的行为，已触犯刑律，构成玩忽职守罪。被告人蒋某某、韩某某自动投案，如实供述犯罪事实，在庭审中对行为性质的辩解并不影响其自首的成立，依法可从轻或减轻处罚。鉴于慧心苑小区恶劣社会影响的产生，主要由王泸威的违法行为直接造成，二被告人未履职尽责对危害结果的发生也有关联，但情节轻微，可免于刑事处罚。公诉机关提出对两名被告人免于刑事处罚的建议，本院予以采纳。根据被告人蒋某某、韩某某的犯罪事实、犯罪性质、情节以及对社会的危害程度，依照《中某某人民共和国刑法》第三百九十七条、第三十七条、第六十七条第一款之规定，判决如下：
一、被告人蒋某某犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
二、被告人韩某某犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向四川省内江市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 袁 壹
人民陪审员 张 桃
人民陪审员 曾群滨
二〇一六年十一月二十四日
书 记 员 陈 莉
附有关法律条文于后
《中某某人民共和国刑法》
第三百九十七条第一款国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。
第六十七条第一款犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。