浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第125号
上诉人（原审原告）俞月英。
委托代理人俞晓红。
被上诉人（原审被告）杭州市拱墅区人民政府。住所地：杭州市拱墅区台州路*号。
法定代表人朱建明。
委托代理人周士奇。
委托代理人徐徐。
俞月英诉杭州市拱墅区人民政府其他城建行政复议一案，杭州市中级人民法院于2015年3月23日作出（2015）浙杭行初字第7号行政判决。俞月英不服，向本院提出上诉。本院于2015年5月5日立案受理后依法组成合议庭，并于同年5月22日公开开庭审理了本案。上诉人俞月英及其委托代理人俞晓红，被上诉人杭州市拱墅区人民政府的委托代理人周士奇、徐徐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2003年10月13日，因和睦A-30地块工程项目建设需要，杭州市房产管理局向杭州市土地储备中心颁发了杭房拆许字（2003）第055号《房屋拆迁许可证》，俞月英所有的徐家弄2号6室房屋（建筑面积24.58平方米）位于该拆迁许可证核准的拆迁范围内。2004年11月4日，俞月英与杭州市土地储备中心签订《房屋拆迁产权调换协议》（编号：40004），就房屋的补偿安置（杭三毛地块期房）事宜达成一致。2006年6月30日，杭州厦信房地产咨询评估有限公司向委托方杭州市土地储备中心出具杭厦房［2006］安估大浒东苑字第10001-1号《房地产估价报告书》，对杭州市拱墅区大浒东苑住宅公开市场价值进行评估，确定大浒东苑住宅在估价时点2005年10月13日的公开市场价值为人民币6100元/平方米（均价），估价作业日期2006年6月13日至2006年6月30日。2006年7月，杭州市土地储备中心与杭州市拱墅区城市建设发展中心制定《四期回迁结算基本政策》，第五条规定，根据杭州厦信房地产咨询评估有限公司对大浒东苑拆迁安置房进行市场评估，大浒东苑安置房扩面市场评估价为6100元/平方米，作为四期扩面的结算依据。2006年11月20日，俞月英与杭州市土地储备中心、杭州市拱墅区城市建设发展中心签订《私房回迁安置协议》（回迁号：40004），就回迁安置事宜达成一致，约定俞月英根据拆迁人提供的房源挑选大浒东苑15-1-1601（建筑面积115.82平方米）、13-1-1001（建筑面积113.33平方米）作为安置房，并进行资金结算。2006年11月25日，拆迁双方结算完毕，俞月英向杭州市土地储备中心实际支付人民币1045476.20元。2014年12月4日，俞月英以杭州市拱墅区城市建设发展中心为被申请人，向杭州市拱墅区人民政府申请行政复议，请求：1.撤销2006年6月13日委托的《房地产估价报告书》，依照2003年10月15日的估价基准日（估价时点）重新作出《房地产评估报告书》，确定扩面安置价并退还多收的扩面购买金额；2.认定杭州市拱墅区城市建设发展中心在2006年7月制定并发布的《四期回迁结算基本政策》无效。其行政复议申请的主要事实和理由为：俞月英与杭州市土地储备中心、杭州市拱墅区城市建设发展中心于2006年11月20日签订的《私房回迁安置协议》涉及安置扩面面积以及购买扩面部分的市场价问题，杭州市拱墅区检察院认为，因俞月英丈夫张军当年曾在拱墅区城建中心工作，双方签订《私房回迁安置协议》涉嫌利用职权安置扩面太多，涉嫌构成滥用职权、贪污犯罪，故杭州市拱墅区检察院于2014年8月11日对其丈夫张军立案侦查，9月20日逮捕。而俞月英认为杭州市拱墅区城市建设发展中心故意推迟安置房评估基准日近两年，严重侵害被拆迁户的合法财产权益，其丈夫张军不仅不构成犯罪，反而是杭州市拱墅区城市建设发展中心侵占了其合法财产权益，故提出复议申请。2014年12月9日,杭州市拱墅区人民政府向俞月英作出拱政复［2014］19号《行政复议不予受理决定书》认为：你请求撤销2006年6月13日委托的《房地产估价报告书》，依照2003年10月15日的估价基准日（估价时点）重新作出《房地产评估报告书》，确定扩面安置价并退还多收的扩面购买金额，认定杭州市拱墅区城市建设发展中心在2006年7月制定并发布的《四期回迁结算基本政策》无效，于2014年12月4日向本机关申请行政复议。经审查，杭州市拱墅区城市建设发展中心不属于行政复议法规定的行政机关范畴。因此，你申请行政复议不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，本机关决定不予受理。该决定书已经送达。俞月英不服，遂提起本案诉讼。另查明，杭州市拱墅区城市建设发展中心系杭州市拱墅区人民政府于2001年3月20日举办的全民事业单位，领有事证第133010500081号《事业单位法人证书》，宗旨和业务范围为：为城区道路及旧城改造服务，负责运河沿线等的旧城改造和土地整理，房屋拆迁、安置，住宅、公建配套及基础设施建设等。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。第十二条规定，行政机关与法律、法规授权的组织以共同的名义作出具体行政行为的，行政机关和法律、法规授权的组织为共同被申请人。行政机关与其他组织以共同名义作出具体行政行为的，行政机关为被申请人。第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。第十四条规定，行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。本案中，俞月英以杭州市拱墅区城市建设发展中心为被申请人，向杭州市拱墅区人民政府申请行政复议。杭州市拱墅区城市建设发展中心是一个事业单位，其在本案中虽然参与了涉案拆迁安置的相关事宜，但其均是以平等主体的身份、以协商一致的方式在参与，俞月英提供的证据尚不足以证明杭州市拱墅区城市建设发展中心行使了具有行政管理性质的权力，相关法律法规亦没有授权其从事相关行政管理职权，据此，应当认定杭州市拱墅区城市建设发展中心不具有行政复议被申请人的资格，杭州市拱墅区人民政府对俞月英的行政复议申请不予受理，并无不当。需要指出的是，复议机关在审查行政复议申请是否符合受理条件时，应首先审查复议请求是否明确具体、是否属于行政复议范围等内容。综上，俞月英的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告俞月英的诉讼请求。
俞月英上诉称：1．杭州市拱墅区城市建设发展中心虽不是行政机关，但系被告设置的直属机构，是房屋征收实施单位。在旧城改造、房屋拆迁安置事务上，行使的是政府的工作职责，人员也属于区政府编制管辖。2。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条也已做了明确规定，属于被上诉人复议范畴。原审判决认定的事实部分割裂了客观实际情况，没有将杭州市拱墅区城市建设发展中心在拱墅区实际进行了房屋拆迁安置工作的事实加以认定，单纯从理论上阐述发展中心不是行政单位，脱离了实际上拱墅区政府负有房屋拆迁安置工作职能以外，还负有监督管理拱墅区范围内发生的房屋拆迁安置责任和义务。故请求撤销原判，支持上诉人的请求。
杭州市拱墅区人民政府答辩称：一、答辩人对俞月英2014年12月4日提出复议申请作出不予受理的决定符合法律规定。1、俞月英所诉其与杭州市拱墅区城市建设发展中心就案涉房屋签订《私房回迁安置协议》等行为不符合具体行政行为的构成要件。杭州市拱墅区城市建设发展中心系答辩人于2001年3月20日举办的全民事业单位，领有事证第133010500081号《事业单位法人证书》。自2004年11月4日俞月英与杭州市拱墅区城市建设发展中心签订《产权调换协议》至今，杭州市拱墅区城市建设发展中心行使的是辖区内城区道路及旧城改造服务工作，其工作内容包括运河沿线等的旧城改造和土地整理、房屋拆迁、安置、住宅公建配套及基础设施建设等，其从事的是建设施工等工作，而无拆迁管理的行政职能。2003年7月20日至2007年12月29日，杭州市拱墅区拆迁管理部门为拱墅区建设局下属的杭州市拱墅区城市房屋拆迁管理办公室，其行使拆迁管理、拆迁纠纷调处及拆迁纠纷裁决的具体性事务工作可认定为具体行政行为。2007年12月30日至今，杭州市拱墅区拆迁管理部门为杭州市拱墅区政府办公室下属的杭州市拱墅区城市房屋拆迁管理办公室。因此，杭州市拱墅区城市建设发展中心作为事业单位不是行政主体，也非法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，其参与的涉案《私房回迁安置协议》等行为均是以平等主体的身份、以协商一致的方式参与。2、杭州市拱墅区城市建设发展中心并非适格的行政复议被申请人。该中心不符合《行政复议法实施条例》关于被申请人资格的任何一种情形，因此不是符合规定的被申请人。二、答辩人的行为符合法定程序。答辩人于2014年12月4日收到上诉人复议申请书，根据《行政复议法》第六条、第七条的规定，经审查发现不属于法律规定的行政复议受案范围、被申请人不适格，遂根据《行政复议法》第十七条第一款的规定，于2014年12月9日作出拱政复[2014]19号行政复议不予受理决定书，并于当日以EMS特快专递方式送达上诉人，被上诉人的行为符合法定程序。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，恳请维持原判，驳回上诉。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人杭州市拱墅区人民政府所作拱政复［2014］19号《行政复议不予受理决定书》是否具备事实和法律依据，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案系因上诉人俞月英不服被上诉人杭州市拱墅区人民政府行政复议不予受理决定提起的诉讼。上诉人在其行政复议申请中，以杭州市拱墅区城市建设发展中心为被申请人，但请求撤销的系案外人杭州市土地储备中心于2006年6月13日向案外人杭州厦信房地产咨询评估有限公司递交的委托《房地产评估报告书》，以及请求认定行政复议被申请人于2006年7月制定并发布的《四期回迁结算基本政策》无效。而被上诉人作出的被诉行政复议不予受理决定认为，行政复议被申请人不属于行政复议法规定的行政机关范畴。因此，行政复议申请不符合受理条件并据此不予受理。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条还分别就行政复议范围及其受理条件作出明确规定。本案中，杭州市拱墅区城市建设发展中心虽系被上诉人举办，但从其领有《事业单位法人证书》，以及所从事的城区道路及旧城改造服务，负责运河沿线等的旧城改造和土地整理，房屋拆迁、安置，住宅、公建配套及基础设施建设等具体工作情况看，其工作职责不具有行政管理性质，且相关法律法规或规章亦未授予其行政管理的职责。因此，杭州市拱墅区城市建设发展中心不具备行政复议被申请人资格。况且，上诉人所申请复议撤销的事项为案外人杭州市土地储备中心向其他案外人递交的委托《房地产评估报告书》，现有证据并不能证明该发展中心与杭州市土地储备中心之间存在直接关联。而上诉人请求确认无效的、由行政复议被申请人发布的《四期回迁结算基本政策》，亦不属于行政行为。综上，被上诉人依照行政复议法的相关规定不予受理上诉人行政复议申请正确。原审判决据此驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人俞月英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一五年六月四日
书 记 员 陈欧飞