温州市龙湾区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）浙0303民初2404号
原告：温州机场集团有限公司，住所地：温州市龙湾区机场大道1号，统一社会信用代码：91330300735276673H。
法定代表人：苏友灿。
委托代理人：张超，浙江六策律师事务所律师。
委托代理人：程红，女，汉族，1963年9月27日出生，系公司员工。
被告：河北航空有限公司，住所地：石家庄市中山东路303号世贸广场酒店，统一社会信用代码：911300007816069526。
法定代表人：牟建勇。
委托代理人：林富志、林安宁，上海锦天城（厦门）律师事务所律师。
原告温州机场集团有限公司（以下简称温州机场公司）与被告河北航空有限公司（以下简称河北航空公司）合同纠纷一案，本院于2016年5月30日立案后，依法适用普通程序，于2016年11月9日公开开庭进行了审理。原告温州机场公司的委托代理人张超、程红，被告河北航空公司委托代理人林安宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告温州机场公司向本院提出诉讼请求：1、被告返还原告提供的投放运力补贴及各项收费优惠共计人民币16952696.41元（其中运力投放补贴300万元，航空性业务收费优惠13680288.41元，非航空性业务收费优惠272408元）；2、本案诉讼费由被告承担。
事实与理由：原告与被告在2013年4月11日签订了一份合作协议，约定：1、合作期间自2013年4月28日至2016年4月27日期间止；2、被告方从2013年起在原告机场设立过夜基地，2013年内投放第二架飞机，在“十二五”期间每年投放2架飞机运力，2015年达到6架飞机；3、原告方为被告提供运力投放补贴300万元；原告对应收取被告的航空性业务收费（包括起降费、停场费、客桥费、旅客服务费、旅客行李安检费、货物邮件安检费）给予优惠，分别为2013年减免70%，2014年、2015年减免50%的优惠；对非航空性业务收费给予优惠，分别为其中租用办公室给予2013年减免100%租金，2014年减免50%租金，2015年减免30%租金的优惠，租用柜台给予2013年减免100%租金，2014年减免70%租金，2015年减免50%租金的优惠，现场运营及资源保障支持。4、如果被告未按照约定投放运力，原告保留向被告追收已提供优惠收费的权利，并不受结算期限的限制。合作协议签订后，原告按照合作协议第3.1.2款约定，依照《关于印发民用机场收费改革实施方案的通知》（民航发【2007】159号）文件附件5、附件6确定的收费基准上给予优惠，截至2015年4月1日，被告享受的航空性业务收费优惠共计13680288.41元，非航空性业务收费优惠共计272408元。2015年2月16日，原告向被告提供了300万元运力投放补贴。按《合作协议》第2.1款规定，被告在“十二五”期间每年投放2架飞机，2015年达到6架飞机。但是被告并未依照约定履行义务，2015年在原告机场停放飞机仅为3架，春运期间又临时撤走一架，春运后于2015年4月23日正式撤走，剩余两架飞机于2015年5月24日撤走。为此，双方互致函件进行协商，还曾多次互派人员进行交涉：原告要求被告继续按照《合作协议》的约定投放运力，但被告以自身安全管控能力过弱为由拒绝继续履行合作协议，协商未果。被告不仅未按约定投放运力，且至2015年5月份即撤走所有过夜飞机，原告提供给被告300万元运力补贴的合同目的不能实现。原告依照《合同法》的有关规定和合同的约定有权要求被告返还已收取和享受的运力投放补贴和优惠收费。
被告河北航空公司答辩称：一、原、被告双方签订的合作协议是试错性的战略框架协议，在协议履行期间，被告基本上完成了大部分合作事项。从协议的目的和内容来看，双方是试错性合作，系战略框架协议。签订协议时，被告是新公司，摸着石头过河，一步一步试验，在签订协议时对于是否能够开展双基地运营的模式并无相应把握。因此，协议第二条2.1款对飞机的投放计划约定“根据甲方运力引进计划，在前2架飞机运营、收益稳定的情况下，继续投放。”同时，合作协议第四条约定“协议履行期间，如甲乙双方有一方不能履行本协议所规定义务时，双方就运力投放和航空性业务收费事项另行协商，签订补充协议。”因此，一方出现无法履行合作协议的情况，依据合同约定也是双方另行协商，签订补充协议。如能够继续合作，则继续合作，如短期不能继续合作，则寻求长期合作的空间。协议约定合作期是三年。自2013年4月起，双方进行了深度合作。被告投放运力，设立过夜基地，运营与温州机场相关的航班。但因为出现一些非被告所能控制、预计的情况（基地整体亏损、双基地运营安全问题、厦门航空对公司的战略重组等），在运力投放两年之后，被告才不得已撤销了过夜基地，但其他合作事项仍然是坚持到合作期满。在合作期后，被告仍然在亏损运营温州航班。因此，被告履行了大部分协议约定的义务。双方的合作是顺利的，整体上是共赢的。正如被告向原告申请落实过夜飞机补助资金文件中所陈述的：（被告）为温州机场的旅客吞吐量的增长起到了一定的促进作用，同时也对温州与各地间的经贸、旅游往来，助推温州社会经济发展起到了积极作用。被告并没有给温州、给原告造成损失，是为温州、原告作出贡献的。二、运力补助的支付主体是温州市政府而非原告，被告领取运力补助符合温州市政府文件要求，原告无权要求返还运力补助款。1、就运力补助而言，首先需要强调指出，这同合作协议3.1条所言的补助有根本差别。补助是温州市政府的财政支出，依据是温州市政府作出的《温州市人民政府关于加快温州民航发展若干问题的意见》（温政发[2013]56号文件）。文件明文确定：温州市政府对于新增投放的过夜飞机采用一事一议的方式给予每架150万的一次性补助。有固有的标准（150万元每架），支付的主体是温州市政府。二协议约定的补贴是原告的企业行为，协议体现为：“具体补贴办法和补贴标准双方另行约定”，支付的主体是原告。因此被告取得的300万元运力补助，法律关系是在温州市政府与被告之间，原告并非当事人。被告取得补助的依据是温州市政府的文件而并非合作协议。原告并非给付补助的主体，仅是协助被告取得补助，所以原告主张返还运力补助主体是不适格的。2、合作协议、温州市政府文件中均没有返还运力补助的条款。合作协议仅约定“如甲方未按2.1条要求投放运力的，乙方保留向甲方追收已提供优惠的权利”，也就是仅限于航空性、非航空性优惠收费，并未涉及运力补助。而温州市政府文件同样也没用追收运力补助的内容。3、被告领取补助市符合补助发放的要求的。被告新增投放过夜飞机取得补助是符合政府规定的，文件并无规定此后的撤走需要返还补助。第一架过夜飞机2013年4月28日投放，至2015年4月23日，时间已近两年。投放三架飞机，仅领取两架的补助，衡诸情理法，都没有问题。严格的按照文件来讲，被告不是该退补助，而是补助少拿了。4、按照被告的付出和贡献，理应享有运力补助。截止2015年4月底，被告在温州机场完成了旅客吞吐量90万人次。为温州机场的旅客吞吐量的增长起到了促进作用，同时也对温州与各地间经贸、旅游往来，助推温州社会经济发展起到了积极作用。被告享有运力补助是合乎情理的。三、原告未依据合作协议约定履行支付运力投放补贴，被告在运营收益严重亏损，安全问题无法保障的情况下调整运力投放，退而寻求长期合作空间是符合双方约定的。1、原告未按温州市政府文件、合作协议约定履行义务。合作协议3.2条约定，乙方按照3.1条履行义务后，甲方才有义务投放运力。3.1条中乙方义务包括运力投放补助等。协议关于运力投放补贴约定中，原告有两项义务。第一项义务：在温州市政府出台了支持政策以后，原告理应协助、负责被告取得政府文件所规定的财政补助（每架150万元）。原告在其中起了很大作用，需要进行初步审核并报温州市政府财政局最终批准。但被告前面两架飞机入住后近两年才取得补助，后一架至撤场时都未取得政府补助。原告此项义务并未履行。原告的第二项义务为直接支付原告补贴，“具体的补助办法和补贴标准双方另行约定”。但同样也是至被告撤场时止，原告并没有同被告协商和发放补贴。综上，在原告没有履行3.1条的义务的前提下，被告有权不按照协议约定投放运力，原告无权追收已提供优惠的权利。2、被告双基地的运营、收益并未达到预期，已经严重亏损并存在严重的安全隐患。合作协议2.1条约定，“在前两架飞机运营、收益稳定的情况下”，被告继续按照自己的运力引进投放温州机场飞机。现在实际情况与此相反，实际上入住以来被告一直都是亏损状况。且原告未同被告协商并发放补贴，再加上原告的关联企业也拖欠被告运费，这些情况都导致了被告亏损状况无法缓解。甚至加深。因为入住飞机运营、收益不稳定，严重亏损，安全上也存在重大隐患。被告有权据此制定、修改运力引进计划，不投放飞机或将已投放的飞机撤走的。3、根据合作协议约定，出现无法履行合作协议的情形，双方应另行协商，订立补充协议。合作协议第四条约定“协议履行期间，如甲乙双方有一方不能履行本协议所规定义务时，双方就运力投放和航空性业务收费等事项另行协商，签订补充协议”。联系合作协议2.1条被告是按照自己的运力引进计划投放温州机场飞机。被告制定的计划本身就存在调整、改变的可能的。这需要双方另行协商，签订补充协议。4、回到合作协议整体共赢的框架中，被告取得优惠是有付出对价的，是为原告做出贡献的。按照被告的付出、贡献，理应有权保有优惠。综上所述，原告要求被告返还运力补助与优惠并无依据。原告要求返还给予的补助、优惠，是对被告此前对温州、对原告做出贡献的一笔勾销，在行业内向无先例。如果由原告来创造这样一个先例，对原告也会产生相当的负面影响。原告起诉后，多家航空公司对此表示关注。被告也是本着和解的态度，不想将问题扩大，始终都在尽量控制案件的传播范围。希望能够在法庭的主持下，双方能够协商达成补充协议，保留以后合作的空间，恢复此前合作协议所形成的共赢局面。
原告温州机场公司在本院指定的举证期限内提供了下列证据材料：1、原告营业执照，以证明原告身份主体诉讼资格；
2、被告企业信用信息，以证明被告身份主体诉讼资格；
3、合作协议，以证明原告与被告于2013年4月11日签订合作协议一份，约定：原告给予被告收费优惠及提供投放运力补贴，被告按约投放运力，如被告未按约定投放运力，原告有权要求被告返还已收取的优惠；
4、民航发【2007】159号文件及附件，以证明机场服务项目收费标准；
5-8、房屋租赁合同、河北航空办公用房租赁优惠情况表、客户贷记通知表、国内业务收款回单、浙江省地方税务局通用机打发票，以证明被告向原告租赁办公用房，应收租金262926元，实收租金133318元，优惠129608元；
9-11、温州机场候机楼综合服务柜台租赁合同、客户贷记通知表、浙江省地方税务局通用机打发票，以证明被告向原告租赁综合服务柜台，应收租金168000元，实收租金25200元，优惠142800元；
12-14、分配汇总表（二）、2013-2015分类汇总表、2013-2015优惠筛选表，以证明2013年4月至2015年3月期间，原告对被告的航空性业务收费共计优惠13680288.41元；
15-16、银行支付业务付款回单、河北增值税通用发票，以证明原告向被告提供了300万运力投放补贴；
17-18、关于要求合理调整运力的函、关于暂时调整温州基地运力的复函，以证明被告以自身安全管控能力过弱为由，拒绝按约投放运力。
被告河北航空公司在本院指定的举证期限内提供了下列证据材料：1、温州市人民政府【2013】56号文件，以证明文件明确确定温州市政府对于新增投放的过夜飞机采用一事一议的方式给予每架150万元的一次性补助，因此法律关系是在温州政府和被告之间，原告并非当事人；被告取得补助的依据是温州市政府的文件并非合作协议，温州机场并非补助给付主体，仅是协助被告取得补助；被告领取补助符合补贴发放的要求，温州市政府文件没有规定运力补助返还的条件，所以无权返还；第一家过夜飞机于2013年4月28日投放，至2015年4月23日撤走，时间已近两年；投放三架飞机，仅领取两架的补助，衡诸情理法，都没有问题；
2、《关于落实2013年过年飞机补助的函》，以证明被告在函中要求原告帮助被告向市政府落实补助资金发放事宜，因此是温州市政府向被告发放补助，原告仅为协助义务；在被告飞机入住一年多以后，原告仍未协助被告取得过夜补助的情况下，被告发函催促其履行义务，由此证明原告在此期间并未履行协助义务；
3、温州基地经营情况说明，以证明被告温州基地经营连续亏损达1.1亿元，所以于2015年5月决定撤销温州基地；《合作协议》2.1条约定“在前两架飞机运营、收益稳定的情况下”公司按照自己的运力引进计划投放温州机场飞机。现实际情况是入住以来被告一直是亏损状况，原告一直没有同被告协商，并向被告发放补贴，再加上原告的关联企业拖欠被告运费，这些情况都导致了被告亏损状况无法缓解，甚至加深的地步；入住飞机运营、收益不稳定，未达到公司预期，被告有权据此制定、修改运力引进计划，不投放或者将已投放的飞机撤走，原告无权要求追回已给予优惠；
4、被告安全运营的相关材料，以证明自入住以来，被告安全委员会以及民航河北安全监督管理局等单位对温州基地的安全检查表明，温州基地存在安全保障能力不足，管理链条过长的问题；因为基地安全运营方面不稳定，未达到民航局的要求以及公司预期，被告有权据此制定、修改运力引进计划，不投放或者将已投放的飞机撤走，原告无权要求追回已给予优惠。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：对被告提供的证据3-4，系被告单方制作的情况说明以及内部管理材料，未经原告确认，不能证明其待证目的。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2013年4月11日，原告温州机场公司（乙方）和被告河北航空公司（甲方）签订《原告温州机场集团有限公司与被告河北航空有限公司合作协议》（以下简称《合作协议》），约定：第一条合作事项。甲方在温州机场投放运力，设立过夜基地，促进温州机场的发展繁荣。乙方积极落实温州市政府对民航发展的财政补贴政策，按运力投放数量给予甲方定额运营补贴，并在机场收费、现场运营、资源保障等方面给予甲方优惠和支持，做大做强航空运输产业，实现甲乙双方共同成长、双赢发展。第二条甲方的权利和义务。2.1甲方的义务。甲方从2013年开始在温州机场投放运力，设立过夜基地，从第一架飞机运营达到预期后，2013年投放第二架飞机在温州机场运营。根据甲方运力引进计划，在前2架飞机运营、收益稳定的情况下，“十二五”期间每年投放2架，2015年达到6架飞机，围绕温州机场运营航线航班。在甲方具备分公司建设标准和条件时，启动河北航空有限公司温州分公司的申报工作，在“十三五”初期设立温州分公司。在乙方已经按照3.1款项下约定落实对甲方的运力投放补贴、给予甲方机场收费优惠和现场运行支持的情况下，视为本款中约定的甲方运营和收费稳定已经达到预期。2.2甲方的权利。甲方在履行上述义务时，应当享有本协议3.1条所规定的运营补贴、机场收费优惠、现场运营及资源保障支持。第三条乙方的权利和义务。3.1，乙方的义务。3.1.1运力投放补贴。乙方应积极落实温州市政府出台对民航发展的支持政策，根据温州市政府财政补贴政策，按运力投放数量给予甲方定额运营补贴，形成奖励机制，鼓励甲方在温州投入更多的运力，开发市场。具体补贴方式和补贴标准双方另行约定。3.1.2机场收费优惠。乙方按照民航有关标准在航空性业务收费方面给予甲方三年扶持培育期。具体扶持办法为：在运力投放的第一年，减免70%航空性业务收费；在运力投放的第二年，减免50%航空性业务收费；在运力投放的第三年，减免50%航空性业务收费；第四年起正常性收费。……3.1.3现场运行支持。乙方为甲方在温州机场提供三间办公室用于机务维修、现场保障和机场人员飞行准备；在候机楼出发厅航空公司区域为甲方提供一个专属柜台，用于售票、中转和问询服务。乙方给予甲方办公用房和柜台资源三年运行培育期，具体办法为：在租用办公室的第一年给予减免100%租金，第二年减免50%租金，第三年减免30%租金，第四年起恢复正常性收费；在租用柜台的第一年给予减免100%租金，第二年减免70%租金，第三年减免50%租金；第四年起恢复正常性收费。……3.2乙方的权利。乙方按照3.1条履行义务后，甲方应按2.1条投放运力。如甲方未按2.1条要求投放运力的，乙方保留向甲方追收已提供优惠收费的权力，并不受结算期限的限制。第四条协议的变更。本协议有效期三期，自2013年4月28日至2016年4月27日止。协议履行期间，如甲乙双方有一方不能履行本协议所规定义务时，双方就运力投放和航空性业务收费等事项另行协商，签订补充协议。同时，原、被告相继签订房屋租赁合同、综合服务柜台租赁合同等相关合同。
2015年5月5日，原告温州机场公司向被告河北航空公司发送《温州机场集团关于要求合理调整运力的函》，内容为：……贵公司未依约投放运力，已然违背双方的协议约定，不仅对温州机场运营造成巨大损失，也会给贵公司的诚信带来严重的损害。截至目前，我方严守合同约定，履行了运力投放补贴、机场收费优惠、现场运营支持等各项义务，两年期间共给予贵公司超过1500万元补贴和优惠收费支持，如贵公司坚持毁约，我方若不依照协议享有的权利并回收已支付给贵方的相关优惠补贴，将要承担更多的责任。……
2015年5月18日，被告河北航空公司回复原告温州机场公司《关于暂时调整温州基地运力的复函》，内容：……鉴于河北航空当前自身安全管控能力偏弱，双基地运行和异地运行的经验较少，飞行、机务、签派等关键专业技术力量有待进一步增强的实际状况，……我公司需暂时回撤运力至石家庄机场，集中现有保障资源，全力确保持续安全平稳运行。……
合同签订后，被告河北航空公司相继投入飞机运力，至2015年在温州机场停放飞机3架，在春运期间临时撤走1架，春运后于4月份正式撤走，其余2架飞机于同年5月底撤走。合同履行期间，被告河北航空公司共享受航空性业务收费优惠13680288.41元、非航空性业务收费优惠272408元。
2013年5月20日，温州市人民政府出台温政发[2013]56号《温州市人民政府关于加快温州民航事业发展的若干意见》，内容：……三、积极引导和培育航空市场（一）引进和设立基地航空公司。对在温州机场新增投放2架（含）以上过夜飞机，并计划在温州注册设立分公司的航空公司，给予3年培育期扶持政策，由市政府采取一事一议方式，按每架飞机150万元标准一次性给予补助。
2015年2月12日，被告河北航空公司开具金额为300万元、项目为补贴款的增值税发票给原告温州机场公司。同年2月16日，原告温州机场公司向被告河北航空公司支付运力补贴300万元。
本院认为：原、被告签订的《合作协议》系双方真实意思表示，双方均应按照合同约定履行各自的义务。按照《合作协议》约定，被告河北航空公司在2015年温州机场运力应达到6架运力且合同应至少履行至2016年4月27日止，但被告至2015年仅投放运力三架且于2015年5月底撤回所有飞机，之后亦明确拒绝继续投放运力，其行为已构成严重违约，应承担相应的违约责任。被告河北航空公司认为已经履行大部分义务，与事实不符，本院不予采信。被告河北航空公司认为合同约定一方不能履行时应另行协商，但本案中双方未能协商达成新的协议，则应按《合作协议》继续履行。被告河北航空公司认为温州基地整体亏损，不符合合同约定的“运营、收益稳定的情况”，但在原告温州机场公司已经按约支付相关优惠收费、运力支持的情况下，按照《合作协议》2.1条第二款规定应视为被告河北航空公司运营和收费稳定已经达到预期，因此被告答辩意见本院不予采信。被告河北航空公司认为基于安全保障问题调整运力，但未提供充足证据证明原告存在安全保障问题，对其答辩意见本院不予采信。
关于航空性及非航空性优惠收费。原告给予被告上述优惠的目的是被告河北航空公司能够按约履行协议至2016年4月27日及期满后继续履行所产生的商业利益，优惠收费主要在合同履行前期，而原告商业利益主要发生在合同履行后期及期满之后，但现在被告已未按约履行的情况下拒绝履行其余义务，致使原告主要商业利益无法实现；涉案《合作协议》已明确约定未按约履行原告有权追收已提供优惠，现被告未按约履行义务，原告依照合同约定请求被告返还全额航空性业务收费优惠13680288.41元、非航空性业务收费优惠272408元，符合合同约定及法律规定，本院予以支持。
关于运力补贴300万元。被告河北航空公司认为该300万元并非《合作协议》第3.1.1条规定的运力投放补贴。本院认为，《合作协议》第3.1.1条规定“落实温州市政府出台对民航发展的支持政策，根据温州市政府财政补贴政策，按运力投放数量给予甲方定额运营补贴”，而本案运力补贴是原告根据《温州市人民政府关于加快温州民航事业发展的若干意见》按照被告运力投放数量向温州市政府申请获取，符合《合作协议》3.1.1条规定；被告亦未举证证明存在其他运力补贴政策；故被告答辩意见，本院不予采信。关于涉案补贴主体问题。被告认为该300万元是温州市人民政府补贴给被告，原告无权请求返还。本院认为，该部分资金虽来源于温州市人民政府，但系原告温州机场公司向温州市人民政府申请、温州市人民政府批准支付给原告、再由原告支付给被告河北航空公司，因此该运力补贴系原告温州机场公司和温州市人民政府发生直接法律关系，被告河北航空公司并非补贴直接发放对象，系原告发放给被告河北航空公司；涉案《合作协议》亦明确约定由原告积极落实温州市政府政策，根据财政补贴政策给予被告补贴，合同约定中的支付主体亦是原告；被告河北航空公司开具抬头为温州机场公司的增值税发票，亦说明被告河北航空公司认可支付主体为原告温州机场公司；综上，被告答辩意见本院不予采信。另被告主张《合作协议》约定的追收已提供优惠的权利仅限于航空性、非航空性优惠收费，不包括运力补助。本院认为，首先，涉案《合作协议》3.2条规定，乙方按照3.1条履行义务后，甲方应按2.1条投放运力。如甲方未按2.1条要求投放运力的，乙方保留向甲方追收已提供优惠收费的权力，并不受结算期限的限制。上述合同并未对“优惠收费”范围作出明确解释，但按照该条款前后文义理解，如被告未按2.1条要求投放运力，原告则有权追收3.1条所规定的全部优惠，而涉案运力补贴即3.1条规定内容之一，且运力补贴亦是优惠的一种形式，故涉案运力补贴属于原告可追回范围。其次，该运力补贴是基于《合作协议》履行所带来的利益，如未履行《合作协议》，原告亦不会为被告申请该笔补贴。最后，温州市政府文件中规定“给予3年培育期扶持政策，按照每架飞机150万元一次性给予补助”，与涉案《合作协议》履行期限一致，领取该运力补贴的前提即应当运营满三年。综上被告河北航空公司未按约履行，原告温州机场公司有权请求被告河北航空公司返还运力补贴300万元。至于原告温州机场公司收回运力补贴后事宜，应由温州市人民政府和原告温州机场公司按相关规定另行协商解决。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第一百零七条的规定，判决如下：
一、被告河北航空有限公司于判决生效之日起十日内返还原告温州机场集团有限公司航空性业务收费优惠13680288.41元、非航空性业务收费优惠272408元，共计13952696.41元；
二、被告河北航空有限公司于判决生效之日起十日内返还原告温州机场集团有限公司运力补贴3000000元。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费123516元，由被告河北航空有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。
审 判 长 娄伟伟
人民陪审员 陈 升
人民陪审员 张洁嫚
二〇一六年十二月二十一日
代书 记员 李曼琳