广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2016）粤7101行初2110号
原告：刘蕴瑜，女，汉族，1949年10月19日出生，住广州市天河区。
委托代理人：崔凝，女，汉族，1977年8月11日出生，住址同上。
委托代理人：白崇辉，广东德良律师事务所律师。
被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广东省广州市越秀区。
法定代表人：彭高峰，职务：主任。
委托代理人：方峥嵘、陆国玲，均系广州市天河区国土资源和规划局工作人员。
第三人：余金柱，男，汉族，1941年2月24日出生，住广州市天河区。
委托代理人：夏海龙，广东天诺律师事务所律师。
原告刘蕴瑜诉被告广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）、第三人余金柱核发建设工程规划许可证一案，本院于2016年8月12日受理后，依法组成合议庭，于2016年10月9日公开开庭审理了本案。原告刘蕴瑜及其委托代理人崔凝、白崇辉，被告市国规委的委托代理人方峥嵘、陆国玲，第三人余金柱的委托代理人夏海龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告刘蕴瑜诉称：2015年8月18日，被告核发了穗规建证[2015]××号《建设工程规划许可证》，核准了广州市天河区体育西路育蕾二街××号住宅楼的增设电梯工程项目。因该工程项目与原告存在利害关系，原告认为该具体行政行为违法，依法应予撤销。具体理由如下：一、天河区体育西路育蕾二街××号住宅楼的增设电梯工程不符合“加建电梯的业主达到“两个三分之二”的法定许可条件。1、不应该将不同意加建电梯的业主强行算作为同意建设的业主。育蕾二街××号共38户业主，高层业主代表余金柱递交了所谓的26户业主书面同意的资料向被告申请加建电梯。但这26户业主当中，是包含了现时已经书面明确表示不同意加建电梯的4户业主(101、103、104、201)。所以，即使资料真实，也最多只有22户业主同意，未达到《广州市既有住宅增设电梯试行办法》中规定的两个“三分之二以上”的法定条件。2、在这所谓同意的26户业主当中，并非全部是业主本人的签名。(1)对于育蕾二街××号住宅楼增设电梯的工程，楼上无任何业主事先征求过原告的意见。原告作为首当其中的一楼业主，本人事前对该电梯拟在哪里建、建多大、与我物业距离多少等建设方案毫不知情。楼上业主余金柱等人向被告提交的《申请函》、《授权委托书》等申请加建电梯的资料中的“刘蕴瑜”签名均不是本人亲笔所签，原告要求对此申请笔迹鉴定。(2)根据高层业主向育蕾小区居委会提交的《关于反对育蕾二街××号104开设经营场所的意见书》中部分的业主签名，与其之前向被告提交的申请加建电梯的《申请函》和《授权委托书》中的签名笔迹明显不符，特别是902、801、803、701、704、604、504房的业主，明显是有人假冒部分高层业主签名，所以原告亦要求对其签名的真实性进行鉴定。(3)高层业主代表在一次调解中，在人民调解委员会当着调解员的面承认：“因为一时找不到业主本人而会出现部分房号找其亲属代签的情况”（调解委的监控录像可以证实）。至于是亲属代签还是希望加建的高层其他业主为了凑数而代签就不得而知了。故此，被许可人申请加建电梯的资料不足以证明加建电梯是已经达到取得本栋楼房2/3以上业主同意的法定许可条件。被告没有调查审核被许可人所提交材料的真实性就核发了许可证，是严重不负责任的行为。二、被许可人是通过欺诈、诱骗的手段取得涉案行政许可的，依法应予撤销。1、假冒业主签名。目前据悉连原告在内最少有两名低层的业主明确表示，被许可人所提交的申请加建电梯资料中签名并非本人亲笔所签。在被许可人的申请资料中，如前所述，即使是部分高层业主的签名也与其另行提交的资料中的签名明显不符。且高层业主代表在调解中也表示有所谓的“亲属代签”情况。故此可以说明，被许可人提交的是虚假的申报材料。2、弄虚作假，涂改申请资料，欺骗经办单位。余金柱等人于2014年11月21日向被告提交资料申请加建电梯，被告审核后认为其送审设计方案连廊通道规模过大，于2014年12月19日出具穗规函[2014]××号《关于送审建筑设计方案的复函》要求其修改电梯设计方案。余金柱等为了保障其电梯间的面积就只能够缩短连廊，将原来设计4米的连廊缩短为3米。这样就意味着整个电梯与原告住宅的距离就只剩下1.5米了。由于这个方案更加遮挡低层业户的窗户和门面，影响一楼和二楼等不使用电梯的住户的出行，所以余金柱等对修改后的这个方案秘而不宣，更加不用说征求低层业户的意见。余金柱通过涂改日期、涂改业主代表的方式，将业主们2014年9月19日的加建电梯《申请函》涂改为2015年8月4日；将业主代表从“余某英、夏海龙”变为“余金柱”。即将旧的《申请函》变成更改方案后的《申请函》来再次申请加建电梯，造成加建方案已经征得大部分业主同意的假象蒙骗经办单位。本案申办加建电梯的《授权委托书》中原有三名受委托人（分别是余某英、夏海龙和余金柱）负责相关事项，但余金柱将其中两个受委托人余某英和夏海龙涂掉，就变成了余金柱的一人，骗取行政许可。3、出具虚假的《保证书》欺骗被告。《广州市既有住宅增设电梯试行办法》的有关规定要求加建电梯工程做好相关协调工作，维护社区内部安定和谐。故被告作出的上述穗规函[2014]××号《关于送审建筑设计方案的复函》要求加装电梯的原告具结《承诺书》，承诺承担因增设电梯工程引起利害关系人纠纷而产生的一切经济纠纷和法律责任。故此，余金柱以全体业主的名义于2015年3月18日向被告出具《保证书》，内容为：“现天河区育蕾二街××号加建电梯方案已与本楼所有业主充分协商，取得一致同意。所有业主在此保证，如因该住宅综合楼改建工程引起相关的利害关系人纠纷，我们负责妥善协调解决，并承担由此引起的一切经济损失和法律责任。”但事实上，余金柱并没有将加建电梯的申请设计方案告诉其他业主，更加没有什么“与本楼所有业主充分协商，取得一致同意”。最终导致高层业主毫不知情，低层业主一致反对。综上所述，该加建电梯工程没有达到2/3以上业主同意的法定条件，且穗规建证[2015]××号《建设工程规划许可证》是被许可人通过欺诈手段所取得的，其增设电梯的工程也没有与本楼所有业主充分协商，取得一致同意，更没有与相关利害关系人达成调解补偿协议。故原告请求法院：1、撤销被告于2015年8月18日核发的穗规建证[2015]××号《建设工程规划许可证》；2、被告承担本案诉讼费。
被告市国规委辩称：一、天河区体育西路育蕾二街××号住宅楼增设电梯工程相关规划审批情况：（一）2014年11月21日，余金柱等天河区体育西路育蕾二街××号住宅楼业主向我委申请天河区体育西路育蕾二街××号住宅楼增设电梯工程的建筑设计方案审查，提交了该栋住宅楼26户业主（住宅楼共38户业主）书面同意意见及26户房产证复印件、建筑的结构安全证明及建设工程设计方案等资料。经审核，同意增设电梯业主的户数及面积均符合穗府办〔2012〕21号《广州市既有住宅增设电梯试行办法》（以下简称《试行办法》）第三条的有关规定。由于原增设电梯送审设计方案电梯间规模过大，我委于2014年12月19日以穗规函〔2014〕××号《关于送审建筑设计方案的复函》要求业主修改设计方案并提交使用土地证明文件后，依照有关规定在我委业务大厅、“互联网”（我委“规划在线”网站）及拟增设电梯建筑现场进行批前公示。（二）2015年2月余金柱等天河区体育西路育蕾二街××号住宅楼业主修改了增设电梯设计方案。修改后的方案电梯间规模减小，符合规划及消防安全规范要求，故我委于2015年2月12日以穗规函〔2015〕××号《关于核发批前公示图的函》文核发批前公示图，批前公示时间为2015年3月4日至3月13日。（三）批前公示期间，我委收到2份来自天河区体育西路育蕾小区部分业主的纸质反馈意见及1条来自体育西路育蕾二街××号部分业主的网上反馈意见。反映拟增设电梯对住宅通风、采光造成直接影响、存在结构安全问题、增设电梯事项未经业主同意、未召开听证、存在消防安全隐患、噪音、导致低层住宅贬值等问题。经核，我委认为：(1)送审方案电梯间位于住宅楼北侧楼梯1处，设计方案对各单元住户通风、采光均无直接影响；(2)建筑设计单位已出具结构安全说明，说明不影响原有建筑结构安全；(3)增设电梯方案不占用业主专有部分、对原有住宅通风、采光、通行不造成影响，且业主根据《试行办法》第三条规定提交的资料符合“两个三分之二”的要求，符合《试行办法》要求；(4)增设电梯工程引起的噪音及导致低层住宅贬值等问题，非规划部门行政审批职能管理范畴；(5)敬伟在反馈意见中表示如召开听证会，其要求参加。2015年8月17日经我委电话与敬伟确认是否申请召开听证事宜，并告知需书面补充申请。敬伟表示暂无申请召开听证会的意向，如有其他业主申请听证会，敬伟希望参加。此后敬伟也未提交听证书面申请。（四）2015年8月4日余金柱等天河区体育西路育蕾二街××号住宅楼业主向我委申领该增设电梯工程的建设工程规划许可证。经核查，体育西路育蕾二街××号住宅楼共38户住户，住宅总建筑面积为2968.11平方米，其中26户同意增设电梯工程，专有部分建筑面积共2145.44平方米，同意户数达到38户的2/3以上，建筑专有部分面积达到2968.11平方米的2/3以上，符合《试行办法》的相关规定。业主亦提供了土地使用证明文件。根据《试行办法》第十三条的规定，我委于2015年8月18日核发了穗规建证〔2015〕××号《建设工程规划许可证》，并进行了批后公布。以上事实有2015年8月4日天河区体育西路育蕾二街××号住宅楼增设电梯工程立案申请表、申请函、业主授权委托书、签名同意意见、身份证复印件、房产证复印件、结构安全证明、《土地使用证明》、穗规函〔2014〕××号《关于送审建筑设计方案的复函》、穗规函〔2015〕××号《关于核发批前公示图的函》、批前公示图、公示证明材料，穗规建证〔2015〕××号《建设工程规划许可证》、《承诺书》、土地使用证明文件、批后公布图等材料为证。二、我委作出涉案的具体行政行为符合相关法律法规要求。（一）根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市区域内进行相关工程建设的，应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。（二）增设电梯工程是对原有建筑的完善和补充，属于改建建筑物及其附属设施范畴。根据《中华人民共和国物权法》第七十六条的规定，应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意。（三）根据《广州市既有住宅增设电梯试行办法》第三条的规定，应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上业主同意。根据《试行办法》第四条、第十条、第十二条、第十三条的规定，我委依法核发了建设工程规划许可证符合上述法律规定。余金柱等天河区体育西路育蕾二街××号住宅楼业主向我委申请办理建设工程规划许可证分别提交了育蕾二街××号专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意增设电梯的书面证明及房地产证、身份证复印件、广东省信托房产开发公司出具的使用土地的有关证明文件、优化后的建设工程设计方案等材料、体育西路育蕾二街××号住宅楼增设电梯的结构安全证明、我委在历史审批复文中要求的批前公示证明材料、《承诺书》，上述材料符合《试行办法》第十一、十二条的有关规定。三、其他需要说明的问题。2015年9月23日，崔凝、敬伟不服市规划局作出的穗规建证〔2015〕××号《建设工程规划许可证》、向市政府提起行政复议，我局分别以穗规（2015）××号《行政答复书》答复市政府法制办。市政府2015年12月16日中止该案审查，2016年8月12日恢复审查。2016年8月17日因申请人审查期间自愿撤回行政复议申请，市政府决定依法终止该案的审查。2015年10月8日郑志武、许强发不服市规划局作出的穗规建证〔2015〕××号《建设工程规划许可证》，向市府提出行政复议；我局分别以穗规(2015)××号《行政答复书》答复市法制办。市政府2015年12月16日中止该案审查，2016年8月12日恢复审查。2016年8月17日因申请人审查期间自愿撤回行政复议申请，市政府决定依法终止该案的审查。（二）关于申请人提交资料不符合《试行办法》相关要求的问题。经核，由于原告104单元刘蕴瑜及101、103、201单元的业主在增设电梯工程的建筑设计方案审查阶段提交书面同意意见、房产证复印件、身份证复印件，且在批前公示阶段均末提出反馈意见，故申请人提供的该单元住宅楼2/3以上业主（含101、103、104、201单元）的签名和身份证、房产证复印件仍符合《试行办法》相关要求。同时，在批前公示阶段我委收到104单元徐灵（非业主）、202单元何宇和敬伟、李秀玲、育蕾二街1号楼104单元易先觉的反馈意见，经查，上述三户均未纳入我委审查的该单元住宅楼2/3以上户数计算范围。故增设电梯工程的核发建设工程规划许可证阶段，该单元住宅楼2/3以上业主的签名的身份证、房产证复印件仍符合《试行办法》相关要求。（三）关于原告反映业主书面同意意见的签名存在涂改、假冒签名的问题。经我委专题研究，我委认为其他业主相关资料并不能直接证明我局收案资料中的签名为假冒或伪造，存在涂改现象，其法律效力尚需法院决定是否作为证据采纳。（四）关于增设电梯的主体的问题根据《试行办法》第九条，业主或者业主代表可以提出申请，也可以由业主委员会提出申请。申请的业主人数超过5人的，应当推选不超过5名业主作为代表。我委2015年8月18日核发的穗规建证〔2015〕××号《建设工程规划许可证》，由余金柱作为天河区体育西路育蕾二街××号住宅楼业主代表符合《试行办法》有关要求。综上所述，天河区体育西路育蕾二街××号住宅楼增设电梯工程申请人的申请材料齐全、符合法定形式，申请符合法定的条件、标准，我委应申请人的申请依法行使职权，核发穗规建证〔2015〕××号《建设工程规划许可证》的具体行政行为事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，请法院予以维持。
经审理查明：2014年11月21日，广州市天河区体育西路育蕾二街××号904房余金柱（本案第三人）等业主共同向被告市国规委（原广州市规划局）申请上述住宅楼增设电梯工程。申请人提交了申请表、申请报告、授权委托书、书面同意意见及房地产证复印件、建筑结构安全证明及建设工程设计方案等资料向广州市规划局申请广州市天河区体育西路育蕾二街××号住宅楼增设电梯的建设工程规划许可咨询服务。原广州市规划局经审查，于2014年12月19日出具穗规函〔2014〕××号《关于送审建筑设计方案的函》,要求业主修改设计方案并提交使用土地证明文件后，依照有关规定在我局业务大厅、“互联网”（我局“规划在线”网站）及拟增设电梯建筑现场进行批前公示。2015年2月12日，原广州市规划局向余金柱等业主作出穗规函〔2015〕××号《关于核发批前公示图的函》，核发增设电梯设计方案的批前公示图，将上述建设工程的情况（项目立案号：201404000××××）予以批前公示，公示期为10天。公示期间，被告分别于2015年3月、4月收到敬伟等天河区体育西路育蕾小区部分业主的纸质反馈意见，反映工程对住宅通风采光造成影响、存在结构安全、消防隐患等问题。被告经审查，未采纳反馈的反对意见。
2015年8月4日，余金柱等业主向原广州市规划局申请办理天河区体育西路育蕾二街××号住宅楼加装电梯工程的建设工程规划许可证，并提交申请表、申请函、书面同意意见、身份证复印件、房地产证复印件、委托书、同意使用土地通知书、保证书、结构安全说明、地形图等资料。原广州市规划局经核对审查，认为申请材料符合许可条件，于2015年8月18日向余金柱等业主核发穗规建证〔2015〕××号《建设工程规划许可证》，载明：建设项目名称为住宅楼增设电梯工程1宗，建设位置为广州市天河区体育西路育蕾二街××号，建设规模为1宗，地上9层：109平方米。并附有建筑施工图、《建设工程审核书》各1份。附件《建设工程审核书》载明：……二、你方应按《广州市既有住宅增设电梯试行办法》的有关规定办理，做好相关协调工作。三、如住宅楼增设电梯工程的建设引起利害关系人纠纷，应由你们负责协调处理，承担因此而产生的一切经济纠纷和法律责任，并按2015年3月具结的《承诺书》办理。……五、建筑设计应符合消防法规和国家工程建设消防技术标准的规定，并案规定向公安机关消防机构申请办理消防设计审核、消防验收、备案抽查等手续，若经消防部门审查提出修改设计意见的，你们应及时到我局办理调整建筑设计的有关手续。……十、建设工程施工后应办理规划验收。如不按《建设工程规划许可证》附图进行建设而造成不能通过验收的，应由你方自行负责。原告对上述《建设工程规划许可证》不服，诉至本院。
另查明，案涉住宅楼共有38户，其中403、603房分别被划分为403-1、403-2、603-1、603-2房。被告当庭表示，其审查案涉住宅楼同意的加装电梯的户数和面积是根据实际收到的房地产证及身份证明来确定，共收到28户房地产证及身份证明，该28户中包括104房业主即原告刘蕴瑜和另案[（2016）粤7101行初2146号]起诉的103房业主郑志武。
再查，因机构改革，原广州市规划局的相应职权由广州市国土资源和规划委员会承接。
以上事实，有广州市规划局审批咨询服务申请表、案件数据信息表、申请报告、身份证复印件、房地产证复印件、申请书、授权委托书、加建电梯征集意见表、结构安全说明、穗规函〔2014〕××号《关于送审建筑设计方案的复函》、穗规函〔2015〕××号《关于核发批前公示图的函》、批前公示图、反馈意见、广州市规划局立案申请表、申请函、同意使用土地通知书、房地产登记簿查册表、门牌号码变更证明、天河南街派出所门牌变更一览表、穗规建证[2015]××号《建设工程规划许可证》、批后公示图、保证书、公证书等证据证实，原、被告、第三人亦当庭陈述在案。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。……”因广州市人民政府职能转变和机构改革，广州市国规委作为广州市人民政府城乡规划主管部门，应为本案的适格被告。
《中华人民共和国物权法》第七十六条规定：“下列事项由业主共同决定：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；（四）选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；（五）筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金；（六）改建、重建建筑物及其附属设施；（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”《广州市既有住宅增设电梯试行办法》第九条规定：“以下单位或个人（以下统称申请人）可作为增设电梯的主体，依照本办法规定提出增设电梯的相关申请：（一）业主或者业主代表可以提出申请，也可以由业主委员会提出申请。申请的业主人数超过5人的，应当推选不超过5名业主作为代表；……前款规定的申请加建电梯的单位和个人，应当作为建设单位承担相应法律、法规规定的义务。”第十条规定：“既有住宅增设电梯，如已经预留电梯井的，不需要办理建设工程规划许可证。未预留电梯井的，应当向城乡规划行政主管部门申请办理建设工程规划许可证，并按照以下程序办理：（一）申请人按本办法规定提交申请材料；（二）城乡规划行政主管部门审定建筑设计方案并复函后，应当组织进行批前公示。批前公示应当在拟增设电梯的工程现场、市规划局“规划在线”网站同时进行；（三）批前公示结束后，申请人应当在规定时间内向城乡规划行政主管部门申领增设电梯的建设工程规划许可证，并在建设工程规划许可证的有效期内动工建设。”第十一条规定：“依照本办法第十条第（一）项规定，在办理建设工程规划许可证的建筑设计方案审查阶段，申请人应当提交以下资料：（一）申请函及立案申请表；（二）申请人身份证明文件；（三）具有相应资质的建筑设计单位出具的建筑设计方案图纸一式两份（含绘制在1/500现状地图上的总平面图、各楼层平面图、各向立面图、剖面图）；（四）建筑设计单位出具的结构安全说明；（五）专有部分占该栋（单元）建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上业主同意增设电梯以及同意所送审的建筑设计方案的书面意见，并附有同意增设电梯业主的房产证复印件。……申请人为业主的，应当提交业主身份证明或者业主委员会的证明材料；接受委托代为提出申请的，还应当提交代理人身份证明文件、授权委托书。”第十二条规定：“依照本办法第十条第（三）项申领增设电梯的建设工程规划许可证的，申请人应当提交以下资料：（一）申请函及立案申请表；（二）本办法第十一条所列的申请人身份证明文件；（三）有相应资质的建筑设计单位出具的建筑设计图纸一式两份（含绘制在1/500现状地图上的总平面图、各楼层平面图、各向立面图、剖面图）。建筑设计图与原送审的建筑设计方案有较大变化的，还应当提交同意增设电梯的业主同意该建筑设计施工图的书面意见；（四）城乡规划行政主管部门在审查建筑设计方案的复函中要求的其他资料。”本案中，广州市天河区体育西路育蕾二街××号住宅楼第三人余金柱等业主于2015年8月4日向被告申请办理建设工程规划许可证，并提交了相关资料。原告主张第三人提供的材料虚假，所谓同意加装电梯的业主当中，并非全部是业主本人签名，涉案住宅楼增设电梯工程不符合加建电梯的业主达到“两个三分之二”的法定许可条件。经查，104房业主即原告刘蕴瑜和另案起诉的103房业主郑志武均明确表示“同意加装电梯”的意见及签名系家属所为，其二人并没有授权也不予追认，故本院对该两户“同意加装电梯”的意见不予认定。但原告对其他业主签名系伪造并没有提供证据予以证明，故对该主张本院不予支持。经本院统计即使103房和104房业主不同意加装电梯，涉案增设电梯工程事宜已符合《物权法》规定的“两个三分之二”的法定许可条件，故被告向第三人核发涉案《建设工程规划许可证》符合上述法律规定，并无不当。
综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告刘蕴瑜的诉讼请求。
本案受理费50元由原告刘蕴瑜负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州市中级人民法院。
审 判 长 郭 嘉
人民陪审员 周小燕
人民陪审员 梁耀明
二〇一六年十一月十八日
法官 助理 谭玉庭
书 记 员 王惠玲