内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）呼行终字第00004号
上诉人（原审原告）张桂芬，女，汉族，农民，住内蒙古自治区莫力达瓦达斡尔族自治旗。
委托代理人孙福全（与张桂芬系母子关系），男，汉族。
被上诉人（原审被告）莫力达瓦达斡尔族自治旗红彦镇人民政府，住所地内蒙古自治区莫力达瓦达斡尔族自治旗。
法定代表人敖立斌，镇长。
委托代理人王倩，内蒙古诺敏律师事务所律师。
原审第三人陈家伍（曾用名陈加武），男，汉族，农民，住内蒙古自治区莫力达瓦达斡尔族自治旗。
委托代理人陈安财（与陈家伍系父子关系），男，汉族。
上诉人张桂芬因行政裁决一案，不服莫力达瓦达斡尔族自治旗人民法院（2014）莫行初字第00008号行政判决，于2015年1月26日向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，于2015年3月10日公开开庭审理了本案，上诉人张桂芬的委托代理人孙福全，被上诉人莫力达瓦达斡尔族自治旗（以下简称莫旗）红彦镇人民政府的委托代理人王倩，原审第三人陈家伍的委托代理人陈安财到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告张桂芬的丈夫孙某甲（已故）于1983年开垦了一片荒地，但未取得第一轮土地承包合同，耕种至1989年后，因水大、地涝无法耕种而撂荒。1996年第三人陈家伍开垦了该片土地及临近土地，1996年秋，红彦村丈量土地时将该地登记在第三人陈家伍名下。1998年第三人陈家伍与红彦村委会签订了二轮土地承包合同。经莫旗红彦国土资源分局测量该地为版图上A29号，面积为37.8亩，并注明在第三人陈家伍纳税范围内。第三人陈家伍耕种土地期间，原告张桂芬的儿子孙福全多次毁种，原告张桂芬称此地块原是其一轮承包地，虽多年未种，但其没有放弃对这块土地的经营权。第三人陈家伍以原告张桂芬的儿子孙福全侵权为由，将原告张桂芬及孙福全诉至法院，莫旗人民法院作出（2001）莫民初字第0867号判决书，确认第三人陈家伍享有A29号土地的二轮合法承包权，判令原告张桂芬及儿子孙福全承担侵权赔偿责任。原告张桂芬不服提起上诉，呼伦贝尔市中级法院（2002）呼民终字第558号判决书维持了原审判决。原告张桂芬又向呼伦贝尔市中级人民法院、内蒙古自治区高级人民法院提出再审，均被驳回。内蒙古自治区高级人民法院（2010）内民申字第855号裁定书认为“本案系土地权属争议，依法应由人民政府予以处理”。于是，原告张桂芬向被告莫旗红彦镇人民政府提出了土地确权申请，被告莫旗红彦镇人民政府作出红政发（2014）39号土地权属确权裁决书，将争议的A29号土地承包经营权确认由第三人陈家伍享有。原告张桂芬不服，向莫旗人民政府提出复议申请，莫旗人民政府受理后，作出莫复决字（2014）6号决定书“维持红政发（2014）39号土地权属确权书”，原告张桂芬仍不服，于2014年8月12日向莫旗人民法院提起行政诉讼。
原审法院认为，本案争议焦点有两个。一、原告张桂芬是否实际取得了A29号土地的一轮土地承包经营权；二、第三人陈家伍是否取得了A29号土地二轮土地承包经营权。红彦村委会出具的证明证实原告张桂芬所持有的面积为14.38亩的一轮土地承包合同，不是A29号土地。包联组经过实地勘查作出的说明，证实A29号土地不在原告张桂芬的一轮土地承包合同范围内。以上两份证据均证明，原告张桂芬所持有的一轮承包合同，与本案争议的A29号土地并无关联。同时，根据莫旗人民法院（2001）莫民初字第0867号判决书记载，在该案审理期间，原告张桂芬既未出示一轮土地承包合同，也未提出持有一轮土地承包合同的抗辩理由。上述事实充分说明，原告张桂芬持有的14.38亩一轮土地承包合同，并非本案争议的A29号土地的承包合同。因此，可以认定原告张桂芬并未取得A29号土地一轮土地承包经营权。同时，根据被告提供证据“红彦镇关于红彦村第二轮土地承包明细表”、“1998年土地详查时村民确认土地编号明细表”、“红彦镇国土分局2003年的确认地块记录”三份证据证明A29号土地包含在第三人陈家伍的二轮土地承包范围内。此事实在（2001）莫民初字第0867号判决书中业已得到确认。
以上事实说明，A29号耕地内的一部分土地虽然是原告开垦的，但原告并未与红彦村委会签订土地承包合同，且耕种几年后即撂荒并停止交纳税费，因此，原告未取得该土地合法的承包经营权。第三人陈家伍自1996年开垦该土地后，一直经营耕种、交纳税费，并与红彦村委会签订了二轮土地承包合同，因此，第三人陈家伍已经取得了A29号土地的承包经营权。被告红彦镇人民政府在充分查明争议事实的基础上作出了裁决结果。红政发（2014）39号确权裁决书证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四第（一）项之规定，判决：维持被告红彦镇人民政府于2014年4月16日作出的红政发（2014）39号“红彦镇关于A29号土地权属确认书”。案件受理费50元由原告张桂芬负担。
上诉人张桂芬上诉称，一、1983年孙某甲依法开垦了现A29号土地东北部的25亩土地。1985年孙某甲与红彦镇政府、红彦村签订了15年的农业生产承包合同，后因地涝无法耕种，将该土地撂荒。1996年春陈家伍要翻耙该土地，上诉人进行了阻止。1996年秋陈家伍将该土地进行了翻耙。1997年春陈家伍在该土地上播种小麦，上诉人发现后找到村长，村长让上诉人找政府。1997年5月22日上诉人向政府司法股提交了控告信。1997年6月3日上诉人向政府司法股交纳了50元土地受理费。1998年4月14日政府司法股作出了“关于红彦村三组土地纠纷决定书”，上诉人对该决定书不服。1998年春红彦镇普查耕地，齐齐哈尔市测量队住在陈家伍家，陈家伍利用这次机会将A29号土地在测量制作的版图上签上了陈某甲的名字，该行为是个人行为，是不合法的行为、无效的行为。二、上诉人为解决土地问题，先后找到红彦镇政府、土地资源分局、莫旗农业局、土地资源局、信访局。㈠、2005年4月10日红彦镇政府作出了“关于红彦镇、红彦村三组村民孙福全与陈家伍土地纠纷的处理意见”，后该处理意见被（2005）莫行初字第004号行政判决书撤销。2014年4月16日红彦镇政府作出了与原处理意见基本相同的红政发（2014）39号“红彦镇关于A29号土地权属确权书”，将上诉人取得土地使用权的A29号土地确权给陈家伍，红彦镇政府和一审判决认定陈家伍在1996年开始交税、种小麦，是不真实的。㈡、上诉人从红彦村取得的1990年合同兑现表与被上诉人提供的不一致，以被上诉人提供的1990年合同兑现表认定上诉人将土地转让给卢某某和陈某乙依据不足，上诉人并没有转让土地。三、1999年5月二轮土地承包是一轮土地的延包，陈家伍二轮承包合同是90亩30年、86.6亩5年，共176.6亩。176.6亩土地中是包括A51号土地的，A28号土地50亩卖给了陈某丙，A46号、A51号、A53号土地共70亩卖给了韩某某，合计转让了120亩土地。陈家伍剩余的56.6亩土地中是不包括A29号37.8亩土地的，可见陈家伍的二轮土地承包合同与本案无关。1997年至2001年陈家伍的土地台账记载为176.6亩，1997年春陈家伍强占争议土地后，合同面积没有增加，由此可证，争议土地不在陈家伍的合同面积内。另红彦镇人民政府对争议土地没有作出确权，红彦村就将争议土地发包不符合法律规定，红彦镇人民政府也不能依据红彦村发包给陈家伍土地为依据来确权。综上所述，1997年春，陈家伍强行耕种了上诉人张桂芬的土地，侵害了上诉人张桂芬的合法权益。1998年6月陈家伍将上诉人张桂芬的承包土地注册在自己名下，没有合法的依据和理由，请求中院支持上诉人的诉讼请求。上诉请求：一、撤销莫旗红彦镇人民政府红政发（2014）39号决定书；二、撤销原审判决；三、判决A29号土地使用权归上诉人张桂芬享有。
被上诉人莫旗红彦镇人民政府答辩称，一、红彦镇人民政府将A29号土地经营权归陈家伍的确权行为合法有效。㈠、根据内蒙高院（2010）内民申字第558号民事裁定书，张桂芬与陈家伍土地权属争议，依法应由红彦镇人民政府处理。红彦镇人民政府根据2010年莫旗包联组和红彦镇人民政府调查组详查，及2011年4月、2013年4月、2014年3月数次组成调查组调查取证，依据《土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》的相关规定，将A29号土地经营权归陈家伍的确权行为是合法有效的。㈡、在（2001）莫民初字第0867号判决书中记载，在该案审理期间，上诉人张桂芬既未出示一轮土地承包合同，也未提出其持有一轮土地承包合同的抗辩理由。二、争议土地承包经营权与上诉人无关，上诉人提到的一轮土地承包合同与本案无关。㈠、从红彦村历年农业税征收表证明，1990年以后孙某甲名下没有缴税记录，红彦村委会证明孙某甲将土地转让给了卢某某4.38亩、陈某乙10亩。㈡、上诉人自认1989年—1997年没有耕种争议土地，1989年以后没有交过税。红彦村委会以谁先开垦谁先登记缴税为依据向陈家伍发放土地承包合同符合规定。㈢、上诉人张桂芬在一审时提到陈家伍转让土地及A51号土地的权属问题，两家换地的问题，均与本案无关。㈣、1996年陈家伍开垦A29号土地，红彦村在丈量土地时将该地登记在陈家伍名下，1998年陈家伍与红彦村委会签订了二轮土地承包合同，经莫旗红彦国土资源分局测量A29号土地在陈某甲的纳税范围内。上诉人在1985年与红彦镇人民政府、红彦村签订了14.38亩土地15年的承包合同，但该合同中的土地不是争议土地，且该合同承包期限已届满。综上所述，答辩人认为上诉人的上诉理由不能成立，一审法院认定事实清楚，判决正确，应驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
原审第三人陈家伍答辩称，一、上诉人所述与事实相悖，毫无依据。㈠、A29号土地是陈家伍开垦并依法取得的承包地，不是上诉人的土地，上诉人的土地早已转让他人，有红彦村委会1985年—1990年的税收合同兑现表予以证明。㈡、上诉人所述，政府把原上册的A51号土地从陈家伍的台帐上拿出去，把A29号土地上在了陈家伍的台帐上是不存在的，A51号土地是否转让与本案无关。㈢、红彦镇政府多次在上级政府和信访部门的委托下，协同莫旗包联组，从2010年至2014年进行了为期4年的详查走访，搜取人证、物证，在事实清楚、证据确凿的情形下，依法处理此案，应受法律保护。二、A29号土地使用权属归陈家伍是合法的。㈠、1996年春陈家伍雇车（王某某）将未确定使用权的国有荒地开发成为耕地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十条规定，1996年秋红彦村进行土地丈量，依法上册纳税，1997年旗政府核发给陈家伍二轮承包经营权证书和30年集体承包合同，证明A29号土地使用权归陈家伍是合法的。㈡、1998年上诉人强抢陈家伍的合法耕地引起纠纷，政府司法股多次调解不成，诉至法院，经过一审、二审、再审和高院的裁定，均维持一审判决，判决是确认权属在前，判决赔偿经济损失在后，足以证明A29号土地使用权归陈家伍所有是合法的。㈢、2014年初，红彦镇人民政府调阅红彦村1985年至1990年红彦村三组税收合同兑现表，得知上诉人持有的一轮承包合同中的14.38亩土地，在1985年—1988年一直由孙某甲交税，1989年该土地由张桂芬的三儿子孙某乙耕种交税，1990年孙某乙将该土地转让给了陈某乙10亩、卢某某4.38亩。结合2010年莫旗包联组调查结果和搜集的证据，14.38亩土地与A29号土地无关系，足以证明A29号土地就是陈家伍所有的。三、红彦镇人民政府作出的红政发（2014）39号“关于A29号土地权属确权书”是合法的。2010年莫旗包联组的详查取证、询问当事人及相关证据，2014年红彦镇人民政府调阅红彦村税费兑现征收表，既证实了A29号土地是陈家伍将国有荒山开发成为耕地，又证实了张桂芬持有的14.38亩土地已转让他人，与A29号土地无关，不是同一块地，即张桂芬与陈家伍关于A29号土地不存在权属争议。综上所述，红政发（2014）39号土地权属确权书认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。请求中级人民法院依法维持原审判决，驳回上诉人的诉讼请求。
本院审理中，上诉人张桂芬提交了下列证据：1、1997年5月28日徐某的证言，证明1997年控告陈家伍强占土地的事情是成立的。2、2014年11月18日李某甲的证言，证明1996年秋孙福全阻止陈家伍翻地的事情。3、2011年5月17日莫旗红彦镇人民政府作出的红政发（2010）21号关于孙福全信访案件情况说明中张某某的证言，证明1996年秋张某某任村书记的时候，丈量土地时没有丈量到争议土地。4、1990年农业税兑现表，证明被上诉人和第三人出示的1990年的农业税兑现表是不真实的。5、2010年8月11日莫旗红彦镇人民政府作出的红政字（2010）37号关于孙福全信访案件的答复，证明1983年已开垦了争议块地。6、2001年10月14日莫旗红彦村的证明，证明陈某甲承包土地总面积是176.6亩。7、2002年4月10日莫旗红彦村的证明，证明陈家伍1996年征收任务的面积是176.56亩，说明1996年至2001年陈家伍的土地面积没有变化。8、2003年4月14日原红彦村村长李某乙的证明，证明1996年秋天争议土地是李某乙丈量的，该地长80-90米，大约30-40米宽。9、2015年3月6日卢某某的证言，证明张桂芬没有转让卢某某土地。10、1999年3月16日红彦司法所的介绍信，证明1999年争议土地纠纷找过司法所。11、2014年4月15日红彦村委会的证明，证明51号土地转让给韩某某，51号土地在陈家伍176.6亩土地承包合同内，通过版图和台帐可以查证，故A29号土地不在陈家伍的承包合同内。12、2013年7月19日红彦村的证明，证明1998年土地航测地块测量地块，但在1998年的版图上显示不出孙福全这些地，说明1998年指认地块时没人通知孙福全，所以本案争议土地在1998年测量时上到了陈家伍的台帐上。
被上诉人莫旗红彦镇人民政府质证：证据1、2、3、8的证人应出庭质证，不予认可。证据4真实性不予认可。证据5不能证明1996年孙福全开垦了这块土地。证据6、7认可。证据10、11、12与本案没有关联性。原审第三人陈家伍的质证意见同被上诉人的质证意见一致。本院认为，证据9的证人证言，因证人未出庭接受质询，不予认定。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，证据1、2、3、4、5、6、7、8、10、11、12不属于新的证据，不予采信。
原审第三人陈家伍提交了下列证据：莫旗人民法院莫民初字第0867号民事案件的庭审笔录，证明在该案件庭审过程中，上诉人已当庭承认没有签订A29号土地的一轮承包合同。上诉人张桂芬质证：笔录的真实性认可，证明的问题有异议，1985年才开始签订一轮土地承包合同。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，该证据不属于新的证据，不予采信。被上诉人莫旗红彦镇人民政府在二审期间未提交新证据。
经审理查明，孙某甲（已故）与张桂芬系夫妻关系。1985年至1989年孙某甲在红彦村三组有14.38亩土地，1989年14.38亩土地转给孙某乙（与孙某甲系父子关系）耕种，上诉人张桂芬称1990年因涝灾无法耕种将该土地撂荒。2002年9月28日红彦村委会出具证明，内容为：陈某甲承包土地A29号地块，在1996年秋季村里量地上册，此地块在1996年前是草甸子，此地块在30年承包合同内。2003年红彦国土资源分局出具证明，内容为：1998年测量土地，红彦三组陈某甲土地面积是183.6亩，其中包括A29号37.8亩土地。2014年11月4日红彦村委会出具证明，证实：A29号土地在陈家伍持有的089号集体土地承包合同内，因陈家伍与陈某甲系父子关系，2007年以前都是由陈某甲代陈家伍向村里缴纳各种税费，陈某甲与父母一起生活，土地没有分拨，所以A29号土地在村里的部分台帐或版图上登记为陈某甲的名字，并没有改变承包主体。
2005年4月10日莫旗红彦镇人民政府作出了“关于红彦镇、红彦村三组村民孙福全与陈家伍土地纠纷的处理意见”查明：14.38亩土地与A29号土地不是同一块地，14.38亩土地已转让，孙某甲非法开荒的10亩荒地已被收回，交给红彦村管理，1998年二轮土地延包时，红彦村将收回的土地承包给陈家伍。上诉人张桂芬对该处理意见不服，向莫旗人民法院提起诉讼，2005年8月29日莫旗人民法院作出（2005）莫行初字第004号行政判决书，判决：撤销莫旗红彦镇人民政府2005年4月10日作出的“关于红彦镇、红彦村三组村民孙福全与陈家伍土地纠纷的处理意见”。2010年6月22日莫旗社会矛盾化解包联组、红彦镇党委政府、红彦村、知情村民组成联合调查组，对一轮土地承包的具体地块进行详细调查，现场指认确认：孙福全与陈家伍争议地块不在一轮土地承包范围内。
2001年陈家伍因上诉人张桂芬毁种A29号土地上的农作物，向莫旗人民法院提起诉讼，2001年12月19日莫旗人民法院作出（2001）莫民初字第0867号民事判决书，判决：被告孙福全、张桂芬、孙某丙、孙某丁共同赔偿原告陈家伍毁小麦地损失款1316.55元，黄豆损失522.94元。孙福全、张桂芬对该判决不服，向呼伦贝尔市中级人民法院提起上诉，2002年10月31日呼伦贝尔市中级人民法院作出（2002）呼民终字第558号民事判决书，判决：驳回上诉，维持原判。孙福全不服二审判决，向呼伦贝尔市中级人民法院申请再审，2003年10月6日呼伦贝尔市中级人民法院作出（2003）呼民监字第175号驳回再审申请通知书。2010年张桂芬、孙福全向内蒙古自治区高级人民法院申请再审，2010年5月6日内蒙古自治区高级人民法院作出（2010）内民申字第855号民事裁定书，以本案系土地权属争议，依法应由人民政府处理为由，驳回张桂芬、孙福全的再审申请。
2014年4月16日莫旗红彦镇人民政府作出红政发（2014）39号“红彦镇关于A29号土地权属确权书”，认定A29号地块（37.8亩）的土地经营权归陈家伍经营使用。张桂芬不服该确权书，向莫旗人民政府申请复议，2014年6月28日莫旗人民政府作出莫复决字（2014）6号行政复议决定书，决定维持被申请人2014年4月16日作出的红政发（2014）39号红彦镇关于A29号土地权属确权书。
本院认为，关于红彦镇人民政府是否有权处理上诉人张桂芬与原审第三人陈家伍土地权属争议的问题，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的相关规定，莫旗红彦镇人民政府有权处理上诉人张桂芬与原审第三人陈家伍之间的土地所有权和使用权的争议。
关于A29号土地与14.38亩土地之间的关系问题。2002年9月28日红彦村委会出具证明，证实1996年前A29号地块是草甸子，1996年秋季量地上册；2003年红彦国土资源分局出具证明，证实1998年测量土地时，陈某甲的土地面积中包括A29号土地；2014年红彦村委会出具证明，证实陈家伍与陈某甲系父子关系，A29号土地在村里的部分台帐或版图上登记为陈某甲的名字，A29号土地在陈家伍持有的089号集体土地承包合同内，以上证据可以证实A29号土地在陈家伍持有的089号集体土地承包合同内。2010年6月22日莫旗社会矛盾化解包联组、红彦镇党委政府、红彦村、知情村民组成联合调查组，经过详细调查、现场指认，确认孙福全与陈家伍争议地块不在一轮土地承包范围内，上诉人张桂芬对此未能提供充分的证据予以反驳，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条的规定，上诉人张桂芬应承担举证不能的不利后果，上诉人张桂芬主张A29号土地在其持有的14.38亩一轮土地承包合同内，本院不予支持。综上，原审判决审判程序合法，判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张桂芬负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 于 兰
审 判 员 张吉春
代理审判员 臧旭东
二〇一五年三月十三日
书 记 员 史芳仪
附相关法律规定：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判。
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
二、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条在不受外力影响的情况下，一方当事人提供的证据，对方当事人明确表示认可的，可以认定该证据的证明效力；对方当事人予以否认，但不能提供充分的证据进行反驳的，可以综合全案情况审查认定该证据的证明效力。
三、《中华人民共和国土地管理法》第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。