广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）粤高法行终字第754号上诉人（原审被告）：广东省卫生和计划生育委员会，住所地：广东省广州市越秀区先烈南路17号。法定代表人：ＸＸ胜，该委员会主任。委托代理人：詹礼愿，系广东博厚律师事务所律师。委托代理人：谢意兰，系广东省卫生和计划生育委员会工作人员。被上诉人（原审原告）：谭震，男，1955年4月20日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区。被上诉人（原审原告）：林红，女，1956年5月5日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区。委托代理人：谭震，身份信息同上。林红、谭震因诉广东省卫生和计划生育委员会不履行法定职责行政纠纷一案，广东省卫生和计划生育委员会不服广州市中级人民法院(2014)穗中法行初字第243号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2014年5月4日，原告向珠海市卫生和计划生育局快递《查处珠海中医院病历造假违法行为申请书》，要求其立案查处珠海中医院违反《病历书写基本规范(试行)》第三条“病历书写应当客观、真实、准确、及时、完整”规定的病历造假的违法行为。原告以珠海市卫生局对珠海中医院《住院病历首页》病历造假的违法行为没有在七天内立案为由，于2014年5月14日向被告提交《申请行政复议书》。2014年5月15日，被告收到申请书后经审查，于2014年5月16日发出《行政复议案件转办单》，将该复议申请事项转由省中医药局负责处理，并将转办事项告知原告。原告不服，遂以被告行政不作为为由提起本案诉讼，请求：1.确认被告违反行政复议法第三十一条规定，未在自受理申请之日起六十日内作出复议决定的行为违法；2.判令被告对原告2014年5月14日的《行政复议申请书》作出复议决定。原审另查明，广东省中医药局接到被告转来的材料后，经书面审查，于2014年7月10日作出粤中医行复[2014]2号《驳回行政复议申请决定》，以“申请人（原告）此前多次反映中医院病例造假等类似问题，被申请人已进行答复，申请人没有反映新情况，故被申请人不存在不履行法定职责的情形”为由驳回原告的行政复议申请。2014年8月27日，广东省人民政府针对原告不服被告于2014年5月21日作出的《关于政府信息公开申请的答复》，作出粤府行复[2014]195号《行政复议决定书》，该决定确认全省各地级市以上市卫生计生部门的上一级主管业务部门、涉及中医医疗机构管理相关事务的上一级卫生行政部门是被告广东省卫生和计划生育委员会，而不是省中医药局。2014年9月16日，广东省中医药局根据粤府行复[2014]195号《行政复议决定书》的精神，作出粤中医函[2014]184号《关于撤销、终止处理林红、谭震多起行政复议事项的函》，决定：一、撤销粤中医行复[2014]1号、粤中医行复[2014]2号、粤中医行复[2014]3号驳回行政复议申请决定；二、终止对“关于《临时医嘱第2页-21、24行》事项要求珠海市卫生计生局履行职责对珠海医院进行行政处罚的复议申请”的受理。在庭审过程中，原告明确其诉讼请求为：一、确认被告违反《行政复议法》第三十一条规定，未在自受理申请之日起六十日内作出复议决定的行为违法；二、判令被告对原告2014年5月14日的《行政复议申请书》作出复议决定；三、确认被告将原告2014年5月14日行政复议申请转省中医药局办理的行为违法。本院当庭向原告释明：上述第一、二项与第三项诉讼请求属于不同行政法律关系，不能在本案中一并审查，请原告作出选择。在原告仍坚持所有诉讼请求的情况下，原审法院当庭释明本案只审查原告提起的第一、二项诉讼请求。原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；(二)被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。(四)被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”根据上述规定，行政复议机关受理申请人的行政复议申请后，应当在六十日内根据不同情况作出相应的行政复议决定。《广东省卫生和计划生育委员会主要职责内设机构和人员编制规定》第二部分主要职责第（十四）条规定：“指导市县卫生和计划生育工作，完善综合监督执法体系，规范执法行为，监督检查法律法规和政策措施的落实，组织查处重大违法行为。组织实施人口与计划生育目标管理责任制的考评工作……”《广东省中医药局的主要职责内设机构和人员编制规定》中并没有给省中医药局配置部门管理职责和对下级指导监督职责，被告将涉案行政复议申请转交给省中医药局处理的行为，缺乏理据支持，省中医药局亦自行撤销了其作出的行政复议决定。被告作为珠海市卫生和计划生育局的上级卫生行政部门，就原告不服珠海市卫生和计划生育局的行政行为提起的行政复议具有审查并限期作出复议决定的法定职责。被告在收到原告的行政复议申请后，未在五日内决定不予受理，其转办行为亦没有法律依据，应当视为被告收到之日起即为受理。因此，被告收到原告对珠海市卫生和计划生育局提起的行政复议申请后，未在六十日内作出行政复议决定，属于不履行法定职责的行为，原告要求确认被告上述行为违法并责令被告对其2014年5月14日的行政复议申请作出复议决定依法有据，予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：一、确认被告广东省卫生和计划生育委员会对原告林红、谭震2014年5月14日提出的复议申请未在六十日内作出行政复议决定的行为违法；二、被告广东省卫生和计划生育委员会在本判决发生法律效力之日起六十日内对原告林红、谭震2014年5月14日提出的复议申请作出行政复议决定。广东省卫生和计划生育委员会不服一审判决向本院提起上诉称：1、原审法院认定广东省中医局没有配置部门管理职责和对下级指导管理监督职责，属于认定事实错误。根据《中华人民共和国中医药条例》第六条第二款、《广东省发展中医条例》第五条以及《广东省中医药局的主要职责内设机构和人员编制规定》的规定，省中医药局作为广东省中医药行政主管部门，负责广东全省范围内的中医药监督管理工作，负有对下级行政机关的指导和监督职责。2、根据《关于印发广东省卫生和计划生育委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(粤府办[2014]42号)中有关“省中医药局文件单列户头，独立行文或与有关部门联合发文；省卫生厅收到涉及省中医药局的文电，应当及时送省中医药局办理。”的规定，我方将涉案复议申请移交省中医药局处理有充分的依据；3、《国务院法制办关于国务院部委管理的国家局的具体行政行为行政复议机关问题的复函》中，明确表示“部门管理机构在履行监管职责时具有独立的法律地位，并不隶属于相应的管理部门，可以依法履行复议、应诉等职责。”《广东省发展中医条例》第五条规定，省卫生（中医）行政部门主管全省的中医工作。《医疗机构管理条例》第八十九条规定，中医药行政管理部门对辖区范围内的各类中医、中西医结合和民族医医疗机构行使设置审批、登记和监督管理权。据此，根据权力与责任相统一的基本原则，中医药局在统筹指导全省中医药业务的同时，负责处理有关的信访投诉、行政复议和诉讼事务。虽然广东省中医药局是上诉人的下一级行政机关，但就省级卫生计生行政整体部门而言，上诉人和省中医药局均同属省级卫生行政管理部门，只是就两者的职能分工而言，上诉人全面负责卫生、计生工作，省中医药局仅负责卫生业务中的中医药部分，均对下级卫生行政管理部门负有监管职能。4、上诉人收到被上诉人的行政复议申请后，转送广东省中医药局处理，并将转办事由告知了被上诉人，因此上诉人无需再出具《不予受理决定书》，法定职责已经履行完毕。上诉人将《转办告知书》送达被上诉人后，被上诉人已经清楚上诉人对其复议申请不再进行处理，被上诉人在收到告知书后长达40天才向原审法院提起行政诉讼，已经超过了诉讼时效，依法应予驳回。综上，原审判决认定事实和适用法律错误，请求二审法院撤销原判，驳回被上诉人的全部诉讼请求。被上诉人林红、谭震二审辩称：一审判决事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。本院经审查，二审查明的事实与一审相同，对一审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，被上诉人林红、谭震系对珠海市卫生局的行政行为不服，以珠海市卫生局为被申请人，向上诉人广东省卫生和计划生育委员会申请行政复议。作为珠海市卫生局的上一级主管部门，上诉人依法负有履行该行政复议职责的义务。上诉人在收到被上诉人的上述行政复议申请后，未在六十日内作出行政复议决定，已经违反了《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款有关“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”的规定，属于不履行法定职责。上诉人认为根据《中华人民共和国中医药条例》、《广东省发展中医条例》等法规以及《广东省中医药局的主要职责内设机构和人员编制规定》、《关于印发广东省卫生和计划生育委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(粤府办[2014]42号)等文件，可以认定省中医药局作为广东省中医药行政主管部门，负责广东全省范围内的中医药监督管理工作，负有对下级行政机关的指导和监督职责，负责处理有关的信访投诉、行政复议和诉讼事务，应当由其受理本案被上诉人提出的行政复议申请。但是，确定行政复议机关的法律依据应当是《中华人民共和国行政复议法》，而非《中华人民共和国中医药条例》、《广东省发展中医条例》等法规，且上述法规并未明确规定对下级政府所属卫生行政主管部门作出的涉及中医药监管的行政行为不服，可以向上一级人民政府的中医药行政主管部门申请行政复议。此外，广东省人民政府在其作出的粤府行复[2014]195号《行政复议决定书》中，已经明确全省各地级市以上市卫生计生部门的上一级主管业务部门、涉及中医医疗机构管理相关事务的上一级卫生行政部门是广东省卫生和计划生育委员会，而不是省中医药局，该复议意见符合《行政复议法》的规定。考虑到目前珠海市人民政府并未设立中医药行政主管部门，作为广东省人民政府的工作部门，上诉人应当尊重广东省人民政府就涉及中医药监管行政行为如何确定行政复议机关作出的上述法律意见。基于上述事实和理由，原审法院判决确认上诉人未履行行政复议职责的行为违法，并要求其在本判决发生法律效力之日起六十日内对被上诉人提出的复议申请作出行政复议决定，并无不妥，本院依法予以支持。综上，广东省卫生和计划生育委员会的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广东省卫生和计划生育委员会负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘德敏代理审判员  罗 燕代理审判员  黄伟明二〇一六年二月二十九日书 记 员  朱璐明