安徽省合肥市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）皖01行终238号
上诉人（原审原告）李清洁。
委托代理人袁良燕，安徽景萱律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）庐江县庐城镇人民政府，住所地庐江县庐城镇塔山西路。统一社会信用代码11340124003272335E。
法定代表人丁云朋，镇长。
委托代理人夏春宝，该镇党政办主任。
委托代理人张琴，安徽庐家律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）庐江县庐城镇移湖社区李屯村民组。
负责人陈为富，组长。
上诉人李清洁因诉庐江县庐城镇人民政府（以下简称庐城镇政府）与庐江县庐城镇移湖社区李屯村民组（以下简称李屯村民组）签订的征地协议无效一案，不服庐江县人民法院（2018）皖0124行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，李清洁是李屯村民组李恕龙的大女儿，2008年与黑龙江省宾县宾安镇致富村村民谢某结婚，婚后户口未迁出，2008年10月生育儿子谢某1，户口随李清洁入户李屯村民组。为促进和保证国开行一期项目之一苏家河拓宽工程以及县重点工程五里南路建设，2016年5月23日，庐城镇政府与李屯村民组签订了《征地协议书》和《关于李屯村民组附属物补偿协议书》，约定将李屯村民组全部土地征收。征地协议对征地范围和面积、征地补偿标准、补偿款金额、集体地面附属物补偿金额等事项均作了具体约定。协议签订后，相关征地补偿款均已拨付到李屯村民组。当李清洁等人得知李屯村民组没有将其纳入到征地补偿款分配中来，遂就征地补偿款分配问题多次向有关部门信访。2016年8月24日，庐城镇政府作出信访事项处理意见书，决定对李清洁等人的信访诉求事项不予受理。李清洁等人不服该信访事项处理意见书，向庐江县人民政府提出复查申请。同年9月2日，庐江县人民政府作出不予受理告知书。2016年9月9日，李清洁向庐江县人民法院提起行政诉讼，要求法院判令庐城镇政府不履行征收土地公告法定职责行为违法并赔偿其经济损失。2016年11月14日，庐江县人民法院以“应由县级以上人民政府土地行政主管部门先行处理，不属于人民法院受案范围”为由，作出行政裁定，驳回其起诉。该行政裁定已发生法律效力。李清洁于2018年1月17日诉至庐江县人民法院，要求确认庐城镇政府与李屯村民组签订的征地协议无效，以致成讼。
一审另查明，2007年5月12日，庐江县人民政府印发了《庐城规划区集体土地房屋拆迁补偿安置暂行办法》。该暂行办法第二条规定“在庐城规划区范围内，因经济社会事业发展和城镇建设需要，征收、征用集体土地拆迁房屋进行补偿安置的，适用本办法”；第三条规定“有关镇政府和开发区管委会负责组织实施征地拆迁补偿安置具体工作。村（社区）委会协助镇政府做好征地拆迁补偿安置工作”。
一审法院认为，行政协议属于行政行为的范畴，是行政行为的一种。对行政协议效力的判断应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，签订征地协议的主体是庐城镇政府。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据该规定，县级以上地方人民政府对征收土地工作赋有组织实施之责。庐江人民政府作为组织实施征收土地主体，依照《庐城规划区集体土地房屋拆迁补偿安置暂行办法》的相关规定，委托被征收土地范围内的庐城镇政府具体实施，是庐江人民政府组织实施征收土地工作的具体方式，并不违反土地管理法的上述规定，庐城镇政府作为签订征地协议的一方具有行政主体资格。故李清洁提出庐城镇政府不具有签订协议主体资格的理由不能成立，法院不予支持。此外，李清洁提出，在征收土地时，庐城镇政府没有将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人口安置办法和办理征地补偿的期限等具体事项在被征收土地所在的村予以公告，违反国家强制性规定。因李清洁就该事项已于2016年向庐江县法院提起过行政诉讼，在裁判生效后再次就该事项又予以主张，构成重复起诉；况且，在案涉土地征收未经法定程序撤销或确认违法的情况下，法院对李清洁的该主张不予采纳。庐城镇政府与李屯村民组签订的征地协议和附属物补偿协议不存在行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法之情形，故李清洁诉请确认案涉征地协议无效不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定。李清洁提出的诉讼请求，没有事实根据和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告李清洁的诉讼请求。
上诉人李清洁上诉称：一、李屯村民组的承包地被国家有偿征收，但上诉人合法拥有的李屯村民组的承包地被无偿征收，有违《农村土地承包法》、《妇女权益保护法》，有违社会公平原则。上诉人所在李屯村民组土地征收时，上诉人不知情，土地征收后，才知晓自己的承包地被征收，但知道时已经被告知上诉人无征地补偿款（有李屯村民组土地补偿款分配协议为证），现上诉人失去土地，失去依赖的承包地，失去生活来源，既然上诉人没有得到应得的补偿，上诉人原有的承包地应退还给上诉人，如果国家、庐江县政府、庐城镇政府告知上诉人要无偿使用上诉人的承包地，上诉人也会义无反顾捐献给国家，但上诉人的承包地是有偿征收（有《征地协议》为证)，而上诉人至今未得到任何补偿。上诉人认为出现这种情况是因为庐城镇政府和李屯村民组通谋诈欺上诉人。二、庐城镇政府没有提供庐江县政府委托其实施征收土地行政行为的法律依据，原审判决却认为不违反土地管理法。原审判决认定庐城镇政府依照《庐城规划区集体土地房屋拆迁补偿安置暂行办法》实施征收行为合法，但无法提供证据证明《庐城规划区集体土地房屋拆迁补偿安置暂行办法》的制定是否合法，有无法律授权。原审判决认为庐江县政府委托庐城镇政府实施征收土地的行为不违反土地管理法的规定，但土地管理法没有明文授权县级政府可以委托镇政府实施具体征地工作，既然法无明文规定，县级政府实施授权行为就没有法律依据。原审判决的认定无法律依据。三、本案中上诉人要求只涉及上诉人本人的承包地，不涉及李屯村民组全体承包地。其他村民已有偿得到征地补偿款。综上，请求二审法院：1、依法改判庐城镇政府与李屯村民组2016年5月23日签订的《征地协议书》无效（涉及上诉人承包地部分）；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人庐江县庐城镇人民政府、庐江县庐城镇移湖社区李屯村民组以原判正确予以答辩。
原审被告庐江县庐城镇人民政府向原审法院提交的证据：庐江县人民政府庐政〔2007〕21号《庐城规划区集体土地房屋拆迁补偿安置暂行办法》，证明其是受庐江县政府委托组织实施案涉土地的征收补偿安置工作。
原审原告李清洁向原审法院提交的证据有：1、李清洁的身份证及户口簿复印件，证明李清洁的身份信息；2、离婚证复印件，证明李清洁与谢某于2010年已登记离婚；3、农民负担监督卡复印件，证明李清洁之父李恕龙家庭人口、承包耕地的数量及所负担的费用情况；4、《征地协议书》和《关于李屯村民组附属物补偿协议书》复印件，证明案涉土地及地面附属物已被征收并予以了补偿；5、信访事项处理意见书复印件，证明因征地补偿款分配问题，李清洁等人到相关上级机关信访，后庐城镇政府作出书面处理意见书并送达给了李清洁；6、不予受理复查告知书复印件，证明李清洁等人不服庐城镇政府作出的信访事项处理意见书，向庐江县人民政府申请复查，庐江县人民政府作出不予受理信访复查决定；7、黑龙江省宾县宾安镇致富村委会证明复印件，证明婚后李清洁及其子谢某1的户口未迁入该村。
上述证据均已随案移送本院。
经审理查明，本院对一审法院查明的案件事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，庐江县政府作为组织实施征地主体，委托被征收土地范围内的庐城镇政府具体实施征收土地工作，是庐江县政府组织实施征收土地工作的具体方式，并不违反土地管理法的相关规定。但庐城镇政府签订案涉征地协议的后果应由庐江县政府承担法律责任。上诉人起诉要求确认案涉征地协议无效，以庐城镇政府为被告，显系被告主体不适格。原审法院受理后进行实体判决不当。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销庐江县人民法院（2018）皖0124行初5号行政判决；
二、驳回李清洁的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 黄 成
审判员 应道荣
审判员 李进学
二〇一八年八月二十二日
书记员 杨 丽
附：本案适用的相关法律规范性文件条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。