肇庆市鼎湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤1203行初119号
原告：怀集县凤岗镇石湾村麻竹埇第十三经济合作社（以下简称十三社）。住所地：怀集县凤岗镇石湾村。
负责人：李提兴。
原告：怀集县凤岗镇石湾村麻竹埇第十五经济合作社（以下简称十五社）。住所地：怀集县凤岗镇石湾村。
负责人：李肖元。
上列两原告的共同委托代理人：石循源，广东国政律师事务所律师。
被告：怀集县林业局。住所地：怀集县怀城镇沿江中路***号。
法定代表人：林江。
委托代理人：陆锐朝，该局股长。
委托代理人：魏琳，广东洊江律师事务所律师。
原告十三社、十五社因要求被告怀集县林业局履行法定职责及行政赔偿一案，于2016年7月19日向本院提起行政诉讼，本院同日立案后，于同月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月24日公开开庭审理了本案。原告十三社的负责人李提兴、十五社的负责人李肖元及两原告的共同委托代理人石循源，被告的委托代理人陆锐朝、魏琳等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告十三社、十五社于2015年12月18日向被告怀集县林业局提出对其持有的山权林权证、自留山证确认合法有效及换发新证。被告怀集县林业局于2016年2月1日对原告作出怀林函[2016]15号《关于凤岗镇麻竹埇村李提兴、李肖元信访事项的答复意见》。
原告十三社、十五社共同诉称，原告持有《怀集县社员自留山使用证附页》2张、《山权林权证》1张、《自留山证》5张，均显示地名为“大辶化旁”、“对屋峙”的山林地为原告所有；肇庆市中级人民法院作出的(2011)肇中法行终字第30号《行政判决书》和怀集县人民法院作出的(2010)怀行初字第15号《行政判决书》均认为：原告持有的地名为“大辶化旁”、“对屋峙”的《山林土地所有证》、《山权林权证》、《自留山证》不在争议的“胡必坑”的争议山场范围内；原告依据上述生效判决确认的内容于2015年12月18日向被告提出申请确认“大辶化旁”、“对屋峙”的四至范围和面积，并申请换发新山林权证，被告于2016年2月17日作出《关于凤岗镇麻竹埔村李提兴、李肖元信访事项的答复意见》，该《答复意见》认为：“该‘大辶化旁’、‘对屋峙’山场己由政府确认和法院两审终审判决属国家和坑口七社、坑口八社、坑口十六社和亚婆朗社集体所有，虽然原告持有8张地名为‘大辶化旁’、‘对屋峙’的山林权证，但该林权证实质上已自然失效，原告申请换发新证的理据不足”。原告认为，原告持有的上述证书既没有被怀集县人民政府注销，也没有被法院判决无效，就应当受到国家法律法规的保护，原告依法对该山林地享有占有、使用、管理、收益的权利。被告的答复与本案的事实不符。所谓“自然失效”，一般是指权利到期后自动失效。我国至今没有哪一部法律规定山林权证自然失效，只有《土地登记办法》和《不动产登记暂行条例》确定在注销登记后才能导致权利的消灭，被告在该《答复意见》中没有相关的法律依据来证明原告的山林权证自然失效，因此被告的答复是行政不作为行为。被告应当依法履行法律赋予换发新证的职责，否则，“大辶化旁”、“对屋峙”会出现“一地两（多）证”的重叠（或包括）现象。综上所述，被告的行政不作为行为已经侵犯到原告的合法权益，为此，原告根据《森林法》第三条、第十四条、《森林法实施条例》第五条、国家林业局《关于进一步加快林权登记发证工作的通知》、中共广东省委广东省人民政府《关于推进集体林权制度改革的意见》之规定提出诉讼，请求法院：1、判决确认被告行政不作为行为违法；2、判决被告立即履行对原告持有的地名为“大辶化旁”、“对屋峙”的山林权证换发新的林权证和自留山证的法定职责；3、判决被告因行政不作为行为赔偿原告的经济损失5000元；4、本案的诉讼费由被告承担。
原告提交了下列证据：
1、申请书、关于凤岗镇麻竹埇村李提兴、李肖元信访事项的答复意见。证明原告于2015年12月18日向被告提出申请确认“大辶化旁”、“对屋峙”的四至范围和面积，并申请换发新山林权证;被告答复原告：“该‘大辶化旁’、‘对屋峙’山场已由政府确认、法院两审终审判决属国家和坑口七社、坑口八社、坑口十六社和亚婆朗社集体所有，原告持有8张地名为‘大辶化旁’、‘对屋峙’的山林权证已自然失效”的事实。
2、法定代表人证明、身份证。证明原告的负责人是李提兴（十三社）、李肖元（十五社）的事实。
3、《怀集县社员自留山使用证附页》2张、《山权林权证》1张、《自留山证》5张。证明原告对地名为“大辶化旁”、“对屋峙”的山林地享有所有权的事实。
4、怀府裁决[2010]2号《关于“胡必坑”山林权属的处理决定》及图纸。证明怀集县人民政府作出决定：一、对争议山场大地名“胡必坑”，座落在凤岗镇石湾村行政界内，面积共416亩的山林权属分别归国家和坑口七社、坑口八社、坑口十六社、亚婆朗社集体所有的事实。
5、（2010）怀行初字第15号《行政判决书》。证明怀集县人民法院判决维持怀府裁决[2010]2号《关于“胡必坑”山林权属的处理决定》的事实。
6、（2011）肇中法行终字第30号《行政判决书》。证明肇庆市中级人民法院作出判决，维持（2010）怀行初字第15号《行政判决书》，该院认为：原告持有的地名为“大辶化旁”、“对屋峙”的《山林土地所有证》、《山林权证》、《自留山证》不在争议的“胡必坑”的争议山场范围内。
7、关于凤岗镇麻竹埇村李提兴、李肖元信访事项告知书。证明了原告向被告提交的申请换发新证，被告不予换发新证，原告申请复查，肇庆市林业局作出答复。
8、鼎湖区法院作出的（2016）粤1203行初40号行政裁定书。证明对原告起诉不予立案，理由是本案属于信访事项。
9、肇庆市中级人民法院作出的（2016）粤12行终61号行政裁定书。证明肇庆市中级法院否定了鼎湖区法院作出的裁定书，对信访事项不予立案审查是适用法律法规错误。
被告怀集县林业局辩称，一、原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，被告依法履行法定职责，不存在行政不作为。2015年12月18日原告向被告申请确认原告持有的《怀集县社员自留山使用证附页》2张、《山权林权证》1张、《自留山证》5张地名为“大辶化旁”、“对屋峙”四至范围和面积确认合法有效，并在对上述四至范围和面积明确后向原告换发新的山林权证书和自留山证书。被告于2016年2月17日作出《关于凤岗镇麻竹埇李提兴、李肖元信访事项的答复意见》，已就依法不予办理的事实、理由作出明确答复。根据《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>若干问题的解释》第二十二条规定，“行政不作为”是指“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的”情形。由于原告申请换发新证的理由不成立，故被告不予办理新证，并将原告申请理由不成立的事实答复了原告，被告已依法履行了法定职责，不存在行政不作为。二、原告申请换发新证无事实和法律依据，请求的理由不成立。原告仅以所持有地名为“大辶化旁”、“对屋峙”的《怀集县社员自留山使用证附页》2张、《山权林权证》1张、《自留山证》5张申请换发新证不符合《林木和林地权属登记管理办法》和《不动产登记暂行条例》及其实施细则的相关规定，且其所提供上列山林权证被县人民政府作出的怀府裁决(2010)2号《处理决定》排除在该案涉案山场，至于原告所持“大辶化旁”、“对屋峙”山场的实际具体坐落位置原告未能提供也无从提供。既然原告是上述权证山林的权属人，并认为有经营管理事实，因此原告应当清楚上述权证范围、具体坐落位置和面积。那么原告向被告申请为其换证应当提供清晰明确的图文资料并指明上述山林的四至范围界址和坐落位置，供被告审核并实地查看。然而原告虽持有权证却不知道权证四至范围、面积和具体特定坐落位置，贸然请求被告对上述权证所记载的山林地名、四至范围和面积予以确认并为其换发新证显然无事实和法律依据。综上所述，被告已在法定期限内依法答复了原告，并非拒绝履行法定职责，故不存在行政不作为。原告诉讼请求无事实和法律依据，请法院依法驳回原告的起诉。
被告向本院提交了以下证据、依据：
1、《关于“胡必坑”山林权属的处理决定》怀府裁决[2010]2号。
2、《行政复议决定书》肇府行复[2010]7号。
3、《行政判决书》（2010）怀行初字第15号。
4、《行政判决书》（2011）肇中法行终字第30号。
证据1-4证明原告所持有的地名为“大辶化旁”、“对屋峙”《怀集县社员自留山使用证附页》2张、《山权林权证》1张、《自留山证》5张已被生效的行政决定、人民法院判决等法律文书排除在原争议案件涉案山场范围；原告对“大辶化旁”、“对屋峙”山场的实际具体位置不明确，请求林业行政部门确认地名、四至范围和面积并换发新证的理由不成立。
5、《行政裁定书》（2015）肇中法行初字第59号。证明原告“大辶化旁”、“对屋峙”山林的承包者诉请撤销原权属争议案第三人的林权证，受诉法院认定：实质是对原争议山场有异议，但争议山场权属已为生效判决所羁束，故判决驳回起诉。
6、《申请书》、怀林函[2016]15号《答复意见书》及相关材料。证明原告的申请理由不成立；被告已就申请理由不成立作出答复，故不存在行政不作为。
7、《林木林地权属登记管理办法》、《不动产登记暂行条例》。证明原告申请换发新证不符合该法规、规章的相关规定，申请理由不成立。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1-4、7无异议；对证据5、6真实性、合法性无异议，但认为证据5与本案不具有关联性；认为证据6恰好证明原告提交申请书及证据材料，被告以信访作出答复是不合法的。
被告对原告提供的证据2-6没有异议；对证据1、7-9的真实性、合法性无异议，但对关联性、证明内容有异议，认为证据1原告提交申请是关于信访的，不是申请被告对原告持有的八张山林权证的林权确权及换发新证；认为证据7原告是以信访提交申请的；认为证据8、9与原告向被告提交申请无关。
本院经审查认为，原、被告对对方提供的证据的真实性均无异议，对这些证据的真实性本院予以确认。
经审理查明，2015年12月18日，被告收到由怀集县信访局转交来的原告申请书，该申请书原告向被告提出申请，请求对原告持有的《怀集县社员自留山使用证附页》2张、《山权林权证》1张、《自留山证》5张地名为“大辶化旁”、“对屋峙”的地名、四至范围和面积确认合法有效，对上述山林地的地名、四至范围和面积明确后向原告换发新的山林权证书和自留山证书。到2016年2月17日，被告作出《关于凤岗镇麻竹埇村李提兴、李肖元信访事项的答复意见》，认为十三社、十五社与凤岗镇石湾村坑口七社、坑口八社、坑口十六社、亚婆朗社及县财政局争议的山场大地名称“胡必坑”，座落在凤岗镇石湾村行政界内，其中原告称小叫地名“大辶化旁”、“对屋峙”，坑口等社称小叫地名“谷插辶化”、“大浪埇”，县财政局称小叫地名“胡必坑谷插辶化入边旁”、“谷插辶化出边旁”，经县人民政府、县人民法院、市中级法院审理调查，上述各方所指认的地名实属同一范围的山场，县人民政府于2010年3月17日作出的怀府裁决[2010]2号《关于“胡必坑”山林权属的处理决定》已将争议的山场确认分别属国家和坑口七社、坑口八社、坑口十六社和亚婆朗社集体所有，且该处理决定被提起诉讼后，经两级法院审理作出判决，目前人民政府的裁决、人民法院的判决已生效，原告持有的上述证件实质上已自然失效，为此，十三社、十五社申请换发新的林权证书和自留山证理据不足。并告知原告如不服可接照《广东省信访条例》的规定提出复查请求，原告不服申请复查，肇庆市林业局于2016年4月15日作出《关于凤岗镇麻竹埇村李提兴、李肖元信访事项告知书》，认为原告反映的诉求属于林地、林权的争议，告知原告依照相关规定向有关国家机关反映诉求。
又查明，因原告与怀集县凤岗镇石湾村坑口七社、坑口八社、坑口十六社、亚婆朗社及怀集县财政局共同争议胡必坑山林权属一案，怀集县人民政府于2010年3月17日作出怀府裁决[2010]2号《关于“胡必坑”山林权属的处理决定》，主要认为争议的山场大地名称胡必坑，座落在凤岗镇石湾村行政界内，原告从1963年后一直放弃对争议山场的经营和管理，也没有享受过在争议山场的任何利益和收益，也无事实证明在争议山场有大辶化旁和对屋峙的地名称法，决定争议山场大地名胡必坑山林权属分别归国家和怀集县凤岗镇石湾村坑口第七队、八队、十六和亚婆朗经济合作社集体所有。原告不服提起行政复议，肇庆市人民政府于2010年7月8日作出肇府行复[2010]7号行政复议决定书，决定维持怀集县人民政府作出《关于“胡必坑”山林权属的处理决定》的行政行为；原告据此提起行政诉讼，怀集县人民法院于2010年12月13日作出（2010）怀行初字第15号行政判决书，判决维持怀集县人民政府作出的《关于“胡必坑”山林权属的处理决定》，原告仍不服提起上诉，广东省肇庆市中级人民法院于2011年5月20日作出（2011）肇中法行终字第30号行政判决书，认为原告十三社、十五社持有的地名为“大辶化旁”、“对屋峙”的《山林土地所有证》及《山权林权证》、《自留山证》等证据不足以证明“大辶化旁”、“对屋峙”在争议山场的范围内，判决驳回上诉，维持原判。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第一款“集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”和国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第二条第一款：“县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。”的规定，被告作为县级地方人民政府林业主管部门，依法具有主管怀集县行政区域内的林业工作，履行林权登记的法定职权，是本案的适格被告。又根据《中华人民共和国森林法实施条例》第三条：“国家依法实行森林、林木和林地登记发证制度。依法登记的森林、林木和林地的所有权、使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。森林、林木和林地的权属证书式样由国务院林业主管部门规定。”的规定，国家林业局专门下发通知，对林权证的样式、印制和发放进行了规范，并明确要求各地都要使用全国统一式样的林权证。本案原告请求将其现持有的旧林权证更换为全国统一式样的林权证的申请符合法律规定，被告应依照国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第九条的规定，对原告提交的申请登记材料进行初步审查，予以受理或说明不受理的理由或者要求原告补充材料；被告在收到原告的申请书后，答复原告认为已生效的人民政府裁决和人民法院判决已将争议的山场确认分别属他人所有，原告持有的涉案证件实质上已自然失效，其申请换发新的林权证书和自留山证理据不足；经查，广东省肇庆市中级人民法院终审判决认为原告持有地名为“大辶化旁”、“对屋峙”的《山林土地所有证》及《山权林权证》、《自留山证》等证据不足以证明“大辶化旁”、“对屋峙”在争议山场的范围内；因此，被告的上述答复属事实不清，主要证据不足；并且被告对原告的申请以信访事项答复的形式进行答复，也不符合上述法律法规的规定。另外，原告未就其行政赔偿的诉讼请求提供证据，该项诉讼请求没有事实依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、被告怀集县林业局应于本判决发生法律效力之日起六十日内对原告怀集县凤岗镇石湾村麻竹埇第十三经济合作社、怀集县凤岗镇石湾村麻竹埇第十五经济合作社要求对原告持有的地名为“大辶化旁”、“对屋峙”的山林权证更换新的林权证的申请事项依法作出具体行政行为。
二、驳回原告怀集县凤岗镇石湾村麻竹埇第十三经济合作社、怀集县凤岗镇石湾村麻竹埇第十五经济合作社要求被告怀集县林业局赔偿经济损失5000元的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告怀集县林业局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。
审 判 长 梁永康
代理审判员 李子君
人民陪审员 张燕萍
二〇一六年十月十七日
书 记 员 李雅筠