广东省中山市第二人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）中二法行初字第69号
原告：黄兆胜，男，汉族，住广东省中山市。
委托代理人：张艺，广东定海针律师事务所律师。
被告：中山市东凤镇人民政府，住所地广东省中山市。
法定代表人：黄永前，镇长。
委托代理人：丘英隆、颜钡珊，广东粤法律师事务所律师、实习律师。
原告黄兆胜不服被告中山市东凤镇人民政府（以下简称东凤镇政府）政府行政强制，于2015年2月15日向本院提起政府行政强制与行政赔偿的诉讼。本院受理后，依法向东凤镇政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告黄兆胜及其委托代理人张艺、被告东凤镇政府的委托代理人丘英隆、颜钡珊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告黄兆胜诉称：2013年6月8日，东凤镇政府在没有办理任何手续的情况下，派出工作人员拆除了黄兆胜的房屋，造成黄兆胜1404000元的损失。黄兆胜认为，东凤镇政府作为镇一级人民政府，对黄兆胜的房屋没有强制拆除权，属于越权执法。东凤镇政府没有按照法定程序对黄兆胜履行告知义务，剥夺了黄兆胜提起诉讼的权利，属于程序违法。为此，黄兆胜诉至法院，请求法院判令：1.确认被告东凤镇政府拆除原告黄兆胜房屋的行政行为违法；2.被告东凤镇政府赔偿原告黄兆胜各项损失1404000元［其中房屋造价1000000元、因房屋灭失而自行租房的租金24000元（1000元／月×24个月）、出租的租金损失280000元、因被告东凤镇政府违法行为导致原告黄兆胜及其家属上访而产生的误工费20000元（10000元／年×2年）、清理现场所需的费用80000元］。
被告东凤镇政府辩称：1.黄兆胜占地建房的违法行为事实清楚，证据充分。（1）中山市国土资源局（以下简称市国土局）对黄兆胜的占地建房进行立案调查，对黄兆胜进行询问并制作询问笔录。经核实，黄兆胜没有办理相关用地审批手续，没有取得土地使用权证，且所占用的土地为一般农用地277.4平方米、耕地49.9平方米，属于非法占用土地。市国土局对黄兆胜作出行政处罚告知与行政处罚决定，且已送达给黄兆胜。（2）中山市城乡规划局东凤分局、中山市东凤镇住房和城乡建设局调查核实，黄兆胜占地建房没有办理过相关的规划许可及施工许可报建手续，其房屋属违法建筑。2.根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”与《中山市人民政府办公室关于进一步强化国土资源联合执法工作机制的通知》［中府办函（2014）260号］第三条关于部门职责中的第（六）条镇（区）政府：“严格履行属地管理责任，成立由镇区主要领导任组长的‘两违’整治工作领导小组，负责协调、督促和组织实施整改拆除等工作，对本辖区内‘两违’行为，在发现或接到报告起2个工作日内，组织镇区相关职能部门及时制止，查处违法违规行为，对违法当事人拒不自行整改的，在接到报告起7个工作日内依法组织实施拆除进行复耕复绿。”的规定，东凤镇政府有强制拆除的职权，拆除行为合法。3.黄兆胜占地建房的行为是违法行为，应受到法律的制裁，其损失依法不予赔偿。根据《土地管理法》第四条第三款：“前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地……”、第三十六条第一、二款：“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”、第七十四条：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”、第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”的规定，黄兆胜在法律明确禁止建房的土地上擅自建房，应按法律规定无条件拆除其房屋。退一步说，即使东凤镇政府在拆除房屋过程中在程序方面做得不足，也改变不了黄兆胜非法占用土地的事实，其房屋最终是要被拆除的。综上，请求法院依法驳回黄兆胜的诉讼请求。
原告黄兆胜就其请求提供如下证据：
1.照片，证明东凤镇政府拆除黄兆胜房屋的事实；
2.宗地图、临时供电通知（复印件），证明黄兆胜合法获取土地的位置、面积与黄兆胜已经办理相关报建手续，是合法建房。
经质证，被告东凤镇政府对黄兆胜提供的证据1真实性确认；证据2宗地图没有原件，真实性无法确认；分配给黄兆胜的土地大部分属于耕地性质，非住宅用途；临时供电通知的真实性、关联性和合法性不确认，东凤镇政府经与中山市住房和城乡建设局东凤分局核实，黄兆胜没有办理涉案房屋的报建手续。
被告东凤镇政府就答辩提供证据如下：
1.市国土局询问笔录、照片，证明黄兆胜确认违法建筑的违法情况；
2.责令停止国土资源违法行为通知书，证明市国土局已向黄兆胜发出停止违法行为的通知书；
3.现场勘测笔录、用地示意图，证明黄兆胜违法用地的地类、位置、面积及地上现状；
4.立案呈批表，证明因黄兆胜涉嫌违法占地已经被市国土局立案调查；
5.黄兆胜的土地用途分类情况表、行政处罚告知书，证明黄兆胜构成非法占用土地，市国土局向其作出行政处罚告知；
6.行政处罚决定书及送达回证，证明市国土局已经对黄兆胜的行为作出行政处罚决定，该处罚决定在东凤镇政府协助市国土局实施拆除行为时已经发生效力；
7.无规划、施工报建手续证明，证明黄兆胜未经相关报建手续进行建筑，非法占用土地建房，没有进行规划、施工报建手续、其房屋属违法建筑。
经质证，原告黄兆胜对被告东凤镇政府提供的证据1的真实性、关联性和合法性不确认，笔录的内容与事实不符，系东凤镇政府自行填上；笔录中黄兆胜的签名是本人的字迹，但黄兆胜没有见过该笔录，亦没有在该笔录上签名，因东凤镇政府提供的是复印件，不排除东凤镇政府从其他文件中复印黄兆胜的签名；证据2真实性确认，市国土局当时要求黄兆胜整改房屋阳台超出地面1.5米，随后，黄兆胜按要求进行整改；证据3真实性、关联性和合法性不确认，黄兆胜没有收到现场勘测的通知；证据4真实性、关联性和合法性不确认；证据5真实性、关联性和合法性不确认，黄兆胜建房的土地属于村集体分配的土地，且村集体的工作人员明确告知可在宅基地上建房；黄兆胜没有收到行政处罚告知书；证据6真实性、关联性和合法性不确认，东凤镇政府没有送达黄兆胜，且处罚决定书是在2014年10月30日才作出，东凤镇政府于2013年就拆除房屋；证据7真实性确认，关联性不确认，黄兆胜建房有进行相关的报建手续。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：黄兆胜提交的证据1东凤镇政府无异议，本院予以采信，确认东凤镇政府拆除黄兆胜的房屋；证据2，即使上述证据真实，亦不能证明黄兆胜的房屋已经过规划部门的批准，对其认为办理临时通电手续，表明建房已经过规划部门审批的主张不予支持。对东凤镇政府提供的1-6的真实性确认，可以证明黄兆胜房屋所占用的土地属于违法用地，但不能证明东凤镇政府拆除该房屋的合法性；证据7，黄兆胜虽有异议，但该证据系行政职能部门出具的意见，且黄兆胜没有提供相反的证据予以推翻，本院予以采信，确认黄兆胜的房屋没有经过规划部门的报建批准，属于违法建筑，房屋所占用土地的建设使用没有经过土地主管部门的批准，属于违法用地。
本院根据以上有效证据及当事人的质证意见查明：2013年6月8日前，黄兆胜未经土地主管部门的审批及规划部门的规划报建审批，擅自在村集体分配给其的位于中山市东凤镇穗成村第一小组的一块327.3平方米的宅基地上建成一座四层框架结构，面积约1150平方米的房屋（房屋的现状为：第一、二层砖体结构尚未完工，第三、四层尚未有砖体结构）。2013年6月8日，东凤镇政府为了整治辖区内的违法用地及违法建筑，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，以黄兆胜的上述房屋属于违法建筑为由，实施了强制拆除。2015年2月15日，黄兆胜以东凤镇政府实施的拆除行为违法为由向本院提起诉讼，主张前述诉讼请求。
另查明：东凤镇政府在强行拆除黄兆胜上述房屋前，没有对该房屋内的资产进行清点，对房屋墙体外的竹排栅亦没有先予拆除，便使用钩机连同房屋一并推倒；推倒房屋后，东凤镇政府没有清理现场，残留的钢材等建筑废料仍留在现场。黄兆胜主张拆除房屋时房屋内有毛板，与被推倒的竹排栅价值共20000元。
再查明：市国土局于2014年10月30日作出中土执法决字（2014）484号行政处罚决定，认定黄兆胜未经土地部门批准擅自建成涉案房屋，构成违法用地，其中一般农用地277.4平方米、耕地49.9平方米。上述行政处罚决定已经发生法律效力。
本院认为，根据《中山市城市规划管理规定》第二条第二款“本市行政区域（含陆域与水域）现状面积均为本市城市规划区”的规定，中山市不存在乡、村庄规划区域，对中山市辖区内违法建筑的拆除不适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，应适用该法第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除……”与第六十八条：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”的规定，由县级以上地方人民政府及其城乡规划主管部门依法进行拆除。东凤镇政府不属于县级以上地方人民政府，没有拆除违法建筑的职能，其拆除黄兆胜房屋的行为缺乏法律依据，超越了职权，黄兆胜主张东凤镇政府拆除房屋的行为违法，理据充分，本院予以支持。
东凤镇政府违法拆除黄兆胜的房屋，侵犯了黄兆胜的合法权益，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”、第四条“行政机关及其工作人员在行驶行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的……”、第三十六条“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金…”的规定，应赔偿黄兆胜因其违法行为造成的合法损失。由于黄兆胜的房屋没有办理规划报建手续，属于违法建筑，不属于合法的财产，东凤镇政府对该损失及由该房屋灭失后产生的租房租金、出租损失及清理现场的费用可不予赔偿。至于黄兆胜主张房屋内有毛板及房屋墙体外的竹排栅的损失，东凤镇政府虽不确认上述建筑材料的存在，但由于其在拆除房屋前没有履行清点义务，且上述建筑材料在房屋尚未完工时存在于施工现场符合常理，本院予以确认，东凤镇政府应赔偿黄兆胜该项损失。由于黄兆胜没有提供足够证据证实该损失为其主张的20000元，应承担举证不能的不利后果，故本院酌情调整为15000元，超过部分不予支持。至于误工费，因本案为财产权赔偿纠纷，而误工费的赔偿是基于人身侵权，不属于本案的赔偿范围，故本院对黄兆胜主张的误工费赔偿不予支持。
综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）项、第三十六条第（四）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、确认被告中山市东凤镇人民政府于2013年6月8日拆除原告黄兆胜房屋的行为违法；
二、被告中山市东凤镇人民政府于本判决生效之日起5日内赔偿原告黄兆胜经济损失15000元；
三、驳回原告黄兆胜的其他诉讼请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 杜万枝
代理审判员 黄好娇
代理审判员 梁 乐
二〇一五年六月三日
书 记 员 李健芬