广东省揭阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤52行终2号上诉人（原审原告）：郑利群，男，汉族，1959年7月23日出生，住广东省揭阳市揭东区，。委托代理人：洪一涛，广东盈信律师事务所律师。委托代理人：马朝辉，广东盈信律师事务所律师。上诉人（原审被告）：揭阳市国土资源局。住所地：广东省揭阳市榕城区。法定代表人：柯群坚，局长。委托代理人：何东鹏，该局法制科科长。委托代理人：李伟东，广东榕江律师事务所律师。上诉人（原审第三人）：郑利明，男，汉族，1957年9月9日出生，住广东省揭阳市揭东区，。委托代理人：王景彬，广东谨信律师事务所律师。委托代理人：卢霞，广东谨信律师事务所律师。上诉人郑利群因与上诉人揭阳市国土资源局、郑利明土地行政管理其他行政行为纠纷一案，上诉人郑利群、郑利明、揭阳市国土资源局均不服揭阳市榕城区人民法院（2016）粤5202行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年4月20日，郑利明向揭阳市国土资源局属下空港分局递交《申请书》，该申请书的主要内容：1984年，郑利明向揭阳空港经济区××都镇枫美村购买位于该村长崛下东至路、西至郑伟壮、南至埕、北至池，东西长为15米、南北长为15米，总面积为270平方米的集体土地（地号为1195）。1991年经郑利明申请，原揭阳县政府及国土管理部门进行公示无异议，编制地籍表准予登记，确认郑利明为该集体土地的使用人。1992年后，郑利明的父亲在耕种该土地。2004年郑利明将该土地部分分给其弟郑利群建造房屋，郑利明将剩余土地分别出租给陈建生、郑大勇使用。2015年1月30日，郑利明准备在该土地上建造房屋，却遭郑利群的反对。经村委会、国土管理部门、司法部门多方调解不协。2016年1月7日，郑利明到枫美村委会及国土部门了解情况，才发现郑利群在未经其同意的情况下，将属于郑利明所有的地号为1195号的集体土地，通过涂改地籍表的方式，骗取土地管理部门办理了土地证号为揭府集建（总）字第x**,xxxx号《集体土地建设用地使用证》，将该地块的使用权人登记在郑利群名下。请求撤销上述集体土地使用权证，并重新为郑利明核发集体土地使用权证。揭阳市国土资源局会同其属下空港分局、地都镇政府等部门对该宗土地登记有关问题进行调查核实，认定该宗土地登记存在擅自涂改土地登记文件资料的事实。2016年7月8日，揭阳市国土资源局对郑利群、郑利明作出揭市国土资〔2016〕第xxx号《关于注销郑利群一宗集体住宅用地登记的处理决定书》，并于2016年7月11日分别送达郑利群及郑利明。郑利群不服上述决定，向原审法院起诉，请求撤销揭阳市国土资源局作出的揭市国土资〔2016〕xxx号《关于注销郑利群一宗集体住宅用地登记的处理决定书》。另查明，1985年2月23日，郑利群通过招标的方式，以人民币1230.68元中标，取得该村原第26生产队“草菜园”集体厝地一处，已办理上述集体土地使用权证。1995年8月9日，又购买该村老晒谷埕地83.20平方米，尚未�理集体土地使用权证。郑利群与郑利明在分家前共有南至206国道、北至“草菜园”池、东至通巷、西至郑伟壮，面积总共353.20平方米。郑利群认为其拥有该宗土地的使用权，并在该宗土地北面建造三层楼房，占地面积约225平方米。郑利群认为郑利明在该宗土地南面填造地基侵犯其权益，郑利明也认为其拥有该宗土地的使用权。因此，双方多次发生纠纷，经多方调解未果。原审法院认为，根据《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条的规定以及揭阳市机构编制委员会揭市机编〔2013〕88号《印发〈关于调整完善市区国土资源管理体制的实施方案〉的通知》，揭阳市国土资源局为市人民政府工作部门，负责揭阳空港经济区土地资源、地籍调查，土地确权、土地登记等职责。揭阳市国土资源局对郑利群、郑利明作出被诉行政行为具有法定职责，主体适格。郑利明向揭阳市国土资源局递交含有权属争议内容的《申请书》，揭阳市国土资源局没有依据《土地权属争议调查处理办法》的规定，履行调查处理的职责，且揭阳市国土资源局对郑利群作出不利的行政行为时，没有告知其享有陈述、申辩的权利，程序不当。被诉行政行为认定该宗土地登记存在擅自涂改土地登记文件资料的事实清楚，主要证据充分，应予以认定。揭阳市国土资源局认为该宗土地登记存在擅自涂改土地登记文件资料，需要注销登记，应当依据《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十条的规定，而不是依据该法第十一条的规定。因此，揭阳市国土资源局具有作出被诉行政行为的法定职责，且认定事实清楚、主要证据充分，但其程序违法，适用法律、法规错误，应当予以撤销。郑利群请求撤销被诉行政行为，理由充分，应予以�持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（三）项的规定，判决：撤销揭阳市国土资源局于2016年7月8日对郑利群、郑利明作出的揭市国土资〔2016〕118号《关于注销郑利群一宗集体住宅用地登记的处理决定书》。案件受理费人民币50元，由揭阳市国土资源局负担。上诉人郑利群不服原审判决，向本院提起上诉称，一、郑利群并没有擅自涂改土地登记文件资料，原审法院认为应适用《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十条的规定作出注销登记，属于适用法律错误，依法应当予以更正。揭阳市国土资源局提供的《地籍表》涂改的内容并非郑利群所为，郑利群并没有擅自涂改过任何土地登记资料。首先，本案并没有任何证据证明《地籍表》是郑利群擅自涂改所为。其二，该土地是郑利群购买所有，郑利群不可能糊涂到在《地籍表》上错误地将自己的土地登记为郑利明所有。其三，《地籍表》属于国土部门制作和保管，郑利群根本不存在涂改地籍表的可能。其四，《地籍表》上将郑利明涂改为郑利群的名字，那么该涂改也属于对事实的正确更正，与郑利群提供的原始购地凭证相印证，与该土地属于郑利群所有的事实相符。因此，揭阳市国土资源局也没有注销原《集体土地建设用地使用证》的必要。也就是说，郑利群不存在涂改《地籍表》，也不存在在申请土地登记时隐瞒事实，伪造有关证明，或采取其他非法手段骗取登记的行为，当然不应当适用《广东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法》第十条的规定予以注销。原审法院认为揭阳市国土资源局应当依据该规定第十条作出注销，缺乏事实依据，所适用的依据当然也是错误的，因此应当予以更正。二、郑利群是在分家后购买取得270�方米的集体土地，该土地属于郑利群所有。而非原审法院所查明认定郑利群与郑利明在分家前共有该宗土地。郑利群与郑利明于1984年分家，分家后两个家庭各自生活。郑利群在分家后，于1985年2月23日通过招标的方式，以人民币1230.68元中标厝地一处，土地面积为270平方米，并依法办理了上述《集体土地建设用地使用证》，并早已在该地建造了三层楼房居住至今，该宗集体土地明显属于郑利群所有。郑利群有购买土地的原始凭证《收款收据》、《枫美村社区居民委员会证明》、《枫美村宅基地清理登记卡》，并据此依法取得《集体土地建设用地使用证》，证明该土地属于郑利群所有的事实证据充分。而原审法院在查明部分陈述“郑利群与郑利明在分家前共有南至206国道、北至“草菜园”池、东至通巷、北至郑伟壮，面积总共353.20平方米。”该陈述明显与客观事实不�，也没有任何证据证明郑利群是在分家前购买上述集体土地的事实，更没有任何证据证明该土地为郑利群与郑利明共有。因此，上述争议土地为郑利群所有，并属于郑利群在分家后取得，事实清楚，证据确凿充分。原审法院认定争议土地为郑利群与郑利明在分家前共有没有事实依据，更与事实不符，属于认定事实错误，严重侵害郑利群的合法权益，依法应当予以更正。综上，郑利群认为原审法院查明事实和适用法律存在部分错误，严重损害上诉人的合法权益，依法应当予以更正，请求：一、对原审法院查明事实存在错误的部分作出更正；二、对原审法院适用法律存在错误的部分作出更正；三、本案诉讼费用全部由两被上诉人承担。上诉人郑利明不服原审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院认定基本事实不清，证据不足，且违反法律规定，依法应当发�重审或查清事实后改判。本案为“不服土地行政管理其他行政行为纠纷”，该行政纠纷系因郑利明于1984年前后取得地号为1195的枫美村土地使用权并经当时的揭阳县人民政府登记公示后，将其中部分土地分给胞弟郑利群建造房屋，后2016年1月7日郑利明才发现地号为1195的集体土地使用权被错误登记在郑利群土地证号为：揭府集建总字第x**，xxxx号的集体土地使用权证中，因此郑利明于2016年4月20日向揭阳市国土资源局申请要求撤销国土部门的错误行政登记行为，揭阳市国土资源局依法查清事实后作出行政处理决定，主动纠正其错误行政登记行为，郑利群不服该行政决定提起行政诉讼，因此引发本案。庭审过程中，郑利明依法申请一审法院就土地权属纠纷问题一并予以审查，一审法院以土地权属纠纷问题属于应由人民政府处理的事项，不属于本案行政行为争议事实为由不予处理。因此，庭审围绕揭阳市国土资源局所作出的行政行为证据是否确凿，适用法律法规是否正确，程序是否合法展开。而一审法院一方面不予审查涉诉土地权属纠纷问题，一方面又在未经上诉人举证、质证、答辩的情况下，在判决书以本院查明的方式，认定：“原告（被上诉人郑利群）通过招标的方式，以人民币1230.68元中标，取得该村原第26生产队草菜园集体厝地一处（即地号为1195的集体土地），已办理上述集体土地使用权证。1995年8月9日，又购买该村老晒谷埕地83.20平方米，尚未办理集体土地使用权证。”，该认定违反行政诉讼法的规定，剥夺了郑利明的诉讼权利，同时违反了《土地管理法》第十六条关于土地权属纠纷需经人民政府先行处理后才能起诉的规定。《物权法》第十七条明确规定：“不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不�致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准”，一审期间揭阳市国土局及郑利明均向法庭提交了《揭阳县地都镇枫美村宅基地地籍表》，该地籍表虽“申请人”一栏被私自涂改，但经揭阳市国土局确认，仍可清楚看出未涂改前该栏申请人为郑利明，可证明该地籍表清楚载明地号为1195（草菜园）的集体土地使用权人为上诉人郑利明，且该地籍表“变更记事栏”一栏没有任何权属变更记载的事实，因此该涂改没有任何法律效力。一审法院也确认揭阳市国土资源局对地籍表被涂改的事实认定清楚、证据充分，均证明地籍表所登记的使用权人为上诉人。另外，上诉人还提交了所在村委员会的证明及租赁合同，证明该土地使用权人为郑利明，一直为郑利明使用的事实。因此，地号为1195的集体土地虽然被错误登记在郑利群的集体土地使用权证内，但因集体土地使用权证与地籍表记载的使用权人不一致，依据《物权法》的规定，应当以地籍表登记的内容为准，即该块土地的使用权人为郑利明。而郑利群所提交的证据仅有收款收据、村委会证明、抬头为“枫美村宅基地清理登记卡”的表格。首先，收款收据的交款人为“26队”，且收据虽有“收到利群标厝地”的摘要，却未注明“厝地”的具体信息及具体四至，无法证明该收据与涉案1195号土地有关；其次，枫美村村委会出具的证明仅属于证人证言，且也未明确所要证明的土地信息，另外该证人证言并非权属证明，自1985年至今该村委员会也已历经多届轮换，因此该证人证言与待证事实不具有真实性和关联性；最后，抬头为“枫美村宅基地清理登记卡”的表格为复印件，直至庭审结束也未提交证据原件供法庭及双方当事人核对。另外，该清理登记卡不属于权属证明也没有任何单位盖章确认，且该表存在内容添补随意，涂改随意的情况，登记的内容也与事实不符。例如其中登记的地号为1096的集体土地，其位置坐落于枫美村池坪下，而非该清理登记卡所记载的坐落于“草菜园”。一审法院同时还认定“1995年8月9日，（被上诉人郑利群）又购买该村老晒谷埕地83.20平方米，尚未办理集体土地使用权证”也与事实不符，一审法院在庭审过程中从未就该83.20平方米的埕地权属进行任何法庭调查，且该埕地也系郑利明与郑利群共同购买，有村委会开具的收据及村委证明为证，并非郑利群单独购买。一审法院在没有任何证据的情况下，违反法律规定剥夺郑利明的诉讼权利，导致做出与事实不符的认定，依法应当发回重审或查清事实后改判。二、一审法院判决撤销揭阳市国土资源局依据郑利明的申请作出的行政决定后，未依法判决被告重新作出�政行为，有违法律规定。本案揭阳市国土资源局作出的行政处理决定，系依据郑利明的申请作出的具体行政行为，从一审法院审理查明可知，该行政行为被一审法院撤销的原因为行政机关未依法定程序、适用法律法规错误所致，责任在于揭阳市国土资源局。另外引起本次行政纠纷也系国土部门错误登记的行政行为所造成，而且错误登记的事实一直未予纠正，郑利明的合法权益便一直受到侵害，从依法行政、执政为民、合理行政的原则出发，不利于纠纷的解决。同时郑利明在一审当庭答辩时便明确提出请求如若行政行为被撤销的情况下，请求一审法院同时判决揭阳市国土资源局重新作出行政行为。而一审法院不顾上诉人的请求，未依法判决行政机关重新作出行政行为，违反了行政诉讼法第七十条关于行政行为因适用法律、法规错误、违反法定程序被撤销的情况下，法院依法可判决行政机关重新作出行政行为的规定，增加诉累。因此，请求二审法院发回重审或依法改判责令被上诉人揭阳市国土资源局重新作出行政行为。综上，一审法院认定事实不清，证据不足，且违反法律规定，未依法判决被上诉人揭阳市国土资源局重新作出行政行为，有违法律规定，请求二审法院依法撤销一审判决，发回重审或查清事实后改判。上诉人揭阳市国土资源局不服原审判决，向本院提起上诉并针对郑利群、郑利明的上诉辩称，一、2016年4月20日，我局接到原审第三人郑利明的一份申请书，申请事项：依法撤销“揭府集建（总）字第xxx,xxxx号”的集体土地使用证，并重新为原审第三人郑利明办理核发集体土地使用证。我局对该宗土地登记有关问题进行调查核实，查明：土地使用者郑利群名下的《集体土地建设用地使用证》（揭府集建（总）�第xxx,xxxx号），内登二宗用地，其中一宗地号1096号面积40平方米，一宗地号1195号面积270平方米，地址为枫美村，用途为住宅，填发机关为揭阳县人民政府和揭阳县国土局。该证原件现存放于地都镇枫美社区居民委员会。该证中一宗地号1195号面积270平方米的土地登记，存在如下问题：在《揭阳县地都乡（镇）枫美村宅基地地籍表》的申请人、申请人签名、地上物权属、双方指界人签名（本方）等四栏中：申请人一栏“郑利明”的“明”字被擅自涂掉后补上“群”字，改成了“郑利群”。其他三栏均为“郑利明”。根据以上查明事实，该宗土地使用权的申请登记违反了《土地登记规则》（[1995]国土[法]字第184号）第六十三条的规定，存在擅自涂改土地登记文件资料事实。根据《广东省实施办法》第十一条的规定，我局于2016年7月8日作出《关于注销郑利群一宗集体住宅用地登记的处理决定书》（揭市国土资[2016]118号），决定：注销郑利群名下《集体土地建设用地使用证》（揭府集建（总）字第xxx,xxxx号）中地号1195号、用地面积270平方米的土地登记。我局作出上述处理决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。原审判决予以撤销认定事实和适用法律错误，判决错误。二、本案是被上诉人郑利群提起的行政诉讼，不是原审第三人郑利明提起的行政诉讼，根据行政诉讼法的规定，法院只应对被上诉人郑利群起诉的具体行政行为的合法性进行审查，不应对其他行政行为进行审查，原审判决认定我局没有依据《土地权属争议调查处理办法》的规定履行调查处理的职责没有任何依据，而且原审第三人郑利明提出的《申请书》没有请求对土地使用权的权属进行�认，根本不是对土地权属争议处理的申请，原审判决认定原审第三人郑利明递交含有权属争议内容的《申请书》没有任何依据，属于认定事实错误，原审判决依据《土地权属争议调查处理办法》的规定认定我局的处理程序不当，属于适用法律错误。本案我局作出的《关于注销郑利群一宗集体住宅用地登记的处理决定书》不是行政处罚，法律没有规定作出注销集体住宅用地登记的处理决定需要告知土地使用者享有陈述、申辩的权利，原审判决认定我局对被上诉人郑利群作出不利的行政行为时，没有告知其享有陈述、申辩的权利，程序不当，属于认定事实和适用法律错误。三、原审判决认定我局认为该宗土地登记存在擅自涂改土地登记文件资料，需要注销登记，应当依据《广东省实施办法》第十条的规定，而不是依据该法�十一条的规定，属于适用法律错误。被上诉人郑利群诉称我局援引《广东省实施办法》第十一条的规定，决定注销被上诉人郑利群名下的地号1195号《集体土地建设用地使用证》，属于适用法律错误，没有任何道理。因为，《广东省实施办法》第十一条规定：“土地行政主管部门因工作失误导致登记不当的，应当依法予以更正。造成损失的，应当予以赔偿。上级人民政府土地行政主管部门对下级人民政府土地行政主管部门依法应当予以登记而不登记或登记不当应当予以纠正而不纠正的，可责令限期登记或纠正。”该条规定的更正，包括注销登记等方式，我局对登记不当予以纠正，适用该条规定，适用法律正确。四、上诉人郑利群诉称《地籍表》上修正为上诉人郑利群的名字，该修正也属于对事实的正确认定和更正，与上诉人郑利群提供的原始购地凭证相印证，与该土地属于上诉人郑利群的事实相符，我局也没有注销原《集体土地建设用地使用证》的必要，没有任何依据。因为《地籍表》是存在擅自涂改，不是对事实的正确认定和更正，我局因此作出《关于注销郑利群一宗集体住宅用地登记的处理决定书》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法，决定正确。五、本案一审和二审的诉讼费应由上诉人郑利群承担。本案是因为上诉人郑利群无理缠讼引起，本案一审和二审的诉讼费应由上诉人郑利群承担。综上，我局作出的《关于注销郑利群一宗集体住宅用地登记的处理决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法，决定正确。原审判决认定事实错误，适用法律、法规错误，判决错误。�诉人郑利群称《地籍表》上修正为上诉人郑利群的名字，该修正也属于对事实的正确认定和更正，与上诉人郑利群提供的原始购地凭证相印证，与该土地属于上诉人郑利群的事实相符，我局也没有注销原《集体土地建设用地使用证》的必要，没有任何依据。为维护法律的尊严，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，特提起上诉，请求：一、撤销揭阳市榕城区人民法院（2016）粤5202行初30号行政判决，改判驳回被上诉人郑利群的诉讼请求；二、本案一审和二审的诉讼费由被上诉人郑利群承担。一审期间各方当事人提交的证据随案卷移送，经本院审查核实，结合庭审质证意见，可以作为认定本案事实的依据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但对一审“另查明，1985年2月23日，郑利群通过……，经多方调解无果。”该部分的事�不予确认。本院认为，本案争议的主要焦点是：上诉人揭阳市国土资源局作出的被诉揭市国土资〔2016〕第118号《关于注销郑利群一宗集体住宅用地登记的处理决定书》是否合法？本案上诉人郑利明于2016年4月20日向揭阳市国土资源局属下空港分局递交《申请书》，其以案涉位于揭阳空港经济区××都镇枫美村长崛下地号为1195号的270平方米集体土地系其所有，郑利群通过涂改地籍表的方式，骗取土地管理部门办理了揭府集建（总）字第xxx,xxxx号《集体土地建设用地使用证》，将案涉土地的使用权人登记在郑利群名下为由，请求撤销上述集体土地使用权证，并重新为其核发集体土地使用权证。从上诉人郑利明申请的内容及提交的证据来看，其申请事项明显涉及土地权属争议。上诉人揭阳市国土资源局经调查核实，认定该宗土地登记存在擅自涂改土地�记文件资料的事实，有该宗土地的《地籍表》等证据佐证。原审法院认定上诉人揭阳市国土资源局作出的被诉处理决定事实清楚，主要证据充分正确，本院予以维持。但原审另查明中所认定的事实与被诉处理决定合法性的审查并无影响，本院不予认定。上诉人郑利群、郑利明请求纠正理由成立，予以采纳。根据《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十一条第一款“土地行政主管部门因工作失误导致登记不当的，应当依法予以更正。造成损失的，应当予以赔偿。”的规定，对于土地登记不当的，应当依法予以更正，并非予以注销，更正土地登记与注销土地登记所产生的法律后果不同。本案上诉人揭阳市国土资源局依据上述规定，作出注销案涉土地登记的处理决定，属于明显不当。况且现有证据不足以证明案涉土地登记属于应当注销登记的情形，原审法院指出上诉人揭阳市国土资源局认为需要注销登记，应当依据《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十条的规定不当，本院予以纠正。上诉人郑利群请求纠正的理由成立，予以采纳。《土地权属争议调查处理办法》第二十七条规定：“调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”第三十条规定：“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报同级人民政府，由人民政府下达处理决定。”显然，对于涉及土地权属争议应由人民政府作出处理决定。本案上诉人揭阳市国土资源局受理郑利明的申请事项后，没有告知当事人享有陈述、申辩的权利，并自行作出注销案涉土地登记的处理决定，违反了《土地权属争议调查处理办法》的程序规定。原审法院认定�诉人揭阳市国土资源局作出的被诉处理决定程序违法并无不当，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，人民法院判决撤销被诉行政行为，但是否判决被告重新作出行政行为，需根据案件的具体情况而定。本案上诉人揭阳市国土资源局自行作出注销案涉土地登记的处理决定，已违反了《土地权属争议调查处理办法》第二十七条、第三十条的规定，故本案不宜再判决其重新作出行政行为。况且被诉处理决定被撤销后，上诉人揭阳市国土资源局仍需依法对上诉人郑利明的申请事项作出处理。上诉人郑利明请求责令揭阳市国土资源局重新作出行政行为的理由不足，不予采纳。综上所述，原审判决撤销上诉人揭阳市国土资源局作出的被诉处理决定正确，本院予以维持。上诉人揭阳市国土资源局请求撤销原审判决理由不成立�应予驳回。上诉人郑利群、郑利明请求纠正原审判决另查明中所认定的事实理由成立，本院已予以纠正。上诉人郑利明请求责令揭阳市国土资源局重新作出行政行为的理由不足，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人揭阳市国土资源局负担。本判决为终审判决。审  判  长  黄永练审  判  员  姚奕声审  判  员  陈 锋二〇一七年五月四日书记员（代）  吴满和附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。