济源市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）济行初字第39号
原告乔战军，男，1955年8月15日出生。
被告济源市城乡规划管理局。
法定代表人姚安平，局长。
委托代理人葛鹏超，该局工作人员。
委托代理人欧胜宏，河南剑光律师事务所律师。
原告乔战军诉被告济源市城乡规划管理局（以下简称市规划局）城市管理行政强制及行政赔偿一案，于2014年12月12日向本院提起诉讼。本院同日受理后，当日向原告乔战军送达了受理案件通知书及开庭传票等诉讼文书，并于2014年12月14日向被告市规划局送达了应诉通知书、起诉状副本及开庭传票等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2015年1月16日公开开庭审理了本案。原告乔战军，被告市规划局的委托代理人葛鹏超、欧胜宏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告市规划局2012年12月16日作出济规管暂扣字（2012）第000963号违法物品查封暂扣通知单。该通知单没有记载被查扣财产人是谁。该通知单载明的主要内容为：经查，你在济源市凯旋路呀哈哈店进行店外经营，上述行为违反了《河南省〈城市市容和环境卫生管理条例〉实施办法》第十六条之规定，根据《河南省城建监察规定》第十六条之规定，本机关决定查封暂扣下列物品，限你（你单位）7天内到城乡管理监察支队一大队接受处理；日期为12月16日，查封（暂扣）物品名称为快速充电站，类别为旧，计量单位为台，数量为壹，保存地点为城管支队，保管方式为专人，被查封暂扣人签名为拒签。
被告市规划局2012年12月19日作出（2012）暂扣字（济规管）第000983号违法物品查封暂扣通知单。该通知单记载被查扣财产人为刘光照。该通知单载明的主要内容为：经查，你在文昌路篮球城对面小小超市自行乱挂物品，影响市容，上述行为违反了《河南省〈城市市容和环境卫生管理条例〉实施办法》第十六条之规定，根据《河南省城建监察规定》第十六条之规定，本机关决定查封暂扣下列物品，限你（你单位）7天内到城管一大队接受处理；日期为12月19日，查封（暂扣）物品名称为快速充电站，类别为旧，计量单位为台，数量为壹，保存地点为城管一大队，保管方式为专人，被查封暂扣人签名为刘光照。
原告乔战军诉称：2007年至今，其在济源市经营快速充电站。秦娜娜在济源市同心路御驾商业街中段路南开办呀哈哈商店，刘光照在济源市文昌路篮球城西公路对面经营小小超市。2012年1月9日，其和刘光照签订快速充电站租赁协议，约定将其的快速充电站挂在小小超市西侧经营。2012年9月30日，其与秦娜娜签订快速充电站协议，约定由其将其的快速充电站挂在呀哈哈商店东侧小巷内楼梯扶手上经营。2012年12月16日，市规划局工作人员在秦娜娜门店东侧楼梯处在没有出示任何手续的情况下暂扣了其一台快速充电站。2012年12月19日，市规划局作出（2012）暂扣字（济规管）第000983号违法物品查封暂扣通知单，以刘光照在文昌路篮球城对面小小超市前乱挂物品影响市容，违反《河南省〈城市市容和环境卫生管理条例〉实施办法》第十六条之规定为由，暂扣了刘光照一台快速充电站。其认为，秦娜娜、刘光照是其合作管理充电人员，市规划局2012年12月16日在没有任何手续的情况下暂扣其快速充电站，是违法的。其在刘光照的小小超市经营快速充电业务，没有影响市容，市规划局2012年12月19日暂扣其快速充电站，也是违法的。并且，市规划局在两次扣押后一直不作处理，更是违法的。市规划局违法扣押其两台充电站，造成其不能正常营业，按两年计算其遭受营业损失59551.6元。请求确认市规划局2012年12月16日、2012年12月19日两次扣押其物品的行为违法，判令市规划局返还其两台快速充电站，赔偿其营业损失59551.6元。
被告市规划局辩称：乔战军所诉的两次暂扣行为是其局分别对秦娜娜、刘光照作出的，秦娜娜、刘光照二人各自进行店外经营，行为违反了《河南省〈城市市容和环境卫生管理条例〉实施办法》第十六条的规定，其局对该二人的违法经营物品进行暂扣是依法作出的。乔战军不是其局行政执法活动的相对人，对其局的扣押行政行为没有诉权。乔战军与秦娜娜、刘光照分别签订经营协议后，并没有到工商行政主管部门和城市市容行政主管部门申请任何行政许可。乔战军所称的经营损失是秦娜娜、刘光照的违法经营行为造成的。请求驳回乔战军的诉讼请求。
原告乔战军提交的证据材料有：
1、乔战军与秦娜娜2012年9月30日签订的快速充电站租赁协议。主要内容为：乔战军为秦娜娜投放快速充电站一台，单价1380元，经双方协商签订租赁使用协议；租赁时间为三年，即从2012年9月30日起到2015年9月28日止；营业每一元，乔战军抽六角（含维修费），秦娜娜余四角（含电费）；秦娜娜服从城管和甲方管理，否则后果自负。该协议上在乔战军一方加盖有济源市西城乔氏便民充电站的印章。
2、乔战军与刘光照2012年1月9日签订的快速充电站租赁协议。主要内容为：乔战军为刘光照投放快速充电站一台，单价1280元，经双方协商签订租赁协议；租赁时间为五年，即从2012年1月9日起到2017年1月9日止；营业每一元，乔战军抽六角（含维修费），刘光照余四角（含电费）；刘光照保管好充电站。该协议上在乔战军一方加盖有济源市西城乔氏便民充电站的印章。
3、市规划局2012年12月19日作出的（2012）暂扣字（济规管）第000983号违法物品查封暂扣通知单。
4、证明人秦娜娜2012年12月20日出具的证明材料。主要内容为：2012年12月16日10时左右，城管大队在其呀哈哈店前说，楼梯口挂的充电站属违规经营，要暂扣充电站，让充电站负责人到城管大队来领，当时没有出任何手续，把充电站直接拉走了。
5、乔战军使用的号码为1550390****的电话与号码为1393917****的电话的通话日期及时长的网络查询打印件。
6、中老年用品店2012年10月28日出具的收到条。主要内容为：付城管扣充电公司充电站20元（两盒烟），用于城管罚款。
7、乔战军制作的光盘（1张）。主要内容为：乔战军与市规划局工作人员谈话，要求返还被扣押两台充电站的交涉过程。
8、乔战军制作的照片打印件（30张）。画面主要是乔战军在御驾村门市部等处投放充电机的状况。
9、济源市工商行政管理局2012年11月13日颁发的注册号为419001190209319（1-1）的个体工商户营业执照。名称为济源市西城乔氏便民充电站，经营者姓名为乔战军。
10、济源市工商行政管理局2014年3月6日颁发的注册号为419001000059845（1-1）的营业执照。名称为济源市乔家旭恒充电服务有限公司，法定代表人为乔战军。
11、乔战军制作的其放置在济源市人民医院的充电站在2014年4-8月份的收入情况。
12、河南省人民政府2014年9月19日发布的《关于进一步加强城镇基础设施建设管理工作实施意见》［豫政（2014）72号文件］文件的节录复印件。
被告市规划局对乔战军对提交的证据材料的质证意见为：对证据1有异议，认为是秦娜娜和乔家旭恒充电服务公司之间的协议，是秦娜娜在经营充电站，与乔战军无关；对证据2有异议，认为是乔氏便民充电站和刘光照之间的协议，是刘光照在经营充电站，与乔战军无关；对证据3无异议，但认为暂扣单说明其局的查处违法行为是针对刘光照的，即使刘光照与他人签订有协议，也是刘光照在经营，刘光照与他人之间的协议不能否认刘光照自身的违法行为，其局的行为并不针对违法行为之外的其他人；对证据4有异议，认为秦娜娜的证言恰恰证明是针对她本人的违法行为作出的，不针对其他人；对证据5有异议，认为其局不掌握通话人的情况，不知道双方是否通话，针对乔战军提出的工作人员存在的违法违纪情况应以事实为依据，不应该仅凭通话记录而捏造；对证据6有异议，认为与其局无任何联系，也并非其局出具，与乔战军所诉无关；对证据7的真实性无异议，但认为是乔战军自己录制的，内容与案件没有关联性；对证据8有异议，认为照片有2张是与其局扣押有关的图片，该图片可以说明店外经营未经审批，违反相关规定，其他照片与本案无关；对证据9、10有异议，认为营业执照与其局具体行政行为的相对人之间没有关系；对证据11有异议，认为收入情况无法核实，不认可；对证据12无异议，但认为与其局的行政行为无关。
被告市规划局提交的证据材料有：市规划局2012年12月16日作出济规管暂扣字（2012）第000963号违法物品查封暂扣通知单。
原告乔战军对市规划局提交的证据材料的质证意见为：对该证据材料有异议，认为不是对秦娜娜作出的。
本院认证如下：乔战军提交的证据材料1、2、3、7、8、9，具有并联性、合法性、客观性，可以作为本案认定事实的依据；乔战军提交的证据材料4，因证人未到作庭，不符合证据的法定形式，不作为本案认定事实的证据；乔战军提交的证据材料5，虽可以证明其曾经与他人通过电话，但不能呈现通话内容，与需要查明的事实无关，不作为本案认定事实的依据；乔战军提交的证据材料6、10、11、12，与本案被诉具体行政行为无关，不作为本案认定事实的证据。在乔战军所提交的证据1和证据2上，在乔战军一方均加盖有济源市西城乔氏便民充电站的印章，但是，所提交的证据2即乔战军与刘光照签订的快速充电站租赁协议的时间为2012年1月9日，提交的证据1即乔战军与秦娜娜签订的快速充电站租赁协议的时间为2012年9月30日，而根据乔战军提交的证据9可以看出乔战军开办济源市西城乔氏便民充电站的时间为2012年11月13日，也就是说，乔战军在与刘光照、秦娜娜分别签订协议时，尚未依法成立济源市西城乔氏便民充电站，该两份协议上在乔战军一方所加盖的济源市西城乔氏便民充电站的印章是后补的，该两份协议的民事主体应为乔战军本人。市规划局提交的证据材料，具有并联性、合法性、客观性，可以作为本案认定事实的依据。市规划局2012年12月16日作出的扣押物品行为，虽没有记载被扣押财产人是谁，但诉讼中市规划局认可是对秦娜娜采取的措施，与乔战军诉的其放置于秦娜娜经办的店铺的一台快速充电站被市规划局扣押的事件相吻合，可以认定市规划局作出的该扣押措施是对秦娜娜作出的。
经过举证、质证、认证，结合庭审中各方当事人的陈述，本院确认案件事实以下：
2012年1月9日，乔战军与刘光照签订快速充电站租赁协议，由乔战军将其价格为1280元的一台快速充电站放置于刘光照经办的店铺进行经营活动。2012年9月30日，乔战军与秦娜娜签订快速充电站租赁协议，由乔战军将其价格为1380元的一台快速充电站放置于秦娜娜经办的店铺进行经营活动。
2012年12月16日，市规划局对秦娜娜作出济规管暂扣字（2012）第000963号违法物品查封暂扣通知单，认定秦娜娜在济源市凯旋路呀哈哈店进行店外经营，其行为违反了《河南省〈城市市容和环境卫生管理条例〉实施办法》第十六条之规定为由，根据《河南省城建监察规定》第十六条之规定，决定暂扣秦娜娜一台旧快速充电站，限秦娜娜7天内到所属城乡管理监察支队接受处理，并当场实施了扣押。
2012年12月19日，市规划局对刘光照作出（2012）暂扣字（济规管）第000983号违法物品查封暂扣通知单，认定刘光照在文昌路篮球城对面小小超市自行乱挂物品，影响市容，其行为违反了《河南省〈城市市容和环境卫生管理条例〉实施办法》第十六条之规定，根据《河南省城建监察规定》第十六条之规定，决定暂扣刘光照一台旧快速充电站，限刘光照7天内到所属城乡管理监察支队一大队接受处理，并当场实施了扣押。
之后，市规划局对所扣押的两台快速充电站一直没有予以处理。乔战军获知后以市规划局所扣押的两台快速充电站是其所有的为由，多次到市规划局要求处理并要求退还其两台快速充电站，市规划局未予退还。
本院认为：根据《中华人民共和国行政强制法》第二条、第九条、第二十三条之规定，行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据毁损等情形，有权依法对公民、法人或其他组织的财物实施行政强制措施；扣押财物系行政强制措施的种类之一；扣押限于涉案的场所、设施或者财物。因此，市规划局在行政管理过程中，有权对违法行为人的涉案财物实施扣押措施。但是，根据《最高人民法院关于﹤执行中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条之规定，在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任；被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。本案中，市规划局未提供其局2012年11月16日作出济规管暂扣字（2012）第000963号违法物品查封暂扣通知单和2012年12月19日作出（2012）暂扣字（济规管）第000983号违法物品查封暂扣通知单的证据，应当认定市规划局作出的该两个性质相同的具体行政行为没有证据。市规划局在没有证据证明秦娜娜、刘光照各自存在违法行为的情况下对该二人各自管理的快速充电站分别实施扣押措施，其行为违法。并且，根据《中华人民共和国行政强制法》第二十四条、第二十五条、第二十七条、第二十八条之规定，实施扣押的，应当制作并当场交付扣押决定书，扣押决定书应当载明扣押的期限；扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但延长的期限不得超过三十日；行政机关采取扣押措施后，应当及时查清事实，在三十日内或者在经其负责人批准延长后六十日内作出处理决定；没有违法行为或者扣押期已经届满的，应当及时作出解除扣押决定；解除扣押应当立即退还财物。本案中，市规划局在对秦娜娜、刘光照各自管理的快速充电站实施扣押措施时所制作的扣押决定书中没有载明扣押的期限，在实施扣押措施之后在法律规定的期限内没有作出处理，并且在法律规定的期限届满之后没有及时解除扣押措施，以致长期占有所扣押的财物而不予退还，不符合法定程序，滥用职权，其行为严重违法。秦娜娜、刘光照各自管理的快速充电站是乔战军所有的，乔战军与市规划局的扣押行为有法律上的利害关系，具有行政诉讼的原告主体资格。市规划局的违法扣押行为，侵犯了乔战军的财产权，应当对乔战军进行国家赔偿。乔战军要求市规划局返还其两台快速充电站，理由正当，本院予以支持。如不能返还，应支付相应的赔偿金，赔偿金的数额可以根据乔战军分别与秦娜娜和刘光照签订的快速充电站租赁协议中约定的价格予以确定，即一个为1280元，另一个为1380元，共计2660元。乔战军诉称的其财物被扣押导致其不能正常经营而遭受的营业损失，属于经营预期收益，不是违法扣押行为本身使其财产权遭受的直接损失，不属于国家赔偿的范围，故乔战军要求市规划局赔偿其营业损失59551.6元的诉讼请求，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目、第5目、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）项、第九条、第三十二条、第三十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销被告济源市城乡规划管理局2012年12月16日作出的济规管暂扣字（2012）第000963号违法物品查封暂扣通知单和2012年12月19日作出的（2012）暂扣字（济规管）第000983号违法物品查封暂扣通知单。
二、被告济源市城乡规划管理局在判决生效后十日内返还原告乔战军两台快速充电站。如不能返还，支付赔偿金2660元。
三、驳回原告乔战军要求被告济源市城乡规划管理局赔偿其营业损失59551.6元的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告济源市城乡规划管理局负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省济源中级人民法院。
审 判 长 李小龙
审 判 员 李建忠
人民陪审员 杨 珉
二〇一五年三月六日
书 记 员 李新明