内蒙古自治区通辽市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）内05行终47号
上诉人（原审被告）通辽市科尔沁区安全生产监督管理局。住所地内蒙古自治区通辽市科尔沁区霍林河大街****号。
法定代表人张耀宝，该局局长。
委托诉讼代理人王桂花，内蒙古义源律师事务所律师。
委托诉讼代理人邵景云，内蒙古义源律师事务所律师。
上诉人（原审被告）通辽市科尔沁区人民政府。住所地内蒙古自治区通辽市科尔沁区霍林河大街***号。
法定代表人哈斯布和，该区区长。
委托诉讼代理人张哲，该区政府法制办工作人员。
被上诉人（原审原告）通辽市科尔沁区科尔沁大街龙达防水建材商店。住所地内蒙古自治区通辽市科尔沁区科尔沁大街东段****号。
经营者马平，男，1966年4月3日出生，汉族，个体工商户，工商注册号1523016****xxxx，现住内蒙古自治区通辽市科尔沁区科尔沁大街东段****号，身份证号×××。
上诉人通辽市科尔沁区安全生产监督管理局、通辽市科尔沁区人民政府因通辽市科尔沁区安全生产监督管理局行政处罚决定一案，不服内蒙古自治区科尔沁左翼中旗人民法院（2017）内0521行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，2016年6月29日，通辽市长途汽车站发生一起事故，造成刘铁龙高空坠落身亡。2016年6月30日，科尔沁区人民政府成立事故调查组，调查结果为，（一）责任确认为：1、直接责任：直接责任人为通辽市科尔沁区龙达防水建材商店及其工人刘铁龙。由于刘铁龙已经在事故中死亡，不再追求其责任。2、间接责任：通辽市运输有限公司及其责任人、公司客运站负责人、安全员等。（二）处理意见：1、建议对通辽市科尔沁区龙达防水建材商店（个体经营户，业主马平）实施经济处罚20万元。2、建议对通辽市运输有限公司实施经济处罚人民币10万元，对通辽市运输公司总经理孙宏章、分管后勤副总路岚分别处罚人民币1万元和0.5万元。3、对通辽市运输有限公司客运站没有尽到义务的相关工作人员提出通报批评。2016年12月28日，被告通辽市科尔沁区安全生产管理局对原告马平作出科安监【2016】第6号行政处罚决定书，处罚人民币20万元。原告马平不服此决定，向被告通辽市科尔沁区人民政府申请复议，2017年5月11日，被告通辽市科尔沁区人民政府作出复议决定，对原告马平罚款20万元的处罚决定予以了维持。
另查明，原、被告递交的证据中均体现，2016年6月12日通辽市运输有限公司与盘锦禹星防水材料有限公司签订《协议书》一份约定：因施工单位的公章在外地招标再用，不能签订正式合同，现有龙达材料商店的名义签订临时合同，待施工单位拿回后签订正式合同，以新合同为准，原合同作废。2016年6月14日通辽市运输有限公司与通辽市龙达防水施工队签订《通辽市长途客运站防水工程合同书》一份约定：由通辽市龙达防水施工队施工防水工程。2016年7月2日通辽市运输有限公司与盘锦禹星防水材料有限公司签订《通辽市长途客运站防水工程合同书》一份约定：由盘锦禹星防水材料有限公司施工防水工程。该一份协议书及二份施工合同相互吻合，合同中涉及的主体由通辽市运输有限公司、盘锦禹星防水材料有限公司和通辽市龙达防水施工队均与被处罚主体通辽市科尔沁区科尔沁大街龙达防水建材商店不一致。
原审经庭审举证、质证，对证据认证如下：二被告的证据能够证明，二被告作出的行政处罚过程，但不能证明，查清了全部案件事实。原告提交的证据和证人证言能够证明事故发生的过程，也能证明本案另涉及主体通辽市运输有限公司客运站和盘锦禹向防水材料有限公司等，二被告未对其进行全面地调查核实。
原审认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条的规定，被告科尔沁区安全生产管理局对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，具有对安全生产事故进行调查处理的法定职权。查处时应全面审查事故原因、结果、责任主体，作出合法的行政决定。本案中，被告通辽市科尔沁区安全生产管理局提供的证据及《通辽市客运站龙达防水”6.29”生产安全事故调查报告》中涉及的责任主体除本案原告外还涉及通辽市运输有限公司及其负责人、公司客运站负责人、安全员、盘锦禹星防水材料有限公司，被告对这些责任主体在未进行全面调查核实的情况下，对原告作出罚款20万元的处罚，属于事实不清，程序违法，应当予以撤销。被告科尔沁区人民政府维持了此处罚决定书所确定的处罚内容，应当一并撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、七十九条之规定，判决：撤销被告科尔沁区安全管理局于2016年12月28日作出的科安监字【2016】第6号行政处罚决定；撤销被告通辽市科尔沁区人民政府于2017年5月11日作出的通科政复决字【2017】1号复议决定。案件受理费人民币50元，由被告科尔沁区安全管理局、被告通辽市科尔沁区人民政府共同负担。
上诉人通辽市科尔沁区安全生产监督管理局不服上述判决，上诉请求：一、撤销一审判决，判决驳回一审原告的诉讼请求；同时确认上诉人对被上诉人作出的(2016)第6号行政处罚决定为合法。二、被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。上诉理由：一、一审判决为违反行政诉讼合法性审查原则的错误判决。1、依据《行政诉讼法》第六条规定，一审法院应对行政机关的处罚决定书是否合法进行审查。但此案中，一审法院并没有对上诉人作出的行政处罚行为的合法性进行审查，而是对该行政行为作出之前的《事故调查报告》及被上诉人提供的几份协议书或合同进行了审查。2、6.29生产安全事故中即使是存在其他安全责任主体，只要被上诉人是该事故中的责任主体之一，行政机关就对其单独作出行政处罚决定是属于行政机关行使行政权的问题。且法律法规没有规定，同一安全事故，处罚机关必须统一作出处罚决定。本案来讲，原审只能审查上诉人对被上诉人的行政处罚是否合法，至于该事故的其他相关单位及其相关人员是否有责任，是否进行处罚不属于本案应审查的内容。被上诉人作为《安全生产法》规定的生产经营单位，上诉人根据《安全生产法》第17条及第18条之规定，对其作出罚款20万元的处罚，认定事实清楚、证据充分。3、本案中被上诉人没有法定的举证义务，原审不应对被上诉人提供的证据进行重点审查，可是原审法院恰恰相反没有审查上诉人提供的证据。二、一审判决对证据的证明指向及证据本身的认定上存在错误或瑕疵。1、在一审期间，上诉人提供的三组证据能够证明上诉人具有对被上诉人进行行政处罚的法定职权，对被上诉人进行行政处罚有充足的事实根据和法律依据，并且程序合法，并不是一审法院所认定的那样只证明行政处罚的过程及作业现场无安全管理人员的事实。2、一审期间上诉人并没有向法庭提供通辽市运输公司与盘锦禹星防水公司签订的《协议书》等三份协议或合同，这一类证据材料均由被上诉人提供，原审认定由上诉人提供上述材料是没有事实根据，存在瑕疵。综上，请求二审支持上诉人的上诉请求。
上诉人通辽市科尔沁区人民政府的上诉请求：撤销科左中旗法院作出的(2017)内0521行初24号行政判决书。事实与理由：一、复议决定程序合法。上诉人于2017年2月27日收到被上诉人提交的复议申请书，同年3月1日向被上诉人制发了《复议受理通知书》，同年3月2日向科区安监局制发了《复议答复通知书》，同年4月28日向双方制发了《延期审理通知书》，同年5月11日向被上诉人和科区安监局制作并送达了《行政复议决定书》。二、复议决定实体合法。2016年6月14日通辽市运输公司与通辽市科区科尔沁大街龙达防水建材商店签订防水工程合同书。安全事故于2016年6月29日发生，在通辽市运输公司与盘锦禹星防水公司签订合同(2016年7月2日)之前。科区安监局对马平、陈满昌、李孟金的询问笔录印证被上诉人不具备防水施工资质，并未对从业人员进行安全生产教育培训，在施工过程中除劳动服以外，没有提供劳动防护用品及必要的安全防护设施而造成了刘铁龙死亡的事实。上诉人依据《安全生产法》第17条、第109条和《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第1条第2款及《安全生产违法行为行政处罚办法》第67条、《行政复议法》第28条第3款和《行政复议法实施条例》第47条第1款规定，除变更科区安监局作出的科安监管罚(2016)6号处罚决定书中的救济权利部分内容外，其余部分予以维持，符合法律规定，请求二审支持上诉人的上诉请求。
被上诉人通辽市科尔沁区科尔沁大街龙达防水建材商店未作书面答辩。
二审查明的事实及证据的分析认定与一审基本一致。
本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第二条规定，”在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位(统称生产经营单位)的安全生产，适用本法；...。”本法中的生产经营单位，是指一切合法或者非法从事生产经营活动的企业、事业单位和个体经济组织以及其他组织，包括国有和集体的企事业单位、合伙企业、个人独资企业等。本案争议的实质是对刘铁龙死亡”6.29”生产安全事故中生产经营单位是否系通辽市科尔沁区科尔沁大街龙达防水建材商店的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，”人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”本案中，根据双方提供的证据，二审查明的事实为，2016年6月12日，通辽市运输有限责任公司与盘锦禹星防水材料有限公司签订《协议书》约定：双方协商签订施工合同，因施工单位公章在外地招标在用，不能签订正式合同，现以龙达防水材料商店的名义签订临时合同，待施工单位公章拿回后签订正式合同，以新合同为准，原合同作废。2016年6月14日，通辽市运输有限公司又与通辽市龙达防水施工队签订《通辽市长途客运站防水工程合同书》，约定：由通辽市龙达防水施工队施工防水工程。2016年7月2日，通辽市运输有限公司再次与盘锦禹星防水材料有限公司签订《通辽市长途客运站防水工程合同书》，约定：由盘锦禹星防水材料有限公司施工防水工程。以上协议书及防水工程合同中所涉及的施工主体为盘锦禹星防水材料有限公司、通辽市龙达防水施工队及通辽市科尔沁区科尔沁大街龙达防水建材商店。本案上诉人通辽市科尔沁区安全生产监督管理局作出行政处罚时，未查清被处罚主体的情况下，对被上诉人通辽市科尔沁区科尔沁大街龙达防水建材商店作出处罚，属处罚行为认定事实不清、主要证据不足。因人民法院合法性审查原则亦包括被处罚主体和执法主体资格的审查，故原审法院撤销处罚决定和复议决定并无不当。但原审未责令上诉人通辽市科尔沁区安全生产监督管理局依法重新作出行政行为的判决有所欠缺。因为人民法院依法行使行政审判权，不仅要对违法的行政行为予以撤销，也要对行政机关在法定权限内行使行政权予以尊重。故为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，上诉人通辽市科尔沁区安全生产监督管理局应对”6.29”生产安全事故负有责任的生产经营单位依法作出行政处罚决定。综上，二上诉人要求撤销原审法院（2017）内0521行初24号行政判决书的上诉理由不能成立，本院不予支持。原判决认定事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项及第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
一、维持内蒙古自治区科尔沁左翼中旗人民法院（2017）内0521行初24号行政判决书。
二、通辽市科尔沁区安全生产监督管理局重新作出行政行为。
二审案件受理费100元由上诉人通辽市科尔沁区安全生产监督管理局和上诉人通辽市科尔沁区人民政府各负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 杨月英
审判员 荣 贵
审判员 盖蓬蓬
二〇一八年七月十七日
书记员 高丛丛