广东省江门市江海区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤0704行初255号
原告：韦东，男，壮族，1982年6月16日出生，住广东省江门市开平市。
委托代理人：朱甲斌，系广东风采新纪元律师事务所律师。
被告：开平市公安局。住所地：广东省江门市开平市长沙区325国道幕村路段**号。
法定代表人：陈勇，系该局局长。
委托代理人：吴浩彬、李春，均系该局工作人员。
原告韦东因与被告开平市公安局公安行政处罚纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2016年10月13日公开开庭进行了审理。原告韦东的委托代理人朱甲斌、被告开平市公安局的委托代理人吴浩彬、李春到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
开平市公安局于2016年2月22日作出开公（交）行罚决字[2016]002号《行政处罚决定书》，认为2015年3月31日22时许，在开平市长沙宝堤路发生的粤Ｊ×××××号小车追尾粤Ｊ×××××号小车交通事故中，粤Ｊ×××××号小车驾驶员韦东有逃逸的行为，而韦东否认其有逃逸行为，但经调查证实韦东有交通肇事逃逸行为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条第一款第三项、第二款之规定，决定对韦东处以罚款2000元并处行政拘留五日。
开平市公安局在法定举证期限内向本院提供据以作出被诉行政行为的证据材料有两组，第一组为证据A卷，包括：1、警情信息表、受理道路交通事故案件登记表；2、处警经过、受案登记表；3、道路交通事故现场勘查笔录、交通事故相片；4、询问笔录；5、辨认笔录；6、视频情况说明；7、接受证据清单、送达回证；8、调取证据相关文书、资料；9、案件相关车辆、人员资料；10、公安交通管理行政强制措施凭证；11、张嵩病历出院记录；12、视频截图及地图解释；13、交警大队相关凭证;14、事故认定书、送达回执、认定复核结论书；15、行政处罚相关文书；16、韦东申请书；17、暂缓执行相关文书；18、违法人人口信息；19、执法记录仪视频光碟；20、根据韦东、张嵩、关宝雅的陈述事发前后当日本人及车辆的轨迹所对应调取的视频资料光碟。第二组为证据B卷，包括：1、（2015）江海法行初字第241号、（2015）江海法行初字第242号《行政判决书》；2、呈请撤销行政处罚审批表；3、江公（开）撤决字[2015]01、02号撤销行政处罚决定书；4、工作记录；5、余玉珊提起民事诉讼材料；6、行政处罚告知笔录；7、复核告知书；8、行政处罚（拘留）审批报告；9、开公（交）行罚决字[2016]002号、开公（交）行罚决字[2016]003号《行政处罚决定书》；10、行政拘留暂缓执行申请书；11、呈请暂缓执行行政拘留审批报告；12、暂缓执行行政拘留决定书；13、陈卫方询问笔录、担保人保证书、身份证复印件；14、张嵩暂缓执行申请书；15、张嵩告知书；16、送达《行政处罚告知笔录》给张嵩的证明、送达《行政处罚决定书》给张嵩的证明、送达《行政处罚告知笔录》给韦东的证明、收件人为余玉珊的江公（开）撤决字[2015]01号撤销行政处罚决定书复印件送达回执、收件人为韦东的开公（交）行罚决字[2016]002号《行政处罚决定书》送达回执、受送达人为韦东的复核告知书送达回执、送达地点为开平市拘留所的开平市公安局暂缓执行行政拘留决定书的《送达回执》、备注注明已通知张嵩的《复核告知书》送达回执及邮寄给张嵩的寄件单、备注注明已通知张嵩的开公（交）行罚决字[2016]003号《行政处罚决定书》送达回执及邮寄给张嵩的寄件单；17、开平市公安局对韦东进行行政处罚告知视频执法记录仪时间未校正原因说明，上述所列证据拟共同证明开平市公安局对韦东作出的行政处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。
韦东诉称：（一）开平市公安局对同一案件重新作出行政处罚的行为没有充分法律依据。2015年3月31日，车辆粤Ｊ×××××和粤Ｊ×××××在开平宝源路段发生追尾事故，没有人员伤亡，事故双方对事故肇事人的身份认定产生分歧，随后开平市交警大队经过3个多月的调查，在事实证据不确凿、调查程序不合规的情况下于7月3日向韦东寄达了《事故责任认定书》，在韦东多次明确提出质疑和申辩的情况下，开平市公安局并未听取采纳，于2015年8月18日作出江公（开）行罚决字[2015]01943号《行政处罚决定书》，韦东不服并于2015年9月向法院提起行政诉讼，法院于同年12月判决撤销前述行政处罚决定，开平市公安局没有提出上诉并于2015年12月28日向韦东发出江公（开）撤决字[2015]02号《撤销行政处罚决定书》撤销了前述处罚决定。但开平市公安局于2016年1月29日下午6时许，由三名穿着警服的工作人员在开平市纪委第一检查室对韦东进行处罚决定告知，期间未出示任何工作证件，并自行在告知书上填写韦东的口头申辩理由，修改变更告知民警署名，告知由于发生前述事故后韦东有逃逸行为，根据相关规定拟对韦东处以罚款2000元并处行政拘留五日，韦东口头提出质疑，认为法院并未授权或要求开平市公安局重新作出行政行为，其仍根据同一事实作出基本相同行政处罚的行为违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条和第七十一条的相关规定。之后，开平市公安局于2016年2月向韦东作出《复核告知书》，韦东对开平市公安局重新作出处罚决定的理由不服并提出质疑。（二）本案的关键争议焦点是开平市交警大队作出的《道路交通事故认定书》事实证据不确凿，法律依据不充分，调查程序违反相关规定，办案过程存在重大瑕疵。事故发生后，韦东第一时间查看有无人员受伤、与对方协商赔偿并当场提示对方报警，同时致电保险公司报备出险情况，在收到保险公司受理短信回复和理赔人员来电后，确定事故未造成人员受伤的情况下，协商由当时的驾驶员张嵩在现场处理后续事宜，并在其授意下离开事故现场，故韦东不存在弃车逃逸的行为。此外，开平市公安局未在法定期限内作出事故认定书，且其认定过程存在没有记录现场全面情况、没有当场开具行政强制措施凭证和扣押物品清单并当场送达当事人等违反程序的情况，涉案《道路交通事故认定书》中“韦东为逃避法律责任，弃车逃逸”的事实不确凿，法律依据不充分，调查程序不规范。据此，请求法院依法判令：1、撤销开平市公安局作出的江公（交）行罚决字[2016]002号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费由开平市公安局承担。
韦东为证明其主张在举证期限内向本院提供了如下证据：1、韦东《居民身份证》；2、（2015）江海法行初字第241号《行政判决书》；3、开公（交）行罚决字[2016]002号《行政处罚决定书》；4、开平市公安局给韦东的《复核告知书》，上述证据拟共同证明韦东的诉讼请求，具有事实和法律依据，请求法院予以支持。
开平市公安局辩称：（一）开平市公安局认定韦东违法行为的事实清楚、证据充分。事发当日，张嵩向民警出示证件称是粤Ｊ×××××号小轿车的驾驶员，但粤Ｊ×××××号小轿车的驾驶员余玉珊立即反驳，指出该车驾驶员是一名身穿白色T恤的男子（后经指认是车主韦东）。开平市公安局交警大队依法对该起事故的相关人员进行了调查取证，作出江开公交认字[2015]第002781号《道路交通事故认定书》，认定事发当时粤Ｊ×××××号小型轿车的驾驶员为韦东，事故发生后，韦东为逃避法律责任，弃车逃逸，2015年7月江门市公安交通管理局作出了事故认定复核结论，认为涉案《道路交通事故认定书》结论恰当，故排除张嵩是事发时粤Ｊ×××××号小轿车的驾驶员，最终认定韦东驾驶粤Ｊ×××××号小轿车造成交通事故后逃逸且事后作虚假陈述，而张嵩具有提供虚假证言，影响行政执法机关依法办案的行为。开平市公安局遂于2015年6月对张嵩作出行政处罚，又于同年8月对韦东处以行政处罚，后经韦东提起行政诉讼，法院予以撤销。开平市公安局撤销该《行政处罚决定书》后，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，依法定程序，重新对韦东作出涉案行政处罚决定。（二）交警部门对本次事故认定程序合法、事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、责任划分公正；开平市公安局对韦东违法行为认定的事实清楚，证据确实、充分，对韦东作出涉案行政处罚决定适用依据正确，程序合法，过罚相当。前述判决认定的是涉案《行政处罚决定书》程序违法而判决撤销，实体上并没有否定开平市公安局对韦东违法事实的认定，本案处罚决定在法定行政处罚告知程序，并给予韦东行使陈述和申辩权利的充分时间后才作出的，其与第一次处罚的事实、理由、依据和程序都不同，与《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定没有抵触，亦符合《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十四条第二款的规定。综上，请求法院驳回韦东的诉讼请求。
经审理查明：2015年3月31日22时许，一辆号牌为粤Ｊ×××××号的小型轿车行驶至开平市宝堤东路柏雪艾儿服饰门口路段时，追尾碰撞前面由余玉珊驾驶的粤Ｊ×××××号小型轿车。余玉珊当场报警,开平市公安局交通警察大队接报派员赶赴现场并经过调查取证后，于2015年7月1日作出江开公交认字[2015]第002781号《道路交通事故认定书》，认定事发当时粤Ｊ×××××号小型轿车的驾驶员为韦东，事故发生后韦东为逃避法律责任，弃车逃逸。7月29日，江门市公安交通管理局作出江交复2015110号《交通事故认定复核结论书》，认为前述《道路交通事故认定书》结论恰当。2015年8月18日，开平市公安局作出江公（开）行罚决字[2015]01943号《行政处罚决定书》，认定韦东存在发生交通事故后逃逸及提供虚假证言影响交警依法办案的行为，决定对韦东分别处以行政拘留七日并处罚款200元及罚款2000元并处行政拘留五日，合并执行对韦东处以行政拘留十二日并处罚款2200元，并将该决定书送达给韦东。韦东不服，于2015年9月17日向本院提起行政诉讼。本院于2015年12月1日作出（2015）江海法行初字第241号《行政判决书》，以开平市公安局违反法定程序等为由判决撤销前述《行政处罚决定书》。该判决送达后，双方当事人均没有提起上诉，该判决已发生法律效力。
2015年12月28日，开平市公安局以江公（开）撤决字[2015]02号《撤销行政处罚决定书》，撤销前述《行政处罚决定书》并通过特快专递方式邮寄送达韦东。2016年1月29日，开平市公安局向韦东进行行政处罚前的告知程序，告知内容包括拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据并告知韦东有要求举行听证的权利，韦东当场提出陈述和申辩意见。2016年2月5日，开平市公安局作出《复核告知书》并送达韦东，就其提出的陈述和申辩进行了复核，认为对其重新进行行政处罚告知、听证告知以及拟对其作出的行政处罚没有违反法律规定。2016年2月20日，开平市公安局作出开公（交）行罚决字[2016]002号《行政处罚决定书》，对韦东处以罚款2000元并处行政拘留五日。2016年2月22日，经韦东申请并以案外人陈卫方作为担保人，开平市公安局经审查后作出开公（交）缓拘决字〔2016〕001号《暂缓执行行政拘留决定书》，对韦东暂缓执行行政拘留决定。韦东对开平市公安局作出的开公（交）行罚决字[2016]002号《行政处罚决定书》不服，遂提起本案行政诉讼。
本院认为，本案系公安行政处罚纠纷。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定”及《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十一条“对违反本法规定予以拘留的行政处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决”的规定，开平市公安局作为县级以上人民政府公安机关，依法具有对违反治安管理及道路交通管理的行为作出处罚的职权，其执法主体适格，本院予以确认。
本案的争议焦点是开平市公安局作出的开公（交）行罚决字[2016]002号《行政处罚决定书》是否合法。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”本案中，开平市公安局在作出涉案处罚决定前，告知韦东拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据和其依法享有的陈述、申辩、要求举证等权利，在听取韦东的陈述申辩等意见后对其提出的事实、理由及证据进行复核并告知韦东，其程序符合前述法律规定。
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条第一款第（三）项、第二款规定：“有下列行为之一的，由公安机关交通管理部门处二百元以上二千元以下罚款：（三）造成交通事故后逃逸，尚不构成犯罪的；行为人有前款第二项、第四项情形之一的，可以并处吊销机动车驾驶证；有第一项、第三项、第五项至第八项情形之一的，可以并处十五日以下拘留。”《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条规定：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。”由此可知，实施行政处罚应当坚持处罚与教育相结合，同时必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。造成交通事故后逃逸，尚不构成犯罪的，由公安机关交通管理部门处二百元以上二千元以下罚款，可以并处十五日以下拘留。行政处罚明显不当的，人民法院予以变更。
本案中，开平市公安局交通警察大队作出的涉案《道路交通事故认定书》已认定涉案交通事故中的驾驶员韦东存在弃车逃逸的事实。江门市公安交通管理局作出的《交通事故认定复核结论书》对前述事故认定予以确认。现开平市公安局根据该事故认定的事实，有权以韦东存在交通肇事逃逸行为在法定幅度范围内作出相应的行政处罚，即在处以罚款的同时并处拘留。但是作出的行政处罚明显违背“过罚相当原则”，使行政处罚结果与违法程度极不相适应，则应当认定属于行政处罚显失公正或处罚不当。虽然公安机关在处以罚款的同时，可以对是否并处拘留作出选择。但行政拘留是公安机关依法对违反行政法律规范的人，在短期内限制人身自由的一种最严厉的行政处罚，适用于严重违反治安管理但不构成犯罪，而警告、罚款处罚不足以惩戒的情况。因此公安机关在选择适用该项处罚措施时，应当根据“过罚相当原则”，综合考虑处罚相对人的主观过错程度、违法行为的情节、性质、后果及危害程度等因素且应审慎适用。即在保证行政管理目标实现的同时，兼顾保护行政相对人的合法权益，行政处罚以达到行政执法目的和目标为限，并尽可能使相对人的权益遭受最小的损害。本案现有证据显示，事故发生后，韦东第一时间查看有无人员受伤、与对方协商赔偿并当场承认是己方车辆责任，同时确定事故未造成人员受伤的情况下，协商由张嵩在现场处理后续事宜，韦东涉案驾驶行为的主观恶意较小；韦东涉案驾驶行为仅造成余玉珊车辆轻微损坏，其违法行为并未造成致人人身损害或其他公私财产损失，亦未影响道路通行，开平市公安局亦确认涉案事故属于轻微交通事故且无人员受伤，韦东涉案驾驶行为实际造成的损害后果及危害程度较为轻微；韦东涉案驾驶行为虽为造成交通事故后逃逸，但本案并无证据显示该驾驶行为具有未取得机动车驾驶证、机动车驾驶证被吊销或者机动车驾驶证被暂扣期间驾驶机动车、行驶超过规定时速、违反交通管制的规定强行通行等其他违法情形。开平市公安局在韦东进行行政处罚时，对韦东在法定幅度范围内顶格处以2000元的罚款即足以达到维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率的行政执法目的，但开平市公安局对韦东并处限制人身自由且属最严厉行政处罚的行政拘留，使行政处罚的结果与违法行为的社会危害程度之间明显不适当，其行政处罚缺乏妥当性和必要性，应当认定属于显失公正的行政处罚，其处罚裁量不当，违背过罚相当原则。此外，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十四条第二款“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第五十五条规定的限制”的规定，韦东关于开平市公安局根据同一事实作出基本相同行政处罚的行为不符合法律规定的主张，事实和法律依据不足，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、变更被告开平市公安局于2016年2月22日作出的开公（交）行罚决字[2016]002号《行政处罚决定书》中对原告韦东处以罚款2000元并处行政拘留五日为对原告韦东处以罚款2000元。
二、驳回原告韦东的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告韦东负担25元，由被告开平市公安局负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
审 判 长 廖杰华
代理审判员 李周旭
代理审判员 褚丽丹
二〇一六年十二月三十日
书 记 员 陈凤娇