浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙04行终107号
上诉人（原审原告）张正花,女,1965年9月20日出生,汉族,住嘉兴市南湖区。
被上诉人（原审被告）嘉兴市南湖区人力资源和社会保障局，住所地嘉兴市南湖区行政中心三楼。
法定代表人孙柏林，局长。
委托代理人罗君燕，浙江红船律师事务所律师。
张正花因诉嘉兴市南湖区人力资源和社会保障局社会保障行政协议一案，不服嘉兴市南湖区人民法院2017年5月16日作出的（2017）浙0402行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年6月15日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定，张正花系嘉兴市南湖区余新镇金星村16组的村民，与包相英共有承包地3.5亩。2008年4月30日，张正花与嘉兴市南湖区人力资源和社会保障局（以下简称南湖社保局）下属嘉兴市南湖区就业服务管理处（以下简称南湖就业处）签订了《被征地农民分流安置协议书》，协议就为张正花办理《嘉兴市南湖区征地人员手册》、进行职业技能培训、缴纳基本养老保险等做出了约定。张正花认为南湖就业处不具有签订协议的主体资格和职权依据，也未提供其土地被征收的合法批文，故向原审起诉，要求确认双方签署的《被征地农民分流安置协议书》无效。
原审认为，征地行为涉及一系列行政行为，《被征地农民分流安置协议书》属于其中的补偿安置行为，该协议的效力应从其行为本身进行审查。张正花认为，涉案《被征地农民分流安置协议书》属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效行政行为，且无效行政行为自始无法律效力，因此不受起诉期限的限制。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，当事人申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。确认无效必须具备重大违法和明显违法两个条件。对“重大且明显违法”的认定，通常标准是，其违法情形已重大且明显到任何有理智的人均能够判断的程度，因而其没有公定力，不必经法院等权威机构确认，公民就可以根据自己的判断而不服从。该条例例举了有实施主体不具有行政主体资格，行政行为没有依据这两种具体情形。首先，从本案所涉协议的签订主体的职能来看，促进就业，统筹建立覆盖城乡的社会保障体系属于南湖区社保局的职责范围，故南湖就业处有权与张正花签订关于进行职业技能培训、办理基本养老保险的协议，对此张正花也并不持有异议。其次，从南湖社保局提供的金星村15、16、18、19、20组失业补助金及一次性征地安置补助费凭证以及该村征地人员签名的领款清单以及嘉兴社保局出具的征地人员社保办理情况表等证据可以看出，征地事实确实存在，张正花并未举证南湖就业处签订协议存在其他重大且明显违法情形。张正花主张缺乏事实与法律依据，被诉行政行为不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的情形。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回张正花的起诉。案件受理费50元，予以退还。
张正花不服，提起上诉称：1.张正花的起诉未超过诉讼期限已为嘉兴市中级人民法院（2017）浙04行终6号行政裁定所明确，原审仍以《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第㈡项“超过法定起诉期限且无正当理由的”规定裁定驳回张正花的起诉错误。2.原审以张正花诉请无事实依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条有关确认无效协议规定的实体判决理由，作出驳回其起诉的程序裁定，缺乏法律依据。3.南湖就业处与张正花之间签订的被征地农民分流安置协议，无征收土地的前提存在、南湖就业处不具有签约的主体资格、南湖社保局在诉讼中未就行政行为的合法性提供证据和依据，以及张正花要求法院确认无效未过起诉期限，应当认定无效。据此，请求二审法院撤销原裁定，确认涉案的《被征地农民分流安置协议书》无效。
被上诉人南湖社保局在法定期限内未提交书面答辩意见，诉讼中辩称：1.修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定当事人应当在知道具体行政行为作出后三个月内提起诉讼，本案行政协议签订于2015年5月1日前，应当适用上述规定。即使主张无效，也应当在合理期限内提出。上诉人于2017年2月提起诉讼早已超过起诉期限。2.本案中，双方当事人签订协议的意思表示真实，协议内容设定的权利义务也已履行完毕，且张正花不能提供证明该协议存在重大明显违法的证据，故即使张正花诉讼未超过起诉期限，其请求也不能成立。请求二审裁定驳回上诉，维持原裁定。
经审理查明，双方当事人对原审认定的事实无异议，对此本院予以确认。本院另查明：南湖就业处系事业法人，举办单位为南湖社保局，其业务范围为“负责南湖区的劳动力就业登记管理，职业介绍、信息服务、就业，转岗培训、就业指导、劳动事务代理及待业保险金收缴、使用、发放等”。被诉的《被征地农民分流安置协议书》载明“受征地单位委托，根据秀城政发[2004]57号文件精神，经审核，甲方（即南湖就业处）为乙方（即张正花）办理土地征用人员分流手续”。协议签订后，南湖就业处已为张正花办理了被征地农民《职工社会养老保险手册》（缴纳了1996年1月至2009年12月养老保险费）；张正花也领取了24个月的生活补助费、医疗包干费，并办理了“农转非”手续。涉案协议约定的权利义务业已履行完毕。一审诉讼中，南湖社保局提供的2017年3月15日嘉兴市南湖区余新镇人民政府出具的《情况说明》证实，涉案《被征地农民分流安置协议书》的签订及后续相关分流手续的办理，系该镇政府委托。同时，南湖社保局在一审庭审中陈述，办理人员安置分流的资金由财政转账进入社会保障专户。上述事实，有《被征地农民分流安置协议书》《情况说明》《事业单位法人证书》《职工社会养老保险手册》等书证及当事人的陈述予以证实。
本院认为，张正花一审诉请确认涉案协议无效的理由是，南湖社保局下属的南湖就业处不具有签订涉案协议的主体资格和职权依据，未提供张正花承包土地被征收的合法批文。一审庭审中其将该理由进一步细化为：1.本案征地无批文属于未批先征，分流安置协议书是落实所谓征地补偿的一个程序，没有征地就不需要养老保险和生活补助等安置，故签订涉案协议的前提不存在。2.由于签订了涉案协议致使其丧失了土地承包经营权并办理了“农转非”手续，因而南湖就业处与其签订的协议实质是安置补偿协议，但未按照我国土地管理法进行补偿。3.南湖就业处受委托的事实不成立。张正花的上述诉请是否符合我国行政诉讼法规定的受案条件是本案的争议焦点。根据我国现行的土地管理法律、法规的规定，征收农村集体土地的行为由县级以上地方人民政府组织实施，南湖就业处是从事劳动力就业登记管理、服务等事务的专业机构，仅是受相关单位委托办理被征收人员分流安置等社会保障事项，其本身不是征收组织实施主体，故本案是否发生征收行为、征收安置补偿行为是否合法，与其职责范围和行为无关，作为其举办单位被上诉人南湖社保局不应当是征收及征收安置补偿行为的被诉主体；同时在征收行为、征收安置补偿行为的合法性未经法定程序予以确认之前，直接起诉南湖就业处为完成受托事项而与上诉人签订的有关社会保障内容的协议效力，既无诉的价值，法院也无法裁判。且被诉的《被征地农民分流安置协议书》中明确“受征地单位委托”，同时南湖区余新镇政府出具的《情况说明》明确其是委托单位，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款明确规定“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。
综上，本案被上诉人南湖社保局的被告主体资格不成立，上诉人张正花的诉请无事实依据，应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第㈡、㈢项之规定驳回起诉。原审以超过起诉期限裁定为由驳回起诉与本院（2017）浙04行终6号生效裁定相矛盾，理由不当，应予纠正；但对本案处理结果正确，二审予以维持。张正花上诉理由不成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李土根
审判员 孙 军
审判员 李 平
二〇一七年七月十七日
书记员 朱静雯