西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）陕71行初272号
原告杨永志，男，回族。
委托代理人张秀英，女，回族，系杨永志之妻。
委托代理人张欣，北京静平律师事务所律师。
被告安康市汉滨区人民政府。住所地：安康市汉滨区五星街**号。
法定代表人范传斌，该区区长。
委托代理人邱若冰，陕西腾浩律师事务所律师。
委托代理人史洪安，安康市汉滨区人民政府工作人员。
原告杨永志不服被告安康市汉滨区人民政府房屋征收决定一案，于2016年9月13日向本院提起行政诉讼。本院于2016年9月13日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月20日公开开庭审理了本案。原告委托代理人张秀英、张欣，被告委托代理人史洪安、邱若冰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告安康市汉滨区人民政府于2016年7月20日作出汉政字（2016）45号《房屋征收决定书》，决定“对江北商业街东出口市政道路工程建设范围内涉及晏台村2户约1000平方米房屋实施征收，江北办事处及相关部门应按照有关规定依法开展房屋征收与补偿工作，被征收人应积极配合房屋征收工作。”征收范围为江北办晏台村二组杨贵安、杨永志2户房屋，具体征收范围和面积以规划红线为准；征收人为安康市汉滨区人民政府。征收部门为汉滨区城市建设房屋征收安置办公室；实施单位为汉滨区江北办事处；实施时间为该决定发布之日起至2016年9月10日。征收补偿安置协议签约期限截止为2016年8月15日。该决定同时规定：上述房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。该《房屋征收决定书》作出后，通过留置送达方式向相对人送达。
原告杨永志诉称，原告为汉滨区江北办晏台村六组村民。2016年7月20日被告以江北商业步行街东出口市政道路建设工程为由作出了汉政安（2016）45号《房屋征收决定书》，该决定书将原告等两户的宅基地征收为国有，且拒不给予安置补偿。原告的宅基地使用权自1981年确认至今，应受法律保护。现被告以修建江北商业开发步行街东出口道路修建为名，将原告的集体土地和宅基地转化为国有土地，用作商业用途，侵犯了原告的住宅权、集体土地使用权、宅基地使用权。被告作出的征收决定，证据严重不足，程序违法，应予撤销。理由如下：一、被告征收土地范围内包含有集体土地，从原告自己提交的证据和向法庭提交的征收补偿方案中都可以证明。该征收决定应予以撤销。二、被告作出的征收决定，不符合公益需要。三、该征收决定的程序多处违法。1、被告未依法提交发改部门、国土部门的预审批复，违反《安康市国有土地征收与补偿办法》第九条第一项。2、本案中被告所提交的证据不能证明本案涉案项目建设活动符合各项规划。同时被告也没有提交在制定各项规划时广泛征求公众意见和科学论证的证据，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第5条的规定。3、本案中被告未提交证据证明房屋征收部门就调查结果、征收费用概算、征收补偿方案等向市政府进行报告的证据，违反《安康市国有土地征收与补偿办法》第12条规定。4、被告未提交任何证据证明征收补偿方案进行了论证及征求公众意见，也未提交安康市政府对补偿审批的证据，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第10条、第11条第1款规定以及《安康市国有土地征收与补偿办法》第10条的规定。5、被告未提交证据证明进行了社会稳定风险评估，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第12条第1款；6、本案中根据被告提供的证据发改部门提供的资金和银行专项资金相差1100万，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第12条12款规定；7、本案中被告未提交证据证明其对征收决定进行了依法公告，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条第1款规定。8、本案中被告未提交证据证明其进行了调查登记，且对调查结果在征收范围内向被征收人依法公布的证据，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第15条规定；9、本案中被告未提交证据证明在征收范围确定后，征收部门书面通知相关部门暂停办理相关手续的证据，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第16条的规定。综上，请求法院撤销安康市汉滨区人民政府汉政字（2016）45号房屋征收决定书。
原告提交如下证据：
证据1、原告身份证。
证据2、集体土地建设用地使用证。以上证据证明原告的诉讼主体资格
证据3、江北办事处土地管理所开出的收据。交款单位是杨永志，用地面积70平米，证明原告实际使用土地面积大于使用证上面积。
证据4、房屋所有权证。证明原告具有起诉的主体资格，原告同涉案行政行为具有利害关系。同时也证明原告房屋所在土地为集体土地，被告以国有土地进行征收违法。
证据5、营业执照的副本，有效期为2014年8月到2017年8月。烟草经营许可证。食品流通许可证。经营者杨彬是原告的儿子，场所是晏台二组65号。证明原告的房屋包括经营性用房。
证据6、汉滨区城市建设征地拆迁办公室于2012年3月12日作出的拆迁公告。证明原告房屋所在的土地为集体土地，汉滨区拆迁办曾于2012年以江北商业步行街东出口项目为名对房屋进行拆迁。
证据7、原告杨永志对房屋拆迁公告提出的异议。证明原告提出异议后汉滨区政府未进行答复，也未再实施拆迁。
证据8、汉征字（2016）45号房屋征收决定书，证明原告得知该行政行为的时间并在法定期限内提起行政诉讼。
证据9、汉城国际商业街招商现场照片两张，证明被告以公益需要为名进行征收，实为进行商业开发，其行为违法。
被告质证意见如下：被告对证据1无异议。认为证据2不能达到证明目的，不能证明房屋的集体土地性质。对证据3的证明目的不予认可，不能证明该收据上所载土地的确切位置，且该证据作为土地所有权的依据，不符合法律的规定。对证据4无异议。认为证据5、证据6、证据7与本案无关联性。对证据8无异议。对证据9的真实性无异议，但认为不能达到其证明目的。因为原晏台村一组、二组征收是个大型项目，目的是进行旧城改造，不能证明用作商业目的。
五、被告答辩情况
被告安康市汉滨区人民政府答辩称，一、原告房屋下的土地已被征收为国有，其持有的集体土地使用证已经作废。1998年12月，陕西省政府作出《关于安康市城乡建设环境保护局城市骨架道路续建工程征拨土地的批复》，批准征收包括江北晏台村在内的967.88亩集体土地。批复下发后，安康市政府授权安康中心城市建设土地统征中心组织实施土地征收事宜。2002年7月，安康中心城市建设土地统征中心先后与晏台村一组、二组签订征收集体土地104.352亩的征地协议，协议中已包括原告房屋下土地。二、被告具有征收主体资格，因市政公用建设事业依法征收原告房屋，事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告起诉无事实和法律依据。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。
为证明被诉行政行为的合法性，被告向法庭提交如下证据：
第一组证据：1、汉滨区人民政府组织机构代码证;2、法定代表人身份证明。该组证据证明被告具有征收房屋及诉讼主体资格。
第二组证据：3、陕西省人民政府（1998）《379号土地审批件》，证明原告房屋下的土地在1998年已被陕西省人民政府审批同意征收;4、安康市统征中心代表市政府2002年统一签定的征地协议，证明征地范围包括原告房屋坐落土地;5、征收土地平面图证明目的同上;6、江北办事处晏台村委会证明，证明当时原告属于原晏台村2组，原告土地已被统一征收;7、陕西省人民政府（2010）23号行政复议决定书，证明安康市统征中心当时的征收行为是合法的；8、安康市人民政府（2004）74号《对安康市检察院受让国有土地用地批复》，证明该块土地的使用权已被划拨安康市检察院。9、安康市人民检察院土地证;证明目的同上。该组证据证明原告现在所在的晏台村六村系2010年江北办晏台村二组分组而来，原告房屋下的土地在2002年已被安康市人民政府土地储备中心（前身为安康市中心城市建设土地统征中心）代表安康市人民政府征收为国有，并被划拨归安康市人民检察院使用，陕西省人民政府复议确认土地征为国有合法有效，原告的集体土地使用证已作废。
第三组证据：10、安康市十二五规划，安康市2014年国民经济和社会发展计划，证明汉城国际项目已经被列为计划项目；11、安康市土地利用总体规划，证明江北晏台村一、二组已被列入城市中心功能区；12、安康市城市总体规划，证明目的同上；13、安康城区江北商业步行街东出口人行步道工程项目专项规划，证明原告房屋所在土地被规划为该步行街东出口；14、安康市住建局委托征收房屋的函，证明该征收目的、过程合法；15、建设银行安康分行兴安路支行征收房屋费用专门存储证明，证明征收过程合法；16、汉滨区城市建设房屋征收办《关于印发安康城区江北商业步行街东出口人行步道工程建设项目房屋征收突发事件应急处置预案的通知》，证明被告对征收过程中遇到的突发事件依法做了预案。17、汉滨区人民政府（2015）18号《区级部门委托镇办办理事项的通知》，证明汉滨区的委托事项，征收过程合法。18、江北办事处工作人员入户调查情况说明及照片，证明征收过程合法。19、征收房屋补偿方案公示照片，证明被告对征收补偿方案进行了公示。20、汉滨区人民政府办公室（2016）109号《关于江北商业步行街东出口道路房屋征收安置实施方案的通知》及送达回执，证明征收程序合法。21、征收决定书送达回执;证明征收过程合法。该组证据证明被告按《国有土地上房屋征收与补偿条例》征收原告房屋，有部分职权委托江北办事处办理，事实清楚，程序合法。
第四组证据：22、2011年1月21日国务院颁布的《国由土地上房屋征收与补偿条例》，证明被告征收房屋于法有据。
原告发布如下质证意见：原告对证据1、2的真实性、合法性、关联性和证明目的无异议；证据3的真实性无异议，但认为不能达到被告的证明目的，例如对其征地范围无法确定，该征地协议为征用而非征收，出现了改变原征地用途等问题；证据4，第二份协议不包括原告宅基地，与本案无关；原告因从未得到任何补偿，故不认可第一份协议的合法性，同时该征地协议针对的是征用行为而非征收行为，不能达到被告的证明目的；证据5属于未附有说明材料的图纸，认为不符合法定证据形式要件；同时因该图位置不准确，对其真实性、合法性、证明目的均不予认可。原告对证据6无异议。认为证据7的内容与本案无关；证据8的真实性认可；认可证据9本身的真实性，但因其记载内容不准确，不予认可其合法性，同时结合证据8，使用权获取类型由协议出让变为划拨；认为证据10、11、12与本案无关，且不能达到证明目的。同时以上规划土地用途与征地决定中的用途完全不同、建设单位也不一致，项目名称也不一致；认可证据13的真实性，但该证据中引用发改委的文件与其他证据内容有冲突，对其合法性和证明目的不予认可；认可证据14的真实性，对其合法性和证明目的不予认可，该函中记载道路全长342米，宽20米，与证据13中引用的发改委文件不吻合，该委托不是合法行为；证据15，因证据13中发改委文件中记载征收补偿费用为1800万元，本存储证明中专项存款总数为700万元，恰能证明补偿款没有到位，该征收行为违法；证据16与本案无关，不能达到证明目的；证据17，不予认可其合法性；证据18，该照片拍摄内容为工作人员与原告家人商谈另一房屋的拆迁补偿情况，不是调查本处房屋，与本案无关，不能达到证明目的；证据19，因补偿方案并未张贴过，且被告没有提供公告的原始载体，对其真实性不予认可；对证据20的合法性不予认可，且其恰能证明该征收行为违法，对送达回执的真实性不予认可，原告没有接到过；证据21，是被诉行政行为，不是证据；证据22，不能达到证明目的。
经庭审认证、质证，对原告、被告所提交证据分别作出以下认定：
被告提供的第一组证据（即证据1、2）原告无异议，予以采信。
被告提供的第二组证据，原告对证据3的真实性、合法性无异议，其内容与本案的关联性因可以得到其他证据的应证，应予认可，对该证据予以采信;对证据4的真实性、合法性予以认可，且其内容与本案待证事实具有关联性，对该证据予以采信;证据5属于示意图而非图纸，其表达内容不需阅读人借助说明材料得出，该证据符合法定形式要件。同时，经庭后本院邀双方当事人到场察看现场，此案所涉及的原告房屋自此图绘制之日起至今其位置、原貌未发生变化，虽其周围面貌已发生巨大改变，但该图能够反映出原告房屋与当年征收土地范围的相对位置关系。因此，原告的异议不能成立，对该证据应予以采信;证据6，原告无异议，应予以采信。证据7的内容能证明晏台村一、二组集体土地已被征收的基本事实，原告对其关联性的异议不能成立，应予以采信;证据8、9的真实性原告无异议，形式合法，内容合法性不在本案的审理范围之内，原告的相关异议不能成立。该证据予以采信。
第三组证据，证据10、11、12、13，原告对以上证据的真实性和形式合法性予以认可，但不予认可其内容的合法性，同时认为不能达到被告的证明目的。经审查，证据10、11、12、13内容主要涉及被诉征地决定作出之前的前置行政行为，以上行为的合法性不是本案审理范围，原告异议不能成立。对以上证据应予以采信;证据14、15、16、17、18、19、20、21，反映了该征收协议作出的过程。原告对证据14、15的真实性和形式合法性无异议，但认为恰能反映被诉行政行为作出程序不合法。经审查，以上证据内容真实、来源合法，符合法定形式要件，与本案案件事实具有关联性，应予以采信;证据16，反映了被诉行政行为的作出过程，与本案案件事实具有关联性，原告异议不能成立，应予以采信;证据17，内容真实、来源合法，符合法定形式要件，与本案案件事实具有关联性应予以采信;证据18，原告否认其真实性和关联性，但无辩驳证据支持其观点。原告否认证据19、20的真实性和合法性，但无抗辩证据反驳。经审查，证据18、19、20来源合法，符合法定形式要件，与本案案件事实具有关联性，且其证明内容能与其他证据、原告当庭自认事实相互印证，应予以采信。
原告提供的证据1、2、4内容真实、来源合法，符合法定形式要件，与本案案件事实具有关联性应予以采信；证据3，无法证明原告当时所购得土地的具体位置，且该证据不是认定土地权属的依据，故不予采信；证据5，因本案现无法查明经营场所与本案涉及房屋的相对位置，且房屋用途与房屋征收决定无关，不予采信；证据6、7与本案案件事实缺乏关联性，2012年征收行为的合法性不在本案审理范围之内，不予采信。证据8，认可其真实性、合法性、关联性，并能达到证明目的，予以采信。证据9，内容真实、来源合法，但不能达到原告的证明目的。
根据以上证据认证及双方当事人当庭陈述，本院查明以下事实：1998年12月30日，陕西省人民政府作出《关于安康市城乡建设环境保护局城市骨架道路续建工程征拨土地的批复》（陕土批字发[1998]379号），同意征用安康市关庙镇金星村、东站村、吉河镇观新村、江北办事处晏台村、中渡村，新城办事处高井村、枣园村、金川村、陈家沟等村组土地967.88亩，其中耕地203.4亩、非耕地764.48亩，并同意将上述征为国有的744.86亩土地使用权划拨给安康市城乡建设环境保护局用于城市骨架道路续建工程建设，另将223.02亩土地使用权出让给安康市城乡建设保护局用于安置单位和个人的拆迁用地。陕西省人民政府的用地批复下达后，安康市政府授权安康中心城市建设土地统征中心组织实施土地征收事宜。安康中心城市建设土地统征中心与晏台村二组签订《统一征地协议》，该宗地已被征收为国有。本案原告杨永志诉争之《房屋征收决定书》指向争议房屋即座落在被征收土地之上，该宗地被征为国有后，已被安康市人民政府划拨给安康市人民检察院使用。
本院另查明，2010年6月4日，安康市汉滨区江北办晏台村二组50户村民向陕西省人民政府申请行政复议，要求撤销安康市人民政府安土批发[2010]第33号《关于江北商业步行街建设项目用地的批复》。该《复议决定书》维持了安康市人民政府安土批发[2010]第33号《关于江北商业步行街建设项目用地的批复》，同时在查明事实部分认为安康市政府根据省政府《关于安康市城乡建设环境保护局城市骨架道路续建工程征拨土地的批复》（陕土批字发[1998]379号），授权安康中心城市建设土地统征中心具体组织实施土地征收，其中与晏台村二组签订了3份《统一征地协议》，共征收该村组土地145.912亩。安康市政府对批复征收土地的组织实施行为在《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发【2004】28号）之前已经开展，没有“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为”的违规行为。该《复议决定书》载明安康市江北商业步行街拆迁安置协调领导小组办公室就江北商业步行街建设涉及晏台村二组的拆迁情况作出说明：江北商业步行街的建设，需拆迁晏台村二组78户房屋，签订拆迁安置协议66户，有12户拒绝签订拆迁安置协议。并认定安康市国土资源局对已征收为国有的建设用地使用权进行挂牌出让符合法律法规的规定。陕西省人民政府该《复议决定书》已产生法律效力。
又查明原告杨永志所持的集体土地使用证，发证时间为1998年4月30日。另查明，杨永志现所在晏台村六组，与晏台村二组原为一个组即晏台村二组。
2016年7月20日被告安康市汉滨区人民政府作出汉政字（2016）45号《房屋征收决定书》，决定对原告等两户房屋实施征收。该征收决定书采取留置方式送达原告。原告对该征收决定书不服，也未签订征收补偿安置协议，后在法定期限内向法院提起行政诉讼。
本院认为，根据以上事实，做以下认定：
（一）、关于被诉行政行为指向被征收房屋所属土地性质的问题
集体土地征收是指国家为公共利益的需要，通过法定程序，将原属于农民集体所有的土地征为国有的行为。根据当时适用的1998年修订的《土地管理法》第四十六条规定“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府入地行政主管部门办理征地补偿登记。”从已经查明事实可以得知，本案所涉及的原告宅基地已经包括在陕土批字法（1998）379号审批土地件所批准的征收土地范围内，该土地权属性质已发生变更。原告主张从未得到任何补偿，该征地协议无效，因本案原告所诉为请求撤销房屋征收决定，此前并未以其他方式对补偿寻求司法救济的途径，故原告的主张不能成立；目前该次土地征收行为已经产生相应法律后果。
（二）被诉行政行为合法性问题
1、关于征收目的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第一款规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要。***（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改造的需要。”其中，基础设施指的是为社会生产和居民生活提供公共服务的工程设施，是用于保证国家或社会地区经济活动正常进行的公共服务系统。由政府组织实施的项目并不限于政府直接实施或者独立投资的项目，也包括了政府主导、市场化运作的项目。被诉房屋征收决定所附实施方案载明该被征收土地用于江北商业步行街东出口市政道路建设工程符合以上规定。原告主张该次土地征收目的在于商业用途，不符合公益需要，该意见不被采纳。
2、关于征收主体问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五十八条的规定，被告具有批准国有土地征收地的职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收的具体工作。在本案中，被告安康市汉滨区人民政府作为本次房屋征收补偿工作的负责机关，并在被诉房屋征收决定中规定由汉滨区城市建设房屋征收安置办公室作为征收部门，由汉滨区江北办事处作为实施单位，符合法律规定。同时，2015年10月27日汉滨区征收办委托镇办承担房屋补偿安置的具体规定，符合法律要求。因此，原告认为征收程序中委托手续不合法的主张不能成立。
３、关于征收程序问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条的相关规定，征收房屋的，由市、县级人民政府作出征收决定。该法第9条规定，征收房屋各项活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案中涉及的各项规划等程序性事项，是本案争议房屋坐落土地之征收决定的前置性行政行为，规划自身的合法性（如是否经过科学论证、是否征求公众意见等）已经行政复议程序审查确认为合法，本案不再审查。原告房屋属于零星个别房屋，原告就其房屋征收所主张的征收前风险评估、征收补偿费用的足额到位、调查登记等问题，不违反在现有法律框架下处理土地征收遗留问题的法律规定。关于房屋征收补偿方案的公告、补偿安置方案的内容及送达等，被告证据足以证明，本院予以认定。综上所述，本案争议被征收房屋属于原告所有，该房屋座落土地已经征收为国有建设用地，原告对该国有土地不享有所有权或使用权。原告在该土地被征收后，未签订签订拆迁安置协议，也未寻求其他法律途径救济，以占有使用的方式继续使用该土地，但该使用方式不符合我国现有法律法规对土地权属的认可方式。现被告根据法律规定，发布房屋征收决定，原告以持有被征收为国有土地之前的集体土地使用证主张权利，没有法律依据。综上所述，被诉行政行为证据确凿、适用法律法规正确，符合法定程序，原告诉请撤销被征收决定的理由不能成立，其诉讼请求应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告杨志军的诉讼请求。
案件受理费50元由原告杨永志负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 衡飞玲
审 判 员 柴 苗
代理审判员 徐 晟
二〇一六年十二月十二日
书 记 员 陈泉池