广东省四会市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）肇四法行初字第16号
原告丁某娣，女，1930年出生，汉族，住四会市。
委托代理人伍松时，广东圣禾律师事务所律师。
原告何某容，女，1966年出生，汉族，住四会市。
委托代理人何永池，男，1963年出生，汉族，住四会市。
委托代理人伍松时，广东圣禾律师事务所律师。
被告四会市城乡规划局。住所地：四会市东城街道四会市人民广场建设大楼。
法定代表人钱某海，该局局长。
委托代理人欧庆华、张海洋，广东兴会律师事务所律师。
原告丁某娣、何某容不服被告四会市城乡规划局于2013年11月14日作出的四城规处定（2013）054号《四会市城乡规划局行政处罚决定书》，于2014年7月29日向本院提起诉讼。本院于同年7月30日受理后，依法组成合议庭，于2014年8月28日公开开庭进行了审理。原告委托代理人伍松时、何永池与被告委托代理人张海洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告四会市城乡规划局于2013年11月14日作出四城规处定（2013）054号《四会市城乡规划局行政处罚决定书》，以两原告未经市人民政府城乡规划主管部门批准，在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自兴建建筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令两原告于2013年11月30日前无条件自行拆除违法建设的建筑物。
被告在2014年8月7日收到本院送达的原告的起诉状副本后，于同年8月15日向本院提交了答辩状及以下证据、依据：1、原告的《组织机构代码》；2、执法现场检查（勘验）笔录；3、丁某娣、何某容违法建设调查情况；4、四城规改（2013）中009号《责令改正违法行为通知书》照片及送达回证；5、四城规处定（2013）054号《行政处罚决定书》、《告知书》及送达回证；6、《规划图》；7、执法照片；8、《中华人民共和国城乡规划法》（节选）、《中华人民共和国行政处罚法》。
原告诉称：2013年11月14日，被告以两原告未经市人民政府城乡规划主管部门批准，在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自兴建建筑物（一层），因而认定上述行为为违法行为，作出责令两原告于2013年11月30日前无条件自行拆除上述违法建设的建筑物的行政处罚决定。两原告委托律师于2014年7月3日前往被告单位提取该份行政处罚决定书后，对被告作出的前述处罚决定不服，主要理由是：首先涉案建筑物本身是原告持有土地使用证的［证号为四集用（2007）第000521号］，是两原告的私有合法财产，应受法律保护；其次涉案房屋是原告于2012年9月在原址范围内拆旧建新，重建范围并无超出原屋基底面积，故不存在侵占、扩建的事实，且拆建前因屋后户宅基地用地纷争已经村委、街道、维稳中心、国土规划、公安等职能部门到场调处解决争议后才得以动工兴建的，换言之动工兴建前是经得有关部门准许兴建的，再次虽然涉案建筑物建设过程中尚未办理《建设工程规划许可证》，但涉案房屋座落位置属于城中村，左邻右里附近周边的村民在自己宅基地上建房均无办理任何报建许可手续，这已属于公开的秘密和普遍的惯例现象。同一条村同一地段别人建屋相关部门从无进行干涉，唯独两原告自己持证的房屋拆旧建新却被认定为违建，并责令限期拆除，同一性质行为适用处罚标准不一，原告有理由认为被告在本案中涉嫌选择性执法，其作出的行政处罚决定纯粹是带有极强针对性的，违反处理事项必须遵循一视同仁、客观、公平、公正的原则；第四，被告的下属单位四会市贞山街道城建规划办公室个别执法人员为达到强拆两原告建筑物的不可告人的目的，竟然炮制一份声明允许政府强拆的承诺书，冒充原告何某容的签名，此外，被告作出行政处罚决定书之前既无依法定程序先行召集我方进行听证，全面了解情况听取意见，也无依法依规依程序将《行政处罚决定书》送达予两原告，律师介入调查后方知被告自称是将该份《行政处罚决定书》张贴上墙就视为留置送达，被告此举做法显然违反法律文书送达的有关规定，故我们认为被告如此送达方式是无效的，应依法进行重新有效送达。被告不按事实带针对性对两原告作出处罚决定，所作决定实属有失公允公正，且无按规定送达予两原告，为此，现起诉请求：一、撤销被告于2013年11月14日作出的四城规处定（2013）054号《四会市城乡规划局行政处罚决定书》；二、本案的诉讼费由被告承担。
被告辩称：一、本案已超过行政诉讼时效。答辩人于2013年11月14日作出四城规处定（2013）054号《行政处罚决定书》并于当日依法向原告送达，至2014年7月24日原告提起行政诉讼，时间已8月有余，远远超过3个月的行政诉讼时效。即使是以2014年4月22日多部门联合执法日止［至少至此时，原告已经知道答辩人作出并送达四城规处定（2013）054号《行政处罚决定书》］，至原告起诉日，同样超过了3个月的诉讼时效。二、答辩人作出的行政处罚事实清楚，证据确实充分，程序合法，为合法有效的行政行为。第一，原告在诉状中已明确承认其兴建的建筑物无任何的报建手续，对于其自身的违法建设的事实，原告是明知的。第二，2013年10月11日，答辩人着手调查原告在贞山街道独岗村委会下沙四村地段兴建建筑物的行为，经查实，涉案建筑物是原告兴建的，没有办理任何报建手续。虽然在此之前，四会市城建管理监察大队作出0000059号《违法建设停工通知书》告知原告，但原告仍然未停止违法建设行为。答辩人根据查实的事实，依法作出向原告送达了四城规改（2013）中009号《责令改正违法行为通知书》（因原告避而不见，村委亦无法找到原告，只得留置送达并拍照），责令原告于2012年10月16日前对上述建筑物的改正，并将改正情况书面报告答辩人，符合法律的规定，但原告置之不理。2013年11月6日，答辩人根据查实原告“于贞山街道独岗村委会下沙四村地段，存在未经市人民政府城乡规划主管部门审批，在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自兴建建筑物（一层），建筑面积118㎡（其中基底面积118㎡）”的违法行为，违反了城乡规划法第40条的规定，已构成违法建设事实。根据《城乡规划法》第64条的规定，属影响城市规划，无法采取改正措施消除对规划实施的影响的违法建设事实，拟作出责令原告“于2013年11月30日前无条件自行拆除上述违法建设的建筑物的行政处罚”，并告知原告其依法享有的权利［四城规告知（2013）054号《行政处罚告知书》，因原告依旧是避而不见，村委亦无法找到原告，只得留置送达并拍照］，亦符合法律的规定，但原告依旧是置之不理。根据原告违法建设的事实，答辩人依法告知原告拟作出的行政处罚以及其依法享有的权利，在原告一味地刻意置之不理的情况下，答辩人于2013年11月14日依法作出责令原告“于2013年11月30日前无条件自行拆除上述违法建设的建筑物”的四城规处定（2013）054号《行政处罚决定书》并送达原告（送达方式同上），事实清楚，证据确实充分，程序符合法律规定。此外，涉案地段已经进行了新的规划，原告擅自兴建涉案建筑物的行为属《城乡规划法》第64条规定的“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除”的情形，依法应当予以拆除。三、原告早就已经知道答辩人作出的上述行为。首先，2013年10月11日答辩人作出并送达四城规改（2013）中009号《责令改正违法行为通知书》（留置送达，包括城建监察大队违建通知）时，原告的建筑物当时只是在初建阶段，其次，至2013年11月6日答辩人作出并送达四城规告知（2013）054号《行政处罚告知书》，此时原告兴建的建筑物的钢（框）架结构已拔地而起，这表明，自答辩人留置送达四城规改（2013）中009号《责令改正违法行为通知书》之日起至2013年11月6日，原告一直都未停止其违法行为，换言之，至少原告在此时就已知四城规改（2013）中009号《责令改正违法行为通知书》的存在事实。再次，至2013年11月14日作出并送达四城规处定（2013）054号《行政处罚决定书》，原告一层的钢（框）架结构已拆除，这同样表明，原告仍然是一直都从未停止其违法行为，再换言之，至少原告在此时就已知四城规告知（2013）054号《行政处罚告知书》。及至2014年4月22日原告加建第二层时，相关部门联合执法强制制止原告的加建行为，均足以证明原告自始自终从未停止其违法行为，亦再一次证明了原告至少在此时就已知道四城规处定（2013）054号《行政处罚决定书》存在的事实。答辩人认为，四城规处定（2013）054号《行政处罚决定书》认定的事实清楚，证据确实充分，程序合法，是一个合法有效的行政行为，应当予以维持，且原告的起诉已明显超过了3个月的行政诉讼时效。请依法驳回原告的诉讼请求。
原告对其诉讼主张提供下列证据：1、原告的身份证，证明原告主体资格；2、《组织机构代码证》，证明被告主体资格；3、《四会市城乡规划局行政处罚决定书》，证明该处罚决定书无依事实作出，涉嫌选择性执法，该处罚决定书无依法送达两原告；4、《土地使用证》，证明涉案建筑物本身是有土地使用证，是原告在原址基础上拆旧建新，并无存在侵占、扩建事实；5、《承诺书》，证明被告下属单位工作人员冒充原告签名所作的承诺无效；6、《授权书》，证明原告丁某娣授权原告何某容拆建涉案房屋。
原告对被告提供的第1项证据即《组织机构代码》无异议，对第2-7项证据不予确认。被告对原告提供的第1-4项证据的真实性、合法性予以确认，对证据3即《处罚决定书》的证明内容有异议，对证据5即《承诺书》的真实性表示无法确认，对证据6不予评论。
被告提供的第2、3项证据，即《现场检查笔录》及《违法建设调查情况》，有被告工作人员签名及见证人签名，原告未提供足以反驳的证据，本院予以采信；被告提供的第4、5、7项证据即四城规改（2013）中009号《责令改正违法行为通知书》照片及送达回证、四城规处定（2013）054号《行政处罚决定书》、《告知书》及送达回证，证明被告的文书于建设现场张贴，相关送达回证亦有送达人、见证人签名，足以证明被告张贴文书的事实，可作为认定事实的证据；被告提供的第6项证据即《规划图》并非原件，且无其他可予印证的证据，不符合证据的规定，不能作为认定事实的证据。原告提供的第5项证据即《承诺书》与本案争议无关，不予确认为本案证据；原告提供的第6项证据即《授权书》被告并无异议，予以采信。对双方当事人均无异议的其他证据，予以采信。
根据以上证据，本院确认如下事实：原告丁某娣拥有座落于四会市贞山街道独岗村委会下沙四村51号面积119.65㎡集体土地的使用权，该地块上原告原盖有1层的砖瓦结构房屋，后原告丁某娣在2012年委托其女儿即原告何某容拆除旧房屋，在原址上建造新房屋。两原告在未办理规划报建手续的情况下即进行动工建设。四会市人民政府贞山街道办事处及被告发现后，认为两原告未办理规划报建手续进行建设属于违法建设，自2013年10月起多次派员到现场阻止原告建设。2013年10月11日，被告作出四城规改（2013）中009号《责令改正违法行为通知书》，责令两原告于2013年10月16日前对违法建筑行为进行改正。因被告未能找到两原告，被告将上述《责令改正违法行为通知书》于当日张贴于建设现场建筑物上并拍照记录。后原告并未停止建设。2013年11月5日，被告作出四城规告知（2013）054号《四会市城乡规划局行政处罚告知书》，认为两原告在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，在四会市贞山街道独岗村委会下沙四村地段擅自兴建建筑物（一层）的违法行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，已构成违法建设事实，属影响城市规划，无法采取改正措施消除对规划实施的影响的行为，拟对原告作出责令限期无条件自行拆除违法建设的建筑物的行政处罚，告知原告有权进行陈述（申辩）及听证。在两原告当日均不在场情况下，该《处罚告知书》被告亦张贴于建设现场建筑物上，并在《送达回证》上记载为“留置送达”。2013年11月4日，被告作出四城规处定（2013）054号《行政处罚决定书》，以两原告未经市人民政府城乡规划主管部门批准，在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自兴建建筑物（一层），建筑面积118㎡（其中基底面积118㎡），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，违法行为事实清楚，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定责令两原告于2013年11月30日前无条件自行拆除违法建设的建筑物。被告于当日在两原告均不在现场情况下，同样将上述《处罚决定书》张贴于建设现场建筑物上，《送达回证》上记明的送达方式为“留置送达”，由被告工作人员和基层组织人员签名证实。上述《处罚决定书》作出并“留置送达”后，原告并未在期限内自行拆除建筑物，亦没有申请行政复议及提起诉讼。2013年12月9日，被告再次作出四城规（罚）催告字（2013）中006号《履行行政处罚决定催告书》，并再次张贴于原告建设现场的建筑物上，催告原告在收到该催告书之日起十日内自行履行四城规处定（2013）054号《行政处罚决定书》确定的行政处罚决定。后原告仍没有履行处罚决定。2014年7月3日，原告委托律师到被告处了解情况，被告将四城规处定（2013）054号《行政处罚决定书》复印件交予原告的委托人。原告于2014年7月29日向本院提起诉讼，要求撤销上述四城规处定（2013）054号《行政处罚决定书》。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证；第五十三条：县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权采取以下措施：……（三）责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。原告丁某娣虽拥有四会市贞山街道独岗村委会下沙四村51号面积为119.65㎡集体土地的使用权，但其在该土地上建设应依照上述法律规定向城乡规划主管部门即本案被告申请办理《建设工程规划许可证》，经批准并取得《建设工程规划许可证》后，方可进行建设。两原告没有依法申请并取得《建设工程规划许可证》就进行建设，其行为违反了上述法律规定，被告可依法进行查处。《中华人民共和国行政处罚法》规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；当事人有权进行陈述和申辩；行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人；行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条：送达诉讼文书，应当直接送交受送达人；受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；第八十六条：受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。本案中，被告根据查明的事实，决定对两原告作出行政处罚决定，但被告所作出的《行政处罚告知书》及《行政处罚决定书》在两原告在辖区内有住所，且不存在原告下落不明的情况下，没有把相关文书直接送达两原告或送达到原告的住所，而是在两原告不在场的情况下，张贴在建设现场的建筑物上，即视为“留置送达”，该送达行为不符合法律规定，应视为未送达。被告没有向两原告依法送达《行政处罚告知书》，就作出四城规处定（2013）054号《行政处罚决定书》，不能视为被告在作出行政处罚决定前向原告履行了告知义务，且其后被告作出的《行政处罚决定书》也没有依法送达给两原告。被告到现场阻止原告建设及现场联合执法行动并不能证明原告已送达上述文书。因此，被告对原告作出行政处罚的具体行政行为不符合法律规定的行政处罚程序，依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条的规定，被告作出的行政处罚决定依法不能成立。对被告辩称原告的起诉已超过诉讼时效，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。被告作出《行政处罚决定书》后，未依法送达给原告，原告在2014年7月3日才收到该《行政处罚决定书》，其诉权应从2014年7月3日开始计算，因此，原告于2014年7月29日向本院提起诉讼并未超过诉讼时效。被告的上述抗辩理由不成立。据此，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款、第四十一条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项的规定，判决如下：
确认被告四会市城乡规划局于2013年11月14日作出四城规处定（2013）054号《行政处罚决定书》的行政处罚决定无效。
本案收取受理费50元，由被告四会市城乡规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。
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审 判 长 何海波
审 判 员 伍世昌
人民陪审员 黎淑雯
二〇一四年八月二十九日
书 记 员 廖文燕