重庆市高级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）渝高法民提字第00039号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：段廷明农村土地承包经营户。
代表人：段廷明，女，1963年5月26日出生，住重庆市江津区。
委托代理人：陈权渝，段廷明之子。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：谢灿福农村土地承包经营户。
代表人：谢灿福，女，1944年1月12日出生，住重庆市江津区。
委托代理人：周堂荣，重庆津舟律师事务所律师。
委托代理人：刁翠婷，重庆津舟律师事务所律师。
一审被告、二审被上诉人：重庆市江津区油溪镇吴市社区居民委员会四方居民小组,住所地重庆市江津区油溪镇吴市社区。
负责人：封兴碧，组长。
再审申请人段廷明农村土地承包经营户（以下简称段廷明户）与被申请人谢灿福农村土地承包经营户（以下简称谢灿福户）、一审被告、二审被上诉人重庆市江津区油溪镇吴市社区居民委员会四方居民小组(以下简称四方居民小组)土地承包合同纠纷一案，重庆市江津区人民法院作出（2013）津法民初字第07088号民事判决。段廷明户不服提起上诉，重庆市第五中级人民法院于2014年9月10日作出（2014）渝五中法民终字第03251号民事判决书，已经发生法律效力。段廷明户仍不服，向本院申请再审。2014年12月10日，本院作出（2014）渝高法民申字第01317号民事裁定书，决定提审本案。本院按照审判监督程序，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人段廷明户的代表人段廷明及委托代理人陈权渝，被申请人谢灿福户的委托代理人周堂荣，四方居民小组组长封兴碧到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审查明：谢灿福户于1998年6月在第二轮土地承包时取得了2.578亩土地经营权（全户人口5人，劳动力3人，承包土地4份，承包土地人员名单：谢灿福、丁洪、丁贤容、丁烨，地块名称为：鸡鸭滩田0.924亩、云板山田0.654亩、杨半坡田0.6亩、黄泥湾土0.15亩、石萝土0.1亩、大沙土0.15亩）。2000年10月3日，谢灿福户全家迁到现重庆市江津区油溪镇吴市社区街道落户，转为非农业户口。四方居民小组于2000年在未取得谢灿福户同意的情况下，将谢灿福户承包经营地收回，并调整1.728亩给段廷明户耕种（地块为：鸡鸭滩田0.924亩、云板山田0.654亩、大沙土0.15亩），并于2005年将1.728亩承包地向江津市人民政府提出登记在段廷明户的《土地承包经营权证》项下。
另查明：从四方居民小组提供的原江津市完善农村土地承包调整登记表上记载：调谢灿福承包地为1.728亩，但从段廷明户提供的农村土地承包经营权证记载中表明：调入谢灿福承包地1.69亩。故一审法院只能以段廷明户取得的1.69亩土地承包经营权为准。原四方村2社，现为四方村8组。现谢灿福户全户人口为4人，分别为：谢灿福、丁洪、丁贤容、丁烨，居住在重庆市江津区油溪镇吴市社区居民委员会。谢灿福户曾于2012年向一审法院提起诉讼，要求返还承包地，后撤诉。
谢灿福户诉称，1998年全户人口为5人，在四方居民小组1998年第二轮土地承包时取得2.578亩土地的承包经营权。2000年谢灿福户全家迁到本镇的吴市社区居民委员会落户小城镇。同年，四方居民小组擅自将谢灿福户的承包土地2.578亩收回，并调整给段廷明户，后谢灿福户多次要求上级相关部门解决无果，诉讼至法院，要求四方居民小组、段廷明户返还谢灿福户承包地2.578亩（以1998年的合同为准），依法确认四方居民小组、段廷明户的承包合同无效。
四方居民小组辩称，一、谢灿福户全家于2000年10月3日迁到了江津区油溪镇吴市社区居民委员会落户小城镇，其户口性质由农村户口变更为城镇户口，已丧失集体经济组织的成员资格。二、谢灿福户一家迁入城镇后，所承包的土地被弃耕抛荒，为了有效的利用该土地资源，四方居民小组对该土地进行了合理调整，符合政策规定。三、四方居民小组与段廷明户在调整谢灿福户土地的时候，召开了村民会议，该决议是由村民会议同意通过的。四、已调整的土地依法办理了土地承包经营权证，所以，调整给段廷明户的承包经营权的行为合法有效，应当驳回谢灿福户的诉讼请求。
段廷明户辩称，一、同意四方居民小组的意见。二、2000年取得1.69亩土地系四方居民小组调整，谢灿福户是知情的，段廷明户已耕种10余年，谢灿福户未对此提出异议，可视为其已同意放弃该土地的承包经营权，所以应当驳回谢灿福户的诉讼请求。
一审法院认为，本案争议的焦点：一、谢灿福户全家人户口迁到小城镇后，发包方是否可收回承包地。二、谢灿福户弃耕抛荒，发包方是否有权收回承包地。
一、关于谢灿福户全家户口迁到小城镇，发包方是否可收回承包地的问题：《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款规定：”农民集体所有的土地由本集体经济组织承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，土地承包期限为30年，发包方和承包方应订立承包合同，约定双方的权利和义务。农民的土地承包经营权受法律保护。”第二十六条第一款规定：”承包期内发包方不能收回承包地。”第二款规定：”承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行流转。”中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》中发[2000]11号第七条第三款规定：”要积极探索适用小城镇的特点的社会保障制度，对进城落户的农民，可根据本人意愿，保留其承包地的经营权，也允许依法有偿转让。”我国农村土地承包期限为30年不变，实行增人不增地，减人不减地，目的是为维护农村土地承包经营合同的稳定性，维护农民利益，稳定农村社会秩序。本案中，谢灿福户一家虽然户口迁入小城镇，但根据法律和国家政策，仍对承包地享有承包经营权，而四方居民小组在未取得谢灿福户同意的情况下，擅自将谢灿福户的承包地收回，并且将一部份发包给段廷明户，其行为违反了国家政策和法律。
二、关于谢灿福户弃耕抛荒，发包方是否有权收回承包地的问题：四方居民小组在辩称中称，收回谢灿福户的土地是因为谢灿福户全家人员迁入小城镇落户，该承包地抛荒弃耕，发包方才依据相关的政策，收回谢灿福户的承包地。但四方居民小组在举证期限内向一审法院提供的证据不能充分证明谢灿福户的承包地存在抛荒弃耕的行为。事实上，谢灿福户2000年全家迁入小城镇落户，同年四方居民小组与段廷明户将谢灿福户的承包地进行了调整，不可能存在抛荒弃耕的事实。再则在《中华人民共和国土地管理法》发布之前，相关政策规定，发包方可以收回承包地，但从最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律若干问题的解释》第六条第一款第（二）项规定，因发包方违法收回，调整土地或者因发包方弃耕抛荒的承包地发生纠纷，按照下列情形分别处理：<一>、发包方未将承包地另行发包，承包人请求返还承包地的，应予支持。<二>、发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效，返还承包地并赔偿损失的，应予支持。该解释公布后，新受理的农村承包合同纠纷案件，因弃耕抛荒发包方收回承包地的行为，无论发生在该司法解释公布之前，还是在司法解释之后，均具有溯及效力。所以，四方居民小组辩称不能成立，一审法院不予支持。
综上，一审法院认为，民事行为必须遵守法律的规定，法律没有规定的应当遵守国家政策。本案中，谢灿福户系四方居民小组成员，在1998年第二轮土地承包时，取得2.578亩土地承包经营权，在承包期限内，谢灿福户所承包土地的经营权应受法律保护。谢灿福户全家在2000年10月3日迁入本镇落户小城镇，仍拥有该社社员资格，在四方居民小组的承包地，应当按照其意愿保留土地经营权或者允许其依法进行土地承包经营权的流转。而四方居民小组单方收回谢灿福户在承包期限内的土地承包经营权，并将部份土地发包给段廷明户承包经营，该行为不管是否经过三分之二村民同意，都有悖于《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地承包法》相关规定，其行为无效。对此，谢灿福户的请求一审法院予以支持。为保护公民的合法权益，依照《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、《中华人民共和国土地承包法》第二十六条第一、第二款、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律若干问题的解释》第六条第一款（二）项的规定，遂判决：一、重庆市江津区油溪镇吴市社区居民委员会四方居民小组与段廷明农村土地承包经营户所签订的土地承包合同中，涉及调整的谢灿福农村土地承包经营户承包的土地1.69亩无效。二、段廷明农村土地承包经营户在本判决生效后30日内返还给谢灿福农村土地承包经营户原承包地（鸡鸭滩田、云板山田、大沙土）1.69亩。三、重庆市江津区油溪镇吴市社区居民委员会四方居民小组收回谢灿福农村土地承包经营户的土地0.888亩的行为无效。四、重庆市江津区油溪镇吴市社区居民委员会四方居民小组在本判决生效后30日内返还给谢灿福农村土地承包经营户原承包地（杨半坡田、黄泥湾土、石萝土）0.888亩。一审案件受理费40元，由重庆市江津区油溪镇吴市社区居民委员会四方居民小组负担。
段廷明户不服一审判决，向二审法院提起上诉，请求：撤销一审判决或依法改判。事实及理由：1、一审适用法律错误,一审适用《中华人民共和国土地承包法》和最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律若干问题的解释》是错误的;2、一审应当适用政策规定,驳回谢灿福户的诉讼请求,《中华人民共和国土地承包法》实施以前,政策规定农转非户和全家迁入小城镇落户的,可以收回土地,另行发包。
谢灿福户答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。
四方居民小组答辩称：现在证已经发给段廷明户了,就由段廷明户耕种。
二审法院查明的事实与一审查明的事实相同。
二审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款规定：”农民集体所有的土地由本集体经济组织承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，土地承包期限为30年，发包方和承包方应订立承包合同，约定双方的权利和义务。农民的土地承包经营权受法律保护。”第二十六条第一款规定：”承包期内发包方不能收回承包地。”第二款规定：”承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行流转。”谢灿福户一家虽然户口迁入小城镇,但四方居民小组在未取得谢灿福户同意的情况下，擅自将谢灿福户的承包地收回，并且将一部份发包给段廷明户，其行为违反了国家政策和法律,应属无效行为。谢灿福户仍对承包地享有承包经营权。为保护公民的合法权益,对谢灿福户的请求二审法院予以支持。综上所述，段廷明户的上诉理由不成立，二审法院对其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费80元，由上诉人段廷明户负担。
段廷明户不服二审判决，向本院申请再审，段廷明户认为，一、二审法院适用法律错误，二审法院适用土地管理法第二十六条第一款、第二款的规定是错误的，该两条规定均是土地利用总体规划的相关规定，不是关于土地承包经营权的规定。本案不适用土地承包法及相关司法解释。2000年10月3日，谢灿福户全家迁到重庆市江津区油溪镇吴市社区街道落户，转为非农业人口。2000年四方居民小组将谢灿福户承包经营地收回，并调整给段廷明户耕种，本案争议行为发生在2000年，而《中华人民共和国土地承包法》2003年3月1日起实施，其相应的司法解释不能超越土地承包法。所以，土地承包法及其司法解释没有溯及力，不适用本案。二、谢灿福户的行为可以证明其放弃了承包经营权。在2000年10月开始，谢灿福户就一直没有履行缴纳农业税等相关义务，没有实际耕种土地，没有提出权利要求。这些事实均可以证明其放弃了土地承包经营权。三、本案类似的情况在重庆市江津区非常多，在段廷明户所在社区就有200多户，重庆市江津区法院类似的案件不会支持谢灿福户的要求。
谢灿福户辩称，一审法院认定谢灿福户迁出的时间为2000年上半年，调整土地的时间是2000年下半年，时间较短，不能证明谢灿福户弃耕，谢灿福户并未放弃土地承包经营权。原审认定事实和适用法律均正确，请求驳回段廷明户的再审请求。
四方居民小组辩称，谢灿福户要求土地承包经营权是在土地被征用后出现的。第二轮土地承包，当时按照中办发（1997）16号文件、渝委发（1997）41号文件、江津市委发（1998）9号文件、吴市镇（1998）28号文件执行，特殊人口、全迁户、农转非、死绝户、迁出户的承包地收归集体另行发包。谢灿福户全家于2000年6月7日迁出原四方居民小组，转为非农业人口，将土地丢给生产队，从来没有耕种,2000年、2001年都是生产队缴纳农税。2001年1月份才召开社员大会，将土地发包给段廷明户1.69亩耕种，同时段廷明户履行了相应的农税义务，2004年完善相应手续，即向段廷明户发放了农村土地承包经营权证。请求法院驳回谢灿福户的诉讼请求。
再审查明的事实与原一、二审相同，本院予以确认。
本院认为，一、根据中办发（1997）16号文件《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中”二、认真做好延长土地承包期的工作。……（二）土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意破坏原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。已经做了延长土地承包期工作的地方承包期不足30年的，要延长到30年。（三）承包土地”大稳定、小调整”的前提是稳定。”大稳定、小调整”是指坚持上述第二条原则的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。做好”小调整”工作还应坚持以下几条原则：一是”小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用”小调整”提高承包费，增加农民负担；三是”小调整”方案要经过村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡镇人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。”该文件系指导当时第二轮农村土地承包工作的政策性文件，允许第二轮土地承包在大稳定的前提下，对个别农户进行适当调整。
二、渝委发（1997）41号《中共重庆市委重庆市人民政府关于切实做好稳定和完善农村土地承包工作的通知》中”三、切实做好延长土地承包期工作……个别人地矛盾十分突出的农户，在经过村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡镇人民政府和县级主管部门批准，可作适当调整。”根据中办发（1997）16号和渝委发（1997）41号文件精神，中共江津市委、江津市人民政府结合该市情况，下发了江津市委发（1998）9号《关于切实做好稳定和完善农村土地承包工作的通知》，明确在坚持基本制度、基本政策、基本做法的前提下，对特殊情况，经社员大会或社员代表2/3以上同意，按程序批准后，可以个别处理。
三、1998年5月22日，原中共江津市委发出了中共江津市委、江津市人民政府《关于切实做好稳定和完善农村土地承包工作的通知》(即江津市委发(1998)9号文件)，该文件第四条”有关具体问题的处理办法”第（八）”特殊人口划地问题”第8项规定：”死绝户、农转非户和全家迁出户的承包地收归集体，另行发包，原与别人签订土地流转合同自行终止。”
四、2000年6月13日出台的中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》中发[2000]11号第七条内容为”改革小城镇户籍管理制度”其中第一款规定”为鼓励农民进入小城镇，从2000年起，凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策。对在小城镇落户的农民，各地区、各部门不得收取城镇增容费或其他类似费用。”第二款规定：”要积极探索适合小城镇特点的社会保障制度。对进镇落户的农民，可根据本人意愿，保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。农村集体经济组织要严格承包合同管理，防止进镇农民的耕地撂荒或非法改变用途。对进镇农户的宅基地，要适时置换出来，放置闲置浪费。”
从以上规范性文件的发展来看，2000年6月13日的中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》出台前，集体将农转非户和全家迁出户的承包地收回并另行发包符合当时的政策；《关于促进小城镇健康发展的若干意见》出台后，保留承包土地的经营权，则需要尊重本人意愿。对”尊重本人意愿”的理解，要考虑到之前的集体可回收承包地的合理性、合法性，并由此而产生的社会普遍常识。本案案情发生在2000年至2001年之间，因此，对于四方居民小组收回承包地是否尊重谢灿福户意愿的问题，应当结合当时的政策、社会环境及谢灿福户的民事行为、举证能力综合予以判定。
本案中，谢灿福户全家户口迁出后，未再经营其承包地十多年，没有充分有效的证据证明其曾一直主张其相关承包权，对其承包地耕作情况不知情不关心，未承担应缴纳农业费税等农村义务，因此，可推定谢灿福户没有保留承包地的意愿。谢灿福户在知道或应当知道承包地被收回后未提出异议，亦未耕种，可推定谢灿福户一家并不以承包土地的收入为生。故依照中发[2000]11号文件的规定，四方居民小组收回谢灿福户的承包地并另行发包符合诚实信用、公平、权利义务对等的原则，且与当时的政策相符，故谢灿福户的诉讼请求不应得到支持。
综上所述，一、二审判决认定事实清楚，适用法律错误，应予以纠正。根据《中华人民共和国民法通则》第五条、第六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销重庆市江津区人民法院（2013）津法民初字第07088号民事判决和重庆市第五中级人民法院（2014）渝五中法民终字第03251号民事判决。
二、驳回谢灿福农村土地承包经营户的全部诉讼请求。
一审案件受理费80元,减半收取40元,二审案件受理费80元,合计120元,由谢灿福农村土地承包经营户负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨渠波
代理审判员 王浩骅
代理审判员 顾鲁晓
二〇一六年六月二十七日
书 记 员 张 夏