湖南省宁远县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘1126行初9号
原告姜某甲，男，1957年12月8日出生，汉族，湖南省宁远县人，农民。
原告黄某甲，女，1958年3月29日出生，汉族，湖南省宁远县人，农民。
以上二原告的委托代理人何明辉、彭剑，湖南铭慧律师事务所律师（一般代理）。
被告宁远县国土资源局，地址宁远县东溪街道舜帝北路。
法定代表人郑志晖，该局局长。
委托代理人何某某，男，1979年4月22日出生，汉族，湖南省宁远县人，公务员。系宁远县国土资源局工作人员，（特别授权代理，代理权限：变更、放弃诉讼请求，代收法律文书）。
委托代理人朱某某，男，1971年5月29日出生，汉族，湖南省宁远县人，公务员。系宁远县人民政府工作人员。
第三人肖某某，女，1951年12月19日出生，汉族，湖南省宁远县人，农民。
原告姜某甲、黄某甲不服被告宁远县国土资源局土地行政登记一案，于2016年3月14日向本院提起行政诉讼，本院于2016年3月14日立案受理后，于2016年3月15日向被告宁远县国土资源局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，于2016年3月15日向第三人肖某某送达了起诉状副本、参加诉讼通知书及举证通知书。本院依法由审判员谢荣成担任审判长，与人民陪审员徐永富、杨琼组成合议庭，书记员申露担任庭审记录，于2016年6月13日在本院第六审判庭公开开庭审理了本案。原告姜某甲、黄某甲及其委托代理人彭剑，被告宁远县国土资源局的委托代理人何某某、朱某某到庭参加了诉讼，被告宁远县国土资源局的法定代表人郑志晖、第三人肖某某经本院传票传唤，未到庭参加诉讼，原告姜某甲、黄某甲的委托代理人何明辉经本院通知，因正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：被告宁远县国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第十二条、第十三条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十九条、第六十条和《土地登记办法》第三条、第九条、第十四条、第四十条的规定，于2011年10月17日为第三人肖某某颁发的（2011）农建批字第0997号《永州市村（居）民商住用地批准书》。
原告姜某甲、黄某甲诉称，2001年宁远县人民政府修建舜陵镇舜帝路时征收了唐家山村1组村民的集体土地，由于原告与第三人等11户村民要求土地安置的主张未获支持，原告等人被迫多次上访。后来，宁远县舜陵镇人民政府提出在宁远县物流中心对面姜某乙、姜某甲等人承包的土地上按农村审批宅基地的方式安置11户村民的方案，并由被告与原告等村民签订《换地协议》，将原告的责任田作为安置地。《换地协议》签订后，被告在未与原告签订征地协议，未支付原告征地补偿费的情形下，擅自为肖某某颁发了（2011）农建批字第0997号《永州市村（居）民商住用地批准书》。因被告的行政行为侵犯了原告的合法利益，原告特向法院起诉要求撤销被告宁远县国土资源局为第三人肖某某颁发的（2011）农建批字第0997号《永州市村（居）民商住用地批准书》。
原告姜某甲、黄某甲在起诉时向本院提交如下证据：
1、集体土地承包经营证，拟证明涉案土地系原告承包经营的土地；
2、换地协议，拟证明原告承包土地的位置和面积等；
3、湖南省信访局信访事项转送函，拟证明原告上访请求查处被告违法审批宅基地的行为；
4、宁远县人民法院行政判决书，拟证明被告将原告承包的土地作为宅基地批准给他人使用的行政行为违法；
5、永州市中级人民法院行政判决书，拟证明被告将原告承包的土地作为宅基地批准给他人使用的行政行为违法；
6、征地地形图或平面布置图，拟证明第三人的宅基地的地理位置。
被告宁远县国土资源局在收到起诉状副本后十五日内向本院递交了答辩状，辨称，自2001年以来，原告等11人因修建舜帝路要求土地安置的主张未获支持多次上访。为妥善解决信访问题，宁远县人民政府同意在原告等人提供土地的情况下，为11户上访户每人办理一份宅基地的审批手续。后来，答辩人依法为原告及第三人颁发了《永州市村（居）民商住用地批准书》。因农村居民申请宅基地建房，其土地仍属于集体所有，故不存在土地的征用和补偿问题。同时，原告的用地批准书与第三人的用地批准书是一同办理的，原告对答辩人为第三人办证的行政行为是知道的，原告自其知道行政行为的内容之日起至今已达四年之久，已过起诉期限。
综上所述，答辩人为第三人颁证的行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持，请求法院驳回原告的诉起。
被告宁远县国土资源局为证明其行政行为的合法性，在法定期限内向本院递交了如下证据和依据：
1、宁远县土地清理期间国土、规划办证审核表、关于解决姜某某村集体上访具体方案的请示、关于解决姜某某村集体上访的工作方案、税费发票、常住人口登记卡、村（居）民建设用地选址实地勘测表、宁远县国土资源局城乡建设用地会审单、用地蓝线图、宅基地审批红线控制图，拟证明被告作出的行政行为合法。
法律依据：
《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第十二条、第十三条。
《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十九条、第六十条。
《中华人民共和国国土资源部土地登记办法》第三条、第九条、第十四条、第四十条。
第三人肖某某未提出陈述意见，也未向本院提供证据。
以上证据经庭审质证：
原告姜某甲、黄某甲对被告宁远县国土资源局提供的1号证据质证异议如下：核发土地使用权证的职权属于人民政府，被告无权核发土地使用权证，农用地转建设用地应办理转用手续，且该证据与本案的案件事实不具有关联性。
第三人肖某某未到庭对被告宁远县国土资源局提供的证据进行质证。
被告宁远县国土资源局对原告姜某甲、黄某甲提供的2号、4号、5号、6号证据无异议；被告宁远县国土资源局对原告姜某甲、黄某甲提供的1号、3号证据的质证异议如下：该证据与本案的案件事实不具有关联性。
第三人肖某某未到庭对原告姜某甲、黄某甲提供的证据进行质证。
本院对上述证据认证如下：
被告宁远县国土资源局提供的1号证据，虽然原告姜某甲、黄某甲对该证据的真实性、合法性、关联性提出异议，但因该证据是被告宁远县国土资源局为第三人肖某某颁发（2011）农建批字第0997号《永州市村（居）民商住用地批准书》的办证资料，符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信。
原告姜某甲、黄某甲提供的2号、4号、5号、6号证据因被告宁远县国土资源局无异议，且符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信；原告姜某甲、黄某甲提供的1号证据符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信；原告姜某甲、黄某甲提供的3号证据系信访事项转送函，与本案的案件事实不具有关联性，故本院不予采信。
经审理查明，2001年，宁远县人民政府修建舜帝路时征用了宁远县东溪街道唐家山1组的土地，但东溪街道唐家山村1组村民姜某甲、姜某乙、肖某某、黄某乙等11户村民以政府征地补偿标准过低，要求安置门面地等为由，一直拒绝领取征地补偿款，并多次上访。为解决征地遗留的纠纷，宁远县原舜陵镇人民政府提出在宁远县物流中心对面姜某乙、姜某甲等人承包的土地上按农村审批宅基地的方式，为上述11户村民每户审批120平方米宅基地的工作方案。2011年10月8日，被告宁远县国土资源局与东溪街道唐家山村1组村民姜某甲、姜某乙、周某某、姜某丙签订换地协议，将姜某甲、姜某乙、周某某、姜某丙4户承包经营的位于宁远县车辆检测中心对面的零散土地整合，用以地换地集中的方式审批宅基地，其中姜某甲水田二丘，面积1284.22平方米；姜某乙水田一丘，面积710.62平方米，旱土一块，面积150平方米；周某某旱土一块，面积89.1平方米；姜某丙旱土一块，面积86.25平方米；水田、旱土总面积2320.19平方米。集中审批的土地位于宁远县车辆检测中心门前25米道路另一侧，从舜帝路门面房后侧起算，共审批11份宅基地，每份宅基地宽6米，深20米，每份宅基地面积为120平方米。换地后零散土地多余的水田674.84平方米，旱土325.35平方米，由宁远县国土资源局按水田32409元/亩，旱土19445元/亩予以征收。被告宁远县国土资源局依据第三人肖某某等人征得唐家山村村民委员会同意和原舜陵镇人民政府审核的申请和申请人提供的身份证明，为第三人肖某某等人申请宅基地的用地进行了村（居）民建设用地选址实地勘测，并绘制了勘测图表，其中第三人肖某某的宅基地的四界为：东：路；南：姜某甲宅基地；西:水沟；北：张某宅基地，面积为120平方米，并在第三人肖某某缴纳耕地占用税、耕地开垦税等税费后，被告宁远县国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第十二条、第十三条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十九条、第六十条和《土地登记办法》第三条、第九条、第十四条、第四十条的规定于2011年10月17日为第三人肖某某颁发了（2011）农建批字第0997号《永州市村（居）民商住用地批准书》。2016年3月14日，原告姜某甲、黄某甲以被告宁远县国土资源局为第三人肖某某颁发的（2011）农建批字第0997号《永州市村（居）民商住用地批准书》侵犯其合法权益为由，向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：“农民集体所有的土地依法用于非农建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确定建设用地使用权。”《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十五条规定：“按照《土地管理法》第四十四条规定，建设用地涉及农用地转为建设用地的，按照下列规定办理农用地转用审批手续：……前款（一）、（二）、（三）项规定以外的建设项目占用土地涉及农用地转为建设用地的，报省级人民政府批准。”《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十二条规定：“农村村民建住宅，应当向集体土地所有者和村民委员会提出书面申请，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。涉及使用农用地的，应当按照本办法第十五条规定的权限办理审批手续……”。在本案中，涉案土地原系唐家山村1组的农用地，被告宁远县国土资源局将此农用地审批给第三人肖某某作为村（居）民商住用地前，未将农用地报有权审批的人民政府批准，转为建设用地，因此，被告宁远县国土资源局作出的为第三人肖某某颁发（2011）农建批字第0997号《永州市村（居）民商住用地批准书》这一行政行为存在违反法定程序的情形，应当依法撤销。同时，法律规定，农民集体所有的土地依法用于非农建设的，由县级人民政府核发证书，确定建设用地使用权，而被告宁远县国土资源局将涉案农民集体所有的农用地审批给第三人肖某某作商住用地，属将农用地用于非农业建设的行政行为，系超越其职权的行为，应当依法撤销。综上所述，本院对原告姜某甲、黄某甲要求撤销被告宁远县国土资源局为第三人肖某某颁发的（2011）农建批字第0997号《永州市村（居）民商住用地批准书》的诉讼请求予以支持。因被告宁远县国土资源局未向本院提供证据证明原告姜某甲、黄某甲在其为第三人肖某某颁发（2011）农建批字第0997号《永州市村（居）民商住用地批准书》时已经知道该行政行为的证号、面积和地理位置等内容，本案的起诉期限不能自被诉行政行为作出时开始计算，故本院对被告宁远县国土资源局要求驳回原告姜某甲、黄某甲的起诉的抗辩理由不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项和第（四）项的规定，判决如下：
撤销被告宁远县国土资源局于2011年10月17日为第三人肖某某颁发的（2011）农建批字第0997号《永州市村（居）民商住用地批准书》。
案件受理费50元，由被告宁远县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。
审 判 长 谢荣成
人民陪审员 徐永富
人民陪审员 杨 琼
二〇一六年六月十六日
书 记 员 申 露
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。