广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2016）粤7101行初868号
原告：杨乘风（YANGCHENGFENG），男，澳大利亚国籍，护照号码××，广州固定住所广州市海珠区。
委托代理人：史萍，广东广信君达律师事务所律师。
委托代理人：王珺琪。
被告：广州市国土资源和规划委员会（原广州市国土资源和房屋管理局），住所地广州市越秀区。
法定代表人：彭高峰，职务：主任。
委托代理人：徐兴贵。
原告杨乘风不服被告广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）行政处罚决定一案，本院于2016年3月10日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年5月16日公开开庭审理了本案。原告杨乘风及委托代理人史萍、王珺琪，被告广州市国土资源和规划委员会的委托代理人徐兴贵到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告杨乘风诉称：原告是澳籍华人，回国发展体育事业，经再三考虑，承租位于广州市白云区人和镇横沥村“学校边”（土名）3039平方米（约4.56亩）的地块用于发展公益体育项目。但在2015年8月被告以原告非法占有土地为由对上述地块的建筑物予以拆除复绿，后将本案移交公安机关处理，公安机关在10月份以原告涉嫌非法占用农用地罪对原告采取刑事拘留。原告在被公安机关拘留后，曾委托律师到广州市国土局申请调取涉案地块的相关资料，但被告回复不予公开本案的相关资料。后检察院认为原告占用地块亩数不足，不构成犯罪，公安机关对原告取保候审。直至2016年3月，被告突然通知原告领取《土地行政处罚催告履行通知书》（编号为：云国土催告（2015）××号），原告才得知被告对原告作出《土地违法案件行政处罚决定书》（云国土行处（2015）××号），奇怪的是原告从来未收取过上述行政处罚决定书，因此原告认为，被告作出的行政处罚决定不成立，理由如下：一、本案程序违法。1、本案被告作出的行政处罚决定是单方面作出的，没有向原告有效送达。被告作出的《土地违法案件行政处罚决定书》（云国土行处（2015）××号），原告至今也没有签收，被告也没有采取法律规定的送达方式送达给原告。直到2016年3月2日白云区人和国土所通知原告杨乘风领取《土地行政处罚催告履行通知书》，原告才得知此事。被告认为其在2015年7月30日已将《土地违法案件行政处罚决定书》（云国土行处（2015）××号）送达给原告杨乘风，没有依据。2、根据《行政处罚法》第31、32条规定，行政机关在作出行政处罚决定前，应当听取当事人的意见。但在本案中，被告剥夺了原告的陈述权和申辩权。根据《行政处罚法》第41条的规定，被告在作出行政处罚前，没有告知原告给予行政处罚的事实、理由和依据，也没有听取当事人的陈述、申辩，据此作出行政处罚决定是不能成立的。3、根据《行政处罚法》第42条规定，被告对原告作出的较大数额的罚款，原告应享有听证的权利。但在本案中，被告连最基本的送达程序也没有完成，更不用说其有告知原告享有听证的权利。二、被告作出《行政处罚决定》的依据不足，证据为无效证据。被告在作出行政处罚决定前，其所依据的测量报告未经原告质证、辩论、听证，剥夺了原告申辩、听证的权利，证据缺乏客观性，被告据此证据认定土地的违法面积和罚款的数额，显然是不准确的。再退一步讲，本案涉案土地已复绿复耕，涉案现场已不可能进行准确的测绘，从现有证据来看是无法确定土地违法的面积。因此，被告作出行政处罚决定也失去认定的基础依据。综上，被告作出的行政处罚决定，严重违反了法定的程序，剥夺了原告的陈述、申辩、听证的权利，且缺乏事实依据，其所作出的行政处罚决定不能成立。故请求法院撤销被告向原告作出的《土地违法案件行政处罚决定书》（云国土行处（2015）××号）。
被告市国规委辩称：一、我委作出的《土地违法案件行政处罚决定书》（云国土行处（2015）××号）认定事实清楚、证据确凿。白云区国土规划局（原白云区国土房管分局）工作人员巡查发现白云区人和镇横沥村“学校边”（土名）地块存在土地违法行为后，及时向原告发出《责令停止土地违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》、《土地违法行为调查通知书》，并开展立案调查。于2015年4月28日、4月29日分别向原告杨乘风、土地权属单位白云区人和镇横沥村西二经济合作社社长林某进行了询问调查并在制作询问笔录。原告在笔录中陈述“我于2015年3月开始动工，现已建成一个游泳池及一个简易铁架棚，铁架棚占地约150平方米，用作于休息区。总面积为3039平方米。该地块由我出资建设。”白云区国土规划局工作人员于4月28日进行了现场勘测，确定地块面积为3039平方米，且经原告签名确认。此外还核查了涉案地块的地标、影像位置图、土地利用总体规划图、土地利用现状图。根据调查，我委认定：原告未经国土资源行政主管部门批准，擅自于2015年3月在白云区人和镇横沥村“学校边”（土名）地块处建设游泳池及铁架棚，非法占用土地面积3039平方米。经核查《白云区人和镇土地利用总体规划（2010-2020年）》，该地块规划用途为建设用地（城乡建设用地）3039平方米。经核查2013年土地利用现状，该地块为农用地（水浇地）3039平方米。本案认定事实清楚、证据确凿。二、我委作出的《土地违法案件行政处罚决定书》（云国土行处（2015）××号）法律适用准确。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条有关规定，我委根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》第二十七条的规定对其作出处罚。处罚内容为：一、责令杨乘风退还在白云区人和镇横沥村“学校边”（土名）地块处非法占用3039平方米土地；二、没收杨乘风在白云区人和镇横沥村“学校边”（土名）地块处非法占用3039平方米土地上新建的建筑物及其他设施；三、对杨乘风非法占用3039平方米土地处以每平方米30元罚款，罚款金额为人民币九万一千一百七十元整（￥91170）。本案的行政处罚决定适用法律正确。三、我委作出《土地违法案件行政处罚决定书》（云国土行处（2015）543号）程序合法。我委在作出行政处罚决定前，先于2015年6月19日向原告发出《土地行政处罚听证告知书》，告知拟对其给予行政处罚的内容、理由和依据，并告知其享有陈述、申辩和要求听证的权利。该告知书已由其儿子杨某签收。因原告逾期未申请听证，我委遂依法对其作出《土地违法案件行政处罚决定书》（云国土行处（2015）××号），因原告拒绝签收，该决定书于2015年7月30日现场留置送达，并有人和镇城管中队队员郑某见证。国土部门执法人员送达该案件法律文书均严格按照《国土资源违法行为查处工作规程》13.2的规定：“受送达人或者其同住成年家属拒绝接收法律文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表在场，说明情况，在送达回证上记明拒收事实和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把法律文书留在受送达人的住所或者张贴在违法用地现场，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”本案处理程序合法。综上所述，我委作出的《土地违法案件行政处罚决定书》（云国土行处（2015）××号）认定事实清楚、证据确凿、充分、法律适用正确、程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求，维持我委作出的行政处罚决定。
经审理查明，2014年9月1日，原告与广州市白云区人和镇横沥村西二经济合作社签订土地有偿使用合同，承租该经济合作社位于人和镇横沥村西二经济合作社“学校边”（土名）面积约6.5亩的集体土地。2015年3月，原告开始动工修建游泳池及铁架棚。
2015年4月28日，被告对案涉地块进行了现场勘测，确定地块面积为3039平方米，且经原告签名确认。此外还核查了案涉地块的宗地图、坐标文件、2014年卫星影像图、2010年－2020年土地利用总体规划图、2013年土地利用现状图，且宗地图、卫星影像图经原告签名确认。经核查《白云区人和镇土地利用总体规划（2010-2020年）》，该地块规划用途为建设用地（城乡建设用地）3039平方米。经核查2013年土地利用现状，该地块为农用地（水浇地）3039平方米。同日，原广州市国土资源和房屋管理局向原告作出《责令停止土地违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》、《土地违法行为调查通知书》，告知原告在位于白云区人和镇横沥村“学校边”（土名）地段建设游泳池及一个铁架棚的行为违反了《土地管理法》第三十六条、第七十四条的规定，责令原告立即停止上述违法行为，自收到通知之日起五日内改正，恢复土地原状，并通知原告于同日15时携带身份证等资料到执法机关接受调查。同日，被告决定对原告涉嫌违法占用土地的行为立案调查，并对原告进行了询问，制作询问笔录，原告在该笔录中自认在案涉地块上建设没有办理相关用地的审批手续。
2015年6月5日，被告对原告作出云国土告知（2015）××号《土地行政处罚听证告知书》，拟对原告作出如下行政处罚：责令原告退还在白云区人和镇横沥村“学校边”（土名）地块处非法占用3039平方米土地，没收案涉地块新建的建筑物及其他设施，对原告罚款人民币91170元。并根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，告知原告依法享有陈述、申辩和要求听证的权利，如要求听证，应当在接到本告知书后三日内向被告提出，逾期不提出的视为放弃听证程序。2015年6月19日，原告的儿子杨某在人和国土所签收上述听证告知书。
2015年7月9日，被告向原告作出云国土行处（2015）543号《土地违法案件行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》第二十七条的规定，决定处罚如下：一、责令原告退还在白云区人和镇横沥村“学校边”（土名）地块处非法占用3039平方米土地；二、没收原告在白云区人和镇横沥村“学校边”（土名）地块处非法占用3039平方米土地上新建的建筑物及其他设施；三、对原告非法占用3039平方米土地处以每平方米30元罚款，罚款金额为人民币玖万壹仟壹佰柒拾元整（￥91170）。并告知原告对处罚决定不服提起复议和诉讼的权利及逾期不履行本处罚决定的，被告将依法申请人民法院强制执行。2015年7月30日，该处罚决定书以现场张贴的方式向原告现场留置送达。原告对该处罚决定书不服，诉至本院。
以上事实，有责令停止土地违法行为通知书、责令改正违法行为通知书、土地违法行为调查通知书、土地违法案件立案呈批表、询问笔录、现场勘测笔录、宗地图、现场照片、土地有偿使用合同、土地行政处罚听证告知书、土地违法案件行政处罚决定书、送达回证、现场张贴照片及双方当事人陈述等证据证实。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第七十四条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”据此，被告作为土地行政主管部门，具有对辖区内的土地进行管理和监督及对违法使用土地的行为予以处罚的职权。
《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定：“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；……受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。受送达人的同住成年家属，法人或者其他组织的负责收件的人，诉讼代理人或者代收人在送达回证上签收的日期为送达日期。”第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”第九十二条规定：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。”国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》（国土资发（2014）117号）12.5关于作出行政处罚决定的期限规定：“作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起六十日内。案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限原则上不超过三十日，案情特别复杂的除外。”本案中，被告巡查发现案涉地块存在违法占用的行为，于2015年4月28日立案调查，并于2015年7月9日对原告作出云国土行处（2015）543号《土地违法案件行政处罚决定书》。被告在作出该处罚决定书的过程中，于2015年6月5日对原告作出云国土告知（2015）543号《土地行政处罚听证告知书》，原告的儿子杨某于2015年6月19日在人和国土所签收上述听证告知书。2015年7月30日，被告以在案涉地块现场张贴的方式向原告送达上述行政处罚决定书。经查，被告在2015年4月28日填写的立案呈批表上注明原告的地址为广州市海珠区××路××居××栋××室，该地址与本院查明的地址一致，被告在明确原告住址且不存在原告下落不明的情况下，未按照上述法律规定送达听证告知书及行政处罚决定书，程序明显违法。另外，被告对案涉违法用地行为作出行政处罚决定的期限超过国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》规定的期限。故原告主张撤销案涉处罚决定书的意见，于法有据，本院予以支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：
撤销被告广州市国土资源和规划委员会于2015年7月9日作出的云国土行处（2015）××号《土地违法案件行政处罚决定书》。
本案受理费50元，由被告广州市国土资源和规划委员会负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
当事人上诉的，应当在递交上诉状次日起七日内向广州铁路运输中级法院预交上诉案件受理费。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 郭 嘉
人民陪审员 李月桂
人民陪审员 梁耀明
二〇一六年六月二十三日
书 记 员 王惠玲
方海