广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第201号
上诉人（原审原告）：许国养，男，住广东省乳源瑶族自治县。
委托代理人：许亚城，男，住广东省乳源瑶族自治县。
被上诉人（原审被告）：乳源瑶族自治县人民政府。地址：广东省乳源瑶族自治县鹰峰中路市政府大院。
法定代表人：邓志聪，县长。
委托代理人：林青，该县国土资源局工作人员。
委托代理人：廖锦全，该县法制局工作人员。
被上诉人（原审第三人）：乳源瑶族自治县大桥镇均容村民委员会。地址：广东省乳源瑶族自治县大桥镇均容村。
法定代表人：许梓金，村委会主任。
被上诉人（原审第三人）：乳源瑶族自治县大桥镇均容村民委员会石围寨村民小组。地址：广东省乳源瑶族自治县大桥镇均容村。
负责人：许跟华，村小组长。
被上诉人（原审第三人）：许耀金，男，住广东省乳源瑶族自治县。
委托代理人：林志强，广东众同信律师事务所律师。
上诉人许国养因与被上诉人乳源瑶族自治县人民政府（下简称乳源县政府）土地权属纠纷行政处理一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2013）韶中法行初字第46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：许国养与均容村委会争议的标的为土地使用权，该地位于广东省乳源瑶族自治县大桥镇辖区范围内。该地原为均容村委会（原管理区）办公场所2间房屋所占用的土地。在1970年期间因均容村委会兴建办公场所的需要，在许国养称其祖屋的土地位置上拆建了现争议的办公场所，用于村委办公及供销社代销点使用，1989年间，村委办公场所的迁移，供销社代销点的停办，均容村委会对办公场所及供销社代销点所用的房地产权属，以公告竞卖的方式进行了拍卖。许耀金以价高竞得所拍卖的房地产权属，1998年9月22日，许耀金（乙方）与均容村委会（甲方）签订了一份《房屋转让协议》，具体内容为：“为兴建均容管理区办公楼，经请示镇委、镇政府，甲方决定搬迁至李家坪重建办公楼，原均容管理区办事处进行房屋产权转让。经协商甲、乙双方共订协议如下：一、甲方同意将座落于均容石回寨村左侧一栋（即原均容管理区办事处）房屋的产权转让给乙方。面积贰佰零柒点陆平方（207．6m²）。其四至界限：东至许国养晒坪，南至塘坎上道路、许炉权晒坪，西至许国养房屋共墙，北至旧管理区门坪（巷路）。二、价格及付款方式：房屋转让价格为人民币叁仟元整（￥3000．O0元）。乙方已于九八年五月四日预交定金壹仟伍佰元整（￥1500．O0元）给甲方。余款1500．O0元于此合同签订之日一次性付清给甲方。三、此协议签订后，原均容管理区办事处的房屋产权属乙方所有，乙方享有改建、租赁、使用权，甲方不得干涉。四、此房屋产权转让后，如在其四至界限内发生争议，甲方应协助乙方协调好有关关系。五、以上条款均双方自愿订立，双方应共同遵照履行，如一方违约，违约方应付违约金壹仟元给遵守方。六、此协议一式三份，甲、乙双方各执一份，大桥镇司法所一份，各份均具同等效力，并从签字之日起生效。双方代表已签字确认。”
2011年9月6日，许国养写了一份《申请确认土地使用权的报告》给乳源县政府具体内容为：“在1970年以前，我祖上留下六间房屋、一块晒谷坪和一口鱼塘归我所有，项下土地归我使用。在1970年的时候，均容村村民委员会（原均容大队）将上述土地借去建房给供销社使用，并把上述房屋、晒谷坪和鱼塘拆除。这期间没有给我任何补偿。1998年，供销社解散，均容村村民委员会本应将上述土地及所建房屋归还给我使用，但均容村村民委员会非但没有这样做，反而将所建房屋偷偷地转让给了许耀金和许洪金，使许国养失去了对上述土地的控制、使用和管理权。乳源县大桥镇法律服务所不去了解实际情况，随意就在《房屋转让协议书》上作了见证。三人的行为严重地侵害了许国养的土地使用权和房屋的优先购买权。2010年3月，本人向乳源县大桥镇人民政府提出申请，要求处理此事，大桥镇人民政府于2010年8月作出决定维持《房屋转让协议书》的效力。本人不服，向乳源县人民政府申请复议，乳源县人民政府认为：“根据土地管理法的有关规定，本案的土地权属争议，大桥镇可以组织当事人进行调解，调解不成的，应当由县级以上人民政府处理。大桥镇人民政府对当事人之间的土地权属争议作出《关于原均容管理区办公楼及土地权属纠纷的处理决定》，该具体行政行为既没有适用法律依据，也超越了其职权。”因此，2011年3月，乳源县人民政府作出撤销大桥镇人民政府作出的上诉决定。在乳源县人民政府作出的《行政复议决定书》生效后，本人再次申请大桥镇人民政府处理此事，大桥镇人民政府拒绝受理，并告知我去县政府处理。本申请人认为，这宗土地依法应该归还给我使用，我们有陈良新的证言、十几个村民的证言和村委会及村小组的证明为证。请乳源县人民政府依据国家土地管理法律法规，查清事实，作出正确处理。依法确认《房屋转让协议书》无效，确认《房屋转让协议书》所涉土地归许国养使用。确认《房屋转让协议书》所涉房屋应由许国养优先购买。
乳源县政府受理许国养的申请后，于2012年8月30日作出乳府土决（2012）1号《土地权属争议处理决定书》，许国养不服向韶关市人民政府申请复议，韶关市人民政府于2012年11月15日作出韶府复决（2012）66号《行政复议决定书》，在生效期间，乳源县政府发现原《处理决定》存在部分事实认定不清，处理决定错误的问题，于2013年1月18日作出撤销乳府土决（2012）1号《土地权属争议处理决定》的通知。于2013年3月11日作出乳府土决（2013）61《土地权属争议处理决定书》，该决定书“现已查明”一节内容为：“许国养与大桥镇均容村村民委员会争议使用权的土地位于大桥镇均容村委石围寨村的旁边，为原大桥镇均容管理区办事处（现改制为大桥镇均容村村民委员会）办公场所中的2间房屋所占用的土地，该2间房屋已于1998年由大桥镇均容管理区办事处“转让”给许耀金、许洪金。原大桥镇均容管理区办公场所的房屋是原均容大队（“管理区办事外”的前身，在上世纪八十年代中期以前称为“大队”）于1970年兴建，主要用于办公和供销社代销点。本案争议的2间转让房屋所占的土地面积约156.4平方米，目前房屋结构现状属完好。均容村委会人与许耀金于1998年9月22日签订有《房屋转让协议书》。许国养申请处理本案争议提供的证据材料主要有：《房屋转让协议书》、均容村委会证明、石围寨村民小组证明、多名有关村民签名的《证明》、陈良新证明、乳源县人民法院（2010）乳法民一初字第51号《民事裁定书》、乳源县人民法院（1990）乳法桥民字第20号《民事判决书》、大桥镇政府2010年8月26日《关于原均容管理区办公楼及土地权属纠纷的处理决定》、乳源县政府乳府复决（2010）3号《行政复议决定书》。经审查，许国养提供的《房屋转让协议书》、均容村委会证明、陈良新证明、乳源县人民法院（2010）乳法民一初字第51号《民事裁定书》、大桥镇政府2010年8月26日《关于原均容管理区办公楼及土地权属纠纷的处理决定》、乳源县政府乳府复决（2010）3号《行政复议决定书》等材料，均不能证明许国养对争议土地享有合法权属，也不能证明均容大队使用石围寨村集体所有的土地建房是“借用”许国养家的土地。许国养提供的乳源县人民法院（1990）乳法桥民字第20号《民事判决书》，可以证明许国养曾经于1990年以其家瓦屋被原均容大队在1970年拆除后用于建办公楼为由与原均容管理区办事处发生争议并诉请县人民法院解决争议、人民法院判决原均容管理区办事处办公场所西侧的1间房屋归申请人所有的法律事实，但不能证明许国养对本案争议的2间转让房屋所占用的土地享有合法权属。许国养提供的石围寨村民小组《证明》和多名有关村民签名的《证明》，并不是有关证人的原始证言，明显存在有关证人受到指使等影响而作证的问题，且众所周知房屋是永久性建筑，此2份《证明》中有关土地“借给”均容大队建房的内容显然不符合常理，因此，此2份《证明》不能作为处理本案争议的依据。大桥镇均容村村民委员会和石围寨村民小组、许耀金均没有提供有关本案争议的2间“转让”房屋所占用土地的权属凭证。”乳源县政府的处理认为：“我国于上世纪六十年代初颁布实施《农村人民公社工作条例》后，实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，原均容大队于l970年在石围寨村旁使用土地建设房屋作为办公场所，该办公场所（含房屋及附属设施）范围占用的包括许国养家原使用的土地在内的土地，依法应当属于该村生产队集体所有。《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条规定：“本规定所称农村集体经济组织，是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等”，因此，均容大队虽然几经体制改革，先后变更为“均容管理区办事处”、“均容村村民委员会”，但这些机构在各个历史时期均属于一种农村集体组织。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”第二十条第一款规定：“农村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”包括本案争议涉及的2间转让房屋在内的原均容大队办公场所的房屋是1970年由当时作为人民公社一级农村集体组织的均容大队使用石围寨生产队集体所有的土地建设而成，至今已有40多年，根据上述有关法规、规章的规定，许国养与均容村委会人之间争议的2间转让房屋的土地所有权，依法应当属于均容村委会集体所有。因土地使用权是从土地所有权中分离出来的相对独立的土地权属，而本案争议涉及的2间转让房屋是原均容大队建设和管理使用，故均容村委会依法享有本案争议涉及的2间转让房屋所占用土地的使用权。对于本案争议土地使用权的2间转让房屋给均容村委会与许耀金、许洪金虽然于1998年签订了《房屋转让协议书》，但因为双方没有按照《中华人民共和国土地管理法》第十二条、国土资源部《土地登记办法》第四十条等有关规定办理土地变更登记手续，故本案争议涉及的2间转让房屋所占用土地的土地使用权仍然属于均容村委会，许耀金、许洪金没有取得本案争议的2间转让房屋的土地使用权。许国养主张均容村村民委员会（当时称均容管理区办事处）于1998年转让的2间房屋所占用的土地是原均容大队向其“借去建房”的证据不足，其要求确认《房屋转让协议书》所涉土地归许国养使用的理由不充分，不予支持。至于许国养要求确认《房屋转让协议书》无效和确认《房屋转让协议书》所涉房屋应由许国养优先购买的请求事项，因该两项事项不属于处理职权范围，不作处理，许国养应当另寻途径解决。”乳源县政府的处理决定依据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第十条、第十六条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款、第二十一条的规定，决定：许国养与均容村委会争议的《房屋转让协议书》所涉2间转让房屋范围的土地所有权和使用权，归被申请人均容村委会集体所有。
许国养不服，向韶关市人民政府申请复议。韶关市人民政府于2013年5月16日作出韶府复决字（2013）21号《行政复议决定书》，复议决定维持了乳源县政府所作出的乳府土决（2013）1号《土地权属争议处理决定》的具体行政行为。许国养遂提起行政诉讼，请求撤销乳源县政府作出的乳府土决（2013）61《土地权属争议处理决定书》，确认其拥有使用权，并判令乳源县政府承担本案诉讼费用。
经原审法院勘察现场，情况如下：一、经现场指认，本案双方争议的土地四至界限：东至许国养晒坪，南至塘坎上道路、许炉权晒坪，西至许国养房屋共墙，北至旧管理区门坪（巷路），与争议范围的土地使用权一致。二、许耀金根据其所提供的《房屋转让协议书》记载的土地权属使用范围，经现场指认四至界限：东至许国养晒坪，南至塘坎上道路、许炉权晒坪，西至许国养房屋共墙，北至旧管理区门坪（巷路）“往北还有50平方米土地”与争议范围的土地使用权一致。三、许国养与均容村委会对现争议土地上的房屋发生纠纷向乳源县人民法院提起诉讼，案经（1990）乳法桥民字第20号《民事判决书》，判决第一项：乳源县大桥镇均容村民委员会（原均容管理区）石围寨村代销店西侧房屋一间（20平方米）归原告许国养所有，与本案所争议的土地权属无关，另许国养2012年12月25日向原审法院提起行政诉讼后，申请撤诉，原审法院于2013年2月7日作出（2013）韶中法行初字第2号《行政裁定书》，裁定：准许许国养撤回起诉。
原审法院认为：乳源县政府于2013年3月11日作出的乳府土决（2013）1号《土地权属争议处理决定》的具体行政行为合法。
《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”因此，本案乳源县政府根据当事人申请对本案作出裁决有依据。在乳源县政府裁决期间，由于本案原告许国养对所争议的土地未能提供合法有效的土地权属依据，其称争议的土地使用权从1970年借给当时的大队适用亦没有充分的证据证实，故乳源县政府根据土地的适用情况，即均容村委会（原均容管理区）使用至1998年体制改革后，在1989年期间村委办公场所的迁移，供销社代销点的停办，均容村委会对办公场所及供销社代销点所使用的房地产权属，以公告竞卖的拍卖方式将争议的房产处置给第三人许国金的房屋等，将争议之土地确权归均容村委会使用符合当时的政策，亦有相应的依据。
综上所述，乳源县政府于2013年3月11日作出的乳府土决（2013）1号《土地权属争议处理决定》的具体行政行为程序合法，认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确。乳源县政府、许耀金要求维持乳府土决（2013）1号《土地权属争议处理决定》理由充分，予以支持；许国养要求撤销乳源县政府所作出的乳府土决（2013）1号《土地权属争议处理决定》理由不充分，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：一、维持被告“乳源县政府”作出的乳府土决（2013）1号《土地权属争议处理决定》的具体行政行为。二、驳回许国养的其他诉讼请求。
上诉人许国养不服原审判决，向本院上诉称：本人祖上留下六间房屋、一块晒谷坪和一口鱼塘归本人所有。后均容村委会未给予本人补偿将上述土地借给供销社使用。供销社解散后均容村委会采用伪造陈良新签名的方式与许耀金和许洪金签订了《房屋转让协议书》，偷偷地将所建房屋转让给了许耀金和许洪金，乳源县大桥镇法律服务所不了解情况，随意在《房屋转让协议书》上作了见证，三人的行为严重地侵害了我的土地使用权和房屋的优先购买权。本人曾于2010年3月向乳源县大桥镇人民政府申请处理此事，大桥镇人民政府维持了《房屋转让协议书》的效力。本人不服向乳源县政府申请复议，乳源县政府撤销了大桥镇人民政府的处理决定。本人再次要求乳源县政府处理。乳源县政府两次作出乳府土决（2012）1号和（2013）1号《土地权属争议处理决定书》，认为土地所有权归乳源县大桥镇均容村民委员会。本人两次向韶关市人民政府申请复议，韶关市人民政府都作出了维持乳源县政府的复议决定。本人认为乳源县政府作出的决定认定的事实是错误的，该决定认为本人要求的土地是原大桥镇均容管理区办事处（现改制为大桥镇均容村民委员会）的土地违背事实。该决定书未说明土地的出处，但有证据证明这块土地是乳源瑶族自治县大桥镇均容村委会石围寨村小组的土地，本人是使用权人。上诉请求：撤销一审判决，确认上诉人拥有土地使用权。
被上诉人乳源县政府答辩称：一、乳源县政府并未认定涉案土地是原大桥镇均容管理区办事处的土地。二、乳源县政府作出的处理决定依据查明的事实，根据相关法律法规作出认定，认定事实清楚。上诉人上诉理由不能成立，原审判决正确，请求予以维持。
被上诉人乳源瑶族自治县大桥镇均容村民委员会和乳源瑶族自治县大桥镇均容村民委员会石围寨村民小组未发表答辩意见。
被上诉人许耀金答辩称：一、乳源县政府作出的处理决定事实清楚，证据充分。涉案土地40多年没有争议。根据《确认土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，争议土地应归均容村委会所有。一审法院依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定有相应依据。二、无任何事实和证据证实许国养拥有争议土地使用权。许国养至今没有任何证据证明其使用权，其仅以村民小组和部分村民的证言证明其来源没有证明效力。许国养称其祖上留下六间祖屋的理由，与其提供的村民证明、《民事判决书》事实相矛盾。三、许国养认为争议土地是均容村委会向其借用的理由没有证据证实。
本院经审查，原审判决查明的事实清楚，本院予以确认。
本院认为，本案为土地权属纠纷，二审争议焦点为乳源县政府作出的乳府土决（2013）1号《土地权属争议处理决定书》的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款规定：“农村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”第四十三条规定：“乡（镇）村办企业事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。……。”涉案土地早于1970年即由均容村委会建设办公场所，用于村委会办公和供销社代销点使用，至1998年由均容村委会转让给许耀金，但尚未办理使用权变更登记。依据上述规定，涉案土地所有权和使用权仍属均容村委会集体所有。许国养以涉案土地为1970年以前祖上遗留，均容村委会借用后应当归还为由，请求撤销涉案土地权属争议处理决定书，理据不足，原审法院判决维持涉案处理决定正确，本院予以维持。综上所述，许国养上诉理由不能成立，本院不予支持，原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人许国养负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐曾沧
代理审判员 黄伟明
代理审判员 窦家应
二〇一四年四月三十日
书 记 员 严崇哲