陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）陕行终353号
上诉人（原审原告）：榆林市榆阳区牛家梁镇边墙村民委员会。
法定代表人：童枭（又名童锦林），村主任。
委托代理人：王敏、张敏，陕西旺园律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：榆林市人民政府。住所地：陕西省榆林市榆阳区青山中路。
法定代表人：尉俊东，市长。
委托代理人：王静，榆林市人民政府法制办工作人员。
委托代理人：郭富裕，�林市人民政府法律顾问。
被上诉人（原审第三人）：榆林市公安局榆阳分局。住所地：陕西省榆林市经济开发区榆溪大道***号。
法定代表人：李安镇，局长。
委托代理人：王金林，榆林市公安局榆阳分局法制科工作人员。
委托代理人：付鹏，陕西富能律师事务所律师。
上诉人榆林市榆阳区牛家梁镇边墙村民委员会（以下简称边墙村委）因诉被上诉人榆林市人民政府向榆林市公安局榆阳分局（以下简称榆阳分局）颁发国有土地使用权证一案，不服榆林市中级人民法院（2016）陕08行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
榆林市人民政府于2015年10月12日向榆林市公安局榆阳分局颁发了榆市国用（2015）第49769号土地使用权证，该土地使用权证载明：土地使用权人为榆林市公安局榆阳分局，座落为牛家梁林场，地号为49769，地类为监教场所用地，使用权类型为划拨，使用面积为78603.4亩。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”。故起诉人与被诉行政行为之间的“利害关系”应当是指行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益已经或者将会产生实际影响。仅当起诉人权益是既存的权益，且该权益客观上已经受到被诉行政行为损害或者将会受到被诉行政行为损害，而非起诉人主观认为其权益受到损害或者将会受到损害，起诉人与被诉行政行为之间才能建立起“利害关系”。
本案中，原告边墙村委认为榆林市人民政府颁发榆市国用（2015）第49769号土地使用权证的行为侵犯了其集体土地所有权，提起行政诉讼，请求撤销该土地使用权证，原告为支持其起诉讼请求，提供了五组证据材料：1、各级政府审批国有农用地转用的建设项目的审批权限；2、国土资源部于1995年12月28日颁布，1996年2月1日施行的《土地登记规则》；3、《土地管理法》全文；4、中华人民共和国国土资源部（2003）383号关于进一步规范土地登记工作的通知；5、土地租赁协议一份。被告榆林市人民政府、第三人榆阳分局主张涉诉土地使用权证所载土地原为榆阳区牛家梁林场的国有林地，后被榆林市政府依法收回，并划拨给第三人，被诉行政行为未侵犯原告合法权益，原告诉讼主体不适格，应依法驳回其起诉。经审查，原告提供的第1、2、3、4组证据材料属法律等规范性文件，不属于法定的证据种类，第5组证据材料，从其内容看，记载的是边墙村委与榆林市博林驾驶员培训学校有限公司就租赁土地达成的权利义务约定，对于出租方边墙村委是否对出租土地具有合法所有权，原告未提供有权机关作出的土地权属凭证等其他证据予�佐证，故该租赁协议不能作为认定本案诉争土地权属的有效证据。综上，原告边墙村委所提供的证据材料不能证明其诉称的“集体土地所有权”是既存的权益，边墙村委认为其集体土地所有权受到被诉行政行为侵害的观点不能成立。故边墙村委与被诉行政行为不存在利害关系，依法应驳回其起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告榆阳区牛家梁镇边墙村民委员会的起诉。
上诉人边墙村委上诉称：2015年10月12日，榆林市人民政府向榆阳分局颁发榆市国用（2015）第49769号国有土地使用权证，该证所涉土地从建国以来就由上诉人占有、使用，属上�人所有的集体土地。被上诉人未经合法手续变更土地性质、用途，将涉案土地认定为国有土地，并划拔给榆阳分局，严重侵犯了上诉人的合法权益。上诉人不服，提起行政诉讼，原审法院认为上诉人和该行政行为不存在利害关系，是事实不清。本行政行为所涉及土地为上诉人所有的集体土地，上诉人和本行政行为存在利害关系，其诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，原审法院裁定驳回上诉人起诉没有事实和法律依据，请求二审法院依法判令原审法院依法受理并进行审理。
被上诉人榆林市人民政府答辩称：（一）上诉人诉讼主体不适格。榆林市人民政府依法划拨给榆阳分局的榆市国用（2015）第49769号国有土地，原使用权主体为榆阳区牛家梁林场，与上诉人既无争议、又无关系，该具体行政行为也未侵犯其合法权益。因此，上诉人与该国有土地使用权证无任何利害关系，不符合我国法律对于行政诉讼原告主体的要求。（二）本案所涉及土地原使用权主体为榆阳区牛家梁林场，土地性质为榆阳区牛家梁林场国有土地，后被榆林市政府依法收回并划拨给榆阳分局。该具体行政行为对上诉人的合法权益未造成任何影响或侵犯，其提起行政诉讼没有前提、依据。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，本案所诉行政行为对上诉人合法权益明显不产生实际影响的，应驳回其起诉。（三）上诉人认为政府划拨给榆阳分局的土地系上诉人集体所有的土地，该观点前提虚假，无事实依据、无证据支持，更不符合法律规定，故其以虚假的前提，虚构的事实，得出的结论自然而然也是虚假和错误的，依法不能成立。该划拨土地原为榆阳区牛家梁林场的国有林地，而非上诉人所有的集体土地，对于这一事实，有榆阳分局向法庭提交的榆阳区牛家梁林场1990年的林权证及1990年国有土地登记卡（登记卡有上诉人边墙村的盖章）等原始土地档案及土地登记在卷佐证。上诉人认为属于集体土地，无任何证据证明，更没有有关机关作出的土地权属证据或依据。（四）上诉人与博林驾校的土地租赁协议，既有伪造嫌疑（博林公司成立时间和防伪公章启用时间与合同签订时间相互矛盾），又属于上诉人非法侵权占用榆阳区牛家梁林场的土地，而且博林驾校自己也出具书面承诺书，认可侵占榆阳分局土地的事实。故该协议既不属于土地权属证据，又矛盾百出，无法自圆其说。本案中，无论是土地原始登记和权属，均与上诉人无关。综上所述，上诉人所持上诉理由及观点既无事实依据，又�证据支持。原审裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，证据确实充分，法律适用正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。被上诉人榆阳分局答辩称：（一）上诉人诉讼主体不适格，应依法驳回其起诉。榆林市国土资源局在办理初始登记的过程中，进行了严格的土地权属审核工作，确认该地块原系牛家梁林场所有，与上诉人既无争议、又无关系，上诉人与榆林市人民政府向榆阳分局颁发国有土地使用权证的具体行政行为没有利害关系。（二）上诉人提供的其与博林驾校签订的合同起止时间为2008年12月1日至2022年11月30日，合同上博林驾校的公章显示刻有防伪码，但是，我省于20l2年以后才在各市县陆续启动使用防伪码公章。上诉人与博林驾校签订的合同存在伪造的嫌疑。博林驾校因自身考察失误，于2012年7月13日向榆阳分局出具《承诺书》，承认错将教练场地建于看守所的地块之上，自认其存在侵犯榆阳分局合法权益的行为。上诉人现反而将博林驾校的非法侵权行为作为土地权属依据，显属违法、错误。（三）截至榆阳分局提交答辩状时，尚未发现上诉人提交任何证据证明榆林市人民政府给榆阳分局办理土地登记存在时间顺序矛盾的问题。并且，由于该宗地位于牛家梁林场范围内，四至均为林场，故林场在四邻签字卡盖章确认的行为完全正确、合法。综上，榆林市人民政府为榆阳分局颁发国有土地使用权证的具体行政行为证据确凿，法定依据充分，程序合法，应予维护。请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。
二审中，上诉人提交证据：1989年榆阳区牛家梁镇边墙村的《土地边界协议书》。证明边界协议将涉案争议土地确定给边墙村所有。
被上诉人榆林市人民政府对上诉人提交新证据发表质证意见：上诉人提交的新证据没有合法来源依据，对其真实性有异议。新证据无法证明争议地归上诉人所有，对其证明目的不予认可。
被上诉人榆阳分局对上诉人提交新证据发表质证意见：上诉人提交的新证据是照片资料，不是边界协议可以与原件印证的复制品，对其真实性不予认可。新证据内容无法反映与涉案土地相关联的内容，对其关联性不予认可。新证据中内容无法证明争议地归上诉人所有，对其证明目的不予认可。
被上诉人榆林市人民政府为证明上诉人与被诉行政行为没有利害关系，提交证据：1、1990年牛家梁林场的国林证字第5号林权证；2、《榆林市牛家梁乡国有土地登记发证卡片》。
上诉人对被上诉人榆林市人民政府提交证据发表质证意见：榆林市人民政府没有提供证据原件，对证据真实性有异议，对其证明目的不发表意见。
被上诉人榆阳分局对榆林市人民政府提交证据无异议。
本院对上诉人二审期间提交的新证据作如下认定：上诉人提交的新证据是照片影印资料，无法提供原件或与原件核对无异的复制品，其真实性不予认可，对该新证据不予采信。被上诉人榆林是人民政府提交的证据1、2虽是复印件，但有榆林市榆阳区林业局确认与原件相符的印章为证，故对其真实性、关联性予以认可。
本院经审理查明：1990年7月10日，陕西省榆林市人民政府颁发给榆林市牛家梁林场的国林证字第5号《林权证》，1990年《榆林市牛家梁乡国有土地登记发证卡片》中�家梁林场土地登记为国有土地。榆林市人民政府划拨给榆阳分局看守所的土地宗地图显示，该宗土地处于牛家梁林场内部，四至均为牛家梁林场。
本院认为：本案争议的焦点是上诉人与被诉行政行为是否有利害关系。1990年的牛家梁林场的《林权证》、《榆林市牛家梁乡国有土地登记发证卡片》及涉案土地宗地图可以证明，涉案土地划拨前为国有土地。上诉人主张其权利的依据是：其与博林驾校签订的《土地租赁协议》及1989年边墙村的《土地边界协议书》，该证据不能证明涉案土地原为边墙村所有的集体土地。故上诉人与榆林市人民政府给榆阳分局划拨国有土地并颁发国有土地使用权证的行为没有利害关系，其上诉理由不能成立，原审法院驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉�法》第八十九条第一款（一）项规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 肖宏果
代理审判员 马 萍
代理审判员 温永宏
二〇一六年十月二十五日
书 记 员 高 璇