广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤行终1753号
上诉人（原审原告）：陈燕有，女，汉族，1950年7月5日出生，身份证住址广东省佛山市南海区。
上诉人（原审原告）：陈桂友，女，汉族，1961年11月6日出生，身份证住址广东省佛山市南海区。
上诉人（原审原告）：陈钻友，女，汉族，1964年5月20日出生，身份证住址广东省佛山市南海区。
以上三上诉人共同委托代理人：陈世强、关灿权，均系广东法岸律师事务所律师。
上诉人（原审原告）：陈金成，男，汉族，1953年4月9日出生，身份证住址广东省佛山市南海区。
委托代理人：陈世强，广东法岸律师事务所律师。
委托代理人：梁礼杏，女，汉族，1959年12月16日出生，身份证住址广东省佛山市南海区。
被上诉人（原审被告）：佛山市南海区人民政府。住所地：广东省佛山市南海区南海大道***号。
法定代表人：郑灿儒，区长。
委托代理人：肖石秀，佛山市南海区国土城建和水务局工作人员。
委托代理人：麦慧莉，广东法品律师事务所律师。
原审第三人：陈金泉，男，汉族，1957年4月14日出生，住广东省佛山市南海区。
委托代理人：梁晓、余静敏，均系广东品道律师事务所律师。
上诉人陈燕有、陈桂友、陈钻友、陈金成因与被上诉人佛山市南海区人民政府（以下简称南海区政府）、原审第三人陈金泉土地行政登记纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院(2016)粤06行初40号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：原南海市政府于1997年11月27日核发南集建97字第030915号《集体土地建设用地使用证》（以下简称97年《土地使用证》），证载：土地使用者陈金泉，地址南海市盐步镇横江沙海村，用地面积182.00，其中建筑占地98.74，用途住宅。后被告南海区政府又于2015年4月16日核发南府集用（2015）第0701006号《集体土地使用证》（以下简称15年《土地使用证》），证载：土地使用权人陈金泉，座落佛山市南海区XXXXX，使用权面积182.4㎡，地类（用途）农村宅基地。陈燕有等四人对此不服，向原审法院起诉，请求：1.确认被告于1997年11月27日向第三人颁发的97年《土地使用证》违法；2.撤销由第三人持有的15年《土地使用证》；3.判令被告按照原告应得的份额依法向原告核发《土地使用证》；4.本案诉讼费由被告负担。
另查明，梁女系陈燕有、陈金成、陈桂友、陈钻友、陈金泉的母亲，其于1986年去世。
原审法院认为，本案审查的焦点在于原告陈燕有等四人起诉被告南海区政府土地登记发证行为是否具有诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告认为涉案宅基地系1984年所在村统一分配给梁女、陈钻友以及第三人陈金泉一家三口共五人，但1997年第三人将该地块的使用权申请在其一人名下。四名原告主张其作为梁女的子女，应对该地块享有继承权，故四名原告均有权对被告核发97年《土地使用证》的行为提起诉讼。经查，被告核发97年《土地使用证》系该涉案土地的第一次使用权登记，即在97年登记发证之前，涉案土地尚未确定合法的使用权人。而梁女系1986年去世，没有相关证据证明其在去世前拥有对涉案土地的合法使用权。四名原告作为梁女的继承人，亦不能将涉案土地的使用权作为遗产予以继承。故被告核发97年《土地使用证》的行为对作为梁女子女的陈燕有等四人不产生法律上的利害关系。此外，原告陈钻友主张97年核发土地证时，有其本人一份，故其有权对被告核发97年《土地使用证》的行为提起诉讼。对此，陈钻友提供了佛山市南海区大沥镇横江村沙海股份合作经济社出具的《证明》以及佛山市南海区大沥镇横江村沙海股份合作经济社出具的，由佛山市南海区大沥镇横江社区将民委员会签署“情况属实”意见的《证明》，其内容证明涉案宅基地由五份组成，陈钻友占一份，而第三人只是其中一份的使用权人。但第三人也当庭提供了由佛山市南海区大沥镇横江村沙海股份合作经济社出具的，由佛山市南海区大沥镇横江社区将民委员会签署“情况属实”意见的《证明》，其内容证明第三人在1984年由于耕作了五份农田，故相应取得五份宅基地。由于陈钻友和第三人提供的，同由佛山市南海区大沥镇横江村沙海股份合作经济社出具的几份《证明》内容相互矛盾，故原审法院对于陈钻友及第三人提供的上述《证明》均不予采信。据此，陈钻友没有证据证明其对于涉案土地享有使用权，也没有证据证明其是土地的实际使用人。即使如陈钻友所述，1984年分配宅基地时将其计算了一份，纳入第三人以户为单位分配的宅基地的面积当中，由于农村宅基地是为了解决村民居住问题，经村集体同意，以户为单位使用集体所有土地进行建设，即使家庭成员成家分户需要宅基地，须另行向村集体申请，而不是要求分割已分配宅基地。即陈钻友婚后若主张宅基地应另行向村集体申请，其对于已分配给第三人的涉案宅基地不具有合法的使用权。综上，四名原告与被告核发97年《土地使用证》的行政行为均不具有法律上的利害关系，而被告核发15年《土地使用证》只是将涉案土地的地址予以明确并更换带坐标附图的土地证，亦与四名原告不产生法律上的利害关系。即陈燕有等四人的诉讼主体资格不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款所规定的情形，不是本案适格的原告，应驳回其起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告陈燕有、陈金成、陈桂友、陈钻友的起诉。
上诉人陈燕有等四人不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、原审裁定认定事实错误。上诉人的母亲梁女1986年去世时，土地登记制度尚未施行，不能以涉案宅基地在1997年尚未登记，即认定涉案宅基地在1997年之前未确定合法的使用权人，而应根据当年涉案宅基地的实际分配情况确定土地使用权人。根据上诉人提供的佛山市南海区大沥镇横江村沙海股份合作经济社于2015年9月10日出具的《证明》，涉案宅基地的使用权人为五人，即原审第三人一家三口、上诉人陈钻友及上诉人的母亲梁女。在现有证据证明涉案宅基地权属清楚的情况下，一审裁定被上诉人1997年向原审第三人颁发的《土地使用证》与上诉人没有利害关系，否定四名上诉人的诉讼主体资格，是对客观事实认定错误的前提下，得出的错误结论。二、一审法院以上诉人提交的由经济社及所在居委会出具的两份《证明》与第三人当庭提交的经济社出具的《证明》内容相互矛盾为由，对上诉人提交的《证明》的效力不予确认，从而认定上诉人陈钻友既不享有涉案宅基地使用权，也不是涉案宅基地实际使用人，故与被诉1997年《土地使用证》没有利害关系明显错误。首先，上诉人在一审起诉时已经提出，因原审第三人建房的占地面积在其一家三口应得份额范围内，因此上诉人一直未提出异议，也一直不知道涉案宅基地已经登记在原审第三人一人名下。原审第三人的行为也证明了，一直以来其认为自己应当拥有的宅基地份额就是其一家三口分得面积，即97平方米。这与上诉人提交的两份《证明》相互印证，证明了涉案宅基地的真实权属状况，即原审第三人一家三口只享有涉案土地五分之三的使用权，上诉人陈钻友及上诉人的母亲梁女各占五分之一的使用权。其次，原审第三人提交的《证明》与当年分配宅基地实际情况不符，也与农村分配宅基地的目的不吻合，更没有其他证据印证原审第三人主张的按耕种土地的份数分配宅基地。农村宅基地的分配不可能像第三人提交的《证明》所言，一人耕种五块土地就分得五块宅基地，该《证明》不具有证明效力。相反，该《证明》从另一方面印证了上诉人所主张的，以户为单位，按每户的家庭人员分配宅基地。而当时上诉人陈钻友与原审第三人一家三口及母亲梁女为同一户口（现还同一户口），共计五人，正好分得五份宅基地。第三，只要所分的宅基地没有其他第三人占有使用，该宅基地均处于闲置状态，无需宅基地使用人提供所谓证据证实其实际使用宅基地。当上诉人没有在宅基地上建造住房时，何来证据证实其实际占有使用宅基地？一审裁定驳回上诉人起诉，严重损害了上诉人的合法权益。第四，农村宅基地的所有权属于村集体，村集体按合法的程序向村民分配宅基地后，被上诉人才依法定程序向取得宅基地使用权的村民颁发《土地使用证》。根据被上诉人提供的证据，不能证明原审第三人一人合法的在村集体取得182.40平方米宅基地使用权的事实。被上诉人提供的申请、调查、审批表、土地权属登记表等存在时间错乱、漏洞百出的问题。一审裁定均否定了上诉人和原审第三人提供的《证明》，又以什么依据和理由向原审第三人颁发182.40平方米宅基地的《土地使用证》？三、农村宅基地以户为单位登记在户主名下，这是现在农村宅基地登记的基本现状，并不意味着登记行为符合法律规定，更不意味着土地使用权人只有户主一人，也不存在家庭成员成家分户需要宅基地时可另行申请的情况。一审裁定提及的救济途径既不可行，又为原审第三人和被上诉人的不当行为作袒护。二审应撤销原审裁定，判决支持上诉人的诉讼请求。综上，请求撤销原审裁定，改判支持上诉人全部诉讼请求。
被上诉人南海区政府二审答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。二、一审裁定认定四上诉人不具备起诉涉案土地证的诉讼主体资格合法有据，四上诉人上诉主张不成立。（一）四上诉人主张其本人或梁女对涉案土地享有使用权无依据，涉案土地使用权不可能成为梁女的遗产，四上诉人亦不可能继承涉案土地使用权。（二）佛山市南海区大沥镇横江村沙海股份合作经济社出具的《证明》不能证明涉案土地使用权归属梁女、陈钻友。综上，四上诉人没有证据证明其与97年土地证及其后的土地证的核发行为存在利害关系，因此不具备本案起诉主体资格。请求驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人陈金泉二审期间未提交书面答辩意见。
经审查，原审法院经审理查明的事实清楚，本院依法予以确认。本案二审期间，陈钻友向本院提交了以下三份证据：一是佛山市南海区大沥镇横江村沙海股份合作经济社2017年3月1日出具的《情况说明》。内容为“我沙海生产队（现沙海股份合作经济社）在1984年根据上级政府要求实行分田到户耕作。考虑到沙海自己村的实际情况，经生产队委（当时称呼）决定在村口土地上。根据当时人口数量、规划出25亩土地作自留地给社员使用（当时政策允许）、分配给参与分田的社员，每人8米×4.5米的土地作自留地和每位社员分一份耕地捆绑模式来分田，分配时以户为单位统一分田，多户合成一个小组，生产队配置耕牛一头来耕作。所以我社社员陈钻友，身份证号：44062219640520132X，当时分配的耕地、自留地的份数分配在陈金泉名下”。被上诉人认可该《情况说明》的真实性，对关联性不确认。原审第三人对该《情况说明》的真实性和关联性均不认可。二是盐步派出所2017年3月1日出具的《户籍证明》。内容为“兹有我辖区居民陈钻友，性别女，民族汉族，出生日期1964年5月20日，籍贯广东省佛山市南海区，详细住址广东省佛山市南海区大沥镇横江沙海村沙海新村十三巷4号，属家庭户口，公民身份号码为44062219640520132X”。三是盐步派出所2017年3月9日出具的《证明》复印件。内容为“兹有我辖区居民陈钻友（身份证号码：44062219640520132X），经查户籍底册，其原籍是盐步横江沙海队，户主陈文，1924年2月2日出生（于1981年11月22日死亡注销），其户内成员情况：妻：梁女，1925年9月11日出生；子：陈金泉，1959年4月14日出生；女：陈钻友，1964年5月20日出生，于1992年9月12日分户，于2005年11月14日并户，地址为佛山市南海区大沥镇横江沙海村沙海新村十三巷4号”。
本院认为，本案审查的焦点是陈燕有等四人起诉南海区政府向原审第三人陈金泉颁发的1997年《土地使用证》及之后核发的15年《土地使用证》行为，是否具有原告诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”当事人提起行政诉讼，须与被诉行政行为有利害关系。陈燕有等四人认为涉案宅基地系1984年所在村统一分配给梁女、陈钻友以及原审第三人陈金泉一家三口共五人。陈钻友主张其享有的涉案宅基地五分之一的份额被97年核发的《土地使用证》登记在陈金泉名下，故其有权对被诉土地登记行为提起诉讼。本院认为，陈钻友在一审提供的两份《证明》与原审第三人陈金泉一审提供的《证明》，均系佛山市南海区大沥镇横江村沙海股份合作经济社同时期出具，但内容相互矛盾，原审法院对于陈钻友及陈金泉提供的上述《证明》均不予采信，并无不妥。本院对于陈钻友在二审提供的同为佛山市南海区大沥镇横江村沙海股份合作经济社出具的，与其在一审提供的两份《证明》主要内容基本相同的《情况说明》，亦不予采信。结合本案现有证据，陈钻友在二审提供的盐步派出所2017年3月1日出具的《户籍证明》和2017年3月9日出具的《证明》复印件，仍无法证明其所主张的1984年分配宅基地时其与陈金泉为同一户口，所在村分配给其的一份宅基地纳入了原审第三人陈金泉以户为单位分配所得的宅基地的面积中。因此，本案现有证据无法证明陈钻友对涉案土地享有使用权，亦无法证明其是土地的实际使用人。
陈燕有等四人亦主张其作为梁女的子女，应对该地块享有继承权，故其有权对被诉发证行为提起诉讼。本院认为，首先，本案现有证据无法证明梁女在1986年去世前享有对涉案土地的使用权。其次，陈燕有等四人在起诉状中称“因陈金泉在其一家三口所占有的宅基地面积范围构建住宅，没有损害到各原告的利益，故各原告一直未向陈金泉提出异议。”可见，对陈金泉已建房屋所使用的宅基地部分，陈燕有等四人无异议。陈燕有等四人主张有权继承梁女拥有的涉案宅基地五分之一份额的使用权，并不是主张通过继承房屋而取得相应的宅基地使用权，不符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条“……继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。”的规定。对于未建房屋的宅基地，陈燕有等四人不能作为遗产予以继承。因此，陈燕有等四人与被诉核发97年《土地使用证》的行为均不具有法律上的利害关系，被上诉人核发15年《土地使用证》只是明确了涉案土地的地址并更换带坐标附图的土地证，陈燕有等四人与15年《土地使用证》亦不具有法律上的利害关系。故陈燕有等四人不具有提起本案诉讼的原告主体资格，原审裁定驳回陈燕有等四人的起诉，并无不当，本院依法应予以维持。因本案依法应驳回起诉，尚未进入实体审查，上诉人提出的被上诉人不能证明原审第三人陈金泉一人合法取得涉案宅基地，被诉发证行为违法等理由属于案件实体审查的范围，本案应不予审查。上诉人上诉主张，其与被诉发证行为存在利害关系等，上诉请求撤销原审裁定并改判支持其全部诉讼请求，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 秦红梅
审判员 罗 燕
审判员 黄伟明
二〇一七年五月十六日
书记员 王秋喆