广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2012）穗中法行终字第1042号
上诉人（原审原告）：广州迪高家居用品有限公司。地址：广州市。
法定代表人：谢文波，职务：董事长。
委托代理人：王平生，广东格林律师事务所律师。
委托代理人：罗锐清，广东格林律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和房屋管理局。地址：广州市。
法定代表人：李俊夫，职务：局长。
委托代理人：鲜绍翔，国信联合律师事务所律师。
委托代理人：胡丹丹，国信联合律师事务所律师。
上诉人广州迪高家居用品有限公司因城市规划管理一案，不服广州市南沙区人民法院（2012）穗南法行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2001年初，原告广州迪高家居用品有限公司在南沙管委会的招商引资下，拟投资成立集产品研发、生产、贸易和物流于一体的大型实体企业，并向南沙国土办提出了项目用地申请。2001年7月5日原告就本案讼争宗地的相邻宗地与原南沙国土办签订《国有土地使用权出让合同》（南国土让字［2000］61号），出让面积为33699平方米，用途为工业用地。同年11月9日，原告取得此相邻宗地《建设用地批准书》（番国土（南）建用字［2000］第175号）。其后，南沙管委会批准了原告提出的因公司拟新建厂房、原有地块不够使用，需增加购买涉案宗地的预约建设用地申请。2002年1月8日，原告就讼争宗地与南沙国土办签订了南国土让字［2002］1号《国有土地使用权出让合同》，出让面积为18181.60平方米，用途为工业用地，其中合同第六条约定“乙方受让的土地，必须在两年内动工建设”。同年7月20日，原告取得本案讼争宗地《建设用地批准书》（番国土（南）建用字［2000］第56号）。2002年8月29日，原告就讼争宗地及相邻宗地分别领取了《国有土地使用证》。之后，原告在相邻宗地上先后建成了办公楼、生产车间、仓库和职工宿舍楼。但讼争宗地却一直未动工建设。
2010年3月16日被告广州市国土资源和房屋管理局作出《闲置土地调查通知书》（穗国房南开闲［2010］1号），并于同年4月8日以留置方式向原告送达。其后，被告委托广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局（以下简称南沙开发区分局）展开对讼争宗地的闲置调查。2010年8月31日，南沙开发区分局受被告委托召开闲置土地认定会，并作出《会议纪要》（闲置土地认定2010第4次），认定原告的讼争宗地自2004年1月9日起开始闲置。2010年10月13日，被告向作为讼争宗地抵押权人的广州市农村信用合作联社南沙信用社（现更名为广州农村商业银行）出具《关于参与广州迪高家居用品有限公司闲置土地处置方案拟定的函》（穗国房南开闲［2010］109号），通知其参加了当月19日召开的迪高家居闲置土地处置方案拟定会议。同年11月11日，被告向原告送达了《闲置土地拟处置方案告知书》，告知原告讼争宗地已被认定自2004年1月9日起闲置，拟报请市人民政府批准后将作收回处理，同时告知原告有陈述、申辩和申请听证的权利。2010年12月15日，被告应原告申请，就讼争宗地拟订处置方案事宜举行了听证。在听证中原告陈述了如下申辩意见：一、关于讼争宗地的调查，被告并没有与其进行联系；二、因南沙当时的定位和经济发展大环境的影响，原告难以组织人才开发此大项目，故而也减慢了对讼争宗地的建设；三、讼争宗地与相邻宗地是统一规划、统一开发、分期实施的，应视为同一宗地看待；四、讼争宗地拟计划在两年内完成规划建设。其后，原告又分别向被告提交《关于对有关地块的书面补充说明》和《关于我司地块非属闲置土地的说明》，重申了两宗地块应作为一宗地块看待的意见，但原告未能就此提供相关证据证实。另外，被告经询规划部门意见，讼争宗地现行规划为二类居住用地、道路用地和防护绿地，不再适宜作工业用地开发建设。2011年6月9日，在南沙管委会作出的《广州南沙闲置土地处理和收回国有建设用地使用权审批领导小组2011年第二次会议纪要》中，审批领导小组审议并批准了对讼争宗地作闲置土地收回的处置方案。同年8月29日，被告对原告作出了穗国房南开闲［2011］44号闲置土地处理决定，原告不服，向原审本院提起行政诉讼。
另查明：南沙开发区分局是受被告委托，在广州南沙经济技术开发区内行使被告依法拥有的审批和管理权限，也包括开展闲置土地的调查工作。广州南沙经济技术开发区是属于国家级开发区，开发区管委会是广州市人民政府的派出机构，按照《广州经济技术开发区条例》的有关规定，其有权按市一级权限对开发区范围内的国有土地进行规划及管理。因此，广州市南沙闲置土地处置和收回国有建设用地使用权审批领导小组受管委会委托，有权审议闲置土地处置方案和收回国有建设用地使用权。
庭审中，原告补充认为被告作出的处理决定违反法定程序，具体为：一、被告没有向原告送达《闲置土地调查通知书》，导致原告丧失陈述、申辩的权利，以致审批领导小组不能作出正确的判断；二、被告在作出闲置认定后，没有通知原告参与处置方案的拟订，剥夺了原告的选择权、知情权；三、被告提供的两份《会议纪要》均没有领导签发及加盖公章，与其提供的《广州市南沙闲置土地处置和收回国有建设用地使用权审批领导小组议事规则》（以下简称《议事规则》）的规定相悖，故不能证明《会议纪要》的内容已经审批通过。被告对此则表示：一、因当时原告的负责人拒签《闲置土地调查通知书》，故以留置方式送达；二、土地行政主管部门在拟订闲置土地处置方案时，并没有规定需通知土地使用权人参与；三、原告以被告没有按《议事规则》实施来作为处理决定程序违法的依据，该意见有违法律适用的原则，况且《议事规则》是政府内部的议事程序，即使在操作中存在瑕疵，亦不足以构成撤销处理决定的理由。
原审法院认为：根据国土资源部《闲置土地处理办法》第三条的规定，被告市国土局作为市级人民政府的土地行政主管部门，依法具有处置辖区内闲置土地的法定职权。
《广州市闲置土地处理办法》（以下简称《办法》）于2009年12月15日由广州市人民政府第13届101次常务会议讨论通过，自2010年3月1日起实施，该《办法》是广州市人民政府根据本地区的实际情况而制定的规章，故其可作为被告作出行政处理决定的直接依据。《办法》第五条第一款、第二款规定：“本办法所称闲置土地包括已完善建设用地手续的闲置土地和未完善建设用地手续的闲置土地。已完善建设用地手续的闲置土地是指具有下列情形之一的土地：（一）超过国有土地有偿使用合同约定或者建设用地批准书规定的动工开发期限，未动工开发建设的；（二）国有土地有偿使用合同未约定或者建设用地批准书未规定动工开发期限自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；（三）已动工开发建设，但开发建设的用地面积占应当动工开发建设总用地面积不足1／3或者已建设投资额（不含土地取得成本）占总建设投资额（不含土地取得成本）不足25%，且非因不可抗力、政府及其有关部门行为中止开发建设连续满1年的；（四）法律、行政法规规定的其他情形”。本案原告迪高家居于2002年1月8日签订《国有土地使用权出让合同》，受让取得讼争宗地的使用权后，一直未依合同约定动工开发，致使该地块闲置多年，被告在依法进行调查取证后，根据上述规定认定该地块自2004年1月9日起为闲置土地正确。根据《办法》第十五条第一款规定：“处置已完善建设用地手续的闲置土地包括下列方式：（一）延长开发建设时间，但自闲置土地处置方案批准之日起最长不得超过1年；（二）改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；（三）安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发；（四）收回闲置土地”。因此，被告依据上述规定，作出收回闲置土地的行政处理决定，并无不当。另外，被告在作出该行政处理决定之前，按照《办法》所规定的程序，依法进行了调查取证，拟订闲置土地处置方案，告知原告拟作出收回闲置土地决定的事实、理由和依据，依法进行听证，充分听取了原告的陈述和申辩，并就原告的申辩意见进行了相关核查，最后经报原批准用地的人民政府批准，决定收回讼争宗地使用权。该行政处理决定认定事实清楚、程序合法完备、适用法律、法规正确。
关于原告提出的讼争宗地应与相邻宗地作为同一地块看待，相邻宗地已经开发建设，讼争宗地为配套设施用地，不构成闲置的意见。根据上述查明事实可知，讼争宗地与相邻宗地是分别出让、分别取得《建设用地批准书》和《国有土地使用证》，是两个独立的宗地单位。根据《办法》第八条第二款规定，调查和处理闲置土地以宗地为单位，因此原告在未能举证证明该两宗地为统一开发、统一报建的情况下，以相邻宗地已经开发建设，讼争宗地不构成闲置作为其免责事由，缺乏事实和法律依据，应不予采纳。关于原告提出被告的收地决定违反程序的意见。原审法院认为：1、被告已通过留置方式向原告送达《闲置土地调查通知书》，该送达程序应视为合法送达。2、《议事规则》属于行政机关内部的审批工作规定，并非规范性文件，故即使原告认为被告在审批过程中有违《议事规则》的规定，也不足以影响被告对外作出的行政决定的合法性。3、对市、县级土地行政主管部门在拟订闲置土地处置方案时，《办法》只规定了应当通知抵押权人或者采取保全措施的机关参与，而并没有包括土地使用人在内，故原告认为被告没有通知其参加处置方案的拟定违反了程序的意见，缺乏依据，应不予采纳。
综上所述，原告迪高家居要求撤销被告市国土局作出的穗国房南开闲字［2011］44号《闲置土地处理决定书》的理据不足，应不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回原告广州迪高家居用品有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告广州迪高家居用品有限公司负担。
上诉人广州迪高家居用品有限公司不服原审判决，上诉至本院称：一、被上诉人对上诉人启动闲置土地认定和土地收回的行政程序不仅错误，而且严重违反法定程序。具体表现如下：1、被上诉人在启动闲置土地调查时没有依法通知上诉人，有意剥夺了上诉人的知情权、申辩权。被上诉人在向上诉人送达行政文件时，不存在留置送达的情况，更不存在上诉人回避行政机关和拒绝签收行政文件的情形。在被上诉人提交的“送达回证”上，不仅没有任何关于留置送达的原因和情况说明，且没有收件人的身份证明、工作证明及其工作职权的证明材料，原审法院就认定被上诉人的留置送达合法是错误的。2、被上诉人在启动闲置土地调查时，没有按规定进行询问上诉人及其他证人、现场勘测、拍照、要求上诉人作书面说明等相应的调查取证。3、被上诉人在拟定闲置土地处置方案时没有通知上诉人，且没有考虑多种处置方案，剥夺了上诉人的知情权、参与权和选择权。4、被上诉人在拟定收回闲置土地方案后才征询规划部门意见程序违法。5、听证主持人须是经办机构的负责人，但被上诉人组织的听证中的主持人仅是普通科员，并非经办机构的负责人。6、在《议事规则》中明确要求有关会议纪要在对外使用时需加盖国土分局公章，但被上诉人却拒不执行上述规定，原审法院认定《议事规则》属于行政机关内部的审批工作规定，并非规范性文件，被上诉人在审批过程中有违《议事规则》的规定不影响其行政决定的合法性显然错误。二、讼争土地与南国土让【2000】61号《国有土地使用权出让合同》指向的土地实为一完整地块，为上诉人统一规划，统一开发，不仅有书面证据，还有客观事实证据，具体如下：两份《国有土地使用权出让合同》签订的时间接近足以证明两份合同是在同一时间段内完成全部出让手续的整体用地；被上诉人在《预约用地申请表》中已批复讼争土地属连片购买，土地证清楚注明属同一项目的“二期建设用地”；上诉人向国土部门递交的“总平面布置图”包含整块地，列明“一期、二期”；按规定建筑密度应小于35%，但规划部门批准上诉人一期建设密度达44.46%，就是按一、二期完整一块地考虑的。否则，岂非我违规建筑或政府违规批准？2005年12月国土部门进行“地籍调查土地登记”，其提供的“审批表”等材料均是以两出让合同为一宗地而制定的；现场实地也可证明上述事实。综上所述，上诉人上诉请求：一、撤销广州市南沙区人民法院（2012）穗南法行初字第1号行政判决；二、撤销被上诉人作出的穗国房南开闲［2011］44号闲置土地处理决定；三、一、二审案件受理费均由被上诉人负担。
被上诉人广州市国土资源和房屋管理局答辩称原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院予以维持。
经审理查明，原审判决认定事实清楚，应予以确认。
本院认为，《广州市闲置土地处理办法》（以下简称《办法》）第五条第一款、第二款规定：“本办法所称闲置土地包括已完善建设用地手续的闲置土地和未完善建设用地手续的闲置土地。已完善建设用地手续的闲置土地是指具有下列情形之一的土地：（一）超过国有土地有偿使用合同约定或者建设用地批准书规定的动工开发期限，未动工开发建设的；（二）国有土地有偿使用合同未约定或者建设用地批准书未规定动工开发期限自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；（三）已动工开发建设，但开发建设的用地面积占应当动工开发建设总用地面积不足1／3或者已建设投资额（不含土地取得成本）占总建设投资额（不含土地取得成本）不足25%，且非因不可抗力、政府及其有关部门行为中止开发建设连续满1年的；（四）法律、行政法规规定的其他情形”。第十五条第一款规定：“处置已完善建设用地手续的闲置土地包括下列方式：（一）延长开发建设时间，但自闲置土地处置方案批准之日起最长不得超过1年；（二）改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；（三）安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发；（四）收回闲置土地”。上诉人于2002年1月8日签订南国土让字【2002】1号《国有土地使用权出让合同》，受让取得讼争地块的使用权后，一直未依合同约定动工开发，致使该地块闲置至今，被上诉人在进行调查取证、拟订闲置土地处置方案、告知上诉人拟作出收回闲置土地决定的事实、理由和依据、举行听证、核查上诉人的申辩意见、报原批准用地的人民政府批准等手续后，作出涉案收回闲置土地决定，认定该地块自2004年1月9日起为闲置土地并无不当。上诉人主张被上诉人程序违法的问题，因被上诉人已进行了调查、并通知上诉人参加听证和听取上诉人的申辩意见并进行核查，程序上并无不妥，上诉人的相关陈述和申辩权也已实际得到保护，故上诉人以此为由请求撤销被上诉人作出的收回闲置土地决定应不予支持。上诉人主张讼争土地与南国土让【2000】61号《国有土地使用权出让合同》指向的土地实为一完整地块，为上诉人统一规划，统一开发的问题，现有证据足以证明讼争土地与南国土让【2000】61号《国有土地使用权出让合同》指向的土地不是统一报建和开发，不是一块宗地，只是地理位置上连接在一起，故上诉人的该项主张没有依据，应不予支持。至于南国土让【2000】61号《国有土地使用权出让合同》指向的土地的建筑密度是否超过规划密度以及是否违法的问题与本案无关，上诉人以此为由推断讼争地块和上述地块属于同一宗地，讼争地块并未闲置，不应被收回理据不足，应不予支持。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。上诉人的上诉理由均不成立，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广州迪高家居用品有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 窦家应
代理审判员 姚 伟
代理审判员 汪 毅
二〇一二年十一月二十六日
书 记 员 张 哲
严顺财