天津市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）津01行终449号
上诉人（原审原告）薛志海，男，1971年12月31日出生，汉族，住天津市北辰区。
委托代理人赵俊，北京创为律师事务所律师。
委托代理人刘广胜，北京创为律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）天津市北辰区双街镇人民政府，住所地天津市北辰区引河桥北。
法定代表人刘永炬，镇长。
委托代理人张春利，天津市北辰区双街镇人民政府信访办公室主任。
委托代理人高爽，天津四方君汇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）天津市北辰区人民政府，住所地天津市北辰区北辰道389号。
法定代表人高学忠，区长。
委托代理人吕惠芹，天津市北辰区人民政府法制办公室干部。
委托代理人常国强，国浩律师（天津）事务所律师。
上诉人薛志海因确认天津市北辰区双街镇人民政府（以下简称双街镇政府）在示范镇建设中不进行房屋价值评估违法及撤销天津市北辰区人民政府（以下简称北辰区政府）作出的《驳回行政复议申请决定书》一案，不服天津市北辰区人民法院（2016）津0113行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年7月6日公开开庭审理了本案。上诉人薛志海及其委托代理人赵俊、刘广胜，被上诉人双街镇政府的委托代理人张春利、高爽、被上诉人北辰区政府的委托代理人吕惠芹、常国强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审人民法院经审理查明，2015年7月7日，被告双街镇政府作出《信息不存在告知书》，以双街镇示范小城镇建设是以宅基地换取还迁房，不涉及房屋评估，不存在房屋评估报告为由，告知申请人申请的政府信息不存在。2015年9月14日，原告薛志海向被告北辰区政府提出行政复议申请，请求1.确认被告双街镇政府在双街镇示范小城镇建设过程中未对杨堤村村民房屋进行评估违法；2.要求对其本人的现有房屋进行评估。2015年9月17日，被告北辰区政府向原告送达北辰政复受字[2015]32号《行政复议案件受理通知书》，同时向被告双街镇政府送达了《行政复议申请书》和（2015）北辰政行复答字第32号《提出答复通知书》。2015年9月23日，被告双街镇政府提交了《行政复议答复》。2015年11月12日，被告北辰区政府向原告和被告双街镇政府送达北辰政复延字[2015]7号《延期审理通知书》。2015年12月8日，被告北辰区政府作出北辰政行复驳字（2015）第7号《驳回行政复议申请决定书》，并分别于同月8日、9日送达被告双街镇政府和原告薛志海。原告薛志海不服，于2015年12月21日提起行政诉讼。另查，2014年3月19日，被告双街镇政府向双街镇杨堤村村民委员会下达了《关于杨堤村示范小城镇建设征求意见的通知》，依据《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》规定要求，征求杨堤村村民委员会是否对村民房屋评估的意见。2014年4月9日、11日、13日，杨堤村分别召开了两委班子会议、村民代表会议、村民会议表决通过了《杨堤村示范小城镇建设房屋拆迁安置补偿方案》，并于2014年4月15日公告实施。2014年4月21日，杨堤村党支部、村民委员会作出《关于杨堤村示范小城镇房屋评估回复报告》书面回复被告双街镇政府。该报告称，杨堤村严格按照“六部决策法”民主程序，制定了《杨堤村示范小城镇建设房屋拆迁安置补偿方案》，以《天津市北郊区居民社员建房用地使用证》或宅基地使用申请表核载的土地使用面积为依据，进行拆迁安置补偿，与宅基地上建筑物的情况无关，经村党支部、村民委员会研究，不再进行房屋评估程序。
原审人民法院认为，本案争议焦点之一是被告双街镇政府在示范小城镇建设过程中未对杨堤村村民房屋进行评估是否违反法律规定。依据《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》第三十四条规定，“乡镇人民政府征得村民委员会同意后，委托具有房屋评估资质的机构对村民房屋进行评估。评估结果应当向全体村民公布。”亦即被告双街镇政府对杨堤村村民房屋进行评估的前提是必须征得杨堤村村民委员会的同意。本案杨堤村村民委员会在回复被告双街镇政府征求是否对村民房屋进行评估的意见中，明确表示《杨堤村示范小城镇建设房屋拆迁安置补偿方案》确定了以宅基地换房的原则和标准，与宅基地上建筑物的情况无关，不再进行房屋评估程序。因此，被告双街镇政府没有对杨堤村村民房屋进行评估不违反上述法律规定。原告提出杨堤村制定的《杨堤村示范小城镇建设房屋拆迁安置补偿方案》不具有合法性的诉辩意见，因不属于本案审查范围，故不予评判。原告提出确认被告双街镇政府在示范小城镇建设过程中不进行房屋价值评估行为违法的诉讼请求，不予支持。本案争议焦点之二是被告北辰区政府作出北辰政行复驳字（2015）第7号《驳回行政复议申请决定书》的程序是否合法。依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，被告北辰区政府依法享有受理原告对被告双街镇政府作出的行政行为不服提起行政复议的主体资格和法定职权。被告北辰区政府受理行政复议申请后，依法向被告双街镇政府送达了复议申请书和提出答复通知书。被告双街镇政府按时提交《行政复议答复》及证据材料。因案情复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，依法作出《延期审理通知书》，并送达原告和被告双街镇政府。后经审查，被告北辰区政府作出《驳回行政复议申请决定书》，事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。原告提出撤销被告北辰区政府作出的《驳回行政复议申请决定书》的诉讼请求，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告薛志海的诉讼请求。诉讼费50元，由原告薛志海负担。
上诉人上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，侵害了上诉人的合法权益。1、一审人民法院认为双街镇政府不进行评估程序合法是错误的。根据《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》第三十四条的规定，乡镇政府在征得村民委员会同意后，委托具有评估资格的评估公司进行评估。此条规定了乡镇政府的权利是征得村民委员会同意并委托评估。该项权利是一项积极的权利，并未赋予镇政府消极的不作为的权利。行政法原则就是无授权即禁止。法律只是规定了镇政府有作为的权利，没有不作为的权利。因此镇政府擅自决定不评估是错误的。2、双街镇政府不进行评估，侵犯了房屋共有人的私有财产。《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》的内容是以宅基地换房，但未将地上房屋及地上附着物价值一起纳入换房的范围。村民的房屋作为合法建筑，根据物权法的规定，村民具有完整的物权。房屋作为家庭财产，其权利属性为家庭成员共有，而宅基地使用权只有本村村民才可拥有，家庭成员不一定都是本村村民。即使村民委员会可以将宅基地使用权作为本村集体事务作出决定，也将村民的个人财产以公共利益为名错误地予以决定，村民委员会无权决定非本集体组织成员的财产权利，因此镇政府不进行评估，不仅侵犯了本村村民利益，而且侵犯了作为房屋共有人的非本村村民的利益。3、双街镇政府对村民委员会作出的不予评估的错误，听之任之，严重失职。镇政府明知房屋本身为村民家庭成员的共同财产，属于私权利的范围，村民委员会作为集体公共事务管理的代表无权处分村民的个人财产，镇政府不责令村民委员会改正，反而以此作为不予评估的借口。故上诉人请求二审人民法院撤销原审判决；撤销被上诉人天津市北辰区人民政府的行政复议决定；确认被上诉人天津市北辰区双街镇人民政府不予评估违法。
被上诉人双街镇政府辩称，一审判决及被上诉人北辰区政府的复议决定认定事实清楚，证据充分，被上诉人不存在违反《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》的情形，被上诉人在未取得村民委员会同意的情况下，如擅自决定评估才是行政违法。请求二审人民法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人北辰区政府辩称，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。被上诉人作出的行政复议决定程序合法，结果正确，请求二审人民法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，依据《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》第三十四条的规定，被上诉人双街镇政府在以宅基地换房建设示范小城镇过程中，具有征得村民委员会同意后，委托具有房屋评估资质的机构对村民房屋进行评估的职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条的规定，被上诉人北辰区政府具有对被上诉人双街镇政府的行政行为进行复议的主体资格和职权。
上诉人诉请确认被上诉人双街镇政府对杨堤村示范小城镇建设过程中不进行房屋价值评估行为违法，因杨堤村村民委员会在给被上诉人双街镇政府的《关于杨堤村示范小城镇建设房屋评估回复报告》中表示“《杨堤村示范小城镇建设房屋拆迁安置补偿方案》确定了以宅基地换房的原则和标准，与宅基地上建筑物的情况无关，经村党支部、村委会研究，不再进行房屋评估程序”。杨堤村村民委员会不同意对村民房屋价值评估。对此，被上诉人双街镇政府未对杨堤村的村民房屋进行估价，被上诉人双街镇政府的行为不违反《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》第三十四条的规定。
上诉人对被上诉人双街镇政府的行政行为不服，向被上诉人北辰区政府申请复议，被上诉人北辰区政府履行了受理、送达行政复议申请书副本、作出行政复议延期通知以及作出行政复议决定并依法送达等程序，其行政复议程序合法，所作行政复议决定符合法律规定。原审判决正确，本院应予维持。上诉人的上诉请求，理据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人薛志海负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 任桂红
代理审判员 李柏翠
代理审判员 韩 宇
二〇一六年七月二十七日
书 记 员 芦一峰
附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；