陕西省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）陕民一终字第00147号
上诉人（一审被告）：咸阳市百货大楼。住所地：咸阳市乐育路中段。
法定代表人：张建军，该公司经理。
委托诉讼代理人：张巍宇、张斯亮，陕西宇斌诚律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：王爱琴，女，汉族。
委托诉讼代理人：李秀菊，陕西云达律师事务所律师。
一审被告：雷向前（曾用名雷前进），男，汉族。
委托诉讼代理人：张宏伟，陕西宇斌诚律师事务所律师。
上诉人咸阳市百货大楼因与被上诉人王爱琴、一审被告雷向前财产损害赔偿纠纷一案，不服咸阳市中级人民法院（2014）咸中民初字第00047号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。上诉人咸阳市百货大楼的委托代理人张巍宇、张斯亮，被上诉人王爱琴的委托代理人李秀菊、一审被告雷向前的委托代理人张宏伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
咸阳市百货大楼上诉请求：1、依法撤销咸阳市中级人民法院（2014）咸中民初字第00047号民事判决书；2、依法判令被上诉人赔偿上诉人各项损失共计人民币850万元整；3、依法重新认定被上诉人实际损失，由上诉人在18万元的限额内给予赔偿；4、判令被上诉人承担本案一、二审所有诉讼费用。事实和理由：1、一审法院认定事实错误。一审法院认定咸阳市人民政府组织作出的调查报告应属具体行政行为，咸阳百货大楼无证据证明该调查报告在作出后向王爱琴进行了送达，王爱琴作为行政相对人行使了相关的救济权利，而在调查报告中亦未明确起火线路属于哪家管理，故对该调查报告中关于事故责任比例的划分不予采信应属错误。理由如下：（1）咸阳市政府组织作出的《调查报告》不属于具体行政行为，应属鉴定意见。《安全生产事故报告和调查处理条例》第二十二条第二项规定，根据事故的有关情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。根据该规定，参与调查组的人员均是政府各部门在各领域的专家，《调查报告》由专家作出的，客观反映事故产生原因、结果的书面结论，属于《民事诉讼法》规定的鉴定意见。从证据的真实性看，双方当事人及一审法院对其真实性均已认可；从证据的关联性看，该证据与本案双方当事人争议的事实有直接的联系，可以完全反映本案的基本事实；从证据的合法性看，该证据系各相关国家机关的专家组成的专家组出具的，其形成的程序符合法律规定，合法有效。因此，上诉人认为《调查报告》符合证据的所有特征，人民法院应予采信。同时，根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，《调查报告》不具备具体行政行为的法定特征，不属于具体行政行为；（2）即使《调查报告》属于具体行政行为，那么对该具体行政行为不服或认为作出具体行政行为的行政机关存在违法情形的，行政相对人即被上诉人王爱琴应当申请行政复议或应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内向法院提起行政诉讼撤销该《调查报告》。但是，被上诉人在法定时效内未提出任何异议，该具体行政行为已产生法律效力，一审法院不应否认；2、上诉人在一审中提出反诉，向本案直接及主要责任人即王爱琴索赔各项损失850万元，而一审法院不予支持，使国有资产再度流失；3、一审法院对被上诉人的损失任意扩大显属错误。被上诉人提供的咸阳市渭城区公安消防大队2013年12月22日作出的火灾现场勘查笔录第二页明确阐明，特步专卖店一楼商铺货物基本完好，而一审法院却依据被上诉人提供的两次相互矛盾的存货清单，在即没有其他证据印证又没有事实依据的情况下，认定被上诉人库存货物总价1755121元，以5.2折计算损失为912663元显属错误。退一步讲，即使按一审法院认定损失的方式计算，其未考虑被上诉人完好货物的价值，亦未考虑将该部分价值在损失中抵扣，是对被上诉人损失的任意扩大。上诉人请求二审人民法院查清事实，作出公正裁判。
王爱琴辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。1、咸阳市百货大楼12.20火灾事故调查报告认定王爱琴作为特步专卖店的实际负责人,对事故负有直接责任、主要责任，但该调查报告从未向王爱琴送达，且该调查报告依据的是咸阳市百货大楼规章制度，王爱琴自从租赁咸阳百货大楼房屋后，从未有任何人向其送达、告知过咸阳百货大楼的规章制度。政府调查组非专业机构，也非法定鉴定机构，其作出的报告属鉴定意见纯属上诉人自己的认识，非法律定性；2、消防部门的火灾现场勘验笔录对本次火灾后的专项勘验情况明确记载，本次火灾发生是由于商场没有及时断电引起的。故火灾的的损失与答辩人无关；3、答辩人的损失是一审法院根据王爱琴特步官方网站进货价钱确定的，比王爱琴实际损失少很多。王爱琴因交不起上诉费才没有上诉；4、上诉人的请求2、3相互矛盾，既要求赔偿答辩人18万元，又让答辩人赔偿850万元。综上，请求维持一审判决。
雷向前述称，1、一审法院不采信调查报告错误，调查报告属于鉴定意见；2、一审法院认定事实错误，对上诉人及国家财产造成严重损害。
王爱琴向一审法院起诉请求：1、被告雷向前、咸阳市百货大楼共同向原告赔偿因火灾造成的损失500万元；2、二被告对本案的诉讼费用及其它相关费用承担连带赔偿责任。
一审法院认定事实：咸阳市百货大楼是经营金银、珠宝、百货、针纺织品等销售的国有企业。咸阳市百货大楼将位于大楼一楼门口南门面柜台租赁给雷向前（雷前进）进行经营。2006年12月12日，雷向前作为合同甲方与王爱琴（乙方）签订了该商铺的租赁协议。协议约定雷向前将该门面房租给王爱琴经营特步运动鞋。自2007年起，租期三年，年租金218000元。合同到期后，同等条件下，乙方有优先权。经营期间，乙方应严格遵守大楼各项规章制度，如有违反，一切后果由乙方负责承担。协议签订后，王爱琴一直在该门店经营特步运动鞋，并按合同约定，将租赁费交由雷向前，再由雷向前向百货大楼交付租金。对王爱琴的经营行为在本案起诉之前，各方当事人从未提出过异议。该专卖店分上下两层，一层为商品展示柜台营业厅，二层夹层为周转货物库房。2013年12月20日6时许，咸阳市百货大楼发生火灾事故。火灾烧损部分建筑、服装、日用百货等商品，过火面积1600余平方米，直接财产损失439.1万元。其中特步专卖店一楼展柜商品货物基本完好，夹层库房可燃物完全烧毁。经渭城区公安消防大队认定，该起火灾排除外来火源，排除遗留火种，排除生产生活用明火，排除物品自燃。认定起火部位位于一楼特步专卖店夹层库房内西侧临街由南向北第二个窗口处，起火原因为电气线路故障引起。在咸阳市百货大楼12.20火灾事故调查报告中认定，造成此次事故的直接原因为：咸阳市百货大楼一楼特步专卖店电气线路（夹层库房内西侧临街由南向北第二个窗口处）故障，引燃可燃物。该报告认为王爱琴作为特步专卖店实际负责人，未全面履行消防安全责任，未执行《咸阳市百货大楼安全管理制度》中明确的“独立门面下班后，必须关闭电源，安排夜间值班人员”规定。对事故发生负有直接责任、主要责任。咸阳市百货大楼侯建国、白冬梅等人因未建立健全、未全面落实安全生产责任制和安全管理制度；在扩建大楼时存在违规建设行为等负直接管理和领导责任。就渭公消火认字（2014）第001号火灾事故认定书中认定的发生故障引起火灾的电气线路究竟属于商场还是具体经营户的问题，法院在咸阳市渭城区公安消防大队进行了调查，该大队负责人表示他们只对起火原因和部位作出认定，具体起火线路属于哪家负责他们确定不了。事故发生后对百货大楼及各商户的损失，已先由西安正益保险评估有限公司进行赔付，因火灾烧毁不能提供存货依据，实行商户申报，百货大楼审核，保险公司仅赔付存货部分损失，商户的其余损失由百货大楼进行了赔付。王爱琴的损失问题因双方未能协商一致，没有得到解决。另查明，王爱琴是陕西极速体育用品有限公司“XTEF-
特步”品牌鞋服系列产品咸阳特约经销商，在咸阳开有3家特步专卖分店，2013年的订购任务为不低于1050万元人民币的期货商品。在供货目录所列价格或议定价格的基础上，现货价格为5.8折，期货价格为完成年任务采买与回款4.9折结算。未完成年任务的期货价格以5.2折结算。陕西极速体育用品有限公司对下属经销商进行统一管理，每个店面根据销售情况均有当日独立的库存明细，王爱琴所经营的特步陕西咸阳市乐育路百货大楼专卖店截止火灾发生日最终库存货物零售价总额为1755121.00元。
一审法院认为，咸阳市渭城区公安消防大队作出的渭公消火认字[2014]第001号火灾事故认定书认定：本次起火部位位于一楼特步专卖店夹层库房内西侧临街由南向北第二个窗口处，起火原因为电气线路故障引起。但对于引起火灾的电气线路具体是商场公共线路还是特步专卖店的私有线路没有明确的界定。咸阳市百货大楼12.20火灾事故调查报告虽然认为王爱琴作为特步专卖店实际负责人，对事故发生负有直接责任、主要责任，但咸阳市人民政府组织作出的调查报告应属具体行政行为，咸阳百货大楼并无证据证明该调查报告在作出后向王爱琴进行了送达，王爱琴作为行政相对人行使了相关的救济权利，而在该调查报告中亦未明确起火线路属于哪家管理，故本案对该调查报告中关于事故责任比例的划分不予采信。作为商铺的出租方，咸阳市百货大楼负有保障商户正常经营的管理和安全保障义务。王爱琴作为商铺租赁户，其在商场内的财产安全应当受到保护。故对于王爱琴的损失，应由咸阳市百货大楼进行赔偿。雷向前虽与王爱琴之间存在租赁合同关系，但该转租行为得到了商场的认可，且在本次事故中雷向前无任何过错，故对于王爱琴的损失应由咸阳市百货大楼承担。对于王爱琴因本次事故造成的损失数额，因事故造成的实际损失无法具体核实，可参照陕西极速体育用品有限公司提供的王爱琴特步陕西咸阳市乐育路百货大楼专卖店截止火灾发生日最终库存货物零售价总额1755121元，以5.2折计算。咸阳市百货大楼虽认为造成此次火灾事故的责任在王爱琴但无充分证据证明，故对其反诉请求应予驳回。综上，依据《中华人民共和国物权法》第三十七条，《中华人民共和国合同法》第一百二十二条、第二百一十六条、第二百三十六条，《中华人民共和国侵权责任法》第六条、第十九条之规定，遂判决：一、被告咸阳市百货大楼于本判决生效后十日内赔偿王爱琴损失912663元。二、驳回原告王爱琴的其他诉讼请求。三、驳回咸阳市百货大楼的反诉请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费46800元，由王爱琴承担38282元，由咸阳市百货大楼承担8518元。反诉费35650元，由咸阳市百货大楼承担。
二审中，当事人没有提交新证据。
本院认为，本案的争议焦点为：咸阳市政府组织作出的《调查报告》是否属于具体行政行为；如属于具体行政行为，一审法院不予采信是否正确；原审判决判令上诉人赔偿被上诉人损失912663元是否正确；上诉人主张被上诉人赔偿其各项损失的请求能否成立。具体行政行为是指国家行政机关、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织以及这些组织中的工作人员，在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者组织权利义务的单方行为。本案所涉调查报告系发生火灾后，咸阳市委、市政府组织的，由公安、消防、安监、应急、商务等多个部门负责同志组成的调查组作出的，就整个事故的基本情况、事故发生经过、应急救援及善后处理情况、事故原因和性质，以及对事故有关责任人员及责任单位的处理建议、对事故防范措施建议的报告。该调查报告并不是针对特定的公民、法人或者其他组织作出的，有关该公民、法人或者其他组织权利义务的行为，故该调查报告不属于具体行政行为，一审法院认定该调查报告为具体行政行为错误，应予改正。《调查报告》虽认定王爱琴作为特步专卖店实际负责人，对事故发生负有直接、主要责任，建议将王爱琴移送司法机关追究法律责任，但渭城区公安消防大队作为火灾事故认定的专业机构，其作出的《火灾事故认定书》结论仅为该起火灾排除外来火源，排除遗留火种，排除生产生活用明火，排除物品自燃，起火原因为电气线路故障，并未对上诉人与被上诉人在事故中的责任进行划分，且本案二审审理期间，咸阳市公安局渭城分局于2016年12月2日作出咸公渭撤案字（2016）A0002号撤销案件决定书，亦决定撤销王爱琴涉嫌重大责任事故案，故一审判决未按《调查报告》中关于事故责任比例划分双方责任，并无不当。在咸阳市渭城区公安消防大队未对火灾事故作出明确责任划分的情况下，咸阳市百货大楼作为商铺的出租方，应负有保障商户正常经营和安全的管理义务。王爱琴作为商铺租赁户，其在商场内的财产安全应当受到保护，且根据现有证据不能得出王爱琴在该起火灾中存在过错的结论，咸阳市渭城区公安消防大队的火灾现场勘察笔录虽载明“通过勘查，特步专卖店一楼商品货物基本完好，夹层库房可燃物完全烧毁”，但因专卖店一楼商品仅为展品、样品，货品全在库房，已经完全烧毁，考虑到火灾事故对王爱琴造成的损失已无法具体核实，一审判决对王爱琴的损失参照陕西极速体育用品有限公司提供的火灾发生日最终库存货物零售价总额的5.2折计算，并无不当。咸阳市百货大楼现无充分证据证明造成案涉火灾事故的责任在王爱琴，故一审判决依法驳回咸阳市百货大楼的反诉请求，亦无不当。
综上所述，咸阳市百货大楼的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决虽对《调查报告》的性质认定错误，但并不影响案件的处理结果，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费76429元，由咸阳市百货大楼负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马彦雨
代理审判员 党 彬
代理审判员 李勇杰
二〇一七年三月十四日
书 记 员 朱 梅