山东省单县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁1722行初18号
原告孙在田，男，汉族，1935年2月25日出生，住福建省邵武市，现住山东省单县。
委托代理人丁诗亮，单县施正法律服务所法律工作者。
被告单县人民政府东城街道办事处，住所地山东省单县孙溜镇孙六大街。统一社会信用代码113717220044896161。
法定代表人任宽广，主任。
委托代理人孟昭德，单县人民政府东城街道办事处政协副主任。
被告单县住房和城乡建设局，住所地山东省单县四君子路北段（党校院内）。统一社会信用代码：113717220044892535。
法定代表人王新民，局长。
委托代理人耿恒，单县住房和城乡建设局工作人员。
委托代理人张新强，山东盛雅律师事务所律师。
第三人王玉粉，女，汉族，1952年11月2日出生，农民，住山东省单县。
委托代理人刘东升，山东荣清律师事务所律师。
委托代理人刘亮，山东荣清律师事务所实习律师。
原告孙在田认为被告单县人民政府东城街道办事处（以下简称东城办事处）、被告单县住房和城乡建设局（以下简称住建局）与第三人王玉粉签订的孙溜片区《单县棚户区改造房屋征收补偿安置协议》（以下简称安置协议）无效，于2017年1月10日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后于法定期限内向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月28日公开开庭审理了本案。原告孙在田及委托代理人丁诗亮、被告东城办事处委托代理人孟昭德、被告住建局委托代理人耿恒及张新强、第三人王玉粉及委托代理人刘东升与刘亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东城办事处及被告住建局于2016年3月24日与第三人王玉粉签订安置协议，第三人王玉粉选择以产权调换的方式就被征收的涉案房屋及附属物进行补偿安置。
原告孙在田诉称，其在单县孙溜行政村孙溜村拥有共五间房屋的院落一处，2016年春节后原告所在村进行棚户区改造，二被告在原告不知情的情况下与第三人签订改造协议后将原告所属的五间房屋全部拆除，二被告的行政侵犯了其合法权益，要求确认该安置协议无效。
原告向本院提交如下证据：1、证人孙某1、孙某2、孙某3、孙某4、孙某5、孙某6、孙某7出具的证明；2、涉案安置协议。上述证据用于证明涉案房屋、院落是原告合法拥有的财产，二被告和第三人签订安置协议违背了客观事实与法律规定，第三人无权处分涉案房屋，该协议应属无效。
被告东城办事处辩称，第三人王玉粉是涉案宅基家庭成员，所以其出面进行评估合理合法。作为财产纠纷是属于其家庭内部问题，对涉案协议并无影响，不能确认无效。
被告东城办事处在法定期限内未提交证据。
被告住建局辩称，1、原告主体不适格，2011年山东省高院民事座谈会议纪要规定：违法建筑因建设中的违法性不能设立物权的法律效果，建造人也不享有物权权益，法院不予受理。原告没有证据证明涉案房屋及土地属于原告合法建造，因此原告无权主张因物权带来的收益。2、该协议的签订是在第一被告进行广泛宣传后经第三人所在村委会干部现场确认的情况下而认定的涉案房屋属第三人。第一被告和第三人之间所达成的协议是双方真实意思表示，也是自愿的，该协议真实合法有效。
被告住建局在法定期限内未提交证据。
第三人述称，原告陈述的事实与实际不符，原告对涉案房屋不享有所有权，涉案房屋的所有权属第三人，原告陈述的五间房屋及院落一处系第三人与原告长子孙福参结婚用房，其中厨房一间及院墙是第三人婚后所建，第三人夫妇在婚后在院子里栽种杨树3、4棵，在第三人与被告签订协议时均是原告通知第三人参与丈量签订，当时原告知情也是同意的，所以第三人与被告签订的协议是合法有效的。
第三人向本院提交了以下证据：证人孙某1出具的证明两份，证人孙某2、孙某8、孙某4出具的证明各一份，协议书一份，关于涉案房屋的事实情况说明一份。上述证据用于证明涉案房屋系原告为第三人建造的结婚用房（正房四间），原告的行为应是赠与给第三人夫妻共同所有，第三人与被告签订的安置协议合法有效。
本院依职权调取了以下证据：原告孙在田之妻孙朱氏及第三人王玉粉之夫孙福参的死亡注销证明。
经庭审质证，被告东城办事处及住建局对原告提交的证据质证如下：对7份证明的真实性有异议，反映的内容与事实不符；对证明目的有异议，因为对土地使用权的确认和房屋所有权的确认分别是土地管理部门和房管部门，该7人的证明代表不了国家行政机关的职能，其证言及原告的证明目的不能成立。对安置协议无异议。
第三人对原告提交的证据质证如下：7份证明的内容虚假，1、厨房一间及院落均是第三人婚后所建，4间正房系原告为第三人及原告长子结婚时所建的结婚用房；2、原告不是从建房开始一直在该房居住，原告长期在福建工作，直到1998年左右退休后回到单县，第三人与原告长子1978年7月结婚，婚后一直居住到1989年左右，原告在该房居住的原因是在1995年左右原告的三儿子孙付勇准备结婚，需要宅基建房经全家商量决定把原告夫妻原来的住房拆掉，拆掉后给原告的三儿重新建造新房，因原告不在家，原告妻子无处居住，涉案房屋正好空闲，原告的三个儿子让其母亲暂时居住到第三人的房屋。对安置协议无异议。
原告对第三人提交的证据质证如下：对署有孙某5、孙某4、孙某3名字的证明的真实性、合法性和与本案的关联性均有异议，退一步讲即便第三人与其丈夫孙福参结婚时结在了涉案房屋，但并不能证明第三人为涉案房产的合法所有人，相反3份证明恰证明了涉案房屋是第三人与孙福参结婚前就已经存在的房产。2011.4.3协议的真实性无异议，该协议的内容结合证人孙某1的当庭证言能够证实涉案房产是原告的房产，对协议内容第三人的丈夫及其兄弟均已认可，进一步说明涉案房产属原告的。对第三人2017.2.19书写的情况说明内容有异议，该内容与客观事实不符，事实是涉案房产是原告建造并拥有合法所有权的财产，这一事实有第三人的丈夫与其兄弟签的协议及证人的当庭证言已经证实。孙某1等人为第三人签字出具证明是受到第三人的纠缠、被迫而为，不是其真实意思表示。对孙某12017.2.14出具的证明没有异议，对孙某12017.2.12出具的证明原告认为即便孙福参与第三人在涉案房屋中结婚后居住，但该证明内容不能证明第三人为涉案房产的所有权人。
被告东城办事处及住建局对第三人提交的证据没有异议。
各方当事人对本院依职权调取的证据没有异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的7份证明符合行政诉讼证据形式要件，可以表明涉案房屋的出资建造情况，本院予以采信。安置协议系被诉行政行为，不属于证据范畴。第三人提交的5份证明、协议书及情况说明符合证据的形式要件，但不足以达到第三人的证明目的。
经审理查明，原告孙在田与其妻孙朱氏共育有六名子女，长子孙福参1978年与第三人王玉粉结婚，婚后育有五女，2011年孙福参去世。上世纪六七十年代，原告孙在田在单县孙溜镇孙溜村老宅基上出资建设正房四间，第三人夫妻婚后在正房中的西边两间居住，东边两间做杂物间之用。因生育子女较多，第三人夫妻于1989年左右另选一处宅基建设住房后便搬出涉案房屋，并将院落内后建的厨房拆除，之后原告孙在田又在原址将厨房盖起。1995年左右，孙朱氏搬入涉案房屋居住，后于2006年去世。原告孙在田退休后回到单县孙溜镇孙溜村，居住于此涉案房屋中直至拆迁。
2016年春节后，单县孙溜镇片区进行棚户区改造，涉案房屋位于该片区范围之内。2016年3月24日，被告东城办事处受住建局的委托与第三人王玉粉签订安置协议，选择以产权调换的方式就被征收的涉案房屋及附属物进行补偿安置。原告孙在田认为该安置协议侵犯其合法权益，遂诉至本院。
另查明，2011年原告的三个儿子在对原告老宅基进行分配时，未涉及本案争议的房、地产的处分问题。涉案房、地产没有集体土地使用证或宅基证，现已被拆迁。
本院认为，被告住建局委托被告东城办事处与第三人王玉粉签订安置协议，被告东城办事处是受委托的实施单位。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。被告东城办事处与第三人签订协议的行政行为的法律后果应当由其委托的机关即被告住建局承担，本案被告住建局是适格的被告主体。
本案争议焦点是原告孙在田是否具有本案原告的主体资格、涉案安置协议是否有效。
一、原告孙在田是否具有本案原告的主体资格。《中华人民共和国物权法》第三十条规定，因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，与行政行为有利害关系的公民有权提起诉讼。本案中，原告孙在田出资建造涉案房屋，合法拥有了上述房屋的所有权，与被诉安置协议具有利害关系，具备本案原告主体资格。
二、涉案安置协议是否有效。
本院认为，对于有效的行政协议，协议双方需要遵照履行，对于无效的协议，利害关系人可以诉请法院宣告其无效。行政协议的本质为行政合同，在其效力认定上，必然要求参照民事合同的有关规定对当事人是否具有处分权进行审查。本案中，涉案房产系由原告孙在田出资建设，系孙在田与孙朱氏的婚后共同财产。《中华人民共和国继承法》第二条规定“继承从被继承人死亡时开始”，2006年孙朱氏去世，其对涉案房屋拥有的份额应在其法定继承人之间进行分割。《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国继承法>若干问题的意见》第五十二条规定“继承开始后，继承人没有表示放弃继承，并于遗产分割前死亡的，其继承遗产的权利转移给他的合法继承人。”2011年第三人王玉粉之夫孙福参去世时，遗产尚未分割，因此孙福参应继承的份额转继承给其合法继承人。《中华人民共和国物权法》第一百零三条规定“共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有”。因涉案遗产未进行实际分割，因此待分割的遗产应为全体继承人共同共有。《中华人民共和国物权法》第九十七条规定“处分共有的不动产……应当经……全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。”《中华人民共和国合同法》第五十一条规定“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”本案中，第三人王玉粉处分共有财产时未取得全体共有人一致同意，事后也未得到追认，因此其与二被告签订的安置协议应属无效。
第三人王玉粉述称涉案房产是原告为第三人夫妻结婚而建，应认定为赠与给第三人夫妻。参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国婚姻法>若干问题的解释（二）》第二十二条第一款“当事人结婚前，父母为双方购置房屋出资的，该出资应当认定为对自己子女的个人赠与，但父母明确表示赠与双方的除外”之规定，即使第三人述称成立，该房产也应属第三人之夫孙福参个人婚前财产，其去世后，原告孙在田作为继承人之一对涉案房产拥有合法继承权。《中华人民共和国继承法》第二十五条第一款规定“继承开始后，继承人放弃继承的，应当在遗产处理前，作出放弃继承的表示。没有表示的，视为接受继承”，本案中第三人王玉粉并未提交证据证明原告孙在田对其应继承的份额作出放弃的意思表示。又因本案为行政诉讼，而非民事诉讼，不涉及房屋的所有权归属问题，仅就第三人的处分权作出判断，但不论以上哪种情形，第三人王玉粉对涉案房产均不享有完全的处分权。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款之规定，判决如下：
确认被告单县住房和城乡建设局与第三人王玉粉签订的《单县棚户区改造房屋征收补偿安置协议》无效。
案件受理费50元，由被告单县住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。
审 判 长 吴建国
审 判 员 尤存锁
代理审判员 刘 林
二〇一七年三月二十七日
书 记 员 谢国素