陕西省子洲县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕0831行初2号
原告刘某某，男，汉族，农民，住陕西省绥德县某某村。
委托代理人高艳霞，女，汉族，农民，住陕西省绥德县某某村，系原告刘某某之妻。
被告绥德县国土资源局，住所地陕西省榆林市绥德县。
法定代表人赵德富，该局局长。
委托代理人李宇，男，该局科员。
委托代理人王光，陕西名州律师事务所律师。
原告刘某某不服被告绥德县国土资源局土地管理行政处罚一案，我院于2015年9月15日作出（2015）子洲行初字第00005号行政判决，被告绥德县国土资源局不服该判决，上诉于榆林市中级人民法院。榆林市中级人民法院审理后于2015年12月16日作出（2015）榆中行终字第00075号行政裁定书将该案发回我院重审。我院依法另行组成合议庭，于2016年5月13日进行了公开开庭审理。原告刘某某及委托代理人高艳霞到庭参加了诉讼。被告法定代表人未出庭，其委托代理人李宇、王光到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告绥德县国土资源局在2015年2月12日作出绥政国土资
罚[2015]第5号行政处罚决定书，认定：刘某某于2014年9月，在四十铺镇谢家沟村未取得合法用地审批手续，非法占用村集体建设用地2.352㎡建围墙的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定，决定给予刘某某自行拆除非法占地上新建的围墙，恢复土地原状的处罚。
原告刘某某诉称，原告1996年经村、镇审批，在本村210国道旁（原告家老树林地）修建平房居住，院内有榆树、柳树、槯树和厕所等。1998年邻居朱某某修建房屋，要伙用原告的房腿，达成协议但未履行。直到2003年朱某某给原告补偿1300元，修建起3间平房。双方院落之间由原告修建一段院墙隔开，墙与原告厕所之间的空地，原告用砖块干垒院墙隔开，双方相安无事。2014年9月，原告将位于原告家老树林地的原旧干垒的院墙翻修完工。不料朱某某亲属朱某到处告状。绥德县国土资源局于2014年10月20日作出绥政国土资停通[2014]50号通知书，要求原告停止修建，听候处理；于2015年2月12日作出绥政国土资罚[2015]第5号行政处罚决定书，要求原告自行拆除新建的围墙，恢复土地原状。综上，原告认为：一、绥政国土资罚[2015]第5号行政处罚决定书认定事实错误。原告的院墙2004年前已经形成，当初修建时邻居未提出异议，被告亦未制止。2014年原告翻修完工时，任何个人和单位未提出异议。原告的修建行为并非新建，而是对旧墙的维修，但处罚决定书却错误认定“新建的围墙”，故事实认定明显错误。二、绥政国土资罚[2015]第5号行政处罚决定书适用法律错误。其一，根据《土地管理法》第77条之规定，限期拆除的只能是新建的房屋，而原告的围墙是旧墙，并非房屋，被告以该条规定责令原告拆除旧墙，属滥用职权。其二，根据《行政处罚法》第29条之规定，违法行为在二年内未被发现，不再给予行政处罚。原告的围墙早在2004年之前就已经垒起，至今已经10年时间，被告依法不能再对原告作出任何处罚。综上所述，原告的围墙在原告家老树林地，在原告的合理管理范围内，垒建至今10年，属于原告的合法财产。被告明显偏袒原告的邻居，作出认定事实错误、适用法律错误的行政处罚决定，违背行政行为合法、合理的基本原则，故现原告诉至法院请求依法判决撤销绥政国土资罚[2015]第5号行政处罚决定书。
原告刘某某向法庭提交了以下证据：
1、绥德县四十里铺谢家沟村委会2015年7月15日出具的证明1份，证明土地管理状况是历史遗留的问题。
2、刘某某与朱某某的协议1份，证明原告与邻居家的地界。
3、现场相片，证明争议现场地貌及地界。
4、老村长刘满州等人的证明，证明土地曾被收回后又退给个人使用。
5、刘某某自绘现场图。证明原告与邻居家的地界，自己管理的范围。
6、刘某某自行录制的与村委调解委员会部分成员的录音。证明该争议地未经调解委员会调解，是原告的地。
被告绥德县国土资源局辩称，被告对刘某某的行政处罚事实清楚、证据充分、程序合法。2014年10月20日被告对刘某某在绥德县四十里铺镇谢家沟村修建围墙一案进行立案查处。于2014年12月19日向刘某某送达了行政处罚告知书，刘某某在规定的时间内拒不自行拆除违法建筑物围墙。至此，被告于2015年2月12日对刘某某依法作出行政处罚决定，于2015年2月13日送达刘某某。刘某某所建围墙是于2014年9月26日新建的，这是其本人于2014年10月20日的谈话笔录中亲口承认的，且现场照片亦可看出围墙是新建的，用水泥、沙、砖修起的。绥政国土资罚[2015]第5号行政处罚决定书适用法律正确。其一，刘某某认为围墙不是房屋，但《土地管理法》中的房屋是指广义的房屋，它包括房屋主体及附属物，如围墙、水井等都是房屋附属物。因此，被告依据《土地管理法》第七十七条之规定进行处罚，适用法律正确。其二，《行政处罚法》规定违法行为在二年内未被发现，不再给予行政处罚，但根据相关规定对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据《行政处罚法》第二十九条第二款之规定，从违法行为终了之日起计算，对刘某某非法占地所建围墙仍在追诉期内，况且原告新修围墙在2014年，所以2015年对刘某某进行行政处罚适用法律正确。综上，现请求法院判决驳回原告诉讼请求。
被告绥德县国土资源局向本院提交了以下证据：
第一组，违法线索登记表，证明违法事实的来源。
第二组，立案审批表，现场勘验笔录、照片、绘图、向原告的询问笔录，证明原告违法修建围墙占用土地这一事实。
第三组，人民调解委员会的证明1份，村委会证明1份，证明原告违法修建这一事实。
第四组，行政处罚告知书、听证告知书，责令停止违法行为通知书，调查报告、违法案件会议记录，行政处罚决定书及送达证，证明被告依据《国土资源局行政处罚办法》其作出该行政行为，程序合法，法院不能依据行政机关内部程序性管理规定的瑕疵认定行政行为违法。
被告绥德县国土资源局作出该行政行为所依据的法律：《中华
人民共和国土地管理法》第六十二条、第七十七条，证明被告绥
德县国土资源局对刘某某的处罚有法律依据。
经庭审质证，原告刘某某对被告绥德县国土资源局提交的证据中除了对第一组，第三组不认可外，对其他证据均认可，对于被告作出行政行为的法律依据不认可。被告绥德县国土资源局对原告提供的1号，2号，3号、4号，5号，6号证据与本案的关联性、合法性、证明目的均不认可。
本院对上述证据认证如下：对原告提供的1号、2号、3号、4号、5号、6号证据因缺乏关联性，不能证明原告主张事实，依法不予采信。被告提供的第一组、第二组、第三组、第四组证据来源合法，客观真实、与本案具有关联性。依法予以采信。
经审理查明，原告绥德县四十里铺镇谢家沟村村民刘某某在2014年9月以前，将其自家院落空地与邻居家用砖块干垒墙隔开，占用土地面积2.352㎡。2014年9月26日原告将砖块干垒院墙予以水泥砖沙混凝固化。2014年10月20日，被告绥德县国土资源局接到关于原告刘某某未经审批违法修建围墙的举报后，赶到现场进行调查，询问原告刘某某并制作询问笔录，现场勘测制作勘测笔录，绘制现场勘察图，并就土地实际状况予以拍照。期间原告刘某某向被告提供了与邻居因修建所签订的两份协议。当日被告绥德县国土资源局作出绥政国土资停通[2014]50号责令停止违法行为通知书，并送达原告，要求原告停止修建，听候处理。2014年10月26日，被告调查终结后制作了土地违法案件调查报告，经被告调查原告对其住宅和修建围墙范围内的土地无批准手续。2014年11月5日，被告对该案予以审理，并形成审理意见。2014年11月10日，原告刘某某向被告提供了自行书写的陈述材料一份。2014年12月19日，被告向原告送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书。2015年2月12日，被告作出绥政国土资罚[2015]第5号行政处罚决定书，处罚原告刘某某自行拆除非法占地上新建的围墙，恢复土地原状，限原告在三日内自动履行，并于次日送达原告刘某某。
本院认为，被告绥德县国土资源局享有对本行政区域内违反土地管理法律、法规的行为进行行政处罚的法定职权。原告刘某某诉称其住宅及修建围墙所占土地拥有土地合法使用权，取得合法审批手续。然而，在整个诉讼过程中，原告自始至终未提供其享有土地合法使用权的批准手续。依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，原告取得村集体土地的合法使用权须持有经过乡（镇）政府的审核由县级人民政府批准的证明文件。经被告调查原告对其住宅和修建围墙范围内的土地无审批手续。而原告提供的其与其邻居关于修建院墙所签订的协议仅在双方当事人之间具有约束力，并不当然对外取得村集体建设用地的合法使用权，其提供的其他证据亦不能证明其建围墙已用有法律规定的合法用地手续。因此，原告修建围墙占用的村集体建设用地未取得合法使用权，属于违法占地，故无论是2014年9月之前的砖块干垒院墙，还是2014年9月26日后的固化墙均处于连续违法占用集体土地的状态。依据《行政处罚法》第二十九条第二款规定，违法行为有连续或者继续状态的，从违法行为终了之日起计算，何况原告新的违法事实发生在2014年9月。所以被告绥德县国土资源局对原告刘某某因修建围墙非法占地作出的行政处罚未超期。刘某某辩称其修砌的围墙不是房屋，不适用《土地管理法》第七十七条的规定。该条立法本意是保护土地不被违法侵占，条文中的房屋应作广义的理解，它包括房屋主体及附属物如围墙等。综上，被告绥德县国土资源局所作出的绥政国土资罚[2015]第5号行政处罚决定书认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，执法行为符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告刘某某诉讼请求。
案件受理费50元由原告刘某某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省榆林市中级人民法院。
审 判 长 拓润前
审 判 员 张海鹏
人民陪审员 苗子金
二〇一六年七月十九日
书 记 员 王 淼