中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申1958号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)湖南省永州市宁远县舜陵街道泠江社区居民委员会。
法定代表人欧阳山河，该居民委员会主任。
诉讼代表人罗进生，男，1962年6月1日出生，汉族，住湖南省永州市宁远县。
诉讼代表人欧格珍，女，1957年7月2日出生，汉族，住湖南省永州市宁远县。
诉讼代表人邓格秀，女，1962年8月9日出生，汉族，住湖南省永州市宁远县。
诉讼代表人李爱玲，女，1958年7月25日出生，汉族，住湖南省永州市宁远县
诉讼代表人黄小英，女，1963年11月1日出生，汉族，住湖南省永州市宁远县。
再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)湖南省永州市人民政府，住所地湖南省永州市冷水滩去逸云路1号。
法定代表人易佳良，该市市长。
再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)湖南省永州市宁远县人民政府，住所地湖南省永州市宁远县印山路98号。
法定代表人桂砺锋，该县县长。
再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)湖南省永州市宁远县国土资源局，住所地湖南省永州市宁远县舜陵镇顺德路。
法定代表人郑志辉，该局局长。
再审申请人湖南省永州市宁远县舜陵街道泠江社区居民委员会（以下简称泠江社区居委会）因诉湖南省永州市人民政府（以下简称永州市政府）、湖南省永州市宁远县人民政府（以下简称宁远县政府）、湖南省永州市宁远县国土资源局（以下简称宁远县国土局）林地权属争议行政裁决一案，不服湖南省高级人民法院(2015)湘高法行终字第370号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、代理审判员仝蕾、李小梅参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
湖南省永州市中级人民法院一审查明：1976年3月8日，原宁远县革命委员会决定在原桐山公社猪头山新建五七干校校舍。经协商，原宁远县革命委员会五七干校、桐山区革命领导小组、桐山公社革命委员会与原桐山公社良坪大队、珊瑚大队、跃进大队签订了《五七合同》，征收三个大队集体土地共428亩，四至界限为：东至莲花塘村前水沟为界（包括鸡屎砠），西至大路为界，南至半边砠前水沟为界，北至通往炸药仓库和莲花塘村机耕道路为界。经现场勘查，包括了字第NO.002763号《山林所有证》（以下简称002763号《山林所有证》）第一栏“鸡屎砠（五七大学）”和第二栏“鸡屎砠”所填的四至范围。
宁远县1982年核发的002763号《山林所有证》第一栏记载“鸡屎砠（五七大学），面积50亩，四至：东莲花塘土，南桐山中学，西桐山园艺场柑桔树，北小路”，经泠江社区居委会代表指认包含了彩印厂使用的土地，该土地已于1976年被国家征收由五七干校使用，建了校舍、水塔等建筑物，并修建了围墙，为非林用地。五七干校停办后，宁远县政府将该地先后划给五七大学、职业中学、彩印厂等国有单位使用至今。002763号《山林所有证》第二栏记载“鸡屎砠，面积30亩，四至：东马草坪山，南本队小路，西九力大路，北马草坪山、莲花塘熟土。”泠江社区居委会代表无法指认具体的四至范围。另查明，泠江社区居委会对002763号《山林所有证》登载的山林土地，没有提供任何实际管业证据。
1989年，宁远县政府颁发给职业中学的宁林国证〔89〕第002号湖南省国有山林证书（以下简称2号国有山林证），第一栏记载“地名猪头山，面积80亩，四至：东、南、西、北均为学校片石围墙外脚”；第二栏记载“猪头山，面积0.76亩，四至：东、南、西、北均为水井片石围墙外脚（水井外直通校内水塔、水管两侧1.5米宽、140米长的地属于职业中学）”。经现场勘查核对，所载明的土地四至范围与彩印厂土地相一致。
2013年，因彩印厂改制，泠江社区居委会以原南郊大队第八生产队字第NO.002759号《山林所有证》（已被政府撤销，且已经一审法院生效判决确认政府撤销决定正确，以下简称002759号《山林所有证》）、原南郊大队002763号《山林所有证》主张彩印厂使用的土地权属。2013年5月29日，彩印厂向宁远县政府提交报告，请求注销002759号、002763号《山林所有证》。2013年10月11日，宁远县政府下达行政处理告知书，2013年10月22日，宁远县政府组织召开听证会。2013年10月29日，宁远县政府作出宁政决（2013）10号《关于撤销字第NO.002763号山林所有证的决定》（以下简称《10号决定》），认定涉案土地属国有土地，遂决定撤销002763号《山林所有证》。原宁远县舜陵镇印山、泠南、舜源社区居民委员会（以下简称印山、泠南、舜源社区居委会）不服，申请复议。2014年3月5日，永州市政府作出永政复决字〔2013〕第80号行政复议决定（以下简称《80号复议决定》），维持了《10号决定》。《80号复议决定》于2014年3月18日送达印山社区居委会，2014年3月19日送达泠南、舜源社区居委会。
2014年4月14日，刘伟、罗进生等人不服《10号决定》《80号复议决定》，诉至永州市中级人民法院。该院答复“复议决定维持县政府的处理决定，被告是县人民政府，泠江社区居委会应是山林权证的集体，且应由宁远县法院受理”。此后，泠江社区居委会的居民代表刘伟、罗进生等人并未到宁远县人民法院起诉。
2014年7月14日，曾宝来、刘世兴、刘伟、罗进生分别以个人名义起诉至永州市中级人民法院，起诉的诉讼请求及事实与理由均与本案相同，该院于2014年7月21日分别作出（2014）永中法行初字第2、3、4、5号行政裁定，认定：起诉人曾宝来等四人不是宁远县政府和永州市政府作出具体行政行为的行政相对人，无原告诉讼主体资格，遂裁定驳回起诉。曾宝来等四人不服，分别上诉。湖南省高级人民法院于2014年12月9日作出（2014）湘高法立行终字第41、42、43、44号行政裁定，认定：“涉案争议地原为集体所有，1976年经原宁远县革委会批准，原宁远县革委会五七干校已与农民集体就该地签订了征用土地合同并进行使用。曾宝来等作为原农民集体一员，无权以个人名义对争议地主张集体土地所有权，亦无权以个人名义就相关部门对争议地的处理、处置行为提起行政诉讼”，遂裁定驳回上诉，维持原裁定。
2015年5月4日，泠江社区居委会作为原告向一审法院提起本案行政诉讼。请求：1.确认《10号决定》《80号复议决定》违法，判令宁远县政府、永州市政府停止侵权，并依法撤销《10号决定》《80号复议决定》；2.确认宁远县政府对宁政土挂〔2013〕9号宁远县国土局国有建设用地使用权出让方案审批表的批准行为（以下简称《9号批准行为》）和宁远县国土局组织的宁土网挂字〔2013〕4号国有土地挂牌拍卖行为（以下简称《4号拍卖行为》）违法，判令宁远县政府、宁远县国土局停止侵权，并依法撤销《9号批准行为》，确认《4号拍卖行为》无效。
一审法院认为，本案的焦点涉及行政相对人的主体、案件审查对象及案由、诉讼时效、实体处理四方面问题。（一）主体问题。泠江社区居委会诉称“宁远县政府、永州市政府列印山、泠南、舜源社区居委会为行政管理对象属主体错误”的理由，不能成立。经查，原南郊大队已终止，原南郊大队的村民已全部转为城镇居民，宁远县政府作出《10号决定》、永州市政府作出《80号复议决定》时，承受原南郊大队权利义务的主体为印山、泠南、舜源社区居委会；且在复议阶段，原南郊大队1－13组组长均签字认可由印山、泠南、舜源社区居委会作为申请复议主体。故宁远县政府、永州市政府所列主体并无不当。（二）审查对象及案由的问题。泠江社区居委会诉称“本案案由应确定为行政侵权，审查对象是三被告的共同行政侵权行为”的理由，不能成立。1.本案的审查对象应为宁远县政府的《10号决定》、永州市政府的《80号复议决定》。泠江社区居委会对宁远县政府、永州市政府撤销其002763号《山林所有证》的行政行为不服，要求确认《10号决定》《80号复议决定》违法并依法撤销，故案由应确定为撤销林权证行政裁决。2.泠江社区居委会诉宁远县政府《9号批准行为》违法并要求撤销以及诉宁远县国土局《4号拍卖行为》违法并要求确认无效，必须以泠江社区居委会系土地所有权人为前提。因《10号决定》《80号复议决定》合法正确，002763号《山林所有证》属错误发证，政府依职权撤销错误的《山林所有证》正确。泠江社区居委会不是涉案土地所有权人，故其提出的上述两项诉讼请求不能成立。（三）诉讼时效的问题。泠江社区居委会主张“本案为三被告共同行政侵权，未超过二年的诉讼时效”，于法无据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼”。《80号复议决定》于2014年3月18日、19日分别送达印山、泠南、舜源社区居委会，泠江社区居委会应依法于2014年4月3日之前向人民法院提起诉讼。泠江社区居委会于2014年4月12日才向一审法院递交起诉状，已超过诉讼时效。另查明，曾宝来、刘世兴、刘伟、罗进生以个人名义起诉至法院，一、二审法院裁定驳回起诉。（四）实体处理的问题。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条规定“‘林业三定’时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。确有错误且权属仍有争议的，由原发证的人民政府负责处理。”002763号《山林所有证》所记载的山场四至，在《五七合同》征收的土地范围内，原跃进大队签章认可，且先后由五七干校、五七大学、职业中学、彩印厂等国有单位使用至今。泠江社区居委会主张《五七合同》不符合法律规定的理由，不能成立。根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的农民集体的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1.签订过土地转移等有关协议的；2.经县级以上人民政府批准使用的”的规定，涉案土地属国有土地。原南郊大队将国有土地填入其集体山林所有证中，填证来源不合法，属确有错误。原发证的宁远县政府依法撤销错误颁发的002763号《山林所有证》正确。综上，《10号决定》《80号复议决定》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法，处理正确。泠江社区居委会的诉讼请求无事实和法律依据。据此，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出（2015）永中法林行初字第5号行政判决：驳回泠江社区居委会的诉讼请求。
湖南省高级人民法院二审现场调查期间，针对2003年、2004年宁远县国土局与泠南路居委会、九嶷路居委会签订的《征用土地协议书》，泠江社区居委会指认协议所涉土地12.87亩，包含在002763号《山林所有证》第二栏所记载的林地四至之内，也即包含在《五七合同》所征用的428亩林地范围之内。宁远县政府作出“说明”称：一方面说明两份征地协议属实，另一方面说明该两份协议所征用的土地在《五七合同》征地范围之内，属于重复征地。但两份协议所涉土地在002763号《山林所有证》范围之外。
二审法院除认可一审法院查明的事实外，二审另查明，1976年《五七合同》后，1982年，原城关镇南郊大队第八生产队填发了002759号山林所有证，其中一栏填写为“鸡屎砠，面积20亩，四至：东马草坪山，南五七大学围墙，西三队山，北马草坪山”。2013年在宁远县国土局拍卖该宗土地时，原城关镇南郊大队第八生产队部分居民认为该证包含了部分彩印厂土地，遂依据其持有的1982年002759号《山林所有证》，对宁远县彩印厂原名为鸡屎砠的土地提出权属异议。经宁远县政府调查核实，认为该宗土地已于1976年因建五七干校被征用，1982年原城关镇南郊大队第8生产队将已属国有的土地填入其集体山林土地(002759号《山林所有证》)中，明显与事实不符，该山林所有证属错误发证，遂在2013年10月29日作出宁政决字〔2013〕11号《关于撤销字第NO.002759号山林所有证的决定》。原城关镇南郊大队第八生产队部分居民不服，以泠南社区居委会、舜源社区居委会的名义向法院提起诉讼。永州市中级人民法院指定道县人民法院审理。道县人民法院经审理认为，涉案的该宗土地已于1976年因建五七干校被征用，002759号《山林所有证》系错填，宁远县政府《关于撤销字第NO.002759号山林所有证的决定》认定事实清楚，证据确凿充分，符合法定程序，适用法律正确，遂在2014年9月19日作出(2014)道法林行初字第4号行政判决，维持宁远县政府的撤证决定。泠南社区居委会、舜源社区居委会不服，提起上诉。2015年3月2日，永州市中级人民法院作出(2015)永中法林行终字第10号行政判决，驳回上诉，维持原判。
二审法院认为，（一）人民法院审理行政案件，是对行政行为的合法性进行审查。因此，本案审查的对象为宁远县政府的《10号决定》、永州市政府的《80号复议决定》的合法性。泠江社区居委会对宁远县政府、永州市政府撤销其002763号《山林所有证》的行政行为不服，要求确认《10号决定》《80号复议决定》违法并依法撤销，本案案由应为“林地权属争议行政裁决”，一审将案由定为“撤销林权证行政裁决”不够规范。泠江社区居委会诉称“本案诉讼为行政行为侵权诉讼，为三被上诉人永州市政府、宁远县政府、宁远县国土局共同行政侵权”，于法无据。（二）修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。永州市政府作出的《80号复议决定》已于2014年3月18日、3月19日分别送达印山、舜源、泠南社区居委会。因不服宁远县政府《10号决定》，原南郊大队村民刘伟、罗进生、曾宝来、刘世兴等人分别以村民代表或个人名义于2014年4月和7月向一审法院提起诉讼，主张权利，诉讼请求及事实与理由均与本案相同。由于起诉人无泠江社区居委会诉讼主体资格，一、二审法院均裁定驳回起诉。鉴于原南郊大队村民收到复议决定书后一直在主张权利，因泠江社区居委会主体资格问题而耽误了时间，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条的规定，可认为本案起诉未超过起诉期限。“超越行政起诉期限”的法律后果是，人民法院不予受理或驳回起诉。一审将“起诉期限与诉讼时效”混同，一方面认为“泠江社区居委会超过了起诉期限”，另一方面却又对案件进行实体审理并作出判决不当，应予纠正。（三）作为宁远县教育局下属的二级机构，宁远县彩印厂在2013年依法进行改制，该厂已经不存在，其权利义务已由政府接管，因而不存在到庭参与诉讼的问题。（四）原南郊大队已终止，原南郊大队的村民已全部转为城镇居民。宁远县政府作出《10号决定》、永州市政府作出《80号复议决定》时，承受原南郊大队权利义务的主体为印山、泠南、舜源社区居委会，且在复议阶段，原南郊大队1-13组组长均签字认可由印山、泠南、舜源社区居委会作为行政复议主体。2015年后原南郊大队90%居民已划归泠江社区居委会管辖。因此在本案中，原南郊大队不必追加为第三人。（五）《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条规定，“林业三定”时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。确有错误且权属仍有争议的，由原发证的人民政府负责处理。002763号《山林所有证》所记载的山场四至，包含在《五七合同》征收的土地范围内，原跃进大队签章认可，且先后由五七干校、五七大学、职业中学、彩印厂等国有单位使用至今。根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的农民集体的土地，有下列情形之一的，属于国家所有:1.签订过土地转移等有关协议的;2.经县级以上人民政府批准使用的”的规定，涉案土地属国有土地。（六）泠江社区居委会主张原南郊大队居民一直在涉案土地上管业，在此期间并未产生任何权益纠纷，只能说明土地管理部门对涉案国有土地疏于管理，并不能改变国有土地的性质。国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条仅对农民集体连续使用其他农民集体所有的土地达到一定年限的，其土地所有权的变更作出规定，本案不属于法律规定的此类情形。没有证据证明涉案土地已经“退还”，2003年、2004年宁远县国土局与泠南路居委会、九嶷路居委会签订的《征用土地协议书》，属于对国有土地的重复征收。故原南郊大队将国有土地填入其集体山林所有证中，填证来源不合法，属确有错误。原发证的宁远县政府据此作出《10号决定》以及复议机关永州市政府作出《80号复议决定》予以维持，有事实和法律依据。而且，《五七合同》为有效协议、该宗土地已经征用为国有土地的事实，已为生效的永州市中级人民法院(2015)永中法林行终字第10号行政判决所确认。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实，可以作为定案依据。因此，泠江社区居委会以原南郊大队持有的002763号《山林所有证》、2003年和2004年《征用土地协议书》以及在所涉土地上管业为由，主张《五七合同》不符合法律规定的理由，不能成立。当然，如果泠江社区居委会有确实充分的证据证明《五七合同》中约定的征地补偿款至今没有到位，可以要求宁远县政府给付。（七）本案审理对象是《10号决定》以及《80号复议决定》的合法性，并不涉及土地出让，故泠江社区居委会提出的“本案涉嫌低价出让国有土地，涉嫌犯罪的事实没有移送司法机关处理”问题，不属本案审查范围。综上，宁远县政府、永州市政府作出的《10号决定》《80号复议决定》认定的基本事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，一审虽有程序上的瑕疵，但不影响案件的正确处理，判决驳回泠江社区居委会诉讼请求的结论并无不当。泠江社区居委会的上诉理由不能成立。据此，二审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，作出(2015)湘高法行终字第370号行政判决：驳回上诉，维持原判。
泠江社区居委会向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，发回重审。其申请再审的事实与理由为：1.本案诉争的80亩林地历史上就属于申请人所有，1982年全国山林普查固定时，被申请人宁远县政府向原南郊大队颁发了002763号山林权证，因此诉争林地使用权应属于申请人所有。2.本案涉案林地在有权属争议情况下，应保留原状，不得处置。3.证人黄某的证言可以证明1976年《五七合同》签订后征地补偿款一直没有到位，另外，双方曾经达成口头协议，如果五七干校停办，征用土地须退还。事实上，《五七合同》所征用的428亩土地也全部归还了原来的三个大队。
本院认为，本案系再审申请人泠江社区居委会对再审被申请人宁远县政府、永州市政府撤销其002763号《山林所有证》的行政行为不服，要求确认《10号决定》《80号复议决定》违法并依法撤销，因此本案审查的对象为宁远县政府的《10号决定》和永州市政府的《80号复议决定》的合法性。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条规定，“林业三定”时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。确有错误且权属仍有争议的，由原发证的人民政府负责处理。根据原审所查明的事实，002763号《山林所有证》所记载的山场四至，包含在《五七合同》征收的土地范围内。《五七合同》由原跃进大队签章认可，且合同中所涉土地先后由五七干校、五七大学、职业中学、彩印厂等国有单位使用至今。根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有:1.签订过土地转移等有关协议的;2.经县级以上人民政府批准使用的”的规定，涉案土地应属国有土地。原南郊大队将国有土地填入其集体山林所有证中，填证来源不合法，属确有错误。原发证的宁远县政府据此作出《10号决定》以及复议机关永州市政府作出《80号复议决定》予以维持，有事实和法律依据。而且，《五七合同》为有效协议、该宗土地已经被征用为国有土地的事实，已为生效的永州市中级人民法院(2015)永中法林行终字第10号行政判决所确认。故原审法院对再审申请人的诉讼请求不予支持，并无不当。
综上，泠江社区居委会的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人泠江社区居委会的再审申请。
审 判 长 梁凤云
代理审判员 仝 蕾
代理审判员 李小梅
二〇一六年十二月一日
书 记 员 徐 超