河南省信阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫15行终121号
上诉人（原审被告）光山县公用事业局，住所地：光山县司马光中路。
法定代表人金建军,局长。
委托代理人上官同义，河南紫弦律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）光山县自来水总公司，住所地:光山县司马光西路。
法定代表人李友贵，经理。
委托代理人陈以德,河南以德律师事务所律师。
被上诉人光山自来水总公司诉上诉人光山县公用事业局强行开启其单位财务室保险柜,取走公司行政章及其他印章共计14枚（以下简称14枚印章），并向潢川县人民法院出具撤诉申请书的行为违法一案。2015年11月3日，李友贵以光山县自来水总公司为原告，向法院提起诉讼。潢川县人民法院于2016年6月5日作出（2015）潢行初字第67号行政裁定：驳回原告所有起诉，光山自来水总公司不服上诉。本院于2016年9月5日作出（2016）豫15行终85号行政裁定书裁定：一、撤销潢川县人民法院（2015）潢行初字第67号行政裁定书；二、指定潢川县人民法院继续审理。潢川县人民法院于2016年12月29日作出（2016）豫1526行初52号行政裁定：驳回原告所有起诉。光山自来水总公司不服上诉。本院作出（2017）豫15行终34号行政裁定：一、撤销潢川县人民法院（2016）豫1526行初52号行政裁定书；二、指定潢川县人民法院继续审理。潢川县人民法院于2017年7月27日作出（2017）豫1526行初15号行政判决，光山县公用事业局不服，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人光山县公用事业局委托代理人上官同义，被上诉人光山自来水总公司法定代表人李友贵及委托代理人陈以德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：1993年3月16日，光山县龙山水管局组建光山县自来水总公司，并向工商部门申请注册登记，该公司住所地为城关花园路，法定代表人为王步青，经济性质为集体，注册资金为100万元，资金来源为银行贷款。1994年10月，光山县人民政府成立光山县自来水总公司，将龙山标准化水厂、县城建水厂、商业水厂全部划归光山县自来水总公司，总公司为全民所有制事业单位，实行企业化管理，隶属于龙山水利枢纽管理局。1994年12月18日，中共光山县委组织部任命王步青兼任光山县自来水总公司总经理；李友贵任光山县龙山水管局党总支委员、县自来水总公司副总经理（副科级）。1995年4月25日，光山县自来水总公司向工商部门提交书面申请要求将原法定代表人“王步青”变更为“李友贵”，将经济性质由“集体”变为“全民”，注册资金由“100万”变为“500万”，经营场所由“花园路”改为“司马光西路”。1995年4月25日工商部门经审核同意对上述登记事项予以变更，李友贵任光山县自来水总公司法定代表人，经济性质为全民，注册资金为518万元。1995年4月10日，光山县国有资产管理局委托会计师事务所对光山县自来水总公司资产进行审核后制作成《国有资产产权登记表》交工商局存档，其中载明该公司的组织形式“全民事业”，资金审验结论：“该公司资产总数伍佰壹拾捌万元，符合注册资金数额”，资金来源：其中321万元为积累资金，197万元为职工集资。此后，该公司的企业基本信息一直显示企业名称为光山县自来水总公司、注册资本为518万元、企业类型为全民所有制。1997年5月7日，中共光山县委组织部任命李友贵为中共光山县自来水总公司总支部委员会书记、光山县自来水总公司总经理。
2002年5月，依据《光山县县直机关机构改革实施意见》，经光山县委批准，在光山县市政公用企业集团的基础上，组建“光山县公用事业局”。该局为县政府直属事业单位，机构规格相当于正科级，是综合管理全县城市公用事业的县政府工作职能部门。2004年8月25日，光山县机构编制委员会作出光编字(2004)14号《光山县公用事业局职能配置内设机构和人员编制方案》，载明：光山县公用事业局内设6个机构，11项管理职责。2005年6月2日，光山县机构编制委员会作出光编字（2005）25号文《关于确定光山县自来水公司及其下属单位机构性质的通知》，该《通知》明确原市政公用企业集团组建县公用事业局后，其所属的自来水总公司确定为企业性质，为独立核算的法人企业，按照现代企业制度运作，县公用事业局负责对自来水总公司的“监管”。
2013年8月9日，李友贵因涉嫌犯私分国有资产罪，被光山县人民检察院取保候审。2014年6月19日，李友贵代表光山县自来水总公司以光山县财政局为被告提起行政诉讼，该案被指定潢川县人民法院管辖。2014年6月24日，光山县人民法院因李友贵涉嫌私分国有资产罪决定对其逮捕。2014年6月24日夜晚，光山县委派员到公用事业局召开座谈会，口头宣布光山县自来水总公司的人事任免，更换了负责人，并形成会议记录，但对于原负责人李友贵的人事任免无正式任免文件。2014年7月16日，光山县公用事业局纪检书记蔡大全等人以钥匙丢失为由，经公证处公证，请开锁公司打开保存印章的公司财务科保险柜取走14枚印章。将李友贵提起的不服光山县财政局行政登记一案，以诉争问题已得到解决为由，向法院提交了加盖公司印章的申请书撤回起诉，2014年7月23日，潢川县人民法院作出（2014）潢行初字第26号行政裁定书裁定准予原告光山县自来水总公司撤诉。2015年11月3日，李友贵以被告强行取走14枚印章、并出具撤诉申请，致使原告诉光山县财政局不服国资行政登记一案被法院裁定撤诉，原告以上述行为属违法并侵害了其经营自主权为由提起行政诉讼。起诉请求：1、确认被告擅自取走原告公司14枚印章的行政行为违法、返还原告公司14枚印章；2、确认被告擅自向潢川县人民法院出具撤诉申请书、并加盖光山县自来水总公司行政章的行政行为违法、无效。
原审认为：潢川县人民法院两次庭审归纳本案的诉争焦点为：1、原告是否具有诉权，即原告光山县自来水总公司与被告光山县公用事业局之间有无隶属关系；2、被告强行开启原告保险柜取走14枚印章的行为是可诉的行政行为还是内部管理行为。并于2016年6月5日、2016年12月29日分别作出（2015）潢行初字第67号、（2016）豫1526行初52号行政裁定，认定：原告光山县自来水总公司系被告光山县公用事业局的二级机构，被告对原告公司实行人、财、物统一管理，被告取走14枚印章的行为以及本案所涉的撤诉行为均是被告单位内部管理行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围，且李友贵按照光山县委的任免决定已不可能再担任光山县自来水总公司的领导职务，上述行为对其本人个人权益并无实际影响。针对潢川县人民法院上述两次裁定，信阳市中级人民法院分别作出（2016）豫15行终85号、（2017）豫15行终34号行政裁定，认定：光山县自来水总公司作为独立核算的企业法人，按照现代企业制度运作，在光山县委没有下发任何免除李友贵职务的书面文件及该公司未按照《中华人民共和国公司法》及企业内部章程规定变更法定代表人的情况下，李友贵能够代表自来水总公司提起诉讼；被告光山县公用事业局取走原告公司14枚印章的行为，系事实上的没收或者扣押行为，对原告公司的经营自主权已产生实际影响，原告的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第七项关于行政诉讼受案范围的规定。据此，信阳市中级人民法院的两次裁定认定原告具有诉讼的主体资格，且本案属于行政诉讼受案范围。故本案的争议焦点为：1、被告取走原告光山县自来水总公司14枚印章的行为，以及向潢川县人民法院申请撤回光山县自来水总公司对光山县财政局的起诉行为是否合法；2、被告是否有证据证明其作出被诉行政行为合法以及所依据的规范性文件。被告没有举出其强行取走原告公司14枚印章行为合法的证据、依据。原告光山县自来水总公司法定代表人李友贵能够代表公司提起诉讼，被诉取走印章的行为属于行政诉讼法的受案范围。被告未提供证据证明其强行打开原告公司保险柜，取走14枚印章的行为的合法性，应承担举证不能的不利后果。
原告请求撤销被告擅自向潢川县人民法院出具加盖光山县自来水总公司行政章的撤诉申请书。针对该撤诉申请书，潢川县人民法院已作出（2014）潢行初字第26号行政裁定书，该裁定书已生效。原告光山县自来水总公司的该项诉求不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条规定，应确认被告行为违法，责令被告采取相应的补救措施。故被告辩称原告主体不适格、诉求所及的两起行为均不属于行政诉讼受案范围的理由不能成立，依法不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十四条第二款第一项、第七十六条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第二项之规定，判决：一、确认被告光山县公用事业局取走原告光山县自来水总公司14枚印章的行为违法，责令被告于本判决生效之日返还原告公司14枚印章。二、确认被告光山县公用事业局向潢川县人民法院出具撤诉申请书，并加盖光山县自来水总公司行政章的行为违法，责令被告采取相应的补救措施。
上诉人光山县公用事业局上诉称，其是经依法批准成立的县政府直属事业单位，不是适格被告；李友贵原光山县自来水总公司总经理职务已随自来水总公司机构性质变更自动撤销，新确定为企业性质的自来水总公司的领导职务应按照干部管理权限予以重新任职，光山县委组织部不能也不需要另行签发免职文件。请求撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人光山县自来水总公司辩称，上诉人是法律、法规、规章授权行使管理职权的组织，其作出的行政行为，属于被诉行政行为，是适格被告；非经法定程序，任何单位或个人无权撤销李友贵自来水总公司法定代表人及总经理的职务。请求驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明的事实与一审查明事实一致，本院予以确认。
本院认为，《光山县县直机关机构改革实施意见》、光山县机构编制委员会光编字(2004)14号《光山县公用事业局职能配置内设机构和人员编制方案》规定：上诉人光山县公用事业局为县政府直属事业单位，是综合管理全县城市公用事业的县政府工作职能部门。光山县机构编制委员会光编字（2005）25号《关于确定光山县自来水公司及其下属单位机构性质的通知》规定：被上诉人光山县自来水总公司确定为企业性质，为独立核算的法人企业，按照现代企业制度运作，上诉人负责对被上诉人的“监管”。根据上述规定，上诉人光山县公用事业局作为县政府工作职能部门取走被上诉人光山县自来水总公司14枚印章的行为属行使“监管”职能，是适格被告。上诉人未提供其取走被上诉人14枚印章行为合法的证据、依据，视为没有相应证据、依据，侵犯了被上诉人的合法权益，被上诉人请求返还应予支持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审判长 阮晓强
审判员 李洪宇
审判员 胡素琴
二〇一七年十月二十五日
书记员 樊 鑫