安徽省合肥市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）皖01行终374号
上诉人（原审原告）：黄玉硕，男，1963年10月14日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海�。
上诉人（原审原告）：丁建飞，男，1981年2月28日出生，汉族，住安徽省肥东县。
上诉人（原审原告）：黄成勇，男，1969年1月23日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。
上诉人（原审原告）：刘正中，男，1968年4月5日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。
上诉人（原审原告）：陆勤凤，女，1966年3月12日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。
上诉人（原审原告）：孙亚兰，女，1951年4月26日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区。
上诉人（原审原告）：童金健，男，1987年2月21日出生，汉族，住江苏省启东市。
上诉人（原审原告）：袁艺珈，女，1984年10月30日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区。
上诉人（原审原告）：赵艾凤，女，1962年8月20日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区。
上诉人（原审原告）：郑生林，男，1958年1月16日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区。
诉讼代表人黄玉硕、黄成勇、陆勤凤、孙亚兰、郑生林。
委托代理人赵光辉，安徽金亚太律师事务所律师。
委托代理人高飞，安徽金亚太律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：合肥市规划局，住所地安徽省合肥市怀宁路1800号，统一社会信用代码11340100002991813X。
法定代表人：吴爱国，局长。
委托代理人：宋雪鸿，该局副局长。
委托代理人：王波，安徽权祯律师事务所律师。
上诉人黄玉硕等十人因诉合肥市规划局《关于请求确认开元小区A、B地块旧城改造项目范围的函》一案，不服合肥市蜀山区人民法院（2016）皖0104行初33号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审�。
黄玉硕等十人原审诉称，2015年11月6日，其因不服合（瑶）房征决【2015】第（03）号《合肥市瑶海区房屋征收决定》向合肥市人民政府提起行政复议。2016年1月8日，合肥市人民政府复议决定后，其委托代理人查阅合肥市瑶海区人民政府行政复议阶段提交的证据得知，被告于2015年6月1日作出了合规函【2015】157号《关于确认开元小区A、B地块旧城改造项目范围的复函》。其认为该《复函》认定事实不清，违法法定程序，侵犯了其合法权益。理由如下：一、被告《复函》系答复合肥市瑶海区三里街街道办事处2015年5月27日作出的《关于请求确认开元小区A、B地块旧城项目改造范围的函》，所称开元小区A、B地块已经纳入瑶海区2015年旧城改造计划与事实不符，瑶海区人大常委会于2015年12月1日才作出《关于同意调整开元小区A、B地块加入2015年度旧城改造项目的决定�；二、被告以《复函》确认旧城改造项目的范围，没有法律依据，违反法定程序。综上，现诉请依法确认合规函【2015】157号《关于确认开元小区A、B地块旧城改造项目范围的复函》违法，并予以撤销。
合肥市规划局原审辩称，一、黄玉硕等10人不具备行政诉讼主体资格。本案《复函》是其给合肥市瑶海区人民政府的工作《复函》，只是针对开元小区A、B地块旧城改造项目规划相关手续作出答复，并不对原告合法权益产生影响，与原告没有利害关系；二、其作出《复函》符合法律规定。2015年5月27日，合肥市瑶海区人民政府向其发出《关于请求确认开元小区A、B地块旧城改造范围的函》，来函称开元小区A、B地块旧城改造项目已纳入瑶海区2015年旧城改造项目计划内，并对改造地块位置及情况进行简要说明，来函附件包括《开元小区旧城改造项目面积测量图》�瑶发改统【2015】34号《关于开元小区A、B地块旧城改造项目开展前期工作的批复》。其收到该请求函后，查阅了《合肥市城市近期建设规划（2011-2015）》及附图，该地块用地性质为居住用地，故其2015年6月1日向瑶海区人民政府《复函》确认该A、B地块范围进行旧城改造符合相关规划要求；三、原告所诉事实理由均不存在。本案《复函》是对开元小区A、B地块范围进行旧城改造是否符合相关规划要求的确认，并不涉及原告合法权益。另外，1、关于《复函》性质问题。其《复函》并没有确认A、B地块改造范围，改造范围是瑶海区人民政府来函中已经确认并附地形图，其只是确认该范围的改造项目符合规划要求，即该地块规划用地为居住用地。现该地块旧城改造项目用地性质与规划要求一致。2、关于法律依据及程序。其为合肥市行政区划内的城乡规划管理工作行政部门，�认区划内建设项目是否符合规划要求是其职责，故其依据《合肥市城市近期建设规划（2011-2015）》，确认该范围内的改造符合规划要求，符合法律规定。3、关于原告所涉2015年12月1日瑶海区人大作出的《关于同意调整开元小区A、B地块加入2015年度旧城改造项目的决定》是在其《复函》之后，与本案无关。
原审法院认为，合肥市规划局作出的合规函【2015】157号《关于确认开元小区A、B地块旧城改造项目范围的复函》是针对开元小区A、B地块旧城改造项目是否符合规划要求的请示答复函，该《复函》对原告的实体权利义务不产生直接影响。现依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定：驳回原告黄玉硕等十人的起诉。
黄玉硕等十人上诉称，一、虽然复函从形式�属于内部行政行为，但该复函确认的旧城改造范围包含了上诉人所有的房屋，与上诉人存在利害关系，对上诉人的权利义务产生了实际影响。上诉人作为利害关系人，系合格的诉讼主体，依法可以捍行政诉讼。二、被上诉人作为规划部门，就旧城改造应当全面准确的适用法律，但仅从总体上规定了规划部门工作范围和内容，对作出该行政行为的程序、证据要求、职权范围都没有规定。其以《复函》的形式确认项目范围符合规划条件，没有法律依据，依法应予撤销。三、被上诉人作出复函的行政行为认定事实不清。第一、被上诉人的复函系答复合肥市瑶海区三里街街道办事处作出的《关于请求确认开元小区A、B地块旧城项目改造范围的函》，上述函中所称开元小区A、B地块旧城项目已纳入瑶海区2015年旧城改造计划与事实不符，直至2015年12月1日瑶海区人大常委会才作出了《关于同意调整开元小区A、B地块加入2015年度旧城改造项目的决定》。因此被上诉人在未查清事实的情况下作出复函认定事实不清。第二、被上诉人仅以《合肥市城市近期建设规划》为依据，无法达到其符合城乡规划和专项规划的目的。第三、从被上诉人提交的《面积测量图》中可以看出，被上诉人盖章的日期是2015年6月3日，然而被上诉人作出确认复函的时间是2015年6月1日，即在没有基本图纸的情况下，直接作出复函确认旧城改造范围符合规划条件，属认定不清，依法应予撤销。
合肥市规划局辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。关于规划局的行政答复行为，符合法律规定。一、针对上诉人上诉请求理由第一项，我局认为城乡规划法赋予规划的含义是明确的，规划是对城乡未来空间布局的一种设计，我局没有对旧城改造项目范围进�确认的权利，在本案中对区政府来函的答复不是确认权利，而是对是否符合程序规划的一种答复，这种答复在房屋征收、旧城改造，如上诉人所说需要征询规划局是否符合规划的征询意见，规划局查阅相关近期规划，作出该地块符合规划要求的答复，是内部行为。二、城乡规划法把规划局的职责分为几类，第一类是编制规划行为，第二类行为是规划许可行为，第二类是对当事人权利义务产生利害关系的行为，通常是“一书两证”。还有一类是规划管理行为。本案我局作出的复函就是规划管理行为的一种，我局依据城乡规划法的规定作出复函符合规定。上诉人对城乡规划的理解出现偏差，混淆了概念。我们的答复行为与编制行为是有区别的。上诉人提出的区人大文件时间问题与本案无关。一审裁定符合法律规定，二审法院应当驳回上诉。
本院认为，合肥市�划局作出的合规函【2015】157号《关于确认开元小区A、B地块旧城改造项目范围的复函》是针对开元小区A、B地块旧城改造项目是否符合规划要求的请示答复函，是合肥市瑶海区政府作出房屋征收决定的前置行政行为，该《复函》对原告的实体权利义务不产生实质性影响。原审法院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定裁定驳回起诉并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李琦
代理审判员 张俊
代理审判员 潘攀
二〇一六年十二月九日
书 记 员 程文
附本案相关法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项:
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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