吉林省白城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉08行初5号
原告沈国付，男，1959年10月21日生，汉族，农民，现住洮南市。
委托代理人季连英，吉林梓辛律师事务所律师。
被告白城市人民政府。
法定代表人李明伟，市长。
委托代理人王继锋，白城市人民政府法律服务中心副主任。
第三人吉林雏鹰农牧有限公司（未到庭）。
法定代表人刘建甫，经理。
委托代理人牛志雅，吉林雏鹰农牧有限公司工程部经理。
原告沈国付不服被告白城市人民政府作出的白政复决字（2015）15号复议决定，于2016年3月17日向本院提起行政诉讼。本院于2016年3月22日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月3日公开开庭审理了本案。原告沈国付及其委托代理人季连英，被告白城市人民政府委托代理人王继锋到庭参加诉讼。第三人吉林雏鹰农牧有限公司经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告白城市人民政府于2016年3月10日作出白政复决字（2015）15号复议决定。内容如下：申请人沈国付申请对洮南市二龙乡仁义村南兔毛甸草原的使用权予以确认。被申请人洮南市人民政府作出的确权决定应对申请人确权草原的地理位置、面积及历史沿革等作出事实认定。申请人在确权申请中提出2002年5月10日同洮南市二龙乡仁义村签订了为期5年草原承包合同，同时又提供了承包期由5年修改为50年的承包合同。但被申请人在确权中未对上述事实进行充分审查，事实认定不清。被申请人在确权决定中依据《中华人民共和国草原法》于法有据。《中华人民共和国草原法》第九条规定“草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外”，第十条规定“国家所有的草原可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用”。申请人依据《草原承包合同书》主张争议草原使用权，承包合同存在5年与50年的争议，所涉及草原承包合同效力及草原承包经营权纠纷问题，申请人应通过民事诉讼等其他途径解决。综上，洮政草决字（2015）3号行政决定书存在认定事实不清。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条，本机关决定撤销洮政草决字（2015）3号行政处理决定。
原告沈国付诉称，因洮南市草原工作站将原告从二龙乡仁义村承包50年的草原发包给了第三人，原告向洮南市人民政府申请确认争议草原使用权。洮南市人民政府于2015年作出洮政草决字（2015）3号决定，确认争议草原使用权归洮南市草原行政主管部门所有。原告不服申请复议，白城市人民政府于2016年3月10日作出白政复决字（2015）15号复议决定。原告认为该决定书虽然撤销了洮政草决字（2015）3号决定书，但撤销理由错误。原告认为不存在5年和50年承包合同效力问题和草原承包经营权纠纷。因为合同的效力问题与争议草原权属确认无关，被告应依法对草原确权决定的合法性进行审查，而不是把确认合同效力作为确权的前提条件。
被告白城市人民政府辩称，白政复决字（2015）15号复议决定认为洮南市人民政府在处理本案过程中认定事实不清、证据不足，因此撤销洮政草决字（2015）3号行政处理决定书，原告的行政复议请求已经得以实现。（一）原告认为不存在5年和50年的争议是错误的。原告向洮南市人民政府要求确认争议草原的使用权，而草原使用权是通过签订草原承包合同而得到的。洮南市人民政府草原行政主管部门存档的是原告与仁义村签订的5年期的草原承包合同，即2002年至2007年。而原告自己提供的是经过涂抹的承包合同，承包期限为50年，即2002年至2052年。双方在承包期限问题上各持己见。答辩人认为确认哪份承包合同有效，是确认争议草原使用权的前提。洮南市人民政府对这一问题没有做到尽职调查，就草率的对争议草原使用权进行确认是错误的。（二）原告认为被告适用法律错误是对法条的曲解。按照《行政复议法》的相关规定“决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为”。法条只是要求可以责令，而不是应当责令。（三）原告认为被告作出撤销洮南市人民政府行政决定的理由是错误的这一说法不正确。复议决定的撤销理由是原行政决定认定事实不清，而且复议机关把吉林省高级人民法院（2015）吉行终字第60号生效判决部分内容写入文书并无不当。况且，承包合同存在5年与50年的争议是洮南市人民政府答复意见中的表述及证据证明的事实。综上，复议决定认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，请法院予以维持。
被告白城市人民政府向本院提交了以下证据、依据。
1、复议决定卷宗，说明复议决定程序合法，适用法律正确；
2、沈国付申请草原确权申请书，说明存在修改承包合同的事实，复议机关和确权机关应该对此事实进行审查；
3、2015年5月13日洮南市人民政府答复意见及洮南市草原站站长关成军笔录一份、二龙乡仁义村村书记魏永久笔录一份，仁义村四社社主任翟友笔录一份、王国成（沈国付草原承包合伙人）笔录一份、8名仁义村四社社员笔录各一份，此组证据证明复议决定中认定沈国付的草原承包合同存在争议是正确的，其对承包合同书的真实性存在合理怀疑是正确的。
4、（2015）白行初字第11号行政判决和（2015）吉行终字第60号行政判决，证明复议决定表述的诉权部分依据省高院的判决中的表述作出的，因该判决是生效判决，有指导意义，所以复议决定的表述不存在错误。
经庭审质证，原告沈国付称，对证据1有异议。复议卷宗内的证据在洮南市人民政府作出处理决定时没有提出，在复议机关使用是不合法的；对证据2的真实性无异议，对证明内容有异议，沈国付的草原承包合同存在5年修改为50年的事实，且修改程序是合法的，有村委会记录和村民代表同意签字；对证据3有异议，所有的笔录没有在处理决定时提出，在复议决定时提出是违法的，且所有笔录证明内容不属实，修改承包合同时经过村委会和村民代表大会，有关成军、孙国军的名章，承包合同由5年修改为50年是合理合法的。
原告沈国付提交证据如下：
1、洮南市二龙乡仁义村与沈国付签订的草原承包合同书（50年），证明沈国付的50年承包合同是经过村委会和村民代表同意的，是依法承包的。
2、洮南市二龙乡仁义村与沈国付签订的草原承包合同书（5年），该合同没有草原站公章和站长名章，说明该合同已经废止。
3、洮南市人民政府33号文件，证明全市草原使用权全部收回，这个文件是违法的。
4、2008年6月16日公告一份，证明草原站将原告的草原发包给第三人和王国成，发包日期定的是2008年7月16日，而实际发包日期是在4个月后。
5、王国成的草原承包合同书，证明其承包范围在原告承包范围内。
6、（2009）洮法民字第85号和（2009）白民一终字第773号民事裁定，证明争议草原应该先确权。
经庭审质证，被告白城市人民政府称，证据1证明存在修改合同的事实，且有被告提供的证据3中所有笔录可以证实该修改过程没有经过集体讨论，同时也能证明洮南市人民政府确权决定认定事实不清。证据2也说明洮南市人民政府确权决定认定事实不清。证据3是规范性文件，原告没有提出对该规范性文件的审查，没有经过有权机关的确认，不能认定违法。证据4在确权时没提供，不予质证，且该证据证明不了证明的问题。证据5在确权申请和复议申请中没有提供，与本案无关，也证明不了证明内容。证据6因为是复印件对真实性存在异议，即使真实，也不是生效判决，合同纠纷应通过民事程序解决。
依据原告、被告的举证、质证，本院对上述证据认证如下：（一）原告及被告提供的洮南市二龙乡仁义村与沈国付签订的2份草原承包合同书及被告白城市人民政府提供的复议申请书及谈话笔录，涉及到合同效力及草原承包经营权纠纷，能够证明本案确实存在两份承包合同，且合同效力没有确定。（二）原告提供的证据3属于规范性文件，依据最高院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十条之规定，对于规范性文件的审查，原告应该在第一审开庭审理前提出，有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。由于原告是在庭审调查中提出该规范性文件违法，且没有提出正当理由，所以本庭对该规范性文件不予审查。（三）原告提供的证据6，该两份民事判决认为应对洮南市草原站与二龙乡仁义村村民委员会的草原使用权进行确认，与本案无关，本庭不予评价。
经审理查明，2002年5月10日，原告沈国付与二龙乡仁义村签订承包期为5年的草原承包合同书，该份合同书经洮南市公证处公证、洮南市草原管理站备案。2009年，原告沈国付持有2004年8月其与二龙乡仁义村承包期限为50年的草原承包合同书，向洮南市人民政府申请确认争议草原使用权。洮南市人民政府于2015年作出洮政草决字（2015）3号决定，确认争议草原使用权归洮南市草原行政主管部门所有。原告不服申请复议，白城市人民政府于2016年3月10日作出白政复决字（2015）15号复议决定，撤销了洮政草决字（2015）3号决定。原告对复议决定的撤销结果认可，对撤销的理由不服，提起行政诉讼。
另外，在庭审过程中，原告沈国付撤回对洮南市中绿生态农业发展有限公司第三人身份的列明，洮南市中绿生态农业发展有限公司也认为本案从实体和内容上都与其无关。
本院认为，原告沈国付的草原使用权是基于草原承包合同取得的，在本案中存在争议双方提供的草原承包合同书不一致的问题，即：承包期为5年和承包期由5年修改为50年的两份承包合同，两份承包合同的效力问题没有确定。在此情况下，洮南市人民政府作出确权决定依据不足。白城市人民政府作为复议机关，认定洮南市人民政府确权决定认定事实不清正确。原告沈国付提出的诉讼请求，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告沈国付的诉讼请求。
案件受理费50.00元由原告沈国付承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 杨晓静
审 判 员 王 莹
代理审判员 王 倩
二〇一六年七月十一日
书 记 员 杨 蕊