吉林省吉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）吉中行终字第42号
上诉人（原审原告）：吉林市丰满区江南乡孟佳村村民委员会，住所地吉林市丰满区江南乡孟佳村。
法定代表人武家良，该村村民委员会主任。
委托代理人武晓光，吉林市船营区光华法律服务所法律工作者。
委托代理人刘新华，系吉林市村民，住吉林市。
被上诉人（原审被告）：吉林市丰满区人民政府，住所地吉林市吉林大街76号。
法定代表人于仲秋，该区区长。
委托代理人姜明义。
委托代理人张雅芹。
被上诉人（原审第三人）：吉林市佳龙陵园有限责任公司，住所地吉林市丰满区江南乡孟佳村三社。
法定代表人李晓明，该公司经理。
委托代理人李崇晨，吉林明达伟业律师事务所律师。
上诉人因与丰满区人民政府、吉林市佳龙陵园有限责任公司土地使用权颁证行政纠纷一案，不服高新区人民法院（2012）吉高新行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人武晓光、刘新华、被上诉人丰满区人民政府委托代理人姜明义、张雅芹、被上诉人吉林市佳龙陵园有限责任公司法定代表人李晓明、委托代理人李崇晨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：1997年10月5日，吉林市泷润置业发展有限责任公司（以下简称泷润公司）与原告签订征地协议，征用孟佳村土地6467.5平方米，用于建佳泷陵园管理用房，约定支付土地补偿费148752.50元。同年11月8日，被告以第041号使用土地批准书同意泷润公司征用孟佳村集体土地6467.5平方米。1998年3月18日，泷润公司与原告签订征地协议，征用原告土地6148平方米，用于建佳泷陵园烈士塔，约定支付土地补偿费141404元。同年4月5日，被告以第042号使用土地批准书同意泷润公司征用孟佳村集体土地6148平方米。1998年5月7日，泷润公司与原告签订征地协议，征用原告土地6526.9平方米，用于建佳泷陵园花窖，约定支付土地补偿费150118.7元。同年6月2日，被告以第043号使用土地批准书同意泷润公司征用孟佳村集体土地6576.9平方米。1998年5月18日，泷润公司与原告签订协议，约定由原告负责选出二块荒山坡地，供佳泷陵园作一期至二期用地，双方共同踏查确定后，一期用地办理征地手续，二期用地原告负责在一到二年内达到可作墓地的使用条件后办理征用手续。1998年8月6日，被告以第044号使用土地批准书（补办件）为泷润公司拨用国有土地10312平方米。2001年6月，第三人申请对坐落于孟佳村划拨取得的29504.96平方米国有土地使用权进行登记。同年6月12日，吉林市丰满区土地管理局和被告依第三人申请，以被告1997年至1998年分四次作出的第041、042、043、044号四份使用土地批准书为土地权属来源证明，经地籍调查，审核和批准，对第三人申请的29504.96平方米国有土地使用权予以登记，并由被告为第三人颁发了吉丰国用（2001）字第020520055号国有土地使用证。2011年12月28日，原告因不服被告颁发的吉丰国用（2001）字第020520055号国有土地使用证，向吉林市人民政府申请行政复议。吉林市人民政府复议认为，被告颁发吉丰国用（2001）字第020520055号国有土地使用证，审批档案中的要件齐全，符合相关规定，审批档案的地籍调查表中有原告的签章，该颁发行为事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条（一）项规定，于2012年3月27日作出决定，维持被告颁发的吉丰国用（2001）字第020520055号国有土地使用证。原告不服吉林市人民政府申请行政复议决定，遂向法院起诉。
原审法院认为：被告向第三人颁发吉丰国用（2001）字第020520055号国有土地使用证，核准使用权面积29504.96平方米。从用地图、宗地图、地籍调查表看，该宗地原系孟佳村集体土地。从土地权属来源证明文件看，该宗地由四部分组成。经查，前三部分共计19192.4平方米土地均有征地协议书和建设用地规划许可证，履行了集体土地征用手续，而第四部分10312平方米土地系被告直接批准划拨，并未履行相应的集体土地征用手续。根据1997年《吉林省土地管理条例》第四十六条的规定，县级人民政府征用除耕地以外其他集体土地的批准权限仅为6670平方米以下，被告作为县级人民政府批准10312平方米，属超越权限审批。根据1997年《吉林省土地管理条例》第六十七条的规定，被告1998年8月6日以第044号使用土地批准书（补办件）为泷润公司拨用国有土地10312平方米，属未按法律规定程序和权限审批土地，其该批准用地文件无效。被告以该无效批准用地文件作为土地权属来源证明，为第三人颁发吉丰国用（2001）字第020520055号国有土地使用证，为第三人多核准国有土地使用权面积10312平方米，其该具体行政行为违法。鉴于该违法具体行政行为涉及的土地已被第三人作墓葬地使用，如撤销该具体行政行为，将会给公共利益造成重大损失，故具有不可撤销性，依法应当确认违法。原告所提确认被告具体行政行为违法的诉讼请求有理，应予支持，但对其所提对被告具体行政行为予以撤销的诉讼请求，难以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条的规定，判决：确认被告吉林市丰满区人民政府向第三人吉林市佳龙陵园有限责任公司颁发吉丰国用（2001）字第020520055号国有土地使用证的具体行政行为违法。
上诉人上诉称：不存在因判决撤销而给国家利益或公共利益造成重大损失的问题，请求二审法院判决撤销被上诉人向原审第三人颁发的吉丰国用（2001）字第020520055号国有土地使用证，如适用司法解释58条，也应当同时责令行政机关采取相应的补救措施。
被上诉人丰满区人民政府答辩称：原审判决认定事实清楚，程序正当，适用法律正确，应予维持。
被上诉人吉林市佳龙陵园有限责任公司答辩称：被诉具体行政行为具有不可程序性，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
本案审理焦点是：1、被诉具体行政行为是否应予撤销；2、如确认违法，是否应采取补救措施。
在二审中，被上诉人丰满区人民政府与吉林市佳龙陵园有限责任公司提供证据及证明内容与原审一致，上诉人也提供了在原审所提供的全部证据，且证明内容与原审一致。当事人相互质证意见亦与原审一致，本判决不再重复。上诉人补充提供了四份证据（文件）材料：1、吉林省永吉县人民法院（2009）永行初字第114号刑事判决书，证明第三人以行贿为手段违法侵占土地，有单位犯罪记录，其主要负责人刘胜东、刘栗源受到处罚，其非法侵占的10312平方米土地应该返还孟佳村；2、前份证据（判决书）的主审法官肖金宝出具证明材料一份，证明该判决书是新证据，且与本案相关；3、吉林市丰满区国土局行政处罚决定书一份，证明第三人因非法占用孟佳村二队10000平方米土地受到处罚；4、1992年国家民政部颁发的《公墓管理暂行办法》（复印件），证明第三人作为私营企业，经营公墓违反了公墓管理规定，且第三人与墓主是租用保管合同关系，与公共利益无关。
二被上诉人质证认为，上诉人新提供的1、2、3份证据材料与本案无关，第4份文件不属于证据，只能用于合议庭参考。
对当事人在原审已提供并经质证的证据及其证明内容，因在二审没有变化，且当事人对原审基于证据审查所作事实认定均无异议，本院认定情况与原审一致。对上诉人所补充1、2、3份证据（文件）的客观真实性本院予以认定，但与本案无直接关联；对上诉人所补充第4份证据（文件）的客观性与关联性予以认定。
本院基于对诉讼证据的审查认定，认定本案案件事实与原审一致。
本院认为：原审判决对被诉具体行政行为违法的认定清楚、充分，认为所涉及土地已被第三人作墓葬地使用，如予撤销将会给公共利益造成重大损失，故具有不可撤销性，符合案件实际情况和相关法律规定。上诉人的撤销请求不成立，应予驳回。上诉人上诉主张应当完整适用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第58条，但在二审中上诉人未提出明确可行的补救方案，本院认为应由被上诉人丰满区人民政府在职责范围内对其违法行为自行弥补或者修正。上诉人认为被上诉人违法发证及第三人违法用地给其造成损害，可通过其他救济途径进行主张。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人上诉理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 寅
审 判 员 钱 岩
代理审判员 郭娟娟
二〇一三年五月三十日
书 记 员 隋雨桐