湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘01行终397号
上诉人（原审原告）王北华。
被上诉人（原审被告）湘潭市食品药品监督管理局，住所地湖南省湘潭市雨湖区大湖路6号。
法定代表人莫秋华，局长。
委托代理人唐湘宁，系该局政策法规科主任科员。
委托代理人刘宪武，湖南百舸律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）湖南省食品药品监督管理局，住所地湖南省长沙市岳麓区金星中路469号。
法定代理人刘湘凌，局长。
委代代理人邓敏，系该局政策法规处主任科员。
委托代理人王艺霏，湖南湘晟律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）步步高商业连锁股份有限公司，住所地湖南省湘潭市雨湖区韶山西路309号步步高大厦。
法定代表人王填，董事长。
被上诉人（原审第三人）临沂市群丰食品有限公司，住所地山东省临沂市河东区凤凰大街东段。
法定代表人杨景文，总经理。
王北华因诉湘潭市食品药品监督管理局作出的潭食药监举报[2016]第8号《关于步步高商业连锁股份有限公司湘潭广云点等四家店面销售伪红糖投诉事项调查处理情况的回复》及湖南省食品药品监督管理局行政复议一案，不服岳麓区人民法院（2016）湘0104行初193号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审查明：2016年3月24日至26日，原告分别在第三人步步高公司湘潭市的白石店、熙春路店、广云店、基建营店内购得由甘卉滋（中国）有限公司监制，并由第三人群丰食品公司生产的系列红糖制品164瓶（其中白石店43瓶、熙春路店79瓶、广云店28瓶、基建营店14瓶），产品名称分别为“甘卉滋姜汁红糖”、“甘卉滋桂圆红糖”、“甘卉滋红枣红糖”，共计支付货款2050元。上述产品的配料如下：“甘卉滋姜汁红糖”为“赤砂糖、鲜姜汁”，“甘卉滋桂圆红糖”为“赤砂糖、桂园粉”，“甘卉滋红枣红糖”为“赤砂糖、红枣粉”。产品标准号为Q/LQF0001S，生产许可证号为QS371303031298，生产日期为2015年12月1日，保质期为24个月。2016年4月11日，原告以所购买的“红糖制品”中无“红糖”成份、系不符合食品安全标准的食品为由，向湘潭食药局提交了《举报信》，要求“一、依法对被举报人销售不符合食品安全标准的食品进行调查、核实，并在法定期限内以书面形式告知举报人本案的调查情况及处理结果。二、依法责令被举报人履行首负责任制和惩罚性赔偿，并退还举报人此次购物金。三、本案经查证属实后，依法给予举报人最高奖励以此鼓励。”该局在接到原告的举报后当场受理了该案，并指定其所属的雨湖分局办理。同年4月15日，雨湖分局对第三人步步高公司的4家相关店面进行调查取证；5月30日，湘潭食药局作出潭食药监举报[2016]第8号《回复》并送达给原告，决定对其举报事项不予立案。原告对该《回复》不服，于2016年7月28日向省食药局申请行政复议；8月2日，该局受理了原告的申请，并依法向湘潭食药局发出《行政复议答复通知书》，要求其提供相关证据材料；9月23日，省食药局作出湘食药监复决字[2016]18号《行政复议决定书》并邮寄送给原告，决定维持原行政行为。
另查明，第三人步步高公司在购进涉案产品时向第三人群丰食品公司索取了《全国工业产品生产许可证》、《食品生产许可证副页》、“姜汁红糖”等产品的《检验报告》，并查验了货物，建立了进销货台账记录。同时，湘潭食药局在受理原告的投诉举报后，查验了第三人步步高公司的《食品经营许可证》和《营业执照》等证件（该公司下属的白石店、熙春路店、广云店、基建营店等4家分店不具备单独的法人资格）。第三人群丰食品公司于2015年3月12日获得山东省食品药品监督管理局颁发的《全国工业产品生产许可证》（证书编号：QS371303031298），在《食品生产许可证副页》上标注产品名称为“糖”，食品品种明细栏标注有“花色红糖(U／LQF0001S)”项。经对比产品实物，其标签上标注的内容与生产许可证上注册的相关信息相符。涉案产品于2015年12月8日经临沂市产品质量监督检验所分别出具了《检验报告》，检验结论均为合格。另外，涉案产品生产适用的是企业标准，即《临沂市群丰食品有限公司企业标准一花色红糖》(Q/LQF0001S-2011)，已经山东省卫生和计划生育委员会审查备案，有效期为2014年8月24日至2017年8月23日。
原判认为：一、对涉案“甘卉滋红枣红糖”等产品是否存在食品安全问题的认定。根据《食品安全法》第一百四十八条第二款的规定，“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。但是，食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。”本案中，原告向被告湘潭食药局投诉的主要理由是涉案“红糖制品”的配料中无“红糖”而为“赤砂糖”，因而不符合食品安全标准。认定食品是否安全合格的主要依据是生产企业是否具有相应的资质，是否按合法的标准组织生产以及产品质量是否合格;而第三人群丰食品公司具有生产食品的资质，且所适用的企业标准已经山东省卫生和计划生育委员会审查备案，且产品出厂时经质量技术监督部门检验合格;同时，其生产的“红枣红糖”等系列产品中明确注明以“赤砂糖”作为配料，并没有违反国家禁止性规定，也不存在欺骗消费者的行为;另外，第三人步步高公司具备经销食品的相关资质，且在涉案产品进场时尽到了必要的查验义务;因此，涉案产品在生产、销售过程中不存在违法之处，可认定为安全、合格的食品。二、对被告湘潭食药局作出的《回复》是否合法的认定。本案中，湘潭食药局在接到原告的举报后，开展了相关的调查，在查明的事实的基础上，认定原告的投诉缺乏事实根据，并在法定期限内作出不予立案处理的《回复》，符合相关法律规定，并无不当。三、对被告省食药局作出的行政复议决定是否合法的认定。本案中，省食药局依法受理原告的行政复议申请，并在法定期限内作出了维持原行政行为的决定，该行政复议行为合法。
综上所述，原告诉称“甘卉滋红枣红糖”等涉案产品存在食品安全问题的理由，因缺乏事实与法律依据，不能成立；其要求判决撤销被诉《回复》及行政复议决定、对投诉事项重新作出处理等诉讼请求，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决驳回原告王北华的全部诉讼请求。
王北华不服，上诉称：一、不符合食品安全标准的食品，并非不安全食品；而不安全食品就是不符合食品安全标准的食品。故，认定涉争产品是否合格，理当首先确认是否符合于食品安全国家标准的规定，才能适用《食品安全法》第一百四十八条第二款的规定情形，而生产企业是否具有相应的资质等情形都属于生产经营者必须履行的法定义务。再则，国家卫计委在《食品安全企业标准备案办法》中明确规定“备案公司应确保备案企业标准的真实性、合法性，确保依据该备案企业标准所生产食品的安全性，并对其实施后果承担全部责任。”因此，作为食品安全监督管理的行政部门，被上诉人一、被上诉人二以及一审法院对涉案的企业标准已经山东省卫生和计划生育委员会备案，其企业标准下生产的产品为合格产品显然有失法律、法规的强制性规定。
二、伴随着我国社会经济各方面飞跃发展，诸于1997年制定的行业标准《赤砂糖))QB/T2343.1其单一食糖标准远不能解决原糖高科技发展的品种需要，国家标准委员会于2013年相继制定了《黑糖》QB4567、《红糖》QB4561两类行业标准，甘蔗榨汁后熬煮凝固初期得到的粗糖为黑糖，精炼结晶黑糖为红糖，完全精炼红糖为白糖，剩下产生带有柑蜜的副产品为赤砂糖。因此，随着科学信息化的透明发展，广大消费者的生活消费也随之得到了科技发展所带来的实惠。且众所周知黑糖价值高，其次是红糖，最低为赤砂糖。故作为行政机关、复议机关、经营者、生产商等被上诉人理当知道其生活常识。更应知道本案食品名称具有红糖属性，其配料中也理所当然应添加红糖成分之常理。否则就属不符合食品安全国家标准规定情形的食品。特别是行政机关、复议机关作为食药监的执法职能部门其一应当知道《食品企业产品标准备案》及《食品企业产品标准备案变更》的法定不同概念，“备案”是指食品企业制定企业标准组织生产前应履行的法定义务，且包含企业标准三年有效期的延续备案。而“备案变更”是指企业发现自行制定的企业标准指标发生与国家标准、地方标准及行业标准的规定发生抵触，与国家安全强制标准不符时，依法向原备案的卫生行政部门申请对企业标准某项或多项指标的变更行为。其二也应当知道食品安全企业标准的真实性、合法性并非卫生和计划生育委员会审查备案后认定的情形。
三、基于上诉人的投诉举报，被上诉人四采取两面三刀的策略，其一、对市场上按照原企业标准《花色红糖》Q/LQF0001S-2011生产的系列产品进行了撤架；其二、对原企业标准《花色红糖))Q/LQF0001S-2011进行了变更，替代标准为《花色红糖))Q/LQF0001S-2016；其三、变更的内容将原标准“第一章范围第二款明确规定本标准适用于以赤砂糖为主要原料.......”更改为“第一章范围第二款明确规定本标准适用于以红糖、赤砂糖为主要原料.......”；第二章规范性可用文件增加了Q?/T4561红糖顷。第三章术语和定义第3.1条明确了花色红糖，是以下六种红糖的合称:红枣红糖、老姜红糖、阿胶红糖、桂圆红糖、枸杞红糖。第五草技术要求第5.1.1条红糖应符合QB/T4561和GB13104的规定等；其四、新上市的《花色红糖》制品标签标识所标示的配料中去掉了赤砂糖更改为红糖。由此可见，被告四原所制定的企业标准与《山东省企业产品标准备案管理规定》第六条制定企业产品标准应贯彻国家和省的方针、政策，符合国家法律、法规的规定，并不得与强制性标准相抵触。第八条企业产品标准编写应符合下列规定:(3)技术要求应反映产品的真实属性，但其它应符合的法律、法规和强制性标准的规定不符。故涉案产品与《食品安全国家标准预包装食品标签通则》第4.1.2条关于食品名称第4.1.2.1条应在食品标签的配目位置，清晰地标示反映食品真实属性的专用名称。第4.1.2.1.1条释义”国家标准、行业标准、或地方标准中已规定的食品名称”是指标准名称以及标准中规定的食品名称规定不符。违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第十三项之规定，属禁止生产经营的食品。故上诉人的投诉举报于法有据，投诉请求惩罚性民事赔偿也有法可依。然而，作为行政机关被告一接到上诉人的食品投诉举报后，而没依法进行调查、核实，相反来用跑过场的职场作风，致使生产经营者生产销售的违法产品在有效时间内没有受到相应的行政处罚，纵容了违法犯罪行为。事实就被告一所提供的”王北华花色红糖诉讼案证据材料”中得以证实，其一《现场检查笔录》从内容、字体都纯属对本抄写情形，笔录中载记“现场拍照”，而证据材料中并没有现场拍摄的场景照片。在材料中仅留存的诉争产品照片实为上诉人投诉举报材料中的食物照片。其二、被告一在《关于步步高商业连锁股份有限公司湘潭广云店等四家店面销售伪红糖投诉事项调查处理情况的回复》潭食药监举报(2016)第08号第一基本情况第2项中记载步步高商业连锁股份有限公司当场提供了上述产品采购进货时所索取留存的生产厂商的生产经营资质证书及产品检验合格报告书等证明文件，建立有进货查验记录，而据被告一证据材料显示，步步高商业连锁股份有限公司提供了案发四家门店的库存及销售台帐，无打单日期。而根据供货商湖南凯麟商贸有限公司的销售发货单内容载明该公司于2015年12月4日至12月31日分别向步步高白石店发货6次，另广云店、基建营店及熙春路店都没有此项配送单据记录，故说明对于本案，无论是从时间上看还是从程序上分析，被上诉人一作出的行政行为均无事实依据，被上诉人一、被上诉人二连自身本职的工作都未依法履行，依法行政成为笑谈。况且，被上诉人一于2016年4月11日收到上诉人的投诉举报后，到2016年5月30日方作出不予立案的决定，显然，被上诉人一的行为与《湖南省食品药品投诉处理办法》第十四条相悖违反法定程序。
综上所述，请求：一、撤销长沙市岳麓区人民法院（2016）湘0104行初193号行政判决书，发回重审或依法改判；二、撤销被上诉人湘潭市食品药品监督管理局作出的潭食药监举报（2016）第08号处理情况的回复，并责令其限期重新立案处理。三、撤销被上诉人湖南省食品药品监督管理局作出的湘食药监复决字（2016）第18号《行政复议决定书》；四、确认两被上诉人在处理上诉人的投诉与申请行政复议事项中单行为违法；五、依法对被上诉人四自行制定的企业标准《花色红糖》(Q/LQF0001-2011）的真实性、合法性、安全性及实施后果承担全部责任进行重新认定。
被上诉人湖南省食品药品监督管理局辩称：一、答辩人作出行政复议决定程序合法；二、答辩人作出的行政复议决定内容违法。红糖指带蜜的甘蔗成品糖，可以分为片糖、赤砂糖、红糖粉、碗糖等。本案中涉案产品系临沂市群丰食品有限公司经法定许可生产并检验合格的。产品生产所执行标准为经有关部门审查备案的企业标准。被举报人步步高超市经营涉案产品并无违法之处。涉案产品中明确标注以“赤砂糖”作为配料。湘潭市食药局对被举报人作出不予立案的决定并无不当。
当事人向一审法院提交的证据和依据已随案移送本院。经审查，本院认定的事实与原审无异。经二审另查明，《食品安全国家标准食糖》GB13104-2014对红糖及赤砂糖有定义及术语，赤砂糖与红糖是不同属性的两种食品（配料）。在《食糖》GB13104-2014实施之前，中国轻工业总会有行业标准《赤砂糖》QB/T3431-1997及中华人民共和国工业和信息化部行业标准《红糖》QB/T4561-2013也分别对赤砂糖和红糖进行了定义，确认红糖和赤砂糖属于两个不同的概念。
本院认为，《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条规定：“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理，不得推诿。对查证属实的举报，给予举报人奖励。”被上诉人湘潭市食品药品监督管理局对上诉人王北华的投诉具有处理的法定职责。从行业标准《赤砂糖》QB/T3431-1997、《红糖》QB/T4561-2013到现有的国家标准《食品安全国家标准食糖》GB13104-2014看，红糖和赤砂糖是不同属性的两种食品。本案中，涉案食品名称为“**红糖”，但标注的成分为“赤砂糖”，涉案食品未标注食品的真实属性名称，不符合《食品安全国际按标准预包装食品标签通则》GB7718-2011第4.1.2.1“应在食品标签的醒目位置，清晰的标示反映食品真实属实的专用名称”，及4.1.2.1.1“当国家标准、行业标准或地方标准中已规定了某种食品的一个或几个名称时，应选用其中的一个，或等效的名称”之规定，也违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（十三）项规定：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品…十三其他不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂、食品相关产品。”之规定，应认定被上诉人步步高商业连锁股份有限公司、临沂市群丰食品有限公司存在生产、经营不符合食品安全法律法规规定食品的违法行为。但被上诉人湘潭市食品药品监督管理局作出潭食药监举报[2016]第8号《关于步步高商业连锁股份有限公司湘潭广云点等四家店面销售伪红糖投诉事项调查处理情况的回复》，对上诉人就被上诉人步步高商业连锁股份有限公司、临沂市群丰食品有限公司存在违法行为的举报事项不予立案，认定事实不清，理解和适用法律不当，依法应予撤销。被上诉人湖南省食品药品监督管理局作出维持的行政复议决定，也不符合法律规定，依法应予撤销。因此，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求不当，依法应予改判。上诉人的第四项上诉请求，系新增的诉讼请求，二审不予审查，上诉人应通过其他诉讼途径主张权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销长沙市岳麓区人民法院作出的（2016）湘0104行初193号行政判决书；
二、撤销湘潭市食品药品监督管理局作出的潭食药监举报[2016]第8号《关于步步高商业连锁股份有限公司湘潭广云点等四家店面销售伪红糖投诉事项调查处理情况的回复》;
三、撤销湖南省食品药品监督管理局作出的湘食药监复决字[2016]第18号《行政复议决定书》;
四、责令湘潭市食品药品监督管理局在本判决生效之日起十五日内对上诉人王北华的举报投诉立案审查。
本案二审受理费50元，由被上诉人湘潭市食品药品监督管理局、湖南省食品药品监督管理局共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈光辉
审 判 员 柳志敢
审 判 员 王真铮
二〇一七年九月十八日
代理书记员 蔡思佳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。