湖北省武汉市江岸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂江岸行初字第00300号
原告杨健。
被告武汉市城市管理委员会，住所地武汉市江岸区胜利街305号。
法定代表人张军，系该委主任。
委托代理人涂洋（一般授权代理），系湖北英达律师事务所律师。
委托代理人金辉（一般授权代理），系武汉市城市管理委员会工作人员。
原告杨健要求被告武汉市城市管理委员会（以下简称市城管委）履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年12月11日受理后，依法向被告市城管委送达了起诉状副本，应诉通知书等相关诉讼文书，并组成由审判员唐玲莉担任审判长，人民陪审员刘钢平、钱志武参加的合议庭，于2016年3月11日公开开庭进行了审理。原告杨健，被告市城管委的委托代理人涂洋、金辉到庭参加诉讼，本案经合议庭评议，现已审理终结。
原告杨健于2015年6月7日通过电子邮件向被告市城管委实名举报79例车窗抛物行为并提交了相关视频材料，同年9月29日其向被告市城管委提交了《要求对实名举报事项作出书面答复并兑现行政允诺》的申请，被告市城管委于2015年11月26日对其作出了《信访事项答复意见书》。
原告杨健诉称，其于2015年6月7日向被告举报79例车窗抛物行为，并提交相关视频材料（发至被告电子邮箱：whchgjbil@163.com）。2015年9月29日，原告杨健向被告市城管委递交《要求对实名举报事项作出书面答复并兑现行政允诺》的书面材料，提出三项要求：1、要求被告市城管委根据《武汉市城市综合管理条例》第四十九条、第七十六条及《武汉市市容环境卫生管理条例》第五十一条的规定履行法定职责，在法定期限内对其举报事项的处理结果依法逐一作出书面答复；2、要求被告市城管委根据《关于对车窗抛物不文明行为举报奖励的实施细则（试行）》的规定，履行兑现行政允诺义务，对其实名举报79例车窗抛物行为并提供有效证据（车窗抛物视频）的行为实施奖励；3、根据《关于对车窗抛物不文明行为举报奖励的实施细则（试行）》（以下简称《实施细则》）第一条规定，要求奖励金额为人民币7900元整。被告市城管委于2015年11月26日向原告杨健出具《信访事项答复意见书》，认为原告杨健提交的举报经专班工作人员审核不符合《车窗抛物举报影像资料评判要素及标准》，举报未通过认定，举报内容不符合《关于对车窗抛物不文明行为举报奖励的实施细则（试行）》和《车窗抛物举报影像资料评判要素及标准》中关于时间信息评判要素，故不能按照有效认定的举报进行奖励。原告杨健认为：1、其依法向被告市城管委实名举报车窗抛物违法行为，并要求被告市城管委依照规定履行法定职责，在法定期限内就其79起举报事项的处理结果依法逐一作出书面答复的诉求合法有据，理应得到支持。2、原告杨健提交的车窗抛物视频内容完全符合被告市城管委公布的《实施细则》第三部分“证据甄别及认定”第五条规定的所有要求，根据《实施细则》第一条的规定，理应获得举报奖励金7900元。3、《武汉市城市综合管理条例》第四十九条规定给被告市城管委设定了以下四项法定职责：建立举报投诉制度；向社会公布统一受理举报投诉的电话、信箱、电子邮箱；对收到的举报、投诉应当登记后及时核实处理；接到举报、投诉之日起七个工作日内将处理结果反馈举报、投诉人，本案中被告市城管委以原告的举报不符合相关要求，未通过认定，不予奖励，也不能按照有效认定的举报进行相应的处置为由拒不履行上述法定职责，其行为严重违法，已构成行政不作为。4、被告市城管委认为原告杨健的举报不符合《车窗抛物举报影像资料评判要素及标准》中关于时间信息评判要素，但没有任何法律法规在时间方面对公民举报权作出限制性规定，故被告市城管委不予认定的行为构成行政乱作为。综上，请求人民法院：1、判决撤销被告市城管委对原告杨健作出的《信访事项答复意见书》；2、判决被告市城管委履行法定义务，依法就原告杨健举报79起车窗抛物违法行为事项的处理结果作出书面答复；3、判决被告市城管委兑现行政允诺，给付原告杨健举报奖励金7900元整；4、判令被告承担本案诉讼费用；5、对《车窗抛物举报影像资料评判要素及标准》进行合法性审查。
原告杨健向本院提交了以下证据：1、《要求对实名举报事项作出书面答复并兑现行政允诺》；2、《信访事项答复意见书》，证据1-2证明原告的诉讼有事实依据；3、《车窗抛物举报影像资料评判要素及标准》；4、《政府信息公开申请表》（2016年1月4日）及《政府信息公开答复书》（2016年1月26日）；5、《政府信息公开申请表》（2016年1月28日）及《政府信息公开答复书》（2016年2月23日），证据3-5证明被告市城管委以原告杨健的举报事实不符合要素标准而认定其举报无效违法。
被告市城管委辩称，1、被告市城管委有权受理原告杨健关于车窗抛物不文明行为的举报。根据《武汉市市容环境卫生管理条例》、《武汉市城市综合管理条例》等法律、法规的规定，被告市城管委作为武汉市城市综合管理工作的主管部门，有权受理原告向我委提交的关于车窗抛物不文明行为的举报。2、被告市城管委对于原告杨健关于车窗抛物不文明行为的举报已经依法受理，并对其进行了回复，履行了行政职责。被告市城管委向社会公布了包括电子邮箱在内的多种接受举报的方式，被告市城管委自原告杨健将邮件送达被告邮箱7日内，对原告杨健的举报进行了受理，并将该受理情况回复给原告杨健，符合法律规定。3、被告市城管委未对原告杨健提出行政允诺，原告杨健要求被告市城管委给付奖励金无事实和法律依据。综上，原告杨健的起诉没有事实和法律依据，被告市城管委不存在不履行法定职责的情况，请求人民法院依法驳回原告杨健的诉讼请求。
被告市城管委在法定期限内向本院提交了以下证据：1、原告杨健的信访材料及《信访事项答复意见书》，证明被告市城管委受理原告杨健的信访并对其进行了书面回复；2、邮件截图，证明被告市城管委已依法受理原告杨健的举报，并就其举报已受理的结果回复给原告杨健。
被告市城管委提交的法律依据有：1、《武汉市城市综合管理条例》；2、《武汉市市容环境卫生管理条例》，以上依据证明被告市城管委有权受理原告杨健的举报，被告市城管委将受理情况对其进行回复符合法律规定；3、《关于车窗抛物不文明行为举报奖励的实施细则》（试行）；4、《车窗抛物举报影像资料评判要素及标准》，以上依据证明原告杨健提出举报内容不符合“有奖举报车窗抛物活动”的要求，不予奖励。
经庭审质证，被告市城管委对原告杨健提交的所有证据真实性无异议；其中对证据1、2的证明目的有异议，认为恰好可以证明被告市城管委对原告杨健的信访事项依法进行了回复；对证据3、5的证明目的有异议，根据证据5，武汉市城市管理委员会并不是不存在，只是由武汉市城市管理局更名为武汉市城市管理委员会，因此在现在发布的文件中以武汉市城市管理委员会落款并无不妥；对证据4认为与本案无关。
经庭审质证，原告杨健对被告市城管委提交的证据1无异议，对证据二中第二份截图认为其发送时间是2015年12月29日17时41分，而原告杨健举报的时间是2015年6月7日，被告市城管委称其受理时间是2015年12月29日，系其提交答辩状前一天截图，证明该证据是在诉讼过程中形成，根据行政诉讼法的证据规则，不能作为证据采信，依法应当予以排除。
本院对上述证据认证如下：
原告杨健提交的证据1、2、3及被告市城管委提交的证据均真实、来源合法，能证明案件事实，本院依法予以采信；原告杨健提交的证据4、5与本案无关，本院依法不予采信。
经审理查明，2015年6月7日，原告杨健通过电子邮件向被告市城管委实名举报79起车窗抛物违法行为，并提交了相关视频资料。2015年9月29日，原告杨健又向被告市城管委提交了一份书面申请，即《要求对实名举报事项作出书面答复并兑现行政允诺》，要求被告市城管委：1、根据规定履行法定职责，在法定期限内就原告杨健79起举报事项的处理结果依法逐一作出书面答复，即对其举报的79起违法车窗抛物行为的事实予以确认、说明已经查明事实并实施行政处罚的部分的具体数字并罗列明细、说明已经查明事实但没有实施行政处罚的部分的具体数字并罗列明细、说明没有查明事实的部分的具体数字并罗列明细并依法逐一说明没有查明事实的原因；2、根据《实施细则》的规定，要求被告市城管委履行兑现行政允诺义务，对其实名举报的79起车窗抛物违法行为并提供有效证据的行为实施奖励；3、根据《实施细则》第一条的规定，奖励金额人民币7900元整。针对原告杨健的《要求对实名举报事项作出书面答复并兑现行政允诺》申请，被告市城管委于2015年11月26日作出了《信访事项答复意见书》，答复原告杨健：1、自2012年10月18日起，市城管委在中心城区开展车窗抛物有奖举报活动，制定了《关于对车窗抛物不文明行为举报奖励的实施细则》（试行），在市城管委设立专班，负责受理举报和实施奖励，并专门设置了电子邮箱whcgjbjl@163.com受理有奖举报，接收相关影像资料。2、2015年6月7日，您向车窗抛物有奖举报邮箱whcgjbjl@163.com举报车窗抛物视频，举报2014年5月1日至5月25日79起车窗抛物，经过专班工作人员审核不符合《车窗抛物举报影像资料评判要素及标准》，举报未通过认定。举报内容不符合《实施细则》以及《车窗抛物举报影像资料评判要素及标准》中关于时间信息评判要素。（时间信息：1、影像能显示正确抛物时间；2、举报时间与抛物时间间隔不得超过1个月）。此前，在2014年5月29日，您通过邮箱举报的视频资料，也因时间因素未通过认定。专班当时通过电子邮箱回复和电话回复。3、根据以上情况，您提出的上述79起举报内容因不符合“有奖举报车窗抛物活动”的相关要求，未通过认定，不予奖励。也不能按照有效认定的举报进行相应的处置。原告杨健对被告市城管委作出的上述《信访事项答复意见书》不服，诉至本院，诉请如前。
另查明，针对原告杨健举报79起违法车窗抛物行为，被告市城管委于2015年12月29日通过电子邮件进行了回复，告知原告杨健“你的举报已受理，将按照相关要求进行审核”。
本院认为，一、被告市城管委针对原告杨健的投诉举报是否依法履行法定职责的问题。《武汉市市容环境卫生管理条例》第二十七条明确规定禁止“从建筑物内、车内向外抛掷废弃物”，《武汉市城市综合管理条例》第四十五条规定，城市综合管理和相关行政执法活动实行属地管辖，由该管理事项或者违法行为发生地的区级城市综合管理机关部门管辖。但根据《武汉市市容环境卫生管理条例》第五十一条“城市管理执法部门及相关职能部门应当建立执法巡查制度、市容环境卫生投诉受理制度，及时发现和查处违反市容环境卫生管理规定的行为，受理公民、法人或者其他组织投诉的，应当依法办理，并将处理情况回复投诉人”及《武汉市城市综合管理条例》第四十九条“市、区城市综合管理各部门应当建立举报投诉制度，向社会公布统一受理举报投诉的电话、信箱、电子邮箱，对收到的举报、投诉应当登记后及时核实处理，并自接到举报、投诉之日起七个工作日内将处理结果反馈举报、投诉人，城市综合管理各部门对不属于本部门职责范围的举报、投诉事项，应当及时移送有权查处的部门处理，并将移送情况告知举报、投诉人”的规定，被告市城管委收到原告杨健提交的车窗抛物举报材料后应当按属地管理的原则，及时移送有关部门处理，并将移送情况告知原告杨健。本案中，原告杨健于2015年6月7日通过电子邮件向被告市城管委举报车窗抛物违法行为，又于2015年9月29日提出书面申请要求被告市城管委针对其举报事项的处理结果作出书面答复，而被告市城管委迟于2015年12月29日才通过电子邮件告知原告杨健受理了举报，且仅仅只是告知已受理，而未告知移送处理情况，确属未依法履行其应尽的法定职责。
二、被告市城管委针对原告杨健要求兑现车窗抛物不文明行为举报奖励的申请是否依法履行了职责的问题。2012年10月18日，市城管委决定在全市范围内开展对车窗抛物不文明行为的举报奖励活动，并根据相关规定制定了《关于对车窗抛物不文明行为举报奖励的实施细则》（试行）。该规定是市城管委为了鼓励市民积极参与城市管理，而对车窗抛物不文明行为实施有奖举报所作出的规定，该行为事实上是行政机关为实现行政管理目标，而为自己设定的单方面的义务，属于行政法意义上的行政允诺。行政允诺一经作出，行政机关即有正确履行允诺的义务，如果相对人的行为符合允诺的各项要求，允诺就必须予以实现，否则会构成不履行职责。同时实施举报奖励制度是行政机关获取违法信息的一种方式，设置有奖举报制度亦是属于行政机关的裁量行为，故市城管委有权对奖励条件、奖励标准和奖励金额等方面作出限定和规定。该实施细则第三条规定，市城管委设立车窗抛物举报奖励专班，专职负责受理举报和实施奖励，市民可以通过电话、网络、信函、来访等方式，向市城管委举报在本市中心城区范围内发生的车窗抛物行为。通过上述规定，被告市城管委自我设定了受理市民对车窗抛物不文明行为的举报和实施奖励的职责。根据《关于对车窗抛物不文明行为举报奖励的实施细则》（试行）规定的举报奖励流程，专班在受理举报时，应做好举报人身份登记，及时收集相关证据材料，按照受理举报、证据认定、移交处罚、奖励告知、审核备案、奖金发放等程序进行。专班应当在5个工作日内对举报人身份和证据材料的有效性进行初步认定，对认定为无效的举报及时告知举报人并说明理由，对认定有效的举报内容，移交相关部门进行处罚，同时针对确认有效的举报对举报人进行奖励。根据上述流程，对确认有效的举报进行奖励和认定为无效的举报，专班都应当主动及时告知举报人。本案中，原告杨健于2015年6月7日向被告市城管委提交了车窗抛物不文明行为的举报视频，因被告市城管委未予处理，原告杨健又于同年9月29日向被告市城管委提交了书面申请，要求被告市城管委兑现行政允诺，而被告市城管委迟至2015年11月26日才以信访程序作出答复告知原告杨健不予奖励，该行为违反了实施细则规定的上述程序。被告市城管委认为原告杨健提交的视频资料不符合时间要素标准，故不予奖励，但事实上出台有奖举报的目的是为了监督车窗抛物违法行为，因此举报奖励应当是针对查证属实的情形，即原告杨健提交的视频资料能够确认车窗抛物违法行为属实，其才能获得相应的举报奖励，被告市城管委应当对原告杨健提交的视频内容进行审查认定，查证相关违法行为属实的，应当作出奖励认定，且依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，本案中原告杨健举报的79起车窗抛物行为发生时间是2014年5月1日至5月25日，其于2015年12月举报，并未超过上述规定的期限，故被告市城管委认为举报时间与抛物时间间隔不得超过1个月、在没有对内容进行审核的情况下直接以其不符合时间评判要素标准作出不予奖励决定没有依据，也不符合举报奖励制度出台和设立的目的。同时，被告市城管委对于其行政职责范围的事项作出信访答复于法无据，依法应当予以撤销。
三、关于原告杨健要求对《车窗抛物举报影像资料评判要素及标准》进行合法性审查的诉讼请求。《车窗抛物举报影像资料评判要素及标准》并非规范性文件，原告杨健的该项诉请没有法律依据。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决如下：
1、撤销被告武汉市城市管理委员会于2015年11月26日对原告杨建作出的《信访事项答复意见书》。
2、责令被告武汉市城市管理委员会针对原告杨健于2015年6月7日提交的举报依法作出处理决定。
3、责令被告武汉市城市管理委员会针对原告杨健于2015年6月7日提交的举报奖励申请依法作出处理决定。
4、驳回原告杨健的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元、邮寄送达费人民币20元，合计人民币70元由被告武汉市城市管理委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 唐玲莉
人民陪审员 刘钢平
人民陪审员 钱志武
二〇一六年六月二十八日
书 记 员 张东洋