山东省聊城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）聊行终字第52号
上诉人（原审原告）：张春梅，女，汉族。
被上诉人（原审被告）：茌平县人力资源和社会保障局。住所地：茌平县文化路。
法定代表人：张庆军，局长。
委托代理人：金书强，茌平县人力资源和社会保障局法律顾问。
委托代理人：许洪利，茌平县人力资源和社会保障局监察科科长。
被上诉人（原审被告）：茌平县人民政府。住所地：茌平县中心街。
法定代表人：雷霞，县长。
委托代理人：窦昆，茌平县人民政府法制办公室副主任科员。
原审第三人：茌平县京都购物广场有限公司。
法定代表人：施彩芬，总经理。
委托代理人：张丽敏，山东万航律师事务所律师。
委托代理人：孙海杰，山东万航律师事务所（实习）律师。
上诉人张春梅因诉被上诉人茌平县人力资源和社会保障局（以下简称茌平人社局）、茌平县人民政府劳动保障监察一案，不服茌平县人民法院（2015）茌行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人张春梅，被上诉人茌平人社局负责人（副局长）郎以军及其委托代理人金书强、许洪利，被上诉人茌平县人民政府委托代理人窦昆，原审第三人茌平县京都购物广场有限公司（以下简称京都公司）委托代理人张丽敏、孙海杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，被告茌平人社局于2015年2月3日作出茌人社监令（2015）第205号劳动保障监察责令改正指令书，其内容为：“茌平县京都购物广场有限公司，你单位拖欠职工王欢欢、周玉梅、刘淑青三名工资共计8195.55元，违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条的有关规定，根据《中华人民共和国劳动法》第九十一条、《劳动保障监察条例》第二十六条的有关规定，责令你单位自收到本文书之日起三个工作日内支付拖欠职工王欢欢、周玉梅、刘淑青的工资8195.55元；拒不履行本责令改正决定的，依据《劳动保障监察条例》第三十条第（三）项规定处2000元以上2万元以下的罚款。”改正指令书中涉及王欢欢、周玉梅、刘淑青三职工在第三人京都公司进行了应聘登记，三职工亦是向京都公司提出离职申请并办理离职手续，三职工系第三人京都公司的职工。原告张春梅与第三人京都公司之间系柜台租赁关系。
2015年3月16日被告茌平县人民政府收到原告张春梅行政复议申请书，于2015年3月20日立案受理，于2015年5月13日作出茌政复决字（2015）2号行政复议决定，维持茌平人社局作出的茌人社监令字（2015）第205号劳动监察责令改正指令书，并于2015年5月15日送达各方当事人。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”被告茌平人社局作出责令改正指令书中，行政行为相对人为第三人京都公司；指令书内容涉及王欢欢等三职工与京都公司系聘用关系，而原告张春梅与第三人京都公司之间系柜台租赁关系，故指令书责令第三人京都公司支付拖欠职工的行政行为，并未对原告张春梅产生实际利益影响，原告张春梅与涉案行政行为之间无利害关系，依法不具有提起行政复议申请人主体资格，对其提起的行政复议申请，被告茌平县人民政府依法不应受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定：“复议机关维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”被告茌平县人民政府对原告张春梅不符合行政复议受理规定的复议申请予以受理，并作出了茌政复决字（2015）2号《行政复议决定书》决定，维持茌平人社局作出的茌人社监令字（2015）第205号劳动监察责令改正指令书，违反法定程序。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第四款的规定，判决确认被告茌平县人民政府作出茌政复决字（2015）2号《行政复议决定书》的行政行为程序违法。案件受理费50元，由被告茌平县人民政府负担。
上诉人张春梅不服原审判决，上诉称：王欢欢等三人未与京都公司签订劳动合同，不存在劳动关系，其三人是上诉人聘用的员工，由上诉人发放工资。根据上诉人与京都公司签订的租赁合同，上诉人租赁京都公司的柜台，缴纳每人每月100元的人员管理费，根据京都公司的规定办理应聘登记备案、离职手续，方便京都公司管理上诉人雇佣的人员，京都公司与王欢欢等三人只是代为上诉人管理人员之间的关系。京都公司收到劳动保障监察责令改正指令书后擅自在上诉人的账户中扣除王欢欢等三人的工资，收款事项为代上诉人支付工资，上诉人不存在拖欠三人工资的情况。上诉人雇佣的员工与京都公司不存在劳动关系，被上诉人作出的劳动保障监察责令改正指令书认定事实不清，违反法律规定，上诉人作为雇主有利害关系，并且京都公司私自扣划三人工资的行为损害了上诉人的合法权益，上诉人有权起诉，原审裁定驳回上诉人起诉错误。茌平人社局与京都公司恶意串通，下达的指令书京都公司不予以反驳，茌平县人民政府未查清事实真相作出维持的行政复议决定错误，应予撤销。原审法院判决只确认行政复议程序违法适用法律错误，请求二审法院判决撤销该复议决定。
被上诉人茌平人社局辩称：被上诉人基于王欢欢等三人的投诉，对京都公司拖欠工资一案立案调查，经查明王欢欢等三人受京都公司聘用在该公司工作，三人离职时经过京都公司的批准，其提供的劳动是京都公司的工作组成部分，且确实存在拖欠工资的行为，被上诉人对京都公司做出了责令改正指令书认定事实清楚，程序合法，原审判决正确，请二审法院予以维持原审判决。
被上诉人茌平县人民政府辩称：被上诉人茌平县人民政府收到上诉人的行政复议申请后，认为上诉人虽不是涉案行政行为的相对人，但其与该行政行为是否具有利害关系，应在立案后通过实质审查来界定，立案后茌平县人民政府认为茌平人社局下达责令改正指令书，原因系京都公司拖欠三职工工资，该三职工系上诉人招用至其在京都公司租赁的柜台工作，并发放工资，之所以向京都公司下发责令改正指令书是因为上诉人未办理营业执照，茌平人社局认定京都公司为用工主体而向其下达。上诉人应系该行政行为的相关人，具备提起行政复议的主体资格。
原审第三人京都公司陈述意见：一、京都公司不应作为本案第三人，本案处理结果对王欢欢等三人有实质性的利害关系，京都公司只是根据合法有效的判决或监察指令作出相应行为，本案结果对京都公司影响不大，因此京都公司不应作为本案第三人参加诉讼。二、京都公司代为王欢欢等三人在上诉人账户中扣发工资的行为合法有效，不存在任何违法之处。根据茌平人社局作出的责令改正指令书，京都公司做出扣押款项的行为并不违法。根据上诉人与京都公司签订的租赁合同，即使茌平人社局未发出责令改正指令书，京都公司一旦发现上诉人存在拖欠销售人员工资的情形，也有权扣押款项将拖欠工资予以发放。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本案经合议庭评议，本院认为：
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……。本案被上诉人针对王欢欢、周玉梅、刘淑青三人的投诉，向京都公司作出被诉责令改正指令书，该行政行为涉及的行政相对人为王欢欢、周玉梅、刘淑清及京都公司。上诉人认为王欢欢等三人为其招用的员工，与京都公司不存在劳动关系，且京都公司将上诉人的货款扣押用于发放王欢欢等三人的工资，其与被诉责令改正指令书具备法律上的利害关系。根据京都购物广场应聘登记表及离职申请书可以看出，王欢欢等三人参加工作及离职是经京都公司批准允许，能够认定王欢欢等三人受聘于京都公司，上诉人主张不能成立。上诉人所称京都公司扣押其货款用于支付王欢欢等三人的工资，系其与京都公司之间的民事纠纷，上诉人可通过民事诉讼予以解决。综上，上诉人与被诉责令改正指令书不具有利害关系，对其行政复议申请复议机关依法应不予受理，茌平县人民政府受理后作出维持责令改正指令书的行政复议决定属程序违法，原审判决并无不当，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张春梅负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孟庆杰
审 判 员 李海林
代理审判员 刘 鹏
二〇一五年十一月二十五日
书 记 员 路普光