江苏省镇江市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）镇行终字第00123号
上诉人（原审原告）扬中市三茅街道永勤村第七村民小组。住所地：扬中市三茅街道永勤村。
负责人朱奎芳，该组组长。
委托代理人李平，江苏朱方律师事务所律师。
委托代理人周亮，江苏朱方律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）扬中市人民政府。住所地：扬中市扬子西路**号。
法定代表人潘早云，市长。
委托代理人蔡国庆，扬中市人民政府法制办工作人员。
委托代理人严理达，扬中市人民政府法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）扬中市国土资源局。住所地：扬中市江洲西路***号。
法定代表人殷新华，局长。
委托代理人左卫祥，该局土地利用管理科工作人员。
委托代理人童国华，该局土地利用管理科工作人员。
被上诉人（原审第三人）江苏江洲电器有限公司。住所地：扬中市兴隆镇三跃街，现开发区三跃社区。
法定代表人曹勇，董事长。
委托代理人陈爱民，江苏江洲律师事务所律师。
上诉人扬中市三茅街道永勤村第七村民小组诉被上诉人扬中市人民政府、扬中市国土资源局、江苏江洲电器有限公司要求确认征地实施行为违法一案，不服江苏省扬中市人民法院（2014）扬行初字第17号行政判决书，于2014年12月9日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，依法组成合议庭，于2014年12月23日公开开庭审理了本案，上诉人的委托代理人李平、周亮，扬中市人民政府的委托代理人蔡国庆、严理达，扬中市国土资源局的委托代理人左卫祥、童国华，江苏江洲电器有限公司的委托代理人陈爱民到庭参加诉讼。因为双方当事人请求协调，依法扣除审限1个月。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：
一、第三人用地及支付土地补偿款的情况：
原扬中县毛巾厂于1994年9月更名为扬中市植物蛋白粉厂，该厂于1998年2月改制，债权债务由原江苏江洲集团公司负责处理。原江苏江洲集团公司系原扬中县毛巾厂投资成立，后更名第三人江苏江洲电器有限公司。原扬中市防腐绝缘材料厂系第三人的子公司。原扬中县三跃乡年丰村委会，因镇、村合并，其与他村合并后成为现扬中市三茅街道永勤村委会。
1992年9月6日，原扬中县毛巾厂与原扬中县三跃乡年丰村委会签订协议一份，约定：“毛巾厂征用年丰村土地98亩，每亩征地费为3000元，征地费作为股本金投入到毛巾厂，如果毛巾厂盈利则参与分红，如毛巾厂亏损，则毛巾厂按贷款利息结算”。同年9月15日，又签订补充协议一份，将征地费用涨至每亩4000元，其余部分不变，增涨的每亩1000元以现金给付，交由村民分配。从1992年开始，毛巾厂即使用该宗土地，实际使用土地面积为39余亩，其余部分未使用（其中7组4.19亩、8组7.33亩、11组13.9亩、12组7.99亩、13组6.37亩）。
2002年9月4日，第三人与永勤村7、8、11、12、13组的组长签订了协议一份，约定：“原协议期满，利息付清；明确征用土地面积为39.79亩，每亩征地费3000元仍作为股本金，如盈利则参与分红，如亏损则按每亩336元由江洲集团公司给付利息”。同日，第三人与永勤村委会签订了相同内容的协议一份，第三人按约履行，每年均给付了利息。
2012年7月2日，第三人与永勤村委会及7、8、11、12、13组的代表签订协议，约定退还股本金119370元，第三人再补偿每亩11300元。因部分村民对协议有异议，经扬中市三茅街道人民调解委员会调解，同年8月29日，第三人与永勤村委会及7、8、11、12、13组达成协议，签订了人民调解协议书，约定每亩再补偿5700元，即按每亩补偿17000元计算。此协议的每组签字率（按户计算）：7组为89.47%、8组为84.85%、11组为83.87%、12组为95.65%、13组为100%。第三人按协议将全部款项795800元（每亩3000元股本金＋每亩17000元补偿款）支付给了永勤村委会，村委会将该款付给各村民小组，支付金额为795770元。
二、第三人用地后征用及办证情况：
1993年5月27日，原扬中县土地管理局以扬土建管（93）3号文件，批准原扬中县防腐绝缘材料厂（第三人的子公司）使用土地16.25亩。（2006年12月30日，江苏省国土资源厅作出批复，同意转征为国有）。
1997年12月31日，原扬中市国土管理局作出扬土清（1997）补123号“建设用地清理补办批准书”，同意第三人补办征用原告所在村集体土地15亩。
2006年9月27日，扬中市国土资源局作出扬国土（2006）补第5号“遗留项目建设用地补办批准书”，同意第三人征用原告所在村集体土地3.369亩。
2011年12月31日，江苏省人民政府作出批复，批准征用原告所在村集体土地5.917亩，并转为建设用地。
2012年4月28日，被告扬中市国土资源局与第三人签订了国有土地使用权出让合同，宗地面积为26096平方米（39.183亩）。同年7月20日，第三人交清了相关税费。7月23日，第三人申请办理土地使用证。
2012年8月8日，扬中市人民政府向第三人颁发了国有土地使用证。
另查明：2007年2月6日，扬中市国土资源局将上述土地租赁证给第三人，证号为扬国用（2007）第10118号，租赁终止日期为2010年2月5日。2012年8月8日，扬中市国土资源局撤销了该土地租赁证。
2014年1月10日，原告及永勤村8组、11组曾分别向原审法院提起诉讼，要求撤销扬国用（2007）第10118号土地证和扬国用（2012）第1625号土地证。后原告撤回要求撤销扬国用（2007）第10118号土地证的起诉。经审理，原审法院以（2014）扬行初字第4、5、6号行政判决书驳回原告及永勤村8组、11组要求撤销扬国用（2012）第1625号土地证的诉讼请求。
原告诉至原审法院，请求法院依法确认两被告于1993年征用16.25亩土地的征地行为违法。
原审法院认为，第三人现使用的整宗土地原属于扬中市三茅街道永勤村（原三跃乡年丰村）7、8、11、12、13组所有。1992年9月6日，第三人与原扬中县三跃乡年丰村委会签订征地协议一份，约定征用98亩，第三人实际使用39余亩；同时约定了土地补偿的数额及给付方式，村委会与各组另行签订了内容相一致的协议。1993年3月，第三人向原扬中县土地管理局提出建设用地申请，申请用地16.25亩，经逐级呈报至镇江市人民政府获批准，同年5月27日，原扬中县土地管理局以扬土建管（93）3号文件批准将16.25亩土地给第三人使用。2002年9月4日，第三人与扬中市三茅街道永勤村民委员会及各组又签订了协议，对92年协议中的土地面积和土地补偿费给付方式作了进一步明确。2006年12月30日，江苏省国土资源厅同意将该宗集体建设用地征收为国有土地。依据1986年6月25日颁布的《中华人民共和国土地管理法》第三十九条的规定：“乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。乡（镇）村企业建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡（镇）村企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。乡（镇）村企业建设使用村农民集体所有的土地的，应当按照省、自治区、直辖市的规定给被用地单位进行适当补偿，并妥善安置农民的生产和生活”，第三人与原年丰村委会签订了征地协议，并按照协议约定向原告进行了用地补偿（征地费用作为股本金投入参与分红或分享利息），两被告将该宗土地批准给第三人使用，符合当时的法律规定。2006年，两被告依据1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，经省级人民政府批准，又将该宗集体建设用地转征为国有土地，符合法律规定。自1992年起，第三人征用原告及永勤村8、11、12、13组土地后，按照双方签订的协议，已经按约履行了义务。2012年8月29日，经三茅街道人民调解委员会调解，相互间自愿达成协议，签订了人民调解协议书，第三人按照协议兑现了全部款项，原告及永勤村8、11、12、13组村民的合法权益并未受到影响。现原告要求确认两被告于1993年4月1日征用16.25亩土地行为违法的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，原告的诉讼请求不能成立。原审法院依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人上诉称：1、1992年本组村民同意村委会代表将部分土地租给第三人使用十年，2002年村委会代表本组又与第三人签订十年租赁合同，延续至2012年，在土地租赁期间，两被上诉人在未征地补偿、征地公告的情况下，用第三人与村委会签订的租地协议来替代其自身的征地责任，将上诉人的土地征收为国有，又在无合法征地手续的情况下出让给第三人，损害上诉人的合法权益。1993年4月1日镇地管使字（93）号第06号建设用地批准书和苏国土资地函（2006）0571号批复项下的征地行为，该批复只能反映第三人有权使用上诉人的土地，土地至2012年一直未被征用，2006年批复的面积、主体、数量不清，不能完全反映与本案16.25亩，即使一致，也因两被告人未进行征地程序应认定为征地行为违法；2、第三人作为用地单位，不具备征地主体资格，不能代替被上诉人行使征地职能；3、村委会于2006年10月26日出具的第三人于1992年用地一次性补偿到位的证明，不能证明征地补偿全部到位；4、1992年协议是土地租赁协议，协议十年一签，不是征地协议，原审查明的事实不清；5、1993年征地协议不真实，该协议多处空白，数额与1992年的明显冲突，无可执行性，上诉人未得到此协议的补偿款；6、2006年批复后，应适用2006年补偿标准，但是却认为1993年已补偿到位，1993年的费用只是土地使用费，不是征地补偿。请求确认撤销原审判决，依法改判扬中市人民政府、扬中市国土资源局关于1993年征用16.25亩土地的征地实施行为违法。
被上诉人扬中市人民政府和扬中市国土资源局共同答辩称：1、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。原审判决认定原审第三人补偿情况符合客观实际，1992年9月6日、9月15日、2002年9月4日、2012年7月2日和同年8月29日的协议完整记录了征地补偿费用的计算增加和计算支付情况，证明该征地的土地补偿款争议已经过扬中市三茅街道调解委员会的调解处理。2、原审判决认定的该宗地块的征收及办证情况事实清楚，该地块征用40.536亩，分别进行了四次征地批准，被上诉人扬中市国土资源局在一审中提供了征地批准文件，2012年原审第三人以出让方式获得该地块的国有土地39.183亩的使用权，并办理了使用权证。3、因原审第三人用地发生在1986年土地管理法适用期间，征地相关程序应适用1986年的土地管理法，土地补偿标准也应该按当时的法定标准计算。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求本院依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人江苏江洲电器有限公司答辩称：1、原审第三人与上诉人所在的村民委员会签订的是征地协议，不是租赁协议。2、征地补偿款的支付标准经过了反复协商，最后于2012年8月29日经三茅街道调解达成了调解协议书，具有法律效力。3、上诉人对该调解协议书未行使撤销权前，就撇开调解书提起行政诉讼，实际上对调解协议的单方反悔，不应得到支持。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。
上诉人提起上诉后，原审法院将当事人在原审法院提交的证据材料均随案移送本院。
本院经庭审调查，上诉人认为1992年9月6日的协议实际上是租赁协议，而非征用协议，1993年2月26日协议，包含了征用或者租用意思，不能一概表述为征地，并认为2012年调解协议无效，对原审查明的其他事实无异议；三被上诉人对原审查明的事实无意义。
本院经复核全案证据，结合当事人当庭陈述查明：
征地协议情况：
1992年9月6日，原扬中县毛巾厂（甲方）与原扬中县三跃乡年丰村委会（乙方）签订协议一份，该协议经三跃乡人民政府盖章批准，协议主要内容是：“毛巾厂征用年丰村土地98亩，每亩征地费为3000元，征地费作为股本金投入到毛巾厂，如果毛巾厂盈利则参与分红，如毛巾厂亏损，则毛巾厂按贷款利息结算；自签订协议之日起，所有被征用的土地使用权全归甲方；乙方按股分红期暂订十年，期满以后由甲乙共同协商还款时间，按拟订的新章程执行”。同年9月15日，经乡政府批准（盖章），双方又签订补充协议一份，将征地费用涨至每亩4000元，其余部分不变，增涨的每亩1000元以现金给付，交由村民分配。
1996年2月3日，扬中市江州实业公司与三跃镇年丰村签订协议书，主要内容是甲方向乙方征用土地111.78亩，因少数村民阻止，甲方打围墙，协议如下：已用34.34亩补贴1000元／亩予以退还，从1996年开始按3000元／亩计算股本金，按原协议执行。
2002年9月4日，江苏江州集团公司与永勤村7、8、11、12、13组的组长签订了协议一份，该协议除载明原审查明的内容外，还约定：“此协议签字生效后，土地使用权归甲方；此协议暂定10年，到期后乙方投资股份金是否投股或者退回，甲乙双方再作协商”。
2012年8月29日，经扬中市三茅街道人民调解委员会调解，江苏江洲电器有限公司（被申请人）与永勤村委会及7、8、11、12、13组（申请人）达成协议，签订了人民调解协议书，约定：各方对1992年9月6日、1996年2月3日，2002年9月4日协议不持任何异议，申请人对上述土地现为国有出让工业用地不持任何异议；被申请人将原征用土地补偿款119370元退还给申请人，申请人在被申请人不再持有任何股份；被申请人自愿额外补偿申请人股权溢价676439元（每亩再补偿5700元，即按每亩补偿17000元计算）；本协议签订后申请人与被申请人再无任何股权争议，申请人不得对被申请人合法使用、转让上述土地持有异议。本协议生效条件包括申请人户代表签字达三分之二以上（包括本数）。
二、征（用）地行政审批情况：
1993年3月4日，原扬中县防腐绝缘材料厂（江苏江洲电器有限公司的子公司）提出国家、乡（镇）村建设用地申报表，申请征（拨用）原三跃乡年丰村16.25亩土地；1993年4月1日镇江市土地管理局作出镇地管使字（93）第（06）号补办《镇江市建设用地批准书》，载明报经省市人民政府批准，同意原扬中县防腐绝缘材料厂使用三跃乡年丰村16.25亩土地建设厂房；1993年2月26日，原扬中县土地管理局与三跃乡年丰村签订征（使）用土地协议书，约定征（使）用土地16.25亩，并确定土地补偿费、青苗补贴费、安置补贴费等事宜，三跃乡人民政府加盖公章；1993年5月27日，原扬中县土地管理局以扬土建管（93）3号文件，批准原扬中县防腐绝缘材料厂使用土地16.25亩；2006年12月30日，江苏省国土资源厅作出批复《关于批准扬中市2006年度第4批次城镇建设用地的通知》苏国土资地函（2006）0571号，同意将上述土地征收为国有。2007年1月24日扬中市国土资源局作出扬土征字（2007）第2号《建设用地批准书》，同意征收永勤村土地16.25亩。
1997年10月15日，江苏江洲集团公司提出国家、乡（镇）村建设用地申报表，申请补办三跃镇年丰村15亩土地征地手续；1997年10月25日，原扬中县国土管理局与三跃镇年丰村签订该15亩土地的《征（使）用土地协议书》，但是未约定土地补偿、安置补助和青苗补贴费。1997年12月21日，原镇江市国土管理局作出镇土清征（1997）补第172号《建设用地清理补办批准书》，载明经报市人民政府批准，同意补办征用原三跃镇年丰村15亩土地；1997年12月31日，原扬中县国土管理局作出扬土清（1997）补123号“建设用地清理补办批准书”，同意江苏江洲集团公司补办征用原三跃镇年丰村使用土地15亩。
2003年6月扬中市国土资源局对于江苏江州电器有限公司少批多用3.369亩土地的行为作出扬国土罚（2003）第215号行政处罚决定书，处以罚款3369元；该处罚决定同时载明根据国土资源部国土资发（2003）365号文，被处罚单位接受处罚后，我局将依法办理建设用地审批手续。2006年9月27日，扬中市国土资源局，根据省国土资源厅《关于遗留项目建设用地处理意见的通知》（苏国土资发（2002）224号）精神，作出扬国土（2006）补第5号“遗留项目建设用地补办批准书”，载明经市政府批准，同意江苏江洲有限公司征用永勤村集体土地3.369亩，作为工业用地。
2011年12月31日，江苏省人民政府作出苏政地（2011）796号《关于扬中市2011年度第5批次村镇建设用地的批复》，批准征用永勤集体土地5.917亩，并转为建设用地。2012年1月9日，扬中市人民政府发布2012年第13、14号征收土地公告，扬中市国土资源局发布2012年第13、14号征地补偿安置方案公告，确定土地补偿和安置补助费标准。
对原审查明的其他事实予以确认。
本案的争议焦点：1、本案的起诉是否属于行政案件的受理范围；2、如果属于行政案件的受案范围，扬中市人民政府、扬中市国土资源局的征地实施行为是否合法。围绕该争议焦点，各方当事人的辩论意见同各自的诉辩意见。
本院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项规定，请求事项不属于行政审判权限范围的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。本案中，原江苏省扬中县毛巾厂于1992年通过协议征收原扬中县三跃乡年丰村委会集体土地98亩，实际占用39余亩，该协议经原扬中县三跃乡人民政府批准。此后江苏江洲电器有限公司（及其前身）陆续补办征（用）地手续。由于原江苏省扬中县毛巾厂征地款为4000元／亩，1000元当时已现金支付，其余3000元作为投资入股并按约分红，关于该入股及分红的权利义务关系，江苏江洲电器有限公司（及其前身）与永勤村委会及7、8、11、12、13组先后于1992年9月6日、2002年9月4日、2012年7月2日签订协议，并于2012年8月29日经扬中市三茅街道人民调解委员会调解达成调解协议，该协议明确：江苏江洲电器有限公司将原征用土地补偿款本金退还给申请人，申请人在被申请人不再持有任何股份，并约定股权增值支付条款，江苏江洲电器有限公司已按约履行协议。对于集体土地征收补偿安置协议签订后，一方当事人反悔或者不履行补偿协议约定义务的，另一方当事人可以依法提起民事诉讼，提起行政诉讼的，人民法院依法不予受理。现上诉人请求确认扬中市人民政府、扬中市国土资源局关于1993年征用16.25土地的实施行为违法，其实质是否认上述协议及人民调解协议的效力。故本案不属于人民法院行政审判范围，由于本案已经受理，应当驳回起诉。本院对相关行政行为的合法性不再作实体审查，对原审法院受理本案并作出实体判决应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销江苏省扬中市人民法院（2014）扬行初字第17号行政判决；
二、驳回扬中市三茅街道永勤村第七村民小组的起诉。
本案一、二审案件受理费各50元，由江苏省扬中市人民法院和本院分别退还给扬中市三茅街道永勤村第七村民小组。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 肖 雄
审 判 员 曹 英
代理审判员 陈小娟
二〇一五年三月七日
书 记 员 刘佳惠