四川省南充市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）南中法民终字第611号
上诉人（原审被告）西充县公共交通有限公司。
法定代表人任建和，董事长。
委托代理人柯万龙，公司经理。
委托代理人杨陵江，律师。
被上诉人（原审原告）西充县住房和城乡规划建设局。
法定代表人赵智民，局长。
委托代理人王荣良，系西充县住房和城乡规划建设局法规股股长。
委托代理人杜勇，律师。
上诉人西充县公共交通有限公司（以下简称公交公司）因与被上诉人西充县住房和城乡规划建设局（以下简称建设局）承包经营合同纠纷一案，不服四川省西充县人民法院（2014）西充民初字第2737号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由民三庭副庭长周朝阳担任审判长，与审判员何顺红、罗晓翠组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人公交公司的委托代理人柯万龙、杨陵江与被上诉人建设局的委托代理人王荣良、杜勇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，南充旅行社于2000年7月11日通过招投标取得了西充县城区公交线1路2路有偿使用权。同月12日，西充县建设委员会（以下简称西充县建委）作为甲方与南充旅行社（乙方）签订了《西充县城区公交车营运承包经营合同》（以下简称承包合同），约定甲方按招标文书将西充县城公交客运线路两条出让给乙方，由乙方自主经营，自负盈亏，自负安全责任，乙方在西充县城设立公交公司，具体负责西充县城的公交客运事宜。本次中标线路独家有偿经营承包年限五年，线路经营有偿出让费第一年23.21万元（含当年养路费、客运附加费），在中标次日交清，此后年度的有偿出让费在每年的7月20日前交清等合同内容。
2001年7月20日，西充县建委与公交公司签订《关于城市公交的二次补充协议》（以下简称补充协议），该协议载明：因县城南干道体系尚未完善致使公交车无法对开，在一定程度上影响了公交车的经济效益，鉴于本县城市公交的开通借鉴的是营山经验，结合本县实际，经甲、乙方商定，对有关问题协议如下：1.乙方必须按投标文书足额交清第一年的管理费23.21万元。2001年7月20日起至合同期满，在每年的7月20日前每年每车向甲方交纳1,000元的管理费。公交车在西充县建委办理运行证的办证费用另行缴纳；2.前款第一年的管理费内，含应免交的养路费和客运附加费，甲、乙双方共同向政府争取金额免征，不能免征部分折抵第一年应交管理费。第一年的管理费必须在2001年12月31日前结算并足额交清等内容。该协议签订后，2001年8月2日，西充县建委就补充协议对收取公交线路有偿使用费向西充县人民政府请示。同年10月11日分管副县长吴宗麟在请示上批示：“为扶持公交车事业的发展，方便县城流通，我同意建委提出的意见。暂定执行一个年度，以后再定”。补充协议签订后，至2005年7月，合同履行期满，后三年的管理费公交公司均以每年每车1,000元的标准向建设局进行了交纳。同时，西充县城第三路公交车于2002年下半年开通，仍然由公交公司经营。
原审同时查明，2005年8月23日，南充市纪律检查委员会（以下简称南充纪委）对公交公司经理柯万龙进行询问的调查笔录载明：公交公司1、2路应补交有偿使用费为：实际交客运费、养路费16,294.40元/月（1、2、3路共23辆车），23辆车每车每月交708.45元（16,294.4元÷23），全年为8,501.40元（708.45元×12个月），1、2路共16辆车共交136,822.41元（8,501.40元×16辆），加上1、2路已交原建委有偿使用费1.6万元（1,000元/年、车×16），共计已交金额为152,022.41元（136,822.41元+16,000元）；根据合同应交有偿使用费79,177.59元（231,200元－已交数152,022.41元）；从2002年7月至2005年7月应补交线路有偿使用费237,532.77元（79,177.59元×3年）。柯万龙对该计算方法没有异议，仅提出3路车应纳入总金额进行扣减。2005年8月19日，西充县纪律检查委员会（以下简称西充县纪委）对公交公司会计郭世玲进行调查，调查笔录载明：公交公司应交政府线路有偿使用费金额为237,532.77元，郭世玲无异议，但郭世玲提出如按照补充协议，公交公司就不应当支付。
2005年12月29日，西充县纪委作出西纪发（2005）50号处理决定：追收公交公司少交的有偿使用费237,532.77元。该决定作出后，公交公司向西充县纪委缴纳了237,532.77元。2014年6月30日，南充纪委作出南纪综（2014）24号复查决定，该决定撤销了西充县纪委作出的西纪发（2005）50号处理决定，并责成西充县纪委督促建设局向人民法院起诉追收公交公司少交的有偿使用费。事后，西充县纪委退还了公交公司缴纳的237,532.77元。
2014年9月10日，建设局起诉到法院，请求判令公交公司支付公交线路有偿使用费237,532.77元并承担按同期同类贷款利率计算的逾期支付有偿使用费的利息损失至付清款项之日止。
原审另查明，2001年8月1日，南充旅行社与公交公司签订协议书，该协议书约定：因南充旅行社改制破产，南充旅行社注册的公交公司40%股份转为公交公司自主分配，同时约定南充旅行社和西充县建委所签订的承包经营西充城市公交线路协议的权利和义务由公交公司继续履行。
原审认为，建设局前身西充县建委与南充旅行社签订的承包合同，是经西充县人民政府授权并根据《中华人民共和国招标投标法》相关规定，在招标、评标、确定中标人，按照招标文件和中标人的投标文件订立的书面合同，该合同和一般民事合同、契约有本质区别，一经签订，招标人和中标人不得再行订立背离合同实质内容的其他协议。建设局与公交公司均应按承包合同约定的内容履行。在该合同履行一年后，双方又签订了补充协议，该补充协议的内容背离了承包合同的内容，补充协议虽经西充县人民政府分管副县长签字同意执行一年，但对于后三年仍应按照承包合同的内容执行。南充市、县两级纪委计算公交公司在后三年少交有偿使用费用共计237,532.77元符合客观实际，现建设局起诉要求公交公司支付少交的公交线路有偿使用费237,532.77元，应予支持。建设局要求公交公司支付逾期给付公交线路有偿使用费的利息。因该款项公交公司于2005年向西充县纪委已缴纳，直到2014年才返还给公交公司，该款项公交公司并未使用，建设局的该项请求，不予支持。依照《中华人民共和国招标投标法》第四十六条、《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条、《中华人民共和国民法通则》第一百零八条之规定，判决：一、公交公司于判决生效后十日内支付建设局237,532.77元；二、驳回建设局要求支付公交线路有偿使用费资金利息的诉讼请求。如未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费4,863元，由建设局负担863元，公交公司负担4,000元。
宣判后，公交公司不服，向本院提起上诉称：（一）上诉人公交公司与被上诉人建设局于2001年7月20日签订的补充协议是对建设局就西充县城市公交营运招标和双方签订合同时违背客观实际、建设局对提供的公交营运里程发生违约后的弥补和完善，公交公司没有违背招标文件及承包合同，故补充协议合法有效，双方均应履行。一审认定该补充协议背离承包合同的内容，系认定事实和适用法律错误。1.建设局对西充县公交营运的招标是在条件不成就、准备不充分、认识不到位等情况下进行的，其原则是“先开通，后完善”，故招标先天不足，招标实质条件不具备，导致必需后续完善。体现在：（1）西充县城部分街道未建设开通也作为公交车营运线路招标；（2）招、投标后，因诸多原因，公交营运不足，县政府才组团到营山县考察学习，以利用该县经验调整纠正；（3）西充县人民政府“西府议（2000）29号政府会议纪要”明确承认其公交运作原则是“先开通，后完善”。2.案涉承包合同签订后，公交公司发现建设局招标承诺的金龙大道、安汉大道、汽车站等几条主干道因修建无法投入使用，导致公交车运行线路比招标承诺短5公里多，且合同约定由建设局协调好西充天宝中学校车进行公交经营的事情也未协调好，其校车与公交公司的车抢客，严重影响公司和车主的利益。建设局的上述违约事实在2001年8月向西充县政府的请示报告中已经确认。3.双方签订补充协议是合同法准许当事人解决合同一方违约的合法方法，该补充协议弥补了建设局招标时承诺的公交营运线路不能兑现的不足，不存在经批准生效的情形，也不违反法律、法规的强制性规定，该补充协议合法有效，双方均应履行。4.建设局就本案相同事实和理由已在2003年8月26日向西充县人民法院提起诉讼，并由该院以（2003）西民初字第1195号案件受理，事后，建设局撤了诉。此后，建设局仍认可按补充协议收取了有偿使用费，直至合同履行完毕，至本案诉讼前建设局一直未提出异议。现建设局称该补充协议是其与公交公司恶意串通、损害国家利益签订，实为自相矛盾。（二）建设局的起诉请求已过诉讼时效，不应保护。一审判决保护建设局的诉讼请求于法相悖。建设局自2003年8月撤诉后，按简易程序审结的法定3个月审限规定，至迟应从2003年12月31日后对其计算诉讼时效。另西充县纪委对公交公司的股东个人违纪查办，所收钱款是针对股东个人收取，并非对建设局的民事权益代为主张，故建设局无证据证明在2003年12月31日后依法主张过本案款项，本案诉讼请求已超过诉讼时效的保护期限，建设局的请求不应保护。（三）如果补充协议无效，公交公司也只欠公交线路有偿使用费38,001.60元，且也应抵销建设局对公交公司的违约损失。1.公交公司就全部23辆公交车交的养路费、客运附加费，应按承包合同在公交公司应交有偿使用费中扣减。本案无建设局对公交3路线路新设置和开通的招投标事实。公交公司对3路车的运行是在原招投标1、2路公交线路的基础上调整产生的3路，不是政府新设置和开通的公交线路。建设局对此无证据否定。故就全部23辆公交车交的养路费、客运附加费应予以扣减。另外,西充县纪委的调查材料应无效，作为民事诉讼证据不合法，不应作为证据采信。2.如补充协议无效，公交公司只欠有偿使用费38,001.60元，不是237,532.77元；且建设局因违约造成的损失，应就此全部抵减。（1）2003年7月至2005年7月，公交公司按承包合同应交3年有偿使用费为693,600元（231,200元×3）；（2）2003年7月至2005年7月，23辆车每月共交养路费、客运附加费16,294.40元，3年共交586,598.40元（16,294.40元×12×3）；（3）2003年7月至2005年7月，23辆车3年有偿使用费6.9万元（1,000元×23×3）；（4）如果补偿协议无效，公交公司只欠38,001.60元（693,600元－586,598.40元－6.9万元）。综上，请求撤销原判，改判驳回建设局的全部诉讼请求。
建设局未提供书面答辩状，庭审中答辩称：1.补充协议应无效。该协议违反了招投标法有关效力性的规定。2.公交公司当时多次向建设局相关领导给予好处，双方具有恶意串通行为。3.西充县纪委将237,532.77元作为违纪资金予以收缴，后来又退还，属于诉讼时效中断，本案未超过诉讼时效。综上，请求驳回上诉，维持原判。
二审审理查明：2000年7月6日，西充县建委出具西充县城市客运专线招标文书载明的公交线路全长17.9公里。
2000年7月12日，西充县建委与南充旅行社签订“关于西充县城公交线路经营权有偿使用费缴款办法补充协议”，约定，7月11日，南充旅行社以第一年23.12万元中标价取得西充县城公交线路（1路、2路）的经营权，7月12日上午，南充旅行社法定代表范新民提出中标价中含应免交的养路费、客运附加费，即全年6台车约15万元，西充县是否免征，要由县政府作出承诺。经请示政府领导同意南充旅行社先预交8.12万元，余款15万元待政府明确指示后再缴。南充旅行社和西充县建委一致同意在预交款后即着手公交车开通各项事宜。时任的分管副县长吴宗麟在该协议上签字“同意”。
2000年8月11日，由县政府法制局、建委、交警、交管、稽征、公交公司人员组成一行10人到营山县对公交营运工作进行了考察学习，并于2000年8月15日形成了营山县公交车营运考察汇报材料，西充县政府于2000年8月25日形成了西府议（2000）29号“关于完善县城公交车管理有关问题的会议纪要”，纪要主要内容为：公交车运作的原则是“先开通、后完善”，“手续先办、费用后缴”。各相关部门要积极配合和支持。交管所、稽征所要参照营山县的政策进行收费办证，各种减免费优惠期限暂定一年……。在原招标文书的基础上，对站点作适当调整（待环城路、金龙大道建成后再作调整）……。公交公司严格按照规划的站点予以重新设置。目前城区的界定：东起杨家桥，北到常林乡政府驻地，西起灵芝桥，东北至黄泥嘴，以及环城路外沿不少于125米以内的区域。天宝中学校车在城区内的运行只能在规定时间、规定线路和站点上运载天宝中学学生……。
2001年8月2日，西充县建委以“关于调整公交管理费收取方案”向西充县人民政府进行请示，该请示载明：县城公交车开通一年来，公交公司多次提出要求调整管理费。经建委研究同意调整管理费收费方案，主要原因：1.2000年7月11日的招标会上，共有五家运输公司投标，其中三家为有效招标，南充旅行社以每年23.12万元的线路经营权有偿出让费中标，其中汽车九十队承诺费用为每年4.8万元，故南充旅行社的第一年有偿出让费相当于汽车九十队承诺的5年有偿出让费。2.原招标文书所定的城市公交运程为17.9公里（1、2路合计），实际运程为12.7公里，相差5.2公里，天宝中学校车至今未按西府议（2000）29号文件规定的运行线路、站点和时间运行。3.南部、营山也按招商引资开通了城市公交车，且两县的客流量比西充大，南部未收取管理费，营山县按每车每年1,000元收取。4.公交车营运一年就出现亏损，主要原因是客源不足。综上，建委建议第一年按投标承诺不变，以后四年按每车每年1,000元收取管理费。
承包合同签订后，公交公司交纳了养路费、客运附加费。其中2003年7月至2005年7月，公交公司23辆车每月共交养路费、客运附加费16,294.40元，三年合计交纳586,598.40元；同时公交公司还根据补充协议的约定以每车每年1,000元交纳了有偿使用费，3年23辆车共交纳有偿使用费6.9万元。
同时查明，2003年4月16日，公交公司法定代表人由郭仕玲变更为任建和，公司股东为任建和、郭仕玲、柯万龙、曾云兵。西充县建委现已变更为建设局。
2003年8月5日，建设局以合同纠纷向法院起诉南充旅行社、公交公司，原审法院以（2003）西民初字第1195号进行了受理，事后，该案按撤诉处理。
2005年10月13日，南充纪委作出南纪综（2005）86号关于给予冯锐志同志党内严重警告处分的决定，该决定载明：冯锐志于1997年3月任西充县建委党组书记兼建委主任，2002年2月任西充县政协副主席、县建设局党组书记兼建委局长，2003年2月任西充县政协党组副书记、副主席……。
2014年7月4日，西充县纪委以西纪（104）105号向建设局发出“关于建议对公交公司少交有偿使用费依法向人民法院提起民事诉讼的函”。
二审查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，南充旅行社于2000年7月11日通过招投标方式取得西充县城区公交线1、2路有偿经营权，并于12日与西充县建委签订承包合同。在合同履行过程中，为达到“先开通，后完善”的效果，西充县人民政府组织相关人员外出考察学习，并形成会议纪要，同意在原招标文书基础上对相关内容作适当调整。2001年7月20日，建设局与承继南充旅行社权利、义务的上诉人公交公司签订补充协议，将此后的四年有偿使用费变更为按每车每年1,000元收取。该补充协议系双方真实意思表示，且内容不违反法律法规禁止性规定，应属有效协议。该补充协议虽经建设局报政府分管领导批示暂执行一年，但该批示于相对方不产生约束力，且一年期满后，建设局并未提出签订新的合同或恢复原合同的履行，而是直至合同期满，与公交公司共同按补充协议约定进行了实际履行。建设局辩称公交公司与建设局时任相关领导恶意串通而获利，但其并未提供相应证据予以证实，应不予采信。公交公司经理柯万龙在接受纪检机关调查时承认按承包合同计算应补交公交线路有偿使用费的行为，不能视为合同双方的合意行为。综上，公交公司的上诉理由成立，其请求应予以支持。
综上，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项“原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果”之规定，判决如下：
一、维持四川省西充县人民法院（2014）西充民初字第2737号民事判决第二项，即驳回西充县住房和城乡规划建设局要求支付公交线路有偿使用费资金利息的诉讼请求；
二、撤销四川省西充县人民法院（2014）西充民初字第2737号民事判决第一项，即西充县公共交通有限公司于判决生效后十日内一次性支付西充县住房和城乡规划建设局237,532.77元；
三、驳回西充县住房和城乡规划建设局要求西充县公共交通有限公司支付公交线路有偿使用费237,532.77元的诉讼请求。
一、二审案件受理费各4,863元，由西充县住房和城乡规划建设局负担。
本判决为终审判决。
审判长 周朝阳
审判员 何顺红
审判员 罗晓翠
二〇一五年八月十八日
书记员 张梓欣