山东省潍坊市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）潍行终字第224号
上诉人（原审原告）刘金兰，昌乐县中小企业办退休职工。
委托代理人张宝忠，昌乐县中小企业办退休职工。
被上诉人（原审被告）昌乐县公安局。住所地：昌乐县城关商务社区*号楼。
法定代表人石汝祥，局长。
委托代理人田宝金，昌乐县公安局工作人员。
委托代理人王新文，昌乐县公安局工作人员。
上诉人刘金兰因诉昌乐县公安局治安行政处罚一案，不服山东省昌乐县人民法院作出的（2015）乐行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年11月9日公开开庭审理了本案。上诉人刘金兰及其委托代理人张宝忠、被上诉人昌乐县公安局的委托代理人田宝金、王新文到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
案经一审法院审理确认以下事实：自2010年9月份以来，原告刘金兰多次到北京市中南海周边地区非正常上访，被训诫并治安处罚过。2014年11月7日，刘金兰明知北京市中南海周边地区不是信访接待场所，又到该地区走访被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，扰乱了该地区的正常秩序。同年11月8日，昌乐县公安局城西派出所口头传唤刘金兰至派出所接受调查，刘金兰拒绝签字，于11月8日11时50分离开。同时有齐某、刘某等人的询问笔录及山东省驻北京分流劝返组证明及北京市重点地区外围上访人员报告单予以佐证。11月8日昌乐县公安局城西派出所作为行政案件予以受理，制作受案登记表，并再次对原告进行了询问。当日，被告昌乐县公安局城西派出所告知原告刘金兰，鉴于其于2014年11月7日在北京从事的上述信访活动构成扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，拟对其作出行政处罚，并告知其有陈述与申辩的权利，但原告刘金兰在行政处罚告知笔录上拒绝签字。被告昌乐县公安局随后作出乐公（西）行罚决字（2014）0172号《行政处罚决定书》，认定原告刘金兰的行为构成扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定对其作出行政拘留十日的处罚，送昌乐县拘留所执行，自2014年11月8日起至2014年11月18日。同时，被告昌乐县公安局将《行政处罚决定书》向刘金兰送达，刘金兰拒绝签字。原告刘金兰拘留期满后不服，提起本案诉讼。
一审法院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安管理的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，被告作为违法行为人居住地公安机关，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，针对原告的违法行为作出行政拘留的处罚更为适宜，并不违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条的规定，亦不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十条的规定，被告有权对原告进行处罚。《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”2014年5月1日施行的《国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》第四条第二款规定：对跨越本级和上一级机关提出的信访事项，上级机关不予受理，并引导来访人以书面或走访形式向依法有权处理的机关提出，同时将相关情况及时通报下级有关机关。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。”本案中，原告前往非信访接待场所的北京市中南海周边地区，采用走访形式提出信访事项，违反了《信访条例》的上述规定，其行为扰乱了北京市中南海地区的秩序，被告以扰乱公共场所秩序对其作出行政拘留十日的处罚，并不违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的上述规定，且被告在对原告刘金兰进行行政处罚的过程中，履行了受案、传唤、调查取证、告知、作出处罚、送达等行政程序，符合法律规定，并无不当，不违反法定的处罚程序。昌乐县公安局根据刘金兰的违法事实，对其作出行政拘留十天的处罚，处罚幅度亦无不当。因被诉行政行为合法，原告刘金兰的行政赔偿诉讼无事实和法律依据，不予支持。综上所述，被告昌乐县公安局2014年11月8日对原告刘金兰作出的乐公（西）行罚决字（2014）0172号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政诉讼法》（1989）第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，参照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，判决：一、维持被告昌乐县公安局2014年11月8日对原告刘金兰作出的乐公（西）行罚决字（2014）0172号《行政处罚决定书》。二、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘金兰负担。
上诉人刘金兰上诉称：上诉人不存在扰乱公共场所秩序的违法行为。北京市公安局西城分局没有收集和制作上诉人扰乱公共场所秩序的违法证据，既然违法行为地的公安机关没有上诉人的违法证据，那么居住地公安机关不能确定上诉人存在扰乱公共场所秩序的违法行为。既然北京市中南海周边地区不是信访接待场所，那北京市公安机关不对上诉人进行处罚而只是送到接济服务中心，亦可证明上诉人无违法行为。北京市重点地区外围上访人员报告单系复印件且来源不明，无法证明上诉人存在扰乱社会秩序的行为。而且山东省驻北京分流劝返组不是政府机关和行政机关，其无权出具证明，其出具的证明无法律效力。证人齐某、刘某没有亲眼见到其所陈述的“上诉人在中南海周边上访，被北京警方查获，扰乱该地区的正常秩序”的事实，其证言不能作为有效证据使用。被上诉人作出处罚的程序违法，没有保证上诉人应当享有的陈述、申辩的权利。因为被上诉人作出的违法处罚行为，致使上诉人被违法拘留10天，该违法拘留对上诉人造成身心伤害，造成了巨大的经济和精神损害。综上，被上诉人作出的处罚决定无事实和法律依据，一审法院据此作出的判决明显错误。请求二审法院查清事实，撤销一审判决，撤销被上诉人作出的乐公（西）行罚决字（2014）0172号行政处罚决定，判令被上诉人在知名媒体上对上诉人赔礼道歉、消除影响、恢复名誉，并赔偿上诉人因被违法限制人身自由遭受的经济损失和精神损害抚慰金计10万元，诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人昌乐县公安局答辩称：被上诉人对刘金兰作出的乐公（西）行罚决字（2014）0172号行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案移送本院。经庭审质证，本院同意一审判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。关于上诉人在二审中提交的北京市公安局西城分局针对上诉人提出的政府信息公开申请所作出的《登记回执》【西城公安分局（2015）第2063号】和《政府信息不存在告知书》【西公（2015）第2067号】，上述证据的内容为北京市公安局西城分局未制作查获上诉人扰乱公共场所秩序并立案、移交被上诉人的法律手续，上诉人拟以此证明其不存在扰乱公共场所秩序的违法行为以及被上诉人无权管辖涉案治安案件。对此，本院认为，上诉人提交的上述证据仅能证明北京市公安局西城分局未制作查获、立案并移交被上诉人的法律手续，而从被上诉人提交的证据来看，被上诉人受理本案所涉治安案件并非来源于北京市公安机关移交，而是其在工作中发现上诉人涉嫌到北京市中南海地区非正常上访扰乱当地秩序后自行立案，故上诉人提交的上述证据不能证明其不存在扰乱公共场所秩序的行为以及被上诉人无权对涉案治安案件进行管辖，对上述证据本院不予采信。
另查明，因刘金兰多次到北京中南海及天安门周边地区非正常上访，并被北京警方查获后训诫，昌乐县公安局曾于2011年3月31日、2011年10月19日、2013年11月11日分别对其作出过乐公（西）决字（2011）第1061号、乐公（西）决字（2011）第1179号、乐公（西）行罚决字（2013）00214号行政处罚决定。
本院认为，被上诉人昌乐县公安局依法具备管理涉案治安案件的法定职责。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……。”据此，县级以上公安行政管理机关对有扰乱公共场所秩序行为的，有权处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，有权处五日以上十日以下拘留。本案中，上诉人刘金兰反映问题应当依法有序进行，但其违反有关规定，多次到北京非法上访。在上诉人明知北京市中南海周边地区不是信访接待场所的情况下，其于2014年11月7日又到该地区上访，并被北京市公安局西城分局府右街派出所查获。被上诉人昌乐县公安局根据查处的上述事实，认定上诉人刘金兰到北京中南海周边地区上访被查获，扰乱公共场所秩序，作出乐公（西）行罚决字（2014）0172号行政处罚决定，决定给予上诉人刘金兰行政拘留10日的处罚，事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚适当。被上诉人作出行政处罚决定，履行了立案、告知等法定程序，作出处罚决定后依法送达了上诉人，因上诉人拒绝在处罚告知笔录及处罚决定书上签字，被上诉人两名公安民警向其宣读后签字予以注明，被上诉人的办案程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》及公安部《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，程序合法。上诉人关于被上诉人没有告知其享有陈述和申辩权，因此被上诉人属于程序违法的主张，缺乏事实根据，本院依法不予支持。上诉人关于其无任何扰乱公共场所秩序行为的主张，无事实根据，本院不予采信。因被上诉人对上诉人作出的行政处罚决定合法，故上诉人关于要求被上诉人赔偿其经济损失和精神损害抚慰金、公开赔礼道歉、消除影响、恢复名誉的诉讼请求于法无据，本院依法不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘金兰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李长明
代理审判员 孔祥慧
代理审判员 任保江
二〇一五年十二月二十三日
书 记 员 赵 倩