杭州铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2017）浙8601行初78号
原告李丽娟，女，汉族，1962年7月27日出生，户籍地杭州市上城区，现住杭州市下城区。
委托代理人纪中久，浙江左契律师事务所律师。
被告杭州市公安局上城区分局，住所地杭州市中河中路88号。
法定代表人秦文，该局局长。
委托代理人顾亮、陈军军，该局民警。
被告杭州市上城区人民政府，住所地杭州市上城区惠民路3号。
法定代表人金承涛，该区区长。
委托代理人朱捷，该区政府法制办公室工作人员。
原告李丽娟不服被告杭州市公安局上城区分局（以下简称上城区公安分局）治安行政处罚暨被告杭州市上城区人民政府（以下简称上城区政府）行政复议决定，在2017年5月25日向本院提起行政诉讼。本院在同日立案后，向两被告发送《行政起诉状》副本及《应诉通知书》等。本院依法组成合议庭，在同年7月21日公开开庭审理本案。原告李丽娟及委托代理人纪中久，被告上城区公安分局副局长颜子龙及委托代理人顾亮和陈军军，被告上城区政府委托代理人朱捷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年1月17日，被告上城区公安分局作出杭上公（清）行罚决字[2017]10048号《行政处罚决定书》，主要内容是“2017年1月14日李丽娟在北京天安门地区滞留，不按规定途径、法定程序、法定方式到非信访接待场所上访。李丽娟的行为已构成寻衅滋事。经查证，李丽娟属六个月内曾受过治安管理处罚，对其从重处罚。”“根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十六条第四项、第二十条第四项之规定，决定给予李丽娟行政拘留十日的行政处罚。”原告李丽娟不服，向被告上城区政府申请行政复议。被告上城区政府在2017年5月11日作出杭上复[2017]第11号《行政复议决定书》，依照《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项之规定，维持被告上城区公安分局作出的《行政处罚决定书》。
原告李丽娟诉称：2017年1月14日春节前夕，其前往北京雍和宫和广济寺进行朝拜，路遇民警查验证件，后被送到久敬庄，并被截访人员强行带回杭州。在返回杭州后，上城区公安分局对李丽娟作出了拘留决定，并执行完毕。李丽娟认为：1.上城区公安分局不具有管辖权，杭州市上城区既非涉嫌违法行为地，亦非李丽娟的居住地，上城区公安分局无权作出处罚决定。2.上城区公安分局办案程序违法。在2017年1月14日案发当日，报案人包正宇根本不在现场，但当包正宇在同月16日报案后，办案民警对案件真实性却没有丝毫怀疑，毫不犹豫地限制李丽娟的自由，完全丧失了执法公正性。3.上城区公安分局认定非访缺乏证据支持。北京警方出具的《训诫书》不具有真实性，《检查笔录》中明确记载李丽娟背的双肩包中有没有上访相关材料，只有佛珠、经书和日常生活用品。上城区公安分局侵犯李丽娟的人身自由和宗教信仰自由。4.上城区公安分局作出处罚决定缺乏法律依据。上城区公安分局适用《治安管理处罚法》第二十六条第（四）项是错误的，实际任意剥夺公民自由，属于违法自由裁量。5.根据《信访条例》的相关规定，对违法信访的劝阻、批评或者教育是其他措施的前提，劝阻、批评、教育不能解决的，才能采取训诫、警告、治安处罚或追究刑事责任的措施，不能先训诫再又处罚。6.上城区公安分局存在不依法立案的违法行为。在询问过程中，李丽娟向上城区公安分局诉说了被包正宇殴打的情况，上城区公安分局对此却不做受案登记，不安排检查和鉴定。故请求：1.确认被告上城区公安分局作出的杭上公（清）行罚决字[2017]第10048号行政处罚决定违法并予以撤销；2.确认被告上城区政府作出的杭上复[2017]第11号行政复议决定违法并予以撤销。
原告李丽娟在法定期限内向本院提交以下10组证据材料：
1.《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》，拟证明被诉行政行为存在的事实；
2.《皈依证》；3.《中国佛教协会简介》；4.《广济寺简介》；5.《雍和宫简介》：证据2-5拟证明其系佛教修行者，去北京的目的是拜佛的事实；
6.照片，拟证明其随身携带佛珠和经书去北京拜佛的事实；
7.照片；8.《证明》，拟证明其早已不居住在户籍地上城区，而是居住在下城区的事实；
9.浙江省高级人民法院（2009）浙刑再字第2号《刑事判决书》，拟证明上城区公安分局制造冤案始末。
10.照片及病例资料，拟证明其在北京时被包正宇殴打，并被采取暴力手段送回杭州的事实。
原告李丽娟向本院提交以下法律依据：
《民事诉讼法》《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》。
被告上城区公安分局辩称：2017年1月16日，其下属清波派出所接报案，称李丽娟于同月14日在北京非正常上访，故立即以涉嫌寻衅滋事受案并调查。通过调查取证，查明李丽娟在北京进行非访的事实。同月17日，在清波派出所内，办案民警将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据、幅度对李丽娟作了告知。同日，上城区公安分局以寻衅滋事为由，决定给予李丽娟行政拘留十日的行政处罚决定，并将《行政处罚决定书》送达李丽娟。李丽娟以家中有九旬老人，生活不能自理为由，申请暂缓执行行政拘留。因申请不符合法律规定，上城区公安分局未暂缓执行行政拘留，将李丽娟投送到杭州市拘留所执行行政拘留。根据《治安管理处罚法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，李丽娟的违法行为地虽在北京，但其户籍地在杭州市上城区，由上城区公安分局管辖更为适宜。故本案事实清楚，程序合法，量罚适当，请求驳回原告李丽娟的诉讼请求。
被告上城区公安分局在法定期限内向本院提交证明原行政行为合法性的以下24组证据材料：
1.杭上公（清）行罚决字[2017]10048号《行政处罚决定书》，拟证明被诉原行政行为存在的事实；
2.对包正宇的《询问笔录》，拟证明民警向包正宇询问关于李丽娟非访的相关情况；
3.《接受证据清单》，拟证明民警接受包正宇转交证据的事实；
4.《训诫书》；5.《工作说明》：证据4、5拟证明北京警方在发现李丽娟进行非访后对其予以训诫的事实；
6.对毛琦颖的《询问笔录》，拟证明民警向毛琦颖询问关于李丽娟非访的相关情况；
7.对鲁坚的《询问笔录》，拟证明民警向鲁坚询问关于李丽娟非访的相关情况；
8.对李丽娟的《询问笔录》，拟证明民警询问李丽娟并告知其不予暂缓执行行政拘留的的相关情况；
9.《检查笔录》，拟证明民警在清波派出所内例行对李丽娟的随身物品进行安全检查的事实；
10.杭上公（清）行罚决字[2016]10874号《行政处罚决定书》，拟证明李丽娟曾经受过治安管理处罚的事实；
11.身份信息资料，拟证明被询问人员的身份；
12.《行政案件权利义务告知书》，拟证明清波派出所向被询问人告知权利义务的事实；
13.《情况说明》，拟证明办案民警将传唤李丽娟的情况通知其家属的事实；
14.《归案经过》，拟证明李丽娟到案的经过；
15.《受案登记表》；16.《受案回执》：拟证明受案登记的相关情况；
17.《延长传唤情况记录表》，拟证明其对李丽娟询问查证时间延长到24小时的事实；
18.《行政处罚告知笔录》，拟证明其对李丽娟作出行政处罚决定前履行告知职责的事实；
19.《复核说明》，拟证明民警对李丽娟的陈述和申辩进行复核的事实；
20.《行政处罚审批表》，拟证明其经审批后对李丽娟作出行政处罚决定的事实；
21.《送达回证》，拟证明其向李丽娟送达《行政处罚决定书》的事实；
22.《杭州市拘留所执行回执》，拟证明其将李丽娟送到杭州市拘留所执行行政拘留的事实；
23.《报告》，拟证明李丽娟申请暂缓执行行政拘留的事实；
24.《审批表》，拟证明其决定对李丽娟不予暂缓执行拘留的事实；
25.《行政拘留家属通知书》，拟证明其将行政拘留决定告知李丽娟家属的事实。
被告上城区公安分局向本院提交以下法律依据：
《治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》。
被告上城区政府辩称：案涉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处罚程序符合《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》的要求。案涉行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。故请求驳回原告李丽娟的诉讼请求。
被告上城区政府在法定期限内向本院提交证明行政复议程序合法性的以下4组证据材料：
1.《行政复议申请书》及证据材料，拟证明李丽娟申请行政复议并提交相关证据材料的事实；
2.《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》《送达回证》、邮寄凭证、EMS快递查询记录，拟证明其受理案件并通知答复的事实；
3.《行政复议答复书》及证据材料，拟证明上城区公安分局在复议中答复并提交证据的事实；
4.《行政复议决定书》、《送达回证》、邮寄凭证、EMS快递单查询记录，拟证明其作出《行政复议决定书》并送达复议各方当事人的事实。
被告上城区政府向本院提交以下法律依据：
《行政复议法》。
经庭审举证、质证和辩论，本院对各方当事人提交的证据材料认证如下：
关于原告李丽娟提交的10组证据材料：两被告对证据1无异议；对证据2-6、9的关联性有异议；对证据7、8的证明对象有异议；对证据10不予质证，认为该证据超过法定举证期限。本院认为：各方当事人对证据1无异议，故予以采信；各方当事人对证据7、8的三性无异议，该证据可以证明李丽娟已不在户籍地居住的事实，但不能据此否定上城区公安分局的管辖权；证据2-6、9、10与案涉治安行政处罚行为无关，故不予采信。
关于被告上城区公安分局提交的25组证据材料：原告李丽娟对证据8、9、11-13、15、16、19、21-23、25无异议；对证据1的合法性有异议；对证据2-7的真实性、合法性有异议；对证据10、17、18、20、24的合法性有异议；对证据14的真实性有异议。被告上城区政府对证据1-25均无异议。本院认为：证据1-25与本案有关联，内容真实，形式与来源合法，故予以采信，证实李丽娟在北京天安门地区滞留，因非访被北京警方训诫的事实；并证实上城区公安分局受案登记、传唤、询问、延长询问查证时间的事实；且证实上城区公安分局告知拟作出行政处罚及陈述、申辩权，对陈述、申辩进行复核，后作出案涉行政处罚决定并执行完毕的事实；还证实李丽娟曾因非访被处以行政拘留处罚的事实。
关于被告上城区政府提交的4组证据材料：原告李丽娟对证据4中《行政复议决定书》的合法性有异议，对其他证据材料无异议，但提出案涉行政复议程序缺乏公开透明度。被告上城区公安分局对证据1-4均无异议。本院认为：证据1-4系上城区政府在履行复议职责时形成的公文书证和取得的证据材料，可以证实行政复议程序合法，故予以采信。
经审理查明：2017年1月14日，李丽娟在北京天安门地区滞留，不按法定途径、法定程序、法定方式到非信访接待场所上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫。同月16日，上城区公安分局接报案后予以受案登记，对李丽娟进行传唤并通知其家属，且对李丽娟和相关证人进行询问。同月17日，上城区公安分局延长询问查证时间至24小时，向李丽娟告知拟作出行政处罚及陈述和申辩的权利，并对其陈述和申辩进行复核，后作出案涉行政处罚决定，给予李丽娟行政拘留十日的行政处罚，将《行政处罚决定书》直接送达李丽娟并通知其家属。在李丽娟申请暂缓执行后，上城区公安分局经审核决定不予暂缓执行拘留。
另查明：李丽娟不服案涉行政处罚决定，在2017年3月13日向上城区政府申请行政复议。同年3月16日，上城区政府受理复议申请，并通知上城区公安分局在收到书面申请副本之日起10内提交书面答复和作出被诉行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。上城区公安分局依法提交书面答复及相关证据材料。同年5月11日，上城区政府作出《行政复议决定书》。同年5月13日，李丽娟收到《行政复议决定书》。
又查明：2016年7月16日，上城区公安分局作出《行政处罚决定书》，认定李丽娟于同年6月30日在北京市中南海周边滞留，不按规定信访，于同年7月13日又在北京市中南海周边滞留，不按规定信访，其行为扰乱公共场所秩序，决定给予李丽娟行政拘留十日的行政处罚。
本院认为：《治安管理处罚法》第七条规定“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”在本案中，李丽娟的户籍地在杭州市上城区，上城区公安分局具有依法作出被诉行政处罚决定的职权。
北京市公安局天安门地区分局治安大队对李丽娟出具的《训诫书》系国家执法机关依职权作出的公文书证，证实李丽娟于2017年1月14日在北京天安门地区滞留，不按法定途径、法定程序、法定方式到非信访接待场所上访的事实。李丽娟没有举出足以反驳该公文书证的相反证据，其随身携带佛珠和经书的事实不能否定其进京非访的事实。天安门周边区域并非信访接待场所，不接待信访人员走访。鉴于该区域的特殊性，李丽娟的行为可以确定为非正常上访行为。李丽娟在2016年7月16日因实施非正常上访行为被处以行政拘留十日的行政处罚，具有六个月内曾受过治安管理处罚的情节。上城区公安分局根据《治安管理处罚法》第二十六条第（四）项、第二十条第（四）之规定对李丽娟作出行政拘留十日的行政处罚决定，适用法律正确，量罚亦无不当。上城区公安分局接报案后及时受理登记，符合《治安管理处罚法》第七十七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条之规定；以涉嫌寻衅滋事为由传唤李丽娟并制作《询问笔录》，符合《治安管理处罚法》第八十二条之规定；因情况复杂，可能适用行政拘留处罚，将询问查证时间延长至24小时，符合《治安管理处罚法》第八十三条之规定；在作出《行政处罚决定书》前告知陈述、申辩权，在作出《行政处罚决定书》后及时送达李丽娟，符合《治安管理处罚法》第九十四条、第九十七条之规定；在李丽娟申请暂缓执行行政拘留后，经审批确定其理由不符合法律规定，未同意暂缓执行行政拘留，符合《治安管理处罚法》第一百零七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百九十七条第一款、第二款、第一百九十八条第（三）项之规定，行政处罚程序合法。
被告上城区政府在收到复议申请后及时受理，通知上城区公安分局进行复议答复并要求提交相关证据、依据，在法定期限内审理并作出复议决定，且将《行政复议决定书》送达李丽娟，符合《行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条之规定，行政复议程序合法。
综上，被告上城区公安分局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序；被告上城区政府作出的行政复议决定程序合法。原告李丽娟的诉讼理由不能成立，本院对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告李丽娟的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李丽娟负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。
审判长 何 淼
审判员 赖静宜
审判员 周霄恒
二〇一七年八月一日
书记员 洪 婷
附:相关的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。