黑龙江省哈尔滨市道外区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黑0104行初39号
原告郑元华，男，1963年9月22日出生，汉族，，现住哈尔滨市香坊区，公民身份号码：****。
委托代理人孙曼丽，北京吴少博律师事务所律师。
委托代理人李晓宁，北京吴少博律师事务所律师。
被告哈尔滨市道外区城市管理行政执法局，住所地哈尔滨市道外区黎华街55号。
法定代表人张庆有，局长。
委托代理人庞涛，哈尔滨市道外区城市管理行政执法局科员。
委托代理人胡广志，哈尔滨市道外区城市管理行政执法局科员。
原告郑元华因要求确认被告哈尔滨市道外区城市管理行政执法局（以下简称道外区执法局）于2015年10月31日强制拆除其位于哈尔滨市道外区望桥街16号喷号A-11房屋的行为违法，于2016年3月22日向本院提起行政诉讼。本院于2016年4月7日立案后，于2016年4月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月29日公开开庭审理了本案。原告郑元华及其委托代理人孙曼丽；被告道外区执法局的委托代理人庞涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告郑元华诉称，因哈尔滨至佳木斯铁路客运专线项目征地，原告的企业被纳入拆迁范围内。2015年7月27日，原告收到被告作出的哈外行执限拆通字[2015]第2130400号《限期拆除通知书》。2015年10月31日，在复议、诉讼期间，被告对原告的房屋实施了强制拆除。原告认为，被告作出的强制拆除行为违法，理由是：一、原告不存在违法建设情况，被告认定事实错误。原告企业涉案房屋是原告与哈尔滨水产经销公司合作建设的集资房，水产公司于1995年10月12日取得哈太国用95拨字第674号《国有土地使用证》，后取得了哈尔滨市道外区工业局批复批准水产公司可以通过招商引资方式在上述国有土地使用证范围内建设望桥工业园区。原告是通过该方式入驻该工业园区的，并与哈尔滨市水产经销公司签订了《望桥工业园区集资建房开发利用协议书》，办理了营业执照，持续合法经营至今。十余年来，原告多次向相关部门提出补办建设用地规划许可证、建设工程施工许可证，因历史原因，时至今日仍在办理中。被告不考虑历史的、具有现实性的特殊情况，认定原告的建筑物无土地使用权，将原告证照不全的房屋认定为违法建筑，违背合法性原则。二、被告执法目的明显违法。原告陆续在具有合法使用权的土地上自建房屋，没有任何部门告知原告建房行为是违法行为，现因拆迁补偿未达成一致，被告以原告房屋属于违法建设，要求强制拆除，执法目的严重违法。三、行政强制执行行为严重违反法定程序。被告不是一级行政机关，无认定违法建设权限。根据行政处罚法第十六条、行政强制法第十七条之规定，无权行使相对集中行政处罚权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、三十六条、三十七条、四十二条之规定，应当依法查明事实，对原告核实询问，送达听证告知书，被告的行为违反了法律程序，妨碍原告陈述、申辩、听证等权利的行使。在原告不存在违法建设行为的情况下，作出行政强制执行决定，复议、诉讼期间实施强制拆除行为，严重违反法定程序。综上，原告为维护自身合法权益，特提起行政诉讼。诉讼请求：1、依法确认被告于2015年10月31日强拆原告位于哈尔滨市道外区望桥街16号喷号A-11房屋的行为违法；2、诉讼费用由被告承担。原告向本院提供以下证据：
第一组证据：1、《望桥工业园区集资建房开发利用协议书》；2、（2002）哈太证民字第350号公证书，证明原告涉案房屋是在工业园区中以集资建房的形式合法建设，不属于未经审批建设；原告与哈尔滨水产公司签订过协议书并通过协议书得知原告是建房行为人，具备本案的诉讼主体资格。公证书证明原告房屋不是违法建筑。
第二组证据：1、营业执照；2、组织机构代码证；3、税务登记证，证明原告企业合法成立，依法经营，原告取得营业执照，证明涉案房屋不属于违法建筑。
第三组证据：1、哈太国用（95拨）字第674号《国有土地使用证》；2、《关于市水产经销公司集资创造望桥工业园区报告的批复》；3、《关于联合创建三棵办事处望江桥工业园区协议书》，证明原告涉案房屋建设于哈尔滨市水产经销公司具有合法使用权的国有土地之上，不应当认定为违法建筑；原告的房屋有别于其他的乱建房屋，属于招商引资的事实，水产公司具有国有土地使用证，与原告合作建房，原告有土地使用权；望桥工业园区的建设行为得到有关部门的批复，是合法行为；街道办事处对原告的行为知情，政府有义务为原告办理相应的建房手续，导致目前没有取得建房的手续是历史遗留的问题。
第四组证据：1、哈外行执限拆通字[2015]第2130400号《限期拆除通知书》，证明被告认定事实错误，适用法律错误，执法目的违法，其作出的行政处罚违法。2、被强拆的现场照片；3、视频光盘，证明原告房屋被被告非法强制拆除。
第五组证据：1、区长办公会议决议事项纪要；2、哈尔滨市发展计划委员会《关于哈尔滨市荣华不锈钢制品厂生产不锈钢制品项目建议书的批复》；3、行政处罚告知单；4、罚款收条；5、罚款收据；6、行政处罚决定书，证明当时规划局通过罚款保留的方式承认原告所建房屋的合法性，原告建筑的房屋当时是得到了区政府以及哈尔滨市发展计划委员会的批准和认可，涉案房屋所在的地区不完全是不能规划的地区，处罚决定书明确说明在该地区取得审批手续后可以补办规划手续。
第六组证据：1、哈佳铁路建设项目道外区集体土地和房屋征收补偿方案，证明被告对涉案房屋进行了选择性执法，同为哈佳高铁项目，集体土地上征收可得到相应补偿，而原告的房屋被作为违法建筑物拆掉极不公正。2、信访事项处理意见书，信访答复可证明原告的房屋属历史遗留问题。
被告道外区执法局书面答辩称，一、原告提出其不存在违法建设情况，认为我局认定事实错误。第一，我局认为土地使用者为哈尔滨市水产经销公司，原告只是该土地上房屋的使用人。原告提供的《国有土地使用证》和《望桥工业园区集资建房开发利用协议书》第六项说明，原告不具备申请建房手续的条件，在本案中不具备行政诉讼资格；第二，原告没有提供实质性的证据证明相关建设申请是否正在审核中，违法建设行为处于延续状态，即使原告有土地使用权，也并不代表原告该处土地地上物具有合法权。哈尔滨市规划局道外分局复函说明原告不具有房屋的规划审批。二、原告提出我局执法目的违法。我局依据《哈尔滨市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》和《哈尔滨市人民政府关于将城乡规划管理行政处罚权和建设房产管理部分行政处罚权纳入城市管理相对集中行政处罚范围的决定》中的规定职能，依法行使行政处罚权和行政强制权，原告的违法行为处于延续状态，我局对违法建设的查处目的是依据法定职能实施的。三、原告提出我局行政强制执行行为严重违反法定程序。我局在取得直接证据对原告下达了《限期拆除通知书》、《催告通知书》后，没有再履行相关法定程序。2015年9月28日，道外区人民政府下达《限期拆除公告》，认定原告建筑物属违法建设，责令自行拆除，逾期未拆除的，将组织相关部门依法强制拆除。原告所诉建设物被强制拆除的执法主体是道外区人民政府并不是我局。综上，我局不是强制拆除建筑物的执法主体，也不是组织者，而是作为政府职能部门在政府组织下参与了拆除工作。请求驳回原告的起诉。被告道外区执法局向本院提供以下证据：1、《限期拆除公告》，证明被告没有下达强制拆除决定；2、《限期拆除通知书》、《催告通知书》，证明被告前期对违法案件进行了查处，但是被告没有作出限期拆除的决定；3、规划部门认定去函，规划部门认定回函，土地部门认定去函，土地部门认定回函，证明拆迁的房屋没有相应的规划审批手续。
经庭审质证，双方当事人的质证意见如下：
原告对被告证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，认为被告在庭审中认可原告是在举证时才看见限期拆除公告的，当时执法时没有看到公告，说明被告在执法的时候没有合理的依据；限期拆除公告没有强制执行的时间和相关内容，不具有强制拆除决定的性质，无论是区政府还是区执法局组织实施都无依据，被告有无主体资格，行政处罚法和行政强制法已经赋予了行政强制拆除的资格，从事实角度讲现场有被告穿制服的工作人员进行监督，可以说明被告实施了强拆行为，因此无论是从法律规定上讲还是强拆事实来讲，被告都具有相应的主体资格，被告出示区政府作出的限期拆除公告证明其不具备强拆资格，并不能达到证明目的；对证据2真实性和关联性无异议，对合法性和证明目的有异议，证明被告是涉案建筑物的拆除法定部门，若被告不是法定部门就不会作出拆除通知书，两份文书不合法，文书在姓名或名称处均写的是“房主”，被告在行政处罚阶段和行政强制阶段都没对房屋的建设人和行政相对人调查清楚，实施强拆行为不合法，两份文书依据的均是城乡规划法属于适用法律错误，本案的涉案建筑在2008年以前完成，根据法不溯及既往的原则，法律适用是错误的。限期拆除通知书在作出和送达之后没有作出处罚决定书，原告认为没有作出处罚决定书，依据限期拆除通知书应该告诉原告的诉权，被告没有告知原告的诉权，该文书的送达程序不合法，涉案房屋不是无人使用的空房，本案具备直接送达的条件，而被告采取留置送达，送达方式不合法，即使被告采取留置送达的方式也是不合法的，本案中两份文书的内容既没有见证人的签字也没有拍照录像的相关证据，因此不符合法律规定；对证据3真实性和关联性无异议，对合法性和证明目的有异议，该份证据证明被告是为了哈佳高铁项目向有关部门请求认定违法建筑，属于执法目的违法，违法建筑物统计表是被告作出的，不是违法建筑认定机构作出的，不能作为认定机构认定违章的依据，从时间上看，认定机关在短短不足一天的时间里将40多户的违建面积认定完毕，不符合常理，认定程序流于形式。国土和规划部门在认定前没有告知原告有陈述、申辩、听证的权利，这组证据证明被告是涉案房屋立案查处的过程及强制拆除法律上的适格主体。
被告对原告提供的第一组和第二组证据有异议，认为原告与水产公司签订的民事协议不能证明原告将费用和材料提交到规划部门，至于这么长时间没有申请下来规划手续，不能在此案件中进行讨论。公证书的时间是2002年，原告房屋是在公证后建设的，公证部门无权鉴定是否具有合法规划手续。对第三组证据有异议，认为不能证明原告取得相应的规划审批手续，没看见原件，园区的批复只是一个部门的处理意见，并不是取得规划手续的依据，原告代理人认为原因在区政府，当事人当时可以通过行政诉讼维权；对第四组证据有异议，认为视频资料的真实性无异议，但执法局作为强制拆除主体的证据不够充分；对第五组证据的真实性无异议，证明该地区符合办理规划手续，十三家只有本案的原告去办理了规划审批手续，是对该行为的默认；对第六组证据有异议，认为补偿方案是征收部门的权限，可能征收部门给所有的拆迁户都下发了，信访意见书没有看见原件，不予质证。原告提出的选择性执法问题，当时的执法部门是该局的重点项目规划科，主要针对不具有审批手续的房屋进行执法，所以不存在选择性执法的问题。
经庭审质证，本院对证据确认如下：
原告提供的第一组证据能够证明其与哈尔滨市水产经销公司签订《望桥工业园区集资建房开发利用协议书》，并进行了公证，原告是该房屋的建设人及使用人，本院依法予以采信；第二组证据能够证明原告取得了合法的营业执照并在涉案房屋经营，本院依法予以采信；第三组证据因没有提供证据原件，本院不能确认其真实性，不予认定；第四组证据能够证明被告道外区执法局作出限期拆除通知书并实施强制拆除房屋行为的事实，本院予以采信；第五组证据中的证据1系复印件，本院不予认定。证据2证明哈尔滨市发展计划委员会批复哈尔滨市荣华不锈钢制品厂新建厂房项目立项，批复建设地点位于哈尔滨市太平区望桥街1号，本院予以采信。证据3-6能够证明原告建设的房屋已经由哈尔滨市城市规划局作出行政处罚，本院予以采信；第六组证据与本案审理的内容无关联性，本院不予以认定。
被告提供的证据证明其根据哈尔滨市国土资源局道外分局及哈尔滨市城乡规划局道外分局的复函，认定原告进行未经审批建设建筑物行为，作出限期拆除通知书和催告通知书，是对原告房屋进行查处的行政主体，本院予以采信。
本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：2002年3月19日，原告郑元华与哈尔滨市水产经销公司签订了《望桥工业园区集资建房开发利用协议书》，由原告集资建房并使用。2002年4月25日，哈尔滨市太平公证处作出（2002）哈太证民字第350号公证书，对双方的签约行为进行了公证。2002年5月20日，哈尔滨市发展计划委员会针对太平区发展计划局《关于哈尔滨市荣华不锈钢制品厂新建厂房项目立项的请示》，作出《关于哈尔滨市荣华不锈钢制品厂生产不锈钢制品项目建议书的批复》，批复的建设地点位于哈尔滨市太平区望桥街1号。涉案房屋座落地点现为哈尔滨市道外区望桥街16号，在哈佳铁路建设项目征收范围内，房屋征收喷号A-11，无建设规划审批手续。原告郑元华于2007年7月16日注册成立哈尔滨中海华不锈钢制品有限公司，登记的公司住所在该房屋地址。2015年7月27日，被告道外区执法局认为该房屋房主未经审批建设建筑物，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出哈外行执限拆通字[2015]第2130400号《限期拆除通知书》，责令于2015年7月30日前自行拆除，逾期不拆除的，将依法强制拆除。2015年7月31日，对房主作出哈外行执催告字[2015]第2130400号《催告通知书》，催告房主务必于2015年8月14日前履行自行拆除未经审批建设建筑物的义务，逾期仍不履行，将依法强制执行。2015年9月28日，哈尔滨市道外区人民政府作出《限期拆除公告》，责令在道外区哈佳高铁望桥街区域52户于2015年9月29日17时前自行拆除违法建筑物，逾期不拆除，区政府将组织相关部门依法强制拆除。该公告告知建筑物相关利害关系人，可在2015年9月29日17时前到道外区执法局进行陈述、申诉、举证，逾期视为放弃。2015年10月31日，被告道外区执法局对原告涉案房屋实施了强制拆除，但未作出强制执行决定书。
另查明，2005年11月7日，哈尔滨市城市规划局作出行政处罚决定，认为哈尔滨市荣华不锈钢制品厂在道外区望江桥街1号建设厂房及办公楼工程，形成违法建筑面积5080平方米，决定予以罚款177，800元、待该地区规划调整后补办规划手续的处罚。原告郑元华于2005年11月18日、12月5日分两次向哈尔滨市规划管理监察大队缴纳罚款共计177,800元。
本院认为，依据《哈尔滨市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》和《哈尔滨市人民政府关于将城乡规划管理行政处罚权和建设房产管理部分行政处罚权纳入城市管理相对集中行政处罚范围的决定》，被告道外区执法局具有对违法建筑进行行政处罚和实施行政强制措施的职权。本案中，对原告作出《限期拆除通知书》和《催告通知书》的行政主体系被告道外区执法局，道外区人民政府作出的《限期拆除公告》中关于受理利害关系人陈述、申诉、举证的行政主体也系道外区执法局，原告举示的视频资料亦证明道外区执法局对原告房屋所在的望桥街区域内的房屋实施了强制拆除行为，能够形成证据链证明被告道外区执法局是对原告房屋采取强制拆除措施的实施主体。因此，道外区执法局系本案适格被告。道外区执法局关于其不是强制拆除执法主体的抗辩理由不成立。哈尔滨市城市规划局已于2005年对原告当年形成的5080平方米违法建设作出了行政处罚，被告道外区执法局对该部分面积房屋的建设行为进行查处，系认定事实不清。《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定，强制执行决定应当以书面形式作出。被告道外区执法局对原告房屋实施强制拆除措施前未作出强制执行决定书，系程序违法。综上，原告的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
确认被告哈尔滨市道外区城市管理行政执法局于2015年10月31日强制拆除原告郑元华位于哈尔滨市道外区望桥街16号喷号A-11房屋的行为违法。
案件受理费50元，由被告哈尔滨市道外区城市管理行政执法局负担（原告已预付）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于哈尔滨市中级人民法院。
审 判 长 赵永辉
代理审判员 赵 勇
人民陪审员 吴贵林
二〇一六年十一月二十八日
书 记 员 李茹娇