浙江省宁波市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙02行终203号
上诉人（原审被告）余姚市国土资源局，住所地浙江省余姚市大黄桥路68号。
法定代表人项立秋，局长。
委托代理人钱荣麓，浙江阳明律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）宁波市鄞州申拓电器制造有限公司，住所地浙江省宁波市鄞州区古林镇薛家村。
法定代表人陈肖，董事长。
委托代理人郑克（特别授权代理），北京大成（宁波）律师事务所律师。
委托代理人顾慧融（特别授权代理），北京大成（宁波）律师事务所律师。
原审第三人白国林，男，1961年10月8日出生，住浙江省象山县。
上诉人余姚市国土资源局因被上诉人宁波市鄞州申拓电器制造有限公司（以下简称申拓公司）诉其他土地行政合同一案，不服宁波市江北区人民法院于2016年4月26日作出的(2015)甬北行初字第46号行政判决，于2016年5月11日向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定，2011年6月10日，被告余姚市国土资源局在余姚日报发布余国土告字〔2011〕12号国有建设用地使用权拍卖出让公告，公告出让余姚市临山镇南塘路南侧2幅地块的出让事项。后被告与余姚市临山镇人民政府共同发布上述国有建设用地使用权拍卖出让竞买须知，规定了上述地块拍卖出让竞价规则、缴付出让金办法及违约责任等内容。2011年6月30日，第三人白国林按公告要求分别缴纳了南塘路南侧地块1、地块2的竞买保证金700万元和400万元，共计1100万元，并于同年7月1日参加竞拍，竞得南塘路南侧1号地块，但未竞得2号地块。当日，第三人与被告就南塘路南侧1号地块签署拍卖成交确认书，确认土地出让成交价为80453205元，并约定“第三人于2011年8月1日前、2011年10月18日前分别缴纳50%土地出让金，第三人交纳的竞买保证金自动转为受让地块的定金，双方之后签订国有土地使用权出让合同”。其后，第三人于2011年9月6日向被告缴纳了29226602.50元土地出让金以及1052157.69元滞纳金，次日，第三人之前缴纳的1100万元保证金转为土地出让金，故第三人共计缴纳了40226602.50元土地出让金。之后，第三人未支付其余土地款项，双方也未签订国有土地使用权出让合同。2015年1月15日，第三人向被告发出解除国有土地出让关系通知书，要求解除上述业已确认的国有土地出让关系，并要求被告在扣除700万元保证金后将余款退还。同日，第三人向被告发送债权转让通知书，将自己在涉案1号地块上的债权（包括合同解除权）转让给原告申拓公司。2015年4月20日，被告向第三人发送通知书，同意解除被告与第三人在2011年7月1日签订的拍卖成交确认书。因被告未退回土地出让款项，原告申拓公司向本院提起诉讼，请求判令被告将土地出让款40226602.50元和滞纳金1052157.69元，合计41278760.19元支付给原告，并判令被告承担上述款项从2015年4月21日起按同期银行贷款利率标准计算利息至被告实际履行日。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益的，可以提起行政诉讼。最高人民法院在〔2010〕行他字第191号答复中明确“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”虽然本案土地成交确认关系解除后的土地出让金返还的诉求属于债权请求权，但该债权请求权系基于国有土地出让拍卖产生，并且，因土地成交确认关系解除发生的相应抗辩权之行使亦与土地成交确认行为具有关联性，是本案审理中不可回避的问题，故原告认为被告侵犯其财产权益提起的本案诉讼，实质可归结为行政争议，属于人民法院行政诉讼受案范围。
《中华人民共和国合同法》第七十九条规定，债权人可以将合同的权利全部或者部分转让给第三人。该法第八十条规定，债权人转让权利的，应当通知债务人。未经通知，该转让对债务人不发生效力。该法第八十二条规定，债务人接到债权转让通知后，债务人对让与人的抗辩，可以向受让人主张。因此，原债权人与受让人的债权转让行为经通知债务人即发生效力。本案中，第三人白国林于2015年1月15日向被告邮寄解除国有土地出让关系通知书和债权转让通知书，事实上第三人已经提出了解除土地出让关系的请求，并将涉案南塘路南侧1号地块上土地出让金返还请求权（包括合同解除权）转让给原告申拓公司，但该通知到达被告时，因涉案土地成交确认行为尚具效力，故并未产生土地出让金返还请求权。被告于2015年4月20日同意解除土地成交确认关系并向第三人白国林发送了通知书，实际上是对第三人所发解除国有土地出让关系通知书的回应，故被告与第三人之间的土地成交确认关系自2015年4月20日起经双方合意一致解除，并由原告申拓公司获得对被告的涉案土地出让金返还请求权，同时，被告余姚市国土局对第三人白国林享有的抗辩权利可继续向原告申拓公司主张。本案中，第三人白国林在向被告发送解除国有土地出让关系通知书时，明确要求被告在扣除700万元保证金后将余款退还，应当认为第三人在解除合同时已经放弃了700万元保证金的返还请求权，故对上述700万元土地出让保证金，原告无权主张返还。
《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十条规定，以拍卖或者挂牌方式确定竞得人后，竞得人支付的竞买保证金，转作受让地块的定金，出让人应当与竞得人签订成交确认书。成交确认书对出让人和竞得人具有法律效力。出让人改变竞得结果，或者竞得人放弃竞得宗地的，应当承担法律责任。因此，成交确认书既是国有土地使用权拍卖成交的书面证明，也是双方后续订立书面合同的依据，事实上反映了成交双方通过拍卖和竞买的双向行为形成的初步权利义务关系，其性质应当认定为国有土地使用权出让合同的预约。本案中，南塘路南侧1号地块拍卖成交确认书中明确约定土地出让的总面积、总价、缴款方式和缴款期限，并约定双方在其后签订正式的国有土地使用权出让合同，上述约定对被告余姚市国土资源局和第三人白国林均具约束力，双方应当遵照执行。此外，结合国有土地使用权出让拍卖实践，竞买须知系拍卖前告知竞买人相关竞拍规则的文件，就本案相关证据及庭审质证而言，可以确认被告发布涉案竞买须知的事实。第三人未到庭视为放弃质证权利，且目前并无证据证明第三人就竞买须知的内容提出异议，可以认为第三人在竞买南塘路南侧1号地块时已知晓并接受竞买须知的相关内容。第三人白国林未能如约、按时缴纳全部土地出让金，致使最终未完成涉案1号地块国有土地使用权出让，应当认为第三人违约的事实成立，应向被告承担相应的违约责任。同时，因本案土地成交确认关系最终解除，第三人白国林亦认可被告扣除700万元的保证金，故第三人实际已通过支付保证金的形式承担了违约责任，被告另行收取逾期缴款滞纳金并无法律依据，本院不予支持，被告已收取的滞纳金应当予以返还。被告辩称第三人未按约定缴纳第二期土地出让金，应承担的赔偿数额超过已缴纳款项，但因被告在本案行政诉讼过程中未进行相应举证，对此不作确认，被告可另行提出主张。因涉案土地成交确认关系经第三人与被告双方合意解除，第三人又将相应权利转让给原告申拓公司，故自解除之日起，被告负有将可返还的土地出让款项支付给原告申拓公司的义务，被告未适当履行该项义务，应当承担逾期支付的利息。据此，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条、第十六条、《中华人民共和国合同法》第七十九条、第八十条、第八十二条之规定，判决被告余姚市国土资源局于判决生效后十五日内支付原告申拓公司34278760.19元，并支付自2015年4月21日起至判决生效后十五日止以34278760.19元为基数按中国人民银行公布的同期同档次贷款基准利率计算的利息。
如果未按本判决指定期限履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条及相关司法解释之规定，加倍支付延迟履行期间的债务利息（加倍部分债务利息=债务人尚未清偿的生效法律文书确定的除一般债务利息之外的金钱债务×万分之一点七五×延迟履行期间）。
上诉人余姚市国土资源局上诉称：一、被上诉人起诉不符合起诉条件。1.被上诉人请求上诉人返还其所受让的土地出让金等相关款项的基础关系是土地使用权出让关系，该关系在性质上属于民事关系，应当通过民事争议处理程序予以解决。土地拍卖成交书经双方协议解除后，土地出让过程中涉及的行政管理因素已经完全消除，协议解除后的款项清理结算争议不再有行政因素，不属于行政诉讼的受案范围。2.被上诉人不是土地拍卖法律关系的当事人，与土地拍卖清理结算行为不具有法律上的利害关系，不具有原告主体资格。原审法院基于债权转让通知，受理被上诉人起诉并作出实体判决，不符合法律规定。二、第三人向被上诉人转让结算债权的行为不具有法律效力。1.第三人向被上诉人发出转让债权通知的时间是在2015年1月15日，此时上诉人还没有作出同意解除土地出让成交关系的决定，第三人通知转让的债权在法律上尚不存在，不会产生债权转让的法律效力。2015年4月20日上诉人同意解除土地出让成交关系后，第三人没有作出重新转让通知，上诉人对原转让通知也未予以追认，故该土地出让款项清理结算关系的当事人仍是上诉人与第三人，被上诉人无权请求上诉人予以返还。2.涉案土地出让成交关系项下的土地使用权，在第三人向被上诉人发出转让通知时已被人民法院查封，该转让行为损害了其他债权人的合法权益，应属无效。三、第三人不履行土地出让成交协议，应当承担相应的违约责任。经计算，第三人应当承担的滞纳金已经超过了第三人缴纳的保证金和原已收取的滞纳金。对此，上诉人从未放弃过追索权利。原审法院以保证金为限认定第三人应当承担的违约责任，缺乏法律依据。四、涉案土地已被多家法院查封。根据《最高人民法院国土资源部建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发[2004]5号）规定，上诉人应当退还的土地出让金应当交由查封、执行法院依法处理，原审判决上诉人直接给付，违反了上述规定。综上理由，请求二审法院撤销原判，依法予以改判。
被上诉人申拓公司辩称：一、原告起诉符合起诉条件。1.国土资源部门出让国有建设用地使用权属于依法履行行政职责，由此产生的争议属于行政争议。涉案争议是拍卖成交解除后产生的结算争议，属于土地出让预约争议，应当通过行政诉讼途经予以解决。上诉人认为涉案争议不属于行政诉讼的受案范围，与现行法律规定不符。2.被上诉人受让债权后，对上诉人享有返还土地出让金等合法权益。上诉人拒不返还侵犯了被上诉人的合法权益，被上诉人有权提起行政诉讼。二、被上诉人取得涉案债权符合法律规定。1.根据土地拍卖《竞买须知》第七条（二）项规定，竞得人竞得土地后，上诉人可以与竞得人新公司签订土地出让合同，说明涉案土地出让关系确定的权利和义务是可以转让的。2.上诉人于2015年4月20日向第三人作出同意解除土地成交确认书后，双方之间不再有土地利用、开发权利义务关系，第三人将解除土地成交确认后的返还出让金等请求权转让给被上诉人，并不涉及行政强制性规定，应属有效。三、原审法院判决上诉人直接向被上诉人返还相关款项并不违反法律规定。1.债权保全仅对债权清偿的支付方式产生影响，对债权转让行为的合法性并无关联。2.上诉人应当返还被上诉人土地出让金、滞纳金的数额依次分别为40226602.5元和1052157.69元，与涉案土地有关的预查封保全金额为5280000元，明显少于上诉人的应返还金额，不足以影响判决给付方式。另，被上诉人和第三人在一审中已向法院出具书面承诺，同意上述保全金额在给付时由上诉人或人民法院予以保留，不存在损害其他债权人合法权益的情形。四、滞纳金与保证金是同种性质的承担违约责任的两种方式，不能同时并用。在已没收保证金情况不，不能再适用滞纳金。原审法院在判决不予返还保证金情况下，责令上诉人返还滞纳金，符合法律规定。行政机关应当依法履行法定职责，上诉人在长达4年时间里，对土地闲置情况未作处理，其损失应当自行承担。上诉人认为第三人应当继续给付滞纳金，不符合依法行政原则。综上理由，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人白国林未作书面陈述。
二审审理期间，各方当事人均未向本院提供新的证据。各方当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。本院根据随卷证据和审理所认定的事实与原审法院认定的事实无异。
本院认为，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条规定，成交确认书对出让人和竞得人具有法律效力。涉案出让地块的出让人为上诉人余姚市国土资源局，竞得人为原审第三人白国林，上诉人余姚市国土资源局与第三人白国林于2011年7月1日所签订的《拍卖成交确认书》对双方当事人具有法律效力。
出让土地使用权是国土资源管理部门依法履行土地出让法定职责所作出的行为，出让土地竞得人是土地出让人根据招标投标法的相关规定，按照招、投标程序确定的，其与出让土地竞得人之间所形成的法律关系是行政法律关系。行政法律关系是行政机关为实现行政管理目的，根据行政法律规范所建立的权利义务关系。行政法律关系当事人是受行政法律规范调整的行政相对人和利害关系人。被上诉人申拓公司不是涉案土地出让的共同竞得人，也无确切证据证明其在涉案《拍卖成交确认书》的履行过程中已经成为前述土地出让行政法律关系的当事人，其就涉案土地出让结算争议所提起的行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定。原审法院对被上诉人申拓公司提出的行政诉讼予以受理并作出实体判决错误，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销宁波市江北区人民法院（2015）甬北行初字第46号行政判决；
二、驳回被上诉人宁波市鄞州申拓电器制造有限公司的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈信根
审 判 员 秦 峰
代理审判员 尹婷婷
二〇一七年三月二十七日
书 记 员 何锦霞