陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕行终186号
上诉人（原审原告）：靖边县龙洲乡龙一村阳边村小组。
负责人：雷海荣，该组组长。
委托代理人：魏俊兵，男，汉族。
被上诉人（原审被告）：榆林市人民政府。住所地：陕西省榆林市青山中路。
法定代表人：尉俊东，该市市长。
委托代理人：赵媛媛，榆林市人民政府法制办公室行政复议应诉科工作人员。
委托代理人：李彦军，榆林市人民政府法律顾问。
被上诉人（原审第三人）：靖边县洲乡龙一村村民委员会。
法定代表人：杨浪，该村委会主任。
委托代理人：雷治宝，男，汉族。
委托代理人：郗若愚，陕西秦靖律师事务所律师。
上诉人靖边县龙洲乡龙一村阳边村小组（以下简称阳边村小组）因诉被上诉人榆林市人民政府行政复议一案，不服榆林市中级人民法院（2016）陕08行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年5月18日公开开庭审理了本案。上诉人阳边村小组负责人雷海荣及其委托代理人魏俊兵，被上诉人榆林市人民政府(以下简称榆林市政府)委托代理人赵媛媛、李彦军，被上诉人靖边县龙洲乡龙一村村民委员会（以下简称龙一村）委托代理人雷治宝、郗若愚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明：2003年3月1日，龙洲村分为了龙一、龙二、龙三三个村，阳边村小组属龙一村下设的老一队。2012年5月4日，阳边村小组与龙一村南边小组向靖边县人民政府提出申请，请求：“确认位于龙洲乡西梁山南墩畔林地，阳边组林地四至界限：东至朱家湾沟畔，西至本村郝占生林地、王保祥林地、老二队林地、武家坟地，南至乔沟湾乡马营湾村林地，北至南边村小组林，约300多亩，稀空林地约100多亩，共计400多亩。南边村小组林地四至界限：东至朱家湾沟畔，西至大路边小渠，南至阳边组林地，北至印子沟畔。共计约500多亩，两块地共计约900多亩的林地所有权属两个申请人所代表的村小组。”靖边县林业局于2012年5月20日受理该申请后，组织争议地周边接界权利人对争议地权属和界线进行勘验，制作了《龙一村阳边村小组西梁山南墩畔林地四至与周边勘界认定确权》笔录，该笔录有阳边村小组负责人杨保金与南边小组组长冯泽茹以及接界人丁文元、王宝祥、郝占生等人签字。组织确权划界的靖边县林业局与林改办均未签字或者盖章，龙一村亦无人员签字或者盖章。2015年8月3日，靖边县人民政府作出《关于龙洲乡龙一村村民委员会与龙一村阳边村林地权属争议处理决定》（靖政行决[2015]5号）（以下简称5号处理决定），认定：“申请人龙洲乡阳边村小组，因与龙洲乡龙一村村民委员会发生林地权属纠纷，向县人民政府递交与被申请人龙洲乡龙一村村民委员会关于西梁山南墩畔林地所有权确权申请书，林业局依法受理后，曾组织调解，由于双方意见不一致，未能达成协议。经双方指认与实地勘验，争议林地位于龙洲乡西梁山南墩畔。……经查明，争议地即西梁山南墩畔林地，是1985年全乡开展五荒地造林时营造。2003年，龙洲村委分为龙一、龙二、龙三三个村委，水地以人口均分，林地、山地维持原各村小组管理不变。西梁山南墩畔林地原属阳边与南边两小组管理，当时任生产队长的李生俊带领村民各户栽种，栽植后由造林各户一直管理至今。2011年林改，被申请人龙洲乡龙一村村民委员会不管林改政策，时任村委主任雷报名召开会议欲收回该林地归村委管理，被时任包乡组组长周国恩阻挡未果，西梁山南墩畔林地从而发生争议。经对栽植造林时任龙洲村村主任王宝忠、阳边村村小组组长李生俊、龙洲乡乡长鲍芝鳌所提供的证词核实，情况属实，林地四至相关接界人共同指认，并签字按了手印，两申请人的林地界线清楚，权属明白。以上事实，有当事人陈述、证人证言、2003年分户退耕还林还草和宜林荒山荒地造林种草明细表等证据予以佐证。”靖边县人民政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《林木林地权属争议处理办法》第三条、第十二条的规定，决定：位于靖边县龙洲乡西梁山南墩畔，四至范围为：东至南边村小组林地，南至朱家湾沟畔，西至乔沟湾乡马营湾村林地，北至本村郝占生林地、王保祥林地、老二队林地和武家坟地，面积435亩，林地、林木所有权归阳边村小组所有。靖边县人民政府于2015年12月24日向龙一村送达该决定书。龙一村不服，于2016年1月27日申请行政复议。榆林市政府经过审查，于2016年3月1日受理了该复议申请，并分别向龙一村送达了受理通知书、向靖边县人民政府送达了行政复议答复通知书、向阳边村小组送达了参加行政复议通知书。经过审理，榆林市政府于2016年7月8日作出《行政复议决定书》（榆政复字[2016]2号）（以下简称2号复议决定），决定：撤销5号处理决定。阳边村小组不服，在法定期限内提起行政诉讼，请求撤销2号复议决定。
另查明：在复议期间，靖边县人民政府向榆林市政府提交的作出5号处理决定的证据材料，为榆林市政府向一审法院提供的第三组证据所包含的全部证据材料。
一审认为，本案争议的焦点是：1、榆林市政府受理复议申请的时间、复议期间是否合法；2、龙一村是否是适格的复议申请主体；3、榆林市政府以主要事实不清、证据不足为由撤销5号处理决定的行政复议行为是否合法。
关于榆林市政府受理复议申请的时间、复议期间是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。本案中，靖边县人民政府于2015年12月24日向龙一村送达5号处理决定，龙一村于2016年1月27日申请行政复议，未超出法定的申请复议期限，榆林市政府受理龙一村的复议申请，符合法律规定。榆林市政府于2016年3月1日受理该复议申请，2016年7月8日作出2号复议决定，超过了行政复议法第三十一条“六十日内”及“延长期限最多不超过三十日”的期限规定，属于程序瑕疵，不足以作为撤销2号复议决定的主要理由。但榆林市政府在今后的复议工作中，应尽量提高复议效率，缩短复议期限，以维护当事人的合法权益。
关于龙一村是否是适格的复议申请主体的问题。因本案龙一村系靖边县人民政府作出5号处理决定的一方当事人，且阳边村小组提出的林地所有权确权申请亦将龙一村列为被申请人，故龙一村与靖边县人民政府作出的5号处理决定有利害关系，其提起复议申请，符合行政复议法第六条第二款第（四）项的规定。
关于榆林市政府以主要事实不清、证据不足为由撤销5号处理决定的行政复议行为是否合法问题。2号复议决定认为，事实不清、证据不足是指：5号处理决定认定的管理事实未提供证据佐证；涉案林地四至接界事实，靖边县人民政府提供的证据不能反映争议双方共同到现场勘验指认的情况；《2003年分户退耕还林还草和宜林荒山荒地造林种草明细表》（以下简称明细表）中载明的阳边村小组雷海东、雷海荣在南墩畔退耕还林了15亩林地的具体位置及与争议地的关系不清楚，不能证明争议地的权属。关于管理事实部分，靖边县人民政府在5号处理决定中称，“经对栽植造林时任龙洲村村主任王宝忠、阳边村村小组组长李生俊、龙洲乡乡长鲍芝鳌所提供的证词核实，情况属实”，但从其提供的证据看，王宝忠、鲍芝鳌的证言内容中仅有“谁种谁有”原则的表述，并无具体由谁栽种方面的表述，李生俊的证言中有由谁栽种方面的表述，但对栽种的具体位置及与本案争议地的位置关系的表述不清楚，且该证言无其他证据佐证。同时，该明细表虽载明阳边村小组雷海东、雷海荣在南墩畔有退耕还林15亩林地，但涉案争议地面积400余亩，仅依据该组证据不足以认定对整个争议地的管理事实。关于涉案林地四至接界的事实，因靖边县人民政府依据的《龙一村阳边村小组西梁山南墩畔林地四至与周边勘界认定确权》笔录对涉案土地权属争议的另一方当事人龙一村未在笔录上签字或盖章的原因未予说明，龙一村在庭审中称其对勘界一事不知情，靖边县人民政府提供的证据中，亦无通知龙一村参加勘界的相应证据材料，且该笔录中也没有勘界组织方的签字，故靖边县人民政府依据该勘界笔录认定争议地四至，证据不足。
综上，一审认为：2号复议决定程序虽存在瑕疵，但认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条的规定，判决驳回阳边村小组的诉讼请求。案件受理费50元，由阳边村小组承担。
阳边村小组上诉称：（一）2号复议决定严重违法。龙一村2015年12月24日收到5号处理决定，申请复议时限至2016年2月21日，榆林市政府于2016年3月1日受理，其中34天是所谓的补正时间，存在补造材料情况，在受理案件表中领导签字时间为2月30日，根本不存在此时间，超过受理期限受理违反法定程序。即使3月1日受理，并经4月29日延长，但于7月8日作出2号复议决定，超过复议处理期限。龙一村不具有复议主体资格，5号处理决定确认争议林地权属为阳边村小组，龙一村不是争议地的权利人，其不能申请复议，榆林市政府受理龙一村复议申请违法。（二）一审判决认定事实不清，适用法律错误。本案争议地一直由阳边村小组管理和使用，与龙一村没有关系。在县林业局勘查的基础上，靖边县人民政府作出了正确处理决定。一审判决违反了行政诉讼法第七十条第（二）、（三）、（六）项以及第七十五条的规定。请求撤销一审判决及2号复议决定，诉讼费由榆林市政府承担。
榆林市政府答辩称：（一）复议程序合法。龙一村2016年1月27日申请复议，经审查告知其补充相关材料，补正期间不计入受理期限，不存在超过期限受理案件问题。至于立案审批是行政机关内部程序，不影响提出复议申请的权利，更不存在补造资料问题。超期审理已发出通知，且不影响阳边村小组的实体权利。龙一村是5号处理决定的当事人，复议期间阳边村小组也未提供主体发生变更的证据，龙一村作为行政复议的申请主体并无不当。（二）2号复议决定认定事实清楚。2号复议决定认定，争议地权属为阳边村小组的证据是分地证明、实地勘查笔录及明细表，但分地情况无证据证明；勘查笔录没有参与方的共同签字认可，也无法反映各方到现场勘查过；明细表仅载明为阳边村小组退还了15亩林地，不能证明争议地的具体位置和权属。因此，5号处理决定认定事实不清，复议决定撤销5号处理决定合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，阳边村小组的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。
龙一村答辩称：（一）5号处理决定认定事实错误，2号复议决定撤销5号处理决定完全正确。（二）龙一村是争议林地的当事人，有权申请复议。2号复议决定认定事实清楚，适用法律适当，处理结果正确。请求驳回上诉，维持一审判决。
经审理查明：一审判决查明的事实当事人无异议，本院予以确认。
另查明：二审庭审中，榆林市政府陈述其在受理龙一村复议申请时，口头告知龙一村补正相关材料，未书面通知。一审庭审记录记载，榆林市政府称其2016年1月27日收到复议申请。
本院认为：本案争议焦点，一是作出2号复议决定程序是否合法；二是2号复议决定认定事实是否清楚。
关于复议程序是否合法问题。首先，关于超期受理复议申请问题。行政复议法第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请，应当在五日内进行审查并作出处理。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，复议机关收到复议申请后应当在五日内审查，如果需要补正材料的，应当书面通知并明确补正事项和期限。本案中，榆林市政府受理复议申请后未在五日内审查是否受理，其虽称要求补正材料，但未依法书面通知并告知期限，受理程序不符合上述法律规定。其次，关于复议审理期限问题。行政复议法第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，需要延长的，延长期限最多不超过三十日。本案中，作出2号复议决定虽经延长，但未在法律规定的期限内作出，亦不符合法律规定。最后，关于龙一村是否具有复议申请资格问题。行政复议法第六条第（四）项规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的关于确认土地等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，可以依照本法申请行政复议。本案中，5号处理决定是靖边县人民政府对龙一村和阳边村小组争议林地权属的处理决定，龙一村不服，可以申请复议，榆林市政府受理龙一村的复议申请符合行政复议法的上述规定。对超期受理复议申请以及超期作出复议决定问题，榆林市政府要高度重视，严格执行行政复议法的规定，依法规范行政行为，避免重复出现类似情况。
关于2号复议决定认定的事实是否清楚问题。2号复议决定认定靖边人民县政府提供的勘界确权认定书等材料不能反映争议双方共同到现场勘验指认争议林地四至接界，该认定书无“林业局”“林改办”工作人员签名，卷宗材料也不能反映勘界时通知龙一村参加，且阳边村小组提供的“勘界确权认定书”与榆林市政府提供的“勘界认定确权”内容并不一致。明细表中记载，雷海东、雷海荣在南墩畔（争议地）有退耕还林15亩林地，但争议地面积远多于15亩。因此，2号复议决定认为5号处理决定认定争议林地四至及权属的事实不清、证据不足的理由并无不妥。
综上，榆林市政府超期受理复议申请及超期作出2号复议决定违反了行政复议法及实施条例的规定，一审判决认定存在瑕疵不当。虽然2号复议存在上述违法事实，但该复议决定以5号处理决定认定事实不清而撤销并无不当。因此，2号复议决定不需要撤销或者判决履行。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销榆林市中级人民法院（2016）陕08行初50号行政判决；
二、确认榆林市人民政府2016年7月8日作出的《行政复议决定书》（榆政复字[2016]2号）违法。
一、二审诉讼费100元，由榆林市人民政府、靖边县龙洲乡龙一村阳边村小组各承担50元。
本判决为终审判决。
审判长 李建军
审判员 徐 炯
审判员 杨成会
二〇一七年六月十五日
书记员 鱼海洋