广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）佛中法行终字第96号
上诉人（原审原告）庞柳明，男，住佛山市禅城区。
被上诉人（原审被告）佛山市住房公积金管理中心，住所地佛山市禅城区轻工三路**号*座。
法定代表人冯颢，主任。
委托代理人陈溢谷，该中心工作人员。
委托代理人吴义茂，广东容桂律师事务所律师。
原审第三人佛山佛塑科技集团股份有限公司，住所地佛山市禅城区。
法定代表人黄丙娣，董事长。
委托代理人戴毅，广东君信律师事务所律师。
委托代理人谭铭聪，男，住佛山市南海区，系该公司员工。
上诉人庞柳明因诉被上诉人佛山市住房公积金管理中心（以下简称市公积金中心）行政处理决定一案，不服佛山市禅城区人民法院（2014）佛城法行初字第338号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：佛山佛塑科技集团股份有限公司（以下简称佛塑集团）于2013年4月25日召开第四届职工代表大会第二次会议，会议表决通过了《关于理顺员工公积金历史遗留问题的方案》（以下简称《方案》），方案为针对从1999年起至2013年未缴存公积金的员工，个人及公司缴费均按员工月实际工资的1%的标准进行公积金补缴。2014年1月27日，佛塑集团职工代表大会作出《﹤关于理顺员工公积金历史遗留问题的方案﹥的说明》（以下简称《说明》），说明“《关于理顺员工公积金历史遗留问题的方案》是按照公司全体职工缴纳住房公积金的实际情况制定，其适用于公司在1999年至2013年期间的全体职工，并非仅针对从未缴纳住房公积金的部分员工。”，该说明经佛塑集团职工代表大会83名职工代表签名确认，占全体职工代表人数的79.8%。2014年3月12日，佛塑集团向市公积金中心申请按员工月实际工资的1%的缴费标准为1999年4月至2013年3月期间的在册员工缴纳公积金。市公积金中心于2014年3月13日作出的佛房金管函（2014）48号《关于佛塑集团降低住房公积金缴存比例的回复》（以下简称48号《回复》）：“根据国务院《住房公积金管理条例》第二十条规定，经审核，同意佛塑集团单位降低1999年4月至2013年3月住房公积金缴存比例为不少于1%。”。庞柳明原为佛塑集团东方包装膜分公司的员工，后于2013年5月离职。庞柳明不服市公积金中心作出的上述48号《回复》，向法院提起诉讼。另查明，2013年5月3日，佛塑集团向市公积金中心递交《关于理顺员工公积金历史遗留问题的申请》，申请按上述表决方案为员工补缴公积金。市公积金中心于2013年5月13日作出佛房金管函（2013）38号《关于佛塑集团降低住房公积金缴存比例的回复》（以下简称38号《回复》），庞柳明不服，于2013年11月4日向佛山市禅城区人民法院起诉，该院于2014年1月16日作出（2013）佛城法行初字第272号《行政判决书》，判决撤销该38号《回复》，市公积金中心及佛塑集团不服提起上诉，后又分别于2014年3月11日、4月3日申请撤回上诉，佛山市中级人民法院于2014年4月3日作出（2014）佛中法行终字第62号《行政裁定书》，准予市公积金中心及佛塑集团撤回上诉。
原审法院认为：案件各方当事人对佛塑集团召开职工代表大会决议通过《方案》、佛塑集团以公司实际经营困难，资金难以负荷为由，向市公积金中心申请降低公积金缴存比例、经市住房公积金管理委员会批准，该中心作出涉案48号《回复》等事实均予确认。庞柳明提出，第四届职工代表大会表决通过的《方案》针对的是1999年至2013年未缴存住房公积金的员工，不应适用于已缴但未足额缴存的员工。根据《住房公积金管理条例》第二十条第二款的规定，降低公积金缴存比例属于依申请启动的程序，市公积金中心作出处理应当以职工代表大会的决议范围以及单位申请的事项为限。佛塑集团的申请事项中，按照其第四届职工代表大会决议通过的《方案》表明，其针对从1999年起至2013年未缴存公积金的员工，个人及公司缴费均按员工月实际工资的1%的标准进行公积金补缴，对于有补缴诉求的员工，按照《方案》所述的缴存标准进行补缴，后佛塑集团职工代表大会作出《说明》，明确《方案》适用于公司在1999年至2013年期间的全体职工，该《说明》经佛塑集团职工代表大会83名职工代表签名确认，占全体职工代表人数的79.8%。因此，《方案》及经职工代表大会签名确认的《说明》已经明确了降低住房公积金缴存比例具体适用人员的范围为佛塑集团1999年至2013年期间的全体职工。市公积金中心据此作出48号《回复》，事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。庞柳明的上述主张不成立，法院不予支持。对庞柳明认为佛塑集团不存在经营困难，亏损严重的事实，市公积金中心未尽审慎审查的义务去调查佛塑集团是否存在该情况的主张，不予支持。庞柳明认为，市公积金中心在对38号《回复》的诉讼尚处于二审期间，便作出48号《回复》，故涉案48号《回复》应属无效的观点没有法律依据，不予采纳。综上，市公积金中心作出的48号《回复》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序正当，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：维持市公积金中心作出的48号《回复》。案件受理费50元，由庞柳明负担。
上诉人庞柳明上诉称：一、上诉人申请调取表决会议视频，目的在于证明原审第三人佛塑集团高管在表决前发言，决议适用于未缴存公积金的员工。但原审第三人只提供了会议部分视频，未能反映会议全部情况，原审法院对视频予以确认错误。二、《说明》是工会而非职工代表大会制作。工会只是职工代表大会的工作机构，不能代表职工代表大会的意志。尽管《说明》有多数职工代表大会代表签名，但没有明确签名是“认可”还是“已阅”，且未经职工代表大会正常程序通过。即职工代表大会根本没有作过任何《说明》。三、《住房公积金管理条例》第二十条给予被上诉人进行实质审查的授权。被上诉人应对亏损事实进行实质审查。四、经过了（2013）佛城法行初字第272号案的庭审，被上诉人应当知道或应当高度怀疑原审第三人不符合《住房公积金管理条例》第二十条的条件，但被上诉人在原审第三人再次申请时故意不予审核原审第三人的财务情况。五、被上诉人是在38号《回复》失效之前，其撤回上诉之后作出48号《回复》的。上诉人是通过二审裁定书才知道被上诉人撤回上诉，且48号《回复》在二审裁定后三个半月才送达上诉人。38号《回复》和48号《回复》应当无效。六、原审第三人的申请后果涉及上千万的住房公积金，涉及重大公共利益，而被上诉人的审查仅仅是形式主义走过场，没有做到真正意义上的审查。七、原审判决没就上诉人所提的《中华人民共和国立法法》第八十四条和《住房公积金管理条例》第二十条的适用问题作任何认定。八、一审判决所依据的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条和《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第二、八条都关于撤诉的，与本案没有关系。综上，请求撤销原审判决；撤销被上诉人所作的48号《回复》。
被上诉人市公积金中心辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应予以维持。二、上诉人庞柳明的上诉理由均不成立。1.被上诉人对申请降低缴存比例的《方案》及《说明》“经过本单位职工代表大会或者工会讨论通过”的审核是形式审查，对“工会决议产生的过程”无实质审查之权责。《方案》及《说明》均由工会签章出具，足以证明被上诉人对此的审核义务已适当履行。2.《住房公积金管理条例》没有赋予住房公积金管理中心进行实质调查的法律权力。3.工会是职工代表大会的工作机构，工会出具的《说明》能够反映职工代表大会的真实意志。4.被上诉人依据原审第三人佛塑集团及其工会补充提交的《说明》作出与38号《回复》一致的处理决定，不具有任何违法性。（2013）佛城法行初字第272号行政判决因《方案》适用对象范围不清而判令撤销被上诉人作出的38号《回复》。之后，原审第三人及其工会补充提交了《说明》，进一步明确《方案》的适用对象为1999至2013年公司的全体职工。被上诉人作出的48号《回复》虽与原处理决定内容一致，但是基于新的事实与理由，因而不存在违法之处。且48号《回复》是应原审第三人的申请作出的，上诉人并非降低住房公积金缴存比例的申请人，被上诉人并无将48号《回复》送达给上诉人的法律义务。上诉人为此主张48号《回复》无效无法律依据。5.经法定程序批准的降低后的公积金缴存比例可以适用于前期未缴的补缴情形。（1）依据粤建房字（2005）137号之规定，按政策需补缴的公积金可以按照经法定程序批准的新的补缴方案执行。（2）司法判例表明，经法定程序批准的降低公积金缴存比例可以一体适用于批准决定作出前的前期公积金补缴。（3）《立法法》第八十四条所规定的“法不溯及既往”的适用范围是法律、行政法规等立法性文件，对具体行政行为不应予适用。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
原审第三人佛塑集团述称，一、48号《回复》及一审判决认定原审第三人职工代表大会审议通过的《方案》适用于原审第三人在1999年至2013年期间的全体职工，具有充分的事实依据。1.原审第三人职工代表大会审议通过的《方案》中提及的补缴方案中所针对的“从1999年起截至2013年未缴存公积金的员工”包括了未缴存和未足额缴存住房公积金的员工。2.为进一步明确《方案》所适用人员范围，原审第三人通过职工代表确认《说明》的方式，确认职工代表大会当时审议通过的《方案》适用于全体职工，并非仅针对从未缴纳住房公积金的部分员工。3.《说明》只是对《方案》实施过程中涉及的事项作进一步明确，没有必要由职工代表大会进行重复审议。《说明》内容是经过职工代表大会绝大多数职工代表确认，并非原审第三人工会委员会单方作出，代表的是职工代表大会绝大多数职工代表的真实意思，足以证明原审第三人职工代表大会审议通过的《方案》所适用的职工范围。二、被上诉人市公积金中心作出48号《回复》已按法律法规规定履行了必要的审核责任，符合法定程序。三、被上诉人在原作出的38号《回复》被人民法院生效判决撤销前作出48号《回复》并不违反任何法定程序。四、上诉人庞柳明认为一审法院调取的职工代表大会的视频是经过剪辑的没有事实依据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法予以维持。
经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原判认定的事实，本院予以确认。
本院认为：《住房公积金管理条例》第二十条第二款规定：“对缴存住房公积金确有困难的单位，经本单位职工代表大会或者工会讨论通过，并经住房公积金管理中心审核，报住房公积金管理委员会批准后，可以降低缴存比例或者缓缴；待单位经济效益好转后，再提高缴存比例或者补缴缓缴”。本案中，被上诉人市公积金中心于2014年3月12日收到原审第三人佛塑集团关于按员工月实际工资的1%的缴费标准为1999年4月至2013年3月期间的在册员工缴纳公积金的申请，该中心经审核后于2014年3月13日作出48号《回复》，其执法主体适格，程序合法，本院予以确认。本案争议焦点在于被上诉人作出回复同意原审第三人降低1999年4月至2013年3月单位住房公积金缴存比例为不少于1%是否合法。经查，根据《佛山佛塑科技集团股份有限公司第四届职工代表大会第二次会议决议》载明，原审第三人于2013年4月25日召开第四届职工代表大会第二次会议，会议审议通过了《方案》。《方案》确定从1999年起截至2013年未缴存公积金的员工，个人及公司均按员工月实际工资的1%的标准补缴住房公积金。此后，经原审第三人职工代表大会83名职工代表（占全体职工代表人数的79.8%）签名确认后，原审第三人以该公司工会委员会的名义又于2014年1月27日作出《说明》明确，《方案》适用于公司在1999年至2013年期间的全体职工，并非仅针对从未缴纳住房公积金的部分员工。据此，被上诉人根据《住房公积金管理条例》第二十条第二款规定，作出同意原审第三人降低1999年4月至2013年3月单位住房公积金缴存比例为不少于1%的回复，有事实及法律依据，本院予以确认。上诉人提出《说明》是由该公司的工会委员会制作并非职工代表大会作出的，且没有按照《企业民主管理规定》第二十条的规定，采用无记名投票的方式分项表决，故该《说明》不能作为降低公积金缴存比例的依据。经查，因各方当事人对《方案》适用范围的理解存在分歧，83名职工代表（占全体职工代表人数的79.8%）在《说明》上签名确认，对《方案》适用范围作进一步释明，再由作为职工代表大会工作机构的企业工会委员会将上述情况予以说明，并不属于职工代表大会对新事项的表决，该《说明》可以作为明确《方案》适用范围的合法依据。故被上诉人按照原审第三人工会出具的由职工代表签章确认的《说明》去确定《方案》的具体适用范围并无不当，本院予以确认。上诉人提出被上诉人未尽调查原审第三人是否确有缴存困难情况的审慎审查义务。根据《住房公积金管理条例》的相关规定，企业是否存在公积金缴存困难的情况，由单位职工代表大会或者工会讨论通过，被上诉人对此仅有形式审查的义务。即法律并未授予被上诉人对单位是否确有缴存困难情况进行实质审查的权责。上诉人该上诉主张，缺乏法律依据，本院不予支持。同时，上诉人还提出原审第三人职工代表大会视频存在剪辑的主张，但该视频由原审第三人制作并备案，虽未反映会议全程，但能反映该企业于2013年4月25日召开职工代表大会会议的表决情况，可以作为本案的定案依据。上诉人还提出48号《回复》在38号《回复》被撤销前作出应属于无效。经查，被上诉人在人民法院对38号《回复》合法性审查的诉讼处于二审阶段时作出48号《回复》，虽内容与38号《回复》基本相同，但48号《回复》是基于新的事实和理由而作出，属于行政机关在诉讼期间改变行政行为的情况，不违反法律、法规的禁止性规定，该情形亦不对48号《回复》的合法性产生影响。上诉人关于被上诉人在诉讼期间作出新的行政行为无效的观点，本院不予支持。上诉人提出48号《回复》适用于作出之前的补缴情形，违反“法不溯及既往”原则。经查，“法不溯及既往”原则需要结合具体案情予以判断是否适用，且本案涉及的是职工代表大会讨论通过的《方案》是否适用方案形成之前情形的问题，结合广东省建设厅、广东省财政厅、中国人民银行广州分行《转发建设部等三部门关于住房公积金管理若干具体问题指导意见的通知》关于“缴存住房公积金确有困难和新开展缴存住房公积金业务的单位，其按照政策需补缴的那部分住房公积金，由单位根据实际情况提出缴存和补缴方案，经本单位职工代表大会或者工会讨论通过，并经住房公积金管理中心审核，报住房公积金管理委员会批准后执行。”的规定，被上诉人在2014年3月13日作出批复同意原审第三人降低1999年4月至2013年3月单位住房公积金缴存比例，并无不当。上诉人的该主张系其对法律的误解，本院不予支持。上诉人还提出被上诉人未向其送达48号《回复》违法，但48号《回复》是被上诉人针对原审第三人所提的申请而作出的批复，上诉人并不是申请人，故被上诉人并无向其送达回复的法定义务。上诉人的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。综上，上诉人的上诉主张均理据不足，被上诉人所作的48号《回复》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。当然，原审判决在正文中针对48号《回复》的合法性进行了论述，亦确认了该回复的合法性，但在判项中错误表述为维持佛房金管（2014）42号《行政处理决定书》，对此原审法院已作出裁定予以补正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人庞柳明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭 赟
代理审判员 何丽容
代理审判员 王 慧
二〇一五年三月十八日
书 记 员 杨 雯
附相关法律条文：
一、《住房公积金管理条例》
第二十条单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。
对缴存住房公积金确有困难的单位，经本单位职工代表大会或者工会讨论通过，并经住房公积金管理中心审核，报住房公积金管理委员会批准后，可以降低缴存比例或者缓缴；待单位经济效益好转后，再提高缴存比例或者补缴缓缴
二、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。