浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙03行终277号
上诉人（原审原告）陈文珍。
上诉人（原审原告）陈素琴。
委托代理人陈文珍，男，1953年10月31日出生，户籍所在地苍南县，现住苍南县，系陈素琴的丈夫。
被上诉人（原审被告）苍南县宜山镇人民政府，住所地苍南县宜山镇球新路95号后幢。
法定代表人郑永久，镇长。
委托代理人陈岳帐，副镇长。
委托代理人黄立磐，浙江法之剑律师事务所律师。
原审第三人黄荣州。
原审第三人郑翠莲。
上诉人陈文珍、陈素琴因与被上诉人苍南县宜山镇人民政府其他行政行为一案，不服苍南县人民法院（2016）浙0327行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年7月27日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：1990年至1992年间，因公房清理拍卖，陈文珍、陈素琴、黄荣州、郑翠莲分别向宜山镇公房清理办公室购得坐落于宜山镇南市街90-96号房屋，并签订房屋买卖契约。陈文珍、陈素琴的房屋为××，契约中载明的用地面积为26.39平方米；黄荣州的房屋为90-92号两间，载明用地面积共为55.66平方米，并另外注明：该幢屋如拆建时，每间屋确保3.5米至墙中；郑翠莲的房屋为96号。该四间房屋为一独立幢。之后，陈文珍、陈素琴与黄荣州各自领取了土地使用证，陈文珍、陈素琴土地证记载的用地面积为28.1平方米，黄荣州土地证记载的用地面积共计为53.9平方米。2013年，陈文珍、陈素琴与郑翠莲以该幢房屋已被鉴定为危房为由向宜山镇人民政府申请要求拆除重建，苍南县宜山镇人民政府认为因涉及相邻产权纠纷而未予受理。后经苍南县宜山镇人民政府协调，于2015年2月3日由苍南县宜山镇人民政府与陈文珍、陈素琴作为协议双方签订《危房拆建调整用地协议书》，协议约定：由陈文珍、陈素琴让出南市街老门牌××房屋屋前到屋后透直宽度为22公分的房基，由苍南县宜山镇人民政府收回作为该幢危房拆建时的调整用地，由苍南县宜山镇人民政府安排，与陈文珍、陈素琴无涉；苍南县宜山镇人民政府同意补偿陈文珍、陈素琴7万元，本协议签订后，苍南县宜山镇人民政府支付陈文珍、陈素琴1万元，剩余款项在该连幢房屋拆除重建时地圈梁浇筑完毕后一次性付清；本协议作为陈文珍、陈素琴解决原清房办历史遗留问题的依据，有关危房拆建手续按相关规定报批。同日，苍南县宜山镇人民政府与黄荣州、郑翠莲亦签订一份《危房拆建调整用地协议书》，约定：陈文珍、陈素琴让出的22公分房基，由苍南县宜山镇人民政府安排给黄荣州作为危房拆建或重建的调整用地，以解决原清房办买卖契约中约定的问题；苍南县宜山镇人民政府出资3万元，黄荣州出资3.12万元，郑翠莲出资8800元，合计7万元给付陈文珍、陈素琴作为调整用地的补偿款；黄荣州、郑翠莲自协议签订之日，将上述款项交由调解员代为保管，协议签订生效时由苍南县宜山镇人民政府从出资款中给付陈文珍、陈素琴1万元，剩余款项在该连幢房屋拆除重建时地圈梁浇筑完毕后一次性付清给陈文珍、陈素琴。协议签订当日，陈文珍、陈素琴收讫1万元补偿款。随后，陈文珍、陈素琴与黄荣州、郑翠莲共同申请要求拆除涉案房屋重建三层，苍南县宜山镇人民政府予以受理。现陈文珍、陈素琴以该危房拆建不能进入审批程序，涉案协议属客观上无法履行为由而提起行政诉讼，请求撤销该协议。庭审中，陈文珍、陈素琴表示如果能排除客观因素影响，对该协议的履行没有异议，其他各方当事人也明确表示愿意继续履行协议。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，乡镇人民政府对个人之间的土地所有权和使用权争议具有处理的职责。苍南县宜山镇人民政府基于当事人之间发生的用地纠纷，而采取协调并签订协议的方式来解决当事人之间的纠纷，是行使行政管理职权的行为，其目的是为实现行政管理目标。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条的规定，行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法规定的行政协议。可见，涉案用地协议属于行政协议，受理陈文珍、陈素琴对该用地协议的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定。该用地协议在平等自愿的基础上形成，协议形式和内容，并无不当之处，且苍南县宜山镇人民政府已经按照协议约定履行了1万元补偿款的支付，其余款项应在履行条件成就时给付，目前不存在不履行、拖延履行以及该协议有客观上无法履行的情形。陈文珍、陈素琴诉称涉案房屋拆建未能获得批准已成为该协议不能继续履行的客观原因，但事实上，危房拆建尚未获得批准的原因是各方当事人对该房屋拆建的相关事宜尚未达成共识，是各当事人自身原因，而非客观原因所造成。若各方当事人能严格遵照城市规划及危旧房拆建管理的相关规定，根据实际情况，妥善解决相关事项，涉案房屋拆建的批准并无障碍，该协议完全可以得到全面履行。何况，各方当事人都有继续履行协议的意愿，并且该协议的履行能够有效解决历史遗留的用地纠纷，也有利于邻里间的和睦相处。综上，陈文珍、陈素琴请求撤销该用地协议，理由不足，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决：驳回陈文珍、陈素琴的诉讼请求。案件受理费50元，由陈文珍、陈素琴负担。
宣判后，陈文珍、陈素琴不服，上诉至本院。其上诉称：一、原判认定事实不清，对于黄荣州违法占用通道的行为以及3万元款项违法列支的事实均未作认定。二、黄荣州在房屋修缮时违法向南首通道拓宽26公分，涉案危房如拆建，黄荣州必须向北移动让出违法占道的26公分。上述土地纠纷经多次调解无效，因此无法进入审批程序，使得协议无法履行。三、原判认定苍南县宜山镇人民政府已按照协议履行1万元补偿款的支付义务、不存在不履行及拖延履行的情形，该事实认定错误。苍南县宜山镇人民政府并没有将3万元补偿款提交给保管员，2016年5月保管员将黄荣州和郑翠莲所交的4万元在支付陈文珍1万元之后将剩余3万元转交给苍南县治安综合治理协会宜山分会，该3万元补偿款的列支属于以合法形式掩盖非法目的违法行为。四、原审审理程序违法，存在司法干涉。原审未按法定程序通知苍南县宜山镇人民政府到庭谈话，而是在特定条件下完全按其意愿判决，判决送达之前又告知其判决结果。综上，请求撤销原判，发回重审或依法改判。
被上诉人苍南县宜山镇人民政府答辩称：一、涉案危房拆建调整用地协议不属于行政合同，系平等主体之间的民事协议，故本案不属于行政诉讼案件。二、本案属于民事行为，不存在可撤销之情形即不存在重大误解和显失公平之情形，陈文珍、陈素琴要求撤销涉案协议没有事实和法律依据。三、陈文珍、陈素琴上诉主张不能办理危房拆建审批程序是由于黄荣州不配合导致，与客观事实不符。陈文珍、陈素琴提供于2015年2月8日形成的《关于要求危房拆建的报告》可以反映出各方均已提出危房拆建请求，黄荣州并不存在阻碍、拖延的情况。目前未能办理相关手续的责任在于陈文珍、陈素琴。根据相关规定，陈文珍、陈素琴应当向基层住建、国土部门申请办理相关手续，但陈文珍、陈素琴始终不予以办理，从而导致危房不能拆除。四、原审审理程序合法，不存在司法干涉的情形。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人黄荣州答辩称：一、黄荣州是否占用通道及苍南县宜山镇人民政府是否存在款项违法列支问题，陈文珍、陈素琴没有提供证据证明自己的主张，故原审对此依法无需认定。二、陈文珍、陈素琴上诉称黄荣州修缮房屋时向南首通道拓宽26公分，与事实不符，事实上1991年修缮房屋时黄荣州原址拆建，没有丝毫拓宽。陈文珍、陈素琴将160号房前和屋后的宽度误以为是两间房屋的宽度，由于导致其误以为黄荣州的房屋向南首通道拓宽26公分。南首通道只有一米多宽，不可能拓宽26公分。且黄荣州如占用通道26公分，则已满足确保3.5米至墙中，无需花费3万多元获取22公分的调整用地。三、关于款项支付问题，黄荣州与郑翠莲应支付的4万元已交给薛德舜保管，薛德舜开具了收条，同时按协议约定支付给陈文珍、陈素琴1万元，余款3万元已转交给苍南县宜山镇综治口的综治协会保管，目的是为了确保协议的履行，并不存在违法行为。原判认定事实清楚，审理程序合法。上诉理由均不成立。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人郑翠莲未作答辩。
上诉人陈文珍、陈素琴及被上诉人苍南县宜山镇人民政府、原审第三人郑翠莲在二审审理期间均没有提供新证据。
原审第三人黄荣州在二审期间提供了如下证据：1、收据，以证明黄荣州已按协议履行款项支付义务，将31200元支付给调解员薛德舜。2、地籍调查界址确认表、宗地草图，以证明陈文珍、陈素琴上诉称黄荣州违法占用通道理由不成立，黄荣州丝毫没有占用通道。上诉人陈文珍、陈素琴对黄荣州提供的证据发表意见如下：证据1收据的真实性无法确定，证据2地籍调查界址确认表、宗地草图是真实的，但不能证明待证事实。被上诉人苍南县宜山镇人民政府表示黄荣州提供的证据真实性由法庭审核。原审第三人郑翠莲对上述证据未作质证。本院认为，黄荣州二审提供的证据1收据，陈文珍、陈素琴虽对其真实性提出了异议，但未提出实质性反驳意见，且各方当事人对该项证据的待证事实均没有异议，故本院予以确认。至于证据2，无法反映出黄荣州的房屋是否占用通道，该项证据与涉案争点无关，故本院不作确认。
各方当事人在原审诉讼中提供的证据均已随案移送至本院。经审理，原审判决认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。涉案危房拆建调整用地协议签订的目的在于解决原清房办历史遗留问题，系基于行政管理目标而签订，不是平等民事主体之间签订的协议，应属于行政协议。该协议系双方真实意思表示，签订的协议内容并没有违反国家强制性法律规定，应为合法有效。被上诉人苍南县宜山镇人民政府辨称涉案协议系民事协议的意见，与法律规定不符，本院不予采纳。陈文珍、陈素琴主张黄荣州在房屋修缮时向南首拓宽26公分从而导致危房拆建相关手续未获审批，该项主张缺乏证据支持，本院不予采纳。危房拆建相关手续未获审批系因陈文珍、陈素琴与黄荣州、郑翠莲就房屋拆建相关事宜未达成共识所致，待各方达成共识之后，即可全面履行协议。陈文珍、陈素琴以协议客观上不能履行为由要求撤销协议，缺乏事实和法律依据，原判驳回其诉讼请求，并无不当。陈文珍、陈素琴上诉主张苍南县宜山镇人民政府没有将3万元补偿款提交给保管员，而将黄荣州、郑翠莲支付的4万元扣除1万元后提交给保管员，系违法列支行为。本院认为，涉案协议中明确约定苍南县宜山镇人民政府的3万元补偿款在房屋拆除重建时地圈梁浇筑完毕后一次性付清，并未约定提交给保管员，也不存在所谓的违法列支行为，目前3万元款项的支付条件尚未成就，原判认定苍南县宜山镇人民政府不存在不履行及拖延履行的情形，并无不当。陈文珍、陈素琴上诉主张原审法院在案件审理过程中受到司法干预，缺乏证据，本院不予支持。原审审理程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈文珍、陈素琴负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴跃玲
审 判 员 章宝晓
代理审判员 诸智影
二〇一六年十月二十六日
书 记 员 李超超