辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）辽01行终1485号上诉人（原审原告）：朱淑霞，女，1955年7月17日出生，汉族，住沈阳市沈河区委托代理人：王培忠（上诉人丈夫），男，1952年5月13日出生，汉族，住址同上。委托代理人：马洪博，辽宁兴桓律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：辽宁省发展和改革委员会，住所地沈阳市皇姑区。法定代表人：李雪东，主任。委托代理人：王建烨，工作人员。委托代理人：王冰，工作人员。上诉人朱淑霞诉被上诉人辽宁省发展和改革委员会行政复议一案，不服沈阳市和平区人民法院（2017）辽0102行初488号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人朱淑霞及委托代理人王培忠，被上诉人辽宁省发展和改革委员会委托代理人王建烨、王冰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，沈阳市发展和改革委员会于2011年12月12日，作出沈发改核字[2011]158号《关于五爱服装城地下二层改造项目（商业）核准的批复》（以下简称沈发改核字[2011]158号批复）。2017年8月9日朱淑霞向辽宁省发展和改革委员会提出行政复议申请，请求撤销沈发改核字[2011]158号批复。辽宁省发展和改革委员会于2017年8月16日向沈阳市发展和改革委员会作出了辽发改行复字[2017]17号《行政复议答复通知书》，要求沈阳市发展和改革委员会提供答复意见及作出沈发改核字[2011]158号批复的证据、依据。沈阳市发展和改革委员会于2017年8月24日向辽宁省发展和改革委员会作出《行政复议答复书》，并提供了相应的证据和依据材料。辽宁省发展和改革委员会于2017年9月29日，向朱淑霞作出了辽发改行复驳字[2017]7号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称[2017]7号驳回复议申请决定），以沈发改核字[2011]158号批复与朱淑霞不具有利害关系，其提出的复议申请不符合法定受理条件为由驳回了朱淑霞的复议申请，并于2017年9月30日通过EMS快递单号为1002479857626的邮件邮寄给朱淑霞。原审认为，依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告辽宁省发展和改革委员会具有作出行政复议的法定职权。被告提供的证据能够证明沈阳市发展和改革委员会于2011年12月12日作出沈发改核字[2011]158号批复。该批复行为的相对人并不是本案原告朱淑霞，朱淑霞与沈发改核字[2011]158号批复不具有法律上的利害关系，其提出的复议申请不符合法定受理条件。被告辽宁省发展和改革委员会向本院提交的证据亦能够证明其作出的[2017]7号驳回复议申请决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告朱淑霞的诉讼请求，因无事实上的证据及法律依据，本院依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告朱淑霞的诉讼请求。案件受理费50元由原告负担。上诉人朱淑霞上诉称，1、一审判决认定事实的主要证据不足，诉讼程序违反法律规定，遗漏诉讼请求。一审法庭只允许上诉人选择一个诉讼请求，上诉人只好选择撤销[2017]7号驳回复议申请决定为本案的诉讼请求，此项要求违背《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第七十九条以及最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第七条、第九条、第十条的规定。同时上诉人起诉的另一被告沈阳市发展和改革委员会及第三人庭审缺席，严重违反法定程序；2、被上诉人[2017]7号驳回复议申请决定和答辩状，认定事实错误，曲解法律法规，沈阳市发展和改革委员会沈发改核字[2011]158号批复行政行为侵权违法。综上，请求二审法院：1、撤销一审判决，依据事实改判；2、撤销[2017]7号驳回复议申请决定、沈发改核字[2011]158号批复。被上诉人辽宁省发展和改革委员会未向本院提交书面答辩，但在庭审中答辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。原审被告辽宁省发展和改革委员会向原审法院提供证据有：1、2017年8月9日朱淑霞提出的《行政复议申请书》；2、2017年8月9日朱淑霞提出的《行政复议申请书》所附证据材料。证据1、2用以证明原告向我委邮寄的申请复议的材料。3、关于五爱服装城地下二层改造项目（商业）核准的批复（沈发改核字[2011]158号），用以证明被复议的行政行为。4、行政复议答复通知书（辽发改行复字[2017]17号），用以证明我委履行行政复议职责情况。5、沈阳市发展和改革委员会2017年8月24日作出的《行政复议答复书》，用以证明被申请人答复情况。6、沈阳市发展和改革委员会2017年8月24日作出的《行政复议答复书》所附证据材料，用以证明被申请人答复情况。7、《驳回行政复议申请决定书》（辽发改行复驳字[2017]7号），用以证明我委在法定期限内作出，程序合法；8、EMS快递单（单号：1002479857626）；9、1002479857626号EMS快递投递网上记录；证据8、9用以证明我委履行行政复议职责情况。原审原告朱淑霞向原审法院提供证据有：辽（2017）沈阳市不动产权第0189749号不动产权证书，用以证明朱淑霞具有行政复议的主体资格。上述证据均已随案移送本院。经审查，本院认为，原审法院对证据的认证正确。本院审理查明的事实与原审查明的事实基本一致。本院认为，依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被上诉人辽宁省发展和改革委员会具有针对沈阳市发展改革委员会的行政行为作出行政复议的法定职权。本案的焦点问题主要有以下两点：1、朱淑霞的复议申请是否符合行政复议的受理条件；2、一审法院是否存在违反法定程序及遗漏诉讼请求的情况。一、关于朱淑霞的复议申请是否符合行政复议的受理条件这一问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第十条也有关于利害关系的规定。显然，上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，因为行政诉讼为公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。而行政机关作出被诉行政行为时所适用的行政实体法律规范，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利和利益，是判断利害关系的标准之一。具体到本案，朱淑霞复议针对的沈阳市发展和改革委员会沈发改核字[2011]158号批复，系发展改革部门对企业投资项目的核准，对此最高人民法院（2016）最高法行他145号《关于发展改革部门项目审核批复行政案件原告资格的答复》对发展改革部门项目审核批复案件的原告主体资格问题明确答复如下：“……根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）、《中央预算内直接投资项目管理办法》、《政府核准投资项目管理办法》等规定，发展改革部门对政府投资项目的审批和企业投资项目的核准，主要是从拟建项目是否维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审查，并不涉及项目的征地拆迁、安置补偿等与相对人具体权利义务相关的内容。当事人以项目建设影响其土地或房屋权益为由，起诉发展改革部门对投资项目审批、核准行为的，因其与项目审批、核准行为不具有利害关系，因而不具有提起诉讼的原告资格。”国家发展改革委办公厅《关于统一投资项目管理类行政复议案件受理标准的通知》（发改办法规〔2017〕1259号），亦明确规定“建设项目涉及的土地使用权人和房屋所有权人，以发展改革部门投资项目审批、核准或者备案行为侵犯其土地使用权或者房屋所有权为由，提起行政复议的，根据《最高人民法院关于发展改革部门项目审核批复行政案件原告资格问题的答复》（〔2016〕最高法行他145号）和《最高人民法院行政裁定书》（〔2017〕最高法行申169号）有关精神，复议机关可以认定申请人与投资项目审批、核准或者备案行为不具有利害关系，并作出不予受理或者驳回行政复议申请的决定。”通过分析上述的司法解释及部门规章，可以得知发展改革部门对政府投资项目的审批行为和企业投资项目的核准和备案行为，主要是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面，判断某一项目是否应予审批、核准或备案。考察上述一系列规定，并无任何条文要求发展改革部门必须保护或者考量项目用地范围内的土地使用权人权益保障问题，相关立法宗旨也不可能要求必须考虑类似于朱淑霞等个别人的房屋及土地权利的保障问题。发展改革部门在作出项目审批行为时，也就无需考虑项目用地范围内单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权的保护问题。因此，项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人与项目审批行为不具有行政法上的利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，其以项目审批行为侵犯其房屋所有权和土地使用权为由，申请行政复议或者提起行政诉讼，并不具有申请人或者原告主体资格。具体到本案，沈阳市发展和改革委员作出沈发改核字[2011]158号批复即使涉及朱淑霞依法使用的房屋、土地，朱淑霞也不能仅以影响其房屋所有权和土地使用权为由申请行政复议。辽宁省发展和改革委员会以朱淑霞的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定为由，作出驳回其申请之决定，符合法律规定，本院予以确认。二、关于一审是否存在遗漏朱淑霞诉讼请求及违反法定程序的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行为的，复议机关是被告。”该条款的规定是为防止之前行政复议机关对原行政机关的“护短”现象，避免行政复议机关为了不当被告而无原则维持被复议行政行为，促使行政复议机关充分发挥行政复议的监督纠错功能。但是复议机关作共同被告的前提是复议决定维持原行政行为。对具体什么情况属于维持原行政行为，《最高人民法院关于适用的解释》法释[2018]1号第一百三十三条给予了明确规定，即“行政诉讼法第二十六条第二款规定的复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”。这是因为以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请，在性质上不涉及原行政行为的效力问题，在实质上亦不属于对原行政行为的承认和认可，其属于复议机关在进入实体审查之前对是否符合复议受理条件等问题进行的程序性审查，类似于行政诉讼中的驳回起诉，故不属于应以原行政机关和复议机关作共同被告的情况。具体到本案，上诉人虽然在起诉中的诉讼请求为请求撤销[2017]7号驳回复议申请决定及撤销沈发改核字[2011]158号批复，但因[2017]7号驳回复议申请决定系以复议申请不符合受理条件为由驳回的复议申请，故其两项诉讼请求不属于行政诉讼法第二十六条第二款规定的应由原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的情况。经查阅一审庭审笔录，在一审法院要求上诉人就两项诉讼请求明确选择其一后，上诉人选择了撤销[2017]7号驳回复议申请决定为其诉讼请求，故在这种情况下，一审法院对其要求撤销沈发改核字[2011]158号批复的诉讼请求不予审查，且未将其起诉时列明的作出原行政行为的沈阳市发展和改革委员会作为本案的共同被告，符合上述法律规定，并无不当。上诉人认为一审遗漏诉讼请求及违反法定程序的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。需要指出的是，一审在上诉人选择[2017]7号驳回复议申请决定为审查对象之后，应该依法向上诉人释明不能列沈阳市发展和改革委员会为共同被告的理由并明确将沈阳市发展和改革委员会从本次诉讼中剥离，但一审庭审笔录中并无相关内容的记载。导致当事人对此提出上诉。对此问题一审法院应引起重视，在以后的案件中避免此类情况的发生。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审 判 长 王东涛审 判 员 沈 虹审 判 员 翟鸣飞二〇一八年七月二十五日法官助理 马 乐书 记 员 张思慧本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。……第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……《中华人民共和国行政复议法》第十条依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。第十二条对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条行政诉讼法第二十六条第二款规定的复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。