恩 格 与 达 茂 联 合 旗 巴 音 敖 包 苏 木 人 民 政 府 行 政 撤 销 纠 纷 一 审 行 政 裁 定 书
达尔罕茂明安联合旗人民法院
行政裁定书
（2016）内0223行初3号
原告恩格，又名温格。住内蒙古包头市。
委托代理人其木格。系恩格之女。
委托代理人李臻，内蒙古塞星律师事务所律师。
原告其木格。
委托代理人李臻，内蒙古塞星律师事务所律师。
被告达茂联合旗巴音敖包苏木人民政府，组织机构代码：01171XXXX，地址：内蒙古自治区包头市达茂联合旗巴音敖包苏木。
法定代表人刘文俊，苏木达。
委托代理人王存虎。
被告达茂联合旗人民政府，组织机构代码：76105503-0，地址：内蒙古自治区包头市达茂联合旗百灵庙镇大街。
法定代表人恩和特布沁，旗长。
委托代理人高攀泉。
第三人高永贤。
委托代理人高文君。住内蒙古包头市。系高永贤之子。
原告恩格、其木格诉被告达茂联合旗巴音敖包苏木人民政府、被告达茂联合旗人民政府草原行政撤销一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告诉称，第一轮草牧场承包时，原告一家三口（恩格、恩格丈夫那顺巴雅尔、恩格女儿其木格）承包经营了争议草场，达茂联合旗人民政府为其颁发了《草牧场使用证》，证号04144，面积6571.9亩。1987年，那顺巴雅尔去世，原告恩格带年幼的其木格改嫁，房舍和草场委托恩格的小叔子明更巴雅尔代管，在原告不知情的情况下，1997年5月27日，经嘎查和苏木政府同意，争议草场转让在第三人高永贤名下，同日，达茂联合旗畜牧业局草监所为第三人高永贤颁发了《草原承包经营权证》。2015年1月24日，原告向被告达茂联合旗巴音敖包苏木人民政府（以下简称巴音敖包苏木政府）申请确认自己对争议草场的承包经营权，2015年4月20日，被告巴音敖包苏木政府作出达巴政发（2015）32号《巴音敖包苏木关于对恩格、其木格与高永贤草场纠纷的处理意见》（以下简称《处理意见》），原告不服申请复议，被告达茂联合旗人民政府（以下简称旗政府）于2015年8月14日作出达政复决（2015）5号《行政复议决定书》，维持了被告巴音敖包苏木政府的《处理意见》。为此，原告不服，向本院提起行政诉讼。认为第三人高永贤在1997年将原告承包的草场变更登记在自己名下并取得承包经营权行为违法，其承包经营权无效，请求撤销被告巴音敖包苏木政府作出的《处理意见》和被告旗政府作出的《行政复议决定书》，诉讼费由被告承担。
原告认为，本案符合人民法院的受案范围；被告旗政府认为被告巴音敖包苏木政府所作的《处理意见》不属于重复处理行为；第三人高永贤认为原告起诉已超出追诉时效，对原告的起诉应予驳回。
经审理查明，第一轮草牧场承包时，原告一家三口（恩格、恩格丈夫那顺巴雅尔、恩格女儿其木格）以家庭承包的方式承包经营了争议草场，旗政府为其颁发了《草牧场使用证》，证号04144，面积6571.9亩。1997年5月27日，经嘎查和原都荣敖包苏木人民政府（争议草场原都荣敖包苏木管辖）批准同意，达茂联合旗畜牧业局草原监督管理所将争议草场为第三人高永贤办理了转让登记手续，并为第三人高永贤颁发了《草原承包经营权证》，之后，原告就转让登记行为和颁证行为既未申请复议也未提起行政诉讼，2005年，原告其木格以申诉的形式向达茂联合旗畜牧业局反映与第三人高永贤草牧场纠纷一事，要求撤销高永贤持有的草场承包经营权证，2005年9月5日，达茂联合旗畜牧业局作出达政畜字（2005）70号《关于都荣敖包苏木明星嘎查查干哈少牧民高永贤草场承包经营权认定意见》（以下简称《认定意见》），认定高永贤所有的草场承包经营权证合法有效,并上报达茂联合旗人民政府，同年9月22日，时任分管副旗长郑瑾琛批示：“同意畜牧业局的经营权认定意见，”后达茂联合旗畜牧业局将此结果告知了原告。2005年12月6日，原告以不服达茂联合旗畜牧业局行政确认为由向我院提起行政诉讼，请求撤销达政畜字（2005）70号《认定意见》，2006年1月9日，我院以原告所诉的具体行政行为为重复处理行为，不属于人民法院受案范围为由作出（2005）达行初字第27号《行政裁定书》，驳回原告的起诉，原告不服此裁定向包头市中级人民法院提起上诉，2006年4月6日，包头市中级人民法院以同样的理由作出（2006）包行终字第16号《行政裁定书》，驳回上诉，维持原裁定。2015年，原告以同样的事实理由向被告巴音敖包苏木政府提出申诉，要求收回草场承包经营权，2015年4月20日，被告巴音敖包苏木政府以“旗畜牧业局已经对信访人的诉求作出认定意见，且得到旗人民政府领导的同意”为由，作出达巴政发（2015）32号《处理意见》：“认可旗畜牧业局和旗人民政府的认定意见。”原告不服该《处理意见》，向被告旗政府申请复议，2015年8月14日被告旗政府作出达政复决（2015）5号《行政复议决定书》，维持了被告巴音敖包苏木政府做出的《处理意见》。为此，原告不服向本院提起行政诉讼。
上述事实有两被告提供的《都荣敖包人民政府向旗草监所的公函》、《达茂旗草牧场使用证登记表》、《认定意见》及《阅办单》、《处理意见》；被告巴音敖包苏木政府提供的（2005）达行初字第27号《行政裁定书》、（2006）包行终字第16号《行政裁定书》；被告旗政府提供的《行政复议决定书》、《草场承包合同书》；被告旗政府与原告提供的《达茂联合旗草牧场有偿承包合同书》;被告旗政府与第三人提供的《草原承包经营权证》及三方当事人在庭审中的陈述在案佐证。
本院认为，被告巴音敖包苏木人民政府所作的《处理意见》系行政机关应原告申诉而作出的没有改变原有行政法律关系、没有对原告的权利义务产生新的影响的驳回申诉行为，属行政重复处理行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告达茂联合旗人民政府虽然以与《处理意见》相同的理由，维持了《处理意见》，并未对原告的权利义务产生新的影响，但其将被告巴音敖包苏木人民政府驳回原告申诉的重复处理行为视为新的具体行政行为，允许对重复处理行为提起行政复议并作出《行政复议决定书》，实属不当。当事人向行政机关申诉是没有相应期限限制的，如果允许当事人对行政重复处理行为启动复议程序，进而启动行政诉讼程序，则客观上违背了诉讼时效的立法精神，影响行政行为的稳定性，不利于行政机关依法行政，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（五）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告恩格、其木格的起诉。
案件受理费50元（原告已预交），退还原告恩格、其木格。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时交纳上诉费50元，上诉于包头市中级人民法院。
审 判 长 张利敏
审 判 员 赵 辉
人民陪审员 范枝兰
书 记 员 孙 嘉
本裁定书引用法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
有明确的被告；
有具体的诉讼请求和事实根据；
属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围：
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围；
行政诉讼法第十二条规定的行为；
公安、国家安全等机关依照行事诉讼法的明确授权实施的行为；
调解行为以及法律规定的仲裁行为；
不具有强制力的行政指导行为；
驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法、律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。