新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院
行 政 判 决 书
（2016）新40行初50号
原告李善峰，男，汉族，1955年2月11日出生，农民，户籍地伊宁县.
委托代理人陈晨，伊犁州法律援助中心法律工作者。
被告伊宁县人民政府，住所地：伊宁县城镇。
法定代表人卡米力江·玉素甫江，该县县长。
委托代理人谢石麟，伊宁县林业局法律顾问。
委托代理人皇甫拥军，伊宁县林业局纪检书记。
被告伊犁哈萨克自治州人民政府，住所地：伊宁市。
法定代表人库尔玛什·斯尔江，州长。
委托代理人努尔海霞，伊犁州政府法制办公室工作人员。
原告李善峰不服被告伊宁县人民政府（以下简称:县政府）、伊犁哈萨克自治州人民政府(以下简称:州政府)林业行政行为纠纷一案，向本院提起诉讼，本院于2016年8月16日立案受理后，依法向被告伊宁县政府、州政府送达了起诉状副本及应诉通知书，被告县政府、州政府在法定期限内向本院提交了相关证据与答辩状。本院依法组成合议庭，于2016年9月20日公开开庭审理了本案。原告李善峰及其委托代理人陈晨，被告伊宁县政府的委托代理人谢石麟、皇甫拥军，被告州政府的委托代理人努尔海霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告县政府于2015年12月19日作出伊县府法（2016）2号行政处理决定，认定伊宁县喀什河萨木于孜乡下萨木于孜村河段为国家公益林，区划为28林班，伊宁县林业局已办理了林权证，2007年3月27日李善峰与伊宁县萨木于孜乡下萨木于孜村村委会（以下简称：村委会）签订的承包合同中的土地属于国有林地，使用权归县林业局，村委会无处分权，依据《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十二条第一款第五项、《中华人民共和国森林法》第三条之规定，决定：伊宁县喀什河段公益林区28林班土地确认为国家所有，使用权人为伊宁县林业局。
原告李善峰起诉称：位于伊宁县萨木于孜乡下萨木于孜村西侧至喀什河主河道东岸的大片土地（被告称为第28林班），伊宁县政府在重点公益林划界过程中，采取暗箱操作的手段，将该集体土地划为国有土地，不但严重违反了国家关于土地确权的相关法规，而且严重的违反了《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》及《林木和林地权属登记管理办法》的规定。伊宁县政府给伊宁县林业局所发林权证至今未公示生效，造成了下萨木于孜村大片集体土地及李善峰的200亩承包地和上万棵树木被毁，原告强烈要求对伊宁县政府办理重点公益林区划界定工作的相关资料和给其下属林业局颁发林权证的相关材料以及规范性文件的合法性进行全面审查。伊宁县林业局的林权证是伊宁县政府颁发的，伊宁县林业局要申请对28林班范围内的土地进行确权，根据我国《土地管理法》第16条的规定，应向县级以上人民政府提出申请，伊宁县政府作为一方当事人予以受理，即当运动员又当裁判员，程序明显违法。伊州政复决字【2016】13号行政复议决定书让原告向伊宁市人民法院提起行政诉讼，明显不妥。请求：1.撤销林证字（2003）第009号和林证字（2006）第4246号林权证并审查第一被告在重点公益林划界过程中违法给其下属林业局发放林权证的相关资料及规范性文件的合法性；2.撤销伊县府法【2016】2号行政处理决定书和伊州政复决字【2016】13号行政复议决定书；3.依法确认位于下萨木于孜村西侧至喀什主河道东岸的土地（被告成为第28林班）归下萨木于孜村集体所有；4.赔偿原告李善峰林木成本损失356300元及十年的直接经济损失50万元；5.被告承担本案全部涉诉费用。
原告李善峰向法庭提交如下证据：证据1：2007年3月27日村委会与李善峰签订的承包合同，拟证明村委会对争议林地行使处分权。证据2：乡政府33号文件，拟证明李善峰承包土地是经过乡政府批准的，并且签订合同也通知了林业局。证据3：图片，拟证明李善峰承包的是戈壁滩，没有任何树木，李善峰拉土造田的事实以及伊宁县林业局强行把李善峰赶走的事实。证据4:2010年3月29日村委会给李善峰出具的证明，拟证明要求上级有关部门对林业局强行收地的行为予以处理的事实。证据5:2012年3月26日，村民的上访信。证据6：2013年5月15日，伊宁县公益林管理站的答复。证据7：关于李善峰信访案件的核实报告复印件，经过村委会、乡政府和县有关部门的签字。证据5-7拟证明：李善峰确实有损失。
被告县政府辩称：伊犁河及其支流两侧2公里范围内于2004年由国家界定为生态林保护区，伊宁县萨木于孜乡位于伊犁河支流喀什河边，2004年由伊宁县政府依法界定为公益林保护区，并依照《土地管理法》第三条、第十一条，《森林法实施条例》第二条、第三条及《国家林业局财政部门重点公益林区划界定办法》相关法律法规的精神，颁发了该区域的林权证，明确核定该林地的所有权归国有，林地的使用权归伊宁县林业局，并发文至各乡（镇）予以公示，整个流程符合法律规定，程序合法。对于原告声称在被占林区植树1万多株，并没有证据。2009年原告毁林被伊宁县森林派出所立案侦查，毁林的证据在卷里可以查到，证明伊宁县林业局尽职尽责在维护国家的天然林不被破坏，而原告的行为是故意行为，因为该片林区当时有明显的表示与界桩。而县政府伊县府法【2016】2号的行政处理决定书是对伊宁县政府林证字【2003】第009号林权证的再次确权，并非与原告产生纠纷后的处理结果，是重申该片林区属国家所有，使用权归伊宁县林业局所有，原告的请求应予以驳回。
被告县政府向法庭提交如下证据：证据1：伊宁县人民政府伊县政发（1989）84号《关于成立伊宁县伊犁河谷次生林管理站》的通知；证明伊宁县人民政府对公益林的保护从1989年开始。证据2：伊宁县机构编制委员会伊县机编字（2006）20号《关于成立伊宁县重点公益林管护站》的批复；证明2006年即成立公益林管护站。证据3：伊宁县人民政府伊县政函（2006）49号《关于上报伊宁县重点公益林区划界定面积的函》，县政府将公益林的面积上报至州林业局、自治区林业厅和国家林业部。证据4：伊宁县人民政府办公室伊县政办发（2007）17号《关于对重点公益林范围内土地进行清理的通知》。证据5：公益林现场界定书（2002年3月5日）。证据6：重点公益林28林班林相图，卫星图片。证据7：森林分类区划表（28林班）。以上证据拟证明：国家对生态林很重视，公益林在2007年以前，林业局就拥有了林权证，而且也通知了各乡政府，村委会与李善峰的合同损害了国家利益，争议的林地是公益林、生态林，属于国家所有，使用权人是林业局。
证据8：国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法。证据9：国家林业局、财政部林策发（2004）94号《关于印发国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法的通知》。证据10：伊犁州伊宁县重点公益林资源分布图，伊宁县公益林和所有林地资源的分布图，红点标注的即诉争林地。以上证据拟证明：原告开垦的林地是国家重点保护的公益林，县政府确定该林地的所有权和使用权是根据国家法律规定作出的。
证据11：2006年6月23日颁发全县范围公益林的林权证编号：6500423635号。证据12：2003年3月26日颁发的萨木于孜乡范围内（包括28林班）的林权证。林权证编号：6500100287号。该证据拟证明：这块林地所有权属于国家，使用权人是伊宁县林业局。
证据13：2004年9月16日伊犁州国土局《关于拥有国家级公益林地所有权属证的复函》。证据14：刑事案件登记表。以上证据拟证明：李善峰是非法侵占。
被告州政府辩称：1.原告说明其所签订的土地承包合同的土地属于集体土地，但除了自述没有其他证据可以证明该土地属于集体土地。根据2004年5月国家林业局、财政部印发《重点公益林区划界定办法》，伊犁河两岸的林地属于重点公益林范围。根据规定，重点公益林不得对外承包，由当地林业主管部门经营管理。公益林对伊犁地区的生态平衡起着至关重要的作用，是维护和改善生态的天然功能区，不得任意破坏或改变用途。2.原告李善峰承包时间晚于国家认定公益林时间，并且承包后由相关部门告知不能承包经营该块土地。因此，原告李善峰不能因为签订了合同就能够对该块土地行使权利。其权利的合法性待法院确认。原告李善峰所提到的经济损失，如确属事实，也是由其本人过错造成的，州政府不承担责任。3.根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第九条第二款规定和州政府与被告伊宁县政府的沟通，由被告伊宁县政府对原行政行为的合法性承担举证责任，州政府对行政复议程序的合法性进行举证。综上，州政府作出的行政复议决定认定事实清楚、适用法律依据准确，程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求，维持州政府的复议决定。
被告州政府向法庭提交如下证据：证据1：行政复议案件受理表，受理通知书及送达回证。证据2：县政府行政复议答复书。证据3：行政复议决定的送达回证。以上证据拟证明：被告州政府作出复议决定程序的合法性。
经庭审质证，原告对被告州政府提交的证据质证没异议。对被告县政府提交的证据质证认为：被告举证违反了行政诉讼法第67条规定。对证据1-9的真实性无异议并认可。对证据10-14的合法性不认可。对原告提供的证据，被告县政府质证认为：证据1的合同侵犯了国家公益林的利益应为无效的，对证据2不予认可，对证据3图片的真实性可以证明李善峰在公益林区挖坑毁坏林地，对证据4、5、7不认可，对证据6予以认可。州政府对原告证据的质证意见与被告县政府相同。
本院对上述证据认证如下：原告李善峰提供的证据3、6被告县政府、州政府对其真实性均无异议，本院对上述证据的真实性予以确认；证据1、2、4、5被告虽不认可，但结合证据6，本院对真实性予以确认；证据7系复印件且无任何部门公章，本院对真实性均不予确认。
被告县政府提供的证据1-9、州政府政府提供的证据，原告李善峰对真实性均予认可，本院对上述证据的真实性均予确认；证据10-14，原告李善峰虽对合法性不予认可，鉴于上述证据系有关部门作出，本院对真实性予以确认。
经审理查明：1989年8月，县政府批准成立了伊宁县伊犁河谷次生林管理站，2006年3月成立伊宁县重点公益林管护站。2003年3月县政府颁发了林证字（2003）第009号林权证，确认林地、林木权利人为县林业局，林地面积370.37公顷，包括本案争议的28林班林地。2004年5月国家林业局、财政部印发《重点公益林区划界定办法》，将重要江河干流两岸、流域面积在1000平方公里以上的一级支流两岸，干堤以外2公里以内从林缘起，为平地的向外延伸2公里、为山地的向外延伸至第一重山脊的林地划为重点公益林范围。根据该办法伊犁河及其支流两侧2公里范围内界定为生态林保护区，伊宁县萨木于孜乡位于伊犁河支流喀什河边，2006年5月县政府根据前述办法上报伊宁县重点公益林区划界定面积（伊县政函＜2006＞49号），萨木于孜乡河段就列入此次上报范围，本案争议的林地位于萨木于孜乡河段。2006年6月23日县政府颁发了林证字（2006）第4246号林权证，确认林地、林木权利人为县林业局，公益林的范围为138621亩。2007年3月21日县政府办公室下发《关于对重点公益林范围内土地进行清理的通知》（伊县政办发＜2007＞17号），决定对伊宁县重点公益林范围内的土地进行清理收回，并交由县重点公益林管护站管理、建设。2007年3月27日原告李善峰与伊宁县萨木于孜乡下萨木于孜村村委会（以下简称：村委会）签订了土地承包合同，约定李善峰承包喀什河河段属于28林班河滩地200亩，承包期40年，并一次性交付承包费5000元。2007年起伊宁县林业局、森林公安局多次制止原告李善峰在该林地作业，2009年3月，伊宁县萨木于孜乡人民政府向伊宁县林业局发出《关于李善峰在喀什河戈壁滩植树造林的决定》，同意李善峰承包200亩河滩地用于植树造林。2013年12月伊宁县林业局向伊宁县人民法院提起民事诉讼，请求确认李善峰与村委会签订的承包合同无效，一审判决确认合同无效，李善峰上诉后，二审以林权证只能证明林木的使用权而不能证明林地的权属，该权属争议应由县政府处理为由撤销了原判。2015年12月，伊宁县林业局向县政府申请确认林地权属，县政府作出伊县府法（2016）2号《行政处理决定》，确认争议的林地所在的喀什河段公益林区28林班土地属于国家所有，由伊宁县林业局使用。原告李善峰不服，向州政府申请复议，州政府作出伊州政复决字（2016）13号复议决定，维持了县政府的处理决定。原告李善峰不服提起诉讼。
本院认为：被告县政府依法有权对符合《中华人民共和国森林法》第十七条规定的林木使用权和林地使用权争议作出处理。被告县政府在收到伊宁县林业局要求确认林地使用权申请后查明，依据林业部、财政部《重点公益林区划界定办法》，该案争议的土地早在2006年5月就被列为国家公益林保护范围，且已为伊宁县林业局办理了林权证，而原告李善峰是在2007年3月与村委会签订的承包合同，该宗土地除被告自述外无证据证明属于集体土地，伊宁县林业局取得林权证后，即享有林木和林地使用权，县政府依据查明的事实，依法作出确认28林班土地为国家所有，使用权人为伊宁县林业局的决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。州政府的复议程序合法，原告李善峰不能因签订了承包合同就确认其有该宗土地的使用权，因此，对原告李善峰提出的请求撤销县政府处理决定和州政府复议决定的主张，本院不予采信。对于原告李善峰提出的撤销两份林权证及审查规范性文件合法性的主张，因县政府的处理决定及州政府复议决定中都没有对林权证作出评判，只是对林地使用权人作出确认，故原告李善峰的此项请求，本院不予支持。对于原告李善峰提出的要求确认28林班土地归村集体所有的请求，因土地权属的确认系人民政府的行政权利，法院司法权无法代替行政权，故该请求本院亦不予支持。对于原告李善峰提出的赔偿请求，因被告县政府在行政程序中无过错，也无侵权行为，故原告李善峰的此项请求不符合法律规定，本院不予支持。
综上，被告县政府作出的伊县府法（2016）2号行政处理决定和州政府伊州政复决字（2016）13号行政复议决定，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：
驳回原告李善峰的诉讼请求。
案件受理费50元由原告李善峰承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。
审 判 长 关小红
代理审判员 田金华
代理审判员 阿娜尔
二〇一六年十二月十二日
书 记 员 李 慧