江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏05行终181号
上诉人（原审原告）姚淑英，女，1943年8月7日出生，汉族，住张家港市凤凰镇。
委托代理人徐冰，江苏润众律师事务所律师。
委托代理人陈芳，江苏润众律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）张家港市社会保险基金管理结算中心，住所地张家港市华昌路3号。
法定代表人纪新华，主任。
委托代理人奚利君，该中心副主任。
委托代理人孙敏，该中心工作人员。
上诉人姚淑英因劳动和社会保障行政管理一案，不服张家港市人民法院（2016）苏0582行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年5月18日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年7月29日依法公开开庭审理了本案。上诉人姚淑英的委托代理人徐冰、陈芳，被上诉人张家港市社会保险基金管理结算中心（以下简称张家港社保中心）的负责人暨委托代理人奚利君、委托代理人孙敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2006年1月4日，苏州市人民政府作出苏府复[2006]4号《关于同意撤销张家港市凤凰镇程墩村34组4个村民小组建制的批复》，同意撤销凤凰镇程墩村34、35、37、38组等4个村民小组的建制，姚淑英作为第四年龄段被安置人员按月领取征地保养金。征地保养金的具体发放标准为：2009年和2010年为每月260元，2011年和2012年为每月290元，2013年为每月340元，2014年为每月390元，2015年开始为每月420元。
国务院办公厅国办发[2006]29号《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》指出，被征地农民基本生活和养老保障水平应不低于当地最低生活保障标准。江苏省劳动保障厅等部门《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的意见》指出，未纳入城镇社会保障体系的被征地农民，可参加新型农村合作医疗，并将符合条件的人员纳入当地的社会救助范围。2008年11月17日，苏州市人民政府作出苏府[2008]135号《关于进一步做好被征地农民就业和社会保障工作的意见》（以下简称苏府[2008]135号文），属于地方规范性文件，该文件下发对象为各市、区人民政府，苏州工业园区、苏州高新区、太仓港口管委会；市各委办局，各直属单位。该文件指出“对第四年龄段人员的征地保养金，按不低于城镇居民最低生活保障的标准确定”。苏州市民政局等8部门联合下发苏政民[2009]29号《关于提高有关社会保障对象生活救助（补助）标准的通知》（以下简称苏政民[2009]29号文），自2009年1月起社会保障对象救助（补助）标准调整为260元/人（农村）、380元/人（城镇）。苏州市民政局等8部门联合下发苏政民规[2010]9号《关于调整社会保障对象生活救助（补助）标准的通知》（以下简称苏政民规[2010]9号文），自2011年1月起救助标准从340元/人提高到400元/人（农村）、420元/人提高到450元/人（城镇）。苏州市民政局等8部门联合下发苏政民规[2011]3号《关于调整2011年社会保障对象生活救助（补助）标准的通知》（以下简称苏政民规[2011]3号文），自2011年7月1日起城乡最低生活保障标准统一提高到每月500元/人。苏州市民政局等8部门联合下发苏政民规[2012]2号《关于调整苏州市区社会救助（补助）标准的通知》（以下简称苏政民规[2012]2号文），自2012年7月1日起城乡最低生活保障标准提高到每月570元/人，各县级市参照。苏州市民政局等8部门联合下发苏政民规[2013]2号《关于调整苏州市区社会救助（补助）标准的通知》（以下简称苏政民规[2013]2号文），自2013年7月1日起城乡最低生活保障标准提高到每月630元/人，各县级市参照。苏州市人民政府办公室苏府办[2014]114号《关于提高有关社会保障救助（补助）标准的通知》（以下简称苏府办[2014]114号文）明确，自2014年7月1日起全市城乡最低生活保障标准提高到每月700元/人。苏州市人民政府办公室苏府办[2015]127号《关于提高有关社会保障救助（补助）标准的通知》（以下简称苏府办[2015]127号文）明确，自2015年7月1日起全市城乡最低生活保障标准提高到每月750元/人。
姚淑英要求对张家港社保中心执行的涉及第四年龄段征地保养金标准的规范性文件的合法性进行审查，审查的内容主要为张家港社保中心执行的第四年龄段的征地保养金标准是否低于前述苏府[2008]135号文、苏政民[2009]29号文、苏政民规[2010]9号文、苏政民规[2011]3号文、苏政民规[2012]2号文、苏政民规[2013]2号文、苏府办[2014]114号文、苏府办[2015]127号文等文件规定的标准。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。第三款规定，人民法院审理行政案件，参照规章。因此人民法院在对规范性文件是否合法进行审查时，应当是以法律法规为依据，并可以参照规章。本案中，姚淑英要求张家港社保中心补发征地保养金18540元，并要求对张家港社保中心执行的涉及第四年龄段征地保养金标准的规范性文件是否合法进行审查，审查的依据应当是法律法规和规章。姚淑英认为，张家港社保中心执行的征地保养金发放标准与苏州市人民政府苏府[2008]135号文等文件的规定相冲突，张家港社保中心向姚淑英发放征地保养金应当适用苏州的标准，不应当适用张家港的标准。苏州市人民政府苏府[2008]135号文等文件，在效力级别上均为地方规范性文件，不属于法律法规和规章，不能作为本案规范性文件审查的依据，因此姚淑英该观点没有法律依据，且张家港社保中心执行的征地保养金发放标准不存在违反其他法律法规和规章的情形，姚淑英认为张家港社保中心执行的第四年龄段征地保养金标准不合法的主张，原审法院不予支持。原审庭审中，姚淑英与张家港社保中心一致认可张家港社保中心实际发放给姚淑英的征地保养金是按照张家港的规范性文件执行的，因此姚淑英要求张家港社保中心补发征地保养金的诉讼请求，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决驳回姚淑英的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由姚淑英负担。
上诉人姚淑英上诉称，上诉人向原审法院提供的张家港市撤组转户协调小组办公室的撤组转户材料中，明确规定了撤组转户的人员应该享受城镇居民最低生活保障标准，被上诉人对此也予以认可。包括上诉人在内的村民，在村、镇工作人员的宣传下，同意所在村民小组整体撤组转户。但是被上诉人没有按照撤组转户宣传材料所承诺的标准，向上诉人发放征地保养金。在撤组转户过程中，张家港市人民政府与包括上诉人在内的村民间形成了要约与承诺的合同关系。因此张家港市人民政府应当依法全面履行其作出的承诺，由其职能部门即张家港市财政局和张家港市人力资源和社会保障局制定符合上述承诺的规范性文件。原审法院在审查发放征地保养金标准的文件的合法性时，遗漏了一个重要的审查依据即《中华人民共和国合同法》。综上，请求二审法院改判被上诉人向上诉人补发历年来少发的征地保养金，并判定张家港市财政局与张家港市人力资源和社会保障局制定的征地保养金标准与上位法冲突。
被上诉人张家港社保中心辩称，上诉人所在村按2006年1月4日苏州市人民政府苏府复[2006]4号《关于同意撤销张家港市凤凰镇程墩村34组等4个村民小组建制的批复》，为上诉人办理了撤组转户被征地农民安置手续，其被征地农民基本生活保障按照张政发[2005]53号《批转市国土局〈关于人均耕地（含不在册耕地面积）不足0.1亩的村民小组撤销建制安置农业人口的实施意见〉的通知》（以下简称张政发[2005]53号文）、张政发[2004]71号《关于印发〈张家港市征地补偿和被征地农民基本生活保障暂行办法〉的通知》（以下简称张政发[2004]71号文）、张政办[2005]67号《关于印发〈张家港市征地补偿和被征地农民基本生活保障暂行办法实施细则〉的通知》（以下简称张政办[2005]67号文）的有关规定执行。被上诉人按照张政发[2005]53号文等文件有关规定，自2005年7月起为上诉人按月发放生活补助费、征地保养金至今。2005年7月31日江苏省人民政府发布省政府第26号令《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》，明确一类地区（含张家港市）第四年龄段征地保养金最低标准为200元每月，张家港市严格按照省政府第26号令的规定执行。此后江苏省人民政府未再公布新标准，张家港市根据经济发展水平和财政承受能力，不断提高第四年龄段被征地农民的征地保养金标准。上诉人的征地保养金经过调整，自2015年1月起每月享受420元。综上，被上诉人严格按照法律法规的规定为上诉人调整了征地保养金，不存在少发和补发的情形。请求驳回上诉，维持原判。
本院审理查明的事实与原审法院查明事实一致。
本院认为，省政府第26号令《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十九条规定，“第二、三、四年龄段人员，可以选择是否参加基本生活保障。各级人民政府应当采取积极措施，鼓励和支持被征地农民参加基本生活保障。实行基本生活保障的被征地农民根据不同地区、不同年龄段，实行不同的保障标准：……（三）第四年龄段人员，从实行基本生活保障的当月起，按月领取养老金。各市、县被征地农民的基本生活保障标准不得低于本办法规定的最低标准。”《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》的附件1、2分别列明了征地补偿标准地区分类表及被征地农民基本生活保障最低标准表。其中张家港市属于一类地区，一类地区第四年龄段最低保障标准为养老金每月200元。《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》自2005年9月1日起施行。
上诉人姚淑英所在的张家港市凤凰镇程墩村X组，于2006年1月经苏州市人民政府作出批复，撤销了村民小组的建制，上诉人属于第四年龄段的被安置人员。被上诉人张家港社保中心按照张政发[2004]71号文、张政发[2005]53号文、张政办[2005]67号文的规定，向上诉人发放征地保养金。上诉人按月领取的征地保养金，并不低于《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》所规定的被征地农民基本生活保障最低标准。此后，张家港市根据当地经济发展水平和财政承受能力，逐年调整第四年龄段被征地农民的征地保养金标准。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。第三款规定，人民法院审理行政案件，参照规章。本案中，被上诉人执行的涉及第四年龄段征地保养金标准的规范性文件并不违反法律、法规及江苏省地方政府规章的规定。至于苏府[2008]135号文等文件属于地方规范性文件，并非法院审查的依据或参照。上诉人认为被上诉人执行的张家港市有关第四年龄段征地保养金标准的规范性文件违反上位法的规定，该上诉理由缺乏依据，上诉人要求被上诉人向其补发征地保养金18540元的主张亦缺乏法律依据，本院不予支持。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人姚淑英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈芝颖
审 判 员 林 磊
代理审判员 赵 芬
二〇一七年三月二日
书 记 员 王雪麟