广东省佛山市顺德区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0606行初35号
原告夏星明，男，1981年7月3日出生，汉族，住佛山市高明区。
被告佛山市高明区国土城建和水务局，住所地佛山市高明区荷城街道竹园路68号。
法定代表人麦兆雄，局长。
委托代理人罗婉红，广东广宽律师事务所律师。
委托代理人何宽军，广东广宽律师事务所律师。
原告夏星明不服被告佛山市高明区国土城建和水务局作出的《关于政府信息公开申请的答复》（编号：20160230），于2017年1月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月13日公开开庭审理了本案。原告夏星明，被告的负责人陈建雄及委托代理人罗婉红、何宽军均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2016年7月6日原告向高明区明城镇农林渔业局申请5.22亩（承包责任田）农村土地确权，并要求进行农村土地承包经营权确权登记和办理证书。但高明区明城镇农林渔业局没有如实调查核实相关情况，草率回复信访人该地块征地手续齐全、程序合法，不用确权登记。原告为维护全家15人使用农村土地承包经营权的合法权益，于2016年7月29日向被告提出政府征地信息公开申请。但被告没有按照《中华人民共和国政府信息公开条例》之相关规定依法履行法定职责，不作出原告提出的政府信息公开事项，该行政行为严重侵犯了原告行使知道了解农村承包经营权的合法权益，且明显违反法定程序，理由如下：一、该政府信息公开申请所载明的耕地涉及原告全家15口人的切身利益，具有法律上的利害关系。被告没有履行法定职责和程序进行政府信息公开明显违反法定程序。该行政行为严重侵犯原告依法行使农村土地承包经营权的合法权益。被告在信息公开过程中：（1）没有依法进行调查核实，只按照明城镇相关部门意见来处理；（2）作出的政府信息公开行政行为时违反法律法规，是典型的程序违法行为，所以答复书应当撤销。在本次申请中，原告是国家家庭联产承包制下明城肇塘村的农户，是信息公开涉及征收土地的实际承包人，该政府信息公开所列土地包含原告15口人的全部耕地5.22亩（承包责任田）。因此，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条、第十一条，《中华人民共和国政府土地管理法》第三十四条、第四十四条的相关规定，征用耕地信息涉及原告全家15人的切身利益，而征地过程中将对土地所有权和承包经营权进行变更，故征用耕地和政府信息公开对原告全家15人使用农村土地的权利产生实际影响，具有法律上的利害关系。所以，被告没有依法履行政府信息公开是违反法律规定的。
二、被告没有依法为原告获取政府信息提供便利，没有依法履行公开政府信息，是严重不作为行为。根据被告2013年8月13日回复村民夏伟江的信访件（编号：20130219）可以得知被告知道征地信息的存在，以及佛山市高明区农林渔业局、佛山市高明区明城镇农林渔业局、明城镇国土城建和水务局于2016年7月6日回复原告，对原告的信访回复中明确说明信访人所反映的肇塘村“村中门口田、企流湖（当地土名）”等一带土地已于2011年11月30日被明城镇政府征用，征地款共376.14万元，土地所有权已经变更，已完成征地手续不用确权登记，既然有关部门已调查核实，代表了征地信息的存在。被告理应按照相关法律法规向原告提供所申请的政府信息公开内容或复制件。然而，被告要求原告自行索取政府信息公开明显增加原告的负担，违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》第五条的规定。被告作为土地管理职能部门，对土地的管理和监督工作有不可推卸的责任。征用土地事关原告全家15人的生存问题，作为区一级土地监管部门，委托镇政府部门开展征地工作时应当知道且要主动公开相关信息，在明知相关征地信息存在而不主动公开明显违反法律法规。
三、被告委托不是行政主体的部门进行征地，征地时没有批准文件、没有办理征地手续，征地程序违法，所签订协议应当依法全部无效，予以撤销。佛山市高明区明城镇人民政府（以下简称明城政府）不是征地的行政主体，征地前没有任何政府批准文件、没有依法进行公告、没有依法进行听证。根据《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（2010年）、《佛山市农用地转用和征用土地管理规定》（佛府[2001]023号）第四条规定，依照法律规定，市县政府是征地组织实施的主体，对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置、补偿费用及时足额支付到位、组织被征地农民就业培训、将被征地农民纳入社会保障等负总责。国土资源部门应在政府的统一组织领导下，认真履行部门职责，确保征地工作依法规范有序进行。佛山市土地行政主管部门及各市土地行政主管部门是主管农用地转用和征用土地的职能机关，负责农用地转用、征用土地的组织与实施。其他任何单位和个人均不能办理农用地转用和直接与农村集体经济组织商谈征地事宜。土地行政主管部门负责组织拟定征地补偿方案，确定补偿费，办理补偿登记，任何单位和个人私自与农村集体经济组织签订征地协议，一律无效。根据以上规定，说明了镇级政府及其部门没有征地权力，任何一级政府均不得将审批权限下放，不属于县级以上土地行政管理部门，没有权力征用土地，签订的《征地协议》应当依法全部无效。
综上，被告作出的政府信息公开事实不清，答复于法无据，其不作出信息公开行为严重违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定。为维护原告的合法权益，请法院判决：1.撤销被告作出的关于政府信息公开申请的答复（编号：20160230）；2.责令被告依法公开征用肇塘村约130亩耕地的征地批文、建设用地呈报说明书、征收土地方案、农用地转用方案、征地补偿安置方案、补充耕地方案、征地调查结果确认表、土地调查文件、村民代表大会会议记录及到会人员名单、征地报批前告知文件、告知听证权利文件、勘测定界图、建设用地请示文件、农业部门的审核意见和文件、社会保障调查表、社会保障方案、缴纳报批费用、土地权属变更批准文件等政府信息公开事项并提供完整的复制件；3.责令被告依法公开委托高明区明城镇人民政府实施征地行为的文件并提供复制件；4.本案诉讼费用由被告承担。
原告在诉讼中提交了以下证据：
1.粤国土资信核字〔2012〕52号《广东省国土资源厅国土资源信访事项复核意见书》，证明：①原告反映违法征地所涉及的土地没有办理征地手续，没有批准文件；②实施征地的部门违反法律规定；③没有批准征地，《征地面积确认协议》所写面积错误；④作出日期。
2.高国土依公开复[2016]4号《政府信息公开申请书的答复》、《关于政府信息公开申请的答复》（编号：20160230），证明被告未按《中华人民共和国政府信息公开条例》规定向原告公开所申请的信息。
3.《信访事项复查意见书》（明农信2016002）、《关于农村土地承包经营权确权问题的回复》、《关于明城镇肇塘村征地情况的说明》、《关于肇塘村返还地问题的回复》，证明①佛山市高明区农林渔业局、高明区明城镇政府对信访人回复征地行为的事实存在和已经发生；②所有与肇塘村签订的协议书由高明区明城镇建设房产管理所制作；③《征地补偿合同》已经履行并兑现补偿款；④征地行为发生时间。
4.《关于明城镇肇塘村夏伟江信访事项的回复》（编号：20130219），证明：①佛山市国土资源和城乡规划局交办被告处理的信访事项；②该件2013年8月13日作出的；③明城政府作为征地实施单位并与肇塘村签订了《征地合同》的程序已发生。
5.《关于肇塘村村民夏星明等反映问题的回复》，证明征地行为已经发生，征地补偿方案已经批准，依法公示，该政府信息存在，回复的作出时间为2016年12月29日。
6.原告的户口簿复印件，证明原告和夏卓科、李彩平的亲属关系。
被告辩称，一、被告作出《关于政府信息公开申请的答复》（编号：20160230）的行政行为合法。2016年7月29日，原告向被告申请政府信息公开，申请公开的内容为：征收批文、征地手续、红线图。（一）原告申请政府信息公开符合法律的规定。原告是涉案约130亩土地中5.2亩土地的承包经营权人（明东村委会、肇塘村村民小组2015年9月28日出具的两份证明显示原告土地承包经营权的事实），根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定，原告可以向被告申请政府信息公开。（二）原告申请政府信息公开的内容属于政府信息公开的范围。原告请求公开的政府信息为涉案约130亩土地的征收协议、征地手续地、红线图，属于土地征用的内容。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条、第十一条的规定，上述申请信息公开事项属于政府信息公开范围。（三）根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，原告向被告申请政府信息公开，被告有作出信息公开答复的义务。（四）被告作出被诉行政行为的时间合法。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定，因佛山市国土资源和城乡规划局于2016年11月7日作出佛府行复〔2016〕269号《行政复议决定书》，要求被告在法定期限内重新作出答复。被告于2016年11月10日收到上述行政复议决定书，同年11月16日作出《关于政府信息公开申请的答复》（编号：20160230），并于同年11月23日以快递方式向原告送达。被告作出答复的时间合法。（五）涉案约130亩土地只签订了《征地协议》及支付征地款，至今仍未办理用地报批等征地手续，土地也没有实际征收[佛山市中级人民法院（2015）佛中法行终字第794号行政裁定书确认此情况]，被告并未制作和保管征地批文等征地手续文件。对此情况，被告在答复中已告知原告该信息不存在，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定。（六）关于《征地协议》所附“测绘红线图”，该红线图由明城政府制作和保全。被告在被诉答复已告知原告：“另你申请公开的关于《征地面积确认协议》的测绘红线图是由佛山市高明区明城镇人民政府制作和保存，建议你向佛山市高明区明城镇政府申请信息公开。”被告的告知行为符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定。
二、原告的第2项诉讼请求中要求公开的信息与被诉行政行为无关。原告在2016年7月向被告申请政府信息公开时申请公开的内容为：征收批文、征地手续、红线图，并没有提出申请公开诉讼请求第2项的内容，故该部分请求内容与被诉行政行为无关。另根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条规定，对原告提出诉讼请求第2项的政府信息公开申请应先由原告向行政机关申请获取。
三、对于原告申请政府信息公开的内容，被告作出的《关于政府信息公开申请的答复》（编号：20160230）已明确告知原告部分政府信息不存在，而另一部分政府信息由其他部门保存，被告已向原告告知获取该政府信息的方式和途径。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条规定，请求法院驳回原告的诉讼请求。
综上，被告作出《关于政府信息公开申请的答复》（编号：20160230）的行政行为合法，请法院驳回原告的诉讼请求。
被告在诉讼中提交了作出被诉行政行为的以下证据、依据：
1.统一社会信用代码证明，证明被告的诉讼主体资格。
2.佛山市高明区明城镇明东村民委员会证明复印件、佛山市高明区明城镇明东村民委员会肇塘村村民小组证明复印件，证明原告是涉案约130亩土地中5.22亩土地的承包经营权人，原告申请政府信息公开符合法律的规定。
3.(2015)佛明法行初字第24号《行政裁定书》、(2015)佛中法行终字第794号《行政裁定书》，证明涉案的约130亩土地只签订了《征地协议》及支付征地款，至今仍未办理用地报批等征地手续，也没有实际征收。
4.《佛山市高明区国土城建和水务局政府信息公开申请表》，证明2016年7月29日原告向被告申请政府信息公开，申请公开的内容为：征收批文、征地手续、红线图。
5.高国土依公开复［2016]4号《政府信息公开申请书的答复》、佛府行复〔2016〕269号《行政复议决定书》、《来文呈批表》、《关于政府信息公开申请的答复》（编号：20160230）、顺丰速运单、顺丰速运详情单，证明原告因不服被告作出的高国土依公开复［2016]4号《政府信息公开申请书的答复》，申请行政复议。佛山市国土资源和城乡规划局于2016年11月7日作出佛府行复〔2016〕269号《行政复议决定书》，要求被告在法定期限内重新作出答复。被告于2016年11月10日收到上述行政复议决定书。同年11月16日作出《关于政府信息公开申请的答复》（编号：20160230），并于同年11月23日以快递方式向原告送达，被告作出答复的时间合法。
6.《中华人民共和国政府信息公开条例》，证明被告作出被诉行政行为的法律依据。
经庭审质证，原、被告提供的证据，双方当事人对证据的真实性均无异议，上述证据来源合法，与本案有关联，本院予以采纳。
经审理查明，2016年7月29日，原告夏星明向被告提出政府信息公开申请，要求被告公开“佛山市高明区明城镇肇塘村130亩耕地的征地批文、征地手续、红线图”。被告为此于2016年8月9日对原告作出高国土依公开复[2016]4号《政府信息公开申请书的答复》，告知原告“肇塘村征地于2010年11月30日签订协议，2011年1月12日签订征地面积确认书，测绘红线图亦加盖村公章确认，并有村民签名同意的名单。因有部分村民的青苗补偿未落实，相关用地手续暂未办理，待落实后再开展这项工作。若原告急需征地协议或红线图，可以与肇塘村集体沟通索取”。原告对该答复不服，向佛山市国土资源和城乡规划局申请行政复议。佛山市国土资源和城乡规划局于2016年11月7日作出佛府行复〔2016〕269号《行政复议决定书》，认为原告申请事项相关的涉案土地尚未办理征地及农地转用手续，即“征地批文、征地手续”并未制作或保管在被告处，但被告在上述答复中仅说明“相关用地手续暂未办理”，未明确告知原告“征地批文、征地手续”等信息不存在；此外，被告认为原告申请事项中提到的“红线图”为相关职能部门审批确认的红线图，但在答复中并未将经相关职能部门审批确认的“红线图”与《面积确认协议》中的“红线图”加以区分，并予以释明，被告亦知道“测绘红线图”由佛山市高明区明城镇政府制作和保存，但并未指引原告去明城政府申请信息公开，仅是指引其与“肇塘村集体沟通索取”，上述答复内容不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第一款第（三）项的规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，撤销被告作出的高国土依公开复[2016]4号《政府信息公开申请书的答复》，责令被告应当在法定期限内重新作出答复。
被告为此于2016年11月16日重新对原告作出《关于政府信息公开申请的答复》（编号：20160230），主要内容为：“我局（国土资源）于2016年7月29日收到你提出的政府信息公开申请。你不服我局（国土资源）2016年8月9日作出《政府信息公开申请书的答复》（高国土依公开复[2016]4号），向佛山市人民政府行政复议委员会办公室申请行政复议。根据《行政复议决定书》（佛府行复[2016]269号）的决定，经重新审核，你申请公开‘明城镇明东村委会肇塘村130亩的征地批文、征地手续、红线图’的政府信息，因你申请公开信息的土地尚未办理征地及农用地转用手续，‘征地批文、征地手续’等文件我局（国土资源）并未制作和保管，‘征地批文、征地手续’信息不存在。另你申请公开的关于《征地面积确认协议》的‘测绘红线图’是由佛山市高明区明城镇人民政府制作和保存，建议你向佛山市高明区明城镇人民政府申请信息公开。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，特此告知。”原告于2016年11月24日收到上述答复书。
另查，2015年5月13日，佛山市高明区人民法院（以下简称高明法院）立案受理了原告及夏卓科、李彩平、夏仲明、夏天明、林玉燕、吴趣霞七人诉被告及明城政府土地行政征收纠纷一案，原告等七人在上述案件中要求确认该案两被告征地程序违法，征地行为无效。高明法院于2015年9月7日作出(2015)佛明法行初字第24号《行政裁定书》，裁定驳回原告等七人的起诉。在该裁定书中，高明法院查明，明城政府下属的建设房产管理所于2010年11月30日与该案原告所在的佛山市高明区明城镇明东村委会肇塘村民小组签订《征地协议》，拟征收该村民小组的土地约130亩。协议签订后被告按照协议的内容支付了土地补偿款和青苗补偿费，但被告至今未实际征收上述土地，该部分土地仍然由肇塘村民小组实际占有使用和收益。上述法院查明的事实，已得到(2015)佛中法行终字第794号《行政裁定书》的确认。
本院认为，原告是因不服被告作出的《关于政府信息公开申请的答复》（编号：20160230）提起本案诉讼，本案的争议焦点是被告是否有保存或制作原告申请公开的政府信息，作出的答复是否合法。经查，对被告有否制作和保存“佛山市高明区明城镇肇塘村130亩耕地的征地批文、征地手续、红线图”信息的问题，生效的(2015)佛明法行初字第24号《行政裁定书》中查明的事实已明确反映，《征地协议》是由明城政府下属的建设房产管理所与佛山市高明区明城镇明东村委会肇塘村民小组签订，涉及的土地并未实际征收，仍由肇塘村民小组实际占有使用和收益。由此可知，被告并未对涉案肇塘村130亩耕地实施征收，原告认为被告有制作和保存“佛山市高明区明城镇肇塘村130亩耕地的征地批文、征地手续、红线图”信息的主张明显与事实不符，本院不予采纳。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条第（三）项规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。”第二十四条第一款、第二款规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案中，因原告申请公开的“征地批文、征地手续”信息不存在，被告在收到复议决定后15个工作日内将该情况书面告知原告，同时告知原告《征地面积确认协议》的“测绘红线图”是由明城政府制作和保存，建议原告向该政府申请信息公开，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项、第二十四条的规定。被告作出的《关于政府信息公开申请的答复》（编号：20160230）事实清楚、证据充分，程序合法，适用法规正确，本院予以支持。原告要求撤销上述答复的诉请理由不成立，本院不予采纳。另外，原告要求被告公开征用肇塘村约130亩耕地的建设用地呈报说明书、征收土地方案、农用地转用方案、征地补偿安置方案、补充耕地方案、征地调查结果确认表、土地调查文件、村民代表大会会议记录及到会人员名单、征地报批前告知文件、告知听证权利文件、勘测定界图、建设用地请示文件、农业部门的审核意见和文件、社会保障调查表、社会保障方案、缴纳报批费用、土地权属变更批准文件等政府信息公开事项并提供完整的复制件、被告委托高明区明城镇人民政府实施征地行为的文件并提供复制件，本院认为，因上述信息原告在起诉前并未向被告提出过公开的申请，原告应先向行政机关申请获取，对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，才可以向本院提起诉讼。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：
驳回原告夏星明的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告夏星明负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 吴嘉敏
人民陪审员 陆意玲
人民陪审员 杨铭泉
二〇一七年三月二十七日
书 记 员 邓明锋