吉林省长春市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）吉01民终1929号
上诉人（原审被告）：张洪日，男，1962年1月8日生，汉族，住长春市朝阳区。
委托诉讼代理人：陶金，吉林尚信律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）:满树成，男，1962年6月2日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:满树生，男，1957年8月5日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:满旭东，男，1967年1月1日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:韩在江，男，1962年10月10日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:陈有贵，男，1937年8月27日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:满国联，男，1952年3月14日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:满树青，男，1973年6月9日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:满树保，男，1957年2月1日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:郭双喜，男，1970年12月6日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:满树森，男，1952年11月27日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:满井远，男，1941年10月16日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:韩庆和，男，1941年5月2日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:韩庆才，男，1952年12月27日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:韩庆荣，男，1946年1月1日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:郭金海，男，1966年9月30日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:满福军，男，1950年8月2日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:满中林，男，1978年10月8日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）：马占军，男，1971年4月15日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:满连昌，男，1966年1月2日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:沙男，男，1987年3月18日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:陈志强，男，1966年1月25日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:满树春，男，1969年9月8日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:满树才，男，1965年12月1日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:麻成林，男，1965年8月10日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）：满国胜，男，1969年11月15日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:满国安，男，1950年11月24日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:韩庆国，男，1954年12月3日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:满树艳，男，1963年8月27日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:麻永军，男，1956年8月23日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:满树辉，男，1971年9月5日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:满福臣，男，1953年4月15日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:白胜齐，男，1964年9月24日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:满树元，男，1956年4月28日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:满树学，男，1965年11月7日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:陈有才，男，1935年7月28日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:白干路，男，1962年1月12日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:陈有军，男，1957年1月9日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:满连臣，男，1961年8月17日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:郭彦江，男，1935年12月5日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:满国双，男，1950年10月15日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:陈有国，男，1952年2月28日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:满树成，男，1964年2月15日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:郭春和，男，1978年4月8日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:沙翠华，女，1949年12月16日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:满江龙，男，1976年4月28日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:满树明，男，1966年11月3日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:满福军，男，1974年5月4日生，回族，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）:满国民，男，1961年11月9日生，回族，住长春市双阳区。
诉讼代表人：满树成，男，1962年6月2日生，回族，住长春市双阳区。
诉讼代表人：满树生，男，1957年8月5日生，回族，住长春市双阳区。
诉讼代表人：满旭东，男，1967年1月1日生，回族，住长春市双阳区。
以上各被上诉人共同的委托诉讼代理人：颜春霞，吉林良正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）:长春市双阳区双营子回族乡大营子村民委员会，住所地长春市双阳区双营子回族乡大营子村13社。
法定代表人：马东旭，该村书记兼村主任。
上诉人张洪日因与被上诉人满树成等四十八人、长春市双阳区双营子回族乡大营子村民委员会（以下简称大营子村委会）农村土地承包合同纠纷一案，不服长春市双阳区人民法院（2016）吉0112民初1227号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
张洪日上诉请求：一、撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审判决适用法律错误，应当依法改判支持上诉人的上诉请求。1、《土地管理法》规定民主议定程序的是第十五条第二款，上诉人认为该款规定只适用于农用地，不能适用于本案所涉四荒地。一审程序中，一审法院调取了一审法院（2014）双民初字第563号案件庭审笔录，在该笔录中大营子村委会证明了涉案鱼塘性质为四荒地。2、《土地管理法》第四条规定，国家将土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；未利用地是指农用地和建设用地之外的土地。本案所涉四荒地尚未开发为耕地，依法属于未利用地。3、从《土地管理法》的内容和体系安排看，其第四章规定的土地使用权只包括建设用地使用权和农用地使用权，并不包括未利用地的开发利用权。相应第十五条规定的民主议定程序，依法只适用于农用地的对外发包，并不适用于对未利用地的承包开发利用。4、《土地管理法》第十五条在该法第二章中，该章第十一条规定了建设用地使用权和林地、草原使用权；第十四条、第十五条规定了集体土地和国有土地的承包经营权。根据这二条同时规定的“从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”的承包经营权的内容看，并没有规定对未利用地的开发利用。此处规定的承包经营权的标的“集体土地和国有土地”显属农用地，并不包括未利用土地。二、根据签订承包合同当时的法律规定，也应认定承包合同为有效。对于违反民主议定程序签订的土地承包合同的效力，只有当时执行的《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》（1999年7月8日施行）作出了明确规定。根据该司法解释的规定，违反民主议定程序的对外土地承包合同并不一律无效。根据该司法解释第二十五条规定，上诉人不但已经投入大量人力、物力将承包的鱼塘进行治理、开发，且所有村民在履行承包合同长达十余年的时间里无一人提出过不同意见，二审法院依法应当确认该份承包合同有效。三、民主议定程序并不是导致合同无效的法律、行政法规的效力性强制性规定，不应作为确认合同无效的理由。首先，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条的规定，认定合同无效的法律、行政法规的强制性规定只能是效力性强制性规定。其次，根据《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》（法发[2009]40号）第十五条规定，只有在强制性规范规定的是合同行为本身即只要合同行为发生即绝对损害国家利益或社会公共利益的，才应该认定是效力性强制性规定，因此民主议定程序不是法律、行政法规规定的效力性强制性规定。1、法律、行政法规虽然规定了民主议定程序，但并未明确规定违反该程序导致合同无效的法律后果。2、民主议定程序的立法目的是保护村民参与民主管理的权利，规范村委会的行为，保护集体和村民利益。民主议定程序规制的仅是村委会内部的管理权限和程序，不是合同行为本身，违反该规定也只是涉及集体经济组织内部及与合同相对人之间利益的平衡与分配，与国家利益、社会公共利益无关。四、一审判决认定在《村民代表意见征求表》中仅有两人是九社社员，且无法证明在该表中签字是本人签字，进而认定承包合同无效，实属认定错误。上诉人认为，签字的各社社员代表的身份，不但有村民代表及村委会在合同上的盖章、签字确认，且合同书上有乡政府的盖章确认。同时上诉人不是被上诉人集体经济组织成员，对于签字的人是不是村民代表，只能相信村委会及乡政府，其没有必要也不可能对这些人是否是合法选举的村民代表要求在签订合同时出具相关证明文件。
满树成等人辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
大营子村委会辩称：同意一审判决。
满树成等人向一审法院起诉请求：请求法院判令二被告于2003年1月2日签订的《大营村渔塘开发租赁合同》为无效合同，被告张洪日交出位于大营村九社屯南的4公顷鱼塘给原告，二被告承担本案诉讼费。
一审法院认定事实：2003年1月2日，大营子村委会（甲方）与张洪日（乙方）签订了《大营村渔塘开发租赁合同》，中证单位为长春市双阳区双营子回族乡人民政府，合同约定大营子村委会将座落于大营村九社，四至为东侧、西侧、南侧以自然大壕为界，北侧距社员树南5米为界的渔塘租赁给张洪日，期限为30年，租赁金额为60000元。另签了大营村渔塘承包征求村民代表及政府意见表，由19人签字，其中满树学与郭春山二人为九社村民，并由大营子村委会盖章及长春市双阳区双营子回族乡政府同意盖章。后张洪日将租赁费60000元交付被告大营子村委会。2012年12月17日，双营子回族乡大营子村第九村民小组村民取得土地所有权证，证号为双阳双营集有（2012）第011200132号，土地所有权人为双营子回族乡大营子村第九村民小组农民集体，土地面积为92.96公顷，争议渔塘在该土地面积内。一审法院认为，本案争议焦点为被告大营子村委会与被告张洪日于2003年1月2日签订的《大营村渔塘开发租赁合同》的效力问题。《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经过村民会议三分之二以上或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款规定，村民委员会应当依照法律规定，管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产。本案中争议鱼塘系大营子村委会九社集体所有，该权属问题已有双阳双营集有（2012）第011200132号土地所有权证证明，故对于该鱼塘发包给本集体经济组织以外的人员，大营子村委会在代为行使发包权时，应依照法律规定经过大营子村九社村民会议三分之二以上或者三分之二以上的村民代表同意，而本案中村民代表意见征求表中仅有二人系大营子村九社成员，且无法认定为该二人本人签字，故被告大营子村委会与张洪日签订的《大营村渔塘开发租赁合同》，应认定为违反国家法律强制性规定，为无效合同。合同无效自始无效，因合同取得的财产应予以返还，因合同项下鱼塘归大营子村九社所有，故争议鱼塘应退还给长春市双阳区双营子回族乡大营子村九社。关于本案适用法律问题，因合同签订时间为2003年1月2日，《中华人民共和国农村土地承包法》于2003年3月1日施行，故本案不适用该法。故依据《中华人民土地管理法》第十五条第二款、《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、第五十八条之规定，一审判决如下：一、被告长春市双阳区双营子回族乡大营子村民委员会与被告张洪日于2003年1月2日签订的《大营村渔塘开发租赁合同》无效；二、被告张洪日将位于长春市双阳区双营子回族乡大营子村九社屯南的鱼塘（具体四至以2003年1月2日《大营村渔塘开发租赁合同》为准）退还给长春市双阳区双营子回族乡大营子村九社，于本判决生效后立即执行。案件受理费100元，由被告长春市双阳区双营子回族乡大营子村民委员会与被告张洪日共同承担，于本判决生效后立即执行。
本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经过村民会议三分之二以上或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。大营子村委会与张洪日签订的《大营村渔塘开发租赁合同》因违反上述民主议定程序而无效。张洪日应将其占有使用的涉案土地返还给所有人长春市双阳区双营子回族乡大营子村九社。
综上所述，张洪日的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人张洪日负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 单艳芳
代理审判员 王君伟
代理审判员 孙 蕾
二〇一七年六月十二日
书 记 员 李 笑