黑龙江省黑河市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黑11行终24号
上诉人（原审原告）鲍旭，男，1987年3月2日出生，汉族，现住孙吴县。
委托代理人陈广杰，孙吴县孙吴镇法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）孙吴县清溪乡人民政府。住所地：孙吴县清溪乡。
法定代表人董世勇，该乡乡长。
委托代理人刘波，该乡人大主席。
委托代理人赵文英，黑龙江启明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）孙吴县人民政府。住所地：孙吴县城区。
法定代表人徐钢，该县县长。
委托代理人郑晓峰，该县法制局科员。
委托代理人李琳，黑龙江启明律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）冯秀梅，女，1954年9月1日出生，汉族，现住孙吴县。
委托代理人，郑淑清，女，孙吴县孙吴镇光明社区居委会推荐。
原审第三人鲍进臣，男，1962年9月29日出生，汉族，现住孙吴县清溪乡金沟村。
原审第三人孙吴县清溪乡金沟村村民委员会。
法定代表人王道臣，该村村长。
上诉人鲍旭因被上诉人孙吴县清溪乡人民政府行政处理决定一案，不服孙吴县人民法院（2017）黑1124行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人鲍旭及其委托代理人陈广杰，被上诉人孙吴县清溪乡人民政府的法定代表人董世勇及其委托代理人赵文英，被上诉人孙吴县人民政府的委托代理人李琳、郑晓峰，被上诉人冯秀梅及其委托代理人郑淑清，原审第三人鲍进臣，原审第三人孙吴县清溪乡金沟村村民委员会（以下简称金沟村委会）的法定代表人王道臣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，第三人冯秀梅是金沟村村民，是该村集体经济组织成员，其丈夫鲍进德（已故）与第三人鲍进臣是兄弟关系，原告鲍旭是第三人鲍进臣的儿子。在第一轮土地承包时，鲍进德、冯秀梅取得了4口人4.5公顷土地的承包经营权，耕地位置在金沟村“南大排”地块。1990年鲍进德、冯秀梅离村外出务工，将争议耕地以流转的方式给了鲍进瑞耕种，同年又将该地转给了本案第三人鲍进臣。自1994年开始，金沟村委会每年和种地的村民签订土地承包合同，该合同是按耕种的公顷数量，以完成各项税费、任务粮、义务工为目的进行签订的。1999年第二轮土地承包时，金沟村委会与包括第三人鲍进臣在内的各种地村民签订了《农村合作经济土地承包合同书》，第三人鲍进臣所签订的合同包括争议地“南大排”4.5公顷耕地，并取得了《土地承包经营权证书》，第三人鲍进臣与金沟村签订了《农村合作经济土地承包合同书》面积是207.8亩，县政府核发给第三人鲍进臣的第二轮《土地承包经营权证书》上的耕地面积增加至288亩，其中《证书》上标明了“南大排”地块。2015年5月22日，第三人鲍进臣的《土地承包经营权证书》被孙吴县人民政府依法撤销。第三人鲍进臣曾经在土地仲裁开庭时自认过耕种了鲍进德争议的“南大排”耕地4.5公顷，现该耕地已经全部转给本案原告鲍旭耕种。2015年，第三人冯秀梅将该耕地纠纷提交给孙吴县农村土地承包仲裁委,2015年7月8日，孙吴县仲裁委员会作出裁决，认为，鲍进臣应将4.5公顷争议土地返还给冯秀梅。同年，冯秀梅以鲍旭为被告诉至孙吴县人民法院，要求返还耕地4.5公顷，孙吴县人民法院经审理，依据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定，作出了（2015）孙民初字第581号民事裁定，认为，冯秀梅“......应向行政主管部门申请解决”，该诉讼请求不属于人民法院调整范围。驳回了冯秀梅的起诉。在此之后，冯秀梅向乡政府提出申请，要求确认“南大排”4.5公顷耕地的承包经营权。乡政府于2016年12月14日作出了孙清发（2016）21号《关于冯秀梅土地纠纷问题的行政处理决定》。鲍旭不服于2017年1月17日向县政府提出复议申请，同年3月14日，县政府作出了孙政复决字（2017）1号《行政复议决定书》，维持了乡政府孙清发（2016）21号《关于冯秀梅土地纠纷问题的行政处理决定》。2017年3月29日原告鲍旭向本院提起行政诉讼，请求撤销被告乡政府作出的孙清发（2016）21号《关于冯秀梅土地纠纷问题的行政处理决定》和被告县政府作出的孙政复决字（2017）1号《行政复议决定书》。
原审认为，被告乡政府依据第三人冯秀梅的申请，依职权，经调查，依据相关证据，依法作出孙清发（2016）21号《关于冯秀梅土地纠纷问题的行政处理决定》是法律赋予的职权。原告鲍旭不服，申请行政复议，被告县政府依照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，按照法定程序，作出的孙政复决字（2017）1号《行政复议决定书》，是法律赋予行政复议机关的职能与职权。上述被诉的《行政决定》和《行政复议决定》经本院审理查明，事实清楚，程序合法，均符合相关法律规定，本院依法予以确认。原告鲍旭在本案诉讼期间提供的证据，不能推翻第三人冯秀梅是金沟村村民、是该村集体经济组织成员、在第一轮土地承包期内以实际获得争议耕地的使用权这一事实。第三人村委会和第三人鲍进臣在本案诉讼期间，也没能提供相关的证据来证明第三人冯秀梅对该诉争耕地放弃使用权的证据。第三人村委会在没有经实际使用权人冯秀梅、（鲍进德）的经营组织及其他成员的同意与第三人鲍进臣签订了该争议4.5公顷耕地的土地经营权合同，违反了相关法律规定，并且在该诉争土地的仲裁和复议时，第三人鲍进臣认可该争议耕地的由来是本案第三人冯秀梅的丈夫鲍进德的4.5公顷土地。据此，乡政府作出的孙清发（2016）21号《关于冯秀梅土地纠纷问题的行政处理决定》和县政府作出的孙政复决字（2017）1号《行政复议决定书》均符合客观事实和相关法律规定，本院予以确认和支持。综上所述，原告的诉讼请求，缺少事实依据和法律依据。为了维护社会秩序的稳定，保障公民、法人和其他组织的合法权利不受侵犯，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（六）项规定，判决，驳回原告鲍旭的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告鲍旭自行负担。
判决宣判后，鲍旭不服，向本院提起上诉。
上诉人鲍旭上诉称，一、清溪乡人民政府作出土地处理决定违背法律规定，侵犯了二轮土地承包权及合法流转权。鲍进臣在1994年就与金沟村签订一份一年承包合同，按村委会要求，交够农业税、提留、义务工等项第二年才能继续承包，连续承包五年。冯秀梅没有这样的合同。1999年4月2日，鲍进臣与金沟村签订三十年的土地承包合同。2012年鲍进臣将土地全部转让给原告。二、两级政府认定金沟村二轮土地承包是顺延承包、冯秀梅有承包权没有证据证实。冯秀梅自1994年就没有取得土地承包权，二轮土地承包时，她没有与村上签订承包合同。承包应是一轮承包多少土地面积二轮还承包多少。家庭人口、数量、地块不变才能顺延。三、孙吴县人民法院驳回诉讼请求是违法判决。1.我在一审时提交了鲍进臣二轮土地承包合同及鲍进臣与我的转让合同。这两份合同法律赋予承包受让人在合法时间内经营承包土地，没有任何法律部门确认无效，所以应中止诉讼。2.一审法院认为清溪乡人民政府处理决定和孙吴县政府复议决定合法是错误的。判决书中没有表述以下内容：冯秀梅在什么时间取得土地承包权、冯秀梅作为承包户谁来认定。四、我起诉的是撤销之诉，一审法院应作出维持或撤销判决，不应作出驳回判决。综上，请求二审法院撤销孙吴县清溪乡人民政府作出的清政发（2016）21号《关于冯秀梅土地纠纷问题的行政处理决定》、孙吴县人民政府作出的行政复议决定、孙吴县人民法院作出的（2017）黑1124行初2号行政判决。
被上诉人孙吴县清溪乡人民政府答辩称，我单位是根据冯秀梅提出的土地承包经营权确权申请，对金沟村“南大排”4.5公顷土地承包经营权问题进行了充分的调查后作出的该行政决定，符合法律规定。请求二审法院维持一审判决。
被上诉人孙吴县人民政府答辩称，冯秀梅在一轮土地承包时，取得了争议土地的承包经营权，1990年，冯秀梅家庭搬离金沟村，但仍属于金沟村集体经济组织成员。1999年金沟村按1998年孙吴县人民政府下发的《孙吴县延长土地承包期工作实施方案》进行二轮土地承包，土地承包方式为顺延发包。冯秀梅虽然在二轮土地承包时未与金沟村签订土地承包合同，但没有明确表示放弃土地承包经营权，其仍享有承包集体土地的权利，即享有诉争土地承包经营权。孙吴县清溪乡人民政府作出的清政发（2016）21号《关于冯秀梅土地纠纷问题的行政处理决定》并无不当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人冯秀梅答辩称，一、孙吴县清溪乡人民政府作出的清政发（2016）21号《关于冯秀梅土地纠纷问题的行政处理决定》事实清楚。证据充分、程序合法。冯秀梅一家有四口人，在一轮土地承包时，承包4.5公顷土地。1994年，我爱人鲍进德转包给鲍进臣，后鲍进臣转让给其子鲍旭。转让时约定，该土地农业税、提留、义务工等都由鲍进臣承担，鲍进德什么时候回来，鲍进臣什么时候归还土地。所以产生了鲍进臣与村集体签订农业税、提留、义务工等合同。这五份合同每年一签，但不是村集体与农户签订的合同。1994年4月，金沟村与农户签订二轮土地承包合同，当时鲍进臣是村长，冯秀梅的土地又由鲍进臣耕种，鲍进臣利用职务便利，在未经冯秀梅同意的情况下，私自将冯秀梅的土地签到鲍进臣名下。2015年7月8日，孙农仲案（2015）001号《仲裁裁决书》裁决，将争议地土地承包经营权归冯秀梅所有。二、孙吴县二轮土地承包顺延土地承包的事实是众所周知的。孙吴县政府依据黑发[1997]21号文件规定，顺延承包是正确的。请求二审法院维持一审判决。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实相一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条规定，土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。本案冯秀梅与鲍进臣未签订书面合同，也未以书面形式在发包方金沟村委会备案。因此，二轮土地承包时，没有相反证据证实冯秀梅与鲍进臣所签协议是转让方式流转，孙吴县清溪乡政府作出的孙清发（2016）21号《关于冯秀梅土地纠纷问题的行政处理决定》并无不当。原判认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人鲍旭负担。
本判决为终审判决。
审判长 孙伟华
审判员 满国石
审判员 何龙航
二〇一七年八月二十九日
书记员 王佳楠