浙江省丽水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙丽行终字第69号
上诉人（原审原告）陈新华。
被上诉人（原审被告）遂昌县公安局。
法定代表人魏丽伟，该局局长。
委托代理人郑益军，该局法制大队大队长。
被上诉人（原审被告）丽水市公安局。
法定代表人卫中强，该局局长。
委托代理人陈海斌，该局法制支队复议办主任。
上诉人陈新华因治安行政处罚一案，不服松阳县人民法院（2015）丽松行初字第28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈新华、被上诉人遂昌县公安局负责人谢炳洪及其委托代理人郑益军、被上诉人丽水市公安局负责人封宗祥及其委托代理人陈海斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，2013年7月5日至8月12日期间，陈新华因在北京中南海周边走访，先后被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫十次（训诫书编号为：（2013）第201307050692号、（2013）第201307080575号、（2013）第201308011704号、（2013）第201308041082号、（2013）第201308051216号、（2013）第201308061012号、（2013）第201308071298号、（2013）第201308081315号、（2013）第201308100617号、（2013）第201308121456号）。2013年8月13日遂昌县公安局受理遂昌县信访局移送的陈新华在北京中南海附近非正常上访案件，并进行登记。同日，被告遂昌县公安局传唤陈新华至该局接受询问。经调查取证，2013年8月14日遂昌县公安局对陈新华作出拘留十日的遂公行罚决字（2013）第477号行政处罚决定，当日送达遂昌县拘留所执行，现已执行完毕。2013年9月12日陈新华向丽水市公安局申请行政复议，同月16日丽水市公安局受理申请后，分别向陈新华、遂昌县公安局发出了行政复议受理通知书、提交行政复议答复通知书。2013年11月5日丽水市公安局作出丽公行复决字（2013）第16号行政复议决定维持原行政处罚决定，并邮寄送达陈新华。陈新华不服，遂向法院提起行政诉讼。
原审另查明，陈新华曾于2013年12月3日向遂昌县人民法院起诉，遂昌县人民法院决定暂缓立案。
原审法院经审理认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，被告遂昌县公安局作为原告陈新华居住地公安机关具有实施本案行政处罚的法定职权。从被告提供的北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书等证据看，训诫书明确载明了陈新华在中南海周边反映“违纪”、“各种纠纷”等问题，被当地公安机关训诫，该事实亦有陈新华、柳某、雷某的笔录及毛某的事实经过等证据予以佐证。原告陈新华在明知中南海周边不是信访接待场所后，仍先后多次前往、滞留，客观上影响了该所的正常管理秩序，且情节较重。被告遂昌县公安局作出被诉处罚决定前，已履行了告知、听取陈述和申辩等程序义务。故被告遂昌县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定给予陈新华行政拘留十日的处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。丽水市公安局作出的复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条的规定，程序合法。综上，原告要求撤销被诉处罚决定及复议决定的诉讼请求，该院不予支持。两被告提出原告起诉超过法定起诉期限之辩称，与查明的事实不符，该院不予采纳。被告丽水市公安局提出其不是共同被告的辩称，与《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定不符，该院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈新华要求撤销被告遂昌县公安局于2013年8月14日作出的遂公行罚决字（2013）第477号行政处罚决定及丽水市公安局于2013年11月5日作出的丽公行复决字（2013）第16号行政复议决定的诉讼请求；案件受理费50元，由原告陈新华负担。
上诉人陈新华上诉称：两被上诉人认定事实不清，适用法律不当。一、本案会受权力干预，影响庭审公正；上诉人当庭提供的证据，一审未在判决书中予以回应；被上诉人训诫书来源不明其拒绝提供训诫书原件；被上诉人提供笔录系伪造；上诉人是去中南海邮局寄信、北京公安、民政部门登记、北京西城公安分局开具的训诫书、西公（2014）第2835号政府信息不存在告知书、西城公安分局（2014）第2811号登记回执等均证明上诉人并无违法行为。二、遂昌县公安局对本案所涉的所谓“治安违法行为”并无管辖权。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”也即由违法行为地管辖为原则，以违法行为人居住地公安机关管辖为例外，但本案中被上诉人没有举出任何由其管辖更为适宜的证据和依据。其次，《公安机关办理行政案件程序规定》同时规定，移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。而针对本案，违法行为地北京公安机关并未对上诉人所谓扰乱公共秩序的行为进行立案、调查、处置、移送，也即违法行为地公安机关认为不存在治安违法行为。三、被上诉人作出被诉行政处罚决定事实依据不足。（一）上诉人并未实施《治安管理处罚法》规定的扰乱公共秩序行为。《治安管理处罚法》第二十三条规定：扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，可以处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五佰元以下罚款。因此，其构成要件有三：其一，特定环境——公共场所；其二，违法行为；其三，损害后果——秩序混乱。但是本案中上诉人的行为显然不符合上述要件。上诉人当日仅仅是欲前往中南海邮局邮寄资料，没有在中南海周边走访，没有呼喊口号、下跪喊冤、穿状衣、打横幅、举状纸、散发上访材料、静坐、以自杀自残相要挟，也没有实施其他违法行为。上诉人更没有造成“中南海周边地区”公共秩序的混乱。（二）《训诫书》来源不合法，北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《训诫书》不能作为上诉人实施了违法行为的依据。首先，被上诉人提供的所有《训诫书》，北京市公安局西城分局府右街派出所均未向上诉人本人送达。上诉人在本案处罚前不知其内容，也就无从行使申辩的权利。其次，《训诫书》仅仅是对相关法律和规定的罗列，而没有认定和记载上诉人实施了何种违法行为。因此，《训诫书》的内容无法证明上诉人实施了扰乱公共秩序的行为。（三）《训诫书》恰恰证明上诉人没有实施扰乱公共秩序的治安违法行为。《信访条例》第四十七条规定：“经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚。”可见，应予训诫的行为和应予治安处罚的行为并不相同，违反《信访条例》并且违反了治安管理的行为，才能给予治安管理处罚。北京警方仅仅予以训诫而未给予治安管理处罚，也说明上诉人没有实施应予处罚的治安违法行为。三、本案中涉及的证人证言无法实现其证明目的。证人与上诉人的接触是将上诉人从北京马家楼救济中心送回遂昌县，因此，其具有证人资格和证明能力的也仅仅是从马家楼回到遂昌县期间的情况。对于上诉人在中南海周边是否实施扰乱公共秩序的行为，上述证人并不在场，信访人配合北京警方去马家楼救济中心登记身份证并没有违法行为，其证言不具任何采信价值。四、被上诉人作出被诉行政处罚决定程序不正当。案件来源不正当，并非所谓违法行为地公安机关移交，而是由遂昌县信访局移交，故意打击报复信访人。北京市马家楼救济中心到遂昌县两天两夜未休息，在长达十多个小时的询问中，没有向上诉人提供必要的饮食和休息，违反了《公安机关办理行政案件程序规定》第五十七条的规定。在作出行政处罚决定前，没有依法听取上诉人的陈述和申辩，违反了《行政处罚法》第三十一条的规定。在作出涉及人身自由的重大行政处罚前，未经行政机关领导集体讨论，违反了《行政处罚法》第三十八条的规定。五、被上诉人对《治安管理处罚法》第20条理解适用有误。《治安管理处罚法》第20条第（四）项规定：六个月内曾受过治安管理处罚的从重处罚。该条规定的含义是在本处罚幅度内“从重”处罚，而不能超出本处罚幅度。也即，即便假定上诉人构成了扰乱公共秩序，只要不是“情节较重”，就只能在“警告”和“200元以下罚款”中择重处罚。被上诉人逾越法定处罚幅度“从重”，是适用法律的明显错误。综上，请求二审法院依法撤销松阳县人民法院（2015）丽松行初字第28号行政判决、遂昌县公安局作出的遂公行罚决字（2013）第477号行政处罚决定及丽水市公安局作出的丽公行复决字（2013）第16号行政复议决定。
被上诉人遂昌县公安局辩称：陈新华因早年建造遂昌县妙高街道龙潭的住房、猪棚被遂昌县政府拆迁征用，先后向遂昌县人民法院、丽水市中级人民法院、浙江省高级人民法院提起诉讼，三级人民法院裁定一致认为，遂昌县人民政府对陈新华的住所进行拆迁程序合法，安置协议合法有效，驳回了陈新华的诉讼请求。陈新华因不满拆迁后续安置问题，于2013年7月5日、7月8日、8月1日、8月4日、8月5日、8月6日、8月7日、8月8日、8月10日、8月12日，到北京市中南海附近进行非正常上访，被北京市西城区分局府右街派出所训诫十次（训诫编号（2013）第201307050692号、（2013）第201307080575号、（2013）第201308011704号、（2013）第201308041082号、（2013）第201308051216号、（2013）第201308061012号、（2013）第201308071298号、（2013）第201308081315号、（2013）第201308100617号、（2013）第201308121456号），陈新华在每一份训诫书上都拒绝签名。为此，2013年8月13日，遂昌县公安局将陈新华传唤至遂昌县公安局妙高派出所接受询问，并于当天对陈新华以涉嫌扰乱公共场所秩序受案调查，陈新华在自己的陈述中承认先后多次前往中南海附近等非信访接待场所进行上访。国务院《信访条例》第十八条规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海附近等地并非规定的上访地点，陈新华到北京非正常上访的行为属于扰乱公共秩序。证明以上事实的证据有陈新华的陈述和申辩、北京市公安局西城分局训诫书、证人证言、民事判决书等。综上所述，陈新华的行为违反治安管理，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，构成扰乱公共场所秩序，应予以治安行政处罚。因此，遂昌县公安局决定对陈新华行政拘留十日，并于2013年8月14日将遂公行罚决字（2013）第477号决定书送达陈新华，陈新华本人拒绝在行政处罚决定书上进行签字确认，同日将陈新华送遂昌县拘留所执行。上诉人认为其笔录为办案民警伪造。我局民警黄某某、罗某某告知陈新华相关权利义务并制作了询问笔录，陈新华拒绝在笔录上签字，办案民警对该情况予以注明。该笔录内容系陈新华本人陈述，并非伪造。上诉人认为柳某等人的笔录属伪造也无事实依据。上诉人陈新华认为其上访行为均发生在北京，应由北京市公安局西城分局进行管辖并处理，遂昌县公安局无权处理。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。经查，陈新华（男，身份证号码：××）的户籍地址为浙江省遂昌县某某街道龙潭路××号，系我局管辖范围。因此，我局认为陈新华多次至北京中南海附近上访行为属于遂昌县公安局管辖范围。上诉人认为遂昌县公安局遂公行罚决字（2013）第477号处罚决定事实不清，证据不足。而据实际调查，陈新华于2013年7月5日至8月12日期间，先后十次前往中南海附近等地进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫十次，训诫书上明确提出中南海附近周边地区不是信访接待场所，而陈新华明知此规定，却多次前往该地区进行非正常上访。根据北京市公安局公安局西城分局的训诫书内容第四条，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将根据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。上诉人认为公安机关作出行政处罚决定程序不当。我局于2013年8月13日受案调查，并于2013年8月13日20时42分将陈新华传唤至妙高派出所接受调查。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条之规定，我局于2013年8月14日将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据、幅度以宣读的方式告知陈新华本人，陈新华拒绝在行政处罚告知笔录上签字。8月14日我局将遂公行罚决字（2013）第477号行政处罚决定交予陈新华本人一份，陈新华本人拒绝接受。在整个办案过程中，我们认为程序是合法的。上诉人认为其前往北京查询了训诫书的相关信息，但该信息并不存在。但北京市公安局西城公安分局的登记回执中明确载明了陈新华申请查询的是关于其2013年12月13日，7月5日，8月12日，10月18日、19日、20日，2014年1月1日、2日、14日、15日在中南海周边地区上访，扰乱公共场秩序被查获、立案和移交我局的法律手续的信息。因上诉人只是被训诫，北京西城公安分局并未就本案立案。2013年8月13日前往北京将陈新华劝回遂昌的杨雄将训诫书提供给我局办案民警黄某某、叶某某。上诉人认为公安机关使用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第（四）项之规定错误。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第（四）项规定的是，在六个月内受过治安管理处罚，应从重处罚。在本案中陈新华不属于在六个月内受过治安处罚的，因此我局在本案中未适用该条款，并无不妥，不存在原告所说的使用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第（四）项错误一说。综上，松阳县人民法院（2015）丽松行初字第28号行政判决，事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。请求丽水市中级人民法院维持原判。
被上诉人丽水市公安局辩称：一、上诉人上诉理由没有依据，遂昌县公安局和本局在一审庭审中已充分答辩，一审判决书也予以了说明。上诉人提出的本案一审会受权力干预，影响庭审公正并无事实依据。二、本局作出的行政复议决定正确。遂昌县公安局作出的遂公行罚决字（2013）第477号决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、处罚适当、程序合法。我局维持遂昌县公安局行政行为的行政复议决定正确。上诉人陈新华于2013年9月12日向答辩人申请行政复议，本局16日受理后，经审查，本局认为遂昌县公安局处罚适当、程序合法，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2013年11月5日作出并向上诉人通过邮寄送达了维持遂昌县公安局对上诉人处罚决定的丽公行复决字（2013）第16号行政复议决定。综上，原审法院判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请二审法院依法驳回上诉人陈新华的诉讼请求。
二审期间，上诉人陈新华向本院提交的证据、材料有：松阳县人民法院开庭审理质疑、遂昌县公安局不受理信访事项告知单、质疑庭审公正性的信件邮政回执、原审庭审笔录申请书、庭审笔录、上诉费用缴纳通知书、中央政法委对上访的处理意见和训诫书说明、行政诉讼造假举报信、庭审代理词、举报信、破坏再审制度十九大怪圈组合图。被上诉人遂昌县公安局及丽水市公安局质证认为这组证据、材料与本案无关。经审查，本院认为上述证据、材料与本案待证事实不具关联性，不能作为认定案件事实的依据，因此应不予采用。据此，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《信访条例》第十八条第一款的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，而据北京市公安局西城分局训诫书显示，上诉人陈新华在2013年7月5日至8月12日期间，先后在中南海周边走访，被北京市公安局西城分局府右街派出所屡次训诫，这在客观上已经扰乱了中南海周边秩序。其在不到四十天的时间内被当地公安机关训诫多达十次，可谓不听劝阻、情节较重。行为方式并非扰乱公共秩序行为的构成要件，上诉人以自己并没有实施喊口号、下跪喊冤等行为为由，否认其实施了扰乱公共秩序的行为，本院不予支持。对于在中南海周边进行非正常上访，扰乱公共秩序的行为，全部由中南海周边公安机关管辖显然超越了其办案人力物力配备可承受范围，并不现实，此类案件由行为人居住地公安机关分散管辖更为适宜，因此，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，被上诉人遂昌县公安局对本案有管辖权。其依照《中华人民共和国治安管理处罚法》相关规定，在履行了受理、调查、告知等程序后，决定对上诉人陈新华处十日拘留，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确、过罚相当。被上诉人丽水市公安局作出的复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》相关规定。综上，原审法院判决驳回原审原告陈新华的诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人陈新华主张西公（2014）第2835号政府信息不存在告知书、西城公安分局（2014）第2811号登记回执等均证明其并无违法行为，被上诉人遂昌县公安局对此答辩称：上诉人只是被训诫，北京西城公安分局并未就本案立案并移送，因此该相关信息当然不存在。对该答辩意见，本院予以采纳。北京市公安局西城分局出具的训诫书能够证明上诉人实施了扰乱公共秩序的行为，陈新华上诉理由及提供的证据、材料不足以否定该事实，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈新华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱建民
审 判 员 梅剑文
代理审判员 李永光
二〇一五年十二月二十一日
代书 记员 吴美珠