黑龙江省大庆市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）黑06民再4号
抗诉机关黑龙江省人民检察院。
申诉人（一审被告、二审上诉人）孔维刚，男，1973年9月5日出生，汉族，无职业，住黑龙江省肇州县肇州镇。
委托代理人谷殿和，男，1972年3月7日出生，汉族，无职业，住黑龙江省肇州县二井镇。
申诉人（一审被告、二审上诉人）孔维民，男，1970年11月5日出生，汉族，肇州县亚麻原料厂工人，住黑龙江省肇州县肇州镇。
申诉人（一审被告、二审上诉人）孔维娜，女，1989年2月26日出生，汉族，农民，住黑龙江省肇州县肇州镇。
申诉人（一审被告、二审上诉人）张桂芹，女，1950年4月5日出生，汉族，农民，住黑龙江省肇州县肇州镇。
被申诉人（一审原告、二审被上诉人）于志和，男，1954年6月2日出生，汉族，农民，住黑龙江省肇州县榆树乡书才村。
委托代理人柴春柱，男，1950年10月17日出生，汉族，黑龙江省肇州县司法局退休干部，住黑龙江省肇州县肇州镇。
被申诉人（一审被告）黑龙江省肇州县榆树乡人民政府，住所地黑龙江省肇州县榆树乡榆树村。
法定代表人王立伟，该乡乡长。
委托代理人剧天齐，男，1981年1月15日出生，汉族，榆树乡副乡长，住黑龙江省肇源县肇州镇。
被申诉人（一审第三人）黑龙江省肇州县榆树乡书才村村民委员会，住所地黑龙江省肇州县。
法定代表人魏庆才，该村委会主任。
委托代理人吕天金，该村支部书记。
申诉人孔维刚、孔维民、孔维娜、张桂芹（原一审被告孔德福的继承人)因与被申诉人于志和、肇州县榆树乡人民政府（以下简称榆树乡政府）、肇州县榆树乡书才村村民委员会（以下简称书才村）草原承包合同纠纷一案，不服本院（2009）庆民二终字第650号民事判决，向检察机关申诉。黑龙江省人民检察院于2015年11月2日作出黑检民（行）监（2015）23000000115号民事抗诉书，向黑龙江省高级人民法院提出抗诉。黑龙江省高级人民法院于2016年2月15日作出（2016）黑民抗3号民事裁定书，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。大庆市人民检察院指派检察院ＸＸ出庭。申诉人孔维刚及委托代理人谷殿和、被申诉人于志和及委托代理人柴春柱、榆树乡政府委托代理人剧天齐、书才村委托代理人吕天金到庭参加诉讼，申诉人孔维民、孔维娜、张桂芹经依法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2007年12月24日，一审原告于志和将榆树乡政府起诉至黑龙江省肇州县人民法院称，1987年3月，我与榆树乡书才村签订涉案草原承包合同，该合同履行期限至2003年12月30日。经书才村同意，我将涉案草原转包给孔德福，期限至2002年12月。2000年1月，我与书才村就涉案草原续签合同，期限至2030年12月。1998年10月，在我不知情的情况下，被告榆树乡畜牧站就涉案草原与孔德福签订草原承包合同，期限至2028年1月。孔德福根据该合同管理、使用草原，致使我与孔德福的转包合同到期后无法收回涉案草原。现诉至法院，请求判决被告榆树乡政府停止侵权，并确认我与书才村的草原承包合同有效。
黑龙江省肇州县人民法院一审认为，于志和与书才村委会于1987年签订的草原承包合同及2000年与书才村续签的草原承包合同；榆树乡畜牧站于1998年10月与孔德福签订的草原承包合同系同一地块，属于重复发包，并非侵权诉讼，不属于民事受案范围。黑龙江省肇州县人民法院作出（2008）州兴民初字第27号民事裁定：驳回原告于志和起诉。
于志和不服一审裁定，向本院提起上诉，要求撤销一审裁定，支持于志和一审诉讼请求。榆树乡政府答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，本案不属于法院受理范围，请求维持原裁定。
本院二审认为，1987年，于志和与书才村签订草原承包合同，2000年于志和与书才村续签草原承包合同。1998年10月，榆树乡畜牧站与孔德福就同一地块草原签订了承包合同，上述草原承包合同的效力问题是本案焦点问题，本案案由应为草原承包合同纠纷，依法应属于人民法院受理民事诉讼范围。本案应将孔德福追加为共同被告，将利害关系人书才村追加为第三人。原审裁定适用法律错误，应予纠正。本院作出（2008）庆民二终字第427号民事裁定：撤销黑龙江省肇州县人民法院（2008）州兴民初字第27号民事裁定，指令黑龙江省肇州县人民法院对本案进行审理。
黑龙江省肇州县人民法院对本案进行审理后，于志和将孔德福与榆树乡政府列为共同被告，书才村追加为第三人。原诉讼事实及理由不变，并请求将涉案草原使用权收回于志和所有，诉讼费用由被告承担。被告榆树乡政府辩称，乡政府是按县政府（1998）州政发24号文件精神收回草原发包给孔德福的，请求确认此发包合同有效。被告孔德福辩称，于志和与书才村的草原承包合同效力没有确定，不能诉我侵权，应予驳回。乡政府按县政府文件精神收回草原并发包给我，我也履行了合同义务，此合同应为有效合同。请求驳回于志和的诉讼请求。第三人书才村称，多年来，一直由书才村管理和使用涉案草原，县政府文件也只是收回草原的统一管理，并不能改变村集体对草原的使用权。于志和是书才村村民，自1987年开始承包涉案草原，乡政府没有通知村上收回草原，其在于志和的合同没有到期时与孔德福签订合同无效，书才村与于志和的承包合同应当有效。
黑龙江省肇州县人民法院审理后查明，1987年3月15日，于志和与书才村签订草原承包合同，合同期限为十五年，每年承包费1200元，承包费当年交付。1988年12月14日，因书才村将于志和承包的草原又发包给原双龙山乡东风村，于志和对书才村提起诉讼。经肇州县人民法院审理后作出（1988）州法民初字第42号民事调解书，确立了于志和与书才村的草原承包合同自1989年1月1日起履行至2003年12月30日止，承包期限仍为十五年。1992年9月22日，于志和与孔德福就涉案草原签订转包协议，合同期限自1992年12月30日起至2002年12月30日，转包十年，承包费4万元。并约定了承包费交付办法及草原被征用后果的处理。合同履行过程中，于志和以孔德福拒交承包费为由提起诉讼，1997年4月11日，经肇州县人民法院作出（1997）州兴民初字第73号民事调解书，确定孔德福应给付于志和承包费4.3万元，孔德福继续承包涉案草原至合同期满止。1998年1月1日，榆树乡政府所属畜牧站与孔德福签订同一块草原承包合同书，承包期限为二十七年，自2001年2月1日起至2028年12月30日止，承包费每年5000元。2001年10月31日，对该合同进行了公证。2005年5月1日，孔德福与榆树乡畜牧站以制式合同对1998年1月1日签订的合同进行重签。2000年1月1日，于志和与书才村委会就涉案草原续签承包合同，承包期为三十年，至2030年1月1日止。承包费每年3500元。
2004年初，于志和与孔德福的转包合同终止，于志和要求孔德福交付涉案草原时，孔德福提出与榆树乡畜牧站签订了草原承包合同。于是，于志和对孔德福提起侵权纠纷诉讼。2004年12月15日，肇州县人民法院作出（2004）州兴民初字第78号民事判决，孔德福将涉案草原返还于志和。孔德福不服提起上诉后，大庆市中级人民法院以（2005）庆民终字第264号民事裁定撤销原审判决，将该案发回重审。2005年11月22日，肇州县人民法院重审后，以（2005）州朝民初字第224号民事裁定驳回于志和起诉。于志和于2004年和2005年分别按照与书才村续签的合同缴纳了两年的承包费，因草原使用权问题征得书才村同意再未交承包费。孔德福与于志和签订草原承包合同后一直实际管理使用着涉案草原，获得收益。自2004年也一直向畜牧站缴纳承包费或管理费。
1998年4月25日，肇州县人民政府下发州政发（1998）24号文件，把全县所有集体和个人使用的草原一律收归县草原监理部门统管，改变1963年以来一直沿用的草原由县、乡、村三级管理的办理。文件还规定，对原拥有草原使用权的单位和个人，已承包的可根据合同继续承包，没有承包的由县草原监管部门发包之后承包使用。
关于诉争的草原是否被乡政府收回，被告乡政府于1999年9月24日出具证明证实“榆树乡草原于1997年1月1日收回，书才村因合同纠纷草原乡政府没有收回”。原乡政府主管书记王凤有、榆树乡畜牧站站长房士发也均证实，1997年乡政府对全乡草原实行统一管理时，书才村草原因承包给于志和2003年才到期，所以草原仍由书才村管理，畜牧站无权再向外发包。乡政府与书才村也没有任何收回草原的通知或约定。乡政府申请肇州县草原监理站于2008年5月12日出具证明材料证实：“县草原监理站与各乡镇畜牧站是业务指导关系，榆树乡畜牧站发包草原行为代表发证机关”。孔德福提供肇州县畜牧兽医局于2008年12月10日出具的证明，内容为：“榆树乡境内的草原，肇州县人民政府于1996年12月24日为榆树乡畜牧站核发了草原使用证，确定了草原使用权，所以榆树乡畜牧站签订的草原承包合同合法有效”。
黑龙江省肇州县人民法院审理后认为，《民法通则》第八十一条一款规定：“国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用。国家保护它的使用、收益的权利，使用单位有管理、保护、合理利用的义务”。《中华人民共和国草原法》规定，全民所有的草原，可以固定给集体长期使用。这里的集体是指农村集体经济组织。本案诉争的草原系全民所有，多年以来一直由书才村使用，国家对草原的管理办法一直沿用的是县、乡、村三级管理。书才村拥有该草原使用权多年，不能随意收回。县政府为了加强草原管理，便于管理费征收，依据《黑龙江省草原管理费征收办法》于1988年4月25日发布的（1988）州政发24号文件，将已固定给集体使用的草原收归草原监理部门统管，与《草原法》规定的精神相悖。另外，作为县草原监理部门及榆树乡畜牧站也没有严格执行该文件，既没有与书才村协商统管事宜，也没有明确征收管理费用职责，而是在文件发布十年后的1998年与孔德福签订涉案草原承包合同，且没有告知书才村和于志和，置书才村与于志和签订的合同正在履行阶段于不顾。榆树乡畜牧站的这一行为虽然得到县草原监理部门的认可，仍不能产生取得草原使用权的效力。书才村仍依法享有草原使用权，有权决定草原的发包问题。榆树乡畜牧站作为政府的职能部门，受县草原监理站的委托，根据黑龙江省实施《草原法》条例第三十一条规定，其职责为负责所辖区域草原管理工作，其中包括指导草原承包，依法监督承包合同的签订和履行，但不具备签订草原承包合同的主体资格，不享有草原发包权。《中华人民共和国草原法》第十三条三款规定“集体所有的草原或者依法确定给集体组织使用的国家所有的草原由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”，榆树乡畜牧站与孔德福签订的草原承包合同现书才村不予认可，此合同不符合法律要求的签订要件，应属无效合同。于志和与孔德福的转包合同经过原发包人书才村的同意，并且已经实际履行完毕，于志和对书才村的草原有优先的承包权利。故于志和与书才村续签的草原承包合同应当有效。于志和与榆树乡政府、孔德福及第三人书才村围绕各自草原承包合同的有效和无效所发生的其他民事权益，由权利人另主张权利。黑龙江省肇州县人民法院作出（2008）州兴民初字第27号民事判决：于志和与书才村委会2000年1月1日签订的草原承包合同有效；孔德福与榆树乡人民政府所属的畜牧综合服务站签订的草原承包合同无效。案件受理费100元由榆树乡人民政府和孔德福各承担50元。
孔德福不服一审判决，上诉至本院称，于志和与书才村委会的承包合同早已废除，请求撤销一审判决，改判孔德福与榆树乡畜牧站签订的草原承包合同有效。
被上诉人于志和辩称，孔德福所称我与书才村承包合同废除不属实，村里废除合同的证言是孔德福逼迫其出具的。原审判决事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告榆树乡政府称，按肇州政府1988年的24号文件，涉案草原使用权应归乡畜牧站。
第三人书才村称，涉案草原一直由村里管理，因1987年就发包给个人，故乡里没有收回使用权。1999年，村里也在乡里开具了证明，内容是草原有合同纠纷，没有收回，仍由村里管理，因此，2000年才与于志和续签承包合同。
本院二审查明的事实与一审一致。
本院二审认为，孔德福主张于志和与书才村委会原来的承包合同早已废除，书才村是在丧失草原使用权的前提下与于志和签订的草原承包合同，但其并未提供充分证据证实自己的主张。即孔德福未能证明于志和与书才村于2000年1月1日所签订的草原承包合同无效，及其已合法取得涉案草原承包权。综上，孔德福的诉讼请求无充分证据证明，本院不予支持。本院作出（2009）庆民二终字第650号民事判决：驳回上诉，维持原判。
检察机关抗诉称，原审判决认定“榆树乡畜牧站不具备签订草原承包合同主体资格，不享有草原发包权”的基本事实缺乏证据证明。理由如下：《中华人民共和国草原法》第十一条规定“依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权”。该案一审诉讼中，榆树乡政府提供了草原使用权档案，该档案显示榆树乡畜牧站是草原的使用单位、草原使用证合法日期为1996年12月24日。且在该案二审诉讼中，大庆市中级人民法院于2009年8月20日对孔德福、于志和、榆树乡政府所做的调查笔录显示，榆树乡政府承认诉争草原“现在归榆树畜牧站”管理，“按肇州政府1988年的第24号文件确定的”；草原的权属“证书在畜牧站”。故现有证据足以证明榆树乡畜牧站享有诉争草原的使用权。且1995年肇州县政府第一次对县内草原进行确权，榆树乡草原使用权依法确定给了榆树乡畜牧站。榆树乡畜牧站作为诉争草原的使用权人，其具备签订草原承包合同的主体资格，依法享有草原发包权。综上所述，原审认定的基本事实缺乏证据证明。
本院再审过程中，申诉人孔维刚再审称，首先，根据《草原法》相关规定，因草原使用权发生争议，应由有关人民政府处理，故应驳回于志和的一审诉讼请求。其次，榆树乡畜牧站作为涉案草原的使用权人，有权发包涉案草原，故榆树乡畜牧站与孔德福签订的草原合同应为合法有效合同；于志和与书才村于1987年签订的草原承包合同，因于志和10年未交承包费，书才村于1997年4月10日终止了该合同。后1998年1月1日，孔德福与榆树乡畜牧站签订了草原承包合同。综上，原审判决事实不清，请求依法撤销原审判决，驳回于志和的诉讼请求。
被申诉人于志和辩称，榆树乡畜牧站虽于1996年取得涉案草原使用权证，但在此之前，书才村一直管理使用涉案草原，其与于志和签订的草原承包合同时间是1987年，且合同一直延续至今，故原审判决合同有效并无不当。榆树乡畜牧站在违背县政府文件规定的情况下，明知他人有合同，还另与孔德福签订承包合同，且侵犯了于志和的优先承包权，故榆树乡畜牧站与孔德福的草原承包合同无效。综上，原审判决事实清楚，证据充分，应予维持。
被申诉人榆树乡政府辩称，对当时情况不了解，希望法院公正判决。
被申诉人书才村委会辩称，我们村的草原在1988年就发包给于志和，1999年续签合同。乡畜牧站没有通知我村将涉案草原收回，且我找过当时站长房士发，他告知我村与于志和有合同，所有没有收回。我又找到当时乡党委书记及乡长，均答复没有收回涉案草原，且给我出具了书面答复。我村对涉案草原具有发包权利。希望法院公正判决。
本院再审查明，榆树乡畜牧站于1996年12月24日取得诉争草原使用权证。其他事实与原审查明一致。
本院再审认为，榆树乡畜牧站虽登记为涉案草原使用权人，但根据《中华人民共和国草原法》规定，畜牧站作为政府草原行政管理部门，其主要职责是代表政府监督、管理草原的开发建设和利用、处罚草原违法行为，其既不是《草原法》所指的国营牧场等全民所有制单位，也不是集体固定长期使用草原的集体经济组织。且根据榆树乡政府、书才村委会出具的“证明”及原乡政府党委副书记、原畜牧站站长房士发的证实，涉案草原实际经营管理权仍在书才村，并未收回到榆树乡畜牧站，故书才村依法享有涉案草原发包权，榆树乡畜牧站不享有涉案草原发包权。综上，原审认定事实清楚，证据确实充分。检察机关抗诉理由不成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款的规定，判决如下：
维持本院（2009）庆民二终字第650号民事判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 解恒奎
审 判 员 鞠元凤
代理审判员 张 余
二〇一六年六月二十二日
书 记 员 路 鹏