湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）潭中行终字第108号
上诉人（原审原告）湘潭县易俗河镇赋江村下阳村民小组，住所地湖南省湘潭县易俗河镇赋江村。
负责人周兴兵，组长。
委托代理人刘进龙，男，1953年8月8日出生，汉族，湖南省湘潭县人，代理权限为一般代理。
委托代理人叶宇林，湖南惟明律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）湘潭县人民政府，住所地湖南省湘潭县易俗河镇大鹏路。
法定代表人傅国平，县长。
委托代理人赵智，男，1979年2月1日出生，汉族，湖南省湘潭县人，湘潭县人民政府法制办公室副主任，代理权限为特别授权。
委托代理人赵勇，男，1981年1月22日出生，汉族，湖南省湘潭县人，湘潭县国土资源局法规股股长，代理权限为一般代理。
原审第三人湘潭县易俗河镇人民政府，住所地湖南省湘潭县易俗河镇雪松南路435号。
法定代表人符念龙，镇长。
委托代理人冯进，男，1969年9月13日出生，汉族，湖南省湘潭县人，湘潭县易俗河镇人民政府干部，代理权限为特别授权。
原审第三人湘潭县金狮白水泥有限公司，住所地湖南省湘潭县易俗河镇青狮村。
法定代表人袁菊兰，总经理。
委托代理人李辉，女，1965年4月10日出生，汉族，湖南省湘潭县人，湘潭县金狮白水泥有限公司会计，代理权限为一般代理。
上诉人（原审原告）湘潭县易俗河镇赋江村下阳村民小组因与被上诉人（原审被告）湘潭县人民政府、原审第三人湘潭县易俗河镇人民政府、原审第三人湘潭县金狮白水泥有限公司撤销国有土地使用权证一案，不服湖南省湘潭市雨湖区人民法院（2014）雨法行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年11月26日立案受理后，依法组成由审判员张防修担任审判长，审判员谢颖、代理审判员田晴参加的合议庭，于2014年12月31日与上诉人（原审原告）湘潭县易俗河镇赋江村稿塘村民小组、上诉人（原审原告）湘潭县易俗河镇青狮村黎家村民小组与被上诉人（原审被告）湘潭县人民政府、原审第三人湘潭县易俗河镇人民政府、原审第三人湘潭县金狮白水泥有限公司撤销国有土地使用权证三案合并公开开庭进行了审理，代理书记员刘恋担任法庭记录。上诉人湘潭县易俗河镇赋江村下阳村民小组负责人周兴兵及委托代理人刘进龙、叶宇林、被上诉人湘潭县人民政府的委托代理人赵智、赵勇、原审第三人湘潭县易俗河镇人民政府的委托代理人冯进、原审第三人湘潭县金狮白水泥有限公司的法定代表人袁菊兰及委托代理人李辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，1986年，经原湘潭县计委1986年100号文件批准，原湘潭县易俗河乡党委、政府决定兴办年产万吨型的乡办集体企业湘潭县白水泥厂，厂址选择在该乡赋江村上阳组、下阳组、稿塘组以及青狮村黎家组交界的烟山岭上，需要征用上述村组的土地，为此，相关村组召开了土地征用会议。1986年12月10日，在两村代表见证下，白水泥厂筹备领导小组与以上四个村民小组签订《土地征用协议书》，约定征用土地的范围和补偿标准，并以此作为征用土地计算征用费的依据。1987年1月10日，原湘潭县易俗河乡人民政府作为白水泥厂主管单位与原告签订《征收土地协议书》（后在1987年7月7日签订的补充协议中将“征收”改为“征用”），明确了征用范围和补偿标准。1987年7月7日，在原易俗河乡人民政府参与下，经协商，湘潭县白水泥厂和原告再次签订《白水泥厂征用土地补充协议书》，在原有征用补偿的基础上，再增加补偿部分费用。2002年2月1日，第三人湘潭县易俗河镇政府根据有关企业改制政策发布公告，决定将湘潭县白水泥厂资产采用“承债式整体转让”。2002年2月6日，第三人湘潭县易俗河镇政府通过招标将湘潭县白水泥厂所有资产（土地使用权除外）、债权、债务以及经营成果转让给袁菊兰（现第三人金狮公司法定代表人），并将相关情况对外发布公告。2002年6月，湘潭县国土资源局土地监察中队以湘潭县易俗河镇企业办1987年未经依法批准擅自占用本镇集体土地31.77亩地兴办白水泥厂为由对其予以处罚，并同意其补办用地手续。2002年12月30日，湘潭县国土资源局向被告提交了《关于湘潭县白水泥厂申请登记发证的请示》，请求被告依据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第三、四款规定为湘潭县白水泥厂发放国有土地使用权证的问题明确批示。2003年1月13日，被告在前述请示上签署意见，同意发证。据此，2003年4月20日，被告为湘潭县白水泥厂的上级主管部门湘潭县易俗河镇人民政府企业管理站颁发潭国用（2003）字第A17008号《国有土地使用权证》（现已注销），该证宗地座落于易俗河镇赋江村、青狮村，地类（用途）为办厂，使用权类型为划拨，使用权面积为21180平方米。2005年4月，第三人湘潭县易俗河镇人民政府与第三人金狮公司签订《原改制企业白水泥厂厂区内土地转让协议书》，将易俗河镇企业管理站上述《国有土地使用权证》上登记的土地全部转让给第三人金狮公司。2006年11月28日，湘潭县国土资源局与第三人金狮公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定宗地出让土地面积为17894.3平方米，用途为工业，土地出让金为671036元。2006年12月6日，被告对前述宗地国有土地使用权的出让予以批准。第三人金狮公司在缴纳相关税费和土地出让金后于2006年12月8日向被告申请土地登记，经土地管理部门审核后，被告决定对该宗地分两证进行登记。2006年12月11日，被告为第三人金狮公司颁发了潭国用（2006）第A17098号和潭国用（2006）第A17099号《国有土地使用权证》。其中第A17098号证登记面积为11108.6平方米，第A17099号证登记面积为6785.7平方米，宗地座落于湘潭县易俗河镇赋江村、青狮村，地类（用途）为工业，使用权类型为出让。原告认为被告为第三人金狮公司颁发的国有土地使用权证违法，向湘潭市人民政府申请行政复议，2014年6月19日，湘潭市人民政府作出潭复决字（2014）第30号《行政复议决定书》，维持被告于2006年12月11日为第三人金狮公司颁发的潭国用（2006）第A17098号《国有土地使用权证》。原告仍不服，向人民法院提起行政诉讼。
原审判决认为：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款的规定，被告对单位和个人使用的国有土地，有权核发《国有土地使用权证》。被告为第三人金狮公司颁发《国有土地使用权证》符合法定职权。二、原告向人民法院提起行政诉讼的诉讼请求是撤销被告于2006年12月11日为第三人金狮公司颁发的潭国用（2006）第A17098号、潭国用（2006）第A17099号《国有土地使用权证》，对第三人湘潭县易俗河镇人民政府的征地补偿安置行为以及被告为原湘潭县易俗河镇人民政府企业管理站颁发《国有土地使用权证》是否违法，是另外的具体行政行为，不属于本案审查范围。原告认为第三人湘潭县易俗河镇人民政府的征地补偿安置行为以及被告为原湘潭县易俗河镇人民政府企业管理站颁发《国有土地使用权证》违法，可另行提起行政诉讼。三、第三人金狮公司通过协议转让方式获得本案所涉宗地的国有土地使用权，并且依法与湘潭县国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，按规定缴纳了土地出让金以及相关税费。被告为第三人颁发潭国用（2006）第A17098号、潭国用（2006）第A17099号《国有土地使用权证》符合当时《土地登记规则》规定的土地登记程序和条件，符合法律规定。四、原告诉称第三人之间签订的《原改制企业白水泥厂厂区内土地转让协议书》存在规避税费，是无效合同，但原告不能举证证明该协议是违法的，并且，土地出让的税费等相关事项以在国土部门签订的《国有土地使用权出让合同》为依据。原告的诉称没有事实和法律依据，该院不予支持。五、原告诉称被告应当赔偿征收土地费用883500元以及土地使用费148800元，原告未举证证明该项费用的合法性，原告的主张没有事实和法律依据，该院不予支持。综上所述，被告作出具体行政行为，事实清楚、证据确凿，程序合法、适用法律、法规准确。该院遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告湘潭县人民政府于2006年12月11日为第三人湘潭县金狮白水泥有限公司颁发的潭国用（2006）第A17098号、第A17099号《国有土地使用权证》。案件受理费予以免交。
一审判决宣告后，湘潭县易俗河镇赋江村下阳村民小组不服提起上诉称：一、被上诉人未能提供证据证明涉案土地目前是属于村民小组集体所有还是国有。上诉人与原湘潭县白水泥厂签订的土地征用协议，实质上是土地租用协议，上诉人对本案诉争的土地拥有所有权，且在湘潭县白水泥厂改制之后有权收回使用权。被上诉人没有提供诉争土地原集体土地所有权证已注销和省政府征收批文的证据，其向原审第三人湘潭县金狮白水泥有限公司颁发国有土地使用权证事实不清、证据不足、超越了法定职权。二、被上诉人在一审时提供了向案外人湘潭县易俗河镇企业管理站颁发的潭国用（2003）字第A17008号国有土地使用权证，一审法院对该份关键证据组织了质证，上诉人对该证据的合法性提出了异议，一审法院未对该证据的三性进行审查，反而认定“不属于本案审查范围……可另行提起行政诉讼”，显然违反了法定程序，并导致一审判决事实不清，适用法律错误。三、原审第三人湘潭县易俗河镇人民政府并非土地征用协议的合同主体，也非潭国用（2003）字第A17008号国有土地使用权证记载的土地使用权人，其与原审第三人湘潭县金狮白水泥有限公司签订的诉争土地使用权转让协议，属于无效合同。原审第三人湘潭县金狮白水泥有限公司未依据法律规定缴纳本案《国有土地使用权出让合同》中约定的土地出让金，被上诉人向其颁发国有土地使用权证显然违法。同时，一审法院未依职权追加湘潭县易俗河镇企业管理站为本案第三人，违反了法定程序。四、被上诉人未提供证据证明其具体行政行为的合法性，上诉人要求被上诉人赔偿征收土地费用、土地使用费符合法律规定。综上所述，被上诉人作出的具体行政行为事实不清、证据不足、违反法定程序、适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决并撤销被上诉人湘潭县人民政府为原审第三人湘潭县金狮白水泥有限公司颁发的潭国用（2006）第A17098号、潭国用（2006）第A17099号《国有土地使用权证》。
被上诉人湘潭县人民政府答辩称：一、答辩人于2006年作出颁发潭国用（2006）第A17098号、潭国用（2006）第A17099号《国有土地使用权证》的具体行政行为依据的事实清楚，涉诉宗地权属来源明确。涉诉宗地自1987年起为原审第三人湘潭县易俗河镇人民政府下属乡镇企业湘潭县白水泥厂实际使用。2002年2月根据企业改制的政策部署，原审第三人湘潭县易俗河镇人民政府决定将湘潭县白水泥厂资产进行承债式整体转让，经法定程序与袁菊兰达成转让意向，后者在此基础上筹建了原审第三人湘潭县金狮白水泥有限公司。为保证企业承债式整体转让过程中土地使用权转移的合法性，2002年3月1日，湘潭县国土资源局根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条之规定，对所涉宗地土地权属明确为国有土地，答辩人据此责令湘潭县白水泥厂补办用地手续，并以划拨方式将涉诉宗地交其使用。2003年4月20日答辩人根据湘潭县白水泥厂的申请向其主管部门湘潭县易俗河镇企业管理站颁发潭国用（2003）字第A17008号《国有土地使用权证》（现已注销），至此涉诉宗地上的国有划拨土地使用权确定归湘潭县易俗河镇集体经济组织所有。2005年4月，原审第三人湘潭县易俗河镇人民政府与原审第三人湘潭县金狮白水泥有限公司正式签订《原改制企业白水泥厂厂区内土地转让协议书》，协议出让潭国（2003）字第A17098号《国有土地使用权证》（现已注销）对应宗地土地使用权，答辩人根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定批准同意。2006年11月28日，原审第三人湘潭县金狮白水泥有限公司与湘潭县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，在依约缴纳土地出让金及相关税费后于2006年12月8日向答辩人申请办理土地登记。二、答辩人颁发潭国用（2006）第A17098号、潭国用（2006）第A17099号《国有土地使用权证》符合法定程序。2006年12月8日，原审第三人湘潭县金狮白水泥有限公司向答辩人申请办理土地登记，答辩人根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第5条的规定将该申请交湘潭县国土资源局具体审核，根据审核意见作出同意登记并颁发国有土地使用权证的决定。三、对答辩人颁发潭国用（2006）第A17098号、潭国用（2006）第A17099号《国有土地使用权证》是否具有明确权属来源的判明，应当以2002年3月1日湘潭县国土资源局对涉诉宗地进行行政确权得出的结论为起点。此后上诉人既非涉诉宗地的土地所有权人，也不享有土地使用权，与答辩人核发土地使用权证的具体行政行为不存在法律上的利害关系，不具备诉讼主体资格。湘潭县国土资源局对涉诉宗地权属的确认系答辩人核发潭国用（2006）第A17098号、潭国用（2006）第A17099号《国有土地使用权证》的事实基础，前者未经法定程序确认违法、依法变更或撤销，对后者具有拘束力。上诉人主张对涉诉宗地享有集体所有权，并认为答辩人核发土地使用权证不具备明确的权属来源，实为混淆了不同的具体行政行为。四、上诉人曾向湘潭市人民政府申请行政复议，湘潭市人民政府通过审查，维持了答辩人颁发国有土地使用权证的具体行政行为。综上所述，答辩人颁发潭国用（2006）第A17098号、潭国用（2006）第A17099号《国有土地使用权证》符合法定程序、事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，上诉人与本案不存在法律上的利害关系，非为涉诉具体行政行为的利害关系人，请求二审法院依法驳回上诉，维持一审判决。
原审第三人湘潭县易俗河镇人民政府陈述称：一、1986年10月，根据湘潭县计划委员会第100号文件批准，原易俗河乡人民政府决定兴办年产万吨型的白水泥厂，企业性质为乡办集体企业，为了获得兴办企业所需要的建设用地，1986年12月10日，白水泥厂筹备领导小组与赋江村上阳村民小组、下阳村民小组、稿塘村民小组以及青狮村黎家村民小组签订建设用地协议，确定了征地开办白水泥厂方案，并获得各村民小组成员的一致同意。1987年1月10日，湘潭县白水泥厂分别与上述村民小组签订具体用地协议，后又于1987年7月7日、1991年11月9日分别签订了补偿协议，并依据协议兑现了各项补偿。湘潭县白水泥厂连续使用该宗土地至今，符合1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》第三十九条之规定：“乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。”二、诉争土地在颁发国有土地使用权证前，土地所有权已转为原湘潭县易俗河乡农民集体经济组织所有。国土资源部关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十四条规定：“乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。”第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”从1986年12月起，湘潭县白水泥厂作为原易俗河乡的集体企业，就已通过合法程序征用了本案争议的土地，并已获得村民小组成员的认可，同时按约定给予了补偿。湘潭县白水泥厂连续使用该宗土地至今，因此该宗土地在颁发相应国有土地使用权证前已转为原易俗河乡农民集体所有。综上所述，一审法院判决认定事实清楚、适用法律、法规正确、程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
原审第三人湘潭县金狮白水泥有限公司陈述称，被上诉人湘潭县人民政府颁发的潭国用（2006）第A17098号、潭国用（2006）第A17099号《国有土地使用权证》手续齐全，来源清楚，请求法院依法保护原审第三人湘潭县金狮白水泥有限公司的合法权益。
在二审诉讼过程中，上诉人湘潭县易俗河镇赋江村下阳村民小组提交了以下证据：1、土地征用协议，拟证明湘潭县白水泥厂和上诉人签订了征用土地协议。2、征用土地补充协议，拟证明湘潭县白水泥厂承诺如果今后厂房转让，土地所有权归上诉人所有。3、2002年3月1日湘潭县国土资源局发布的公告，拟证明湘潭县国土资源局无权发布此公告，该公告应当由湘潭县人民政府发布。4、2003年4月20日湘潭县人民政府颁发的潭国用（2003）字第A17008号土地使用证，拟证明该国有土地使用权证是不合法的，该证上记载的权利人是湘潭县易俗河镇企业管理站，依据法律规定划拨土地不能从事盈利活动，不能用于非公益目的，而湘潭县易俗河镇企业管理站是一个政府机构且并没有使用过该宗土地。5、2006年11月28日湘潭县国土资源局和湘潭县金狮白水泥有限公司签订的《国有土地使用权出让合同》。6、《国有土地使用权出让呈报表》。7、2006年11月29日的缴款书。证据5
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7拟证明原审第三人湘潭县金狮白水泥有限公司未按照法律规定缴纳土地出让金，不构成善意取得；湘潭县人民政府领导批示应缴纳的土地出让金为794250元，而原审第三人湘潭县金狮白水泥有限公司实际缴纳的是80524元。
被上诉人湘潭县人民政府对上诉人湘潭县易俗河镇赋江村下阳村民小组提交的证据1、2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为该两份证据恰好可以证明湘潭县白水泥厂对涉案土地的使用从签订协议起至今；对证据3的真实性、合法性、关联性无异议，但认为该公告只是对涉案土地的一个说明，并不是确权；对证据4的真实性、合法性、关联性无异议，认为当时的湘潭县易俗河镇企业管理站是湘潭县白水泥厂的主管部门，也是湘潭县易俗河镇人民政府的一个机构，发证给湘潭县易俗河镇企业管理站符合规定；对证据5、6、7的真实性、合法性、关联性无异议，对其证明目的有异议，认为该组证据恰好可以证明原审第三人湘潭县金狮白水泥有限公司按照程序申请办理了国有土地使用权证，并依法依约定缴纳了土地出让金，实际缴纳与约定有出入是因为被上诉人湘潭县人民政府考虑到原审第三人湘潭县金狮白水泥有限公司系改制企业，对其进行了减免。
原审第三人湘潭县易俗河镇人民政府对上诉人湘潭县易俗河镇赋江村下阳村民小组提交的证据1--7的质证意见与被上诉人湘潭县人民政府的质证意见一致。
原审第三人湘潭县金狮白水泥有限公司对上诉人湘潭县易俗河镇赋江村下阳村民小组提交的证据1--7的质证意见与被上诉人湘潭县人民政府的质证意见一致。
本院对上诉人湘潭县易俗河镇赋江村下阳村民小组提交的证据1--7的真实性、合法性予以认可，但认为与其欲达到的证明目的之间不具有关联性。
经本院二审审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为，本案审查的对象是被上诉人湘潭县人民政府作出向原审第三人湘潭县金狮白水泥有限公司颁发潭国用（2006）第A17098号、潭国用（2006）第A17099号《国有土地使用权证》的具体行政行为是否合法。上述两证所涉及的土地在2003年4月20日由被上诉人湘潭县人民政府颁发给湘潭县易俗河镇企业管理站的潭国用（2003）字第A17008号土地使用证中已被确定为国有土地，之后原审第三人湘潭县金狮白水泥有限公司依法与土地管理部门签订了《国有土地使用权出让合同》，按规定缴纳了土地出让金和相关税费，履行了相应的手续，通过协议转让方式获得了本案所涉宗地的国有土地使用权，被上诉人湘潭县人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；……。”之规定向原审第三人湘潭县金狮白水泥有限公司颁发潭国用（2006）第A17098号、潭国用（2006）第A17099号《国有土地使用权证》符合法律、法规规定。上诉人湘潭县易俗河镇赋江村下阳村民小组的上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费按一审判决确定的负担，二审案件受理费本院决定予以免收。
本判决为终审判决。
审 判 长 张防修
审 判 员 谢 颖
代理审判员 田 晴
二O一五年元月二十六日
代理书记员 刘 恋
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。