江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终668号
上诉人（原审原告）沈美英，女，1927年4月3日生，汉族，住如皋市。
委托代理人阮德章，男，1955年8月6日，汉族，住如皋市。
委托代理人刘邦兵，南通市通力法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）如皋市江安镇人民政府，住所地如皋市。
法定代表人王建云，镇长。
应诉负责人丁新建，副镇长。
委托代理人邱斌，江苏敏政律师事务所律师。
上诉人沈美英因遗属生活困难补助费行政给付一案，不服海安县人民法院（2016）苏0621行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，1991年3月22日，如皋市人民政府为了推行殡葬改革，发布实施《如皋市人民政府〈关于实行火葬的通告〉的实施办法》（皋政［1991］62号，以下简称62号文），该文第三条规定，各级干部、职工（包括离、退休和乡镇企业事业单位人员）死亡后，凡不实行火葬的，所在单位不得发给丧葬费、抚恤费、困难救济费及遗属补助和定期救济费。沈美英的丈夫阮有林于1912年出生，原是如皋黄市乡卫生院的医生，1999年农历正月初，沈美英的丈夫阮有林因病去世，沈美英及其家人不同意火葬，按照62号文的规定如皋黄市乡卫生院没有向沈美英发放丧葬费、遗属生活困难补助费等费用。2001年6月份，如皋黄市乡卫生院进行乡镇医疗机构产权制度改革，从事业单位性质改制为自主经营、自负盈亏、独立核算的法人。2001年8月1日，如皋市人民政府发布皋政发［2001］198号文件，印发《如皋市乡镇医疗机构产权制度改革实施办法》，实施办法规定，各乡镇人民政府作为组织实施乡镇医疗机构产权制度改革的责任主体，市卫生局负有指导、协调、督查、服务的责任，各有关部门积极予以配合，医疗机构产权制度改革资产转让收入中“其余转让收入”部分归乡镇政府所有，用于解决改制费用、改制前退休人员的养老保险、医疗保险、亡故人员的遗属补助等。2001年11月5日，如皋市政府、如皋市劳动社会保障部门、如皋市卫生部门的负责人及相关人员召开会议，就如皋市乡镇医疗机构产权制度改革过程中已退休人员养老金社会化发放、已亡故正式职工遗属生活困难补助以及改制前已退休人员新发生的丧葬费、抚恤费、定期遗属困难补助费等问题进行了专门商讨，形成了会议纪要。
2009年10月，沈美英之女阮德慧通过信访方式反映要求解决遗属生活困难补助问题。2010年3月，沈美英以如皋市人力资源和社会保障局为被申请人，向如皋市人民政府申请行政复议，请求如皋市人民政府责令如皋市人力资源和社会保障局向其发放遗属困难生活补助费，如皋市人民政府于2010年5月18日作出［2010］皋行复第5号行政复议决定书，以如皋市人力资源和社会保障局没有发放遗属生活困难补助费的法定职责为由，驳回沈美英的复议请求。随后，沈美英本人及亲属以信函方式向中共如皋市委、如皋市卫生局等部门反映要求处理其遗属生活困难补助费问题。2015年12月24日，如皋市卫生和计划生育委员会对沈美英信访件反映的问题作出卫计信答字［2015］23号答复意见书，告知沈美英就遗属生活困难补助问题须向有权责任主体予以反映处理。2016年春节前，沈美英向如皋市信访局进行信访，要求如皋市江安镇人民政府（以下简称江安镇政府）支付遗属生活困难补助费。2016年2月5日，江安镇政府作出江信告［2016］6号不予受理告知书，内容为，“您提出的信访事项，不属于本部门职权范围。因你已经向如皋市人民政府申请了行政复议。根据《信访条例》第二十一条的规定，我镇不予受理。”沈美英遂提起诉讼，请求法院确认江安镇政府不发放遗属生活困难补助费行为违法，责令江安镇政府补发1999年至今所欠全部遗属生活困难补助费及利息，并从判决生效时起按时发放遗属补助，同时请求对62号文案涉部分条款进行合法性审查。
另查明，2012年8月24日，江苏省人力资源和社会保障厅、江苏省财政厅联合发布苏人社发［2012］349号文，将省级机关、事业单位工作人员死亡后其遗属补助标准定为每月680元。2012年10月8日，南通市人力资源和社会保障局、南通市财政局联合发布通人社薪［2012］5号文，决定市直机关事业单位按省直标准执行。经向如皋市人力资源和社会保障局核实，遗属生活困难补助费发放，如皋市自2012年10月份起按省、市确定的标准执行。
一审法院认为，国家机关、事业单位工作人员死亡后符合条件的亲属应该获得遗属生活困难补助费用，具体到本案中，关乎沈美英能否获得遗属生活困难补助费用及费用的多少。本案涵盖合法权益保护、行政给付责任承担、起诉期限等三个方面问题。
首先，关于沈美英合法权益的保护问题。作为原事业单位死亡职工的家属，按照《国家机关、事业单位工作人员死亡后遗属生活困难补助暂行规定》，国家机关、事业单位工作人员死亡后，遗属生活有困难的，死者所在单位可以给予定期或临时补助，遗属生活困难补助对象，包括依靠死者生前供养的年满五十岁的妻子。1991年3月，如皋市推行殡葬改革，在全市发布实施62号文，文件规定对于没有实施火葬的死亡职工家属不发放丧葬费、遗属生活困难补助费等费用，在上世纪90年代，该文件是具有普适性的、针对不特定人反复适用的规范性文件。2010年4月13日，如皋市人民政府发布《市政府关于公布继续有效规范性文件目录的通知》（皋政发［2010］64号，以下简称64号文），按照该文规定，62号文不再继续有效。既然对权利人合法权益有限制性规定的规范性文件已经废除，那么行政机关不得再以已经废除的规范性文件对权利人的合法权益进行限制、压缩、剥夺，以已经废除的文件做为拒绝履行相关行政给付义务的理由，显然不能成立，也不符合依法行政的基本要求，侵害了行政相对人的合法权益。江安镇政府在答辩状、庭审举证中提及到62号文，借此说明沈美英并不符合领取遗属生活困难补助费的条件，但又举证说明该62号文已经废除，其辩称前后互相矛盾，所举证据达不到其证明目的，对其辩称法院不予采信。因此，自2010年4月13日62号文废止后，沈美英就应享有获得遗属生活困难补助费的权利。
其次，关于行政给付义务的责任履行问题。根据《国家机关、事业单位工作人员死亡后遗属生活困难补助暂行规定》，遗属生活困难补助原由死者生前所在单位根据实际情况发放。本案沈美英丈夫阮有林原属如皋黄市乡卫生院的职工，该医院在2001年6月份之前为事业单位，2001年6月份进行改制以后，单位性质已经发生变化，在2001年6月份改制之前遗属生活困难补助发放的义务主体应属于职工生前所供职的如皋黄市乡卫生院。如皋市人民政府2001年8月1日印发《如皋市乡镇医疗机构产权制度改革实施办法》，该办法第三条规定，“乡镇人民政府作为组织实施乡镇医疗机构产权制度改革的责任主体……”；该办法第十八条规定，“市政府投入的部分收归市财政，设专用账户管理，其余转让收入归乡镇政府所有（设专用户），用于（1）改制必须费用；（2）改制前退休人员的养老保险、医疗保险、政策规定的其他福利待遇及亡故人员的遗属补助；（3）防保等卫生事业。”很显然，从上述规定看出，如皋市政府确定各乡镇人民政府为医疗机构产权制度改革过程中的责任主体，并明确了转让收入的用途，规定遗属生活困难补助费来源。2001年11月5日，如皋市政府、如皋市卫生局、如皋市劳动和社会保障局等部门负责人及相关人员就改制中遇到的一些问题专门召开会议形成的会议纪要也载明，凡改制到位的医疗机构，由相关镇人民政府在资产转让中提取退休人员原应由单位承担的养老保险费和丧葬费、抚恤金、遗属生活困难补助费，对资产转让收入不够支付以上的费用的可以在本镇各改制医疗单位资产转让收入中调剂，会议纪要进一步明确了乡镇人民政府的主体责任。乡镇人民政府作为改革过程中的责任主体，对改革中一直存续的及遗留的各种给付义务当然负有行政管理上的责任。
再次，关于沈美英起诉期限的问题。需要从此类案件的起诉期限和本案沈美英起诉是否超期两个方面分析。本案行为从性质上看，属于有关行政机关应该履行的行政给付义务，该种行政给付履行行为不同于一般的法律、法规、规章等对行政机关规定的法定职责行为和依申请的行政行为，而是在乡镇医疗机构改革中设定的一种应该承担的义务，对行政机关具有负担性和该当性，对权利人具有授益性，行政机关应当自动履行该行政给付义务。该案没有通常意义上的“作出之日”，也不存在所谓的“申请之日”，那么公民、法人或者其他组织自知道或者应当知道权利受到侵害之日就应视为行政机关不作为行为已经作出。考虑到保护行政相对人合法权益、行政机关执法水平不高、当事人法治意识淡薄、行政诉讼法的立法目的等多方面因素，法院认为该案的起诉期限应以2年为宜，从本案沈美英知道或者应当知道权利受侵害之日起计算。另一方面，本案沈美英是否超过起诉期限的问题，需要结合案件的情况具体分析看待。本案沈美英认为1999年2月至今的遗属生活困难补助费没有发放，涉案遗属生活困难补助费是可以按照年度为时间段来划分，针对每一年度的遗属生活困难补助费的发放与否，都可以自该年度计算起2年内向人民法院提起诉讼，也即，如果1999年度的遗属生活困难补助费没有发放，那么须在2002年1月1日之前向人民法院提起诉讼，依此类推，沈美英于2016年3月14日向法院提起诉讼，法律上只能保护沈美英主张中的2014年度至今的这一时间段内的合法权益。
另，在诉讼过程中，沈美英要求法院对62号文进行合法性审查，因62号文在2010年4月13日予以废止，故再无进行审查的必要。
综上所述，沈美英向江安镇政府主张向其发放所欠全部遗属生活困难补助费用，江安镇政府收悉后认为不属于部门职权范围，不予受理，不履行行政给付义务的行为显属违法。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼》第七十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条的规定，判决：一、如皋市江安镇人民政府在本判决生效后十日内按省、市相关部门规定的标准向沈美英发放2014年度至今的遗属生活困难补助费，今后的遗属生活困难补助费按时予以发放；二、驳回沈美英的其他诉讼请求。
沈美英不服一审判决提起上诉称，上诉人多年来向多个行政机关主张权利，但一直不知道遗属补助的发放主体和救济途径，直到2016年通过信访才知被上诉人是遗属补助的给付主体并进而提起诉讼。应当认定被上诉人的侵害行为是自2001年开始至今仍未结束的持续的整体行为。一审法院认为本案的起诉期限应当自2014年起算，并判令被上诉人发放2014年度至今的遗属生活困难补助费错误。尽管62号文已经废止，但这直接关系到上诉人享受遗属补助的合法性，一审法院不予审查，适用法律错误。请求二审法院依法改判。
被上诉人江安镇政府辩称，上诉人沈美英在2009年信访和此后提起行政复议时获悉如皋市人民政府关于医疗机构改制的相关规定和会议纪要精神，此时已知道权利被侵害及遗属补助的发放主体，但到2016年才提起诉讼，一审法院未支持其全部诉讼请求正确。62号文因被如皋市人民政府废止而无审查之必要。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另补充查明，上诉人没有固定收入，也未享受其他社会保障待遇。
本院认为，根据民政部、财政部《关于执行〈国家机关、事业单位工作人员死亡后遗属生活困难补助暂行规定〉的通知》的规定，上诉人在配偶去世时年满50岁且无固定收入，符合享受遗属生活困难补助费的条件。一审法院对上诉人的权利主体以及被上诉人给付主体方面已经进行了详细的阐述，本院不再赘述。本案争议的关键问题是，一审判决上诉人自2014年度起享受遗属补助待遇、适用法律是否正确，可从以下几个方面进行分析。
首先，任何权利的行使都不是无限制的，当事人选择司法途径主张自己的权利也应当遵守起诉期限的规定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。2014年11月1日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条对除不动产案件外的其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的情形，也作出不予受理的明确规定。如果上诉人主张的不管何时申请、被上诉人均应当自2001年起履行补发义务的理由能够成立，那么法律对起诉期限的规定将形同虚设，显然这与法律设置起诉期限的目的和宗旨相悖。
其次，应当认定上诉人最迟于2010年知道遗属补助的发放主体。虽然上诉人认为，多年来一直不知道遗属补助的发放主体和救济途径，直到2016年通过信访才知被上诉人是遗属补助的给付主体并进而提起诉讼。但从双方当事人提供的材料看，上诉人曾于2010年7月通过信访投诉方式要求如皋市卫生局发放遗属补助，后又以如皋市人力资源和社会保障局不履行发放遗属生活困难补助费的法定职责而申请如皋市人民政府行政复议，期间上诉人即已知道如皋市人民政府办公室印发的《关于镇医疗机构产权制度改革过程中已退休人员有关问题的会议纪要》内容。该纪要明确，镇医疗机构产权制度改革前已退休人员今后发生的遗属生活困难补助等费用，改制到位的医疗机构由相关镇人民政府在资产转让的收入中提取划入如皋市劳动和社会保障局机关事业单位社会保险管理处专用账户。结合《如皋市乡镇医疗机构产权制度改革实施办法》以及如皋市人民政府作出的驳回上诉人要求如皋市人力资源和社会保障局履行发放遗属生活困难补助费的法定职责的行政复议决定书内容，应当认定上诉人已经清楚，作为组织实施乡镇医疗机构产权制度改革的责任主体的被上诉人接受了原黄市乡卫生院改制后转让的资产且未将上诉人户应享受的遗属生活困难补助提取并划入社保专用账户这一事实。
再次，上诉人已丧失对2014年之前享受遗属生活困难补助的司法救济权。上诉人自其夫去世之初，即知申领遗属生活困难补助被拒绝的事实，后又清楚被上诉人作为原黄市乡卫生院改制的责任主体并以转让财产处理遗属补助等事项。对照《若干解释》第四十一条、第四十二条的规定，上诉人应在知道拒绝申领遗属生活困难补助费之后及时寻求司法救济，但其直到2016年才向人民法院提起行政诉讼，应当认定上诉人的起诉已经超过法定期限。即便上诉人所持多年来一直不知道遗属补助的发放主体和救济途径的主张属实，也超过了五年的法定最长起诉期限。鉴于遗属生活困难补助费不同于其他行政行为，只要上诉人符合法定条件，即可申领并持续享受这一社会保障待遇。因此，上诉人丧失的只是超过起诉期限所对应的相应时段的司法救济权利，并不影响上诉人自申请后被上诉人应履行的遗属生活困难补助费发放义务。一审法院基于上诉人于2016年申请被上诉人履行给付义务以及上诉人确无固定收入的事实，类推适用《若干解释》第四十一条的规定，将上诉人享受的遗属生活困难补助费待遇时间前移至2014年度，已经充分全面地保护了上诉人的合法权益。
最后，关于上诉人主张的附带审查62号文合法性的问题。由于上诉人对此前的遗属生活困难补助费的发放请求因超过法定起诉期限，已丧失通过法律手段予以保护的必要性，法院无需对62号文的合法性进行评判，况且该文已于2010年4月13日被废止。一审法院认为对该文已无审查之必要的认定正确。
综上，一审法院经审理所作判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的合法权益已得到充分保护，其上诉理由本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人沈美英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭德萍
审 判 员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一六年十二月三十日
书 记 员 吴 迪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；