广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）河市行终字第125号
上诉人（一审原告）覃金秀，农民。
上诉人（一审原告）余海吕，农民，户籍地同上，系覃金秀的丈夫。
委托代理人顾国君，湖南威仪律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）河池市城市管理综合执法局。住所地：河池市金城江区江南东路**号。
法定代表人罗宝益，该局党组书记，主持全面工作。
委托代理人覃健保，河池市城市管理综合执法局干部。
委托代理人韦嘉琪，河池市城市管理综合执法局规划支队负责人。
上诉人覃金秀、余海吕因城建规划行政处罚纠纷一案，不服河池市金城江区人民法院2015年4月27日作出的（2014）金行初字第81号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年10月10日公开开庭审理了本案。上诉人覃金秀、余海吕及其委托代理人顾国君，被上诉人河池市城市管理综合执法局（以下简称河池市综合执法局）的委托代理人覃健保、韦嘉琪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：2003年6月，原告租用河池市金城江区金城江街道城北社区桥卜队金城江区一中南面（地名，俗称“城北社区养殖场”）集体土地进行房屋建设，建成占地面积287.91平方米，建筑面积287.91平方米的一层砖瓦结构房屋作住房和养殖用。根据广西壮族自治区人民政府桂政函（1996）133号《关于河池市城市总体规划的批复的批复》批准同意的河池市城市总体规划（1995年编制）及桂政函（2005）132号《广西壮族自治区人民政府关于河池市城市总体规划的批复》批准同意修编后的河池市城市总体规划，原告该房屋建设的地段在城市规划范围内。原告该房屋建设行为未经城乡规划主管部门批准取得建设许可。经河池市住房和城乡建设局规划核实，该建设行为不符合规划要求，建议对原告实施限期拆除的行政处罚。2014年3月31日被告向原告送达限期拆除通知书，限原告自收到通知书之日起三日内自行拆除上述违法建筑物，但原告未按通知书的要求自行拆除建筑物。2014年4月22日，被告向原告送达了行政处理告知书、行政处理听证告知书，告知了原告拟对其违法建设作出限期拆除决定的事实、理由及依据，并告知原告有陈述、申辩和要求听证的权利。2014年5月19日，被告作出河市综规决字（2014）第67号行政处罚决定，决定责令原告在收到本决定书之日起十五日内自行拆除其违法建设面积为287.91平方米的砖瓦结构房屋。原告不服，向法院提起行政诉讼。
一审法院判决认为：被告河池市城市管理综合执法局隶属河池市人民政府，是在其城市规划区范围内进行城市行政管理执法过程中，相对集中行使行政处罚的实施机关，对城市规划区内违法建设行为具有行政执法主体资格。本案中，原告房屋所占土地权属虽为集体土地，但该土地所处地理位置和区域，在1996年经广西壮族自治区人民政府桂政函（1996）133号文（即《关于河池市城市总体规划的批复的批复》）批准同意的河池市城市总体规划中已确定在城市规划区域范围内了。2005年，广西壮族自治区人民政府桂政函（2005）132号文（即《广西壮族自治区人民政府关于河池市总体规划的批复》）批准同意了修编后的河池市城市总体规划，原告房屋所占土地仍属城市规划区范围。原告房屋在城市规划区内建设，未取得建设工程规划许可，违反了当时实施的《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国土地管理法》的有关规定。违法建筑物，在被拆除前属于违法行为的持续状态。在《中华人民共和国城市规划法》废止后，被告依据现行的《中华人民共和国城乡规划法》有关规定予以处理，符合法律规定，未超过我国行政处罚法规定的违法行为追究期限。被告在行政处理过程中履行法律规定的相关程序，其处理程序合法，给予原告责令在一定期限内自行拆除其违法建筑物的行政处理决定并无不当。综上所述，被告所作出的行政处理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予以支持。原告诉讼理由不成立，对其诉讼请求，不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告覃金秀、余海吕的诉讼请求。
判决后，上诉人覃金秀、余海吕不服，向本院提出上诉，其上诉理由为：一、一审法院认定事实错误。（一）一审判决认定上诉人房屋在城市规划区内建设，未取得建设工程规划许可，违反了当时实施的《城市规划法》和《土地管理法》的有关规定，缺乏事实和法律依据。1、上诉人建设养殖场的土地系集体土地，被上诉人无权干涉。2、自治区人民政府1996年7月23日批河池市城市总体规划，2005年4月28日批准修编后的城市总体规划。上诉人先建造养殖场，城市总体规划确定和公布在后。3、上诉人租用集体土地并建设养殖场时，该土地尚没有划归河池市城市总体规划内，根据当时的法律规定，上诉人无需办理建设规划许可证。（二）一审判决认定违法建筑物在拆除前属于违法行为的持续状态错误。上诉人的养殖场建造在城市总体规划之前，不属于违法建筑物。即算是违法建筑物，在该建筑完工时该违法行为已经完成，在被拆除之前仅仅是违法行为产生的结果持续。《行政处罚法》29条中的“继续违法行为”应当是违法行为的继续性而不是违法结果的继续性，一审判决将行为与结果混为一谈。二、本案超过行政处罚的追究时效。《行政处罚法》第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了起计算。被上诉人作出行政处罚决定超过了行政处罚所规定的追究期限。三、被上诉人作出的责令关闭城北养殖场和限期拆除建筑的决定违反了行政许可法的信赖利益保护原则，应当对城北养殖场予以补偿。行政许可法明确规定，相对人依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政许可。行政许可所依据的客观条件发生重大变化，行政机关在为了公共利益可以依法撤回或变更原行政许可，给行政相对人造成财产损失的，应当予以补偿。上诉人在城北兴建养殖场，得到当地政府部门和其他部门的大力支持与许可，被上诉人擅自责令关闭上诉人合法经营的城北养殖场并将建筑物全部拆除的决定，改变了原许可上诉人经营的行政许可，给上诉人造成严重的财产损失，根据相关法律规定，应当予以补偿。四、被上诉人的不作为是导致本案发生的事实因素。上诉人自2003年起协议租用城北社区桥卜七、八队集体土地至今已将近13年，作为市政府行政执法的管理责任部门一直未作出政策指导或法律解释，导致上诉人遭受巨大的经济损失。上诉人所建的是养殖看守房，并非居民永久性住房，不应作为强制拆除的范畴。综上所述，一审法院认定事实存在错误，法律的理解与适用存在偏差，请求二审法院依法撤销一审判决，改判支持上诉人在一审中的诉讼请求，撤销被告作出的河市综规决字（2014）第67号《行政处理决定书》的决定。一、二审诉讼费用，由被上诉人承担。
被上诉人河池市综合执法局答辩称：一、上诉人的建设行为，经河池市住房和城乡建设局进行规划条件核实，属于违法建设行为，依法应当给予拆除。经河池市住建局核实认定，上诉人的建设行为未经规划批准，且不符合规划要求，建议实施限期拆除的行政处罚，被上诉人对上诉人的处理决定是根据住建局的规划条件核实进行处理的。二、上诉人在上诉状中称其所租之地没有划为城市规划管理范围，这一观点是错误的。1996年7月23日，广西壮族自治区人民政府以《关于河池市城市总体规划的批复的批复》（桂政函（1996）133号）文件，批复了河池市的总体规划，根据批复同意的规划文本（1995年编制），河池市城市规划区的范围东至东江氮肥厂，西至六圩乡的巴烈村，南至六圩乡的肯研村，北至环江县温平村。上诉人的房屋建设在河池市的总体规划划定的城市规划范围内。2005年4月28日，广西壮族自治区人民政府又以《广西壮族自治区人民政府关于河池市总体规划的批复》（桂政函（2005）132号）文件，批准同意修编后的河池市城市总体规划，修编后的城市规划区范围较1995年划定的范围更广。根据《广西壮族自治区人民政府关于同意在河池市城市规划区范围内城市管理和国土资源管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》（桂政函（2013）246号）文件，被上诉人具有行政执法主体资格，有权对上诉人作出行政处理决定。三、上诉人违法行为有持续状态，违反城乡规划的事实始终存在，符合行政处罚追诉时效。根据全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（全国人大法工委法工办法（2012）20号）文件，以及住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（建法（2012）99号）第十四条的规定，上诉人违法行为有持续状态，违反城乡规划的事实始终存在，适用《中华人民共和国城乡规划法》进行查处。四、相关部门对上诉人的扶持，仅仅是本身职能所在，并未代表上诉人的建筑已经合法化。公安等其他政府部门所做的办理居住证，各部门的免费培训、发放疫苗、建沼气池、修路等行政行为，以及供水、供电等企业所做的架电、通水等企业行为，不能作为否定上诉人违法建设事实的依据。五、被上诉人作出的行政处理决定合法合理。根据河池市住建局的规划条件核实意见，认定上诉人的建设行为已构成违法建筑这一事实，被上诉人依据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的规定，依法履行相关的执法程序，被上诉人对上诉人作出的行政处理决定执法主体适格、程序合法，认定事实清楚、证据确凿、适用法律准确，处罚得当。同时，被上诉人作出的行政处理决定是为了推进旧城区改造、改善城北桥卜社区居住环境、提高城乡形象、提升城市品位、促进美丽河池建设，是顺应城北社区广大群众要求，维护广大人民群众合法利益的合理的行政行为。综上所述，被上诉人作出的行政处理决定正确合法，请求二审法院维持，上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。
据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，根据《广西壮族自治区人民政府关于同意在河池市城市规划区范围内城市管理和国土资源管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》（桂政函（2013）246号文件）的规定，被上诉人河池市城市管理综合执法局作为河池市城市规划区范围内城市管理和国土资源管理领域行使相对集中行政处罚权的行政机关具有作出本案被诉行政行为的行政执法主体资格。
上诉人在河池市总体规划划定的城市规划范围内进行建设，未依法取得建设工程规划许可证的事实客观存在，其违法行为具有持续性，被上诉人对其作出行政处理决定并未超过《行政处罚法》第二十九条规定的二年追究时效。同时，被上诉人根据查明的事实，按照现行《中华人民共和国城乡规划法》的规定对上诉人延续至今的违法建设行为作出处理决定，适用法律也是正确的。在行政处理过程中，被上诉人依法向上诉人留置送达了限期拆除通知书、行政处理告知书、行政处理听证书，上诉人之后向被上诉人提交了《关于行政处理告知书的陈述和申辩》，进行了陈述和申辩但未申请进行听证，上述事实足以证明被上诉人在行政处理过程中履行了法律规定的相关程序，行政处理程序合法。上诉人所建造的建筑物未取得建设工程规划许可，被上诉人依照法定程序对该行为进行行政处罚，并未违反《中华人民共和国行政许可法》规定的信赖利益保护原则。综上所述，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。一审认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，经合议庭评议，本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人覃金秀、余海吕共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 申国毅
审 判 员 寇四清
代理审判员 韦荷嫩
二〇一五年十一月三日
书 记 员 吴菊婵