吉林省梅河口市人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）梅刑初字第218号
公诉机关：吉林省梅河口市人民检察院。
被告人：李某某，男，1970年11月7日出生，汉族，中专学历，系某镇农村经济管理服务中心主任；因涉嫌犯滥用职权罪，于2014年4月17日被梅河口市人民检察院取保候审，于2014年8月11日经本院决定继续取保候审。
辩护人：沈义鹏，柳河县法律援助中心律师。
吉林省梅河口市人民检察院以梅检公诉刑诉（2014）219号起诉书指控被告人李某某犯滥用职权罪，于2014年8月11日向本院提起公诉，本院经审查于同日受理，依法适用普通程序，组成合议庭，于2014年10月13日公开开庭审理了本案。梅河口市人民检察院指派检察员徐源出庭支持公诉，被告人李某某及辩护人沈义鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
梅河口市人民检察院指控：2010年至2013年，某镇农村经济管理服务中心在组织辖区农户投保政策性农业保险过程中，时任服务中心主任的被告人李某某负有对辖区参保农作物是否为二轮土地承包面积内种植的作物进行审核的职责。被告人李某某明知每年辖区各村上报的参保玉米种植面积大于辖区二轮承包土地旱田面积，违反相关政策规定，审核后将投保信息上报保险公司，后保险公司予以承保，导致某镇辖区2010年至2013年期间玉米种植参保面积超过二轮承包土地旱田面积共计63709.09亩，致使国家、省和市财政多匹配保费补贴资金总计1019345.44元。
公诉机关认为，被告人李某某作为某镇农村经济管理服务中心主任及辖区政策性农业保险代理机构的主要负责人，在2010年至2013年组织实施农业保险参保工作过程中，明知辖区参保玉米种植面积大于辖区二轮承包土地旱田面积，仍违反政策规定行使职权，给国家造成重大经济损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚，证据确实充分，应当以滥用职权罪追究其刑事责任。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十二条之规定，提请法院依法判处。
被告人李某某对公诉机关指控的犯罪事实无异议，辩称其主观上没想到会造成如此结果，如认定其犯罪，尊重法院判决；作为协办部门，仅负责收取保费，盖公章是代表村委会履行权限，只代表投保组织者，不直接审核保险；某镇二轮承包土地总面积现在是111040亩，在册面积是69558亩，二轮承包土地面积69912.16亩是各村按计税面积上报的。
辩护人提交相关证据及提出辩护意见如下：一、被告人不
具备滥用职权罪的主体资格。1、农村经济管理服务中心事业单位法人证书，证明被告人所在单位无农业保险业务职能及法定职权。2、保险公司营业执照，证明农业保险系保险公司业务。3、《种植业保险业务委托代理协议》，证明被告人所在单位农业保险业务源于商业委托，非国家机关授权或委托，系代理机构。4、保监会制定的《农业保险承保指引》第十五条和第二十条，证明核保权属于保险公司。5、《吉林省农业保险工作实施细则》（简称《实施细则》）第十一条，证明农业保险审核权为经办机构，非代理机构。6、《农作物种植成本保险投保单》及《（玉米）种植成本保险投保申请明细表》，证明实际审核人为保险公司。被告人所在单位农业保险行为是商业代理行为，非法定职权；保险公司系真正职能主体，实际履行审核职能。二、被告人的行为不具有社会危害性。1、国家提供农业保险补贴目的是保障国家粮食安全，非“二轮土地”种植的粮食同样担负保障国家粮食安全重任。2、《农业保险条例》（中华人民共和国国务院令第629号，简称《条例》）、《法制办保监会就农业保险条例答记者问》、2014年中央1号文件及多年来中央1号文件均确立了增加和扩大农业保险品种及面积的惠农政策，《条例》和2014年中央1号文件出台于本案指控的事实后，根据刑法从旧兼从轻原则，被告人“超二轮”行为符合当前农业保险政策和发展方向。3、被告人“超二轮”行为符合《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》（财金（2008）26号，简称《保费补贴办法》）第二十二条及《吉林省种植业保险保费补贴资金管理暂行办法》（吉财债（2008）229号，简称《保费暂行办法》）第六条规定，农民因参加农业保险增强了种粮积极性，自身利益获得最大化，保障了国家粮食安全，未给国家造成损失。被告人“超二轮”行为符合国家农业政策和法律文件规定，无社会危害性。三、指控被告人涉嫌犯罪的法律依据不足。1、被告人“超二轮”行为未给国家和人民利益造成重大损失，不能适用刑法第三百九十七条规定定罪。2、省农保办制定的《关于对农业保险承保相关政策的说明》，证明吉林省将农业保险定在“二轮土地”内，主要是避免超出预算和选择性投保，被告人“超二轮”行为应属超预算行为。3、《保费补贴办法》和《保费暂行办法》明确规定对“超预算行为”省级财政应当“补足垫付”，被告人“超二轮”行为不属违法犯罪行为。4、《实施细则》效力存在严重瑕疵。（1）、根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法（2004）96号）关于下位法不符合上位法的判断和适用的规定，《保费补贴办法》规定保险标的为玉米、水稻等农作物，未限定种植土地性质和类别，《实施细则》规定“参保农作物必须是二轮土地承包面积内种植的作物”，明显缩小了农业保险补贴范围，违反了财政部《保费补贴办法》的规定。（2）、A、农民在非“二轮土地”内种植玉米、水稻等农作物属于2013年3月1日开始实施的《条例》规定的农业保险范畴。B、《实施细则》规定的“二轮土地”是“单位利用行政权力限制农民参加保险”的行为，违反上位法《条例》的规定。（3）、A、《实施细则》第七条规定违反保险自愿原则。被告人“超面积”投保，构成滥用职权罪；未达面积100%投保，则属怠于履职，构成玩忽职守罪，该规定明显不合理。B、《实施细则》根据《吉林省农业保险工作实施方案》制定细化而成，但前者规定的“二轮土地面积”与后者规定的“播种面积”相冲突，《实施细则》的限缩性规定违法，应以“播种面积”为准。C、2008年《实施细则》规定“参保农作物必须是二轮承包土地或粮食直补土地内种植的作物”，2009年、2011年《实施细则》则取消了“粮食直补土地”。据此定罪，随意性较大，难以经受时间、地域考验。（4）、吉林省政府法制办出具的《规范性文件审查处理情况告知书》，证明《实施细则》不适用《吉林省规章规范性文件监督办法》的相关规定，以不是规范性文件的《实施细则》指控被告人犯罪，法律依据不充分。5、无法律和文件明文规定“超二轮”行为属犯罪行为，《条例》、《实施细则》均无明文规定，据此指控被告人犯罪，违反我国刑法“罪行法定原则”。四、指控被告人涉嫌犯罪的事实存在错误。1、国家对“超面积”、“超预算”实行“追加补足”政策，故被告人即使构罪，也仅违反吉林省规定，不应将国家补贴部分计入犯罪数额。2、（1）、某镇政府出具的《2002年各村计税面积明细表》、某镇财政所出具的《计税面积证明》及某镇十七个村出具的《历年上报二轮土地面积说明》，证明公诉机关依据的数额69912亩是计税面积，不是农民实际耕种的二轮土地面积。（2）、某镇政府出具的《某镇农村二轮延包土地面积统计表》，证明经重新统计二轮土地实际面积为83753亩，其中旱田53955亩。（3）、某镇各村出具的《二轮土地承包分地实际情况》及某镇农村承包合同管理站出具的《某镇农村二轮土地延包情况汇总》，证明二轮土地实际面积为84861亩，其中旱田55094亩，与（2）基本吻合。（4）、某镇农村承包合同管理站出具的《某镇农村二轮承包地水田改旱田情况统计表》，证明某镇现水田改旱田面积为10797亩。（5）、梅发（2014）4号文件，证明对于因历史原因造成实际耕种面积与账证面积不符的，原则上按照实际耕种面积登记账证，故“二轮土地面积”应以1996年二轮土地发包后农民实际合法耕种的面积为准。（6）、《某镇二轮土地确权实测表》，证明某镇土地实际面积为111040亩，确实存在统计面积不准确情况。综上，公诉机关指控被告人李某某涉嫌犯滥用职权罪罪名不成立。
经审理查明：农业保险是国家推行的一项惠农政策，按照国家政策有关规定，农业保险保费承担比例为中央补贴40%，省级财政补贴25%，县（市、区）财政补贴15%，参保农户承担20%，其中玉米保费为20元／亩。
2010年至2013年，某镇农村经济管理服务中心在组织辖区农户办理投保中央、省、市三级公共财政补贴的农业保险过程中，作为服务中心主任的被告人李某某，未按照吉林省根据本省实际情况制定的关于参保农作物必须是二轮土地承包面积内种植的作物的相关政策规定，致使某镇辖区旱田投保面积（2010年：玉米56555.74亩；2011年：玉米56726.32亩；2012年：玉米55893.83亩；2013年：玉米67903.88亩）超出二轮土地承包面积（每年旱田在册均为43342.67亩）共计63709.09亩，致使中央、省、市三级公共财政在政策外多匹配农业保险保费补贴资金1019345.44元。
2014年4月1日，被告人李某某经检察机关讯问，如实交代了主要犯罪事实。
某镇农村承包合同管理站证实，某镇农村二轮承包土地旱田面积为55094.42亩，二轮承包土地水田改旱田面积为10797.89亩。
上述事实，有被告人任职身份证明、被告人供述、证人证言、农业保险文件、粮食直补面积明细、某镇农村经济管理服务中心上报土地面积情况、某镇农作物保险投保情况、某镇2010年-2013年农业保险超保情况、2010年-2013年农业保费补贴预算划拨凭证、2002年某镇各村计税面积明细、某镇各村历年上报二轮承包土地面积说明及2014年5月1日某镇农村二轮延包土地面积统计表等在卷证据予以证实，足以认定。
本院认为，被告人李某某作为某镇农村经济管理服务中心主任，在负责审核农业保险工作过程中，违反相关政策规定，造成中央、省、市三级公共财政政策外多匹配农业保险保费补贴1019345.44元，造成公共财政重大损失，其行为已构成滥用职权罪，公诉机关指控被告人李某某犯滥用职权罪罪名成立。被告人李某某案发后能够如实供述主要犯罪事实，对其可依法从轻处罚；关于被告人及辩护人提出的本案犯罪主体资格问题，本院认为，被告人依据上级领导和保险公司委托办理国家扶持的政策性农业保险相关事务时，属于从事公务人员，其代表国家行政机关行使国家行政管理职权和处理公共事务，负有对投保农户上报的农业保险情况审核把关职责，其在本案中完全具备滥用职权罪的主体身份，被告人提出的其不负有农业保险审核职责及辩护人提出的被告人不具备滥用职权罪主体资格的辩护意见均不成立，本院不予采纳；关于辩护人提出的被告人“超二轮”行为不具有社会危害性和犯罪数额问题，本院认为，被告人擅自违反相关政策规定处理政策性农业保险事务，造成中央、省、市三级公共财政在政策外多匹配农业保险保费补贴1019345.44元，严重影响吉林省对国家农业保险惠农政策的贯彻、执行和实施，明显具有社会危害性，辩护人提出的被告人的行为不具有社会危害性和国家财政补贴的农业保险保费部分应予扣除的辩护意见，本院不予采纳；关于辩护人提出的指控被告人犯罪的法律依据效力问题，本院认为，吉林省根据本省具体情况制定了与本省实际省情相匹配的农业保险相关政策，被告人作为处理政策性农业保险事务的国家工作人员，应当按照吉林省制定的农业保险相关政策规定处理，按照公共事务处理原则要求，必须服从执行上级相关部门制定的政策规定，无权擅自违反上级相关政策规定执行工作事务，且关于参保农户必须把全部二轮承包土地面积内符合投保条件的农作物100%投保的规定，并未违反保险自愿原则，针对农户而言，其可以选择不参加农业保险，只是在参保情况下做到上述要求，辩护人提出的指控被告人犯罪的法律依据不充分的辩护意见不成立，本院不予采纳；关于辩护人提出的本案涉及的土地面积统计问题，本院认为，该情节确与政策原因和历史原因有关，本院在量刑时予以充分考虑；综合考虑本案系多种因素造成，确实存在二轮承包土地面积统计混乱的历史原因，被告人审核把关的旱田投保面积与实际旱田面积亦基本相符，被告人主观恶性较小，犯罪情节轻微，社会危害性较小，本院依法决定对其免予刑事处罚。综上，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条和第六十七条第三款之规定，判决如下：
被告人李某某犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书之次日起十日内，通过本院或者直接向吉林省通化市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应提交上诉状正本一份，副本两份。
审判长 ：王光庆
审判员 ：孙严威
审判员 ： 侯 良
二〇一四年十一月七日
书记员 ： 丁 阳