浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）浙行终字第207号
上诉人（原审原告）张惠英等十三人。
诉讼代表人张惠英。
被上诉人（原审被告）金华市人民政府。
法定代表人暨军民。
委托代理人郭更生。
委托代理人倪玉斌。
张惠英等十三人诉金华市人民政府不履行行政管理法定职责一案，金华市中级人民法院于2014年7月28日作出（2014）浙金行初字第46号行政裁定。张惠英等十三人不服，向本院提出上诉。本院于同年8月25日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
张惠英等十三人向原审法院起诉称：原告的房屋原坐落在集体土地上，根据《土地管理法》规定，建设使用集体土地必须先依据法定程序征收为国有，但国土部门对原告集体土地的征收没有履行任何征收手续，甚至连征收公告都没有，更不用说尊重原告的意愿，通过听证程序参与制定补偿安置方案了。然而，征收实施部门却无视原告集体土地的性质，违反《土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，强行按照国有土地上房屋对原告房屋进行征收，并且不惜采取暴力、威胁等手段迫使原告搬迁，滥用职权，属于明显的违法征收。为此，原告特根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条关于“任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理”的规定，依法向被告通过邮寄方式递交了查处申请书，望被告能依法调查核实情况，对违法人员依法进行处理，然而被告至今未履行法定职责。原告认为，被告负有对金华市辖区内违法征收行为进行监管的法定职责，被告拒不履行法定职责的行为侵害了原告的合法权益。综上，请求判令被告依法履行查处涉案违法征收的法定职责。
原审法院认为，依照《信访条例》第二条第一款规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”2014年4月9日，张惠英等13名原告向被告金华市人民政府寄送的涉案违法征收查处申请书，从其内容来看，系向被告举报反映相关部门违法征收集体土地的情况，要求被告予以调查核实，并对违法人员依法进行处理，应属信访活动。被告收到原告的信访件后，依照《信访条例》、《浙江省办理群众来信十步工作法》相关规定，将该信件交由信访部门处置，并无不当。而且行政机关对行政机关工作人员进行惩戒的行为并不属于法院行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》［（2005）行立他字第4号］的第一条规定：“信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”因此，本案原告张惠英等十三人的请求事项不属于行政审判权限范围。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条第（一）项之规定，裁定驳回原告张惠英等十三人的起诉。
张惠英等十三人上诉称：1、原审裁定认定事实不清，证据不足。2013年4月10日，上诉人依法向被上诉人递交了《违法征收查处申请书》，要求被上诉人履行法定职责，对于发生在上诉人依法使用的集体土地上的违法征收行为进行查处。然而，被上诉人并未履行查处违法征地的法定职责，已经构成了行政不作为，该行为依法应当被确认违法并应被责令依法履行职责。但原审法院在不具备充分证据的情况下，错误认定该案不属于行政诉讼的受案范围。上诉人的《违法征收查处申请书》是递交给被上诉人的，而非金华市信访局，被上诉人将处理上诉人申请的责任推给信访局的行为已经构成行政不作为。但原审法院却错误的将被上诉人与金华市信访局两个完全不同的行政主体混为一谈，属于明显的认定事实错误。原审裁定错误的认定原件与复印件明显不符的来信登记表的效力，致使原审裁定证据不足，严重影响了裁决的合法性和公正性。2、原审裁定适用法律错误。上诉人要求人民政府查处违法征地和拆迁行为，保护上诉人的人身财产安全，属于人民政府的法定职责，不属于信访条例的管辖范围。原审法院将上诉人递交查处申请的行为认定为信访行为，属于严重的适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第三条、第六十六条和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，县级以上人民政府有职责对违法征收行为进行查处。《信访条例》第十四条第二款规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。因此，信访具备一个重要的特征，使其区别于其他行政投诉和申请等程序：即信访具有“补充性”的性质。信访是对于行政复议、诉讼、仲裁等其他行政程序的补充，在依照有关法律、行政法规的规定有其他申诉途径的情况下，公民不应选择信访程序，行政机关也必须依照有关规定处理，而不能将有专门性规定的问题的处理归为信访的类型。在本案中，上诉人依法向被上诉人递交《违法征收查处申请书》的行为，是在人身和财产安全遭受到违法行为侵害的情况下，向地方政府举报违法行为，要求地方政府对其进行查处和制止，是要求被上诉人履行查处违法征地行为、履行保护公民人身和财产安全的职责的申请。对于此类申请，法律法规有专门规定，被告将其定性为仅仅提供“书面答复”就符合规定的“信访”来处理，是适用法律错误。综上，原审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，严重侵犯了上诉人的合法权益。请求依法撤销一审裁定。
金华市人民政府答辩称：1、答辩人于2013年4月10日收到上诉人等人邮寄的信件，经研究后当日即将信件交金华市信访局。金华市信访局收信后。因上诉人寄交的来信，并未将具体征收项目、征收地点、征收时间、征收单位、被征收对象等事项写明，但信访工作人员仍本着积极认真的态度，依据信访人签名，结合信访工作历史资料，将上诉人的信件以编号为201319830986号信访事项当日即予以登录。从《全国信访信息系统》中可以查到，自2012年10月到2013年5月，上诉人为反映杭长高铁相关问题就有数十次信访记录，浙江省国土资源厅、金华市国土资源局婺城分局等部门都对上诉人投诉请求做了书面答复和告知，其中就包含了本案所涉违法征收查处申请书中提到的相关问题。而且上诉人此次所寄《违法征收查处申请书》与其寄送的《违法用地查处申请书》等文本内容几乎完全一致，均无具体明确之诉求，属无具体诉求的重复信访。在答辩人有关职能部门已经向其出具了处理意见答复告知书，明确告知其“若再收到同一事项不作另行告知”的前提下，金华市信访局将此案所涉信访事项按《信访条例》等有关规定予以登记后存档备查，不再作出书面告知答复。答辩人已依照《信访条例》规定履行了法定职责，对上诉人的信访事项处理程序合法，适用法律、法规正确。另查，婺城区信访局于4月15日将有关信访件转至金华市国土资源局婺城国土分局，婺城区国土分局接办后，已于2013年5月7日就相关内容作出书面回复，并通过邮寄送达给上诉人。2、2014年4月9日，上诉人向答辩人寄送的《违法征收查处申请书》，从其内容来看，系向答辩人举报反映相关部门违法征收集体土地的情况，要求被上诉人予以调查核实，并对违法人员依法进行处理，应属信访活动。被上诉人收到上诉人的信访件后，依照相关规定，将该信件交由信访部门处置，并无不当。而且行政机关对于行政工作人员进行惩戒的行为并不属于法院行政诉讼受案范围。根据最高人民法院相关规定，信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查，指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。上诉人的诉请事项不属于行政审判权限范围。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。
本院认为，2014年4月9日，上诉人张惠英等人向被上诉人金华市人民政府提出《违法征收查处申请书》，认为：其使用的集体土地的征收没有履行任何征收手续，强行按照国有土地上房屋进行征收，并且采取暴力、威胁等手段迫使其搬迁，属明显的违法征收。为此，特根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第七、十七、三十条的规定，依法向贵府进行举报，望贵府能依法调查核实情况，对违法人员依法进行处理。上诉人向原审法院起诉时的理由也是“征收实施部门明显违法征收，……望被告能依法调查核实情况，对违法人员依法进行处理，然而被告至今未履行法定职责。”从上诉人申请书的内容及起诉状看，二者虽涉及到相关部门违法征收集体土地情况等内容，但要求金华市人民政府履行法定职责的目的均指向对违法人员进行处理。对行政机关相关工作人员进行处理，系行政机关内部事项，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，并不属于行政诉讼的受案范围，而且上诉人的《违法征收查处申请书》，要求金华市人民政府查处相关部门违法征收集体土地的情况，并没有明确的具体的行政机关及其相关项目内容的指向，故上诉人向金华市人民政府提交的《违法征收查处申请书》属于信访投诉的范畴，金华市人民政府将上述申请作为信访事项交由其下属的信访职能部门处理并无不当。《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》［（2005）行立他字第4号］第一条规定：“信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”据此，上诉人以金华市人民政府不履行查处违法行为法定职责为由，向人民法院提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围，原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人提出的上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
代理审判员 车勇进
代理审判员 管 征
二〇一四年十月八日
书 记 员 韦若莎
附上诉人名单略