河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫16行初86号
原告吴金彪，男，汉族，1967年10月16日出生。
委托代理人李金平，北京市才良律师事务所律师，一般代理。
委托代理人曹小连，北京市才良律师事务所律师，一般代理。
被告商丘市人民政府，住所地：商丘市睢阳区。
法定代表人李公乐，职务市长。
委托代理人吴红兵，系商丘市城乡一体化示范区平安办事处工作人员，一般代理。
委托代理人屈长峰，河南京港律师事务所律师，一般代理。
原告吴金彪认为被告商丘市人民政府未按照约定履行征迁补偿安置协议，于2016年3月30日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年4月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月13日公开开庭审理了本案。原告吴金彪及其委托代理人李金平、曹小连，被告的委托代理人吴红兵、屈长峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告吴金彪诉称，原告系商丘市城乡一体化示范区征收范围内的被征收人，2014年9月1日，原告与商丘市城乡一体化示范区平安街道办事处（以下简称平安街道办）签订《征迁补偿安置协议》，该协议主要内容为：一、平安街道办一次性补偿给吴金彪补偿款966000元；二、补偿款到位后吴金彪搬清所有东西，并交出房屋钥匙；三、平安街道办同意给原告安置房屋一套，位置在和贵小区3号楼东单元五楼东户，车库一间，在和福小区安置房叁套，每套面积在105平方米左右，安置房屋价格按每平方米720元执行，由吴金彪负责缴纳房款，并特别注明2015年12月31日前交房，安置房必须符合国家质量标准；四、协议由双方共同遵守，协议生效后，双方不得违约，任何一方违约，所造成的损失由违约方承担。然而协议签订后，原告依约交出了房屋钥匙，但平安街道办并未依约履行协议，而是仅给原告一套安置房，另三套没有安置。已安置的房屋因未取得国有土地使用证和建设工程规划许可证至今不能办理房屋所有权证。原告就履行协议一事多次到平安街道办协商，但平安街道办以各种理由至今不履行协议。综上，原告认为平安街道办的行为严重违反协议约定，给原告生活及精神上造成重大损失，为维护自身合法权益，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款规定“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第二款“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：…（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；…”的规定，特提起诉讼，请求法院依法判决一、被告继续履行《征迁补偿安置协议》，为原告安置和福小区三套安置房，每套房屋面积在105平方米左右，安置房屋价格按安置价720平方米执行，安置房要符合国家标准，证件齐全；二、判决被告承担违约金及误工费、精神损失费、律师费、差旅费、传真、复印等一切费用286400元；三、被告承担诉讼费用。
原告提供如下证据：1、《征迁补偿安置协议》；证明原告起诉的主体资格，被告是适格被告。2、原告购房款收据；证明被告没有履行协议为原告提供全部安置房，已提供安置房至今没有办理房屋权证。3、关于开发区和福小区、和贵小区二期信息的公开回复；证明和福、和贵两个小区没有办理建设工程规划许可证。4、关于吴长魁、吴金彪信息公开申请的回复意见；证明两个安置小区没有办理国有土地使用权证。5、关于印发平台街道办事处平安街道办事处机构编制方案的通知；证明平安街道办事处没有法定职权，没有被告主体资格，商丘市政府作为平安街道办事处的设立单位是本案的适格被告。6、组织机构类型；证明平安街道办事处不符合发放法人组织机构代码的条件，不能作为本案的被告。7、《商丘市国有土地房屋征收与补偿实施细则》（商征办（2011）3号）；证明原告应取得临时安置费的数额。8、赔偿清单及相关票据；证明原告要求赔偿的损失数额。
被告商丘市人民政府辩称，一、答辩人从来没有和被答辩人签订过任何书面协议，答辩人不是本案适格被告，应依法驳回其起诉。被答辩人起诉的主要依据是和商丘市城乡一体化示范区管委会平安办事处签订的征迁补偿协议，而该街道办事处是独立的机关法人，能够独立承担相应的权利和义务。征收和补偿主体应该是平安街道办事处。二、本案虽然是行政案件，应参照民事案件审理。平安街道办事处已经履行了义务，不存在违反约定的事项。综上，请求驳回原告的诉讼请求或起诉。
被告在法定期限内提交如下证据：商丘市程序一体化示范区平安街道办事处组织机构代码证复印件；证明目的是该办事处具有独立法人资格，是机关法人，商丘市政府不是本案适格被告。
经庭审质证，本院对当事人提交证据作如下确认：本案原告和被告提供的证据，符合证据的合法性、真实性、关联性，可以作为认定本案相关事实的依据，本院予以确认。
经审理查明，2014年9月1日，原告吴金彪与商丘市城乡一体化示范区平安街道办事处签订《征迁补偿安置协议》，该协议主要内容为：一、平安街道办事处一次性补偿给吴金彪补偿款966000元；二、补偿款到位后吴金彪搬清所有东西，并交出房屋钥匙；三、平安街道办事处同意给原告安置房屋一套，位置在和贵小区3号楼东单元五楼东户，车库一间，在和福小区安置房叁套，每套面积在105平方米左右，安置房屋价格按每平方米720元执行，由原告负责缴纳房款，并特别注明2015年12月31日前交房，安置房必须符合国家质量标准；四、协议由双方共同遵守，协议生效后，双方不得违约，任何一方违约，所造成的损失由违约方承担。协议签订后，原告依约交出了房屋钥匙，平安街道办事处依据协议向原告提供了和贵小区的一套安置房；由于安置费价格等原因未向原告提供约定的和福小区的三套安置房。和贵及和福小区安置房项目未取得国有土地使用证和建设工程规划许可证。原告就履行协议一事多次与平安街道办事处协商，但平安街道办事处至今未完全履行协议。
另查明，2007年经商丘市人民政府批准，商丘市经济开发区设立平安街道办事处，后商丘市经济开发区并入商丘市城乡一体化示范区，商丘市经济开发区平安街道办事处随之改为商丘市城乡一体化示范区平安街道办事处。
本院认为，一、关于被告商丘市人民政府是否是本案适格被告问题。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定“市辖区、不设区的市人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”本案中商丘市城乡一体化示范区，应当认定是商丘市人民政府成立的并赋予行政管理职能的派出机构；该示范区并不是法律意义上的“市辖区”，其无权设立街道办事处等派出机关，其成立的平安街道办事处，也只能认定为是商丘市城乡一体化示范区这一派出机构的派出机构，组建该机构的行政机关也只能被认定是商丘市人民政府。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款规定“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”所以商丘市人民政府是本案的适格被告。至于被告提供的平安街道办事处组织机构代码证中显示其为“机关法人”，由于组织机构代码不是机关法人证明的法定文件，被告以此证明平安街道办事处是独立的机关法人的理由不能成立。
二、原告与商丘市城乡一体化示范区街道办事处签订的《征迁补偿安置协议》，是该办事处代表政府机关为实现行政管理目标与原告签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议范畴，原告认为被告不完全履行该协议可以提起行政诉讼。该协议并不违反我国法律强制性规定，合法有效，协议双方均应诚实信用地履行该协议，而平安街道办事处无正当理由未按照协议约定向原告以每平方米720元的价格在和福小区安置三套面积为105平方米左右的房屋，依法应判决承当行为后果的本案被告继续履行协议约定的义务。安置房的质量当然应符合国家规定的标准，同时要各项手续齐备，政府不应当向被安置户提供手续并不齐备的“违法建筑”，这是政府提供安置房所应当遵守的法定义务和必备条件，而无需在协议中明确约定。面对和贵及和福小区没有取得国有土地使用权证及建设工程规划许可证的现状，鉴于这两个小区已实际建成，原告仍愿意接受协议约定的房子的实际情况，为了切实解决双方之间的矛盾，应当责令被告商丘市人民政府积极地采取补救措施，完善上述安置房有关用地和建设手续。三、关于原告要求被告赔偿问题。原告与平安办事处签订的协议中，虽然有“造成的损失由违约方承担”的约定，但该协议中并没有明确约定违约金，所以对原告要求支付违约金的请求不应支持。原告所主张的误工费、律师费、差旅费、精神损失费、传真打印等费用，其中的精神损失费没有法律和事实的依据，误工费、律师费、差旅费、传真打印等费用支出并不是被告不履行协议必然会给原告造成的直接损失，原告要求赔偿其上述费用没有法律依据。原告在庭审中称其损失应包括其应得的临时安置费，首先原告在起诉时的诉讼请求中并没有此项诉请，其次安置费的规定是《商丘市国有土地房屋征收与补偿实施细则》中的规定，原告可以根据该地方规范性文件要求此项费用，但并不能把其也一同列入到被告不履行协议造成损失的范畴，原告与平安办事处所签协议中并未涉及安置费的问题，原告是否应当获得安置费以及安置费的多少可以另行通过协商或诉讼解决。综合上述理由，本院对原告主张赔偿其共计286400元的诉讼请求不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、被告商丘市人民政府继续履行协议，即向原告吴金彪以每平方米720元的价格在和福小区安置三套房屋，每套房屋面积105平方米左右；
二、责令被告商丘市人民政府就安置房没有国有土地使用证和建设工程规划许可证等问题采取相应的补救措施；
三、驳回原告吴金彪的其他诉讼请求。
案件受理费8932元由被告商丘市人民政府承担3947元，由原告吴金彪承担4985元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 任成飞
审判员 胡文建
审判员 胡江涛
二〇一六年六月二十七日
书记员 李新磊