河南省新密市人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）新密行初字第4号
原告郭晓娜，女，汉族，1978年9月10日出生。
委托代理人王培，河南京原律师事务所律师。
被告新密市人民政府，住所地：新密市青屏大街。
法定代表人张红伟，代市长。
委托代理人李海智，新密市人民政府法制办副主任。
委托代理人张广娜，新密市人民政府法制办工作人员。
被告新密市国土资源局，住所地：新密市西大街西段。
法定代表人马卫东，局长。
委托代理人王永军，新密市国土资源局法制科科长。
委托代理人刘迎洲，河南长胜源律师事务所律师。
被告新密市城关镇人民政府，住所地：新密市老城中街80号。
法定代表人冯俊亚，该镇镇长。
委托代理人张有权，新密市城关镇司法所工作人员。
第三人牛书增，男，汉族，1967年2月23日出生。
委托代理人李冬，河南豫都律师事务所律师。
委托代理人刘金磊，河南豫都律师事务所律师。
第三人郭治恒，男，汉族，1977年10月2日出生。
原告郭晓娜诉被告新密市人民政府、新密市国土资源局、新密市城关镇人民政府，第三人牛书增、郭治恒集建（）字第0123687号集体土地建设用地使用证权属变更登记一案。本院于2014年3月21日受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告郭晓娜委托代理人王培，被告新密市人民政府委托代理人张广娜，被告新密市国土资源局委托代理人王永军、刘迎洲，被告新密市城关镇人民政府镇长冯俊亚、委托代理人张有权，第三人牛书增委托代理人刘金磊到庭参加诉讼，本案开庭审理过程中第三人郭治恒未经法庭许可无故中途退庭，本案现已审理终结。
原告诉称：1993年4月，原告经密县人民政府批准，依法取得了城关镇韩庄村第九组土地一处，用于宅基地建设。1994年4月原告依法取得集建（）字第0123687号集体土地建设用地使用证，后该土地一直闲置至今未建设利用。2014年2月18日新密市人民法院向原告郭晓娜送达一份民事开庭传票，被告知第三人牛书增起诉原告。而后原告到新密市人民法院城区法庭复印相关证据时得知，1997年10月被告擅自将原告的集建（）字第0123687号集体土地建设用地使用证改为第三人牛书增的名字。被告未经原告同意，擅自将原告的集体土地建设用地使用证变更为第三人牛书增，无事实根据和法律依据，程序严重违法，严重侵犯了原告的合法权益，请求法院依法撤销被告擅自将原告的集建（）字第0123687号集体土地建设用地使用证变更为第三人牛书增的行政行为。
原告为支持其诉讼请求，提供的证据有：第一组：集建（）字第0123687号集体土地建设用地使用证复印件。第二组：1、牛书增诉郭晓娜的民事诉状一份；2、新密市人民法院向郭晓娜送达的开庭传票、举证通知书、应诉通知书各一份。以上列证据证明郭晓娜系涉案集体土地建设用地使用证的合法持有人，且被诉具体行政行为存在。
被告新密市人民政府辩称：被告既未核发过本案争议的集体土地建设用地使用证，也没有实施过变更登记行为，请求人民法院依法驳回原告的起诉。
被告新密市人民政府没有向法庭提交证据材料。
被告新密市国土资源局辩称：1988年12月29日修正的《中华人民共和国土地管理法》第五条第三款规定：“乡级人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。”1991年修正的《河南省土地管理法实施办法》第四条第三款规定：“乡（镇）人民政府土地管理所，负责本行政区域的土地管理的具体工作。”根据上述法律、法规的规定，结合原告提供的相关材料，被诉具体行政行为是新密市城关镇土地管理所代表新密市城关镇人民政府作出的，城关镇土地管理所是城关镇政府的内设机构，被诉具体行政行为的所有档案材料均在城关镇政府保存，且城关镇政府目前并未被撤销，故新密市国土资源局没有实施过变更集建（）字第0123687号集体土地建设用地使用证的具体行政行为，也不是本案适格被告。
被告新密市国土资源局法定期限内提交的证据有：1、《中共新密市委、新密市人民政府关于城关镇管理体制改革方案的通知》（新密文（1996）74号）；2、《中共新密市委、新密市人民政府关于乡镇机构改革的实施意见》（新密发（2002）19号）；3、《关于陈振宇等10位同志调整任职的通知》城发（1998）49号；4、《市委办公室市政府办公室关于印发﹤新密市乡镇党政机构改革方案﹥的通知》（新密办（1996）57号）；5、《新密市机构编制委员会﹤关于市国土资源局事业机构编制问题的通知﹥》（新密编（2005）29号）。以上列证据证明2005年以前新密市国土资源局在各乡镇没有设立土地所，新密市城关镇土地管理所不是该局的下属机构，与该局没有隶属关系。
被告新密市国土资源局提交的法律依据有：1、1988年12月29日全国人大常委会修订的《中华人民共和国土地管理法》第五条第三款、第三十八条；2、1991年8月21日河南省人大常委会修正通过的《河南省土地管理法实施办法》第四条第三款、第四十七条；3、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第一、二款。
被告新密市城关镇人民政府辩称：经核查档案材料，郭晓娜交回了密县人民政府颁发的原证号为0034708的宅基地使用证后，密县城关镇土地管理所于1994年4月10日为郭晓娜换发了证号为集建（）字第0123687号的新证，换发新证后，档案材料中没有发现任何关于集建（）字第0123687号土地使用证变更登记的记载。涉及本案第三人牛书增的记录，只有城关镇韩庄村九组的郭遂与牛书增的宅基地交换协议，该协议与原告郭晓娜没有任何关系，被告城关镇人民政府没有实施过被诉变更登记行为，1997年10月8日，集建（）字第0123687号集体土地建设用地使用证变更记事一栏内所记载的内容也不是被告城关镇政府所为。
被告新密市城关镇人民政府法定期限内提交的证据有：1、城关镇农民宅基地使用证统计表原件；2、1993年4月28日密县人民政府为郭晓娜颁发的0034708号宅基地使用证；3、1986年密县人民政府为郭遂颁发的0033573号村镇宅基地使用证，该证骑缝处显示“变更：郭怀玉”几个手写字体；4、1997年10月8日密县城关镇土地管理所档案存档一份：1997年9月19日关于郭遂与牛书增宅基地交换协议。以上列证据1证明原告郭晓娜将证号为0034708的老证交回，为其换发的新证证号为0123687；证据2证明原告交回的老证上没有发生任何变更；证据3、4证明关于牛书增交换土地证的记载只与郭遂发生过，与本案原告郭晓娜无关，被告并未给原告郭晓娜变更过集建（）字第0123687号土地使用证。
第三人牛书增述称：涉案的集建（）字第0123687号集体土地建设用地使用证系原告及家人与牛书增交换宅基地后，原告自行到城关镇土地所将该宅基地使用权过户到牛书增名下，该证的填发机关处、牛书增姓名处、变更记事栏中均盖有城关镇土地管理所的公章，变更登记符合双方的换地事实，牛书增是涉案宅基地的合法使用权人，故应驳回原告的诉讼请求。
第三人牛书增提供的证据有：2014年4月23日李冬、刘金磊对郭书山的调查笔录。证明双方换地的事实。
第三人郭治恒述称：2005年时，牛书增和我签订涉案土地转让协议，我向牛书增支付了土地转让款，此后该土地一直由我占有和使用着，期间原告郭晓娜和牛书增从未向我提出过任何异议。直到2013年青屏办事处成立了城中村改造项目，该地产生了巨额赔偿利益，原告才提出异议，自我从牛书增处受让该土地时起已经过了八、九年时间，原告起诉早已超过诉讼时效，请求法庭驳回原告的诉讼请求。
第三人郭治恒提供的证据有：第一组：1、宅基地出售协议；2、收到条；3、牛书增身份证复印件；4、第0123687号集体土地建设用地使用证复印件；5、补充协议。第二组：6、郭遂、郭书山录音及书面说明；7、建设用地规划选址定点申请表、建设工程规划许可证申请表；8、郭治恒受让宅基地后的照片；9、北密新路社区二组城中村改造拆迁附属物补偿协议。第三组：10、新密市青屏办事处北密新路居委会关于郭晓娜与牛书增互换宅基地及牛书增将宅基地转让给郭治恒等事实的证明一份；11、新密市司法局青屏街司法所关于郭治恒两兄弟购买两处宅基地的处理意见。
以上证据经庭审质证，本院作如下确认：
原告提交的第一组证据为复印件，因无法与原件原物核对又缺乏其他证据佐证，且庭审中各方当事人对此复印件又拒绝质证，故该证据不能单独作为认定案件事实的依据。原告提供的其他证据与本案缺乏关联性，本院不予采信。
被告新密市国土资源局提供的证据各方当事人对其真实性、合法性无异议，可以证明新密市城关镇人民政府系新密市城关镇土地管理所的上级机构，2005年以后各乡镇、街道办事处设立的国土资源所是新密市国土资源局的派出机构，本院予以采信。被告新密市国土资源局提供的法律法规依据适用于本案。
被告新密市城关镇政府提供的证据1、2可以证明1993年4月28日密县人民政府给原告郭晓娜颁发了0034708号宅基地使用证，原告将该老证交回后为其换发了0123687号土地使用证，本院予以采信。证据3、4可以证明本案第三人牛书增与郭遂签订过宅基地交换协议，与原告郭晓娜没有牵连，本院予以采信。
第三人牛书增在开庭审理前未向本院提交证据，其在庭审过程中提交证据属逾期举证，本院不予采信。
第三人郭治恒未经法庭许可无正当理由中途退庭，其提交的证据未经法庭质证，本院不予采信。
经审理查明，1993年4月28日密县人民政府为原告郭晓娜颁发了0034708号宅基地使用证，后又为其换发了集建（）字第0123687号集体土地建设用地使用证，即本案争议的土地使用证。被告新密市城关镇人民政府称经核查档案材料，并未发现牛书增与郭晓娜交换涉案土地使用证的记载，该集体土地建设用地使用证中变更记事一栏中所记载的内容及印章也不是被告城关镇政府所为。原告认为被告擅自实施的变更登记行为侵犯了其合法权益，向本院提起行政诉讼，请求依法撤销将集建（）字第0123687号集体土地建设用地使用证变更为第三人牛书增的行政行为。
另查明，2005年以前新密市城关镇土地管理所的上级机关系新密市城关镇人民政府，2005年以后各乡镇、街道办事处设立的国土资源所系新密市国土资源局的派出机构。
本院认为，一、关于被告新密市国土资源局是否本案适格被告问题。根据1991年修正的《河南省土地管理法实施办法》第四条第三款规定：“乡（镇）人民政府土地管理所，负责本行政区域的土地管理的具体工作。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第五款规定：“行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第三款规定：“法律、法规或规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，应当以实施该行为的机构或组织为被告。”乡镇人民政府土地管理所在当时作为法律、法规授权的负责本行政区域内土地管理工作的机构，有权以自己的名义实施行政行为，当事人对其作出的具体行政行为不服提起诉讼的，以该机构为被告。本案中，新密市城关镇土地管理所作为法律、法规授权的实施城关镇区域内土地管理工作的机构，有权以自己的名义就土地管理工作作出相应的具体行政行为，原告郭晓娜对加盖有新密市城关镇土地管理所印章的变更登记行为不服提起诉讼，应当以该机构为被告，但作出被诉变更登记行为的新密市城关镇土地管理所已经被撤销，新密市国土资源局作为现在继续行使土地管理职权的行政机关，是本案适格被告。故对新密市国土资源局辩称的其不是适格被告的答辩理由，本院不予支持。
二、关于被诉变更登记行为是否存在的问题。被告新密市城关镇人民政府经核查档案材料后，否认其实施过将本案争议的集建（）字第0123687号集体土地建设用地使用证变更为第三人牛书增的行政行为，档案中涉及本案第三人牛书增的事项仅有郭遂与牛书增签订的宅基地互换协议，并未有涉案土地使用证变更为第三人牛书增的登记记录。另根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（三）项之规定，原告的起诉应当有具体的诉讼请求和事实根据。原告有责任提供证据证明侵犯其合法权益的具体行政行为存在，本案中由于原告郭晓娜仅提供了涉案土地使用证的复印件，在无原件核对又缺乏其他证据佐证且各方当事人对此复印件又拒绝质证的情况下，不足以证明被告实施过被诉变更登记行为，原告的起诉缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定的起诉条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第（十一）项之规定，并经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：
驳回原告郭晓娜的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于郑州市中级人民法院。且于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院缴纳上诉费，并在缴费之日起三日内将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。
审 判 长 尚超峰
代理审判员 楚永超
代理审判员 冯俊敏
二〇一四年六月十七日
书 记 员 赵 彦
附本裁定适用法律法规和依据的条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第四十一条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（十一）起诉不具备其他法定要件的。
1991年修正的《河南省土地管理法实施办法》
第四条省、省辖市、地区、县（市）土地管理机构，直属同级人民政府或行政公署，主管本行政区域内土地的统一管理工作。
市辖区的土地管理机构，负责本行政区域内的土地管理工作。
乡（镇）人民政府土地管理所，负责本行政区域内的土地管理的具体工作。
村民委员会和村农业集体经济组织应做好本村的土地管理工作。
国营农、林、牧、渔场和工矿企事业单位，应做好本单位所使用土地的管理工作。