贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔27行终175号
上诉人（一审被告）贵定县房屋征收和房地产管理局，住所地：贵定县红旗路县委机关内；
法定代表人逄焕胜，系该局局长。
被上诉人（一审原告）戴春英，女，1971年12月29日生，汉族，江苏省苏州市人，住苏州市吴中区，大学本科文化，苏州金鼎冶金有限公司工作人员，；
被上诉人（一审原告）陈超，男，1989年10月13日生，回族，贵州省贵阳市人，住贵阳市南明区，大学本科文化，贵州国询招标有限公司工作人员。
二被上诉人共同委托代理人雷菲、孔禹璎，贵州全联律师事务所律师；
一审第三人贵定盛世广场房地产开发有限公司，住所地：贵定县城关镇解放南路；
法定代表人覃晓波，系该公司总经理。
上诉人贵定县房屋征收和房地产管理局因与被上诉人戴春英、陈超及一审第三人贵定盛世广场房地产开发有限公司房屋行政撤销登记争议一案，不服龙里县人民法院（2016）黔2730行初45号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院根据原、被告的举证，并经庭审质证认定：第三人贵定盛世广场房地产开发有限公司原名称为贵定华亿房地产开发有限公司。2011年12月2日，原告与第三人持双方签订的编号为2011001542号商品房买卖合同到被告设立前的登记管理机构贵定县房地产政策法规办公室办理商品房预售合同登记备案。2012年，原告与第三人签订的合同编号为2011001542的商品房预售合同登记备案被撤销。原告于2015年年底得知相关情况后提起行政诉讼。
另查明，涉案房屋已经由第三人与案外人揭历航另行签订商品房预售合同，并于2012年9月28日办理了商品房预售合同登记备案。
一审法院认为，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条第二款、第四十五条第二款、《城市房地产开发经营管理条例》第四条第二款、第二十七第二款及《贵州城镇房地产开发经营管理条例》第四条第二款之规定，被告贵定县房屋征收和房地产管理局具有商品房预售合同登记备案法定职权，有权对商品房预售合同的登记备案进行监督和管理。商品房预售合同登记备案制度是为了规范房地产开发经营活动中的商品房预售活动而设立一种监督管理制度，目的为严格管控商品房预售风险，保证商品房预售合同关系的相对稳定性及商品房预售款的建设用途。商品房预售合同登记备案相对限制预售人对合同标的物的处分权；其他购房人在购房时也可通过商品房预售合同登记备案了解到商品房的销售状态并作出其他选择，实际为有关各方设定了权利义务，保障了购房者的优先购买权。被告撤销涉案的商品房预售合同登记备案的行政行为，解除对各方的权利义务限制，对原告的权利造成实际影响。
被告认为原告与第三人之间并非商品房预售合同关系，而是以商品房抵押担保的借贷合同关系，不能办理商品房预售合同备案登记。经审查，原告与第三人之间是否商品房预售合同关系，第三人虽就此提起民事诉讼，但尚无结果；即使被告通过第三人或其他途径获得原告与第三人之间并非商品房预售合同关系而是以商品房抵押担保的借贷合同关系的相关证据，也应予以充分调查核实。在无有权机关的处理结果或对证据调查核实、慎审认定的前提下，仅依据原告与第三人的合作协议与借款合同的复印件即作出撤销的行政行为，属证据不足。故，被告的诉讼主张，不予采信。第三人与原告之间的民事诉讼并非本案涉诉行政行为的依据，对本案并不产生直接影响，不符合中止诉讼的情形。
虽然对撤销商品房预售合同登记备案的具体程序规定和法定理由缺乏明确的法律规定，但根据国务院国发[2004]10号文件出台的《全面推进依法行政实施纲要》中对依法行政基本要求的程序正当中表述“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法应保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避”，本案被告在作出涉案行政行为时也应遵守程序正当之原则，依法保障作为利害关系人即原告的知情权、参与权和救济权。本案中，被告在启动撤销涉案行政行为程序时，非原告申请也未通知原告参与，违背程序正当之原则。涉案房屋已经另行登记备案商品房预售合同，撤销涉案行政行为，原告也不能当然恢复相应权利，应视涉案行政行为不再具有可撤销内容。被告撤销涉案商品房预售合同登记备案所依据的主要证据不足，违反正当程序，但因涉案行政行为不再具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告贵定县房屋征收和房地产管理局撤销原告戴春英、陈超与第三人贵定盛世广场房地产开发有限公司签订的合同编号为2011001542的商品房预售合同登记备案的行政行为违法。案件受理费50元，由被告贵定县房屋征收和房地产管理局承担。
上诉人贵定县房屋征收和房地产管理局上诉称，一审判决认定事实不清。上诉人不是借款合同与合作协议的合同相对人，不可能有原件，原件保管人应是戴春英、陈超和贵定盛世广场房地产开发有限公司，上诉人在提交该组证据时也作了明确说明：该证据来源于贵定县公安局的调查材料。戴春英、陈超和贵定盛世广场房地产开发有限公司之间是商品房买卖还是借贷法律关系不清。二、一审判决程序违法。贵定盛世广场房地产开发有限公司与戴春英、陈超之间的商品房买卖合同的效力应以民事诉讼结果作为本案关键事实。请求二审撤销原判，依法改判或发回重审。
二审期间，被上诉人戴春英、陈超及一审第三人贵定盛世广场房地产开发有限公司未提出答辩及述称意见。
一审原告向一审法院提供的证据有：原告与第三人签订的合同编号为2011001542商品房买卖合同及该商品房预售合同登记备案表，拟证明被告在2011年12月2日就该商品房预售合同办理了登记备案。
一审被告向一审法院提供的证据有：原告与第三人于2011年11月25日签订的借款合同（复印件）；原告、第三人、贵州华亿投资担保有限公司三方签订的合作协议（复印件）；贵定县人民法院受理案件通知书及原告的起诉状副本（复印件），拟证明原告与第三人之间不是合法、真实的商品房买卖关系，而是借贷关系或商品房代理销售合作关系；原告与第三人之间是不是商品房买卖合同关系有待人民法院就商品房买卖合同的效力作出判决来断定。
一审第三人向一审法院提供的证据有：贵定县人民法院受理通知书及起诉状，拟证明原告与第三人之间不是商品房买卖合同关系而是借贷关系，该合同效力纠纷案件已经在贵定县人民法院进行了审理。
以上证据材料均已随案移送本院。
经审查，本院查明的事实与原审一致，本院予以确认。
本院认为：本案是对上诉人贵定县房屋征收和房地产管理局撤销被上诉人戴春英、陈超与原审第三人贵定盛世广场房地产开发有限公司签订合同编号为2011001542的商品房买卖合同预售登记备案行政行为的合法性进行审查。国务院国发[2004]10号《全面推进依法行政实施纲要》中依法行政的基本原则和基本要求的程序正当中明确规定“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法应保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。”，上诉人在作出涉案行政撤销行为时应当依法保障被上诉人的知情权、参与权和救济权。而本案中，上诉人在启动撤销涉案行政行为时，未通知被上诉人参与，违反上述纲要程序性正当的规定。鉴于涉案房屋已经另行作商品房预售合同登记备案，不再具有可撤销内容，原审判决确认上诉人撤销被上诉人与原审第三人签订的合同编号为2011001542的商品房预售合同登记备案的行政行为违法，并无不当，应予以维持。上诉人所持上诉理由不能成立，对其上诉请求，应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人贵定县房屋征收和房地产管理局承担。
本判决为终审判决。
审判长 刘玉冰
审判员 金长虹
审判员 王晓宏
二〇一六年十二月二十七日
书记员 程 诚