山东省东营市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁05行终22号上诉人（一审原告）：裴海生，男，1956年12月21日出生，汉族，现住东营市东营区。被上诉人（一审被告）：山东黄河三角洲国家级自然保护区管理局，住所：东营市沂河路258号。法定代表人：宋家敬，局长。委托诉讼代理人：王安东，山东黄河三角洲国家级自然保护区管理局大汶流管理站副站长。委托诉讼代理人：胡新华，山东城合律师事务所律师。上诉人裴海生与被上诉人山东黄河三角洲国家级自然保护区管理局（以下简称自然保护区管理局）因收回土地并造成树木被无证采伐纠纷一案，不服东营经济技术开发区人民法院（2016）鲁0591行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年3月28日公开开庭审理了本案。上诉人裴海生、被上诉人自然保护区管理局委托诉讼代理人王安东、胡新华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2003年1月1日，地方国营垦利县大汶流林场（以下简称大汶流林场）作为甲方与乙方山东鲁建工程有限公司东营分公司（以下简称鲁建东营分公司）签订《土地承包合同书》，甲方将位于西起一支沟、东至四支排、北起黄河生产坝、南至柏油路共计13000亩土地承包给乙方用于速生林生产及相关的科研开发，承包期限为三十年，自2003年1月1日起，至2032年12月31日止。2005年8月6日，上述合同双方签订《土地承包合同书补充协议》，约定在上述合同条款不变的情况下，由于甲方修路和便于管理，对乙方西界进行取直调整，减少土地面积200亩，乙方承包土地面积变为12800亩。裴海生在上述《土地承包合同书》和《土地承包合同书补充协议》乙方鲁建东营分公司“法定代表人”处签字。2007年1月1日，大汶流林场作为甲方与山东鲁建工程有限公司作为乙方签订了《土地租赁合同书补充协议》，双方约定“根据自然保护区管理局的精神，按照有关法律法规的规定，经甲乙双方友好协商，双方就原合同和补充协议约定事宜及变更租赁合同有关权益分割和处置达成一致意见，签订以下补充协议，共同遵守。”该补充协议第一条约定“甲方无条件收回乙方位于中心路以东到四支排以西，北到一斗地上渠南坝范围内的土地共计4747.5亩，自然恢复生态。”该补充协议第三条约定“甲方将位于西起一支沟，东至四支排，北至黄河，南至一斗地上渠南坝内，计8052.5亩土地租赁给乙方，不允许种植棉花。……”第四条约定“租赁期限自2007年1月1日起，至2032年12月31日止”。2001年7月28日，山东鲁建工程有限公司与裴海生签订《合同书》。双方约定，为了联合经济、优势互补，双方一致同意在东营市组建“山东鲁建工程有限公司东营公司”，经营方式：“东营公司”为山东鲁建工程有限公司的分支机构，由裴海生在东营市注册登记，法人代表由山东鲁建工程有限公司聘任。2001年8月3日，鲁建东营分公司注册成立，负责人为裴海生。2006年6月4日，山东鲁建工程有限公司下文免去裴海生的负责人职务。2007年1月17日，鲁建东营分公司因不按规定年检被工商机关吊销执照。另查明，2000年3月7日，垦利县机构编制委员会下文成立大汶流林场，为垦利县直属正科级事业单位，与山东黄河三角洲国家级自然保护区大汶流管理站实行一套人马、两块牌子、两种职能。2007年6月13日，东营市机构编制委员会发文调整山东黄河三角洲国家级自然保护区管理体制，自然保护区管理局为东营市政府直属的监督管理类事业单位，将山东黄河三角洲国家级自然保护区大汶流管理站（林场）的人、财、物上收到自然保护区管理局管理，管理站仍挂林场的牌子。自然保护区内海域使用权和试验区中两个林场的土地使用权划归自然保护区管理局。2012年6月21日，东营市机构编制委员会办公室印发《关于市黄河口生态旅游区管委会（山东黄河三角洲国家级自然保护区管理局）有关问题的批复》，明确了自然保护区管理局的主要职责、内部机构、人员编制以及山东黄河三角洲国家级自然保护区大汶流管理站机构编制和管理体制维持现状等事项。一审法院认为，关于本案是否符合行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国自然保护区条例》第八条规定“国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制”，《山东黄河三角洲国家级自然保护区管理办法》第五条规定“山东黄河三角洲国家级自然保护区管理局负责统一管理自然保护区”，《关于市黄河口生态旅游区管委会（山东黄河三角洲国家级自然保护区管理局）有关问题的批复》中明确自然保护区管理局“按照市政府授权，统一管理市黄河口生态旅游区的旅游开发和区内经济社会事务。组织实施生态旅游区规划，合理开发利用土地和自然资源。”根据上述规定，自然保护区管理局负有对山东黄河三角洲国家级自然保护区的行政管理职能，依照规定合理开发利用自然保护区土地。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”，本案中，裴海生诉称的自然保护区管理局收回土地的行为，实际上是通过签订《土地租赁合同书补充协议》的方式实现的。也就是说，涉案土地实际使用权主体的变更并非是通过一个单方行政行为，而是通过签订协议的方式。涉案自然保护区内土地对外承包行为系基于实现公共利益实施的开发利用土地的行政管理行为，所签订的土地承包合同及补充协议具有行政协议的性质，对此提起的诉讼属于人民法院行政诉讼的受案范围。对于自然保护区管理局主张涉案纠纷属于民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围的主张，一审法院不予采纳。关于裴海生的原告资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，《土地承包合同书》、《土地承包合同书补充协议》的签订双方是大汶流林场和鲁建东营分公司，裴海生以鲁建东营分公司法定代表人的身份在合同上签字，属于职务行为，并非合同相对方。鲁建东营分公司因未按规定接受年检而被工商机关吊销营业执照，其被吊销营业执照后已不能在山东鲁建工程有限公司授权范围内独立对外进行经营活动，大汶流林场与山东鲁建工程有限公司签订涉案《土地租赁合同书补充协议》符合法律规定，裴海生认为该协议侵犯其权益是基于其个人与山东鲁建工程有限公司之间约定衍生的权益纠纷，而并非该补充协议直接导致，裴海生个人与涉案12800亩土地租赁协议之间的利害关系不能确认，其提起本案诉讼不符合法律规定，对于自然保护区管理局主张裴海生没有原告资格的意见予以采纳。综上，一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定驳回裴海生的起诉。上诉人裴海生不服一审裁定，上诉称：一、上诉人是涉案土地的利害关系人，主体适格，一审法院认定错误。上诉人与被上诉人签订《速生林开发承包土地意向书》并缴纳了土地承包费，种植了速生杨林木，政府为上诉人颁发了林权证。因此，上诉人与涉案土地收回协议以及无证采伐715000棵树木之间有利害关系，具有原告主体资格。上诉人以鲁建东营分公司名义与被上诉人签订协议，权利主体仍为上诉人。上诉人提供的山东鲁建工程有限公司与裴海生于2001年7月28日签订的《合同书》、双方于2003年1月29日签订的协议书、东营市东营区人民法院（2006）东民初字第2305号民事判决书、垦利县人民法院（2006）垦民初字第605号民事判决书，充分证明上诉人与山东鲁建工程有限公司系挂靠关系，上诉人以鲁建东营分公司名义经营，自负盈亏，自主经营，上诉人主体适格。二、被上诉人收回涉案土地的行为损害了上诉人的合法权益，其行为违法，应予撤销。1、上诉人签订合同后，投入大量资金开发涉案土地。2003年1月1日，上诉人与被上诉人签订了土地承包合同，合同约定在本地注册法人公司，由上诉人个人行使合同规定的权利义务。2003年1月8日，上诉人与被上诉人签订了意向书，并在东营市注册了海生苗木培育基地，法定代表人为裴海生，按规定完成了沟、渠、路各种配套工程，并按照东营市人民政府要求种植速生杨3080000棵。通过政府验收后，已向上诉人发放林木种植补助款240万元。2003年9月18日大汶流林场的通知函也认可上诉人享受种植速生杨政府补助款的权利。后经垦利县林业局核实于2005年7月7日发放了种植715000棵树木的林权证，权利人为上诉人。2、被上诉人于2007年1月1日与山东鲁建工程有限公司签订了，收回了上诉人承包经营年限为30年的12800亩土地，该行为是单方违约行为。山东鲁建工程有限公司用产权归上诉人所有的房产抵顶土地承包费，亦属违法行为。该行为造成上诉人与被上诉人签订的土地承包合同无法履行，致使上诉人在该承包土地上种植的715000棵树木全部被无证采伐，给上诉人造成巨大经济损失。三、本案程序违法。一审中，上诉人申请一审法院调取被上诉人的土地证及东营市最新机构编制证据，以此证明被上诉人在土地承包一案中存在违法行为，但一审法院无正当理由，未予调取。综上，请求撤销一审裁定；改判或发回重审；案件受理费由被上诉人负担。被上诉人自然保护区管理局答辩称：一、上诉人不是土地承包合同的相对方，与本案没有利害关系，上诉人不具有诉讼主体资格。一是《土地承包合同书》是2003年1月1日大汶流林场与鲁建东营分公司签订的，鲁建东营分公司不具有法人资格，是山东鲁建工程有限公司的分公司，上诉人只是鲁建东营分公司的负责人。二是被上诉人及大汶流林场从未与上诉人签订过土地承包合同，上诉人也从未缴纳过土地承包费。签订了二份土地承包合同补充协议，裴海生作为鲁建东营分公司的负责人在这二份补充协议上签名。由此能够证明上诉人主张的意向书没有履行，否则在同一位置不可能同时履行二份土地承包合同。四是上诉人与山东鲁建工程有限公司之间是内部关系，与被上诉人无关。五是上诉人在庭审中提交的林权证是其复印鲁建东营分公司的林权证，复印后又填写上了上诉人的名字。六是被上诉人从未收回过涉案土地。2007年1月1日，大汶流林场与山东鲁建工程有限公司签订了《土地租赁合同书补充协议》，承包土地的面积由12800亩变更为8052.5亩，4747.5亩由大汶流林场收回，是双方真实意思表示；其余8052.5亩承包土地现一直由山东鲁建工程有限公司管理使用。七是鲁建东营分公司的营业执照被吊销。八是在上诉人被免职、且被羁押的情况下，山东鲁建工程有限公司作为鲁建东营分公司的法人管理单位，有权与大汶流林场签订补充协议，双方于2007年1月1日签订的补充协议没有违反公司法等有关法律规定，合法有效。九是一审法院已经认定被上诉人对涉案土地有管理权，上诉人关于没有调取证据程序违法的观点不能成立。十是东营市垦利区人民法院（2012）垦民初字第65号民事判决、东营市中级人民法院（2013）东民四终字第57号民事判决、山东省高级人民法院（2013）鲁民申字第1401号民事裁定、山东省人民检察院鲁检民监[2015]37000000039号不支持监督申请决定书，已经确认了用以冲抵土地承包费的房产与上诉人无关。二、其他需要说明的问题。1、上诉人在2008年4月28日在济南中院起诉时提交的起诉状中的“事实和理由”部分足以证明，上诉人在2008年就知道了涉案土地承包及变更情况，根据行政诉讼法及最高人民法院的司法解释，上诉人的起诉已经超过了起诉期限。2、上诉人裴海生就本案土地承包问题及工程款冲抵房款，房款又冲抵承包费问题，多次提起民事诉讼，司法机关已经确认了本案的土地承包权及冲抵承包费的房产问题与上诉人无关，且上诉人也知道涉案土地由山东鲁建工程公司管理控制的事实。上诉人所争执的问题实际是其与山东省鲁建工程有限公司的内部结算问题。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审庭审中，本院围绕上诉人的起诉是否属于行政诉讼受案范围；上诉人是否具备原告主体资格；自然保护区管理局是否是适格被告以及上诉人的起诉是否超过起诉期限进行了审查。双方当事人围绕一审提供的证据，发表了质证和辩论意见。二审对证据的认证及对事实的确认与一审无异。本院认为：关于上诉人的起诉事项是否属于人民法院行政诉讼受案范围问题。本案中，上诉人起诉请求是确认自然保护区管理局于2007年1月1日收回12800亩土地，并造成其种植的715000棵树木全部被无证采伐的行为违法。该请求涉及2007年1月1日大汶流林场与山东鲁建工程有限公司所签订的《土地租赁合同书补充协议》。在该补充协议中，双方约定：大汶流林场无条件收回山东鲁建工程有限公司位于中心路以东到四支排以西，北到一斗地上渠南坝范围内的土地共计4747.5亩，自然恢复生态；大汶流林场将8052.5亩土地租赁给山东鲁建工程有限公司。关于该《土地租赁合同书补充协议》及2003年1月1日大汶流林场与鲁建东营分公司签订的《土地承包合同书》属民事合同还是行政协议问题，东营市垦利区人民法院（2010）垦民初字第715号民事判决、本院（2011）东民四终字第37号民事判决，均认定了其民事合同性质，本院（2017）鲁05行终20号、（2017）鲁05行终21号裁定中亦对此予以确认。因此，上诉人以《土地租赁合同书补充协议》的签订造成其与大汶流林场签订的《土地承包合同书》无法履行，进而导致林木被砍伐为由提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，上诉人起诉事项并非行政诉讼受案范围，其提起诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件，应予驳回。一审法院关于上诉人起诉属于行政诉讼受案范围的认定错误，应予纠正。一审法院的裁判结果正确，本院对裁判结果予以维持。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  蒋建功审判员  张晓丽审判员  邵金芳二〇一七年五月十一日书记员  赵 岩