浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终374号
上诉人（原审原告）林银武，男，1954年4月1日出生，汉族，住玉环县，现住玉环县。
委托代理人林明龙，玉环县玉城法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）玉环县人民政府，住所地玉环县玉城街道东城路6号。
法定代表人林先华，县长。
委托代理人梁美法，玉环县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人黄友生，玉环县海天法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）台州市人民政府，住所地台州市椒江区市府大道。
法定代表人张兵，市长。
委托代理人潘承天、王佳，台州市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）林妙根，男，1931年12月25日出生，汉族，住玉环县。
委托代理人林雪飞，女，1956年9月2日出生，汉族，住玉环县。
委托代理人林琪，男，1966年7月28日出生，汉族，住玉环县。
林银武诉玉环县人民政府（以下简称玉环县政府）土地行政登记及台州市人民政府（以下简称台州市政府）土地登记行政复议一案，台州市中级人民法院于2016年3月2日作出（2015）浙台行初字第177号行政裁定。林银武不服，向本院提起上诉。本院于2016年4月13日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年5月19日公开开庭审理了本案。上诉人林银武的委托代理人林明龙，被上诉人玉环县政府的副县长梁绍红及其委托代理人梁美法、黄友生，被上诉人台州市政府的委托代理人潘承天、王佳，被上诉人林妙根的委托代理人林雪飞、林琪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
林银武不服玉环县政府颁发给林妙根的玉集建（1996）字第580号《集体土地建设用地使用证》及被告台州市政府（以下简称市政府）作出的台政行复〔2015〕51号《行政复议决定书》，于2015年12月9日向原审法院提起行政诉讼。请求一、撤销被告玉环县政府向林妙根颁发的玉集建（1996）字第580号《集体土地建设用地使用证》；二、撤销被告台州市政府作出的台政行复〔2015〕51号《行政复议决定书》。
原审法院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案原告起诉要求撤销被告玉环县政府颁发给第三人的玉集建（1996）字第580号《集体土地建设用地使用证》，该《集体土地建设用地使用证》的颁发时间是1996年1月31日。第三人林妙根在对被诉土地申请登记时，提供的家庭人口调查表中除了户主林妙根外，还包括原告在内的家庭成员共8人。因此，原告作为被诉土地使用证的权利人之一，在被告玉环县政府向第三人颁发土地使用证时，即应当知道自己作为土地权利人之一的土地登记事实。原告直至2015年12月9日才向法院提起诉讼，已超过了最长2年的法定起诉期限且无正当理由，故依法应当驳回其起诉。被告台州市政府受理原告的行政复议申请后，经过听证并经延长审理期限一个月，于2015年11月23日作出台政行复〔2015〕51号《行政复议决定书》，其复议程序并不违法。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告林银武的起诉。
林银武上诉称：1977年，上诉人之兄林银富用自留地与原田马公社马山大队第三小队调换土地取得建设用地，于1979年完成建房，即现在玉环县楚门镇马山村二层二间房屋。房屋建成后，林银富从未居住，其外出经商将子女托付上诉人抚养看管。林银富原审中出庭作证证实其放弃上述房屋的产权，全部归上诉人所有，上诉人一家四口一直居住至今。1985年期间，上诉人在二层二间房屋西侧搭建平顶屋一间。1996年，在上诉人外出经商毫不知情的情况下，林妙根以自己名义对上述房屋的宅基地使用权申请登记，并取得玉集建（1996）字580号《集体土地建设用地使用证》。2015年8月22日，上诉人向台州市政府申请复议，要求撤销该《集体土地建设用地使用证》。2015年11月23日，台州市政府作出复议决定，维持上述颁证行为。台州市政府在复议决定中改变了玉环县政府发证行为认定的主要事实和证据，用新的事实和未经举证、质证的证据认定争议土地上的房屋是林妙根建造。基于上述事由，上诉人向原审法院提起诉讼。原审裁定驳回上诉人的起诉缺乏事实依据和法律理由，且程序违法。一、关于事实认定。1、1996年土地登记发证时，林妙根与上诉人各自独立一户，上诉人已是四口之家。在土地登记机关没有履行土地登记公告的法定程序的前提下，上诉人根本想不到林妙根会以户主身份将上诉人居住的房屋宅基地登记为己有。上诉人作为四口之家的农户，符合宅基地申请登记条件，认为自己实际拥有宅基地，所以没有向所在村组织申请宅基地建房。2、涉案山脚北82号房屋系上诉人与林银富共同建造，1979年竣工后即开始居住至今。林妙根将上诉人居住的房屋的宅基地登记为己有，上诉人如何“知道或应当知道”，原审裁定没有给出合理说法。3、土地登记机关在《家庭人口调查表》中将上诉人作为家庭成员登记，没有必须告知上诉人的规定和程序，而且上诉人与林妙根也不属同一户头，更何况林妙根是城镇户口，宅基地登记意义上“家庭成员”应该为农户家庭，除非玉环县政府直接向上诉人作出告知，否则认定上诉人“知道或者应当知道”没有任何理由。二、关于法律适用。新《行政诉讼法》第四十六条第二款明文规定，“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。新《行政诉讼法》不区分“未告知”或“不知道”。原审裁定以上诉人超过最长法定起诉期限2年而驳回起诉，于法不符。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的“2年”适用于行政主体“未告知”的对象（××）；对“不知道”涉及不动产行政行为的对象适用20年，其他适用5年。原审裁定适用上述司法解释与新《行政诉讼法》规定相悖，且司法解释是新《行政诉讼法》的下位法，效力其次。新《行政诉讼法》第四十六第二款对不动产提起诉讼的案件适用20年，是法律特别规定，应优先适用。此外，原审裁定认为上诉人是林妙根的家庭成员，是土地使用证的权利人，2年内知道或应当知道玉环县政府向林妙根颁发土地使用证，其逻辑违背案件事实，更无法律依据。原审将土地证登记的土地使用权人与家庭成员的权利混为一谈。三、关于程序。台州市政府查明，涉案房屋是林妙根建造，建房造价3989.29元，有建筑材料及工钱明细账、证人金某证言等证据以及相关土地登记材料证实。但原审期间，台州市政府并未提供复议听证笔录，何来金某等证人证言？建筑材料、工程明细账未经举证、质证，何来建房造价？土地登记材料根本不能证明涉案房屋是林妙根建造。且该事实的认定超越行政复议的范围，造成房屋权属之争，侵害了上诉人复议请求之外的合法权益，程序严重违法。原审法院仅以台州市政府经过听证并经延长审理期限一个月，即认为复议程序并不违法；原审对玉环县政府负责人未出庭而另行委托诉讼代理人出庭不作审查纠正，程序违法。请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院对本案依法进行审理或将本案提审。
玉环县政府答辩称：1992年8月14日，林妙根向玉环县土地管理部门提出土地登记申请，申请登记其于1979年建造的坐落于楚门镇马山村的三间房屋的集体土地使用权。林妙根在申请土地登记时提供的《土地使用权权属来源旁证材料》中载明“本宗地属自留地调换所得”，于1979年建房二间（二层）外加一间平顶，建房面积94.09平方米。”林妙根所在村村民委员会及镇政府均在《土地使用权权属来源旁证材料》上予以盖章确认。林妙根在申请土地登记时提供的家庭人口调查表中载明家庭成员为妻子、儿子、儿媳及孙女等8人，其中包括上诉人。土地登记时虽以林妙根为户主，但就土地登记而言，土地登记是以户主为单位，户主与其家庭成员共同享有该土地使用权，因此，案涉的玉集建（1996）字第580号《集体土地建设用地使用证》登记的土地使用者归林妙根及其家庭人员，包括上诉人。答辩人根据林妙根提交的土地登记申请书、家庭人口调查表、土地使用权权属来源旁证材料等资料，按照法律的规定进行了地籍调查、审核、审批等程序，向林妙根核发土地使用证，事实清楚、证据确凿、程序合法，没有侵害上诉人的合法权益。且案涉土地使用权登记正值玉环县土改登记至今进行的首批大规模的土地登记之时，县土地管理部门抽调了大量工作人员分赴各村实地办理土地登记相关事项，且均已在相关村里进行告知公示，包括上诉人在内的村民完全知道上述事项。答辩人向林妙根颁发被诉《集体土地建设用地使用证》的时间为1996年1月31日，林妙根在对被诉土地申请登记时提供的家庭人口调查表中除了作为户主的林妙根外，还包括上诉人在内的8位家庭成员，因此，上诉人作为申请土地登记的家庭成员之一，在申请土地登记以及答辩人向林妙根颁发案涉土地使用证时，应当知道自己作为土地权利人之一申请土地登记的事实。上诉人在时隔将近二十年后提起诉讼，已超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定最长2年的期限，一审法院裁定驳回起诉是正确的。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
台州市政府答辩称：一、一审裁定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。玉环县政府于1996年1月31日向林妙根颁发被诉《集体土地建设用地使用证》，上诉人作为该证的权利人之一，应当知道土地登记事实，上诉人直至2015年12月9日才提起行政诉讼，已超过最长2年的法定起诉期限且无正当理由。二、答辩人作出行政复议决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。林妙根按照法律规定提交了相应的土地登记申请材料，玉环县土地管理等部门按照法律规定进行了地籍调查、审核、审批后，被上诉人玉环县政府才向林妙根颁发《集体土地建设用地使用证》。上诉人原系林妙根的家庭成员，林妙根以户主身份取得土地使用权后，上诉人共同享有该宗宅基地的土地使用权。故该发证行为认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，答辩人遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出台政行复〔2015〕51号《行政复议决定书》。三、答辩人作出行政复议决定程序合法。答辩人于2015年8月24日收到上诉人的行政复议申请，9月29日进行了听证，因案情复杂，于10月20日决定对案件延长审理期限30日，11月23日作出行政复议决定，并于11月25日交邮，整个办理过程符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的程序规定。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
庭审中，各方当事人围绕上诉人林银武的起诉有无超过法定起诉期限的审理重点，进行了质证、辩论。
本院认为，本案系因上诉人林银武不服被上诉人玉环县政府向被上诉人林妙根颁发玉集建（1996）字第580号《集体土地建设用地使用证》的行为而引发的诉讼。从涉案土地登记档案材料来看，涉案土地使用权申请登记的时间为1992年8月14日，由上诉人的父亲即被上诉人林妙根为户的代表申请登记，所填家庭人口为九人，其中包括上诉人林银武，颁证时间为1996年1月31日。上述登记行为发生在《中华人民共和国土地管理法》颁布施行后，我国第一次对土地使用权进行大规模的初始登记期间，按常理判断，上诉人作为权利人之一，在当时就应当知道被诉颁证行为。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，具体行政行为作出时未告知诉权或起诉期限的，起诉期限从知道或应当知道具体行政行为内容之日起计算，最长不得超过2年。上诉人于2015年12月9日才提起诉讼，显然已超过2年的期限，原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人认为其在当时并不知道被诉颁证行为，有悖事实和常理，本院不予采信。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，20年最长起诉期限适用于因不动产提起诉讼且原告不知道行政行为内容的情形，本案不符合上述情形，故上诉人主张适用20年的期限，本院不予采纳。在行政诉讼案件中，行政复议决定维持原行政行为的，对复议程序合法性的审查从属于对原行政行为合法性的审查。本案上诉人对被诉颁证行为的起诉已超过起诉期限，不符合行政案件的受理条件，对复议程序的合法性也无再审查的必要，故此，上诉人对被诉复议决定的程序和实体两方面提出的异议，均非本案审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年六月二日
书 记 员 韦若莎