广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中中法行初字第31号
原告：中山市黄圃镇兆丰村第七股份合作经济社，组织机构代码77999081X，住所地中山市黄圃镇兆丰村。
负责人：苏润林，社长。
委托代理人：王标能，男，汉族，1954年6月8日出生，住广东省中山市，该社社员。
委托代理人：范顺辉，广东威格信律师事务所律师。
被告：中山市人民政府，住所地中山市东区松苑路1号，组织机构代码72246076-2。
法定代表人：陈良贤，市长。
委托代理人：李洁，中山市法制局工作人员。
委托代理人：钟沙汾，中山市国土资源局工作人员。
被告：中山市国土资源局，住所地中山市兴中道2号，组织机构代码70764152-2。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托代理人：钟沙汾，中山市国土资源局工作人员。
委托代理人：马鹏，中山市国土资源局工作人员。
原告中山市黄圃镇兆丰村第七股份合作经济社(以下简称兆丰七社)诉被告中山市人民政府(以下简称市政府)、中山市国土资源局(以下简称市国土局)不履行征收土地公告职责一案，于2015年5月11日向本院提起行政诉讼。本院依法受理后，向被告市政府、市国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2015年6月2日公开开庭审理了本案。兆丰七社的委托代理人王标能、范顺辉，被告市政府、市国土局共同委托代理人钟沙汾、被告市政府的委托代理人李洁、被告市国土局的代理人马鹏，到庭参加诉讼。
原告兆丰七社诉称：原告范围内土地大约200亩，被告市政府、市国土局征收涉案土地时，未按规定发布征收土地公告，其行为明显违法，故向法院提起诉讼，请求确认：被告征收原告范围内的土地约200亩未履行发布征收土地公告的行为违法。
兆丰七社在举证期限内向本院提交了以下证据：1.兆丰七社土地位置坐标图，拟以证明兆丰七社范围内的土地约200亩。
被告市政府答辩称：一、原告主体不适格，过半数的村民方能以集体经济组织名义提起诉讼；二、涉案土地位于中山市黄圃镇兆丰村，市政府已分别于2008年8月4日、2009年9月29日及2009年10月21日依法在中山市黄圃镇兆丰村公告栏发布了中征补公[2008]95、96、98号，中征补公[2009]153、154、173、174号《征地补偿安置方案公告》，已经依法履行了法定职责；三、市政府已经分别于2008年8月，2009年9月及2009年10月对涉案土地依法实施了征收，并发布了公告，征地补偿款也已落实到位，兆丰七社迟至2015年5月11日提起行政诉讼已经超过起诉期限。因此，原告主张市政府未履行发布征地公告的行为违法没有事实依据和法律依据。综上，请求法院驳回原告起诉。
市国土局答辩称：一、市国土局于2008年8月4日、2009年9月29日及2009年10月21日在中山市黄圃镇兆丰村公告栏发布了中征补公[2008]95、96、98号，中征补公[2009]153、154、155、173、174号《征地补偿安置方案公告》，依法履行了法定职责；二、市国土局于2008年8月，2009年9月及2009年10月已经对涉案土地依法实施了征收，并发布了公告，征地补偿款也已落实到位，兆丰七社迟至2015年5月11日提起行政诉讼已经超过起诉期限。综上，请求法院驳回原告起诉。
被告市政府、市国土局在答辩期限内提交了以下证据：1.中征补公[2008]95、96、98号《征地补偿安置方案公告》，中征补公[2009]153、154、155、173、174号《征地补偿安置方案公告》；2.征地补偿安置方案公告张贴现场照片（9张），以上两组证据拟证明市政府、市国土局已就涉案地块的征用全面依法履行征收土地公告的法定职责，兆丰七社就涉案地块所提起的诉讼已超过法定的起诉期限。
经庭审质证，原告兆丰七社提交的证据：中山市黄圃镇兆丰村第七股份合作经济社土地位置坐标图，被告市政府、市国土局提交的证据：中征补公[2008]95、96、98号《征地补偿安置方案公告》、中征补公[2009]153、154、155、173、174号《征地补偿安置方案公告》、征地补偿安置方案公告张贴现场照片（9张），均与本案诉讼存在关联，具有真实性，与案件事实之间存在证明关系，本院依法采信上述证据。
本院经审理查明：兆丰七社主张市政府、市国土局未履行征地公告职责的土地临近中山市康盛路26号，其地块坐标拐点分别为：东经113.332836，北纬22.720045；东经113.333446，北纬22.723329；东经113.334929，北纬22.722312；东经113.335638，北纬22.723145；东经113.33792，北纬22.722604；东经113.336644，北纬22.720629；东经113.334875，北纬22.719637。
市政府、市国土局提交的中征补公[2008]95、96、98号《征地补偿安置方案公告》，中征补公[2009]153、154、155、173、174号《征地补偿安置方案公告》共涉及三个土地批准文件，具体分别为：中征补公[2008]95、96、98号《征地补偿安置方案公告》依据粤国土资（建）[2008]348号文；中征补公[2009]153、154、155《征地补偿安置方案公告》依据粤国土资（建）[2009]553号文；中征补公[2009]173、174《征地补偿安置方案公告》依据粤国土资（建）[2009]564号文。上述《征地补偿安置方案公告》均没有征地批准机关的批准时间、批准用途，亦没有办理征地补偿登记的期限、地点。上述公告均没有内容显示被征收土地的所有权人为兆丰七社或黄圃镇兆丰村第七生产队。市政府、市国土局在举证期限内均未提交粤国土资（建）[2008]348号文、粤国土资（建）[2009]553、564号文的收文时间。
本院认为，本案系不履行征收土地公告职责纠纷。对于原告所诉的被告不作为，本院分析如下：
首先，关于原告的起诉资格问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定，王标能等过半数村民通过表决，有权以集体组织名义提起行政诉讼，故对市政府、市国土局称兆丰七社无原告主体资格的主张，本院不予采信。
其次，关于起诉期限。本院认为，通过兆丰七社的起诉及市政府、市国土局的答辩，可以确认市政府对涉案土地实施了征收行为。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”之规定，参照《征收土地公告办法》第四条：“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施”之规定，市政府应在收到粤国土资（建）[2008]348号文、粤国土资（建）[2009]553、564号文10个工作日内进行征收公告，由市国土局作为市政府土地行政主管部门负责具体实施。兆丰七社要求确认市政府、市国土局不履行发布征地公告职责违法，属于不履行法定职责之诉。兆丰七社作为发布征地公告的直接行政相对人，在市政府或其他征收实施机关未发布土地征收公告即实施土地征收的其他行政行为的情况下，无从知道其知情权或其他权利受到影响。且此种不作为行政行为涉及不动产，应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条所规定之二十年最长起诉期限。故对于市政府、市国土局认为兆丰七社起诉超过起诉期限的意见，本院不予采纳。
再次，关于市国土局发布的中征补公[2008]95、96、98号《征地补偿安置方案公告》，中征补公[2009]153、154、155、173、174号《征地补偿安置方案公告》是否履行了市政府发布征地公告的职责。本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”，及《中华人民共和国土地管理法》第四十八条：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”的规定，土地征收公告和征地补偿公告涉及土地征收的不同环节。且参照《征用土地公告办法》第十四条第一款规定：“未依法进行征用土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续……”，发布征收土地公告行政行为亦属明确征地补偿登记相关时间节点的必要前提，土地征收公告和征地补偿公告应分别发布。同时，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定:“……将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”，及参照《征用土地公告办法》第五条：“征用土地公告应当包括下列内容：（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（二）被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；（三）征地补偿标准和农业人员安置途径；（四）办理征地补偿登记的期限、地点”的规定，“办理征地补偿登记的期限、地点”属于征地公告的必备要素。市国土局发布的中征补公[2008]95、96、98号《征地补偿安置方案公告》，中征补公[2009]153、154、155、173、174号《征地补偿安置方案公告》均缺乏征收土地方案公告法定的“办理征地补偿登记的期限、地点”等必备要素。故本院依法认定，市国土局发布的市国土局发布的中征补公[2008]95、96、98号《征地补偿安置方案公告》，中征补公[2009]153、154、155、173、174号《征地补偿安置方案公告》均不属于征收土地公告。市政府依据粤国土资（建）[2008]348号、粤国土资（建）[2009]553号文、粤国土资（建）[2009]564号文进行土地征收时，未进行发布征收土地公告，属于未履行法定职责。同时，市国土局在征收土地公告未发布的情况下，径行发布中征补公[2008]95、96、98号《征地补偿安置方案公告》，中征补公[2009]153、154、155、173、174号《征地补偿安置方案公告》虽然违法，但是鉴于该安置方案已经实际履行，本院对该《征地补偿安置方案公告》不予撤销。如未发布征地公告影响了原告获得土地补偿的相关权益的，市政府应对未发布公告造成的影响采取补救措施。
综上，兆丰七社对市政府的起诉理据成立，本院予以支持。吴兆丰七社对市国土局的起诉没有法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款的规定，判决如下：
一、确认中山市人民政府依据粤国土资（建）[2008]348号、粤国土资（建）[2009]553号文、粤国土资（建）[2009]564号文进行土地征收时，未履行发布征收土地公告义务的行为违法，但对于已发布的《征地补偿安置方案公告》的不予撤销；
二、驳回中山市黄圃镇兆丰村第七股份合作经济社对中山市国土资源局的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告中山市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 王 鹏
审 判 员 刘满星
代理审判员 王 昕
二〇一五年十一月十六日
书 记 员 余雪琳