河南省安阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫05行终204号
上诉人（原审原告）栾红伟，男，汉族，1972年4月10日出生，住安阳县。
被上诉人（原审被告）安阳县公安局，住所地：安阳市灯塔路690号。
负责人卢俊义，该局政委。
委托代理人王爱国，男，该局民警。
委托代理人田俊华，男，该局法制室副主任。
上诉人栾红伟因诉被上诉人安阳县公安局行政处罚决定一案，不服林州市人民法院（2016）豫0581行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：2015年11月9日，栾红伟到北京市中南海周边进行非正常信访活动。安阳县公安局认为该行为已构成扰乱单位秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，于2015年12月12日对栾红伟作出安县公（水）行罚决字（2015）第1358号行政处罚决定书，给予栾红伟行政拘留十日的处罚。拘留十日处罚已执行。栾红伟不服提起行政诉讼。另查明，2016年4月份，安阳县公安局把扣押的栾红伟手机卡交还栾红伟。
原审法院认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条的规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。因此，安阳县公安局具有作出本案行政处罚决定的法定职权。栾红伟在不属于信访接待场所的北京市中南海周边上访，扰乱了国家机关的正常工作秩序，其行为已构成扰乱单位秩序的违法行为。安阳县公安局作出对栾红伟行政拘留十日的行政处罚，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚适当。栾红伟的诉讼请求缺乏事实及法律依据，不能成立，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回栾红伟的诉讼请求。案件受理费50元，由栾红伟负担。
上诉人栾红伟上诉称：一、安阳县公安局作出的行政处罚决定错误，应当撤销。1、安阳县公安局对本案无管辖权，所作出的行政处罚决定超越职权。涉案行为发生地是北京市。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，行政案件由违法行为地公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，应当经过双方协商后移交案件及相关证据材料。而本案中，北京市西城公安分局府右街派出所并未立案，安阳县公安局案卷中也没有显示双方协商“更为适宜的”管辖权和移交案件及相关证据材料。而安阳县公安局提交的受案表等显示的是在工作中发现。2、安阳县公安局作出的行政处罚决定认定事实不清，依据法律错误，处罚不当。非正常上访人员的行为违反法律规定，才依法进行处理，而发放训诫书恰恰说明上访人只是一般行为，不构成违法。安阳县公安局没有任何栾红伟扰乱单位秩序行为的事实和违法造成的社会危害后果的证据，该局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，以扰乱单位秩序情节严重对栾红伟作出行政拘留十天的处罚决定，属于认定事实不清、证据不足、适用法律错误，处罚不当。3、安阳县公安局作出的行政处罚决定认定程序违法应当认定无效。栾红伟上访反映的侵害主体就是安阳县公安局，安阳县公安局应当回避而未回避。处罚过程中未依法使用传唤证传唤，而口头传唤违法，且未告知传唤的原因和理由。作出处罚决定未告知栾红伟作出处罚的事实、理由和依据，剥夺了栾红伟的陈述和申辩权，且拒不履行复核程序。二、原审判决认定事实不清，适用法律错误，判决不当。原审判决程序违法，漏审栾红伟的诉讼请求：1、要求确认安阳县公安局执行拘留时扣押栾红伟手机卡行为违法；2、确认安阳县公安局2015年12月12日至2015年12月22日执行拘留期间对栾红伟实施严管拘留行政行为违法。请求：撤销原审判决，改判支持栾红伟一审时的全部诉讼请求。
被上诉人安阳县公安局答辩称：一、安阳县公安局对栾红伟扰乱单位秩序案有管辖权，作出的处罚决定不存在超越职权。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。公安机关受理行政案件的来源可以是报案、控告、举报或者工作中发现及移交等，移交只是其中一种。二、处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分。在调查此案时，调查询问了栾红伟及其同事，收集了训诫书和水冶镇信访工作领导小组情况说明、户籍证明等相关证据材料，足以证明案件事实。栾红伟上诉理由不能否定安阳县公安局调查的事实。三、处罚决定程序合法，处罚适当。栾红伟所说回避没有法律依据，回避是指公安机关办案人员，而非单位。口头传唤也不违反法律规定。在办案过程中听取了栾红伟的陈述和申辩，履行了相应告知义务，由调查笔录和告知笔录予以证明。四、安阳县公安局不存在扣押栾红伟手机卡和不还的情况。其被执行拘留，按照规定不允许携带进入拘留所，经水冶派出所、拘留所和栾红伟沟通，详细填写了入所人员登记清单，由民警暂存保管，后已将手机卡归还栾红伟，安阳县公安局没有扣押其手机卡。五、安阳县拘留所所实施的执行行为与本案行政处罚决定无关。处罚决定合法有效，其要求赔偿的请求不应支持。请求：驳回上诉，维持原判。
经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。栾红伟在一审时的诉讼请求是：1、请求依法撤销被告于2015年12月12日作出的安县公（水）行罚决字（2015）1358号行政处罚决定书；2、请求依法确认被告2015年12月12日至2015年12月22日期间对原告实施严管拘留行政行为违法；3、请求依法确认被告2015年12月12日强行扣押原告的手机卡至今不退还行政行为违法。4、请求判令被告赔偿原告（被严管拘留期间限制人身自由赔偿金10000元、扣押手机卡损失2000元以及精神损害抚慰金10000元）共计22000元。5、请求判令被告为原告消除影响，恢复名誉，赔礼道歉。6、请求判令本案诉讼费用由被告全部承担。
本院认为：根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。栾红伟居住地属于安阳县公安局辖区，该局提供有北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书、中共水冶镇信访工作领导小组的情况说明等证据，能够证明栾红伟上访及被移交接回的事实。因此，栾红伟主张安阳县公安局没有管辖权的理由不能成立。安阳县公安局对栾红伟作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当。本案中，栾红伟于2015年11月9日到北京市中南海周边上访的事实有安阳县公安局提交的询问笔录、训诫书、证人证言等证据予以证实。栾红伟主张被诉行政处罚决定认定事实不清、程序违法、不应受到行政处罚的上诉理由不能成立。栾红伟要求撤销被诉行政处罚决定的请求本院不予支持；基于上述理由，栾红伟要求赔偿拘留期间损失的理由也不成立，本院不予支持。对于栾红伟请求确认安阳县看守所2015年12月12日至2015年12月22日期间对其实施严管拘留行政行为违法和请求依法确认安阳县公安局2015年12月12日强行扣押其的手机卡至今不退还行政行为违法及赔偿请求，属于对其行政处罚决定的执行行为，属于另外的法律关系，原审法院一并驳回其请求并无不当，如其坚持该请求可另行分别提起诉讼。综上，栾红伟的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人栾红伟负担。
本判决为终审判决。
审判长 崔永清
审判员 阎丽杰
审判员 蔡 梅
二〇一六年十一月九日
书记员 李维维