江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏06行终767号
上诉人（原审原告）陆来娣等89人（具体名单附后）。
诉讼代表人陆来娣，女，1961年1月8日生，汉族，住海门市。
诉讼代表人周美珍，女，1939年8月17日生，汉族，住海门市。
委托代理人徐孝卿，江苏益和律师事务所律师。
委托代理人ＸＸ，江苏益和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海门市国土资源局，住所地海门市。
法定代表人江少康，局长。
被上诉人（原审第三人）海门市四甲镇人民政府，住所地海门市。
法定代表人冯斌，镇长。
上诉人陆来娣等89人因要求确认补办用地通知违法一案，不服如皋市人民法院(2016)苏0682行初22号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院经审理查明，1981年4月，海门县四甲公社四甲大队第7队与海门县软木纸厂签订租用土地合同，主要内容为从1981年6月1日起，海门县软木纸厂租用四甲公社四甲大队第7队土地1.5亩，约定了租金标准和其他有关事项。1988年4月21日，海门县土地管理局作出海土用（1988）第022号建设用地征用批准书，同意四甲镇建居民商品房使用四甲村7组土地2.25亩。1989年1月10日，海门县土地管理局作出海土使（1989）第02号《关于同意六匡造纸厂等单位使用土地的批复》，同意四甲城建办公室使用四甲村7组土地0.84亩及同意其他单位使用其他村组的相关土地。1989年12月，海门县土地管理局作出海土使补（89）第16号《关于同意补办使用土地的批复》，同意对海门县软木纸厂使用的四甲村7组的1.5亩土地和溜冰场使用的四甲村6组的2.6亩土地及其他单位使用其他村组的相关土地补办土地使用手续。
1996年12月4日，海门市国土资源局（以下简称海门国土局）对四甲镇农民街办公室作出海土补（1996）第77号《关于同意补办使用土地的通知》，主要内容为：你单位因综合楼工程，需要建设用地申请，已经海门市人民政府批准，同意按核定平面位置使用四甲镇四甲村土地2.85亩，批准使用的耕地农业税由财政部门给予减免，面积不予核减，粮食定购任务由乡镇调整平衡，使用土地后的剩余劳动力，由乡镇政府妥善安置。有关费用按市委发（94）68号文件执行。
陆来娣等89人分别是海门市四甲镇四甲村6组和7组的村民。1984年9月，原海门县四甲乡人民政府向四甲村村民颁发了承包土地的《土地使用证》。陆来娣等人在庭审过程中提供了姜金华、陆汉明、姜新助、周宝生、姜召明、周凤兰、陆炳芝、王树均、周则堂、姜庙林、姜克忠、姜克俭、顾雪芝、周雨生、周志平、周金生、周水江，陈炳江、周宝成、姜召林、吴锦其、姜来平、周改改、姜汉生、周宝康的《土地使用证》，但上述《土地使用证》未能显示上述村民在一轮承包时承包经营的土地与本案被诉行政批复所涉土地全部有关联。2004年11月、12月，陆来娣等人所在的村组进行了土地二轮承包，海门市四甲镇人民政府（以下简称四甲镇政府）提供的《土地二轮承包面积变动情况核实表》显示案涉土地并不属于89名上诉人的承包土地，该村组相关村民在上述《核实表》上签名确认，2014年12月，相关村民又在《土地二轮承包情况核实清册》上对现在所承包的土地进行签名确认。
另查，陆来娣等人在(2016)苏0682行初22号案件庭审过程中提供的吴琴、陈兰珍的书面证言反映其二人没看到村民在“声明”上签字，也没有协助村民在“声明”上签字，但吴琴、陈兰珍反映上述《核实表》和《核实清册》是每户签字（逐户签字）的。陆来娣在庭审发表意见时也认可案涉土地现已不在89名原告承包土地范围内，并陈述89名上诉人现在均享有承包土地和宅基地。
2013年8月12日，海门市四甲镇四甲村6组、7组陆来娣、周美珍等100多名村民向四甲镇政府和四甲村委会邮寄一封《公开信》，该《公开信》显示陆来娣等人在2013年8月已知道本案所涉海门国土局作出的海土使（2001）第06号批复内容及海土补（1996）第77号、海土补（1996）第79号、海土补（1996）第80号批复内容，以及知道四甲镇成人教育中心1994年使用土地3亩、四甲礼堂使用土地3.5亩的情况。2013年9月12日，陆来娣、周美珍等人又向南通市国土资源局、海门国土局、四甲镇政府再次邮寄《公开信》，内容与2013年8月12日的《公开信》基本相同。海门国土局于2013年11月26日对刘一平等作出《信访告知书》，告知了海土补（1996）第79号、海土补（1996）第80号批复及海土转（1997）第97010号《关于同意转移土地使用权的批复》的主要内容，刘一平等收到上述《信访告知书》后，于2013年11月29日向南通市国土资源局申请复查，南通市国土资源局于2013年12月26日作出《信访复查意见书》，再次告知刘一平等上述批复的内容。
2015年12月2日，陆来娣、周美珍等89人以四甲镇政府为被告，向南通市港闸区人民法院提起行政诉讼，要求四甲镇政府赔偿43.63亩土地19年的使用费合计150.8543万元并赔偿起诉人诉讼成本费5万元，南通市港闸区人民法院经审查后认为：起诉人所诉涉及被起诉人对原有集体土地的征用、使用问题，属于行政机关的具体行政行为，须先行对相关行政行为的违法性进行确认，起诉人直接就行政赔偿提起诉讼不具备法定要件。故作出（2015）港行诉初字第00024号行政裁定书，裁定对陆来娣等89人的起诉不予受理。陆来娣、周美珍等89人不服该裁定，向南通市中级人民法院提起上诉，南通市中级人民法院审理认为：根据陆来娣等89人在上诉状中的陈述，四甲镇政府征用、无偿使用其耕地的行为发生在1996年至2001年期间，其至2015年11月份才提起行政诉讼，显然已过了法定最长的5年起诉期限，原审法院对陆来娣等89人的起诉裁定不予立案正确，应予维持。故于2016年1月11日作出(2015)通中行诉终字第00106号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。
2016年3月22日，陆来娣等89人向一审法院提起本案诉讼，要求：1.确认海土补使（1996）第77号《关于同意补办使用土地的通知》违法；2.判令海门国土局及四甲镇政府连带赔偿陆来娣等人承包损失1306440元。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。这是对涉及农村集体土地行政诉讼案原告主体资格的规定。“农村集体土地的权利人”包括农村集体土地的所有权人和使用权人，《中华人民共和国土地管理法》第十条和《中华人民共和国物权法》第六十条对农村集体土地的所有权人有明确的界定，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。《中华人民共和国物权法》第六十条规定，对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。根据上述法律的规定，农村村民个人不属于农村集体土地的所有权人，故陆来娣等人诉称的“农村集体土地所有权归全体村民所有，89名上诉人仍然享有案涉土地的所有权”的理由于法相悖。关于陆来娣等人诉称海门国土局作出的批复侵犯了89名上诉人的土地使用权的问题，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条明确规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。根据该规定，对涉及农村集体土地的行政行为有资格提起诉讼的只能是土地使用权人或者实际使用人，虽然本案89名上诉人在1984年取得了四甲村6组、7组相关土地的承包经营权，但陆来娣等人提供的姜金华、陆汉明等人的《土地使用证》并不能证明89名上诉人全部在一轮土地承包时承包使用过案涉批复所涉土地，且陆来娣等人所在的村组于2004年进行了二轮土地承包，四甲镇政府提供的证据《土地二轮承包面积变动情况核实表》、《土地二轮承包情况核实清册》及陆来娣等人提供的吴琴、陈兰珍的书面证言等证据能证明89名上诉人已签名确认其现在承包的土地并非本案批复所涉土地，即证明89名上诉人现在并非案涉土地的使用权人，陆来娣等人也无证据证明其是案涉土地的承包经营权人或实际使用人，案涉批复与陆来娣等人无利害关系。故陆来娣等89人不具备起诉案涉批复的原告主体资格。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。法律规定的二十年、五年的最长起诉期限，是指行政相对人不知道行政机关作出行政行为内容时的起诉期限。只要自行政行为作出之日起超过以上期限，无论相对人是否知晓了行政行为的内容，其再就该行政行为提起诉讼，法院均不再受理。其中，“因不动产提起的诉讼”是指不动产取得、变更、消灭等直接涉及物权变动的行政行为，本案所涉的行政批复并不属于上述行为，而是行政批准行为，故本案不适用20年的最长期限。本案中，陆来娣、周美珍等人于2013年8月、9月两次向四甲镇政府、海门国土局等单位发送的《公开信》，证明其于2013年知道了案涉行政批复的内容，依照上述法律的规定，陆来娣等人应当自知道作出行政行为之日起六个月内提起行政诉讼，即使按照上述法律规定的五年的最长期限，陆来娣等人也应当自案涉批复作出之日起五年内提起行政诉讼。而陆来娣等人于2016年3月22日起诉明显超过了法律规定的起诉期限。
综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第第四十六条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、第（十）之规定，裁定驳回陆来娣等89人的起诉。
陆来娣等人不服，向本院提起上诉称，1.陆来娣等人具有原告主体资格，村集体经济组织或村委会只是代表行使所有权，而土地所有人仍然是陆来娣等人，四甲镇政府在承包期内非法占用陆来娣等人的土地，陆来娣等人与被诉行政行为具有利害关系；2.陆来娣等人未超过起诉期限，本案应适用民事诉讼法关于诉讼时效的规定，陆来娣等人于2013年8月知道被诉行政行为后，即到各级部门上访投诉，并于2015年12月基于同一法律关系和事实关系向港闸法院起诉，陆来娣等人通过上访投诉及诉讼主张权利的行为适用诉讼时效中断的法定事由，况且，本案的行政批准实质上变更了土地的所有权，应当适用不动产关于20年的最长期限。综上，一审裁定无事实和法律依据，请求二审法院撤销一审裁定，依法改判。
陆来娣等人提起上诉后，一审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，2013年8月12日，海门市四甲镇四甲村6组、7组陆来娣、周美珍等100多名村民向四甲镇政府和四甲村委会邮寄的《公开信》显示陆来娣等人在2013年8月已知道海门国土局所作海土补使（1996）第77号《关于同意补办使用土地的通知》内容，因此，陆来娣等人至迟应于2015年8月提起诉讼，陆来娣等人于2016年3月提起诉讼，已超过2年的起诉期限，依法应予驳回。
关于陆来娣等人上诉称本案应适用民事诉讼时效的规定以及诉讼时效中断的法定事由的问题。对此本院认为，首先，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。该条司法解释是关于行政协议诉讼时效的规定，而本案被诉行政行为系海门国土局所作行政通知行为，不符合上述司法解释的规定，故不适用民事诉讼时效的规定。其次，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。本案中，陆来娣等人于2013年8月知晓被诉行政行为后，继而实施的投诉、信访等行为，并不影响其提起行政诉讼，而陆来娣等人于2015年12月2日向南通市港闸区人民法院的起诉，则是以四甲镇政府为被告，认为四甲镇政府非法使用陆来娣等人土地，要求四甲镇政府予以赔偿的诉讼，与本案被诉行政行为是不同的法律关系。以上投诉、信访以及诉讼行为所耽误的时间，属于起诉人自身的原因导致，因此，陆来娣等人提起本案诉讼不因上述行为而中断。
综上，一审裁定认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。陆来娣等人的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 郭 德 萍
审判员 鲍蕊代理审判员张祺炜
二〇一七年二月二十日
书记员 王 佳 馨
附一：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
附二：上诉人名单
周美珍，女，汉族，1939年8月17日生，居民身份证号码，住海门市。
陆来娣，女，汉族，1961年1月8日生，居民身份证号码，住海门市。
陈丽娟，女，汉族，1972年11月18日生，居民身份证号码，住海门市。
徐浩鑫，男，汉族，1950年3月18日生，居民身份证号码，住海门市。
马水江，男，汉族，1958年5月31日生，居民身份证号码，住海门市。
俞利华，女，汉族，1974年12月12日生，居民身份证号码，住海门市。
陆炳生，男，汉族，1931年10月23日生，居民身份证号码，住海门市。
刘一平，男，汉族，1948年10月19日生，居民身份证号码，住海门市。
周凤萍，女，汉族，1945年11月20日生，居民身份证号码，住海门市。
周钻华，男，汉族，1972年3月29日生，居民身份证号码，住海门市。
姜志和，男，汉族，1948年9月10日生，居民身份证号码，住海门市。
王树均，男，汉族，1934年4月2日生，居民身份证号码，住海门市。
翟美英，女，汉族，1932年6月30日生，居民身份证号码，住海门市。
李兰英，女，汉族，1939年10月28日生，居民身份证号码，住海门市。
周美珍，女，汉族，1948年7月25日生，居民身份证号码，住海门市。
陆炳芝，女，汉族，1941年9月13日生，居民身份证号码，住海门市。
陆守成，男，汉族，1948年12月3日生，居民身份证号码，住海门市。
姜卫芳，女，汉族，1951年2月20日生，居民身份证号码，住海门市。
陆二孩，男，汉族，1956年6月15日生，居民身份证号码，住海门市。
奚美芳，女，汉族，1956年9月22日生，居民身份证号码，住海门市。
姜庙林，男，汉族，1953年10月13日生，居民身份证号码，住海门市。
陆志新，男，汉族，1957年6月19日生，居民身份证号码，住海门市。
李玉兰，女，汉族，1953年10月29日生，居民身份证号码，住海门市。
姜召明，男，汉族，1950年7月10日生，居民身份证号码，住海门市。
姜巧云，女，汉族，1926年4月1日生，居民身份证号码2，住海门市。
姜兴助，男，汉族，1955年2月26日生，居民身份证号码，住海门市。
周福新，男，汉族，1959年2月7日生，居民身份证号码，住海门市。
陈兰珍，女，汉族，1953年11月3日生，居民身份证号码，住海门市。
毛美琴，女，汉族，1969年11月4日生，居民身份证号码，住海门市。
姜锡林，男，汉族，1966年10月3日生，居民身份证号码，住海门市。
姜克俭，男，汉族，1942年6月2日生，居民身份证号码，住海门市。
奚学忠，男，汉族，1946年11月11日生，居民身份证号码，住海门市。
姜克忠，男，汉族，1951年8月10日生，居民身份证号码，住海门市。
姜克林，男，汉族，1948年1月18日生，居民身份证号码，住海门市。
翟碧兰，女，汉族，1938年2月11日生，居民身份证号码，住海门市。
姜志兰，女，汉族，1959年2月25日生，居民身份证号码，住海门市。
陈建春，女，汉族，1979年2月2日生，居民身份证号码，住海门市。
姜玉英，女，汉族，1935年4月13日生，居民身份证号码，住海门市。
周凤兰，女，汉族，1940年5月21日生，居民身份证号码，住海门市。
姜召林，男，汉族，1952年9月14日生，居民身份证号码，住海门市。
周雨生，男，汉族，1951年6月27日生，居民身份证号码，住海门市。
吴卫玉，女，汉族，1966年10月17日生，居民身份证号码，住海门市。
王惠娟，女，汉族，1966年12月5日生，居民身份证号码，住海门市。
陆萍，女，汉族，1977年10月2日生，居民身份证号码，住海门市。
张美兰，女，汉族，1955年11月20日生，居民身份证号码，住海门市。
姜静芳，女，汉族，1929年3月12日生，居民身份证号码，住海门市。
张丽琴，女，汉族，1963年7月26日生，居民身份证号码，住海门市。
周荣生，男，汉族，1948年11月12日生，居民身份证号码，住海门市。
周彩萍，女，汉族，1946年12月13日生，居民身份证号码，住海门市。
李玉萍，女，汉族，1965年6月22日生，居民身份证号码，住海门市。
周则堂，男，汉族，1940年11月26日生，居民身份证号码，住海门市。
周丽铃，女，汉族，1961年4月30日生，居民身份证号码，住海门市。
周宝松，男，汉族，1957年10月25日生，居民身份证号码，住海门市。
王荣娟，女，汉族，1958年5月11日生，居民身份证号码，住海门市。
周宝生，男，汉族，1953年8月16日生，居民身份证号码，住海门市。
姜美玉，女，汉族，1948年4月10日生，居民身份证号码，住海门市。
张建平，女，汉族，1958年12月21日生，居民身份证号码，住海门市。
周建华，男，汉族，1968年1月29日生，居民身份证号码，住海门市。
蔡勤，女，汉族，1962年9月4日生，居民身份证号码，住海门市。
陈菊英，女，汉族，1945年7月2日生，居民身份证号码，住海门市。
张桂红，女，汉族，1951年9月12日生，居民身份证号码，住海门市。
陈素英，女，汉族，1954年3月5日生，居民身份证号码，住海门市。
周淑萍，女，汉族，1956年4月30日生，居民身份证号码，住海门市。
周卫玲，女，汉族，1967年3月27日生，居民身份证号码，住海门市。
冯国琴，女，汉族，1963年3月30日生，居民身份证号码，住海门市。
周爱华，女，汉族，1971年6月2日生，居民身份证号码，住海门市。
彭水娥，女，汉族，1927年10月23日生，居民身份证号码，住海门市。
梁素英，女，汉族，1954年1月12日生，居民身份证号码，住海门市。
周卫锋，男，汉族，1977年1月27日生，居民身份证号码，住海门市。
周富祥，男，汉族，1959年1月7日生，居民身份证号码，住海门市。
王成芬，女，汉族，1957年7月7日生，居民身份证号码，住海门市。
李秀英，女，汉族，1948年7月5日生，居民身份证号码，住海门市。
曹美琴，女，汉族，1963年4月26日生，居民身份证号码，住海门市。
许美英，女，汉族，1954年5月20日生，居民身份证号码，住海门市。
周金生，男，汉族，1935年1月2日生，居民身份证号码，住海门市。
周宝兴，男，汉族，1969年2月9日生，居民身份证号码，住海门市。
俞国英，女，汉族，1970年9月20日生，居民身份证号码，住海门市。
吴锦岐，男，汉族，1938年2月16日生，居民身份证号码，住海门市。
姜汉忠，男，汉族，1943年11月19日生，居民身份证号码，住海门市。
姜卢娣，女，汉族，1940年6月29日生，居民身份证号码，住海门市。
姜桂英，女，汉族，1937年6月11日生，居民身份证号码，住海门市。
顾雪芝，女，汉族，1947年8月20日生，居民身份证号码，住海门市。
吴美娟，女，汉族，1970年1月6日生，居民身份证号码，住海门市。
彭铃红，女，汉族，1954年5月16日生，居民身份证号码，住海门市。
周宝芝，女，汉族，1966年5月12日生，居民身份证号码，住海门市。
吴玉英，女，汉族，1953年1月24日生，居民身份证号码，住海门市。
周宝岐，男，汉族，1953年2月25日生，居民身份证号码，住海门市。
陈印香，女，汉族，1941年3月29日生，居民身份证号码，住海门市。
周国琴，女，汉族，1962年8月23日生，居民身份证号码，住海门市。