中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申6688号再审申请人（一审原告、二审上诉人）梁耀福。委托代理人欧仁庆。被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区融水苗族自治县人民政府。法定代表人马空。被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区柳州市人民政府。法定代表人吴炜。原审第三人广西储备物资管理局四七九处。法定代表人杨德彪。委托代理人卢怀德。委托代理人梁志高。再审申请人梁耀福因诉被申请人广西壮族自治区融水苗族自治县人民政府（以下简称融水县政府），柳州市人民政府（以下简称柳州市政府），原审第三人广西储备物资管理局四七九处（以下简称四七九处）撤销社员自留山证及行政复议决定一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2016年11月29日作出的（2016）桂行终365号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年8月28日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。1973年，广西壮族自治区物资储备局应国家物资储备建设的需要，根据中华人民共和国国家计划革命委员会（73）计物字149号《批准下达四七九工程计划任务书》及广西壮族自治区基本建设委员会桂建设字(74)第012号《关于四七九工程库址的批复》，确定在融水县永乐乡、和睦镇之间兴建四七九工程。1974年5月21日，四七九处与和睦公社、和睦大队、塘寨生产队签订《关于四七九工程征用荒岭议定书》（以下简称1974年征地议定书），主要内容为：在融水县和睦公社和睦大队塘寨生产队东南角牛冲槽兴建四七九工程。工程周围界线是：胡卢岭—昂寨崖—贱身岭—腊蛇头岭至公路边；周家岭—看牛岭—大虫岭以北；东线以大汶石头（球场东南角）至大虫岭东端一线为界。上述各岭均以岭顶分水线为界。牛冲槽周围各线之内为四七九工程用地。铁路线从双蒙车站至胡卢岭。途经凉粉曹昂镜平，沿线无偿共征用荒山74.48亩。1974年9月6日，广西壮族自治区基本建设委员会作出桂建设字（74）第150号《关于479工程转运站站址问题的批复》（以下简称站址批复），主要内容：如新的转运站距塘寨村在800米（直线距离）以上，同意区储备局意见……请区储备局进一步测定距离，以确保附近居民安全。1975年1月24日、30日，四七九筹建处向融水县革命委员会提出《征用土地申请报告》，要求征用相应的土地作为四七九工程库区、转运站和生活区工程建设用地。同年6月26日，融水县革命委员会作出融革发（75）第37号《关于四七九工程征用土地的报告》，向柳州地区革命委员会报告：在该县永乐公社、和睦公社之间（即武岗岭以北一代）兴建四七九工程。该工程在此范围内共需征用该县土地面积总共稻田为15.9亩，旱地4.5亩，荒岭地2981.45亩……同意该处征用所必须征用的土地。请求予以审批。同年7月4日，柳州地区革命委员会向广西壮族自治区革命委员会作出柳地革发（1975）第61号《关于转报四七九工程征用土地的报告》。同年8月12日，广西壮族自治区革命委员会民政局以民政字（1975）140号《关于四七九工程征用土地的批复》（以下简称征地批复），其内容为：同意四七九工程征用融水苗族自治县永乐公社荣山大队的大园、旧寨、古小、古芦、北寨、油榨、芦家等生产队及和睦公社读楼大队高桥屯的一、二、三、四队，下木、上木、塘寨等生产队于武岗岭以北一带的土地3001.86亩，其中水田15.9亩、旱地4.5亩、茶林4亩（900株）、荒地2977.46亩。作为四七九工程新建仓库、营房、职工宿舍及铁路专用线等用地。请按国家建设征用土地有关规定处理。此后，四七九处在征用的土地范围进行工程建设，四七九处转运站也于1976年开始建设，于1980年建成使用至今。1984年7月14日，融水县政府向梁耀福颁发349号《社员自留山证》（以下简称349号自留山证），该证明确：自留山的使用权归社员个人，不准买卖不准转让不准出租，本户无力经营时则收归集体，社员在自留山种植的林木及期间种的作物归社员个人所有。但是，该证并未注明土地性质及所有权人，其登记的地块“昂寨崖贝、昂寨唇”中“昂寨唇”地块位于1974年征地议定书确定的四七九处工程用地范围内。2006年2月28日，融水县政府依据四七九处的申请，核发融水国用（2006）字第091号《国有土地使用证》（以下简称91号国土证）。融水县和睦镇和睦村民委员会塘寨村民小组，以部分小组成员（包括梁耀福）对该地持有自留山证为由，对91号国土证提出异议，诉至人民法院。经审理，人民法院判决撤销91号国土证。后，四七九处向融水县政府申请撤销梁耀福持有的349号自留山证。2015年2月4日，融水县政府作出融政决（2015）11号《关于撤销塘寨村民小组梁耀福持有的349号的决定》（以下简称11号处理决定），主要内容：梁耀福持有的349号自留山证，系在其所在的塘寨村民小组未获得集体土地所有权证的情况下颁发的，颁证程序存在瑕疵；该证所登记地块与1974年征地议定书存在范围重叠，颁证事实不清，登记错误。同时还认为，梁耀福所在的塘寨村民小组在“林业三定”时期，未获得《山界林权证》；塘寨村民小组至今未获得融水县政府颁发的集体土地所有权证。决定撤销梁耀福持有的349号自留山证。梁耀福不服，申请行政复议。2015年6月17日，柳州市政府作出柳政复字（2015）64号行政复议决定（以下简称64号复议决定），维持融水县政府11号处理决定。梁耀福仍不服，提起本案行政诉讼，请求撤销11号处理决定和64号复议决定。柳州市中级人民法院（2015）柳市行初字第63号行政判决认为，自留山是指农业集体化后把一部分荒山划给社员使用和经营的小块山林，山权归集体所有；即社员的自留山证发放前提是集体对该地享有所有权。根据《国家建设征用土地办法》第十四条的规定，已经征用的土地，所有权属于国家。本案中，四七九处通过合法手续取得征地许可，并与和睦公社、和睦大队、塘寨生产队签订1974年征地议定书，双方协商同意四七九处征用土地范围。后融水县政府又将征用土地范围内的昂寨唇等划作梁耀福的自留山，发放自留山证，明显存在事实不清，效力冲突的情形。现融水县政府对此进行纠正，合法有据。四七九处征用但未使用的土地由梁耀福进行耕种经营，并不意味着梁耀福对该地享有使用权，融水县政府亦不应以此为据发放自留山证。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回梁耀福的诉讼请求。梁耀福不服，提起上诉。广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终365号行政判决认为，四七九工程是国家战略物资储备工程，已于上世纪70年代通过合法手续取得征地批复。1974年5月21日，四七九处与当年的和睦公社、和睦大队、塘寨生产队签订的1974年征地议定书，明确双方土地界线。梁耀福持有的349号自留山证登记地块“昂寨唇”，在1974年征地议定书确定的四七九工程征地范围界线内。融水县政府以事实不清、登记错误为由，决定撤销349号自留山证，有事实和法律依据。梁耀福以长期使用涉案土地为由，主张涉案土地权属，没有事实依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。梁耀福申请再审称：案涉600亩土地属于1974年征地议定书无偿征用的74亩土地之外的临时工程用地。四七九处在1980年就已经完工，运转站围墙内实际使用的土地占地仅74亩。1981年及1995年，四七九处均有签订同意将未使用的土地交予农民集体耕种的协议。即使涉案土地已办理征用手续，也属于不使用或多余的土地，塘寨屯农民集体一直使用，应当归农民集体所有。请求撤销一、二审判决，依法对本案予以再审。四七九处答辩称：1974年征地议定书确定兴建四七九工程用地及专用线征地范围，不存在临时工程用地。案涉土地一直由四七九处按照相应规划需要进行统筹安排建设使用，而非全部区域都要建设。融水县政府为国有土地颁发自留山证错误，11号处理决定和64号复议决定对此予以纠正并无不当。请求维持一、二审判决，驳回梁耀福的再审申请。融水县政府、柳州市政府未提交书面答辩意见。本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，自留地、自留山属于农民集体所有。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（三）项规定，国家依法征收的土地，属于全民所有即国家所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定，《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位使用的原农民集体所有的土地，签订过土地转移等有关协议的，或者经县级以上人民政府批准使用的，土地性质属于国家所有。本案中，四七九工程用地经广西壮族自治区人民政府批准征收土地，四七九处与和睦公社、和睦大队、塘寨生产队签订1974年征地议定书。经批准和签订协议确定的四七九工程用地范围内的土地，自协议签订之日起，土地权属属于国家所有。1984年融水县政府将包括1974年征地议定书范围内已经属于国家所有的昂寨唇土地，给农民个人颁发集体所有土地性质的349号自留山证，该颁证行为主要事实不清，侵犯国家土地所有权。2015年，融水县政府发现办证错误，自我纠错，依法作出11号处理决定，撤销349号自留山证，认定事实清楚，处理结果合法有据。柳州市政府受理复议申请，依法作出维持决定，64号复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。梁耀福主张349号自留山证与1974年征地议定书重复部分的土地属于临时用地，转运站征用土地后闲置，农民集体使用，应当属于农民集体所有，既没有事实根据，亦缺乏法律依据。以此为由申请再审，本院不予支持。综上，梁耀福的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回梁耀福的再审申请。审 判 长 郭修江审 判 员 龚 斌审 判 员 曹 刚二〇一七年九月三十日法官助理 黄宁晖书 记 员 陈清玲附：相关法律、司法解释条文1.中华人民共和国行政诉讼法第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3.中华人民共和国土地管理法第八条城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。4.中华人民共和国土地管理法实施条例第二条下列土地属于全民所有即国家所有：（一）城市市区的土地；（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（三）国家依法征收的土地；（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。5.确定土地所有权和使用权的若干规定第十六条一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1.签订过土地转移等有关协议的；2.经县级以上人民政府批准使用的；3.进行过一定补偿或安置劳动力的；4.接受农民集体馈赠的；5.已购买原集体所有的建筑物的；6.农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的农民集体土地，必须依法处理后，再确定土地所有权。