福建省宁德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行终字第6号
上诉人（原审原告）缪成玉，男，汉族，1954年7月6日出生，住福安市城北街道东凤社区过溪坂*****号，身份证号码：3522021954********。
委托代理人龚来章，北京市两高律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）福安市住房和城乡规划建设局，住所地福安市城北新华中路2号。
法定代表人林裕明，局长。
委托代理人肖霞，福建人文律师事务所律师。
上诉人缪成玉诉请撤销被上诉人福安市住房和城乡规划建设局建设规划行政处罚一案，不服蕉城区人民法院（2013）蕉行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年1月6日公开开庭审理了本案。上诉人缪成玉及其委托代理人龚来章，被上诉人福安市住房和城乡规划建设局的委托代理人肖霞，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，2003年间，原告在福安市城北街道东凤社区过溪坂10-11号私下买受集体所有的土地建设砖混结构住宅两层半，总建筑面积为232平方米。该房屋建设至今没有取得《建设工程规划许可证》及相关的建房审批证书。闽政（1995）综71号福建省人民政府关于福安市城区总体规划的批复确定福安城区规划范围为：北至白塔，南至福安程家垅，西起仙人面，东至城阳乡中村，总面积约30平方公里并附有福建省城乡规划设计研究院编制的《福安市城区总体规划》及《福安市秦溪洋新区规划》图。福安市秦溪洋新区位于《福安市城区总体规划》东部的城阳乡中村以内，涉案的“城区过境路南段”位于秦溪洋新区规划之中，原告的房屋在“城区过境路南段”的环城路东段之内。2010年7月30日福安市发改局作出安发改（2010）145号关于福安市城区过境路南段可行性研究报告的批复，该批复内容：1.项目建设单位：福安市城市建设项目管理有限公司；2.建设内容及规模：过境路南段全长2.497公里……；3.建设地点：环城路东段、环城路南段、中兴东路、沿溪路、安泰东路。嗣后，经福安市城市建设项目管理有限公司申请，被告颁发了地字第350981201000015号《建设用地规划许可证》及用地红线图。2012年3月15日被告对缪成玉等19户的违法建设行为作出安建（2012）120号关于限期拆除违法建筑物的决定。缪成玉等人不服，于2012年5月4日向福安人民法院提起行政诉讼，已依法受理，福建省宁德市中级人民法院于2012年6月13日裁定由福鼎人民法院管辖。在审理过程中，福安市建设局以处罚对象、违法事实等问题为由，撤销了安建（2012）120号关于限期拆除违法建筑物的决定，缪成玉等人申请撤回起诉。2012年10月25日被告对原告的违法建设行为进行了立案，履行了调查、现场勘验、现场丈量、处罚告知、送达等程序。被告于2013年1月5日作出安建罚（2013）6号行政处罚决定，原告不服提起行政诉讼。
原判认为，根据《中华人民共和国城市规划法》的相关规定，任何单位和个人在城市规划区内进行建设，都必须依法取得规划管理部门的审批，才能依法进行建设。本案原告所建设的福安市城北街道东凤社区过溪坂10-11号房屋至今未取得《建设工程规划许可证》及相关的建房审批证书，原告的行为违反了法律的禁止性规定，且根据《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”原告的违法建筑物在规划道路的红线范围内无法采取改正措施，属于严重影响城市规划。因此，被告作出的具体行政行为事实清楚，适用法律正确，依法予以支持。本案原告违法建设房屋的事实至今存在，原告的违法行为具有继续状态，行政处罚时效应当从行为终了之日起计算，原告认为被告的行政处罚超过时效的主张没有法律依据，不予支持。原告认为其违法建筑物不在过境路南段用地红线范围内的主张，没有事实根据，依法亦不予支持。为此，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决：驳回原告缪成玉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
原审原告缪成玉不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决并撤销被上诉人作出的安建罚（2013）6号行政处罚决定，理由：1、一审法院认定涉案房屋在城市规划区内，属于事实认定错误；2、一审期间，上诉人提供了涉案房屋现场照片，照片显示“城区过境路南段”工程部分界桩矗立在上诉人涉案房屋前6米左右的位置，并且界桩上标有“环城东路界桩”字样，一审法院遗漏该证据，应予以纠正；3、福安境内未经审批自建房行为盛行，被上诉人仅对上诉人作出行政处罚决定属选择性执法，显示公正；4、过境路在设计上存在安全隐患。
被上诉人福安市住房和城乡规划建设局答辩称，一审法院认定涉案违法建筑在福安市城市规划区内是正确的，有相应的证据佐证；上诉人主张的“工程部分界桩”与本案不具有关联性；本案不存在选择性执法。
经审理查明，双方当事人向一审法院所提供的证据均已随案移送本院，二审期间双方均未提供新证据，双方对有关证据的质证意见与一审基本相同，对原审法院认定的事实除诉争房屋在福安市过境路道路规划红线范围内有异议外，其余事实没有异议。本院对有关证据的质证意见与一审相同，并对到庭双方当事人无争议事实依法予以确认。
本案双方当事人争议的焦点问题是：1、涉案房屋是否位于福安市过境路道路规划用地红线范围内？2、被上诉人对上诉人进行处罚是否显示公平？对此，本院予以分析认定如下：
一、涉案房屋是否位于福安市过境路道路规划用地红线范围内
本院认为上诉人的房屋在福安市过境路道路规划红线范围内。被上诉人为了证明上诉人的房屋在福安市过境路道路规划用地红线范围内，提供了福建省城乡规划设计研究院于1994年3月编制的福安城区总体规划图、1994年10月编制的《福安市秦溪洋新区规划指标控制图》、2010年11月1日地字第350981201000015建设用地规划许可证的红线图、2012年12月20日安规办（2012）函11号附图。经审查，该四份图纸展现的城市规划系由大到小，由福安市整体规划到上诉人房屋坐落位置范围的具体规划。其中1994年10月编制的《福安市秦溪洋新区规划指标控制图》在左上角标示出过境线一览表，且在该图中对地块面积、用途等指标进行了标示。2010年11月1日地字第350981201000015建设用地规划许可证的红线图标示出过境路道路规划用地红线。2012年12月20日安规办（2012）函11号附图还明确标示出上诉人的房屋位于福安市过境路道路规划红线范围内。被上诉人提供的图纸形成证据锁链，可以证明上诉人的房屋在该道路规划红线范围内。而上诉人主张该房屋不在福安市过境路道路规划用地红线范围内，认为其向一审法院提供的界桩照片用以证明，但经核实一审庭审笔录，上诉人并未提交庭审质证，况且该界桩照片不足以证明界桩即为福安市过境路道路规划界线。故上诉人该上诉主张缺乏事实依据，本院不予支持。
二、被上诉人对上诉人进行处罚是否显示公平？
本院认为，上诉人主张过境路红线范围内还有其他违章建筑，并未对其进行处罚，并引用了被上诉人提供的安规办（2012）函11号附图用以证明该主张。经审查，该证据不足以证明相同位置的违章建筑未进行处罚的情形。且被上诉人认为，其他地方违法建筑物，只要存在无法采取改正措施消除影响的情形，均应限期自行拆除。故上诉人提出被上诉人仅对其进行处罚显示公平的上诉理由缺乏事实依据。
综上所述，本院认为，上诉人未取得建设工程规划许可证和其他有关批准文件擅自建房，且该持续的违法行为无法采取改正措施消除影响，违反了法律的禁止性规定。被上诉人在履行了立案、调查、告知、送达等相关程序后，对上诉人进行处罚，认定事实清楚、适用法律正确。上诉人请求撤销该行政处罚决定缺乏依据。原审法院判决驳回原告的诉讼请求正确。上诉人的上诉理由依据不足，不予支持。被上诉人答辩意见有理，予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人缪成玉负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赖昌铅
审 判 员 雷翠梦
代理审判员 杨礼崧
二〇一四年二月十八日
书 记 员 吴 平
附：相关法条
《中华人民共和国城市规划法》
第三十二条在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线、和其他工程设施。必须持有关批准文件向城市规划主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证和其他有关批准文件，方可申请办理开工手续.
第四十条在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。
《中华人民共和国城乡规划法》
第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。
城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
《福建省﹤实施城乡规划法﹥办法》
第三十六条在城市、镇规划区内进行下列工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证：
（一）建筑物、构筑物、道路、管线工程；
（二）广场、停车场；
（三）地下空间开发和利用工程；
（四）城市雕塑；
（五）占用城市用地和空间的户外广告设施；
（六）法律、法规规定的其他工程建设项目。
建设工程规划许可证的内容，应当符合建设用地规划许可证规定的规划条件，包括建设项目位置、建设规模和使用功能，并附经审定的建设工程设计方案、修建性详细规划。
依法变更建设工程规划许可证内容的，建设单位或者个人应当向原发证机关办理变更手续。
建设单位或者个人应当在施工现场对外公示建设工程规划许可证及建设工程设计方案总平面图，接受社会监督。
第六十七条未取得建设工程规划许可证进行建设或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款；造成他人损失的，应当赔偿损失。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；