河南省安阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）安中行终字第135号
上诉人（原审原告）焦江云，男，1967年8月12日出生，汉族，住林州市。
上诉人（原审原告）原晓红，男，1969年4月11日出生，汉族，住林州市。
上诉人（原审原告）段现红，男，1969年10月26日出生，汉族，住林州市。
上诉人（原审原告）谭建林，男，1965年3月6日出生，汉族，住林州市。
上诉人（原审原告）李海朝，男，1967年9月10日出生，汉族，住林州市。
上诉人（原审原告）郭长生，男，1966年10月26日出生，汉族，住林州市。
上诉人（原审原告）刘贵吉，男，1965年10月14日出生，汉族，住林州市。
上诉人（原审原告）张宪林，男，1957年3月3日出生，汉族，住林州市。
上诉人（原审原告）蔡智超，男，1973年7月8日出生，汉族，住林州市。
上诉人（原审原告）张怀增，男，1963年7月9日出生，汉族，住林州市。
上诉人（原审原告）刘会军，男，1972年10月6日出生，汉族，住林州市。
上诉人（原审原告）王世军，男，1973年6月17日出生，汉族，住林州市。
上诉人（原审原告）王于宾，男，1965年11月14日出生，汉族，住林州市。
上诉人（原审原告）申保顺，男，1965年8月15日出生，汉族，住林州市。
上诉人（原审原告）常天花，女，1978年5月5日出生，汉族，住安阳市龙安区。
上诉人焦江云等15人的共同委托代理人李永军，男，北京市中唐律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）林州市住房和城乡建设局，住所地：林州市人民路西段。
法定代表人文先福，男，该局局长。
委托代理人刘俊昌，男，该局监督科科长。
委托代理人刘育龙，男，河南新天河律师事务所律师。
原审第三人林州市上庄置业有限公司，住所地：林州市城郊乡上庄村。
法定代表人胡文周，男，该公司董事长。
委托代理人李东红，男，林州市上庄置业有限公司部门经理。
委托代理人张相周，男，河南相州律师事务所律师。
上诉人焦江云、原晓红、段现红、谭建林、李海朝、郭长生、刘贵吉，张宪林、蔡智超、张怀增，刘会军、王世军、王于宾、申保顺、常天花因城建规划行政一案，不服林州市人民法院（2014）林行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年4月22日公开开庭审理了本案。上诉人焦江云、李海潮、张宪林、段现红及焦江云等15个上诉人的共同委托代理人李永军，被上诉人林州市住房和城乡建设局委托代理人刘俊昌、刘育龙，原审第三人林州市上庄置业有限公司委托代理人李东红、张相周均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
林州市住房和城乡建设局于2009年6月23日针对林州市上庄置业有限公司“家和港湾”住宅小区作出林规建验字（2009）第13号“建设项目规划验收意见书”。
原审法院查明：“家和港湾”住宅小区项目经林州市发展和改革委员会立项批准后，由林州市上庄置业投资有限公司投资开发建设。焦江云、原晓红、段现红、谭建林、李海朝、郭长生、刘贵吉、张宪林、蔡智超、张怀增、刘会军、王世军、王于宾、申保顺、常天花于2008年前后与林州市上庄置业投资有限公司分别签订了购买“家和港湾”住宅小区商品房买卖合同，并交纳了商品房购房款。林州市上庄置业投资有限公司于2008年3月21日经林州市规划建设委员会颁发建设工程规划许可证。建设项目位于林州市太行路北段路东，建设总面积为22160㎡。其中，原规划设计2号楼一层应建有公共卫生间（第三人将公共卫生间移建到一号楼下）；一号楼与二号楼中间应建有垃圾中转站（实建中也转建到了一号楼西头）；二号楼原实居住总户为210户，现总居为104户；原规划设计一梯5户，现实为一梯二户；楼东西长54.4米，实建为51.2米，比原规划设计缩短了3.2米；该二号楼首层架空层两侧封闭并销售给其他业主，庭审中，林州市上庄置业投资有限公司当庭表示，是验收后由公司决定擅自变更进行封闭并出售的。林州市上庄置业投资有限公司于2009年5月31日向林州市住房和城乡建设局申请“家和港湾”小区二号楼规划验收，当时提供了林规字（2008）第8号建设工程规划许可证、小区总体规划设计平面图。林州市住房和城乡建设局收到上述申请材料后，即组织相关人员对该小区进行了现场验收，并依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，认为“家和港湾”小区符合规划设计要求，通过验收，于2009年6月23日作出林规建验字（2009）第13号《林州市建设项目规划验收意见书》。另查明：2013年11月通过信息公开，查询发现与原规划设计不符，焦江云等15人于2014年4月3日，向林州市人民法院提起行政诉讼。
原审法院认为：本案争议焦点一，焦江云等15人起诉是否超过诉讼时效。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民，法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。2009年焦江云等15人并不知道该住宅小区已经过规划验收，林州市住房和城乡建设局也未履行告知义务，林州市上庄置业有限公司也未通知焦江云等15人。焦江云等15人自2013年才知道行政机关作出的具体行政行为内容，故起诉未超过法定起诉期限。争议焦点二，林州市住房和城乡建设局为林州市上庄置业有限公司核发的“建设项目规划验收意见”事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。依据河南省《城市房地产开发经营管理条例》第十八条规定：“房地产开发企业必须按照批准的规划设计要求进行开发建设，不得擅自改变规划设计”。该公司取得“家和港湾”小区建设项目批准后，经规划建设主管部门核发“建设工程规划许可证”。该公司应当严格按照规划设计进行施工建设，而在小区建设过程中，存在擅自改变原规划设计的行为，未按程序向城乡规划主管部门提出变更申请，未进行公示和备案。河南省《城市房地产开发经营管理条例》第二十四条规定：“房地产开发项目竣工后，房地产开发企业应当向项目所在地的县（市）以上人民政府房地产开发主管部门提出竣工验收申请。房地产开发主管部门应当按照国家有关规定组织验收。验收合格后，发放合格证明，验收不合格的，责令限期改正，逾期不改正，按照国家有关法律、法规的规定处理。”根据《城市住宅小区竣工验收管理办法》第七条：开发建设单位申请竣工综合验收应当提交以下资料：（一）规划部门及其他专业管理部门批准的选址意见书，建设用地规划许可证，建设工程规划许可证，修建性详细规划及各单项工程设计文件（图纸）等；（二）工程承发包合同；（三）工程质量监督机构核定的各单项工程质量等级评定文件；（四）竣工资料（图纸）和技术档案资料；（五）建设行政主管部门规定的其他文件资料。而开发建设“家和港湾”小区的林州市上庄置业有限公司虽申请验收，但未按照上述规定进行提供竣工综合验收的资料（图纸）和技术档案。依据《城市住宅小区竣工验收管理办法》第八条：建设行政主管部门对住宅小区综合验收应当遵循以下程序：（一）住宅小区建设项目全部竣工后，开发建设单位应当向城市人民政府建设主管部门提出住宅小区综合竣工验收申请报告并附办法第六条规定的文件资料；（二）城市人民政府建设行政主管部门在接到住宅小区竣工综合验收申请报告和有关资料一个月内应当组成由城建（包括市政工程、公用事业、园林绿化、环境卫生）、规划、房地产、工程质量监督等有关部门及住宅小区经营管理单位参加的综合验收小组；（三）、综合验收小组应当审阅有关验收资料，听取开发建设单位汇报情况，进行现场检查，对住宅小区建设，管理的情况进行全面鉴定和评价，提出验收意见并向城市人民政府建设行政主管部门提交住宅小区竣工验收报告；（四）城市人民政府建设行政主管部门对综合验收报告进行审查。综合验收报告审查合格后，开发建设单位方可将房屋和有关设施办理交付使用手续。林州市住房和城乡建设局未按照法律、法规规定的程序和步骤进行审核验收。综上，林州市住房和城乡建设局2009年6月23日为开发建设的林州市上庄置业投资有限公司核发的“林州市建设项目规划验收意见书”，认定事实不清，程序缺失，鉴于本案涉及公共利益和其他个人重大利益，按照利益衡量原则及公正、公平原则，从法律效果和社会效果统一角度考虑，应确认该建设项目规划验收意见行为违法。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定，判决：一、确认林州市住房和城乡建设局2009年6月23日为“家和港湾”小区核发的林规建验字（2009）第13号《林州市建设项目规划验收意见书》违法；二、责令林州市住房和城乡建设局采取相应的补救措施。案件受理费50元，由林州市住房和城乡建设局承担。
上诉人焦江云等15人上诉称：原判认定事实不清，适用法律错误，判决明显不公。主要理由是：一、原判没有具体认定林州市上庄置业有限公司擅自改变规划的事实。该公司在建设住宅小区过程中将原本规划为首层的架空层封闭起来进行出售，且将规划设计应有的公共卫生间、垃圾中转站擅自变更规划位置并变更原本规划的居住户数和建筑长度，原判已经查明但在本院认为部分没有认定该公司违法变更规划的行为。二、原判处罚方式违反法律规定，原审法院不应责令该公司采取补救措施，而应在查明该公司擅自改变规划行为的基础上，根据《城乡规划法》第六十四条的规定对该公司进行处罚。三、原审判决明显不公，侵害了上诉人的合法权益。本案涉及的商品房项目仅涉及该项目中部分业主的利益，并非原判所称涉及公共利益。原审法院仅判决确认验收意见书违法而对该公司违法行为不加处罚，明显不公。应当判决撤销林州市住房和城乡建设局作出的林规建验字（2009）第13号《林州市建设项目规划验收意见书》，而不应当仅仅判决确认违法。庭审中，焦江云等15人认为林州市上庄置业有限公司违法改变原规划，影响了他们的利益，不应当再补缴房款。上诉请求维持原判第一项，撤销第二项，撤销该林规建验字（2009）第13号《林州市建设项目规划验收意见书》。
被上诉人林州市住房和城乡建设局辩称：一、原判认定事实清楚，判决适当。林州市上庄置业有限公司在建设过程中改变了公共卫生间和垃圾中转站的位置，验收后将2号楼架空层封闭出售，原判认定我局作出的规划验收意见书违法并责令采取补救措施正确。二、如果判决撤销该规划验收意见书，将会导致已经办理好的房产证被撤销等不利后果。对验收行为中确实存在的瑕疵，我局会责令该公司补充相关资料、进行整改，对该公司依法予以行政处罚等措施。所以请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人林州市上庄置业有限公司未提交书面答辩，庭审中辩称：原判认定事实清楚，林州市住房和城乡建设局作出的规划验收意见书合法，架空层封闭是在验收以后，改变公共卫生间和垃圾中转站位置等是在开工建设时就已进行，这种改变不需再办理审批手续，也不违反规划和建设工程规划许可证的要求。请求驳回上诉人的上诉请求。
当事人在原审时提交的证据材料均随原审卷宗移送本院审查。
本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。另查明2009年11月25日林州市住房和城乡建设局为林州市上庄置业有限公司颁发了2009-16号《工程竣工验收备案证书》。林州市上庄置业投资有限公司于2013年1月经工商登记变更为林州市上庄置业有限公司。
本院认为：一、关于焦江云等15人认为原审判决没有具体认定林州市上庄置业有限公司擅自改变规划的事实属于认定事实不清问题。经审查：原审法院在判决查明事实中和本院认为中已写明该公司建设与规划许可内容不符；行政诉讼审查的是被诉行政行为的合法性，原审判决将此作为认定林州市住房和城乡建设局林规建验字（2009）第13号《林州市建设项目规划验收意见书》违法的依据。至于该公司是否属于擅自改变规划违法及应承担何种法律责任，属于行政机关的职责。焦江云等15人的该项理由不成立，本院不予支持。二、关于焦江云等15人认为原判处罚方式违反法律规定，原审法院应根据《城乡规划法》第六十四条的规定对该公司进行处罚问题。该规定对违反建设工程规划规定进行行政处罚的主体是县级以上地方人民政府行政主管部门，故焦江云等15人的要求法院对该公司擅自改变规划进行处罚缺乏法律依据，本院不予支持。三、关于焦江云等15人认为原判明显不公问题。亦因上述理由，焦江云等15人认为原审法院未对林州市上庄置业有限公司进行行政处罚，而仅判决责令林州市住房和城乡建设局采取相应补救措施就属于明显不公的理由不能成立。原审法院根据该案具体情况、综合考虑，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条规定作出被诉行政行为违法并责令林州市住房和城乡建设局采取相应补救措施的判决并无不当，应予维持。焦江云等15人上诉要求撤销原审第二项和被诉行政行为《林州市建设项目规划验收意见书》的理由不能成立，本院不予支持。诉讼中，焦江云等15人所提到的与林州市上庄置业有限公司之间的房屋买卖问题，可另行通过其他途径解决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人焦江云等15人共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 崔永清
审判员 袁武明
审判员 蔡 梅
二〇一五年六月二日
书记员 张艳娇