新疆维吾尔自治区石河子市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）兵9001行初38号
原告：丁爱梅，女，汉族，1939年6月16日出生，系新疆生产建设兵团第八师149团退休职工，住石河子市。
委托诉讼代理人：王献新，新疆旭光律师事务所律师。
被告：石河子市城乡规划管理局，住所地石河子市北三路一号。
法定代表人：张明信，该局局长。
委托诉讼代理人：刘亮，男，系石河子市城乡规划管理局监察执法大队副大队长。
委托诉讼代理人：石新生，新疆初维律师事务所律师。
原告丁爱梅不服被告石河子市城乡规划管理局作出的石规令[2017]028号《责令限期拆除违法建设决定书》，于2017年9月21日向本院提起诉讼。本院受理后，于2017年9月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月23日公开开庭进行了审理。原告丁爱梅及其委托诉讼代理人王献新、被告石河子市城乡规划管理局副局长汪大林及委托诉讼代理人刘亮、石新生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年8月28日，石河子市城乡规划管理局作出石规令[2017]028号《责令限期拆除违法建设决定书》，认定原告在XX小区XX地块XXX栋院内建设鸡舍，未在被告处办理相关规划审批手续，认为该行为违反了《城乡规划法》第四十条、《新疆维吾尔自治区实施〈城乡规划法〉办法》第三十五条，依据《城乡规划法》第六十四条、《新疆维吾尔自治区实施〈城乡规划法〉办法》第五十九条，责令原告于2017年8月31日之前自行予以拆除。逾期未拆除，将依法强制拆除。
原告丁爱梅诉称，被告将石规令[2017]028号《责令限期拆除违法建设决定书》中所述建筑物认定为违法建筑并予以拆除是错误的。1989年4月，因原告家中经济困难，迫于生计需要，向石河子第二建筑工程公司一四九工区、石河子市红山街道办事处、石河子市城市建设局申请，经层层审批同意后在自家院子里盖了二百平方米的房子，用于养鸡、生产经营和对外出租。原告在自家房屋前、自家院子里盖房是经过政府相关部门批准的，是合法建筑并非违法建筑。而且，三十多年来，原告一直居住于此，从未有任何政府部门认定前述建筑物是违法建筑。为改善居住条件，原告丈夫于2011年4月打报告申请在原告自家现有院内自建新房，当时石河子市建委和石河子土地局等各主要相关部门领导都过来查看，最终虽未获批准自建新房，但也没有认定原告家院子里的房屋是违法建筑，更没有要求无偿拆除。另外，石河子市城乡规划管理局于2017年9月6日给原告下发石规催[2017]09号《责令限期拆除违法建设催告书》是违法的。因原告对石规令[2017]028号《责令限期拆除违法建设决定书》不服，有权在法定期限内提起行政复议或提起行政诉讼。依据行政法原理及相关行政法律法规规定，行政决定是基础行政行为，有效的行政决定才是行政执行催告程序及强制执行程序的依据。而石规令[2017]028号《责令限期拆除违法建设决定书》是否有效、是否被依法撤销，取决于行政相对人是否在法定期限内依法提起行政复议或者提起行政诉讼，取决于复议机关的复议结果或人民法院的判决结果。也就是说，在复议机关的复议结果或人民法院的判决结果出来并依法生效之前，是不具备进行强制执行拆除房屋催告程序的条件和强制执行拆除房屋程序条件的。为维护原告的合法权益，现诉至法院，请求：1.撒销石规令[2017]028号《责令限期拆除违法建设决定书》；2.撤销石规催[2017]09号《责令限期拆除违法建设催告书》;3.判令本案诉讼费用由被告承担。
针对其陈述，原告向本院提供了以下证据：
1.私房产权证，产权确定日期为1993年12月13日，证明原告所拥有的石河子市XX小区XXX栋房屋手续是齐全的，而本案中的涉案房屋是建在该房屋院内的，当时土地是经过规划的；
2.丁爱梅的丈夫代荣渭于1989年4月向石河子第二建筑工程公司149工区书写的报告一份，报告上有149团工区、石河子市城市建设局、石河子市红山街道办事处的印章，证明涉案房屋是经过各个部门审批过的。
被告石河子市城乡规划管理局辩称，1.1989年4月6日，原告丁爱梅的丈夫代荣渭提交一份报告，内容为在自家院内盖200平方米小房子用于养鸡，并加盖了一四九工区、红山街道办事处、城市建设局的印章。根据当时的法律，依据1984年1月5日国务院颁布的《城市规划条例》第四十四条的规定，在城市规划区内国家所有的土地和征用集体所有的土地上，需要新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，敷设道路和管线的，都必须向城市规划主管部门提出建设申请。申请进行建设的组织和个人，经城市规划主管部门确定其建设位置，提出地面控制标高、建筑密度、建筑层数、建筑立面以及与环境协调等设计要求，并审查其有关设计文件和图纸，发给建设许可证后方可施工。行为人代荣渭未取得建设许可证，私自新建建筑物，违反了《城市规划条例》第四十四条的规定。2.原告所陈述的204平方米的鸡舍从1989年存在至今，此违法行为一直存在，依据《行政处罚法》第二十九条第二款的规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算行政处罚的追溯期的规定。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《新疆维吾尔自治区实施〈城乡规划法〉办法》第五十九条的规定，对原告作出《责令限期拆除违法建设决定书》（石规令[2017]28号）适用法律正确，程序合法。3.被告作出的责令限期拆除违法建设催告书属于告知行为，不属于具体行政行为，不具有撒销内容。综上所述，被告作出的具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。原告的起诉缺乏依据，不能成立。请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提供了其作出被诉行政行为的证据、依据：
1.丁爱梅的丈夫代荣渭于1989年4月向石河子第二建筑工程公司149工区书写的报告，在报告中盖章的石河子第二建筑工程公司149工区和红山街道办事处均没有审批权限，证明原告建房未经规划部门批准，未办理规划许可证；
2.2017年8月25日被告对原告作的调查笔录；
3.现场勘查笔录；
上述3组证据证明原告丈夫代荣渭在未办理建设规划许可证的情况下违法建设了房屋的事实。
4.代荣渭违法建设函；
5.石规令[2017]028号《责令限期拆除违法建设决定书》证明被告依法作出的行政行为；
6.《城市规划条例》第四十四条；
7.《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条；
8.《新疆维吾尔自治区实施<城乡规划法>办法》第五十九条；
9.《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条。
上述6至9项法律依据证明被告适用法律正确。
经庭审质证，原告对被告提交的丁爱梅的丈夫代荣渭于1989年4月向石河子第二建筑工程公司149工区书写的报告真实性认可，但认为被告将原告的证据作为证据是违法的。原告对被告对丁爱梅作的调查笔录中丁爱梅的签字予以认可，但认为被告问话具有诱导性，因此对该份证据的真实性、合法性、关联性均不予认可。原告对被告提交的其他证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，对被告提供的法律依据没有异议，但认为被告适用法律错误，根据法不溯及既往的原则，不能依据现行法律处理发生在1989年的行为。被告对原告提交的证据的真实性予以认可，但认为原告提交的房屋产权证不是涉案房屋的，与本案无关，原告提交的报告不能证明原告建房经过城建局的审批。
综合原、被告的质证和辩论意见，本院认为，被告提交的证据真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采信。原告提交的私房产权证与本案无关，本院不予采信；原告提交的报告真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采信。
经质证、认证，本院确认如下事实：
1989年4月6日，原告丈夫代渭荣提交一份报告，内容为申请在自家院内盖200平方米小房用于养鸡。该报告加盖了石河子第二建筑工程公司149工区、石河子市红山街道办事处、石河子市城市建设局的印章。
2017年8月28日，石河子市城乡规划管理局作出石规令[2017]028号《责令限期拆除违法建设决定书》，认定原告在42小区03地块115栋院内建设鸡舍，未在被告处办理相关规划审批手续，认为该行为违反了《城乡规划法》第四十条、《新疆维吾尔自治区实施〈城乡规划法〉办法》第三十五条，依据《城乡规划法》第六十四条、《新疆维吾尔自治区实施〈城乡规划法〉办法》第五十九条，责令原告于2017年8月31日之前自行予以拆除。逾期未拆除，将依法强制拆除。被告告知了原告相关诉权，并向原告送达了该决定书。因原告未在规定期限内履行该决定，被告于2017年9月6日作出石规催[2017]09号《责令限期拆除违法建设催告书》，要求原告在收到催告书7日内履行，逾期仍不履行，将依法申请实施强制执行。原告不服，诉至本院。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定：”国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”根据上述法律规定，被告石河子市城乡规划管理局负责本行政区域内的城乡规划管理工作，有权对本行政区域内违反城乡规划的行为进行调查和处理。
本案争议的焦点是被告对原告作出的处罚决定是否合法。原告丁爱梅的丈夫代荣渭于1989年在位于石河子市42小区115栋房屋的院内建设房屋，该房屋占地性质为国有建设用地。1948年1月5日国务院发布的《城市规划条例》第四十四条规定：”在城市规划地区内国家所有的土地和征用集体所有的土地上，需要新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，敷设道路和管线的，都必须向城市规划主管部门提出建设申请。国家法律另有规定的，按法律规定办。申请进行建设的组织和个人，经城市规划主管部门确定其建设位置，提出地面控制标高、建筑密度、建筑层数、建筑立面以及与环境协调等设计要求，并审查其有关设计文件和图纸，发给建设许可证后方可施工。”根据上述规定，在城市规划地区内国家所有的土地和征用集体所有的土地上，需要新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物的，都必须向城市规划主管部门提出建设申请，并经城市规划主管部门发给建设许可证后方可施工。本案中，原告丈夫代荣渭仅提交一份报告，申请在自家院内盖房养鸡，并未取得建设许可证就新建了涉案房屋。该报告上虽然加盖了石河子市城市建设局的印章，但并不能显示出石河子市城市建设局批准了原告丈夫代荣渭的建设行为，同时，原告也并未取得建设许可证，因此，原告的行为违反了上述法律的规定。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定：”在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”原告丈夫代荣渭违法新建的房屋一直存续至今，也不符合上述法律的规定。综上，被告认定原告丈夫代荣渭未办理相关规划审批手续新建房屋的违法事实清楚，证据确凿。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：”未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”现原告丈夫代荣渭已经去世，被告依据上述法律对原告作出责令限期拆除违法建设的处罚决定，适用法律正确。至于原告提出的”法不溯及既往”的问题，本院认为，原告丈夫代荣渭未经城乡规划主管部门批准并办理建设许可证擅自新建房屋的行为不仅违反了当时的《城市规划条例》的相关规定，且由于原告一直未纠正其违法行为，致使该违法行为持续至今，并同时违反了现行的《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定对原告作出处罚，并不违反”法不溯及既往”的原则。同时，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：”违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，由于违法行为一直持续至今，被告对原告作出处罚并未超过法定的追诉期。
关于原告要求撤销石规催[2017]09号《责令限期拆除违法建设催告书》的问题，本院认为该催告书是被告作出石规令[2017]028号《责令限期拆除违法建设决定书》后，为督促原告履行该决定书作出的一个程序性的行为，不是一个单独的行政行为，并不直接对原告的权利义务产生实际影响，因此不具有可诉性。原告要求撤销该催告书不符合法律规定，本院不予支持。
综上，本院认为，被告对原告作出的石规令[2017]028号《责令限期拆除违法建设决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告丁爱梅的诉讼请求。
诉讼费50元，送达费90元，合计140元（原告已付），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆生产建设兵团第八师中级人民法院。
审判长 蒋学雷
审判员 吕江红
审判员 陈 锐
二〇一七年十二月十一日
书记员 郭轩仪