广西壮族自治区防城港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）防市行终字第39号
上诉人（一审第三人）：防城港市防城区那梭镇那夏村那河组。
诉讼代表人：龙时森。
委托代理人：陈汉云，广西海港律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：广西农垦国有那梭农场。
法定代表人：林安胜，场长。
委托代理人：符耀才，广西幸程律师事务所律师。
委托代理人：阮廷亮，广西幸程律师事务所律师。
一审被告：防城港市防城区人民政府。
法定代表人：王德林，区长。
特别授权委托代理人：梁发文。
上诉人防城港市防城区那梭镇那夏村那河组因林业行政确认一案，不服防城港市防城区人民法院20142014年44月88日作出的（2014）防行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年7月17日受理了本案并依法组成合议庭，2014年8月25日公开开庭审理了本案。上诉人防城港市防城区那梭镇那夏村那河组（以下简称那河组）的诉讼代表人龙时森及其委托代理人陈汉云、被上诉人广西农垦国有那梭农场（以下简称那梭农场）的委托代理人符耀才、阮庭亮阮廷亮、，一审被告防城港市防城区人民政府（以下简称防城区人民政府）的委托代理人梁发文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明，原告那梭农场与第三人那河组因防东高速公路建设征用土地而发生争议的山岭面积22.843亩，四至范围以经防东高速公路测绘及区人民政府核实的《广西农垦国有那梭农场与防城区那梭镇那夏村那河组山林权属纠纷界至图》为准。根据上级的指示，为发展橡胶生产，原东兴各族自治县委员会于1960年2月15日组织原告那梭农场与那梭公社那夏大队签订一份土地规划协议书，由那夏大队那河组等划拨部分林地给农场作为种植橡胶基地（包括本案争议林地），所有权归农场。1961年8月14日，原东兴各族自治县以县委字第103号文，将划拨给原告那梭农场3万亩的地确定下来，由农场种植橡胶等农作物。1980年12月14日，第三人那河组取得了原防城各族自治县人民政府核发的《山界林权证》（证号221），在八十年代落实生产责任制时，第三人那河组将部分争议的山岭承包到户，并于1983年办理了《山界林权证》（证号为8972、8973、9059）。该四份山界林权证包含了争议林地。此后，第三人那河组长期对争议山林进行管理使用，先后种植过茶油树、松树、桉树。1990年，防城县委办公室、县人民政府办公室以防办（1990）29号文成立县国有林稳权发证领导小组，由当时县委副书记严守华任组长、县政府副县长何冠能等人任副组长，对辖区内农场的经营面积进行确定、发证。根据《关于区直林场山权证审核盖章发证的请示》，于1990年9月份向原告那梭农场颁发了《山界林权证》（证号0041、0060），该证同样包含了争议的山林四至及面积。2010年3月份防东高速公路指挥部征用了争议山林土地，面积22.843亩，争议地上的青苗补偿款已全部由第三人那河组村民领取。此后，原告那梭农场与第三人那河组就征用的土地发生争议。第三人那河组于2011年11月11日向被告防城区人民政府提起调处申请，请求将争议地确权给第三人集体所有。经过调解、现场勘界、调查相关知情人等程序后，2011年11月24日被告作出防区政处（2011）28号《关于防城区那梭镇那夏村那河组与广西农垦国有那梭农场山林权属纠纷的处理决定》（以下简称防区政处（2011）28号处理决定），将争议的山岭，面积22.843亩确权给第三人那河组集体所有。原告那梭农场不服，向防城港市人民政府提起行政复议，经复议维持后，原告于2013年12月13向本院提起行政诉讼。
一审判决认为，针对本案争议的山岭，原告那梭农场提供了1990年9月份原防城各族自治县人民政府核发的《山界林权证》（证号0060、0041），第三人那河组提供了1980年、1983年原防城各族自治县人民政府核发的《山界林权证》（证号221、8372、9059、8973），原告那梭农场和第三人那河组持有的证书均包含本案争议的山林。在时间上，第三人那河组先于原告那梭农场取得山界林权证。但是在1961年，原告那梭农场就已经根据土地规划协议书和县委字第103号批文取得了争议林地的所有权，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（三）项、第（七）项的规定，该协议书和批文可作为山林权属纠纷确权处理的依据。原告那梭农场根据该协议书和批文取得《山界林权证》（证号0060、0041），土地来源合法，程序上没有错误，该证书合法有效。而原防城各族自治县向第三人那河组颁发《山界林权证》（证号221、8972、8973、9059）时未对确权的土地进行严格审查，将属于原告那梭农场的土地确定给第三人那河组，程序违法，颁证错误，该权属证书不能对抗原告那梭农场取得的权属证书。虽然原告那梭农场在80年代后，因体制问题未对争议山林经营管理，但是其持有争议山林的权属证书；第三人那河组虽然长期对争议山林进行经营管理，但其持有的权属证书在效力上不能对抗原告那梭农场的权属证书。原告那梭农场持有合法有效的权属证书，在法律效力上优于第三人对争议地的管理事实。被告防城区人民政府在处理本案时未对双方取得权属证书的具体情况进行仔细审查，直接根据第三人对争议山林的经营管理事实进行确权，属于查明事实不清，适用法律不当，实体处理错误。故原告那梭农场请求撤销防区政处（（2011）］28号处理决定依法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，判决撤销被告防城区人民政府于2011年11月24日对原告那梭农场、第三人那河组作出的防区政处（2011）28号《关于防城区那梭镇那夏村那河组与广西农垦国有那梭农场山林权属纠纷的处理决定》；责令被告防城区人民政府重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告防城区人民政府承担。
上诉人那河组上诉称，一、一审法院超越职权，对本应由人民政府认定的权属证书效力进行认定，程序违法应予以撤销。一审法院认为“证据7-10为原防城……该证据不能作为定案依据……本院予以采纳（判决书第6页顺数第六行到第十五行）”。“但是在1961年，原告那梭农场……该证书合法有效。原告那梭农场持有合法有效的权属证书……本院予以支持（判决书第8页顺数第四行到第二十三行）”。上诉人认为一审法院所作的上述认定程序违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，应由县级人民政府核发证书，确认土地所有权。本案中，上诉人那河组持有1980年由原防城各组自治县人民政府核发的年由原防城各族自治县人民政府核发的《山界林权证》（证号221）和1983年颁发的《山界林权证》（证号8972、8973、9059），被上诉人那梭农场持有1990年原防城各族自治县颁发的《山界林权证》（证号0041、0060），上述证书均包含现争议山地，因此，证书的效力依法应由具有核发本行政区域内土地所有（使用）权证书的防城港市防城区人民政府进行调查后加以判定，而一审法院超越职权，认定“原防城各族自治县向第三人那河组颁发的《山界林权证》（证号221、8972、8973、9059）时未对确权的土地进行严格审查，将属于原告那梭农场的土地确定给第三人那河组，程序违法，颁证错误……那梭农场持有合法有效的权属证书（判决书第8页顺数第四行到第二十三行）”，所以，二审法院应撤销一审判决。二、一审法院认定事实不清，证据不足。一审法院认定“原告那梭农场在80年代后，因体制问题未对争议山林经营管理”，事实上，从解放后，争议的山岭一直由上诉人经营，那梭农场从未在上述林地进行任何经营行为。三、一审法院适用法律错误。一审法院适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三四十四条第（三）、（七）项的规定作为定案依据是错误的。虽然在1960年由那梭农场和那夏大队签订一份土地规划协议书，由那夏大队划拨部分林地给那梭农场作为橡胶种植基地，但只是进行书面规划，那梭农场从来没有进行过种植管理，而是由上诉人从解放后一直经营管理至现在，被上诉人在国家建设高速公路需要征地前也未提出过任何异议。因此，由于那梭农场未按规定用途使用国有土地，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（（1995）国土［籍］字第26号）第三十七条、1982年颁布实施的《国家建设征用土地条例》第十五条、第二十一条规定，1980年初期，人民政府向上诉人颁证的行为，应作为人民政府收回土地，确认土地所有权为那河组所有的确权行为。而人民政府向被上诉人1990年的颁证行为属于重复颁证行为，不应得到支持。所以，一审法院适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（三）、（七）项的规定作为定案依据是错误的。据此，请求判令：一、撤销（2014）防行初字第8号行政判决和维持防区政处（2011）28号行政处理决定；二、本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人那梭农场辩称，一、一审法院审理本案不存在违反法定程序的情况，一审程序合法；二、争议山林从建场以来由被上诉人管理使用，不存在上诉人管理使用的情形；三、一审法院所作的判决是正确的，适用法律也正确，上诉人所主张应当适用的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（（1995）国土［籍］字第26号）和1982年颁发的《国家建设征用土地条例》适用于城区土地适用于城区建设用地，本案是农业用地，不适用于本案。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审被告防城区人民政府述称，防区政处（2011）28号行政处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。
二审庭审中，各方当事人均无新的证据向法庭提供。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
综合二审中各方当事人的诉讼意见，本案的争议焦点可归纳为，一、上诉人和被上诉人分别持有的《山界林权证》效力如何，能否作为确权依据；二、一审审判程序是否合法，认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
本院认为，关于第一个争议焦点问题，上诉人那河组持有的1980年核发的《山界林权证》（证号为221）和1983年颁发的《山界林权证》（证号为8972、8973、9059），以及被上诉人那梭农场持有的1990年核发的山界林权证（证号为0041、0060）均包含争议山，一审被告作出本案被诉处理决定的时间是2011年11月24日，应当适用修订前《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（2002年），一审法院适用修订后的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》有误，本院予以纠正。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（2002年）第十条第（五）项规定，《中华人民共和国土地管理法》，《》、《中华人民共和国森林法》实施后县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书可以作为确定权属的证据材料（权属凭证），《中华人民共和国土地管理法》是1987年1月1日起施行，《中华人民共和国森林法》是1985年1月1日起施行的，上诉人那河组持有的《山界林权证》（证号为221、8972、8973、9059）是《中华人民共和国土地管理法》，《》、《中华人民共和国森林法》实施前核发的，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（2002）年第十条第（五）项的规定，不能作为确权依据，本院作为参考适用，被上诉人那梭农场持有的1990年核发的山界林权证（证号为0041、0060）能作为确权依据。人民法院审理案件，人民法院有权依照法律、法规对当事人提供的证据进行分析认定，以便查明案件事实和作出裁判。一审法院在分析采纳证据部分和判决理由部分对上诉人和被上诉人分别持有的《山界林权证》依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（2002）年第十条进行分析认定是正确行使审判权的体现，并不不当并无不当，但是上诉人那河组持有的《山界林权证》（证号为221、8972、8973、9059）的核发程序是否合法属另一个法律关系，本案不宜作审查，一审法院对此作出认定，有欠妥当，本院予以纠正。
关于第二个争议焦点问题，上诉人主张本案应该适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》（（1995）国土［籍］字第26号）第三十七条、1982年颁布实施的《国家建设征用土地条例》第十五条、第二十一条规定。根据法律不溯及既往原则，人民法院审理案件时，应当适用行为发生时的法律。经审查，《确定土地所有权和使用权的若干规定》实施时间是1995年5月1日，而上诉人那河组持有的《山界林权证》（证号为221、8972、8973、9059）的核发时间分别为1980年和1983年，原防城各族自治县人民政府核发《山界林权证》给上诉人那河组时，《确定土地所有权和使用权的若干规定》还未颁布实施，因此，上诉人那河组上诉认为原防城各族自治县向上诉人核发1980年和1983年的《山界林权证》应作为人民政府依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十七条规定，收回被上诉人那梭农场未按规定用途使用国有土地，重新将争议地确权给上诉人那河组的上诉主张不符合法律规定，本院不予支持；1982年5月14日国务院公布的《国家建设征用土地条例》第十五条和第二十一条适用于征用的土地，被上诉人那梭农场是通过与那梭公社那夏大队签订土地规划协议书，由那夏大队那河组划拨部分林地的方式取得争议地的所有权，不符合《国家建设征用土地条例》第十五条和第二十一条的规定，本案不应适用《国家建设征用土地条例》，上诉人那河组主张适用《国家建设征用土地条例》于法无据，本院不予支持。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现所有者所有；”该条规定适用于集体土地所欲权该条规定适用于集体土地所有权，本案被上诉人那梭农场于1960年2月15日与那梭公社那夏下大队签订一份土地规划协议书取得了争议地的所有权，并以文件确定下来，所有权性质为国有，因此，本案不适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，不宜以经营管理事实作为确权依据，防区政处（2011）28号行政处理决定以上诉人那河组在争议地进行长达几十年的实质管理事实将争议地确权给上诉人号行政处理决定以上诉人那河组在争议地进行长达几十年的实际管理事实将争议地确权给上诉人，属适用法律错误，本院不予支持。
综上，一审被告防城区人民政府处理本案时，未对上诉人和被上诉人分别持有的《山界林权证》效力进行仔细分析，属查明事实不清，主要证据不足，适用法律错误，一审法院认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，实体处理正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人防城港市防城区那梭镇那夏村那河组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 佟日红
代理审判员 李振生
代理审判员 李启宁
二〇一四年九月五日
书 记 员 黄积定