山东省东营市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁05行终6号
上诉人（一审原告）：张士华，女。
委托代理人：王胜三，男。
委托代理人：牛小梅，女。
被上诉人（一审被告）：广饶县乐安街道办事处。住所：广饶县广凯路**号同和大厦。
法定代表人：蒋峰，主任。
委托代理人：信鸿狄，山东达洋律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广饶经济开发区管理委员会。住所：广饶县广凯路**号同和大厦。
法定代表人：陶家孟，主任。
委托代理人：曹剑锟，山东达洋律师事务所律师。
上诉人张士华诉被上诉人广饶县乐安街道办事处（以下简称乐安街道）、广饶经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）房屋行政补偿一案，上诉人不服山东省广饶县人民法院于2015年11月3日作出的（2015）广行初字第41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年2月1日公开开庭审理了本案。上诉人张士华及其委托代理人王胜三、牛小梅，被上诉人乐安街道副主任胡长建、委托代理人信鸿狄，被上诉人开发区管委会副主任宋金栋、委托代理人曹剑锟出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：为加快城乡一体化和新型城镇化发展，进一步改善人民群众生活环境和居住条件，2015年6月9日，乐安街道发布《关于牛家村新农村建设房屋搬迁改造有关事宜的通知》（以下简称《通知》），对广饶经济开发区广饶县乐安街道牛家村（以下简称牛家村）实施搬迁改造。该《通知》对搬迁改造范围、搬迁改造单位和搬迁改造实施单位、搬迁改造补偿安置政策、搬迁改造期限、搬迁改造奖励政策及搬迁验收等六个方面内容进行了规定。该《通知》第二部分搬迁改造单位和搬迁改造实施单位中载明：“搬迁改造单位为广饶县乐安街道办事处；搬迁改造实施单位为广饶经济开发区建设规划局。”该《通知》第三部分搬迁改造补偿安置政策中载明：“……（2）对符合安置条件的独立院落住户，确定其安置建筑面积200平方米，……对在规定期限内完成搬迁并经验收合格的，可以奖励安置建筑面积20平方米。本次搬迁符合安置条件的独立宅院户，选择楼房安置的建筑面积最高不超过其安置建筑面积10平方米，……。（3）楼房安置户型：高层安置户型100型、130型两种。……”该《通知》第四部分搬迁改造期限中载明：“……2、搬迁改造评估公示期限为2015年6月9日至6月13日（5天）。自公示之日起，被搬迁改造人对评估结果无异议的，可自愿签订搬迁改造协议，对申请搬迁改造验收符合验收标准的，可同时进行验收。……”同时，乐安街道和开发区管委会还向村民发放了《广饶经济开发区、广饶县乐安街道新农村建设房屋搬迁改造工程补偿安置相关政策明白纸》（以下简称《明白纸》）。由村民代表选出的评估机构对涉案房屋进行了评估。张士华没有与乐安街道签订搬迁改造协议，涉案房屋也未拆除。
一审法院认为：牛家村搬迁改造过程中，搬迁改造补偿安置是被搬迁改造人与搬迁改造单位达成搬迁改造协议后，搬迁改造单位履行搬迁改造协议的行为。本案中，涉案房屋虽然进行了评估，但张士华尚未与乐安街道签订搬迁改造协议，故其要求乐安街道按独立院落住户确定安置建筑面积为230平方米，应分100型、130型两套房子及相应附属物的诉讼请求理由不成立，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回张士华的诉讼请求。案件受理费50元，由张士华负担。
上诉人张士华不服一审判决，上诉称：一、一审判决对二被上诉人明显违法的行政决定没有作出认定是错误的。1、上诉人的房屋属于被拆迁改造的范围，且上诉人已经按照被上诉人的要求签订了同意拆迁改造的文书。涉案房屋目前已无法正常使用。2015年6月，广饶经济开发区乐安街道拆迁小组到上诉人家中，告知上诉人的房屋要被拆迁，没有异议的话，让上诉人在其持有的相应文书上签字。上诉人签字后，他们将《通知》及《明白纸》发放给上诉人，告知上诉人随后会有相关评估人员上门进行评估。2、被上诉人认为上诉人的房屋不符合独立院落住户的补偿安置政策，因此要求评估机构只对地上物价值进行评估。评估机构出具评估结果给上诉人后，上诉人发现评估结果中缺少“房屋补偿调整”、“区位补偿费用”及高层临时安置补助费。上诉人向被上诉人提出质疑后，被上诉人提出：老人要随子女居住，因已经给上诉人女婿王胜三按照独立院落标准进行了安置补偿，上诉人就不能再按照独立院落标准进行安置补偿了。3、被上诉人的补偿决定明显违法。拆迁安置补偿的对象是被拆迁房屋。只要被拆迁的房屋符合独立院落的标准，被上诉人就有义务按照通知上确定的相应政策给予补偿，即上诉人有权要求被上诉人按照安置建筑面积为200平方米，同时赠送30平方米的安置建筑面积的安置补偿政策签订相应的搬迁改造协议。而被上诉人作出“因上诉人应该随子女生活，所以虽然上诉人的房屋是独门独院的，但也不能按照独立院落安置补偿”的决定显然违法。4、法院对明显违法的决定没有作出认定，明显错误。法院审理行政诉讼案件，对被上诉人作出行政决定所依据的事实和相关法律、法规是否正确是要进行审查的，而一审法院对此不进行任何审查，明显违反相应法律规定。二、一审判决作出驳回诉讼请求的理由错误，应予撤销。一审判决认定上诉人尚未与被上诉人签订搬迁改造协议，故要求被上诉人按照独立院落住户确定安置面积230平方米，应分100型、130型两套房屋的诉讼请求不成立。按照一审判决的逻辑，如果上诉人同意被上诉人提出的只对地上物进行评估补偿，那么上诉人又如何能提起本案诉讼。一审法院认为，因双方没有签订协议，所以要求按照独立院落确定安置建筑面积的请求不成立的观点是错误的。请求二审法院支持上诉人一审提出的诉求：1、判令二被上诉人按村民同等待遇给予搬迁补偿安置，即按照独立院落住户确定安置建筑面积共计为230平方米，应分100型、130型两套房子及相应附属物。2、诉讼费用由二被上诉人负担。
被上诉人乐安街道答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据确实充分。根据《通知》第四条第（二）项的规定，本次搬迁改造协议系自愿签订，由于上诉人一直未签订搬迁改造协议，故不存在上诉人要求被上诉人按独立院落住户确定安置建筑面积为230平方米，应分100型、130型两套房子及相应附属物问题，一审法院基于《通知》作出上述认定，事实清楚，证据确实充分。二、上诉人的上诉理由不能成立。（一）上诉人关于“一审判决对二被上诉人明显违法的行政决定没有作出认定，明显错误”的上诉理由，不能成立。乐安街道于2015年6月9日向上诉人发放了《通知》，二被上诉人也向上诉人发放了《明白纸》，上诉人对本次房屋搬迁改造工作明确知晓，且经一审法院查证上诉人也予以认可，故被上诉人开发区管委会作出的上述行为合法。通过一审查明，由村民代表选出的评估机构对涉案房屋进行了评估，上诉人一直未签订搬迁补偿协议，根据《通知》第四条第二项的规定，本次搬迁改造协议系自愿签订，上诉人一直未签订该协议，被上诉人就不存在履行协议的行为。一审法院据此作出认定驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。（二）上诉人关于“一审判决作出驳回诉讼请求的理由，是在错误逻辑基础上作出的，因此应予撤销”的上诉理由，依法不能成立。通过一审查明的事实，牛家村搬迁改造过程中的搬迁改造协议系自愿签订，搬迁改造补偿安置是被搬迁改造人与搬迁改造单位达成搬迁改造协议后，搬迁改造单位履行搬迁改造协议的行为。上诉人一直未签订该协议，即不存在上诉人主张的二被上诉人不履行协议的行为，故其诉讼请求不能成立。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
被上诉人开发区管委会答辩称：被上诉人开发区管委会不是本案的适格被告。本案争议的房屋位于广饶县经济开发区牛家村，上诉人的诉请为给予搬迁补偿安置，通过一审调查，负责搬迁改造的行政主体为被上诉人乐安街道，被上诉人开发区管委会并未负责也未实施搬迁改造行为，故涉案的行政行为并非被上诉人开发区管委会作出，被上诉人开发区管委会不是本案适格被告。一审裁判对本案的事实认定正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
二审庭审中，各方当事人均援引了一审提交的证据并发表了质证和辩论意见。
二审对证据的认证以及对事实的确认与一审无异。
本院认为，关于二被上诉人是否对上诉人的房屋作出过行政行为问题。经审查，在牛家村新农村建设房屋搬迁改造工作中，被上诉人乐安街道作为搬迁改造单位，发布了《通知》，《通知》中明确了搬迁改造范围、搬迁改造的单位和实施单位、补偿安置政策、搬迁改造期限及奖励验收等事项。本次搬迁改造工作是采用协议搬迁方式，即：被搬迁人与搬迁改造单位通过协商一致，自愿签订搬迁改造协议；拆除房屋及附属设施；验收；搬迁改造单位按照搬迁改造协议对被搬迁人进行补偿安置。上诉人房屋进行评估后，被上诉人与上诉人就补偿安置问题进行协商，但未达成协议。二被上诉人均未作出相关决定，亦未对上诉人的房屋采取强制措施。应认定二被上诉人未对上诉人作出过行政行为。
在二被上诉人未对上诉人作出行政行为，上诉人与被上诉人就房屋的补偿安置问题尚处在协商阶段时，上诉人请求法院判令被上诉人按上诉人主张的安置补偿标准履行职责没有事实和法律依据。故对上诉人请求的事项，本院不予支持。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张士华负担。
本判决为终审判决。
审判长 蒋建功
审判员 张晓丽
审判员 邵金芳
二〇一六年四月十二日
书记员 赵 岩