四川省旺苍县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川0821行初8号
原告董兴，男，生于1973年9月17日，汉族，四川旺苍县人，住旺苍县。
委托诉讼代理人董荣光，男，汉族，住旺苍县。系原告董兴之父。
被告旺苍县农业局，住所地旺苍县。
法定代表人何茂华，局长。
委托诉讼代理人胡俊，四川苍龙律师事务所律师。
委托诉讼代理人李锋，旺苍县农业局农经股股长。
原告董兴诉被告旺苍县农业局土地承包经营权行政登记纠纷一案。于2017年6月21日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2017年6月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月20日公开开庭审理了本案。原告董兴的委托诉讼代理人董荣光、被告旺苍县农业局的委托诉讼代理人胡俊、李锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告董兴于2017年3月29日向被告提出承包土地确权登记申请，请求被告依据1986年5月3日旺苍县人民政府为其姐董小平颁发的《土地承包管理证》的记载，为其换发《土地承包经营权证》，对位于旺苍县嘉川镇庆寨村七组的“李家梁”承包土地、李家房后、董家坟前、董兴房前的自留地登记确权。被告旺苍县农业局于2017年6月2日作出书面答复，告知其要求登记确权的承包土地，发包方表示在二轮土地承包前已被收回，按照“两确一缓”的政策要求，暂缓登记确权。
原告董兴诉称，被告对李家梁承包地暂缓登记，实际上是支持了庆寨村“在2003年之前，农转非的土地都收归集体的说法”。该说法既不符合事实，也违背了《农村土地承包法》的规定，侵犯了自己的土地承包经营权。自己依法承包的承包地、自留地2003年之前集体没有收回过；2003年之后，庆寨七社也没收回过。被告旺苍县农业局不予确权登记缺乏事实和法律和依据。请求判令被告为原告的承包地、自留地确权登记，补发土地承包经营权证。
原告为支持自己的主张，提供了以下证据和依据：
1、四川省农业厅川农业（2013）46号《关于把握农村土地承包经营权确权登记政策界限的通知》。意在证明，开展确权登记不能改变现有农村土地承包关系，保持现有承包关系不变是确权登记的政策底线。不得非法收回农民承包地。
2、旺苍县农业局《关于嘉川镇庆寨村七社董兴信访问题的答复》。意在证明，被告已明确拒绝为原告登记。
3、嘉川镇人民政府嘉府处理（2015）第02号《关于董兴申请与董光莲、董新富地界纠纷的处理意见》、旺苍县人民政府旺府复字（2016）1号《行政复议决定书》。意在证明，原告与他人为自留地边界发生过争议，嘉川镇人民政府作出的争议土地归集体所有的处理意见错误，已被旺苍县人民政府予以了撤销。
5、嘉川乡人民政府1986年5月3日为董小平颁发的《土地承包经营管理证》。意在证明，原告要求被告登记的承包地、自留地有历史依据，董兴是董小平之弟，属家庭成员。
6、旺苍县加川区1990年3月25日、1991年4月15日给李培英发出的《国家粮油定购证通知单》。意在证明董兴家庭当时有承包土地，在履行缴纳订购粮食的义务。
7、2017年3月25日董兴的申请书。意在证明原告向被告提出了确权登记的要求。
被告旺苍县农业局辩称：原告董兴提出土地登记确权申请属实。但经调查了解，其全家已于1993年农转非。在1997年第二轮土地承包时，嘉川镇庆寨村七组按照大稳定小调整的政策，对不是本集体经济组织的所有农转非的成员都不再签订土地承包合同，也未更换土地承包经营权证。原告董兴不能提供在第二轮土地承包时取得了“李家梁土地”承包经营权的承包经营合同或者承包经营权证等证据。按照“保持现有农村土地承包关系不变”和“对有争议承包地暂缓确权”的政策，对李家梁土地暂缓登记是正确的。自留地不属于土地承包经营权登记、办证的范围。因此，请求驳回原告的诉讼请求。
被告为证明自己的主张，向本院提交以下证据和依据：
1、对证人七社小组长李中平的询问笔录。其意在证明，嘉川镇庆寨村及其七组，在1997年第二轮承包前已农转非人员，在第二轮承包时，其承包土地包括田和地都全部退还给了集体。未再签订承包合同和颁发承包经营权证。田已重新承包给其他农户，地归集体。因为种地收入低，谁愿耕种谁耕种。本村本社没有“退田不退地”的情况。
2、对证人七社社员昝友德的询问笔录。意在证明七社农转非人员的承包土地退还后，地就归还了集体；李家梁这块地，村、社从未划分给任何人，属集体所有。
3、旺苍县嘉川镇庆寨村五社的《证明》。证明农转非土地全部退还集体，由社另行调整，不存在“退田不退地”的说法。
4、旺苍县嘉川镇庆寨村村民委员会《证明》。证明在2003年以前农转非人员的承包土地全部退还集体，包括田和地，由社统一安排，不存在“退田不退地”的说法。
5、旺苍县嘉川镇人民政府嘉府处理（2015）第02号《关于董兴申请与董光莲、董新富地界纠纷的处理意见》。意在证明董兴与董光莲、董新富之间存在自留地、宅基地边界纠纷。
6、旺苍县人民政府旺府复字（2016）1号《行政复议决定书》。意在证明县政府撤销了镇政府董兴与董光莲等人土地纠纷的处理意见的原因，是处理意见认定事实不清、证据不足，但不能否认土地存在纠纷的事实。
7、嘉川镇庆寨村七社说明。意在证明董兴家在农转非后，集体就收回了土地。
8、证人昝友德的证言。意在证实土地收回后集体调整给他了。
9、常住人口登记表三份。意在证实董兴及其母李培英、其四姐董新蜀已于1984年农转非。
10、对董兴的调查笔录。证实土地与其姑母董光莲存在纠纷。
以上证据意在证明：一是董兴与村、社集体之间存在土地承包经营权纠纷；二是董兴与董光莲等人存在自留地、宅基地边界纠纷。
被告为证明自己的主张，向本院提交以依据：
1.农业部等六部门农经发【2012】2号《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》。2.四川省人民政府办公厅办川办函【2012】172号《转发农业厅等六部门关于稳步扩大农村土地承包经营权确权登记试点工作的意见的通知》。3.四川省农业厅川农业【2013】46号《关于把握农村土地承包经营权确权登记政策界限的通知》。证明对存在争议和纠纷的，先要依法解决再确权，对历史遗留问题，先要予以化解再确权，对矛盾一时解决不了的，要暂缓确权。
以上依据意在说明，根据上述文件精神，对农村承包土地登记确权必须要坚持“保持现有承包关系不变的底线”，“不能改变现有农村土地承包关系”，即必须以第二轮土地承包合同或者土地承包经营权证为依据。“对存在争议的承包土地，在争议未解决前暂缓登记”。
经庭审质证，被告对原告提供的证据的真实性、合法性关联性均无异议，但对原告证明的观点有异议。证据2、3只能证明董兴与董光莲有地界纠纷；县人民政府撤销了嘉川镇政府的处理意见，也只能证明争议依然存在。证据5、6只能证明其取得了第一轮的土地承包经营权，不能证明他取得了第二轮土地承包经营权。
原告董兴对被告旺苍县农业局提供的证据1、2、3、4、7、8、10的真实性持有异议。对其它证据和依据无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据，符合证据的“三性”特征，本院予以确认。被告提供的证据中，1、2、8两份询问笔录虽无当事人捺印，但有其签名。3、4、7加盖有庆寨村村民委员会和五社及七社的公章。10是原告自己的陈述，可以确认。对其它双方均无异议的证据予以确认。
经审理查明，原告董兴原系旺苍县嘉川镇庆寨村七组村民，以其母李培英（其父董荣光为国家干部）为户主的家庭户成员均属该组村民。李培英名下有董小玲（二女）、董蓉（三女现名董小平）、董新蜀（幺女）、董兴五人（大女董小春已出嫁）。1984年5月，李培英、董新蜀、董兴三人按照当时的“农转非”政策转非后，将户口迁至旺苍县煤铁厂子弟校。1986年5月，董小平等2人取得原旺苍县嘉川乡人民政府加盖印章的《土地承包管理证》，该证记载户主为董小平、承包人口为2人。董兴于2017年3月29日向被告提出土地承包确权登记申请。2017年6月2日，被告旺苍县农业局作出《关于嘉川镇庆寨村七社董兴信访问题的答复》，其主要内容为：1、庆寨村收回农转非之后的承包土地符合当时法律法规；2、对于你在农转非后的承包地“李家梁”是否退回到集体，你与庆寨村各执一词，都缺乏土地归属的证明材料，故形成历史遗留问题。按照四川省农业厅川农业【2013】46号《关于把握农村土地承包经营权确权登记政策界限的通知》文件中确权登记坚持“两确一缓”政策要求，“对历史遗留问题，先要予以化解再确权，对矛盾一时解决不了的，要暂缓确权”，按照尊重历史和维护现有承包关系不变的原则，不支持你要求“对你承包地颁发《农村土地承包经营权证”的诉求，对有争议承包地“李家梁”暂缓确权。原告董兴不服，于2017年6月21日，以被告行政不作为侵犯了原告的合法权益为由，将被告诉至本院，请求判令被告为原告的承包地、自留地确权登记，补发土地承包经营权证。
本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证……县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作”。被告旺苍县农业局依法享有在本行政区域内负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作的职权和职责。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”。明确规定了颁发农村土地承包经营权证的依据是生效的农村土地承包合同或者已经取得的承包经营权证；颁发农村土地承包经营权证必须按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的规定进行。本案中，原告虽提供了户主为董小平，承包人口为2人的《土地承包经营管理证》。但该证不能证明原告董兴为承包人中的二人之一，且该证颁发于1986年，不能证明1997年第二轮农村土地承包小调整时取得了承包经营权。被告在原告提出申请后即进行调查核实，按照农业部等六部门、四川省人民政府办公厅和四川省农业厅的文件精神，决定对原告的申请暂缓确权，并向原告作出了书面答复意见，已经履行了其职责。原告请求判令被告为原告办理承包地、自留地确权登记、补发土地承包经营证的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，其理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告董兴请求判令被告旺苍县农业局为其办理承包地、自留地确权登记补发土地承包经营证的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告董兴负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于广元市中级人民法院。
审 判 长 蒋乐天
人民陪审员 冯光学
人民陪审员 李 力
二〇一七年九月十一日
书 记 员 杨 眉