江西省崇义县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）崇行初字第2号
原告大余县新城镇水南村西边村民小组（以下简称西边组）
诉讼代表人李某甲，男，系该组组长。
委托代理人李福建，男，系该组居民。代理权限：一般代理。
被告大余县人民政府
住址大余县金莲山大道公务写字楼
法定代表人曹某某，女，系该县县长。
委托代理人彭雨明、吴伟虹，男，均系大余县林业局干部。代理权限：一般代理。
第三人大余县新城镇水南村民委员会（以下简称村委会）
诉讼代表人李某乙，男，系该村委会主任。
委托代理人李孝鹏、李瑞南，男，系该村委会副主任、会计。代理权限：一般代理。
第三人大余县新城镇水南村东边村民小组（以下简称东边组）
诉讼代表人李某丙，男，系该组组长。
第三人大余县新城镇水南村和义棚村民小组（以下简称和义棚组）
诉讼代表人李某丁，男，系该组组长。
第三人大余县新城镇水南村塘头村民小组（以下简称塘头组）
诉讼代表人李某戊，男，系该组组长（缺席）。
第三人大余县新城镇水南村蔗坑村民小组（以下简称蔗坑组）
诉讼代表人李某己，男，系该组组长（缺席）。
第三人大余县新城镇水南村上乐元村民小组（以下简称上乐元组）
诉讼代表人李某庚，男，系该组组长（缺席）。
第三人大余县新城镇水南村土围里村民小组（以下简称土围里组）
诉讼代表人李某辛，男，系该组组长。
第三人大余县新城镇水南村上石下村民小组（以下简称上石下组）
诉讼代表人李某壬，男，系该组组长。
第三人大余县新城镇水南村新屋里村民小组（以下简称新屋里组，现已并入东边组不再单列）
诉讼代表人李某癸，男，系该组原组长。
原告西边组不服被告大余县人民政府，第三人村委会、东边组、和义棚组、塘头组、蔗坑组、上乐元组、土围里组、上石下组、新屋里组，林业行政裁决一案，向赣州市中级人民法院提起行政诉讼，该院依法裁定由崇义县人民法院审理。本院于2014年1月16日依法受理，并分别向被告和第三人送达了起诉状副本及其他诉讼材料，依法组成合议庭于2014年3月19日公开开庭进行了审理；原告诉讼代表人李某甲及委托代理人李福建，被告委托代理人彭雨明、吴伟虹，第三人诉讼代表人及委托代理人李孝鹏、李瑞南、李某丙、李某癸、李某丁、李某辛及李某壬均到庭参加诉讼；第三人塘头组、蔗坑组和上乐元组均已通知出庭，但该三组的诉讼代表人李某戊、李某己、李某庚因故未到庭，本院依法缺席审理。期间，为更好地处理水南村林改遗留问题，保护群众利益，促进纠纷协商解决，本院根据当事人的申请依法裁定中止诉讼。本案现已审理终结。
2013年3月，原告大余县新城镇水南村西边组和第三人新屋里组向被告大余县人民政府提出《变更林权申请书》，要求撤销2011年向水南村各小组颁发的林权证；依法重新对新屋里组的山林所有权和使用权进行确权、颁证；依法确认水南村公共山存在，并对此依法分割颁发权证。被告受理后，组织人员进行了调查、取证和核对，并于2013年5月28日作出了余府字（2013）21号《关于新城镇水南村新屋里村小组西边村小组要求变更林权证的处理决定》（以下简称《处理决定》），认定3宗地实体存在争议，以及5宗地新屋里组主张撤销；除此之外，2011年颁发给水南村8个村小组31宗地，符合有关规定，发证无误，并列明了具体的林权证及宗地号。原告西边组和第三人新屋里组不服提起行政复议，赣州市人民政府作出赣市府复字（2013）106号《行政复议决定书》予以维持。原告西边组仍不服提起本案诉讼。
原告西边组起诉称，一、水南村分山理事会在2011年分山过程中程序存在瑕疵。分山理事会成员并不完全是票选产生，并且分山理事会在分山过程中脱离村委会监管。根据林改补充方案，林权申请表完成后须有两次公示各一个月，无异议后经村委会盖章方能领取林权证；但分山理事长李友礼和村委会均证明，仅公示了一次且用于领取林权证的公示表中村委会当时还没有盖章，现在出现的村委会印章只能解释是预先套取加盖的，公示时间也做了变更没有30天；公示期间村民提出反对意见，新城镇人民政府还派了干部进行调查处理，只是村民限于文化水平，没有向县林业局书面反映，在公示存在异议的情况下，骗取林权证。行政机关在被骗情形下作出的具体行政行为理应无效。二、水南村事实上存在公共山即涉争议宗地。林改必须尊重历史，依据《水南大队管理委员会关于做好保护森林，发展森林的决定》二大点第3点关于矮岭部分的规定，涉争议的5宗地属于村公山，应归水南村集体所有；新城镇《关于水南村林改问题初步调查结论及纠纷调处方案》的调查结论二，也明确了“分给上石下组的山场中包含有公共山”。2011年分山理事会伪造了权属依据，欺骗了广大村民及镇、县两级政府，导致了今日争议。事实上被告在重新处理时，县林业局的领导也认为存在公共山，并组织人员进行过调查核实情况。综上，原告认为2011年确权颁证没有事实依据，程序违法，是骗取的林权证，被告的处理未尊重事实。原告起诉要求判决撤销被告余府字（2013）21号《处理决定》中有关第三人上石下组2份林权证5宗地“符合相关规定、发证无误”的决定；由被告重新作出具体行政行为。
原告西边组提供了3组证据材料：证据1、李某甲身份证复印件1份，证明组长李某甲的身份。证据2、余府字（2013）21号《处理决定》复印件1份，证明该决定是错误的，分山不均匀，未按照1982年的林权证来分。证据3、赣市府复字（2013）106号《行政复议决定书》复印件1份，证明复议维持原《处理决定》也是错误的。
被告大余县人民政府答辩称，一、2011年县政府颁发给水南村8个村民小组39宗地的林权证符合发证程序。2011年5月水南村各组通过票选推选了2位村民代表，水南村林改补充方案也经过了村民代表同意，如何分配各组山林形成了书面记录和有各位代表的签字；技术人员用地形图配合村委会上山勾绘时，各组代表全部到实地指界，申请表接界人栏有相应的签名认可，村委会、乡镇政府意见栏负责人也有签名和盖章；县林业局将林权登记公示表在村委会进行了公示，公示达到了规定的1个月以上，公示期间县林业局没有收到异议反映，公示结束后颁发了新林权证。原告称公示表上的村委会公章是分山理事会的人盗取或骗取而得，只是一种猜测，没有任何证据。二、原告提出茶果场山场是村集体山场缺乏有效的法律依据。原告出示的1979年《水南大队管理委员会关于做好保护森林，发展森林的决定》，只是一种经营管理方式，虽然载明村集体在茶果场有一块山林，但四至范围不明，查阅资料也未找到该山场的村集体权属证据；且该份材料在2011年颁发林权证前也没有出示。申请人出示的2012年证人证言和村委会证明，只是说明2011年办证的具体操作过程。三、原告无诉求的主体资格。原告诉求撤销的5宗地如果是水南村集体山场，那么应由水南村委会提出申请，原告没有申请的主体资格。四、民意调查情况显示，全村实有农户543户，除少部分外出务工外，共调查518户，满意和基本满意占68.5%，达到三分之二以上，说明该次林权落实是符合大部分村民的意愿的。综上，被告认为原告诉争的5宗地发证程序合法，发证无误，要求维持被告的《处理决定》。
被告大余县人民政府提供了6组证据材料：证据1、余府字（2013）21号《处理决定》复印件1份，证明被告对原告的申请事项进行了处理，《处理决定》事实清楚，发证是符合程序的。证据2、赣市府复字（2013）106号《行政复议决定书》复印件1份，证明被告的《处理决定》是正确的。证据3、大余县新城镇水南村新屋里、西边村民小组变更林权证申请书及相关材料复印件共18份，证明原告西边组和第三人新屋里组提出申请后，被告启动了处理程序，其中林改方案、分山会议记录等都是由原告提供的，可以证实2011年分山经过。证据4、大余县林业局林权登记申请表及相关资料复印件共73份，证明办证程序合法到位，依据充分；每份山场都是到现场勘界勾图、代表人签字的、也经过乡镇村组盖章审核；被告审查了参与人员的身份证属实。证据5、大余县林业局调查材料及笔录复印件共41份，证明各组代表到现场分山的情况，以及2011年的分山经过，分山是经过表决的，被告也进行了审核；对勾图人员和分山人员的情况进行了调查，被告《处理决定》是经过调查的有依据的；原告提出申请后、被告作出《处理决定》之前还做了一个林改分山满意度调查。证据6、江西省人民政府《江西省林权登记管理办法（试行）》，证明2011年发证是适用法律法规的，有法可依的。
法庭在送达材料和开庭时，第三人分别提出如下答辩意见：村委会同意原告西边组的起诉即以村集体公山调处，从70年代起到2011年公山（上石岭）一直由村集体经营管理，曾有承包合同等证据存在；应当按照1982年的林权证来分山。东边组和新屋里组均认为要按照1982年证照依据重新分山，小组有证照的归小组，没有证照的就属于村集体公山，存在的公山要分出来；公山当时有四至界址，县林业局有分开登记材料。和义棚组认为要按1982年的证照为依据分配，如果不行就按人口分。塘头组同意被告的处理意见。蔗坑组和土围里组均认为公山要分出来，属于集体所有；公山现在包含在上石下组证照内。上石下组认为2011年分山是经过严格程序选出的理事会来分山的，应该要遵守，应当维持市、县政府的处理决定。上乐元组现任组长不清楚情况，未发表意见。
第三人村委会提供了4组证据材料：证据1、林权登记公示表复印件4份，证明事实上公示日期由5月30日涂改为7月20日。证据2、李某子的证明材料1份，证明李某子1977-1979年期间在砖厂那里做过事，当时是属于生产大队管理的。证据3、《新城镇关于水南林改问题初步调查结论及纠纷调处方案》复印件3份，证明争议山场确实有公山，只是四至界址不清楚。证据4、合同书复印件2份，证明是大队或者村委会在实际经营管理。
第三人上石下组提供了1组证据材料，即2011年5月17日会议记录（签名人员是老村书记、队长、分山理事会成员等人）复印件1份，证明1982年分山不是按面积来的，所以上石下组现在的山比其他组的面积更大，并且当时不存在公共山。
经庭审质证，对原告西边组提交的3组证据材料，被告提出如下质证意见：证据1没有意见。证据2、3证据本身无异议，但认为2011年现场勾图都是按照分山理事会组代表的意愿进行的，而且2011年发证之前各组都没有提供1982年的证，是发生纠纷之后才提供的，所以被告《处理决定》对31宗林地是维持了，另外8宗林地还需进一步处理。第三人均没有意见。
对被告大余县人民政府提交的6组证据材料，原告提出如下质证意见：证据1、2有异议，被告颁证的程序不到位，未按1982年林权证来处理；发证前村民提出过很大意见但政府未予采纳。证据3无异议，这些材料确实是原告和新屋里组提供的，但是被告接收后未采纳意见。证据4有异议，原告西边组从未授权给李孝全担任组代表。证据5有异议，不认可李孝全代表组里参加分山，所以他的签字没有效力。证据6法律条文没有意见，但被告没有按照该法律来做。第三人村委会等一致提出如下质证意见：证据1、2有异议，未按照1982年林权证来处理，公示日期由2011年5月30日改为7月20日，而实际公示时间为6月20日没有1个月；并且，6月26日上午新城镇召开人大会议，村民反映意见后镇里还派工作人员来村里处理。证据3无异议，确实是原告方提供的，但是被告未采纳其意见。证据4有异议，公示表的公示日期是在新城镇政府盖章上报时由镇干部改的并已承认；李孝鹏当时也说过他不是村主任签了也没用，但是镇干部说其签字也可以，所以才签字的；公示时间很短，公示一次后就把林权证发下来了，县政府、县林业局没有调查清楚就发证了，完全没有看1982年的林权证；东边组还认为村里的法人代表是李某乙，而审批表和申请表的签字却是李孝鹏，不认可这个签字的效力，公示时关于人口与面积的比例也没有公开。证据5有异议，发证没有按照水南村林改补充方案的规定执行。证据6法律条文无异议。第三人上石下组提出如下质证意见：证据1、2无异议，被告《处理决定》是正确的，当时的老村干部都认可不存在公山。证据3无异议，确实是原告方提供的。证据4、5、6无异议，应当维持县政府的《处理决定》，村干部和组代表当时签名了就应当认可它的效力，不能事后否认。
对第三人村委会提交的4组证据材料，原告提出如下质证意见：证据1无异议，公示时间确实是涂改了。证据2、3、4无异议，同意村委会意见。被告提出如下质证意见：证据1无异议，涂改时间一事属实，因为实际公示时间导致涂改。证据2有异议，村委会以前在该处办企业属实，但与山林权属不是一一对应的，没有关联性。证据3有异议，该调处方案不能作为法律依据，只能以林权证为标准。证据4有异议，涉及山林权属认定，都应以有效权证为依据。第三人上石下组提出如下质证意见：证据1无异议，因为公示的内容不同所以导致时间不一致，所以就涂改了时间。证据2有异议，那是1960年代的事情，当时不存在分山。证据3有异议，这只是当时的一个调处过程，没有结论。证据4本身无异议，但是当时上石下组提出了不同意见，村民去工地阻拦施工还发生了冲突，但最后也没有解决。其他第三人提出如下质证意见：证据1无异议，认可涂改时间一事；东边组还认为是被告把关不严才导致时间涂改。证据2、3、4无异议，和村委会意见相同。
对第三人上石下组提供的1组证据材料，原告认为是老干部被哄骗签字的，内容不属实。被告无异议，认为是没有公共山。第三人村委会等有异议，认为证明存在公山，但只是根据实际交由上石下组管理。
综合各方当事人举证质证意见，本院对证据材料作如下认证：原告证据1，可以证明原告西边组李某甲组长的身份情况，各方当事人均无异议，本院予以采信。原告证据2、3即被告证据1、2，和被告证据3相互印证，可以证明第三人新屋里组和原告西边组不服2011年的颁证行为，向被告提出申请要求变更林权，并提交了2011年水南村林改补充方案、1982年余林证字第014980和014981号山林所有权执照存根等材料。被告于2013年5月28日作出了余府字（2013）21号《处理决定》。原告西边组和第三人新屋里组不服提起行政复议，赣州市人民政府作出赣市府复字（2013）106号《行政复议决定书》予以维持。对该5组证据本院予以采信。被告证据4，和第三人村委会证据1相互印证，可以证明2011年各组分别填写了《林权登记申请表》，以及实地踏界、勾图和公示等基本情况；其中《林权登记申请表》主要权利依据均注明为“水南村林权制度改革补充方案”，表内申请人、勾图员、填表人、其它踏查人员均有签名；原告西边组的填写人为“李孝全”；当时理事会分山时各组均未找到1982年的林权证；有6份林权登记公示表在新城镇政府盖章上报时将公示日期由2011年5月30日涂改为7月20日。对该2组证据材料本院予以采信。被告证据5，可以证明被告受理申请后，进行了系列的调查走访；查明了当时理事会分山时各组山场划界和组代表签名情况，以及水南村林改补充方案征求意见和各组代表推选情况。对该组证据材料本院予以采信。被告证据6，系规范性文件，各方当事人均无异议，本院予以采信。第三人村委会证据3《新城镇关于水南林改问题初步调查结论及纠纷调处方案》，虽然没有达成一致意见，不能作为认定山林权属的依据；但是可以证明本案山林争议发展经过，以及行政机关开展调处情况。对该部分事实本院予以采信。第三人村委会证据2是李某子个人证言，证据4是征用合同书，被告和第三人上石下组均有异议，没有其他证据相印证，其经营管理的真实性无法查实，且与本案山林权属争议没有法律上的关联性，对该2组证据本院不予采信。第三人上石下组证据1，原告与其他第三人均有异议，不能证明是否存在公共山问题，本院不予采信。
经审理查明，2005年新一轮林改期间，大余县新城镇水南村的山林均以水南村委会的名义申报办证，2007年1月被告大余县人民政府向水南村委会颁发了3本林权证共16宗地。2011年初，水南村村民要求将山林划分到各小组，经各小组村民推选本组代表组成分山理事会（许多代表不是现在的小组长，其中原告西边组的代表因故退出后，李孝全自行参加）。经过征求村民和各组代表意见，通过了2011年《大余县新城镇水南村林权制度改革补充方案》；分山理事会组织人员和林业站工作人员一同到山场实地踏查勾图，逐一登记各小组的山场划界情况，并由各组代表签名；各小组分别填写了本组《林权登记申请表》，表内申请人、勾图员、填表人、其它踏查人员均有签名确认，并附有四至范围图；水南村林改补充方案明确“维持林业三定时山林所有权不变”，实际操作时各小组均未能提供1982年的林权证，主要权利依据均注明为“水南村林权制度改革补充方案”。在具体公示过程中，9份林权登记公示表的公示日期是2011年5月30日，另有6份林权登记公示表在新城镇政府盖章上报时将公示日期由2011年5月30日涂改为7月20日。公示期间有部分村民曾到新城镇人民政府反映分山不公，镇政府也多次组织人员到村组调查处理但没有最终结果。2011年7月被告向各小组颁发了林权证，共有39宗地，同时注销了2007年村委会的3本林权证。2013年3月第三人新屋里组和原告西边组认为2011年颁发的水南村各小组的林权证错误，向被告提出申请要求变更林权，并提交了2011年水南村林改补充方案、1982年余林证字第014980和014981号山林所有权执照存根等材料。被告受理申请后，进行了系列的调查走访。因未能达成一致意见，被告于2013年5月28日作出了余府字（2013）21号《关于新城镇水南村新屋里村小组西边村小组要求变更林权证的处理决定》，认定3宗地实体存在争议，以及5宗地新屋里组主张撤销；除此之外，2011年颁发给水南村8个村小组31宗地，符合有关规定，发证无误，并列明了具体的林权证及宗地号。原告西边组和第三人新屋里组不服提起行政复议，赣州市人民政府作出赣市府复字（2013）106号《行政复议决定书》予以维持。原告不服提起本案诉讼。
另查明，大余县新城镇水南村有西边、东边、和义棚、塘头、蔗坑、上乐元、土围里、上石下、新屋里9个村民小组；新屋里组现已并入东边组。2011年被告向各小组颁发的林权证，落款时间为2011年7月20日。
本院认为，根据法律法规的规定，被告大余县人民政府对辖区内的集体山林权属争议和林权证，负有行政管理职责。原告大余县新城镇水南村西边组认为被告2011年发证行为错误，和第三人新屋里组共同申请被告变更林权证，并主张将水南村委会的公共山划分出来，被告亦作出了余府字（2013）21号《关于新城镇水南村新屋里村小组西边村小组要求变更林权证的处理决定》，经复议后原告仍不服；因此，原告西边组作为水南村的组成部分，与被告的发证行为和《处理决定》有法律上的利害关系，依法有权提起行政诉讼。被告认为原告没有申请主体资格的答辩意见，本院不予支持。
2011年水南村分山理事会的各组代表，是经过各小组村民推选产生的，不违反法律的强制性规定，其代表性应当得到认可；原告称本组李孝全不是推选产生、是自行参加的，但原告对李孝全代表本组所分得的山场并未提出异议，属于事实上的认可，其代表性同样有效。在具体分山过程中，分山理事会组织人员和林站工作人员一同到山场实地踏查勾图，逐一登记各小组的山场划界情况，并由各组代表签名；各小组分别填写了本组《林权登记申请表》，表内申请人、勾图员、填表人、其它踏查人员均有签名确认，并附有四至范围图。由此可以看出，整个分山过程清楚，程序到位，材料规范。
经过征求村民和各组代表意见，通过了水南村林改补充方案，明确要求维持林业三定时山林所有权不变，并先后公示2次各一个月；而事实上登记申请时各小组均未能提供1982年的林权证，主要权利依据均注明为“水南村林权制度改革补充方案”，也只公示了1次。该做法虽然与原定要求有出入，但分山理事会也未提出不同意见，属于具体操作的变通做法，并且对所有小组均一视同仁，没有违背公平正义要求，其合法性、正当性本院予以认可。
关于水南村集体公共山问题，本案原告和第三人村委会等只是主张存在公共山，但均未提供有效证据证明其具体的坐落地点和四至范围，也未能证明是否登记在第三人上石下组林权证中；因此，本院对该主张不予支持。第三人村委会可以继续收集相关证据材料，结合历史事实和法律的规定，与各小组另行协商处理。
关于颁证公示问题，9份林权登记公示表的公示日期是2011年5月30日，另有6份林权登记公示表在新城镇政府盖章上报时将公示日期由2011年5月30日涂改为7月20日；现已查明是分山理事会处理不及时、水南村委会把关不严和新城镇政府理解错误，共同导致了具体公示日期各方说法不一。在公示期间，有村民提出意见认为分山不公，新城镇政府亦组织人员下到村组调查处理未果，村民的不同意见没有被采纳，被告仍按照程序予以颁证。本院认为，被告在认定公示日期和公示期限、以及听取村民意见方面，确实存在程序上的瑕疵，今后应予纠正和避免。但是，被告在作出本案余府字（2013）21号《处理决定》时，已查明公示日期涂改的具体原因与时间节点，并对有实体争议的3宗地予以另行再做进一步调处，此处瑕疵已得到完善，并没有在实质上侵害村民的知情权和参与处理的权利，不宜认定构成行政程序上的违法。
综上所述，被告《处理决定》认定事实清楚，主要证据充分，符合法定程序，依法应予维持；对尚需进一步处理的8宗地，被告应依法及时组织调解处理。原告请求撤销第三人上石下组5宗地林权证的理由不充分、证据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，判决如下：
维持被告大余县人民政府余府字（2013）21号《关于新城镇水南村新屋里村小组西边村小组要求变更林权证的处理决定》。
本案一审受理费50元，由原告大余县新城镇水南村西边村民小组承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于赣州市中级人民法院。
审 判 长 邓宜峰
人民陪审员 吴治明
人民陪审员 刘福德
二〇一四年八月二十二日
书 记 员 王礼梅