福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）闽行终字第14号
上诉人（原审原告）林祖豪，男，1953年11月26日出生，汉族。
委托代理人林国贵，男，1966年11月25日出生，汉族，农民。
委托代理人黄维德，男，1952年12月6日出生，汉族，农民。
被上诉人（原审被告）莆田市荔城区人民政府。
法定代表人杨朝东，区长。
被上诉人（原审被告）莆田市荔城区西天尾镇人民政府。
法定代表人张茜华，镇长。
上述两被上诉人的共同委托代理人王志工、陈锦滨，福建众益律师事务所律师。
上诉人林祖豪因诉莆田市荔城区人民政府、莆田市荔城区西天尾镇人民政府环保行政强制一案，不服莆田市中级人民法院（2013）莆行初字第74号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年1月7日公开开庭审理了本案。上诉人林祖豪及其委托代理人林国贵、黄维德，被上诉人莆田市荔城区人民政府、莆田市荔城区西天尾镇人民政府的委托代理人陈锦滨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，原告林祖豪未经有权机关审批，在自家宅基地上搭盖附属房，后用作猪舍，2010年7月15日，被告莆田市荔城区人民政府（以下简称区政府）制定并发布荔政综（2010）60号《莆田市荔城区人民政府关于畜禽养殖禁养区、禁建区划定及其污染防治管理的通告》，莆田市荔城区西天尾镇人民政府（以下简称镇政府）作为福建省小城镇综合改革建设试点镇被划定为禁养区，禁养区范围的畜禽养殖场2011年9月前必须全部自行关闭拆除，否则由区政府依法采取强制性措施予以拆除。2011年5月5日，莆田市人民政府办公室经莆田市人民政府同意，印发莆政办（2011）93号《莆田市2011年畜禽养殖污染整治工作方案》，2011年5月28日，区政府办公室经被告区政府研究同意，印发荔政办（2011）59号《莆田市荔城区2011年畜禽养殖业污染整治实施方案》，2011年8月25日，被告区政府制定并发布荔政综（2011）87号《莆田市荔城区人民政府关于畜禽养殖禁养区、禁建区划定及其污染防治管理的通告》，以上文件仍认定西天尾镇划定为禁养区，属于禁养区内的畜禽养殖场（户）限令于2011年11月15日前全部自行关闭拆除，否则由区政府依法采取强制性措施予以拆除。后区政府在禁养区范围内进行宣传动员，催告各养殖户自行拆除。2011年11月26日，被告区政府两名工作人员向原告送达依法拆除通知书，通知原告2011年12月30日之前自行拆除，否则将依法拆除。因原告拒签，被告工作人员在两名见证人见证下留置送达。因原告未在指定期限自行拆除，2012年3月2日被告区政府在被告镇政府协助下将原告搭盖的附属房进行强制拆除。
原审法院认为，原告自认其建筑至今未得到有权机关的审批，其建筑的合法性并未得到有权机关的确认。被告区政府在镇政府协助下实施的强制拆除行为，并未损害原告合法权益，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告要求确认被告区政府与镇政府2012年3月2日强制拆除其附属房的行为违法的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由原告负担。
原审原告林祖豪不服，向本院提出上诉。上诉人林祖豪及其委托代理人认为，两被上诉人在没有法律授权的情况下侵犯其用益物权，且未经申请法院裁定程序，采取简单粗暴的暴力手段，没有制作及送达法律文书，直接剥夺上诉人合法享有的陈述、听证和寻求法律救助的权利，擅自作出本无权处理、决定的事项；被诉的具体行政行为违法，事实清楚，证据确凿，两被上诉人提供的证据、依据均无法证明被诉具体行政行为的合法性；原审认定事实不清、证据不足、程序违法。据此请求本院撤销原审判决，改判确认两被上诉人强制拆除上诉人房屋的具体行政行为违法，并由两被上诉人承担诉讼费用。
被上诉人区政府和镇政府在二审庭审中答辩称，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉请求。
被上诉人区政府和镇政府在法定期限内向原审法院提交了以下证据材料和依据，以支持其诉讼主张：证据1、《莆田市2010年畜禽养殖业污染整治工作方案》（莆政办（2010）105号）、《莆田市荔城区人民政府办公室关于莆田市荔城区2010年畜禽养殖污染整治实施方案的通知》（荔政办（2010）91号）；证据2、《莆田市荔城区人民政府关于畜禽养殖禁养区、禁建区划定及其污染防治管理的通告》（荔政综（2010）60号）；证据3、莆田市荔城区西天尾镇人民政府《关于印发﹤西天尾镇畜禽养殖污染专项治理工作方案﹥的通知》（西政字（2010）115号）；证据4、《莆田市人民政府办公室关于印发莆田市2011年畜禽养殖污染整治工作方案的通知》（莆政办（2011）93号）、《莆田市荔城区人民政府关于印发莆田市荔城区2011年畜禽养殖业污染整治实施方案的通知》（荔政办（2011）59号）、《莆田市荔城区人民政府关于畜禽养殖禁养区、禁建区划定及其污染防治管理的通告》（荔政综（2011）87号）；证据5、《广播稿》、《限期拆除通知书》、《拆除通知书》（2011年9月20日）、《限期拆除通知书》（2011年6月10日）；证据6、《依法拆除通知书》（2011年11月26日）。法律依据：《中华人民共和国环境保护法》第十七条、《中华人民共和国水污染防治法》第五十八、五十九条、《畜禽养殖污染防治管理办法》第七条、《畜禽养殖污染防治管理办法实施细则》第四、五条。
上诉人林祖豪向原审法院提交了以下证据材料，以支持自己的诉讼主张：1、照片一组；2、莆田市荔城区西天尾镇人民政府西答复意见书（201335）号《信访事项处理答复意见书》。
上述证据材料和依据已随案移送本院，并经庭审举证、质证。经审查，被上诉人提供的证据2莆田市荔城区西天尾镇人民政府《关于印发﹤西天尾镇畜禽养殖污染专项治理工作方案﹥的通知》，与本案不具有关联性，本院不予采纳；被上诉人提供的证据5《广播稿》、《限期拆除通知书》、《拆除通知书》等，因被上诉人采取广播通知和张贴《限期拆除通知书》的送达方式明显不符合法律规定，不能证明限期拆除通知已经送达上诉人的事实；被上诉人提供的证据6《依法拆除通知书》，由于被上诉人没有按照《福建省行政执法程序规定》第四十条规定制作送达回证，也没有记明上诉人或者其同住成年家属拒收的理由以及日期，因此不能证明该通知已经留置送达上诉人的事实。各方提供的其他证据，可以作为本案的定案依据。
二审庭审中，被上诉人区政府、镇政府还将《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十五条及第六十八条，作为其作出被诉行政行为的法律依据提交本院。经审查，本案并非规划行政案件，被上诉人在作出具体行政行为时亦未适用该依据，且未说明在二审中才提交该依据的正当理由，因此对被上诉人二审提交的法律依据，本院不予接纳。
根据上述有效证据，本院认定的案件事实如下：
2010年7月15日，区政府发出荔政综（2010）60号《关于畜禽养殖禁养区、禁建区划定及其污染防治管理的通告》，将西天尾镇境内包括北大村的18个区域划入禁养区范围。莆田市人民政府办公室于2011年5月5日发出的莆政办（2011）93号《关于印发莆田市2011年畜禽养殖污染整治工作方案的通知》，区政府于2011年8月25日印发的荔政综（2011）87号《关于畜禽养殖禁养区、禁建区划定及其污染防治管理的通告》，将西天尾镇全境划入禁养区进行整治。2011年5月28日区政府办公室发出荔政办（2011）59号《关于印发莆田市荔城区2011年畜禽养殖业污染整治实施方案的通知》，限定整治范围内的所有畜禽养殖场（户）必须在2011年11月15日前全部拆除或关闭。其后，区政府和镇政府于2012年3月2日对上诉人林祖豪位于西天尾镇北大村的用于饲养生猪的建筑物实施了强制拆除。
本院认为，行政机关作出行政行为必须具有法定的职权依据，其在行政诉讼中，应当提供作出该行政行为合法的证据和依据。本案审查的焦点问题是，被上诉人强制拆除禁养区内上诉人用于饲养生猪的建筑物的行为是否合法。根据相关法律、法规的规定，县级人民政府有权组织划定畜禽养殖场禁建区、禁养区，对违反规定的养殖场有权限期搬迁或者责令拆除关闭，但县级人民政府要实施强制拆除必须要有法律的明确授权。经查，被上诉人提供的《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、国家环境保护总局《畜禽养殖污染防治管理办法》、《福建省﹤畜禽养殖污染防治管理办法﹥实施细则》等法律依据，均未规定区人民政府具有实施强制拆除的职权，《福建省环境保护条例》、《福建省农业生态环境保护条例》等地方性法规亦同样未赋予区人民政府该项职权。因此，被上诉人对上诉人用于饲养生猪的建筑物实施强制拆除的行为于法无据。因被上诉人的强制拆除行为系事实行为，不具有可撤销的内容，故应依法确认违法。原审判决认定事实不清，证据不足，其判决驳回上诉人的诉讼请求不当，依法应予纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。被上诉人的答辩理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销莆田市中级人民法院（2013）莆行初字第74号行政判决；
二、确认被上诉人莆田市荔城区人民政府、莆田市荔城区西天尾镇人民政府强制拆除上诉人林祖豪用于饲养生猪的建筑物的行为违法。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人莆田市荔城区人民政府、莆田市荔城区西天尾镇人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱志闽
代理审判员 史寅超
代理审判员 赖峨州
二〇一四年二月二十五日
书 记 员 尹万舟
附：本案适用的法律条文
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
第六十四条人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。
二、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。
三、《福建省行政执法程序规定》
第四十条受送达人拒绝接受行政执法决定书或者有关文书的，送达人应当邀请有关基层组织的代表或者他人到场见证，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章后，把行政执法决定书或者有关文书留在受送达人的住处，即视为送达。