河南省安阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫05行终27号
上诉人（原审原告）王彦林，男，汉族，1963年12月13日出生。
上诉人（原审被告）滑县城乡规划管理局，住所地：滑县。
法定代表人王同杰，局长。
委托代理人郑奇，滑县城乡规划管理局副局长。
委托代理人李秀章，河南创诚律师事务所律师。
上诉人王彦林、上诉人滑县城乡规划管理局因王彦林请求确认滑县城乡规划管理局对王彦林合法建设行为依法申请办证不作为违法一案，均不服汤阴县人民法院（2015）汤行初字第92号行政判决，分别向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月4日公开开庭审理了本案。上诉人王彦林、上诉人滑县城乡规划管理局的委托代理人郑奇、李秀章到庭参加诉讼。
原审法院查明：王彦林和其弟弟王彦彬原居住房屋位于滑县道口镇多拐里74号，滑县人民政府分别给王彦林和王彦彬颁发有滑国用（2009）第0116号、第0117号《国有土地使用证》，王彦林土地面积234.06平方米，王彦彬土地面积203.84平方米。因滑县城市建设的需要，滑县县城建设指挥部于2012年10月24日与王彦林和王彦彬分别签订《滑州路西延房屋征收补偿安置协议》，征收王彦林房屋建筑面积57.11平方米、土地面积148.72平方米，征收王彦彬房屋建筑面积48.20平方米、土地面积117.52平方米，并予以补偿。王彦林和王彦彬房屋被征收后剩余部分房屋和土地。王彦林称其剩余房屋不够居住，想在剩余房屋基础上加建第二、三层，就找滑县城乡规划管理局工作人员和县政府领导要求办理建房规划许可证。王彦林提供的录音4记载王彦林和其母亲（代表王彦彬）于2014年6月30日下午到滑县行政便民服务中心滑县城乡规划管理局的服务窗口提出要求办理规划许可证申请，该局工作人员口头答复拒绝了王彦林和其母亲的办证申请，未给王彦林出具书面意见，口头告知王彦林去找该局监察队卢生队长，滑县城乡规划管理局对此录音内容予以认可。王彦林和王彦彬后在原有房屋一层的基础上开始建设，建成了二、三层并封顶。王彦林在建设过程中，滑县城乡规划管理局发现王彦林未办理规划许可审批手续，于2014年8月14日对王彦林作出滑规罚字（2014）第001号《行政处罚决定书》。原审法院要求滑县城乡规划管理局提供的服务窗口行政审批项目运行流程（三）记载：项目名称建设工程规划许可，实施依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，申报条件在城乡规划确定的建设用地范围内进行工程建设，申报材料……审批流程：申请、窗口受理并要件审查……不予受理一次性告知原因……。根据王彦林提供的滑县人民法院2015年5月3日（2015）滑刑初字第65号刑事判决书显示，2014年8月22日，滑县城乡规划管理局工作人员在现场对王彦林违法建筑进行催告拆除执法行为时，王彦林弟弟王彦超妨害公务，滑县人民法院以妨害公务罪判处王彦超有期徒刑九个月。安阳市中级人民法院于2015年9月14日作出（2015）安中刑二终字第94号刑事判决，维持滑县人民法院一审刑事判决。
原审法院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条“……县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”的规定，滑县城乡规划管理局具有本行政区域内的城乡规划管理法定职责，并具有在城市规划区内依建设单位或者个人申请办理建设工程规划许可证的行政职责。本案中，王彦林对房屋和土地被征收后的剩余部分仍享有合法权益，依法受法律保护。王彦林的房屋和土地位于城市规划区内，从事建设须服从规划管理。根据《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四十三条“在城市、镇规划区内新建、改建、扩建建筑物、构筑物以及进行道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当持下列材料向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请核发建设工程规划许可证：（一）建设工程规划许可申请书；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设项目批准、核准、备案文件或者相关文件；（四）建设工程设计方案；（五）依照规定需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，应当提交修建性详细规划；（六）法律、法规规定的其他材料。经审查符合规划要求的，城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府应当在法定期限内核发建设工程规划许可证。对不符合规划要求的，不予核发建设工程规划许可证并书面说明理由。”的规定和滑县城乡规划管理局服务窗口行政审批项目运行流程（三），滑县城乡规划管理局在行政便民服务中心设置的服务窗口，是建设单位或者个人在城乡规划确定的建设用地范围内进行工程建设申请建设工程规划许可的滑县城乡规划管理局指定办事部门。本案中，王彦林因建设需要于2014年6月30日下午向滑县城乡规划管理局指定的办事部门提出办理建设工程规划许可证的申请并无不妥。滑县城乡规划管理局工作人员未能按照上述规定对王彦林的申请予以审查，未告知王彦林需提交的材料，也未能就不予核发建设工程规划许可证理由出具书面说明，仅口头拒绝王彦林的申请，该规划行政处理行为违反了法律、法规和单位内部规范性文件的规定，且违反法定程序。因滑县城乡规划管理局的规划行政处理行为没有可撤销的内容，故应依法确认违法。王彦林申请办理建设工程规划许可证，应向滑县城乡规划管理局指定的办事部门提出，王彦林主张向县政府领导和滑县城乡规划管理局其他工作人员提出申请，不符合相关规定，故王彦林要求确认2014年6月10日滑县城乡规划管理局拒绝办证行为违法的诉讼请求应予以驳回。王彦林未经规划行政许可擅自建设，不符合相关法律规定。王彦林可依照相关规定向滑县城乡规划管理局重新提出申请。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，本案中，王彦林的起诉期限应首先适用2年的期限，然后适用《中华人民共和国行政诉讼法》规定的六个月起诉期限，即自2015年5月1日起计算六个月，故王彦林的起诉期限并未超过法定期限。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第七十四条第二款第（一）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、第五十六条第（四）项的规定，判决：一、确认滑县城乡规划管理局2014年6月30日下午对王彦林办理建设工程规划许可证申请作出的规划行政处理行为违法；二、驳回王彦林的其他诉讼请求。案件受理费50元，由滑县城乡规划管理局负担。
上诉人王彦林上诉并答辩称：原审判决认定事实错误。其主要理由：一、王彦林起诉的请求是确认滑县城乡规划管理局对王彦林合法建设行为不依法办证而不作为违法。原审判决混淆了“行政处理”的合法行为、“规划处理行为违法”与“不作为”的区别，判定滑县城乡规划管理局的“行政处理行为违法”正确，但判定“规划行政处理行为违法”错误。原审判决错误体现在：（一）引用《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四十三条错误，且没有明确该局违反了什么法律，应当确认该局违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款和第六十四条的规定，对未办理《建设工程规划许可证》而符合规划的建设，应当责令停工补办手续。（二）滑县城乡规划管理局对王彦林的楼房是否符合规划、是否符合工程规划许可证的条件没有进行审查。原审判决书表述王彦林诉称规划局便民服务窗口的工作人员口头称建筑违反规划与事实不符，实际是以县里不让办证为由拒绝办证。（三）原审判决认定王彦林找县政府领导要求办理建房规划许可证及对此表述不符合相关规定，并表述“故原告要求确认2014年6月10日被告拒绝办证的行为违法的诉讼请求应予以驳回”的认定与事实不符。二、滑县城乡规划管理局对符合办证条件的合法建筑没有作出《告知书》和《决定书》而不依法办证违反法定程序。王彦林持有的《国有土地使用证》等证据证实王彦林的楼房是符合规划的合法建筑，有权扩建、改建和改变房屋用途。该局行政不作为导致王彦林的合法建筑无证施工。联合执法大队的领导没有明确王彦林的建筑违反规划，而是要求王彦林一边施工一边办证，滑县城乡规划管理局对王彦林的办证申请没有进行审查，且就不予核发建设工程规划许可证也没有出具书面文书说明而是口头拒绝是违法的。原审判决就“原告未经规划行政许可擅自建设，不符合相关法律规定”的认定不符合事实。三、滑县城乡规划管理局以王彦林无证为由收取罚款且不开具票据违法。王彦林楼房的用地性质为街坊规划，而不是规划的停车场，该局提交的《2013-2030滑县城乡总体规划》不真实。四、原审判决认定滑县城乡规划管理局2014年8月14日对王彦林作出了滑规罚字（2014）第001号《行政处罚决定书》与事实不符。王彦林没有收到过该《行政处罚决定书》，王彦林只收到过该局擅自更改“处罚”，而作出的（2014）003号《违法建筑拆除通知书》。五、原审法院未对案件进行全面审查。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，查明被告不履行法定职责的，应当判决被告在一定期限内履行。请求：撤销原审判决，确认滑县城乡规划管理局于2014年6月30日对合法建筑不依法办证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款和第六十四条的规定而违法。
上诉人滑县城乡规划管理局上诉并答辩称：原审判决认定事实和适用法律错误。一、原审判决认定事实错误。主要理由：（一）滑县城乡规划管理局在原审时答辩状及庭审中均没有认可王彦林于2014年6月30日向滑县城乡规划管理局申请过办证，实际上王彦林也未依法向滑县城乡规划管理局提出过办证申请。（二）王彦林没有提供证明其向滑县城乡规划管理局递交办证申请的有关材料的证据，其加盖二、三层是为了商业盈利，不是为了居住。事实上，王彦林是在违法建设行为被发现和制止后，才到便民服务窗口去咨询的，而不是去申请办证，更没有提交包括书面申请书在内的任何办证所需的必要材料。（三）王彦林提供的录音不能证明其正式提出书面的办证申请且不完整，只能显示王彦林与其母亲是持有土地证和补偿协议到便民服务窗口进行咨询。（四）王彦林也并不是在咨询后才开始建设二、三层的，咨询时二、三层的主体已基本完工。（五）王彦林在原审法院第二次庭审时提交的申请书不实。二、原审判决论理错误。主要理由：（一）原审在没有任何证据证实王彦林向滑县城乡规划管理局提出过办证申请及递交书面申请情况下，认为“王彦林因建设需要于2014年6月30日下午向滑县城乡规划管理局指定的办事部门提出办理建设工程规划许可证的申请并无不妥”是错误的。（二）滑县城乡规划管理局服务窗口工作人员并没有收到王彦林及其母亲的办证申请，只是对二人的咨询进行了解答，该解答不属于原审判决认定的行政处理行为，原审判决认定口头拒绝王彦林申请错误。请求：撤销原审判决，改判驳回王彦林的诉讼请求或者裁定驳回王彦林的起诉。
本院经审理查明：王彦林居住房屋位于滑县道口镇多拐里74号。2009年，滑县人民政府为王彦林颁发了滑国用（2009）第0116号《国有土地使用证》，证载宅基地面积234.06平方米。因滑县城市建设的需要，2012年10月24日，滑县县城建设指挥部（甲方）与王彦林（乙方）签订了《滑州路西延房屋征收补偿安置协议》，征收王彦林房屋建筑面积57.11平方米，土地面积148.72平方米，并予以补偿。2014年6月10日，滑县城乡规划管理局发现王彦林在滑县滑州路北其剩余宅基地建临街房且未办理建设工程规划许可证，即立案进行调查并在当天向王彦林发出《停止违法行为通知书》。2014年6月30日，王彦林与其母亲到滑县行政便民中心滑县城乡规划管理局服务窗口，提出办理建设工程规划许可证要求。该单位工作人员口头拒绝。
2015年10月30日，王彦林向汤阴县人民法院提起行政诉讼，请求：确认滑县城乡规划管理局对其合法建设行为依法申请办证不作为违法。其中诉称：2014年政府才开始建设，造成其家人在近两年时间无法居住，孩子借房成婚、生子，增加人口而不够居住，需要在第一层住宅上加建第二、三层住房，并认为其进行加层建设楼房是符合规划的合法建筑，在2014年6月10日和领导要求办证的6月30日，自己曾经两次申请办理建设工程规划许可证，滑县城乡规划管理局在没有作出《告知书》的情况下拒绝，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款和第六十四条“对未办理建设工程规划许可证而符合规划的建设，应当责令停工补办手续”的规定，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定。王彦林上诉请求是：确认滑县城乡规划管理局于2014年6月30日对合法建筑不依法办证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款和第六十四条的规定而违法。
本院认为：一、本案王彦林所诉行政行为是滑县城乡规划管理局对其合法建设行为依法申请办证不作为即不履行法定职责，而原审判决认定王彦林所诉行政行为是滑县城乡规划管理局2014年6月30日下午对王彦林办理建设工程规划许可证申请作出的规划行政处理行为。原审判决也未对王彦林所诉不作为事实查清，即2014年6月30日王彦林与其母亲到滑县行政便民中心滑县城乡规划管理局服务窗口是去申请办证还是去咨询，如果是去申请办证，那么王彦林提交的材料是否齐全、滑县城乡规划管理局拒绝办证有哪些理由。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”、第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”本案中，原审法院以《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四十三条作为判决依据，该条第二款规定“经审查符合规划要求的，城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府应当在法定期限内核发建设工程规划许可证。对不符合规划要求的，不予核发建设工程规划许可证并书面说明理由。”原审判决就王彦林的请求事项是否应当判决滑县城乡规划管理局在一定期限内履行职责，即是应当责令滑县城乡规划管理局核发建设工程规划许可证，还是责令滑县城乡规划管理局就不予核发建设工程规划许可证书面说明理由，以及判决履行职责有没有意义的相关事实没有查清。三、原审判决认定“被告的规划行政处理行为没有可撤销的内容，故应依法确认违法”也不符合人民法院审理行政不作为案件并作出相应裁判的规定。原审判决认定基本事实不清、证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销汤阴县人民法院（2015）汤行初字第92号行政判决；
二、发回汤阴县人民法院重审。
审判长 崔永清
审判员 阎丽杰
审判员 蔡 梅
二〇一六年四月十三日
书记员 李维维