浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙温行初字第405号
原告李湖美。
被告温州市人民政府，住所地浙江省温州市绣山路行政管理中心。
法定代表人张耕，市长。
委托代理人陈林慧，温州市人民政府法制办公室工作人员。
第三人周步元。
第三人黄伟鹏。
第三人胡跃克，系原告李湖美之夫。
第三人温州市恒昌服饰有限公司，住浙江省温州市瓯海区西山东路226弄5号。
法定代表人洪成利，总经理。
原告李湖美因诉被告温州市人民政府（以下简称温州市政府）房屋征收行政复议一案，于2015年11月2日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法组成合议庭。因周步元、黄伟鹏、胡跃克、温州市恒昌服饰有限公司（以下简称温州恒昌公司）与本案被诉行政复议行为有利害关系，本院依法追加周步元、黄伟鹏、胡跃克、温州恒昌公司为第三人参加诉讼。本院于2015年3月10日公开开庭审理了本案。原告李湖美，被告温州市政府的委托代理人陈林慧，第三人周步元、黄伟鹏、胡跃克到庭参加诉讼。第三人温州恒昌公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
2015年6月23日，温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）作出温瓯政房征决〔2015〕8号《关于瓯海区景山街道净水社区保障性安居工程（D-17地块）范围内国有土地上房屋实施征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》）。周步元、黄伟鹏、胡跃克、李湖美等4人因不服《房屋征收决定》，于2015年7月17日向温州市政府申请行政复议；温州恒昌公司不服该《房屋征收决定》，于2015年7月31日向温州市政府申请行政复议。鉴于申请复议的行为属同一行政行为，温州市政府作并案审理。2015年10月22日，温州市政府作出温政行复〔2015〕450号、459号行政复议决定（以下简称被诉行政复议决定）。
被诉行政复议决定认为，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；”瓯海区政府基于保障性安居工程建设等公共利益需要，对国有土地上房屋实施征收，符合上述规定。瓯海区景山街道净水社区保障性安居工程（D-17地块）建设项目公布的房屋征收范围为：瓯海区西山东路216号、220号、226弄5号、226弄6号、226弄7号、226弄9号、14地块1幢、2幢（具体以房屋征收红线范围为准）。但上述列明的具体房屋征收范围并非该建设项目范围内全部需征收的国有土地上房屋。且瓯海区政府作出的《房屋征收决定》确定具体征收范围为：瓯海区西山东路216号、220号、226弄5号、14地块1幢、2幢，仅是该建设项目一部分。对瓯海区西山东路226弄6号、226弄7号、226弄9号等国有土地上房屋，瓯海区政府另行作了一个征收决定（温瓯政房征决〔2015〕11号）。故《房屋征收决定》认定的征收范围不是该建设项目范围内全部需征收的国有土地上房屋，应属事实认定不清。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”在涉案项目征收过程中，并未由政府组织土地、规划等相关职能部门依法进行调查、认定和处理，仅由景山街道办事处对征收范围内未经登记建筑的建造年限及面积进行初步调查和公示。而景山街道办事处本身不具有对未经登记建筑的合法性作出认定和处理的法定职权。因此，应认定瓯海区政府在作出征收决定前未尽对征收范围内未经登记建筑组织相关职能部门进行调查、认定和处理的法定职责。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应经政府常务会议讨论决定。”《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定：“房屋征收涉及一百个以上被征收人或者符合设区的市、县（市、区）人民政府规定的其他情形的，房屋征收决定应当经政府常务会议讨论决定。”《房屋征收决定》只是针对瓯海区景山街道净水社区保障性安居工程（D-17地块）建设项目范围内的部分国有土地上房屋进行征收，并非该建设项目范围内的全部国有土地上房屋，不能明确征收范围内被征收人的总人数，无法判断征收决定是否涉及被征收人数量较多而应当经政府常务会议讨论决定。瓯海区景山街道净水社区保障性安居工程（D-17地块）建设项目范围内涉及国有土地上房屋的被征收人总数超过100人，但该建设项目的征收决定未经政府常务会议讨论决定，应属程序违法。《行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”瓯海区政府告知被征收人在三个月内向人民法院提起行政诉讼，与上述法律规定不符。《房屋征收决定》认定事实不清，程序违法，依法应予以撤销。鉴于该征收决定作出后，瓯海区景山街道净水社区保障性安居工程（D-17地块）建设项目的大部分被征收人已经履行了搬迁义务，房屋已被拆除，如撤销该征收决定，将会给公共利益及他人合法权益造成重大损害，故应依法确认该征收决定违法。据此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、3目的规定，决定确认瓯海区政府作出《房屋征收决定》的行政行为违法。
原告李湖美诉称，涉案建设项目是以商业开发为目的，作出房屋征收决定的程序和实体均违法，应依法撤销。被告只确认《房屋征收决定》违法，而不依法撤销，缺乏依据。综上，请求依法撤销温州市政府温政行复〔2015〕450、459号行政复议决定；责令温州市政府重新作出复议决定，依法撤销《房屋征收决定》。
原告李湖美向本院提交了房屋所有权证、土地使用权证复印件各1份，以证明原告的房屋在征收范围内。
被告温州市政府辩称，一、复议程序合法。被告于2015年7月23日受理该行政复议申请，7月24日向瓯海区政府送达行政复议答复通知书，2015年8月5日，瓯海区政府提交了行政复议答复书及相关证据材料，因案件复杂复议期限延长30日。2015年10月22日，温州市政府作出被诉行政复议决定，并向当事人送达。二、被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。《房屋征收决定》认定事实不清，程序违法，本应予撤销。鉴于《房屋征收决定》作出后，瓯海区景山街道净水社区保障性安居工程（D-17地块）建设项目的大部分被征收人已经履行了搬迁义务，房屋已被拆除，如撤销该征收决定，将会给公共利益及他人合法权益造成重大损害，故应依法确认该征收决定违法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告温州市政府向本院提交了如下证据、依据：
1.行政复议申请书。
2.原告提供的复议申请证据材料。
3.行政复议立案审批表。
4.行政复议答复通知书。
5.瓯海区政府的行政复议答复书。
6.瓯海区政府提供的相关证据及依据（温州市瓯海区机构编制委员会《关于区征迁办管理办公室更名及明确内设机构和领导职数配置的批复》；温州市瓯海城市建设开发有限公司《关于要求作出房屋征收决定的报告》；瓯海区发展和改革局温瓯发改审〔2014〕115号《关于瓯海区景山街道净水社区保障性安居工程（D-17地块）可行性研究报告兼项目建议书的批复》；瓯海区发展和改革局温瓯发改审〔2014〕125号《关于瓯海区景山街道净水社区保障性安居工程（D-17地块）初步设计的批复》；温州市规划局建设项目选址意见书；瓯海区规划局出具的景山新桥片（D-17地块）地块规划红线图；土地查询记录等；瓯海区政府温瓯政发〔2014〕17号《关于印发2014年温州市瓯海区国民经济和社会发展计划的通知》；瓯海区政府温瓯政发〔2014〕7号《关于印发2014年瓯海区固定资产投资实施项目年度计划的通知》；瓯海区政府房屋土地征收管理办公室（以下简称瓯海区征收办）关于要求出具景山街道净水社区保障性安居工程（D-17地块）是否符合国民经济和发展规划的函、是否符合土地利用总体规划的函、是否符合城乡规划和专项规划的函，以及温州市瓯海区发展和改革局、温州市规划局瓯海分局、温州市国土资源局瓯海分局的复函；温州市瓯海区景山新桥片控制性详细规划；瓯海区土地利用总体规划局部图（2006-2020年）；瓯海区征收办关于要求确定房屋征收范围的请示；关于公布房屋征收范围的通知及公示照片；关于建设范围内暂停办理相关手续的通知；征收房屋调查登记公示表及公示照片；关于要求确定房屋征收与补偿实施方案的请示；瓯海区政府办公室会议通知；瓯海区政府办公室关于公布房屋征收补偿方案论证结果的通知；决定书及公告送达照片；关于公布房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）的通知及公示照片；部分被征收人房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）的反馈意见；瓯海区政府关于反馈意见的情况说明及公示照片；瓯海区征收办关于要求实施房屋征收的社会稳定风险评估的请示；实施房屋征收的社会稳定风险评估报告的通知；房屋征收补偿费用预算核准表及关于房屋征收补偿资金的承诺；温瓯政房征决〔2015〕8号国有土地上房屋实施征收的决定；征收公告、公示照片，拍摄人、粘贴人身份证明、单位证明。依据为《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《温州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》）。
7.延长复议案件审理期限审批表及送达材料。
8.结案审批表。
9.送达回证。
10.国内特快专递邮件详情单。
证据1-10，以证明被诉行政复议决定事实清楚，复议程序合法。
11.法律依据为《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十二条、第二十四条，《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十八条、第三十一条。
第三人周步元、黄伟鹏、胡跃克述称，与上诉人的意见一致。
第三人温州恒昌公司未作陈述。
鉴于被诉行政复议决定已认定作出《房屋征收决定》的行政行为程序违法，原告李湖美及第三人胡跃克无须再提供证据证明作出《房屋征收决定》的行政行为程序违法，故本判决没有罗列该些证据。经庭审质证，对原告提供的证据，第三人没有异议，被告认为与本案无关联性；对被告提供的证据，原告及第三人均无异议。本院认为，原告提供的房屋所有权证、土地使用权证，本院予以采信，可证明原告的房屋在涉案征收范围之内；对被告提供的证据，原告及第三人均无异议，本院经审查，均予以采信。
经审理查明，坐落于瓯海区景山街道西山东路14地块1幢306室房屋的产权登记在李湖美、胡跃克夫妇名下，西山东路14地块1幢502室、401室房屋的产权分别登记在周步元、黄伟鹏名下，西山东路226弄5号厂房的产权登记在温州恒昌公司名下。
2014年12月至2015年1月间，温州市瓯海区发展和改革局、温州市规划局瓯海分局、温州市国土资源局瓯海分局等向瓯海区征收办复函，确认瓯海区景山街道净水社区保障性安居工程（D-17地块）建设项目已纳入了瓯海区2014年度国民经济计划和社会发展计划，符合景山新桥片控制性详细规划及土地利用总体规划。
2015年1月13日，瓯海区政府作出温瓯政发〔2015〕40号《关于公布瓯海区景山街道净水社区保障性安居工程（D-17地块）房屋征收范围的通知》，该项目的房屋征收范围为瓯海区西山东路216号、220号、226弄5号、226弄6号、226弄7号、226弄9号、14地块1幢、2幢（具体以房屋征收红线范围为准）。2015年3月24日，景山街道办事处在对房屋征收范围内房屋（包括未登记房屋）进行调查登记后公布了调查结果。同日，瓯海区征收办向瓯海区政府上报了《瓯海区净水社区保障性安居工程（D-17地块）房屋征收与补偿实施方案草案》。2015年4月9日，瓯海区政府组织相关部门对上述《房屋征收与补偿实施方案草案》进行了集体讨论。2015年4月20日，瓯海区政府将上述《房屋征收与补偿实施方案草案》征求意见稿予以公示并征求意见。2015年6月9日，瓯海区政府对上述《房屋征收与补偿实施方案草案》的征求意见情况进行了说明并予以公示。
2015年5月25日，瓯海区政府同意瓯海区征收办提交的净水社区保障性安居工程实施房屋征收的社会稳定风险评估方案。2015年6月8日，瓯海区财政局证明景山街道净水社区保障性安居工程（D-17地块）建设项目房屋征收的资金已经到位。2015年6月23日，瓯海区政府根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关规定，作出《房屋征收决定》，并予以公示。
瓯海区景山街道净水社区保障性安居工程（D-17地块）建设项目，其中温瓯政房征决〔2015〕8号房屋征收决定的具体征收范围为：瓯海区西山东路216号、220号、226弄5号、14地块1幢、2幢；温瓯政房征决〔2015〕11号房屋征收决定的具体征收范围为：瓯海区西山东路226弄6号、226弄7号、226弄9号。现温瓯政房征决〔2015〕8号房屋征收范围内，除坐落于瓯海区景山街道西山东路14地块1幢房屋未拆除外，其余房屋均已拆除，14地块1幢绝大多数住房已搬迁。
周步元、黄伟鹏、胡跃克、李湖美等4人因不服《房屋征收决定》，于2015年7月17日向温州市政府申请行政复议。温州市政府于2015年7月23日受理该行政复议申请，并于7月24日向瓯海区政府送达行政复议答复通知书。2015年8月5日，瓯海区政府提交了行政复议答复书及相关证据材料。温州恒昌公司不服《房屋征收决定》，于2015年7月31日向温州市政府申请行政复议。温州市政府于2015年8月3日受理该行政复议申请，并于8月4日向瓯海区政府送达行政复议答复通知书。2015年8月13日，瓯海区政府提交了行政复议答复书及相关证据材料。上述两个行政复议案件的案号分别为温政行复〔2015〕450号、温政行复〔2015〕459号，鉴于申请复议的行为属同一房屋行政征收行为，温州市政府作并案审理。因案件复杂，两个案件均延长复议期限30日。2015年10月22日，温州市政府作出被诉行政复议决定，并向当事人送达。
本院认为，本案的争议焦点在于涉案房屋征收是否基于公共利益需要。被诉行政复议决定已认定瓯海区政府作出的《房屋征收决定》认定事实不清，程序违法，本应予以撤销。鉴于涉案征收决定属景山街道净水社区保障性安居工程（D-17地块）建设项目。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，由政府组织实施的保障性安居工程建设对国有土地上房屋实施征收，属于公共利益的需要。且涉案征收范围内绝大多数被征收人已经履行搬迁义务，除14地块1幢未拆除外，其余房屋均已拆除。如撤销该征收决定，将会给公共利益及他人合法权益造成重大损害，故被诉行政复议决定依法确认《房屋征收决定》违法，而不予撤销，符合行政复议法第二十八条第一款第（三）项第1、3目的规定。被告根据原告及第三人的申请受理行政复议案件，并按规定审批延长复议期限后作出行政复议决定，程序合法。原告主张涉案征收决定不属于保障性安居工程，本院不予采纳。原告请求撤销被诉行政复议决定，责令重新作出复议决定及撤销《房屋征收决定》，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告李湖美的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告李湖美负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元，款汇浙江省高级人民法院，户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：19000101040006575401001，开户行：农行杭州市西湖支行。逾期按自动撤回上诉处理。
审 判 长 马永利
代理审判员 诸智影
人民陪审员 戴艾位
二〇一六年五月二十五日
书 记 员 厉 超