山东省威海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）威行初字第16号
原告威海市美尔雅装饰有限责任公司。
法定代表人于杰生，经理。
委托代理人范海娜，山东海丰威律师事务所律师。
委托代理人李莉，女，系原告办公室主任。
被告威海市人民政府。
法定代表人张惠，市长。
委托代理人曲翔宇，威海市国土资源局工作人员。
委托代理人夏莉，山东正原律师事务所律师。
第三人潘峰。
原告威海市美尔雅装饰有限责任公司（以下简称美尔雅公司）不服威海市人民政府（以下简称威海市政府）作出的土地行政登记行为，于2013年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年2月18日公开开庭审理了本案。原告美尔雅公司的委托代理人李莉，被告威海市政府的委托代理人曲翔宇到庭参加诉讼，第三人潘峰经本院公告传唤无正当理由未到庭。在本案审理过程中，原告将委托代理人管咏梅、李莉变更为范海娜、李莉。本案现已审理终结。
2007年9月5日，威海市政府为潘峰颁发了威国用（2001）第480-66号国有土地使用证，该证载明土地使用权面积为3318.2平方米（共用），土地性质为出让。
原告美尔雅公司起诉称，1995年6月7日被告威海市政府向原告颁发了威国用（95）字第26号国有土地使用证（宗地一），土地使用权面积1424平方米，期限为40年。2000年1月31日被告又向原告颁发了威国用（2000）字第34号国有土地使用证（宗地二），土地使用权面积1416平方米，期限为50年。1996年，原告开发建设了文化东路41-7号办公楼与41-6号住宅楼，其中办公楼与住宅楼的中单元、西单元占用了宗地一，住宅楼东单元占用威海北洋电气集团股份有限公司（以下简称北洋公司）享有使用权的315平方米划拨土地（宗地三），东单元为双方合作开发。2002年，被告将办公楼与住宅楼占用土地面积自行变更为3318.2平方米，并向办公楼和住宅楼业主分别颁发了国有土地使用证。该登记行为将宗地一、宗地二及宗地三合为一体，重复登记了宗地二，客观上使原告失去了宗地二的土地使用权，给原告造成了巨大的经济损失。并且，这三块土地面积相加也并非3318.2平方米。被告为第三人颁发3318.2平方米土地使用证的登记行为违反法定程序，严重违反法律规定，请求法院依法撤销该土地登记行为。
被告威海市政府答辩称，1、原告起诉超过法定起诉期限。原告法定代表人于杰生于2003年7月取得了涉案土地上面积为3318平方米的国有土地使用证，原告当时应当知道被诉土地登记行为，其于2013年起诉超过法定起诉期限。2、美尔雅公司不具备本案原告主体资格。原告将住宅楼、办公楼和车库全部出售，已经不是土地使用人，不具备起诉的主体资格。3、被诉土地登记行为合法。1999年，被告在全市范围内开展城镇地籍调查工作，根据《城镇地籍调查规程》进行。根据该规程第1．3条的规定，调查的单元是一宗地。凡被权属界址线所封闭的地块称为一宗地。一个地块内由几个土地使用者共同使用而其间又难以划清权属界线的也称为一宗地。原告所建办公楼和住宅楼连接在一起、不可分割，其与院落所占土地难以划清权属界线，故其所占用的宗地一、二、三应作为一宗地进行调查；且被告在调查过程中，原告对界址线进行了确认，被告据此为第三人办理用地登记，登记共用土地面积为3318.2平方米，该土地登记行为合法。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
第三人潘峰未提交书面意见。
原告美尔雅公司提交以下证据：
1、威国用（2001）第480-780号国有土地使用证（该证记载土地使用人为原告法定代表人于杰生，使用权面积3318.2平方米，发证时间2013年3月12日），予以证实原告起诉未超过法定起诉期限；
2、威国用（95）字第26号国有土地使用证、威国用（2000）字第34号国有土地使用证，予以证实原告具有诉讼主体资格，被诉土地登记行为侵犯了原告的合法权益；
3、威国用（99）字第240-06号国有土地使用证（该证载明土地使用人为另案第三人胡世昌，使用面积为315平方米，土地性质为划拨），予以证实被告对文化东路41-6号住宅楼东单元业主重复发证；
4、原告与北洋公司签订的合同，予以证实住宅楼东单元系双方合作开发；
5、威海市城建监察大队审批表，予以证实原告在宗地二上开工建设获得相关部门许可；
6、威海市计划委员会威计基字（2000）第2号《关于下达威海市2000年城镇房地产开发建设项目（第一批）投资计划的通知》；
7、（2000）鲁10-01-A04号建设项目选址意见书。证据6、7予以证实原告就宗地二获得立项等审批手续。
被告威海市政府提交以下证据、依据：
1、美尔雅公司填报的《土地登记申请书》（1999年1月25日）；
2、美尔雅公司、北洋公司、威海市光明小学《土地登记法人代表身份证明书》各一份；
3、美尔雅公司、北洋公司、威海市光明小学的《土地登记委托书》各一份；
4、威海市政府威政征出字（1995）18号《关于收回国有土地使用权并将其出让给威海市美尔雅装饰有限责任公司的批复》；
5、地籍调查表（1999年1月25日），予以证实原告认可三宗地合并登记，其起诉超过法定起诉期限；
6、威海市环境卫生管理处填报的《土地登记申请书》（2001年8月30日，为王建军等参加房改房职工申请土地登记）；
7、王建军名下的《房屋所有权证书》（威海市文化东路41-6号505室）；
8、土地登记卡（权利人为鞠远滋等房改职工，宗地面积315平方米）；
9、土地登记审批表（载明土地使用者为王建军，共用面积3318.2平方米）；
10、共用宗使用权登记卡（共用面积为315平方米）；
11、土地登记卡（权利人为美尔雅公司，面积1416平方米）；
12、土地登记卡（权利人为王建军等，宗地面积3318.2平方米）；
13、共用宗使用权登记卡（其中载明2003年隋爱华领取了文化东路41-6号703室项下国有土地使用证），予以证实原告于2003年便知晓被诉土地登记行为的内容，其起诉超过法定起诉期限；
14、法律依据：《中华人民共和国土地管理行业标准城镇地籍调查规程》第1.3条。
第三人潘峰未提交证据。
本院依职权向被告调取威国用（95）字第26号国有土地使用证及威国用（2000）字第34号国有土地使用证项下土地登记档案材料。
经质证，原告对被告提交的证据5真实性有异议，认为其中的宗地图未加盖公章，可自行绘制，不符合证据的形式要件，对其他证据的真实性均无异议，但对其证明的事实有异议，认为王建军代表其他业主申请土地登记没有提交授权委托书，违反法律规定。被告认为原告提交的证据4-7与本案无关联性，对其他证据真实性均无异议，并认可胡世昌等文化东路41-6号住宅楼东单元的12户业主曾取得315平方米国有土地使用证，系错误发放，在相关业主转让房产时进行了更正，更正土地使用面积为3318.2平方米。
经审查，本院认为，被告提交的证据及原告提交的证据1-3与本案待证事实具有关联性，符合证据的形式要件，客观真实，本院认定为有效证据。原告提交的证据4-7与本案被诉土地登记行为不具有关联性，本院不予采纳。本院依职权调取的土地登记档案材料来源合法，且与本案待证事实具有关联性，本院予以采纳。
经审理查明，1995年4月7日，威海市计划委员会作出威计基字（1995）第33号《关于市美尔雅装饰有限公司建设业务用房等项目的批复》，同意美尔雅公司建设业务用房、职工宿舍。1995年5月19日，威海市政府作出威政征出字（1995）18号《关于收回国有土地使用权并将其出让给威海市美尔雅装饰有限责任公司的批复》，同意收回北洋公司1424平方米国有土地使用权出让给美尔雅公司。1995年6月7日，威海市政府向美尔雅公司颁发威国用（95）字第26号国有土地使用证（宗地一），该证载明出让期限40年，面积1424平方米。1996年，美尔雅公司建设的威海市文化东路41-7号办公楼和41-6号住宅楼竣工，二者属连体建筑，其所建住宅楼超出了宗地一的用地范围，超出部分所占土地大部分为北洋公司的315平方米划拨土地（宗地三）。
1999年7月21日，美尔雅公司向威海市土地管理局提出用地申请。同年12月30日，威海市政府又根据威计基字（1995）第33号立项批复，收回北洋公司和威海市环翠区教育委员会使用的国有工矿用地共计1416平方米土地出让给美尔雅公司。2000年1月31日，威海市政府为美尔雅公司颁发威国用（2000）字第34号国有土地使用证（宗地二，其中包括住宅楼中单元所占部分土地），载明出让期限为50年，面积为1416平方米。
另查，1999年1月25日，美尔雅公司申请土地登记，提交《土地登记申请书》、威海市政府威政征出字（1995）18号批复、《土地登记法人代表身份证明书》、《土地登记委托书》等材料，申请登记的土地面积为1424平方米。同日，威海市国土资源局进行了地籍调查，绘制的宗地草图包括了宗地一、宗地二及宗地三，美尔雅公司授权的指界人牛跃威签字确认。2001年8月30日，以王建军为代表的文化东路41-6号住宅楼业主提出土地登记申请，并提交《土地登记申请书》、王建军的房屋所有权证复印件等材料，但未标明申请的土地使用面积。2001年8月31日，威海市政府对土地登记申请做出审批，审批的共用面积包括宗地一、二、三，合计3318.2平方米。第三人潘峰系威海市文化东路41-6号楼110室的业主。2007年9月5日，威海市政府为潘峰颁发了威国用（2001）第480-66号国有土地使用证。
本院认为，美尔雅公司具有本案原告主体资格。原告持有的威国用（95）字第26号国有土地使用证、威国用（2000）字第34号国有土地使用证均未被注销，原告认为被诉土地登记行为侵犯其享有的土地使用权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，其有权向本院提起行政诉讼。
原告起诉未超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条、第四十二条，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算不得超过2年。原告起诉是否超过法定起诉期限应当由被告承担举证责任，对此被告提交地籍调查表和土地登记卡。地籍调查表中显示1999年1月25日原告授权的指界人对三宗地合并的宗地草图未提出异议，但宗地草图并未体现出土地面积；土地登记卡显示2003年隋爱华领取了文化东路41-6号703室项下国有土地使用证（使用权人为原告法定代表人于杰生，面积3318.2平方米），但于杰生对此不予认可。故没有直接证据证实原告知道被诉土地登记行为内容的时间，被告主张原告超过法定起诉期限的证据不足，本院不予支持。
被诉土地登记行为证据不足，程序违法。被诉土地登记行为初始登记时有效的法律规范为《中华人民共和国房地产管理法》（1994年颁布）和《山东省土地登记条例》（1996年颁布）。根据《山东省土地登记条例》第二条，威海市政府具有对国有土地使用权进行确认的法定职权。根据《中华人民共和国房地产管理法》第六十条，房地产开发商应当先取得房地产开发用地的土地使用证，建成房屋后凭土地使用证申请核发房屋所有权证书，房地产转让时，业主凭取得的房屋所有权证申请土地使用权变更登记，由人民政府颁发土地使用权证，业主所取得的土地使用证面积和用地范围应当与房地产开发商持有的土地总证用地范围一致。本案中，被告应当将宗地一、二、三合并登记为土地总证，再办理分户登记；但被告未办理土地总证，即办理分户登记，程序违法。此外，《山东省土地登记条例》第九条规定：“土地登记申请人申请土地登记，应当提交下列文件资料：土地登记申请书；申请人的身份证明；土地权属来源证明；地上建筑物及其他附着物的合法产权证明；需要提交的其他文件资料”。根据该条规定，土地登记申请人提交的土地权属来源证明文件应当齐全，土地登记的面积及用地范围应当与土地权属来源证明文件载明的内容一致。本案中，第三人取得的土地使用权面积及范围应当与美尔雅公司申请土地登记时提交的土地权属来源证明文件载明的面积及范围一致。被诉土地登记行为的地籍档案显示，美尔雅公司填写的土地登记申请书中载明的面积为1424平方米，提交的土地权属来源材料为威海市政府（1995）第18号文（宗地一批准文件）。而第三人取得的土地使用权范围却包括宗地一、宗地二、宗地三，这与美尔雅公司提交的土地权属来源证明文件不符。故被诉土地登记行为认定权属来源清楚的证据不足。综上，被诉土地登记行为证据不足，程序违法，依法应予撤销。第三人潘峰经本院公告传唤无正当理由未到庭，本院可依法缺席判决。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决如下：
撤销威海市政府于2007年9月5日颁发的威国用（2001）第480-66号国有土地使用证。
案件受理费50元，由被告威海市政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 毕海燕
代理审判员 宫晓燕
代理审判员 季 泓
二〇一四年十月十一日
书 记 员 宫晴晴