广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）江中法行终字第61号
上诉人（原审原告）：江门市溢远助剂科技有限公司。住所地：江门市蓬江区杜阮镇。
法定代表人：李敏，该公司经理。
委托代理人：阳帆，广东天高律师事务所律师。
委托代理人：周锦丽，广东天高律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：江门市国土资源局。住所地：江门市江海。
法定代表人：利为民，该局局长。
委托代理人：唐汉碧，该局执法监察支队支队长。
委托代理人：谢少波，广东东方大卫律师事务所律师。
上诉人江门市溢远助剂科技有限公司（以下简称“溢远公司”）因与被上诉人江门市国土资源局（以下简称“江门国土局”）土地行政管理其他行政行为纠纷一案，不服江门市新会区人民法院（2014）江新法行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
当事人原审的意见
溢远公司于2014年2月7日向江门市新会区人民法院提起行政诉讼，诉称溢远公司与江门国土局于2010年1月20日签订《国有土地使用权出让合同》（以下简称《合同》）。溢远公司以出让方式取得位于江门市蓬江区杜阮镇井根村骑龙山地段面积37532平方米的工业用地（以下简称“涉案土地”）使用权。虽然《合同》约定涉案土地应在2011年1月20日之前动工，但由于当地镇政府未能按期修建挡土墙、政府相关部门对与溢远公司一路之隔的大宗地块进行土地平整、爆破等原因，直接导致溢远公司未能在合同约定期限前动工，使涉案土地闲置时间超过一年，闲置的原因属于政府、政府有关部门的行为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条之规定，溢远公司无需缴纳土地闲置费。因此诉请法院依法撤销江门国土局于2013年6月4日作出的江国土资（执法）字（2013）21号《征缴土地闲置费决定书》。主要理由如下：
（一）涉案地块位处杜阮镇，溢远公司购买涉案地块时，当地镇政府给予承诺修建挡土墙。挡土墙至今未修建是导致涉案土地闲置的直接原因。涉案土地与灌溉的水渠相临，水渠的通畅与否直接影响到农民的千亩农田。溢远公司就此安全问题咨询了专家的意见，专家认为：如果不修建挡土墙而直接施工，不但会影响水利安全，而且极有可能会影响地质灾害，容易引发群体性事件。溢远公司为此多次要求当地镇政府进行修建，但由于相关部门领导更换以及工作交接存在的诸多问题，修建挡土墙工程至今未启动。溢远公司只能多次要求设计院更改图纸，以避开最危险的施工区域，选择离挡土墙最远、相对安全的区域施工，工期也因此延误，使土地闲置。所以，涉案土地闲置的原因并不在溢远公司，当地镇政府未建造挡土墙是导致土地闲置的直接原因。虽然当地镇政府向江门国土局提交的杜府报（2012）58号复函明确称：靠近当地南路约25000平方米的用地不受挡土墙的影响，可同步建设施工。但涉案土地的总面积为37532平方米，无论是设计、建造都是一个整体，不可能分块设计、分块施工。更何况，是否受挡土墙的影响，只有专业部门才有资格出具意见，任何非专业单位、个人都不能靠主观想象来认定。国土部门以此为据来认定挡土墙不影响施工没有任何事实和法律依据。
（二）与涉案土地仅有一路之隔的大宗地块在溢远公司动工之前长时间、不定期的进行岩石爆破，是导致溢远公司未能按期开工、土地闲置的另一重要原因。与涉案土地仅有一路之隔的大宗地块表面遍布岩石，地质复杂，该大宗地块自2010年下半年开始至2012年下半年，长时间、不定期的进行岩石爆破。这不但对溢远公司的施工质量有重大影响，而且强行施工存在重大的安全隐患，一旦造成安全事故，后果不可估量。更何况，一般的施工队根本不愿意在这种危险环境下施工。大宗地块的爆破对涉案土地有重大的威胁及安全隐患，建筑物、仪器、设备均造成了不同程度的损坏。溢远公司不可能为了赶工期，为了使土地不闲置，就置生命与财产于不顾，强行施工。溢远公司就此问题多次要求相关政府部门到现场对风险进行评估处理，但相关政府部门一直不予答复及评估，致使溢远公司无法按期施工。
综上，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条之规定，江门国土局作出的江国土资（执法）字（2013）21号《征缴土地闲置费决定书》具体行政行为认定事实及适用法律错误，极大的侵犯了溢远公司的合法权益。请求法院依法撤销江门国土局作出的具体行政行为，以维护溢远公司的合法权益。
江门国土局答辩称：一、经江门国土局调查核实，依法确认涉案地块为闲置土地，事实清楚，证据确凿。2010年1月20日，江门国土局与溢远公司签订《合同》，约定溢远公司以出让方式取得位于江门市蓬江区杜阮镇井根村骑龙山地段面积37532平方米的土地使用权。根据《合同》第十六条：“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2011年1月20日之前开工，在2012年1月20日前竣工。”的约定，溢远公司应于2011年1月20日之前对涉案土地动工，经初步调查后，江门国土局于2012年3月1日向溢远公司发出《闲置土地调查通知书》，2012年3月12日溢远公司复函称“承诺于2012年4月13日前开工建设”，但直至江门国土局于2012年10月10日进行现场勘查，该宗地仍未动工建设。依据《闲置土地处置办法》第二条第一款：“本法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”以及广东省人民政府《关于加强非农业建设闲置土地管理的通知》（粤府（1998）72号）第二条“有下列四种情况之一的，视为闲置土地：（一）取得土地使用权后，超过出让合同或划拨用地批准文件规定的动工开发日期满1年，未动工建设的；……”的规定，溢远公司超过《合同》约定动工期限一年仍未动工建设，而且溢远公司亦未能按照《合同》第十六条的约定，在未能如期动工建设的情况下向江门国土局提出延期建设的申请，故此，江门国土局依法认定涉案土地为闲置土地，事实清楚，符合法律法规的规定。
二、溢远公司辩称造成涉案土地闲置的直接原因属于政府、政府有关部门的行为，又辩称相邻宗地爆破工程对其施工安全造成直接影响，明显均缺乏事实及法律依据，也从未向江门国土局申请延期动工开发，故其抗辩理由应不予支持。溢远公司主张杜阮镇人民政府（以下简称“杜阮镇政府”）在其购地时，曾承诺修建挡土墙，镇政府未兑现修建挡土墙承诺的行为是造成涉案土地闲置的直接原因，但该说法毫无依据。溢远公司通过与江门国土局签订《合同》，并支付土地出让金等，合法受让了涉案土地，而《合同》第六条仅约定涉案土地以现状条件交付使用，同时合同条款中并未曾对挡土墙的修建进行约定。挡土墙建设与否并不影响溢远公司动工建设。溢远公司辩称专家认为挡土墙影响宗地动工没有提供任何资料予以佐证，故江门国土局依职权作出闲置土地认定，合法有据，即造成土地闲置的原因不属于政府、政府部门的行为。另外，溢远公司于征缴土地闲置费的听证会上首次提出邻近宗地爆破工程对其施工存在影响的辩解，会上江门国土局亦随即开展调查，但溢远公司只提供了一张相片，该相片并不能证实溢远公司的观点，同时，溢远公司亦没有相关风险评估鉴定报告等其他实质性证据，而且溢远公司从未依法向江门国土局提出过任何延期动工建设的申请，综上，现有证据未能反映邻近宗地爆破工程对涉案宗地施工已产生影响，故溢远公司的抗辩理由显然不能成立。
三、江门国土局就征缴涉案土地闲置费一事已按照相关法定程序进行通知、调查取证、告知权利救济途径、组织听证、听取申辩意见、报经政府批准等执法工作，故涉案征缴决定程序合法，依据正确。2012年3月1日，江门国土局向溢远公司发出《闲置土地调查通知书》，要求溢远公司提供相关土地开发的情况资料及证据，江门国土局于10月10日对宗地进行实地核查，确认该宗地仍未动工，故江门国土局于10月11日作出了《闲置土地确认通知书》，认定该宗地因企业自身原因闲置，应对其征缴土地闲置费。江门国土局于10月18日作出《征缴土地闲置费听证告知书》，告知其拟征缴宗地出让价款的百分之二十的土地闲置费，并告知了权利救济途径。经溢远公司的申请，江门国土局于2013年4月23日依法组织听证，参加人包括溢远公司、江门国土局等代表。后经江门市人民政府的批准，江门国土局作出《征缴土地闲置费决定书》。溢远公司不服，向广东省人民政府提起行政复议，后省政府亦认定经江门市人民政府批准、由江门国土局作出的征缴决定事实清晰，证据充足，程序合法，因此复议决定维持该具体行政行为。可见，江门国土局就征缴溢远公司涉案土地闲置费一案依法进行了通知、调查取证、告知、组织听证、听取溢远公司陈述和申辩、报政府批准等执法工作，程序合法。
原审法院查明的事实
原审法院经审理查明：2010年1月20日，溢远公司与江门国土局签订《合同》（编号：440703－2010－000001，合同电子监管号：4407002010B00058），以出让方式取得位于江门市蓬江区杜阮镇井根村骑龙山地段面积37532平方米的土地使用权，用途为工业用地。合同约定项下宗地建设项目在2011年1月20日之前动工，如不能按期动工，应提前向出让方提出延建申请。2012年3月1日，江门国土局向溢远公司作出江国土资（执法）闲调（2012）第2号《闲置土地调查通知书》，要求溢远公司在规定时间内提交土地开发利用的情况和相关证据，于同年3月8日送达给溢远公司。同年3月12日，溢远公司向江门国土局提交书面复函，称杜阮镇政府承诺修建的挡土墙至今未落实，使宗地不完全符合开工条件，期待有关部门尽快落实，并承诺2012年4月12日前办妥开工施工许可证，4月13日开工建设。10月10日，江门国土局现场勘查，该宗地未有动工迹象。10月11日，杜阮镇政府向江门国土局提交杜府报（2012）58号复函，就修建挡土墙的情况作专门说明。称溢远公司宗地靠近杜阮南路约25000平方米的用地不受223米挡土墙影响，可同步建设施工，镇政府已多次催促溢远公司动工。江门国土局于同日作出江国土资（执法）字（2012）44号《闲置土地确认通知书》，于2013年1月6日送达给溢远公司。2012年10月16日，江门市人民政府批准了江门国土局上报的《土地例行督察发现13宗闲置土地处置方案》。10月18日，江门国土局作出江国土资（执法）字（2012）54号《征缴土地闲置费听证告知书》，于2013年1月6日送达给溢远公司，同年1月9日，溢远公司提出书面听证申请。2013年4月23日，江门国土局组织征缴土地闲置费听证会，会上溢远公司主张镇政府未兑现挡土墙承诺和相邻项目建设爆破影响施工安全，2013年6月4日，江门国土局作出江国土资（执法）字（2013）21号《征缴土地闲置费决定书》，于同年10月8日送达给溢远公司，溢远公司不服，于同年12月2日向广东省人民政府提出行政复议，该府于2014年1月14日作出粤府行复（2013）820号《行政复议决定书》，溢远公司不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院判决理由和结果
根据《闲置土地处置办法》第十四条“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；”的规定，江门国土局是市级国土资源主管部门，依法具有向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》的法定职权，江门国土局作出江国土资（执法）字（2013）21号《征缴土地闲置费决定书》，主体适格。
江门国土局发现涉案土地涉嫌闲置后，依法进行了通知、调查取证、告知、组织听证、听取溢远公司陈述和申辩、报政府批准等执法工作，程序合法。
根据《闲置土地处置办法》第二条第一款“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”的规定，溢远公司与江门国土局签订《合同》第十六条约定，涉案土地应于2011年1月20日之前开工，2012年1月20日前竣工，如不能按期开工，应提前30日向江门国土局提出延建申请。2012年10月10日，江门国土局现场勘查，涉案土地仍未有动工，也无向江门国土局提出延建申请。江门国土局认定涉案土地为闲置土地，认定事实清楚，证据充足。杜阮镇政府承诺修建靠近南侧排水渠223米的挡土墙，涉案地块靠近南侧约25000平方米的用地不受杜阮镇政府承诺修建的挡土墙影响，杜阮镇政府承诺修建挡土墙与溢远公司开工建设同步进行，但溢远公司并无施工。溢远公司认为杜阮镇政府未修建挡土墙造成涉案土地闲置，证据不足，理由不充分，原审法院不予支持。广东华东爆破拆迁工程有限公司江门分公司是在2011年3月7日开始在杜阮骑龙山进行为期四个月的爆破工作，爆破时间为中午12时至12时45分，下午16时至17时。杜阮镇企业投资服务有限公司是于2013年11月8日至9日每天11时至13时，在杜阮镇南环路骑龙山路段安装自来水工程进行爆破，两家公司进行爆破工程时，溢远公司还未开工，而且两家公司的爆破工程对溢远公司施工影响不大，溢远公司主张与涉案土地相隔的地块在溢远公司动工之前长时间、不定期的进行岩石爆破，导致其未能按期开工、土地闲置，证据不足，理由不充分，原审法院不予支持。根据《闲置土地处置办法》第八条“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”的规定，溢远公司认为涉案土地属于政府、政府有关部门的行为造成其动工开发延迟的，应当向江门国土局提供土地闲置原因说明材料，但溢远公司一直没有提供。根据《闲置土地处置办法》第十四条“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；”的规定，涉案土地应于2011年1月20日之前开工，至2012年10月11日江门国土局向江门市人民政府报批时已超过一年未动工开发，江门国土局按涉案土地出让价款的20%，征缴溢远公司土地闲置费2530000元，适用法律、法规正确，处理适当。
综上所述，江门国土局作出江国土资（执法）字（2013）21号《征缴土地闲置费决定书》，主体适格，事实清楚，证据充足，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。溢远公司请求撤销该《征缴土地闲置费决定书》，证据不足，理由不充分，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持”的规定，判决维持江门市国土资源局于2013年6月4日作出的江国土资（执法）字（2013）21号《征缴土地闲置费决定书》。一审案件受理费人民币50元由江门市溢远助剂科技有限公司负担。
当事人二审的意见
上诉人溢远公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，依法撤销江门国土局作出的江国土资（执法）字（2013）21号《征缴土地闲置费决定书》，并判令江门国土局承担本案的诉讼费用。主要事实和理由：（一）杜阮镇政府承诺修建的挡土墙未修建是导致涉案土地闲置的直接原因。但一审法院无视溢远公司提交的由专业的鉴定机构出具的地质灾害危险性评估报告评审意见，仅仅依据杜阮镇政府的一份证明便认定“挡土墙不影响涉案土地的开工建设”有违《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第二款的规定。根据一审查明的事实，杜阮镇政府承诺为涉案土地修建挡土墙是不争的事实。本案的争议焦点之一就是：修建挡土墙是否直接影响涉案土地的开工建设。即：如果挡土墙的建设直接影响涉案土地的开工建设，根据《闲置土地处置办法》第八条的规定，溢远公司就无需缴纳土地闲置费。否则，溢远公司就应当缴纳土地闲置费。针对该争议焦点，溢远公司在一审时提交了由广东省地质灾害防治协会核查通过的《地质灾害危险性评估报告》，证实了如果不修建挡土墙而直接施工，极易引发地质灾害，挡土墙的建设是涉案土地开工的前提条件。江门国土局提交的证据，也是该局作出具体行政行为时的唯一证据就是杜阮镇政府出具的“证明”，该“证明”称：挡土墙并不影响25000平方米涉案土地的开工建设。作为一个没有任何资质的政府部门，依据什么认定挡土墙不影响涉案土地的开工建设，又依据什么认定可以同步进行？江门国土局作出的具体行政行为证据不足。但一审法院却对溢远公司提交的证据只字不提，反而直接采纳了由杜阮镇政府出具的“证明”，有违《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第二款的规定。（二）与涉案土地仅有一路之隔的大宗地块在溢远公司动工之前长时间、不定期的进行岩石爆破，是导致溢远公司未能按期开工、土地闲置的另一重要原因。自2010年下半年开始至2012年下半年进行的上述岩石爆破活动，不但对溢远公司的施工质量有重大影响，而且强行施工存在重大的安全隐患。溢远公司曾就此问题多次要求相关政府部门到现场对风险进行评估处理，但相关政府部门一直不予答复及评估。后溢远公司自行委托了鉴定机构对爆破行为是否影响涉案土地的开工建设进行了评估，该评估报告明确：爆破行为直接影响了涉案土地的开工建设。但一审法院并未采信该证据，未将该过错归责于政府或政府部门，既与事实不符，也显失公平。（三）杜阮镇政府的“证明”明确称：“涉案地块靠近南侧约25000平方米的用地不受挡土墙的影响……”，而涉案土地共37532平方米，杜阮镇政府承认挡土墙影响其中的12532平方米，退一步讲，即便要征收闲置费，也不应按总的出让价款为基数征收。江门国土局于一审时提交的由杜阮镇政府出具的“证明”明确：涉案土地中的25000平方米不受挡土墙的影响，既然江门国土局依该证明征收闲置费，就应当按照不受挡土墙影响部分的土地征收闲置费。但一审法院无视杜阮镇政府的过错而以总的出让价款为标准计算闲置费，不合法也不公平。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，请二审法院依法改判，维护溢远公司的合法权益。
被上诉人江门国土局答辩称：一、江门国土局对涉案土地经审核属实后作出涉案征缴决定，有充分的事实依据。2010年1月20日，江门国土局与溢远公司签订《合同》，约定溢远公司以出让方式取得位于江门市蓬江区杜阮镇井根村骑龙山地段面积37532平方米的土地使用权。根据《合同》第十六条的约定，溢远公司应于2011年1月20日之前对涉案土地动工，经初步调查后，江门国土局于2012年3月1日向溢远公司发出《闲置土地调查通知书》，2012年3月12日溢远公司复函称“承诺于2012年4月13日前开工建设”，但直至江门国土局于2012年10月10日进行现场勘查，该宗地仍未动工建设。依据《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，以及广东省人民政府《关于加强非农业建设闲置土地管理的通知》（粤府（1998）72号）第二条“有下列四种情况之一的，视为闲置土地：（一）取得土地使用权后，超过出让合同或划拨用地批准文件规定的动工开发日期满1年，未动工建设的；……”的规定，溢远公司超过《合同》约定动工期限一年仍未动工建设，而且溢远公司亦未能按照《合同》第十六条的约定，在未能如期动工建设的情况下向江门国土局提出延期建设的申请。另外，溢远公司认为其在约定开工日期之间做了前期准备工作，但并没有提交证据可以证明。故此，江门国土局依法认定涉案土地为闲置土地，事实清楚，符合法律法规的规定。
二、江门国土局作出的征缴决定符合法定的程序。江门国土局就征缴涉案土地闲置费一事已按照相关法定程序进行通知、调查取证、告知权利救济途径、组织听证、听取申辩意见、报经江门市人民政府批准等执法工作，而且溢远公司亦已针对涉案征缴决定向广东省人民政府提起行政复议，复议决定维持该具体行政行为。上述事实，江门国土局已经提供相应的证据予以证实，而且一审法院已查明属实，故一审法院判决应予维持。
三、溢远公司认为杜阮镇政府承诺修建的挡土墙未修建是导致涉案土地闲置的直接原因，缺乏依据。根据杜阮镇政府给江门国土局的杜府报（2012）58号复函，该镇政府明确表明涉案地块约25000平方米的用地不受其修建挡土墙的影响，溢远公司可以进行建设使用，但事实上溢远公司直至2012年10月10日仍未动工建设，而且溢远公司在出让合同约定的动工时间即2011年1月20日之前未曾向江门国土局提出延期动工的申请，亦未在江门国土局进行闲置土地调查期间、组织听证期间提交属于政府的行为造成动工开发延迟的证据。溢远公司认为杜阮镇政府修建挡土墙影响其动工建设，其于一审开庭审理时提交了《地质灾害危险性评估报告》、《房屋安全鉴定报告》欲证明其主张，但该评估报告是由溢远公司在诉讼过程中单方委托其他机构作出，而且于开庭审理的过程中才提交，因此江门国土局在庭审证据质证中明确表示不予认可该报告，另外，该报告的作出时间是在江门国土局作出涉案具体行政行为期间之后，而且该评估报告并未得出杜阮镇政府修建的挡土墙影响动工建设的结论，溢远公司在上诉状中称“如果不修建挡土墙而直接施工，极易引发地质灾害，挡土墙的建设是涉案土地开工的前提条件”只是溢远公司的单方辩解，该说法并没有任何证据予以佐证，该报告中并没有得出该结论。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”的规定，江门国土局在作出征缴决定前已依法组织听证，从而保障了溢远公司可以行使救济权利，但溢远公司放弃提供证据，故溢远公司于一审开庭时提交的评估报告依法不应被法院采纳。溢远公司在上诉状中称江门国土局作出具体行政行为时的唯一证据就是杜阮镇政府出具的“证明”，该说法亦与事实不符，江门国土局依据《闲置土地处置办法》的规定依法通过实地调查等程序才作出征缴决定，合法有据。溢远公司在上诉状中称一审法院违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第二款：“对被告在行政程序中采纳的鉴定结论，原告或者第三人提出证据证明有下列情形之一的，人民法院不予采纳：……（二）鉴定程序严重违法”的规定，明显不适用于本案。
四、溢远公司认为与涉案土地仅有一路之隔的大宗地块进行的不定期岩石爆破是导致其未能按时开工的另一重要原因，同样缺乏事实与法律依据。从上述论述可知，其所谓的原因只是溢远公司的单方辩解，该说法并没有任何证据予以佐证，同时，评估报告中亦没有得出“岩石爆破是导致溢远公司未能按时开工的重要原因”的相关结论。而且，爆破是从2011年3月7日开始，该时间明显晚于《合同》约定的动工时间2011年1月20日，这也说明爆破并不是影响延期动工的理由。另外，溢远公司在上诉状中“上诉人曾就此问题多次要求相关政府部门到现场对风险进行评估处理”的说法完全不属实，溢远公司从未向江门国土局反映此问题或提出相关的申请，无论是在组织听证、行政复议、一审诉讼过程中，溢远公司从未提出过该问题或提交其已提出申请的相关证据，显然，这又是溢远公司的片面之词。因此，江门国土局认为一审法院事实查明部分属实，相反，溢远公司上诉提出的观点及理由均与事实不相符，法院应不予采纳。
五、溢远公司认为要不应按总的出让价款为基数征收，没有法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定，结合本案案情及现有证据，江门国土局作出涉案征缴决定符合上述法条第一款的规定，故一审法院判决维持涉案决定书的处理正确。相反，江门国土局作出的征缴决定并不存在上述法条第二款规定的情形，故溢远公司认为要不应按总的出让价款为基数征收没有任何依据，综上，溢远公司仍应按照征缴决定履行义务。
综上，江门国土局征缴土地闲置费认定的事实清楚，证据充分，程序合法，溢远公司的上诉理据不足，请求法院驳回其全部诉讼请求。
本院查明的事实、判决理由和结果
本院经对双方当事人提供的证据的合法性、真实性、相关性进行认证后，所认定的事实与原审认定的事实基本一致。
另查明：溢远公司在二审法庭调查中确认在江门国土局对溢远公司涉案土地进行闲置土地调查之前，该公司没有向江门国土局申请延期开发涉案土地。
本院认为，本案系土地行政管理其他行政行为纠纷。根据双方当事人二审的诉辩意见，本案二审的争议焦点为：江门国土局于2013年6月4日作出的江国土资（执法）字（2013）21号《征缴土地闲置费决定书》是否合法。
国土资源部《闲置土地处置办法》第十四条规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；”，江门国土局是市级国土资源行政主管部门，依法具有向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》的法定职权，其作出江国土资（执法）字（2013）21号《征缴土地闲置费决定书》，主体适格。江门市国土局在进行闲置土地调查过程中，依法向溢远公司进行了通知、调查取证、告知、组织听证、听取溢远公司陈述和申辩、呈报政府批准等工作，程序合法。
《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”溢远公司与江门国土局签订的《合同》第十六条约定，涉案土地应于2011年1月20日之前开工，2012年1月20日前竣工，如不能按期开工，应提前30日向江门国土局提出延建申请。2012年10月10日，江门国土局现场勘查，涉案土地仍未有动工，溢远公司也没有向江门国土局提出延建申请。江门国土局认定涉案土地为闲置土地，认定事实清楚，证据充足。
溢远公司认为导致其延迟开发土地的原因有两点：一是由于杜阮镇政府未按承诺修建靠近南侧排水渠223米的挡土墙，二是与涉案土地仅一路之隔的大宗地块在溢远公司动工之前长期、不定期的爆破。本院认为，首先溢远公司与江门国土局签订的《合同》约定以土地现状交付使用，挡土墙工程的修建约定并不属于上述合同条款，而且没有证据证明以杜阮镇政府承诺修建挡土墙作为溢远公司涉案土地动工开发的前提条件，溢远公司认为杜阮镇政府没有修建挡土墙造成涉案土地闲置，证据不足，即造成涉案土地闲置的原因不属于政府、政府部门的行为。其次，爆破工程最早于2011年3月7日开始，该时间明显晚于《合同》约定的动工时间2011年1月20日，说明爆破并不是影响延期动工的理由。同时，在江门国土局对涉案土地进行闲置调查期间，溢远公司也没有提交爆破工程足以影响涉案土地动工开发的实质性证据。按照《合同》约定，溢远公司应就妨碍动工开发的情况向江门国土局提出延期动工开发的申请，但是溢远公司并未提出有关延期动工的申请。因此，溢远公司关于导致涉案土地延迟动工开发的上述主张理据不足，本院不予支持。
《闲置土地处置办法》第十四条规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；”，本案中涉案土地应于2011年1月20日之前开工，至2012年10月11日江门国土局向江门市人民政府报批时已超过一年未动工开发，江门国土局按涉案土地出让价款的20%，征缴土地闲置费2530000元，适用法律、法规正确，处理适当。
综上所述，原审判决事实认定清楚，法律适用准确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人江门市溢远助剂科技有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 岩
代理审判员 陈敏婷
代理审判员 周 奇
二〇一四年十月八日
书 记 员 陈秀霞