浙江省建德市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）杭建行初字第53号
原告程建红。
委托代理人（特别授权代理）储彪，北京圣运律师事务所律师。
被告建德市下涯镇人民政府。
法定代表人唐正彪。
委托代理人（特别授权代理）夏忠勤，浙江杭星律师事务所律师。
被告建德市公安局。
法定代表人汤文全。
委托代理人（特别授权代理）陈继康，系该局民警。
被告建德市城市管理综合行政执法局。
法定代表人楼春棋。
委托代理人（特别授权代理）邵鸣，浙江贤哲律师事务所律师。
原告程建红因要求确认被告建德市下涯镇人民政府、建德市公安局、建德市城市管理综合行政执法局（以下简称被告下涯镇政府、市公安局、市城管局）于2014年7月8日作出的强制拆除行为违法，于2015年10月26日向本院提起行政诉讼。本院于2015年10月30日立案后，依法向被告下涯镇政府、市公安局、市城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月24日公开开庭审理了本案。原告程建红及其委托代理人储彪，被告下涯镇政府的委托代理人夏忠勤，被告市公安局的委托代理人陈继康，被告市城管局的委托代理人邵鸣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告系建德市下涯镇施家村村民，2012年4月，租用本村集体土地建造房屋一处，兼用于饭店经营，字号“桥头人家饭店”。2014年7月8日，被告下涯镇政府、市公安局、市城管局将上述房屋强制拆除。因被告从未向原告送达法律文书，也不允许原告拍照，故原告没有直接证据，但有大量村民目睹强拆经过，可以为证。原告向被告下涯镇政府询问原因，其工作人员告知系依据《“三改一拆”文件》实施强拆，但未向原告出示文件。原告认为，被告下涯镇政府、市公安局、市城管局共同强制拆除原告房屋的行为在程序和实体上均违法，给原告造成了重大经济损失。原告不服，提起行政诉讼，请求判决：1.确认被告下涯镇政府、市公安局、市城管局于2014年7月8日共同强制拆除原告房屋的行政行为违法；2.审查并确认作为强拆依据的《“三改一拆”文件》违法；3.被告下涯镇政府、市公安局、市城管局承担本案诉讼费用。
原告向本院提交了以下证据：1.协议1份，系阮国昌与下涯镇施家村经济合作社签订，证明原告建造房屋经村经济合作社同意，协议内容有矛盾，协议的有效性存在问题。2.工商核查证明材料1组，证明案涉房屋系原告建造并经精心装修，用于经营餐饮。3.强拆现场照片1张，证明原告房屋已被拆除。4.证人朱竹生、何昌富、阮国昌的证言（其中证人朱竹生、何昌富出庭作证），证明案涉房屋系原告用于经营饭店，强拆当天被告下涯镇政府、市公安局、市城管局均有工作人员在场，原告没有完全搬离房屋内的物品。
被告下涯镇政府辩称，2012年4月8日，下涯镇施家村经济合作社与原告丈夫阮国昌签订《协议》一份，约定施家村经济合作社将本村集体土地出租给阮国昌用于经营餐饮，租期为2012年4月8日至2013年4月7日，每年租金1520元。双方还约定村集体可以随时使用土地，阮国昌必须无条件归还，且经济合作社不赔偿一切经济损失。2014年，因“三改一拆”工作需要，经中共施家村委会、施家村村民委员会（以下简称施家村两委）做工作，阮国昌将饭店内物品自行搬离，并自愿将所租用土地退还。2014年7月8日，施家村两委组织人员对原告房屋实施拆除，并邀请下涯镇政府派员到场。因此，案涉房屋系原告自愿交由施家村两委协助拆除，下涯镇政府虽有派人到拆除现场的事实，但未实施强制拆除行为，请求法院裁定驳回原告的起诉。
被告下涯镇政府向本院提交了以下证据：1.情况说明1份，证明案涉房屋系原告自愿交由施家村两委协助拆除，下涯镇政府未曾实施强制拆除行为。
被告市公安局辩称，2014年7月8日，市公安局杨村桥派出所根据下涯镇政府请求，派民警到现场负责维护现场秩序，避免无关人员进入施工现场造成伤害，确保道路交通安全畅通，防止因人车拥挤导致交通堵塞。执勤民警并未参与房屋拆除工作。因此，根据《人民警察法》第2条、第6条的规定，市公安局系依法履行职责的行为，并未参与拆除原告房屋，并非本案适格被告，请求法院裁定驳回原告的起诉。
被告市公安局未向本院提交证据。
被告市城管局辩称，一、市城管局从未对原告房屋作出过行政行为及处罚，故作为本案被告主体不适格。二、2014年7月8日，市城管局下涯中队应下涯镇政府要求，负责维护现场秩序，设置警戒线，阻止无关人员进入警戒区域，防止围观人员或其他无关人员进入现场致使受伤，故市城管局的行为不具有强制性。综上，请求法院裁定驳回原告的起诉。
被告市城管局未向本院提交证据。
经庭审质证，原告对被告下涯镇政府提供的《情况说明》的真实性、合法性有异议，提出村委会参与强拆，其受被告下涯镇政府的领导，两者之间有利害关系；《情况说明》中关于“作通工作、自行搬离、退还土地、交付饭店”等内容均不属实，如原告是自行搬离，其完全可以将房屋内的财物搬出；该证据属言词证据，没有其他证据佐证。被告市公安局、市城管局对被告下涯镇政府提供的证据没有异议。被告下涯镇政府对原告提供的证据1的真实性、合法性、关联性没有异议，提出原告对协议签订后房屋可能被村委会收回的情况是可以预见的；对证据2的真实性、合法性没有异议，关联性有异议；对证据3，提出未显示拍摄时间及现场变动情况，故不予确认；对证据4，提出书面证言系伪证，证人庭审中回答的内容基本属实，房屋内物品基本搬空，人员系原告自行安排，拆除现场原告人身自由，故并非强拆。被告市公安局同意被告下涯镇政府的质证意见。被告市城管局对原告提供的证据1的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据2的关联性及待证事实有异议，提出系复印件，与本案没有关联，房屋权属的依据是房屋所有权证或者其他审批资料；对证据3的真实性、合法性、关联性有异议；对证据4，提出证人陈述虽有城管工作人员在场，但并未参与拆除房屋。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1，被告下涯镇政府、市公安局、市城管局均无异议，能够证明案涉房屋系原告租用施家村村集体土地建造的事实，本院予以采信；证据2、3，结合原、被告的陈述，能够证明案涉房屋用于经营餐饮，已于2014年7月8日被拆除的事实，本院对该事实予以采信；证据4，书面证词不符合证据要求，本院不予采信；证人何昌富、朱竹生出庭作证，其证言结合原、被告的陈述，能够证明被告下涯镇政府、市公安局、市城管局的工作人员在拆除现场的事实，本院对该事实予以采信。被告下涯镇政府提供的《情况说明》尚不足以证明待证事实，本院将结合其他证据综合分析。
经审理查明，2014年7月8日，被告下涯镇政府组织人员拆除了原告于2012年4月租用村集体土地建造的坐落于建德市下涯镇施家村的房屋。拆除现场有被告市公安局、市城管局的工作人员。
本院认为，一、关于被告市公安局、市城管局是否为本案适格被告的问题。本案中，原告将市公安局、市城管局与下涯镇政府列为共同被告，举证证明了其工作人员在拆除现场的事实，但未提供充分的证据证明市公安局、市城管局工作人员对案涉房屋实施了强制拆除行为，市公安局、市城管局作为本案被告主体不适格，经本院释明，原告不同意变更，故应裁定驳回原告对被告市公安局、市城管局的起诉。
二、关于被告下涯镇政府是否实施了强制拆除案涉房屋的行为。本案中，被告下涯镇政府未提供系原告自愿退还土地、交施家村两委拆除房屋的直接证据，亦未充分提供原告已腾空交房的证据，另外，结合人员、费用均由其组织、支付等因素，本院对其提出的应施家村两委邀请到现场、协助拆除房屋的抗辩不予采纳，对其实施了强制拆除原告房屋的行为予以确认。
三、关于被告下涯镇政府实施的强制拆除行为是否合法的问题。行政强制应当严格按照法定程序进行。本案中，被告下涯镇政府在强制拆除原告房屋的过程中，既没有作出书面的行政决定，没有给予原告应享有的陈述和申辩等权利，也没有告知原告享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，就组织人员强制拆除原告房屋，应认定被告强制拆除原告房屋的行政行为违反法定程序。因被告下涯镇政府已实施了强制拆除行为，不具有可撤销内容，故应作出确认被诉行政行为违法的判决。
四、关于原告要求审查并确认作为强拆依据的《“三改一拆”文件》违法。本案中，被告下涯镇政府在实施强制拆除前未针对案涉房屋作出过书面处理，辩称其强拆行为的依据并非《“三改一拆”文件》，原告亦未提供具体、明确的文件及要求审查的内容，本院无法对此进行审查。因此，原告的该项诉请，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、驳回原告程建红对被告建德市公安局、被告建德市城市管理综合行政执法局的起诉。
二、确认被告建德市下涯镇人民政府于2014年7月8日强制拆除原告程建红房屋的行政行为违法。
三、驳回原告程建红的其他诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元，由被告建德市下涯镇人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费人民币50元至浙江省杭州市中级人民法院（开户银行：工商银行湖滨分理处，户名浙江省杭州市中级人民法院，帐号：12×××68。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 刘 军
代理审判员 张文祥
人民陪审员 吴燕玲
二〇一六年三月二十四日
书 记 员 邵 佳