山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）济行初字第129号
原告杨某某，男，1969年3月2日出生，汉族，住枣庄市。
委托代理人张捃焱，山东法扬律师事务所律师。
被告山东省人民政府，住所地济南市。
法定代表人郭树清，省长。
委托代理人赵军，山东省人民政府法制办公室工作人员
委托代理人徐杰，北京市隆安（济南）律师事务所律师。
第三人孙某某，男，1963年3月13日出生，汉族，住枣庄市。
委托代理人杨海，山东悦明达律师事务所律师。
委托代理人刘璟，山东悦明达律师事务所律师。
第三人枣庄市房产管理局，住枣庄市。
法定代表人李厚兴，局长。
委托代理人潘文娟，山东龙头律师事务所律师。
第三人枣庄市公安局交通警察支队。
原告杨某某对被告山东省人民政府作出的鲁政复决字（2011）106号行政复议决定不服，于2015年3月26日向本院提起诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月21日公开开庭审理了本案。原告杨某某及其委托代理人张捃焱、被告省政府的委托代理人赵军、徐杰、第三人孙某某及其委托代理人杨海、刘璟、第三人枣庄市房产管理局的委托代理人潘文娟到庭参加诉讼，第三人枣庄市公安局交通警察支队经合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
被告山东省人民政府于2015年2月13日作出鲁政复决字（2011）106号行政复议决定，认为：枣庄市人民政府根据杨某某的申请，在审查其他的相关材料后，为其颁发枣政房权私房字第1FG510**号房屋所有权证的具体行政行为符合相关法律法规的规定，并无不当。对申请人关于“确认枣政房权私房字第1FG510**号房屋所有权证违法”的复议请求，我机关不予支持。根据《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》［国发（1994）43号］及《枣庄市深化城镇住房制度改革的实施意见》中关于“职工以标准价或成本价购买公有住房，每个家庭只能享受一套”、“职工因工作调动等原因换购住房，需经同级政府房委会办公室批准。换购房执行届时成本价。原购住房由换房单位收回后，另行出售。”的规定，第三人杨某某在通过换购方式取得第二套房改房时，应当将原住房及房屋所有权证交回原住房产权单位，由职能部门予以注销。枣庄市人民政府在杨某某没有将原有住房的房屋所有权证交回，有关单位也未予以注销的情况下，又为其换发枣房权证枣字第829**号房屋所有权证的具体行政行为，属于认定事实不清。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目之规定，决定如下：撤销枣庄市人民政府为第三人杨某某换发枣房权证枣字第829**号房屋所有权证的具体行政行为。
被告山东省人民政府在法定期限内向本院提交了以下作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、鲁政复决字（2011）106号《行政复议决定书》；2、邮政快递单1080772403111及快递查询记录；3、行政复议申请书；4、鲁政复办受字（2011）106号行政复议受理通知书及邮寄单；5、鲁政复办答字（2011）106号提出行政复议答复通知书、《行政答辩状》及邮寄单；6、鲁政复办参字（2011）106号第三人参加行政复议通知书及邮寄单；7、鲁政复延字（2011）106号行政复议决定延期通知书及邮寄单；8、鲁政复中字（2011）106号行政复议中止通知书及邮寄单；9、鲁政复恢字（2011）106号恢复审理通知书及邮寄单；10、鲁政复决字（2011）106号《行政复议决定书》邮寄单；11、职工标准（成本）价购房申请报批表；12、标准价（成本价）出售公房价款计核表；13、房地产平面图、房屋所有权证、房地产买卖申请审批书、房地产买卖契约；14、住房情况；15、职工成本价购房申请报批表；16、成本价出售公房价款计核表；17、枣庄市房屋所有权登记申请审批表、房地产买卖契约；18、公房出售房屋现状勘察表；19、常住人口登记表；20、职工购房工龄职级（职称）证明；21、枣庄市人民政府关于印发《枣庄市职工住房货币化分配实施方案》的通知（枣政发（1998）97号）；22、枣庄市人民政府关于印发《枣庄市深化城镇住房制度改革的实施意见》的通知（枣政发（1995）89号）；23、枣庄市公安局交通警察支队《证明》；24、枣庄市住房委员会办公室《退房通知》；25、枣庄市住房委员会办公室《证明》；26、枣庄市公安局交通警察支队《收据》；27、枣庄市公安局交通警察支队《退款通知》；28、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第一目。
原告杨某某诉称：一、被告不顾事实，没有依据就随意裁决。1、房屋权属来源是鲁房改字第014613号《山东省职工购买公有住房许可证》，经两级人民法院审理，枣庄市住房办注销该购房许可证的行为被撤销。因此，该购房许可证是合法有效的，原告因此办理的房产证也是合法有效的。但被告的复议决定书中只字未提法院生效判决的事情，回避重要事实。2、被告认为初始房产登记合法，那换发新证是对合法行为的重复，不存在枣庄市人民政府认定事实不清的问题。被告以认定事实不清为由，作出决定显然缺乏依据。3、依据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条第二款的规定，房屋登记机构作出未改变登记内容的换发、补发权属证书、登记证明或者更新登记簿的行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。也就是说，换证行为是不可诉的。被告既然认定初始登记合法，对换证行为就不应当再处理，复议决定违法。二、复议程序违法。1、孙某某对枣庄市市中区南龙头交警队宿舍4号房屋没有合法权益，无权对杨某某所持房产证申请行政复议，其申请人主体不适格。依据《行政复议法》第二条的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵害其合法权益的，可以提起行政复议。但孙某某对枣庄市市中区南龙头交警队宿舍4号房屋没有合法权益，其申请人主体不适格，应不予受理或依法驳回其诉讼请求。2、孙某某申请行政复议己超过期限。即便孙某某作为复议申请人主体适格，依据《行政复议法》第九条的规定，提出行政复议申请应在自知道该具体行政行为之日起六十日内。孙某某早在2003年从交警队购房，就知道原告持有房产证，因此，行政复议超过申请期限，被告不应受理。3、被告对证据未全面审查。原告向被告提交的枣庄市中级人民法院一、二审判决书，被告并没有审查并作为认定事实的证据，因为在复议决定书审理查明部分，只字未提相关事实。请求人民法院撤销山东省人民政府鲁政复决字（2011）106号行政复议决定；诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交的证据为：1、行政起诉状、快递单两份及查询单两份；2、民事起诉状、枣庄市市中区人民法院（2010）市中民初字第647号传票及裁定书。3、恢复行政复议申请书；4、山东省人民政府领导信箱信息；5、被告2014年10月16日出具的《关于对杨某某反映情况的答复》；6、枣庄市人民政府2012年1月10日做出的枣政复决字（2011）015号行政复议决定书；7、山东省枣庄市台儿庄区人民法院（2012）台行初字第2号行政判决书、山东省枣庄市中级人民法院（2012）枣行终字第31号行政判决书；8、山东省枣庄市中级人民法院2012年12月25日做出的（2012）枣行监字第5号驳回申诉通知书。9、枣庄市人民检察院民事行政监察处办案说明；10、租房合同，燃气费、电费交费单据。
被告山东省人民政府辩称：一、原告的起诉已超过起诉期限。省政府于2015年2月13日作出鲁政复决字（2011）106号《行政复议决定书》，并于当天给原告邮寄，原告于2015年2月15日签收。原告于2015年3月26日向法院起诉时，已超过法律规定的15日的起诉期限，请法院依法驳回原告起诉。二、省政府作出的鲁政复决字（2011）106号《行政复议决定书》程序合法。三、省政府作出的鲁政复决字（2011）106号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿、内容适当。省政府认为：枣庄市人民政府根据第三人杨某某的申请，在审查其他的相关材料后，为其颁发枣政房权私房字第1FG510**号房屋所有权证的具体行政行为符合相关法律法规的规定，并无不当。对申请人关于“确认枣政房权私房字第1FG510**号房屋所有权证违法”的复议请求，省政府不予支持。根据《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发（1994）43号）及《枣庄市深化城镇住房制度改革的实施意见》中关于“职工以标准价或成本价购买公有住房，每个家庭只能享受一套”、“职工因工作调动等原因换购住房，须经同级政府房委会办公室批准。换购房执行届时成本价。原购住房由换房单位收回后，另行出售”的规定，第三人杨某某在通过换购方式获得房改房时，应当将原住房及房屋所有权证交回原住房产权单位，由职能部门予以注销。枣庄市人民政府在第三人杨某某没有将原有住房的房屋所有权证交回，有关单位也未予以注销的情况下，又为其换发枣房权证枣字第829**号房屋所有权证的具体行政行为，属于认定事实不清，省政府依法撤销枣庄市人民政府为第三人杨某某换发枣房权证枣字第829**号房屋所有权证的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿、内容适当。综上，省政府作出的鲁政复决字（2011）106号行政复议决定程序合法、认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。
第三人孙某某述称：一、2015年2月13日，山东省人民政府作出的鲁政复决字（2011）106号行政复议决定，认定事实清楚、程序合法、依法作出的复议决定公平、合理。1、原告于1996年第一次申请以成本价购买单位公房，依据当时的房改政策购买了枣庄市公安局交通警察支队南龙头宿舍4号房屋一套即本案案涉房屋，房屋面积40.54平方米，同年取得枣政房权私房字第1FG510**号房屋所有权证。2、原告于1998年第二次申请以成本价购买单位公房，其方式是“以小换大”，以上述成本价购买的本案案涉房屋（面积40.54平方米）换购位于枣庄市建设路汽校宿舍1号楼西单元一楼西户的房产一处（面积83.51平方米），同时，本案涉案房屋由枣庄市公安局交通警察支队收回即收回钥匙、清空房屋。3、《成本价出售公房价款计算表》载明原告第2次申请以成本价购买单位公房时己将原以成本价购买的本案案涉房屋的优惠折算在内。4、2003年7月枣庄市公安局交通警察支队将包括本案的案涉房屋等房源张贴公示、支队领导现场监督、以考核分选取房屋、现场收取购房款等按照公平、公开、公正的方式将本案涉案房屋出售给答辩人，答辩人缴纳购房款13700元，支队将本案案涉房屋交付给了答辩人居住至今。5、2011年6月答辩人向房屋主管部门申请办理产权登记手续，得知因原告未将本案涉案房屋产权证交回，致使相关部门未能给予注销，1999年相关部门认定事实不清，将本案原告手持的本应收回注销的本案涉案房屋的产权证（枣政房权私房字第1FG510**号）换发为：枣字第82937号房屋所有权证，做出错误的具体行政行为，为此依法向复议机关申请行政复议。综上，原告通过换购的方式取得第二套房改房时，应当将原住房及房屋所有权证交回原住房产权单位，由职能部门予以注销，枣庄市人民政府在原告没有将原有住房的房屋所有权证交回，有关单位也未予以注销的情况下，又为其换发枣房权证枣字第829**号房屋所有权证的具体行政行为，属于认定事实不清，复议机关山东省人民政府依法撤销枣庄市人民政府为原告换发的枣房权证枣字第829**号房屋所有权证的具体行政行为，是坚持有错必纠的方针，是维护善意第三人孙某某合法权益的正确的决定。二、根据《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发（1994）43号）及《枣庄市深化城镇住房制度改革的实施意见》中关于“职工以标准价或成本价购买公有住房，每个家庭只能享受一套”、“职工因工作调动等原因换购住房，需经同级政府房委会办公室批准。换购房执行届时成本价。原购住房由换房单位收回后，另行出售”。所以，山东省人民政府作为复议机关，作出的复议决定是对企图通过违反房改政策规定、违约、拒不履行其义务等行为谋取私利、侵犯集体或者第三人合法利益的行为的有力的制止，也是对相关单位在房改政策执行上的不严谨、未尽工作职责行为而作出错误的具体行政行为的纠正，该复议决定程序合法、认定事实和适用法律准确，做出的决定公平、合理。三、原告未在收到该复议决定书之日起15日内向法院起诉，己超过起诉期限。
第三人孙某某向本院提交了如下证据：1、《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发（1994）43号）；2、2011年7月21日的证明一份；3、2011年9月21日的证明一份；4、房屋公示出售的列表。
第三人枣庄市房产管理局述称：原告的诉讼请求与我局无关，我局不是本案适格主体，不应列为第三人。
第三人枣庄市公安局交通警察支队未提交书面答辩意见。
经庭审质证，本院对证据分析如下：被告提交的1-27号证据、原告提交的1-10号证据、第三人孙某某提交的1-4号证据符合证据的真实性、合法性，且与本案具有关联性，本院予以采信。
本院查明，本案争议房屋位于枣庄市公安局交通警察支队南龙头宿舍4号（面积40.54平方米）。1996年4月，按照《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》及省、市人民政府的实施意见，依据第三人枣庄市公安局交通警察支队报送的《职工标准（成本）价购房申请报批表》等材料，枣庄市住房委员会办公室向杨某某发放了014613号《山东省职工购买公有住房许可证》，准许其以成本价购买争议房屋。1996年12月7日，杨某某持鲁房改字第014613号《山东省职工购买公有住房许可证》、房地产买卖契约到登记机关申请办理坐落于市中区南龙头交警队宿舍4号的房改房的房屋登记。枣庄市人民政府为杨某某颁发了枣政房权私房字第IFG510**号《房屋所有权证》。1998年12月，枣庄市住房委员会办公室根据《枣庄市职工住房货币化分配实施方案》（枣政发（1998）97号）的相关规定，准予杨某某以成本价换购位于枣庄市建设路汽校宿舍1号楼西单元一楼西户的房产一处，在换购时将争议房屋计算在内，享受了房改优惠（每平方米便宜近百元）。同时，争议房屋由枣庄市公安局交通警察支队收回。杨某某未将争议房屋的房产证交回第三人枣庄市公安局交通警察支队。1999年，枣庄市人民政府将枣政房权私房字第IFG510**号《房屋所有权证》换发为枣房权证枣字第829**号《房屋所有权证》。2003年7月，第三人枣庄市交警支队将争议房屋出售给申请人孙某某。2011年1月枣庄市住房委员会办公室作出枣房改注字（2011）第1号《注销购房许可证决定书》，决定注销杨某某014613号《山东省职工购买公有住房许可证》。2012年1月10日，枣庄市人民政府认为枣庄市住房委员会办公室作出的注销决定未追加杨某某作为行政相对人，撤销了该注销决定。2012年2月28日，枣庄市住房委员会办公室重新作出枣房改注字（2011）第1号《注销购房许可证决定书》，决定注销杨某某014613号《山东省职工购买公有住房许可证》。杨某某不服向枣庄市台儿庄区人民法院提起行政诉讼。2012年7月19日，枣庄市台儿庄区人民法院作出（2012）台行初字第2号行政判决，认为1998年杨某某换购住房时，枣庄市交警支队未将房屋产权收回，原告仍持有涉案《房屋所有权证》，事实不清。被告枣庄市住房委员会办公室在注销过程中未从原告购买两套公有住房的实际出发，在未征询原告的意见的情况下便对两个购房许可证其中之一进行注销，事实不清，判决撤销枣庄市住房委员会办公室作出的枣房改注字（2011）第1号《注销购房许可证决定书》。枣庄市住房委员会不服，提起上诉。枣庄市中级人民法院于2012年9月2日作出（2012）枣行终字第31号行政判决，驳回上诉，维持原判。2011年8月1日，本案第三人孙某某对枣庄市人民政府为杨某某就争议的房屋1996年的颁证行为和1998年的换证行为均不服，以枣庄市人民政府为被申请人向被告山东省人民政府申请行政复议。2011年10月21日，山东省人民政府中止复议，于2015年2月12日恢复审理，2015年2月13日被告山东省人民政府作出鲁政复决字（2011）106号行政复议决定，决定：撤销枣庄市人民政府为第三人杨某某换发枣房权证枣字第829**号房屋所有权证的具体行政行为。杨某某不服该行政复议决定，诉至本院。
本院认为：1990年10月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼……”本案中，被告山东省人民政府作出的鲁政复决字（2011）106号《行政复议决定书》，原告于2015年2月15日签收。其于同年2月28日向山东省高级人民法院邮寄了起诉状，并未超过15日的法定起诉期限。
本案涉及的房产登记行为属于根据国家相关房改政策进行房改后，再进行产权登记的行为。《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》［国发（1994）43号］第十八规定：“职工按成本价或标准价购买公有住房，每个家庭只能享受一次，购房的数量必须严格按照国家和各级人民政府规定的分配住房的控制标准执行，超过标准部分一律执行市场价。”《枣庄市职工住房货币化分配实施方案》第十七条规定：“职工因工作调动等原因换购住房，需经同级政府房委会办公室批准。换购房执行届时成本价。原购住房由换房单位收回后，另行出售。”本案中，原告杨某某于1996年享受房改政策取得争议房屋的购买资格，获得了《山东省职工购买公有住房许可证》，并办理了枣房权私房权证第1FG510**号房屋所有权证。之后，杨某某于1998年通过换购方式享受了第二次房改，并取得了第二套房改房的《山东省职工购买公有住房许可证》。按照上述法律规定，杨某某应当将原住房及房屋所有权证交回原住房产权单位，由职能部门予以注销。枣庄市人民政府在杨某某拥有两套房屋的房改手续的情况下，为其换发枣房权证枣字第829**号房屋所有权证的行政行为，导致杨某某实际享受了两次房改政策，属于认定事实不清。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1、主要事实不清、证据不足的……”被告山东省人民政府认为被申请人枣庄市人民政府为杨某某换发枣房枣房权证枣字第829**号房屋所有权证的行政行为认定不清，决定撤销，并无不当。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告杨某某的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杨某某负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方人数或者诉讼代表人人数提交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 张极峰
代理审判员 王 珂
人民陪审员 王 敏
二〇一五年九月十八日
书 记 员 赵 莹