黑龙江省哈尔滨市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黑01行初35号
原告芦和玉，男，1950年11月11日生，汉族，哈尔滨市供水集团汽车大修厂退休职工，住哈尔滨市道里区。
委托代理人姚子柱，黑龙江义胜律师事务所律师。
被告哈尔滨市南岗区人民政府，住所地哈尔滨市南岗区宣化街261号。
法定代表人宋博岩，区长。
委托代理人李贵新，哈尔滨市南岗区城乡建设局副局长。
委托代理人石双双，黑龙江佳鹏律师事务所律师。
原告芦和玉因要求确认被告哈尔滨市南岗区人民政府拆除房屋违法，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2018年5月10日公开开庭审理了本案。原告芦和玉及其委托代理人姚子柱，被告哈尔滨市南岗区人民政府（以下简称南岗区政府）委托代理人李贵新、石双双到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
芦和玉诉称，2017年7月25日，南岗区政府发布征收决定，芦和玉房屋在征收范围内。2018年1月13日，南岗区政府在未与芦和玉签订补偿协议，未作补偿决定情况下拆除芦和玉房屋。请求确认南岗区政府拆除芦和玉房屋行政行为违法；诉讼费由南岗区政府承担。
芦和玉向本院提交了以下证据：
证据A1.房产证、芦和玉手写的自建房情况说明、哈尔滨市自来水公司汽车大修厂出具的证明、营业执照、环境保护许可证、卫生许可证，拟证明芦和玉位于南岗区清明七道街5号1楼4门私有房屋和自建房已列入南岗区政府棚改项目征收范围，私有房屋是住改非，自建房是住宅，原私有房屋面积和自建房面积，自建房是芦和玉合法财产。
证据A2.哈（南）房征决字[2017]第003号房屋征收决定、西大直街桥北街棚改项目征收范围图，拟证明2017年7月25日，南岗区政府发布征收决定，对芦和玉位于南岗区清明××街××楼4门房屋所在区域国有土地上的房屋实施征收。
证据A3.视频，拟证明2018年1月13日凌晨四五点南岗区政府拆除芦和玉房屋。
南岗区政府辩称，一、南岗区政府系依法拆除芦和玉房屋，符合合法性原则。拆除芦和玉房屋非因征收行为，系因芦和玉房屋经黑龙江省龙建建设工程技术咨询有限公司鉴定为危房，建议拆除重建。《城市危险房屋管理规定》第十七条规定：房屋所有人对经鉴定的危险房屋，必须按照鉴定机构的处理建议及时加固或修缮治理，如房屋所有人拒不按照处理建议修缮治理，或使用人有阻碍行为的，房地产行政主管部门有权指定有关部门代修，或采取其它强制措施。发生的费用由责任人承担。芦和玉作为房屋所有权人应按照鉴定意见及时拆除房屋，因芦和玉不履行拆除义务，南岗区政府依法代为履行，符合合法性原则。二、拆除房屋程序正当、高效便民、公平公正公开。鉴定意见作出后，南岗区城建局于2017年11月10日向南岗区政府书面请示是否可对危房使用人、所有权人进行迁离，对危房进行拆除。南岗区城建局得到批示后，通达街道办事处于2017年12月23日上报了危房抢险明细表。2017年12月24日，南岗区相关职能部门研究后，进行了危房抢险联合汇签。2017年12月25日，确定了周转安置用房，内部程序合法，符合高效便民原则。2017年l2月27日，南岗区城建局、通达街道办事处向芦和玉、自来水公司汽车大修厂送达了危房停止使用告知书，告知了芦和玉根据鉴定意见房屋应进行拆除，要求芦和玉停止使用，并告知了临时安置房屋。拆除行为程序正当，符合公平公正公开的原则。三、拆除房屋具有合理性且在本质上对芦和玉权利不产生实质性影响。芦和玉房屋已被鉴定为危房，鉴定意见为拆除，不立即拆除，一旦倒塌，将对公共安全造成影响，南岗区政府拆除房屋系保障公共安全。芦和玉作为房屋所有权人对房屋享有占有、使用、收益、处分权利，房屋己被鉴定为危房，已不具备正常使用功能，依据房屋的使用功能而产生的占有、使用权利已不具备行使条件。芦和玉可依据其对房屋享有的所有权实现处分和收益权利，拆除行为对芦和玉权利不产生实质性影响。芦和玉诉讼请求应予驳回。
南岗区政府向本院提交了以下证据：
证据B1.关于通达办事处辖区危险房屋情况的报告，拟证明芦和玉房屋在通达办事处辖区内，房屋存在安全隐患，房屋所有人和使用人无力承担鉴定费用，为确定房屋危险程度，通达街道办事处向南岗区城建局申请由城建局委托鉴定并支付鉴定费用。
证据B2.哈尔滨市南岗区清明七道街21号（旧号5号）住宅楼主体结构现状安全性鉴定报告、黑龙江省龙建建设工程技术咨询有限公司营业执照、关于调整建设工程质量鉴定机构备案结果的通知，拟证明芦和玉房屋经过有资质的鉴定机构鉴定，处理建议为建议考虑拆除重建，立即处理。
证据B3.关于通达办事处辖区危险房屋处理意见的请示，拟证明南岗区城建局向有权处理危房的南岗区政府请示按照鉴定意见拆除房屋。
证据B4.关于对征收范围内危险房屋安全管理有关事宜的回复意见，拟证明有权处理危房问题的单位为南岗区政府。
证据B5.危房抢险明细表、危房抢险联合汇签单、桥北小区拆危周转用房明细表，拟证明涉及危房拆除的相关职能部门就具体实施拆除危房达成一致意见，并为拟迁离的所有权人和使用人安排了安置房。
证据B6.危房停止使用告知书，拟证明南岗区政府已告知芦和玉应及时拆除房屋，并告知了相关权利。
证据B7.紧急避险安全迁离决定书，拟证明南岗区政府根据危房处理的相关法律规定依法告知芦和玉如拒不迁离危房，政府将代其履行拆除房屋的行为。
证据B8.送达回执、哈尔滨日报公告，拟证明向芦和玉送达了危房停止使用告知书、紧急避险安全迁离决定书，程序公开公正。
经庭审质证，南岗区政府对证据A1中的房产证真实性无异议，但认为房产证显示建筑面积是26.77平方米，对自建房情况说明真实性有异议，认为是芦和玉单方制作，对哈尔滨市自来水公司汽车大修厂出具的证明真实性无异议，但认为该证据只能证明芦和玉曾自建房屋，与本案无关，对营业执照、环境保护许可证、卫生许可证真实性无异议，认为与本案无关。对证据A2真实性无异议，但认为与本案无关，认为南岗区政府拆除芦和玉房屋系因芦和玉房屋鉴定为危险房屋，为确保公共安全予以拆除。对证据A3真实性、关联性、证明问题均有异议，认为录像是芦和玉单方制作，不能显示所拆房屋为芦和玉房屋，录像未显示时间，不能证明视频形成时间，不能证明拆除房屋时间是早晨四五点左右，结合自然规律，1月份早晨四五点天还未亮，录像中明显显示已经天亮，与芦和玉所述不符。芦和玉对证据B1真实性无异议，但认为南岗区政府没有向芦和玉提出对房屋鉴定，芦和玉房屋已列入棚改项目，应按征收程序征收，南岗区政府委托鉴定违法。对证据B2真实性、合法性有异议，认为鉴定报告中所附材料、照片没有现场人、鉴定人签名，不能证明来源，鉴定由南岗区政府申请，违反《城市危险房屋管理规定》第七条：房屋鉴定由房屋所有人、使用人提出的规定，程序违法，鉴定单位黑龙江省龙建建设工程技术咨询有限公司不是市房地产行政主管部门设立的房屋安全鉴定机构，无房屋安全鉴定资质，鉴定报告不具有法律效力。对证据B3真实性无异议，但认为芦和玉房屋为棚改项目被征收房屋，应由房屋征收部门依法征收，南岗区城建局不是房屋征收部门，无权处理芦和玉房屋，请示违法。对证据B4真实性无异议，但认为该意见仅表明征收范围内房屋安全由区政府管理，没有授权区政府强行拆除芦和玉房屋。对证据B5真实性无异议，但认为危房抢险明细表中登记的房屋信息错误，芦和玉房屋是住改非、住宅各一套，南岗区政府未向芦和玉提供周转用房。对证据B6真实性无异议，但认为未收到告知书，无法获知相关权利，鉴定单位无鉴定资质，告知书不产生法律效力。对证据B7，认为南岗区政府未向芦和玉送达，迁离决定书所依据的鉴定报告不具有法律效力，迁离决定书适用法律错误，不具有法律效力。对证据B8真实性无异议，但认为送达回执上的签名不是芦和玉签字，南岗区政府未直接向芦和玉送达法律文书，采用公告方式送达法律文书，未规定公告送达期间，公告日和送达回执日为同一时间，违反法律规定。
本院对上述证据认证如下：证据A1中的房产证、A2、A3、B1、B2、B3、B4、B5、B6、B7、B8中的哈尔滨日报公告真实、与本案相关，证据的取得亦不违法，本院予以采信。证据A1中的自建房情况说明实质为当事人陈述，并非证据，不予采纳。本案系审理房屋拆除是否合法问题，证据A1中的证明、营业执照、环境保护许可证、卫生许可证主要与补偿相关，与本案无直接关联，不予采纳。芦和玉对危房停止使用告知书、紧急避险安全迁离决定书送达问题提出异议，南岗区政府未能提供其他证据佐证，对证据B8中的送达回执不予采信。
经审理查明，2017年7月25日，南岗区政府作出哈（南）房征决字[2017]第003号房屋征收决定，为建设西大直街桥北街棚改项目，对东至铁路线、西至桥北街、南至西大直街、北至现状住宅围合区域国有土地上房屋实施征收，芦和玉房屋在征收范围内。
2017年9月22日，通达街道办事处向南岗区城建局提交《关于通达办事处辖区危险房屋情况的报告》，内容为：该办对辖区内房屋进行安全检查，发现清明七道街21号等房屋存在严重安全隐患，危及公共安全。部分房屋空置无人管理，且产权人无力支付房屋安全鉴定费用。为保障公共安全，申请南岗区城建局组织房屋安全鉴定机构进行房屋结构安全性鉴定并支付鉴定费用。2017年11月5日，南岗区城建局委托的黑龙江省龙建建设工程技术咨询有限公司作出《哈尔滨市南岗区清明七道街21号（旧号5号）住宅楼主体结构现状安全性鉴定报告》，鉴定结论为：房屋主体结构安全性评定为Dsu级，不满足正常安全使用要求，适修性评定为Dr级，适修性很差，房屋安全性评级为D级（整幢危房）。处理建议为：应立即进行处理，由于适修性差，建议考虑拆除重建。2017年11月10日，南岗区城建局向南岗区政府提交《关于通达办事处辖区危险房屋处理意见的请示》，内容为：南岗区清明七道街21号等房屋经黑龙江省龙建建设工程技术咨询有限公司鉴定为D级（整栋危房），建议以拆除方式排险。《哈尔滨市城市房屋安全管理办法》第十九条规定：房屋安全鉴定机构作出的鉴定结论为认定房屋安全状况的依据。第三十一条规定：经鉴定为危险房屋的，市房产行政主管部门应当向危险房屋责任人下发危险房屋通知书。但市住房局于10月26日向该局下发《关于对征收范围内危险房屋安全管理有关事宜的回复意见》，提出根据《哈尔滨市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十三条的规定，征收范围内房屋的安全由区政府负责管理。鉴于市住房局未对危险房屋依据技术鉴定单位出具的鉴定结论下达危险房屋通知书。该局报请区政府实施危房联合抢险拆除工作。该局将履行房屋安全属地化管理职责，与通达街道办事处联合向产权人下达危险房屋停止使用告知书。如区政府决定采取避险措施迁离居民，按照《哈尔滨市城市房屋安全管理办法》第三十四条：经鉴定为危险房屋需要拆除的，所在地区人民政府应当组织房屋使用人及时迁出的规定，以及《哈尔滨市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十三条：区人民政府应当加强征收范围内房屋的安全管理，对经鉴定属于危险房屋需要拆除的，组织有关单位和被征收人及时迁出，协商拆除的规定，须以区政府名义下达紧急避险安全迁离决定书，并履行法定告知、送达程序。2017年12月，南岗区城建局、通达街道办事处共同向芦和玉作出哈南房停用告字[2017]814号危房停止使用告知书，内容为：芦和玉位于清明七道街5号1层4号的房屋，经鉴定为D级（整栋危房），不能保证居住安全，应进行拆除处理。为实现紧急避险，要求芦和玉全家人停止使用房屋，立即迁离转移。如无其他住处，南岗区政府提供紧急避险临时安置房。接到通知书之日起3日内有陈述、申辩和要求听证的权利。2018年1月3日，南岗区政府对芦和玉作出哈南房迁决字[2018]0004号紧急避险安全迁离决定书，内容为：为实现紧急避险，南岗区城建局、通达街道办事处已下达危房停止使用告知书。为确保芦和玉和其他人生命财产安全及公共安全，限芦和玉全家人立即紧急避险迁离，如拒不迁离转移，南岗区政府将实施统一帮助安全迁离，对危房实施拆除。如无其他住处，南岗区政府可提供紧急避险临时安置房。芦和玉有权在接到决定书之日起60天内提起行政复议，或在6个月内提起行政诉讼。2018年1月13日，芦和玉房屋被拆除。
本院认为，《哈尔滨市城市房屋安全管理办法》第三十条规定：区人民政府指定机构应当定期组织有关部门和单位进行房屋安全检查。对检查中发现有安全隐患的房屋，应当及时将情况报告市房产行政主管部门。市房产行政主管部门应当根据报告及时委托房屋安全鉴定机构进行房屋安全鉴定。第三十一条规定：经鉴定为危险房屋的，市房产行政主管部门应当向危险房屋责任人下发危险房屋通知书。但本案中，房屋安全鉴定并非由市房产行政主管部门委托，危险房屋通知书也并非由市房产行政主管部门下发。对此南岗区政府提交《关于对征收范围内危险房屋安全管理有关事宜的回复意见》作为证据，拟证明根据该答复意见，依据《哈尔滨市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十三条：“区人民政府应当加强征收范围内房屋的安全管理，对供水、排水、用电、燃气、供热等设施出现故障的，组织有关单位及时采取措施消除故障，对经鉴定属于危险房屋需要拆除的，组织有关单位和被征收人及时迁出，协商拆除”的规定，南岗区政府有权处理危房问题。但根据该办法，区政府应与被征收人协商拆除，而南岗区政府并未与芦和玉进行协商，拆除房屋主要证据不足，适用法律错误。
行政机关作出行政行为涉及相对人合法权益时必须履行正当的行政程序，保证当事人的知情权、陈述申辩权和相关复议及诉讼的权利。依照《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，行政机关作出强制执行决定前，应当催告当事人履行义务。经催告，当事人无正当理由不履行行政决定，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，拆除案涉房屋涉及芦和玉重大权益，南岗区政府未进行催告，未告知强制拆除时间，未作出强制执行决定，在复议期及诉讼期限未届满的情况下拆除案涉房屋，有违正当程序。因南岗区政府拆除房屋行为不具有可撤销内容，应确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告哈尔滨市南岗区人民政府拆除原告芦和玉房屋的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告哈尔滨市南岗区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。
审 判 长 郑 家 龙
审 判 员 于 志 远
人民陪审员 姜 浩
二〇一八年五月二十九日
法官 助理 田 甜
书 记 员 刘赛奇园