江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏行终591号
上诉人（一审原告）王金祥。
上诉人（一审原告）王瑞祥。
两上诉人共同委托代理人裴爱英，北京圣运律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）扬州市人民政府，住所地江苏省扬州市文昌西路8号。
法定代表人朱民阳，该市市长。
委托代理人张苏飞，扬州市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人杜阳，扬州市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人王金祥、王瑞祥因与扬州市人民政府（下称扬州市政府）行政复议一案，不服江苏省扬州市中级人民法院（以下简称一审法院）（2015）杨行初字第00067号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭并于2016年6月28日公开开庭审理本案。上诉人王金祥、王瑞祥及其共同委托代理人裴爱英，被上诉人扬州市政府的委托代理人张苏飞、杜阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人王金祥、王瑞祥一审诉称：王金祥、王瑞祥是杭集镇王集村王一组村民，王一组集体土地因文昌东路杭集段拆迁安置建设建新东苑小区被征用。农村土地属于集体所有，王一组集体土地属于王一组全体村民共同拥有。王金祥、王瑞祥通过向杭集镇政府申请信息公开，于2015年2月9日获知了杭集镇人民政府（以下简称杭集镇政府）与王集村王一组签订的协议相关内容，该协议严重违法，为此王金祥、王瑞祥于2015年3月17日向扬州市政府提起行政复议，请求扬州市政府依法确认杭集镇政府签订的协议违法并撤销该协议。扬州市政府于2015年5月15日作出扬行复[2015]35号行政复议决定，驳回了王金祥、王瑞祥的行政复议申请。一方面，杭集镇政府在土地征收过程中未履行确认、告知等义务，侵犯了作为被征地人的王金祥、王瑞祥的知情权与确认权，杭集镇政府主持签订的该协议程序违法。另一方面，协议签名涉嫌伪造，杭集镇政府没有履行审查被征地人身份的义务，签订该协议的村民代表大多数不具有合法资格，且无三分之二的村民代表同意，应当撤销该协议。扬州市政府称王金祥、王瑞祥不具备行政复议主体资格不成立。新《中华人民共和国行政诉讼法》将“土地房屋征收补偿协议”纳入行政诉讼受案范围，扬州市政府认为该协议不属于行政复议受案范围不能成立。为维护合法权益，特提起行政诉讼，请求法院依法撤销扬州市政府扬行复[2015]35号行政复议决定书，判令扬州市政府在一定期限内重新作出行政复议决定。
被上诉人扬州市政府一审辩称：一、答辩人作出的驳回行政复议申请决定认定事实清楚、适用法律正确。答辩人认为王金祥、王瑞祥申请行政复议不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定。1、王金祥、王瑞祥不具备申请行政复议的主体资格。王金祥、王瑞祥要求确认征地补偿协议违法并重新签订协议的行政复议请求是涉及村民集体所有土地经营管理的重大事项，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第三款规定，应当经过所在村民小组会议讨论决定，且依据该法第二十八条第一款规定，所作决定需要到会人员的过半数同意。即应当由村民集体行使权利，包括王金祥、王瑞祥在内的村民个人不能独立行使。王金祥、王瑞祥未经村民小组会议讨论程序，直接以个人名义申请行政复议要求确认协议违法并重新签订协议不符合法律规定，其依法不具备申请行政复议的主体资格。2、王金祥、王瑞祥申请行政复议的协议不属于行政复议受案范围。本案中，杭集镇政府与王集村王一组签订的协议是双方平等协商的结果，并不是杭集镇政府单方行使行政管理职权的结果，该协议不具备行政行为的特征，因此，王金祥、王瑞祥针对该协议提起的行政复议不属于行政复议受案范围。答辩人据此作出的驳回王金祥、王瑞祥行政复议申请的决定，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、第（五）项、第四十八条第一款第（二）项的规定。二、答辩人作出的驳回王金祥、王瑞祥行政复议申请的决定程序合法。答辩人于2015年4月15日收到复议申请后，于2015年4月22日向杭集镇政府发出提出答复通知书和行政复议申请副本。杭集镇政府于2015年4月30日向答辩人提交了行政复议答复书及证据。答辩人经书面审理，最终于2015年5月15日作出行政复议决定并于2015年5月21日邮寄送达各方当事人。整个行政复议审理程序完全符合法律规定。综上，请求法院依法驳回王金祥、王瑞祥的诉讼请求。
一审法院经审理查明：王金祥、王瑞祥是扬州市杭集镇王集村王一组村民，各自领有土地承包证书。2011年8月1日杭集镇政府与杭集镇王集村王一组签订协议，由杭集镇政府征用杭集镇王集村王一组25.953亩的土地用于文昌路道路建设及拆迁安置区配套中的拆迁安置区建设项目，杭集镇政府按照省、市有关规定依法对杭集镇王集村王一组进行补偿。该协议所涉及的用地范围内没有王金祥、王瑞祥所使用的土地。但王金祥、王瑞祥认为该协议违法，于2015年3月17日向扬州市政府提起行政复议，请求确认该协议违法并责令杭集镇政府重新签订协议，对王金祥、王瑞祥采取补救措施予以经济补偿。2015年5月15日扬州市政府作出扬行复[2015]35号行政复议决定书，以王金祥、王瑞祥不具有申请行政复议的主体资格和2011年8月1日杭集镇政府与杭集镇王集村王一组签订的协议不属于行政复议受案范围为由，决定驳回王金祥、王瑞祥的行政复议申请，并将复议决定书于2015年5月21日邮寄送达行政复议当事人。王金祥、王瑞祥不服，遂提起本次行政诉讼。
一审法院认为：本案的争议焦点为被诉扬行复[2015]35号行政复议决定是否有相应的法律依据以及是否符合法定程序。
首先，扬州市政府作出的被诉扬行复[2015]35号行政复议决定有相应的法律依据。第一，《中华人民共和国行政复议法》第六条对行政复议的受案范围作出了明确规定，而《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……。本案中，根据王金祥、王瑞祥向扬州市政府提交的行政复议申请书，其系针对杭集镇政府与杭集镇王集村王一组签订的土地征收补偿协议申请行政复议，该协议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条所规定的行政复议受案范围。第二，虽然修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的诉讼，但不能依据修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》的受案范围来确定行政复议的受案范围，行政复议受案范围仍应执行行政复议法的相关规定。
其次，王金祥、王瑞祥在庭审中陈述，2011年8月1日杭集镇人民政府与杭集镇王集村王一组签订的协议中所涉及的用地范围内没有王金祥、王瑞祥所使用的土地，因此，王金祥、王瑞祥既不是该协议的相对方，也与该协议不具有法律上的利害关系，故扬州市政府认为王金祥、王瑞祥不具备就该协议申请行政复议的主体资格正确。
最后，被诉扬行复[2015]35号行政复议决定符合法定程序。对于行政复议机关受理行政复议申请后根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定作出驳回申请人行政复议申请决定的，《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》没有就作出驳回申请人行政复议申请决定的行政复议程序问题作出特别规定，此种情况下，可以按照《中华人民共和国行政复议法》第五章的规定审查被诉行政复议决定的程序是否合法。本案中，扬州市政府于2015年4月15日收到复议申请后，于2015年4月22日向杭集镇政府发出提出答复通知书和行政复议申请副本，杭集镇政府于2015年4月30日向扬州市政府提交行政复议答复书及证据后，扬州市政府经审理于2015年5月15日作出行政复议决定并于2015年5月21日邮寄送达各方当事人。扬州市政府以上的行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第五章的规定。
综上所述，扬州市政府作出的扬行复[2015]35号行政复议决定有相应的法律依据，且符合法定程序。王金祥、王瑞祥提出的诉讼请求无事实及法律依据，应予以驳回。
一审法院于2016年3月23日作出(2015)扬行初字第00067号行政判决，驳回王金祥、王瑞祥提出的撤销扬州市政府扬行复[2015]35号行政复议决定书，判令扬州市政府在一定期限内重新作出行政复议决定的诉讼请求。
王金祥、王瑞祥不服，向本院提起上诉，请求：一、撤销一审判决，并依法改判；二、判令被上诉人承担一、二审诉讼费用。事实与理由是：一审法院认定事实错误，上诉人作为直接利害关系人，是申请行政复议的适格主体。上诉人系杭集镇王集村王一组成员，该组土地属于集体组织成员共同所有，不仅与被征地土地承包户利益相关，也与每一名集体经济组织成员利益有直接利害关系。王一组征地补偿资金是按照人和承包地统一分配的，且除此次征地涉及的承包户外其他王一组成员已经按照分配表领取了相应的征地补偿款。因此，上诉人享有的集体土地的合法权益与征地补偿协议之间存在法律上的利害关系。征地补偿协议的签订没有履行法律规定的法定程序，不能代表王一组村民的真实意思。二、一审法院适用法律错误。本案上诉人针对的是杭集镇政府在签订涉案征地补偿协议中存在的违法行政行为：一方面在整个征地过程中没有履行合法的征地手续；另一方面对补偿协议中明显存在的涉嫌伪造的签名没有尽到审查被征地人真实身份的义务与职责。对这一违法行政行为，作为其上级机关的扬州市政府具有法定的行政复议职责。根据《中华人们共和国行政复议法》第十二条，本案所涉土地房屋征收补偿协议的履行包括依法签订与后续履行，而杭集镇政府明显存在违法征收、违法签订的行政行为，属于行政复议的范围。三、本案中杭集镇政府存在违法行政行为，涉案征地补偿协议违法无效。一审法院对本案争议焦点认定不准，忽视了对本案更为基础的对涉案征地补偿协议合法性与否的事实认定。
被上诉人扬州市政府答辩称：一、上诉人不具备申请行政复议的主体资格。上诉人在行政复议中提出的请求是涉案征地协议违法，并请求重新签订。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，对于重大事项，应当经村民小组讨论，并经达到比例的村民的同意才能提出，村民个人不能提起；该案在扬州中院一审中，上诉人也提出征地的协议并未涉及上诉人承包的土地。因此上诉人不是征地补偿协议的一方，与征地补偿协议没有利害关系，也不能作为行政复议的适格主体。二、《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条关于行政复议受案范围的规定中，并没有征地协议可以申请复议的规定。上诉人反复提到该法修改后，对土地、房屋征用的协议纳入行政诉讼的范围，但该法系2015年5月1日实施的，以前并未作为行政诉讼的受案范围，且《中华人民共和国行政复议法》并未修改，行政机关依据的还是该法及其实施条例的规定。综上，答辩人驳回上诉人行政复议的决定合法，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，所作行政判决书应当予以维持。
本案二审中，双方当事人对一审法院查明的事实均无异议，本院予以确认。
二审中，上诉人王金祥、王瑞祥提交王集村王一组征地资金分配表和相关村民领取征地补偿存单两份新证据。证明王一组所有成员均系涉案征用土地被补偿安置对象，与征用土地协议均有利害关系。被上诉人扬州市政府质证认为：关于征地资金分配表的合法性，没有原件核对。关于村民领取补偿，说明涉案相关土地是集体土地性质，救济程序必须经由村民集体讨论决定，而不是由村民个人维权。本院对该两份新证据认证如下：上诉人王金祥、王瑞祥本案二审中提交的两份新证据均系复印件，未提供原件予以核对，且上诉人在一审程序中无正当事由而未向法院提交，根据《最高人民法院关于行政诉讼若干证据问题的规定》第七条第二款规定，对该两份证据本院不予接纳。
本院另查明，2011年8月11日，杭集镇政府与杭集镇王集村王一组签订《协议》，该协议抬头为“征地单位：杭集镇政府（以下简称甲方）；被征地单位：杭集镇王集村王一组”，内容为:“甲方为配合市政府文昌路道路建设及拆迁安置区的配套，需征用乙方土地，现就相关事宜签订如下协议：。二、征地的补偿标准及金额：甲方严格按照省、市有关规定依法进行补偿[省文件编号（2011）40号、市文件编号杨府发（2011)148号]。本次征地，甲方应付乙方土地补偿费、安置补助费、青苗补助费合计款项计人民币1377722.20元。本协议双方签字后，甲方在十个工作日内一次性付清上述款项。”。
本案的争议焦点是：一、2011年8月1日杭集镇政府与杭集镇王集村王一组签订涉案土地征收补偿协议的行为是行政行为还是民事行为；二、王金祥、王瑞祥是否具有本案申请行政复议的主体资格。
本院认为：一、杭集镇政府签订涉案协议的行为系行政行为，王金祥、王瑞祥认为杭集镇签订协议行为违法提起的行政复议申请属于行政复议的受案范围。1、从涉案协议签订主体看，杭集镇政府为征地单位，王一组为被征地单位，双方之间系征地与被征地的行政关系而不是平等民事关系；2、从协议签订目的看，杭集镇政府系为配合市政府文昌路道路建设及拆迁安置区的配套等公共利益，而非杭集镇政府自身利益或其他私人利益；3、从协议内容看，杭集镇政府的义务为按照省、市相关规定对王一组被征收土地依法进行补偿，显然承担的是行政职责。因此，杭集镇政府签订涉案协议行为是其在行政管理中实施的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照该法申请行政复议。扬州市政府认为杭集镇政府与王一组签订协议系民事行为，不属于行政复议受案范围的主张没有事实与法律依据。
二、王金祥、王瑞祥不具有本案行政复议申请的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人与具体行政行为有利害关系是行政复议申请受理的必要条件。本案被征收土地系王一组集体所有，虽然王金祥、王瑞祥系王一组集体成员，对王一组集体所有土地享有自身相应的权益，但王金祥、王瑞祥在涉案被征收土地范围内没有承包、使用的土地，与涉案土地征收补偿等行政行为没有直接的利害关系，不能对相关征收、补偿行政行为直接以自己的名义申请行政复议。
综上，虽然王金祥、王瑞祥对杭集镇政府签订涉案协议的行政行为提起的行政复议申请属于行政复议受案范围，但王金祥、王瑞祥不是本案行政复议适格的申请人。王金祥、王瑞祥对杭集镇政府签订涉案协议的合法性提出质疑，因本案被诉行政行为是扬州市政府以上诉人不符合行政复议申请受理条件而作的驳回行政复议申请的决定，对涉案协议合法性问题不属于本案审查范围，故本院不予理涉。扬州市政府虽然在行政复议审查中错误认定王金祥、王瑞祥所提复议申请不属于行政复议受案范围，但认定二人不具备本案行政复议申请主体资格正确，决定驳回王金祥、王瑞祥的行政复议申请并无不当。一审法院虽然认为涉案协议不属于行政复议受案范围不当，但认定王金祥、王瑞祥不具备行政复议的主体资格正确，判决驳回王金祥、王瑞祥的诉讼请求并无不当。王金祥、王瑞祥撤销一审判决并予以改判的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人王金祥、王瑞祥负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 迎
审 判 员 臧 静
代理审判员 赵 黎
二〇一六年八月九日
书 记 员 刘小花