吉林省白城市洮北区人民法院
民 事 判 决 书
（2014）白洮林民初字第265号
原告郭宏欣，现住白城市。
身份证号×××
委托代理人董百石，系吉林百石律师事务所律师。
被告白城市洮北区西郊街道办事处向阳村民委员会
法定代表人郑仁辉，系村委会主任。
委托代理人姜涛玉，系吉林亚非律师事务所律师。
委托代理人刘宝军，汉族，系该村报账员。
原告郭宏欣诉被告白城市洮北区西郊街道办事处向阳村民委员会合同纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告委托代理人、被告法定代表人及委托代理人均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称，2008年8月12日，原、被告签订了一份土地承包合同，被告将归其所有的土地7168平方米承包给原告，期限为2008年8月1日至2038年8月1日；2008年12月17日，原、被告又签订了一份土地承包合同，被告将归其所有的另一宗土地29000平方米承包给原告，期限为2008年12月17日至2027年12月17日。合同款当时都已经按照协议履行了，原告交了10年的承包费，合同约定允许原告在承包地上进行经营活动。原告租用的两块地都是深浅不一的大坑，属废弃地，7168平方米的坑有3米深，29000平方米的坑有6米深，原告用3年多的时间进行了平整。至2012年9月，原告向工商部门申请办理了营业执照，企业名称为“白城市洮北区财源大型停车场”，进行停车、出租车位的经营活动。2012年9月21日，被告通知原告解除这两份合同，当时原告方不同意解除合同。现原告经多方面考虑，同意解除合同，但原告一直管理双方争议的土地。因双方就赔偿问题未达成一致，故原告起诉到法院，要求被告赔偿直接损失及可得利益损失380万元。因评估部门不能对原告的可得利益进行评估，故原告申请撤回该项请求。现原告要求被告赔偿损失3128064.00元。原、被告签订的两份土地承包合同内容全面，有必备条款，合同合法有效。合同一经签订，非经双方同意或者法定程序是不能解除的。被告称合同无效没有依据，至于被某某内部管理、履行什么程序都应该是被某某自己完善的，被某某对此应承担责任。原告本身没有过错，被告应应承担赔偿责任。
被告辩称，第一、原、被告签订的两份土地承包合同无效。理由是：一、被某某在签订合同时未召开“两委会”，未经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，未报乡镇政府批准，未进行公开招标，剥夺了向阳村村民的优先承包经营权。且2008年12月17日签订的土地承包合中没有法定代表人的签字，缺少合同的形式要件；二、合同违反《中华人民共和国农村土地承包法》、《吉林省农村土地承包经营管理条例》的强制性规定，两份合同符合《中华人民共和国合同法》关于合同无效的相关规定。现被某某要求法院确认合同无效。第二、原告所诉的两块土地面积不准确，应当重新测量。原告起诉所说的土地状况不属实，当时签订合同的时候，土地都是平整的，后来有村民取土有坑，但没有达到原告所说的那么深。这两块土地性质是林业用地，签订合同时29000平土地上面没有树，村民挖树根形成的1米左右的坑，面积能有700或800平左右。7168平那块地的坑能有1米深，面积能有100或200平。29000平那块地村民年年都在上面种地，是村民自发种的，和村上没有合同。这两块地上面大概有10多年没有树了。当时村上没有动这两块地，有的村民建房子也去这两块地上拉土，这两块地是前任村班子包出去的。合同中未写明两块土地为废弃地，被告未允许原告破坏土地现状、填土平整、用于非农业生产的经营，也未允许原告实施以上行为，原告的行为属于侵权。2012年3月2日，白城市国土资源局出具了一份《关于郭宏欣所占土地地类的证明》证实，原告所占土地地类为林地，而非未利用地和废弃地，而且在2014年9月，白城市守信评估有限公司的评估人员及双方当事人共同到现场查看，两块土地根本没有被平整，土地被农作物、草、和树苗所覆盖，还有一处小水坑，有评估报告中的照片为证，原告没有平整土地的事实及填土损失。原告故意非法改变土地用途进行非农业生产经营，是严重的违法行为，涉嫌犯罪，本案应中止审理。白城市国土资源局也已经对此事立案处理，暂无处理结果，本案应当等待行政机关处理后再进行审理。原告的非法活动所产生的费用及相关损失根本不应当受到法律保护。第三、在原告办理停车场营业执照也就是在2012年9月20日前，向阳村村民因原告承包29000平米的土地一事多次上访，白城市西郊街道办事处认定了此份承包合同无效。2012年9月21日，被告向原告下发了确认2008年确认两合同无效的通知，但原告在明知合同无效的情况下办理营业执照，但未实际经营，不存在营业损失。2012年9月21日，被告通知原告解除合同。此前，双方一直在履行合同，2012年9月21日之后，两块土地都由村上管理，之后双方没有履行合同。
根据原告的诉讼请求和理由，被告的答辩，本庭认为本案争议的焦点为：1、双方签订的土地承包合同是否合法有效。2、原告方是否有损失，若有损失，被告应否承担赔偿责任。3、原告损失数额如何确定。
原告为证实自己的主张向法庭提交如下证据：
身份证复印件一份（与原本核对无异）。证明原告
的身份。被告质证后无异议。
二、、2008年8月12日、2008年12月17日签订土地承包合同复印件二份（与原本核对无异）。证明双方存在土地承包合同关系。被告质证后对2008年8月12日的合同的真实性没有异议，对原告要证明的双方存在合同关系有异议，提出：该合同不合法，承包人不是本村村民，当时签订合同时没有召开村民代表大会和村民大会进行表决通过，未进行公开招标，违反法律的强行性规定，10年的承包费是10000元损害了向阳村的集体利益；合同中没有写明该地块位于向阳村一社境内，未写明土地现状为废弃坑，没有约定原告可以用于非农业的生产经营，也未允许原告平整土地、改变土地现状。原告证明不了被告同意原告平整土地；2008年12月17日的合同内容和被告手里的合同内容不一致，对该份合同真实性有异议。被告手里的合同没有白雪华和郑仁忠的签字。该合同不合法，承包人不是本村村民，当时签订合同时没有召开村民代表大会和村民大会进行表决通过，未进行公开招标，违法法律的强行性规定，10年的承包费是10000元损害了向阳村的集体利益。合同中未写明土地现状为废弃坑，没有约定原告可以用于非农业的生产经营，也未允许原告平整土地、改变土地现状。原告证明不了被告同意原告平整土地。被告保留的这份合同没有村法定代表人签字，原告举出的这份合同在当时签订合同时没有村委会法定代表人签字，原告出具合同上的签字不真实，不是白雪华和郑仁忠本人亲自书写。
三、2014年7月9日向阳村委会证明二份。证明原告承包的两块土地是废弃地和坑的深度。被告质证后对证据的真实性没有异议，该证明是村委会出具的，名字是郑仁辉签的。但提出：其中一个土坑的平均深度没有三米，另一个土坑也没有六米深。公章不是郑仁辉加盖的。7168平的土地不是在向阳村一社境内。
四、营业执照复印件一份。证明原告在这两片土地上经营管理。被告质证后有异议，提出该证据不是原件，复印件无法核对，应该提供原件；该执照上明确写明经营场所是向阳村一社，但是7168平的土地不是在向阳村一社境内；该执照上记载的经营场所和原告所主张的经营场所地点不一致。发照日期2012年9月20日，该日期是在经济开发区确认29000平土地合同无效后办理的。办理执照过程中，村委会不同意也没有出具任何手续，该执照是违法办理的；争议地块的土地类型是林地，原告未办理农转非手续，原告是非法的，年检日期是2013年7月11日，2014年5月28日之后没有年检，证明不了原告在该地块经营、营业的事实。
五、2012年9月21日向阳村委会通知复印件一份。证明被告通知原告要求解除合同。被告质证后对证据的真实性没有异议，对证明问题有异议。提出：通知要求是确认该合同无效，对方收到后没有提出异议，也没有通过诉讼程序处理，应视为对合同无效的认可；通知内容能证实被告对于原告非法平整土地是反对的；通知日期是2012年9月21日，原告的执照办理日期是2012年9月20日，原告抢在通知下发前违法办理了营业执照。
六、评估报告一份、评估费票据4张。证明原告经评估确定了原告的损失和评估费数额。被告质证后对证据的真实性没有异议，对评估报告的合法性有异议，提出：评估现场照片有缺失，该六张图只体现7168平土地的现状，缺失29000平土地现状的照片，29000平土地的评估缺少现场照片的支持；从评估报告现场照片上看，不存在原告平整土地的事实，证明不了该地的平均深度是多少，也无法证明是废弃地；评估过程是根据申请人提供的说明，而不是根据现场客观情况作出的评估。也未经过实际测量，没有平面图和测绘报告，该评估报告不合法；证明的事实与客观事实不相符，是不真实的。对证明原告在两块土地上填土量的主张没有证明力，也证明不了评估费用数额为3128064.00元。评估费用应由原告自己承担，被告不应该承担。
被告为证实自己的主张向法庭提交如下证据：
白城市工商行政管理局出具的白城市洮北区财源
大型停车场个体户机读档案登记材料一份。证明该停车场位于向阳村一社，7168平的土地不是在向阳村一社的范围内，所以该7168平土地与向阳村一社及停车场没有任何关联性；执照最后一年的年检时间为2013年7月11日，而此资料的出具日期为2014年9月16日，证实该停车场2013年7月至2014年7月未办理年检手续，不能证实原告实际经营。原告质证后对真实性没有异议，提出：经营场所是在向阳村。
二、2012年6月13日西郊办事处出具的处理意见书复印件一份、2012年9月7日白城经济开发区管理委员会出具的复查意见书复印件一份。证明：向阳村村民朱万成、朱广宇主张2008年12月17日原告与被告签订的土地承包合同无效，多次上访，白城市洮北区西郊街道办事处曾于2012年6月13日下发处理意见，认定该土地承包合同不符合合同法和六部工作法；2012年9月7日，白城经济开发区管委会下发了《关于朱万成信访复查意见书》明确认定该合同无效。行政机关已经对该合同效力进行了确认。原告并未通过诉讼程序救济，视为对合同无效的认可。原告质证后对两份意见书真实性没有异议，提出：出具以上证据的部门没有权利认定合同的效力，合同效力应由法院认定。
三、通知复印件一份（与原本核对无异）。证明：2012年9月21日，被告向原告下发了确认2008年被告与原告签订两份承包合同无效的通知，主张两份合同并未召开村民代表大会通过，系无效合同，原告接到通知后并未提出异议，视为对合同无效的认可。通知明确要求原告七日内将地上物清除，没有同意原告平整土地。原告质证后对证据的本身无异议，提出：原告接到了通知，接收通知不能证明原告接受了被告的意见，原告同意解除合同是在被告赔偿之后。
四、2014年8月6日盛信等人出具证明一份、郑仁辉等人出具证明一份。证明：向阳村村民盛信等人及村主任郑仁辉证实原告承包的土地非废弃地，为农业用地和林地。原告不同意质证，要求证人必某某出庭。
五、白城市经济开发区林业局出具的林班图及说明复印件各一份。证明原告所承包占用的地块为林地。原告质证
后提出：确认土地的性质应由林权证和林业机关出具相关文件来证实，被告出具的材料证明不了土地的性质。即使被告认为是林地，原告并不知情，过错在被某某。
六、证人刘某某证言（证人出庭作证）。证明：争议的两块土地中北面的那块地是林地。林地里有点坑，能有100多平米，有多深不清楚。另一块是耕地。2008年原告承包的地块不是废弃地。现在垫的比原来地高，垫平能有1晌地左右。原告质证后有异议，提出证人是在被告告诉土地性质是耕地的情况下才说是耕地，对该证言不予认可。
七、证人张某某证言（证人出庭作证）。证明：争议的两块土地中，北面的那块地1998年之后是林地，林地里大部分是平整的，在原告卸土之前，大概是2013年前就有一点点是坑，能有100多平左右，有多深不清楚，大概有5、6米深，另一块是耕地，1998年分地之后是平整的，没有坑。原告承包这块耕地的时候，当时地的状况我不清楚。2014年6月份以前，证人一直在向阳村一社居住。2008年记不清谁在那块地耕种了。原告质证后有异议，提出：证人是被某某的村民，与其有利害关系，可信度低，不能作为证据使用。
为查明本案的事实，法院依据被告的申请调取了以下证据：
白城市国土资源局的证明一份。原告质证后有异议，提出：第一次土地详查不能证明土地以后的现实状况，该地块不是林地，是林地采伐之后的地。被告质证后无异议，认为该证明能够证实原告占据的是林地，原告平整该土地是违法的，原告曾被土地局调查处理过，现未结案。
经过庭审当事人举证、质证，本院评析认证情况如下：
原告提交的证据一，符合证据的法定要件，具有证据效力，被告质证后对该证据无异议，对该证据本院予以确认。原告提交的证据二，被告质后对2008年8月12日签订的合同的真实性无异议，该证据符合证据的法定要件，有证明力，对该证据的真实性本院予以确认；被告质证后对2008年12月17日签订的合同的真实性有异议，提出该合同的“白雪华和郑仁忠”不是本人书写，但未提供相关证据加以证实，对该证据的真实性本院予以确认。原告提交的证据三，被告质证后对证据的真实性没有异议，该证据符合证据的法定要件，对该证据本院予以确认。原告提交的证据四，因原告对营业损失部分的告诉已经撤回，该证据与本案审理部分无关。原告提交的证据五，被告质证后对该证据的真实性没有异议，对该证据的真实性本院予以确认。原告提交的证据六，被告质证后对该证据的真实性没有异议，该证据系相关部门出具的文书，符合证据的法定要件，对该证据本院予以确认。
被告提交的证据一，系相关部门的档案资料，经原告质证后对该证据的真实性无异议，对该证据的真实性本院予以确认。被告提交的证据二，系相关部门出具的材料，经原告质证后对该证据的真实性没有异议，对该证据的真实性本院予以确认。被告提交的证据三，经原告质证后对该证据的真实性没有异议，对该证据的真实性本院予以确认。被告提交的证据四，系证人证言，因证人未到庭作证，原告不同意质证。被告提交的证据五，系相关部门的出具的证实材料，经原告质证后对该证据的真实性没有异议，对该证据本院予以确认。被告提交的证据六，系证人证言，该证言不能证明双方争议土地中坑的准确面积及深度。被告提交的证据七，系证人证言，该证人不清楚原告承包争议土地时的土地状况。
法院调取的证据系相关部门出具的证明，符合证据的法定要件，对该证据本院予以确认。
综上，本院确认如下事实：
2008年8月12日，原、被告签订了一份土地承包合同，被告将归其所有的土地7168平方米承包给原告，期限为2008年8月1日至2038年8月1日；2008年12月17日，原、被告签订了一份土地承包合同，被告将归其所有的土地29000平方米承包给原告，期限为2008年12月17日至2027年12月17日。原告按照协议交纳了10年的承包费。两份合同均约定“甲方（被告）不得干涉乙方（原告）在承包土上所进行的合法经营活动。”原告承包的7168平方米土地系土坑，平均深度约为3米，29000平方米土地系土坑，平均深度约为6米。原告承包后对两块土地进行了平整。2012年9月20日，工商部门为原告办理了营业执照，企业名称为“白城市洮北区财源大型停车场”。2012年9月21日，被告给原告发出通知，载明“经村民上访，你与向阳村2008年签订的土地承包合同，未召开村民代表大会通过，要求废止合同，重新发包。经开区依法受理后，依据《农村土地承包经营法》第48条第1款和《合同法》第52条规定，确认该合同无效。现通知你：你与向阳村2008年签订的土地承包合同作废，请你于7日内将该土地上的物品清除。”原告起诉后，向法院提出申请，要求相关部门对其直接损失及可得利益进行评估。因评估部门不能对原告的可得利益进行评估，故原告申请撤回该项请求。2015年2月9日，白城市守信价格评估有限公司作出白守评字（2015）016号评估报告，明确原告填土整理费用为3128064.00元。原告支出评估费37500.00元。现原告要求被告赔偿损失3128064.00元。
根据原告的诉求和被告的答辩以及双方当事人的举证、质证情况，结合确认的案件事实，针对案件争议焦点，本院综合评判如下：
一、原、被告于2008年8月12日、2008年12月17日签订的两份土地承包合同合法有效
《中华人民共和国合同法》第四十四条规定“依法成立的合同，自成立时生效。”原、被告于2008年8月12日、2008年12月17日签订的两份土地承包合同，该两份合同符合合同的法定要件，是双方当事人的真实意思表示，在合同签订后双方已实际履行，且在2014年7月9日被告为原告出具的两份证明中，写明两块土地均为废弃坑，原告有理由相信双方争议的土地为废弃坑，而非农业或林业用地，故两份合同合法有效。原告在所承包的两块“废弃地”上填土整理，并没有改变土地的农业用途。
被告称“双方签订的两份合同违反了《中华人民共和国农村土地承包法》、《吉林省农村土地承包经营管理条例》的强制性规定，两份合同符合《中华人民共和国合同法》关于合同无效的相关规定”“被某某在签订合同时未召开‘两委会’，未经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，未报乡镇政府批准，未进行公开招标，剥夺了向阳村村民的优先承包经营权。”以上法律规定是约束被某某的，是管理性强制性规定，而非效力性强制性规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”被某某违反了以上管理性强制性规定不影响合同的效力，且被告的以上说法正说明在签订合同时，被某某没有履行法定职责，存在过错。
被告称“白城市西郊街道办事处认定了此份承包合同无效。”白城市洮北区西郊街道办事处在《关于朱万成信访事项处理意见书》中写明“建议您到法院提起上诉，由法院根据法律判定此合同是否有效。用法律来维护村民利益。”白城经济开发区管理委员会在《关于朱万成信访事项复查意见书》中写明“责令西郊办事处敦促向阳村村委会通过相关法律程序废止与郭宏欣签订的土地承包合同。”而被告未通过法律途径解决合同效力的问题。
被告称“原告故意非法改变土地用途进行非农业生产经营，是严重的违法行为，涉嫌犯罪，本案应中止审理。白城市国土资源局也已经对此事立案处理，暂无处理结果，本案应当等待行政机关处理后再进行审理。”被告未提交证据证实原告“涉嫌犯罪”，相关部门对于“涉嫌犯罪”未立案处理；关于原告是否违反《中华人民共和国土地管理法》的规定、白城市国土资源局是否对原告给予处罚，以上情况并不影响本院对本案的审理。
二、双方当事人所签订的两份土地承包合同应予解除，合同解除后，被告应赔偿原告在履行合同过程中的直接经济损失
被某某的集体组织成员因原、被告签订的土地承包合同而上访，白城市洮北区西郊街道办事处及白城经济开发区管理委员会均作出了意见书；2012年9月21日，被某某给原告送达了通知，通知原告土地承包合同作废。因以上原因，被告无法继续履行合同，致使原告无法实现合同目地。现原告表示同意解除合同，《中华人民共和国合同法》第九十四条规定“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”故原、被告签订的土地承包合同应予解除。
被告在签订合同时违反了法律法规的管理性强制性规定，造成本集体成员上访，致使原告无法实现合同目的，被告存在过错，《中华人民共和国合同法》第九十七条规定“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”故原告有权要求被告赔偿损失，被告应赔偿原告在履行合同过程中的直接经济损失。
三、原告经济损失数额的确定
原告起诉后，申请相关部门对其填土整理费用进行了评估，白城市守信价格评估有限公司作出白守评字（2015）016号评估报告，明确原告填土整理费用为3128064.00元，故被告应赔偿原告的直接经济损失3128064.00元。原告支出评估费37500.00元，应由被告承担。
综上，为保护当事人的合法权益，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第九十四条、第九十七条之规定，判决如下：
被告于本判决生效后立即赔偿原告经济损失3128064.00元，评估费37500.00元由被告承担。
如果未按本判决指定的期间履行给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费31825元由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省白城市中级人民法院。
期满不上诉则本判决生效，双方当事人必某某自觉履行，逾期不履行的，本院将依据双方当事人的申请强制执行。申请执行的期限为二年，逾期不申请，本院将视为放弃权利。
申请执行的期限从法律文书确定的履行期间的最后一日起计算。
审 判 长 朱 辉
审 判 员 李志芳
代理审判员 刘凯峰
二〇一五年五月七日
书 记 员 王瑞冰