浙江省舟山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙舟行终字第31号
上诉人（原审原告）苗邦法。
被上诉人（原审被告）舟山市人力资源和社会保障局。
法定代表人沈国通。
委托代理人陈肖霞。
委托代理人刘昶。
上诉人苗邦法因与被上诉人舟山市人力资源和社会保障局劳动行政批准一案，不服舟山市定海区人民法院（2013）舟定行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年10月29日立案受理后，依法组成合议庭，并于2013年11月18日公开开庭进行了审理。上诉人苗邦法，被上诉人市人社局的委托代理人陈肖霞、刘昶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：原告苗邦法原系中国人民解放军第四八零六工厂固定职工，于1972年12月参加工作。1995年9月18日，该厂作出“95（厂）字第018号”决定，对苗邦法自1995年9月18日起作自动离职处理。此前，原告实际缴纳基本养老保险费年限为1992年1月至1995年10月。2012年5月15日，经原告申请，被告市人社局批准原告补缴1972年12月参加工作后到1991年12月舟山市实行职工个人缴纳基本养老保险费制度前的参加工作年限总计19年1个月的养老保险费。同年5月29日，原告补缴了该19年1个月的养老保险费48804.48元。2013年7月9日，原告认为其参加工作1972年12月至1991年12月期间应视同缴费年限期间，该19年1个月的养老保险费应由政府承担，故向舟山市中级人民法院提起行政诉讼，要求判决撤销被告于2012年5月15日作出的批准其个人补缴该19年1个月的养老保险费的行政行为。
另查，舟山市城镇参加养老保险的企业原固定职工实行职工个人缴纳基本养老保险费制度从1992年1月1日起施行。
原审法院认为：一、被告市人社局依法具有作出本案被诉具体行政行为的法定职权。其在受理原告申请后，对原告的相关材料进行了审核，认定原告属国有企业自动离职的职工，遂作出行政批准，准许原告补缴参加工作后到舟山市实行职工个人缴纳基本养老保险费制度前的参加工作年限总计19年1个月的养老保险费。二、本案的争议焦点主要是法律适用问题。原告认为，应适用《中华人民共和国社会保险法》第十三条“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担”的规定，被告批准由原告个人承担的行政行为违法，应予撤销。首先，对视同缴费年限期间问题，目前国家并未作出统一规定。作为地方性法规《浙江省职工基本养老保险条例》规定，职工基本养老保险实行社会统筹前，职工参加工作的年限，须经劳动保障行政部门审核，并在符合国家和本省有关规定的情况下，方可视同缴费年限。该条例第五十九条授权本省人民政府制定实施办法。浙江省人民政府下发浙政发（2006）48号《关于完善企业职工基本养老保险制度的通知》第十一条第（四）项规定“具体实施办法由省劳动厅和省财政厅制定”。浙江省人力资源和社会保障厅会同浙江省财政厅据此下发了浙人社发（2011）221号《关于解决未参保集体企业退休人员及其他相关人员基本养老保障等遗留问题的实施意见》（以下简称《实施意见》），该《实施意见》虽然属于规范性文件，但属于法律法规授权制定，具有法律效力。《实施意见》规定，按国家和省规定可以计算为连续工龄的年限视同缴费年限。而本省原浙江省劳动厅下发的《关于企业部分职工连续工龄与缴费年限计算问题的通知》（浙劳险（1995）221号）规定：“自动离职的连续工龄应从重新参加工作之日起计算。实行职工个人缴纳基本养老保险费制度后，自动离职以前的实际缴费年限可与重新参加工作后的缴费年限合并。”故原告自动离职前的工龄不能计算为连续工龄。其次，本省就连续工龄和缴费年限的规定，与国家有关规定亦不相悖。原劳动部办公厅下发的《关于除名职工重新参加工作后工龄计算问题的复函》（劳办发（1994）376号）规定：“由于违反劳动纪律受到除名处理的职工，除名前的连续工龄与重新就业后的工作时间，可以合并计算连续工龄。”原劳动部办公厅下发的《对“关于除名职工重新参加工作后工龄计算有关问题的请示”的复函》（劳办发（1995）104号）中，“2.关于‘自动离职’的职工是否亦可按（劳办发（1994）376号）复函意见处理的问题”，答复为：“劳动部办公厅在《关于自动离职与旷工除名如何界定的复函》（劳办发（1994）48号）中明确，‘因自动离职处理发生的争议应按除名争议处理’。因此，自动离职的职工工龄计算可按复函（劳办发（1994）376号）意见处理。”而“3.关于除名职工连续工龄计算时效的溯及力问题”，答复为：“应从各地实行职工个人缴纳养老保险费的时间，作为除名职工计算连续工龄的起始时间。”再次，原浙江省劳动厅下发的《关于企业部分职工连续工龄与缴费年限计算问题的通知》（浙劳险（1995）221号）中将“自动离职”与“受刑事处分”、“开除”并列作相同性规定，而将“除名”另作规定，但该两部分规定中对实行职工个人缴纳基本养老保险保险费制度前连续工龄认定的内容是一致的，而本案所争议的正是实行职工个人缴纳基本养老保险费制度前原告19年1个月的工作年限是否可作为连续工龄的问题，故该通知并未与法律、法规和规章的基本精神相抵触，也未违反公平合理原则，可在审查本案行政行为合法性时作为依据。三、但本案应给予指正的是，浙人社发（2011）221号规定，符合条件的参保人员应持相关资料，到人力社保行政部门办理参保手续。舟人社发（2012）15号亦明确规定，参保人员参加职工基本养老保险，经本人申请，凭本人身份证和户口簿办理参保手续。本案被告在原告未提供相关委托手续，又未提供本人身份证和户口簿等相关资料的情况下，替原告办理了补缴手续，程序显属不当。但鉴于原告事后追认，及考虑到本案行政批准毕竟是一授益性行政行为，故仅给予指正。综上所述，被告作出的行政批准认定事实清楚、适用法律正确，但程序有瑕疵。原告起诉的理由缺乏依据，难以支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告苗邦法要求撤销被告市人社局于2012年5月15日批准其补缴自动离职前19年1个月养老保险费的申请的诉讼请求。案件受理费50元，由原告苗邦法负担。
宣判后苗邦法不服，向本院提起上诉称：一、被上诉人将其作为“自动离职”人员作出行政批准属事实认定不清。上诉人原单位对其作出的自动离职的处理决定没有事实依据，也没有履行法律规定的告知义务，属违法处理，故被上诉人依据上诉人原单位作出的违法处理决定而要求其补缴养老保险费的具体行政行为属于事实认定不清；二、上诉人认为其原参加养老保险前的19年零1个月的工龄，应以“视同缴费年限”对待，而被上诉人市人社局依据行政规范性文件要求其一次性补缴养老保险费，系适用法律错误。被上诉人作出行政行为的依据应该是法律、行政法规、地方性法规，而不应适用规章以下效力的其他行政规范性文件，故请求二审法院依法改判。
被上诉人市人社局答辩称：一、该局以上诉人原单位对其作出自动离职处理决定为依据，事实认定清楚；二、行政机关作出具体行政行为原则上应适用法律、法规、规章，但也可以依据相关规范性文件，本案在没有法律法规具体规定、规范性文件不与法律法规相抵触的情况下，其适用其他行政规范性文件也是合法合理的。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实相同，故对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国社会保险法》第七条规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，故被上诉人市人社局具有作出被诉具体行政行为的法定职权。就本案具体行政行为的合法性，作如下认定：一、关于本案所涉的具体行政行为所认定的事实是否清楚问题。上诉人苗邦法不服原所在单位中国人民解决军第四八零六工厂于1995年9月18日作出的（95）厂字第018号“关于苗邦法同志自动离职的决定”，遂在仲裁后提起了民事诉讼，现该决定已被生效判决即舟山市定海区人民法院作出的（1996）定民初字第45号民事判决所维持，被上诉人市人社局根据这一决定作出具体行政行为，事实认定清楚。故对上诉人苗邦法提出的被诉具体行政行为认定事实错误的主张，不予采纳。二、关于具体行政行为的法律适用是否正确的问题。上诉人苗邦法认为被上诉人市人社局在作出行政批准时适用的是其他行政规范性文件，并未适用法律法规是错误的。《中华人民共和国社会保险法》第十三条规定，国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担，而对于“视同缴费年限”的确定，目前我国法律、行政法规及部门规章并未作出在全国范围内统一实施的规定。《浙江省职工基本养老保险条例》规定，职工基本养老保险实行社会统筹前，职工参加工作的年限，须经劳动保障行政部门审核，并在符合国家和本省有关规定的情况下，方可视同缴费年限。该条例第五十九条授权本省人民政府制定实施办法。浙江省人民政府下发浙政发（2006）48号《关于完善企业职工基本养老保险制度的通知》，其中第十一条第（四）项规定“具体实施办法由省劳动厅和省财政厅制定”。据此，浙江省人力资源和社会保障厅会同浙江省财政厅下发了浙人社发（2011）221号《关于解决未参保集体企业退休人员及其他相关人员基本养老保障等遗留问题的实施意见》，其中规定因自动离职原因离开单位的，其在原单位的工作年限经审核确认后，可申请一次性缴纳原工作年限的基本养老保险费。据此，上诉人自动离职前19年1个月工作年限不作为连续工龄而视同为缴费年限，被上诉人市人社局据此批准上诉人补缴自动离职前19年1个月养老保险费。该实施意见属于其他行政规范性文件，但其系在法规、规章授权的情况下制定，其规定也并未与我国法律、法规、规章相抵触，应当可适用，另根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条之规定，人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。规范性文件为行政机关作出行政行为提供了行为规则，具有普遍约束力。在法律、行政法规、部门规章未有具体规定而其他规范性文件亦未违反法律、法规、规章规定及违背其基本原则和精神的情况下，行政机关依据此类规范性文件作出的具体行政行为应予以肯定，该类规范性文件可作为审查具体行政行为合法性的依据，故被上诉人市人社局据此作出的行政批准行为正确。对上诉人苗邦法提出的被诉具体行政行为适用法律错误的主张，亦不予采纳。三、关于行政程序的合法性问题。被上诉人市人社局在受理上诉人苗邦法的申请后，对相关材料进行了审核，认定上诉人苗邦法属国有企业自动离职的职工，并依法作出行政批准行为，允许其补缴参加工作后到舟山市实行职工个人缴纳基本养老保险费制度前的参加工作年限总计19年1个月的养老保险费，系被上诉人依法履行职责的行为。但被上诉人市人社局在履行职责的过程中，未尽谨慎审查申请材料的义务，在上诉人未提供委托代理手续和其他相关身份证明的情况下，对其作出批准其补缴养老保险费的手续，不符合法律规定，但由于事后上诉人苗邦法对此予以追认，且该批准行为又系授益行政行为，故原审法院认为该违法之处仅属程序瑕疵，不足以撤销该具体行政行为的认定，并无不当。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人苗邦法负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王卫东
审 判 员 周 杰
审 判 员 张 佩
二〇一三年十二月十二日
代书记员 方 园