安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）皖行终703号
上诉人（一审原告）泗县丁湖镇丁湖村圩后五组，住所地安徽省宿州市泗县丁湖镇丁湖村。
诉讼代表人丁仅成，男，汉族，1954年6月17日出生，住安徽省宿州市泗县。
诉讼代表人丁敬友，男，汉族，1941年9月19日出生，住安徽省宿州市泗县。
委托代理人戴希海，安徽鑫光律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）泗县人民政府，住所地安徽省宿州市泗县行政中心，组织机构代码00320326-8。
法定代表人王法立，县长。
被上诉人（一审第三人）泗县丁湖镇人民政府，住所地安徽省宿州市泗县丁湖镇丁湖街。
法定代表人苌荣，镇长。
上诉人泗县丁湖镇丁湖村圩后五组（以下简称圩后五组）因诉泗县人民政府土地行政登记一案，不服宿州市中级人民法院于2016年8月11日作出的（2016）皖13行初38号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审原告圩后五组向一审法院起诉称，一、2015年12月18日，圩后五组的40户村民向宿州市人民政府申请行政复议，要求撤销泗县人民政府向泗县味多美食品有限公司颁发的泗国用（2003）第853号国有土地使用证，复议期间，经过泗县人民政府举证，圩后五组才知道涉案土地还曾被泗县人民政府登记在丁湖镇政府名下。泗县人民政府在三天内连续颁发两份国有土地使用证。圩后五组遂撤回复议申请，提起行政诉讼。二、颁证档案与客观事实不符。泗县味多美食品有限公司早已倒闭。该宗土地原系圩后五组四固定时期获得，有合法的土地来源。后被丁湖镇政府用不法手段占有。圩后五组的群众多次要求归还土地，但至今仍有大部分土地没有归还。泗县人民政府将原属于圩后五组的集体土地为丁湖镇政府颁发国有土地使用证，事实错误，违反法律规定。因该泗国用（2003）第845号国有土地使用证已被注销，请求判决确认该泗国用（2003）第845号国有土地使用证违法，诉讼费由泗县人民政府负担。
一审法院审理查明，涉案土地位于泗县丁湖镇丁湖村，登记面积为30750平方米。丁湖镇区公所（丁湖镇政府前身）于1979年建设窑厂使用该土地。2003年10月7日，丁湖镇政府提出土地登记申请，填写了《土地登记申请审批表》。泗县丁湖镇圩后村村民委员会于2003年10月8日出具《证明》载明，原丁湖公社于1979年征地建窑厂，其中有原圩后大队第四生产队的土地49.6亩，当时属有偿征地，经协商每亩价格175元，丈量土地后，钱款全部付清。泗县人民政府国土部门对该土地进行了地籍调查、绘制宗地图、勘丈及审核，认定“该宗地原系集体土地、于1979年丁湖公社建窑厂使用至今”，2003年10月14日，泗县人民政府向丁湖镇政府颁发了泗国用（2003）第845号国有土地使用证，将该宗土地登记给丁湖镇政府使用，载明单位性质为全民，权属性质为国有，使用权类型为划拨，面积为30750平方米，土地用途为工业仓储。
2013年10月17日，泗县人民政府向泗县味多美食品有限公司颁发了泗国用（2003）第853号国有土地使用证，将该宗土地的使用权转移登记至泗县味多美食品有限公司名下。泗国用（2003）第845号国有土地使用证即被注销。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（一）项之规定，提起诉讼应当符合的条件包括，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据《安徽省土地权属争议处理条例》第十条规定，乡（镇）村办企业、事业使用集体所有的土地，按下列规定确定权属：（一）《六十条》实施以前使用的，乡（镇）办的属于乡（镇）农民集体所有，村办的属于村农民集体所有，其使用权属现用地单位；（二）《六十条》实施至一九八二年二月十二日期间使用的，其土地所有权按前项规定处理，土地使用权由县级人民政府土地管理部门审核、确认。本案中，涉案土地在1979年因丁湖镇政府建设窑厂而使用原属集体所有的土地，该窑厂系镇办窑厂，依照上述规定，该土地的所有权属于镇农民集体所有，使用权已由泗县人民政府土地管理部门审核确认属于丁湖镇政府，故圩后五组与泗县人民政府对该宗土地作出的土地登记行为无利害关系，圩后五组不具有本案原告主体资格，其起诉依法应予驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（一）项之规定，裁定驳回泗县丁湖镇丁湖村圩后五组的起诉。
圩后五组上诉称，上诉人在一审中的诉讼请求为确认泗县人民政府颁发给丁湖镇人民政府的泗国用（2003）第845号国有土地使用证违法，一审裁定对该证的合法性未作分析论证，未说明理由，认定部分事实不清，证据不足。上诉人完全具有原告资格，起诉符合法定条件，一审裁定驳回上诉人的起诉不当。请求二审法院撤销一审裁定。
一审原告圩后五组向一审法院提交了以下证据：证据1,丁湖村委会出具的证明，证明圩后五组是适格主体，起诉未超过起诉期限；证据2,泗县人民政府的行政复议答复书、宿复决字（2015）179号行政复议终止决定书，证明圩后五组申请复议的事实、诉争的事实，期限符合法律规定；证据3，凡友彬、丁持柱出具的书面证明,证明圩后五组诉争事实客观、真实，争议土地没有买卖转让给丁湖镇政府，起诉期限符合法律规定；证据4，蒋怀与圩后四组代表签订的协议书，证明承包人已经把部分土地返还给圩后五组的事实，亦证明圩后五组是适格的诉讼主体；证据5，丁明飞出具的情况说明、村委会的证明，证明泗县人民政府提交的2003年10月8日的证明不真实不合法；证据6，丁湖镇良种育苗繁育厂的租赁合同书，证明丁湖镇政府违法占用土地的事实；证据7，出庭证人丁持柱所作证言，证明丁持柱于1995年至1999年在丁湖镇企业办任职，当时由镇企业办收取窑厂承包费，承担管理职责，1997年窑厂倒闭停止生产，圩后组的村民要种地，承包人也想承包，当时丁持柱作为企业办人员处理相关事宜。
一审被告泗县人民政府在举证期限内向一审法院提交了以下证据：证据1，土地登记申请审批表；证据2，地籍调查表含宗地图；证据3,圩后村委会及丁湖镇人民政府出具的证明；证明当时占用的是圩后第四生产队的土地；证据4，领取清单三张，蒋庙生产队蒋贤文出具的收条，丁万美、丁万会、丁持为出具的收条，蒋庙生产队丁万会、丁持为1981年8月出具的收条；证据1-4证明该宗土地是1979年有偿征用圩后四组的集体土地。法律依据：《安徽省土地权属争议条例》、《土地登记办法》。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审裁定认定的案件事实，本院予以确认。
本院认为，本案中，泗县丁湖镇人民政府、丁湖镇圩后村民委员会出具证明，认为涉案土地中有1979年原丁湖公建窑厂占用的原圩后大队第四生产队土地；丁湖镇丁湖村民委员会证明丁湖村圩五组与原丁湖公社圩后大队第四生产队同属一组。故上诉人与其所诉土地登记颁证行为有利害关系，其对该行为提起诉讼具备原告资格。根据《安徽省土地权属争议处理条例》第十条的规定，乡（镇）村办企业、事业使用集体所有的土地，按下列规定确定权属：（一）《六十条》实施以前使用的，乡（镇）办的属于乡（镇）农民集体所有，村办的属于村农民集体所有，其使用权属现用地单位；（二）《六十条》实施至一九八二年二月十二日期间使用的，其土地所有权按前项规定处理，土地使用权由县级人民政府土地管理部门审核、确认。占多用少、占而未用或者土地利用不合理的，原土地所有者有归还要求的，应全部或部分退还。参照原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条的规定，乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：1.签订过用地协议的；2.经县、乡（公社）村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；……乡（镇）村办企事业单位采用上述以外的方式占用的集体土地，或者虽采用上述方式，但目前土地利用不合理的，如荒废、闲置等，应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按有关规定进行处理……。根据上述规定,涉案土地被占用时间、占用者性质、占用方式、有无补偿、有无经过批准、有无实际使用、实际使用多少、土地利用是否合理、原土地权利人有无要求全部或者部分退还等，均属于实体审理需查明的问题。人民法院应在查明上述问题的基础上，依法作出实体判决。一审裁定驳回圩后五组的起诉，适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销宿州市中级人民法院（2016）皖13行初38号行政裁定；
二、本案指令宿州市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定
审 判 长 张志强
代理审判员 张高英
代理审判员 阮秀芳
二〇一七年一月四日
书 记 员 潘玉丹
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……