上海市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）沪二中行终字第565号
上诉人（原审被告）上海市黄浦区民政局。
法定代表人李峻。
委托代理人陈飞。
委托代理人金缨，上海市金源方程律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）蒋桂珍。
委托代理人李小林，上海市广庭律师事务所律师。
原审第三人上海诺申投资管理有限公司。
法定代表人谢利奎。
委托代理人金青。
上诉人上海市黄浦区民政局（以下简称黄浦民政局）因养老机构设置批准决定一案，不服上海市黄浦区人民法院（2013）黄浦行初字第144号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人黄浦民政局的委托代理人陈飞、金缨律师，被上诉人蒋桂珍的委托代理人李小林律师，原审第三人上海诺申投资管理有限公司（以下简称诺申公司）的委托代理人金青到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院查明，本市黄浦区复兴东及XXX弄系XXX小区（XXX弄为进出住宅楼门牌号），由3幢29层联体大楼组成，其中1－5层系商业裙房，六层系设备层（部分面积为游泳池和会所）。蒋桂珍系该小区XXX弄X号XXX室业主。2012年10月23日，诺申公司向黄浦民政局提出申请，拟在新地苑六层设置名为“上海乐居老人公寓”的养老机构，并提交了可行性研究报告及租赁协议、资金证明、房屋土地测绘技术报告书等材料。黄浦民政局收到诺申公司的申请后经审查，于2012年10月31日核发（黄）字2012第001号《上海市养老机构设置批准书》，核准诺申公司在本市黄浦区复兴东六层设置“上海乐居老人公寓”，占地面积4312.07平方米，建筑面积2638.79平方米，床位105只，设置期限自2012年10月31日至2013年10月31日。蒋桂珍认为被诉具体行政行为侵犯其合法权益，诉至原审法院，请求撤销黄浦民政局所作（黄）字2012第001号《上海市养老机构设置批准书》的具体行政行为。
原审法院认为，根据《上海市养老机构管理办法》的规定，黄浦民政局依法负有管理本辖区内养老机构、负责养老机构设置审批的行政职责。根据相关法律规定，建筑物的使用应当符合建设工程规划许可证或者房地产权证书载明的用途，不得擅自改变。本案中，诺申公司申请设置养老机构的场所位于新地苑六层，该楼层经规划审批为小区设备层，现诺申公司在该楼层申请设置养老机构系改变原有规划核定的房屋使用性质，且未得到相关规划、房管行政管理部门的批准，黄浦民政�据此作出被诉具体行政行为与法相悖，依法予以撤销。遂判决：撤销黄浦民政局于2012年10月31日作出核发（黄）字2012第001号《上海市养老机构设置批准书》的具体行政行为。判决后，黄浦民政局不服，向本院提起上诉。
上诉人黄浦民政局上诉称：被上诉人蒋桂珍居住的复兴东与原审第三人诺申公司申请设置养老机构的复兴东六层，分属不同的门牌，各有独立的进出通道，蒋桂珍与被诉养老机构设置批准行为之间不具有利害关系，且该批准行为并非设置养老机构终局性文件，对蒋桂珍不产生权利义务的影响，故蒋桂珍不具备原告诉讼主体资格。上诉人所作批准行为是依据《上海市养老机构管理办法》、《黄浦区养老机构管理办法》的规定进行了实体审查。诺申公司按照规定提交了相应的申报材料，上诉人经审查认定诺申公司的申请符合上述法律规范的规定。上诉人所作被诉养老机构设置批准行为事实清楚、程序合法、适用法律正确。原审判决所依据的《房屋土地测绘技术报告书》并非法律规范要求上诉人必须审查的文件，且该技术报告加盖了物业管理公司的印章，诺申公司申请设置养老机构的面积和部位与其提供的房屋资料吻合，诺申公司的选址符合筹建养老机构的条件。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决。
被上诉人蒋桂珍辩称：系争的大楼是连体建筑，一至六层是裙楼，其中六层为设备层，七层以上是住宅，被上诉人是住宅居民。原审第三人在设备层开办养老机构，将挤占居民通道、电梯、户外活动场所等空间，侵犯居民的合法权益，且在设备层动工，将对建筑整体安全造成不利影响，故上诉人所作养老机构设置批准行为与被上诉人具有利害关系，被上诉人有原告诉讼资格。原审第三�拟开办的养老场所没有无障碍设施、电梯和独立出入口，也没有室外活动场所，上诉人所作批准行为违反《上海市养老机构管理办法》的规定，应予撤销。原审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人诺申公司述称：同意上诉人的意见。原审第三人向上诉人申请批准设置养老机构，符合法律法规的规定，且该养老机构场所与居民住宅各有不同的出入口，不会对被上诉人等居民产生影响。请求二审法院依法判决。
本院经审理查明，原审认定事实由上诉人、被上诉人提供的（黄）字2012第001号《上海市养老机构设置批准书》、沪房地南字（2000）第009792号上海市房地产权证、黄房管信（2012）01727号来信书面答复、六层（设备层）平面图、六层简体梁配筋图及连梁、暗柱布置图，申请书、企业法人营业执照及税务登记证、上海乐居老年公寓可行性报告和章程、租房协议、沪房地市字（2000）第002295号上海市房地产权证、房屋土地测绘技术报告书、资金证明、总体建筑设计方案图纸、上海市社会福利机构设置申请表、上海市黄浦区民办非企业单位名称核准通知书等证据证明，本院予以确认。
本院认为：根据《上海市养老机构管理办法》第六条、第十条的规定，上诉人黄浦民政局具有作出本案系争养老机构设置审批决定的职权。本案争议焦点在于上诉人向原审第三人诺申公司核发（黄）字2012第001号《上海市养老机构设置批准书》的行为是否符合法律规定。原审第三人设置养老机构，应符合相关法律法规的规定，而不仅限于《上海市养老机构管理办法》、《黄浦区养老机构管理办法》的规定。《物业管理条例》第五十条规定：“物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施，不得改变用途。业主依法确需改变公共建筑和共用设施用途的，应当在依法办理有关手续后告知物业服务企业；物业服务企业确需改变公共建筑和共用设施用途的，应当提请业主大会讨论决定同意后，由业主依法办理有关手续。”《上海市住宅物业管理规定》第五十条规定，业主、使用人应当遵守国家和本市的规定以及临时管理规约、管理规约，按照房屋安全使用规定使用物业；禁止损坏或者擅自占用、移装共用设施设备。第五十二条规定，业主、使用人应当按照规划行政管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。本案中，原审第三人拟开办养老机构的所在地本市复兴东六层，系大楼设备层，属于公用设施，明显不具备设置养老机构的条件。且原审第三人在该处设置养老机构，属于改变物业使用性质，亦未取得规划或房屋管理部门的批准。上诉人在审批原审第�人设置养老机构的申请时，未严格审查养老机构的设置地点是否符合设置条件和物业使用性质，依法应予撤销。
关于上诉人认为被上诉人蒋桂珍不具有原告诉讼主体资格的问题，本院认为，复兴东及701弄均属新地苑小区，由三幢29层联体大楼组成，其中一至五层为商业裙房，六层为设备层，蒋桂珍系该小区复兴东业主。现原审第三人向上诉人申请将大楼六层设置为养老机构，上诉人所作养老机构设置批准行为与包括被上诉人在内的住宅居民具有利害关系，被上诉人向原审法院起诉具有原告诉讼主体资格。关于上诉人认为养老机构设置批准行为系过程性行政行为，未对被上诉人合法权益产生影响的问题，本院认为，被诉养老机构设置批准行政行为一经作出，即具有法律效力，对相关当事人产生权利义务影响。被上诉人认为该行政行为侵害其合法权益，遂提起行政诉�，并无不当。原审法院受理后，依法对被诉行政行为进行合法性审查，亦无不妥。综上，上诉人的上诉请求及理由缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。原审判决正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海市黄浦区民政局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 姚倩芸
代理审判员 崔胜东
代理审判员 沈亦平
二〇一四年一月六日
书 记 员 韩 瑱
附：相关法律条文
附：相关的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
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