山东省嘉祥县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）嘉行初字第248号
原告梁山县灿东黄河浮桥有限公司。住所地梁山县小路口镇朱丁庄扬水站。
法定代表人邓凤梧，董事长。
委托代理人马庆东，北京市隆安（济南）律师事务所律师。
委托代理人闫安源，北京市隆安（济南）律师事务所律师。
被告梁山县交通运输局。住所地梁山县交通路*号。
法定代表人李华，局长。
委托代理人杨长顺，山东及时雨律师事务所律师。
委托代理人刘涛，梁山县交通运输局干部。
被告梁山县小路口镇人民政府。住所地：梁山县小路口镇镇政府驻地。
法定代表人尚继海，镇长。
委托代理人赵善兴，小路口镇干部。
委托代理人陆梅，山东浒源律师事务所律师。
原告梁山县灿东黄河浮桥有限公司（以下简称灿东浮桥公司）不服被告梁山县交通运输局（以下简称县交通局）、梁山县小路口镇人民政府（以下简称镇政府）航运行政处罚一案，于2014年12月4日向本院提起行政诉讼。本院于2014年12月4日受理后，于2014年12月5日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月19日公开开庭审理了本案。原告法定代表人邓凤梧及其委托代理人马庆东、闫安源，被告县交通局委托代理人杨长顺、刘涛，被告镇政府委托代理人赵善兴、陆梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告县交通局、镇政府以原告所建浮桥存在安全隐患为由，于2014年8月28日向原告送达了《安全隐患整改通知书》。该通知书载明，根据梁山县安全生产委员会（以下简称梁山县安委会）隐患整改督办通知书，梁安督办字（2014）第2号和（梁）安监管责改（2014）021号文件内容及灿东浮桥公司关于涉诉浮桥位置移位的申请，责令原告立即拆除浮桥、停业整顿，并向河道主管部门申请，积极认真做好浮桥移位工作，直至消除隐患。
原告灿东浮桥公司诉称，涉诉浮桥系原告于2005年经山东黄河河务局和山东黄河东平湖管理局批准建设。2014年8月28日，二被告向原告送达了《安全隐患整改通知书》，责令原告拆除浮桥、停业整顿。原告无奈将浮桥拆除。被诉具体行政行为缺乏事实根据、法律依据，程序违法。请求人民法院依法确认二被告作出的《安全隐患整改通知书》行为违法，并依法撤销。
原告提供的证据、依据：1、《中华人民共和国河道管理条例》、《山东省黄河河道管理条例》、《黄河下游浮桥建设管理办法》，上述法律依据证明二被告均无权对涉案浮桥行使行政处罚权及行政强制权。2、鲁黄水政（2005）15号文、黄河水政（2005）20号文，证明涉案浮桥系经黄河水政部门批准建设的，浮桥使用期限为15年。二被告均无权对涉案浮桥行使行政强制权。3、2013至2014年度、2014至2015年度船舶年审合格证。证明涉诉浮桥船舶按期年审，年审均合格。4、水路运输许可证。证明原告经合法批准，具有从事旅客运输经营业务的资格。5、营业执照副本。证明原告营业期限从2006年7月26日至2021年7月25日。二被告作出被诉具体行政行为时，原告处于合法经营期限内。综上，1-5号证据证明涉诉浮桥经经合法批准建设，并拥有合法的经营权，被诉具体行政行为没有事实根据和法律依据。
被告县交通局辩称，2014年3月13日，梁山县安全生产监督管理局（以下简称梁山县安监局）以原告所建浮桥存在安全隐患为由，向原告作出了（梁）安监管责改（2014）021号责令限期整改指令书，要求原告对照其存在的五项问题进行整改。次日，梁山县安委会以梁安督办字（2014）第2号隐患督办通知书的形式，将该案交由被告县交通局督办。因存在安全隐患，原告曾于2013年8月10日向被告县交通局提出申请，将浮桥移位至铁路下游。根据《铁路安全管理条例》、《安全生产法》及《山东省渡运管理办法》的规定，在涉诉浮桥存在安全隐患的情况下，因原告未按安全生产监管部门规定的整改时间进行整改，被告县交通局依法作出了被诉具体行政行为。该被诉具体行政行为符合法律规定。请求人民法院依法予以维持。
被告县交通局在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、《中华人民共和国安全生产法》第九条第二款；《山东省渡运管理办法》第三条。以上述法律依据证明被告县交通局具有作出被诉具体行政行为的法定职权。2、梁山县安监局现场检查笔录及责令限期整改指令书。证明涉诉浮桥存在安全隐患，应移位至铁路桥下游，并限原告于2014年6月12日前整改完毕。3、梁山县安委会隐患督办通知书（梁安督办字（2014）第2号），证明梁山县安委会将涉诉浮桥存在的需整改问题，交由被告县交通局督导整改。4、2013年8月10日原告向被告县交通局提交的申请报告。证明原告认可涉诉浮桥存在安全隐患的事实，并以此为由向被告县交通局申请将浮桥移位至铁路下游。
被告镇政府辩称，2014年3月13日，梁山县安监局在进行安全生产隐患大排查时，发现涉诉浮桥存在安全隐患，并对存在的问题作出了责令限期整改指令书。梁山县安委会以梁安督办字（2014）第2号隐患督办通知书的形式，将该案交由被告镇政府处理。因涉诉浮桥存在安全隐患，极易危及临近铁路及他人人身财产安全，被告镇政府根据梁山县安委会隐患督办通知书及梁山县安监局责令限期整改指令书的要求，依据《铁路安全管理条例》第四条第一款、《山东省浮桥管理办法》第三条之规定，被告镇政府依职权作出了被诉具体行政行为。综上，被诉具体行政行为符合法律规定。请求人民法院依法予以维持。
被告镇政府在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、《中华人民共和国安全生产法》、《铁路安全管理条例》、《山东省浮桥管理办法》。以上述法律依据证明被告镇政府具有作出被诉具体行政行为的法定职权。2、梁山县安监局现场检查笔录及责令限期整改指令书。证明涉诉浮桥存在安全隐患，应移位至铁路桥下游，并限原告于2014年6月12日前整改完毕。3、梁山县安委会隐患督办通知书（梁安督办字（2014）第2号），证明梁山县安委会将涉诉浮桥存在的需整改问题，交由被告镇政府督导整改。
庭审质证时，原告灿东浮桥公司对被告县交通局提供的1-4号证据、依据均有异议。认为：1号法律依据《中华人民共和国安全生产法》、《山东省渡运管理办法》不适用本案，上述法律没有授权被告县交通局对涉诉浮桥的拆除具有管辖权，与本案不具关联性。2号证据现场检查笔录及责令限期整改指令书。梁山县安监局无权责令对涉诉浮桥移位。涉诉浮桥能否移位应经主管部门批准。梁山县安监局负责对安全生产监管工作，在法律授权范围内享有行政执法权，被告县交通局代为执法，无法律依据。3号证据隐患督办通知书。该通知书明确载明，针对第5项问题，待有关专家论证并经主管部门同意后由原告实施整改。被告县交通局未按照督办通知要求进行执法，该被诉具体行政行为违法。4号证据申请报告。该证据与本案不具关联性。
被告镇政府对被告县交通局提交的1-4号证据均无异议。
原告灿东浮桥公司对被告镇政府提供的1-3号证据、依据均有异议。认为，1号法律依据《中华人民共和国安全生产法》、《铁路安全管理条例》、《山东省浮桥管理办法》，均未授权镇政府对涉诉浮桥的拆除具有管辖权。对2-3号证据的质证意见同对被告县交通局提交的2-3号证据的质证意见。
被告县交通局对被告镇政府提供的1-3号证据无异议。
二被告对原告灿东浮桥公司提供的1-5号证据均有异议。认为：1号法律依据《中华人民共和国河道管理条例》、《山东省黄河河道管理条例》及《黄河下游浮桥建设管理办法》的规定，没有排除被告县交通局对涉诉浮桥的行政管理职权，且上述法律与本案不具有关联性。2-4号证据亦与本案不具有关联性。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
被告县交通局的1号法律依据中《中华人民共和国安全生产法》第九条第二款从原则上规定了县级以上地方政府有关部门，根据法律规定在各自职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理权。但该规定不同于本法第一款规定的，县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。由此看出，安监局是辖区内安全生产监督管理的职能部门。该法律依据不能证明被告县交通局涉诉浮桥具有责令强制拆除、停业整顿的行政处罚权。1号法律依据中《山东省渡运管理办法》规定了交通部门和港航管理机构对渡运行业的管理职权，并赋予了上述机关对渡运经营者违规经营的行为处罚职权。但本案涉诉浮桥并未涉及本法规定的违规经营的情形，且未授予被告县交通局对涉诉浮桥具有责令强制拆除、停业整顿的职权。故，1号法律依据不能作为被告县交通局具有作出被诉具体行政行为法定职权的依据。2号证据现场检查笔录及责令限期整改指令书是梁山县安监局行使职权所作的法律文书，但不能作为被告县交通局取得作出被诉具体行政行为职权的依据，即不能作为被诉具体行政行为合法的证据。3号证据隐患督办通知书。该通知书载明，针对第五项承载舟应移至晋煤东运铁路桥下游处的问题，待有关专家论证并经主管部门同意后，由原告实施整改。本案被告县交通局未按照梁山县安委会的要求，即未经专家论证及主管部门同意，径行作出责令原告拆除浮桥、停业整顿，并做好浮桥移位工作，直至消除隐患的通知书。该督办通知书不能作为被告县交通局取得作出被诉具体行政行为的职权依据，亦不能作为被诉具体行政行为合法的证据。4号证据申请报告与本案不具有关联性，对该证据应不予采信。
被告镇政府的1号法律依据中《中华人民共和国安全生产法》第九条规定的是县级以上地方政府有关部门对安全生产工作所应履行的职责。因此，该条款不能证明被告镇政府对涉诉浮桥具有作出被诉具体行政行为的法定职权。1号法律依据中《铁路安全管理条例》规定，对危及铁路沿线安全的执法部门是县级以上地方人民政府相关部门，并不包括乡镇政府。因此，该条例不能作为被告镇政府职权合法的依据。1号法律依据中《山东省浮桥管理办法》规定，乡、镇人民政府负责乡镇浮桥的安全管理工作。但未授予被告镇政府对涉诉浮桥具有责令强制拆除、停业整顿的职权。故，1号法律依据不能作为被告镇政府具有作出被诉具体行政行为法定职权的依据。2号证据现场检查笔录及责令限期整改指令书是梁山县安监局行使职权所作的法律文书，但不能作为被告镇政府取得作出被诉具体行政行为职权的依据，即不能作为被诉具体行政行为合法的证据。3号证据隐患督办通知书。该通知书载明针对第五项承载舟应移至晋煤东运铁路桥下游的问题，待有关专家论证并经主管部门同意后，由原告实施整改。本案被告镇政府未按照梁山县安委会的要求，即未经专家论证及主管部门同意，径行作出责令原告拆除浮桥、停业整顿，并做好浮桥移位工作，直至消除隐患的通知书。该督办通知书不能作为被告镇政府取得作出被诉具体行政行为的职权依据，亦不能作为被诉具体行政行为合法的证据。
原告灿东浮桥公司提供的1号法律依据《中华人民共和国河道管理条例》、《山东省黄河河道管理条例》、《黄河下游浮桥建设管理办法》，能证明黄河河道主管部门对涉诉浮桥具有管理职权，该依据能适用本案。2-5号证据能证明涉诉浮桥系经合法审批建设，并在核定的经营期限、经营范围依法经营。对2-5号证据应予以采信。
经审理查明，原告灿东浮桥公司经山东黄河河务局鲁黄水政（2005）15号批复、山东黄河东平湖管理局黄湖水政（2005）20号批复批准，于2005年在梁山县小路口镇朱丁庄扬水站（批复批准位置为朱丁庄控导工程22#-23#坝之间）建设浮桥一座，用于旅客及货物运输，营业期限为2006年7月26日至2021年7月25日。济宁市港航局向原告颁发水路运输许可证，载明经营期限为五年，从2013年4月30日至2018年4月30日。2013至2015年度，涉诉浮桥船舶经济宁市港航局审验均合格，并颁发了船舶年审合格证。2014年3月13日，梁山县安监局经现场检查，以涉诉浮桥存在五项安全隐患问题为由，于次日向原告下达了责令限期整改指令书。责令原告对存在的1-4项问题，即应急预案未向安监部门备案、承载舟部分防护栏损坏、浮桥北线翘板高低不平、承载舟现场需增警示标志，于2014年3月28日前整改完毕；对存在的第5项问题，即承载舟应移至晋煤东运铁路桥墩下游处，于2014年6月12日前整改完毕。2014年3月14日，梁山县安委会分别向被告交通局、镇政府下达了隐患督办通知书。要求二被告对原告存在的1-4项问题进行督导整改；对第5项问题，待有关专家论证并经主管部门同意后由原告实施整改。2014年8月28日，二被告联合向原告作出了被诉具体行政行为。后原告自行将涉诉浮桥拆除。原告以被诉具体行政行为侵犯其合法权益为由，于2014年12月4日向本院提起诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国河道管理条例》第五条第二款规定，长江、黄河等大江大河的主要河段，由国家授权的江河流域管理机构实施管理，或者由上述江河所在省的河道主管机关根据流域统一规划实施管理。第十三条第一款规定，交通部门进行航道整治，应当符合防洪安全要求，并事先征求河道主管机关对有关设计和计划的意见。《山东省黄河河道管理条例》第十一条规定，在黄河河道管理范围内修建跨河桥梁、浮桥等设施的，建设单位必须向黄河河道主管机关提出申请，经审查同意后，方可按规定履行审批手续。第十二条规定，黄河河道管理范围内已建工程和设施，如因黄河防洪标准变更或者黄河防洪兴利工程加固改建等原因，需进行加固、改建或拆除的，原工程建设单位或主管部门必须按照黄河河道主管机关的要求进行加固、改建或者拆除，并承担费用。第二十四条规定，因防洪、防凌需要拆除浮桥的，浮桥经营单位应执行黄河河道主管机关的拆除指令。对拒不拆除的，由当地人民政府组织有关部门强制拆除，所需费用由浮桥经营单位承担。《黄河下游浮桥建设管理办法》第三条规定，河南、山东两省交界河段的浮桥建设方案，由黄河水利委员会审查；其它河段的浮桥建设方案，分别由省黄河河务局审查。本案中，涉诉浮桥经山东黄河河务局和山东黄河东平湖管理局批准建设，即山东黄河河务局和山东黄河东平湖管理局是上述法律规定的黄河河道主管机关。根据上述法律规定，山东黄河河务局和山东黄河东平湖管理局对涉诉浮桥只有在防洪、防凌需要的情形下，可行使责令拆除的权力。若拒不拆除的情形出现，梁山县政府可组织有关部门强制拆除。本案中二被告在未有山东黄河河务局和山东黄河东平湖管理局对原告涉诉浮桥拆除指令的情况下，即向原告送达通知书，责令其立即拆除浮桥、停业整顿。庭审时，二被告所举的法律依据不能证明其具有作出被诉具体行政行为的职权。原告主张二被告无职权作出被诉具体行政行为的观点，应予支持。且二被告未依照行政处罚法所规定的法定程序作出被诉具体行政行为，行政程序违法。鉴于原告灿东浮桥公司在收到二被告送达的《安全隐患整改通知书》后，已自行将涉诉浮桥拆除，本案已不具有可撤销的内容。故依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告梁山县交通局、梁山县小路口镇人民政府于2014年8月28日向原告梁山县灿东黄河浮桥有限公司作出的《安全隐患整改通知书》的行为违法。
案件受理费50元，由被告梁山县交通局、梁山县小路口镇人民政府均担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。
审 判 长 高中谦
审 判 员 王继同
人民陪审员 李先林
二〇一五年一月三十日
书 记 员 李倩倩