广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）河市行终字第50号
上诉人（一审原告）罗城仫佬族自治县小长安镇双合村地黄村民小组。
诉讼代表人谢良平，村民小组长。
委托代理人黄敏彦，广东贯虹律师事务所律师。
委托代理人张昌春。
被上诉人（一审被告）罗城仫佬族自治县人民政府。住所地：罗城仫佬族自治县东门镇朝阳路***号。
法定代表人银邦克，县长。
委托代理人梁伦菘，男，罗城仫佬族自治县国土资源局干部。
委托代理人黄昌瑞，男，罗城仫佬族自治县法制办公室干部。
被上诉人（一审第三人）罗城仫佬族自治县小长安镇双合村大山洞村民小组。
诉讼代表人陆新务，村民小组长。
被上诉人（一审第三人）罗城仫佬族自治县小长安镇双合村小山洞村民小组。
诉讼代表人陆儒强，村民小组长。
上列两被上诉人共同委托代理人黄继平。
上诉人罗城仫佬族自治县小长安镇双合村地黄村民小组（以下简称地黄村民小组或称地黄屯）不服罗城仫佬族自治县人民法院（2013）罗行初第15号行政判决，向本院提出上诉，本院依法受理后组成合议庭于2014年6月27日公开开庭审理了本案。上诉人地黄村民小组诉讼代表人谢良平及委托代理人黄敏彦、张昌春，被上诉人罗城仫佬族自治县人民政府委托代理人梁伦菘、黄昌瑞，被上诉人罗城仫佬族自治县小长安镇双合村大山洞村民小组（以下简称大山洞村民小组或称大山洞屯）诉讼代表人陆新务，被上诉人罗城仫佬族自治县小长安镇双合村小山洞村民小组（以下简称小山洞村民小组或称小山洞屯）诉讼代表人陆儒强，以及大、小山洞村民小组共同委托代理人黄继平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审审理查明，争议地位于地黄屯的南面，距地黄屯5公里，中途需穿越双板屯。位于大、小山洞两屯的东面1.5公里处。其四至范围是：东以崩山山顶倒水为界，南以山洞围墙为界，西以桐子岭、牛栏山、五里坪倒水为界，北以与双板屯地界夹界（有石墙）的大石头为界，争议地面积约813亩，其中可耕种土地（指山脚下平地部分，含石花地）面积约250亩。争议地周围部分有石头墙是原告地黄屯所建，争议地内的社庙是原告每年进行民俗祭祀活动的场所。争地内的桂花树等林木是第三人银星毅所种植，银星毅分别于2011年4月、2012年2月与地黄屯和大、小山洞两屯签订了承租牛塘洞的土地用于种植林木的协议。后因涉及土地权属问题，争议双方都表示待政府确权后再由第三人支付土地承包金。争议地在土地改革、农业合作化、“四固定”、林业“三定”等各个历史时期，均未经县人民政府确定过权属。上世纪70年代初，争议地大部分是原告地黄屯开荒种植玉米、木薯等农作物，第三人大、小山洞两屯也有村民在争议地进行放牧和零星种植农作物等生产活动，曾有大、小山洞屯耕牛在争议地域因吃了地黄屯的玉米被地黄屯罚款。2008年因大部分村民外出打工，争议地丢荒。在2010年之前，双方并未发生过土地权属争议。2010年10月，政府进行林权改制确定山场界线，第三人大、小山洞两屯对争议地提出土地权属主张，因而引发纠纷。纠纷发生后，小长安镇政府于2011年9月8日组织地黄屯和大、小山洞两屯进行调解。参加调解人员有地黄屯的村民代表张治红（负责人）、谢良平、谢忠勋、邓有才、邓自宣和大、小山洞屯的村民代表陆新务（负责人）、黄邦能（负责人）、黄邦文、陆凤念，经协商自愿达成如下调解协议：1、争议地牛塘洞山场内的土地和牛塘洞东面山场（与柳城交界面）权属归甲方所有。2、牛塘洞西面山场权属归乙方所有。3、地黄屯和大、小山洞屯自愿约定如果在2011年9月15日前双方任何一方都未就争议地牛塘洞及山场权属的确权申请书提交政府，那么视为双方都接受该调解意见。调解协议书签订之后，大、小山洞的个别群众不同意该调解协议，大、小山洞村民小组于2011年9月13日向县政府申请土地确权，主张争议的林木林地权属全部归其所有。因双方主张争议地完全属于自己一方所有证据不足。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第十六条第一款、第二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条、第十二条（二）项的规定，被告于2012年10月17日作出罗政处字（2012）10号土地权属争议处理决定书，决定：1、以木洞口双板屯地界夹界的大石头为界，现在的村路进牛塘洞的右边地块332亩归地黄屯集体所有，并由其管理使用。2、以木洞口双板屯地界夹界的大石头为界，现在的村路进牛塘洞的左边地块481亩归大、小山洞两屯集体所有，并由其管理使用。原告地黄村民小组不服县政府的处理决定，在复议期内向河池市人民政府申请复议，河池市人民政府于2013年3月5日作出河政复决字（2013）17号行政复议决定书，维持被告县政府的罗政处字（2012）10号处理决定。原告地黄村民小组于2013年7月18日向该院提起行政诉讼。
一审法院认为，争议地自土地改革、农业合作化、“四固定”、林业“三定”等各个历史时期，均未经县人民政府确定过权属，属农民集体所有。争议双方均无法提供能证明争议地完全属于自己的权属凭证，争议地历经各个历史时期都是争议双方不同程度管理使用的土地。被告所作的具体行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告地黄村民小组主张争议地权属应完全归其所有，没有事实和法律依据，且未能提供充分有效的证据加以证实，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，经合议庭评议，并提交该院审判委员会讨论决定，判决：驳回原告罗城仫佬族自治县小长安镇双合村地黄屯村民小组的诉讼请求。
上诉人地黄村民小组提出上诉称：一、原审判决认定被上诉人的行政程序合法，是认定事实错误，本案有充分证据证明被上诉人的行政程序违法。被上诉人在向相关村民调查时违反法定程序，具体表现在：被上诉人提交的调查笔录有部分没有执法人员签名，有部分只有一名调查人进行调查，违反《广西壮族自治区行政执法程序规定》的要求。被上诉人在调查时没有带被调查人到争议土地现场，也没有向被调查人出示地图，调查程序明显违法。毫无疑问，就程序而言，被上诉人在调查时，必须以“带被调查人到现场”或“以地图展示争议土地所在位置”等方式向被调查人说明争议的土地所在位置、范围，这才能保证被调查所陈述的事实与争议土地相关联及陈述的准确性。否则，根本不可能保证被调查人所陈述的内容与争议土地相关联及陈述的准确性。二、被上诉人作出的罗政处字（2012）10号土地权属争议处理决定依据不足，事实不清。被上诉人作出处理决定的主要依据是向相关村民进行调查的调查笔录。但调查笔录互相矛盾，不能反映出真实的情况，事实不清。1、上诉人提供的证据已证实，部分被调查村民根本不知道“牛塘洞”这地名，也不清楚争议土地的地理位置、范围，这怎么可能反映出真实的情况？而且，从证据上看，调查笔录确实未反映出被上诉人在调查时对争议土地作出说明，这就无法证明被调查村民是清楚争议土地的地理位置、范围。2、被调查的村民的陈述互相矛盾，事实不清：①被调查人韦天礼在调查笔录中谈及到争议土地为一、二百亩，明显与争议土地面积800多亩的事实相矛盾。②被调查人韦天禹讲到“牛塘洞”历来是双板屯和大、小山洞屯管理的地方，被调查人梁邦杰讲到解放前、解放初期看见大、小山洞在那里种地，但事实上，大、小山洞屯在1964年之前归东门镇德育村管辖，1964年才划归双合村管辖，显然，韦天禹、梁邦杰在调查笔录中所陈述的内容明显与事实不符。三、被上诉人在作出行政行为时没有正确适用法律，没有按照法律规定的要求履行行政职责。l、根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十一条规定，证人证言、石灰窑、石头墙、社庙等均是本案有关事实资料和凭证，被上诉人必须依法全面调查核其真实、具体情况，以明确相关事实。在庭审，被上诉明确否定了上诉人提交的证据7（有关石灰窑、石头墙、社庙、水碾、祭祀轮班牌的照片）的真实性，但一审法院经实地考查后认定证据7的真实性，由此可证明，被上诉人没有对当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证进行考察、调查，被上诉人在庭审中也明确承认没有进行考察、调查。2、被上诉人随意决定土地权属，违反了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条的规定。被上诉人没有考虑历史和现实状况而随意划一条界线来确定权属：以现有公路为界划分为东西两半，既不是以争议双方实际使用的土地为依据确定权属，也不利于生产生活和经营管理。同时，争议双方的户数、人口相当，但被上诉人却确定上诉人占争议土地332亩，第三人占争议土地481亩，第三人比上诉人多出17%，违反了行政行为的公平原则。一审判决没有对被上诉人是否履行《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十一条、第五条规定的法定职责进行审查，一审判决明显错误。四、一审判决对本案证据认定错误。一审法院没有对被上诉人提交全部证据的合法性进行审查，只审查了其客观性。2、对被上诉人提交的证据一审法院认为被调查人是知情的村屯村民，其证言相互印证，但事实上，被调查人（证人）梁邦杰在庭审中明确表示其不清楚争议土地的情况，因此证据13《梁邦杰笔录》明显不可能认定其真实性。此外，如前述分析，以上证据中的内容存在互相矛盾、与事实不相符、事实不清的情况，如何认为“被调查人是知情的村民”？如何认为“其证言相互印证”？明显是对证据认定错误。综述，被上诉人的行政行为程序违法，证据不足，未能依法履行行政职责，其行政行为应当依法撤销。上诉人在二审庭审时补充两点上诉理由：1、在一审当中，上诉人有五位证人出庭，其中有两位证人当庭表示不清楚争议的土地在哪里，五位证人都证明诉争的土地是由上诉人管护使用第三人没有使用和管护的事实。这两项证据所证明的内容与一审判决采信五位证人的证言明显是互相矛盾的。也就是说，一审判决认定的事实互相矛盾，事实错误，请求二审法院依法纠正。2、一审判决书第13页认定争议土地大部分是由上诉人开荒种植玉米和木薯等农作物。既然一审法院认定大部分的土地是上诉人使用，应该在进行权属确定的时候，根据这个事实把争议地大部分裁决归上诉人所有。然而被上诉人的行政决定却将大部分的土地裁决给第三人，被上诉人明显没有正确适用广西土地山林权属调解处理条例第5条规定，请求二审法院依法纠正。上诉人请求二审法院：1、撤销罗城仫佬族自治县人民法院（2013）罗行初字第15号行政判决。2、判决撤销被上诉人于2012年10月17日作出的罗政处（2012）10号土地权属争议处理决定，并责令被上诉人在全面调查核实的基础上，严格依据事实，重新确定本案所争之地的权属。
被上诉人罗城仫佬族自治县人民政府答辩称，政府二审答辩意见与一审时的答辩意见一致。即：一、本案认定事实清楚，证据充分。本案调查中，争议双方都没有充分的证据来证明争议的土地完全属于自己一方。在调查周边村屯中，距离争议地最近的双板屯村民证实：争议双方以及双板屯村民都在上世纪70年代在争议地中进行开荒种植，数量面积都不均等。但在几年之后，各方均不在争议地从事开荒种植，该争议地被双板屯和大、小山洞两屯用作放牛牧场。此外，其他村屯村民无一证明地黄屯在争议地放过牛。对于地黄屯提出的在争议地内有自己的石灰窑，同时大、小山洞两屯也提出在争议地内有自己的石灰窑，并有原村民卢火福的旧屋基遗址。但在调查过程中，周边村屯村民无法确认争议地中的石灰窑建于解放前哪个时期，也无法证明该石灰窑属于争议双方哪方所建，同时也无法证明卢火福的旧屋基遗址位于何处。因此，仅凭争议当事人自己的陈述，显然证据不充分。地黄屯提出的在争议地内有社庙一事，由于其提供的证据不充分，周边村屯村民都不予认可。因此不予支持。二、本案行政行为正确，适用法律得当。政府从立案、送达、调查、调解、作出处理决定等程序，均符合国家法定程序。在处理决定程序上，县政府根据争议双方从土改直至发生争议等各个不同历史时期以及双方管护事实进行裁量，所作罗政处字（2012）10号处理决定书事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，处理得当，恳请人民法院维持政府的处理决定。
被上诉人大、小山洞村民小组答辩称，其二审答辩意见与在一审时的答辩意见一致。即：被告作出的罗政处字（2012）10号处理决定认定事实清楚，理由充分，证据充足。争议地牛塘洞解放前后均为大、小山洞两屯的牛坡和割草、取柴的地方，在洞场曾建有水碾、石灰窑、木炭窑。地黄屯部分村民于上世纪70年代曾到牛塘洞开荒种地，遭大、小山洞两屯阻止干涉引发纠纷，由当时大队干部即村委干部调解，未有结果。后来一直主要由大、小山洞两屯村民放牧，其间从未有人干涉过。2011年，为充分发挥土地价值，大、小山洞两屯经充分协商将牛洞塘对外发包种树，地黄屯提出异议引发本案纠纷。纠纷发生后，被告县政府派员到实地及周边村屯对相关知情人作了充分调查了解基础上作出处理决定。其认定事实比较清楚，证据充分。答辩人请求法院驳回上诉人的诉讼请求。
经审查，一审法院据以定案的证据可作为二审定案的依据。上诉人地黄村民小组在二审期间提供如下证据：1、申请该村民小组的村民谢良荣、谢良高两位证人出庭作证，旨在证实两农户在争议地内有耕地，分别耕种至2002年、2008年后才丢荒。2、双合村民委员会的证明。3、谢良荣的笔记本，旨在证明其耕种的土地不是土地承包后丢荒，同时还证明一直由上诉人管护牛塘洞。4、地黄屯耕种牛塘洞分配图，旨在证实地黄屯事实上全部管理着牛塘洞。5、覃广贤、陆秋凤、陆小妹、陆新鸾等人证明，旨在证实政府调查认定的情况不属实；覃广贤说他根本不了解解放前的事情；另外其他三个证人都是大小山洞的人，证明的都是管护事实。本院认为，上诉人在二审期间提供的证据均不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条之规定，不属于“新证据”，故不予采纳。
本院查明事实：上诉人地黄村民小组与被上诉人大、小山洞村民小组争议的“牛塘洞”位于地黄村民小组的南面，大、小山洞村民小组的东面。地黄村民小组距争议地5公里，中途需穿越双板村民小组，大、小山洞村民小组距争议地1.5公里。争议地四至范围：东以崩山山顶倒水为界，南以山洞围墙为界，西以桐子岭、牛栏山、五里坪倒水为界，北以与双板屯地界夹界（有石墙）的大石头为界，面积约813亩，其中可耕种土地（指山脚下平地部分，含石花地）面积约250亩。争议地在土地改革、农业合作化、“四固定”、林业“三定”等各个历史时期，均未经人民政府确定权属。上世纪70年代，在政府号召下，大、小山洞村小组和地黄村民小组均在争议地开荒种植玉米、木薯等农作物，地黄村民小组当时开荒种植的面积约20至30亩。在70年代之前，大、小山洞两屯约有200头牛在争议地放养，且因为大、小山洞两屯的耕牛放牧时吃了地黄屯的玉米，还被地黄屯捉过牛。土地承包后，大、小山洞两屯仍然使用争议地进行放牧。土地承包时，地黄屯并没有把争议地中已开荒的土地作为承包土地发包到农户耕种。后因大部分村民外出打工，农户在争议地耕种的土地已全部丢荒。在2010年之前，双方并未发生过土地权属争议。2010年10月，政府进行林权改制确定山场界线，大、小山洞两屯对争议地提出土地权属主张，因而引发纠纷。纠纷发生后，小长安镇人民政府政府曾于2011年9月8日组织地黄屯和大、小山洞两屯进行调解，双方达成附条件的调解协议：1、争议牛塘洞山场内的土地和牛塘洞东面山场（与柳城交界面）权属归地黄屯所有；牛塘洞西面的山场权属归大、小山洞屯所有。2、双方自愿约定如果在2011年9月15日前双方任何一方都未就牛塘洞争议土地及山场权属向政府申请确权，那么视为双方都接受该调解意见。因大、小山洞屯于2011年9月13日向被上诉人罗城仫佬族自治县人民政府申请确权，该调解协议未能生效。另查明，罗城县水利局职工银星毅分别于2011年4月、2012年2月与地黄屯和大、小山洞两屯签订了承租牛塘洞的土地用于种植林木的协议，因涉及土地权属问题，争议双方都表示待政府确权后再由承包人支付土地承包金。罗城仫佬族自治县人民政府于2012年10月17日作出罗政处字（2012）10号土地处理决定书，决定：1、以木洞口双板屯地界夹界的大石头为界，现在的村路进牛塘洞的右边地块332亩归地黄屯集体所有，并由其管理使用。2、以木洞口双板屯地界夹界的大石头为界，现在的村路进牛塘洞的左边地块481亩归大、小山洞两屯集体所有，并由其管理使用。地黄村民小组不服在法定期限内申请复议，河池市人民政府作出河政复决字（2013）17号行政复议决定书，维持罗城县人民政府的处理决定。地黄村民小组于2013年7月18日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销罗城县人民政府于2012年10月17日作出罗政处字（2012）10号处理决定。
本院认为，上诉人地黄村民小组与被上诉人大、小山洞村民小组争议的“牛塘洞”在各个历史时期未经人民政府确定权属，对此，争议双方均予认可。本案中，被上诉人罗城仫佬族自治县人民政府提供的证据已证实纠纷双方对争议地存在不同程度管护。地黄村民小组提供的证据不足以否定政府处理决定认定大、小山洞村民小组亦曾管理使用争议地的事实。据此，罗城仫佬族自治县人民政府对未经确权的土地进行裁决，所作决定系政府行使自由裁量权行为，并无违法。上诉人主张政府在调查时只有一名调查人员进行调查、调查笔录上没有执法人员签字，以及调查时未带被调查人到争议现场未出示地图属违反法定程序的理由，因无事实法律依据，本院不予采纳。人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。对政府行政裁决合理性问题不属于人民法院行政诉讼审查范围。因此，上诉人以罗城县人民政府划分争议地不利于生产生活和经营管理，违反公平原则等理由请求撤销政府处理决定，本院均不予支持。综述，罗城仫佬族自治县人民政府所作罗政处字（2012）10号处理决定认定主要事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。一审判决驳回上诉人诉讼请求处理正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由罗城仫佬族自治县小长安镇双合村地黄屯村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 申国毅
审判员 寇四清
审判员 华卫江
二〇一四年七月十一日
书记员 韦兴惠