广西壮族自治区防城港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂06行终2号
上诉人（一审被告）上思县社会保险事业局，地址：上思县思阳镇团结西路。
法定代表人黄海鹏，局长。
委托代理人何其贤，上思县人民政府法制办工作人员。
上诉人（一审被告）上思县人民政府，地址：上思县思阳镇民政路5号。
法定代表人黄炳利，县长。
委托代理人黄有琼，上思县人民政府法制办主任。
委托代理人陈阳，上思县人民政府法制办工作人员。
被上诉人（一审原告）黄绍谟。
委托代理人黄佩琅，广西心田律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）黄倩。
委托代理人黄炳华，广西心田律师事务所律师。
委托代理人林燕莹，广西心田律师事务所实习律师。
一审第三人上思县第二中学。
法定代表人黄猛，校长。
委托代理人施善立，广西国海律师事务所律师。
一审第三人黄某。
法定代理人黄绍谟（系一审第三人黄某的父亲）。
委托代理人黄佩琅，广西心田律师事务所律师。
上诉人上思县社会保险事业局、上思县人民政府因劳动和社会保障行政给付纠纷一案，不服上思县人民法院（2015）上行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人上思县社会保险事业局（以下简称上思县社保局）的副局长黄浏洋、委托代理人何其贤，上诉人上思县人民政府的委托代理人黄有琼、陈阳，被上诉人黄绍谟及其委托代理人黄佩琅，被上诉人黄倩及其委托代理人黄炳华、林燕莹，一审第三人上思县第二中学（以下简称上思二中）的委托代理人施善立，一审第三人黄某的法定代理人黄绍谟、委托代理人黄佩琅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上思县人民法院一审判决认定，2013年4月1日，马建球与上思二中签订《劳动合同书》，双方约定：上思二中根据工作岗位的实际需要，安排马建球从事勤杂工作岗位职责是司炉工；马建球工作地点是上思二中饭堂；劳动合同期限自2013年4月1日至2014年3月30日止。2013年6月4日至6月9日，马建球被上思二中安排到防城港市特种设备监督检验所参加锅炉司炉培训班进行培训。2013年6月9日下午，马建球参加锅炉司炉理论考试结束后，因身体不适，告知家属接其到上思县人民医院住院治疗。2013年6月10日17时30分，马建球经医院抢救无效死亡。2014年10月10日，防城港市人社局作出防人社工认字（2014）3033号《认定工伤决定书》，认为马建球在参加培训过程中突发疾病经抢救无效死亡，符合《工伤保险条例》第十五条第（一）项之规定，属于工伤认定范围，予以认定为视同工伤。2015年1月16日，黄绍谟要求上思二中按《工伤保险条例》及相关法律法规向其及家人支付：1、遗属丧葬补助金20756元；2、一次性工亡补助金539100元；3、自2013年7月起，每月支付马建球女儿黄某抚养费441.34元至黄某满18周岁止；4、自2013年7月起至2014年7月止，每月支付马建球女儿黄倩抚养费441.34元。2015年1月30日，上思二中向黄绍谟出具《关于拒绝支付马建球工伤赔偿费的说明》，认为该校是公益性事业单位，属财政全额拨款单位，无经营收入，无能力赔偿相关费用。2015年1月30日，黄绍谟向上思县社保局提出先行支付申请，要求上思县社保局向其先行支付马建球工伤保险待遇。2015年2月12日，上思县社保局作出上保决字（2015）1号《不予先行支付决定书》，认为根据《中华人民共和国社会保险法》第五十八条、原《工伤保险条例》第六十条、《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第一款的规定，上思二中未按规定在用工期间为马建球参加社会保险，无能力支付马建球工伤保险待遇与事实不符，黄绍谟的先行支付申请不符合条件，故根据《社会保险基金先行支付暂行办法》第九条的规定，决定对黄绍谟的先行支付申请不予支持。黄绍谟不服，于2015年3月30日向上思县政府申请行政复议。上思县政府于2015年4月24日作出上政复决（2015）4号《行政复议决定书》，认为上思县社保局作出的上保决字（2015）1号《不予先行支付决定书》查明事实清楚，适用法律正确，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持上思县社保局作出的上保决字（2015）1号《不予先行支付决定书》。另查明，原告黄倩系马建球与黄炳成所生之女。马建球与原告黄绍谟于2010年10月13日登记结婚，婚后生育女儿黄某。
上思县人民法院一审判决认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第二条的规定，国家建立工伤保险制度，保障公民在工伤情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。工伤保险制度，是指用人单位缴纳工伤保险费，对劳动者因工作原因遭受意外伤害或者职业病，从而造成死亡、暂时或者永久丧失劳动能力时，给予职工及其相关人员工伤保险待遇的一项社会保险制度。但在用人单位未依法为职工缴纳工伤保险费的情况下，工伤职工无法享受工伤保险待遇，工伤的风险直接转嫁给了工伤职工本人，这与工伤保险制度设立的宗旨是相悖的。为此，社会保险法设立了工伤保险先行支付制度。该法第四十一条明确规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。”因此，职工发生工伤后，若因用人单位未参保导致不能从工伤保险基金中享受工伤保险待遇，则由用人单位向其支付工伤保险待遇，用人单位是赔偿责任主体。如果用人单位拒绝承担赔偿责任，为了维护工伤职工的合法权益，由工伤保险基金先行支付，再由社会保险经办机构向用人单位追偿。《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第一款规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，用人单位应当采取措施及时救治，并按照规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”第二款规定：“职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：（一）用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；（四）职工认为用人单位不支付的其他情形。”本案中，马建球因疾病经抢救无效死亡，防城港市人社局认定为视同工伤。马建球丈夫黄绍谟向用人单位上思二中要求支付马建球工伤保险待遇，但用人单位上思二中拒绝支付有关费用，符合《中华人民共和国社会保险法》第四十一条第一款、《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款第（二）项的情形，故上思县社保局应当从工伤保险基金中先行付马建球工伤保险待遇。上思县社保局认为根据《中华人民共和国社会保险法》第五十八条、原《工伤保险条例》第六十条、《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第一款的规定，上思二中未按规定在用工期间为马建球参加社会保险，该校是县财政拨款且财产独立核算的事业单位，无能力支付马建球工伤保险待遇与事实不符，黄绍谟的先行支付申请不符合条件，故根据《社会保险基金先行支付暂行办法》第九条的规定，对黄绍谟先行支付申请不予支持，属于适用法律、法规错误。被告上思县人民政府认为被告上思县社保局的不予先行支付决定查明事实清楚，适用法律正确，从而作出维持决定，亦属于适用法律、法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十二条、第七十三条、第七十九条、《中华人民共和国社会保险法》第四十一条第一款、《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款第（二）项之规定作出判决：一、撤销上思县社保局于2015年2月12日作出的上保决字（2015）1号《不予先行支付决定书》及上思县人民政府于2015年4月24日作出的上政复决（2015）4号《行政复议决定书》；二、上思县社保局在本判决生效之日起十五日内从工伤保险基金中向黄绍谟、黄倩及黄某先行支付马建球工伤保险待遇。案件受理费50元，由上思县社保局和上思县人民政府共同负担。
上诉人上思县社保局、上思县人民政府上诉称，一、被上诉人黄绍谟的妻子马建球于2013年4月1日与用人单位上思二中签订《劳动合同书》，马建球之死亡已认定为视同工伤。根据《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款第（二）项“用人单位拒绝支付全部或部分费用的”规定，本案件中，用人单位为上思二中，该用人单位到底是否属于拒绝支付全部或部分费用的情形，一审法院不予查明，属于认定事实不清情形之一。二、根据社会保险法第四十一条“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。”的规定，被上诉人黄绍谟的妻子马建球在用人单位工作当中，其用人单位及其本人没有依法缴纳应交的保险费用，导致不能从工伤保险基金中享受工伤保险待遇，那么，赔偿责任的主体是用人单位。如果用人单位不履行赔偿责任的，由工伤保险基金先行支付，再由社会保险经办机构向用人单位追偿。这样一来，用人单位上思二中始终是逃不了赔偿马建球工伤保险待遇的主体责任。因此，上诉人所作出的《不予先行支付决定书》和上政复决（2015）4号《行政复议决定书》均是正确的，而一审法院判决撤销上诉人作出的《不予先行支付决定书》及上政复决（2015）4号《行政复议决定书》并从工伤保险基金中向被上诉人黄绍谟、黄倩及第三人黄某先行支付马建球工伤保险待遇是一审法院的重大误解及误判。三、上诉人上思县社会保险事业局作出的《不予先行支付决定书》适用法律法规并非错误。2015年1月30日上思二中给黄绍谟《关于拒绝支付马建球工伤赔偿的说明》，从字眼看，用人单位仅对不支付马建球工伤赔偿作了说明，而且说明的理由单薄不当；从说明的内容实质看，用人单位上思二中根本不将黄绍谟申请工伤赔偿当回事，既没有向其主管部门上思县教育局请示如何支付赔偿款项，也没有向上思县财政局或上思县人民政府申请拨款支付，仅仅以“无经营收入，无力赔偿”敷衍了事。一审法院被表面现象所蒙蔽，没有从相关证据材料实质内容中作出正确认定。从而认定“用人单位不支付”，认为适用法律法规错误。四、社会保险基金的支付应认真审核且谨慎和注意态度。社会保险法第八章社会保险基金中相关条款规定，社会保险基金按照统筹层次设立预算，实行专款专用，审计机关每年均对社会保险基金的收入、管理和投资运行情况实施审计监督；马建球工亡前，用人单位未依法为其缴纳工伤保险费，该职工不属于工伤保险对象。一审法院认定“用人单位不支付“即可从工伤保险基金中先行支付，涉及草率认定和马虎处理，二审法院应予考虑。综上，上诉人上诉的事实与理由充分，一审法院查明事实不清，判决错误。请求二审法院支持上诉人的上诉请求：撤销一审行政判决，判令用人单位直接支付被上诉人关于马建球工伤保险。诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人黄绍谟答辩称，其妻子马建球生前是上思二中的职工。2014年10月10日，防城港市人力资源和社会保障局作出《认定工伤决定书》，认定马建球为工伤。其向用人单位上思县第二中学要求支付工伤保险待遇，但遭拒绝支付，便向社会保险经办机构上思县社保局申请先行支付工伤保险待遇，上思县社保经办机构以不符合先行支付条件为由，作出《不予先行支付决定书》。经复议，上思县人民政府维持上思县社保局作出的《不予先行支付决定书》。经提起行政诉讼，上思县人民法院受理后，依法作出了撤销上思县社会保险事业局于2015年2月12日作出的上保决字（2015）1号《不予先行支付决定书》及上思县人民政府于2015年4月24日作出的上政复决（2015）4号《行政复议决定书》，及判决上思县社会保险事业局在本判决生效之日起十五日内从工伤保险基金中向黄绍谟、黄倩及第三人黄某先行支付马建球工伤保险待遇。一审法院的判决是正确的。国家建立工伤保险制度，旨在保障公民在工伤情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。所谓的工作保险制度，是指用人单位缴纳工伤保险费，对劳动者因工作原因遭受意外伤害或者职业病，从而造成死亡、暂时或者永久丧失劳动能力时，给予职工及其相关人员工伤保险待遇的一项社会保险制度。但在用人单位未依法为职工缴纳工伤保险费的情况下，工伤职工无法享受工伤保险待遇，工伤的风险直接转嫁给了职工本人，这与工伤保险制度的设立是相悖的。为此，我国《社会保险法》设立了工伤保险先行支付制度。该法第四十一条明确规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依本法第六十三条的规定追偿。”再者，《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第一款规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，用人单位应当采取措施及时救治，并按照规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”第二款规定：“职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：（一）用人
单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；（三）经依法仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；（四）职工认为用人单位不支付的其他情形。根据上述法律法规的规定，职工发生工伤后，若因用人单位未参保导致不能从工伤保险基金中享受工伤保险待遇，则由用人单位向其支付工伤保险待遇，用人单位是赔偿责任主体。如果用人单位拒绝承担赔偿责任，为了维护工伤职工的合法权益，由工伤保险基金先行支付，再由社会保险经办机构向用人单位追偿。这是我国设立工伤保险制度的宗旨，也是我国通过立法来规范和保障工伤保险制度得以落实的法律保障。马建球在工作时间和工作岗位因突发疾病经抢救无效死亡，被防城港市人力资源和社会保障局认定为视同工伤。被上诉人向用人单位上思二中要求支付马建球工伤保险待遇，但遭拒绝。根据社会保险法第四十一条第一款、《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款第（二）项的规定，应由上思县社会保险事业局从工伤保险基金中先行支付马建球工伤保险待遇。一审法院的判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
被上诉人黄倩答辩称，一审判决认定事实清楚，审判程序正确，适用法律正确，判决结果并无不当。上诉人提出的上诉理由不成立，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
一审第三人上思二中述称，上诉人要求上思二中直接支付被上诉人的工伤待遇，没有依据。被上诉人一方曾向上思二中要求支付工伤待遇，虽然根据社会保险法第41条的规定，由用人单位支付工伤保险金，但上思二中属于没有营业收入的学校，所有资金靠财政拨款，现在的状况确实没有能力支付；被上诉人一方提出由社保机构先行支付的申请，这是他们的权利。一审判决由社保机构先行支付，判决正确。
一审第三人黄某的诉讼意见与被上诉人黄绍谟的诉讼意见一致。
二审审理过程中，各方当事人均无新的证据向本院提交。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，如何正确理解和适用社会保险法和《社会保险基金先行支付暂行办法》关于工伤保险基金先行支付工伤保险待遇的规定，是本案争议的焦点。其一，关于工伤保险基金先行支付工伤保险待遇的要件审查。社会保险法设立了工伤保险先行支付制度。该法第四十一条明确规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。”根据上述规定，职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，可从工伤保险基金中先行支付，工伤保险基金的管理机构依法负有履行给付的法定职责，但前提要件是“用人单位不支付的”。社会保险基金先行支付暂行办法第六条第二款规定：“职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：（一）用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；（四）职工认为用人单位不支付的其他情形。”社会保险法第四十一条关于“用人单位不支付的”要件，可参照社会保险基金先行支付暂行办法第六条第二款规定的（一）至（四）项情形进行理解并进行审查。（一）“用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的”实质是指用人单位已经消失，无法履行支付责任；（二）“用人单位拒绝支付全部或者部分费用的”实质是指用人单位主观上不愿支付、拒绝支付；（三）“依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的”实质是指用人单位虽经仲裁、诉讼被确定负有支付责任，但没有支付履行能力；（四）“职工认为用人单位不支付的其他情形“实质是指除了（一）至（三）的情形以外职工认为用人单位不支付的其他情形，包括用人单位互相推诿、迟延支付直接影响职工以及亲属的社会生活基本保障等情形。本案中，马建球在用人单位因工作原因病逝，被认定为视同工伤。马建球的丈夫黄绍谟向用人单位上思二中要求支付马建球工伤保险待遇，但用人单位上思二中拒绝支付有关费用，不管是基于主观上不愿支付或者没有支付能力等原因，其实质是拒绝支付工伤保险待遇，符合社会保险基金先行支付暂行办法第六条第二款第（二）项的规定情形，且本案自2014年10月10日防城港市人社局认定马建球视同工伤之后，已发生法律效力，2015年1月16日，黄绍谟向上思二中提出申请支付工伤保险待遇，但至今未落实，黄绍谟等人有理由认为用人单位不支付，此情形亦可视为符合社会保险基金先行支付暂行办法第六条第二款第（四）项的规定情形。据此，被上诉人黄绍谟、黄倩和一审第三人黄某提出由工伤保险基金先行支付工伤保险待遇，符合社会保险法第四十一条规定的工伤保险先行支付的要件规定。其二，关于工伤保险制度对保护劳动者权益的基本原则。工伤保险制度，是指用人单位缴纳工伤保险费，对劳动者因工作原因遭受意外伤害或者职业病，从而造成死亡、暂时或者永久丧失劳动能力时给予职工及其相关人员工伤保险待遇的一项社会保险制度。工伤保险不同于商业保险，其本质上是一种社会保障措施，具有强制性、无责任补偿性、劳动者个人不缴费以及及时保护劳动者利益等基本性质，其目的是强调对工伤职工以及亲属基本生活需要的保障，确保他们至少能够生存的基本生活水平。但在用人单位未依法为职工缴纳工伤保险费的情况下，工伤职工无法享受工伤保险待遇，工伤的风险直接转嫁给工伤职工本人，为此，社会保险法设立了工伤保险先行支付制度，体现了以人为本以及对劳动者等弱势群体的保护原则。根据现有相关法律、法规以及规章的规定，工伤保险先行支付制度目前的执行并未设定先行仲裁、诉讼以救济工伤职工以及亲属的利益作为工伤保险先行支付的前置要件和程序，因此，只要符合社会保险法第四十一条和社会保险基金先行支付暂行办法第六条第二款规定的（一）至（四）项规定的工伤保险先行支付的要件、情形，即可依法获得工伤保险先行支付。根据上述法律、法规、规章的规定、工伤保险先行支付制度的立法本义和宗旨以及审理劳动和社会保障行政案件保护劳动者以及亲属等弱势群体利益的基本原则，被上诉人黄绍谟、黄倩和一审第三人黄某提出由工伤保险基金先行支付工伤保险待遇，有事实和法律依据，本院应予支持。综上所述，上诉人上思县社保局以根据《中华人民共和国社会保险法》第五十八条、原《工伤保险条例》第六十条、《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第一款的规定为由，认为上思二中未按规定在用工期间为马建球参加社会保险，该校是县财政拨款且财产独立核算的事业单位，无能力支付马建球工伤保险待遇与事实不符，黄绍谟的先行支付申请不符合条件，根据《社会保险基金先行支付暂行办法》第九条的规定，对黄绍谟先行支付申请不予支持，上诉人上思县人民政府作出维持上诉人上思县社保局《不予先行支付决定书》的行政复议决定，均属于适用法律、法规、规章错误，依法应当予以撤销。一审判决认定事实清楚，作出的判决切合实际，适用法律、法规正确，应当予以维持。上诉人上思县社保局、上思县人民政府的上诉请求于法无据，本院不予支持。但根据相关的法律、法规、规章的规定，被上诉人黄绍谟、黄倩和一审第三人黄某获得由工伤保险基金先行支付工伤保险待遇之后，应协助上诉人上思县社保局对一审第三人上思二中进行追偿，一审第三人上思二中亦应通过行政协调等履行相应的责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项、第七十条第（二）项、第七十二条、第七十三条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人上思县社会保险事业局和上诉人上思县人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 凌旭芳
代理审判员 林智明
代理审判员 李丽抒
二〇一六年一月二十八日
书 记 员 王 勋
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国社会保险法》
第四十一条职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。
从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。
2、《社会保险基金先行支付暂行办法》
第六条职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，用人单位应当采取措施及时救治，并按照规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。
职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：
（一）用人单位被依法，吊销营业执照或者撤销登记，备案的；
（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；
（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；
（四）职工认为用人单位不支付的其他情形。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条第（二）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（二）适用法律、法规错误的；
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行法定义务。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
第八十九条第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；