宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）银行终字第8号
上诉人（原审原告）黄胜利，男，1971年1月31日出生，汉族，无业，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
委托代理人曹婧，宁夏综义律师事务所律师（特别授权）。
上诉人（原审被告）银川市金凤区人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区。
法定代表人李全才，男，区长。
委托代理人许永强，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人刘艳宁，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。
原审被告银川市金凤区建设交通局，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区。
法定代表人高亮，男，局长。
原审被告银川市金凤区长城中路街道办事处，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区。
法定代表人杨丽娟，女，主任。
委托代理人訾永生，该街道办事处工作人员（一般代理）。
委托代理人魏文杰，宁夏杨福荣律师事务所律师（特别授权）。
原审第三人赵树梅，女，1952年5月19日出生，原住宁夏回族自治区银川市，现住天津市河西区。
上诉人黄胜利、银川市金凤区人民政府因房屋拆迁及行政赔偿一案，不服宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院（2014）兴行初字第34号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年3月11日公开开庭审理了本案。上诉人黄胜利及其委托代理人曹婧，上诉人银川市金凤区人民政府的委托代理人许永强、刘艳宁，原审被告银川市金凤区长城中路街道办事处的委托代理人訾永生、魏文杰到庭参加了诉讼。原审被告银川市金凤区建设交通局、原审第三人赵树梅经本院传票合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2013年1月19日，被告银川市金凤区长城中路街道办事处受被告银川市金凤区人民政府委托，就正源南街BRT西侧改造工程开展前期摸底调查工作，在调查原告黄胜利与第三人赵淑梅共有的位于银川市金凤区良田路北银凤西区1号楼2号房屋产权时，第三人赵淑梅在摸底调查表产权人栏中填写其本人。2013年2月19日，受银川市金凤区人民政府指派，被告银川市建设交通局委托宁夏博源卓越华瑞房地产评估咨询有限公司对银川市金凤区正源南街以西、紫园小区以东、紫园巷以南、多丰巷以北住宅及商业房地产进行价格评估。2013年2月23日，银川市金凤区建设交通局制作、张贴了《正源南街（BRT）道路畅通及周边老旧小区更新改造项目房屋征收公告》，对位于金凤区东至正源街、西至紫园小区、北至黄河路、南至银盛路范围内国有土地上房屋征收进行前期公告。2013年2月28日，宁夏博源卓越华瑞房地产评估咨询有限公司出具了（宁）博源卓越（2013）估字第018号房地产估价报告，原告黄胜利与第三人赵淑梅共有的位于银川市金凤区良田路北银凤西区1号楼2号房屋同类地段房屋评估单价为6718元／㎡。2013年3月13日，银川市发展和改革委员会作出《关于金凤区旧城改造建设项目建议书的批复》（银发改发（2013）135号），同意就金凤区旧城改造项目开展前期工作，其中包括正源南街BRT西侧改造工程：位于金凤区东至正源街、西至紫园小区、北至黄河路、南至银盛路范围内国有土地上房屋实施征收。该范围内涉及征收1家单位和298户居民房屋，原告黄胜利与第三人赵淑梅共有的位于银川市金凤区良田路北银凤西区1号楼2号房屋在征收范围内，该房屋建筑面积156.98平米，其中赵树梅占80平米，原告占76.98平米。2013年3月21日，银川市金凤区长城中路街道办事处对原告黄胜利与第三人赵淑梅共有的位于银川市金凤区良田路北银凤西区1号楼2号房产进行实际丈量勘测，丈量面积为156.98平米，第三人赵淑梅在勘测表上签字确认。2013年3月27日，银川市金凤区人民政府制发《银川市金凤区人民政府关于正源南街道路畅通及周边老旧小区更新改造项目国有土地房屋征收决定》及补偿方案。2013年11月8日，银川市金凤区长城中路街道办事处对涉案房屋出具货币补偿测算报告，测算房屋补偿1054591.64元、各项费用及奖励213850.02元、自建房补偿324882.48元，合计为1593324.48元，第三人在该测算报告上签字确认。同日，银川市金凤区长城中路街道办事处与第三人赵树梅就涉案房屋签订了房屋征收补偿协议，补偿价格为1709541.41元。2014年1月24日，银川市金凤区长城中路街道办事处向第三人赵树梅发放补偿款1709541.41元，并随即拆除了涉案房屋。原告黄胜利不服，诉至法院，请求确认被告征收原告享有所有权的位于银川市金凤区良田路北银凤西区1号楼2号房的行政行为违法；判决三被告共同赔偿原告838326.52元；诉讼费用由被告承担。
原审法院认为，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条、《银川市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第五条的规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。本案被告银川市金凤区人民政府可以委托银川市金凤区建设交通局和银川市金凤区长城中路街道办事处对原告黄胜利和第三人赵树梅共有的位于银川市金凤区良田路北银凤西区1号楼2号房屋予以征收，但委托征收的责任应由银川市金凤区人民政府承担。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条的规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，本案被告银川市金凤区长城中路街道办事处在对原告黄胜利与第三人共有房屋权属摸底调查过程中，未尽到应尽审核调查义务，仅对共有权人赵树梅进行了调查，遗漏了共有权人黄胜利，致使其对被征收房屋的共有权人认定登记错误。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿，本案银川市金凤区长城中路街道办事处在签订房屋征收补偿协议过程中，未征得共有权人黄胜利同意，仅与共有权人之一赵树梅签订征收补偿协议，显属不当。在发放征收补偿款时，已知原告黄胜利是被征收的房屋共有权人之一，仍将征收补偿款全部支付给共有权人赵树梅，其发放补偿款的行为违法。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条的规定，判决：一、确认被告银川市金凤区人民政府征收原告黄胜利与赵树梅共有的位于银川市金凤区良田路北银凤西区1号楼2号房屋的补偿行政行为违法；二、责令被告银川市金凤区人民政府在判决生效之日起60日内采取补救措施；三、驳回原告黄胜利其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告银川市金凤区人民政府负担。宣判后，黄胜利、银川市金凤区人民政府不服，提起上诉。
上诉人黄胜利上诉称，一审判决适用法律错误。一审判决确认被上诉人银川市金凤区人民政府征收上诉人黄胜利与原审第三人赵树梅共有的位于银川市金凤区良田路北银凤西区1号楼2号房屋的补偿行政行为违法，但却仅责令被上诉人在60日内采取补救措施是错误的，导致判决结果不明确而无法强制执行。上诉人的损失是可以确认的，一审判决未确认被上诉人给上诉人造成的损失存在错误，应判决被上诉人向上诉人赔偿损失836888.87元。综上，请求二审法院撤销一审判决第二项；改判被上诉人银川市金凤区人民政府赔偿上诉人836888.87元；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人银川市金凤区人民政府答辩称，一、上诉人黄胜利的上诉请求没有法律依据。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条及第二十六条的规定，被上诉人银川市金凤区人民政府作为县级政府在国有土地上房屋征收与补偿中的行政行为只有两个，即“作出征收决定”以及在被征收人与房屋征收部门不能达成补偿协议的情况下作出“补偿决定”。而本案就涉案的房产的补偿事宜，原审第三人赵树梅已与房屋征收部门原审被告银川市金凤区建设交通局及其委托的房屋征收实施单位原审被告银川市金凤区长城中路街道办事处达成了补偿协议，上诉人的补偿款已由原审第三人代为领取，该补偿协议已履行完毕。因此，本案中不可能再由被上诉人作出征收的补偿决定。同时依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四、五条的相关规定，本案中实施涉案房产的征收补偿工作的主体应当是房屋征收部门原审被告银川市金凤区建设交通局而非被上诉人，承担征收补偿违法后果的主体也不应当是被上诉人。二、上诉人的诉求是要求法院代行政机关作出行政决定。本案在一审时上诉人对涉案的征收决定及征收补偿方案等均无异议，其只是因为补偿款被原审第三人代领后，双方因对涉案房产的继承份额发生纠纷，其暂时无法直接取得相应的补偿款才提起诉讼的。因此，上诉人主张的实际是涉案房产的征收补偿款，而非损失赔偿款。上诉人要求改判被上诉人向其赔偿的诉请等于是让法院代替行政机关作出“征收补偿决定”，违反法律规定不能成立。三、上诉人应通过民事诉讼主张权利。本案中上诉人的房屋补偿款被其继母原审第三人代领已是不争的事实。从一审的审理情况可得知，涉案房屋的继承份额确实存在问题，涉案房产的不动产权属登记存在错误，上诉人所占涉案房产的份额应当是25%。原审第三人也明确表示其愿意向上诉人支付25%的补偿款。本案完全可以通过民事诉讼解决。综上，被上诉人认为上诉人的请求没有事实与法律依据，应当驳回其诉讼请求。
原审被告银川市金凤区长城中路街道办事处答辩称，一、同意被上诉人银川市金凤区人民政府的答辩意见。二、原审被告银川市金凤区长城中路街道办事处在征收过程中完全是按照国家和银川市关于道路改造和公路畅通的要求依法办事的。三、本案应通过民事诉讼解决。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回上诉人的诉讼请求。
上诉人银川市金凤区人民政府上诉称，一、一审判决认定部分事实错误。1、一审法院将上诉人银川市金凤区人民政府认定为房屋征收部门显属错误。从《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款、第五条第一、二款的规定可以看出，在国有土地上房屋征收中存在三个机构，分别是：市、县级政府即征收决定机关，市、县级政府确定的房屋征收部门即房屋征收部门，房屋征收部门委托的实施单位即征收实施单位。具体到本案中：上诉人=征收决定机关，原审被告银川市金凤区建设交通局=房屋征收部门，原审被告银川市金凤区长城中路街道办事处=征收实施单位。一审法院将上诉人认定为房屋征收部门，并将二原审被告认定为共同征收实施单位，明显与事实和法律规定不符，属于错误认定。2、一审法院关于各行政机关法律责任的认定错误。本案中，原审被告银川市金凤区建设交通局作为房屋征收部门，其对涉案房屋的调查、评估、测算以及签订补偿协议等一系列行为的职责，均源于《国有土地上房屋征收与补偿条例》的法律授权，而非一审法院认为的来源于上诉人的委托。原审被告银川市金凤区建设交通局对其委托的征收实施单位，即原审被告银川市金凤区长城中路街道办事处的行为后果要承担责任。因此，一审法院认定二原审被告均是受上诉人的委托，并将相应的责任全部归责于上诉人是错误的。3、一审法院对本案部分关键事实未进行认定。被上诉人黄胜利对上诉人作出的征收决定以及征收补偿方案和标准都没有异议，仅仅是因为其补偿款被其继母原审第三人赵树梅代领而提起诉讼。因此，本案完全可以通过民事诉讼解决。二、一审判决适用法律法规错误。一审法院依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条及《银川市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第五条的规定，判决上诉人承担“房屋征收部门”即委托人的义务和责任，适用法律明显错误。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误。请求二审法院发回重审或改判驳回被上诉人黄胜利的诉讼请求。
被上诉人黄胜利答辩称，一、一审判决对本案责任主体认定正确，上诉人银川市金凤区人民政府是本案的法定主体。本案是国有土地征收房屋纠纷，上诉人是负责该工作的，原审被告银川市金凤区建设交通局只是代表上诉人工作，其行为的后果应由上诉人承担。二、一审判决对原审第三人赵树梅与被上诉人黄胜利关系的处理正确。涉案房屋是原审第三人与被上诉人按份共有，被上诉人没有授权原审第三人领取补偿款。三、涉案房屋应以在房屋登记部门最终的产权证书登记作为权属和份额的依据。四、一审判决中除被上诉人陈述的适用法律错误外，不存在其他的错误。五、依据相关规定，涉案房屋在上诉人征收范围内，上诉人享有行政权，与相对人的地位是不平等的。被上诉人并未与相关征收部门签订征收补充协议，本案属于行政争议不是民事纠纷。
原审被告银川市金凤区长城中路街道办事处答辩称，原审被告银川市金凤区长城中路街道办事处只是受委托的实施单位，不具有独立行政主体资格，其他的内容同意上诉人的意见。
原审被告银川市金凤区建设交通局经本院传票合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，亦未提交书面答辩意见。
原审第三人赵树梅经本院传票合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，亦未提交书面答辩意见。
二审法院审理查明的事实与一审法院审理查明的事实相同。有经一、二审庭审质证、认证的各方当事人的陈述，上诉人黄胜利提交的银川市房屋权属档案证明单一份，上诉人银川市金凤区人民政府提交的《关于金凤区旧城改造项目建议书的批复》（银发改发（2013）135号）、正源南街（BRT）道路畅通及周边老旧小区更新改造项目房屋征收公告、征收补偿方案、《银川市金凤区人民政府关于正源南街道路畅通及周边老旧小区更新改造项目国有土地房屋征收决定》、补偿方案及征收决定等公示照片复印件、房地产估价报告复印件各一份，一审法院依职权调取的房屋产权所有权转移登记申请书和关于赵树梅、黄胜利房屋继承的说明各一份等证据证实，足以认定。
本院认为，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条，以及《银川市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第四条、第五条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。本案中，上诉人银川市金凤区人民政府作为征收主体，于2013年3月27日作出银金政发（2013）88号《银川市金凤区人民政府关于正源南街道路畅通及周边老旧小区更新改造项目国有土地房屋征收决定》，确定原审被告银川市金凤区建设交通局为房屋征收部门，原审被告银川市金凤区长城中路街道办事处为房屋征收实施单位。二原审被告依据上诉人银川市金凤区人民政府作出的征收决定作出征收行为，故上诉人银川市金凤区人民政府应当对二原审被告的征收行为承担责任。原审被告银川市金凤区长城中路街道办事处在对上诉人黄胜利与原审第三人赵树梅共有房屋权属摸底调查过程中，未尽到应尽审核调查义务，仅对共有权人赵树梅进行了调查，遗漏了共有权人黄胜利，致使其对被征收房屋的共有权人认定登记错误，并仅与共有权人之一赵树梅签订征收补偿协议，将征收补偿款全部支付给共有权人赵树梅，致使上诉人黄胜利无法得到公平补偿，其发放补偿款的行为违法。本案系行政机关作出的具体行政行为侵犯了公民的合法权益，故应属于行政诉讼的受案范围。上诉人银川市金凤区人民政府的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审判决根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条的规定，确认上诉人银川市金凤区人民政府的具体行政行为违法，并责令其限期内采取相应的补救措施并无不当，故上诉人黄胜利的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。原审被告银川市金凤区建设交通局、原审第三人赵树梅经本院传票合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，应视为其放弃答辩和质证的权利。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，处理适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条、第六十一条第（一）项，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十九条第三款、第九十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十四条的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄胜利、银川市金凤区人民政府各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 刘煜姗
审判员 苗自治
审判员 王 斐
二〇一五年三月十六日
书记员 樊新巧
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
第四十八条经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第四十九条……
第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。
第九十七条人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十四条第二审人民法院审理上诉案件，除依照本章规定外，适用第一审普通程序。