浙江省新昌县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）绍新行初字第12号
原告丁秀明。
原告蔡新周。
原告丁伯平。
原告石明罡。
委托代理人何德政、俞伟伟，浙江越州律师事务所律师。
被告新昌县人民政府，住所地新昌县南明街道人民中路190号。
法定代表人马永良，县长。
委托代理人裘彰林，浙江新希望律师事务所律师。
委托代理人章林晓，新昌县国土资源管理局副局长。
第三人张玉仁。
第三人张焕尧。
委托代理人陈新娟。
第三人张敏。
原告丁秀明、蔡新周、丁伯平、石明罡诉被告新昌县人民政府、第三人张玉仁、张焕尧、张敏土地行政登记一案，于2014年4月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理。因原告起诉时错列被告为新昌县国土资源局，后于2014年4月23日申请变更被告为新昌县人民政府，本院准许后于2014年4月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年5月23日公开开庭审理了本案。原告丁秀明、蔡新周、丁伯平、石明罡的委托代理人何德政，被告新昌县人民政府的委托代理人裘彰林、章林晓、第三人张焕尧的委托代理人陈新娟、第三人张敏到庭参加诉讼，第三人张玉仁经传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
新昌县人民政府于2003年4月16日将坐落于新昌县原城关镇振兴北路25号的国有土地使用权确权给张焕尧、张敏，并颁发了新国用（2003）字第1374号国有土地使用证。
被告新昌县人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：
1、机构代码证，证明被告主体资格；
2、土地使用权登记审批表，证明被告下属国土行政主管部门办证时按程序报批的事实；
3、土地使用权登记申请表，证明第三人张焕尧、张敏提出登记申请的事实，同时证明申请土地范围及四至现状；
4、地籍调查界址确认表、宗地草图，证明第三人张焕尧、张敏申请登记土地申请范围及界址点的确认，与第三人张焕尧、张敏所申请的土地四至确认一致，同时还证明西侧与梁胜初相邻为界，并由梁胜初签字；
5、身份证明书、户籍，证明申请人提出土地登记申请的身份情况；
6、国有土地使用权转让合同、国有土地使用权转让呈报表，证明第三人张焕尧、张敏申请登记的土地权属来源，即登记的土地为国有土地，并经相关部门审批的情况；
7、契证、发票，证明第三人张焕尧、张敏已依法缴纳了税款及罚款，并补缴了地价款。
被告明确《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）、《国家土地管理局土地登记规则》是其作出具体行政行为的法律依据。
原告丁秀明、蔡新周、丁伯平、石明罡诉称：1995年，原新昌县城南机械厂以职工集资建房形式，建造了新昌县南明街道振兴北路25号、27号房屋。1998年，新昌县城南机械配件厂法定代表人张玉仁将新昌县南明街道振兴北路27号出售给四原告（包括底楼车棚45平方米），将新昌县南明街道振兴北路25号出售给了第三人张焕尧。2003年，张玉仁提供虚假材料，将振兴北路27号底楼车棚登记为振兴北路25号户主张焕尧的共用通道。张焕尧据此向新昌县国土资源局申请国有土地使用权证。2003年4月16日，新昌县国土资源局既未查明房屋已建成及当事人历史交易的事实，又未严格审查当事人提供的材料，违法将四原告购得的底楼车棚登记为共用通道，并向第三人张焕尧、张敏核发了新国用（2003）字第1374号国有土地使用权证。由于新昌县国土资源局错误确权，最终导致新昌县规划局向张焕尧、张敏错发（2005）新规证第154号建设工程规划许可证，新昌县房地产管理局向张焕尧、张敏错发新房权证（2010）字第043**号房屋所有权证。同时，四原告与第三人张焕尧属于同样条件的购房户，但张焕尧已办理权证，而对四原告的权证被告至今未予办理。为此，四原告提起行政诉讼，请求1、判决撤销新昌县人民政府颁发的新国用（2003）字第1374号国有土地使用权证；2、本案诉讼费由被告承担。
原告在起诉时及庭审前时提供了以下证据：
1、四原告与第三人张玉仁签订的房屋买卖合同及协议书，证明27号底楼车棚张焕尧已卖给四原告的事实；
2、询问（调查）笔录，证明张玉仁将27号底层车棚出售给四原告，25号二楼的门是卖给张焕尧后其自己打通的事实；
3、新国用（2003）字第1374号国有土地使用权证，证明共用分摊面积空白，说明其他共用通道不存在的事实；
4，新昌县房地产管理局出具的房屋登记薄，证明房管局调查了25号房产登记情况，一楼楼梯是公共楼梯，既然有公共楼梯，就存在分摊面积，土地使用权证中没有分摊面积，说明共用通道不存在的事实。
被告新昌县人民政府辩称：一、答辩人给第三人张焕尧、张敏颁发国有土地使用权证的事实清楚，实体符合法律规定。根据原国家土地管理局于1995年12月28日颁发的《国家土地管理局土地登记规则》第十条第一款规定：土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。第三人张焕尧、张敏提出土地登记属设定登记，提供的资料具备上述规定要求。第三人提出登记申请，依法填写了土地登记申请表，提供了身份证明，土地权属来源证明，即国有土地使用权出让合同、国有土地使用权转让呈报表；第三人张焕尧还提供了缴纳地价款的发票和完税凭证；因上述土地原系违法用地被国土资源行政主管部门作出处罚，第三人张焕尧缴纳了罚款。答辩人根据第三人张焕尧、张敏提供的上述完整的资料，颁发新国用（2003）字第1374号国有土地使用权证所认定的事实清楚，符合《国家土地管理局土地登记规则》第十条规定。二、答辩人在颁发土地使用权证的审核过程中程序合法。答辩人受理了第三人张焕尧、张敏的申请后，进行了地籍调查，审查了申请人提供的上述土地权属来源证明和相关的法定资料，根据地籍调查的结果依法填写了《土地使用权登记审批表》并按程序报批，于2013年4月16日颁发了证号为新国用（2003）字第1374号国有土地使用权证。答辩人的行为符合《国家土地管理局土地登记规则》第六条土地登记的程序性规定。三、原告诉称的“既未查明房屋已经建成及当事人历史交易的事实，又未严格审查当事人提供的材料，违法将四原告购得的底楼车棚登记为共用通道”不能成立。答辩人在给第三人张焕尧、张敏申请土地登记确定土地面积时，四至中确定东至共用通道，以墙中为界。对于共用通道原本就没有确权给张焕尧、张敏，附图只是反映了宗地相邻东面当时为通道的现状。依据现场勘查，第三人张焕尧、张敏房屋东面墙外建有第三人张焕尧、张敏和27号楼上住户共同上下楼的楼梯，南与北面贯通均为道路，西侧与梁胜初相邻。在登记时，张玉仁也未提供相关资料证明建有共用楼梯的通道为各原告的自行车棚。国土资源行政主管部门确定的现状符合客观事实。综上，答辩人给第三人张焕尧、张敏颁发新国用（2003）字第1374号国有土地使用权证所认定的事实清楚、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人张焕尧、张敏称同意被告的答辩意见。
第三人张焕尧、张敏在庭审前向本院提供了以下证据：
1、门牌号，证明振兴北路发门牌时间为2000年，张玉仁和原告签订协议是1998年，协议上不可能出现振兴北路的地名；
2、移动通信说明，证明1998年时张玉仁不可能使用158这个号段的手机号码。
经庭审举证、质证、辩论，本院对证据作如下确认：
1、对被告提交的证据1、证据5，原告无异议，本院确认为有效证据；对被告提交的证据2、证据7，原告认为25号地的土地使用权出让方应为城南房地产开发有限公司，与被告提交的证据6中土地使用权出让方为新昌县土地管理局相矛盾；对被告的证据6，原告认为土地使用权出让方为新昌县土地管理局，与印章不一致，签订时间表述不规范，合同第六条写明：“本合同项下的出让地块，按照批准的总体规划是建设住宅用房”，但被告没有提供该地块获得总体规划的批文。本院审核认为，土地权属来源证明应以出让合同为准，被告提交的新昌县国有土地使用权出让合同系新昌县国土资源局与张焕尧签订，应认定土地使用权出让方为新昌县国土资源局，因该地块系城南房地产开发有限公司违法开发，作为历史遗留问题，2001年由新昌县人民政府出台意见进行统一处理，在对开发公司及实际用地人进行处罚后，按照土地用途办理出让手续、补缴地价款，经依法处理后，办理了合法用地手续，土地使用权登记审批表中“经办人意见”及契证均说明了这一过程，对该三份证据，本院予以确认；对被告提交的证据3，原告认为“设定登记或变更登记的内容和依据”一栏只有“户籍证明”是原始记录，其他2、3项系事后添加。本院审核认为，被告提交的证据3与其他证据能相互印证，本院予以确认；对被告提交的证据4，原告认为25号东侧不是共用通道，界址确认表只有西面的梁胜初盖章，东、南、北面没有相邻人的签字。本院审核认为，因案涉土地系违法开发，先建房后补办相关手续，故被告进行土地确权时没有规划图可依，而是根据办证时的实际状况绘制，根据图示，当时27号底楼现状为通道，其他住户可以自由穿行，被告的证据具有真实性，本院予以确认。第三人张焕尧、张敏对被告的证据无异议。被告提交的《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）属办证时生效法律，应予适用；提交的《国家土地管理局土地登记规则》，属现行有效的部门规范性文件，与本案事实相关联，本院予以确认。
2、对原告提供的证据1，被告对真实性有异议，认为买卖合同表述的履行时间和车棚买卖协议书的落款时间显示在1998年10月，张玉仁的手机号码为158××××5502，但1998年时158号段并未启用，对证据1中丁秀明的合同及协议书因原告没有提供原件，不予质证；第三人张焕尧、张敏对真实性有异议，认为1998年时南明街道、振兴北路这二个地名还未启用，158手机号段也没有启用，协议内容显示的“北至原兴南小学围墙”及张玉仁的签字前“城南路60号”的内容均与当时实际情况不符，兴南小学还存在，城南路60号还没有建造好，门牌也没有，故原告提供的合同及协议不真实。本院审核认为，车棚买卖协议书对买卖的房屋坐落表述为“新昌县南明街道振兴北路27号”，签订时间为1998年10月8日，而南明街道的设立和区域划分在1998年之后，故原告提供的合同和协议，不能达到证明1998年张玉仁已将振兴北路27号底楼作为车棚卖于四原告的目的，对该证据本院不予确认。对原告提供的证据2，被告对真实性、合法性均有异议，且张玉仁是本案的第三人，他的陈述需有其他证据相印证，不能单独作为定案依据；第三人张焕尧、张敏对真实性有异议。本院审核认为，该笔录系张玉仁所陈述，其作为本案的利害关系人，证言需有其他证据相印证，现原告没有提供其他证据可以印证其说法，对该证据本院不予确认。对原告提供的证据3，被告对真实性无异议，但认为不能达到原告的证明目的，东面是共用通道只是一个事实描述，并没有确权给第三人张焕尧、张敏，确权是四至范围内的土地；第三人张焕尧、张敏同意被告的意见。本院审核认为，被告所做的具体行政行为是对四至范围内的宗地进行确权，宗地四周只是现状描述，被告和第三人的质证意见成立，对该证据本院不予确认。对原告提供的证据4，被告对关联性有异议，第三人无异议。本院审核认为，新昌县房地产管理局的房屋登记行为在后，不能用来证明被告先前作出的土地确权行为存在错误，对该证据本院不予确认。
3、对第三人张焕尧、张敏提交的证据1、证据2，原告认为不影响房屋买卖合同的实质性要件，被告认为协议存在伪造。本院审核认为，该证据能证明张玉仁与四原告的房屋买卖合同与车棚买卖协议不可能签订于1998年的事实，对该二份证据本院予以确认。
另查明，被告在颁发新国用（2003）字第1374号国有土地使用权证前，在振兴北路25号附近范围内对登记情况进行了公告。
根据上述予以采信的证据及当事人陈述，本院确认事实如下：
第三人张焕尧、张敏于2000年就新昌县原城关镇振兴北路25号地块提出土地使用权登记申请，并提交了户籍证明，被告下属土地行政主管部门新昌县国土资源局对所申请的地块进行了地籍调查界址确认，并根据土地现状绘制了宗地草图，图示显示当时25号地块东侧即27号底楼现状为通道。因新昌县南明街道振兴北路25号系新昌县城南房地产开发公司违法开发，申请人张焕尧、张敏不能提供土地权属来源证明。后经政府统一处理，实际用地人即本案第三人张焕尧、张敏于2002年8月与新昌县国土资源局签订了国有土地使用权出让合同，补缴了地价款，经依法处罚，缴纳了契税后，向被告补充提供了国有土地使用权出让合同、国有土地使用权转让呈报表、地价补差款发票、罚款发票、契证。被告受理后经审核，于2003年4月16日作出准予登记的决定，并向申请人张焕尧、张敏颁发了新国用（2003）字第1374号国有土地使用证。四原告认为，1998年张玉仁已将新昌县南明街道振兴北路27号出售给了四原告（包括车棚45平方米），被告将25号东侧的27号底楼车棚登记为共用通道，事实认定不清，故向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；……”，本案中，被告新昌县人民政府具有确认国有土地使用权、核发证书的法定职责，被告主体适格。本案第三人张焕尧、张敏向被告申请国有土地使用权确权登记，并提供了申请书、身份证明、土地权属来源证明等相关材料，被告认为其申请符合《国家土地管理局土地登记规则》第十条的规定，故依照《国家土地管理局土地登记规则》第六条的程序规定，对张焕尧、张敏所申请的位于新昌县原城关镇振兴北路25号的地块确认使用权并颁发证书，本院认为并无不妥。本案中，因案涉土地有特殊性，系先建造后再补办相关手续，被告以土地现状为依据，进行土地使用权设定登记，颁发新国用（2003）字第1374号国有土地使用证的事实基本清楚。原告认为1998年时，第三人张玉仁已将振兴北路27号底楼作为车棚卖于四原告，因原告提供的证据不能达到该证明目的，对该主张本院不予采纳。本案中被告所作的土地使用权登记，属变更土地登记，根据《国家土地管理局土地登记规则》，初始土地登记需进行通告和公告，但变更土地登记没有公告的程序规定，故被告在准予登记前未进行公告并不违反登记程序，原告认为被告不经公告予以登记程序违法的意见于法无据。综上，原告要求撤销被告颁发的新国用（2003）字第1374号国有土地使用证的诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告丁秀明、蔡新周、丁伯平、石明罡要求判决撤销被告新昌县人民政府于2003年4月16日颁发的新国用（2003）字第1374号国有土地使用证的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告丁秀明、蔡新周、丁伯平、石明罡负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院［在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费人民币50元，款汇绍兴市非税收入结算分户，账号：09×××13-9008，开户行：绍兴银行营业部］。
审 判 长 陈新忠
审 判 员 张 茹
人民陪审员 丁玲月
二〇一四年六月二十日
书 记 员 王杏玲
附相关法律条文：
《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）
第十一条第三款单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；……
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。