广东省茂名市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）茂中法行终字第50号
上诉人（原审原告）陈珊珊。
上诉人（原审原告）陈珊妮。
上诉人（原审原告）詹彩云。
上诉人（原审原告）詹彩霞。
上列上诉人共同委托代理人李玉贤，广东泽森律师事务所律师。
上列上诉人共同委托代理人詹理华。
被上诉人（原审被告）电白县国土资源局。
法定代表人张阮城，局长。
委托代理人蔡志明，是电白县国土资源局干部。
原审第三人电白县宏博贸易有限公司。
法定代表人邵正义，经理。
委托代理人卓国来，广东钟和律师事务所律师。
上诉人陈珊珊、陈珊妮、詹彩云、詹彩霞因诉被上诉人电白县国土资源局（以下简称电白国土局）土地行政登记一案，不服广东省电白县人民法院（2014）茂电法行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，陈珊珊、陈珊妮、詹彩云、詹彩霞通过拍卖取得位于电白县树仔镇新城大道38号的房地产后，于2007年4月30日向被告电白县国土资源局办理了电国用（2007）第00338号国有土地使用证，登记取得该土地使用权。2008年2月6日和2008年2月26日陈珊珊等四人分别收到电白县宏博贸易有限公司（以下简称宏博公司）支付的土地、房屋款共2800000元后，于2009年1月15日与宏博公司签订《国有土地使用权转让合同》，将上述土地使用权转让给宏博公司，并与宏博公司共同向电白国土局申请办理土地使用权过户手续。电白国土局受理后，经陈珊珊等四人与宏博公司确认土地使用权交易成交，于2009年4月23日向宏博公司颁发电国用（2009）第00438号国有土地使用证，将土地使用权过户给宏博公司。2013年9月25日，陈珊珊等四人向电白县房地产管理局办理了涉案地上房屋所有权过户手续，领取电（私）字第3000010599号粤房地权证，确认涉案地上建筑面积3362.60平方米房屋权属归陈珊珊、陈珊妮、詹彩云、詹彩霞四人共有。2013年12月24日，陈珊珊等四人向原审法院提起行政诉讼，认为电白国土局向宏博公司颁发土地使用权证，认定地上为无建筑物，属发证错误，涉案地上的房屋实际归其四人所有，根据《物权法》“地随房走”的规定，房屋占用的土地使用权应归其四人所有，故电白国土局发证给宏博公司，侵犯其合法权益。请求：一、依法判决撤销电白国土局颁发给宏博公司的电国用（2009）第00438号国有土地使用证；二、依法判令宏博公司停止侵权并返还出租房屋所收取的租金人民币共300万元；三、案件受理费由电白国土局负担。
原审法院认为，一、陈珊珊、陈珊妮、詹彩云、詹彩霞将其所有的土地使用权，转让给宏博公司，电白国土局向宏博公司颁发土地使用权证，该土地使用权变更登记行为与陈珊珊等四人有法律上的利害关系，陈珊珊等四人据此提起行政诉讼，具有原告主体资格。二、电白国土局于2009年4月23日向宏博公司发证，其没有证据证明陈珊珊等四人知道该具体行政行为的具体内容且涉及不动产，陈珊珊等四人于2013年12月24日起诉，未超过法定期限。三、陈珊珊等四人主张宏博公司通过强迫、威胁、假公益的名义及纠集他人殴打其的员工、亲戚，逼迫陈珊珊等四人将土地过户给宏博公司。该主张，陈珊珊等四人提供《刑事技术鉴定书》二份证据证明，该证据证明的是黄明福、许天成受伤程度，不能证明是宏博公司造成或逼迫陈珊珊等四人转让土地的事实及与电白国土局发证行为有关联，故陈珊珊等四人主张，原审法院不予认定。四、陈珊珊等四人认为其持有的登记时间为2013年9月25日电（私）字第3000010599号《粤房地权证》，证明涉案地上房屋所有权归陈珊珊等四人所有，按照地随房走的原则，土地使用权应归陈珊珊等四人所有。电白国土局向宏博公司发证，确定土地所有权归宏博公司所有，违反法律规定。根据陈珊珊等四人与宏博公司签订的《国有土地使用权转让合同》、《土地交易成交确认书》和收款收据等证据，证明陈珊珊等四人已经将取得的土地使用权转让给宏博公司。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十三条：“土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让”；第二十五条：“土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让，应当按照规定办理过户登记。土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并依照规定办理过户登记”的规定，陈珊珊等四人转让土地使用权，该地上的建筑物所有权也应随之转让，电白国土局在陈珊珊等四人未办理房屋产权过户登记前与房屋所有权分割办理土地使用权变更登记，没有违反法律规定。五、陈珊珊等四人根据被告发证资料中《国有土地使用权转让审批表》中“转让前地快情况”栏填写为“未建”和《土地估价报告》第1.7项表述，土地使用状况：无建筑物，认为电白国土局发证认定地上无建筑物，属事实不清，程序违法，请求撤销。根据《土地登记办法》第九条第三款：申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责的规定。陈珊珊等四人与宏博公司向电白国土局申请办理土地变更登记，转让前地快情况应由陈珊珊等四人与宏博公司向电白国土局反映，陈珊珊等四人与宏博公司在审批表上签名确认，应对转让前地快情况真实性负责，填写内容与事实不符责任应由陈珊珊等四人与宏博公司负担。此外，审批表记载的是申请人与审核人对土地处理审查意见，不是由电白国土局作出的地籍调查结论，对外不具备约束力，不影响陈珊珊等四人与宏博公司转让土地的事实。电白国土局发证只对土地使用权登记，没有涉及地上无建筑物，不侵犯陈珊珊等四人的合法权益。另：电白县德正土地评估有限公司作出的《土地估价报告》中第1.7项表述，土地使用状况：无建筑物，由于该评估报告是受陈珊珊等四人委托进行，目的仅对陈珊珊等四人转让的土地提供价格参考，由该公司向陈珊珊等四人负责。综上所述，电白国土局发证资料中《国有土地使用权转让审批表》中“转让前地快情况”栏填写为“未建”和《土地估价报告》第1.7项表述，土地使用状况：无建筑物，不能作为认定电白国土局发证违法的依据。六、陈珊珊等四人请求判令宏博公司停止侵权并返还出租其房屋所收取的租金人民币共300万，该诉讼请求事项不属于行政审判权限范围内，应不予审查。依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第一款第六项的规定，案经原审法院审判委员会讨论决定，判决：驳回陈珊珊等四人请求撤销电白国土局于2009年4月23日向宏博公司颁发的电国用（2009）第00438号国有土地使用证的诉讼请求。
上诉人陈珊珊等四人不服上述判决，向本院上诉称：一、涉案土地在转让前已建有房屋，而电白国土局在办理涉案土地使用权转移登记时却有意规避地上已建有房屋的事实，并且在申请人未依据《土地登记办法》第9条第（四）项、第（五）项的规定提交地籍调查表和地上建筑物权属证明的情况下，就向宏博公司颁发国有土地使用权证。该发证行为显然违反了上述法规的程序规定，应属发证程序违法和发证事实不清。原审判决对上述事实不作审查和确认，且对被诉具体行政行为是否合法也不作出论述和审理，违反了行政诉讼法关于审理行政案件应对被诉具体行政行为的合法性进行审查的规定，该判决显然认定事实不清和违反审判程序。二、根据《中华人民共和国物权法》第146条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第23条的规定，土地上有建筑物的，土地使用权转让应与建筑物所有权一并转让，不能单独就土地使用权进行转让和办理变更登记。电白国土局在明知涉案土地上建有房屋及该房屋所有权并未转让的情况下，仍将涉案土地使用权变更登记在宏博公司的名下，其登记行为明显违反了上述法律法规的规定，该发证行为显然违法。原审判决在没有任何证据证明上诉人及宏博公司在办理涉案土地变更登记时，已提交了地上建筑物的权属证明及房产登记部门的批准文件，就适用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第23条和第25条的规定，认定电白国土局办理的涉案土地使用权变更登记行为符合上述法规的规定，不符合本案的客观事实，应属适用法律不当。三、原审判决依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第六项的规定判决驳回上诉人的诉讼请求，而经查询《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的所有条文，并无原审判决引用的条文，故原审判决明显适用法律错误。综上所述，被诉具体行政行为认定事实不清，违反法律规定，且程序违法，依法应予撤销。原审法院明知被诉具体行政行为存在违法的事实，却故意绕开不予认定，反而对相关事实进行歪曲解释，导致认定事实不清，且适用法律错误，严重损害了上诉人的合法权益。请二审依法撤销原审判决和撤销被诉具体行政行为，支持上诉人的上诉请求。
被上诉人电白国土局答辩称：首先，上诉人陈珊珊等四人经拍卖取得涉案土地使用权后，于2009年1月15日与宏博公司签订《国有土地使用权转让合同》将涉案土地转让给宏博公司，并经我局办理了土地使用权变更登记，上诉人原享有涉案土地的相关权利已经消失，故上诉人与我局向宏博公司颁发土地使用证这一具体行政行为无法律上的利害关系，其应不具有原告诉讼主体资格。其次，上诉人与宏博公司是共同向我局申请办理土地变更登记的，从其申请之日起，即是2009年4月22日就已经知道我局向宏博公司作出的具体行政行为。但上诉人至2013年12月才提起行政诉讼，其起诉已超过二年的法定期限，应裁定驳回上诉人的起诉。第三，我局是根据上诉人与宏博公司的申请，并依据有关的事实和法定程序将涉案土地使用权变更登记给宏博公司的，该土地变更登记行为事实清楚，证据确凿，且符合法律规定，依法应予维持。请二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持我局的发证行为。
原审第三人宏博公司没有提交书面意见，其在庭审述称：上诉人不但将涉案土地使用权转让给我方，同时还将地上的房产一并进行了转让。从上诉人陈珊珊、陈珊妮的父亲出具收到我方支付的土地转让款和房屋转让款共280万元的收据就可证明该事实，故上诉人转让涉案土地及地上房屋权属是其真实意思表示。房屋之所以没有与土地使用权同时办理转让登记，是因为上诉人经拍卖取得涉案房地产时，一直没有取得房屋权属的登记，其在转让土地使用权时该土地上的房产仍登记在电白县树仔粮食管理所的名下，原房产证的原件一直存放在我方。而且《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》关于土地与房屋可以分割转让的规定与《中华人民共和国物权法》的相关规定也不冲突，在我国目前土地登记与房屋登记均是分开登记的。原审判决依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的相关规定，认定电白国土局向我方颁发涉案土地使用证的行为合法是正确的，请二审法院维持原审判决和被诉发证行为，驳回上诉人的上诉请求。
经审查，本院查明的事实与原审法院查明的事实基本一致，对原审查明的事实予以确认。
另还查明，涉案土地使用权在转让给宏博公司之前，其地上早已建有房屋，该房屋权属自1998年4月9日就已登记在电白县树仔粮食管理所的名下，房产证号为：粤房地证字第05820**号，占地面积为2269.24平方米，建筑面积为3362.6元。宏博公司与上诉人申请办理涉案土地使用权变更登记时，该地上的房屋产权一直未办理权属变更登记，仍登记在电白县树仔粮食管理所的名下。粤房地证字第05820**号《房屋所有权证》所涉房屋占用的土地位于被诉的电国用（2009）第00438号《国有土地使用证》所涉土地范围内。
宏博公司于2008年7月18日成立前，陈珊珊和陈珊妮的父亲陈锡武，分别于2008年2月6日和2008年2月26日出具收据收到涉案土地及房屋的转让款共280万元。该两张收据的内容为：“今收到陈伟强交来树仔镇新城大道38号的房地产转让款柒拾万元。经手人陈锡武。2008年2月6日”和“今收到邵建锋交来树仔镇新城大道38号（原树仔粮管所）的土地转让使用权属费用贰佰壹拾万元整。代收款人陈锡武。2008年2月26日”。
本院认为，上诉人陈珊珊等四人是涉案土地使用权的原权利人，且事后又取得了涉案土地上的房屋所有权证，其与被诉具体行政行为有法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”的规定，上诉人陈珊珊等四人具有本案原告的主体资格。此外，从本案所附的证据显示，并无确凿证据证明上诉人陈珊珊等四人已知道或应当知道被诉具体行政行为内容的具体时间，且被诉具体行政行为从作出之日至今也未超过20年，故陈珊珊等四人的起诉并未超过法定的起诉期限。电白国土局认为上诉人陈珊珊等四人不具有原告主体资格及其起诉已超过起诉期限，主张驳回陈珊珊等四人起诉的理由，没有事实和法律依据，本院不予支持。
关于电白国土局向宏博公司核发电国用（2009）第00438号《国有土地使用证》的行为是否合法的问题，是本案争议的焦点问题。根据2007年8月30日修订的《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条第三款规定：“房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。”《土地登记办法》第四十条规定：“因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件。”依据上述规定，地上建有房屋的国有土地使用权转让依法实行“地随房走”的原则，其法定行政程序为办理房屋所有权变更登记发证后才进行土地使用权变更登记。本案涉案土地上已建有房屋，于1998年4月9日由电白县树仔粮食管理所领取了《房屋所有权证》。电白国土局于2009年4月23日向宏博公司核发电国用（2009）第00438号《国有土地使用证》时，涉案土地上的房屋产权未进行权属变更登记，其权属仍登记在电白县树仔粮食管理所的名下。电白国土局在作出被诉具体行政行为时对地上已有建筑物的事实不予查清确认，并在房屋所有权未依法变更登记时就单独就房屋所涉的土地使用权进行变更登记，导致了房屋所有权人与土地使用权人不一致，违反了上述法律和规章的规定，该发证行为应属主要事实不清，证据不足，且违反法定程序。原审法院根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十五条，关于地上建有房屋的，其土地使用权与房屋所有权可以分割转让的规定，认为被诉登记行为并不违反法律规定，不符合本案的客观事实，且即使该法规在土地使用权变更登记程序方面与《中华人民共和国房地产管理法》规定不一致的，也应适用法律的规定。因此，原审判决根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十五条的规定，认为房屋和土地可以分割单独转让，应属认定事实错误。
此外，国土部门对土地登记申请进行审核及登记时，不但要严格依据有关的法律法规进行登记，其审查和发证程序亦要符合法律法规的规定。根据《土地登记办法》第九条的规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”申请人申请土地使用权变更登记的，必须提交地籍调查表、宗地图、宗地界址坐标及地上附着物权属证明。从电白国土局向宏博公司发证的所有证据显示，发证的证据材料里并没有申请人必须提交的“地籍调查表”和“地上附着物权属证明”。电白国土局在申请土地登记人未依法提交“地籍调查表”和“地上附着物权属证明”的情况下，对申请人提交的登记材料是否齐全及是否符合法定形式不予审查和确认，就办理了土地使用权变更登记，其行为显然未尽审慎审查义务，所颁发的电国用（2009）第00438号《国有土地使用证》程序亦属违法。上诉人陈珊珊等四人据此请求撤销被诉具体行政行为具有事实和法律依据，本院应予支持。
综上所述，电白国土局所作的电国用（2009）第00438号《国有土地使用证》，主要事实不清，证据不足，且严重违反法定程序，依法应予撤销；原审判决适用法律错误，且判决驳回上诉人陈珊珊等四人要求撤销被诉具体行政行为不当，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广东省电白县人民法院（2014）茂电法行初字第3号行政判决；
二、撤销电白国土局于2009年4月23日向电白县宏博贸易有限公司颁发的电国用（2009）第00438号《国有土地使用证》；
三、驳回上诉人陈珊珊、陈珊妮、詹彩云、詹彩霞的其他诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各50元，共100元，由电白县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 苏海云
审 判 员 张国平
代理审判员 封桢莉
二〇一四年六月十二日
书 记 员 陈 苗
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。