福建省宁德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行终字第25号
上诉人（原审原告）周宁县浦源镇溪坪村第七村民小组。
诉讼代表人钱陈谋，系该村村民小组组长。
委托代理人钱学诗，男。
上诉人（原审原告）周宁县浦源镇溪坪村第十一村民小组。
诉讼代表人钱奶爱，系该村第十一村民小组组长。
委托代理人钱学权，男。
俩上诉人共同委托代理人郭光榕，福建人文律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）周宁县国土资源局，住所地周宁县狮城镇桥南街112号。
法定代表人肖政冰，系该局局长。
委托代理人蔡书程，系该局纪检组长。
委托代理人陆林，福建闽星律师事务所律师。
原审第三人周宁县高垅采石场，住所地周宁县浦源镇溪坪村新厝自然村后门山。
法定代表人陈剑辉，系该场场长。
上诉人周宁县浦源镇溪坪村第七、第十一村民小组因行政赔偿纠纷一案，不服周宁县人民法院（2013）周行重字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人周宁县浦源镇溪坪村第七村民小组的委托代理人钱学诗、上诉人周宁县浦源镇溪坪村第十一村民小组的委托代理人钱学权及俩上诉人的共同委托代理人郭光榕、被上诉人周宁县国土资源局的委托代理人蔡书程和陆林、原审第三人周宁县高垅采石场的法定代表人陈剑辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：被告周宁县国土资源局于2009年4月17日向本案第三人周宁县高垅采石场颁发了35222300710004号《采矿许可证》，批准第三人在吴山底采石场矿区内实施开采，但事后第三人却在周宁县浦源镇溪坪村1973年《林业基本图》的39小班内的山场上采石，周宁县人民政府曾于1982年颁发周政林字第0003117号林权证对上述被毁损的林地进行了权属认定，而后周宁县浦源镇溪坪村又确认已将该林地发包给原告。至2009年11月24日止第三人占用并毁坏该山场林地面积达17.9亩，此后至2010年6月间第三人再次非法占用并毁坏该处林地面积24.57亩，包括被他人损毁的4.7亩在内经鉴定需收取森林植被恢复费64224元、林地复垦费425050元，被采挖的岩石价值达766040元。当该处的林地被毁坏面积达到22.6亩的时候（其中17.9亩为本案第三人毁坏，另4.7亩为老矿区非本案第三人毁坏），原告分别于2009年11月4日、2010年1月7日、2010年4月8日、2010年4月28日、2010年5月2日要求被告履行职责，保护其财产权益，并于2009年11月22日对被告颁发上述《采矿许可证》的事由向宁德市国土资源局提请行政复议。被告周宁县国土资源局则于2010年1月23日向原告诉讼代表人钱陈谋、钱奶爱出具了有关问题的初步反馈，称已立即派人调查，于2010年1月29日向第三人送达停止越界开采、听候处理的责令改正通知，于2010年3月15日对第三人作出国土资（2010）27号关于要求暂停开采、补交矿山开采林地占用初审材料的通知，在第三人的《采矿许可证》被撤销之后对第三人的违法行为立案查处，又分别于2010年5月28日和2010年6月8日向第三人下发关于要求第三人立即停止开采行为听候处理的通知书。期间宁德市国土资源局于2010年4月30日作出宁国土资行复决字（2010）第1号《行政复议决定书》认为被告颁证行为违法并撤销了被告给第三人颁发的35222300710004号《采矿许可证》，同时认定第三人是在上述《采矿许可证》批准的范围之外开采，有关采石场涉及的土地、林木等赔偿问题按周宁县县政府相关规定执行，且以被告已立案查处为由驳回原告要求判令被告履行法定职责及要求被告及第三人赔偿因第三人非法采矿造成林木、林地毁坏损失的请求。该复议决定生效后，原告认为被告仍旧未采取任何措施，遂于2010年5月20日再次向宁德市国土资源局提起行政复议要求责令被告履行法定职责、保护原告的林地、林木，并要求对第三人的越界开采行为予以查处，责令当事人停止侵害、恢复林地原貌、赔偿损失。宁德市国土资源局再次于2010年12月20日作出宁国土资行复决字（2010）第2号《行政复议决定书》以被告已经履行法定职责为由驳回原告的复议申请。但原告认为该份复议决定书缺乏事实依据，遂于2011年1月4日向宁德市蕉城区人民法院提起诉讼，因宁德市国土资源局未在法定期限提交证据，宁德市蕉城区人民法院于2011年5月12日作出（2011）蕉行初字第15号行政判决书以该份决定没有证据、依据为由撤销了该份《行政复议决定书》，目前该判决已经生效。2011年9月5日原告向周宁县国土资源局提出行政赔偿申请，2011年11月4日周宁县国土资源局作出周国土资行赔决字（2011）第001号《行政赔偿决定书》认为该林木、林地损害系第三人在证外开采造成，且被告已经履行责令第三人停止开采的职责，决定不予赔偿。为此原告针对被告颁发上述《采矿许可证》的行为和被告不履行保护林地职责的行为于2012年2月7日向周宁县人民法院提起行政赔偿诉讼。另，周宁县人民法院于2013年5月27日作出（2012）周林刑初字第24号刑事判决书，认定在上述山场林地非法采矿造成42.47亩林地被毁坏的相关责任人员构成犯罪，并分别判处刑罚处罚，目前该份刑事判决书已经发生法律效力。
原审认为，即使被告在原告请求其保护财产权益之前后存在不履行法定职责的事实且不履行法定职责的行为构成违法，即使被告履行法定职责不符合法律规定的要求构成违法，也因原告所主张的损失完全是由第三人违法采矿造成的，并不是被告不履行法定职责的行为或违法履行法定职责的行为加害或致害造成的，该损失与被告的行为之间不具有行政法上的因果关系。同时，原告所主张的损失项目也不属于原告可以获得赔偿的损失。根据《中华人民共和国矿产资源法》的规定，矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变；故对涉案林地被开采的岩石原告不享有所有权，其请求被告赔偿因涉案林地被采挖的28372立方米岩石的价值766040元没有法律依据。又根据《中华人民共和国森林法》的规定，由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费，森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，任何单位和个人不得挪用森林植被恢复费。由此可知有权收取森林植被恢复费的主体只能是林业主管部门而不是土地使用权人，故原告请求赔偿涉案山场的植被恢复费64224元同样没有法律依据。再根据《中华人民共和国土地管理法》第四十二条、《土地复垦条例》第十八条的规定，土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费专项用于土地复垦，由有关国土资源主管部门代为组织复垦，任何单位和个人不得截留、挤占、挪用。由此可知，有权收取土地复垦费的主体只能是土地行政管理部门，任何个人或者其他单位均无权要求用地单位向其支付复垦费，故原告请求赔偿林地复垦费425050元同样没有法律依据。原告请求被告赔偿因委托鉴定而花费的费用15000元及其他费用20000元，因原告未提供相关合法有效的证据证明本院不予认定，且原告要求被告赔偿所谓的森林植被恢复费、林地复垦费（包括被采挖的岩石价值在内）缺乏法律依据，故原告请求赔偿因委托鉴定所花费的费用15000元及其他费用20000元理由不足。综上所述，原告要求撤销被告作出的周国土资行赔决字（2011）第001号《行政赔偿决定书》理由不足，不予支持；而原告的其他各项诉讼请求没有事实和法律依据，亦不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十五条、第六十七条、第七十条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条、第三十二条、第三十三条、最高人民法院行政审判庭关于如何适用最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项和第三十四条规定的答复、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条、第十五条、《中华人民共和国矿产资源法》第三条、《中华人民共和国森林法》第十八条、《中华人民共和国土地管理法》第四十二条、《复垦条例》第十八条的规定，判决如下：驳回原告周宁县浦源镇溪坪村第七、第十一村民小组的诉讼请求。
宣判后，周宁县浦源镇溪坪村第七、第十一村民小组不服，向本院提起上诉。
上诉人周宁县浦源镇溪坪村第七、第十一村民小组上诉称：1、原审判决认为“被告虽然曾经违法向第三人颁发《采矿许可证》，但原告在一审中并未提供证据证明被第三人毁坏的林地在该《采矿许可证》批准采矿的范围内，因此该损失与被告违法颁发《采矿许可证》的具体行政行为不具有行政法上的因果关系，被告无须为此违法行为承担赔偿责任”的观点，不符合法律规定。不管本案第三人的违法采矿行为系发生在被上诉人颁发的《采矿许可证》之内，还是证外开采，被上诉人均有过错，且正是因为其颁证过错，才致使第三人持违法《采矿许可证》实施了开采行为，并造成上诉人林木、林地的损害，两者之间具有法律上的因果关系，被上诉人应当根据《国家赔偿法》第四条第（四）项之规定，承担赔偿责任。2、原审判决以“被告在原告请求保护财产权益之后履行法定职责的行为是否违法在本案诉讼之中还处于待定状态”，进而认为上诉人单独提起行政赔偿诉讼的主张不符合法律规定的受案条件，不符合客观事实。被上诉人存在未依法履行保护上诉人财产权的法定职责的行为或者履行职责行为明显不力，过错明显。被上诉人拒不履行法定职责的行为，业经2011年5月12日蕉城区人民法院（2011）蕉行初字第15号生效的《行政判决书》确认。3、原审法院认为“即使被告在原告请求其保护财产权益之前后存在不履行法定职责的事实且不履行法定职责的行为构成违法，即使被告履行法定职责不符合法律规定的要求构成违法，也因原告所主张的损失完全是由第三人违法采矿造成的，并不是被告不履行法定职责的行为或违法履行法定职责的行为加害或致害造成的，该损失与被告的行为之间不具有行政法上的因果关系”，该观点不符合事实与法律规定。从原审法院查明的事实可知，上诉人的林木、林地从2009年11月24日被毁面积达17.9亩，至2013年5月27日周宁县人民法院作出（2012）周林刑初字第24号刑事判决书认定的被毁面积42.47亩，上诉人持续向被上诉人反映，要求履行监管、制止职责，但终因被上诉人违法颁发《采矿许可证》及履责不力，造成上诉人林木、林地大肆遭到破坏，上诉人的林木、林地被毁与被上诉人的违法颁证和履责不力具有法律上的因果关系。4、关于损害事实、上诉人财产损失依据及金额问题：上诉人矿山被非法开采所造成损失金额为1290314元，其中山林被开采毁坏面积47.17亩，应收取植被恢复费64224元；因开发矿山已被采挖的岩石数量是28372立方米，恢复上诉人被毁林地费用需1191090元。请求二审法院撤销原判，改判撤销被上诉人周宁县国土资源局于2011年11月4日作出的周国土资行赔决定（2011）第001号行政赔偿决定书，改判被上诉人赔偿上诉人1290314元，具体为森林植被恢复费64224元，林地复垦费用1191090元，鉴定费15000元及其他费用20000元。
被上诉人周宁县国土资源局辩称：本案系第三人行为造成，与被上诉人无关，上诉人应向第三人主张赔偿。2010年4月30日宁国土资行复决字（2010）第1号《行政复议决定书》体现，第三人尚未在《采矿许可证》范围进行开采。在矿区越界开采是第三人的行为，与被上诉人颁证行为无关。上诉人申请复议期间，2010年12月20日作出的宁国土资行复决字（2010）第2号《行政复议决定书》以被上诉人已经履行法定职责为由驳回上诉人的复议申请，上诉人未在法定期限内提起行政诉讼，已超过诉讼时效。被上诉人已经对第三人的行为进行行政立案并作出处罚决定，多次组织行政部门上山阻止开采，后第三人的行为被认定为涉嫌犯罪，由公安立案，因此不存在行政不作为。另植被恢复费是用地部门缴纳，上诉人请求植被恢复费没有依据，上诉人也无权要求支付土地复垦费和地下矿产品损失。
原审第三人周宁县高垅采石场无意见。
二审经审理查明的事实与一审一致，各方当事人均无异议，本院予以确认。
本院认为，上诉人诉请要求被上诉人行政赔偿的理由包括两个方面，一是被上诉人的违法颁证行为导致的行政赔偿，二是被上诉人不履行法定职责导致的行政赔偿。关于被上诉人的违法颁证行为是否导致行政赔偿的问题，被上诉人虽曾经违法向原审第三人颁发《采矿许可证》，但上诉人并未提供证据证实其被毁林地在该《采矿许可证》范围内，故原审第三人在被上诉人颁发的《采矿许可证》外违法开采，系原审第三人自身的违法行为，与被上诉人的颁证行为不具有法律上的因果关系，上诉人不能据此要求被上诉人承担行政赔偿责任。关于被上诉人是否存在不履行法定职责导致行政赔偿的问题，在上诉人向被上诉人要求履行保护财产权益的职责后，被上诉人已向原审第三人送达相关法律文书，并对原审第三人的行为立案查处，应认定被上诉人已在其法定职责范围内履行了相应的职责义务。上诉人主张蕉城区人民法院（2011）蕉行初字第15号生效的《行政判决书》已确认被上诉人不履行法定职责，但该《行政判决书》的判决理由系因被上诉人未能提供相应证据，而未直接认定被上诉人不履行法定职责。上诉人周宁县浦源镇溪坪村第七、第十一村民小组的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 敏
审 判 员 陈 曦
代理审判员 纪相宇
二〇一四年五月三十日
书 记 员 蔡哲敏
附相关法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；