江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）苏中行初字第00044号
原告王建平。
被告张家港市人民政府，住所地张家港市人民中路8号。
法定代表人朱立凡，市长。
委托代理人缪俐琳，张家港市人民政府法制办公室科长。
委托代理人王雪松，张家港市人民政府法制办公室副科长。
原告王建平不服被告张家港市人民政府于2014年9月22日作出的行政复议告知函，于2014年9月29日向本院提起行政诉讼。本院于2014年10月17日立案受理后，于2014年10月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年12月3日公开开庭审理了本案。原告王建平、被告张家港市人民政府的委托代理人王雪松、缪俐琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王建平于2014年9月16日向被告张家港市人民政府邮寄行政复议申请书，要求撤销被申请人江苏省张家港保税区管理委员会（下称张家港保税区管委会）作出的张保文（1994）10号文件，被告于2014年9月22日作出告知函，告知原告，其申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（下称《行政复议法实施条例》）第二十八条的相关规定，不属于被告的行政复议受理范围。
被告于2014年11月1日向本院提供了作出告知函的证据：1、原告递交的行政复议申请书、身份证复印件、张保文（1994）10号文件、通讯地址确认书、ems快递凭证；2、被告作出的《告知函》、ems快递凭证及邮件查询记录；3、苏编发（2013）4号《苏州市机构编制委员会关于印发﹤张家港保税区党工委管委会主要职责内设机构和人员编制规定﹥的通知》的相关内容；4、张家港保税区管委会《关于批准因张家港保税区征地撤销六十八个村民小组建制的通知》（即张保文（1994）10号文件，下称张保文（1994）10号《通知》）、江苏省土地管理局苏地管（1994）100号《关于批准江苏省张家港保税区规划土地局征地和撤销九个村民小组建制的通知》（下称苏地管（1994）100号《通知》）。被告提供的依据：《中华人民共和国行政复议法》（下称《行政复议法》）、《行政复议法实施条例》。
原告王建平诉称：原告于2014年9月16日向被告邮寄行政复议申请书，要求撤销被申请人张家港保税区管委会作出的张保文（1994）10号文件。原告于2014年9月24日收到被告作出的告知函，认为原告的复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条的规定。原告不服，故提起诉讼，请求法院确认被告不予受理行政复议的行为违法，并责令被告受理。
原告向本院提供的证据：1、原告的身份证；2、告知函；3、张保文（1994）10号文件；4、广东省国土资源厅网站刊登的《农转非后集体土地不能直接转为国有》一文的截图。
被告张家港市人民政府辩称：一、被告的不予受理行为依据充分。1、根据苏州市机构编制委员会苏编发（2013）4号文件，张家港保税区管委会系苏州市人民政府的派出机构，对照《行政复议法》第十二条、第十三条、第十五条及《行政复议法实施条例》第十四条的规定，被告并非张家港保税区管委会的法定复议机关。2、张保文（1994）10号文件是张家港保税区管委会对中兴镇人民政府作出的做好人员安置有关事项的通知，并非具体行政行为。因此，根据《行政复议法实施条例》第二十八条的规定，原告对张家港保税区管委会的该行为申请复议，不在被告的行政复议受理范围。二、被告的不予受理行为程序合法。被告于2014年9月17日收到原告的行政复议申请。经审查，该申请不属于被告的行政复议受理范围，被告遂于2014年9月22日作出不予受理告知函并邮寄给原告，符合《行政复议法》第十七条第一款规定的期限。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告提供的证据2、4的真实性没有异议，但对合法性有异议，认为被告的告知不合法，张家港保税区管委会无权征收原告的土地，对被告提供的其他证据没有异议。被告对原告提供的证据1、2、3的关联性、合法性、真实性均无异议，对原告提供的证据4，认为与本案不具有关联，真实性不予认可。
本院对证据作如下认定：一、原告提供的证据1、2、3，被告无异议，本院对上述证据的关联性、真实性、合法性予以确认；原告提供的证据4，原告系用于证明张保文（1994）10号《通知》违法，与本案审查被告不受理原告的行政复议申请是否合法不具有关联性，本院不予确认。二、被告提供的证据1、3，原告无异议，本院对上述证据的关联性、真实性、合法性予以确认；被告提供的证据2，系被告针对原告的复议申请所作告知，与原告提供的证据2一致，本院予以确认；被告提供的证据4，其中张保文（1994）10号《通知》即原告申请被告进行复议的行为，与本案具有关联性，与原告提供的证据3一致，本院予以确认，其中江苏省土地管理局的苏地管（1994）100号《通知》，被告系用于证明原告申请复议的行为不属于具体行政行为，与本案具有关联性，原告对真实性无异议，且来源合法，本院予以确认。
经审理查明，1994年2月7日，江苏省土地管理局向张家港保税区管委会作出苏地管（1994）100号《通知》。1994年7月8日，张家港保税区管委会向中兴镇人民政府作出张保文（1994）10号《通知》，其中第六条的内容为“被批准撤组转户之村民小组内的一切剩余土地均收归国有，由保税区核发国有土地使用证。你镇在此范围内需使用土地，应符合保税区的总体规划，并按用地项目办理报批手续”。2014年9月16日，原告王建平向被告张家港市人民政府邮寄行政复议申请书，认为被申请人张家港保税区管委会无权批准征收土地，但张家港保税区管委会作出的张保文（1994）10号《通知》第六条规定“被批准撤组转户的村民小组的一切剩余土地均收归国有，由保税区核发国有土地使用证”，超出了苏地管（1994）100号《通知》规定的土地征收范围，属于张家港保税区管委会违法作出的征收行为，故要求被告撤销张家港保税区管委会作出的张保文（1994）10号《通知》。被告于次日收到该申请书，并于2014年9月22日作出告知函，告知原告，其申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条的相关规定，不属于被告的行政复议受理范围。2014年9月24日，原告收到上述告知函。
另查明，张家港保税区管委会为苏州市人民政府的派出机构。
庭审辩论中，双方当事人围绕本案争议的焦点，即被告未受理原告的行政复议申请并告知不属于被告受理范围是否合法，分别发表了辩论意见。
原告认为，1、被告在告知函中未明确原告申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条规定的具体情形；2、张保文（1994）10号《通知》将原告的土地征收为国有，是具体行政行为，原告的申请即使不属于被告的受理范围，被告亦应当告知原告正确的复议机关。
被告认为，1、原告的复议申请不属于被告的职责范围，张家港保税区管委会是苏州市人民政府的派出机构，根据《行政复议法实施条例》第十四条的规定，原告对张家港保税区管委会的行为不服，应以苏州市人民政府为被申请人；2、张保文（1994）10号《通知》是对苏地管（1994）100号《通知》等文件内容的转发和细化，是对中兴镇人民政府做好有关工作的布置，不直接对原告的权利义务产生影响，不是具体行政行为，不属于行政复议的受理范围，故未告知原告相关的复议机关。
本院认为，《行政复议法实施条例》第二十七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。
本案中，原告王建平向被告张家港市人民政府递交行政复议申请书，要求被告撤销张家港保税区管委会作出的张保文（1994）10号《通知》。根据查明事实，张家港保税区管委会系苏州市人民政府的派出机构，而被告既非该委员会的本级人民政府，又非设立机关。因此，原告的上述行政复议申请不属于被告的职责范围，原告向被告申请复议，不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（六）项规定的申请条件。
根据《行政复议法》第六条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议。
本案中，原告要求被告对张保文（1994）10号《通知》进行复议，系认为该《通知》第六条属张家港保税区管委会在无权批准征收土地的情况下作出的违法征收行为。本院认为，张保文（1994）10号《通知》的发文对象是中兴镇人民政府，从该《通知》第六条表述的完整内容看，是张家港保税区管委会对中兴镇人民政府作出的告知行为，告知该镇使用相关土地时应符合的条件和应办理的手续，该《通知》并非原告所称征收行为的载体，不属于具体行政行为。因此，原告的行政复议申请，不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的申请条件。
综上，原告向被告提出的行政复议申请不符合法定受理条件，被告未予受理并无不当，其未向原告告知向其他有关行政复议机关提出申请，不违反《行政复议法》第十七条第一款的规定。原告要求确认被告不予受理行为违法并责令受理的请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。另，被告在向原告告知未予受理的法律依据时，存在法条引用不具体的瑕疵，故在此予以指出，望在今后的工作中改进。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告王建平的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告王建平负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 陈芝颖
代理审判员 林 磊
代理审判员 倪志钧
二〇一四年十二月十六日
书 记 员 赵 芬