河南省平顶山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）豫04行终76号
上诉人(原审原告)吕彦选，男，1970年8月20日出生，汉族，住平顶山市高新区。
上诉人(原审原告)张清安，男，1965年12月30日出生，汉族，住平顶山市高新区。
上诉人(原审原告)张金清，男，1973年2月26日出生，汉族，住平顶山市高新区。
上诉人(原审原告)吕小国，男，1954年10月10日出生，汉族，住平顶山市高新区。
上诉人(原审原告)吕国安，男，1946年12月18日出生，汉族，住平顶山市高新区。
上诉人(原审原告)吕保平，男，1945年12月4日出生，汉族，住平顶山市高新区。
上诉人(原审原告)张青占，男，1963年4月7日出生，汉族，住平顶山市高新区。
上诉人(原审原告)袁留华，男，1973年8月12日出生，汉族，住平顶山市高新区。
上诉人(原审原告)边花粉，女，1954年3月12日出生，汉族，住平顶山市高新区。
上诉人(原审原告)张连芝，女，1971年1月19日出生，汉族，住平顶山市高新区。
上诉人(原审原告)张魁红，女，1970年1月26日出生，汉族，住平顶山市高新区。
上诉人(原审原告)吕秀英，女，1954年11月2日出生，汉族，住平顶山市高新区。
上诉人(原审原告)宋玉英，女，1960年7月29日出生，汉族，住平顶山市高新区。
上诉人(原审原告)李平，女，1968年8月14日出生，汉族，住平顶山市高新区。
上诉人(原审原告)吕英娥，女，1949年12月23日出生，汉族，住平顶山市高新区。
上诉人(原审原告)张爱芹，女，1970年1月19日出生，汉族，住平顶山市高新区。
上诉人(原审原告)朱花荣，女，1959年6月19日出生，汉族，住平顶山市高新区。
上诉人(原审原告)董会琴，女，1977年3月6日出生，汉族，住平顶山市高新区。
上诉人(原审原告)温素娥，女，1970年9月29日出生，汉族，住平顶山市高新区。
以上上诉人吕彦选、张清安等十九人共同推荐诉讼代表人吕保平、吕英娥、吕彦选、张清安、张魁红。
被上诉人(原审被告)平顶山市国土资源局高新分局，住所地：平顶山市高新区金标北路西段。组织机构代码：74252668-5。
诉讼代表人周富利，局长。
委托代理人赵磊，平顶山市国土资源局高新分局法制科科长。
委托代理人陈建明，河南大乘律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)平顶山市国土资源局，住所地:平顶山市新城区祥云路。统一社会信用代码:11410400005452292Q。
法定代表人梁成斌，局长。
委托代理人邱晓玲，平顶山市国土资源局政策法规科副科长。
被上诉人（原审第三人）平顶山高新技术产业开发区皇台街道办事处小营村民委员会。
法定代表人吕学军，村委会主任。
委托代理人李长收，平顶山市高新技术产业开发区法律服务所法律工作者。
上诉人吕彦选、张清安等十九人因行政协议及行政复议一案，不服河南省郏县人民法院(2017)豫0425行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人吕彦选、张清安等十九人推举的诉讼代表人吕保平、吕英娥、吕彦选、张清安、张魁红，被上诉人平顶山市国土资源局高新分局（以下简称高新分局）的委托代理人赵磊、陈建明，被上诉人平顶山市国土资源局（以下简称市国土局）的委托代理人邱晓玲，被上诉人平顶山高新技术产业开发区皇台街道办事处小营村民委员会（以下简称小营村委会）的委托代理人李长收到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，原告吕彦选、张清安等十九人是平顶山市高新区皇台办事处小营村村民。2015年5月20日，被告高新分局与第三人小营村委会签订土地补偿协议书一份，协议约定（本案被告）高新分局作为拟征地单位征收被征地单位（本案第三人）小营村委会土地面积为149.588亩用于保障住房建设，补偿总费用3946.7316万元，区片综合地价3544.1496万元，地上附着物和青苗补偿费402.5820万元……。2016年11月15日，原告吕彦选、张清安等十九人向市国土局提出行政复议申请，请求撤销高新分局与小营村委会签订的土地补偿协议书。2017年1月19日，市国土局作出平国土资复决字[2017]001号行政复议决定书，认为吕彦选、张清安等十九人的复议申请不符合法定受理条件，依法予以驳回。原告吕彦选、张清安等十九人不服向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，本案的争执焦点主要是原告吕彦选、张清安等十九人是否具有提起撤销土地补偿协议的主体资格。本案中，高新分局与小营村委会签订的土地补偿协议系政府对农村土地的征收范畴，属于行政协议，即具有协议的相对性，对协议双方产生法律约束力。而本案中原告吕彦选、张清安等十九人系小营村委会的村民，不是该行政协议的签订主体，不具有本案申请撤销该行政协议的主体资格，对该起诉应当予以驳回。市国土局作出的复议决定书程序合法，处理正确，对吕彦选、张清安等十九人撤销复议决定的请求，不予支持。原审依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告吕彦选、张清安、张金清、吕小国、吕国安、吕保平、张青占、袁留华、边花粉、张连芝、张魁红、吕秀英、宋玉英、李平、吕英娥、张爱芹、朱花荣、董会琴、温素娥的起诉。
上诉人吕彦选、张清安等十九人上诉称，一审判决事实不清，土地补偿协议是否违法没有查清，土地补偿协议没有经全体村民代表大会同意，是在没有得到省政府批准的前提下签订的，被上诉人的行为侵犯了上诉人的合法权益，且上诉人具有诉讼主体资格。上诉请求：1、依法撤销(2017)豫0425行初2号行政裁定；2、依法撤销高新分局与小营村委会签订的土地补偿协议；3、依法判决高新分局、市国土局共同承担一、二审诉讼费。
被上诉人高新分局辩称，一、上诉人请求撤销《土地补偿协议书》没有事实根据和法律依据。本案所涉征地行为是为了公共利益的需要而实施的，在经河南省人民政府批准后，高新分局便将批准机关、征用土地的位置、征地补偿安置标准等内容形成通告，在被征土地所在地村镇进行公告，同时还告知被征土地的所有权人、使用权人在公告规定期限内，有权提出不同意见或要求举行听证，但包括本案上诉人在内的被征土地的所有权人、使用人并未提出不同意见或要求举行听证。二、上诉人不是申请撤销《土地补偿协议》的适格主体。本案所征土地是集体所有的土地，所有权属于集体，征收涉及的相关事宜经过了小营村村民代表大会的同意。根据合同相对性原理，本案《土地补偿协议书》的征收方是高新分局，被征收方是小营村委会，上诉人不是签订该协议的当事方，其不具有申请撤销该协议的主体资格。三、本案所涉《土地补偿协议》没有损害上诉人的合法权益。高新分局实施征地的行政行为程序上符合法律法规的规定，采用的土地补偿标准是按照《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价的通知》公布的征地片区综合地价执行的，采用的社保标准是按照《河南省劳动和社会保障厅关于公布各地征地区片综合地价社会保障费用标准的通知》执行的，上诉人没有证据证明高新分局实施的征地行为和签订的《土地补偿协议》对其合法权益造成了损害。并且绝大多数村民已依照《土地补偿协议》领取了土地补偿安置等费用，如果撤销该协议，会影响社会稳定。请求二审维持原裁定。
被上诉人市国土局辩称，涉案《土地补偿协议书》的撤销不属于行政复议法规定的行政复议范围，且上诉人不是该协议的一方当事人，不能提供相关证据证明该协议的签订侵害其合法权益，上诉人不是申请行政复议的适格主体，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，上诉人的行政复议申请不符合法定受理条件。市国土局根据《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定对19名上诉人的行政复议申请依法予以驳回。上诉人的请求不应予以支持。
被上诉人小营村委会辩称，小营村委会是执行者，其执行土地征收方面的事务无过错。
本院二审查明的事实与原审查明事实相一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”该解释第七条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。”根据上述规定，只有在复议机关作出复议决定维持原行政行为的情况下，作出原行政行为机关及复议机关方可以作为共同被告，此时原告方可以请求撤销原行政行为和复议行为。本案市国土局作出的行政复议决定是以复议申请不符合受理条件为由驳回了申请人的复议申请，该复议决定不属于行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”的情形，故本案吕彦选等十九上诉人作为原审原告，起诉原行政行为机关高新分局及复议机关市国土局作为本案共同被告不符合法律规定。如果上诉人对原行政行为不服，在符合法定条件的情况下，可以对原行政行为起诉；如果上诉人对复议决定不服，在符合法定条件的情况下，可以对复议行为起诉。此时，分别对应的被告是作出原行政行为的行政机关和作出复议决定的行政机关。综上，吕彦选等十九上诉人作为原审原告起诉高新分局及市国土局作为共同被告不符合法定起诉条件，其起诉应予驳回，原审裁定驳回吕彦选等十九人起诉的处理结果正确，但适用的阐述理由不当，二审应予纠正，原审裁定结果应予维持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
一审案件受理费50元，退还吕彦选、张清安等十九人。
本裁定为终审裁定。
审判长 尹晓雯
审判员 李新保
审判员 张占帅
二〇一七年七月十九日
书记员 邱 博
附法律规定：
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。