黑龙江省大庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黑06行终14号上诉人（原审原告）孟庆利，男，1969年3月9日出生，汉族，住江苏省徐州市泉山区，委托代理人冯会玲，女，1968年11月28日出生，汉族，住江苏省徐州市泉山区，与上诉人系夫妻关系）。被上诉人（原审被告），大庆市城乡建设局，住所地大庆市高新区火炬新街二号建设大厦。统一社会信用代码：11230600001768580R。法定代表人刘景新，该局局长。行政机关负责人闫伟波，该局副局长。委托代理人李欣馨，大庆市城乡建设局工作人员。委托代理人于洋，黑龙江海天庆城律师事务所大庆分所律师。被上诉人（原审被告）大庆市人民政府，住所地大庆市萨尔图区东风新村纬二路2号。法定代表人石嘉兴，该市市长。委托代理人张丽丽，大庆市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人徐正平，黑龙江四维律师事务所律师。上诉人孟庆利因诉被上诉人大庆市城乡建设局、大庆市人民政府行政处罚及行政复议一案，不服大庆市龙凤区人民法院（2017）黑0603行初第23号，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年3月20日公开开庭审理了本案。上诉人孟庆利的委托代理人冯会玲，被上诉人大庆市城乡建设局的负责人闫伟波、委托代理人李欣馨、于洋，被上诉人大庆市人民政府的委托代理人张丽丽、徐正平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2011年5月1日，大庆油田房地产开发有限责任公司（发包人）与江苏中盛建设集团有限公司（承包人，现更名为江苏盛谐建设集团有限公司）签订《建设工程施工合同》，发包工程为城市乡村区块开发项目创业城工程十四标段，承包范围土建、水、暖、电，开工日期2011年5月1日，竣工日期2012年10月30日，合同价款159060000元。同日，江苏中盛建设集团有限公司与大庆市利天建筑工程劳务有限公司签订《建设工程施工劳务分包合同》，分包范围：砌筑作业、木工作业、钢筋作业、水暖电安装作业、抹灰作业、脚手架搭设作业，工作期限2011年5月1日至2012年10月30日。在工程建设中，江苏中盛建设集团有限公司前两个月派两名工作人员在施工现场，此后没有派工作人员进入施工现场，大庆市利天建筑工程劳务有限公司一直未有工作人员进入施工现场。涉案工程实际上由自然人逯淑梅在现场提供机械设备，购买辅助材料，负责项目管理，雇佣王立全、张升发、何金山负责楼房的外墙保温、砌筑、土建及地暖混凝土的施工。江苏中盛建设集团有限公司将工程款支付给逯淑梅，由逯淑梅向王立全、张升发、何金山支付人工费。2014年12月，被告市建设局在执法过程中发现江苏中盛建设集团有限公司存在转包行为，该公司的法定代表人为孟庆利。2015年1月5日，被告认定施工单位江苏中盛建设集团有限公司存在非法转包的行为，违反了《建设工程质量管理条例》第二十五条第三款的规定，作出庆建执先告字[2014]第4-1号《行政处罚事先告知书》，依据《建筑工程质量管理条例》第六十二条，拟对江苏中盛建设集团处以159.06万元的罚款（合同金额的1%），并责令改正违法行为，同时作出庆建执先告字[2014]第4-2号《行政处罚事先告知书》，依据《建筑工程质量管理条例》第七十三条，对江苏中盛建设集团法定代表人孟庆利处以159060元罚款（单位处罚数额10%），并责令改正违法行为。原告对该《行政处罚事先告知书》不服，申请听证。2015年1月30日举行听证，2015年3月24日，被告对听证情况作出处理，未改变原处罚意见，作出庆建执罚字[2014]第4-2号《行政处罚决定书》并向原告邮寄送达。被告市建设局认为江苏中盛建设集团的转包行为造成的违法后果已无法整改消除，被告对原告的处罚行为不足以起到警示作用，依据《建设工程质量管理条例》第六十二条的规定，除罚款外，还可以停业整顿、降低资质等级等，故于2015年9月2日作出撤销庆建执罚字[2014]第4-2号《行政处罚决定书》的决定，将案卷材料呈报住房和城乡建设部、黑龙江省住房和城乡建设厅，待明确意见后再进行处理。同日，被告将《关于撤销的决定》邮寄送达给原告。2016年3月17日，被告认定施工单位江苏中盛建设集团有限公司存在非法转包的行为，作出庆建执先告字[2014]第4-1号《行政处罚事先告知书》，拟对江苏中盛建设集团作出1590600元罚款的行政处罚并责令原告改正违法行为，同时作出庆建执先告字[2014]第4-2号《行政处罚事先告知书》，对江苏中盛建设集团法定代表人孟庆利处以159060元罚款（单位处罚数额10%），并责令改正违法行为。2016年5月20日，被告市建设局举行听证并作出《行政处罚听证意见书》，认定原告构成转包行为。2016年8月1日，被告作出庆建执罚字[2016]监察支队第1-1、1-2号《行政处罚决定书》，认定江苏中盛建设集团在创业城六区块十四标段项目建设过程中，存在转包行为，违反了《建设工程质量管理条例》第二十五条第三款的规定，根据《建设工程质量管理条例》第六十二、第七十三条的规定，对江苏中盛建设集团处以1590600元罚款，对其法定代表人孟庆利原告处以159060元的罚款，同日向原告邮寄送达。2016年9月28日，原告因不服该处罚决定，向被告大庆市人民政府提起行政复议，2016年12月22日，被告大庆市人民政府作出庆政复决[2016]31号《行政复议决定书》，维持了庆建执罚字[2016]监察支队第1-2号《行政处罚决定书》。原审认为，被告大庆市城乡建设局是本行政区域的建设行政主管部门，对建设工程质量负监督管理职责，具有行政处罚权，主体适格。原告称江苏中盛建设集团并未将工程非法转包，但是，江苏中盛建设集团作为创业××标段工程的施工单位，和大庆市利天建筑工程劳务有限公司签订了分包合同，但二公司均未派人在施工现场进行项目管理，未进行现场施工，而是由自然人逯淑梅雇佣工人施工、购买建筑材料及进行现场管理。根据《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》第七条，“存在下列情形之一的，属于转包：……（三）施工总承包单位或专业承包单位未在施工现场设立项目管理机构或未派驻项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人等主要管理人员，不履行管理义务，未对该工程的施工活动进行组织管理的；（四）施工总承包单位或专业承包单位不履行管理义务，只向实际施工单位收取费用，主要建筑材料、构配件及工程设备的采购由其他单位或个人实施的；……”故江苏中盛建设集团在创业××标段工程当中的行为构成转包。原告称被告的行政处罚违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚“的规定，但被告市建设局已将庆建执罚字[2014]第4-2号《行政处罚决定书》予以撤销，该《行政处罚决定书》并未履行，不属于法律规定的“一事不再罚”的情形。原告在庭审中主张，在被告对其进行行政处罚时，江苏中盛建设集团的法定代表人已变更，其企业负责人为李伟，且根据法律规定，应对直接负责人进行处罚，而不是处罚法定代表人。被告市建设局于2014年3月27日对该案立案调查，2016年8月1日做出行政处罚决定，江苏中盛建设集团于2016年6月15日变更法定代表人为孟前进，即在被告立案、调查、听证过程中，江苏中盛集团的法定代表人均为原告孟庆利，原告作为法定代表人，在单位中承担一定的领导与管理职责，是单位的决策者，对公司的一切经营活动与业务活动都负有责任，约束本单位遵纪守法的其应尽的义务，属于单位的直接负责的主管人员，被告对其进行行政处罚事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。被告大庆市人民政府在法定期限内作出行政复议决定，复议行为合法，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告孟庆利的诉讼请求。案件受理费50元，由原告孟庆利负担。上诉人孟庆利上诉称，一、原审法院认定事实错误、证据采信错误。江苏盛谐集团有限公司并未将工程非法转包，只是将该工程的劳务合法分包给大庆市利天建筑工程有限公司，且该劳务分包合同在大庆市城乡建设局进行了备案。二、行政处罚决定程序违法。大庆市城乡建设局已就创业城六区块十四标段工程存在违法转包行为向上诉人下发过“庆建执罚字【2014】第4-2号”行政处罚决定书，因相同原因再次处罚上诉人属于重复处罚。在被上诉人大庆市城乡建设局作出庆建执罚字【2016】监察支队第1-2号行政处罚决定书时，上诉人已经不是盛谐公司的法定代表人，所以，无论盛谐公司是否违法，都不应在对上诉人进行处罚。综上，请求二审法院：1.撤销（2017）黑0603行初第23号行政判决书，将该案发回重审或依法改判，撤销大庆市城乡建设局作出的庆建执罚字【2016】监察支队第1-2号行政处罚决定书和被上诉人大庆市人民政府作出的庆政复决[2016]31号行政复议决定书；2.一、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人大庆市城乡建设局答辩称，一审法院认定事实清楚、适用法律正确。上诉人作为江苏盛谐建设集团公司的法定代表人，江苏盛谐公司以劳务分包的名义将工程转包给自然人逯淑梅，不履行施工合同义务、不派驻项目管理人员，工程的实际施工人为逯淑梅。建设单位拨付给江苏盛谐公司工程款7900多万元，江苏盛谐公司拨付给逯淑梅近7000万元，由此可以证明二者之间形成转包关系。因此，被上诉人依据《建设工程质量管理条例》第六十二条、七十三条的规定，对江苏盛谐公司作出行政处罚的同时对其法定代表人作出行政处罚。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。被上诉人大庆市人民政府答辩称，一审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。江苏盛谐公司作为项目的承包方，未在施工现场配置项目管理班子履行职责，其行为违反了《建设工程质量管理条例》第二十五条第三款规定。根据《建设工程质量管理条例》第六十二条、七十三条等相关规定，大庆市城乡建设局作为项目地点行政区域的建设行政主管部门有权对其法定代表人作出行政处罚。大庆市城乡建设局已将庆建执罚字【2014】第4-2号行政处罚决定书予以撤销，该行政处罚决定书并未履行，不属于法律规定的“一事不再罚”情形。综上，请求二审法院维持一审判决。本院经审理查明的案件事实与原审判决一致。本院认为，被上诉人大庆市城乡建设局经过依法调查，以询问笔录、现场检查笔录、建设工程施工合同等证据认定江苏盛谐公司（原江苏中盛建设集团有限公司）在创业城六区块十四标段项目建设过程中违反《建设工程质量管理条例》第二十五条规定的“施工单位不得转包或者违法分包工程”的事实清楚。虽然上诉人孟庆利在被上诉人大庆市城乡建设局2016年8月1日作出庆建执罚字【2016】监察支队第1-2号行政处罚决定书时已不担任江苏盛谐公司的法定代表人。但是，被上诉人大庆市城乡建设局作出该行政处罚所针对内容是上诉人孟庆利担任江苏盛谐公司法定代表人期间内的违法行为，而非上诉人不再担任该公司法定代表人之后的行为。上诉人孟庆利作为江苏盛谐公司的法定代表人，对该公司的事务负有全面管理职责，属于《建设工程质量管理条例》第七十三条所规定的责任人员，故其应当对任期内的公司违法行为依法承担相应的责任。关于上诉人主张的被上诉人大庆市城乡建设局作出的行政处罚违反了《行政处罚法》中“一事不再罚”的规定，本院认为，被上诉人大庆市城乡建设局虽然对上诉人涉案的违法行为作出过庆建执罚字[2014]第4-2号《行政处罚决定书》，但被上诉人大庆市城乡建设局已于2015年9月2日作出撤销庆建执罚字[2014]第4-2号《行政处罚决定书》的决定，并于同日将《关于撤销的决定》邮寄送达给上诉人，且庆建执罚字[2014]第4-2号《行政处罚决定书》并未实际履行，故被上诉人作出的庆建执罚字【2016】监察支队第1-2号行政处罚决定书并不违反《行政处罚法》中关于“一事不再罚”的规定。被上诉人大庆市人民政府作为复议机关在法定期限内依法作出行政复议决定，事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予维持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孟庆利负担。本判决为终审判决。审 判 长 程雪飞审 判 员 袁力民审 判 员 刘宏博二〇一八年三月三十日法官助理 Ｘ Ｘ书 记 员 姜雅文附适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。