广东省肇庆市鼎湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤1203行初15号
原告：梁锦辉，男，汉族，1981年6月14日出生，住广东省肇庆市鼎湖区。
委托代理人：何源强，广东邦南律师事务所律师。
委托代理人：贺林森，男，汉族，1961年12月27日出生，住广东省肇庆市端州区，法律服务工作者。
被告：肇庆市国土资源局。住所地：广东省肇庆市端州区信安六路*号。
法定代表人：黄建平。
委托代理人：梁锦雄，该局鼎湖分局副局长。
委托代理人：钟应强，广东侨英律师事务所律师。
被告：广东省国土资源厅。住所地：广东省广州市体育东路***号。
法定代表人：陈光荣。
委托代理人：邹春荣，该厅工作人员。
委托代理人：李飞杰，广东金桥百信律师事务所律师。
原告梁锦辉不服被告肇庆市国土资源局的行政处罚决定及被告广东省国土资源厅的行政复议决定，于2017年11月15日向本院提起行政诉讼。本院于2017年12月28日立案后，于2018年1月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年2月8日公开开庭审理了本案。原告梁锦辉的委托代理人何源强、贺林森，被告肇庆市国土资源局的委托代理人梁锦雄、钟应强，被告广东省国土资源厅分管法制工作的副巡视员方为民及委托代理人邹春荣、李飞杰等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告肇庆市国土资源局于2017年8月16日作出肇国土资鼎执法罚〔2017〕17号《行政处罚决定书》，查明梁锦辉未经依法批准，占用肇庆市××湖区××镇依坑一村委会“彭洞松木朗”（土名）处15366.74平方米的基本农田，用于建设建筑物及相关设施、平土、推挖鱼塘，破坏了基本农田、毁坏了种植条件；所破坏的15366.74平方米土地的土地利用总体规划情况为基本农田保护区，土地利用现状为农用地（耕地），该行为违反了《基本农田保护条例》第十七条的规定,依照该条例第三十三条的规定，决定责令梁锦辉自行治理被破坏的15366.74平方米基本农田，恢复原种植条件；对梁锦辉破坏的15366.74平方米基本农田的行为处以每平方米96元的罚款即1475207.04元。原告梁锦辉不服，申请行政复议，被告广东省国土资源厅于2017年10月27日作出粤国土行复〔2017〕176号《行政复议决定书》，决定维持肇庆市国土资源局作出的《行政处罚决定书》。
原告梁锦辉诉称，一、被告肇庆市国土资源局作出《行政处罚决定书》对主要事实认定不清，被告广东省国土资源厅作出的《行政复议决定书》维护原事实认定错误。（一）原告承包涉案土地时，土地所在的所谓“农田保护区”早己改变土地现状，根本就不存在任何土地为“水田”事实，甚至相邻的土地均己改变。明摆的证据是整片土地现状和土地发包方声明土地发包时现状及承包土地合同所明确的土地现状，但两被告仍罔顾客观事实，只运用理论推断，结果是混淆事实。（二）原告并非是违反《基本农田保护条例》第十七条的责任承担者。原告不否认涉案土地原为“水田”耕地，但更改目前的现状，在接包上任承包者，甚至之前己发生，原告接手承包的土地均为养殖性质鱼塘，原告也举证证实，而两被告并无查清谁是对涉案土地真正改变情形下，将原告作为担责者是错误的。（三）涉案所谓的“农田保护区”是否在设立上程序合法？两被告根本未予查证。根据《基本农田保护条例》相关规定，设立“农田保护区”条件是严格规定的，须以县级人民政府为单位提出申请，所划定范围的农田，须由土地所有者与相关部门签订保护条约为前提，并还有附带很多验查程序等，两被告在出具两项法律文书内容中，根本没有对设立农田保护区合法性进行认定，如果存在不合法前提，两被告所作出两项决定没有法律依据。二、《行政复议决定书》仍适用《基本农田保护条例》第17条规定对原告追责是错误的；该条文规定内容：1、承责主体是针对涉案农田改变用地性质的破坏者，实际上由原告接包时，农田用地性质早己改变，承责主体不应是原告。2、原告所从事经营活动并不包含有“破坏基本农田的活动”之性质。原告承包涉案农田，是基于合法承包关系取得承包权，同时在承包经营具体活动中，只是对原已是鱼塘性质的土地重新进行规划调整，即为便于生产结构和科学合理，增建猪舍等简易建设，是完全符合最高人民法院相关司法解释和《农村土地承包法》相关规定。3、两被告在程序上剥夺了原告权利。作出决定之前，两被告并没有明确告知原告所享有权利、义务，也没有进行听证程序，导致原告无法行使申辩的诉讼权利，也导致了两项决定结果偏离事实，适法错误。综上所述，《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》存在事实认定不清，适法有误，更存在程序上问题，因此原告特提起本诉，请求法院判令撤销两被告分别作出的肇国土资鼎执法罚〔2017〕17号《行政处罚决定书》、粤国土行复〔2017〕176号《行政复议决定书》。
原告提交了下列证据：
1、身份证。证明原告的诉讼主体资格。
2、肇庆市国土资源局肇国土资鼎执法罚〔2017〕17号行政处罚决定书。证明原告因该决定书被处以行政处罚的事实。
3、广东省国土资源厅粤国土行复〔2017〕176号行政复议决定书。证明原告不服肇庆市国土资源局作出的行政处罚提出复议，由广东省国土资源厅作出行政复议决定的事实。
4、《承包彭洞松木朗合同》、《土地声明》。证明原告在2016年12月30日与肇庆市××湖区××镇依坑一村委会属下的四个村民小组签订了承包案涉土地合同，在合同中明确约定所承包的土地性质为旱地、水塘、其他荒地，明确约定承包鱼塘的承包金的具体数额，承包期限。发包方明确证明承包土地在承包时的现状为旱地、水塘、荒地。
5、《肇庆市鼎湖区土地利用总体规划（2010-2020）调整完善方案》的公示。证明原告承包的土地在2017年1月18日该公示之前，已经被调整为一般农用地，并非属于农田保护区内的基本农田。
6、关于鼎湖区莲花镇依坑一村委会集体土地范围内基本农田保护区四至范围的说明。证明原告承包的土地由国土部门已通过法定的程序报请相关部门批准，由基本农田的土地性质变更调整为一般农田。
7、莲花镇土地利用总体规划图。
8、肇庆市鼎湖区土地利用总体规划（2010-2020）鼎湖区土地利用总体规划图。
证据7-8证明原告承包的土地早已在2017年前由相关的国土部门通过土地规划调整的形式变更为一般农田。
被告肇庆市国土资源局辩称，一、根据《土地管理法》第五条第二款、《广东省实施<土地管理法>的办法》第四条规定，我局作为市级人民政府土地行政主管部门，具有对本行政区域内的土地进行管理和监督的职责，因此，我局具备本案所涉具体行政行为的执法主体资格，是本案的适格主体。根据《基本农田保护条例》第三十三条和《国土资源行政处罚办法》第二条的规定，我局对原告作出行政处罚主体合法。二、我局作出的《行政处罚决定书》[肇国土资鼎执法罚(2017)17号]事实清楚，证据充分确凿。我局在执法检查中发现原告占用鼎湖区莲花镇依坑一村委会“彭洞松木朗”（土名）处的土地进行违法建设，当即向原告下发了《责令停止国土资源违法行为通知书》[肇鼎国土资执法停字(2017)第DHL-4号]和《责令改正违法行为通知书》[肇鼎国土资鼎执法改(2017)3号]，责令其立即停止违法行为，并督促其自行整改，消除影响。经查，原告于2016年12月30日与××、××、××、四经济合作社签订《承包彭洞松木朗合同》后，于2016年12月底在涉案土地上平土，搭建简易棚舍。根据相关资料显示，该宗地面积15366.74平方米全部为水田，规划用途为基本农田保护区；2017年7月5日，我局与肇庆市农业局作出《肇庆市国土资源局、肇庆市农业局关于鼎湖区莲花镇依坑一村委会陈屋村“彭洞松木朗”（土名）处耕地毁坏鉴定书》[肇国土资规保函(2017)145号]，鉴定结论为涉案土地中的23.05亩耕地耕作层、灌溉设施全部被破坏，难以恢复。据此，确认原告未经依法批准，非法占用15366.74平方米的基本农田，用于建设建筑物及相关设施、平土、推挖鱼塘，破坏了基本农田、毁坏了种植条件的事实清楚、证据充分。上述违法事实有下列证据证实：1．现场勘测笔录及现场照片；2．鼎湖区莲花镇依坑一村委会陈屋村“彭洞松木朗”（土名）梁锦辉占用处违法用地测量示意图；3．鼎湖区土地利用现状图(F49G018076局部)；4．鼎湖区土地利用总体规划图（2010-2020年局部图）；5．鼎湖区莲花镇依坑一村委会宗地地类面积表；6．《肇庆市国土资源局、肇庆市农业局关于鼎湖区莲花镇依坑一村委会陈屋村“彭洞松木朗”（土名）处耕地毁坏鉴定书》（肇国土资规保函{2017}145号）；7．《承包彭洞松木朗合同》；8．《询问笔录》等证据予以证实。三、本案中，原告未经批准，在承包集体土地上建设建筑物及相关设施、平土、推挖鱼塘，破坏了基本农田，毁坏了种植条件，其行为违反了《基本农田保护条例》第十七条的规定,根据该条例第三十三条的规定，我局作出《行政处罚决定书》[肇国土资鼎执法罚(2017)17号]适用法律正确。此外，根据《广东省非农业建设补充耕地管理办法》（广东省人民政府令164号）第十条的规定，涉案土地是位于地级以上市辖区内的基本农田，其耕地开垦费为28元+20元=48元。我局依据《基本农田保护条例》第三十三条的规定处以2倍耕地开垦费即每平方米96元的罚款，法律依据充分。四、我局作出涉案行政处罚决定前已经于2017年8月7日通过邮寄形式将《行政处罚告知书》[肇国土资鼎执法罚（2017）17号]、《行政处罚听证告知书》[肇国土资鼎执法罚(2017)17号]送达，依法告知拟对其作出行政处罚的事实、理由及依据，告知原告享有陈述、申辩和要求听证的权利，保障了原告的相关权利，符合《行政处罚法》第三十一条的规定。原告未在规定的期限内提出陈述、申辩和要求听证，我局于2017年8月16日作出涉案《行政处罚决定书》[肇国土资鼎执法罚（2017）17号]程序合法。综上所述，我局作出《行政处罚决定书》事实清楚、证据充分确凿、适用法律正确、程序合法；原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，请求法庭依法予以驳回。
被告肇庆市国土资源局向本院提交了以下证据、依据：
1、现场勘测笔录及现场照片。
2、鼎湖区莲花镇依坑一村委会陈屋村“彭洞松木朗”（土名）梁锦辉占用处违法用地测量示意图。
3、鼎湖区土地利用现状图（F49G018076局部）。
4、鼎湖区土地利用总体规划局（2010-2020年局部图）。
5、鼎湖区莲花镇依坑一村委会宗地地类面积表。
6、《肇庆市国土资源局、肇庆市农业局关于鼎湖区莲花镇依坑一村委会陈屋村“彭洞松木朗”（土名）处耕地毁坏鉴定书》（肇国土资规保函〔2017〕145号）。
7、《承包彭洞松木朗合同》。
8、对原告的询问笔录。
证据1-8证明原告梁锦辉未经依法审批，占用肇庆市××湖区××镇依坑一村委会“彭洞松木朗”（土名）处的土地面积15366.74平方米进行违法建设建筑物及相关设施、平土、推挖鱼塘，破坏了基本农田、毁坏了种植条件的违法事实清楚，证据确凿充分。
9、《责令停止国土资源违法行为通知书》（肇鼎国土资执法停字〔2017〕第DHL-4号）；《责令改正违法行为通知书》（肇国土资鼎执法改〔2017〕3号）。
10、肇国土资鼎执法罚〔2017〕17号《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》及送达回证。
11、《行政处罚决定书》（肇国土资鼎执法罚〔2017〕17号）。
证据9-11证明我局作出行政处罚的程序符合法律规定。
12、法律依据：《土地管理法》第五条第二款、《广东省实施<土地管理法>的办法》第四条、《基本农田保护条例》第十七、三十三条、《国土资源行政处罚办法》第二条、《广东省非农业建设补充耕地管理办法》第十条、《行政处罚法》第三十一条。证明作出处罚决定的法律依据。
被告广东省国土资源厅辩称，一、《行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款规定，原告不服被告肇庆市国土资源局作出的《行政处罚决定书》(肇国土资鼎执法罚〔2017〕17号），于2017年8月31日向我厅申请行政复议，我厅于2017年9月4日受理原告的行政复议申请并依法向原告送达《行政复议受理通知书》，同日向被告肇庆市国土资源局送达《提出答复通知书》、《行政复议申请书》副本及涉案证据材料，以上程序符合相关法律规定，我厅受理程序合法。二、在复议程序中，被告肇庆市国土资源局在接收相关材料后依法向我厅提交《行政复议答复书》及其作出《行政处罚决定书》(肇国土资鼎执法罚〔2017〕17号）的《肇庆市国土资源局肇庆市农业局关于鼎湖区莲花镇依坑一村委会陈屋村“彭洞松木朗”（土名）处耕地毁坏鉴定书》、《责令停止国土资源违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》、《询问笔录》、《承包彭洞松木朗合同》、《鼎湖区莲花镇依坑一村委会陈屋村“彭洞松木朗”（土名）梁锦辉占用处违法用地测量示意图》、《现场勘测笔录》、《行政处罚告知书》（肇国土资鼎执法罚〔2017〕17号）、《行政处罚听证告知书》（肇国土资鼎执法罚〔2017〕17号）等证据材料及相关法律依据，其行为符合《行政复议法》第二十三条的规定，我厅对以上证据材料进行审查，经查明，原告在与××、××、××、四经济合作社签订《承包彭洞松木朗合同》后，于2016年12月底占用涉案基本农田共计面积23.05亩（折合15366.74平方米）进行平土、搭建简易棚舍及推挖鱼塘等行为，已违反《基本农田保护条例》第十七条的规定，构成破坏基本农田行为，肇庆市国土资源局作出的行政处罚认定事实清楚，证据充分，且在作出涉案行政处罚决定前已经通过邮寄形式将《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》送达原告，依法告知拟对其作出的行政处罚的事实、理由及依据，告知原告享有陈述、申辩和要求听证的权利，保障了原告的相关权利，符合《行政处罚法》第三十一条的规定。原告未在规定的期限内主张权利，肇庆市国土资源局于2017年8月16日作出涉案《行政处罚决定书》并于2017年8月25日以留置方式送达原告的做法并无不妥，程序合法。综上，我厅作出《行政复议决定书》审查程序合法。三、《行政复议法》第二十八条第一款第一项、第三十一条规定，我厅依法审查原告提交的复议申请书及相关材料，以及被告肇庆市国土资源局提交的答复意见和证据材料，在查明相关案件事实后，依法作出涉案《行政复议决定书》并于2017年10月30日分别送达给原告及被告肇庆市国土资源局，我厅作出涉案《行政复议决定书》决定程序合法。综上，我厅依法作出的涉案《行政复议决定书》依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告广东省国土资源厅向本院提交了以下证据、依据：
1、行政复议申请书。
2、《身份证复印件》。
证据1、2证明被告广东省国土资源厅于2017年8月31日收到原告涉案《行政复议申请书》。
3、《行政复议受理通知书》。
4、《送达回证》。
证据3、4证明被告广东省国土资源厅于2017年9月4日受理原告提出的行政复议申请，并于当天向原告送达《行政复议受理通知书》，受理程序合法。
5、《提出答复通知书》。证明被告广东省国土资源厅依法于2017年9月4日向被告肇庆市国土资源局送达《提出答复通知书》及涉案《行政复议申请书》，审查程序合法。
6、《行政答复书》。
7、《证据目录》。
证据6、7证明被告肇庆市国土资源局于2017年9月14日提交了《行政复议答复书》和证据材料，符合《行政复议法》答复期限的要求，被告广东省国土资源厅依据上述材料进行审查，审查程序合法。
8、《行政复议决定书》。
9、《EMS详情单》（单号1067471343325）。
10、《EMS详情单》（单号1067471342025）。
证据8-10证明被告广东省国土资源厅依法于2017年10月7日作出粤国土行复〔2017〕176号《行政复议决定书》，当天依法分别送达给原告和被告肇庆市国土资源局，决定程序合法。
11、法律依据：《行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条、《广东省非农业建设补充耕地管理办法》第十条、《基本农田保护条例》的三十三条、《国土资源行政处罚办法》第二条。证明被告所作出的涉案复议决定书具有法律依据。
经庭审质证，原告对被告肇庆市国土资源局提供的证据的真实性无异议，但对证明内容有异议，认为证据1-8原告承包的土地是跟发包方在协商前提下签订的，合同的内容没有违反合同法的规定，原告签订合同时土地性质为一般农用地，可以开发利用，至于原告承包土地后，在案涉土地上建设，根据最高人民法院相关的司法解释，应当被允许，不是非法建筑物，原告在承包土地后，一系列行为是合法的，应当受到法律保护；认为证据9-12国土部门对原告行为作出处罚前提是认为原告承包的土地是纳入基本农田保护区范围内，适用《基本农田保护条例》等相关的法律作为处罚依据，事实上，原告承包的土地在承包前已经过国土部门调整为一般农田。被告广东省国土资源厅对被告肇庆市国土资源局提供的证据没有异议。
原告对被告广东省国土资源厅提供的证据的真实性及主张的程序无异议，但认为上述证据认定主要事实不清，导致适用法律错误。被告肇庆市国土资源局对被告广东省国土资源厅提供的证据没有异议。
被告肇庆市国土资源局、广东省国土资源厅对原告提供的证据1-3无异议；对证据4-8的真实性无异议，但对证据4的合法性、关联性有异议，认为承包合同确认了原告占用基本农田，违法建设的事实，至于原告与发包方的关系是另外一个法律关系，不属于本案的审理范围，对证据5-8的证明内容有异议，认为本案原告违法行为发生在2016年12月，而基本农田调整为一般农用地在2017年9月后，原告的违法事实发生在土地利用总体规划调整之前，因此，对原告的违法行为不适用调整后的有关文件。
本院对上述证据认证如下：对原告、被告提供的证据，各方当事人对证据的真实性均没有异议，对这些证据的真实性，本院予以确认。
经审理查明，原告梁锦辉是肇庆市××湖区××镇依坑一村委会毫元村三队人。2016年12月30日，梁锦辉与肇庆市××湖区××镇依坑一村委会陈屋一、二、三、四经济合作社签订两份《承包彭洞松木朗合同》，主要约定陈屋一、二、三、四经济合作社将一社占12.4亩、二社占25.45亩、三社占19.2亩、四社占19.1亩共76.15亩的土名彭洞松木朗旱地其中的22.7亩给梁锦辉承包，面积不作丈量，以合同所定亩数计算承包款，承包期8年，梁锦辉在承包期内将旱地改造，如政府不准改造，陈屋一、二、三、四经济合作社退回租金、按金，一切费用由梁锦辉负责。承包后,梁锦辉在上述所承包的土地上平土、搭建简易棚舍。2017年2月7日，被告肇庆市国土资源局在执法检查中发现原告在肇庆市××湖区××镇依坑一村委会“彭洞松木朗”（土名）处擅自推填土、搭建棚舍，改变现状，当日作出肇鼎国土资执法停字〔2017〕第DHL-4号《责令停止国土资源违法行为通知书》，于2017年2月27日向原告送达，责令原告听候处理，自行整改，消除影响；到2017年4月13日，被告肇庆市国土资源局又对原告进行了调查并制作了询问笔录，梁锦辉确认承包后2016年底在上述所承包的土地上平土、搭建简易棚舍，并在图纸上确认平土、搭建简易棚舍的范围。2017年5月15日，肇庆市测量队根据梁锦辉图纸上确认平土、搭建简易棚舍范围的图纸对鼎湖区莲花镇依坑一村委会陈屋村“彭洞松木朗”（土名）梁锦辉占用处违法用地进行测量并制作示意图，确认建筑物占用基本农田4.27亩、挖塘占用基本农田11.08亩、平土占用基本农田7.25亩，占用基本农田面积23.05亩；同日，被告肇庆市国土资源局作出肇国土资鼎执法改〔2017〕3号《责令改正违法行为通知书》，于同月23日向原告送达，责令原告改正、治理，将占用的基本农田恢复原种植条件。2017年6月14日，被告肇庆市国土资源局会同肇庆市农业局对梁锦辉占用鼎湖区莲花镇依坑一村委会陈屋村“彭洞松木朗”（土名）处耕地毁坏程度进行鉴定并于2017年7月5日作出肇国土资规保函〔2017〕145号《耕地毁坏鉴定书》,鉴定结论为：一、梁锦辉非法占用莲花镇依坑一村委会陈屋村“彭洞松木朗”（土名）处耕地23.05亩，在《鼎湖区土地利用总体规划（2010-2020年）》中的规划用途为基本农田保护区，根据《鼎湖区土地利用现状图（F49G018076）局部》核实，毁坏前地类为水田23.05亩；二、现场已铺10公分厚的混凝土硬底化地面，并搭建猪舍占4.17亩，挖土推塘占11.08亩，平整土地占7.25亩，共涉及占用耕地23.05亩，导致耕地耕作层、灌溉设施完全毁坏，难以恢复；上述非法占用耕地的行为毁坏了周边的农田水利灌溉设施。2017年7月30日，被告肇庆市国土资源局对现场进行了勘测并制作了《现场勘测笔录》，确认勘测地点肇庆市××湖区××镇依坑一村委会陈屋村“彭洞松木朗”梁锦辉占用处，勘测情况：涉案当事人梁锦辉未经依法批准，占用肇庆市××湖区××镇依坑一村委会“彭洞松木朗”（土名）处15366.74平方米的基本农田，用于建设建筑物及相关设施、平土、推挖鱼塘，破坏了基本农田、毁坏了种植条件；其所破坏的15366.74平方米土地的土地利用总体规划情况为基本农田保护区，土地利用现状为农用地（耕地）。到2017年8月3日被告肇庆市国土资源局向原告作出肇国土资鼎执法罚〔2017〕17号《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》并于同月7日依法送达给原告，告知违法事实、处罚依据、拟处罚内容及陈述、申辩、要求听证权利；2017年8月16日，被告肇庆市国土资源局根据原告的身份证和上述调查情况以及现场勘测笔录、现场照片、测量示意图、鼎湖区土地利用现状图（F49G018076局部）、鼎湖区土地利用总体规划局（2010-2020年局部图）、鼎湖区莲花镇依坑一村委会宗地地类面积表、《耕地毁坏鉴定书》、承包彭洞松木朗合同等证据，作出肇国土资鼎执法罚〔2017〕17号《行政处罚决定书》，决定：1、责令梁锦辉自行治理被破坏的15366.74平方米基本农田，恢复原种植条件；2、对梁锦辉破坏15366.74平方米基本农田的行为处以每平方米96元的罚款即1475207.04元。并将该《行政处罚决定书》于同月25日送达给原告。原告梁锦辉不服，于2017年8月31日申请行政复议，并提交了行政复议申请书及相关证据材料，被告广东省国土资源厅2017年9月4日受理后向原告发出《行政复议受理通知书》，向肇庆市国土资源局发出《提出答复通知书》和原告提交的行政复议申请书，在肇庆市国土资源局2017年9月14日提交《行政复议答复书》及相关证据材料后，于2017年10月27日作出粤国土行复〔2017〕176号《行政复议决定书》，决定维持被告肇庆市国土资源局作出的《行政处罚决定书》，并于2017年11月1日、7日分别将该行政复议决定书送达给肇庆市国土资源局和原告。
又查明，肇庆市国土资源局鼎湖分局于2017年1月18日对《肇庆市鼎湖区土地利用总体规划（2010-2020）调整完善方案》进行公示；2018年1月8日肇庆市国土资源局鼎湖分局出具《关于鼎湖区莲花镇依坑一村委会集体土地范围内基本农田保护区四至范围的说明》，说明《肇庆市鼎湖区土地利用总体规划（2010-2020）调整完善方案》于2017年8月31日经广东省人民政府授权由广东省国土资源厅批复同意，于2017年9月取得广东省国土资源厅备案批复；根据该《方案》，调整完善后，鼎湖区莲花镇依坑一村委会已没有基本农田保护区。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，肇庆市国土资源局有对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职权，为本案适格被告。广东省国土资源厅系肇庆市国土资源局的上一级行政机关，对肇庆市国土资源局作出的行政行为，有权根据原告的申请，履行法定的行政复议职权，也是本案的适格被告。
被告肇庆市国土资源局根据当事人的身份证、现场勘测笔录、现场照片、询问笔录、测量示意图、鼎湖区土地利用现状图（F49G018076局部）、鼎湖区土地利用总体规划局（2010-2020年局部图）、鼎湖区莲花镇依坑一村委会宗地地类面积表、《耕地毁坏鉴定书》、承包彭洞松木朗合同等证据，认定原告梁锦辉未经依法批准，占用肇庆市××湖区××镇依坑一村委会“彭洞松木朗”（土名）处15366.74平方米的基本农田，用于建设建筑物及相关设施、平土、推挖鱼塘，破坏了基本农田、毁坏了种植条件的违法行为；所破坏的15366.74平方米土地的土地利用总体规划情况为基本农田保护区，土地利用现状为农用地（耕地），该事实认定清楚，证据充分。被告肇庆市国土资源局在依法查处中向原告发出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，保障了梁锦辉陈述、申辩和要求听证的权利;原告的违法行为，应当受到相应的处罚，被告肇庆市国土资源局在法定期限内根据《基本农田保护条例》第三十三条的规定作出《行政处罚决定书》并向原告送达，适用法律、法规正确，程序合法。被告广东省国土资源厅受理原告的复议申请后，期限内向复议被申请人发出了《提出答复通知书》，在复议被申请人提交了《行政复议答复书》及相关证据材料后，经审查，作出涉案《行政复议决定书》，并送达给当事人，因此，被告广东省国土资源厅的复议程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
对于原告提出其承包涉案土地时土地早已改变现状，其不是违反《基本农田保护条例》第十七条的责任承担者的意见，经查，原告在被告向其调查询问时确认其承包后2016年底在所承包的涉案土地上进行平土、搭建简易棚舍，并在图纸上确认平土、搭建简易棚舍的范围，肇庆市测量队根据上述原告确认的图纸范围测量出占用基本农田面积23.05亩；因此，原告的该项意见与事实不符，本院不予支持。
对于原告提出对涉案土地设立为基本农田保护区的合法性进行认定的主张，因不属于本案的审理范畴，原告的该项主张本院不予支持。
对于原告提出被告没有告知，剥夺其享有陈述、申辩、要求听证权利的意见，经查，被告肇庆市国土资源局在作出本案行政处罚前，向原告发出了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，充分保障了原告梁锦辉陈述、申辩和要求听证的权利，原告的该项意见与事实不符，本院不予确认。
综上所述，被告肇庆市国土资源局作出的本案行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；被告广东省国土资源厅的复议程序合法；原告提出的诉讼请求的理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：
驳回原告梁锦辉的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。
审 判 长 梁永康
审 判 员 伍钜雄
人民陪审员 张燕萍
二〇一八年二月二十三日
书 记 员 李雅筠