陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）陕行终475号
上诉人（原审原告）：富平县薛镇顺德建材厂。
法定代表人：叶宗成，总经理。
委托代理人：王松涛，陕西齐一律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：富平县人民政府。住所地：陕西省渭南市富平县莲湖大街。
法定代表人：张海乾，代县长。
委托代理人：武高强，县政府法制办干部。
委托代理人：张兴社，陕西辰玮律师事务所律师。
上诉人富平县薛镇顺德建材厂（以下简称顺德建材厂）因诉被上诉人富平县人民政府（以下简称富平县政府）关闭企业行为违法一案，不服渭南市中级人民法院（2016）陕05行初11号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明：原告顺德建材厂是依法成立的个人独资企业，在�平县工商行政管理局领取了独资企业营业执照，2012年10月取得采矿许可证，2013年4月28日取得安全生产许可证。在位于富平县薛镇王马村从事建筑石料用灰岩开采加工等经营活动。2014年4月28日，富平县环境保护局(以下简称富平县环保局)在行政执法过程中，发现该企业生产原料在露天堆放，未采取三防措施，粉尘无组织排放，生产输送带未密封；未办理“环境保护生态恢复方案”，以及未按规定进行三同时和项目竣工验收等问题。同日，富平县环保局即向原告发出富环限改字(2014)12号限期整改通知书，责令原告：1、立即改正上述违法行为；2、限于2014年5月15日之前改正违法行为，逾期不改正的，将从严予以处罚。2014年8月6日，富平县环保局对原告作出富环罚字（2014）22号行政处罚决定书，决定：1、责令停止生产；2、处罚人民币2万元罚款。2014年，渭南市环境保护局�原告发出渭环批复（2014）99号关于富平县薛镇顺德建材厂年开采及加工5万吨石渣生产项目环境影响报告的批复，该批复对原告项目运行中应落实的环保标准做了具体要求，其中第三条规定：“你厂应严格落实环评被告和批复提出的各项环保要求，整改到位后及时向我局申请试运行，经批准后方可运行。同时应按规定程序向我局申请环保竣工验收。验收合格后该项目方可正式投入生产运营。”
2014年9月23日，被告作出富政办发（2014）91号关于富平县建筑石料用灰岩矿整合关闭工作实施方案，拟决定对存在各类手续不全、地质灾害隐患大、未建立污染治理设施、违反环评和环保“三同时”等七类石灰石开采企业进行整合关闭。富平县环保局具体负责对落实建设项目环境保护管理规定的矿山企业依法进行处理，提供并核查矿山企业环评许可情况�对各类不符合环评要求的企业提请依法予以关闭。2015年1月13日，富平县环保局再次对原告企业进行现场检查发现：1、原告有破石生产线一套，已建成并生产，检查时未生产；2、该厂已办理了环评审批手续，安装了布袋除尘设备一套，但至今未完成环保设施竣工验收；3、生产原料和生产出石料未采取三防措施。即于2015年1月15日对原告经营的矿山企业采取了断电措施，致原告企业停止生产。
2015年3月25日，富平县环保局向富平县政府常务会上报关于提请关闭狼娃沟采石厂等26家违法采石企业的意见，该意见依据《中华人民共和国环境保护法》第六十条规定、《陕西省人民政府办公厅关于开展开山采石专项整治切实加强采石场管理的通知》及1998年国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十八条等规定，提请富平县政府对包括原告在内的26家违法采石企业依法予以关闭。2015年4月23日，富平县政府作出第五次常务会议纪要，对富平县环保局上报的提请关闭意见进行了审议，原则同意环保局提出的关闭意见。但该纪要作出后被告并未对原告实施取缔关闭行为，原告至今仍处于停产状态。
原审认为：原告顺德建材厂以被告富平县政府对其经营的石材厂采取断电等行为为由，认为被告对其实施了强行关闭行为，要求确认违法。根据本案所查事实，2015年1月15日的断电行为系富平县环保局在行政执法过程中，对原告违规开采石材所采取的停产措施。被告在2014年9月23日作出的富政办发（2014）91号实施方案，属于行政机关作出的指导性文件，2015年4月23日常务会议同意富平县环保局上报提请的对原告等26家不符合环保相关规定的企业进行关闭，属于行政机关之间的内部行政行为，均未对原告的实体权利直接产生影响。至原告起诉时该企业仅处于处于停产状态。故原告起诉认为被告对其实施了关闭行为没有事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，对其起诉依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第三条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回原告顺德建材厂的起诉。案件受理费50元，退回原告顺德建材厂。
上诉人顺德建材厂上诉称：（一）被上诉人批准关闭企业的行政行为，属于行政诉讼受案范围。依据《环境保护法》第六十条、《中华人民共和国行政处罚法》第八条第一款第（四）项的规定，被上诉人富平县政府以会议纪要的形式批准关闭企业的行为。本案所诉会议纪要以内部行政行为的形式，实施了外部行政行为，属于行政诉讼受案范围。�二）被上诉人作出的会议纪要决定对上诉人顺德建材厂予以关闭，该会议纪要印发到富平县相关政府部门，导致上诉人的采矿许可证在有效期届满后，富平县国土局不予办理续期手续，造成上诉人处于停产停业的关闭状态，对上诉人产生了实际影响，依据《行政诉讼法》第二条的规定，属于人民法院受案范围。（三）上诉人对上诉人企业决定予以关闭，没有事实和法律依据。上诉人的建设项目环境管理审批件是由渭南市环境保护局于2007年12月17日作出的渭环审发（2007）144号批准的，上诉人在建设项目的防治污染设施建成后，于2012年3月7日向渭南市环境保护局提出了《环保验收申请》。1989年原《环境保护法》第二十六条规定：“……防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。”2014年4月24日修订的新《环境保护法》第四十一条规定：“……防治污染的设施应当符合经批准的环境评价文件的要求不得擅自拆除或者闲置。”根据《环境保护法》的新旧变化，上诉人的防治污染设施不必经原审批环境行政主管部门验收合格后，才可生产、使用。故富平县环保局对上诉人作出的行政处罚决定及被上诉人作出的关闭决定均没有法律依据。请求二审法院支持上诉人的上诉请求。
被上诉人富平县政府答辩称：上诉人违法生产的行为长期存在，富平县环保局对其作出了富环罚字（2014）22号行政处罚决定，上诉人的行为发生在新《环境保护法》实施之前，富平县环保局对其作出的行政处罚及提请政府对其关闭是有法律依据的，且《中华人民共和国大气污染防治法》规定环保设施必须经过验收，才能投入生产或者使用，特别法优于一般法，富平县环保局对上诉人企业的处罚及提请政府关闭应适用《大气污染防治法》的规定。上诉人拒不履行富平县环保局对其作出的处罚决定，因此富平县环保局提请被上诉人同意关闭上诉人企业，被上诉人于2015年4月23日第5次常务会议决定同意富平县环保局提请关于关闭上诉人企业的意见，是行政机关内部上下级之间的审批行为，不属于行政处罚决定，并不对上诉人产生影响，不属于行政诉讼受案范围。上诉人也没有任何证明被上诉人对其实施了关闭行为，故被上诉人并未实施关闭上诉人企业的行为。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院依法驳回其上诉，维持原审裁定。
本院审理查明：2015年底，上诉人等企业在富平县政府集体上访时，富平县政法委书记阎兴斌给上诉人等企业出具了2015年4月23日被上诉�第5次县政府常务会议纪要。一审法院查明的其他事实属实，本院予以认定。
本院认为：本案上诉人在原审的诉讼请求是：确认富平县政府强行关闭顺德建材厂的行为违法，请求赔偿损失。原审裁定认为，被上诉人富平县政府决定同意关闭上诉人企业的意见，是行政机关内部上下级之间的审批行为，不属于行政处罚决定，并不对上诉人产生影响，不属于行政诉讼受案范围。因此，本案争议的焦点是：富平县政府常务会议并形成会议纪要，决定关闭顺德建材厂，是否是行政机关内部上下级之间的审批行为，是否对上诉人不产生影响；是否属于行政诉讼受案范围。
2015年4月23日，被上诉人富平县政府第5次县政府常务会议并形成会议纪要决定，原则同意富平县环保局提出的《关闭狼娃沟采石厂26家违法采石企业的意见》，�定对上诉人企业依法予以关闭。该会议纪要是依据《环境保护法》第六十条的规定，对企业作出的关闭行为。该会议纪要形式上属于政府的审批行为，也未以正式形式向上诉人告知并送达。但是2015年底，上诉人等企业在富平县政府集体上访时，富平县有关部门向上诉人等企业出具该会议纪要，该会议纪要已外化为对上诉人权利义务有利害关系的行政行为。因此，上诉人所诉的被上诉人以会议纪要形式关闭其企业的行为，属于《行政诉讼法》规定的受案范围。原审法院认定事实不清，适用法律不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销渭南市中级人民法院（2016）陕05行初11号行政裁定；
二、指令渭南市中级人民法院继续审理本案。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 肖宏果
代理审判员 马 萍
代理审判员 温永宏
二〇一七年二月七日
书 记 员 高 璇