金华市婺城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）金婺行初字第1号
原告邵锦杰。
委托代理人冯振兴。
被告金华市婺城区人民政府新狮街道办事处（以下简称新狮街道办事处。
法定代表人姜建军。
委托代理人包新华。
原告邵锦杰与被告新狮街道办事处养殖场关停补偿行政合同一案，于2014年12月23日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，同月24日原告预交受理费，本院正式立案并依法组成合议庭，于2015年2月10日公开开庭进行了审理。原告邵锦杰及其委托代理人冯振兴，被告新狮街道办事处的法定代表人姜建军、委托代理人包新华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告邵锦杰起诉称：2014年4月，被告为达成环境治理行政目的，与原告签订行政合同，约定：原告同意在2014年5月30日前将原告所有的母猪62头、生猪284头全部处理完毕，同时将畜舍1367.2平方米（其中砖瓦结构房1059.2平方米，简易结构房308平方米）全部拆除，承诺今后在本街道区域内不再养殖；在原告将全部畜舍拆除后，经被告验收合格后15个工作日内，被告向原告支付拆除补偿金和奖励金共35.5万元。原告于前述协议签订当月，即完全履行了该协议中原告承担的义务。但是，被告至今未按照约定向原告支付相应的拆除补偿金和奖励金。被告的行为已严重违反前述行政合同的约定。原告认为，前述协议是双方真实意思表示，符合法律法规的规定，依法对原、被告双方均具有约束力。被告作为行政机关，不依法履行其签订的行政合同的行为，已构成行政违法，严重侵犯原告合法权益。原告请求法院：依法责令被告履行其于2014年4月与原告签订的行政合同，向原告支付拆除补偿金和奖励金共计人民币35.5万元。原告当庭减少诉讼请求：责令被告向原告支付拆除补偿金和奖励金人民币109160元（已扣除被告已支付的245840元）。
原告向本院提交的证据有：1.身份证复印件1张，证明原告主体资格；2.新狮街道畜禽养殖场关停补偿协议书复印件1份，证明被告未按合同履行支付义务；3.照片复印件2张，证明原告已履行合同约定义务，拆除了养殖场的房屋；4.证人陈某甲、陈某乙、孔某、吴某、郑某证明复印件及身份证复印件各1份，证明原告已履行合同义务，于2014年5月21日全部拆除养殖场房屋，应当按协议中的最高额奖励补偿；5.当庭提交新狮街道畜舍实测面积畜存栏数量记录表1份，证明原告签名确认的养殖场面积及生猪、母猪数量；6.当庭提交金华银行新狮支行活期储蓄存折复印件1本，证明2014年11月26日确实有245840元畜牧业污染整治补偿款打入原告的银行账户，但与合同数额不符。
被告新狮街道办事处答辩称：一、原、被告于2014年4月经磋商后签订畜禽养殖场关停补偿协议书。后因验收不合格，我方采取了相关措施。因为我方在签订协议后不断接到举报，反映畜牧业污染整治中存在问题，有人还举报到区纪委。针对这一情况，我方从6月12日起暂停补偿金及奖励金拨付。6月20日，区整治办对我街道的畜牧业污染整治工作进行抽查。共抽查5个村10个养殖户，有4个户存在面积、数量不实等问题。7月23日，我街道相关领导专门召集杨家相村两委召开会议，要求杨家相村两委做好自查自纠工作，按自查自纠后的实际面积和畜禽数量发放补偿金及奖励金，如不如实填报自查自纠表，查到后将依法追究责任。会后，村干部和我街道干部一起，挨家挨户做各养殖户思想工作，讲明政策，要求各户将多丈量面积和多清点畜禽数量自查后如实上报。7月24日上午，联村干部和村书记、主任到原告家做思想工作，和原告讲明政策，要求原告实事求是上报养殖场实际面积和畜禽数量。原告称“自查自纠先放着，街道说话不算数”。村街干部又几次到田间找原告做思想工作，均无果。杨家相村41个养殖户填报了自查自纠表，部分户退出多量面积和多清点畜禽数量。但原告虽经多次做思想工作，一直未填报。虚报奶牛数量的几个户被派出所约谈，有几户已到我街道退出多报奶牛数量的补偿金及奖励金。8月6日，我街道成立杨家相村畜牧业整治工作组，由纪委书记任组长。工作组在8月8日对杨家相村畜禽养殖场所（民房内养殖场所除外）17户进行实地痕迹丈量。绘图、丈量由我街道干部进行，村干部负责通知各养殖户到场。工作组在原告到现场时，对原告养殖场进行实地痕迹丈量、面积测绘。8月18日，我街道工作组召开会议，根据实地痕迹丈量计算结果，结合对照拆前卫星图片测绘面积，对17个养殖户确定核实面积。有1户基本无差错，1户少30.1平方米，15户共多出砖瓦结构1815.48平方米、简易结构87平方米。原告户经核实，砖瓦结构面积657.36平方米，简易结构面积221平方米，应当核减（多出的）砖瓦结构面积401.84平方米、简易结构面积87平方米，共需核减补偿金及奖励金109160元。本着实事求是、有错必纠原则，9月18日下午，我街道召开会议，对前期全街道畜牧业污染整治畜禽养殖场面积复核最终方案进行确定，杨家相村以8月18日工作组召开会议核实后面积为准，少的补足补偿金及奖励金，多的要清退。对面积有出入的户，重新签订畜禽养殖场关停补偿验收单，补偿金及奖励金以重新签订的验收单数字进行发放。对已发放补偿金及奖励金的户做好思想工作，到我街道清退多发放的款项；对未发放的户，重新签订验收单后及时发放。9月23日下午，杨家相召开两委会，布置对16户面积有差错的养殖户进行验收单重新签订和清退工作。有14户重新签订验收单后，1户补发7525元，13户清退共计453870元。其他虚报生猪、奶牛户已全部清退补偿金及奖励金。但是，原告及邵国华户不同意重新签订验收单，拒绝签收《变更〈新狮街道畜禽养殖场关停补偿验收单〉告知书》。会议结束后，我街道干部到原告家送达《变更〈新狮街道畜禽养殖场关停补偿验收单〉告知书》。该告知书中记载了法律依据、事实依据、行政理由、重新确定标的额、权利救济途径。原告拒收，我街道在村干部见证下留置送达。从9月23日到11月19日，我街道干部与村干部多次做原告工作，要求其纠正丈量中出现的差错，清退多出面积，按实际面积签订验收单、领取补偿金及奖励金，但原告不同意。在告知原告权利救济途径、重新申请复核期限届满60日后，2014年11月26日，我街道在村干部见证下，将原告补偿金及奖励金拨付到原告银行账户内，共计245840元。二、我街道作为行政主体，有下列权利：（一）对合同的监督和指挥权。1.发现当事人有弄虚作假情形时，选择变更此前协议，符合国家及公共利益。2.对相对人不当履行行使权利予以禁止。配合上级部门督办、查处违规违纪行为，正是法律赋予我方作为行政主体的权利。（二）单方变更合同标的权。1.制裁权。在相对人不履行、不完全履行合同时，具有制裁权。2.我街道行使的是制裁权中的代履行权，是指相对人不履行义务，由行政主体或指派第三人代替对方相对人履行合同义务。3.我街道严格依法理解变更权的限制。①变更合同是维护国家及公共利益需要。②相对人有过错。我方依据实测结果并向原告送达变更后的新狮街道畜禽养殖场关停补偿验收单，正是出于维护国家及公共利益需要，并无不当。三、原告作为行政相对人，有下列义务：（一）履行合同。（二）接受行政主体监督、指挥。（三）依法接受行政制裁。但原告未适当履行合同义务，弄虚作假，欲骗取国家补偿款。四、我街道严格依照行政合同缔结原则：（一）依法订立。（二）抵触无效。1.行政合同不能束缚行政机关裁量权。2.合同义务不能妨碍行政机关法定权利的行使。本案行政合同相对人即原告弄虚作假，并不导致我方违约。我方如果不适当履行，将对国家及公共利益造成损失，将和行政合同缔结原则相抵触。综上，我街道依法行使法律赋予的权利，主体合法，合乎法定职权，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，未滥用职权，兼顾国家及公共利益，已据实履行，并无不当。被告请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交的证据及依据有：1.金华银行新狮支行证明1张，证明行政合同中的补偿金及奖励金在起诉前就已实际履行；2.变更《新狮街道畜禽养殖场关停补偿验收单》告知书及附件1送达回证，附件2原告猪舍拆前照片3张、2013年未拆时卫星实测图片1张、新狮街道畜牧业污染整治畜舍复查宗地图1张，附件3金华市婺城区委区政府督查室及婺城区纪委督察通知单复印件1份，附件4新狮办（2014）32号《关于印发〈新狮街道畜牧业污染专项整治行动实施细则〉的通知》1份，附件5婺区政办（2014）21号《关于印发婺城区畜牧业污染专项整治行动方案的通知》复印件1份，证明被告依职权对原告变更合同标的额的合法性。
在审理过程中，本院依法组织到庭当事人及代理人对上述证据进行了当庭质证。根据质证意见及证据审核认定的有关规定，本院认证如下：
1.对被告证据1，原告提出异议：对真实性、合法性、关联性均不认可；①真实性方面，该证明并非正式银行凭证，打款时间是2014年11月26日，与证明出具日期是同一天，有伪造嫌疑；根据银行流程，打款后会自动生成凭证，该证明的出具有违常理；②合法性方面，该证明不是正式银行回单，无被告账户和交易账户关键信息；③关联性方面，即使有该数额的款项打入原告账户，也无法改变被告违约的事实，因为被告未按合同约定数额付款。被告解释：该打款证明是银行提供，有银行印章，有街道及村干部在场签名见证，按原告预留账号打款给原告；因这次整治是区里的集中行动，款项由区财政统一拨付，必须附银行证明；如原告有异议，须提供反驳证据。经查：被告证据1与原告证据6可互为印证；原告异议不成立。本院确认被告证据1的证明力。
2.对被告证据2，原告提出异议：对真实性、合法性、关联性均不认可；①告知书中提到的测量，是在原告房屋的废墟上进行的，没有证明力；关于合法性，缺乏变更合同的事实依据，被告并未确切提供举报人、举报材料等，举报材料并未指向原告；被告仅提交了变更告知书，未提交原始信息；该告知书中将诉讼期限告知为2个月，明显违法，该证据不具有合法性；关联性方面，该告知书是被告单方陈述，无法证明本案变更合同的情形；②对附件1的真实性、合法性有异议，送达回证的内容仅是告知书，根据庭审看，被告仍持有变更告知书等原件，原告可推定被告未将告知书原件送达原告；③对附件2的真实性不认可，该照片的拍摄时间、人员无法查证；被告答辩及告知书中均提到2014年8月在原告的废墟上进行测量，为何会出现照片？该照片仅是对现状房屋的简单摄影、摄像，无法证明房屋实际面积；对卫星图片的真实性、合法性不认可，从来源看，卫星照片通过谷歌地图打印，无法证明实际面积；对新狮街道畜牧业污染整治畜舍复查宗地图的真实性、合法性不认可，2014年8月8日，原告的猪舍已拆除，无法还原；测绘人员中包括村干部，是第1次测绘时的人员，同样是参与人员，行政机关为何只采信卫星测绘，不采信第1次人员测绘；该测绘未经原告确认，无合法效力；第1次测绘时有原告确认，被告未提交，原告请求法院责令被告提交2014年4月的原始数据（当时由罗丹、孔向红监督查看，邵君前、邵炳良负责点数，邵晓军负责测量，俞建花负责记账，邵志强负责测量形成后，原告签名确认，才形成双方的补偿协议；该证据被告已当庭提交，作为原告证据5）；④对附件3的真实性、合法性、关联性不认可，该督察通知单并未提到任何与原告有关的信息，显然与本案合同争议焦点无关联性；⑤对附件4的真实性认可；但这只是被告在环境整治活动前的实施细则，与本案争议焦点、合同变更无关联性；从内容看，该实施细则未载明被告有单方变更合同的权利；⑥对附件5的真实性认可；对关联性不认可，该文件时间早于测绘和签订合同日期；从内容看，只规定了相关职责，未规定被告有单方变更合同的权利。被告解释：我方要求变更补偿验收单，实际是要求变更并重新签订补偿协议；告知书原件有2份以上，其中1份已送达给原告；在拆除前，我方多角度对原告猪舍拍照以固定证据，也作为财政付款依据；卫星照片，我方用示意图方式印证；我方事后验收复核，确实是2014年8月8日在废墟上进行的，是结合拆除前照片验收复核；验收复核时原告在场，但拒绝签名；我方接到举报“普遍作假”，故全部复核；督查通知中指出了问题，并点出了新狮街道等4个乡镇街道问题较为突出，要求开展全面自查自纠、整改到位；这2个文件是我方签订协议的前提和依据。经查：原告异议部分成立（被告的告知书中将原告行政诉讼法定期限3个月告知为60日不当）。本院确认被告证据2的部分证明力。
3.对原告证据1、6，被告无异议。本院确认其证明力。
4.对原告证据2，被告提出：对真实性无异议；对相关面积及数额有异议，应按验收复核后的面积重新订立协议；根据该协议第二条付款方法的约定，补偿金和奖励金在牲畜全部清栏、畜舍拆除后，街道办事处工作组验收合格后15个工作日内付清；所以，验收合格是付款前最关键的1个环节。原告解释：我方不同意被告对该协议第二条的理解，我方认为这只是付款方法的约定，是在牲畜全部清栏、畜舍拆除后验收合格15个工作日内付款；验收只能是看现场有无拆除、有无达环境整治目的；对拆除后的废墟，我方认为无法进行面积复核和数量清点。经查：被告异议成立。本院确认原告证据2的部分证明力（双方曾签订该协议）。
5.对原告证据3，被告提出：对真实性无异议；对证明目的有异议，不能证明原告已全部履行合同义务，因为合同面积有虚假成分。原告解释：照片能够证明这一点。经查：被告异议成立。本院确认原告证据3的部分证明力（原告的畜舍已拆除）。
6.对原告证据4，被告提出：对证明目的不能确认，无法证明2014年5月21日拆除；但我方确认原告是在同月30日前拆除，可按第1档奖励，但具体面积应按验收复核实测面积为准。原告解释：该证据是为了证明原告可按第1档奖励，被告对此已予以确认。经查：被告异议成立。本院确认原告证据4的部分证明力（原告可按第1档的奖励标准获得奖励金）。
7.对原告证据5，被告提出异议：该面积存在错误，才有举报、验收复核。原告解释：该记录表不是原告单方作出，是在被告领导及监督下，由该村妇女主任俞建花填表，村主任邵君前作为负责人签名，然后由原告签名。经查：被告异议成立（原记录表中的畜舍面积与复核后的面积不符）。本院确认原告证据5的部分证明力。
根据本院确认证明力的上述证据和到庭当事人及代理人当庭陈述，本院确认本案事实如下：
被告新狮街道办事处根据金华市婺城区人民政府办公室婺区政办（2014）21号《婺城区畜牧业污染专项整治行动方案》，于2014年4月8日制定新狮办（2014）32号《新狮街道畜牧业污染专项整治行动实施细则》。同月10日，金华市婺城区新狮街道杨家相村村民委员会对原告邵锦杰养殖场内的畜舍进行面积丈量、对存栏母猪、生猪进行登记。由该村妇女主任俞建花填表，村主任邵君前作为负责人签名，原告签名确认。被告对原告的畜舍拍照。同月（落款日空白），被告（甲方）与原告（乙方）签订新狮街道畜禽养殖场关停补偿协议书，约定：乙方同意在2014年5月30日前将本人所有的母猪62头、生猪284头全部处置完毕，同时将畜舍1367.2平方米（其中砖瓦结构1059.2平方米、简易结构308平方米）全部拆除，承诺今后在本街道区域内不再养殖。一、补偿及奖励标准。（一）乙方在2014年5月30日前拆除（复垦）并经街道工作组验收合格的，存栏畜补偿59400元（母猪每头500元、生猪每头100元），畜舍补偿153096元（砖瓦结构每平方米130元、简易结构每平方米50元），畜舍奖励142504元（砖瓦结构每平方米120元、简易结构每平方米50元），共计人民币35.5万元。（二）乙方在2014年6月30日前拆除（复垦）并经街道工作组验收合格的，畜舍奖励118240元（砖瓦结构每平方米100元、简易结构每平方米40元）。（三）乙方在2014年7月30日前拆除（复垦）并经街道工作组验收合格的，畜舍奖励72792元（砖瓦结构每平方米60元、简易结构每平方米30元）。（四）乙方在2014年7月30日后，没有按协议约定时间关停拆除养殖场的，甲方取消给乙方的补偿金及奖励，按上级要求列入“水环境整治”、“三改一拆”范围，由相关部门调查取证，依照相关法律法规实施关停和强制拆除。二、付款方法。猪舍拆除补偿金和奖励金在牲畜全部清栏、畜舍拆除后，街道办事处工作组验收合格后15个工作日内付清。三、本协议自签订之日起生效。
协议签订后，原告已于2014年5月30日前将其母猪、生猪清栏，将该畜舍拆除。因为婺城区纪委及被告接到举报，反映畜牧业污染整治中存在牲畜数量、畜舍面积“放水”等问题，被告从同年6月12日起暂停补偿金和奖励金支付。同月，婺城区整治办对被告辖区内的畜牧业污染整治工作进行抽查，发现存在面积、数量不实等问题。婺城区纪委（监察局）、区委区政府督查室同月25日发出督查通知，认为新狮街道等4个乡镇街道的问题较为突出，要求各相关乡镇街道全面自查自纠、整改到位。7月下旬，被告召集杨家相村两委召开会议，要求村两委做好自查自纠工作，按自查自纠后的实际面积和牲畜数量发放补偿金及奖励金。会后，被告与该村干部逐户做思想工作，要求各户将多丈量面积和多清点牲畜数量自查后如实上报。原告未填报自查自纠表。8月8日，被告对该村牲畜养殖场所进行实地丈量、复核、现场验收。原告户经现场丈量、复核、验收，畜舍砖瓦结构面积657.36平方米，简易结构面积221平方米。由新狮街道土管所土管员李慧滔绘制原告户的畜牧业污染整治畜舍复查宗地图（载明复核后的数据及面积），由该街道畜牧兽医管理员钱国协、杨家相村书记邵炳良、村主任邵君前签名确认。原告在场，但未签名确认。9月23日，杨家相村召开两委会，布置对面积有差错的养殖户进行验收单重新签订和清退工作。原告不同意重新签订验收单。当日，被告向原告送达《变更〈新狮街道畜禽养殖场关停补偿验收单〉告知书》，告知复核验收结果、可得款数额，核减原告户（多出的）畜舍砖瓦结构面积401.84平方米、简易结构面积87平方米，共核减补偿金及奖励金109160元。告知原告可在60日内申请复核1次、申请行政复议或提起行政诉讼，复核期满后15日内被告将按重新确定后的补偿金及奖励金245840元发放至原告预留账号内。原告拒收告知书，被告在村干部见证下留置送达。同年11月26日，被告将上述补偿金及奖励金245840元支付到原告在金华银行新狮支行的活期储蓄账户内。
本院认为：原、被告签订的畜禽养殖场关停补偿协议中的相关牲畜数量、畜舍面积，是基于2014年4月杨家相村委会对原告畜舍的面积丈量、对存栏母猪、生猪的登记（由村妇女主任填表，村主任作为负责人签名，原告签名确认）。被告向原告付款的前提，是原协议所载明的数据真实准确、内容合法有效，原告在约定期限内将其牲畜全部清栏、畜舍拆除，被告验收合格。虽然原告已在约定期限内将其牲畜清栏、将其畜舍拆除，但被告并未验收合格。被告遵照婺城区纪委（监察局）、区委区政府督查室的督查通知，对该街道辖区内畜牧业污染整治中存在牲畜数量、畜舍面积“放水”等问题，全面自查自纠、整改。被告在该村书记、主任见证下，结合拆前照片，对原告已拆除的畜舍现场进行复核、验收（原告在场，未签名确认）。被告复核、验收后发现原协议中约定的原告畜舍面积与实际情况不符，认为原协议部分内容不合法。此后，被告依法行使合同变更权，向原告送达《变更〈新狮街道畜禽养殖场关停补偿验收单〉告知书》，告知其复核后的原告畜舍实际面积、实际可得补偿金及奖励金数额、核减面积及款项数额，并告知原告申请复核期限、申请行政复议或提起行政诉讼期限。被告所告知的行政诉讼期限少于法律规定的期限，属于部分告知瑕疵，本院予以指出。但该瑕疵不影响原告依法行使行政诉讼权利。原告并未对被告的该告知书提出行政诉讼，而是提出要求被告履行原协议的行政诉讼。鉴于原协议中并未告知原告诉讼期限，原告有权在该协议签订之日起2年内、在被告拒绝按原协议履行付款义务后的法定期间依法提起行政诉讼。但被告已在复核期满后及时将重新确定后的补偿金及奖励金发放至原告预留的银行账号内，履行了变更后的合同义务。综上所述，原告诉讼请求无充分依据，本院难以支持。对被告抗辩中合法有据部分，本院予以采纳。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、第五十六条第（一）项规定，判决如下：
驳回原告邵锦杰的诉讼请求。
本案受理费人民币50元（原告已预交），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。
审 判 长 方 明
人民陪审员 俞 军
人民陪审员 施进军
二〇一五年三月十三日
书 记 员 金晓阳