广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤12行初46号
原告杨水带，男，1959年4月15日生，住四会市，
委托代理人赵厚轩，广东联顺律师事务所律师。
委托代理人谭耀雄，广东联顺律师事务所实习律师。
被告四会市人民政府。住所地：四会市行政服务中心。
法定代表人刘泾波，该市市长。
委托代理人崔冰娜，四会市法制局工作人员。
委托代理人李宇亨，广东西江律师事务所律师。
被告四会市江谷镇人民政府。住所地：四会市江谷镇石岗庙*号。
法定代表人朱海清，该镇镇长。
委托代理人翁伟明，该镇人大副主席。
委托代理人谢志强，该镇工作人员。
原告杨水带诉被告四会市人民政府、四会市江谷镇人民政府请求确认征地行为违法纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭于2017年1月23日公开开庭审理了本案。原告杨水带及其委托代理人赵厚轩、谭耀雄，被告四会市人民政府的委托代理人李宇亨、崔冰娜，被告四会水江谷镇人民政府的委托代理人翁伟明、谢志强到庭参加诉讼。因案件进行协调和解，审理期限顺延。本案现已审理终结。
被告四会市人民政府因汕湛高速公路工程项目建设的需要，征用四会市江谷镇田心村藕塘南经济合作社的部分土地，原告杨水带租用四会市江谷镇田心村藕塘南经济合作社的部分土地在征收范围内，原告杨水带对征收补偿行为不服，提起行政诉讼，请求确认被告征收土地行为违法。
原告杨水带诉称：2010年10月15日，原告杨水带与四会市江谷镇田心村藕塘南经济合作社签订了《承包集体土地合同书》，双方约定原告承包藕塘南村小组集体山地681.4亩用于种植，承包时间20年，其中的89亩承包期自2010年12月21日至2032年2月10日，其余承包期限自2012年2月11日至2032年2月10日。该合同签订后，原告投入人力财力修建进山道路、种植桉树及其他树木，现实际承包面积已达728.9亩。2015年，广东省南粤交通有限公司决定修建汕（头）湛（江）高速公路，需占用沿途村镇土地。同年，被告四会市人民政府作出《四会市人民政府关于汕（头）湛（江）高速公路清远清新至云浮新兴段项目江谷、地豆段征地拆迁补偿标准的批复》（四府批【2015】第169号），根据该批复，原告承包的土地部分被征用。2016年6月7日，被告江谷镇人民政府向原告下发《通知》，告知原告在田心村所承包的64.3248亩青苗及1066平方米、52.7965平方米附属物在该项目的征地范围之内，补偿款共计248039.7元。该笔补偿款原告并未领取，暂由被告江谷镇人民政府于2016年7月5日办理了提存公证。上述系案件的基本事实。原告认为，第一，四会市人民政府批准征用原告承包的土地的行为是江谷镇人民政府具体实施征地补偿行为的依据，其前置审批行为具有独立的对外法律拘束力，对原告的权利义务造成实际影响，而江谷镇人民政府是具体实施征地补偿行为的单位，原告有权选择四会市人民政府与江谷镇人民政府作为共同被告一并起诉，四会市人民政府与江谷镇人民政府均具有被告资格。第二，原告承包的土地被征用钱，被告江谷镇人民政府并未与原告达成补偿协议，两被告征地补偿行为的合法性令人质疑。第三，未经核实勘验，未提供客观真实的补偿依据，被告江谷镇人民政府单方告知原告被征承包土地64.3248亩及63.4565平方米附属物，决定补偿248039.7元，缺乏相应理据，存在多征少补的问题。而事实上，原告被征承包土地约100亩左右。原告意见是，委托有资质的机构对被征承包土地面积、地类进行实地勘验、测量，确定实征地类及面积，并以此为作为青苗补偿款金额的依据。除此之外，原告被征承包土地范围内的道路及其他附着物也要经过相应的勘验、测量、评估，以决定补偿款金额。综上，四会市人民政府与江谷镇人民政府未与原告达成征地补偿协议，不仅程序违法，而且单方决定青苗及附着物补偿面积、金额，理据不足，其行为损害了原告合法利益。原告故提起本案诉讼，请求：1.判决确认被告四会市人民政府批准的被告江谷镇人民政府实施的征用原告承包的土地以及单方作出青苗补偿决定的行政行为违法；2.判决两被告承担本案诉讼、评估、勘验费用。
原告杨水带在法定举证期限内向本院提供了以下证据：
1.《承包集体山地合同书》；2.《田心村林地承包证明》；3.《承包林地林权证公示证明》（猪牯岭）；4.《承包林地林权证公示证明》（银井堂）；5.《承包林地林权证公示证明》（乌榄坑至大窝、银井堂）；6.《汕湛高速公路全面动工》通告；7.江谷镇府的《通知》；8.《领取提存款通知》、《青苗及附着物补偿兑现表》。
被告四会市人民政府答辩称：一、答辩人系县级市人民政府，具有实施征地的权限。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。答辩人作为县级市人民政府，具有实施征地的权限。二、本次汕（头）湛（江）高速公路征地行为严格按照相关的流程开展，征地流程合法合规。本次汕（头）湛（江）高速公路征地严格按照《中华人民共和国土地管理法》、《广东省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》和广东省国土资源厅《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》（粤国土资利用发[2011]21号）等文件的规定开展工作。本案所涉地类、面积量算与权属测绘，由汕湛高速公路四会段建设指挥部办公室委托广东肇建招标有限公司，采取公开招标的采购方式进行采购，中标方广州多源勘测有限公司具有测绘乙级资质，并已出具本案所涉土地的测绘图纸。其后，答辩人多次约见所涉土地的各承包人（包括原告）到现场实地指认青苗类型、规格及种植面积，经双方确认后，严格按照《四会市人民政府关于汕（头）湛（江）高速公路清远清新至云浮新兴段项目江谷、地豆段征地拆迁补偿标准的批复》（四府批【2015】169号）的补偿标准出具青苗补偿踏查表。答辩人在此过程中多次约谈原告，耐心解释征地政策及补偿标准等，原告一直拒签订青苗及附着物补偿协议，故答辩人对案涉青苗及附着物补偿依法办理提存公证，程序依法合规。综上所述，案涉被征地块由具有资质的测绘公司测量，案涉土地及青苗经多名承包人指界确认，青苗及附着物补偿金额严格按标准计付，并依法申请办理提存公证，整个征地及补偿流程依法合规。答辩人认为原告的诉讼请求依理无据，本案应依法予以驳回。
被告四会市人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：
1.组织机构代码证；2.四府批【2015】169号文、听证告知书、听证送达回证、放弃听证的证明；3.照片；4.同意发包集体山地签名表、承包集体山地合同书、公证书、补充协议书；5.照片、通知书；6.照片、测绘图纸、踏查表、青苗及附着物补偿面积、数量确认表；7.青苗及附着物补偿协议；8.提存公证的函、公证书；9.测绘招标公告、营业执照、测绘资质证书、投票函、资格声明书、中标通知书；10.征地公告及公告张贴图片；11.补偿款进账单。
被告四会市人民政府补充提交以下证据：青苗补偿面积表及被征土地测绘图纸。
被告四会市江谷镇人民政府答辩称：答辩人认为，本次汕（头）湛（江）高速公路征地行为严格按照相关流程开展，征地流程合法合规。本案所涉地类、面积量算与权属测绘，由汕湛高速公路四会段建设指挥部办公室委托广东肇建招标有限公司，采取公开招标的采购方式进行采购，中标方广州多源勘测有限公司具有测绘乙级资质，并已出具本案所涉土地的测绘图纸。其后，答辩人多次约见所涉土地的各承包人（包括原告）到现场实地指认青苗类型、规格及种植面积，经双方确认后，严格按照《四会市人民政府关于汕（头）湛（江）高速公路清远清新至云浮新兴段项目江谷、地豆段征地拆迁补偿标准的批复》（四府批【2015】169号）的补偿标准出具青苗补偿踏查表。答辩人在此过程中多次约谈原告，耐心解释征地政策及补偿标准等，原告一直拒签订青苗及附着物补偿协议，故答辩人对案涉青苗及附着物补偿依法办理提存公证，程序依法合规。综上所述，案涉被征地块由具有资质的测绘公司测量，案涉土地及青苗经多名承包人指界确认，青苗及附着物补偿金额严格按标准计付，并依法申请办理提存公证，整个征地及补偿流程依法合规。答辩人认为原告的诉讼请求依理无据，本案应依法予以驳回。
被告四会市江谷镇人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：
1.组织机构代码证；2.四府批【2015】169号文、听证告知书、听证送达回证、放弃听证的证明；3.照片；4.同意发包集体山地签名表、承包集体山地合同书、公证书、补充协议书；5.照片、通知书；6.照片、测绘图纸、踏查表、青苗及附着物补偿面积、数量确认表；7.青苗及附着物补偿协议；8.提存公证的函、公证书；9.测绘招标公告、营业执照、测绘资质证书、投票函、资格声明书、中标通知书；
经庭审出示质证，被告四会市人民政府、四会市江谷镇人民政府对原告杨水带提交的证据发表如下质证意见：
对证据1、2关联性不予认可，无法证实原告是租用山场的具体面积。证据3、4的真实性、合法性无异议，但无法证实被征土地是在原告租用土地范围内。证据5的三性不予认可，该证明没有政府职能部门的盖章确认，无法确认土地的具体面积。证据6真实性、合法性予以认可，但认为被征土地是部分涵盖原告租用的土地。证据7、8的真实性、合法性予以认可，认为被告已依法对原告的青苗及附着物进行补偿。
原告杨水带对被告四会市人民政府提交的证据发表如下质证意见：
对证据1、2、3、4无异议。证据5不予认可，认为原告租用的土地不止64亩。证据6不予认可，原告没有对踏查的图片及测绘图进行签名确认。证据7不予认可，原告拒签补偿协议。证据8没有看到原件不予确认真实性。证据9无异议。证据10不予认可。证据11没有原件，不予确认真实性。对补充提交的证据不予认可。
原告杨水带对被告四会市江谷镇人民政府提交的证据发表如下质证意见：
证据1-9的质证意见与对被告四会市人民政府1-9的证据的质证意见一致。
本院对各方当事人提交的证据作如下认定：对当事人认可，或虽提出异议，但无充分理据予以支持的证据，本院均认定为有效证据。
本院根据上述有效证据及当事人的陈述认定以下事实：
原告杨水带与四会市江谷镇田心村藕塘南经济合作社于2010年签订了《承包集体土地合同书》，约定原告承包四会市江谷镇田心村藕塘南经济合作社集体山地。肇庆市人民政府于2014年9月15日制定肇府公（2014）1号《汕（头）湛（江）高速公路肇庆四会—德庆段征收土地预公告》，拟对包含四会市江谷镇田心村藕塘南经济合作社等集体的土地进行征收，其中原告杨水带承租的部分土地在征收范围内。被告四会市人民政府于2015年9月9日制定四府批【2015】169号《四会市人民政府关于汕（头）湛（江）高速公路清远清新至云浮新兴段项目江谷、地豆段征地拆迁补偿标准的批复》对征收案涉土地在内的补偿标准予以确定。
四会市江谷镇田心村藕塘南经济合作社于2015年11月8日召开村民代表会议，经村民代表协商签名确定同意被告四会市江谷镇人民政府征收其土地用于汕湛高速公路建设（其中林地82.9164亩、耕地8.2217亩、园地15.7077亩、鱼塘3.2177亩，合计110.0635亩），并同意按四府批【2015】169号文所列标准进行补偿。汕湛高速公路四会段建设指挥部办公室委托广东肇建招标有限公司采取公开招标的方式选定具有测绘乙级资质的广州多源勘测有限公司对该次征地所涉的土地地类面积与权属范围进行测绘，并由该公司出具本案所涉土地的测绘图纸，后经四会市江谷镇田心村藕塘南经济合作社、被告代表实地指界确认并在测绘图纸上盖章确认。同时，征地实施单位参照2014年国土图斑资料及土地现状确定被征土地的地类。被告四会市江谷镇人民政府根据测绘结果及地类核对结果确定征收土地的面积、地类、位置，并于2015年12月7日与四会市江谷镇田心村藕塘南经济合作社签订《征地补偿协议》。被告四会市江谷镇人民政府根据上述《征地补偿协议》约定于2016年2月19日将征地补偿款共计4301129.94元通过银行转账方式支付给四会市江谷镇田心村藕塘南经济合作社。
被告的征地实施单位与原告杨水带及被征土地的村集体代表对原告杨水带承包经营的山场的青苗及附着物进行了踏查清点，并于2016年6月7日制作了《汕湛高速公路四会段青苗补偿踏查表》、《汕湛高速公路四会段附着物补偿踏查表》、《青苗及附着物补偿面积、数量确认表》、同日，被告方又参照四府批【2015】169号《四会市人民政府关于汕（头）湛（江）高速公路清远清新至云浮新兴段项目江谷、地豆段征地拆迁补偿标准的批复》确定的标准制定《青苗及附着物补偿兑现表》确定原告杨水带的补偿明细及补偿款总额为248039.7元。原告杨水带以踏查统计的补偿面积有误为由拒绝对上述资料签名确认，其中《汕湛高速公路四会段青苗补偿踏查表》、《汕湛高速公路四会段附着物补偿踏查表》由村代表及征地实施单位、被告四会市江谷镇人民政府签章确认，《青苗及附着物补偿面积、数量确认表》、《青苗及附着物补偿兑现表》由村民代表及所在村委会、被告四会市江谷镇人民政府、汕湛高速公路四会段建设指挥部办公室签章确认。因原告杨水带不认可上述踏查确认的补偿面积，故征地实施单位一直未能与原告杨水带签订《青苗及附着物补偿协议》。被告四会市江谷镇人民政府为推进汕湛高速公路建设工程的正常开展，于2016年7月5日对原告杨水带的案涉补偿款进行公证提存，并于2016年7月12日公证通知原告杨水带领取提存款。
另查明，征地实施单位在支付征地补偿款后将土地交付项目用地单位，并于2016年12月21日对被征土地进行建设施工，现被征土地已进行公路建设。
本院认为，本案的争议焦点是：被告实施的涉案土地征收行为事实根据和法律法规依据是否确实充分，程序是否合法。国家建设征收、征用农民集体土地的，依法应履行审批手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，虽然被告四会市江谷镇人民政府与土地所有权人××市江谷镇××藕××南经济合作社签订《征地补偿协议》征收涉案土地，但现有证据未能反映被告取得了有批准权的人民政府批准的文件，而且被告未能与原告协商一致的情况下，原告提出征地异议拒绝交付土地，被告未履行相应通知、催告等法定程序及未申请人民法院强制执行就径行实施了强制拆除的收地行为，被告的上述征收土地行为不符合法律规定，应确认其征收土地行为违法。原告杨水带提出，被告征收补偿原告土地面积为64.3248亩，而原告杨水带认为实际征收面积约为100亩，存在多征少补的问题。因原告杨水带对其主张未能提供证据予以证实，且经征地实施单位组织原告杨水带及村代表等第三方现场踏查并经征地实施单位及第三方确认青苗及附着物补偿面积、数量，故本院不予采纳原告该主张。汕湛高速公路工程是肇庆市重点工程建设项目之一，本案征地行为是为了公共利益的需要进行建设征用土地，虽然被告未能与原告杨水带对补偿事宜协商一致，但被告依据踏查清点确认青苗及附着物的补偿数量、面积，参照四府批【2015】169号文计算补偿款并予以公证提存并告知原告杨水带领款，故原告杨水带获得补偿的权益没有受到实际的侵害，且被告现已收地并交付建设施工。虽然被告的案涉征地行为违法，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，应确认该征地行为违法，但不予撤销。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项，判决如下：
确认被告四会市人民政府、四会市江谷镇人民政府征收案涉土地行为违法。
本案受理费人民币50元，由被告四会市人民政府、四会市江谷镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一七年六月四日
书 记 员 何剑锋