陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）陕行终507号
上诉人（原审原告）：刘唯，男。
上诉人（原审原告）：王明兴，男。
上诉人（原审原告）：王兴茂，男。
上诉人（原审原告）：贾淑霞，女。
上诉人（原审原告）：孙秀琴，女。
委托代理人：王春刚，北京新翰律师事务所律师。
委托代理人：王涵霆，北京新翰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：西安市人民政府。地址：西安市凤城八路***号。
法定代表人：上官吉庆，市长。
委托代理人：彭振川，西安市国土资源局工作人员。
委托代理人：徐本万，西安市国土资源局法律顾问。
上诉人刘唯、王明兴、王兴茂、贾淑霞、孙秀琴（简称刘唯等5人）因诉被上诉人西安市人民政府土地确权一案，不服延安市中级人民法院(2016)陕06行初46号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年12月16日公开开庭审理了本案。上诉人刘唯等5人及其委托代理人王春刚、王涵霆，被上诉人西安市人民政府委托代理人彭振川、徐本万到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，2009年5月22西安市城中村改造办公室作出市城改发（2009）82号《西安市城中村改造办公室关于对雁塔区双头村城中村改造方案的批复》文件，原则同意雁塔区城中村改造办公室上报的双桥头村城中村改造方案。2011年10月13日，西安市雁塔区双头村城中村改造办公室就电子城街道办事处上报的双桥头村经济体制改革方案，经审核作出《关于双桥头村经济体制改革完成情况的证明》，证明：一、双桥头村按照上报的经济体制改革方案实施了经济体制改革工作。其体现了公平、公开、透明、民主的原则，符合城中村改造的有关法律规定和程序，经济体制改革结果合法有效。二、双桥头村按照批准的经济体制改革方案和《公司法》有关规定，落实好原村民（改制后的股东）合法权益，保证村民的根本利益。2011年11月21日，西安市雁塔区人民政府向区民政局作出雁政发[2011]38号《西安市雁塔区人民政府关于电子城街道办事处双桥头村撤村建居的批复》文件，同意撤销双桥头村村民委会建制以及同意成立双桥头村社区。2011年12月13日，西安市雁塔区人民政府作出雁政函[2011]80号《西安市雁塔区人民政府关于西安市雁塔区双头村完成无形改造工作的函》，向西安市国土资源局函报了雁塔区双桥头村无形改造工作已完成，不存在任何遗留问题。2011年12月15日，西安市土地产籍管理所受西安市城改办委托，对西安市雁塔区双桥头村的全部集体土地所有权进行地籍调查。2012年5月2日，西安市土地产籍管理所作出地籍调查技术报告书，共调查集体土地所有权宗地四宗，土地面积832.880亩，其中建设用地799.738亩，农用地33.141亩；按照《建设用地规划许可证》规划范围，应收回确权外其他土地43.746亩。调查项目净用地宗地十一宗，土地面积542.566亩，代征道路173.252亩，代征绿地31.435亩，高压走廊12.163亩。2012年6月6日，西安双桥头城中村改造建设发展有限公司向西安市国土资源局提出土地确权申请书，申请将原西安市雁塔区双桥头村民委员会在雁塔区双桥头村的4宗共832.880亩集体所有土地（其中799.738亩为建设用地，33.141亩为农用地）依法确定为国家所有。2012年7月11日，西安市国土资源局在西安日报上刊登了土地确权公告，将本案所争议的土地面积、界址以及雁塔区电子城街道办事处双桥头村村委会建制已撤销，其人员全转为城镇居民户口，西安双桥头城中村改造建设发展有限公司作为双桥头村城中村改造项目实施主体，申请对上述土地进行确权的情况均在公告上载明，并公告告知有异议的土地相关的权利人在公告之日起三十日内以书面形式向该局提出，逾期没有提出异议，将按法律法规和西安市政府有关规定，办理上述土地确权登记手续。2012年9月17日，市政府作出（市国土发[2012]269号）《关于雁塔区原双桥头村城中村改造涉及集体土地转为国家所有的确权决定》，将本案涉及的土地确定为国家所有，同时注销了原颁发给西安市雁塔区双桥头村民委员会的集体土地所有权证和村民委员会、村民的集体土地使用证，并将其中513.782亩国有建设用地交由西安双桥头城中村改造建设发展有限公司，用于双桥头村城中村综合改造项目。
一审认为，西安市政府在2012年9月17日作出市国土发][2012]269号《关于雁塔区原双桥头村城中村改造涉及集体土地转为国家所有的确权决定》前，西安市国土资源局于2012年7月10日在西安日报上刊登了土地确权公告，将本案所争议的土地面积、界址以及雁塔区电子城街道办事处双桥头村村委会建制已撤销，其人员全转为城镇居民户口，西安双桥头城中村改造建设发展有限公司作为双桥头村城中村改造项目实施主体，申请对上述土地进行确权的情况均在公告上载明，并公告告知有异议的土地相关的权利人在公告之日起三十日内以书面形式向该局提出，逾期没有提出异议，将按法律法规和市政府有关规定，办理上述土地确权登记手续。该公告的刊登，应当视为是对刘唯等5人土地相关权利人进行的集体土地权属变动情况的告知，刘唯等5人系该集体经济组织成员，逾期未提出异议，应当对公告期满后市政府将按法律法规进行土地确权的后果是知道的，不服该确权决定，在知道或应当知道行政行为内容后近三年才提出行政诉讼，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（简称《执行解释》）第四十一条的规定，刘唯等5人提出行政诉讼超过了法定的起诉期限。对被诉行政行为所依据的《西安市城中村改造土地确权操作程序》（市政发[2008]185号）的合法性，不予审查。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款（二）项规定，裁定驳回刘唯等5人对市政府作出的市国土发[2012]269号《关于雁塔区原双桥头村城中村改造涉及集体土地转为国家所有的确权决定》的起诉。
上诉人刘唯等5人上诉称，（一）一审裁定认定的事实没有证据证明。其提交的西安市国土资源局政府信息公开告知书证明，其于2015年8月5日知道西安市政府作出涉案行政行为的事实，市政府及一审法院对该证据的三性及证明目的均认可，一审依据市国土局作出的、仅刊登在报纸上的土地确权公告，推定其于2012年7月10日知道行政行为内容，违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三条“人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据”的规定。（二）报纸刊登的公告无法推定其已经知道或者应当知道确权行政行为。土地确权公告对其有重大利害关系，应当召开村民会议或者村民代表会议公布，除在其住所地或者村内公共场所等处张贴外，还应当按照信息公开条例的要求，以政府公报、政府网站、报纸等便于群众知晓的方式公开。本案土地确权公告仅采用报纸刊登方式，且公告内容位于版面最下方，时间仅一天，根本无法保证其及时了解其内容。公告内容不明确，未说明确权行为的法律后果，尤其是在法律仅允许通过征收方式转变土地所有权情况下，不能以公告刊登视为集体土地权属变动告知。而且确权公告刊登于2012年7月10日，确权行为作出于2012年9月17日，在公告内容模糊、错误甚至违法情况下，一审依据在前的公告推定其知晓在后的确权行为具体内容，明显不符合逻辑。本案所诉确权决定没有公告，报纸上刊登的确权公告并非本案所诉的“将集体土地确权为国有的土地确权”的确权决定。（三）市政府无权批准征收集体土地，无权作出确权决定且适用法律错误，更无权将800多亩集体土地直接确权为国有，所作确权决定程序违法。（四）《西安市城中村改造土地确权操作程序》（简称《西安市土地确权程序》）违法，请求一并审查。请求撤销一审裁定，依法改判或者发回重审，诉讼费由市政府承担。
西安市政府答辩称，市政府公告时间表明刘唯等5人知道行政行为时间，起诉超过了起诉期限，刘唯等5人已于2011年7月5日转为非农户口，刘唯等5人起诉不符合起诉主体资格。
经二审审理查明，刘唯等5人认为一审查明的事实中涉及的土地亩数应为832.880亩，农用地至少600亩；本案土地确权决定作出于2012年9月17日，其对土地确权公告并不知情外，其余双方无异议，应予确认。
另查明，刘唯等5人所在村2010年底正式开始拆迁，2013年底大部分村民已经回迁安置，所在村整村已被拆除，建设项目一审庭审前已经基本完成。刘唯等5人未签订补偿协议。
本院认为，《执行解释》第四十六条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”行政诉讼法第五十三条规定，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对行政行为所依据的规章以下规范性文件进行审查。本案所诉确权决定行政行为于2012年9月17日作出，之前进行了公告，之后实施整村拆迁、回迁安置等一系列行为，刘唯等5人应当知道该行政行为，其于2015年8月提起诉讼，超过了2年的起诉期限，一审裁定驳回其起诉并无不当。因《西安市土地确权程序》属于西安市政府发布的规章，不属人民法院审查范围，故对此不予审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回刘唯等5人的上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李建军
审 判 员 杨成会
代理审判员 王 鑫
二〇一七年二月八日
书 记 员 鱼海洋