湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终85号
上诉人（原审原告）：衡阳华强玻璃制品有限公司。住所地：衡阳市雁峰区湘江南路**号。
法定代表人：蔡干明，该公司董事长。
委托代理人：周诗龙，该公司副总经理。
委托代理人：刘海泉，湖南湘华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：衡阳市电力行政执法支队。住所地：衡阳市解放大道**号*楼。
负责人：周子超，该支队队长。
被上诉人（原审被告）：衡阳市经济和信息化委员会。住所地：衡阳市解放大道**号*楼。
法定代表人：胡花云，该委员会主任。
出庭负责人：周子超，该委员会副主任。
委托代理人：陆元伟，湖南南舫律师事务所律师。
上诉人衡阳华强玻璃制品有限公司（以下简称华强公司）与被上诉人衡阳市电力行政执法支队（以下简称电力执法支队）、衡阳市经济和信息化委员会（以下简称经信委）电力行政强制及行政赔偿一案，湖南省衡阳市中级人民法院于2015年9月18日作出（2015）衡中法行初字第37号行政判决，驳回华强公司的诉讼请求，华强公司不服，向本院提起上诉。本院以原审判决事实不清、证据不足为由，于2016年4月18日作出（2015）湘高法行终字第574号行政裁定，撤销（2015）衡中法行初字第37号行政判决，将本案发回重审。原审法院经重审后于2016年12月5日作出（2016）湘04行初75号行政判决，再次驳回华强公司的诉讼请求，华强公司仍不服，又向本院提起上诉。本院再次受理后，依法组成合议庭，于2017年9月20日公开开庭审理了本案。上诉人华强公司的委托代理人周诗龙、刘海泉，被上诉人电力执法支队的负责人周子超，被上诉人经信委的负责人周子超及委托代理人陆元伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2004年2月28日，华强公司与衡阳玻璃瓶罐厂签订的《租赁合同书》，称为了盘活国有资产，加快国有企业产权制度改革的步伐，并经友好协商约定：华强公司承租衡阳玻璃瓶罐厂全部厂房、土地、设备、仓库、办公楼、集体宿舍周边门面等固定资产，用于生产经营各种玻璃瓶罐、荧光灯、节能灯等玻璃产品，每月租金7万元，租赁期限20年，从2004年3月1日起至2024年2月28日止等。
2010年12月12日，衡阳市人民政府办公室印发衡政办法[2010]59号《关于印发衡阳市经济和信息化委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，在主要职责部分明确该委员会负责电力行业管理及行政执法工作等；在内设机构部分明确该委员会内设能源运行科（电力科）负责电力行政执法工作等。2011年，中共衡阳市委机构编制委员会办公室先后印发衡编办[2011]105号《关于市经济和信息化委员会能源运行科（电力科）加挂衡阳市电力行政执法支队牌子的批复》及衡编办158号[2011]158号《关于明确市电力行政执法支队主要职责的批复》，同意经信委能源运行科（电力科）加挂“衡阳市电力行政执法支队”的牌子，并明确其职责为：负责全市电力行政执法工作，依法规范电力市场秩序、查处违反电力法律、法规和规章制度的行为等。
2012年10月30日，衡阳市轻工业行业管理办公室向经信委提交衡轻字[2012]031号《关于衡阳华强玻璃制品有限公司66平方米啤酒瓶生产线技改项目的立项请示》，称华强公司现有49平方米玻璃窑炉建于2006年8月，已超过原设计使用寿命，如继续使用，存在严重的安全隐患和环境污染。为了提高产品的产量和质量，满足市场需求，同时消除安全隐患和改善环境质量解决好职工的下岗安置、维护企业稳定。华强公司拟在现有基础上，改造扩建66平方米玻璃窑炉一座并配套相应的生产设施，形成年产啤酒包装瓶1亿支的生产线。现特上报该项目的技术改造方案，请予审批。同日，衡阳市轻工业行业管理办公室向华强玻璃制品公司下发衡轻字[2012]033号《关于同意衡阳华强玻璃制品有限公司啤酒瓶生产线维修改造方案的批复》，同意华强公司对现有啤酒瓶生产线进行维修改造，并就有关事项作出批复：1.维修改造的主要内容。对现有玻璃窑炉进行维修，并配套相应生产设施，形成年产啤酒瓶1亿支的生产能力。2.维修所需资金由华强公司自筹并商银行贷款解决。3.妥善解决好维修期间的职工安置问题，抓实施工安全督查，确保施工安全和企业稳定。希认真做好环保、安全等评价工作，办妥相关手续后方可施工。
2015年4月13日，电力执法支队作出的衡市电执法字[2015]3号《关于对衡阳华强玻璃制品有限公司暂实施限电的通知》（以下简称《暂限电通知》）称：2015年4月1日，衡阳市雁峰区人民政府、衡阳市环境保护局分别致函经信委，函告华强公司在生产过程中产生环境污染，引发周边居民多次群体上访，强烈要求对华强公司暂实施停、限电措施。电力执法支队于当日下发《关于对衡阳华强玻璃制品有限公司暂实施中止供电的事先告知书》（衡市电执法告字[2015]1号）。2015年4月2日，华强公司进行了陈述和申辩。2015年4月7日，电力执法支队进行了回复，认为华强公司陈述和申辩的理由没有合法有效充分的依据。2015年4月8日，衡阳市人民政府就华强公司问题召开了专题调度会，会议明确“两个必须”，近期必须暂停生产准备，远期必须关闭。据衡阳市环境保护局雁峰区分局污染源现场监察记录显示，2015年4月11日华强公司窑炉温度为625℃，到2015年4月12日炉温已超过800℃，窑炉温度在持续升高，华强公司没有按照衡阳市人民政府要求执行，仍在积极准备组织生产。依据《日用玻璃行业准入条件》第一条、第八条，《湖南省电力设施保护和供用电秩序维护条例》第二十三条，湖南省环境保护厅等联合发布的湘环发[2012]19号《关于对环境违法企业依法采取停电、断电等强制措施的通知》的规定，经研究决定，电力执法支队对华强公司作出暂实施限电的行政处罚，请华强公司接此通知后，立即采取措施做好限电相关安全工作。电力执法支队将依法跟踪本通知执行情况。
2015年4月13日，电力执法支队作出《暂限电通知》并送达给华强公司，同时送达给国家电网衡阳供电公司。根据该通知要求，国家电网衡阳供电公司对华强公司实施了限电。华强公司不服，认为电力执法支队没有执法权，所作出的《暂限电通知》无事实和法律依据，程序严重违法，给华强公司造成重大经济损失，故提起本案诉讼。请求：1.确认电力执法支队作出的《暂限电通知》无效；2.判决经信委赔偿华强公司损失5873.25万元。
原审法院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定：行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组成该机构的行政机关为被告。本案中，电力执法支队作为经信委组建的内设机构，不具有独立承担法律责任的能力，其对华强公司作出暂实施限电的通知的法律后果应由经信委承担。根据衡编办[2011]105号《关于市经济和信息化委员会能源运作科（电力科）加挂衡阳市电力行政执法支队牌子的批复》及衡编办[2011]158号《关于明确市电力行政执法支队主要职责的批复》，同意经信委能源运行科（电力科）加挂“衡阳市电力行政执法支队”的牌子，并明确其职责为：负责全市电力行政执法工作，依法规范电力市场秩序、查处违反电力法律、法规和规章制度的行为等。据此，根据中共衡阳市委机构编制委员会办公室的批复，经信委有权行使全市电力行政执法工作。本案中，2012年10月30日，衡阳市轻工业行业管理办公室向经信委提交《关于衡阳华强玻璃制品有限公司66平方米啤酒瓶生产线技改项目的立项请示》，同日，该管理办公室又向华强公司下发《关于同意衡阳华强玻璃制品有限公司啤酒瓶生产线维修改造方案的批复》，同意华强公司对现有啤酒瓶生产线进行维修改造。但该批复明确要求：认真做好环保、安全等评价工作，办妥相关手续后方可施工。然华强公司对此未提供改扩建项目的环保、安全评价及验收等相关证据。2015年4月1日，衡阳市雁峰区人民政府、衡阳市环境保护局分别致函经信委，称华强公司在生产过程中产生环境污染，引发周边居民多次群体上访，强烈要求对该公司暂实施停、限电措施。故电力执法支队于2015年4月1日向华强公司送达了《关于对衡阳华强玻璃制品有限公司暂实施中止供电的事先告知书》，翌日，华强公司对此进行了陈述和申辩；同年4月7日，电力执法支队对华强公司的陈述和申辩进行了回复；同年4月8日，衡阳市人民政府就华强公司问题召开了专题调度会，会议明确“两个务必”，近期必须暂停生产准备，远期必须关闭。据衡阳市环境保护局雁峰分局污染源现场监察记录显示，到2015年4月12日，窑炉温度在持续升高。华强公司没有按照衡阳市人民政府的要求执行，仍在积极准备组织生产。2015年4月13日，电力执法支队作出《暂限电通知》，并分别送达华强公司、国家电网衡阳供电公司。该暂实施限电通知上加盖电力执法支队的公章虽不当，但系经信委作出的行政行为。因此，经信委组建的市电力执法部门作出的暂实施限电通知，符合《日用玻璃行业准入条件》第一条第一项、第八条第三项、《湖南省电力设施保护和供用电秩序维护条例》第二十三条第二款之规定。对于华强公司认为电力执法支队、经信委行政行为违法造成其损失，要求赔偿的主张无事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回华强公司的诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由华强公司负担。
华强公司不服上述判决，向本院提起上诉称：1.原审判决以华强公司未提供环保、安全评价及验收等相关证据为由，判决驳回华强公司的诉讼请求，没有事实和法律依据。2.原审法院查明电力执法支队作出被诉暂限电通知的行政处罚的主体、程序、种类及追诉期限均不合法，并在认可华强公司提交的关于被诉行政行为给华强公司造成损失的证据的真实性、合法性和关联性的情况下，却认定被诉行政行为合法，判决驳回华强公司的诉讼请求，前后自相矛盾。3.经信委是原审法院在第一次开庭审理本案后被追加的原审被告，其事后提交的证据不能作为认定被诉行政行为合法的依据，因电力执法支队没有提交任何证据，被诉行政行为应当被认定为没有事实依据，在此情形下，原审法院仍认定被诉行政行为合法，系因受非法干扰而枉法裁判。请求：1.撤销原判；2.确认电力执法支队作出的《暂限电通知》无效；3.判决经信委赔偿华强公司经济损失5873.25万元，后追加2605.53万元，合计8478.78万元；4.本案一、二审诉讼费均由经信委承担。
电力执法支队答辩称：1.电力执法支队作出的《暂限电通知》不是行政处罚行为，而是行使电力监督管理职责。2.电力执法支队作出《暂限电通知》没有超越职权，符合法律规定。据此，请求驳回华强公司的诉讼请求。
经信委答辩称：首先，同意电力执法支队的答辩意见。其次，因电力执法支队作出的《暂限电通知》合法，故华强公司提出行政赔偿没有事实和法律依据。因此，请求驳回华强公司的诉讼请求。
各方当事人在本案一审中提交并经质证的证据均已随原审卷宗一并移送本院。经审查，原审法院采信的证据，依法可以作为认定本案事实的依据。本案二审期间，各方当事人未就被诉行政行为的合法性问题提供新的证据。
本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。
本院认为：保护环境是国家的基本国策，人民法院坚决支持国家环境保护事业的全面建设和健康发展。相关行政管理部门亦应按照法定权限、法定程序依法进行环境保护行政执法工作。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第二款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，电力执法支队系经信委的内设机构，因没有法律、法规、规章授权，其以自己的名义对外作出被诉《暂限电通知》，属于超越职权的情形，该行政行为的法律责任应由经信委承担，华强公司对此不服而提起本案诉讼时，应当以经信委为被告，电力执法支队不是本案的适格被告。原审法院受理华强公司对电力执法支队的起诉并作出判决不当，依法本应以裁定的方式撤销原判，驳回华强公司对电力执法支队的起诉，但为了简化程序、节约司法资源，对此问题，本院不再另行作出裁定，在本判决中一并予以处理。
《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”本案中，被诉《暂限电通知》虽然自称暂实施限电行为系行政处罚，但其所陈述的行为目的为，制止华强公司污染环境的违法行为、避免环境污染危害发生，且声称限电只是暂时性行为。该陈述表明被诉行政行为的特征，符合行政强制法的上述规定，故被诉行政行为应当定性为行政强制措施。被诉《暂限电通知》自称暂实施限电行为属于行政处罚，行政行为定性错误。
经信委的内设机构电力执法支队作出被诉行政行为的事实依据主要为有关单位的内部函件和会议内容，并无有权机关作出的行政处罚或行政确认等，故被诉行政行为事实依据不足。
经信委的内设机构电力执法支队于2015年4月13日作出被诉《暂限电通知》并于次日采取行政强制措施后，在至今已有两年多的期间内，并未对华强公司作出相关最终的行政处理决定，后续处理行为缺失，程序违法。
由于被诉行政行为存在对外执法主体超越职权，行政行为定性错误，事实依据不足，程序违法等违法情形，故依法应予撤销。若该违法的被诉行政行为给华强公司的合法权益造成了损失，经信委就应依法承担行政赔偿责任。因原审法院认为被诉行政行为合法，未对被诉行政行为是否对华强公司的合法权益造成损失进行审查，直接判决驳回华强公司的行政赔偿请求，故原审关于行政赔偿部分的基本事实不清。本院对华强公司提出的行政赔偿请求，依法亦应以裁定的方式发回原审法院重审，但为了简化程序、节约司法资源，对此问题，本院亦不再另行作出裁定，在本判决中一并予以处理。
综上所述，华强公司的上诉理由，部分成立，对其成立的部分，依法予以支持。原审判决部分事实认定不清，适用法律错误，处理结果不当，依法应予纠正。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第一项；《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三、四项，第八十九条第一款第二、三项的规定，判决如下：
一、撤销湖南省衡阳市中级人民法院（2016）湘04行初75号行政判决；
二、驳回衡阳华强玻璃制品有限公司对衡阳市电力行政执法支队的起诉；
三、撤销衡阳市经济及信息化委员会的内设机构衡阳市电力行政执法支队于2015年4月13日作出的衡市电执法字[2015]3号《关于对衡阳华强玻璃制品有限公司暂实施限电的通知》；
四、衡阳华强玻璃制品有限公司因本案而请求衡阳市经济及信息化委员会承担行政赔偿责任的诉讼请求，发回湖南省衡阳市中级人民法院重审。
本案一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人衡阳市经济及信息化委员会负担。
本判决第一、二、三项为终审判决。
审判长 郑 波
审判员 付海燕
审判员 张少波
二〇一七年九月二十九日
书记员 刘海涛
附相关法律条文
一、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
……
二、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
……