南昌铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2018）赣71行终117号
上诉人（原审原告）朱春开，男，1955年2月20日出生，汉族，江西省贵溪市人，住贵溪市。
上诉人（原审原告）万凤琴，女，1955年7月8日出生，汉族，江西省贵溪市人，住贵溪市。
以上两上诉人共同委托代理人仲伟荣，贵溪市直八法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）贵溪市罗河镇人民政府，住所地贵溪市罗河镇集镇新区纬四路。
法定代表人徐卫东，镇长。
被上诉人（原审被告）贵溪市人民政府，住所地贵溪市。
法定代表人周谷昌，市长。
原审第三人万玉琴，女，1963年1月1日出生，汉族，贵溪市人，住福建省厦门市思明区。
原审第三人谢样先，男，1963年8月7日出生，汉族，江西省贵溪市人，住贵溪市。
上诉人朱春开、万凤琴因其诉被上诉人贵溪市罗河镇人民政府（以下简称罗河镇政府）、贵溪市人民政府（以下简称贵溪市政府）土地行政确认及行政复议一案，不服江西省贵溪市人民法院(2017)赣0681行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年3月2日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告朱春开、万凤琴系夫妻关系，万凤琴与第三人万玉琴系姐妹关系，第三人谢样先、万玉琴原为夫妻关系于2007年4月25日离婚。原告与第三人争议的罗河镇集镇××大道××号房屋坐落在罗河镇集镇规划内，房屋占用土地原属罗河镇黄墩村委会黄墩村小组。1994年4月27日，罗河镇政府与黄墩村委会签订协议，罗河镇政府征用黄墩村委会山地100亩。在此背景下，朱春开取得罗河镇政府同意与谢样先、万玉琴合伙在罗河镇集镇××大道××号建房。2014年9月17日，因权属纠纷，第三人谢样先、万玉琴向罗河镇政府提出权属调处申请，罗河镇政府于2015年7月15日作出罗政[2015]1号处理决定。朱春开不服，向贵溪市政府提交行政复议申请，贵溪市政府作出贵府复决字[2015]08号行政复议决定，撤销了罗河镇政府罗政[2015]1号处理决定书。谢样先、万玉琴对该行政复议决定不服，向法院提起行政诉讼。2016年3月7日，一审判决驳回谢样先、万玉琴的诉讼请求。2016年7月20日，江西省高院终审判决，维持一审判决驳回谢样先、万玉琴的诉讼请求部分，并责令贵溪市政府就争议的土地权属确权争议继续履行法定职责。2016年8月30日，贵溪市政府作出贵府复决字[2016]37号行政复议决定书，撤销罗河镇政府作出的罗政字[2015]1号处理决定，责令罗河镇政府在六个月内重新作出权属处理决定。2017年2月27日，被告罗河镇政府作出罗政字[2016]1号权属处理决定。朱春开、万凤琴不服该决定，提起行政复议，2017年6月19日，被告贵溪市政府作出贵府复决字[2017]38号行政复议决定书，维持被告罗河镇政府作出罗政字[2016]1号权属处理决定。原告朱春开、万凤琴不服复议决定，于2017年7月4日，向法院提起行政诉讼。
原审法院认为：《土地权属争议调查处理办法》第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”《江西省调处土地权属争议暂行规定》第八条规定，个人之间、个人与单位之间发生的土地权属争议，由土地所在地乡（镇）人民政府管辖；跨乡（镇）的，由县人民政府管辖。本案中，罗河镇政府对其辖区内个人之间的土地权属争议具有调处职权。朱春开、万凤琴请求解决其与谢样先、万玉琴房屋土地的权属问题，属于罗河镇政府的法定职责。根据《江西省调处土地权属争议暂行规定》第十八条：“处理决定书应当载明下列事项：（一）双方当事人的名称、地址，法定代表人的姓名、职务是公民的，只填写姓名、住址）；（二）土地权属争议的来由；（三）……。”的规定可知，被告罗河镇政府依法进行了调查，搜集了相关证据，听取了双方意见并进行了多次调解、协商，由于双方意见不一致，未能达成协议。为此罗河镇政府作出的罗政字[2016]1号权属处理决定，并告知当事人诉权及起诉期限，其行为符合法律、法规及政策规定，被告贵溪市政府作出维持罗河镇政府的权属决定符合法定程序。综上可知，被告的行政行为事实清楚、证据充分，程序正当，适用法律正确。原告的诉讼请求不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回朱春开、万凤琴的诉讼请求。
上诉人朱春开、万凤琴不服原审判决，上诉称：一、被上诉人的处理和复议决定认定事实不清。1.对涉案土地是国有土地还是集体土地，认定不清;2.对涉案土地的争议范围，认定事实不清;3.对争议土地使用权的来源和转移“过程”，认定事实不清。二、被上诉人的处理和复议决定，裁决错误。三、被上诉人的处理和复议决定程序违法。1.遗漏当事人;2.超越职权;3.违反重新作出处理决定的法律规定。四、被上诉人的处理和复议决定，适用法律错误。适用法律都是程序规定，未适用实体的法律规定。五、原审判决，未查明案件事实，判决错误，依法亦应撤销。综上，上诉人请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。
罗河镇政府与贵溪市政府未进行书面答辩。
原审第三人谢样先、万玉琴书面答辩称：一、原审判决认定事实清楚，证据充分确凿，且程序合法。1.原审判决认定本案中罗河镇政府对其辖区内个人之间的土地权属争议具有调处职权，符合《江西省调处土地权属争议暂行规定》第八条的规定;2.原审判决认定罗河镇政府和贵溪市政府关于答辩人与被答辩人合伙建房土地来源事实清楚，证据充分确凿，且程序合法;3.土地申请是由答辩人和被答辩人共同申请的，共同缴纳了费用。二、被答辩人不是以土地使用权入股建房的，其与答辩人是合伙建房，包括申请建房土地使用权在内的一切建房费用各家一半早已结清。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。
经本院审理查明，上诉人朱春开、万凤琴系夫妻关系，万凤琴与原审第三人万玉琴系姐妹关系，原审第三人谢样先、万玉琴原为夫妻关系于2007年4月25日离婚。上诉人朱春开于1988年与罗河乡黄墩村委会黄墩村小组达成土地租赁协议，在罗河乡政府进行集镇规划后，朱春开向罗河乡政府申请在罗河镇集镇××大道××号进行建房，1996年9月上诉人朱春开、万凤琴与原审第三人谢样先、万玉琴共同在申请到的两直土地上建造了住房，谢样先、万玉琴分得北边与熊新木，南边与朱春开、万凤琴共墙的一直。1999年10月25日朱春开以其个人名义为两直土地申请办理了用地面积为83.68平方米的《集体土地建设用地使用证》。2013年8月9日，上诉人与原审第三人曾就涉案土地上房屋所用权属买卖问题进行协商，但终未达成一致。2013年10月30日，原审第三人谢样先、万玉琴不服贵溪市国土资源局为朱春开办理涉案土地的《集体土地建设用地使用证》，向贵溪市人民法院提起行政诉讼。经贵溪市人民法院、鹰潭市中级人民法院一、二审审理，2014年7月11日涉案土地《集体土地建设用地使用证》被予以撤销。2015年7月15日，根据原审第三人谢样先、万玉琴的申请，罗河镇政府作出罗政字[2015]1号权属处理决定书，确定原审第三人拥有罗河镇集镇××大道××号北面与熊新木、南面与朱春开共墙，东面至墙外皮滴水处、西面至墙外皮滴水处的一直房屋的土地使用权。上诉人朱春开、万凤琴不服该决定，向贵溪市政府提出行政复议，贵溪市政府于2015年9月25日作出贵府复决字[2015]08号行政复议决定，撤销了罗河镇政府罗政[2015]1号处理决定书。谢样先、万玉琴对该行政复议决定不服，向鹰潭市中级人民法院提起行政诉讼。2016年3月7日，鹰潭市中级人民法院一审判决驳回谢样先、万玉琴的诉讼请求。2016年7月20日，江西省高级人民法院终审判决，维持一审判决驳回谢样先、万玉琴的诉讼请求部分，责令贵溪市政府就涉案土地权属确权争议继续履行复议的法定职责。2016年8月30日，贵溪市政府作出贵府复决字[2016]37号行政复议决定书，撤销罗河镇政府作出的罗政字[2015]1号处理决定，责令罗河镇政府在六个月内重新作出权属处理决定。2017年2月27日，罗河镇政府作出罗政字[2016]1号权属处理决定，确定1.谢样先、万玉琴拥有罗河镇集镇××大道××号北面与熊新木、南面与朱春开共墙的一直房屋的土地使用权。2.双方房屋的买卖关系通过诉讼进行确认。朱春开、万凤琴不服该决定，提起行政复议，2017年6月19日，贵溪市政府作出贵府复决字[2017]38号行政复议决定书，维持罗河镇政府作出罗政字[2016]1号权属处理决定。朱春开、万凤琴不服权属处理决定和复议决定，向贵溪市人民法院提起行政诉讼，该院驳回了朱春开、万凤琴的诉讼请求，两人不服，逐上诉至本院。
另查明，鹰潭市中级人民法院（2014）鹰行终字第14号行政判决书认定：“。贵溪市国土资源局在为上诉人朱春开办理土地登记过程中，未严格按照相关法定程序办理，既未审查其申请，也未进行土地地籍调查，即为朱春开颁发了集体建设用地使用证，且该证填写不规范，违反了《土地登记条例》第六条。之规定，属于程序违法，故原审判决撤销该颁证行为正确。”上述终审判决已生效，朱春开于1999年10月25日获得核发的《集体土地建设用地使用证》（简称用地使用证）已被撤销，2016年8月罗河镇政府罗政［2015］1号处理决定书亦已被撤销，因此涉案土地的使用权属已处于待确权状态。本案中涉案的土地上房屋产权归属问题，因涉及民事权属法律关系，不属于本案审查的行政法律关系，不在本案审查处理范围。
本院认为，《土地权属争议调查处理办法》（简称处理办法）第四条、第五条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作，对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。个人之间、个人与单位之间发生争议案件，由争议土地所在地县级国土资源行政主管部门调查处理，亦可以根据当事人申请，由乡级人民政府受理和处理。处理办法的第二十条规定：“国土资源行政部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或附图；（五）其他有关证明文件。”《江西省调处土地权属争议暂行规定》第八条亦规定：“个人之间。发生土地权属争议，由土地所在地乡（镇）人民政府管辖。”从上述规定可以看出，争议土地的乡级人民政府就个人之间、个人与单位之间发生土地权属的争议案件，与争议土地所在地县级国土资源行政主管部门拥有同样的调查处理职权，并应根据规定对当事人双方应当提供的证据进行审查。同时，《江西省调处土地权属争议暂行规定》第二十一条规定：“土地权属争议双方当事人，对各自提出的情由，均有责任提供证据”本案中，争议焦点是被上诉人就罗河罗河镇集镇××大道××号的涉案土地使用权权属确权是否合法。从本案综合分析，被上诉人罗河镇政府的调处决定存在以下问题，一、认定事实不清。1.涉案土地、房屋的权属取得来源及转移等情况未予查清。未核查明确涉案土地、房屋的权属性质状况、权属来源及转移过程。2.涉案当事人身份状况未查清。上诉人及第三人发生涉案土地使用权争议及本次调处时的身份状况未以核实明确。3.涉案土地具体情况不明确。决定书虽载明了涉案土地使用权的四至范围，但未实地勘验明确具体面积并附地形图。二、审查证据不足。在涉案土地的用地使用证已被撤销的情况下，上诉人及第三人在争议过程中未向罗河镇政府提供任何处理办法第二十条所规定的能证明土地使用权属情况的有效证明文件，罗河镇政府进行确权处理审查证据不足。因此，上诉人提出被上诉人的处理和复议决定认定事实不清、审查证据不足的意见本院予以支持，对上诉人关于被上诉人的处理和复议决定遗漏当事人、超越权限、确定土地权属范围面积标准错误、重复作出相同行政决定、未适用实体法应属违法等上诉意见无事实法律和证据依据，本院不予支持。
《江西省调处土地权属争议暂行规定》第三条规定：“......调处土地权属争议必须尊重历史，面向现实，贯彻协商为主，分级调处，有利生产，便于管理的原则。土地权属争议调处过程中，各方应当做到事实求是，顾全大局，互谅互让，依法办事。”本案中，上诉人朱春开、万凤琴与原审第三人谢样先、万玉琴于1996年9月共同在涉案的两直土地上建造了住房，双方对共同建设房屋的这一历史事实并无异议，且万凤琴与万玉琴为姐妹亲属关系，就土地权属争议应本着尊重历史、面向现实、事实求是、珍惜亲情、互谅互让的原则加强沟通，化解矛盾，合理确权，保障权益。但双方却为一己之私，不协调沟通，矛盾长期不能得以化解，反复诉讼长达五年之久。面对这一情况，在涉案双方不能提供认定土地权属凭证文件的情况下，具有调处确权职能的行政机关应当在尊重历史、顾全大局、保障权益的原则和依法查清事实的基础上，加强对双方的调解协调工作，合理确权，以达成合法合规、公平合理的和解协议，努力化解矛盾，促进社会和谐。如不能实现这一目标，调处确权行政机关亦可根据规定作出裁决或重新给予处理。
综上，被上诉人作出的罗政字[2016]1号权属处理决定认定事实不清，证据不足，该处理决定书及贵溪市政府贵府复决字[2017]38号行政复议决定书应予撤销。原审法院认定事实不清，判决结果不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》的八十九条第一款第（二）项，第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销贵溪市人民法院(2017)赣0681行初55号行政判决；
二、撤销罗河镇政府作出的罗政字[2016]1号权属处理决定书和贵溪市政府作出的贵府复决字[2017]38号行政复议决定书；
三、责令罗河镇政府于本判决生效之日起60日内作出涉案土地使用权属的调查处理决定。
一、二审受理费100元由被上诉人罗河镇政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 项 伟
审判员 郑红葛
审判员 刘 巍
二〇一八年六月一日
书记员 熊娇娇