湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）鄂28民终1688号
上诉人（原审原告）：宣恩县国土资源局,住所地:宣恩县珠山镇兴隆大道286号。
法定代表人：戴恩高,该局局长。
委托诉讼代理人：吴坚,男，1974年4月5日出生，住宣恩县，系该局不动产登记中心副主任。
委托诉讼代理人：郑桂超,湖北洪渊律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：恩施州锦程房地产开发有限责任公司,住所地:宣恩县粮食局四楼。
法定代表人：顾玉宏,该公司总经理。
委托诉讼代理人：黄传学,湖北传学律师事务所律师。
委托诉讼代理人：刘成,湖北崇法律师事务所律师。
上诉人宣恩县国土资源局（以下简称宣恩国土局）因与被上诉人恩施州锦程房地产开发有限责任公司（以下简称锦程房地产公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服湖北省宣恩县人民法院（2016）鄂2825民初562号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭开庭进行了审理，上诉人宣恩国土局的法定代表人戴恩高及其委托诉讼代理人吴坚、郑桂超与被上诉人锦程房地产公司的法定代表人顾玉宏、委托诉讼代理人黄传学到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
宣恩国土局上诉请求：撤销宣恩县人民法院（2016）鄂2825民初562号民事判决，改判锦程房地产公司补缴土地出让金3720180元。事实及理由：宣恩国土局在2015年9月16日才知晓锦程房地产公司开发的建筑产品容积率超过了当初规划部门许可的范围。宣恩国土局对锦程房地产公司所使用的土地使用权行使相应的管理权，即对土地权属来源、土地性质、土地用途等事项是否合法行使管理权。至于锦程房地产公司在其享有使用权的土地上建造的建筑物是否超过了规划部门许可的范围，属于规划管理部门的职责，宣恩国土局无权管理，更无权认定，在规划部门没有依法认定并按程序告知宣恩国土局的情况下，宣恩国土局显然无义务对锦程房地产公司的建设行为所形成的建筑物容积率是否超过原规划部门许可的范围进行考察。一审判决基于“被告开发民族风情街的项目，于2013年元月竣工，办理验收、房屋预售许可及销售等事项，”而推定“此时其违约行为已为原告及其他管理部门所了解，已超过诉讼时效，”不符合法律对“知道或应当知道”这一事实的判断标准，属于事实认定错误。请求二审法院依法改判。
锦程房地产公司辩称，对一审判决结果无异议，但一审判决认定签订合同时容积率不高于1.3是错误的，实际审批的容积率小于或等于1.6。宣恩国土局的主张已经超过诉讼时效，应驳回宣恩国土局的所有诉讼请求。
宣恩国土局向一审法院起诉请求：判令锦程房地产公司补缴土地出让金3720180元，本案诉讼费由锦程房地产公司承担。
一审法院认定事实：宣恩县人民政府为实施贡水河旅游开发,以挂牌出让方式，将珠山镇迎宾路至原种畜场沿河地块共19902平方米供给锦程房地产公司，开发建设民俗街项目（又名民族风情街）。2010年1月21日，宣恩县城市规划管理局作出规划设计条件，确定该地块的容积率控制指标不高于1.3。2010年3月18日，宣恩国土局公告挂牌出让该地块，2010年5月20日，宣恩国土局与锦程房地产公司签订4228252010B00099号国有建设用地使用权出让合同，合同约定：出让宗地坐落于珠山镇迎宾街至原种畜场沿河，出让宗地总面积8956平方米，出让价款人民币16120800元，受让人在宗地内新建建筑物，应符合规划部门确定的出让宗地规划条件，其中建筑容积率不高于1.3，建筑密度不高于45%，建筑密度和建筑容积率等任何一项指标高于本合同约定的最高标准的，出让人有权收回高于约定的最高标准的面积部分，有权按照实际差额部分占约定标准的比例，要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金等。2010年3月31日，宣恩县城市规划管理局给被告锦程房地产公司核发2010-065号建设项目选址意见书，其中基本情况栏载拟总建筑面积31275.1平方米，按总占地面积19902平方米折算，容积率约为1.57。此后，宣恩县城市规划管理局给锦程房地产公司再次出具规划设计条件，将总用地面积调整为20118.71平方米，将容积率控制指标调整为不高于1.6，并确认了相同指标的该项目总平面定位图。锦程房地产公司实施民族风情街开发项目中，宣恩县城市规划管理局于2012年4月20日对锦程房地产公司作出处罚决定，认定该项目的审批建筑面积为30500平方米，实际建筑面积为31750平方米，以锦程房地产公司超规划面积修建房屋为由，对其处以罚款50000元。2015年9月16日，宣恩县城市规划管理局给宣恩国土局去函，认定民族风情街项目于2013年元月竣工，竣工后核实用地面积为19902平方米，建筑面积31973.92平方米，容积率为1.6，超出规划设计条件给定的范围，提请宣恩国土局依照相关规定追缴土地出让金。2016年2月25日，宣恩县人民政府召开专题会议，研究有关开发项目土地出让金的收取、使用及优惠政策兑现方面的问题，决定对民族风情街增加容积率部分的土地出让金，按土地出让时的单价进行清收。2016年4月5日，宣恩国土局给锦程房地产公司发出通知，要求锦程房地产公司于收到通知后15日内补缴土地出让金3720180元，锦程房地产公司未予补缴，宣恩国土局遂向法院提起民事诉讼。
一审法院认为，虽然国有土地使用权的出让条件、方式及程序，受有关行政法规的约束，但是，出让方与受让方在签订国有土地使用权出让合同时，双方是基于平等自愿的原则所为，合同的内容也体现了双方权利义务的平等关系，因此，因履行土地使用权出让合同发生的纠纷，属于民事纠纷，有关案件属于民事诉讼受理范围。本案双方当事人在合同的违约责任条款中，对受让方在受让宗地内新建房屋超出合同约定的容积率，作出了要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金的约定，宣恩国土局在认为锦程房地产公司超出约定容积率时，向锦程房地产公司追缴土地出让金，实质是要求锦程房地产公司承担上述违约责任，本案的纠纷仍属于土地使用权出让合同纠纷，属于民事诉讼受理的案件。本案双方签订的国有建设用地使用权出让合同，约定容积率不高于1.3，锦程房地产公司实际建筑容积率达到1.6，无论锦程房地产公司是否获得规划设计条件的变更，是否取得主管部门批准，客观上已经违约。依照相关行政法规，即使获得容积率增加审批，也应该补缴土地出让金，因此，锦程房地产公司即使获批将容积率增加，也不能成为其免除违约责任的理由，宣恩国土局要求锦程房地产公司承担违约责任，按照出让时的价格，补缴容积率增加的实际差额部分的土地出让金，理由成立。但要求支付违约金系债权请求权，锦程房地产公司开发民族风情街的项目，于2013年元月竣工，办理了验收、房屋预售许可及销售等事项，此时，其违约行为已为宣恩国土局及其他管理部门所了解，而宣恩国土局至2016年4月方提出追缴主张，并于此后起诉，已经超过诉讼时效，其请求不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第一百一十四条、《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条之规定判决:驳回宣恩县国土资源局的诉讼请求。案件受理费36561元，减半收取18280.5元，财产保全费5000元，由宣恩县国土资源局负担。
本案二审期间，当事未提交新证据。
经二审审理查明，一审查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，本案宣恩国土局要求锦程房地产公司补缴土地出让金3720180元，其主要依据是双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》，对该合同性质应如何认定，本案是否属于人民法院民事案件受理范畴，对此本院评析如下：
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”国有建设用地使用权出让行为是国家特许某些当事人享有特定的土地使用权的行为，国家通过出让合同来规范和调控土地市场，落实最严格的用地制度，以实现管理与合理利用土地资源的目的，故应当认定为行政合同。理由如下：第一，该类合同的一方当事人系土地行政主管部门，进行土地出让是土地行政主管部门接受法律授权，执行土地规划、管理、保护与合理利用的行政管理职责，其签订该类合同时亦是在履行职能，不符合民事合同双方当事人地位平等的原则。第二，该类合同的内容受法律的强制性规定的约束，该类合同对土地行政主管部门负有在规定的时间交付符合条件土地的义务，受让方负有包括交付土地出让金、按照规定的时间、土地用途、规划指标等要求修建建筑物，合理利用土地等义务，合同将土地行政主管部门的法定职责细化为不得协商的合同条款，对受让人的限制条款均以格式化形式出现，没有可协商的余地。具体到本案合同，锦程房地产公司仅能作出接受或者不接受合同内容的意思表示，不符合民事合同平等协商的特点。第三，平等民事主体之间的合同，合同一方的当事人可以任意免除另一方对合同的义务而不发生法律障碍，但《国有建设用地使用权出让合同》的一方当事人土地行政主管部门只能积极履行并要求受让方按合同约定履行，而不能消极放弃或免除受让方的义务，不符合民事合同双方当事人意思自治的特点。综上所述，本案所涉合同主体一方系行使土体管理职能的土地行政主管部门，合同内容受到法律的强制性规定的约束，符合行政协议的构成要件，应当按照行政纠纷处理。一审将其认定为平等民事主体之间的民事合同显属错误。本案应不属人民法院民事案件受理范畴，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十条规定，裁定如下：
一、撤销湖北省宣恩县人民法院（2016）鄂2825民初562号民事判决；
二、驳回宣恩县国土资源局的起诉。
一审案件受理费36561元、财产保全费5000元，退还给宣恩县国土资源局；宣恩县国土资源局预交的二审案件受理费36561元予以退还。
本裁定为终审裁定。
审判长 郜帮勇
审判员 侯著韬
审判员 吴 卫
二〇一七年八月二十三日
书记员 张晶晶