广州铁路运输第一法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤7101行初1524号
原告：张振斌，现住广州市南沙区。
委托代理人：岳民，广东百健律师事务所律师。
被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号。
法定代表人：彭高峰，职务：主任。
委托代理人：张文磊，该局工作人员。
委托代理人：胡丹丹，国信信扬（南沙）律师事务所律师。
被告：广州南沙开发区土地开发中心，住所地广州市南沙区凤凰大道*号*栋*楼。
法定代表人：关志刚，职务：主任。
委托代理人：张顺昌，该中心工作人员。
委托代理人：胡丹丹，国信信扬（南沙）律师事务所律师。
原告张振斌不服被告广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）、广州南沙开发区土地开发中心（以下简称南沙中心）清场收地纠纷一案，本院于2016年6月8日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年8月7日公开开庭审理了本案。原告张振斌的委托代理人岳民，被告市国规委的委托代理人张文磊、胡丹丹，被告南沙中心的委托代理人张顺昌、胡丹丹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张振斌诉称，原告是龙穴岛港区物流园储备用地部分地块的合法使用人。自2014年9月以来，原告动用大量人力物力，将该地块由一片烂泥坑开发为一块平整的土地，用�集装箱停车场及汽车维修经营、住人及存放物品等，同时原告还开了一间小卖部，经销糖烟酒，以便停车场内人员日常消费。2016年5月26日，南沙中心牵头，集中城管、市政等政府执法部门，派出几十名工作人员，封闭停车场及汽车维修。强行将原告堆放在土地现场的集装箱及小卖部用吊车吊走，同时不让原告进入该场地。南沙中心当时并未表明其身份，事前未通知原告，当日也未向原告出示任何法律手续，就强行把原告的板房拆走了，直到后来原告看到板房上加盖公章的封条，方知道是南沙中心实施的强制查封行为。《行政强制法》第二十二条规定：“查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。”南沙中心并无法定权限可以实施查封，显属违法。在原告与南沙中心交涉过程中，得到的答复是当日其是应市国规委的派�机构广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局的要求，为收回储备地而采取的强制措施，因此，市国规委应共同承担责任。由于被告实施查封的行为，致使本人货柜损失，同时本人经营的小卖部里的货物也遭受毁损，部分货物还不知下落，此部分原告实际损失达到3万元，此外，原告在该地块上为将其从一块荒地开发成可以使用的平整土地，累计花费538690元，综上，原告各项损失共计568690元。为保障原告作为普通百姓的生计问题，请求法院依法判决：1、确认被告查封原告财产行为违法；2、两被告向原告支付经济赔偿568690万元；3、由被告承担诉讼费。
被告市国规委辩称，一、南沙中心为南沙开发区土地储备管理机构，南沙区范围内储备土地由其进行管理。《储备土地管理办法》第二条规定“土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担”；第十六条规定“对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动”。南沙中心为南沙开发区土地储备管理机构，其依法有权对南沙区范围内政府储备土地进行管理。二、涉案土地属储备土地范围，南沙中心有权进行保护和管理。经核实，本案涉案土地原为水域，2006年根据广州南沙开发区经济发展局《关于广州港南沙港区二期工程后方仓储用地陆域形成工程立项的批复》和水利部珠江水利委员会《关于广州港南沙港区二期工程后方仓储用地陆域形成工程建设方案意见的函》，南沙土地中心投资进行广州港南沙港区二期工程的围堰及吹填工程，形成本案所涉的土地。该土地属于国家所有，属储备土地范围。根据《土地储备管理办法》第十六条“对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动”，因此，南沙中心有权对涉案土地进行保护和管理。三、原告未经批准擅自占用储备土地，已造成对储备土地的破坏，储备土地管理机构可以采取措施予以制止。涉案土地属于国有储备土地，南沙土地中心从未同意原告使用土地或委托原告管理土地，原告对涉案土地不享有任何合法权利，其未经批准擅自占用储备土地的行为，已构成对储备土地的破坏，其非法利益不应受到保护，储备土地管理机构可以对其擅自占用储备土地的行为采取措施予以制止。经向南沙土地中心了解，南沙土地中心在对涉案储备土地采取措施前，已通过市政公司多次发出清场收地通知。到2016年5月25日，仍有部分用地方未退出场地。2016年5月26日，南沙中心组织对土地上的物品进行清场工作，将地块上的物品搬运到其他地方集中存放，同时为防止物品丢失，在封箱时贴上封条，该措施并不是查封措施。在此过程中，南沙土地中心已提前告知相关占用土地方，尽到了自己的合理义务，并无不当。四、原告的赔偿请求没有事实和法律依据。首先，原告未经批准擅自占用储备土地，其应对自身违法行为后果承担责任；其次，经向南沙土地中心了解，南沙土地中心清场收地当天共将地块上存放的8个集装箱封存并运输到另一地块存放，整个过程有拍照，事后相关权利人也已自行领取相关集装箱和物品，并没有原告的物品。原告现起诉称地块上存在其集装箱板房和货物，并要求赔偿损失没有事实和法律依据。综上，原告的请求没有事实和法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定�请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告南沙中心辩称，一、南沙中心为南沙开发区土地储备管理机构，有权对储备土地进行管理。根据《广州南沙开发区土地开发中心、广州市南沙区政府征地拆迁管理工作办公室主要职责、内设机构和人员编制方案》，南沙中心为南沙开发区土地储备管理机构，负有“对纳入储备的土地进行管理”、“负责组织有关单位开展已储备土地的管理工作”的职责，有权对南沙区范围内政府储备土地进行管理。二、涉案土地属储备土地范围，南沙中心有权进行保护和管理。本案涉案土地原为水域，2006年根据广州南沙开发区经济发展局《关于广州港南沙港区二期工程后方仓储用地陆域形成工程立项的批复》和水利部珠江水利委员会《关于广州港南沙港区二期工程后方仓储用地陆域形成工程建设方案意见的函》，南沙中心投资进行广州港南沙港区二期工程的围堰及吹填工程，形成本案所涉的土地。该土地属于国家所有，根据《土地储备管理办法》第十条“下列土地可以纳入土地储备范围：（一）依法收回的国有土地；（二）收购的土地；（三）行使优先购买权取得的土地；（四）已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；（五）其他依法取得的土地”，该土地应纳入国有储备土地范围。根据《土地储备管理办法》第十六条“对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动”，南沙中心有权对涉案土地进行保护和管理。所以，对于未经南沙中心同意擅自占用土地的相对人，南沙中心可采取措施加强对土地的管理和保护。三、原告未经批准擅自占用储备土地，已造成�储备土地的破坏，南沙中心可以采取措施予以制止。涉案土地属于国有储备土地，2013年南沙中心将土地委托广州万新市场管理有限公司进行管理，签订了穗南开土地管[2014]0058号《国有储备建设用地委托管理合同》，管理期限从2013年8月16日至2015年8月15日。2015年，南沙中心又将涉案土地委托广州南沙市政工程有限公司进行管理，签订了穗南开土地管[2015]0109号《国有储备用地委托管理合同》，管理期限从2015年8月2日至2017年8月1日。南沙中心从未同意原告使用土地或委托原告管理土地，原告对涉案土地不享有任何合法权利，其未经批准擅自占用储备土地的行为，已构成对储备土地的破坏，其非法利益不应受到保护，南沙中心可以对其擅自占用储备土地的行为采取措施予以制止。四、南沙中心并未对原告物品采取查封措施，而是清理场地的适当行为。2016年1月21日，因广�南沙港铁路项目开发建设的需要，南沙中心通知市政公司开展清场收地工作，要求市政公司7日内组织户主退场交地；同日，市政公司向相关用地方（含原告）发出清场收地通知。但部分占用土地方一直未退出场地。2016年5月11日，南沙中心再次发函市政公司，要求市政公司于2016年5月20日前组织户主退场交地。2016年5月12日，市政公司向相关用地方（含原告）发出清场收地通知。到2016年5月25日，仍有部分用地方未退出场地。2016年5月26日，南沙中心组织对土地上的物品进行清场交地工作，将地块上的物品搬运到其他地方集中停放，同时为防止物品丢失，在封箱时贴上封条，该措施并不是查封措施。在此过程中，南沙中心已提前告知相关占用土地方，尽到了自己的合理义务，并无不当。五、涉案地块上并不存在原告物品，南沙中心并未对原告物品采取查封措施，更不存�损毁原告财物的行为。2016年5月26日，清场收地当天，南沙中心共将地块上存放的8个集装箱封存并运输到另一地块存放，整个过程有拍照，事后相关权利人也已自行领取相关集装箱和物品，并没有原告的物品。原告现起诉称地块上存在其集装箱板房和货物与事实不符。综上，原告的请求没有事实和法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，请求法院驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，涉案土地位于广州市南沙区龙穴岛港区物流园。
南沙中心是广州市南沙开发区土地储备管理机构，系事业单位法人。南沙中心称涉案土地是其在广州港南沙港区二期工程的围堰及吹填工程形成的土地，属于南沙中心管理的储备用地，其于2014年6月3日、2015年9月8日分别委托广州万新市场管理有限公司、广州南沙市政工程有限公司对涉案土地进行管理。
原告称其于2014年9月10日作为乙方与陈敏泉作为甲方签订《临时闲置地使用协议》，约定：一、甲方将位于龙穴岛港区物流园区的中部部分土地，面积10000平方米的闲置地及地上原有建筑物、附属设施，在上级政府或业主未收回该闲置地前临时有偿给乙方作为停车场使用。二、甲方已于2014年7月21日发出清场通知，乙方自签订本协议之日起负责接收土地。三、该地委托管理期限从2014年9月1日起至2015年8月15日，协议期满后，若乙方想继续承租的，乙方在同等条件下可以优先承租。四、费用计算及缴付办法……每月使用费总额为人民币10000元……七、本协议约定的使用费已充分考虑有关部门（单位）对该地进行测量、钻探或在该地周边施工及甲方、上级政府或区土地开发中心可能提前收回用地对乙方造成的影响。乙方承诺在托管期内无条件接受上述因素带来的损失，不得向甲方或有关部门（单位）要求任何补（赔）偿。八、双方责任……（二）乙方责任……2、协议期内，除做好10000平方土地的管理外，无条件协助甲方管理好上述用地所在的10000平方储备土地的管理。乙方要依照国家法律（包括地方性法规和省、市的有关政策）对土地进行合理的管理，保证储备土地上不发生偷挖沙、违法用地、违法建设等情况，并按照政府土地供应计划的要求及时交回土地给甲方。……11、本协议签订后，若由于政府或其他部门因建设需要全部或部分收回上述土地的，乙方应按要求无条件清场并交回土地，交回土地后剩余面积继续由乙方按约定进行管理，等等。南沙中心对该协议真实性、合法性、关联性均不予确认，认为陈敏泉无权出租该土地，该协议属无效协议，且该协议至2015年8月15日已终止。原告表示虽然协议到期，但其仍在事实上�续履行该协议。
2016年1月21日，广州南沙市政工程有限公司向原告作出《清场收地通知》，告知原告政府需收回位于龙穴岛港区物流园区的国有储备土地，请接到通知后7天内自行完成青苗及地上附着物的清理工作，完成上述地块的清场收地工作；逾期未清场的，视为相应租户放弃耕作范围内青苗及地上附着物，届时该公司将对该地块进行全面清理，若产生损失由未按时清场的租户自行承担。南沙中心表示市政公司经现场调查了解原告是停车场经营者，故将该通知贴在原告停车场门口，但原告表示没有收到该通知。
2016年5月26日，南沙中心组织对涉案土地及地上物品进行清场工作。原告表示当日有公安、城管等多个部门参与，并提供照片作为证据，该照片上显示现场停有一辆警车及城管执法车，并有数个警员在旁观看；南沙中心对原告提交的照片�予确认，并主张实施清场的人员主要是广州南沙市政工程有限公司的保安，并未动用公权力，即使有执法人员在场亦与南沙中心无关。南沙中心并表示其将地上物品搬运到其他地方集中存放，为防止物品丢失，在封箱上贴上封条，其并无查封职权，该封条亦无法律效力；而物品所有人已经将物品取回，其中并无原告。南沙中心提交的证据显示张银柱、张林福分别于2016年6月8日、2016年6月13日取回相关物品，并在《收条》上确认其为取回物品的所有权人，原告表示张银柱、张林福是受原告委托取回原告的物品，虽然物品已经取回，但部分已经变质；南沙中心表示不确认原告是相关物品的权属人及原告的委托行为。
以上事实，有《国有储备建设用地委托管理合同》、《关于开展龙穴岛港区物流园区国有储备用地清场收地工作的函》、《清场收地通知》、《关于龙穴岛港区物流园区国有储备用地清场收地通知》、照片、18号集装箱权利人陈述物品情况及领取收条、《临时闲置地使用协议》等证据材料，以及各方当事人陈述所证实。
本院认为，第一、关于原告是否使用涉案土地。原告主张其对涉案土地拥有使用权的依据是原告提交的《临时闲置地使用协议》，但该协议出租方陈敏泉的身份及其与涉案土地的关系不明，因此不足以证明原告是涉案土地的合法使用权人，亦未有充分证据证实原告是相关物品的所有权人；但南沙中心主张广州南沙市政工程有限公司曾于2016年1月21日向原告通过现场张贴方式送达《清场收地通知》，该主张应视为南沙中心确认原告确曾使用涉案土地。
第二、关于涉案土地是否为储备土地。《中华人民共和国物权法》第九条第二款规定：“依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。”《土地储备管理办法》第十条规定：“下列土地可以纳入土地储备范围：（一）依法收回的国有土地；（二）收购的土地；（三）行使优先购买权取得的土地；（四）已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；（五）其他依法取得的土地。”第十七条规定：“市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除。”本案中，南沙中心及市国规委均主张涉案土地属于南沙中心在广州港南沙港区二期工程的围堰及吹填工程形成的储备土地，根据上述规定，储备用地并不以登记为必要条件。同时，原告提交的《临时闲置地使用协议》约定：……八、双方责任……（二）乙方责任……2、协议期内，除做好10000平方土地的管理外�无条件协助甲方管理好上述用地所在的10000平方储备土地的管理。乙方要依照国家法律（包括地方性法规和省、市的有关政策）对土地进行合理的管理，保证储备土地上不发生偷挖沙、违法用地、违法建设等情况，并按照政府土地供应计划的要求及时交回土地给甲方。上述约定应视为原告对涉案土地属于储备用地性质的确认。
第三，关于原告的诉讼请求，原告主张的查封行为实际上指的是南沙中心的清场收地行为。根据《土地储备管理办法》第十六条规定：“对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动”，南沙中心对于储备土地可开展符合规定的民事活动。原告提交的《临时闲置地使用协议》约定：……七、本协议约定的�用费已充分考虑有关部门（单位）对该地进行测量、钻探或在该地周边施工及甲方、上级政府或区土地开发中心可能提前收回用地对乙方造成的影响。乙方承诺在托管期内无条件接受上述因素带来的损失，不得向甲方或有关部门（单位）要求任何补（赔）偿。八、双方责任……（二）乙方责任……11、本协议签订后，若由于政府或其他部门因建设需要全部或部分收回上述土地的，乙方应按要求无条件清场并交回土地，交回土地后剩余面积继续由乙方按约定进行管理，等等。可见，原告提交的协议对政府或其他部门收地的情形亦进行了约定，因此南沙中心清场收地的行为与原告的土地使用行为产生的纠纷应属于民事纠纷；原告主张清场收地当日有公安、城管等部门在场，但并无证据证明上述行政机关有参与收地、协助收地或实施其他影响原告权益的行政行为，综上，本案不属于行政诉讼受案范围。
依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定如下：
驳回原告张振斌的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 钱秀娟
人民陪审员 冼静文
人民陪审员 李月桂
二〇一六年十一月二十四日
书 记 员 方 海