中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申2998号再审申请人（一审原告、二审上诉人）余玉生，男，1950年10月6日出生，汉族，住江西省上饶市余干县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）余则木，男，1951年11月2日出生，汉族，住江西省上饶市余干县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）余福水，男，1949年5月2日出生，住江西省上饶市余干县。三原告共同委托代理人李杰，北京农权律师事务所律师。三原告共同委托代理人赵阳，北京农权律师事务所律师。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）江西省上饶市余干县人民政府，住所地江西省上饶市余干县玉亭镇长安东路12号。法定代表人黄胜富，该县县长。再审被申请人（一审第三人、二审被上诉人）江西省上饶市余干县大湖管理局，住所地：江西省上饶市余干县环城北路309号。法定代表人夏肖雄，该局局长。再审被申请人（一审第三人、二审被上诉人）江西鹏辉高科粮业有限公司，住所地：江西省上饶市余干县黄金埠电力特色工业园。法定代表人彭少剑，该公司总经理。余玉生、余则木、余福水因诉江西省上饶市余干县人民政府及第三人江西鹏辉高科粮业有限公司、余干县大湖管理局土地行政批准一案，不服江西省高级人民法院（2016）赣行终25号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员马永欣、代理审判员阎巍、沈小平参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。原审法院查明以下主要事实：建国初期，鄱阳湖水面所有权收归国有，建国后，“四万亩”所涉湖面所有权或使用权未确权给任何集体或个人。康山大堤围垦前，三原告所属村委会在“四万亩”范围内部分区域有捕捞习惯，原江西省商业厅水产局于1956年给三原告所属的原湖滨农业高级社颁发了堑湖许可证，有效期为1956年8月至1959年6月。1967年，康山大堤建成，大湖成为内湖，“四万亩”成为围垦后大湖的一部分。1992年12月14日，余干县人民政府颁布《余干县人民政府关于康垦大湖统一管理、开发、经营的通告》，规定大湖自1993年1月1日起由余干县人民政府接管，授权余干县康垦大湖管理局统一管理、统一开发、统一经营。康山大堤围垦后，作为内湖的“四万亩”，余干县有关主管部门未向三原告所属的有关村集体颁发对“四万亩”有关养殖和捕捞证，包括“四万亩”在内的大湖成为内湖后，水面一直由余干县人民政府相关部门管理。1996年3月19日，第三人余干县大湖管理局拟将大湖水域中靠近三原告所属村集体的东西桩湖划出2000亩左右水面发包给三原告所属村集体拦网养殖，遭到余干县大塘乡村民反对。经协调，第三人余干县大湖管理局未予发包，但每年支付三原告所属村集体5.1万元（后调整为7.6万元）。自2010年始，第三人余干县大湖管理局将大湖水面分别委托余干县大塘乡、康山乡管理，两乡又分别委托其所辖的6个村管理，并分别提取管理费。另查明，2010年11月19日，余干县人民政府出具《办理余长生等村民信访事项答复意见书》，明确“对余长生等村民要求退还枥柴湖等湖泊资源和赔偿经济损失等请求不予支持”。2011年2月28日，江西省及上饶市联合调查组作出《关于落脚湖（四万亩）调查情况的汇报》，明确“八大湖仅部分在‘四万亩’范围内，落脚湖所有权属于国家，在‘四万亩’开发前，重洲村村民未依法取得落脚湖水域的养殖权和捕捞权，落脚湖开发后‘四万亩’的所有权属于国家”。2011年3月18日，上饶市人民政府信访事项复查复核委员会作出决定，维持余干县人民政府的答复意见，2011年5月16日，江西省人民政府信访事项复查复核委员会作出决定，维持上饶市人民政府信访事项复查复核委员会的复查决定。江西省上饶市中级人民法院一审认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼的，应当符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案三原告的诉请是要求被告及第三人立即停止侵权，返还被侵占的“四万亩”湖面及土地，并赔偿损失67540万元，提出该请求的基础是基于对涉案“四万亩”湖面及土地拥有所有权或使用权等相关权属，并进而与“四万亩”由被告余干县人民政府接管并授权第三人余干县大湖管理局统一管理、统一开发、统一经营这一具体行政行为有法律上的利害关系。三原告诉请的理由则是“四万亩”为三原告所属东湾村民委员会、湖滨村民委员会等村民集体世代渔业捕捞、种植作物之场所，三原告无证据证明拥有该“四万亩”的所有权或使用权或与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，且从三原告提交的所属东湾村民委员会、湖滨村民委员会出具的两份证明中也可知，三原告实际是代东湾村民委员会、湖滨村民委员会等村民集体提起诉讼，其应为诉讼代表人，不应直接列为本案原告，其在本案中不具有原告诉讼主体资格，依法应驳回其起诉。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出具体行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件，自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理。本案涉案“四万亩”作为湖泊及土地应为不动产，1967年康山大堤建成后“四万亩”即成为围垦后大湖的一部分，包括三原告及所属村集体在内的被告管辖范围内的其它大部分村民均已知道或应当知道建堤围湖的行为，甚至大部分村民还直接参与了建设工作；1992年12月14日，被告发布《关于康垦大湖统一管理、开发、经营的通告》，规定大湖自1993年1月1日起由被告接管，授权第三人余干县大湖管理局统一管理、统一开发、统一经营，三原告及所属村集体也知道或应该知道被告作出了该具体行政行为。即使三原告及所属村集体不知道或不应当知道被告的上述具体行政行为，但从1967年起算或者从1992年12月14日起算，被告将“四万亩”的相关权属或有关现状进行变更这一具体行为作出之日至起诉之日均已超过二十年的法定最长起诉期限。综上，三原告在本案中不具有原告的诉讼主体资格，且其起诉已超过法定的起诉期限，应依法驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条，第四十九条，第四十六条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项、第二项和第二款的规定，裁定如下：驳回原告余玉生、余则木、余福水的起诉。江西省高级人民法院二审认为，《中华人民共和国土地改革法》（1950年6月30日公布实施）第十八条规定：“大森林、大水利工程，大荒地、大荒山、大盐田和矿山及湖、沼、河、港等，均归国家所有，由人民政府管理经营之。……”《关于湖、沼、河、港及鄱阳湖草洲暂行管理办法》（江西省人民政府1952年8月29日公布施行）第二条规定：“本省境内湖、沼、河及鄱阳湖之为封建把持的草州一律收归国有。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月11日国家土地管理局发布）第四条规定，“依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条例修正案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。”《中华人民共和国物权法》第四十条规定，“矿藏、水流、海域属于国家所有。”第四十八条规定：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”三上诉人所在村集体从未取得诉争“四万亩”水面、草洲、湖港的土地所有证，本案所涉“四万亩”在建国初期已收归国有。康山大堤围垦前，三上诉人所属村在“四万亩”范围内部分区域有捕捞习惯，江西省商业厅水产局于1956年给三上诉人所属的原湖滨农业高级社颁发的堑湖许可证已于1959年6月失效。1967年，康山大堤建成，大湖成为内湖，“四万亩”成为围垦后大湖的一部分。1986年7月1日《中华人民共和国渔业法》开始实施，国家对使用水域、滩涂从事养殖业、捕捞业全面实行许可制度，三上诉人并未取得诉争“四万亩”的养殖使用证、捕捞许可证。1992年12月14日，余干县人民政府颁布通告，规定大湖自1993年1月1日起由余干县人民政府接管，授权余干县康垦大湖管理局统一管理、统一开发、统一经营。上诉人提交的余干县人民法院判决书（1953年民字的537号）、1996年3月19日余干县大湖管理局与余干县古竹乡重洲村委会签订的《协议》、余干县人民政府《关于加强大湖水管理有关问题的会议纪要》（2004年）以及收款单等证据均不能证明上诉人对“四万亩”依法享有所有权或使用权。上诉人与余干县人民政府将“四万亩”交由余干县大湖管理局管理、使用的行为没有利害关系，不具备本案诉讼主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，原审法院裁定驳回余玉生、余则木、余福水起诉并无不当。上诉人上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉维持原裁定。余玉生等不服，向本院申请再审称:一、再审申请人是适格的诉讼主体，一审法院裁定认为再审申请人不具有诉讼主体资格错误。再审申请人提供的余干县人民法院1953年民字第537号判决书、1996年3月19日签订的《协议》以及余干县人民政府《关于加强大湖水管理有关问题的会议纪要》等证据可以证实再审申请人与被诉行为具有利害关系；二、再审申请人没有超过最长诉讼时效，一审法院认定被诉行为自作出之日起已超过二十年错误。从余县档案馆调取的1996年3月19日签订的《协议》可以证明，本案涉诉行为发生在1996年3月19日以后，因此至提起诉讼时没有超过20年起诉期限；三、再审申请人所在的村集体自新中国成立以来就一直实际使用“四万亩”湖泊，对其享有合法权益；四、一审法院认定事实错误、适用法律错误。请求：一、撤销江西省高级人民法院作出的（2016）赣行终25号行政裁定；二、撤销上饶市中级人民法院作出的（2015）饶中行初字第25号行政裁定；三、判决被申请人及第三人停止侵权，返还侵占的“四万亩”湖面及土地，并赔偿损失67540万元；四、由被申请人承担本案诉讼费用。本院认为，《中华人民共和国物权法》第四十条规定，“矿藏、水流、海域属于国家所有。”第四十八条规定：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”本案所涉“四万亩”在建国初期已收归国有，再审申请人所在村集体从未取得诉争“四万亩”水面、草洲、湖港的土地所有权证。1967年，康山大堤建成，大湖成为内湖，“四万亩”成为围垦后大湖的一部分。1992年12月14日，余干县人民政府颁布通告，规定大湖自1993年1月1日起由余干县人民政府接管，授权余干县康垦大湖管理局统一管理、统一开发、统一经营。再审申请人提交的余干县人民法院判决书（1953年民字的537号）、1996年3月19日余干县大湖管理局与余干县古竹乡重洲村委会签订的《协议》、余干县人民政府《关于加强大湖水管理有关问题的会议纪要》（2004年）以及收款单等证据均不能证明上诉人对“四万亩”依法享有所有权或使用权。再审申请人自1959年6月以后，也未取得诉争“四万亩”的养殖使用证、捕捞许可证。因此，原审法院认定再审申请人与余干县人民政府将“四万亩”交由余干县大湖管理局管理、使用的行为没有利害关系，不具备本案诉讼主体资格正确。综上，余玉生等三人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人余玉生等三人的再审申请。审 判 长  马永欣代理审判员  阎 巍代理审判员  沈小平二〇一六年九月三十日书 记 员  卢琨琨