江苏省徐州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）徐环民终字第0001号
上诉人（原审原告，原审反诉被告）梅秀山，个体户。
委托代理人周云，徐州市泉山区泰山法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告，原审反诉原告）徐州市救助管理站，住所地本市泉山区西郊*楼。
法定代表人王春风，站长。
委托代理人薛明，该单位副站长。
委托代�人梁敏，江苏敏言律师事务所律师。
上诉人梅秀山因与被上诉人徐州市救助管理站土地租赁合同纠纷一案，不服徐州市泉山区人民法院（2013）泉民初字第1053号民事判决，向本院提起上诉。本院于2013年7月25日立案受理后，依法组成合议庭，于2013年8月8日公开开庭审理了本案，上诉人梅秀山及其委托代理人周云，被上诉人徐州市救助管理站的委托代理人薛明、梁敏到庭参加诉讼。本庭现已审理终结。
原审法院查明，2009年7月30日，梅秀山（乙方）与徐州市救助管理站（甲方）签订《关于承包救助管理站土地的协议》，约定：乙方承包使用位于徐州市救助管理站西南侧的产权归徐州市救助管理站的一处房屋（四间）、两个鱼塘（东四路南侧），面积约18亩，自2009年8月1日至2010年7月31日；承包使用金额：全年租金2000元，签合同时一次性交清；乙方不得在承包使用土地上种植、养殖国家违禁作物、动物；甲方原有的建筑物与种植物归甲方所有，合同期内，未征得甲方同意，乙方不得在所承包使用的土地上修建永久性设施（含房屋、道路、鱼塘等），如确需修建，乙方需书面报请甲方同意后方可施工，协议期满后，乙方自行修建的一切设施自行处理，甲方概不负责；乙方不得把所承包的土地转让给他人，否则属违约行为；在国家没有政策性占用此地的情况下，乙方优先继续签约使用此地等。协议还就违约责任、纠纷解决方式等进行了约定。2009年12月31日，双方签订《关于梅秀山承包救助管理站土地的补充协议》，约定乙方经甲方同意，可以在所承包的土地上种麦，承包使用时限至2010年12月31日，面积12亩，承包使用金额每亩200元，共计2400元。涉案土地的性质为机关划拨用地。上述协议到期后，梅秀山至今未将上述标的物返还徐州救助管理站，且经多次催要未果。2012年7月6日，梅秀山诉至法院，要求确认其与徐州救助管理站签订的协议无效，徐州救助管理站提出反诉，要求梅秀山恢复土地原状，返还所承租的土地、鱼塘、房屋。
原审法院认为，关于原被告之间签订的两份协议，名为承包协议，其实质为土地、鱼塘、房屋租赁合同，该两协议系双方真实意思表示，虽然涉案土地的规划用途为机关建设用地，但该土地尚未进行建设，徐州救助管理站为了充分利用，与梅秀山签订短期合同进行种养殖，不损害国家利益和公共利益，不违反国家的强制性法律规定，两协议合法有效，故对梅秀山要求确认协议无效的诉求不予支持。反诉原、被告签订的协议期限已满，虽然反诉被告梅秀山继续使用租赁物，但反诉原告徐州救助管理站可以随时要求解除双方的租赁关系，故对反诉原告的诉求，法院依法予以支持。综上，根据《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第六十条、第二百一十二条、第二百一十四条、第二百三十五条之规定，判决驳回原告梅秀山的诉讼请求；判决生效后六十日内，反诉被告梅秀山将承租的土地、鱼塘、房屋恢复原状后返还给反诉原告徐州市救助管理站；本诉案件受理费160元，由原告梅秀山负担。反诉案件受理费160元，由反诉被告梅秀山负担。
上诉人梅秀山上诉称，1、原审法院认定事实错误。第一，原审法院认为，上诉人与被上诉人之间订立的承包协议，名为承包协议，实质为土地、鱼塘、房屋租赁合同，完全违背事实。徐州救助管理站领导曾许诺过可以承包多年，否则上诉人也不会去租赁无法耕种的土地以及道路不通的危房。上诉人与被上诉人之间订立的是承包合同，被上诉人与上诉人签订�同中存在过错，致使上诉人受到损失，一审法院认定事实错误；第二，被上诉人承包给上诉人的鱼塘有泉山区群英村的一半，徐州市国土局泉山分局有明确的划界图纸确认，被上诉人无权处分该鱼塘，所以上诉人隐瞒该事实，与上诉人签订承包协议也是无效的。2、原审法院适用法律错误。上诉人所承包的土地为建设用地，根据我国《土地管理法》规定：“使用土地的单位必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”必须、应当即强制性规定，被上诉人没有按照法律规定的程序办理相关手续，就与上诉人签订承包合同，被上诉人违反了国家法律、行政法规的强制性规定，致使上诉人种植、养殖的权益均得不到保障。一审法院仅凭土地尚未建设，被上诉人为了充分利用这个理由，就认定不违反�家强制性规定，显然没有依照法律的规定，极大的侵害了上诉人的利益。所以一审法院适用法律错误。上诉人要求撤销一审判决、赔偿因被上诉人过错造成的损失并承担诉讼费用。
被上诉人答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持，上诉人的上诉理由不成立，具体陈述如下：涉案土地属于被上诉人所有，和他人以及上诉状中提到的群英村没有权属争议，群英村也没有提出过异议，涉案土地虽系机关用地，但是属于预留的闲置地，杂草丛生，为了物尽其用，盘活资产，符合国家的土地利用政策。2、土地租赁合同性质定性完全正确，该合同之所以期限不能长，并且在合同中明确约定，是因属于政府的指定用地，随时要收回，而且不能修建永久性建筑。该合同是双方自愿签订，理应受合同约束。3、涉案土地已经被市政府调整为徐州�××院的建设用地，是2012年徐州市重点承建工程，由于上诉人拒绝搬离，导致工程受阻，无奈××院将部分工程分给上诉人承建，上诉状中所述支持开发商强迁，没有这个事实，纯属污陷被上诉人。4、上诉人违法占用土地已达三年之久，按照合同约定应在2010年年底交还土地及鱼塘，但上诉人违法占用土地二年之久，又在2012年提起了本诉，提起诉讼的目的是为了拖延时间。综上，上诉人的上诉事实不存在，理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判，保护国有资产不受侵犯。
双方当事人向原审法院提交的证据依据均已随案卷移送本院。二审庭审中，上诉人梅秀山提供了一组共7张的照片证据，用以证明一审判决前被上诉人采取非法手段达到诉讼目的，推倒房屋、围墙、麦田、鱼塘，并且殴打了上诉人家人，照片上的人就是刑满释放的人，从侧面证明双�协议无效。被上诉人质证认为，照片中所列举的所谓黑势力，与被上诉人一方没有关系且与本案没有关联，此外对该证据的真实性、合法性亦持有异议，不能作为新证据。被上诉人提供徐州市人民政府市长办公会议纪要（复印件）一份，时间是2011年11月11日，用以证明涉案土地是作为徐州市××院新迁建的地址，并且被列为2012年徐州市城建重点工程。上诉人质证认为，该份证据对于协议是否有效没有关联性，不予质证。
本院根据双方当事人的质证意见，结合案情认为，上诉人梅秀山在二审中提供的照片，无法核实其合法性、真实性，且与本案没有关联，不属二审新证据，不能证明相关案件事实。被上诉人提供的徐州市人民政府市长办公会议纪要（复印件），上诉人未对其真实性提出异议，但认为和合同效力无关。本院认为该证据能证明目前本案所涉土地的建设用途，可以作为证据使用。
二审查明的事实与一审查明的事实一致。
庭审中，对上诉人要求赔偿损失的上诉请求，本庭进行了释明，鉴于上诉人一审中并未提起该诉讼请求，二审对该请求不予审理，上诉人可另行主张权利。
庭审辩论中，本案双方当事人围绕本案的争议焦点即本案所涉合同的性质、效力及上诉人是否应当迁出本案所涉的土地、房屋和鱼塘进行了辩论。
上诉人梅秀山坚持上诉意见并认为：救助站没有资格将国有土地承包给他人，违反法律强制性规范签订的协议无效，因救助站的违法行为造成上诉人的损失应当依法赔偿。
被上诉人徐州救助管理服务站坚持答辩意见并认为：上诉人梅秀山的意见，除提交了了鱼塘、房屋租赁协议外，均没有证据证明，均是上诉人自己杜撰，根据虚假的事实做出的推断，与本案没有关联。国家法律是禁止动用农用地作为建设用地，本案所涉标的有房屋和鱼塘、土地，将闲置荒芜的机关用地，废物利用，进行农作物的开发，符合物尽其用的价值理念和国家对土地管理的要求。一审法院认定本案合同有效是合情合理合法的。
本院认为，一、关于涉案合同的性质问题。本案中，上诉人梅秀山与被上诉人徐州市救助管理站分别签订《关于承包救助管理站土地的协议》及《关于梅秀山承包救助管理站土地的补充协议》，该两份协议，虽然名义上是承包协议，但从该两份协议的内容以及当事人双方承担的权利义务来看，该两份协议实质为关于土地、鱼塘、房屋的租赁合同，应定性为土地使用权租赁合同。二、关于涉案合同的效力问题。1、上诉人主张其在签订合同时不知道本案所涉土地用途，但从其提供的情况说明来看，梅秀山经�友介绍将救助站暂时不用的土地和鱼塘租赁下来进行养殖，可见上诉人在签订合同时已经知道涉案土地为救助管理站所有，故该主张不真实，本院不予支持；2、上诉人主张依据《土地管理法》，救助管理站无权擅自改变土地权属和用途问题。《土地管理法》禁止将农用地擅自改变为建设用地，但并不禁止将未开发使用的建设用地进行短期的农业开发利用。本案中涉案土地虽属机关建设用地，但由于长期处于闲置状态，为了充分利用，将该土地短期租赁给上诉人使用，并不违反《土地管理法》的强制性规定，且并未改变该土地的建设用地性质。故上诉人该主张没有事实和法律依据，本院不予支持；3、关于上诉人主张涉案鱼塘的权属争议问题。该鱼塘权属明确。由于泉山区群英村没有就该鱼塘的权属问题提出过异议，且在合同履行期内并不影响上诉人的正常经营使用。上诉人主张被上诉人隐瞒该事实致使合同无效，本院不予支持。故上诉人与被上诉人先后签订的两份协议系双方当事人的真实意思表示，虽然涉案土地的规划用途为机关建设用地，但在该土地尚未进行建设处于闲置状态时，被上诉人为充分利用，短期租赁给上诉人使用，不损害国家利益和社会公共利益，不违反国家的强制性法律规定，符合有效合同的构成要件要求。三、关于上诉人是否应该迁出本案所涉土地、房屋和鱼塘问题。双方所签合同早已到期，《关于承包救助管理站土地的协议》中还明确约定：如国家或本单位需要征用此地，乙方无偿返还租赁土地。目前，涉案土地已经被市政府调整为徐州市××院的建设用地，并被列为2012年徐州市重点承建工程，在重点建设项目亟需开工的情况下，上诉人应返还所承租土地、房屋和鱼塘。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费160元，由上诉人梅秀山负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李瑞超
审 判 员 任礼光
代理审判员 徐 冉
二〇一三年十月十日
书 记 员 赵 静