北京市朝阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京0105行初463号
原告孙凌生，男，1978年10月9日出生，汉族，住北京市朝阳区。
原告夏凌志，男，1972年7月12日出生，汉族，住北京市朝阳区。
原告董明军，男，1972年3月23日出生，汉族，住北京市朝阳区。
原告张晓华，女，1969年7月11日出生，汉族，住北京市朝阳区。
原告薛莹，女，1980年3月7日出生，汉族，住北京市朝阳区。
原告李宏丽，女，1970年1月14日出生，蒙古族，住北京市朝阳区。
原告赵巍，男，1975年9月29日出生，汉族，住北京市朝阳区。
原告吴艳，女，1970年9月16日出生，汉族，住北京市朝阳区。
原告于洁心，女，1987年7月7日出生，汉族，住北京市海淀区。
原告杨大春，男，1981年11月21日出生，汉族，住北京市朝阳区。
原告彭飞扬，男，1973年8月16日出生，汉族，住北京市朝阳区。
原告罗华，男，1963年10月12日出生，汉族，住北京市朝阳区。
委托代理人王静若（原告罗华之妻），女，1964年2月9日出生，汉族，住北京市朝阳区。
原告胥亮，男，1982年3月23日出生，汉族，住北京市朝阳区。
原告于芳，女，1980年3月8日出生，汉族，住北京市朝阳区。
原告辛满华，男，1982年2月8日出生，汉族，住北京市朝阳区。
原告暨诉讼代表人李朝晖，男，1968年3月22日出生，汉族，住北京市朝阳区。
原告暨诉讼代表人李岚，女，1973年6月4日出生，汉族，住北京市朝阳区。
十七原告共同委托代理人毕文强，北京市盛廷律师事务所律师。
被告北京市朝阳区人民政府三间房地区办事处，住所地北京市朝阳区建国路22号。
法定代表人王立新，主任。
委托代理人吴莹，女，北京市朝阳区人民政府三间房地区办事处干部。
委托代理人于婧思，北京市康达律师事务所律师。
原告孙凌生、夏凌志、董明军、李朝晖、李岚、张晓华、薛莹、李宏丽、赵巍、吴艳、于洁心、杨大春、彭飞扬、罗华、辛满华、于芳、胥亮（以下称十七原告）诉被告北京市朝阳区人民政府三间房地区办事处（以下称被告）不履行法定职责，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人李朝晖、李岚，原告吴艳，原告罗华的委托代理人王静若，十七原告共同委托代理人毕文强，被告委托代理人吴莹、于婧思到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
十七原告诉称，珠江绿洲家园小区位于北京市朝阳区三间房地区办事处辖区，共有业主2500户。2016年11月28日，珠江绿洲家园小区包括原告在内的163户业主向被告书面申请成立珠江绿洲家园小区业主大会。2017年3月30日，被告发出《关于指定王福柱作为朝阳区珠江绿洲家园小区首次业主大会会议筹备组组长的通知》，指定王福柱作为被告代表，担任珠江绿洲家园小区首次业主大会会议筹备组组长。2017年4月14日，王福柱作为筹备组组长发布《关于组建首次业主大会会议筹备组的通知》要求业主报名筹备组业主代表，报名条件包含“无物业费欠缴记录”。2017年5月24日，王福柱作为筹备组组长发布《关于采用联名推荐方式推选首次业主大会会议筹备组业主代表的通知》，称：“首次业主大会会议筹备组报名从2017年4月17日开始，至2017年5月17日16时结束，共有280名业主报名参选首次业主大会会议筹备组成员，因筹备组业主代表名额有限，需通过投票选举产生。”对筹备组业主代表名额进行选区划分，共划分了3个选区。同时告知“凡参加筹备组的业主代表自动退出选举（注：一经当选筹备组成员，即自愿放弃当选业主委员会成员资格）。”2017年5月25日，包括原告在内的137名业主向被告递交了《关于珠江绿洲家园小区业主要求三间房地区办事处纠正筹备组组长王福柱下发通知中违法点的函》，指出筹备组组长发布的上述通知违反了《北京市物业管理办法》和《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》，要求被告加强对筹备组组长王福柱的指导，履行指导职责，纠正通知中的违法违规行为，或者更换具有专业知识和服务能力的律师或者其他人员担任筹备组组长。被告至今未予回复。同时，被告未依法组织成立珠江绿洲家园小区业主大会筹备组，未履行协助职责。《北京市物业管理办法》第十五条规定：街道办事处、乡镇人民政府应当自接到申请之日起60日内，指定代表担任筹备组组长，组织成立首次业主大会会议筹备组，筹备组负责召集首次业主大会会议。筹备组中非建设单位的业主代表人数不低于筹备组中具有表决权成员人数的三分之二。《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第十一条：街道办事处、乡镇人民政府应当自接到成立业主大会申请之日起60日内，指定首次业主大会会议筹备组组长，组织建设单位、业主代表成立首次业主大会会议筹备组。依据上述规定，被告在接到业主申请后，有在60日内组织成立首次业主大会会议筹备组的法定职责。珠江绿洲家园小区业主于2016年11月28日向被告提出书面申请，而珠江绿洲家园小区业主大会筹备组至今尚未成立，被告怠于履行其职责的行为违反了《北京市物业管理办法》、《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》的规定。另外，被告未依法纠正筹备组组长发布的通知中的违法违规行为，未履行指导、监督职责。《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第十三条规定，筹备组中的业主代表，可以由业主自荐或者联名推荐产生。业主自荐或者联名推荐人数较多的，由街道办事处、乡镇人民政府组织自荐或者被推荐的业主互相推荐产生，业主代表最终名单按照推荐票数顺序确定。业主代表应当具有业主身份、具有完全民事行为能力、责任心强、具备必要的工作时间。筹备组中有表决权的成员人数应当为单数，每人享有一票表决权，其中非建设单位的业主代表人数不得低于筹备组中具有表决权成员人数的三分之二。上述内容中对筹备组中业主代表的任职条件只有原则性规定，并未做具体限制，也未限制筹备组成员承担业主委员会委员（筹备组组长为业主的除外），更没有授权被告或者筹备组长进行划分选区。《北京市住宅业主大会和业主委员会指导规则》第四十一条明确规定了业主委员会委员的任职条件：（一）具有完全民事行为能力；（二）遵守管理规约、业主大会议事规则；（三）未被业主大会依约限制被选举权；（四）热心公益事业，责任心强，公正廉洁；（五）具有一定组织能力；（六）具备必要的工作时间；（七）管理规约、业主大会议事规则规定的其他条件。此条规定说明除法律法规外，业主委员会委员的任职条件应由小区管理规约和业主大会议事规则约定，而非由街道办事处、乡镇政府或者筹备组组长规定。因此，筹备组组长划定选区、限制业主报名筹备组、要求放弃报名业主委员会候选人的行为限制了业主权利，不仅违反了《北京市物业管理办法》、《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》的规定，也违反了“法无授权即禁止”的行政原则。筹备组长作为被告在珠江绿洲家园小区业主大会活动中的代表，其违法行为被告应当予以纠正。且依据《北京市物业管理办法》第四条第二款，街道办事处、乡镇人民政府负责对辖区内业主大会、业主委员会的成立及活动进行协助、指导和监督，协调处理纠纷。在相关业主提出申请后，被告仍未履行指导、监督职责。综上，被告在珠江绿洲家园小区业主大会活动中，未依法履行协助、指导、监督的法定职责，请求法院判决确认被告未依法组织成立珠江绿洲家园小区业主大会筹备组的行为违法；责令被告依法履行职责，限期组织成立珠江绿洲家园小区业主大会筹备组；判决被告依法履行指导、监督职责，对筹备组组长的违法行为进行改正。
十七原告在指定期限内向本院提交如下证据材料：1、十七原告的房屋所有权证复印件，用以证明十七原告的主体资格；2、关于召开珠江绿洲家园小区业主大会的申请及签名表(163名)，用以证明向被告提出申请的情况；3、《关于指定王福柱作为朝阳区珠江绿洲家园小区首次业主大会会议筹备组组长的通知》，用以证明被告于2017年3月30日指定业主大会筹备组组长；4、《关于组建首次业主大会会议筹备组的通知》；5、《关于采用联名推荐方式推选首次业主大会会议筹备组业主代表的通知》。证据4-5用以证明筹备组组长发布的通知违法限制了业主权利；6、《关于珠江绿洲家园小区业主要求三间房地区办事处纠正筹备组组长王福柱下发通知中违法点的函》及珠江绿洲家园业主签名，用以证明被告指定组长及指导原告小区业主组织召开业主活动中存在违法行为；7、《政府信息公开申请答复告知书》三份；8、关于物业费纠纷的诉讼材料；9、缴纳物业费发票。证据7-9用以证明拒交物业费合理，且也有业主交了一定物业费。
被告辩称，2016年11月28日，北京市珠江绿洲家园小区占总人数5%的业主代表向被告提交了成立业主大会的书面申请。被告经过审核后，根据《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》，于2017年3月30日指定王福柱担任珠江绿洲家园小区首次业主大会会议筹备组组长，具体履行指导规则赋予的职责。指定筹备组组长后，筹备组组长于2017年4月14日发布了《关于组建首次业主大会会议筹备组的通知》，组织召集业主报名参加筹备组的推选。报名时间为4月17日-5月17日，每日上午9:30-11:30下午2:00-4:00。截止2017年5月17日下午4:00，共有280名业主报名。2017年5月24日，筹备组组长发布了《关于采取联名推荐方式推选首次业主大会会议筹备组业主代表的通知》，将推选方式进行了告知并在该小区内进行了张贴。2017年5月25日以原告辛满华为代表的几名业主向被告提交了《关于珠江绿洲家园小区业主要求三间房地区办事处纠正筹备组组长王福柱下发通知中违法点的函》，被告经过调查核实，发现《关于采取联名推荐方式推荐首次业主大会会议筹备组业主代表的通知》上筹备组组长的签名处为打印版，被告认为该通知签名不符合法律规定，故要求筹备组组长重新签字发布，并于2017年6月24日组织辛满华等人开会对辛满华等人反映的问题当面进行答复。会上辛满华等人提出两个问题：（1）要求公示280名报名业主名单；（2）不符合报名条件的业主能否参加投票问题？2017年6月29日，珠江绿洲家园另外7名业主代表到乡信访办反映针对辛满华等人提出的筹备组成立异议问题表示强烈反对，并希望筹备组组长、办事处能够坚持公平、正义，使筹备工作规范有序进行，不要被个别上访人员左右，并向被告递交了《珠江绿洲居民致三间房乡政府的信》。同日，被告对辛满华等人在2017年6月14日会上反映的两个问题进行了电话回复，告知：（1）关于280人名单公示问题：可以公示，但只能公示人名；（2）不符合报名条件的业主能否参加投票问题：由筹备组组长征求业主意见后，形成筹备组推举办法，并根据推举办法执行。2017年6月26日，筹备组组长针对辛满华等人要求，在该小区公告栏对280名报名业主名单进行了公示。2017年7月10日-7月11日，筹备组组长通知原告辛满华在内的29名业主参加筹备组业主代表推举办法征求意见会。2017年7月13日，筹备组组长组织召开了“珠江绿洲家园小区业主大会筹备组成立推进会”，就如何推进珠江绿洲家园小区业委会筹备组工作听取了参会业主代表的意见，被告工作人员参会进行指导。2017年7月26日，筹备组组长再次发布《关于推选珠江绿洲家园小区业主大会会议筹备组业主代表的通知》，公示征求意见期限为五日，至截止日期未接到业主反馈意见。2017年7月31日，筹备组组长发布《珠江绿洲家园小区业主大会筹备组投票推举的通知》，告知该小区符合条件的报名业主投票推举的具体时间和地点。2017年8月1日，被告收到贵院转送的原告等人关于要求被告履行法定职责的行政起诉状。综上，被告已经按照《指导规则》的规定对珠江绿洲家园小区业主委员会的成立提供了协助、指导和监督。故原告的起诉没有事实和法律依据，依法应当予以驳回。
被告在法定期限内向本院提交如下证据材料：1、2016年11月28日《关于召开珠江绿洲家园小区业主大会的申请》及《北京市珠江绿洲家园小区成立业主大会申请人签名表》，用以证明2016年11月28日，该小区占总人数5%的业主代表向被告提交了成立业主大会的书面申请；2、2017年3月30日《关于指定王福柱作为朝阳区珠江绿洲家园小区首次业主大会会议筹备组组长的通知》及公示照片，用以证明2017年3月30日，被告指定王福柱（珠江绿洲业委会主任）担任珠江绿洲家园小区首次业主大会会议筹备组组长，具体履行指导规则赋予的职责；3、2017年4月14日《关于组建首次业主大会会议筹备组的通知》及公示照片，用以证明筹备组组长于2017年4月14日发布了《关于组建首次业主大会会议筹备组的通知》，组织召集业主报名参加筹备组的推选；4、2017年5月24日《关于采取联名推荐方式推选首次业主大会会议筹备组业主代表的通知》及公示照片，用以证明2017年5月24日，筹备组组长发布了《关于采取联名推荐方式推选首次业主大会会议筹备组业主代表的通知》，将推选方式进行了告知并在该小区内进行了张贴；5、2017年5月25日《关于珠江绿洲家园小区业主要求三间房地区办事处纠正筹备组组长王福柱下发通知中违法点的函》；6、2017年6月14日《关于珠江绿洲家园小区业主要求三间房地区办事处纠正筹备组组长王福柱下发通知中违法点的函》的会议记录、会议签到表及开会现场照片。证据5-6用以证明2017年5月25日以原告辛满华为代表的几名业主向被告提交了《关于珠江绿洲家园小区业主要求三间房地区办事处纠正筹备组组长王福柱下发通知中违法点的函》，被告于2017年6月14日对辛满华等人反映的问题进行了回复；7、《珠江绿洲居民致三间房乡政府的信》，用以证明2017年6月19日，珠江绿洲家园7名业主代表到乡信访办反映针对辛满华等人提出的筹备组成立异议问题表示强烈反对，并希望筹备组组长、办事处能够坚持公平、正义，使筹备工作规范有序进行；8、2017年6月26日《珠江绿洲小区首次业主大会筹备组已报名人员公示》及公示照片，用以证明2017年6月26日筹备组组长针对辛满华等人要求，在该小区公告栏对280名报名业主名单进行公示；9、2017年7月13日《珠江绿洲家园小区业主大会筹备组成立推进会会议纪要》、《绿洲家园社区业委会成立筹备组推进会签到表》及开会现场照片，用以证明2017年7月13日，筹备组组长组织召开“珠江绿洲家园小区业主大会筹备组成立推进会”，就如何推进珠江绿洲家园小区业委会筹备组工作听取了参会业主代表的意见，被告工作人员参会进行指导；10、2017年7月26日《关于推选珠江绿洲家园小区业主大会会议筹备组业主代表的通知》及公示照片，用以证明2017年7月26日，筹备组组长再次发布《关于推选珠江绿洲家园小区业主大会会议筹备组业主代表的通知》并进行公示；11、2017年7月31日《珠江绿洲家园小区业主大会筹备组投票推举的通知》及公示照片，用以证明2017年7月31日，筹备组组长发布《珠江绿洲家园小区业主大会筹备组投票推举的通知》，告知该小区符合条件的报名业主投票推举的具体时间和地点。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：1、对十七原告提交的证据：证据1能够证明十七原告系涉案小区的业主，本院予以采纳；证据2能够证明包括十七原告在内的业主向被告提出申请的情况，本院予以采纳；证据3-6能够证明接到申请后被告开展工作的情况，但不具有证明被告行为违法的证明效力；证据7-9与本案不具有关联性，本院不予采纳。2、对被告提交的证据：证据1原告亦已提交，本院不再重复认证；证据2-11能够证明被告接到申请后开展工作的情况，本院均予以采纳。
经审理查明，十七原告均为珠江绿洲家园小区的业主。2016年11月28日，该小区业主向被告提交《关于召开珠江绿洲家园小区业主大会的申请》及签名表，要求被告指定筹备组组长，协助该小区召开业主大会。2017年3月30日，被告作出《关于指定王福柱作为朝阳区珠江绿洲家园小区首次业主大会会议筹备组组长的通知》，指定王福柱担任珠江绿洲家园小区首次业主大会会议筹备组组长并进行了公示。
2017年4月14日，王福柱签发《关于组建首次业主大会会议筹备组的通知》，公示业主大会筹备组的报名条件。2017年5月24日，王福柱签发《关于采取联名推荐方式推选首次业主大会会议筹备组业主代表的通知》，因报名业主过多，确定以推荐的方式确定筹备组业主代表，并明确一经当选筹备组成员，即自愿放弃竞选业主委员会成员资格。
2017年5月25日，部分业主向被告提交《关于珠江绿洲家园小区业主要求三间房地区办事处纠正筹备组组长王福柱下发通知中违法点的函》，指出王福柱的行为存在多处不当，要求被告予以纠正。2017年6月14日，针对上述信函，被告组织召开会议，征询部分业主的意见。后，被告收到多名业主签名的《珠江绿洲居民致三间房乡政府的信》，主张筹备组组长王福柱的行为并无不当。被告根据上述，向筹备组组长指出问题，后筹备组组长取消了关于当选筹备组成员后自愿放弃竞选业主委员会成员资格的规定。
另查，2017年6月26日，王福柱签发《珠江绿洲小区首次业主大会会议筹备组已报名人员公示》，对筹备组报名人员的情况予以公示。2017年7月13日，王福柱组织召开珠江绿洲家园小区业主大会筹备组成立推进会，并于2017年7月26日签发《关于推选珠江绿洲家园小区业主大会会议筹备组业主代表的通知》，于2017年7月31日签发《珠江绿洲家园小区业主大会筹备组投票推举的通知》。
本院认为，根据《物业管理条例》第十条、《北京市物业管理办法》第四条第二款及《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第五条的规定，被告具有对业主大会的成立进行协助、指导和监督的法定职权。
本案涉及的争议事项产生于业主大会筹备组成立阶段。十七原告主张被告指定的筹备组组长签发的文件存在多处违法之处，要求被告予以纠正并重组筹备组。被告则主张对筹备组组长其并无监督管理职权，且已经履行了应尽的指导义务。因此，本案的焦点问题在于两方面：其一，对于筹备组组长，被告是否具有监督管理的职责；其二，被告是否已经履行了法定义务。
关于第一个问题，根据《北京市物业管理办法》第十五条、《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第十一条、第十二条的规定，街道办事处具有指定首次业主大会会议筹备组组长的职权，筹备组组长不履行或者不适当履行法定职责时，经筹备组中具有表决权的三分之二以上成员签字确认，可以向街道办事处书面申请另行指定组长，街道办事处应当及时指定。根据上述规定，街道办事处具有指定筹备组组长的职权，但在筹备组组长确定后，对于筹备组组长履行职责的行为，应通过筹备组成员一定比例的人员确认后，街道办事处根据筹备组成员的意见，重新指定筹备组组长，即筹备组组长一经指定，非基于筹备组成员的意见，街道办事处无权对其履行职责的行为予以处理。因此，十七原告所持被告未纠正筹备组组长违法行为的主张，缺少相应的法律依据。同时，本院需要指出的是，根据《物业管理条例》及本市其他相关规定，筹备组组长不得参选业主委员会委员，故其在业主大会成立的过程中，主要发挥组织、协调作用，业主大会的成立并不涉及其个人利益。同时，业主大会直接关系业主委员会的成立，与广大业主的利益密切相关，在成立过程中必然出现不同的意见，如因为这些分歧即否定筹备组组长的行为，业主大会及业主委员会的成立存在长期无法实现的可能。
关于第二个问题。因对业主大会的成立，被告具有进行协助、指导的法定职责，故成立筹备组作为业主大会成立的必要环节，被告亦具有进行协助、指导的义务。本案中，被告根据涉案小区业主反映的问题，向筹备组组长提出了建议，明确其签发文件中存在的问题，筹备组组长亦采纳了意见，被告已经尽到了协助、指导的义务。关于原告提出的要求判令被告成立筹备组的诉讼请求，因被告并无该职权，本院对此无法予以支持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告孙凌生、夏凌志、董明军、李朝晖、李岚、张晓华、薛莹、李宏丽、赵巍、吴艳、于洁心、杨大春、彭飞扬、罗华、辛满华、于芳、胥亮的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由原告孙凌生、夏凌志、董明军、李朝晖、李岚、张晓华、薛莹、李宏丽、赵巍、吴艳、于洁心、杨大春、彭飞扬、罗华、辛满华、于芳、胥亮负担（已交纳）。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 寇天功
人民陪审员 苏 萍
人民陪审员 向 硕
二〇一八年五月二十五日
书 记 员 孙 雯