河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫行终2673号
上诉人（原审原告）周俊伟，男，汉族，1977年5月10日生，住河南省郏县。
委托代理人靳英杰，男，汉族，1963年9月28日生，住郏县，郏县武装部工作人员。
委托代理人郭子涛，河南长顺律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）郏县人民政府。
法定代表人丁国浩，系该县人民政府县长。
委托代理人刘进军，系该县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人程俊旭，系该县国土资源局工作人员。
第三人贾保江，男，汉族，1967年1月16日生，住郏县。
上诉人周俊伟因与被上诉人郏县人民政府，第三人贾保江为组织实施征收一案，不服平顶山市中级人民法院（以下简称原审法院）（2016）豫04行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人周俊伟的委托代理人靳英杰、郭子涛，被上诉人郏县人民政府的委托代理人刘进军、程俊旭到庭参加诉讼。第三人贾保江经传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2014年8月，为创建国家园林城市及商务中心区建设需要，郏县人民政府决定拟征收东城街道鱼池社区位于凤翔大道北侧、紫云路西涉及鱼池社区一组、二组、三组的土地，共计216.47亩，由郏县国土资源局委托郏县东城街道办事处就该宗地的土地补偿、安置补助、青苗补偿等与鱼池社区居委会具体协商并予补偿。2014年10月20日，鱼池社区居委会及征地指挥部工作人员张贴了征地公告，2014年11月20日，鱼池社区居委会与东城街道办事处签定了征地协议，2015年元月对土地面积进行分户测量，并分两榜予以公示，第二榜公示无异议后，进行了土地补偿款的兑付。周俊伟租赁三组村民贾保江约0.49亩的土地在征收范围内。周俊伟与贾保江于2008年10月26日签订的土地租赁协议载明“贾保江同意将鱼池村东头即眉山大道东段路北，东西宽7米，南北长至眉山大道路中心的一块土地长期、永久性租赁给东街居民周俊伟使用，租金以收款证明数据为准（属一次性收费）。该地块东至贾保江，西至宋国强，南邻眉山大道，北至村民下地生产的东西小路中心为准，本地块四至分明，地理位置清晰。周俊伟在建房时，如遇四至边界纠葛，由贾保江负责协调处理。建房时的地基标高，建筑式样按设计规划实施，本协议规定的义务双方应严格遵守，签字生效”。周俊伟认为，郏县人民政府的征地行为是在未依法获得批准、未依法履行相关行政程序的前提下实施违法行为，于2016年2月1日向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院依法判决确认郏县人民政府征用郏县凤翔大道以北、成功路以南、民生路以东、紫云路以西的一段农用耕地使用权归其所有的东西宽7米，南北长40米耕地一块的行政行为违法，并判令郏县人民政府及时返还并恢复耕地原状。
原审法院认为，本案中，郏县人民政府与周俊伟在诉讼中对周俊伟、贾保江签订的土地租赁协议的效力产生争议，该协议的效力涉及周俊伟与被诉征地行为之间是否存在利害关系，且该协议效力的确认属民事诉讼范畴，不属行政诉讼审理范围。因此，周俊伟虽持有与贾保江签订的土地租赁协议，但目前尚无法确认被诉征地行为侵犯其合法权益。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回周俊伟的诉讼请求。案件受理费50元，由周俊伟负担。
上诉人周俊伟不服原审判决，提起上诉称：1、一审判决对土地租赁协议的效力问题认定错误，土地租赁协议是周俊伟与贾保江两人之间达成的协议，至今双方没有提出异议，应为有效。本案的租赁协议是民事关系，郏县人民政府征收土地与周俊伟之间是行政关系。租赁协议是否有效不应当由政府认定。《最高人民法院关于审理农村集体土地行政案件的规定》第一条也规定了农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关的行为侵犯其权利的可以提起行政诉讼，人民法院应当予以受理。周俊伟虽然是承租人，但与征地有利害关系，能够提起行政诉讼。2、周俊伟租赁该土地以后，在地上搞养殖生产，建设有临时性的房屋，郏县人民政府在没有批文的情况下占地，行为违法。请求二审法院撤销原审判决，改判确认郏县人民政府征收土地行为违法。
被上诉人郏县人民政府答辩称：郏县人民政府为创建国家园林城市，建设时代广场，拟征收东城街道鱼池社区位于凤翔大道北侧、紫云路西的一宗集体土地。郏县国土资源局委托东城街道办事处与鱼池社区居委会及相关居民组签订了补偿协议，就征收土地一事达成一致意见，鱼池社区群众对横笛补偿标准没有异议。周俊伟与贾保江签订的合同，名为租赁，实为买卖土地协议，目的是在该处非法建房，违反了土地管理法的相关规定，是违法和无效的。故原审判决认定周俊伟与贾保江签订的协议的效力涉及周俊伟与被征地行为之间是否存在利害关系，且该协议的确认属于民事诉讼范畴，不属于性横诉讼审理范围，驳回了周俊伟的诉讼请求是正确的。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，周俊伟的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
二审查明的事实除与原审查明的事实一致外，另查明：
1、原审卷宗中郏县东城街道鱼池社区居委会出具证明：郏县人民政府征收涉案土地已经按照土地补偿标准每亩60000元，附属物每亩22000元，青苗款每亩4000元的标准予以补偿。目前涉及征地的137户居民中除贾保江、贾宝江外已经领到了相应的补偿款。朱会停、贾宝江已将自家土地变相卖了出去，其中朱会停0.5亩，贾宝江0.49亩，已经得到买地方的经济补偿，不愿再领取土地补偿款，剩余未领地款目前存放于办事处土地报结中心账户。
2、2016年5月11日，原审法院对朱会停、贾宝江进行调查。贾保江认可土地出租给周俊伟，已收到周俊伟租金，不会再领取征地补偿，由周俊伟领取即可。
3、郏县人民政府二审中提交河南省人民政府2016年10月17日作出的豫政土〔2016〕912号《河南省人民政府关于郏县2016年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。这里的“有利害关系”，应当理解为直接的法律上的利害关系，不能扩大为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。至于直接的法律上的利害关系的判断，可从行政机关作出行政行为所应适用的行政实体法律规范体系是否要求行政机关在作出行政行为时考虑、尊重和保护当事人所诉请保护的权益来判断。本案中，被诉的行政行为是郏县人民政府作出的组织实施征收涉案土地的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条、第四十八条、第四十九条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，人民政府在征收农民集体所有土地时应当对被征地集体经济组织和其他土地权利人予以告知、补偿和安置。据此，土地所有人和其他土地权利人的合法权益是人民政府在组织实施征收时应当考虑和保护的内容。周俊伟与贾保江签订了涉案土地的租赁合同，承租贾保江承包的0.49亩土地，享有的是依据租赁合同产生的承租权，并不是对涉案土地享有的权利，周俊伟不是法律意义上的土地权利人。周俊伟的承租权并非郏县人民政府在组织实施征收行为时应当考虑、保护和解决的内容，而是应当通过其他途径予以解决，其所受到郏县人民政府组织实施征收行为的影响实质上是行政行为作出后对一般普通民事权利所产生的事实上的影响，不具有行政法律上的意义。故，周俊伟与郏县人民政府组织实施征收涉案土地的行为之间不具有利害关系，不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，依法应当驳回起诉。同时，因合同具有相对性的特征，不具有广泛的公示性的效力，郏县人民政府在组织实施征收时客观上也无法查清涉案土地上存在的租赁关系。郏县人民政府拆除涉案土地上的附着物也已经向贾保江支付了相应补偿，贾保江表示由应当由周俊伟领取。如周俊伟因租赁合同无法履行而受到的损失无法完全弥补，仍可以通过民事诉讼或者协商的方式予以解决。
综上，周俊伟的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决适用法律错误，应当予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销平顶山市中级人民法院（2016）豫04行初60号行政判决；
二、驳回周俊伟的起诉。
一、二审案件受理费各50元，退还周俊伟。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 邹 波
代理审判员 荆向丽
代理审判员 李智刚
二〇一七年九月十九日
书 记 员 刘 猛