江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）宁行初字第258号
原告王国忠，男，1956年5月7日出生，汉族。
委托代理人徐婕。
委托代理人张泽良。
原告王燕娇，女，1964年8月5日出生，汉族。
委托代理人刘晓刚，北京圣运（天津）律师事务所律师。
被告南京市人民政府，住所地在南京市北京东路41号。
法定代表人缪瑞林，南京市人民政府市长。
委托代理人文力，南京市国土资源局工作人员。
委托代理人樊莎莎，江苏唯衡律师事务所律师。
被告江苏省人民政府，住所地在南京市北京西路68号。
法定代表人石泰峰，江苏省人民政府代理省长。
委托代理人熊樟林、谢婷婷，江苏省人民政府法制办公室工作人员。
原告王国忠、王燕娇不服被告南京市人民政府（以下简称市政府）、江苏省人民政府（以下简称省政府）土地行政审批及行政复议一案，于2015年9月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2015年9月16日向二被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月13日公开开庭审理了本案。原告王国忠及其委托代理人徐婕、张泽良，原告王燕娇的委托代理人刘晓刚，被告市政府的委托代理人文力、樊莎莎，被告省政府的委托代理人熊樟林、谢婷婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王国忠、王燕娇诉称，原告通过一系列政府信息公开和行政复议申请后，使市政府用“领导签名”的呈报表代替划拨国有土地使用权批准文件这一违法事实充分地暴露。被诉呈报表在申领《房屋拆迁许可证》中被作为划拨国有土地使用权批准文件使用。在政府信息公开答复中也被当作划拨国有土地使用权批准文件告知原告。从被诉“领导签名”的呈报表中土地规划用途看，明显不符合《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十四条及相关法律、法规的要求，与法律确定的土地使用权有偿使用的制度明显相悖，且划拨程序和形式严重违反法定强制性规定。呈报表本身既缺失政府批准机关及批准文号，也没有市政府明确的审批意见，更没有加盖审批印章，对外不具有任何行政效力，不符合国务院《关于发布<国家行政机关公文处理办法>的通知》和《党政机关公文处理工作条例》的基本要求及法定形式。被告市政府用呈报表代替国有土地使用权批准文件的行为，不符合相关行政法律规范的实质要件，而被告省政府对其不仅没有履行法定的复议职责，相反维持了这一违法的行政行为，属于不负责任的行政乱作为。综上，提起本案诉讼，请求：1、撤销省政府作出的《行政复议决定书》；2、确认市政府对“南捕厅历史街区环境改造工程”项目划拨土地实体和程序违法，并认定无效；3、判令二被告承担本案诉讼费用。
被告市政府认为，1、“南捕厅历史街区环境改造工程”建设单位申请划拨使用建设用地审批手续已经办理完毕。经建设单位申请，2007年8月，南京市建设委员会作出了宁建综字（2007）541号《关于同意南捕厅历史街区环境改造工程立项的批复》。2007年9月5日，南京城建历史文化街区开发有限责任公司取得了南京市规划局颁发的宁规城中用地（2007）0055号《建设用地规划许可证》附件。2007年9月13日，南京市国土资源信息中心出具了建设项目用地勘测定界成果报告。2007年9月14日，南京市国土资源局（以下简称市国土局）作出宁国土资预审函（2007）220号《关于南捕厅历史街区环境改造工程项目用地的预审意见》。2007年9月20日，市国土局对南京城建历史文化街区开发有限责任公司提出的用地申请及相关材料进行审查后，认为符合供地条件，即拟定《南京市国有土地使用权划拨呈报表》上报市政府审批。2007年9月24日，经市政府审查认为该用地申请符合划拨供地条件，即批准了该供地行为。2007年9月25日，市国土局根据市政府的用地批准行为，向南京城建历史文化街区开发有限责任公司颁发了[2007]宁地管字第076号《建设用地批准书》（以下简称《建设用地批准书》）。2、市政府批准《南京市国有土地使用权划拨呈报表》符合相关法律规定。根据《土地管理法》第五十三条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十二条，《建设用地审查报批管理办法》第二十一条等相关法律法规的规定，南京城建历史文化街区开发有限责任公司向市国土局提出划拨用地申请，同时一并提交了建设单位资质证明、工程立项批复、建设用地规划许可证、建设项目用地勘测定界报告、建设项目预审报告等相关材料。市国土局在对上述材料进行审查后，认为划拨用地申请符合法定供地条件，即拟定《南京市国有土地使用权划拨呈报表》并上报市政府进行审批。市政府认为该用地申请符合相关法律规定，即批准该供地行为。市国土局根据市政府的用地批准文件，随即向用地申请人颁发了《建设用地批准书》。因此，上述划拨供地审查批准行为完全符合《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《建设用地审查报批管理办法》等相关现行法律法规的规定。3、本案的土地行政批准行为已经法院两审判决认可其符合相关法律规定。2009年南捕厅地块拆迁利害关系人刘厚华以不服市国土局土地行政批准为由提起行政诉讼，要求判令市国土局作出《建设用地批准书》的行政行为违法并判令该《建设用地批准书》无效，经南京市玄武区人民法院一审、南京市中级人民法院二审审理，均判决驳回。两审法院在案件审查过程中，对涉案土地供应的审查批准实质内容和程序进行了全面审查，既审查了市国土局的土地供应审查行为，也审查了市政府的土地供应批准行为，由此确认《建设用地批准书》的颁发符合法律法规规定，应当认为两审法院已确认其颁证的前置土地供应的申请、受理、审查、批准等实质内容和程序均符合法律法规规定。4、原告起诉已经超过法定起诉期限。综上，市政府批准“南捕厅历史街区环境改造工程”划拨供地行为事实清楚、审查批准程序合法、适用法律法规正确，原告诉讼请求没有事实和法律依据，故请求法院依法予以驳回。
被告省政府认为，1、省政府作出的维持决定认定事实清楚，适用法律法规正确。《土地管理法实施条例》第二十二条第一款第（三）项规定，“供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。”市政府具有批准供地方案的法定职责，即有权批准市国土局呈报的《南京市国有土地使用权划拨呈报表》。同时，根据《土地管理法实施条例》第二十二条第一款第（三）项的规定，供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。市政府批准市国土局为建设单位办理相关划拨供地手续的行为，仅是依据上述规定批准向用地单位核发《建设用地批准书》，并未被作为项目开工的依据，也未向用地单位核发国有土地使用权划拨决定书。因此，市政府批准《南京市国有土地使用权划拨呈报表》，同意市国土局为用地单位办理划拨供地手续的行政行为并无不当。2、省政府作出的维持决定程序合法。原告于2015年5月26日提交行政复议申请，省政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十九条的规定，于2015年5月29日作出补正通知，要求原告补正相关材料。2015年6月11日，省政府收到原告的补正材料后，于2015年6月12日作出受理通知书，并于6月16日向原告邮寄送达。省政府于2015年6月12日向市政府作出提出答复通知书，并于6月16日邮寄送达。收到市政府提交的行政复议答复书及证据材料后，于2015年7月9日将其复印件邮寄送达原告。因情况复杂，根据《行政复议法》第三十一条规定，于2015年8月6日作出延期通知书，并于2015年8月7日邮寄送达给复议案件当事人。后经审理查明，市政府批准《南京市国有土地使用权划拨呈报表》的行为并无不当，省政府于2015年9月6日根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第三十一条规定，作出维持决定，并于2015年9月9日邮寄送达给原告。综上所述，省政府作出的维持决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2009年9月24日，市政府对建设项目为南捕厅历史街区环境改造工程的《南京市国有土地使用权划拨呈报表》予以审批。2007年9月25日，市国土局向该建设项目的用地单位南京城建历史文化街区开发有限责任公司核发了《建设用地批准书》。案外人刘厚华因认为市国土局核发《建设用地批准书》违法，曾向南京市玄武区人民法院提起行政诉讼，经南京市玄武区人民法院一审及本院二审审理后，最终驳回了刘厚华的诉讼请求。
本院认为，《土地管理法》第五十三条规定，“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政管理部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”根据《土地管理法实施条例》第二十二条的规定，供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。建设项目开发系复合行政行为，市政府对市国土局上报的《南京市国有土地使用权划拨呈报表》予以审批是其中的一项行政行为，也是之后向用地单位核发建设用地批准书的前置行为。在建设用地批准书已作出的情况下，对原告权利义务产生影响的是建设用地批准书。本案中，由于涉案《建设用地批准书》已作出，且其合法性已得到本院生效判决所确认，故被告对《南京市国有土地使用权划拨呈报表》的审批不是对原告权利义务产生最终影响的行政行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定如下：
驳回原告王国忠、王燕娇的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 陆俊騑
审 判 员 洪 彦
代理审判员 王攀峰
二〇一六年三月七日
书 记 员 孙 皓