江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第00126号
上诉人（原审被告）海门市住房和城乡建设局，住所地海门市海门镇解放中路258号。
法定代表人施渠平，局长。
委托代理人何耀华，海门市住房和城乡建设局副局长。
委托代理人施桦，江苏东洲律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）张洪新。
委托代理人张玉铭、刘建兵，江苏中远大律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）华艺置业海门有限公司，住所地海门市南海路1049号。
法定代表人周志华，执行董事。
委托代理人周曙东，华艺置业海门有限公司法律顾问。
上诉人海门市住房和城乡建设局（以下简称海门住建局）因房屋销售行政许可一案，不服南通市港闸区人民法院（2014）港行初字00268号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年3月23日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年4月20日公开开庭进行了审理。上诉人海门住建局的委托代理人何耀华、施桦，被上诉人张洪新的委托代理人刘建兵，被上诉人华艺置业海门有限公司（以下简称华艺公司）的委托代理人周曙东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2010年9月1日，海门住建局对海门市南海路南、瑞江路西侧科技创业园一期建设项目制定了建设用地规划条件，其中包括所建科技大厦和公寓的销售对象、定向销售价格、土地受让者向政府提供的办公用房规模及价格、竣工2年后未销售房屋的处置等事项由科技局制定方案，报政府同意后纳入土地招牌挂前置条件。
2010年10月26日，海门市科学技术局作出海科发（2010）43号《南海路南、瑞江路西侧土地竞价出让若干规定》，内容包括：1.大厦的入驻对象为从事高新技术产品研发、软件及创意设计、现代服务业以及符合海门重点行业发展方向的企业总部等。2.大厦和公寓的销售对象均为企业法人单位，且须经市科技局前置审核，对不符合条件的，不得销售，且涉及的相关部门不得办证；3.大厦的认购以500平方米为起点销售，同时可以购300平方米左右的公寓。竣工2年后未销售房屋由开放商仍按上述规定销售。企业法人单位购买的产权房5年后方能再次交易，再次交易仅限于企业法人单位之间，仍须符合上述相关规定。大厦及公寓销售价格低于同地段同档次市场价的15%。
2011年1月26日，华艺公司竞得案涉地块的国有建设用地使用权。同年2月20日，海门住建局与华艺公司签订3206842011B00144号《国有建设用地使用权出让合同》，其中第十三条约定“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（即海城（2009）096-2号《科技创业园一期建设用地规划条件》）”。同时该条第四项规定“该地块建筑物的入驻对象、销售对象、销售方式、销售价格按海科发（2010）43号《南海路南、瑞江路西侧土地竞价出让若干规定》的规定执行”。4月20日，华艺公司取得海门住建局颁发的地字第32068420111002号《建设用地规划许可证》。6月20日，华艺公司取得海门市人民政府颁发的海国用（2011）第071049号《国有土地使用权证》。10月23日、11月8日，华艺公司先后取得海门住建局颁发的建字第320684201110073号《建设工程规划许可证》和编号320684020110018《建筑工程施工许可证》。
2014年4月26日，海门市人民政府作出第17号《市长办公室会议纪要》，决定在前述销售规定不变的基础上，扩大海客汇科技创业园的销售对象，增加了海门市委、市政府引进国家“千人计划”专家、“万人计划”专家、“长江学者”等人员；调整公寓销售方式，企业法人单位购买的产权房3年后可过户到个人，科研人员购买产权房，5年后方能再次交易。同年8月8日，海门住建局向华艺公司颁发被诉海房销字第预2014041号《商品房销售许可证》。许可销售项目名称为海客汇科技创业园，房屋坐落于海门市南海路1788号，房屋用途性质为住宅、商业。同时注明：1.建设规模以规划许可证为准；2.海客汇科技创业园销售对象根据市政府相关文件要求，须经市科技局前置审核，对不符合条件的，不予销售，且涉及的相关部门不得办证等。
2014年10月29日，张洪新向华艺公司寄信称当日张洪新至海客汇售楼处计划购买住宅，华艺公司售楼处销售人员称张洪新不符合销售条件，不予销售，涉及的相关部门不得办证。同年10月30日，华艺公司回复称：“海门市住房和城乡建设局颁发的《商品房销售许可证》注明：海客汇科技创业园销售对象根据市政府相关文件要求，须经市科技局前置审核，对不符合条件的，不予销售，且涉及的相关部门不得办证。根据海门市相关部门的规定，该项目的销售对象仅限于企业法人及符合相关条件的科技人员。经查，你作为普通居民，按海门市住房和城乡建设局颁发的《商品房销售许可证》规定，不符合购买条件。”张洪新不服海门住建局作出的被诉《商品房销售许可证》，向法院提起行政诉讼。
原审法院认为，张洪新并非被诉行政行为的行政相对人，而是意欲购买案涉房屋的普通消费者。由于被诉行政行为限制了张洪新购买案涉商品房的权利，张洪新因此而提起诉讼，应视为符合《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》规定的“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”情形，故应当赋予张洪新原告主体资格。
关于案涉商品房销售许可能否对销售对象作出限制的问题。《中华人民共和国行政许可法》第四条规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。可见，行政机关作出行政许可时，必须对申请人是否符合行使许可的法定条件进行审查或者确定，行政许可的条件和标准、行政许可的程序及其法律后果等都必须符合法律规定。《城市房地产管理法》第四十五条规定，商品房预售，应当符合下列条件：（一）已交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书；（二）持有建设工程规划许可证；（三）按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的百分之二十五以上，并已经确定施工进度和竣工交付日期；（四）向县级以上人民政府房产管理部门办理预售登记，取得商品房预售许可证明。《商品房预售管理办法》第七条规定，开发企业申请销售许可，应当提交下列证件（复印件）及资料：（一）商品房销售许可申请表；（二）开发企业的《营业执照》和资质证书；（三）土地使用权证、建设工程规划许可证、施工许可证；（四）投入开发建设的资金占工程建设总投资的比例符合规定条件的证明；（五）工程施工合同及关于施工进度的说明；（六）商品房预售方案。预售方案应当说明预售商品房的位置、面积、竣工交付日期等内容，并应当附预售商品房分层平面图。第八条第（三）项规定，开发企业的申请符合法定条件的，房地产管理部门应当在受理之日起10日内，依法作出准予销售的行政许可书面决定，发送开发企业，并自作出决定之日起10日内向开发企业颁发、送达《商品房预售许可证》。以上规定意味着，只要开发企业在申请许可证时满足了材料齐全、形式合法、内容真实的条件，房地产管理部门在审核后，就应当颁发商品房销售许可证。
法律之外无行政可言，行政机关在作出行政许可时不得突破法律增加或放宽许可的条件。从上述关于商品房预售条件及提交审核材料的法律规定不难看出，房地产管理部门办理许可时主要从土地的权属、开发企业的资质、施工、建设的许可手续、投入的资金等方面进行审查，确定商品房有无权利瑕疵，是否适合预售，从而保证商品房买卖的秩序，保护购买人的权利。我国法律并未赋予商品房预售许可机关对符合预售条件的商品房在销售对象方面进行限制的职权。海门住建局在作出被诉商品房销售许可时对销售对象作出限制性规定显然没有法律依据。
行政许可条件法定也意味着行政许可附加的条件应当是明确的、可预见的。从海门市政府两次会议纪要对销售对象的调整扩大也可以看出，被诉商品房销售许可对商品房销售对象的限制具有任意性、可变性，这也进一步证明法外设定许可条件不符合依法行政的基本原则。
关于土地招拍挂中案涉地块建设用地规划条件和土地出让合同中的限制条件能否转化为商品房销售对象限制条件的问题。海门住建局主张从土地招拍挂到签订土地出让合同，都明确要求限制销售对象且双方均已同意，因此，海门住建局作出被诉许可时，应保持连贯性，也应对案涉商品房的销售对象进行限制。法院认为，案涉土地出让合同与被诉商品房销售许可并不属同一法律关系。虽然负责土地出让的海门市国土资源局和负责商品房预售许可的海门住建局都是海门市政府下属的职能部门，但是在行政管理的各个阶段，不同的行政机关应根据各自的职责依法行政，在没有法律规定的情况下不能将其他行政机关作出的行为作为作出具体行政行为的依据和前置条件，特别是在据此作出的具体行政行为于法相悖的情形之下。我国法律并未规定许可机关在核发商品房销售许可时将国有土地出让合同等作为审核依据，海门住建局在颁发被诉许可时所附加的注2条款实质是设定了法律并未规定的前置条件，不符合行政许可法定的原则，海门住建局的主张不能成立。需要指出的是，国有土地出让合同的效力问题及合同履行过程中发生的纠纷，与本案并不是同一法律关系。法院对被诉销售许可证合法性的审查只是对许可行为本身的审查，该审查的效力并不直接作用于土地出让合同的效力问题。
关于海门住建局作出的被诉销售许可程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。被诉销售许可证对案涉商品房的销售对象进行限制，这显然涉及到华艺公司的重大利益。但海门住建局在作出商品房销售许可时对所附注2没有向华艺公司履行听证告知程序，构成程序违法。从实际情况看，海门住建局对华艺公司设置附加条件，导致华艺公司开发的商品房基本未能销售，案涉商品房定位的住宅、商业等用途也无法实现。同时，案涉建设项目定位为科技产业园，但事实上企业入驻较少，导致案涉商品房长期闲置，实质上无法达到预期目的。此外需要说明的是，根据会议纪要的决定，案涉商品房在经过一定年限后即可取消对销售对象的限制，这一做法也导致据此作出的行政行为自相矛盾、前后冲突，既无法律依据，也起不到依法管理的目的。
综上，原审法院根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、第3目之规定，判决撤销海门住建局作出的海房销字第预2014041号《商品房销售许可证》中的注2“海客汇科技创业园销售对象根据市政府相关文件要求，须经市科技局前置审核，对不符合条件的，不予销售，且涉及的相关部门不得办证”条款。
海门住建局不服，向本院提起上诉称，1、张洪新只是计划购房，与被诉行政行为没有法律上的利害关系，没有原告主体资格；2、海门住建局要求房地产开发企业申请商品房预售许可提交相关资料时，增设提交土地成立确认书和土地出让合同等材料，并未违反上位法的规定，一手房市场不存在不体现政府政策条件和意见而开发的商品房；3、商品房销售并非无条件的，而是受到价格限制、房价降幅限制等，根据出让条件不同，如经济适用房、安置销售房等都有特定的购买对象，案涉许可保护了一些非科技人员的实际权益不受损害，完全合情合理合法。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
张洪新答辩称，一审法院认定事实清楚，判决正确，应予维持，海门住建局的上诉理由符合民事行为的思维方式，违背了依法行政的精神。请求驳回上诉，维持原判。
华艺公司同意张洪新的答辩意见，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
海门住建局提起上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经庭审举证、质证，原审法院查明的“2011年1月26日，华艺公司竞得案涉地块的国有建设用地使用权。同年2月20日，海门住建局与华艺公司签订3206842011B00144号《国有建设用地使用权出让合同》”有误，签订国有建设用地使用权出让合同的应为海门市国土资源局，本院予以纠正。对原审判决认定的其他事实和采信的证据予以确认。
本院认为，商品房预售许可作为一项行政许可，应当符合行政许可的法定条件。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条、《城市商品房预售管理办法》第五条规定了商品房预售许可的条件是取得土地使用权证、建设工程规划许可证、投入开发建设的资金数额等。《城市商品房预售管理办法》第七条规定了开发企业申请商品房预售许可所需要提交的材料。以上法律法规对商品房预售许可的条件和提交的材料作出了明确的限制，土地使用权出让合同并非取得商品房预售许可所必须提交的材料。《中华人民共和国行政许可法》第十六条规定，行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。海门住建局发布的文件不属于部门规章，也就无权在上位法的基础上增设条件。虽然本案中，海门住建局认为，案涉预售许可注2对销售对象的限制，是基于华艺公司所签订的土地使用权出让合同中的条款，并未增设义务，但因土地使用权出让合同并非商品房预售许可必须提交的材料，因此基于该合同而增加限制条件缺乏法律依据。
需要说明的是，本案的审查仅限于案涉商品房预售许可的合法性，而不及于华艺公司案涉商品房销售对象的问题，至于张洪新是否能购买到案涉商品房，仍然受到是否能与华艺公司达成合意，以及华艺公司是否受到有关合同条款等其他条件的约束限制。
综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。海门住建局的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海门市住房和城乡建设局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
审 判 员 仇秀珍
代理审判员 张祺炜
二〇一五年七月三十一日
书 记 员 吴彩丽
附：本判决适用的相关法律依据
修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；