赤峰市元宝区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）内0403行初13号
原告尹亚芝，女，1964年6月27日出生，汉族，农民。
被告赤峰市公安局元宝山区分局。
法定代表人林玉华，局长。
委托代理人曹冬梅，赤峰市公安局元宝山区分局法制大队中队长。
委托代理人陈猛，赤峰市公安局元宝山区分局锦山路派出所教导员。
被告赤峰市公安局。
法定代表人于海，局长。
委托代理人杨财瑞，赤峰市公安局法制支队工作人员。
原告尹亚芝不服被告赤峰市公安局元宝山区分局治安行政处罚及被告赤峰市公安局行政复议一案，于2016年6月6日向本院提起行政诉讼，本院于2016年6月6日受理后，于2016年6月14日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及权利义务告知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月31日公开开庭审理了本案。原告尹亚芝，被告赤峰市公安局元宝山区分局的委托代理人曹冬梅、陈猛，被告赤峰市公安局的委托代理人杨财瑞均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告赤峰市公安局元宝山区分局（以下简称元宝山区公安分局）于2016年3月11日作出《赤公元（锦）行罚决字（2016）369号行政处罚决定书》（以下简称《369号行政处罚决定》）。内容如下：违法行为人尹亚芝，女，1964年06月27日生，身份证号码：150403196406272526，住址平庄镇新房身村第一组50号，单位无。
现查明2016年3月9日14时许，你与于风海因新房身村土地问题，到北京市中南海周边非访，严重滞留，影响单位秩序，被北京市公安机关送至久敬庄分流中心，2016年3月10日被元宝山区公安分局接回，元宝山区公安分局治安大队移交锦山路派出所处理。以上事实有尹亚芝和于风海的陈述，赤峰市群众进京非访情况说明等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（一）项之规定，现决定给尹亚芝行政拘留五日的处罚。原告尹亚芝不服，向被告赤峰市公安局申请行政复议，被告赤峰市公安局于2016年5月25日作出《赤公复决字（2016）016号赤峰市公安局行政复议决定书》（以下简称《016号行政复议决定》），决定维持元宝山区公安分局作出的对原告尹亚芝的处罚决定。
原告尹亚芝诉称,我是赤峰市元宝山区平庄镇新房身村村民，2016年3月11日被告元宝山区公安分局对我作出的《369号行政处罚决定》，该处罚决定以我到北京中南海周边非访，严重滞留、影响单位秩序为由依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十三条第一款第一项给予我行政拘留五日的处罚，先将我拘留后将该处罚决定交给我的家属，我认为被告作出的处罚决定明显违法、错误，依法于2016年4月3日向被告赤峰市公安局申请行政复议，并于2016年5月29日收到被告赤峰市公安局作出的《016号行政复议决定》，我认为被告赤峰市公安局作出的复议决定明显认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正；元宝山区公安分局作出的处罚决定依法应予撤销。具体理由如下：一、被告元宝山公安分局不是法定管辖机关，无权作出处罚决定。《行政处罚法》第二十条：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”本案中被告元宝山区公安分局认为我是在北京影响单位秩序，那么违法行为发生地应当是北京，依据《行政处罚法》第二十条的规定应当由北京市公安机关对本案进行管辖，但北京市公安机关并没有对我进行任何行政处罚，也就是说北京市公安机关不认为我在北京市有违反《治安管理处罚法》且依法应当予以行政处罚的行为；退一步按照被告元宝山区公安分局的认定，即使我有违法行为，也应当是由北京市公安机关管辖。被告元宝山区公安分局作为赤峰市地方公安机关无权管辖发生在北京的违法行为。二、被告元宝山区公安分局作出的处罚决定认定事实错误，我到北京没有影响单位秩序，不构成违法。我到北京市向最高人民法院、最高人民检察院递交申诉材料，不是去北京进行非访，我于2016年3月9日晚上准备回赤峰，就在当天下午去天安门广场准备照张相留作纪念，谁知在地下通道出口被北京市公安人员留住送到久敬庄分流中心，2016年3月10日被被告元宝山区公安分局工作人员接回赤峰，我到北京自始自终没有影响任何单位的秩序，都是按照法律赋予我的权利进行的，未在任何单位严重滞留。故被告元宝山区公安分局作出的处罚决定认定事实错误，我到北京没有影响单位秩序，不构成违法。三、本案中被告元宝山区公安分局认定我违法的证据只有当事人的陈述及赤峰市群众进京非访情况说明，并没有其他证据证明我具有违反治安管理的违法行为。《治安管理处罚法》第九十三条：“公安机关查处治安案件，对只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。”本案中被告作出的处罚决定中记载被告认定我违法的证据只有当事人陈述及赤峰市群众进京非访情况说明这两项证据，但是这两项证据都不能证明因为我的行为影响了北京的单位秩序，故依据《治安管理处罚法》第九十三条的规定，被告不能作为涉案处罚决定。四、被告剥夺我陈述、申辩的权利、程序违法。《治安管理处罚法》第九十四条：公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违法治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。本案中被告元宝山区公安分局从未告知我作出处罚的事实、理由及依据，也没有告知原告有陈述和申辩的权利，被告元宝山区公安分局作出的处罚决定明显程序违法。综上所述，我认为被告元宝山区公安分局作出的处罚决定超越管辖权限、认定事实不清、程序违法依法应予撤销；被告赤峰市公安局作出的复议决定明显认定事实不清、适用法律错误，为维护我的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定诉至法院，支持原告的诉讼请求
原告提交以下证据：
1、北京市公安局西城分局《西公（2016）第708号-不存政府信息不存在告知书》及西城公安分局（2016）第1269号-回登记回执。证明原告在北京没有扰乱社会公共秩序，没有违法。
被告赤峰市公安局元宝山区分局质证认为对真实性无异议，但与本案没有关联性，北京市警方是跟北京市久敬庄分流中心进行交接的。
被告赤峰市公安局的质证同上。
2、《最高人民法院（2015）刑监字第808号通知书》。证明原告去北京不是扰乱公共秩序，而是对最高人民法院的通知书不服才去北京的。
被告赤峰市公安局元宝山区分局质证认为与本案没有关联性。
被告赤峰市公安局质证意见同上。
被告元宝山区公安分局辩称，第一、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……”。原告系元宝山区新房身村一组村民在本辖区居住，我局可以依法对原告做出处罚决定。第二、公安机关经过调查取证，尹亚芝、于风海二人于2016年3月2日到达北京，平庄镇党委副书记杜强、新房身村治保主任邢起波等人在北京北站见到尹亚芝和于风海并对二人进行劝告在全国两会期间到指定地区表达诉求，尹亚芝和于风海不听劝阻于3月9日在北京中南海周边造成非访，北京警方在尹亚芝和于风海二人身上检查出上访文件后将二人送至北京久敬庄分流中心，中南海周边不是信访接待机构，在此地区滞留已构成影响单位秩序，构成违法。第三、公安机关经过调查取证，认定尹亚芝和于风海二人扰乱单位秩序的证据如下：于风海的陈述、尹亚芝的陈述、证人杜强的陈述、证人邢起波的陈述、证人鲁俊永的陈述，接受证据清单、赤峰市群众进京非访情况说明、赤峰市进京上访人员交接单、情况说明等证据确实充分，原告的行为已经违反治安管理。第四、在办案过程中民警滕凯华、吕利加于2016年3月10日到于风海家中对尹亚芝、于凤海二人进行询问，调查结束后二人拒绝在笔录上签字摁手印。民警经过调查取证，在事实清楚，证据充分的情况下于同日到二人家中对二人进行了行政处罚告知并让他们签字摁手印，尹亚芝和于风海二人拒不签字，不存在原告所说的程序违法。综上所述，我局作出的《369号行政处罚决定》，事实清楚、证据确实充分、程序合法、法律依据充分，请人民法院依法维持我局作出的《369号行政处罚决定》。
被告赤峰市公安局辩称，我局依法作出了《016号行政复议决定》，同意元宝山区公安分局的答辩意见，请求依法维持赤峰市公安局作出的行政复议决定。
被告元宝山区公安分局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
1、受案登记表。证明锦山路派出所依法受理案件情况。
原告质证认为对真实性无异议，但是不合法，记载的内容与原告所述不符。
2、行政处罚审批表。证明处罚决定适用法律依据以及依法审批程序。
原告质证认为对真实性无异议，但不认可审批表。
3、行政处罚告知笔录。证明锦山路派出所在作出行政处罚前，依法履行了行政处罚告知程序。
原告质证认为2016年3月10日1时10分被告的干警来家里了解情况，但未告知。
4、行政拘留执行回执及送达回执。证明执行行政拘留通知家属情况。
原告质证认为送达回执上签字的于长友是其儿子。
5、尹亚芝的询问笔录及权利义务告知书。证实2016年3月10日尹亚芝陈述，2016年3月1日晚在赤峰火车站坐火车去的北京，到北京后先后去了北京的信访部门、组织部、最高检察院、人大咨询案子的事，2016年3月9日在北京天安门被北京警方检查，经询问她说是来找法院案子的事，北京警方把其送到了另一个地方，她不知道是哪里，到了晚上23时许元宝山区公安分局的警察就来把她接回平庄了。
原告质证认为2016年3月10日办案民警确实去了原告家，但书写的内容与原告说的不符，才没签字。
6、于风海的询问笔录及权利义务告知书。证实2016年3月10日于风海陈述，2016年3月1日晚和尹亚芝等四人在赤峰火车站坐火车去的北京，到北京后先后去了北京的信访部门、组织部、最高检察院、人大咨询案子的事，6日除他和尹亚芝外另外两人离开北京。2016年3月9日在北京天安门碰见北京警方查安检，他说是来找法院案子的事，北京警方就不让他们走了，16时许把他们送到了另一个地方，到了晚上23时许元宝山区公安分局的警察就来接他们了。
原告质证认为于风海说的有的地方是事实，但有的地方是锦山路派出所的警察添油加醋写的，并没有按照事实写的，都不予承认。
7、杜强的询问笔录及权利义务告知书。证实他于2016年3月1日晚带领新房身村邢起波和社区警务大队民警吴志远、平庄镇干部赵国胜到赤峰火车站对尹亚芝等四人进行劝访，尹亚芝等四人不听，随后他们连夜开车跟访去北京，3月2日早晨他在北京北火车站见到尹亚芝等四人，口头告知他们四人在全国两会期间应到指定地区去表达诉求，不能到天安门、中南海、大使馆周边敏感地区上访。随后又在国家信访局门前接待尹亚芝等四人再次进行劝访，尹亚芝等四人不听继续上访。3月9日晚他接到赤峰驻京信访工作组电话，尹亚芝和于风海在北京非访需要马上接回，后与赤峰市驻京信访工作组人员进行交接将二人接回。
原告质证认为杜强没有跟其说那些话。
8、邢起波的询问笔录及权利义务告知书。证实2016年3月1日，他与平庄镇副书记杜强、社区警务大队民警吴志远、平庄镇干部赵国胜开车跟访到北京，3月2日早晨在北京北火车站见到尹亚芝等四人，杜强告知他们四人在全国两会期间应到指定地区去表达诉求，不能到天安门、中南海、大使馆周边敏感地区上访。他就跟着他们四人到了国家信访局，随后杜强又在国家信访局门前接待原告等四人再次进行劝访，尹亚芝等四人不听继续上访。随后几天他在最高法和最高检的信访接待室分别与尹亚芝等四人进行劝访，他们总跟我们提条件，如不答复就不回去。3月9日晚和杜强一起与赤峰市驻京信访工作组人员进行交接将尹亚芝、于风海二人接回。
原告质证认为认识邢起波，在北京也见着邢起波了，那些话都没有跟原告说过，原告在北京没有违法。
9、鲁俊永的询问笔录及权利义务告知书。证实2016年3月2日早晨同平庄镇接访工作人员在北京北火车站见到尹亚芝等四人，杜强告知他们四人上访的相关注意事项，不能到天安门、中南海、大使馆周边敏感地区上访。3月9日北京警方赤峰市驻京信访工作组人员进行交接将尹亚芝、于风海二人接回。
原告质证认为没有人告诉中南海、天安门、大使馆周边不能去，没有违法。
10、杨智勇、钱艺方出具的接访说明。证实锦山路派出所民警杨智勇、协警钱艺方按照分局统一要求，2016年3月9日协助平庄镇副书记杜强等人到北京与赤峰驻京信访工作组交接，将非访人员尹亚芝、于风海接回。
原告质证认为去北京接原告和于风海是事实，但不是原告让去的。
11、情况说明、赤峰市进京上访人员交接单。证明尹亚芝、于风海2016年3月9日上午约10时许到北京中南海周边非访，当日13时20分被北京警方送到北京久敬庄分流中心，19时35分将尹亚芝、于风海接离久敬庄分流中心，同时将二人交给元宝山区接访人员接回。
原告质证认为第一次去是邹局长（指元宝山区信访局局长邹德才）去的，原告自己要坐车回来，邹局长说必须坐他们车回来。
12、赤峰市群众进京非访情况说明。证明尹亚芝、于风海二人在中南海周边非访被北京市公安机关送至久敬庄分流中心。
原告质证认为内容不属实。
13、2016年3月10日接受证据清单及附件，包括平庄镇新房身村民委员会致广大村民的一封公开信、平庄镇政府关于新房身村一组村民信访事项的调查处理意见、元宝山区政府关于新房身村一组村民信访事项的复查意见、赤峰市人民政府关于邢振义等人信访事项的复核意见。证明新房身村村委会、平庄镇人民政府、元宝山区人民政府、赤峰市人民政府已对尹亚芝、于风海等人的诉求进行答复，赤峰市人民政府的复核意见是信访事项终结意见，并明确提出如对复核意见不服，仍以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机构不再受理。及内蒙古自治区人民政府不予受理决定书。证明尹亚芝等村民不服赤峰市人民政府信访事项复核意见向自治区人民政府申请行政复议，自治区政府决定不予受理。
原告质证认为上述证据结论与事实不符。
14、尹亚芝身份信息及违法违纪情况查询。证实尹亚芝为平庄镇新房身村第一组村民的身份信息情况及无违法违纪情况。
原告质证认为无异议。
被告赤峰市公安局对上述证据质证认为均无异议。
法律依据：《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项。
被告赤峰市公安局向本院提交了复议程序合法性的以下证据、依据：
1、行政复议申请书。
2、尹亚芝身份证复印件。
3、行政处罚决定书。
4、解除拘留证明书。
5、复议案件受理呈批表。
6、行政复议提交答复通知书。
7、复议决定呈报表。
8、行政复议决定书的送达回执。
证明被告赤峰市公安局作出行政复议决定的行政行为合法。
原告和被告赤峰市公安局元宝山区分局质证认为均无异议。
法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
对原告提交的1号证据的真实性本院予以采信，该《告知书》可以证实原告于2016年3月9日至中南海周边地区非正常上访，被府右街派出所训诫，后送至北京马家楼接济服务中心，未与当地公安局进行移交的事实。2号证据，对真实性本院予以认可，但与本案没有关联性。原告对被告元宝山区公安分局提交的1-14号证据，除对14号证据无异议外，其他证据均持有异议，但是未能提交证据予以证明，故对其意见的真实性无法确认，因此对被告元宝山区公安分局提交的1-13号证据本院予以采信。对被告赤峰市公安局提交的1-8号证据，原告及被告元宝山区公安分局均无异议，本院予以采信。
经审理查明，原告尹亚芝系赤峰市元宝山区平庄镇新房身村第一组村民，于2016年3月9日至北京中南海周边地区非正常上访，被北京警方送至久敬庄分流中心。被告元宝山区公安分局接到赤峰市驻京接访人员移送，于2016年3月10日将原告接回。被告元宝山区公安分局依照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，通过调查取证，根据于风海的陈述、原告的陈述、证人杜强的陈述、证人邢起波的陈述、证人鲁俊永的陈述及接受证据清单、赤峰市群众进京非访情况说明、赤峰市进京上访人员交接单、情况说明等证据证实，确认原告的行为属非法上访。依照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，作出《369号行政处罚决定》，决定给予原告行政拘留五日的行政处罚。原告不服，向被告赤峰市公安局申请行政复议，被告赤峰市公安局经审查作出《016号行政复议决定》，决定维持《369号行政处罚决定》，原告不服诉至本院，要求撤销被告元宝山区公安分局作出的《369号行政处罚决定》和被告赤峰市公安局作出的《016号行政复议决定》。
另查明，对原告处以五日行政拘留的行政处罚已执行完毕。
本院认为，原告未按照《信访条例》的相关规定，到中南海周边进行上访，其行为是非正常上访，属于扰乱公共场所秩序的违法行为，应当根据《治安管理处罚法》的相关规定予以行政处罚。根据《治安管理处罚法》第七条“……县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”的规定，被告元宝山区公安分局对原告的违法行为具有管辖权，对原告提出的元宝山区公安分局对其到中南海周边上访一案没有管辖权的意见本院不予支持。本案中，原告陈述其到北京是去交申诉材料，因2016年3月9日晚上准备回赤峰，当天下午想去天安门广场准备照相留念，当时自己并不知道是中南海周边，针对这一情况原告提交的北京市公安局西城分局给其出具的《政府信息不存在告知书》中也可以证实原告于2016年3月9日至中南海周边地区非正常上访的事实，因此原告意见本院不予采信。被告元宝山区公安分局对原告的非正常上访行为依法进行了调查取证、询问，并依法形成笔录并对其进行了告知，依法送达了行政处罚决定书等相关法律文书，符合程序性要求。根据赤峰市群众进京非访情况说明、赤峰市进京上访人员交接单、情况说明及多份询问笔录等证据材料能够证明其所认定的事实，被诉具体行政行为事实清楚，证据充分。被告元宝山区分局依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，对原告处以五日拘留的处罚决定，适用法律法规正确。原告主张被告元宝山区公安分局处罚事实不清、违反法定程序的意见，因无事实及法律依据，本院不予支持。被告赤峰市公安局受理原告的复议申请并作出了《016号行政复议决定》，其复议程序及法律依据亦符合法律规定。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告尹亚芝的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于赤峰市中级人民法院。
审 判 长 杨 静
审 判 员 刘晓文
人民陪审员 唐 莹
二〇一六年十一月四日
书 记 员 李 冰