广东省阳江市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）阳中法行终字第45号
上诉人（原审原告）：阳春市春湾镇清水塘村龙下经济合作社。
负责人：曹均生，该村村长。
上诉人（原审原告）：阳春市春湾镇清水塘村拱桥头经济合作社。
负责人：颜卓尤，该村村长。
上述两上诉人的共同委托代理人：张全新，广东国政（四会）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：阳春市人民政府。
法定代表人：罗汉杰，该市市长。
委托代理人：陈祖军，阳春市国土资源局法制科科长。
委托代理人：洪成参，广东春洲律师事务所律师。
原审第三人：盘发勇，男，汉族.
原审第三人：罗思才，男，汉族。
上述两原审第三人的共同委托代理人：朱廷环，广东拓进律师事务所律师。
上述两原审第三人的共同委托代理人：邓德富，广东拓进律师事务所实习律师。
上诉人阳春市春湾镇清水塘村龙下经济合作社（以下简称龙下经济合作社）、阳春市春湾镇清水塘村拱桥头经济合作社（以下简称拱桥头经济合作社）与被上诉人阳春市人民政府，原审第三人盘发勇、罗思才核发国有土地使用证行政纠纷一案，不服阳春市人民法院（2015）阳春法行初字第5号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：座落于阳春市春湾镇龙运岗a地块，国有土地使用证为春府国用（2014）第特0000195／0405703号，土地使用权人为盘发勇、罗思才，使用面积45482.2平方米，四至同附图红线范围；座落于阳春市春湾镇龙运岗b地块，国有土地使用证为春府国用（2014）第特0000194／0403488号，土地使用权人为盘发勇、罗思才，使用面积49850.8平方米，四至同附图红线范围；上述两块土地是连成一块的，面积共95333平方米，该土地原始土地使用人为阳春市春湾镇清水塘村委会龙下生产队、横岗寨生产队、拱桥头生产队。上世纪70年代中期原湛江地区阳春矿冶煤公司筹办龙运岗煤矿，于1975年10月20日与阳春县春湾镇清水塘村委会横岗寨生产队签订《关于征用杉仔尾山的议定书》，约定杉仔尾山的松林原是阳春县春湾镇清水塘村委会横岗寨生产队管理，由于龙运岗煤矿征用杉仔尾山，对于此山的松林赔偿损失事项双方议定如下：……杉仔尾山自1975年8月1日起由湛江地区阳春矿冶煤公司筹办龙运岗煤矿管理；于1975年10月31日与阳春县春湾镇清水塘村委会龙下生产队签订《关于征用灰窑头、四眼矿、冷死鸡脚山的议定书》，约定灰窑头、四眼矿、冷死鸡脚山，因国家开发煤炭的建设需要被征用，并达成松林赔偿损失协定，自1975年11月1日起，三个山岭由湛江地区阳春矿冶煤公司筹办龙运岗煤矿管理；于1975年11月11日与阳春县春湾镇清水塘村委会拱桥头生产队签订《关于征用擒劳仔山的议定书》，约定擒劳仔山因龙运岗煤矿地面基建需要被征用，并达成松林、旱地、坡地赔偿损失协定，自1975年11月起，该山岭由湛江地区阳春矿冶煤公司筹办龙运岗煤矿管理；于1976年10月7日与阳春县春湾镇清水塘村委会龙下生产队签订《龙运岗煤矿与龙下生产队关于因国家建设需要山地赔偿损失议定书》，约定双方就冷死鸡脚山以及畚箕拱边的松林等达成赔偿损失协定；于1976年12月12日与阳春县春湾镇清水塘村委会龙下生产队签订《龙运岗煤矿关于收回原矿区地面赔偿青苗损失议定书》，约定龙运岗煤矿因矿山建设需要收回1958年矿区征用过的土地，包括西山坡和四眼矿口，并议定了青苗损失赔偿方案，以上两项土地从1976年12月12日起由龙运岗煤矿管辖；于1977年2月1日与阳春县春湾镇清水塘大队签订《合同书》，约定为了搞好矿区管理，公社、大队和生产队支持1958年划拨给龙运岗煤矿的土地，现在原则上仍划拨给龙运岗煤矿管理。矿区管理土地，山岭范围按照赔偿合同书。矿部所在地岭、坡四周东至龙下生产队坡地矿区围墙，南至公路，西至拱桥头生产队村背猪沟为界，北至坡水往南北流，南边为矿区；于1977年3月19日与阳春县春湾镇清水塘龙下生产队签订《龙运岗煤矿与龙下生产队关于因畚箕拱边松山地发生纠纷调解的议定书》；于1977年6月8日与阳春县春湾镇清水塘横岗寨生产队签订《龙运岗煤矿与横岗寨生产队关于山地的议定书》；于1979年3月19日与阳春市春湾镇清水塘大队签订《龙运岗煤矿与拱桥头生产队关于因矸子山占用正坑山矿的议定书。签订上述议定书后，上述土地由阳春矿冶煤公司龙运岗煤矿管理使用。后阳春矿冶煤公司龙运岗煤矿因体制改革归属江门市阳春矿业煤公司春湾煤矿管理。1987年11月30日，江门市阳春矿冶煤公司春湾煤矿（甲方）与阳春市春湾镇人民政府（乙方）签订《关于龙运岗矿区移交协议书》，协议约定：一、甲方同意将原龙运岗所属矿区无偿移交给乙方作为兴建春湾水泥厂基地，移交后矿区所属范围权属归乙方所有。二、甲方同意将原龙运岗所属矿区所管辖范围内的所有建筑物和供电供水设施无偿移交给乙方。1996年10月18日，阳春市春湾镇人民政府以阳春市春湾镇经济发展总公司名义向阳春市人民政府提出申请要求将上述95333平方米土地确权登记至阳春市春湾水泥厂名下，阳春市人民政府将该土地使用权确权给阳春市春湾水泥厂，国有土地使用证证号为春府国用（1996）字第特0000831／0403488号。2006年阳春市春湾镇人民政府拖欠谢国雄、叶乃妹、叶教泉工程款，阳春市人民法院根据双方达成的调解协议制作（2006）春法民初字第161号民事调解书。2010年3月12日谢国雄、叶乃妹、叶教泉与杨宇航签订《债权转让协议》，将（2006）春法民初字第161号民事调解书确定的债权转让给杨宇航。杨宇航申请执行后，阳春市人民法院在被执行人阳春市春湾镇人民政府没有履行调解书确定的义务的情况下，裁定拍卖春府国用（1996）字第特0000831／0403488号《国有土地使用证》地块。上述地块经过三次公开拍卖均未能成交。阳春市人民法院根据杨宇航的申请，于2010年6月22日以（2006）春法执字第379-7号《执行裁定书》裁定将该地使用权归属杨宇航以抵偿部分债务。杨宇航依据生效裁定向阳春市人民政府申请将该地确权至其名下。经审查相关税费等手续，阳春市人民政府于2010年9月27日将该土地使用权确权给杨宇航，并向杨宇航核发春府国用（2010）特第1398／0403488号《国有土地使用证》。2013年12月12日杨宇航与盘发勇、罗思才签订《国有土地使用权转让合同、土地使用权交易成交证明书》，将该土地使用权转让给盘发勇、罗思才，盘发勇、罗思才受让后申请被告将该地分证确权。经审查相关税费等手续，阳春市人民政府于2014年2月14日将上述土地使用权确权给盘发勇、罗思才，并向两人核发春府国用（2014）第特0000195／0405703号、春府国用（2014）第特0000194／0403488号国有土地使用证。龙下经济合作社、拱桥头经济合作社不服该发证行为，向原审法院起诉请求：1、判决阳春市人民政府撤销春府国用（2014）第特0000194／0403488号《国有土地使用证》；2、判令阳春市人民政府承担本案受理费用。
原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，阳春市人民政府核发春府国用（2014）第特0000194／0403488号国有土地使用证给盘发勇、罗思才，有职权依据。本案争议的焦点是争议地的所有权属国家所有还是龙下经济合作社、拱桥头经济合作社集体所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的；……”。《国家建设征用土地条例》第五条规定“征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权。”本案争议地土地所有人虽然原来属于阳春市春湾镇清水塘村委会龙下生产队、横岗寨生产队、拱桥头生产队，但国家为了开发煤矿，于1958年划拨给湛江地区阳春矿冶煤公司龙运岗煤矿管理使用，后来龙运岗煤矿又多次与阳春市春湾镇清水塘村委会龙下生产队、横岗寨生产队、拱桥头生产队签订征用争议地的议定书，并赔偿了相应的补偿款，故本案争议的土地自被国家征用开始已转为国家所有。阳春市人民政府于1996年10月18日对争议地进行初始登记确权将争议地的土地使用权确权并核发春府国用（1996）字第特0000831／0403488号《国有土地使用证》给阳春市春湾水泥厂时龙下经济合作社、拱桥头经济合作社也没有提出异议。综上，本案争议地性质为国家所有，盘发勇、罗思才待合法受让方式取得争议地的土地使用权后，向阳春市人民政府申请土地登记，是属于在原土地使用证确权范围内进行使用权人变更登记，阳春市人民政府依照《土地登记办法》第四十条的规定于2014年2月14日将上述土地使用权确权并核发春府国用（2014）第特0000194／0403488号《国有土地使用证》给盘发勇、罗思才，事实清楚，适用法律准确，没有侵犯龙下经济合作社、拱桥头经济合作社的权益。阳春市人民政府发放土地使用证给盘发勇、罗思才的行为对龙下经济合作社、拱桥头经济合作社的权利义务不产生实际影响，阳春市人民政府的行政行为与盘发勇、罗思才不存在法律上的利害关系，龙下经济合作社、拱桥头经济合作社依法无原告诉讼主体资格。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（一）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项、第六十三条第（二）项的规定，裁定如下：驳回龙下经济合作社、拱桥头经济合作社的起诉；本案受理费50元由本院退还给龙下经济合作社、拱桥头经济合作社。
龙下经济合作社、拱桥头经济合作社不服原审裁定，向本院提出上诉请求：1、依法撤销原审裁定；2、依法改判支持龙下经济合作社、拱桥头经济合作社原审提出的诉讼请求；3、阳春市人民政府承担本案受理费用。主要事实和理由：一、阳春市人民政府核发春府国用（1996）字第特000083110403488号《国有土地使用证》给阳春市春湾水泥厂时龙下经济合作社、拱桥头经济合作社不知情，原审认定龙下经济合作社、拱桥头经济合作社没有提出异议，这种说法不符合实际。二、原审认定阳春市人民政府的行政行为与龙下经济合作社、拱桥头经济合作社不存在法律上的利害关系，无原告诉讼主体资格是错误的。理由如下：第一、争议土地原来就属于龙下经济合作社、拱桥头经济合作社所有。第二、当时阳春矿冶煤公司龙运岗煤矿与龙下经济合作社、拱桥头经济合作社签订了《龙运岗煤矿与清水塘大队龙下生产队关于山地的议定书》及《龙运岗煤矿与清水塘大队拱桥头生产队关于山地的议定书》，该《议定书》约定“矿区转移后，该带地归原生产队管理”。1987年龙运岗煤矿撤销而停止使用上述土地，但龙运岗煤矿并没有将上述土地归还给龙下经济合作社、拱桥头经济合作社所有，而是将上述土地移交给春湾镇人民政府，后来上述土地被盘发勇、罗思才占用，并办有春府国用（2014）第特00001940403488号《国有土地使用证》。显然阳春市人民政府的行政行为侵犯了龙下经济合作社、拱桥头经济合作社的土地所有权。第三、争议土地从来没有被国家征用，没有任何证据显示争议土地被政府部门征用。龙下经济合作社、拱桥头经济合作社的合法权益被阳春市人民政府的行政行为侵害，完全有资格提出诉讼。三、春府国用（2014）第特00001940403488号《国有土地使用证》涉及的土地面积49850.8平方米，该面积是如何计算出来的，以及该块土地的四至范围，阳春市人民政府无法核实清楚，多占龙下经济合作社、拱桥头经济合作社的土地，法院应予纠正。四、1982年阳春县人民政府向龙下经济合作社、拱桥头经济合作社颁发了《阳春县山权林权证》及《阳春县自留山证》，上述土地一直由龙下经济合作社、拱桥头经济合作社集体所有、管理和经营使用，从来没有任何单位和个人提出异议。综上所述，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法作出公正的判决。
被上诉人阳春市人民政府答辩称：一、龙下经济合作社、拱桥头经济合作社以原审裁定认定阳春市人民政府核发《国有土地使用证》的行政行为与其无利害关系错误为由提出上诉，上诉理由不成立。1、阳春市人民政府是依据生效司法文书先将涉案土地确权给杨宇航，再登记确权给盘发勇、罗思才，而盘发勇、罗思才与龙下经济合作社、拱桥头经济合作社无直接土地征收或土地使用权转让等利害关系，故原审裁定认定龙下经济合作社、拱桥头经济合作社与本案不存在直接利害关系并依法驳回其起诉，认定事实正确并符合法律规定。2、龙下经济合作社、拱桥头经济合作社应先对阳春市人民政府将土地使用权确权给阳春市春湾水泥厂的行为是否合法主张自己的权利，但龙下经济合作社、拱桥头经济合作社提起本案诉讼并非针对该行政行为而提出起诉，故原审裁定驳回其起诉并无不当。二、龙下经济合作社、拱桥头经济合作社否认原湛江地区阳春矿冶煤公司已通过协议征用方式征得上述两证确权的土地的上诉理由不成立。上世纪70年代中期原湛江地区阳春矿冶煤公司筹办龙运岗煤矿，该矿因建设和生产需要在1975年10月20日至1979年3月19日分九次与春湾镇清水塘村委会龙下生产队、横岗寨生产队、拱桥头生产队等土地使用人签订由该矿有偿征用上述山坡地、旱地的协议书或赔偿协议或合同书，签订上述协议或合同后上述土地一直由该矿用作生产经营场所并由该矿一直管理使用。三、龙下经济合作社、拱桥头经济合作社以持有1982年阳春县山林权证和阳春县自留山权证而主张涉诉土地所有权及使用权的上诉理据不成立。1、龙下经济合作社、拱桥头经济合作社提交的上述两证的地名与争议地不相同，四周界至也不吻合。2、上述两证不能单独作为确定所有权或使用权的依据。四、龙下经济合作社、拱桥头经济合作社上诉主张一直对讼争土地行使管理、使用权的上诉理由不成立。五、阳春市人民政府将本案讼争土地使用权确权给盘发勇、罗思才有明确的职权依据。阳春市人民政府将本案涉案土地确权给盘发勇、罗思才具有实体依据和职权依据，请二审法院依法驳回龙下经济合作社、拱桥头经济合作社的上诉请求并维持原审裁定。
原审第三人盘发勇、罗思才述称：一、原审裁定认定事实清楚，法律适用正确，应予维持。龙下经济合作社、拱桥头经济合作社没有提供任何证据证实对讼争土地具有权属关系，讼争的土地性质为国家所有，阳春市人民政府依职权发放国有土地使用证给盘发勇、罗思才，程序和实体均符合法律规定，并不对龙下经济合作社、拱桥头经济合作社的权利义务产生实质性影响，龙下经济合作社、拱桥头经济合作社依法不具有诉讼主体资格。二、盘发勇、罗思才通过受让方式依法取得讼争土地使用权，其公示信赖利益应以保护。1、讼争土地权属来源清楚，盘发勇、罗思才与案外人杨宇航签订《国有土地使用权转让合同》时，杨宇航对拟出让的土地具有处分权并没有任何权利瑕疵，《国有土地使用证》证号：春府国用（2010）特第1398／0403488号，盘发勇、罗思才通过受让方式取得讼争土地使用权，并有阳春市人民政府依法颁发的权利证书。2、政府的公示信赖利益应以维护。综上，请求二审法院依法驳回龙下经济合作社、拱桥头经济合作社的上诉请求。
本院查明：本案争议土地的国有土地使用权，由于阳春市春湾镇人民政府没有履行生效民事调解书确定的义务，2010年6月22日被阳春市人民法院于以（2006）春法执字第379-7号《执行裁定书》裁定抵偿杨宇航部分债务。阳春市人民政府于2010年9月27日将土地使用权登记在杨宇航名下，并向杨宇航核发春府国用（2010）第特13980403488号《国有土地使用证》。2013年12月12日，杨宇航与盘发勇、罗思才签订《国有土地使用权转让合同、土地使用权交易成交证明书》，将土地使用权转让给盘发勇、罗思才。2014年2月14日，阳春市人民政府根据杨宇航与盘发勇、罗思才《国有土地使用权转让合同、土地使用权交易成交证明书》及盘发勇和罗思才的申请，将上述土地使用权登记在盘发勇、罗思才名下，并向两人核发春府国用（2014）第特00001940403488号《国有土地使用证》。
本院认为：本案争议的土地早已被国家征用，属于国有土地。土地使用权原属案外人杨宇航，杨宇航通过民事行为，将该国有土地使用权转让给盘发勇和罗思才。该民事行为与龙下经济合作社和拱桥头经济合作社没有法律关系。阳春市人民政府根据杨宇航与盘发勇、罗思才的民事行为以及盘发勇和罗思才的申请，对盘发勇、罗思才依民事行为取得的国有土地使用权进行登记并核发国有土地使用证，与龙下经济合作社和拱桥头经济合作社没有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民，法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，龙下经济合作社和拱桥头经济合作社均无权对阳春市人民政府上述国有土地登记和核发国有土地使用证的行为提起诉讼。龙下经济合作社和拱桥头经济合作社的上诉理据不足，本院不予支持。
综上所述，原审裁定驳回龙下经济合作社和拱桥头经济合作社的起诉正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈德印
审判员 李 桥
审判员 黄光汉
二〇一五年十月二十六日
书记员 陈秋瑜
林冬柠