山东省肥城市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁0983行初51号
原告辽宁益盐堂制盐有限公司泰安分公司，住所地泰安市泰山区。
负责人乔云成，职务经理。
委托代理人任朋，山东泰山法正律师事务所律师。
委托代理人贾文成，山东泰山法正律师事务所律师。
被告肥城市盐务局，住所地肥城市。
法定代表人刘洪伟，职务局长。
委托代理人闫文明，山东同成律师事务所律师。
委托代理人谢明军，该局稽查队队长。
原告辽宁益盐堂制盐有限公司泰安分公司不服被告肥城市盐务局盐业行政管理一案,于2017年8月22日向本院提起诉讼，本院于同日立案，于2017年8月23日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月26日公开开庭进行了审理。原告辽宁益盐堂制盐有限公司泰安分公司的委托代理人任朋、贾文成，被告肥城市盐务局的负责人孙玉霞及委托代理人闫文明、谢明军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年7月13日，被告肥城市盐务局出具《先行登记保存证据通知书》，以原告涉嫌非法经营为由，对原告在肥城市桃都市场存储的益盐堂精致碘盐60×350克，90袋；40×500克，94袋；20×1000克，179袋；20×1000克，179袋；澳洲天然海盐60×250克+18克，44箱；予以先行登记保存，保存地点为肥城盐业公司仓库，保存期间2017年7月13日至2017年7月19日。
原告诉称，2017年7月13日，被告工作人员在市场巡查时，发现原告公司出售的“益盐堂”牌盐产品，随即以原告涉嫌非法经营为由，将原告所有盐产品予以先行登记保存，保存期限自2017年7月13日至2017年7月19日，保存方式为室内堆放，保存地点为肥城盐业公司仓库。现登记保存的期限早已届满，而被告既未作出任何处理决定，也拒不将原告所有的上述盐产品予以返还，截至起诉之日，仍予以非法扣押。其行政行为侵犯了原告的合法财产权利，已严重违法。请求确认被告扣押原告盐产品的具体行政行为违法，依法予以撤销并将扣押的食盐返还给原告；诉讼费由被告承担。
原告向法庭提交以下证据：《先行登记保存证据通知书》。
被告肥城市盐务局辩称，1.被告在市场巡查过程中发现原告涉嫌违反《食盐专营办法》的行为，对违法盐产品进行了现场拍照取证，制作了现场检查（勘验）笔录，通过调查发现原告涉嫌违反《食盐专营办法》第十条第二款规定的未取得食盐批发许可证的，不得经营食盐批发业务的行为，并依法予以立案。被告于2017年7月13日作出先行登记保存证据通知书，于2017年7月17日作出先行登记保存证据处理通知书。被告执法人员多次联系原告工作人员，原告工作人员拒绝配合接受调查处理。2.被告肥城市盐务局是泰安市人民政府授权行使盐政管理的职能部门，具有本辖区内的盐业行政执法主体资格。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存。”先行登记保存是行政机关收集证据的一种方式，是行政机关执法人员在执行公务进行监督检查时，在证据可能灭失或以后难以取得的情况下，对相关物品和其他相关资料予以清点并登记造册的一种证据保全措施，可以原地保存，也可以异地保存。本案被诉扣存食用盐行为系被告在作出行政处罚具体行政行为过程中对证据的先行登记保存行为，为具体行政行为中的程序性、阶段性行为，不具有具体行政行为所具有的拘束力、确定力，不属具体行政行为。被告作为盐业行政执法部门，执法程序合法，执法依据明确，且该行为系先行登记保存证据行为，而非行政处罚决定，不具可诉性。3.《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定的7日内作出处理决定是指在7日内作出对登记保存物品的处理决定，并不是7日内作出具体行政处罚，本案先行保存的食盐属于证据，作为证据的物品可以保存至作出具体行政处罚决定或撤销行政处罚决定之日，本案被告严格按照法律规定进行先行登记保存，并在7日内作出了处理决定。综上，被告执法程序合法，执法依据明确，且该行为系先行登记保存证据行为，而非行政处罚决定，不具可诉性，要求依法驳回原告的诉讼请求。
被告肥城市盐务局在收到本院送达的起诉状副本之日起十五日内向本院提交以下证据：1.营业执照、组织机构代码证，证明被告主体合法；2.泰政发（2001）55号《泰安市人民政府关于调整和完善盐业经营管理体制的通知》，证明被告具有合法的执法主体资格；3.卷宗材料（1）光盘、执法现场照片、执法人员执法证，（2）询问笔录、原告出货单，（3）现场勘验笔录，（4）立案审批表，（5）先行登记保存证据通知书，（6）先行登记保存证据处理通知书，（7）延长办案期限审批表，证明被告执法程序合法；4.《中华人民共和国行政处罚法》、《食盐专营办法》《山东省盐业管理条例》、《山东省盐业行政处罚程序规定》，证明被告执法适用的法律法规。
经庭审质证，原告对被告提交的证据1、2无异议；对证据3中的（1）、（2）（3）的真实性无异议；对（4）的真实性无异议，对其立案的案由有异议；对（5）的真实性无异议，但主张该证据中记载的保存地点与勘验笔录中记录的保存地点不一致；对（6）有异议，认为没有原告方人员的签字；对（7）的真实性有异议，认为该审批表中“承办机构负责人意见”、“机构负责人意见”处的签名与立案审批表中的签名不一致。对证据4的真实性无异议。
被告对原告提交的证据无异议，认为先行登记证据保存行为不可诉。
本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据形式合法，内容客观，与本案相关，可以作为定案依据。
经审理查明，2017年7月12日，被告工作人员在市场巡查过程中发现王绍军在肥城市新城悦祺百货超市处经营的益盐堂精制盐系从原告处购进，遂于2017年7月13日立案进行查处。2017年7月13日，被告对原告在肥城市桃都市场存放的盐产品进行勘验，并制作勘验笔录。同日，被告制作《先行登记保存证据通知书》对原告在肥城市桃都市场存储的益盐堂精致碘盐60×350克，90袋；40×500克，94袋；20×1000克，179袋；20×1000克，179袋；澳洲天然海盐60×250克+18克，44箱；予以先行登记保存，保存地点为肥城盐业公司仓库，保存期间2017年7月13日至2017年7月19日。原告工作人员冯万强在《先行登记保存证据通知书》上签字并捺手印。
另查明，2017年7月17日，被告出具《先行登记保存证据处理通知书》，告知原告对登记保存的盐产品作为证据继续保存，但该通知书中未有原告方人员签字。
另查明，2017年9月12日，经被告负责人刘洪伟签字同意，延长办案期限一个月。
另查明，被告庭审后向本院提交其于2017年10月3日作出的行政处罚决定书及送达回执各一份，被告对原告作出没收益盐堂精制盐8.057吨、罚款78307.6元的行政处罚。
本案的争议焦点为：1.被告在作出《先行登记保存证据通知书》七日内未作出处理决定，继续对涉案盐产品采取先行登记保存的行为是否可诉；2.被告在作出《先行登记保存证据通知书》七日内未作出处理决定的行为是否违法，七日后继续对涉案盐产品采取先行登记保存的行为是否违法；3.涉案盐产品是否应返还给原告。
1.被告在作出《先行登记保存证据通知书》七日内未作出处理决定，继续对涉案盐产品采取先行登记保存的行为是否可诉。
被告主张该行为是作出行政处罚具体行政行为过程中对证据的先行登记保存行为，为具体行政行为中的程序性、阶段性行为，不具有具体行政行为所具有的拘束力、确定力，不具可诉性。
依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”。《山东省盐业行政处罚程序规定》第二十三条规定“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经盐业行政主管部门负责人批准，可以对与涉嫌违法行为有关的证据采取先行登记保存措施。盐业行政主管部门对先行登记保存的证据应妥善保存，并在七日内作出以下处理决定：（一）需要进行检验或者鉴定的，予以检验或者鉴定；（二）需要复制、摄影的，及时复制或者照相；（三）对依法应予没收的，按行政处罚决定办理；（四）对依法应当移送有关机关处理的，移送有关机关；（五）经审查，依法不予没收的和不构成盐业违法行为的，解除保存，并将先行登记保存的物品证据退还当事人。处理时，应当制作《先行登记保存证据处理通知书》并注明处理原因，交付当事人。逾期未作出处理决定的，先行登记保存措施自动解除”。
本院认为，根据上述规定，被告在对涉案证据采取先行登记保存后应当在七日内作出处理决定，在七日内作出处理决定前采取证据先行登记保存行为是程序性、阶段性行为，不具可诉性。但被告在七日内未作出处理决定，对涉案盐产品继续以先行登记保存的形式而保存在其仓库，对涉案产品予以控制，致使原告丧失对涉案盐产品的占有和使用，侵犯了原告的财产权。被告实施的继续采取先行登记保存的行为是否合法对原告的财产权益产生实际影响，原告对该行为提起诉讼符合法律规定，具有可诉性。对被告的辩称本院不予采信。
2.被告在作出《先行登记保存证据通知书》七日内未作出处理决定的行为是否违法，七日后继续对涉案盐产品采取先行登记保存的行为是否违法。
《山东省盐业行政处罚程序规定》第二十三条规定“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经盐业行政主管部门负责人批准，可以对与涉嫌违法行为有关的证据采取先行登记保存措施。盐业行政主管部门对先行登记保存的证据应妥善保存，并在七日内作出以下处理决定（一）需要进行检验或者鉴定的，予以检验或者鉴定；（二）需要复制、摄影的，及时复制或照相；（三）对依法应予没收的，按行政处罚决定办理；（四）对依法应当移送有关机关处理的，移送有关机关；（五）经审查，依法不予没收的和不构成盐业违法行为的，解除保存，并将先行登记保存的物品证据退还当事人。处理时，应当制作《先行登记保存证据处理通知书》并注明处理原因，交付当事人。逾期未作处理决定的，先行登记保存措施自动解除”。该条就行政机关在采取证据先行登记保存措施后，针对不同案情如何处理进行了具体规定，目的是将登记保存的物品作为证据用记录、复制、拍照等方式及时固定，以避免事后难以取证。但行政机关根据案情作出何种处理决定均应在对证据采取先行登记保存措施之日起七日内作出，逾期未作处理决定的，先行登记保存措施自动解除。本案被告自2017年7月13日对涉案盐产品采取先行登记保存，但在七日内未作出处理决定，系程序违法，其采取的证据先行登记保存措施应自动解除。截至原告起诉之日，被告仍以采取证据先行登记保存的形式对涉案盐产品予以控制，其实施的行为实为扣押，该行为违法。
《山东省盐业行政处罚程序规定》第十五条规定“办理一般程序案件，应当在批准立案后两个月内结案；因特殊情况需要延长办理期限的，应当报盐业主管部门负责人批准，可延长一个月”。被告主张因涉案盐产品需继续作为证据使用，且已按相关规定办理了延长办案期限审批，对该盐产品的先行登记保存符合法律规定。本院认为，《山东省盐业行政处罚程序规定》第十五条是对行政机关办案期限的规定，而非对证据先行登记保存期限的规定，被告以已办理延长办案期限来混淆证据先行登记保存期限，于法无据，本院不予支持。综上，被告在采取证据先行登记保存措施七日内未及时作出处理决定，程序违法。同时，被告在采取证据先行登记保存措施七日后，继续以采取证据先行登记保存措施为由对涉案盐产品予以保存的行为违法。
3.涉案盐产品是否应返还给原告。
本院认为，本案系对被告采取的证据先行登记保存措施是否合法进行审查，至于原告是否存在被告所认定的违法事实、是否应对原告予以行政处罚、涉案盐产品是否应返还原告，不是本案的审查范围。并且，在本案审理过程中，被告以原告未取得食盐批发许可证储存涉案盐产品的行为违法为由，对原告作出了没收益盐堂精制盐8.057吨、罚款78307.6元的行政处罚决定。原告如对行政处罚认定的事实有异议，可另行主张权利。原告在本案中要求被告返还涉案盐产品于法无据，本院不予支持。
据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、被告肥城市盐务局对原告在肥城市桃都市场存储的益盐堂盐产品（具体品种数量见查明部分）在采取证据先行登记保存措施后七日内，未作出处理决定的行政行为违法；
二、被告肥城市盐务局对原告在肥城市桃都市场存储的益盐堂盐产品（具体品种数量见查明部分）在采取证据先行登记保存措施七日后，继续予以保存的行政行为违法；
三、驳回原告的其他诉讼请求。
诉讼费50元，由被告肥城市盐务局承担。
如不服本判决，可于收到判决书之日起十五日内向本院提交上诉状，并按照方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。
审 判 长 武 卉
审 判 员 吴 婧
人民陪审员 李广山
二〇一七年十二月十日
书 记 员 赵 秀