宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院民 事 裁 定 书（2017）宁03民终220号上诉人（原审原告）：杨忠举草原承包经营户。承包户代表：杨忠举，男，1952年3月21日出生，回族，大学文化，系宁夏农牧厅退休干部，住宁夏回族自治区灵武市。委托诉讼代理人：赵连忠，宁夏迪通律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。上诉人（原审被告）：灵武市白土岗乡新红村村民委员会，住所地宁夏回族自治区灵武市白土岗乡新红村。负责人：黎震军，系该村村书记。委托诉讼代理人：韩静，宁夏灵州律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。被上诉人（原审被告）：吴忠市利通区扁担沟镇人民政府，住所地宁夏回族自治区吴忠市扁担沟镇政府院内。法定代表人：马光义，系该镇镇长。委托诉讼代理人：韩辉，北京市泽元（银川）律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。原审第三人：宁夏涝河桥清真肉食品有限公司，住所地宁夏回族自治区吴忠市郭家桥乡涝河桥村。法定代表人：周学河，系该公司董事长。委托诉讼代理人：王晓栋，系该公司办公室副主任。代理权限为特别授权代理。委托诉讼代理人：张晶晶，宁夏麟祥律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。上诉人杨忠举草原承包经营户、上诉人灵武市白土岗乡新红村村民委员会（以下简称新红村）因与被上诉人吴忠市利通区扁担沟镇人民政府（以下简称扁担沟镇政府）及原审的第三人宁夏涝河桥清真肉食品有限公司（以下简称涝河桥公司）合同纠纷一案，不服宁夏回族自治区吴忠市利通区人民法院（2016）宁0302民初901号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。上诉人杨忠举草原承包经营户上诉请求撤销原判，改判支持上诉人的原审诉讼请求，且一、二审诉讼费由被上诉人扁担沟镇政府负担。事实及理由：一、原审判决认定上诉人没有提供实际履行《草原承包合同》的证据违背事实。上诉人于1989年8月27日与原灵武县白土岗乡人民政府签订《草原承包合同》，期限为长期不变，至今上诉人仍在管理、使用草原，没有任何法律、政策规定或者人民政府与上诉人协商解除该合同。根据上诉人在原审庭审中提供的多份证据证明，上诉人与原灵武县白土岗乡人民政府签订的《草原承包合同》属于50年不变的合法有效法律文书，任何单位、个人都无权改变或单方解除、撤销等。上诉人在签订草原承包合同至今已经按照合同的约定履行了管理、建设义务，依法享有获得国家对草原补助的权利。二、原审判决适用法律错误。《中华人民共和国草原法》第十六条规定的是对草原所有权、使用权发生争议，当事人协商不成的解决程序，而本案中，上诉人主张的是在合法承包草原期间，国家向草原承包户给予的禁牧补助款和他人占用草原的补偿款，并非是对草原所有权和使用权的诉讼。三、关于原审第三人灵武市白土岗乡新红村村民委员会主张的草原变林地并由其适用的诉讼主张没有证据证明，仅凭其移花接木的照片无法证明其主张。四、关于人民法院追加宁夏涝河桥清真肉食品有限公司为本案第三人，上诉人认为该公司与本案没有直接利害关系，原审追加错误。综上，上诉人的原审诉讼请求符合事实及法律规定，并有相应政策依据，原审认定事实和适用法律错误，应依法撤销，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人扁担沟镇政府辩称，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应当先确认涉案草原的补助款补偿对象，请二审依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。上诉人新红村辩称，一、原审认定上诉人杨忠举草原承包经营户未提供实际履行《草原承包合同》的证据符合客观事实。因涉案土地早在国家施行退耕还林、封山禁牧政策时就不允许放牧，而一直由新红村村民栽种柠条、浇水灌溉、精心管理，并享受国家退耕还林补助。二、土地为国有或集体所有，无论补助款还是补偿款都是基于对地上附着物的补助和补偿，涉案土地地上附着物均为新红村村民栽种管理，应当享受补助补偿款，与上诉人杨忠举草原承包户无关。三、《草原承包合同》应受我国《草原法》约束。《草原法》明确规定”草原确定给本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”。上诉人的证据缺乏生效的法定条件。综上，上诉人杨忠举草原承包经营户的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法不能成立。原审第三人涝河桥公司述称，上诉人杨忠举草原承包经营户的上诉请求与其公司无关。上诉人新红村上诉请求撤销原判，将本案发回重审或依法改判支持上诉人新红村的一审诉讼请求，且一、二审诉讼费由被上诉人扁担沟镇政府及上诉人杨忠举承包户承担。事实及理由：原审法院未查明事实，适用法律不当。首先，本案的关键问题在于上诉人杨忠举草原承包经营户与原灵武县白土岗乡人民政府签订的《草原承包合同》的效力如何认定。虽然被上诉人杨忠举草原承包经营户提供了与原灵武县白土岗乡人民政府签订《草原承包合同》，但是根据我国《草原法》规定”集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”具体到本案，经原审查明被上诉人杨忠举户籍为郝家桥乡西渠村，而涉案土地位于灵武市白土岗乡新红村，由当时的灵武县人民政府登记造册并核发使用证，为集体所有的草原。被上诉人杨忠举非涉案土地的本集体经济组织成员，要承包涉案草原须经上诉人新红村村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，故被上诉人杨忠举草原承包经营户与原灵武县白土岗乡人民政府签订的《草原承包合同》应属无效合同。且实际上在2003年涉案土地被封山禁牧后，市政府明确之前所签订的草原承包协议及借地放牧都自行终止。因此被上诉人杨忠举草原承包经营户主张涉案土地的权属无事实和法律依据。其次，原审认为”上诉人新红村虽提供了灵武市林业局于2003年支付给新红村村民退耕还林的补助款及种植柠条的相关证据，但是未提供其是涉案草原的合法使用人或者承包经营人的证据。”事实上，涉案土地就位于灵武市白土岗乡新红村，其性质就是上诉人集体所有的土地，基于此灵武市林业局才将柠条及补贴款发放给新红村村民，属于既定事实。最后，我国对土地补偿补贴采取”谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”原则，涉案土地长期以来都是由上诉人新红村村民经营管理种植柠条，浇水灌溉维护制备，被上诉人杨忠举承包经营户对涉案土地未履行任何保护建设义务。被上诉人扁担沟镇政府辩称，涉案土地为林地，不属于宁政办发（2011）19号《自治区政府转发关于建立和落实草原生态保护补助奖励机制实施方案的通知》中的补偿范围，且涉案土地从2000年开始享受退耕还林政策享受至今，不属于草原的范围。故原审判决事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请二审依法驳回上诉人新红村的上诉请求，维持原判。上诉人杨忠举草原承包经营户辩称，一、上诉人新红村认为杨忠举与白土岗乡人民政府签订的《草原承包合同》属于无效合同，但无效合同的确认需要经过法定程序，1989年其就与白土岗乡签订了的《草原承包合同》，该合同依据《草原法》和《宁夏回族自治区草原法实施条例》等相关法规签订，至今已经履行20多年，没有人提出过该合同的效力问题，直到国家对草原实施补偿，上诉人提出享受权利时新红村才提出了主张，本案中上诉人杨忠举只请求按照国家规定和天能公司占用草原承包人使用的草原给付相关费用，并不涉及合同效力问题，如果新红村认为合同属于无效，应当通过法定程序解决，不应在本案中提出。二、新红村认为2003年涉案土地被封山禁牧后，市政府明确之前所签订的草原承包合同自行终止，没有事实和法律依据。三、本案争执的标的是草原。新红村并没有证据证明涉案草原的经营权、使用权属于该村委会所有，其提出的事实理由没有证据证实，上诉请求不能成立。原审第三人涝河桥公司述称，上诉人新红村的上诉请求与其公司无关。杨忠举草原承包经营户向一审法院起诉请求：1.判令扁担沟镇政府向其支付2011年至2015年国家向草原承包经营户支付的草原禁牧补助款36万元及宁夏天能电力有限公司在其承包的草原上建设输电线路栽植塔基占用草原给付的补偿款14.7万元，共计50.7万元，且案件受理费由扁担沟镇政府负担。新红村向一审法院提出诉讼请求：1.依法判决扁担沟镇政府支付2010年至2015年期间的涉案草原（约22306亩）禁牧补助款36万元和宁夏天能电力有限公司在涉案草原建设输电线路栽植塔基的补偿款14.7万元，共计50.7万元，且案件受理费由扁担沟镇政府负担。一审法院认定事实，1988年8月6日，灵武县人民政府向灵武县郝家桥乡西渠村村民杨生岐（杨忠举的父亲，2006年去世）核发草原使用证一份，草原使用证上写明：地点白土岗乡，圈点黎山墩，300只羊。1989年8月27日，灵武县白土岗乡人民政府与杨生岐签订一份《草原承包合同》，合同约定：甲方（灵武县白土岗乡人民政府）将立山墩公有草场承包给乙方（灵武县郝家桥乡西渠村村民杨生岐）使用（因该草原承包合同原件年代较久，有粘痕及涂加之处，具体使用面积及四至界限不能确定），约定承包期限长期不变，如遇国家政策、法律变更应服从国家政策、法律规定。同日，灵武县公证处出具（1989）灵证字第367号公证书，公证书的内容为：”兹证明灵武县白土岗乡人民政府的委托代理人杨全林与灵武县郝家桥乡沈家湖村马吉忠等三户农民的委托代理人杨生岐于一九八九年八月二十七日签订前面的草原承包合同书”。2003年6月9日，灵武市林业局根据国家实施退耕还林政策制定灵林发[2003]56号《关于呈报的报告》，将退耕还林的补助款直接发给了第三人新红村村民，新红村村民在涉案草原土地上种植了柠条。为此，第三人新红村认为其是涉案草原的实际使用人。2010年行政区域变更后，涉案草原划归吴忠市。吴忠市人民政府授权扁担沟镇政府管理。2015年6月8日，吴忠市利通区五里坡奶牛生态养殖基地管理委员会根据吴忠市（2015）第5次市长办公会议纪要和利通区政府（2015）第42次常务会议纪要与第三人涝河桥公司签订《利通区五里坡生态养殖基地肉牛标准化规模养殖场建设协议书》，协议约定第三人涝河桥公司建设使用面积为2984.83亩，土地使用年限为三十年。吴忠市国土资源局就该2984.83亩设施农用地进行了审核、备案。2016年4月1日，杨忠举草原承包经营户提起诉讼，认为第三人涝河桥公司在其承包的草原土地上进行建设使用，要求第三人涝河桥公司停止侵害。2016年2月25日，白土岗乡人民政府向扁担沟镇政府函发（2016）4号《关于建议暂停兑付开发承包草原地上附着物赔偿资金的函》，认为涉案草原为国有土地，乡、村两级与个人签订草原承包合同为无效合同，建议暂停兑付开发承包草原地上附着物赔偿资金。现杨忠举草原承包经营户和第三人新红村均认为其是涉案草原的实际承包人，要求扁担沟镇政府依据宁夏回族自治区人民政府办公厅宁政办发（2011）143号文件（该文件规定每年每亩补助6元，最高补助3000亩）支付2011年至2015年五年期间的禁牧补偿款36万元，以及要求支付塔基占用草原补助款14.7万元（21个塔基，每个补助7000元）。一审法院认为，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，则承担不利的法律后果。本案中，杨忠举草原承包经营户虽提供了与原灵武县白土岗乡人民政府签订的《草原承包合同》及原灵武县人民政府核发的草原使用证，但未能提供其签订合同后对涉案草原进行实际管理、保护、建设和合理利用的相关证据，即该《草原承包合同》实际履行的证据。第三人新红村虽提供灵武市林业局于2003年支付给新红村村民退耕还林的补助款及种植柠条的相关证据，但第三人新红村未提供其使用涉案草原的合法依据。因此，杨忠举草原承包经营户和第三人新红村认为其是涉案草原的合法使用人或承包经营人，证据不足，事实不清，且双方争议的草原四至界限和权属不明。根据《中华人民共和国草原法》第十六条的规定，草原使用权有争议的，当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以向人民法院起诉。据此，杨忠举草原承包经营户和第三人新红村以民事诉讼案件直接向本院提起诉讼，与上述法律规定相悖，不予支持。第三人涝河桥公司使用的草原土地是否与原告和第三人新红村争议的草原有关联，且是否经过草原使用人同意和合法审批，需待有关人民政府处理及确权后方可认定。综上，根据《中华人民共和国草原法》第十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决：一、驳回原告杨忠举草原承包经营户的诉讼请求；二、驳回第三人灵武市白土岗乡新红村村民委员会的诉讼请求。案件受理费17740元，由杨忠举草原承包经营户负担8870元，由第三人灵武市白土岗乡新红村村民委员会负担8870元。本院经二审审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，本案中上诉人杨忠举草原承包经营户与上诉人新红村所争议的标的为涉案草原使用权即土地使用权归属，《中华人民共和国土地管理法》第十六条已明确规定：”土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”故本案争议的标的权属不明，需先经有关人民政府对土地进行确权。依照《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十条规定，裁定如下：一、撤销宁夏回族自治区利通区人民法院（2016）宁0302民初901号民事判决；二、驳回上诉人杨忠举草原承包经营户的起诉；三、驳回原审第三人灵武市白土岗乡新红村村民委员会的起诉。一审案件受理费17740元，退还一审原告杨忠举草原承包经营户及第三人灵武市白土岗乡新红村村民委员会各8870元；上诉人杨忠举草原承包经营户及上诉人灵武市白土岗乡新红村村民委员会预交的二审案件受理费各8870元予以退还。本裁定为终审裁定。审 判 长  项成文审 判 员  张 军代理审判员  刘 磊二〇一七年四月十二日书 记 员  徐 婧