广东省普宁市人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）粤5281刑初565号
公诉机关普宁市人民检察院。
被告人郭某，2015年4月起任普宁市某镇人民政府副镇长。因本案于2016年6月7日被普宁市人民检察院取保候审，同年8月24日被普宁市人民法院取保候审。
辩护人石翀，广东晨辉律师事务所律师。
普宁市人民检察院以普检诉刑诉[2016]374号起诉书指控被告人郭某犯玩忽职守罪，于2016年8月24日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，于同年11月2日公开开庭进行了审理。普宁市人民检察院指派代理检察员吴桂武出庭支持公诉，被告人郭某及其辩护人石翀到庭参加诉讼。现已审理终结。
普宁市人民检察院指控：
2015年底，杨某1承建某村的钟兴商贸城，并将该劳务承包给颜某，肖某于2016年1月向颜某承包钟兴商贸城中B2栋商品楼的二个建筑分项目，即木工模板及水泥柱混凝土浇注。后肖某又将其中的水泥柱混凝土浇注项目转包给不具备建筑资质的李某1进行施工。李某1在没有做好劳动安全措施的情况下雇用李某、唐某等人在其承建的楼房9楼施工作业，因操作过程不规范且施工条件存在严重安全隐患，致李某、唐某在物料提升机内坠落身亡。肖某、李某1因涉嫌重大责任事故罪于2016年5月20日被公安机关立案侦查并刑事拘留。
根据《广东省安全生产条例》的规定，各级人民政府及其有关部门的主要负责人对本地区、本部门安全生产工作全面负责，分管安全生产工作的负责人直接领导安全生产工作；《某镇安全生产和消防安全网格化管理有关制度的通知》中明确该镇安全生产监管工作实行网格责任人制度，各单元单元长作为网格责任人，应按照“分片包干，责任到人”的原则，开展安全生产监管工作。自该建筑工程施工以来，被告人郭某作为某镇分管安全生产工作的副镇长、钟堂单元单元长，一直没有组织、安排、带领镇政府的工作人员对该施工工地进行安全生产现场巡查、检查，没有发现该施工工地存在严重生产安全事故隐患，以致酿成2名工人死亡的生产安全事故。
普宁市人民检察院向法庭提供了中共普宁市某镇委员会出具的《郭某证实材料》、某镇单元分片的情况图、普宁市机构编制委员会的普机编[2012]82号文件、普宁市某镇人民政府普溪府[2015]11号《关于印发某镇安全生产和消防安全网格化管理有关制度的通知》、《某镇安全生产和消防安全网格化管理有关制度》、某镇区综合市场规划平面图、协议书、《关于某镇集镇区旧厂房改造的请示》、会议记录、执法文书使用登记表、肖某与李某1涉嫌重大责任事故罪案的案卷材料、证人证言、被告人供述、立案决定书、破案经过、户籍证明等证据，认为被告人郭某的行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条的规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。郭某有自首情节，提请本院依法判处。
被告人郭某对公诉机关指控的事实无异议，但对其行为是否构成犯罪不清楚，并辩称事故发生的直接原因是工人李某和唐某违规作业、人货混载，物料提升机吊篮横梁螺丝脱落，致使人员及施工设备随同吊篮从9楼坠落；杨某1、钟堂村、某镇政府是事故发生的间接原因。其行为在当中仅起间接作用，且作用轻微。请求法庭对其免予刑事处罚。
被告人郭某的辩护人提出的辩护意见是：一、公诉机关指控郭某构成玩忽职守罪的主体不能成立，郭某作为分管安全生产兼安全办主任、单元长的副镇长，对于建设工程的安全生产不具有执法检查的职责；二、郭某的安全生产领导责任（监管行为）与事故发生没有刑法的因果关系。请求法庭宣告郭某无罪。
被告人郭某的辩护人向法庭提供了普安委办[2016]54号普宁市安全生产委员会办公室文件、普宁市某镇人民政府的证明2份等证据。
经审理查明：
被告人郭某于2015年4月任普宁市某镇人民政府副镇长，分管安全生产工作兼任安全生产办公室主任，同时还任该镇钟堂单元单元长。2015年底，杨某1承建某村的钟兴商贸城，并将该工程的劳务承包给颜某。2016年1月份，颜某将钟兴商贸城中B2栋商品楼的2个建筑分项目（木工模板和水泥柱混凝土浇注）转包给不具备从事建筑活动资质的肖某。后肖某又将其中的水泥柱混凝土浇注项目再转包给同样不具备从事建筑活动资质的李某1进行施工。李某1在没有做好劳动安全措施的情况下雇用李某、唐某等人在其承建的楼房9楼施工作业。施工期间，郭某一直没有组织、安排、带领镇政府工作人员对该施工工地进行安全生产监督检查，没有发现该施工工地存在严重生产安全事故隐患。2016年5月19日，李某、唐某因违规作业以及施工设备存在安全隐患的情况下在升降机内从9楼坠地身亡。肖某、李某1因涉嫌重大责任事故罪于2016年5月20日被公安机关立案侦查并刑事拘留。
2016年6月7日，被告人郭某到普宁市人民检察院投案。
认定上述事实，有公诉机关及辩护人提供并经庭审示证、质证，本院予以确认的下列证据证明：
普安委办[2016]54号普宁市安全生产委员会办公室文件，证明：普宁市某镇“5.19”一般事故是一起生产安全责任事故。事故直接原因是：工人李某和唐某违规作业、人货混载，物料提升机吊篮横梁镙丝脱落，致使人员及施工设备随同吊篮从9楼坠落；间接原因是：（1）杨某1建筑工地存在严重安全隐患；（2）钟堂村村委会贯彻落实上级文件及会议精神不力，建筑施工安全隐患排查整治工作落实不到位，安全生产责任意识不强，安全生产宣传力度不够，隐患排查整治流于形式、走过场，未能及时发现和消除杨某1建筑工地安全隐患；（3）某镇政府在贯彻执行上级会议及有关部门关于建筑施工安全文件精神落实不到位，在“一岗双责”、“属地管理”、“管行业必须管安全”等措施不落实，建筑施工安全隐患排查整治不到位，宣传教育力度不够。
中共普宁市某镇委员会出具的《郭某证实材料》，中共普宁市委组织部的普组干[2014]145号、普组干函{2014}102号、普组干[2014]148号文件，普宁市某镇人民政府联席会议记录、某镇单元分片的情况图，证明：郭某于2014年9月25日列席普宁市某镇党委会并提名为某镇副镇长；同年10月9日，任钟堂单元单元长；同月11日，分管发改、工交、安全生产、消防、打假、食品安全、科技工作；2015年4月起任某镇副镇长。
普宁市机构编制委员会的普机编[2012]82号文件，证明：普宁市某镇机关主要职责内设机构和人员编制规定。
某镇区综合市场规划平面图、协议书、《关于某镇集镇区旧厂房改造的请示》，证明：2010年6月8日起，普宁市某镇人民政府对某镇集镇区旧厂房改造为商住区，事故发生地在厂房改造的范围内。
会议记录、执法文书使用登记表，证明：2015年1月5日至2016年5月20日，普宁市某镇关于安全生产工作的联席会议、日常安全生产的工作会议以及执法的情况，其中在2015年6月8日、2016年3月25日、2016年4月20日、2016年4月26日、2016年5月16日的联席会议中有布置对建筑领域的安全生产进行监管；郭某在2016年4月15日主持的工作会议，内容为吸取东莞市麻涌镇“4.13”龙门架倒塌事故的教训，贯彻《普宁市安全生产委员会办公室转发关于进一步做好极端天气下建筑施工等重点行业领域安全生产工作的紧急通知》的文件精神。
普宁市某镇人民政府普溪府[2015]11号《关于印发某镇安全生产和消防安全网格化管理有关制度的通知》、《某镇安全生产和消防安全网格化管理有关制度》，证明：2015年4月9日，普宁市某镇人民政府发布《某镇安全生产和消防安全网格化管理有关制度》，该制度明确镇安全生产监管工作实行网格责任人制度，各单元单元长作为网格责任人，按照“分片包干，责任到人”的原则，开展安全生产监管工作。
普宁市某镇党政办公室收文呈批表、安全生产委员会办公室文件，证明：普宁市某镇政府自2013年7月12日至2016年4月25日收到广东省、揭阳市、普宁市三级安全生产委员会办公室有关安全生产文件的情况，其中2013年7月12日收到普宁市安全生产委员会办公室《关于开展全市建筑施工领域安全隐患排查专项整治行动的紧急通知》，2016年4月25日收到普宁市安全生产委员会办公室转发《关于东莞市“4.13”龙门吊倒塌事故的紧急通报》的通知，2016年4月28日收到普宁市安全生产委员会办公室《普宁市安全生产委员会关于开展全市工程建设领域预防施工起重机械脚手架等坍塌事故专项整治工作的通知》。
普宁市国土资源局出具的存根，证明：普宁市国土资源局先后于2015年11月20日、2016年3月17日向杨某1发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令杨某1停止擅自在某镇老柑厂部分厂房用地约400平方米拆除原建筑物，开挖地基的行为。
肖某、李某1涉嫌重大责任事故罪案的案卷材料，证明：普宁市某镇“5.19”事故发生的情况。
普宁市某镇人民政府的证明2份，证明：郭某平时工作表现良好，请求司法部门对其从轻处理。
证人杨某1的证言，证明:其是普宁市某镇老柑厂附近的“三旧”改造项目（即钟兴商贸城）的开发商。2015年12月4日，他与颜某签订《工程施工合同》，将钟兴商贸城B2栋的劳务项目承包给颜某。该施工工地未取得安全生产许可证、施工许可证，听说颜某是挂靠了一家建筑公司。施工工地没有配备专职安全生产管理员，施工工人均没有经过安全生产教育培训。施工期间，他没有见过某镇政府工作人员到场进行安全生产检查。
证人颜某的证言，证明:他向杨某1承包普宁市某镇老柑厂附近的“三旧”改造项目的工程施工，其及施工队没有建筑施工资质。事故现场的物料提升机由其负责安装、维护，该提升机没有相关部门的使用许可及检测。事故发生的原因可能是提升机的钢绳出轨或者固定螺栓脱落。他不清楚在施工期间是否有相关部门到场进行安全生产检查。
证人肖某的证言，证明：发生事故的楼房是“阿辉”开发的，“阿彬”向“阿辉”承包整个建筑项目。2016年1月初，“阿彬”将其中木工模板和浇注水泥柱2个项目口头转包给他，他又口头将浇注水泥柱的项目转包给李某1。他和李某1均没有建筑施工资质，不清楚“阿辉”和“阿彬”是否有资质，也不清楚工地是否取得了安全生产许可证、施工许可证。施工作业的设备是“阿彬”提供的，包括物料提升机，该提升机没有设置任何安全防护装置。“阿辉”还雇用了郑某负责工程施工质量等。施工工人均没有经过安全生产教育培训。工地除了安全帽外，没有配备安全网、安全带等防护装备。他们包工头平时有提醒工人物料提升机不能人物混载，但有的工人为图方便乘坐提升机施工作业。2016年5月19日11时多，施工工地发生事故，两名工人随物料提升机的吊篮从9楼坠地死亡。从其到工地施工至事故发生期间，他没有见过普宁市某镇镇政府工作人员到工地开展安全生产监督检查。
证人李某1的证言，证明：2016年1月初，肖某口头将其承建的普宁市某村一楼房的浇注水泥柱项目转包给他，他雇用了李某、唐某、李某2及外号“瘳蛮子”的男子施工作业。他和李某1等分包商均没有建筑施工资质，不清楚工地是否取得了安全生产许可证、施工许可证。施工作业的设备是发包给肖某的承包商提供的，包括物料提升机，该提升机没有设置任何安全防护装置。工地上有一名负责工程施工质量的本地人。施工工人均没有经过安全生产教育培训。工地除了安全帽外，没有配备安全网、安全带等防护装备。他们包工头平时有提醒工人物料提升机不能人物混载，但有的工人偷偷乘坐提升机施工作业。2016年5月19日11时多，施工工地发生事故，两个工人随物料提升机的吊篮从楼上坠地死亡。从其到工地施工至事故发生期间，他没有见过普宁市某镇镇政府工作人员到工地开展安全生产监督检查。
证人郑某的证言，证明：2016年2月28日，他被颜喜彬雇用为普宁市某镇老柑厂附近的“三旧”改造项目工程建筑工地施工员，负责现场管理、施工质量等。该建筑工地的施工由颜喜彬负责，施工设备也由其提供，但该工地未取得安全生产许可证、施工许可证，各施工队均没有建筑施工资质。工地除了安全帽外，没有配备安全网、安全带等防护装备，物料提升机也没有设置任何安全防护装置。施工工人均没有经过安全生产教育培训。施工队的包工头平时有提醒工人物料提升机不能人物混载，但有的工人偷偷乘坐提升机施工作业。从其担任施工员起至事故发生期间，未曾见过某镇政府工作人员到工地进行安全生产检查工作。
证人詹某的证言，詹某系普宁市某镇政府镇长，证明：副镇长郭某分管镇安全生产工作，兼任镇安全生产办公室（临时机构）主任，是钟堂单元的单元长。某镇安全生产监管工作实行网格责任人制度，各单元单元长作为网格责任人，按照“分片包干，责任到人”的原则，开展安全生产监管工作。自2016年4月中旬至事故发生期间，镇政府没有对普宁市某镇镇区“三旧”改造项目的建筑工地进行安全生产检查。此期间，郭某没有向他汇报过某镇辖区内建筑工程存在安全生产的问题。
证人杨某2的证言，杨某2系普宁市某镇专职安全生产监督检查队副队长，证明：某镇副镇长郭某兼任某镇专职安全生产监督检查队队长。2016年4月，东莞市发生4.13龙门吊倒塌事故后，普宁市安全生产委员会专门转发了紧急通报，要求各镇做好辖区内建筑施工等重点行业的安全隐患排查整治工作等。他们随即将文件下发到各村，要求各村按文件要求上报，但各村均没有上报存在安全隐患的施工工地。他们平时主要对生产性场所开展安全生产检查工作，但没有对辖区内的建筑工地进行专项的安全生产监督检查工作。
证人李某2的证言，李某2系中共普宁市某镇委员会委员、钟堂单元副单元长，证明：郭某是钟堂单元的单元长，负责钟堂村安全生产等各项工作，她未曾与郭某到钟堂村检查过安全生产工作。
证人邱某的证言，邱某系普宁市某镇政府工作人员，钟堂村的包村干部，证明：郭某副镇长分管普宁市某镇的安全生产，是钟堂单元的单元长。钟堂村老柑厂附近有一个在建的“三旧”改造项目，但她不曾到该建筑施工工地开展安全生产检查。
证人刘某的证言，刘某系普宁市某镇国土所所长，证明：其多次和同事到普宁市某镇镇区“三旧”改造项目的建筑工地进行巡查，发现该工地国土手续未完善，遂先后于2015年11月、2016年3月向该工程的承包商杨某1送达了《责令停工通知书》。他未曾配合过某镇副镇长郭某对该工地的安全生产进行检查。
证人杨某3的证言，杨某3系普宁市某村治保主任，证明：在老柑厂附近的“三旧”改造项目的工程承包商是杨某1。某镇副镇长郭某曾要求村干部到该建筑工地进行安全监督检查，村干部也曾去检查，但因对建筑领域的安全生产的内容不熟悉，无法发现安全生产隐患。2016年4月起，他没有配合过郭某到该建筑工地开展安全生产监督检查工作，不清楚郭某自己是否到过该建筑工地检查安全生产工作。他不清楚《关于东莞市4.13龙门吊倒塌事故的紧急通报》的文件是否下发到村，但记得东莞市4.13龙门吊倒塌事故后，某镇镇政府专门召开会议强调安全生产。
证人杨某4的证言，杨某4系中共普宁市某村党支部书记，证明：在老柑厂附近的“三旧”改造项目的工程是杨某1投资建设的。该工程动工后，某镇副镇长郭某未曾组织人员或者带队到该施工工地开展过安全生产监督检查工作。他曾让村治保主任杨某3等人到该工地检查安全生产，但因对建筑领域的安全生产的内容不熟悉，他们只是到现场让工人注意安全而已，无法发现安全生产隐患。
证人杨某5的证言，杨某5系普宁市某村村委主任，证明：在老柑厂附近的“三旧”改造项目的工程承包商是杨某1。某镇副镇长郭某在平时安全生产检查时，有说过要安全施工，但没有告知村干部如何对建筑工地进行安全生产检查。因对建筑领域的安全生产内容不熟悉，村干部无法发现安全生产隐患。2016年4月后，他不曾配合郭某到施工工地开展过安全生产监督检查工作。
被告人郭某的供述，证明：他于2014年10月列席普宁市某镇党委会，分管安全生产工作，兼任某镇安全生产办公室主任、任钟堂单元单元长，2015年4月起任某镇副镇长。他平时的工作重点主要监督检查某镇的生产性场所的安全生产情况，排查安全隐患并落实整改。2015年4月，某镇制订了安全生产和消防安全网格化管理有关制度，他作为钟堂单元单元长，负责组织实施、指导和协调钟堂单元的安全、消防的安全、消防工作。2016年4月，因东莞市发生“4.13”龙门吊倒塌事故，普宁市安全生产委员会办公室转发了紧急通报到某镇，要求做好建筑施工等重点行业的安全隐患排查、整改等工作。他接到文件后，召开会议传达到各村，督促各村做好相关安全隐患的排查工作并如实汇报，但各村没有上报存在安全隐患的施工工地。因位于某村辖区老柑厂“三旧”改造项目的一建筑施工工地于该年3月被某镇国土执法队责令停产，而且之后没有听村干部说该工地存在安全生产隐患，加上自身工作繁忙，就疏忽没有组织、带领人员到该工地进行安全生产监督检查，以致于没有及时发现、消除该工地的安全生产隐患，酿成人员伤亡的重大事故。
立案决定书、破案经过，证明：2016年5月19日，普宁市某村钟兴商贸城建筑工程发生2名工人死亡的生产安全责任事故，普宁市人民检察院遂派员调查。同年6月7日，普宁市某镇人民政府副镇长、钟堂单元单元长郭某到检察院投案，并供述了检察院尚未掌握的其在该事故中存在玩忽职守。同日，检察院对郭某涉嫌玩忽职守罪立案侦查，并对其取保候审。
户籍证明，证明：郭某的户籍登记情况。
本院认为，被告人郭某身为分管安全生产工作、兼任安全生产办公室主任的基层人民政府副镇长，不认真履行工作职责，未能及时排除安全隐患，致使辖区内发生2人死亡的重大伤亡事故，其行为侵犯了国家机关的正常活动，已构成玩忽职守罪。依法应予惩处。公诉机关指控郭某所犯罪名成立。关于辩护人提出被告人郭某构成玩忽职守罪的主体不能成立，其不具有对建设工程的安全生产执法检查职责的辩护意见。根据《中华人民共和国安全生产法》第八条第三款的规定：乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责；《广东省安全生产条例》第五条第三款的规定：各级人民政府及其有关部门的主要负责人对本地区、本部门安全生产工作全面负责；分管安全生产工作的负责人直接领导安全生产工作；其他分管负责人在履行岗位业务工作职责的同时履行安全生产工作职责。且根据普宁市委相关组织人事文件、会议记录等书证，足以认定对本辖区内生产经营单位安全生产状况进行监督检查系郭某作为分管安全生产、兼任安全生产办公室主任的副镇长的职责。故辩护人的上述辩护意见，理由不成立，不予采纳。因郭某不认真履行工作职责，是事故发生的间接原因，其行为与事故的发生存在刑法上的因果关系，辩护人提出郭某的职务行为与事故发生没有刑法的因果关系的辩护意见，不予采纳。郭某在侦查机关尚未掌握其犯罪事实和确定其为犯罪嫌疑人时，主动投案并如实供述其罪行，是自首。鉴于事故的发生是多因一果，郭某的犯罪行为也只是间接原因之一，犯罪情节较轻，且其有自首情节，能当庭认罪，可对其免除刑事处罚。郭某提出对其免除刑事处罚的请求，予以采纳。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、《最高人民法院关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》第一条、第三条的规定，判决如下：
被告人郭某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向揭阳市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 蔡艺强
人民陪审员 赖广翔
人民陪审员 钟春如
二○二○一六年十二月六日
书 记 员 许玉旋
附相关法律条文：
《中华人民共和国刑法》
第六十七条犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。
犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
《最高人民法院关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》
第一条根据刑法第六十七条第一款的规定，犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。
（一）自动投案，是指犯罪事实或者犯罪嫌疑人未被司法机关发觉，或者虽被发觉，但犯罪嫌疑人尚未受到讯问、未被采取强制措施时，主动、直接向公安机关、人民检察院或者人民法院投案。
犯罪嫌疑人向其所在单位、城乡基层组织或者其他有关负责人员投案的；犯罪嫌疑人因病、伤或者为了减轻犯罪后果，委托他人先代为投案，或者先以信电投案的；罪行未被司法机关发觉，仅因形迹可疑被有关组织或者司法机关盘问、教育后，主动交代自己的罪行的；犯罪后逃跑，在被通缉、追捕过程中，主动投案的；经查实确已准备去投案，或者正在投案途中，被公安机关捕获的，应当视为自动投案。
并非出于犯罪嫌疑人主动，而是经亲友规劝、陪同投案的；公安机关通知犯罪嫌疑人的亲友，或者亲友主动报案后，将犯罪嫌疑人送去投案的，也应当视为自动投案。
犯罪嫌疑人自动投案后又逃跑的，不能认定为自首。
（二）如实供述自己的罪行，是指犯罪嫌疑人自动投案后，如实交代自己的主要犯罪事实。
犯有数罪的犯罪嫌疑人仅如实供述所犯数罪中部分犯罪的，只对如实供述部分犯罪的行为，认定为自首。
共同犯罪案件中的犯罪嫌疑人，除如实供述自己的罪行，还应当供述所知的同案犯，主犯则应当供述所知其他同案的共同犯罪事实，才能认定为自首。
犯罪嫌疑人自动投案并如实供述自己的罪行后又翻供的，不能认定为自首，但在一审判决前又能如实供述的，应当认定为自首。
根据刑法第六十七条第一款的规定，对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚；对于犯罪较轻的，可以免除处罚。具体确定从轻、减轻还是免除处罚，应当根据犯罪轻重，并考虑自首的具体情节。