依安县人民法院民 事 判 决 书（2015）依民初字第537号原告张文秀，住黑龙江省依安县。委托代理人刘文献，黑龙江鹏昊律师事务所律师。被告依安县中心镇丰收村民委员会，住所地依安县中心镇丰收村。组织机构代码56063XXXX。法定代表人张云鹏，该村委会主任。委托代理人刘志彬，黑龙江京诺律师事务所律师。原告张文秀与被告依安县中心镇丰收村民委员会（以下简称丰收村委会）土地承包合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告张文秀及其委托代理人刘文献，被告丰收村委会法定代表人张云鹏及其委托代理人刘志彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张文秀诉称：2012年初，被告丰收村委会因建设农民公寓楼欠款，经被告丰收村委会及村民代表大会研究通过，并报中心镇政府审批同意，将村里机动地公开竞价发包，期限15年（2013年至2027年），承包费一次性交齐。原告作为本村村民，按照被告丰收村委会公开举行的竞拍程序，参与竞拍并最终竞拍成功，取得了该承包地中的30亩地的承包经营权，并于2012年3月20日交纳了全部承包费60000元。2013年、2014年，原告依法耕种了以上承包地，2015年4月，被告丰收村委会告知原告以上承包地要重新发包，原告对此无法理解，原告认为被告无权随意解除经民主议定程序公开竞价发包的土地承包合同，故原告诉至法院，请求确认原告与被告之间的土地承包合同合法有效。被告丰收村委会辩称：被告请求法院判决原、被告之间的土地承包合同无效，不应当继续履行，并判决原告按照每亩每年470元价格补交已经侵占3年的承包费，理由如下：一、《民法通则》第五十五条规定民事行为应当具备下列条件，…（二）行为人意思表示真实…，向原告发包土地的行为不是丰收村委会真实意思表示，该民事行为依法应属无效。二、该发包程序没有经过村民代表表决，没有经两委班子讨论通过。原告提供的《两委班子会议》是张某某让会计单某某手写的，根本没有召开。《两委会议》也是不是真实的，兰某某书记根本没有主持召开该会议，上面也没有兰某某书记签字和其他人员签字。《两委班子.群众代表大会》上面签字人员不是应当参加会议的村民代表，大部分是普通村民，人数上不具备村民代表大会的人数，这些会议记录均无效。假设该会议记录是真实有效的，上面体现的是向镇打申请报告，县批准同意方可发包，但是此后镇、县两级政府主管部门均没有同意该发包行为，所以无效。原告举证的会议记录因违反下列法律规定而无效：《农村土地承包法》第十八条第三、四款规定，承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；…《物权法》第五十九条规定农民集体所有的动产和不动产属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定（一）土地承包方案…《村民委员会组织法》第二十二条召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。第二十四条涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：…（四）土地承包经营方案。第二十六条第二款村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。第二十八条召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。三、发包程序没有报镇政府经管中心批准，时任中心镇镇长闫某某和在2012年1月16日张某某提交发包土地《申请报告》上签字批示请协调办理，意思是要求交经管中心等相关部门依规定审查办理，不是同意并批准发包。之后张某某将这份《申请报告》再交到经管中心时，经管中心因为发包价格低、超出规定年限不符合相关法律法规和政策的规定等原因没有批准同意该土地发包，是副主任张某某违规私自操作进行的发包程序并与原告签订了合同。四、被告丰收村委会没有与原告张文秀签订土地承包合同书，张某某出具的《收据》没有村委会盖章，没有村法定代表人兰某某签字，更没有请示镇政府主管部门同意，是张某某个人行为，对村委会没有约束力，村委会没有履行义务。五、张某某为原告出具的《收据》至今因违规操作没有入账，上面体现承包机动地2013-2027年15年承包期，30亩每垧2000元，即每年每亩133.33元，该价款不足市场价（每亩约500元）的三分之一，甚至达不到树影地的一半价格，价格过低，严重损害了村集体经济利益，结合原告没有与村主任签订合同，没有将此款交纳到村委会财务人员，属于恶意承包行为。《合同法》第五十二条第（二）项恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益应属于无效。第五十九条规定当事人恶意串通因此损害国家、集体或第三人利益的，因此取得的财产应当收归国家所有或者返还集体、第三人。《民法通则》第六十一条第二款规定双方恶意串通，实施民事行为损害国家的、集体的或者第三人的利益的，应当追缴双方取得的财产，收归国家、集体所有或者返还第三人。第七十四条规定集体所有的土地…，由…农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。…集体所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、……六、会议记录和竞拍记录体现的以承包费偿还工程款的说法也是违反省市县政府相关村级财务管理政策的。依办发[2012]8号文件规定，机动地的承包费由村委会财务人员经办，收取的承包费按照农村集体三资代理的有关流程及时上交乡镇集体三资代理服务中心，纳入账内核算，不得坐支、转移、私设小金库或挤占、挪用。七、机动地发包规定是村机动地的承包期限原则上为一年，但最长不得超过三年，该收据上发包期限15年因违反该规定无效。八、被告丰收村委会副主任张某某因其一手操作的该发包行为已经被依安县政府确认为破坏社会主义市场经济，属于违法违规的行为，并给予党纪处罚，依安县政府部门同时要求纠正该低价发包行为，在2015年春耕前在中心镇政府主持下，村委会已经对其他承包方予以纠正，纠正的方式主要是自实际经营之日起补交差价款到每年每亩470元承包费，原告应在纠正范围之内，原告至今没有补交。九、本次答辩和举证是经村委会调查了解实际情况后并报请镇政府准许的，请求法院以本次书面答辩、庭审陈述和质证观点为准。综上，原告与中心镇原丰收村委会达成的口头土地承包合同在形成时就不是被告丰收村委会的真实意思表示，在形成程序上、内容上，都违反法律法规和政策的相关规定，特别是损害了村集体利益，给村委会和当地政府带来了不稳定因素，请求法院依法认定该口头合同无效，并判决不再继续履行该合同。本案双方争议的焦点：被告丰收村委会发包机动地的行为是否符合法律规定，原、被告之间达成的口头土地承包合同是否合法有效，应否继续履行。对于原、被告提交的证据，经庭审质证，本院对证据作如下分析认证。一、关于中心镇原丰收村委会、原庆祝村委会、原庆荣村委会合并为丰收村委会后村里事务处理的问题：原告向本院举示了中心镇新农保统计表1份、中心镇原庆荣村使用依安县中心镇庆荣村民委员会公章处理村里事务文件2份、2011年3月1日中心镇原庆荣村村委会会议记录1份，用以证实中心镇原丰收村委会与原庆荣村委会虽然名义合并，但实际上并未合并，对内仍然是单独处理各村事务的事实。被告丰收村委会称中心镇原丰收村委会、庆祝村委会、庆荣村委会三村于2001年合并为被告丰收村委会，对外以被告丰收村委会名义从事组织管理行为，原告提交的以上证据与本案无关联。本院认为，2001年，依安县中心镇政府为响应政策，将中心镇原丰收村委会、原庆祝村委会、原庆荣村委会三村合并为被告丰收村委会，自此中心镇原丰收村委会、原庆祝村委会、原庆荣村委会已经不存在，并且不具有法律上的独立地位，对外只能以被告丰收村委会名义从事民事或其他行为，至于中心镇原丰收村委会、原庆祝村委会、原庆荣村委会如何处理村里事务，是单独处理还是由合并后被告丰收村委会统一处理，属于被告丰收村委会内部管理问题，系实际运行中的内部操作问题，或许是为了便于管理或者便于工作开展，但无论怎样，并不影响被告丰收村委会在法律上的独立地位以及法律所赋予的统一处理村里事务的地位，否则将三村合并就失去了意义，故本院对原告提交以上证据的真实性予以确认，对原告欲证明的问题不予确认。二、关于是否经过民主议定程序并报上级主管部门批准的问题：原告向本院举示了三份证据：一、被告丰收村委会（合并后大丰收村）两委班子会议记录、中心镇原丰收村委会（小丰收村）两委班子、两委班子群众代表会议记录各1份，用以证实原告承包的机动地经过被告丰收村委会两委班子讨论通过，被告向外发包机动地经过了民主议定程序，并且该记录上明确记载了承包期限15年、承包价格30000元/公顷，16位村民代表签字确认的事实；二、中心镇政府盖章的请示报告一份，用以证实被告发包机动地经过中心镇政府审批同意，该报告中明确记载将机动地发包15年，中心镇政府镇长闫某某和签字同意并加盖中心镇政府公章的事实。被告向本院举示了五份证据：一、丰收村委会2011年-2014年度村民代表成员名单（加盖镇政府主管部门印章），证明：原告提交的丰收村委会关于发包土地召开表决会，会议记录上体现的参会成员绝大部分不是村民代表，该表决不具有村民代表表决的法律效力；二、被告丰收村委会时任村主任、支部书记兰某某书面证言，证明当时兰某某作为被告丰收村委会两委班子一把手没有组织和参加向原告发包土地的两委班子会议；三、丰收村会计单某某出庭证言，证明：1、2012年1月10日的会议记录是自己按照村委会副主任、副书记张某某的要求私下写的，当时根本没有召开这个会议；2、另外两份会议记录上面的参会人员不是当时的村民代表；3、证实原告向丰收村委会交纳土地承包费，但是由于违反村级财务管理规定，也没有下账，镇经管中心对原告承包费没有入账；四、中心镇前任镇长闫某某和的证言、中心镇经管中心出具的《有关丰收村2012年初报请发包机动地15年的情况说明》，证实2012年1月16日在丰收村委会发包土地《申请报告》上签字，不是同意并批准，而是要求经管中心等相关部门依法、依规定审查，中心镇政府经管中心没有同意该发包请求，理由：1、向原告发包土地违反了机动地原则上一年一发包，最多不能超出三年的规定；2、违反了发包必须经村委两委会议、村民代表会议通过后报经镇政府、县政府有关部门审核公示后方能执行的规定程序；3、发包土地价格过低，损害村集体利益。本院认为，第一、对于证人兰某某、闫某某和的证言，因二证人未出庭质证，经本院示明后被告表示二证人不能出庭，因无法核实证言的真实性，故本院对二证人证言不予确认；第二、对于被告丰收村委会2011年-2014年度村民代表成员名单，因该名单系根据《村民自治组织法》的相关规定由村民选举产生，并加盖了中心镇政府公章，该名单上的村民代表享有法律赋予的村民代表效力，本院对该村民代表名单予以确认；第三、对于证人单某某出庭证言，因该证人系中心镇原丰收村委会会计，实际参与了研究土地发包、土地发包竞价的过程，并且系中心镇原丰收村委会召开会议的记录人，原告虽对该证人证言有异议，但并未提供反驳证据，本院对该证人证言予以确认；第四、对于原告提交的申请报告以及被告提交的中心镇经管中心出具的《有关丰收村2012年初报请发包机动地15年的情况说明》，因该申请报告中明确表述为请协调办理，既未表述为同意，也未表述为不同意，而被告提交的中心镇经管中心的情况说明一方面承认原告提交的申请报告的真实性，另一方面对被告丰收村委会的申请报告明确表述不能审批，鉴于中心镇经管中心系村级土地管理的指导部门、农业三资程序运行的实际操作部门，其所出具的情况说明符合法律规定及政策规定，故本院对原告提交的申请报告的真实性予以确认，对原告欲证明的问题不予确认，对被告提交的中心镇经管中心情况说明予以确认。综上，中心镇原丰收村委会虽然召开了两委班子会议、两委班子群众代表大会，但此时中心镇原丰收村委会在法律上已经不具有独立的主体资格，其应当按组织原则将研究的事务报由被告丰收村委会统一研究决定，并且由被告丰收村委会召开符合法定人数参加的村民代表大会，中心镇原丰收村委会伪造被告丰收村委会两委班子会议记录，中心镇原丰收村委会发包机动地未经被告丰收村委会召开村民代表大会统一研究讨论，严重违背民主议定程序，并且中心镇原丰收村委会的申请并非被告丰收村委会的真实意思表示，亦未得到中心镇政府的审批同意，故本院对原告提交的中心镇原丰收村委会两委班子、两委班子群众代表会议记录的真实性予以确认，对原告用两份会议记录欲证明的问题不予确认，对原告提交的被告丰收村委会两委班子会议记录不予确认。三、关于是否是经过公开竞价发包、合同是否有效的问题：原告向本院举示了两份证据，一、2012年1月18日土地竞拍记录、2012年2月20日第二次土地竞拍情况各1份，用以证实原告承包的机动地是通过正常合法的程序竞拍进行的，原告通过竞拍取得该机动地的承包经营权，第二次竞拍情况主要记载了地块及竞拍过程的事实；二、交款收据1份，用以证实原告承包被告机动地亩数、期限以及一次性交足承包费的事实；三、2011年3月1日中心镇原庆荣村村委会会议记录1份，用以证实原告承包的机动地价格符合市场价格的事实。被告向本院举示了三组证据：（一）、依安县政府、依安县委员会、纪检委、监察局的相关文件：1、依办发【2012】8号《关于加强农村集体经济组织机动地管理的通知》。该文件第五、六、七条规定了机动地发包流程和承包费交纳核算的管理方式，本案原告的土地发包不符合该规定。2、《关于进一步加强农村三资管理的通知》。该文件第五条载明发包机动地不得超过三年，不得以地抵债、以地抵账，一经发现坚决纠正，追究有关人员失职行为，而向原告发包机动地违反了该文件规定。3、依纪发【2013】11号《关于印发的通知》。该文件第7页规定了三资包括发包收入，资源包括村集体所有土地，相关要求规定使用村委会公章先由村支部书记，村委会主任提出申请，由镇经管中心主任审核、签字，最后镇纪委书记审批、签字方可使用。（二）、1、依安县纪律检查委员会文件依纪决【2014】35，即《关于给予张某某同志党内严重警告处分的决定》，2、中心镇《关于给予张某某同志党内严重警告处分的请示》，3、依安县纪委关于纠正张某某同志违规发包土地的文件。证明：由于时任丰收村委会支部副书记、副主任张某某在2012年向原告发包土地的行为，违反了相关规定，构成了破坏社会主义市场经济秩序，给予党内严重警告处分，并要求纠正张某某低价发包土地的违规行为，纠正方式是让承包方自合同开始履行时间按照市价向村委会补足差价。（三）、1、丰收村委会和镇经管中心共同出具的《说明》，证明：原告所签订的土地合同和土地承包实际情况，村委会和镇政府没有存档和备案，也没有收到原告的土地承包费。2、2011年至2014年丰收村委会发包机动地记账凭证和、零散地发包明细表、收据共11页，体现：当年土地发包最低价是每亩200元（仅有一个农户），最高价是每亩460元，其余价格为每亩333元和400元。3、2015年至2017年丰收村委会发包机动地记账凭证和收据共16页，体现2015年丰收村发包机动地每亩470元。本组证据（二）和（三）共同证明：（1）向原告发包的地块价格低于当年市价二分之一，损害了村集体利益；（2）当年与原告情况相同的承包方已经向丰收村委会补交了承包费，补交后每年每亩达到470元。4、中心镇经管中心出具的《有关丰收村2012年初报请发包机动地15年的情况说明》。证明：被告丰收村委会提出的向原告发包土地的申请，中心镇政府经管中心没有同意该发包请求，理由：1、向原告发包土地违反了机动地原则上一年一发包，最多不能超出三年的规定；2、违反了发包必须经村委两委会议、村民代表会议通过后报经镇政府、县政府有关部门审核公示后方能执行的规定程序；3、发包土地价格过低，损害村集体利益。本院认为，（一）、对于被告提交的证据依安县纪律检查委员会《关于给予张某某同志党内严重警告处分的决定》--依纪决【2014】35号、中心镇《关于给予张某某同志党内严重警告处分的请示》、依安县纪委《关于纠正张某某同志违规发包土地》的文件，张某某同志系被告丰收村委会副书记、村委会副主任，其任职期间违规发包中心镇原丰收村委会机动地，其行为受到依安县纪委、中心镇党委党内严重警告处分，系中国共产党对党员领导干部违反党的规章、纪律的一种处分，但该处分属于事后救济，并且系内部处分，并不必然导致对外签订的合同无效，合同的效力应依据相关法律法规予以确认，故本院对该组证据的真实性予以确认，对被告欲证明的问题不予确认；（二）、对于被告提交的依办发【2012】8号《关于加强农村集体经济组织机动地管理的通知》、依纪发【2013】11号《关于印发的通知》、《关于进一步加强农村三资管理的通知》，以上三份文件均系内部管理，即依据党章、党纪对党员领导干部的行为进行监督、管理，是对行为人作出行为前的一种限制，行为人如果超出这种限制作出了具体行为应该严格按照规定对行为人予以处分，但是无论是事前限制也好，还是事后处分也罢，两种结果都不会必然导致合同无效，合同的效力应依据相关法律法规予以确认，故本院对该组证据的真实性予以确认，对被告欲证明的问题不予确认；（三）、对于被告丰收村委会和中心镇经管中心共同出具的《说明》、中心镇经管中心出具的《有关丰收村2012年初报请发包机动地15年的情况说明》，张某某系被告丰收村委会副书记、副主任，原告对其经手进行土地发包的行有理由相信系被告丰收村委会的意思表示，并且给原告出具了收据，至于被告丰收村委会是否收到承包费以及承包费是否纳入集体账户统一管理，这些与原告方无关，原告方也无权干涉，故本院对被告举示的《说明》、《情况说明》真实性予以确认，对被告欲证明的问题不予确认；（四）、对于被告提交的2011年至2014年丰收村委会发包机动地记账凭证、零散地发包明细表、收据共11页、2015年至2017年丰收村委会发包机动地记账凭证和收据共16页，原告提交了2011年3月1日中心镇原庆荣村村委会会议记录，因土地发包价格与承包年限、地块、地力等多种因素相关，不同地块、不同承包年限、不同地力的土地承包费不具有可比性，故本院对原、被告提交的以上证据的真实性予以确认，对原、被告欲证明的问题均不予确认；（五）、对于原告提交的2012年1月18日土地竞拍记录、2012年2月20日第二次土地竞拍情况、收据，被告提交的证人单某某证言已经证实该两次竞拍的真实性，原告虽未与被告丰收村委会签订书面土地承包合同书，但是双方已经达成口头承包协议，且此次承包过程系由被告丰收村委会副书记、副主任张某某主持，并且中心镇原丰收村委会公开进行竞价发包，原告有理由相信该竞价发包机动地的行为系被告丰收村委会的真实意思表示，而且原告系通过公开竞价的形式取得30亩机动地15年的承包经营权的，并且原告一次性足额交纳承包费60000元，按照法律规定，合同是否有效一方面看是否为双方的真实意思表示，另一方面看是否违法，本案中，被告丰收村委会虽称该土地承包合同非其真实意思表示，但是被告丰收村委会副书记、副主任张某某的行为已经构成表现代理，被告虽称发包给原告的机动地价格过低、期限过长损害集体利益，但是原告承包的机动地系通过公开竞价取得的，中心镇原丰收村委会村民均享有平等竞价权利，至于期限以及价格在公开竞价中均已公布，不能以此认定损害集体利益，故本院对原、被告达成的口头土地承包合同予以确认。对于原、被告双方提交的以上全部证据，本院认为，公章使用系被告丰收村委会以及中心镇政府内部管理问题，依安县纪委、中心镇党委对被告丰收村委会副书记、副主任张某某同志的处分系内部处分，村委会合并应当以合并后的村委会为主体从事民事或其他行为，原村委会已经不具有法律上的独立地位及独立人格，但是所谓的土地承包方案需经被告丰收村委会集体讨论通过，是指以家庭为单位的土地承包方案，而非本案中所涉及的机动地承包方案，本案中所涉及的机动地不受民主议定程序的限制，并且原告一次性交足了承包费，并已实际耕种三年，因此，本院认定原、被告之间达成的口头土地承包合同有效。通过原告陈述、被告答辩及对以上证据的分析与认证，本院可认定以下事实：2012年1月10日，中心镇原丰收村委会召开两委班子、两委班子群众代表会议，研究讨论公开竞价发包村里机动地以偿还建楼欠款事宜，中心镇原丰收村委会研究通过后未报被告丰收村委会集体讨论，被告丰收村委会副书记、副主任张某某将中心镇原丰收村委会的研究方案报中心镇政府审批，时任中心镇政府镇长闫某某和同志批示请协调办理，并在申请报告上加盖中心镇政府公章。被告副书记、副主任张某某将闫某某和镇长的批示报到中心镇经管中心时，中心镇经管中心以发包期限过长、损害集体利益以及未经法定程序通过为由未审批。2012年1月18日，中心镇原丰收村委会组织第一次竞拍，原告张文秀以60000元竞拍到30亩机动地15年（2013年至2027年）承包经营权，2012年3月20日，原告一次性交纳30亩机动地15年（2013年至2027年）承包费60000元，被告丰收村委会副书记、副主任张某某给原告出具收据1张。2015年，被告丰收村委会以发包给原告的机动地未召开村民代表大会以及承包价格低、承包期限长等损害村民利益为由要求解除原、被告之间的口头土地承包合同，原告诉至法院要求确认口头土地承包合同有效，并继续履行合同。本院认为：中心镇原丰收村委会作为合并村，在法律上该村委会已经不存在，且对外不具有独立的主体资格，中心镇原丰收村委会事务应由合并后的被告丰收村委会决定，中心镇原丰收村委会无权单独表决合并后的被告丰收村委会村级事务，原告通过竞拍方式取得机动地承包经营权并与中心镇原丰收村委会达成了口头土地承包合同，关于合同的效力，一方面是意思表示是否真实，另一方面是否违法，本案中，被告丰收村委会副书记、副主任张某某主持并公开竞拍机动地，原告有理由相信被告丰收村委会副书记、副主任张某某对外发包机动地的行为系被告丰收村委会的意思表示，原告作为本村成员，承包本村机动地并不受民主议定程序的限制，因此并不违反法律的禁止性规定，至于原告承包机动地的价格、期限系通过公开竞价确定的，亦不违反法律规定，现原告一次性交纳承包机动地的承包费，并已实际耕种三年，故本院对原告要求确认与被告丰收村委会达成的口头土地承包合同有效并继续履行的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款（五）项、《中华人民共和国物权法》第五十九条、《中华人民共和国土地承包法》第十八条第一款（三）项、第四十五条、第四十八条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条、第二十四条、第二十六条、第二十八条之规定，判决如下：原告张文秀与被告依安县中心镇丰收村民委员会达成的口头土地承包合同有效。案件受理费100元，保全费520元，由被告依安县中心镇丰收村民委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院。审 判 长  尹志尖人民陪审员  周宝芝人民陪审员  赵连明二〇一六年三月三十日书 记 员  李兴竹