湖北省十堰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂03行终18号
上诉人（一审原告）刘俊峰，翻译。
委托代理人：张富龙，湖北三丰律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被上诉人（一审被告）丹江口市房地产管理局。住所地：丹江口市车站路。
法定代表人：赵成波，该局局长。
委托代理人：李文杰，系该局副局长。代理权限：一般代理。
委托代理人：陶静宏，湖北延津律师事务所律师。代理权限：代为承认、变更诉讼请求，进行和解，提起反诉，代收法律文书等特别授权。
第三人李香平。
上诉人刘俊峰因房屋登记一案，不服湖北省丹江口市人民法院（2015）鄂丹江口行初字第00016号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成由审判员宋志彪担任审判长并主审，审判员林敏、审判员郭霞组成的合议庭，于2016年4月19日公开开庭审理了本案，上诉人刘俊峰及其委托代理人张富龙，被上诉人丹江口市房地产管理局（以下简称丹江口房管局）的委托代理人李文杰（副局长）、陶静宏，一审第三人李香平到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
一审法院查明，刘俊峰与第三人李香平的丈夫刘汇江是同胞兄弟关系，两兄弟的生母是刘兰芳。刘兰芳是丹江口市太山庙小学的退休教师，本案讼争的房屋是以刘兰芳的名义在丹江口市太山庙小学购买，可以享受优惠政策。该房屋已由丹江口市太山庙小学抵给实际施工人李元安，由其出售的房款作为其建房工程款。该房屋面积131.36平方米，购房款71763元。其中第三人李香平支付30000元，刘汇江从其母亲刘兰芳处拿现金41763元，与李香平一起交给实际施工人李元安。2002年8月3日，刘汇江持李元安出具的房款收据在丹江口市太山庙小学以刘兰芳的名字签订购房合同并变更房款收据，经办人刘汇江。2004年12月，刘兰芳以刘俊峰未婚为由，要求第三人丈夫刘汇江将房产证办在刘俊峰名下。同年12月14日，第三人丈夫刘汇江到丹江口市太山庙小学变更了房屋买卖合同，将该房屋买受人刘兰芳变更为刘俊峰，该合同中“买受人刘俊峰”的名字是第三人丈夫刘汇江代写的。2005年1月21日，第三人按照其婆婆刘兰芳的授意到丹江口市房产局申请办理房产证，将该房屋登记在刘俊峰名下（第三人未取得授权委托书）。丹江口市房管局于2005年2月28日登记完毕。2009年5月31日，第三人去丹江口市房管局处领取刘俊峰的房产证时，未出示刘俊峰的委托书，该局工作人员操霞出面证明第三人李香平是刘汇江的妻子，是刘俊峰的嫂子。二人在丹江口市房管局颁发的房产证缮发证情况记载领证人栏中填写了“操霞、李香平”后，第三人李香平从丹江口市房管局处将登记在刘俊峰名下的丹房权证城区自第12**号房产证领走，并出租了该房屋，收取房屋租金。2011年9月，刘俊峰在昆山购房需要资金，让其母亲刘兰芳回丹江口筹款，欲将刘俊峰在襄樊的房产和丹江口的登记在刘俊峰名下的这套房子一并出售无果，短时间又无法筹到款。因刘兰芳（生于1939年8月15日，时年73岁）年事已高，让第三人丈夫刘汇江协助借款，并将借款汇入刘兰芳在上海的账户上，用于刘俊峰在昆山购买房屋。为缓解刘俊峰还款压力，2011年12月25日刘兰芳私自将太山庙小学的房子以18万元卖给长子刘汇江，并在其舅舅刘先龙的见证下刘兰芳以刘俊峰的名义与刘汇江签订房屋买卖合同。双方约定：刘汇江付款10万元，房屋交由刘汇江使用，房产证变更为刘汇江后再支付刘俊峰8万元。2011年12月27日，刘汇江分别支付给刘兰芳20000（购房定金）元和70000元现金，刘兰芳出具2张收条，收条上有刘兰芳和刘俊峰的名字，还有见证人刘某的签名。2012年4月29日，刘汇江给刘兰芳在邮政储蓄银行账户存款4500元（有存款凭条），同年7月11日，刘汇江交给刘某30000元现金，由其给刘兰芳在湖北农商银行一卡通账户上存款30000元（有存款凭条和刘某的说明）。刘汇江共支付刘兰芳购房款124500元。2012年4、5月份第三人出资将该房屋由家庭用房改造成商业用房后再次出租收取租金。2013年3月29日，第三人丈夫刘汇江到丹江口市房管局处办理房屋过户手续，被告方工作人员发现刘俊峰多次索要的（1221）号房屋所有权证在其哥哥刘汇江手中。后丹江口市房管局将该证收回。
2012年11月刘俊峰到丹江口市房管局领取自己的房产证无果，于2012年11月8日，在《十堰日报》上刊登遗失声明“刘俊峰不慎遗失房屋所有权证，房产证号为12**，特声明作废”。刘俊峰多次从上海、昆山等地回丹江口找丹江口市房管局口头或书面申请领取自己的房产证，并于2013年4月24日，刘俊峰向丹江口市房管局递交了补发房产证的申请。丹江口市房屋产权产籍监理所于2013年4月25日给刘俊峰出具告知书：刘俊峰同志，你于2012年11月8日在《十堰日报》上登房屋所有权证（1221）遗失声明，未到我所办理补登手续；2013年3月29日，刘汇江持该房屋产权证（1221）来我所办理转移登记手续，并提供相关资料，与你所登报遗失情况有误，特告知。加盖有丹江口市房屋产权产籍监理所公章。2013年5月10日，丹江口市房管局给刘俊峰出具了《不予办理告知书》载明：刘俊峰同志，你的房屋所有权证目前为刘汇江、李香平所持有，拟提出的房屋所有权证（1221）遗失补正业务经审查与事实不符，不予办理该业务。特此告知！加盖有丹江口市房地产管理局产权交易业务受理专用章。2013年6月13日，丹江口市房管局向刘俊峰出具了李香平、操霞签字领取房产证的复印件。同年7月4日，丹江口市住房和城乡建设局（以下简称：丹江住建局）给信访人书面答复意见：建议刘俊峰到法院提起司法诉讼，来解决其家庭纠纷。若对此答复意见不服，可在收到之日起30日内向政府信访办提出复查请求，也可通过其他途径（诉讼、仲裁、行政复议）主张权利。次日，丹江住建局将该答复意见送达给刘俊峰母亲刘兰芳。后刘俊峰多方信访投诉，在相关部门的督办下，刘俊峰于2014年5月19日在丹江口市房管局领取到（1221）房屋产权证。2015年8月20日，刘俊峰向丹江口市房管局提出违法发放《房屋所有权证》国家赔偿申请书，要求确认被申请人丹江口市房管局发放丹房权证城区字第号房产所有权证的行政行为违法；请求赔偿因违法发放的具体行政行为给申请人造成的直接损失86051元。丹江口市房管局于同年8月31日给刘俊峰出具了《关于刘俊峰申请国家赔偿有关问题的答复》认为：按照国家法律规定，你提出申请要求赔偿，丹江口市房管局是被申请人，无法对你的申请进行确认。建议你到人民法院提起诉讼，确认发放行为违法，并赔偿损失。我局将依据法院判决处理你所提出申请事项。
另查明，2015年7月20日，丹江住建局对信访人刘俊峰反映丹江口市房管局未按规定发放房产证，给予丹江口市房管局通报批评，对丹江房产局产权交易所通报批评并向局党委作出书面检查。
一审法院认为，根据《城市房地产权属登记管理办法》（以下简称：《办法》）第八条第二款规定：直辖市、市、县级人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内的房屋权属登记管理工作。因此，丹江口市房管局具有本行政区域内房屋权属登记的法定职责。该《办法》第十三条还规定：权利人（申请人）申请登记时，应当向登记机关交验单位或者相关人的有效证件。代理人申请登记时，除向登记机关交验代理人的有效证件外，还应当提交权利人（申请人）的书面委托。本案中第三人李香平在为刘俊峰申请办理和领取丹房权城区字号房产证时，丹江口市房管局未尽合法的审查义务，在没有权利人刘俊峰出具的授权委托书的情况下，仅凭其工作人员证明（并签名）第三人李香平是刘俊峰的亲属（嫂子），就将权利人刘俊峰所有的丹房权城区字号房产证发放给第三人李香平，丹江口市房管局的发证行为违法。刘俊峰要求确认丹江口市房管局发放丹房权城区字号房产证的行政行为违法的诉讼请求，于法有据，予以支持。刘俊峰要求丹江口市房管局赔偿因违法发放房产证造成的公告费400元、交通费损失1457元，是刘俊峰客观存在的直接损失，丹江口市房管局应当承担赔偿责任。刘俊峰要求丹江口市房管局赔偿房屋租金损失的请求，与丹江口市房管局行政行为没有因果关系，不予支持。虽然庭审查明第三人对本案讼争的房屋长期占有、处分、收益，损害了刘俊峰的合法权益，但刘俊峰没有主张解决与第三人之间的民事纠纷，本案不作处理。刘俊峰可以另行主张权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作了之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。丹房权城区字号房产证的登记时间是2005年2月28日，第三人领取该证的时间是2009年5月31日，丹江口市房管局告知刘俊峰的房产证被他人领走并提供领证人签名复印件的时间是2013年6月13日。因此，丹江口市房管局及第三人提出本案已超过起诉期限的辩解理由，不予采纳。刘俊峰在本案庭审结束后提出增加的诉讼请求，不符合相关法律规定，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条至规定，判决如下：一、确认丹江口市房地产管理局将刘俊峰的丹房权证城区字第号房产所有权证发放给第三人李香平的行政行为违法；二、限丹江口市房地产管理局在本判决生效之日起30日内赔偿刘俊峰公告费、交通费损失1857元；三，驳回刘俊峰的其他诉讼请求。案件受理费用2000元，由丹江口房管局负担。
上诉人刘俊峰上诉称，1、一审法院遗漏具体行政行为的合法性审查事项，请求二审法院给予确认。上诉人要求发证行为违法，发放行为自2009年5月31日至2014年5月19日结束，持续近5年的时间。2、一审判决认定事实错误，一审法院经审理查明的事实，完全照搬李香平答辩状内容，但李香平陈述的事实大部分是虚构，且缺乏证据印证。3、一审判决程序错误，一审法院只需对行政行为的合法性进行审查，没有必要对民商法调整的法律关系在行政诉讼中予以解决。4、上诉人的损失是客观存在的，理应国家赔偿。上诉人因无法持有自己的房产证不能办理抵押贷款以解决在上海购房违约的燃眉之急，万般无奈，举借高利贷，同时上诉人母子辗转奔波于上海和丹江口，产生了巨大的误工费损失，因无法行使所有权也导致租金损失，上述损失与丹江口市房管局违法发证行为有直接因果关系，理应赔偿。
被上诉人丹江口市房管局辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人要求赔偿房屋租金损失与被上诉人的行政行为没有法律上的因果关系，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
第三人李香平述称，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
一审判决对涉案房产涉及的民事法律关系方面证据和事实的认定，因上诉人刘俊峰有异议，且与本案丹江口市房管局发证行为合法性审查无关联，本院不予认可。本院对一审判决认定的下列事实予以确认：2005年1月21日，第三人李香平按照其婆婆刘兰芳的授意到丹江口市房管局申请办理房产证，将该房屋登记在刘俊峰名下。丹江口市房管局于2005年2月28日登记完毕。2009年5月31日，李香平去丹江口市房管局处领取刘俊峰的房产证时，未出示刘俊峰的委托书，该局工作人员操霞出面证明李香平是刘汇江的妻子，是刘俊峰的嫂子。二人在丹江口市房管局颁发的房产证缮发证情况记载领证人栏中填写了“操霞、李香平”后，李香平从丹江口市房管局处将登记在刘俊峰名下的丹房权证城区自第12**号房产证领走，并出租了该房屋，收取房屋租金。2012年11月刘俊峰回到丹江口市房管局领取自己的房产证无果，于2012年11月8日，在《十堰日报》上刊登遗失声明“刘俊峰不慎遗失房屋所有权证，房产证号为12**，特声明作废”。刘俊峰于2013年4月24日向丹江口市房管局递交了补发房产证的申请。丹江口市房屋产权产籍监理所于2013年4月25日给刘俊峰出具告知书：刘俊峰同志，你于2012年11月8日在《十堰日报》上刊登房屋所有权证（1221）遗失声明，未到我所办理补登手续；2013年3月29日，刘汇江持该房屋产权证（1221）来我所办理转移登记手续，并提供相关资料，与你所登报遗失情况有误，特告知。加盖有丹江口市房屋产权产籍监理所公章。2013年5月10日，丹江口市房管局给刘俊峰出具了《不予办理告知书》载明：刘俊峰同志，你的房屋所有权证目前为刘汇江、李香平所持有，拟提出的房屋所有权证（1221）遗失补正业务经审查与事实不符，不予办理该业务。特此告知！加盖有丹江口市房地产管理局产权交易业务受理专用章。2013年6月13日，丹江口市房管局向刘俊峰出具了李香平、操霞签字领取房产证的复印件。同年7月4日，丹江口市住房和城乡建设局（以下简称：丹江住建局）给信访人书面答复意见：建议刘俊峰到法院提起司法诉讼，来解决其家庭纠纷。若对此答复意见不服，可在收到之日起30日内向政府信访办提出复查请求，也可通过其他途径（诉讼、仲裁、行政复议）主张权利。次日，丹江住建局将该答复意见送达给刘俊峰母亲刘兰芳。后刘俊峰多方信访投诉，在相关部门的督办下，刘俊峰于2014年5月19日在丹江口市房管局领取到（1221）房屋产权证。2015年8月20日，刘俊峰向丹江口市房管局提出违法发放《房屋所有权证》国家赔偿申请，要求确认被申请人丹江口市房管局发放丹房权证城区字第号房产所有权证的行政行为违法；请求赔偿因违法发放的具体行政行为给申请人造成的直接损失86051元。丹江口市房管局于同年8月31日给刘俊峰出具了《关于刘俊峰申请国家赔偿有关问题的答复》认为：按照国家法律规定，你提出申请要求赔偿，丹江口市房管局是被申请人，无法对你的申请进行确认。建议你到人民法院提起诉讼，确认发放行为违法，并造成损失。我局将依据法院判决处理你所提出申请事项。
另查明，2012年11月8日，刘俊峰在《十堰日报》上刊登遗失声明花费400元公告费，为领取其房产证而往返于上海和丹江口的交通费用损失1457元。
本院认为，丹江口市房管局在未经房屋产权人书面授权的情况下，将房屋产权人的房屋产权证发放给第三人，其发证行为违法，一审判决确认丹江口市房管局将刘俊峰的房屋所有权证发放给第三人李香平的行政行为违法，并无不当。刘俊峰花费的400元公告费、交通费损失与丹江口市房管局违法发放房产证的行政行为有因果关系，一审判决丹江口市房管局赔偿上述费用，并无不当。本案的争议焦点是丹江口市房管局违法发证至刘俊峰领取到房产证期间，第三人出租房屋造成的租金损失，丹江口市房管局是否应当赔偿。因该损失与丹江口市房管局违法发证行为之间无直接因果关系，一审判决驳回该项诉讼请求亦无不当。上诉人刘俊峰在二审期间提出因无房产证不能抵押贷款导致高息借款的利息、误工费损失的请求，属于在一审程序中未提出而在二审程序中新提出的诉讼请求，经协调未果，二审法院不予处理。行政诉讼的审理对象是行政行为的合法性，一审法院对涉案房屋民事法律事实和关系进行认定和审查，超出了行政诉讼的审理范围，并对本案的案件受理费用按照民事案件的标准来收取，不符合法律规定，本院依法予以纠正。一审的上述情形并不影响其最终判决结果，对其判决结果，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费2000元变更为50元，由丹江口市房地产管理局负担。二审案件受理费50元，由上诉人刘俊峰负担。
本判决为终审判决。
审判长 宋志彪
审判员 林 敏
审判员 郭 霞
二〇一六年五月三十日
书记员 罗 琴