贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔03行终185号
上诉人（一审原告）吴太信，男，1964年7月14日出生，土家族，初中文化，贵州省凤冈县人，农民，住凤冈县。
上诉人（一审第三人）吴小林，男，1971年3月7日出生，仡佬族，贵州省凤冈县人，农民，住凤冈县。
被上诉人（一审被告）凤冈县土溪镇人民政府。住所地：凤冈县土溪镇街上。
法定代表人何云江，系土溪镇政府镇长。
被上诉人（一审被告）凤冈县人民政府。住所地：凤冈县龙泉镇龙凤大道**号。
法定代表人王继松，系凤冈县人民政府县长。
一审第三人凤冈县土溪镇三河社区街上组下街小组。
负责人郑厚明，系凤冈县土溪镇三河社区街上组组长。
一审第三人凤冈县土溪镇三河社区居民委员会。
法定代表人曾宇，系该社区居民委员会主任。
上诉人吴太信、吴小林因林业行政确权一案，不服正安县人民法院（2017）黔0324行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，争议地麻窝（原告吴太信称“汪家堡”）位于凤冈县××三河社区，面积2492.89平方米，四至界限为：东至悬崖（悬崖脚下为任卫等人新建房屋，屋前为土官公路）；南至吴宗常荒山界；西至郑厚明土-
碑坟-吴太凤土；北至曾祥端-曾南-曾明-
曾鑫土界。争议地系荒山，上世纪六十年代修建新车河大桥时，集体曾在该荒山开采石料；上世纪八十年代，第一轮土地承包下户后，先后有多位村民在该荒山开荒种植（或开采石头），后陆续抛荒。本世纪初，土溪镇大连村村民委员会曾在争执地开办石粉企业。2012年土溪镇街上建设，涉及该荒山的征收与补偿，该荒山具有了经济价值。吴太信持一份民国时期的契约和上世纪五十年代的《土地房产所有证》，以该荒山名为“汪家堡”，系吴宗伯（吴太信之父）家的产业为由，认为土溪镇三河社区（居民委员会）侵犯其权利。为此，吴太信于2012年6月27日书写一份《申请》，向土溪镇政府反映三河社区将汪家堡荒山认定为麻窝荒山并占有，侵犯吴宗伯的物权，请求处理。2014年3月26日，土溪镇政府以吴太信为申请人，土溪镇三河社区为被申请人，吴太兵、曾鑫、张玉碧、吴斌、冉德英、曾令忠以及土溪镇三河社区原下街组的曾小华等63户村民为第三人，作出土府发[2014]39号《行政处理决定书》，认定争执地地名为“麻窝”，系原下街村民组集体所有且为集体的闲置荒地，决定争执的“麻窝”荒地的所有权和使用权，由曾小华等63户（即原下街组村民）全体村民共同行使。同年6月25日，土溪镇政府作出《土溪镇人民政府关于撤销〈土溪镇人民政府行政处理决定书〉（土府发[2014]39号）文件的决定》，以原行政处理决定存在不当为由，撤销了土府发[2014]39号《行政处理决定书》。2016年9月6日，土溪镇政府以吴太信为申请人，吴小林为被申请人，土溪镇三河社区街上组下街小组为第三人，作出1号行政决定，认定争议地为“麻窝”，将其土地使用权明确由第三人土溪镇三河社区街上组下街小组管理使用。吴太信不服该行政处理决定，向凤冈县人民政府申请行政复议，凤冈县人民政府于2016年12月7日作出13号复议决定，维持了土溪镇政府作出的1号行政决定。
另，原告吴太信在一审法院将其起诉状副本送达二被告后，开庭前提出新的诉讼请求，因无正当理由，一审法院未予准许。
一审法院认为，根据《林木林地权属争议处理办法》第十三条、第十五条的规定、《土地权属争议调查处理办法》第九条、第十条、第十一条的规定，山林、土地的确权，应当依当事人的申请而启动，并应当有明确的申请人和被申请人，有明确的处理事项。本案中吴太信的《申请》，系其向土溪镇政府反映土溪镇三河社区（居民委员会）对其荒山的侵权，而非山林、土地确权的申请，故被告土溪镇政府启动土地行政确权程序缺乏当事人的申请。该《申请》亦无争议的相对人，被告土溪镇政府将行政调查过程中主张争议地权属的吴小林列为被申请人，又未将主张权属的其他村民列为被申请人，显得主观随意，又不符合法定程序。综上所述，被告土溪镇政府的行政程序违法。
争议地在土地改革以来，历经初级农业合作社、高级农业合作社、“四固定”、“林业三定”、农村家庭联产承包责任制、第二轮土地承包、集体林权制度改革等数次山林、土地的权属确定，其所有权和使用权主体在各个时期是如何界定的（在不同时期属于何生产大队何生产队或某村某组）？被告土溪镇政府虽然在其行政处理决定中提及几次山林、土地权属的确定时期，但其调查的材料并未对争议地的历史沿革进行查证。
需要说明的是，以主要生产资料私有制为基础的农民合作的经济组织，系初级农业合作社（简称“初级社”）；以主要生产资料集体所有制为基础的农民合作的经济组织，系高级农业合作社（简称“高级社”）。本案中吴太信和吴小林分别所持《土地房产所有权证》，系土地改革时期颁发的凭证，明确对山林、土地、房产的私有。在高级农业合作社时期，农民所有的山林、土地，通过入社入队，已转化为集体所有。特别是1962年6月15日中共中央制定的《农村人民公社工作条例（修正草案）》第十七条“全大队范围内的土地，都归生产大队所有，固定给生产队使用。”的规定，明确将农民的土地所有权变更为农民集体的土地所有权。经过数次山林、土地权属的明确，部分山林、土地的权属已经发生变化，吴太信对其所持《土地房产所有权证》中登记的部分田、土，亦表明因权属发生变化，已归属其他村组。
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条第三款“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。”的规定、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第十四条“居民委员会可以分设若干居民小组，小组长由居民小组推选。”的规定，在村民小组和居民小组内部，再无其他组织的设置。被告土溪镇政府将土溪镇三河社区街上组下街小组列为第三人，并将争议地使用权明确给土溪镇三河社区街上组下街小组管理使用，其第三人主体的确定没有法律依据。
另外，从被告土溪镇政府提交的证据材料，能够认定争议地系荒山，生长的是灌木，根据《贵州省林地管理条例》第三条“本条例所称的林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和经县级以上人民政府批准的林业发展规划的宜林荒山荒地。”的规定，应当认定争执地属于林地范畴。
综上所述，被告土溪镇政府行政行为认定事实不清，证据不足。
争议地系林地，作出确权处理应当适用《林木林地权属争议处理办法》、《贵州省林地管理条例》等法律法规的规定，被告土溪镇政府对争议地的处理，适用《土地权属争议调查处理办法》和《贵州省土地管理条例》的规定，属于适用法律法规错误。凤冈县人民政府在行政复议决定中已注意到该法律适用问题，从而适用了《林木林地权属争议处理办法》的相关规定。
综上所述，被告土溪镇政府作出的1号行政决定，事实不清、程序违法、适用法律法规错误，依法应予撤销。被告凤冈县人民政府作出的13号复议决定，虽然其行政复议程序合法，但其维持了土溪镇政府的1号行政决定，依法应当一并作出相应判决。原告吴太信要求撤销二被告行政行为的诉讼请求应予支持。为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决撤销被告凤冈县土溪镇人民政府于2016年9月6日作出土府行处[2016]1号《行政处理决定书》及被告凤冈县人民政府于2016年12月7日作出凤府行复[2016]13号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告凤冈县土溪镇人民政府承担。
吴太信不服一审判决，向本院提出上诉，请求：1、判决涉诉林地属吴太信管理使用；2、判决土溪镇人民政府向吴太信支付征地补偿款；3、判决土溪镇人民政府赔偿吴太信土地生产经营损失58500元；4、判决土溪镇人民政府赔偿吴太信房屋拆迁补偿款14400元；5、判决土溪镇人民政府赔偿吴太信之夫吴宗伯死亡赔偿金122599元；6、判决土溪镇人民政府赔偿吴太信失地农民社保费等经济损失2668170元；7、判决凤冈县人民政府赔偿吴太信之子违法行政拘留赔偿金1789126.96元。
吴小林不服一审判决，向本院提出上诉，请求撤销一审判决，发回重审。理由是：一审判决虽然撤销了土溪镇人民政府的处理决定及凤冈县人民政府的复议决定，但未明晰争议地的权属归属，认定事实不清，不尊重历史。
被上诉人及一审第三人均未作答辩。
当事人各方向一审法院提交的证据材料已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认定符合法律规定。
本院二审查明的案件基本事实与一审法院相同。
本院认为，凤冈县土溪镇人民政府所作1号处理决定无当事人确权申请，确权程序无启动依据；对争议林地在各个历史时期的权属严格查证不充分，认定事实不清；将不符合法律规定的土溪镇三河社区街上组下街小组作为当事人，程序违法的问题。凤冈县人民政府所作13号复议决定，维持土溪镇人民政府处理决定，属事实不清，处理结果不当。
上诉人吴太信所持诉讼请求均不属于本案审理范围，吴太信可依法另行主张权益。关于上诉人吴小林请求人民法院直接确认争议林地权属归属的诉讼请求，与相关法律所明确的林木林地权属争议应由行政机关确权，人民法院仅就行政机关的行政行为是否合法进行监督，而不能直接确权的原则不符，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人吴太信、吴小林各负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 朱晓东
审判员 方 兵
审判员 李永华
二〇一七年七月三十一日
书记员 陈 博