广东省兴宁市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）梅兴法行初字第13号
原告：梅州市崇福房地产开发有限公司（以下简称“崇福公司”）。地址：梅州市梅县区程江镇扶贵村四组206国道边。
法定代表人：蓝福清，系该公司经理。
委托代理人：李晓宁，广东盛世律师事务所律师。
委托代理人：李永岳，广东盛世律师事务所律师。
被告：兴宁市国土资源局。地址：兴宁市205国道秀塘围国土资源大厦。
法定代表人：廖红彬，该局局长。
委托代理人：曾荣松，广东广兴律师事务所律师。
委托代理人：陈利均，广东广兴律师事务所律师。
第三人：广东省兴宁三建工程有限公司（以下简称“三建公司”，曾用名：兴宁市第三建筑工程公司）。地址：兴宁市兴南大道近水楼台。
法定代表人王佛鹏，该公司经理。
委托代理人王美玲，系王佛鹏女儿。
委托代理人罗希明，系该公司员工。
原告崇福公司不服被告兴宁市国土资源局向第三人三建公司颁发兴府国用（2012）第01-4702号《国有土地使用证》的行政行为，于2014年6月23日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年7月22日公开开庭审理了本案。原告的代理人李晓宁、李永岳，被告的委托代理人曾荣松、陈利均，第三人的委托代理人王美玲、罗希明等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告依第三人三建公司的申请，于2012年12月10日向三建公司颁发了兴府国用（2012）第01-4702号《国有土地使用证》。被告在2014年7月8日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据和法律依据。证据：1、兴府国用（2014）第01-461号《国有土地使用证》档案材料中的（1）土地登记申请书、（2）兴市府（2004）64号《关于收回新开辟25米街道建设范围内国有土地使用权的决定》、（3）土地使用权划拨合同、（4）完税证、（5）营业执照复印件、（6）土地宗地登记公告存根、（7）地籍调查土地登记审批表；2、兴市府（2000）22号《关于新开21米、18米街道和官汕路机场路口、兴田一路东片、曾学路北片地段改造建设范围内房屋拆迁的通知》、兴府国用（2002）字第01-1943号《国有土地使用证》；3、兴市府（2002）65号《关于新开辟25米街道范围内房屋拆迁的通知》；4、兴府国用（2012）第01-4702号《国有土地使用权》档案材料中的（1）土地登记申请书、（2）授权委托书、营业执照复印件、机构代码复印件、法人代表证明书、身份证复印件、（3）分证申请、声明、（4）土地证复印件；5、档案查询记录。证明：1、兴市府国用（2004）第01-461号《国有土地使用证》的办证程序合法；2、嘉兴房地产开发公司（以下简称“嘉兴公司”）负责改造建设地段位于兴田一路东片门牌321号到379号转环城北路门牌2至6号，全长约115米、宽30米，从兴田一路公安分局侧至环城北路门牌188号，全长约320米、宽60米；3、第三人负责拆迁改造建设范围：从22米街道圆盘下节街口至井头李屋巷，全长约550米，以规划的街中心线为界各宽为35米，具体以市建设局的规划红线为准；4、兴府国用（2012）第01-4702号《国有土地使用证》是通过（2004）第01-461号《国有土地使用证》多次变更登记而核发的，该办证程序合法；5、被告依法办理土地登记。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第五十三，《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三、四、六条，《土地登记规则》第三、四、六、七、十、十一、十五、十六、十七条，《土地登记办法》第二、三、六、九、十一、二十三、二十四、三十八条等。
原告崇福公司诉称：2000年，根据兴宁市人民政府为加快对旧城改造、推动城市发展的精神，自己的非法人分支机构梅州市崇福房地产开发有限公司兴宁分公司（以下简称崇福分公司）负责实施兴田一路东片门牌321号至379号转环城北街门牌2至6号的旧城改造。2001年间崇福分公司分别与上述改造区域内的兴田街道办城北居委上园李屋李桂朋等20户业主签订了房屋安置补偿协议并全面履行约定义务，已合法取得2593平方米的改造建设用地，随后崇福分公司将该建设用地填平压实后筑墙围蔽。2014年5月底，崇福分公司向被告申请办理上述土地使用证得知：崇福分公司的2593平方米的土地中有1000多平方米已被登记在第三人名下，《国有土地使用证》证号为兴府国用（2012）第01-4702号，导致无法再行登记至自己公司名下。该证是历经多次变更而来，初始登记的《国有土地使用证》的证号为兴府国用（2004）第01-461号。更为严重的是崇福分公司负责改造的1000多平方米土地被第三人办证后还设定了他项权证进行了抵押贷款，现还面临被拍卖偿债的风险。
原告认为，崇福分公司根据政府文件精神通过征收补偿合法取得了涉案土地的使用权，但被告未经法定程序对土地来源进行严格的审查和地籍调查，错误将自己进行补偿的土地划拨给第三人并为其办理了权属登记，被告的行为严重侵害了自己的合法财产权，所以请求法院撤销被告为第三人颁发的兴府国用（2012）第01-4702号《国有土地使用权证》并承担本案的诉讼费用。
原告提供的证据有：1、兴市府函（2001）33号、（2002）19号关于同意更改开发单位名称的批复各1份，证明涉案土地所在区域的旧城改造由兴宁市人民政府委托崇福分公司负责改造建设的事实；2、《证明》、崇福分公司用地平面图、土地权属证明、兴田街道办城北居委上园李屋拆迁改造补偿统计表各1份，可以证实涉案土地由崇福分公司通过征收补偿合法取得土地使用权的事实；3、兴府国用（2012）第01-4702号《国有土地使用证》的档案资料1份，证明涉案部分土地被登记至第三人名下并设定他项权利的事实；4、土地使用发证档案材料1份，证明涉案部分土地被登记在第三人名下的事实及相关过程；5、三建公司用地平面图1份，证明被登记在第三人名下的涉案土地相关图示；6、营业执照副本2份，法定代表人身份证明1份，证明原告主体资格；7、营业执照副本1份，证明第三人主体资格；8、20份《补偿协议书》，证明对涉案土地的公民进行了安置补偿。
被告兴宁市国土资源局辩称：一、办证程序合法。兴宁市政府在2002年7月29日发出了兴市府（2002）65号《关于新开辟25米街道范围内房屋拆迁的通知》，委托三建公司负责拆迁改造，确定的改造范围从22米街道圆盘下节街口至井头李屋巷，全长约550米，以规划的街中心线为界各宽约35米。具体范围以市建设局的规划红线为准。2004年7月16日，兴宁市政府发出了兴市府（2004）64号《关于收回新开辟25米街道范围内国有土地使用权的决定》，收回了该地段国有用地土地使用权，三建公司依据上述2份政府文件及相关材料，向自己提出办证申请，经审核并进行公告、调查后，于2004年9月7日办理了该宗划拨土地使用权的初始登记并向第三人颁发了（2004）第01-461号的《国有土地使用证》。在2012年12月6日根据第三人申请，将三建公司划拨土地范围内靠近22米街圆盘确已拆迁完毕的5195平方米的土地进行了分证，依法向第三人颁布兴府国用（2012）第01-4702号《国有土地使用证》，由此可见，该证办证程序合法；二、原告不是涉案土地工程项目的拆迁改造建设单位，无权在涉案土地范围内实施拆迁和征收房屋。根据兴市府（2000）22号和兴市府函（2001）33号等文件规定，涉案土地由三建公司负责改造建设，且与原告改造建设的范围不会重叠交集，原告无权对涉案土地进行改造建设；三、原告的证据不能证实其对涉案土地拥有合法的土地使用权。根据兴市府（2000）22号文件可知，涉案土地的改造建设不是政府委托原告实施旧城改造的范围，没有证据证实原告在涉案土地范围内实施拆迁改造行为合法，更没有证据证实原告已合法取得土地使用权。原告提供的《证明》、平面图、土地权属证明、补偿统计表不能证实原告通过合法手段取得了涉案范围内的土地使用权；四、原告起诉超过诉讼时效。涉案土地使用证在2004年9月7日已颁发，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条之规定，原告在2014年6月23日才诉请主张，已经超过了上述诉讼时效；五、崇福公司作为本案原告属于诉讼主体不适格。兴宁市政府在2000年确定的旧城改造单位之一是嘉兴公司，2001年变更为崇福公司，2002年批准同意由崇福分公司衔接办理，并没有崇福公司这一主体，所以崇福公司不是本案适格原告。为此请求法院依法驳回原告的诉讼请求或者起诉。
第三人三建公司未作书面陈述及提交证据材料。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：原告对被告提供的证据1中的申请书内容有异议，认为初始登记时土地上大部分土地上建筑尚未补偿安置，对兴市府（2004）64号文件的真实性、合法性无异议，对划拨合同的合法性、真实性存疑。对完税证明有异议，认为并非税务主管部门出具，对公告存根有异议，认为仅有公告存根而无公告内容，对地籍调查审批类有异议，认为是虚假的；对证据2无异议；对证据3的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为第三人没有房地产开发资质和缺少拆迁补偿安置的证据；对证据4的质证意见与证据1相同；对证据5无异议。虽然原告对被告的部分证据的证明目的有异议，但结合原告的举证材料和庭审中查明的案件事实，本院对被告提供的上述5份证据予以采信。
被告对原告提供的证据1的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为嘉兴公司现仍存在，不是更名，批文的主体是崇福分公司，所以崇福公司不是适格原告；对证据2中的证明的真实性、关联性、合法性均有异议，认为原告改造的范围不在兴市府（2000）22号文件确定范围内，且与部分住户签订合同的时间在政府委托三建公司开发后，出具证明的单位也不具权属证明的职权；对证据3的关联性有异议，认为土地使用权证登记在第三人名下，与原告无法律上的利害关系；对证据4、5的质证意见与证据3相同；对证据6的关联性有异议，认为不能证明原告的主体资格；对证据7无异议；对证据8的真实性、合法性、关联性均有异议，认为该证据在庭审中才提供不符合证据规则的举证要求，与兴市府（2000）22号文件不相符，有些合同的签订时间是在政府委托三建公司开发后才签订，是不合法的也不能证明原告已合法签约和拆迁的事实。虽证据8在庭审中提供，但这20份补偿协议是对其提供补偿统计表的细化，结合原告提供的证据材料和庭审中查明的案件事实，本院对原告提供的上述8份证据予以采信。
第三人对原告8份证据的质证意见与被告相同，对被告提供的5份证据没有异议。
本院根据以上有效证据，认定如下事实：
经审理查明，兴宁市人民政府为了加快城市建设步伐，改善城市容貌和环境，在2000年3月28日下发了兴市府（2000）22号《关于新开21米、18米街道和官汕路机场路口、兴田一路东片、曾学路北片地段改造建设范围内房屋拆迁的通知》，其中确定“兴田一路东片门牌321号（张屋巷）至379号转环城北路门牌2至6号，约全长115米、宽30米；从兴田一路公安分局侧至环城北路门牌188号，约全长320米、宽60米，新开18米街道，上述地段和新开辟街道委托兴宁市嘉兴房地产开发公司负责改造建设”。而后崇福公司向兴宁市人民政府提出《关于更改开发改造单位名称的请示》申请，兴宁市人民政府以兴市府函（2001）33号《关于更改开发改造单位名称的请示的批复》中同意：鉴于原“兴宁市嘉兴房地产开发有限公司”已于2001年1月3日更名为“兴宁市崇福房地产开发有限公司”，同意在兴市府（2000）22号通知中确定的改造地段和新开辟道路的改造建设继续由更名后的“兴宁市崇福房地产开发有限公司”负责开发。后崇福公司因扩展房地产业经营需要，又向兴宁市人民政府提出《关于更改开发改造单位名称的请示》申请，兴宁市人民政府于2002年4月19日以兴市府函（2002）19号《关于更改开发改造单位名称的请示的批复》中同意：“原委托梅州市崇福房地产开发有限公司的旧城改造项目，由梅州市崇福房地产开发有限公司兴宁分公司负责承接改造建设，并衔接办理一切业务”。崇福分公司在受政府委托改造建设后也就在相应地段上进行了改造建设。
兴宁市人民政府为了完善簸箕村旧区改造工程的整体建设，在2002年7月29日以兴市府（2002）65号《关于新开辟25米街道范围内房屋拆迁的通知》确定：“从22米街道圆盘下节街口至井头李屋巷，全长约550米，以规划的街中心线为界各宽约35米，具体拆迁改造建设范围以市建设局的规划红线为准。此工程项目委托兴宁市第三建筑工程公司负责拆迁改造建设”。为了改造建设工程的顺利实施，兴宁市人民政府在2004年7月16日以兴市府（2004）64号《关于收回新开辟25米街建设范围内国有土地使用权的决定》中决定收回兴市府（2002）65号文件中确定的委托三建公司负责拆迁改造范围内的国有土地使用权。在2004年8月23日，被告与第三人签订了《土地使用权划拨合同》，确定由被告向第三人划拨面积为9284平方米的土地。2004年8月26日，三建公司依据兴宁市人民政府发出的兴市府（2002）65号、（2004）64号文件及相关材料向被告提出土地登记申请，三建公司的申请书中表示其落实了土地权属调换、安置和拆迁，该地段的土地使用权随拆迁调换、安置已实际取得，该证档案资料中《地籍调查土地登记审批表》中的建筑物类型栏也标明为“未建”。经查，申请书中和审批表中标注的情况与实际状况不符，三建公司至今也尚未与该地段内的部分业主进行权属调换、安置和补偿。被告接三建公司申请后未尽审查注意义务，在三建公司隐瞒事实的情况下于2004年9月7日向兴宁市第三建筑工程公司颁发了土地证号为（2004）第01-4**号的《国有土地使用证》，土地使用面积为9284平方米。而后该公司名称发生了变化，由“兴宁市第三建筑工程公司”变更为“广东省兴宁三建工程有限公司”，遂在2012年2月15日向被告提供变更申请，请求被告把该块土地登记在三建公司名下，被告便将土地使用证（2004）第01-461号变更为兴府国用（2012）第01-1235号登记在三建公司名下，面积同样是9284平方米。后被告又根据三建公司的申请，把该国有土地一分为二，证号分别变更为兴府国用（2012）第01-3129号（面积为5484平方米）和兴府国用（2012）第01-3128号（面积为3800平方米）。2012年10月16日，三建公司申请将上述两本《国有土地使用证》又合二为一，变更登记后的证号为兴府国用（2012）第01-3861号，面积仍为9284平方米。在2012年12月6日，三建公司认为为了方便管理使用，再次向被告申请分证，在2012年12月10日，被告又将兴府国用（2012）第01-3861号《国有土地使用证》分别向三建颁发了兴府国用（2012）第01-4805号（面积4089平方米）和兴府国用（2012）第01-4702号（面积5195平方米）（其中该证土地已办理抵押登记）两本《国有土地使用证》，该申请分证的《声明》中表明在使用面积9284平方米范围内的地上建筑物状况同样为“未建”，实际在该块土地上三建公司至今仍尚未与部分业主进行权属调换、安置和补偿，这声明内容与土地现状同样是不相符的。
兴宁市人民政府委托崇福公司改造建设地段部分与委托三建公司改造建设的地段相邻，从2001年8月起至2005年3月止，崇福分公司等先后与兴田街道办城北居委上园李屋的20户业主签订了《补偿协议》，崇福分公司补偿面积达1000多平方米土地包含在兴府国用（2012）第01-4702号《国有土地使用证》中确定的5195平方米内，即该证中有面积达1000多平方米的土地由崇福分公司等进行了安置补偿。
2014年5月，崇福公司向被告申请办理涉案国有土地使用证时得知，其申请办理国有土地使用证的地方有1000多平方米的土地与使用权人为三建公司的兴府国用（2012）第01-4702号《国有土地使用证》确定的土地存在重叠交集而无法办理。原告崇福公司认为被告兴宁市国土资源局未按法定程序进行严格的土地来源审查和地籍调查，将属于其自己拥有的土地错误划拨给三建公司，侵害了自己的合法权益，遂于2014年6月23日向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条的规定，被告兴宁市国土资源局具有颁发《国有土地使用证》的法定职责和职权。
本案的争议焦点主要体现在如下三个方面：
一、关于崇福公司是否具有原告主体资格问题。根据兴宁市人民政府的兴市府函（2001）33号和（2002）19号两份批复可知，崇福公司从嘉兴公司分立出来，兴宁市人民政府同意原以嘉兴公司改造建设项目由崇福公司负责开发，兴宁市嘉兴公司也未对政府委托开发事项向崇福公司提出任何异议，庭审中崇福公司也表示愿意承担嘉兴公司主张权利的风险，且崇福分公司的经营范围是经营隶属企业委托的业务而不具独立的法人资格，崇福公司作为本案的原告并无不妥，所以被告认为崇福公司不具备原告主体资格的主张依法不予支持。
二、关于被告兴宁市国土资源局向第三人颁发兴府国用（2012）第01-4702号《国有土地使用证》是否合法的问题。该证是由初始登记的（2004）第01-461号《国有土地使用证》历经多次变更而来。而（2004）第01-461号《国有土地使用证》档案材料的申请书及审批表中反映三建公司对该块土地的业主落实了权属调换、安置和拆迁的情况与事实不符，直至在2012年分证的申请声明中仍表示该使用面积为9284平方米的地上建筑物状况为“未建”，这也与该块土地现状不符，实际上该9284平方米的地块上至今仍有大量房屋的业主尚未与三建公司进行权置调换和安置补偿。由此可见被告在向第三人颁发（2004）第01-461号《国有土地使用证》时确实未尽严格的审查注意义务。根据《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十条第三款“土地登记申请人在申请土地登记时，隐瞒事实、伪造有关证明文件或采取其他非法手段骗取登记的，县级以上人民政府土地行政主管部门应当注销其土地登记”的规定，依法应当注销其土地登记，而被告对虚假申请书等材料未尽慎审审核之职，向第三人颁发（2004）第01-461号《国有土地使用证》，存在主要事实不清和主要证据不足，依法应予撤销。而兴府国用（2012）第01-4702号《国有土地使用证》是从（2004）第01-461号《国有土地使用证》历经多次变更而来，初始登记不合法，所以由此变更而来的（2012）第01-4702号《国有土地使用证》同样也不合法，应依法予以撤销。所以被告认为其向第三人颁发兴府国用（2012）第01-4702号《国有土地使用证》合法的主张依法不予支持。
三、关于崇福公司与兴市府（2012）第01-4702号《国有土地使用证》是否存在法律上的利害关系问题。兴市府（2012）第01-4702号《国有土地使用证》5195平方米的土地中，有1000多平方米土地是由崇福分公司进行了补偿，崇福公司由此也就在该块土地上享有相应的财产权益，可以认定崇福公司也就与兴市府（2012）第01-4702号《国有土地使用证》存在法律上的利害关系。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条关于“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条关于“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，崇福公司在存在法律上利害关系的前提下当然可以以原告的主体提起行政诉讼，也是适格的原告。所以被告认为崇福公司作为本案原告的主体不适格及不存在法律上利害关系的主张依法不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
撤销被告兴宁市国土资源局在2012年12月10日向第三人广东省兴宁三建工程有限公司颁发的兴府国用（2012）第01-4702号《国有土地使用证》。
本案受理费人民币50元由被告兴宁市国土资源局负担，此款已由原告预交，不予退还，由被告迳行付给原告。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省梅州市中级人民法院。
审 判 长 廖 思 谦
审 判 员 罗 健 萍
人民陪审员 高 建 新
二〇一四年八月十八日
书 记 员 何裕（代）