贵州省毕节市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔05行初143号
原告陶继勋，男，汉族，1948年8月5日出生，贵州省赫章县人，住贵州省毕节市赫章县。
委托代理人杨嵬，男，贵州省六盘水市钟山区荷城法律服务所法律工作者。代理权限：一般授权代理。
被告毕节市人民政府。住所地：毕节市行政办公中心。
法定代表人桑维亮，该市代理市长。
委托代理人赵大友，男，毕节市人民政府法制办公室工作人员。代理权限：一般代理。
委托代理人徐菡，女，毕节市人民政府法制办公室工作人员。代理权限：一般代理。
第三人陶继宾，男，汉族，1952年9月2日出生，贵州省赫章县人，住贵州省赫章县。
委托代理人罗川，男，贵州中创联律师事务所毕节分所律师。代理权限：特别授权代理。执业证号：15224201210218803。
原告陶继勋因不服被告毕节市人民政府不予受理行政复议决定一案，向本院起诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年11月22日公开开庭审理了本案。原告陶继勋及委托代理人杨嵬，被告委托代理人徐菡，第三人陶继宾及委托代理人罗川均出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告陶继勋诉称：2016年7月1日，原告在参加赫章县人民法院（2016）黔0527初第1005号案审理时，得知被告于2015年10月19日作出的赫府专议[2015]137号专题会议纪要所载内容，其内容为：同意认定陶继宾户位于城关镇××××二中对面）现有住房用地104.87平方米中的54.66平方米为合法建设用地，剩余50.21平方米为违法用地。为妥善解决历史遗留问题，由县国土资源局依法对陶继宾户违法使用50.21平方米的行为进行处罚后，按程序划拨部分土地（50.21平方米）给陶继宾户使用。原告认为，生效民事判决判给第三人的房屋是一间二格。双河镇府法字(1991)第45号《土地违法案件行政处罚决定书》和原告持有的0000045号《宅基地证》显示，一间六格占地面积110平方米，第三人的一间二格房屋面积仅为36.77平方米。被告颁发给第三人的赫城集用（2015）第80号《集体土地使用证》载明的占地面积为99.9平方米，而专题会议纪要所载面积为104.87平方米。被告对土地的归属作出决定，应当采取决定的形式，而不是采取会议纪要的形式，本案争议的土地系集体土地，没有被征收为国有土地前，被告无权划拨。原告已经持有《宅基地证》，同一地块不能重复颁证，赫章县国土局依照会议纪要的内容为第三人办理了赫城集用（2015）第80号《集体土地使用证》，其行为侵犯了原告的合法权益，原告就专题会议纪要申请复议后，毕节市人民政府作出不予受理决定，故提起诉讼。请求法院：1、撤销被告于2016年9月5日作出的毕府行复不字[2016]70号行政复议不予受理决定书；2、判决被告毕节市人民政府依法受理行政复议；3、本案诉讼费用由被告负担。
原告为了支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证：
第一组证据：陶继勋的身份证复印件。用以证明：申请人的主体资格。
被告质证意见：无异议。
第三人质证意见：身份证不能作为证据提交，身份信息法官已经核实。
第二组证据：毕节市人民政府毕府行复不字[2016]70号行政复议不予受理决定书。用以证明：本案经过复议前置程序。
被告质证意见：无异议。
第三人质证意见：达不到原告的证明目的。
第三组证据：赫章县人民政府2015年10月19日作出的赫府专议[2015]137号专题会议纪要。用以证明：陶继勋知悉该会议纪要第四条第2项内容，该内容侵犯了陶继勋的合法权益。
被告、第三人质证意见：达不到原告的证明目的。
第四组证据：赫章县人民政府1992年颁发给陶继勋编号为0000045的《宅基地证》及原赫章县土地管理局双河镇府法字（1991）第**号土地违法案件行政处罚决定书。用以证明：本案争议的位于小河沟（新二中对面）的土地的使用权人是陶继勋，宅基地使用面积为110平方米。
被告质证意见：《宅基地证》已被公告撤销，该组证据达不到原告的证明目的。
第三人质证意见：对关联性、合法性均有异议，与诉讼的会议纪要、复议决定无关，《宅基地证》已经被依法撤销。
第五组证据：赫章县人民法院（1991）赫法民字第430号民事判决书、贵州省毕节地区中级人民法院（1992）民上字第51号民事判决书。用以证明：1、法院判决给陶继宾的是一间二格，面积是36.667平方米；2、法院超越职权判决土地的归属，且土地面积没有确定。
被告、第三人质证意见：达不到原告的证明目的。
第六组证据：当庭提交照片两张、证明一份（均为复印件）。用以证明：第三人陶继宾已经有住房，不应当再批集体土地给陶继宾修建房屋。
被告质证意见：对真实性不予认可，无原件核对，与本案无关联性，达不到原告的证明目的。
第三人质证意见：对证据三性均有异议，达不到原告的证明目的。
被告毕节市人民政府辩称：
被告为了证明其行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证：
第一组证据：复议申请书、陶继勋身份证复印件、不予受理决定书及送达凭证。用以证明：市政府的行政复议决定程序合法。
原告质证意见：不予受理决定书是本案的诉讼标的，不能作为证据，对其他证据无异议。
第三人质证意见：无异议。
第二组证据：赫章县人民政府1992年颁发给陶继勋编号为0000045的《宅基地证》、原赫章县土地管理局双河镇府法字（1991）第45号土地违法案件行政处罚决定书、赫章县国土资源局关于收回陶继勋《宅基地证》的通知（赫国土资发[2013]163号）、赫章县国土资源局关于注销赫土清字（91）0000045号《宅基地证》的公告、赫章县人民政府专题会议纪要（赫府专议[2015]1**号）。用以证明：被告作出的不予受理告知事实清楚符合规定。
原告质证意见：除了对0000045号《宅基地证》及原赫章县土地管理局双河镇府法字（1991）第**号土地违法案件行政处罚决定书无异议之外，其余的证据均在诉讼之中，效力尚未确定，不能作为本案证据使用。
第三人质证意见：无异议。
第三人陶继宾陈述称：1、会议纪要是记载和传达会议基本情况或主要精神、议定事项等内容的规定性公文。赫章县人民政府作出的专题会议纪要属于内部行政行为，不对外直接产生法律效力，不具可诉性，与原告陶继勋没有利害关系，对原告没有产生权利义务，也没有对原告的权益造成损害。2、赫章县国土局注销原告的0000045号《宅基地证》，向第三人陶继宾颁发赫城集用（2015）第80号《集体土地使用证》，其颁证主体适格，事实清楚，证据充分，程序合法。请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人未向本院提交证据。
本院对上述证据认证如下：被告提供的第一组证据系生效民事判决书，本院予以采纳；被告第二组证据系规范性文件，本院予以采纳；被告第三组证据系本案审理对象，本院予以采纳。原告提供的第一组证据能够证明原告的身份基本信息，本院予以采纳；原告第二组证据能够证明原告不服赫府专议[2015]137号会议纪要，向毕节市人民政府申请复议，毕节市人民政府作出不予受理决定的过程，本院予以采纳；原告第三组证据系本案审理对象，本院予以采纳；原告第四组证据已经被注销，本院不予采纳。原告第五组证据系法院生效判决，本院予以采纳。原告第六组证据真实性不能确认，与本案无关，本院不予采纳。
经审理查明：赫章县人民政府于2015年10月19日作出赫府专议[2015]137号《关于研究2014年辅处乡城镇公租房项目审计等工作的专题会议纪要》（以下简称《专题会议纪要》）。该《专题会议纪要》第“四”项会议内容是听取县国土资源局相关工作情况汇报。其中会议决定的第2项具体内容为“根据国土资发[2011]178号文件精神，结合县政府法制办裁定、县人民法院判决和县规划局建议，同意认定陶继宾户位于城关镇××××二中对面）现有住房用地104.87平方米中的54.66平方米为合法建设用地，剩余50.21平方米为违法用地。为妥善解决历史遗留问题，由县国土资源局依法对陶继宾户违法使用50.21平方米土地的行为进行处罚后，按程序划拨该部分土地（50.21平方米）给陶继宾户使用。”原告不服，向被告毕节市人民政府申请行政复议。被告毕节市人民政府于2016年9月5日作出毕府行复不字[2016]70号《行政复议不予受理决定书》（以下简称《不予受理决定书》），认定赫章县人民政府作出的《专题会议纪要》是对相关会议的真实记录，并不对外直接产生法律效力，也没有对外进行发布，属于内部行政行为，且在原告的《宅基地证》被依法注销后作出，不直接对申请人的权利义务产生影响，不属于《行政复议法》规定的具体行政行为，不属于行政复议范围。原告原持有的《宅基地证》已经被赫章县国土资源局依法注销，原告已经丧失了争议土地的使用权，赫章县人民政府作出的上述《专题会议纪要》没有侵害原告的合法权益，原告与该《专题会议纪要》没有利害关系，原告没有提起行政复议的主体资格。故被告依据《中华人民共和国行政复议法》第一条、第六条、第十七条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，决定不予受理原告的行政复议申请。
原告不服，以毕节市人民政府为被告，就毕节市人民政府于2016年9月5日作出的毕府行复不字[2016]70号《行政复议不予受理决定书》提起本案行政诉讼，要求判决撤销毕府行复不字[2016]70号《行政复议不予受理决定书》，并判决被告依法受理原告的行政复议申请。通知，以赫章县人民政府为被告另案提起诉讼，要求撤销《专题会议纪要》中第四条第2项内容。
本案争议的焦点是：被告毕节市人民政府作出的毕府行复不字[2016]70号《行政复议不予受理决定书》是否合法。
本院认为，首先，政府会议纪要通常情况下属于行政机关集体研究讨论相关议题形成的内部意向性处理意见，对当事人的权利义务不会产生实际影响。本案中，赫章县人民政府作出的赫府专议[2015]137号《专题会议纪要》第“四”项会议决定的第2项具体内容，虽系一种拟处理的意向，并非生效行政决定，但赫章县政府依据《专题会议纪要》的拟处理意向内容，向案外人陶继勋办理了赫府集用(2015)80号《集体土地使用证》，该《专题会议纪要》已经外化并对外形成了法律效力的行政决定，对当事人的权利义务发生了影响，应当属于《行政复议法》规定的具体行政行为，属于行政复议的范围。因此，毕府行复不字[2016]70号《行政复议不予受理决定书》关于《专题会议纪要》系内部行为，不属于复议范围的认定，本院予以纠正。其次，原告陶继勋与第三人陶继宾涉案土地权属纠纷，已经过人民法院一审、二审判决。判决明确原告陶继勋所建新房西面的一间两格归第三人陶继宾所有，由第三人陶继宾补偿原告陶继勋建房费2000元。建房后所剩余房子左侧的承包地归第三人陶继宾继续耕种。上述判决未被依法撤销前，具有法律效力。从判决生效之日起，涉案土地权属已经明确给第三人陶继宾使用，原告陶继勋与本案争议土地已无利害关系。《专题会议纪要》未侵犯原告的合法权益，原告不具有行政复议的资格，被告作出的毕府行复不字[2016]70号《行政复议不予受理决定书》程序合法，结论正确，本院予以支持。原告的诉讼请求不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陶继勋的诉讼请求。
一审案件受理费50.00元，由原告陶继勋承担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 杨静梅
审 判 员 沈 燕
代理审判员 郭少华
二〇一六年十二月二十七日
书 记 员 黎 朗