辽宁省朝阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）辽13行终105号
上诉人（原审被告）建平县教育局，住所地辽宁省建平县叶柏寿街道办事处。
法定代表人王建涛，局长。
委托代理人韩雪，建平县教育局人事股工作人员。
委托代理人谢宏辉，辽宁司平律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）郑晓飞，女，1978年1月28日出生，汉族，建平县中小学卫生保健所职工，住所地辽宁省建平县。
上诉人建平县教育局因教育行政处理一案，不服建平县人民法院（2018）辽1322行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人建平县教育局法定代表人王建涛的委托代理人韩雪、谢宏辉和被上诉人郑晓飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告郑晓飞于2003年在建平县机关幼儿园工作，同年7月30日取得小学高级教师职称，2006年6月23日取得幼儿园教师资格证，2007年调入建平县中小学卫生保健所（以下简称保健所）工作。2008年郑晓飞被聘任为小学一级教师，2010年郑晓飞被聘任为小学高级教师。2012年晋升取得中学高级教师职称资格，2017年11月职称聘任时，郑晓飞所在单位保健所推荐申报拟聘任郑晓飞由原来小学高级教师晋升为中学高级教师职称职务，未予聘任，郑晓飞多次到相关部门投诉，2017年12月4日建平县教育局作出《关于李玉清等三名教师职称聘任问题的答复》（以下简称被诉答复），主要内容为：“李玉清、苏立伟是建平县第三小学在编教师，郑晓飞是保健所在编教师，他们三名教师现在持有的是幼儿园教师资格证，根据中华人民共和国《教师资格条例》第二章第五条之规定：'取得教师资格的公民，可以在本级及其以下等级的各类学校和其他教育机构担任教师'。她们的教师资格证不达标，因此，在2017年职称聘任时不能聘任高级教师职务”。郑晓飞认为被诉答复侵犯了其合法权益，于2018年4月12日提起行政诉讼。
原审法院认为，建平县教育局在答辩中称，建平县教育局依法履行的职责为教育行政管理和所属事业单位人事管理职责。在教师职称任职聘任程序中，建平县教育局只是作为行政主管单位进行内部审核，依法不具有教师职称任职岗位的审批确认和聘任的法定职权。但建平县教育局作出的被诉答复中已认定郑晓飞的教师资格不达标，故该答复应视为建平县教育局对其所属事业单位人事管理行为，且该答复所确定的事实及效力已经外化到具体相对人，已对本案原告权利产生实质影响，故郑晓飞诉建平县教育局双方主体适格。从建平县教育局提交的证明材料中，已确认郑晓飞虽然只持有幼儿园教师资格证，郑晓飞已于2008年通过评聘程序被保健所聘任为小学一级教师，于2010年聘任为小学高级教师，且郑晓飞于2012年已取得中学高级教师职称资格。上述评聘行为皆发生在郑晓飞未取得小学及中学教师资格证的前提下而形成的既成事实。现建平县教育局在被诉答复中认定郑晓飞教师资格不达标与原既成的评聘行为存在矛盾，故案涉答复中认定郑晓飞教师资格不达标的主要证据不足，该认定行为明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第六项的规定，判决撤销被告建平县教育局作出的《关于李玉清等三名教师职称聘任问题的答复》。案件受理费50元由被告负担。
上诉人建平县教育局上诉称：1.根据《教育法》和《事业单位管理条例》规定，教师评审、聘任工作，由所在单位推荐申报，经县教育行政部门内部审核后，再申报到县人社局审核确认。所以，无论是我机关还是建平县人社局都是基于人事管理职权，依据法律、政策规定对所属事业单位人员职称、工资等人事管理事项进行的内部行政行为，不属于人民法院受案范围。2.被诉答复完全是为了处理信访案件而出具的说明性、意见性内部行政行为，不是针对郑晓飞直接作出的不能聘任的行政认定行为，不存在外化，未对郑晓飞权利产生实际影响。且我机关答复前已经就郑晓飞等人聘任事项申报给了县人社局进行审核确认，县人社局认为郑晓飞持有的是幼儿园教师资格证，与现职教师岗位不对应、不匹配而未给予审核确认通过，根据《教师资格条例》第二章第五条规定，郑晓飞持有的幼儿园教师资格证确实不具有在现职单位保健所担任教师的资格，不具备在该单位专业技术岗位被审核确任、聘任为中学高级教师的法定条件。3.本次评聘之前的违法错误评聘形成的既成事实不能成为本次行政审核确认的合法事实依据和应当聘任的法定理由，我机关作出的被诉答复完全正确、合法，并无明显不当之处。原审判决认定事实错误，适用法律错误，结果错误，请求二审法院依法纠正并判决驳回郑晓飞的起诉。
被上诉人郑晓飞答辩称：1.被诉答复中教育局已经作出教师资格证不达标的认定，并作出了在2017年职称聘任时不能聘任中学高级教师的决定，属于对我权利产生了实质性影响的具体行政行为，双方主体适格，原审法院受理此案法律依据充分。2.建平县教育局2007年10月15日将我从机关幼儿园调入保健所专业技术人员岗位，调令上写明小学一级教师工资不变，这表明教育局认定幼师资格证在保健所工作是达标的，保健所多年来也先后聘任我为小学一级教师、小学高级教师、中学一级教师，可见我拥有中学高级教师职称资格证书和职称评审结果通知书，任职资格符合《教师资格条例》第二章第五条规定，具有在现职教师岗位上被聘任中学高级教师的法定条件，而教育局在2017年聘任时又不予认可，说明其聘任条件充满随意性，亦非依法行政。3.被诉答复没有事实依据和法律依据。职能部门从未出台过职称聘任时再次审核教师资格证是否达标的规范性文件，朝人社发〔2017〕48号《关于做好2017年全市中小学教师职称评聘工作的通知》第二部分第一款证明对有资格未聘的高级教师从师德、业绩等方面考核，不包括教师资格证进行审核，建平县教育局在市人社局、市教育局评聘文件下发前擅自设立前置条件，将初始教师资格证作为独立的聘任条件，没有法律根据；事实上，在2012年申报中学高级教师及2016年辽宁省深化中小学教师职称制度改革人员过渡审核中，各级教育局和人社局对我晋升中学高级教师均没有过异议；朝人社发〔2011〕19号《朝阳市教师职称评审若干规定》第五条第二款规定，小学教师最低合格学历是中师，朝教发〔2007〕9号文件第四条第二款规定，师范教育类专业毕业生的在职教师，在取得普通话合格证后，可直接认定与原学历相当的教师资格，我在2006年也具备了直接办理小学教师资格证的全部条件，没有办理教师资格证书的原因有三个，一是没有文件明确保健所技术工作岗位应持有哪个级别的教师资格证，二是单位及主管部门从没有过保健所持有幼师资格证不达标的说法，三是调令也明确了我的“小一工资不变”。综上，建平县教育局不依法行政，擅自设立职称评定前置条件；原审判决正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人郑晓飞二审期间提交了保健所《聘任（任命）专业技术职务审核表》和建平县教育局2017年11月30日《通知》1份，认为审核表可证明系建平县教育局划掉了自己的聘任申报，对自己的权利产生了实质影响；认为2017年11月30日《通知》中规定在幼儿园幼师岗位上的教师可持幼儿园教师资格证申报小学、中学的教师职称，按教育局所持观点来说，这种情况也违反了《教师资格条例》第二章第五条的规定，可见，以前及至今后都存在着拥有幼儿园教师资格证的教师可以申请聘任中、小学教师的专业技术职务资格，而不予认定我的申报资格，没有法律根据。建平县教育局对上述两份证据的真实性无异议，承认审核表上将郑晓飞一栏划掉内容并加盖本单位公章的事实，认为不予聘任郑晓飞中学高级教师系建平县人力资源和社会保障局（以下简称建平县人社局）的意见，被诉答复系过程性、内部性行政行为，未对郑晓飞权利产生实质影响，但同时亦承认，建平县教育局不予认定郑晓飞教师资格证不达标、不具有在现岗聘任中学高级教师的资格，该结论亦意味着郑晓飞本次申报聘任中学高级教师的相关评定、认定工作的终止；对2017年11月30日《通知》，建平县教育局认为针对的是现在在幼教岗位上的教师，郑晓飞有幼儿园教师资格证，但非现岗幼师。
本院对上述证据认证如下：建平县教育局认为郑晓飞不符合现岗申请聘任中学高级教师的结论系建平县人社局作出的，被诉答复只是过程性、内部性行政行为，但其没有提交任何可证明最终结论系建平县人社局作出的证据材料，其亦承认在审核表上划掉郑晓飞申请一栏上加盖本单位公章的行为意味着事实上终止了郑晓飞的本次申报，则被诉答复具有了终止申报的确定力，同时具有了外化效果，对郑晓飞的权利产生实际影响；建平县教育局2017年11月30日《通知》虽然针对的是现岗幼师，但却证明了当前持有幼儿园教师资格证的教师仍可以在小学和九年一贯制学校申报聘任教师专业技术职务。
本院根据本案有效证据所认定的事实，与原审法院认定的事实基本一致。本院另查明，2007年12月30日，郑晓飞取得辽宁大学汉语言文学专业本科高考教育自学考试毕业证书。2017年保健所申报聘任专业技术职务教师4人，由郑晓飞统一负责申报事宜，保健所和建平县教育局先后在《聘任（任命）专业技术职务审核表》加盖了单位公章同意申报。郑晓飞将该审核表送至建平县人社局后，保健所收到经由建平县教育局返回的审核表，审核表中郑晓飞申报一栏被划掉，划掉处加盖着建平县教育局公章。
本院认为，本案争议焦点有三个：一是被诉答复是否属于行政诉讼受案范围；二是被诉答复是否属于过程性、内部性、未对当事人权利产生实际影响的行政行为；三是建平县教育局认定郑晓飞教师资格证不达标、不具备现在岗位上申请聘任中学高级教师专业技术职务资格是否有法律根据。
一、被诉答复是否属于行政诉讼受案范围。建平县教育局称其在本案中承担的郑晓飞申请聘任教师专业技术职务的审核职责，系其对所属事业单位的人事管理工作，根据相关法律、政策规定，行政机关对所属事业单位人员职称、工资等事项进行的内部人事管理行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。经查，建平县教育局未能举证出行政诉讼法及司法解释中有关于教育行政主管部门审核教师申报专业技术职务资格不属行政诉讼受案范围的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条列举式规定了几种不属于行政诉讼受案范围的行政行为，其中与行政机关内部管理行为有关的是该条第四项，即，人民法院不受理行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。本案，保健所系事业单位法人，建平县教育局是机关法人，是保健所的行政主管机关，保健所的职工并非建平县教育局的机关工作人员，教育主管部门关于教师申报专业技术职务资格的审核行为，并非行政机关基于内部行政管理职责行使对其工作人员的奖惩、任免等内部管理行为，系依申请行使的确认有关特定资格、资质的外部行政管理行为，是由行政主体运用行政管理权对行政相对人所作的行政法律行为，符合可诉行政行为的职能要素和法律要素。建平县教育局该上诉理由，无法律依据。
二、被诉答复是否属于过程性、内部性、未对当事人权利产生实际影响的行政行为。根据建平县教育局上诉意见，建平县教师职称聘任工作的相关部门职责和程序是，由所在单位推荐，经建平县教育局审核，最后由建平县人社局审批确认。建平县教育局称，接到保健所申报后，建平县教育局是盖章审核同意郑晓飞申请聘任中学高级教师的，报到建平县人社局后，是建平县人社局认为郑晓飞不具有申报资格，建平县教育局是依建平县人社局意见盖章划掉郑晓飞申报项目的，被诉答复是对建平县人社局最终审核意见的解释，答复本身属过程性、内部性行政行为，且对郑晓飞权利义务未产生实际影响。本院认为，虽然根据相关行政机关关于教师职称聘任方面的规范性文件，在建平县教师申报聘任中学高级教师专业技术职务审核工作中，建平县教育局是中间审核环节，最终审批权在建平县人社局，但如本院关于证据的认证意见所述，建平县教育局未提交出认为郑晓飞教师资格证不达标、不予审批郑晓飞现岗申报中学高级教师的最终确认行为系由建平县人社局作出的证据材料，《聘任（任命）专业技术职务审核表》中划掉郑晓飞申报项目部分只加盖了建平县教育局公章，无法得出该不予确认行为系依建平县人社局意见作出的结论，且被诉答复中郑晓飞教师资格证不达标的明确认定意见，对郑晓飞的申报权利产生了实际影响。因此，建平县教育局该项审核职能虽然处在教师职称聘任工作的中间环节，但建平县教育局也承认，被诉答复意味着郑晓飞的本次申报的终止，故被诉答复不属于行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为。同时，被诉答复虽然系由于郑晓飞上访而向信访部门作出，但信访部门将该答复送达给了郑晓飞，行政行为已经外化，故其不再属于行政机关的内部行政行为。如前所述，被诉答复具有了认定郑晓飞教师资格证不达标并确定终止郑晓飞教师申报职称聘任工作的确定力，属于对郑晓飞权利义务产生实际影响的行政行为。建平县教育局上述上诉理由，亦无法律依据。
三、关于郑晓飞是否具有在现岗聘任中学高级教师的资格。郑晓飞持有的与教师资格有关的资格证有：2006年6月23日建平县教育局颁发的《幼儿园教师资格证书》和2012年12月30日辽宁省人力资源和社会保障厅颁发的《中学高级教师专业技术职称资格证书》等。《教师资格条例》第五条规定，取得教师资格的公民，可以在本级及其以下等级的各类学校和其他教育机构担任教师。故本争议焦点的核心是郑晓飞是否具有中学教师资格。建平县教育局称《教师资格条例》第五条所称的“教师资格”等于“《教师资格证书》”，认为郑晓飞只持有《幼儿园教师资格证书》，即便取得了辽宁省人力资源和社会保障厅颁发的《中学高级教师专业技术职称资格证书》，也不能代表其取得了中学教师资格。《中华人民共和国教师法》第十条规定，国家实行教师资格制度。中国公民凡遵守宪法和法律，热爱教育事业，具有良好的思想品德，具备本法规定的学历或者经国家教师资格考试合格，有教育教学能力，经认定合格的，可以取得教师资格。从该法条可以看出，取得教师资格的要件是具备教师法规定的学历或者经国家教师资格考试合格二者之一。《中华人民共和国教师法》第十一条第三项规定，取得初级中学教师资格，应当具备高等师范专科学校或者其他大学专科毕业及其以上学历。该条第四项规定，取得高级中学教师资格，应当具备高等师范院校本科或者其他大学本科毕业及其以上学历。该条第二款规定，不具备本法规定的教师资格学历的公民，申请获取教师资格，必须通过国家教师资格考试。国家教师资格考试制度由国务院规定。《教师资格条例》第十五条规定，申请认定教师资格，应当提交教师资格认定申请表和下列证明或者材料：（一）身份证明；（二）学历证书或者教师资格考试合格证明；（三）教育行政部门或者受委托的高等学校指定的医院出具的体格检查证明；（四）户籍所在地的街道办事处、乡人民政府或者工作单位、所毕业的学校对其思想品德、有无犯罪记录等方面情况的鉴定及证明材料。从该条第二项也可以看出，申请认定教师资格要件中，“学历证书”和“教师资格考试合格证明”系同一位阶的可选项，二者具备其一即可。综上，《中华人民共和国教师法》和《教师资格条例》均无建平县教育局所称的“教师资格”等于“《教师资格证书》”这样的文字表述，也没有“省人力资源和社会保障厅颁发的中学高级教师职称资格证书不代表持证人取得了中学高级教师资格”的法律依据。郑晓飞于2007年12月30日取得辽宁大学汉语言文学专业本科高考教育自学考试毕业证书，2012年12月30日取得了辽宁省人力资源和社会保障厅颁发的《中学高级教师专业技术职称资格证书》，这样的申报条件是否具备了申报聘任中学高级教师的教师资格，建平县教育局应依照法律、行政法规作出审核意见，如各级教育行政管理机关或各级人力资源和社会保障行政管理机关认为教师专业技术职务聘任工作需执行相关政策性、规范性文件，亦应在作出行政行为时明确列明适用的法律依据或规范性文件。故在建平县教育局没有提交郑晓飞教师资格证不达标而不能申报聘任中学高级教师的结论系建平县人社局作出的相关证据的情况下，其作出郑晓飞教师资格证不达标、在2017年职称聘任时不能聘任高级教师职务的被诉答复属主要证据不足，适用法律不清，应予撤销。
综上，原审判决认定事实清楚，但其认为的“建平县教育局在被诉答复中认定郑晓飞教师资格不达标与原既成的评聘行为存在矛盾，故被诉答复中认定郑晓飞教师资格不达标的主要证据不足”的理由不甚恰当，且撤销全部被诉答复内容的结果亦有所不当，应予部分纠正。建平县教育局上诉理由无法律根据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：
一、撤销建平县人民法院（2018）辽1322行初10号行政判决中对建平县教育局作出的《关于李玉清等三名教师职称聘任问题的答复》中关于李玉清、苏立伟的判决内容；
二、维持建平县人民法院（2018）辽1322行初10号行政判决中对建平县教育局作出的《关于李玉清等三名教师职称聘任问题的答复》中关于郑晓飞的判决内容。
二审案件受理费50元，由上诉人建平县教育局负担。
本判决为终审判决。
审判长 孟凡芹
审判员 佟 伦
审判员 王敏一
二〇一八年七月三十日
书记员 李 雪