上诉人马山县金钗镇龙塘养猪专业合作社因行政赔偿纠纷不服被上诉人马山县人民政府一案二 审 赔 偿 判 决 书广西壮族自治区南宁市中级人民法院行政赔偿判决书（2014）南市行一终字第41号上诉人（原审原告）马山县金钗镇龙塘养猪专业合作社。法定代表人唐旭京，该合作社理事长。委托代理人蓝长源，广西忻城县中心法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）马山县人民政府。住所地马山县白山镇西华街***号。法定代表人张自英，县长。委托代理人陈贵福，男，马山县人民政府法制办公室干部。上诉人马山县金钗镇龙塘养猪专业合作社因与被上诉人马山县人民政府行政赔偿纠纷一案，不服宾阳县人民法院（2014）宾行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年5月6日受理后，依法组成合议庭，于2014年6月10日公开开庭审理了本案。上诉人马山县金钗镇龙塘养猪专业合作社（以下简称龙塘专业社）法定代表人唐旭京及其委托代理人蓝长源，被上诉人马山县人民政府（以下简称马山县政府）的委托代理人陈贵福均到庭参加诉讼。本案经调解不成，现已审理终结。原审判决查明，龙塘专业社是由唐旭京等人出资于2012年10月15日经工商部门登记成立，此前的2011年9月份，原告未经有关部门批准、未办理任何相关手续的前提下，在马山县金钗镇龙塘村古拉屯占地2.38亩建设了以水泥砖和石棉瓦为材料的砖瓦结构猪舍。2012年11月27日，马山县国土局接国土部下发的马山县2012年遥感监测图斑后，依据广西区国土厅关于《集中查处整改违法违规用地、勘查开采矿产资源行为专项行动实施方案》的通知要求，对原告下发了《责令限期自行限除通知书》，责令原告在2012年12月11日前自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。期限届满后，原告并没有拆除。2013年2月27日，马山县金钗镇人民政府再次向原告下发《责令限期自行拆除通知书》，责令原告在2013年3月4日前自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物。到期后，原告仍没自行拆除。2013年5月7日，被告组织相关部门对该建筑物进行了部分强制拆除。之后，原告不服，以马山县国土资源局和马山县金钗镇人民政府作为被申请人，向被告申请复议。2013年9月30日，被告以马复决字（2013）2号复议决定书决定维持马山县国土资源局于2013年5月7日组织对原告违法建设的猪舍进行的强拆行为。原告不服而诉到法院。原审判决认定，《最高人民法院关于执行；若干问题的解释》第二十七条规定，原告在行政赔偿诉讼中承担因受损害而受到损失的事实，而依国家赔偿法规定，受损失的事实界定为法定的损害事实，对非法的权益国家不予保护。本案被告在其职能部门向原告下发《责令限期自行拆除通知书》后，被告理应申请人民法院强制执行，但被告却组织相关部门进行强制拆除。被告的强拆行为于法无据，违反了职权法定原则，构成了违法。但原告仅凭自己所罗列的损害清单请求赔偿，属举证不能，且原告属违法建筑，其权益不能界定为合法权益，亦不应受到法律保护。因此，根据《最高人民法院关于执行；若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决驳回原告的诉讼请求。上诉人龙塘专业社上诉称，专业社的猪舍位于龙塘村古拉屯大山脚下，所占土地均为贫瘠旱地、旧宅基地、石头荒地，共约2.9亩，28间，均为简易房屋，并非永久性建筑物。依照《中华人民共和国农民专业合作社法》等法律规定，马山县工商局于2012年10月15日发放了《农民专业合作社法人营业执照》。被上诉人的违法强拆，造成猪舍28间被毁，直接经济损失542808元，相机内的养殖资料被公安局删除，造成无法弥补的经济损失折合3万元。在向马山县政府申请复议仍被维持后，上诉人提起行政诉讼。（2014）宾行初字第1号行政判决已确认被上诉人的强拆行为违法，却又驳回上诉人的赔偿请求，但上诉人认为，被上诉人对于损失事实并不否认，只认为不应赔偿而已，在上诉人已完成了事实损害的举证责任后，被上诉人如果认为请求赔偿的数额不合理，可以要求鉴定评估，一审判决认为上诉人举证不能，有悖于法律规定。国土资源部、农业部国土资发（2007）220号《关于促进规模化畜禽有关用地政策的通知》第二条第二项规定，畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。上诉人围地养猪，并没有改变土地的农用地性质。依照《土地违法案件查处办法》的规定，法院无权就建筑的违法与否作出认定。因此原审判决认定上诉人的猪舍属于违法建筑，于法无据，也没有任何证据证明。违法建筑属于一种行为而不是某一物件，猪舍的材料，特别是其中的设施、生猪、财物等属于上诉人的合法财产。被上诉人没有作出催告通知书、强制执行决定书即滥用职权进行强拆，导致上诉人的财产损失，依法应承担赔偿责任。为此，请求二审法院撤销原判，改判被上诉人马山县政府赔偿上诉人被拆毁猪舍28间损失542808元，相机内养殖资料被删除的损失30000元，共计经济损失572808元。被上诉人马山县政府辩称，上诉人的猪舍占用地是基本农田保护范围，其建设猪舍所占用土地，经马山县国土资源局核实属于旱地，2011年已被马山县人民政府划入基本农田保护范围，被告特殊保护。上诉人未经批准，在基本农田保护范围内的土地上建设养猪场，违反了《基本农田保护条例》第十七条的规定，也违反了国务院关于保护基本农田五不准中“不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用地畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动”的规定，属于非法占地行为。根据国土资源部、农业部国土资发（2010）155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定，对未经审核同意的设施农用地，要依法依规进行处理。不符合设施农业用地规定的，要恢复土地原状。根据《土地管理法》第七十六条的规定，马山县国土资源局具有对违法用地行为作出限期拆除的法定职责。金钗镇人民政府送达《责令限期自行拆除通知书》是严格按照桂政办发（2012）24号《广西壮族自治区人民政府办公厅关于建立国土资源执法监管共同责任制度的通知》的规定，履行辖区政府的配合催告义务。被上诉人在拆除期限届满后近6个月才根据上述通知以及广西区国土厅《关于开展案件查处整改2012年度违法违规用地、勘查开采矿产资源行为工作方案》和《行政强制法》第四十四条的规定，启动联合执法机制，组织联合执法部门对违法建筑进行强拆，事实清楚，证据充分，程序合法。上诉人非法占地行为而产生的权益，当然属于非法权益，不应得到赔偿。综上，请求二审法院驳回原告的诉讼请求。二审中，因被上诉人主张涉案土地属于基本农田保护范围，故本院要求其提供这方面的证据，被上诉人在指定期限内向本院提供了马山县国土局《关于2012年度卫片5号图斑耕地部分确认为基本农田的划定情况说明》（含附件3份）、马山县2012年遥感监测疑问图斑局部图、马山县土地利用现状局部图、养猪场勘测定界现状图、马山县2012年度土地矿产执法检查第二次强拆工作行动方案。经本院释明，上诉人委托广西正德资产评估有限公司对被拆除猪舍的市场价值进行了评估，包括房屋建筑物4项、地上构筑物9项、机器设备8项，以2013年5月7日为评估基准日，采用重置成本法进行评估，其中房屋建筑物评估净值为397290元，构筑物评估净值为42325元，机器设备评估净值为9567元，评估值为449182元。上诉人因此支出评估费1.89万元。本院组织双方当事人对以上证据进行了质证。上诉人对除基本农田保护标志之外其他证据的真实性没有异议，但对这些证据的关联性有异议，认为不能证明其建猪舍的地方属于基本农田范围，强调基本农田保护标志建成的时间实际是2011年底，养猪场建立在先，标志牌制作在后；被上诉人则认为上诉人提供的评估报告系单方进行，并且拆除时并未损害猪场中的机械设备，评估报告将机构设备的损坏也计算到损失中不符合客观事实。本院组织双方当事人进行了现场勘察，发现上诉人确有部分财产如壁扇、地磅、斗车、锅炉等在强拆时直接被埋在废墟里。综合以上双方当事人质证意见以及现场勘察情况，本院认为，基本农田保护标志属于客观存在的事实，但其建成时间与本案待证事实没有关联，故对其真实性予以确认，不认定其关联性；被上诉人提供的其他证据，上诉人对其真实性没有异议，本院认为，这些证据是根据法院要求由国土部门依据其技术规范制作，且其内容能相互印证，证明了涉案养猪场的具体经纬度位置以及该位置与卫星图斑之间的关系，故对其真实性、合法性和关联性应予确认；评估报告系上诉人为证实其损失而委托进行，其评估项目与本院现场勘察所见一致，被上诉人虽提出异议，但未能提供任何证据或依据否定该评估报告，故本院对其真实性、合法性及关联性予以确认。据此，本院查明涉案养猪场的位置确实位于马山县金钗镇基本农田保护范围之内，其猪舍未办理任何用地手续。另查明，在猪舍被强制拆除后，上诉人以马山县国土资源局为被告，向一审法院提起了要求确认强制拆除行为违法和行政赔偿两起诉讼。在一审法院立案受理后，马山县国土资源局庭审中当庭辩称被诉强制拆除行为系由马山县人民政府组织多个部门共同参与的专项联合执法行动，故该局并非适格被告。原告因此变更马山县人民政府为被告。马山县人民政府承认被诉强制拆除行为系由其组织所为并作出答辩。一审法院审理后对两起案件分别作出了判决。其中（2014）宾行初字第1号行政判决认定被上诉人的强制拆除行为因没有相应的法定职权而确认属于违法。现该判决已发生法律效力。其他案件事实与一审判决认定的一致。综合双方的诉辩意见，本案系因被上诉人的强制拆除行为而引发的行政赔偿纠纷，而应否赔偿，建立在对行政强制拆除行为与损失之间关联性的认定基础上。故本案的争议焦点在于：被上诉人的行政强制拆除行为与上诉人各项损失之间是否存在因果关系；上诉人提出的各项赔偿请求应否支持。本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款的规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施且不得委托。国土部门认定上诉人的猪舍属于非法占地而要求其自行拆除未果后，马山县政府即组织相关部门强制拆除，但《中华人民共和国土地管理法》并没有直接赋予一级政府对非法占地且逾期不拆除的行为实施强制拆除的行政权力，故马山县人民政府的强制拆除行为，属于超越职权的行政行为；且被上诉人马山县政府在强制拆除前，没有依照《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，履行催告当事人履行义务、听取当事人陈述申辩、作出强制执行决定以及直接送达这些义务；在强拆的过程中，既没有事先通知上诉人人员到场，也没有对被拆财物办理登记保全、办理交接手续等，行政程序严重违法，因此被上诉人马山县政府实施的强制拆除行为与上诉人的经济损失之间具有必然的因果关系，马山县政府依法应承担相应的行政赔偿责任。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家赔偿范围限于合法利益。上诉人在未办理任何用地手续的情况下，占用基本农田建造猪舍，上诉人主张依据国土资源部、农业部国土资发（2007）220号《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》第二条第（一）项的规定，其养殖用地不需办理农用地转用审批手续，故其用地行为合法。但该通知在以上条款之外，第三条第（一）项还明确规定规模化畜禽养殖所需用地仍应依简化程序办理用地备案手续，因此上诉人上述主张系对土地政策的误读，不足为据。上诉人的猪舍未经办理用地备案手续而私自用地，违反了国家用地的禁止性规定，在国土部门限期拆除未履行而被强制拆除后，上诉人要求赔偿猪舍、仓库消毒间等建筑物被拆除而受到的损失，不属于合法利益，依法不予支持；猪舍中的围墙、电线、门窗、道路、水管等作为建筑物不可分离的一部分，也属于非法占用土地，故其损失亦不在赔偿之列；但在强制拆除过程中，上诉人猪舍内的其他与建筑物可分离的合法财产如电子地磅、壁扇、斗车、锅炉、高压冲洗机等机械设备受到损毁，被上诉人应对执行中损害当事人合法财产的情形承担赔偿责任。根据《最高人民法院关于执行；若干问题的解释》第二十七条第（三）项、最高人民法院关于《行政诉讼证据若干问题的规定》第五条、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，上诉人应对其赔偿数额主张承担举证责任，被上诉人有权提供不予赔偿或减少赔偿数额方面的证据。审理中，上诉人提供了有资质的评估机构经现场勘察后作出的损失评估报告，完成了其初步举证责任，被上诉人对评估报告提出异议，即发生举证责任的转移，被上诉人应当就其强制拆除未造成财产损失或未造成如此多的损失的主张承担举证责任，但被上诉人未能提供任何证据予以反驳，故应认定评估报告虽不能确切证明上诉人所要求的赔偿数额，但能初步证明其因违法强拆导致的实际损失。根据上诉人提供的评估报告，养猪场机械设备部分的损失确定为9567元，本院予以认定。相机内养殖资料的问题，因上诉人未能提供任何证据证明该资料以及马山县政府强制删除行为的存在，本院审核全案证据亦无法佐证，故该部分损失本院不予确认，依法不能支持。评估费用系因本案诉讼而支出的合理费用，双方应按败诉比例承担。综上所述，一审判决认定事实不清，法律适用错误，判决不当，应予撤销。上诉人上诉理由部分有理，本院予以部分支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《中华人民共和国行政强制法》第六十八第一款、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第二十八条第（七）项的规定，判决如下：一、撤销宾阳县人民法院（2014）宾行初字第2号行政判决；二、被上诉人马山县人民政府应赔偿上诉人马山县金钗镇龙塘养猪专业合作社经济损失9567元。该赔偿款应于本判决发生法律效力之日起30日内付清；三、驳回上诉人马山县金钗镇龙塘养猪专业合作社其他赔偿请求。本案不收取案件受理费；评估费18900元，由上诉人马山县金钗镇龙塘养猪专业合作社负担18550元，被上诉人马山县人民政府负担350元（该款上诉人马山县金钗镇龙塘养猪专业合作社已预付，由被上诉人马山县人民政府在履行上述赔偿义务时一并付给上诉人）。义务人逾期不履行的，上诉人马山县金钗镇龙塘养猪专业合作社可在本判决规定的履行期间最后一日起180日内，向宾阳县人民法院申请执行。本判决为终审判决。审 判 长  韦美云审 判 员  晏 琼代理审判员  戴声长二〇一四年十二月十八日书 记 员  林国帅附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序，可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第二十八条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（七）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《中华人民共和国行政强制法》第十七条行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。第六十八条违反本法规定，给公民、法人或者其他组织造成损失的，依法给予赔偿。《最高人民法院关于执行；若干问题的解释》第二十七条原告对下列事项承担举证责任：（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；最高人民法院关于《行政诉讼证据若干问题的规定》第五条在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。国土资源部、农业部国土资发（2007）220号《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》二、区别不同情况，采取不同的扶持政策（一）本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用审批手续。三、简化程序，及时提供用地（一）申请规模化畜禽养殖的企业或个人，无论是农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织还是其他企业或个人，需经乡（镇）人民政府同意，向县级畜牧主管部门提出规模化养殖项目申请，进行审核备案。（二）本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织申请规模化畜禽养殖的，经县级畜牧主管部门审核同意后，乡（镇）国土所要积极帮助协调用地选址，并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。涉及占用耕地的，要签订复耕保证书，原则上不收取保证金或押金；原址不能复耕的，要依法另行补充耕地。