海南省定安县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）定行初字第5号
原告海南某有限公司，住所地：略。
法定代表人关某，董事长。
委托代理人唐某，海南某律师事务所律师。
委托代理人陈某，海南某律师事务所实习律师。
被告定安县某局，住所地：略。
法定代表人王某，该局局长。
委托代理人莫某，男，定安县某局主任科员。
委托代理人符某，女，定安县某局科员。
原告海南某有限公司（以下简称某公司）不服被告定安县某局（以下简称国土局）于2013年10月11日作出的定土环资察字（2013）336号《行政处罚决定书》，于2013年12月23日向本院提起行政诉讼，本院同月26日立案受理后，于2013年12月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。根据海南省高级人民法院《关于适用简易程序审理行政案件的若干规定（试行）》的有关规定，依法由代理审判员王德飞适用简易程序独任审理。由于该案案情复杂，当事人争议较大，本院于2014年1月16日转为普通程序，并依法组成合议庭，于2014年3月6日公开开庭进行了审理。原告某公司法定代表人关某、委托代理人唐某，被告国土局委托代理人莫某、符某，到庭参加诉讼，原告委托代理人陈某、被告法定代表人王某没有到庭参加诉讼。庭审后，该案因协调工作需要，本院于2014年3月24日向海南省高级人民法院提出延长审限的申请，同日，该案的审理期限被批准延长至2014年6月25日。本案现已审理终结。
被告国土局认定原告某公司开发项目占用的土地主要为规划中的基本农田，未办理农业设施用地有关审批手续，属于未批先建，并多次被群众投诉。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款和国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的有关规定。2013年10月11日，被告依照《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第四项、第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出的定土环资察字（2013）336号《行政处罚决定书》，对原告处罚如下：一、责令立即停止土地违法行为；二、限期在接到本告知书之日起30日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；三、处以非法占用土地每平方米30元的罚款，9.52亩折6346平方米，共计罚款人民币190380元。
被告向本院提供了作出具体行政行为的证据、依据：证据1.案件调查报告（县执法监察大队复印件），拟证明行政执法程序合法。2.立案呈批表（县执法监察大队复印件），拟证明行政执法程序合法。3.案件会审笔录（县执法监察大队复印件），拟证明行政执法程序合法。4.海南某农场违建用地位置图、总体规划图和现状图以及现场照片（县执法监察大队复印件），拟证明行政执法程序合法。5.海南某有限公司的企业资质材料（县执法监察大队复印件），拟证明行政执法程序合法。6.群众投诉书（县执法监察大队复印件），拟证明原告违法事实的存在。7.《责令停止土地违法行为通知书》（定土环资察字（2012）215号）及送达回证，县执法监察大队复印，拟证明行政执法程序合法。8.《责令限期改正通知书》（定土环资察字（2013）11号）及送达回证（县执法监察大队复印），证明行政执法程序合法。9.《行政处罚事先告知书》（定土环资察字（2013）⒛6号）及送达回证（县执法监察大队复印），拟证明行政执法程序合法，向原告告知了其陈述、申辩和听证的权力。10.海南某有限公司的陈述申辩书（县执法监察大队复印），拟证明行政执法程序合法。11.定安县某局《关于海南某有限公司违法用地界定的请示》（定土环资办字（2013）142号）县执法监察大队复印，拟证明行政执法程序合法。12.海南省某厅《关于海南某有限公司违法用地界定问题的批复》（琼土环资执字（2013）12号）县执法监察大队复印，拟证明行政执法程序合法。13.《行政处罚决定书》（定土环资察字（2013）336号）及送达回证（县执法监察大队复印），拟证明行政执法程序合法。14.《行政复议决定书》定府复决字（2013）第5号（县国土局复印），拟证明原告选择的救济途径是行政复议，我局作出行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。15.《海南省某厅行政处罚自由裁量权基准表》（县国土局复印），拟证明行政执法适用法律正确。16.国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号文），县国土局复印，拟证明行政执法适用法律正确。
原告某公司诉称，一、336号决定认定事实依据的主要证据不足。1.该决定认定“你公司未经批准，也未办理农用地转用审批和设施农用地审批手续”属违规行为。我司依照国土资源部、农业部国土资发（2010）155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（下称155号文件），于2012年8月20日向被告送达《关于某农场基础设施建设临时用地的申请报告》，未得到被告的回复或决定。我司向富文镇政府申报，并经富文镇政府作出“为了发展我镇特色现代休闲农业事业，请县政府批准该项目的实施”的决定意见，于2012年12月26日呈报县级政府、定安县发展改革委员会审核；同日，经富文镇政府作出“为发展我镇现代休闲农业事业，请贵局批准该项目的临时建设用地”的意见，我司再次向被告递交经镇政府批复决定意见的《关于某农场基础设施建设临时用地的申请报告》，向被告提出用地申请。上述可见，我司己依据155号文规定的程序申请办理相关审批手续，并已得到镇一级政府的批准，县政府至今尚未作出最终答复，并未不予批准。被告作为农用设施用地的审核机关，至今未对我方书面申请报告作出答复，故该决定认定我司未办理审批手续与事实不符，并缺乏主要证据。2.该决定认定“你公司于2012年3月擅自在某农场建设非农设施，并扩大设施用地规模，建筑占地9.52亩”缺乏依据。处罚地块上早于2010年前就存在农用（或附属农用）设施，我司依据155号文件之规定对农业生产设施用地的使用进行有效控制，并未扩大设施用地规模，新建办公楼和职工宿合占地仅1.42亩。故该决定如何认定“2012年3月建设非农设施”如何认定“扩大设施用地规模”如何认定“建筑占地9.52亩”被告对该部分事实的认定并未按155号文件之规定进行调查核实，依据的主要证据不足。二、336号文决定的作出违反法定程序。1.如前所述，根据155号文件通知，原告已就农业设施的建设与用地提出书面申请及项目报告，并早己处在县级政府审核过程中。根据该通知规定，被告应首先对原告用地申请作出审核意见，并呈报县级政府批复。被告未作出明确的审核意见，即对原告进行处罚，明显违反法定程序。2.根据行政处罚法第36条规定，行政机关应当全面、客观、公正地调查并收集有关证据，但被告未进行调查取证。3.根据行政处罚法第42条规定，行政机关作出责令停产停业、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当举行听证。本案被告对原告处最高限额罚款处罚，属于重大处罚行为，并且原告已依法提出了陈述和申辩，被告应当召开听证会听取原告的意见，但被告及复议机关均未举行听证，剥夺了原告的法定权利，违反法定程序。4.未依法告知土地利用总体规划变更。本案所涉农业项目是早于1996年在省政府立项，经定安县政府批准的农业开发重点项目，2000年进场建设开发，地上建筑物及设施存在多年，该336号决定所称的“定安县土地利用总体规划”系2006年新颁布的，如原告的行为违反总体规划，被告依法应在规划改变时通知原告，但被告未告知规划调整，原告对此没有过错。三、336号决定适用法律、法规错误。1.如前所述，在原告已提出正式设施农业用地的申请，且被告已收到镇一级政府批复意见的材料呈报后，被告对原告从事的设施农业所涉及的农用地，应适用155号文件通知作出明确的审核决定意见，被告套用土地管理法作出处罚不当，适用法律存在错误。2.根据155号文件通知，对于未经审核同意的设施农用地，符合设施农业用地规定的，处理到位后确需用地的，按规定完善用地手续。某农场项目用地共计1000余亩，系规模化农业开发，该项目早于1996年经定安县政府定府函（1996）18号批复批准用于开发高科技农业项目，并以定府函（1996）61号批复批准动工，故原告在用地范围内从事设施农业的生产用地、建设农业附属设施的用地行为，完全符合155号文关于设施农业用地规定，系规模化农业开发过程中的确需用地。因此，即便认定原告有未经审核同意使用设施农用地的行为，也应给予原告改正并完善手续的机会，但被告不给予原告完善手续的改过机会，即作出拆除决定，完全违背155号文件精神。3.行政处罚缺乏依据，明显过重。本案原告在已批项目上使用农业附属设施，系农用地农用，并未改变土地农用地性质，地上附属设施均属于规模化农业开发必须的基础设施条件，就该部分设施占地而言，符合155号文件规定的范围，并且原告己依法申报，正在等待县级政府的审核批准过程中。根据行政处罚法第四条规定“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”而根据本案案件事实、性质、情节及社会危害程度，被告对原告处于最高30元的罚款及责令拆除农用设施的建筑物，明显缺乏事实依据，处罚明显不公。为维护原告合法权益，现诉至法院请求判决：1.撤销被告作出的定土环资察字（2013）336号行政处罚决定书（以下称336号决定）；2.判令被告依据155号文之规定批准原告对设施农用地和附属设施农用地的申请作出批复；3.本案的诉讼费用由被告负担。
原告在举证期限内向本院提交的证据有：1.行政处罚决定书。2.某（2013）文字第001号陈述和申辩书。3.申请行政复议书。4.行政复议答复书。5.行政复议决定书。上述证据1-5拟证明被告作出错误的行政处罚决定。6.土地使用权承包合同。7.土地使用权租赁合同（补充合同）。8.某农场地形图。反映很多房子在1990年代就已经存在。9.定安县人民政府的定府函（1996）18号批复。10.中共定安县委办公室的定办（1996）66号通知。11.定安县人民政府的定府函（1996）61号批复。上述证据6-11拟证明原告合法用地，项目早经定安县政府批准的事实，行政处罚行为存在错误。12.2012年8月某（2012）报字第005号申请报告（第一次）。13.2012年12月某（2012）报字第005号申请报告（第二次）。14.某（2012）报字第006号请示。拟证明政府未作出最终结论。15.定土环资办字（2013）103号意见。16.某（2012）报字第009号请示。17.国土资发（2010）155号通知。上述证据12-17，拟证明原告所建的设施是农业设施，依法向有关机关提出项目农用地申请，且项目农用地手续已经镇级政府审核，并已向县级政府部门申报待核，行政处罚行为存在错误。
被告国土局辩称，一、我局作出的定土环资察字（2013）336号《行政处罚决定书》认定事实清楚。原告海南某有限公司是一家以生态农业开发为主的企业，占地面积共1006.98亩，原为台资企业，于1996年1月与原坡寨乡政府（现合并为富文镇）签订《土地使用权承包合同》，承包期限为50年。2010年9月完成股权转让，现为内资企业。经核实，该公司在未办理设施农业用地审批的情况下，于2012年3月开始擅自在该公司某农场租地范围内建设非农设施，并扩大设施用地规模，占地面积共9.52亩，这9.52亩土地原告是用于非农设施的。根据定安县土地利用总体规划，该非农设施用地为农用地，且规划为基本农田。我局于2O12年12月和2013年1月先后派员进行现场调查，并有若干张现场相片进行留存。2O12年12月、2013年1月、7月我局对该公司的违法用地先后作出了《责令停止土地违法行为通知书》（定土环资察字（2012）第215号）、《责令限期改正通知书》（定土环资察字I2013）第11号）、《行政处罚事先告知书》定土环资察字（2013）第206号）和《行政处罚决定书》（定土环资察字（2013）第336号）并已经送达了原告。按照国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号文）规定，要求严格把握设施农用地的范围，涉及住宿、会议、工厂化农产品加工等的用地，不属于设施农用地的范围，按非农建设用地管理。即使是属于农业附属设施用地，也必须依规定向乡镇政府提出用地申请，报县政府审核，以及县级政府组织农业部门和国土部门审核，涉及补充耕地的，要落实补充耕地情况，并由县级政府批复同意。原告在建设过程中，未经有关部门审核同意，未办理农业设施用地审批手续，并多次被群众投诉，已构成用地违法，违法事实清楚。二、我局作出的定土环资察字（2013）336号《行政处罚决定书》适用法律正确。原告未批先建的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款的规定，即“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”以及国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》要求。我局于2013年10月16日根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第四项，即“县级以上人民政府主管部门履行行政监督检查职责时，有权采取如下措施，责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为”，以及第七十六条第一款，即“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，可以并处罚款”的规定，依法对原告作出《行政处罚决定书》适用法律正确。我局作为对社会监督管理的职能部门，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《海南省某厅行政处罚自由裁量基准表》的规定，对原告处以每平方米30元的标准进行处罚是合法合理的。三、我局作出的定土环资察字（2013）336号《行政处罚决定书》程序合法。同时，我局对原告违法用地行为的调查过程，从调查、立案、案件会审、行政处罚事先告知到行政处罚决定，均按照违法用地行政处罚程序进行，因此，我局作出的《行政处罚决定书》程序合法。四、原告请求判令我局依据155号文之规定批准原告对设施农用地和附属设施农用地的申请作出批复不符合法律规定。原告诉称其于2012年8月20日和2012年12月24日分别向我局递交了《关于某农场基础设施建设临时用地的申请报告》，但我局并未收到该报告。且设施农用地和附属设施农用地不符合办理临时用地的要求，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条的规定，只有建设项目施工和地质勘查需要临时使用土地的，才能办理临时用地手续。另根据国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号文）的规定，规范设施农用地审核应由经营者向乡镇政府提出用地申请，符合要求的，再由乡镇政府呈报县级政府审核，最后由县级政府作出决定。因此，原告请求判令我局依据155号文之规定批准原告对设施农用地和附属设施农用地的申请作出批复不符合法律规定。综上所述，我局作出的《行政处罚决定书》（定土环资（2013）336号）认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，原告起诉无事实根据和法律依据。补充一点，我方告知书已经明确告知原告听证权利。原告是自己没有提出听证的申请。我方没有剥夺原告的听证权利。因此，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对原、被告双方提供的证据进行审查认证如下：
被告提供的证据1.案件调查报告，原告对真实性无异议，对证明内容有异议，经审查，该报告内容为被告单位执法人员陈雄和蓝海明的调查结论，是被告在行政执法中履行的报告手续，来源真实合法，可以作为被告对原告在承包地内进行设施建设的调查结论的依据；2.立案呈批表，原告对真实性无异议，对合法性、关联性和证明内容有异议，经审查，该表是被告在立案中办理的审批手续，来源真实合法，可以作为被告立案审批的依据；3.案件会审笔录，原告对真实性无异议，对证明内容有异议，经审查，该笔录内容是被告召开原告未批先用地案的会审会议，来源真实合法，可以作为被告对原告在承包地内进行设施建设的处理意见的依据；4.海南某农场违建用地位置图、定安县土地利用总体规划图和现状图以及某农场现场照片，原告对真实性无异议，对证明内容有异议，经审查，以上材料内容为原告的设施用地位置、定安县土地利用总体规划和原告的承包地位置范围及原告在承包地内的设施现状，来源合法，内容真实，可以作为原告的设施用地位置、定安县土地利用总体规划和原告的承包地位置范围以及原告的设施现状的依据；5.海南某有限公司的企业资质材料，原告对真实性无异议，对证明内容有异议，经审查，该材料内容是原告的营业执照、登记资料和原告法定代表人关某的身份证，来源合法，内容真实，可以作为原告是依法登记成立的公司的依据；6.群众投诉书，原告对真实性无异议，对证明内容有异议，经审查，该书内容是定安县富文镇田头村民委员会于2012年11月9日对原告违法用地的投诉，来源真实，可以作为田头村委会对原告在承包地内进行农业开发和建设设施进行投诉的依据；7.《责令停止土地违法行为通知书》（定土环资察字（2012）215号）及送达回证，原告对真实性无异议，对证明内容有异议，经审查，该通知书内容是被告责令原告停止土地违法行为，来源合法，并已送达给原告，可以作为被告通知原告停止建设楼房等设施的依据；8.《责令限期改正通知书》（定土环资察字（2013）11号）及送达回证，原告对真实性无异议，对证明内容有异议，经审查，该通知书内容是被告责令原告限期改正建设设施，来源合法，可以作为被告通知原告限期改正的依据；9.《行政处罚事先告知书》（定土环资察字（2013）⒛6号）及送达回证，原告对真实性无异议，对证明内容有异议，经审查，告知书内容是被告依法向原告告知行政处罚的内容和原告享有的陈述、申辩和听证的权利，可以作为被告进行行政处罚前履行告知义务的依据；10.海南某有限公司的陈述和申辩书，原告对真实性无异议，对证明内容和目的有异议，经审查，该书的内容是原告收到被告作出的行政处罚事先告知书后向被告提交的陈述和申辩意见材料，内容真实，来源合法，可以作为原告在被处罚前进行陈述和申辩的依据；11.定安县某局《关于海南某有限公司违法用地界定的请示》（定土环资办字（2013）142号），原告对真实性无异议，对证明内容有异议，经审查，该请示内容是被告向海南省某厅执法局请示原告建设用地性质的界定，来源真实，可以作为被告向上级单位请示原告设施建设是否属于违法用地的依据；12.海南省某厅《关于海南某有限公司违法用地界定问题的批复》（琼土环资执字（2013）12号），原告对真实性无异议，对证明内容有异议，经审查，该批复的内容是海南省某厅对被告关于原告违法用地性质界定问题请示的答复，来源真实，可以作为海南省某厅对被告关于原告是否违法用地问题请示进行批复的依据；13.《行政处罚决定书》（定土环资察字（2013）336号）及送达回证，原告对真实性无异议，对证明内容有异议，经审查，该决定书内容是被告对原告设施建设用地进行处罚，来源真实，可以作为被告对原告建设用地进行处罚的依据；14.《行政复议决定书》定府复决字（2013）第5号，原告对真实性无异议，对证明内容有异议，经审查，该复议决定书内容是定安县人民政府对原告提起的行政复议作出的复议决定，来源真实，可以作为定安县人民政府维持被告作出的行政处罚决定书的依据；15.《海南省某厅行政处罚自由裁量权基准表》，原告对真实性无异议，对证明内容有异议，经审查，该表内容是海南省某厅作出的处罚非法占地的基本标准，来源合法，内容真实，可以作为对非法占地进行行政处罚的自由裁量基准的依据；16.国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号文），原告对真实性无异议，对证明内容有异议，经审查，该通知是国土资源部、农业部下发的正式文件，来源合法，内容真实，可以作为对设施农用地进行界定、审核和管理的依据。庭审后，被告向本院提交三组证据材料：1.违建清单；2.海南省人民政府琼府函（2010）7号批复；3.调查询问笔录。经审查，以上材料均超出法定举证期限提供，没有说明逾期提供的理由，且未经庭审质证，本院不予采信。
原告提供的证据1.行政处罚决定书，被告对真实性无异议，对证明内容有异议，经审查，该决定书与被告提交的证据13相同，本院以上已作出认定，不再重复认证；2.某（2013）文字第001号陈述和申辩书，被告对真实性无异议，对证明内容有异议，经审查，该书与被告提交的证据10相同，本院以上已作出认定，不再重复认证；3.申请行政复议书，被告对真实性无异议，对证明内容有异议，经审查，该复议书内容是原告对被告作出的行政处罚决定书提出的行政复议申请，来源合法，可以作为原告提出行政复议的依据；4.行政复议答复书，被告对真实性无异议，对证明内容有异议，经审查，该答复书内容是被告对原告提出行政复议的答辩意见，来源合法，可以作为被告在行政复议中的答辩意见的依据；5.行政复议决定书，被告对真实性无异议，对证明内容有异议，经审查，该决定书与被告提交的证据14相同，本院以上已作出认定，不再重复认证；6.土地使用权承包合同，被告有异议，经审查，该合同内容是原定安县坡寨乡人民政府（现合并为定安县富文镇人民政府）将辖区内20000亩土地承包给原告进行综合农业开发，来源合法，内容真实，可以作为原告承包涉案土地进行综合农业开发的依据；7.土地使用权租赁合同（补充合同），被告有异议，经审查，该补充合同内容是原定安县坡寨乡人民政府受辖区内13个经济社的共同委托，对与原告签订的土地使用权承包合同进行具体详细的约定和补充，来源合法，内容真实，可以作为原告承包涉案土地进行综合农业开发的依据；8.某农场地形图，被告有异议，经审查，土地规划图应由国土行政主管部门出具，该图的落款没有加盖国土行政主管部门的印章，不能作为某农场用地的依据，对其不予确认；9.定安县人民政府的定府函（1996）18号批复。被告有异议，经审查，该批复内容是定安县人民政府批准原坡寨乡人民政府关于农业综合开发项目承包用地的意见，来源合法，内容真实，可以作为原坡寨乡人民政府关于坡寨乡农业综合开发项目承包用地的申请报经定安县人民政府批准的依据；10.中共定安县委办公室的定办（1996）66号通知。被告有异议，经审查，该通知内容是中共定安县委办公室批转《促进坡寨乡台商农业开发项目落实的工作方案》，来源合法，内容真实，可以作为原告农业开发项目的工作方案报经中共定安县委批准的依据；11.定安县人民政府的定府函（1996）61号批复。被告有异议，经审查，该批复内容是定安县人民政府关于台商在坡寨乡开发农业项目用地若干问题批复，来源合法，内容真实，可以作为坡寨乡人民政府关于台商在坡寨乡开发农业项目用地若干问题的请示报经定安县人民政府批准的依据；12.某（2012）报字第005号申请报告（2012年8月，第一次），被告有异议，经审查，该报告内容是原告第一次提出附属设施建设临时用地的申请，但未向被告提交，不能作为临时用地已经向被告提出申请的依据，对其不予确认；13.某（2012）报字第005号申请报告（2012年12月，第二次），被告有异议，经审查，该报告内容是原告第二次提出附属设施建设临时用地的申请，但未向被告提交，不能作为临时用地已经向被告提出申请的依据，对其不予确认；14.某（2012）报字第006号请示，被告对真实性、合法性无异议，对关联性有异议，经审查，该请示内容是原告向定安县人民政府提出的关于建设某现代休闲农业示范农场项目的申请，落款有定安县富文镇人民政府的意见，来源合法，内容真实，可以作为原告向定安县人民政府申请建设某现代休闲农业示范农场项目的依据；15.定安县某局的定土环资办字（2013）103号文件，被告有异议，经审查，该文件内容是被告作出的关于建设某现代休闲农业示范农场项目的意见，来源合法，内容真实，可以作为被告对原告提出的建设某现代休闲农业示范农场项目申请作出答复的依据；16.某（2012）报字第009号文件，被告有异议，经审查，该文件内容是原告向定安县发展改革委员会提出的关于建设某现代休闲农业示范农场项目的申请，该委员会没有批复文件，不能作为原告已经向定安县发展改革委员会提出关于建设某现代休闲农业示范农场项目申请的依据，对其不予确认；17.国土资源部农业部的国土资发（2010）155号通知，被告无异议，经审查，该通知是国土资源部、农业部下发的规范性文件，来源合法，内容真实，本院予以确认。
根据原、被告的诉辩意见及本院所采信的证据，本院查明以下事实：
原告某公司是一家以生态农业开发为主的企业，原为台资企业，2010年9月完成股权转让，现为内资企业。1996年，经海南省人民政府批准立项，并经定安县人民政府批准，同意原告在原定安县坡寨乡（现合并为富文镇）进行农业开发。1996年1月31日，原告与坡寨乡人民政府签订《土地使用权承包合同》，承包位于坡寨乡辖区内的20000余亩土地进行综合农业开发，承包期限为50年。2000年6月12日，双方签订《土地使用权租赁合同》（补充合同），补充约定原告租赁坡寨乡规划图编号为3号（光岭坡）1006.89亩土地进行综合农业开发，其中坡地为910.69亩，水田为96.2亩，租赁期为50年。2012年3月，原告利用租地内9.52亩土地进行设施建设。2O12年12月和2013年1月，被告分别派员进行现场调查。2O12年12月、2013年1月及7月，被告先后作出了《责令停止土地违法行为通知书》、《责令限期改正通知书》、《行政处罚事先告知书》，并送达给原告。2013年8月13日，被告向海南省某厅执法局请示，同年9月2日，海南省某厅批复认定原告该设施农用地未经审核同意，界定为违法用地。2013年10月11日，被告认定原告未经批准，未办理农用地转用审批和设施农用地审批手续，擅自在某农场内建设非农设施，扩大设施用地规模，建筑占地面积9.52亩，并经案件会审组讨论决定，以“原告设施建设项目占用土地主要为定安县土地利用总体规划中的基本农田，未办理农业设施用地审批手续，属于未批先建，多次被群众投诉，应当按照事先告知书标准处罚”为由，作出定土环资察字（2013）336号《行政处罚决定书》，对原告进行处罚如下：一、责令立即停止土地违法行为；二、限期在接到本告知书之日起30日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；三、处以非法占用土地每平方米30元的罚款，9.52亩折6346平方米，共计罚款人民币190380元。原告不服，于2013年10月24日向定安县人民政府提出行政复议。2013年12月6日，定安县人民政府作出定府复决字（2013）第5号《行政复议决定书》，维持被告作出的定土环资察字（2013）336号《行政处罚决定书》。2013年12月23日，原告向本院起诉，请求判决：1.撤销被告作出的定土环资察字（2013）336号行政处罚决定书；2.判令被告依据155号文之规定批准原告对设施农用地和附属设施农用地的申请作出批复；3.本案的诉讼费用由被告负担。庭审中，经法庭进行法律释明，原告自愿放弃第2项诉讼请求。
另查明：2006年，涉案设施建设项目占用的主要土地被定安县人民政府规划为基本农田，被告至今未予以公告，也未在该地上设立保护标志牌及经土地行政主管部门和农业行政主管部门进行验收确认。2012年8月20日和12月24日，原告作出某（2012）报字第005号关于某农场附属设施建设临时用地的申请报告，同年12月26日，定安县富文镇人民政府在该报告上作出批示意见，原告至今没有向被告提交该申请报告。另是，2014年4月1日，本院组织原、被告双方在某农场进行协调未果，经现场勘查，涉案9.52亩土地中，原告新建的设施及旧存的建筑物混杂一起。
本院认为，本案是因国土行政处罚引起的纠纷。争议焦点是：1.原告的设施建设是否属于违法用地？2.原告是否进行非农设施建设？有无扩大设施用地规模？3.被告以原告的设施建设主要占用基本农田为由进行处罚是否正确？
一、本案中，原告经海南省人民政府批准立项，并经定安县人民政府批准，向原定安县坡寨乡（现合并为富文镇）承包土地进行农业开发。自租地进场至今，原告已经投入大量资金进行休闲农业项目的开发，现已初具规模。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十一条：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”和第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”的规定，原告作为经营土地的承包者，理应有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务，而原告违反规定，改变土地用途，在进行农业项目开发过程中未经批准，也未办理农用地转用审批和设施农用地审批手续，擅自在租地内进行设施建设，应认定原告属于违法用地，其违法行为应当受到处罚。被告作为国土行政主管部门，有权对原告的违法行为进行制止，并给予行政处罚。原告提出被告违反法定程序，未就该处罚事项组织听证的抗辩，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”的规定，被告在处罚之前已经履行告知义务，原告未向被告提出听证申请，应视为原告自愿放弃听证权利，因此，原告该抗辩意见缺乏法律依据，本院不予采纳，应认定被告作出的具体行政行为符合法定程序。
二、根据国土资源部农业部的国土资发（2010）155号“关于完善设施农用地管理有关问题”的通知，设施农用地具体分为生产设施用地和附属设施用地，生产设施用地是指农业项目区域内直接用于农产品生产的设施用地，附属设施用地是指农业项目区域内直接辅助农产品生产的设施用地。被告作为国土行政主管部门，应当能动行政，刚柔并济，服务于民，在依法监管用地的同时，应当按照海南省某厅的批复，对符合规定的，处理到位后确需用地的，按规定完善用地手续，尽可能地避免以罚代管，唯有这样，才能获得行政相对人最大的信赖，全面建立起行政机关的公信力。从本案的案情看，原告经批准立项进行综合农业开发，不可避免地要使用设施农用地。涉案9.52亩土地中，工棚、冷库、名贵鱼养殖池、水果包装室、职工宿舍、厕所等部分设施，主要用途在于水产养殖、育种育苗、储藏、管理和生活用房等，上述设施应认定为直接用于农产品生产或直接辅助农产品生产。因此，原告的设施建设虽属违法用地，但被告作出的《行政处罚决定书》中，未对设施的性质用途进行具体详细的界定和区分，也未明确应予拆除的新建的永久性建筑物的名称、数量或面积，即一概认定原告建设非农设施，扩大设施用地规模，建筑占地面积9.52亩，并据此对原告进行行政处罚，责令原告自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状，显然属于事实不清，定性不准。
三、根据国务院颁布的《基本农田保护条例》第八条第二款：“县级和乡（镇）土地利用总体规划应当确定基本农田保护区。”和第十一条：“基本农田保护区以乡（镇）为单位划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志，予以公告，由县级人民政府土地行政主管部门建立档案，并抄送同级农业行政主管部门。任何单位和个人不得破坏或者擅自改变基本农田保护区的保护标志。基本农田划区定界后，由省、自治区、直辖市人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认，或者由省、自治区人民政府授权设区的市、自治州人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认。”的规定，本案中，定安县人民政府于2006年编制的土地利用总体规划将原告租地内部分土地规划为基本农田后，相关部门没有对划定的基本农田划界设碑，设立基本农田保护标志，并进行公告，也没有进行相关的验收确认。因此，被告在法定职责没有履行完毕的情况下，认定原告的设施建设项目占用基本农田，并据此作出的行政处罚，属于事实不清，理由和证据不充分。
综上所述，被告对原告作出的行政处罚，认定事实不清，主要证据不足，应予撤销，并应依照有关法律、行政法规的规定重新作出新的具体行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十九条第（一）项、第六十条第一款的规定，判决如下：
一、撤销被告定安县某局于2013年10月11日作出的定土环资察字（2013）336号《行政处罚决定书》；
二、限被告定安县某局在本判决生效之日起三十日内重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告定安县某局负担，限在本判决生效之日起十日内向本院缴纳；原告海南某有限公司预缴的50元予以退还。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省第一中级人民法院。
审 判 长 王德飞
人民陪审员 陈崇武
人民陪审员 邓贤德
二〇一四年四月十日
书 记 员 杨美莲
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十九条根据行政诉讼法第五十四条第（二）项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式处理：
判决被告重新作出具体行政行为；
责令被诉行政机关采取相应的补救措施；
向被告和有关机关提出司法建议；
发现违法犯罪行为的，建议有权机关依法处理。
第六十条人民法院判决被告重新作为具体行政行为，如不及时重新作为具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损害的，可以限定重新作为具体行政行为的期限。
人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。
审核：孙道达撰稿：王德飞校对：杨美莲印制：杨美莲
海南省定安县人民法院2014年4月10日印制
（共印10份）