汕头市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤05行初13号
原告刘映耿，男，汉族，1948年7月25日出生，住汕头市潮阳区，
原告刘宏洲，别名刘宏州，男，汉族，1956年11月29日出生，住汕头市潮阳区，
上述两原告委托代理人王秀丽，河北中宇律师事务所律师。
被告汕头市潮阳区人民政府，住所地汕头市潮阳区中华路政府大院内。
法定代表人张元武，区长。
委托代理人蔡勤洪，汕头市潮阳区国土资源局局长。
委托代理人陈炯生，广东粤威律师事务所律师。
原告刘映耿、刘宏洲因认为被告汕头市潮阳区人民政府（下称区政府）不履行土地使用权争议调处法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年10月26日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告刘映耿、刘宏洲及两原告的委托代理人王秀丽，被告区政府的委托代理人蔡勤洪、陈炯生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告刘映耿、刘宏洲诉称，两原告因不服被告区政府2016年5月25日作出的《潮阳区人民政府办公室关于刘映耿、刘宏洲申请集体土地使用权确权的办理情况回复》，认为侵犯其合法权益，请求：一、判决被告履行法定职责，依法作出正式的《集体土地使用权争议案件处理决定书》；二、判决所争议的1.52亩集体土地使用权归原告；三、由被告承担全部诉讼费（包含起诉费、原告因诉讼聘用律师费、原告交通费、食宿费）。理由：两原告于1991年从潮阳××××波村（原新坡村）获取的1.52亩集体建设用地及物资储备房屋、院墙被村民黄柳发在2014年侵占，原告于2016年5月8日向被告提交了《集体土地使用权确权申请》，请求被告裁定坐落于潮阳××××波村“西沟洋”地块原村办企业“工艺服装厂”1991年所建厂房南侧紧邻的1.52亩集体土地的使用权仍然归属于原告所有。但被告以原告缺乏政府批准文件为由，不予确定使用权属，反而不以事实为根据的支持早在1995年9月29日已经建设完成的所谓“集发制衣厂”再次使用（潮国土地监〔1995〕0225号）《关于清理历史违法占地建设的处理批复》，将原告已经于1991年从村委会取得使用权的1.52亩土地上的院墙和储备厂房拆掉（原告使用期间一直没有任何异议）（集发制衣厂厂房批准面积0.6亩，实际1.52亩全部）并侵占并倒卖。在将近20年后，黄柳发在没有任何建设用地批复或者建设用地许可证的情况下，再次使用1995年9月29日“集发制衣厂”（潮国土地监〔1995〕0225号）《关于清理历史违法占地建设的处理批复》，在该块土地上再建设。然而被告却认定黄柳发在没有任何建设用地批复或者建设用地许可证，也没有向任何部门申请建设用地和申请确认土地使用权的法定前提下购买的属于（集发制衣厂）有争议的0.6亩土地的使用权，即《潮阳区人民政府办公室关于刘映耿、刘宏洲申请集体土地使用权的办理情况回复》的形式作出了确权决定。原告认为，被告的上述行为，不仅侵犯了原告的从1991年就已经从村委会取得了集体土地使用权的合法权益，且对《关于清理历史违法占地建设的处理批复》（潮国土地监〔1995〕0225号）在将近20年后再另行占地建设的违法行为给予了行政特权保护，被告的行为不符合法律规定。
两原告提供的证据：1、潮阳区政府办公室关于刘映耿、刘宏洲申请土地使用权确权的办理情况回复，2、潮阳区国土资源局关于潮国土信字(2016)74号信访事项的答复，3、《潮阳区国土局受理回执》（籍）2015367，4、确权申请书。上述证据用以证明原告提交的是确权申请，而政府却以信访事项给予答复，违背了政府文件的规范性，政府答非所请，违反了依法行政、依法出具行政文书的法定职责。5、汕头市潮阳区国土资源局《国土资源信访事项处理意见书》，6、潮阳国土信告（2016）2号《信访事项不予受理告知书》，7、关于集体土地使用权确权申请的回复，8、关于区信访局受理事项登记表16-058信访事项的答复。证据5-8针对2015年8月25日《国土信访事项意见处理意见书》，用以证明当事人当时是信访事项而不是确权事项，区国土资源局却在信访处理意见书中作出了确权决定，其后更以2015年8月25日的意见为确权的意见基础，作出（2016）2号《信访事项不予受理告知书》和2016年4月23日《关于集体土地使用权确权申请的回复》，其行为违反了行政法律规定、（1993）国土籍第26号《确定土地使用权和所有权的若干规定》、2003年1月3日国土部令第17号《土地权属争议调查处理办法》第4、27、28、30条的规定、现行《土地管理法》第16条规定以及（2005）23广东省政府令第100号第4条的规定，从而说明区国土局无法定职责超越权限作出违法的确权决定。9、潮国土地监〔1995〕0225号《关于清理历史违法占地建设的处理批复》第2条，10、2004年3月1日《协议书》，11、2004年9月20日《协议书》，12、潮国土地监〔1995〕0235号《关于清理历史违法占地建设的处理批复》，13、1027840、1027940号两份收款收据，14、新波村宅基地地籍表；证据9-14用以证明黄柳发所买土地应在将军寨，与集发制衣厂无关，该两个收据都存在篡改，缺乏真实性，地籍表也存在涂改，均不能作为区国土局和区政府的确权依据。15、原告申请信息公开的有关资料，16、潮国土地监〔1995〕0226号《关于清理历史违法占地建设的处理批复》；证据15、16用以证明区国土局并没有实地查验，就作出了2015年8月25日的信访答复，充分证明了区国土局行政违法，区政府依据区国土局2015年8月25日作出的存在错误的信访答复作出答复，与事实不符，在事实存疑的情况下，就以答复形式予以确权，也存在违法行政，错误行政的事实。17、新波村0009676号收款收据，18、新波村0009677号收款收据；证据17、18用以证明原告1991年3月6日就从仙波村集体获取了位于西沟洋的1.52亩集体土地使用权，于法有据，区政府应该给予集体土地使用权确权。
被告区政府辩称，本案应依法驳回两原告的诉讼请求。理由：一、被告已依法作出答复，两原告诉请被告作出正式的《集体土地使用权争议案件处理决定书》依法无据。两原告于2016年5月8日向被告递交《关于集体土地使用权确权申请》，就位于潮阳××××波村“西沟洋”1.52亩集体土地使用权提出对被申请人黄柳发的土地权属争议调处申请，并提交相关证据。被告依法收件后经审查，已于2016年5月25日由区政府办公室作出了《关于刘映耿、刘宏洲申请集体土地使用权确权的办理情况回复》。回复中明确告知两原告，由于其提出的权属争议调处的土地中有0.6亩土地已依法为“新坡集发制衣厂”办理了集体土地使用证。依据国土资源部《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号），两原告提出的申请不属于土地权属争议，其对原登记结果如有异议，依法应通过其他途径进行。故两原告诉请被告再次作出正式《集体土地使用权争议案件处理决定书》，依法无据，人民法院不应予以支持。二、两原告诉请判决争议的1.52亩集体土地使用权归其所有，依法无据。首先，据两原告所述，其于1991年取得涉案集体土地，而不管是1991年施行中的《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正），还是现施行中的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正），均明确规定使用集体土地进行建设需取得相关人民政府的批准。由于两原告请求判决归其所有的集体土地使用权并未取得相关人民政府的批准，故不存在确认该集体土地使用权归其所有的可能。其次，如前所述，涉案土地中有0.6亩土地已依法为“新坡集发制衣厂”办理了集体土地使用证，依据不动产登记规则，同一土地不能重复确认给不同的权属人，故两原告诉请判决争议的1.52亩集体土地使用权（包括已办证的0.6亩集体土地使用权在内）归其所有同样不存在可能性。事实上，如两原告对已确权发证给“新坡集发制衣厂”的0.6亩集体土地使用权有异议，其应根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，或向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提出行政诉讼。现两原告在该0.6亩集体土地使用权的确权行为并未被撤销之前，诉请确认其为新的使用权人既没有事实根据，也没有法律依据。
被告向本院提交了以下证据：1、两原告提交的《集体土地使用权确权申请》及附件，用以证明两原告以黄柳发为被申请人，向被告提出了位于潮阳××××波村“西沟洋”1.52亩集体土地使用权的土地权属争议调处。2、《潮阳区人民政府办公室关于刘映耿、刘宏洲申请集体土地使用权确权的办理情况回复》，用以证明因两原告提出权属争议调处的土地其中部分土地（0.6亩）已登记发证，故被告依法告知其申请不属于土地权属争议。3、《潮阳县谷饶镇新坡村宅基地地籍表》，用以证明两原告提出权属争议调处的土地提及的其中0.6亩土地使用权已于1995年被依法登记为“新坡集发制衣厂”所有，土地性质为集体用地，用途为厂房。
经庭审质证，当事人的质证意见如下：
两原告对被告提供的证据1、2的真实性没有异议，但对其证明内容不予认可；对证据3的真实性有异议，对其证明内容也不予认可。
被告对两原告提供的证据1、4的真实性没有异议；对证据2、3则认为与本案没有关联，因本案审理的是两原告针对被告提交的所谓确权申请不服提起的诉讼；对证据1-4要证明的内容有异议，认为两原告提交的申请书虽是请求确权，但实质是申请裁决，被告针对两原告请求的实质内容进行答复没有错误。对证据5-8的真实性没有异议，但对其关联性有异议，对其拟证明区国土局已作出确权认定不予认可。对证据9的真实性、关联性、合法性没有异议；对证据10-13的真实性不清楚，对所谓的集发厂购买土地并非位于西沟洋的情况无法确认；对证据14没有异议，认为该证据证明讼争土地中的0.6亩已经核发了集体土地使用权证。对证据15、16的真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议，认为这是另一宗土地的批复情况，不能证明两原告所要证明的内容。对证据17、18的真实性、合法性、关联性均无法确认，对其要证明内容无法认可，因为无论根据新旧土地管理法规定，并非通过向村购买就可以合法取得土地使用权，而必须经相应人民政府的批准。
本院对上述证据认证如下：两原告对被告提供的证据3的异议成立，本院对该证据不予采纳；被告对两原告提供的证据2、3、5-8、10-13、15-18的异议成立，本院对上述证据不予采纳；对当事人提供的其他证据，本院均予以采信。
经审理查明，2016年5月8日，原告刘映耿、刘宏洲向被告区政府递交《集体土地使用权确权申请》，请求裁定坐落于潮阳××××波村“西沟洋”地块原村办企业“工艺服装厂”1991年所建厂房南侧紧邻的1.52亩集体土地的使用权归属于原告所有。被告于2016年5月25日作出《潮阳区人民政府办公室关于刘映耿、刘宏洲申请集体土地使用权确权的办理情况回复》，主要内容有：“你们请求裁定坐落于潮阳××××波村‘西沟洋’地块原村办企业‘工艺服装厂’1991年所建厂房南侧紧邻的1.52亩集体土地的使用权归属于申请人所有缺乏政府批准文件这个确权要件。……鉴于你们递交的申请实质上是土地权属争议调处，……由于该地块中的0.6亩区国土资源局于2015年8月25日作出的《国土资源信访事项处理意见书》已明确是1995年9月28日经原潮阳市国土局《关于清理历史违法占地建设的处理批复》（潮国土地监〔1995〕0225号）清理处理，‘同意给仙波村使用土地0.6亩作为集发制衣厂厂房’，并已办理集体土地使用证。根据国土资源部《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函〔2007〕60号）的精神，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提出行政诉讼。或对区国土资源局2015年8月25日作出的《国土资源信访事项处理意见书》明确的事项提出诉讼请求。综上所述，你们递交的《关于集体土地使用权确权申请》，不符合现时土地确权的要求，无法给予办理集体土地使用权确权手续，建议你们认真梳理相关法律关系后，针对自己的诉求，依法按程序进行。”两原告不服，于2016年6月20日向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……”的规定，被告区政府具有对原告刘映耿、刘宏洲申请调处的土地使用权争议进行处理的法定职责。按照《土地权属争议调查处理办法》第四条、第十条、第十三条、第十五条、第二十三条、第二十七条等规定，土地权属争议案件调处机构应当在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定；认为应当受理的，则应依法进行调查，在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，调解不成的应及时提出调处意见并报同级人民政府作出处理决定。本案中，被告收到两原告的《集体土地使用权确权申请》后作出《潮阳区人民政府办公室关于刘映耿、刘宏洲申请集体土地使用权确权的办理情况回复》，认为两原告的申请实质上是土地权属争议调处，却未按照上述法律规定作出相应的处理决定，属于不履行土地使用权争议调处的法定职责，依法应当责令被告履行相应的法定职责。两原告诉请判决被告履行法定职责，理由成立；但诉请判决所争议的1.52亩集体土地使用权归两原告，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，该争议应当由人民政府先行处理，故本院在此不予审查；原告诉请判决被告承担全部诉讼费（包括两原告因诉讼聘用律师费、两原告的交通费、食宿费），缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
责令被告汕头市潮阳区人民政府于本判决生效之日起6个月内，对原告刘映耿、刘宏洲的申请依法履行土地使用权争议调处的法定职责。
案件受理费50元，由被告汕头市潮阳区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 陈勇蓬
审 判 员 陈楚纯
审 判 员 陈壮丽
二〇一七年三月十六日
法官助理 陈月珠
书 记 员 郭丹虹
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国土地管理法》
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
2、《土地权属争议调查处理办法》
第四条县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件以下简称争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。
县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。
第十条申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：
一申请人与争议的土地有直接利害关系；
二有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。
第十三条对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起７个工作日内提出是否受理的意见。
认为应当受理的，在决定受理之日起５个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起３０日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。
认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。
当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。
第十五条国土资源行政主管部门决定受理后，应当及时指定承办人，对当事人争议的事实情况进行调查。
第二十三条国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。
第二十七条调解未达成协议的，国土资源行政主管理部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。