汕头市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤05行终9号
上诉人（原审原告）南澳华隆工贸开发公司，住所地汕头市南澳县。
法定代表人王小敏，总经理。
委托代理人汤伟，广东粤胜律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）南澳兴荣机电印刷有限公司，住所地汕头市南澳县。
法定代表人王志轩，总经理。
委托代理人陈国翔、郑惠娜，均系广东腾翔律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南澳县国土资源局，住所地汕头市南澳县。
法定代表人赖文雄，局长。
委托代理人蔡雁飞、潘少毅，均系广东正治律师事务所律师。
上诉人南澳华隆工贸开发公司（下称华隆公司）、上诉人南澳兴荣机电印刷有限公司（下称兴荣公司）因与被上诉人南澳县国土资源局（下称南澳国土局）不履行核发国有土地使用权证法定职责一案，不服广东省南澳县人民法院（2015）汕澳法行初字第10号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人华隆公司的委托代理人汤伟，上诉人兴荣公司的委托代理人陈国翔、郑惠娜，被上诉人南澳国土局的负责人ＸＸ福副局长、委托代理人蔡雁飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：深圳市深华工贸总公司与华隆公司系母子公司关系。深圳市深华工贸总公司（合同称乙方）于1992年4月12日与南澳县国土局（被告前身、合同称甲方）签订合同号为№.92002《国有土地使用权出让合同书》，约定：“一、甲方同意将位于烟墩湾五金厂东侧约60米（地块编号为002）的国有土地15亩（折合10000㎡，其四至界址见用地红线图）的使用权出让给乙方使用。乙方只拥有土地的使用权，没有所有权，其合法的土地使用权受国家法律保护。二、本合同出让的土地使用权，乙方用于建设住宅、公寓式办公楼、综合楼、宾馆、商场、仓库、娱乐设施及配套建筑等商品房，投资总额伍佰万元，投资期限约2-3年（从领取土地使用权证书之日计起），与南澳县总体规划建设同步发展。三、土地使用权出让年限为70年，从1992年4月18日起至2062年4月18日止。四、乙方应向甲方支付地价款及土地使用权出让金每亩2.2万元，总额为33万元（人民币）。五、乙方使用土地期间还应按政府有关规定缴纳土地使用税费。六、乙方在出让地块范围内开发兴建第二款所限定用途的建筑物，须符合下列要求：1、建筑密度：不大于55%；2、建筑容积率：1.5至4.5；3、建筑物楼层2层以上；4、绿化率：≥10%。七、乙方愿意于合同签订之日向甲方交付土地开发费、土地使用权出让金的20%，即6.6万元（人民币），各期付款：第一期13.2万元(1992年5月28日交付);第二期13.2万元(1992年8月28日交付)。如果乙方提前付清余款，则相应扣减已计付的利息。八、乙方可凭本合同和“非农建设用地许可证”到城建部门报建，全部付清土地使用权出让金后30日内，到当地国土局办理土地使用权登记手续，领取土地使用权证，确认其使用权……”合同签订后，深圳市深华工贸总公司以深圳市深华工贸科技工业园梅林专户名称依约将涉案土地使用权出让金汇给南澳县国土局，南澳县国土局出具收款收据给深圳市深华工贸总公司。
另查明：1993年8月26日深圳市深华工贸总公司发函给南澳县人民政府，认为该公司在南澳县云澳征得的位于云澳五金厂旁一幅土地15亩（合同号№：92002）由其下属华隆公司投资，申请该幅土地使用证以华隆公司的名义办理，土地使用权归华隆公司拥有。1995年5月17日，南澳县人民政府办公室转给县国土房产局函，内容为：你局1992年4月12日与深圳市深华工贸总公司签订的《国有土地使用权出让合同书》（№：92002），现根据该公司的申请，并经童县长同意，该合同书的受让方由原“深圳市深华工贸总公司（代表郑奕龙）”更改为：“南澳华隆工贸开发公司（代表李远源）”，其他按原合同规定不变。此后，华隆公司向南澳国土局要求办理该幅土地使用证未果，遂于2015年6月25日向原审法院提起行政诉讼，请求判令南澳国土局核发该幅土地的国有土地使用权证，并由南澳国土局承担本案诉讼费用。
再查明：1995年4月5日，华隆公司与兴荣公司签订合同号为〈隆地〉9502《土地使用权转让合同》，约定华隆公司以总价款人民币357000元同意将位于南澳县云澳镇烟墩湾五金厂东侧约60米处，商住用地10000㎡（折合15亩，地块编号为002）的土地使用权七十年转让给兴荣公司。此后，因华隆公司至今未能依约为兴荣公司办妥土地使用权证的转让手续，兴荣公司遂于2015年10月21日向原审法院申请参加本案诉讼。
原审法院认为，本案争议的行政行为“国有土地使用权出让合同”系涉及不动产的行政行为。本案不存在诉讼时效的问题。针对本案是否符合起诉条件，各方当事人争议的焦点是华隆公司提起的行政诉讼是否超过法定的起诉期限。起诉期限是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为，而向人民法院提起行政诉讼，其起诉可由人民法院立案受理的法定期限。行政诉讼起诉期限是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。已查明事实显示，深圳市深华工贸总公司于1992年4月12日与南澳县国土局签订了《国有土地使用权出让合同书》，南澳县国土局同意将位于南澳县云澳镇烟墩湾五金厂东侧约60米（地块编号为002）的国有土地15亩（折合10000㎡）的使用权出让给深圳市深华工贸总公司，此后，于1995年5月17日南澳县人民政府根据深圳市深华工贸总公司申请，同意将该幅土地的受让方更改为华隆公司，余合同内容不变。不论从上述出让国有土地的签约时间1992年4月12日，还是从变更土地受让方的时间1995年5月17日起算，至2015年6月25日华隆公司向原审法院提起行政诉讼时止的期间均超过二十年。在已过去的二十年期间，华隆公司怠于行使诉权，已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的“因不动产提起的诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定的“最长不得超过20年”的法定起诉期限，且华隆公司无任何正当理由，不符合起诉条件。由于原审法院已对华隆公司提起的该起行政诉讼予以立案，故应当依法裁定驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回华隆公司的起诉。
上诉人华隆公司不服原审裁定，提起上诉，认为原审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审裁定，判令被上诉人南澳国土局核发上诉人华隆公司关于云澳五金厂旁15亩（合同号：№.92002）的国有土地使用权证；判令被上诉人南澳国土局承担本案的诉讼费用。理由：一、原审法院在裁定书中未能明确上诉人华隆公司与被上诉人南澳国土局签订合同的具体时间，事实认定不清楚。二、原审法院认定上诉人华隆公司2015年6月25日才向法院起诉是认定事实错误，上诉人华隆公司的起诉时间应为2015年6月17日。三、原审法院适用法律错误，本案上诉人华隆公司的诉讼请求是被上诉人南澳国土局不履行行政协议起诉至原审法院，要求被上诉人南澳国土局依照合同约定及法律规定履行行政协议，不能适用行政诉讼法规定的6个月、20年和5年的规定，而是应当参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。原审法院以行政诉讼法第四十六条和最高法院关于执行行政诉讼法的解释第四十二条裁定上诉人华隆公司超过起诉期限，适用法律错误；本案自合同签订至今，被上诉人南澳国土局未向上诉人华隆公司单方作出任何具体行政行为，也未按照合同约定履行合同义务。对于行政机关不履行行政协议的，不应适用行政诉讼法规定的6个月、20年和5年的规定，本案也不存在超过起诉期限的规定，原审法院适用行政诉讼法的起诉期限规定而裁定上诉人华隆公司超过起诉期限适用法律错误。
上诉人兴荣公司不服原审裁定，提起上诉，认为原审裁定认定事实错误，适用法律错误，程序违法，请求撤销原审裁定，裁定被上诉人南澳国土局核发位于汕头市南澳县云澳镇烟墩湾五金厂东侧约60米（用地面积15亩，地块编号为002）的土地使用证给上诉人兴荣公司。理由:一、上诉人华隆公司的起诉并未超过法定的起诉期限，上诉人兴荣公司与上诉人华隆公司订立《土地使用权转让合同》没有超过诉讼期限。二、根据我国关于土地登记相关法律法规的规定，本案依法应裁定由被上诉人南澳国土局核发位于汕头市南澳县云澳镇烟墩湾五金厂东侧约60米（用地面积15亩，地块编号为002）的土地使用权证给上诉人兴荣公司。三、原审法院没有依法对上诉人兴荣公司所举证的时任南澳县县委书记和南澳县县长的证实材料等证据材料予以质证，属于程序违法。
被上诉人南澳国土局辩称，上诉人提起上诉没有理据，请求二审法院维持原判，驳回上诉人的诉讼请求。一、原审法院已查明华隆公司于1992年4月12日与被上诉人签订《国有土地使用权出让合同书》（№.92002），华隆公司诉称原审裁定未清楚查明签订合同的具体时间无依据。二、华隆公司和兴荣公司诉请“判令被上诉人核发华隆公司关于云澳五金厂旁15亩（合同号：№.92002）的国有土地使用权证”毫无根据。原审法院以华隆公司的诉讼超过起诉期限裁定驳回华隆公司的起诉，不存在实体判决问题，上诉人请求二审法院作实体判决，缺乏事实和法律依据。华隆公司既未按合同约定在付清土地使用出让金后30日内到当地国土局办理土地使用权登记手续，也未按《土地登记办法》之规定向被上诉人提出对涉案土地登记申请，被上诉人根本不存在行政不作为的情形，华隆公司诉请被上诉人核发土地使用证缺乏依据。根据被上诉人和华隆公司订立的合同第十二条之约定，华隆公司尚未满足将其拥有的土地使用权余期转让给他人的条件，且华隆公司也未取得被上诉人的同意，兴荣公司称其向华隆公司承让涉案土地使用权，其也未按照法定程序申请办理土地登记手续，兴荣公司诉请被上诉人核发土地使用权证缺乏依据。三、华隆公司认为本案不适用行政诉讼的起诉期限，而应适用民事诉讼的时效规定是对法律的曲解,原审裁定适用行政诉讼的起诉期限规定正确。四、涉案的土地使用权属于不动产，根据《行政诉讼法》第46条第二款的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日超过20年的，人民法院不予受理。华隆公司的起诉超过最长的起诉期限，原审法院驳回华隆公司的起诉正确。
本院查明：上诉人华隆公司于2015年6月17日向原审法院递交行政起诉状等诉讼材料，原审法院于2015年7月14日立案受理。
原审法院查明的其他事实，有经原审法院庭审质证的证据证实，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点是上诉人华隆公司提起的行政诉讼，是应当参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，还是应当适用行政诉讼法律规范关于起诉期限的规定，解决该诉讼是否超期、人民法院应否受理并作出实体判决的问题。上诉人华隆公司的诉讼请求是判令被上诉人南澳国土局核发讼争土地的国有土地使用权证，而核发国有土地使用权证系因申请的行政行为，并非受行政协议约束、应由被上诉人南澳国土局主动履行的范围，故本案案由应当确定为诉国土局不履行核发土地使用权证法定职责，本案应当适用行政诉讼法律规范关于起诉期限的规定，认定上诉人华隆公司的起诉是否超过法定的起诉期限。本案涉讼土地使用权出让合同涉及不动产，签订的时间为1992年4月12日，上诉人华隆公司向原审法院提起诉讼的时间为2015年6月17日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”，以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无正当理由的”的规定，上诉人华隆公司的起诉已超过法定的起诉期限，且无正当理由，依法应予驳回。原审裁定驳回上诉人华隆公司的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人华隆公司上诉称其起诉时间为2015年6月17日，经查属实，原审裁定认定起诉时间为2015年6月25日不当，本院予以纠正。上诉人华隆公司上诉称其诉讼请求是被上诉人南澳国土局不履行行政协议，故其起诉应当参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，不应适用行政诉讼法关于起诉期限的规定，原审裁定认定其起诉超过起诉期限属认定事实不清，适用法律错误；上诉人兴荣公司上诉认为原审裁定认定事实错误，适用法律错误，程序违法；二上诉人均请求撤销原审裁定，判令被上诉人南澳国土局核发涉讼国有土地使用权证，经查均缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。被上诉人南澳国土局辩称原审裁定驳回上诉人华隆公司的起诉正确，二上诉人提起上诉没有理据，理由成立，本院予以采信。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。二上诉人的上诉请求，理由依据不足，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈 勇 蓬
审判员 陈舜川审判员陈楚纯
二〇一六年四月二十六日
书记员 郭 丹 虹