北京市大兴区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京0115行初311号
北京强威家具有限公司，住所地北京市大兴区西红门镇团河北村村委会西500米。
法定代表人肖立强，董事长。
委托代理人寇毅敏，北京市京师律师事务所律师。
被告北京市大兴区国家税务局稽查局，住所地北京市大兴区义和庄。
负责人许书坤，局长。
委托代理人戴利刚，男，北京市大兴区国家税务局稽查局干部。
委托代理人王家本，北京天驰君泰律师事务所律师。
原告北京强威家具有限公司(以下简称：强威公司)不服被告北京市大兴区国家税务局稽查局（以下简称：大兴稽查局）作出的兴国税稽冻〔2016〕4004号《冻结存款决定书》（以下简称：《决定书》），于2016年11月15日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2016年11月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月13日公开开庭审理了本案。原告强威公司委托代理人寇毅敏，被告大兴稽查局委托代理人戴利刚、王家本到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年10月18日，被告大兴稽查局作出兴国税稽冻〔2016〕4004号《决定书》，载明：北京强威家具有限公司，因需采取强制执行措施，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十六条第二款的规定，经北京市大兴区国家税务局局长批准，决定从2016年10月18日起，冻结你单位在中国建设银行北京市大兴支行的存款人民币4778633.3元，冻结期限30天。
原告强威公司诉称，2016年10月18日下午，被告电话告知原告通过银行冻结了原告人民币4778633.30元，并通知原告去被告处取回冻结存款决定书。期间原告曾派员工去取该冻结存款决定书，但是被告告知手续不全不能取回。原告于28日上午才从被告处取回兴国税稽冻〔2016〕4004号《决定书》。《决定书》指出，依据《中华人民共和国行政强制法》第四十六条第二款，从2016年10月18日起冻结原告在中国建设银行北京市大兴支行的存款人民币4778633.30元。然而，该冻结存款决定书不仅缺乏合法依据且违反了法定程序。第一，被告采取冻结这一行政强制措施没有合法依据。2015年11月中旬，三个来访者来到原告办公场所，其中两个人称是税务工作人员，一个人称是街道人员来送达决定书找法定代表人或者负责人签字，当办公室人员反馈法定代表人与相关负责人均不在场时，来访者就把材料放在办公桌上并离开。2016年3月27日，原告收到被告邮寄送达的北京市大兴区国家税务局稽查局《催告书》（兴国税（稽）催〔2015〕002号文和北京市大兴区国家税务局稽查局《催告书》（兴国税（稽）催〔2015〕003号，《催告书》指出被告于2015年11月6日向原告送达了《税务处理决定书》及《行政处罚决定书》，认为原告逾期未履行处理决定，并据此作出该《催告书》。然而，该《催告书》所依据的税务处理决定书并没有按照法定程序有效送达给原告，是未曾生效的处理决定书及行政处罚决定书。《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第一百零一条税务机关送达税务文书，应当直接送交受送达人。受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织的财务负责人、负责收件的人签收。第一百零三条规定受送达人或者本细则规定受送达人或者本细则规定的其他签收人拒绝签收税务文书的，送达人应当在送达回证上记明拒收理由和日期，并由送达人和见证人签名或者盖章，将税务文书留在受送达人处，即视为送达。第一百零三条规定是《中华人民共和国税收征收管理法》上的留置送达，必须同时满足以下构成要件才是有效留置送达：1、送达人是税局执法人员；2、受送达人签收人表示拒绝签收税务文书；3、送达人在送达回证上记明拒绝理由和日期；4、必须有见证人、见证人身份符合法律法规的要求；5、并由送达人和见证人签名或者盖章；6、将税务文书留在受送达人处。此外，虽然第一百零三条并没有规定执法人员的人数要求，但是两人以上执法也是行政执法的重要原则，在其他行政法律亦中有所体现。行政强制法第十八条规定行政机关实施行政强制措施应当由两名以上行政执法人员实施且应出示执法身份证件；《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件；故被告在作出决定书后直接送达原告时，根据实施细则的规定本应当由受送达人签收人签收，但是被告在送达决定书过程中并未依据上述法定程序处理。被告送达决定书至原告处时，实施细则规定的受送达人签收人当天并不在场，没有机会表示拒绝签收；且被告身穿便服没有身穿税务执法人员制服，也没有出示执法身份证明，见证人也没有出示相关证件，故不能证明送达人的行政主体资格，也不能证明送达行为由两名以上执法人员执行。因此不符合实施细则第一百零三条规定的留置送达程序，故被告作出的留置送达是没有依据的无效行政行为。被告虽然意图要作出留置送达行政行为，但是向法律规定的受送达人签收人以外的人员作出送达行政行为，而且作出行政行为时被告并没有证明其具体行政主体资格且符合法定执法人数，是没有依据的行为，属于重大且明显违法情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请人民法院确认被告该行政行为无效的，人民法院判决确认无效的规定，被告送达《税务处理决定书》（兴国税稽处〔2015〕56号）和《税务行政处罚决定书》（兴国税稽罚〔2015〕24号）的行为无效。无效行政行为自始无效，当然无效，没有公定力、确定力、拘束力。无效行政行为产生以下法律后果：行政相对人可不受该行为的约束，不履行该行为确定的任何义务，并且对此种不履行不承担法律责任。由于被告送达《税务处理决定书》和《税务行政处罚决定书》的行为无效，对原告没有约束力，也就不存在原告逾期不履行的情形，进而依据这两份决定书送达的《催告书》也是无效的。由此可见，行政机关采取行政强制措施没有合法依据，被告无效送达的《税务处理决定书》及《税务行政处罚决定书》不能作为被告进行行政强制措施的依据。第二，原告已经针对以上无效送达行为提起行政诉讼，请求法院判令被告送达行为无效。2016年7月14日，原告向北京市大兴区人民法院提起行政诉讼，请求大兴区人民法院确认该案被告（与本案被告一致）送达《税务处理决定书》和《税务行政处罚决定书》的行为无效，并恢复原告领购增值税发票的权利。在该税务行政行为无效之诉中，大兴区人民法院认为送达税务法律文书仅是税务行政行为中具体环节的阶段性行为，送达本身并不是独立的、完整的一个税务行政行为，故原告起诉要求确认该案被告送达《税务处理决定书》和《税务行政处罚决定书》的行为违法无效，并要求恢复其领购增值税专用发票的权利的请求，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故大兴法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九第四项之规定，裁定对原告的起诉不予立案。而原告认为该案被告作出的无效送达必然导致税务处理书及《税务行政处罚决定书》是未曾生效的决定书。鉴于此，原告认为对于确认行政行为无效之诉，该案应该以确认无效送达为诉求而没有直接在诉求中请求确认未曾生效之决定书无效为诉求，但是原告同时也在起诉状中表明确认《税务处理决定书》及《税务行政处罚决定书》未曾生效及无效的诉求。北京市大兴区人民法院忽视了原告在起诉状中表述的因为送达无效而《税务处理决定书》及《税务行政处罚决定书》必然无效的辩论及诉求，并忽视要求该案被告恢复上诉人（本案原告）领购增值税专用发票的权利的诉求，仅作出送达行为不是独立的完整的行政行为的裁定，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，没有保障上诉人的诉权。根据该条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。该案被告违反法律规定无效送达决定书，如不判决该送达行为无效（因为送达无效，两份决定书也是未曾生效的决定书），两份决定书便因符合法定期限内上诉人没有提起行政复议及行政诉讼而成为生效的决定书。直接结果就是未经行使申诉权与抗辩权，不通过法律赋予上诉人提起行政复议及行政诉讼的权利，就要履行两份决定书去承担人民币近千万的经济负担，便会严重侵犯上诉人（本案原告）的合法权益。而这种上诉人（本案原告）的合法权益被严重侵犯的结果，是由该案被告没有履行有效的送达行为之行政行为导致，因此根据该第二条的规定该送达行为是可诉的行政行为。为维护原告的合法权益，2016年7月29日，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》向北京市第二中级人民法院提出上诉，请求第二中级人民法院撤销北京市大兴区人民法院2016年7月20日（2016）京0115号206号裁定。目前该案尚处于上诉阶段，被告先前送达《税务处理决定书》和《税务行政处罚决定书》的行为效力尚待法院裁判，且裁判结果还将直接影响到其后作出的《催告书》的效力。故被告在此时采取行政措施处理不当。第三，本次冻结措施的执行违反法定程序。行政强制法第三十一规定，依照法律规定冻结存款、汇款的，作出决定的行政机关应当在三日内，向当事人交付决定书，冻结决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）冻结的理由、依据和期限；（三）冻结的帐号和数额；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。《税务稽查工作规程》（国税发[2009]157号）（以下称“规程”）第三十五条规定，稽查局采取税收保全措施时，应当向纳税人送达《税收保全措施决定书》，告知其采取税收保全措施的内容、理由及依据，并依法告知其申请行政复议和提起行政诉讼的权利。本案中，被告在采取冻结措施时，应当在三日内向原告送达《税收保全措施决定书》，告知冻结的事由、依据及期限，冻结的帐户和数额，告知原告申请行政复议和提起行政诉讼的权利。然而，该份冻结存款决定书送达超过三日内送达期限，同时冻结存款决定书本身对冻结存款理由及依据等事项并没有针对原告予以明确。故被告在采取强制措施时没有及时履行告知义务及送达义务，不符合法定程序。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》和《税务稽查工作规程》的规定，被告采取的冻结措施于法无据且实施程序违法。诉讼请求：1、请求法院判令依法撤销大兴稽查局兴国税稽冻〔2016〕4004号冻结存款决定书；2、本案诉讼费由被告承担。
举证期限内，原告强威公司向本院提交以下证据：
1、《决定书》（兴国税稽冻[2016]4004号），证明被告作出了行政行为；
2、中国银行查询帐户单，证明帐户已经被冻结；
3、大兴稽查局《催告书》（兴国税（稽）催〔2015〕002号）；
4、大兴稽查局《催告书》（兴国税（稽）催〔2015〕003号）；
证据3、4证明被告作出了催告行为。
5、北京市大兴区人民法院2016京01**行初206号行政裁定书，证明对留置送达程序进行了诉讼；
6、原告与桐乡市宏诚世纪纺织有限公司、北京九州顺安木业销售中心、河北长安塑胶有限公司、北京金京广源玻璃有限公司、北京大澳巴德士涂料有限公司材料采购合同，证明原告与他人签订合同采购原材料用于生产；
7、采购发票，证明原告采购原材料支出；
8、电费收据，证明原告生产过程中的支出；
9、员工工资现金发放凭证，证明原告生产过程中的支出；
10、记帐凭证，证明原告生产过程当中的支出；
11、原材料入库单；
12、原材料出库单；
13、产成品出入库单；
14、产成品出库单；
以上据据11-14证明原告有实际生产，存有该产品。
15、报关单信息，证明原告实际生产，且出口产成品；
16、外销环节核查情况统计表（装箱单及海运提单信息），证明原告实际生产，且出口产成品；
17、申报退税情况，证明原告实际生产，且出口产成品；
18、《决定书》，证明被告冻结原告在中国建设银行北京市大兴支行存款；
19、证人证言，证明被告送达文书经过。
被告大兴稽查局辩称，一、被告作出的（兴国税稽冻〔2016〕4004号）《决定书》事实清楚，证据确实充分，法律适用正确，程序合法。被告依法对原告实施税务检查，作出并向原告送达《税务处理决定书》（兴国税稽处〔2015〕56号）。原告未提起行政复议、行政诉讼，该处理决定已生效。原告不在处理决定规定的期限内缴清税款、滞纳金，被告于2016年3月15日向原告送达兴国税（稽）催〔2015〕002号《催告书》。经催告，原告仍不履行。为了有效执行税务处理决定，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十六条第二款的规定，被告经批准作出《决定书》（兴国税稽冻〔2016〕4004号），决定从2016年10月18日起冻结原告在中国建设银行北京市大兴支行的存款4778633.30元，冻结期限30天。当日，被告向银行送达《冻结存款通知书》（兴国税稽冻通〔2016〕4004号），并电话通知原告领取冻结存款决定。原告以种种理由拖延，被告采取多种方式最终于2016年10月28日强制送达。综上，被告作出的《决定书》事实清楚，证据确实充分，法律适用正确，程序合法。二、原告的诉讼请求及理由没有事实和法律依据，不能成立。（一）被告依法作出并向原告送达《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书》，原告所诉“冻结措施没有合法依据”不能成立。1、被告作出的《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书》与《决定书》属于相互独立的具体行政行为。原告不服处理、处罚决定的，应当另行单独提起诉讼，该处理、处罚决定不属于本案的审查范围。2、2015年5月20日，被告向原告送达《税务检查通知书》（兴国税稽检通一〔2015〕17号），决定对原告2012年1月1日至2014年12月31日期间涉税情况进行检查。检查期间，被告通过向原告调取帐簿资料、向有关人员询问、向有关单位调查取证，发现原告存在如下违法事实：1、从黑龙江省四家企业取得原木销售发票42份，经协查，部分开票方没有开出、部分发票的开票方不存在。2、2012年部分帐簿资料丢失不能提供。2015年10月12日，被告作出《税务处理决定》（兴国税稽处[2015]56号），决定原告取得的上述42份发票不能作为抵扣增值税进项税的凭证，经计算应补缴增值税517842.13元，追征已退税款1249408.27元；应调增2012、2013、2014应纳税所得，经计算应补缴企业所得税3011382.9元；对于应补税款按日加收滞纳金；2015年10月20日，被告作出《税务行政处罚决定书》（兴国税稽罚〔2015〕24号），决定对原告丢失帐簿的行为罚款10000元。2015年10月23日起，被告多次通知原告领取《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书》，但原告的相关人员拖延领取。2015年11月4日上午，被告到原告的经营地点进行直接送达，在场人员拒绝签收。2015年11月6日上午，被告邀请见证人一同送达，在原告仍不签收的情况下采取留置方式送达《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书》。据此，被告依法作出并向原告送达《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书》，事实清楚、证据充分、程序合法。3、被告作出的《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书》，不属于《行政诉讼法》第七十五条规定的应确认无效的具体行政行为。《行政诉讼法》第七十五条规定的应被确认无效的具体行政行为仅限于“实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”，据此规定，只有重大且明显的违法才属于无效，重大与明显需同时具备。具体来说，一是实施主体不具有按照法律、法规规定设立的主体资格，二是实施主体作出的行政行为没有任何法律、法规及规范性文件作为依据，被告作出的《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书》不属于上述任一种情形。根据《中华人民共和国税收征收管理法》第十四条、《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第九条及国家税务总局《税务稽查工作规程》第二条第二款的规定，被告是依法设立、具有执法主体资格的一级税务机关，具有作出《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书》的职责权限，处理、处罚决定已列明相关的法律依据，不存在重大且明显的违法情形，不应被确认无效。（二）被告依法作出并向原告送达《决定书》，原告所诉“本次冻结措施的执行违反法定程序”不能成立。2016年10月18日，被告经批准作出《决定书》。当日，被告向银行送达《冻结存款通知书》，并电话通知原告领取冻结存款决定。原告的相关人员称不在北京，回京后领取。2016年10月21日上午，原告让王燕（音）到被告处领取冻结存款决定，但未出具授权委托书、未携带能证明其身份的文件资料。因该人曾拒绝接收被告送达的税务文书，为了保障送达程序的合法，被告提出与其一同到原告处履行送达手续，该人又明确表示拒绝。在此情况下，被告到原告的经营地点进行直接送达，但原告大门紧闭无法送达。经多次联系，被告于2016年10月28日向原告送达冻结存款决定。被告在作出冻结存款决定后立即电话联系原告，告知其作出的冻结决定并积极开展文书送达工作。原告于10月28日完成送达工作，系因原告拖延、不配合原因造成，在此过程中，被告不存在违反法定程序的不当行为。被告作出的《决定书》已载明理由和依据，原告所诉没有事实和法律依据。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
举证期限内，被告大兴稽查局向本院提交以下证据：
1、《税务检查通知书》（兴国税稽检通一〔2015〕17号）及税务文书送达回证，《税务处理决定书》（兴国税稽处〔2015〕56号）、《税务行政处罚决定书》（兴国税稽罚〔2015〕24号）及税务文书送达回证，《税务登记表》、通话记录、工作记录，见证人说明，证明被告依法作出《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书》，因原告拒不签收，采取留置送达有事实依据和法律依据；
2、《催告书》（兴国税（稽）催〔2015〕002号）及国内挂号信收据、申辩意见，证明被告在实施强制决定以前，按照行政强制法的规定对原告进行了催告，也听取了原告的陈述和申辩，证明本案被诉行政行为合法。原告未按处理决定的规定缴纳税款、滞纳金，被告依法进行催告；
3、《税务行政执法审批表》，《冻结存款决定书》（兴国税稽冻〔2016〕4004号）的税务文书送达回证，《冻结存款通知书》（兴国税稽冻通〔2016〕4004号）及税务文书送达回证现场笔录，现场照片，工作记录，证明被告依法作出并向原告送达《冻结存款决定书》，向银行送达《冻结存款通知书》；被告送达税务文书过程中，原告存在拖延接收情形。
经庭审质证，原告强威公司提交的证据，被告大兴稽查局对证据3、4认可；对证据1因系被诉行政行为不予质证；对证据2对真实性、合法性不认可；对证据5、6--
17与认为本案无关；对证据18认为系被诉行政行为；对证据19证明目的不认可。
被告大兴稽查局提交的证据，经质证，原告强威公司对证据1税务文书送达回证、《税务处理决定书》（兴国税稽处〔2015〕57号）、《税务行政处罚决定书》（兴国税稽罚〔2015〕25号）不认可，认为证据里面缺少李书清和王树雨的税务执行证书的证据。其次对税务文书送达回证不认可，认为见证人只有一名。认可被告提供的中国联合网络有限公司北京市分公司的通话记录和联系单，不认可见证人证明，因为该见证人证明必须进行质证才可以被法庭采纳，目前被告并没有申请证人到庭，所以不认可；对强威公司的工作记录不认可；对于证据2，原告根据行政强制法第36条的规定，在证据里面没有看到对这份《催告书》任何复核的证据，证据是缺失的；对于证据3《决定书》的真实性认可，合法性、有效性不认可；税务行政执法审批表认可，但是没有出具时间；冻结存款通知书认可。税务文书送达回证对于银行的送达回证认可；对于税务送达文书认可、现场笔录认可、电话通知记录认可；工作记录不认可。对于执法照片无法证明其证明目的。
依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，经审查，原告强威公司提交的证据，证据1、18系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；证据3、4具有真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以采纳；其它证据，与本案不具有关联性，亦不能证明其目的，本院不予采纳。
被告大兴稽查局证据3中《决定书》系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；其它证据具有真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以采纳。
经审理查明，2015年5月20日，被告大兴稽查局向原告强威公司送达《税务检查通知书》（兴国税稽检通一〔2015〕17号），决定对原告2012年1月1日至2014年12月31日期间涉税情况进行检查。经查，发现原告存在如下违法事实：1、从黑龙江省四家企业取得原木销售发票42份，经协查，开票方没有开出过、税务机关未发售过这些发票。2、2012年部分帐簿资料丢失不能提供。2015年10月12日，被告作出《税务处理决定书》（兴国税稽处〔2015〕56号），决定原告取得的上述42份发票不能作为抵扣增值税进项税的凭证，经计算应补缴增值税517842.13元，追征已退税款1249408.27元；应调增2012、2013、2014应纳税所得，经计算应补缴企业所得税30111382.9元，对于应补缴按日加收滞纳金。2015年10月20日，被告作出《税务行政处罚决定书》（兴国税稽罚〔2015〕24号），决定对原告丢失帐簿的行为罚款10000元。2015年11月6日，被告邀请见证人采取留置方式送达《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书》。2015年11月23日向原告送达兴国税（稽）催〔2015〕002、003号《催告书》。2016年10月18日，被告经审批作出兴国税稽冻〔2016〕4004号《决定书》，决定从2016年10月18日起冻结原告在中国建设银行北京市大兴支行的存款4778633.3元，冻结期限30天。并于当日向银行送达兴国税稽冻通〔2016〕4004号《冻结存款通知书》，于2016年10月28日将《决定书》送达原告。原告强威公司不服，诉至本院。
本院认为，依据《中华人民共和国税收征收管理法》第十四条、第五十五条、《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第九条规定，按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构，是指省以下税务局的稽查局。稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处，同时，按照规定的批准权限有权采取税收保全措施或者强制执行措施。依据《中华人民共和国税收征收管理法》第四十条规定，从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人未按照规定的期限缴纳或者解缴税款，纳税担保人未按照规定的期限缴纳所担保的税款，由税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以采取下列强制执行措施：（一）书面通知其开户银行或者其他金融机构从其存款中扣缴税款。《中华人民共和国行政强制法》第四十六条规定，行政机关依照本法第四十五条规定实施加处罚款或者滞纳金超过三十日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。依据上述规定，本案中，被告对原告作出《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书》，且留置送达并已生效。在规定期限内，原告强威公司未履行上述决定确定的缴纳税款和滞纳金的义务，被告大兴稽查局依据上述相关法律规定进入强制执行程序，履行了催告、审批、送达等程序，故对其作出《决定书》采取冻结存款的强制执行措施，并无不当。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告北京强威家具有限公司的诉讼请求。
诉讼费用五十元，由原告北京强威家具有限公司负担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于北京市第二中级人民法院。
审 判 长 肖利民
人民陪审员 罗艳芬
人民陪审员 吕占萍
二〇一六年十二月二十九日
书 记 员 马伊祎