中华人民共和国
广东省开平市人民法院
民 事 判 决 书
（2014）江开法民一初字第266号
原告胡奕林，男，原住广东省开平市长沙街道办事处。现住USA。
委托代理人吴许坤，是广东维盛律师事务所律师。
被告开平市长沙街道办事处冲澄社区居民委员会，住所地：开平市。
法定代表人周洁兰，是该居委会主任。
委托代理人罗君丽，是广东三良律师事务所律师。
委托代理人马艳芬。
第三人李超润，男，居住香港。现住广东省开平市长沙。
委托代理人黄泽涛，是广东雄军律师事务所律师。
原告胡奕林诉被告开平市长沙街道办事处冲澄社区居民委员会、第三人李超润建设用地使用权转让合同纠纷一案，本院于2014年6月18日受理后，依法组成合议庭并适用普通程序，分别于2014年10月27日、2015年2月15日公开开庭进行审理。原告胡奕林的委托代理人吴许坤、被告开平市长沙街道办事处冲澄社区居民委员会的委托代理人罗君丽、马艳芬、第三人李超润的委托代理人黄泽涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告胡奕林诉称：1993年8月28日，开平市长沙镇府冲澄管理区（被告）与开平市城镇建筑工程公司打桩队（李超润）签订《合作经营商品房协议书》，约定由冲澄管理区将座落于冲澄河清里前面（龙阳单改双）土地一块合共17.6亩出资，与开平市城镇建筑工程公司打桩队（李超润）合作开发经营商品房。该协议明确了双方的出资、责任、利润分成及时间要求、违约与责任等条款。
上述协议签订后，打桩队（李超润）挂靠开平市沙塘房地产开发公司及开平市沙塘建筑公司第二施工队对合作经营项目进行施工，各方均依约履行义务。但后因开发的土地涉及龙阳村的土地纠纷，致使打桩队（李超润）仅开发土地12.4亩，仍差5.2亩土地未能顺利开发。为了妥善解决龙阳村的土地纠纷，促进社区和谐稳定，双方于2008年11月8日签订《合作经营商品房补充协议（1）》，依协议：一、冲澄居委会将位于土名“大王西”的土地11.7亩（东至30米马路、南至25米马路、西至李惠良、北至冲澄居委会用地）经评估后置换给打桩队（李超润），予以补偿打桩队（李超润）原合作面积不够的5.2亩土地。另划出6.5亩作为补偿打桩队（李超润）的损失及地域差价。二、打桩队（李超润）需将仍欠的土地合作款735304.59元交回冲澄居委会。三、李超润因身体问题，提出将该地块产权移交其亲属胡奕林管理和使用，有关费用由胡奕林负责。
2010年1月30日，被告、打桩队（李超润）、原告三方签订《合作经营商品房协议书的补充协议（2）》，依协议：一、冲澄居委会同意打桩队（李超润）将置换的11.7亩土地转给胡奕林，即该土地归胡奕林所有。二、该土地在日后的建设中，冲澄居委会有义务为胡奕林提供方便，协助胡奕林办理有关证件、资料（如证明、书面报告等），但一切费用由胡奕林负责。三、土地座落位置是东至30米马路、南至25米马路、西至李惠良、北至冲澄居委会用地。
由于原告与李超润是姨表关系，2005年始李超润的身体状况突差，自此李超润就恳请原告受让涉案纠纷土地，以便依约履行协议。因此，以上补充协议（1）、（2）签订前后，原告分别通过汇款、现金支付等方式付清涉案土地款220万元给打桩队（李超润），含应支付给被告的土地合作开发款735304.59元。另又支付给被告耕地占用税40330元、过户费用50000元。同时，涉案土地移交原告管理和使用至今。
综上所述，位于开平市长沙冲澄工业区北侧的11.7亩土地使用权，是原告以价格200多万元以置换、转让的全法合法形式取得，既经被告两委工作会议、村民代表大会、党员代表联席会议讨论通过，又已交付原告管理和使用多年。再者，原告因另案于2009年12月又代开平市沙塘房地产开发公司支付25万元给江门市智合管理咨询有限公司，致使位于开平市长沙长青路15号3幢的土地及长沙区幕沙西区4号地得以解除查封，并将两地的国有土地使用证退给被告，协助龙阳村土地纠纷进一步妥善解决。然而，被告经原告多次口头及书面申请后，仍未协助办理涉案土地使用权过户手续，令原告至今无法经营，损失甚大。为了维护原告合法权益，今特向法院起诉，请求：1、判决确认被告开平市长沙冲澄工业区北侧的11.7亩土地使用权（东至30米马路、南至25米马路、西至李惠良、北至冲澄居委会用地）归原告；2、判决被告协助原告办理上述土地使用权过户用续；3、本案一切诉讼费用由被告承担。
原告在举证期限内向本院提供以下证据：
1、原告的护照、绿卡复印件，证明原告的主体资格；
2、承包打桩机合同书复印件，证明李超润承包打桩队；
3、合作经营商品房协议复印件、补充协议（1）复印件、补充协议（2）复印件，证明第三人与被告的合作关系及第三人将涉案的土地转给原告，并经被告两委工作会及村民代表讨论同意；
4、地块产权移交协议书、将产权权移交胡奕林先生的说明、国土证、建设用地规划许可证等复印件，证明第三人已将涉案土地移交给原告；
5、收据复印件7张及外汇兑换水单复印件6张，证明原告将转让款支付给第三人的情况；
6、现金收入单据复印件4张及欠条复印件一张，证明原告支付尚欠的合作款735304.59元给被告及支付耕地占用税40330元、过户手续费50000元给被告。
7、执行裁定书、民事裁定书、收据等复印件，证明原合作用地因纠纷被法院查封，后由原告出资解决，将该土地交回给被告。
8、评估报告书复印件二份，证明被告经各次会议讨论后对位于开平市长沙长青路15号3幢的土地、长沙区幕沙西区4号地及开平市长沙街冲澄工业区北侧的11.7亩土地评估后作为置换的依据。
被告开平市长沙街道办事处冲澄社区居民委员答辩：一、本案讼争土地“大王西”11.7亩土地属于农民集体所有的土地，并未征用转为国有土地，依法不能出让或转让、，置换协议违反了法律强制性规定，自始为无效合同。1、座落开平市长沙街冲澄工业区北侧面积为14544.53平方米（21.82亩）土地属于农民集体所有的土地，土地所有权人为答辩人。本案讼争土地即“大王西”11.7亩土地是冲澄工业区北侧土地的其中一部分。2、由李超润与答辩人于2008年11月8日签订的《冲澄居委会与原开平市城镇建筑公司打桩队合作经营商品房补充协议（1）》内容为答辩人通过置换方式，将“大王西”11.7亩土地转让给第三人李超润。该转让违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，应为无效。
二、本案讼争土地使用权类型为划拨，而划拨土地未经有批准权的人民政府批准不得转让，故此讼争土地使用权的类型也决定了未经人民政府批准的《补充协议1》自始是无效的。
三、由于李超润并未取得本案讼争土地的所有权、使用权，且本案讼争土地一直属于农民集体所有土地，故李超润与胡奕林于2008年11月8日签订的《地块产权移交协议书》、由原告、第三人、答辩人11月8日签订的《地块产权移交协议书》、由原告、第三人、答辩人于2010年1月30日签订的《合作经营商品房协议书和补充协议（2）》《合作经营商品房协议书的补充协议（2）》（以下称《补充协议2》）均属无效。
四、《补充协议1》、《补充协议2》均未经村民会议、村民代表会议讨论决定，合同无效。
原告提交的证据2008年6月17日《“两委”工作会议（会议记录）》、2008年10月24日《党员代表联席会议（会议记录）》显示，这两次会议均不是村民会议或村民代表会议。而2008年8月21日《村民代表大会（会议记录）》会议内容第4项则显示，这次会议“对'两委'讨论解决方案未总通过，未作表决”。由此可见，本案的置换土地方案根本没有经村民会议或村民代表会议讨论决定。根据我国《村民委员会组织法》的有关规定，涉及村集体经济组织财产和成员权益的事项未经村民会议或村民代表会议讨论决定的，村委会与他人签订的合同无效，故此，《补充协议1》、《补充协议2》均未经村民会议、村民代表会议讨论决定，合同无效。
五、综上，由于《补充协议1》、《补充协议2》违反多项法律强制性规定，两份协议均自始无效，原告要求依据这两份无效的协议取得本案讼争土地使用权，没有法律依据，不应得到人民法院的支持。至于原告与李超润之间的经济纠纷，可以循其他法律途径解决。
被告开平市长沙街道办事处冲澄社区居民委员会在举证期限内向本院提供以下证据：
1、被告向本院申请调取国土部门的集体用地申请表、建设用地规划许可证、土地登记申请表等及提交了《集体土地使用证》复印件一份，证明工业区北侧面积为14544.53平方米（21.82亩）土地（含涉案的11.7亩）的权属为被告。
2、耕地占用税完税证复印件，证明工业区北侧面积为14544.53平方米于2009年向税收管理部门交纳了税款87267元。
第三人李超润陈述：1、原告对案情的陈述属实。2、针对被告的答辩状第2点，被告提出2008年11月8日的补充协议1是通过置换的方式取得11.7亩土地，不是转让的。3、“大王西”11.7亩土地已经属于国家土地，并不是集体所有的土地。4、补充协议1、2都经过村委会和民主会议决定的，应该有效。
第三人李超润在举证期限内没有提交证据。
此外，本院依职权向开平市国土资源局调取的复函二份。
经质证，原、被告及第三人对《合作经营商品房协议书》无异议；被告对《冲澄居委会与原开平市城镇建筑公司打桩队合作经营商品房协议书补充协议（1）》有异议，认为该协议违反法律强制性规定，属无效。被告对《合作经营商品房协议书的补充协议（2）》有异议，认为第三人在未取得该土地的使用权而转给原告应属无效。
经审查核证，原、被告提供的证据，以及本院调取的证据来源合法，本院对其真实性、合法性和关联性均予以确认。
根据本院对上述证据的认定，结合原、被告及第三人的陈述，本院确认如下的事实：1993年8月28日，被告冲澄村委会居委会与第三人李超润（第三人李超润挂靠开平市城镇建筑工程公司打桩队）签订一份《合作经营商品房协议书》，协议约定，被告以位于冲澄河清里土名“龙阳单改双”的土地17.6亩作为出资，与第三人李超润挂靠的开平市城镇建筑公司打桩队合作开发经营商品房，第三人李超润负责投入工程所需的全部资金和办证费用。工程经营收入先扣除被告出资款176万元及利润44万元合共220万元，其余利润归第三人。后在合同履行过程中，因被告出资的土地与龙阳村发生纠纷，第三人只开发了12.4亩土地，余下5.2亩没有开发。而第三人李超润尚欠被告利润款735304.59元。2008年9月，被告冲澄村委会居委会委托开平市信泽地价评估服务有限公司对该5.2亩的土地地价及位于“大王西”的28亩的土地地价进行了评估。于2008年11月8日，经冲澄村委会“二委会议”和“村民代表大会”同意，当日，被告冲澄村委会居委会与第三人李超润签订一份《冲澄居委会与原开平市城镇建筑公司打桩队合作经营商品房协议书补充协议（1）》，该协议书约定，对于原合作开发中，因第三人尚差5.2亩未能依约开发，根据上述评估价，被告将位于土名“大王西”的土地置换未能开发的5.2亩，另再划出6.5亩作为补偿损失及地域差价共11.7亩给第三人李超润。由第三人李超润在该协议达成后30日内支付尚欠的利润款735304.59元给被告。该协议第二条还约定，被告置换给第三人的用地是未有政府批文，亦未办理任何有关证件，达成协议后，在条件许可的时候，被告应协助第三人办理相关行政手续（如证明、书面报告告等），但一切费用由第三人负责。如政策未允许办证的，第三人应等待，其责任不在被告。第六条又约定，由第三人将该地块产权移交给原告胡奕林管理和使用，被告要负责配合办理有关手续和文书资料，但有关费用由胡奕林负责。2008年11月8日，原告与第三人李超润又签订一份《地块产权移交协议书》，协议约定第三人将上述11.7亩土转让给原告，转让价为220万元。
2009年5月，经批准，开平市长沙街办事处冲澄区北侧（“大王西”）的土地（共14544.53平方米，约21.8亩）规划为商业用地，被告取得了开府集用（2009）第00569号使用权证，土地使用权人登记为被告。
2010年1月30日，原、被告及第三人签订《合作经营商品房协议书的补充协议（2）》，协议约定，被告同意第三人将置换的11.7亩土地转给原告所有。原告按补充按协议（1）分别于2010年2月5日、2010年3月31二次将尚欠的利润款项355304.59元和380000元共735304.59元支付给被告，并于2010年2月1日向被告交付了耕地占用税40330元和过户手续费50000元。另第三人李超润也于2010年4月11日收到原告交付的上述土地转让款220万元（其中包含原告已付给被告的上述利润款735304.59元）。但原告至今未取得该11.7亩的土地登记使用权属。
诉讼中，本院对于农村集体土地的流转问题向开平市国土部门进行调查，国土部门回复认为，讼争之地不能直接通过置换方式办理集体建设用地使用权流转，必须参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场进行招标、拍卖、挂牌，否则，不予办理产权变更手续。
本院认为：本案应属建设用地使用权转让合同纠纷。本案的主要争议焦点是，涉案《合作经营商品房协议书》、《冲澄居委会与原开平市城镇建筑公司打桩队合作经营商品房协议书补充协议（1）》及《合作经营商品房协议书的补充协议（2）》是否有效，原告能否取得讼争土地的土地使用权属。被告冲澄村委会居委会与第三人李超润（李超润挂靠开平市城镇建筑工程公司打桩队）签订的《合作经营商品房协议书》，该合同虽名为合作经营商品房，但合同仅约定被告收取固定利润220万元，被告未实际参与开发经营商品房，故该合同实为建设用地使用权转让合同，该合同的内容没有违反法律规定，应认定合法有效。被告与第三人在该合同履行过程中，经双方协商，并经评估及相关的民主议定程序，被告其所有的土名“大王西”的11.7亩的集体土地置换原交付给第三人的其是5.2亩的国有土地。该11.7亩的集体土地在2009年5月18日经规划批准为商业用地的建设用地。根据《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第一款“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式”的规定，该11.7亩农村集体性质的土地因在诉讼前已转为建设用地，故被告以置换的方式将该土地转让给第三人的行为没有违反法律规定，也不影响原合同的效力。因此，就上述11.7亩土地的置换，被告与第三人签订的《冲澄居委会与原开平市城镇建筑公司打桩队合作经营商品房协议书补充协议（1）》是双方当事人的真实意思表示，该协议合法有效。
此后，在被告与第三人履行在原合同及上述协议履行过程中，原、被告及第三人又签订一份《合作经营商品房协议书的补充协议（2）》，协议约定，第三人将上述置换的11.7亩土地转让给原告。原告已履行了将第三人欠被告的利润款及相关费用交付给被告，并将土地转让款付清给第三人，被告也将讼争之土地交给原告管理，可视为是由原告对原合同项下第三人的权利和义务的继受。该协议是三方当事人的真实意思表示，故该协议亦合法有效。原告依协议享有该11.7亩土地的管理使用权。但根据《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”及参照《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的规定，讼争之土地属于经营性建设用地，虽可进行流转，但尚不能以协议的方式直接转移登记到原告名下，应采取招标、拍卖等公开竞价的方式取得。因此，原告主张确认讼争土地使用权归原告，被告协助原告办理讼争土地使用权过户手续的请求不符合法律规定，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第八十八条、《中华人民共和国物权法》第一百三十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条的规定，判决如下：
驳回原告胡奕林的诉讼请求。
本案诉讼费24400元，由原告胡奕林负责交纳。
如不服本判决，被告开平市长沙街道办事处冲澄社区居民委员会可在判决书送达之日起十五日内；，原告胡奕林、第三人李超润可在判决书送达之日起三十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
审 判 长 司徒有劲
代理审判员 余 小 红
人民陪审员 邝 明 巧
二〇一六年三月十八日
书 记 员 朱 晓 贤
梁佩琼