福建省宁德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行终字第55号
上诉人（原审原告）饶丽英，女，汉族，福安市人，住福安市。
委托代理人邹瑞英，福建宽达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）福安市公安局，住所地福安市。
法定代表人钱昌平，局长。
委托代理人王豪，男，福安市公安局科员，住福安市。
委托代理人缪庆华，男，福安市公安局科员，住福安市上杭路21号。
上诉人饶丽英因诉被上诉人福安市公安局公安治安行政处罚一案，不服福安市人民法院（2014）安行初字第34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年9月24日公开开庭审理了本案。上诉人饶丽英及其委托代理人邹瑞英，被上诉人福安市公安局的委托代理人王豪、缪庆华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2014年2月17日上午8时至19日下午16时许，原告因自建房屋被强制拆除，与其女儿叶惠梅、婆婆林福妹三人以要求补偿安置为由，在福安市市政府大楼8楼至9楼楼梯口处以打地铺、吃住、辱骂等方式堵住楼梯通道，造成8楼至9楼楼梯无法正常通行。期间，原告的行为造成福安市畲族经济开发区园区建设会议、福安市研究公共资源交易市场化改革推进工作会议等多场会议的正常召开受到影响，福安市市政府办公楼内的工作人员正常办公秩序受到干扰。2014年2月17日19时许，被告接警后，随即派员前往现场进行劝阻，原告不听劝阻，仍继续实施在办公楼内大声辱骂、堵住通道行为，持续时间长达58小时。2014年2月19日16时许，原告与其女儿叶惠梅离开现场，前往福安会展酒店时，被告将原告口头传唤至被告的办案中心进行调查询问，2014年2月19日23时，被告经报批后将询问查证时间延长至2014年2月20日16时55分。被告经调查取证、集体研究后，于2014年2月19日23时36分对原告制作了《行政处罚告知笔录》，原告拒绝签字，该笔录注明，原告没有提陈述和申辩意见。2014年2月20日0时42分被告作出安公（韩阳）行罚决字（2014）00077号《行政处罚决定书》，对原告处以行政拘留5日。原告拒绝签收上述《行政处罚决定书》，随后，原告被送往拘留所拘留至2014年2月25日8时。事后，原告不服上述行政处罚决定，向宁德市公安局提出行政复议，宁德市公安局于2014年4月9日作出维持原处罚决定的复议决定。原告遂提起诉讼，要求撤销被告于2014年2月20日所作的安公（韩阳）行罚决字（2014）00077号《行政处罚决定书》。
原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”的规定，本案原告不听劝阻在福安市政府大楼8楼至9楼楼梯口处以打地铺、吃住、辱骂等方式堵住楼梯通道，造成8楼至9楼楼梯无法正常通行，持续时间长达58小时，其行为已扰乱了机关单位秩序，且情节较重。被告依职权对原告作出处以行政拘留5日的行政处罚决定，没有突破法律的明确界限及滥用职权，并不存在违法。另在处罚程序上，被告已履行了调查取证、集体研究、处罚前的告知等法定程序，虽在口头传唤程序上存在一些瑕疵，但并不构成违法。故本案被诉具体行政行为并不违法，原告主张被告作出本案被诉具体行政行为违法，依据不足，不予支持。据此，原审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告饶丽英的诉讼请求。
饶丽英不服一审判决，向本院提起上诉。上诉人饶丽英上诉请求：撤销原审判决，撤销被上诉人福安市公安局所作的安公（韩阳）行罚决字（2014）00077号《公安行政处罚决定书》。主要理由：1、被上诉人所作处罚决定认定事实错误，上诉人行为是反映正当诉求的信访行为，没有扰乱福安市政府的工作秩序，更不属于情节严重，不是《治安管理处罚法》第二十三条规定的扰乱单位秩序的行为。处罚决定认定上诉人为满足拆迁“无理要求”无依据；上诉人始终在福安市政府8楼通往9楼的楼梯转角处，根本没有阻碍人员通行。2、被上诉人所作行政处罚决定程序违法：适用当场作出拘留处罚程序违法；以口头传唤方式传唤上诉人程序违法；未履行告知义务程序违法；被上诉人处罚上诉人行政拘留5天，但从2014年2月19日下午16时即被管控限制人身自由，直到2月25日，故被上诉人存在关押超期问题。3、被上诉人所作处罚决定适用法律错误。被上诉人所适用的《治安管理处罚法》第二十三条第（一）项系对扰乱机关秩序的处罚依据，而本案不存在扰乱秩序；即使存在上访不当亦未造成严重后果，也应从轻一档处罚，而不能处以拘留。
被上诉人福安市公安局辩称，1、上诉人饶丽英实施了扰乱单位秩序的违法行为且情节较重，其行为已造成福安市政府大楼8楼至9楼楼梯无法正常通行，机关人员正常办公受到影响，并造成多场会议延迟或无法正常召开。2、被上诉人对上诉人饶丽英所作的行政处罚程序合法，适用法律正确。
经审理查明，双方当事人向一审法院所提供证据均已随案移送本院，二审期间双方均未提供新证据。双方对有关证据的质证意见与一审相同，对原审判决认定的事实除上诉人造成福安市政府办公秩序受到影响有异议外，其余事实没有争议。经审查，本院对双方提供证据的认证意见与一审相同，并对双方没有争议的事实，依法予以确认。
本案的争议焦点是：一、处罚决定认定上诉人的行为造成机关办公秩序受到影响、无法正常办公，认定事实是否清楚；二、处罚决定程序方面：是否存在当场作出处罚、口头传唤问题、是否履行告知义务、是否超期拘留；三、处罚是否偏重。围绕争议焦点问题，本院予以查明分析并认定如下。
一、处罚决定认定上诉人的行为造成机关办公秩序受到影响、无法正常办公，认定事实是否清楚。
被上诉人认为，上诉人饶丽英与其女儿叶惠梅、婆婆林福妹在福安市政府大楼非正常上访，在8楼至9楼楼梯口处以打地铺、大声辱骂、堵住楼梯通道等方式扰乱市政府正常办公秩序，无法正常办公。主要提供证据有：A1、上诉人饶丽英笔录；A2、陈远鸣、刘健兰、叶晓春、李振忠、魏星、罗鼎、陆仑、雷卫忠等人的证人证言；A3、陈远鸣、李振忠的辨认笔录；A4、福安市政府办公室《关于饶丽英到市政府闹访情况》、《市政府会议通知》和《会议记录》各两份；A5、《视频资料说明》。
上诉人认为，其是正常信访，无法找到市长反映问题，上诉人只能在楼梯口等待，并未影响通行和福安市政府的正常办公秩序。主要提供证据有：照片4张。
本院认为，上诉人对其有在福安市政府大楼8楼至9楼楼梯口处打地铺、吃住等行为方式没有异议，主要异议在于被上诉人认定其辱骂并堵住楼梯通道，造成机关办公秩序受到影响的事实。因此，本院仅就上诉人异议的事实作进一步审查核实。从被上诉人福安市公安局提供的证据分析，其中陈远鸣证言“饶丽英在市政府内叫骂不停、纠缠，严重干扰了市政府的办公秩序，一些正常的办公、会议无法进行”、刘健兰证言“（因为饶丽英骂人）造成领导交待的几份材料都无法静心完成”、叶晓春证言“饶丽英一直在骂政府、骂市长，都是很难听的脏话，我都不好意思说出口”、李振忠证言“到了下午，因为饶丽英长时间坐在椅子上拦在铁门前，堵住铁门，工作人员就无法从楼梯上下楼了，之后的2月18、19日两天也都是这样的”、魏星证言“饶丽英等人不但不听劝，还在那里用福安方言漫骂，并不让任何人经铁门处通过”、陆仑证言“因当时饶丽英及那二个女的堵在通往9层楼梯的门外，导致原定于10时30分召开的会议推迟到10时50分才开始”，上述证人证言与视频光盘内容及《关于饶丽英到市政府闹访情况》、《市政府会议通知》、《会议记录》相互印证，证明了上诉人饶丽英有在福安市政府大楼8楼至9楼楼梯口处打地铺、吃住并辱骂，造成机关办公秩序受到影响，有关会议推迟的事实。上诉人对此提供4张照片，系用以证明福安市国土局强制拆除其房屋违法，其上访有合理性；但该主张并不能否定被上诉人对其存在上述违法事实的认定，故上诉人对该焦点问题所提上诉无理。
二、处罚决定程序方面：是否存在当场作出处罚、口头传唤问题、是否履行告知义务、是否超期拘留。
关于被上诉人是否当场作出处罚问题。本院认为，被上诉人提供的《受案登记表》、调查案件的有关笔录、《行政处罚告知笔录》、《呈请公安行政处罚审批报告》、《行政处罚决定书》等证据，可以证明被上诉人系按照行政处罚的一般程序履行行政处罚职责，上诉人主张被上诉人系当场对其作出行政处罚依据不足。
关于口头传唤问题。本院认为，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条第一款规定“需要传唤违法嫌疑人接受调查的，经公安派出所、县级以上公安机关办案部门或者出入境边防检查机关负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违法嫌疑人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，并在询问笔录中注明违法嫌疑人到案经过、到案时间和离开时间。”本案被上诉人并非在案发现场传唤上诉人，依法应当使用传唤证传唤；被上诉人采用口头传唤存在执法程序上的瑕疵。
关于被上诉人是否履行行政处罚前的告知义务问题。本院认为，被上诉人对此提供的《行政处罚告知笔录》可以证明被上诉人于2014年2月19日23时已向上诉人告知拟作行政处罚决定的事实、理由及依据，还告知依法享有的权利；而上诉人没有提出陈述和申辩，拒绝签名并漫骂。执法民警在该笔录上签注了上述执法过程的情况。上诉人认为该执法过程不真实，且未充分保障其陈述和申辩的权利，没有依据。因此，可以认定被上诉人已依法履行了行政处罚前的告知义务。
关于是否超期拘留问题。本院认为，上诉人主张本案存在超期拘留的理由是：2014年2月19日受被上诉人查证询问的期间已被限制人身自由，应计算在拘留的期间内，从而认为本案存在超期拘留。但根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条第一款规定“对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。”因此，询问查证系属公安机关对违法行为人调查取证的时间，并不计算在拘留的期间内；故上诉人该点主张没有法律依据。
三、适用法律是否正确：处罚是否偏重。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的……”本案上诉人在福安市政府大楼8楼至9楼楼梯口处以打地铺、大声辱骂、堵住楼梯通道等方式扰乱市政府正常办公秩序，持续时间较长，并造成机关人员无法正常办公、有关会议延迟等后果，属情节较重的情形。被上诉人依据上述法律规定对上诉人处以治安拘留5天，并不过当；上诉人主张偏重依据不足。
综上所述，本院认为，本案被上诉人所作行政处罚认定事实清楚，适用法律并无不当；虽然在适用口头传唤上存在执法程序瑕疵，但因该执法瑕疵并未对上诉人的权利造成较大损害，并不足以导致行政执法行为被撤销或无效。上诉人起诉要求撤销该处罚决定，理由依据不足。原审判决驳回诉讼请求，并无不当，依法应予维持。上诉人所提上诉无理，依法应予驳回；被上诉人福安市公安局答辩请求有理，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人饶丽英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄冰凌
审 判 员 赖昌铅
代理审判员 杨礼崧
二〇一四年十月十六日
书 记 员 吴 平
附相关法条：
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
……
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……