江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
通中行终字第0038号
上诉人（原审原告）ＸＸ。
委托代理人李顺华，北京盛廷律师事务所律师。
委托代理人刘玲玲，北京盛廷律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海安县城市管理行政执法局，住所地海安县海安镇中坝中路99号。
法定代表人胡友明，局长。
委托代理人吕兴中，海安县城市管理行政执法局副局长。
委托代理人吴建国，海安县城市管理行政执法局审查室主任。
上诉人ＸＸ因城建行政处罚一案，不服海安县人民法院（2011）安行初字第0043号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2012年2月28日公开开庭进行了审理，上诉人王大森及其委托代理人李顺华、刘玲玲，被上诉人海安县城市管理行政执法局（以下简称城管局）委托代理人吕兴中、吴建国到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，ＸＸ系海安县海安镇三塘村16组（原海安镇太平村16组）村民，1991年经职能部门批准，同意ＸＸ在海安县海安镇太平村16组建设建筑面积80平方米的平房三间（12.8米×6.2米）。1998年11月ＸＸ申请原地翻建楼房，经批准ＸＸ新建楼房占地面积105平方米，拆除原有住房85.8平方米及违章房31.8平方米。1999年2月，ＸＸ通过出让的方式取得了房屋所附着土地计180平方米的国有土地使用权，并于2006年7月领取国有土地使用权证。2007年海安县人民政府向其颁发了房屋所有权证，证书载明的房屋结构为二层，建筑面积233.92平方米。
2010年8月，城管局以ＸＸ涉嫌违法建设立案查处，城管局通过询问当事人、现场检查、拍照、调取土地管理部门资料以及调查ＸＸ所在地的海安县海安镇宁海街道办事处有关人员，发现ＸＸ除楼房系经过批准建设之外，楼房周围共有七处建筑物或构造物合计242.34平方米涉嫌违法建设，该七处房被城管局标注为2－8号房，1号房为主楼。其中2号房位于楼房东侧，面积58.5平方米；3号房位于楼房西侧，面积48平方米；4号房位于2号房东侧面积20.64平方米；5号房位于4号房南侧面积48.15平方米；6号房位于2号房北侧面积14.18平方米；7号房位于3号房西侧面积5.51平方米；8号房位于楼房北侧面积47.36平方米。2011年6月7日，城管局向ＸＸ送达行政处罚事先告知书，告知书的主要内容为：1997年以来，ＸＸ未领取建设工程规划许可证建设建筑物七处，合计建筑面积242.34平方米，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，无法采取改正措施消除对规划实施的影响，拟根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对其作出限期拆除的决定，并依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定和第四十二条的规定，告知ＸＸ有进行陈述申辩和要求听证的权利。ＸＸ未向城管局陈述申辩和申请听证。城管局经过集体讨论，于2011年6月13日作出海城罚字（2011）第552号行政处罚决定书，限ＸＸ在接到决定书之日起两日内，拆除建筑面积242.34平方米的违法建筑物，同月14日向ＸＸ送达。ＸＸ不服，向海安县人民政府申请复议，海安县人民政府于2011年8月15日作出（2011）海政复第7号行政复议决定书，维持了城管局作出的行政处罚决定。ＸＸ仍不服提起行政诉讼。
诉讼过程中，ＸＸ代理律师对城管局行政职权法定性、处罚时效性、行政处罚决定书的法律适用、行政处罚的适当性均提出了异议。
原审法院认为，关于城管局是否具有行政处罚法定职责问题。城管局系海安县人民政府依据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院及省市政府相关文件而组建，经授权具有对海安县辖区范围内的违章建筑行为进行查处的职权。因此城管局是依法成立，对执行城市规划管理中的违法行为具有行政处罚权的行政部门。ＸＸ住宅位于海安县县城规划范围内，城管局对ＸＸ位于规划范围内的建筑物合法与否，具有查处的法定职责。
关于城管局认定ＸＸ违法建筑242.34平方米是否有事实依据问题。现有证据表明，ＸＸ居住的房屋，除主房二层楼房，于1998年11月经相关行政部门批准建成外，其余七处房屋计242.34平方米并无相关的批准手续，诉讼中ＸＸ也未能提供这方面的证据。城管局认定ＸＸ1997年以来违法建设七处，建筑面积计242.34平方米符合客观事实。
关于城管局行政处罚程序是否合法、适用法律是否正确、处罚是否适当的问题。第一，关于处罚程序，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条、三十六条、四十二条规定，行政机关在发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集证据，在作出处罚决定之前应当如实告知作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法所享有的陈述、申辩和要求听证的权利。城管局遵循了立案、调查取证、罚前告知，集体讨论等程序性规定，所作出的涉案处罚决定书依法进行了送达，其处罚程序符合法律规定。第二，关于法律适用，法律规定，行政处罚追究时效为二年，从违法行为发生之日起计算，但违法行为有连续或继续状态的从行为终了之日起计算。判断一个行为是否是继续状态，关键是看违法行为产生社会危害是否是一个继续状态，如果该行为虽已实施完毕，给社会造成的危害仍然存在，该行为应属继续状态。ＸＸ的违法建设行为发生在1998年《中华人民共和国城乡规划法》之前，在该房屋未被拆除前，该行为对实施城市规划一直存在着影响，应认定ＸＸ违法建设行为处于继续状态，对ＸＸ的违法建设行政处罚并未超过追究时效。城管局依据现行的《中华人民共和国城乡规划法》对ＸＸ违法建设进行查处，适用法律正确。第三，处罚是否适当，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。该法第六十四条同时规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。ＸＸ未取得工程规划许可证，擅自建设，已违反上述法律规定，城管局在查明违法建设无法采取改正措施的情况下，认定涉案房屋属于严重影响规划定性准确，对ＸＸ作出限期拆除的处罚并无不当。原审法院依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回ＸＸ要求确认城管局作出的海城罚字（2011）第552号行政处罚决定书的具体行政行为违法并予撤销的诉讼请求。
ＸＸ不服，上诉称：一、城管局对ＸＸ实施行政处罚不具备合法主体资格。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，只有县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对违章建筑才有认定和处罚权。二、被诉行政处罚程序违法，没有依法送达行政处罚告知书，没有听取上诉人的陈述、申辩，没有告知听证的权利，没有案件终结报告及执法机关法制机构核审。三、被诉行政处罚适用法律错误。《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日实施，根据法不溯及既往的原则，《中华人民共和国城乡规划法》对上诉人2008年之前的建设行为不具有溯及力。四、依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为二年内未被发现的，不再给予行政处罚。上诉人的建设在二年内未被发现，已超过处罚时效。请求二审法院撤销一审判决，发回重审或者依法改判。
城管局辩称：一、城管局认定ＸＸ未领取建设工程规划许可证建设建筑物七处，合计建筑面积242.34平方米均未办理建设工程规划许可证，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响，事实清楚，证据充分。二、城管局是经省、市、县人民政府组建，在海安县城规划区范围内行使城市规划方面法律、法规、规章规定的行政处罚权的行政执法机关。三、ＸＸ的建筑物位于海安县城通榆路东则，属海安县城规划区范围内。四、ＸＸ违法行为处于继续状态，行政机关发现后即应当予以查处，并没有超过法律规定的二年期限。被诉处罚决定认定其违法建筑属于严重影响规划的行为并作出相应的处罚是适当的。原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，判决正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
ＸＸ提起上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院经庭审举证、质证，对原审法院认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、城管局是否具有行政处罚的法定职权；二、被诉处罚决定认定事实的依据是否充分；三、行政处罚程序是否合法；四、处罚决定适用法律是否正确。
关于城管局是否具有行政处罚法定职权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。根据上述规定，除限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使外，有关行政机关可以经国务院或国务院授权的省级人民政府批准，行使相关的行政处罚权。本案中，依据《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》、江苏省人民政府办公厅及南通市人民政府通政发（2007）22号《市政府关于在海安县开展相对集中行政处罚权工作的通知》等有效文件均能证明城管局在城市管理领域集中行使行政处罚权经过了有效批准，其自获得批准后即具有对辖区内城市规划管理等领域行使行政处罚权的法定职责。ＸＸ认为城管局不具有行政处罚法定职权的上诉理由于法无据，本院不予采信。
关于被诉处罚决定认定事实的依据是否充分的问题。城管局提供的《房屋所有权明证》、《国有土地使用权证》、《海安县村（居）民建设用地规划审批表》、《海安县海安镇居民建住房用地报批表》等系确认上诉人合法产权的有效文件，可以作为行政机关及人民法院认定事实的证据。海安县城管局所提交的现场检查笔录、调查询问笔录、现场照片等证据相互印证，均可作为本院认定事实的依据。城管局根据上述证据认定ＸＸ除经有效审批确认的建筑物外，尚有处罚决定所认定的未经批准的其他建设行为，认定事实的依据充分。故本院对ＸＸ主张的行政处罚决定缺乏事实依据的上诉理由不能予以采信。
关于行政处罚程序是否合法的问题。城管局提供的案件受理审批表、立案审批表、案件处理审批表、行政违法案件集体讨论记录、行政处罚事先告知书及送达回证、行政处罚决定及送达回证能够证明城管局受理本案后依法进行了调查，在处罚前依法告知了当事人的违法事实、拟进行的处罚及当事人的陈述申辩权，在ＸＸ未进行陈述申辩后才作出行政处罚决定，并予送达ＸＸ，应当认定城管局的行政处罚程序合法。ＸＸ认为行政处罚程序违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于城管局作出被诉处罚决定是否超过了行政处罚法关于违法行为应当在二年内予以追究的时效规定的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。判断一个违法行为是否处于一个继续状态，关键是看该违法行为所产生的社会危害是否处于继续状态。本案中，虽然ＸＸ的违法建设行为发生在2008年前，但在该房屋未被拆除或退还违法占地以前，该行为给社会造成的直接损害并未消除。因此，对本案所涉的违法行为的追究时效应当从拆除房屋或退还违法占用土地的次日开始计算。本案中，ＸＸ的建设行为直至行政机关作出行政处罚决定前仍未拆除，应当认定其违法行为处于继续状态，行政机关在发现后进行查处符合法律规定，并不存在超过行政处罚追究时效的问题。
关于处罚决定适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证进行建设，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。鉴于ＸＸ违法建设行为处于继续状态，按照具体行政行为的性质适用新法的实体规定并无不当。本案ＸＸ被行政处罚的建筑位于城市规划区内，对于上述建设行为，ＸＸ至今既未补办建设工程规划许可证，亦未能取得申办建设工程规划许可前所必备的用地规划许可等必备批准文件，其严重影响城市规划的行为无法通过其他补救措施予以改正。城管局适用上述法律的规定对ＸＸ作出限期拆除的行政处罚决定，适用法律正确。ＸＸ认为其建筑不在城市规划区内、并未严重影响城市规划、被诉行政处罚决定适用法律错误的等上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人ＸＸ的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人ＸＸ负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王锡明
代理审判员 顾春晖
代理审判员 郁 娟
二〇一二年四月二十九日
书 记 员 张祺炜
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；