福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽02行终107号
上诉人（原审被告）厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处，住所地厦门市思明区嘉莲街道和光里66号。
法定代表人蔡传强，主任。
委托代理人李俊贤、谢坤培，福建均融律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）陆元章，男，1941年1月7日出生，汉族，身份证地址：厦门市思明区。现住厦门市思明区。
被上诉人（原审原告）吴在晋，男，1942年1月21日出生，汉族，住厦门市思明区。
被上诉人（原审原告）ＸＸ波，男，1973年2月21日出生，汉族，身份证地址：厦门市思明区，现住厦门市思明区。
被上诉人（原审原告）陈建灵，男，1976年2月18日出生，汉族，住厦门市思明区。
被上诉人（原审原告）洪文福，男，1980年5月23日出生，汉族，现住厦门市思明区。
被上诉人（原审原告）夏邦华，男，1965年3月3日出生，汉族，住厦门市思明区。
被上诉人（原审原告）朱洁，女，1977年1月9日出生，汉族，住厦门市思明区。
被上诉人（原审原告）许志红，女，1980年4月16日出生，汉族，住厦门市思明区。
上述被上诉人的诉讼代表人陆元章、吴在晋、ＸＸ波，自然情况如上。
上诉人厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处（下称嘉莲街道办）因被上诉人陆元章、吴在晋、ＸＸ波、陈建灵、洪文福、夏邦华、朱洁、许志红诉其物业管理行政行为一案，不服厦门市集美区人民法院（2015）集行初字第78号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年9月27日公开开庭审理了本案。上诉人嘉莲街道办事处出庭应诉负责人王志坚及委托代理人李俊贤、谢坤培，各被上诉人的诉讼代表人陆元章、吴在晋、ＸＸ波均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
陆元章、吴在晋、ＸＸ波、陈建灵、洪文福、夏邦华、朱洁、许志红等8人向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1、确认嘉莲街道办以厦门市思明区龙山山庄小区业主委员会换届筹备组名义发布《关于龙山山庄业主委员会委员候选人推荐情况公告》的行为违法；2、撤销嘉莲街道办成立的厦门市思明区龙山山庄小区业主委员会换届筹备组，并撤销该筹备组于2015年10月27日作出的《关于龙山山庄业主委员会委员候选人推荐情况公告》。
原审判决查明，2014年10月13日,嘉莲街道办作出《关于组建龙山山庄业主大会筹备组的通知》,告知龙山山庄（含一期、二期山木清华）全体业主,龙山山庄业主委员会（第二届）已于2006年12月到期，根据有关规定，按照首次业主大会会议程序组织召开，决定成立龙山山庄业主大会筹备组，并对业主报名参加业主大会筹备组的有关事宜作出规定。11月25日，嘉莲街道办作出《思明区龙山山庄业主大会换届筹备组人员名单公示》，公布该换届筹备组成员名单。12月3日，嘉莲街道办作出《厦门市思明区龙山山庄小区业主大会换届筹备组成立公告》，公布该换届筹备组成立，并说明筹备组在该业主委员会依法成立后自行解散。2015年10月27日，厦门市思明区龙山山庄小区业主委员会换届筹备组作出《关于龙山山庄业主委员会委员候选人推荐情况公告》，并由厦门市思明区莲西社区居民委员会代章。2016年4月29日，嘉莲街道办对厦门市龙山山庄业主委员会（第三届）作出《业主委员会备案证明》，确认该业主委员会成立时间为2016年3月31日，任期5年（2016年3月31日-2021年3月30日）。本案所涉的筹备组现已自行解散不复存在。
原审另查明，陆元章、吴在晋、ＸＸ波、陈建灵、许志红系龙山山庄业主，洪文福、夏邦华、朱洁系龙山山庄二期业主。龙山山庄业主委员会于1998年首次成立；第二届业主委员会于2003年12月成立；在2003年12月20日召开的龙山山庄业主代表大会上通过《龙山山庄业主公约》；龙山山庄业主委员会（首届和第二届）不包括龙山山庄二期的业主代表。原厦门市建设与管理局于2005年10月26日作出《关于龙山山庄物业管理区域划分的函》，确认龙山山庄二期应与龙山山庄（一期）共同成立一个业主委员会。
关于陆元章等人请求确认嘉莲街道办以厦门市思明区龙山山庄小区业主委员会换届筹备组名义，于2015年10月27日发布《关于龙山山庄业主委员会委员候选人推荐情况公告》的行为违法并请求予以撤销之主张，嘉莲街道办认为该推荐情况公告并非由其发布。经查，该业主委员会委员候选人推荐情况公告系由厦门市思明区龙山山庄小区业主委员会换届筹备组作出，并由厦门市思明区莲西社区居民委员会代章，现有证据不能证明该推荐情况公告系嘉莲街道办所作出，故对陆元章等人的该主张，不予支持。
原审将本案双方当事人争议的焦点归纳为：1、本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；2、嘉莲街道办组建本案所涉的筹备组的行为是否合法。
针对争议焦点1即本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围问题，原审判决认为，根据《厦门市物业管理若干规定》第四条之规定，指导、组织业主大会成立和业主委员会换届属于街道办事处的法定职责。本案中，嘉莲街道办在指导、组织龙山山庄小区业主大会成立和业主委员会换届过程中，作出《关于组建龙山山庄业主大会筹备组的通知》等行为，将“无欠缴物业服务费用、专项维修金等费用”作为业主报名参加筹备组的报名条件。双方当事人现就该行为是否属于违法限制候选人条件等问题发生争议，且陆元章等人在本案中已被排除在筹备组成员中的业主代表候选人之外，故该行为对陆元章等人的合法权益已产生实际影响，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项之规定，本案属于人民法院行政诉讼的受案范围。
针对争议焦点2即嘉莲街道办组建本案所涉的筹备组的行为是否合法问题，原审判决认为，嘉莲街道办于2014年10月13日作出的《关于组建龙山山庄业主大会筹备组的通知》，在报名条件第（二）项中，将“无欠缴物业服务费用、专项维修金等费用”作为业主报名参加筹备组的条件，属于限缩权利主体资格，即限制筹备组成员中的业主代表候选人条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款的规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”根据该规定，嘉莲街道办应对其在该通知中作出的，限制筹备组成员中的业主代表候选人条件之行为，提供作出限缩规定的相关法律法规等依据。对此，嘉莲街道办认为其行为符合《厦门市物业管理若干规定实施细则》和《龙山山庄业主公约》的相关规定，亦未违反相关法律规定。经查，《厦门市物业管理若干规定实施细则》于2015年12月2日发布施行，而本案所涉的行政行为发生于2014年10月13日，在该实施细则施行之前，故该实施细则在本案中不能适用。关于《龙山山庄业主公约》，因2003年12月20日通过该公约的龙山山庄业主代表大会及其对应的龙山山庄业主委员会（第二届）并不包括龙山山庄二期的业主代表，故该公约对龙山山庄二期的业主不具有法律效力，即在本案中对部分龙山山庄二期业主不能适用。因嘉莲街道办提供的《物业管理条例》、《福建省物业管理条例》和《厦门市物业管理若干规定》均未规定筹备组成员中的业主代表条件，故嘉莲街道办在本案中对筹备组成员中的业主代表条件作出限制规定，应视为无相应的法律法规依据，属于违法行为。其次，通知中将业主报名参加筹备组的报名方法规定为“采取自荐方式”是否合法问题。《福建省物业管理条例》第九条第三款规定：“筹备组由业主代表、居民委员会（社区居民委员会）代表五至十一人组成，可以邀请建设单位参加。业主代表由业主推荐产生，……。”根据该规定，筹备组成员中的业主代表应由业主推荐产生，而非采用自荐方式。故陆元章等人提出的该通知规定筹备组成员中的业主代表报名方法采用自荐方式违反法律规定之主张，具有法律依据，予以采纳。嘉莲街道办作出的《关于组建龙山山庄业主大会筹备组的通知》，在报名条件第（二）项和报名方法的内容方面存在违法情形，嘉莲街道办根据该通知组建的筹备组不合法。
另，关于龙山山庄和龙山山庄二期（山木清华）是否应分别成立两个业主大会问题。原厦门市建设与管理局于2005年10月26日作出《关于龙山山庄物业管理区域划分的函》，确认龙山山庄二期应与龙山山庄（一期）共同成立一个业主委员会。《厦门市物业管理若干规定》第七条第二款规定：“业主要求对物业管理区域进行调整的，应当向区建设行政主管部门提出书面申请。区建设行政主管部门应当会同街道办事处（镇人民政府）进行审查后，根据公共配套设施设备配置、物业类型及社区布局，作出决定。”根据该规定，陆元章等人若认为龙山山庄和龙山山庄二期（山木清华）不属于同一物业管理区域，应分别成立两个业主大会，可以依法向其所在的区建设行政主管部门提出书面申请，要求对物业管理区域进行调整，但在相关建设行政主管部门作出调整或改变前，龙山山庄和龙山山庄二期应按原建设行政主管部门之意见，共同成立一个业主委员会。
综上，原审判决认为，根据《厦门市物业管理若干规定》第四条第（一）项之规定，街道办事处对本行政区域内的物业管理活动具有指导、组织业主大会成立和业主委员会换届等法定职责。行政机关应依法履行职责，未经法律法规等合法授权，不得作出减损相对人合法权益的行政行为，即“法无授权不可为”。本案中，嘉莲街道办在履行职责过程中，作出的《关于组建龙山山庄业主大会筹备组的通知》，在报名条件第（二）项和报名方法的内容方面存在违法情形，根据该通知组建的筹备组亦不具有合法性。陆元章等人请求撤销嘉莲街道办成立的厦门市思明区龙山山庄小区业主委员会换届筹备组，因该筹备组在该业主委员会成立后已自行解散不复存在，故被诉行政行为已不具有可撤销内容，依法确认嘉莲街道办作出的相关行政行为违法。
关于陆元章等人请求确认嘉莲街道办以厦门市思明区龙山山庄小区业主委员会换届筹备组名义，于2015年10月27日发布《关于龙山山庄业主委员会委员候选人推荐情况公告》的行为违法并请求予以撤销之主张，因现有证据不能证明该推荐情况公告系嘉莲街道办所作出，故对该主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、确认厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处于2014年10月13日作出《关于组建龙山山庄业主大会筹备组的通知》，并据此组建厦门市思明区龙山山庄小区业主委员会换届筹备组违法。二、驳回陆元章、吴在晋、ＸＸ波、陈建灵、洪文福、夏邦华、朱洁、许志红的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处负担。
嘉莲街道办不服原审判决，向本院上诉称，1、原审判决认定龙山山庄二期业主不适用《龙山山庄业主公约》是错误的，因龙山山庄二期业主同属于一个物业管理区域、只成立一个业主大会，该公约对全体业主具有约束力；2、原审认定上诉人作出的《关于组建龙山山庄业主大会筹备组的通知》，在报名条件第（二）项和报名方法的内容方面存在违法情形也是错误的。上诉人在该通知中对欠缴物业服务费用、专项维修金的业主限制其筹备组成员资格未违反相关法律规定。3、原审判决认定通知在报名方法的内容方面存在违法情形属于适用法律错误。
被上诉人陆元章等人辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
双方当事人对原审判决查明的事实均无异议，本院予以确认。
本院认为，嘉莲街道办于2014年10月13日作出的《关于组建龙山山庄业主大会筹备组的通知》，在报名条件第（二）项中，将“无欠缴物业服务费用、专项维修金等费用”作为业主报名参加筹备组的条件，没有法律依据。因《厦门市物业管理若干规定》并无筹备组成员中业主代表的资格作出特别限定，而嘉莲街道办所主张的《厦门市物业管理若干规定实施细则》于2015年12月2日发布施行，而本案所涉的行政行为发生于2014年10月13日，在该实施细则施行之前，故该实施细则于本案中不能适用。原审判决对此认定正确，嘉莲街道办在本案中对筹备组成员中的业主代表条件作出限制规定，无相应的法律法规依据，属于违法行为。同时，通知中将业主报名参加筹备组的报名方法规定为“采取自荐方式”，也不符合法律规定，因《厦门市物业管理若干规定》中未对筹备组中业主代表的产生方式作出规定，而根据《福建省物业管理条例》第九条第三款规定：“筹备组由业主代表、居民委员会（社区居民委员会）代表五至十一人组成，可以邀请建设单位参加。业主代表由业主推荐产生，……。”根据该规定，筹备组成员中的业主代表应由业主推荐产生，而非采用自荐方式。原审认定该通知中规定筹备组成员中的业主代表报名方法采用自荐方式违反法律规定，并无不当。上诉人嘉莲街道为此而提出的上诉请求，没有法律依据，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本案二审案件受理费50元，由上诉人厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林琼弘
审 判 员 纪荣典
审 判 员 宋希凡
二〇一六年十一月十五日
代书记员 陈 靓
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；