广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）粤高法行终字第234号上诉人（原审原告）：梁海青，女，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：廖浩轩，男，住广东省清远市清城区。法定代理人：梁海青，女，住广东省清远市清城区。系廖浩轩的母亲。上述上诉人的共同委托代理人：刘世新，广东中信顺成律师事务所律师。上述上诉人的共同委托代理人：梁海星，男，住广东省佛山市顺德区。系梁海青的哥哥。被上诉人（原审被告）：清远市清城区人民政府。住所地：广东省清远市清城区东城新区行政文化中心大楼。法定代表人：余国平，区长。委托代理人：邝庆刚，广东正鑫律师事务所律师。委托代理人：雷彩庭，广东正鑫律师事务所律师。原审第三人：清远市清城区洲心街道办事处沥头管理区村民委员会。负责人：梁树荣，主任。委托代理人：李嘉欣，广东正鑫律师事务所律师。上诉人梁海青、廖浩轩因诉被上诉人清远市清城区人民政府（下称清城区政府）作出的城区府行决字（2014）1号《行政处理决定书》一案，不服广东省清远市中级人民法院（2014）清中法行初字第28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：清远市清城区洲心街沥头管理区地塘一村（下称地塘一村）36号的户主为梁朝忠，户别为农业家庭户口，其中原告梁海青为梁朝忠的女儿，从入户到现在一直未迁出。梁海青于2009年9月21日与清新区龙颈镇的廖金焯结婚，婚后生育一儿子廖浩轩，廖浩轩于2010年12月23日随其父廖金焯入户于清新区龙颈镇石崇村委会曲滩村4号。2013年6月7日，梁海青将廖浩轩的户口从清新区龙颈镇石崇村委会曲滩村迁入了地塘一村。梁海青在申请廖浩轩入户时，于2013年5月27日出具了一份《协议书》，该《协议书》内容为：“本人梁海青是沥头地塘一村小组的村民，于2009年9月21日与清新区龙颈镇的廖金焯结婚，并于2010年7月27日生有儿子廖浩轩，现向有关部门申请在我村入户，现本人自愿放弃我和儿子在本村的一切分配（宅基地、征地款、分红分田、分地）。”地塘一村2013年鱼塘租金分配方案是按田分140元／份，按人分120元／人，2013年地田租金分配方案是按田18元／份，按人12元／人。第三人清远市清城区洲心街道办事处沥头管理区村民委员会（下称沥头村委会）下属的地塘一村认为申请人梁海青和廖浩轩仅是挂靠户，按当地的村规民约和梁海青出具的放弃分配的《协议书》，没有向梁海青和廖浩轩分配2013年村集体经济收益。梁海青在2011年至2014年均在清远市清城区洲心街道人力资源和社会保障事务所自费办理参加农村居民医疗保险；廖浩轩2011年至2013年在清远市清城区自费参加农村居民医疗保险，2014年2月25日在清远市清城区洲心街道人力资源和社会保障事务所自费申请参加2014年农村居民医疗保险。梁海青以沥头村委会侵犯其合法权益为由，向被告清城区政府申请处理。2014年10月31日，清城区政府作出城区府行决字（2014）1号《行政处理决定书》，认为：“根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款‘涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（七）征地补偿费的使用、分配方案；……’和第二十七条第一款‘村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。’的规定，我国农村村民自治制度确立后，各地农村集体经济组织可以根据自身实际，在不违反国家法律政策的前提下，通过民主议定原则制定村规民约，作为当地村民行为规范。村规民约在当地具有约束力，本村集体成员必须遵守。虽然申请人梁海青婚后户口未迁出地塘一村，申请人廖浩轩户口已迁入地塘一村，但一直不在地塘一村生产和生活。同时，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条、第九条、第十五条的规定，农村集体经济组织成员资格需经村召开村民会议予以界定，但申请人梁海青在申请人廖浩轩入户时出具《协议书》，自愿放弃其本人和儿子在地塘一村的一切分配（宅基地、征地款、分红分田、分地），因此该村不同意两申请人参与集体经济收益分配。本府认为，根据《中华人民共和国民法通则》第四条、第十一条、第十二条、第五十七条的规定，该《协议书》是两申请人的真实意思表示，被申请人不存在侵犯两申请人的合法权益的行为，本府对申请人提出要被申请人立即分别向两申请人支付克扣的2013年度沥头村委会农村集体收益分配款每人132元共计264元的请求，责令被申请人立即发还克扣应由农村集体支付廖浩轩农村合作医疗费用60元的请求，不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国民法通则》第四条、第十一条、第十二条、第五十七条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款、第二十七条第一款和《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条、第九条、第十五条的规定，本府作出处理如下：一、确认被申请人沥头村委会不存在侵害申请人的合法权益的行为；二、驳回申请人梁海青、廖浩轩要求被申请人支付克扣的2013年度沥头村委会农村集体收益分配款每人132元，共计264元的请求；三、驳回申请人廖浩轩要求被申请人沥头村委会立即发还克扣应由农村集体支付其农村合作医疗费用60元的请求。”梁海青、廖浩轩不服，向原审法院提起诉讼，请求：1、撤销清城区政府城区府行决字（2014）1号《行政处理决定书》及确认沥头村委会的行为违法；2、判令沥头村委会分别向梁海青、廖浩轩支付克扣的2013年度沥头村委会农村集体收益分配款每人132元，合计264元；3、判令沥头村委会分别向梁海青、廖浩轩支付克扣应由农村集体支付的2014年度农村合作医疗费用每人60元，合计120元；4、本案诉讼费用由清城区政府承担。原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（六）……保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”的规定，清城区政府作为县级以上人民政府，按照上述法律规定，梁海青、廖浩轩是清城区政府辖区内的公民，针对梁海青、廖浩轩提出的请求责令沥头村委会立即停止侵害其合法权益等的申请处理事项，清城区政府是履行法定职责的机关，其作出行政处理决定是法律赋予的权力。沥头村委会下属的地塘一村是最基层的村民自治组织，不发放梁海青、廖浩轩农村集体收益分配款和不支付梁海青、廖浩轩农村合作医疗费用的行为是地塘一村的行为，梁海青、廖浩轩以沥头村委会作控告处理主体，明显主体不适格。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（七）征地补偿费的使用、分配方案；……”和第二十七条第一款“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”的规定，我国农村村民自治制度确立后，各地农村集体经济组织可以根据自身实际，在不违反国家法律政策的前提下，通过民主议定原则制定村规民约，作为当地村民行为规范。村规民约在当地具有约束力，本村集体成员必须遵守。本案中，梁海青婚后户口虽然仍在地塘一村，但其在申请其儿子廖浩轩迁入地塘一村时，出具自愿放弃其本人和儿子在地塘一村的一切分配的《协议书》。根据《中华人民共和国民法通则》第四条“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。”和第十二条第二款“不满十周岁的未成年人是无民事行为能力人，由他的法定代理人代理民事活动。”以及第五十七条“民事法律行为从成立时起具有法律约束力。行为人非依法律规定或者取得对方同意，不得擅自变更或者解除。”的规定，在该《协议书》中梁海青自愿处理其民事权利及被监护人的民事权利的行为并无违反上述法律规定，是梁海青、廖浩轩自愿放弃参与集体经济收益分配的真实意思表示，故沥头村委会下属的地塘一村不同意梁海青、廖浩轩参与集体经济收益分配，不存在侵犯梁海青、廖浩轩的民事合法权益及人身权的行为。清城区政府作出的城区府行决字（2014）1号《行政处理决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。梁海青、廖浩轩请求撤销上述行政处理决定并请求判令沥头村委会分别向其支付集体收益分配款合计264元和应由农村集体支付的农村合作医疗费用合计120元，依据不足，理由不充分，不予支持。清城区政府及沥头村委会请求维持上述行政处理决定的理由、证据充分，予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：驳回梁海青、廖浩轩的诉讼请求。梁海青、廖浩轩不服一审判决提起上诉称：一、一审判决认定事实错误。一审法院关于我方不是农村集体经济组织成员、自愿放弃农村集体收益分配、主动出具《协议书》、不在地塘一村生产和生活、属挂靠户等的认定与事实不符。一审法院还遗漏认定我方关于《协议书》无效通知的解除撤销以及2014年1月沥头村委会向我方按田分鱼塘租金及地田租金的事实。二、一审法院适用法律错误。村规民约规定外嫁女及其子女不参加分配是违背相关法律的，我方出具的《协议书》也违反了相关法律，清城区政府作出具体行政行为所依据的《谈话笔录》不是有效证据。综上，我方属于地塘一村的集体经济组织成员，应享有宪法和法律规定的各项权利。请求二审法院查明事实，支持我方的诉讼请求。被上诉人清城区政府二审辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。梁海青、廖浩轩并非地塘一村的集体经济组织成员，地塘一村没有向其分配集体利益完全符合村规民约和法律法规的规定，同时也符合梁海青、廖浩轩的真实意思表示。二、地塘一村已经就村集体收益制定了分配方案，应当予以尊重。梁海青的父亲梁朝忠家参与分配的人员是5人，包括梁朝忠夫妻、其儿子梁海星、其儿媳余彩文、其孙女梁某某。梁朝忠已经领取了上述收益，且梁海青当时并没有提出任何异议，此也印证了梁海青、廖浩轩不参与集体收益分配的事实。三、地塘一村没有为梁海青、廖浩轩购买农村居民医疗保险。四、梁海青、廖浩轩以沥头村委会作为控告处理主体，明显主体不适格。综上，请求二审法院依法维持一审判决。原审第三人沥头村委会二审辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，应予以维持。梁海青、廖浩轩虽然户口在地塘一村，但并未在地塘一村生产和生活，不是靠地塘一村的土地来维持生计，没有履行地塘一村的集体义务，也没有参与集体收益，故其并非地塘一村的集体经济组织成员。梁朝忠家参与分配的人员是梁朝忠夫妻、其儿子梁海星、其儿媳余彩文、其孙女梁某某等5人，梁海青、廖浩轩没有参与地塘一村的集体收益分配。《协议书》是梁海青主动出具的，是其真实意思表示，是具有法律效力的民事法律行为，梁海青作为具有完全民事行为能力的人，非常清楚出具《协议书》会产生的法律后果。梁海青、廖浩轩自愿放弃其在村集体的一切利益分配，是一种对自身权利的处分行为，没有违反法律法规的相关规定，是合法有效的，梁海青称《协议书》是在受胁迫的情况下出具的，但没有提供合法有效的证据予以证明。二、一审判决适用法律法规正确，应予以维持。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（七）征地补偿费的使用、分配方案；……”第二十七条第一款规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”村民会议有权决定集体收益的使用和分配方案。地塘一村2013年集体收益分配方案是经民主议定原则制定的村规民约，是该村村民集体同意执行的分配方案，应当予以尊重。三、地塘一村是最基层的村民自治组织，不发放梁海青、廖浩轩集体收益分配款和不支付其农村合作医疗费用的行为是经地塘一村村民会议集体讨论决定的执行方案，是地塘一村的行为，梁海青、廖浩轩以沥头村委会作为控告处理主体明显主体不适格，不符合法律规定。综上，请求二审法院驳回梁海青、廖浩轩的上诉请求。本院经审查，对一审法院对于案件事实的认定予以确认。本院二审补充查明：1、梁海青20**年结婚之后，没有在其配偶廖金焯处取得土地承包经营权。梁海青平常的查环查孕等计划生育措施均是在沥头村委会办理，一直在地塘一村缴纳农村合作医疗费用，其出嫁前由地塘一村全额购买农村合作医疗费用，出嫁后地塘一村不再为其购买。地塘一村按《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定向梁海青发放《村委会选举参选证》，梁海青是在地塘一村参与选举。地塘一村组织农田水利设施维修施工时未通知梁海青参加。2013年地塘一村鱼塘租金分配按田分140元／人是根据1999年土地承包经营权证书上的人数4人来确定的，按人分120元／人则是按家庭现有人数5人来确定的。沥头村委会的《组织机构代码证》编号为45711933－5，其下辖33个村民小组。2、梁海青、廖浩轩在提起诉讼前向清城区政府提出的申请请求为：一、请求责令沥头村委会立即停止侵害本村范围内的妇女儿童权益的违法行为，并限期整改，依法保障本行政区域的所有妇女儿童权益；二、请求责令沥头村委会立即分别向梁海青、廖浩轩支付克扣的2013年度沥头村委会农村集体收益分配款每人132元，共计264元；三、请求责令沥头村委会立即发还克扣应由农村集体支付廖浩轩农村合作医疗费用60元。本院认为：本案为农村集体经济组织成员资格与福利待遇确认纠纷。二审争议的焦点为清城区政府作出的城区府行决字（2014）1号《行政处理决定书》是否合法。《清远市清城区洲心镇沥头村民委员会村务管理章程》第二条规定：“本村村务是指涉及村、村民的政治、经济、科教文卫及其他各项社会事务，由村民会议和村民代表会议行使管理职权，具体工作由村民委员会组织实施。”第五条第（三）项规定：“在遵守宪法、法律和法规的原则下，村民会议行使下列职权：……（三）审议决定本村集体经济项目的立项，承包方案及村公益事业的建设承包方案，决定村集体经济收益的使用。……”第二十三条规定：“本村按村民居住状况和历史习惯，划分为33个村民小组。……村民小组是村委会下属的基层管理组织，接受村委会的领导。……”地塘一村是沥头村委会的下属村民小组之一，沥头村委会有权根据上述章程的规定，决定该村集体经济收益分配。因此，梁海青、廖浩轩向清城区政府提出责令沥头村委会停止侵害其合法权益的申请处理事项并无不当。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”本案中，梁海青出生成长在地塘一村，结婚后户口保留在地塘一村，家庭承包责任田地在地塘一村，本人具有地塘一村户籍，在地塘一村有固定住所，在地塘一村履行计划生育义务并参加选举和被选举，符合地塘一村小组成员的资格条件。沥头村委会没有提供梁海青拒绝履行村民集体义务的相关证据，其提出的有关梁海青没有履行地塘一村组织农田水利设施维修施工等村民集体义务的主张，本院不予支持。《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十三条规定：“村民代表会议或者村民大会决议、村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益。”第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”本案中，梁海青为儿子廖浩轩入户地塘一村，出具了“自愿放弃我和儿子在本村的一切分配”的《协议书》。经查，出具该《协议书》才能办理入户的作法仅限于出嫁女及其子女，实质上是对出嫁女及其子女权利的取得和终止设定了不同于其他集体经济组织成员的条件，违反了男女平等原则和公平原则，该《协议书》不能作为否定梁海青集体经济组织成员资格和取消其相应收益、股权分配等权益的依据。清城区政府作出的城区府行决字（2014）1号《行政处理决定书》以该《协议书》属于民事协议、梁海青和廖浩轩自愿放弃其在地塘一村的一切分配（宅基地、征地款、分红分田、分地）是其真实意思表示为由，不支持梁海青、廖浩轩提出的申请请求，违背了上述法律、法规的基本原则和精神，依法应予以纠正。综上所述，梁海青、廖浩轩提出的关于撤销一审判决及由清城区政府重新作出行政处理决定的诉讼请求具有事实和法律依据，依法应予支持。一审判决认定事实不清，法律依据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项第1目、2目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：一、撤销清远市中级人民法院（2014）清中法行初字第28号行政判决；二、撤销清远市清城区人民政府作出的城区府行决字（2014）1号《行政处理决定书》；三、责令清远市清城区人民政府在本判决发生法律效力之日起30日内重新作出行政处理决定；四、驳回梁海青、廖浩轩的其他诉讼请求。本案一、二审案件受理费共100元，由被上诉人清远市清城区人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘德敏代理审判员  罗 燕代理审判员  陈铭强二〇一五年四月三十日书 记 员  李 捷