福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）榕行终字第215号
上诉人（一审原告）鄢珠莲，女，1962年5月9日出生，汉族，住福建省闽侯县。
委托代理人顾国平，男，1957年4月7日出生，住上海市长宁区。
委托代理人徐钟富，男，1965年8月14日出生，汉族，住福建省闽侯县。
被上诉人（一审被告）闽侯县公安局，住所地福建省闽侯县。
法定代表人潘明，局长。
委托代理人曾文惠，闽侯县公安局公职律师。
上诉人鄢珠莲因诉被上诉人闽侯县公安局治安行政处罚一案，不服闽侯县人民法院（2014）侯行初字第13号行政判决，向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年6月18日对本案进行了调查。上诉人鄢珠莲及其委托代理人顾国平、徐钟富，被上诉人闽侯县公安局的委托代理人曾文惠到庭接受调查。本案现已审理终结。
闽侯县公安局于2013年10月6日作出侯公（南屿）行罚决字（2013）03234号《闽侯县公安局行政处罚决定书》，认定原告鄢珠莲于2009年8月至2013年9月到北京非正常上访，涉嫌扰乱公共秩序。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，给予原告行政拘留十日的行政处罚。
一审法院查明，2013年10月6日晚，闽侯县南屿镇人民政府向闽侯县公安局南屿派出所移送一起涉嫌在京违规信访时扰乱公共场所秩序的行政案件。被告及时予以受理，并对涉嫌扰乱公共场所秩序的违法嫌疑人即本案原告鄢珠莲予以传唤、询问，制作了《询问笔录》。被告调查终结后查明：2009年8月至2013年9月，原告鄢珠莲多次到北京非正常上访，2013年9月29日，原告再次在北京市中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局训诫，其行为涉嫌扰乱公共秩序。
2013年10月6日，被告依法告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据和应享有的权利。同日，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，作出侯公（南屿）行罚决字（2013）03234号《闽侯县公安局行政处罚决定书》，给予原告行政拘留10日的行政处罚。当日，被告向原告送达了侯公（南屿）行罚决字（2013）03234号《闽侯县公安局公安行政处罚决定书》，由于原告身体健康的原因，作出行政处罚当日原告并未被送达拘留所执行处罚。2013年11月12日，原告被送达闽侯县拘留所执行行政拘留。2014年1月3日，原告不服被告作出的行政处罚决定，向一审法院提起行政诉讼。审理中，原告对被告的行政主体资格、原告有否违法上访问题存在争议。
一审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七条第一款的规定，被告作为县级人民政府公安机关有权依法负责本行政辖区内的治安管理工作。本案违法行为虽发生于北京市，但由于违法行为人居住于闽侯县，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。因此，本案被告对原告作出被诉具体行政行为具有合法的权力来源。被告举证的《训诫书》、鄢珠莲《询问笔录》、《公安行政处罚决定书》可以证明原告多次到中南海周边上访的事实。被告依据《训诫书》、鄢珠莲《询问笔录》、《公安行政处罚决定书》等证据材料作出被诉处罚决定，事实清楚，证据充分。被告在作出行政处罚决定之前，依法进行了立案登记，对原告进行了询问，在确认原告存在违法行为的情况下，告知了原告拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据和依法享有的权利，并履行了审批等程序，被诉处罚决定程序合法。被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定作出本案被诉处罚决定，适用法律正确，原告诉请撤销被诉具体行政行为没有依据。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告鄢珠莲的诉讼请求。
上诉人鄢珠莲向本院提起上诉称，一审判决认定事实错误，适用法律错误。2013年9月29日上诉人到北京中南海是去反映冤情，与被上诉人所说的非正常上访和扰乱公共秩序没有任何关系，更无扰乱公共秩序的行为和事实，无法证明上诉人存在违法的事实。被上诉人以自己制作的材料来证明自己行为合法，是为法律所禁止的。被上诉人在无法律授权的情况下非法拘留上诉人十天的行为是违法的，故被上诉人作出上诉人扰乱公共秩序的处罚决定是不合法的。综上，根据相关法律上诉人的行为不被法律所禁止，就证明其行为不违法。请求：撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人闽侯县公安局提交书面答辩意见称，被上诉人对上诉人作出的处罚认定事实清楚、证据确凿充分。被上诉人对鄢珠莲涉嫌扰乱公共场所秩序一案进行了受理并对违法嫌疑人鄢珠莲予以传唤。经调查取证查明：2009年以来，鄢珠莲因其公公黄建康的林权纠纷问题，不服政府部门作出的处理决定，不听劝阻，多次到北京非正常上访。2009年7月26日，鄢珠莲因到北京市中南海周边上访，扰乱公共场所秩序被南屿派出所处以警告处罚。2011年10月29日，鄢珠莲因到北京中南海地区非正常上访，扰乱公共场所秩序被闽侯县公安局行政拘留十日。2013年9月29日，鄢珠莲以其家山地被政府征用未分到赔偿款为由，不听劝阻，在明知北京中南海地区非信访接待场所，在多次被行政处罚的情况下，仍然置社会公共场所秩序于不顾，再次前往北京中南海地区上访，影响恶劣，情节严重，被上诉人据此对鄢珠莲处以行政拘留十日的处罚。被上诉人对鄢珠莲涉嫌扰乱公共秩序一案进行了受理，并对上诉人鄢珠莲依法传唤，调查取证，告知。报请集体研究批准，被上诉根据上诉人鄢珠莲因同一性质的违法行为多次被训诫或警告而不思悔改的严重情节，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对上诉人鄢珠莲处以行政拘留十日的处罚。程序合法，适用法律依据正确。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
被上诉人于2014年2月25日向一审法院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、侯公（南屿）行罚决字（2013）03234号《闽侯县公安局行政处罚决定书》；2、2013年10月6日鄢珠莲《询问笔录》、《行政案件权利义务告知书》；3、（2013）第201309290419号《北京市公安局西城分局训诫书》；4、侯公（南屿）决字（2009）第0104号《闽侯县公安局公安行政处罚决定书》；
5、侯公决字（2011）第01981号《闽侯县公安局公安行政处罚决定书》；6、闽侯县公安局南屿派出所《查获经过》；7、侯公（南屿）受案字（2013）第03486号《受案登记表》；8、《呈请传唤审批报告》；9、侯公（南屿）行传字（2013）03029号《闽侯县公安局传唤证》及《闽侯县公安局被传唤人家属通知书》；10、《闽侯县公安局行政处罚告知笔录》；11、《呈请公安行政处罚审批报告》；12、《闽侯县拘留所暂不予收拘通知书》；13、《闽侯县公安局行政拘留执行回执》；14、侯公（南屿）行拘字（2013）3123号《闽侯县公安局行政拘留家属通知书》。15、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条。
上诉人向一审法院提供的证据材料有：1、《官逼民死为讨公道融入生命喝农药抗腐败》；2、南来访告知单（2013）067号《信访事项受理情况告知单》；3、南来访告知单（2013）075号《信访事项受理情况告知单》；4、榕信告知访字（2013）12020号《信访事项受理情况告知单》；5、榕信告知访字（2013）21141号《信访事项受理情况告知单》；6、榕信告知访字（2013）19148号《信访事项受理情况告知单》；7、《北京市公安局训诫书》；8、《北京市公安局宣武分局移送案件通知书（回执）》（复印件）；9、《中央政法委关于处理上访人员的要求规定》。
以上证据均已随案移交本院。本院对各方当事人证据的认证意见及根据有效证据所认定的事实与一审相同。
二审庭审中，上诉人提供一份由北京市公安局西城分局政府信息公开接待室出具的《登记回执》、《政府信息不存在告知书》。上述证据证明上诉人不存在扰乱公共秩序的行为。
被上诉人质证认为，对该两份证据的真实性没有异议。对关联性有异议。因为《训诫书》是派出所制作的，西城分局不是制作机关也未获取。所以答复政府信息不存在是客观的。本案不是因为移送进行管辖。被上诉人办理上诉人扰乱公共秩序案件无需移送案件通知书，所以不存在移送案件通知书。训诫书是被上诉人依法向西城分局派出所调取，而不是移送。
本院对上诉人提交的证据材料认证意见，该两份证据的真实性予以确认。因《训诫书》系北京市公安局西城分局府右街派出所制作，本案被上诉人对上诉人作出行政处罚并非因移送管辖，故北京市公安局西城分局告知上诉人“本机关未制作，申请获取的政府信息不存在”，并不能据此就认定上诉人不存在扰乱公共秩序的行为，上诉人依据该两份证据所要证明的对象不能成立。
本院认为，关于管辖问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第三条规定：“治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。”本案系治安案件，故应优先适用《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部有权根据治安管理工作的特点和实际需要，合理确定治安案件的管辖。本案违法行为虽发生于北京市，但由于违法行为人居住于闽侯县，根据公安部发布的《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。被上诉人闽侯县公安局作为闽侯县的公安机关，有权依法负责本行政辖区内的治安管理工作。因此，本案被上诉人对上诉人作出被诉具体行政行为具有合法的权力来源。上诉人主张被上诉人无权对上诉人作出本案行政处罚，不能成立。
北京公安局西城分局府右街派出所出具的（2013）第201309290419号《北京市公安局西城分局训诫书》可证明，上诉人鄢珠莲于2013年9月29日在北京中南海周边地区非正常上访，被予以训诫。《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”上诉人进行信访，应当依法有序进行，但上诉人在中南海地区违规信访，其到不是信访接待场所的敏感地区上访的行为，对公共场所秩序构成了威胁。上诉人于2009年、2011年两次因到中南海周边进行非正常上访被治安行政处罚。为此，在2012年，上诉人曾向人民法院提起行政诉讼，请求撤销被上诉人对其作出的治安行政处罚决定。案件经一审、二审，法院已作出终审判决驳回上诉人的诉讼请求。因此，上诉人应该清楚到中南海周边上访将被认定为扰乱公共场所秩序的违法行为。对于上诉人关于到北京中南海是去反映冤情，而非“在京非正常上访”，《训诫书》并无上诉人违法的内容，因此，上诉人没有任何违法行为的上诉理由，本院不予采纳。
被上诉人提交的《训诫书》和对上诉人所作的询问笔录可以证明上诉人到中南海周边非正常上访的事实。被上诉人依据《训诫书》、对上诉人所作的询问笔录等证据材料作出被诉处罚决定，证据充分、事实清楚。
被上诉人在作出被诉治安行政处罚决定前已履行了受案登记、制作询问笔录、告知、审批等程序，行政程序合法。上诉人主张被上诉人作出被诉治安行政处罚决定程序违法，不能成立，本院不予支持。
综上，上诉人的上诉理由及主张均不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人鄢珠莲负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王小倩
代理审判员 朱瀚杰
代理审判员 蔡陈飞
二〇一四年七月十日
书 记 员 李振云
附注：
本判决书引用的主要法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。