山东省德州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁14行终92号
上诉人（原审被告）德州市德城区天衢街道办事处，所在地址德州市德城区湖滨北路北首（原长庄乡政府）。
法定代表人肖刚，主任。
委托代理人张宁，北京市京师（德州）律师事务所律师。
委托代理人徐瑞虎，北京市京师（德州）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）蒋万胜，男，1967年1月15日出生，汉族，住山东省德州市德城区。
原审第三人卢德星，男，1971年4月11日出生，汉族，住山东省德州市德城区。
委托代理人方士升，山东中鲁律师事务所律师。
上诉人德州市德城区天衢街道办事处因村镇规划选址意见书一案,不服山东省德州市德城区人民法院（2017）鲁1402行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院审理查明，被告向第三人卢德星颁发编号3-1-4#山东省村镇规划选址意见书，建设单位栏目内填写为卢德星，建设项目名称为商住，项目选定的地点和位置为富民小区，建设规模为512㎡，用地面积为468.8㎡，盖章为德州市德城区天衢街道办事处建设委员会，依据的是《中华人民共和国村庄和集镇规划建设管理条例》第十八、十九、二十条的规定，颁发证书的时间没有记载。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第三人以本案原告为另一民事诉讼案件中的被告，以其侵犯第三人通过合法途径购买的房屋的所有权为由在本院提起民事诉讼，涉诉的村镇规划选址意见书作为证据在民事诉讼中提交，原告对此不服，与被告颁发村镇规划选址意见书的行政行为有利害关系，具备行政诉讼的原告资格。村镇规划选址意见书记载，本书是村镇规划区内各类建设项目符合村镇规划，准许办理土地审批手续和申请开工的法律依据，涉案房屋在被告向第三人颁发的村镇规划选址意见书之前早已经建好，第三人如从他人处购买该房屋，也应该是变更登记手续，不存在选址开工建房的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。被告没有提供其做出行政行为的证据和依据，第三人举出证据亦不能证明被告做出的行政行为合法。综上，被告向第三人颁发村镇规划选址意见书于法无据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决确认被告德州市德城区天衢街道办事处向第三人卢德星颁发中华人民共和国村镇规划选址意见书的行政行为无效。案件受理费50元，由被告负担。
上诉人德州市德城区天衢街道办事处不服一审判决，向本院提起上诉。上诉请求为：1.请求二审法院依法撤销德城区人民法院（2017）鲁1402行初35号行政判决书，驳回被上诉人起诉。2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院认定事实错误。一审法院认为蒋万胜与上诉人颁发村镇规划选址意见书的行政行为有利害关系，具备行政诉讼的原告资格属于事实认定错误。被上诉人与原审第三人之间的民事纠纷，是因被上诉人占有涉案房屋引起的侵权纠纷，该民事纠纷与上诉人的行政行为没有法律上的利害关系，因此，被上诉人不是行政行为相对人和利害关系人，无权提起诉讼。二、一审法院适用法律错误。上诉人颁发村镇规划选址意见书是内部管理之用的文书，对外没有任何法律效力，没有损害其他人的合法权益，属于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，对村镇规划选址意见书的审批是内部批准行为，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼受案范围。一审法院受理并作出裁判，属适用法律错误。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误，应撤销原判，驳回被上诉人的起诉。
被上诉人蒋万胜答辩称，一、被答辩人在行政上诉状中称上诉人不是行政行为相对人和利害关系人，无权提起诉讼。事实是：2009年10月，答辩人通过向张立峰、侯芝爱、张英柱、张玉芬四人（××）提供借款，因到期未能偿还，张立峰等四人承诺房屋归答辩人所有。答辩人于2010年4月取得该房屋所有权，并实际占有使用至今。答辩人能够提供以下证据证明该房屋归答辩人所有：（一）有张立峰等四人的承诺书，张立峰等四人承诺到期不能偿还借款该房屋归答辩人所有，并自愿接受人民法院强制执行，张立峰等四人分别签字并按了手印。（二）德城区人民法院出具的（2010）德城商初字第964号民事判决书提到：“张立峰等四人自愿将德城区天衢街道办事处富民小区编号3-1-3#4#，户名为张立峰商住楼过户给蒋万胜，自愿接受人民法院的强制执行。落款有张立峰等四人的签字，落款时间2009年10月27日。建设用地规划许可证、建设工程规划许可证均为原件。”“2009年10月27号的承诺是用房屋做抵押，第二天到公证处公证是由于房产是小产权，所以没有在公证处的公证文书上写上。”因此，张立峰等四人均认可该房屋归答辩人所有，没有任何争议。张立峰等四人的证人刘某也证明该房屋归答辩人所有，没有任何争议。德城区人民法院认可该房屋归答辩人所有，并且认为张立峰等四人的承诺书及张立峰等四人的证人刘某的证言均合法有效。（三）有德州市德城区人民法院出具的拍卖公告。（四）有该房屋的产权证原件，并且张立峰等四人、张立峰等四人的证人刘某以及法院均认可两本产权证有效。（五）有实际居住该房屋的照片、维修玻璃收据、物业公司交费单据、原审第三人给物业公司写的不让物业公司给答辩人供水、供电的申请以及报警证明。（六）答辩人取得该房屋的日期是2010年4月，而原审第三人伪造的假买卖合同签订日期是2010年10月16日，答辩人明显在原审第三人之前取得该房屋。并且张立峰等四人及原审第三人明明知道该房屋在2010年4月已经归答辩人所有并且实际占有使用，其仍然合伙伪造签订假买卖合同，属违法行为，合同及行为无效。（七）有原审第三人赔偿答辩人损坏牌子和玻璃钱的收条。二、被答辩人在行政上诉状中称一审法院适用法律错误。《村镇规划选址意见书》是在建房之前需要办理的手续，而被答辩人为原审第三人办理的中华人民共和国村镇规划选址意见书的日期，是在房屋建成十几年后，严重违反程序，系造假行为。并且被答辩人根本没有办理村镇规划选址意见书的权力和职能。答辩人通过12345市长热线协调，几个部门给出的答复，得到了证实：1.天衢工业园管委会2017年5月5日下午15：14答复：“建设用地规划许可证、建设工程规划许可证这两个证咱这边没办理过，从赵刚局长来了以后，赵刚局长来了十多年了，就没有办理过这两个证，也没有使用过两个证上面的公章，我们现在用的公章是‘天衢工业园管委会规划建设局’，从2004年以后，天衢街道办事处这边就没有办理过小产权的过户手续，而且2005年之后就把职能交给国土资源局统一管理，这两个证不归我们管，我们没有这个权力办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、中华人民共和国村镇规划选址意见书、山东省村镇规划选址申请、审批表。”（已向一审法院提供了原始录音资料）2.天衢工业园管委会规划建设局局长赵刚，2017年5月19日上午9：55看了卢德星所有证的复印件后说：“所有这些证咱这里没有，我从来也没有见过，也从没办过，那个公章根本就没有。我是2013年来的，2013年来的时候就叫天衢工业园规划建设局，就没有这么个天衢街道办事处建设委员会，也没有这个公章，这都是假的，都是违法的，你们可以走法律程序。”（已向一审法院提供了原始录音资料）3.德州城市规划局2017年5月答复：“办理两个证只有德州市规划局审批通过了才能办理。除了德州市规划局，任何单位和个人都没有办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、中华人民共和国村镇规划选址意见书、山东省村镇规划选址申请、审批表的权力。”（已向一审法院提供了原始录音资料）4.国土资源局2017年5月12日上午10：32答复：“我们国土资源局根本没有发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、中华人民共和国村镇规划选址意见书、山东省村镇规划选址申请、审批表的职能。ＸＸ明原来属于乡镇管理，2005年划归国土资源局，ＸＸ明办理的两个证及中华人民共和国村镇规划选址意见书、山东省村镇规划选址申请、审批表，系个人行为，我们国土资源局从没有授权他办理，而且国土资源局也没有这个职能，至于他个人为什么办理，完全是他个人的事。”（已向一审法院提供了原始录音资料）5.答辩人在2010年4月底实际占有使用该房屋后，多次到德城区天衢街道办事处办理过户手续，工作人员ＸＸ明说：“小产权过户手续现在办不了了，从2004年就不能办了，那两个证和章全被上级收了。”2017年5月份答辩人知道ＸＸ明为第三人卢德星办了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、中华人民共和国村镇规划选址意见书、山东省村镇规划选址申请、审批表，答辩人问ＸＸ明：“怎么我2010年4月底，多次找你你怎么说办不了呢？”ＸＸ明回答答辩人说：“你是多次找到我，那时候有纠纷，俺不想办这个事。2014年卢德星找到我，说没纠纷了，在不了解的情况下，俺就给他办了，是为了内部管理，没有任何法律效力。”。答辩人问ＸＸ明：“为什么2004年就不能办了，现在却给卢德星办了，章和证是哪里来的？”ＸＸ明回答答辩人说：“公章和两个证是2004年上级部门收回前，私自留存了一些两个证的空白证和一些空白申请、审批表、选址意见书，并且在两个空证和空表上都盖了章存了起来。”（国土资源局ＸＸ明2017年5月20日上午10：41原始录音资料，已向一审法院提供。）6.天衢工业园管委员土地管理办公室苏楠2017年5月18日上午8：51的答复：“没有人给他办证。”我问苏楠没人给他办证，他的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、中华人民共和国村镇规划选址意见书、山东省村镇规划选址申请、审批表这几个证是哪里来的？苏楠回答：“是为了内部管理方便，为了内部管理用的。早期小产权房我们内部有个内部管理机制，为了自己内部管理方便，所以当时办的这个东西。首先他这个东西在法律上包括在法院起不到什么作用，它作为我们内部登记造册、便于管理，这个证是不对外的，不能拿出去，是内部用的，就这么个作用。是为了内部档案管理用，为了有这么一个标志性的东西。是为了内部的便于管理，如果卢德星拿出这个证，法院认定它有效，拿它作为依据认定，天衢工业园可以出示相关的东西。”（已向一审法院提供了原始录音资料）综上，被答辩人把属于答辩人的房产办到了原审第三人的名下违法，一审法院认定事实并没有错误，应驳回被答辩人的上诉请求，维持一审判决。本案一审、二审诉讼费由被答辩人承担，由此给答辩人造成的经济损失，被答辩人应一并赔偿。
原审第三人卢德星述称，我方同意上诉人在上诉状中的要求，一审判决应撤销，应驳回被上诉人的起诉。1.被上诉人向法庭主张2010年4月份即取得该房的所有权没有依据，从我方向法庭提交的证据可以看出实际占有该房的是原审第三人不是被上诉人，2010年德城区法院第964号判决，是主张原房主张立峰还款责任，没有主张该房的所有权，并且该判决书认定该承诺书没有实际履行，所以被上诉人以承诺书来主张其有所有权没有事实依据，在一审中第三人向一审法庭所提供的连续缴纳电费、物业费的相关证明及第三人因该房在平原县法院、德城区法院、德州中院提起执行异议的相关法律文书，均证明第三人是该房的实际所有人。2.被上诉人与本案没有法律上的利害关系，既不是房产的所有人也对该房产没有法律上的任何权利，所以其不具备起诉的主体资格。
二审期间，被上诉人蒋万胜提交以下五份证据：
证据1.2012年6月18日维修自来水管道的收费单据。
证据2.2017年10月7日交物业费（60元、127.3元）的收费单据。
证据3.2017年11月6日交物业费的收费单据。
证据1至3证明被上诉人在涉案房屋内实际居住。
证据4.2017年7月3日被上诉人与山东省高院执行局孙峰庭长的对话录音。证明涉案房屋由被上诉人实际占有。
证据5.民事代理词。证明涉案房屋属于被上诉人所有。
上诉人德州市德城区天衢街道办事处对被上诉人证据发表如下质证意见：被上诉人提交的证据1、2、3与本案没有关联性，不能证明被上诉人的起诉符合法定条件，也不能证明其在涉案房屋中是合法居住，更不能证明其对该房屋具有所有权。被上诉人提交的证据4录音不是新证据，被上诉人称录音是2017年7月3日形成的，本案一审开庭时间是在2017年8月17日，因此该证据不是新证据。该录音不能证明录音的另一方是省高院执行局的孙峰法官，如果想要证明这一事实，需要被上诉人申请孙峰法官出庭作证。证据4没有任何内容能证明涉案房产是被上诉人所有或合法居住的，该证据也与本案争议焦点事实没有关联性。被上诉人证据5民事代理词，是被上诉人单方的陈述，不能作为证据使用。
原审第三人卢德星对被上诉人证据发表如下质证意见：对被上诉人的证据1不予认可，这份收据是事后补的证据，不是2012年出具的，2012年没有被上诉人的缴费。被上诉人的证据2、3不能证明涉案房屋被被上诉人合法占有，行政诉讼之前，原审第三人已经对被上诉人提起民事诉讼，在2016年之前的物业费、电费、维修费单据，原审第三人已经提交到一审法院，被上诉人缴纳物业费的时间是在双方2016年底再次发生争执并报警后所形成，并且原审第三人曾给富民小区办公室停止供水、供电的书面要求，所以被上诉人的缴费是在非法占有房屋并多次到富民小区办公室无理取闹的情况下所缴，不能证明被上诉人对该房产有合法的权利。对被上诉人证据4、5的意见同上诉人代理人的意见。补充几点：被上诉人的录音是其单方在自己的立场上反映事情，没有将案件的完整的真实情况展现在对话人面前，仅仅在电话上对话人没有全面了解本案实际情况的前提下作出的解释不一定是正确的，并且被上诉人在这份录音中没有提到原审第三人已经因侵权对其提起民事诉讼的事实，原审第三人在一审中向法庭提交该民事裁定书是证实原审第三人一直作为该房产的实际购买人和权利人，在对该房产的执行多次提出执行异议，这作为一份证据向法院提供，不是作为执行的依据。所以这份录音不能作为本案的依据。
本院对上述证据认证如下：被上诉人二审中提交的五份证据不能证明被上诉人对涉案房屋享有合法权利，上述证据均不能作为认定案件事实的依据。
本院经审理查明，2010年10月16日，张立峰、侯芝爱将位于德城区天衢工业园富民小区编号为3-1-3#的房屋出售给原审第三人卢德星，该房屋所占土地为集体土地。2010年11月11日，德州市众信公证处以蒋万胜为申请执行人，以张立峰的父母张英柱、张玉芬为被申请执行人，出具了（2010）德众信证经字第50号执行证书，执行标的为本金40万元及相关费用。2010年，被上诉人蒋万胜以张英柱、张玉芬、张立峰、侯芝爱为被告向德城区人民法院提起民事诉讼，要求张英柱等四人偿还40万元借款及利息，2011年6月7日德城区人民法院作出（2010）德城商初字第964号民事判决，驳回了蒋万胜的诉讼请求。蒋万胜不服，提起上诉后又于2012年4月18日撤回上诉。后上诉人德州市德城区天衢街道办事处向原审第三人卢德星颁发编号为3-1-4#村镇规划选址意见书，盖章单位为德州市德城区天衢街道办事处建设委员会，盖章处日期为空白。2017年，卢德星以蒋万胜为被告提起民事诉讼，在民事诉讼中卢德星出示了涉案的村镇规划选址意见书，蒋万胜对该选址意见书不服，遂提起本次行政诉讼。
本院认为，本案的主要焦点是：被上诉人蒋万胜与上诉人德州市德城区天衢街道办事处向原审第三人卢德星颁发编号3-1-4#村镇规划选址意见书的行政行为之间是否存在利害关系。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。第四十九条第（一）项规定，提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织。根据上述规定，被上诉人蒋万胜作为原告提起本案行政诉讼的前提是与被诉行政行为具有利害关系，即其合法权益已经或者必将受到行政行为的影响。本案中，蒋万胜提起行政诉讼的主要事实依据是其与张立峰等四人存在债务纠纷，并对40万元债务进行了公证，约定张英柱、张玉芬到期不能偿还借款则涉案房屋归蒋万胜所有。首先，蒋万胜与张立峰等四人的债务纠纷前期已通过民事诉讼途径解决，一审中蒋万胜的诉讼请求被驳回，二审中蒋万胜撤回上诉，民事判决已经生效，蒋万胜的主张并未得到支持。其次，蒋万胜虽依据公证书向德城区人民法院申请执行，并进行了评估拍卖公告，但因涉案房屋为小产权房，不属于人民法院执行的范围，最后并未实际评估拍卖。同时，蒋万胜认可自己不是涉案房屋所在村集体经济组织成员。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定，农村宅基用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。同样，非本村村民也不能通过以房抵债的方式获得农村宅基或住房。因此，被上诉人蒋万胜主张对涉案房屋拥有所有权违反上述强制性规定。依据现有证据，不能证实被上诉人蒋万胜对涉案房产及土地具有合法权益，其与被诉行政行为之间不存在利害关系，其不具有原告主体资格。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的应当裁定驳回起诉。被上诉人蒋万胜不符合起诉条件，应当驳回起诉，一审判决进行实体审理错误，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销山东省德州市德城区人民法院（2017）鲁1402行初35号行政判决；
二、驳回原审原告蒋万胜的起诉。
一审案件受理费50元，退还被上诉人蒋万胜；二审案件受理费50元，退还上诉人德州市德城区天衢街道办事处。
本裁定为终审裁定。
审判长 师延锋
审判员 宋冬梅
审判员 郭喜珂
二〇一七年十一月二十八日
书记员 周晓萌