内蒙古自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）内行终字第00059号
上诉人（原审原告）内蒙古自治区准格尔旗大路镇何家塔村阿拉不拉东社，住所地内蒙古自治区准格尔旗。
负责人王保云，该社社长。
委托代理人贾彬杰，内蒙古兰谨律师事务所律师。
委托代理人王先存，男，1954年5月19日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区准格尔旗。
被上诉人（原审被告）内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府，住所地内蒙古自治区鄂尔多斯市康巴什新区。
法定代表人廉素，该市市长。
委托代理人特日格乐，男，1983年9月28日出生，蒙古族，该市法制办公室工作人员，住内蒙古自治区鄂尔多斯市鄂托克旗。
委托代理人赵明，男，1984年10月1日出生，汉族，该市法制办公室工作人员，住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗。
被上诉人（原审第三人）内蒙古自治区准格尔旗大路镇东孔兑村沙卜兔社，住所地内蒙古自治区准格尔旗。
负责人邬继所，该社社长。
委托代理人周鹏程，男，1978年12月6日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区准格尔旗。
委托代理人孔令洪，男，1967年2月19日出生，汉族，无职业，住河北省秦皇岛市昌黎县。
上诉人内蒙古自治区准格尔旗大路镇何家塔村阿拉不拉东社（以下简称阿拉不拉东社）因诉被上诉人内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府（以下简称鄂尔多斯市政府）土地行政复议一案，不服内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2014）鄂法行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年7月1日公开开庭审理了本案。上诉人阿拉不拉东社的负责人王保云及委托代理人贾彬杰、王先存，被上诉人鄂尔多斯市政府的委托代理人特日格乐、赵明，被上诉人内蒙古自治区准格尔旗大路镇东孔兑村沙卜兔社（以下简称沙卜兔社）的负责人邬继锁及委托代理人周鹏程、孔令洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明的事实与被诉复议决定查明的事实基本一致。原审法院另查明，第三人沙卜兔社与原告阿拉不拉东社分别属于准格尔旗大路镇东孔兑村民委员会与何家塔村民委员会下设的两个农业合作社，是两个相邻村社，双方争议的土地面积约1616.9亩。1990年7月3日，原阿拉不拉村民委员会和东孔兑村民委员会签订《土地权属界线认可书》，两村时任负责人分别签名并加盖两村民委员会印章。嗣后，原准格尔旗土地管理局据此绘制《土地利用现状及权属界线图》。2002年-2003年，政府组织实施退耕还林和退牧还草项目、2004年架设大路新区10Kv高压输电线路、2006年建设快速通道连接线、2011年鄂尔多斯市新圣天然气管道有限公司建设天然气大陆末站，争议土地内的征地补偿费部分补偿给了原告。
原审法院认为，本案争议焦点之一是原告是否具有诉讼主体资格，原告是争议土地的权利主张一方，其实体权利已为两级政府的处理决定所认可，且已履行必要的村民议定程序，所以原告应当享有提起诉讼的主体资格，第三人关于原告无资格的意见不予支持。本案争议焦点之二在于被诉复议决定认为准旗政府的原处理决定是否存在事实不清的问题，即双方是否都领取过争议土地上的补贴及补贴所对应的位置与面积是否明确；第三人所属村民持有的《草原（草场）承包经营权证》四至界线是否明确；第三人经营管理争议土地的具体年限及面积是否明确。原处理决定对以上问题并未全部涉及且原告不能提出否定复议决定的充分证据，其起诉意见不予支持，被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告准格尔旗大路镇何家塔村阿拉不拉东社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人阿拉不拉东社上诉称：（一）涉案土地历来属于上诉人所有，并一直由上诉人占有、使用和收益。（二）（2014）鄂法行初字第17号行政判决和鄂府复决字〔2014〕45号行政复议决定认定事实不清。（三）1990年《土地权属界线认可书》、《土地利用现状及权属界线图》，不能作为确定土地权属的依据。请求撤销（2014）鄂法行初字第17号行政判决和鄂府复决字〔2014〕45号行政复议决定，维持准土行决字〔2014〕第1号土地权属争议案件处理决定。
被上诉人鄂尔多斯市政府答辩称：（一）鄂府复决字〔2014〕45号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。（二）《土地权属界线认可书》是双方当事人的真实意思表示，是法定确权依据之一，不能轻易否定。
被上诉人沙卜兔社答辩称：（一）争议土地属于沙卜兔社所有，上诉人侵占争议土地违法。（二）（2014）鄂法行初字第17号行政判决和鄂府复决字〔2014〕45号行政复议决定认定事实清楚。（三）1990年《土地权属界线认可书》、《土地利用现状及权属界线图》，应当作为确定土地权属的依据。（四）上诉人无诉讼主体资格。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审法院查明的基本事实一致，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院另查明，2012年7月30日，沙卜兔社因与阿拉不拉东社之间发生土地权属争议而向准格尔旗人民政府提出处理申请，同年11月23日，准格尔旗人民政府作出准土行决字〔2012〕第3号《土地权属争议案件处理决定书》。沙卜兔社不服该决定，向鄂尔多斯市政府申请行政复议。2013年8月28日，鄂尔多斯市政府作出鄂府复决字〔2013〕24号《行政复议决定书》，撤销准土行决字〔2012〕第3号《土地权属争议案件处理决定书》并责令准格尔旗人民政府在60日内重新作出具体行政行为。
2014年2月28日，准格尔旗人民政府作出准土行决字〔2014〕第1号《土地权属争议案件处理决定书》（以下简称《处理决定》）。《处理决定》查明：申请人沙卜兔社与被申请人阿拉不拉东社分别属于准格尔旗大路镇东孔兑村民委员会和何家塔村民委员会下设的两个农业合作社，是两个相邻村社。申请人沙卜兔社最初主张争议的土地面积约800亩左右，但在指认争议土地界线时双方将争议的土地面积扩大到1616.9亩。第一轮农村土地承包以后，被申请人阿拉不拉东社将争议土地发包给该社农户奇虎东、段兰等人承包经营。申请人沙卜兔社第一轮土地承包以来未将争议土地发包给该社农户承包经营。1990年7月3日，经原阿拉不拉村民委员会和东孔兑村民委员会认可，阿拉不拉村和东孔兑村之间的土地权属界线为（05.06）1拐点至（05.06）3拐点之间，并签订《土地权属界线认可书》，原阿拉不拉村民委员会负责人奇二占和东孔兑村民委员会负责人杨茂生分别签名并加盖两村民委员会公章。嗣后，原准格尔旗土地管理局绘制《土地利用现状及权属界线图》。但该《土地权属界线认可书》、《土地利用现状及权属界线图》的土地界线和时任东孔兑生产大队大队长奇凤翔和阿拉不拉生产大队党支部书记胡成山证明的两个村界线进行了划分的说法不符。按此《土地权属界线认可书》、《土地利用现状及权属界线图》争议的土地1616.9亩中有申请人沙卜兔社的932.2亩。2002年-2003年，退耕还林和退牧还草时设置网围栏是以被申请人阿拉不拉东社主张的分水岭为界，且相关补贴也是以此为界发给申请人沙卜兔社和被申请人阿拉不拉东社的农户，双方无争议。其间，准格尔旗农牧业局为被申请人填发了《草原（草场）承包经营权证》。2004年，薛家湾供电局架设大路新区10KV高压输电线路占用土地在争议区内的征地补偿费也是补偿给被申请人阿拉不拉东社，双方并没有发生争议。2006年，建设从羊吉线到大路新区快速通道连接线在争议土地内的征地补偿费同样给了被申请人阿拉不拉东社，当时申请人沙卜兔社仍没有和被申请人阿拉不拉东社发生争议。仅是被申请人阿拉不拉东社与东孔兑村的五当沟社发生了土地权属争议，在大路镇人民政府、东孔兑村民委员会、何家塔村民委员会主持调解下双方达成协议，土地权属界线不完全以1990年《土地利用现状及权属界线图》为限，重新确定土地权属界线并且坐标点在南边的分水岭上，向西延伸到准格尔旗乌兰不浪国有林场林地畔。2011年，鄂尔多斯市新圣天然气管道有限公司建设天然气大陆末站时，争议土地内的征地补偿费也补偿给了被申请人阿拉不拉东社。2012年，伊东集团东华能源公司在此处建设加油站时，因征地补偿费引发了土地权属争议，申请人沙卜兔社以争议土地归其所有并没有征收为由阻拦施工，大路新区管理委员会和大路镇人民政府多次调解未达成一致意见。申请人沙卜兔社申请旗人民政府将争议土地所有权确定归其所有。2005年7月撤销准格尔旗东孔兑镇人民政府并入准格尔旗大路镇人民政府。2006年5月撤销阿拉不拉村民委员会并入何家塔村民委员会。《处理决定》认为，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”之规定，1990年原阿拉不拉村民委员会和东孔兑村民委员会签订《土地权属界线认可书》、《土地利用现状及权属界线图》是双方对农民集体土地权属界线的认可，系民事法律行为。虽是确定农民集体土地所有权归属的一种证据，但并非是不可更改的、永恒的、唯一的事实，不具有阻却新的确定土地所有权归属的效力。因为《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，如果出现特定情形，县级以上人民政府可以根据具体情况确定土地所有权，是赋予有权作出确定土地所有权归属的人民政府在一定范围内的自由裁量权。本案中，鉴于：第一轮农村土地承包以后，被申请人阿拉不拉东社将争议土地发包给该社农户奇虎东、段兰等人承包经营，以及申请人沙卜兔社第一轮土地承包以来未将争议土地发包给该社农户承包经营的事实；申请人沙卜兔社自认争议土地由于疏于管理，被阿拉不拉东社占用的事实；2002年-2003年退耕还林和退牧还草时，被申请人阿拉不拉东社农户在争议土地内退牧还草，围了网围栏，并领取相关补贴，申请人沙卜兔社知情但未提出异议的事实；2004年-2011年多次建设用地征地补偿费均支付给被申请人阿拉不拉东社的事实。本案证据足以证明争议土地由被申请人阿拉不拉东社占有、使用，符合重新划界并确权的特定情形。本着从实际出发，尊重历史，面对现实原则，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款，第十条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条以及《土地权属争议调查处理办法》第三条、第十九条之规定，作出如下决定：争议土地为农民集体所有的土地，根据实际使用情况重新划界，即争议土地的西面从被申请人何家塔村阿拉不拉东社与东孔兑村五当沟农业合作社界线最东点开始向东延伸到10KV高压输电线路双拉线电杆（大站10KV955阿拉不拉线190号电杆），再向东北方向延伸到准格尔旗乌兰不浪国有林场林地畔。东南归申请人东孔兑村沙卜兔农业合作社所有，西北归被申请人何家塔村阿拉不拉农业合作东社所有（详见附件：定位坐标）。
沙卜兔社不服《处理决定》，向鄂尔多斯市政府申请行政复议。2014年8月22日，鄂尔多斯市政府作出鄂府复决字〔2014〕45号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》）。
《复议决定》查明：2005年7月准格尔旗东孔兑乡人民政府被撤销，辖区并入大路镇人民政府管辖。2006年5月阿拉不拉村民委员会被撤销，辖区并入何家塔村民委员会管理。本案争议地面积为1616.9亩，争议双方于1990年7月3日经原阿拉不拉村民委员会和东孔兑村民委员会认可，阿拉不拉村和东孔兑村之间的土地权属界线为（05.06）1拐点至（05.06）3拐点之间，并签订了《土地权属界线认可书》，原阿拉不拉村民委员会负责人奇二占和东孔兑村民委员会负责人杨茂生分别签名并加盖两村民委员会公章。嗣后，原准格尔旗土地管理局绘制《土地利用现状及权属界线图》。2002年，农牧局发放退牧还草补贴时，双方都领取了相应的补贴，但补贴所对应的具体位置与面积，准格尔旗人民政府没有查清。2003年，准格尔旗人民政府为第三人所属村民段兰、奇虎东分别颁发《草原（草场）承包经营权证》，亩数分别为560亩和740亩，但均无四至界线。2004年架设高压线征用争议地内部分土地，补偿费用由第三人领取；2006年修运煤专线时，争议地内部分土地被征用也由本案第三人作为权利人享有。《复议决定》认为，1990年争议双方签订的《土地权属界线认可书》是双方当事人真实意思表示，第三人在争议地虽有经营管理事实，但具体年限及面积无充分证据证明，故准格尔旗人民政府在行使自由裁量权时应充分结合上述界线及实际利用情况，退牧换草以及争议地部分地块征地等情况进行综合考量，充分照顾并平衡双方当事人之间的合法利益，本府认为准格尔旗人民政府《处理决定》认定事实不清，证据不足，应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定如下：一、撤销准格尔旗人民政府2014年2月28日作出的《准格尔旗人民政府土地权属争议案件处理决定书》（准土行决字〔2014〕1号）；二、责令被申请人在60日内重新作出具体行政行为。
上述事实，有上诉人阿拉不拉东社提交的上诉状、提起行政诉讼决议书、奇虎东和段兰的《草原（草场）承包经营权证》、2004年架设10KV高压输电线征用土地统计表、2006年运煤专线征用土地统计表，被上诉人鄂尔多斯市政府提交的答辩状、争议地卫星图、1990年《土地权属界线认可书》、准格尔旗国土资源局《土地利用现状及权属界线图》、奇虎东和段兰的《草原（草场）承包经营权证》、鄂尔多斯市政府《复议决定》，被上诉人沙卜兔社提交的答辩状、《行政复议申请书》、准格尔旗人民政府《处理决定》、准格尔旗国土资源局《土地权属及利用现状图》等证据以及当事人的陈述在卷佐证。上述证据，已经由本院审查确认。
上诉人阿拉不拉东社在二审庭审时向本院提交的光盘，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款、第五十条和第五十二条的规定，不属于新的证据，本院不予接纳。
本院认为，上诉人阿拉不拉东社系被上诉人鄂尔多斯市政府审理的行政复议案件的第三人，与被上诉人鄂尔多斯市政府作出的《复议决定》有法律上的利害关系，且在提起行政诉讼前已经履行民主议定程序，故上诉人阿拉不拉东社具有行政诉讼主体资格，有权依法提起行政诉讼。
被上诉人沙卜兔社提出权属争议处理申请后，准格尔旗人民政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”的规定，以“本案证据足以证明争议土地由被申请人阿拉不拉东社占有、使用，符合重新划界并确权的特定情形”为由作出了《处理决定》，但《处理决定》并未查明1616.9亩争议土地中阿拉不拉东社使用土地的具体位置、面积和年限以及是否连续使用等事实，故被诉《复议决定》以“认定事实不清，证据不足”为由撤销《处理决定》并责令准格尔旗人民政府在60日内重新作出具体行政行为并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人阿拉不拉东社的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人内蒙古自治区准格尔旗大路镇何家塔村阿拉不拉东社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 敖莉萍
代理审判员 赵卫红
代理审判员 陈立斌
二〇一五年七月十九日
书 记 员 包鸣飞
附：相关法律条文
修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。