宁波市奉化区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）甬奉行初字第14号
原告毛信坤，男，汉族，户籍所在地浙江省宁波市奉化区，现住浙江省宁波市奉化区。
委托代理人（一般授权代理）陈惠恩，浙江甬港律师事务所律师。
委托代理人（一般授权代理）徐巍，浙江甬港律师事务所律师。
被告宁波市奉化区教育局，住所地浙江省宁波市奉化区桥西岸路南端128号。
法定代表人周永龙，男，局长。
出庭应诉负责人张建军，男，副局长。
委托代理人（特别授权代理）杨根飞，浙江甬泰律师事务所律师。
第三人奉化市职业技术学校，住所地浙江省宁波市奉化区西坞街道下霍庙。
法定代表人周建军，男，校长。
第三人周建军，男，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市奉化区。
原告毛信坤因要求撤销被告宁波市奉化区教育局作出的奉教[2013]52号《奉化市教育局关于核准同意周建军等同志职务任免的批复》的行政行为，于2015年5月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于次日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。因宁波市中级人民法院于2013年10月10日受理了原告毛信坤诉被告单宏康、沈伟霖、奉化市职业技术学校确认合同有效纠纷一案，本案须以该案的审理结果为依据，故本院于2015年6月4日裁定本案中止诉讼，并于2017年7月7日对本案恢复审理。因奉化市职业技术学校、周建军与本案存在利害关系，本院于2017年8月2日追加了奉化市职业技术学校（以下奉化职校）、周建军为本案第三人并向其送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月25日、2017年8月11日两次公开开庭审理了本案。原告毛信坤及其委托代理人陈惠恩、被告宁波市奉化区教育局的出庭应诉负责人张建军及其委托代理人杨根飞到庭参加诉讼。第三人奉化职校、周建军经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年5月22日，原奉化市教育局作出奉教[2013]52号《奉化市教育局关于核准同意周建军等同志职务任免的批复》的行政行为，核准同意：周建军同志任奉化市职业技术学校校长；免去：毛信坤同志的奉化市职业技术学校校长职务。
原告毛信坤起诉称:2000年8月，奉化职校由公办转为民办，由香港绿缔集团有限公司（下面简称绿缔公司）承办，原告为实际出资人。按学校章程，成立了由古宣辉（绿缔公司董事长）、单宏康（绿缔公司总裁）、毛信坤（校长、法人代表）为董事的校董会。经查，绿缔公司成立于1998年11月23日，单宏康占60%股权，古宣辉占40%股权。2003年1月28日，经校董会同意，单宏康代表绿缔公司、奉化职校，将奉化职校的全部产权及经营权有偿转让给原告。2007年4月4日，绿缔公司公告解散，解散时单宏康占股权99.9%、沈伟霖占0.1%。2010年7月12日，经学校全体董事同意，单宏康以绿缔公司名义与原告签约，结清单宏康的投入款，再次确认将学校整体转让给原告。
2013年5月19日，已解散近七年的绿缔公司死灰复燃，单宏康、沈伟霖签发所谓的董事会决议：免去原告、古宣辉的校董会董事职务，免去原告的校长职务；又决议取消合法的校董会，另行组建非法的校董会。再以另行组建的校董会作出决议等，加速变卖学校资源（仅校地就有120多亩）。2013年5月21日，另行组建的校董会，提请被告对校长任免予以核准，被告在明知上述事由并未告知原告的前提下，于次日就予以核准，并发文公布，被告的行政行为直接侵犯了原告的合法权益。
原告认为，首先，已解散七年的绿缔公司股东会决议非法；其次，违规组建的新校董会无效；第三，被告核准程序严重违规，未告知利害关系人有陈述和申辩的权利；最后，被告无权对原告受让行为作出否认，在行政复议过程中，被告全盘否定原告与单宏康于2003年1月28日签订的转让协议，并认可单宏康于2010年8月4日与案外人签订的协议，显然属于超越权限滥用职权。2013年，原告曾向原奉化市人民法院（以下简称奉化法院）起诉被告，2014年11月，奉化法院认为本案应以原告与单宏康、沈伟霖、奉化职校确认合同有效纠纷一案的审理结果为依据，动员原告暂时先行撤诉，择时再审，原告认为自己有权起诉。为此，原告向法院起诉，要求撤销被告作出奉教[2013]52号《奉化市教育局关于核准同意周建军等同志职务任免的批复》的行政行为，并在《宁波日报》、《宁波晚报》、《奉化日报》、奉化电视台、奉化人民广播电台等媒体上公开发布赔礼道歉声明。审理中，原告将诉讼请求变更为，要求撤销被告作出奉教[2013]52号《奉化市教育局关于核准同意周建军等同志职务任免的批复》的行政行为。
原告向本院提供了下列证据：1.章程及决议各一份，用以证明奉化职校于2000年8月16日转制，且举办者为绿缔公司的事实。2.奉化市人民政府批复一份，用以证明原奉化市人民政府同意奉化职校转制的事实。3.关于转让奉化市职业技术学校校产所有权的协议书一份，用以证明单宏康代表绿缔公司和奉化职校校董会将校产转让给原告的事实。4.办学许可证一份，用以证明被告签发办学许可证的事实。5.解散公告一份，用以证明绿缔公司于2007年4月4日在香港公告解散的事实。6.登报声明一份，用以证明非法的校董会出具的声明是非法的，被告在上面盖情况属实的章也是非法的事实。7.华东政法大学外国法查明中心（6）号法律意见书一份，用以证明绿缔公司已被除名并解散的情况下，单宏康、沈伟霖于2013年5月19日作出的绿缔公司股东会决议显然属于非法无效的事实。8.（2015）浙甬商外初字第117号民事判决书一份，用以证明宁波市中级人民法院（以下简称宁波中院）判决确认单宏康、沈伟霖于2013年5月19日作出的绿缔公司股东会决议无效，奉化职校于2013年5月19日作出的校董事会决议无效的事实。9.中国委托公证人谢某律师出具的证明书一份，用以证明绿缔公司解散后，该公司主体已经不存在，不能作出股东会决议，作出的股东会决议无效的事实。
被告宁波市奉化区教育局答辩称：一、原告之诉系在相同诉讼撤诉后无正当理由再行起诉，应予驳回。原告曾于2013年11月27日就与本案相同的事实与理由向奉化法院起诉并获受理（[2013]甬奉行初字第28号），2013年12月31日，奉化法院作出（2013）甬奉行初字第28-1号行政裁定书，中止该案审理。2014年11月21日，法院作出（2013）甬奉行初字第28-2号行政裁定书，准许毛信坤撤回起诉。在第28-2号裁定中，法院准许撤诉的理由是毛信坤已就该案涉及的一份合同的效力问题向宁波中院起诉，该案的审理须以宁波中院的审理结果为依据，而宁波中院的案件尚未审结，原告向法院申请暂时撤诉，待宁波中院的案件审结后再次起诉。据被告了解，宁波中院的案件至原告本次起诉时仍未审结，故原告再次起诉条件未成就，应裁定驳回。
二、被告作出批复系依职权行为，具备行政正当性。原《中华人民共和国民办教育促进法》第二十三条规定，民办学校参照同级同类公办学校校长任职的条件聘任校长，年龄可适当放宽，并报审批机关核准。被告依据该条规定作出涉案批复，行为正当。
三、被告的核准行为并不侵犯原告的合法权益。被告核准行为之对象仅限于民办学校聘任之校长，故被告仅需审核该新任校长是否符合相关文件规定的条件即可。被告的核准行为并不涉及对该学校原任校长的去留，根据《中华人民共和国行政许可法》第二、三条规定，被告的审核行为不属于行政许可范畴。
四、修改后的民办教育促进法已删除聘任校长需报审批机关核准之规定，原告之诉已是无本之木。2013年6月29日，《中华人民共和国民办教育促进法》原第二十三条内容修改为：“民办学校参照同级同类公办学校校长任职的条件聘任校长，年龄可适当放宽。”对比原条款，删除了“并报审批机关核准”内容。即，民办学校聘任校长的权力完全回归校董会，无需再报审批机关核准，教育行政机关也不再有这样的职责与权力。因此，原告诉请要求撤销被告的批复已不具有实际意义。
五、关于行文形式，根据原法规定，被告只需在审批表上签署意见即可，而本案之所以另行发文，是由于该校同时领有《事业单位法人证书》。受政府编制管理部门管理，而到政府编办办理校长变更手续须有主管行政机关的正式公文，故涉案批复只具有向编制管理部门办理校长变更手续之用，不具有其他意义。
六、原告所诉之其他内容严重混淆了行政行为与民事侵权的界限，应当另案解决，不应纳入本案审理。原告认为的种种侵权，均系民事范畴，应当另案解决。
被告宁波市奉化区教育局于2015年5月20日向本院提供了下列证据：1.《香港绿缔集团有限公司股东会议决议》（以下简称《股东会决议》）、《奉化市职业技术学校董事会会议决议》（以下简称《校董会决议》）、《奉化市职业技术学校董事会关于要求核准同意周建军等同志职务任免的函》、民办学校变更事项审批（核准、备案）表、《奉化市教育局关于核准同意周建军等同志职务任免的批复》各一份，用以证明被告根据奉化职校校董会的要求对其报送的决议进行形式上的审查并核准的事实。2.《关于转制奉化市职业技术学校的协议》（以下简称《转制协议》）一份，用以证明奉化职校归绿缔公司所有的事实。3.《关于变更奉化市职业技术学校校董会成员的决议》（以下简称《校董会变更决议》）一份，用以证明2010年10月15日，奉化职校变更了校董会成员，原告在该决议上签字的事实。4.奉化职校教师的信访件两份、被告发出的督促整改文件五份，用以证明奉化职校在当时的校长毛信坤的领导下管理非常混乱的事实。
第三人周建军、奉化职校未提出答辩，未向本院提交证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下认定：对被告宁波市奉化区教育局提供的证据，第三人周建军、奉化职校未到庭参加诉讼，视为其放弃到庭质证的权利。原告认为证据1中的股东会决议、董事会决议，已被宁波中院判决确认无效，关于要求核准的函以及审批表也是基于上述两份决议作出的，既然两份决议已被确认无效，则对函及审批表的三性也有异议。本院认为，证据1中的两份决议已被宁波中院生效判决（2015）浙甬商外初字第117号确认无效，则基于该两份决议作出的函、审批表及涉案批复的合法性本院均不予确认。原告对证据2无异议，本院予以确认。原告认为证据3中的签字，原告是受欺骗所签，该决议中的绿缔公司已是新绿缔公司，与原绿缔公司无任何法律上的关联，原告派律师查证后得知原绿缔公司已于2007年解散，于是原告马上向被告及相关部门发出申明，否认该决议。本院认为，该决议与本案审理无关联性，不予确认。原告对证据4的三性均有异议，首先原告作为奉化职校法人代表没有收到过被告的督促文件，督促文件所列内容绝大部分不属实，老师的信访件描述内容不符合事实，许多老师的签字是虚假的，且证据4与本案无关联性。本院认为，证据4与本案无关联性，不予确认。
对原告毛信坤提供的证据，第三人周建军、奉化职校未到庭参加诉讼，视为其放弃到庭质证的权利。被告对证据1的真实性无异议，该章程规定奉化职校归绿缔公司所有，第一届校董会不合法，人数不足5人。本院对证据1的真实性予以确认。被告对证据2、4、5、6无异议，本院予以确认。被告对证据3认为，原告已在宁波中院（2013）浙甬商外初字第171号案件中提起诉讼，要求确认该协议有效，并未得到宁波中院支持。本院认为，该证据与本案并无关联性，不予确认。被告对证据7的真实性无异议，认为封面表明为外国法查明中心，但盖的章为外国法研究中心，不严谨，且该中心有没有出具外国法查明意见供法院作为定案依据的资格请法院予以审核。本院认为，该份证据查明的外国法及法律意见已被宁波中院生效判决（2015）浙甬商外初字第117号所确认，故对该证据予以确认。被告对证据8的真实性无异议，认为效力待定。本院认为，经查实，证据8目前已生效，予以确认。被告对证据9的真实性无异议，认为其中表述了绿缔公司解散后，财产归香港政府所有的内容。本院对证据9的真实性予以确认。
经审理查明，绿缔公司于1998年11月23日在香港特别行政区成立，创始股东为单宏康和古宣辉，二人分别持有绿缔公司60％和40％的股份，公司类型为私人公司。2001年8月31日，古宣辉将其持有的全部股份转让给单宏康和沈伟霖，至此，绿缔公司的股权比例为单宏康持有99.99％，沈伟霖持有0.01％股份。2007年4月4日，绿缔公司被香港特别行政区公司注册处公告除名解散。
2000年8月18日，奉化教委与绿缔公司签订了《转制协议》，约定：奉化职校由公办改制为“民办公助”学校，由绿缔公司出资举办，实行校董会领导下的校长负责制，协议还约定了教师管理、招生原则等条款。协议经双方签字盖章后生效。协议落款绿缔公司方面由单宏康签名，并加盖绿缔公司公章。同年9月7日，原奉化市人民政府批复同意上述《转制协议》。
2000年8月16日，奉化职校章程出台，规定学校举办者为绿缔公司，办学资金由绿缔公司全额出资，第一期为500万元（实际支付150万元）。第十五条规定，首届校董会由举办者或其授权的代表提名，经审批机关核准后聘任，首届校董会由古宣辉担任名誉董事长，单宏康任董事长、毛信坤任常务副董事长兼校长。两名缺额成员待后增补。第十六条规定，董事会行使聘任和解聘校长的职权等。2003年8月1日，原奉化市教育局核准毛信坤为奉化职校校长。
2010年8月18日，单宏康又在香港特别行政区成立了“香港绿缔集团有限公司”（HONGKONGLUDIHOIDINGLIMITED，以下简称新绿缔公司），同年9月29日，单宏康将其在新绿缔公司的全部股份转让给范静和袁洁海，范静和袁洁海两人各持有新绿缔公司50％的股份。2013年8月9日，范静和袁洁海又将其持有的全部股份转让给蒋冠，蒋冠持有新绿缔公司100％的股份。
2010年10月15日，单宏康、毛信坤、袁洁海、范静签署了一份《校董会变更决议》，载明：单宏康不再参加校董会并辞去董事长职务。新增袁洁海、范静为校董会成员，并选举袁洁海为校董会董事长。
2011年5月9日，古宣辉出具了一份《证明书》，声明：一、其同意单宏康代表绿缔公司签订《校产转让协议》；二、其本人对2010年8月4日《股权转让协议》并不知情，单宏康个人行为与其无关；三、其对2010年10月15日《校董会变更决议》并不知情，该决议应属无效。
2013年5月19日，单宏康和沈伟霖以“绿缔公司”股东名义作出了两份《股东会决议》，决定免去毛信坤、古宣辉奉化职校校董会董事以及毛信坤的校长职务。任命单宏康、袁洁海、范静、周建军、钟鸣为学校董事会成员，单宏康为董事长，周建军为常务副董事长。同日，单宏康、袁洁海、范静、周建军、钟鸣作出了一份《校董会决议》，任命周建军担任校长和法定代表人，免去毛信坤校长和法定代表人职务。同月21日，单宏康、袁洁海、范静、周建军、钟鸣作出一份《奉化市职业技术学校董事会关于要求核准同意周建军等同志职务任免的函》，报送原奉化市教育局，要求核准“根据《奉化市职业技术学校董事会决议》，由周建军同志担任奉化市职业技术学校校长职务，免去毛信坤同志奉化市职业技术学校校长的职务”。同月22日，原奉化市教育局核准该项任免决定，即本案被诉行政行为。
毛信坤不服原奉化市教育局作出的《关于核准同意周建军等同志职务任免的批复》的行政行为，向宁波市教育局申请行政复议（甬教复决字[2013]2号），宁波市教育局于2013年10月28日作出行政复议决定，维持原奉化市教育局作出的《关于核准同意周建军等同志职务任免的批复》的行政行为。
2013年11月27日，毛信坤不服原奉化市教育局作出的《关于核准同意周建军等同志职务任免的批复》的行政行为，向本院提起行政诉讼，案号为（2013）甬奉行初字第28号，因宁波中院受理的毛信坤与单宏康、沈伟霖、奉化职校确认合同有效一案尚在审理中，而该案需以宁波中院受理案件的审理结果为依据，故毛信坤撤诉，本院在裁定中载明“原告向本院申请暂时撤诉，待（2013）浙甬商外初字第171号案审结后再次起诉”。毛信坤于2015年5月12日再次向本院提起诉讼，即本案。
2015年7月17日，毛信坤、古宣辉向宁波中院提起诉讼，案号为（2015）浙甬商外初字第117号，被告为单宏康、沈伟霖、奉化职校，诉讼请求为要求确认2013年5月19日的《股东会决议》（两份）和《校董会决议》非法无效。2017年6月20日，宁波中院判决确认上述《股东会决议》（两份）和《校董会决议》无效。该判决现已生效。
本院认为，《中华人民共和国民办教育促进法》（2002年）第八条规定，县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作；第二十三条规定，民办学校参照同级同类公办学校校长任职的条件聘任校长，年龄可以适当放宽，并报审批机关核准。故被告收到奉化职校报送的要求任免校长的函后作出涉案批复属于被告职权范围内。本案争议焦点有三个：一、本案是否属于行政诉讼受案范围。虽然本案系原告在相同案件撤诉后再次以相同的事实理由、诉讼请求提起诉讼，但因前案撤诉系暂时撤诉，且撤诉裁定中明确赋予了原告再次起诉的权利，故本案属于行政诉讼受案范围。二、被告作出涉案批复的程序是否合法。行政机关在作出影响行政相对人权益的行政行为前，应当遵循正当程序原则，向行政相对人书面说明拟作出行政行为的根据、理由，听取行政相对人的陈述和申辩。本案被告作出免去原告奉化职校校长职务的批复行为，对原告的权利义务产生实际影响，被告在作出被诉行政行为前，未给予原告陈述和申辩的权利显然违反了程序正当性。三、涉案批复是否应予撤销。依据《中华人民共和国民办教育促进法》及奉化职校章程规定，校董会行使聘任和解聘校长的职权，本案中组建奉化职校新校董会的《股东会决议》，以及新校董会作出的由周建军担任校长及法定代表人职务、免去毛信坤校长及法定代表人职务的《校董会决议》均已被宁波中院（2015）浙甬商外初字第117号生效判决确认无效，故被告依据上述决议作出的同意周建军担任校长、免去毛信坤校长职务的批复应予以撤销。综上，对原告的诉请，本院予以支持。第三人周建军、奉化职校经本院依法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，依法可以缺席判决。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：
撤销被告宁波市奉化区教育局于2013年5月22日作出的奉教[2013]52号《奉化市教育局关于核准同意周建军等同志职务任免的批复》的行政行为。
本案受理费50元，由被告宁波市奉化区教育局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 王珂斐
人民陪审员 孙恩国
人民陪审员 马金元
二〇一七年八月三十一日
书 记 员 葛华娟
附：本案适用的法律、法规及规范性文件：
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。