山东省招远市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁0685行初37号
原告王妮，女，1981年8月30日生，汉族，山东省龙口市人，住龙口市。
委托代理人邹方奎，山东龙博律师事务所律师。
被告龙口市人民政府新嘉街道办事处。
法定代表人纪学伟，男，主任。
委托代理人赵贵强，山东南山东海律师事务所律师。
被告龙口市住房和规划建设管理局。住所地：龙口市港城大道。
法定代表人刘声杰，男，局长。
委托代理人ＸＸ远，该局物业办主任。
委托代理人王绍河，该局法规科科长。
第三人龙泽华府小区业主委员会。
负责人成元琪，男，主任。
委托代理人ＸＸＸ，该业主委员会委员。
委托代理人杨美玲，山东西政律师事务所律师。
原告王妮因不服被告龙口市人民政府新嘉街道办事处、龙口市住房和规划建设管理局作出的对龙泽华府小区业主委员会备案行为，于2017年1月23日向龙口市人民法院提起行政诉讼。龙口市人民法院立案后，认为本案需要指定管辖，遂向烟台市中级人民法院提出申请。2017年5月16日，烟台市中级人民法院作出裁定，指定本院管辖。本院于2017年6月8日立案后，于2017年6月9日分别向二被告送达了起诉状副本、应诉通知书。因龙泽华府小区业主委员会与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知龙泽华府小区业主委员会为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年7月7日、7月13日、8月7日公开开庭审理了本案。原告王妮及委托代理人邹方奎，被告龙口市人民政府新嘉街道办事处负责人王康名、田少军、孙维涛及委托代理人赵贵强，被告龙口市住房和规划建设管理局负责人贾晋坤及委托代理人ＸＸ远、王绍河，第三人龙泽华府小区业主委员会负责人成元琪及委托代理人ＸＸＸ、杨美玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年8月30日，被告龙口市人民政府新嘉街道办事处及被告龙口市住房和规划建设管理局对第三人龙泽华府小区业主委员会予以备案。
原告王妮诉称，原告为龙泽华府小区业主。龙泽华府小区分为南区、中区、北区、四期和东区五个独立区域，其中南区、中区、北区建筑物面积为414208平方米、现交房业主2654户。2016年8月，被告龙口市人民政府新嘉街道办事处审查批准同意成立龙泽华府小区（南区、北区）业主委员会。2016年8月30日，两被告给予龙泽华府小区业主委员会备案，随后业委会对外开展工作。现原告认为业委会在选举过程中存在违法违规行为，两被告对提交的备案登记未尽到审查义务，请求撤销两被告对龙泽华府小区业主委员会的备案登记行为。
原告向本院提交了以下证据：
1、业主委员会成立备案表复印件，证明备案登记是由两个被告所为，被告主体合法。
2、业主代表登记的楼号与所代表的选举区域不符人员的名单，证明业主代表的楼号、区域与实际不符。
3、业主代表、业主委员会委员中非业主身份名单及8份商品房预销售合同复印件，证明部分业主代表、业主委员会委员不是小区业主，不能当选业主代表、业主委员会委员。
4、关于龙泽华府小区（南区、北区）业主身份、投票权数及选举区域划分的公告（公告第四号）复印件，证明选举业主委员会时小区现交房业主为2654户，被告提交的证据证明参与选举的户数1124户，参与选举的户数没有达到总户数过半数同意，业委会的成立应属无效。
5、新嘉街道龙泽华府小区（南区、北区）首次业主大会筹备组人员名单复印件；
6、关于筹备组人员组成的补充公告复印件；
5号、6号证据证明筹备组组长是新嘉街道办事处党工委委员、办事处副主任及每次公告都盖有龙口市新嘉街道府东社区居民委员会的公章。
被告龙口市人民政府新嘉街道办事处辩称，一、被告系依法定程序为第三人办理备案登记。2016年8月，龙泽华府小区业主委员会经选举产生。根据国务院《物业管理条例》及《山东省物业管理条例》规定，第三人于2016年8月30日持相关材料到被告处备案，被告经审查材料齐全完备，遂予以备案，并无不当。二、原告所诉程序错误。原告请求撤销备案的理由是选举过程存在违法违规，本案只能审查备案是否齐全完备，对于选举是否违法违规非本案审理范围，应另行起诉。三、原告诉请对全体业主利益具有重大损害，不应予以支持。龙泽华府小区业主人员成分复杂，经多数业主的努力，选举出业主委员会。业主委员会对维护业主利益起了巨大作用，原告的起诉没有将全体业主的利益放在首位。综上，原告所诉无事实和法律依据，应依法驳回。
被告龙口市人民政府新嘉街道办事处向本院提交了以下证据：
1、龙泽华府小区（南区、北区）首次业主大会投票选举结果报告单复印件；
2、龙泽华府小区（南区、北区）首次业主委员会第一次会议选举结果报告单复印件；
3、龙泽华府小区（南区、北区）业主委员会选举办法复印件；
4、关于公示业主委员会候选人自荐及业主代表推选情况的通知（公告第7号）复印件；
1号-4号证据证明龙泽华府小区（南区、北区）业主大会已召开并选出11名业主委员会成员。
5、龙泽华府小区（南区、北区）业主大会议事规则复印件，证明龙泽华府小区（南区、北区）业主大会议事规则经业主大会投票通过。
6、龙泽华府小区（南区、北区）管理规约复印件，证明龙泽华府小区（南区、北区）管理规约经业主大会投票通过。
7、业主委员会成立备案表复印件，证明业主委员会名单和基本情况。
8、成元琪身份证复印件；
9、龙龙泽01预字1005第11XX号商品房预（销）售合同复印件；
10、刘某某身份证复印件；
11、龙龙泽01预字1011第16XX号商品房预（销）售合同复印件；
12、交款收据复印件；
13、王某甲身份证复印件；
14、龙龙泽01预字1005第11XX号商品房预（销）售合同复印件；
15、智某某身份证复印件；
16、龙房权证黄城字第201605X**号房屋产权证书复印件；
17、赵某甲身份证复印件；
18、税务发票复印件；
19、王某乙身份证复印件；
20、龙房权证黄城字第201312X**号房屋产权证书复印件；
21、吕某甲身份证复印件；
22、税务发票复印件；
23、赵某乙身份证复印件；
24、201305080XXX号商品房预（销）售合同复印件；
25、ＸＸＸ身份证复印件；
26、ＸＸＸ、苏某某结婚证复印件；
27、2010-5-27-4XX号商品房预（销）售合同复印件；
28、王某丙房产证及身份证复印件；
29、王某丁身份证及房产证复印件；
30、龙泽华府小区业主委员会印章样式；
8号-30号证据证明小区委员会成员均是小区业主。
31、烟台中允物业管理有限公司函复印件，证明小区的物业服务，小区急需业委会正常运转。
32、筹备组成员名单复印件，证明当时筹备组由政府工作人员、物业公司人员、开发公司人员及业主组成，其中业主为12人。
33、筹备组1号公告复印件，证明筹备组的成立时间及第一次公告的详细内容。
34、筹备组2号公告复印件；
35、大会筹备组通知复印件（2016.8.5）；
36、关于公布龙泽华府小区（南区、北区）《业主委员会选举办法》、《业主大会议事规则》和《管理规约》的公告复印件；
37、大会筹备组通知复印件（2016.8.11）；
38、龙泽华府小区业主大会筹备组公告复印件；
34号-38号证据证明筹备组为成立业委会所做的工作。
39、龙口市人民政府龙政规字[2009]33号文件复印件，证明本区域名称为龙泽华府小区，与备案结果一致。
被告龙口市住房和规划建设管理局辩称，一、被告的备案性质为事后告知性备案，不是行政许可，不对申报材料进行实体性审查。第三人提交的备案材料符合法律规定，被告依法予以备案。2016年8月30日，第三人主任成元琪持业主大会议事规则、管理规约、业主委员会成员情况等材料到被告处办理备案，备案材料符合《山东省物业管理条例》第三十九条第一款一至四项的规定，被告依法给予备案。二、原告要求撤销备案的理由是业委会在选举过程中存在违法违规行为，因被告无权对备案材料进行实体审查，无权认定选举中是否违法违规，依据《物权法》第七十八条第二款、《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十二条之规定，原告应通过其他诉讼渠道解决该纠纷。综上，被告的备案行为符合法律规定，请求驳回原告诉讼请求。
被告龙口市住房和规划建设管理局向本院提交了以下证据：
1、龙泽华府小区（南区、北区）首次业主大会投票选举结果报告单复印件；
2、龙泽华府小区（南区、北区）首次业主委员会第一次会议选举结果报告单复印件；
3、龙泽华府小区（南区、北区）业主委员会选举办法；
4、关于公示业主委员会候选人自荐及业主代表推选情况的通知复印件（公告第7号）；
1号-4号证据证明龙泽华府小区（南区、北区）业主大会已召开并选出11名业主委员会成员。
5、龙泽华府小区（南区、北区）业主大会议事规则复印件，证明龙泽华府小区（南区、北区）业主大会议事规则经业主大会投票通过。
6、龙泽华府小区（南区、北区）管理规约复印件，证明龙泽华府小区（南区、北区）管理规约经业主大会投票通过。
8、业主委员会成立备案表复印件，证明业主委员会名单和基本情况；
9、成元琪身份证复印件；
10、龙龙泽01预字1005第11XX号商品房预（销）售合同复印件；
11、刘某某身份证复印件；
12、龙龙泽01预字1011第16XX号商品房预（销）售合同复印件；
13、交款收据复印件；
14、王某甲身份证复印件；
15、龙龙泽01预字1005第11XX号商品房预（销）售合同复印件
16、智某某身份证复印件；
17、龙房权证黄城字第201605X**号房屋产权证书复印件；
18、赵某甲身份证复印件；
19、税务发票复印件；
20、王某乙身份证复印件；
21、龙房权证黄城字第201312X**号房屋产权证书复印件；
22、吕某甲身份证复印件；
23、税务发票复印件；
24、赵某乙身份证复印件；
25、201305080XXX号商品房预（销）售合同复印件；
26、ＸＸＸ身份证复印件；
27、ＸＸＸ、苏某某结婚证复印件；
28、2010-5-27-4XX号商品房预（销）售合同复印件；
29、王某丙房产证及身份证复印件；
30、王某丁身份证及房产证复印件；
31、龙泽华府小区业主委员会印章样式；
9号-31号证据证明小区业委会成员均是小区业主，被告的备案行为符合《山东省物业管理条例》第39条规定。
32、龙口市人民政府龙政规字[2009]33号文件复印件；
33、龙口市规划建设管理局龙建规字[2009]44号文件复印件；
34、龙泽华府小区修建性详细规划方案总平面图复印件；
35、龙口市住房和规划建设管理局龙建规字[2011]69号文件复印件；
36、龙口市人民政府龙政规字[2011]66号文件复印件；
37、龙泽华府小区东区总平面图复印件；
38、龙泽华府小区四期规划总平面图复印件；
32号-38号证据证明被告备案的龙泽华府小区的名称符合龙口市政府批复，备案在名称上没有错误。
第三人龙泽华府小区业主委员会述称，根据国务院法制办对湖南省人民政府法制办的答复意见，两被告的备案登记行为只是履行政府服务责任，不是行政权力的行使，备案行为不是可诉的行政行为，不属于人民法院受案审查范围，应驳回原告起诉。
第三人龙泽华府小区业主委员会向本院提交了以下证据：
1、徐某甲的户口本、个人住房借款合同、购房合同复印件；
2、吕某乙的结婚证、房权证、购房合同复印件；
3、ＸＸＸ的身份证、结婚证、购房购车位税务发票、购房合同复印件；
4、李某某的身份证、结婚证、房屋买卖合同、房权证复印件；
5、王某戊的身份证、结婚证、购房税务发票、购房合同复印件；
6、周某某的出生证明、购房合同复印件；
7、孙某某的身份证、结婚证、房权证、购房合同复印件；
8、徐某乙的购房合同复印件；
1号-8号证据证明上述8人系小区业主。
经庭审质证，原告、被告及第三人提交的证据、依据质证意见如下：
被告龙口市人民政府新嘉街道办事处对原告提交的1号证据真实性无异议，对证明目的有异议，认为该证据内容真实、登记合法；对原告提交的2号、3号证据因没有证据加以证实不认可；对原告提交的4号证据因是复印件，无法确定其真实性，且在备案登记中并无该证据，对该证据不认可；对原告提交的5号、6号证据真实性不认可。
被告龙口市住房和规划建设管理局对原告提交的1号证据真实性和证明目的无异议，对原告提交的其他证据认为不属于备案材料不发表质证意见。
第三人龙泽华府小区业主委员会对原告提交的2号证据有异议，认为ＸＸＸ属于小区业主；对原告提交的3号证据有异议，认为该证据中的8人均属于小区业主；对原告提交的其他证据质证意见同两被告。
原告对被告龙口市人民政府新嘉街道办事处提交的1号-30号证据的真实性没有异议，但认为业主委员会的名称应是“龙泽华府小区（南区、北区）业主委员会”而非“龙泽华府小区业主委员会”；被告提交的3号、4号证据证明业主代表的楼号、区域与实际不符；被告提交的4号证据中有部分人员不属于小区业主；被告提交的5号证据不符合《物权法》、《物业管理条例》、《业主大会和业主委员会指导规则》的规定，且没有经过业主大会通过；被告提交的1号-30号证据能够证明参加选举的业主没有达到总数的一半，业委会的成立应属无效。
原告对被告龙口市人民政府新嘉街道办事处提交的31号-38号证据真实性有异议；对39号证据真实性没有异议，对证明目的有异议，认为政府批复龙泽华府小区包括四个区域，本次成立的业委会应为龙泽华府小区（南区、北区）业主委员会。
被告龙口市住房和规划建设管理局对被告龙口市人民政府新嘉街道办事处提交的1号-30号、39号证据的真实性和证明目的没有异议，对被告龙口市人民政府新嘉街道办事处提交的其他证据不发表质证意见。
第三人龙泽华府小区业主委员会对被告龙口市人民政府新嘉街道办事处提交的证据无异议。
原告对被告龙口市住房和规划建设管理局提交的1号-6号、8号-31号证据真实性无异议，但认为被告龙口市住房和规划建设管理局提交的1号-4号证据不能等同于业主大会会议决议，不属于业主大会会议决议的内容，业主大会会议决议应该是单独的会议材料，这些证据只是符合《山东省物业管理条例》第39条第四项的规定；其他质证意见同对被告龙口市人民政府新嘉街道办事处提交的1号-30号证据的质证意见。
原告对被告龙口市住房和规划建设管理局提交的32号-38号证据的真实性无异议，但认为上述证据不能证明被告的证明目的，本次选举筹备组已经发出公告，是选举南区、北区的业委会，不包括四期和东区。
被告龙口市人民政府新嘉街道办事处、第三人龙泽华府小区业主委员会对被告龙口市住房和规划建设管理局提交的证据真实性和证明目的没有异议。
原告对第三人龙泽华府小区业主委员会提交的证据真实性没有异议，但认为第三人提交的证据恰恰证明八位人员不属于小区业主，根据法律规定业主是指房屋的所有权人，也就是说房产证上列明的人，房产证上没有名字的家庭成员不能认定为业主，没有取得房产证的应当以购房合同为准。
被告龙口市人民政府新嘉街道办事处对第三人龙泽华府小区业主委员会提交的证据真实性和证明目的均无异议。
被告龙口市住房和规划建设管理局对第三人龙泽华府小区业主委员会提交的证据未发表质证意见。
综合原告、被告及第三人的质证意见，本院对上述证据、依据认证如下：
原告提交的1号证据，两被告及第三人对真实性均无异议，本院认为，该证据取得合法且与本案具有关联性，本院予以采信。对于原告提交的2号、3号证据，本院认为，婚姻关系存续期间购买房屋的夫妻双方均应视为房屋的所有权人，原告关于房产证上没有名字的家庭成员不能认定为业主的主张不符合《婚姻法》及《物业管理条例》的规定，其提交上述两份证据的证明目的本院不予采信。原告提交的4号-6号证据用以证明业主委员会选举不合法及首次业主大会会议筹备组人员组成情况，因上述证据与本案不具有关联性，且4号证据系复印件，原告未能提交证明该复印件真实性的证据，对原告提交的4号-6号证据本院不予评议。
被告龙口市人民政府新嘉街道办事处提交的1号-30号证据，原告、被告龙口市住房和规划建设管理局及第三人对真实性均无异议，原告虽然对部分证据提出质证意见，但其质证意见均是对业主委员会选举过程是否合法的意见，与本案不具有关联性，本院不予采信，对被告龙口市人民政府新嘉街道办事处提交的1号-30号证据，本院予以确认。被告龙口市人民政府新嘉街道办事处提交的31号-38号证据系业主委员会选举过程是否合法方面的证据，与本案不具有关联性，本院不予评议。对被告龙口市人民政府新嘉街道办事处提交的39号证据，原告、被告龙口市住房和规划建设管理局及第三人对真实性均无异议，本院予以确认。
被告龙口市住房和规划建设管理局提交的1号-6号、8号-31号证据，原告、被告龙口市人民政府新嘉街道办事处及第三人对真实性无异议，本院予以确认。被告龙口市住房和规划建设管理局提交的32号-38号证据系行政机关公文，且原告、被告龙口市人民政府新嘉街道办事处及第三人对真实性均无异议，本院予以确认。
第三人提交的证据系关于业主委员会选举过程是否合法方面的证据，与本案不具有关联性，本院不予评议。
经审理查明，原告郭丽娜系龙泽华府小区业主，2016年8月，龙泽华府小区业主经过选举成立了第三人龙泽华府小区业主委员会。2016年8月30日，龙泽华府小区业主委员会向被告龙口市人民政府新嘉街道办事处和被告龙口市住房和规划建设管理局申请备案，同日，两被告同意第三人龙泽华府小区业主委员会备案。原告郭丽娜认为业主委员会在选举过程中存在违法违规行为，两被告未尽到审查义务，提起行政诉讼，要求撤销两被告对龙泽华府小区业主委员会的备案登记行为。
本院认为，本案的主要争议焦点是：1、原告的起诉是否属于行政诉讼的受案范围；2、两被告对第三人的备案申请应作如何审查。
关于原告的起诉是否属于行政诉讼的受案范围问题。《业主大会和业主委员会指导规则》第三十四条规定“业主委员会办理备案手续后，可持备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章。”《山东省物业管理条例》第三十九条第二款规定“物业主管部门应当自收到前款规定资料之日起十日内，对符合条件的发给业主委员会备案证明，并出具业主委员会刻制印章证明。业主委员会应当依法刻制、使用、管理印章和开立账户。”据此规定，业主委员会只有在备案后方可刻制印章，才能取得具有公信力的民事主体资格，可见两被告的备案行为会对行政管理相对人以及包括原告在内的小区业主等利害关系人的权利义务产生实际影响，因此原告的起诉属于行政诉讼的受案范围。
关于两被告对第三人的备案申请应作如何审查的问题。《业主大会和业主委员会指导规则》第三十三条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列文件向物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府办理备案手续：（一）业主大会成立和业主委员会选举的情况；（二）管理规约；（三）业主大会议事规则；（四）业主大会决定的其他重大事项。”《山东省物业管理条例》第三十九条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持下列资料向物业主管部门和街道办事处、乡(镇)人民政府备案：(一)业主大会会议决议;(二)业主大会议事规则;(三)管理规约;(四)业主委员会委员名单和基本情况;(五)法律、法规规定的其他资料。物业主管部门应当自收到前款规定资料之日起十日内，对符合条件的发给业主委员会备案证明，并出具业主委员会刻制印章证明。业主委员会应当依法刻制、使用、管理印章和开立账户。”备案是对属于公民或者市场主体自治范围内的事项向主管部门报告备查，以便有关部门管理和监控。由此可见，行政机关对于业主委员会的备案申请应倾向于形式审查。本案中，业主委员会的选举属于业主自治行为，两被告在备案审查时不必也没有能力对选举过程中筹备组人员组成、业主情况、业主大会的召开和会议议题、时间、方式以及表决事项等实体问题进行实质审查。另外，原告对两被告提交的业主委员会的备案申请材料真实性没有异议，证明两被告确保了备案申请材料的真实性，尽到了审查义务。原告主张备案申请材料中缺少业主大会会议决议形式要件，因《业主大会和业主委员会指导规则》和《山东省物业管理条例》对是否需要提交业主大会会议决议规定不一致，根据条文理解应为只要能证明业主委员会选举的简单情况和选举结果即可。本案中，两被告提交的证据能够证明业主委员会选举的简单过程和选举结果，应该视为第三人的备案申请材料齐全，符合规定的形式要件。
综上，原告的起诉属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告主张的业主委员会选举过程中存在违法违规的问题，不属于两被告备案审查范围，原告对业主委员会选举过程是否合法存有异议，可通过其他法律途径解决。第三人的备案申请资料符合《业主大会和业主委员会指导规则》和《山东省物业管理条例》规定的形式要件，且原告对备案申请材料的真实性予以认可，应该视为两被告尽到了审查义务，对两被告的备案行为，本院依法应予支持。原告请求撤销两被告对龙泽华府小区业主委员会的备案行为的理由不当，依法不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王妮请求撤销被告龙口市人民政府新嘉街道办事处、被告龙口市住房和规划建设管理局对龙泽华府小区业主委员会备案行为的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王妮负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。
审 判 长 王 涛
人民陪审员 王进成
人民陪审员 谢美英
二〇一七年八月二十五日
书 记 员 ＸＸ阳