广西壮族自治区钦州市钦南区人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）桂0702刑初153号
公诉机关广西壮族自治区钦州市钦南区人民检察院。
被告人文齐安，男，1954年8月12日出生，汉族，大专文化，钦州市钦南区新型农村合作医疗管理中心原负责人，户籍所在地：钦州市钦南区，住钦州市钦北区。因涉嫌玩忽职守罪，于2016年6月6日由钦州市钦北区人民检察院决定取保候审，2017年2月10日由钦州市钦南区人民检察院决定取保候审，2017年11月22日由本院决定取保候审。
辩护人邓光，广西正大律师事务所律师。
广西壮族自治区钦州市钦南区人民检察院以钦南检刑诉[2017]111号起诉书、钦南检刑变诉[2017]2号变更起诉决定书指控被告人文齐安犯滥用职权罪，于2017年5月12日及2017年11月2日向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年11月20日、2018年2月9日两次公开开庭审理了本案。钦州市钦南区人民检察院指派检察员黄镇玲出庭支持公诉，被告人文齐安及其辩护人邓光到庭参加诉讼。本案在审理过程中，钦州市钦南区人民检察院向本院建议延期审理两次。现已审理终结。
公诉机关指控：2012年至2013年，被告人文齐安在钦州市钦南区新型农村合作（简称新农合）医疗管理中心履行副主任职责（负责全面工作）期间，明知新系统审批程序的设置不符合新农合基金管理制度规定，仍故意不履行领导审批职责，明知医疗补偿款不能以现金形式发放仍同意盖章以现金方式支付，造成新农合管理的国家资金共计人民币3022631.4元被非法领取，文齐安违反规定处理公务，造成国家巨大经济损失。
对以上指控的事实，公诉机关提供了书证、证人证言、被告人的供述与辩解、鉴定意见、辨认笔录，并认为被告人文齐安身为国家机关工作人员，滥用职权，致使公共财产、国家利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第之规定，应当以滥用职权罪追究其刑事责任。
被告人文齐安对公诉机关指控的犯罪事实及罪名没有异议。
辩护人对公诉机关指控被告人文齐安的犯罪事实及罪名有异议，提出如下辩护意见：一、起诉书指控的部分指向，不属于滥用职权的范畴。1、文齐安在新系统运行之后之所以不签字审批，是因为他认为新系统是固定设置格式，不再需要审批。从文齐安所表述的主观活动来看，他不是故意不审批，而是认为已不需要审批。因此，公诉机关指控文齐安明知新系统审批程序的设置不符合新农合基金管理制度规定，仍故意不履行领导审批职责，不属于滥用职权范畴。2、指控的犯罪金额3022631.4元，其中2074285元不属于滥用职权的范畴。公诉机关指控文齐安明知医疗补偿款不能以现金形式发放仍同意盖章以现金方式支付，根据司法鉴定书第四点的结论，现金发放55人次共948346.4元，应扣除该部分金额，余款2074285元不属于滥用职权的范围。二、文齐安不具有法律意义上的职权。没有任何一份政府文件或者会议纪要，赋予文齐安新合中心副主任一职，不能认定文齐安具有审批职责。三、起诉书指控文齐安滥用职权的另一事实是：“明知医疗补偿款不能以现金形式发放仍同意盖章以现金方式支付”，但新农合中心没有制订有关公章管理的制度，对公章的保管、使用、监督并没有明确的分工和划分职责。钦南区卫生局领导只让文齐安负责日常工作，并没有赋予其监管公章的职责，由于公章放在几个人共用的办公室，会计、出纳根据工作的需要，谁需要谁盖，不存在请示的问题。因此指控“以现金支付”是文齐安“同意盖章”，明显与事实不符。
经审理查明：2012年至2013年，被告人文齐安在钦州市钦南区新型农村合作医疗管理中心负责全面工作期间，明知新系统审批程序的设置不符合新农合基金管理制度规定，严重不负责任，不履行领导审批职责，致使审核员裴瑞廷、会计黄步娟、出纳何丽冰违规审核通过和支付不符合规定的钦南区新型农村合作医疗报销费用，造成新农合管理的国家资金共计人民币3022631.4元被非法领取，造成国家巨大经济损失。
另查明，钦南区人民检察院于2016年6月5日向被告人文齐安发出询问通知书，文齐安于同日向钦南区人民检察院书写了交代材料，在次日凌晨3时钦南区人民检察院向其询问时，文齐安如实供述了犯罪事实。钦州市人民检察院于2016年6月6日将文齐安涉嫌玩忽职守犯罪线索交办钦北区人民检察院，并批准指定钦北区人民检察院管辖，钦北区人民检察院于同日决定对文齐安涉嫌玩忽职守罪一案立案侦查。
上述事实，有由公诉机关提供，并经庭审举证、质证的下列证据证实：
一、书证：
（1）立案决定书,证实案件的来源。
（2）钦南区卫生局证明一份，证实2007年7月-2014年7月，文齐安在南区合管中心负责日常工作，履行合管中心副主任职务,具体负责合管中心工作运转、人员管理、单位日常经费开支审批、新农合资金审批等工作。
（3）《钦南区新农合医疗工作职责和工作制度》，证实南区合管中心的职责，基金管理制度和经办机构审核员、会计、出纳的具体工作职责，证实报销资料的审核制度要求。
（4）钦南区合管中心及各镇人员情况，证实材料中均显示文齐安是副主任。
（5）户籍证明一份，证实文齐安于1954年8月12日出生，具有完全刑事责任能力。
（6）询问通知书、交代材料、到案经过说明，证实文齐安于2016年6月5日接检察机关电话通知主动到案的。
（7）审批表5份，证实负责人签字栏均是文齐安。
（8）工作制度规定：
A:钦南区机构编制委员会关于钦南区新型农村合作医疗经办机构设置工作职责和人员编制的通知，证实经区编委会议研究，同意将“钦南区新型农村合作医疗管理委员会办公室”更名为“钦南区新型农村合作医疗管理中心”，为相当副科级财政全巅拨款事业单位，隶属区卫生局管理。
B:钦州市钦南区人民政府办公室关于印发钦州市钦南区卫生和计划生育局主要职责内设机构和人员编制规定的通知、事业单位法人证书，证实“钦南区新型农村合作医疗管理中心”系该局的下属事业单位。
C:钦南区政府钦南政发200729号文件《钦南区新型农村合作医疗管理工作实施细则（暂行）》，证实住院医疗费的补偿标准农民患病住院后，可补偿的医药费用超过10000元以上，可以按比例给予补偿。因病情需要转市级以上（含市级）医疗单位的，由定点医疗机构会诊并经区合管办批准后转诊。不按规定转诊的，不能报销有关费用。
D:卫生部、财政局《关于进一步加强新型农村合作医疗基金管理的意见》，证实：新农合经办机构应当规范设置会计、出纳、审核、复核、信息统计、稽查等岗位，并明确职责分工。会计、出纳、审核不得互相兼任，审核和复核不能由一人完成，不得由一人办理基金支付的全过程。要规范审核流程，采取网络实时审核与费用清单事后审核双重措施，对病人、病历、处方、收费的真实性、一致性、合理性进行综合审核并定期复核。严格票据审核，必须使用就诊票据原件进行报销。建立健全稽查制度，通过电话查询、入户回访等方式，对参合患者尤其是异地就医或发生大额医疗费用的参合患者进行跟踪核查经办机构及其工作人员不得擅自变更支付项目、扩大报销范困、降低或提高补偿标准，严禁虚列支出、提取或变相提取管理费。
E:钦南区人民政府办公室《钦南区新型农村合作医疗基金补偿技术方案》，证实非目录内的诊疗项目和医用材料不予补偿。新农合基金只能用于参合农民的医药费用补偿；对有责任的各种意外伤害如交通肇事导致的他伤和自伤、刀枪伤、搏斗伤、在工厂（场）或工地作业时负伤等，新农基金合不应给予补偿。
F:自治区卫生厅财政厅关于印发广西新型农村合作医疗基金补偿技术方案(2012年修订、2013年修订、2014年修订），证实补偿范围、不予补偿情形、补偿标准、监督管理等具体补偿技术方案。
G:广西卫生厅印发的广西新农合各级管理和经办机构工作职责、钦南区政府钦南区新型农村合作医疗管理工作实施细则、钦州市政府关于钦州市新型农村合作医疗管理实施细则，证实县区合管办担负审核并补偿参合农民医疗费用、审批参合农民医疗转诊等。
H:钦南区新农合监管工作制度，证实新型农村合作医疗基金严格施行收支两条线的封闭式管理制度。即坚持专户储存、专账管理、专款专用，实行“财政管钱不管账，经办机构管账不管钱”的“两条线”管理办法。经办机构对报销资料“五查三对”审核制度，监管人员在审核报销资料过程中，按照“五查三对”审核制度进行操作：一查病人，核实参合身份，二查病情，核实是否属于补偿范围，三查病历，核实医嘱的真实性；四查处方，核实用药的合理性；五查检查单，核实检查项目的合理性；一对病历医嘱和处方，二对病程记录与检查单，三对处方、医嘱、病程记录、检查单与费用清单，核实是否一致。
I:审核员、会计、出纳的职责
审核员职责：正确掌握新农合各项政策，确保新农合基金安全运行。做好新农合各项政策宣传、解释工作。坚持尽职尽责、正直诚实、公平公正、高效快速的工作作风。保持待人礼貌、平等、耐心的工作态度。严格审查医药费用是否在可报销范围，准确无误核算报销金额。加强对医疗服务行为监督，保证基金公平使用。受理群众投诉举报。
会计职责：认真执行《会计法》和财经政策及新农合管理各项规章制度。负责新农合的会计账务处理工作，做到账、证、表三相符，会计科目准确、数字真实、内容真实、记载清晰。按月编制财务报表，并做好各种资料、信息的汇总上报工作。做好资金年度预算与决算工作，保证基金安全、合理使用。做好新农合会计档案保管工作。做好其他临时交办的事宜。
出纳职责：遵守合作医疗管理工作制度、财务制度。负责合作医疗基金支付工作，及时登记现金流水帐、银行存款日记账和财政专户存款日记账，做到日清月结。做好参合人员医药费用的复核、款项支付工作。各种信息的统计工作。做好各种凭证的传递工作。及时主动与银行核对银行存款，认真核实对账单以及填写银行存款余额调节表。保管好合作医疗使用的各种单据的领用、核销、存根保管。做好其他临时交办事宜。
J:医疗费补偿制度，证实经核定的住院报销金额，分别由审核员、出纳、会计、领款人签字认可。兑付报销款后，及时录入电脑和记帐。
K:财政部、卫生部关于印发新型农村合作医疗基金财务制度的通知，证实经办机构要健全内部控制制度，严格按照国务院公布的《现金管理暂行条例》进行现金的收付和管理。经办机构应配备取得会计从业资格证书的专职财务会计人员。财务会计人员应按照基金财务会计制度的相关规定做好财务管理和会计核算工作，准确反映基金运行情况，监督基金的安全、有效使用。
L:中华人民共和国会计法，证实会计凭证包括原始凭证和记帐凭证。会计机构、会计人员必须按照国家统一的会计制度的规定对原始凭证进行审核，对不真实、不合法的原始凭证有权不予接受，并向单位负责人报告；对记载不准确、不完整的原始凭证予以退回，并要求按照国家统一的会计制度的规定更正、补充。当出现支出计算、基金的增减等事项应当及时办理会计手续，进行会计核算。
M:财政部《会计基础工作规范》，证实会计机构、会计人员应当对原始凭证进行审核和监督。对不真实、不合法的原始凭证，不予受理。
N:钦南区合作医疗定点医疗机构服务行为管理办法，证实：不得将《钦南区新合作医疗实施方案（试行）》中规定不予支付的范围纳入新农合；参合人员患病确需转区级以上定直医疗机构住院的，应经合管办确认和批堆，在确定的定点医疗就诊；
（9）本院（2014）钦南民初字第64号刑事判决书，证实黄某1与陈某等人勾结骗取了国家新农合资金87230元的事实，其中黄某2、李某1两笔报销款项是不符合条件报销的款项，金额为78238元。
（10）司法会计鉴定书,证实2012年1月-2013年6月南区新农合合管中心共计支付给黄玉丽等101名参合人员住院报销金额2944393.4元。
（11）黄某1案33-40卷，证实司法鉴定认定的110笔、101名参合人员补偿款均是不符合新农合报销规定的，是国家不应支付的款项。
二、证人证言：
（1）黄某3的证言，证实2007年7月钦南区政府副主任刘世纪主持开会时，时任副区长裴某2在会上宣布文齐安担任合管中心负责人，负责合管办日常工作。其虽兼任合管中心主任，但不负责管理具体工作，具体工作由文齐安负责。合管中心是独立法人，工作经费开支审批都是文齐安签字审批通过，因文齐安有医学专业技术中级职称以上，其负责合管中心工作符合文件要求。
（2）吴某的证言，证实其是钦南区卫生局副局长，其负责合管办的上层管理，合管办具体业务由文齐安负责审批通过。报销流程是需要报销人员先将相关资料交到合管办审核员，由审核员裴某1先审核报销人员是否是参合人员，是否患病，是否可以报销、报销得多少金额进行初审，然后由会计黄某1、出纳何某冰进行再审核，审核通过后再由副主任审核签字后就可以由出纳何某冰进行报销支付。其四人工作职责的设置就是要实现相互监督和相互制约的，目的是确保新农合资金的正确使用安全。
文齐安是合管中心专职副主任，虽没有任职文件，但事实上是其负责该中心的日常工作，包括组织开展工作、人员管理、业务培训、组织开会、资金开支审批、农合资金审批等。新农合报销资料由合管中心专职副主任最终审批即可，不需要上报到南区卫生局审批。
（3）黄力盟的证言，证实其是南区卫生局局长，兼任合管中心主任。其证实内容与黄某3、吴某基本一致。
（4）谭淇铭的证言，证实其是钦南区合管中心信息员，钦南区合管中心的工作由文齐安直接负责。文齐安是钦南区合管中心的副主任，负责主持钦南区新型农村合作医疗管理中心全面工作，包括代表中心参加各方面的会议、制定新农合报销方案、大病救助报销的审核、监管财务会计支出等各方面工作；会计黄某1主要是做各乡镇新农合支出和我们钦南区新农合报销支出等工作；出纳何某冰主要是做新农合资金现金支出等工作；审核员裴某1主要是负责对在钦南区合管中心上办理报销的患者进行审核，包括大病救助报销审核和大额报销审核。证实报销流程是最后交给文齐安主任审批通过才交给何某冰支付的。其与黄某1等人在同一个办公室是也看到过黄某1审核后将报销材料交给文主任审批后才支付。一般填报差旅、安排和汇报工作都是文齐安负责。
（4）杨笑飞的证言，证实其是那某和合管所负责人，内容与黄某3基本一致，证实文齐安是南区合管中心负责人，在2007年7月成立南区新农合中心时，钦南区政府组织召开过动员大会，参加会议的有时任南区政府的领导、钦南区卫生局局长黄某3、钦南区合管中心人员、各镇镇长和合管所人员等，当时领导在会议上宣布由黄某3兼任南区合管中心主任，文齐安负责南区新农合中心的日常工作等。文齐安负责南区合管中心日常工作，包括组织开展工作、人员管理、新农合资金审批等工作。
2010年没有使用新农合信息系统之前，是人工手工计算报销的，流程都是先由其进行审核签字，然后交给出纳审核签字，之后交给会计审核签字，然后再交给那某镇负责联系指导合管工作的副镇长审核签字，乡镇一级审核完之后就将审核的材料和审批单交给钦南区合管中心进行审核，他们审核通过之后才支付报销资金。2010年使用新农合系统报销之后，就先由其审核将信息录入系统打印出报销审批单，之后审批程序都是一样，但不需要那某镇负责联系指导合管工作的副镇长签字了。其代表那某镇合管所参加的会议如果是钦南区一级的都是由文齐安主持召开，各乡镇合管所负责人的会议也是文齐安主持并安排工作的。
其证实按规定1万元以上的报销由那某合管所审核就可以，1万元以上需要经过南区合管中心审核，那某报上来的审批表负责人签字栏都是文齐安签字的。
（5）李春梅的证言，证实其是康熙岭所工作人员。文齐安的实际职务是合管中心副主任，负责合管中心一切工作，报销材料经过文齐安签字审批。我们上报的报销材料经会计黄某1审核通过后，再由黄某1将报销资料交给文主任审批，文齐安主任审批签字，才能支付资金给报销人员。公章也是文齐安负责保管，需要盖公章时都是找文主任盖章。
（6）黄某1的证言，证实审核报销材料在审核医生审核后到出纳何某冰处审核和复印原件材料，之后再交到其和文齐安进行审核，每个人都审核通过并在审批表上签字才能够付款。2012年使用新系统后在审批单上没有文齐安签字，但仍然需要经他审核。文齐安负责保管合管中心的印章，只有经其审核相关材料后在转账支票上盖章，盖章证明文齐安审核同意，盖章后就是审核阶段结束。其和何某冰均需要对患者材料进行审核，最后要经文齐安主任审核盖单位公章。
（7）何某冰的证言，证实报销的审核流程，按照新农合的有关规定，对患者住院报销的材料不能单独一个人进行审核的，还需要复核人员和稽查人员对患者住院报销的材料进行复核，但由于中心人员较少，没有设立复核人员和稽查人员，所以中心就安排其和黄某1对经审核员审核过的报销材料再进行审核，看是否符合报销条件，相当于我们履行复核人员的职责。其和裴某1、黄某1报销审核上是互相监督、互相制约，如果发现患者不符合报销的，我们三人都有权提出意见，那么该患者就不得进行报销。经其手审核的票据其都全部交给黄某1审核了，并且是将完整的报销材料交给她审核的，因为只有她审核通过后再将材料交回给其之后，其才能按照审批表制作新农合医疗补偿清单和开好支票，并再经黄某1审核同解支票盖上她的印鉴，其才能到银行支付害者的新农合报销补偿款。
涉案的报销凭证没有会计黄某1的签字，但上述费用经会计审核同意开支，一般月底即使其把报销单据汇总拿给黄某1入账，黄某1如果不同意哪一笔报销费用支付的话，她不可能接收其移交的材料并入账。上述报销凭证黄某1是没有来得及补签字的，这样类似没有签字但已经会计黄某1同意付款的凭证堆在我们办公室有很多。
只有黄某1同意支付上述李某2、黄某2、谭某患者报销费用才能入账，上述费用是已经出账了的。上述的报销均已经裴某1审核签字，当时上述报销均是经会计黄某1同意支付后其才支付资金的，虽然没有黄某1的签字，但是上述报销已经是黄某1同意才能付款的。
其不知道患者出现后必须在30日内报销的规定，其没有审核有责任的意外伤害，其只审核报销资料是否齐全，没有注意审核是否伪造，其仅凭审核医生打印的审批表交会计和主任审核就支付了。其没有核实患者身份，其无法讲清钱款的去向。
（8）裴某1的证言，证实由其先将患者医疗证输入新农合信息管理系统，如果能登录系统，就说明患者已参合，之后其就对患者报销材料进行审核，看是否符合住院报销条件、报销手续是否齐全，能够报销的比例是多少。其审核后确定患者符合报销后，就将报销材料的相关资料和报销比例等录入系统，然后打印出来该患者的审批凭证，在审批凭证上签上其的名字确认，之后，其就将审批凭证和报销材料交给出纳何某冰审核，何某冰审核通过后，由何某冰再将审批凭证和报销材料交给会计黄某1做审核，黄某1审核通过后，还需要将审批凭证和报销材料交给副主任文务安审核通过，然后才能由出纳负责拨付补偿费用给患者。何某冰、黄某1和文齐安某1在审核患者的住院报销凭证和报销材料时都应该对报销材料的真实性、合规性、完整性及报销项目和额度进行审核的。我们四个人在对患者的报销材料的审核过程中，是相互制约、相互监督的，只要任何一方审核通不过，是不能补偿费用给患者的。黄某1为什么不在报销审批签字其不清楚，文齐安之所以没有在审批凭证上签字因为从系统打出来的审批凭证没有负责人签字这栏。
三、被告人供述和辩解
其在南区合管中心工作，没有下文任其职务，但其负责中心的行政日常管理工作。其对内对外都是以中心副主任身份参加会议的。其供述了新农合报销的相关要求。同时承认在其管理南区新农合期间因管理不严，在新农合资金报销制度中对材料的审核、资金的开支、财务的核算和资金的监督检查上等四个方面执行得不好，许多规章制度均没有好好执行，造成大量新农合资金被骗取。
其作为中心的负责人没有组织过中心人员学习过《钦州市新型农村合作医疗管理实施细则》（试行）的通知、钦南政发〔2007)29号《钦南区新型农村合作医疗管理工作实施细则（暂行）》的通知、钦南区新农合〔2011)3号《钦南区新型农村合作医疗管理办法》、钦南政办〔2010)140号《钦南区新型农村合作医疗基金补偿技术方案》等文件。
其知道钦南区新农合〔2011)3号《钦南区新型农村合作医疗管理办法》第14条和钦南新农合办〔2010)3号《关于解决村级定点医疗机构门诊补偿问题的通知》中第三、简化报销办法（二）明确规定，患者报销住院费用要经合管中心领导或合管办负责人核准审批的相关规定，但其中心没有执行。2011年使用新系统后打印的审批表示没有设置领导签字栏，所以其一直没有作为领导签字审核，但文件没有不需领导审批同意就可以支付的规定。其供述了不能报销的相关禁止性规定，证实其对文件规定不可以报销的情形是熟知的。
其辩解其没有领导任职，也并没有参与具体审核，所以主要责任应该不在其身上，但相关规定都是其具体负责制定的，没有认真落实好，且其作为实际上的负责人，对于上述出现的问题，其认为在工作上应当负一定的责任。其认为裴某3对资料的审核应当负主要责任，会计黄某1没有认真核算也应当负责任，出纳何某冰在款项开支上没有严格执行相关规定，同样也有责任。裴某3、黄某1、何某冰三人都有审核职责，都应该对出现的问题负责任。
历届钦南区合管办主任和钦南区卫生局分管领导都认可其负责钦南区合管中心的工作，但一直都没有书面的任职文件。
其虽事实上履行了副主任的职务，但其由于对审核工作不熟悉，都没有按照规定去进行审核。
（4）检查机关经向其出示出示钦南区合管中心2012年1月一2013年6月违规报销患者医药费109笔合计2933116.40元汇总表，这个表格是由钦州市审计局移送检察机关，由检察机关办案人员通过调查核实钦南区合管中心在2012年1月一2013年6月期间违规将不符合报销条件的109笔患者住院费用报销统计出来的，不符合报销具体表现在群众没有在钦南区参合依伪造假参合资料报销新农合资金；参合群众将不符合报销条件的车祸、他伤、工伤等住院发票或复印件报销；外地人员挂靠参合报销等，这些资金大多数群众都没有领到，而是社会其他人员利用而报销，其对上述调查没有意见，承认是自己工作失误，其作为实际管理者，对合管中心管理松散，无规章制度可言造成这么大的损失。其内心上认为虽然组织上没有认可其，但其按照领导安排已经履行了钦南区合管中心负责人和管理者的职责，但是做得不好。其不认真履行审核的结果意味着新农合资金在报销上放松了最后一步的监管，没有领导的审批。是其自己对规章制度执行得不好，领导叫了其执行规定，但其因自己心理原因放松了要求，造成了国家新农合资金的损失，其有管理上的责任。其平时没有看过黄某1交过来的整套报销材料就在上面签字了。其虽然看到合管中心工作人员发放现金给患者，但其不管不问，由财务人员自行操作。支付需要其该单位公章，但其不问他们盖支票的内容，由他们自行操作。
经调查在2011-2013年，对于患者报销没有按照规定转入患者或者医疗证家属成员账户内，而是转到社会人员与患者无关的人员账户内，这种报销金额有140多万，这种做法是不允许的。必须要转入患者或者患者账户内，是保证资金真正到支付到患者手上，防止资金被冒领。其对于出现患者只拿复印件来报销，报销数额之大非常震惊，这种行为是违反规定的，是审核员、出纳、会计没有严格把关，工作严重失职。其没有很好监督到新农合资金的审核和使用，因此上级一直没有任命其为副主任，其本人没有审核过报销材料。
交通事故、斗殴等责任事故而引起患者住院留医的费用不可以报销的，如果报销了就是我们钦南区合管办的审核人员违反规定，滥用职权或者工作失职造成。
上述证据，来源合法，客观真实，并经当庭查证属实，证据之间相互印证，形成证据链，本院予以确认。
针对被告人及其辩护人提出的辩护意见，根据本案的事实和证据，本院评判意见如下：
一、关于本案造成新农合管理的国家资金被非法领取的金额多少问题。根据司法会计鉴定书，2012年1月-2013年6月南区新农合合管中心共计支付给黄玉丽等101名参合人员住院报销金额2944393.4元。本院（2014）钦南民初字第64号刑事判决书证实黄某2、李某1两笔报销款项金额为78238元，该两笔报销款项未统计入司法会计鉴定书的名单中。上述住院费报销材料共103人，金额共为3022631.4元，均存在是复印件或者是工伤、外伤、交通事故致伤或者患者没有参合、不符合参合条件、参合时间不符、没有转院证明等不符合新农合报销规定的问题，根据相关规定，均不能在钦南区新型农村合作医疗管理中心进行报销。
二、关于被告人文齐安是否具有审批职权的问题。
本案中，虽然钦南区卫生局没有相应文件任命为钦南区新型农村合作医疗管理中心副主任，但经查证，文齐安负责管理中心全面日常工作，是管理中心日常工作的负责人。何某冰、黄某1、吴某、黄力盟、裴某1、文齐安也证实了审核患者住院报销的流程是：患者将材料交给审核员裴某1审核后交出纳何某冰，出纳审核通过后交给会计黄某1，会计审核通过后交给副主任文齐案审核，最后将材料交给出纳去打款。审核员、出纳、会计、副主任审核材料的完整性、真实性、合规性。必须四个环节全部审核通过、四人在审批单上签字才能进行报销。他们四人是相互监督制约，如果有一个人反对是不能报销的，被告人在办案机关的供述中亦承认此事实。根据2011年《钦南区新型农村合作医疗基金管理办法》第十四条规定，区合管中心对医疗费用的最终审核包括合管所初审、区合管中心复审和领导审批。文齐安均是合管中心负责全面工作的唯一领导，应当履行领导审批职责。新系统审批程序的设置虽没有设置领导审批栏，但该设置明显与相关制度不符，文齐安仍需履行领导审批职责。综上，文齐安具有审批患者住院报销材料的职权，所具有的职权，既可来源于法定，也可来源于单位的规章制度等。因此本院对辩护人提出文齐安不具有法律意义上的职权的辩护意见不予采纳。
三、关于本案定性问题
滥用职权罪是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。
玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。
滥用职权罪在主观方面主要由故意构成，也可以是间接故意。具体表现为滥用手中的权利，或者超越职权，擅自作出决定，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。
玩忽职守罪在主观方面主要由过失构成，少数情况下也可以由间接故意构成。具体表现为不履行、不正确履行或者放弃履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。玩忽职守罪由间接故意构成的前提是国家机关工作人员徇私舞弊。
公诉机关指控被告人文齐安犯滥用职权罪的犯罪事实是：“明知新系统审批程序的设置不符合新农合基金管理制度规定，仍故意不履行领导审批职责，明知医疗补偿款不能以现金形式发放仍同意盖章以现金方式支付，造成新农合管理的国家资金共计人民币3022631.4元被非法领取”。本案中，无证据表明文齐安存在徇私舞弊行为，其不审批患者住院报销材料是不履行或者放弃履行职责，工作极端不负责任，造成新农合管理的国家资金共计人民币3022631.4元被非法领取，文齐安对自己的行为导致的危害结果应当预见而没有预见，以致造成重大损害结果，符合玩忽职守罪的法律特征。以现金发放部分医疗补偿款的行为是出纳何某冰违反单位的财务制度，文齐安不是财务人员，其同意盖章以现金方式支付，与危害的结果没有刑法上直接的因果关系，本案造成大量新农合资金被非法领取的直接原因是裴某1、何某冰、黄某1违规审核通过或违规支付了不符合报销条件的患者住院费用报销，因此文齐安同意盖章以现金方式支付的行为不构成滥用职权罪。综上，辩护人提出被告人不构成滥用职权罪的辩护意见本院予以采纳，应以玩忽职守罪对文齐安进行定罪量刑。
四、被告人文齐安是否构成自首的问题
钦南区人民检察院于2016年6月5日向被告人文齐安发出询问通知书，文齐安于同日向钦南区人民检察院书写了交代材料，在次日凌晨3时钦南区人民检察院向其询问时，文齐安如实供述了犯罪事实。根据最高人民法院《关于处理自首和立功若干具体问题的意见》中关于“自动投案”的具体认定：在司法机关未确定犯罪嫌疑人，尚在一般性排查询问时主动交代自己罪行的，应当视为自动投案的规定，被告人文齐安在侦查机关尚未立案，尚在排查询问时主动交代了自己罪行，立案后，如实供述犯罪事实，符合自首的构成要件，构成自首。
本院认为，被告人文齐安作为国家机关工作人员，玩忽职守，造成新农合管理的国家资金共计人民币3022631.4元被非法领取，致使公共财产、国家利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款的规定，构成玩忽职守罪。其法定刑为三年以上七年以下有期徒刑。
被告人文齐安某2成自首，依法可以从轻或者减轻处罚。被告人文齐安属过失犯罪，悔罪态度较好，没有再犯罪的危险，对其宣告缓刑对社会没有重大不良影响。综上所述，根据被告人的犯罪事实、性质、情节及对社会的危害程度，结合被告人的悔罪表现，本院决定对被告人文齐安从轻处罚并适用缓刑。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十一条、第六十二条、第六十七条第一款、第七十二条第一款、第七十三条第二、第三款的规定，判决如下：
被告人文齐安犯玩忽职守罪，判决有期徒刑三年，缓刑四年（缓刑考验期限，从判决确定之日起计算）。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向广西壮族自治区钦州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本五份。
审 判 长 黄文辉
人民陪审员 杨祖色
人民陪审员 罗 明
二〇一八年六月二十七日
书 记 员 劳晓君
附相关法条：
《中华人民共和国刑法》
第六十一条对于犯罪分子决定刑罚的时候，应当根据犯罪的事实、犯罪的性质、情节和对于社会的危害程度，依照本法的有关规定判处。
第六十二条犯罪分子具有本法规定的从重处罚、从轻处罚情节的，应当在法定刑的限度以内判处刑罚。
第六十七条犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。
犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。
第七十二条对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，同时符合下列条件的，可以宣告缓刑，对其中不满十八周岁的人、怀孕的妇女和已满七十五周岁的人，应当宣告缓刑：
（一）犯罪情节较轻；
（二）有悔罪表现；
（三）没有再犯罪的危险；
（四）宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响。
宣告缓刑，可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在缓刑考验期限内从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。
被宣告缓刑的犯罪分子，如果被判处附加刑，附加刑仍须执行。
第七十三条拘役的缓刑考验期限为原判刑期以上一年以下，但是不能少于二个月。
有期徒刑的缓刑考验期限为原判刑期以上五年以下，但是不能少于一年。
缓刑考验期限，从判决确定之日起计算。
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。