湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂01行终94号
上诉人（原审原告）张润香，女，1963年10月20日出生，汉族。
被上诉人（原审被告）武汉市武昌社会保险管理处，住所地湖北省武汉市武昌区小东门紫沙路特1号。
法定代表人艾勇，处长。
委托代理人徐欣秀，武汉市武昌社会保险管理处工作人员。委托代理人胡锦鹏，湖北我们律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）武汉市人力资源和社会保障局，住所地湖北省武汉市江汉区新华路25号。
法定代表人刘志辉，局长。
委托代理人陈琴，武汉市人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人刘倩，湖北中和律师事务所律师。
上诉人张润香诉被上诉人武汉市武昌社会保险管理处（武昌社保处）、武汉市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）不履行法定职责及行政复议一案，不服武汉市武昌区人民法院（2016）鄂0106行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月10日受理后，依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定对本案进行了不开庭审理。本案现已审理终结。
原审法院查明，张润香原系紫阳环卫所环卫合同工，2013年10月，张润香退休。1993年5月至张润香退休前，张润香与紫阳环卫所之间存在劳动关系。2015年10月15日，张润香向武昌社保处提出申请，要求武昌社保处责令紫阳环卫所为其补缴2000年8月至2010年6月期间的基本医疗、工伤、失业、生育保险。2015年12月2日，武昌社保处根据172号文第三条、第四条第一款第一项的规定，对张润香作出《对张润香申请的答复书》（以下简称《答复书》）并送达张润香。《答复书》拒绝了张润香提出的申请，张润香不服，向市人社局申请行政复议。2016年2月17日，市人社局作出武人社行复决字[2015]020号《行政复议决定书》（以下简称20号《复议决定》）并送达张润香。市人社局认为《答复书》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，决定维持《答复书》。另查明，2010年12月13日，武汉市城市管理局、市人社局、武汉市财政局为贯彻落实《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》和2010年《政府工作报告》的工作要求，结合武汉市的实际情况，就为武汉市环卫合同工办理社会保险问题，联名向武汉市人民政府提出《市城管局市人力资源和社会保障局市财政局关于为我市环卫合同工办理社会保险的意见》。2010年12月24日，武汉市人民政府办公厅向各区人民政府、市人民政府各部门发布武政办（2010）172号文件（以下简称172号文），称该意见已报经市人民政府同意，请认真贯彻执行。该意见第三条规定“按照国家及省、市有关参加社会保险的政策规定，对于符合参保条件的环卫合同工办理‘五险’,需缴纳‘五险合一’年度保险费，并补缴1996年1月1日至2010年6月30日的基本养老保险费。……”；该意见第四条第一项规定“缴费时间：1、2010年‘五险合一’年度保险费缴费时间为2010年7月1日至12月31日；2、2010年以后的缴费时间按照自然年度计算”。在一审庭审过程中，市人社局作为提出该意见的单位之一，对该意见的起草背景和过程进行了说明。市人社局认为，该意见是根据《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国合同法》和2010年《政府工作报告》的工作要求，并结合武汉市的实际情况提出的，武汉市人民政府已同意该意见，该意见并不违反法律法规。
原审法院认为，172号文是武汉市人民政府制定的规范性文件。172号文根据武汉市的实际情况确定的为武汉市环卫合同工办理社会保险的规定，与国务院《社会保险费征缴暂行条例》、《湖北省社会保险费征缴暂行办法》、《湖北省社会保险费征缴管理办法》并不冲突。武昌社保处作出的《答复书》和市人社局作出的20号复议决定并无不当。张润香申请武昌社保处履行责令其用人单位补缴社会保险费法定职责的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回张润香的诉讼请求。
上诉人张润香不服原审判决，向本院提出上诉称：原审判决认为，172号文件并不违反法律、法规，与《社会保险费征缴暂行条例》、《湖北省社会保险费征缴暂行办法》、《湖北省社会保险费征缴管理办法》并不冲突，被上诉人武昌社保处的答复以及被上诉人市人社局的复议决定并无不当，适用法律错误。一、张润香提交武汉市武昌区劳动人事争议仲裁委员会仲裁裁决书、湖北省武汉市中级人民法院民事判决书，足以证明按照生效裁判文书，紫阳环卫所有义务为张润香补缴工作期间的社会保险。且原审已经查明，张润香在紫阳环卫所的工作期间为1993年5月至2013年10月；二、虽然生效裁判文书要求紫阳环卫所为张润香缴纳工作期间的社保，但张润香主张的起始时间并不是1993年5月，而是2000年8月。张润香以2000年8月作为申请补缴的起始时间符合《社会保险费征缴暂行条例》（国务院令第259号）、《湖北省社会保险费征缴暂行办法》（湖北省人民政府令第198号）、《湖北省社会保险费征缴管理办法》（湖北省人民政府令第230号）；三、172号文件第三条、第四条第一项明显与上位法《社会保险费征缴暂行条例》第二条、第三条、第六条、第二十九条、《湖北省社会保险费征缴暂行办法》第二条、第三条、第六条、《湖北省社会保险费征缴管理办法》第二条、第五条、第六条相抵触，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款、《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第二十一条之规定，应当确认其不合法并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关；四、原审判决以172号文件是根据武汉市实际情况确定为武汉市环卫合同工办理社会保险的规定，该理由不能成立。根据《中华人民共和国立法法》的规定，任何行政法规、地方政府规章制定一般都经历了调研、立项、起草、讨论、表决等过程，充分考虑了各地实际情况。而且在本案中武汉市人民政府的上一级政府湖北省人民政府制定地方政府规章前，当然也考虑了武汉市的实际情况。此外，任何一部法律、行政法规、规章的实施均不需要地方政府出台文件来变通、暂缓执行。故武汉市无权再根据自身实际情况不执行中央人民政府的行政法规以及湖北省人民政府的规章。《中华人民共和国宪法》第五条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。《中华人民共和国立法法》第八十九条第二款规定：“省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的设区的市、自治州的人民政府制定的规章”。《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳”。综上所述，请求：l、撤销武汉市武昌区人民法院（2016）鄂0106行初65号行政判决；2、撤销被上诉人武昌社保处作出的《答复书》；3、撤销被上诉人市人社局作出的20号《复议决定》；4、责令被上诉人武昌社保处针对上诉人张润香申请重新作出行政行为，核定紫阳环卫所为张润香应当补缴的2000年8月至2010年6月期间的基本医疗、失业、工伤、生育保险费数额；5、对《武汉市人民政府办公厅转发市城管局等部门关于为我市环卫合同工办理社会保险意见的通知》（武政办[2010]172号）第三条、第四条第一项进行审查；6、本案的诉讼费用全部由被上诉人武昌社保处、市人社局承担。
被上诉人武昌社保处答辩称：武政办（2010）172号文件是作出答复书的依据，而非职责来源的依据。本案中，武昌社保处履行职责的法律依据是《中华人民共和国社会保险法》第五十八条及六十三条的规定。武昌社保处是办理参保手续的单位，用人单位应先参保，再缴费。只有用人单位先办理前面的参保手续，才存在后续的补缴社保费用的程序。原审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。
被上诉人市人社局答辩称：一、上诉人对市人社局行政复议程序合法的事实不持异议，且经一审庭审质证予以确认；二、市人社局行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确，上诉人要求被上诉人武昌社保处责令第三人武昌紫阳环卫所补缴其2000年8月至2010年6月期间的医疗保险、生育保险、工伤保险、失业保险的主张不能成立。上诉人作为环卫工人参加我市职工养老保险的政策依据是《市人民政府办公厅转发市城管局等部门关于为我市环卫合同工办理社会保险意见的通知》（武政办[2010]172号）规定。该文件是武汉市城市管理局、市人社局、武汉市财政局为贯彻《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》和2010年政府工作报告的工作要求，结合武汉实际，就武汉市环卫工人参加社会保险的问题，联名向武汉市人民政府提出的处理意见。武汉市武昌区紫阳街环境卫生所已按照172号文件第三条和第四条第（一）项之规定，为原告补缴了其2010年7月至2011年1月的基本医疗保险、生育保险、工伤保险、失业保险。上诉人要求补缴2000年至2010年的五项保险，既不符合武汉市社会保险各险种制度推广发展的实际情况，也超出172号文件的处理范围，其主张不能成立。市人社局认定武昌社保处2015年12月2日作出的《答复书》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，维持了武昌社会保处2015年12月2日作出的《答复书》。综上，请求人民法院驳回上诉人的上诉请求。
各方当事人向原审法院提交的证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与原审法院查明事实相同。
本院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第八条及《中华人民共和国行政复议法》第二条、第三条、第十二条的规定，武昌社保处作为武昌区社会保险经办机构，具有提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作的职责。市人社局作为行政复议机关应履行受理行政复议申请，审查申请行政复议的行政行为是否合法与适当并作出行政复议决定的职责。本案中，上诉人张润香要求被上诉人武昌社保处履行责令紫阳环卫所为其补缴2000年8月至2010年6月期间的基础医疗、工伤、失业、生育保险。武昌社保处依据172号文的规定对张润香的申请事项进行答复并无不当。市人社局对张润香作出20号《复议决定》程序亦符合法律规定。
本案的争议焦点是上诉人张润香认为172号文的第三条、第四条第一款第一项的规定是否与《社会保险费征缴暂行条例》、《湖北省社会保险费征缴管理办法》相抵触。上诉人认为172号文的第三条、第四条第一款第一项的规定与《社会保险费征缴暂行条例》第二条、第三条、第六条、第二十九条，《湖北省社会保险费征缴暂行办法》第二条、第三条、第六条，《湖北省社会保险费征缴管理办法》第二条、第五条、第六条相抵触。但是，《湖北省社会保险费征缴管理办法》自2002年7月1日起施行，2000年8月10日湖北省人民政府发布的《湖北省社会保险费征缴暂行办法》同时废止。而《社会保险费征缴暂行条例》第二条与《湖北省社会保险费征缴管理办法》第二条均是规定的社会保险费及缴费单位。《社会保险费征缴暂行条例》第二十九条规定的内容是赋予了省级人民政府可以根据本地实际情况决定适用于本行政区域内工伤及生育保险费的征收、缴纳。《湖北省社会保险费征缴管理办法》第五条是在《社会保险费征缴暂行条例》第六条规定前提下明确了社会保险费征收主体是各级地方税务机关。《湖北省社会保险费征缴管理办法》第六条亦是在《社会保险费征缴暂行条例》第三条规定前提下细化了社会保险费各自的缴征范围。本案所涉的172号文发布的前提是为贯彻落实《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》和2010年市《政府工作报告》的工作要求，结合本行政区域的实际，为本市环卫合同工办理社会保险意见的通知。172号文的第三条是参保经费测算情况，第四条第一款第一项是缴费时间。上述的172号文的两条规定与《社会保险费征缴暂行条例》第二条、第三条、第六条、第二十九条及《湖北省社会保险费征缴管理办法》第二条、第五条、第六条的规定并不抵触。同时，上诉人所称生效裁判文书已确认紫阳环卫所有义务为其补缴工作期间的社会保险的上诉理由与本案没有关联性。综上，上诉人的上诉请求本院不予支持。原审法院认定事实清楚、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由张润香负担。
本判决为终审判决。
审判长 朱金梅
审判员 肖 丹
审判员 刘 忠
二〇一七年四月二十七日
书记员 花小敏