宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）宁03行初6号
原告石亮，男，汉族，1949年1月15日出生，小学文化，农民。
委托代理人董国女，北京楹庭律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。
被告盐池县人民政府，住所地：宁夏回族自治区盐池县鼓楼南街。
法定代表人戴培吉，县长。
委托代理人王建成，盐池县人民政府法制办主任。代理权限为特别授权代理。
委托代理人施选泽，盐池县司法局法律援助中心律师。代理权限为一般授权代理。
原告石亮等6人与被告盐池县人民政府草原行政管理一案，本院于2016年1月12日依法受理，同年2月2日被告盐池县人民政府以宁夏回族自治区银川市中级人民法院受理的行政案件与本案具有关联性为由申请中止审理，本院于同年2月15日裁定本案中止审理，同年5月12日本案恢复审理。本案因系同类行政行为发生的行政案件，经当事人申请，2016年5月19日，本院依法组成合议庭公开开庭合并进行了审理，原告石亮及委托代理人董国女，被告盐池县人民政府的行政机关负责人副县长马文忠及委托代理人王建成、施选泽到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称：2015年5月27日，原告另案开庭获悉，被告重新为原告颁发《草原使用权证》，并因换发新证而废止了原草原承包合同及草原使用权证的效力。原告认为被告颁证行为违法，具体事实和理由如下：一、被告颁发的《草原使用权证》要件欠缺。（1）没有依法经胡记圈村民小组会议讨论并通过承包方案或同意调整承包及如何承包的相关小组村民书面签字材料。（2）没有与承包草原的村民依法签订的承包合同。二、被告颁发《草原使用权证》未按法定程序进行土地承包。三、草原承包未经民主议定程序，被告颁发《草原使用权证》违法。四、被告颁证行为是在承包经营期内对原告承包经营的草原进行调整的行为，是废止原承包合同的行为，该行为违反法律禁止规定。综上，被告颁证行为违法，请求：1、依法撤销被告为原告石亮颁发0102010110号《草原使用权证》的行政行为；2、本案的诉讼费用由被告承担。
被告盐池县人民政府辩称：一、原告的诉讼请求超过六个月的时效规定，应依法予以驳回。二、被告2011年4月在全县范围颁发的《盐池县草原使用权证》程序合法，符合草原承包法律法规及草原承包试点政策文件规定，具有法律依据和上级政策文件依据。三、被告颁发2011年版《盐池县草原使用权证》要件齐全、程序合法。四、被告2011年颁发新的《草原使用权证》是对2003年草原承包工作的继续规范和细化，不是对承包经营者使用的草原进行调整，无违反《草原法》第13条的情形。且被告2011年进行的草原承包试点工作是全县范围的工作，不是个别自然村或个别乡镇的工作，实施的草原承包试点行为合理合法，原告诉状中的理由不能成立，请求法院依法裁判。
被告盐池县人民政府向本院提交了如下证据及作出行政行为的依据：
第一组：开展草原承包经营规范化试点、草原生态保护补助奖励机制的上级政府部门的政策及实施方案等6个文件。
1-1.中共中央、国务院《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》；
1-2.农业部农牧草便函[2010]第30号《关于报送草原承包经营规范化试点县的通知》；
1-3.宁夏回族自治区农牧厅畜牧局给农业部畜牧业司的函件；
1-4.盐池县人民政府办公室盐政办发[2010]122号《关于印发盐池县草原承包经营规范化试点工作实施方案的通知》；
1-5.盐池县人民政府办公室盐政办发[2010]164号《关于印发盐池县继续完善和规范草原承包经营责任制工作实施方案的通知》；
1-6.盐池县人民政府第56期会议纪要。
上述证据证明被告根据中央、自治区有关文件精神的安排部署，在全县3个乡镇范围开展草原承包经营规范化试点工作并在全县开展草原生态保护补助奖励机制工作，作出颁发2011年新的草原使用权证的行政行为合法，具有法律和政策依据。
原告质证认为：被告提交的第一组证据均不是国家的法律、法规以及规章，不能作为证实行政行为合法的法定依据。有关生态保护奖励机制的内容并不能证实原告颁发2011年草原使用证合法，生态草原保护奖励机制与整体调整草原的承包没有必然的联系，因此这些证据与本案不具有关联性。针对被告提到这些文件要证明不是对个别自然村、个别村民承包草原的调整，原告的观点是，2011年的颁证行为是对草原承包的整体调整，整体调整是违反法律规定的，因此被告证明该事项没有意义，也不能实现其证明目的。其中1-1文件中没有被告打乱重分的依据。1-4文件中第二条规定“和谐承包和长期稳定的原则”，而被告没有遵循该文件的精神。被告违反了1-5文件第二条第（二）项的规定。故上述文件不能证明被告颁证行为合法，相反证实被告没有按照自己制定的政策执行。
第二组：被告盐池县人民政府及其行政主管部门的政策及实施方案11份文件。
2-1．农业部、财政部农财发[2011]85号《农业部、财政部关于印发<2011年草原生态保护补助奖励机制政策实施指导意见>的通知》；
2-2.自治区财政厅、农牧厅宁财（农）发[2011]42号《关于做好建立草原生态保护补助奖励机制前期工作的通知》；
2-3．盐池县农牧局、财政局盐财发[2010]325号《盐池县落实草原生态保护补助奖励机制前期工作实施方案》；
2-4.盐池县农牧局盐农发[2011]2号《关于成立落实草原生态保护补助奖励机制工作指导组的通知》；
2-5.盐池县农牧局、财政局《关于进一步做好草原生态保护补助奖励机制的工作安排》；
2-6.盐池县农牧局盐农发[2011]57号《关于认真做好草原使用权证发证工作的通知》；
2-7.宁夏回族自治区人民政府宁政办发[2011]143号《自治区人民政府办公厅转发关于建立和落实草原生态保护补助奖励机制实施方案的通知》；
2-8.盐池县财政局、农牧局盐农发[2011]291号《关于呈报<盐池县建立和落实草原生态保护补助奖励机制实施方案>的报告》；
2-9.宁夏回族自治区农牧厅财政厅宁农（牧）函[2011]306号《关于对盐池等县2011年落实草原生态保护补助奖励机制实施方案的批复》;
2-10.盐池县农牧局盐农发[2011]5号《关于举办继续完善和规范草原承包经营责任制培训班的通知》；
2-11.盐池县农牧局盐农发[2010]270号《关于认真做好＜草原使用权证＞编号工作的通知》；
上述证据证明被告颁发2011年草原使用权证的行为合法，且是在全县范围内的普遍颁发行为，符合草原法及上级政策规定。
原告质证认为：该组证据2-1不具有证据的合法性，因从第一组到十一组全部是规范性文件，根据行政诉讼法的规定，规范性文件不能作为行政行为合法的法律依据。证据2-2不具有关联性。本案被告2003年已经进行草原承包到户工作，2011年实行生态保护补助奖励机制工作，没有必要打乱重分，重新颁证。而上述文件也没有规定打乱重分，重新颁证，因此上述证据与被告重新颁证行为不具有关联性，不能实现其证明目的。其中2-6、2-10、2-11证实草原承包规范化并非是整体承包关系的调整，2-2第二条第一项、2-3第二条第一项规定的内容也是在二轮承包的基础上进行的工作而非重新承包。2-6提到“要有盐池县草原承包规范化合同书”，但原告没有签订过该合同书，也没有发现有该合同书。2-7第十二页内容中在提到除石岩外的其他五原告都是高沙窝村农业户籍。
第三组证据：公安机关户籍证明、银川市中级人民法院（2015）银行初字第6号行政裁定。
上述证据证明除石玉佳外，另五名原告在颁证时因户籍迁出而不具有高沙窝村集体经济组织成员身份。
原告质证认为：对其真实性不予认可，因石亮的户籍在胡记圈自然村，是农业户口，而石孔户籍迁出时间是2012年，故对其证明目的不予认可，且户籍迁出与集体经济成员资格的丧失没有必然联系。银川中院的裁定书因不是终审裁定及生效裁定，其认定的相关事实不能作为本案的定案依据。同时认为被告提交该组证据与2-7自相矛盾。
第四组证据：盐池县高沙窝镇人民政府实施草原承包经营规范化试点、落实草原生态补助机制机构、贯彻方案等8个文件。
4-1.盐池县高沙窝镇人民政府高政发[2010]107号《关于成立高沙窝镇草原承包经营规范化试点工作领导小组的通知》;
4-2.盐池县高沙窝镇人民政府高政发[2010]108《关于转发<盐池县草原承包经营规范化试点工作实施方案>的通知》；
4-3.盐池县高沙窝镇人民政府高政发[2010]183号《关于成立高沙窝镇落实草原生态补助奖励机制工作领导小组的通知》;
4-4.盐池县高沙窝镇人民政府高政发[2011]29号《关于报送落实草原生态保护补助奖励机制工作情况的函》；
4-5.盐池县高沙窝镇人民政府高政发[2011]150号《关于呈报高沙窝镇2011年草原生态保护补助奖励资金（禁牧补助）的函》；
4-6.盐池县高沙窝镇人民政府高政发[2011]151《关于呈报兑现高沙窝镇2011年草原生态保护补助奖励资金的函》；
4-7.盐池县财政局、农牧局盐财发[2011]476号《关于兑现2011年草原生态保护补助奖励资金（禁牧补助）有关事宜的通知》；
4-8.《高沙窝镇草原生态补助奖励机制项目证照发放表》、《盐池县草原承包规范化使用权证发证情况登记表》；
上述证据证明盐池县高沙窝镇人民政府组织实施草原承包经营规范化试点、草原生态保护补助机制工作具体行政行为合法。除石岩外其他五原告都在领取该补助范围中。
原告质证认为：第四组证据不具有合法性，具体理由同第二组证据质证意见。其中4-1、4-2证据不具有完整性，不能证明具体工作如何进行，承包试点工作和方案又是怎样的。4-3、4-4、4-5、4-6、4-7不具有关联性。4-5、4-6、4-7均系行政行为作出之后颁发，不能证实行政行为合法。4-8针对2011年签订的承包合同，但原告却没有签订过也没有看到过合同，也可证实这些证没有发到原告手中。
第五组证据：高沙窝镇高沙窝村村委会、胡记圈自然村实施草原规范化试点、落实草原生态保护补助机制贯彻方案、工作机构、召开会议、签订草原承包等7个文件。
5-1.盐池县高沙窝镇人民政府高沙窝村高村发[2010]36号《关于成立高沙窝村草原承包经营规范化试点工作领导小组的通知》;
5-2.高沙窝镇高沙窝村村委会《证明》一份；
5-3.高沙窝镇高沙窝村支部会议记录3页、高沙窝村胡记圈草原补充协议；
5-4.《证明》一份、包村干部会议记录2页；
5-5.《盐池县草原生态保护补助奖励机制项目合同》7份、《高沙窝镇草原生态补助奖励机制项目证照发放表》；
5-6.2011新版《中华人民共和国草原使用权证》5本；
5-7.《盐池县农牧户主生产资料综合补贴统计表》、《生态补偿补贴花名表》。
上述证据证明：高沙窝镇高沙窝村村委会、胡记圈村村委会按照盐池县人民政府草原承包方案召开村委会会议、自然村村民代表会议，包括原告等人参加过会议，且除石岩因户籍迁出外，其他五原告均领取了新的《草原使用权证》和2015年的生态补贴的事实。同时证明原告所在组当时因为草原面积分配不均，发生了纠纷，经高沙窝行政村调解处理，达成了分配面积的协议，该协议有原告本人签字，其中石武本人虽未签字，但由其妻子到场并签字，故原告知道有颁发新证的事实，并同意将新的草原使用权证交给高沙窝行政村扣押，现原告对此提起行政诉讼已超过六个月的诉讼时效。
原告质证认为：5-1因没有公布，原告不知该情况；对5-2没有异议，但对其证明目的有异议；5-3是在2012年形成，而本案颁证行为是2011年，说明被告是在颁证之后才启动民主议定程序。补偿协议上提到颁发新证以最后议定的亩数为准，而2011年的草原使用证、协议、会议记录记录的草原亩数却均不一致。关于被告所称的诉讼时效问题，因原告在签补充协议时，并不知道该证已经颁发到了村委会，故被告的证明目的不能实现。5-4并非胡记圈自然村及胡记圈集体经济组织讨论决定，且该次讨论并没有形成草原承包方案、具体丈量方法及分配方案，也没有形成决议，更不能证明原告到会。对5-5的真实性不予认可，因签字均不是原告所签，补助奖励机制合同并非草原承包合同。且因原草原承包关系的存在，原告在没有看到相关文件的情况下，不可能判断其奖励来自新的承包证。5-6中因草原的面积及位置与原告2003年版的草原证对照均发生变化，证明被告在颁证过程中并没有达到保持草原面积不变，且该草原证是所诉行政行为本身，故对其合法性不予认可，理由同诉状。
被告申请证人张付出庭，证明2010年至2011年承包草原工作期间，张付时任高沙窝村党支部书记。该村根据镇政府下发文件召开村委会议和支委会议并召集各队队长参加会议，传达承包草原精神。会议由张付主持并记录，胡记圈自然村队长胡金福参加会议。关于草原承包亩数由各队召开会议决定后上报行政村。张付参与处理了原告方与本组成员发生纠纷的调解工作，并拟写了协议内容由到场参加调解当事人签字。
被告申请证人高秀萍出庭，证明2010年开展草原规范试点工作时，高秀萍是胡记圈自然村的包村干部。胡记圈自然村在承包草原时召开了三次会议，第三次会议讨论了草原承包和草原分配事宜。会议由高秀萍主持并记录。原告石亮、石岩参加了2010年9月20日在尚登云家的会议。
原告向本院提交如下证据:
证据一、原告身份证、户口本复印件。证据二、2011年版五个草原使用权证（无石岩草原使用权证）、2003年版六个草原使用权证、五个草原承包合同（无石岩草原承包合同）。证明2003年原告已合法承包了草原，但2011年的颁证行为变更了2003年草原承包的内容，进行了草原承包的调整;证据三、石亮等人诉自治区人民政府土地行政管理纠纷一案证据目录。证明原告知悉涉案具体行政行为的时间，即才看到了2011年颁发的新的草原使用权证，及针对石亮存在涉案行政行为的事实。
被告质证后认为：对证据一真实性没有异议，对证明目的有异议。认为除石玉佳外，另五名原告的户籍关系在2011年颁发草原证时已不在本村，不具有集体经济组织成员身份。其中石亮、石孔、石苛、石岩四人因在2001年至2002年将户籍关系转出本村，故在2003年颁发旧的草原使用权证时已不具有集体经济组织成员身份，石武在2009年8月将户籍关系转出本村，在颁发2011年草原使用证时已不具有集体经济组织成员身份。因被告没有向石玉佳颁发草原证，故石玉佳没有原告主体资格，至于该证颁发给石文的行为是被告依据石玉佳家人申请进行的办理，不是被告的责任。2003年的草原承包使用权证与本案无关联，且已失效，故不予认可。证据三不属于证据，不能作为证据使用，也证明不了原告的证明目的，原告知道颁证的时间不是其所称时间，应该是2012年12月3日之前，原告已经知道颁发新证的行为，诉讼时效应该按此时间计算六个月。
本院依职权调取了宁夏回族自治区高级人民法院针对银川市中级人民法院作出的（2015）银行初字第6号裁定书作出的终审裁定。
经审理查明，2010年2月4日，农业部畜牧业司为贯彻落实《中共中央关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》关于“按照权属明确、管理规范、承包到户的要求继续推进草原基本经营制度改革”的精神，向宁夏等省畜牧（农牧、农业）厅（局）下发《关于报送草原承包经营规范化试点县的通知》，该通知中给宁夏分配名额1个。2010年2月26日，宁夏农牧厅畜牧局复函农业部畜牧业司，建议将盐池县列入国家级草原承包经营规范化试点县。2010年8月9日，被告盐池县人民政府作出盐政办发（2010）122号《关于印发盐池县草原承包经营规范化试点工作实施方案的通知》，自2010年4月至2010年12月，在高沙窝等三个试点乡镇全面完成草原承包经营规范化试点工作。2010年12月31日，被告盐池县人民政府作出盐政办发（2010）164号《关于印发盐池县继续完善和规范草原承包经营责任制工作实施方案的通知》，自2010年12月30日至2011年3月10日，在全县全面完善和规范权限草原承包经营责任制工作。
2011年6月12日，农业部财政部作出农财发（2011）85号《农业部财政部关于印发<2011年草原生态保护补助奖励机制政策实施指导意见>的通知》，自2011年起，国家在宁夏等8个主要草原牧区省（区）及新疆建设兵团，全面建立草原生态保护补助奖励机制。2011年1月20日，宁夏回族自治区财政厅农牧厅作出宁财（农）发[2011]42号《关于做好建立草原生态保护补助奖励机制前期工作的通知》。根据上述文件精神，2010年，被告盐池县人民政府制定相应的工作实施方案和工作安排并成立工作组，在全县开展草原生态保护补助奖励机制。
2010年，盐池县高沙窝乡相继发文、并成立草原承包经营规范化试点工作领导小组和落实草原生态保护补助奖励机制工作小组，开展草原承包经营规范化试点工作和草原生态保护补助奖励机制工作。盐池县高沙窝乡高沙窝村亦发文成立工作领导小组，开展上述工作。2010年9月20日，原告石亮、石岩参加了在盐池县高沙窝乡高沙窝村胡记圈自然村尚登云家召开的会议。
2011年4月30日，被告盐池县人民政府给原告石亮、石苛、石孔、石武、石玉佳的父亲石文换发了《草原使用权证》新证，证书内注记：1、四至、坐标点、GPS图，以2011年继续完善和规范草原承包信息表五为准。2、此证一经换发，原草原承包合同书及使用权证自动失效。被告盐池县人民政府没有给原告石岩颁发2011年版的《草原使用权证》新证。
2012年12月3日，原告石亮等人因草原面积与本组成员发生纠纷，经盐池县高沙窝乡高沙窝村胡记圈自然村召开会议并签订《高沙窝村胡记圈草原补充协议》，补充协议内容：“经2012年12月3日在高沙窝村召开全体胡记圈石宗组草原按照草原签字分配协议石亮4人372亩，石玉录2人172亩，石科2人172亩，石孔1人86亩，石文5人430亩，石武4人344亩，石岩4人344亩，石宗3人275亩，石玉金3人286亩，石俊3人258亩，石玉印1人142亩，石广1人86亩，石玉天4人372亩，胡进5人430亩，石玉珍5人430亩，胡前2人256亩，杨学莲2人172亩，石玉珏2人172亩，共计4799亩，全体通过，一致同意，并达成了以下协议：一、原有上报草原亩数无效，按照签字分配方案进行；二、今后草原征地以以上分配亩数进行统一丈量兑现；三、累计5年草原差款石俊负责找给石亮2人、石玉天1人、胡前2人，负责打入石岩账户，石玉金2人负责打给石玉录1人、石科1人；四、草原新一轮承包证书由村委会负责扣压个人拿走无效。待新一轮承包证发放时按以上协议亩数为准。由村委会协商处理变更新证。上述人数共分两组，其中石宗组26.5人，石亮组25.5人。以上经全组多数人员统一并签字为依据，办证时石孔增加人口1人。”盐池县高沙窝镇高沙窝村村民委员会盖章，石苛、石广、石玉录、张文霞（石武妻子）、石俊、石玉佳、石亮、石岩、石孔、石玉天、石玉金、石崇等人签字捺印。原告石亮等人按照被告盐池县人民政府2011年4月30日颁发的《盐池县草原使用权证》，领取了2011年-2015年的牧户生产资料补贴金和禁牧补助金。
另查明，原告石亮、石岩、石武、石苛、石孔5人在二轮草原承包前分别于2001-2002年将户籍迁出盐池县，迁入青铜峡市邵岗镇玉东村，其中石武于2009年8月12日将户籍迁出盐池县，迁入灵武市宁东镇羊场湾家属区，属于非农业户。原告石玉佳父亲石文因死亡被盐池县公安局注销户籍。
本院认为，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，被告出示的2012年12月3日《高沙窝村胡记圈草原补充协议》中载明新一轮承包证书由村民委员会扣押，原告当庭认可该协议内容，并确认协议上的名字系其本人所签，而被告出示的《生态补偿补贴花名表》证实原告已领取禁牧补助金，原告亦当庭陈述已领取了2011年至2015年的禁牧补助金，且禁牧补助金是依照被告2011年颁发的《盐池县草原使用权证》确定草原亩数，按标准予以发放，故原告应自上述事实发生之时就知道或应当知道被告于2011年换发新的草原使用权证，同时废止2003年颁发的草原使用权证，而其于2016年1月向本院提起行政诉讼，确已超过法定起诉期限且无正当理由，依法应驳回起诉。被告关于原告起诉超过法定起诉期限的答辩理由成立，予以支持。经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十四条第一款第（六）项之规定，裁定如下：
驳回原告石亮的起诉。
案件受理费50元，退还原告石亮。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审判长 魏 刚
审判员 杨雪梅
审判员 贾玉宁
二〇一六年六月八日
书记员 惠 阳
本案适用法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十七条当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
……
（六）起诉超过法定期限且无正当理由的，