安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）皖行终字第00002号
上诉人（一审原告）：马贺友，男，1972年4月9日出生，汉族，住合肥市包河区。
上诉人（一审原告）：林家丽，女，1965年10月12日出生，汉族，住合肥市包河区。
上诉人（一审原告）：方静，女，1972年4月20日出生，汉族，住合肥市包河区。
上诉人（一审原告）：罗运海，男，1965年4月10日出生，汉族，住合肥市包河区。
上诉人（一审原告）：文玲霞，女，1980年3月2日出生，汉族，住合肥市包河区。
上诉人（一审原告）：许春龙，男，1964年2月25日出生，汉族，住合肥市包河区。
上诉人（一审原告）：张国华，女，1979年3月19日出生，汉族，住合肥市包河区。
上诉人（一审原告）：张小兰，女，1968年8月21日出生，汉族，住合肥市包河区。
上诉人（一审原告）：陈昌邕，男，1976年12月24日出生，汉族，住合肥市包河区。
上诉人（一审原告）：张进，男，1982年8月18日出生，汉族，住合肥市包河区。
上诉人（一审原告）：钟兆华，男，1968年4月8日出生，汉族，住合肥市包河区。
上诉人（一审原告）：张道明，男，1970年7月30日出生，汉族，住合肥市包河区。
上诉人（一审原告）：卢子童，男，1954年2月3日出生，汉族，住合肥市包河区。
诉讼代表人：张国华、钟兆华、文玲霞、方静。
上诉人马贺友等12人的委托代理人：张志同、殷玉航，北京京润律师事务所律师。
上诉人陈昌邕的委托代理人：袁宝慧，北京京润律师事务所律师。
上诉人（一审被告）：合肥市包河区人民政府，住所地合肥市包河区包河大道118号。
法定代表人：耿延强，该区区长。
委托代理人：孙元明，合肥市包河区人民政府法制办工作人员。
委托代理人：程秋生，安徽汉合律师事务所律师。
上诉人马贺友等13人、合肥市包河区人民政府（以下包河区政府）因房屋行政征收一案，不服合肥市中级人民法院于2014年10月22日作出的（2014）合行初字第00050号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年1月22日公开开庭审理了本案。上诉人马贺友等13人的诉讼代表人张国华、钟兆华、文玲霞、方静，上诉人马贺友等12人的委托代理人张志同、殷玉航，上诉人陈昌邕的委托代理人袁宝慧，上诉人包河区政府的委托代理人孙元明、程秋生到庭参加了诉讼。在本案二审期间，因双方当事人自愿协调处理，2015年2月16日，本院裁定中止本案审理。因双方当事人几经协调未就行政争议达成一致意见，现案件恢复审理。本案现已审理终结。
一审原告马贺友等13人诉称：其是合肥市包河区望湖街道王大郢社区居民，在王大郢社区具有合法产权的房屋及土地使用权。2013年底，包河区政府作出合（包）房征决（2013）第5号《合肥市包河区房屋征收决定》（以下简称《征收决定》），对包括马贺友等13人在内的房屋进行征收。其认为：包河区政府作出征收决定前，没有依法履行国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）规定的义务，剥夺了被征收人的程序和实体权利。同时包河区政府未依法与被征收人协商选定评估机构，而是单方面选择评估机构作出评估结果，并以此结果作出征收决定，系违法行政行为。请求人民法院依法撤销包河区政府作出的合（包）房征决（2013）第5号《征收决定》的具体行政行为。
一审法院经审理查明：2010年6月8日，合肥市发展和改革委员会作出发改函（2010）190号《关于包河区王大郢社区王大郢居民组城中村改造项目开展前期工作的函》，同意开展前期工作，依法落实土地、规划等项目建设条件并按合肥市人民政府城中村改造文件的要求，按基本建设程序报该委备案。2013年9月22日，合肥市规划局作出“关于确认王大郢城中村改造项目改造范围的复函”，主要内容：王大郢城中村改造项目位于南淝河路以南、铜陵路以东、当涂路以西，占地面积约440亩（具体范围见图），对该范围进行旧城改造符合相关规划要求。2013年3月7日，合肥市包河区望湖街道办事处以“望湖街道王大郢城中村改造项目办公室”的名义对项目范围内的业主发出“关于对包河区望湖街道王大郢城中村改造项目群众意愿和国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案（征求意见稿）征求意见的通知”并制定了“包河区望湖街道王大郢城中村改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案（征求意见稿）”。此后，望湖街道王大郢城中村改造项目现场办公室陆续向包括马贺友等13人在内的产权人征求意见。同年9月16日，合肥市包河区望湖街道办事处又以“望湖街道王大郢城中村改造项目办公室”的名义作出包河区望湖街道王大郢城中村改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案。9月22日，合肥市包河区望湖街道办事处向包河区政府提交了“包河区望湖街道王大郢城中村改造项目房屋征收补偿社会稳定风险评估报告”。9月27日，合肥市包河区望湖街道王大郢社区居民委员会召开王大郢城中村改造项目国有土地非住宅（67户）选择评估公司会议，10户居民参加投票，选择安徽中安房地产咨询有限公司作为评估机构。10月12日，包河区政府作出《征收决定》并同时作出合（包）房征告（2013）第5号《征收决定》公告对公众进行公告。10月31日，合肥市包河区房屋征收办公室向安徽中安房地产咨询有限公司发出了房屋征收评估委托书，对王大郢城中村改造项目征收规划红线图范围内国有土地上有合法证照的房屋、附属物及其构筑物进行评估。
另查明：2014年4月14日，马贺友等13人向包河区政府申请政府信息公开，申请获得《征收决定》及红线图。4月24日，包河区政府向马贺友等13人提供了其申请公开的信息。马贺友等13人遂向合肥市人民政府申请行政复议。同年8月23日，合肥市人民政府作出合复决（2014）73号行政复议决定，维持包河区政府作出《征收决定》的具体行政行为。此外，包河区政府提供的资金证明为合肥市包河区住房和城乡建设局银行账户，截止至2013年8月30日，该账户余额为25038439.75元。
一审法院审理认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条的规定，被告对所作出的具体行政行为负有举证责任。关于作出国有土地上的房屋征收补偿决定应具备的条件和遵循的程序，《条例》已作出明确的规定，因此，包河区政府作出的被诉具体行政行为是否符合上述规定，是本案处理的关键。一、根据《条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。被告的证据中，没有能够证明需征收的建设活动符合国民经济和社会发展规划和市、县级国民经济和社会发展年度计划的有效证据。二、根据《条例》第十条、第十一条的规定：征收补偿方案应由房屋征收部门拟定并报市、县级人民政府。再由市、县级人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。然后将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，征收与补偿安置实施方案是合肥市包河区望湖街道办事处以“望湖街道王大郢城中村改造项目办公室”的名义进行拟定并对外公布并征求意见的，与《条例》的要求不相符合，在程序上存在缺陷。但在包河区政府对该行为予以认可后，可认为对上述缺陷进行了弥补。三、此次房屋征收的起因是旧城区改建需要，根据《条例》第十一条第二款的规定，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。但包河区政府提供的证据中，仅有自己制作的意见汇总表和征求原告意见的证据，没有其他绝大多数人的反馈意见，故将此意见认定为多数被征收人对征收补偿方案的意见证据不足。四、根据《条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，社会稳定风险评估报告虽然由合肥市包河区望湖街道办事处作出，但在包河区政府将该报告予以采纳后，可以认定其履行了该项义务。五、根据《条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，包河区政府没有提供其作出房屋征收决定前，征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用的有效证据。其提供的资金证明显示的户名是合肥市包河区住房和城乡建设局，该账户上资金往来也有非征收补偿费用的内容，因此，认定征收补偿费用已专户存储、专款专用证据不足。此外，包河区政府委托评估的时间发生在作出被诉具体行政行为之后，包河区政府也没有提供此次征收补偿所需全部费用的其它证据，因此，银行账户存款余额也不能证明征收补偿费用已足额到位。综上，包河区政府作出的具体行政行为证据不足。由于该次征收已实际开展，如撤销该具体行政行为将会给公共利益造成重大损失，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决1、确认包河区政府作出“合（包）房征决（2013）第5号合肥市包河区房屋征收决定”的具体行政行为违法。2、责令包河区政府对问题部分采取补救措施。
上诉人马贺友等13人上诉的主要理由为：其位于王大郢城中村的房屋不是危旧房，“城中村改造”不等同与“旧城区”改造，该项目不具有《条例》第八条有关“公共利益”的规定。上诉人使用的土地原本是集体土地性质，包河区政府没有证据证明涉案土地是国有土地。因此，包河区政府作出合（包）房征决（2013）第5号《征收决定》缺乏事实基础。一审判决确认包河区政府的合（包）房征决（2013）第5号《征收决定》的具体行政行为违法，系认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院依法改判撤销包河区政府的合（包）房征决（2013）第5号《征收决定》。
上诉人包河区政府上诉的主要理由为：其作出的合（包）房征决（2013）第5号《征收决定》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。一审判决确认该具体行政行为违法错误。请求二审法院依法改判。
一审被告包河区政府在法定举证期限内，向一审法院提举的主要证据有：第一组：1、合肥市发展与改革委员会发改备（2009）389号“关于包河区望湖街道王大郢社区“城中村”改造项目备案的通知”；2、发改函（2010）190号“关于包河区王大郢社区王大郢居民组城中村改造项目开展前期工作的函”；3、合肥市规划局关于确认王大郢城中村改造项目改造范围的复函；4、合肥市包河区发展与改革委员会发统字（2012）143号“关于调整王大郢城中村改造项目的请示”；5、合肥市土地利用总体规划（2006-2020）合肥市中心城区土地利用规划图；6、规划红线图。以上证据证明王大郢城中村改造项目符合公共利益的需要，符合国民经济与社会发展规划、城乡规划和土地利用总体规划。第二组证据：7、关于对包河区望湖街道王大郢城中村改造项目群众意愿和国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案（征求意见稿）征求意见的通知；8、包河区望湖街道王大郢城中村改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案（征求意见稿）；9、王大郢社区城中村改造意见统计表；10、票选非住宅评估公司报告；11、房屋征收评估委托书。以上证据证明该项目范围内的住户经过入户调查登记，并就补偿方案（征求意见稿）征求被征收人的意愿，包括原告在内的住宅内住户均选择实物补偿；非住宅没有达成一致意见，选择评估机构。第三组证据：12、包河区望湖街道王大郢城中村改造项目房屋征收补偿社会稳定风险评估报告；13、常务会议纪要。以上证据证明在房屋征收决定作出前，进行了社会稳定风险评估并经政府常务会议通过。第四组证据：14、资金证明，证明该项目补偿资金足额到位、专户存储、专款专用。第五组证据：15、《征收决定》及《合肥市包河区房屋征收决定公告》；16包河区望湖街道王大郢城中村改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案。以上证据证明包河区政府作出的房屋征收决定合法。第六组证据：17、照片资料，证明包河区政府作出征收决定的各项程序均合法，并在所在地公告栏终予以公布。
一审原告马贺友等13人向一审法院提供的主要证据有：1、原告的房屋产权证复印件，证明原告的房产在本次征收决定范围之内，与包河区政府作出行政行为间具有利害关系。2、《征收决定》复印件，证明包河区政府作出被诉具体行政行为。3、合肥市人民政府合复决（2014）73号行政复议决定书，证明其起诉没有超过起诉期限。4、包公开（2014）1号政府信息公开告知书，证明马贺友等13人是通过信息公开方式获得涉案国有土地征收决定的，其起诉没有超过起诉期限。5、安徽省人民政府皖行复（2014）93号《驳回行政复议申请决定书》，证明包河区政府作出的征收决定涉及土地并非国有土地，被告以国有土地征收决定来征收集体土地显然错误。6、合肥市土地利用总体规划图（2006-2020）局部复印件，证明本次涉案土地并不在规划土地之内，包河区政府在超越职权对红线外土地进行征收，征收决定违法。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的认定基本符合法律规定，本院依法予以确认。
本院认为，本案是马贺友等13人诉包河区政府房屋征收决定，根据《条例》第八条至第十三条之规定，对国有土地上的房屋实施征收应当符合公共利益目的及规划要求，并遵循相应的法定程序。
首先，审查包河区政府的合（包）房征决（2013）第5号《征收决定》是否具有“公共利益”的正当目的。各地的城中村因其形成时随意性大，普遍缺乏规划布局、基础设施陈旧落后，地方政府为提升城市形象，完善城市功能，改善群众居住环境，实施的城中村改造，其出发点和落脚点是为了实施旧城区改建。根据《条例》第八条第（五）项之规定，为促进国民经济和社会发展而进行的旧城区改建，已明确纳入公共利益范畴，故本案中包河区政府作出的合（包）房征决（2013）第5号《征收决定》符合公共利益，征收目的正当。上诉人以部分被征收人的房屋非危旧房屋为由，认为王大郢城中村改造项目不符合“公共利益”的目的，缺乏法律依据。
其次，审查包河区政府的合（包）房征决（2013）第5号《征收决定》是否符合规划要求。《条例》第九条第一款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，一审法定举证期间，一审被告包河区政府没有提供“四规划一计划”证据，二审庭审期间虽提供了包河区国民经济和社会发展计划、包河区政府工作报告等相关材料，据以证明该征收行为符合相关规划，上诉人马贺友等13人以其逾期举证不予质证，本院对此证据不予认定。但包河区政府在一审提供的第一组有效证据可以证明包河区政府在实施涉案征收行为前，经过立项机关合肥市发改委、规划部门合肥市规划局同意、确认，且该改造项目属于包河区土地利用总体规划图（2006-2020）的建设用地范围内。故据此可以认定，包河区政府在作出征收决定前业已履行了一定的报批手续，没有证据证明此次征收行为系违反城市规划的违法行为。
再次，审查包河区政府作出合（包）房征决（2013）第5号《征收决定》是否遵循了相应的法定程序。《条例》第十条至第十三条、第十五条、第十九条规定，在作出房屋征收决定前，市、县级人民政府应履行对征收补偿方案进行论证后予以公布征求公众意见，进行社会稳定风险评估，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，作出征收决定后及时对外公告，征收实施单位对征收范围内房屋权属、建筑面积等情况进行调查登记并公布结果等相关程序。包河区政府此次征收虽履行了基本程序，但未严格、完全遵循相关的程序，存在一定瑕疵。在二审庭审期间，上诉人包河区政府虽提供了记账凭证、结算收据、全部的《征求群众意见签字表》等材料，但上诉人马贺友等13人以其逾期举证不予质证，本院对此证据不予认定。
综上所述，为了公共利益的需要，包河区政府有权作出房屋征收决定。但其应当同时符合规划要求，并遵循相应程序。且在行政管理相对人提起行政诉讼时，包河区政府应当积极应诉，在法定的举证期限内提交作出具体行政行为的全部证据。其逾期无正当理由提交相应证据，应视为包河区政府作出涉案征收决定依据不足、程序欠当。但因包河区政府作出该《征收决定》涉及公共利益，且已实际实施，涉案地块的多数房屋已被拆除，为避免给公共利益造成重大损失，不应撤销该征收决定。一审法院适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决确认包河区政府作出合（包）房征决（2013）第5号《征收决定》的具体行政行为违法并责令包河区政府对问题部分采取补救措施正确，该征收决定对外仍产生法律效力。上诉人包河区政府认为其作出的《征收决定》证据充分、符合法律规定，应予以维持的上诉理由不成立；上诉人马贺友等13人要求撤销该《征收决定》的上诉理由亦不能成立，本院依法不予支持。另根据《条例》第一、二条的原则性规定，包河区政府作出的合（包）房征决（2013）第5号《征收决定》，仅对此次征收范围内国有土地上的房屋予以征收，对集体土地上的房屋无拘束力。马贺友等13人上诉中提出其系集体土地上房屋，这方面的证据因涉及到一审原告主体资格的认定，按照法律规定举证责任应在马贺友等13人，但上诉人未向法院提供相关的土地权属证明予以佐证，故上诉人的此上诉理由本院亦不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人马贺友等13人、上诉人合肥市包河区人民政府各负担25元。
本判决为终审判决。
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审 判 长 邓晓月
代理审判员 石 音
代理审判员 钟祖凤
二〇一五年三月二十日
书 记 员 刘 琳
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。