山东省聊城市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）聊行终字第64号
上诉人（原审被告）：茌平县房屋征收办公室。住所地：茌平县建设路****号。
法定代表人：马勇，副主任（主持单位工作）。
委托代理人：刘瑞涛，该单位动迁科科长。
委托代理人：狄保华，山东同心达律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：杨玉旺，农民。
委托代理人：杨玉芳，农民。
委托代理人：王红岩，山东泗脉律师事务所律师。
原审第三人：ＸＸ。
委托代理人：杨玉焕，农民。
上诉人茌平县房屋征收办公室因诉被上诉人杨玉旺行政登记一案，不服山东省茌平县人民法院（2015）茌行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年1月14日公开开庭进行了审理。上诉人茌平县房屋征收办公室委托代理人刘瑞涛、狄保华，被上诉人杨玉旺及其委托代理人杨玉芳、王红岩，原审第三人ＸＸ委托代理人杨玉焕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：
2010年3月25日，被告茌平县房屋征收办公室（原茌平县城市建设房屋拆迁办公室）向茌平县土地储备中心颁发了拆许字（2010）第001号《房屋拆迁许可证》，批准茌平县土地储备中心因市场街改造项目建设而进行拆迁工作，拆迁范围为：“东：规划市场街东侧；西：中心街东侧；南：南环路；北：新政路南侧、冯氏河南侧。”拆迁实施单位为茌平县新兴拆迁服务中心。2010年8月7日，被告制作编号为90号的《牟庄杨望（杨玉旺）房屋拆迁补偿统计表》，被拆迁人签字一栏中上为杨望（杨玉旺），下为ＸＸ；杨望系杨玉旺别称，工作人员以别称登记此表，被告方也予以认可杨望即本案原告杨玉旺。后被告方工作人员杨超和彭超出具说明：“2010年市场片区拆迁户测量堪估表编号90号，经查看航拍时航拍图，被拆迁房屋当时现状四至为：东：尚连元，西：胡同，南：空地，北：大路。”经审查，此四至与原告提交的其名下的茌集用（2002）字第1026878号《集体土地使用证》所载宅基宗地图中四至一致。2010年8月11日，原告杨玉旺、第三人ＸＸ及杨兴顺签订《协议书》一份，内容为：“杨兴顺与杨玉旺、ＸＸ是父子关系，经协商同意，其父杨兴顺将座落在南关村牟庄的一处房产归次子ＸＸ所有，土地证号分别为：杨兴顺，茌集用（2002）字第1026986号；杨玉旺，茌集用（2002）字第1026878号；ＸＸ，茌集用（2002）字第1026985号。经协商同意，以上三人由ＸＸ办理一切关于此房产的拆迁赔偿以及回迁事宜，赔偿资金及回迁面积由ＸＸ所得认领。杨兴顺、杨玉旺、ＸＸ本人签字及按手印后即可生效。”2010年8月11日，第三人ＸＸ与拆迁人签订了《市场街房屋拆迁实物补偿协议》（以下简称补偿协议），载明：拆迁人为茌平县土地储备中心，委托拆迁人为茌平县新兴拆迁服务中心，被拆迁人为ＸＸ，被拆迁面积为724.21平方米，住宅及附属物补偿为1090121.13元（人民币），补偿住宅房屋地点在市场街片区范围内，乙方（即被拆迁人）按均价应回迁建筑面积838.55平方米。2013年11月13日、14日、15日，被告茌平县房屋征收办公室（原茌平县城市建设房屋拆迁办公室）向第三人ＸＸ出具安居康城住宅选楼单四份，回迁户签名均为ＸＸ和林坤（系杨玉焕之子），所选住宅楼分别为茌平县安居康城8号楼1单元502室及6号储藏室、8号楼3单元601室及17号储藏室、8号楼3单元501室及3-2号储藏室和12号楼3单元602室及10号储藏室，另有拆迁补偿款800000元登记在ＸＸ名下，2014年8月7日原告杨玉旺从被告处领取公摊面积退款26170.65元。2014年8月27日聊城市中级人民法院（2014）聊民一初字第95号民事裁定书、（2014）聊民一初字第95号协助执行通知书在被告处冻结了ＸＸ名下拆迁补偿款800000元。2014年10月15日聊城市中级人民法院（2014）聊民一初字第95-2号民事裁定书、（2014）聊民一初字第95-2号协助执行通知书解除ＸＸ在被告处上述拆迁补偿款中10000元的冻结。2015年1月原告在被告处领取拆迁补偿款100000元。2014年9月16日茌平县振兴街道办事处南关村民委员会出具证明一份，证明2010年8月7日拆迁测量时房屋归杨玉旺所有。2015年5月4日第三人ＸＸ向茌平县住房和城乡建设局递交申请书，请求将登记在ＸＸ名下的回迁房和补偿款更正为杨玉旺。2015年5月11日茌平县房屋征收办公室（盖章为茌平县城市建设房屋拆迁办公室）出具《关于ＸＸ、杨玉旺申请书的答复意见》（以下简称《答复意见》），称：“经过调查，拆迁初始登记为ＸＸ名下的原因是你方提出申请并同意登记的，由村委会确认同意的情况下，经丈量小组共同协商后，确认进行的初始登记，现已形成事实，我单位无权变更初始登记。”
原审法院认为：
案涉拆迁行为发生时施行有效的《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定：“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。”第五条规定：“国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府有关部门应当依照本条例的规定，互相配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。县级以上人民政府土地行政主管部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作。”第十三条规定：“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。”第二十一条规定：“房屋拆迁管理部门应当建立、健全拆迁档案管理制度，加强对拆迁档案资料的管理。”根据茌平县机构编制委员会文件，本案中房屋拆迁管理部门即为被告茌平县房屋征收办公室。案涉拆迁行为发生时施行有效的《山东省城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定：“房屋拆迁管理部门应当依法加强对房屋拆迁实施情况和拆迁补偿安置情况的监督检查，建立、健全拆迁档案管理制度和统计资料报告制度。拆迁人应当及时整理并妥善保管拆迁资料，并应当在完成拆迁后三十日内向房屋拆迁管理部门移交拆迁资料。”本案中，拆迁人即茌平县土地储备中心，被拆迁人即被拆迁房屋的所有权人。根据法庭调查及原告方提供的编号为90号的《牟庄杨望（杨玉旺）房屋拆迁补偿统计表》、被告方工作人员出具的关于拆迁测量堪估表的说明以及原告提交的其本人的茌集用（2002）字第1026878号《集体土地使用证》复印件（原件已上交相关土地管理部门）和编号08-018《建筑工程施工许可证》相互印证，2010年8月7日被告所作的编号为90的《牟庄杨望（杨玉旺）房屋拆迁补偿统计表》中涉拆迁测量的房屋即为茌集用（2002）字第1026878号《集体土地使用证》上房屋，该房屋所属集体土地使用权证登记的权利人为原告杨玉旺而非第三人ＸＸ；且经法庭调查，第三人ＸＸ所持集体土地使用证所涉宅基地与原告杨玉旺所持集体土地使用证所涉宅基地相距数百米，且ＸＸ所持集体土地使用证所涉宅基地上房屋现仍然存在，并未被拆迁。根据上述条例相关规定，拆迁人应当及时整理并妥善保管拆迁档案资料，在完成拆迁后三十日内向房屋拆迁管理部门移交拆迁档案资料并办理有关手续。房屋拆迁管理部门应当建立、健全拆迁档案制度，加强对拆迁档案资料的管理。在法定举证期限内，被告并未向本院提交涉案拆迁房屋完整的拆迁档案。应原告调取证据申请，为了查明案情，本院前往被告方查阅涉案拆迁房屋档案，被告亦未提供完整的涉案拆迁档案供本院查阅，仅提供一份编号为90号的《牟庄杨望（杨玉旺）房屋拆迁补偿统计表》及《协议书》。被告辩称拆迁补偿安置协议是拆迁人与被拆迁人有关补偿款和回迁房屋的初始依据，发放补偿款以及以后进行房屋登记均是依据拆迁补偿安置协议来进行，2010年8月11日本案的拆迁补偿安置协议由拆迁人茌平县土地储备中心、委托拆迁单位茌平县新兴拆迁服务中心与ＸＸ订立。此后的房屋被拆除、陆续领款以及回迁楼的选号等事项，都是ＸＸ办理，原告从来没有向被告提出过任何协议。但法院依原告申请调取证据时，被告向本院提交了一份第三人、原告及杨兴顺三人的协议，协议上明确载明了三人分别所持有的集体土地使用证号，证明被告方是知晓三人协议内容，且在2010年8月11日拆迁补偿安置协议签订前2010年8月7日被告即制作了编号为90号的《牟庄杨望（杨玉旺）房屋拆迁补偿统计表》，被拆迁人签字一栏中上为杨望（杨玉旺），下为ＸＸ，由此可见被告当时即知晓实际被拆迁房屋所涉的集体土地使用权人为原告。然而，2010年8月7日被告方工作人员对茌集用（2002）字第1026878号《集体土地使用证》记载土地上房屋及附属物进行现场勘测，制作了编号为90号的《牟庄杨望（杨玉旺）房屋拆迁补偿统计表》，2010年8月11日收到第三人、原告及杨兴顺三人的协议后，即日以协议中约定：“赔偿资金及回迁面积由ＸＸ所得认领”为由，在没有明确确认被拆迁房屋的所有人的情况下，由茌平县土地储备中心以ＸＸ为被拆迁人签订了拆迁补偿安置协议。此后，被告又依据该拆迁补偿安置协议进行了后续的回迁楼安置选号登记、补偿款登记等工作。被告作为房屋拆迁管理部门，负有对本行政区域内的城市房屋拆迁实施情况和拆迁补偿安置情况的监督检查管理的职责，并应当建立、健全包括分户补偿情况在内的拆迁档案，加强对拆迁档案资料的管理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。”的规定，法院依原告申请决定向被告调取涉案拆迁档案资料，被告却无正当理由拒绝提供完整的涉案拆迁档案资料供法院查阅，致使法院不能完全查明涉案房屋拆迁的有关程序过程，对此被告应当承担对己不利的法律后果。综上，被告在对原告名下茌集用（2002）字第1026878号《集体土地使用证》记载土地上房屋及附属物进行现场勘测并制作了编号为90号的《牟庄杨望（杨玉旺）房屋拆迁补偿统计表》的情况下，没有明确确认被拆迁房屋的所有人，即以第三人、原告及杨兴顺三人已签订协议为由，由茌平县土地储备中心以第三人为被拆迁人签订了拆迁补偿安置协议，由于该拆迁补偿安置协议存在被告核定的被拆迁人不是合法权属登记人的问题，被告依此为依据作出回迁楼安置选号登记、补偿款登记等工作的行政行为主要证据不足。
关于被告所主张的“原告所诉被告的错误登记行为，系被告根据拆迁补偿安置协议的内容进行拆迁档案管理工作所自己进行的统计记载。这种记载属于被告工作中的工作记录或者说是统计备案，属于被告的内部工作行为，不属于法定的对外具体行政行为，不具有可诉性，原告不能对被告的内部工作行为提起行政诉讼，也不属于法院的行政诉讼受案范围”的辩解理由，经法庭调查及原告方提供证据，证实涉案4套回迁房及储藏室已由第三人签字选房并登记在第三人的名下，涉案回迁房所衍生的各项管理费用均已实际由第三人承担，且因拆迁补偿款登记在第三人名下，由于第三人与案外人产生的经济纠纷诉至法院后，拆迁补偿款已被聊城市中级人民法院依法查封冻结（冻结期间为2014年8月27日至2015年8月26日），故被告对涉案拆迁回迁房及补偿款的安置登记行为，并非是被告的内部工作行为，而是对原告及第三人均产生了实际利益影响的行政行为，具有可诉性，其该项抗辩主张本院不予支持。
关于被告所主张的“原告从自己的房屋被拆迁一直到2015年5月4日提出书面要求之间，从来没有提出过权利主张，完全超过了法定起诉期限”的辩解理由，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第二款：“因不动产提起诉讼的案件从行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，原告提起诉讼并未超过起诉期限，其该项抗辩主张由本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销被告茌平县房屋征收办公室在对茌集用（2002）字第1026878号《集体土地使用证》记载土地上房屋及附属物拆迁后将位于茌平县安居康城12号楼3单元602室及10号储藏室、8号楼3单元601室及17号储藏室、8号楼3单元501室及3-2号储藏室、8号楼1单元502室及6号储藏室回迁安置房屋及拆迁补偿款800000元登记在第三人ＸＸ名下的行政行为；二、责令被告茌平县房屋征收办公室于本判决生效之日起30日内对本案涉拆迁行为，核定被拆迁人重新作出回迁安置房屋及拆迁补偿款登记行为。案件受理费50元，由被告茌平县房屋征收办公室负担。
上诉人茌平县房屋征收办公室不服一审判决，上诉称：
上诉人并没有对案涉回迁楼、补偿款进行登记的法定职权，不存在错误登记行为，也更谈不上变更登记。原审判决通过推理认定被告作出了对上诉人及原审第三人产生了实际影响的行政行为，认定被诉行为存在且具有可诉性，判决撤销了该登记行为并要求上诉人重新作出行为，让上诉人感到无所适从。第一，上诉人在作出的《答复意见》中所提“拆迁初始登记”指的是补偿协议，上诉人只是根据补偿协议进行统计并记录在册，但无权变更协议内容。因为上诉人用词不严谨给被上诉人造成误解，上诉人已经多次进行解释。第二，上诉人根据以补偿协议为依据的文件，对拆迁人和被拆迁人的情况等资料登记在册，建立健全档案管理。但是上诉人所进行的工作统计记载、记录行为属于内部工作行为，并非法定职权的登记行为。案涉房屋拆迁事宜发生在2010年，按照当时的《城市房屋拆迁管理条例》、《山东省城市房屋拆迁管理条例》、《聊城市城市房屋拆迁管理办法》等规定，上诉人依法对房屋拆迁实施监督管理，具体职责就是拆迁计划管理、拆迁许可审批、拆迁补偿安置、必要时对达不成拆迁补偿协议的进行行政裁决、以及对拆迁人完成拆迁后移交的拆迁档案进行管理等。上诉人对拆迁档案进行管理，必然要根据以补偿协议为依据的文件，对拆迁人和被拆迁人的情况等资料登记在册，建立健全档案管理。但这并非对外行政行为，而是内部工作行为，目的是方便管理，同时以便于当事人、执法和司法机关随时查阅，便于公检法机关进行查封、冻结等措施。第三，对被上诉人及原审第三人产生影响的行为实际上是补偿协议。补偿协议是一种行政合同、行政协议，《中华人民共和国行政诉讼法》都明确行政协议为行政案件受案范围，补偿协议才是产生本案争议的基础文件，被上诉人应该针对补偿协议效力问题另行提起行政诉讼。而上诉人并非补偿协议签订主体，只有当拆迁人与被拆迁人达不成协议时，经当事人申请，由上诉人作出裁决。当事人对裁决不服的，可以向法院提起行政诉讼。（二）原审判决认定上诉人未提供完整的拆迁档案，应当承担举证不利的法律后果，属适用举证规则错误。本案并非信息公开之诉，上诉人并不具备登记职权，而拆迁档案只存在于补偿协议纠纷之中，与本案并无关联性，不应该由上诉人承担举证不利后果。并且上诉人已经配合原审法院提交了相关材料。本案拆迁工作由茌平县人民政府抽调多个部门工作人员成立工作组完成，并非上诉人独立完成，不能认定拆迁行为属于被上诉人的行为。（三）被上诉人超过了起诉期限。案涉房屋自2010年被拆迁是众所周知，被上诉人直到2015年5月4日才向上诉人提出书面异议，其向原审法院提起诉讼超过了起诉期限，原审法院不应适用二十年的最长保护期限规定。综上，请求法院撤销原判，依法改判。
被上诉人杨玉旺答辩称：
上诉人对拆迁档案具有审查、管理职责。在人民法院查封案涉房屋、拆迁款时，上诉人确认案涉房屋属于ＸＸ，这说明其已经对进行了登记确认。根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十一条、《山东省城市房屋拆迁管理条例》第二十四条等规定，上诉人负有管理、保存拆迁档案职责。且上诉人在对被上诉人作出的答复意见中也明确承认其作出了拆迁初始登记行为。（二）上诉人称其根据补偿协议确定了被拆迁人为ＸＸ，应该先撤销或者确认补偿协议无效。签订补偿协议属于民事行为，那么在杨玉旺与ＸＸ均认可协议认定主体错误并要求更正时，上诉人为何不同意纠正。上诉人的行为属于滥用职权行为。（三）被上诉人未超过起诉期限。被上诉人对于自己所有的房屋及拆迁款并错误登记在ＸＸ名下的事实一直不知情，直到人民法院查封时才得知自己合法权益遭到了侵犯，后提起诉讼并未超过起诉期限。综上，请求法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人ＸＸ述称：原审判决正确，请求法院予以维持。
经庭审质证、辩论，本院与原审法院所认定的案件事实基本一致，但针对原审法院所认定的“《牟庄杨旺（杨玉旺）房屋拆迁补偿统计表》系上诉人作出”的事实，二审庭审中，上诉人称《牟庄杨旺（杨玉旺）房屋拆迁补偿统计表》并非上诉人所制作。
本案经合议庭评议，本院认为：
案涉拆迁行为发生于2010年，根据当时施行的《城市房屋拆迁管理条例》第五条规定：“国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府有关部门应当依照本条例的规定，互相配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。县级以上人民政府土地行政主管部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作。”第二十一条规定：“房屋拆迁管理部门应当建立、健全拆迁档案管理制度，加强对拆迁档案资料的管理。”当时施行的《山东省城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定：“房屋拆迁管理部门应当依法加强对房屋拆迁实施情况和拆迁补偿安置情况的监督检查，建立、健全拆迁档案管理制度和统计资料报告制度。拆迁人应当及时整理并妥善保管拆迁资料，并应当在完成拆迁后三十日内向房屋拆迁管理部门移交拆迁资料。”据此可知，上诉人作为房屋拆迁管理部门，依法具有对房屋拆迁实施情况和拆迁补偿安置情况监督检查以及建立、健全相关拆迁档案之职责。换言之，在当时法律规定的情况下，上诉人对有关案涉回迁房屋及拆迁补偿款的信息档案登记备案及具体发放等工作负责。上诉人依法行使工作职权，将案涉回迁房屋及拆迁补偿款登记备案在原审第三人名下，并且在人民法院依法行使查封职权时，向人民法院确认案涉房屋及拆迁补偿款属于ＸＸ所有并予以协助。上述登记备案行为实际对案涉回迁房屋及拆迁款权属作出了登记确认，对作为原房屋所有权人的被上诉人及原审第三人产生了实际影响。但是，上诉人作出上述登记备案行为系按照补偿协议所载内容作出，未有超出补偿协议内容之举，而补偿协议签订主体为茌平县土地储备中心与原审第三人ＸＸ，上诉人并非补偿协议签订主体，无权对该协议中所确定的包括房屋被拆迁人等内容进行变更。在补偿协议所认定的被拆迁人为原审第三人ＸＸ的情况下，被上诉人如对登记备案中所载明的拆迁人持有异议，应该先行就补偿协议提起诉讼。在补偿协议未被依法撤销或者变更的情况下，被上诉人直接要求上诉人将登记备案中被拆迁人变更，缺乏事实根据和法律依据，对其起诉依法应予驳回。原审判决直接认定上诉人登记行为错误并予以撤销，属认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定如下：
一、撤销茌平县人民法院（2015）茌行初字第5号行政判决；
二、驳回被上诉人杨玉旺的起诉。
一、二审案件受理费，均予免交。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 孙金昌
审 判 员 孟庆杰
代理审判员 刘 鹏
二〇一六年二月二十三日
书 记 员 路普光