江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）徐行终字第00220号
上诉人（原审原告）王文。
上诉人（原审原告）王钦。
委托代理人周德梅，女，1969年11月11日生，汉族，（系二上诉人母亲）。
委托代理人宋晓峰，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）睢宁县公安局，住所地：睢宁县睢城镇永盛路1号。
法定代表人谈军，局长。
委托代理人王思阳。
委托代理人吴治中，江苏仁台律师事务所律师。
上诉人王文、王钦诉睢宁县公安局不履行法定职责一案，不服江苏省睢宁县人民法院（2014）睢行初字第26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年12月11日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人周德梅、宋晓峰，被上诉人睢宁县公安局的委托代理人王思阳、吴治中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，周德梅是王文、王钦的母亲，与王芝兰原系夫妻关系。二人于2013年3月9日经婚姻登记机关登记离婚，离婚时双方约定，王文、王钦由周德梅监护、抚养；位于睢宁县睢城镇卞王村（现为和平社区）的住房一处归子女王文、王钦所有。江苏省人民政府于2012年1月11日以苏政地（2011）818号《关于睢宁县2011年度第六批次村镇建设用地的批复》，同意睢宁县睢城镇和平社区部分集体建设用地征收为国有。涉案房屋范围内的土地在被征收范围内。为实施土地征收，睢宁县国土资源局于2012年7月11日发布了睢国土拆字（2012）005号《睢宁县国土资源局拆迁公告》。相关职能部门的工作人员也分别做了动迁工作。在实施土地征收过程中，2013年6月20日，睢城镇城市建设办公室与王芝兰签订了房屋拆迁补偿安置协议书，协议约定由睢城镇城市建设办公室对涉案房屋实施拆迁。该协议签订后，睢宁县房屋征收办公室经核算应补偿王芝兰624077元，扣除上房定金30万元后，实际应补偿王芝兰324077元。睢宁县房屋征收办公室向被告王芝兰支付了324077元的补偿费。2013年7月15日，原告王文、王钦与以被告睢宁县睢城镇人民政府、睢宁县房屋征收办公室与王芝兰之间的房屋拆迁补偿协议无效为由，向睢宁县人民法院提起民事诉讼。睢宁县人民法院于2014年3月13日以（2013）睢民初字第01993号民事裁定，驳回了原告起诉。2014年6月6日，徐州市中级人民法院二审维持了一审裁判。因睢宁县睢城镇和平社区后何组的部分居民征地安置补偿问题达不成协议，且拒绝交出土地，睢宁县国土资源局于2013年7月作出了《责令交出土地决定书》，因被搬迁人没有按决定书内容履行搬迁义务，睢宁县国土资源局于2013年11月向睢宁县人民法院申请强制执行。睢宁县人民法院经审查后，依法作出准予执行的裁定，并交由睢宁县人民政府实施。2014年4月17日，睢宁县人民政府依法组织对部分居民户实施强制搬迁。当日，居民胡桂芝以其家中老奶奶因拆迁走失为由，拨打110电话进行报警，公安机关接警后作了相应处理。2014年5月5日，原告母亲周德梅拨打110电话报警称，在其不在家的情况下，其位于卞王的房屋被人强拆，没人处理，要求公安机关了解情况。接警后，“110”指挥中心将其诉求转由辖区睢城派出所处理。睢城派出所接警后，了解到周德梅报警是因房屋被拆迁引发，引导周德梅到当地居委会、镇政府、拆迁管理部门了解具体情况，周德梅遂挂断了报警电话。后原告遂以本案诉称理由提起行政诉讼，诉求如前。
原审法院认为：根据《中华人民共和国人民警察法》第二条第一款规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动”，本案被告睢宁县公安局具有辖区内保护公民人身安全、合法财产等法定职责。公安机关设立了110报警服务台，负责全天24小时受理公众紧急电话报警、求助。根据公安部《110接处警工作规则》第十四条规定，110报警服务台受理报警的范围：（一）刑事案件；（二）治安案（事）件；（三）危及人身、财产安全或者社会治安秩序的群体性事件；（四）自然灾害、治安灾害事故；（五）其他需要公安机关处置的与违法犯罪有关的报警。第三十二条规定：对于公安机关职责范围以外的非紧急求助，110报警服务台接警工作人员应当告知求助人向所求助事项的主管部门或者单位求助，并视情予以必要的解释。在本案中，原告诉称的第一次报警电话内容与原告无利害关系，被告对该问题的处理与原告之间无利害关系，原告无权提起诉讼。原告诉称的其母亲周德梅的报警电话系要求公安机关对其房屋因政府征地而被拆迁行为进行了解，属于公安机关职责范围以外的非紧急求助，被告根据实际情况对报警人进行了释明和指引，其行为符合公安部《110接处警工作规则》的工作规范要求。故原告要求确认被告不履行出警保护公民财产安全行为违法的诉讼请求理由不成立，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，遂判决：驳回原告王文、王钦对被告睢宁县公安局的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王文、王钦负担。
上诉人王文、王钦上诉称，一、原审判决认定事实不清，证据不足。原审判决认定了如下案件事实：（1）睢宁县国土资源局于2013年11月向原审法院申请强制执行，原审法院经审查后，依法作出准予执行的裁定，并交由睢宁县人民政府实施。2014年4月17日，睢宁县人民政府依法组织对部分居民户实施强制搬迁；（2）上诉人的涉案房屋在2014年4月17日被强拆系政府组织的拆迁执法所引发的拆迁纠纷；（3）被上诉人在接到上诉人母亲周德梅报警后根据实际情况对报警人进行了释明和指引，引导周德梅到当地居委会、镇政府、拆迁管理部门了解具体情况；（4）上诉人母亲周德梅所报警情属于公安机关职责范围以外的非紧急求助。以上案件事实系原审法院作出原审判决的事实依据，然而，原审法院在认定以上案件事实的过程中有意的回避了一个重要的案件事实，即上诉人的涉案房屋并没有经过原审法院依法作出准予执行的裁定，并交由睢宁县人民政府强制拆除。也就是说，睢宁县人民政府于2014年4月17日在拆迁执法过程中将上诉人的房屋强制拆除没有法律依据，上诉人的房屋被强拆不同于当天其他睢宁县人民政府组织强拆的被拆迁户。正是由于本案存在着上述这个重要的事实，因此原审判决中所认定的上述四个案件事实之间看似存在的逻辑关系就不再成立，其中所认定的第一个案件事实与本案也不再具有关联性，也不能作为被上诉人接警后判断可以不出警的事实理由。原审判决在没有查清案件基本事实的情况下，采取“张冠李戴”的方式有意替被上诉人“脱责”，企图混淆概念，其所认定的案件事实是不全面的，也是不客观的，致使案件的真相被掩盖，原审法院所认定的事实不清，且缺乏足够的证据加以证明，是司法审判不公的表现。二、原审判决适用法律错误。原审判决认定上诉人母亲周德梅所报警情属于公安机关职责范围以外的非紧急求助，被上诉人在接到上诉人母亲周德梅报警后根据实际情况对报警人进行了释明和指引，其行为符合公安部《110接处警工作规则》，从而根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定判决驳回上诉人的诉讼请求是适用法律错误。首先，对于认定上诉人母亲周德梅所报警情属于公安机关职责范围以外的非紧急求助理应被上诉人承担举证责任，由其在原审诉讼中提供相应的法律依据并加以论证，对此被上诉人在原审中是缺失的，原审判决对此也并没有进行必要的阐明，对于涉案警情为何属于公安机关职责范围以外的非紧急求助无从考证；其次，上诉人的房屋因被强拆造成了房屋本身以及屋内财物的损失，对此根据《中华人民共和国警察法》第二条之规定显然属于人民警察的法定职责范畴，我国并没有任何一部法律规定涉及拆迁所造成的公民合法财产损失所引发的警情不属于公安机关接处警范畴，因此，公安机关对涉案警情不出警没有法律依据，是其推卸法定职责的表现，客观上必然会助长拆迁过程中所客观存在的不法行为的滋生，不利于对公民合法财产的保护；再次，根据被上诉人提供的上诉人母亲周德梅于2014年5月5日的报警录音证据内容显示，接警民警并没有对涉案警情进行必要的询问，其所作出的判决是武断的，也是不负责任的，而且接警民警告知报警人周德梅可到当地居委会、镇政府、拆迁管理部门了解具体情况这种告知本身也是不明确的，原审判决中所谓的“对报警人进行了释明和指引”与客观事实不符。请求二审法院支持上诉人的上诉请求，撤销一审错误判决。
被上诉人睢宁县公安局答辩称，根据证据可以证明周德梅的报警内容不符合公安机关管辖范围，原审法院认定涉案房屋是由政府组织拆迁引发的纠纷有事实依据。原审判决适用法律正确。接警员在接警后耐心听取了报警人反映的内容，因报警人反映的拆迁问题不属于公安机关接警受理管辖范围且报警人所报内容属于公安机关职责范围外的非紧急求助，因此接警员明确告知报警人反映渠道及解决部门符合法律规定。请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉。
各方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。二审庭审中，各方当事人均未提供新的证据。
本院经庭审质证、认证认为，原审判决对证据和事实的认定正确，二审予以确认。
庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点即被上诉人的行为是否构成行政不作为、是否违法及一审法院判决的是否正确进行了辩论。
上诉人认为，原审判决认定事实不清、适用法律错误，被上诉人未履行接处警的法定职责构成行政不作为，其行为是违法的。1、本案很重要的一个问题，是上诉人的房屋以及屋内财产在2014年4月17日强拆过程中受到了损毁，即强拆致使上诉人合法财产受到侵害，根据《中华人民共和国警察法》第二条的规定公安机关具有保护公民合法财产权益的法定职责，公安机关在接到报警后理应对侵害上诉人合法财产的不法行为进行调查并依法予以惩处，被上诉人的代理人强调周德梅的报警属于公安机关法定职责外的非紧急求助没有法律依据，也与《中华人民共和国警察法》第二条的规定不相符，原审法院认同被上诉人的上述说法但在原审判决中却没有对作出上述认定的法律依据进行阐明，该说法不能成立。2、原审中原审被告提供了大量与本案无关的证据，企图混淆概念，用政府组织行政强拆来掩盖上诉人房屋财产被违法侵害的事实，并作为公安机关不出警的理由，我国法律没有规定在政府组织强拆过程中造成公民合法财产损失，公安机关可以不出警，或者不属于公安机关的法定职责范畴，况且2014年4月17日当天睢宁县政府组织的强拆涉及到上诉人的房屋，但该强拆行为没有法院生效文书作为支撑即当天对上诉人房屋进行强拆本身违法，在强拆过程中损害到了上诉人的财产利益公安机关理应出警。3、根据公安机关提供的周德梅报警录音内容来看，接警民警没有按照公安部《110接处警工作规则》的相关规定依法履行职责，原审法院认定接警民警对周德梅进行适当指引释明没有事实和法律依据，是为公安机关脱责的表现。
被上诉人认为，1、公安机关并不是保护公民合法财产权益的唯一机关，从原审中的举证情况看，上诉人对自己的房屋处于被征收范围是完全明知的，对自己房屋被政府组织的多部门拆迁也是明知的，上诉人也曾因协议拆迁问题与其父亲王芝兰发生民事诉讼，这一系列证据能够证明上诉人的房屋被拆迁是因政府组织的执法行为引起，在此情况下公安机关无权对政府执法行为进行监督审查判断。2、从周德梅2014年5月5日报警内容来看，其要求求助内容是想查明是哪个部门拆迁，怎么证实是他们拆的，并不是上诉人主张报警时以自己财产包括房屋及物品被损坏而报警，公安机关根据报警内容结合拆迁事件离报警时间相距较远做出其报警属于公安机关职责外非紧急求助的认定是正确的，并且对该求助事项作了释明指引，通话内容可以证实，上诉人在法庭调查中说该调查内容超过举证期限问题，根据上诉人的一审起诉状，在起诉状中其提到了两次报警时间，一次是2014年4月17日，一次是2014年5月6日，公安机关接到诉状后，调取这两天接处警电话记录，并没有发现本案所涉周德梅的报警记录，因此在举证期限内，根据上诉人的诉状，被上诉人不可能将其他时间段的报警记录全部调取提供。在第一次庭审中上诉人才将报警的时间确定为2014年5月5日，因此公安机关根据其开庭时确认的时间，又调取了通话内容，这样的举证过程完全符合行政诉讼法的规定。3、上诉人在法庭辩论中提到，法律没有规定对于因拆迁引发的财产权益被侵犯时，公安机关可以不出警的法律规定。从法律适用来看，上诉人不能以其代理人的理解认为公安机关应出警，而应审查公安机关是否履行法定职责，从本案实际情况来看，公安机关正确履行法定职责，根据周德梅报警内容及时作出指引，没有介入政府执法部门组织的行政执法行为或者上诉人与王芝兰之间的民事纠纷，这都是履行法定职责的表现，上诉人提到被上诉人在一审中提到的证据与本案无关联，是错误的。被上诉人提供的民事判决书、拆迁补偿协议书，均证明本案所诉内容的焦点是涉案房屋被有关部门拆除，而该行为正确与否并不是公安机关可以审查判断的，公安机关没有职责对这类纠纷作出处理认定，因此所举证据与本案有直接关联。
本院认为，根据公安部《110接处警工作规则》第十四条的规定，110报警服务台受理报警的范围：（一）刑事案件；（二）治安案（事）件；（三）危及人身、财产安全或者社会治安秩序的群体性事件；（四）自然灾害、治安灾害事故；（五）其他需要公安机关处置的与违法犯罪有关的报警。根据第三十二条的规定：对于公安机关职责范围以外的非紧急求助，110报警服务台接警工作人员应当告知求助人向所求助事项的主管部门或者单位求助，并视情予以必要的解释。本案中，上诉人诉称的第一次报警电话并非上诉人所报，被上诉人对该问题的处理与上诉人无利害关系。上诉人诉称的其母亲周德梅的报警电话系要求公安机关对其房屋因政府征地而被拆迁行为进行了解，且房屋被拆除的时间是2014年4月17日，上诉人母亲报警的时间是2014年5月5日，时间相距约半个月，应属于公安机关职责范围以外的非紧急求助，被上诉人根据实际情况对报警人进行释明和指引，其行为符合公安部《110接处警工作规则》的工作规范要求。因此，对上诉人的上诉理由，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人王文、王钦承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈小兵
审 判 员 刘 红
代理审判员 徐 冉
二〇一五年一月六日
书 记 员 何柏村