江西省抚州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）赣10民终546号
上诉人（原审原告）：金溪县对桥镇横源村民委员会横一村小组。
负责人孔来友，村小组组长。
上诉人（原审原告）：金溪县对桥镇横源村民委员会横二村小组。
负责人蔡仁华，村小组组长。
人（原审原告）：金溪县对桥镇横源村民委员会横三村小组。
负责人卢长兴，村小组组长。
上诉人（原审原告）：金溪县对桥镇横源村民委员会横四村小组。
负责人庄金荣，村小组组长。
上诉人（原审原告）：金溪县对桥镇横源村民委员会横下村小组。
负责人蔡金生，村小组组长。
上诉人（原审原告）：金溪县对桥镇横源村民委员会源一村小组。
负责人蔡忠华，村小组组长。
上诉人（原审原告）：金溪县对桥镇横源村民委员会源二村小组。
负责人蔡财荣，村小组组长。
以上七上诉人共同委托诉讼代理人：黄良青，江西橙都律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）金溪县对桥镇天子科村民委员会。
负责人张金木，村委会主任。
上诉人金溪县对桥镇横源村民委员会横一村小组、横二村小组、横三村小组、横四村小组、横下村小组、源一村小组、源二村小组因与被上诉人金溪县对桥镇天子科村民委员会农村土地承包合同纠纷一案，不服金溪县人民法院（2016）赣1027民初24号民事判决，向本院提出上诉。本院于2016年8月12日立案后，依法组成合议庭，于2016年9月19日公开开庭进行了审理。横一村小组孔来友、横二村小组蔡仁华、横三村小组卢长兴、横四村小组庄金荣、横下村小组蔡金生、源一村小组蔡忠华、源二村小组蔡财荣及七上诉人的委托诉讼代理人黄良青，被上诉人的负责人张金木均到庭参与诉讼。本案现已审理终结。
上诉人（原审原告）金溪县对桥镇横源村民委员会横一村小组等七个村小组上诉请求：（1）一审法院对本案所涉《租赁荒山农田协议书》的性质认定错误。《租赁荒山农田协议书》并未经三之二以上的成员或村民代表同意，并报乡（镇）政府批准，仍为普通的租赁合同，而农村土地承包合同，应当适用调整租赁合同关系的法律，而非适用调整农村土地关系的法律。（2）一审法院对本案基本事实认定不清，所作判决严重损害了上诉人的合法权益。本案《租赁荒山农田协议书》签订时，未经横三、横四、横下村小组同意，横三、横四、横下村小组不受租赁协议的约束，有权要求被上诉人按实际占用的土地面积以40元每亩每年（农田按300元每年）支付租金，并依据合同法的规定调整租赁期为20年。（3）一审法院适用法律错误，本案《租赁荒山农田协议书》和租赁期限应当适用合同法的相关规定调整为20年。（4）本案荒山、农田的租金应当根据情势变更原则进行调整，一审法院认定本案不适用情势变更原则系对该原则认识错误。
被上诉人（原审被告）对桥镇天子科村委会述称，（1）关于永久性合同的问题。甲方（被上诉人方）与乙方（上诉人方）签订的《租赁荒山农田协议书》是县政府响应国家红壤开发的号召，组织的红壤开发的行为，不是个人行为，合同期限确定为永久性租赁合同也未违反当时的法律规定，为有效合同。（2）关于交纳租金问题。甲方于2009年已经收了自1998年至2009年共计12年的所有乙方租赁的山价租金，按县政府发出的林权证面积计算的租金共计4万多元。自2009年后甲方多次通知乙方来结算山价租金并付给乙方，可是乙方迟迟不肯结算，所收的山价租金随时可交付给乙方。（3）乙方提出山价租金太低要求提高到每年按40元／亩计算的问题。甲、乙双方在签订合同时规定每年按1.5元／亩计算，是县政府根据当时荒山租金本县平均的参考价在批复的文件规定的。原告方按现在的市场山价租金为由来提高租金毫无道理，也不符合法规。（4）乙方要求征用粮田建水库内的粮田面积每年按300元／亩计算租金的问题。在1991年甲、乙双方签订的合同上已明确规定是征用粮田建水库。国家规定的该粮田面积的“公粮、购粮、三提五统、水费”等一切费用，县、乡政府已经按国家下达的各项任务、指标面积一切都已减免，所以说乙方要求粮田租金按300元／亩计算是不存在的。
七上诉人向一审法院起诉的请求：因进行红壤开发，原、被告于1993年10月17日签订了一份《有偿租赁荒山造林和征用农田建水库协议书》，约定被告租赁原告荒山3000亩和农田70亩，荒山的租赁价格为前三年免费，从第四年起按每亩每年1.5元计算租赁费用，而租用的农田则为免费。时至今日，双方签订的合同已超过二十年，客观情况已发生了重大变化，从国家政策和保护个人、集体财产权益的法律法规均产生了重大改变，如继续按原来约定的租金标准履行，将严重侵犯原告作为所有权人的集体利益，同时也违背法律规定的公平原则。故依据《合同法》及司法解释，同时根据对桥镇现在荒山、农田租赁情况，要求变更合同。另外，被告严重丧失信誉，从合同签订至今没有支付一分钱租金，故要求判令其及时支付已拖欠的租金。另据了解，被告在原天子科红壤开发区管理委员会的基础上，又成立了天子科村委会。需说明的是，《有偿租赁荒山造林和征用农田建水库协议书》中出租的荒山和水库，是横一、横二、横三、横四、横下、源一、源二七个村小组共有，但横三、横四、横下三个村小组当时没有参加签字。另外，陈一、陈二两个村小组的山能够分割，该两个村小组在本案中不主张原告权益。综上，依法提起诉讼请求判决变更原、被告之间的荒山租赁合同，将原合同约定的荒山租赁费1.5元每年每亩变更为40元每年每亩，将原免费租用的农田变更为有偿使用即租赁费300元每年每亩，期限为3年，自2014年10月18日至2017年10月19日，之后租金根据实际行情另行协商处理；判令被告支付已拖欠原告的租赁费72000元整（自1997年10月17日至2014年10月18日）；查明合同期限是否合法。
一审法院认定事实：20世纪八十年代，国家实施红壤开发项目建设，江西省被纳入实施利用世界银行贷款开发红壤项目主要省份之一。1986年，作为我省第一个农业外资大型项目“红壤开发”——利用世界银行贷款的红壤开发项目开始实施。金溪县从1986年开始实施红壤开发一期项目。
为搞好红壤开发项目建设，妥善处理好红壤开发专业户山地权属问题，江西省人民政府于1987年5月8日对原抚州地区行政公署、南昌、鹰潭市人民政府，崇仁、临川、金溪、东乡、进贤、贵溪县人民政府就关于红壤开发专业户山地权属问题作出赣府字（1987）75号批复，同意对列入红壤开发项目区的红壤山地，以乡为单位，由乡人民政府将原发的山地使用证全部收回，进行调整，由县人民政府统一颁发，优先安排红壤开发专业户承包使用。为了照顾到原持有山地使用证农户的利益，凡符合上山开发红壤条件的，应予优先安排；不符合上山开发红壤条件的，由乡人民政府在红壤开发项目区以外的山地给予妥善安排。
为执行国家红壤开发政策，金溪县县委、县政府于1987年8月3日联合下发了金发（1987）20号《中共金溪县委、县人民政府关于加快红壤项目建设的决定》，确定了琅琚、枫山等几个乡镇（场）为红壤开发项目区，明确专业户经营山地年限为五十年不变，专业户开发的果园和林木归专业户所有并依法可进行继承。红壤开发时，优先安排山权所在村的符合专业户条件的农户经营。改变所有权和经营权的山地，原发放的山地使用证一律由乡政府收回。列入红壤开发区域内现有群众自发开垦的土地，一律由乡人民政府与开荒者办理征收手续，征收为人民政府所有，分配给专业户经营，并一次性付给适当的工本补助费。经过批准上山的红壤开发专业户，其经营的土地由县人民政府发给土地使用证。
原对桥乡（现改为对桥镇）作为金溪县红壤开发二期项目唯一的一个乡镇，乡政府曾就成立天子科红壤管委会及红壤开发有关问题向县政府请示。1991年11月13日，金溪县人民政府作出金府字（1991）115号批复，批复内容为：“一、同意成立天子科农业开发区管理委员会，属行政村级组织，隶属乡政府管理，请按有关规定办理手续。二、同意天子科开发区域实行永久性租赁制，租赁费为每年每亩1.5元，从第四年计收，请按规定办理公证手续。三、上山专业户与原村公所、村委会脱钩，横源村上山的专业户由管理区分给口粮田。横源村以外上山的专业户，由原籍村委会保留口粮田（均应承担公粮任务）。原各户开发成园的果树、桑树、柑桔、成林的杉林、湿地松、毛竹等一律不予变更。四、管理区范围内的山、水、田、路、林等，不允许任何集体和个人侵占和破坏。五、水库占用粮田80亩，同意减免公粮，请按程序报批。购粮不予减免，由乡政府自行调剂解决。六、同意管理区上专业户40户，其中横源村上20户。乡政府要按照县规定的条件严格挑选，确保专业户素质”。
对桥乡天子科红壤开发区管委会成立后，上山到天子科红壤开发的专业户共有125户，人口共530人左右，设有4个自然村，6个村小组，共在对桥乡租赁横源村委会、朱家村委会、汤家村委会、旸田村委会、上付村委会的荒山计6000余亩，其中被告向原告承租荒山2456.3亩（原被告均同意荒山租赁的面积按金溪县林业局颁发给每个专业户的林权证面积总和计算，另有部分荒山租赁面积有争议）。天子科红壤开发专业户大部分是金溪县对桥乡和周边乡镇的村民，有一部分专业户是外县的，还有少部分专业户是外省的。对桥乡之外的其他外乡、外县、外省的红壤开发专业户基本上是全家迁到对桥乡天子科村委会，与原籍村委会脱钩，当年到对桥从事红壤开发的外来村民在离开原住所地后其原有的田地亦被收回。
1993年10月17日，对桥乡天子科红壤开发区管委会（甲方）与对桥乡横源村公所源一、源二、横一、横二等村小组（乙方）签订了一份《有偿租赁荒山造林和征用农田建水库协议书》，该协议书内容为：“根据县红壤二期项目、天子科小流域规划设计要求，经甲、乙双方协商签订如下协议：一、甲方租赁乙方荒山叁仟亩（具体面积按实测面积为准）坐落位置如下：……；二、甲方征用乙方农田建水库面积约柒拾亩（具体面积以实际测量面积为准），水库坐落：……；三、甲方租赁乙方的荒山和征用的农田为永远租、征用。水库的水乙方有权使用；四、甲方租赁的荒山按实测面积自开发后第四年起付给乙方租赁费每亩壹元伍角计租赁费；五、甲方征用乙方的农田，自占用起减免公粮、购粮和各项按田亩负担义务及费用（减免数量按所在村委会的田亩平均计算）；六、本协议经甲、乙双方签字后即生效，如有不清事宜，双方本着互惠原则，协商解决”。
金溪县人民政府颁发给对桥乡天子科红壤开发区管委会红壤开发专业户的山地使用证上载明：根据省人民政府（87）75号《关于红壤开发专业户山地权属问题的批复》和县委、县政府（87）20号《关于加快红壤项目建设的决定》规定，将红壤开发区的红壤山地原发的山权使用证全部收回，进行调整，划给红壤开发专业户承包经营，其所有权归开发区乡政府集体所有，专业户只有经营权。金溪县相关部门对红壤开发区域内的林地权属确权时明确林地所有权由原集体经济组织所有。金溪县林业局2006年颁发的林权证中，载明坐落在金溪县对桥乡天子科村委会农业一组的河浪圹、猪树橑、看席科等山的林地所有权人为金溪县对桥乡朱家村委会丁家村小组，林地使用权人为金溪县对桥乡天子科村委会农业一组、林木的所有权人及使用权人为金溪县对桥乡天子科村委会农业一组，林地使用期为长期。金溪县人民政府2011年9月29日对金溪县对桥乡天子科村委会与金溪县对桥乡朱家村委会林地权属争议调处处理决定书中裁决：争议的官山及河浪塘山的所有权归金溪县对桥乡朱家村委会所有，使用权归金溪县对桥乡天子科村委会所有。
2012年8月23日，原被告曾签订《关于修改天子科林权证有效期的协议书》，双方约定将林改期间发给天子科专业户林权证的有效期修改为五十年，从1997年12月至2047年12月止。协议有金溪县对桥镇人民政府印章及工作人员签名，但双方一直未到林业主管部门办理林权证变更登记。
另查明，1999年，金溪县对桥乡天子科红壤开发区管理委员会变更为金溪县对桥乡天子科村民委员会。金溪县对桥镇横源村委会横源自然村包括对桥镇横源村委会横一村小组、横二村小组、横三村小组、横四村小组、横下村小组、源一村小组、源二村小组。金溪县对桥镇天子科村委会至今收到专业户租金43000元左右。现对桥镇天子科村委会有60户左右的专业户搞果业，其他专业户种植林木等经济作物并出外打工或在家务农。
一审法院认为，本案的争议焦点主要有以下三点：
（一）关于合同承包期限是否合法的问题。原被告签订合同的时间是1993年10月份，我国当时对合同进行调整的法律为《中华人民共和国经济合同法》，该法无土地承包期限的规定。原被告合同约定承包的对象为荒山、农田，当时已经实施的《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》均未规定荒山、农田的承包期限。所以原被告在1993年签订的合同约定为永久性租赁并未违法当时法律法规的强制性规定，不会导致合同无效。我国农村土地实行土地承包经营制度，不论是本集体经济组织成员还是本集体经济组织成员以外的单位或个人，要取得农村土地经营权，都必须通过土地承包方式。涉案土地的所有权人为原告等集体经济组织，被告要取得涉案土地经营权必须依法与原告签订土地承包合同，故涉案合同虽名为租赁，但其法律性质应为农村土地承包合同。本案立案案由为合同纠纷不妥，应变更为农村土地承包合同。根据特别法优先于一般法的法律适用原则，本案合同期限应优先适用《中华人民共和国农村土地承包法》及《中华人民共和国土地管理法》的规定。我国1999年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第十五条规定“农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。”根据该法律的规定，本集体经济组织以外民事主体承包集体土地，土地承包期限应由合同双方自行协商，法律对该种形式的土地承包期限并未作明确规定。2003年3月1日实施的《中华人民共和国农村土地承包法》明确农村土地承包经营制度包括两种承包方式，家庭经营方式的承包和以招标、拍卖、公开协商等方式的承包。所谓家庭承包方式是指，以农村集体经济组织的每一个农户家庭全体成员为一个生产经营单位，作为承包人承包农民集体的耕地、林地、草地等农业用地，对于承包地按照本集体经济组织成员是人人平等地享有一份的方式进行承包。该法第二十条对家庭承包方式的农村土地承包期限进行了规定，即耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年。本案涉案合同，是原告将土地发包给本集体经济组织以外的单位，依法不属于家庭经营方式的承包，而是通过公开协商的方式进行的荒山承包。该法未对通过公开协商方式承包的承包期限进行限定，在第四十五条中采取了与《中华人民共和国土地管理法》一致的规定，由双方当事人自行协商确定。特别是该法第六十二条规定了在农村土承包法实施以前，已经按照国家有关农村土地承包的规定承包，包括承包期限长于农村土地承包法规定的，农村土地承包法实施后继续有效。本案涉案合同是根据金溪县人民政府在推进国家红壤开发政策过程中，依据国家政策签订的土地承包合同，故其合同期限符合法律规定。2012年8月23日原被告双方对合同期限变更进行协商达成的协议，是原被告双方的意思自治，本院不予处理。
（二）关于承包费用应否变更的问题。原被告合同确定的承包费用能否调整，关键在于本案能否适用情势变更原则。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十六条规定：合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。本案中承包费用发生变动是属于商业风险还是情势变更，应从以下方面进行分析：
一是承包费用变动的原因。本院认为，商业风险是由商品价值规律决定的一种正常风险，这点对所有商品经营者都是平等的，而情势变更决定于变幻莫测的各种社会因素，一般表现为大的社会变故，如战争、灾难、金融危机等。涉案合同从签订之日至今，已经二十余年，而该二十余年正是我国经济高速发展的二十年，各种商品价格因国家经济的发展均发生了变动，并不是一个令所有市场主体猝不及防的突变，这是符合市场规律的正常变动。在原被告履行合同的二十余年间，金溪县及其周边地区并未发生诸如前文列举的重大社会变故，承包费用也未因其他社会因素而在短时间内剧烈波动，社会经济平稳发展，故本案不能单纯因价格变动而认定属于情势变更。
二是对承包费用变动能否预见。本院认为，情势变更是因为当事人无法预料的情势发生变故而导致的客观情况根本性变化，双方对该情势变化无主观上的过错。商品价格随市场波动是基本常识，原告签订合同时应具备认识价格随市场变动的生活经验，特别是合同期限为永久，价格必然在合同履行期间发生变动，原告应当预见而没有预见，忽视了市场规律。
三是继续履行合同是否会造成显失公平。原告发包给被告的山为荒山，在金溪县人民政府推行红壤开发政策中被选为红壤开发区域，让原告的荒山更早地进入市场产生收益。同时，在选择上山专业户时，优先安排符合条件的原告村农户上山经营，也是对原告方利益的弥补。当前金溪县对桥镇附近的荒山承包价格虽然较以前发生了较大的变动，但任何一次的荒山承包交易都应考虑荒山上的现有资源、土壤结构、地势高低、平整程度、交通、水源等自然条件，各地自然条件不一，成交机会、概率、价格也不等，故不能单纯以附近价格变动来考虑得失。对承包原告方的农田，自占用起已经减免了公粮、购粮和各项按田亩负担义务及费用，且修建的水库可惠及附近所有农业生产，并不是仅有被告获利。另一方面，被告所有的上山专业户，在上山后与原村集体脱钩，失去了原村集体免费分配的土地等生产资料，上山后又未取得免费分配的土地等生产资料，而是根据双方合同承包田地并支付承包费用，增加了上山专业户的土地经营成本。原被告的承包行为，是在金溪县政府推行红壤开发政策中发生的，其缔约的目的是保障我县红壤开发二期项目顺利开展，让上山开发的专业户有稳定的土地等生产资料。变更合同会影响合同根本目的的实现，应保持合同的稳定性。
综上，本院认为，承包费用是因市场规律而发生的正常变动，原告在签订合同时就能预见，合同继续履行也不会造成显失公平，故本案不应适用情势变更原则，不能变更原被告合同约定的承包费用。
（三）关于承包费用支付的问题。原告要求被告支付自1997年10月17日至2014年10月18日的荒山承包费用，符合法律规定，本院予以支持。被告向原告共承租荒山2456.3亩，按每亩每年1.5元计算，从1997年至2014年共计17年，承包费用共计为2456.3×1.5×17=62635.65元。被告主张合同未约定支付期限，从1997年开始以后的任何一年支付均可。本院认为，按生活经验及交易习惯，承包费用一般是按月或按年支付，本案双方在合同上约定的是每年的承包费用计算方式，按一般人理性理解，承包费用应每年支付，故本院对被告的意见不予采信。原告方作为合同收取承包费用的权利人，也应及时收取承包费用。
综上，一审法院依据《中华人民共和国土地管理法》第十五条第一款、《中华人民共和国农村土地承包法》第二条、第三条、第四十五条、第六十二条，《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款、第五十二条、第六十条第一款，第六十一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款及《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十六条的规定，判决如下：（一）被告金溪县对桥镇天子科村民委员会在本判决生效之日起三十日内向七原告支付自1997年10月17日至2014年10月18日的荒山承包费用共计人民币62635.65元，原告各村小组承包费用金额以实际承包荒山面积为准；（二）驳回原告的其他诉讼请求。如果被告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费1600元由被告金溪县对桥镇天子科村民委员会承担。
二审中，双方当事人未提供新的证据，双方当事人对一审判决认定的事实并无异议，上诉人提出上诉的理由也只是法律适用问题，因此，一审法院认定的事实本院予以确认。
另查明，在对桥乡天子科红壤开发区管委会（甲方）与对桥乡横源村公所源一、源二、横一、横二等村小组（乙方）签订《有偿租赁荒山造林和征用农田建水库协议书》的同一时间段。对桥乡天子科红壤开发区管委会（甲方）与对桥乡横源村公所横三、横四、横下村小组（乙方）签订了《有偿租赁荒山搞林果开发协议书》，该协议书的有关租赁荒山的期限、租金的计算标准与《有偿租赁荒山造林和征用农田建水库协议书》相同。
关于涉诉协议书的性质和法律适用。经查，双方当事人签订《有偿租赁荒山造林和征用农田建水库协议书》、《有偿租赁荒山搞林果开发协议书》时，对该协议书可进行调整的法律主要是《中华人民共和国经济合同法》和《中华人民共和国土地管理法》，《中华人民共和国经济合同法》无土地承包经营的相关规定，无法适用该法；1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》第十二条对集体所有的土地，也只是规定了“集体所有的土地，全民所有制单位，集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。承包经营土地的集体个人，有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务。土地的承包经营权受法律保护。”并无承包期限的限制性规定，该法第十三条且规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”因此，涉诉协议书的效力应当适用当时的《中华人民共和国土地管理法》，协议书的主要内容是农村土地承包，因此，协议书的性质是农村土地承包合同，并非一般的租赁合同。双方当事人依据政府的统一规划，按照政府批复的永久性租赁制及租赁价格签订涉诉协议书，系双方真实意思表示，符合当时的形势，也不违反当时法律规定，合法有效。上诉人依据现在实行的《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地承包法》、《中华人民共和国合同法》提出涉诉协议书为普通的租赁合同，租赁期限应调整为20年等相关诉求，适用法律错误，没有理由。横三、横四、横下村小组与对桥乡天子科红壤开发区管委会签订的是《有偿租赁荒山搞林果开发协议书》，受该协议书的约束。涉诉协议书签订后，社会经济平稳发展，人民生活持续改善，承包费用发生变动只是商业风险，并未出现当事人无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，因此，不适用情势变更原则。
本院认为，上诉人金溪县对桥镇横源村民委员会横一村小组等七个村小组与被上诉人金溪县对桥镇天子科村民委员会，依据政府的统一规划，按照政府批复签订涉诉协议书，系双方真实意思表示，符合当时的形势，也不违反当时法律规定，合法有效。本案并未出现当事人无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，不适用情势变更原则。上诉人金溪县对桥镇横源村民委员会横一村小组等七个村小组的上诉理由不能成立。原审判决正确，应予以维持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币5213元，由上诉人金溪县对桥镇横源村民委员会横一村小组等七个村小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 葛 明
审判员 万燕飞
审判员 黄 皓
二〇一六年九月二十一日
书记员 余 磊