四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）川行终244号
上诉人（一审被告）射洪县人民政府。住所地：四川省射洪县太和镇人民街***号。
法定代表人张韬，县长。
委托代理人李青，射洪县农业局局长。
委托代理人李亚，四川远阳律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）刘善前,男,1956年9月7日出生,汉族,住四川省绵阳市高新技术产业开发区。
原审第三人刘自科，男，1952年2月24日出生，汉族，农民，住四川省射洪县。
原审第三人刘珍�，男，1955年4月17日出生，汉族，农民，住四川省射洪县。
原审第三人刘善林，男，1956年4月25日出生，汉族，农民，住四川省射洪县。
原审第三人刘珍儒（曾用名刘珍如），男，1959年10月14日出生，汉族，农民，住四川省射洪县。
原审第三人刘善烈，男，1964年4月19日出生，汉族，农民，住四川省射洪县。
上列五位原审第三人的共同委托代理人郭荣，射洪县明星法律服务所法律工作者。
被上诉人刘善前因诉上诉人射洪县人民政府（以下简称射洪县政府）及原审第三人刘自科、刘珍太、刘善林、刘珍儒、刘善烈（以下简称刘善林等5人）土地行政登记一案，射洪县政府不服四川省遂宁市中级人民法院（2017）川09行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
刘善前向法院起诉，请求：（一）判决被告2015年12月向第三人刘善林等5人颁发涉及原告所承包土地的农村土地承包经营权证（以下简称土地承包经营权证）的行政行为违法，并予以撤销;（二）判决确认被告对原告向其申请办理土地承包经营权证不予答复的行政行为违法;（三）判决被告在2个月内对原告办理土地承包经营权证的申请作出处理决定。
一审法院经审理查明，1999年10月20日，原告刘善前以及第三人刘善林等5人分别与所在的农业合作社射洪县明星镇老鹰村5社（以下简称老鹰村5组）签订《土地承包合同》，被告射洪县政府向原告和第三人分别颁发了土地承包经营权证，对各�承包土地的地块名称和面积进行了登记确认，并明确“承包期限自1999年10月至2029年11月止”。2004年8月5日，刘善前将其主要家庭成员的户籍迁出老鹰村5组。后老鹰村5组将刘善前承包的土地调整给包括刘善林等5人在内的其他村民耕种。2003年11月，射洪县政府为执行《中华人民共和国农村土地承包法》（2003年3月1日起施行）关于由县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的规定，启动了重新核发土地承包经营权证的工作。2004年6月30日，射洪县政府为刘善林等5人分别颁发了土地承包经营权证，刘善前原承包的土地被分别登记在刘善林等5人的名下。2013年6月14日，射洪县农村土地承包经营权确权登记工作领导小组办公室发出《农村土地承包经营权确权登记告知书》，其中记载“对确权登记中存在争议的，先要依法解决再确权；对历史遗留问题，先要予以化解再确权；对矛盾一时解决不了的，要暂缓确权”。2015年7月23日，刘善林等5人分别与老鹰村5组签订《农村土地承包补充合同》，将涉案土地分别纳入其约定的承包土地范围内。同年12月23日，射洪县政府向刘善林等5人颁发了土地承包经营权证，编号分别为射府农地承包权证[2015]第510922113223050032J号、射府农地承包权证[2015]第510922113223050028J号、射府农地承包权证[2015]第510922113223050030J号、射府农地承包权证[2015]第510922113223050026J号、射府农地承包权证[2015]第510922113223050029J号。2016年12月，刘善前通过邮寄方式向射洪县政府递交《换发土地承包经营权证申请书》，2017年1月10日，射洪县农业局、射洪县政府法制办公室作出《关于刘善前〈换发土地承包经营权证申请书〉的回复》，并通过邮寄方式送达给刘善前。
刘善前因不服射洪县政府于2004年6月30日给刘善林等5人颁发土地承包经营权证的行政行为，向四川省遂宁市中级人民法院起诉。该院于2016年5月19日作出（2015）遂中行初字第23号行政判决书，判决驳回刘善前的诉讼请求。刘善前不服提起上诉，2016年10月13日，四川省高级人民法院作出（2016）川行终621号行政判决，判决：撤销四川省遂宁市中级人民法院（2015）遂中行初字第23号行政判决；撤销射洪县政府于2004年6月30日为刘善林等5人颁发的土地承包经营权证。该判决认为，射洪县政府“在明星镇政府没有提交老鹰村5组与刘善林等5人另行签订的土地承包合同的情形下，即为刘善林等5人核发土地承包经营权证，并将刘善前原承包土地登记确认给刘善林等5人，其颁证的行政行为缺乏事实根据，也违反了颁发土地承包经营权证的法定程序。刘善前与�鹰村5组就双方《土地承包合同》履行发生的争议属于民事争议，在刘善前未提出一并处理民事争议的请求且老鹰村5组未参加诉讼的情况下，本案不就该民事争议进行审理，刘善前可另行提起民事诉讼”。在该案一、二审审理中，射洪县政府、刘善林等5人均未提出刘善林等5人与老鹰村5组于2015年7月23日分别签订《农村土地承包补充合同》的事实。2015年，刘善前以刘善林等5人及刘善志为被告，射洪县明星镇老鹰村村民委员会、老鹰村5组为第三人，向四川省射洪县人民法院提起土地承包经营权确认纠纷诉讼。2015年8月11日，该院作出（2015）射洪民初字第2123号民事裁定书，以土地承包经营权确认纠纷不属于人民法院民事案件受案范围为由，裁定对刘善前的起诉，不予受理。刘善前不服，上诉至四川省遂宁市中级人民法院，该院于2015年10月22日作出（2015）遂�民终字第419号民事裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
一审法院认为，刘善前与老鹰村5组就双方《土地承包合同》履行发生的争议属于民事争议，在民事争议特别是涉案土地承包经营权的最终归属问题尚未实际解决以前，射洪县政府于2016年给刘善林等5人颁发土地承包经营权证的行政行为缺乏事实根据，同时也违反了颁发土地承包经营权证的法定程序。另外，刘善前不享有仅仅依据四川省高级人民法院（2016）川行终621号行政判决即可向射洪县政府申请颁发涉案土地承包经营权证的权利，刘善前于2016年12月向射洪县政府提出换发土地承包经营权证的申请，缺乏事实根据。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条、第七十条第一项之规定，判决：撤销射洪县政府颁发�射府农地承包权证[2015]第510922113223050032J号、射府农地承包权证[2015]第510922113223050028J号、射府农地承包权证[2015]第510922113223050030J号、射府农地承包权证[2015]第510922113223050026J号、射府农地承包权证[2015]第510922113223050029J号土地承包经营权证；驳回刘善前的其他诉讼请求；案件受理费50元，由刘善前负担25元，射洪县政府负担25元。
射洪县政府上诉称：（一）一审判决与本案的基本事实相矛盾，上诉人的颁证行为具有充分的事实依据。本案土地承包经营权的发包主体是老鹰村5组，其与原审第三人于2015年7月23日签订了书面承包合同，发包方于2015年7月30日向上诉人提出了颁证申请。（二）一审判决适用法律不当。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条是对土地承包经营纠纷解决方式和途径的规定，而一审法院适用本条认为民事争议尚未解决之前不应当为原审第三人颁证，这种提法实为适用法律不当。请求撤销一审法院（2017）川09行初10号行政判决第一项，依法改判。
刘善前答辩称：根据《中华人民共和国农村土地承包法》等法律的规定，答辩人的土地承包经营权证加盖了射洪县政府的印章，合法有效。射洪县政府2015年12月为原审第三人制作的土地承包经营权证涉及的答辩人承包地调整没有经过法定程序，也无法定调整事由，其行政行为程序违法、实体错误。请求驳回上诉，维持原判。
刘善林等5人述称：老鹰村5组与刘善林等5人签订《农村土地承包补充合同》的时间是2015年7月23日，射洪县政府向刘善林等5人颁发土地承包经营权证的时间是2015年12月23日。刘善林等5人再次取得土地承包经营权的时间应认定为2015年7月23日�而非2015年12月23日，一审法院认定事实错误，适用法律不当。请求撤销一审法院（2017）川09行初10号行政判决第一项，依法改判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。射洪县农村土地承包经营权确权登记工作领导小组办公室发出的《农村土地承包经营权确权登记告知书》中要求“对确权登记中存在争议的，先要依法解决再确权”。在（2016）川行终621号行政判决撤销射洪县政府于2004年6月30日给刘善林等5人颁发的土地承包经营权证的前提下，老鹰村5组将刘善前取得的土地承包经营权调整给刘善林等5人的行为是否合法有效，以及涉案土地承包经营权的最终归属，均属于民事争议需要解决的问题。虽然刘善前提起的土地承包经营权确认纠纷诉讼，经人民法院裁定不予受理，但刘善前仍可以通过合法的程序包括提起正确的民事诉讼解决其民事争议。在农村土地承包民事争议特别是涉案土地承包经营权的最终归属问题尚未实际解决以前，射洪县政府于2015年12月给刘善林等5人颁发土地承包经营权证的行政行为缺乏事实根据，同时也违反了颁发土地承包经营权证的法定程序。故一审法院判决撤销射洪县政府于2015年12月给刘善林等5人颁发的土地承包经营权证，并无不当。
在涉案土地承包经营权的最终归属这一民事争议未通过合法程序解决以前，刘善前不享有仅仅依据（2016）川行终621号行政判决即可向射洪县政府申请颁发涉案土地承包经营权证的权利，其于2016年12月向射洪县政府提出换发土地承包经营权证的申请，缺乏事实根据。故一审法院判决驳回刘善前关于办证申请的诉讼请求，亦无不当。
综上，一审法院判决撤销射洪县政府于2015年12月给刘善林等5人颁发的土地承包经营权证，并驳回刘善前的其他诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。射洪县政府要求撤销一审判决的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人射洪县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘洪峰
审判员 王代伍
审判员 牟 琼
二〇一八年七月十一日
书记员 王 耸
附本判决适用的相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁�；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。