浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终591号
上诉人（原审原告）王再仁，男，1960年12月16日出生，汉族，住浙江省玉环县。
上诉人（原审原告）王再太，男，1958年7月11日出生，汉族，住浙江省玉环县。
上诉人（原审原告）王瑞明，男，1958年4月17日出生，汉族，住浙江省玉环县。
上诉人（原审原告）王再裕，男，1961年6月26日出生，汉族，住浙江省玉环县。
上诉人（原审原告）施阿英，女，1957年3月2日出生，汉族，住浙江省玉环县。
5上诉人的共同委托代理人田军，北京市凯泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。住所地：浙江省杭州市省府路*号。
法定代表人车俊，代省长。
委托代理人张传政，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人谢伟，浙江省国土资源厅工作人员。
王再仁、王再太、王瑞明、王再裕、施阿英诉浙江省人民政府土地行政批准及行政复议一案，台州市中级人民法院于2016年5月25日作出（2016）浙10行初7号行政判决。王再仁、王再太、王瑞明、王再裕、施阿英不服，向本院提出上诉。本院于2016年6月21日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年8月9日公开开庭审理了本案。上诉人王再仁、王再太、王再裕、施阿英及其共同委托代理人田军，被上诉人浙江省人民政府委托代理人张传政、谢伟到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2005年11月玉环县人民政府申请2005年度整理第七批次建设用地15.6804公顷，其中涉及征收玉环县珠港镇前塘垟村集体土地0.1773公顷、0.5511公顷，分别拟用于玉环县中西康复医院（A）地块、玉环县中西康复医院（B）地块。五原告原有承包地位于上述地块范围内。根据玉环县珠港镇土地利用总体规划，上述地块规划用途为建设用地。2003年11月10日，玉环县征地办公室与前塘垟村村民委员会签订玉征字［2003］46号《征地补偿协议》，对征地面积、补偿标准、征地费用支付时间等作出约定，其中征地补偿费、安置补助费按“区片综合价”一级区片地类征地补偿标准计算计65.3375万元，青苗补偿费0.99765万元，合计征地补偿费用66.3352万元。2004年5月19日，前塘垟村召开村民代表会议，经讨论同意玉环县中西康复医院项目在该村征地。2005年7月27日，玉环县国土资源局就上述土地征收事宜，向玉环县前塘垟村村民委员会送达玉土城所告字（2005）第004号《征地告知书》、玉土资听告字（2005）第005号《听证告知书》，告知拟征收土地的征地补偿、安置情况以及可以申请听证的权利。2005年7月27日，玉环县前塘垟村村民委员会表示放弃听证。2005年11月16日，玉环县建设规划局经审核认为，上述建设用地符合玉环县城市总体规划。玉环县土地勘测队对上述地块进行勘测后制作《玉环县土地勘测定界图》。2005年11月22日，玉环县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经玉环县人民政府审核同意后上报审批。经省国土资源厅审核，被告于2006年2月10日作出浙土字[B2005]第10773号建设用地审批意见，同意玉环县2005年度整理第七批次建设用地15.6804公顷（其中省政府批准农转用13.6463公顷，台州市政府批准1.1587公顷；征收集体土地12.7164公顷，使用集体土地0.1803公顷，利用国有土地2.7837公顷）。五原告于2015年8月10日向浙江省国土资源厅申请信息公开，要求公开浙土字[B2005]第10773号材料中有关玉环县珠港镇城关前塘垟村的相关征地材料。该厅于同年8月26日向五原告公开相关征地材料。2015年9月11日，五原告向被告申请行政复议，要求撤销浙土字[B2005]第10773号征地批准文件中对玉环县玉城街道（原名珠港镇）前塘垟村的征地部分，因情况复杂，该案延长30日行政复议期限，被告于2015年12月7日作出浙政复[2015]360号行政复议决定书，维持浙土字[B2005]第10773号征地批文批准玉环县2005年度整理第七批次建设用地的具体行政行为。原告不服，提起本案诉讼。以上事实，有浙土字[B2005]第10773号《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《征收土地方案》、玉征字[2003]46号《征地补偿协议》、会议记录及征（占）地会议纪要、玉土城关所告字（2005）第004号《征地告知书》、玉土资听告字（2005）第005号《听证告知书》、《征地告知送达回执》、《放弃听证证明书》、《土地权属确认书》、《玉环县2005年度整理第七批次建设用地（09）》、《玉环县土地勘测定界图》、《行政复议申请书》、浙政复[2015]360号《行政复议案件受理通知书》、《行政复议答复通知书》、《行政复议决定延期通知书》和《行政复议决定书》、邮寄凭证、《浙江省国土资源厅政府信息公开告知书》等证据证实。
原审法院认为，一、关于起诉期限问题。被告浙江省人民政府于2006年2月10日作出浙土字[B2005]第10773号建设用地审批意见，但未提供证据证明已通过公告等方式使原告知晓该意见内容。原告在2015年8月通过政府信息公开途径得知该意见，于同年9月7日向被告申请行政复议并在收到复议决定后提起行政诉讼，均未超过法定起诉期限。对被告关于原告起诉超过五年最长起诉期限的辩称，据此认为，本案系因不动产提起诉讼的案件，应适用二十年的最长诉权保护期限，故对被告的辩称不予采纳。二、关于浙土字[B2005]第10773号建设用地审批意见是否合法问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条对国家征收土地的批准机关、权限、程序等作出了相应的规定。被告浙江省人民政府作出的被诉土地批准行为符合上述法律、法规规定的权限范围及对报批材料的审查、批准程序的规定。该报批材料中已提供了玉环县国土资源局在报批前的征地告知、听证告知等材料，原告认为征地报批材料不合法的理由不能成立。原告提出征地批准后满两年未实施，该审批意见应自动失效，不属本案审查范围。三、被告作出的浙政复[2015]360号行政复议决定程序合法，结论亦无不当。综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王再仁、王再太、王瑞明、王再裕、施阿英的诉讼请求。
王再仁等5人上诉称：一、一审判决认定被诉征地批文合法，这样的事实和法律认定是错误的，玉环县人民政府上报材料不符合国务院国发（2004）28号《关于深化改革严格土地管理的决定》十四项健全征地程序。2005年对上诉人的征地，上诉人完全不知情，玉环县的征地报批材料里也没有上诉人“知情和确认”的材料。至于所谓的《征地补偿协议》是2003年的，《征（占）地会议纪要》是2005年5月19日，《会议记录》是2004年5月19日的，这些完全是矛盾的。特别是被上诉人提供的证据里被征地农户的签字里面没有上诉人的签字，上诉人对征地完全不知情。一审判决认定征地批文合法是错误的。二、一审判决适用法律不全面，未适用《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》。三、上诉人对一个已经失效的行政批复提起诉讼，且在诉状中提及，目的是有人以此为幌子要侵占上诉人的承包地。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十九项规定，农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为，批准文件自动失效…。国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》规定：农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。玉环县中西医康复医院在2005年申请用地，直到现在也没有使用被征土地，远远超过2年的期限，该征地批文已自动失效，但该医院现在要强行占有上诉人的承包地，说有批文，地是他们的，上诉人才提起本案诉讼。四、一审审理程序存在违法，被上诉人出庭人员不符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五条也有相关规定。被上诉人的负责人应当出庭，其“不能出庭”但没有提供任何证明给法庭，其“不能出庭”不能成立。且被上诉人出庭的相应工作人员也不是被上诉人作为行政机关自己的“相应工作人员”，出庭的谢伟的工作单位是浙江省国土资源厅，是独立的行政机关，其工作人员显然不是浙江省人民政府的工作人员。由于一审被上诉人出庭人员不符合法律规定，其诉讼行为当然无效，应当发回重审。综上所述，一审判决存在认定事实不清、适用法律和诉讼程序错误，应当撤销一审判决，撤销被诉征地批文中对玉环县玉成街道（原珠港镇）前塘垟村的征地部分，或者发回重审。
浙江省人民政府在法定期限内未提交答辩意见，二审庭审时答辩称：一、浙土字（B2005）第10773号建设用地审批行为事实清楚，适用法律正确，程序合法。为实施城市总体规划，玉环县人民政府拟申请2005年度整理第七批次建设用地15.6804公顷，涉及征收玉环县前塘垟村集体土地0.1773公顷、0.5511公顷，分别用于玉环县中心康复医院A地块、B地块，上诉人原使用集体土地位于上述地块征地范围内。根据土地利用总体规划，规划用途为建设用地。2003年11月10日前塘垟村委会与玉环县征地办公室签订征地补偿协议，2005年7月27日玉环县国土资源局就上述土地征收事宜向前塘垟村委会送达征地告知书、听证告知书，2005年7月27日前塘垟村表示放弃听证，2005年11月16日玉环县建设规划局经审核认定上述建设用地符合玉环县城市总体规划，玉环县勘测队进行勘测，并出具玉环县土地勘测定界图。2005年10月22日，玉环县国土局编制项目呈报一书三方案，经玉环县人民政府同意上报审批。2005年12月6日，台州市人民政府批准农转用1.1587公顷，经省国土厅审核。答辩人于2006年2月10日作出浙土字（B2005）第10773号征地批文。涉案地块的征地补偿费用已支付至前塘垟村委会，被征地农民社会保障费用已经落实，上诉人尚未申请办理失地保险。答辩人认为，涉案建设用地审批行为符合中华人民共和国土地管理法第44条、第45条和土地管理法实施条例第20条规定的权限和程序，符合土地管理法实施条例第19条规定的土地利用总体规划，土地补偿标准符合土地管理法第47条规定。上诉人所提征地批文时效及占地违法，不属于本案审查范围。土地管理法实施条例第25条规定，征地方案依法批准后，由被征土地所在市、县人民政府实施。三、行政复议决定书程序合法，答辩人于2015年9月11日收到上诉人的行政复议材料，因情况复杂，延长30日行政复议审理期限，2015年12月7日作出涉案行政复议决定书，程序符合行政复议法第31条规定。一审行政判决书认定事实清楚，适用法律正确，一审法院作出驳回上诉人诉讼请求的判决正确，请求法院依法驳回上诉，维持原判。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人浙江省人民政府浙土字[B2005]第10773号建设用地审批意见涉及上诉人所在前塘垟村土地征收部分是否具备事实和法律依据以及被上诉人浙政复[2015]360号行政复议决定的行政程序是否合法等审理重点，进行了质证和辩论。
经审理，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、第二十条等法律、法规规定，被上诉人浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》，具备法定职责。被诉批准行为上报审批前，玉环县征地办公室与上诉人所在的玉环县珠港镇前塘垟村村民委员会已经于2003年11月10日签订玉征字［2003］46号《征地补偿协议》，对征地面积、补偿标准、征地费用支付时间等作出约定，前塘垟村于2004年5月19日召开村民代表会议，就玉环县中西康复医院项目在该村征收集体土地有关事项进行讨论并予以同意。玉环县国土资源局据此于2005年7月27日向该村村民委员会送达了玉土城所告字（2005）第004号《征地告知书》、玉土资听告字（2005）第005号《听证告知书》，告知拟征收土地的征地补偿、安置情况以及村委会、农户有要求举行听证的权利。同日，玉环县前塘垟村村民委员会出具了《放弃听证证明书》，告知玉环县国土资源局：“关于征地的补偿安置等事宜已经村民代表会议表决通过，故放弃听证”。2005年11月16日，玉环县建设规划局经审核认为，上述建设用地符合玉环县城市总体规划。玉环县土地勘测队对上述地块进行勘测后制作《玉环县土地勘测定界图》。2005年11月22日，玉环县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，其中包括建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案和土地征收方案，明确了用地面积、规划用途、征地及补偿安置等内容。经玉环县人民政府审核同意后上报审批。经浙江省国土资源厅审核，被上诉人于2006年2月10日作出被诉浙土字[B2005]第10773号建设用地审批意见。该行为符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、第二十条及《建设用地审查报批管理办法》第十三条、第十四条之规定。据此，5上诉人提出“一审判决存在认定事实不清、适用法律和诉讼程序错误”等上诉理由均不能成立，本院不予采纳。综上，原审判决基本事实认定清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。被上诉人浙江省人民政府的负责人未能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”之规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元整，由上诉人王再仁、王再太、王瑞明、王再裕、施阿英共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年十一月十日
书 记 员 徐一菁