广东省韶关市武江区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）韶武法行初字第5号
原告：高陆湛。
委托代理人：高亚江，韶关市浈江区车站法律服务所法律工作者。
被告：韶关市安全生产监督管理局。
法定代表人：吴建文。
委托代理人：唐明智。
委托代理人：袁志强，广东天行健律师事务所律师。
第三人：国营曲江林场。
法定代表人：张振能。
委托代理人：卢仕苗，广东慨然律师事务所律师。
原告高陆湛诉被告韶关市安全生产监督管理局、第三人国营曲江林场安监行政处罚纠纷一案，原告不服被告于2013年9月13日作出的（韶）安监管罚（2013）1号《行政处罚决定书》，于2014年2月7日向本院提起行政诉讼。本院于2014年2月11日受理后，依法组成合议庭，于2014年3月13日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人高亚江，被告的委托代理人唐明智、袁志强，第三人的委托代理人卢仕苗均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：一、原告不是适格的主体，被告处罚原告缺乏事实和法律依据。2007年12月28日，国营曲江农场与杨某勇、黄某发、李某民、袁某德等四人签订一份《合同书》，约定双方合作开发曲江林场林地资源、国营曲江林场将属下上建工区林班的林地以土地入股划给杨某勇等四人开发造林，总面积10160亩。杨某勇等四人负责对该段的林地进行改造，投资培育改良代湿地松丰产林。杨某勇等四人经营的湿地松丰产林按3：7比例分成（包括林副产品），即国营曲江农场占30%，杨进勇等四人占70%，杨某勇等四人经营期间所发生的一切劳资纠纷、工伤事故由其四人负责。2011年10月25日，国营曲江农场与杨某勇等四人及邓某勇、邓某锋、邓某举、陈某帆签订一份《补充合同》，对合同内容进行变更。将2007年12月28日《合同书》赋予杨某勇等四人的权利义务转给邓某勇等四人承担。2012年8月16日，邓某勇等四人与原告签订一份《抚育合同》，约定：原告自愿承包并保证按时按质、按量完成梅坑上建二区、五区、六区、七区抚育，刀劈草、割草机抚育，邓某勇等四人以125000元承包给原告。在施工中造成伤亡事故、疾病等，责任由原告负责，与邓某勇等四人无关。2012年9月13日下午18时15分，参加割草的工作人员孔某珍在下班乘坐的摩托车发生交通事故而医治无效死亡。2012年10月12日，经韶关市浈江区人力资源和社会保障局认定，孔某珍受到的交通事故为工伤，用人单位为国营曲江林场。2012年10月18日，国营曲江林场不服该认定，向韶关市人力资源和社会保险局申请复议。2012年12月19日，韶关市人力资源和社会保障局作出行政复议决定，维持了韶关市浈江区人力资源和社会保障局作出的韶浈人社工字（2012）26号《韶关市浈江区职工工伤认定》。2013年1月4日，国营曲江林场不服该行政复议决定，向韶关市浈江区人民法院提起诉讼，该案因上述《韶关市浈江区职工工伤认定》需等待有关部门作出新的处理结果而中止诉讼。劳动部和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知［劳社部发（2005）12号］第一项规定：用人单位挪用劳动者未订立书面劳动合同，但同时具备下列情形的，劳动关系成立：（一）用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格；（二）用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动；（三）劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分。根据用人单位国营曲江林场于2007年12月18日签订的《合同书》和2011年10月25日签订的《补充合同》第三条，可以证明国营曲江林场是经工商登记的法人，与邓某勇等四人之间是合作经营关系，合作经营期间的经营收益，国营曲江林场占30%，邓某勇等四人占70%。因此，双方约定合作经营林场没有改变国营曲江林场的企业性质，只是一种风险共担的经营性合作行为。劳动者通过体力劳动的付出，因而获得国营曲江林场支付的劳动报酬。因此，国营曲江林场符合用人单位主体资格。原告是作为一个普通劳动者代表劳动方与国营曲江林场通过口头或者书面约定，提供劳动和收取劳动报酬。原告签订的《抚育合同》，应依法认定其个人及自然人行为，原告不具备用人单位主体资格。因此，被告对原告作出行政处罚没有事实和法律依据。二、被告依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第37条第2款规定对原告处罚22万元是错误的。《安全生产法》的相对人是生产经营活动的单位，在适用时只能对单位不能对个人。最高人民法院关于安全监督部门是否有权适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》对道路交通事故安全问题予以行政处罚及适用法律部门的答复（2010）行他字第12号规定：“运输企业违反《安全生产法》第二十一条规定的，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥”。以上明确界定安监部门对运输企业违反《安全生产法》第二十一条规定时，只能适用《安全生产法》第八十二条第三款予以处罚，适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条处罚不妥。根据依法行政的基本原则，行政机关的行政行为都必须依照法律规定执行，法律规定可以做的才能做，法律没有规定的就不能做。具体到本案，法律没有规定安监部门可以对非运输企业发生交通事故依照《安全生产法》第二十一条、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条进行处罚，所以被告对原告个人进行22万元处罚显然是错误的，是违法行政。三、“9.13”交通事故，根据申请人的工伤认定申请，韶关市浈江区人力资源和社会保障局于2013年4月11日受理，责任单位尚在认定程序中，工伤认定未有结果之前，由何单位承担工伤责任还不确定，安监部门现在对原告进行行政处罚，明显为时过早，被告处理程序存在违法且适用法律错误。根据劳社部发（2005）12号文第四点规定，建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。本案原告高陆湛不具备造林工程资质，其与工人在为国营曲江林场提供劳动力服务过程中发生交通事故，依照上述规定，也应由发包方国营曲江林场承担事故责任。综上所述，被告以（韶）安监管罚（2013）1号《行政处罚决定书》对原告进行22万元的行政处罚，没有事实和法律依据，请求法院依法判令：一、撤销韶关市安全生产监督管理局作出的（韶）安监管罚（2013）1号《行政处罚决定书》。二、被告承担诉讼费用。
原告向本院提供了以下证据材料：
1、原告身份证复印件；
2、《合同书》、《补充合同》；
3、《抚育合同》；
4、（2012）韶浈法民一初字第1400号民事裁定书；
5、（韶）安监管罚告（2013）1号《行政处罚告知书》；
6、（韶）安监管罚（2013）1号《行政处罚决定书》；
7、（粤）安监行复决字（2014）1号《行政复议决定书》；
8、国营曲江林场2012年营造杉树松树丰产林结算报告；
9、高陆湛经营的武江杨峰造林队造林工程施工资质证书。
被告辩称：一、本案行政处罚主体适格，原告以不具备用工主体资格为由认为处罚主体错误没有法律依据。根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十七条规定，本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单位，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。本案中，原告承揽林场林地抚育工程后，作为独立生产经营活动的基本单位开展生产经营，属于《中华人民共和国安全生产法》规定的责任主体。而原告是否具备用工主体资格与本案行政处罚无关。二、原告雇请夏某太驾驶三轮摩托车搭载原告雇请的夏成凤等人往返工作地点事实清楚、证据确凿。根据原告与邓某勇等四人签订的《抚育合同》内容反映，原告以一口价125000元承包林地的抚育、刀割草、割草机抚育项目，并约定由原告自行雇请人员。同时结合原告、夏某太以及侯凤英等人的询问笔录等证据，清楚证明原告出资购买三轮摩托车，并将三轮摩托车交给其雇佣的夏让太驾驶并搭载临时雇请人员开展林地抚育工作的事实。三、答辩人适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对原告作出行政处罚正确。本案中，原告行为违反《中华人民共和国安全生产法》第四条、第十六条、第二十一条规定，最终引发较大安全事故发生，对事故负有责任。因此，答辩人适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对原告作出行政处罚正确。对此，《国家安全监管总局办公厅关于广东省汕尾市“4.4”较大道路交通事故行政处罚有关问题的复函》（安监总厅二函（2012）205号文）对此情形已做出明确的规定。最高人民法院（2012）行他字第12号文涉及的违法行为与本案情形不同，不应作为本案处理的依据。四、答辩人对原告做出的（韶）安监管罚（2013）1号《行政处罚决定书》事实认定清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，理应判决维持。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，以维护法律的严肃性。
被告向本院提供了以下证据材料：
1、组织机构代码证；
2、《中华人民共和国安全生产法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《﹤生产安全事故报告和调查处理条例﹥罚款处罚暂行规定》、《国家安监总局办公厅关于广东省汕尾市“4.4”较大道路交通事故行政处罚有关问题的复函》、《安全生产行政处罚自由裁量标准》等法律法规摘录；
3、《韶关市人民政府关于成立浈江区“9.13”曲江林场道路三轮摩托车侧翻事故调查工作组的通知》、事故调查组成员签名表、《韶关市人民政府关于同意浈江区“9.13”三轮摩托车侧翻较大道路交通事故结案的批复》、《浈江区“9.13”三轮摩托车侧翻较大道路交通事故调查报告》、立案审批表、行政处罚集体讨论记录、行政处罚告知书、听证告知书、听证申请书、听证公告、听证会通知书、听证笔录、高陆湛申辩意见、听证会报告书、行政处罚决定书、文书送达回执、案件延期结案审批表、《关于浈江区“9.13”三轮摩托车侧翻较大道路交通事故案延期结案的请示》、《广东省安全生产监督管理局关于对韶关“9.13”较大道路交通事故案延期结案的批复》、《关于浈江区“9.13”三轮摩托车侧翻较大道路交通事故行政处罚备案报告》；
4、《道路交通事故认定书》、询问笔录13份、个体工商户营业执照、身份证、《合同书》、《补充合同》、《抚育合同》；
第三人述称：一、原告在诉状中称其不是适格的用工主体是在推卸责任，企图逃避法律的制裁。2012年9月13日下午6时左右，个体工商户“武江区杨峰造林队龙归林场”的经营业主高陆湛雇佣伤亡者14人造林割草，下班后乘坐高陆湛购买的三轮摩托车由其聘请当地民工夏某太驾驶，途中行至韶关市浈江区犁市镇梅塘村委会东边冲水库前后段时发生交通事故，导致受雇人受伤。事故发生后，韶关市公安局交通警察支队市区一大队作出韶公交字（2012）第A10017号道路交通事故认定书，认定肇事司机夏某太承担事故的全部责任，伤亡者不承担事故责任。2012年9月20日，伤亡者向浈江区社保局提出《工伤认定申请》，浈江区社保局作出14份《工伤认定决定书》，错误认定伤亡者受伤是属于国营曲江林场的工伤。第三人向韶关市人力资源和社会保障局申请行政复议，复议决定为维持浈江区社保局作出14份《工伤认定决定书》。此后，第三人向浈江区人民法院提起行政诉讼，要求法院撤销这些错误的工伤认定。韶关市浈江区人民法院经审理于2013年2月28日作出行政判决，对上述14份错误的工伤认定予以撤销。1、原告为个体户，依法规定符合生产经营单位，是安全生产法所适用的对象，其受罚主体适格。本案中，即使邓某勇等四人是与“武江杨峰造林队龙归林场”签订合同，但因“武江杨峰造林队龙归林场”为个体工商户，不能承担伤亡者的工伤责任，应由其经营业主高陆湛来承担其所雇民工的工伤责任。按照《中华人民共和国民法通则》、《最高人民法院关于贯彻执行﹤中华人民共和国民法通则﹥若干问题的意见》、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥若干问题的意见》的规定，高陆湛与邓某勇等四人签订的合同是代表其所在的“武江杨峰造林队龙归林场”所签的，其所雇佣伤亡者做工也是代表其所在的个体工商户雇佣的，伤亡者受伤也属其所在的“武江杨峰造林队龙归林场”的工伤。因此，高陆湛所雇民工从事生产经营，没有做好安全工作发生事故，依法应受到安全生产法律规定进行处罚。2、对于原告关于“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任”的意见，答辩意见如下：适用该条的承包方是没有用人资质的，而本案的承包者高陆湛是多年从事造林业务的个体工商户，并领取了营业执照，民工也是在从事其安排的造林工作的下班途中发生事故。虽然其与邓某勇等四人所签订的《抚育合同》是以自然人名义所签订，但根据《中华人民共和国民法通则》第29条的规定，和个体工商户业主签订的合同，与和该个体工商户签订的合同在法律上的效力是一致的。根据《个体工商户条例》第二十条的规定，个体工商户可以根据经营需要招用从业人员，证明个体工商户具有用工主体资格。根据《劳动合同法》第二条、劳动部《关于贯彻执行﹤中华人民共和国劳动法﹥若干问题的意见》第一条、《工伤保险条例》第二条、《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》第九条的规定，个体工商户具有用工主体资格。按劳社部发（2005）12号通知规定的情形是分包人是不具备用人资质的，与本案应区别对待。本案中第三人与邓某勇等四人合作的标的是国家法律所许可的，对方合作人的资质也是法律所允许的。而且邓某勇等四人将抚育幼林的工程发包给有育林资质的高陆湛来承揽也是合法的。二、韶关市安全生产监督管理局依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第37条第2款规定作出的（韶）安监管罚（2013）1号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，请求法院予以维持。
第三人向本院提供了以下证据材料：
1、合同书；
2、补充合同；
3、抚育合同；
4、高陆湛的个体户的新旧“个体工商户营业执照”和“造林工程施工证书”；
5、韶公交认字（2012）第A10017号《道路交通事故认定书》；
6、2012年9月25日的《韶府办（2012）160号文》；
7、事故发生后公安机关和韶关市浈江区人力资源和社会保障局对肇事司机夏让太和个体工商业主高陆湛的“调查笔录”；
8、韶浈人社工字（2012）21号《职工工伤认定书》；
9、韶人社行复决字（2012）21号《行政复议决定书》；
10、（2013）韶浈法行初字第7号《行政判决书》；
11、韶浈劳人仲案字（2012）112号《仲裁裁决书》；
12、（2012）韶中法民一劳仲字第12号《民事裁定书》；
经庭审质证，原告对被告提供证据的真实性、合法性、关联性均没有异议，但提出被告所作《行政处罚决定书》程序违法。第三人对被告提供证据的真实性、合法性、关联性均没有异议。
被告对原告提供的证据1、4、5、6、7的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据2、3、9的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议；对证据8的真实性、合法性、关联性均有异议。第三人对原告提供的证据1、5、6、7的真实性、合法性没有异议，对证据2、3、4、9的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议；对证据8的真实性、合法性、关联性有异议。
原告对第三人提交的证据的真实性、合法性均没有异议，对证据4的证明目的有异议。被告对第三人提交的证据没有异议。
经审理查明，2007年12月28日，第三人国营曲江林场作为甲方，与作为乙方的案外人柯某勇、黄某友、李某明、袁某德签订一份《合同书》，约定甲方将10160亩林地承包给乙方，期限为25年，所得收入甲方占3成，乙方占7成。
2011年10月25日，上述合同的甲、乙方双方与作为丙方的案外人邓某勇、邓某铮、邓某举、陈某帆在原合同的基础上签订一份《补充合同》，双方约定将原乙方承包的林地中的5831亩转让给丙方，转让后林地所得收入甲方占3成，丙方占7成。
2012年8月16日，案外人邓某勇、邓某铮、邓某举、陈某帆与原告签订一份《抚育合同》，约定由原告自行雇请人员将其四人承包的部分造林地内的灌木、杂草全部刀劈干净，报酬为125000元。《抚育合同》签订后，原告通过夏某太雇佣了夏某凤、李某会、孔某珍、夏某娣、林某娣、沈某连、张某英、夏某凤、欧某招、侯某凤、夏某珍、侯某香、沈某招、侯某英等多名民工为其提供劳务，口头约定割草的劳务费以天计算。同时指定夏某太为林地割草负责人，并将其于2012年3月出资购买的一台无牌号三轮摩托车交由只有二轮摩托车驾驶证的夏某太使用，由夏某太驾驶该车运送割草民工上下班。
2012年9月13日18时15分，夏某太驾驶该辆三轮摩托车搭载夏某凤等14名民工，沿梅塘村委乡村道路由北往南行驶至梅塘村委东边冲水库前上坡路段时翻下右侧路边四米多深的山沟里，造成夏某凤当场死亡，李某会、孔某珍经抢救无效死亡，夏某娣、林某娣、沈某连、张某英、夏某凤、欧某招、侯某凤、夏某珍、侯某香、沈某招、侯某英等11人不同程度受伤，车辆损坏的交通事故。2012年10月10日，韶关市公安局交通警察支队作出韶公交认字（2012）第A10017号《道路交通事故认定书》，夏某太承担事故的全部责任。
2013年4月8日，被告韶关市安生生产监督管理局对高陆湛安全生产事故一案进行了立案。经查，被告认为原告存在对施工队伍管理混乱，没有建立基本安全管理制度，民工管理松散；雇佣无相关资质的人员驾驶无牌照车辆，同时未对该驾驶人员进行安全生产教育和培训，导致事故发生，对事故发生负有重大责任的行为，拟对原告作出行政处罚。
2013年8月20日，被告向原告发出（韶）安监管罚告（2013）1号《行政处罚告知书》，告知原告其行为违反《中华人民共和国安全生产法》第四条、第十六条、第二十一条的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（二）项规定，拟对其作出处以22万元罚款的行政处罚。同时向原告发出（韶）安监管听告（2013）1号《听证告知书》，明确告知原告有要求举行听证的权利。
2013年8月21日，原告向被告递交《听证申请书》，要求就被告对其拟作行政处罚举行听证。2013年9月3日，被告向原告发出《听证会通知书》。9月5日，被告发出《行政处罚听证公告》。9月10日，原告向被告提交《申辩意见》，陈述了其不服被告所作行政处罚的事实和理由。同日，被告召开听证会，认真听取了原告的陈述和申辩意见。在对原告提出的事实、理由和证据进行复核后，认为原告提出的陈述和申辩意见的理由不成立，决定不予以采纳，遂于2013年9月13日作出（韶）安监管罚（2013）1号《行政处罚决定书》，认定原告具有如下违法事实：有对施工队伍管理混乱，没有建立基本安全管理制度，民工管理松散；雇佣无相关资质的人员驾驶无牌照车辆，同时未对该驾驶人员进行安全生产教育和培训，导致事故发生，对事故发生负有重大责任的行为，决定对原告处以人民币22万元罚款的行政处罚。
2013年9月16日，被告以留置送达的方式将（韶）安监管罚（2013）1号《行政处罚决定书》依法送达给原告。2013年10月25日，原告收取该份《行政处罚决定书》，因对被告作出的处罚决定有异议，于2013年11月21日向广东省安全生产监督管理局申请行政复议。广东省安全生产监督管理局受理后于2014年1月22日作出（粤）安监行复决字（2014）1号《行政复议决定书》，维持了被告作出的被诉具体行政行为。原告收取《行政复议决定书》后仍不服，于2014年2月7日向本院提起行政诉讼。
另查明，原告为个体工商户武江杨峰造林队龙归林场的经营者。根据韶关市武江区工商行政管理局于2012年11月29日出具的《个体户机读档案登记资料》，武江杨峰造林队龙归林场成立于2004年9月21日，最后一次年检时间为2011年6月23日。
在诉讼期间，原告提出被告在作出行政处罚前，虽然给予了陈述申辩的权利，但没有明确提出陈述申辩的期限，被告的行政处罚行为属程序违法。
本院认为：根据《﹤生产安全事故报告和调查处理条例﹥罚款处罚暂行规定》第六条第三项的规定，被告作为设区的市级安全生产监督管理部门，依法享有对发生较大事故的单位及其有关责任人员进行罚款行政处罚的职权。
本案的争议的焦点为：一、能否对自然人作为生产经营单位进行行政处罚；二、被告适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条给予原告行政处罚是否正确；三、工伤责任主体与本案行政处罚主体有否关联；四、被告没有明确原告陈述和申辩的期限是否程序违法。
一、能否对自然人作为生产经营单位进行行政处罚的问题。原告提出其为自然人，不具备用人单位主体资格，不能成为《中华人民共和国安全生产法》所指的生产经营活动单位，对此本院不予采纳，理由为：根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第一条：“为了制裁安全生产违法行为，规范安全生产行政处罚工作，依照行政处罚法、安全生产法及其他有关法律、行政法规的规定，制定本办法”、第二条第一款：“县级以上人民政府安全生产监督管理部门对生产经营单位及其有关人员在生产经营活动中违反有关安全生产的法律、行政法规、部门规章、国家标准、行业标准和规程的违法行为（以下统称安全生产违法行为）实施行政处罚，适用本办法”、第六十七条：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人”的规定，自然人可以成为安全生产违法行为的主体。因此，被告作为市级人民政府安全生产监督管理部门，对原告在生产经营活动中的安全生产违法行为进行行政处罚符合法律规定。
二、被告适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条给予原告行政处罚是否正确的问题。原告依据《最高人民法院关于安全监督部门是否有权适用﹤安全生产法﹥及﹤生产安全事故报告和调查处理条例﹥对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》［（2010）行他字第12号］，认为被告不能依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对其实施行政处罚。对此，本院分析如下：1、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条系针对生产经营单位在生产经营活动中发生生产安全责任事故的违法行为而规定的行政处罚，本案中，原告作为生产经营单位，未全面履行职责间接造成生产安全事故发生，对生产安全事故的发生负有责任，被告作为安全生产监督管理部门，可以适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条规定对其进行行政处罚。2、《最高人民法院关于安全监督部门是否有权适用﹤安全生产法﹥及﹤生产安全事故报告和调查处理条例﹥对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》系最高人民法院就《湖北省高级人民法院关于安全生产监督部门是否对造成道路交通安全事故的运输企业具有行政处罚权及法律适用问题的请示》所作的答复，该答复的主要内容为：根据《安全生产法》第二条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。运输企业违反《安全生产法》第二十一条规定的，安监部门可以适用《安全生产法》第八十二条第三款予以处罚。未履行安全生产教育和培训义务不是交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥。因此，鉴于原告不属于运输企业，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》三十七条的规定对其进行处罚没有不妥。
三、安监行政处罚主体与工伤责任主体有否关联的问题。工伤责任的主体为与工伤职工存在劳动关系的用人单位。根据《中华人民共和国劳动法》的规定，用人单位是指具有用人权利能力和用人行为能力，运用劳动力组织生产劳动，且向劳动者支付工资等劳动报酬的单位，包括：法人企业与非法人企业、个体经济组织、国家机关、事业组织、社会团体。而安监行政处罚主体为存在安全生产违法行为的生产经营单位，根据《中华人民共和国安全生产法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》规定，生产经营单位是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括：企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人。因此，即使不是符合《中华人民共和国劳动法》规定的用人单位，只要从事了生产或经营活动，并存在安生生产违法行为，安全生产监督管理部门即可对其进行行政处罚。因此，安监行政处罚主体与工伤责任主体没有关联。
四、被告没有明确原告陈述和申辩的期限是否程序违法的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”、第三十二条第一款：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”的规定，行政机关作出行政处罚前，应告知当事人享有陈述和申辩的权利。本案中，被告作出行政处罚决定前，已向原告发出（韶）安监管罚告（2013）1号《行政处罚告知书》，告知原告其拟作出处以22万元罚款的行政处罚，原告如有异议，可向被告进行陈述和申辩。而原告收到上述告知书后，也向被告提交《高陆湛申辩意见书》，详细列明了其对被告拟作出的行政处罚的申辩意见。在被告依其申请举行的听证会上，也详细发表了其对案件调查情况的意见。同时，在庭审中也明确表示其陈述和申辩意见已列明在《高陆湛申辩意见书》中，没有其他新意见。综上，本院认定原告已行使《中华人民共和国行政处罚法》赋予的陈述和申辩权，并在被告作出行政处罚前已陈述和申辩完毕。
综上所述，被告于2013年9月13日作出的（韶）安监管罚（2013）1号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维持。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项规定，判决如下：
维持被告韶关市安全生产监督管理局于2013年9月13日作出的（韶）安监管罚（2013）1号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。
审 判 长 陈伟清
审 判 员 胡 敏
人民陪审员 宋韶虹
二〇一四年三月十八日
书 记 员 李智敏