浙江省温岭市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）台温行初字第32号
原告王文芳。
原告徐显明。
原告许昌国。
原告任良满。
原告许昌军。
五原告的委托代理人（特别授权）余雄杰。
被告台州市城市管理行政执法局，住所地台州市经济开发区星云路218号。
法定代表人朱立国。
委托代理人（特别授权）林绪聪。
被告台州市人民政府，住所地台州市椒江区白云山南路233号。
法定代表人张兵。
委托代理人（特别授权）潘承天，王佳。
第三人卢森林。
原告王文芳、徐显明、许昌国、任良满、许昌军不服被告台州市城市管理行政执法局城建行政处罚及被告台州市人民政府行政复议决定，台州市中级人民法院于2015年4月28日作出（2015）浙台行辖字第64号行政裁定书，裁定本案由本院管辖。本院于2015年5月4日立案后，依法组成合议庭，因发现本案系台州市人民政府复议决定维持台州市城市管理行政执法局行政处罚的案件，但原告只起诉台州市城市管理行政执法局，遂将台州市人民政府列为共同被告参加诉讼。2015年8月25日，本院公开开庭审理了本案。原告王文芳、徐显明、许昌军以及五原告的委托代理人俞雄杰，被告台州市城市管理行政执法局的负责人金敏宝，委托代理人林绪聪，被告台州市人民政府的委托代理人潘承天、王佳到庭参加诉讼。第三人卢森林经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告台州市城市管理行政执法局于2014年8月8日对第三人卢森林作出台城执罚决字（2014）第C0703号行政处罚决定书。该决定查明：卢森林于2013年8月开始，在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自在台州市路桥区金清镇农垦场住宅小区16幢东起第1-2间建设框混结构的一层住宅楼两间，目前建至一层顶端支木架，计建筑面积95.46平方米，违法建设工程造价为人民币57276元。为此，被告认为卢森林的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条第一款之规定，已构成违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定给予卢森林罚款人民币3437元。五原告不服，向被告台州市人民政府申请行政复议，台州市人民政府于2015年4月13日作出台政行复（2014）67号行政复议决定予以维持。
原告王文芳、徐显明、许昌国、任良满、许昌军起诉称，五原告系金清镇农垦场东岸分场职工。2012年7月，四分场卢森林等四户8间房屋不顾原告等相邻反对，无相关许可证违法建设，擅自挖掘约2米深度的地下室，导致周边房屋倾斜墙体开裂等。经原告投诉，被告台州市城市管理行政执法局于2013年11月22日对卢森林等人作出《责令停止违法（章）行为通知书》。2014年8月8日，被告作出台城执罚决字（2014）第C0703号行政处罚决定书，但仅对第三人卢森林的违法建设行为处以罚款，未对其擅自挖掘地下室，房屋超长、超宽、加层高建设作出处理。被告取得的调查询问笔录、现场检查（勘察）笔录、现场照片证据不具有真实性、合法性，适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条作出罚款的处罚时，未对是否尚可采取改正措施消除对规划实施的影响说明理由，也没有要求限期改正，更没有对卢森林户擅自挖掘地下室的违建行为进行处罚。而卢森林在台州市城市管理行政执法局责令其停止违法行为后继续抢建结顶的建筑，应当依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定强制拆除。根据台州市建设规划局、路桥区人民政府《关于明确路桥区农民个人建房规划管理有关事项的通知》（台建规（2011）16号）规定，因擅自挖掘地下室的违法行为未处理的不能补发和核发《建设工程规划许可证》。卢森林等的违建行为，对相邻地基产生沉降，存在严重的安全隐患，无法采取改正措施消除对规划实施的影响，只能强拆回填。原告在诉台州市城市管理行政执法局不作为时才知其已对卢森林作出罚款的处罚。台州市城市管理行政执法局作出处罚决定事实不清、证据不足、适用法律依据错误、程序违法，为此请求人民法院判决撤销台州市城市管理行政执法局作出的台城执罚决字（2014）第C0703号行政处罚决定，责令台州市城市管理行政执法局重新对卢森林的违法行为作出行政处罚。
原告向本院提供的证据有：1、照片6张；2、路国用（2011）第02602号、（2011）第02848号、（2011）第02652号、（2011）第02952号、（2012）第02082号土地使用权证；3、五原告的身份证明及王文芳户籍证明；4、台州市城市管理行政执法支队直属三大队于2014年1月14日作出的台城执三信答（2014）1号《信访事项答复意见书》；5、卢森林等四人向金清镇人民政府、台州市农垦场作出的《承诺书》；6、台州市城市管理行政执法支队直属三大队于2014年10月22日作出的台城执三信答（2014）3号《信访事项答复意见书》。上述1-3号证据拟证明五原告与第三人为相邻关系，与第三人的违法行为存在利害关系，是适格的原告；4-6号证据拟证明台州市城市管理行政执法局办案程序存在问题。
被告台州市城市管理行政执法局及被告台州市人民政府答辩称，原告王文芳、徐显明、许昌国、任良满、许昌军既不是行政行为的相对人，又与本案的具体行政行为无法律上的利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，不是适格的原告主体。五原告于2014年4月13日签收行政复议决定，提起本案诉讼超过法定期限。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号）、《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》、《浙江省人民政府关于台州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（浙政函（2009）96号）的规定，结合《台州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案》，被告享有依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚的法定职责。2013年11月22日，台州市城市管理行政执法局在巡查中发现第三人卢森林等四户在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，在农垦场村庄擅自建造房屋，遂立即向其四户发出责令停止违法行为通知书。因卢森林等4户与五原告系邻里关系，为更好的处理原告与卢森林等4户的邻里关系，台州市城市管理行政执法局与路桥区金清镇人民政府、台州市农垦场多次就卢森林等4户与五原告因违建引起的纠纷进行调解，但未能达成和解。针对第三人卢森林的违法行为，台州市城市管理行政执法局决定对其进行立案调查。指派执法人员对违法现场进行勘查并拍摄现场照片，制作现场检查（勘验）笔录和询问笔录等。2014年8月4日，台州市城市管理行政执法局向第三人送达了《台州市城市管理行政执法局行政处罚事先告知书》，卢森林表示放弃陈述、申辩、听证等权利。台州市城市管理行政执法局经过集体讨论并作出处罚决定，考虑到第三人卢森林虽未办理《建设工程规划许可证》，但其所建房屋是处于农垦场村庄规划以内，也基本符合村庄规划的定位要求，且卢森林等4户在当时已取得《建设用地规划许可证》，遂对其因违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条作出罚款的处罚决定并送达。关于五原告诉状中陈述的地下室，卢森林当时地面下挖0.6米，但下挖处没有任何进入地下空间的通道，也不能作为生产生活使用，不属于《浙江省房屋建筑面积测算实施细则》2.16条关于地下室的规定，且台州市城市管理行政执法局作出的处罚，已包含卢森林的所有违建行为，即其房屋超长、超宽等违法行为也在其中。原告不服行政处罚决定申请行政复议，台州市人民政府受理后，查明台州市城市管理行政执法局的处罚决定认定事实清楚、证据确凿，程序合法，适用依据正确，处罚适当，作出台政行复（2014）67号行政复议决定予以维持。为此，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告台州市城市管理行政执法局及被告台州市人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、五原告于2015年4月13日签收行政复议决定书的送达回证一份；2、台州市城市管理行政执法局于2014年7月24日制作的调查卢森林笔录一份及卢森林身份证明；3、卢森林于2013年11月13日取得的建设用地规划许可证；4、现场检查（勘验）笔录及现场照片；5、（2013）C0000232号责令停止违法（章）行为通知书；6、处罚决定书及送达回证；7、台城执立（2014）第C0703号立案审批表；8、案件处理审批表；9、台城执罚先告字（2014）第C0703号行政处罚事先告知书及送达回证；10、罚没款票据一张；11、行政处罚结案报告表一张；12、金清镇人民政府、台州农垦场共同出具的《关于卢森林等户建房情况说明》；13、《中华人民共和国城乡规划法》。上述1－4号证据拟证明被告作出处罚决定查明的事实；5-12号证据拟证明被告作出行政处罚决定的程序合法；13号依据拟证明被告作出行政处罚所适用的法律、法规正确。
被告台州市人民政府向本院提交了证明复议程序合法的以下证据、依据：第一组证据：1、行政复议申请书及身份证明；2、台城执罚决字（2014）第C0703号行政处罚决定书；3、责令停止违法（章）行为通知书；4、台城执三信答（2014）1号、3号《信访事项答复意见书》；5、承诺书；6、关于卢森林等户建房情况说明；7、现场照片；8、五原告土地使用权证。第二组证据：1、行政复议受理通知书及送达回证；2、行政复议答复通知书及送达回证；3、第三人参加行政复议通知书及送达回证。第三组证据：台州市城市管理行政执法局于2015年1月4日作出的《行政复议答复书》及其提交的证据材料。第四组证据：1、行政复议听证通知书及送达回证；2、行政复议延期审理通知书及送达回证；3、中止行政复议通知书及送达回证；4、恢复审理通知书及送达回证。第五组证据：行政复议决定书。第六组依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政复议法》。上述第一组证据系原告申请复议时提交的材料；第二、三、四、五组证据拟证明台州市人民政府受理复议申请、办理复议过程、作出复议决定并送达的程序合法；第六组依据拟证明作出复议适用的法律法规正确。
第三人卢森林未作答辩，但在规定的期限内向本院提供以下证据：卢森林于2014年8月29日取得的建设工程规划许可证复印件。
法庭审查中，本院将原、被告、第三人提供的证据交与其他各方质证。原告认为，用以证明原行政行为合法性的证据中，2号证据记录的调查卢森林时间与调查李厚爱等其他三人的时间存在重叠；3号证据与本案无关联，且发证时间与附图时间不一致；4号证据的检查勘验内容虽无异议，但检查勘验卢森林、李厚爱等四人违法现场的时间存在重叠；5号证据反映了卢森林存在抢建行为，应当拆除，且地下室未回填；7号证据记载的时间在责令停止建设后八个月；8、9号证据中无记录对卢森林挖地下室作处理；11号证据中记录的结案时间是2014年8月11日，与作出处罚决定的2014年8月8日不同；12号证据不能证明不及时立案的处理是合法的。原告对证明复议程序合法证据中第三组证据中的二张照片提出异议，认为证明内容应当为卢森林挖掘的地下室未予回填。原告对俩被告提供的其他证据均未提出异议。对原告提供的证据，两被告认为，1号证据缺乏真实性、合法性以及与本案的关联性；2、3号证据不能证明原告是本案的适格主体；4-6号证据不能证明原告处罚程序不合法。原、被告对第三人提供的证据的真实性无异议，但原告认为该证据系行政处罚决定作出后颁发，该证据是违法颁发的。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：证明原行为合法性的证据中，1号证据能够证明原告签收复议决定书的时间，本院予以采信。3号证据能够证明卢森林取得了建设用地规划许可证，本院对该事实予以确认。原告虽质疑2、4号证据记载的时间，但对证据记载的内容未提出异议，该证据的内容能够证明行政处罚决定查明的事实，本院予以采信。5号证据能够证明台州市城市管理行政执法局向卢森林发出责令停止违法（章）行为通知书的事实，本院予以采信。6-12号证据能够证明台州市城市管理行政执法局对原告违法事实立案调查并作出行政处罚决定，卢森林已按处罚决定缴纳罚款的事实，本院对该事实予以确认。对台州市人民政府提交用以证明复议程序合法的证据，原告虽对台州市城市管理行政执法局在复议程序中提交的两张照片证明内容提出异议，但该证据不影响复议程序的合法性，且原告对其他证据均无异议，本院对用以证明复议程序合法的证据予以采信。原告提供的1-3号证据，能够证明原告房屋与卢森林违法建设的房屋位置，本院对该事实予以确认。原告提供的4-6号证据，只能证明原告对卢森林违法建设事项向有关部门进行反映，要求予以处理的事实，不能证明台州市城市管理行政执法局作出处罚程序违法。对第三人提供的证据，当事人对证据的真实性均无异议，本院对卢森林现已取得建设工程规划许可证的事实予以确认。
经审理查明，2013年8月开始，第三人卢森林在台州市农垦场住宅小区，原告许昌军房屋同排东边动土建房，许昌军房屋西边依次相邻为原告任良满、许昌国、王文芳、徐显明。2013年11月13日，卢森林取得台州市农垦场住宅小区16幢东起1-2间的建设用地许可证。2013年11月22日，台州市城市管理行政执法局对卢森林发出通知，责令其停止违法建设。2014年7月24日，台州市城市管理行政执法局对卢森林违法建设予以立案，经调查查明卢森林未取得《建设工程规划许可证》，擅自动土建房的违法事实后，向卢森林发出行政处罚事先告知书。2014年8月8日，台州市城市管理行政执法局作出台城执罚决字（2014）第C0703号行政处罚决定书，决定对卢森林处罚款3437元。2014年8月29日，卢森林取得了台州市住房和城乡建设规划局向其颁发的上述建设位置的建设工程规划许可证。原告对行政处罚决定不服提起行政复议。台州市人民政府于2014年12月22日受理原告的复议申请后，向台州市城市管理行政执法局发出行政复议答复通知书、向卢森林发出参加行政复议通知书。2015年1月28日，台州市人民政府向参加复议的各方当事人送达听证通知，但实际未举行听证。2015年2月12日，台州市人民政府作出延期通知书，决定延期至2015年3月22日。2015年3月11日，台州市人民政府认为需要确定原告房屋的损坏情况与卢森林的行为之间的关系，决定中止复议。2015年4月8日，台州市人民政府决定恢复复议程序，经审查台州市城市管理行政执法局的行政复议答复书及证据材料，于2015年4月13日作出台政行复（2014）67号行政复议决定予以维持，原告于当日签收复议决定后不服提起行政诉讼。
本院认为，原告于2015年4月13日签收行政复议决定，于2015年4月28日提起行政诉讼，未超过法定期限。五原告与第三人相邻而居，与第三人的违法建设行为以及台州市城市管理行政执法局对第三人违法建设的处理存在利害关系，是适格的主体。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，卢森林未取得建设工程规划许可建设住宅，台州市城市管理行政执法局发现后即对其发出停止违法行为通知书符合法律法规规定，但其未及时立案处理存在瑕疵，应予指正。台州市城市管理行政执法局立案后，对卢森林尚可采取改正措施消除对规划实施影响的违法建筑，虽未书面责令改正，仅作出罚款处理，但从卢森林已于2014年8月29日补办了建设工程规划许可证等情况来看，实际已令其改正。若原告的房屋因第三人建设造成损害，原告可通过其他法律途径解决。台州市城市管理行政执法局作出的台城执罚决字（2014）第C0703号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告王文芳、徐显明、许昌国、任良满、许昌军的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告王文芳、徐显明、许昌国、任良满、许昌军负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省台州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省台州市中级人民法院（开户行：中国农业银行台州分行营业部；户名：台州市财政局；帐号：19-900001040000225089001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 陈锦峰
人民陪审员 魏书新
人民陪审员 王超英
二〇一五年十月十二日
书 记 员 杨 芬
本判决所依据的相关法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国城乡规划法》
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。