广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终965号
上诉人（原审原告）：佛冈县石角镇二七村塘一村民小组。
负责人：黄其榕，村民小组长。
委托代理人：黄福田，男，汉族，1967年10月25日出生，住广东省佛冈县。
上诉人（原审原告）：原告佛冈县石角镇二七村大围一村民小组。
负责人：黄振强，村民小组长。
委托代理人：黄南灼，男，汉族，1944年3月5日出生，住广东省佛冈县。
上诉人（原审原告）：佛冈县石角镇二七村散围村民小组。
负责人：黄健文，村民小组长。
上诉人（原审原告）：佛冈县石角镇二七村二七村民小组。
负责人：黄国峰，村民小组长。
委托代理人：黄德均，男，汉族，1954年4月11日出生，住广东省佛冈县。
上诉人（原审原告）：佛冈县石角镇二七村土楼村民小组。
负责人：黄志明，村民小组长。
委托代理人：黄银池，男，汉族，1962年4月11日出生，住广东省佛冈县。
上诉人（原审原告）：佛冈县石角镇三联村麦南村民小组。
负责人：黄国权，村民小组长。
上诉人（原审原告）：佛冈县石角镇三联村麦北村民小组。
负责人：黄志恒，村民小组长。
委托代理人：黄志明，男，汉族，1964年11月4日出生，住广东省佛冈县。
上诉人（原审原告）：佛冈县石角镇三联村恒丰村民小组。
负责人：钟小莲，村民小组长。
被上诉人（原审被告）：佛冈县人民政府。住所地：广东省佛冈县石角镇人民中心主楼。
法定代表人：余爱国，县长。
委托代理人：陈国华，广东御福律师事务所律师。
委托代理人：林钘，佛冈县国土资源局工作人员。
原审第三人：佛冈县职业技术学校。住所地：广东省佛冈县石角镇沿江东路九爪龙。
上诉人佛冈县石角镇二七村塘一村民小组、佛冈县石角镇二七村大围一村民小组、佛冈县石角镇二七村散围村民小组、佛冈县石角镇二七村二七村民小组、佛冈县石角镇二七村土楼村民小组、佛冈县石角镇三联村麦南村民小组、佛冈县石角镇三联村麦北村民小组、佛冈县石角镇三联村恒丰村民小组（以下简称“塘一村等八个村民小组”）因与被上诉人佛冈县人民政府（以下简称佛冈县政府）、原审第三人佛冈县职业技术学校土地登记行政纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院(2016)粤18行初194号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：佛冈县三八中学成立于六十年代，建校的校址经多次变更，于1987年搬迁至现第三人佛冈县职业技术学校的校址。1988年4月，佛冈县三八区初级中学提出校址所在土地的《土地登记申请书》，申请书具体内容如下：申请单位：三八乡三八中学；地址：三八乡林果场；单位性质：全民；土地所有权性质：集体；土地权属来源：集体土地划拨；批准用途：教育；土地四至：东至三八乡林果场禾坪、屋、水田，南至河流，西至二七村的田，北至二七村的田；土地总面积：45.9亩，其中旱地45.9亩。申请用地面积：30622平方米，其中建筑面积：1086.3平方米。同年4月23日，佛冈县三八乡国土所作出初审意见：土地权属性质为大队下拨公社林场；四至界线清楚；用途为办学用地；准予登记；批准登记期限为长期使用。同年4月26日，佛冈县三八乡国土所对涉案土地进行地籍调查，作出了《城镇地籍调查表》，调查表表明：涉案土地由乡党委书记李德恩亲自划出来共30622平方米，四至范围由土地权属人二七村民委员会盖章确认，界址由当事人进行指界确认。同年4月30日，佛冈县国土资源局作出土地管理机关审核意见：“同意用地30622平方米，供学校长期使用，土地所有权属集体。”同年6月10日，被告佛冈县人民政府作出“同意”的批准意见。同年6月28日，被告佛冈县人民政府颁发佛府集建总字第000048号字[88]第0504-XXXX号《集体土地建设用地使用证》给土地使用者三八中学。
2005年间，由于政策性原因，清远市辖区实行部分中、小学校撤并办学，因其他原因，佛冈县三八中学也被撤并到佛冈县石角中学。针对中、小学校撤并办学后学校资产处置的问题，清远市人民政府发出《印发关于中小学布局调整撤并学校资产处理的意见的通知》（清府办[2005]29号），该通知第一条规定：“被撤并的学校，不论是政府办学，还是集体办学、集资办学、捐资办学，其资产均属教育资源，处理权属县级以上人民政府，任何单位和个人不得以任何理由强行占用，或据为己有。”第二条规定：“被撤并学校的学校资产包括：……土地使用权……。”第三条规定：“无论采取何种处置方式，均要保证被撤并学校的教育资产专用于教育事业，不得用于其它用途。”
2015年6月26日，被告佛冈县人民政府召开县政府常务会议并作出决议(以下简称“被告常务会议决议”)，会议同意将原佛冈县三八中学划归县职校使用，并于同年7月9日下发佛府办会函［2015］41号《县政府常务会议决定事项通知》给县教育局、县国土资源局、县土地开发储备局、石角镇政府，要求有关用地登记等具体问题由县教育局牵头、县国土资源局等部门积极配合解决。
2015年9月29日，被告佛冈县人民政府以佛府函［2015］64号《关于同意集体建设用地使用方案的批复》批复县国土资源局，同意将位于佛冈县石角镇二七村的三八中学原集体土地使用证(佛府集建总字第000048号字[88]第0504-XXXX号)地块编号2的30622平方米的集体土地使用权注销，并同意将该宗地面积为30004.9平方米的集体建设用地使用权给佛冈县职业技术学校使用，土地所有权人为佛冈县石角镇二七经济联合社。
2015年10月30日，第三人佛冈县职业技术学校向被告佛冈县人民政府提出校址所在土地的《土地登记申请书》。同年11月2日，佛冈县国土资源局作出“建议为该宗地办理集体建设用地使用权初始登记”的初审意见。同日，佛冈县国土资源局作出“同意报请人民政府批准注册登记”的审核意见。同日，被告佛冈县人民政府作出“准予注册登记颁发证书”的批准意见，并颁发了佛集用（2015）第0XX20号《集体土地使用证》给第三人佛冈县职业技术学校。
八原告以原三八中学使用的土地是属于其八个村集体所有为由，向佛冈县国土资源局要求返还未遂后，向原审法院提起了本案的诉讼。原告原诉讼请求是要求确认被告佛冈县人民政府常务会议将原佛冈县三八中学使用的土地划归县职校使用的决定违法及予以撤销，第一次庭审中，原审法院认为八原告实质是针对第三人现使用的土地所有权和使用权提出争议，且该土地已经由被告颁发了佛集用（2015）第0XX20号《集体土地使用证》给第三人佛冈县职业技术学校，八原告原诉讼请求属于不明确，也不能真实反映其诉讼目的，原审法院遂向八原告进行法律释明，八原告重新变更了诉讼请求即：1、确认被告将因不符合办学条件，地理位置存在安全隐患而撤销的三八中学拆除后，将三八中学使用原告所有的集体农业用地划归佛冈县职业技术学校使用的行政行为违法。2、撤销被告于2015年11月2日颁发给佛冈县职业技术学校使用的佛集用（2015）第0XX20号《中华人民共和国集体土地使用证》。3、判令将已被第三人拆除废弃的三八中学土地交还原告使用。4、判令被告承担本案诉讼费用。
原审法院认为，本案是要求确认被告“常务会议决议”行政行为违法及撤销被告为第三人土地登记发证的行政纠纷，根据原、被告及第三人的诉辩意见，本案现需要先解决的是八原告是否具备原告的诉讼主体资格及原审法院是否应立案受理的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人和其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”上述法律及司法解释是针对原告诉讼主体资格、立案受理、涉及农村集体土地行政案件原告的资格等问题作出的具体规定。针对行政行为，应当是行政相对人或其他与行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织，才有权提起诉讼，而且，提起行政诉讼必须符合四项条件；涉及农村集体土地行政案件，应当是农村集体土地的权利人或者利害关系人、土地使用权人和实际使用人才有权提起诉讼。本案涉及的两个被诉的行政行为，八原告均不是行政相对人。至于八原告是否属于与该两个被诉的行政行为有利害关系的组织、是否有权提起诉讼、本案应否受理的问题，原审法院分析评判如下：
首先，《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。……”涉案的土地原是由佛冈县三八中学使用的教学用地，属于非农业建设的用地，根据上述法律规定，原三八中学于1988年已经申请土地使用权登记，被告佛冈县人民政府也已经依照法律的授权为原三八中学登记造册，核发了证书，确认了使用权。原三八中学持有的佛府集建总字第000048号字[88]第0504-XXXX号《集体土地建设用地使用证》是合法有效的权属凭证。根据证载及当时的地籍调查的内容反映，该土地权属来源是集体土地划拨，土地权属性质为大队下拨公社林场，四至范围由土地权属人二七村民委员会盖章确认，界址由当事人进行指界确认等。根据上述内容记载，原三八中学使用的土地权属来源、土地权属性质、土地权属人均与八原告无关。被告佛冈县人民政府的“被告常务会议决议”决定的事项及后期对第三人佛冈县职业技术学校使用的土地登记发证行为，只是与原三八中学使用的土地有关，八原告既不是“被告常务会议决议”和涉案土地登记发证行政行为的行政相对人，也不是与该两行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第(一)项的规定，八原告不是法律规定的适格原告，无权针对涉案的两个行政行为提起诉讼。
其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”该规定是针对行政诉讼的起诉期限的规定。本案原告其中一个诉讼请求是针对土地登记发证的行为，属于因不动产提起的案件，按照上述法律规定其起诉期限为二十年。被告佛冈县人民政府颁发给原三八中学的佛府集建总字第000048号字[88]第0504-XXXX号《集体土地建设用地使用证》的时间是1988年6月，至今已经超过二十年，针对该登记发证的行政行为的起诉，人民法院依法不予受理。换言之，原三八中学的佛府集建总字第000048号字[88]第0504-XXXX号《集体土地建设用地使用证》是有法律效力的确权登记发证行为。现八原告虽然没有就被告于1988年6月为三八中学校址用地的土地登记发证行为提起诉讼，只是针对被告为第三人佛冈县职业技术学校颁发的佛集用（2015）第0XX20号《集体土地使用证》提起诉讼，因八原告已经无权对前一次土地登记发证行为提起诉讼，对后续将土地使用权转移登记到第三人名下的行为提起的诉讼，人民法院也应不予受理。
第三，八原告认为涉案的土地原属于其村集体所有，起诉时及诉讼中均没有提供相关的证据材料证实自己的主张，其提供的《林权证》，从四至内容可以证实只是相邻林地的权属凭证，与本案土地无关；另外，八原告认为涉案的土地是其集体租借给三八中学使用的，也没有提供相关协议、文件等作为依据，提供的《证明书》虽然盖有二七经济联合社的公章，但没有负责人签名，经办人也没有出庭作证，其真实性无法确认，也不符合法律规定的形式要素，不具有合法性，对此《证明书》原审法院不予认定。因此，应视为其主张没有证据，八原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项规定的“有事实根据”的起诉条件。
第四，根据现有的证据显示，涉案的土地是属于大队下拨公社林场使用后由林场划拨给三八中学使用，八原告既不是涉案集体土地的权利人或利害关系人，也不是土地的使用权人或实际使用人，根据上述《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第四条的规定，针对涉案集体土地的行政行为，八原告没有提起诉讼的主体资格。
综上所述，没有证据证实八原告是涉案土地的权利人或利害关系人，也没有证据证实八原告是涉案土地的使用权人或实际使用人，八原告的起诉没有事实根据，被告佛冈县人民政府针对涉案集体土地作出的两个行政行为，八原告既不是行政行为的相对人，也与涉案行政行为没有法律上的利害关系，八原告不是法律规定的原告诉讼主体资格，其起诉也不符合法律、司法解释规定条件，对其起诉本应不予受理，现已受理，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……(十)不符合其他法定起诉条件的。”和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款“有下列情形之一，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……(二)起诉人无原告诉讼主体资格的；……(十一)起诉不具备其他法定要件的。”的规定，依法应驳回其起诉。被告佛冈县人民政府及第三人佛冈县职业技术学校对此的答辩意见理据充分，原审法院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十六条、第四十九条，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第四条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款之规定，裁定：驳回原告塘一村、大围一村、散围村、二七村、土楼村、麦南村、麦北村、恒丰村的起诉。
上诉人塘一村等八个村民小组不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实错误。1、涉案土地在解放前就已经是上诉人村耕种的农田。被上诉人只是以清远市人民政府《印发关于中小学布局调整撤并学校资产处理的意见的通知》（清府办[2005]29号）第一、二条规定作为将三八中学的土地使用权颁发给第三人的法律依据，此外至今没有提供作出佛集用（2015）第0XX20号《集体土地使用证》时的证据和依据。被上诉人和第三人明确涉案土地的权属所有人为二七经济联合社（二七村民委员会），但没有向法院提交二七经济联合社的集体土地所有权证证明其主张。其向法院提供的1988年三八中学四至范围、界址表、时任管理三八区、二七乡印章的黄谷满和在指界表被“签字”的干部黄南带亲自到庭作证，证明自己并没有在被上诉人出具的四至范围界址表上盖章和签名，并当庭证明三八中学使用的三八林果场的土地，是上诉人八个生产队在1964年借给三八公社开办林果场的土地。上诉人前往广东省人民政府申请信息公开，经广东省档案馆查核，不存在被上诉人出具的盖有广东省人民政府印章，批准颁发的佛府集建总字第000048号字[88]第0504-XXXX号《集体土地建设用地使用证》的信息存在，据此佛冈县政府颁发给三八中学的《集体土地建设用地使用证》不是依法定程序颁发，没有任何法律效力。被上诉人在第三人没有取得立项、设计、规划、地质灾害危险性评估等建设项目必要条件的情况下，在三八中学房屋校舍还没有拆除，也没有依法和土地所有权人签订用地协议的情况下，将必须经法律程序才能批准使用集体用地，擅自以常务会议的方式作出批准并颁发的《集体建设用地使用证》行为无效，应予以撤销。被上诉人以教育资源的处置权在县人民政府为由，对违法使用未经依法处理或征用的农村集体土地再次颁证给三八地区以外的不是本乡镇事业单位的第三人佛冈县职业技术学校建设第二校区的行为严重违法。被上诉人作为县级人民政府，只有划拨国有土地的权限，在三八中学依法撤销，房屋校舍作为危房拆除后，土地使用权依法归属原土地所有人。佛冈县人民政府对集体土地没有处分权利。清府办[2005]29号为地方政策，且不符合《物权法》、《土地管理法》的相关规定。大队划拨公社林场、公社林场划拨所建立的学校要获得土地使用权，无论划拨多少次，土地所有权依然归属土地改革、四固定时期确定的土地所有权人，只有按法定程序，征求原权利主体的同意或给予相应的补偿。当这些程序缺乏，上诉人主张的权利应当给予法律上的支持。2、上诉人在一审向法院提交了时任公社社长白聪、三联大队支部书记黄春林、干部黄庙佳、二七大队支部书记黄立庭、干部黄南带的证明，证明三八林果场使用的是土改时已确定给八上诉人种植农作物的土地。八上诉人自2007年在大坝尾三八林果场的土地种植至今长达9年，佛冈县石角镇政府（佛冈县石角镇经济联合总社）、二七经济联合社、象山、田心自然村至今也没有前来阻止上诉人种植农作物的行为。在得知八上诉人的诉讼主张后，二七经济联合社于2017年1月6日出具了三八中学使用的三八林果场的土地是八上诉人于1964年借租给三八公社开办林果场的《说明书》。以上证据已经形成了三八中学使用的土地属于八上诉人所有的证据链。上诉人是村民小组，无法向人民法院提交集体土地所有权证明并不能就此认定上诉人不是涉案土地的权利人或者实际使用人。二、一审裁定实体违法。三八中学的土地登记申请是90年以后才伪造的。三、被上诉人自认违法。被上诉人明知三八中学使用的是大队下拨公社林果场的土地，没有依法办理农用地转为建设用地手续，完善三八中学土地历史遗留问题，而是将三莲、二七两个行政村的土地捆绑为二七村所有，在没有办理农用地转为建设用地的情况下颁发《集体建设用地使用权证》。被上诉人明知三八中学使用的土地所有权人为二七村委会，依法没有处分农村集体所有土地的权利，在没有依法办理征收或与二七经济联合社签订协议的情况下，将三八中学的房屋校舍全部拆除，在全体集体成员不知情的情况下，直接将土地使用权转移登记到第三人名下，未依法定程序和法律规定颁发《集体建设用地使用证》的行为是违法的。四、上诉人原告主体适格。1964年没有任何证据证明三八公社使用上诉人的土地已办理农用地转用手续或实施征收转为国有的行为。一审法院将村委会（二七经济联社）视为适格主体，混淆了集体所有权与集体成员权益的概念，上诉人作为涉案土地的原始所有人，与被上诉人颁发《集体建设用地使用证》给第三人使用的行为有利害关系，有权提起诉讼。五、一审在被上诉人未提供证据原件，原二七村干部黄谷满、黄南带对证据不认可有异议的情况下，仍采集被上诉人提供的复印件和上诉人、二七村干部质疑伪造的证据作为主要依据，认定事实不清，证据不足，适用法律不当。综上，请求撤销原审裁定，予以改判或发回重审。
被上诉人佛冈县人民政府二审未在法定期限内提交书面答辩意见。原审第三人佛冈县职业技术学校二审期间未提交书面答辩意见。
经审查，原审法院查明的事实属实，本院依法予以确认。
本院另查明：佛集用（2015）第0XX20号《集体土地使用证》的《土地登记审批表》记载的土地权属来源证明文件包括佛府函[2015]64号《关于同意集体建设用地使用方案的批复》、佛府集建总字第000048号字[88]第0504-XXXX号《集体土地建设用地使用证》。
本院认为：涉案土地由佛冈县政府于1988年颁发佛府集建总字第000048号字[88]第0504-XXXX号《集体土地建设用地使用证》给原三八中学，后因佛冈县三八中学被撤并到佛冈县石角中学，经佛冈县政府常务会议决定将原佛冈县三八中学划归县职校使用后，佛冈县政府2015年批复同意将原三八中学领取的《集体土地建设用地使用证》地块编号2的集体土地使用权注销，并同意将该宗地给佛冈县职业技术学校使用，并颁发本案被诉佛集用（2015）第0XX20号《集体土地使用证》给佛冈县职业技术学校。佛府集建总字第000048号字[88]第0504-XXXX号《集体土地建设用地使用证》的颁发时间为1988年6月，至今已超过二十年。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，针对该登记发证行为的起诉，法院依法应不予受理。因塘一村等八个村民小组已无权就佛府集建总字第000048号字[88]第0504-XXXX号《集体土地建设用地使用证》提起诉讼，其对后续政府批准将涉案土地使用权划归原审第三人使用以及转移登记到原审第三人名下的行为提起诉讼，法院也应不予受理。塘一村等八个村民小组起诉请求判令将已被第三人拆除废弃的三八中学土地交还其使用的诉讼请求，以其前项确认佛冈县政府批准将涉案土地使用权划归原审第三人使用的行为违法以及撤销佛冈县政府为原审第三人颁发佛集用（2015）第0XX20号《集体土地使用证》的行为的诉讼请求获得支持为前提。因其前项诉求应不予受理，因此，对其该项诉讼请求也应不予受理。综上，原审法院裁定驳回塘一村等八个村民小组的起诉，并无不当，本院依法予以维持。塘一村等八个村民小组上诉主张，原审裁定驳回其起诉错误，上诉请求撤销原审裁定，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 徐曾沧
审判员 罗 燕
审判员 黄伟明
二〇一七年十二月十三日
书记员 刘永红