河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫行终1544号
上诉人（一审原告）徐万年，男，汉族，1949年4月19日出生，住郑州市金水区。
上诉人（一审原告）李娜，女，汉族，1973年10月2日出生，住郑州市金水区。
委托代理人戴利娟，女，汉族，1976年5月30日出生，住河南省荥阳市。
以上二上诉人共同委托代理人赵宇，河南路德律师事务所律师。
上诉人（一审原告）徐长荣，女，汉族，1970年2月26日出生，住郑州市金水区。
委托代理人李春霞，女，汉族，1973年3月4日出生，住郑州市金水区。
被上诉人（一审被告）郑州市二七区人民政府，住所地郑州市政通路85号。
法定代表人苏建设，区长。
出庭负责人胡新生，副区长。
委托代理人许振安，河南金学苑律师事务所律师。
委托代理人张继荣，河南金学苑律师事务所律师。
一审第三人郑州煤炭工业（集团）有限责任公司，住所地郑州市中原西路188号。
法定代表人李崇，董事长。
委托代理人张东，河南仟问（长垣）律师事务所律师。
上诉人徐万年、李娜、徐长荣因诉郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）关闭煤矿行政决定一案，不服郑州铁路运输中级法院（2016）豫71行初733号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人徐万年和李娜的委托代理人赵宇，李娜的委托代理人戴利娟，被上诉人二七区政府副区长胡新生及区政府委托代理人许振安、张继荣，一审第三人郑州煤炭工业（集团）有限责任公司的委托代理人张东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年8月8日，二七区政府作出二七关决字[2016]第01号关闭煤矿决定书，徐万年、李娜、徐长荣对此不服，提起行政诉讼，请求法院：1、确认二七区政府于2016年8月8日作出的二七关决字[2016]第01号《关闭煤炭决定书》行政行为违法；2、判决撤销二七区政府于2016年8月8日违法行政作出的二七关决字[2016]第01号《关闭煤矿决定书》；3、判决二七区政府赔偿因违法关闭煤矿造成的经济损失1300万元人民币（暂从关闭决定之时计算两个月，最终计算至按法院判决确定之日）。
郑州铁路运输中级法院一审查明：2005年10月12日，河南省煤炭工业局下发关于对郑煤集团调整李宅煤矿等四处矿井整合方案的批复，鉴于梨园河煤矿一矿与梨园河煤矿二矿两矿井间存在较大断层的原因，不利于联合改造，同意上述两矿单独改造，但规模不低于30万吨/年的要求。同年11月30日，郑煤集团与徐万年、李娜、徐长荣签订合作组建郑州煤炭工业（集团）晋荣煤业有限责任公司协议书，公司注册资金1000万元，其中：郑煤集团占总额的51%；徐万年占股份总额的20.35%;李娜占股份总额的15.4%；徐长荣占股份总额的13.3%。
2007年4月18日，郑州市工商行政管理局为郑州煤炭工业（集团）晋荣煤业有限公司颁发企业名称预先核准通知书，企业名称保留期至2007年10月18日。在保留期内，企业名称不得用于从事经营活动，不得转让。
同年11月22日，晋荣煤矿经河南省国土资源厅审批，取得了《中华人民共和国采矿许可证》，编号为4100000730576，有效期为2007年11月22日至2014年1月22日。
2009年7月，河南煤矿安全监察局郑州监察分局在对晋荣煤矿检查时发现，晋荣煤矿回风井井口超出采矿证边界99米，矿井技术改造联合试运转方案未按规定到煤矿安全监察机构备案，当场向晋荣煤矿下达现场处理决定书，责令其立即停止井下一切采掘作业，要求郑煤集团二七分公司负责监督管理，确保执行到位。
同年9月8日，河南省人民政府作出豫政明电[2009]6号《河南省人民政府关于进一步加强煤矿安全生产的紧急通知》，要求切实加强小煤矿的安全监管，对“六证”不全、未经产煤省辖市或集团公司正式批准恢复生产的30万吨及以下矿井（包括批准整改隐患、复工和试生产矿井），自9月9日至10月10日期间必须停工停产整顿；并立即组织30万吨及以下正常生产和复产矿井安全生产大检查，严格落实隐患整改责任，确保隐患限期整改到位，严肃查处违法违规生产行为。
同年9月11日，郑州煤炭工业（集团）有限责任公司为落实省政府豫政明电[2009]6号通知，公布了包括晋荣煤矿在内的停工停产整顿矿井。
同年9月16日，河南省人民政府安全生产委员会发布第1号公告，其中晋荣煤矿属于公示停工停产整顿矿井名单之一。
同年11月，郑州煤炭工业（集团）有限责任公司下属二七分公司向集团公司报告，反映晋荣煤矿不服从监管非法生产，存在重大隐患的问题。郑州煤炭工业（集团）有限责任公司即向河南省人民政府安全生产委员会请示，申请移交晋荣煤矿安全管理权，认为晋荣煤矿存在非法越界开采、排水系统不完善等重大隐患，但晋荣煤矿拒不整改，组织人员非法生产，严重损伤了集团公司声誉，威胁集团公司的安全生产。
同年11月27日，河南省安全生产监督管理局对郑州煤炭工业（集团）有限责任公司下达了《河南省安全生产监督管理局关于责令晋荣煤业公司立即停产整顿的紧急通知》，认为晋荣煤矿存在重大隐患和非法生产行为，责令晋荣煤矿立即停产整顿，严禁进行任何采掘活动。
2011年2月21日，郑州市二七区煤矿安全监管办公室（以下简称二七煤监办）收到郑州市煤炭管理局移交来的有关晋荣煤矿案卷后，经审查于次日予以立案。随后，二七煤监办对该案进行了调查、取证。
同年3月，二七区煤监办对陈根群、郝传勇、李红霞、申有辰、王某进行询问，上述证人均证实晋荣煤矿在2009年9月至11月期间从事煤炭生产行为，上述证言与被告提交的现场照片和视听资料相吻合。晋荣煤矿2009年-2010年电量统计显示：晋荣煤矿2009年11月用电量达到559560度，全年最高，超过停产后维护用电一倍以上。2009年、2010年矿山储量动态检测报告显示：晋荣煤矿2009年矿山储量动态检测报告中显示其下半年1202工作面推进90米，动用储量0.75万吨，采出煤量6800吨。
同年5月，二七区煤监局根据郑州市煤炭管理局移交的有关晋荣煤矿调查报告的相关资料以及其调查收集的证据，经其主要领导集体研究，决定向郑州市二七区人民政府提请关闭晋荣煤矿，并附上《关于郑州煤炭工业（集团）晋荣煤业有限公司非法生产的调查报告》。
同年5月6日，二七区政府向晋荣煤矿下达了行政处罚事先告知书，拟对晋荣煤矿予以关闭。同年5月19日，二七区政府举行了听证会，听取了各方当事人的意见，于同年5月31日作出1号关闭决定，决定对郑州煤炭工业（集团）晋荣煤业有限公司位于郑州市二七区马寨镇梨园河村的晋荣煤矿予以关闭。徐万年等三人不服该关闭决定，向法院提起行政诉讼。河南省高级人民法院指定郑州铁路运输中级法院审理此案。
2015年7月8日，郑州铁路运输中级法院作出（2015）郑铁中行初字第10号行政判决书，撤销二七关决字[2011]第01号关闭煤矿决定，责令二七区政府重新作出行政行为。双方均不服判决提出上诉，经河南省高级人民法院二审审理，于2016年4月11日作出（2015）豫法行终字第541号行政判决：驳回上诉，维持原判。
2016年7月13日，二七区政府作出二七处罚告字[2016]第01号行政处罚告知书。
同年7月17日，徐长荣向二七区政府提出行政处罚听证申请，申请举行听证。同年7月18日，徐万年、李娜向二七区政府提出行政处罚听证申请，申请举行听证。
同年7月22日，二七区政府作出二七区人民政府2016听通字（01）号听证通知书，决定于2016年8月1日9时，在二七区孙八砦改造指挥部二楼会议室举行听证。
同年8月1日9时，二七区政府在二七区孙八砦改造指挥部二楼会议室举行听证会。徐万年的委托代理人蔺文财，李娜的委托代理人赵宇，徐长荣的委托代理人李春霞、戴丽娟，郑煤集团的的委托代理人梁新初、徐晓阳到会参加听证。听证中，调查人员提出了当事人违法的事实、证据和行政处罚建议。当事人的代理人对调查人员提出的违法事实、证据和和行政处罚建议进行了陈述、申辩和质证。最后，听证当事人做了最后陈述。
同年8月3日下午，郑州市二七区煤矿安全监督办公室召开会议，讨论郑州煤炭工业（集团）晋荣煤业有限公司被责令停工停产整顿期间擅自从事煤炭生产案。经讨论，参会人员一致同意提请二七区政府对郑州煤炭工业（集团）晋荣煤矿予以关闭。同日，郑州市二七区煤矿安全监督办公室作出关于提请关闭郑州煤炭工业（集团）晋荣煤业有限公司（晋荣煤矿）的报告，上报被告二七区政府。
同年8月8日，二七区政府作出二七关决字[2016]第01号关闭煤矿决定书，决定对郑州煤炭工业（集团）晋荣煤业有限公司位于郑州市二七区马寨镇梨园河村的晋荣煤矿予以关闭。
郑州铁路运输中级法院一审认为：（一）关于涉案关闭煤矿行政行为是否合法、应否撤销的问题。根据《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第11条第3款的规定，被责令停产整顿的煤矿擅自从事生产的，县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门、煤矿安全监察机构应当提请有关地方人民政府予以关闭，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。二七区政府作为县级以上人民政府，在负责煤矿安全生产监督管理部门向其提请关闭报告时，有权作出关闭决定，二七区政府执法主体适格。本案的关键在于晋荣煤矿是否在停工停产整顿期间擅自从事煤炭生产。根据2009年9月9日河南省人民政府作出的豫政明电[2009]6号《河南省人民政府关于进一步加强煤矿安全生产的紧急通知》，对于“六证”不全，未经产煤省辖市或集团公司正式批准恢复生产的30万吨及以下矿井，自9月9日至10月10日期间，必须停工停产整顿。河南省人民政府安全生产委员会据此发布公告，晋荣煤矿属于停产整顿的范围。同年9月11日，郑州煤炭工业（集团）有限责任公司第二分公司为落实省政府豫政明电[2009]6号通知，公布了包括晋荣煤矿在内的停工停产整顿的矿井。根据上述规定，自2009年9月9日开始，晋荣煤矿开始进入停工停产整顿期间。经查，晋荣煤矿在停产整顿期间非法生产行为有下列证据证实：第一，晋荣煤矿的工作人员信号工陈根群、绞车司机郝传勇、绞车工李红霞分别出庭作证，证实晋荣煤矿在被责令停产整顿后，2009年9月至11月间，仍然从事煤炭生产的情况；晋荣煤矿附近村民申有辰出庭作证，证实2009年9月至11月间，晋荣煤矿存在从事煤炭生产情况。二七区政府提交的晋荣煤矿违法生产的视频资料、照片证实了晋荣煤矿在停产整顿期间存在煤炭生产情况，该证据与上述证人证言相互印证。第二，晋荣煤矿2009年至2010年电量统计显示：2009年9月至12月用电量与其报称产煤月用电量相当甚至更多，尤其是2009年11月电量559560度，为全年之最，是该矿平常维护用电的一倍以上，说明晋荣煤矿应当存在煤炭生产情形。第三，2009年矿山储量动态检测报告证实晋荣煤矿存在煤炭生产情形。2009年下半年，仅晋荣煤矿的1202工作面就推进了90米，动用储量0.75万吨，采出煤量6800吨。第四，同年11月27日，河南省安全生产监督管理局下发豫安监管煤监[2009]411号关于责令晋荣煤业公司立即停产整顿的紧急通知，基于晋荣煤矿存在重大隐患和非法生产行为，责令晋荣煤矿立即停产整顿，严禁进行任何采掘活动并要求郑煤集团派驻工作组进驻该矿现场督办。上述证据与河南省安全生产监督管理局下发的关于责令晋荣煤业公司立即停产整顿的紧急通知相互印证。综上，晋荣煤矿在停产整顿期间存在擅自从事煤炭生产的情形，二七区政府作出关闭决定的处罚有事实依据。二七区政府依据查明的事实和《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第11条第3款的规定，对晋荣煤矿作出关闭决定符合法律规定。徐万年等三人所诉2009年9、10月晋荣煤矿生产量为零不存在违法生产的主张，经郑煤集团二七分公司王某出庭作证证实，2009年9月至10月，郑煤集团没有给晋荣煤矿下达计划，晋荣煤矿也没有上报产煤情况，故郑煤集团二七分公司在总进尺计划完成情况表中对晋荣煤矿的实际产煤量统计为零。结合其他证据，证人王某的证言真实可信，徐万年等三人的该项主张不能成立，不予采信。同时，二七区政府在徐万年等三人提出听证申请后，依法召开了听证会，给予其陈述、申辩的权利，符合法律规定的程序要求。二七区政府所作关闭煤矿决定事实清楚，适用法律正确，处理结果正确。（二）关于徐万年等三人要求的行政赔偿是否有依据、应否被支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有权取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。由此可以看出，行政行为违法是受害人申请行政赔偿的前提条件。本案中，二七区政府关闭煤矿的行政行为事实清楚，适用法律正确，处理结果正确。徐万年等三人要求二七区政府赔偿因违法关闭煤矿造成的经济损失1300万元人民币的诉讼请求，没有法律依据；同时，徐万年等三人没有向法院提交造成经济损失的证据，其赔偿请求没有事实根据。综上，徐万年等三人要求确认关闭决定违法并赔偿损失1300万元的诉讼请求没有事实根据和法律依据，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回徐万年、李娜、徐长荣的诉讼请求。
上诉人徐万年等三人不服一审判决，向本院上诉称：（一）二七区政府第三次针对晋荣煤矿作出《关闭煤矿决定书》，严重违反“不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的法律规定；（二）二七区政府在第三次作出关闭决定时，依然套用第二次关闭决定中的程序、手续等，没有法律依据，严重违反“法无授权不可为”的依法行政原则；（三）一审法院认定晋荣煤矿停产整顿属于认定事实错误，也与已经生效的法院判决相矛盾，一审判决认定晋荣煤矿存在违法生产行为与事实不符；（四）二七区政府作出本案被诉关闭决定的处罚程序违法，听证人员没有参加调查取证工作，没有依法回避，上诉人请求其予以国家赔偿合理合法；（五）一审法院在没有相反证据的前提下，对之前法院生效裁判文书的证据都不予认可，适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人二七区政府答辩称：（一）二七关决字[2016]第01号关闭煤矿决定认定晋荣煤矿在停工停产整顿期间，在不具备安全生产的条件下擅自从事煤炭生产，存在重大安全隐患事实清楚，证据确凿；（二）晋荣煤矿依法应予关闭，二七关决字[2016]第01号关闭煤矿决定适用法律、法规正确，程序合法；（三）上诉人以一审代理人资格问题要求认定一审判决程序违法是错误的，即使代理人资格被否定，一审法院也给与了上诉人充分质证、辩论的权利，其诉讼权利没有受到影响；（四）二七区政府至今也未对晋荣煤矿实施关闭，晋荣煤矿的股东权利并没有收到损害；（五）二七区政府作出的关闭决定合法，因此上诉人要求给予其行政赔偿的前提条件并不存在。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判决。
本院二审查明事实与郑州铁路运输中级法院一审查明事实一致，本院予以确认。
本院认为：（一）关于本案被诉关闭煤矿决定的合法性问题。1、根据2009年9月9日河南省人民政府作出的豫政明电[2009]6号《河南省人民政府关于进一步加强煤矿安全生产的紧急通知》，对于“六证”不全，未经产煤省辖市或集团公司正式批准恢复生产的30万吨及以下矿井，自9月9日至10月10日期间，必须停工停产整顿，晋荣煤矿属于停产整顿的范围。2009年9月11日，郑州煤炭工业（集团）有限责任公司第二分公司公布了包括晋荣煤矿在内的停工停产整顿的矿井。而根据一审法院已经质证过的一系列证据，晋荣煤矿在停产整顿期间存在擅自从事煤炭生产的情形。2、二七区政府在徐万年等三人提出本案被诉关闭煤矿决定的听证申请后，依法召开了听证会，给予其陈述、申辩的权利，符合法律规定的程序要求。二七区政府所作关闭煤矿决定事实清楚，适用法律正确，处理结果正确。
（二）关于徐万年等三人提出行政赔偿诉讼请求的问题。行政行为违法是受害人申请行政赔偿的前提条件。二七区政府关闭煤矿的行政行为事实清楚，适用法律正确，处理结果正确。徐万年等三人要求二七区政府赔偿因违法关闭煤矿造成的经济损失1300万元没有法律依据和事实根据，依法不予支持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人徐万年、李娜、徐长荣承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李继红
审 判 员 段励刚
代理审判员 刘洋洋
二〇一七年十二月八日
书 记 员 时 彪