湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终270号
上诉人（原审原告）：杨建雄，男，1964年4月21日出生，汉族，住娄星区。
上诉人（原审原告）：丁庆文，男，1973年10月12日出生，汉族，住娄星区。
上诉人（原审原告）：羊小庆，男，1970年9月30日出生，汉族，住娄星区。
上诉人（原审原告）：曾鹏，男，1977年12月28日出生，汉族，住娄星区。
上诉人（原审原告）：唐丽芳，女，1962年12月26日出生，汉族，住娄星区。
以上上诉人的共同代理人方继红，湖南星奥律师事务所。
被上诉人（原审被告）：娄底市人民政府。住所地：娄底市娄星区湘中大道。
法定代表人：杨懿文，娄底市人民政府市长。
委托代理人：熊天乐，娄底市人民政府法制办工作人员。
原审第三人：娄底市文体广电新闻出版局（原娄底市体育局）。住所地：娄底市长青街****号。
法定代表人：魏志军，局长。
委托代理人：龚俊，湖南泰涟律师事务所律师。
委托代理人:黄金喜，男，1979年4月1日出生，汉族，住湖南省娄底市娄星区。
原审第三人：娄底市国土资源局（承继原娄底市房产管理局相关行政职权）。住所地：娄底市湘中大道。
法定代表人：向乾勇，局长。
委托代理人：肖瑞玉，该局工作人员。
委托代理人：刘长中，该局工作人员。
杨建雄、丁庆文、羊小庆、曾鹏、唐丽芳（以下简称杨建雄等五人）因与娄底市人民政府（以下简称娄底市政府）和第三人娄底市体育局（以下筒称体育局）、第三人娄底市房产管理局（以下筒称市房产局）不服行政复议决定一案，不服娄底市中级人民法院作出（2011）娄中行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
娄底市中级人民法院查明：本案所涉门面位于乐坪办事处××街××娄底地区体委（即现第三人市体育局）南栋商住楼一楼，该栋楼由原娄底地区体委以解决干部职工住房困难为由申请，并于1993年12月取得当时的娄底地区计划委员会娄地计基字［1993］第253号文件批准建设。1993年12月18日，原娄底地区体委（甲方）与娄底市第九建筑工程公司（乙方）签订了《合作兴建住宅楼协议书》，其中约定，甲方因建房资金严重不足，决定采取内外结合筹集资金的方式与乙方合作兴建住宅楼；住宅楼第一层为过道、办公用房或商业门面，第二至六层为套间宿舍；第一层商业门面或者办公用房由乙方使用33年，33年期满后无偿退还给甲方，乙方永久性使用的住宅及商业门面不准对外转让。该栋楼的其他报建、施工、规划等手续均以原娄底地区体委为建设单位申报办理。1994年3月22日，经原娄底地区体委申请，原娄底市人民政府（县级）就该栋楼向原娄底地区体委颁发了娄房字第××号房屋所有权证，载明房屋层次为五层，用途为住宅。1994年6月，原娄底市小碧乡人民政府（九建公司的主管单位）作出碧政发(1994）第15号《关于同意九建公司职工集资建房名单的批复》，原娄底地区体委在此批复上签署了“同意按审定的名单办理有关法规手续”的意见。1996年8月9日，娄底市第九建筑工程公司与原告娄星信用联社（原娄底市城市信用社）就第一层的四个门面签订了《房地产买卖契约》。此后，第三人市房产局即以碧政发(1994）第15号文件及其所附的《集资单位及人员名单》和集资款收据、《房地产买卖契约》为依据，以集资建房的性质，对第一层的部分门面为原告杨建雄等和娄星信用联社办理了产权转移登记。后有的门面又进行了再次转移登记或换证，至目前状况是：原告杨建雄持有第三人市房产局颁发的娄房权证娄底字第××号（107、108号门面）和娄房权证娄底字第××号（117、118号门面）房产证，产权人为杨建雄；原告丁庆文持有第三人市房产局颁发的娄房权证娄底字第××号（116号门面）房产证，产权人为丁庆文；原告羊小庆持有第三人市房产局颁发的娄房字第××号（106号门面）房产证，产权人为羊小庆；原告曾鹏持有第三人市房产局颁发的娄房权证娄底字第××号（112号门面）房产证，产权人为曾鹏；原告唐丽芳持有第三人市房产局颁发的娄房权证娄底字第××号（109号门面）和娄房权证娄底字第××号（110号门面）房产证，产权人为唐丽芳。2006年4月12日，娄底市国土资源管理局依法给第三人市体育局颁发了娄国用（2006）第A0075号《国有土地使用权证》，确定娄底市体育局为使用权人的该宗土地总面积3807.1平方米（红线图范围包括本案所涉的体育局南栋商住楼所占土地）、土地类型为“划拨”。2009年，经娄底市人民政府同意，该栋楼房所占土地依法转让进行房地产开发，但因与原告方等人不能达成安置补偿协议，尚不能办理土地挂牌出让等相关手续。第三人市体育局遂向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2010年12月20日作出娄府复决字第［2010］38号《行政复议决定书》，原告方对此复议决定不服，向本院提起行政诉讼。
该院认为：根据1987年4月实施的《城镇房屋所有权登记暂行办法》第八条的规定，“房屋所有权清楚”是房产登记的先决条件之一。本案原告所占有的门面，位于第三人市体育局南栋商住楼一层，该栋搂是以体育局的前身为建设单位申办相关手续并与九建公司合作建设的，双方的《合作兴建住宅楼协议书》明确约定九建公司对一层门面具有33年使用权，并未明确约定九建公司对该门面具有所有权。虽然九建公司与原告具有“集资”或买卖行为，但该行为并不能直接改变《合作兴建住宅楼协议书》的约定内容。原娄底地区体委在碧政发(1994）第15号文件上签署的意见，亦不能明确表明市体育局放弃了《合作兴建住宅楼协议书》中约定的权利。因此尚无明确依据确认本案原告所占有门面的原始产权属九建公司，不属于“房屋所有权清楚”的情形，第三人市房产局以集资建房的性质将门面产权转移登记到本案原告等名下，不符合上述规章的规定。原告和第三人市房产局均主张原娄底市人民政府向原娄底地区体委颁发的娄房字第××号房屋所有权证，即是本案原告所占有门面的初始登记。但从该证记载的内容看，该证只是对该商住楼的住房进行了总登记，并不包括一层门面。同时该证的产权人为第三人市体育局，而原告等只与九建公司具有“集资”和买卖关系，与市体育局无任何引起房屋产权转移的法律事实，市房产局将该栋一层门面转移登记到原告等名下，亦无事实依据。且原告虽然取得了其所占有门面的房屋所有权证，但未能取得相应的土地使用权证，违背了《城市房地产管理法》等法律法规规定的房产证与土地使用权证相统一的原则。故市房产局在门面产权不清楚，又未办理初始登记和土地使用权证的情况下，对原告占有门面的产权进行转移登记并向原告发放房产证的行为，不符合法律规定。被告市人民政府作出的娄府复决字第［2010］38号《行政复议决定书》决定撤销原告的房产证是正确的。原告要求撤销该《行政复议决定书》中关于撤销市房产管理局颁发给原告方房产证内容的诉讼请求无事实和法律依据支持，依法应予驳回。因为本案所涉商住楼是市体育局的前身原地区体委以建设方名义申请批建并与九建公司合作兴建的，且市体育局对该栋一层门面的产权提出了争议，与本案市房产局的颁证行为具有法律上的利害关系，具有提起行政复议的主体资格。至于申请行政复议的时效问题，《行政复议法》第九条规定“自知道该具体行政行为之日起六十日内提出”。虽然原告方提交了市体育局向“门面户主”发出的书面通知、体育局收取原告唐丽芳等水管改造费的收据和原告杨建雄与王府房地产公司签订的《门面拆迁及建设补偿协议》等证据，拟证明市体育局在2007年10月改造水电设施过程中或者2009年12月开发商与门面占有人协商拆迁及建设补偿过程中即已经知道市房产局向原告等颁发房产证的行为。但该通知是格式通知，发放范围包括体育局南、北栋的所有住户，原告等当时亦是门面的实际占有和使用户主，且没有证据证明体育局实际收到了原告等提交的房产证复印件，不足以说明体育局知道了房产局向原告等颁发门面产权证的行为；“改造费收据”则没有提及有关房产证和房产局颁证行为的问题，《门面拆迁及建设补偿协议》也只能说明开发商以杨建雄等为门面业主进行过门面拆迁及建设补偿的协商，并且达成了协议，不足以说明体育局参与了协商并且知道或者认可了杨建雄等已取得房产证的事实。因此，原告和第三人市房产局的上述主张没有足够证据证实，依法不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告要求撤销被告娄府复决字第［3010］38号《行政复议决定书》中关于撤销市房产局颁发给原告杨建雄（娄房权证娄底字第××号、00××93号）、丁庆文（娄房权证娄底字第××号）、羊小庆（娄房字第××号）、曾鹏（娄房权证娄底字第××号）、唐丽芳（娄房权证娄底字第××号、00××80号）门面的《房屋所有权证》内容的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告杨建雄、丁庆文、羊小庆、曾鹏、唐丽芳承担。
杨建雄等五人不服，向本院提起上诉称：一、一审审理期限跨越5个年头，严重违背了《中华人民共和国行政诉讼法》规定的期限，程序严重违法。二、被上诉人作出的娄府复决字第［2010］38号《行政复议决定书》严重脱离客观事实和历史。1995年12月，体育局在小碧乡人民政府碧政［1994］第15号《关于同意九建公司职工集资建房名单的批复》上签署了“同意按审定的名单办理有关法规手续”的意见，并向娄底房产局提交了娄底市体育局于1994年3月22日取得的娄房字××号《房屋所有权证》正本，要求按其审定的名单办理分户房屋所有权证。因此，娄底市房产局给上诉人办理产权证的程序合法。体育局不是行政管理相对人，不具有申请行政复议的资格。体育局早知道娄底市房产局将涉案门面产权登记在上诉人名下，2010年5月才提起行政复议早已超过法定的复议期限。一审抛开客观事实，不顾历史和当时的政策，支持了被上诉人的错误复议决定，程序违法，认定事实错误，请求撤销一审判决及娄府复决字第［2010］38号《行政复议决定书》。
娄底市政府答辩称：一、娄底市政府作出的娄府复决字第［2010］38号《行政复议决定书》正确合法。2010年5月21日，娄底市政府收到体育局的行政复议申请，经审查，认为根据《中华人民共和国城市房地产管理法》（2007年修正前）第六十条第二款规定，娄底市房地产管理局应当凭上诉人的土地使用权证才能给第一层的门面办理房产证，但娄底市房产局在没有为第一层门面办理初始登记及总房产证的情况下，仅凭契纸和集资收据等资料就给上诉人办理了房屋所有权证，违反了法定程序。娄底市房产局为上诉人办理门面转移的时间是1996年，但却依据1998年1月1日才实施的《城市房屋权属登记管理办法》第十七条第二款为上诉人办理了房产证，适用法律错误。娄底市政府撤销该房产证符合法律规定。二、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的门面不符合1987年4月实施的《城镇房屋所有权登记暂行办法》第八条的规定的“房屋所有权清楚”，又未办理门面初始登记和土地使用权证，违背了《城市房地产管理法》等法律法规规定的房产证与土地使用权证相统一的原则，不符合法律规定。同时也没有证据证明超过了行政复议期限。因此，一审驳回上诉人的诉讼请求正确。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人娄底市文体广电新闻出版局（原为娄底市体育局）述称：一、娄底市房产局对讼争房屋办理产权证严重违反法定程序。讼争房屋的立项、规划、报批、保健的主体是市体育局，并不因其与娄底市第九建筑工程公司签订了《合作兴建住宅楼协议书》就改变项目的所有权人。房产局没有查清上诉人取得该房所有权的原始产权人且无出卖的事实，九简单认定买卖关系存在是错误的。娄房字第××号房屋所有权证不能市委讼争房屋的初始登记。房产局对《房屋买卖契约》的权利主体认识不清，在96年为上诉人办理房产证时对土地性质及是否取得土地使用权证进行审查。二、体育局的复议申请在法定期限内。市体育局2007年10月向“门面户主”发通知是向所有使用人或租用人，不能判断此时体育局知道上诉人办理了房产证。2009年12月拆迁安置补偿协议是开发商与上诉人之间达成的协议，协议过程中及协议内容均未体积上诉人由房产证一事。请求驳回上诉，维持一审判决。
原审第三人娄底市国土资源局（原市房产局）述称：颁证时对房屋产权证颁发并没有发总证的要求，其向原告等颁发的房产证合理合法，被告的复议决定予以撤销是不合法的。
双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。
一审查明的事实属实，本院予以确认。
本院另查明，娄底市政府在行政复议过程中，没有通知杨仲苗、杨仲驰、柳志伟等参与复议。2010年12月20日，娄底市作出娄府复决字第［2010］38号《行政复议决定书》，认为：包括涉案门面在内的18个门面属体育局，房产局在没有办理门面初始登记及总证，就为上诉人等办理门面房产证程序违法;房产局1996年8月办证，但适用1997年10月27日发布，1998年1月1日才施行的建设部令第57号《城市房屋权属登记管理办法》，属于适用法律错误;上诉人没有证据证明体育局超过复议期限，因此复议未超过法定期限。另外，复议没有查清杨仲苗、杨仲驰、柳志伟的身份信息及杨建雄、丁庆文、刘剑、羊小庆、曾鹏等的住址，也没有查清复议申请人何时知道，怎么知道上诉人等办理了门面房产证的，更未查清相关当事人如何取得门面及办理房产证的时间、办证时提交的材料等事实。
还查明，刘剑、杨建雄的门面是初始登记，丁庆文的门面是从杨建雄购买的，羊小庆的门面是从吴喜宜处购买的。曾鹏也是从别人处购买的，唐丽芳是从陈水珍处购买的。上诉人的门面房产证的办证时间有1996年的，也有2004年及其他年份的，并非都是1996年办理的。
在本案审理过程中，娄底市房产管理局的房屋登记等管理职权划归娄底市国土资源局。原娄底市体育局已更名为娄底市文体广电新闻出版局。
本院认为，本案审理的对象是娄底市政府所作娄府复决字第［2010］38号《行政复议决定书》的合法性。
关于《行政复议决定书》的事实认定问题。第一，复议决定没有查明复议申请人是什么时候知道、怎么知道上诉人取得了房屋登记，就认定市体育局的复议申请没有超过法律规定的复议期限，事实不清，证据不足。第二，对涉案房产证持有人的身份没有查清。复议决定撤销了杨仲苗、杨仲驰、柳志伟等的房产证，但却没有查清他们的任何身份信息；也没有查清杨建雄、丁庆文、刘剑、羊小庆、曾鹏等的住址。第三，对哪些是直接从九建公司购买取得的房屋，哪些是从前手买主处转移取得门面，以及转移取得门面的当事人是否构成善意取得等没有查清。事实上，刘剑、杨建雄的门面是初始登记，丁庆文的门面是从杨建雄购买的，羊小庆的门面是从吴喜宜处购买的，曾鹏也是从别人处购买的，唐丽芳是从陈水珍处购买的；丁庆文、羊小庆、唐丽芳等陈述，其购买门面时，前手提交了房屋产权证。因此转移取得门面的当事人有可能构成善意取得。复议决定认为所有当事人取得的门面产权证违法，一律撤销，可能认定事实不清或错误。第四，对所涉门面第一次房屋登记及历次转移登记的时间，所提交的材料、申请和审批的情况（比如说市体育局是否到场确认等）均未查清，复议决定就认定房产局为上诉人办理房产证的时间是1996年，并认为房产局适用法律错误，认定事实错误，证据不足。事实上，上诉人等的门面房产证的办证时间有1996年的，也有2004年及其他年份的。是房产局给他们办理房产证适用的法律是不同，并非都是适用1998年1月1日才施行的建设部令第57号《城市房屋权属登记管理办法》，故市房产局办证时适用的法律并非都错误。
二、关于是否超越法定职权。被上诉人不具有对平等主体之间的民事关系确权的行政职责，但却没有告知当事人应当先通过民事诉讼确认房屋所有权，就直接对房屋的所有权作出认定，确认房屋所有权属于体育局，并据此撤销上诉人的房产证，超越了法定职权。
三、关于作出复议决定是否违反法定程序问题。首先，丁庆文、羊小庆、唐丽芳系从前手中购买的门面，但在第一手的房屋登记没有被撤销的情况下，就直接撤销后手的转移登记，程序违法。其次，《湖南省行政程序规定》第二十四条规定“与行政行为的结果有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织，是利害关系人，行政机关应当通知其参与行政程序。”第六十二条第一款规定“行政机关在行政执法过程中应当依法及时告知当事人、利害关系人相关的执法事实、理由、依据、法定权利和义务。”第七十三条规定“行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。”本案涉及到众多的当事人，但有些当事人（如多次转移登记的，没有通知原登记人，只通知了最后登记人）没有被通知参加复议程序，就作出复议决定，撤销了房屋登记，遗漏了必须参与复议程序的当事人，剥夺了相关权利人的陈述和申辩等权利。因此，复议程序违法。
综上，娄底市政府所作娄府复决字第［2010］38号《行政复议决定书》认定事实不清且有错误，程序违法，依法应予撤销。一审将本案审理的对象确定为市房产局的房屋登记行为的合法性，审理对象错误；同时一审判决驳回上诉人的上诉请求认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条之规定，判决如下：
撤销湖南省娄底市中级人民法院2015年9月6日作出（2011）娄中行初字第5号行政判决；
二、撤销娄底市人民政府所作娄府复决字第［2010］38号《行政复议决定书》；
三、责令娄底市人民政府在本判决生效之日起60日内重新作出复议决定。
本案案件受理费50元，由娄底市人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 刚
代理审判员 袁文报
代理审判员 廖文宇
二〇一六年十月八日
书 记 员 严健羽
相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第七十条第二审人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉具体行政行为作出判决。