广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中中法行终字第254号
上诉人（原审被告）：中山市城市管理行政执法局，住所地中山市石岐区民族东路1号，组织机构代码73755074-4。
法定代表人：杜俊强，局长。
委托代理人：周天治、徐玉姗，中山火炬开发区综合行政执法局工作人员。
被上诉人（原审原告）：梁志胜，男，1954年3月14日出生，汉族，住中山市火炬开发区。
委托代理人：范顺辉，广东威格信律师事务所律师。
上诉人中山市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）不服被上诉人梁志胜城管行政强制纠纷一案，不服中山市第一人民法院（2015）中一法行初字第155号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：中山市国土资源局火炬开发区分局于2015年3月5日出具《关于做好土地执法监察工作的函》，并附有《2015年违法用地情况明细表》，这些材料反映梁志胜在火炬开发区马安村虾尾冲边1号建设了面积为395.6平方米的锌铁棚和临时房屋，土地地类为农村居民点。市城管执法局收取上述函件后，于2015年3月19日制作了《责令限期改正（停止）违法行为通知书》，载明：“经查，你（梁志胜）于2015年3月19日9时35分在中山市火炬开发区马安村虾尾冲边1号实施了未经相关部门审批，擅自建设锌铁棚的行为。该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令你（梁志胜）自收到本通知书之日起立即停止建设。逾期仍不改正的，我局（市城管执法局）将按有关法律、法规、规章的规定进行处罚。”同时，通知书载明梁志胜可申请行政复议或提起行政诉讼。2015年3月23日15时15分至30分，市城管执法局工作人员在涉案现场进行勘查，并制作了现场勘查笔录，笔录载明：当事人建设了11栋房屋（见图纸F15Zze20150269），其中1、2、7、8、9、11号为混合1层，3、4、5、6、10号为铁1层，面积共计为552.74平方米；当事人未能提供相关资料；现场建筑已投入使用；向当事人出具《责令限期改正（停止）违法行为通知书》和《询问调查通知书》；现场已拍照取证。自述为梁志胜之女儿梁某收取了《责令限期改正（停止）违法行为通知书》和《询问调查通知书》，并在现场勘查笔录上签名并签署了“以上图字看不明”的文字。《询问调查通知书》要求梁志胜于2015年3月23日上午9时携带有关证据、材料前往市城管执法局火炬区分局接受询问调查并听取处理意见。至原审法院裁判时，市城管执法局尚未作出行政处罚。梁志胜对《责令限期改正（停止）违法行为通知书》不服，诉至原审法院，请求撤销市城管执法局作出的中城执责字[2015]第1-15003号《责令限期改正（停止）违法行为通知书》。
原审法院另查明：市城管执法局在法定的举证期限内未向原审法院提交涉案建筑物的测量图纸。在庭审过程中，梁志胜提出其部分房地产已取得权属证书，其已将权属证明材料提交给市城管执法局的工作人员，而市城管执法局的委托代理人陈述“可能是我方工作人员收到了但是没有提供到我这里”，同时，市城管执法局确认《责令限期改正（停止）违法行为通知书》遗漏了对涉案混合房屋的处理。
原审法院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国法函[2001]36号《关于在广东省中山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第二条第（二）项、《中山市实施相对集中城市管理行政处罚权规定》第三条第（二）项的规定，市城管执法局对违反城乡规划管理方面的行为负有查处的职权与职责。
对市城管执法局作出的讼争行为是否合法，本院应全面审查。首先，关于《责令限期改正（停止）违法行为通知书》认定的事实是否清楚、证据是否充分问题。虽然，土地管理部门向市城管执法局送发了函件，并提供了《2015年违法用地情况明细表》，但这些材料仅为查处违法行为的线索，即市城管执法局仍应履行调查核实的义务。本案中，市城管执法局制作《责令限期改正（停止）违法行为通知书》的时间（2015年3月19日）在先，前往现场勘查的时间（2015年3月23日）在后，显然，市城管执法局在没有任何证据的情况下，仅凭土地管理部门提供的线索即作出讼争通知书，该行为显属主要证据不足。同时，对于市城管执法局主张涉案房屋面积共为552.74平方米的事实，因市城管执法局并未在法定举证期限内提交图纸，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”的规定，上述主张并无证据证明。而且，市城管执法局在作出讼争通知前，既未查明违法建设行为所涉的范围、建筑物面积，在勘查笔录记载的面积与线索显示的面积不一致的情况下，也未对违法建设范围进行进一步核实，同时，梁志胜主张其已提供部分房地产的权属证明材料，在此情况下，市城管执法局直接认定梁志胜实施了擅自建设锌铁棚的行为，并责令梁志胜停止违法建设行为，属主要证据不足，认定事实不清。其次，如前所述，市城管执法局制作《责令限期改正（停止）违法行为通知书》在先，调查在后，且根据现场勘查笔录记载，市城管执法局于2015年3月23日15时左右向梁志胜出具《询问调查通知书》，要求梁志胜于当日上午9时前往接受询问调查，显属程序违法。最后，涉案责令停止建设行为应定性为行政强制行为，执法程序应遵循《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第十九条规定之程序。现无证据证明市城管执法局在作出行政强制措施前，已向行政机关负责人报告并经批准，程序亦属违法。综上所述，对梁志胜要求撤销市城管执法局于2015年3月19日作出的中城执责字[2015]第1-15003号《责令限期改正（停止）违法行为通知书》，理据充分，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决：撤销市城管执法局于2015年3月19日制作的中城执责字[2015]第1-15003号《责令限期改正（停止）违法行为通知书》。案件受理费50元，由市城管执法局负担。
上诉人市城管执法局不服上述判决，向本院上诉称：一、原审法院忽视了对可诉性的审查，涉案违章建筑已经建成，责令其“立即停止建设”事实上没有实际意义，不对其权益产生实际影响。因此属于行政诉讼的受案范围；二、“责令停止建设通知书”只是行政处罚程序的中间环节，属于行政命令，不是行政处罚程序的终结，不具有可诉性；三、即便法院受理此案，其认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应该维持。综上，请求人民法院：1.依法裁定撤销原审判决，驳回起诉；2.判令梁志胜承担一、二审诉讼费用。
被上诉人梁志胜辩称：一、市城管执法局的观点自相矛盾，其自己的文书上写明了可以诉讼；二、原审判决查明事实清楚，适用法律正确。请求二审人民法院维持原审法院判决。
被上诉人梁志胜为证明其主张，在二审期间提交了以下新证据：土地使用权证、房产证材料23页，拟证明：1涉案土地上一部分房产已经办理土地使用权证和房产证；2.2015年3月23日上午9点到市城管执法局办公室提交了以上材料。
经庭审质证，被上诉人梁志胜提交的以下新证据：土地使用权证、房产证材料23页均与本案诉讼存在关联，具有真实性，与案件事实之间存在证明关系，本院依法采信上述证据。
本院经审查查明，确认原审查明事实。
本院认为，关于责令停止建设的行为是否是终局性行为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”之规定，同时，参考最高人民法院《关于对＜中华人民共和国城市规划法＞第四十条如何适用的答复》：“违反城市规划的行为人其违法行为是否属于‘严重影响城市规划’，应从其违法行为的性质和后果来确认”之规定，对于违反建设工程规划许可证制度进行建设的处理必须考虑两个因素，一是建设行为，二是建设结果对规划实施的影响。当有权行政机关发现存在违反建设工程规划许可证进行建设的行为时，应立即采取临时性措施，即责令停止建设，该行政行为并不是终了性的决定，而需要另行考虑建设结果对规划实施的影响，进而分别采取限期改正并处罚款或者限期拆除等不同终局性决定。具体到本案，中城执责字[2015]第1-15003号《责令限期改正（停止）违法行为通知书》并非终了性决定。
关于责令停止建设的行为的可诉性，本院认为，责令停止建设必然基于特定事实基础之上，即存在“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设”，当此特定事实确定，行政机关采取责令停止建设行为后，一方面，从行为上限制相对人继续实施建设行为，另一方面，从行为结果上产生了固定建设结果的作用，当相对人不停止建设，即建设结果表现为继续扩大的情况下，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条：“城乡规划主管部门作出责令停止建设。后，当事人不停止建设。可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”之规定，有权行政机关可以直接对建设结果采取强制拆除等措施。责令停止建设的行为对行为相对人的权利产生了明显约束并对建筑结果产生了影响。具体到本案，中城执责字[2015]第1-15003号《责令限期改正（停止）违法行为通知书》认定的事实“经查，你（梁志胜）于2015年3月19日9时35分在中山市火炬开发区马安村虾尾冲边1号实施了未经相关部门审批，擅自建设锌铁棚的行为”明显事实不清，其事实认定亦对梁志胜的权利义务产生实质影响，且中城执责字[2015]第1-15003号《责令限期改正（停止）违法行为通知书》亦已告知梁志胜行政诉讼之权利，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项之规定，同时，参考最高人民法院《行政审判指南(一)》：“行政机关依职权就特定事实作出确认，并将其作为行政处理决定事实根据的，该确认行为不能成为独立的诉讼客体，但其直接对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实质影响的具有可诉性”之规定，鉴于涉案通知书认定的事实已对梁志胜的权利义务产生实质影响，本院依法认定，中城执责字[2015]第1-15003号《责令限期改正（停止）违法行为通知书》属于可诉行政行为。市城管执法局制作《责令限期改正（停止）违法行为通知书》在先，调查在后，且明显事实不清，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法予以撤销，符合法律规定，本院依法予以维持。
综上，市城管执法局的上诉理由不成立，本院不予采纳，原审法院查明事实清楚，适用法律准确，本院依法予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人中山市城市管理行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 薇
审 判 员 王 鹏
代理审判员 王 昕
二〇一五年十二月十日
书 记 员 陈苑琳