广东省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）粤行赔终5号
上诉人（原审原告）：陈时礼，男，汉族，1941年10月1日出生，住广东省新兴县。
上诉人（原审原告）：陈炳耀，男，汉族，1951年11月4日出生，住址同上。
上诉人（原审原告）：陈岳东，男，汉族，1921年5月10日出生，住址同上。
上诉人（原审原告）：陈再发，男，汉族，1950年6月14日出生，住址同上。
上诉人（原审原告）：陈炎德，男，汉族，1969年1月14日出生，住址同上。
上诉人（原审原告）：陈耀亨，男，汉族，1936年11月18日出生，住址同上。
上诉人（原审原告）：陈辉庭，男，汉族，1946年4月27日出生，住址同上。
上诉人（原审原告）：陈金英，男，汉族，1939年3月20日出生，住址同上。
上诉人（原审原告）：陈超发，男，汉族，1968年10月9日出生，住址同上。
上诉人（原审原告）：陈耀芳，男，汉族，1932年8月26日出生，住址同上。
上诉人（原审原告）：伍爱莲，女，汉族，1942年2月6日出生，住址同上。
上诉人（原审原告）：陈超慧，男，汉族，1966年10月29日出生，住址同上。
上诉人（原审原告）：陈时清，男，汉族，1943年1月6日出生，住址同上。
上诉人（原审原告）：陈辉芬，男，汉族，1954年5月30日出生，住址同上。
上诉人诉讼代表人：陈时礼、陈炳耀。
上诉人共同委托代理人：郭翰香，广东力诠律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：新兴县人民政府。住所地：广东省新兴县新城镇象岗路*号。
法定代表人：袁伙月，县长。
委托代理人：梁经宇，新兴县人民政府法制局工作人员。
被上诉人（原审被告）：新兴县六祖镇人民政府。住所地：广东省新兴县六祖镇。
法定代表人：黎威杰，镇长。
委托代理人：陈国华，新兴县六祖镇人民政府工作人员。
委托代理人：梁子兴，广东云新律师事务所律师。
上诉人陈时礼、陈炳耀、陈岳东、陈再发、陈炎德、陈耀亨、陈辉庭、陈金英、陈超发、陈耀芳、伍爱莲、陈超慧、陈时清、陈辉芬（以下简称陈时礼等14人）因与被上诉人新兴县人民政府（以下简称新兴县政府）、新兴县六祖镇人民政府（以下简称六祖镇政府）行政赔偿纠纷一案，不服广东省云浮市中级人民法院（2016）粤53行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，新兴县政府因城镇建设用地需要，拟征收该县六祖镇旧朗村委会南塘经济合作社（以下简称南塘村）位于深耕田、松仔脚、旧河、沙地的集体土地。新兴县国土资源局（以下简称新兴县国土局）、六祖镇政府根据国土资源部国土资发[2004]238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的有关规定，分别于2015年4月16日、23日发布了新国土资[2015]35号、37号《征收土地预公告》，拟征收南塘村位于深耕田的集体土地约40.7亩和位于松仔脚、旧河、沙地的集体土地约71.3亩，同时告知：自预公告发布之日起，征收范围内的土地及地上附着物（建筑物、构筑物和地下埋置物）、农作物，除正常生产外，其所有者或使用者必须保持现状，不得抢种、抢建、不得改变用途，否则，依法不予赔偿。经征求南塘村村民意见，三分之二以上的村民在《征收土地意向书上》签名同意征收。同年12月10日，新兴县国土局、新兴县人力资源和社会保障局向南塘村送达《听证告知书》及附件《征收土地补偿安置方案》《被征地农民养老保障方案》。南塘村于同年12月10日向新兴县国土局出具《放弃听证的证明》，同意上述两方案，决定放弃听证。六祖镇政府将深耕田2.8566公顷的土地补偿款划给了南塘村，将青苗补偿款直接划给了陈岳东、陈炎德以及南塘村的其他农户账户。经新兴县国土局、新兴县政府将征地方案逐级报批，2016年4月22日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字[2016]115号《关于新兴县2015年度第六批次城镇建设用地的批复》，同意云浮市人民政府上报的《关于审批新兴县2015年度第六批次城镇建设用地的请示》中的农用地转用方案和征收土地方案，同意将南塘村等经济社属下的集体农用地11.3333公顷（园地9.5111公顷、养殖水面1.8222公顷）转为建设用地，并办理征收为国有土地手续。同年4月26日，新兴县政府、新兴县国土局分别发出了新府（2016）20号《新兴县人民政府征收土地的公告》、新国土资（2016）22号《征收六祖镇旧郎村南塘经济合作社土地补偿安置方案公告》，将批准机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员的安置办法等予以公告。六祖镇政府于同年3月26日发出《通知》，告知各种植户：佛子洞的土地已经被征用，各种植户要在两天内自行清理在此土地上的农作物及地上附着物，逾期不清理的，作无主农作物处理。同年5月14日，六祖镇政府与南塘村村民召开了收地工作会议。之后，新兴县政府对深耕田的2.8566公顷土地进行填埋平整。新国土资[2015]37号《征收土地预公告》所拟征的位于松仔脚、旧河、沙地约70亩的集体土地，目前仍处于征地报批前期准备工作，土地仍由南塘村群众耕作使用，主要耕种水稻和花生。陈时礼等14人是南塘村的村民，在涉案土地范围内有承包土地，其认为新兴县政府和六祖镇政府征收涉案土地没有按法定程序办理征地手续，没有向其出示征地批文，并将涉案土地上的农作物水稻摧毁填埋，造成其实际损失和可获利益损失，因此，向原审法院提起本案诉讼，请求法院依法判令新兴县政府、六祖镇政府赔偿给其造成的经济损失人民币57449.68元（暂计至2016年5月13日止）。
2016年10月11日，原审法院组织原、被告双方到涉案土地进行现场勘查。双方确认深耕田又叫佛子洞，深耕田的土地范围就是新国土资[2015]35号《征收土地预公告》的范围，新国土资[2015]37号《征收土地预公告》范围内的松仔脚、旧河、沙地的土地至今仍由原告的村民耕作使用。被告认为佛子洞土地只包括深耕田的土地，不包括松仔脚、旧河、沙地的土地，并提供南塘村的《证明》证实。原告认为佛子洞土地既包括深耕田土地又包括松仔脚、旧河、沙地的土地。
另查明，原告陈时礼等14人在提起本案行政赔偿诉讼的同时，以新兴县政府和六祖镇政府征收涉案土地没有按法定程序办理征地手续，没有向其出示征地批文，并将涉案土地上的农作物水稻摧毁填埋，造成其可获利益损失为由向原审法院提起行政诉讼，请求：1.依法认定新兴县政府、六祖镇政府预征南塘村位于松仔脚、旧河、沙地、深耕田等土地112亩的行政行为违法；2.依法制止新兴县政府、六祖镇政府对涉案土地施工建设影视基地，恢复土地原状，返还涉案土地给陈时礼等14人使用。原审法院已作出（2016）粤53行初字20号行政判决，确认新兴县国土局、六祖镇政府发布的新国土资[2015]35号、37号《征收土地预公告》不是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条所称的“征地公告”，该行为也不是新兴县政府的预征行为，而是征地报批前的一种预先告知准备征地及有关注意事项的行为，该行为没有违反相关法律法规的规定。
原审法院经审理认为，本案是土地行政赔偿纠纷。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”本案中，新兴县国土局、六祖镇政府发布的新国土资[2015]35号《征收土地预公告》拟征的南塘村位于深耕田的2.8566公顷土地，经新兴县政府逐级报批，广东省国土资源厅已作出粤国土资（建）字[2016]115号《关于新兴县2015年度第六批次城镇建设用地的批复》，同意《关于审批新兴县2015年度第六批次城镇建设用地的请示》中的农用地转用方案和征收土地方案，同意将南塘村的深耕田2.8566公顷土地以及其他经济社的集体农用地转为建设用地，并办理征收为国有土地手续。批准后，新兴县政府、新兴县国土局分别发出了新府（2016）20号《新兴县人民政府征收土地的公告》、新国土资（2016）22号《征收六祖镇旧郎村南塘经济合作社土地补偿安置方案公告》，并将征地补偿款和青苗补偿款分别划给南塘村和南塘村各农户。之后，新兴县政府才组织实施收地和进行填土平整。新兴县政府的上述征地行为程序合法。六祖镇政府在上述批复前就发出《通知》，告知各种植户土地已被征收，并要求限期清理，程序虽有瑕疵，但该通知没有实际执行，该通知所涉及的土地是在征地方案获得批准并发出征地公告后才实施收地和进行填土平整的。因此，新兴县政府的上述征地行为合法，新兴县政府在征地方案获得批准并发出征地公告以及支付相关补偿款后才实施的收地和填土平整行为，并没有给原告陈时礼等14人造成经济损失。原告陈时礼等14人认为新兴县政府上述的征地行为违法，要求新兴县政府、六祖镇政府赔偿的理由不成立，原审法院不予采纳。至于新兴县国土局、六祖镇政府发布的新国土资[2015]37号《征收土地预公告》拟征的南塘村位于松仔脚、旧河、沙地的集体土地约71.3亩的集体土地，目前仍处于征地报批前期准备工作，土地仍由该村群众耕作使用，新兴县政府、六祖镇政府及其他部门至今没有对该土地实施推土填埋等行为，没有给原告陈时礼等14人造成经济损失。原告陈时礼等14人认为上述约71.3亩的集体土地上的水稻已被新兴县政府、六祖镇政府摧毁，新兴县政府的征地行为违法，要求新兴县政府、六祖镇政府赔偿经济损失的主张，没有事实根据和法律依据，不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告陈时礼等14人的诉讼请求。
陈时礼等14人不服原审判决，向本院提起上诉称，被上诉人于2015年4月发出新国土资[2015]35、37号《征收土地预公告》，2016年3月26日以《通知》形式告知上诉人，佛子洞的土地已经被征用，各种植户要在两天内自行清理在此土地上的农作物及地上附着物，逾期不清理的作无主物处理。通知发出后被上诉人将涉案水田的农作物填埋损毁并进行项目建设，给上诉人承包的涉案土地的可获利益造成损害，有上诉人起诉时提供的照片为证。上诉人是涉案水田的承包经营户，有相关承包经营权证、承包耕地基本情况、承包土地登记表等证实。承包土地登记表清楚记载承包人在佛子洞是种植水稻的。上诉人请求赔偿的损失数额合情合理。原审认为被上诉人及相关部门在《征收土地预公告》发布后至获得批准前没有对涉案土地实施推土填埋行为不符合事实。请求二审法院依法查清被上诉人违法征地造成上诉人的经济损失，支持上诉人在原审中提出的赔偿请求，本案诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人新兴县政府二审辩称，原审判决认定事实清楚，判决正确。新兴县国土局及六祖镇政府发出的新国土资[2015]35、37号《征收土地预公告》不是预征土地行为，而是为确保被征地群众的知情权和合法权益，根据相关规定作出的告知行为。新国土资[2015]35号预公告所涉的位于深耕田的2.8566公顷土地，是在取得广东省国土资源厅的批复后才实施收地并进行填土平整的，征收程序完全符合相关规定，不存在任何违法之处。新国土资[2015]37号预公告所涉的拟征收土地范围，目前仍处在征地报批的前期准备阶段，土地仍由该村群众耕作使用，该事实已经过原审法院现场勘验予以确认。请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人六祖镇政府二审辩称，涉案征地行为合法，其发布《征收土地预公告》符合相关规定，也未造成上诉人实际损失。请求二审驳回上诉，维持原判。
本院二审查明事实与原审基本一致，对原审查明的事实，本院予以确认。另查明，原审法院对陈时礼等14人另案提起的请求确认新兴县政府和六祖镇政府预征地行为违法一案，作出（2016）粤53行初字20号行政判决，驳回其诉讼请求。陈时礼等14人不服，向本院提起上诉。本院另案作出（2017）粤行终538号行政判决，驳回上诉，维持原判。
本院认为，本案是行政赔偿纠纷。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”根据上述规定，受害人取得国家赔偿的前提是行政行为给赔偿请求人造成损害，且该行为已被依法确认违法。本案中，陈时礼等14人是以新兴县政府和六祖镇政府征收涉案土地没有按法定程序办理征地手续，没有向其出示征地批文，并将涉案土地上的农作物水稻摧毁填埋，造成其实际损失和可获利益损失为由提起本案诉讼。但陈时礼等14人另案提起的请求确认新兴县政府和六祖镇政府预征地行为违法一案，经原审法院和本院审理，已作出生效判决，驳回其诉讼请求。即新兴县国土局和六祖镇政府发布新国土资[2015]35号、37号《征收土地预公告》所涉土地的征收行为未被依法确认违法，且新国土资[2015]37号预公告所涉土地经原审法院组织双方现场勘查，目前仍由南塘村群众耕作使用，新兴县政府、六祖镇政府及其他部门尚未对该土地实施推土填埋等行为，没有给陈时礼等14人造成经济损失。因此，原审认为陈时礼等14人要求新兴县政府、六祖镇政府赔偿其经济损失的主张没有事实根据和法律依据，判决驳回其诉讼请求并无不当。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。陈时礼等14人的上诉缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年十月十九日
书记员 温 瑜