吉林省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉行终304号
上诉人（原审原告）段志香，女，住址：辽源市西安区。
上诉人（原审原告）刘宝婷，女，住址同上。
被上诉人（原审�告）辽源市西安区人民政府，地址：辽源市人民大街6171号。
法定代表人郑立忠，区长。
上诉人段志香、刘宝婷因诉辽源市西安区人民政府（以下简称西安区政府）不履行房屋征收补偿协议一案，不服辽源市中级人民法院（2017）吉04行初23号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。
原审法院认定，1999年，段志香、刘宝婷位于东辽县平岗镇的寿衣店被火烧毁，段志香、刘宝婷认为系他人纵火所为并报案。公安机关经侦查认为无证据证明系他人纵火所为，故未予破案，段志香、刘宝婷因此上访多年。后经有关部门沟通、协调，于2012年8月29日由西安区安康社区代表西安区政府与段志香、刘宝婷签订《协议书》，承诺在段志香、刘宝婷位于辽源市西安区太安街六委即丘下地块的即将动迁地址为其解决临街门市房一套，结构为一、二楼上下两层，建筑面积各70平方米。同时承诺为其办理房照、交费等相关事宜，并就段志香、刘宝婷息诉罢访达成协议。同日，西安区政府房屋征收办公室与段志香、刘宝婷签订了《辽源市国有土地上房屋征收非住宅货币补偿协议书》，又明确约定“1、有照22.8平方米，无照40.74平方米置换一临街门市房一套，结构为一、二楼上下两层，建筑面积各为70平方米。2、地点：B区29号楼，邱下铁道口往里数（由南向北）第三栋第一门。3、此房回迁安置时免交进户费、房屋维修资金、契税等”。2014年房屋回迁时，西安区政府以段志香、刘宝婷要求回迁的门市房是开发商所有为由，拒绝按照签订的补偿协议给予回迁安置，同时协调相关部�并与段志香、刘宝婷多次协商移迁未果，段志香、刘宝婷向有关部门信访。后有关部门协调至今，一直未予解决。另查明，2016年12月21日，本院依职权委托本院司法辅助部门依照相关法律规定委托第三方资产评估机构吉林省保林森林资源资产评估有限责任公司对案涉房屋价值作出评估。评估机构经评估，于2017年6月28日作出吉保林评报字【2017】第037号《资产评估报告》，评估结论为案涉房屋1-2层评估单价为12,960元，总价值为3,647,203元。
原审法院认为，一、被告与原告签订的《辽源市国有土地上房屋征收非住宅货币补偿协议书》是否合法有效的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照�定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”，第二款规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议”。根据上述法律规定，行政协议属于行政诉讼受案范围。而行政机关为达到息诉罢访目的，与上访人签订的带有�诉罢访性质的协议，实质上是行政机关为维护社会和谐稳定、社会公共利益和实现其行政管理职能需要，与上访人达成的由政府给予金钱或者相关好处，进而使上访人息诉罢访等具有行政法上的权利义务内容的协议。本案中，原告因认为房屋被烧毁，公安机关未予破案而长期上访，被告为使原告息诉罢访，经过协调后于同日与原告分别签订了息诉罢访性质的《协议书》和《辽源市国有土地上房屋征收非住宅货币补偿协议书》，承诺并约定了给原告回迁安置门市房等事项。作为协议主体一方的西安区政府，其签订协议的目的即是为了社会和谐稳定，解决原告上访的问题，最终终结原告的上访，同时也体现了被告作为一级人民政府的法定职责。因此，被告与原告签订的补偿协议属于行政协议，该协议的签订也确立双方的权利义务关系，属于合法有效的行政协议。
二、该协议是否应当继续履行的问题。本案中，西安区政府在协议履行过程中，未依法行使解除、变更协议的行政职权，该协议本应当按照协议约定依法履行。对被告以本应给予原告回迁的房屋地块属商业开发，政府无权处置为由拒不履行的行为，本院认为，政府的政务诚信建设、守信承诺原则是社会信用体系建设的重要组成部分，政府应当在此方面发挥表率作用。而被告的不依法履行行政协议的行为既违反法律规定，也与国家正在加强政府诚信建设，依法行政，坚持守信承诺和提高政府公信力的相关政策相悖。由于被告的拒不履行协议行为，且现地段房屋已为开发商所有，导致原告一直无法按照协议约定的事项回迁安置的既成事实，且被告对原告也未给予其他相应的安置或货币补偿。因此，在该协议实际已履行不能的情况下，被告应当按照补偿协议中第1项约定的事项，对本应安置给原告的结构为一、二楼上下两层，建筑面积各为70平方米的门市房，给予原告货币补偿。
三、关于对原告给予补偿和赔偿的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”。《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第一款规定：“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素”。参照上述法律规定，对被征收房屋的市场价格�偿，应不低于被征收房屋类似房地产的市场价格，且应当考虑被征收房屋的用途、区位等方面因素综合评估确定。本案中，因原告房屋在当时未评估的情况下已经被征收，已无法通过评估方式确定被征收房屋的价值。况且，被告在与原告签订补偿协议后一直未履行，而房地产作为不动产，其虽然受供求关系影响会出现周期性上下起伏，但从一个较长时期看却呈现出上升趋势。毕竟土地的稀缺性和供应量的有限性，需求拉动地价上升，并且随着城市建设的开展，地价上涨必然引起房地产不断升值。另外，一个城市或地区房价还同经济发展水平密切相关，随经济发展和收入水平提高，房价也会相应上升。因此，本应给予原告回迁安置的房屋价值近几年也会随之上涨。考虑到被告的不履行协议行为损害了原告的合法权益，所以此次对房屋价值以现时为评估时点，并以此为参考对原告予以补偿，符合房屋征收补偿的基本原则。因评估报告对房屋价值的评估参考价每平方米12,960.00元是在全款购房9.6折基础上折算出的，考虑到案件实际情况并从保护当事人合法权益角度，应按房地产公司对商铺定价的均价计算，即被告应当给予原告的补偿为：房屋一、二层每平方米13,500.00元为单价，13,500.00元×（70＋70）平方米=1,890,000.00元。同时,鉴于未对房屋2015年交工时的价值作出评估，无法确定房产的准确价值并以此为基础计算相应损失，但房屋作为不动产，其价值总体趋势是升值，这也是人们的普遍认知。从公平合理原则的角度考虑，对房屋价值已按房地产价值涨幅最高的年份予以评估，所以对原告的补偿既不低于房屋征收决定公告之日的类似房地产市场价格，也最大程度地减少了原告的损失，充分保护了原告的合法权益。而根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿”的规定，对原告提出的房屋出租款赔偿的请求，因房屋是否租赁，能否出租出去属于无法确定的事实和可期待利益，且原告也未能提供相应的证据，故本院无法对原告的此项请求做出精准的计算并予以有效保护。但毕竟被告与原告签订的补偿协议本身即属于行政合同，因被告的一直不履行协议的行为必然会给原告造成一定程度�的损失，虽然具体损失无法确定，但依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条的规定，被告的行为亦违反了《中华人民共和国民法通则》第一百一十一条、第一百一十二条第一款以及《中华人民共和国合同法》第一百零七条的规定，属于违约行为，应当承担相应的违约责任，并赔偿原告相应的损失。故本院从法律效果和社会效果相统一的角度为出发点，对原告的损失计算予以酌情考虑，即参照中国人民银行制定的同期贷款利率标准计算，从2015年1月1日起至2017年6月30日止，计算方法为：2015年1月1日
--3月1日计59天，利息=本金1,890,000元×（年利率5.60%÷365天）【日利率】×59天=17,108.38元；2015年3月1日--
2015年5月11日计71天，利息=本金1,890,000元×（年利率5.35%÷365天）【日利率】×71天=19,668.95元；2015年5月11日
--
2015年6月28日计48天，利息=本金1,890,000元×（年利率5.10%÷365天）【日利率】×48天=12,675.95元；2015年6月28日
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2015年8月26日计59天，利息=本金1,890,000元×（年利率4.85%÷365天）【日利率】×59天=14,817.08元；2015年8月26日
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2015年10月24日计59天，利息=本金1,890,000元×（年利率4.60%÷365天）【日利率】×59天=14,053.32元；2015年10月24日
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2017年6月30日计615天，利息=本金1,890,000元×（年利率4.35%÷365天）【日利率】×615天=138,526.64元。以上共计216,850.32元。综上，被告应给予原告补偿款及利息赔偿为1,890,000.00元＋216,850.32元=2,106,850.30元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关�适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款、第十四条、《中华人民共和国民法通则》第一百一十一条、第一百一十二条第一款、《中华人民共和国合同法》第一百零七条之规定，判决被告辽源市西安区人民政府在本判决生效后三十日内给付原告段志香、刘宝婷货币补偿金及赔偿利息共计人民币2,106,850.30元。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的利息。案件受理费50元、评估费43,800.00元由被告辽源市西安区人民政府负担。
段志香、刘宝婷不服一审判决，上诉提出：被上诉人与上诉人段志香、刘宝婷签订的《辽源市国有土地上房屋征收非住宅货币补偿协议书》合法有效，应按照合同履行�给上诉人予以原址回迁。既然确定现在回迁房屋的产权属于开发商，那么法院就应该改判被上诉人用每平方米13500.00元的价格为上诉人买回该房。如果开发商真的把回迁房子卖了，也是政府让买的，是人为因素造成的，法院应判政府双倍赔偿其房屋的价值。另外，一审判决被上诉人给上诉人延期履行合同造成的损失按银行贷款利率结算不合理，同类门市的出租价格远远高于此，而且被上诉人答复2012年动迁，2014年回迁，所以从2015年1月份开始计算不合理。
本院二审查明的事实与原审法院查明的事实基本一致，不再重述。
本院认为，（一）被上诉人虽然在合同中承诺给上诉人原址安置结构为一、二楼上下两层、建筑面积各为70平方米的门市房，但因建成后的房屋产权属于开发商，被上诉人并无处置�权力，段志香、刘宝婷原址回迁的目的不能实现，且又拒绝异地安置，因此原审判决被上诉人对段志香、刘宝婷被征收房屋应依法进行货币补偿并无不当。
（二）在补偿标准上，针对段志香、刘宝婷被征收房屋为“有照22.8平方米，无照40.74平方米”的实际情况，原审判决按照协议确定的两层70平方米门市房的面积、按房地产公司对商铺定价的均价每平方米13,500.00元计算，已经最大程度地保护了段志香、刘宝婷的合法权益。
（三）因房屋是否租赁，能否出租出去属于无法确定的事实和可期待利益，因此段志香、刘宝婷关于房屋出租款的赔偿请求不属于行政赔偿范围，原审不予支持并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、�规正确。上诉人的上诉理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉费由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘吉红
代理审判员 刘雅楠
代理审判员 李慧玲
二〇一七年十二月十八日
书 记 员 姜晓健