云浮市云城区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤5302行初48号
原告：陈金锭，男，汉族，1977年3月9日出生。住址：广东省云浮市云城区。
委托代理人：张丽丽、陈彦颖，广东言邦律师事务所律师。
被告：云浮市环境保护局。地址：云浮市区河滨东路250号。
负责人：苏宁宁。
委托代理人：李旭明，云浮市环境保护局政策法规科科长。
委托代理人：冯志雄，云浮市环境保护局环境监察分局工作人员。
原告陈金锭不服被告云浮市环境保护局作出的云环罚[2017]第21号《行政处罚决定书》，于2017年7月6日向本院提起行政诉讼，本院于2017年7月6日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书，并依法组成合议庭，于2017年10月10日公开开庭进行了审理。原告陈金锭的委托代理人刘丽丽，被告云浮市环境保护局（下称“云浮市环保局）的委托代理人李旭明、冯志雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告云浮市环保局于2017年5月16日作出云环罚[2017]第21号《行政处罚决定书》称，经调查核实，原告实施了以下环境违法行为：2016年11月-2017年3月，云城区高峰街道石脚村（高八村）村民多次向云浮市环保局、省环保厅、中央环保督察组投诉其村岗松山脚山地有违法倾倒建筑余泥、石材废渣、生活垃圾等现象。被告执法人员分别于2016年11月7日和2017年3月8日、24日、27日进行了现场检查或调查，发现原告与林树春一起于2010年4月以每年租金5.2万元合租承包云城区高峰街道石脚村（高八村）岗松山脚的山地约25亩进行开发利用，租用后将原挖黑泥形成的基坑填平后一直荒废，于2016年6月至11月以大车70元/车、小车30元/车收集固体废物约1.5万立方米（其中包括有建筑余泥、山泥、石材废渣、建筑垃圾和生活垃圾）。原告上述收集固体废物的建设项目未依法报批该项目环境影响评价文件，擅自于2016年6月利用上述租用场地收集（招揽倾倒）固体废物。依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款、第二十四条的规定，按照上述建设项目总投资额（以每年租金5.2万元为总投资额）的百分之四计罚，罚款人民币贰千零捌拾元（2080元）。同时责令原告将上述建设项目恢复原状。
原告陈金锭诉称，一、《行政处罚决定书》认定事实错误。《行政处罚决定书》认定原告自2016年6月至11月以经营方式租用场地收集（招揽倾倒）固体废物是没有事实依据的。原告租赁涉案山地用于经营停车场，原告是由于2016年9月1日收到云浮市国土局高峰中队的《责令停止违法行为通知书》及《责令改正违法行为通知书》，为了平整陈碧明家族2007年至2009年偷挖黑泥形成的大基坑，才在2016年9月份收集仅建筑余泥及山泥两种泥土的固体废物以恢复土地原状，原告没有倾倒《行政处罚决定书》所述的石材废渣、建筑垃圾和生活垃圾。由于村民多次阻扰原告的停车场经营，原告已于2016年10月底已拆除停车场的棚架，准备撤场，仅聘请一名村民看守。石材废渣、建筑垃圾和生活垃圾是其他人在看守村民不在场的时偷倒的。即使原告收集余泥有收取费用，也是商人逐利的合法经营手法。被告仅以目测就认定原告收集余泥量超出平整土地所用的泥土，进而认定原告以经营方式租用场地收集（招揽倾倒）固体废物是主观武断的。取证图片显示的石材废渣、建筑垃圾和生活垃圾是他人偷倒的，不是原告的主观行为，不应该由原告承担责任。二、《行政处罚决定书》适用法律错误。被告认定原告的经营项目属于一般工业固体废物（含污泥）集中处置项目，收集固体废物的建设项目未依法报批该项目环境影响评价文件，而依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款处罚原告，是错误的。原告租赁涉案山地是用于经营停车场，而不是经营一般工业固体废物（含污泥）集中处置项目。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第八十八条第（六）项规定“处置，是指将固体废物焚烧和用其他改变固体废物的物理、化学、生物特性的方法，达到减少已产生的固体废物数量、缩小固体废物体积、减少或者消除其危险成份的活动，或者将固体废物最终终置于符合环境保护规定要求的填埋场的活动。”，原告的行为明显不是处置一般工业固体废物，且收集余泥是按云浮市国土局高峰中队的要求整改，被告适用法律错误。而且停车场项目不在《建设项目环境影响评价分类管理名录》当中，没有法律规定停车场需要报批环境影响评价文件。因此，被告对原告作出的行政处罚于法无据。综上所述，为了维护原告的合法权益，请求：1、判决撤销《行政处罚决定书》（云环罚[2017]21号）；2、判决被告承担本案所有诉讼费用。
原告向本院提交了以下证据：
证据一、《行政处罚决定书》（云环罚[2017]21号），证明：被告认定原告收集固体废物的建设项目未依法报批该项目环境影响评价文件，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款处罚原告。
证据二、《土地承包合同书》，证明：原告与林树春合伙经营涉案山地。
证据三、《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》，证明被告于2016年9月1日收到云浮市国土局高峰中队的《责令停止违法行为通知书》及《责令改正违法行为通知书》要求恢复土地原状。
证据四、《责令限期复绿通知书》、《敦促复绿通知书》，证明被告于2017年2月16日、3月31日收到区林业局的要求复绿。
被告云浮市环保局辩称，根据事实和法律，云浮市环境保护认为，云浮市环境保护局作出的《行政处罚决定书》（云环罚字[2017]21号），主体适格、认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、处罚内容适当、证据确凿充分，依法应当驳回原告陈金锭诉讼请求，具体理由如下：一、主体适格。原告陈金锭收集的建筑余泥、山泥、河泥、石材弃料（废渣），根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第八十八条关于固体废物的定义，属于固体废物。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。因此我局对原告陈金锭在云城区高峰街道石脚村（高八村）岗松山脚收集、填埋、处置建筑余泥、山泥、河泥、石材弃料（废渣）等固体废物的污染防治由监督管理的权限。因此，我局是作出涉案具体行政行为的适格主体。二、认定事实清楚、适用法律正确。云浮市环境保护局认定原告违法事实清楚。高峰街道高峰村委高八村（石脚村）岗松山位于云城区高峰街道云六公路旁旧煤气站附近，是高峰街道石脚村村民集体土地（山地），2010年4月，由该村民小组将本村岗松山脚的土地及山地出租给林树春（实际管理使用人陈金锭，石脚村人）进行开发利用，承包年限为15年。上述地块从出租到2016年初，一直处于荒废状态，从2016年2月开始，陈金锭本人开始开发利用，搭建简易板房和平整土地，用作停车场，但因其本村部分村民反映对其扩建过大，要求将超出部分土地退回村里，并向国土部门反映该事。国土部门处理意见是要拆除违建，停止停车场使用，并进行恢复土地原状，做好复耕复绿工作。于是，陈金锭就擅自招揽、收纳建筑余泥、山泥、河泥，用于恢复该山地原状，其中有少量石材边角料废料用于堆积建设余泥铺路，还夹杂有少量石材弃料（废渣）和生活垃圾。对此，其村部分村民不满意，认为其行为损坏土地，破坏生态，并多次到省、市有关部门上访信访。2016年11月-2017年3月，云城区高峰街道石脚村（高八村）村民多次向市环保局、省环保厅、中央环保督察组反映其村岗松山脚山地有违法倾倒建筑余泥、石材弃料（废渣）、生活垃圾等现象。在中央环保督查期间，更是作为重点交办案分别两次交办我局跟进调处。此案件影响大、投诉多，省、市环保部门和市委、市政府高度重视，并多次召开会议进行研究处理，要求各部门必须依法严肃查处。2016年11月7日-2017年3月24日，经云浮市环境保护局执法人员现场检查，发现位于云城区高峰街道石脚村（高八村）岗松山脚的山地处填埋了约1.5万立方米的固体废物（其中包括有建筑余泥、山泥、石材废料<废渣>、建筑垃圾和生活垃圾）。2017年3月8日至3月27日，云浮市环境保护局对原告陈金锭进行调查询问，并制作了《云浮市环境保护局调查询问笔录》。该笔录内容反映，原告陈金锭对其收集建筑余泥、山泥、河泥、石材弃料（废渣）（石材弃料<废渣>约占2%，用作堆积物铺路之用）固体废物，未配套建筑固体废物污染环境防治设施等事实予以确认。涉案山地是原告陈金锭和公民林树春共同租用，陈金锭是该山地的实际租用使用人，其早前将山地用于经营停车场，并不影响其于2016年6月至11月在该山地处收集处置固体废物，违法事实清楚。同时，原告作为涉案山地的使用人，有义务有责任规管理场地，并承担违法后果，不能豁免其对涉案山地发生的违法行为应承担的责任。（二）云浮市环境保护局处罚定性适用法律法规正确。原告陈金锭收集的建筑余泥、山泥、河泥、石材废料（废渣），根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第八十八条关于固体废物的定义，属于固体废物。石材弃料（废渣）类固体废物，根据该法八十八条中关于工业固体废物的定义，属于工业固体废物，纳入《建筑项目环境影响评分分类管理名录》（环境保护部令第33号）第152项，一般工业固体废物（含污染）集中处置项目进行管理。根据该法第八十八条关于处置的含义，处置是指将固体废物焚烧和用其他改变固体废物的物理、化学、生物物性的方法，达到减少已产生的固体废物数量、缩小固体废物体积、减少或者消除其危险成份的活动，或者将固体废物最终置于符合环境保护规定要求的填埋场的活动。因此，填埋场填埋也是处置的一种方式。原告陈金锭在云城区高峰街道石脚村（高八村）岗松山脚收集建筑余泥、山泥、河泥、石材弃料（废渣）等固体废物，并将属于工业固体废物的石材废料（废渣）与上述建筑余泥、山泥、河泥等一般固体废物一并填埋的行为，根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十三条规定：“建设产生固体废物的项目以建设贮存、利用、处置固体废物项目，必须依法进行环境影响评价，并遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。”原告陈金锭必须依法开展环境影响评价。但原告陈金锭未开展。我局根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依法照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”的有关规定，对原告未依法开展固体废物处置项目环境影响评价行为依法作出行政处罚适用法律正确。综上所述，云浮市环境保护局认定原告违法事实是清楚、法律适用是正确的。三、程序合法。云浮市环境保护局于2017年3月9日对陈金锭的环境违法行为进行了立案调查。并根据上述的调查情况及《中华人民共和国行政处罚》相关规定，于2017年4月14日向原告送达了《行政处罚事先（听证）告知书》（云环罚告字[2017]6号），明确告知原告有权提出陈述申辩和听证要求。原告在规定的期限内未提出听证申请，于2017年4月20日提交书面陈述申辩材料《陈述申辩书》。故我局根据陈述申辩情况，于2017年5月16日依照《中华人民共和国固体废物环境防治法》第六十九条及参照《云浮市环境保护局环境行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）》的有关规定，现原告作出《行政处罚决定书》（云环罚[2017]21号），并于2017年5月16日将该决定书送达给原告。整个行政处罚程序合法。四、处罚内容适当。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款的规定“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”由于违法行为处置方式的特性，项目目前的总投资较为单一，故以其年租金进行核定，由于违法行为引发群众多次信访投诉、造成较大的社会影响，对其作出总投资额百分之四的罚款是适当的。五、证据确凿充分。陈金锭以上的违法事实有《调查询问笔录》、《现场检查笔录》及相关图片和群众信访投诉材料等证据为证，详见《当事人提交证据清单》。此外，原告以其早起平整土地经营停车场，被国土部门责令停止违法行为，恢复所占土地原状和复绿工作为由，掩盖其实施了处置（填埋）工业固体废物的实质性行为，且故意曲解其以填埋形式处置一般工业固体废物石材弃料不是法律规定的处置方式。豁免原告处置一般工业固体废物应履行的义务和承担的责任，应当依法对其一般工业固体废物处置项目组织编制环境影响报告书。如不对原告陈金锭的上述行为严厉打击，放纵这种行为，不对非法处置石材废渣的行为严厉打击，就难以遏制同类违法行为的发生，也将对环境污染防治和日常环境监管工作造成不利的局面。综上所述，答辩人云浮市环境保护局作出的《行政处罚决定书》（云环罚[2017]21号）主体适格、事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，处罚适当，请法院驳回原告的诉讼请求。
被告云浮市环保局向本院提交了以下证据：
证据一、《行政处罚决定书》（云环罚[2017]21号）及云浮市环境保护局发文稿件，证明：被告对原告擅自未依法报批建设项目环境影响评价文件的行为给予行政处罚。
证据二、《云浮市环境保护决定书送达回执》及《现场取证资料》，证明：原告已收到《行政处罚决定书》（云环罚[2017]21号）。
证据三、《陈述申辩书》，证明：原告提出陈述申辩。
证据四、《行政处罚事先（听证）告知书》（云环罚告字[2017]6号）及云浮市环境保护局发文稿件，证明：被告对原告发出过行政处罚事先（听证）告知书。
证据五、《云浮市环境保护局告知书送达回执》，证明：原告已收到《行政处罚事先（听证）告知书》（云环罚告字[2017]6号）。
证据六、云浮市环境保护局行政处罚案件初审表、云浮市环境保护局行政处罚案件交审表、立案审批表、调查报告、现场检查笔录（2份）、调查询问笔录（3份）、现场取证资料（2份）、责令改正违法行为决定书及送达回执、行政执法证、《建设项目环境影响评价分类管理名录》、《关于发布云浮市环境保护局审批环境影响评价文件的建设项目名录（2016年本）的通知》、《关于印发<云浮市环境保护局环境行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）>的通知》、相关信访投诉材料等，证明：被告作出的《行政处罚决定书》（云环罚字[2017]21号）主体适格、认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、处罚内容适当、证据确凿充分。
证据七、土地承包合同书、原告陈金锭身份证复印件、责令改正违法行为通知书、责令停止违法行为通知书，证明：原告提交给被告相关材料。
经庭审质证,双方当事人的质证意见如下：
原告对被告提交的证据一的真实性没有异议，对行政处罚决定书的证明内容不予认可，认为原告无需报批建设项目的环境评价，被告对事实方面的认定是有错误的；对证据二至证据五无异议；对证据六有异议，针对环境处罚案件调查报告中调查经过的事实认定，陈金锭是没有设立固体废物的建设项目，原告无需报批建设项目的环境评价，陈金锭只是经营停车场的行为。被告方没有提供执法人员冯颖的执法证，被告没有提供环境影响评价法的法律依据。对现场取证资料有异议，固体废物主要是三危，并非是石材废渣，原告停车场铺垫的建筑泥是比较完整的。对吕庆焕的调查询问笔录，吕庆焕说有人安排他倾倒废渣，但吕庆焕并不能提供叫其倾倒废渣人员的姓名，即不能证明是陈金锭叫吕庆焕倾倒废渣的，不能排除是他人叫吕庆焕倾倒废渣。对证据七无异议。
被告对原告提供的证据一认为不是证据，不予质证；对证据二无异议；对证据三认为只能证明原告之前经营停车场，只是要求原告恢复土地原状，并不能证明能让原告堆放处置石材废渣、建筑余泥、山泥等；对证据四无异议。
对上述证据，本院认为，原告提交的证据一是本案行政行为，不属证据。证据二、证据三均符合证据的真实性、合法性、关联性，可以作为认定本案事实的依据。证据四被告没有异议，本院予以采信。
被告提交的证据一中的行政处罚决定书是本案行政行为，不属证据。证据一中的发文稿件符合证据的真实性、合法性、关联性，可以作为认定本案事实的依据。证据二、证据三、证据四、证据五、证据七原告没有异议，本院予以采信。证据六符合证据的真实性、合法性、关联性，可以作为认定本案事实的依据。
经审理查明，2010年4月13日，案外人林树春（乙方）与云城区高峰街道高峰村委高八村（石脚村）（甲方）签订了一份《土地承包合同书》，合同约定：甲方将其本村岗松山脚的土地及山地承包给乙方，承包期从2010年4月13日至2025年4月12日止，承包金额每年为人民币52000元，承包期内，乙方自行基建厂房。合同签订后，林树春将上述土地交由原告陈金锭使用。上述土地从承租到2016年初，一直处于荒废状态，从2016年2月，原告陈金锭本人在土地上搭建简易板房和平整土地，用作停车场，后因部分村民认为原告扩建过大，要求原告将超出部分土地退回村集体，并向国土部门反映此事。2016年9月1日，云浮市国土资源和城乡规划管理局执法监察支队高峰中队向案涉的土地承包人林树春发出云国土（高峰）执法责字【2016】4号《责令改正违法行为通知书》，责令当事人予以改正，恢复填土所占用土地的土地原状，并做好复耕复绿工作。同日，云浮市国土资源和城乡规划管理局执法监察支队高峰中队向案涉的土地承包人林树春发出云国土（高峰）执法责字【2016】27号《责令停止违法行为通知书》，责令原告立即停止未经批准擅自在高峰街道高峰村委高八村平整土地的违法行为。之后，原告陈金锭便收集建筑余泥、山泥等用于恢复该山地原状，其中有少量石材边角料废料（废渣）和生活垃圾等用于铺路。对此，部分村民不满意，认为原告的行为会损坏土地，破坏生态，并于2016年11月至2017年3月多次向被告云浮市环保局，广东省环保厅、中央环保督察组反映其村岗松山脚山地有违法倾倒建筑余泥、石材弃料（废渣）、生活垃圾等现象。被告经调查核实，发现原告使用土地后，在未依法报批环境影响评价文件，未配套建设污染防治设施的情况下，于2016年6月开始，按大车70元/车、小车30元/车收集建筑余泥、山泥、少量石材废渣及生活垃圾等固体废物堆放在土地上。2017年3月8日至3月27日，被告对原告陈金锭进行调查询问，原告陈金锭承认其收集建筑余泥、山泥、河泥、石材废料（废渣）用作堆积物铺路之用，并未配套建筑固体废物污染环境防治设施等事实。2017年4月6日，被告对原告作出云环违改字[2017]5号《责令改正违法行为决定书》责令原告立即停止建设和使用，并恢复原状。2017年4月12日，被告作出云环罚告字[2017]6号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知原告依法拟对其罚款人民币2080元。同时责令原告将上述建设项目恢复原状。并告知原告如对该处罚意见有异议，可在接到告知书之日起三日内书面向被告提出听证申请，或在七日内向被告陈述、申辩或提交书面陈述申辩材料。2017年4月20日，原告向被告提出《陈述申辩书》，认为其只在上述土地上开设了一个停车场，后有部分村民到高峰国土所举报说其占用了土地，高峰国土所于2016年9月1日向其发了一份《责令改正违法行为通知书》，才收集仅建筑余泥及山泥这两种泥土的固体废物。原告的行为不应当被评价为擅自、堆放倾倒固体废物，请求被告撤销对原告拟定的行政处罚。被告对原告的申辩意见不予采纳。2017年5月16日，被告作出云环罚[2017]21号《行政处罚决定书》，决定对原告罚款人民币2080元，同时责令原告将上述建设项目恢复原状。原告不服，于2017年7月6日向本院提起行政诉讼，请求：1、判决撤销《行政处罚决定书》（云环罚[2017]21号）；2、判决被告承担本案所有诉讼费用。
本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款的规定，被告云浮市环保局对违反环境保护有关法律规定的行为有作出处罚决定的权限。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。因此，被告云浮市环保局对原告存在的环境违法行为具有管辖权。
本案是环保行政处罚纠纷。本案的争议焦点是：被告云浮市环保局于2017年5月16日作出的云环罚[2017]21号《行政处罚决定书》程序是否合法，认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
一、关于被告作出行政处罚的程序是否合法。被告在作出云环罚[2017]21号《行政处罚决定书》之前，已依法履行了立案，调查取证，询问原告，向原告发出《责令改正违法行为决定书》、《行政处罚事先（听证）告知书》，在行政处罚事先告知书中告知了原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及享有陈述和申辩的权利，作出行政处罚，依法送达等程序，本院确认被告作出的行政处罚程序合法。
二、关于事实及证据认定方面。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十三条：“建设生产固体废物的项目以建设贮存、利用、处置固体废物项目，必须依法进行环境影响评价，并遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。”《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”的规定，原告陈金锭在云浮市云城区高峰街道石脚村（高八村）岗松山脚土地收集固体废物，必须依法开展环境影响评价。但原告在未依照法律规定履行报批环境影响评价文件，未配套建设污染防治设施的情况下，即从2016年6月开始，按大车70元/车、小车30元/车收集建筑余泥、山泥、少量石材废渣及生活垃圾等固体废物堆放在岗松山脚土地上，原告的行为违反了上述规定。原告之前虽在岗松山脚土地上经营过停车场，但原告之前经营停车场的行为，并不能抵销其于2016年6月至11月在岗松山脚土地处收集处置固体废物的违法事实。被告根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定，于2017年5月16日对原告作出罚款人民币2080元以及责令原告将上述建设项目恢复原状的处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确，量罚得当。
综上所述，被告云浮市环境保护局作出的云环罚[2017]21号《行政处罚决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律、法规正确，应当予以支持。原告陈金锭起诉要求撤销云环罚[2017]21号《行政处罚决定书》的理由不成立，其相应的诉讼请求本院不予支持。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告陈金锭的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告陈金锭负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省云浮市中级人民法院。
审 判 长 黄秀萍
人民陪审员 叶金群
人民陪审员 梁子珍
二〇一七年十一月二十四日
书 记 员 叶丽英