浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙甬行终字第9号
上诉人（原审原告）褚秋娣。
上诉人（原审原告）阮善奎。
上诉人（原审原告）曹科。
上诉人（原审原告）胡晓群。
上诉人（原审原告）李霖儿。
委托代理人李玉君（系上诉人李霖儿父亲，特别授权代理）。
5上诉人的共同委托代理人胡颖燕（特别授权代理）。
被上诉人（原审被告）宁波市规划局，住所地浙江省宁波市东部新城江澄北路575号。
法定代表人王丽萍。
委托代理人魏冬（特别授权代理）。
委托代理人陈文勇（特别授权代理）。
被上诉人（原审第三人）冠泉置业（宁波）有限公司，住所地浙江省宁波市北仑区新碶渤海路655号4幢1号。
法定代表人张一。
委托代理人徐新源（特别授权代理）。
5上诉人因诉被上诉人宁波市规划局规划行政确认一案，不服宁波市鄞州区人民法院于2014年11月19日作出的（2014）甬鄞行初字第78号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月26日受理后依法组成合议庭，并于2015年2月3日组织各方当事人对本案进行了询问。上诉人李霖儿的委托代理人李玉君，5上诉人的共同委托代理人胡颖燕，被上诉人宁波市规划局的委托代理人魏冬、陈文勇，被上诉人冠泉置业（宁波）有限公司（以下简称冠泉公司）的委托代理人徐新源参加了询问。本案现已审理终结。
2014年5月5日，被上诉人宁波市规划局向被上诉人冠泉公司核发了（2014）浙规核字第0204055号《浙江省建设工程规划核实确认书》（以下简称《规划核实确认书》）。该确认书内容为：依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条和《浙江省城乡规划条例》第四十四条及国家、省有关规定，经核实，本建设工程已具备竣工规划确认条件。建设单位：被上诉人冠泉公司；建设项目名称：北仑中心区C2地块；建设位置：岷山路以南、太河路以西、泰山路以北；建设规模：总建筑面积271452.21平方米，具体各分项的建筑面积数据见附图及附件；建设工程规划许可证号：（2011）浙规建字第0204120号、（2011）浙规建字第0204173号。该《规划核实确认书》附图及附件名称为竣工测绘图，其中明确标注了该建筑工程容积率等的主要技术指标。
原审法院查明，2011年8月19日，被告作出（2011）浙规建字第0204120号《建设工程规划许可证》，核定第三人开发建设的北仑中心区C2地块（一期）的建设位置为泰山路以北、太河路以西、岷山路以南地块，建设规模为90874.93平方米。同年12月2日，被告作出（2011）浙规建字第0204173号《建设工程规划许可证》，核定第三人开发建设的北仑中心区C2地块（二期）的建设位置为岷山路以南、太河路以西、泰山路以北，建设规模为180617.60平方米。上述两份《建设工程规划许可证》均对该建设项目第一、二期的总用地面积、计容建筑面积等技术经济指标予以明确，并在备注中要求第一、二期工程须一并竣工验收。2013年，5原告分别与第三人签订了《商品房买卖合同》，购买了北仑中心区C2地块，即凯旋华庭小区的高层住宅。该项目竣工后，第三人于2014年4月29日向被告提交了《宁波市建设工程竣工核实申请表》及相关材料，被告于同日予以受理，并经核验后于2014年5月5日作出《规划核实确认书》，确认第三人开发建设的涉案工程已具备竣工规划确认条件。另查明，2010年11月8日，宁波市规划局北仑分局就北仑中心区C2地块作出仑规条（2010）75号规划条件及附图，从该地块的用地面积、容积率等规划控制；物业经营用房、物业管理用房等配套设施；建筑形态及环境协调等规划引导三个方面作出了规定，并明确该地块的控制指标为：用地性质R2、用地面积89119.30平方米、建筑密度≤32%、容积率≤2.2、绿地率30%、主要出入口方位为南面。涉案项目在建设过程中，第三人作出了以下几个方面的调整：1.东侧门卫向西南偏移39厘米，西侧门卫向西南偏移62厘米；2.低层住宅一层南面入口处台阶位置调整；3.窗户窗框分割形式调整，高层住宅中的卧室窗户由内悬窗改为对外平开窗；4.高层住宅南北侧立面上宝瓶栏杆调整为铝合金栏杆。被告发现上述调整内容后，对此进行了公示，并依申请于2014年1月10日举行了听证会，听取了涉案小区住户代表的意见。2014年3月12日，被告认为上述两处门卫移位虽符合《宁波市城乡规划管理技术规定》的有关要求，但因未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，故将此移交城管部门处理。次日，宁波市北仑区城市管理行政执法局就此作出《当场处罚决定书》，决定对第三人处以罚款960元，后第三人全额缴纳了该罚款。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条的规定，被告具有对宁波市辖区内建设工程作出建设工程竣工规划核实确认的法定职权。因5原告均系第三人开发建设的北仑中心区C2地块住宅项目的购房人，故被告就涉案项目作出的规划核实确认行为与其存在法律上的利害关系，5原告具有行政诉讼主体资格。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条及《浙江省城乡规划条例》第四十四条的规定，建设工程竣工后的规划核实主要是对建设工程是否符合规划条件，是否按照建设工程规划许可证及其附件、附图确定的内容进行建设予以现场审核。据此，规划核实行为并不创设新的权利义务，不属于行政许可范畴，而具有行政确认的性质。从（2011）浙规建字第0204120号、（2011）浙规建字第0204173号《建设工程规划许可证》以及仑规条（2010）75号《宁波市北仑区建设项目规划条件》的内容来看，建筑单体的门窗、栏杆、台阶三项内容既未在规划条件中予以要求，又因未涉及城乡规划的内容而不属于规划许可的范畴，故被告认定第三人对上述三项内容作出的调整不属于规划核实的内容正确。但门卫用房因涉及到建筑间距、建筑退让等规划内容，属规划条件和规划许可范畴，第三人对涉案项目的两处门卫用房的位置进行了移动属违反规划许可的行为，应予处罚。又因该门卫用房的调整符合《宁波市城乡规划管理技术规定》的具体要求，且城管部门对该违法行为作出了罚款的处罚，第三人也已全额履行了处罚决定的内容，符合《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第九条的规定。因此，被告作出被诉规划核实确认行为所认定的事实清楚，适用法律正确。《宁波市城乡规划条例》自2012年1月1月起施行，而被告就涉案工程作出规划许可的时间为2011年，故《宁波市城乡规划条例》第三十三条关于建设工程规划行政许可内容的规定不具有可适用性。被告自收到第三人提交的规划核实申请后，通过图件核验等方式进行核实，且在十五个工作日内出具了建设工程规划核实确认书，符合《浙江省城乡规划条例》第四十四条的规定。综上，5原告要求确认被告作出的规划核实确认行为违法的诉请缺乏事实和法律依据，不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回5原告要求确认被告于2014年5月5日作出《规划核实确认书》的具体行政行为违法的诉讼请求。
5上诉人上诉称，根据《宁波市城乡规划条例》第三十三条和第三十五条的规定，开发商应按照规划许可内容依法进行建设，但是其在未向规划部门提交变更申请，也未获取变更审批备案的情况下，擅自对部分建设规划进行了变更施工，如将规划设计中涉及建筑立面的部分阳台宝瓶栏杆擅自变更为普通的铝合金栏杆，擅自对窗户窗框、移门分割形式进行调整，对小区大门门卫进行移位、对入门台阶进行调整等。被上诉人宁波市规划局在出具《规划核实确认书》时，没有严格依照工程规划许可时所备案的图纸进行审查，所确认的工程项目部分内容与备案图纸存在较大出入且未经行政审批同意变更或备案，行为违法。请求二审法院撤销原判，并确认被诉具体行政行为违法。
被上诉人宁波市规划局辩称，被上诉人冠泉公司对门窗、栏杆、台阶的调整不属于（2011）浙规建字第0204120号、（2011）浙规建字第0204173号《建设工程规划许可证》的规划许可内容，其只是对施工图中有关城市规划的内容，如建设位置、建筑退红、容积率等进行审核确认。其作出的规划核实确认行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人的上诉理由不成立。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
被上诉人冠泉公司辩称，其对涉案工程所作的调整均不属于2011年《建设工程规划许可证》的内容，也不是土地出让合同中规划条件规定的内容。规划核实确认是规划部门在建设工程竣工后对建设工程的核实行为，其依据是原规划许可证的内容，由于其对涉案工程所作的调整不属于规划许可和规划条件的内容，因此该调整不属于规划核实的内容，无需经过被上诉人宁波市规划局的审批。被诉具体行政行为合法。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
二审审理期间，各方当事人均未向本院提供新的证据。各方当事人在一审时向原审法院提供的证据均随案移送至本院。本院根据随卷证据及审理认定的事实与原审法院认定的事实无异。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条、《浙江省城乡规划条例》第四十四条的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实；建设工程竣工后，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请建设工程竣工规划核实。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当通过图件核验、现场勘查等方式进行核实。符合规划许可内容的，应当自受理申请之日起十五个工作日内，出具建设工程规划核实确认书。据此，被上诉人宁波市规划局有权根据规划许可内容对建设工程进行核实确认，并对符合规划许可内容的，出具建设工程规划核实确认书。
根据被上诉人宁波市规划局作出的（2011）浙规建字第0204120号、（2011）浙规建字第0204173号《建设工程规划许可证》，可以确认两处门卫用房涉及到建筑间距、建筑退让等规划许可内容，被上诉人冠泉公司对两处门卫用房的位置移动，与原规划许可内容不符，属于违反规划许可的行为。由于该两处门卫移动后的位置符合《宁波市城乡规划管理技术规定》的具体要求，故城管部门依法对被上诉人冠泉公司作出了罚款的处罚决定。在该公司对该处罚决定执行完毕后，被上诉人宁波市规划局方才出具《规划核实确认书》，该规划核实确认行为符合《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第九条的规定。
《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第六条规定，建设工程竣工规划核实的内容包括：房屋建筑工程的建筑面积、分类建筑用途及相应建筑面积、容积率、建筑密度、建筑高度、建筑层数、各层层高、室内外地坪标高以及建筑立面造型等按建设工程规划许可证实施建设的情况。本案中，被上诉人宁波市规划局认为高层住宅“窗户窗框分割形式调整，高层住宅中的卧室窗户由内悬窗改为对外平开窗”部分的变化对宏观建筑立面造型影响不大，在规划许可层面尚未达到足以改变建筑立面造型的程度，符合一般人的普遍认识和常识，宜予认可。但是，高层住宅底部“南北侧立面上宝瓶栏杆调整为铝合金栏杆”部分的变化对整个建筑立面造型的美观、档次等影响程度较大，“低层住宅一层南面入口处台阶位置调整”部分对整个低层建筑立面造型、外观的影响程度也较大，被上诉人冠泉公司对栏杆、台阶部分作出的调整应当可以认定为在规划许可层面上改变了建筑立面造型的违法建设行为。由于该违法建设行为并未涉及到被上诉人冠泉公司已取得的规划许可的规划强制性内容，即对规划实施并无实质影响，被上诉人宁波市规划局据此作出被诉规划核实确认行为，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第八条等规定以及相关法律原则。但是，被上诉人宁波市规划局没有严格按照《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第九条规定的“城市、县人民政府城乡规划主管部门在核实过程中发现建设单位或者个人未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，应按有关法律、法规规定予以处理。处理决定执行完毕后，方可出具建设工程规划核实确认书”的要求，在相关部门未对上述违法建设行为进行处理并执行完毕的情况下，就出具了涉案《规划核实确认书》，程序上存在瑕疵。鉴于该程序瑕疵对5上诉人的实体权利义务并不产生实际影响，不足以构成撤销被诉规划核实确认行为的理由，本院对此予以指正。
综上，本院认为，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规基本正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人褚秋娣、阮善奎、曹科、胡晓群、李霖儿共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆玉珍
审 判 员 秦 峰
代理审判员 孙 雪
二〇一五年二月二十六日
代书 记员 袁丹蓉