广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤2071行初627号
原告：黄宽亭，男，1968年7月13日出生，汉族，住广东省中山市火炬开发区，。
委托代理人：李建军、程双，广东诺钧律师事务所律师、律师助理。
被告：中山市城市管理行政执法局，住所地广东省中山市石岐区民族东路1号，组织机构代码73755074-4。
法定代表人：杜俊强，局长。
委托代理人：周天治、陈美洲，中山市火炬开发区综合行政执法局工作人员。
被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号，组织机构代码72246076-2。
法定代表人：焦兰生，市长。
委托代理人：陈慧，中山市法制局工作人员。
原告黄宽亭不服被告中山市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）、中山市人民政府（以下简称市政府）行政行为一案，于2016年9月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告市城管执法局、被告市政府送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月18日公开开庭审理了本案。原告黄宽亭委托代理人李建军，被告市城管执法局委托代理人周天治、陈美洲，被告市政府委托代理人陈慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市城管执法局于2016年5月16日作出中城执责字[2016]第1-10009号《责令限期改正（停止）违法行为通知书》，责令黄宽亭自收到本通知书之日起，立即停止违法行为。被告市政府于2016年8月31日作出中府行复[2016]398号行政复议决定，维持中城执责字[2016]第1-10009号《责令限期改正（停止）违法行为通知书》。
原告黄宽亭诉称：一、市城管执法局作出责令我“立即停止违法行为”适用法律错误，也不符合实际，无法履行。1.《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，只存在责令停止建设、限期改正、限期拆除、没收、罚款的决定，并无责令立即停止违法行为的规定，市城管执法局所作决定无法律依据。2.据市城管执法局的解释，“违法行为”是指“未报规划许可，擅自建设厂房的行为”，然而上述决定作出前，相关房屋、厂房早已建设完成，不明白责令我停止违法建设还是停止使用违法建设的房屋、厂房，我不知如何履行该决定。二、违规建设的房屋、厂房属于尚可采取措施实施消除对规划影响的情形，市城管执法局依法应作出限期改正的决定。我所建设的房屋和厂房，是在已取得国有土地使用权的土地权属范围内建设的，且已取得《建设用地规划许可证》，符合规划条件，虽未办理《建设工程规划许可证》，但可以通过自行改正的途径纠正违规，不属于无法改正的情形。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，市城管执法局应作出限期改正的决定，给我一个自行改正的机会。三、市政府忽略了《城乡规划法》第64条规定中“停止违法建设”与处罚决定中“停止违法行为”的概念差异及责令停止违法行为和违法行为业已完成的矛盾，所作维持的复议决定错误。综上，为维护自己的合法权益，特提起行政诉讼，请求：1.撤销市城管执法局作出的中城执责字[2016]第1-10009号《责令限期改正（停止）违法行为通知书》及市政府作出的中府行复[2016]398号行政复议决定。2.判令市城管执法局重新作出责令原告限期改正的行政决定。
被告市城管执法局辩称：一、广东省人民政府粤府[2003]7号《关于在中山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》第二条第二款明确了我局具有对中山市城市规划管理方面的行政处罚的执法权。在本案中，黄宽亭违法建设行为属于城乡规划法的范围，故我局具有对其违法建设行为进行查处的法定职权。二、我局作出的“限期改正通知书”，认定事实清楚，证据确凿，程序合法。2015年9月份，我局接到规划部门反映在中山火炬开发区得能西路12号有违法建筑的函件，便于9月15日派执法人员前往现场调查。经查，该地块土地使用证号为国（2004）易153455，土地用途为：工业用地，面积33333.6平方米，产权所有人为：黄宽亭、黄宏亭、黄亮亭。在上述地块共有九幢建筑物，其中3幢办理了房产证，产权人均是黄宽亭、黄宏亭、黄亮亭。其余编号为1、2、3、4、5、6的建筑物（见图纸编号：F15ZZd20153944）,均没有办理房产证。执法人员对未办理房产的六幢建筑进行现场勘验、拍照。9月28日我局对黄宽亭进行了询问调查。黄宽亭本人提供了由黄宽亭、黄宏亭、黄亮亭三人共同签署的授权委托书，委托书授权黄宽亭代理该案的相关事项。12月24日执法人员又对涉案地点的六幢建筑物重新勘验拍照，2016年1月4日又对黄宽亭重新做了补充询问调查。在两次调查中黄宽亭都承认，未办房产证加建的四幢建筑和另外两幢独立的建筑物，建设时未办理规划许可，并承认除编号为4的扩建违建物是从原建设单位中山市林特冷链设备有限公司买来的，编号5的建筑物是原建筑公司建设该厂房时建设的（承诺于2016年3月31日前自拆），其他的四幢建筑物由他一人出资兴建的。2015年12月4日，中山市规划局《建设项目监督审查意见书》（项目编号：272015100033）认定上述未办理房产证的六幢建筑物（见图纸编号：F15ZZd20153944）未取得《建设工程规划许可证》，属违章建筑。以上事实有勘验笔录、现场相片、调查笔录及审查意见书为证。2016年1月14日，我局向原告送达了《行政处罚告知书》并附了测绘图（见图纸编号：F15ZZd20153944），测绘图上详细标明违建房屋的标号，原告于当日签收了该法律文书。上述事实足以证明，原告在上述地块进行其中5幢建筑物建设时，没有办理规划许可，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，我局制作了“限期改正通知书”，并于2016年5月16日送达给原告。2016年7月14日，原告不服该通知书，向市政府行政复议委员会提出复议，2016年8月31日，市政府复议委员会（中府行复[2016]398号）复议决定书维持我局的“限期改正通知书”。三、原告申请诉讼的理由，没有法律依据。原告认为“限期改正通知书”中立即停止“违法行为”于法无据，这是原告没有全面理解“限期改正通知书”的内容。在我局的“限期改正通知书”中前面已经明确表述：原告涉案的六幢建筑物于2015年3月开始建设，其建设时没有得到规划部门的行政许可，是擅自建设厂房，其这种未报先建的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，属违法行为，我局根据《规划法》六十四条规定，责令其停止“违法行为”，这里的“违法行为”显然就是指的该文书前面表述的未报规划许可，擅自建设厂房的行为，不可能是其他与此无关的违法行为，因此全面理解整个“限期改正通知书”的内容就可以看到，根据《规划法》第六十四条做出的停止“违法行为”就是指的前面文书中“擅自建设厂房”这一违法建设行为，因此，该文书中的“停止违法行为”的责令是符合法律规定的。原告无视“限期改正通知书”内容的整体性和完整性，单一将“违法行为”抽取出来，是对这一法律文书片面理解，是错误的。综上，我局认为“限期改正通知书”认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请法院依法维持。
被告市政府辩称：一、我府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分。我府经审理查明，2015年9月份，市城管执法局接到规划部门的转办函件反映中山火炬开发区得能西路12号有违法建筑，2015年9月15日市城管执法局派执法人员前往现场调查。涉案地块土地使用证号为国（2004）易153455，土地用途为：工业用地，面积33333.6平方米，产权所有人为：黄宽亭、黄宏亭、黄亮亭。在上述地块上，共有九幢建筑物，其中三幢办理了房产证，产权人均是黄宽亭、黄宏亭、黄亮亭。2015年3月至6月，原告分别在上述三幢房产上加建了编号为1、2、3、4共四幢建筑物，同时又在4号建筑物正北方单独建设了编号为5、6两幢建筑物。2015年9月28日市城管执法局对原告进行了询问调查，在询问中原告承认上述六幢建筑物建设时均未办理规划许可证。中山市城乡规划局于2015年12月4日作出《建设项目监督审查意见书》（项目编号：272015100033）。认定涉案建筑物所在用地性质在市总规充实完善成果中为公园绿地、防护绿地及一类工业用地，并未取得《建设工程规划许可证》，属违章建筑。市城管执法局于2016年5月16日作出中城执责字[2016]第1-10009号《责令限期改正（停止）违法行为通知书》，责令原告自收到通知书之日起立即停止违法行为。我府认为根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，市城管执法局认为原告实施擅自建设房屋的违法行为，并作出责令停止违法行为的决定，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，事实清楚，证据充分，程序合法，我府予以确认，据此决定，维持市城管执法局作出的中城执责字[2016]第1-10009号《责令限期改正（停止）违法行为通知书》。二、我府作出的行政复议决定程序合法。原告于2016年7月14日向我府提出复议申请，我府依法在法定期间内受理，并将《提出行政复议答复通知书》送达给市城管执法局，要求其提交回复。2016年8月31日我府作出中府行复[2016]398号《行政复议决定书》，并邮寄送达给原告。我府上述程序均是按照行政复议法的规定作出，程序合法。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：2015年9月份，市城管执法局接到规划部门的转办函件反映中山火炬开发区得能西路12号有违法建筑，2015年9月25日市城管执法局派执法人员前往现场调查。涉案地块土地使用证号为国（2004）易153455，土地用途为：工业用地，面积33333.6平方米，产权所有人为：黄宽亭、黄宏亭、黄亮亭。在上述地块上，共有九幢建筑物，其中三幢办理了房产证，产权人均是黄宽亭、黄宏亭、黄亮亭,房产证件号分别为：粤房地权证中府字第××、粤房地权证中府字第××、粤房地权证中府字第××、粤房地权证中府字第××、粤房地权证中府字第××、粤房地权证中府字第××、粤房地权证中府字第××、粤房地权证中府字第××。2015年3月至6月，黄宽亭分别在上述三幢房产上加建了编号为1、2、3、4共四幢建筑物，同时又在4号建筑物正北方单独建设了编号为5、6两幢建筑物（见图纸编号：F15ZZd20153944）。2015年9月25日、12月24日，市城管执法局前往涉案现场勘查，与黄宽亭制作了《现场检查（勘验）笔录》，对现场进行拍照，该《现场检查（勘验）笔录》和照片均有黄宽亭的签名，同时黄宽亭向市城管执法局提交了黄亮亭、黄宏亭的授权委托书，载明“现委托黄宽亭作为我的代理人，办理中山市火炬区得能西路12号建设厂房行为的查处事宜，包括接受询问、代为承认、代为放弃、代收有关法律文书等。”2015年9月28日，市城管执法局对黄宽亭进行询问，并制作了《询问调查笔录》，笔录载明：“位于火炬区得能西路12号（即中山市林特冷链设备有限公司所在地）新加建上述６幢建筑除了其中一幢两层约300平方米的活动板房是当时建筑公司建设外，其余５幢建筑中除已办《房产证》的３幢建筑是我黄宽亭、黄宏亭、黄亮亭共同出资建设外，其余扩建部分的建筑及中山市林特冷链设备有限公司所处的办公楼及该办公楼后面建设的那幢蓝色钢结构厂房都是我（黄宽亭）一个人出资建设的。”“我大约于2015年３月份开始陆陆续续地扩建，大约于2015年6月份全部竣工投入使用，我在扩建上述建筑时没有向规划部门办理任何报建审批手续。”2016年1月4日，市城管执法局再次对黄宽亭进行询问，并制作了《询问调查笔录（补充）》，补充笔录载明：“中山市林特冷链设备有限公司租用我的厂房后自行扩建的建筑部分是指该公司后面（即第四幢建筑物我拿了《房产证》以后扩建的约1248平方米的厂房部分），后来我付了约80万元从该公司收购了加建部分建筑的所有权。即贵局提供的测量图纸（中山火炬开发区测绘工程有限公司，编号：F15ZZd20153944）反映的第４幢扩建部分是中山火炬开发区测绘工程有限公司租用我的厂房后自行扩建，后来我把产权买回来；第５幢建筑是建筑公司建设的，该公司承诺2016年3月31日前自行拆除；其余剩下的第1、2、3、6幢建筑扩建和加建部分都是我（黄宽亭）一个人出资建设的。”中山市规划局于2015年12月4日作出《建设项目监督审查意见书》（项目编号：272015100033）。审查意见为：“经核查，该建筑物（房屋坐落位置图编号：F15ZZd20153944，幢数：6，含钢结构及钢筋混凝土上盖建筑物），层数：①为3层、②③⑥为1层、④⑤为2层，总建筑面积：4938.58平方米），其所在用地性质在市总规充实完善成果中为公园绿地、防护绿地及一类工业用地，并未取得《建设工程规划许可证》，属违章建筑。为此，市城管执法局于2016年５月16日作出了《责令限期改正（停止）违法行为通知书》，载明：“经查，你于2015年3月在中山火炬区得能西路12号实施下列行为：未经规划部门许可，擅自建设厂房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令你自收到本通知书之日起立即停止违法行为。逾期仍不改正的，我局将按有关法律、法规、规章的规定进行处罚。”同时，通知书载明可申请行政复议或提起行政诉讼。黄宽亭不服，于2016年7月13日向市政府申请行政复议，该府于2016年8月31日作出中府行复[2016]398号行政复议决定书，维持了市城管执法局作出的《责令限期改正（停止）违法行为通知书》。黄宽亭仍不服，于2016年9月13日向本院提起诉讼，主张前述诉讼请求。
另查明：第５幢建筑已于2016年3月自行拆除，至今，市城管执法局尚未作出行政处罚。
本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、粤府[2003]7号《关于在中山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》第二条第（二）项的规定，市城管执法局具有对辖区内违法建设行为进行查处的法定职权。
本案中，市城管执法局依法对黄宽亭在中山火炬区得能西路12号加建编号为1、2、3、4、5、6共六幢建筑物展开调查，经过现场勘验检查、拍照取证，向黄宽亭作出询问并制作了询问笔录，结合中山市规划局作出的《建设项目监督审查意见书》以及收集的土地使用证等材料，市城管执法局认定上述加建的建筑物未经规划部门许可，擅自建设，属于违章建设，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，市城管执法局作出中城执责字[2016]第1-10009号《责令限期改正（停止）违法行为通知书》，责令黄宽亭自收到通知书之日起立即停止违法行为，对象正确，内容和程序合法。市城管执法局作出的《责令限期改正（停止）违法行为通知书》，责令黄宽亭“立即停止违法行为”是指“未经规划部门许可，擅自建设厂房”这一违法建设行为，因此黄宽亭认为市城管执法局作出“立即停止违法行为”是适用法律错误，也不符合实际，无法履行的主张理据不足，本院不予采纳。黄宽亭要求撤销涉案《责令限期改正（停止）违法行为通知书》缺乏事实和法律依据，本院不予支持。市政府受理行政复议申请后，经审查作出行政复议决定，维持上述《责令限期改正（停止）违法行为通知书》，亦无不当。综上所述，黄宽亭要求撤销市城管执法局作出的中城执责字[2016]第1-10009号《责令限期改正（停止）违法行为通知书》和市政府作出的中府行复[2016]398号《行政复议决定书》，无事实和法律依据，本院均予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：
驳回原告黄宽亭的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告黄宽亭负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 李秀华
人民陪审员 钟学琼
人民陪审员 林玉玲
二Ｏ一六年二Ｏ一六年十一月九日
书 记 员 郝晓燕
黄丽梅