山东省烟台市牟平区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）牟行初字第71号
原告：王立波，无业。
被告：烟台市公安局牟平分局，住所地烟台市牟平区正阳路309号。
法定代表人：孙宝东，局长。
委托代理人：张磊，烟台市公安局牟平分局法制室副主任。
委托代理人：冯方，烟台市公安局牟平分局法制室民警。
原告王立波不服被告烟台市公安局牟平分局作出的治安行政处罚决定，于2015年11月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，在法定期限内分别向原、被告双方送达了相关诉讼法律文书，被告在法定期间内提交了答辩状及证据。本院依法组成合议庭，于2015年12月8日公开开庭审理了本案。原告王立波、被告烟台市公安局牟平分局委托代理人张磊、冯方到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告烟台市公安局牟平分局（以下称牟平公安分局）于2015年10月28日作出烟公牟行罚决字[2015]00137处罚决定书（以下简称[2015]00137处罚决定书），认定原告王立波于2015年10月27日在北京中南海周边地区进行非正常信访，扰乱该地区公共秩序，被北京警方查获。被告确认原告行为扰乱了北京中南海周边地区的正常公共秩序，根据《信访条例》及《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，决定给予原告行政拘留8天。
原告王立波诉称，2015年10月28日，被告以原告于2015年10月27日在北京中南海地区进行非正常上访为由，对原告行政拘留8日。原告认为，被告认定原告在北京进行非正常上访、扰乱该地区公共秩序与事实不符，即使原告去北京上访，也没有构成非正常上访；即使构成非正常上访，也应该由北京警方处理，被告无权进行处罚。被告对原告进行处罚事实不清，证据不足，适用法律错误，滥用职权，请求人民法院依法撤销[2015]00137处罚决定书，案件受理费由被告承担。
原告起诉时向本院提交了下列证据：1、原告身份证复印件，证明原告主体资格；2、[2015]00137处罚决定书、烟公牟行拘通字[2015]98号行政拘留家属通知书、拘解字（2015）357号解除拘留证明书，证明被告对原告实施了行政拘留。
被告牟平公安分局辩称，一、原告王立波扰乱公共场所秩序一案，事实清楚，证据充分。原告王立波扰乱公共场所秩序一案，由烟台市牟平区宁海街道办事处工作人员于2015年10月27日报案至我局，我局接报后经依法调查查明：2015年10月27日，原告王立波到北京市中南海附近进行非正常信访，扰乱了该地区的公共秩序。以上事实有报案人的陈述及烟台市公安局的训诫书等证据证实，事实清楚、证据确实充分。国务院《信访条例》第十八条第一款明确规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。原告曾于2014年3月19日在中南海周边等非信访接待场所信访，被北京警方训诫，并被烟台市公安局牟平分局以扰乱公共场所秩序处以行政拘留8日。2015年10月27日又到中南海附近非正常信访，其行为已经扰乱了该场所的公共秩序，依法应予处罚。二、对本案的处理程序合法。2015年10月27日，被告依法受理此案，并于2015年10月28日传唤原告并对其询问，原告拒绝在询问笔录上签名，办案民警在询问笔录中就此依法予以注明。经被告依法调查后查明，王立波的行为扰乱了北京中南海周边地区的公共秩序，依法应予处罚，在办案民警对其进行处罚告知、送达处罚决定时，原告均拒绝签字捺印，民警依法予以注明，符合相关法律规定。三、本案适用法律正确，处罚适当。原告无视国家的信访规定，在明知到中南海周边地区信访是非正常信访的情况下，不听劝诫，仍然到中南海周边地区等非信访接待场所进行非正常信访，已经影响了中南海周边地区的公共秩序，公安机关依法调查后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项对其做出行政拘留处罚，适用法律正确，量罚适当。
被告牟平公安分局向本院提交了下列证据、依据：
第一组证据：1、受案登记表；2、传唤审批表、传唤证；3、延长询问时限审批表；4、行政处罚审批表；5、行政处罚告知笔录；6、[2015]00137号处罚决定书；14、行政拘留执行回执；15、行政拘留家属通知书；16、光盘一张及视听资料摄录情况记录表。该组证据证明被告办案程序合法。
第二组证据：7、原告王立波的人口信息;8、2015年10月27日牟平区宁海街道办事处工作人员谭鲁飞的报案材料；9、烟台市牟平区信访局工作人员任厚明的工作说明；10、2015年10月28日王立波的询问笔录；11、2015年10月27日烟台市公安局对王立波的训诫书；12、2014年3月19日北京市公安局天安门地区分局对王立波的训诫书；13、2014年3月20日烟台市公安局牟平分局对王立波做出的烟公牟行罚决字[2014]00020号行政处罚决定书。该组证据证明原告王立波2015年10月27日及以前在北京进行非访的事实。
第三组证据：17、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七条、第十条、第二十三条、第九十一条，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条、第三十三条、五十四条、五十五条、六十三条，《信访条例》第十八条、第二十条、第四十七条，证明被告具有行政主体资格、行政职权及做出行政处罚决定符合法律规定。
庭审过程中，原告提交了《中央政法委关于处理上访人员的要求》，用于证明训诫是一种行政处罚，原告已经接受过训诫，被告不应当再对其进行行政拘留。但没有说明该证据来源。
经庭审质证，被告对原告提交的1-2号证据没有异议；对原告提交的《中央政法委关于处理上访人员的要求》，被告认为该文件没有说明来源，不予质证。原告对被告提交的1-6号、14-16号证据的真实性无异议，但认为1-6号证据填写内容不属实；对7、8、9、12、13号证据的真实性无异议；对10号证据被告对原告的询问笔录不认可，认为内容不真实，原告也没有签名；对11号证据不认可，认为烟台市公安局无权对其进行训诫；对12号证据的真实性无异议，但认为该证据与本案无关；对17号证据真实性无异议，但认为不适用于原告。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：对原告提交的1、2号证据及中央政法委的文件予以认定。对被告提交的1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、14、15、16、17号证据，因其具有真实性、合法性及关联性，能够证明案件事实，本院予以认定。有关证据的采信理由，将在“本院认为”部分进行阐述。12、13号证据，能够证明原告对在北京中南海周边地区信访属于非访是明知的，本院予以认定。
经审理查明，2015年10月26日，原告王立波因征地补偿及村务公开等问题到北京上访。2015年10月27日，原告到达北京西城区中南海附近，被北京警方发现，送到北京久敬庄收容中心，并告知了宁海街道办事处驻北京工作人员。当日原告被宁海办事处工作人员带回牟平。2015年10月27日下午，宁海街道办事处工作人员谭鲁飞到政府大街派出所报案，称原告王立波携带上访材料到北京中南海周边地区进行上访活动，扰乱该地区公共秩序，要求依法处理。被告当即立案，并对原告依法进行了传唤。经过调查取证，被告认定原告的行为扰乱了北京中南海周边地区的公共秩序。烟台市公安局根据被告查明的事实对原告进行了训诫。被告在告知原告拟作出治安行政处罚的事实、理由、依据及陈述和申辩权后，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，作出[2015]00137处罚决定书，对原告处以行政拘留七日。该行政处罚决定书于当日送达给原告本人，原告拒绝在送达回证上签字并拒收，被告办案人员以视频资料作为“被告送达、原告拒收拒签”的证明，并在该处罚决定书上做了说明。被告向其家属送达了行政拘留家属通知书。当日，被告将原告送牟平拘留所执行拘留。拘留期满后，被告按时为原告办理了解除拘留证明。
另查，2014年3月19日，原告王立波到北京市天安门地区进行上访，分别被北京市公安局天安门地区分局、烟台市公安局予以训诫。
本院认为，根据行政诉讼法关于对被诉行政行为进行合法性审查的原则，本院依法对被告的行政处罚行为合法性进行了审查。经审查，本院认为被告行政主体资格合法、行政程序正当，原告对此亦无异议，原被告双方争议的焦点是被告是否具有行政处罚权、被告对原告进行处罚是否有事实及法律依据。本院围绕以上焦点进行了审查。
一、关于被告对原告在北京中南海周边地区进行非正常上访的行为是否具有处罚权的审查。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。本案原告的非访行为发生在北京市西城区，但原告居住地在牟平区宁海街道办事处，反应的问题也发生在牟平区，故被告对该案有管辖权。
二、对被告对原告进行行政处罚是否具有事实依据的审查。国务院《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”，第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，……”。北京市中南海地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。本案被告提交的证据中，对原告及谭鲁飞的询问笔录、烟台市公安局的训诫书、牟平区信访局的情况说明以及庭审查明的事实，能够证明原告到北京中南海周边地区上访的事实。原告主张，被告应当提交北京市警方的案件移交手续、违法行为通知书，本院认为，原告的非访行为案件由被告直接立案，案件事实由被告调查取证并认定，北京警方没有立案，不存在案件移交及违法行为通知的问题。原告主张被告对原告的询问笔录内容不真实，原告亦没有签名，该笔录不能作为被告认定事实的证据。本院认为，该笔录是被告按照法律程序所作，被告办案人员亦将原告拒绝签名情况做出备注说明，办案人员也签名备注，符合法律规定。原告没有针对主张提供反证，本院不予支持。原告主张烟台市公安局于2015年10月27日对王立波出具的训诫书系伪造，烟台市公安局无权对其进行训诫，训诫书也无原告本人签字，不具有法律效力。本院认为，《信访条例》第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；……烟台市公安局作为处理原告非访行为的管辖机关，依法对其进行训诫符合法律规定，原告拒绝签字不影响训诫书的效力。
三、关于被告对原告进行行政处罚是否具有法律依据的审查。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。……人民法院审理行政案件，参照规章”。故人民法院对行政机关适用法律的审查主要是指对适用法律、行政法规、地方性法规及行政规章是否正确的审查。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”。本案中，被告根据其查明的原告在北京中南海周边地区上访的违法事实，依据上述规定对其行政拘留八日，适用法律正确。原告主张，训诫是一种行政处罚，训诫后再进行行政拘留属于一事二罚。本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定，治安管理处罚的种类分为：一、警告；二、罚款；三、行政拘留；四、吊销公安机关发放的许可证。对于违反治安管理的外国人可以附加适用限期出境或者驱逐出境。根据治安管理处罚法的规定，训诫并未被列入治安管理处罚的种类之中。故原告主张被告对其进行的训诫属于一事二罚没有法律依据，本院不予支持。
综上，被告做出的[2015]00137处罚决定书，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序正当合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王立波的诉讼请求。
案件受理费50元由原告王立波缴纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。
审 判 长 林 燕
助理审判员 沙 燕
人民陪审员 王忠诚
二〇一五年十二月三十日
书 记 员 陈俊男