内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
p t ” > 行 政 判 决 书
（2017）内04行初57号
原告宋某，男，1964年10月5日出生，汉族,农民，住内蒙古自治区赤峰市。
原告张某，男，1952年12月11日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区赤峰市。
原告王某1，男，1950年8月22日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区赤峰市。
原告王某2，男，1949年9月6日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区赤峰市。
被告赤峰市松山区人民政府。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区友谊大街中段。
法定代表人姜某，区长。
委托代理人苏某，赤峰市松山区国土资源局工作人员。
委托代理人于某，内蒙古信华律师事务所律师。
被告赤峰市人民政府。住所地：内蒙古自治区赤峰市新城区玉龙大街。
法定代表人孟某，市长。
委托代理人刘某1，赤峰市人民政府法制办工作人员。
委托代理人王某3，内蒙古兴合律师事务所律师。
第三人赤峰市松山区穆家营子镇穆家营子村民委员会。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区穆家营子镇穆家营子村。
负责人乔海军，书记。
第三人赤峰中天房地产开发有限公司。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区穆家营子镇龙王庙居委会**幢。
法定代表人赵某1，经理。
委托代理人刘某2，北京市京师律师事务所律师。
委托代理人赵某2，北京市京师律师事务所律师。
原告宋某、张某、王某1、王某2不服被告赤峰市松山区人民政府（以下简称松山区政府）作出的赤松政决字〔2017〕1号《关于松山区穆家营子镇穆家营子村宋某、张某、王某1、王某2要求土地确权的处理决定》，及被告赤峰市人民政府（以下简称市政府）作出的赤政复决字〔2017〕28号《行政复议决定书》，于2017年7月19日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月19日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因赤峰中天房地产开发有限公司（以下简称中天房产公司）与本案的审理存在法律上的利害关系，故依法追加其为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年10月31日公开开庭审理了本案。原告宋某、张某、王某1、王某2，被告松山区政府的委托代理人苏某、于某，被告市政府的委托代理人刘某1、王某3，第三人中天房产公司的委托代理人刘某2到庭参加诉讼。第三人赤峰市松山区穆家营子镇穆家营子村民委员会（以下简称穆家营子村委会）经本院传票传唤未到庭。本案现已审理终结。
被告松山区政府于2017年3月7日作出赤松政决字〔2017〕1号《关于松山区穆家营子镇穆家营子村宋某、张某、王某1、王某2要求土地确权的处理决定》，内容为：经调查，2014年9月19日，自治区政府作出内政土发〔2014〕594号《关于松山区人民政府实施城镇规划2014年第二批次建设用地的批复》，同意将穆家营子村集体农用地16.7284公顷征收为国有土地，并将农用地转为建设用地，宋某等四人申请确权的穆家营子村150亩土地（松三街以北，松一街以南，松三路以东，英金路以西围合地块内靠近英金路部分）包含在批复中。另查明，该宗地未履行土地招拍挂程序或划拨手续，现属于松山区政府国有建设土地储备用地。区政府认为，宋某等四人申请确权的土地已经征收为国有，批转为国有建设用地，根据《土地管理法》第五十四条之规定，建设用地使用权的取得方式为出让或者划拨。现该宗土地并未履行法定程序，目前作为松山区政府国有建设土地储备用地，使用权人为松山区政府。如该宗地在依法出让后由申请人或者被申请人竞得该宗土地使用权，申请人或者被申请人对土地使用权有异议的，可另行申请确权。故依据《土地权属争议调查处理办法》第二条、第十四条之规定，决定：对宋某等四人提出的土地使用权确权申请不予受理。
原告宋某等四人不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2017年6月26日作出作出赤政复决字〔2017〕28号《行政复议决定书》，认定：首先，宋某等四人申请行政复议主体适格，符合行政复议受理条件。其次，涉案土地已经被批准征收为国有，尚未履行出让等程序，现申请确权没有依据，松山区政府作出不予受理决定并无不当。第三，赤松政纪字〔2012〕5号《赤峰市松山区人民政府办公室关于北城棚户区改造房屋征收有关事宜的会议纪要》、赤松政纪字〔2012〕8号《赤峰市松山区人民政府关于北城农民生活安置建设用地选址问题的会议纪要》议定，涉案宗地用于安置被征收房屋农民，但复议机关认为，政府议定事项的落实也要严格执行有关法律法规规章的规定，且上述会议纪要对如何使用涉案宗地没有提出具体方案和要求，故上述会议纪要不能成为宋某等四人要求确权的证据、依据。综上，复议机关决定维持赤松政决字〔2017〕1号处理决定。
原告宋某等四人诉称，请求撤销赤松政决字〔2017〕1号处理决定以及赤政复决字〔2017〕28号复议决定。理由如下：2012年2月28日松山区政府下发了赤松政纪字〔2012〕5号会议纪要，决定解决北城一期被征收房屋的农民生活安置问题，在北城一期范围外一次性预留250亩土地，其中包括第三人穆家营子村150亩（含村委会迁建用地），原告均属第三人穆家营子村上�被安置范围内的村民。该会议纪要规定上述涉及的穆家营子村150亩预留土地由穆家营子村自行完成征地，相关费用由穆家营子村承担。2012年10月21日，穆家营子村委会与中天房产公司签订了《松北新区土地开发协议》，将上述150亩土地以11650万元的价格卖给了中天房产公司搞开发。此协议未征得原告等拆迁安置户的同意和授权，且改变了赤松政纪字〔2012〕5号会议纪要决定将此150亩土地用于安置北城一期被征收房屋农民生活的性质，因此双方发生纠纷。原告于2016年3月11日向松山区政府申请确权，请求确认150亩土地的使用权归原告等穆家营子村北城一期房屋被征收人和穆家营子村共有。因松山区政府在法定期限内未予答复，原告不服，提起行政诉讼。赤峰市中级人民法院作出（2016）内04行初81号行政判决，判决松山区政府于法定期限内作出行政行为。现松山区政府作�赤松政决字〔2017〕1号处理决定，该决定经市政府赤政复决字〔2017〕28号复议决定予以维持。原告认为，履行法定程序和土地权属是两个不同概念，未履行法定程序取得的土地只能说明土地取得程序不合法，可以依法给予相应处罚，并不能因此剥夺原告等全体被征收人的土地使用权属。
为支持其诉讼请求，原告向本院提供了如下证据：1、赤松政纪字〔2012〕5号会议纪要，证明本案争议150亩土地是为原告等被征收人预留的农民生活安置建设用地，并不是农民住宅用地，同时证明该150亩土地只是包括穆家营子村委会办公迁建用地，该地使用�在条件成就时归穆家营子北城一期房屋被征收人所有，穆家营子村委会只是北城被征收人中的一员。2、赤松政纪字〔2012〕8号会议纪要，证明在证据1的基础上对争议150亩地进行了选址，确认了争议地的具体位置。3、2012年3月4日宋某与时任穆家营子镇党委书记、拆迁总负责人段强的电话录音光盘及录音笔录，证明目的同证据1一致。4、松北新区土地开发协议、答辩状、（2015）松民初字第8557号民事判决，证明争议地在证据1-3的基础上条件已经成就，被告已经向穆家营子村委会交付了该150亩地，而穆家营子村委会把该地私下卖给了中天房产公司；同时证明松山政府称涉案150亩土地还没有具体的使用权人而对原告的确权申请不予受理是错误的。5、国土资发〔2010〕96号文件，证明被告为安置被征收农民使用给付土地的方式并将农民生活安置用地转为国有建设用地是符合国�规定的。6、穆家营子村农民生活安置用地开发建设方案、805户被征收人联名针对该方案的说明材料，证明村委会制定的方案侵犯了原告的权益，同时证明原告对涉案地申请确权是有证据支持的。7、赤松政决字〔2017〕1号处理决定。8、赤政复决字〔2017〕28号复议决定及送达回证。9、原告身份证复议件。7-9号证据证明被诉行政行为存在，原告依法进行了复议及诉讼等程序，并且原告起诉主体适格。10、调取证据申请书，证明原告向法院申请调取相关证据，用以证明被告对原告的土地确权申请不予受理不能成立，同时证明其答辩理由不能成立。
被告松山区政府辩称，原告的诉讼请求没有事实及法律依据，依法应予驳回。首先，涉案土地已于2014年9月19日经内蒙古自治区人民政府批准征收为国有建设用地。同时，松山区政府为做好北城农民安置问题，于2012年3月下发了赤松政纪字[2012]8号会议纪要，明确说明本案所涉土地是用于安置穆家营子村被征收房屋农民的住宅用地，并明确要求”对于该地块涉及的修编、征收、报批、立项、规划、建设等事宜，由穆家营子村、鸭子河村办理，费用两村承担”。其次，由于该宗土地用途不能以划拨方式取得，只能通过出让方式取得，并办理相关用地手续。而该宗地目前并未办理招拍挂，土地性质属于国有储备建设用地，还没有具体使用权人。依据《土地权属争议调查处理办法》相关规定，原告的确权申请无任何法律依据，故对其申请不予受理符合法律规定。
在法定举证期限内，被告松山区政府向本院提交了如下证据：1、内政土发[2014]594号用地批复。2、赤松政纪字[2012]5号会议纪要。3、赤松政纪字[2012]8号会议纪要。以上证据证明涉案土地已依法征收为国有建设用地，土地所有权人明确，土地所有权人为松山区政府，原告要求对该土地进行确权无相应的事实和法律依据。
被告市政府辩称，赤松政决字〔2017〕1号处理决定依据正确，程序合法，依法应予维持。赤政复决字〔2017〕28号复议决定事实清楚，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
在法定举证期限内，被告市政府向本院提交了如下证据：《行政复议申请书》、《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》《第三人参加行政复议通知书》及送达回证、《行政复议案件延期审理通知书》及送达回证、《行政复议决定书》送达回证，证明行政复议决定书依法履行了相关程序并进行了送达。
第三人穆家营子村委会未答辩也未提交证据。
第三人中天房产公司述称，本案行政诉讼与中天房产公司无关，因为中天房产公司并没有参与到行政行为的决策过程；中天房产公司与第三人穆家营子村委会之间存在的法律关系是基于民事合同，与行政行为无关；中天房产公司通过招拍挂法律程序，合法取得土地使用权，应得到法律保护。
第三人中天房产公司向本院提交了以下证据：1、挂牌出让公告，证明经松山区政府批准，以挂牌方式出让涉案地块的国有土地使用权。2、成交确认书，证明中天房产公司竞拍得到了涉案土地的国有土地使用权。3、（2017）赤证民字第5575号公证书，证明成交确认书的内容符合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》。4、供地结果信息，证明涉案土地由中天房产公司竞买取得，支付了土地使用价款。5、国有建设用地使用权出让合同，证明中天房产公司与松山区国土局签订合同，依法取得国有建设用地使用权。6、赤峰市建设用地规划条件�，证明涉案地块符合城乡规划。
经庭审质证，对原告提交的证据，被告松山区政府质证认为，对证据1和2两份会议纪要的真实性无异议，对证明目的有异议，该两份证据恰恰证实了松山区政府预留了部分土地用于解决农民安置问题，但该宗土地使用权并不当然归原告所有；按照土地管理法的相关规定，建设用地使用权取得方式为出让和划拨，本案所涉土地不属于划拨用地范畴，只能以出让方式供地，现该地并未履行出让等手续，属于国有建设储备用地；并且8号会议纪要也规定该宗土地涉及修边、征收、报批、立项等事宜，费用由村承担，原告也认可条件成就时使用权才归原告所有，但原告申请确权时，上述条件都未成就。证据3电话录音及整理笔录形式要件不合法，电话录音需提供相关部门的通话清单及载体，证据的真伪无法核实；同时该证据与本案无关。对证据4土地开发协议的真实性无异议，但与本案无关。对证据5即96号通知的真实性无异议，该证据恰证实了5号、8号会议纪要充分保障了被安置农民的权益。对证据6开发建设方案及联名信真实性无异议，该证据恰能够证实5号、8号会议纪要充分尊重了穆家营子村关于涉案土地的开发建设方案。对证据7-9赤松政决字〔2017〕1号处理决定、赤政复决字〔2017〕28号复议决定及送达回证、原告身份证明的真实性无异议。证据10调取证据申请书不属于行政诉讼法规定的证据范畴，所以不予质证。被告市政府质证意见与被告松山区政府一致，同时补充，证据5�96号通知第二部分内容第五项，恰证明了松山区政府对于留用地征收为国有符合规定。第三人中天房产公司质证认为，对原告的证据均有异议，不能证明中天房产公司与本起行政案件有关，也不能证明中天房产公司取得涉案土地违法。本院认为，证据3录音光盘及整理笔录与本案审理焦点即”对确权申请不予受理”是否合法本身无必然联系，故对其关联性不予认可；证据10调取证据申请书所申请调取的材料与本案审理焦点亦无必然联系，故不予准许，并且调取证据申请书本身亦不属于行政诉讼证据规则规定的证据形式，本院不予采纳；对原告提交的其他证据的真实性予以确认。
对被告松山区政府提交的证据，原告质证认为，证据1批复不能证明涉案土地没有争议。证据2即5号会议纪要恰证明涉案土地应该归被征收人所有。证据3即8号会议纪要恰证明涉案土地应该归被征收人所有，被告应该受理原告的确权申请。被告市政府、第三人中天房产公司对被告松山区政府的证据无异议。本院对证据1批复的真实性予以确认；证据2、3两份会议纪要原告亦提交，本院对其真实性予以确认。
对被告市政府提交的证据，原告无异议，认为市政府确实履行了相关程序�被告松山区政府、第三人中天房产公司无异议。本院对被告市政府提交的证据的真实性予以确认。
对第三人中天房产公司提交的证据，原告质证认为，其证据都是在本案争议过程中取得的，不合法，土地争议过程中不得对争议地进行处分，上述证据不得作为证据使用。被告松山区政府对证据无异议，认为上述证据综合证实了原告就涉案土地申请确权以及被告作出行政行为时，该土地尚未履行招拍挂的事实。被告市政府质证意见与松山区政府一致，同时补充，证据5国有建设用地使用权出让合同中的补充条款证明出让涉案土地的使用权用途与松山区政府会议纪要所记载的用途一致。本院对第三人提交的证据的真实性予以确认。
经审理查明，原告宋某等四人系赤峰市松山区穆家营子镇穆家营子村村民。2016年3月，原告向松山区政府申请确权，请求”确认2012年2月28日松山区政府下发的赤松政纪字〔2012〕5号会议纪要中关于预留的穆家营子村150亩（含村委会迁建用地）土地使用权归原告等穆家营子被征收人及穆家营子村共有”。因被告松山区政府在法定期限内未予答复，原告提起行政诉讼。本院作出（2016）内04行初81号行政判决，判决松山区政府于法定期限内作出行政行为。2017年3月7日，松山区政府作出赤松政决字〔2017〕1号处理决定，认为”涉案150亩土地已经征收为国有，批转为国有建设用地，且尚未履行出让程序，目前作为松山区政府国有建设土地储备用地，使用权人为松山区政府”，故决定对原告提出的土地使用权确权申请不予受理。该决定经被告市政府赤政复决字〔2017〕28号复议决定予以维持。原告不服，引发本案诉讼。
另查明，赤松政纪字〔2012〕5号《赤峰市松山区人民政府办公室关于北城棚户区改造房屋征收有关事宜的会议纪要》，其第二项内容�：”为解决农民生活安置问题，在北城一期范围外一次性预留250亩土地（其中，穆家营子村150亩，含村委会迁建用地；鸭子河村100亩），用于北城一期被征收房屋的农民生活安置。上述预留土地由穆家营子村和鸭子河村自行完成征地、地上房屋征收及土地报批工作，与此相关的费用由穆家营子村和鸭子河村承担。......如穆家营子镇未在2012年6月底前完成北城一期首批征收任务，取消上述预留用地”。同年3月10日，松山区政府又作出赤松政纪字〔2012〕8号《赤峰市松山区人民政府关于北城农民生活安置建设用地选址问题的会议纪要》，对5号会议纪要所述的预留土地进行了选址，决定”穆家营子村用地选址于松三街以北，松一街以南，松三路以东，英金路以西围合地块内靠近英金路部分，面积150亩”。
又查明，2014年9月19日，内蒙古自治区人民政府作出内政土发〔2014〕594号《关于松山区人民政府实施城镇规划2014年第二批次建设用地的批复》，将涉案150亩土地征收为国有，并转为建设用地。2017年8月11日，赤峰市国土资源局松山区分局作出赤国土资松（公告）字〔2017〕6号国有土地使用权挂牌出让公告，将涉案地进行挂牌出让。2017年9月11日，该局与第三人中天产公司就涉案地签订成交确认书，并于2017年9月19日签订国有建设用地使用权出让合同。
本院认为，本案争议焦点为赤松政决字〔2017〕1号《关于松山区穆家营子镇穆家营子村宋某、张某、王某1、王某2要求土地确权的处理决定》以及赤政复决字〔2017〕28号《行政复议决定书》是否合法，应否撤销。涉案地于2014年9月19日，即已经内蒙古自治区人民政府作出的内政土发〔2014〕594号批复批准，依法征收为国有，并转为建设用地。2017年8月以后，涉案地块才经挂牌出让给第三人中天房产公司，由该公司取得土地使用权。而被告松山区政府不予受理决定作出的时间是2017年3月7日，即原告申请确权期间涉案土地所有权性质为国有，土地使用权尚未进行划拨或者出让给具体的土地使用权人，也即土地的使用权归属并无争议，根据《土地权属争议调查处理办法》第二条：”本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”之规定，松山区政府对原告提出的土地使用权的确权申请作出不予受理决定并无不当。现情势发生变更，原告若申请确权可另行解决。关于被告市政府作出的复议决定是否合法，虽然复议决定维持了松山区政府的不予受理决定，但不予受理决定只是从程序上认定原告的确权申请不具备申请条件，但复议决定却超出程序审查范围而对赤松政纪字〔2012〕5号及8号会议纪要进行了实体审查，属程序违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第四款之规定，判决如下：
一、确认被告赤峰市人民政府于2017年6月26日作出的赤政复决字〔2017〕28号《行政复议决定书》违法；
二、驳回原告宋某、张某、王某1、王某2关于撤销被告赤峰市松山区人民政府于2017年3月7日作出的赤松政决字〔2017〕1号《关于松山区穆家营子镇穆家营子村宋某、张某、王某1、王某2要求土地确权的处理决定》的诉讼请求。
案件受理费50元，由四原告负担。邮寄费200元，由四原告、二被告、二第三人各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审判长海梅
审判员刘淑波
人民陪审员蔡久兴
二0一七年十月三十一日
书记员马继骁