湖南省岳阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘06行终108号
上诉人（原审原告）孙四海，男，1964年6月14日出生，汉族，住岳阳市岳阳楼区。
委托代理人彭小军，湖南金球律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）岳阳市住房和城乡建设局。住所地岳阳市岳阳楼区南湖大道。
法定代表人王星耀，该局局长。
委托代理人骆虎，该局工作人员。
委托代理人周超，湖南金州律师事务所律师。
上诉人孙四海因确认抵押行政登记行为违法一案，不服岳阳市岳阳楼区人民法院（2017）湘0602行初41号行政判决，向本院提起上诉。本案二审期间，被上诉人（原审被告）岳阳市房地产管理局被依法撤销，其职能由岳阳市住房和城乡建设局行使。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人孙四海的委托代理人彭小军，被上诉人岳阳市住房和城乡建设局的委托代理人骆虎、周超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，2014年10月21日，原告孙四海和案外人岳阳市立煜置业有限公司向被告岳阳市房产局共同申请在建工程抵押登记，被告岳阳市房产局收到抵押权人孙四海提交的身份证复印件、代理人身份证及授权委托书、抵押人立煜公司提交的公司营业执照及组织机构代码证、法定代表人身份证明书、代理人身份证及授权委托书,及《建设用地规划审批表》、《建设用地规划许可证》、《国有土地使用权证》、《建设工程规划审批单》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》、《岳阳楼区发改委关于紫荆华庭建设项目备案的通知》、《借款合同书》、《岳阳市立煜置业有限公司股东会决议》、《住宅价值确认书》,并进行简单调查询问后,于2014年10月23日为原告颁发了岳房建岳阳楼区字第H0000685号《在建工程抵押登记证明》,抵押范围紫荆华庭B栋住宅楼302、303、304、402、403、404、501、502、503、601、602、603、604、701、704。立煜公司以所抵押房产为保证向孙四海借款。借款逾期后,立煜公司未能偿还孙四海借款。2015年6月16日，湖南省岳阳市中级人民法院受理了立煜公司的破产清算申请,原告向立煜公司破产管理人申报债权，经确认债权本金为3000000元，利息为360000元。2015年9月25日，破产管理人认为抵押给原告孙四海的房屋为市公路局的还建房，还建户大部分已支付了购房款,故应继续履行合同向还建户交付房屋,同时破产管理人拟涂销原告孙四海的在建工程抵押权。2016年12月21日，破产管理人向原告出具《债权优先确认书》,确认原告与立煜公司办理的抵押手续合法并享有抵押权。原告孙四海在其债权不能及时实现情况下,于2017年5月26日以被告岳阳市房产局为拆迁还建房办理抵押登记违法为由,向本院提起行政诉讼,请求确认抵押登记行为违法。另查明,抵押房屋所在的土地2010年3月29日被岳阳市中心城区旧城改造领导小组办公室确定为市公路局及周边地段旧城改造项目,岳阳市国土资源局将该宗国有划拨地收储后以商业运作模式实施改造。2010年12月28日，岳阳市国土资源局与市公路局签订《回收国有土地使用权协议书》,约定岳阳市国土资源局以8786821元收回市公路局的3663平方米国有划拨用地。协议签订后,2011年4月15日，市公路局大院48家住户为改善居住条件,主动与立煜公司和市公路局协商,请求按照一期开发8户拆迁还建标准,推动市公路局大院二期开发项目建设,为此三方共同签订了《岳阳市公路局机关大院二期开发意向协议》。在此意向协议之下，自2011年4月23日起，市公路局分别与48户住户签订《市区公路局职工住宅楼收购补偿协议》,协议约定市公路局在原址还建48套住宅,面积在测绘基础上增加15平方,住户在市公路局支付过渡费、搬家费后搬离房屋。2011年9月27日，市公路局与立煜公司签订《岳阳市区公路局开发项目合作协议》,双方约定立煜公司自土地挂牌完成之日起24个月完成市区公路局办公楼和56户还建户住房的交付,在合作协议中立煜公司同意执行《岳阳市区公路局机关大院二期开发意向协议》及《市区公路局职工住宅楼收购补偿协议》。2012年9月28日，市区公路局所在地块6126平方米被岳阳市国土局挂牌出让,网上出让条件中特别说明“竞得人须同意岳阳市公路局按573.8811万元回购3100平方米办公用房和943.889万元还建住房56套(总面积3849.5平方米)”。立煜公司拍得该地块后开始了紫荆华庭项目的建设。2013年12月20日和2014年7月31日,被告岳阳市房产局分四次为立煜公司办理了《商品房预售许可证》,分别为岳房预字(2013)147号及148号、岳房预字(2014)175及176号,此间2014年6月20日，市区公路局也曾向岳阳市房产局出具报告称该局确认有56户还建户,请予办理预售登记,以便还建户能办理住房公积金和银行按揭。同时查明,立煜公司进入破产程序以后,抵押给原告的房产已被市区公路局拆迁户占有,被告岳阳市房产局没有为拆迁户办理所有权登记。原审判决认为,行政机关的职责范围来源于法律的规定和上级机关的明确授权。虽然市区公路局地块被确定为旧城改造地段，但该项目的运作却并非政府主导下的行政行为,即使被告岳阳市房产局参与过岳阳市人民政府有关旧城改造的工作会议,也不能因此而认定被告岳阳市房产局对市区公路局拆迁项目的还建房负有监管职责,故原告以被告将监管财产办理抵押登记行为违法之主张,不予支持。被告岳阳市房产局在办理他项权利登记过程中,登记行为符合《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国担保法》、《城市房屋登记管理办法》之规定,抵押权人享有的抵押权得到了人民法院生效民事判决的确认,被告岳阳市房产局的抵押登记合法有效。判决:驳回原告孙四海请求确认被告岳阳市房地产管理局办理岳房建岳阳楼区字第H0000685号抵押登记行为违法的诉讼请求。
孙四海上诉提出，市区公路局地块旧城改造项目系岳阳市人民政府所主导的旧城改造项目，被上诉人岳阳市住房和城乡建设局依法或依上级授权拥有对本次旧城改造项目的监督管理权，且在明知此次旧城改造项目有56套房为拆迁还建房的情况下，违反《物权法》、《城市房屋登记管理办法》等有关法律的规定，为此56套拆迁还建房中的15套房办理房屋抵押登记，致使其借款实质上丧失了优先受偿权，原审判决认定事实错误，请求撤销岳阳楼区人民法院（2017）湘0602行初41号行政判决，确认被上诉人岳阳市住房和城乡建设局办理的岳房建岳阳楼区字第H0000685号抵押登记之行政行为违法。
岳阳市住房和城乡建设局辩称，原审判决认定事实清楚，市区公路局地块上房屋收购与回购，是开发商与土地使用权人、房屋所有权人之间进行的商业行为，房地产行政管理部门无权主动对回购商品房进行限制性监管。
本案二审期间，上诉人孙四海提交了下列新证据：1、岳阳市公路局向岳阳市人民政府及岳阳市国土资源局出具的《关于请求明确市区公路局办公楼旧城改造项目在土地挂牌须知中相关条件的报告》，拟证明岳阳市区公路局已按市政府要求完成了还建户的拆迁工作。2、岳阳市公路局向岳阳市人民政府出具的《关于实施花板桥路南侧市区公路管理局旧城改造项目C块地开发工作的请示》，拟证明市政府同意将市区公路局的56户房屋列入旧城改造还建住房的范围。3、岳阳市公路局向岳阳市人民政府出具的《关于对岳阳市区公路局旧城改造项目实行网下竞拍并给予还建户适当优惠政策的请示》，拟证明市政府同意将市区公路局56户拆迁户的房屋纳入旧城改造还建住房的范围并公之于众。4、岳阳市国土资源局向岳阳市中级人民法院出具的《关于市区公路局拆迁还建户还建房问题的函》，拟证明岳阳市立煜置业有限公司建设的56套房屋属拆迁户还建住房，不属于该公司财产。5、岳阳市国土资源局与岳阳市市区公路管理局签订的《收回国有土地使用权协议书补充协议》，拟证明市区公路局56套还建房屋的购房款由岳阳市人民政府财政列支开支，付给岳阳市立煜置业有限公司，完全是政府主导的项目。6、岳阳市国土资源局向岳阳市人民政府出具的《关于原市区公路局储备宗地（岳土网拍[2017]07号宗地）出让方案的请示》，拟证明市区公路局56套还建住房得到了岳阳市人民政府同意。7、岳阳市国有土地房屋征收管理处向岳阳市土地储备中心出具的《关于市区公路局旧城改造项目办公场地还建问题的意见》，拟证明岳阳市住房和城乡建设局已于2012年7月收到岳阳市国土资源局发来的岳国土储函（2012）54号文件，知道了市区公路局有56套还建住房的情况。8、岳阳市立煜置业有限公司破产管理人出具的《债务人财产管理方案》，拟证明该公司办理的孙四海拥有的15套还建房屋的抵押权被该公司破产管理人全部涂销。对孙四海提交的上述证据，岳阳市住房和城乡建设局质证认为，对证据4的合法性、关联性有异议，真实性无异议，对其余证据的关联性有异议，真实性和合法性无异议。本院根据双方的质证意见，认为孙四海提交的8份新证据均真实客观，予以采信，并要求岳阳市住房和城乡建设局在规定时间内向本院提交其收到的岳阳市国土资源局岳国土储函（2012）54号文件。此外，岳阳市住房和城乡建设局在本案二审时提出，其不认可在本案一审时已举证质证并被采信的岳阳市市区公路局向当时的岳阳市房地产管理局出具的《关于确认还建房户主的报告》（岳市区路[2014]8号），但该局于2017年1月18日出具一份说明，承认该局于2014年7月已收到了该份报告，鉴于此，本院要求岳阳市住房和城乡建设局在规定时间内向本院提交其收到的上述报告。但在规定时间内，被上诉人未向本院提交要求其提交的二份证据，故本院确认被上诉人已于2014年7月收到了该报告。
经审理查明，2009年11月18日，岳阳市人民政府召开会议，确定岳阳市市区公路局及周边地段为旧城改造项目，岳阳市住房和城乡建设局负责人参加了此次会议。岳阳市市区公路局有56户住户要求拆迁时在新建的紫荆华庭还建56套住房，岳阳市人民政府同意此要求，并将此作为土地竞得者必要答应的条件之一在岳阳市国土资源局的土地网进行了公告，同时还建的还有岳阳市市区公路局办公用房。岳阳市立煜置业有限公司作为开发商竞得该块土地后，与岳阳市市区公路局及要求拆迁还建的还建户共同签订了《市区公路局职工住宅楼收购补偿协议》，约定岳阳市立煜置业有限公司在原地基上为还建户还建一套住房。还建房的房款由岳阳市国土资源局直接支付给开发商岳阳市立煜置业有限公司。岳阳市住房和城乡建设局在与岳阳市土地储备中心的沟通中，知悉岳阳市市区公路局办公用房还建的有关情况。2013年12月20日和2014年7月31日，岳阳市住房和城乡建设局先后为岳阳市立煜置业有限公司开发建设的紫荆华庭办理了279套和56套住宅的商品房预售卖许可证，其中后一次办理商品房预售预可证的56套住宅即为拆迁还建住房。岳阳市房地产信息网显示，本案56套还建房的申报价格为1900多元至3000元每平方米不等，与正常销售的279套商品房价格相差近一倍。2014年6月20日，岳阳市区公路局向岳阳市住房和城乡建设局出具关于确认还建房户主的报告，确认了56户还建户户主名单及对应的还建房号。除此之外，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。
本院认为，岳阳市住房和城乡建设局为孙四海办理的是在建工程抵押登记证明，在建工程抵押为价值抵押而非产权抵押，故在抵押登记时不存在权属争议，亦不能证实本案标的物属政府监管财产。且与上诉人相类似的抵押权得到了人民法院生效民事判决书的确认。岳阳市住房和城乡建设局在办理在建工程抵押登记时审查了抵押登记资料，尽了必要的审慎审查义务，其行为合法。上诉人的上诉意见不能成立，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人孙四海负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴建新
审判员 陈 子
审判员 张 兰
二〇一八年二月八日
书记员 易皓霖