广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第231号
上诉人（原审被告）：韶关市浈江区人民政府。住所地：广东省韶关市浈江区韶瑶路*号。
法定代表人：张德清，区长。
委托代理人：彭志红，韶关市浈江区人民政府法制局局长。
委托代理人：陈少芬，韶关市浈江区人民政府法制局干部。
被上诉人（原审原告）：韶关市浈江区乐园镇上坝村村民委员会。
法定代表人：刘艮祥，主任。
委托代理人：蔡景峰，湖南公言（深圳）律师事务所律师。
韶关市浈江区乐园镇上坝村村民委员会（下称上坝村委会）诉韶关市浈江区人民政府（下称浈江区政府）不履行保护土地财产权法定职责纠纷一案，浈江区政府不服广东省韶关市中级人民法院（2013）韶中法行初字第66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“�地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《广东省土地权属纠纷处理条例》第五条规定：“土地权属纠纷实行地域管辖、分级调处：……（二）法人与法人之间的土地权属纠纷，由争议土地所在地的县级人民政府或市以上人民政府调处。……”第十六条规定：“人民政府受理土地权属纠纷案应在受理之日起6个月内作出处理决定。特殊情况需要延长的，应向上一级人民政府报告。”上坝村委会于2010年5月28日向浈江区政府递交了《调处土地权属申请》，韶关市浈江区乐园镇下坝村村民委员会（下称下坝村委会）于2010年8月2日向浈江区政府提交了答辩状及有关证据材料，浈江区政府没有在上述规定的期限内�出处理决定，属于不履行法定职责的行政不作为。浈江区政府主张本案不是由其作出处理决定没有法律依据。
综上所述，上坝村委会请求浈江区政府在判决生效之日起6个月内对上坝村委会与下坝村委会关于对争议的媒人坑（马喘岭）调处申请作出确权处理决定理由充分，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，判决：浈江区政府在本判决书生效之日起6个月内对上坝村委会与下坝村委会争议的媒人坑（马喘岭）作出处理决定。
浈江区政府不服一审判决，向本院提起上诉称：1、被上诉人于2010年7月15日向上诉人提交《调处土地权属申请》，上诉人于2010年7月18日受理。2010年8月4日，被上诉人又提交了《撤回〈调处土地权属申请〉的申请》，撤回了其《调处土地权属申请》，上诉人亦作出《土地权属争议终止审理通知书》终止对�地权属争议的审理。一审法院认定上诉人没有在规定期限内作出处理决定属于不履行法定职责是错误的。2、根据《土地权属争议调查处理办法》第四条和第五条的规定，国土资源行政主管部门是具体负责土地权属争议调查和调解工作的行政机关，上诉人无土地行政管理职权，不应作为被告。综上，一审判决认定事实和适用法律错误，为维护上诉人的合法权益，请求二审法院撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人上坝村委会未提出书面答辩意见。
本院经审理查明：2010年5月28日，上坝村委会向韶关市浈江区乐园镇人民政府（下称乐园镇政府）提出了《调处土地权属申请》，内容为：“位于韶关市曲江区白土镇乌坭角的媒人坑（又叫马喘岭）的山岭土地，东至抽水站（北河边），南至白土镇河边村土地，西至乌坭角土地，北至乌坭角土地，面积约350亩，大窝以西约150亩属下坝村委会，大窝以东约200亩属上坝村委会。自解放前至今该土地一直没有作过任何调整，各村土地仍属各村所有，但下坝村委会1994年11月19日与欧德营签订承包合同时，将我上坝村委会的部分土地发包给欧德营承包，2006年3月22日又以坝厂村委名义把我上坝村委会的土地152亩重新发包给欧德营承包。上坝村委会曾与下坝村委会多次提出协商，下坝村委会却不予协商。为避免矛盾激化，以利生产，以利团结，特请乐园镇政府给予调处。”
被上诉人上坝村委会在庭审中称：由于其法律知识浅薄，当时以为是向乐园镇政府提交申请，当天乐园镇政府告知其应向上诉人浈江区政府提出申请，于是被上诉人2010年5月28日到上诉人处向上诉人提交了申请，但当时并没有将申请书抬头改为浈江区政府。被上诉人同时称，上诉人法制局工作人员收下了其申请材料，但没有出具凭证。上诉人对被上诉人的上述陈述明确表示否认。
上诉人浈江区政府在庭审中称：被上诉人是2010年7月6日书写了《调处土地权属申请》，于2010年7月15日向上诉人提交。
2010年7月14日，浈江区政府向韶关市国土资源局发出了韶浈府函（2010）88号《关于办理土地权属纠纷案件的函》，内容为：“关于我区乐园镇上坝村委会与下坝村委会的土地权属纠纷一案，现因上坝村委会提出申请，请求区政府确认位于曲江区白土乌坭角、孟洲坝、河边三村交界的马喘岭媒人坑地域内约260多亩土地的权属。根据国土资源部2003年1月3日颁发的《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：‘县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（下称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。’第五条规定：‘个�之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。’为此，乐园镇上、下坝村委会之间的土地权属纠纷案应由国土资源行政主管部门负责调查处理，为妥善处理好该案件、本府特函请贵局尽快指定你局相关科室或分局予以具体办理。同时，为便于今后开展好此项工作，望贵局予以明确今后办理此类土地权属纠纷案件的具体承办部门。”
2010年8月2日，下坝村委会向上诉人提交了答辩状及有关证据材料。2012年6月28日，中共韶关市浈江区委办公室作出韶浈办发（2012）23号《关于成立原汉鸿木业项目征地历史遗留问题调处工作领导小组的通知》，主要内容为：“为尽快处理好原汉鸿木业项目征地历史遗留问题，确保韶能生物质发电项目建设顺利开展，区委、区政府决定成立原汉鸿木业项目征地历史遗留�题调处工作领导小组；领导小组下设办公室，负责处理小组日常事务。”
上坝村委会认为浈江区政府一直推拖迟迟未能作出行政处理决定，侵害了其合法权益，于2013年10月22日向原审法院提起行政诉讼，请求：浈江区政府在判决生效之日起6个月内对上坝村委会与下坝村委会关于对媒人坑（马喘岭）争议地调处申请作出确权处理决定。
本院另查明：二审诉讼中，上诉人浈江区政府向本院提交了《撤回〈调处土地权属申请〉的申请》、《土地权属争议终止审理通知书》、《送达回证》等证据，拟证明被上诉人上坝村委会已经撤回了其2010年7月15日向上诉人浈江区政府提交的《调处土地权属申请》，上诉人已经终止对土地权属争议的审理。上述证据上诉人并未在一审提交，而被上诉人对上述证据明确表示拒绝质证。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条�定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《广东省土地权属纠纷处理条例》第五条规定：“土地权属纠纷实行地域管辖、分级调处：……（二）法人与法人之间的土地权属纠纷，由争议土地所在地的县级人民政府或市以上人民政府调处。……”第十六条规定：“人民政府受理土地权属纠纷案应在受理之日起6个月内作出处理决定。特殊情况需要延长的，应向上一级人民政府报告。”根据上述规定，上诉人作为县级人民政府，负有受理和调处上坝村委会与下坝村委会之间土地权属纠纷的法定职责。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条有关“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权�争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。”以及第五条有关“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。”的规定，明确了县级国土资源行政主管部门可以进行土地权属争议的调查和调解工作，但需要作出处理决定的，仍应当报由同级人民政府作出。因此，上诉人不能以上述规定为由，否认其具有本案土地权属争议调处的法定职责。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十一条第三款规定：“被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判�根据。”根据上述规定，上诉人在二审过程中提交的有关《撤回〈调处土地权属申请〉的申请》、《土地权属争议终止审理通知书》、《送达回证》等证据，不能作为本案证据使用，本院不予采纳。
本案虽无证据证明被上诉人于2010年5月28日向上诉人提交了《调处土地权属申请》，但上诉人亦承认被上诉人于2010年7月15日向上诉人提交了《调处土地权属申请》，至本案争议发生前，上诉人仍未作出行政处理决定，因此原审法院认定上诉人构成不履行法定职责的行政不作为，并判决浈江区政府在判决书生效之日起6个月内对上坝村委会与下坝村委会争议的媒人坑（马喘岭）作出处理决定，并无不当，本院依法予以维持。
综上，浈江区政府的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上�，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人韶关市浈江区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 罗 燕
代理审判员 李穗珍
二〇一四年五月十二日
书 记 员 李 捷