广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤02行初41号
原告：乐昌市坪石镇神步村民委员会成家岸村民小组。
诉讼代表人：ＸＸＸ，小组长。
委托代理人：吴远生，湖南风云律师事务所律师。
被告：乐昌市人民政府。地址：广东省乐昌市公主上路**号。
法定代表人：沈河民，市长。
委托代理人：李永湘。
委托代理人：彭美莲，广东百姓信律师事务所律师。
被告：韶关市人民政府。地址：广东省韶关市浈江区风度北路**号。
法定代表人：殷焕明，市长。
委托代理人：袁振超。
委托代理人：李嘉。
第三人：乐昌市坪石镇三星坪村民委员会企头坪村民小组。
诉讼代表人：李福生，小组长。
原告乐昌市坪石镇神步村民委员会成家岸村民小组（以下简称：成家岸村小组）因被告乐昌市人民政府（以下简称：乐昌市政府）、韶关市人民政府（以下简称：韶关市政府）土地行政裁决、行政复议一案，于2017年5月15日向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月18日立案后，于2017年5月25日向被告乐昌市政府、韶关市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月26日公开审理了本案。原告成家岸村小组诉讼代表人ＸＸＸ及委托代理人吴远生，被告乐昌市政府的委托代理人李永湘、彭美莲，被告韶关市政府的委托代理人李嘉，第三人乐昌市坪石镇三星坪村民委员会企头坪村民小组（以下简称：企头坪村小组）的诉讼代表人李福生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年1月24日，乐昌市政府作出乐府土决字[2016]2号《土地权属争议处理决定书》，其中“经查明”一节的内容为：“争议地位于乐昌市坪石镇广乐高速公路坪石西出口107国道边，面积约15亩。本府在2015年1月收到争议双方提交的申请解决磨沙场纠纷报告、申请书后，分别多次组织市国土资源局、市水务局、市林业局、坪石公路局、坪石镇人民政府等部门工作人员，对照争议双方提交的证件进行实地指界确认，经现场勘察发现争议地不在争议双方证件范围。申请人执有1981年9月《山权林权所有证》（乐林权字NO.及2007年6月XXXXXX号‘编号BXXXXXXXX号’《中华人民共和国林权证》的登记范围不在争议地范围，2008年11月2日老坪石林业站对此作出了说明。被申请人执有1981年9月‘乐林权字XXXXX号’《山权林权所有证》及《乐昌县山林承包合同书》，‘瓦窑下’一栏的四至位置与争议地不符。韶关市坪石公路局提供了G107线老坪石至莲塘坳段工程改建的征地图，显示现争议地已作征收，为加固公路路基，对征收土地外至河堤作为弃土场地。现争议地是经公路部门改建G107线时长期填弃土而成。根据市国土资源局1999年卫星图片显示，G107线改建前，该磨沙场是不存在的。根据韶关市水文分局提供的地图反映，现在磨沙场所处的位置属河道管理范围。通过与2014年最新的谷歌卫星地图对比，磨沙场是因G107线改建时弃土堆填河道而形成的……”其中“本府认为”一节内容为：“争议地不在申请人执有1981年9月‘乐林权字XXXXX号’《山权林权所有证》及2007年6月‘编号BXXXXXXXX号’《中华人民共和国林权证》的登记范围，其主张磨沙场（白浪滩大沙洲）土地所有权，没有提供合法有效的权属依据，其主张没有法律依据。被申请人提供的权属凭证，‘瓦窑下’一栏的四至位置与争议地不符，其主张没有合法有效的依据，依法不予支持。根据市国土资源局、韶关市坪石公路局、韶关市水文分局提供的资料反映，现在磨沙场所处的位置属河道管理范围。磨沙场是因G107线改建时弃土堆填河道而形成的。”乐昌市政府依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第十一条的规定，处理决定：双方争议的“磨沙场（白浪滩大沙洲）”土地所有权归国家所有。成家岸村小组、企头坪村小组不服，向韶关市政府申请复议。2017年4月10日，韶关市政府作出韶府行复[2017]8、22号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定：维持乐昌市政府2017年1月24日作出的《土地权属争议处理决定》（乐府土决字[2016]2号）。
原告成家岸村小组诉称：2016年8月30日，成家岸村小组向乐昌市政府递交了申请，请求调处与企头坪村小组之间107国道边磨沙场（白浪大沙洲）土地权属争议，同时提交了八份证据，证明成家岸村小组拥有土地所有权。2017年1月24日，乐昌市政府作出乐府土决字[2016]2号《土地权属争议处理决定书》，确定争议的土地所有权归国家所有。成家岸村小组、企头坪村小组均不服，向韶关市政府申请复议。2017年3月7日，韶关市政府作出韶府行复[2017]8、22号《行政复议决定书》，维持了乐昌市政府的土地权属争议处理决定，侵害了成家岸村小组的合法权益。诉讼请求：一、撤销韶关市政府作出的韶府行复[2017]8、22号《行政复议决定书》，以及乐昌市政府作出的乐府土决字[2016]2号《土地权属争议处理决定书》，责令乐昌市政府依法重新作出行政行为。二、判令乐昌市政府、韶关市政府承担本案诉讼费用。
原告成家岸村小组向本院递交了以下证据：一、1962年四固定证，证明成家岸村小组拥有大沙洲所有权。二、1981年山权林权证，证明争议地属成家岸村小组所有。三、2007年林权证，证明争议地属成家岸村小组所有。四、2008年老坪石林业站的《说明》，证明争议地属成家岸村小组所有。五、2005年《场地租赁协议》，证明争议地由成家岸村小组经营管理。六、2012年《场地租赁协议》，证明成家岸村小组租赁管理。七、2015年12月31日成家岸村小组《请求作出行政处理》，证明成家岸村小组向乐昌市政府提出处理申请。八、2016年8月30日乐昌市国土资源局的《土地权属争议案件受理通知书》，证明乐昌市政府受理本案。九、乐府土决字[2016]2号《土地权属争议处理决定书》，证明乐昌市政府的行政行为。十、韶府行复[2017]8、22号《行政复议决定书》，证明韶关市政府的行政行为。
被告乐昌市政府辩称：一、成家岸村小组与企头坪村小组的权属主张均没有合法有效的证据支持。争议地位于乐昌市坪石镇广乐高速公路出口，在107国道边，面积约15亩。经调查，韶关市坪石公路局提供的G107线老坪石至莲塘坳改建的征地图显示争议地已作征收，为加固公路路基，对征收土地外至河堤作为弃土场地，现争议地是经公路部门改建G107线时长期填弃土而成。根据乐昌市国土资源局1999年卫星图片显示，G107线改建前，该争议地是不存在的。而韶关市水文分局提供的地图反映，现在磨沙场所处的位置属河道管理范围，通过与2014年最新的谷歌卫星地图对比，明显可以看出磨沙场是因G107线改建弃土堆填河道而形成。此外，成家岸村小组与企头坪村小组所提交的权属证明其四至界限与争议地不符，本案争议地不在其权属证的四至范围内，成家岸村小组和企头坪村小组主张争议地权属没有合法依据。二、乐昌市政府适用法律正确。国家土地管理局《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定：凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有，未划入农村集体范围的土地属于国家所有。第十一条规定：河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。成家岸村小组和企头坪村小组提供的历史以来的土地权属证表明，由于争议地位于河道管理范围，并没有分配给成家岸村小组和企头坪村小组。退一步，即使成家岸村小组或企头坪村小组的土地权属包括了争议地，韶关市坪石公路局提供的G107线老坪石至莲塘坳改建的征地图也显示争议地已作征收，并不属于成家岸村小组和企头坪村小组所有。三、乐昌市政府作出行政决定的程序合法。综上，请求驳回成家岸村小组的诉讼请求。
被告乐昌市政府向本院提交了以下证据、依据：一、乐昌市水务局情况说明，证明G107国道改建前磨沙场属河道管理范围，为G107国道改建土堆填而成。二、韶关市坪石公路局情况说明，证明争议地于1999年G107国道改建时征收后作为工程弃土场地，堆土形成现争议地。三、告知书和现场勘查图，证明成家岸村小组对争议地和权属证四至界限的指认。四、地形图，证明争议地地形。五、询问笔录，证明程序合法。六、送达回证，证明程序合法。七、国家土地管理局《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》，证明处理决定适用法律依据。
被告韶关市政府辩称：根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第十一条的规定，本案争议双方对“磨沙场”土地主张权属所提供的权属凭证中登记的四至界限与实地不相符，没有包括现争议地。因此，双方主张证据不足，理由不充分。此外，根据韶关市坪石公路局、乐昌市国土资源局、韶关市水文分局等有关部门提供的资料反映，争议土地属于河道管理范围。因此，乐昌市政府根据有关规定，将涉案土地裁决归国家所有并无不当。因此，韶关市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持乐昌市政府的处理决定。请求法院依法驳回成家岸村小组的诉讼请求。
被告韶关市政府向本院提交了以下证据、依据：一、复议案件受理通知书，送达回证，证明韶关市政府作出复议决定符合法定程序。二、《中华人民共和国行政复议法》，证明韶关市政府作出复议决定所依据的法律、法规。
第三人企头坪村小组辩称：一、争议土地属企头坪村小组所有。（一）1981年领取了林权证及签订的《山林承包合同书》，地名老亚冲，东至大河为界。（二）1999年8月22日107国道改建时，企头坪村小组与坪石镇政府、韶关市公路桥梁一公司签订做弃土场协议书，都在争议地范围内。（三）签订协议书前，企头坪村小组一直耕种。（四）2006年开始，租用刘才旺经营磨沙场至2014年6月30日止。（五）集体时，企头坪村小组水轮泵抽水机就在争议地下面。二、成家岸村小组没有权属凭证：（一）成家岸村小组提供的1962年四固定证《大沙洲》界线西为河。（二）1981年林权证《白浪滩大沙洲》四至界线：东河，西河，北河。（三）2008年老坪石林业站《说明》没有与企头坪村小组协商乱改地名，乱画界线。（四）2005年《场地租赁协议》是因为成家岸村小组以各种理由妨碍磨沙场经营，无奈之下才签订的协议。（五）2007年林业局所发林权证与村界线混淆，核实不到位，不能作为有效证据。请求：一、确认乐昌市政府、韶关市政府作出的裁决不符合客观事实及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条的规定，国家征用后未利用的土地属于当事人所有。二、将争议地确定为企头坪村小组所有。
第三人企头坪村小组向本院提交了以下证据：一、1981年林权证。二、1999年协议书。三、合同书、合同证。四、租赁协议。企头坪村小组以上述证据证明争议地的权属以及在争议地内的权属凭证。
经庭审质证，各方发表质证意见如下：
一、成家岸村小组的意见：
（一）对乐昌市政府的证据：1、证据一真实性、合法性、关联性有异议；2、对证据二的真实性、合法性、关联性有异议；3、对证据三的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；4、对证据四真实性、合法性、关联性有异议；5、对证据五真实性、合法性、关联性无异议；6、对于证据六真实性、合法性、关联性无异议；7、对证据七的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。
（二）对韶关市政府的证据：1、对证据一的真实性、合法性、关联性无异议；2、对证据二的真实性、合法性、关联性无异议。
（三）对企头坪村小组的证据：1、对证据一的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；2、对证据二的真实性、合法性、关联性有异议；3、对证据三的真实性、合法性、关联性有异议；4、对证据四的真实性、合法性、关联性有异议。
二、乐昌市政府的意见：
（一）对成家岸村小组的证据：1、对证据一、证据二、证据三、证据四的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议；2、对证据五、证据六的真实性、合法性、关联性有异议；3、对证据七的真实性无异议，对合法性、关联性有异议；4、对证据八、证据九、证据十的真实性、合法性、关联性无异议。
（二）对韶关市政府的证据：对证据一、证据二的真实性、合法性、关联性无异议。
（三）对企头坪村小组的证据：1、对证据一的真实性、合法性无异议，对关联性、证明目的有异议；2、对证据二的真实性、合法性、关联性有异议；3、对证据三的真实性、合法性无异议，对关联性、证明目的有异议。4、对证据四的真实性、合法性、关联性有异议。
三、韶关市政府的意见：
（一）对成家岸村小组的证据：与乐昌市政府的质证意见相同。
（二）对乐昌市政府的证据：对乐昌市政府提供的证据真实性、合法性、关联性均无异议。
（三）对企头坪村小组的证据：与乐昌市政府的质证意见相同。
四、企头坪村小组的意见：
（一）对成家岸村小组的证据：1、对证据一的真实性、合法性、关联性有异议；2、对证据二的真实性、合法性、关联性有异议；3、对证据三的真实性、合法性、关联性有异议；4、对证据四的真实性、合法性、关联性有异议；5、对证据五、证据六的真实性、合法性、关联性有异议；6、对证据七的真实性、合法性、关联性有异议；7、对证据八、证据九、证据十的真实性、合法性、关联性无异议。
（二）对乐昌市政府的证据：对乐昌市政府提供的证据真实性、合法性、关联性均无异议。
（三）对韶关市政府的证据：对韶关市政府提供的证据真实性、合法性、关联性均无异议。
本院对上述证据认定如下：确认各方提供权属凭证以及证明争议过程证据的真实性。
经审理查明：成家岸村小组与企头坪村小组争议的标的为土地所有权；争议之土地位于广东省乐昌市坪石镇广乐高速公路坪石西出口107国道旁边；面积约15亩；乐昌市政府的裁决书中没有在文字上明确争议土地的四至界线，仅在所附1：10000地形图上用手勾划出争议的闭合线以示争议范围。
对于争议的土地，成家岸村小组与企头坪村小组提供了以下权属凭证：
一、成家岸村小组提供的凭证：
（一）没有写明年月日的《乐昌县社员土地房产证附页》第十八栏登记内容为：“地名：大沙洲”，“类别：土”“数量：两块”，“面积：四亩”，四至：东至河，南至土，西至河，北至河。”
（二）1981年9月24日，原乐昌县政府颁发的乐林权字NO.XXXXXX《山权林权所有证》第一联持证人存第十一栏登记内容为：“地名：白浪滩大沙洲”，“面积：二十亩”，“四至：东至河，南至河、西至河、北至河。”
（三）2007年6月28日，乐昌市政府颁发的编号BXXXXXXXX号《中华人民共和国林权证》，其中《森林、林木、林地状况登记表》NO.1中登记内容为:“小地名：成家岸后与船冲连片”“面积：1340亩”“四至：东至亭子岭岐倒水，南至田，西至河，北至岭岐倒水。”《森林、林木、林地状况登记表》NO.2中登记内容为:“小地名：企头坪井水岭沙洲”“面积：116亩”“四至：东至沙洲河，南至河，西至公路，北至河。”
2008年11月2日，乐昌市老坪石林业站出具了一份《说明》，内容包括：“坪石镇神步村委会成家岸村小组原八一年的乐林证字NO.000376的山林权所有证，经老坪石林业站的工作人员和镇林业办主任会同成家岸村小组长一起现场核实最后四栏（即企头坪井岭、渡船头、白浪滩大沙洲，村下对门沙洲）合并在新换的林权证第二宗。”
二、企头坪村小组提供的凭证：
（一）1981年9月28日，原乐昌县政府颁发的乐林权字NO.0XXXXX《山权林权所有证》第一联持证人存第四栏登记的内容为：“地名：老亚冲”“面积：二十亩”“四至：东至大河，南至下水口队岭，西至本队岭，北至本队岭”。
（二）没有日期，乐昌县三星坪乡人民政府发放的《乐昌县山林承包合同书》中“三、承包责任山的地址、面积情况”第五栏登记内容为：“地名：瓦窑下”“林种：什山”“面积（亩）：二分”“四界：东至河为界，南至芋麻元土为界，西至工路为界，北至大冲口为界。”
对于争议的土地，成家岸村小组与企头坪村小组提供了以下有关经营管理的证据：
一、成家岸村小组提供的证据：
（一）2005年12月14日，成家岸村小组（甲方）与乐昌市大沙洲沙石场（乙方）签订《场地租赁协议》，涉及到的地点为：“武江河边空坪一块”“租赁范围：四至界线，东至武江河边为界，南至下河运沙公路的北面路边为界；西至一0七国道边为界；北至一0七国道2020公里里程碑约加100米处的现有空地外边为界。”
（二）2012年5月26日，成家岸村小组（甲方）与乐昌市坪石大沙洲砂石场（乙方）签订的《场地租赁协议》，涉及到的地点为：“武江河畔（即一0七国道2020公里+200米）”“租赁范围：四至界线，东至武江河现乙方堆放沙石范围为界，南至下河运沙简易公路的南面路边为界；西至一0七国道边为界；北至一0七国道2020公里里程碑约加100米处的现有空地外边为界。”
二、企头坪村小组提供的证据：
（一）1999年8月22日，韶关市公路桥梁工程一公司（甲方）与企头坪村小组（乙方）签订的《国道107线K2007+580桩号右侧弃土场使用协议书》，其中提到“弃土场”地名等，没有土地四至和界限等内容。
（二）2011年1月15日，企头坪村小组（甲方）与乐昌市大沙洲沙石场（乙方）签订《场地租赁协议》，涉及到的地点为：“武江河边空坪一块”“租赁范围：四至界线：东至武江河边为界，南至下河运沙公路的北面路边为界，西至一0七国道边为界，北至一0七国道2020公里里程碑约加100米外的现有空地外边为界”。
（三）2012年12月26日，企头坪村小组（甲方）与乐昌市坪石大沙洲沙石场（乙方）签订《场地租赁协议》，涉及到的地点为：“武江河畔（即一0七国道2020公里+200米）”“租赁范围：四至界线，东至武江河现乙方堆放沙石范围为界，南至下河运沙简易公路的南面路边为界，西至一0七国道边为界，北至一0七国道2020公里里程碑约加100米外的现有空地外边为界”。
除上列成家岸村小组与企头坪村小组提供的权属凭证、经营管理证据外，乐昌市政府提供以下证据说明其认定争议土地归国家所有的依据：
一、2015年10月26日，乐昌市水务局出具的《关于广乐高速坪石西出口107国道旁磨沙场地块的情况说明》，内容包括：“乐昌市人民政府：我局于2005年10月23日派出工作人员参加由市政府组织的现场勘察，现就广乐高速坪石西出口107国道旁磨沙场地块作出以下说明：1、根据查阅1999年国土局卫星地图存档，G107国道改建前该磨沙场是不存在的，磨沙场的前身为河道管理范围。2、根据韶关市水文分局提供的地图，现在磨沙场所处的位置也是河道管理范围。3、通过与2014年最新的谷歌卫星地图比对，磨沙场是因为G107国道改建时弃土堆填河道形成的。综上所述，广乐高速坪石西出口107国道旁磨沙场原属河道管理范围。附件：1、1999年国土局存档现场图；2、韶关市水文分局提供现场图；3、2014年谷歌卫星地图现场图。”以上三个附件，即三份现场图所划范围不完全一致，具体范围没有经过科学仪器以及相关技术鉴定部门的鉴定或者确定。
二、2015年10月29日，韶关市坪石公路局出具的《关于G107线K2019+100-K2020+150路段用地的情况说明》，内容包括：“坪石镇政府：我局根据上级相关文件精神，于1999年对G107线老坪石至莲塘坳段进行工程改建，将G107线K2019+100-K2020+150处旧线弯道改直，该段大部分为河滩，新建公路途经该处，为加固公路路基，以及堆放公路弃土，经过了土地征收后（有国土红线图）将K2020+150处公路旁的河滩作为改建工程的弃土场地，堆土形成现在状态。从1999年至今我局从未收到对此地权属的异议。”在该情况说明附一张卫星地图，内有韶关市坪石公路局在其勾划的征地范围盖章。
2014年11月8日，成家岸村小组向乐昌市政府申请林地权属调处。2014年12月9日，乐昌市政府调处山林土地纠纷办公室勘察了现场，制作了现场勘查图；在该勘查图当中，只有争议地的手画闭合线和到场当事人的签名，没有标明权属争议双方当事人在现场指认权属凭证四至的记载。2014年12月12日，乐昌市政府调处山林土地纠纷办公室告知成家岸村小组提起土地权属调处申请。2015年1月，乐昌市政府收到申请解决磨沙场纠纷的报告、申请。
2015年12月13日，成家岸村小组写了一份《请求作出行政处理》申请，主要内容包括：“2015年11月25日，申请人收到《关于坪石镇神步村委会成家岸村小组与三星坪村委会企头坪村小组山林土地纠纷答复意见》，成家岸村小组与企头坪村小组争议107国道边磨沙场（白浪滩大沙洲）土地，均不拥有该地权属，该宗土地权属属国有。土地确权行为是由县级人民政府作出，但是该份《关于坪石镇神步村委会成家岸村小组与三星坪村委会企头坪村小组山林土地纠纷答复书》并没有加盖乐昌市人民政府的印章，申请人无法行使保护自已的权益。为了依法保护自已的权益，申请人请求贵府作出行政处理，并加盖印章。”
2016年8月30日，乐昌市国土资源局向成家岸村小组发出《土地权属争议案件受理通知书》，通知受理成家岸村小组与企头坪村小组之间的土地权属纠纷。
此后，乐昌市政府以及韶关市政府先后作出前列《土地权属争议处理决定书》、《行政复议决定书》。成家岸村小组不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为：乐昌市政府于2017年1月24日作出的乐府土决字（2016）2号《土地权属争议处理决定书》以及韶关市政府于2017年4月10日作出的韶府行复[2017]8、22号《行政复议决定书》不合法。
一、乐昌市政府作出的土地行政裁决，基本事实不清。乐昌市政府对于争议土地的四至，除了在《土地权属争议处理决定书》后附一份在1：10000地形图上用手勾画的闭合线外，并未明确争议土地的四至界线。由于争议的土地面积较小，乐昌市政府所附地形图上所标注的争议界线欠精准，在没有争议地四至文字准确表述的情况下，容易产生歧义。因此，应当确定乐昌市政府作出的土地行政裁决基础事实不清。
二、乐昌市政府作出的土地行政裁决，对权属凭证的认定表述不清。乐昌市政府裁决书“经查明”一节表述为：“……经现场勘察发现争议地不在争议双方证件范围。申请人执有1981年9月《山权林权所有证》（乐林权字NOXXXXXX号及2007年6月‘编号BXXXXXXXX号’《中华人民共和国林权证》的登记范围不在争议地范围，2008年11月2日老坪石林业站对此作出了说明。被申请人执有1981年9月‘乐林权字XXXXX号’《山权林权所有证》及《乐昌县山林承包合同书》，‘瓦窑下’一栏的四至位置与争议地不符……”但没有明确成家岸村小组、企头坪村小组提供的权属凭证不在争议范围的理由和根据。乐昌市政府在本院诉讼期间提供的争议勘察地形图也没有标明权属争议双方指认的情况，导致认定事实不清。
三、乐昌市政府作出的土地行政裁决，主要证据不足。乐昌市政府提供的2015年10月26日乐昌市水务局出具的《关于广乐高速坪石西出口107国道旁磨沙场地块的情况说明》以及三份附图，试图证明争议的土地属于河道。然而，所附1999年国土局存档现场图、韶关市水文分局提供现场图、2014年谷歌卫星地图现场图所划范围与裁决书所划范围不完全一致，这些附图所标具体范围与争议范围也没有经过科学仪器以及相关技术鉴定部门的鉴定或者确定；而2015年10月29日韶关市坪石公路局出具的《关于G107线K2019+100-K2020+150路段用地的情况说明》以及附图也存在相同问题。故上述两个机关出具的说明，不能作为确认争议之土地全部属于河道或者公路设施的依据。不仅如此，韶关市坪石公路局在“情况说明”中称1999年将旧公路改直，原公路与现公路的具体位置，现公路与争议地的位置，原公路与现河道的位置，均未说明。由此可见，乐昌市政府以上述两份证据作为认定争议之土地属于国家所有，主要事实不清，证据不足。
四、乐昌市政府作出的土地行政裁决，法律关系不明。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定：“依据一九五0年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。”明确了“土改“时没有分配给农民和“四固定”时没有划入农民集体的土地属于国家所有。然而，乐昌市政府在引用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定的同时，又引用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条有关：“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征收，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。”规定进行确权。本案乐昌市政府确权争议的土地为国家所有，到底是以河道为由，还是以“土改”、“四固定”时期没有分给农民、农村集体为由，不明确。而且，乐昌市政府提供相关公路管理方面的证据试图说明确权归国家所有权正确，却没有引用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第八条有关：“县级以上（含县级）公路线路用地属于国家所有。公路两侧保护用地和公路其他用地凡未经征收的农民集体所有的土地仍属于农村集体所有。”的规定处理，本案乐昌市政府是以土地被征收确定农村集体之间争议的土地属于国家所有，还是以道河管理范围为由确定为国有，或者以公路管理范围为由确定为国有,也不明确。
综上所述，乐昌市政府作出的土地行政裁决、韶关市政府作出的行政复议主要证据不足，所作行政行为应当撤销，并由乐昌市政府重新作出行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销被告乐昌市人民政府于2017年1月27日作出的乐府土决字（2016）2号《土地权属争议处理决定书》以及被告韶关市人民政府于2017年4月10日作出的韶府行复[2017]8、22号《行政复议决定书》。
二、限乐昌市人民政府在本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。
本案受理费50元，由被告乐昌市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 邹征衡
二〇一七年十一月九日
书记员 罗智健