河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）郑行终字第327号上诉人（原审原告）郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处。法定代表人王立磊，主任。委托代理人张保恩，郑州市管城区148法律服务所法律工作者。委托代理人张亚楠，郑州市管城区148法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）郑州市人力资源和社会保障局。法定代表人戴春枝，局长。委托代理人张永杰，郑州市人力资源和社会保障局工作人员。委托代理人曹甜甜，河南点石律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）王桂荣，女，1947年10月12日出生，汉族。委托代理人郭临，河南国基律师事务所律师。委托代理人陈书克，河南国基律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）张中卫，男，1970年5月20日出生，汉族。委托代理人郭临，河南国基律师事务所律师。委托代理人陈书克，河南国基律师事务所律师。上诉人郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处（以下简称“紫南办事处”）因诉被上诉人郑州市人力资源和社会保障局（以下简称“郑州市人社局”）社会保障行政确认一案，不服郑州市中原区人民法院（2014）中行初字第83号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年8月14日受理后，依法组成合议庭，于2014年9月15日公开开庭审理了本案。上诉人郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处的委托代理人张保恩，被上诉人郑州市人力资源和社会保障局的委托代理人曹甜甜，被上诉人王桂荣、张中卫的委托代理人郭临、陈书克到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审查明，2012年3月10日8时50分左右，张周在其分管清扫路段长江路CJLDS0038路灯处清扫道路时被杨要红驾驶的豫A983**小型轿车撞伤。事故发生后，张周被送入郑州市第一人民医院治疗，经医治无效于2012年4月9日死亡。2012年3月22日，郑州市公安局交通警察支队第三大队作出郑公交认字[2012]第31141号道路交通事故认定书，认定张周无责任。2012年6月4日第三人王桂荣（系张周之妻）、张中卫（系张周之子）向被告提出工伤认定申请，当日被告要求其补正劳动合同文本或其他存在劳动关系的有效证明。2012年6月6日张中卫向郑州市管城回族区劳动争议仲裁委员会申请劳动关系仲裁，当日该仲裁委员会以张周已超过法定退休年龄为由作出不予受理的决定。第三人王桂荣、张中卫不服，起诉至郑州市管城回族区人民法院。2013年11月20日，郑州市管城回族区人民法院作出（2013）管民初字第1302号民事判决，判决原告与张周之间自2011年8月至2012年4月存在劳动关系，该判决于2013年12月13日生效。第三人经补正材料完整后，被告于2014年1月16日受理了第三人的工伤认定申请。2014年1月18日，被告向原告邮寄送达了郑州市认定工伤举证通知书，但原告未在规定期限内向被告提交任何书面材料。被告对第三人提交的裁判文书、道路交通事故认定书、诊断证明书、居民死亡医学证明书及证人证言等材料调查审核后，于2014年2月18日作出0030007号工伤认定书，认定张周为工伤。原告不服，诉至本院，要求撤销被告作出的0030007号工伤认定书。一审认为，《工伤保险条例》规定，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。工伤保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹。被告郑州市人力资源和社会保障局作为负责郑州市辖区内工伤保险工作的行政机关，其有权对张周是否为工伤作出认定。故原告诉称被告超越职权以及无管辖权的理由不能成立，本院不予支持。本案中，张周生前发生事故时与原告存在劳动关系，已经人民法院生效判决确认。原告仍认为张周与其没有劳动关系，虽然提供有证据，但不足以推翻生效裁判文书所确认的事实，故本院对原告的该主张不予支持。原告认为张周的工伤认定申请应由其所有继承人或近亲属提出，而不是只有其中的几个人提出。从《工伤保险条例》的立法本意上来看，保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿是基础，只要是受伤害职工本人或其近亲属均有权申请工伤认定，其目的亦是启动工伤认定程序从而保障受伤害职工能够及时获得医疗救治和经济补偿，而不是为了其他人的利益。结合本案，由于张周已经工亡，由其近亲属即其妻子王桂荣和其子张中卫提出工伤认定申请，符合《工伤保险条例》有关由其近亲属提出工伤认定申请的规定，虽然在工伤认定书中存在只显示一个申请人的瑕疵，但并不影响工伤认定的结果。《工伤保险条例》第十九条第二款规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”中华人民共和国人力资源和社会保障部令第8号、2011年1月1日起施行的《工伤认定办法》第十七条规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由该用人单位承担举证责任。用人单位拒不举证的，社会保险行政部门可以根据受伤害职工提供的证据或者调查取得的证据，依法作出工伤认定决定。”结合本案，在工伤认定行政程序中，原告在收到被告向其下达的举证通知后，未向被告举出任何证据和依据来否认张周不是工伤。诉讼中，被告对其作出张周为工伤的具体行政行为提供了已生效的民事判决书、道路交通事故认定书、诊断证明书、死亡医学证明书、证人证言等证据，充分证明张周在上午8点50分左右的工作时间清扫到其负责路段长江路CJLDS0038路灯处时受到了事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第（一）项“在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的”应当认定工伤的情形。原告认为张周的伤亡已经得到了赔偿，未向本院举证且赔偿问题并不影响工伤事故的认定。故原告以张周的死亡与原告没有任何法律关系及本案所涉具体行政行为违法为由要求撤销被告作出的0030007号工伤认定书理由不成立，本院不予支持，对其诉讼请求应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处要求撤销被告郑州市人力资源和社会保障局2014年2月18日作出的豫(郑)工伤认字[2014]0030007号郑州市工伤认定决定书的诉讼请求。上诉人郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处提起上诉称：一、有劳动关系并不等于是工伤，且关于管城区人民法院有劳动关系的判决正在再审过程中。二、被上诉人郑州市人社局作出的工伤认定没有依法送达，不产生任何法律效力。三、被上诉人郑州市人社局超越职权，对本案工伤认定无管辖权，更无权作出认定。四、行政诉讼法和民事诉讼法规定的诉讼基本程序相同，必须具有严格的诉讼主体资格。张周有数名继承人，而本案中只有张中卫一人申请工伤认定，其他继承人均放弃申请。原审法院在没有查清诉讼主体资格的情况下，通过立法本意来推论第三人的诉讼主体资格，显然是错误的。原审法院无权解释立法的本意，更无权剥夺或者赠与其他继承人申请或者不申请工伤认定的权利。五、一审追加王桂荣为第三人程序违法。综上，请求二审法院依法改判。被上诉人郑州市人社局二审未提交书面答辩意见。其在庭审中辩称：一、张周与上诉人存在劳动关系的事实已经生效判决认定。上诉人称该生效判决正在再审，目前没有证据证明。二、我们提交的证据、郑州市政府办公厅文件，足以证明我们对此工伤案件有管辖权。三、我局作出的工伤认定已经送达上诉人，程序合法。请求二审依法支持被上诉人作出的工伤认定。被上诉人王桂荣、张中卫辩称：一、上诉人所称认定劳动关系的判决正在审理之中是错误的，法律规定再审期间，原判决不影响执行，而且我们至今没有收到法院关于再审方面的信息。二、上诉人所谓的没有送达是不符合事实的。一审期间，被上诉人郑州市人社局已经向法庭出示了邮政部门的送达回执。三、上诉人称被上诉人作出工伤认定超越职权是不成立的，郑州市人社局对本案有管辖权，法律有明确的规定。四、上诉人所称张周有几个继承人，仅有个别人继承人申请不符合规定的问题，被上诉人认为按照有关工伤法律法规的规定，工伤认定申请，既可以是单位提出申请，也可以是其直系亲属申请，自己或者委托他人申请，工伤认定是对工伤事实的认定，而不是对申请身份的认定。综上，请求二审驳回上诉，维持原判。二审经审理查明，当事人各方对一审经审理查明部分认定的事实不持异议。庭审中法庭总结并经各方当事人确认的焦点问题：一是工伤认定的合法性，包括被上诉人是否具有作出被诉工伤认定的法定职权、认定工伤的事实是否清楚、工伤认定书是否送达上诉人三个方面的问题；二是一审追加王桂荣为第三人是否存在程序违法的问题。二审庭审中，由于上诉人紫南办事处与被上诉人郑州市人社局对于郑州市是否实行了市级统筹分歧较大，而该问题涉及到被上诉人郑州市人社局的职权认定。对被上诉人职权的认定，不但涉及到本案工伤受害人的权利保护，也涉及到郑州市和各县、区、市关于工伤认定工作的职权分工，而该分工的认定将会对其他工伤受害人的工伤认定申请产生重大影响，故本院依照最高人民法院《关于行政诉讼证据规则》第二十二条第（一）项涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据的规定，依职权向被上诉人郑州市人社局调取了郑州市人社局和郑州市财政局联合下发的郑人社工伤【2010】8号文件。该文件明确规定，自2011年3月1日起，在全市范围内全面实行工伤保险市级统筹。上诉人紫南办事处认为，该文件效力低于《工伤保险条例》，应适用《工伤保险条例》第五条的规定确定被上诉人郑州市人社局是否有管辖权。而且事实上，不管是不是有明确的文件规定，郑州市并未实际实行市级统筹。为反驳被上诉人郑州市人社局的意见，上诉人紫南办事处又提交了郑州市人力资源和社会保障局郑人社工伤【2011】14号文件，其提出按照该文件的规定，区属及区属以下机关事业单位、社会团体等单位职工工伤认定工作，应由市内各区人力资源和社会保障局办理。本院认为：一、针对第一个焦点中被上诉人郑州市人社局是否具有法定职权的问题。《工伤保险条例》第五条虽然规定“国务院社会保险行政部门负责全国的工伤保险工作。县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构（以下称经办机构）具体承办工伤保险事务。”但该条例第十七条还规定：“职工发生事故伤害或者按照规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。”上述两个条款的关系应是一般规定与特别规定的关系。第五条规定的工伤保险工作范围较广，是关于工伤保险工作的一般性规定。但如果在已经实行市级统筹或者省级统筹的地区，发生工伤事故的则应当按照第十七条的规定提出工伤认定申请。郑州市人力资源和社会保障局郑人社工伤【2011】14号文件，虽然效力低于《工伤保险条例》，但与上述条例不存在抵触，该文件可以作为认定事实的依据。该文件已经明确郑州市在2011年3月1日起在全市范围内全面实行工伤保险市级统筹，故本案工伤受害人的亲属向郑州市人社局申请工伤认定符合上述第十七条的规定，郑州市人力资源和社会保障局受理该工伤认定申请具有法定的管辖权。上诉人称郑州市事实上未实行市级统筹没有证据支持。上诉人二审提交的郑州市人力资源和社会保障局郑人社工伤【2011】14号文件，规定区属及区属以下机关事业单位、社会团体等单位职工工伤认定工作，由郑州市人力资源和社会保障局委托市内各区（不含上街区）人力资源和社会保障局办理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款的规定，由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。故按照该文件规定，郑州市人力资源和社会保障局仍是适格的行政主体。上诉人称被上诉人不具有管辖权的上诉理由不能成立，本院不予支持。针对第一个焦点中本案工伤认定事实是否清楚的问题，被上诉人郑州市人社局提交的询问笔录、登封市送表矿区西送表村村民委员会证明、王汉文证人证言等证据，证明了张周在工作时间工作场所受到事故伤害的事实。上诉人虽提出张周所受伤害不属于工伤，但其未提交证据证明，应当承担举证不力的法律后果。故上诉人主张工伤认定事实不清的理由不能成立，本院不予支持。针对第一个焦点中的工伤认定书是否送达上诉人的问题。被上诉人郑州市人社局提交了其向上诉人邮寄送达工伤认定书的邮件投送详情单，该单显示该邮件于2014年2月25日11点32分已投递并签收。本院认为上述单据能够证明工伤认定已经送达上诉人。二、针对本案的第二个争议焦点：一审追加王桂荣为第三人是否存在程序违法问题。经查阅被上诉人郑州市人社局提交的工伤认定资料看，《工伤认定申请书》及《郑州市工伤认定申请表上》均是王桂荣和张中卫两人一起提出的工伤认定申请。但工伤认定决定书只列明了张中卫一人为申请人，应是工伤认定决定书存在的瑕疵，但这不能否定王桂荣也是申请人的事实。故一审追加工伤申请人王桂荣参加诉讼不存在程序问题。上诉人该上诉理由不能成立。上诉人还提出张周的工伤认定申请应由其所有继承人或者近亲属提出，而不能只有其中几个人提出，一审对此理解错误的问题。本院认为，按照《工伤保险条例》的规定，工伤认定申请既可以由用人单位提出，也可以由工伤当事人或者近亲属提出，可见工伤认定的申请人只是启动工伤认定的程序，并不影响工伤赔付款项在继承人之间的分配问题，一个或者几个继承人申请均符合法律规定，上诉人提出只能由全部继承人一起申请才符合规定的上诉理由没有法律依据，本院不予支持。综上，上诉人请求撤销工伤认定的上诉理由不能成立，一审判决驳回原告诉讼请求正确，二审应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人紫南办事处承担。本判决为终审判决。审判长何信丽代理审判员 耿 立代理审判员 王 冰二〇一四年十月二十八日书 记 员 付亚楠