江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏行终666号
上诉人（原审被告）徐州市鼓楼区人民政府，住所地徐州市中山北路253号。
法定代表人罗德清，该区区长。
委托代理人高行军，该区发展改革与经济局副局长。
委托代理人朱咏梅，江苏盛仪律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）徐州北区热力有限公司，住所地徐州市鼓楼区万寨社区院内。
法定代表人陈斐，该公司执行董事。
委托代理人牛晓东，该公司员工。
委托代理人王海涛，江苏高的律师事务所律师。
上诉人徐州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）因徐州北区热力有限公司（以下简称北区热力公司）诉其侵犯企业经营自主权一案，不服江苏省徐州市中级人民法院(2015)徐行初字第0012号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭并公开开庭审理了本案。上诉人鼓楼区政府的出庭应诉负责人颜新颖及委托代理人高行军、朱咏梅，被上诉人北区热力公司的委托代理人牛晓东、王海涛到庭参加诉讼。因调取相关案件卷宗，本院扣除了本案审理期限。本案现已审理终结。
原审法院认定，北区热力公司的股东之一徐州苏洋环保热电有限公司（以下简称苏洋热电公司）前身系国有企业徐州热电有限公司，2004年9月改制重组，2005年中旗集团有限公司出资4000万元、英奇国际电力有限公司出资3000万元共同发起设立苏洋热电公司，原国有企业徐州热电有限公司、徐州盛源热力有限公司将股权转让给苏洋热电公司，该公司2009年9月峻工投入生产。
北区热力公司系2011年6月设立的有限责任公司，注册资本4000万元，经营范围包括蒸汽、热水、热力输送工程施工、矿山设备及配件销售等。公司设立登记资料显示有两个出资人，分别是苏洋热电公司出资3900万元（实缴货币800万元），刘诚出资100万元，法定代表人刘诚；2013年变更登记资料显示：法定代表人陈斐，股东分别为：黄方清1050万元，牛敬东525万元、刘玉启525万元，苏洋热电公司减资为1900万元。
2011年8月，北区热力公司通过与苏洋热电公司签订供热合同方式，购买苏洋热电公司生产的热力提供给北区的包括市立一院、三院、徐州卷烟厂、空军后勤学校等200余家部队、企事业机关单位及数万居民用户，合同约定期限为三年。北区热力公司与苏洋热电公司按用量结算热力使用费，并与北区各热用户签订供热合同。
苏洋热电公司因股东纠纷、经营不善，2013年上半年出现严重资不抵债，银行贷款转期受到限制，购煤资金严重短缺。因债权人提起诉讼，法院查封了苏洋热电公司的全部帐户、土地等，355名在职、内退等员工集访。徐州市人民政府为解决矛盾及解决空气质量等环境问题，决定对小热电公司进行整合，并成立整合工作领导小组，欲以华润电力等四家大型热电企业整合替代本市五家小企业，苏洋热电公司根据属地管理原则由鼓楼区政府具体负责实施。2013年5月，由华润电力公司与苏洋热电公司签订替代协议，2013年12月，华润电力公司供热管道与苏洋热电公司供热管网实现对接，苏洋热电公司停止生产。经政府协调，华润电力公司所属徐州润源热力有限公司（以下简称润源热力公司）向苏洋热电公司提供热源，苏洋热电公司负责热力销售经营。至2014年11月，苏洋热电公司拖欠润源热力公司汽款4700余万元。润源热力公司停止向苏洋热电公司提供热源。
因临近2014供暖季，鼓楼区政府于2014年11月4日通过《都市晨报》等媒体刊登《关于缴纳采暖季预收汽费的通知》，通知供暖小区和热用户，由鼓楼区政府负责接收热力管网，负责北区供热工作，并委托徐州市鼓楼区国有资产投资有限公司与供暖小区和热用户签订供热合同，要求热用户将汽费缴存在徐州市鼓楼区国有资产投资有限公司帐户。同时告知热用户如不遵照执行，后果自负。2014年11月10日，鼓楼区政府召集北区热用户会议，要求热用户按照通知要求与徐州市鼓楼区国有资产投资有限公司签订供热合同并缴纳汽款。
2014年11月10日，鼓楼区政府向北区热力公司发送《关于对徐州市北区供热管网实行应急管理的通知》（以下简称《通知》），内容如下：“北区热力公司：鉴于城市北区供热企业（苏洋热电公司）存在内部管理混乱、股东纠纷严重、严重资不抵债等诸多问题，已确无能力保障区域供热，将极大影响辖区企事业单位和广大居民群众的生产生活秩序，给公共利益带来较大危害。根据徐州市政府办公会议纪要（2014第[60]号）《市政府关于认真做好市区热电企业整合及今冬供热工作的会议纪要》部署，由鼓楼区人民政府对城市北区供热管网实行应急管理。并委托徐州市鼓楼区国有资产投资有限公司负责应急管理期间城市北区供热工作。请徐州北区热力有限公司，停止开展对城市北区供热相关工作，并配合做好热网及供热设备交接工作，否则，造成的一切后果自行承担。”之后，因北区热力公司不同意停止供热业务、移交供热计量装置，鼓楼区政府派人对各热用户的用热计量表进行了拆除并重新安装。指派徐州市鼓楼区国有资产投资有限公司收取和管理热用户缴纳的用热款。
北区热力公司认为鼓楼区政府采取的行为侵犯了其企业的经营自主权，提起本案诉讼要求判决撤销鼓楼区政府“要求北区热力公司停止开展对北区供热相关工作、并配合做好热网及供热设备交接工作”的行政行为，并由鼓楼区政府负责返还以徐州市鼓楼区国有资产投资有限公司名义收取的全部汽费并承担本案的诉讼费用。在一审庭审后北区热力公司向法院书面申请撤回第二项返还全部费用的请求，另案再诉。
原审法院经审判委员会讨论认为：1、关于原告主体资格问题。鼓楼区政府于2014年11月10日作出《通知》，向北区热力公司进行了送达，要求“北区热力公司停止开展对城市北区供热相关工作，并配合做好热网及供热设备交接”，客观上对北区热力公司的热网及设备实施了接管，该行为对北区热力公司生产经营产生了实际影响。根据企业工商登记资料记载，苏洋热电公司与北区热力公司均具备独立法人资格，北区热力公司对鼓楼区政府实施强制接管的行为，有权提起本诉。
2、关于鼓楼区政府对北区热力公司实施应急管理是否有事实和法律依据问题。
根据鼓楼区政府在庭审中的陈述，其对北区热力公司采取应急管理的法律依据是《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称突发事件应对法）及《江苏省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》。突发事件应对法第三条“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。首先，鼓楼区政府在作出被诉《通知》中所载明的停止北区热力公司经营的理由是：“鉴于城市北区供热企业（苏洋热电公司）存在内部管理混乱、股东纠纷严重、严重资不抵债等诸多问题，已确无能力保障区域供热，将极大影响辖区企业事业单位和广大居民群众的生产生活秩序，给公共利益带来较大危害。”而在该《通知》中所依据的文件是徐州市政府办公会议纪要（2014第[60]号）《市政府关于认真做好市区热电企业整合及今冬供热工作的会议纪要》，该会议纪要主要内容为“市区热电整合是市委、市政府的重要决策，是天更蓝行动计划的重要组织部分，”其核心是以大的热电公司替代原中小热电公司，以实现本市环境保护及保障市民供热等目标。即鼓楼区政府采取应急管理的理由相互矛盾。其次，根据本案查明事实，北区热力公司与苏洋热电公司是两个具备独立资格的公司。在设立北区热力公司时，苏洋热电公司将其生产区域围墙之外的供热管网作为投资入股北区热力公司，该部分供热管网在北区热力公司资产范围。在鼓楼区政府采取应急措施之前，苏洋热电公司已经停止生产热力，是从润源热力公司购买热力后再出售给北区热力公司，北区热力公司再通过其管网输送至供热用户，苏洋热电公司、润源热力公司与北区热力公司管网是可以对接的。即使如鼓楼区政府所称的苏洋热电公司资不抵债不具备供热能力，但北区热力公司与润源热力公司直接进行热力交易在技术上并不存在障碍。且在2013年6月起，北区热力公司支付苏洋热电公司的供汽款已经缴存至政府指定账户。故，鼓楼区政府依据行政职权采取应急管理缺乏必要性。综上，鼓楼区政府作出被诉通知与突发事件应对法第三条规定的情形不相符合。
3、关于鼓楼区政府实施的被诉行为是否符合法定程序问题。根据突发事件应对法第十六条、第五十八条“以及《江苏省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》第六十七条的规定，鼓楼区政府以突发事件为由停止了北区热力公司企业的经营，在诉讼过程中未提供证据证明其履行相应的备案程序，且在诉讼过程中，亦未说明应急管理至今未结束的合法理由。故，鼓楼区政府实施被诉行为亦不符合法定程序要求。
综上，鼓楼区政府针对北区热力公司以突发事件应急管理为由而实施的强制剥夺经营权及财产权的行为无事实根据和法律依据，且违反法定程序，依法应予撤销。因北区热力公司书面申请撤回赔偿请求另案解决，本案对赔偿问题不作评判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（三）项的规定，原审法院判决撤销鼓楼区政府于2014年11月10日作出的《通知》。
上诉人鼓楼区政府上诉称：1、上诉人行为符合法律规定。苏洋热电公司负责北部区域的供热工作，该公司存在内部管理混乱、股东纠纷严重、资不抵债等情况，2013年12月，苏洋热电公司从润源热力公司购买蒸汽供热，因拖欠巨额汽费，2014年9月以来，润源热力公司多次停止向苏洋热电公司供汽，导致北区医院、驻军部门等上百家重点单位无法正常营运，影响严重且损失重大，已构成突发公共事件。当时，临近冬季集中供暖，上诉人为解决实际问题，依据突发事件应对法、《江苏省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》及徐州市委39号办公会议纪要、徐州市人民政府办公室《关于进一步落实市区电力企业整合工作属地管理责任的通知》，委托徐州市鼓楼区国有资产投资有限公司应急接管，恢复了北区的正常供热，保障区域内居民、单位的正常工作生活。上诉人的行为是维持社会公共利益、避免群体性矛盾的行为，是符合法律规定的；2、北区热力公司不具备本案原告主体资格。上诉人管辖区域的供热工作一直由苏洋热电公司负责，该公司是徐州市人民政府认可的北区唯一供热责任主体。一审查明的事实也表明北区热力公司无法自行生产热汽，亦是通过苏洋热电公司购买润源热力公司的热汽，故北区热力公司不具有北区供热的合法经营资格，一审判决认定上诉人的接管行为对被上诉人生产经营产生实际影响没有事实依据。请求本院撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求并由被上诉人承担本案的全部诉讼费用。
被上诉人北区热力公司答辩称：上诉人对被上诉人采取应急接管的行为没有事实根据和法律依据，程序严重违法，依法应予撤销；上诉人作出本案被诉《通知》并向被上诉人送达，该《通知》中明确要求被上诉人停止开展对城市北区供热相关工作，并配合做好热网及供热设备交接，故作为上诉人实施应急接管行为的对象，被上诉人依法具备原告主体资格。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。
本院庭审中，被上诉人认为原审判决认定“至2014年11月，苏洋热电公司拖欠徐州润源热力公司汽款4700余万元”这一数额不准确，对原审判决认定的其他事实无异议。本院经审查认为，上诉人及被上诉人提供的证据材料虽能证明苏洋热电公司拖欠润源热力公司汽款，但并未明确具体的欠款数额，故该事实本院不予认定。原审判决认定的其他案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，上诉人于2014年11月10日作出《通知》并向被上诉人送达，该通知要求“北区热力公司停止开展对城市北区供热相关工作，并配合做好热网及供热设备交接”，随后，上诉人派人对各热用户的用热计量表进行了拆除并重新安装，并指派徐州市鼓楼区国有资产投资有限公司收取和管理热用户缴纳的用热款，客观上对被上诉人所有的供热管网等设施实施了接管。原审法院据此认定该接管行为对被上诉人的生产经营产生实际影响并无不当。上诉人提出被上诉人不具备本案原告主体资格的理由不能成立，本院不予支持。
上诉人作出的《通知》中明确其对城市北区供热管网实行应急管理的理由系苏洋热电公司确无能力保障区域供热，将影响辖区生产生活秩序，给公共利益带来较大危害。但是在上诉人实施应急管理前，被上诉人的管网与苏洋热电公司及润源热力公司的管网已经对接，被上诉人实际上具有与润源热力公司直接进行热力交易的可行性。且苏洋热电公司已将其生产区域围墙之外的供热管网作为投资入股北区热力公司，故该部分供热管网在北区热力公司资产范围之内。另，自2013年6月起，被上诉人支付给苏洋热电公司的供汽款已经缴存至政府指定账户。故上诉人因苏洋热电公司不具备供热能力而对被上诉人采取应急管理缺乏事实根据。
突发事件应对法第三条规定，该法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。上诉人虽主张其对被上诉人采取应急管理的法律依据系突发事件应对法及《江苏省实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》，但其做出的《通知》中明确系依据《市政府关于认真做好市区热电企业整合及今冬供热工作的会议纪要》（2014第[60]号），该会议纪要主要针对市区热电企业整合工作，其核心是以大的热电企业替代原中小热电企业，以实现环境保护等目标，这一内容与突发事件应对法第三条规定的情形不相符合。因此，上诉人作出《通知》对被上诉人采取应急管理没有法律依据。
综上，上诉人作出《通知》对被上诉人采取应急管理的行为没有事实根据和法律依据，侵犯了被上诉人的经营自主权和财产权。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决撤销上诉人于2014年11月10日作出的《通知》并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐州市鼓楼区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郑琳琳
审 判 员 黄 河
代理审判员 唐 颖
二〇一七年五月二日
书 记 员 胡志成
书 记 员 张 丰
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；