广东省信宜市人民法院
民 事 裁 定 书
（2014）茂信法民二初字第347号
原告信宜市大成镇人民政府，住所地：信宜市大城镇。
法定代表人谢丽琴，该镇镇长。
委托代理人吴靖飞，广东诚挚律师事务所律师。
被告邱瑞，女，汉族，住信宜市。
委托代理人卢艺，广东海日律师事务所律师。
被告信宜市大成镇水美村村民委员会。
法定代表人黎传斌，该村民委员会主任。
第三人信宜市大成镇水美村委会双湾村民小组。
负责人黄浩元，该村民小组组长。
第三人信宜市大成镇水美村樟木根经济合作社。
负责人黎就斌，该社社长。
上述两第三人的共同委托代理人莫远思，广东前瞻律师事务所律师。
原告信宜市大成镇人民政府（以下简称大成镇政府）诉被告邱瑞、信宜市大成镇水美村村民委员会（以下简称水美村委会），第三人信宜市大成镇水美村委会双湾村民小组（以下简称双湾村民小组）、信宜市大成镇水美村樟木根经济合作社（以下简称樟木根合作社）合同纠纷一案，本院于2014年11月10日立案受理后，依法组成合议庭于2014年12月15日公开开庭进行了审理。原告信宜市大成镇人民政府的委托代理人吴靖飞，被告邱瑞及其委托代理人卢艺、被告信宜市大成镇水美村村民委员会的法定代表人黎传斌，第三人信宜市大成镇水美村委会双湾村民小组、信宜市大成镇水美村樟木根经济合作社的共同委托代理人莫远思到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告信宜市大成镇人民政府诉称，2003年8月14日，原告与第三人信宜市大成镇水美村委会双湾村民小组签订《关于大成镇工业园双湾石业区租用土地的合同》，租用水美双湾村双湾坳已平整好的土地，租用期从2003年8月15日至2013年12月31日止。租用该土地建成大成镇工业园双湾石业加工区，划分为十三个石料锯位出租。2003年10月30日，原告将其中的2号锯位土地租给被告信宜市大成镇水美村村民委员会集体使用，租用期限为从2004年1月1日起至2013年12月31日止，双方签订《关于租用大成镇工业园水美双湾石料工业区土地租金和管理费合同》。2003年10月23日被告信宜市大成镇水美村村民委员会与被告邱瑞签订《关于承包村委会锯位合同》，把2号锯位土地转租给被告邱瑞用作经营信宜市大成镇鸿发石料厂，租用期限为从2004年1月1日起至2013年12月31日止。2013年9月6日原告继续与第三人信宜市大成镇水美村委会双湾村民小组签订《双湾工业区续租土地合同书》，租用期限从2014年1月1日起20年。续签合同后，原告对十三条锯位中的十二条锯位（除2号锯位）重新招标。
《关于租用大成镇工业园水美双湾石料工业区土地租金和管理费合同》合同期届满后，原告没有与被告信宜市大成镇水美村村民委员会续签合同。自2014年1月1日起，被告信宜市大成镇水美村村民委员会对2号锯位土地没有继续使用出租的权利，被告邱瑞也没有继续承包经营2号锯位的根据。但是，两被告早在2010年3月23日签订《补充协议》，延长《关于承包村委会锯位合同》承包期限壹拾年（从2014年1月1日起至2023年12月30日止），协议租金13600元。由于《补充协议》的存在，被告邱瑞继续在2号锯位上经营，导致原告无法对该2号锯位重新招标。由于其他锯位的租金远高于《补充协议》约定的租金，被告信宜市大成镇水美村村民委员会的部分群众不满，认为损害了村民集体利益，多次到原告处信访，也多次到双湾工业区闹事。两被告于2010年3月23日签订的《补充协议》，与原告有密切利害关系，损害了原告对2号锯位的招标租赁权利。原告多次与村民协调无果。被告信宜市大成镇水美村村民委员会也于2014年2月25日、3月4日召开村民代表会议决定将该2号锯位在2014年3月公开招标，但因故未能重新招租。
原告认为，两被告于2010年3月23日签订的《补充协议》涉及的标的及对象没有得到权利人原告的追认，依据合同法是无效协议。原告基于与两被告之间的租赁合同存在平等主体间的民事关系，于2014年5月29日向两被告发出《通知》要求把租赁物（锯位土地使用权）返还给原告，便于统筹安排招标工作，但被告没有履行返还义务。现特向法院起诉，请求法院判决：1、确认两被告于2010年3月23日签订的《补充协议》为无效合同。2、被告邱瑞立即把其在大成镇工业园双湾石业区（第一期）2号锯位上的财物简易厂房一间（约80平方米）拆除，把中切锯一台、电动起茅龙门架一个（含电动起吊葫芦一套、脚架电动马达、龙门架）、控制操作台一个、升降台车一台、导轨2条（长12米）搬离2号锯位，拆除与搬离财物不得妨碍其他锯位的正常生产经营。3、两被告立即把大城镇工业园双湾石业区（第一期）的2号锯位之土地使用权（租赁物）返还给原告。4、本案的诉讼费由两被告承担。
被告邱瑞辩称，一、原告的诉讼请求没有法律依据，依法应予裁定驳回原告的起诉。根据《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》的规定，再结合原告的诉讼请求，本案中答辩人于2003年10月通过招标方式租得涉案的2号锯位的土地使用权，当时该土地上没有任何生产设备，是空地一块，答辩人为经营石料加工生意，投入了大量资金建造厂房、购置及安装加工石料相关设备，并通水通电等。根据上述规定，本案所涉土地为农村集体土地，出租用于非农建设，且涉案的土地在起诉前也没有被依法批准为建设用地或经行政主管部门依法批准补办征用手续转为国有土地，仍属于农用地，答辩人已在该地块进行非农业建设，依法应予裁定驳回原告的起诉。二、本案的土地原权属人信宜市大成镇水美村委会双湾村民小组及信宜市大成镇水美村樟木根经济合作社同意答辩人继续租用涉案土地使用权，原告的诉讼请求没有事实依据。位于大成镇水美村双湾坳边的土地属于信宜市大成镇水美村委会双湾村民小组所有，2003年8月14日，原告通过租赁方式取得该土地作为石料加工用地，原告将该土地规划为13个锯位，并把2号锯位出租给大成镇水美村委会，大成镇水美村委会以招租方式出租给答辩人用于石料加工场地使用。2010年3月23日答辩人与水美村委会签订《补充协议》，将2号锯位续租十年。2号锯位土地原权属人双湾村民小组同意并出具《证明》予以确认。水美村委会就2号锯位的招租事宜经公开招标，无人投标的情况下，经召开代表大会投票通过在每年增加2000元租金的基础上继续出租给答辩人。因此答辩人有权继续使用2号锯位经营石料加工。土地原权属人信宜市大成镇水美村委会双湾村民小组已追认水美村委会代其村集体出租2号锯位的土地使用权给答辩人使用，即答辩人与水美村委会签订的《补充协议》合法，且已履行5个月。答辩人认为租赁物的原权属人有权处分租赁物，在租赁物到期后，权属人有权出租给任何人。在租赁期届满后，答辩人先于原告取得涉案土地承租权，故原告请求确认《补充协议》无效没有法律依据。三、本案实际上是“一地两租”的合同效力问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条的规定，本案所涉及土地属于农村集体土地，租得的土地使用权均未依法登记，答辩人与水美村委会签订的并经双湾村民小组追认同意的《补充协议》时间为2010年3月23日，该合同早已生效，生效时间先于原告与双湾村民小组签订的《续租土地合同书》，且涉案土地使用权至今由答辩人在使用，因此答辩人依法取得涉案2号锯位土地使用权。四、原告是行政机关，依法不能经商、办企业，其与双湾村民小组签订的《续租土地合同书》为无效合同，其要求答辩人停工或提起本次诉讼无依据。根据《中共中央、国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》第一条的规定，原告大成镇政府作为行政机关，依法不能经商、办企业。在本案中，原告先与双湾村民小组签订的《续租土地合同书》以低价从双湾村民小组处租得涉案土地使用权，在该土地上经营所谓的“大成镇工业园双湾石业区（第一期）”，再以高价将所谓的“锯位”出租给实际经营者，从中获取巨大的非法利益。因此原告与双湾村民小组签订的《续租土地合同书》违反法律强制性规定，依法为无效合同。五、原告滥用国家公权力责令答辩人停产停业严重违法，严重损害答辩人的合法权益。原告于2014年5月22日向答辩人送达《通知》，责令答辩人停产停业，答辩人认为是原告滥用国家公权力。答辩人一直遵守国家法律法规，按时足额缴交税，在既不存在违法生产经营又不损害他人利益的情况下，原告无权责令答辩人停产停业。答辩人认为，在《补充协议》尚未被认定无效或撤销之前，该协议为有效合同，答辩人有权使用租赁物，如存在争议，应维持现状，待争议解决后再作处理，不应用国家公权力干预、扰乱市场经济而禁止其他石材供应商供应石材给答辩人生产加工。综上，原告的诉讼请求无事实及法律依据，依法应予驳回其起诉。
被告信宜市大成镇水美村委会对原告的起诉无异议。
第三人信宜市大成镇水美村委会双湾村民小组、信宜市大成镇水美村樟木根经济合作社述称，一、答辩人同意将该涉案土地的使用权由邱瑞继续租用，以保障答辩人的合法权益。位于大成镇双湾坳边的土地属于答辩人所有。2003年8月14日，答辩人与原告签订合同，由原告租用答辩人的上述土地用于石料加工场地使用，租赁期限十年，原告租用该土地后，将该土地规划为十三个锯位，原告将其中的2号锯位出租给水美村委会，水美村委会以招租方式再转租给邱瑞开办石料加工使用。2013年9月6日，原告与答辩人签订续租合同，由答辩人继续把上述土地出租给原告使用，续租期限二十年。双方签订续租合同后，但原告于2014年4月下旬通知邱瑞停产，拒收邱瑞支付的各项款项，导致原告无法在8月底前向答辩人支付2014年的租金和公益金，同时答辩人也无法从2号锯位获得石底、边角石料等收益，严重损害答辩人的合法权益。二、2号锯位的房屋、电锯和水电等一切设备设施都是邱瑞出资建造的，是邱瑞的合法财产，理应受到法律保护。水美村委会在2003年10月通过招标方式将2号锯位的土地出租给邱瑞后，邱瑞为生产经营，投入大量资金建造厂房，购置电锯，安装水电等设施。邱瑞租用时仅是一块土地，没有任何设施，所以租金每年是12300元，而其他锯位都是村委会出资建好房屋和安装好电锯后才出租的。不能以2号锯位租金低，其他锯位租金高而认为水美村委会出租2号锯位给邱瑞不合理。三、原告在此次事件中处置不当，纯属制造矛盾，直接造成答辩人利益损失。在2010年时，原告对其属下各村委会下达任务，要求各村委会捐资8000元维修镇辖区内的公路。水美村委会经济困难，无法捐资给原告，在此情况下，便找到2号锯位老板邱瑞，要求邱瑞协助为村委会捐资8000元给原告。邱瑞同意给村委会捐资8000元，但由于其与村委会的租赁锯位合同快期满了，要求村委会在同等条件下提前与其续签十年的租赁合同。这样，村委会通过召开各村民小组长和党员会议，以投票形式表决同意村委会与邱瑞续签十年合同，并将租金调整为每年13600元。于是，水美村委会与邱瑞于2010年3月23日才签的《补充协议》。因此，答辩人认为村委会与邱瑞续签合同并无不当，且答辩人与原告已续签20年的租赁合同，但原告却在2014年5月通知邱瑞中止租赁关系，不但引起矛盾，而且造成答辩人利益损失。四、原告未按期将租金和公益金支付给答辩人，是违约行为。根据答辩人与原告签订的续租合同约定，原告未在2014年8月底前向答辩人支付当年的租金和公益金，造成答辩人损失。综上，答辩人认为水美村委会与邱瑞签订的补充协议合法有效，并无损害原告和答辩人的合法利益，依法应受到法律保护。原告起诉的事实及理由均不充分，依法应予驳回。
经审理查明，2003年8月14日，以信宜市大成镇人民政府为甲方，信宜市大城镇水美村委会双湾村民小组为乙方，双方签订《关于大成镇工业园双湾石业区租用土地的合同》，该合同约定：一、甲方因扩大工业园石业加工区，租用乙方座落在水美村双湾坳边已平整好的土地，四至为：东至公路水沟、南至浩元瓦厂路口、西至水沟、北至山边水沟。四至范围内的土地由甲方统一规划使用，具体使用面积以丈量为准（见附件），年租亩产稻谷1000市斤。从2004年1月1日起计产；二、租用期从2003年8月15日起到2013年12月31日止，在租用期内如出现石料行业市场不景气，无法继续经营，甲方即组织业主搬走机械，将土地交回乙方，合同终止；期满后需继续使用，甲方根据本合同条款向乙方实行续签。三、租金的支付办法：按市场当年7月的稻谷价格折款，并在当年7月底前一次性付清当年租谷折款给乙方。……签订该合同后，原告在该土地上进行建设，并将该土地划分为十三个石料锯位。
2003年10月30日，以大城镇经济发展办为甲方，水美村委会为乙方，双方签订《关于租用大成镇工业园水美双湾石料工业区土地租金和管理费的合同》，该合同约定：一、租期：乙方租用甲方的土地建石料锯，使用期为10年（从2004年1月1日至2013年12月31日止）。二、租用面积及应负责任：乙方租用面积0.81亩，用地租金年亩产稻谷为1000市斤／亩计，折合应交稻谷810斤（每100斤稻谷按市场售出价计），乙方应在当年7月底前一次性交清给甲方，逾期则按日5‰收取滞纳金。跨年度不交的则由甲方拍卖乙方机械抵交应交款项。乙方在工业园内搞石料加工经营，每一台石料锯每年向甲方缴交1000元以上的劳务协调管理费，每一台磨光机每年缴交350元以上的劳务协调管理费。缴款限于当年7月底前一次性交清，逾期则按日5‰收取滞纳金。在动工建设石料厂之前，乙方向甲方一次性缴交土地开垦、场地平整费和今后复耕费15000元（代收代支）。……签订该合同后，原告将其划分的十三个锯位中的2号锯位租给被告水美村委会。
2003年10月23日，以大成镇水美村委会为甲方、邱瑞为乙方，双方签订《关于承包村委会锯位合同》，该合同约定：一、租用期一定拾年，即从2004年1月1日起至2013年12月31日止。二、甲方每年纯收乙方租金壹万贰仟叁佰元整（即是十年内租金壹万贰仟叁佰元整）。每年租金，乙方必须在当年的五月底前一次交清。地租、管理费、税金等一切及其他费用均由乙方负责，若乙方不服从管理，不按时缴交租金，甲方有权终止合同。……六、在租用期满后，乙方只能将石料锯和机械及配件搬走，其厂房、锯位无代价交给甲方，如果要继续租用，在同等条件下乙方有优先权，并可续签。七、在签合同时乙方先交保证金壹万元，如乙方违约不做锯，甲方不退还保证金，而且合同作废。如乙方不违约，则保证金壹万元转为2004年度的租金。签订该合同后，被告邱瑞取得2号锯位的租赁权。之后，被告邱瑞在该2号锯位的土地上建设厂房一间，并购置了进行石料加工的机械设备，包括把中切锯一台、电动起茅龙门架一个（含电动起吊葫芦一套、脚架电动马达、龙门架）、控制操作台一个、升降台车一台、导轨2条（长12米），经营信宜市大成镇鸿发石料厂。
2010年3月23日，被告邱瑞与被告水美村委会签订《补充协议》，该协议约定：根据上届干部签订的双方石锯锯位的合同有关事宜，为发展企业稳定，现乙方提出要求甲方按合同规定续签，经村委会全体干部和个别退休干部同意，将双湾属村委会的锯位延长壹拾年租用期，现在是邱瑞经营。一、租用期为壹拾年，即从2014年1月1日至2023年12月30日；二、租金每年为壹万叁仟陆佰元（13600元）给水美村委会，租用期的一切费用与村委会无关。三、本补充协议与原邱瑞在2003年10月23日签订承包水美村委会双湾锯位合同，同时生效。延租壹拾年给邱瑞经营。
2013年9月6日，大成镇政府与双湾村民小组签订《双湾工业区续租土地合同书》，该合同约定：1、租用界至及面积以原来一致。2、租用期限为一定二十年，从2013年12月30日至2033年12月30日止。3、租金为每亩每年壹仟柒佰市斤稻谷，租金在每年的8月底按市场的稻谷价格折款支付给乙方。4、甲方每年按每亩600元支付给乙方发展公益事业，此款同在谷租一并支付。……
另查明，大成镇经济发展办是大成镇政府的内设机构，其与水美村委会签订的《关于租用大成镇工业园水美双湾石料工业区土地租金和管理费的合同》期限届满后，双方没有续签合同。2012年，经信宜市人民政府批准成立信宜市大成镇水美村樟木根经济合作社，该经济合作社包含樟木根、双湾两个村民小组。本案涉及的土地是属于双湾村民小组的集体农业用地。
再查明，被告邱瑞经营的2号锯位已于2014年5月22日停止生产经营。
本院认为，第三人双湾村民小组将集体所有的土地出租给原告大成镇政府用于建设大成镇工业园双湾石业区，原告将该块土地划分为十三个石锯位，并将其中的2号锯位出租给被告水美村委会，被告水美村委会又将该2号锯位转租给被告邱瑞，被告邱瑞承租该锯位后，在该锯位所在的土地上建造厂房进行生产经营，改变了土地用途，用于非农建设，在起诉前没有被依法批准为建设用地，也没有经行政主管部门依法批准补办征用手续转为国有土地，现该用地仍属于农用地。关于原告请求认定被告邱瑞与被告水美村委会签订的《补充协议》无效，要求被告邱瑞拆除2号锯位上的厂房，并搬走相关生产设备，返还2号锯位的土地使用权的问题，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十三条：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”及《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条第（二）项：“土地承包经营权流转应当遵循以下原则：（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。”的规定，参考《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农建设纠纷案件若干问题的指导意见》中“人民法院审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农建设纠纷案件，如果涉及的土地在起诉前没有被依法批准为建设用地或经行政主管部门依法批准补办了征用手续转为国有土地，仍属农用地。且当事人已在该地块进行非农业建设的，裁定驳回起诉，并告知当事人向行政主管部门申请处理。”的规定，被告邱瑞的行为显然违反了上述法律及相关规定，且被告邱瑞用于建设的土地仍属于农业用地，现双方为土地而发生纠纷，处理该纠纷属于政府行政管理的职能范围，当事人应当先向行政主管部门申请处理。当事人在行政主管部门对涉及的土地及其地上建筑物、构筑物或者其他设施进行处理后，才可就因履行合同而发生的财产纠纷再向人民法院提起民事诉讼。因此对原告的上述请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条第（二）项及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百二十四条第（三）项、第一百五十四条第（三）项的规定，裁定如下：
驳回原告信宜市大成镇人民政府的起诉。
案件受理费750元，本院予以退还原告信宜市大成镇人民政府。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省茂名市中级人民法院。
审 判 长 彭秋香
审 判 员 万彩凤
人民陪审员 林 辉
二〇一五年一月十四日
书 记 员 谢 燕
附法律条文：
1、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
2、《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条土地承包经营权流转应当遵循以下原则：（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。
3、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条起诉必须符合下列条件：……（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。
第一百二十四条人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：（三）依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决；……
第一百五十四条裁定适用于下列范围：…（三）驳回起诉…