太原市万柏林区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）晋0109行初12号
原告山西越鼎盛房地产开发有限公司，住所地太原市小店区南中环200号第4幢B单元1704号。
法定代表人岳鼎，职务董事长。
委托代理人张保新，北京中伦文德（太原）律师事务所律师。
委托代理人崔贵清，男，该公司法律顾问，住太原市。
被告太原市城乡管理行政执法局，住所地太原市晋祠路一段49号。
法定代表人王建堂，职务局长。
委托代理人丰有彪，男，该单位工作人员。
委托代理人帅贝贝，男，该单位工作人员。
被告太原市人民政府，住所地太原市新建路69号。
法定代表人耿彦波，市长。
委托代理人王义龙，男，市政府法制办工作人员。
原告山西越鼎盛房地产开发有限公司不服被告太原市城乡管理行政执法局城乡建设行政处罚一案，于2016年1月6日向本院提起诉讼。本院于当日立案后，于2016年1月11日向被告太原市城乡管理行政执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。原告于2016年1月29日申请追加太原市人民政府为共同被告，本院于2016年2月5日向被告太原市人民政府邮寄送达了起诉状副本及追加被告申请书。本院依法组成合议庭，于2015年3月15日公开开庭审理了本案。原告山西越鼎盛房地产开发有限公司的委托代理人张保新，被告太原市城乡管理行政执法局的委托代理人丰有彪、帅贝贝，被告太原市人民政府的委托代理人王义龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告太原市城乡管理行政执法局于2015年9月15日作出并城乡执罚字（2013）第356-7号《行政处罚决定书》，认为原告山西越鼎盛房地产开发有限公司于2013年5月25日在虎峪河南岸河南三巷建设朝南水岸二期鼎盛佳园A1座工程，该工程未按规定（办理人防审批手续）同步修建防空地下室，该行为违反了《山西省人民防空工程建设条例》第十一条之规定，根据《山西省人民防空工程建设条例》第二十六条之规定，决定对原告作出以下行政处罚：1、责令立即补办人防工程审批手续；2、处陆万陆仟玖佰元罚款。
被告太原市人民政府于2015年12月21日作出并政行复决字[2015]169号《行政复议决定书》，认为申请人山西越鼎盛房地产开发有限公司在虎峪河南岸河南三巷建设的朝南水岸二期鼎盛佳园A1座工程在未办理人防审批手续的情况下进行施工，其行为违反了《山西省人民防空工程建设条例》第十一条之规定。被申请人太原市城乡管理行政执法局依据《山西省人民防空工程建设条例》第二十六条之规定所作并城乡执罚字（2013）第356-7号《行政处罚决定书》，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定：维持被申请人作出的并城乡执罚字（2013）第356-7号《行政处罚决定书》。
原告山西越鼎盛房地产开发有限公司诉称，2011年，根据省、市两级政府要求，西山煤电（集团）有限责任公司决定对西山矿区棚户区进行改造。因西山煤电（集团）有限责任公司对房地产开发缺乏资金及专业经验，便委托其下属单位万隆分公司与原告签订了一份《西山煤电虎峪河南岸煤机路西房地产开发合作协议书》。协议书明确约定合作开发土地的使用权人为山西焦煤集团有限责任公司，土地证号为并政地国用（1994）字第000**号，土地使用性质为（住宅）工业，土地使用权类型为划拨土地。协议签订后，由于历史遗留问题及政府服务滞后，一直无法办理土地划拨转出让手续。为解决广大棚户区矿工的住房问题，太原市人民政府本着带着感情全力支持棚户区改造的主导思想，多次以会议纪要和领导批示的形式认可先施工，后完善手续及对手续不全原则上不罚款、不停工。凡是行政执法需要进入司法程序的，要先协调处理并按程序报批。由于政府采取的特殊政策，棚户区改造楼房已封顶。2015年7月8日，太原市城乡管理行政执法局违背太原市人民政府相关会议纪要精神及市领导对西山矿区棚户区改造的特别批示，以原告开发的西山煤电棚户区改造及保障性住房A1座工程未按规定办理人防审批手续为由对原告进行处罚，原告认为是错误的。1、原告与西山煤电（集团）有限责任公司是委托开发关系，原告人防审批手续已经过人防机构审核，但由于没有该项目的《建设工程规划许可证》，审核机关未盖章发证。由于原告没有《土地使用权证》，也就无法办理《建设工程规划许可证》，审核机关盖章发证必须有《建设工程规划许可证》，因此没有人防机构最后盖章认可。这是原告以外的其他原因造成的，且市政府及行政执法局是知情的。因他方原因对原告进行处罚，有失公平。2、太原市城乡管理行政执法局是太原市政府下设的工作部门。太原市城乡管理行政执法局的行政处罚与太原市政府相关会议纪要及领导批示相悖，违背了政府管理原则，造成让行政相对人按照政府要求完成了工作解决了棚户区职工家属的住房问题，为政府和棚户区居民办了好事后还要受到政府下设的工作部门行政处罚，有失公正。3、未按规定办理人防审批手续没有给任何一方造成损害。《行政处罚法》第四条规定：设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案事实是政府认可先施工，后完善，不处罚。该项目人防工程已经人防机构实质进行审查，只是形式上没有盖章认可，客观上没有性质恶劣、情节严重、危害社会的情形及后果，应当免于相应行政处罚特别是经济处罚。
综上，西山煤电（集团）棚户区改造及安居房建设是政府的民心工程，政府及被告对土地性质是明知的，对受西山煤电（集团）委托开发的原告来说，没有土地证就办不了相关手续，政府及被告也是明知的，政府及市领导对此项目的特殊性是有批示的。被告以普通违规开工的方式对原告进行处罚有失行政处罚公平、公正的基本原则。因该行政处罚经过被告太原市人民政府行政复议，故诉至法院，请求依法撤销太原市城乡管理行政执法局并城乡执罚字（2013）第356-7号《行政处罚决定书》第2项，免除罚款处罚；撤销太原市人民政府并政行复决字[2015]169号《行政复议决定书》。原告提交的证据、依据有：1、行政处罚决定书；2、行政复议决定书，证明结果维持了行政行为；3、项目开发协议书，证明土地的状况、开工、建设的情况；4、国有土地使用证，证明土地性质；5、太原市人民政府会议纪要，证明被告没有针对该案件的特殊性合理的进行处罚；6、西山煤电集团公司的请示报告及领导批示。提供规范性文件，晋政发（2010）3号《山西省人民政府关于加快保障性住房建设的若干意见》，明确对棚户区的改造可以边施工边办手续。
被告太原市城乡管理行政执法局辩称，关于原告在起诉状中所称”其依据相关文件，原则上不罚款，可以边施工边办手续，不应受我局行政处罚”的问题，原告所持文件并非我局的执法依据，属非法律文件。我局作出的行政处罚严格依据国家相关法律、法规，依据正确、处罚适当。所以，原告所提的”其依据相关文件，原则上不罚款，可以边施工边办手续，不应受我局行政处罚”作为撤销并城乡执罚字（2013）第356-7号行政行为的理由不能成立。综上所述，我局作出的并城乡执罚字（2013）第356-7号行政处罚决定书事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律准确，请法庭予以维持。
被告太原市城乡管理行政执法局向本院提交了以下证据、依据：1、立案登记表；2、行政执法检查登记表；3、现场照片；4、现场勘察笔录；5、调查询问笔录；以上证明原告经查实确实没有办理人防审批手续，事实清楚、证据确凿。6、企业法人营业执照；7、委托书；以上证明我局处罚的当事人主体适格。8、行政处罚事先告知书及送达回证；9、行政处罚决定书及送达回证。以上证明我局处罚的程序合法。法律依据为：《山西省人民防空工程建设条例》第十一条、第二十六条。
被告太原市人民政府辩称，原告山西越鼎盛房地产开发有限公司因不服太原市城乡管理行政执法局作出的并城乡执罚字（2013）第356-7号行政处罚决定，于2015年10月30日提出行政复议申请，我方于2015年11月3日受理。于2015年11月3日向太原市城乡管理行政执法局发出《行政复议案件答复通知书》，太原市城乡管理行政执法局于2015年11月6日提交《行政复议答辩书》。我方经书面审查并调查了解后，认为太原市城乡管理行政执法局作出的并城乡执罚字（2013）第356-7号行政处罚认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出了维持的行政复议决定。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告太原市人民政府向本院提交了以下证据：1、行政复议案件立案审批表；2、行政复议答复通知书；3、行政复议送达回证；4、行政复议决定书。前三个证据证明行政复议程序合法。第四个证据是证明行政复议的结果，证明太原市城乡管理行政执法局所作的处罚决定事实清楚、适用法律正确、程序合法。
经庭审质证，原告山西越鼎盛房地产开发有限公司对被告太原市城乡管理行政执法局的证据的真实性均无异议，对处罚和法律依据有异议，被告的处罚没有针对本案的特殊性，全部都是依照严重违法违规的行为作出的处罚，原告是在政府监督下开工，不是擅自开工。对被告太原市人民政府的证据无异议。
被告太原市城乡管理行政执法局对对原告山西越鼎盛房地产开发有限公司的证据的真实性均无异议，但认为对原告的处罚是严格按照法律法规进行，在处罚幅度内也考虑了原告的实际情况作出低限处罚。该案立案在2013年7月，下处罚决定是在2015年9月，在长达两年的时间里，给原告下过整改通知书，限期完善手续，原告在规定期限内未完善手续，我局依法作出行政处罚。正是因为充分考虑到原告的特殊情形，才低限处罚。原告称已完善了部分手续，但我们在下处罚决定之前没有见过相关手续。对被告太原市人民政府的证据无异议。
被告太原市人民政府对原告山西越鼎盛房地产开发有限公司的证据的真实性、合法性没有异议，关于关联性认为在作复议决定时充分考虑了原告的特殊性和被告太原市城乡管理行政执法局的合法性，综合考虑后作出的复议决定。对被告太原市城乡管理行政执法局的证据均无异议。
本院对证据作如下确认：被告太原市城乡管理行政执法局、被告太原市人民政府所举证据与本案审查的具体行为政行为具有法律上的关联性，能够反映被告作出行政行为时的相关情况，本院予以采纳；原告所举的证据一、二与本案审查的具体行为政行为具有法律上的关联性，本院予以采纳，证据三、四、五、六与本案审查的具体行为政行为没有法律上的关联性，本院不予采纳。
经审理查明，2013年5月27日，被告太原市城乡管理行政执法局第五执法大队在巡查中发现，原告山西越鼎盛房地产开发有限公司于2013年5月25日在虎峪河南岸河南三巷建设的朝南水岸二期鼎盛佳园A1座工程未按规定办理人防审批手续。被告太原市城乡管理行政执法局于2013年7月23日立案，经调查，于2013年7月26日作出《行政处罚事先告知书》，并于2013年8月16日送达。原告未在《行政处罚事先告知书》规定的时间内进行陈述、申辩和提出听证。被告太原市城乡管理行政执法局于2015年9月15日作出并城乡执罚字（2013）第356-7号《行政处罚决定书》，对原告作出以下处罚：1、责令立即补办人防工程审批手续；2、处陆万陆仟玖佰元罚款。被告太原市城乡管理行政执法局于2015年9月16日将《行政处罚决定书》送达原告。原告山西越鼎盛房地产开发有限公司对该决定不服，于2015年10月30日向太原市人民政府申请行政复议，太原市人民政府于2015年12月21日作出并政行复决字[2015]169号《行政复议决定书》，维持太原市城乡管理行政执法局作出的并城乡执罚字（2013）第356-7号《行政处罚决定书》，并于2015年12月25日向原告送达。原告于2016年1月6日向本院提起诉讼。
本院认为，2003年7月，太原市人民政府办公厅并政办发[2003]124号《关于印发太原市城市管理行政执法局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，批准设置太原市城市管理行政执法局（简称市执法局），是市人民政府集中行使行政处罚权的直属行政机构。2009年12月，中共太原市委并办发[2009]65号《关于印发太原市城乡管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，同意设置太原市城乡管理委员会（太原市城乡管理行政执法局），将原太原市城市管理行政执法局的城市管理行政执法职责划入市城乡管理委员会。主要职责包括：负责城乡管理行政执法工作。负责全市市政公用、建筑、人防、园林绿化等工程建设和市容环境卫生、市政公用设施占用等的行政执法工作。被告太原市城乡管理行政执法局具有行政执法主体资格。
《山西省人民防空工程建设条例》第十一条规定：”在城市、县人民政府所在地的镇以及开发区、工业园区、教育园区和重要经济目标区新建民用建筑的，建设单位应当按照下列规定同步修建防空地下室：（一）新建10层以上或者基础埋深3米以上的民用建筑，按照不少于地面首层建筑面积修建防护级别为6级以上的防空地下室；（二）新建除第一项规定和居民住宅以外的其他民用建筑，地面总建筑面积在2000平方米以上的，按照地面建筑面积的2%至5%修建防护级别为6级以上的防空地下室；（三）在开发区、工业园区、教育园区和重要经济目标区新建除第一项规定和居民住宅以外的民用建筑，按照一次性规划地面总建筑面积的2%至5%集中修建防护级别为6级以上的防空地下室；（四）新建除第一项规定以外的人民防空重点城市的居民住宅楼，按照不少于地面首层建筑面积修建防护级别为6B级的防空地下室；（五）人民防空重点城市危房拆除重建住宅项目，按照不少于重建住宅地面首层建筑面积修建防护级别为6B级的防空地下室。第二、三项规定的幅度具体划分：一类人民防空重点城市按照5%修建；二类人民防空重点城市按照4%修建；三类人民防空重点城市按照3%修建；其他城市和县人民政府所在地的镇按照2%修建。除城市、县人民政府所在地的镇外，其他乡（镇）应当根据当地经济发展的情况，逐步规划和建设人民防空工程”。第二十六条规定：”违反本条例规定，不同步修建防空地下室的，由县级以上人民政府人民防空行政主管部门给予警告，并责令限期修建，可以并处10万元以下的罚款；无法修建的，应当足额缴纳异地建设费”。原告山西越鼎盛房地产开发有限公司在虎峪河南岸河南三巷建设朝南水岸二期鼎盛佳园A1座工程，未按规定（办理人防审批手续）同步修建防空地下室，违反了《山西省人民防空工程建设条例》的规定，被告有权对其进行处罚。被告太原市城乡管理行政执法局作出的并城乡执罚字（2013）第356-7号《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、符合法律规定。原告要求撤销该《处罚决定书》第2项，免于罚款处罚的理由不成立，不予支持。被告太原市人民政府在受理原告的复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》规定的期限和程序，依法通知被告太原市城乡管理行政执法局进行答复，经书面审查并调查了解后，根据查明的事实在法定期限内作出并政行复决字[2015]169号《行政复议决定书》的行为符合法律规定。原告要求撤销该《行政复议决定书》的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：
驳回原告山西越鼎盛房地产开发有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告山西越鼎盛房地产开发有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于太原市中级人民法院。
审 判 长 刘继红
人民陪审员 冯兰英
人民陪审员 张彦娟
二〇一六年四月五日
书 记 员 郭 佳