浙江省平湖市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）嘉平行初字第5号
原告王林根。
委托代理人王中强、金耀。
被告平湖市人力资源和社会保障局。
法定代表人潘贤。
委托代理人刘洪。
委托代理人任云翔。
原告王林根不服被告平湖市人力资源和社会保障局人力资源和社会保障行政确认一案，于2014年3月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理，于2014年3月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年4月14日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人王中强，被告的委托代理人刘洪、任云翔到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告平湖市人力资源和社会保障局于2013年11月27日作出了平人社工伤受（2013）2号工伤申请不予受理决定书，认为：因王林根未在确定的期限内提供与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，不符合《工伤保险条例》第十八条第（一）项规定的受理条件，根据《工伤认定办法》第八条规定决定不予受理。
被告平湖市人力资源和社会保障局在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据。
1、工伤认定申请表、民事判决书、病历及费用清单、常住人口登记卡、交通事故认定书、出警记录、光盘一份。证明王林根于2013年11月15日向被告提出工伤认定申请及于同月25日提交补正材料。
2、工伤认定申请不予受理决定书。证明作出具体行政行为的内容。
3、工伤保险条例第十八条、工伤认定办法第八条。
4、工伤认定申请材料补正通知书一份。证明被告依法通知王林根补正材料，补正与用人单位存在劳动关系。
5、提交工伤认定补充材料。证明王林根提交了补充材料，表示已提交完全。
6、劳动法第二条、工伤保险条例第二条。证明张龙英不属于劳动法意义上的用人单位。
7、授权委托书及公函各一份。证明平人社工伤受（2013）2号案申请人的代理人为王中强、金耀二位律师。
原告王林根起诉称：2012年11月17日20时，原告与妻子陶红玉从新埭镇牌楼村前沙港102号张龙英加工服装小作坊（未办理营业执照）下班回家，陶红玉乘坐原告驾驶的电动自行车，沿平兴线西侧机动车道，由南向北行驶至平兴线12KM平湖市新埭镇平湖石油公司新埭加油站北侧路段时，与相对方向行驶的陆在弟驾驶的浙F×××××轻型普通货车发生碰撞，造成原告受伤，陶红玉经抢救无效死亡的交通事故，经平湖市交通警察大队认定，王林根与陆在弟负事故同等责任，陶红玉无事故责任。2013年11月15日，原告向被告提出工伤认定申请，2013年11月27日，被告作出工伤认定申请不予受理决定书。为证明存在劳动关系，原告提供了平湖市公安局的出警记录，并根据被告的补正通知书，提供了与用人单位存在劳动关系的证明材料。被告称原告“未在本局确定的期限提供王林根与用人单位存在劳动关系的证明材料”的说法与事实不符，原告请求撤销被告于2013年11月27日作出的平人社工伤受（2013）2号工伤申请不予受理决定书。
被告平湖市人力资源和社会保障局辩称：2013年11月15日，原告向被告提供了工伤认定申请材料，因缺少原告与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，被告依法告知原告提供补正材料，2013年11月25日，原告向被告提交了补正材料即光盘1份，并表示资料已提交完全。被告查核了原告提供的所有证明材料，证明材料反映张龙英在原告事发之前未办理过工商营业登记及原告试图双方协商处理的事实。根据劳动法第二条，《工伤保险条例》第二条规定，未经相关政府机关登记或备案的集体一般不能成为劳动法意义上的用人单位，张龙英不能成为被告依法工伤认定的对象。申请人提交其与用人单位存在劳动关系的证明材料是法规、规章给申请人确立的一项义务，原告未履行好这一义务，被告不能受理。综上所述，被告做出的具体行政行为事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。
原告对被告提供的证据质证认为：证据1，对真实性没有异议。除了光盘之外，其他材料是在提出工伤认定申请时，原告提交给被告的，被告发出补正通知之后，原告又提供了一份光盘。证据2，真实性无异议，但被告作出不予受理的决定是错误的。证据3、4、5、6、7，真实性没有异议。
原告向法庭提供的证据及需要证明的内容如下：
1、工伤认定申请材料补正通知书一份。证明原告提交申请及相关材料后被告要求补正。
2、提交补充材料收据一份、光盘一份。原告提交了关于证明存在事实劳动关系的视听资料。
3、交通事故认定书一份。证明原告在下班途中发生交通事故及责任划分。
4、出警记录一份。证明事故发生后双方的争议。
被告对原告提供的证据质证认为：证据1，没有异议。证据2，收据真实性无异议，但是证明对象不正确，不能用来证明事实劳动关系；对光盘，合法性有异议，律师取证要依法进行。证据3、4，没有异议。
经庭审质证，本院认证如下：被告提供的证据1、4、5、7，是原告向被告提供的，双方对真实性无异议，予以认定；原告提供的证据完全包括在被告提供的证据1、4、5、7中，也予以认定；被告提供的证据2、3、6，是被告依据原告申请作出的具体行政为的内容及法律依据，也予以认定。
经审理查明：2012年11月17日22时10分，陶红玉乘坐原告驾驶的电动自行车，从平湖市新埭镇牌楼村前沙港102号下班回家，沿平兴线西侧机动车道由南向北行驶至平兴线12KM平湖市新埭镇平湖石油公司新埭加油站北侧路段时，与相对方向陆在弟驾驶的浙F×××××轻型普通货车发生碰撞，造成原告受伤，陶红玉经抢救无效死亡的交通事故，经平湖市公安局交通警察大队认定，王林根与陆在弟负事故同等责任，陶红玉不负事故责任。2013年11月15日，原告向被告提出工伤认定申请，同月19日，被告向原告书面告知补正其与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，要求其在同月25日前补正齐全。同月25日，原告向被告补充材料，一份为出警记录，一份为视听资料。同月27日，被告作出工伤认定申请不予受理决定书，决定书载明，因原告未在被告确定的期限内提供其与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，不符合《工伤保险条例》第十八条规定的受理条件，根据《工伤认定办法》第八条规定决定不予受理。
另查明，事故发生时，原告工作所在的平湖市新埭镇牌楼村前沙港102号未经工商注册登记。
本院认为：本案争议焦点是，1、原告是否在被告确定的期限内提供了其与用人单位存在劳动关系的证明材料；2、被告对原告的工伤认定申请不予受理是否合法。根据查明的事实，被告通知原告于11月25日前补充提交其与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料后，原告于11月25日向被告补充提供了两份材料，原告认为该材料反映了其与张龙英所开办的服装企业之间的劳动关系，虽该单位未经工商登记，但张龙英是非法用工，具备用工主体资格，故其已提交了证明与用人单位存在劳动关系的材料，被告作出不予受理决定是错误的，被告认为平湖市新埭镇牌楼村前沙港102号并非劳动法意义上的用人单位，原告提供的材料并非证明其与用人单位之间劳动关系的材料，故决定不予受理。根据我国法律的规定，劳动关系是劳动者与用人单位之间建立的社会经济关系，劳动合同法、《工伤保险条例》等劳动法律法规中所指的用人单位包括企事业单位、社会团体、个体工商户等等。原告所指的单位未经工商登记，不具备劳动法意义上的用工主体资格，故原告虽在规定的期限内提供了材料，但该材料不能证明原告所指单位是劳动法律法规所规定的用人单位，而被告作为受理劳动关系争议的行政机关，受理争议劳动关系的主体应当是法律意义上的用人单位，故被告作出不予受理决定是符合法律规定的。但被告在作出行政行为时，未对不予受理的理由予以详细说明，仅简单地写明原告未在被告确定的期限提供原告与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，未在决定书中充分阐明“用人单位”这一法律概念，这导致原告对被告的行为理由产生误解。被告过于简单机械地制作文书是酿成本案诉讼的重要原因。被告应在今后作出具体行政行为时，加强对理由的说明和阐述，重视文书的说理部分。原告所称的非法用工，可以依其他法律程序进行处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持平湖市人力资源和社会保障局作出的平人社工伤受（2013）2号工伤申请不予受理决定书。
案件受理费50元，由原告王林根负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状正本，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
审 判 长 薛 挺
审 判 员 张 娜
人民陪审员 沈建中
二〇一四年五月十四日
书 记 员 徐吉燕