浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙台行终字第26号
上诉人（原审原告）董晓燕。
委托代理人董红法，个体户。
委托代理人蔡斌水。
被上诉人（原审被告）玉环县国土资源局，住所地玉环县玉城街道玉兴东路。
法定代表人蔡其方。
委托代理人黄友生。
上诉人董晓燕与被上诉人玉环县国土资源局因不履行法定职责一案，不服玉环县人民法院于2014年10月13日作出的（2014）台玉行初字第24号行政判决，向本院提出上诉。本院于2015年1月5日受理后依法组成合议庭，并于同年1月19日公开开庭审理了本案。上诉人董晓燕及其委托代理人董红法、蔡斌水，被上诉人玉环县国土资源局的委托代理人黄友生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：涉案土地位于玉环县榴岛大道东岙地块5号小区，即县东神农祠十间联建房地基，面积为1017.95平方米。该地块原属玉环县玉城街道县东经济合作社集体所有，后与玉环县玉城街道西溪经济合作社位于黄家山头面积相同的一块土地进行置换，并逐级呈报于玉环县人民政府审批，于2011年3月3日获得批准同意。
原告董晓燕系玉环县玉城街道西溪经济合作社社员。2010年10月，原告董晓燕等九户村民向被告提出跨村建房申请。被告于2010年10月14日对原告董晓燕等九户的建房条件进行了预审，初步认为原告董晓燕等九户的条件符合跨村建房。
玉环县建设规划局就涉案地块于2007年12月29日向原玉环县玉城街道县东经济合作社社员陈永升等五人颁发了（2007）浙规证1180364建设用地规划许可证。后因该地块被置换，玉环县建设规划局于2011年3月2日作出《关于收回〈建设用地规划许可证〉的函》（玉建规审（2011）9号），撤销了（2007）浙规证1180364建设用地规划许可证。2011年5月9日，玉环县建设规划局就涉案地块向原告董晓燕等九户颁发了地字第（2011）0095号建设用地规划许可证。
2011年5月，原告董晓燕等九户经玉环县玉城街道县东经济合作社和玉环县玉城街道西溪经济合作社同意向被告提出申请办理住宅用地审批，但被告以部分玉环县玉城街道县东经济合作社社员联名要求玉环县玉城街道县东经济合作社收回涉案土地致涉案土地权属存在争议，以及原告作为申请试用土地者的条件存在争议为由，至今未予以办理原告的申请，故原告董晓燕提起诉讼。
原审法院认为，首先，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款第（二）项规定“……在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：……（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的”。其次，原告虽然提供的是另案原告陈美富的空白表格，但由于原告董晓燕与陈美富系在同一地块建房的，建设用地规划许可证是相同的，同一本建设用地规划许可证内的建房户必须同时申请住宅用地，才有可能被批准，故原告董晓燕与另案原告陈美富必然是一同申请的。再次，从玉环县玉城街道县东经济合作社及部分社员要求被告暂停审批原告等九户的住宅用地的事实来看，原告的住宅用地审批至少已经向被告申请；最后，被告的申请登记制度不完备，仅对已批准住宅用地户进行了登记，没有对所有申请过的人员都进行登记。综上，原告有正当理由无法提供证据证明自己已向被告申请过，而被告申请登记制度不完备的情况下，由此产生的不利后果应该由被告承担，故原告诉称已向被告申请过住宅用地的理由，本院予以支持。2011年3月3日经玉环县人民政府批准，涉案土地由玉环县玉城街道县东经济合作社置换给玉环县玉城街道西溪经济合作社，故涉案土地的所有权应属于玉环县玉城街道西溪经济合作社，权属明确。被告辩称涉案土地存在权属纠纷的理由，没有事实与法律依据，本院不予采纳。原告是否符合申请使用土地者条件，应由被告对原告户进行实质性审查才能确定，现被告并未提供相关的证据证明其已作出过审查，故被告辩称申请使用土地者的条件存在争议的理由，本院不予采纳。即使涉案土地的建房用地审批存在着信访等因素，被告也应按照法律、法规的相关规定履行审查义务，不能因此不对原告的申请进行审查，故被告辩称社会不安定因素影响着原告建房用地审批的理由，本院不予采纳。综上，本院认为，被告玉环县国土资源局作为玉环县人民政府土地管理职能部门，对原告住宅用地的申请，具有依法受理并作出相关审批行为的法定职能。现被告对原告的住宅用地申请没有依法及时办理，与其职责相悖。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决限被告玉环县国土资源局于本判决生效之日起三十日内依法审查原告董晓燕的建房用地申请并给予书面答复。案件受理费50元，由被告玉环县国土资源局负担。
上诉人董晓燕上诉称：涉案土地即县东神农祠十间联建房地基，原属玉环县玉城街道县东经济合作社集体所有，后与玉城街道西溪经济合作社进行置换，并于2011年3月3日获批。上诉人系西溪经济合作社社员，又是高山移民无屋户。2010年10月，上诉人董晓燕等九户向被上诉人提出跨村建房申请。被上诉人于2010年10月14日对上诉人等九户的建房条件进行预审，初步认为符合跨村建房条件。2011年5月9日，玉环县建设规划局就涉案地块向上诉人等九户颁发了地字第（2011）0095号建设用地规划许可证。2013年8月15日，上诉人向被上诉人提出建房申请，但被上诉人至本案一审诉讼后方向其发放了农村村民建房用地申请表。上诉人认为，本案土地不存在争议，上诉人多次申请，并提供了户口簿、无屋证明、分户证明等，被上诉人多次推诿，拒不履行审批职责。一审判决没有真正解决上诉人实际审批问题，请求二审依法改判被上诉人在法定期限内对上诉人住宅用地申请作出批准决定。
被上诉人玉环县国土资源局辩称：一、争议土地原属县东经济合作社，后与西溪合作社的土地进行对调，并经县政府批准同意。2010年10月，上诉人向被上诉人下属玉城国土所提出建房，并经过预审。但预审同时提出了建房户所需完成的事情，在这些事情基础上再进入建房审批过程，预审并非是对建房申请的同意。上诉人称2011年5月经县东村与西溪村同意建房，也与事实不符。两村的村民代表会议纪要并不代表两个村同意他们建房。在村民建房审批过程中，村委会还要履行必要程序，但本案到目前并未征得村委会的同意。另外，涉案土地一直存在争议。故请求二审驳回上诉，维持原判。
本案双方当事人在一审期间提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，上诉人提供的村委会公示照片、录音（光盘）文字材料等证据并非新的证据，本院不予接纳。被上诉人未提交新的证据材料。
法庭审查时，围绕上诉人有无向被上诉人提出建房用地审批申请以及上诉人是否符合用地审批条件等审理重点，双方当事人进行了质证和辩论。
经审理，原审法院查明事实中，2011年5月原告董晓燕等九户经玉环县玉城街道县东经济合作社和玉环县玉城街道西溪经济合作社同意向被告提出申请办理住宅用地审批，被告至今未予以办理原告的申请，该节事实认定不当。根据相关证据结合当事人庭审陈述，本院查明的事实是：上诉人董晓燕等九户于2013年8月15日向被上诉人提交了身份证、户口本、建设用地规划许可证、无房证明等用地审批所需材料，但被上诉人未向其发放农村村民建房用地申请表。上诉人认为被上诉人未及时发放该申请表，致其目前已无法取得当地村委会同意上报审批的盖章确认。故提起诉讼。
对原审法院查明的其他事实，本院予以确认。
本院认为，上诉人董晓燕向被上诉人玉环县国土资源局递交了身份证、户口本、建设用地规划许可证等材料，应认为其已向被上诉人提出了建房用地申请。被上诉人认为虽已接收上述材料，但因上诉人不符合申请用地条件，故并未正式受理。根据《行政许可法》第三十二条的规定，“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：……（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；……。行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。”本案被上诉人在收到上诉人递交的材料后，既未及时作出受理或不予受理的书面决定，至本案诉讼亦未对上诉人的申请作出实体处理，显然违反了上述法律规定。原审法院判决责令被上诉人对上诉人的申请依法进行审查并作出答复，符合相关法律规定。因上诉人的建房用地申请是否符合条件，需由被上诉人先行审查，对上诉人要求被上诉人作出批准同意用地申请的诉讼请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人董晓燕负担。
本判决为终审判决。
审判长 马英杰
审判员 屈雪香
审判员 蔡 超
二〇一五年一月二十一日
书记员 王丽萍