甘肃省庆阳林区基层法院
行 政 判 决 书
（2017）甘1091行初23号
公益诉讼人庆阳市子午岭林区人民检察院。
出庭人员张万军，庆阳市子午岭林区人民检察院检察员。
出庭人员朱朝辉，庆阳市子午岭林区人民检察院检察员。
被告庆城县林业局。住所地：庆城县南大街。
法定代表人徐智渊，该局局长。
委托代理人王立龙，该局副局长。
委托代理人吕民国，甘肃陇凤律师事务所律师。
公益诉讼人庆阳市子午岭林区人民检察院因要求确认被告庆城县林业局怠于履行法定职责行为违法一案，于2017年4月7日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2017年4月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月7日公开开庭审理了本案。公益诉讼人庆阳市子午岭林区人民检察院检察员张万军、朱朝辉，被告庆城县林业局委托代理人王立龙、吕民国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人庆阳市子午岭林区人民检察院起诉认为，庆城县瑞福祥羊养殖农民专业合作社自2014年3月12日至7月11日，在娄子沟拓宽林地道路1条，推整土质平台3处，修筑鱼塘坝梁4座，占用公益林地共计28.94亩，开发旅游休闲项目，该公司及其法定代表人被追究刑事责任后，庆城县林业局未采取有效措施责令停止侵害，督促将已破坏林地恢复原状，导致林地侵害面积扩大到69.5亩。其于2017年2月23日向庆城县林业局发出检察建议书，建议：切实履行监督管理职责，规范公益林管护工作，整章建制，采取监督管理措施避免国家森林资源遭受损失，造成水土流失。2017年3月15日，庆城县林业局回复称：2017年3月14日向田波波送达了《关于庆城县瑞福祥羊养殖农民专业合作社田波波非法占用林地的处理决定》，限在60日内对非法占用的28.94亩公益林地进行恢复或办理永久性使用林地审核审批手续。田波波书面承诺恢复林地原状。2017年3月23日，在跟进调查时发现，沟底鱼塘积水未排除，被毁坏的树木和植被未恢复。庆城县林业局虽对田波波非法占用林地的行为作出处理决定，但既未依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条对田波波并处罚款，也未采取切实有效的监督管理措施，娄子沟林地被非法占用的状态依然存在，社会公共安全隐患依然未消除，公共利益仍处于受侵害状态。庆城县林业局的行为违反了《中华人民共和国森林法》第十三条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条、《甘肃省公益林管护办法（试行）》第四条、第二十五条之规定。根据全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定，提起行政公益诉讼，请求确认庆城县林业局在庆城县福瑞祥羊养殖农民专业合作社非法占用公益林地行为中未履行监督管理职责的行为违法；责令庆城县林业局继续履行监督管理职责，恢复被非法占用的公益林地。
公益诉讼人庆阳市子午岭林区人民检察院向本院提交下列证据：
第一组：关于庆城县赤城乡娄子沟公益林属庆城县林业局监管范围的证据：1.庆城县林业局组织机构代码证；2.庆城县人民代表大会常务委员会职务任命书；3.庆城县人民政府办公室关于印发《庆城县林业局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知。
第二组：关于庆城县赤城乡娄子沟公益林被非法占用造成国家森林资源公益损害的证据：1.庆阳市子午岭林区人民检察院来信来访审查处理单；2.庆阳市人大常委会信访字（2016）第40号信访件；3.庆阳市信访局（2017）01号信访件；4.庆城县赤城乡瑞福祥农民专业合作社法人营业执照、法定代表人身份证明；5.庆城县林地保护利用规划（2010-2020年）；6.庆城县赤城乡万胜堡村公益林分布图；7.庆城县国家级公益林小班因子表；8.庆城县林地利用现状图；9.庆城县赤城乡万胜堡村、新庄村村委会证明、流转合同；10.庆阳市森林公安局现场勘验检查工作记录、照片、现场方位示意图；11.庆城县林业局鉴定意见；12.田波波讯问笔录；13.庆阳市子午岭林区人民检察院庆林检公诉刑诉（2015）01号起诉书；14.庆阳林区基层法院（2015）庆林刑初字第13号判决书；15.庆阳市中级人民法院（2015）庆中刑终字第92号刑事裁定书；16.现场勘查工作记录、照片；17.现场勘查工作记录、照片及视频；18.庆阳市林业生态环境调查规划院鉴定意见；19、田波波调查笔录；20.关于上报赤城乡瑞福祥羊养殖专业合作社鱼塘存在安全隐患的报告。
第三组：关于检察机关履行诉前程序的证据：1.庆阳市子午岭林区人民检察院检察建议书；2.送达回证；3.庆城县林业局《关于庆城县瑞福祥羊养殖农民专业合作社田波波非法占用林地处理情况的报告》；4.甘肃省公益林管护办法（试行）；5.庆城县公益林管护办法（试行）；6.甘肃省关于集体公益林承包到户后进一步加强保护与管理工作的通知。
第四组：关于庆城县林业局在收到检察机关诉前检察建议后怠于履行职责，导致国家森林资源等公共利益仍处于受侵害状态的证据：现场勘验检查工作记录、照片及视频。
被告庆城县林业局辩称，2014年3月，田波波作为庆城县瑞福祥羊养殖专业合作社的法定代表人，在与农户签订土地流转合同及征得赤城乡万胜堡村村民代表同意的情形下，未办理审批手续，非法占有公益林地，擅自改变林地用途，开发垂钓旅游休闲项目。在该行为事实发生后，被告认为田波波及庆城县瑞福祥羊养殖专业合作社的行为已涉嫌犯罪，为此，请求公安机关立案查处。公安机关作为刑事案件立案侦查终结后，将案件移送由庆阳市子午岭林区人民检察院提起公诉。2015年3月5日，庆阳林区基层法院作出（2015）庆林刑初字第13号刑事判决，判处田波波有期徒刑一年、缓刑二年，并处罚金5000元，单处庆城县瑞福祥羊养殖专业合作社罚金10000元。判决生效后，田波波及庆城县瑞福祥羊养殖专业合作社仅交付了罚金，未对非法占用的公益林地恢复原状。收到检察建议书后，其于2017年3月10日作出《关于庆城县瑞福祥羊养殖专业合作社田波波非法占用林地的处理决定（法人田波波）》，责令立即停止违法行为，限定在60日内对占用的公益林地进行恢复，或办理永久性使用林地审核审批手续。同时制定了《庆城县林业局关于赤城乡万胜堡村娄子沟的林地恢复方案》和《庆城县林地保护管理制度》，但由于申请行政复议或提起行政诉讼的期限尚未届满，无法督促田波波及庆城县瑞福祥羊养殖专业合作社履行行政处理决定。被告作为林业主管部门在田波波及庆城县瑞福祥羊养殖专业合作社非法占用公益林地的行为发生后，积极履行监督管理职责。收到检察建议书后，被告已作出了行政处理决定，因此公益诉讼人要求确认答辩人未履行行政监督管理职责的行为违法及请求判令答辩人继续履行监督管理职责没有可诉性。
被告庆城县林业局为证明其主张，在法定期限内提交了以下证据：
第一组：庆阳林区基层法院（2015）庆林刑初字第13号刑事判决书。证明田波波及庆城县瑞福祥羊养殖专业合作社非法占用公益林地后，被告已履行监督管理职责。
第二组：1.询问笔录；2.关于庆城县瑞福祥羊养殖专业合作社田波波非法占用林地的处理决定（法人田波波）；3.送达回证；4.庆城县林业局关于赤城乡万胜堡村娄子沟的林地恢复方案；5.田波波书面承诺书；6.庆城县林地保护管理制度。证明在接到检察建议书后，被告履行了监督管理职责。
经庭审质证，被告庆城县林业局对公益诉讼人庆阳市子午岭林区人民检察院提交的鉴定意见及调查笔录的真实性有异议，对第四组证据的证明目的有异议，对其他证据无异议。
公益诉讼人对被告庆城县林业局提交证据的真实性无异议，对证明目的有异议
本院对上述证据认证如下：被告庆城县林业局对公益诉讼人提交的第一、三组及第二组证据中1-17、20无异议，本院对上述证据的真实性、合法性、关联性予以认定；被告对公益诉讼人提交的现场勘验检查工作记录、照片及视频和调查笔录的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以认定，公益诉讼人对被告提交证据的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以认定。公益诉讼人提交的鉴定意见系聘请具有技术资质的专业人员作出的，能够客观反映公益林地受到实际损害的状况，本院对该证据予以采信。
经审理查明，公益诉讼人在履行职责中发现，自2014年3月12日至7月11日，庆城县瑞福祥羊养殖农民专业合作社在未办理任何审批手续的情形下，在娄子沟拓宽林地道路、修筑鱼塘坝梁，非法占用庆城县人民政府规划的公益林地共计28.94亩，开发垂钓旅游休闲项目。2015年3月5日，庆阳林区基层法院以（2015）庆林刑初字第13号刑事判决书，判决：庆城县瑞福祥羊养殖农民专业合作社犯非法占用农用地罪，处罚金10000元；法定代表人田波波有期徒刑一年，缓刑二年，并处罚金5000元。庆城县瑞福祥羊养殖农民专业合作社及田波波不服，向庆阳市中级人民法院提起上诉。2015年5月18日庆阳市中级人民法院以（2015）庆中刑终字第92号裁定书，裁定驳回上诉，维持原判。2017年3月8日，经庆阳市林业生态环境调查规划院实地勘察测量，庆城县瑞福祥羊养殖农民专业合作社在沟底共修建土质鱼塘水坝4座，平台地3处，蓝色彩钢房4间，占用林地69.5亩，拓宽道路占用林地8.76亩。
2017年2月23日，公益诉讼人向庆城县林业局发出庆林检民（行）行政违监[2017]62109100001号检察建议：建议切实履行监督管理职责，规范公益林管护工作，整章建制，采取监督管理措施避免国家森林资源遭受损失，造成水土流失。2017年3月15日庆城县林业局回复称：2017年3月14日，向田波波送达了《关于庆城县瑞福祥羊养殖农民专业合作社田波波非法占用林地的处理决定》，限其在60日内对非法占用的28.94亩公益林地进行恢复或办理永久性使用林地审核审批手续。田波波亦书面承诺恢复林地原状。2017年3月23日，公益诉讼人对娄子沟林地跟进调查发现，沟底鱼塘积水未排除，被毁坏的树木和植被未恢复，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。公益诉讼人遂诉至本院。
本院认为，依照《中华人民共和国森林法》第十三条：”各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”的规定，被告庆城县林业局作为庆城县人民政府林业行政主管部门，对其管辖范围内的森林资源负有保护和监管职责。庆城县瑞福祥羊养殖农民专业合作社在未办理任何审批手续的情形下，非法占用公益林地，该行为虽已受到刑事处罚，但庆城县瑞福祥羊养殖农民专业合作社未对破坏的公益林地进行恢复，被告庆城县林业局也未及时采取有效监管措施恢复林地植被，导致被毁坏的林地面积逐年扩大，被告庆城县林业局明显存在怠于履行监管职责的事实，故公益诉讼人要求确认被告庆城县林业局未履行监管职责的行为违法的请求应予支持；公益诉讼人在回访中发现沟底鱼塘积水未排除，被毁坏的树木和植被未恢复，依照《中华人民共和国森林法》第四十四条及《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，被告庆城县林业局明显未采取法律赋予的其它监管措施，致使国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态，故公益诉讼人要求被告庆城县林业局继续履行监管职责的请求应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款（二）项之规定，判决如下：
一、确认庆城县林业局在庆城县福瑞祥羊养殖农民专业合作社非法占用公益林地行为中未履行监督管理职责的行为违法；
二、责令庆城县林业局继续履行监督管理职责，恢复被非法占用的公益林地。
案件受理费50元，由被告庆城县林业局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，公益诉讼人可以提出抗诉，被告可向本院递交上诉状及副本，上诉于甘肃省庆阳市中级人民法院。
审 判 长 李新强
代理审判员 赵 鸿
代理审判员 王 杰
二〇一七年六月七日
书 记 员 郭晨蕾