福建省宁德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）宁行初字第11号
原告宁德市蕉城区城南镇金蛇头村民委员会，住所地德市蕉城区。
法定代表人何时春，村民主任。
委托代理人何细春，男，汉族，蕉城区人，住宁德市蕉城区，系原告村民。
委托代理人张绍忠，北京市德昀律师事务所律师。
被告宁德市人民政府，住所地宁德市。
法定代表人隋军，市长。
委托代理人李立春，宁德市人民政府法制办工作人员，住宁德市。
委托代理人蔡作斌，福建黎民友律师事务所律师。
第三人宁德市东湖塘华侨农场，住所地宁德市。
法定代表人黄亦康，场长。
委托代理人陈亮，男，汉族，住宁德市。系第三人工作人员。
原告宁德市蕉城区城南镇金蛇头村民委员会不服被告宁德市人民政府土地行政登记一案，于2013年9月22日向本院提起诉讼。本院于2013年9月22日受理后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2013年11月26日公开开庭审理了本案。原告宁德市蕉城区城南镇金蛇头村民委员会的法定代表人何时春及委托代理人何细春、张绍忠，被告宁德市人民政府的委托代理人蔡作斌，第三人宁德市东湖塘华侨农场的委托代理人陈亮到庭参加诉讼。本案报经福建省高级人民法院批准，延长审限三个月。现已审理终结。
被告宁德市人民政府于2005年2月颁发给第三人宁德市东湖塘华侨农场宁政国用（2005）第1669号国有土地使用权证。该证记载“土地使用权人：国营福建省宁德东湖塘华侨农场；坐落：东侨开发区七星管区（J地块）；地类：农业用地；使用权类型：划拨；使用权面积：26525.20平方米。”被告在法定举证期限内向本院提供了作出土地行政登记的主要证据、依据有：
A1、土地登记审批表；证明被告经审查批准颁证。
A2、土地登记申请书；证明第三人提出登记申请。
A3、宗地实地勘丈表和权属界址调查表图；证明被告在颁证前进行了调查。
A4、宁德市国土资源局公告及附图、闽东日报公告；证明被告对涉案地块已经公告。
A5、第三人与原告之间关于金蛇头村的土地使用界线认定协议；证明原告与第三人对双方用地界线已经达成协议。
A6、委托书、证明、事业单位法人证书、陈友金居民身份证；证明第三人颁证人员的基本情况。
A7、宁政（2005）地56号文宁德市人民政府《关于国营宁德东湖塘华侨农场等单位建设用地与农用地登记发证的批复》；证明第三人要求颁证已经得到被告的批复。
A8、宁国土资籍（2005）24号宁德市国土资源局《关于国营福建省宁德东湖塘华侨农场等单位建设用地与农用地登记发证的审理意见》；证明对于第三人的申请，被告进行审理的具体情况。
A9、闽政办（1991）181号《福建省人民政府办公厅印发省人大常委会调查组关于连江长龙华侨农场场界问题议案办理情况调查报告和关于国营宁德东湖塘华侨农场场界问题调查报告的通知》；证明涉案地块纠纷已久，省政府和省人大都已经下文，并在调查报告中提出处理意见。
A10、宁德市东湖塘农场地籍图；证明第三人的土地情况以及相关毗邻单位对该土地使用权界址的确认。
A11、《福建省土地登记条例》；
A12、闽国土资综（2004）167号福建省国土资源厅、福建省农业厅《关于加快国有农场土地登记发证工作的通知》。
原告宁德市蕉城区城南镇金蛇头村民委员会诉称，本案是因被告错将原告所属的26525.20平方米土地所有权确权给第三人，并给第三人颁发了《国有土地使用权证》产生的纠纷。原告所属的26525.2平方米的土地位于原告村西北方向，北至东湖公路，东至原告村民何邦春房基与何邦亨厝，及山脚外20米一线，西至港道，南至金蛇山山脚为原告对盐碱地开垦所得，自1970年代一直由原告村民耕种至今。2013年，原告发现有部分施工机械开始在涉案土地上进行施工，经过了解，蕉城区人民政府人员答复原告要占用该宗土地填土占地修路，并出示了《国有土地使用权证》复议件，此时原告才知道自己祖祖辈辈耕种的土地早在2005年2月被告已将土地证颁发给第三人。原告认为其拥有的土地使用权是合法、有效的，被告将本属于原告的土地所有权为第三人办理了《国有土地使用权证》，严重侵害了原告的合法权益，也违反了《福建省土地登记条例》第十二条和第十八条“土地权属有争议尚未解决的，登记部门应当暂缓登记”的规定。请求法院判令撤销被告颁发的宁政国用（2005）第1669号国有土地使用权证。原告在举证期限内向本院提供了以下证据：
B1、宁政国用（2005）第1669号《国有土地使用权证》；证明被告擅自为第三人办理了土地使用权证。
B2、承包合同；证明涉案土地一直是由本村村民耕种，土地所有权归金蛇头村委会。
被告宁德市人民政府答辩称，1、原告不具有该案行政诉讼主体资格。原告不能提供证据证实其对争议地块具有权源依据，更不能证实其与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，故不能成为本案的合法原告；2、原告超过起诉期限。退一步说，即使原告具有诉讼主体资格，但是原告在本案所涉地块颁证前，答辩人发出公告后多年来一直没有提出异议，根据最高人民法院相关司法解释，原告超过两年起诉，已经超过了起诉期限；3、被告所作颁证行为事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序，依法应当予以维持。被告作为具有相应法律授权的机关，对于该项颁证行为是严格按照法律法规进行的，履行了申请、调查、审批等程序，最终为第三人颁发了证件，应当得到人民法院支持。
第三人宁德市东湖塘华侨农场同意被告宁德市人民政府的答辩意见，并在举证期限内向本院提交了以下证据：
C1、闽政办（1991）181号《福建省人民政府办公厅印发省人大常委会调查组关于连江长龙华侨农场场界问题议案办理情况调查报告和关于国营宁德东湖塘场界问题调查报告的通知》；证明双方认界的依据。
C2、第三人与被告达成的委托协议；证明双方确认该土地分界。
C3、第三人与原告之间关于金蛇头村的土地使用界线认定协议；证明土地分界经双方协定。
C4、宁德市土地收购储备中心与原告达成的协议书；证明原告已确认该地界并认可该地属第三人产权。
C5、闽国土资综（2004）167号福建省国土资源厅、福建省农业厅《关于加快国有农场土地登记发证工作的通知》。
上述证据均经庭审质证，本院认证如下：
第三人对被告提供的证据无异议。原告对被告提供的证据A1、A2、A6、A7、A11、A12三性无异议，予以确认；原告对被告提供的证据A3权属界址调查表图有异议，认为只有第三人盖章并没有原告盖章，违反了《福建省土地登记条例》第十八条的规定，不能作为证据采信，本院认为原告对该证据合法性的异议其实是对该证据证明目的异议，该证据符合证据三性的要求，可以作为证据采性；原告对被告提供的证据A4中宁德市国土资源局公告及附图的真实性无异议，对证明目的有异议，对闽东日报公告真实性、证明目的均有异议。证据A4经与原件核对无异，对该份证据予以采信；原告对证据A5、A10真实性有异议，经审查，证据A5、A10经与原件核对无异，符合证据三性，可以作为证据采信；原告对被告提供的证据A8、A9真实性无异议，但对证明目的有异议，对被告提供的证据A8、A9予以采信，原告对证明目的异议本院将结合焦点问题予以分析。
被告对原告提供的证据B1、B2两份证据真实性无异议，予以采信。被告对证据B2证明目的有异议第三人同意被告对原告证据的质证意见。被告对证明目的的异议，本院将结合焦点问题予以分析。
被告对第三人提供的证据无异议。第三人提供的证据C1、C3、C5被告已经提供，不再重复认证；原告认为第三人提供的证据C2、C4真实性有异议，经审查证据C2经与原件核对无异，符合证据真实性的标准，可予采信；证据C4系从宁德市土地收购储备中心复印而来，盖有宁德市土地储备中心的公章，且协议的甲、乙方均盖有公章及法定代表人签字，其真实性可予以确认，可作为证据予以采信。
根据三方当事人提供的有效证据结合庭审笔录，可以认定如下法律事实：
宁德市东湖塘华侨农场是为了接待安置归侨于1965年在原宁德县围垦东湖塘基础上创办起来的。其土地绝大部分为围垦土地，少部分为围垦地与周边村（大队）兑换而来。由于金蛇头村不断到省、地、市上访并报告，反映六十年代在围垦东湖塘的时候该村受到较大经济损失，要求将被国营东湖塘华侨农场收回的200亩熟地退还给该村生产经营。福建省人大常委会调查组到宁德实地调查并于1991年7月28日作出《关于国营宁德东湖塘华侨农场场界问题的调查报告》。该报告认为：“金蛇头村原归属于宁德县漳湾公社，以渔业生产为主，在围垦东湖塘中做出有了很大贡献，省侨委两次给宁德县划地拨款补偿安置，其中包括金蛇头村，但据了解，金蛇头村都没有拿到。该村围垦后，渔业受影响，生活困难，多年未解决。对此历史事实，政府与农场双方都没有异议，都认为不存在农场应归还金蛇头村80亩耕地问题，但对他们眼前的处境都表示同情，市政府恳切要求基于支持照顾，省侨办和农场根据省政府办公厅（1990）12月21日批办件精神，为支持金蛇头村发展，同意按以下办法解决：1、东湖塘华侨农场划200亩水田优惠承包给金蛇头经营农作物，但不得转外村承包。具体办法由金蛇头村与农场签订承包合同；2、东湖塘华侨农场在保留国有土地性质不变，有利于管理和农田灌溉前提下，拿出80亩耕地委托宁德市政府交由金蛇头村种植粮食作物，解决当前群众的生活困难，但不得转让经营，也不得挪作其他用途。”福建省人民政府办公厅以闽政办（1991）181号文将该调查报告下发给省侨办、宁德地区行署、宁德市政府等部门。根据闽政办（1991）181号文件精神，1992年3月30日，东湖塘华侨农场与金蛇头村签订《关于金蛇头村土地使用界线认定协议》。该协议约定：“一、金蛇头村民何邦春房基向西延伸三米处，与对面金蛇头村民何邦亨厝大门中心连线为界。该界线西边至港道作为防洪区，归东湖塘华侨农场管理，东边归金蛇头村.....。”1992年原告在东湖塘华侨农场地籍图上界址上盖章确认。
2004年10月9日宁德市东湖塘华侨农场向宁德市人民政府申请对26525.20平方米土地进行颁证。2005年2月2日宁德市国土资源局作出宁国土资籍（2005）24号《关于国营福建省宁德东湖塘华侨农场等单位建设用地与农用地登记发证的审理意见》。2005年2月5日宁德市人民政府作出宁政（2005）地56号《关于国营宁德东湖塘华侨农场等建设单位用地与农业用地的批复》，准许包括诉争土地在内的15宗农用地、面积3040898.0平方米，21宗建设用地、面积259758.75平方米土地颁发农用地与建设用地《国有土地使用权证》。宁德市人民政府于2005年2月向宁德市东湖塘华侨农场宁政国用（2005）第1669号《国有土地使用权证》。2006年7月28日，宁德市土地收购储备中心与原告签订土地安置补助费及养殖补偿费用协议。协议约定：“拨用地块位于东侨大道南侧（地方土名“跳鱼塘”）面积80亩；拨用土地的安置补助费及跳鱼的养殖补偿费一次性包定为4.5万／亩，拨用土地80亩，合计拨用土地费用为360万元。”目前，土地由金蛇头村民耕作。宁德市蕉城区城南镇金蛇头村民委员会不服被告土地行政登记行为，于2013年9月16日向本院提起诉讼。
本案各方当事人争议的焦点问题是：一、原告宁德市蕉城区城南镇金蛇头村民委员会是否具有本案行政诉讼的主体资格？二、原告宁德市蕉城区城南镇金蛇头村民委员会提起本案行政诉讼是否超过法定的起诉期限？三、被告宁德市人民政府作出本案颁证行为是否合法？对此，本院予以分析、认定如下：
一、原告宁德市蕉城区城南镇金蛇头村民委员会是否具有本案行政诉讼的主体资格？
原告认为，其具有本案行政诉讼的原告主体资格。主要理由是：诉争土地一直以来均由原告耕种的历史事实。诉争土地一直是由原告村民在滩涂上养殖水产品，到围垦以后的上世纪六、七十年代开始，经原告开垦形成熟地，数十年耕种至今。原告提供的证据B2亦可以证明其将村中水田壹块陆亩、壹块玖亩分别承包给村民何邦禹，何邦光承包耕种，村民在诉争土地上耕种。
被告认为，原告不具有本案行政诉讼的原告主体资格。主要理由是：原告认为其具有原告主体资格的理由主要是原告自己所认为的历史事实，并未提供的相应的证据予以证明。其提供的证据B2，只是说明原告有将村中的水田田脚荒地承包给其村民耕种，而且该承包土地并没有明确的四至，与本案不具有关联性。
第三人同意被告的意见。
本院认为，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织，对该行为不服的，可以提起行政诉讼。”第十三条规定“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权......。”经审查，原告提供的宁政国用（2005）第1669号国有土地使用权证记载：东、西、南分别于自用地线止与金蛇头村用地相连。”因此，原告作为诉争土地的相邻权人与本案的被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，具有本案诉讼的原告主体资格。
二、原告宁德市蕉城区城南镇金蛇头村民委员会提起本案行政诉讼是否超过法定的起诉期限？
原告认为，其于2013年4月29日才知悉被告为第三人就诉争土地颁发了《国有土地使用权证》。被告公告无论是在庭审中的公告复印件还是原件均不能作为被告除权的依据。
被告认为，首先，在1992年3月30日原告与第三人就关于金蛇头村土地使用界限认定达成协议，此时原告就知道颁证行为。其次，在第三人1992年的地籍图上，原告在图上盖章确认，此时原告也应当知道颁证行为。再次，其于2004年4月21日作出宁国土资（2004）公告、2004年10月28日在闽东日报第二版亦对颁证行为作出公告。此时，原告也应当知道颁证行为，起诉期限应从公告之日过30日后起算。
第三人同意被告的意见，并且认为2006年7月28日宁德市土地收购储备中心与原告签订的拨用土地安置补助费及养殖补偿费协议书，可以证明原告至迟与此时知道颁证行为。
本院认为，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”被告对此提供了2004年4月21日宁德市国土资源局作出的宁国土资（2004）公告及2004年10月28日闽东日报公告、1992年3月30日第三人与原告达成的关于金蛇头村的土地使用界线认定协议、1992年的地籍图。第三人亦提供了2006年7月28日宁德市土地收购储备中心与原告签订协议予以证明原告起诉超过起诉期限。经审查，被告的提供的三份证据作出的时间均早于本案土地行政登记的时间即2005年2月。第三人提供的证据系宁德市土地收购储备中心与原告签订的拨用土地安置补助及养殖补偿的协议，并未体现被告已经对诉争土地进行颁证。因此，被告及第三人的证据均不足以证明原告的起诉超过法定的起诉期限，被告及第三人的观点，不予支持。原告认为其于2013年4月29日知道被诉具体行政行为内容，其于同年9月16日提起行政诉讼并未超过两年的起诉期限的观点，予以采纳。
三、被告宁德市人民政府作出本案颁证行为是否合法？
原告认为，被告作出本案颁证行为的权源依据不足、程序违法、适用法律错误。权源依据方面，诉争地为原告原始取得，第三人对该地块并未进行耕作，且亦未主张过权利，第三人并未提供其土地的权源依据。程序及法律适用方面，被告为第三人颁证严重违反了《福建省土地登记条例》第18条、第21条和第25条的规定，没有依法进行地籍调查，由相邻宗地权利人确认，仅凭第三人一方盖章就确定没有权属争议。被告在商业广告的夹缝中进行公告，程序违法，且公告并未提供原件核对。
被告认为，其颁证所依据的权源依据充分、程序合法、适用法律正确。本案是初始登记，诉争土地是围垦而来的，经过多年的演变，原市政府向行署请示，最后形成调查报告是符合客观事实的。关于界址问题，闽国土资综（2004）167号福建省国土资源厅、福建省农业厅《关于加快国有农场土地登记发证工作的通知》第三条规定：“有标准分幅土地利用现状图和权属界线图的，可以不再组织地籍调查；土地利用现状调查时形成的土地权属界线协议书中核定的权属界线（不含工作线），经复核无误的可不再重复调查和签字。”在第三人1992年地籍图中包括原告在内的相邻各村在图上盖章确认。因此，由第三人单方进行界址确认并未违法。被告在颁证时于2004年10月21日发文公告，并于2004年28日在闽东日报第二版进行公告，程序合法。
本院认为，1、关于权源依据问题：从土地的沿革过程来看，宁德市东湖塘华侨农场土地绝大部分为围垦形成，少部分为围垦地与周边村（大队）兑换而来。原告在庭审中亦承认诉争土地为第三人围垦而来。原告认为诉争土地历史以来均由其村民祖祖辈辈进行耕种，但未提供相应的权属来源证明材料予以证明，其提供的证据不足以证明被告所作的土地登记行为侵犯其合法的权属利益。故其以此为由主张撤销土地登记行为，依据不足，不予支持。2、程序方面：闽国土资综（2004）167号福建省国土资源厅、福建省农业厅《关于加快国有农场土地登记发证工作的通知》第三条规定：“有标准分幅土地利用现状图和权属界线图的，可以不再组织地籍调查；土地利用现状调查时形成的土地权属界线协议书中核定的权属界线（不含工作线），经复核无误的可不再重复调查和签字。”经审查，原告在1992年东湖塘华侨农场地籍图权属界线上盖章确认。因此，被告在作出诉争土地行政登记行为时，可以不再重复调查和签字。另外，被告提供的宁德市国土资源局公告及附图、闽东日报公告可以证明被告于2004年10月28日在闽东日报第二版对包括诉争土地在内的38宗土地的行政登记行为进行了公告，虽然公告行为未分宗进行，存在瑕疵。但公告的土地已附其地标坐落图示，登记对象已明确。故原告以被告所作土地登记行为未经相关权利人指界、公告违法为由，要求撤销土地登记行为，依据不足。
综上所述，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款之规定具有颁发《国有土地使用权》的法定职权。被告主张原告超过起诉期限及不具有原告主体资格的观点本院不予支持。但被告颁发宁政国用（2005）第1669号《国有土地使用权证》并未侵害原告合法的土地权属利益。原告诉请撤销被告土地行政登记行为，没有事实和法律依据，其观点不能成立，不予采纳。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）之规定，判决如下：
驳回原告宁德市蕉城区城南镇金蛇头村民委员会的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告宁德市蕉城区城南镇金蛇头村民委员会。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 赖昌铅
代理审判员 杨礼崧
人民陪审员 李爱莲
二〇一四年三月十九日
书 记 员 吴 平
附相关法条：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
《中华人民共和国土地管理法》
第十一条农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。
单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。
确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。