湖南省永兴县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘1023行初3号
原告许抄海，男，1975年9月15日出生，汉族，湖南省永兴县人，农民，住湖南省永兴县便江镇。
委托代理人张铁良，湖南星河律师事务所律师。
被告永兴县国土资源局。住所地湖南省永兴县便江镇永兴大道***号。
法定代表人雷志罡，系该局局长。
委托代理人刘飞，男，1977年12月31日出生，汉族，湖南省永兴县人，永兴县国土资源局党组成员、总工程师，住湖南省永兴县便江镇。
委托代理人陈德军，湖南尚友律师事务所律师。
第三人永兴县便江镇人民政府。住所地湖南省永兴县便江镇永兴大道***号。
法定代表人刘爱鹏，系该镇镇长。
委托代理人李振，男，1971年7月16日出生，汉族，湖南省永兴县人，系该镇党委委员、政协联络组长，住湖南省永兴县大桥路。
第三人永兴县便江镇水南村麻冲组。
负责人许抄万，男，1973年11月12日出生，汉族，永兴县人，农民，系水南村麻冲组组长，住永兴县便江镇水。
原告许抄海诉被告永兴县国土资源局、第三人永兴县便江镇人民政府、第三人永兴县便江镇水南村麻冲组土地行政征收一案，于2015年5月25日向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月5日作出（2015）永行初字第5号行政裁定：驳回原告许抄海的起诉。许抄海不服，提起上诉。湖南省郴州市中级人民法院经审理作出（2015）郴行终字第103号行政裁定：一、撤销湖南省永兴县人民法院（2015）永行初字第5号行政裁定；二、本案指令湖南省永兴县人民法院继续审理。本院于2016年8月15日重新立案登记后，依法组成合议庭，于2016年8月24日公开开庭对本案进行了审理。原告许抄海及其委托代理人张铁良，被告永兴县国土资源局的委托代理人刘飞、陈德军，第三人永兴县便江镇人民政府的委托代理人李振，第三人永兴县便江镇水南村麻冲组负责人许抄万均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：原告系永兴县便江镇康绪村麻冲组村民，多年来一直承包有组上土地，拥有合法使用权、承包权。原告外出打工多年，2013年回家时发现自己的承包地、山林，在未经本人同意，也未告知本人的情况下，第三人永兴县便江镇人民政府与第三人永兴县便江镇康绪村麻冲组就签订征地协议书，自行将原告承包地交与永兴县便江镇人民政府使用（改变了原农业用途），毁坏了原地的农业用途和现状。原告经了解得知，2008年5月被告以修建乡村公路的名义，以永兴县便江镇人民政府与永兴县便江镇康绪村麻冲组签订征地协议书的形式，征收了包括原告上述土地在内的其他广大村民的土地，其中只有极小部分土地修建了公路，其他大部分土地只是被圈起来闲置，以待将来商业开发。原告认为，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》，农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府，而被告未经省政府的批准，无权对土地进行征收，因此，上述土地征收行为于法无据，应属违法无效。为主张自身权利，原告以民事诉讼诉至法院，法院认为是行政诉讼，原告遂以行政诉讼诉至法院，其后又因主体适格问题，多次起诉至法院，法院认定永兴县国土资源局为适格被告，故原告再次起诉，请求判决：一、确认被告委托第三人永兴县便江镇人民政府与第三人永兴县便江镇康绪村麻冲组签订的征地协议书中涉及原告土地承包权的部分无效并予以撤销；二、被告与第三人归还土地使用权、承包权（亭寺边山岭，面积3亩，四至为：东至碧塘山，南至山顶，西至许抄平山，北至马路旁）；三、由被告与第三人承担本案诉讼费用。
原告为支持其诉讼请求，提供了下列证据：
证据1、身份证复印件，拟证明原告的主体资格；证据2、农村土地承包经营权证，拟证明原告承包的地块；证据3、相关司法文书，拟证明原告一直在主张自己的权利；证据4、麻冲组出具的证明，拟证明诉争的山林是原告在承包经营。
被告辩称：一、市中级人民法院关于（2015）永行初字第5号案件作出的（2015）郴行终字第103号行政裁定，与永兴县人民法院已经生效的（2015）永行初字第4号行政裁定相抵触。二、答辩人不是本案的适格被告。2008年5月12日的征地协议是第三人永兴县便江镇人民政府与第三人永兴县便江镇康绪村麻冲组所签订，《永康路拆迁户土地安置协议》和《永兴县永康路建设工程项目房屋自拆自建补偿协议》则是永康路项目部与麻冲组村民签订的，因此，原告诉请的征地行为是永兴县便江镇人民政府及项目部作出的，而非答辩人作出，故答辩人不是本案的适格被告；三、原告无权要求撤销征地协议。征地协议是政府与土地所有人麻冲组集体经济组织所签，原告个人意见不能代替集体经济组织的整体意见，土地征收经组上村民代表民主表决，达到二分之一以上同意即可，原告一人即使不同意，不影响征地协议的法律效力。原告认为其对征地不知情，没有表示同意，征地协议对其无效，应予撤销，明显无事实和法律依据。四、本案的征地行为程序合法。（2009）政国土字第1096号湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单下达后，答辩人依法发布了征地公告和征地补偿安置方案公告，关于征地补偿的具体方案在公告中已明确告知。2008年5月12日，第三人永兴县便江镇人民政府与第三人永兴县便江镇康绪村麻冲组签订了《征地协议书》，协议征用麻冲组52.35亩土地,麻冲组有11户村民代表在协议上签字,原告亲哥哥许抄华也签了字,有超过该组二分之一的户头代表认可,足以证实该协议的真实有效。2009年4月18日，永康路建设指挥部召开了麻冲组拆迁协调会，对拆迁安置事宜征求了麻冲组九户村民的意见。次日，永康路项目部与麻冲组九户村民签订了《永康路拆迁户土地安置协议》，其中就包括了与原告签订的安置协议。同日，永康路项目部还与原告签订了《永兴县永康路建设工程项目房屋自拆自建补偿协议》，原告领取了宅基地安置补偿款102800元并出具了领条。2010年2月3日，县政府同意了《关于开发区水南村熊家组、城关镇康绪村麻冲组整体搬迁安置的报告》，决定将两组整体搬迁到水南村熊家组圆岭上。2010年5月19日，麻冲组召开村民代表大会，一致表决同意征用本组林地。2013年，麻冲组与永兴县征地拆迁事务中心又签订了《征地协议书》，征用了麻冲组105.98亩土地用于永康路延伸段工程项目建设，麻冲组10户代表亦签字认可。据此，湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单下达后，被告依法发布了征地公告和征地补偿安置方案公告，两份《征地协议》和《永康路拆迁户土地安置协议》有超过二分之一的户头代表签字同意，属合法有效的协议，不应撤销。原告本人虽未亲自签字，但其亲哥哥许抄华代表其签字，体现了原告的真实意愿，且所征收的土地属于麻冲组集体所有的土地，经组上村民代表民主表决，有二分之一以上同意即使原告不同意，也不影响征地协议的效力；五、原告无权要求答辩人及第三人归还土地使用权和承包权。本案土地经省政府依法审批后，其土地性质已经由农用地转为国家建设用地，征地协议合法有效，撤销征地协议已没有可能性，原告的合法土地权益得到了政府的依法保护，不存在答辩人和第三人侵害原告土地合法权益的问题，故原告要求归还土地使用权和承包权于法无据。综上，原告的起诉无事实和法律依据，请求依法予以驳回。
被告向本院提交了以下证据：
证据1、关于成立永康路工程建设协调领导小组的通知；证据2、永康路及两厢土地开发项目建设会议纪要。拟证明永兴县县委、县政府决定开发建设永康路及两厢土地。
证据3、关于核准永兴县城永康路建设工程可行性研究报告的批复；证据4、关于核准永兴康路两厢开发建设工程可行性研究报告的批复.拟证明永兴县发改局批复同意永康路及两厢开发建设项目。
证据5、建设用地规划许可证；拟证明永兴县规划局许可办理征用土地手续。
证据6、关于永兴县湖南省环保局环境影响报告书的批复；拟证明湖南省环保局同意永康路建设。
证据7、使用林地审核同意书；拟证明湖南省林业厅同意永康路建设项目征用林地。
证据8、农用地转用、土地征收审批单第1096号；证据9、农用地转用、土地征收审批单第1097号；证据10、农用地转用、土地征收审批单第1966号；拟证明永康路及两厢建设项目用地得到了湖南省人民政府的批准。
证据11、征地公告；证据12、征地补偿安置方案公告；拟证明永兴县国土资源局依法发布征地公告和征地补偿安置方案公告。
证据13、表决记录；拟证明麻冲组村民代表都同意永康路及两厢建设项目征收林地。
证据14、征地协议书；拟证明中组及绝大部分户头代表先后与城关镇人民政府、永兴县征地拆迁事务中心签订两份《征地协议》，同意永康路建设项目土地征收及补偿面积、补偿标准。
证据15、麻冲组拆迁协调会；证据16、永康路拆迁户土地安置协议；拟证明永康路项目部召集麻冲组村民开会征求安置意见，并与原告等九户村民签订了《永康路拆迁户土地安置协议》。
证据17、补偿协议；证据18、领条；拟证明原告签订了《补偿协议》，并亲自领取了宅基地补偿款102800元，证明原告对征地这件事是知情的。
证据19、补偿清册；拟证明征收原告兄弟林地的青苗补偿款为12096元，许抄文签了字，原告是知情的。
证据20、证明；证据21、个人建设用地申请表；拟证明①许抄海与许抄文、许抄华是兄弟；②项目部给许抄海65平方米安置地，许抄海将其送给了许抄文进行建设。
第三人永兴县便江镇人民政府述称，政府本次征收麻冲组的土地，征地行为合法有效，土地已由农用地转为了建设用地，不存在还要返回土地使用权和经营权了，原告的起诉应予以驳回。
第三人永兴县便江镇水南村麻冲组没有发表意见。
本案庭审质证情况：
（一）针对原告提供的证据，被告质证认为：对证据1、证据3无异议；证据2农村土地承包经营权证没有包含林地，原告没有主张林地权益的权利；证据4组里的证明，如果没有林权证则不认可。第三人永兴县便江镇人民政府和第三人永兴县便江镇水南村麻冲组均同意被告的质证意见。
（二）针对被告提供的证据，第三人永兴县便江镇人民政府和第三人永兴县便江镇水南村麻冲组均无异议；原告质证认为：1、对证据1、2的真实性、关联性无异议，但对证明方向有异议，这两份材料不但不能支持被告的观点，反而证明其程序是不合法的；2、对证据3、4的真实性无异议；3、对证据5的真实性无异议，但与本案无关联性；4、对证据6、7的真实性和关联性均不认可；5、对证据8、9、10，如果能提供原件，则由法庭依法裁决。1096号涉及水南村等，与本案无关联性，1097号是2009年9月28日与本行政行为时间不吻合，且这是”道路用地”，而不是”两厢地”，与本案无关联。1966号是2013年10月份的，与本次行政行为时间相差太远，也没有图纸证明与本行政行为有什么关系。6、对证据11、12的真实性不认可，没有任何证明证实是真实的公告，也没有进行了公示的证据，且内容相当不完备；7、对证据13的真实性不认可；8、对证据14的真实性、关联性无异议，对证明方向有异议，征地协议书在签订时城关镇政府没有任何有权部门的授权，他不能以自己的名义进行征收，如果有授权也是代理人；8、对证据15、16的真实性认可，本案争议的不是这块宅基地，安置协议与本案无关联；9、对证据17、18的真实性认可，对关联性和证明方向有异议。这不能证明原告知道其承包的山林被征用的事。直到后来被告知原告不能再进行种植了才知道被征的事；10、对证据19的真实性无异议，对关联性有异议，这是田里的青苗补偿，不是山地的补偿；11、对证据20不予认可；12、证据21与本案无关联。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、3、4及被告提交的证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19、20均与本案有关，且符合证据的真实性、合法性要求，可以作为认定本案相关事实的依据，本院予以采纳。原告提交的证据2和被告提交的证据21与本案不具有关联性，本院不予采纳。
经审理查明：永兴县永康路建设及两厢土地开发是永兴县委、县政府确定的一项重点工程。2008年2月26日，永兴县人民政府办公室下发永政办函[2008]24号《关于成立永康路工程建设协调领导小组的通知》，成立了工程建设协调领导小组，内容为永兴县开发区、永兴县财政局、永兴县国土资源局、永兴县规划局、永兴县城关镇人民政府等单位为成员单位，具体负责规划用地、征地拆迁、工程建设等事项。2008年3月13日，永兴县委办公室印发了《永康路及两厢土地开发项目建设协调会议纪要》，确定了永康路及两厢土地开发的重要意义、项目建设原则、项目建设的前期准备工作以及着力解决项目建设的几个主要问题，包括规划与用地、道路建设报批、部分村民住房搬迁等。2008年4月8日，永兴县国土资源局授权原永兴县城关镇人民政府办理工程建设征地补偿、村民安置等相关工作。2008年4月16日，被告永兴县国土资源局发布拟征地公告，明确项目名称为永康路建设及两厢开发；征地范围在城关镇康绪村麻冲组、碧塘乡塘下村金星组、开发区水南村熊家组、罗家组等地；具体范围四至界限以县规划局红线图及县国土资源局勘测定界为准。2008年4月29日，被告永兴县国土资源局发布征地补偿安置方案公告，确定了各类土地的补偿安置征收标准，明确了被征用土地的土地所有权和土地使用权人对方案如有不同意见，应以村委会或村民小组为单位书面提出。2008年5月12日，第三人永兴县便江镇人民政府（原永兴县城关镇人民政府）与第三人永兴县便江镇水南村麻冲组（原城关镇康绪村麻冲组）签订了《征地协议书》，确定了各类土地的征收面积、补偿标准、补偿金额等，永兴县城关镇人民政府与永兴县城关镇康绪村麻冲组双方的代表在协议上签名并加盖了公章。2008年6月3日，永兴县规划局颁发了《建设用地规划许可证》，认定用地项目符合城市规划要求，准予办理征用划拨土地手续。2008年6月6日，永兴县发展和改革局下发永发改复（2008）20号《关于核准永兴县城永康路建设工程可行性研究报告的批复》，同意上述工程建设。2008年7月24日，湖南省林业厅颁发湘林地许准[2008]0501号准予行政许可决定书，同意使用规划内的林地。2008年9月18日，永兴县发展和改革局下发了永发改复（2008）36号《关于核准永康路两厢开发建设工程可行性研究报告的批复》，同意永兴县土地储备中心在建设永康路的同时，对两厢土地进行开发建设。2009年1月16日，湖南省环境保护局作出湘环评[2009]7号《关于永兴县永康路建设工程环境影响报告书的批复》，提出了永兴县永康路建设工程环境保护工作的具体要求。2009年4月18日、19日，永兴县便江镇人民政府（原永兴县城关镇人民政府）召集康绪村麻冲组村民召开征地拆迁协调会。2009年4月19日，永兴县永康路工程建设项目部与康绪村麻冲组拆迁户签订《永康路拆迁户土地安置协议》。2009年5月19日，永兴县永康路工程建设项目部与原告许抄海签订《永兴县永康路建设工程项目房屋自拆自建补偿协议》，同日原告从永兴县永康路工程建设项目部领取宅基地补偿款102800元。尔后，原告许抄海与其弟许抄文领取了承包地青苗补偿款12096元。永兴县永康路建设工程于2009年8月完工并已通车使用。湖南省人民政府于2009年9月、2013年10月先后下发（2009）政国土字第1096号、第1097号和（2013）政国土字第1966号农用地转用、土地征收审批单批准永康路工程建设项目用地。原告许抄海与其父母（均已去世）分家所分得的承包林地（位于永兴县便江镇水南村麻冲组亭池边山林，约3亩），在被征收的永康路工程建设项目用地范围，因对征地行为有异议，原告许抄海未领取所诉林地的青苗补偿费。
另查明：2013年3月14日，原告许抄海以土地承包合同纠纷一案，向本院提起民事诉讼。经审查，本院认为原告诉请实质是对政府征收行为是否合法有效提起的诉讼，不属于民事诉讼的范围，于2013年4月10日作出（2013）永民初字第325号民事裁定：驳回原告许抄海的起诉。原告不服，提起上诉，郴州市中级人民法院于2013年5月30日作出（2013）郴民一终字第251号民事裁定：驳回上诉，维持原裁定。2013年8月5日，原告以永兴县便江镇人民政府（原永兴县城关镇人民政府）为被告，向本院提起行政诉讼。经审查，本院认为被告主体不适格，于2013年10月15日作出（2013）永行初字第40号行政裁定：驳回原告的起诉。原告不服，提起上诉，二审过程中，原告申请撤回上诉，郴州市中级人民法院于2013年11月19日作出（2013）郴行终字第44号行政裁定：准许许抄海撤回上诉。尔后，原告以永兴县人民政府为被告，向郴州市中级人民法院提起行政诉讼，郴州市中级人民法院受理后，于2014年4月4日作出（2014）郴行初字第7号行政裁定，将案件移交湖南省资兴市人民法院审理。2014年4月11日，湖南省资兴市人民法院受理后，经审查，该院认为被告主体不适格，于2014年7月11日作出（2014）资行初字第6号行政裁定：驳回原告的起诉。2015年5月25日，原告以永兴县国土资源局为被告，向本院提起本案行政诉讼。
还查明：2012年8月，原永兴县城关镇人民政府、城郊乡人民政府、碧塘乡人民政府合并成立永兴县便江镇人民政府。2016年4月29日，永兴县便江镇原水南村与康绪村成建制合并设立水南村。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条之规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收并给予补偿。征收农用地的，应当依照法律规定先行办理农用地转用审批。国家征收土地，依照法定程序批准后，有县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。永兴县永康路建设及两厢土地开发是永兴县委、县政府为了公共利益的需要确定的一项重点工程。被告永兴县国土资源局和其授权的第三人永兴县便江镇人民政府在具体实施诉争林地土地征收行为时，未严格履行土地征收的法定程序，且没有证据证明其合法性。故应确认本案诉争林地土地征收行政行为违法；但鉴于永康路及两厢土地开发项目是永兴县城提质扩容的重点工程，本案所诉的土地征收行为具有社会公共利益性质，永康路建设工程已完工并通车使用，且原告所诉的承包林地实际已被征收并改变土地性质，如果撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，因此，对原告要求撤销该行政行为以及归还土地使用权、承包权的诉讼请求，应不予支持。而原告因该土地征收行为依法应给予的补偿，应由被告永兴县国土资源局和第三人永兴县便江镇人民政府会同相关部门依法采取相应的补救措施予以解决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决如下：
一、确认被告永兴县国土资源局在永兴县永康路建设及两厢土地开发中征收原告许抄海承包林地的土地征收行政行为违法；
二、驳回原告许抄海的其他诉讼请求。
案件受理费免于收取。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。
审 判 长 雷 电
审 判 员 李 郁
人民陪审员 李振兴
二〇一六年十月二十八日
书 记 员 李 娜