中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
（2014）行提字第34号
申诉人（一审原告、二审被上诉人）：贾玉英。
被申诉人（一审第三人、二审上诉人）：贾涛。
委托代理人：王孟敏。
委托代理人：李少凡，山东尽善律师事务所律师。
原审被告：济南市市中区住房保障和房产管理局（原济南市市中区房产管理局）。
委托代理人：胥杰，该局职工。
委托代理人：商静，该局法律顾问。
贾玉英因诉济南市市中区住房保障和房产管理局（以下简称市中区房管局）房屋行政登记一案，不服山东省高级人民法院（2013）鲁行再字第1号行政裁定，向本院提起申诉。本院作出（2012）行监字第230-1号行政裁定，提审本案。现已审理终结。
2009年8月4日，一审原告贾玉英诉称：自1987年10月8日开始，贾玉英就与前夫杨长富一起租赁济南市市中区经九路37号北屋4间直管公房（以下简称经九路37号房屋）。与前夫离婚后，贾玉英本人一直租住该公房，直到被拆迁。2009年5月18日，贾玉英被以第三人的身份追加进了贾涛诉市中区房管局的行政诉讼案，得知在2001年1月20日，市中区房管局将其一直承租的经九路37号房屋在其不知情的情况下又租给了贾涛，并且以贾玉英的名义伪造了一系列手续，将经九路37号房屋的承租人由贾玉英变更为了贾涛。市中区房管局的行为侵犯了其合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律法规，提起行政诉讼，请求人民法院撤销市中区房管局将经九路37号房屋的承租人由贾玉英变更为贾涛的具体行政行为。
一审被告市中区房管局辩称：该局所作具体行政行为程序合法，符合法律规定，且贾玉英的起诉已经超过法定诉讼时效，请求人民法院依法驳回贾玉英的起诉，维持该局作出的具体行政行为。
一审第三人贾涛述称：贾玉英所称经九路37号房屋在贾玉英不知情的情况下又租给了贾涛是歪曲事实。一、2001年变更租赁关系贾玉英是知道并同意的。贾涛于2001年就已经将户口落在了与贾玉英同一户籍的经九路37号户口簿上。2001年变更承租人以后，贾玉英就自动停止缴纳房租。如果贾玉英不知道变更登记行为，根据租赁合同的规定，连续拖欠租金6个月，甲方就有权终止租赁合同。山东省济南市市中区人民法院（2009）市行初字第42号行政判决书第四页倒数第三行明确载明：贾玉英是将2001年的变更登记行为作为证据向法庭提供的。可见贾玉英出尔反尔，其对2001年的变更登记行为是早就知道的。二、贾玉英至少于2003年5月就知道2001年的变更登记行为。2003年贾玉英以欺骗造假的手段将贾涛名下经九路37号房屋的租赁人变更登记到自己名下。济南市市中区人民法院（2009）市行初字第42号行政判决书第五页第六行有庭审质证证明：贾玉英认可其于2003年5月在贾涛不知情的情况下以贾涛的名义办理过户手续。因此，贾玉英至迟于2003年5月就知道其已经不是经九路37号房屋的承租人。三、2001年的变更登记与2003年的变更登记有着根本的区别。表面上看，两次变更登记的手续都非当事人本人亲笔签字，但两次变更登记的根本区别是：2001年由贾玉英变更登记到贾涛名下，贾玉英是知道并认可的，而2003年贾涛变更登记到贾玉英名下的手续是贾玉英伪造的，贾涛对此不知道也不认可。四、贾玉英起诉已经超过诉讼时效。根据法律规定，如果自2001年贾玉英同意转让并交钥匙起计算至贾玉英提起本案诉讼之日止，已有8年多的时间；再退一步说，从贾玉英2003年5月违法变更诉争房产租赁关系时计算至本案起诉时止，已有6年的时间，也早已超过了法律规定的诉讼时效。综上所述，请求人民法院依法驳回贾玉英的诉讼请求，维护贾涛的合法权益。
山东省济南市市中区人民法院一审查明：2001年1月21日，市中区房管局根据当事人提交的直管公房使用权转让协议书、直管公房使用权有偿转让申请书、房屋置换服务费收款收据、济南市直管公房使用权转让审批表等资料，将经九路37号房屋的承租人由贾玉英变更登记为贾涛。2003年5月14日，市中区房管局根据当事人提交的直管公房使用权转让协议书、直管公房使用权有偿转让申请书、济南市直管公房使用权转让审批表、公房置换服务费收款收据等资料，将上述房屋的承租人由贾涛变更为贾玉英。
山东省济南市市中区人民法院一审认为：一、关于贾玉英提起本案行政诉讼是否超过起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第四十二条、第四十三条的规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年；由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。本案中，市中区房管局就经九路37号房屋作出过两次直管公房使用权转让登记审批的具体行政行为，即2001年1月21日将承租人由贾玉英变更为贾涛、2003年5月14日将承租人由贾涛变更为贾玉英的行政行为。一方面，由于被告于2001年1月21日作出被诉变更登记行为时原告并未到场办理承租人变更登记手续，被告和第三人均未能提供证据证实原告知道或者应当知道该变更登记行为内容的具体时间，故不能认定原告于2001年1月21日被告作出被诉具体行政行为时就知道该具体行政行为存在；另一方面，被告于2003年5月14日将经九路37号房屋的承租人由贾涛变更为贾玉英，即使原告于2003年5月14日知道被告2001年1月21日作出的变更登记行为，因被告2001年1月21日的变更登记行为已被2003年5月14日的登记行为予以变更，原告当时亦无必要再针对2001年1月21日的变更登记行为提起行政诉讼。因此，本案系因不属于原告贾玉英自身的原因超过起诉期限的情况，根据前述规定，被耽误的时间不计算在起诉期限之内，故原告于2009年8月4日向法院提起行政诉讼并未超过法定起诉期限。二、关于被诉具体行政行为的合法性。被告在原告本人未到场、未核实签字是否属实的情况下，作出将经九路37号房屋的承租人由贾玉英变更登记为贾涛的行为，认定事实不清，主要证据不足，该变更登记行为依法应予撤销。由于被告已于2003年5月14日将上述房屋的承租人由贾涛变更登记为贾玉英，故被告于2001年1月21日作出的变更登记行为已不具有可撤销内容。依照《若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决确认市中区房管局于2001年1月21日作出的将经九路37号房屋承租人由贾玉英变更登记为贾涛的具体行政行为违法。
贾涛不服一审判决，向山东省济南市中级人民法院提起上诉。济南市中级人民法院采纳了一审法院的理由和分析认定意见，判决驳回上诉，维持原判。
贾涛不服一、二审判决，以贾玉英的起诉超过法定起诉期限为由，向山东省高级人民法院申请再审。
山东省高级人民法院经审查认定如下事实：2009年4月20日，贾涛不服市中区房管局于2003年5月14日作出的变更登记行为，提起行政诉讼。济南市中级人民法院于2009年10月20日作出（2009）济行终字第142号行政判决，以“贾涛本人未亲自到场，未核实签字”为由，判决撤销了市中区房管局2003年5月14日的变更登记行为，该判决已经发生法律效力。在上述案件的审理期间，贾玉英于2009年8月4日诉至法院，请求撤销房管局2001年1月21日作出的变更登记行为，即本案被诉的变更登记行为。
山东省高级人民法院认为：根据《若干问题的解释》第四十三条的规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。原一、二审判决认为贾玉英即使于2003年5月14日知道了被诉变更登记行为，但当时无必要再针对该登记行为起诉，被耽误的时间不计算在起诉期限之内，从而认定贾玉英的起诉未超过法定期限。根据《若干问题的解释》第五十条第三款关于“被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决”之规定，被诉变更登记行为虽于2003年5月14日被变更，但其可诉性不受影响，贾玉英的诉权亦不受影响，原审认为贾玉英“无必要针对变更登记行为起诉”的理由属于贾玉英因主观原因耽误起诉的情形，该理由不符合《若干问题的解释》第四十三条的规定。本案中，市中区房管局于2003年5月14日应申请将经九路37号房屋的承租人由贾涛变更为贾玉英，贾玉英至迟于当日已经知道被诉变更登记行为，其于2009年8月4日起诉，明显超过了2年的法定起诉期限，其起诉应予驳回。原审适用《若干问题的解释》第四十三条的规定认为贾玉英的起诉未超过法定期限，显属不当，应予纠正。因原一、二审判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。贾涛申请再审的理由成立，该院予以支持。该院于2010年12月31日作出（2010）鲁行再终字第203号行政裁定，依照《若干问题的解释》第四十四条第（六）项、第七十六条、第七十八条的规定，撤销济南市中级人民法院（2009）济行终字第175号行政判决和济南市市中区人民法院（2009）市行初字第68号行政判决，驳回贾玉英的起诉。
贾玉英不服山东省高级人民法院（2010）鲁行再终字第203号行政裁定，以山东省高级人民法院审判程序违法、其起诉没有超过法定起诉期限为由，向本院申请再审。本院于2012年12月24日作出（2012）行监字第230号行政裁定，认为山东省高级人民法院（2010）鲁行再终字第203号行政裁定违反法律、法规规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第二款之规定，指令山东省高级人民法院再审本案。
2013年10月16日，山东省高级人民法院对本案立案再审，并于2013年10月23日公开开庭审理了本案。当事人的诉辩主张与原审基本相同。此次再审查明的案件事实与该院第一次再审查明的案件事实相同。山东省高级人民法院另查明如下事实：贾玉英与贾涛系姑侄关系。经九路37号房屋原系贾涛舅舅王祖文的养父王仪瑞的私房，文革期间交公，1981年落实政策发还给王仪瑞，由原房主王仪瑞承租。1987年贾玉英搬到经九路37号房屋居住，并以其前夫的名义承租该房屋。之后，贾玉英以自己名义承租经九路37号房屋至2001年。2001年第一次变更登记，承租人由贾玉英变更为贾涛，贾玉英将其户口迁出经九路37号房屋，贾涛户口迁入。两次变更期间一直以贾涛的名义缴纳房租，但双方均主张房租系由自己缴纳。
山东省高级人民法院认为：《若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，贾玉英于2003年5月14日第二次变更登记时必然已经知道了被诉的2001年1月21日的变更登记行为，对此当事人均没有不同意见。原一、二审判决认为贾玉英即使于2003年5月14日知道了被诉变更登记行为，但当时无必要再针对该登记行为起诉，其被耽误的时间不计算在起诉期限之内，从而认定贾玉英的起诉未超过法定期限。《若干问题的解释》第四十三条规定，“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”但“有无必要针对该登记行为起诉”是起诉人的主观判断，不是《若干问题的解释》第四十三条规定的“不属于起诉人自身的原因”。被诉变更登记行为虽于2003年5月14日被变更，但其可诉性不受影响，贾玉英的诉权亦不受影响，故本案因当事人未起诉而耽误的期限应当计算在起诉期间内。本案中，贾玉英至迟于2003年5月14日在办理第二次变更登记时已经知道了被诉登记行为，其于2009年8月4日起诉，明显超过了上述规定最长2年的起诉期限，对其起诉应予驳回。该院2010年12月31日再审撤销原一、二审判决，裁定驳回贾玉英的起诉，符合法律规定。该院作出（2013）鲁行再字第1号行政裁定，维持该院（2010）鲁行再终字第203号行政裁定。
贾玉英不服山东省高级人民法院（2013）鲁行再字第1号行政裁定，向本院申诉称：1、市中区房管局于2003年5月14日将涉案房屋变更到贾玉英名下，恢复了其合法承租人的权利。后三方一直无争议，无诉讼就无诉讼时效。贾涛在得知贾玉英在2008年6月30日与拆迁办签订了《济南市城市公有住宅房屋拆迁安置协议》后，直到2009年4月20日提起诉讼，两级法院作出撤销2003年的变更登记行为的判决，贾玉英才知道第一次违法登记的行为死灰复燃，开始恢复侵权的可诉事由。2、山东省高级人民法院（2010）鲁行再终字第203号行政裁定作出前未给贾玉英送达并告知提交答辩状、证据与开庭的具体时间，2010年12月30日送达立案通知书，第二天即送达行政裁定，审理程序违法。3、山东省高级人民法院违法组织调解，要求贾玉英给第三人补偿，枉法裁定维持（2010）鲁行再终字第203号行政裁定。请求：依法撤销山东省高级人民法院（2013）鲁行再字第1号行政裁定、（2010）鲁行再终字第203号行政裁定；维持济南市中级人民法院（2009）济行终字第175号行政判决、济南市市中区人民法院（2009）市行初字第68号行政判决。
市中区房管局、贾涛的答辩意见与原审的答辩意见基本相同。
本院认为，本案的争议焦点为：第一，贾玉英的起诉是否超过了法定的起诉期限。第二，市中区房管局于2001年作出的房屋变更登记行为是否合法。第三，原一、二审判决的判决方式是否正确。
一、关于贾玉英的起诉是否超过法定的起诉期限问题。
本案中，市中区房管局曾就本案争议房屋作出过两次直管公房使用权转让登记审批的具体行政行为，即2001年1月21日将涉案房屋的承租人由贾玉英变更为贾涛、2003年5月14日将承租人由贾涛变更为贾玉英的行政行为。由于市中区房管局2001年1月21日作出被诉具体行政行为时，贾玉英并未到场办理承租人变更登记手续，市中区房管局和贾涛均未能提供证据证实贾玉英知道或者应当知道该变更登记行为内容的具体时间，故不能认定贾玉英于2001年1月21日就知道该具体行政行为存在。市中区房管局于2003年5月14日依据贾玉英的申请，将涉案房屋的承租人由贾涛变更为贾玉英，可以推定贾玉英于2003年5月14日知道了2001年1月21日作出的变更登记行为。
根据《若干问题的解释》第四十一条、第四十三条的规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年；由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。《若干问题的解释》第四十三条规定的“不属于起诉人自身的原因”，是指如果起诉期限被耽误不能归结于起诉人自身原因，就不能让起诉人承担不利的法律后果，应当尽可能的对起诉人起诉予以受理或尽可能的提供救济机会。基于行政法上的信赖原则，由于2001年的变更登记行为已被市中区房管局2003年的登记行为予以变更，贾玉英当时没有必要对2001年的变更登记行为提起诉讼。此时贾玉英没有行使诉权的原因系因市中区房管局的第二次变更登记行为造成，不属于贾玉英自身的原因超过起诉期限的情况，被耽误的时间不应计算在起诉期限之内。在2003年的变更登记行为因贾涛的起诉被济南市市中区人民法院一审判决撤销后，贾玉英即提起了本案之诉，没有超过法定的起诉期限。
二、关于市中区房管局于2001年作出的房屋变更登记行为是否合法的问题。
贾涛主张2001年的变更登记经过贾玉英同意，但并未提供有效证据予以证明。在一审庭审及本院听证过程中，贾涛均自认2001年进行变更登记行为时，提交的申请书及转让协议中的“贾玉英”签名均非贾玉英本人所签。贾涛主张贾玉英认可2001年的房屋变更登记行为，并且委托杨长富代为协助办理变更登记，但没有提供相应证据予以证明，该主张不能成立。根据当时有效的《置换管理办法》第十条第二项的规定，转让直管公房使用权按下列程序进行：凡允许转让的，转让人与受让人应分别持申请书、直管公房租赁证、租赁契约、户籍证明和身份证明等填写《济南市直管公房使用权转让审批表》。市中区房管局在贾涛办理承租人变更登记手续时，在原承租人贾玉英未到场的情况下，既未核实申请材料中的签名是否贾玉英本人所签，又未核实转让房产是否其真实意思表示，即作出变更登记行为，未尽到审慎的审查职责。市中区房管局2001年对涉案房屋所作的变更登记行为主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。
三、关于原一、二审判决的裁判方式是否正确的问题。
原一、二审判决均采用了确认违法的判决方式。根据《若干问题的解释》第五十七条第二款第二项的规定，被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的，可以作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决。济南市市中区人民法院一审中认定“由于被告已于2003年5月14日将上述房屋的承租人由贾涛变更登记为贾玉英，故被告于2001年1月21日作出的变更登记行为已不具有可撤销内容。”但济南市市中区人民法院已于2009年6月26日作出（2009）市行初字第42号行政判决，撤销了市中区房管局2003年的房屋变更登记行为，此时生效的行政行为为2001年的房屋变更登记行为。该院认为2001年的变更登记行为不具有可撤销的内容，显属认定事实不清，适用法律错误。
2009年10月20日，济南市中级人民法院作出（2009）济行终字第142号行政判决，维持了济南市市中区人民法院（2009）市行初字第42号行政判决。本案二审在济南市中级人民法院（2009）济行终字第142号行政判决作出之后，该院仍以与一审同样的理由作出了确认判决，亦属认定事实不清，适用法律错误。
综上，原一、二审、再审法院的裁判确有错误，被诉具体行政行为主要证据不足、违反法定程序，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十八条之规定，判决如下：
一、撤销山东省高级人民法院（2013）鲁行再字第1号行政裁定、（2010）鲁行再终字第203号行政裁定；
二、撤销济南市中级人民法院（2009）济行终字第175号行政判决、济南市市中区人民法院（2009）市行初字第68号行政判决；
三、撤销济南市市中区房产管理局于2001年1月21日作出的将济南市市中区经九路37号北屋4间公有房屋承租人由贾玉英变更登记为贾涛的具体行政行为。
一审案件受理费50元，由济南市市中区房产管理局负担；二审案件受理费50元，由贾涛负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孟凡平
代理审判员 熊俊勇
代理审判员 袁晓磊
二〇一五年二月二日
书 记 员 李 旸
附：本判决所适用的法律规范
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
二、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
第七十八条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审判。
三、《济南市直管公房置换管理暂行办法》
（1999年7月5日发布施行，2013年10月23日废止）
第十条转让直管公房使用权按下列程序进行：
（一）转让人将其合法承租的直管公房转让使用的，应征得同户籍、同住成年人的同意，并向房屋经营管理单位提出书面申请；
（二）凡允许转让的，转让人与受让人应分别持申请书、直管公房租赁证、租赁契约、户籍证明和身份证明等填写《济南市直管公房使用权转让审批表》；
（三）有偿转让的，转让双方如实申请直管公房转让使用权的成交价格；
（四）转让人按物价部门核定的标准向房屋经营管理单位交纳置换服务费；
（五）受让人办理直管公房承租人姓名变更手续，领取新的直管公房租赁证。
居民转让由单位承租的直管公有住宅及单位转让承租的直管非住宅房屋时，须凭单位同意转让的证明，按前款规定的程序办理。