湖南省宁乡县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘0124行初85号
原告湖南省捌海投资有限公司，住所地长沙市雨花区�动东路289号嘉盛华庭三期7栋804。
法定代表人周爱俭，董事长。
委托代理人肖民楚、张英，湖南云天律师事务所律师。
被告宁乡县国土资源局，住所地宁乡县玉潭镇花明南路148号。
法定代表人肖庆喜，局长。
委托代理人李志宏，男，该局政策法规科科长。
委托代理人杨泽辉，湖南光阳律师事务所律师。
第三人宁乡县工信产业投资有限公司，住所地宁乡县玉潭镇楚沩中路大塘巷50号。
法定代表人刘建斌，董事长。
委托代理人罗庆武，男，系该公司总经理。
委托代理人高丽琼，湖南光阳律师事务所律师。
原告湖南省捌海投资有限公司（以下筒称捌海投资公司）诉被告宁乡县国土资源局成交确认一案，本院于2016年9月1日立案受理后，于同年9月6日向被告宁乡县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。同年10月8日通知宁乡县工信产业投资有限公司（以下筒称工信产业投资公司）为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭,于2016年10月25日第一次公开开庭进行了审理。原告捌海投资公司委托代理人肖民楚、张英,被告宁乡县国土资源局委托代理人李志宏、杨泽辉,第三人工信产业投资公司委托代理人罗庆武、高丽琼到庭参加了诉讼。2016年12月14日第二次公开开庭进行了审理。原告捌海投资公司委托代理人肖民楚,被告宁乡县国土资源局委托代理人李志宏、杨泽辉,第三人工信产业投资公司委托代理人高丽琼到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告捌海投资公司诉称，被告于2011年9月6日在宁土网上公开发布宁乡县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告（宁土网挂[2011]091-099号）、（2011）091-099号宁乡县国有建设用�使用权出让公告，同时发布每一地块的国有土地使用权网上挂牌出让须知。两份出让公告载明：091-093号地块位于宁乡县××沩××坝村，宗地现状为：红线内地面平整、红线外通路通电通讯通供排水。[2011]网挂091号国有土地使用权网上挂牌出让须知载明：宁乡县国土资源交易中心负责该宗土地使用权挂牌出让具体组织实施，挂牌出让遵循公开、公正、公平和诚实信用原则，宗地现状为红线外通路、通电、通讯、通供排水，红线内场地平整。091号地块竞买保证金3200万，竞买保证金需付到指定专户，到账截止时间为2011年10月9日上午11时3分。原告看到挂牌出让公告后，计划将091号、092号、093号地块按规定分别竞买整体规划开发。2011年10月5日，原告就宁乡县国土资源局土地交易中心网挂的[2011]091号、092号、093号地块提出书面竞买申请，按照网上挂牌须知的规定，2011年10月8�，原告股东周爱俭转账3200万到091号宗地指定挂牌收款账户，原告股东周银海分别转账5000万元、500万元到092、093号宗地指定挂牌收款账户，2011年10月8日，宁乡县国土资源交易中心确认了原告的竞买资格，就091-093号宗地分别出具了17198048、11168578、39312177号竞买资格确认书，2011年10月9日，原告以8418万元竞得编号宁土网挂[2011]091号地块国有土地建设用地使用权，092号地块由于第三方违规（未在规定时间内足额支付竞买保证金）申请、恶意竞价竞得（该案正在诉讼中），093号地块因092号地块违规竞买的原因，原告放弃竞买而流拍。原告竞得091号地块后，委派相关工作人员去091号地块现场实地详细擦看和询问，发现091号地块现状与宁土网挂[2011]091-099号国有土地使用权出让公告和[2011]网挂091号挂牌出让须知载明的地块现状标准完全不符，直至现在091号地块的现状是红线内有4�建筑物和1座水塔未拆，其中2栋建筑物（家属楼）有48户居民没有搬迁，居民还在家属楼正常居住生活，红线外的周边道路尤其是一环东路尚未动工。原告发现091号地块的现状与公告、挂牌出让须知载明的地块现状标准不符后，多次就项目规划开发、道路修建、建筑物拆迁等向被告及宁乡人民政府报告并谈判，一直没有结果，原告与被告的《国有建设用地使用权出让合同》一直没有签订。相反被告于2014年7月31日，向原告发出了宁国土资字[2014]013号《限期办理国有建设用地使用权出让手续的通知书》，但因被告挂牌出让须知的091号地块现状完全不符合被告方的挂牌出让须知的土地条件，使原告无法完成与被告的签约和支付后期的土地出让价款，2016年7月31日，原告向被告及宁乡县人民政府发出最后的书面函件，要求解除编号为（2011）113号《宁乡县国土资源局国有建设�地使用权挂牌出让成交确认书》，退还原告3200万元人民币，赔偿原告同期商业银行贷款利息损失，但被告一直没有答复。综上所述，被告挂牌出让位于宁乡县××沩××号地块，被告所述宁乡县国土资源交易中心[2011]网挂091号挂牌出让须知宁土网挂[2011]091-099号国有土地使用权出让公告明确载明091号地块土地现状为五通一平，但091号土地未五通一平的现状从原告竞买的时候一直延续到现在，现在仍根本不符合挂牌条件，091号地块的实际现状与挂牌规定的土地现状完全不一致是被告的故意行为，显然被告的行为明显违背了挂牌须知中规定诚实信用的基本原则，违反了挂牌出让须知和挂牌公告中对挂牌土地要求的基本条件，被告承担本案的全部过错责任，被告的过错行为导致原告无法与被告达成交易并签订《国有建设用地使用权出让合同》，双方签订的编号为（2011）113号《宁乡县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》应依法予以解除，原告已经支付到被告指定的3200万元由被告一直使用，被告应无条件返还原告支付的3200万元，还应在使用该款期间按人民银行规定的同期贷款基准利率标准的贷款利息赔偿原告的直接经济损失。原告为维护自己的合法财产权，特提出如下诉讼请求：一、判令解除编号为（2011）113号《宁乡县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》；二、判令被告返还原告支付的3200万元土地竞买保证金；三、判令被告按照中国人民银行1至5年同期贷款基准利率标准向原告支付3200万元资金被占用期间的利息9499232.88元（自2011年10月9日暂算至2016年8月26日），剩余利息按此标准计算至3200万元竞买保证金还清之日止；四、判令被告承担本案的诉讼费用。
在庭审中,原告捌海投资公司认为被告违反建设用地使用权“净地”出让的规定,将诉讼请求一、判令解除编号为（2011）113号《宁乡县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》,变更为判令确认被告与原告签订编号为（2011）113号《宁乡县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》的具体行政行为无效。
原告捌海投资公司为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：1、《宁乡县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告（宁土网挂【2011】091-099号）》；2、《（2011）091-099号宁乡县国有建设用地使用权出让公告》；证据1-2拟证明原告竞买091、092、093号宗地时获知的宗地信息来源于被告作为行政机关实施的具体行政行为——发布091-099号国有土地挂牌出让公告。
3、《宁乡县国土资源交易中心国有土地使用权网上挂牌出让须知【2011】网挂091号》；4、《竞买申请书》；5、《银行转账凭证》；
6、《湖南省行政事业单位往来结算收据》；7、《竞买资格确认书》；
8、《成交确认书》证据3-8拟证明原告严格按照被告要求在规定时间内，足额按时交纳了竞买保证金，并成功竞得了091号国有土地使用权。9、《关于完善【2011】网挂091号宗地开发方案的请示》；10、宁国土资字【2014】013号《宁乡县国土资源局限期办理国有建设用地使用权出让手续的通知书》；11、《关于<限期办理国有建设用地使用权出让手续的通知书>的说明》；12、《关于贵县国土资源局下发<限期办理国有建设用地使用权出让手续的通知书>的请求》；13、《请求解除宁土网挂【2011】091号地块国有建设用地使用权《成交确认书》的函》；证据9-13拟证明原告未缴纳土地出让金的原因是因为091号宗地现状与被告发布的挂牌�告与挂牌须知内容严重不符。14、《湖南省长沙市中级人民法关于魏东诉宁乡县国土资源局土地管理行政确认一案协调处理的建议》，拟证明被告在092号宗地挂牌出让程序中也存在行政违法行为，并且其违法行为直接导致了案外人魏东的恶意竞买成功。15、《长沙县国土资源局关于长沙科润置业有限公司申请“退地”的拟处理意见》；16、【2015】16号《长沙县人民政府县长办公会议纪要》；17、《长沙县国土资源局关于请求支持办理退付交易服务费的函》；18、《关于解除【2010】网挂64号宗地<成交确认书>的公告》；19、《解除土地成交确认书及退款付息协议》；证据15-19拟证明长沙县政府在面对本案类似问题的处理问题，有理有据是值得本案借鉴的。20、《公证书》，拟证明091号宗地的真实现状是：红线内由4栋建筑物和1座水塔未拆，其中2栋建筑物�家属楼）有48户居民没有搬迁，居民还在家属楼正常居住生活，红线外的周边道路尤其是一环东路尚未动工。与被告公告的宗地现状严重不符，被告作为行政机关发布091号国有土地出让公告的具体行政行为违法。
被告宁乡县国土资源局答辩称，一、原告起诉已过行政诉讼时效期限，其起诉依法应予以驳回。二、原告的诉讼请求不能成立，依法应予以驳回。1、挂牌出让公告和挂牌出让须知中确有关于“红线内地面平整，红线外通路通电通讯通供排水”，但同时亦规定了“有意竞买者可自行到地块现场踏勘”、“申请一经受理确认后，即视为竞买人对挂牌文件及地块现状无异议并全部接受”。据此，虽然挂牌出让时确实存在地面建筑物未拆除的事实，但原告并不能以此为由要求撤销《成交确认书》。2、供地的条件和供地的时间系由《国有建设用地使用权出让合同》具体约定。既然挂牌出让公告和挂牌出让须知中明确了宗地的供应条件，如果原告先行履行了缴纳土地成交价款、签订《国有建设用地使用权出让合同》的义务，供地单位自然会在出让合同规定的期限内将符合挂牌出让公告和挂牌出让须知要求的土地供应给原告。否则，原告可以据此要求供地单位履行供地义务，逾期不能的，原告有权要求供地单位承担违约责任。但在本案中，原告虽就该宗地摘牌签订了《成交确认书》，但并没有按照规定在十个工作日内签订《国有建设用地使用权出让合同》，更没有缴纳土地成交款，以致没有发生后续实际供地行为。因此，尽管该宗地在挂牌时存在部分建筑物未拆除等情况，但并不等于供地时不会拆除。因此，原告所诉情形并不影响原告对该宗土地的摘牌行为，更对原告的实体权利和其他合法权益没有任何损害。故在因原�自身原因尚未供地的情况下，原告以此为由要求撤销《成交确认书》，其理由显然不成立。3、正因为原告在签订《成交确认书》后没有在规定的十个工作日内签订《国有建设用地使用权出让合同》，更没有缴纳土地成交价款，根据《成交确认书》的规定，应视为原告自动放弃竞得的资格，《成交确认书》自动解除，保证金不予以退还，作为违约金全部缴纳入财政专户。据此，原告起诉要求撤销《成交确认书》、退还保证金、支付保证金利息的诉讼请求不能成立。三、本案应当通知宁乡县工业发展投资有限公司和宁乡县人民政府作为第三人参加诉讼。
被告宁乡县国土资源局为支持其答辩意见，在举证期限内向本院提交了如下证据：1、宁乡县工业发展投资有限公司《委托书》一份；2、宁乡县工业发展投资有限公司《法人委托证明》一份；3、土地使用权人�宁乡县氮肥厂（生产区）的宁（1）国用（2005）第195号《国有土地使用证》及宗地图。土地使用权人为宁乡县氮肥厂（生活区）的宁（1）国用（2005）第196号《国有土地使用证》及宗地图各一份；4、宁乡县人民政府宁政函（2011）15号《关于归集工业系统县属国有为改制企业资产的批复》一份；5、宁乡县国有资产管理局（2011）38号《关于县工业和信息化局处置原县氮肥厂用地的批复》一份；6、宁乡县工业和信息化局《关于原宁乡县氮肥厂用地挂牌相关事项的报告》一份；7、中国建设银行股份有限公司长沙金星支行《关于同意抵押土地进行拍卖的函》一份；8、宁乡县国有资产管理局宁国资核字（2011）6号《关于原宁乡县氮肥厂改制用地（地块一）评估报告核准的批复》及其附件《资产评估结果汇总表》一份；9、《原氮肥厂处置拟出让地块图（地块一）》一份；10、（2011）110号《宁乡县国有土地使用权宗地出让方案签批单》一份；11、宁乡县国土资源局交易中心（2011）网挂091号《国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》一份；证据1-11拟证明：1、该宗用地使用权原系宁乡县氮肥厂所有，后由宁乡县人民政府批准归集至县工业系统国有未改制企业资产进行处置出让；2、该宗用地系国有资产，处置前已经国有资产管理部门核准评估并同意挂牌出让；3、该宗用地的委托出让单位和交地责任单位是宁乡县工业发展投资有限公司；4、宁乡县国有土地资源交易中心仅负责土地挂牌出让的组织实施；5、该宗用地的出让现状，各竞买申请人可自行到地块现场踏勘，申请人一经受理，即视为竞买人对挂牌文件及地块现状无异议并全部接受；6、竞得人逾期或拒绝签订《国有土地使用权出让合同》构成违约，其所交竞买保证金不予退还。12、湖南省宁乡县城乡规划局宁规条字（2011）园区第37号《原县氮肥厂改制用地（地块一）规划条件》一份，拟证明宗地出让的规划条件。13、宁乡县国土资源局交易中心（2011）113号国有建设用地使用权挂牌出让《成交确认书》一份；拟证明1、原告竞得了宁土网挂（2011）091号地块的国有建设用地使用权；2、原告有义务在2011年10月21日前与宁乡县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，逾期不签视为自动放弃竞得资格，《成交确认书》自动解除，保证金作为违约金缴入财政专户不予退还。14、土地变更登记审批表两份，拟证明原证号为210、211的土地变更到了宁乡县国有资产经营有限公司名下，再归集到宁乡县工信局统一处置。
第三人工信产业投资公司答辩称；一、答辩人与宁乡县工业发展投资有限公司的关系。原告所诉行政合同纠纷案，原、被告双方均提�了（2011）网挂091号《宁乡县国土资源交易中心国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》，须知中提到委托方为宁乡县工业发展投资有限公司。答辩人并不是工发投却被通知作为第三人参加诉讼，是因为金玉乡镇工业集中区成立后，宁乡县委、县政府将工发投从宁乡县工业和信息化局剥离出来，交至宁乡县金玉乡镇工业集中区，专项管理园区开发建设，宁乡县工业和信息化局经批准便于2013年4月18日新成立了工信产业投资公司，承接宁乡县工业发展投资有限公司原相关职能。所以，目前两个主体同时存在，宁乡县工业发展投资有限公司管金玉乡镇工业集中区的开发建设，工信产业投资公司管企业改制、工业和信息化局所属企业资产运营。二、答辩人不应被追加为第三人。工发投作为争议地块网挂委托人是受宁乡县人民政府的委托，宁政函（2011）15号《宁乡县人民政府关于归集工业系统县属国有未改制企业资产的批复》明确：“由宁乡县工业发展投资有限公司归集县氮肥厂、县无线电器材料厂、县水泥一厂、县水泥二厂、县双狮岭水泥厂和县印刷厂等12家国有未改制企业资产，并进行处置”。该文件证明工发投是作为受委托人处置氮肥厂等12家国有未改制企业资产的，受委托人的受委托行为应由委托人承担。所以，尽管答辩人承接了原宁乡县工业发展投资有限公司的职能，答辩人不应被追加为第三人的。三、原告的起诉已超过法定诉讼时效，依法应予以驳回。四、原告的诉讼请求不成立，依法应予以驳回。1、原告要求解除（2011）113号《成交确认书》的理由不成立。2、原告要求解除（2011）113号《成交确认书》的原因是自身原因。3、原告要求退还3200万元保证金和赔偿利息损失的请求不成立。总之，答辩人与原告所诉案件不存在利害关系，不应被追加作为案件第三人参加诉讼。原告的起诉已过诉讼时效，其起诉应被驳回，原告的诉讼请求不成立，其请求不应支持。
第三人工信产业投资公司为支持其答辩意见，向本院提交了如下证据：1、营业执照；2、组织机构代码证；3、法定代表人身份证明书；4、内资企业登记基本情况；证据1-4拟证明第三人的成立日期、股东、经营范围、法定代表人等基本情况。5、内资企业登记基本情况表，拟证明宁乡县工业发展投资有限公司的基本情况；6、润和家园项目业务交接情况说明，拟证明宁乡县工业发展投资有限公司与第三人的关系；7、宁政函（2011）15号批复，拟证明宁乡县工业发展投资有限公司是受宁乡县人民政府的委托对涉案地块进行资产归集和处置；8、关于完善（2011）网挂091号宗地开发方案的请示，拟证明原告在只竞得091地块后签订《国�建设用地使用权出让合同》前向宁乡县人民政府提要求，要求将另一块101.8亩地块交其开发，并提出土地出让金延时缴纳；9、关于贵县国土资源局下发《限期办理国有建设用地使用权出让手续的通知》的请求，拟证明原告签订土地出让合同和支付土地价款义务的原因为其竞得地块只有091号，地块面积小，不利于开发；资金实力不够向工信局借3000万元，待融资后归还；10、关于《限期办理国有建设用地使用权出让手续的通知书》的说明，拟证明原告向宁乡县工业信息化局提出房地产市场疲软，要求借3000万元，证明其不签订土地出让合同的真实原因。
经庭审质证，原告捌海投资公司对被告宁乡县国土资源局提交的证据发表了如下质证意见：对证据1,无异议，但是认为该委托书是宁乡县工业发展投资有限公司委托的，作为宁乡县工业发展投资有限公司并不是争�的091号土地合法的土地使用权人，因此委托是无效的；对证据2,真实性无异议，但是由于宁乡县工业发展投资有限公司不是091号土地的使用权人，因此无权委托国土局代表办理原氮肥厂的地块进行挂牌出让；对证据3,这个国有土地使用权证已经注销了，宁乡县氮肥厂已经不是该总土地的使用权人；对证据4,真实性无异议，但是作为批复的内容，有问题，内容是不真实的，它与实际的产权不相符，宁乡县人民政府在下批复的时候，土地使用权人已经不是氮肥厂，该土地的使用权人已经变更到了宁乡县国有资产经营有限公司名下；对证据5,真实性无异议，但是对于文件的内容有异议，与真实情况不符，同证据4的质证意见一致；对证据6,真实性无异议，但是报告的内容有问题，1）宁乡县氮肥厂的土地使用权已经注销，土地使用权人己经变更为宁乡县国有资产经营有限公司�2）报告上明确写明尚有51户住户尚未腾退，请求不按净地挂牌，报告内容与公告的内容完全不一致；对证据7真实性无异议；对证据8,评估报告内容所写的土地现状与实际现状不符，现在这块地目前来说土地没有平整，有5栋建筑物未拆，并且有住户未腾退；对证据9,真实性无异议；对证据10,真实性无异议；对证据11,真实性无异议，但是挂牌须知的内容所写的委托方为宁乡县工业发展投资有限公司，因该公司并不是该宗地的合法使用权人，所以无权进行委托挂牌；对证据12,真实性无异议；对证据13,真实性无异议；对证据14,真实性无异议，但是该证据恰好证明在2005年氮肥厂的用地的使用权人已经变更为宁乡县国有资产经营有限公司。
第三人工信产业投资公司对被告宁乡县国土资源局提交的证据无异议。
被告宁乡县国土资源局对原告捌海投资公司提交�证据发表了如下质证意见：对证据1-8无异议；对证据9、12的情况被告不清楚，宁乡县人民政府是否收到这个请示和请求，收到之后是否作出答复，做出了什么样的答复的情况被告不清楚。原告也没有提出证据予以佐证宁乡县人民政府已经收到原告对其提交的请示和请求，对于这几份证据的真实性、关联性均有异议；对证据10、11无异议；对证据13被告不认同原告对于提出解除确认书理由的合法性和充分性，证据9、12说明原告在参与该宗土地的竞买之前已经多次到宁乡进行了了解和考察，对该宗地的情况事先已经进行了了解，并且说明原告未按确认书所写的期限交付成交款的原因并非土地现状与挂牌条件不符，而是原告在摘牌以后就该宗土地的开发条件和方案向县政府提出了多个方面的要求，因为其要求未得到满足，所以没有履行签约交款的后续义务；对证据14,原告获得该证据的来源不合法，这个建议书是长沙中级人民法院向宁乡县人民政府发出的，原告不可能以合法程序获得该司法建议，原告既不是该案的当事人，也不是处理单位，该证据与本案不具有关联性，也不能达到原告的证明目的，不能据此认定被告在091号宗地挂牌出让程序中存在行政违法行为；对证据15-19关联性不认可，长沙县这宗土地的情况与本案所涉的土地的情况不一样，有根本性的区别，对其证明目的也不认可；对证据20、无异议。
第三人工信产业投资公司对原告捌海投资公司提交的证据发表了如下质证意见：对证据1-8无异议；对证据9-13在同意被告意见的基础上补充以下意见，1）证据10被告是2014年7月31日向原告发出限期办理的通知，原告如果对此有异议，要提起诉讼必须在法律规定的时效期限内，原告的证据11、12无证据证明该证据已经向相应的�事人送达，对证据13、不能证明原告仍存在提起本案诉讼的诉讼时效，因为被告最后一次给他的限期通知是2014年7月31日，而原告提起诉讼的时间为2016年9月1日，对证据9-13证明目的不认可；对证据14-20的真实性、合法性，关联性均有异议。
原告捌海投资公司对第三人工信产业投资公司提交的证据发表了如下质证意见：对证据1-7无异议；对证据8、无异议，但是该证据与原告提交的证据是一样的，原告也明确的提出了按交地条件分期缴纳出让金，是因为该宗地不符合交地条件；对证据9、无异议，也与原告提交的证据一致，内容也写得很清楚，1）一环东路没有修，2）公告所讲的场地平整没有平整，还有住户没有搬迁，挂牌须知内容与实际情况不符；对证据10、无异议。
被告宁乡县国土资源局对第三人工信产业投资公司提交的证据无异议。
�为定案证据，应当真实、合法，且与本案相关联。经庭审质证，本院对原、被告及第三人提交的证据认证如下：原告提交的证据1-8,被告及第三人无异议,本院予以采信；证据9-13、20真实、合法,能证明本案相关事实,本院予以采信；证据14-19与本案无关联性,本院不予采信。被告提交的证据1-7、9-14,真实,与本案相关联,能证明本案相关事实；证据8、因被告未提交完整的资产评估报告,对其真实性采信,合法性存疑。第三人提交的证据真实、合法，与本案相关联,能证明本案相关事实,本院予以采信。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见及庭审调查认定以下事实：土地使用权人为宁乡县氮肥厂的宁（1）国用（2005）第195号、第196号《国有土地使用证》,使用面积分别为88699平方米和71445平方米。2005年10月10日,宁（1）国用（2005）第195号、第196号《国有土地使用证》登记变更为宁（1）国用（2005）第210号、第211号《国有土地使用证》,土地使用权人为宁乡县国有资产经营有限公司。2011年3月15日,宁乡县人民政府对宁乡县工业和信息化局作出宁政函（2011）15号《关于归集工业系统县属国有未改制企业资产的批复》,批复由宁乡县工业发展投资有限公司归集宁乡县氮肥厂等12家国有未改制企业资产,并进行处置。2011年8月23日,宁乡县国有资产管理局对宁乡县工业和信息化局作出宁国资发（2011）38号《关于县工业和信息化局处置原县氮肥厂用地的批复》,批复如下：一、同意宁乡县工业和信息化局以国土部门实测面积,对原县氮肥厂土地进行挂牌出让,宁乡县国有资产经营有限公司协助办理相关手续。二、中介机构对上述资产进行评估,经县审计局审核,我局核准后,按照国有资产转让的相关程序公开处置。宁乡县工业发展投资有限公司将宁（1）国用�2005）第210号、第211号《国有土地使用证》所载土地,分割为三宗地块后,于2011年8月26日,向被告宁乡县国土资源局下属宁乡县国土资源交易中心出具委托书,委托其出让,其中091号地块,座落于宁乡县××沩××环路,面积为43166.7平方米,交易起始价为8418万元。2011年9月5日,宁乡县人民政府以（2005）110《宁乡县国有土地使用权宗地出让方案签批单》批准后。2011年9月6日被告宁乡县国土资源局在网上公开发布宁乡县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告（宁土网挂[2011]091-099号）、（2011）091-099号宁乡县国有建设用地使用权出让公告，同时发布每一地块的国有土地使用权网上挂牌出让须知。两份出让公告载明：091-093号地块位于宁乡县××沩××坝村，宗地现状为：红线内地面平整、红线外通路通电通讯通供排水。[2011]网挂091号国有土地使用权网上挂牌出让须知载明：宁乡县国土资�交易中心负责该宗土地使用权挂牌出让具体组织实施，挂牌出让遵循公开、公正、公平和诚实信用原则，宗地现状为红线外通路、通电、通讯、通供排水，红线内场地平整。091号地块竞买保证金3200万，竞买保证金需付到指定专户，到账截止时间为2011年10月9日上午11时3分。2011年10月8日，原告捌海投资公司股东周爱俭转账3200万到091号宗地指定挂牌收款账户。同日,被告宁乡县国土资源局确认了原告捌海投资公司的竞买资格,2011年10月9日，原告捌海投资公司竞得宁土网挂[2011]091号地块的国有建设用地使用权,并签订了（2011）113号《成交确认书》,《成交确认书》载明：该地块面积为43166.7平方米,成交价8418万元。竞得人交纳的竞买保证人竞买保证金,在冲抵支付交易服务费后余额转作竞得人竞得地块定金。竞得人须于本《成交确认书》签订之日起10个工作日内（即2011年10月21�止）到被告宁乡县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，不按约定期限签订《国有建设用地使用权出让合同》的视为竞得人放弃竞得资格,本《成交确认书》自动解除,保证金不予退还,作为违约金全部缴入财政专户。原告捌海投资公司竞得[2011]网挂091号地块后,于2011年10月13日,向宁乡县人民政府作出《关于完善[2011]网挂091号宗地开发方案的请示》中提出,由于[2011]网挂091号宗地现未达到交地要求,因此该宗地土地出让金除土地挂牌保证金转入土地出让金外,剩余的土地出让金待此宗地交地条件达到网挂公告中的标准时再缴纳。此后,原告捌海投资公司未缴纳剩余的成交价款,也未与被告宁乡县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。2014年7月31日,被告宁乡县国土资源局向原告捌海投资公司发出《限期办理国有建设用地使用权出让手续通知书》,限原告捌海投资公司在2014年8月14日前,与被告宁乡县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》,并按合同约定缴纳土地出让价款。2014年8月8日,原告捌海投资公司回函认为：该宗地存在严重瑕疵,目前现状与挂牌公告内容及挂牌须知内容严重不符,一环东路未修通,宗地内还有4栋房屋的住户没搬迁,房屋也没拆迁。要求被告宁乡县国土资源局将此宗地整理到与挂牌公告与挂牌须知内容一致,再交土地出让金。2016年8月2日,原告捌海投资公司向被告宁乡县国土资源局邮寄了“请求解除网挂[2011]091号地块国有建设用地使用权《成交确认书》的函”,以091号宗地上尚有4栋建筑物未拆除,其中有2栋住宅居民未搬迁,达不到公示的场地平整、五通一平标准等理由,要求被告宁乡县国土资源局退还3200万元竞买保证金,并按同期银行3-5年贷款基准利率赔偿损失。被告宁乡县国土资源局未予答复。
另查明,2013年6月5日，宁乡县工业发展投资有限公司将宁乡县氮肥厂棚户区改造项目的产权及全部相关业务转移至第三人工信产业投资公司。尚有住户未搬迁，办公楼等建筑物未拆除。
本院认为，一、根据《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（【2010】行他字第191号）,土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案属于行政诉讼受案范围。二、被告宁乡县国土资源局挂牌拍卖、出让涉案国有土地建设用地使用权时，该宗土地上仍存在原氮肥厂多户职工的住房及办公用房等建筑物未拆除，出让土地并非“净地”，该拍卖、出让行为不仅违反了国土资源部国土资电发﹝2007﹞36号文件《关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条关于“实行建设用地使用权‘净地’出让”的规定，也将给原告受让土地后的开发建设带来重大影响，该拍卖、出让行为明显违法,因拍卖成交而签订的《成交确认书》属无效行政行为。原告捌海投资公司请求确认（2011）113号《宁乡县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》的具体行政行为无效,返还3200万元土地竞买保证金的诉讼请求应予支持。三、关于诉讼时效的问题。本案中,因《成交确认书》属无效行政行为，无效行政行为自始无效,没有公定力、确认力、拘束力。行政相对人可不受无效行政行为的约束,不履行该行政行为确定的义务,并且对此种不履行不承担法律责任。因无效行政行为系自始无效，单纯的时间经过不能改变无效行政行为的违法性，行政相对人�求确认行政行为无效,不受时效的限制。故被告宁乡县国土资源局认为原告起诉已过行政诉讼时效期限的理由,不予采信。四、因（2011）113号《宁乡县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》的行政行为无效,给原告捌海投资公司造成的利息损失,应由被告宁乡县国土资源局按人民银行同期存款利息标准赔偿。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条之规定,判决如下：
一、确认被告宁乡县国土资源局与原告湖南省捌海投资有限公司签订的（2011）113号《宁乡县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》无效。
二、被告宁乡县国土资源局在本判决生效后7日内,返还原告湖南省捌海投资有限公司土地竞买保证金3200万元。
三、被告宁乡县国土资源局在本判决生效后7日内,按照中国人民银行同期存款基准利率标准向原告湖南省捌海投资有限公司赔偿3200万元资金被占用期间的利息损失（从2011年10月9日计算至偿还之日止）。
本案受理费50元，由被告宁乡县国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 高强明
人民陪审员 周琼林
人民陪审员 周运良
二〇一七年七月五日
书 记 员 周 婕
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的�可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。