吉林省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉行终112号
上诉人（原审原告）长春市双阳区双营子回族乡黄金村四社，住所地长春市双阳区双营子回族乡黄金村四社。
负责人孟凡华，组长。
委托代理人袁峰。
委托代理人郑新，吉林丁凤礼律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长春市双阳区人民政府，住所地长春市双阳区西双阳大街599号。
法定代表人马国�，区长。
委托代理人赵余航，长春市国土资源局双阳区分局工作人员。
委托代理人颜春霞，吉林良正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长春市人民政府，住所地长春市南关区人民大街10111号。
法定代表人刘长龙，市长。
委托代理人李帅，长春市人民政府法制办公室备案审核处副主任科员。
原审第三人长春市双阳区双营子回族乡黄金村民委员会，住所地长春市双阳区双营子回族乡黄金村。
负责人侯春生，主任。
原审第三人长春市双阳区双营子回族乡黄金村二社，住所地长春市双阳区双营子回族乡黄金村二社。
负责人陈向阳，组长。
原审第三人长春市双阳区双营子回族乡黄金村三社，住所地长春市双阳区双营子回族乡黄金村三社。
负责人张义生，组长。
委托代理人袁成久。
长春市双阳区双营子回族乡黄金村四社（以下简称黄金村四社）因与长春市双阳区人民政府（以下简称双阳区政府）、长春市人民政府（以下简称市政府）及长春市双阳区双营子回族乡黄金村民委员会（以下简称黄金村村委会）、长春市双阳区双营子回族乡黄金村二社（以下简称黄金村二社）、长春市双阳区双营子回族乡黄金村三社（以下简称黄金村三社）土地权属行政确认及行政复议一案，不服吉林省长春市中级人民法院（2016）吉01行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审认定，1978年，根据当时政策要求，黄金村村委会从黄金村二社、黄金村三社、黄金村四社交界的“老虎沟”抽调土地，设立村办企业饲养场（实际占地面积266739平方米），当时双方未签订协议，亦无补偿。1983年黄金村饲养场解体，饲养场的土地交由黄金村集体管理。饲养场解体后1983年至1997年期间黄金村二社、三社、四社的社员侯文成、杨国春、孟庆山、袁成久、李长中、曹凤祥分别代表各社向黄金村要过建饲养场被占用的土地。1995年8月2日，黄金村与案外人王国成签订《黄金村饲养场承包合同书》，将饲养场土地发包给王国成，承包期自1995年至2025年，承包费用22万元。黄金村于1996年3月25日出具了介绍信一份，内容为：“双阳区信访负责同志：兹介绍李长中、曹凤祥同志等3人前往你处联系下列事项，请接洽。关于我村78年建饲养场，占用四社土地一事，四社村民要求归还，请合理解决为盼。”落款单位系双阳县鹿乡镇黄金村民委员会，并加盖了黄金村民委员会公章予以确认。落款时间为1996年3月25日。2012年3月18日，黄金村二社、黄金村三社、黄金村四社提出土地确权申请。2012年11月30日，双阳区政府作出确权决定，裁决：“黄金村饲养场所占的土地面积为266739平方米的土地所有权归黄金村农民集体所有”。黄金村四社不服提出行政复议，复议期间，双阳区政府撤销了该确权决定。2013年8月16日，黄金村四社再次提出确权申请，2014年4月10日，双阳区政府再次作出《关于双营�黄金村饲养场土地权属的确权决定书》，裁决：“黄金村饲养场所占的土地面积为266739平方米的土地所有权归黄金村农民集体所有”。黄金村四社不服再次提出行政复议。2014年7月10日，市政府作出长府复字（2014）第75号《行政复议决定书》，维持了双阳区政府于2014年4月10日作出的《关于双营乡黄金村饲养场土地权属的确权决定书》。黄金村四社不服，提起行政诉讼。长春经济技术产业开发区人民法院于2015年9月16日作出（2015）长经开行初字第4号行政判决，以适用法律错误为由撤销了双阳区政府于2014年4月10日作出的《关于双营乡黄金村饲养场土地权属的确权决定书》并责令双阳区政府重新作出确权决定。双阳区政府不服，上诉至长春市中级人民法院。长春市中级人民法院于2016年2月2日作出（2015）长行终字第155号行政判决，驳回上诉，维持�判。2016年3月30日，双阳区政府经过继续调查，根据实际情况，依据国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条、第二十一条的规定，重新作出了《关于双营乡黄金村饲养场土地权属的确权决定书》，将争议的266739平方米土地确权给黄金村农民集体所有。另查明，为解决矛盾，经调解，长春市双阳区双营子回族乡政府同意补偿黄金村四社人民币15万元，黄金村四社也领取了该补偿款。2016年3月22日，黄金村委会出具《承诺书》，内容是：“为解决矛盾，村委会决定在今后的土地承包中所收取的资金，用于全村公益事业，重点倾斜于二、三、四社。”
原审认为，在黄金村四社要求撤销双阳区政府于2014年4月10日作出的《关于双营乡黄金村饲养场土地权属的确权决定书》一案的诉讼中，一审法�以适用法律错误为由撤销了双阳区政府作出的确权决定并责令其重作。经二审审理认为，双阳区政府在未对集体兴办企业使用各社土地的性质进行界定、对是否向现有使用者或者有关部门提出归还进行澄清以及未对确权所根据的“具体情况”作出合理说明的情况下，适用国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，将涉案土地所有权确认给黄金村委会，属主要证据不足、适用法律、法规错误，故判决维持了一审判决。经审查，国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定：“由于集体兴办企事业等原因进行过土地调整的，按照变更后的现状确认集体土地所有权。”第二十一条的规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现�用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”该条文规定了两种情况，即“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的”或属于“虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的。”本次双阳区政府在继续调查的基础上，认定了黄金村二社、黄金村三社、黄金村四社村民曾提出过要地申请的情况下，根据国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条及第二十一条后半部分的规定，同时考虑争议土地历史、现状等情况，于2016年3月30日重新作出的《关于双营乡黄金村饲养场土地权属的确权决定书》认定事实及适用法律并无不当�双阳区政府在作出该确权决定时已对以前认定事实及适用法律不当的部分进行了纠正。双阳区政府作为县级以上人民政府，根据相关法律规定，行使裁量权，作出的土地确权决定应予认可。此外，考虑到黄金村四社等要地农民的利益，长春市双阳区双营子回族乡政府已对黄金村四社进行了适当补偿，黄金村村委会也承认根据当时的政策，抽调过各社的土地，村委会将今后收取的土地承包款用于全村公益事业，重点倾斜于二、三、四社。故黄金村四社关于双阳区政府重新作出的确权决定没有进行调查，适用相同的法律规定，作出与此前相同的结论的主张不能成立。市政府在复议过程中履行了相应的法定程序，所作的行政复议决定程序合法。综上，黄金村四社的诉讼请求不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回长春�双阳区双营子回族乡黄金村四社的诉讼请求。
上诉人黄金村四社上诉称，（一）在第二次确权与第三次确权之间，双阳区政府并未进行调查，其依据的证据都是原有证据，两次均将争议土地确权给黄金村的行为违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条关于“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的规定。（二）黄金村在1978年抽调土地的行为只是为了办饲养场而无偿临时性用地，不能造成土地所有权的变更；（三）黄金村四社在饲养场解体后始终主张返还土地，双阳区政府根据具体情况确权时应当依法裁量，不能无依据自由裁量；（四）黄金村四社领取的15万元是补偿信访费用的救助金，并不是土地补偿金，而且黄金村并未履行交付土地给二、三、四社无偿耕种的承诺。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法改判。
被上诉人双阳区政府辩称，案涉争议土地在抽调时就已经发生了权属变更，应适用国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定“由于集体兴办企事业等原因进行过土地调整的，按照变更后的现状确认集体土地所有权”的内容。双阳区政府依据国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条关于“连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”的规定，有权结合实际进行自由裁量。
�上诉人市政府、原审第三人黄金村村委会答辩意见同双阳区政府答辩意见一致。
原审第三人黄金村二社、黄金村三社陈述意见与黄金村四社一致。
本院经审理查明，1995年8月2日，黄金村村委会将饲养场土地发包给案外人王国成等三人，能够证明该承包关系的证据为一份《黄金村饲养场承包合同书》手写稿的复印件，载明承包期自1996年至2025年，承包费用22万元。另有双阳县公证处于1995年8月10日对承包合同进行了公证，公证书编号为（95）吉双证字第571号。2012年8月10日，黄金村村委会出具书面意见称村里并无上述合同存档，村委会对前述承包合同复印件真实性无法鉴定。2013年1月6日，长春市黎明公证处以“（95）吉双证字第571号公证书证明的承包合同与当事人实际履行的合同内容不符”为由，将前述公证书撤销。
赵志先在1976年至1997年任黄金村村支书，其认可：1983年饲养场解体后，黄金村二社、黄金村三社、黄金村四社始终向黄金村村委会主张返还建饲养场被占用的土地。
2014年4月9日，长春市双阳区双营子回族乡政府与黄金村四社签订息访协议，约定：（一）黄金村四社接受土地确权结果不再上访；（二）案涉土地现有合同到期后由黄金村二社、三社、四社无偿耕种；（三）乡政府协调区信访局向黄金村四社支付信访救助金人民币15万元用以补偿几年来的信访费用。
本院二审查明其它事实与一审一致，本院依法予以确认。
本院认为，国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定：“根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。……（二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；”第二十一条规定：“农民集体……连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”第二十三条规定：“乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：……２、经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；……乡（镇）、村办企事业单位采用上述以外的方式占用的集体土地，……应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按有关规定进行处理。”
双阳区政府依法享有确定辖区内土地所有权和使用权的职权，但在行使该职权之时仍然要遵循法律依据。本案属于村集体因村办企业而使用村民小组的集体土地，在未满二十年之前，原所有者曾向现使用者提出归还的情况，而对于历史条件下的抽调行为的定性是解决案件争议焦点的关键。对于无上级行政机关批准、无任何补偿的土地抽调行为，不应认定为带有土地权属变更性质的调整行为。双阳区政府于2016年3月30日�出的《关于双营乡黄金村饲养场土地权属的确权决定书》适用国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条属于适用法律错误。市政府于2016年6月28日作出的长府复[2016]233号《行政复议决定书》同样存在适用法律错误，应予撤销。
综上，原审认定事实不清、适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下：
一、撤销吉林省长春市中级人民法院（2016）吉01行初138号行政判决；
二、撤销吉林省长春市双阳区人民政府于2016年3月30日作出的《关于双营乡黄金村饲养场土地权属的确权决定书》；
三、撤销吉林省长春市人民政府于2016年6月28日作出的长府复[2016]233号《行�复议决定书》；
四、吉林省长春市双阳区人民政府于本判决生效之日起60日内，重新作出对长春市双阳区双营子回族乡黄金村饲养场土地权属的确权决定。
一、二案件受理费共计100元，由吉林省长春市双阳区人民政府承担50元，由吉林省长春市人民政府承担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 王翼博
代理审判员 张雪莹
代理审判员 杨 迪
二〇一七年十一月二十八日
书 记 员 王 法