江西省吉安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣08行初78号
原告胡夏山等109人（名单见附件2）
诉讼代表人胡夏山，男，汉族，1975年5月4日生，住江西省吉安市吉州区。
诉讼代表人胡财山，男，汉族，1965年3月9日生，住江西省吉安市吉州区。
诉讼代表人胡运山，男，汉族，1976年8月3日生，住江西省吉安市吉州区。
诉讼代表人谢立新，男，汉族，1966年10月24日生，住江西省吉安市吉州区。
诉讼代表人胡寿山，男，汉族，1957年12月27日生，住江西省吉安市吉州区。
委托代理人孙晓阳，北京圣运（天津）律师事务所律师。
委托代理人郑美玲，北京圣运（天津）律师事务所实习律师。
被告吉安市人民政府，住所地吉安市吉州区夏荷路。
法定代表人王少玄，该市市长。
委托代理人曾传侣，吉安市人民政府法制办干部。
委托代理人王婷，吉安市人民政府法制办干部。
原告胡夏山、胡财山等109人不服吉安市人民政府（以下简称吉安市政府）2017年9月26日作出的吉府复不字〔2017〕6号不予受理行政复议申请决定，于2017年10月19日向本院提起行政诉讼。本院于2017年10月19日受理后，于2017年10月25日向被告吉安市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月23日公开开庭审理了本案。原告胡夏山、胡财山等109人的诉讼代表人胡夏山、胡财山、胡运山、胡寿山、谢立新及委托代理人孙晓阳、郑美玲，被告吉安市政府的委托代理人王婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年9月26日，吉安市政府作出吉府复不字〔2017〕6号《不予受理行政复议申请决定书》，认为吉安市国土资源局吉州分局收到胡夏山、胡财山等109人的政府信息公开申请后，先后两次作出《告知书》，要求申请人补充提交相关材料，至复议时，申请人仍未按要求提供相关材料。被申请人已经依法履行法定职责，且被申请人作出的《告知书》并非对申请人的信息公开申请作出的是否公开的结论性行为，而是属于处理过程中的阶段性行为，是对申请人的权利义务不产生实际影响的告知行为，不是具体行政行为，故不属于行政复议的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定，不予受理申请人的行政复议申请。
原告胡夏山、胡财山等109人不服，向本院诉请撤销吉安市政府作出的吉府复不字[2017]6号《不予受理行政复议申请决定书》，并责令其依法受理原告提起的行政复议申请；诉讼费由吉安市政府承担。其理由为：原告系吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村委南岸村村民，在本村拥有合法承包地，因吉州区高铁新区暨旧城改造项目被征收。为核实征收合法性，于2017年8月10日向吉安市国土资源局吉州区分局申请吉州区高铁新区暨旧城改造项目吉南村委南岸村所涉地块基本农田相关土地利用总体规划及变更信息。吉安市国土资源局于2017年8月15日作出《信息公开告知补正书》，要求补正：1、承包地所在地块的位置、四至等情况；2、上述承包地位置应提供有测绘资质单位绘制的勘测定界图。原告补正如下：我们申请的信息为吉安市吉州区白塘街道吉南村委南岸村基本农田面积、位置及变更信息（附图）。吉安市国土资源局于2017年8月30日，又向原告作出《告知书》，告知原告提供的土地承包经营证并未载明承包土地的四址，无法确定其是否位于被征土地范围，即不能证明原告所申请的信息系原告自身生产、生活或科研需要。因此，再次告知，补充提交所承包土地的具体四址。原告认为，吉安市国土资源局不履行信息公开职责的行为侵犯了申请人的合法权益，于2017年9月5日，向被告提起行政复议，请求确认被申请人不履行信息公开法定职责的行政行为违法，并责令立即对申请人所申请事项进行公开。9月26日，被告作出吉府复不字[2017]6号《不予受理行政复议申请决定书》认为，吉安市国土资源局已经履行法定职责，且其作出的《告知书》并非对原告的信息公开申请作出的是否公开的结论性行为，而是属于阶段性行为，是对原告的权利义务不产生实际影响的告知行为，不是具体行政行为，故不属于行政复议的受案范围。原告认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定，申请内容不明确，告知申请人作出更改、补充。原告所申请的内容具体明确，并不存在需要重复更改、补充的必要。所申请的信息系原告自身生产、生活所需要。并且原告已经向吉安市国土资源局提交土地承包经营证，原告均系该村村民，申请该村的基本农田面积、位置及变更信息符合政府信息公开的范围，吉安市国土资源局应当对原告提出的申请进行公开。吉安市政府在行政复议时，未尽合理审查义务，作出的不予受理行政复议申请决定，实体和程序皆违反法律规定，严重侵犯了原告的合法权益，依法应当撤销。原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定向贵院提起行政诉讼，请求判如所请。
原告胡夏山、胡财山等109人提交了以下证据：1、信息公开申请表。2、吉安市国土资源局的《告知书》，证明原告曾经向国土部门提出了信息公开申请，之后国土部门以告知的形式要求原告等人补正相应的材料，但从告知书中可知，对国土部门要求原告补交的内容超出了原告提交补正材料的能力，在承包证书中，由于政府工作不到位，由于政府原因，并没有列明原告的四至范围，同时要求原告提交有测绘资质单位的测绘材料，也是不合理的。原告提交的承包证基本可以确定土地的范围，作为专业负责土地管理的部门，没有认真调查核实，反而把责任推向了申请人，因此国土部门提出的要求是过分且不合理的，吉安市政府在接受原告就此提起的复议申请时，也没有调查核实，而是简单形式审查，作出不予受理决定。3、原告向吉安市国土资源局提交的补正书，证明虽然吉安市国土资源局所作出的要求补正的要求虽然过分不合理，但是原告仍在积极配合其要求。4、《复议决定》，证明原告对吉安市国土资源局的告知提起了行政复议，而吉安市政府却作出不予受理行政复议申请的决定，同时证明本案提起诉讼的事实依据。5、土地承包经营权证，证明承包证书上没有明确四至范围，从承包证上可以看出当事人承包地的大致范围和位置。
吉安市政府对原告提交的证据质证认为，证据1、2、3，恰好证明了吉安市国土资源局针对原告的信息公开申请，根据《政府信息公开条例》第二十一条（四）项之规定作出了答复，并不能达到原告所述的证明目的。证据4，三性无异议。证据5，土地承包经营权证没有明确承包土地的四至范围，但作为土地承包经营权人应该向相关部门提出要求，并不能因为没有明确四至范围而认为吉安市国土资源局作出的补正告知书属于不合理要求，不能认为吉安市国土资源局行政不作为。
被告吉安市政府答辩请求驳回原告的起诉。其理由为：1、行政复议程序合法。原告不服吉安市国土资源局作出的《告知书》，认为吉安市国土资源局未履行信息公开法定职责，于2017年9月7日向吉州区人民政府提出行政复议申请，本机关于2017年9月22日收到吉州区人民政府转送的行政复议申请材料，吉安市政府在法定期限内予以审查并办结，依法制作并送达了行政复议法律文书。2、不予受理行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，决定适当。原告有提起政府信息公开申请的法定权利，对行政机关作出的政府信息公开答复或者行政不作为，有提起行政复议或行政诉讼的权利。本案中，原告复议请求为“依法确认被申请人不履行信息公开职责的行政行为违法，并责令其立即对申请人的申请事项进行公开”。经查，原告于2017年8月10日向吉安市国土资源局吉州分局提交《政府信息公开申请表》，要求书面公开“高铁新区暨旧城改造项目所涉地块基本农田相关土地利用总体规划及变更信息”，吉安市国土资源局于2017年8月15日作出《补正申请告知书》并送达原告，要求其补充提交：“1、承包地所在地块的位置、四至等情况；2、上述承包地位置应提供有测绘资质单位绘制的勘测定界图。”2017年8月21日，原告再次提交《政府信息公开申请表》与《信息公开补正书》，吉安市国土资源局经审查，认为原告所提供的土地承包经营权证未载明承包土地的四至，无法确定其承包地是否属于被征收土地范围，故而再次向原告作出《告知书》，要求其补充提交其所承包地的具体界址。综上，吉安市国土资源局先后两次作出的《告知书》，符合《政府信息公开条例》第二十一条（四）项之规定，已履行法定职责。另《告知书》并非对原告的信息公开申请作出的是否公开的结论性行为，而是属于处理过程中的阶段性行为，是对原告的权利义务不产生实际影响的告知行为，非具体行政行为，不属于行政复议的受案范围。因此，吉安市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条之规定，决定不予受理。
被告吉安市政府向本院提交如下证据：第一组证据：吉府复不字[2017]6号行政复议决定书及送达回证。证明吉安市政府依法审查，及时发出相关法律文书，法定时限结案，办案程序合法。第二组证据：1、行政复议申请书；2、2017年8月10日的《吉州区国土资源局政府信息公开申请表》及2017年8月15日的《政府信息公开补正申请告知书》；3、2017年8月21日的《吉州区国土资源局政府信息公开申请表》、《信息公开补正书》及2017年8月31日的《告知书》。证明吉安市国土资源局已履行法定职责，原告胡夏山等109人的复议申请不属于行政复议受案范围。
原告胡夏山等109人对被告提交的证据质证认为，第一组证据，《行政复议决定书》合法性有异议。被告作出不予受理决定的时候，对于事实并没有调查清楚，其次法律适用不正确，按《行政复议法》第六条的规定应该属于复议范围，被告根据该条规定不予受理，不能达到其证明目的。对送达回证没有异议，对其程序也没有异议。第二组证据，复议申请书、公开申请表、补正告知书等没有异议，但不能证明吉安市国土资源局吉州分局已履行法定职责，恰恰说明没有履行相应的信息公开的义务，提高了申请门槛，进而侵犯了原告的知情权。同时也不能达到原告的复议申请不属于行政复议受案范围的证明目的。按照《信息公开条例》第三十三条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。本案中原告向吉安市国土资源局吉州分局申请信息公开时受到了不公平的待遇，原告的复议申请符合《行政复议法》的复议范围。
经庭审，本院对原告胡夏山等109人及被告吉安市政府提交的证据认证如下：1.对原告胡夏山等109人提交的证据，除吉府复不字【2017】6号行政复议决定书作为本案诉讼对象外，其他证据均予确认。2.对被告吉安市政府提交的证据均予确认。
综合以上证据的分析与认定，本院确认本案法律事实如下：
原告胡夏山等109人系江西省吉安市吉州区白塘街道吉南村委会南岸组村民。2017年8月10日，原告胡夏山等109人向吉安市国土资源局吉州分局递交信息公开申请表，申请公开：吉州区高铁新区暨旧城改造项目吉南村委南岸组所涉地块基本农田相关土地利用总体规划及变更信息。2017年8月15日，吉安市国土资源局向原告胡夏山等109人作出《政府信息公开补正申请告知书》要求补正：1、承包地所在地块的位置、四至等情况；2、上述承包地位置应提供有测绘资质单位绘制的勘测定界图。2017年8月21日，原告胡夏山等109人向吉安市国土资源局吉州分局提交《信息公开补正书》，明确信息公开申请的内容为江西省吉安市吉州区白塘街道吉南村委南岸村基本农田面积、位置及变更信息（附图）。2017年8月31日，吉安市国土资源局又向原告作出《告知书》告知原告胡夏山等109人：根据《政府信息公开条例》第十三条规定，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向政府部门申请相关政府信息。但是你们所提供的土地承包经营证并未载明承包土地的四址，无法确定其是否位于被征土地范围，即不能证明原告所申请的信息系原告自身生产、生活或科研需要。因此，特再次向你们告知，请你们补充提交你们所承包土地的具体界址。原告胡夏山等109人不服，于2017年9月5日向吉州区人民政府申请行政复议，请求确认吉安市国土资源局吉州分局不履行信息公开法定职责的行政行为违法，并责令其立即对所申请事项进行公开。2017年9月11日，吉州区人民政府作出吉区府复转字【2017】1号《吉安市吉州区人民政府申请转送函》认为吉安市国土资源局吉州分局是吉安市国土资源局依法设立的派出机构，根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条、第十八条的规定，将该行政复议申请转送吉安市人民政府行政复议委员会。吉安市人民政府于2017年9月22日接收吉州区人民政府转送的行政复议申请材料后，于2017年9月26日，作出吉府复不字[2017]6号《不予受理行政复议申请决定书》认为，吉安市国土资源局吉州分局收到原告胡夏山等109人的政府信息公开申请后，吉安市国土资源局先后两次作出《告知书》，要求其补充提交相关材料，至复议时，原告胡夏山等109人仍未按要求提供相关材料。吉安市国土资源局已经依法履行法定职责，且吉安市国土资源局作出的《告知书》并非对原告胡夏山等109人的信息公开申请作出的是否公开的结论性行为，而是属于处理过程中的阶段性行为，是对原告胡夏山等109人的权利义务不产生实际影响的告知行为，不是具体行政行为，故不属于行政复议的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定，不予受理原告胡夏山等109人的行政复议申请。原告胡夏山等109人不服，向本院诉请上述《不予受理行政复议申请决定书》，并责令吉安市政府依法受理其行政复议申请。
本院认为，原告胡夏山等109人认为吉安市国土资源局吉州分局未履行政府信息公开法定职责，向吉安市吉州区人民政府提出行政复议申请，请求确认吉安市国土资源局吉州分局不履行政府信息公开法定职责行为违法。吉安市吉州区人民政府以吉安市国土资源局吉州分局是吉安市国土资源局依法设立的派出机构为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条、第十八条的规定，将该行政复议申请转送吉安市政府。根据《中华人民共和国政府信息公开管理条例》第三十三条第二款关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”的规定，原告胡夏山等109人的行政复议申请属行政复议受理范围，被告吉安市政府不予受理胡夏山等109人的行政复议申请于法不符。原告胡夏山等109人的起诉理由成立，其诉请予以支持，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销吉安市人民政府作出的吉府复不字〔2017〕6号不予受理行政复议申请决定；
二、由吉安市人民政府重新作出行政复议决定。
案件受理费50元，由吉安市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。
审 判 长 吴 山
审 判 员 颜 莉
审 判 员 罗英秀
二〇一七年十一月二十七日
法官助理 钟君林
书 记 员 刘 铃
附1：本裁定适用的相关法律法规
《中华人民共和国政府信息公开管理条例》第三十三条公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十第（二）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
……
（二）适用法律、法规错误的；
……