浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2010）浙嘉行终字第63号
上诉人（原审原告）谢惠忠。
上诉人（原审原告）何海琴。
两上诉人的委托代理人于森、刘宏国。
被上诉人（原审被告）嘉兴市城乡规划建设管理委员会。
法定代表人陶金根。
委托代理人胡建淼。
委托代理人姚武强。
原审第三人嘉兴兴城置业有限公司。
法定代表人沈伊行。
委托代理人马正良、吴涛。
谢惠忠、何海琴因诉嘉兴市城乡规划建设管理委员会建设工程竣工验收规划确认一案，不服嘉兴市南湖区人民法院于2010年1月18日作出的（2009）嘉南行初字第69号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2010年4月2日受理后，依法组成合议庭，于2010年5月12日公开开庭审理了本案。上诉人谢惠忠、何海琴的委托代理人于森，刘宏国，被上诉人嘉兴市城乡规划建设管理委员会（以下简称嘉兴建委）的委托代理人胡建淼、姚武强，原审第三人嘉兴兴城置业有限公司（以下简称兴城公司）的委托代理人马正良、吴涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认为，对建设工程是否符合规划条件予以核实，是城乡规划主管部门履行管理监督的法定职责之一。2007年1月1日起实施的《浙江省建设工程竣工验收规划认可办法（试行）》（以下简称《规划认可办法》），对建筑工程竣工验收规划认可作出了具体的规定。在建设工程竣工后，达到一定条件，由建设单位向城市规划行政主管部门申请竣工验收规划认可。本案中，竣工验收规划认可这一具体行政行为的行政相对人为兴城公司。国务院《建设工程质量管理条例》第十六条第三款规定“建设工程经验收合格的，方可交付使用”。《浙江省建设工程质量管理条例》第十一条规定，工程竣工验收备案文件作为房屋产权登记的依据之一。《规划认可办法》第十六条规定，建设工程竣工验收规划确认书是建设工程竣工验收备案的材料之一。未取得规划确认书的建设工程，不得投入使用，有关部门不得办理房屋产权证明的手续。上述规定明确了竣工验收规划认可是建设工程竣工验收备案的必经程序，最终影响到房屋产权证明的办理。而建设工程最初办理的房屋产权登记是指房地产开发企业对建造房屋申请房屋所有权的初始登记。本案中，谢惠忠、何海琴基于商品房买卖合同的约定取得房屋所有权登记为转移登记，即房屋产权从兴城公司名下转移至谢惠忠、何海琴。因此，建设工程竣工验收规划认可这一具体行政行为并未直接影响谢惠忠、何海琴与兴城公司之间的民事合同关系，与谢惠忠、何海琴没有法律上的利害关系，谢惠忠、何海琴无诉讼主体资格。原审据此依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定驳回谢惠忠、何海琴的起诉。
谢惠忠、何海琴上诉称，一、嘉兴建委作出经建（2008）42号规划验收确认的行政行为违法，应予以撤销。二、谢惠忠、何海琴与建设工程验收规划确认行政行为有法律上的利害关系，谢惠忠、何海琴具备诉讼主体资格，原审对此认定错误。谢惠忠、何海琴与兴城公司签订商品房买卖合同时约定房屋交付的条件为“经验收合格”即竣工验收备案。根据《规划认可办法》第十六条的规定，建设工程竣工验收规划确认书是建设工程竣工验收备案的材料之一，即没有建设工程竣工验收规划确认书就不可能竣工验收备案，商品房就不能交付。同时，竣工验收备案不仅是产权转移登记的重要文件，更是商品房具备交付条件的证明，直接影响到谢惠忠、何海琴的合法权益及与兴城公司的民事合同关系。可见，谢惠忠、何海琴与嘉兴建委的规划验收确认行为有直接的利害关系，谢惠忠、何海琴当然有原告主体资格。故请求撤销原审裁定，依法改判。
被上诉人嘉兴建委辩称，一、嘉兴建委作出的建设工程竣工验收规划认可这一具体行政行为与谢惠忠、何海琴没有法律上的利害关系，谢惠忠、何海琴无诉讼主体资格。根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定，公民必须与被诉具体行政行为具有“法律上的利害关系”方可具备原告资格。这一“法律上的利害关系”系指被诉行为直接决定或影响公民的权利和义务，而谢惠忠、何海琴与被诉竣工验收规划确认行政行为之间无“法律上的利害关系”。理由为：根据谢惠忠、何海琴与兴城公司之间签订的购房合同，只要兴城公司的建设工程通过竣工验收即可交付房屋，无需等待作为之后环节的竣工验收规划认可，这说明竣工验收规划认可行为并不影响兴城公司对谢惠忠、何海琴的交房。根据《中华人民共和国物权法》第九条的规定，被诉竣工验收规划认可行为发生时，谢惠忠、何海琴对所购房屋尚未进行产权登记，尚未取得物权。谢惠忠、何海琴是基于合同权而非物权提起诉讼，根据合同关系的单一性。谢惠忠、何海琴的合同权利应当也只能通过民事诉讼程序解决其合同责任问题。二、嘉兴建委作出确认行为前，兴城公司的申请材料已符合法定要求，因此，被诉行政行为并不违法。请求驳回谢惠忠、何海琴的上诉请求。
原审第三人兴城公司在规定期限内未提交书面答辩意见，在庭审中辩称。嘉兴建委作出建设工程竣工验收规划认可行为合法；谢惠忠、何海琴对该规划确认行为无法律上的利害关系，无原告诉讼主体资格，请求二审驳回上诉，维持原裁定。
经审理查明，谢惠忠、何海琴于2007年5月10日与兴城公司签订《商品房买卖合同》一份，约定购买兴城公司开发建造的丽池庄园9幢4号房一套。2008年11月6日，经兴城公司申请并提供相关资料，嘉兴建委对该房所在的建设工程作出了分期竣工验收规划认可。
本院认为，建设工程规划确认行为系城市规划行政主管部门依建设单位的申请对建设工程竣工后符合城市规划规定条件给予的行政确认。最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，谢惠忠、何海琴不是建设工程竣工验收规划认可行为的行政相对人。其次，谢惠忠、何海琴对所购商品房办理转移登记与嘉兴建委的规划认可行为不存在法律上的利害关系。根据《房屋登记办法》第三十条第（四）项“因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交……建设工程符合规划的证明”以及《规划认可办法》第十六条的规定，建设工程竣工验收规划确认书是建设单位办理房屋所有权初始登记的必要条件，受规划认可行为直接影响的是房屋所有权的初始登记，而非谢惠忠、何海琴购买商品房的转移登记。根据《房屋登记办法》第三十三条的规定，谢惠忠、何海琴在进行房屋转移登记时无需提交建设工程符合规划的证明。
谢惠忠、何海琴通过与兴城公司签订商品房买卖合同，受让了本案建设工程中的房产。没有证据表明在嘉兴建委为该项建设工程竣工验收规划认可时，谢惠忠、何海琴已取得了房产证。《中华人民共和国物权法》第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记、发生效力，未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”以及《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十条“国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度”的规定，我国房屋产权的认定以登记发证为准，谢惠忠、何海琴仅取得所购房屋的合同权益，尚未取得该房产的物权，故其在本案中主张的是一种依据合同的权利。合同约定的“商品房经验收合格”作为交付条件，是签约双方合意的内容，根据合同主体的相对性、内容的相对性、责任的相对性的特点，该约定条款只对合同双方当事人具有约束力，守约方据此可以追究违约方的合同责任，却不能因合同对方在交付标的物前曾存在一个行政管理行为，而替代对方，逾越合同，径自对行政机关的管理行为提起诉讼。
综上，谢惠忠、何海琴与本案建设工程竣工规划确认行为无法律上的利害关系，其不具备一审原告的诉讼主体资格。同时，谢惠忠、何海琴在上诉中提出的嘉兴建委建设工程竣工验收规划认可行为违法的问题，涉及行政行为的实体内容，不属本案审理范围。谢惠忠、何海琴的上诉理由不成立，本院不予采纳。原审裁定适用法律正确、程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审判长 李土根
审判员 孙 军
审判员 许艳华
二〇一〇年五月十八日
书记员 张琳嫣