湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）鄂恩施中行再终字第00015号
原审上诉人（一审原告）：李先朋，农民。
委托代理人：谭辉云，系李先朋之妻。
原审上诉人（一审原告）：李正保，系李先朋之长子。
法定代理人：谭辉云，系李正保母亲。
原审上诉人（一审原告）：李正江，系李先朋之次子。
法定代理人：谭辉云，系李正江母亲。
三原审上诉人共同委托代理人：黄玉兰，系李先朋之岳母。
原审被上诉人（一审被告）：恩施市移民局，住所地：恩施市航空路230号。
法定代表人：胡兵，该局局长。
委托代理人：唐北平。
原审上诉人李先朋、李正保、李正江与原审被上诉人恩施市移民局移民身份确认纠纷一案，本院于2008年12月11日作出的（2008）恩中行终字第67号行政判决，已经发生法律效力。本院经审判委员会讨论决定，于2014年3月26日作出（2014）鄂恩施中行立二监字第00001号行政裁定，再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审上诉人李正江、李正保的法定代理人谭辉云，李先朋及其委托代理人黄玉兰，原审被上诉人恩施市移民局的委托代理人唐北平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2008年7月4日，一审原告李先朋、李正江、李正保起诉至恩施市人民法院称，李先朋于2003年12月与谭辉云依法结婚，并在女方家生活居住。2004年10月生育长子李正保，2006年2月生育次子李正江。三人在现居住地经公安机关批准取得了合法户籍，属正常入户，依法属于移民安置对象。湖北省移民局颁布的《关于清江水布垭水利枢纽工程库区移民安置实施管理办法》没有规定在搬迁之前不允许人口的自然增长，因此，自然增长的人口属于移民安置对象。李正保、李正江属于自然增长的人口，属于移民安置对象。恩施市移民局认为李先朋、李正江、李正保不具有移民身份，剥夺了其移民资格，损害了其应享有的移民待遇。故提起诉讼，请求确认恩施市移民局的行政行为违法，并由恩施市移民局承担本案诉讼费用。
一审被告恩施市移民局则辩称，恩施州人民政府于2008年1月16日作出了《关于李先朋信访事项的复核意见》，一审原告在2008年7月8日才向人民法院提起行政诉讼，超过了法律规定的3个月起诉期限；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二章的规定，只有列入了行政案件受案范围的行政争议，人民法院才具有司法审查权。恩施市移民局对李先朋、李正江、李正保提出的信访事项所作出的信访答复意见，不同于行政机关针对具体相对管理人所作出的具体行政行为，因此，本案不属于人民法院的受案范围；李先朋属于空挂户，其子不属于水布垭库区的正常增长人口，其主张享受移民安置待遇，无政策和法律依据。故请求驳回李先朋、李正江、李正保的诉讼请求。
恩施市人民法院一审查明：李先朋原系恩施市龙风镇吉星村姚坪组农民。2004年3月26日，李先朋与恩施市沙地乡杨柳池村五组村民谭辉云结婚，同年生育长子李正保。2005年3月23日，李先朋将其本人及李正保的户口从龙凤镇吉星村姚坪组迁入谭辉云户口所在地沙地乡杨柳池村五组。2006年2月生育次子李正江后，在沙地派出所为李正江登记入户。后李先朋以其系上门入赘，本人及两个儿子的户口在水布垭库区为由，要求沙地乡移民站按水布垭库区移民予以安置。沙地乡移民站认定谭辉云已嫁出库区，不同意对李先朋、李正江、李正保按库区移民予以安置。李先朋、李正江、李正保不服，上访到恩施市移民局，恩施市移民局以其长期居住在龙凤镇吉星村姚坪组，且李先朋、李正保在龙凤镇有承包地，李先朋不属于上门入赘为由，于2007年7月12日作出《关于李先朋信访事项的答复意见》（以下简称答复意见），该答复意见对原告的请求事项不予支持。李先朋、李正江、李正保不服，申请恩施市人民政府复议。2007年8月29日，恩施市人民政府作出《关于李先朋信访事项的复查意见》（以下简称复查意见），复查认为：李先朋虽然在库区搬迁安置前将本人及两个儿子的户口迁入库区，但并未在库区取得承包地，其应属于空挂户。根据《州人民政府关于认真贯彻﹤清江水布垭水利枢纽工程库区移民安置管理办法﹥切实做好移民安置工作的通知》（恩施州政法（2002）22号）（以下简称《22号通知》）第三条“空挂户不得按移民对待”的规定，申请人提出的信访事项无政策依据，不予支持，决定维持恩施市移民局信访答复意见。李先朋、李正江、李正保不服，申请恩施州人民政府复核。2008年1月16日，恩施州人民政府作出《关于李先朋信访事项的复核意见》（以下简称复核意见），复核认为：2004年3月26日，复核申请人李先朋与谭辉云登记结婚，此后长期生活在恩施市龙凤镇，并于2004年10月25日、2006年2月25日在龙凤镇生育长子李正保、次子李正江。李先朋、谭辉云、李正保三人在龙凤镇取得了土地承包经营权。2005年3月23日，李先朋将其本人及李正保的户口迁入沙地乡。2006年7月25日，李正江也落户于沙地乡。复核申请人李先朋、李正保、李正江不属于水布垭库区正常增长人口，其要求按移民对待没有移民政策依据，遂决定维持恩施市人民政府复议决定。李先朋、李正江、李正保不服，于2008年7月4日提起诉讼，要求确认恩施市移民局的具体行政行为违法。
恩施市人民法院一审认为，国家实行移民安置的目的，主要是为水库淹没而失去基本生活资料-
土地的农业人口重新安排生活出路，保障其生活来源。根据国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的规定，移民安置工作实行政府领导，分级负责，县为基础，项目法人参与管理的体制。按照此规定，州人民政府与长江勘测规划设计院根据《清江水布垭库区农村移民安置实施计划编制工作大纲》，结合库区的实际情况，制定了《清江水布垭工程库区农村移民安置实施计划工作细则》（以下简称《移民工作细则》）。州人民政府根据该实施细则分别专门行文，对移民工作问题进行了专门规定。对照以上规定，李先朋、李正保、李正江的请求不符合移民安置条件。
1、恩施州人民政府《22号通知》第三条规定了不得按移民对待的情形，其中包括“空挂户等人口，在库区内有户口但无住房无承包土地的人口或在农村的非农业户口，均不按生产安置人口对待。”虽然李先朋在库区搬迁安置前将本人及长子的户口迁入库区，次子出生后也在库区登记入户，但三人在库区既无住房又无承包土地，且未在库区居住，属于空挂户口，此情形属于不得按移民对待的情形。
同时，州政府文件第三条还规定了可按移民对待的几种情形：“1997年5月以前淹没实物指标调查时属于本组农业人口，后因参军或大、中专学校毕业生并将户口转回原村组的；劳教、劳改迁出户口的；2000年12月底前超生子女，履行有关手续，且持乡镇计生部门有关证明的；非淹没区到淹没区依法结婚的；年满60周岁以上原有供养关系或丧失劳动能力的残疾人，投亲靠友到淹没区取得合法户口的人员以及其他符合规定条件的人员，可按移民对待。”显然，李先朋是在结婚以后转移户口，不符合“非淹没区到淹没区结婚”的情形，更不符合其他条件。
2、恩施市人民政府恩施市政法（2013）17号文件第十条规定，“市人民政府根据水布垭工程分期蓄水的要求，确定各期水位的移民安置截止日期。在安置截止日期以前因出生、婚嫁、军人复员退伍、劳教期满或刑满释放、依法收养及原属农业人口的大中专毕业生无固定职业回所在村组等正常增加的人口，按移民对待。对非上述途径进入库区的人口，一律不按移民对待。”虽然李先朋将其本人及其长子的户口在2006年6月30日360米水位线截止日期以前转到淹没区，次子也于2007年6月30日401米水位线截止日期以前因出生而在库区上户口，但都不属于以上正常增加的人口范畴。其要求按移民对待没有政策依据。
3、本案李先朋、李正保、李正江对省移民局《清江水布垭枢纽工程库区移民安置实施管理办法》（以下简称移民安置管理办法）第十七条第二款的理解不全面。《移民安置管理办法》第十七条第二款规定：库区县（市）公安机关应当加强对淹没区的户籍管理，严格控制非淹没区人口迁入淹没区。除按国家规定经县级公安机关批准正常入户的外，对擅自流入淹没区的人口，一律不按移民对待，国家不负责补偿和安置。李先朋、李正保、李正江认为其是经县级公安机关批准正常入户的人口，不属擅自流入淹没区的人口，应按移民对待。该条的宗旨是要求公安机关应严格依照国家规定，控制移民区的人口流入。对不符合移民政策而流入的人口，虽然办理了户口的正常迁入手续，但也不能按移民对待。
综上，恩施市移民局作出的信访答复意见，确认李先朋、李正保、李正江不具备移民安置条件的具体行政行为，事实清楚，认定准确，程序合法。据此，根据《最高人民法院关于贯彻执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十条第四项之规定，作出（2008）恩行初字第40号行政判决，驳回李先朋、李正保、李正江的诉讼请求。案件受理费50元，由李先朋、李正保、李正江负担。
李先朋、李正江、李正保不服，向本院提起上诉称，一审法院曲解政府部门的相关文件及规定，得出了错误的判决结论，请求二审撤销恩施市人民法院的判决，依法确认恩施市人民政府的行政行为违法。理由是：1.恩施州人民政府发布的《22号通知》中的“空挂户”，是对非农业人口的概定，李先朋、李正保、李正江属农业人口，与空挂户不能相提并论。2.同时该文件认定了属于移民的情形，其中包括“非淹没区到淹没区结婚的”。这里对移民的概定只要求非淹没区到淹没区结婚，并没有要求对户口进行转移，而一审法院却以李先朋在结婚后转移户口为前提，认定其不符合非淹没区到淹没区结婚的情形，显然是对文件的随意曲解。3.《恩施市人民政府关于印发﹤清江水布垭水利枢纽工程库区恩施市移民安置管理暂行办法﹥﹤水布垭库区恩施市移民资金管理暂行办法﹥的通知》（恩市政发（2003）17号）（以下简称《17号文件》）规定，在安置截止日期以前出生的，按移民对待。原审一方面认定李正保、李正江系在安置截止日之前出生，另一方面却认定其不属于正常增加的人口，显然认定错误。4.《移民安置管理办法》第十七条规定，除按国家规定经县级公安机关批准正常入户的外，对擅自流入淹没区的人口，一律不按移民对待。按照该条规定，公安机关的批准是正常入户的条件，而不是正常入户属于批准的前提。李先朋、李正保、李正江均属经公安机关批准正常入户人口，一审法院认定其不符合移民安置政策而流入的人口，既是对第十七条规定的曲解，又代替了公安机关对流入库区人口是否属于正常入户的审查权。
恩施市移民局答辩称，1.湖北省人民政府和长江勘测规划设计院制定的《移民工作细则》4.2“关于总农业人口核实”部分，明确界定了空挂户的概念，空挂户是指外地人口通过多种渠道只迁户口关系到淹没组而实际未在淹没组居住或者虽在淹没组居住，但没有分配承包地的。李先朋在自己的出生地承包了责任地，既在淹没组没有承包地，又没有在淹没组居住，属标准的空挂户，一审法院认定其属于空挂户事实清楚，证据充分，认定正确；2.李先朋三父子虽然通过公安机关把户口上到了淹没组，但并没有因水库淹没而失去基本的生产资料-
土地。其在淹没组没有土地，没有房屋，没有居住，只有一个户口，根据省、州、市相关文件，其不属于移民安置对象，不能享受移民优惠政策；3.李正保、李正江不是在安置截止日以前出生，不是在淹没区出生，理所当然不属于移民安置对象。一审认定事实清楚，适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院二审查明的事实与一审查明的事实相同。
本院二审认为，国家实行移民生产安置的目的，主要是为因建设而失去土地、房屋等基本生活资料的农业人口重新安排生产、生活途径。本案中，李先朋、李正保、李正江三人提出因户口迁至清江水布垭工程库区淹没村组，要求政府应将其按移民安置的理由显然不能成立。首先，李先朋、李正保虽然赶在库区规定蓄水截止日期前将户口迁入和落户到淹没村组，但没有在户口迁入地居住，更没有在该地取得土地承包经营权，只是空有户口，此情形不符合《移民工作细则》4.2“关于总农业人口核实”中，明确界定的空挂户的概念。一审判决称李先朋、李正保、李正江属空挂户系根据以上文件概定，并无不当。其次，李先朋、李正保、李正江强调按《22号通知》中关于“非淹没区到淹没区结婚……”的规定，对移民的概定只是要求非淹没区到淹没区结婚，并没有要求对户口进行转移。这是对该通知的曲解，通知的本意是规范移民行为，对符合移民身份的列出了各项具体条件，其中非淹没区到淹没区结婚的，只是其中一条，但还必须符合在淹没区有住房、有土地等长期居住和生活的条件。李先朋虽然和库区淹没区的女性结了婚，但一直到长子李正保出生并在原籍地享有土地承包权后，才将户口迁入库区，一审判决认定李先朋在婚后转移户口，不符合非淹没区到淹没区结婚的情形，并无不当。再次，李先朋认为一审认定李正保、李正江系在安置截止日前出生，但却认为，不属于以上正常增加的人口范畴，提出何谓正常增加人口？本案中，一审认定正常增加的人口即是按恩施市人民政府《17号文件》第十条之规定，此认定也是先前由复核意见认定后一审判决确认而已，该认定正确合法。还有，李先朋认为一审判决代替了公安机关对流入人口是否属于正常入户的审查权。户籍管理是国家赋予公安部门的行政职权，出生入户和迁移入户无疑都是公安机关管辖和办理，但公安机关管理和办理正常入户，也必须依法、依政策规定。李先朋、李正保、李正江虽然经公安机关批准取得了水布垭库区水淹没区的户籍，但并不代表其就能享受与库区移民安置相关的特定优惠政策，要取得库区移民安置资格，同样又须符合国家、政府的相关法律法规，同时也必须经过政府相关部门和国家机关的审查。本案中，一审判决是就其是否符合移民情形作出的判决，不存在代替公安机关审查户口迁入的问题。故此，本院于2008年12月11日作出（2008）恩中行终字第67号行政判决，驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由李先朋、李正保、李正江三人负担。
本院再审过程中，原审上诉人称：一审法院将李先朋、李正保、李正江认定为空挂户，与事实不符。原审上诉人的户口都是经过公安机关办理的上户手续，尤其是李正江，是在沙地出生后直接上的户口，其不可能是空挂户。同时，恩施市移民局没有公平对待，与原审上诉人同样情况的其他村民，恩施市移民局都将其纳入了移民。恩施市移民局没有将移民政策进行公开，没有告知村民什么情况下迁入的户口不是移民。
原审被上诉人恩施市移民局辩称，恩施市移民局作出的信访答复意见不是具体的行政行为，不属于人民法院管辖，人民法院应驳回一审原告的起诉。李先朋、李正江、李正保在移民库区没有土地，没有房屋，只有户籍，属于空挂户，一审认定其属于空挂户，有政策依据。
本院再审查明的事实，与恩施市人民法院一审查明的事实相同。
本院认为，《最高人民法院关于不服信访工作机构依据﹤信访条例﹥处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》第二条规定：“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，李先朋、李正江、李正保在要求恩施市沙地乡移民站对其进行移民安置未果后，到恩施市移民局信访，恩施市移民局作出《答复意见》后，李先朋、李正江、李正保先后要求恩施市人民政府、恩施州人民政府进行复议、复核，恩施市人民政府、恩施州人民政府先后作出了复议意见、复核意见。从主张权利的方式来看，李先朋、李正保、李正江选择的是依据《信访条例》的规定进行逐级信访。而各级信访机构依据《信访条例》的规定所作出的处理意见、复查意见、复核意见不属人民法院的受案范围。原一、二审法院受理案件后作出实体判决错误，本院予以纠正。经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条、第四十四条第一款第一项、第七十六条、第七十八条之规定，裁定如下：
一、撤销恩施州中级人民法院（2008）恩中行终字第67号行政判决和恩施市人民法院（2008）恩行初字第40号行政判决。
二、驳回李先朋、李正保、李正江的起诉。
原一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，退回给李先朋、李正保、李正江。
本裁定为终审裁定。
审判长 谭 云
审判员 冯卫东
审判员 魏 君
二〇一四年八月二十八日
书记员 白源源