河北省石家庄市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀01行终469号
上诉人（原审被告）平山县人民政府。住所地：平山县城康乐街**号。
法定代表人董晓航，县长。
委托代理人王志敏，平山县人民政府法律顾问。
委托代理人曹博涛，平山县国土资源局工作人员。
上诉人（原审第三人）平山县南甸镇南策城村民委员会。
法定代表人杜苏方，村主任。
被上诉人（原审原告）平山县南甸镇康庄村村民委员会。
法定代表人李飞，村主任。
委托代理人高秀兰，河北锦泽律师事务所律师。
上诉人平山县人民政府（以下简称县政府）、平山县南甸镇南策城村民委员会（以下简称南策城村委会）因土地确权一案，不服河北省平山县人民法院（2017）冀0131行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，争议地位于平山县××××北，南策村东南，面积1.15公顷，地名龙池（齿）沟。2012年平山县国土资源局组织康庄村委和南策城村委对争议地进行集体土地权属调查，委托河北顺和土地整治有限公司对该宗土地进行调查，并由双方主要干部及村民代表签字认可，但康庄村干部和村民代表均称，当时村干部的签名为本人所写，村民代表的签字均非本人所写。庭审中村民代表康六林、李国海、ＸＸＸ、李志方、李海军、康严文、刘干年出庭作证均证明没有签过名。2014年5月20日平山县南甸镇康庄村村委会向平山县国土资源局提出重新勘界申请。5月21日平山县国土资源局同意受理南甸镇康庄村的申请。被告土地主管部门平山县国土资源局委托河北君川汇工程勘察设计有限公司．对争议地块进行了土地勘测定界，该公司根据2012年10月集体土地权属调查，于2014年7月20日作出了土地勘测定界技术报告。该报告书记载，争议地块均在南策城村界范围内，即：所有权为南策城村民农民集体。2014年9月9日平山县南甸镇南策城村民委员会提出确权申请，平山县国土资源局于2014年9月10日予以立案。国土资源局提供的《土地权属争议案件立案呈批表》载明：“申请人南甸镇南策城村民委员会，被申请人南甸镇康庄村民委员会，申请事项依法确认座落在康庄村村龙齿沟坡地约20亩左右属于申请人所有，受理日期2014年9月10日，填表日期2014年9月10日”。之后平山县国土资源局开始调查取证，《平山县国土资源局文件签发卡》题目栏载明：南策城村与康庄村权属争议，“股室意见”栏载明：“2014年9月28日局务会研究决定同意将该争议地确权为南策城所有。”经办人、负责人签字落款时间2014年10月29日，“主管局长意见栏”签字落款时间2014年10月29日。2014年10月28日平山县国土资源局作出了《平山县国土资源局关于南策城村与康庄村土地权属争议的调查处理意见》，报平山县人民政府审批。平山县人民政府平政国土处字(2014)第16号《行政处罚（处理）决定审批表》“适用法律及决定主要内容栏”载明：争议土地1.15公顷确权为南策城村农民集体所有。2014年12月26日，被告平山县人民政府作出了平政国土处字(2014)第15号《平山县人民政府土地权属争议处理决定书》，决定争议地1.15公顷确权为南策城村农民集体所有。原告平山县南甸镇康庄村村民委员会不服，于2015年2月15日向石家庄市人民政府提出了行政复议。2015年3月23日石家庄市人民政府作出石政行复(2015)51号《石家庄市人民政府作出复议决定书》，维持了平山县人民政府作出的平政国土处字(2014)第15号土地权属争议处理决定。原告平山县南旬镇康庄村村民委员会不服被告平山县人民政府作出的平政国土处字(2014)第15号土地权属争议处理决定，于2015年4月9日向本院提起行政诉讼。
本案发回重审期间，原、被告未提供新证据，第三人南策城村委会提供了自称是该村原支部书记杜栓禄的书面《证明》和中华民国三十八年（公元一九四九年）七月十七日《华北区土地房产所有证》。杜栓禄的书面《证明》主要内容为1955年至1961年争议地由南策城大队经营，1962年至1989年争议地由本村第一生产队经营。华北区土地房产所有证》载明村名南策城，户主杜正祥，土地座落龙池沟，土地种类旱地，亩数6.22亩，四至东李元锁，南李元锁，西沟心，北沟心。
原审认为，原告与第三人因康庄村村龙池沟坡地二十余亩土地发生争议，2012年平山县国土资源局委托河北顺和土地整治有限公司对该宗土地进行调查，虽有双方主要干部和村民代表签字，但原告方村民代表并不知此事，既没签字也没按手印，系村干部代签，认为平山县国土资源局的勘界行为程序违法、主要证据不足、事实不清要求重新勘界。平山县国土资源局同意后，虽重新委托河北君川汇工程勘察设计有限公司进行土地勘测定界，但仍依据2012年河北顺和土地整治有限公司集体权属调查结论，并未重新勘测定界。平山县国土资源局卷宗中装订有《村民（代表）会议记录》，说明在土地权属调查中村民（代表）会议是必要形式，2012年9月9日康庄村《村民（代表）会议记录》参会人员签字由他人代签，使必要的程序走了过场。平山县国土资源局2014年10月29日的文件签发卡中载明：2014年9月28日局务会研究决定同意将争议地确权为南策城所有，但被告提供的证掘中并没有平山县国土资源局的局务会研究笔录。平山县国土资源局在2014年10月28日就向被告平山县人民政府拿出调查处理意见，但国土资源局有关领导股室在10月29日才审批。被告《行政处罚（处理）决定审批表》编号为平政国土处字(2014)第16号，而《平山县人民政府土地权属争议处理决定书》编号为平政国土处字(2014)第15号，同一土地权属争议案件，文号不一致。综上，被告平山县人民政府土地主管部门在进行土地确权过程中，主要证据不足，事实不清，程序违法，被告所作处理决定应予撤销。第三人提供的杜栓禄的书面《证明》，因证人未出庭作证，原告亦不认可，证明内容不予认定。第三人提供的《华北区土地房产所有证》，因龙池沟包括的范围较大，争议地亦只是龙池沟的一部分，该土地证只能证实证载杜正祥所有的土地在龙池沟，但不能证实在争议地范围内。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项规定，判决撤销被告平山县人民政府作出的平政国土处字(2014)第15号土地权属争议处理决定书。案件受理费50元由被告负担。
上诉人平山县人民政府上诉称，2014年春被上诉人与第三人因涉案土地发生争议，康庄村申请重新勘界时，平山县国土资源局委托河北君川汇工程勘察设计有限公司对涉案土地进行了重新勘界。当时平山县国土资源局组织“三权”发证作业单位、南甸镇政府、申请人、被申请人共同到现场勘界，对争议地四至、边界和争议地块周围的地物标示进行了确认，进行了重新勘界。2012年土地确权时，康庄村和南策城村均认可两村的边界，本次争议的地块边界，根据卫星定位图显示，与2012年双方认可的村界相符，故依据2012年的确权成果确定此次争议地的权属是正确的。2012年集体土地权属调查时，平山县国土资源局和作业单位完全是按照《地籍调查规程》规定的相关程序进行勘界的。当时指界的人包括康庄村和南策城村双方的村主任和书记，双方的法定代表人均在土地权属调查表上签字按手印。至于两村提供的《村民代表会议记录》，是由两村各个组织召开的，根据程序规定，并不需要国土局及作业单位工作人员在场监督，故平山县国土资源局及作业单位的工作人员并不在现场监督。因此康庄村委会提供的由村干部及村民代表签字确认的材料上的签字中是否是其本人书写，上诉人没有审核义务。该份材料是由康庄村委会提供给作业单位及上诉人的，其真实性应由康庄村委会负责。原审以该份材料上的村民代表签字非本人书写，认为县国土局的勘界行为程序违法，无事实依据。2014年9月28日县国土局召开了局务会，就南策城村与康庄村土地权属争议进行讨论，形成了书面的会议纪要。但在举证期限内，因工作人员疏忽，未能一并提交法庭。且会议纪要并不是土地权属争议处理程序的必要环节。平山县国土资源局拟出调查处理意见后再报县政府审批是符合法定程序的。综上，原审认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求二审依法予以撤销。
上诉人南策城村委会上诉称，原审法院混淆了2012年土地权属确权和2014年土地争议勘测的性质。2012年土地权属确权和2014年土地勘察两者根本性质是不同的。2012年第一次指界是国土部统一进行的土地调查工作，对集体土地权属进行确权，2014年土地勘测是土地权属发生争议后上诉人和被上诉人申请对争议地进行勘测调查，性质不同。关于2014年土地勘测程序问题，原审认为被告没有对争议士地进行重新勘界，认为原审被告程序违法不符合本案客观实际。原审被告在接受上诉人与被上诉人申请后又委托河北君川汇工程勘察设计有限公司按照法定程序到现场对双方发生争议的土地进行了实地勘察，经过勘察为争议土地属于2012年集体土地权属确权时上诉人的土地范围内，由此将争议地确权给上诉人的结论是正确的。对于原审认定被上诉人村民不知道2012年集体土地权属确权情况是错误的，实际上县土地局对两村村民做过询问调查，而且现场指界后两村主要村干部又到镇政府签字盖章，确认争议地为上诉方集体所有，而且将结果在村务公开栏进行公示，公示期并没有提出异议，也没有在诉讼时效内提起行政诉讼。综上，本案争议的土地所有权和使用权属于上诉人，县政府作出的平政国土处字(2014)第15号土地权属争议处理决定书事实清楚，证据确凿，程序合法。原审判决错误，请求二审依法撤销原判。
被上诉人康庄村委会辩称，争议土地所有权××康庄村委会事实清楚，证据充分。争议地在解放前是康庄村委会农户的土地，解放后土地改革时分给本村村民。1957年左右国家实行合作化、人民公社以后土地归公，争议土地划分给康庄村委会第四生产队集体所有。1969年康庄村委会调整生产队及土地，将争议地划分归第二生产队。80年代初农村实行联产承包责任制，集体耕地、荒山荒坡发包给村民经营，本村第二生产队将争议地发包给本队村民李元军长期承包经营。李元军承包期间将该坡地转让给本村几户村民耕种。该几户村民经营至2008年。之后，南策城村的杜苏方、杨果唐趁该坡地闲置之机以拾地的方式，在该坡地范围内部分地栽了几棵小桃树。2013年李元军对自己承包地统一整修收回土地进行经营，杜苏方、杨果唐强霸土地不予交付。原告自土地改革、合作化取得争议地的所有权，到村民经营至2008年，已有60年的历史。本村知情的干部、村民都可以证明且有原始分地记录。现场物证边界非常清楚，争议地北部分有本村两家的墓葬，另外南策城村在2005年左右建的桃园南边界都在争议地以北，形成明显的边界痕迹。争议地四周围都是康庄村的土地。自古以来岭坡四周土地是哪个村的岭坡就是哪个村的，这是人所共知的常识。二、南策城村提供的证人证言与客观事实完全相悖。南策城村提供的几个证人谎称争议地自古以来就是南策城村村委会，并称1989年发包给杜苏方经营。该几个证人对土地历史权属演变及使用情况无法说明。事实真相是在2008年以前争议地一直由康庄村委会集体和村民经营管理，争议地内康庄村两家村民的老坟地和南策城村所栽桃树的边界及争议地四周都是康庄村土地的客观事实。三、处理决定书以2012年地籍调查表作为定案依据是错误的。2012年进行的地籍调查在争议地处指边界时，当时时任南策城村主任杜苏方就侵占了争议地内的部分地块。我村主任不在场，不知道真实情况的支部书记在调查表上盖了章。该地籍调查没有依法公示，而是伪造了所谓的村民代表签字。该地籍调查表与事实不符。四、县政府受理该案后，没有按照法定程序进行调查取证，更没有查明争议地权属演变及历史使用真实情况。在明知地籍调查表存在重大瑕疵的情况下，仍然以地籍调查表为依据进行所谓的“土地勘测定界”。前提条件错误，勘测结果必然错误，因此土地勘测定界报告不能客观、真实反映争议地的权属情况。综上，县政府作出的平政国土处字（2014）第15号土地权属争议处理决定书是错误的，原审判决认定事实清楚，请求二审予以维持。
以上证据经原审质证后已随卷移送本院
本院查明的事实与原审查明的事实一致。
本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定，国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方提供的证据材料。该办法第二十一条规定，对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。该办法第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史、面对现实。本案中，根据被上诉人康庄村委会和上诉人南策城村委会双方陈述及提供的证据材料来看，康庄村委会的陈述及证据对争议土地的历史演变及使用情况更能形成一个完整的链条，更接近于人们对一个事件的完整表述；而南策城村委会的陈述及提供的证据仅能表明争议土地2008年以后由其耕种，对2008年之前的历史演变则不能作出完整的表述。在事实不清的情形下，作为上诉人县政府的工作部门县国土局应当按照上述规定，对双方提供的证据材料进行调查核实。但上诉人县政府提供的证据中并没有县国土局是如何进行调查核实的证据，尤其是对被上诉人康庄村委会提供当时时任副县长将争议土地划归康庄村第二生产队，有可能还原争议土地事实真相这一重要证据线索未进行调查核实，仅称经局务会研究，就拿出调查处理意见。且局务会的研究时间在有关科室的调查时间之前，其做法显然不符合行政机关办事程序。另，《土地权属争议调查处理办法》第十八条规定，在无法判定争议土地的权属时，有必要对争议土地进行实地调查。调查时，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。县国土局2014年5月2日受理被上诉人康庄村委会的重新勘界申请后，依法应当组织当事人及有关人员进行现场勘测，但其并未组织现场勘测，而是采用之前2012年10月存有争议的勘测结果，此做法也不符合上述规定。综上，上诉人县政府作出的土地确权决定事实不清，证据不足，程序违法，依法应予撤销。原审依法撤销平山县人民政府作出的平政国土处字（2014）第15号土地权属争议处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。二上诉人的上诉理由不能成立，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费100元，分别由上诉人平山县南甸镇南策城村民委员会和平山县人民政府各负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 杨聚存
审判员 徐进富
审判员 李文华
二〇一七年十月十九日
书记员 张 妍