海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第124号
上诉人（原审原告）：郑辉煌。
上诉人（原审原告）：林方旭。
上诉人（原审原告）：林虹。
上诉人（原审原告）：张永鑫。
上诉人（原审原告）：汤锡柳。
上诉人（原审原告）：郭海峰。
上诉人（原审原告）：陈劲松。
上诉人（原审原告）：胡娟。
上诉人（原审原告）：岳朝阳。
上诉人（原审原告）：朱崇喜。
上诉人（原审原告）：符小莲。
上诉人（原审原告）：邓国彦。
上诉人（原审原告）：原伟芬。
上诉人（原审原告）：周文发。
上诉人（原审原告）：刘丽华。
上诉人（原审原告）：吴晓菲。
上诉人（原审原告）：梁辉。
上诉人（原审原告）：王绥宙。
上诉人（原审原告）：陶铭。
上诉人（原审原告）：吴一，公民身份：460100196405011233。
上诉人（原审原告）：吴勉。
上诉人（原审原告）：胡洪山。
以上22位上诉人（以下简称郑辉煌等22人）的诉讼代表人：郑辉煌、林方旭。
以上22位上诉人的委托代理人：黄运政，海南海地律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：海口市人民政府。
法定代表人：倪强，该市市长。
委托代理人：王季彪，海口市人民政府法律顾问。
委托代理人：郭刻盛，海南瑞来律师事务所律师。
原审第三人：海南省住房和城乡建设厅。
法定代表人：丁式江，该厅厅长。
委托代理人：吴清辉，该厅副调研员。
委托代理人：金淑莉，该厅副主任科员。
原审第三人：海南省第二建筑工程公司。
法定代表人：陈起盛，该公司总经理。
委托代理人：陈敏，该公司员工。
上诉人郑辉煌等22人因与被上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）及原审第三人海南省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）、海南省第二建筑工程公司（以下简称省二建公司）颁发国有土地使用权证纠纷一案，不服海南省海口市中级人民法院（2015）海中法行初字第16号行政判决（以下简称原审判决），于2015年4月1日通过原审法院向本院提起上诉。本院于2015年4月29日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年5月21日在本院第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人郑辉煌等22人的诉讼代表人郑辉煌、林方旭及委托代理人黄运政，被上诉人海口市政府的委托代理人王季彪、郭刻盛，原审第三人省住建厅的委托代理人吴清辉、金淑莉，原审第三人省二建公司的委托代理人陈敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的行政行为系海口市政府于2012年2月1日为原审第三人省二建公司颁发海口市国用（2012）第000978号《国有土地使用证》（以下简称第978号国土证）的行政行为，该证项下土地座落于海口市和平南路省群众艺术馆西侧，地号01-04-14-137，使用权类型为划拨，使用权面积3022.58平方米，土地用途为城镇住宅用地。
原审查明：郑辉煌等22人自1996年起陆续取得了本案所涉土地上部分房改后出售的公有住房的房屋所有权。涉案土地的使用权原登记在省住建厅名下，土地证号为海口市国用（2011）第006477号（以下简称第64**号国土证），土地用途为城镇住宅用地，使用权类型为划拨。2010年5月27日，海南省政府国有资产监督管理委员会（以下简称省国资委）向省住建厅发函《海南省政府国有资产监督管理委员会关于商请划转省二建公司和平南住宅区土地的函》（琼国资函（2010）208号），商请将涉案土地使用权无偿划转到省二建公司名下。2011年，省住建厅向海南省财政厅（以下简称省财政厅）发函《关于划转变更和平南土地的函》（琼建函（2011）448号），同年12月15日，省财政厅以琼财资函（2011）833号《关于省住房和城乡建设厅划转土地使用权的复函》，批准同意无偿划转土地使用权至省二建公司名下。2011年12月19日，省住建厅向被告下属国土资源局发函《海南省住房和城乡建设厅关于划转和平南土地的函》（琼建函（2011）498号），要求国土部门按照规定办理土地使用权无偿划转事宜。2012年1月19日，省二建公司向海口市政府下属国土部门提交土地使用权变更登记申请，海口市政府下属国土部门受理申请后，制作了《地籍调查表》、《土地使用权坐落及现状》、《土地使用权界址坐标表》和《海南省第二建筑工程公司用地坐标图》，于2012年2月1日填写了《土地登记审批表》，对涉案土地变更登记事项依法进行了内部审批，同意涉案土地使用权变更登记，形成了《土地登记卡》，省二建公司缴纳土地使用权过户税费后，海口市政府为其颁发了第978号国土证，并注销了省住建厅名下的第6477号国土证。2012年，省二建公司拟在涉案地块上组织职工集资兴建经济适用住房，经省住建厅审批同意，省二建公司向海口市规划局申报办理职工住宅楼项目规划报建手续，海口市规划局于2012年7月批准了该项目的规划报建手续，批准内容为1栋地上15层／地下1层住宅楼。郑辉煌等22人认为海口市政府将涉案土地登记在省二建公司名下的行为，侵犯了其土地使用权，故诉至该院。
原审法院认为：本案涉案土地原登记在省住建厅名下，土地使用权类型为划拨，用途为城镇住宅用地。郑辉煌等22人购买的涉案土地上的房屋系房改后出售的公有住房。房屋所有权与土地使用权系两个独立的物权，根据《城市房地产管理法》第三十二条“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押”、《土地登记办法》第四十条“因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件”之规定，郑辉煌等22人取得涉案土地上的房屋所有权后，并非当然的取得土地使用权，而应当同时办理土地使用权的转让手续。本案郑辉煌等22人未向法庭举证证实其办理了土地使用权转让手续，亦未证实其缴纳了与土地使用权相关的费用，故其主张拥有合法的房屋产权则必然享有与该房屋产权相对应的土地使用权，缺乏事实及法律依据，该院依法不予支持。据此，郑辉煌等22人所举证据不能证明其对涉案土地享有使用权，海口市政府依据省二建公司的申请，经过省国资委的同意，将涉案土地的使用权变更登记在省二建公司名下的行政行为，并未对郑辉煌等22人的实体权益产生侵害，故郑辉煌等22人的诉讼请求，于法无据，该院依法不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回郑辉煌等22人的诉讼请求。
郑辉煌等22人上诉称：一、原审判决关于“上诉人由于未办理土地使用权手续，故不享有与房产对应的土地使用权”的认定与事实不符，法律适用不当。二、原审判决关于“本案所涉土地使用权和房屋所有权是两个独立的物权”的认定是错误的，应予纠正。三、原审判决关于“将所涉案土地的使用权变更登记在省二建公司名下的行政行为，并未对郑辉煌等22人的实体权益产生侵害”是错误的。四、海口市政府的颁证行为存在先受理后申请、先发证后审批、申请事项登记错误、违反受理条件、调查不到位、审查不到位、土地权属有争议应不予登记等严重违反法定程序的情形。综上所述，请求撤销原审判决，撤销海口市政府给省二建公司颁发的第978号国土证。
海口市政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持；海口市政府给省二建公司颁发第978号国土证的行政行为认定事实清楚，程序合法，符合法律法规规定。故请求驳回郑辉煌等22人的上诉请求、维持原判。
省住建厅和省二建公司的答辩意见与海口市政府的答辩意见一致。
二审中，郑辉煌等22人向本院提交了三份证据：证据一，编号为460100201200182的海口市建设工程规划许可证副本；证据二，省二建公司于2014年11月13日给海口市国土资源局的《关于海口市国土资源局征询土地分割意见函的复函》；证据三，海口市国土资源局于2015年2月5日出具的海土资籍字（2015）46号《海口市国土资源局关于海南省房地产开发总公司宿舍小区土地划拨情况的函》。经审查，该三份证据与本案被诉颁证行为无关联，本院不予采纳。
二审查明：1981年，省二建公司在本案涉案地上建成五排共35间平房，每间20平方米；24间厨房，每间9平方米，均由省二建公司职工居住使用。2012年，省二建公司拟在涉案地上组织职工集资兴建经济适用房，将上述平房、厨房拆除。
二审查明的其他事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点为：郑辉煌等22人是否取得了涉案土地的使用权，被诉颁证行为是否侵犯了郑辉煌等22人的合法权益；颁证程序是否合法。
关于郑辉煌等22人是否取得了涉案土地的使用权，被诉颁证行为是否侵犯了郑辉煌等22人的合法权益的问题。根据审理查明的案件事实，郑辉煌等22人通过房改政策分别取得了涉案土地上的房屋所有权。虽然我国实行“房地一体”的政策，但由于房改政策原因，造成房改房的所有权人和房改房所占土地的使用权人不完全一致。本案中，涉案土地自郑辉煌等22人取得该地上房屋所有权以来一直是划拨地，不是出让地。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》第八条、第十四条、第十六条及《划拨土地使用权管理暂行条例》第五条等相关规定，国有划拨土地转为出让地，必须依法进行审批及缴纳土地出让金和相关税费。郑辉煌等22人并未提供证据证明涉案土地已通过上述程序转为出让地，也未提供证据证明取得了涉案土地的土地使用权证，故郑辉煌等22人并未取得涉案土地的使用权。本案中，基于房改政策背景及客观上房地不可分离的现状，郑辉煌等22人即使未取得涉案土地的使用权，但仍可按现有政策及现状继续使用涉案土地。海口市政府给省二建公司颁发第978号国土证，涉案土地的性质并未改变，并不影响郑辉煌等22人继续使用涉案土地，也不影响其居住。故郑辉煌等22人关于取得涉案土地上的房屋所有权就必然取得涉案土地的使用权及被诉颁证行为影响其实体权益的主张不成立。
关于颁证程序是否合法的问题。海口市政府给省二建公司颁发第978号国土证，系依据省二建公司的申请，经省国资委同意，并经地籍调查、权属审核等程序颁发。该颁证行为有省住建厅名下原有的第6477号国土证、省住建厅与省国资委及省财政厅之间的往来函件、《地籍调查表》、土地过户完税凭证、《土地登记审批表》等为证。程序上，被诉颁证行为存在土地变更登记的申请时间（2012年1月19日）与受理时间（2011年12月19日）的先后矛盾、《土地登记审批表》中的最后审核时间（2012年2月7日）与第978号国土证颁发时间（2012年2月1日）的先后矛盾。海口市政府辩称，申请和受理时间的先后矛盾，系因省二建公司第一次书面申请不符合格式化要求而重新填表更换所致。该答辩意见虽具一定的合理性，但缺乏证据支持，本院不予采信。颁证审批仅是行政机关内部的一项工作流程，因此，颁证日期早于审批日期的瑕疵并不影响颁证行为的合法性。整体来看，被诉颁证行为程序基本合法。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，郑辉煌等22人的上诉请求不成立，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑辉煌等22人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱望锋
代理审判员 黄胜敏
代理审判员 尹茂平
二〇一五年六月十七日
书 记 员 井泉旺
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
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