安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖行终398号
上诉人（一审原告）李加山，男，1965年5月9日出生，汉族，住广东省深圳市罗湖区。
被上诉人（一审被告）蚌埠市人民政府，住所地安徽省蚌埠市东海大道3115号。
法定代表人王诚，该市市长。
委托代理人郭磊，该市人民政府法制办公室工作人员。
一审第三人蚌埠市公安局禹会分局，住所地安徽省蚌埠市禹会区友谊南路903号。
法定代表人董一兵，该分局局长。
李加山因诉蚌埠市人民政府行政复议决定一案，不服安徽省蚌埠市中级人民法院（2017）皖03行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
李加山向一审法院起诉称，原告报案纵火，一审第三人蚌埠市公安局禹会分局（以下简称禹会公安分局）做出蚌禹公（刑）不立字【2014】005号《不予立案通知书》，认为纵火行为不构成犯罪，未做出任何处理，拒绝说明任何理由。治安管理处罚法第九十五条规定：“公安机关应当根据不同情况，分别作出以下处理：（一）确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定；（二）依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定；（三）违法行为已涉嫌犯罪的，移送主管机关依法追究刑事责任；（四）发现违反治安管理行为人有其他违法行为的，在对违反治安管理行为作出处罚决定的同时，通知有关行政主管部门处理。”第三人做出《不予立案通知书》仅排除了（三）涉嫌犯罪的情形，表明本案没有进入刑事诉讼程序，不存在刑事诉讼法律关系，并不表明无名氏烧毁原告的住宅可以不承担法律责任，更不表明第三人可以不调查无名氏是谁？故第三人应依照治安管理处罚法第九十五条（一）、（二）或者（四）做出处理决定，即作出处罚决定、不予处罚决定或者通知有关行政主管部门处理。第三人至今没有调查纵火人是谁？纵火动机？纵火的过程？构成了不履行法定职责行政不作为。治安管理处罚法第七十八条公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；刑事诉讼法第一百一十条人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。本案关键是禹会公安分局对报案没有进行调查或者审查，纵火人是谁？为什么纵火？纵火的过程？是没有犯罪事实？还是犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任？这些都是糊涂账，故《不予立案通知书》未告知报案人不立案原因是违法的。行政复议法第二十八条行政复议机关负责法治工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行。故被告应当决定第三人在规定期限内调查纵火人、纵火原因和纵火过程，在此基础上做出处理决定，并依法告知原告理由，以便原告依法寻求救济途径。综上，请求人民法院依法判决撤销被告作出的行政复议决定。
一审法院查明，因位于蚌埠市淮河桥南边西侧的待拆迁房屋发生火灾，2013年5月29日0时11分，纬四派出所民警接到报警后赶到现场，之后禹会公安分局责任区刑侦二队及技术处民警到现场勘查并拍照固定。原告李加山对由其妹妹居住的上述房屋发生火灾的情况予以报案。2014年4月18日，禹会公安分局对火灾一案，经审查认为不构成放火罪，作出蚌禹公（刑）不立字[2014]005号《不予立案通知书》。2014年8月15日，禹会公安分局作出了复议决定书，决定维持原不予立案的决定。2015年7月28日，蚌埠市禹会区人民检察院向原告出具了答复函，认为禹会公安分局不立案决定并无不当。2015年10月29日，原告李加山从深圳向蚌埠市禹会区人民政府法制办公室邮寄了复议申请书。2015年11月9日，蚌埠市禹会区人民政府作出《行政复议告知书》。2015年12月16日，原告向该院提起行政诉讼。2016年6月12日，本院作出判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服，向安徽省高级人民法院提起上诉。2016年11月14日，安徽省高级人民法院作出判决，驳回上诉，维持原判。2016年12月30日，原告向被告申请行政复议。2017年3月24日，被告作出行政复议决定。
一审法院认为，第三人禹会公安分局接到原告的报案后，对火灾现场进行了勘查、拍照、询问相关人员并制作了询问笔录，禹会公安分局经审查认为，火灾一案不构成放火罪，根据刑事诉讼法第一百一十条规定，决定不予立案。第三人已经履行了其职责，不存在不作为的情形。因纵火行为属于刑事审查范畴，不属于治安行政处罚。原告诉称纵火行为不构成犯罪，第三人应按照治安管理处罚法的相关规定作出处理的理由不予采纳。被告对原告作出的行政复议决定，事实清楚，证据充分，程序合法。原告要求撤销被告作出的行政复议决定的诉讼请求及理由不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李加山的诉讼请求。
李加山上诉称，1.2012年蚌埠市禹会区人民政府不遵循拆迁惯例，不对阁楼面积进行产权置换，上诉人要求出具征收决定，政府采取停水、停电、阻碍通行等违法行为，上诉人多次报警均未处理。2013年5月29日夜12时左右，上诉人房屋着火，案外人报119火警，蚌山区消防队到场灭火。一审第三人接报案后，既不到现场取证，也不调查嫌疑人、纵火过程和动机等基本事实，属事实上不作为。2.对一审第三人的不作为，上诉人到省公安厅信访，省公安厅责令一审第三人处理。一年后，一审第三人才在未查清事实的情况下出具了《不予立案通知书》。根据刑事诉讼法第110条的规定，公安机关对于报案，应当迅速进行审查，认为没有犯罪事实或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的，不予立案。但一审第三人没有调查纵火行为人，故在形式上达不到没有犯罪事实或者犯罪事实显著轻微的法定条件，故一审第三人存在形式上不作为。3.即使纵火人不构成犯罪，也应依法对其采取非刑罚性处置措施。《不予立案通知书》仅排除了治安管理处罚法第95条规定的涉嫌犯罪的情形，并不表明纵火人可不承担法律责任，更不表明可对报案不作处理，一审第三人应当查找纵火行为人、并对纵火行为人作出处罚决定、不予处罚决定或者通知有关行政主管部门处理，故一审第三人存在法律上的不作为。因此，一审第三人负有说明理由责任，被诉行政复议决定对不说明理由的行为避而不谈，故被上诉人构成不履行行政复议法定职责。综上，请求人民法院判令被上诉人履行法定职责。
蚌埠市人民政府答辩称，答辩人依法办理行政复议案件，已依法履行了行政复议职责，李加山的上诉理由不能成立。1.2016年12月30日，李加山向答辩人申请行政复议，其认为一审第三人不履行法定职责，要求答辩人责令一审第三人履行法定职责。答辩人依法受理并通知一审第三人答复。一审第三人在法定期限内作出答复并提交相关证据。因案件情况复杂，答辩人决定延期审理并通知李加山。2.经审查，答辩人认为一审第三人在接到报警后，及时安排派出所民警出警、协助消防部门对火灾进行扑救、并调查了解相关情况，至该案转为刑事案件前，已履行了相应的行政职责。案件转为刑事案件调查后，一审第三人根据刑法和刑事诉讼法等相关规定，对案件进行了进一步调查并作出刑事不予立案决定。李加山对刑事侦查程序不服，应按照刑事诉讼的相关途径寻求救济，而不能通过申请行政复议的方式解决。事实上，李加山已经通过刑事诉讼法规定的救济渠道申请了刑事复议和立案监督。3.关于李加山认为一审第三人作出《不予立案通知书》后，应按照治安管理处罚法第九十五条处理的问题。答辩人认为，根据治安管理处罚法第5条和《公安机关办理行政案件程序规定》第152条的规定，一审第三人在刑事侦查结束后，是否需要按照治安案件继续进行调查处理，应根据是否存在违反治安管理的行政违法事实予以决定。本案中，经过刑事侦查程序，并未发现存在违反治安管理需要予以行政处理的行为，且治安管理处罚法没有对纵火行为的处罚条款，即纵火行为只可能按照刑事案件进行查办，不可能按照刑事案件进行查办，故一审第三人不存在行政不作为。4.关于李加山认为被诉行政复议决定未对一审第三人不说明理由进行回应的问题。李加山在行政复议申请书中只提出一审第三人在刑事不予立案过程中未对不构成犯罪说明理由，而一审第三人在刑事侦查程序中作出的《不予立案通知书》载明内容是否规范、是否已履行告知义务，不是行政复议需要审查的内容。李加山在行政复议申请书中并没有提出一审第三人在行政程序中需要说明理由而未说明理由的问题。因此，答辩人不构成不履行行政复议法定职责。事实上，据答辩人了解，一审第三人已多次通过当面、电话等方式将涉案房屋失火一事不予刑事立案和无需进行行政处理的理由告知李加山。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审被告蚌埠市人民政府向一审法院提举了以下主要证据：1、行政复议申请书、申请书邮寄挂号信封面、挂号信邮寄查询单，证明被告收到复议申请的请求内容及收到日期；2、行政复议答复通知书，证明被告依法受理行政复议申请并通知禹会公安分局答复；3、禹会公安分局行政复议答辩状及所附证明材料，证明禹会公安分局依法答复，被告依法审理行政复议，认定事实清楚、证据确实充分；4、行政复议延期审理通知书、邮寄快递单，证明被告决定延期审理并通知原告；5、行政复议决定书、邮寄快递单，证明被告依法作出行政复议决定并送达。
一审原告李加山向一审法院提交了以下主要证据：1.火灾事故认定复核决定书，证明有火灾发生，有案件事实；由于火灾发生在深夜，该房已经停水停电，周围已经被院墙封死，消防队认定该火灾是外来火源引起，从而证明本案有嫌疑人；由于消防队认定该房屋是待拆迁房屋，因此证明本案火灾发生并非第三人所称的是纵火的恶性刑事犯罪，应是拆迁纠纷引起的行政案件；2、不予立案通知书，证明是在火灾发生一年后，第三人并未对火灾原因进行调查，也未查找实施纵火的行为人，由于犯罪是人的故意行为，第三人没有查找纵火行为人，据此依据刑事诉讼法作出不予立案的决定缺乏逻辑和必要的事实；3、复议决定，由于第三人在未查找纵火的嫌疑人的前提下就作出没有犯罪和不予立案的决定没有事实依据，即使第三人所做的决定有事实和法律依据，根据刑事诉讼法不予立案应当说明理由，原告多次要求第三人说明理由，第三人拒绝说明理由，原告申请复议说明理由也是复议的事项，而复议机关对原告的复议请求未做正面回应。
以上证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致。对一审查明的案件事实，本院予以确认。
本院另查明，2016年12月30日，李加山向蚌埠市人民政府申请行政复议，请求责令禹会公安分局履行法定职责，对侵犯其财产权益的违法行为依法作出处理。2017年1月4日，蚌埠市人民政府向禹会公安分局送达《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本。禹会公安分局在法定期限内提交了答辩意见和证据材料。2017年2月28日，因案件情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，蚌埠市人民政府决定延期审理。2017年3月24日，蚌埠市人民政府作出蚌政〔2017〕1号行政复议决定书，以禹会公安分局已履行了相应的法定职责为由驳回了李加山的行政复议申请。2017年3月29日，蚌埠市人民政府向李加山送达了该行政复议决定书。
本院认为，公安机关的职权具有双重性，即其既享有行政管理职权，又享有刑事侦查等职权。而根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的具体行政行为可以依法申请行政复议。因此，公民、法人或者其他组织对公安机关依照刑事诉讼法的授权实施的行为不服提起的申请依法不属于行政复议范围。本案中，李加山对由其妹妹居住的房屋发生火灾的情况予以报案，禹会公安分局经刑事侦查，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条之规定决定不予立案。因此，禹会公安分局对李加山报案的纵火行为的处理行使的是刑事侦查职权，李加山因认为该处理行为未尽到调查、查处职责而提出的申请，依法不属于行政复议范围，蚌埠市人民政府作出驳回李加山的行政复议申请的决定，结果并无不当。蚌埠市人民政府收到李加山的行政复议申请后，依法予以受理，履行了通知答复、审查等程序，作出被诉行政复议决定后依法进行了送达，该程序符合法律规定。
综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人李加山的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李加山负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张志强
审 判 员 王新林
审 判 员 朱达远
二〇一八年五月十八日
法官助理 阮秀芳
书 记 员 潘玉丹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……