广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）粤04行终113号上诉人（原审原告）：珠海军安企业（集团）有限公司。住所地�广东省珠海市拱北联安路***号**栋***房。法定代表人：许卫斌，董事长。委托代理人：宋华田，该公司职员。委托代理人：左增信，北京市致宏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海高栏港经济区管理委员会海洋和农渔局。住所地：广东省珠海市高栏港经济区南水镇榕树湾。法定代表人：黄飞，局长。委托代理人:邱小飞，广东莱特律师事务所律师。委托代理人：叶卓斌，该局工作人员。上诉人珠海军安企业（集团）有限公司（以下简称军安公司）因诉被上诉人珠海高栏港经济区管理委员会海洋和农渔局（以下简称高栏港海洋农渔局）不履行海域管理法定职责一案，不服珠海市香洲区人民法院（2016）粤0402行初13号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审查明，2013年6月，军安公司向高栏港海洋农渔局提交《关于履行政府义务给予军安公司年审的报告》，申请督促业务部门对其水域滩涂养殖证进行年审。2014年4月21日，高栏港海洋农渔局作出珠港海农函〔2014〕11号《关于军安公司请求办理水域滩涂养殖使用证年审和缴费的复函》，函称将按照珠海市海洋农渔和水务局批复意见的要求，不再受理军安公司持有的珠金府（海）养证[2003]第Q0001号水域滩涂养殖使用证的年审申请。军安公司于当天收到该复函后不服，于2016年3月30日向一审法院提起行政诉讼，请求：1.确认高栏港海洋农渔局作出的《关于军安公司请求办理水域滩涂养殖使用证年审和缴费的复函》（珠港海农函〔2014〕11号）违法；2.撤销高栏港海洋农渔局作出的《�于军安公司请求办理水域滩涂养殖使用证年审和缴费的复函》（珠港海农函〔2014〕11号）；3.判令高栏港海洋农渔局为军安公司恢复办理珠金府（海）养证[2003]第Q0001号水域滩涂养殖使用证的年审；4.诉讼费用由高栏港海洋农渔局承担。一审法院认为，军安公司本次起诉已超过法定起诉期限。其一，针对军安公司要求履行年审职责的申请，高栏港海洋农渔局于2014年4月21日作出了拒绝履行的书面复函，并于当天将复函送交军安公司。军安公司知道该复函内容是在行政诉讼法修改实施之前，根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，军安公司于2016年3月30日提起诉讼，超过了修改前的行政诉讼法规定的三个月�诉期限。其二，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2000年3月10日起施行，以下简称《执行解释》）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，�民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”从前述规定可以看出，《执行解释》第四十一条第一款关于2年起诉期限的规定与修改后的行政诉讼法第四十六条第一款规定不一致。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2015年5月1日起施行，以下简称《适用解释》）第二十六条第一款规定：“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。”根据《适用解释》的该条款规定，当事人在修改后的行政诉讼法实施之后，对新法实施之前的行政行为提起诉讼的，应当在法定2年内的剩余期限内提起诉讼，但是自修改后的行政诉讼法实施之日起最长不得超过六个月。故在对当事人的起诉期限至2015年5月1日是否届满进行审查时，如至2015年5月1日当事人起诉期限尚未届满，剩余起诉期限超过修改后的行政诉讼法规定的六个月的，以六个月为限；剩余期限不足六个月的，则以剩余起诉期限为准。高栏港海洋农渔局在作出复函时未告知军安公司诉权或者起诉期限，军安公司于2014年4月21日知道复函内容，即使可以按照《执行解释》第四十一条第一款关于2年起诉期限的规定，从2014年4月21日起算，至2015年5月1日之时剩余起诉期限也超过了修改后的行政诉讼法规定的六个月，此时起诉期限按六个月计算应至2015年11月1日届满。军安公司于2016年3月30日提起诉讼，超过了修改后的行政诉讼法规定的起诉期限。故军安公司提起本案诉讼已超过法定起诉期限，不符合行政诉讼法规定的受理条件。军安公司亦未提供证据证明，起诉期限被耽误是由于不可抗力等不属于其自身的原因所导致。一审法院依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第四十七条第一款、《适用解释》第三条第一款第二项、第二十六条第一款规定，裁定驳回军安公司的起诉。一审案件受理费50元，退回军安公司。上诉人军安公司不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审裁定，由一审法院对本案进行实体审理；2.上诉费用由高栏港海洋农渔局承担。其上诉理由如下：一审裁定关于法定起诉期限的论述，完全违背了行政诉讼的法律原则和《行政诉讼法》修改的本意。（一）《执行解释》并未废止，其与修改后的《行政诉讼法》相关条款之间，并不是一审法院所任意诠释的关系。最高人民法院行政审判庭赵大光庭长等三位法官在《人民法院报》上曾发表《行政诉讼法新旧法衔接的几个具体问题》的文章，就《执行解释》第41条的两年起诉期限未纳入新法作出如下解释：在修改《行政诉讼法》过程中，曾一度将上述司法解释的内容纳入有关条款中，后考虑文字比较长及需要解释说明等原因未作规定。并明确：在一定时期内无论是行政执法水平还是当事人的法治意识都有待提高，《执行解释》第41条的两年起诉期限与新《行政诉讼法》及《适用解释》规定的精神是一致的，仍然应当在实践中继续适用。这篇文章对于各级法院在新法实施以后的行政审判实践有业务指导作用。一审裁定与最高人民法院的精神相悖。（二）高栏港海洋农渔局在作出行政行为时，并没有告知军安公司诉讼权利，在军安公司起诉时才能确定已经知道诉权，但该诉权不是无限期的，应受《执行解释》第41条的限制。起诉期限从军安公司知道或应当知道诉权之日起计算，这也与修改后的《行政诉讼法》加大对当事人诉权保护力度的精神相一致。高栏港海洋农渔局答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院依法驳回军安公司的上诉。最高人民法院三位法官发表的文章是其个人观点，不是作为各级人民法院审理的依据，不代表最高人民法院的意见，观点与现行行政诉讼法是有冲突的。《适用解释》第二十六条、新《行政诉讼法》第四十六条第一款对起诉期限的规定非常明确，不存在模糊的问题，因此新法施行长达一年半，实践中并没有形成司法解释，也没有相关案例。一审法院严格执行法律，并未扩大或限缩解释法律，军安公司的上诉理由不成立，应予以驳回。军安公司在二审中提交了一份高栏港海洋农渔局于2016年11月17日作出的《关于解除〈金湾区南水浅海滩涂生态环境保护贝类增养殖投资开发合同〉的决定》，说明双方就合同履行问题�直在交涉。高栏港海洋农渔局对该证据的真实性及合法性予以认可，但认为该决定涉及另外一个行政行为，与本案没有关联性。经审查，该决定属于新的证据，与本案事实有关联性，但考虑本院对本案仅是程序性审理，本院对该证据所反映的相关事实不作表述。高栏港海洋农渔局在二审中未向本院提交新的证据。经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案应适用《执行解释》第四十一条的规定计算起诉期限。《执行解释》并未废止，其与2015年5月1日后施行的《中华人民共和国行政诉讼法》及《适用解释》不存在冲突，仍现行有效。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》与《适用解释》对于当事人知道行政行为内容，但行政机关未告知诉权和起诉期限的情形，其起诉期限如何计算，并未作明确规定，故�执行解释》第四十一条应适用于本案。军安公司的起诉未超过起诉期限。《执行解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”涉案复函于2014年4月21日作出，并于当天送达军安公司。高栏港海洋农渔局在作出复函时未告知军安公司诉权或者起诉期限，故从2014年4月21日军安公司知道复函内容之日起，至2016年3月30日军安公司向一审法院提起诉讼止，并未超过两年的起诉期限。一审法院对此认定有误，本院依法予以纠正。综上，一审裁定认定事实清楚，但适用法律有误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二�项之规定，裁定如下:一、撤销珠海市香洲区人民法院（2016）粤0402行初13号之一行政裁定；二、本案指令珠海市香洲区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长  涂远国审 判 员  陈 伟代理审判员  黄莎莎二〇一七年一月十二日书 记 员  林静丽