广东省茂名市茂南区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤0902行初38号
原告茂名市乐天房地产开发有限公司。住所地：茂名市站南路138号区府大楼***室。
法定代表人张学友，董事长。
委托代理人郭飞强，北京市盈科（东莞）律师事务所律师。
被告茂名市茂南区公共资源交易中心（原茂名市国土资源局茂南分局土地交易中心）。住所地：茂名市茂南开发试验区茂南区人社局大楼*楼。
法定代表人黄文渊，主任。
委托代理人许土观，茂名市茂南区公职律师事务所律师。
委托代理人冯元勇，茂名市茂南区公职律师事务所律师。
原告茂名市乐天房地产开发有限公司（以下简称乐天公司）不服被告茂名市茂南区公共资源交易中心（以下简称区资源中心）行政决定一案，于2016年9月6日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年11月23日公开开庭进行了审理。原告乐天公司的委托代理人郭飞强，被告区资源中心的负责人黎明亮及委托代理人冯元勇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年12月18日，被告区资源中心作出茂南资源交易函（2015）3号《关于取消竞得人资格的函》，主要内容为：“茂名市乐天房地产开发有限公司：根据茂名市茂南区国土环境和城乡建设局发给我中心的《关于取消土地使用权交易没收竞买保证金的函》（茂南国函字[2015]178号）称，你公司至今未按照《成交确认书》的约定支付土地成交地款，签订《国有建设用地使用权出让合同》，已构成违约，根据《成交确认书》、《中华人民共和国合同法》等相关法律法规的规定，以及《关于取消土地使用权交易没收竞买保证金的函》（茂南国函字[2015]178号）的要求，函告如下：一、取消你公司的茂名市茂南开发区茂南大道二路北侧大岭小区国有建设用地使用权竞得人资格，解除你公司茂茂名市茂南区国土资源局茂南分局土地交易中心签订的《成交确认书》。二、不予返还你公司缴纳的竞买保证金人民币捌仟万元。三、你公司应承担因此产生的其他法律责任。”
原告乐天公司诉称，2013年8月3日，被告茂南交易中心作出了“茂南区（出让）告字[2013]06号”《茂名市茂南区国有建设用地使用权挂牌出让公告》，内容为：“经茂南区人民政府批准，受茂名市茂南区国土环境和城乡建设局委托，茂南分局土地交易中心对以下一宗国有建设用地使用权进行公开挂牌出让。”
2013年8月30日，原告通过中国建设银行股份有限公司茂名河西支行向被告茂南分局土地交易中心缴纳了人民币8000万元保证金后，被告茂南交易中心于8月31日发给原告《竞买资格确认书》。2013年9月1日，经过公开竞价，原告以最高有效竞价被确定为涉案宗地的竞得人。当日，被告与原告签订了《成交确认书》，正式确认：“在本次土地使用权挂牌交易期限内，竞得人以人民币贰亿伍仟柒佰万元（小写￥25700万元）的报价，竞得位于茂南开发区茂南大道二路北侧大岭小区，出让面积合计为36754.54平方米，用途为主导住宅用地，兼容商业用地（商业建筑面积小于总建筑面积的20%）的国有建设用地使用权。“但《成交确认书》签订后，被告没有将涉案宗地正式交给原告，该土地至今保持原状，由茂南区国土局控制。
根据《成交确认书》“本《成交确认书》签订后，竞得人应在10个工作日内与出让人签订《国有建设用地使用权出让合同》，并在合同签订后20日内缴清土地总成交价款”的约定，及《广东省土地使用权交易市场管理规定》第十四条第二款“报价以报价单为准。成交后，委托人与买方签订土地使用权出让（转让）合同，土地交易机构应当为其出具证明书。”的规定，因此，根据以上规定的顺序，出让人茂南区国土局应先与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》，原告在签订出让合同后20日内缴清土地总成交价款。因出让人茂南区国土局没有与原告签订出让合同，造成原告无法按合同相应的规定缴交土地价款及相关税款。
出让人茂南区国土局没有履行职责，并授意被告茂南交易中心于2015年12月18日作出《关于取消竞得人资格的函》，称根据出让人茂南国土局的要求，故函告原告取消原告的竞得人资格，解除《成交确认书》，不予返还8000万元竞买保证金。因涉案金额8000万元，案情重大，但被告没有履行法定程序，剥夺原告的听证权、申辩权，适用简易程序直接作出《关于取消竞得人资格的函》，显然属于没有事实依据及违反法定程序的违法无效行为，应予撤销。因此，根据以上法律规定，为维护自身的合法权益，原告特向法院提起行政诉讼，请求法院依法判决：1、撤销被告茂南交易中心于2015年12月18日作出的《关于取消竞得人资格的函》；2、本案的全部诉讼费用由被告承担。
原告乐天公司向本院提供以下证据：1、企业法人营业执照复印件；2、法定代表人身份证明；3、法定代表人身份证复印件，证明原告起诉主体适格。4、机构代码查询结果复印件；5、机构代码查询结果复印件，证明被告茂名市茂南区国土环境和规划建设局、茂名市茂南区公共资源交易中心（茂南区土地交易中心）的主体资格。6、《茂名日报》A3版公告；7、茂名市茂南区国有建设土地使用权挂牌出让公告。证明经茂南区政府批准，被告茂名市茂南区国土环境和规划建设局同意及委托，茂名市茂南区公共资源交易中心（茂南区土地交易中心）在茂名日报刊登被告茂南区国土局作出的《茂名市茂南区国有建设土地使用权挂牌出让公告》，对涉案宗地进行挂牌出让。8、竞买申请书；9、承诺书；10、银行进账单；11、竞买资格确认书；12、竞买人领取拍卖号牌登记表；13、现场竞价（拍卖）记录表，证明原告根据被告在《茂名日报》发表公开挂牌出让涉案宗地的公告，严格按照法定程序提交竞买申请书、承诺书，并在期限内缴纳了竞买保证金8000万元，依法获得竞买资格，并以最高价竞得涉案宗地，但被告茂南区国土局没有与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》，没有将土地交付原告使用。14、成交确认书，证明茂名市茂南区公共资源交易中心（茂南区土地交易中心）与原告仅签订《成交确认书》，被告茂南区国土局没有与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》。15、关于取消竞得人资格的函；16、关于没收竞买保证金的告知书，证明：1、被告茂名市茂南区公共资源交易中心（茂南区土地交易中心）于2015年12月18日作出行政行为，没收原告的竞买保证金8000万元，侵犯原告的财产权；2、被告茂名市茂南区国土环境和规划建设局于2015年12月31日作出行政行为，没收原告的竞买保证金8000万元，侵犯原告的财产权；3、被告茂南区公共资源交易中心、茂名市茂南区国土和环境规划局作出没收原告8000万元的决定，没有经法定程序作出，属违法无效的，应予撤销的行为。17、最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复（[2010]行他字第191号）；18、最高人民法院关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复[（2009）行他字第55号]，证明《成交确认书》、《关于取消竞得人资格的函》、《关于没收竞买保证金的告知书》属行政行为、属人民法院受案范围。
被告区资源中心辩称，一、被告不具有行政主体资格，不是本案行政诉讼的适格被告。行政主体是指享有公共行政权力，能以自己的名义行使行政职权，并能独立地承担相应的法律责任的行政机关和法律、法规授权的组织。被告茂南区公共资源交易中心是区属事业单位法人，负责区公共资源交易和提供咨询、服务的机构，是公共资源统一进场交易的服务平台。因此，被告既没有行政管理职能，也不能以自己名义行使行政职权，不能独立承担法律责任，也不属于法律、法规授权可以行使行政职权的组织。被告不具有行政主体资格，不是本案行政诉讼的适格被告。
原告未按照《成交确认书》的约定支付土地成交价款、签订《国有建设用地使用权出让合同》，已构成违约。被告接受土地出让人即茂名市茂南区国土环境和城乡建设局的委托，发函告知原告违约可能导致的不利后果及承担相应的法律责任，是有充分的事实依据的。
被告向原告发函行为性质只是重复强调《成交确认书》相关条款，告知被告违约的后果，该告知行为并非行政行为，对原告的权利义务不产生任何的实际影响，不具有可诉性。至于取消原告的竞买人资格、不予返还保证金及收回土地的行为，并不属于被告职权范围。
三、原告的起诉已超过诉讼时效。被告接受茂名市茂南区国土环境和城乡建设局的委托，向原告发出《关于取消竞买人资格的函》，原告于2015年12月22日签收邮件，诉讼时效从该日计算，原告于2016年9月9日向法院提起诉讼，已超过6个月的诉讼时效。
综上，被告不具有行政主体资格，不是本案行政诉讼的适格被告；被告接受茂名市茂南区国土环境和城乡建设局的委托，函告原告的行为有事实依据，程序合法，该行为不是行政行为，不具可诉性；原告的起诉已超过诉讼时效。故原告的诉求理由不成立，请求法院依法驳回其诉求。
被告区资源中心向本院提供以下证据：1、事业单位法人证书；2、印发茂名市茂南区公共资源交易中心机构编制方案的通知，证明被告属于事业单位法人，并非行政主体，不是适格被告。3、关于取消土地使用权交易没收竞买保证金的函及附件，证明被告根据茂名市茂南区国土环境和城乡建设局的要求，向原告发函告知其未按照《成交确认书》约定支付土地成交价款、签订《国有建设用地使用权出让合同》，已构成违约。被告的函告行为有事实依据，程序合法。4、关于取消竞得人资格的函及邮件签收回执，证明被告的函告行为有事实依据，程序合法。该函已于2015年12月22日经原告签收。
被告区资源中心向本院提供以下法律、法规：《中华人民共和国合同法》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十条第三款。
经庭审质证，原告对被告提供的证据发表如下质证意见：证据1、2真实性无异议，对关联性有异议，被告是本案适格的被告。证据3是茂名市茂南区国土环境和城乡建设局对本案作出处理的委托依据，不能证明程序合法。证据4没有异议。
被告对原告提供的证据发表如下质证意见：证据1-7没有异议。证据8-16的真实性无异议，对证明内容有异议。证据17-18的真实性无异议，对其关联性有异议，与本案无关。证据19没有异议。
本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据与本案具有关联性，本院结合庭审质证意见予以采纳。
经审理查明，2013年8月3日，被告区资源中心的前身茂名市国土资源局茂南分局土地交易中心在《茂名日报》发表茂南区（出让）告字[2013]06号《茂名市茂南区国有建设土地使用权挂牌出让公告》，内容：“经茂南区人民政府批准，受茂名市茂南区土地储备中心委托，茂南分局土地交易中心对以下一宗国有建设用地使用权进行公开挂牌出让。”同日，茂名市国土资源局茂南分局土地交易中心作出茂南区（出让）告字[2013]06号《茂名市茂南区国有建设用地使用权挂牌出让公告》，内容为：“经茂南区人民政府批准，受茂名市茂南区国土环境和城乡建设局委托，茂南分局土地交易中心对以下一宗国有建设用地使用权进行公开挂牌出让。”以上两则公告中所涉挂牌出让的国有土地属同一宗地块（即本案涉案土地），该涉案土地编号为MN2013-10，坐落于茂南开发区茂南大道二路北侧大岭小区，面积36754.54m2，土地用途：主导住宅用地、兼容商业用地（商业建筑面积小于总建筑面积的20%），出让年限：商业40年、住宅70年，竞买起始价16636万元，竞买保证金8000万元，增价幅度100万元/每次。2013年8月30日，原告乐天公司通过中国建设银行股份有限公司茂名河西支行向茂名市国土资源局茂南分局土地交易中心缴纳了人民币8000万元保证金，2013年8月31日，茂名市国土资源局茂南分局土地交易中心发给原告《竞买资格确认书》。2013年9月1日，经过公开竞价，原告以25700万元的报价竞得涉案土地。当日，茂名市国土资源局茂南分局土地交易中心与原告签订了《成交确认书》，其中约定：“本《成交确认书》签订后，竞得人应在10个工作日内与出让人签订《国有建设用地使用权出让合同》，并在合同签订后20日内缴清土地总成交价款。竞得人未能在规定时间内付清上述应缴款项的，视为违约。出让人可取消其竞得人的竞得资格，没收保证金，该地块由出让人另行处理。”《成交确认书》签订后，被告一直未签订《国有建设用地使用权出让合同》，原告也未缴清余下的土地成交款1.77亿元。
2015年12月15日，茂名市茂南区国土环境和城乡建设局向被告区资源中心发出《关于取消土地使用权交易没收竞买保证金的函》，要求被告根据《关于加强房地产供应和监管有关问题的通知》（国土资发[2010]34号）第（四）条的规定及《成交确认书》约定，取消原告乐天公司竞得涉案土地使用权交易和竞得资格，没收竞买保证金8000万元。2015年12月18日，被告作出茂南资源交易函[2015]3号《关于取消竞得人资格的函》，函告内容：一、取消你公司的茂名市茂南开发区茂南大道二路北侧大岭小区国有建设用地使用权竞得人资格，解除你公司与茂名市国土资源局茂南分局土地交易中心签订的《成交确认书》；二、不予返还你公司缴纳的竞买保证金人民币捌仟万元；三、你公司应承担因此产生的其他法律责任。并送达原告。
2016年1月13日，原告因不服被告作出的《关于取消竞得人资格的函》及茂名市茂南区国土环境和城乡建设局作出的《关于没收竞买保证金的告知书》（另案处理），以茂名市茂南区公共资源交易中心、茂名市茂南区国土环境和城乡建设局、茂名市茂南区人民政府为被告，向茂名市中级人民法院提起行政诉讼。茂名市中级人民法院认为茂名市茂南区人民政府不是适格的被告，于2016年1月27日作出（2016）粤09行初31号行政裁定书，裁定：对起诉人茂名市乐天房地产开发有限公司的起诉，不予立案。原告不服，向广东省高级人民法院提起上诉。广东省高级人民法院于2016年6月30日作出（2016）粤行终642号行政裁定书，裁定：驳回上诉，维持原裁定。并送达乐天公司。原告于2016年9月6日向本院起诉，请求如前。
另查明，由于体制改革，经茂名市茂南区机构编制委员会批准，2013年2月茂名市茂南区政府采购中心、茂名市国土资源局茂南分局土地交易中心整合组建为茂名市茂南区公共资源交易中心，为事业单位法人。业务范围：根据有关法律、法规和政策，制定相关公共资源进场交易的管理办法和各项业务操作规程，建立和完善内部管理制度；依法开展土地使用权与矿业权招标、拍卖、挂牌，企业股权、公有资产经营权与所有权、房屋产权、林地经营权、林木所有权、水资源使用权、低空开放空域使用权、污染物排放权、可收益资源开发权、公共物品使用权及经营权等公共产权交易。
本院认为，根据茂名市茂南区机构编制委员会茂南机编[2013]9号文件，被告作为茂名市茂南区人民政府综合政务服务管理部门，具有依法开展土地使用权与矿业权招标、拍卖、挂牌的职权。被告作出的《关于取消土地使用权交易没收竞买保证的函》，对原告的权利义务产生实质影响，属可诉的行政行为。因此，被告作为本案的主体资格适格。
对被告辩称原告的起诉已超过起诉期限的问题。被告是在2015年12月18日作出《关于取消竞得人资格的函》，并送达原告。原告于2016年1月13日即向茂名市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销该函，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告是在起诉期限内主张诉讼权利。故被告的这一主张，理由不成立，本院不予采纳。
本案中，被告仅受茂名市茂南区国土环境和城乡建设局的委托，发布挂牌公告，对涉案土地的使用权进行公开挂牌出让，而非涉案土地的出让人。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十条的规定，被告作出的《关于取消竞得人资格的函》，已超越其法定行政职权，依法应予撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决如下：
撤销被告茂名市茂南区公共资源交易中心作出的茂南资源交易函[2015]3号《关于取消竞得人资格的函》。
案件受理费50元，由被告茂名市茂南区公共资源交易中心负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省茂名市中级人民法院。
审 判 长 刘映霞
审 判 员 陈伟容
人民陪审员 朱 家
二〇一六年十二月二十六日
书 记 员 伍晓婷
附本判决适用的相关法律：
《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》
第二十条以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，出让人应当与中标人、竞得人签订成交确认书。
成交确认书应当包括出让人和中标人、竞得人的名称、地址，出让标的，成交时间、地点、价款，以及签订《国有土地使用权出让合同》的时间、地点等内容。
成交确认书对出让人和中标人、竞得人具有合同效力。签订成交确认书后，出让人改变竞得结果，或者中标人、竞得人放弃中标宗地、竞得宗地的，应当依法承担责任。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。