福建省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）闽行终222号上诉人（原审被告）建瓯市人民政府，住所地福建省建瓯市行政中心大楼十一楼。法定代表人周安有，市长。委托代理人任国华，福建启新律师事务所律师。上诉人（原审第三人）建瓯市建安街道办事处钟楼村民委员会，住所地福建省建瓯市下马路88号。法定代表人卓生平，主任。委托代理人林丽兴，福建启新律师事务所律师。委托代理人黄凯，福建启新律师事务所律师。被上诉人（原审原告）黄积云，男，1968年2月28日出生，汉族，住建瓯市。被上诉人（原审原告）黄积富，男，1952年7月21日出生，汉族，住建瓯市。被上诉人（原审原告）黄积霖，男，1971年10月23日出生，汉族，住建瓯市。上诉人建瓯市人民政府、建瓯市建安街道办事处钟楼村民委员会（以下简称钟楼村委会）因黄积云、黄积富、黄积霖诉建瓯市人民政府注销土地承包经营权证一案，不服龙岩市中级人民法院（2016）闽08行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明：1999年1月1日，被告建瓯市人民政府向原告黄积云、黄积富、黄积霖颁发了编号为：099667的《福建省农村集体土地承包经营权证》，载明：户主黄积府（本案原告黄积富），家庭成员：彩秀、积霖、积云、小华、张艳；承包地块包括：凤排山下水田3.3亩、奈何桥垅水田6.3亩、华金身上水田2.2亩。2003年7月4日，福建省人民政府作出（闽政文[2003]196号）《关于建瓯市2003年度第一批次城市（工业）建设农用地转用和土地征用的批复》，同意征用建瓯市建安街道办事处钟楼村水田14.562公顷、园地34.1559公顷，合计征收钟楼村集体所有土地48.7179公顷。原告与林有婢、林富玉等共同承包的奈河桥垅水田6.3亩在征收范围内，被依法征收。2010年12月8日，福建省人民政府作出（闽政地[2010]892号）《关于建瓯市2010年度第十二批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》，同意征收建瓯市建安街道钟楼村旱地1.6109公顷、园地6.9295公顷，林地0.1816，其他农用地3.2679公顷，城镇村及工矿用地0.9804公顷，合计征收钟楼村集体所有土地12.9703公顷。此后，建瓯市人民政府于2010年12月8日发布了（瓯政[2010]29号）《公告》，建瓯市国土资源局按经批准的征收土地方案发布了《关于建瓯市2010年度第十二批次农用地转用和土地征收征地补偿安置方案的公告》。征地补偿款已由建瓯市新区开发有限责任公司支付给钟楼村委会，并由该村委会发放给被征地农户。包括原告与他人共同承包的凤排山下土地，三原告与其姐黄小华共同承包的华金塘（华金身上）2.2亩水田在征收范围内。华金塘2.2亩水田征地补偿款、人口回拨地面积折价预付款，已由黄小华签字领取，该地块已依法征收。凤排山下承包地块，三原告因对征地补偿标准有异议，至今尚未领取该承包地的征地补偿费，现该征地补偿款在钟楼村征地补偿款专户内保存。2015年3月29日，钟楼村委会提出申请，要求注销包括三原告099667号《土地承包经营权证》在内的建安街道钟楼村李机泉等126户农民的《农村集体土地承包经营权证》。经建安街道办事处初审、建瓯市农业局的审核，被告建瓯市人民政府于2016年5月5日作出了被诉行政行为。三原告不服，诉至法院。原审认为：一、原告黄积富、黄积云、黄积霖作为099667号《土地承包经营权证》载明的户主和家庭成员，与被告注销该《土地承包经营权证》行政行为存在法律上利害关系，具备诉讼主体资格。但三原告与被告注销他人的《土地承包经营权证》的行政行为不具有法律上的利害关系，法院作出了（2016）闽08行初52号行政裁定书，驳回原告对被告建瓯市人民政府注销除黄积富户以外建安街道钟楼村李机泉等125户农民的《农村集体土地承包经营权证》决定的起诉。二、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条规定：“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告”。本案中，被告建瓯市人民政府作为099667号《土地承包经营权证》原发证机关，作出本案被诉行政行为权源有据，依法予以确认。三、关于原告位于凤排山下的承包地块是否属于征收范围问题。被告已经提供了（闽政地[2010]892号）《关于建瓯市2010年度第十二批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》、（瓯政[2010]29号）《公告》，建瓯市国土资源局《关于建瓯市2010年度第十二批次农用地转用和土地征收征地补偿安置方案的公告》、征地红线图及测绘单位说明、资质资料等证据，经有资质的测绘机构测绘，原告位于凤排山下的承包地块属于上述文件规定的征地范围内，依法予以确认。原告主张不属于征地范围内，但未提供相反证据予以反驳，依法不予采纳。四、关于原告位于凤排山下的承包地块是否已经被依法征收的问题。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条规定:“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：……（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的……”。该规章2003年出台时，我国尚未对“征用”和“征收”进行区分，而是在此后的2004年宪法修正案中始对此进行区分，结合《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条第一款第（三）项关于不动产被依法没收、征收或者收回的，当事人可以办理注销登记的规定，上述规章中的“征用”应当包括土地被依法征收的情形。本案中原告持有的099667号《土地承包经营权证》登记的承包地块包括凤排山下的水田、奈何桥垅的水田及华金塘水田；原告对被告认定其奈何桥垅和华金塘的承包地块被依法征收无异议，对被告注销其奈何桥垅和华金塘承包地块的经营权也无异议，但认为其凤排山下的承包地块未被依法征收。被告主张原告土地承包经营权证中登记地块已经被依法征收，其依据上述规章作出注销决定符合法律规定。审查认为，依据《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十九条规定：“征用农民集体所有土地的，按下列程序办理：（一）拟订征地方案；（二）提出征地申请；（三）批准征地；（四）发布征地公告；（五）办理补偿登记；（六）公告征询补偿安置意见；（七）支付应缴税费款和补偿安置费用；（八）交付土地。”即认定涉案地块是否已经被依法征收，应当看涉案土地是否完成了征地安置补偿，是否已经交付了土地。联系本案而言，原告对补偿标准有异议，至今尚未领取补偿款；被告也未提供涉案土地已经交付，或已经依据《土地管理法实施条例》第四十五条的规定完成了责令交出土地的行政强制程序的证据。被告主张涉案地块已经依法征收的依据不足，依法不予采纳。因此，被告适用《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条规定，注销原告《土地承包经营权证》于法无据，依法予以撤销。综上，被告作出注销原告099667号《土地承包经营权证》的决定主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销，原告的主张部分成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(二)项的规定，判决撤销被告建瓯市人民政府于2016年5月5日作出的瓯政（2016）35号《建瓯市人民政府关于注销建安街道钟楼村李机泉126户〈农村集体土地承包经营权证〉公告》中关于注销099667号《土地承包经营权证》的决定。上诉人建瓯市人民政府不服原审判决，向本院提起上诉称，本案应适用农村土地承包法的相关规定，而非适用集体土地征收规定。根据土地承包证管理办法第20条、第21条等有关规定，在登记补偿登记阶段，应依法收回农村土地承包经营权证，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由发证机关注销该证，并予以公告。上诉人依法注销被上诉人土地承包经营权证合法有据、程序合法。上诉人征地行为合法，补偿款已存于钟楼村征地补偿款专户，因上诉人对征地补偿标准有异议，尚未领取补偿款，上诉人注销土地承包证行为未侵害被上诉人的合法权益。原审判决适用法律错误，导致判决错误，请求撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。上诉人钟楼村委会不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决适用法律错误，涉案征地补偿方案已经通过了民主议定，村委会已经和征地部门签订了安置补偿协议，建瓯市政府注销被上诉人承包证合法有据，并无不当，请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人黄积富、黄积云、黄积霖辩称，首先，注销土地承包证行为是剥夺被上诉人的合法承包经营权，答辩人对征地补偿标准有异议，至今未领取征地补偿款，土地也尚在答辩人管理下耕种，上诉人未提供案涉土地已经交付或已经完成责令交付土地的行政强制程序证据，上诉人主张案涉土地已经依法征收的依据不足，故上诉人适用承包经营权证管理办法第20条、第21条注销答辩人土地承包经营权证，于法无据。其次，根据承包经营权证管理办法第二十条的规定，承包地被依法征用、占用，导致承包经营权全部丧失的，才可以注销土地承包证，但上诉人并没有完成全部征地程序，答辩人没有交付土地，至今仍在耕种，答辩人尚未丧失承包经营权，上诉人的注销承包证行为违法无效。最后，根据《福建省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第16条规定，征地补偿费用应由市、县人民政府国土资源行政部门或者征地实施单位通过记名银行卡或者存折等方式直接发放给被征地农民，答辩人至今未收到征地补偿费用，上诉人征地程序违法。原审判决事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。各方当事人向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，并随案移送本院。经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。本院认为，本案的主要争议焦点是，建瓯市人民政府注销被上诉人的土地承包经营权证是否合法。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第（三）项规定，承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：……（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。……第二十一条规定，符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。根据上述规定，因征收而注销农村土地承包经营权证的法定要件包括：1.承包土地被依法征收、占用；2.土地承包经营权已全部丧失；3.承包方无正当理由拒绝交回承包经营权证；4.由原发证机关注销；5.原发证机关对注销行为予以公告。本案中，案涉凤排山下承包地位于福建省人民政府征地批复范围内，福建省人民政府批复下发后，建瓯市人民政府依法组织对案涉土地实施征收。但建瓯市人民政府提供的证据并不能证明被上诉人存在无正当理由拒绝交回承包证的事实，其作出的注销土地承包经营权证的行为，缺少法定事实要件，主要证据不足，依法应予撤销。此外，行政机关作出行政行为应当全面、准确地适用法律。但是，建瓯市人民政府作出的瓯政[2016]35号《建瓯市人民政府关于注销建安街道钟楼村李机泉等126户的公告》，虽然载明了适用法律的条文，但并未明确具体的法律款项，适用法律亦存在瑕疵。综上，建瓯市人民政府注销被上诉人099667号《土地承包经营权证》，主要证据不足，适用法律不当，依法应予撤销。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决撤销上诉人的注销行为，并无不当，依法应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人建瓯市人民政府、建瓯市建安街道办事处钟楼村民委员会共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  吴声鸣代理审判员  许秀珍代理审判员  赖峨州二〇一七年八月二十九日书 记 员  胡 燕附：本案适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……