浙江省湖州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙湖行初字第20号
原告陈联富（诉讼代表人）。
原告郑毛生（诉讼代表人）。
原告方惠民（诉讼代表人）。
原告黄明强（诉讼代表人）。
原告黄尚福（诉讼代表人）。
原告江德根。
原告黄明勇。
原告方金根。
原告周文娥。
原告吴彩芳。
原告黄明松。
委托代理人袁裕来，浙江之星律师事务所律师。
委托代理人杨昉汀，浙江之星律师事务所律师。
被告安吉县人民政府，住所地安吉县递铺镇灵芝西路1号。
法定代表人沈铭权，该县县长。
委托代理人程卫军，安吉县国土资源局副局长。
委托代理人邹建宏，浙江新台州（杭州）律师事务所律师。
原告陈联富等11人诉被告安吉县人民政府土地管理行政批准一案，于2015年3月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于3月16日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，被告在法定期限内向本院提交了答辩状及作出具体行政行为的证据和法律依据。本院依法组成合议庭，于2015年4月10日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人陈联富、方惠民、江德根及其委托代理人袁裕来，被告安吉县人民政府的委托代理人程卫军、邹建宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2009年11月10日，安吉县国土资源局向安吉县人民政府提交《安吉县国土资源局关于要求公开出让递铺镇2008-16（上郎）地块国有建设用地使用权的请示》（安土资发（2009）102号），拟对安吉县递铺镇2008-16（上郎）地块国有建设用地使用权进行公开出让。2009年11月24日，安吉县人民政府作出《安吉县人民政府关于同意公开出让递铺镇2008-16（上郎）地块国有建设用地使用权的批复》（安政函（2009）87号），同意对安吉县递铺镇2008-16（上郎）地块国有建设用地使用权进行拍卖出让。
被告在法定期限内向本院提供了以下证据材料：
第一组证据：1.浙江省建设用地审批意见书（浙土字C（2008）-0100）；2.安吉县2008年度复耕第三批次建设项目用地情况汇总表；3.安吉县人民政府关于同意收回递铺港北段县城中心区旧城改造范围内国有土地使用权的批复（安政函（2008）20号）。证明本案出让用地因旧城改造需要依法批准农转征收部分集体土地及依法收回部分国有土地的事实。
第二组证据：4.实地踏勘表；5.关于要求对县城中心区块（安吉县递铺镇2008-16（上郎）地块）出具项目意见的函；6.县城中心区块（安吉县递铺镇2008-16（上郎）地块）规划设计条件（安规条字（2009）-200911030号）；7.中心商务区土地出让商务条件；8.县城中心区块（安吉县递铺镇2008-16（上郎）地块）用地红线图；9.相关部门意见汇总表。证明本案出让用地出让前确定出让方案等事实。
第三组证据：10.安吉县国土资源局关于要求公开出让递铺镇2008-16（上郎）地块国有建设用地使用权的请示（安土资发（2009）102号）；11.具体建设用地审查意见表；12.安吉县人民政府关于同意公开出让递铺镇2008-16（上郎）地块国有建设用地使用权的批复（安政函（2009）87号）。证明本案出让合同项下的出让方案报请安吉县人民政府审批的事实。
第四组证据：13.拍卖公告；14.成交确认书；15.公证书（2010）浙安证内字第483号；16.国有建设用地使用权出让合同（义乌九州）；17.国有建设用地使用权出让合同（安吉九州）。证明本案出让土地依法按招投标程序进行；安吉九州房产公司依法取得出让土地使用权。
第五组证据：18.行政复议决定书（湖政复决字（2014）70号）。证明原告向湖州市人民政府提起行政复议后维持的事实。
原告起诉称：一、原告都是安吉县递铺镇上郎社区居民，是安吉县中心区块旧城改造项目的被拆迁人。根据2008年9月18日、28日安吉县城市建设发展总公司和安吉县上郎股份经济合作社签订的《协议书》和《补充协议书》，原告拆迁安置地点在县城中心区块，即现已建造完毕的“九州昌硕广场”1-15幢所属地块。安吉县城市建设发展总公司也已通知安吉县上郎股份经济合作社交房。二、原告于2014年10月25日通过向安吉县国土资源局申请公开政府信息。2014年12月5日，收到《国有建设用地使用权出让合同》（编号：3305232009A21147）。《合同》第十三条记载着规划设计条件，建筑总面积：275064平方米；容积率：不高于3.0；建筑密度：不高于43%；绿地率：不低于15%。此《合同》第四十一条规定“本合同项下宗地出让方案业经安吉县人民政府批准，本合同自双方签订之日起生效。”根据原告通过申请政府信息公开取得涉案地块的总体规划和控制性详细规划，涉案地块的规划控制指标应该为，容积率：2.54；建筑密度：42%；绿地率：16%。原告认为，被告批准上述合同项下出让方案行为违法，请求撤销被告批准国有建设用地使用权出让合同（编号：3305232009A21147）项下出让方案的具体行政行为。
原告向本院提交了以下证据材料：1.身份证复印件11份，证明原告身份。2.国有建设用地使用权出让合同（编号：3305232009A21147）、政府信息公开申请书、安吉县国土资源局邮件详情单复印件各1份，证明被诉行政行为原告获悉的时间。3.《安吉县中心城市设计》复印件4页，证明涉案地块的控制性详细规划。4.安吉县城市建设发展总公司和安吉县上郎股份经济合作社签订的《协议书》、《补充协议书》、安吉县上郎股份经济合作社证明复印件各一份，证明原告与被诉行政行为存在法律上的利害关系。5.湖州市人民政府湖政复决字（2014）70号行政复议决定书复印件1分，证明原告起诉之前曾经行政复议程序。
被告答辩称，一、被告批准国有建设用地使用权出让合同项下出让方案行为符合法律规定，程序合法。涉案合同出让土地位于安吉县递铺镇上郎社区，其中涉及上郎社区集体土地4.8035公顷于2008年12月报请省人民政府审查批准农转征收，另经批准收回该地段4.4346公顷国有土地，合计9.2381公顷，在未出让前为国有储备用地。安吉县国土资源局于2009年8月25日向安吉县发改委行文要求出具建设项目意见书得予同意。同时，安吉县规划与建设局出具《县城中心区块（安吉县递铺镇2008-16（上郎）地块规划设计条件）》（安规条字200911030号）并附规划红线图。2009年11月10日，安吉县国土资源局向被告呈报《安吉县国土资源局要求公开出让递铺镇2008-16（上郎）地块国有建设用地使用权的请示》，11月24日，被告作出《安吉县人民政府关于同意公开出让递铺镇2008-16（上郎）地块国有建设用地使用权的批复》（安政函（2009）87号），同意安吉县国土资源局拟定的土地出让方案。2010年1月，安吉县国土资源局依法进行招拍挂公开出让程序，最终义乌九州房地产开发有限公司取得建设用地使用权。2010年2月23日，安吉县国土资源局同该公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。后该公司在安吉县注册了安吉九州房地产开发有限公司具体完成项目建设，故安吉县国土资源局于2010年8月以安吉县九州房地产开发有限公司为受让方变更主体签订土地出让变更合同。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条的规定，被告批准安吉县国土资源局呈报方案，由安吉县国土资源局负责具体实施，被告该行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。二、批准出让方案的行政行为不具可诉性。本案中，原告的起诉对象是被告对下级机关的批准行为，该行为应属于上级机关对下级机关的内部指示，对原告的权利义务不产生直接影响。故原告与该批准行为没有法律上的利害关系，其所诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作如下认定：
（一）对被告提交的第一组证据，原告对真实性有异议，认为存在未批先建的情况，本院认为，因第一组证据能够证明被告合法征收集体土地和收回国有土地使用权的程序，故予以确认为有效证据。
（二）对被告提交的第二组证据中的证据4、5，原告对用地面积有异议。对于证据6，原告认为该证据与安吉县中心城市设计规划条件的数据不符。对于证据7，原告认为现有设计违背原有设计理念，对于证据8用地面积有异议，对于证据9无异议。本院认为，第二组证据能够证明确定土地出让时该地块的现实情况和规划设计情况，予以确认为有效证据。
（三）对被告提交的第三组证据中的证据10、11、12、原告认为该组证据中出现的建设用地总面积9.2381公顷，净出让面积9.1688公顷，结合第一组证据有未批先建的用地面积。证据10、12中出现的规划要求与证据6的技术指标不一致。该组证据中出现的评估价过低。本院认为该组证据证明了安吉县国土资源局向被告提出批准以及被告进行行政批准的过程，能够证明批准的现实情况，故对该组证据予以认定。
（四）对被告提交的第四组证据，原告认为该组证据与本案没有关联性，本院认为，该组证据用以证明涉案国有土地拍卖及出让情况，其中的规划控制指标与被告行政批准行为具有关联性，故予以认定。
（五）对被告提交的第五组证据，原告对其真实性无异议，本院予以确认为有效证据。
（六）对原告提供的五组证据，被告无异议，经审查，本院予以确认为有效证据。
本院依职权调取证据如下，证据1，《湖州市建设用地审查意见表》（湖土字G（2009）036号）；证据2，浙江省建设用地审批意见书（浙土字G（2009）-0474）。经质证，原告认为该证据不具有合法性，被告无异议。本院认为，上述证据能够证明涉案土地审批程序，予以确认为有效证据。
经审理查明，原告陈联富等11人是安吉县递铺镇上郎股份经济合作社的成员，是安吉县县城中心区块改造的安置对象。2009年8月25日，安吉县规划与建设局《县城中心区块（安吉县递铺镇2008-16（上郎）地块）规划设计条件》（安规条字（2009）200911030号）确定了相关规划条件，其中容积率3.0；建筑密度43%；绿地率15%。2009年11月9日，安吉县国土资源局经实地勘验后确定国有建设用地出让面积9.2381公顷。同日，安吉县国土资源局就涉案土地9.2381公顷汇总相关部门意见。2009年11月10日，安吉县国土资源局向安吉县人民政府提交《安吉县国土资源局关于要求公开出让递铺镇2008-16（上郎）地块国有建设用地使用权的请示》（安土资发（2009）102号），拟对安吉县递铺镇2008-16（上郎）地块国有建设用地使用权进行公开出让，其中规划要求：容积率3.0；建筑密度45%；绿地率15%，并提交《具体建设用地审查意见表》（安土字（2009）147号），其中规划要求：容积率3.0；建筑密度43%；绿地率15%。2009年11月24日，安吉县人民政府作出《安吉县人民政府关于同意公开出让递铺镇2008-16（上郎）地块国有建设用地使用权的批复》（安政函（2009）87号），同意对安吉县递铺镇2008-16（上郎）地块国有建设用地使用权进行拍卖出让，其中规划要求：容积率3.0；建筑密度45%；绿地率15%。2009年12月30日经浙江省建设用地审批意见书（浙土字G（2009）-0474）批准同意安吉县国土资源局公开出让国有建设用地使用权9.2381公顷。2010年1月4日，《浙江日报》发布《安吉县国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告》其中规划要求：容积率3.0；建筑密度43%；绿地率15%。2010年2月23日，安吉县国土资源局与义乌市九州建设开发有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（编号：3305232009A21147）出让安吉县递铺镇2008-16地块（上郎中心区块），其中容积率不高于3.0不低于1.2；建筑密度不高于43%；绿地率不低于15%。
另查明，原告起诉状中提出的“涉案地块的规划控制指标应该为，容积率2.54；建筑密度42%；绿地率16%”，原告称是其通过《安吉县中心城市设计》中涉及原告的八块土地控制指标总和平均计算得出。
又查明，陈联富等11人不服安吉县人民政府批准《国有土地建设用地使用权出让合同》（编号：3305232009A21147）项下出让方案的具体行政行为，于2014年12月24日向湖州市人民政府申请行政复议。2015年2月16日，湖州市人民政府作出湖政复决字（2014）70号行政复议决定书，决定维持安吉县人民政府批准《国有土地建设用地使用权出让合同》（编号：3305232009A21147）项下出让方案的具体行政行为。
本院认为，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条之规定，土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。第十条规定，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。本案中安吉县国土资源局作为土地管理部门，对拟出让的国有土地9.2381公顷进行实地踏勘、汇总相关部门意见，按规划控制指标拟定土地出让方案，2009年11月10日向被告安吉县人民政府提交《安吉县国土资源局关于要求公开出让递铺镇2008-16（上郎）地块国有建设用地使用权的请示》（安土资发（2009）102号）及《具体建设用地审查意见表》（安土字（2009）147号），被告安吉县人民政府依职权于2009年11月24日作出《安吉县人民政府关于同意公开出让递铺镇2008-16（上郎）地块国有建设用地使用权的批复》（安政函（2009）87号），同意对递铺镇2008-16（上郎）地块国有建设用地使用权进行拍卖出让。
关于本案被告的批准行为是否突破规划控制指标问题，安吉县规划与建设局提供涉案地块的规划控制指标为容积率：3.0，建筑密度：43%，绿地率15%，而被告《安吉县人民政府关于同意公开出让递铺镇2008-16（上郎）地块国有建设用地使用权的批复》（安政函（2009）87号）中将规划控制指标写为，容积率：3.0，建筑密度：45%，绿地率15%。在最终对外公告的《浙江日报》登载的《安吉县国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告》及《国有土地使用权出让合同》（编号：3305232009A21147）中规划控制指标依然为容积率：3.0，建筑密度：43%，绿地率15%，并未突破原有规划控制指标，对原告实体权利未产生实质影响。对被告在《安吉县人民政府关于同意公开出让递铺镇2008-16（上郎）地块国有建设用地使用权的批复》（安政函（2009）87号）中“建筑密度：45%”的瑕疵，本院予以指正。
综上，被告作出的土地管理行政批准行为，事实认定清楚，程序合法，适用法律、法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告请求撤销被告安吉县人民政府批准国有建设用地使用权出让合同（编号：3305232009A21147）项下出让方案的行政行为的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。［在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元，款汇浙江省高级人民法院，户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；开户银行：农业银行杭州市西湖支行；帐号：19000101040006575401001；单位编码：515001）
审 判 长 何育红
代理审判员 许婷婷
代理审判员 管福生
二〇一五年六月一日
书 记 员 凌烈妮