江苏省盐城市大丰区人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）大刑二初字第0164号
公诉机关大丰市人民检察院。
被告人杨某甲。因涉嫌玩忽职守罪，于2014年6月26日被大丰市人民检察院取保候审，同年11月26日被本院取保候审。
辩护人韦翠莲，江苏丰元律师事务所律师。
大丰市人民检察院以大检诉刑诉（2014）463号起诉书指控被告人杨某甲犯玩忽职守罪，于2014年11月25日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。在审理过程中，本院发现与杨某甲签订土地流转合同的养殖户蒋某因涉嫌刑事犯罪正在东台市人民法院审理之中，而该案的的处理结果与本案有关联性，致使本案在较长时间内无法继续审理，本院于2015年2月6日裁定中止审理。2015年2月16日，蒋某被东台市人民法院判处刑罚，本院于2015年3月13日恢复审理。2015年3月27日，大丰市人民检察院向本院申请延期审理，本院于2015年3月31日做出延期审理的决定。2015年4月26日，大丰市人民检察院申请恢复审理，本院于2015年4月30日决定恢复审理。2015年7月29日，大丰市人民检察院再次向本院申请延期审理，本院同日做出延期审理的决定。2015年8月28日，大丰市人民检察院申请恢复审理，本院同日决定恢复审理。大丰市人民检察院指派检察员陈磊出庭支持公诉，被告人杨某甲及其辩护人韦翠莲到庭参加了诉讼。现已审理终结。
大丰市人民检察院起诉指控：2011年3月、2012年2月，大丰市刘庄镇某某村村民委员会（以下简称刘庄某某村委会）先后2次与大丰市刘庄镇人民政府（以下简称刘庄镇政府）签订了耕地保护目标责任书，从而接受刘庄镇政府的委托负责本村辖区的基本农田、耕地的保护工作。时任该村委员会主任的被告人杨某甲在受委托期间工作严重不负责任、不认真履行职责，未曾按照刘庄镇政府的要求严肃查处土地违法、违规行为，也未曾按照政府要求健全基本农田保护工作组织机构、制定保护措施、完善基本农田管护网络，亦未曾按照政府要求落实专人负责保护基本农田。2011年11月20日，被告人杨某甲代表刘庄某某村委会与养殖户蒋某（已判决）签订了《土地承包经营合同》，约定将刘庄镇某某村478.05亩土地流转给蒋某用于稻田养蟹，期限17年，稻田养蟹期间不得破坏土地耕作层。合同签订后，蒋某未经县级以上国土部门批准，在上述土地上开挖蟹塘。发现上述情况后，被告人杨某甲未能履行职责，未对蒋某破坏基本农田的行为上报，亦未曾采取制止措施，致使64.56亩基本农田种植功能丧失。经大丰市物价局价格认证中心鉴定，蟹塘筑圩、农田恢复工程合计需人民币608094元。2011年11月16日，蒋某将复垦保证金人民币50000元缴纳至刘庄某某村委会。案发后，蒋某再次向刘庄某某村委会缴纳土地复垦保证金人民币200000元。案发后，被告人杨某甲主动投案，并在归案后如实供述了自己的犯罪事实。指控的证据有：被告人的供述、书证、证人证言和鉴定意见。公诉机关认为，被告人杨某甲身为受国家机关委托代表国家机关行使行政管理职权的组织中从事公务的人员，不认真履行职责，致使国家和人民利益遭受重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，构成玩忽职守罪。被告人杨某甲系自首，同时适用该法第六十七条第一款的规定。
被告人杨某甲未提出辩解意见。
被告人杨某甲的辩护人提出如下辩护意见：1.杨某甲与蒋某签订稻田养蟹协议是职务行为，是为了获得上级有关部门的资金支持，这种行为在当时其他村也都存在，直到2013年才被叫停，杨某甲主观上并不明知自己的行为违法；2.本案损失已经全部挽回；3.损失数额的认定过高，蟹塘筑圩工程的造价137418元是蒋某自己的损失，不应计算在损失范围之内；4.被告人杨某甲系自首，平时表现良好，可从轻处罚。综上，请求对被告人杨某甲免予刑事处罚。
经审理查明：2011年3月、2012年2月，刘庄某某村委会先后2次与刘庄镇政府签订了耕地保护目标责任书，接受刘庄镇政府的委托，负责本村辖区的基本农田、耕地的保护工作。被告人杨某甲（时任该村委会主任）在受委托期间，工作严重不负责任、不认真履行职责，未曾按照刘庄镇政府的要求严肃查处土地违法、违规行为，也未曾按照政府的要求健全基本农田保护工作组织机构、制定保护措施、完善基本农田管护网络，亦未曾按照政府要求落实专人负责保护基本农田。2011年11月20日，被告人杨某甲代表刘庄某某村委会与养殖户蒋某（已判决）签订了《土地承包经营合同》，约定将刘庄镇某某村478.05亩土地流转给蒋某用于稻田养蟹（约定期限17年，且稻田养蟹期间不得破坏土地耕作层）。合同签订后，蒋某在未经县级以上国土部门批准的情况下，在流转的土地上开挖蟹塘。被告人杨某甲发现上述情况后未能履行职责，既未对蒋某破坏基本农田的行为上报，也未予以制止，致使64.56亩基本农田丧失种植功能，造成损失合计人民币420676元。
另查明：案发后，被告人杨某甲主动投案，并在归案后如实供述了自己的犯罪事实，且本案土地复垦损失已经全部挽回。
认定上述事实的证据如下：
1.书证：户籍证明、在职村干部基本情况表证实被告人杨某甲的身份；大丰市刘庄镇耕地保护目标责任书证实刘庄镇政府与某某村村委会签订耕地保护责任状的情况及村委会的职责；《基本农田保护条例》、《基本农田保护条例》证实基本农田保护的相关规定；土地承包经营合同证实蒋某与刘庄某某村委会签订土地承包经营合同的情况；刘庄镇土地利用总体规划图证实蒋某承办的养殖区为基本农田保护区；大丰市耕地质量保护站出具的土壤耕作层被破坏有关情况说明证实改善被破坏土壤耕作层的措施；大丰市国土资源执法监察大队出具的函、江苏省星月测绘有限公司出具的测量成果报告书、蟹塘现状勘测图证实江苏星月测绘有限公司接受大丰市国土资源执法监察大队的委托进行测绘，某某村9处蟹塘总用地面积为478.05亩，其中占用基本农田445.18亩，挖塘破坏基本农田64.56亩；归案情况说明、发破案经过说明证实被告人杨某甲的归案情况；现金缴款单、内部结算凭证证实损失的挽回情况。
2.证人证言：
（1）证人黄某的证言证实：大丰市政府根据《基本农田保护条例》，与刘庄镇政府签订了基本农田保护责任状，刘庄镇政府根据责任状制定了耕地保护责任书，由镇上领导与各村委会签订责任状，各村基本农田保护的责任人是村委员会与政府签订责任书的人。
（2）证人陈某的证言证实：杨某甲代表某某村与刘庄镇政府签订了耕地保护责任状，我们村在签订耕地保护责任书后没有建立相关台账和安排专人负责保护基本农田的工作，蒋某挖蟹塘的事情村里没有专门开会，也没有人制止。
（3）证人朱某的证言证实：某某村没有落实专门人员负责基本农田的保护工作，只是在开会的时候强调过不要乱挖耕地。
（4）证人杨某乙的证言证实：2011年，我们某某村与兴化的老板蒋某签订了土地承包合同，合同上流转的土地是488亩，每亩租金1200元，流转的488亩土地属于农田保护区。蒋某跟我们村签订的合同时候，注明土地的用途是稻田养蟹，但是实际上是挖塘养殖螃蟹。
（5）证人蒋某的证言证实：2011年，我与刘庄镇某某村委会的杨某甲签订了488亩的土地承包经营合同，约定将土地流转用于“稻田养蟹”，并且规定不得破坏土地的耕作层。2012年年初，我在流转的土地上开挖蟹塘，在开挖的过程中没有得到国土部门的审批。
（6）证人丁某的证言证实：2011年，刘庄某某村书记杨某乙让农经中心对土地流转合同进行鉴证，我安排会计王平在土地流转合同上见证栏盖章，事后我没有按照要求对合同具体的事实情况进行了解，也没有安排人到现场查看。
3.被告人杨某甲的供述证实：2008年至2013年8月，我在刘庄镇某某村担任村委会主任，刘庄镇政府每年都与各村签订落实耕地保护的目标责任状，召集村书记、主任、会计开会落实保护耕地的工作，但我们村并没有按照要求成立专门的班子，也没有落实专门人员具体负责该项工作。2011年11月份，兴化老板蒋某要求流转土地，征求村民的意见后，将488亩土地流转给蒋某，约定土地用途是稻田养蟹，不得破坏耕作层。合同签订后一个月左右，蒋某组织人员将原有的耕地直接改成了蟹塘，作为村委会主任当时我也发现了这个事情，但是没有制止该挖土行为，也没有向上级机关报告。
4.鉴定意见：盐城市国土资源局关于耕地破坏程度的认定意见证实占用43040平方米的耕地（基本农田）挖塘取土的行为属土地违法行为，该违法行为造成64.56亩的基本农田种植功能丧失；大丰市物价局价格认证中心价格鉴证结论书证实蟹塘筑圩、农田恢复等工程合计需人民币608094元。
上述证据来源及收集程序合法，各证据间能相互印证，本院予以确认。
本院认为，被告人杨某甲身为受国家机关委托代表国家机关行使行政管理职权的组织中从事公务的人员，不认真履行职责，致使国家和人民利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控被告人杨某甲犯罪的事实清楚，证据确实、充分，应予支持。关于被告人杨某甲的辩护人提出的蟹塘筑圩工程造价137418元不应计算在损失范围之内的辩护意见，经查：被告人杨某甲的失职造成的经济损失应为蒋某非法占用农用地造成的土地复垦损失，而不应包括蒋某违法挖塘的成本损失，本案损失计算应予扣减137418元的挖塘费用，该辩护意见本院予以采纳。被告人杨某甲犯罪后自动投案，并如实供述了自己的犯罪事实，系自首，依法可对其从轻处罚，被告人杨某甲的辩护人提出的该辩护意见予以采纳。本案损失已经全部挽回，可酌情对被告人杨某甲从轻处罚。综合全案犯罪事实、被告人的认罪悔罪态度及相关量刑情节，本院认为被告人杨某甲犯罪情节轻微，可以免予刑事处罚，被告人杨某甲的辩护人提出的相关辩护意见予以采纳。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条以及最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第八条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
被告人杨某甲犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向江苏省盐城市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本两份。
审判长 朱艳萍
审判员 吴 丹
审判员 陈 斌
二〇一五年十一月九日
书记员 刘莹莹
附录法律条文
1.《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第六十七条犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。
犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。
2.最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）（法释（2012）18号）
第八条本解释规定的“经济损失”，是指渎职犯罪或者与渎职犯罪相关联的犯罪立案时已经实际造成的财产损失，包括为挽回渎职犯罪所造成损失而支付的各种开支、费用等。立案后至提起公诉前持续发生的经济损失，应一并计入渎职犯罪造成的经济损失。
债务人经法定程序被宣告破产，债务人潜逃、去向不明，或者因行为人的责任超过诉讼时效等，致使债权已经无法实现的，无法实现的债权部分应当认定为渎职犯罪的经济损失。
渎职犯罪或者与渎职犯罪相关联的犯罪立案后，犯罪分子及其亲友自行挽回的经济损失，司法机关或者犯罪分子所在单位及其上级主管部门挽回的经济损失，或者因客观原因减少的经济损失，不予扣减，但可以作为酌定从轻处罚的情节。