江苏省南通市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏06行终157号上诉人（原审原告）中国华融资产管理股份有限公司上海市分公司，住所地上海市黄浦区。法定代表人谢亮书，总经理。被上诉人（原审被告）南通市住房保障和房产管理局，住所地南通市。法定代表人刘洪，局长。委托代理人张家楠，江苏金平川律师事务所律师。上诉人中国华融资产管理股份有限公司上海市分公司（以下简称华融上海分公司）因房屋登记行政管理一案，不服南通市港闸区人民法院（2017）苏0611行初355号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。一审法院经审理查明，2013年9月17日，华融上海分公司与江苏银行学田支行签订《债权转让协议》，约定江苏银行学田支行将其对南通一居房地产有限公司（以下简称一居公司）享有的本金为396250000元的债权及其项下的相关权益转让给华融上海分公司。同日，华融上海分公司与一居公司签订《债务重组协议》及四份《抵押协议》，就一居公司向华融上海分公司清偿重组债务本金及重组收益的期限、方式作出约定，同时约定一居公司以先锋镇秦家埭村罗福宫房产（含案涉房屋）作为其履行上述债务的抵押担保。同年9月27日，南通市通州区房屋产权监理所就案涉房屋向华融上海分公司核发通州房他证先锋字第××号《房屋他项所有权证》。2014年9月19日，一居公司与张铁华就罗福宫17幢103室房屋（含地下车库）签订商品房买卖合同，同年9月22日，南通市通州区住房和城乡建设局（以下简称通州住建局）对上述商品房买卖合同办理了备案登记。2015年10月8日，上海市第二中级人民法院对华融上海分公司诉一居公司一案立案受理，华融上海分公司诉请一居公司归还债务本金及重组收益；一居公司为其所欠债务向华融上海分公司承担抵押担保责任等。2016年9月13日，上海市第二中级人民法院作出（2015）沪二中民六（商）初字第141号民事判决，判决确认华融上海分公司对一居公司享有重组债务本金237750000元及重组收益人民币12,303,562.50元的债权；确认华融上海分公司对一居公司提供的六十四份房屋他项权证项下之房产（含案涉房屋）享有抵押权等。2017年11月，华融上海分公司提起行政诉讼，请求一审法院撤销南通房管局对一居公司与张铁华就先锋镇秦家埭村罗福宫17幢103室房屋预售合同办理的网签备案登记行为。另查明，自2013年9月1日起，南通市住房保障和房产管理局（以下简称南通房管局）将南通市通州区辖区范围内有关房产管理方面的行政执法权力事项委托南通市通州区人民政府行使。一审法院认为，本案的争议焦点在于华融上海分公司是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。可见，原告与被诉行政行为存在利害关系，是原告有权提起行政诉讼的前提条件。判断有无利害关系，应看原告是否存在法律法规要求的行政机关应予以考虑、尊重和保护的权利或法律上的利益，原告的权利义务是否因被诉行政行为受到实际影响。就本案而言，华融上海分公司虽然对备案合同所涉商品房享有抵押权，但该权利并不存在受到被诉备案行为侵害的可能，该备案行为不会对华融上海分公司的抵押权产生实际影响。具体理由如下：第一，从商品房买卖合同备案的行为性质看，不涉及原告的合法权益。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款规定，商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。《城市商品房预售管理办法》第十条第一款、第二款规定，商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。房地产管理部门应当积极应用网络信息技术，逐步推行商品房预售合同网上登记备案。根据上述法律规定，商品房买卖合同备案登记是一种基于对房地产市场宏观掌控需要，由买卖双方将合同上报房管部门并进行公示的行为。备案行为本身不具有确权、登记对抗、排除物上抵押权等效力。第二，华融上海分公司对备案合同标的享有的抵押权不属于南通房管局实施被诉备案行为中需要考虑、尊重和保护的利益。《中华人民共和国担保法》第四十九条规定，抵押期间，抵押人转让已办理登记的抵押物的，应当通知抵押权人并告知受让人转让物已经抵押的情况；抵押人未通知抵押权人或者未告知受让人的，转让行为无效。可见，我国法律并未禁止抵押物的买卖，只是买卖合同的效力受到法定条件的限制。由此也可认定南通房管局在仅就买卖事实予以登记备案时并无对商品房买卖合同有无设定抵押进行审查的法定义务，更无审查确认抵押物买卖行为效力的职权，也即华融上海分公司在被诉备案行为中不具有公法上特定的要求被诉行政机关予以保护的权利和利益。第三，华融上海分公司对案涉抵押物享有的优先受偿权已经生效民事判决确认，该权利并未因被诉备案行为而丧失。华融上海分公司有权根据生效民事判决，通过执行等法律程序实现抵押权。即使因一居公司资不抵债，华融上海分公司最终无法完全实现抵押权，该损失也不是被诉备案行为直接导致。综上，被诉备案登记行为并未对华融上海分公司的权利义务产生实际影响。华融上海分公司与被诉备案登记行为之间不存在法律上的利害关系，故不具有行政诉讼的原告主体资格。据此，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回华融上海分公司的起诉。华融上海分公司不服一审裁定，向本院提起上诉称，被诉备案行为是房屋转让不可割裂的组成环节，该行为违反《中华人民共和国物权法》及《房屋登记办法》的规定，已侵犯到上诉人华融上海分公司的合法权益，上诉人华融上海分公司的起诉符合法定条件。一审法院未经开庭、调查和询问，即以上诉人华融上海分公司与被诉备案行为不具有利害关系，迳直驳回上诉人华融上海分公司的起诉，无事实和法律依据，且严重违反法定程序。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院进行审理。被上诉人南通房管局辩称，案涉备案行为不是上诉人华融上海分公司所称的房屋转移登记行为，作出该行为的依据是《中华人民共和国城市房地产管理法》和《城市商品房预售管理办法》，是房地产管理部门进行管理的一种手段，是对合同双方当事人有关事实状况的一种记载，对任何第三方的权利义务均不产生影响。一审法院通过阅卷、调查，在事实清楚的情况下，作出驳回上诉人华融上海分公司起诉的裁定，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审查，对一审法院认定的程序性事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，原告与被诉行政行为存在利害关系，是原告有权提起行政诉讼的前提条件。其中利害关系不能直接扩大解释为所有直接或者间接受到行政行为影响的公民、法人或者其他组织，应当限于法律上的利害关系亦即应看原告是否存在法律法规要求的行政机关予以考虑、尊重和保护的权利或法律上的利益，当事人主张的权利应当与被诉行为之间具有法律上的因果关系。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款以及《城市商品房预售管理办法》第十条规定，房地产管理部门就商品房开发企业签订的商品房预售合同办理商品房预售合同登记备案，只是将开发企业应当与承购人签订商品房预售合同予以登记、存档备查或者将商品房预售合同在互联网上予以公开，是对已经存在的商品房买卖合同当事人的权利状态有关事实的记载。这种登记备案行为是房地产行政管理部门为了加强对房地产开发经营管理而采取的一项行政管理措施，它的法律价值只在于通过行政管理的手段，保护商品房交易双方的合法权益，最大限度地保障商品房买卖合同目的的实现。换言之，预售登记备案制度只是政府为加强商品房预售管理而对商品房市场进行宏观调控的重要措施，一种行政管理手段而已。该登记备案行为并不产生物权的公示和变动的效力，也不会对抵押权人的合法权益产生实际影响。上诉人华融上海分公司享有的抵押权不是被上诉人南通房管局在作出登记备案行为时依法应当考虑、尊重或保护的利益，上诉人华融上海分公司与被诉备案行为之间不具有法律上的利害关系。一审法院以上诉人华融上海分公司的起诉不符合起诉条件为由，裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。这是由于裁定驳回起诉所涉情形，大多是法律判断问题，并不涉及证据和事实的审查，对明显不符合起诉条件的情形，人民法院可以直接作出判定，如果要求一律必须开庭审理，不仅不利于提高司法效率，也会给当事人带来不必要的负担。因此，对于明显不符合起诉条件而人民法院已经立案的案件，是否开庭审理，由人民法院根据具体情况自行判断，对通过阅卷或者调查等书面审查方式即能得出肯定结论的，可迳直驳回起诉。一审法院通过查阅上诉人华融上海分公司、被上诉人南通房管局提交的证据材料后，确认了基本的程序性事实，认为上诉人华融上海分公司与被诉备案行为不具有利害关系，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，迳直驳回上诉人华融上海分公司的起诉，并不违反法定程序。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人华融上海分公司的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  郭德萍审判员  鲍 蕊审判员  张祺炜二〇一八年四月二十三日书记员  吴 迪附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；