内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）赤行初字第2号
原告赤峰志成建筑工程有限公司，住所地：喀喇沁旗。
法定代表人王志杰，经理。
委托代理人付彩萍，内蒙古兴合律师事务所律师。
被告喀喇沁旗人民政府，住所地：喀喇沁旗。
法定代表人李浩楠，旗长。
委托代理人张伟东，喀喇沁旗国土资源局工作人员。
第三人张秀清，男，1948年4月28日出生，汉族，农民，现住喀喇沁旗。
委托代理人张丽丽，女，1971年9月19日出生，汉族，公务员，住广东省深圳市（系张秀清之女）。
委托代理人张海涛，男，1975年5月1日出生，汉族，农民，住喀喇沁旗（系张秀清之子）。
原告赤峰志成建筑工程有限公司（以下简称志成公司）不服被告喀喇沁旗人民政府（以下简称喀旗政府）于2012年11月8日作出的喀地争行决字（2012）第3号《喀喇沁旗人民政府与赤峰志诚建筑工程有限公司土地权属争议行政决定书》，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告志成公司的法定代表人王志杰及其委托代理人付彩萍，被告喀旗政府的委托代理人张伟东，第三人张秀清及其委托代理人张丽丽、张海涛等到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告喀旗政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十三条“一宗地有两个以上单位或个人共同使用的，可确定为共有土地使用权。共有土地使用权面积可以在共有人之间分摊。”之规定，于2012年11月8日作出喀地争行决字（2012）第3号《喀喇沁旗人民政府与赤峰志诚建筑工程有限公司土地权属争议行政决定书》，决定：一、该宗争议土地的使用权属于张秀清与赤峰志诚建筑工程有限公司共同所有；二、该宗土地使用权面积根据房屋所有权建筑面积在共有人之间分摊，张秀清应分摊到的土地使用权面积为4700.74平方米；原志诚建筑工程有限公司应分摊到的土地使用权面积为9600.94平方米。
被告在法定期限内提交了做出被诉具体行政行为的证据、依据：证据1、内蒙古自治区赤峰市中级人民法院赤法经初字（2001）第54号民事调解书。证据2、内蒙古自治区赤峰市中级人民法院（2002）赤法执字第34号民事裁定书。证据3、拍卖成交确认书。证据4、拍卖物品现场交接书。证据5、喀地他字第47号土地他项权证存根。证据6、借款合同书。证据7、偿还借款本金承诺书。证据8、喀旗房锦山镇他字第T20000891号房屋他项权证。证据9、土地登记申请书。证据10、中国建设银行股份有限公司赤峰分行2012年7月12日说明。以上10份证据证明本案的事实情况。证据11、喀喇沁旗人民政府关于王志杰与张秀清土地纠纷处理意见的批复，以证明喀旗政府同意喀旗国土局对赤峰华腾房地产开发有限公司名下的《国有土地使用证》依法予以注销，另行确权登记的处理意见。证据12、喀喇沁旗人大常委会办公室《关于对原四建公司土地使用权进行确权的函》喀人常办发（2012）20号，喀喇沁旗处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室《关于张秀清反映信访事项的交办函》。以证明此案国土局是通过信访途径受理，经多次调解未成。后来双方当事人都上访到旗政府和旗人大，旗人大要求旗国土局在一个月内拿出处理决定，在这种情况下作出了决定。并且第三人在信访之前向国土局提交了一份对涉案土地处理的申请。证据13、喀喇沁旗国土资源局2012年9月20日要求王志杰交回登记在赤峰华腾房地产开发有限公司名下的《国有土地使用证》的通知、送达回证。以证明赤峰华腾房地产开发有限公司名下的《国有土地使用证》已经依法定程序注销。
原告志成公司诉称，喀旗政府作出的喀地争行决字（2012）第3号《喀喇沁旗人民政府与赤峰志诚建筑工程有限公司土地权属争议行政决定书》主要证据不足，本案争议土地使用权属于原告所有，第三人张秀清竞买房屋后未经法定程序改变土地集体所有权和土地用途，且决定认定争议土地共同所有人为张秀清及原告的主要事实、证据、法律依据不足，原告贷款的抵押物为办公楼而不包含土地使用权，拍卖、交付的也只有办公楼而不包含土地使用权；决定违反法定程序，在张秀清未办理房屋转移登记的情况下受理其变更土地使用权申请并认定其为土地共同使用权人；决定适用法律错误。故请求撤销被告喀旗政府作出的喀地争行决字（2012）第3号《喀喇沁旗人民政府与赤峰志诚建筑工程有限公司土地权属争议行政决定书》，由被告承担本案诉讼费用。为证实上述事实，原告提交了以下证据：第一组证据，1、《赤峰市人民政府复议决定书》赤政复决字（2013）03号。2、《喀喇沁旗人民政府与赤峰志诚建筑工程有限公司土地权属争议行政决定》喀地争行决字（2012）第3号。第二组证据，1、乃林镇人民政府关于乃林床单厂、第四建筑工程公司施行股份制管理请示的批复。2、喀喇沁旗乃林镇人民政府证明。3、喀喇沁旗财政局收据一枚。4、喀国用（2007）字第3019号国有土地使用证。5、赤峰华腾房地产开发有限公司的国有土地使用证。6、喀喇沁旗国有建设用地使用权挂牌出让公告。以证明：争议土地系原告初始登记取得，缴纳了相关的费用，后依法对土地进行变更登记。第三组证据，1、协议书。2、房地产抵押合同。3、房屋抵押他项权利证。4、内蒙古自治区赤峰市中级人民法院赤法经初字（2001）第54号民事调解书。5、内蒙古自治区赤峰市中级人民法院（2002）赤法执字第34号执行通知书。6、房地产估价报告。7、赤峰市中级人民法院收条一枚。8、内蒙古自治区赤峰市中级人民法院（2002）赤法执字第34号民事裁定书。第四组证据，1、拍卖公告。2、拍卖成交确认书。3、拍卖物品现场交接书。第一、三、四组证据均证明本案的事实情况。第五组证据，1、喀旗国土资源局喀国土资报（2012）32号《关于张秀清信访反映其与王志杰土地纠纷处理意见》。2、三枚收据。以证明被告提供的地籍档案资料不完整。国土部门在收到第三人的信访资料后已经作出了处理，第三人一直没有持材料到相关部门办理土地变更登记，所以对第三人土地变更登记的程序违法。
被告喀旗政府辩称，该决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，依法应予维持。
第三人张秀清答辩称，涉案决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确；争议宗地是共用宗地，其与志成公司存在土地共有关系，决定对本案土地使用权的划分符合全国通行的原则和做法。请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人张秀清当庭提交了以下证据：证据1、土地更正登记申请书。以证明在其申请的前提下被告作出了处理决定。证据2、01143号房产证、房地产平面图、房屋他项权证、喀喇沁旗房地产管理所查档证明、宗地图。以证明其作为办公楼的使用权人对涉案土地都具有使用权，按照房屋建筑面积分摊土地使用面积，因此喀旗政府对本案做出的处理决定合法正确。证据3、蒙房权证喀喇沁旗字第1760213016**号房屋所有权证。以证明其于2013年5月23日取得涉案房屋所有权证书。证据4、华腾公司的营业执照、土地证、土地他项权证。以证明涉案土地现登记在华腾公司名下。
经庭审质证，原告对被告提交的证据发表以下质证意见：对事实部分的证据没有异议。对被告所举的证据11、12、13三份证据有异议，1、这三份证据证明了被告做出的决定程序违法，第三人没有通过合法的途径提出对土地进行确权的申请，被告在信访的压力下作出决定，程序违法。2、被告作出的决定依据不足，华腾公司向国土部门提交了变更土地的材料，程序是合法的。登记合法情况下，第三人没有通过正常的程序申请变更土地，被告给予变更是错误的。3、被告对事实部分的证据没有一一列举，本案争议宗地的档案资料不完整，要求被告递交土地的所有档案资料，以便法院查明事实。第三人对被告提交的证据没有异议。
被告对原告提交的证据发表以下质证意见：第一、三、四组证据是关于事实方面的证据，没有异议。第二组证据不能证明原告原始取得土地使用权，而是划拨性质，乃林镇政府拥有的集体土地后来转制由其下属企业初始转移。安达公司不是实际的土地使用人，变更给安达公司是错误的，又将土地由安达公司变更到华腾公司更是错误的。志成公司是吊销不是注销。第五组证据中的32号文件是基于张秀清信访的答复意见，并不是最终处理意见。三枚收据与本案无关，因为缴纳的是履约保证金和出让保证金。并且我方提交的档案资料是齐全的，完整的。第三人对原告提交的证据发表以下质证意见：第一、三、四组证据是关于事实方面的证据，没有异议。对第二组证据中的证据1、2、4、6没有异议。对证据3、5的真实性没有异议，此土地证已经被注销。对第五组证据的质证意见与被告的质证意见一致。
原告对第三人提交的证据发表以下质证意见：对证据1、对证明的事项有异议，第三人提交申请时不具有主体资格。此申请证明被告的受理程序违法。对证据2、第三人在2013年才取得房屋所有权证，即使取得了房屋所有权证，也不能直接取得土地使用权。对其他证据的真实性没有异议。被告对第三人所举证据以及所要证明的问题没有异议。
综上，本院对证据认证如下：原告提交的第一组证据为本案诉讼的具体行政行为，证实被诉的具体行政行为存在；原告提交的第三、四组证据，被告提交的证据1-10，第三人提交的证据3-5，各方均无异议，予以确认；原告提交的第二组证据，被告及第三人对其真实性没有异议，但不能达到原告的证明目的，故只对其真实性予以确认；原告提交的第五组证据，被告及第三人的质证意见成立，不予确认；被告提交的证据11-13及第三人提交的证据1、2，原告的质证意见不能成立，予以确认。
经审理查明，1999年8月27日，原告将位于乃林镇北区原喀喇沁旗第四建筑工程公司用地进行了首次登记，宗地面积14301.68平方米，建筑占地373.67平方米，土地权属性质为集体。2003年6月，原告被赤峰市中级人民法院强制执行了该宗地内结构为四层、建筑面积为1516平方米的抵押物办公楼一栋，由第三人张秀清拍卖获得并于2013年5月23日办理了房屋所有权证。原告2007年预开发住宅楼，拟申请将653.03平方米出让获得，因其无开发资质，便将出让的653.03平方米转让给赤峰安达房地产开发有限公司，同时将土地使用证办到了赤峰安达房地产开发有限公司名下。2008年9月，喀旗国土资源局将13617.38平方米登记到赤峰安达房地产开发有限公司名下。2010年赤峰安达房地产开发有限公司拟二期开发，又将684平方米出让给赤峰安达房地产开发有限公司。期间，赤峰华腾房地产开发有限责任公司申请将赤峰安达房地产开发有限公司剩余11857.45平方米的土地使用权登记到其名下。随后赤峰华腾房地产开发有限责任公司将该地（11857.45平方米）抵押给中昊小额贷款公司。
喀旗第四建筑工程公司是乃林镇镇办企业，1992年四建公司从乃林镇政府取得一宗集体土地，面积为18786平方米，后四建公司改制为赤峰志成建筑工程有限公司，公司仍为乡镇企业，实行股份制，股东均为农民，原四建公司的房产及土地在初始登记时权利人为赤峰志成建筑工程有限公司，面积为14301.68平方米，土地性质仍为集体，法人代表为王志杰。赤峰华腾房地产开发有限公司是以王志杰为独立法人的独资公司。
赤峰志成建筑工程有限公司因借贷纠纷将建筑面积1516平方米的砖混4层办公楼房予以抵押，而后经赤峰市中级人民法院强制执行此抵押物。喀喇沁旗房地产估价师事务所受喀喇沁旗人民法院委托，为赤峰志成建筑工程有限公司所属房屋出具的房地产估价报告载明：委估对象使用土地为集体建设用地，受国家有关法律法规的限制“在实现抵押权后，必须经过法定程序方可改变土地所有和土地用途”“集体土地必须征为国有土地后方可进行出让、转让”故本所仅对委估对象建筑物进行估价”。其中建筑面积1516平方米的砖混4层办公楼房评估价格为1011347.86元。2003年该建筑物拍卖成交价格为45万元，第三人张秀清已经支付了全部45万元价款，并办理了房屋所有权证。
第三人张秀清认为赤峰华腾房地产开发有限公司所持有的土地使用证将其2003年拍卖所得的1516平方米楼房的土地使用权全部登记在该公司名下，侵犯了其合法权益，向喀旗政府提出土地更正登记申请。喀旗国土资源局已将赤峰华腾房地产开发有限公司在喀喇沁旗中昊小额贷款公司抵押的他项权利证书（编号为他项（2010）41号，以宗地号为405-01-0410-2的国有土地使用权设定）予以收回并办理相应注销手续，按法定程序公告注销了地号为405-01-0410-2的国有土地使用证。被告喀旗政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十三条“一宗地有两个以上单位或个人共同使用的，可确定为共有土地使用权。共有土地使用权面积可以在共有人之间分摊。”之规定，于2012年11月8日作出喀地争行决字（2012）第3号《喀喇沁旗人民政府与赤峰志诚建筑工程有限公司土地权属争议行政决定书》，决定：一、该宗争议土地的使用权属于张秀清与赤峰志诚建筑工程有限公司共同所有；二、该宗土地使用权面积根据房屋所有权建筑面积在共有人之间分摊，张秀清应分摊到的土地使用权面积为4700.74平方米；原志诚建筑工程有限公司应分摊到的土地使用权面积为9600.94平方米。原告不服，向赤峰市人民政府申请复议，赤峰市人民政府于2013年12月2日作出赤政复决字（2013）03号《赤峰市人民政府复议决定书》，维持了原决定。原告向本院提起行政诉讼，请求撤销该决定。
另查明，涉案决定书中的“志诚公司”应为“志成公司”，即本案原告。
本院认为，被告喀旗政府作为县级人民政府，有权对管辖范围内的土地权属争议作出处理决定。《土地权属争议调查处理办法》第十三条第五项虽规定了土地权属争议案件的来源可以是同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办，但该条同时规定国土资源行政主管部门须对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请进行审查，而第三人在法院审理期间明确提交的是土地更正申请书，喀旗政府在没有提交证据证明申请人对涉案土地提出过明确的确权申请的情况下，被告直接对涉案土地的权属进行确认划分，违反法定程序。第三人张秀清通过拍卖获得建筑物的所有权后，虽在涉案决定做出之前未办理相关变更登记手续，不发生物权效力，但并不影响拍卖合同的有效性，且该合同已经实际履行完毕，第三人已经实际占有和使用该建筑物，同时依据我国法律房屋所有权人与土地使用权人主体一致原则，实际占有和使用了该宗土地内该建筑物占用的部分土地，使得该宗土地的使用权人发生了变化，第三人申请变更登记符合实际情况。被告在决定中参考适用了《呼和浩特市城镇住房土地使用权登记规定》，但该规定的城镇住房适用范围为“在国有土地上建造的商品房、已购公有住房和经济适用住房”，其共同特征为该宗地占用范围内的全部土地使用权的价值已被按比例分别包含在各房屋的价格内，即购买人在支付房屋价款时已经同时支付了相应的土地使用权价款，故可以按相应比例分摊该宗地内的土地使用权，而本案中，第三人在购买该建筑物时，因在抵押、执行、评估、拍卖过程中，均不涉及该宗地的土地使用权，所以第三人支付的拍卖价款仅为建筑物本身价值，并不包含该宗地土地使用权的相应价值。在第三人未对土地使用权支付相应对价的情况下，被告决定根据房屋所有权建筑面积在原告及第三人之间对该宗土地全部的使用权面积进行分摊，适用法律不当。原告关于被告程序违法、适用法律不当的诉讼请求成立，予以支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、第3目之规定，判决如下：
1、撤销被告喀喇沁旗人民政府于2012年11月8日作出的喀地争行决字（2012）第3号《喀喇沁旗人民政府与赤峰志诚建筑工程有限公司土地权属争议行政决定书》
2、被告喀喇沁旗人民政府在法定期限内重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告承担；邮寄送达费100元，由被告承担50元，原告、第三人各承担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 海 梅
审 判 员 王建华
人民陪审员 蔡久兴
二〇一四年三月十七日
书 记 员 苏 赫