山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行终字第48号
上诉人（一审原告）：北京诚信启业科贸有限公司。
法定代表人：赵焕章，董事长。
委托代理人：吕为锟，山东为锟律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：中华人民共和国青岛海关。
法定代表人：臧玉健，关长。
委托代理人：贾小宁、牛福静，系该单位工作人员。
北京诚信启业科贸有限公司（以下简称北京诚信公司）诉中华人民共和国青岛海关（以下简称青岛海关）行政复议一案，青岛市中级人民法院于2013年9月22日作出（2013）青行初字第6号行政判决。一审原告北京诚信公司不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年4月8日公开开庭审理了本案。上诉人北京诚信公司的委托代理人吕为锟，被上诉人青岛海关的委托代理人贾小宁、牛福静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：2012年9月25日，日照市人民检察院以本案原告法定代表人赵焕章犯走私普通货物罪向日照市中级人民法院提起公诉。在法院审理该案过程中，赵焕章对日照海关于2012年1月11日出具的日关税核字（2012）02号《涉嫌走私的货物、物品偷逃税款海关核定证明书》提出异议，要求对此重新核定。2013年1月30日，根据日照海关缉私分局的重新委托，日照海关作出日关税核字（2013）02号《涉嫌走私的货物、物品偷逃税款海关核定证明书》，认定本案原告涉嫌货物核定偷逃税款共计人民币601874.06元。日照市中级人民法院于2013年2月1日作出（2012）日刑初字第53号刑事判决，认定赵焕章犯走私普通货物罪，判处有期徒刑二年，并追缴上述偷逃税款。赵焕章不服，提起上诉。山东省高级人民法院于2013年6月9日作出（2013）鲁刑二终字第38号刑事裁定，维持原判。
北京诚信公司不服日照海关作出的日关税核字（2013）02号《涉嫌走私的货物、物品偷逃税款海关核定证明书》，于2013年3月18日向青岛海关提出行政复议申请，请求事项为：（1）撤销被申请人中华人民共和国日照海关作出的日关税核字（2013）02号《涉嫌走私的货物、物品偷逃税款海关核定证明书》，并重新核定完税价格和关税金额。（2）请求对《中华人民共和国海关计核涉嫌走私的货物、物品偷逃税款暂行办法》进行审查。
2013年3月22日，青岛海关收到北京诚信公司的行政复议申请。经审查，于2013年3月28日作出青岛海关复字（2013）1号《行政复议申请不予受理决定书》，对北京诚信公司的复议申请决定不予受理；次日，青岛海关将该决定书向北京诚信公司送达。北京诚信公司于4月9日向青岛市中级人民法院提起行政诉讼。
一审法院认为：关于日照海关是否应作为本案必须参加诉讼的第三人的问题。因本案所涉复议机关系青岛海关，其与复议被申请人的日照海关系上下级隶属关系，原告对青岛海关作出的不予受理决定不服提起行政诉讼，日照海关不能作为本案第三人。
关于原告申请撤销日照海关作出的《涉嫌走私的货物、物品偷逃税款海关核定证明书》（日关税核字（2013）02号）并审查《中华人民共和国海关计核涉嫌走私的货物、物品偷逃税款暂行办法》（海关总署令第97号，以下简称《暂行办法》）的复议请求是否属于行政复议受案范围的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。由此可见，申请人只能对行政机关作出的具体行政行为提出行政复议申请。《最高人民法院、最高人民检察院、海关总署关于办理走私刑事案件适用法律若干问题的意见》第三条规定，在办理走私普通货物、物品刑事案件中，对走私行为人涉嫌偷逃应缴税额的核定，应当由走私犯罪案件管辖地的海关出具《涉嫌走私的货物、物品偷逃税款海关核定证明书》（以下简称《核定证明书》）。海关出具的《核定证明书》，经走私犯罪侦查机关、人民检察院、人民法院审查确认，可以作为办案的依据和定罪量刑的证据。走私犯罪嫌疑人、被告人或者辩护人对《核定证明书》有异议，向走私犯罪侦查机关、人民检察院或者人民法院提出重新核定申请的，经走私犯罪侦查机关、人民检察院或者人民法院同意，可以重新核定。根据上述规定，海关出具的《核定证明书》并不直接对外发生法律效力，且能否作为相关走私刑事案件的办案依据和定罪量刑的证据，尚待相关办案机关审查确认。本案中，日照海关作出的《涉嫌走私的货物、物品偷逃税款海关核定证明书》（日关税核字（2013）02号）是根据日照海关缉私分局重新核定的委托作出，其并未与原告发生直接的法律关系。另外，现已生效的山东省高级人民法院（2013）鲁刑二终字第38号刑事裁定及日照市中级人民法院（2012）日刑初字第53号行政判决均将该《核定证明书》作为有效证据予以采信，并据此作出被告人赵焕章有罪的裁判。因此，日照海关出具《核定证明书》的行为并非独立且具有羁束力和执行力的具体行政行为，其不属于行政复议的范围。
《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第七条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定及乡、镇人民政府的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。第二款规定，前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。本案中，因日照海关作出的《涉嫌走私的货物、物品偷逃税款海关核定证明书》（日关税核字（2013）02号）不是具体行政行为，故原告申请被告对该《核定证明书》所依据的《暂行办法》进行审查不符合《行政复议法》第七条第一款的规定。另外，根据《中华人民共和国立法法》第七十一条第一款“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章”的规定，本案所涉海关总署于2002年7月26日讨论通过的第97号海关总署令《暂行办法》的效力级别属于部门规章。因此，根据《行政复议法》第七条第二款的规定，对该规章的审查亦不属于被告的职责范围。
综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回北京诚信公司的诉讼请求。
北京诚信公司不服一审法院判决，向本院上诉称：1、一审判决认定日照海关出具《核定证明书》的行为不属于行政复议的范围，认定事实错误，且适用法律不当。根据《海关行政复议办法》第九条第一款的规定，确定完税价格的争议属于纳税争议，公民、法人或者其他组织可以向海关申请行政复议，该办法赋予了当事人对纳税争议的行政复议权。《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。2、一审判决认定海关总署令《暂行办法》的效力级别属于部门规章，对该规章的审查亦不属于被告的职责范围，认定事实错误，且适用法律不当。2013年3月19日《国务院关于机构设置的通知》将海关总署排列于“国务院直属机构”中，未被排列于“国务院组成部门”。《暂行办法》是海关总署制定的规章，不属于“国务院部、委员会规章”，不在行政复议法第七条第二款所排除的三类规章之列，属于第一款“国务院部门的规定”的调整范畴。综上，认为一审判决认定事实、适用法律均有错误，剥夺了上诉人的行政复议权，请求二审法院依法纠正。
被上诉人青岛海关辩称：1、日照海关出具的《核定证明书》是办理刑事案件的证据，不属于可以提起行政复议的具体行政行为。2、《海关计核办法》不属于行政复议法规定的可以一并向行政复议机关提出审查申请的具体行政行为所依据的规定。根据国务院《规章制定程序条例》第三十五条的规定，对规章的审查程序不存在国务院部、委员会规章和国务院直属机构规章之区分，上诉人的有关理解属于对《行政复议法》的误解。请求二审法院维持一审判决。
二审中，合议庭确定了两个审理重点问题：1、上诉人提出的复议申请事项是否属于行政复议范围，一审法院判决以不属于复议范围为由驳回其诉讼请求是否正确。2、如果上诉人提出的复议申请事项属于行政复议范围，那么《暂行办法》是否属于《行政复议法》第七条第一款的规定，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。
对于第一个审理重点，上诉人北京诚信公司认为：根据《海关行政复议办法》第九条第一款的规定，确定完税价格的争议属于纳税争议，公民、法人或者其他组织可以向海关申请行政复议。日照海关于2009年曾经就上诉人进口的铁矿石核定完税价格为292.04万元；2013年1月30日，日照海关作出日关税核字（2013）02号《涉嫌走私的货物、物品偷逃税款海关核定证明书》，对同一批次进口铁矿石确定计税价格为646.08万元。上诉人对2013年确定的完税价格不予认可，认为其与日照海关存在《海关行政复议办法》第九条第一款的规定“纳税争议”，依法可以申请行政复议。日照海关出具《核定证明书》的行为，属于可以申请行政复议的具体行政行为，一审法院对此认定错误。
对于第一个审理重点，被上诉人认为：根据《最高人民法院、最高人民检察院、海关总署关于办理走私刑事案件适用法律若干问题的意见》的规定，日照海关出具的《核定证明书》需要侦查机关和人民法院确认才产生效力，并不对上诉人直接存在羁束力。上诉人对《核定证明书》有异议，按照规定可以要求重新核定，上诉人实际已经按照规定申请了重新核定。出具核定证明书的行为不属于具体行政行为，不属于行政复议法规定的复议范围，一审法院判决对此认定正确。
对于第二个重点问题，上诉人认为：海关总署是“国务院直属机构”，不是“国务院组成部门”，根据《行政复议法》第七条的规定，上诉人可以向复议机关申请一并审查海关总署发布实施的规章，即《暂行办法》。
对于第二个重点问题，被上诉人认为：日照海关出具的《核定证明书》本身不是可以复议的具体行政行为，因此不需要审理对规章一并审查的问题。
双方当事人在一审中提交的证据已随案卷移送本院，二审中没有提交新证据。
经审理，本院同意一审法院查明的相关案件事实。
本院认为：
本案的焦点问题是上诉人北京诚信公司向青岛海关提起的行政复议申请事项是否属于行政复议范围。
《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。根据上述规定，行政复议的客体是具体行政行为。具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。
日照海关出具《核定证明书》的行为不是具体行政行为。《最高人民法院、最高人民检察院、海关总署关于办理走私刑事案件适用法律若干问题的意见》第三条规定，在办理走私普通货物、物品刑事案件中，对走私行为人涉嫌偷逃应缴税额的核定，应当由走私犯罪案件管辖地的海关出具《核定证明书》。海关出具的《核定证明书》，经走私犯罪侦查机关、人民检察院、人民法院审查确认，可以作为办案的依据和定罪量刑的证据。走私犯罪嫌疑人、被告人或者辩护人对《核定证明书》有异议，向走私犯罪侦查机关、人民检察院或者人民法院提出重新核定申请的，经走私犯罪侦查机关、人民检察院或者人民法院同意，可以重新核定。根据上述司法解释的规定，海关向刑事案件办案机关出具《核定证明书》，经相应的办案机关审查确认，可以作为办案的依据和定罪量刑的证据。海关出具《核定证明书》的行为既不是发生在行政管理活动中，也不是针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。因此，不符合对具体行政行为的界定。
具体行政行为的成立要件包括：作出主体必须是行政主体，有明确的意思表示，必须送达当事人。海关向刑事案件办案机关出具《核定证明书》，作为刑事案件的证据使用，不向当事人送达，不符合具体行政行为的成立要件。
日照海关出具《核定证明书》的行为，不属于《中华人民共和国海关行政复议办法》第九条规定的“确定完税价格”的纳税争议可以向海关申请行政复议的情形。确定完税价格的纳税争议是海关在行政管理领域行使行政职权时发生的，海关与纳税义务人直接发生法律关系，海关对纳税义务人作出确定完税价格的具体行政行为后，直接对当事人的权利义务产生影响。日照海关出具《核定证明书》的行为是应走私犯罪侦查机关委托，在刑事案件中向相关办案机关提供的证据，并不是要向当事人征收税款，其在法律关系、法律属性、强制执行力等方面完全不同于确定完税价格的纳税争议。
综上所述，日照海关出具《核定证明书》的行为，不符合行政法对具体行政行为的界定，不属于《行政复议法》第二条规定的可以申请复议的范围。被上诉人青岛海关对上诉人提出的行政复议申请决定不予受理，并无不当。一审法院对此认定准确。
关于上诉人提出的行政复议机关应对《暂行办法》一并审查的问题，因上诉人提出的行政复议申请不符合行政复议范围，故不存在对“具体行政行为所依据的规定”一并审查的问题。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张传毅
审 判 员 赵 军
代理审判员 刘加鹏
二〇一四年四月二十八日
书 记 员 李 倩