江西省南昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣01行终158号
上诉人（原审原告）闵志其，男，汉族，1962年3月5日生，住南昌市新建区。
上诉人（原审原告）姚红花，女，汉族，1966年10月15日生，住南昌市新建区，系闵志其之妻。
上诉人（原审原告）闵彩云，女，汉族，1981年10月21日生，住南昌市新建区，系闵志其大女。
上诉人（原审原告）闵彩平，女，汉族，1984年5月25日生，住南昌市新建区，系闵志其二女。
上诉人（原审原告）闵彩风，女，汉族，1986年1月21日生，住南昌市新建区，系闵志其三女。
上诉人（原审原告）闵彩丽，女，汉族，1988年5月15日生，住南昌市新建区，系闵志其四女。
三至六上诉人的委托代理人闵志其、姚红花，系四个上诉人的父母亲。
被上诉人（原审被告）南昌市新建区人民政府，住所地南昌市新建区新建大道239号。
法定代表人陈吉炜，区长
委托代理人张兰英，江西新兰律师事务所律师。
委托代理人钟越，新建区法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）南昌市新建区联圩镇人民政府。住所地南昌市新建区联圩镇流水洞街。
法定代表人邱新农，镇长。
委托代理人张兰英，江西新兰律师事务所律师。
上诉人闵志其、姚红花、闵彩云、闵彩平、闵彩风、闵彩丽与被上诉人南昌市新建区人民政府（以下简称新建区政府）、南昌市新建区联圩镇人民政府（以下简称联圩镇政府）不履行法定职责一案，不服南昌市新建区人民法院（2017）赣0112行初7号行政判决。向本院提起上诉。本院受理后，依法组成了合议庭，于2017年12月22日公开开庭进行了审理，上诉人闵志其、姚红花、闵彩云、闵彩丽及上诉人闵彩平、闵彩凤委托代理人闵志其、姚红花，被上诉人新建区政府委托代理人钟越、张兰英，被上诉人联圩镇政府委托代理人张兰英到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审经审理查明，六原告系新建区联圩镇连前村老基村自然村村民。1981年原告闵志其与原告姚红花登记结婚，婚后共生育了原告闵彩云、闵彩平、闵彩风、闵彩丽。同年农村开始实行分田到户，当时只有闵志其一人分得本份田2.4亩。1987年原告闵志其携全家外出务工。1989年初，连前村老基自然村依法对全村土地进行了第二次土地承包确权登记。原告等六人因多年外出打工，且户口不在本村，故没有得到土地确权登记。2013年，原告闵志其向其所在的连前村老基自然村及联圩镇人民政府反映要求分田，因老基村自然村已没有机动田地调剂给原告等六人确权登记，故闵志其等六人先后到有关部门上访。被告联圩镇人民政府为息访多次组织双方协调。2014年8月30日，被告新建区人民政府将关于闵志其其特殊疑难信访问题实施救助的申请材料报送南昌市联席会议办公室。经查信访人闵志其反映的诉求已超过27年之久，现找不到当时调整责任田的户口底册，客观依据缺实，无法落实责任主题。鉴于信访人患有糖尿病，无责任田，无固定收入，家庭生活困难，决定给予闵志其38000元的救助。
原审认为，原告闵志其等六人要求被告南昌市新建区联圩镇人民政府完善其农村土地承包合同，依法为其办理不动产确权登记。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定，农民集体所有的土地依法属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会发包。故被告联圩镇人民政府无相应法定职责。乡（镇）人民政府只对农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审，材料符合规定的及时登记造册。因连前村老基自然村没有机动土地调剂给原告六人办理不动产确权登记，原告亦不能向镇人民政府报送符合规定的相关材料，联圩镇人民政府无法履行其相关法定职责，故不存在原告所述的行政不作为情形。2016年4月19日原告闵志其等人向南昌市新建区人民政府行政复议委员会提出行政复议申请，新建区人民政府认为联圩镇人民政府不是法律规定的发包人，无资格与原告等人签订土地承包合同，从而作出的新府复字（2016）6号《不予受理行政复议申请决定书》程序合法，适用法律适当。原告要求撤销该决定书的理由不足，本院对其诉请不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告闵志其、姚红花、闵彩云、闵彩平、闵彩风、闵彩丽的诉讼请求。本案诉讼费50元由原告闵志其承担。
上诉人闵志其、姚红花、闵彩云、闵彩平、闵彩风、闵彩丽诉称，原审法院认定事实不清、确认合法证据错误，2015年根据农业部33号文件和江西省人民政府办公厅关于印发江西省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知精神下，被上诉人联圩镇政府成立了农村土地确权委员会，负责登记和调解农村土地纠纷，在确权登记工作中为全镇95%以上农民办理了确权登记工作，并颁发了确权证书。根据《新建县人民法院民事裁定书（2014)新立字第4号和《江西省南昌市中级人民法院民事裁定书（2014)洪立受字第47号、《最高人民法院审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，未实际取得土地承包权应向有关行政主管部门申请解决，上诉人向被上诉人新建区联圩镇人民政府申请解决农村土地纠纷合理合法，而被上诉人新建区联圩镇人民政府在法定期间未作出书面答复属行政不作为。原审法院以新建区联圩镇人民政府在2014年进行了协调和给予了大病救助和困难户救助为由剥夺上诉人农村土地承包权于法无据，上诉人2016年向被上诉人提交行政作为申请书，原审院以2014年被上诉人新建区联圩镇人民政府曾以走过场搞形主义解决百姓诉求方式解决2016年百姓诉求于法无据，适法不当。将案件推给连前村委会，属推矮行为。原审法院在被上诉人新建区联圩镇人民政府提供伪造上诉人承诺书行为，不但没有合法处理，相反作为合法证据。对上诉人公安局核发户口本和档案材料没有作为合法依据，而是将闵钦雪非法口供作为合法依据。对上诉人提供1989年本小组分田表没有作为法律依据，而是将闵炳根口供作为没有机动田作为法律依据，闵炳根在2015年曾经将我村小组机动田登记在村干部名下。被新建区纪检部门作出过党内严重警告处分，并查出本小组有62.92亩机动田。综上，原审法院认定事实不清，被上诉人新建区联圩镇人民政府证据违法，新府复字[2016]6号《不予受理行政复议决定书》于法无据，适法不当，请求二审法院查明案件事实，依法裁判，支持上诉人的上诉请求。据此，一、请求撤销新建区人民法院（2017)赣012行初7号判决书，并撤销新府复字（2016）6号《不予受理行政复议决定书》。二、本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人新建区政府、联圩镇政府辩称，两被上诉人认为原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人所陈述的法律依据是其理解上的错误，不应予以支持。联圩镇政府不是上述土地的发包人，土地确权不属于其行政职权，联圩镇政府作为管理行政机关，在上诉人要求享有承包土地权利时组织过协调，但协调不成功，并不存在上诉人所述的不作为的情况。新建政府在行政复议时，确认联圩镇政府不具备发包的职权，符合法律规定。请求法院支持原审判决，驳回上诉人上诉请求。
二审期间当事人均未提交新的证据，二审查明的事实与一审基本一致。
本院认为，根据《中华人民共和国土地承包法》十二条及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条、第十二条的规定，农民集体所有的土地属于农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会发包，颁发农村土地承包经营权证的前提是土地承包合同生效后，由发包方提供相关材料报乡（镇）人民政府农村经营管理报告进行初审，材料符合规定，再由乡（镇）人民政府向县级以上人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请，最后由县级以上人民政府颁发农村土地承包经营权证。由此可知，颁发土地承包经营权证的是县级以上人民政府，乡（镇）人民政府无进行不动产登记的职权。因此上诉人要求被上诉人联圩镇政府为其进行确权登记于法无据，本院不予支持。被上诉人新建区政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》并无不妥。虽然联圩镇政府针对上诉人闵志其等人涉案土地的问题成立了专门的包案领导小组，并多次组织协调，履行了《中华人民共和国土地承包法》第五十一条规定的调解的职权，但未对上诉人的申请进行答复，行政行为有不当之处，本院予以指出，并将对此发出司法建议。据此，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判；
案件受理费50元，由上诉人闵志其、姚红花、闵彩云、闵彩平、闵彩风、闵彩丽承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 明
审 判 员 罗锦戎
审 判 员 王宏瑞
二〇一七年十二月二十五日
法官助理 陈 晶
书 记 员 匡芳芳