北京市昌平区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）昌行初字第12号
原告张启财，男，1956年7月30日出生。
被告北京市昌平区人民政府，住所地北京市昌平区政府街19号。
法定代表人张燕友，区长。
委托代理人郝思维，北京市国土资源局昌平分局职员。
委托代理人陈森国，北京市威正律师事务所律师。
第三人张玉佩，男，1930年11月30日出生。
委托代理人沈玉连，女，1958年6月19日出生。
原告张启财不服被告北京市昌平区人民政府（以下简称昌平区政府）作出的宅基地登记审批，于2014年1月16日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书，并通知与本案具有法律上利害关系的张玉佩作为第三人参加诉讼，分别于2014年2月20日和2014年3月6日两次公开开庭审理了本案。原告张启财，被告昌平区政府的委托代理人郝思维、陈森国，第三人张玉佩的委托代理人沈玉连到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
1995年由原昌平县人民政府盖章确认的《昌平县村镇宅基地登记审批表》（编号055）中，登记户主为张玉沛，家庭人口为4人，宅基地面积为451.6平方米。该审批表为本案所诉行为。
被告昌平区政府在法定期限内向本院提交了1份证据，即北京市人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（京政复字（2013）477号）及送达回证，证明原告张启财与被诉行为没有利害关系，不具有起诉资格。
原告张启财诉称：首先，被告作出的宅基地审批行为与既有民事判决相冲突，程序违法。其次，被告作出的审批行为事实不清，本案第三人是国家公务人员，不能享有宅基地，并且，第三人在本村也另有一块宅基地，根据一户一宅的原则，第三人也不能同时拥有两宗宅基地。第三，原告享有诉争宅基地的权利，已经经过民事判决书的确认，与被诉行为具有法律上利害关系。综上，特提起本诉，请求确认被告1995年12月31日作出《昌平县村镇宅基地登记审批表》（编号055）的行为违法。
原告在举证期限内向本院提交了14份证据：证据1、《昌平县村镇宅基地登记审批表》，证明被诉行为违法。证据2、（1993）昌民初字第61号民事判决书，证明原告的权利已经得到司法确认。证据3、（1993）昌民初字第61号案件中的调查笔录，证明诉争宅基地的历史沿革。证据4、1986年的村民建房用地批示，证明原告享有诉争宅基地使用权。证据5、1987年的村民建房用地批示，证明原告享有诉争宅基地使用权。证据6、（1993）中民终字第2724号民事判决书，证明第三人不具有宅基地使用权的主体资格。证据7、1951年的土地房产所有权证存根，证明被告的宅基地审批行为违法。证据8、证明两份，证明第三人另有一处宅基地，不具有拥有诉争宅基地的资格。证据9、询问笔录，证明原告和第三人之间关系不睦。证据10、调查笔录，证明本案第三人故意侵犯原告权益。证据11、1992年5月26日调查笔录，证明第三人长期侵犯原告权益的原因。证据12、办理入户所需材料单，证明原告无法入户，完全受制于第三人。证据13、情况说明，证明被诉行为违法给原告造成的后果。证据14、人民法院送达回证，证明第三人收到了法院民事确权判决，但在宅基地审批时隐瞒了这一事实。
被告昌平区政府在法定期限内未向本院提交答辩状，当庭答辩称：第一，被告作出的《村镇宅基地审批表》行为为内部审批行为，为最终确权登记的具体行政行为的前置程序，不是可诉的行政行为。第二，《村镇宅基地审批表》的作出是依据《昌平县人民政府批转县土地局关于村镇宅基地有偿使用暂行规定的通知》（昌政发（1992）25号）的规定，登记发证程序为村委会初审，乡镇政府、土地局复审，然后上报县政府发证。被告作出被诉行为经过了上述四级单位的审核确认盖章，符合宅基地登记审批法律程序规定。第三，2013年7月，原告对被诉行为不服，曾向北京市人民政府申请复议，2013年11月8日，北京市人民政府因原告不是昌平区百善镇半壁街村集体经济组织成员，不具有对该行为申请行政复议的主体资格，驳回了原告的复议申请。因此，原告也不具有对被诉行为提起诉讼的资格。综上，请求人民法院驳回原告起诉。
第三人张玉佩陈述称，不同意原告诉讼请求，被诉审批表是有效的权利凭证。
第三人在举证期限内向本院提交了1份证据，即第三人家庭户口本，证明原告户口一直都不在诉争宅基地院内，宅基地审批表上的四人就是户口上的四人。
庭审质证中，原告认为被告的证据不能证明原告与被诉行为没有法律上利害关系，不认可复议结果。第三人对被告的证据无异议。
被告对原告提交的证据1无异议，对原告提交的其他证据认为与本案无关。第三人同意被告对原告证据的质证意见。
原告对第三人提交的证据认为户口不能否定其宅基地权利。被告对第三人提交的证据认为可以印证被告行为的合法性。
经庭审质证，本院对当事人提交的证据认证如下：原告提交的证据1系本案被诉行为，不能作为证据使用。原告提交的证据2-7符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，具有内容真实性、来源合法性及与本案的关联性，本院予以采纳。原告提交的其他证据与本案被诉行为没有关联性，本院不予采纳。被告和第三人提交的证据具有内容真实性、来源合法性及与本案的关联性，本院予以采纳。
根据庭审调查及当事人陈述，本院认定以下事实：原告张启财系第三人张玉佩之子，张启财不是本村村民，本案诉争宅基地位于昌平区百善镇半壁街村。二十世纪九十年代中期，原昌平县人民政府组织对辖区农村宅基地进行确权登记。经村委会、乡镇政府、区县土地管理部门及区县政府盖章确认，最终形成本案被诉的《昌平县村镇宅基地登记审批表》（编号055），其中记载户主为张玉沛，家庭人口4人，宅基地面积451.6平方米，地上物包括正房5间，厢房3间。该审批表形成后，被告并未向第三人颁发宅基地使用权证书。
另查，经原北京市昌平县人民法院（1993）昌民初字第61号民事判决书和北京市中级人民法院（1993）中民终字第2724号民事判决书确认，原告张启财对诉争宅基地上部分房屋拥有所有权。
再查，上述民事判决书中所涉张启才即为原告张启财；民事判决书和《昌平县村镇宅基地登记审批表》中所涉张玉沛即为本案第三人张玉佩，各方当事人对此均予以认可。
现原告张启财认为被诉《昌平县村镇宅基地登记审批表》中家庭成员没有本人，侵害了自己的财产权利，故对该审批行为于2013年9月16日向北京市人民政府申请复议，北京市人民政府于2013年11月8日驳回了原告张启财的行政复议申请。原告张启财仍不服，于2014年1月16日向本院提起行政诉讼。
本院认为，人民法院审理行政案件，对被诉行政行为的合法性进行审查。依据《中华人民共和国土地管理法》，农村村民住宅用地，需由县级人民政府批准。因此，被告昌平区政府具有审批宅基地的法定职权。
就本案被诉的《昌平县村镇宅基地登记审批表》而言，该行为本是被告昌平区政府在对宅基地进行确权颁证时的程序性行为，对外发生效力的应以被告为宅基地使用权人颁发的宅基地使用权证书为准。但在本案中，经法庭核实，被告昌平区政府在完成宅基地登记调查，制作了《昌平县村镇宅基地登记审批表》后，并未向权利人下发宅基地使用权证，故可以认为该《昌平县村镇宅基地登记审批表》已经发生了对外效力，对相关当事人的权利义务产生了影响，属于可诉的行政行为。
关于原告的起诉资格问题。本案原告张启财虽不是本村村民，但经司法判决确认，其对诉争宅基地上部分房屋享有所有权，因此，原告张启财与被诉行政行为有法律上利害关系，具有原告诉讼主体资格，有权提起本诉。
关于本案被诉的《昌平县村镇宅基地登记审批表》的合法性问题。本院认为，被告在进行宅基地登记审批工作时必须做到认定事实清楚，证据确实充分。在认定各户宅基地的实际使用界址时，应当按照相关规定要求相对人提交申请书、个人身份证明、土地权属证明、地上附着物权属证明等材料。同时，须组织用户和邻户主到现场共同指界，确认界址点、线，由指界人在调查表上签字盖章。但在本案中，被告在法定期限内未能提交有效证据证明其履行了上述法定义务，且被诉的《昌平县村镇宅基地登记审批表》中也明显欠缺户主和测绘人的签字以及三级行政机关的盖章日期。行政诉讼中，被告应当对被诉行政行为的合法性承担举证责任，在原告对宅基地登记审批产生质疑时，被告理应拿出充分证据证明其登记审批行为事实清楚，证据充分，对于证据不充分而产生的法律后果应由被告承担。
综上所述，由被告昌平区政府盖章确认的《昌平县村镇宅基地登记审批表》在诉讼中证据不足，程序存在瑕疵，应予撤销，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
撤销北京市昌平区人民政府作出的以第三人张玉佩为户主的《昌平县村镇宅基地登记审批表》（编号055）。
案件诉讼费人民币五十元，由被告北京市昌平区人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第一中级人民法院。
审 判 长 杨 帆
人民陪审员 赵惠云
人民陪审员 孙 平
二〇一四年三月十九日
书 记 员 赵齐跃