湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂行终350号
上诉人（原审第三人）张顺池，男，汉族，1952年10月14日出生，住湖北省长阳土家族自治县。
委托代理人田玉，湖北西陵律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）安国清，男，汉族，1964年12月15日出生，住湖北省长阳土家族自治县。
原审被告长阳土家族自治县人民政府，住所地湖北省长阳土家族自治县龙舟坪镇龙舟大道10号。
法定代表人李军，县长。
委托代理人ＸＸ华，长阳土家族自治县农村经营管理局局长。
委托代理人宋发智，湖北亮节律师事务所律师。
上诉人张顺池因与安国清、长阳土家族自治县人民政府（以下简称长阳县政府）土地承包经营权行政登记一案，不服湖北省宜昌市中级人民法院（2016）鄂05行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年7月13日公开开庭审理了本案。上诉人张顺池及其委托代理人田玉，被上诉人安国清、原审被告长阳县政府的委托代理人ＸＸ华、宋发智到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，1983年，安国清父亲安家会去世后，安国清及其母亲覃万友，弟安红卫、安健，妹安喜英共同承包木桥溪村的山林土地。1985年，张顺池与覃万友再婚，之后，张顺池将户口迁至木桥溪村并与覃万友及其子女共同生活。1986年，安国清与向红翠结婚并将户口从木桥溪村迁至高家堰村，2015年2月26日，安国清又将户口从高家堰村迁回木桥溪村。2004年覃万友病故，2014年，张顺池与董秀珍再婚。2005年6月1日，在农村土地延包时，木桥溪村委会与张顺池签订了合同编号为鄂EJ7110201091号的《农村土地承包合同》，将小地名为“牛凹埫”、“河边”两块田地（面积为2亩）发包给张顺池家庭承包经营。承包期限为1999年1月1日至2028年12月31日。2005年7月27日，长阳县政府对鄂EJ7110201091号《农村土地承包合同》审核后，根据合同内容向张顺池颁发了编号为鄂EJ7110201091号《农村土地承包经营权证》，确认了张顺池的农村土地承包经营权。2006年11月21日，经木桥溪村委会同意，张顺池与案外人付先平签订了编号为鄂EL7110201002号《农村土地承包经营权流转合同》，将“牛凹埫”、“河边”两块田地承包经营权转让给付先平，该次转让由长阳土家族自治县农村承包合同管理委员会作出了变更登记，并在编号为鄂EJ7110201091号《农村土地承包经营权证》上加盖了“注销”字样。2011年7月1日，经木桥溪村委会同意，案外人付先平与张顺池又签订了合同编号为鄂EL7110201004号的《农村土地承包经营权流转合同》，将“牛凹埫”、“河边”两块田地承包经营权转回至张顺池，该次转让没有为张顺池颁发新的《农村土地承包经营权证》，而是由高家堰镇经管站直接将鄂EJ7110201091号《农村土地承包经营权证》的编号更改为鄂EL7110201004号，把该证上原“注销”字样划掉，同时在该证上注明“此证2011.8.8变更为鄂EL7110201004继续有效。”并加盖公章后发放给了张顺池。安国清认为长阳县政府颁发给张顺池的鄂EL7110201004号《农村土地承包经营权证》错误，侵犯了其土地承包经营权，遂提起行政诉讼。
另查明，安国清持有载明时间为1996年正月初九的分家协议，协议内容为安国清、安红卫、安健对于财产、山林、土地的分割以及对于父母亲的赡养问题，该分家协议没有人签字。安国清认为张顺池所承包经营的“牛凹埫”、“河边”两块土地是该分家协议中分给其经营的土地。张顺池不认可该分家协议，自述1992年分家时张顺池、覃万友与安红卫、安健对家庭承包土地进行了分割，张顺池取得“牛凹埫”、“河边”两块土地承包经营权，由于安国清户口已迁至高家堰村，没有给其分承包田，1992年的分家情况没有文字依据。
原审法院认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。”本案中，安国清自述与张顺池发生纠纷后，2016年1月5日从木桥溪村委会取得鄂EL7110201004号《农村土地承包经营权证》复印件，至此才知道该证的具体内容。张顺池提出木桥溪村委会2015年9月7日出具的《关于张顺池与安国清矛盾纠纷的调查结果及意见》内容可以证明安国清2015年9月7日就知道张顺池持有《农村土地承包经营权证》，同时安国清在2016年3月8日申请长阳土家族自治县高家堰镇人民政府土地确权时，就已经知道张顺池取得《农村土地承包经营权证》的事实，以上两个时间点均可证明安国清的起诉超过六个月的起诉期限。因为本案被诉行政行为属于没有告知诉权和起诉期限的行政行为，起诉期限应适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，安国清知道或应当知道《农村土地承包经营权证》内容之日起两年内均可提起行政诉讼。本案中安国清自述2016年1月5日才知道《农村土地承包经营权证》内容，张顺池抗辩安国清2015年9月7日、2016年3月8日均应当知道《农村土地承包经营权证》内容，以上三个时间点至本案立案时间2016年11月28日，均没有超过两年的起诉期限。故张顺池关于安国清起诉超过六个月起诉期限，应裁定驳回起诉的主张，不予支持。关于鄂EL7110201004号《农村土地承包经营权证》颁证依据是否合法的问题。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十四条第二款规定：“采取转让、互换方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记。”第十六条规定：“乡（镇）人民政府农村经营管理部门受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更手续，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载。”本案中，案外人付先平将通过转让形式从张顺池处取得的“牛凹埫”、“河边”两块土地承包经营权转回至张顺池，并在征得木桥溪村委员会同意后，双方签订了鄂EL7110201004号《农村土地承包经营权流转合同》，高家堰镇经管站依据案外人付先平与张顺池签订的《农村土地承包经营权流转合同》及相关材料，受理土地承包经营权变更申请并无不当。关于安国清以张顺池所持《农村土地承包经营权证》侵犯其土地承包经营权为由，要求撤销该证并变更户主的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”根据上述规定，土地承包经营权是基于土地承包合同的依法成立而产生的，土地承包合同是行政机关颁发土地承包经营权证的合法依据，土地承包经营权证属于国家对土地承包经营权的事后确认，而不直接赋予承包方的土地承包经营权，其颁发、变更、作废完全依附于土地承包合同。本案中，2005年6月1日，张顺池与木桥溪村签订了鄂EJ7110201091号《农村土地承包合同》，即已经取得了相应的土地承包经营权，之后颁发的鄂EJ7110201091号《农村土地承包经营权证》，只是对该土地承包经营权的事后确认。张顺池在取得了相应的土地承包经营权之后转让给案外人付先平，后又流转回来，并依据流转合同内容要求办理变更登记是符合法律规定的。安国清若认为木桥溪村委会将“牛凹埫”、“河边”两块土地发包给张顺池，侵犯了其土地承包经营权，可以通过《中华人民共和国农村土地承包法》中相应的土地承包经营权纠纷解决机制来寻求法律救济，而不能通过请求撤销张顺池所持《农村土地承包经营权证》来实现自己的诉求,在相关机关依法确定“牛凹埫”、“河边”两块土地的承包经营权后，权利人可依法申请重新颁发《农村土地承包经营权证》，因此，安国清请求直接变更本案争议土地户主的诉讼请求，不予支持。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”第三款规定：“农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”根据上述规定以及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十六条的规定，经木桥溪村委会同意，案外人付先平将承包土地经营权转让至张顺池后，高家堰镇经管站应当对当事人的申请材料进行审核，报请原发证机关办理变更手续，重新办理新的农村土地承包经营权证。但高家堰镇经管站受理当事人的申请后，直接将已经注销的鄂EJ7110201091号《农村土地承包经营权证》的编号更改为鄂EL7110201004号，并做相应注明后，发放给张顺池，对案外人付先平流转至张顺池的土地承包经营权予以确认，该颁证程序严重违法。与此同时，虽然长阳县政府没有直接为张顺池颁发鄂EL7110201004号《农村土地承包经营权证》，而是高家堰镇经管站对已经被依法注销的鄂EJ7110201091号《农村土地承包经营权证》直接更改后发放的，但长阳县政府没有对已经注销并失去法律效力的《农村土地承包经营权证》收回，导致加盖有长阳县政府公章的《农村土地承包经营权证》被高家堰镇经管站更改后发放给了张顺池。由于该证是基于长阳县政府的盖章确认而对外产生效力，且长阳县政府并不否认该证效力。故高家堰镇经管站为张顺池的颁证行为应视为长阳县政府的行政行为，长阳县政府是本案的适格被告。综上，鄂EL7110201004号《农村土地承包经营权证》的颁证程序严重违法。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项，参照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十六条的规定，判决如下：一、撤销被告长阳土家族自治县人民政府为第三人张顺池颁发的鄂EL7110201004号《农村土地承包经营权证》。二、驳回原告安国清的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告长阳土家族自治县人民政府负担。
张顺池上诉称，一审判决认定事实错误，有意偏袒安国清，安国清的户口是2015年迁回木桥溪村，且其在高家堰村取得了0.6亩土地，不具备与张顺池共同经营木桥溪村土地的身份。安国清提起本案诉讼的时间为2016年11月28日，而其在一审开庭时自认2014年9月在村委会看到了长阳县政府为上诉人颁发的《土地承包经营权证》，起诉超过了两年的期限。长阳县政府没有正确理解“增人不增地、减人不减地”的原则，导致一审法院没有坚持承包合同的效力，对本案处理产生错误影响。张顺池持有的鄂EL7110201004号《土地承包经营权证》来源合法、程序合法，依法不应予以撤销。请求撤销一审判决，驳回安国清的诉讼请求，由安国清承担案件诉讼费用。
安国清答辩称，1984年，答辩人承包了木桥溪村6.2亩土地，2005年延包时张顺池将答辩人承包的6.2亩土地分为三户，均是张顺池个人所办，没有任何人签字。根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，承包期内发包方不得调整承包土地，户口迁移的人员只要没有转为非农户口也应当保留承包地。因此，张顺池将两亩土地办理在自己名下侵犯了安国清的土地承包经营权。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。
长阳县政府发表意见称，安国清提起本案诉讼具备原告主体资格且未超过起诉期限。被诉的颁证行为存在瑕疵，对于土地承包经营权变更的情况，高家堰经管站直接在原证的基础上涂改没有换发新证，不符合法定程序。张顺池与安国清的土地承包经营权纠纷与被诉的颁证行为不具有关联性，本案中无法解决土地承包经营权的归属问题。请人民法院依法裁决。
本案当事人提交的证据已经随案卷移送本院。本院经审查认为原审对证据的分析认定是合法的。本院经开庭审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为鄂EL7110201004号《土地承包经营权证》的颁证程序是否合法。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十四条规定，“采取转让、互换方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记”。该《办法》第十六条规定，“乡（镇）人民政府农村经营管理部门受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更手续，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载”。本案中，案外人付先平将土地转让给张顺池，高家堰经管站直接将已经注销的EL7110201091号证编号更改为鄂EL7110201004，且在农村土地承包经营权证登记薄上也未做记载。该颁证程序违反了上述规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，属于依法可以撤销具体行政行为的情形。安国清作为家庭成员，认为长阳县政府对张顺池的颁证行为侵犯了其合法权益，有权提起本案诉讼，虽然安国清在一审开庭时陈述2013年11月看到了涉案的《土地承包经营权证》，但“看到”和知道颁证行为的具体内容并不能等同，安国清2016年11月提起本案诉讼，并未超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定的“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年”的起诉期限。本案虽然撤消了土地承包经营权的登记，但并不意味着剥夺了张顺池的土地承包经营权，张顺池与安国清的土地承包经营权纠纷并不在本案审查范围。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。张顺池的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张顺池负担。
本判决为终审判决。
审判长 饶 彬
审判员 赵晓云
审判员 郭登友
二〇一七年七月××日
书记员 汪 逸