江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏06行终44号
上诉人（原审原告）贾卉，女，1981年9月16日生，汉族，住如东县。
委托代理人缪战春，男，1970年2月28日生，汉族，住如东县。系上诉人贾卉丈夫。
被上诉人（原审被告）如东县公安局，住所地如东县。
法定代表人程军，局长。
出庭负责人张健君，副局长。
委托代理人徐晓青，如东县公安局工作人员。
委托代理人童本华，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。
上诉人贾卉因诉如东县公安局确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服江苏省海门市人民法院（2017）苏0684行初128号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年3月16日公开开庭审理了本案。上诉人贾卉及其委托代理人缪战春，被上诉人如东县公安局的副局长张健君及其委托代理人徐晓青、童本华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2016年11月22日下午13时30分许，如东县公安局环镇派出所民警因认为贾卉父亲贾建泉（涉刑事案件在逃）可能藏匿在贾卉住所，在贾卉明确拒绝的情况下，民警强行进入贾卉住所搜查。贾卉因认为民警存在违法执法行为，于当日下午14时40分许至如东县公安局901办公室欲找程军局长投诉信访，程军局长不在，贾卉用手机拍摄了照片。如东县公安局工作人员发现后，对贾卉进行询问，劝说其离开901办公室，并交代如需信访可至指定场所。因贾卉坚持要见程军局长不予配合，如东县公安局工作人员遂将贾卉强行带离901办公室。在此过程中，贾卉的手臂、脚部等部位有淤青破皮等损伤。因怀疑贾卉手机拍摄有涉密文件，如东县公安局工作人员扣留了贾卉手机并进行了检查，后通过掘港派出所归还贾卉。
贾卉不服，提起行政诉讼，请求：1、确认如东县公安局工作人员于2016年11月22日将贾卉强行架离901办公室并扭打致伤的行为违法；2、确认如东县公安局工作人员抢走贾卉手机的行为违法；3、要求如东县公安局赔偿贾卉各项损失168768元。
一审法院认为，如东县公安局将贾卉强行架离901办公室及扣留其手机的行为，根据法理当属行政事实行为，相对于行政法律行为，不以设定、变更、消灭相对人在行政法上的权利义务为目的，但行政机关在行使职权中针对相对人所实施的职权行为，客观上对相对人人身、财产有造成损害的可能，应当纳入行政诉讼受案范围接受司法审查，方能更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益，才能促进行政机关依法行政，防止其滥用职权。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（五）项规定，行政机关及其工作人员在行使职权时有造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。该条法律规定，事实上也明确行政机关在行使职权时相关事实行为，应当接受司法审查。
根据《信访条例》的规定，信访人对行政机关及其工作人员的违法失职行为有权通过信访形式提出，但同时应当遵守信访秩序，不得扰乱社会公共秩序和行政机关单位秩序。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。贾卉以要求局长信访接待为由坚持滞留901办公室,经如东县公安局工作人员劝说仍不愿离开，如东县公安局为维护单位管理秩序，将贾卉强制架离901办公室的行为并未超过必要的限度，也未造成贾卉不必要的损害，并无不当。因怀疑贾卉手机拍摄有涉密文件，如东县公安局工作人员扣留贾卉手机并检查的行为也并无不当。如东县公安局的行为不存在违法性，故对贾卉要求赔偿损失的诉讼请求不予支持。
据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回贾卉的诉讼请求。
贾卉不服提起上诉称，如东县公安局实施的强行架离行为及扣留手机行为应当属于行政法律行为，一审法院回避了对上述行为职权依据的审查；如东县公安局提供的证据不足以认定被诉行为合法。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人如东县公安局辩称，将贾卉带离901办公室的内部管理行为是必要、合理、正当的，不存在贾卉所称的违法行为，故贾卉要求赔偿没有事实和法律依据。一审法院判决正确，请求二审法院维持一审判决。
本院经审查，对一审法院采信的证据和认定的基本事实予以确认。根据一审法院采信的证据，本院补充认定以下两节事实：1.2016年11月22日下午14点40分许，贾卉以找如东县公安局工作人员江洁的名义进入如东县公安局办公大楼901办公室寻找该局程军局长。2.在901办公室滞留期间，如东县公安局多名工作人员要求贾卉不得随意拍照、配合检查、删除其在办公室内拍摄的相关照片以防发生泄密事件，询问贾卉个人身份信息、来访事由，并告知其离开办公室至指定场所信访。贾卉不予配合且拒不离开901办公室。在此情况下，如东县公安局工作人员将贾卉强制架离901办公室，架离过程中贾卉反应激烈，挣扎反抗。
本院认为，本案的争议焦点集中在以下三个方面：架离行为的定性及合法性；检查手机行为的定性以及合法性；贾卉的赔偿请求能否成立。
第1关于案涉架离行为的定性及合法性问题。
第1架离行为的定性
行政事实行为是与行政法律行为相对而言的一类行政行为。行政法律行为是指具有行政权能的组织运用行政权，以发生某种特定的法律效果为目的而实施的对相对人产生法律效果的行为，它是行政机关对相对人作出的意思表示。比如行政处罚行为，就是行政机关为了给予相对人行政制裁而作出的具体行政行为。而行政事实行为是行政主体在行政管理和服务过程中作出的不以设立、变更或者消灭行政法律关系为目的的行为，它一般只是以改变或影响事实状态为目的。行政事实行为的法律效果具有不确定性，有的不产生法律效果，仅表现为一种客观事实状态，比如交警部门拖走在路上抛锚车辆的行为，行政日常检查行为。有的产生一定的法律效果，但这种效果是根据法律规定产生的。比如警察因违法使用警械造成公民伤亡会产生国家赔偿问题。
本案架离行为符合前述关于行政事实行为的定性、描述。第一，该架离行为运用了行政权能。如东县公安局作为重要的国家行政机关，具有维护单位内部治安秩序，制止发生在本单位的违法行为的行政权能。因此，如东县公安局将贾卉架离的行为是运用行政权履行维护内部治安秩序工作的一部分。第二，该架离行为不以设立、变更或者消灭行政法律关系为目的。架离行为的实施虽然运用了行政权，但其目的是希望制止贾卉继续滞留局长办公室干扰该局正常办公秩序，该行为并非希望在如东县公安局与贾卉之间设立、变更或者消灭权利义务，只是单纯的以改变滞留、干扰状态为目的。第三，在该行为合法且不超过必要限度的情况下，不会产生任何法律效果。但如果欠缺合法性基础或者超过必要限度，就会引发国家赔偿。故一审法院将该行为定性为行政事实行为并无不当。
（二）关于案涉架离行为是否合法的问题。
首先，架离行为的作出具有合法性基础。内部秩序安全稳定是各机关、企事业单位工作有序开展的前提条件。行政机关、企事业单位，都有权利和义务依法维护本单位的工作、生产、经营、教学和科研秩序。同时，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，任何个人都不得扰乱机关单位秩序，影响单位正常工作。本案所涉如东县公安局既是国家行政机关，又担负刑事案件侦查、维护国家安全的职责，是重要的国家职能部门。《公安机关人民警察内务条令》第四十九条中也要求公安机关严格控制外来人员进入办公区，确需进入办公区的也应当在履行相关程序后，经接待人员允许后方可进入，且在限定时间内离开。可见，公安机关并非任何个人可以随意进出的公众场所，其工作秩序和内部安全受严格的制度管理，不容任何人肆意挑战和破坏。本案中，贾卉因对公安机关的刑事搜查行为不满前往如东县公安局投诉信访，本应采取合理合法的方式，通过正常的信访接待渠道和场所反映自己的诉求。但贾卉以欺骗手段进入如东县公安局办公大楼内的局长办公室，在办公室内随意拍摄照片、滞留，且拒绝告知自身身份信息，该行为举止既欠缺理智也严重干扰了如东县公安局的正常工作秩序。在贾卉拒不听从劝诫离开的情况下，如东县公安局工作人员将其架离901办公室以维持单位内部治安秩序具有合法性基础。
其次，该架离行为的作出符合正当程序基本原则。虽然法律对行政事实行为本身并无严格程序性约束，但基于正当程序原则的要求，在事实行为作出前也有必要遵循相应的指导、告知、警告程序。就本案而言，如东县公安局在处理过程中有若干名工作人员多次询问贾卉身份信息及来访事由，劝诫其停止不理智举动，离开局长办公室，到接待场所反映信访问题，已经尽到合理的警示、告知义务。
再次，案涉架离行为符合比例原则的要求。贾卉的滞留、干扰行为，影响的是整个机关的办公秩序及内部治安秩序，制止其行为的紧迫性、必要性非常明显。在劝离无果的情况下，如东县公安局采取架离方式已是对当事人最温和的方式。架离过程中如东县公安局工作人员的行为并未超过合理限度，贾卉不予配合、抗拒挣扎导致手臂、脚部等部位淤青破皮等损伤，应当由其自身承担责任。
二、关于检查手机行为定性及合法性问题。
如东县公安局对该情况的辩解说明为，在局长办公室有涉密文件的情况下，因怀疑贾卉拍摄有涉密文件对其手机暂时保管、检查并删除相关图片，后予以归还。对此，本院认为，依照《中华人民共和国保守国家秘密法》规定，任何国家机关、公民都有保守国家秘密的义务。任何个人不得非法获取、持有国家秘密载体。该法同时规定，单位负责人是定密负责人，负有审核本单位产生的国家秘密的审核批准等职责。案涉901办公室系如东县公安局局长办公室，如东县公安局称该办公室有秘密文件合理可信。贾卉进入901办公室后随意拍摄的事实客观存在，不排除其摄有涉密文件的可能性，贾卉的行为显然与前述《中华人民共和国保守国家秘密法》的相关规定相悖。如东县公安局在发现秘密文件有可能被拍摄、泄露的情况下，要求贾卉配合检查，删除在办公室内拍摄的相关照片，因贾卉不配合该局对其手机予以检查、删除图片并在之后通过掘港派出所予以归还，此一系列行为均不以与相对人设立行政法律关系为目的，属于行政事实行为，具有必要性、正当性且未超过必要限度，故贾卉认为该行为违法的理由不能成立。
三、关于贾卉要求如东县公安局赔偿其损失共计168768元的请求能否成立的问题。
《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第五项规定，行政机关及其工作人员在行使职权时有造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。从该条规定可见，产生赔偿必须具备的基础条件包括存在违法行为；存在损害结果；违法行为与损害结果有因果关系。本案中，如前分析，贾卉扰乱机关单位工作秩序等行为本身已构成违法，如东县公安局的架离行为、检查手机行为既不存在违法性也未超过必要限度。贾卉受伤的医药费、衣服损坏费用等均属于其扰乱单位工作秩序行为所带来的对应不利后果，应当由其自身承担。贾卉所称的因断母乳对小孩的身体影响费用，精神损失费用等与案涉行为之间也不具有因果关系。故贾卉的赔偿请求依法不能成立，本院不予支持。
综上，贾卉的诉讼请求及诉讼理由均不能成立。如东县公安局提供的证据足以证明其所作行为的合法性，一审法院判决驳回贾卉的诉讼请求并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人贾卉负担。
本判决为终审判决。
审判长 郭德萍
审判员 鲍 蕊
审判员 张祺炜
二〇一八年三月二十九日
书记员 吴 迪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；