宁夏回族自治区固原市中级人民法院   行政判决书   （2017）宁04行初27号     原告隆德县神林乡双村建材厂。住所地：隆德县神林乡。   法定代表人王红红，男，该厂厂长。   委托代理人李佳，宁夏德声律师事务所律师。特别授权。   委托代理人杨玉明，宁夏德声律师事务所律师。特别授权。   被告隆德县人民政府。住所地：隆德县行政中心。   法定代表人潘建宁，县长。   出庭负责人高建军，隆德县人民政府副县长。   委托代理人李林峰，宁夏古雁律师事务所律师。特别授权。   原告隆德县神林乡双村建材厂不服隆德县人民政府作出的《关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》，向本院提起行政诉讼，本院于2018年3月8日受理后，于2018年3月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月24日公开开庭审理了本案。原告隆德县神林乡双村建材厂的委托代理人李佳、杨玉明、被告隆德县人民政府出庭负责人高建军及委托代理人李林峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告隆德县人民政府2018年1月19日作出的《关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》。其主要内容：为认真贯彻落实党的十九大和自治区十二次党代会精神，践行新发展理念，进一步加强我县生态环境保护工作，促进生态文明建设，根据《环境保护法》《矿产资源法》《安全生产法》《森林法》《水土保持法》和国务院《土地复垦条例》《河道管理条例》以及国土资源部《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》（国土资发［2016］63号）相关精神，县人民政府决定对渝河流域非法开采的粘土砖厂予以关闭取缔。   一、关闭取缔范围及对象   渝河流域9家证照不齐，属非法开采的粘土砖厂，具体为：城关镇辖区隆德县神林乡双村建材厂、隆德县吉隆建材厂、沙塘镇辖区隆德县沙塘机砖厂、隆德县华泰建材厂、神林乡辖区隆德县恒达建材厂、隆德县神林乡双村建材厂、联财镇辖区隆德县联财三鑫建材厂、隆德县正荣建材厂、隆德县王恒建材厂。   二、关闭取缔时限   2018年1月19日至2018年4月10日。   三、其他事项   1.自通告发布之日起，各粘土砖厂全面停止非法采挖等一切破坏生态环境的生产经营活动，按规定时限自行拆除清理生产设施设备及废渣废料，并对破坏的生态环境进行恢复治理。2018年4月10日，县人民政府将组织相关部门和乡镇对涉及粘土砖厂关闭及生态恢复治理情况进行验收。   2.在规定时间内未完成拆除及生态治理的企业，县人民政府将依法强制拆除、恢复生态，并按照“谁损毁，谁恢复、谁复垦”的规定，拆除、治理费用由企业承担。   3.对拒不拆除和恢复治理、非法对抗的企业，将依法追究相关法律责任。   被告隆德县人民政府在法定期限内向本院提交下列证据：   证据1、国土资发[2016］63号《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》(国土资源部)   证据2、固政办函[2017］83号《固原市2017-2018年度冬季大气污染防治工作方案》(固原市人民政府办公室)   证据3、固国土资发[2017］370号《关于停止非煤矿山企业生产的通知》(固原市国土资源局)   证据4、《隆德县人民政府关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》   证据1-4证明隆德县人民政府发布《通告》的行政行为是按照上级政府、部门文件要求履行职责,合法行政,不存在违反法律法规的情形。   证据5、水土保持违法行为决定书送达表(隆德县水务局)   证据6、(隆)水保责改字[2017]第08号《责令改正水土保持违法行为决定书》(隆德县水务局)   证据5-6证明隆德县正荣建材厂等6家建材厂存在违法开采情形,《通告》内容客观真实、有事实及法律依据。   证据7、隆德县神林乡双村建材厂等6家建材厂《采矿许可证》；证明隆德县神林乡双村建材厂等6家建材厂采矿许可证书到期,系非法经营生产,《通告》内容客观真实、有事实及法律依据。原告主张其经营的企业均有合法的审批手续不能成立。   原告隆德县神林乡双村建材厂诉称：2018年1月19日，被告隆德县人民政府突然下发《关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》以原告证照不齐，属非法开采的粘土砖厂为由，决定对原告企业予以关闭取缔，要求自2018年1月19日至4月10日自行拆除清理生产设施设备及废渣废料，并对生态环境进行恢复治理。原告认为，被告下发《通告》的行政行为违法：原告系证照齐全的合法、守规经营企业，不存在违法经营、非法开采的行为，被告《通告》中根据《环境保护法》、《安全生产法》、《森林法》、《水土保持法》和国务院的两部条例关闭取缔，没有明确载明违反具体法律、法规规定，因此，被告具体行政行为没有合法依据；被告关闭取缔的行政处罚行为不属于法定处罚种类。关闭取缔不属于我国《行政处罚法》第八条规定的行政处罚的种类；被告下发《通告》行为前，未按照法律规定，给予原告陈述、申辩和听证权利，也未作出处罚决定书并向原告进行送达，被告行政处罚行为程序违法。现请求：请求人民法院依法判决确认被告2018年1月19日作出的《隆德县人民政府关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》具体行政行为违法。   原告隆德县神林乡双村建材厂向本院提交了下列证据：   证据1、隆德县政府所下发的《隆德县人民政府关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》。证明被告下发《通告》对原告的砖厂予以关闭取缔;   证据2、原告成立时被告及其职能部门所下发的文件批复。（1）《建设项目环境影响报告表》;（2）《隆德县人民政府常务会议纪要》;(3)《隆德县招商局文件-关于新建隆德县神林乡建材厂的立项批复》；（4）《隆德县发展和改革局文件-关于建设神林乡双村建材厂的批复》；（5）《隆德县国土资源局文件-关于沙塘镇面粉厂等用地批复的请示》。证明原告企业的成立，是经过被告研究、批复、发文决定的合法有效的事实。   证据3、政府部门为原告颁发的证照。（1）营业执照。证明原告是依法设立、有合法的审批手续，且持续经营的合法企业的事实；证明原告是有相关许可证的合法企业，其开采、生产经营等活动不违反法律法规的规定的事实。（2）水土保持合格证。证明原告是有相关许可证的合法企业，其开采、生产经营等活动不违反法律规定的事实。   证据4、原告交纳的税费票据。有2017年度《水资源管理费》。证明原告经营多年来，一直按时交纳水土保持补偿费、水资源管理费，并没有违法开采的行为，被告同意原告继续经营的事实。   证据5、政府部门因行政不作为，导致原告证件无法申请延续的答复。（1）原告申请证件延期的邮政快递单；（2）隆德县国土资源局《关于矿山企业申请采矿许可证延续告知》。证明原告在采矿许可证等证件有效期满后，统一申请证件延期，隆德县国土资源局要求原告在2017年12月30前向安监、林业、环保、水利等部门征求续期前置审批手续，但其他部门行政不作为，导致原告证件无法及时续期的事实；   证据6、原告代理人要求被告共同委托或派员参加原告委托评估机构对原告所有资产及停产、停业造成的损失等进行评估鉴定的函。（1）原告委托代理人发给被告的《关于由委托人和县政府共同委托评估机构对委托人资产及停产、停业损失等进行评估鉴定的函》及《关于隆德县人民政府派员参加委托人委托评估机构对委托人资产及停产、停业损失等进行评估鉴定的函》的邮政单据2份；（2）2018年4月10日，原告委托代理人发给被告的《关于由委托人和县政府共同委托评估机构对委托人资产及停产、停业损失等进行评估鉴定的函》；（3）2018年4月19日，原告委托代理人发给被告的《关于隆德县人民政府派员参加委托人委托评估机构对委托人资产及停产、停业损失等进行评估鉴定的函》；（4）2018年5月3日，被告答复《隆德县人民政府关于隆德县不参与鉴定的复函》。证明原告已邀请被告共同委托评估鉴定机构、邀请被告派员参加原告委托评估机构对委托人资产及停产、停业损失等进行评估鉴定，但被告拒绝的事实；   证据7、隆德县人民政府办公室文件隆政办发【2017】97号《隆德县人民政府办公室关于印发隆德县渝河流域粘土砖厂关闭取缔方案的通知》；证明通告是依据办公室文件所发。   被告隆德县人民政府辩称：原告对被告作出的《通告》认定行政处罚行为错误。通告适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项，本案中,隆德县人民政府发布《隆德县关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》，仅告知原告完成拆除及生态恢复治理,以及未完成上述工作的法律后果,并未采取任何强制措施以及行政处罚行为,未对原告造成实质性的损害。不是原告认定的行政处罚、行政强制行为，没有达到强行关闭、取缔、拆除的效果或《行政处罚法》规定的行政处罚效果和羁束力，不存在违反法律法规的内容。1、《通告》目的系贯彻党的十九大和自治区十二次党代会精神,践行新发展理念,进一步加强隆德县生态环保工作建设。按照固原市人民政府办公室《固原市2017-2018年度冬季大气污染防治工作方案》重点工作中,关于开展“小散乱亏”企业排查整治,对从事制革、石灰窑(厂)、砖瓦窑(厂)等企业进行持续综合整治,对需要依法依规关停取缔或整治后仍然达不到环保要求的企业做到“两断三清”和固原市国土资源局《关于停止非煤矿山企业生产的通知》中“工作措施”部分,“为切实减轻采矿区扬尘污染,强化采矿区扬尘污染源头治理,自2017年11月16日起,全面停止砂石开采”的要求。依法依规对渝河流域非法开采的粘土砖厂完成关闭和取缔,发布的《隆德县关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》,并不具有行政强制效力,未产生实际损害。2、《通告》内容客观真实、有事实及法律依据。《通告》认定原告的证照不齐,属非法开采的粘土砖厂，系由隆德县水务局调查,于2018年1月12日发布《责令改正水土保持违法行为决定书》，向原告送达认定其存在“在崩塌、滑坡危险区从事取土行为;在水土保持方案确定的专门存放地以外区域倾倒砂石、土、废渣等行为;对生产过程中造成的水土流失不进行治理的行为”。违反了《中华人民共和国水土保持法》第四十八条、第五十五条、第五十六条;《宁夏回族自治区实施办法》第二十二条、第二十四条。其次，原告的起诉的事实与理由不能成立，《通告》中涉及的关闭取缔对象认定,有隆德县水务局调査所得事实和材料作为依据,且原告并未采取实际行政行为或措施,仅进行了告知,不存在关闭取缔的行政行为。通告行为的性质系公布、告知行为,并非行政处罚行为范畴,关闭取缔是《通告》内容的组成部分,《通告》中没有任何行政处罚行为,不存在违反《行政处罚法》的情形。被告仅有发布《通告》行为,不存在责令停产停业的行为,原告主张赔偿或者补偿无实际意义。综上所述,被告行政行为合法。请求法院驳回被答辩人诉讼请求。   经庭审质证，本院对以下证据作如下认定：   原告隆德县神林乡双村建材厂对被告隆德县人民政府提交的证据质证认为，证据1-7的真实性无异议，对关联性和合法性及证明目的有异议。   被告隆德县人民政府所举证据的真实性、关联性，本院予以确认；但对通告的合法性不予确认，其余证据的合法性本院予以确认。   原告隆德县神林乡双村建材厂向本院提供的证据1-7经被告质证认为，对证据1、2、3、4、7的合法性、真实性无异议，对证明目的有异议；对证据5的真实性无异议，但对合法性及证明目的有异议；对证据6的关联性不认可；   原告所举证据1、2、3、4、5真实性、关联性，本院予以确认；证据1、7的合法性本院不予确认,故不作为本案定案依据；证据2、3、4、5的合法性，予以确认本院，作为定案依据；证据6与本案不具有关联性，本院不予以确认，故不作为本案定案依据。   经审理查明，被告隆德县人民政府2018年1月19日作出的《关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》，决定对渝河流域9家非法开采粘土的砖厂予以关闭取缔，原告隆德县神林乡双村建材厂在关闭取缔范围，原告不服，于2018年3月8日向本院提起行政诉讼，请求依法确认隆德县人民政府《关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》的行政行为违法。   本院认为，环境保护是我国的基本国策，绿水青山就是金山银山的理念已经深入人心。但是，公民、单位在主张环境保护时也应依照相关法律规范行使。涉案通告中，被告隆德县人民政府根据《环境保护法》《矿产资源法》《安全生产法》《森林法》《水土保持法》和国务院《土地复垦条例》《河道管理条例》以及国土资源部《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》的相关精神，决定对原告隆德县神林乡双村建材厂予以关闭取缔，该通告作出的关闭取缔行为仅说明所依据的法律名称，但没有说明依据的具体法律条款；其次地方人民政府应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力，即职权法定原则，而关停取缔的行政行为符合法律的哪些具体规定及授权，是否属于被告必须行使的法定职权和法定义务，被告没有证明。综上，被告隆德县人民政府在实施具体行政行为时，对所依据的法律条款应当予以具体说明而没有说明，属于适用法律错误，构成违法。原告隆德县神林乡双村建材厂要求确认被告作出的《隆德县人民政府关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通知》的行政行为违法的请求成立，本院予以支持。被告隆德县人民政府认为该通告为告知行为，通告对原告的权利义务没有实际影响，但通告作出关闭取缔决定后，原告隆德县神林乡双村建材厂实际已经关停，被告的辩解的理由不能成立，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款一项之规定，判决如下：   确认被告隆德县人民政府2018年1月19日作出的《关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》行政行为违法。   案件受理费50元，由被告隆德县人民政府负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。   审  判  长   何军民  审  判  员   王 伟  审  判  员   柳 玲   二○一八年十一月十三日   书  记  员   柯占梅      附：《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十四条  行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；