河南省开封市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）豫02行终137号
上诉人（一审被告）兰考县固阳镇人民政府。
法定代表人程远向，镇长。
委托代理人贾彬，兰考县固阳镇人民政府工作人员，代理权限为特别授权。
委托代理人程伟，兰考县人民政府工作人员，代理权限为特别授权。
被上诉人（一审原告暨诉讼代表人）梁成玉，男，汉族，1952年8月3日生，住河南省兰考县。
被上诉人（一审原告暨诉讼代表人）李世杰，男，汉族，1954年12月28日生，住河南省兰考县。
被上诉人（一审原告暨诉讼代表人）亓占方，男，汉族，1952年11月11日生，住河南省兰考县。
被上诉人（一审原告暨诉讼代表人）李同起，男，汉族，1957年2月4日生，住河南省兰考县。
被上诉人（一审原告暨诉讼代表人）曲秋菊，女，汉族，1958年6月18日生，住河南省兰考县。
委托代理人李玉民，男，汉族，1954年6月15日生，住河南省杞县，代理权限为特别授权。
梁成玉等21人诉兰考县人民政府行政强制一案，开封市祥符区人民法院于2017年7月31日作出（2017）豫0212行初8号行政判决，一审被告兰考县固阳镇人民政府不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
原告梁成玉等21人诉称，原告从1998年8月承包了梁寨村北，东邻独角楼基本农田、西邻本村基本农田、南邻220国道、北邻范寨村基本农田的72.637亩基本农田。该农田已被兰考县国土局确认为基本农田。2013年5月以前，被告为落实河南省人民政府土地整治试点项目，将黄口社区的位置确定在了黄口村，该社区容纳的住户范围是：崔寺村、黄口村、朱庄村、刁楼村、左寨村、梁寨村。被告伪造村民同意意见及统计表，擅自将黄口社区占用的土地由黄口村便成了梁寨村，将社区所辖行政村由6个变更为9个。被告占用的是基本农田，依照《土地管理法》第45条的规定，占用该宗土地必须经国务院审核批准，河南省人民政府无权将该宗土地改变为建设用地。被告占用原告的基本农田前，未发布公告，未经原告方三分之二以上村民签名同意，未公布耕地补充方案和耕地补充地点，行为严重违法。被告占用原告的72.637亩承包地，经原告申请信息公开，兰考县人民政府公开的信息是：“该宗土地未被征收征用，原集体土地性质没有改变。”被告建黄口社区，针对的是9个行政村的村民安居工程，现在被告将该处土地交给房地产开发商建设，公开对外销售，被告行为严重违法。诉讼请求：要求确认被告建黄口社区占用原告77.937亩承包地的行政行为违法，诉讼费由被告承担。
被告固阳镇政府辩称，被告实施堌阳镇黄口村等9个村土地综合整治试点项目事实清楚，证据充分，依据正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。2013年3月11日，兰考县委农村工作办公室作出《关于建设堌阳镇中心社区的批复》，同意堌阳镇提出的建设方案。2013年5月9日，堌阳镇政府作出《堌阳镇人民政府关于黄口村等6个村土地综合整治试点项目规划方案变更的请示》，请示土地综合整治试点项目由6个变更为9个。2013年5月22日，兰考县政府作出《关于堌阳镇黄口村等6个村土地综合整治试点项目规划方案变更的批复》，批准堌阳镇黄口村等6个村土地综合整治试点项目的规划方案变更，同意增加范寨、秦寨、贺庄为拆迁复垦区。2013年5月22日，兰考县政府作出《兰考县人民政府关于堌阳镇黄口村新型农村社区规划变更的批复》，同意堌阳镇黄口村新型农村社区规划变更。2013年5月23日，兰考县土地综合整治领导小组办公室作出《关于兰考县堌阳镇黄口村等（6）个村土地综合整治试点项目申请变更的请示》。2013年10月28日，河南省土地综合整治工作领导小组办公室作出《关于收到兰考县堌阳镇黄口村等（9）个村（一期）土地综合整治试点项目规划方案变更备案材料的通知》，备案编号：B25131276。被告根据上级部门的批复，依法实施了项目。原告起诉超过法定诉讼时效，应驳回其诉讼请求。2013年2月，堌阳镇梁寨村李世杰等人不服《兰考县人民政府关于堌阳镇黄口村等6个村土地综合整治试点项目规划方案变更的批复》、《兰考县人民政府关于堌阳镇黄口村新型农村社区规划变更的批复》，向省政府申请复议，省政府予以维持，原告当时就已经知道兰考县堌阳镇人民政府实施固阳镇黄口村等9个村土地综合整治试点项目的事实，原告起诉已超过法定诉讼时效。
一审查明，2013年5月8日，堌阳镇政府作出《关于黄口村等6个村土地综合整治试点项目规划方案变更的请示》(固政文[2013]15号)，经堌阳镇土地综合整治工作领导小组研究，由原黄口村等6个村土地综合整治试点项目变为黄口村等9个村土地整治试点项目。2013年5月9日，堌阳镇政府作出《关于黄口村新型农村社区规划变更的请示》（固政文[2013]16号），这两份请示已取得了兰考县人民政府的同意批复。梁成玉等人不服该两份批复，向河南省人民政府提起复议，经复议这两份批复被维持。河南省人民政府复议决定书、兰考县人民政府兰政文〔2012〕104号文件、兰政文〔2013〕36号文件的内容均显示黄口社区建新区为堌阳镇黄口村。被告堌阳镇政府对占用21原告土地建黄口社区的事实无异议,现黄口社区建新区实际建设位置为堌阳镇梁寨村。
一审认为，行政机关作出行政行为应当符合法定权限、遵守法定程序，应当提交作出行政行为的依据和理由。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案属因土地提起的诉讼，应适用二十年的诉讼时效，故对被告辩称原告起诉超过诉讼时效的辩解理由，本院不予采信。原告梁成玉等21人，认为被告占用其承包地建设区的行政行为侵犯了其合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，梁成玉等21原告有权提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的。因此，本案属于人民法院受案范围。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第四十六条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，被告提交的证据不能证明黄口社区建新区的位置是在堌阳镇梁寨村，未提交21原告所承包的土地已被批准征收的证据，故被告堌阳镇政府占用原告梁成玉等21人所承包的土地建设社区的行政行为违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第七项、第七十四条第一款第一项之规定，一审判决：确认被告兰考县堌阳镇人民政府占用原告梁成玉、李世杰、亓占方、李同起、曲秋菊、李卫平、袁国营、邱玉环、梁成元、袁国胜、梁海、巩令赞、袁抓、袁新要、梁五祥、李卫国、袁全起、李延领、李四孩、梁思亮、李进现所承包土地的行政行为违法。
兰考县固阳镇人民政府不服一审判决，上诉称：一、上诉人根据上级部门的一系列批复文件，作出的实施堌阳镇黄口村等9个村土地综合整治试点项目事实清楚、证据充分、依据正确、程序合法。二、被上诉人提起行政诉讼已经超过法定起诉期限。2013年2月，兰考县堌阳镇梁寨村李世杰等人不服《兰考县人民政府关于堌阳镇黄口村等6个村综合整治试点项目规划方案变更的批复》及《兰考县人民政府关于堌阳镇黄口村新型农村社区规划变更的批复》，向河南省人民政府申请复议，省政府作出复议决定予以维持，被上诉人当时就已经知道兰考县堌阳镇人民政府实施堌阳镇黄口村等9个村土地综合整治试点项目的事实，其起诉已超过6个月的起诉期限。三、一审认定事实错误。兰政文（2013）36号文件中明确指出：因本次权属调整将原建新区范寨、秦寨、梁寨土地变为黄口村土地，故建新区位于黄口村。这是黄口社区建新区位于黄口村的最直接陈述和证据。四、一审适用法律错误。由于涉案建设项目不涉及土地征收，土地所有权性质没有改变，一审适用土地管理法的规定认为该项目用地需要经过征收程序，属适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人梁成玉等21人未提交书面答辩意见。
二审经审理查明的事实与一审认定的事实一致。
本院认为：被上诉人李世杰等21人均系兰考县堌阳镇梁寨村村民。兰考县人民政府于2013年5月22日作出的《关于堌阳镇黄口村等6个村土地综合整治试点项目规划方案变更的批复》和《关于堌阳镇黄口村新型农村社区规划变更的批复》中明确显示将原建新区范寨、秦寨、梁寨土地变更为黄口村土地，故被上诉人李世杰等21人承包土地属于堌阳镇实施土地综合整治试点项目范围。根据被上诉人李世杰等人已于2015年2月对上述两份批复向河南省人民政府申请行政复议的事实，能够证明李世杰等人此时即应知晓其承包土地已被固阳镇人民政府占用的事实，其于2017年2月8日提起本次行政诉讼，已经超过行政诉讼法规定的6个月的起诉期限。被上诉人李世杰等人的起诉，依法应予驳回。一审判决认定事实不清，适用法律有误。上诉人固阳镇人民政府的上诉理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款第（二）项的的规定，裁定如下：
一、撤销开封市祥符区人民法院（2017）豫0212行初8号行政判决书；
二、驳回一审原告梁成玉、李世杰、亓占方、李同起、曲秋菊、李卫平、袁国营、邱玉环、梁成元、袁国胜、梁海、巩令赞、袁抓、袁新要、梁五祥、李卫国、袁全起、李延领、李四孩、梁思亮、李进现的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张兴海
审 判 员 赵晓松
助理审判员 张伟红
二〇一七年十月三十日
书 记 员 谢金朋
附21原告身份信息
原告梁成玉，男，汉族，住河南省兰考县。
原告李世杰，男，汉族，住河南省兰考县。
原告亓占方，男，汉族，住河南省兰考县。
原告李同起，男，汉族，住河南省兰考县。
原告曲秋菊，女，汉族，住河南省兰考县。
原告袁国营，男，汉族，住河南省兰考县。
原告邱玉环，女，汉族，住河南省兰考县。
原告梁成元，男，汉族，住河南省兰考县。
原告李四孩，男，汉族，住河南省兰考。
原告袁新要，男，汉族，住河南省兰考县。
原告李卫国，男，汉族，住河南省兰考县。
原告袁全起，男，汉族，住河南省兰考县。
原告袁国胜，男，汉族，住河南省兰考县。
原告梁海，男，汉族，住河南省兰考县。
原告梁思亮，男，汉族，住河南省兰考县。
原告巩令赞，男，汉族，住河南省兰考县。
原告袁抓，男，汉族，住河南省兰考县。
原告李卫平，男，汉族，住河南省兰考县。
原告李延领，男，汉族，住河南省兰考县。