浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙行终字第211号
上诉人（原审原告、原审第三人）陈海峰等23人
附后）。
诉讼代表人陈海峰，
杭州市江干区采荷南苑4幢1单元402室。
诉讼代表人孙文忠。
诉讼代表人赵学斌。
诉讼代表人朱锦宏。
诉讼代表人方伟吉。
被上诉人（原审被告）杭州市人民政府。
法定代表人张鸿铭。
委托代理人陈张宇。
委托代理人陈晓峰。
被上诉人（原审第三人）杭州市钱江新城建设指挥部。
法定代表人郑翰献。
委托代理人胡孝辉。
原审原告黄小鹏。
原审第三人庄晓彤。
陈海峰等10人诉杭州市人民政府土地其他行政行为一案，杭州市中级人民法院于2013年11月7日作出（2013）浙杭行初字第50号行政判决。陈海峰等9人及原审第三人孙文忠等14人不服，向本院提出上诉。本院于2013年12月11日立案受理后依法组成合议庭，并于2014年1月27日公开开庭审理了本案。上诉人陈海峰等23人的诉讼代表人陈海峰、孙文忠、赵学斌、朱锦宏、方伟吉，被上诉人杭州市人民政府的委托代理人陈张宇、陈晓峰，杭州市钱江新城建设指挥部的委托代理人胡孝辉出庭参加诉讼。原审原告黄小鹏，原审第三人庄晓彤经本院依法传唤无正当理由未出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：案涉地块为新业路延伸工程（钱江路-
秋涛路段）建设项目用地。2005年12月31日，杭州市发展和改革委员会作出《关于同意钱江新城新业路延伸工程（钱江路-
秋涛路段）立项的批复》（杭发改投资（2005）1418号）。2006年7月12日，杭州市建设委员会作出《关于钱江新城新业路、新塘路、景昙路工程初步设计的批复》（杭建钱（2006）24号）。2007年5月8日，杭州市规划局对新业路延伸工程（钱江路-
秋涛路）作出（2007）年浙规用证01000124号建设用地规划许可。2007年5月10日，杭州市国土资源局作出《关于钱江新城新业路延伸工程（钱江路-
秋涛路段）项目建设用地的预审意见（杭土资预（2007）166号）。指挥部因该道路项目建设需要，向杭州市国土资源局提出建设用地申请，并提供了组织机构代码证、计划立项文件、建设用地规划许可证等资料。杭州市国土资源局受理上述申请后，拟定了供地方案，编制杭国土字（2007）251号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》，同意收回相应的国有土地使用权，并报被告审批。2007年8月31日，被告批准同意收回国有土地4.3581公顷。陈海峰等人不服，向浙江省人民政府提起行政复议申请。浙江省人民政府于2012年3月5日作出浙政复决（2012）24号行政复议决定。原告仍不服，提起诉讼。
另查明：陈海峰等人不服杭州市规划局作出的（2007）年浙规用证01000124号建设用地规划许可，向省建设厅申请行政复议。省建设厅作出浙建复决（2012）108号《行政复议决定书》，维持市规划局核发的（2007）年浙规用证01000124号《建设用地规划许可证》。孙文忠等人不服，诉至杭州市江干区人民法院，请求撤销（2007）年浙规用证01000124号建设用地规划许可。杭州市江干区人民法院作出（2012）杭江行初字第57号行政判决，驳回孙文忠等人的诉讼请求。2013年11月3日，杭州市中级人民法院作出（2013）浙杭行终字第248号行政判决，维持（2012）杭江行初字第57号行政判决。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项之规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。新业路延伸工程（钱江路-
秋涛路段）项目是公共道路建设项目，项目用地属于为公共利益需要使用土地，被告决定收回国有土地4.3581公顷，符合《中华人民共和国土地管理法》的规定，程序亦无不当。原告的诉讼理由均不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告陈海峰等10人的诉讼请求。
陈海峰等23人上诉称：一、一审法院认定诉讼标的错误。上诉人诉讼标的主体是建设用地批准书，而一审法院却误将“一书一方案”作为诉讼标的，明显侵害上诉人的合法权益。二、一审法院事实认定不清。（1）内容不合法定要求。上诉人认为，涉案项目属单独选址，国土部门编制杭国土字（2007）251号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》，应以《建设用地审查报批管理办法》第五条、第六条规定编制，而被上诉人所述的建设单位所提交的材料，完全超越了第五条规定内容。作为收回国有土地使用权行政处理决定要有明确的行政机关、行政相对人、收回的内容、司法救济等相关事项，从被上诉人提供的批准文件看，均未涉及上述内容。一审法院的审查方向错误，误导上诉人正当的司法救济渠道，袒护被上诉人的违法行为。（2）前置项目批准依据缺失。根据《土地管理法》第五十三条的规定，建设项目需经正式批准，上诉人对该建设项目立项批准文件（杭发改投资（2005）1418号，以下简称1418文）进行了行政复议与诉讼，明确为项目前期的项目建议书的批复，是项目批准的过程性文件，而非有法律效力的项目批准依据。（3）被上诉人答辩内容前后矛盾不合法规。从被上诉人答辩中可见，没有依法作出杭国土字（2007）251号新业路延伸工程建设用地的批准文件，而是发放《国有土地使用权批准通知书》，其不符合《土地管理法实施条例》第二十二条的规定。被上诉人提供的杭国土字（2007）251号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》只是《土地管理法实施条例》第二十二条第（二）项的规定程序，但其建设单位没有依法取得建设项目批准文件，被上诉人的相关审批是滥用职权，无视法律规定。现实中，建设项目已开工建设，部分路段已完工。上述事实，《建设用地审查报批管理办法》第二十一条第三款的规定，如没有建设用地批准文件，怎么能有施工许可证明，怎么能分包施工建设单位。（4）建设单位不适格。杭州市钱江新城建设指挥部是杭州市人民政府直属事业机构，根据国务院《事业单位登记管理暂行条例》（国务院令第411号）第二条的规定，《城市道路管理条例》第七条第二款的规定，杭州市钱江新城建设指挥部不得从事市政道路建设，其建设行为触犯法律。三、被诉行政行为的作出不合法定程序。被上诉人回避作出建设项目批准文件，一审法院设定收回国有土地使用权的诉讼标的，目的也是共同在袒护建设单位的违法行为。其建设单位要取得建设用地批准文件，被收回国有土地使用权应当得到合理的补偿。根据行政许可法的规定，批准建设用地是一个具体行政行为，应当在行政许可法的监督之下，被上诉人及土地管理部门都不能逾越法律底线。综上所述，上诉人请求二审法院依法受理，查明事实，依法撤销一审判决和杭州市人民政府杭国土字（2007）251号新业路延伸工程建设用地批准书。
杭州市人民政府答辩称：1、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。建设单位杭州市钱江新城建设指挥部因建设项目需要，向杭州市国土资源局提出建设用地申请，并提供了组织机构代码证、计划立项文件、规划批准文件、用地预审文件、关于钱江新城新业路初步设计的批复、道路总平面图及该地块勘测资料等。杭州市国土资源局经审查后拟订供地方案，编制了《建设用地呈报说明书》报我机关批准。经审查，建设单位的申请材料充分，市国土资源局编制上报材料符合法律规定，程序合法，我机关根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条等规定批准同意收回国有土地4.3581公顷。2、上诉人的诉讼理由不能成立。（1）根据《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》等有关规定，建设单位应在完成拆迁补偿安置后依法申领建设用地批准书。本案中，案涉地块尚未拆迁完毕，我机关尚未核发案涉建设项目的建设用地批准书。因此，上诉人原起诉的建设用地批准书并不存在。一审庭审中已对此进行了释明，上诉人亦明确系不服收回国有土地使用权行为而提起诉讼。因此，上诉人认为一审法院认定诉讼标的错误的理由不能成立。（2）建设单位提出用地申请时已提交了立项批准文件，上诉人称缺乏必要的申报材料与事实不符。（3）《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人建设需使用土地的，都可依法申请。杭州市钱江新城建设指挥部作为案涉建设项目的建设单位并无不当。综上所述，请求依法驳回上诉，维持原判。
杭州市钱江新城建设指挥部答辩称：1、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。答辩人因新业路延伸工程（钱江路-
秋涛路段）建设项目需要，向杭州市国土资源局提出建设用地申请，并提供了组织机构代码证、立项文件、规划批准文件、用地预审文件、关于钱江新城新业路初步设计的批复、道路总平面图及该地块勘测资料等。杭州市国土资源局经审查后拟订供地方案，编制了《建设用地呈报说明书》报杭州市人民政府批准。经审查，建设单位的申请材料充分，市国土资源局编制上报材料符合法律规定，程序合法，杭州市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条等规定批准同意收回国有土地4.3581公顷。答辩人认为，一审法院判决驳回原告诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确。2、上诉人的诉讼理由不能成立。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人建设需使用土地的，都可依法申请。答辩人作为案涉建设项目的建设单位申请用地并无不当。请求依法驳回上诉，维持原判。
原审期间，各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，上诉人提交杭州市发展和改革委员会于2013年10月30日出具的杭发改审（2013）209号《关于钱江新城新业路延伸工程（钱江路-
秋涛路段）工程可行性研究报告的复函》，以及2013年12月2日杭州市发展和改革委员会出具的杭发改公开字（2013）第096号《政府信息公开告知书》，以此证明涉案地块的建设项目处于工程可行性研究阶段，尚不能拆迁开发。由于本案被诉具体行政行为发生于2007年8月31日，上诉人二审期间所提交的该两份证据材料与被诉具体行政行为不存在关联性，故本院对此不予采信。
庭审中，各方当事人围绕着杭州市人民政府2007年8月31日批准收回涉案国有土地使用权是否具备事实和法律依据的审查重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案系上诉人陈海峰等10人针对被上诉人杭州市人民政府收回涉案国有土地使用权具体行政行为提起的诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为公共利益需要使用国有土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国家土地使用权。本案中，根据杭州市人民政府原审时提供的杭州市发展和改革委员会杭发改投资（2005）1418号《关于同意钱江新城新业路延伸工程（钱江路-
秋涛路段）立项的批复》、杭州市建设委员会杭建钱（2006）24号《关于钱江新城新业路、新塘路、景昙路工程初步设计的批复》、杭州市规划局（2007）浙规用证01000124号建设用地规划许可证及其附件、杭州市国土资源局杭土资预（2007）166号《关于钱江新城新业路延伸工程（钱江路-
秋涛路段）项目建设用地的预审意见等证据材料，可以认定被收回使用权的国有土地，属于杭州市钱江新城新业路延伸工程（钱江路-
秋涛路段）的建设用地符合法律规定的收回条件。原审法院据此判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。就本案的诉讼请求，原审庭审时已作了释明，原审原告亦已明确为“要求撤销杭国土字（2007）251号建设用地呈报说明书中关于收回国有土地使用权的决定”，故上诉人认为原审认定诉讼标的错误的上诉理由不能成立。上诉人提出的其他上诉理由均缺乏事实和法律依据，依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈海峰等23人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一四年一月二十七日
书 记 员 徐一菁
附：上诉人（原审原告、原审第三人）陈海峰等23人名单
上诉人（原审原告）陈海峰，男，1970年3月16日出生，汉族，住杭州市江干区采荷南苑4幢1单元402室。
上诉人（原审原告）赵学斌，女，1953年7月3日出生，汉族，住杭州市江干区采荷南苑3幢1单元401室。
上诉人（原审原告）吴乐琴，女，1979年3月10日出生，汉族，住杭州市江干区采荷南苑3幢3单元202室。
上诉人（原审原告）胡ＸＸ，男，1979年8月14日出生，汉族，住杭州市江干区采荷南苑3幢3单元202室。
上诉人（原审原告）邢晓春，男，1973年2月2日出生，汉族，住杭州市江干区采荷南苑3幢3单元102室。
上诉人（原审原告）方浩波，男，1971年3月22日出生，汉族，住杭州市江干区采荷南苑2幢1单元404室。
上诉人（原审原告）蒋灵，女，1970年9月18日出生，汉族，住杭州市江干区采荷南苑3幢3单元501室。
上诉人（原审原告）包新建，男，1965年11月9日出生，汉族，住杭州市江干区采荷南苑2幢1单元603室。
上诉人（原审原告）胡奇娟，女，1973年6月27日出生，汉族，住杭州市江干区采荷南苑2幢1单元303室。
上诉人（原审第三人）孙文忠，男，1968年9月2日出生，汉族，住杭州市江干区采荷南苑4幢4单元302室。
上诉人（原审第三人）汪建军，男，1971年4月24日出生，汉族，住杭州市江干区采荷南苑4幢2单元501室。
上诉人（原审第三人）方伟吉，男，1984年5月3日出生，汉族，住杭州市江干区采荷南苑4幢4单元102室。
上诉人（原审第三人）汤月华，女，1954年6月20日出生，汉族，住杭州市江干区采荷南苑4幢4单元401室。
上诉人（原审第三人）吴选民，男，1953年4月8日出生，汉族，住杭州市江干区采荷南苑4幢3单元401室。
上诉人（原审第三人）张桂花，女，1955年10月12日出生，汉族，住杭州市江干区采荷南苑4幢3单元401室。
上诉人（原审第三人）方友祥，男，1971年5月26日出生，汉族，住杭州市江干区采荷南苑3幢1单元202室。
上诉人（原审第三人）卢煜萍，女，1973年5月13日出生，汉族，住杭州市江干区采荷南苑3幢3单元201室。
上诉人（原审第三人）楼委，男，1968年7月23日出生，汉族，住杭州市江干区采荷南苑4幢3单元302室。
上诉人（原审第三人）朱锦宏，男，1971年11月15日出生，汉族，住杭州市江干区采荷南苑4幢4单元202室。
上诉人（原审第三人）贝玲玲，女，1975年5月10日出生，汉族，住杭州市江干区采荷南苑4幢4单元101室。
上诉人（原审第三人）金春明，男，1972年6月1日出生，汉族，住杭州市江干区采荷南苑4幢4单元101室。
上诉人（原审第三人）董筱娥，女，1945年5月19日出生，汉族，住杭州市江干区采荷南苑3幢1单元403室。
上诉人（原审第三人）沈长校，男，1970年12月25日出生，汉族，住杭州市江干区采荷南苑3幢3单元302室。