徐州铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2017）苏8601行初384号
原告徐某某，女，1933年8月26日生，汉族，住徐州市云龙区。
委托代理人王某某（系原告女婿），男，1953年9月28日生，汉族，住徐州市云龙区。
被告徐州市不动产登记局，住所地徐州市泉山区建国西路80号。
法定代表人郝敬良，该局局长。
委托代理人李玉锋，该局工作人员。
委托代理人胡远博，该局法律顾问。
第三人张某某，男，1969年8月20日生，汉族，住徐州经济技术开发区。
委托代理人邵明启，男，1966年10月10日生，汉族，住徐州经济技术开发区。
原告徐某某诉被告徐州市不动产登记局及第三人张某某土地行政登记一案，本院于2017年4月21日立案后，在法定期限内向被告徐州市不动产登记局送达了起诉状副本及相关诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2017年6月6日公开开庭审理了本案。原告徐某某及其委托代理人王某某，被告徐州市不动产登记局委托代理人李玉锋、胡远博，第三人张某某及其委托代理人邵明启到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告徐某某诉称：原告系谢某某遗属，谢某某是留园村老户，在留园村有祖上传下的宅基地并建有一层三间房屋，但因故未办理宅基地证和房产证。宅基地南北东西长度原告不清楚，房子南墙往南大概有十余米。1950年原告与谢某某结婚，1997年二人均已回徐州居住，此后偶尔回留园村。2016年上半年，原告回老家柳园村准备将旧房改造回乡居住，发现南隔壁邻居即第三人张某某将墙垒在原告宅基地内要盖新房，原告与其理论，张某某拿出铜集用（2001）字第2****3号集体土地使用证，该证颁发日期为2001年7月30日。按照第三人集体土地使用证上记载的第三人宅基地东西、南北各15米，南北方向会延伸至原告宅基地内。虽然原告无宅基地证，但是2016年7月26日原告与第三人签订的协议是在镇规划办、土地所和两名村干部的调解、主持和见证下签订的，足以基本证实原告的宅基地面积。依据有关法律规定，在颁发集体土地使用证之前应按照《土地管理法》和《江苏土地管理条例》等有关规定填写村民宅基地登记表，该表格填写时要求，四至涉及邻居的由邻居户主在其名字上按指模。经徐庄镇土地所查实，张某某宅基地登记表中北至谢某某一栏中谢某某签字为伪造，指模也不是谢某某本人所按，颁证程序违法。原告诉至法院，请求撤销为第三人张某某颁发铜集用（2001）字第2****3号集体土地使用证的行政行为。
原告徐某某为证明其主张向本院提交了如下证据：
1.徐州监狱2016年8月17日出具的证明，拟证明徐某某是该单位已故民警谢某某的遗属；
2.户主姓名为张某某(仁)的铜山县徐庄乡（县）村民宅基地登记表；
3.铜集用（2001）字第2****3号集体土地使用证。
证据2-3拟证明在张某某的村民宅基地登记表中，显示谢某某的签字和按指印部分均属伪造，颁发涉案集体土地使用证是违法的。
4.徐州经济技术开发区人民法院（2016）苏0391民初1801号民事判决书，拟证明一审判决张某某应履行协议，停止侵权，恢复原告宅基地原样；
5.徐州市中级人民法院（2017）苏03民终1906号民事裁定书，拟证明在民事案件一审中，原告对张某某的集体土地使用证提出质疑，一审对该证的效力问题未予回应，中院以此为由发回重审；
6.原告徐某某与第三人张某某于2016年7月26日签订的协议书，拟证明第三人张某某在建房时侵占了原告的宅基地，原告发现后要求第三人恢复原状，由此产生纠纷。后在镇土地办、规划办工作人员及村干部的调解下，第三人同意将侵占的部分面积让出，原告签订上述协议。
被告徐州市不动产登记局辩称：经查询宅基地登记档案，涉案土地使用权在2001年7月19日即登记在张某某名下，且该处宅基地也一直由张某某占有和使用。综上，原告要求撤销登记在张某某名下的铜集用（2001）字第2****3号集体土地使用证的诉请不能成立，依法应驳回原告的起诉。
被告徐州市不动产登记局在法定期限内向本院提交了如下证据：
1.户主姓名为张某某（仁）的铜山县徐庄乡（县）村民宅基地登记表，拟证明涉案土地在1991年由第三人使用，在2001年登记在第三人名下；
2.张某某宅基地现场勘查平面图，拟证明涉案宅基地的长度、宽度及四至范围。
第三人张某某述称：涉案集体土地使用证颁证程序合法。原告所主张的宅基地登记表需要四邻按指印，不是法定的必经程序，原告没有办理土地使用证，其宅基地四至不明确，被诉颁证行为不侵犯原告的权益。另，第三人2016年翻建房屋未办理审批手续。综上，原告的起诉无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的起诉。
第三人张某某向本院提交了如下证据：
1.铜集用（2001）字第2****3号集体土地使用证，拟证明第三人是合法用地；
2.照片四张，系2016年10月份拍摄。照片显示的是第三人与原告宅基地相邻部分的原貌，拟证明第三人建房是原拆原建，是在第三人老房子宅基地范围内建房，该宅基地有史以来一直由第三人使用；
3.徐州经济技术开发区××岗楼村村民委员会证明，拟证明原告提供的证据6协议书的签订过程，该协议是一份无效协议。
经庭审质证，被告对原告所举证据质证意见如下：对原告提供证据1的真实性无异议；对证据2、3的真实性无异议，能够证实涉案土地登记在第三人名下；对证据4、5的真实性无异议，但二审法院已经查明，一审法院没有就第三人的土地证效力进行查明，已经发回重审，现正在一审法院审理中；对证据6的形式真实性无异议，但该证据不能否定涉案土地登记在第三人名下的合法性。
第三人对原告所举证据质证意见如下：对证据1的真实性有异议，谢某某的单位不能证明谢某某与徐某某的关系。张某某那时年龄小，不记得谢某某与徐某某是不是夫妻，他们不住在村里；对证据2、3的三性均无异议；对证据4、5，一审判决已经发回重审，是无效判决，且该两份证据不能证明原告观点；对证据6的真实性有异议，此协议为无效协议，一、徐某某不是徐庄镇岗楼村村民，不具备集体土地、宅基地受让主体资格；二、此协议是在第三人2016年7月份建房过程中，受到原告多次胁迫所签订的，原告带着社会人员开着挖掘机、铲车要拆除第三人的房子，阻止第三人建房，第三人报过警，徐庄派出所也到现场了，把社会人员驱散走，给双方协调一下，派出所也给做了笔录；三、此协议是在村里和土地办参与下写成的，但是这个协议没有发给第三人，签字是第三人本人签的，原告得到的这份协议是趁工作人员不注意的时候抢走的。在签订协议之后，因为伐树的问题，双方都反悔了，所以村里没有把协议下发给当事人，该份协议无效。第三人盖房时，原告不让盖。原告要求第三人往南让40公分的地，大队书记要求原告把树伐掉，原告不愿意。当时签协议的时候第三人同意了协议内容，但协议签订之后，原告没有履行协议。
原告对被告所举证据质证意见如下：对被告提供证据1的形式真实性无异议，但其内容不具有合法性，上面显示第三人张某某北侧在四邻上签字的谢某某，所签字和按的指印均属伪造。谢某某从1988年就开始脑溢血，生活不能自理长达23年，不可能在宅基地上签字、按指印。对证据2的形式真实性无异议，但对内容有异议。该平面图显示的第三人张某某北面是谢某某的宅基地，这个是正确的，在同一时间，没有四邻指证，对于长宽的面积，原告不予认可。东西长度我们不清楚，南北距离，根据原告到现场观察，以及原来建的房子和拉的院墙，及栽种树木均证明张某某的南北长度没有15米。如果以15米计算，就测量到徐某某的院墙内。从2016年7月26日，原告在镇规划办和土地办的工作人员及村干部的主持、调解下所签的协议可以证明这一点。
第三人对被告所举证据的质证意见如下：对被告提供证据的三性均无异议。但是在四至的签名中，是否是谢某某所签，不是《中华人民共和国土地法》和《江苏省土地管理条例》所规定的颁证行为中所必经的程序。且证据1中右下角的户主“张某某”的签名不是张某某本人签的，指印是张某某本人按的。
原告对第三人所举证据质证意见如下：对第三人提供证据1本身真实性无异议，但不具有合法性。对证据2即四张照片，无法证明第三人的观点，这四张照片能看到第三人新盖的房子，但无法证明第三人所要证明的观点，第三人陈述该照片是在民事一审审理中拍摄的，而在民事一审中没有提供这组照片要证明其观点。对证据3，在民事一审中已经提供，原告并作为伪证进行驳斥，且此证明上的两个村干部阮桂连、王德强，原告在民事一审庭审中也提供了在此证明后的电话录音，电话录音否定了此证明的内容，且电话录音可以证明第三人提供的证据3内容是不真实的。证明中第三行“调解人起草一份协议，在实际丈量中发现要拆除张某某的北墙，张某某不同意……”这两句话反映了当时签订的协议内容，南北距离的面积分别是8.57米、13.67米、13.**米，说明这个协议是在现场测量完后签订的，而在第三人提供的证明中“在实际丈量中发现要拆除张某某的北墙，张某某不同意……”是相违背的。
被告对第三人所举证据的质证意见如下：对证据1、2的真实性无异议，能够证明第三人观点。对证据3的真实性无异议，证明第三人与原告之前签订协议是无效的，即使是有效的，但也不能否定颁证这一行政行为的合法性。
本院对上述证据认证如下：
原告所举证据1，证据形式符合法律规定，能够证明徐某某系谢某某的遗属，本院予以采纳；对证据2、3，各方当事人均无异议，能够证明被诉颁证行为的存在及颁证的依据，本院予以采纳；证据4、5能够证明徐州经济技术开发区人民法院于2016年8月16日立案受理了徐某某就涉案土地要求张某某恢复原状一案，徐州经济技术开发区人民法院于2016年12月24日判决张某某在该判决发生法律效力起十日内停止对徐某某宅基地的侵害并恢复原状，张某某不服向徐州市中级人民法院提出上诉，2017年5月26日，徐州市中级人民法院裁定撤销徐州经济技术开发区人民法院（2016）苏0391民初1801号民事判决，发回徐州经济技术开发区人民法院重审，本院依法予以采纳；证据6能够反映原告与第三人之间因宅基地发生纠纷以及相关纠纷处理的事实经过，本院予以采纳。
被告所举证据1与原告所举证据2相同，本院予以采纳；证据2，原告及第三人对其真实性均无异议，能够反映案件事实，本院予以采纳。
第三人所举证据1，原告、被告对其真实性均无异议，且该证据1中部分内容与原告所举证据3相同，对证据1本院予以采纳；证据2能够反映涉案土地部分现状，本院予以采纳；证据3能够反映原告与第三人之间宅基地纠纷处理的相关事实，本院予以采纳。
经审理查明:原告徐某某系谢某某遗孀，谢某某在徐州经济技术开发区××岗楼村有一处宅基地，位于第三人张某某宅基地北侧，该宅基地上建有房屋，但因故未办理宅基地证和房产证。
2001年7月30日，原铜山县人民政府根据2001年7月19日的铜山县徐庄乡（县）村民宅基地登记表及现场勘查平面图，向第三人张某某颁发了铜集用（2001）字第2****3号集体土地使用证。其中，铜山县徐庄乡（县）村民宅基地登记表载明：户主姓名为张某某(仁)，住址为岗楼2队，用地时间1991年，勘丈面积225㎡，东西15米，南北15米，勘丈面积比标准面积超标25㎡，东为路，南为路，西李化龙（显示有指印），北谢某某（显示有指印），土地使用证证号010682300，户主签名处显示张某某并捺印，第三人张某某在庭审中陈述，该处签名不是其本人所签，但捺印是其本人捺印。该登记表下方注明（1）每户宅基地标准面积按《土地管理法》和《江苏省土地管理条例》等有关规定执行。……（3）四至涉及邻居的由邻居户主在其名字上按指模。现场勘查平面图载明：“张某某，岗楼村二组，其中建筑占地面积225㎡，东至路，西至李化龙，南至路，北至谢某某，东西长15米，南北长15米，合计用地225平方米”。铜集用（2001）字第2****3号集体土地使用证载明：土地座落于岗楼村二组，土地使用者为张某某，用途住宅，使用权面积200平方米，记事内容栏中载明，该户宅基地使用总面积为225平方米，其中25平方米为临时用地，每年应缴纳临时用地租金，直至退出，临时用地集体需要时应无条件退出。该证附图显示，东、西、南为路，北为谢某某，东西为15米，南北为15米，南北15米内的南面部分标注有临时用地。
因第三人张某某翻建房屋，原告认为侵占了原告的部分宅基地，双方发生纠纷。2016年7月26日，原告与第三人张某某签订协议书，该协议书主要内容为：关于张某某与徐关侠宅基地经双方进行协商，达成以下协议：一、徐关侠宅基地内有一处老屋，老屋前墙往南8.57米属徐关侠所有，北墙**往南，南北13.**（被印章覆盖，看不清）米属徐关侠所有。二、张某某宅基地西边南北13.**（被印章覆盖，看不清）米，东边南北13.**（被印章覆盖，看不清）米属张某某所有使用，张某某建房滴水滴在徐关侠宅基地南北8.57米以内北屋檐不超过0.10米，张某某屋后不准堆放任何杂物。三、徐关侠宅基地内有三棵大树，张某某建房时如果树影响建房，徐关侠必须无条件清理，或经徐某某同意之后，也可由张某某进行清理。四、事情达成协议后徐关侠如建房，张某某必须无条件同意徐关侠建房，张某某现建房，徐关侠树枝影响张某某建房，必须同意张某某清理树枝，如以后新树枝长出又影响张某某的房屋，张某某可以随时清理树枝，不影响房屋不得乱清。原告及第三人均在该份协议上签字，该协议上同时注明调解人为阮桂连、王德强，并加盖了徐州经济技术开发区××岗楼村村民委员会的印章。
上述协议签订后，因纠纷犹存，2016年8月16日，徐某某以张某某为被告诉至徐州经济技术开发区人民法院，请求判令张某某停止侵害并恢复原告宅基地原状，徐州经济技术开发区人民法院于2016年12月24日作出（2016）苏0391民初1801号民事判决，判决张某某在该判决发生法律效力起十日内停止对徐某某宅基地的侵害并恢复原状。张某某不服上述民事判决，向徐州市中级人民法院提出上诉。2017年5月26日，徐州市中级人民法院作出（2017）苏03民终1906号民事裁定，撤销徐州经济技术开发区人民法院（2016）苏0391民初1801号民事判决，发回徐州经济技术开发区人民法院重审。目前该案正在审理中。
原告因认为第三人建房时占用了原告的宅基地，第三人的涉案集体土地使用权证中载明的南北长15米不正确，且第三人的宅基地登记表中谢某某的签字及捺印系伪造，故诉至法院，诉请如前。
本案的争议焦点为：1、原告的起诉是否符合法律规定；2、原铜山县人民政府为第三人颁发铜集用（2001）字第2****3号集体土地使用证的行为是否合法。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。国务院《不动产登记暂行条例》施行后，我省各地均确定国土资源主管部门为不动产登记机构。由于法律、法规已经对不动产登记职能作出调整，所有涉及不动产登记发证的行政诉讼案件均以调整后的不动产登记机构为被告。本案中，徐州市不动产登记局为适格被告。
关于原告是否具备提起本诉的主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”
其一，本案中，第三人张某某所持有的铜集用（2001）字第2****3号集体土地使用证及本案被告提交的作为登记基础材料的铜山县徐庄乡（县）村民宅基地登记表及现场勘查平面图，均明确记载第三人张某某的宅基地北邻谢某某，虽然谢某某因故未办理宅基地证，但不能否认其在张某某宅基地北侧合法占有使用集体土地的历史客观现实。
其二，徐某某与第三人张某某2016年7月26日签订的协议中明确“徐关侠宅基地内有一处老屋”，该协议加盖了徐州经济技术开发区××岗楼村村民委员会的印章，也与第三人张某某所举证据2即照片相印证，据此可以证实谢某某在张某某宅基地北侧确实建有建房且至今仍存。参照原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条之规定，“非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权，房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。”因谢某某已经去世，原告作为谢某某的遗属和家庭主要成员，通过继承房屋可继续占有使用谢某某的宅基地。
其三，因谢某某未办理宅基地证，所以不能直接证明其宅基地的四至范围，但从原告与第三人2016年7月26日签订的协议本身来看，无论该协议是否系有效协议、是否实际履行，均能体现原告与第三人争议的地块确系在第三人张某某涉案宅基地证所涉土地范围内这一事实。
综上，原告与被诉行政行为存在利害关系，具有提起本案诉讼的主体资格。
关于原铜山县人民政府为第三人颁发铜集用（2001）字第2****3号集体土地使用证的行为是否合法。《国家土地管理局土地登记规则》（1995年修订）第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”被告向法院提供的证据中仅有张某某（仁）铜山县徐庄乡（县）村民宅基地登记表及现场勘查平面图，没有土地登记申请书、审批表、申请人身份证明、土地权属来源证明和地上房屋权属证明等材料，且宅基地登记表中“户主姓名张某某”中的“文”字被划掉，写为“仁”，“土地权属”处亦为空白。故，原铜山县人民政府在未对涉案土地的权属来源进行审核的情况下即颁发集体土地使用证给第三人，不符合上述法律规定。
综上，原铜山县人民政府颁发土地证书未作权属审核，主要证据不足，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销原铜山县人民政府颁发铜集用（2001）字第2****3号集体土地使用证的行为。
案件受理费50元，由被告徐州市不动产登记局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审 判 长 王小曼
审 判 员 王青青
代理审判员 魏 博
二〇一七年十月十九日
书 记 员 陈卓宜
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。