河南省信阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫15行终35号
上诉人（原审原告）信阳市军民宾馆有限责任公司。住所地信阳市鸡公山大街行政路口（以下简称军民宾馆）。
法定代表人蒋利，该公司董事长。
委托代理人赵伟功，男，1954年9月15日出生，汉族，住信阳市浉河区。
被上诉人（原审被告）信阳市国土资源局。
法定代表人黄体荣，局长。
委托代理人李荫辉，信阳市国土资源局浉河一分局干部。
委托代理人陶磊，河南银辉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）信阳市国土资源局浉河一分局。
上诉人军民宾馆诉被上诉人信阳市国土资源局、浉河分局土地出让金征收行政争议一案，信阳市平桥区人民法院于2016年6月27日作出（2016）豫1503行初12号行政判决书。军民宾馆不服，提起上诉。本院于2016年10月12日作出（2016）豫15行终109号行政裁定：撤销原判，发回重审。信阳市平桥区人民法院作出（2017）豫1503行初3号行政判决，军民宾馆仍不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人军民宾馆委托代理人赵伟功，被上诉人信阳市国土资源局的委托代理人李荫辉、陶磊到庭参加诉讼，被上诉人浉河分局经本院传票传唤未到庭。本案现已审理终结。
原审查明，原告信阳市军民宾馆有限责任公司系由原信阳市五星环城机修站改制后变更名称而来。1993年3月22日，信阳市土地综合开发总公司（甲方）与信阳市五星环城机修站（乙方）签订《国有土地使用权出让合同》，约定甲方将位于五星村六组107线西侧的2666.7平方米地块的使用权出让给乙方用于建设综合楼项目，土地使用权出让年限为五十年。该合同第六条约定：“本合同项下的出让地块，按照批准的总体规划是建设综合楼项目（注：根据具体情况定）。在出让期限内，如需改变合同规定的土地用途，应当取得甲方和城市规划行政主管部门批准，依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地使用权登记手续。”该合同附件“土地利用要求”中的“建筑容积率（建筑面积密度）”项后是空白（没有填写内容）。1993年3月27日，信阳市人民政府批复同意该出让行为。1995年4月，信阳市湖东经济技术开发区土地征管部等机构向信阳市五星环城机修站核发临建字第95号施工建筑（临时）许可证，许可建筑“六层综合楼”，建筑面积为“贰仟捌佰平方米”。2002年10月10日，信阳市人民政府向原告核发信市国用2002字第10479号《国有土地使用权证》，记载使用权面积为“2679.27平方米”。2009年4月21日，信阳市规划局向原告核发编号为信规建字411501200900022号建设工程规划许可证，许可“军民宾馆升层改造（补办证）”建设规模为“A#楼由四层升至七层，B#楼由三层升至四层，C#楼三层，A#、B#、C#楼增加面积分别为1620㎡、506㎡、266㎡”。2013年1月22日，信阳市城乡规划管理局向被告信阳市国土资源局发送《关于信阳市军民宾馆有限责任公司升层改造项目容积率调整需办理完善相关土地手续的函》：“2002年10月，信阳市军民宾馆有限公司办理了《国有土地使用证》，使用权面积2679平方米，土地用途为综合，军民宾馆升层改造前现状容积率为1.61。2009年4月，我局为军民宾馆升层改造办理《建设工程规划许可证》，建筑用途为商业，改造后项目容积率为2.50。请贵局按相关规定办理该项目容积率调整的相关土地手续。”2013年2月5日，信阳市金地评估咨询有限公司根据被告信阳市国土资源局浉河一分局的委托，对原告（容积率为1.61）土地使用权出让价格评估作出信金地评（2013）（估）字（出）第039号土地估价报告，“价格结果”为：信阳市军民宾馆有限责任公司宗地，位于信阳湖东管理区107国道西侧，面积为2679平方米土地，容积率为1.61，于估价基准日二〇〇九年四月一日的土地使用权价格为：单位面积地价为1794元/㎡，总地价为480.61万元。2013年2月5日，信阳市金地评估咨询有限公司根据信阳市国土资源局浉河一分局的委托，对原告（容积率为2.5）土地使用权出让价格评估作出信金地评（2013）（估）字（出）第039-1号土地估价报告，“价格结果”为：信阳市军民宾馆有限责任公司项目宗地，位于信阳湖东管理区107国道西侧，面积为2679平方米土地，容积率为2.5，于估价基准日二〇〇九年四月一日的土地使用权价格为：单位面积地价为2132元/㎡，总地价为571.16万元。2013年3月7日，信阳市检察院、市监察局、市财政局、市规划局、市国土局等单位的相关人员在“建设用地容积率调整情况专项预防调查地价决策意见会审表”上对“信阳市军民宾馆有限公司地块价格评估”进行会签，“评估意见”为：“依据批准调整容积率时间，评估基准日设定为2009年4月。该宗地容积率由1.61调整到2.5，相应的评估地价分别为1794、2132元/平方米，合计应补缴土地出让金90.55万元。”该会审表上的“地价决策意见”为：“（同意执行地价为：）该宗地容积率由1.61调整到2.5，相应的地价为1794、2132元/平方米，应补缴土地出让金90.55万元。”2013年3月12日，信阳市国土资源局浉河一分局向原告下发《关于建设用地容积率调整后补交土地出让金的通知》称：你单位开发建设的军民宾馆升层改造项目列入了市建设用地容积率调整情况专项预防调查办公室调查范围。根据市城乡规划局出具的“军民宾馆升层改造项目容积率调整情况的函”，该宗地规划容积率于2009年4月经信阳市城乡规划管理局批准由1.61调整为2.50。根据评估结果并经市专项预防调查办公室召集有关部门进行确认，该宗地容积率调整后需补交土地出让金90.55万元。请你单位接此通知后，于3月16日前到市地价评估事务所缴纳评估费用并领取评估报告后，与市国土局签订国有土地使用权出让合同补充协议，并于3月31日前到财政部门缴清全部补交价款及相关费用。若有特殊原因对补缴价款有异议，请于3月20日向市专项预防调查办公室作出详细书面说明并提供有关文字证明等相关材料。2013年3月25日，原告收到该《通知》。2013年3月26日，原告向信阳市国土资源局浉河一分局提出书面《意见回复》，对补交土地出让金和支付评估费用提出异议。2013年4月3日，信阳市国土资源局浉河一分局向原告下发《建设用地容积率调整出让金追缴通知》称：根据信阳市检察院建设用地容积率调整情况专项预防调查工作领导小组的要求，我局已于2013年3月12日向你单位下发了缴款《通知》。按照《通知》要求，你单位对补交价款的有关事宜提出异议，专项预防调查办公室于4月1日专门召开会议进行了研究，认为你单位提出的异议理由不成立，应按照缴款《通知》的要求及时补交出让金，并从4月20日起按每天1‰计收滞纳金，故意拖延或拒不缴纳的将按专项预防调查工作领导小组意见采取进一步措施。2015年6月11日，被告（××）与原告（××）签订《信阳市军民宾馆有限责任公司宗地国有土地使用权出让合同补充协议》称：该宗地规划容积率于2009年4月经信阳市城乡规划管理局批准由1.61调整为2.5.根据评估结果并经市专项预防调查办公室召集有关部门进行确认，该宗地容积率调整后需补交出让金90.55万元。2015年6月15日，原告在信阳市财政局综合科补交了90.55万元的土地出让金。在此期间，原告还支付土地使用权评估费2.0776万元，后原告又向信阳市国土资源局浉河一分局提交了《请求信阳市国土资源局浉河一分局退还信阳市军民宾馆有限责任公司不应补交的土地出让金》申请。2015年11月20日，信阳市国土资源局浉河一分局向原告作出《关于对信阳市军民宾馆有限责任公司请求退还土地出让金的答复》称：国土部门根据市检察机关建设用地容积率调整情况专项预防调查、市规划局来函和地价决策意见会审表，给信阳市军民宾馆有限责任公司送达《关于建设用地容积率调整后补交土地出让金的通知》。国土部门办理追缴出让金工作事实清楚、依据充分、程序合法。原告仍然不服，起诉请求撤销其与被告信阳市国土资源局2015年6月11日签订的《补充协议》，判令被告退还土地出让金90.55万元和土地使用权评估费2.0776万元。另，2010年7月5日，信阳市机构编制委员会印发《信阳市国土资源局主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》，信阳市国土资源局浉河一分局为被告信阳市国土资源局的派出机构。
原审认为：《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）规定：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）规定：“坚决制止擅自调整容积率行为。经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”国土资源部土地利用管理司于2011年10月26日对山西省国土资源厅《关于房地产用地调整容积率后如何补缴地价款有关问题的请示》作出的《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》中进一步明确：“征收应补缴的土地出让价款，应严格遵循地价评估、集体决策程序，以原出让方同意调整容积率的日期为评估期日，参照市场价格水平，优先采用市场比较法、假设开发法等评估方法，评估测算新旧容积率规划条件下的土地市场楼面地价，并择高作为补缴土地出让价款的标准。评估应遵循《城镇土地估价规程》GB/T18508—2001），可以由政府委托具备土地评估资质的机构进行。土地市场楼面地价应评估测算以下内容后择高确定：评估期日新容积率规划条件下的楼面地价，评估期日原容积率规划条件下的楼面地价，原出让时楼面地价期日修正到评估期日的修正值。核定新增建筑面积，可以相关部门批准变更规划条件所新增的建筑面积为准，或竣工验收时实测的新增建筑面积为准。核定楼面地价时不能以土地出让金、土地增值收益或土地纯收益代替。”被告信阳市国土资源局依据信阳市城乡规划管理局《函》中通报的原告升层改造项目的容积率调整情况，在依法委托评估机构对原告调整规划前后的土地使用权出让价格分别进行评估以后，经市检察机关建设用地容积率调整情况专项预防调查办公室召集有关部门进行会审，确认该宗地容积率调整后需补交土地出让金90.55万元。被告据此向原告下发《关于建设用地容积率调整后补交土地出让金的通知》，要求原告到市地价评估事务所缴纳评估费用并领取评估报告，与市国土局签订国有土地使用权出让合同补充协议，并到财政部门缴清全部补交价款。在原告对要求其补交土地出让金等有关事宜提出书面异议后，市建设用地容积率调整情况专项预防调查办公室又专门召开会议进行了研究，认为原告提出异议的理由不成立，被告再次向原告下发《建设用地容积率调整出让金追缴通知》。基于此，原、被告双方2015年6月11日签订《信阳市军民宾馆有限责任公司宗地国有土地使用权出让合同补充协议》，对容积率调整后补交土地出让金的事宜进行了约定。此后，原告在信阳市财政局综合科补交了90.55万元的土地出让金，并向信阳市地价评估事务所支付土地使用权评估费2.0776万元。被告向原告征收土地出让金的行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序；原、被告双方2015年6月11日签订的《信阳市军民宾馆有限责任公司宗地国有土地使用权出让合同补充协议》，系本案中土地出让金行政征收行为的必要环节，亦合法有效。因此，原告要求撤销该《补充协议》并退还土地出让金90.55万元，理由不足；原告要求被告退还土地使用权评估费2.0776万元，因该费用是原告向中介评估机构支付的，故依法不予支持；被告信阳市国土资源局浉河一分局仅为被告信阳市国土资源局下设不具有独立承担法律责任能力的的派出机构，不具有行政诉讼被告资格。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告军民宾馆的诉讼请求。
一审重审另查明，原告在本案原审诉讼期间，就信阳市城乡规划管理局于2013年1月22日作出的《关于信阳市军民宾馆有限责任公司升层改造项目容积率调整需办理完善相关土地手续的函》另案提起行政诉讼，要求撤销该函。罗山县人民法院于2016年12月18日作出（2016）豫1521行初79号行政判决：驳回军民宾馆的诉讼请求。原告提起上诉，信阳市中级人民法院于2017年5月8日作出（2017）豫15行终30号行政裁定：撤销原判，驳回原告起诉。
上诉人信阳市军民宾馆有限责任公司上诉称，原审认定事实不清，其1995年4月取得的《临建字第95施工建筑（临时）许可证》许可其建“六层综合楼、建筑面积为2800平方米”，说明其在1993年取得土地使用权时，可建六层，当时因资金不足，只建四层。被上诉人将其升层改造前的容积率定为1.61错误；原审判决以因其诉信阳市城乡规划局的案件被裁定驳回起诉，认定其补交90.55万元有事实和法律依据，属适用法律错误。请求撤销原判，支持其诉讼请求。
被上诉人信阳市国土资源局辩称与一审答辩意见相同。
二审经审理查明事实与原审认定事实一致。
本院认为：（一）上诉人信阳市军民宾馆有限责任公司1995年4月取得的《临建字第95施工建筑（临时）许可证》许可其建“六层综合楼、建筑面积为2800平方米”。2009年4月21日，信阳市规划局根据上诉人的申请核发编号为信规建字411501200900022号建设工程规划许可证，许可“军民宾馆升层改造（补办证），建设规模为A#楼由四层升至七层，B#楼由三层升至四层，C#楼三层，A#、B#、C#楼增加面积分别为1620㎡、506㎡、266㎡”。补办证之前上诉人建筑物现状虽为四层，但建筑面积已超过2800平方米，被上诉人根据上诉人实际建筑面积认定其原有容积率为1.61并无不妥。上诉人认为应以1995年许可其建六层计算原有容积率的上诉理由不成立。（二）上诉人与被上诉人之间签订的《信阳市军民宾馆有限责任公司宗地国有土地使用权出让合同补充协议》系土地出让金行政征收行为的必要环节，是被上诉人征收上诉人土地出让金90.55万元的依据，上诉人要求予以撤销的理由不足，依法不予支持；上诉人要求被上诉人承担其已支付的土地使用权评估费2.0776万元，亦没有依据，依法不予支持。（三）信阳市国土资源局浉河一分局是被上诉人信阳市国土资源局的派出机构，不具有独立承担法律责任能力，不是适格被告，上诉人将其列为被上诉人错误。故上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审判长 李德如
审判员 阮晓强
审判员 胡素琴
二〇一八年三月十四日
书记员 马佩佩