山东省招远市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁0685行初53号
原告丁书明，男，1950年7月29日生，汉族，山东省招远市人，住招远市。
委托代理人丁爱平，系原告女儿，1980年5月7日生，汉族，山东省招远市人，住住址同上。
被告招远市住房和规划建设管理局。住所地：招远市。
法定代表人侯福江，男，局长。
委托代理人史卫进、王文娟，山东鑫士铭律师事务所律师。
被告招远市人民政府。住所地：招远市。
法定代表人孙付春，男，市长。
委托代理人史萍，招远市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人王萍，山东君孚律师事务所律师。
原告丁书明不服被告招远市住房和规划建设管理局作出的招住建罚字[2017]第12号建设行政处罚决定书及被告招远市人民政府作出的招政复决字〔2017〕第36号行政复议决定书，于2017年11月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月28日公开开庭审理了本案。原告丁书明及委托代理人丁爱平，被告招远市住房和规划建设管理局负责人吴武民及委托代理人史卫进，被告招远市人民政府委托代理人史萍、王萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告招远市住房和规划建设管理局于2017年7月31日作出招住建罚字[2017]第12号建设行政处罚决定书，该建设行政处罚决定书的主要内容是：经本机关查明，你(单位)在位于迎宾路南，南关东村村北建设的房子，面积是：9.4米×11.9米，未办理规划建设手续的违法行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，本机关决定对你（单位）给予限期三日内拆除违法建设的房子，面积是9.4米×11.9米的行政处罚。原告丁书明不服，向被告招远市人民政府申请行政复议，被告招远市人民政府于2017年10月12日作出招政复决字〔2017〕第36号行政复议决定书，维持招远市住房和规划建设管理局作出的招住建罚字[2017]第12号建设行政处罚决定书。
原告丁书明诉称，原告所翻建的房屋系依法继承祖母张某某遗留的合法房产，按照城乡规划法的规定原告有权对房屋进行翻建维修，并不是原告擅自圈占土地私搭乱建的违法建筑。具体事实如下：原告由于家庭原因1963年开始与祖母共同生活，按照农村习俗给祖母养老送终，户籍与祖母共同办理在一个户籍册中，原告的各种经济核算均与其祖母一起核算。1977年原告祖母病逝，原告成为祖母遗产的唯一合法继承人，祖母的房产依当时习俗应由原告继承。原告祖母去世后原告居住在自家的房屋里。由于当时经济条件的限制原告对祖母居住的已经破败的房屋无力修缮。1995年原告发生家庭变故失去住所后，曾申请南关东村委对祖母的房屋进行翻新，村委以该房屋与其西临房屋有争议为由拒绝予以审批。2016年原告妻子因患有严重的心脏病，希望在有生之年看到对原告继承其祖母老屋的翻新并入住其中；此外由于原告的儿子在监狱服刑（没有住所），原告的孙女一直随原告在果园里所建的房屋里生活；原告生母早年随原告长兄在成都生活，其长兄去世后原告母亲希望与原告共同生活，以期落叶归根，在老家安度晚年，以上诸种情况导致原告一家四代人皆居无定所、无家可归。2016年春天，原告迫于上述种种生活压力申请村委对继承祖母的房屋进行修缮，以期改善四代人的居住条件，村委仍以该房屋有相邻争议为由拒绝予以审批，原告到招远市泉山街道办事处城镇规划部门申诉希望得到帮助，但是原告的审批请求被拒绝。原告在百般无奈的情况下，在对其西临的相邻权作出让步后，对濒临倒塌的房屋自行进行了修缮。原告认为根据民间习俗和《继承法》规定，有继承其祖母遗产的权利，原告对自己合法继承的房产有权利依法定程序申请维修翻新，南关东村委、招远市泉山办事处规划部门对原告的合法申请百般刁难，对应当依法审批的事项拒绝予以审批。原告在向被告招远市住房和规划建设管理局申请翻建维修房屋时原告祖母的房屋并没有全部拆除，只是由于村委的阻挠房屋已经残缺不全，招远市住房和建设规划管理局在复议程序中的申辩没有事实依据。被告招远市人民政府对原告主张的事实认定不清、定性错误，适用法律不当。首先，原告翻建的房屋属于继承祖母遗产所得的合法房产，不存在擅自建设房屋的问题。如果被告招远市人民政府的复议理由成立，那么原告祖母的房屋在祖母去世后即成为无主物，这显然不符合事实。第二，原告之所以未取得建设工程规划许可证，责任在于南关东村委和被告招远市住房和建设规划管理局。原告自2000年开始多次找到南关东村委要求对祖母遗留的房屋进行维修，村委以存在相邻关系纠纷为由拒绝给原告办理审批申报手续，导致房屋倒塌。原告为维护自己的财产继承权又到村委的上级主管部门申请对该房屋维修翻建，因主管部门拒绝为原告办理相关手续，原告只得自行对房屋进行翻建。被告招远市住房和建设规划管理局未查原告翻建房屋的基本事实就下达行政处罚决定，涉嫌渎职，处罚过当，原告翻建房屋虽有建设程序瑕疵，但鉴于村委过错致原告自行翻建，情有可原；被告招远市人民政府在复议程序中认定事实错误、适用法律错误导致复议结论错误。请求依法撤销招远市人民政府作出的招政复决字〔2017〕第36号行政复议决定书和招远市住房和规划建设管理局作出的招住建罚字[2017]第12号建设行政处罚决定书。
原告向本院提交了以下证据：
1、身份证复印件，证明原告身份；
2、招住建罚字[2017]第12号建设行政处罚决定书复印件；
3、招政复决字〔2017〕第36号行政复议决定书复印件；
第2号、第3号证据证明被诉行政行为存在，原告不服二被告所作的行政行为，原告的起诉没有超过法定起诉期限；
4、照片一张，证明原告翻新前房屋的状况，全是石头和泥堆叠起来的房屋，房梁已经露出，已经不能再居住，属于危房。
被告招远市住房和规划建设管理局辩称，第一、我局作为招远市城市建设规划主管机关，依法对招远市城市规划区范围内的建设工程进行规划审批和管理。关于原告违法建设房屋案件，属于我局行政管辖范围，我局依法对原告的违法建设行为进行查处，是履行法定职权的行为。第二、我局根据依法进行调查的事实，认定原告未办理规划建设手续、违法建设的事实是准确的。2016年4月6日，原告通过泉山街道办事处向我局申请房屋维修建设。我局工作人员在对原告申请房屋维修建设的南关东村116号现场勘查时发现，原告所申请维修建设的房屋已拆除，现场只有宅基地，无房屋需要维修。2016年4月12日，根据政府相关文件的规定，我局对泉山街道办事处关于原告建设房屋的申请不予批准。我局在巡查中发现原告未经批准开工建设房屋。2017年6月22日，我局依法向原告送达了《责令停止违法行为通知书》，责令原告停止房屋建设。因原告拒不停止违法建设行为，2017年7月12日我局依法立案调查，对原告的违法建设行为进行调查并进行了现场勘验。上述证据足以证明原告未办理规划建设手续，违法建设的事实。第三、原告主张对合法继承的房屋有权利进行修缮，但没有提出证据加以证明。根据法律规定，原告应提供相应证据予以证明房屋是合法继承，但原告并没有提交任何证据加以证明。原告所说“申请修缮”也不是事实，我局查明的事实是，原告将原有房屋全部拆除后进行建设。第四、我局处理程序正当，适用法律准确。由于原告未办理规划建设手续，对房屋进行擅自建设，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定。我局在发现原告的违法建设行为后，下达了《责令停止违法行为通知书》，因原告拒不履行继续进行违法建设，我局在依法履行了调查取证和告知权利的法定程序后，依《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出了限期三日内拆除违法建设房屋的决定。综上所述，我局对原告违法建设作出的处罚决定是依法行使职权，处罚决定和行政复议决定中认定事实准确、适用法律准确，程序正当，不存在处罚过当的情形。请求依法维持招住建罚字[2017]第12号建设行政处罚决定书和招政复决字〔2017〕第36号行政复议决定书。
被告招远市住房和规划建设管理局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
第一组行政处罚实体证据：
1、调查笔录复印件，证明原告违法建设房屋，且没有办理房屋的规划审批手续；
2、现场勘验笔录复印件，证明被告对原告所建设的房屋现场绘制了勘验图并且说明了房屋系砖混结构等具体情况，勘验时主体已经完工；
3、招远市城市总体规划--土地利用规划图，证明原告所建房屋在规划区内，应当履行规划审批手续方能进行建设；
4、责令停止违法行为通知书送达照片、光盘，证明原告在违法建设的初期，被告发现其违法行为后即对原告下达了停止违法行为通知书，责令其停工。
第二组行政处罚和规范性文件依据：
1、鲁政字〔2011〕193号文；
2、《中华人民共和国城市规划法》第四十条、第六十四条。
第二组依据证明招远市行政建设规划已经被山东省人民政府批准，原告所建房屋是在已经被批准的行政规划范围内。
第三组行政处罚程序证据：
1、违法案件立案审批表复印件；
2、建设执法调查笔录首页复印件；
3、建设执法调查笔录续页复印件；
4、建设行政执法现场勘验笔录复印件；
5、调查终结报告复印件；
6、行政处罚陈述、申辩权利告知书复印件；
7、送达回证复印件；
6、建设行政处罚决定审批表复印件；
7、建设行政处罚决定书复印件；
10、送达回证复印件。
第三组证据证明被告立案后进行了相关的证据调查，查明了事实，按照程序在2017年7月11日向原告送达了陈述、申辩权利告知书，依法履行了法定程序后，被告作出了行政处罚决定书并依法送达。
被告招远市人民政府辩称，一、原告行政诉状的内容与事实不符。2016年4月12日，招远市住房和规划建设管理局作出《关于泉山办事处北关东村吕世欣等居民申请住房修缮问题的批复》，决定对原告提出的房屋建设申请不予批准。在未办理规划建设手续的情况下，原告于2017年6月22日擅自开工建设，属于违法建设行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，应当予以处罚。原告关于“不存在私自建设房屋”、“未取得建设工程规划许可证责任不在原告”的主张，没有事实和法律依据。二、行政复议决定合法。原告于2017年8月21日提出行政复议申请，招远市人民政府依法受理，并向招远市住房和规划建设管理局送达了答复通知书。招远市住房和规划建设管理局在答复期内提交了书面答复意见及相关证据、依据和其他有关材料，招远市人民政府依法进行全面审查，于2017年10月12日依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出了维持招住建罚字[2017]第12号建设行政处罚决定书的行政复议决定。招政复决字〔2017〕第36号行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，原告的诉讼请求不成立，请求依法驳回原告诉讼请求。
被告招远市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
1、行政复议申请书复印件；
2、原告提供的证据材料复印件；
3、行政复议立案审批表复印件；
4、行政复议答复通知书复印件；
5、行政复议文书送达回证复印件；
6、行政复议答复书复印件；
7、招远市住房和规划建设管理局提供的证据材料复印件；
8、行政复议决定书拟稿复印件；
9、行政复议决定书审签表复印件；
10、行政复议决定书复印件；
11、行政复议文书送达回证复印件；
第1号至第11号证据证明行政机关复议程序合法。
12、《关于泉山办事处北关东村吕某某等居民申请住房修缮问题的批复》第三项，证明XXX号房屋修缮申请因房屋已经拆除没有得到批准；
13、《中华人民共和国行政复议法》第三条及第二十八条第一款第（一）项，证明招远市人民政府有作出复议决定的职权，对被告招远市住房和规划建设管理局作出的处罚决定予以维持。
经庭审质证，原告、被告提交的证据、依据质证意见如下：
二被告对原告提交的1号至3号证据的真实性和证明目的无异议。二被告对原告提交的4号证据提出异议，被告招远市住房和规划建设局认为4号证据是旧房的照片，没有明显的标志性建筑作为比对，无法确定照片的房屋属于原告修缮前的房屋。被告招远市人民政府认为照片没有时间，无法确认房屋存续期间的状态，无法确认该房是原告所诉称的XXX号房屋。
原告对被告招远市住房和规划建设管理局提交的三组证据、依据及被告招远市人民政府提交的1号至13号证据、依据的真实性和证明目的无异议。
本院对上述证据、依据认证如下：
原告提交的1号至3号证据具备证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。原告提交的4号证据与本案待证事实不具有关联性，对原告提交上述证据的真实性和证明目的，本院不予评议。
被告招远市住房和规划建设管理局提交的三组证据、依据和被告招远市人民政府提交的1号、3号至13号证据、依据具备真实性、合法性、且与本案待证事实具有关联性，本院予以确认。
被告招远市人民政府提交的2号证据中丁书明和丁爱平的身份证复印件、授权委托书复印件、建设行政处罚决定书复印件、责令停止违法行为通知书复印件具备证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。该2号证据中房屋照片复印件、土地房产所有证存根复印件系原告在行政复议过程中提交的证据材料，与本案待证事实不具有关联性，本院不予评议。
经审理查明，2016年4月12日，被告招远市住房和规划建设管理局作出《关于泉山办事处北关东村吕某某等居民申请住房修缮问题的批复》，决定对原告丁书明提出的房屋建设申请不予批准。2017年6月22日，被告招远市住房和规划建设管理局向原告送达招住建[2017]6号责令停止违法行为通知书，以原告在位于南关东村北建房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定为由，责令原告立即停止违法行为。2017年7月12日，被告招远市住房和规划建设管理局依法进行立案审批，对原告进行建设执法调查和建设行政执法现场勘验。2017年7月17日，被告作出招住建罚字[2017]第12号行政处罚陈述、申辩权利告知书，并于7月21日送达原告。2017年7月31日，被告作出招住建罚字[2017]第12号建设行政处罚决定书，决定对原告给予限期三日内拆除违法建设的房子，面积是9.4米×11.9米的行政处罚，并于8月3日将该建设行政处罚决定书送达原告。原告不服，向被告招远市人民政府申请行政复议，招远市人民政府于2017年10月12日作出招政复决字〔2017〕第36号行政复议决定书，维持招远市住房和规划建设管理局作出的招住建罚字[2017]第12号建设行政处罚决定书。原告不服，向我院提起行政诉讼。
根据行政诉讼法对行政行为是否合法进行审查的原则，本院主要从本案原告和二被告的诉讼主体资格、二被告的职权范围、事实证据、适用法律、行政程序等方面，对二被告所作行政行为的合法性等进行了审查。
本院认为：
一、关于对本案原告诉讼主体资格的审查。被告招远市住房和规划建设管理局因丁书明未办理规划建设手续，对其作出招住建罚字[2017]第12号建设行政处罚决定书，原告不服，向被告招远市人民政府提出行政复议，被告招远市人民政府作出招政复决字〔2017〕第36号行政复议决定书。原告对被告招远市住房和规划建设管理局作出的建设行政处罚决定书及被告招远市人民政府作出的行政复议决定书不服，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款和《中华人民共和国行政复议法》第五条之规定向法院提起行政诉讼，原告丁书明具有提起本案行政诉讼的主体资格。
二、关于对本案二被告诉讼主体资格和职权范围的审查。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”依据该规定，招远市住房和规划建设管理局有权对其行政区域内的建设工程进行规划管理。《中华人民共和国行政复议法》第三条规定：“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：（一）受理行政复议申请；”依据该规定，招远市人民政府有权受理行政复议申请。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第二款规定:公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。招远市住房和规划建设管理局和招远市人民政府分别是作出原行政行为的行政机关和复议机关，原告根据上述法律规定将招远市住房和规划建设管理局、招远市人民政府列为本案共同被告，二被告的主体资格适格。
三、关于对二被告作出行政行为事实证据的审查。二被告提交的证据能够证明原告未办理规划建设手续，在位于迎宾路南，南关东村村北建设房子的事实。
四、关于对二被告作出行政行为适用法律的审查。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证；”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定：“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”依据上述规定，被告招远市住房和规划建设管理局所作招住建罚字[2017]第12号建设行政处罚决定书和被告招远市人民政府所作招政复决字〔2017〕第36号行政复议决定书，适用法律正确，处罚适当。
五、关于对二被告作出行政行为行政程序的审查。被告招远市住房和规划建设管理局提交的第三组证据能够证明其履行了立案审批、调查取证、告知、处罚审批、作出决定、送达等法定程序，办案程序合法。被告招远市人民政府提交的1号、3号至6号、8号至11号证据能够证明其复议程序合法。
综上，被告招远市住房和规划建设管理局作出的招住建罚字[2017]第12号建设行政处罚决定书及被告招远市人民政府作出的招政复决字〔2017〕第36号行政复议决定书，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处罚适当，程序合法，应予支持。原告所诉理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告丁书明请求撤销被告招远市人民政府所作的招政复决字〔2017〕第36号行政复议决定书和被告招远市住房和规划建设管理局所作的招住建罚字[2017]第12号建设行政处罚决定书的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告丁书明负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。
审 判 长 于杰红
人民陪审员 谢美英
人民陪审员 王进成
二〇一七年十二月十五日
书 记 员 邵 斐