海南省第一中级人民法院行 政 判 决 书（2017）琼96行终53号上诉人（原审第三人）三亚农村商业银行股份有限公司。住所地：三亚市解放二路***号。法定代表人赵俊，董事长。委托代理人李骥，海南省农村信用社联合社律师事务部职员。委托代理人徐思源，海南省农村信用社联合社律师事务部职员。上诉人（原审被告）万宁市住房保障与房产管理局。住所地：万宁市万城镇人民中路**号。法定代表人陈儒平，局长。委托代理人陈潜，万宁市住房保障与房产管理局科员。委托代理人薛彩云，海南昌宇律师事务所律师。被上诉人（原审原告）汪水矿，男，1963年3月1日出生，汉族，住河南省平顶山市。委托代理人包清民，男，1964年1月1日出生，汉族，住河南省平顶山市。原审第三人海南鑫东源旅业有限公司。住所地：海口市海甸岛海达路58号今典别墅小区*号别墅。法定代表人王小玲，董事长。委托代理人曾志英，海南鑫东源旅业有限公司会计。上诉人三亚农村商业银行股份有限公司（以下简称三亚农商行）、万宁市住房保障与房产管理局（以下简称万宁市房管局）因被上诉人汪水矿诉万宁市房管局为原审第三人海南鑫东源旅业有限公司（以下简称鑫东源公司）和三亚农商行办理在建工程抵押登记，不服万宁市人民法院（2016）琼9006行初64号行政判决，分别于2017年2月6日、2月15日通过一审法院向本院提出上诉。本院于2017年3月24日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院查明，2012年9月29日，原告汪水矿与第三人鑫东源公司签订《商品房预售合同》，约定原告购买鑫东源公司开发建设的位于万宁市××区忆云山水产权式温泉假日酒店项目中的A幢601房，房产总价款44.8344万元，双方同时约定由鑫东源公司于合同签订暨网上备案之日起30日内持本合同及相关材料向房屋所在地的市县房产行政主管部门办理书面备案确认手续。当日，原告向鑫东源公司缴纳定金10万元，并与鑫东源公司签订《产权房委托装修装饰合同》，约定原告所购买的房产由鑫东源公司委托有资质的装修公司进行统一装修装饰。同时，原告与鑫东源公司和万宁兴隆忆云�水温泉度假酒店有限公司签订《委托经营合同》、《物业管理授权委托书》，约定由鑫东源公司提供担保，原告将所购房产委托万宁兴隆忆云山水温泉度假酒店有限公司统一经营管理。至2012年10月31日，原告向鑫东源公司付清了所有购房款共计50.2745万元。但鑫东源公司未按照约定持合同及相关材料到被告万宁市房管局处办理书面备案确认手续，导致涉案房屋至今未办理所有权登记。2013年1月22日，鑫东源公司与三亚农商行签订《贷款合同》和《抵押合同》，约定三亚农商行向鑫东源公司提供贷款2500万元，鑫东源公司将位于万宁市××区忆云山水产权式温泉假日酒店项目”二期”面积为3434M2的55套房产（其中包含原告购买的忆云山水产权式温泉假日酒店A幢601号房产）作为抵押贷款的担保，双方确认抵押财产价值为2835.4538万元。同年1月29日，鑫东源公司和三亚农商行向被告提出在建工程抵押登记申请，并向被告提交了抵押当事人的法人资格证明、《抵押合同》（附抵押清单）、《贷款合同》、万国用（2011）第500004号《国有土地使用证》、《建筑工程施工许可证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划临时许可证》、鑫东源公司股东会决定、声明书等材料。被告对上述材料进行审核后，于同年1月30日为三亚农商行和鑫东源公司办理了万宁市房建万城字第8377号在建工程抵押登记。原告于2015年12月4日经查询得知其购买的房屋已被办理抵押登记后，遂于2016年9月29日以被告就涉案房屋为三亚农商行和鑫东源公司办理的抵押登记行为侵犯其合法权益为由提起行政诉讼，请求撤销被告于2013年1月30日为三亚农商行和鑫东源公司办理的万宁市房建万城字第8377号在建工程抵押登记行为。一审法院认为，本案的争议焦点是汪水矿是否具有诉讼主体资格、被告于2013年1月30日为三亚农商行和鑫东源公司办理的万宁市房建万城字第8377号在建工程抵押登记行为是否合法以及汪水矿的起诉是否已超过法定起诉期限。关于汪水矿是否具有诉讼主体资格的问题。根据本案已查明的事实，汪水矿于2012年9月29日与鑫东源公司签订《商品房预售合同》，向鑫东源公司购买忆云山水产权式温泉假日酒店A幢601号房，并已足额付清了所有购房款，但鑫东源公司和三亚农商行在向被告申请办理在建工程抵押登记时，却将已出售给汪水矿的房屋当作未出售的房屋。被告据此为三亚农商行和鑫东源公司办理的在建工程抵押登记行为，对汪水矿的合法权益产生了实际影响，汪水矿与该在建工程抵押登记行为具有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五�的规定，汪水矿是本案适格的诉讼主体，有权提起本案诉讼。被告主张汪水矿不具备本案原告主体资格，其理由不能成立，不予支持。关于被告为三亚农商行和鑫东源公司办理的在建工程抵押登记行为是否合法的问题。首先，《房屋登记办法》第十一条规定：”申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记”。本案中，鑫东源公司隐瞒真实情况，提供的抵押物清单、保证书等均将包含汪水矿购买的房产在内的抵押财产表述为未出售房产，与真实情况不相符，以上证据材料不能作为证明被诉行政行为合法的依据。鑫东源公司隐瞒真实情况，提供虚假材料，致使被诉行政行为主要证据不足，应予撤销。其次，《房屋登记办法》第十九条规定，在建工程抵押登记，房屋登记机构应当实地查看。本案中，被告提供了多张没有任何文字内容的照片，用以证明其作出被诉行政行为前进行了实地查看。但经审查，照片既没有拍摄时间也没有相关工作人员签名确认，无法证明被告对涉案房屋进行了实地查看，被诉行政行为存在程序上的瑕疵。故根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第一款”被诉房屋登记行为涉及多个权利主体或者房屋可分，其中部分主体或者房屋的登记违法应予撤销的，可以判决部分撤销”的规定，万宁市房建万城字第8377号在建工程抵押登记中涉及对原告购买的房产（忆云山水产权式温泉假日酒店A幢601号）实施的抵押登记行为依法应予撤销。关于汪水矿的起诉是否超过法定起诉期限的问题。被告于2013年1月30日为三亚农商行和鑫东源公司办理了在建工程抵押登记，但汪水矿并非�在建工程抵押登记行为的行政相对人，且被告亦未告知汪水矿诉权。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，原告于2015年12月4日得知其购买的A幢601号房已经办理抵押登记时，并不知道起诉期限，汪水矿于2016年9月29日提起行政诉讼，并未超过2年的起诉期限。被告主张汪水矿的起诉已超过起诉期限，其理由亦不成立。综上所述，被告作出万宁市房建万城字第8377号在建工程抵押登记中涉及对汪水矿购买房产实施的抵押登记行为认定事实不清，且违反法定程序，依法应予撤销。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决撤销被告于2013年1月30日为三亚农商行和鑫东源公司办理万宁市房建万城字第8377号在建工程抵押登记行为中涉及对汪水矿购买的忆云山水产权式温泉假日酒店A幢601号房实施的抵押登记行为。上诉人三亚农商行上诉称：一、一审判决认定事实错误，万宁市房管局依据鑫东源公司和我行的申请办理的在建工程抵押登记行为合法有效。（一）鑫东源公司和我行共同向万宁市房管局提交的办理在建工程抵押登记的材料真实完整，即使汪水矿在该抵押登记行为前已就涉案房屋与鑫东源公司签订了非固定格式预售合同，但汪水矿并未提供不动产交易发票，亦未办理物权变动登记，其对鑫东源�司仅享有债权而非物权，故万宁市房管局为鑫东源公司和我行办理的在建工程抵押登记行为合法有效。（二）尽管实地查看不是办理在建工程抵押登记的法定程序，但万宁市房管局在受理鑫东源公司和我行的抵押登记申请后，仍然对涉案建筑物进行了实地查看并拍照。退一步说，即便万宁市房管局办理在建工程抵押登记前未进行实地查看，但在办理在建工程抵押登记前，第三方评估公司已对涉案房产进行评估并出具评估报告，涉案房产已具备了办理在建工程抵押登记的条件，即使办理在建工程抵押登记的程序存在微小的瑕疵，也不足以使得该抵押登记行为被撤销。二、一审判决程序违法，汪水矿不具备原告主体资格。（一）汪水矿不能办理房产过户登记的原因是鑫东源公司隐瞒销售行为办理抵押登记导致买卖合同目的不能实现，而非万宁市房管局的抵押登记行为�致，因此汪水矿不具备原告的主体资格，法院应驳回其起诉。（二）即使被诉的在建工程抵押登记行为侵害了汪水矿的合法权益，汪水矿也应在知道或应当知道涉案房产已被抵押登记之日起6个月内提起诉讼，但汪水矿却在2015年12月4日知晓该抵押登记行为的2016年9月29日才提起诉讼，明显超过了法定起诉期限，法院亦应驳回其起诉。三、一审判决适用法律错误，万宁市房管局办理的在建工程抵押登记行为并不存在可撤销的情形。一审判决认定因鑫东源公司提供虚假材料而导致抵押登记行为主要证据不足，进而判决撤销万宁市房管局就涉案房产办理的抵押登记行为，该判决与《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的可判决撤销或部分撤销行政行为的情形不符。鑫东源公司提供抵押登记材料的行为是事实行为，而非法律行为，一审法院根据鑫东源公司提供的抵押登记材料作出撤销抵押登记行为的判决，缺乏法律依据，属适用法律错误，抵押登记行为不属于法律规定的可撤销的行政行为情形。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，并驳回汪水矿的诉讼请求。上诉人万宁市房管局上诉称：一、一审判决认定被上诉人汪水矿对在建工程抵押登记行为提起诉讼具有原告主体资格错误。自为鑫东源公司和三亚农商行办理在建工程抵押登记始至汪水矿提起本诉讼前，我局并不知道汪水矿购买了涉案房屋，我局不存在侵犯汪水矿合法权益的事实。汪水矿的陈述和鑫东源公司提供所有证据材料的行为都是民事行为，与行政行为无关，其民事法律关系和证据效力应当通过民事诉讼审查认定。一审判决认定汪水矿与鑫东源公司签订的商品房买卖合同的效力和履约事实包括全部付清购房款的事实均超出了行政诉讼司法审查的范围，且该认定与事实也不相符。即使汪水矿所述内容经审查认定为合法有效的事实，但汪水矿自认在签订产权式酒店买卖合同之后已全权授权鑫东源公司处理与房产有关的一切事宜，包括酒店房产的收取、交付、装修、利润分配、合同备案等。因受托人违反合同约定发生损害委托人（汪水矿）的利益，双方应基于合同或侵权事实来追责，除非汪水矿能证明合同以外的第三人知道或应当知道其购买了涉案房产，但仍就其购买的涉案房产申请办理抵押登记或作出抵押登记行为，否则本案合同以外的第三人为善意第三人不承担侵权责任。由上述事实可见，汪水矿并不具备对我局作出的抵押登记行为提起诉讼的原告主体资格，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定认定汪水矿具备本案原告主体资格错误。二、汪水矿的起诉已超过法�起诉期限。自我局于2013年1月30日办理在建工程抵押登记行为至汪水矿提起诉讼前，因我局不知道鑫东源公司已将涉案房产出售给汪水矿，因此我局不可能将抵押登记的事实直接告知汪水矿。在一审中，我局向一审法院提交了2011年、2012年、2013年的《预售许可证》，汪水矿与鑫东源公司签订的《商品房预售合同》也记载了预售情况，《预售许可证》上记载有房产抵押面积、套数、有效期等信息，这些抵押登记的信息都是公开公示的，对于任何不特定的公民都有法律效力，由《预售许可证》汪水矿知道或应当知道其权益受到侵害。由此可见，自汪水矿于2012年9月29日与鑫东源公司签订《商品房预售合同》时起，汪水矿就有义务合理、合法、及时了解自己所购房产的合法权利，并依法办理合同备案确认手续，才不至于造成万宁市房管局无法审查的境地。由于汪水矿明知或应当知道预售许可（延）证的内容，从法律上说，其签订的房屋买卖合同效力待定，其应当自房屋买卖合同签订之日起主张自己的合法权利。同理，我局于2013年1月30日为三亚农商行和鑫东源公司办理的在建工程抵押登记行为也是公开公示的，汪水矿于该日也是知道或应当知道的。但由于汪水矿自身的原因，其于2015年12月4日才到我局查询房产抵押情况，该查询时间不能作为认定汪水矿知道自己权益被侵害的起算时间。一审法院以2015年12月4日作为汪水矿知道自己权益被侵害的起算时间，认定事实严重错误。汪水矿到2016年9月29日才提起行政诉讼，明显超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的6个月起诉期限。一审法院依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限，认为汪水矿的起诉没有超过法定起诉期限，是错误的。三、一审判决认定我局就涉案房产办理的在建工程抵押登记行为违反法定程序，缺乏法律依据。《中华人民共和国物权法》第十二条第二款规定：”申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看”，《不动产登记暂行条例》第十九条规定：”在建建筑物抵押权登记，不动产登记机构可以对申请登记的不动产进行实地查看”，《不动产登记暂行条例实施细则》第十六条规定：”在建建筑物抵押权登记，不动产登记机构进行实地查看，重点查看抵押的在建建筑物坐落及其建造等情况”，《房屋登记办法》第十九条规定：”办理在建工程抵押权登记，房屋登记机构应当实地查看”。依据上述法律、法规、规章的规定，对在建建筑物实地查看，一是对已建成的部分查看是否真实存在，二是核实项目的名称、坐落、建造的事实，并没有明令要求实地查看时必须提供照片证据。根据一审法院庭审调查核实，我局对该项目自报建、预售、抵押已作长期查看和审批，当事人不能否定本案在建建筑物抵押登记时工程真实存在，更何况该项目工程现在不但早已建造完成、装修完毕，一直由鑫东源公司在经营管理使用，根本不可能存在抵押物灭失的事实。并且，我国法律规定房屋登记机构可以进行实地查看，并非规章规定必须实地查看。而对于规章，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定，也只是参照。由上述事实和法律可见，我局就涉案房产作出的在建工程抵押登记行为合法，实践中房屋登记机构可以根据实际情况，采用不同的方式进行实地查看。在办理本案在建建筑物抵押登记前，我局已对该建筑物进行长期查看和审批，申请人鑫东源公司和三亚农商行也多次实地查勘，并且还有第三方实地查勘的评估报告、核定抵押物价值等，难道这些都不能作为证明建筑物存在的事实，非要在照片中签字或留下日期才能证明建筑物存在？一审法院对该事实认定毫无事实逻辑和法律依据，况且实地查看不是法定的必经程序，一审法院认定我局就涉案房产作出的抵押登记行为违反法定程序，其适用法律错误。综上所述，我局就涉案房产作出的抵押登记行为合法，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院驳回汪水矿的诉讼请求。被上诉人汪水矿辩称:一、万宁市房管局就汪水矿购买的房产为鑫东源公司和三亚农商行办理在建工程抵押登记违反法律规定，一审判决撤销该抵押登记行为并无不当。首先，《房屋登记办法》第十一条规定：”申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记”。鑫东源公司隐瞒真实情况，提供的抵押物清单等材料均将包含汪水矿购买的房产在内的抵押财产表述为未出售房产，与事实严重不符，不能作为证明被诉抵押登记行为合法的依据。其次，《房屋登记办法》第十九条规定：”在建工程抵押登记，房屋登记机构应当实地查看”。法律之所以这么规定，就是为了防止弄虚作假等诸多弊端的发生。万宁市房管局作为房屋登记机构，其工作人员按程序依法实地查看，是很严肃、很规范的专业行为，其实地查看所形成的资料，应该是一整套相互关联、相互印证且严谨规范的翔实资料。但万宁市房管局提供的照片，既没有拍摄时间，也没有相关工作人员签名确认，不具备任何证明要素，不能证明万宁市房管局进行了实地查看，故其就汪水矿购买的房产为鑫东源公司和三亚农商行办理在建工程抵押登记，违反法定程序，一审法院判决撤销该抵押登记行为并无不当。二、关于汪水矿是否具有诉讼主体资格的问题。汪水矿于2012年9月29日与鑫东源公司签订《商品房预售合同》，向该公司购买忆云山水产权式温泉假日酒店A幢601号房，并于同年10月31日支付完所有购房款，但鑫东源公司又于2013年1月30日将该房产作为未出售房产向三亚农商行抵押贷款，并向万宁市房管局申请办理在建工程抵押登记。该抵押登记行为对汪水矿的合法权益产生了实际影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，汪水矿具备诉请撤销该抵押登记行为的原告主体资格，三亚农商行和万宁市房管局主张汪水矿不具备原告主体资格，其理由不能不成立。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。三亚农商行和万宁市房管局的上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人鑫东源公司未作书面或口头陈述。本院二审经审理，对一审判决认定的事实予以确认。本院认为,本案的争议焦点是：汪水矿是否具备对万宁市房管局就涉案房产为三亚农商行和鑫东源公司办理在建工程抵押登记提起行政诉讼的原告主体资格、汪水矿的起诉是否已超过法定起诉期限、万�市房管局就涉案房产为三亚农商行和鑫东源公司办理的在建工程抵押登记行为是否应予撤销。关于汪水矿是否具备对万宁市房管局就涉案房产为三亚农商行和鑫东源公司办理在建工程抵押登记提起行政诉讼的原告主体资格问题。经审查，汪水矿于2012年9月29日与鑫东源公司签订《商品房预售合同》，向鑫东源公司购买忆云山水产权式温泉假日酒店A幢601号房，并足额付清了所有购房款，但鑫东源公司于2013年1月29日申请万宁市房管局办理在建工程抵押登记时，却隐瞒601号房已出售给汪水矿的事实，导致万宁市房管局就涉案房产为三亚农商行和鑫东源公司办理了在建工程抵押登记。该抵押登记行为对601号房能否顺利登记过户至汪水矿名下产生了实际影响，汪水矿与该抵押登记行为具有法律上的利害关系。故汪水矿有权依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，对该抵押登记行为提起行政诉讼，汪水矿具备对该抵押登记行为提起行政诉讼的原告主体资格。三亚农商行和万宁市房管局主张汪水矿不具备对万宁市房管局就涉案房产为三亚农商行和鑫东源公司办理抵押登记提起行政诉讼原告主体资格的理由不能成立，本院不予支持。关于汪水矿的起诉是否超过法定起诉期限的问题。虽然万宁市房管局于2013年1月30日就涉案房产为三亚农商行和鑫东源公司办理了在建工程抵押登记，但汪水矿并非该抵押登记行为的行政相对人，该抵押登记的时间不能作为认定汪水矿知道或者应当知道该抵押登记行为的时间。一审法院根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款”行政�关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，认定汪水矿于2015年12月4日知悉其购买的601号房被办理抵押登记后，于2016年9月29日对该抵押登记行为提起行政诉讼未超过法定起诉期限，并无不当。三亚农商行和万宁市房管局主张汪水矿的起诉已超过法定起诉期限，其理由不能成立，本院不予支持。关于万宁市房管局就涉案房产为三亚农商行和鑫东源公司办理的在建工程抵押登记行为是否应予撤销的问题。根据查明的事实，鑫东源公司与汪水矿签订《商品房预售合同》后，未依合同约定在30日内持该合同到万宁市房管局处办理书�备案确认手续，其在申请办理在建工程抵押登记时，又隐瞒涉案房产已出售给汪水矿的事实。虽然《房屋登记办法》第十九条规定房屋登记机构办理在建工程抵押登记前应当实地查看，但实地查看的重点是查看申请办理抵押登记的在建工程是否客观存在，是否与《建设用地规划许可证》、《建设工程施工许可证》记载的项目情况一致，在建工程列入抵押物范围的已完工部分是否与抵押合同所附抵押物清单内容一致等。故即便万宁市房管局受理鑫东源公司的在建工程抵押登记申请后对该在建工程进行了实地查看，亦不可能知晓鑫东源公司已将涉案房产出售给汪水矿的事实。虽然万宁市房管局在办理在建工程抵押登记的过程中，已对在建工程尽到了合理审慎审查义务，但由于鑫东源公司提供的虚假材料并不具备办理房屋抵押登记的要求，故万宁市房管局就涉案房产为三亚农商行和鑫东源公司办理的抵押登记行为应予撤销。因鑫东源公司隐瞒真实情况、提供虚假材料而导致万宁市房管局就涉案房产作出错误抵押登记行为可能产生的法律后果，应由鑫东源公司承担。此外，根据《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》第一条”人民法院在审理房地产纠纷案件和办理执行案件中，应当依照《中华人民共和国合同法》第二百八十六条的规定，认定建筑工程的承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权”和第二条”消费者交付购买商品房的全部或者大部分款项后，承包人就该商品房享有的工程价款优先受偿权不得对抗买受人”的规定，汪水矿作为房屋买受人的权益优于抵押权人三亚农商行的优先受偿权，万宁市房管局就涉案房产办理的抵押登记行为，给汪水矿申请办理房产过户手续造成了障碍。为优先保护汪水矿作为房屋买受人的合法权益，万宁市房管局就涉案房产为三亚农商行和鑫东源公司办理的抵押登记行为亦应予撤销。一审法院依照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第一款的规定，判决撤销万宁市房管局就涉案房产办理的抵押登记行为，并无不当。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。三亚农商行和万宁市房管局的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人三亚农村商业银行股份有限公司和万宁市住房保障与房产管理局各负担50元。本判决为终审判决。审 判 长 陈锋审 判 员 蔡莹审 判 员 昌盛二〇一七年六月十六日法官助理 杨智书 记 员 符钰附：本判决适用的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。