广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东中法行终字第261号
上诉人（原审被告）：东莞市农业局。住所地：广东省东莞市。
法定代表人：张永忠，局长。
委托代理人：黄力平，该局工作人员。
委托代理人：周郑毅，广东众达律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：孔彩贤。
被上诉人（原审原告）：史灿辉。
被上诉人（原审原告）：何灼然。
被上诉人（原审原告）：余笑艮，1958年3月23日。
被上诉人（原审原告）：杜秀容，1973年12月9日。
上诉人东莞市农业局因与被上诉人孔彩贤、史灿辉、何灼然、余笑艮、杜秀容（以下简称“孔彩贤等五人”）不履行行政监督职责纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2015）东一法行初字第251号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：2015年1月22日，孔彩贤等五人向东莞市农业局举报，称大步村村委会主任李建生挪用集体资金8000万元、大步村五片村民小组组长何子鹏侵占村集体资金8000万元，何子鹏任职期间的经济责任没有进行审计。请求东莞市农业局查处，并责令何子鹏撤销与东莞市信托公司的投资合同，追回村集体资金8000万元；责令李建生依法组织召开村民会议，对村集体资金8000万元与投资收益所得经村民会议讨论决定后方可办理；组织相关部门对何子鹏任期经济责任进行审计；对涉嫌构成犯罪的，依法移交有关司法部门处理。2015年3月20日，东莞市农业局对孔彩贤等五人等做出答复：（一）据查，东莞市麻涌大步股份经济联合社（以下简称“麻涌镇大步村经联社”）于2012年8月7日召开股东代表大会，表决通过：关于8000万元投入东莞信托进行理财营运。其后，因麻涌镇大步村经联社得知当时大步纸业有限公司面临清盘，且麻涌镇大步村经联社对大步纸业有限公司存在贷款担保，为了避免麻涌镇大步村经联社因大步纸业有限公司清盘而负连带责任的情况，大步村两委班子召开会议，讨论并表决通过：以麻涌镇大步村五片经合社的名义在东莞农商银行开立一个账户，把8000万理财资金转入该账户中，以麻涌镇大步村五片经合社的名义对东莞信托的理财项目进行认购并签订相关合同，但上述两委决议并未经过麻涌镇大步村经联社股东代表会议表决。同时，东莞市农业局调查了解到，虽然麻涌镇大步村经联社8000万元的理财账户以麻涌镇大步村五片经合社的名义设立，但管理情况仍在麻涌镇大步村经联社的财务账上反映，其投资收益也是通过麻涌镇大步村经联社账户获得，用于麻涌镇大步村经联社日常管理及收益分配，该收益分配事项由2014年1月24日股东代表大会表决通过。因此，调查未发现存在私自处分投资收益现象。（二）据向麻涌镇农村集体经济审计部门了解，麻涌镇将辖区下农村集体经济联合社一级以及部分经济合作社的农村干部确定为该镇任期经济责任审计的对象，并完成了审计工作。因麻涌镇大步村五片经合社并不存在上述该镇所确定的审计对象范围内，故未对麻涌镇大步村五片经合社理事长何子鹏进行任期经济审计。综上，东莞市农业局的处理意见是：大步经联社未经股东代表大会表决通过，以麻涌镇大步村五片经合社的名义设立理财账户并进行理财的情况，违反了东莞市农村集体资产管理规定，根据《东莞市违反农村集体资产管理行为责任追究办法》第十六条：“未经股东代表大会或股东大会讨论通过，擅自实施下列任一经济事项的，对直接责任人责令改正并通报批评，情节较重的建议股东代表大会处理：……（四）其他许经股东代表大会或股东大会讨论通过的重要经营管理事项。”的规定，建议由麻涌镇人民政府按规定对相关人员进行处理。鉴于麻涌镇大步村五片经合社目前已经发生群众信访诉求，建议麻涌镇农村集体经济审计部门考虑对麻涌镇大步村五片经合社理事长何子鹏进行任期经济责任审计。孔彩贤等五人不服，提起本次诉讼。
原审法院认定以上事实的证据有：《群众来访登记表》、东农复〔2015〕1号《信访事项答复意见书》、麻涌镇大步村经联社股东代表大会表决情况记录表（2012年8月7日）、麻涌镇大步村经联社股东代表大会表决表决情况记录表（2014年1月24日）以及原审法院开庭笔录等。
原审法院认为：根据《广东省农村集体资产管理条例》第三条“县级以上人民政府农村合作经济管理部门和乡镇人民政府负责指导和依法监督农村集体资产管理工作以及本条例的实施”、第二十四条“违反本条例规定的单位和个人，由县级和不设区的市人民政府农村合作经济管理部门或乡镇人民政府按下列规定处理：（一）侵占农村集体资产尚未构成犯罪的，责令限期归还，原物不能归还的，应作价偿还；损坏集体资产的，责令恢复原状或者按现行价赔偿；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。（二）侵犯农村集体资产所有者和经营者合法权益，使其利益遭受损害的，责令赔偿经济损失。（三）徇私舞弊发包、折股、出租和出售农村集体资产的，对直接责任人给予行政处分，造成经济损失的应负赔偿责任，并可处以1000元以上、5000元以下的罚款；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。（四）不按期缴纳集体资产承包款、租金的，应当依照合同约定或者法律规定承担违约责任。（五）对农村集体资产应当进行评估而不评估的，责令限期纠正，造成经济损失的，应负赔偿责任并对直接责任人给予行政处分。（六）法律、法规另有规定的，从其规定”以及《东莞市违反农村集体资产管理行为责任追究办法》第三条“农村干部违反本市农村（社区）集体资产管理制度（以下简称集体资产管理制度），由市农村集体资产管理部门、镇人民政府（街道办事处）依照本办法组织落实追究责任”、第四十三条“市农村集体资产管理部门根据举报开展调查或实施审计、检查等发现违规行为的，由市农村集体资产管理部门作出处理。建议股东（代表）大会处理的，由镇人民政府（街道办事处）组织实施”的规定，东莞市农业局作为东莞市人民政府农村合作经济管理部门，依法具有对本市农村集体资产管理工作进行指导和监督，对相关单位、个人进行处理并追究责任的职权。关于东莞市农业局是否应直接处理相关责任单位、个人的问题。本案中，东莞市农业局根据孔彩贤等五人的举报，查明了麻涌镇大步村经联社未经股东代表大会表决通过，以麻涌镇大步村五片经合社的名义设立理财账户并进行理财的情况，违反了东莞市农村集体资产管理规定，应当根据上述规定，直接对相关单位、个人进行处理。而东莞市农业局建议由麻涌镇人民政府进行处理，但没有提交相关的法律依据及事实依据，故属于未履行法定职责，原审法院依法予以纠正。关于对何子鹏组织任期经济责任审计的问题。根据《广东省农村集体经济审计条例》第十三条“县级农村经济管理部门负责乡（镇）一级农村集体经济的审计；乡（镇）人民政府负责村级集体经济的审计；上级农村经济管理部门对下级农村经济管理部门或乡（镇）人民政府审计管辖范围内的重大审计事项，可以直接进行审计”以及《东莞市农村干部任期经济责任审计办法》第五条第二款“镇人民政府（区办事处），负责组织实施本镇区范围内的农村干部任期经济责任审计，并接受市农资办的指导和监督；市农资办根据需要，也可以对农村干部任期经济责任直接进行审计”的规定，一般情况下，村一级农村干部的任期经济审计由本镇人民政府负责组织。本案中，东莞市农业局查明未存在孔彩贤等五人主张的何子鹏私自处分投资收益的情况，而是因为发生群众信访诉求，建议麻涌镇农村集体经济审计部门考虑安排对麻涌镇大步村五片经合社理事长何子鹏进行任期经济责任审计，原审法院认为东莞市农业局的处理意见并无不当，予以支持。孔彩贤等五人请求原审法院判决东莞市农业局组织相关部门对何子鹏任期经济责任进行审计的诉求，原审法院予以驳回。同理，东莞市农业局已经查实未存在孔彩贤等五人主张的李建生、何子鹏私自处分投资收益的情况，故孔彩贤等五人请求判决东莞市农业局对李建生等人的违法事件移交纪委与检察院督查的诉求，没有事实及法律的依据，原审法院不予支持。另外，东莞市农业局并未就孔彩贤等五人关于责令何子鹏撤销与东莞市信托公司的投资合同，追回村集体资金8000万元；责令李建生依法组织召开村民会议，对村集体资金8000万元与投资收益所得进行讨论的请求进行答复，属于未履行法定职责，原审法院依法应予以纠正。综上，东莞市农业局应当就孔彩贤等五人反映的集体资产处分及投资收益问题，重新作出具体行政行为。由于东莞市农业局并未就责令何子鹏撤销与东莞市信托公司的投资合同以及责令李建生依法组织召开村民会议等问题作出回应，故孔彩贤等五人直接要求原审法院判决东莞市农业局责令何子鹏撤销与东莞市信托公司的投资合同、追回集体资金8000万元以及责令李建生依法组织召开村民会议，对村集体资金8000万元投资收益所得经村民会议讨论决定后方可办理的诉求，没有相关事实依据，原审法院予以驳回。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、责令东莞市农业局于原审判决生效之日起在法定期限内针对孔彩贤等五人举报的事项重新作出具体行政行为；二、驳回孔彩贤等五人的其他诉讼请求。本案收取一审诉讼费50元，由东莞市农业局承担。
一审宣判后，东莞市农业局不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：一、撤销原审判决第一项；二、撤销原审判决第二项，改判驳回孔彩贤等五人全部诉讼请求。事实与理由如下：一审法院认定事实不清，适用法律错误。东莞市农业局已履行了法定职责，无需对孔彩贤等五人举报的事项重新作出具体行政行为。一、根据《东莞市违反农村集体资产管理行为责任追究办法》第四十三条规定，东莞市农业局作出建议由麻涌镇人民政府进行处理，符合法律法规，已履行法定职责。首先，《东莞市违反农村集体资产管理行为责任追究办法》第四十三条明确写明：“建议股东（代表）大会处理的，由镇人民政府（街道办事处）组织实施”。因此对于麻涌镇大步村经联社未经股东代表大会表决通过，以麻涌镇大步村五片经合社的名义设立理财账户并进行理财的情况，东莞市农业局建议由东莞市麻涌镇人民政府进行处理完全符合法律法规规定。其次，根据《广东省农村集体资产管理条例》第三条规定，东莞市农业局和东莞市麻涌镇人民政府负责指导和监督该条例的实施，但该条例并未对具体的行政职责进行划分。现原审法院依据的《东莞市违反农村集体资产管理行为责任追究办法》为东莞市农业局制定，由东莞市政府办公室发布，东莞市农业局有最终解释权的政府文件。东莞市农业局在该办法第四十二条已写明对于举报的违规由镇（街道）农村集体资产管理机构或农村审计机构提出处理意见，报镇人民政府（街道办事处）审定并实施处理，处理结果报送市农村集体资产管理部门备案。而第四十三条设立的立法本意是为保留东莞市农业局对违规事项处理的权利，但最终的实施都是要归责到东莞市麻涌镇人民政府。因此东莞市农业局建议东莞市麻涌镇人民政府进行处理，是东莞市农业局履行行政权力对行政职责进行划分的行为，为东莞市农业局和东莞市麻涌镇人民政府的内部行政行为，并非具体行政行为。现东莞市农业局已符合该规定，对违规行为进行处理，并应当由东莞市麻涌镇人民政府实施。原审法院认为东莞市农业局没有履行法定职责纯属对该办法的错误理解，有干预行政权力的行为。再次，由于上述违规行为虽然程序上存在瑕疵，但没损害到农村集体经济，并实际上每月都取得稳定的投资收益，并依法处理投资收益。东莞市农业局认为该行为并不存在严重违反《广东省农村集体资产管理条例》的情形及该条例第二十四条的情形。因此东莞市农业局认为理应由东莞市麻涌镇政府重新组织召开股东（代表）大会，完善民主程序。因此原审法院在对法律错误理解上，认为东莞市农业局未履行法定职责，有干预行政权力划分的行为，对事实和法律认定不清应当依法驳回。二、东莞市农业局已在东农复[2015]1号《信访事项答复意见书》中对责令何子鹏撤销与东莞市信托公司的投资合同，追回村集体资金8000万元和责令李建生依法组织召开村民会议，对村集体资金8000万元与投资收益所得进行讨论的请求作出了答复，无需重新作出答复。首先，五片经济区与东莞市信托公司的投资合同，不存在严重违反《广东省农村集体资产管理条例》的情形及该条例第二十四条的情形。何子鹏为五片经济区的代表，且该合同的主体为五片经济区和东莞市信托公司，何子鹏既没有相应的行政权力撤销该合同，也非合同相对人，东莞市农业局也没有相应的行政权力撤销该民事行为。且该合同经东莞市农业局调查并未损害集体经济利益。现孔彩贤等五人要求撤销该合同，不符合事实与法律。其次，根据《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第二十三条规定：“村民会议一般每半年举行一次。村民会议由村民委员会召集；村民委员会不召集的，由村务监督委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当在三十日内召开村民会议。”孔彩贤等五人申请人数并未达到申请召开村民会议的。且根据《广东省农村集体经济组织管理规定》，对村集体资金8000千万投资和收益所得已经过麻涌镇大步村经联社股东代表大会讨论，符合法律规定的民主程序。综上所述，孔彩贤等五人的诉请没有事实及法律依据，恳求二审法院依法予以驳回。
被上诉人孔彩贤等五人答辩称：一、一审法院判决东莞市农业局在法定期限内针对孔彩贤等五人举报的事项重新作出具体行政行为是以事实为依据，法律为准绳，符合相关法律法规。孔彩贤等五人向东莞市农业局实名举报李建生等人涉嫌挪用村集体资金8千万，东莞市农业局查明答复，村集体资金8千万以麻涌镇大步村五片经合社的名义投资东莞信托公司是没有依法组织召开村民会议（股东会议）讨论决定，而是大步村两委班子召开会议讨论决定；大步村集体资金8千万以麻涌镇大步村五片经合社的名义设立理财户并进行理财的情况；上述违反了东莞市农村集体资产管理规定。根据《广东省农村集体资产管理条例》第三条：“县级以上人民政府农村合作经济管理部门和乡镇人民政府负责指导和依法监督农村集体资产管理工作以及本条例的实施。”第二十四条：“违反本条例规定的单位和个人，由县级和不设区的市人民政府农村合作经济管理部门或乡镇人民政府按下列规定处理：（一）侵占农村集体资产尚未构成犯罪的，责令限期归还，原物不能归还的，应作价偿还；损坏集体资产的，责令恢复原状或者按现行价赔偿；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。（二）侵犯农村集体资产所有者和经营者合法权益，使其利益遭受损害的，责令赔偿经济损失。……”以及《东莞市违反农村集体资产管理行为责任追究办法》第三条：“农村干部违反本市农村（社区）集体资产管理制度（以下简称集体资产管理制度），由市农村集体资产管理部门、镇人民政府（街道办事处）依照本办法组织落实追究责任。”第十六条：“未经股东大会讨论通过，擅自实施下列任一事项的，对直接责任人责令改正并通报批评，情节较重的建议股东大会处理：……（四）其他须经股东大会讨论通过的重大决策事项。”第四十条：“农村干部涉嫌违反党纪的，移交纪检部门处理；涉嫌犯罪的，移交司法机关处理。”第四十三条：“市农村集
体资产管理部门根据举报开展调查或实施审计、检查等发现违规行为的，由市农村集体资产管理部门作出处理。建议股东（代表）大会处理的，由镇人民政府（街道办事处）组织实施。”的规定，东莞市农业局作为东莞市人民政府农村合作经济管理部门，依法具有对本市农村集体资产管理工作进行指导和监督，对相关单位、个人进行处理并追究责任的职权。然而，东莞市农业局没有直接处理相关责任单位、个人的问题，只建议由麻涌镇人民政府进行处理是没有相关的法律依据及事实依据，东莞市农业局属于未履行法定职权，是故意“踢皮球”。原审法院判决东莞市农业局应就孔彩贤等五人反映的集体资产处分及投资收益等问题重新作出具体行政行为是具有事实依据的。孔彩贤等五人于2015年1月22日向东莞市农业局递交《举报材料》，提出4个举报事项及5个举报请求（1.请求东莞市农业局依法查处李建生、何子鹏；2.责令何子鹏撤销与东莞信托公司的投资合同，追回村集体资金8千万；3.责令李建生依法组织召开村民会议，对村集体资金8千万与投资收益所得经村民会议讨论决定后方可办理；4.组织相关部门对何子鹏任职期间的经济责任进行审计；5.对涉嫌构成犯罪的，依法移交有关司法部门处理）。东莞市农业局并未就孔彩贤等五人的请求进行逐一答复，只回复了请求1与4。对于请求1的回复，孔彩贤等五人意见与前述一致，不再赘述；对于请求2、3、5，东莞市农业局均未作答复。故原审法院判决东莞市农业局未履行法定职责是具有事实依据。综上，东莞市农业局没有依法查处李建生、何子鹏等人，没有依法就孔彩贤等五人提出的请求2、3、5作出答复，东莞市农业局未履行法定职责，是严重的行政不作为，东莞市农业局的所有诉讼请求均没有事实和法律依据。为维护孔彩贤等五人的合法权益，请求二审法院驳回东莞市农业局所有诉讼请求。
本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。
另查，孔彩贤等五人的一审诉讼请求为：一、孔彩贤等五人向东莞市农业局举报李建生等人涉嫌挪用村集体资金8000万，东莞市农业局没有依法对事件进行查处，避重就轻，东莞市农业局属于行政不作为；二、判决东莞市农业局责令何子鹏撤销与东莞信托公司的投资合同，追回村集体资金8000万；三、判决东莞市农业局责令大步村依法组织召开村民会议，对村集体资金8000万与8000万投资收益所得经村民会议讨论决定后方可办理；四、判决东莞市农业局依法组织相关部门对何子鹏任职期间的经济责任进行审计；五、判决东莞市农业局依法对李建生等人的违法事件（数额巨大，涉嫌构成犯罪）移交纪委与检察院督查；六、本案诉讼费由东莞市农业局承担。
本院认为：本案为不履行行政监督职责纠纷。对于原审法院作出的以下认定：东莞市农业局建议麻涌镇农村集体经济审计部门考虑安排对麻涌镇大步村五片经合社理事长何子鹏进行任期经济责任审计的处理意见并无不当，驳回孔彩贤等五人要求东莞市农业局组织相关部门对何子鹏任期经济责任审计的诉请；经查实李建生、何子鹏不存在私自处分投资收益的情况，孔彩贤等五人请求东莞市农业局将李建生等人的违法事件移交纪委与检察院督查缺乏事实与法律依据，不予支持；孔彩贤等五人直接诉请原审法院判令东莞市农业局责令何子鹏撤销与东莞信托公司的投资合同，追回村集体资金8000万，以及大步村依法组织召开村民会议，对村集体资金8000万与8000万投资收益所得经村民会议讨论决定后方可办理，没有相关事实依据，予以驳回。各方当事人对此均不持异议，本院予以确认。二审争议焦点在于：一、孔彩贤等五人向东莞市农业局举报李建生等人涉嫌挪用村集体资金8000万，东莞市农业局有无依法进行处理；二、孔彩贤等五人要求东莞市农业局责令何子鹏撤销与东莞信托公司的投资合同，追回村集体资金8000万，以及责令大步村依法组织召开村民会议，对村集体资金8000万与8000万投资收益所得经村民会议讨论决定后方可办理，东莞市农业局有无依法进行处理。
关于争议焦点一。《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条规定：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”《广东省农村集体资产管理条例》第三条又规定：“县级以上人民政府农村合作经济管理部门和乡镇人民政府负责指导和依法监督农村集体资产管理工作以及本条例的实施。”由于前者为地方政府规章，而后者系地方性法规，后者效力高于前者，所以根据上述条例规定，作为东莞市人民政府农村合作经济管理部门的东莞市农业局和镇级人民政府均有权对农村集体资产管理工作进行监督。鉴于前述条例并无就两者如何对农村集体资产管理工作履行监督职责作出进一步规定，而东莞市人民政府结合本市实际已颁布实施《东莞市违反农村集体资产管理行为责任追究办法》，东莞市农业局应当严格遵照执行。
孔彩贤等五人于2015年1月22日向东莞市农业局举报李建生等人涉嫌挪用村集体资金8000万，因举报所指向的行为发生在2014年1月24日（麻涌镇大步村经联社股东代表大会表决理财投资收益分配事宜的时间）之前，故东莞市农业局应当按照《东莞市违反农村集体资产管理行为责任追究办法》（2009年8月1日起实施，有效期至2014年7月31日）进行处理。该办法第四条第二款规定：“扣减报酬或建议股东代表大会处理的，应同时给予通报批评。”第十六条规定：“未经股东代表大会或股东大会讨论通过，擅自实施下列任一经济事项的，对直接责任人责令改正并通报批评，情节较重的建议股东代表大会处理：……（四）其他须经股东代表大会或股东大会讨论通过的重要经营管理事项。”第四十一条规定：“市农村集体资产管理部门根据举报开展调查或实施审计、检查等发现违规行为的，由市农村集体资产管理部门作出处理。建议股东代表大会处理的，由镇人民政府（街道办事处）组织实施。”根据举报内容，东莞市农业局调查发现李建生等人不存在挪用集体资金等问题，但麻涌镇大步村经联社存在未经股东代表大会表决通过，将8000万理财资金转入以麻涌镇大步村五片经合社的名义所开立账户进行理财，违反农村集体资产管理规定的情况，且在二审法庭调查期间，东莞市农业局亦确认该情况引发了群众反复上访，造成比较严重的后果，故东莞市农业局应根据前述办法对直接责任人作出相应处理，同时建议股东代表大会处理，并交由麻涌镇政府组织实施。易言之，对于根据举报发现的违规行为，只有针对建议股东代表大会处理该特定责任追究形式，东莞市农业局方能交由麻涌镇政府组织实施，至于其他责任追究形式则应自行落实。本案中，东莞市农业局建议麻涌镇政府按规定对相关人员进行处理，明显有违前述办法之规定。但如上所述，东莞市农业局对孔彩贤等五人的案涉举报内容并非没有进行调查处理，尤其是涉及举报麻涌镇大步村五片经合社理事长何子鹏任职期经济职责未审计的问题，东莞市农业局已建议麻涌镇农村集体经济审计部门考虑安排进行审计，只是针对调查中所发现违规行为的处理与前述办法不符，未完全履行相应法定职责，有别于完全没有履行法定职责，原审法院认定东莞市农业局对上述举报未履行法定职责有失妥当。
关于争议焦点二。首先，就孔彩贤等五人要求东莞市农业局责令李建生依法组织召开村民会议对村集体资金8000万元与投资收益所得进行讨论的问题。该部分请求是孔彩贤等五人基于举报李建生等人存在私分案涉投资收益属实的基础上所提出，东莞市农业局经调查发现李建生等人并不存在该违规行为，相反，麻涌镇大步经联社于2012年8月7日召开股东代表大会，表决通过“关于将2000万集体资金和当时委托东莞信托有限公司理财的6000万元，合计8000万元投入东莞信托·鼎信-
从莞高速集合资金信托计划进行理财营运的有关事宜。”后在2014年1月24日再次召开股东代表大会表决通过“关于将大步村2013年投资‘东莞信托·鼎信-
从莞高速集体资金信托计划’的8000万元所获得的收益654.4万元，以历年征地面积按比例分配给各相关生产队村民的有关事宜。”东莞市农业局虽然在《信访事项答复意见书》的“处理意见”中没有对该部分请求作出明确回应，但在“调查情况”部分已向孔彩贤等五人如实反馈上述调查情况，应视为东莞市农业局就孔彩贤等五人要求其责令李建生依法组织召开村民会议对村集体资金8000万元与投资收益所得进行讨论的请求已作出答复。其次，就孔彩贤等五人要求东莞市农业局责令何子鹏撤销与东莞市信托公司的投资合同并追回村集体资金8000万元的问题。实际上，该问题仍缘于麻涌镇大步村只有经过两委班子召开会议讨论，而麻涌镇大步村经联社未经股东代表大会表决通过，将8000万理财资金转入以麻涌镇大步村五片经合社的名义所开立账户进行理财的违规行为。尽管上述行为违规，根据《广东省农村集体资产管理条例》第十四条：“社区合作经济组织依法自主决定其资产的经营方式。……”以及第十九条：“社区合作经济组织集体资产管理中的下列事项，必须经合作经济组织成员大会或成员代表会议审议通过：……（三）集体资产经营方式的确定和变更；……（五）年度集体资产收益分配方案；……（七）其他重要经营管理事项。”的规定，由于该行为涉及集体资产的经营方式，故属麻涌镇大步村经联社自主决定的范围，孔彩贤等五人直接要求东莞市农业局责令麻涌镇大步村五片经合社理事长何子鹏撤销相关理财合同缺乏法律依据。在案涉意见书中，东莞市农业局既不说明该请求事项不属于其行政监督职责范围，又无作任何回应，确实存在瑕疵，易使举报人产生行政机关怠于履行行政监督职责的误解，但该瑕疵对孔彩贤等五人的权利义务不产生任何影响，东莞市农业局应当在今后工作当中加以改进。事实上，即便该项请求超出了东莞市农业局履行行政监督责任的范围，东莞市农业局也没有对此作出回应，但正如争议焦点一所述，该违规行为属于建议股东代表大会处理情形，按照《东莞市违反农村集体资产管理行为责任追究办法》（2009年8月1日起实施，有效期至2014年7月31日）第四十二条：“建议股东代表大会处理的程序：（一）召开股东代表大会；（二）通报干部违规情况；（三）听取违规干部对违规事项的解释；（四）提出处理意见；（五）组织表决处理意见。”的规定，将会在召开股东代表大会时予以通报并组织表决处理意见，孔彩贤等五人届时可通过麻涌镇大步村经联社股东代表大会获悉相关处理情况。
综上所述，东莞市农业局针对孔彩贤等五人的举报没有完全履行行政监督职责，应当就根据举报所发现麻涌镇大步村经联社存在未经股东代表大会表决通过，将8000万理财资金转入以麻涌镇大步村五片经合社的名义所开立账户进行理财的违规行为重新作出具体行政行为。原审法院处理结果有误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销广东省东莞市第一人民法院（2015）东一法行初字第251号行政判决；
二、上诉人东莞市农业局于本判决生效之日起在法定期限内就根据被上诉人孔彩贤等五人举报所发现麻涌镇大步村经联社以麻涌镇大步村五片经合社名义开立账户进行理财的违规行为重新作出处理；
三、驳回被上诉人孔彩贤等五人的其他诉讼请求。
本案二审案件受理费50元，由上诉人东莞市农业局负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙立凡
审 判 员 张志强
代理审判员 叶俏珠
二〇一五年十二月八日
书 记 员 吴俏虹
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