福建省福州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）闽01行终635号上诉人（原审原告）腾龙芳烃（漳州）有限公司，住所地漳州市漳浦县古雷半岛。法定代表人胡殿选，董事长。上诉人（原审原告）翔鹭文化产业（厦门）有限公司，住所地厦门市海沧区海沧街道南海路1189号办公室3楼。法定代表人李雪梅，董事长。俩上诉人共同委托代理人陈咏晖，福建英合律师事务所律师。被上诉人（原审被告）福建省国土资源厅，住所地福州市鼓楼区金泉路38号。法定代表人叶敏，厅长。上诉人腾龙芳烃（漳州）有限公司、翔鹭文化产业（厦门）有限公司因不服被上诉人福建省国土资源厅不予受理行政复议决定一案，不服鼓楼区人民法院（2017）闽0102行初177号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2016年10月26日，厦门市人民政府作出厦府〔2016〕326号《厦门市人民政府关于T2016P02等地块国有建设用地使用权出让方案的批复》。2016年10月27日，厦门市国土资源与房产管理局作出土地市场2016第071号、第072号、第073号《厦门市国土资源与房产管理局关于H2016P02等3幅地块国有建设用地使用权公开出让公告》。原告腾龙芳烃（漳州）有限公司不服，于2016年11月23日向福建省人民政府申请行政复议，被申请人为厦门市人民政府与厦门市国土资源与房产管理局，请求事项为撤销厦府〔2016〕326号《厦门市人民政府关于T2016P02等地块国有建设用地使用权出让方案的批复》及土地市场2016第072号《厦门市国土资源与房产管理局关于H2016P02等3幅地块国有建设用地使用权公开出让公告》（下称《出让公告》）。2016年11月30日，福建省人民政府作出闽政行复补〔2016〕288号《补正行政复议申请通知书》，认为厦府〔2016〕326号《厦门市人民政府关于T2016P02等地块国有建设用地使用权出让方案的批复》及《出让公告》系不同行政行为，原告应分别提出行政复议申请，并告知原告腾龙芳烃（漳州）有限公司不服土地市场2016第071号、第072号、第073号《厦门市国土资源与房产管理局关于H2016P02等3幅地块国有建设用地使用权公开出让公告》应向厦门市人民政府或福建省国土资源厅申请行政复议。2016年12月20日，原告腾龙芳烃（漳州）有限公司、翔鹭文化产业（厦门）有限公司向被告福建省国土资源厅申请行政复议，被申请人为厦门市国土资源与房产管理局，申请事项为撤销《出让公告》。被告福建省国土资源厅于2016年12月23日受理，并于同日作出闽国土资复〔2016〕60号《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》。因案情情况复杂，被告于2017年2月21日作出闽国土资复延〔2017〕2号《行政复议延期审理通知书》。2017年3月17日，被告作出闽国土资复决〔2017〕7号《行政复议决定书》，并通过邮寄送达原告。闽国土资复决〔2017〕7号《行政复议决定书》，主要内容为：“本机关认为：《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定‘土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。’《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条规定‘市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟定拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。’本案《出让公告》是厦门市国土资源与房产管理局、厦门市规划委员会报经厦门市人民政府作出厦府〔2016〕326号批复后，厦门市国土资源与房产管理局依法向社会公开发布的国有建设用地使用权出让公告。《出让公告》同样明确‘经厦门市人民政府批准（厦府〔2016〕326号），厦门市国土资源与房产管理局决定公开出让H2016P02等3幅地块的国有建设用地使用权’。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定‘下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。’本案的被申请人应当为厦门市人民政府。据此，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定如下：驳回申请人请求撤销被申请人作出的土地市场2016第072号《厦门市国土资源与房产管理局关于H2016P03地块国有建设用地使用权公开出让公告》行政行为的行政复议申请。”原告不服，向一审法院提起行政诉讼。原审认为，厦门市国土资源与房产管理局作出的《出让公告》系根据厦门市人民政府作出的厦府〔2016〕326号《厦门市人民政府关于T2016P02等地块国有建设用地使用权出让方案的批复》所作出的程序性公告，该公告仅是一种要约邀请行为，是向不特定主体发出的以吸引或邀请相对方发出要约为目的的意思表示，故公告本身对原告的合法权益不造成实际影响。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”及第四十八条第一款第（二）项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”的规定，原告向被告福建省国土资源厅申请行政复议，请求撤销厦门市国土资源与房产管理局作出的《出让公告》，该行政复议申请不属于行政复议受理范围，被告经审理后决定驳回原告的行政复议申请符合上述法律规定。虽然被告以被申请人主体不适格为由驳回原告的行政复议申请理由不当，但其作出的行政复议决定结论正确，原告的复议申请不属于行政复议的受理范围，故原告请求撤销被告作出的闽国土资复决〔2017〕7号《行政复议决定书》并判令被告重新审查受理原告的行政复议申请，并无事实和法律依据，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告腾龙芳烃（漳州）有限公司、翔鹭文化产业（厦门）有限公司的诉讼请求。上诉人腾龙芳烃（漳州）有限公司、翔鹭文化产业（厦门）有限公司不服一审判决，向本院提起上诉称，上诉人通过[2006]厦海地合（协）字143号《厦门市国有土地使用权有偿出让合同》（下称《出让合同》）获取案涉地块的合法权益，厦门市人民政府以及相关部门亦确定上诉人在案涉地块上建设海峡两岸旅游文化综合体项目，且上诉人已实际投入上述项目开发建设，因此上诉人对案涉地块享有合法权益。而厦门市国土资源与房产管理局作出的《出让公告》采用拍卖的方式出让上诉人享有合法权益的案涉地块，对上诉人的合法权益造成实际影响。一、依据《出让合同》，上诉人合法取得包括案涉地块在内的《出让合同》项下土地的使用权。2006年12月31日，原腾龙芳烃（厦门）有限公司与厦门市国土资源与房产管理局海沧分局、厦门市海沧区人民政府共同签订《出让合同》，约定将包括案涉地块在内的海沧区南部工业区的宗地有偿出让给上诉人原腾龙芳烃（厦门）有限公司。二、经由福建省人民政府、厦门市人民政府、厦门市海沧区人民政府以及相关部门确认，均以各种文件、会议等方式确定“海峡两岸旅游文化综合体”项目由上诉人建设。三、《出让合同》项下土地作为“海峡两岸旅游文化综合体”项目用地，已由上诉人翔鹭文化产业（厦门）有限公司负责开发建设，并投入大量人力、物力、财力，且各方已经实际启动该项目。四、厦门市国土资源与房产管理局作出的《出让公告》采用拍卖的方式出让上诉人享有合法权益的案涉地块，对上诉人的合法权益造成实际影响。首先，厦门市国土资源与房产管理局做出《出让公告》的对象是否特定，该行为指向的地块标的物在物理形态和空间概念上是唯一的、特定的，与上诉人所主张享有的权益案涉地块是重叠的。其次，《出让公告》组织的拍卖活动于2016年12月14日结束，由厦门海投房地产有限公司以570000万元+39000平方米居住建筑面积的成交价格竞得案涉地块。因此即使《出让公告》针对的是不特定主体，但该《出让公告》实际导致上诉人享有合法权益的案涉地块被具体、唯一的案外人竞得，对上诉人的合法权益造成实际影响。五、上诉人对于案涉地块具有权益以及利害关系有相应证据予以体现，而至于该权益和利害关系能否对厦门市国土资源与房产管理局做出的具体行政行为产生否定评价，属于行政复议实体审查内容，不应作为不予受理的程序理由。综合以上五点，厦门市国土资源与房产管理局作出的《出让公告》采用拍卖的方式出让上诉人享有合法权益的案涉地块，对上诉人的合法权益造成实际影响。因此，本案符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项的规定，被上诉人应当受理上诉人的行政复议申请。一审法院认为：被上诉人以上诉人主体不适格为由驳回上诉人的行政复议申请理由不当，但其作出的行政复议决定结论正确，上诉人的复核申请不属于行政复议的受理范围，故上诉人的诉请无事实和法律依据。上诉人认为：首先，被上诉人在行政复议程序中，并未将厦门市国土资源与房产管理局作出的《出让公告》是否对上诉人的合法权益不造成实际影响作为不予受理行政复议决定的理由，因此一审法院不能将上述内容作为审查其作出不予受理行政复议决定合法的依据。其次，一审法院以被上诉人驳回行政复议申请理由不当，但结论正确，驳回上诉人诉讼请求违反行政诉讼法的规定。首先，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条的规定，被上诉人在行政复议程序中未作为依据的陈述，不应作为本案审理其不予受理行为是否正确的依据。其次，一审法院认定被上诉人以上诉人主体不适格为由驳回上诉人行政复议理由不当，即说明被上诉人驳回上诉人行政复议适用的法律、法规错误，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定的条件，因此不满足法院判决驳回上诉人诉讼请求的条件。而一审法院以“结论正确”的法外理由驳回上诉人的诉讼请求，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定。综上，厦门市国土资源与房产管理局作出的《出让公告》采用拍卖的方式出让上诉人享有合法权益的案涉地块，对上诉人的合法权益造成实际影响。而一审法院认定《出让公告》未对上诉人的合法权益造成实际影响，缺乏事实与法律依据。并且该理由并非被上诉人驳回上诉人行政复议申请的理由，因此一审法院据此判决驳回上诉人诉讼请求，违反法律规定。一审判决认定事实错误，适用法律不当，请求：一、撤销一审判决，改判撤销被上诉人作出的闽国土资复决〔2017〕7号《行政复议决定书》、由被上诉人重新审查受理上诉人的行政复议申请；本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人福建省国土资源厅未提交书面意见。原审中各方当事人提交的证据材料均随案移送本院。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查，本院于2017年11月24日作出的生效（2017）闽01行终575号行政裁定，查明：2006年12月31日，厦门市国土资源与房产管理局海沧分局、厦门市海沧区人民政府根据《关于海沧80万吨/年对二甲苯（PX）及配套工程项目建设用地的批复》（厦府地[2006]1098号文），与原腾龙芳烃（厦门）有限公司签订《出让合同》，约定将包括H2016P01地块在内的海沧区南部工业区的宗地有偿出让给原腾龙芳烃（厦门）有限公司为工业用途，并约定争议解决方式为协商解决，协商不成提交厦门仲裁委员会仲裁。其后该工业项目因故改迁至漳州古雷。2009年4月，原腾龙芳烃（厦门）有限公司迁址、更名为腾龙芳烃（漳州）有限公司即上诉人腾龙芳烃（漳州）有限公司。2013年12月19日，厦门市国土资源与房产管理局海沧分局向上诉人提出解除《出让合同》。2014年10月25日，厦门市人民政府作出《关于撤销海沧对二甲苯及配套工程项目建设用地批复的通知》（厦府地[2014]217号文），撤销《关于海沧80万吨/年对二甲苯（PX）及配套工程项目建设用地的批复》（厦府地[2006]1098号文）。2014年11月25日，厦门市国土资源与房产管理局海沧分局根据上述厦门市人民政府的通知，作出《关于海沧80万吨/年对二甲苯（PX）及配套工程土地出让合同解除的通知》。本院认为，能够提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织，应与行政行为具有利害关系。本案中，上诉人腾龙芳烃（漳州）有限公司基于《出让合同》项下土地的使用权人身份向被上诉人提出行政复议申请，请求撤销厦门市国土资源与房产管理局作出的《出让公告》及出让结果。上述《出让合同》的订立源于PX项目建设，现PX项目已经迁建，据以订立合同的用地批文也已经撤销，上诉人腾龙芳烃（漳州）有限公司与涉案地块已不再具有利害关系，而另一上诉人翔鹭文化产业（厦门）有限公司亦非上述《出让合同》的当事人，因此两上诉人与原行政行为之间均不具有利害关系，不能作为原告提起行政诉讼。据此，被上诉人对上诉人提出的复议申请决定予以驳回，上诉人不服提起诉讼，同样不具有原告的诉讼主体资格。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，本案应当裁定驳回上诉人的起诉。一审法院径行作出判决，属适用法律错误，应予以纠正。综上，上诉人的上诉理由及请求均不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销福州市鼓楼区人民法院（2017）闽0102行初177号行政判决；二、驳回上诉人腾龙芳烃（漳州）有限公司、翔鹭文化产业（厦门）有限公司的起诉。一、二审案件受理费各50元退回上诉人腾龙芳烃（漳州）有限公司、翔鹭文化产业（厦门）有限公司。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈学凯审 判 员 王小倩审 判 员 郑 鋆二〇一七年十二月十八日法官助理 林 华书 记 员 陈佳怡附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。