湖南省永州市冷水滩区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘1103行初64号
原告柏龙，男，1989年12月13日出生，汉族，永州市零陵区人，自由职业，住永州市零陵区，。
委托代理人邝小文，湖南君义律师事务所律师，代理权限为一般授权。
被告永州市国土资源局零陵分局，住所地永州市零陵区潇水中路191号。
法定代表人唐朝晖，该局局长。
委托代理人李国发，男，该局法制股工作人员，代理权限为特别授权。
被告湖南零陵工业园区管理委员会，住所地永州市零陵区萍洲中路89号。
法定代表人胡振国，该委员会主任。
委托代理人黄国坤，男，该委员会副主任，代理权限为特别授权。
被告永州市零陵区人民政府，住所地永州市零陵区南津中路17号。
法定代表人吴恢才，该区区长。
委托代理人阳俊杰，湖南瑞盈律师事务所律师，代理权限为一般授权。
原告柏龙诉被告永州市国土资源局零陵分局（以下简称零陵国土分局）、湖南零陵工业园区管理委员会（以下简称零陵工业园管委会）、永州市零陵区人民政府（以下简称零陵区政府）房屋征收补偿协议一案，于2017年5月31日向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月1日受理后，于2017年6月2日分别向被告零陵国土分局、零陵工业园管委会、零陵区政府送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月30日在本院第七审判庭公开开庭审理了本案。原告柏龙及其委托代理人邝小文，被告零陵国土分局出庭负责人经本院通知没有到庭参加诉讼，其法定代表人唐朝晖的委托代理人李国发，被告零陵工业园管委会法定代表人胡振国的委托代理人黄国坤，被告零陵区政府出庭负责人经本院通知没有到庭参加诉讼，其法定代表人吴恢才的委托代理人阳俊杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
为加快永州市瑞翔大道工程建设项目建设进度，根据《中华人民共和国土地管理法》第46条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条和《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》有关规定，经省人民政府（2013）政国土字第1975号文件批准，永州市零陵区人民政府决定依法征收朝阳办事处蒋家田村、石山脚乡五里堆村、黄泥桥村部分土地。湖南零陵工业园区管理委员会与原告柏龙就房屋补偿安置签订了《房屋征收协议书》。
原告柏龙诉称，2013年10月24日，永州市零陵区人民政府为永州市瑞翔大道项目建设，发布《关于永州市瑞翔大道工程建设项目征收土地的通告》，对原告柏龙所在的朝阳街道办事处蒋家田一组征收土地。2014年8月，原告与三被告在经过协商的前提下，签订《房屋征收协议书》。协议书中明确约定，被告零陵工业园管委会支付原告柏龙房屋征收补偿各项费用（包括房屋及附属物征收补偿款、过渡费、搬家费等）合计112460元，另原告自愿选择安置地安置，选择安置地点在瑞翔大道蒋家田安置小区第一排第8号门面，面积为120平方米。同时，被告零陵区政府下设的朝阳街道办事处承诺在拆迁完成后六个月内提供三通一平的安置地供被征收人建房，如超出规定时间没有提供安置地，将由被告零陵工业园管委会依法赔偿人民币60万元。协议签订后，原告柏龙依法履行了腾房义务，被告零陵工业园管委会也支付了各项补偿款112460元，但三被告对安置地却迟迟不予履行，一直未交付安置地给原告建房，经原告多次请求未果。现其他被征收人已取得2015-2016年度和2016-2017年度的过渡安置费，但对原告未进行补偿。此外，其他安置户已在安置地上建房，但三被告对原告的安置地至今未办理用地手续，为了维护原告的合法权益，请求人民法院依法判令：1、三被告履行《房屋征收协议书》中约定的给付安置地义务，将蒋家田安置小区第8号门面地的土地使用权证及报建手续给付原告；2、被告零陵工业园区管理委员会补偿原告2015-2016年度过渡安置费7200元，2016-2017年度过渡安置费10800元；3、被告零陵区人民政府、零陵工业园区管理委员会承担延迟交付安置地的违约责任，依法赔偿原告经济损失60万元；4、本案诉讼费由被告承担。
原告柏龙向本院提交了以下证据：证据一、房屋征收协议书，证明原告符合安置地安置条件，选择安置地的补偿方式；证据二、瑞翔大道建设项目房屋征收补偿安置方案，证明1、原告有权选择货币补偿安置或者用地安置；2、第一年过渡费为300元/月，第二年为600元/月，第三年为900元/月；3、被告未按约定支付延期过渡费；证据三、永州市零陵区朝阳办事处作出的承诺书，证明被告依法作出承诺，六个月未提供安置地，将依法赔偿60万元，现已超期近三年，被告应当承担违约责任；证据四、信访登记表，证明原告多次向政府反映情况，要求政府履行协议约定给付安置地，但均未得到有效回复。
被告零陵国土分局辩称，1、被告零陵国土分局未与原告签订征收补偿合同，主体不适格；2、原告在签订合同过程中隐瞒了事实，未上报其有几处宅基地，后经村委会了解到原告不符合一户一宅的规定，故不符合安置的条件。
被告零陵国土分局向本院提交了以下证据：证据一、湖南省人民政府《农用地转用、土地征收审批单》；证据二、零政通（2013）13号《关于永州市瑞翔大道工程建设项目征收土地的通告》；证据三、土地征收协议书；证据一至三证明被告土地征收程序合法；证据四、房屋征收协议书，证明被告征收合法；证据五、证明及照片二张，证明原告在蒋家田还有一处宅基地，不符合土地安置办法中“一户一宅”的规定。
被告零陵工业园管委会辩称，因柏龙不符合《中华人民共和国土地管理法》安置政策不予安置和赔偿经济损失。1、2014年8月，零陵工业园管委会在与柏龙签订《房屋征收协议书》时，柏龙隐瞒了事实真相（另有一处住房），骗取签订协议书中约定零陵工业园管委会对其进行安置，后经群众举报，经零陵工业园管委会查实，柏龙另有一处住房。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，一户只能有一处宅基地，因此不符合安置。2、因柏龙还另有房屋居住，所以不存在补偿过渡安置费。3、因零陵工业园管委会没有对柏龙造成经济损失，故不存在赔偿柏龙经济损失。
被告零陵区政府辩称，1、根据永州市人民政府永政发（2009）9号《永州市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》规定，被告零陵区政府作为市县级政府部门，只有监督管理的职责，原告将零陵区政府作为被告与文件规定的职责相悖；2、补偿安置等事务不是政府的工作范围，被告零陵区政府没有从事具体的事务性工作，也未实施具体行政行为；3、本案房屋征收补偿协议书不是与被告零陵区政府签订的，故被告零陵区政府不是作出本案行政行为的主体，请求依法驳回原告的诉请。
经庭审质证，被告零陵国土分局对原告柏龙提交的证据一、二的真实性无异议；对证据三有异议，承诺书的承诺对象与本案无关；对证据四的真实性无异议，但是与本案无关。被告零陵工业园管委会同意被告零陵国土分局的质证意见，补充一点意见，朝阳办事处无权作出承诺，且零陵工业园管委会也未在承诺书上盖章。被告零陵区政府同意被告零陵国土分局的质证意见，补充一点意见，朝阳办事处不是征收机关，也不是实施征收行为的机构，整个征收工作都不是朝阳办事处的工作职责范围，对其真实性请求法院核对，该承诺书不具有行政合同的属性，且不能由朝阳办事处决定第三人承担损失，该承诺是无效的。被告零陵国土分局提交的证据一、二、三，原告对其真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据四无异议；对证据五的真实性值得商榷，并不能证明图片中房屋是原告所有，被告想要证明原告不符合“一户一宅”，应提供房产证予以证明。被告零陵工业园管委会、零陵区政府对被告零陵国土分局提交的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告柏龙提交的证据一、二，被告零陵国土分局、零陵工业园管委会、零陵区政府均没有提出异议，依法确认为有效证据；证据三，永州市零陵区朝阳办事处与柏龙达成协议，出具承诺书，并在承诺书上盖章确认，真实、与本案相关联，具有证据效力；证据四，与本案无关，依法不予确认为有效证据。被告零陵国土分局提交的证据一、二、三、四，原告对其真实性均没有提出异议，与本案相关联，依法确认为有效证据；证据五，村委会出具的证明及照片，并不能证实图片中的房屋系原告所有，也没有提供原告在该处的建房手续予以佐证，且与原告提交的柏运良在该处的《集体土地建设用地使用证》相矛盾，对该证据依法不予采信。
经审理查明，2013年10月18日，永州市零陵区人民政府经湖南省人民政府（2013）政国土字第1975号《农用地转用、土地征收审批单》批准，作出零政通（2013）13号《关于永州市瑞翔大道工程建设项目征收土地的通告》，决定依法征收朝阳办事处蒋家田村、石山脚乡五里堆村、黄泥桥村部分土地。被告零陵国土分局是征收实施单位。原告柏龙的房屋属于拆迁红线范围内，是本次瑞翔大道建设征收和拆迁的对象。2014年8月13日，被告湖南零陵工业园区管理委员会（甲方）与原告柏龙（乙方）签订了《房屋征收协议书》，协议约定：乙方选择安置地安置；甲方对乙方附表中所列建（构）筑物进行分类分级核算。补偿乙方房屋及附属物征收补偿款合计金额108060元；甲方补助乙方房屋过渡费3600元，另补乙方搬家费800元，合计币4400元；乙方自愿选择按永政发（2009）9号文件的规定选择安置地安置，地点为蒋家田安置小区；以上金额合计112460元；协议签订后征收房屋所有权归甲方。房屋梁、板、砖等材料及水、电、卫等设施归乙方。协议甲方签章为零陵区工业园扩园工程及园区项目建设指挥部，乙方柏龙，监管单位签章为永州市零陵区国土资源局。2014年8月30日，永州市零陵区朝阳办事处作出承诺书，内容为“为推进瑞翔大道项目房屋拆迁工作，确保公平公正，现就柏龙房屋拆迁作下承诺：1、柏龙房屋在规定时间内完成拆迁后，保证与其他拆迁户拆迁补偿标准一致，在同等条件下，如补偿标准不一致，无条件将高出部分补给柏龙；2、拆迁完成后，保证六个月内提供三通一平的安置地供柏龙建房，如超出规定时间没有提供安置地，将由零陵区工业园依法赔偿人民币陆拾万元整。”永州市零陵区朝阳办事处在承诺书上盖章。协议签订后，被告零陵工业园管委会支付了各项补偿款112460元，原告柏龙也依法履行了腾房义务，但对原告的安置地至今未办理用地手续。原告于2017年5月31日向本院提起行政诉讼。
另查明，1995年12月，永州市人民政府颁发永集建（1995）字第000024号《集体土地建设用地使用证》，土地使用者柏运良，而不是原告柏龙，地址位于朝阳××××组，土地类别旧宅基地，用地面积164.30平方米。
本院认为，一、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款规定“被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”零陵国土分局系法定的土地征收实施单位，同时零陵区政府《关于印发瑞翔大道建设项目房屋征收补偿安置方案的通知》，指定零陵工业园管委会为征收实施单位，故零陵国土分局与零陵工业园管委会为本案适格被告。二、被告零陵国土分局、零陵工业园管委会与原告柏龙签订协议前，就补偿方式、补偿金额、安置房屋的地点和面积、搬迁费、过渡安置费等事项进行了协商，经双方协商一致，签订《房屋征收协议书》。该协议符合《中华人民共和国土地管理法》等法律法规及《瑞翔大道建设项目房屋征收补偿安置方案》的规定，该补偿协议合法有效。被告零陵国土分局、零陵工业园管委会主张原告有两处宅基地，无证据证实，本院不予支持。征地补偿双方当事人应严格按照该协议的约定履行义务。原告柏龙已按协议约定履行了腾房的义务，但被告零陵国土分局、零陵工业园管委会至今没有按征收协议的约定给付安置地及部分过渡安置费，已构成违法，故原告柏龙要求给付安置地及部分过渡安置费的诉讼请求，本院予以支持。三、永州市零陵区朝阳办事处作出“1、柏龙房屋在规定时间内完成拆迁后，保证与其他拆迁户拆迁补偿标准一致，在同等条件下，如补偿标准不一致，无条件将高出部分补给柏龙；2、拆迁完成后，保证六个月内提供三通一平的安置地供柏龙建房，如超出规定时间没有提供安置地，将由零陵区工业园依法赔偿人民币陆拾万元整。”的承诺，该承诺中“如超出规定时间没有提供安置地，将由零陵区工业园依法赔偿人民币陆拾万元整”的内容，既没有法律依据，也没有得到零陵区政府、零陵国土分局、零陵工业园管委会的同意和授权，该内容系永州市零陵区朝阳办事处超越职权作出的承诺，不具有法律效力，故原告柏龙要求被告零陵区人民政府、零陵工业园区管理委员会承担延迟交付安置地的违约责任，依法赔偿原告经济损失60万元的诉讼请求，本院不予支持。四、该项目征收实施单位系被告零陵国土分局与零陵工业园管委会，零陵区政府不是本案适格被告，对此本案另行裁定。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下:
一、被告永州市国土资源局零陵分局、湖南零陵工业园区管理委员会在判决生效后三十日内交付原告柏龙安置地。
二、被告永州市国土资源局零陵分局、湖南零陵工业园区管理委员会按房屋征收协议的约定支付原告柏龙的过渡安置费至交付土地时止。
三、驳回原告柏龙的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告永州市国土资源局零陵分局、湖南零陵工业园区管理委员会负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。
审 判 长 卞凌峰
审 判 员 黄 妮
人民陪审员 秦小卫
二〇一八年一月八日
代理书记员 李晓欣
相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第十五条原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。
原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。
被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。