广东省佛山市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）粤06民终7942号
上诉人（原审原告）：佛山市顺德区公路局，住所地广东省佛山市顺德区大良街道新基一路17号，统一社会信用代码12440606007055928X。
法定代表人：罗锦雄，局长。
委托诉讼代理人：刘冬仁，广东晨诺律师事务所律师。
委托诉讼代理人：欧阳瑞珊，广东晨诺律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中铁三局集团有限公司，住所地山西省太原市迎泽大街269号，统一社会信用代码91140000110104513E。
法定代表人：刘宝龙，董事长。
委托诉讼代理人：李松涛，广东正大联合律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李永华，广东正大联合律师事务所律师。
上诉人佛山市顺德区公路局（以下简称顺德公路局）因与被上诉人中铁三局集团有限公司（以下简称中铁三局集团）合同纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606民初2912号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月27日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
顺德公路局向一审法院起诉请求：1.判令中铁三局集团立即向顺德公路局返还投标保证金800000元；2.判令中铁三局集团承担本案诉讼费用。
一审法院认定事实：2015年9月，顺德公路局对“顺德区红旗路快速化改造工程”进行了公开招标；并为此发布20150375号《招标文件》，约定拟采用信用优先随机定标法的方式定标，投标人在收标截止时间前到指定银行办理投标担保/工程保证金托管手续，投标保证金为800000元；“开标现场被判定为‘无效标’的投标担保在开标后当即办理退回，不中标的投标�的投标担保在区公共资源交易中心确认中标通知书后五个工作日内退回”；同时约定，有下列情形之一的，投标担保将不予退还：“⑴投标人在规定的投标有效期内撤销或修改其投标文件；⑵中标人在收到中标通知书后，无正当理由拒签合同协议书或未按招标文件规定提交履约担保的；⑶投标人违反诚信投标承诺任何情形的”。
2015年9月16日，中铁三局集团向顺德公路局指定的托管账户交纳了投标保证金800000元；并于同年9月30日向顺德公路局提交了《顺德区红旗路快速化改造工程资格审查申请文件》，该文件所附的《诚信投标承诺书》约定，“本单位（即中铁三局集团）将遵循公开、公正和诚实信用的原则参与本项目的招标，自愿按招标文件要求交纳投标担保金（含信誉保证金）。……本单位近三年（自招标公告发布之日上溯）没有下列情形之一：……8.�生较大以上质量安全事故，或一年内发生两起一般安全生产事故；……本单位如违反上述承诺内容，愿意承担以下后果：1.取消本单位在本项目中的投标资格或中标资格；2.没收本单位在本项目中的投标保证金（含信誉担保金）；3.同意将本单位纳入不诚信投标企业名单”。
2015年10月20日，顺德公路局以中铁三局集团“资格审查不通过，违反了诚信投标承诺书中的承诺内容”为由，取消了中铁三局集团在涉案工程项目的投标资格。2015年11月19日，顺德公路局公开发布通知，宣告“顺德区红旗路快速化改造工程”招标失败。2015年12月9日，顺德区发展规划和统计局发函给中铁三局集团，认定“2015年9月你公司（即中铁三局集团）参加了顺德区红旗路快速化改造工程的投标，此行为违反了该项目《诚信投标承诺书》第三条第8款‘投标人承诺在近三年没有在一年内�生两起一般安全生产事故’的约定”，决定将中铁三局集团纳入“不诚信投标企业名单”。2016年4月28日，顺德公路局通知佛山市顺德区公共资源交易中心向中铁三局集团在内的六家投标人办理退还投标保证金手续。2016年5月5日，中铁三局集团收到了顺德公路局退回的投标保证金800000元。2016年12月7日，顺德公路局寄函给中铁三局集团称“由于你司（即中铁三局集团）已被顺德区公共资源交易管理委员会办公室纳入不诚信投标企业名单，所以你司缴纳的投标保证金800000元应不予退还”，要求中铁三局集团将已退还的上述投标保证金800000元返还给顺德公路局。中铁三局集团拒绝返还该款。遂引起本案诉讼。
一审法院认为，本案中，顺德公路局就“顺德区红旗路快速化改造工程”发布《招标文件》的行为，属于对不特定对象的要约邀请。而中铁三局集团向顺德�路局提交《顺德区红旗路快速化改造工程资格审查申请文件》，并缴纳投标保证金的行为，则是对此邀请发出的相应要约。顺德公路局已于2015年10月20日取消了中铁三局集团在涉案工程项目的投标资格，表明其未就中铁三局集团发出的上述要约作出承诺。故顺德公路局、中铁三局集团之间的合同未成立；顺德公路局作出向中铁三局集团退还上述投标保证金的民事行为，合法有效，法院予以确认。
依据《中华人民共和国民法通则》第五十九条之规定，一方撤销已作出的民事行为，须具备“行为人对行为内容有重大误解”或“显失公平”的法律要件。本案中，顺德公路局在退还上述投标保证金之前已公示称“（中铁三局集团）资格审查不通过，违反了诚信投标承诺书中的承诺内容”，表明顺德公路局对此已有明确认识，不存在因误解而退还投标保证金的情况�而中铁三局集团向顺德公路局缴纳投标保证金是无对价的单方民事法律行为，故顺德公路局退还该款不存在显失公平的情况。因此，顺德公路局要求中铁三局集团向其返还已退回的投标保证金800000元的诉讼请求，理据不足，法院不予支持。
综上所述，一审法院依照《中华人民共和国民法通则》第五十七条，《中华人民共和国合同法》第十三条、第二十五条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，作出如下判决：驳回顺德公路局的全部诉讼请求。案件受理费5900元，由顺德公路局负担。
顺德公路局上诉请求：1.撤销一审判决，改判支持顺德公路局一审诉讼请求；2.判令中铁三局集团承担本案一、二审诉讼费用。事实和理由：顺德公路局要求中铁三局集团返还已退回的投标保证金800000元理据充分，合法有据。理由如下：
一、佛山市顺德区人民政府文件《顺德区工程建设项目信用优先随机定标办法》（顺府发[2014]19号）于2014年8月11日起试行，有效期为2年，即有效期从2014年8月11日起至2016年8月10日止，本案招投标发生于2015年9月，处于文件有效期内，本次招投标作为顺德区行政区域内依法必须招标的工程建设项目，必须适用该文件。
二、因本次招投标必须适用信用优先随机定标办法，故顺德公路局根据该办法第二十三条：“被纳入不诚信投标企业名单的，招标人不予退还投标保证金和信誉保证金，我区依法必须招标的项目自处理意见发出之日起两年内不接受其投标资格申请。”规定，有权要求中铁三局集团返还已退回的投标保证金800000元。理由如下：1.决定将中铁三局集团纳入不诚信投标企业名单的有权机关为顺德区发展规划和统计局，顺德区公路局无权作出该决定。而顺�区发展规划和统计局在2015年12月9日致函中铁三局集团决定将其纳入“不诚信投标企业名单”时，并未将该文件抄送顺德公路局，顺德公路局对该决定并不知情，故顺德公路局在不知情的情况下于2016年4月28日向中铁三局集团退还投标保证金手续。否则，如果在事实依据不足的情况下，无故不予退还投标保证金则面临违反招投标法实施条例的相关规定。2.顺德公路局现要求中铁三局集团返还已经退回的投标保证金800000元事实充分，合法有据。顺德公路局在2016年12月份通过OA系统接收到《不诚信投标企业名单的函》后，确定中铁三局集团因违反了《诚信投标承诺书》的规定，被佛山市顺德区公共资源交易管理委员会办公室纳入“不诚信投标企业名单”，事实充分清楚。而中铁三局集团响应本次招标参与投标活动，就理应接受信用优先随机定标办法的约束，故顺德公路局�用该办法规定于2016年12月7日告知中铁三局集团交纳的投标保证金800000元不予退还并要求其返还，合法有据。这也是贯彻执行顺德区人民政府文件《顺德区工程建设项目信用优先随机定标办法》文件精神的必然要求，也是维护顺德区依法必须招标的工程建设项目在整个招标环境树立诚信优先的必然要求，符合该文件的制定背景与目的。
顺德公路局在二审法庭调查期间补充如下上诉意见：在中铁三局集团违反诚信原则的情况下，顺德公路局是可以有权没收中铁三局集团缴纳的投标保证金800000元的。现由于中铁三局集团被顺德区公共交易管理办公室纳入“不诚信投标企业名单”，顺德公路局在收到该通知后，却已经在此前将投标保证金800000元退还给中铁三局集团。因此顺德公路局将理应可以没收的投标保证金没有没收，造成可预期的违约金损失，将对整个建设工程营造诚信优先的招投标环境造成负面影响。
中铁三局集团辩称：一审判决查明事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，依法应予以维持。顺德公路局所提出的上诉请求，毫无事实和法律依据，依法应予以驳回。1.一审法院已查明认定，顺德公路局发布《招标文件》的行为、中铁三局集团应招标文件提交《顺德区红旗快速化改造工程资格审查申请文件》并缴纳投标保证金的行为，是平等民事主体间的要约邀请与要约的民事法律行为，顺德公路局于2015年10月20日取消了中铁三局集团在涉案工程项目的投标资格，表明其未就中铁三局集团发出的要约作出承诺，故双方之间的合同未成立；顺德公路局向中铁三局集团退还已缴纳的投标保证金800000元的民事行为，合法有效。依据《中华人民共和国民法通则》第五十九条之规定，一方撤销已作出的民事行为，须具�“行为人对行为内容有重大误解”或“显失公平”的法律要件。顺德公路局在退还案涉投标保证金之前已作公示，不存在因误解而退还保证金的情况，且中铁三局集团向顺德公路局缴纳投标保证金是无对价的单方民事法律行为，顺德公路局退还中铁三局集团缴纳的投标保证金不存在显失公平的情况。2.《公路工程建设项目招标投标管理办法》第二十四条规定：“招标人应当严格遵守有关法律、行政法规关于各类保证金收取的规定，在招标文件中载明保证金收取的形式、金额以及返还时间。招标人不得以任何名义增设或变现增设保证金或者随意更改招标文件载明的保证金收取形式、金额以及返还时间。招标人不得在资格预审期间收取任何形式的保证金。”案涉投标保证金800000元，顺德公路局在资格预审阶段即设定并收取，已违反法律法规强制性规定，因此顺德公路局上述行为应认定为无效民事行为。3.根据《中华人民共和国民法通则》第五十八条第五款的规定，违反法律或者社会公共利益的民事行为无效；无效的民事行为，从行为开始起就没有法律约束力。4.为了规范、约束各单位投标保证金的收取与退还，国务院办公厅于2016年6月23日发布了国办发[2016]49号《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金的通知》及佛山市发展和改革局等5部门于2016年8月发布了《关于工程建设项目招标投标保证金有关问题的通知》明确“招标人编制招标文件过程中，不得要求投标人提交诚信保证金及其他没有法律法规依据的保证金。”顺德公路局在招标文件中设定资格预审阶段就收取了申请人的投标保证金没有法律依据，因为此阶段中铁三局集团只是作为申请人，还不是投标人，只有通过资格预审的申请人才具有投标资格，在涉案的工程中顺德公路局设定资格预审前就收取投标保证金没有法律依据。5.《招投标法实施条例》中只规定了两种情形下投标保证金可以不予退还，一是第三十五条第二款规定“投标截止后投标人撤销投标文件的，招标人可以不退还投标保证金”，二是第七十四条规定，中标人无正当理由不与招标人订立合同，在签订合同时向招标人提出附加条件，或者不按照招标文件要求提交履约保证金的，取消其中标资格，投标保证金不予退还。涉案的投标保证金并不属于上述两种情形中任何一种情形，顺德公路局依法退回中铁三局集团投标保证金合法合规。综上所述，涉案的投标保证金是中铁三局集团的资产，中铁三局集团作为未通过资产预审的申请人不具有投标资格，投标保证金依法依规应退回中铁三局集团，且中铁三局集团参与投标行为不存在任何侵犯顺德公路局权益的行为，顺德公�局要求中铁三局集团返还其已退回的投标保证金没有事实与法律依据。因此顺德公路局所补充的上诉理由，所主张的有权罚没，以及造成违约金损失，应根据一审判决对事实的认定进行处理。顺德公路局与中铁三局集团之间是平等的民事主体，在民商事活动当中，顺德公路局没有法律依据有权对另一主体进行金钱罚没的处罚。违约金的前提条件是两家民事主体之间已经构成了合约关系，但本案的事实却是中铁三局集团等多家公司仅仅在资格预审阶段，并未与顺德公路局形成要约承诺或者形成合同文件，更未造成可预期利益的损失，因此不存在可以依约取得违约金或者可预期违约金的问题。在招标资格预审阶段，顺德公路局的观点不可能成立。招标失败的项目不能因此而获得6家公司共4800000元的非法所得。
二审中，当事人没有提交新证据。经审查，本院对一审法院查明的案件事实予以确认。
另查明，顺德公路局在二审法庭调查期间明确，中铁三局集团由于违反了诚信投标承诺书第三条第八项的内容，被取消在涉案工程项目的投标资格。
本院认为，综合顺德公路局与中铁三局集团的诉辩理由，本案二审期间的争议焦点为对顺德公路局提出的要求中铁三局集团返还已退回投标保证金的诉讼请求是否应予支持。本案中，顺德公路局就“顺德区红旗路快速化改造工程”向不特定对象发布《招标文件》，中铁三局集团向其提交《顺德区红旗路快速化改造工程资格审查申请文件》，并缴纳投标保证金的行为属于平等民事主体间的民事法律行为，应受中华人民共和国民事法律法规的调整。投标保证金是指在招标投标活动中，投标人随投标文件一同递交给招标人的一定形式、一定金额的投标责任担保。即投标保证金的存在是为了担保投标过程的顺利履行，防范投标人在投标过程中的不当行为。经审查，顺德公路局以中铁三局集团违反了《诚信投标承诺书》第三条第八项为由，取消了该集团在涉案工程项目的投标资格，并通知佛山市顺德区公共资源交易中心协助退还该集团缴纳的投标保证金。该行为实质上代表双方因前述招投标关系所产生的权利义务已经终结。投标保证金的存在意义亦已丧失。顺德公路局作出向中铁三局集团退还上述投标保证金的民事行为，合法有效。且该行为是顺德公路局自主作出的民事法律行为，由此产生的法律后果应由其自行承担。即使从现有证据来看，顺德公路局确实有权没收中铁三局集团缴纳的投标保证金，但其在对此明知的情况下自愿实施退款行为，视为其放弃自身的民事权利，属该局对自身民事权利的自主处分行为，未损害他人的权益，�是合法有效的民事行为。该行为产生的法律后果亦应由其自行承担。现在投标保证金已实际退还的情况下，顺德公路局又起诉主张中铁三局集团依照规定应向其返还已退回的投标保证金依据不足，一审法院处理结果并无不妥，本院依法予以维持。
综上所述，顺德公路局的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费11800元，由上诉人佛山市顺德区公路局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 卢 海
代理审判员 霍 娟
代理审判员 刘全志
二〇一七年九月十八日
书 记 员 甘嘉亮