安徽省无为县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）无行初字第00013号
原告：汪志福，男，汉族，住安徽省无为县。
委托代理人：宣玉洁，安徽铭盛律师事务所律师。
被告：无为县城市管理行政执法局，住所地安徽省无为县。
法定代表人�朱庆生，该局局长。
委托代理人：洪小伍，无为县市容局法规股股长。
委托代理人：乐志飞，安徽有为律师事务所律师。
被告：无为县人民政府，住所地安徽省无为县。
法定代表人：袁发林，无为县人民政府县长。
委托代理人：刘永昊，无为县人民政府法制办工作人员。
委托代理人：王军伟，无为县人民政府法制办工作人员。
原告汪志福不服被告无为县城市管理行政执法局作出的无城管（规划）罚决（2015）第30号行政处罚决定，于2015年5月12日向本院提起诉讼。本院于2015年5月12日立案后，于2015年5月12日向被告无为县城市管理行政执法局送达了起诉书副本及应诉通知书。2015年5月18日，原告汪志福申请追加无为县人民政府为被告。2015年5月20日，本院向被告无为县人民政府送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月12日公开开庭审理了本案。原告汪志福及其委托代理人宣玉洁，被告无为县城市管理行政执法局的委托代理人洪小伍、乐志飞，被告无为县人民政府的委托代理人王军伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告无为县城市管理行政执法局于2015年2月3日作出无城管（规划）罚决（2015）30号行政处罚决定认定，汪志福对位于襄安镇新街的老屋进行危房改造，在没有办理《建设工程规划许可证》的情况下，擅自在国有建设用地上建成一幢7层框架结构的商住楼。其中：一至二层商业用房，建筑面积2978㎡；三至七层住宅用房，建筑面积7022㎡，总建筑面积10000㎡。其中回迁住宅面积1489㎡，回迁商业面积2978㎡。该行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建设。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定：1.商住楼住宅面积7022㎡，按工程造价1160元／㎡的10%罚款814552元；2.商业用房2978㎡，按工程造价1220元／㎡的10%罚款363316元；3.对销售住宅面积5533㎡没收违法收入2593810元；4.责令于2015年2月28日前办理相关手续。原告汪志福不服，向被告无为县人民政府申请复议。被告无为县人民政府作出《行政复议申请决定书》，决定维持被告无为县城市管理行政执法局作出的无城管（规划）罚决（2015）30号《行政处罚决定书》。
原告汪志福诉称：1.被告的行政处罚决定认定事实错误。原告进行危房改造，建设面积为10000㎡，其中回迁住宅面积4633㎡，而处罚�定认定为1489㎡，明显错误。2.被告的行政处罚决定适用法律错误。2007年襄安镇政府实施老城改造时，未将住在襄安镇襄东新街的原告等七户纳入老城改造范畴。原告等七户的房屋破漏不堪，实属危房，影响襄安镇市容形象。2010年，原告等3户向镇政府报告要求危房改造。镇政府同意并要求将周边其他2户危房一并拆迁重建。镇政府还主动配合做拆迁工作。经襄安镇政府同意，在原告的牵头下，将影响市容镇貌的7户危房全部拆除，连片建房。拆迁户与镇政府签订了《危房改造协议》，向镇政府交纳危房改造拆迁保证金56万元。原告进行危房改造是经镇政府要求，并非在规划区域进行新型建筑，不受《中华人民共和国城乡规划法》的调整。被告依据该法第四十条的规定予以处罚，是适用法律错误。3.被告的行政处罚决定明显不当。原告建设是为了危房改造，改善人居环�，并非是以盈利为目的从事小产权房或商业开发。即使原告的行为有违法之处，可以采取补救措施，补办相关手续。引用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条给予最严重的处罚，明显不当。原告对外销售面积1800㎡，顶层567㎡未销售，目前无获利，而处罚面积为5533㎡，明显错误。综上，被告的行政处罚认定事实错误，适用法律错误，处罚不当，请求法院撤销被告作出的无城管（规划）罚决（2015）第30号行政处罚决定中一、二、三项。
被告无为县城市管理行政执法局辩称：1.我局作出的行政处罚决定书，认定事实清楚。根据襄安镇人民政府、无为县城乡规划局函告，原告2010年以后违法建设面积10000㎡，其中住宅面积7022㎡，门面面积2978㎡；住宅回迁面积1489㎡，门面房回迁面积2978㎡。原告辩解回迁住宅面积4633㎡，没有事实依据。原告在属于城镇规划区内的国有建设用地上建设，应当根据《城乡规划法》第四十条的规定，在动工建设前向规划部门申请建设工程规划许可证。原告没有取得建设工程规划许可证，擅自建房，属于违法建设。2.原告故意曲解国家危房改造政策。如果危房改造，根据《城市危险房屋管理规定》相关规定，应当修缮。在无法修缮、确需拆除重建的情况下，应当向有关部门申请批准同意建设后，才能在原有房屋基础上改建或翻建，不应擅自建设一幢7层面积达10000㎡的商住楼。该建设行为严重违法。至于原告陈述其主动承担7户的拆迁改造工作，试图证明其行为合法。原告不具有拆迁主体资格，该行为与建设是否违法没有关联性，也不影响行政处罚结果。3.原告严重违反其与襄安镇政府签订的危房改造协议书。该协议第一条、第二条，对审批程序，改造条件和改造范围有明确�定，原告擅自建设，显然违法。4.我局行为合法。根据《行政处罚法》、《城乡规划法》的相关规定，我局对原告的违法行为进行实地查验，调查询问，告知原告停止违法建设行为。处罚决定前告知原告有权要求举行听证或陈述和答辩。原告在规定期间内，既未要求举行听证，也未提交陈述、申辩意见。5.处理结果公正合理。对工程造价和销售价经评估机构评估确定，将回迁面积、成本及配套资金均予以扣除。由于原告违法建设后回迁安置的事实客观存在，对违法建筑拆除或者没收，对原告损失更大。我局在实施行政处罚时，尊重事实，充分考虑实际情况，严格按照评估结果进行处罚，处罚内容适当。原告是否销售、销售多少及面积多少，既不能对抗评估结果，也不影响处罚结果。我局作出的无城管（规划）罚决（2015）第30号行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当。
被告无为县人民政府辩称：一、行政执法局作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，依法应予以维持。二、无政复决字（2015）4号行政复议决定，事实清楚，证据确凿，依法应予以维持。1.依法受理汪志福的复议申请。2.采用书面审理方式，依法审理复议案件。3.复议决定依法作出。
原告汪志福向本院提交下列证据。1.汪志福的身份证复印件。2.房屋安全鉴定报告书。3.襄安镇危房改造协议书。4.票据二张。5.汪志福户危房改造中产权明晰的情况说明。6.房屋用途说明。7.无为县城乡规划局出具的“关于汪志福违法建设的函”。8.（拆迁安置）协议书，领条等共19页。9.售房协议书18页。10.行政处罚决定书。11.行政复议决定书。
原告汪志福申请证人陶某某、朱某某、何某某、徐甲某某、徐某、徐乙某某出庭作证的证言。
被告无为县城市管理行政执法局向本院提交证明原行政行为合法性的以下证据。1.组织机构代码证书、法定代表人身份证明。2.襄安镇人民政府函告。3.无为县规划局关于汪志福违法建设的函。4.询问调查笔录二份。5.现场照片一张。6.无城管（规划）责改（2015）10号责令改正通知书。7.无城管（规划）听告（2015）30号听证告知书及送达回证。8.无城管（规划）罚决（2015）30号行政处罚决定书及送达回证。9.评估报告和处罚清单。
被告无为县人民政府向本院提交证明复议程序合法性的以下证据。1.行政复议案件案情报告表。2.汪志福提起复议提供的相关材料。3.提出答复通知书及送达回执。4.行政复议答复�。5.行政复议决定书及送达回执。
经庭审质证：（一）无为县城市管理行政执法局对汪志福提交的证据质证认为，对证据1、7无异议；证据2的合法性无异议，与本案没有关联性；证据3的合法性、真实性无异议，不能证明原告的证明目的；证据4的合法性、真实性无异议，与本案没有关联性；证据5-6的合法性有异议；证据8、9的合法性、关联性有异议；证据10、11的真实性、合法性无异议，不能证明原告的证明目的。对证人证言，除证人陶某某外，其他证人均与原告有利害关系，本案中所谓的拆迁安置以及销售房屋的行为均是违法的。所有的证人对其证明的事实均没有提供客观的书证加以证实。（二）无为县人民政府对汪志福提交的证据质证意见与被告无为县城市管理行政执法局相同。（三）汪志福对无为县城市管理行政执法局提供的证�质证认为，对证据1无异议；证据2的这份函的来源无异议，内容不具有真实性；证据3的真实性无异议，住宅回迁面积是错误的；证据4的住宅面积应该是4663㎡；证据5反映情况不尊重客观事实；证据9不能作为定案依据。（四）汪志福对无为县人民政府提供的证据质证认为，复议程序的证据没有异议；复议机关在复议期限内对原告提供的证据没有进行认真审查核实，导致错误的复议决定。
本院对上述证据认证如下：（一）汪志福提交的证据1-7、11的关联性予以确认；证据8-9不能证明回迁面积是4663㎡，销售面积是1800㎡；证据10是本案审查的客体，不是证据。证人陶某某、朱某某证言能证明本案事实。证人何某某、徐甲某某、徐某证言与汪志福提交的其他证据不相符，证据徐乙某某证言无证据佐证，不予采信。（二）无为县城市管理行政执�局提交的证据1原告不持异议，予以确认；证据2-5的真实性、关联性予以确认；证据6、7、9的关联性予以确认；证据8是本案审查的客体，不是证据。（三）无为县人民政府提交的证据证明其行政复议程序合法，予以确认。
经审理查明：1981年，汪志福建成位于无为县襄安镇新街建筑面积352.81㎡的砖混结构二层房屋。由于年代已久，该房屋出现地基基础不均匀沉降，部分承重墙体出现开裂、空臌、剥落等现象。2009年12月16日，无为县房屋安全鉴定所对该房屋进行鉴定，鉴定安全性等级为D级危房，建议对该房屋进行拆除重建。2010年，汪志福向无为县襄安镇人民政府申请危房改造。2010年8月1日汪志福与无为县襄安镇人民政府签订了《危房改造协议书》，该协议明确：1.改造条件。汪志福持建房申请，经镇政府批准后才能进行危房改造。建设必须符合政府规划。其中北距襄东新街距离以新街门面房外线为标准，汪志福必须制定规划方案、建筑设计方案，报政府批准。2.改造范围。镇政府同意汪志福进行危房改造，但建设范围不得超过原有住宅的占地面积400㎡。3.汪志福自行处理好通风采光问题。4.汪志福必须向镇政府缴纳城市建设配套费，按拆迁占地面积400元／㎡计算，共计缴纳人民币壹拾陆万元整。2010年8月1日、2010年12月9日，汪志福分别向无为县襄安镇人民政府交纳城市建设配套费16万元和40万元。2011年5月，汪志福未办理《建设工程规划许可证》在汪志福等8户原房屋土地上开工建设。2012年7月建成一幢面积10000㎡商住楼。2014年9月10日，无为县城市管理行政执法局对汪志福等8户连片建房一事进行调查。2015年1月15日，无为县襄安镇人民政府向无为县城乡规划局发出《关于汪志福违法建设的函》，认为2010年以后汪志福的违法建设总面积10000㎡，其中回迁面积4467㎡。结构形式为砖混结构。2015年1月16日，无为县城乡规划局向无为县城市管理行政执法局发出《关于汪志福违法建设的函》，认定汪志福的违法建设位于襄安镇西关，属于2010年以后在国有建设用地上的违法建设，建设面积10000㎡。其中，住宅面积7022㎡，门面房面积2978㎡；住宅回迁面积1489㎡，门面房回迁面积2978㎡。结构形式为砖混结构。要求无为县城市管理行政执法局按相关程序进行查处。2015年1月17日，无为县城市管理行政执法局询问调查了汪志福，并向汪志福送达无为县城市管理行政执法局作出（无）城管（规划）责改（2015）10号责令改正通知书。2015年1月23日，安徽志成资产评估事务所受无为县城市管理行政执法局委托，出具汪志福因行政处罚涉及房屋建筑物评估报告。该报告评估汪志福建筑面积2978㎡的�至二层商业房建造成本单价为1220元／㎡；建筑面积7022㎡的三至七层住宅房，建造成本单价为1160元／㎡；建筑面积7022㎡的三至七层住宅房市场价值单价为1930元／㎡。评估基准日为2015年1月16日。2015年1月29日、2015年2月5日无为县城市管理行政执法局分别向汪志福送达无城管（规划）听告（2015）30号事先、听证告知书和无城管（规划）罚决（2015）30号行政处罚决定书。2015年3月12日，汪志福向无为县人民政府申请复议。2015年4月29日，无为县人民政府作出无政复决字（2015）4号《行政复议决定书》，决定维持无为县城市管理行政执法局作出的无城管（规划）罚决（2015）30号《行政处罚决定书》。汪志福遂向本院提起行政诉讼。
本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》、安徽省人民政府法制办公室《关于同意在无为县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作批复》的相关规定，无为县城市管理行政执法局具有在本行政区域行使城乡规划行政处罚权的职权。汪志福在没有取得《建设工程规划许可证》的情况下，开工建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法行为。无为县城市管理行政执法局在没有查清汪志福的违法收入时即作出处罚决定，属事实不清。无为县人民政府行政复议程序合法，但认定无为县城市管理行政执法局作出的无城管（规划）罚决（2015）30号行政处罚决定事实清楚，属于审查不当。案经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条和《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决如下：
一、撤销无为县城市管理行政执法局作出无城管（规划）罚决（2015）30号行政处罚决定。
二、撤销无为县人民政府作出无政复决字（2015）4号行政复议决定。
案件受理费50元，由无为县城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。
审 判 长 季爱华
审 判 员 王烈霞
人民陪审员 蒋 杰
二〇一五年八月二十七日
书 记 员 司静文
附件：本判决引用的法律和司法解释原文。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
�最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。