浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙温行初字第10号
原告胡永梅。
原告施巨旺。
原告王孔干，
原告暨诉讼代表人林炳松，
原告暨诉讼代表人施巨荣。
五原告共同委托代理人胡益蒙，浙江品嘉律师事务所律师。
被告瑞安市人民政府，住所地浙江省瑞安市万松东路156号。
法定代表人李无文，市长。
委托代理人李震，瑞安市国土资源局工作人员。
委托代理人余心海，浙江玉海律师事务所律师。
第三人瑞安市高楼镇人民政府，住所地浙江省瑞安市高楼镇。
法定代表人金建宁，镇长。
委托代理人夏克伟，该单位工作人员。
第三人瑞安市高楼镇双垟村民委员会，住所地浙江省瑞安市高楼镇双垟村。
法定代表人陈明颜，村主任。
原告林炳松、施巨荣、胡永梅、施巨旺、王孔干因诉被告瑞安市人民政府土地行政批准一案，于2015年1月26日向本院提起行政诉讼。本院于次日受理后，依法组成合议庭，于2015年3月18日第一次公开开庭进行了审理。原告林炳松及五原告共同委托代理人胡益蒙，被告瑞安市人民政府的委托代理人李震、余心海到庭参加诉讼。因瑞安市高楼镇人民政府、瑞安市高楼镇双垟村民委员会与被诉行为有法律上的利害关系，本院于2015年4月9日依法通知其作为第三人参加诉讼。2015年4月23日，本院第二次公开开庭进行了审理。原告林炳松及五原告共同委托代理人胡益蒙，被告瑞安市人民政府的委托代理人李震、余心海，第三人瑞安市高楼镇人民政府的委托代理人夏克伟，第三人瑞安市高楼镇双垟村民委员会的法定代表人陈明颜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年12月18日，瑞安市人民政府作出《关于同意2012年第六批土地开发项目立项的批复》，决定对高楼镇双垟、东升两村土地开发项目予以立项，其中包括高楼镇双垟村土地开发项目，开发总规模为281.1亩。
被告瑞安市人民政府在举证期限内提供的证据有：1.《关于要求对高楼镇双垟、东升两村土地开发项目进行立项的请示》（高政（2012）241号），以证明实施单位高楼镇人民政府向被告瑞安市人民政府呈报批复请示。2.《温州市耕地开垦项目呈报表》，以证明国土、农林等部门的审核意见。3.瑞安市垦造耕地项目联合踏勘表（项目选址）；4.瑞安市农业局涉及废弃园地现状踏勘意见表；5.《关于对马屿镇南堡村等9处土地开发项目涉及林地审批意见的函》，证据3-5以证明开发土地类别经踏勘为园地和林地。6.瑞安市土地开发项目实施前后地类对照表；7.瑞安市高楼镇双垟村土地开发项目现状图，证据6-7以证明土地开发项目经测量后的现状图及对照表。8.瑞安市高楼镇双垟村土地开发项目2004年土地变更调查图；9.瑞安市高楼镇双垟村土地开发项目2009年全国第二次土地调查图；10.瑞安市高楼镇双垟村土地开发项目2011年影像图，证据8-10以证明瑞安市高楼镇双垟村开发土地类别为园地和林地。11.瑞安市土地利用总体规划局部图（2006-2020年）；12.《省发改委关于瑞安市低丘缓坡综合开发利用规划批复的函》（浙发改函（2012）222号）；13.瑞安市低丘缓坡综合开发利用规划（2011-2020年）及附件［节录］（附表9-1）；14.《瑞安市人民政府关于同意瑞安市土地整治规划（2011-2020年）的批复》（瑞政发（2013）86号）；15.瑞安市土地整治规划（2011-2020年）［节录］及技术服务合同，证据11-15以证明瑞安市高楼镇双垟村土地开发项目符合土地利用总体规划、低丘缓坡专项规划及正在编制中的土地整治规划。16.土地开发立项前的土地权属界线认定书；17.瑞安市垦造耕地项目村民代表会议意见；18.瑞安市垦造耕地项目新增耕地使用权（承包经营权）分配方案，证据16-18证明瑞安市高楼镇双垟村土地开发项目权属、界线及开垦后新增耕地使用方案已由所在村集体确认，并经村民代表会议表决通过。19.瑞安市高楼镇双垟村土地开发项目可行性研究报告；20.瑞安市高楼镇双垟村土地开发项目项目设计书；21.瑞安市高楼镇双垟村土地开发项目项目预算书，证据19-21以证明瑞安市高楼镇双垟村土地开发项目已编制可行性研究报告、已编制设计书和预算书。22.《关于批复2012年预算支出指标的通知》（瑞财预（2012）5号），以证明涉案项目符合土地整治预算资金计划。23.《关于同意2012年第六批土地开发项目立项的批复》（瑞政发（2012）219号）；24.瑞安市高楼镇双垟村土地开发项目规划图，证据23-24以证明被诉批复内容。25.中标通知书；26.瑞安市垦造耕地项目竣工验收表；27.《瑞安市人民政府关于同意高楼镇双垟村土地开发项目通过县级验收的批复》（瑞政发（2014）102号）；28.瑞安市高楼镇双垟村土地开发项目竣工图；29.土地开发项目实施后分村面积认定表、土地权属认定意见表；30.瑞安市土地开发项目实施前后地类对照表、土地开发项目新增耕地图斑汇总表；31.高楼镇双垟村低丘缓坡工程林地土地树木赔偿清单，证据25-31以证明涉案土地开发项目经依法招投标确定施工单位后，现已竣工并通过验收；所在村集体已确认开垦项目；施工中对原承包户土地和林木的补偿费已支付到村，并分配给村民。32.土地开发前照片及开发后照片对照，以证明开发前后的土地状况对照。
被告瑞安市人民政府主张作出被诉行政行为的法律依据和规范性文件为：《中华人民共和国土地管理法》第四十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条、《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第十五条、第十八条和《瑞安市土地开发整理项目管理暂行办法》（瑞政发（2005）162号）。
原告林炳松等五人诉称：原告为瑞安市高楼镇双垟村村民。原告等人承包的耕地坐落于双垟村苏坑垟，历史悠久，地理位置上好，且有两条天然小溪汇集于此。2007年5月，在标准农田建设中又新修建水渠5条，共有水渠17条供农田灌溉，可谓上好的天然灌溉农田，多年来一直由原告等人耕种。2012年12月18日，被告瑞安市人民政府作出《关于同意2012年第六批土地开发项目立项的批复》（瑞政发（2012）219号）文件，同意对项目单位高楼镇人民政府上报的“高楼镇双垟村土地开发项目”予以立项，项目开发总规模281.1亩，新增耕地面积269.1亩。据此，项目单位和施工方以新建耕地为名将原告等人承包的苏坑垟耕地悉数挖掘毁坏殆尽，已造成土地永久性无法复耕。这种以造田名义毁坏农田的违法行为，损害了农民的合法利益。原告认为，被告瑞安市人民政府作出被诉立项批复时，未尽调查核实职责，在未与原告等承包户协商的情况下，错误将原告承包的水田作为园地和林地纳入涉案土地开发项目。另外，土地开发的对象系未确定土地使用权的荒山、荒地，被告将已经发包给原告的承包地纳入涉案土地开发项目，违反土地管理法等相关规定。被诉批复主要依据不足，程序违法。请求撤销被告瑞安市人民政府于2012年12月18日作出的《关于同意2012年第六批土地开发项目立项的批复》（瑞政发（2012）219号）中对“高楼镇双垟村土地开发项目”予以立项的具体行政行为。
原告林炳松等五人在举证期限内提供的证据有：1.身份证，以证明原告诉讼主体资格。2.土地承包合同、集体土地承包权证，以证明原告是双垟村苏坑垟土地的合法承包人以及承包的土地为水田的事实。3.《关于同意2012年第六批土地开发项目立项的批复》（瑞政发（2012）219号），以证明被告对高楼镇双垟村土地开发项目作出同意立项的批复。4.瑞安市高楼镇双垟村航拍图，以证明原告在双垟村苏坑垟的承包地在开发前属于耕地。5.瑞安市高楼镇双垟村苏坑垟被改建后的现状照片，以证明原告在双垟村苏坑垟的承包地经开发遭受破坏，已无法复耕。6.瑞安市国土资源局信访事项处理意见书，以证明诉争土地确被瑞安市高楼镇双垟村土地开发项目改建，且原告就诉争土地侵害已向瑞安市国土资源局信访。7.拍摄于2007年的两张照片，以证明2007年照片拍摄时，原告承包地仍属于水田而非被告所称的园林和林地的事实。
被告瑞安市人民政府辩称：1.本案双垟村土地开发项目所涉土地原为果园和林地，符合土地开发整理条件。2004年土地变更调查及2009年全国第二次土地调查结果显示，双垟村土地开发项目范围内的土地类别分别为园地和林地，且与瑞安市土地利用总体规划（2006-2020年）相符，并非原告诉称的耕地。原告诉称该部分土地历史上曾作为灌溉农田耕种，并不影响土地开发时地类是园地和林地的认定。本案土地开发项目涉及园地9.0670公顷、林地9.6484公顷、农村道路0.0262公顷，规划土地开发为旱地17.9411公顷、农村道路0.6219公顷、农田水利用地0.1786公顷，可新增耕地面积17.9411公顷，经实地踏勘，与实施单位呈报的可行性研究报告及项目设计书、项目现状图一致，符合土地开发整理立项条件，被告作出被诉立项批复准予立项符合法律规定。2.原告诉称涉案土地开发项目在开垦施工中，对土地造成永久性破坏并毁坏农田的主张，与事实不符，且与被诉批复行为的合法性无关。涉案土地开发项目经依法招投标确定施工单位，并按设计要求和规范施工，现已通过竣工验收，在施工中不存在破坏土地的不当施工现象。此外，施工单位是否规范施工，属于工程实施过程的施工监管范畴，与被诉批复行为合法性没有关联。请求判决驳回原告的诉讼请求。
第三人瑞安市高楼镇人民政府同意瑞安市人民政府的答辩意见，未在举证期限内提供证据。
第三人瑞安市高楼镇双垟村民委员会同意瑞安市人民政府的答辩意见，亦未在举证期限内提供证据。
庭审中，各方当事人围绕涉案土地开发项目地类是否为园地和林地、被诉批复行为是否有事实和法律依据等问题进行了举证、质证。综合各方当事人的意见，本院对证据认定如下：1.被告及第三人对原告提交的证据真实性均无异议，但认为证据4不能证明涉案地块为水田，证据5、7与本案不具有关联性。本院认为，原告提交的证据4无法证明涉案项目所开发土地原系耕地的事实；证据5、证据7不符合证据的法定形式要件，且无法确定与本案的关联性，本院不作确认；其他证据的真实性对方当事人均无异议，且与本案具有关联，本院均予以确认，其中证据1-2可以证明原告身份及其系涉案项目所开发土地的原承包权人，证据3可以证明被诉行为存在。原告提交的证据6，其于2015年3月18日已申请撤回，不违反法律规定，本院予以准许，对该份证据不作认定。2.原告对被告提交的证据3、8、9的真实性有异议外，对其他证据的真实性均无异议，但认为被告未经原告同意，擅自将原告承包的水田纳入立项违法。第三人瑞安市高楼镇人民政府、瑞安市高楼镇双垟村民委员会无异议。本院认为，被告提交的证据3、8、9形式合法，且与本案具有关联，本院均予以确认，可以证明瑞安市高楼镇人民政府申请涉案项目立项时，开发土地类别为园地和林地的事实；被告提交的证据25-32系被诉批准行为后续施工及竣工验收的证据，与本案不具有关联性，本院不作认定；被告提供的其他证据形式合法，且与本案具有关联性，本院予以采信。
根据上述采信的证据及当事人的陈述，本院确认以下事实：原告林炳松等五人为瑞安市高楼镇双垟村村民，系该村原承包经营户。2012年8月16日，瑞安市高楼镇人民政府联合国土、环保、农业等部门对瑞安市高楼镇双垟村土地开发项目进行现场踏勘，认定项目所涉地块上年度土地利用变更现状为林地、园地，该地块基本符合土地开发要求。2012年9月6日，瑞安市农业林业局作出《关于对马屿镇南堡村等9处土地开发项目涉及林地审批意见的函》，表示经现场踏勘同意瑞安市高楼镇双垟村进行土地综合整治开发利用。2012年9月29日，瑞安市高楼镇双垟村民委员会就该村土地开发项目召开村民代表大会，并决议通过瑞安市垦造耕地项目新增耕地使用权（承包经营权）分配方案。2012年12月3日，瑞安市农业局作出同意瑞安市高楼镇双垟村土地开发区域为废弃园地勘查结果的意见。2012年12月18日，瑞安市人民政府根据第三人瑞安市高楼镇人民政府提交的《关于要求对高楼镇双垟、东升两村土地开发项目进行立项的请示》等申请材料，作出《关于同意2012年第六批土地开发项目立项的批复》（瑞政发（2012）219号）文件，同意对项目单位瑞安市高楼镇人民政府上报的“高楼镇双垟村土地开发项目”予以立项，项目开发总规模281.1亩，新增耕地面积269.1亩。原告承包地位于该项目内。
本院认为：1.被告提交的瑞安市垦造耕地项目联合踏勘表（项目选址）、瑞安市农业局涉及废弃园地现状踏勘意见表、瑞安市林业局出具的《关于对马屿镇南堡村等9处土地开发项目涉及林地审批意见的函》，与其提交的瑞安市土地开发项目实施前后地类对照表、瑞安市高楼镇双垟村土地开发项目现状图、瑞安市高楼镇双垟村土地开发项目范围的2004年土地变更调查图、2009年全国第二次土地调查图及2011年卫星影像图以及瑞安市土地利用总体规划局部图相互印证，足以证明瑞安市高楼镇双垟村土地开发项目范围内的土地类别现状为园地和林地，而非原告诉称的水田。且瑞安市高楼镇双垟村民委员会于2012年9月29日召开村民代表会议，会议通过的瑞安市垦造耕地项目村民代表会议意见及瑞安市垦造耕地项目新增耕地使用权（承包经营权）分配方案均认可该村纳入开发项目的土地类别为废弃园地、林地等非耕地。原告林炳松等五人提供的于1999年11月17日签订的土地承包合同及1999年12月30日取得的浙江省农村集体土地承包权证，即便能证明该部分土地于1999年性质为水田，亦不影响土地开发时该部分土地性质系园地和林地的认定。原告主张被诉立项批复将原告承包的水田错误认定为园地和林地，并纳入涉案土地开发项目，缺乏相应证据证实，本院不予支持。2.《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第十七条第二款规定，“在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发农民集体所有的荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当征得土地所在地的农村集体经济组织同意，并报县级人民政府批准。”本案中，瑞安市高楼镇双垟村集体所有的林地和废弃园地纳入涉案土地开发项目，已征得瑞安市高楼镇双垟村民委员会及村民代表会议同意，且符合瑞安市土地利用总体规划，被告据此作出被诉立项批复，有事实和法律依据。原告认为土地开发限于未确定土地使用权的荒山、荒地、荒滩，已发包给原告的承包地不应纳入土地开发范围，于法无据。原告主张将其承包地纳入涉案土地开发项目范围，应与原告协商并征得其同意，亦于法无据。综上，原告要求撤销被诉立项批复中对“高楼镇双垟村土地开发项目”予以立项的具体行政行为的诉讼请求，理由不能成立。据此，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告林炳松、施巨荣、胡永梅、施巨旺、王孔干要求撤销被告瑞安市人民政府于2012年12月18日作出的《关于同意2012年第六批土地开发项目立项的批复》（瑞政发（2012）219号）中对“高楼镇双垟村土地开发项目”予以立项的具体行政行为的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告林炳松、施巨荣、胡永梅、施巨旺、王孔干负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院（在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元，款汇浙江省高级人民法院，户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：19000101040006575401001，开户行：农行杭州市西湖支行。逾期按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 许旭东
代理审判员 陈 雕
人民陪审员 戴艾位
二〇一五年四月二十三日
代书 记员 沈奇峰