浙江省湖州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2007）湖行终字第17号
上诉人（原审原告）沈海荣，系湖州市练市华星胶体化工厂（个体工商户）业主。
委托代理人王浩然，浙江东方绿洲律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）湖州市工商行政管理局南浔分局，住所地浙江省湖州市南浔区南浔镇同心路269号。
法定代表人祝益民，该局局长。
委托代理人吴建强。
委托代理人费敏良。
上诉人沈海荣因与被上诉人湖州市工商行政管理局南浔分局工商行政强制一案，不服浙江省湖州市南浔区人民法院（2006）湖浔行初字第5号行政判决，于2007年4月3日向本院提起上诉。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于同年4月26日对本案进行公开开庭审理并当庭作出判决。上诉人沈海荣及其委托代理人王浩然，被上诉人湖州市工商行政管理局南浔分局的法定代表人祝益民及其委托代理人吴建强、费敏良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定：原告沈海荣于2004年11月1日与曹建荣签订转让协议，并经工商登记后成为湖州市练市华星胶体化工厂业主，沈海荣在未依法取得《危险化学品经营许可证》和《危险化学品生产批准证书》，以及在工商核准登记的经营范围内不允许生产经营危险化学品的情况下，擅自从事危险化学品硝酸钾、硝酸钠的生产销售及亚硝酸钠的销售经营活动，于2006年5月8日被被告湖州市工商行政管理局南浔分局查获。至查获日止，原告合计生产硝酸钾321吨、硝酸钠8.8吨、经营亚硝酸钠92.5吨，合计违法经营额人民币1371431.24元，违法所得人民币52952.95元。被告检查发现原告的违法行为后即立案查处，依据《无照经营查处取缔办法》第九条第（五）项的规定，经分管局长批准后，于同年5月10日、5月19日和5月29日对原告的货款分三次进行了扣押，金额分别为人民币52000元、10000元和5000元，共计人民币67000元。同年5月24日，被告经分管局长批准，对5月10日暂扣原告货款的行为延长15天。同年6月1日，被告作出湖浔工商经处字（2006）328号行政处罚决定，责令原告改正，并处罚没收违法所得人民币52952.95元；罚款人民币50000元。处罚决定作出后，被告将暂扣款抵缴罚没款，并由银行开具《浙江省代收罚没款收据》给原告。同年6月2日，原告向被告提出分期缓交尚余罚没款的申请，并于同年6月12日、7月19日和8月16日分三次缴清全部罚没款。
原判认为，原告未依法取得《危险化学品经营许可证》，且未经工商登记注册擅自从事危险化学品生产经营，被告依据《无照经营查处取缔办法》和《危险化学品安全管理条例》
对原告予以查处以及采取暂扣货款的强制措施符合上述法律法规的规定。被告的暂扣强制措施认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：维持被告于2006年5月10日和5月19日作出的暂时扣押原告货款的具体行政行为；驳回原告的诉讼请求，案件受理费人民币2470元由原告负担。
上诉人沈海荣不服一审判决，提出上诉称：1、被上诉人是否具有县级以上工商行政管理部门的职能，被上诉人在一审中没有举证证明，而一审法院对此不进行审查显属错误；2、一审判决混淆了行政扣押与行政处罚两个不同的行政行为，一审用行政处罚方面的事实和证据审查行政扣押行为，导致认定扣押行政行为事实不清，适用法律错误；3、被上诉人在5月10日和5月19日依据《无照经营查处取缔办法》实施扣押上诉人货款62000元行为时，无县级以上工商行政管理部门主要负责人的批准，扣押行为违法；4、被上诉人查扣上诉人货款的行为，超越《无照经营查处取缔办法》第九条第（五）项规定的范围，属超越职权的行为，而一审在无证据证明的情况下，未审查该货款是否属上诉人从事无照经营活动的财物；5、被上诉人于2006年5月10日和5月19日两次暂扣上诉人62000元的货款且逾期未作出处理，依法应视为解除扣押；6、被上诉人至今没有向上诉人返还已解除暂扣的62000元货款，一审判决驳回上诉人该请求，无事实和法律依据。请求二审法院撤销一审判决，确认被上诉人于2006年5月10日和5月19日两次暂扣上诉人62000元货款的行政行为违法，确认被上诉人不返还上诉人已解除暂扣货款的行政行为违法并返还上诉人暂扣的62000元货款，本案的一、二审诉讼费及其他费用由被上诉人承担。
被上诉人湖州市工商行政管理局南浔分局答辩称：1、被上诉人具备行政执法主体资格，对上诉人的违法行为进行行政处罚具有法律依据；2、一审并没有混淆行政扣押与行政处罚两个概念。行政扣押行为是办案机关在查处违法行为过程中，根据法律法规的规定和办案的实际情况采取的一种行政强制措施；3、被上诉人对上诉人作出的扣押（扣留）财物的具体行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。被上诉人对上诉人分三次扣押货款并对5月10日扣押货款延长15天的行为符合有关行政法规的规章的规定，且扣押货款未超出《无照经营查处取缔办法》第九条第（五）项的规定范围。在行政处罚决定下达后，被上诉人已将全部扣押款67000元经银行转帐抵缴罚没款，并未逾期扣押；4、被上诉人对扣押款的划转对上诉人的财产权利并无实质影响，未构成侵权。请求二审法院维持被上诉人所作的扣押财物的具体行政行为和一审判决。
一审期间，被上诉人湖州市工商行政管理局南浔分局向原审法院提交的证据有：1、被上诉人对上诉人现场检查笔录；2、湖州市练市华星胶体化工厂营业执照及工商登记材料；3、被上诉人对上诉人沈海荣的询问笔录；4、上诉人销售硝酸钾、硝酸钠、亚硝酸钠的发票和购入亚硝酸钠的发票；5、被上诉人对上诉人聘请会计周细狗的询问笔录；6、被上诉人对运输户童永宝的询问笔录；7、国家安全生产监督管理局公布的《危险化学品名录》；8、被上诉人立案审批表；9、被上诉人案审委员会讨论记录及行政处罚决定审批表；10、被上诉人对上诉人发出的听证告知书及送达回证；11、被上诉人作出的行政处罚决定及送达回证。提供所依据的法律法规有：《危险化学品管理条例》、《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》。上述证据随案卷移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据，本院根据上述证据认定的事实与原审判决相一致。
二审中，被上诉人向本院提供了以下证据：1、浙江省工商行政管理局《关于印发〈湖州市工商行政管理局南浔分局职能配置、机构设置和人员编制规定〉的通知》和《关于调整湖州市工商行政管理局派出机构的通知》；2、国务院办公厅《关于大中城市工商行政管理分局执法权限问题的复函》（已在一审时提交）；3、《工商行政管理暂行规定》。上诉人质证认为，被上诉人提供的证据具有真实性和合法性，但对所要证明事实的关联性有异议，并在庭审中提交了一份《国家工商行政管理局关于大中城市工商分局能否以分局名义适用〈公司登记管理条例〉及相关规章进行行政处罚问题的答复》的证据。被上诉人质证认为，对该份证据的真实性无异议，但对所要证明的内容有异议。经审查，对上诉人及被上诉人提供的证据，本院分别予以认定和评述。
双方在庭审中就以下争议焦点展开质证和辩论，本院予以认定。
一、关于被上诉人南浔工商分局是否具备行政强制扣押的主体资格问题。
经查，国务院颁发的《无照经营查处取缔办法》第四条第（五）项、《危险化学品安全管理条例》第五条第（七）项、《国家工商行政管理总局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》、《关于大中城市工商行政管理分局执法权限问题的复函》和浙江省工商行政管理局《关于印发〈湖州市工商行政管理局南浔分局职能配置、机构设置和人员编制规定〉的通知》等证实，被上诉人南浔工商分局属于县级工商行政管理机关，具有对其辖区内个体工商户进行登记注册、监督管理，并对违法经营行为进行检查、处罚的职责，具有行政执法主体资格，因此，被上诉人对上诉人实施行政强制符合法律的规定。上诉人提交的国家工商行政管理局1998年11月19日对成都市局的答复，是针对适用《公司登记管理条例》这一特定事项的主体资格作出的特殊规定，根据《工商行政管理暂行规定》第9条规定，设区的市设立的工商分局是市局的派出机构，在授权范围内，以自己的名义履行职责。国务院国办函（1995）59号答复明确规定，区级工商行政管理局改为分局，属于工商行政管理部门内部管理关系的调整，不改变其依法享有的职权，可以其名义作出具体行政行为。因此，被上诉人的行政执法主体资格适格。
二、关于被上诉人在行政强制扣押程序中是否逾期未作处理和返还暂扣货款，其批准手续是否超越职权，违反《无照经营查处取缔办法》规定的问题。
经查，上诉人未经工商登记，擅自从事危险化学品生产经营的行为，构成《无照经营查处取缔办法》第四条第一款第（五）项规定的违法行为，而且该条明确规定由工商行政管理部门对所列五种违法行为予以查处的权利。因此，被上诉人依据该办法第九条第（五）项和《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》第二十三条的规定，经分管副局长批准，采取暂扣上诉人货款的强制措施，符合法律法规的规定。此后，被上诉人依据《无照经营查处取缔办法》第十一条规定，于5月24日经分管副局长批准后对5月10日扣押上诉人52000元货款的行为延长15天，符合行政法规的相关规定，其行为不属于逾期未对被扣押货款作出处理。关于上诉人认为上述暂行规定与办法相冲突的问题，根据《立法法》第七十一条的规定，国务院各具有行政管理职能的直属机构可以根据法律、行政法规，在本部门权限范围内制定规章。经查，上述暂行规定并未与上位法相冲突，应当认定被上诉人的行为具有相应的法律依据。
本院认为，被上诉人湖州市工商行政管理局南浔分局作为市场监管和行政执法的职能部门，具有对辖区内进行工商管理的法定职责。上诉人沈海荣作为个体工商户，应当依法从事生产经营活动。但上诉人在未依法取得《危险化学品经营许可证》和《危险化学品生产批准书》的前提下，擅自生产和销售国家安全生产监督管理部门明文规定的危险化学品，其行为违反了《危险化学品安全管理条例》第二十七条的规定。被上诉人对上诉人的违法行为进行立案调查并实施行政强制扣押，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币2470元，由上诉人沈海荣承担。
本判决为终审判决。
审判长 汪少华
审判员 窦修旺
审判员 潘嘉玲
二〇〇七年四月二十六日
书记员 陈 蓉