安徽省滁州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）皖11行终7号
上诉人(一审被告)凤阳县国土资源和房产管理局，住所地安徽省凤阳县政务新区，统一社会信用代码11341126003222418X。
法定代表人郭泽峰，该局局长。
委托代理人赵雷雨，安徽皖淮律师事务所律师。
委托代理人吴举，该局工作人员。
上诉人(一审第三人)蚌埠市农村商业银行股份有限公司，住所地安徽省蚌埠市朝阳路576号。
负责人张绍新，该行行长。
委托代理人王进，安徽治邦律师事务所律师。
委托代理人周剑，安徽治邦律师事务所律师。
上诉人(一审第三人)蚌埠市五洲粉体厂，住所地安徽省蚌埠市胜利东路。
负责人薛田，该厂厂长。
委托代理人朱丙元，安徽国梦律师事务所律师。
委托代理人乔烈武，安徽国梦律师事务所律师。
被上诉人(一审原告)安徽台凤食品有限公司，住所地安徽省凤阳县经济技术开发区，组织机构代码61058777-7。
法定代表人武元生，该公司董事长。
委托代理人张伟，安徽蓝雁律师事务所律师。
委托代理人岳采婵，该公司董事。
上诉人凤阳县国土资源和房产管理局（以下简称凤阳县国土房产局）、蚌埠市农村商业银行股份有限公司（蚌埠农商行）、蚌埠市五洲粉体厂（五洲粉体厂）与被上诉人安徽台凤食品有限公司（台凤公司）土地行政登记一案，不服安徽省明凤阳县人民法院（2017）皖1126行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月8日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年1月29日公开开庭审理了本案，上诉人凤阳县国土房产局的负责人张玉磊及其委托代理人吴举、赵雷雨，蚌埠农商行的委托代理人王进、周剑，五洲粉体厂的负责人薛田及其委托代理人朱丙元，被上诉人台凤公司的委托代理人岳采婵、张伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，台凤公司系武元生于1994年在大陆设立的独资经营台资企业（系台港澳自然人独资），法定代表人武元生，经营处所凤阳县门台镇经济开发区，经营期限为1994年12月22日至2024年12月22日。该公司章程规定，公司董事会由7人组成，章程关于董事会职权一节中未对诉讼和企业资产抵押作出规定。
2007年3月6日，台凤公司法定代表人武元生与薜田签署《授权委托书》，台凤公司授权薜田代表武元生处理公司一切事务，签署公司一切对外文件，该授权委托书在当日进行公证。
2011年9月26日，薜田持台凤公司的上述授权委托书、公证书、公司印章、武元生个人印鉴章，以台凤公司委托代理人的身份以该公司的名义与蚌埠农商行（原蚌埠市区信用联社2012年9月13日变更）共同向凤阳县国土房产局申请房产抵押登记，薜田在抵押登记申请审核表申请人（抵押人栏）加盖了台凤公司的公章及武元生的个人印鉴章，蚌埠农商行在申请表抵押权人栏加盖了印章。申请审核表载明的抵押合同编号为2011344号，房屋土地坐落在凤阳县××××路南侧，抵押期限为2011年9月26日至2014年9月25日。
薜田、蚌埠农商行向凤阳县国土房产局提供的五洲粉体厂及蚌埠农商行签订的流动资金借款合同显示，该合同借款人五洲粉体厂，贷款人蚌埠农商行，借款额度500万元，借款额度有效期2011年9月26日至2014年9月25日，该合同中无专门抵押条款。
薜田、蚌埠农商行向凤阳县国土房产局提供了台凤公司与蚌埠农商行共同盖章的抵押物清单和房地产抵押作价协议书，清单及作价协议载明的抵押物分别为台凤公司房地权凤字A0402142、A0402143、A04××44号权证项下房屋所有权和该公司凤国用（2005）002号权证项下国有土地使用权，薜田及五洲粉体厂亦提供了上述有关抵押物权证。薜田在他项权登记材料表提交人签名处、申请房产登记询问表中回答栏处加盖了台凤公司公章及武元生印鉴章，登记询问表问题回答栏为空白，未记录回答内容。
2011年9月28日，依据上述申请材料，凤阳县国土房产局向蚌埠农商行颁发了房地产他证凤字第2011477号他项权证书，他项权证载明的房地产权利人为台凤公司，房地产他项权利人为蚌埠农业商银行，他项权种类为抵押权，房地产权证号同上。债权数额为500万元。台凤公司于2017年9月20日向本院提起诉讼，提出上述诉讼请求。
一审法院认为，台凤公司是在中国依法设立并取得中国法人资格的外商个人独资企业。《中华人民共和国公司法》规定，公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。《中华人民共和国物权法》规定，设立抵押权，当事人应当采取书面形式订立抵押合同，并在抵押合同中对被担保债权的种类和数额、债务人履行债务的期限、抵押财产情况、担保范围等进行约定。《城市房地产抵押管理办法》第十五条规定，以中外合资企业、合作经营企业和外商独资企业的房地产抵押的，必须经董事会通过，但企业章程另有规定的除外。该办法第二十五条规定，房地产抵押，抵押当事人应当签订书面抵押合同。
民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺。代理人以被代理人的名义与自己实施民事法律行为是民事领域普遍禁止或予以防范的行为，被代理人同意或者追认才可以实施或致其有效。薜田在抵押登记过程中以代理人的身份，用被代理人的财产为自己的个人独资企业向金融机构融资设定抵押担保的行为，等同于代理人以被代理人名义与自己实施民事法律行为，有违代理的本质特征、要求和诚实信用原则。虽然薜田持有授权委托书，但该委托书仅是多年前台凤公司在公司经营中对其一般概括授权，其抵押代理行为未获台凤公司具体、明确同意，抵押登记机关应对其委托代理行为从严审查。
抵押合同是抵押权人与抵押人之间明确抵押担保意思表示及权利义务关系的重要协议。单独的抵押合同或主债权合同中的抵押条款是申请抵押登记的法定形式要件。涉外商独资企业进行房地产抵押的，企业章程和相关董事会决议亦属法律规定抵押登记时应当提交的其他材料。凤阳县国土房产局在办理涉诉抵押登记时，在申请审核表载明有抵押合同但申请人未提供抵押合同且主债权合同中也无对抵押事项进行明确约定的专门抵押条款、在抵押人台凤公司为外商个人独资企业但申请人未提供该公司章程和董事会同意抵押的决议、在债务人薜田存在自己代理并可能损害被代理人合法利益的情况下，未严格依法履行调查核实义务，没有就抵押意思表示及委托代理等重要问题向抵押人台凤公司法定代表人武元生或该公司董事会进行核实，调查询问流于形式，抵押登记主要证据不足，要件缺失，程序违法。
行政行为有法定、特定的成立要件、合法要件和时效要求，台凤公司对被诉抵押登记行为是否知情、是否认可即或事后追认也不必然促成抵押登记行政行为从违法转化为合法。台凤公司为企业法人，是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织，即依法享有独立的法人人格，即使对企业存在实际控制权也不能否定其独立的法人人格，凤阳县国土房产局、五洲粉体厂相关辩称意见、述称理由不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决：撤销被告凤阳县国土资源和房产管理局作出的房地产他证凤字第2011477号他项权证书行政行为。案件受理费50元，由被告凤阳县国土资源和房产管理局负担。
上诉人凤阳县国土房产局上诉称，一审法院部分认定事实错误，缺乏法律依据。具体：1、抵押合同问题。一审法院认为涉案抵押登记未提供抵押合同且无专门的抵押条款，与事实不符。台凤公司与五洲粉体厂、蚌埠农商行在登记申请时提交的台凤公司与蚌埠农商行签订的《房地产抵押作价协议》中，明确约定了用涉案房地产进行整体作价抵押的事实，至于协议内容是否完备，并不影响抵押关系的认定。另外，安徽省蚌埠市中级人民法院（以下简称蚌埠中院）（2013）蚌民二初字第00006号案件的民事调解书中对台凤公司用涉案房地产进行抵押担保的事实亦予以确认，对已经人民法院生效法律文书确认的事实，可以直接作为定案依据；2、董事会决议问题。一审法院依据《城市房地产抵押管理办法》第十五条规定，以中外合资企业、合作经营企业和外商独资企业的房地产抵押的，必须经董事会通过，但企业章程另有规定的除外。认为企业章程和董事会决议亦属于法律规定抵押登记时应当提交的其他材料，缺乏法律事实。首先，《城市房地产抵押管理办法》属于部门规章的范畴，并不属于法律、法规规定的强制条款。其次，根据《担保法》第四十四条的规定，并没要求提交企业章程和董事会决议等材料。《城市房地产抵押管理办法》第十五条仅是对企业内部决策的规定，其中“但企业章程另有规定的除外”的规定也说明了是否需要董事会决议属于企业自制的范畴。既然企业可以自主决定，就不能同时成为法律、法规规定的强制性要求。公司作为民事主体所实施的民事法律行为并不会因未经内部决议而导致无效或可撤销，既然对抵押合同的效力没有法律上的影响，那么企业章程和董事会决议等内部议事规则也就不能成为应当提交的必要材料。同时，一审法院也未能明确“企业章程和相关董事会决议亦属法律规定抵押登记时应当提交的其他材料”中“法律规定”的具体法律条文。安徽省滁州市中级人民法院（以下简称滁州中院）（2012）滁民二初字第00091号民事判决中，对台凤公司与案外人签订的房地产及固定资产《转让协议书》经审查后认定为合法有效。而《公司法》对公司处置资产也有表决权的规定，企业章程也会有相应的规定，但滁州中院并未因该转让行为未经公司董事会、股东会决议或《公司法》规定的表决程序而认定该合同无效，这也足以说明公司内部议事程序即不影响对外的合同效力，也不可能成为必要材料。3、自己代理问题。一审法院认定薛田的代理行为有违代理的本质、要求和诚实信用原则没有事实和法律依据。借款双方为蚌埠农商行和台凤公司，薛田个人并不是合同的当事人，薛田作为代理人办理抵押登记事宜不存在与自己实施民事法律行为，且该代理行为并没有违法法律的禁止性规定。4、审核义务问题。一审法院要求其从严审查薛田的代理行为于法无据。薛田在办理抵押登记事宜时，有经公证处公证的委托书、公司章程、法人印章、房产证原件、土地证原件等，以上足以证实薛田的代理行为的真实性。另外，滁州中院（2012）滁民二初字第00091号民事判决也已经予以确认，该委托书既然可以转让公司房地产，那么抵押房地产也不应该有异议。另外，台凤公司本次诉讼已超过起诉期限，依法应予驳回。本案五洲粉体厂一审提交的证据材料，已足以证明至少在2013年蚌埠中院（2013）蚌民二初字第00006号民事诉讼案件中，台凤公司已经知道抵押登记的事实，而台凤公司直到2017年9月才提起诉讼，已经超过起诉期限，一审法院对其一审时该项抗辩理由也未作出裁决。综上，其作出的2011477号他项权登记行为符合法律规定，材料齐全。一审法院认定事实部分错误，缺乏法律依据。请求二审法院依法查明事实后判令撤销一审判决。针对其他方上诉意见的陈述意见为：对蚌埠农商行的上诉，其不同意上诉意见称的台凤公司知晓抵押登记时间，其认为至少是在2013年3年14日台凤公司已知道本案被诉行政行为；对五洲粉体厂的上诉无异议。
上诉人蚌埠农商行上诉称，一审判决认定事实和适用法律均有错误，依法应予撤销，台凤公司的诉讼请求没有事实和法律依据，且超过起诉期限，依法应予驳回。具体：1、一审判决适用《城市房地产抵押管理办法》第十五条认定抵押登记行为违法，属适用法律错误。《城市房地产抵押管理办法》第十五条是调整和规范三类涉外企业在锦兴房地产抵押时企业内部行为，不是调整行政登记行为的条款。该章节第三十二条规定的办理抵押登记应提交的文件中，并不包括抵押人的董事会或股东会决议等企业内部文件。2、抵押合同是银行办理抵押业务必然会签订的合同，而且申请抵押登记材料中有抵押物清单和抵押作价协议，这足以说明办理抵押登记的材料中一定有抵押合同，否则也不可能有上述两份材料。抵押登记机关未能提供抵押合同，并不能当然认定申请登记材料中没有该合同。抵押合同并不要求必须冠以“抵押合同”之名，只要内容能够反映当事人之间达成了抵押担保的共同意思表示即可认定为抵押合同。抵押登记材料的抵押物清单、抵押物作价协议书等充分反映了台凤公司与其之间进行抵押担保的意思表示。所以，即使没有正式的抵押合同，这两份书面材料也等同于抵押合同。本案的抵押合同主体与主合同的主体不一致，主合同中不可能有抵押条款，即使有，也因为没有抵押人的签名儿不具备抵押合同的效力，一审法院以抵押登记材料中缺乏抵押合同为由以及主债权合同中没有专门抵押条款为由认定抵押登记违法，登记要件缺失，属认定事实错误。3、代理人薛田以被代理人台凤公司名义与蚌埠农商行订立抵押合同并办理抵押登记，而代理人薛田与蚌埠农商行并非同一民事主体，不存在薛田与自己实施抵押行为的事实，一审法院未厘清法律关系，认定抵押登记过程中，代理人以被代理人名义与自己实施民事行为的事实，属认定事实错误。4、一审判决对五洲粉体厂提供的证据未加评判，直接影响裁判结果。五洲粉体厂提供的2003年3月21日《协议书》和公证书，足以证明台凤公司同意将公司经营权及固定资产抵押权交给薛田，进一步证明薛田代理抵押行为的正当性。蚌埠中院（2013）蚌民二初字第00006号民事调解书、安徽省高级人民法院（以下简称省高院）（2015）皖民二终字第00223号民事判决，两份生效法律文书已确认了台凤公司将涉案房产抵押给蚌埠农商行的事实及抵押的效力。省高院终审判决亦能证明台凤公司于该案诉讼期间即知晓抵押登记行为。2016年11月24日，台凤公司签订的《和解协议书》能证明台凤公司至少在该协议签订时就知晓抵押登记行为。上述证据一审判决未予评价，直接导致一审法院对代理行为的有效行为，及本案是否超过起诉期限的事实未予认定。5、现有证据足以证明台凤公司最迟于2016年11月就知晓抵押登记事实，其于2017年9月才提起诉讼，显然超过了六个月的起诉期限，依法应裁定驳回起诉。综上，一审判决认定事实及适用法律均错误，且本案已超过起诉期限，请求二审法院依法查明事实后判令撤销一审判决，改判驳回台凤公司的起诉或诉讼请求。对凤阳县国土房产局和五洲粉体厂的上诉意见均无异议。
上诉人五洲粉体厂上诉称，一审判决认定事实错误，具体：1、台凤公司系独资企业，唯一股东就是法定代表人武元生。2007年3月6日，台凤公司授权薛田处理公司一切事务，相应的法律后果台凤公司应是知晓的。办理土地抵押登记时，不仅有代理人薛田的签字，而且有台凤公司的公章，凤阳县国土房产局在五洲粉体厂已经提供完善的抵押手续的情况下，予以办理抵押登记完全符合法律规定。虽然其经营者薛田是台凤公司的代理人，但是薛田以台凤公司的财产为其提供担保，并不属于民法规定代理人以被代理人名义与自己实施法律行为的情形。作为行政机关在作出行政行为时，也无需对此作出具体审查判断。即使存在本案的代理行为，代理行为应属有效。2、在蚌埠农商行起诉其金融借款合同纠纷一案中，该案经蚌埠中院调解结案，调解书中也明确确认了台凤公司土地抵押登记的效力。该调解书在未被撤销之前都属于合法有效的法律文书。一审判决对抵押的效力不予认定，不仅与先生效法律文书相互矛盾，而且违背行政诉讼审查行政行为合法性的相关规定。3、台凤公司在2013年因转让厂房土地和借款抵押纠纷产生了一系列诉讼，台凤公司此时就已经知道或应当知道房屋设立抵押登记的事实，台凤公司在知道或应当知道行政行为后六个月内没有提起诉讼，即超过起诉期限，诉请不应得到支持。同时，人民法院审理行政案件，应以法律、法规为依据，而不应适用部门规章的规定，一审判决适用《城市房地产抵押管理办法》明显属于法律错误。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原判，依法改判。针对其他方上诉意见的称述意见为：对凤阳县国土房产局上诉无异议，对蚌埠农商行中上诉中关于台凤公司知晓抵押登记时间有异议，台凤公司在2012年应当知晓抵押登记时间。
被上诉人台凤公司针对三上诉人的上诉共同答辩称，一、关于法律适用问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款的规定，人民法院审理行政案件参照规章。可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。因此，《城市房地产抵押管理办法》是审理本案的法源之一，五洲粉体厂认为行政诉讼不应适用部门规章的上诉理由不能成立。同时。该办法第十五条是调整行政登记行为的条款，蚌埠农商行认为该条款是内部议事规则而不应适用的上诉主张，曲解了法律规定，依法不能成立。该办法第十五条是强制性条款，是针对城市房地产抵押登记进行规范的特别法，凤阳县国土房产局以《担保法》、《房地产管理法》没有此点要求，而主张该办法第十五条不能适用的上诉理由不能成立。二、关于抵押合同问题。本案缺少抵押合同是确证的事实。抵押登记必须具有抵押合同，凤阳县国土房产局提交的《房地产抵押作价协议》和《抵押物清单》并不能成为抵押合同。且上述两份文件没有明确主债权、履行期限、担保范围等抵押合同的必备内容，仅仅是对抵押物总类和价值予以列明。同时，根据《城市房地产抵押管理办法》第三十二条的规定，办理房地产抵押登记，应当提交可以证明抵押房地产价值的资料，该《作价协议》只是“证明抵押房地产价值的资料”，不能以此作为“抵押合同”。凤阳县国土房产局在法定期限内，甚至至今也没有提交“抵押合同”，本案抵押登记行为就违反法律规定。三、关于五洲粉体厂提供的证据即2003年3月21日《协议书》及公证书、滁州中院（2012）滁民二初字第00091号民事判决书、蚌埠中院（2013）蚌民二初字第00006号民事调解书、省高院（2015）皖民二终字第00223号民事判决书问题。1、2003年3月21日《协议书》已经被生效判决确认在2007年已经实际解除，权利义务终止，故薛田不享有其公司的经营权和固定资产抵押权；2、根据《最高人民法院审理房屋登记案件若干问题的规定》第三条的规定，生效判决书及调解书不能作为认定本案抵押登记行政行为合法有效的依据；3、蚌埠中院的民事调解书中关于抵押权的内容违反了民事诉讼法要求的合法性和自愿原则，当属无效。蚌埠农商行恶意套用了本案抵押权证书，将本没有实际发生的借款事实的《借款合同》偷换成其他借款合同，属于恶意虚假诉讼。其已经决定通过审判监督程序予以撤销。四、关于薛田代理行为的效力问题。薛田在本案中的代理行为属于法律禁止的自己代理，因其违反代理制度而依法归于无效。薛田基于《授权委托书》向安徽省凤阳县黄氏矿业有限公司（以下简称黄氏公司）出售土地房产行为虽然被认定为有效，但这是一种民事行为而不是行政行为，且上述转让行为并不涉及薛田的个人独资企业。五、关于本案起诉期限问题。1、本案行政机关作出行政行为其至今未告知诉权或起诉期限，故根据法律规定，本案起诉期限应为2年而不是6个月。2、本案起诉期限的起算点应当是2017年6月30日。2016年11月前，台凤公司的相关事务均委托薛田处理，薛田为了自己的利益而对其刻意隐瞒本案抵押登记事实。并且，薛田对本案抵押登记的代理关系属于无效的代理行为，其滥用代理权的法律后果不能归属于其，凤阳县国土房产局和五洲粉体厂主张其与2013年即知晓抵押登记的上诉主张不能成立。2016年11月24日的《和解协议书》也不足以认定其知道了抵押登记行政行为的具体内容。当时只是听黄氏公司说有担保贷款的事实，并不知晓抵押登记行为的具体内容。其曾多次向蚌埠农商行了解情况，均被拒绝。因此，蚌埠农商行主张2016年11月24日为本案起诉期限的起算点不能成立。其多次向国台办、省台办、蚌埠市台办等机构求助。在省台办和蚌埠市台办的协助下，蚌埠农商行才于2017年6月30日向蚌埠市台办出具了《关于五洲粉体厂贷款详细情况的报告》（附有他项权证），其于此时方知道本案的抵押登记内容。因此，本案起诉期限的起算点应当是2017年6月30日。3、其向一审法院递交诉讼材料的时间是2017年7月10日，虽然一审法院正式立案的时间是2017年9月20日，但一审法院立案前的审查时间不应当计算在诉讼期限内。本案应当以其递交起诉材料的时间计算起诉期限的节点。即便按照2016年11月26日起算，本案也未超过两年的起诉期限。4、根据法律规定，由于不属于起诉人自身原因超过起诉期限的，被耽误时间不计算在起诉期限内。其法定代表人武元生及公司其他董事现均居住我国省，目前两岸实际情况又导致来往大陆实属不便。同时，由于蚌埠农商行及五洲粉体厂业主薛田对其行使权利多次进行恶意阻挠。因此，本案起诉期限也应予延长。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
凤阳县国土房产局为证明向一审法院提交了下列证据：1、《凤阳县房产抵押登记申请审核表》复印件一份，2、五洲粉体厂个人独资企业营业执照、税务登记证、薛田的身份证、原蚌埠市区信用联社组织机构代码证及企业法人营业执照、法定代表人身份证、台凤公司企业法人营业执照、税务登记证、武元生身份证、公证书复印件各一份等。上述两组证据证明抵押登记申请各方身份证明材料齐全；3、房地权凤字第A0402142、A0402143、04××44号号《房地产权证》、凤国用（2005）第002号《国有土地使用权证》复印件各一份，证明抵押人对抵押物拥有合法产权；4、房地产抵押作价协议书、抵押物清单复印件各一份，证明抵押人同意以其涉案房产向抵押权人提供抵押担保；5、流动资金借款合同复印件一份，证明被担保债权的具体合同约定；6、申请房产登记询问表、他项权登记提交材料表复印件各一份，证明抵押人自愿申请抵押登记，并提交了相关登记材料原件。
五洲粉体厂向一审法院提供了台凤公司与薜田签订的协议书、公证书、滁州中院（2012）滁民二初字第00091号民事判决书、蚌埠中院（2013）蚌民二初字第00006号民事调解书、省高院（2015）皖民二终字第00223号民事判决书、执行和解协议、房地产抵押合同等证据。
蚌埠农商行未向一审法院提交证据材料。
台凤公司向一审法院提交了下列证据：1、该公司营业执照、组织机构代码证、工商登记信息查询表、《外商投资企业批准证书》、武元生的《台湾居民来往大陆通行证》复印件各一份，证明其系依法批准成立的外商独资企业，董事会成员及其职权明确，依《城市房地产抵押管理办法》规定，外商独资企业房地产抵押登记，须经董事会决议通过；2、蚌埠农商银行营业执照、机构代码证及安徽银监局关于蚌埠农商银行开业的批复复印件各一份。3、蚌埠农商银行出具给蚌埠市台湾事务办公室的《关于五洲粉体厂贷款详细情况的报告》、凤阳县房产管理局颁发给该行的“房地产他证凤字第2011477号《他项权利证书》”复印件各一份；4、五洲粉体厂营业执照、组织机构代码证及投资人薛田的身份证复印件各一份，证明借款人五洲粉体厂基本情况，该厂独资投资人薛田又系本案抵押登记委托代理人，代理其签订抵押合同并办理抵押登记属自我代理，损害了其合法权利；5、台凤公司《公司章程》、董事会决议会议纪要、滁州市商务局关于同意变更住址的批复复印件各一份，证明该外商独资企业最高权力机构是由7名董事组成的董事会，抵押公司全部不动产为他人债务提供担保属公司特别重大事项，须经董事会决议通过；6、蚌埠农商银行关于五洲粉体厂贷款详细情况的报告复印件一份，证明凤阳县国土房产局提供的2011年9月26日流动资金借款合同与该行报告中提供的2011年10月2日的借款合同不一致，蚌埠农商银行提供了虚假抵押登记材料。
二审审理中，五洲粉体厂提交如下证据材料：四份抵押合同复印件各一份，证明薛田以台凤公司名义抵押从2005年开始处于持续状态，也证明了办理抵押登记时提供了抵押合同，台凤公司在被抵押时是知晓。
台凤公司质证意见：四份抵押合同与本案无关联性，不能达到五洲粉体厂证明目的；该四份抵押合同不具有真实性，不是其真实意思表示，四份合同中“武元生”的签字不是其本人书写。
凤阳县国土房产局质证意见：对真实性无异议，可以认定台凤公司与蚌埠农商行间存在真实抵押合同关系。
蚌埠农商行质证意见：对真实性无异议，确实是每次办理借款登记时签字的抵押合同。
台凤公司向本院提交如下证据材料：1、《流动资金借款合同》复印件一份，证明凤阳县国土房产局用于办理本案抵押登记的借款合同与蚌埠农商行起诉的借款关系不是同一份合同，所以凤阳县国土房产局的借款合同与表述的借款没有实际发生，该两份合同中必有一份系虚假；2、滁州中院(2017)皖11民终2200号民事判决书复印件一份，证明五洲粉体厂提交的证据《协议书》已在2007年前实际解除；3、滁州中院(2016)皖11行初41号行政判决书及2017)皖行终375号行政裁定书复印件各一份；4、蚌埠市国台办《情况说明》复印件一份。上述两组证据共同证明：本案未超过起诉期限。
凤阳县国土房产局质证意见：对证据1，该证据不能达到台凤公司所主张的证明目的，因为本案台凤公司与蚌埠农商行间办理抵押登记时所提交的借款合同为最高额借款，该合同中所记载的期限及额度均是最长和最高，在合同约定的期限内和额度范围内借款人需要实际使用款项时还应当单独签订借款借据，对每一笔单独的借款和还款期限、数额，进行单独约定，即在最高额借款合同签订后履行过程中会产生一份以上甚至单独的借款合同，但并不能说明合同本身系虚假，所以台凤公司错误理解了最高额借款与单独贷款合同间关系；证据2与本案无关联性；证据3、4的证明目的不能成立。因为其上诉时称台凤公司应当至迟是在2013年3月14日就知晓本案行政行为，该知晓行为不能因为台凤公司之后通过向有关部门提交诉求或进行反映而来证明其不知道这些情况。
蚌埠农商行质证意见：对证据1，抵押登记条例中所要求提供的材料不包括主债权这些材料，不能作为审查行政机关抵押登记合法性的依据。对证据1出现时间差距是为了调整实际出借时间与贷款合同时间相吻合，但不能因为这种差距而否定其与五洲粉体厂间的借款关系；对证据2，解除协议是在2017年终审判决作出后，不能否定抵押合同登记时委托关系已解除；证据3与本案无关联性，行政判决及判例与本案也无关联；证据4，相关部门的意见不会影响起诉期限的计算。
五洲粉体厂质证意见：对证据1真实性与合法性无异议，薛田当庭陈述他与蚌埠农商行签字的合同与其办理抵押登记时发生的数额一致，农商行将500万打至粉体厂账户内，因此台凤公司陈述不属实；对证据2真实性与合法性无异议，但达不到台凤公司的证明目的，理由同凤阳县国土房产局及蚌埠农商行意见；对证据3与4真实性与合法性无异议，但达不到证明目的，且不能作为证据使用，只能供法庭参考。
蚌埠农商行对于粉体厂一审的两份证据，重新发表意见：关于《和解协议书》，围绕的也是起诉期限，第二款第二条证明了台凤公司最迟2016年11月24日知道抵押登记事实及抵押登记内容；关于武元生提供请求依法保护台商的报告，这里面载明了台凤公司已知晓土地抵押借款的事实。
本院质证意见如下：五洲粉体厂提供的四份抵押合同与本案行政行为不具有关联性，本院不予采信。台凤公司提供的证据，证据1与凤阳县国土房产局证据5一致，不属于本案新证据；证据2真实性本院予以确认，证据3与本案无关，证据4真实性予以确认，但该情况说明只能说明台凤公司收到《关于五洲粉体厂贷款详细情况的报告》（附有他项权证）的时间，并不能达到台凤公司证明本案的起诉期限的证明目的。
本院对五洲粉体厂在一审时提供的滁州中院（2012）滁民二初字第00091号民事判决书、蚌埠中院（2013）蚌民二初字第00006号民事调解书、省高院（2015）皖民二终字第00223号民事判决书、《执行和解协议》予以确认。
综合本院确认的证据，除一审查明事实外，本院另查明：
2003年3月21日，台凤公司（甲方）与薛田（乙方）签订《协议书》一份，协议载明：“台凤公司施建于1994年12月12日，于1996年1月1日正式投产（面粉加工），1998年上半年生产情况良好，同时在门台镇开发区征地近40亩，扩建新的生产基地。由于后期因资金不足没正式生产，经2003年元月28日董事会议讨论决定，由薛田首次出资人民币1136545元偿还甲方的负债，取得生产经营权和固定资产抵押权。其次1253455元待乙方正式投产两年内分批分期付给甲方，款到位后门台新厂所有固定资产（包括土地）属薛田所有，同时办理相关手续，总值为239万元，特立此协议，以资共同遵守。”武元生在甲方代表处签名并加盖了台凤公司公章。同日，对该《协议书》双方在凤阳县公证处办理了公证。该协议书经(2017)皖11民终2200号民事判决生效判决确认未实际履行，协议已解除。
2008年，薛田所开办的个人独资企业五洲粉体厂以台凤公司位凤阳县××××路路南侧所有权证号为第0402142、040214304××44号号房屋及证号为凤国用（2005）第002号《国有土地使用权》作抵押，向蚌埠农商行贷款500万元，2009年12月20日到期，但没有办理抵押登记。
2009年11月12日，薛田（甲方）与黄氏公司（乙方）签订了《转让协议书》一份，约定甲方将登记在台凤公司名下的工业用地，土地上所有建筑物及附属物，包括一切固定资产全部转让给黄氏公司，转让总价款1100万元。协议签订当日，黄氏公司支付台凤公司55万元，次日支付145万元，由薛田出具收条给黄氏公司，台凤公司即将合同标的物全部交付给黄氏公司。后黄氏公司又陆续支付部分款项。对协议约定的500万元银行贷款到期后，黄氏公司未按约定代为偿还，五洲粉体厂将该笔贷款本息偿还后，于2009年12月30日又以台凤公司的上述房地产作为抵押，在该信用社重新办理贷款500万元。2012年9月24日，台凤公司、薛田作为共同原告向滁州中院提起诉讼，请求判令解除台凤公司与黄氏公司签订的《转让协议书》，黄氏公司支付违约金、赔偿损失并恢复台凤公司原状等。滁州中院于2014年12月5日作出（2012）滁民二初字第00091号民事判决书，判决认为，该案系台凤公司与黄氏公司基于《转让协议书》的履行产生纠纷引起的诉讼，合同的权利义务主体是台凤公司和黄氏公司，薛田虽然在合同上签字，但其是受台凤公司委托代表台凤公司签订合同，其行为产生的法律后果应由台凤公司享有和承担，薛田个人对黄氏公司并不享有请求权，其作为原告主体不适格，判决：一、解除台凤公司与黄氏公司于2009年11月12日签订的《转让协议书》；二、黄氏公司于判决生效后十日内支付台凤公司违约金110万元；三、黄氏公司于判决生效后十日内赔偿台凤公司770万元及利息损失（以770万元为基数，自2011年7月1日起按年利率12%计算至判决确定之日止）；四、驳回台凤公司的其他诉讼请求。同日，该院作出（2012）滁民二初字第00091-2号民事裁定书，裁定驳回了薛田的起诉。薛田未对该裁定书提起上诉。黄氏公司不服判决部分，提起上诉。省高院于2015年6月11日作出（2015）皖民二终字第00223号民事判决书，判决维持了第二、四项，撤销第一项，第三项的利息部分变更表述为“以770万元为基数，自2011年7月1日起按年利率12%计算至实际给付之日止”。2015年10月13日，在该案的执行程序中，台凤公司书面授权薛田作为执行案件的委托代理人。2016年12月12日，滁州中院出具结案证明，证明内容：“滁州中院于2015年10月19日立案执行，执行过程中，2015年12月2日，双方达成执行和解协议。2015年12月3日，终结本次执行程序。黄氏公司未主动履行完毕。2016年11月24日，台凤公司（甲方）和黄氏公司（乙方）签订和解协议，协议载明乙方欠甲方剩余房款450万元。2016年12月2日，台凤公司出具证明：收到黄氏公司支付款450万元。现台凤公司向滁州中院提交执行完毕结案申请书，滁州中院经审查，申请人申请不违反法律规定，本案按双方自动全部履行完毕结案。
2013年1月17日，蚌埠农商行起诉五洲粉体厂、薛田、台凤公司金融借款合同一案，（2013）蚌民二初字第00006号，蚌埠农商行诉称台凤公司用建筑面积为3772.2平方米的房屋和24098.43平方米的土地使用权为五洲粉体厂的500万元的借款抵押担保，并办理了房地产他项权证。薛田以台凤公司代理人身份与蚌埠农商行达成调解协议：一、五洲粉体厂于2013年3月20日一次性偿还借款本金500万元和利息；二、如五洲粉体厂未按协议第一条履行给付义务，蚌埠农商行有权就台凤公司提供的抵押物证号第A0402142、A0402143、04××44号号房屋及土地使用权凤国用（2005）002号土地使用权折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿。2013年3月28日，蚌埠农商行申请本案强制执行（2013）蚌执字第00030号，并查封涉案房产。
本院认为，行政诉讼的起诉期限，是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为，而向人民法院提起行政诉讼，其诉讼可由人民法院立案受理的法定期限。行政诉讼起诉期限是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。只有在起诉期限内提起诉讼的行政案件，人民法院才有权对其进行司法审查。超过起诉期限的行政案件，人民法院职能裁定不予受理。如果在立案受理时没有查明，但在审理过程中查明已超过起诉期限的，人民法院应当裁定驳回起诉。
关于起诉期限起算点问题，根据《最高人民法院关于执行<中华人民行政诉讼法>若干问题的解释》第六十五条的相关规定，对于不知道行政机关作出的行政行为内容的，起诉期限知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算。本案中，凤阳县国土房产局和五洲粉体厂上诉主张根据蚌埠中院（2013）蚌民二初字第00006号民事调解书中确认的内容，台凤公司于2013年3月即知晓本案的抵押登记行为，此时便开始计算本案抵押登记行政行为的起诉期限。台凤公司辩称，2016年11月前，其将相关事务均委托薛田处理，薛田为了自己的利益而对其刻意隐瞒本案抵押登记事实。薛田对本案抵押登记的代理关系属于无效的代理行为，薛田滥用代理权的法律后果不能归属于其，凤阳县国土房产局和五洲粉体厂主张其于2013年即知晓抵押登记的上诉主张不能成立。经查，2016年11月24日，台凤公司（甲方）和黄氏公司（乙方）签订的和解协议，该协议具体内容为：“现甲方解除代理人薛田的代理权并重新委托上述两代理人”；乙方欠甲方剩余房款450万元，上述欠款应当首先支付甲方用出卖房地产担保的向蚌埠农商银行借款本息，由乙方直接支付并由甲方签字确认；在乙方将甲方所欠蚌埠农商银行的借款全部付清的同时，甲方必须当即向乙方交付涉案房地产的权利证书；甲方在交付房地产证书后，需到蚌埠中院执行局撤销该院对涉案房产的查封，并向乙方交付法院解除查封的法律文书。台凤公司虽然对薛田关于涉案房地产办理的抵押登记的代理行为不予认可，但并不能以此否认薛田作为其诉讼代理人参与蚌埠中院（2013）蚌民二初字第00006号民事案件的诉讼及调解。而且从协议的内容来看，台凤公司对蚌埠农商行起诉的金融借款合同纠纷案件及该案的调解书确定的内容知晓，并通过与黄氏公司之间的和解来履行蚌埠中院（2013）蚌民二初字第00006号民事案件中所确认的债务。据此，能够确认台凤公司对蚌埠中院（2013）蚌民二初字第00006号民事案件及（2013）蚌执字第00030号执行案件的知晓，（2013）蚌民二初字第00006号的当事人各方为蚌埠农商行、五洲粉体厂、薛田及台凤公司，在该案已经审结生效并进入执行程序后，台凤公司称其对该案不知情，于法无据。在（2013）蚌民二初字第00006号民事案件未被撤销及薛田的代理身份未被确认无效前，该案调解书所确认的内容仍合法有效，对台凤公司具有法律上的约束力。由此，可以认定本案台凤公司最迟应当于2013年3月14日知道涉案房地产的抵押登记行为，其于2017年9月20日提起本案行政诉讼，明显已超过法定起诉期限。对于凤阳县国土房产局、蚌埠农商行及五洲粉体厂关于本案已过起诉期限的上诉主张，本院予以支持。因起诉期限是一个不变期间，且台凤公司提出的理由也不符合法定延长事由，故关于台凤公司辩称本案起诉期限应予延长的主张，本院不予支持。综上，本案台凤公司起诉要求撤销涉案抵押登记行为已超过起诉期限，对其起诉依法应予驳回，一审法院作出判决错误，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销安徽省凤阳县人民法院（2017）皖1126行初22号行政判决；
二、驳回安徽台凤食品有限公司的起诉。
一、二审案件受理费，退回各方。
本裁定为终审裁定。
审判长 司金虎
审判员 王忠良
审判员 苏春琴
二〇一八年四月三日
书记员 周 杨
附本案适用法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。