贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔行终594号
上诉人（一审原告）贵州省从江县贯洞镇归省村民委员会。
负责人梁晋军，男，侗族。
委托代理人张芳积，贵州宏强律师事务所律师。执业证号：15226201210236036。
被上诉人（一审被告）贵州省从江县人民政府，住所地贵州省从江县北上行政中心。
法定代表人张广渊，县长。
委托代理人刘胜豪，贵州省从江县信访局工作人员。
委托代理人潘龙岩，贵州省从江县信访局工作人员。
被上诉人（一审被告）贵州省黔东�苗族侗族自治州人民政府，住所地贵州省凯里市北京东路21号。
法定代表人廖飞，州长。
第三人贵州省从江县贯洞镇腊阳村民委员会。
负责人吴建成，男，侗族。
上诉人贵州省从江县贯洞镇归省村民委员会（以下简称“归省村”）与被上诉人贵州省从江县人民政府（以下简称“从江县政府”）、贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府（以下简称“黔东南州政府”）及第三人贵州省从江县贯洞镇腊阳村民委员会（以下简称“腊阳村”）林地行政确权及行政复议一案，不服贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2015）黔东行初字第43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审经审理查明，“班双将”争议地上至水利沟，下至小河沟，左至井岜多，右至梁怀龙田�面积为27.1亩。1990年元月，归省村组织村民植树造林，归省村与腊阳村因土地权属争议发生纠纷，1990年12月18日，经当时的贯洞镇人民政府、龙图乡人民政府共同派员组织双方调解，双方达成了《关于协商处理两乡（镇）归省、腊阳两村的山林纠纷意见》的调解协议，该协议第六条约定“关于‘班双将’归省现已造林，以路为线，下坎林木属归省所有（限定为20年砍伐），山权仍属于腊阳村所有”，并由参加调解的人民政府工作人员、村民代表签字。2013年，双方因腊阳村要求归省村归还土地再次发生纠纷，从江县贯洞镇人民政府组织双方到现场勘查并组织进行调解处理，因双方达不成协议，2014年8月11日，归省村向从江县政府申请调解处理。从江县政府于2014年8月15日、10月14日两次组织双方到现场进行勘查，经调解未果。2015年1月21日作出从府处﹝2015﹞2号《行政处理�定书》，将争议地确定为腊阳村所有。归省村不服，向黔东南州政府申请复议，2015年5月13日，黔东南州政府作出黔东南府复议字﹝2015﹞75号复议决定，维持了从江县政府的处理决定。归省村不服，向人民法院提起行政诉讼，请求：1.撤销从江县政府从府处﹝2015﹞2号行政处理决定；2.撤销黔东南州政府黔东南府复议字﹝2015﹞75号复议决定；3.依法确认争议山场“班双将”土地权属归属归省村集体所有；4.依法追究从江县政府行政违法归省村山林被毁所造成的经济损失作出赔偿。
另查明，撤区并乡之前，归省村属龙图乡管辖，腊阳村属贯洞镇管辖，龙图乡和贯洞镇均属当时的从江县贯洞区管辖的乡镇。
一审法院认为，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林木林地权属争议的依据。对尚未取得林权证书的林木林地权属争议的，《贵州省林地管理条例》第十九条规定“尚未取得林权证或对林权有争议的，下列材料可以作为各级人民政府处理林地权属争议的证明材料：（四）当事人之间依法达成的协议”以及《林木林地权属争议处理办法》第六条规定“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（四）人民政府作出的林权争议处理决定”。归省村与腊阳村因“班双将”林地权属发生争议，双方均未持有县级以人民政府颁发的林木、林地所有权或者使用权证书。从江县政府作为本辖区内依法处理林地权属纠纷的机构，以争议双方均未持有有效证据，将双方1990年12月28日在双方所在乡镇人民政府主持下达成的协议作为处理权属的依据，认定争议地属腊阳村所有，事实清楚，证据充分，符合法律法规的规定，依法予以支持。归省村以1990年的�从江县工程造林合同》、《公证书》及《罗盘仪测量记录表》主张争议林地权属其所有，法院认为，归省村所持的依据在双方达成的《关于协商处理两乡（镇）归省、腊阳两村的山林纠纷意见》中明确规定了林木权属属于归省村，林地权仍属腊阳村所有，因此，归省村的主张没有事实依据，其诉讼理由不能成立。综上所述，从江县政府2015年1月21日作出的从府处﹝2015﹞2号《行政处理决定书》的行政行为事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，应当依法支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回归省村的诉讼请求。案件受理费50元，由归省村负担。
一审宣判后，归省村不服，向本院提起上诉。
上诉人归省村诉称：1.争议山场“班双将”上至水利沟、下至河沟、左至井岜××（××称井芽路）、××至××村梁怀龙田边面�27.1亩土地自古属归省集体土地；2.1990年12月18日归省村村干和寨老人员秘密签字的《关于协商处理两乡（镇）归省、腊阳两村的山林纠纷意见》是秘密协议，其签订程序违法、内容违法，签订后未获得群众通过，依法不具有法律效力；3.从江县政府﹝2015﹞2号《行政处理决定书》采信1990年12月18日的无效协议，将“班双将”上至水利沟、下至河沟的土地权属（包括归省村民责任田在内的归省村集体土地权属）确认归腊阳村所有，认定事实错误，确权错误；4.黔东南州政府复议字﹝2015﹞75号复议决定，维持错误的从江县政府﹝2015﹞2号《行政处理决定书》，损害归省村群众利益，请求依法撤销；5.一审判决支持错误的从江县政府﹝2015﹞2号《行政处理决定》，损害归省村群众利益，请求依法撤销。请求：1.撤销一审判决；2.撤销黔东南州政府黔东南府复议字﹝2015﹞75号复议决定；3.撤销从江县政府﹝2015﹞2号行政处理决定；4.判决从江县政府重新作出处理，依法确认争议山场土地权属归归省村所有；5.诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人从江县政府辩称：1.经实地核实，争议山场离归省村及腊阳村寨约1.5公里，争议地四至范围内无农田、墓地；1990年初归省村在山场营造杉木林，腊阳村亦认可林木属归省村所有，但归省村主张争议地属其集体所有无证据印证；腊阳村提供的9份《从江县社员自留山证》和在贯洞镇政府档案室查阅的39份《从江县社员自留山证存根》复印件，经到山场核实，证据相互衔接，涵盖整个争议山场，能充分证明“林业三定”时期政府已颁证给腊阳村，明确给腊阳村所有；2.经调查，1990年12月28日，经当时的贯洞镇人民政府、龙图乡人民政府共同派员组织双方调解达成的《关于协商处理两乡（镇）归省、腊�两村的山林纠纷意见》是处理两村争议的“几大苗”、“几大娃”、“班双将”三宗林地的协议，协议经当时的村组干部、寨老及参加调解人员签字认可，故不是秘密协议；该协议签订后，双方均依协议内容之规定各自经营管理；3.从江县政府经过多次山场踏查、调解未果后，在查清事实真相、以证据论定案件事实的基础上，作出的行政处理决定，并未将争议山场四至以外双方相互插花的农田一并处理；4.黔东南州政府作出的行政复议决定和本案一审判决，程序合法，事实清楚，客观公正。从江县政府作出的具体行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，请求予以维持。
第三人腊阳村辩称：1.争议地自古就是腊阳村集体土地；2.1990年12月28日，归省村村干、寨老与腊阳村村干、寨老所签订的《关于协商处理两乡（镇）归省、腊阳两村的山林纠纷意见》是公开、公正，且合理、合法的协议；3.从江县政府从府处〔2015〕2号行政处理决定采信《关于协商处理两乡（镇）归省、腊阳两村的山林纠纷意见》，将争议山场“班双将”确认归腊阳村所有正确；4.黔东南州政府黔东南府复议字〔2015〕75号复议决定合法；5.从江县政府从府处﹝2015﹞2号行政处理决定维护了腊阳村群众利益。请求：1.维持一审判决；2.维持黔东南州政府黔东南府复议字〔2015〕75号行政复议决定；3.维持从江县政府从府处〔2015〕2号行政处理决定；4.依法确认争议山场土地权属归腊阳村所有；5.依法追究归省村不履行《关于协商处理两乡（镇）归省、腊阳两村的山林纠纷意见》造成超期，给腊阳村造成的经济损失作出赔偿。
二审中，上诉人归省村委托代理人张芳积于2016年6月23日向本院邮寄提交以下材料：1.归省村群众责任田承包证�2.墓地相片；3.1983年腊阳村《从江县自留山分户清册》；4.归省村原支书、村长证明。根据《最高人民法院关于行政诉讼若干问题的规定》第七条第一款“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利”、第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，作为一审原告归省村在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的上述材料，本院不予接纳。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院另查明，2015年3月23日，黔东南州政府受理了归省村不服从江县政府《行政处理决定书》（从府处�2015〕2号）的行政复议申请，同日向从江县政府送达行政复议申请书副本和《提出行政复议答复通知书》；向腊阳村送达行政复议申请书副本和《第三人参加行政复议通知书》。从江县政府、腊阳村提交了答辩状。2015年5月13日，黔东南州政府作出《行政复议决定书》（黔东南府复议字〔2015〕75号），维持从江县政府作出的《行政处理决定书》（从府处〔2015〕2号）的具体行政行为。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性”。复议机关维持原行政行为的，行政复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告，法院的审查对象是原行政行为和复议决定的合法性。故本案是对�江县政府作出从府处〔2015〕2号《行政处理决定书》的行政行为和黔东南州政府作出黔东南府复议字〔2015〕75号《行政复议决定书》的行政行为合法性的审查。
一、关于从江县政府作出的从府处〔2015〕2号《行政处理决定书》行政行为的审查。
《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权……”、第十七条第一款规定:“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”，从江县政府具有依法确认争议林地所有权和使用权的法定职权。
本案归省村与腊阳村因“班双将”林地权属发生争议，双方均未持有县级以上人民政府颁发的林木、林地所有权或者使用权�书。归省村以1990年的《从江县工程造林合同》、《公证书》及《罗盘仪测量记录表》主张争议林地权属归其所有，但该证据仅能证明争议林地上的林木系归省村于1990年起栽种的事实，不能证明其享有争议林地的所有权。从江县政府作为本辖区内依法处理林地权属纠纷的机构，以争议双方1990年12月28日在双方所在乡镇人民政府主持下达成的协议作为处理权属的依据，并结合腊阳村提供的9份《从江县社员自留山证》和39份《从江县社员自留山证存根》，依照《贵州省林地管理条例》第十九条“尚未取得林权证或者对林权证有争议的，下列材料可以作为各级人民政府处理林地权属争议的证明材料：（一）县级以上人民政府颁发的山林权证书、土地所有权证、土地使用权证、各级人民政府依法批准使用土地的文件；……（四）当事人之间依法达成的协议书……”、第二十�第（一）项“处理林地纠纷，应当有利于保护森林资源，并遵守下列规定：（一）争议各方只有一方持有有效证据的，争议的林地应当明确给持有有效证据的一方；证据中面积与四至不相符的，以四至为准”的规定，作出从府处〔2015〕2号《行政处理决定书》，将争议地土地所有权确认归腊阳村所有，并无不当。
二、关于黔东南州政府作出的黔东南府复议字〔2015〕75号《行政复议决定书》行政行为的审查。
2015年3月23日，黔东南州政府受理了归省村的行政复议申请后，在法定期限内向从江县政府和腊阳村送达行政复议申请书副本、《提出行政复议答复通知书》和《第三人参加行政复议通知书》，从江县政府、腊阳村提交了书面答辩意见，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”的规定。2015年5月13日，黔东南州政府作出《行政复议决定书》（黔东南府复议字〔2015〕75号），维持从江县政府作出的《行政处理决定书》（从府处〔2015〕2号）的行政行为，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……”的规定。
另，归省村在其一审《行政诉讼起诉状》中第四项诉讼请求为“依法追究从江县政府行政违法归省村山林被毁所造成的经济损失作出赔偿”，但一审法院没有对该请求进行审查和处理。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿�件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据”、第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，归省村未提供从江县政府的行政行为违法且造成其山林被毁损失的证据，其赔偿请求无事实和法律根据，本院不予支持。
综上所述，上诉人提出的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律法规正确，应予维持；但一审判决对上诉人归省村提出的行政赔偿请求未作处理，属遗漏，本院应对该请求依法进行审理后作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院�理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定……”、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十一条第二款“原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求”的规定，判决如下：
一、驳回上诉，维持原判；
二、驳回上诉人贵州省从江县贯洞镇归省村民委员会要求被上诉人贵州省从江县人民政府行政违法导致其山林被毁所造成的经济损失作出赔偿的诉讼请求。
二审案件受理费50元，由上诉人贵州省从江县贯洞镇归省村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 申 有 量
代理审判员 冉 依 依
代理审判员 杨 芳
二〇一六年七月十九日
书 记 员 陈�雯