浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行初399号
原告熊永全，男，1972年9月6日出生，汉族，住杭州市西溪路。
委托代理人李春兰、谢媛，北京新翰律师事务所律师。
被告杭州市人民政府，住所地杭州市江干区解放东路18号。
法定代表人徐立毅，市长。
委托代理人饶馨、叶青松，市政府法制办工作人员。
原告熊永全不服被告杭州市人民政府（简称市政府）作出的《行政复议决定书》，于2017年9月12日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案，并于立案当日向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月16日公开开庭审理了本案。原告熊永全的委托代理人李春兰、谢媛，被告市政府的委托代理人饶馨、叶青松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年8月28日，市政府作出杭政复〔2017〕384号《行政复议决定书》。市政府查明：2016年4月，东岳公寓居民反映因紫之隧道爆破导致房屋出现下沉、裂缝、漏水等情况，要求与隧道公司进行沟通处理。2017年，居民反映东岳公寓存在居住危险，东岳社区随后向杭州市西湖区人民政府（简称西湖区政府）留下街道办事处（简称留下街道办）进行汇报。留下街道办于同年6月18日委托天津市建筑工程质量检测中心对东岳公寓进行案例鉴定。6月23日，检测中心作出检测鉴定报告，鉴定结论为“该建筑主体结构安全性综合说不定等级为Dsu级，需立即采取相应处理措施，消除安全隐患”，并同时建议“应立即消除安全隐患，停止使用，或整体拆除。”6月24日，留下街道办通知东岳股份经济合作社（简称东岳经合社）应立即停止使用东岳公寓楼并要求即刻腾空，限期排除危险。7月1日，留下街道办告知东岳经合社在7月4日之前排危拆除东岳公寓楼。7月4日，东岳经合社组织人员拆除了该幢房屋。申请人不服，请求确认被申请人西湖区政府强制拆除申请人房屋的行为违法。市政府另查明，东岳公寓其坐落的土地是东岳经合社的集体土地并于2015年1月22日办理了集体土地使用证。市政府认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条的规定，申请人申请行政复议，应以被申请人作出具体行政行为为前提，并提供其符合申请条件的相应的证据材料。本案中，从查明的事实看，对申请人户实施排危行为的主体虽然系东岳经合社，但其将整幢房屋排危拆除是为了落实留下街道办的排危指令。该排危行为的主体并非西湖区政府，且申请人提交的证据也不能证明是西湖区政府实施了此次东岳公寓排危行为的事实。即并不存在申请人所称的西湖区政府实施了强制拆除其房屋的具体行政行为。故申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。
原告熊永全起诉称：一、市政府决定书认定事实错误。原告系案涉房屋的所有人，房屋土地属于集体土地性质。2017年3月中旬起，原告被东岳社区（全称杭州市西湖区留下街道办东岳社区居民委员会）、留下街道办等告知，房屋因西溪路道路整治工程被列入拆迁范围，在所称项目无征地用地手续、无征地拆迁安置补偿方案的情况下，要求东岳社区及留下街道列入拆迁范围的住户等前往西溪路698号东岳经合社签订补偿协议；陆续有人签订协议的同时，原告房屋的门窗、单元通道、墙体、房顶被陆续破坏，尽管该栋楼还有许多住户。整栋楼经过持续不断的破坏与骚扰，确实非常危险不适于居住，坚守的居民考虑到居住安全与不堪骚扰，陆续被逼离开。2017年7月4日在未提供任何手续、未与原告等达成补偿协议的情况下原告的房屋被强制拆除。关于Dsu评级时间先后问题。先有拆迁并且房屋结构被人为破坏，后才有评级，2017年3月中旬起，东岳社区、留下街道办等告知原告，房屋因西溪路道路整治工程已经被列入拆迁范围，在陆陆续续有居民与东岳社区或留下街道办商谈补偿事宜。同时，房屋结构被人为破坏，持续几个月的时间，尽管有人到相关部门反映，招来的却是居委会和街道异口同声的为人民着想，为人民服务对被破坏的房屋来一次质量检测，检测的结果不是为修复、加固我们的房屋，而是以消除安全隐患之名，行强拆之实。这分明是“司马昭之心，路人皆知”的欲盖弥彰行为，市政府包庇妇孺皆知的“阴谋”（2017年2月20日下发的无证建筑《告知书》、3月24日下发拆迁《告知书》、4月7日《公告》、5月23日《信访事项转送告知单》之后，6月18日留下街道办根据居民反映涉案房屋存在居住危险，23日作出鉴定结论，原告等的房屋需立即采取相应处理措施，消除安全隐患），认定东岳社区的《情况说明》，而鉴定结论“立即采取相应措施，消除安全隐患”，为什么不是修复、加固而是强制拆除？即使以为人民着想，为人民服务的目的强制拆除，对被拆除房屋的所有人有哪些政策与措施？被告都没有调查也未要求相关方提供。在列入拆迁范围时，各家各户的入户调查，送各种告知，相关工作人员为何没有街道各家各户的反映亦或由入户工作人员发现房屋存在安全隐患呢？因此，本案是以“排危”之名，行强拆之实，市政府并未全面审查和认定事实。二、市政府决定书适用法律错误。因为是西溪路道路整治工程需要用地，原告所在的房屋已经被纳入到拆迁范围，西湖区政府原本可以依法依规对房屋所有权人进行补偿后，合法拆除，作为老百姓，也一定会拥护党和国家政策，维护法律法规的实施和尊严，但西湖区政府却让留下街道办、东岳社区作为参与与执行拆迁的主体面对广大被拆迁人，在公告中亦有杭州市西溪谷建设指挥部（简称西溪谷指挥部）。依据土地管理法第四十三条、第四十六条，土地管理法实施条例第四十五条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条之规定，中央纪委、监察部通知，在土地管理法等法律法规作出修订前，集体土地上的房屋拆迁，要参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条规定，原告房屋拆迁，尽管执行和参与拆迁工作的均是留下街道办及东岳社区下属的工作人员，依据上述规定，原告复议程序中将被告西湖区政府作为被申请人是于法有据的，被告是适格的主体，即使拆迁与“排危”行为并非真正是被告亲自所为（参与与执行），作为一级政府的法定职能职责，法律都创设了被告必须承担违法行政后果的义务。因此，在相关部门没有对原告进行补偿、安置的情况下，强制拆除原告房屋的行为严重违法，而按上述法律法规规定集体土地上的征地拆迁、补偿安置的实施主体都应当是县级以上地方人民政府，因此，原告房屋被强制拆除法律责任的承担者应当是被告杭州市西湖区人民政府。特此起诉，请求撤销被诉行政复议决定，责令被告重新受理并作出复议决定。
原告向本院提供的证据有：1.身份证复印件，拟证明原告主体资格。2.房屋转让协议及公证书，拟证明原告对房屋的所有权证明。3.东岳社区《通知书》，4.留下街道办《告知书》、5.西溪谷指挥部/留下街道办《公告》，证据3-5拟共同证明被告拆迁事实。6.房屋被违法强拆后的照片，拟证明房屋已经被拆。7.受案回执，拟证明原告房屋被强拆向警方请求帮助。8.行政复议决定书，拟证明争议对象。
被告市政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。原告请求确认西湖区政府强制拆除案涉房屋的行为违法，向答辩人申请行政复议，答辩人予以受理并进行了审理后作出行政复议决定，邮寄给双方当事人。答辩人的行政复议审理程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条、第三十一条之规定，程序合法，并无不当。二、答辩人作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。答辩人受理原告提出的行政复议申请后，依法进行审理。经审理并核实，答辩人查明了相关事实。依据查明的事实，答辩人认为，原告提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例规定的受理条件，依法应予驳回。综合前述，原告提起诉讼的理由不成立，恳请依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提供的证据有：1.行政复议决定书及邮寄单据，拟证明答辩人作出复议决定的具体内容及送达情况。2.原告申请行政复议时提交的复议申请材料，拟证明原告身份情况、申请行政复议的内容及提交的材料等情况。3.西湖区政府的复议答复书及证据清单、证据材料，拟证明西湖区政府依法进行了复议答复的情况。4.调查笔录，集体土地使用证，申请报告，房屋存在裂缝、漏水的照片，《建设工程质量检测技术服务合同书》，《检测鉴定报告》，留下街道办《关于要求立即停止使用东岳公寓楼的通知》、留下街道办《通知》，东岳经合社《关于要求帮助拆除Dsu级危房的报告》，拟证明答辩人进行了调查核实。5.复议程序性材料：受理通知书、答复通知书及邮寄凭证、查阅凭证、送达回证，拟证明复议程序合法。
经庭审质证，原告对被告证据1的真实性、合法性、关联性无异议，对复议决定作出是否合法有异议。对证据2的真实性、合法性、关联性无异议。对证据3的真实性、合法性、关联性无异议，但对复议答复书不认可。对证据4的真实性、合法性、关联性均不认可，原告复议受理之后，提出阅卷、听证申请，2017年8月9日到市政府阅卷，只有情况说明和西湖区政府答复书，并没有证据4的所有材料，复议决定是依据证据4作出，我们认为证据4不能作为作出复议决定的依据。对证据5没有异议。
被告对原告证据1的真实性、合法性、关联性无异议。对证据2的证明目的有异议，房屋应以物权登记为原则，原告提供的公证书只能证明原告享有一定的权益，不能证明原告享有对案涉房屋的所有权。对证据3-5的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。对证据6无异议。对证据7的关联性有异议，不能证明与案涉争议有关。对证据8的真实性、合法性、关联性均无异议。
本院对上述证据认证如下：被告的证据具有真实性、合法性、关联性，能够证明各自内容，均予采信。原告对被告证据1之行政复议决定书和证据3之行政复议答复书内容合法性提出的质疑，不能否定证据采信条件。证据4由市政府自行收集，可以在综合认定被申请复议行政行为的实施主体意义上作为证据使用。原告的证据1、证据6和证据8具有真实性、合法性、关联性，被告没有异议，予以采信。证据2不能证明原告对案涉房屋的权利性质，但可以证明原告主体资格。证据3-5不能证明“被告拆迁事实”，但可以证明相关文书的制作单位。证据7与本案不具有关联性，不予采信。
经审理查明：东岳（商场）公寓位于杭州市西湖区留下街道西溪路613号，系由东岳经合社与浙江南北房地产开发公司约于2001年在东岳村集体所有土地上联合建造。市政府于2005年1月颁发东岳公寓坐落土地的《集体土地使用证》，证载土地使用者为杭州市留下镇东岳村经济合作社（现东岳经合社），土地所有者为杭州市留下镇东岳村，坐落为杭州市西溪路613号，地号为6-08-（004）-00021，用途为商业服务业，使用权类型为批准拨用，使用权面积为1679平方米。原告等人通过买卖等方式先后成为东岳公寓案涉相关房屋的权利人。
2017年2月20日，留下街道办向东岳社区发布《告知书》。内容如下：“你辖区有一六层楼建筑具体地址为西溪路627号（中纪委杭州培训中心对面），经街道相关职能部门核实，该建筑为无证建筑，责令你单位于2017年4月15日前自行腾房拆除。”2017年3月24日，东岳社区向原告等人发送《通知书》，内容如下：“根据西溪路道路整治工程的统一规划，你户所在的东岳公寓（西溪路627号）在拆迁范围内，为明确有关政策，社区定于2017年3月30日（星期四）上午10点，在西溪路698号东岳股份经济合作社三楼会议室召开会议。请随带身份证、户口簿、购房合同等相关资料准时参加。”2017年4月7日，西溪谷指挥部（系西湖区政府举办的事业单位法人）与留下街道办在《杭州日报》上联合发布《公告》。内容如下：“因实施杭州市西湖区西溪路（古墩路-
杨梅山路）绿化景观提升及路面整治工程项目建设，西溪路627号（与前述《集体土地使用证》证载西溪路613号指向同一地点）六层楼房（原西溪路108号东岳公寓楼）位于整治范围内，请该幢房屋相关权利人在2017年4月14日前携带本人身份证、房产有关权属证明等资料，到杭州市西湖区留下街道东岳股份经济合作社二楼动迁办公室进行权属登记。”
2017年4月7日，东岳公寓住户蒋爱明、张新民、徐根琴等人向留下街道办综合办提交了《申请报告》，反映因紫之隧道施工造成东岳公寓房屋出现安全隐患，加之近期雨水较多，给生活带来诸多不便，请求协助做好与隧道公司的沟通及具体处理工作。2017年6月18日，留下街道办（甲方）与天津市建筑工程质量检测中心（乙方）签订《建筑工程质量检测技术服务合同》，委托乙方对东岳公寓进行建设工程结构可靠性鉴定。2017年6月23日，乙方出具《检测鉴定报告》，结论和建议：“结合地基基础、上部陌生结构、围护结构系统等综合分析。该建筑主体结构安全性综合评定等级为Dsu级，需立即采取相应处理措施，消除安全隐患。建议：具体处理方案根据相关部门论证意见处理使用，应立即消除安全隐患，停止使用或整体拆除。”2017年6月24日，留下街道办向东岳经合社发送《关于要求立即停止使用东岳公寓楼的通知》。通知东岳经合社：“据群众反映，你社所属的东岳公寓楼有部分墙体开裂等现象，存在安全隐患。接到群众反映后我街道委托房屋安全鉴定机构对该幢房屋进行了安全鉴定。经鉴定，该幢房屋危险级别为Dsu级，已不能使用。为保障居民安全，根据房屋使用安全管理的有关规定，你社的东岳公寓楼立即停止使用，要求即刻腾空，限期排危拆除。”2017年7月1日，留下街道办向东岳经合社再次发送《通知》，通知东岳经合社：“经房屋安全鉴定机构鉴定，你社所属的西溪路613号东岳公寓楼鉴定为Dsu级危房，为保障生命财产安全和公共安全，请你社在2017年7月4日前排危拆除该幢房屋。”2017年7月3日，东岳经合社向留下街道办提交《关于要求帮助拆除Dsu级危房的报告》。内容如下：“按街道办事处关于要求我社尽快拆除已鉴定为Dsu级危房的西溪路613号东岳公寓的通知，我社定于2017年7月4日对该建筑予以实施拆除。由于我社的力量不足，特请示街道能协调相关职能部门给予帮助拆除。”2017年7月4日，东岳经合社组织人员对整幢东岳公寓楼实施拆除。
2017年7月7日，原告向市政府申请行政复议，该行政复议申请以西湖区政府为被申请人，请求市政府依法确认被申请人强制拆除申请人房屋的行为违法。随申请提交了房屋转让协议及前述通知、公告等材料。市政府依法受理了原告的行政复议申请，并于2017年7月13日向原告发送《行政复议受理通知书》，同日向西湖区政府发送《行政复议答复通知书》。西湖区政府于2017年7月26日提交《行政复议答复书》，答复书随附东岳社区于2017年7月11日出具的《情况说明》一份，内容如下：“位于西溪路613号房屋为我社区的集体土地房屋，产权为杭州东岳经济合作社。早年紫之隧道施工和近期西溪路施工，由群众反映该房屋存在安全隐患，东岳社区向留下街道申请危房鉴定。经街道委托天津市建筑工程质量检测中心进行检测，该房屋安全性综合评定等级为Dsu级，建议应立即消除安全隐患，停止使用或整体拆除。考虑到汛期强降雨及台汛期临近和公共安全需要，我社区决定拆除该处房屋，2017年7月4日，在确保安全的情况下，我社区组织力量实施了排危行为。”留下街道办在该《情况说明》上签署“情况属实”的意见并加盖公章。2017年7月31日，申请人向市政府申请阅卷和听证，2017年8月9日申请人到市政府处阅卷。2017年8月18日，市政府向汪张辉（留下街道办建设科科长)进行调查，就东岳公寓建造情况和被认定为危房至拆除的过程进行了询问，汪张辉答复内容及前述事实基本一致。2017年8月28日，市政府作出案涉行政复议决定书并于次日发送给原告。原告不服，诉来本院。
本院认为：本案的争议焦点是案涉拆除东岳公寓楼的行为是否可以归责于西湖区政府。原告在向市政府申请行政复议及向本院提起行政诉讼时认为前述行为应当归责于西湖区政府，理由是认为案涉房屋因西溪路道路整治工程被列入拆迁范围，西湖区政府作为县级人民政府，是集体土地上征地拆迁、补偿安置的实施主体，进而也是法律责任的承担主体。对此，本院认为，根据本案查明的事实，东岳公寓周边区域先有紫之隧道施工，后有西溪路道路整治施工
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东岳社区在《通知书》中认为东岳公寓在西溪路道路整治工程拆迁范围内，即指西溪路道路整治施工，并非法律意义上的征地拆迁。在西溪路道路整治过程中，东岳公寓有关住户向留下街道办反映因紫之隧道和西溪路道路整治工程造成案涉房屋出现安全隐患的情况，留下街道办据此启动危房认定及排危程序，经鉴定，东岳公寓“建筑主体结构安全性综合评定等级为Dsu级，需立即采取相应处理措施，消除安全隐患。”留下街道办旋即根据鉴定意见和建议，要求东岳社区于2017年7月4日前排危拆除该幢房屋，东岳社区据此在指定日期前排危拆除了该幢房屋。在此过程中，存在两种不同的法律关系，一是因西溪谷指挥部实施西溪路道路整治工程引发的与原告之间的法律关系，二是因留下街道办布置的排危拆除行为引发的与原告之间的法律关系。原告可以基于不同法律关系提出请求，但两种法律关系的行为与主体之间不能交叉混淆。从原告向市政府申请行政复议的请求事项来看，原告“请求依法确认被申请人（西湖区政府）强制拆除申请人房屋的行为违法”，指向的行为是强制拆除行为，亦即排危拆除行为，该行为由留下街道办组织实施，西溪谷指挥部并未参与其中，故相应的责任主体应是留下街道办，原告选择以西湖区政府为复议被申请人，显然是对两种法律关系的混淆。被告市政府经审查认为“该排危行为的主体并非西湖区人民政府，且申请人提交的证据也不能证明是西湖区政府实施了此次东岳公寓排危行为的事实。即并不存在申请人所称的西湖区政府实施了强制拆除其房屋的具体行政行为，”据此认为原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例规定的受理条件，决定驳回原告的行政复议申请，符合法律规定。在行政程序方面，市政府于2017年7月7日受理行政复议申请，经通知答复及调查询问查明事实之后，于2017年8月28日作出案涉行政复议决定，复议程序符合法律规定。综合前述，被告市政府的行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉讼理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告熊永全的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告熊永全负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 王银江
审 判 员 李希芝
人民陪审员 朱志华
二〇一八年三月五日
书 记 员 卢姗姗
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。