海南省第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）琼96行初107号原告保亭黎族苗族自治县响水镇大本村委会什实村经济合作社。法定代表人黄锋，社长。原告保亭黎族苗族自治县响水镇大本村委会番坡村经济合作社。法定代表人杨文昌，社长。上述两原告的委托代理人姜惠珍，海南瑞来律师事务所律师。上述两原告的委托代理人云露月，海南瑞来律师事务所律师。被告保亭黎族苗族自治县人民政府。住所地：保亭黎族苗族自治县保城镇新民路县委大院。法定代表人符兰平，县长。委托代理人林志成，保亭黎族苗族自治县国土环境资源局科员。委托代理人李林泽，海南天皓律师事务所律师。第三人广州军区房地产管理局通什房地产管理处。住所地：五指山市海榆南路**号。法定代表人徐航军，处长。委托代理人邢亚萍，海南言必信律师事务所律师。委托代理人夏洪录，海南言必信律师事务所律师。原告保亭黎族苗族自治县响水镇大本村委会什实村经济合作社、番坡村经济合作社（以下简称两原告）不服被告保亭黎族苗族自治县人民政府（以下简称保亭县政府）给第三人广州军区房地产管理局通什房地产管理处（以下简称广州军区通什房管处）颁发”保国用（2015）第60号《国有土地使用证》”（以下简称第60号《土地证》），于2017年6月29日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月3日立案后，于同年7月5日向被告保亭县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年8月24日上午在本院公开开庭审理了本案。原告保亭黎族苗族自治县响水镇大本村委会番坡村经济合作社的法定代表人杨文昌及其与原告保亭黎族苗族自治县响水镇大本村委会什实村经济合作社共同的委托代理人姜惠珍，被告保亭县政府的委托代理人林志成、李林泽，第三人广州军区通什房管处的委托代理人邢亚萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告保亭县政府于2015年12月10日将坐落于保亭黎族苗族自治县响水镇番亲经济合作社水田东面、南面面积为214273.9M2的国有土地（以下简称涉案土地）登记确认给第三人广州军区通什房管处作为军事设施用地，并给第三人广州军区通什房管处颁发了第60号《土地证》。两原告诉称，1964年5月，被告保亭县政府给原告（当时为明水公社大本大队番坡生产队）颁发《保亭县生产队土地房产所有证》，确认什那田西边山、番坡村后头山、番亲村对面山、什实山共472亩荒山归原告所有。2004年原告向保亭县国土局要求土地确权，保亭县国土局以土地与部队存在权属争议为由回复称待争议解决后再行确权。2008年原告再次要求确权，保亭县国土局仍以同样理由予以推诿。期间，原告村民与第三人多次因使用土地发生摩擦，自2009年后原告村民多次向各级政府投诉与上访，均无果。2016年11月，原告再次向保亭县国土局书面申请土地确权。保亭县国土局于2016年12月12日对原告作出《不予受理告知书》，称被告已于1993年就争议地给第三人颁发了保国用(1993)字第112号《国有土地使用证》（以下简称第112号《土地证》）。2017年4月，原告向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销第112号《土地证》。但在庭审时，被告称第112号《土地证》已注销，并重新给第三人颁发了新的土地证，原告因此撤诉。撤诉后，经查询，现登记在第三人名下且与原告现有土地相邻的土地共有五宗，分别为保国用(2014)第97号、保国用(2014)第99号、保国用(2015)第60号、保国用(2015)第62号、保国用(2015)第64号《国有土地使用证》项下土地。原告认为：一、上述5宗土地早在1964年已由被告登记颁发《保亭县土地房产所有证》给原告，并一直由原告村民耕作种植，应属原告集体所有土地。二、被告为第三人颁发第60号《土地证》存在以下违法之处：1.《土地登记审批表》显示被告为第三人土地登记的审批时间是2004年5月27日，而L57、L38、L62、L65《土地权属界线核定书》显示第三人指界时间是2004年6月28日，原告指界时间分别是2004年6月30日、6月17日、7月30日、7月30日，也就是说被告存在先审批后指界的违法情形；2.番坡村经济社提供的《地籍调查法定代表人身份证明书》显示的法定代表人是黄和生，L57《土地权属界线核定书》显示的指界人却是杨海，但杨海否认该签名为其本人字迹，同时也否认参与过指界。什实村经济社的指界人为黄海松，但没有签名只有黄海松的私章，黄海松否认参与指界，并称其私章和什实村经济社的公章当时都由村委会统一保管，自己并不知情。故被告所谓的”土地指界”并不合法。3.被告以将第112号《土地证》项下土地分为几宗等面积的土地进行换发登记为由，注销第112号《土地证》，但新旧证的土地面积并不一致，况且注销第112号《土地证》后长达十几年才给第三人换发新证也不合常理。4.被告明知原告对土地权属存在异议（原告2010年的上访文件已由海南省政府转给被告），在土地权属争议未解决的情况下，就给第三人颁发第60号《土地证》，违反了法律规定。三、被告为第三人颁发第60号《土地证》的依据不充分。被告为第三人颁发第60号《土地证》，其所依据的是1972年11月4日由大本大队革委会、响水公社革委会、保亭县革委会、6926部队政治处、6926部队后勤处签订的地界协议书。根据国发（1979）第79号《关于军队退还占用地方房屋和处理产权纠纷问题的意见》第一条”军队在文化大革命中，无偿占用的地方房屋(1966年5月至1972年)，凡未退还的，应全部退还地方。如退还房屋确有困难，可用数量、质量相当的房屋抵偿。”的规定，第三人撤编移防他处后，应将涉案土地退还给原告。第三人称”涉案土地于1964年由政府划拨给部队使用，1972年的地界协议书是根据1964年的土地划拨协议对地界再次进行确认”，但第三人并未提供1964年的土地划拨协议，也就无从对1964年地界进行确认。四、原告希望通过法院建立与海南省政府和第三人上级主管部门的沟通渠道。1.上世纪七十年代部队撤编移防他处后，已将涉案土地上的部队营房由镇政府统一安排给村里的困难户居住。上世纪九十年代初期，第三人将村民赶出营房并将营房出租给他人搞松香厂，导致很多村民流离失所。有些无房户想自己建房，但第三人以土地是部队所有为由，强行拦阻，导致双方多次发生摩擦。村民就土地问题多次上访，被告作为一级政府也从不进行解释与疏导，导致农民对政府的怨气逐步上升，并坚信政府和部队利用职权欺压百姓，强占农民赖以生存的土地。2.原告与第三人因土地产生的矛盾已达20余年，原告村民于2010年直接到广州军区反映，广州军区当时派人到海南调查，并告知部队的政策很明确，原占用农民的土地一律退还且部队不再参与地方的经营活动。但事实上第三人一直在大量圈占农民土地并出租盈利。2015年原告村民再次到广州军区反映，但由于广州军区编制改革未能找到，若能与军方建立正常的沟通渠道，对打消农民的疑虑将有很大帮助。3.农村土地确权工作已进行了好几轮，原告村民1997年的家庭承包耕地合同的承包期限为1997年8月31日至2027年12月31日。政府就承包土地的确权工作也已展开，虽然这些土地一直由原告村民正常耕种，但由于其中部分土地已被登记发证给第三人，部分土地与其他村集体存在权属争议，导致迟迟不能给原告确权发证。综上所述，请求人民法院查明事实，依法判决撤销被告给第三人颁发的第60号《土地证》。被告保亭县政府辩称：一、我府给第三人颁发第60号《土地证》符合法律规定。1.2004年的地籍调查是对原第112号《土地证》项下土地再次进行确认。2004年，保亭县国土局依照《土地登记规则》的规定，召集两原告和第三人对涉案土地进行土地指界，两原告和第三人的代表均在L57、L38、L62、L65《土地权属界线核定书》上签章确认了双方的土地界限。此后，保亭县国土局根据此次地籍调查结果，确认第三人对涉案土地享有使用权且无纠纷，并逐项完成了内部审批和公告程序，公告期间两原告并未提出异议。2.2014年我府依据2004年的地籍调查结果以及第三人的申请，将原第112号《土地证》分割为第60号《土地证》和保国用(2014)第97号《国有土地使用证》（以下简称第97号《土地证》），并注销了第112号《土地证》。两原告亲自参与了涉案土地的地籍调查，清楚其与第三人的土地界限且无异议，我府据此给第三人颁发第60号《土地证》符合法律规定。二、两原告的起诉已超过法定起诉期限。1.第60号《土地证》项下土地已在2004年通过地籍调查以及公告程序予以再次确认，两原告未对该土地登记审核结果公告提出异议，即应视为其已知晓我府对该宗地的确权行为，但两原告未在法定期限内提起诉讼，故两原告的起诉已超过法定起诉期限。更何况第60号《土地证》源于1993年的第112号《土地证》，至今已20多年，相应的起诉期限更是早巳超过。2.由于两原告和第三人的土地彼此相邻，而双方相邻土地的边界在各自的土地证上均有体现，且位置、坐标及走向一致，因此即使两原告不知道第三人已领取了第60号《土地证》，也应当在2004年取得本集体的土地证后，就清楚自己与第三人的土地边界，以及自己的权利是否被侵犯。更何况两原告的代表参加了土地指界，就应当视为两原告知晓且认可了双方的边界，如果有异议就应当当场提出，或者于公告期内提出，或者在法定期限内提起诉讼，而不是现在才提出，故两原告的起诉明显超过了法定起诉期限。3.根据两原告的诉称和其提交的证据，其在2009年就涉案土地的权属问题向我府反映，之后又于2010年向海南省政府上访，可见两原告至少在2009年就已意识到自己的权利受到侵犯，认为自己土地证项下的土地与实际情况不符，但两原告直至2017年才提起诉讼，早已超过法定的起诉期限。综上所述，第60号《土地证》的颁发符合法定程序，该颁证行为合法有效，两原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，且超过了法定起诉期限，故请求人民法院依法判决驳回两原告的诉讼请求。第三人广州军区通什房管处述称：一、第60号《土地证》项下土地权属来源合法。海南岛是我国南海海域的重要设防岛屿，地理位置特殊，战略意义重大，部队储备部分房地产是非常必要的。1958年出于战略战备布局需要，部队进驻保亭县大本地区驻防，部队进驻后在涉案土地建设营房、开挖坑道等军事设施。由于备战建设需要，原设立营级编制单位，1965年扩编设立团级编制机构。到1985年全军裁员100万，部队陆续撤编，延续至1999年移防编制基本完成。第60号《土地证》项下的土地系原396团二营营部、二营五连、六连、二机炮连营区用地。1964年政府将该宗地划拨给部队使用。为了明确部队土地界限，在1964年7月15日《议定书》原划地界基础上，大本大队革委会、响水公社革委会、保亭县革委会、6926部队政治处、6926部队后勤处于1972年11月4日再次签订《六九二六部队五连营区地界协议书》和《六九二六部队二营营区地界协议书》，明确了部队营区的土地界限。1988年保亭县响水镇政府、保亭县国土局与广州军区房地产管理局通什办事处共同核定上述土地权属界线。1993年12月14日，被告就上述土地及原396团四连用地给第三人颁发第112号《土地证》。2014年后将第112号《土地证》换发为第60号证《土地证》和第97号《土地证》。上述事实充分说明第60号《土地证》项下土地权属来源合法，地上至今仍保留着部队原来的营房及相关设施，该地权属部队是无可争议的事实。二、被告给第三人颁发第60号《土地证》的程序合法。1.第60号《土地证》不是初始登记，是由1993的第112号《土地证》变更而来，是将第112号《土地证》已经确权的土地一证分割为二证。第60号《土地证》是依据有效的第112号《土地证》换发，换发依据充分。2．虽然第60号《土地证》是分割换证，但2004年保亭县国土局按规定进行了地籍调查，两原告和第三人的代表均参加了现场指界，共同确认了双方的土地界限，且保亭县国土局逐项完成了相应的内部审批和公告程序，公告期内两原告未提出异议。因此被告给第三人颁发第60号《土地证》的程序合法。综上，涉案土地权属来源合法，地界清楚，被告给第三人颁发第60号《土地证》有充分的事实根据，且颁证程序符合相关法律规定，第60号《土地证》的颁发合法有效，不存在可撤销的情形。三、原告对第60号《土地证》项下土地不享有合法权利，且其起诉已超过法定起诉期限。1．两原告诉请撤销第60号《土地证》，但其本身并没有有效证据证明其对涉案土地享有合法权利，两原告村民占用涉案土地种植或建房都不能改变土地权属归第三人的事实。涉案土地早已于1993年登记在第三人名下，虽然部队已撤编，但涉案土地作为战略储备房地产仍然属于国防资产，不容侵犯。2．原告的起诉已超过法定起诉期限。如前所述，第60号《土地证》是依据1993年的第112号《土地证》变更而来，第60号《土地证》项下土地已于1993年登记在第三人名下，原告对被告将涉案土地登记发证给第三人的行为不服而提起诉讼，其起诉期限应自1993年始计算，原告直到2017年才提起诉讼，明显超过了最长20年的法定起诉期限，其起诉应予驳回。四、另需说明的是，海南岛是东南沿海军事斗争的重要翼侧和南海斗争的前沿，地理位置非常重要，涉案土地是一类战略储备房地产，该地块上修建了大量的军事配套设施，防守工事齐全随时可以进驻。涉案土地是因国防建设和军事斗争需要有意预留的，且第三人已取得合法权属证书，依法应受到法律保护。综上所述，原告诉请撤销第60号《土地证》没有合法依据，且已超过法定起诉期限，故请求人民法院依法驳回原告的起诉。经审理查明，1958年，出于战略战备布局需要，中国人民解放军6926部队进驻保亭县大本地区驻防。1964年7月，被告保亭县政府以《议定书》确定6926部队二营营部、二营五连、六连、二机炮连的大致用地范围。尔后，6926部队二营、五连、六连、二机炮连陆续在《议定书》确定的土地上建设36栋营房和其他军事设施。1972年11月4日，为进一步明确6926部队二营、五连、六连、二机炮连的土地界限，大本大队革委会、响水公社革委会、保亭县革委会与6926部队政治处、6926部队后勤处在1964年《议定书》原划地界基础上，签订《六九二六部队五连营区地界协议书》和《六九二六部队二营营区地界协议书》，再次明确了6926部队二营、五连、六连、二机炮连的土地界限。1985年始53610部队（6926部队于1975年变更番号为53610部队）陆续撤编移防他处，但仍留守部分人员管理土地和地上资产。1988年，响水镇政府、保亭县国土局与广州军区房地产管理局通什办事处（后更名为广州军区房地产管理局通什房地产管理处，即第三人）共同核定53610部队二营、五连、六连、二机炮连的土地权属界线。1993年12月14日，被告保亭县政府根据广州军区房地产管理局通什办事处的申请和解放军总后勤部关于全军军产统一归口管理的要求，就原53610部队二营、五连、六连、二机炮连通过划拨取得的上述军事设施用地和53610部队四连营区用地给广州军区房地产管理局通什办事处颁发了第112号《土地证》[该证登记的四至为：东至水田（距部队3号房右侧墙角46米）、南至金江农场胶林（距部队2号房250米）、西至农科所鱼塘和水田（距部队10号房110米）、北至水田（距部队10号房85.5米），面积259533.3M2]。全省开展农村土地确权登记工作期间，被告职能部门保亭县国土局于2003年至2004年召集第三人以及与上述259533.3M2土地相邻的两原告对该259533.3M2土地进行指界，两原告的代表和第三人的代表均在L57、L38、L62、L65《土地权属界线核定书》上签章确认了第三人的土地界限。此后，第三人就第112号《土地证》项下259533.3M2土地申请分宗登记换发《国有土地使用证》。2014年4月21日和2015年12月10日，被告根据第三人的申请，将第112号《土地证》项下259533.3M2土地分为51519.8M2、214273.9M2两宗土地，为第三人分别换发了第97号《土地证》（该证登记的土地面积为51519.8M2）和第60号《土地证》（该证登记的四至为：东至什迎经济社、南至什实村经济社、西至番亲经济社、北至毛造经济社，面积214273.9M2），并注销了第112号《土地证》。2017年4月，两原告由保亭县国土局于2016年12月12日对其作出的《不予受理告知书》知悉被告于1993年12月14日给第三人颁发第112号《土地证》后，遂以该颁证行为侵犯其集体土地所有权为由，向本院提起行政诉讼，请求判决撤销第112号《土地证》。在本院对该案审理过程中，被告称第112号《土地证》已注销并给第三人换发了第60号《土地证》和第97号《土地证》。两原告因此申请撤诉。2017年5月22日，本院作出（2017）琼96行初65号行政裁定，准许两原告撤回起诉。尔后，两原告于2017年6月29日以第60号《土地证》项下土地属其集体所有、被告给第三人颁发第60号《土地证》侵犯其合法权益为由，向本院提起行政诉讼，请求本院依法判决撤销被告给第三人颁发的第60号《土地证》。另查明，53610部队于1999年完成撤编移防后，当地村民即陆续占用第112号《土地证》项下土地上53610部队二营、五连、六连、二机炮连营房居住并在地上种植槟榔、橡胶等经济作物，部分村民未经报建还在地上建造了房屋。本院认为，本案被诉的第60号《土地证》是由1993年的第112号《土地证》变更登记而来，两原告主张第60号《土地证》项下土地属其集体所有，被告给第三人颁发第60号《土地证》侵犯了其合法权益，但两原告于2017年6月29日提起行政诉讼时，只诉请撤销第60号《土地证》，未同时诉请确认第112号《土地证》违法。经本院释明，两原告仍坚持只诉请撤销第60号《土地证》，而不诉请确认第112号《土地证》违法。故两原告只诉请撤销第60号《土地证》而不同时诉请确认第112号《土地证》违法，缺乏事实根据，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告保亭黎族苗族自治县响水镇大本村委会什实村经济合作社、番坡村经济合作社的起诉。本院预收案件受理费50元，退还给原告保亭黎族苗族自治县响水镇大本村委会什实村经济合作社、番坡村经济合作社。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 陈锋审 判 员 昌盛审 判 员 蔡莹二〇一七年八月二十九日法官助理 杨智书 记 员 符钰附：本裁定适用的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。