安徽省芜湖市鸠江区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鸠行初字第00012号
原告：谢飞，男，汉族，1984年9月10日出生，住安徽省芜湖市鸠江区。
原告：方虹，女，汉族，1971年6月30日出生，住安徽省芜湖市镜湖区。
原告：胡建缘，男，汉族，1990年10月13日出生，住安徽省芜湖市弋江区。
原告：许兴明，男，汉族，1963年3月3日出生，住安徽省芜湖市镜湖区。
原告：汤英军，女，汉族，1970年11月19日出生，住安徽省芜湖市镜湖区。
原告：苏奕，男，汉族，1968年2月7日出生，住安徽省芜湖市鸠江区。
原告：刘韶红，女，汉族，1969年9月12日出生，住安徽省芜湖市镜湖区。
原告：陈尚志，男，汉族，1963年12月13日出生，住安徽省芜湖市镜湖区。
原告：李萍，女，汉族，1968年5月27日出生，住安徽省芜湖市镜湖区。
原告：路荣，女，汉族，1970年10月5日出生，住安徽省芜湖市镜湖区。
以上十原告的共同委托代理人：沈曙光，安徽银佳律师事务所律师。
被告：芜湖市城乡规划局，住所地安徽省芜湖市政通路66号政务文化中心A区三楼。组织机构代码00301192-8。
法定代表人：房国坤，局长。
委托代理人：张进发，该局副调研员。
委托代理人：王修全，该局监察科副科长。
原告谢飞、方虹、胡建缘、许兴明、汤英军、苏奕、刘韶红、陈尚志、李萍、路荣不服被告芜湖市城乡规划局城乡规划行政管理行政撤销一案，本院于2015年4月10日受理后，依法组成合议庭，于2015年6月2日公开开庭进行了审理，十原告的共同委托代理人沈曙光和被告的副局长鲍进及委托代理人张进发、王修全到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2014年10月23日，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定，经核实，认为芜湖市华强广场置业有限公司（以下简称华强公司）在芜湖市长江路延伸段建设的68056.92平方米华强广场住宅区8#、9#楼项目工程符合规划条件，向华强公司核发《建设工程规划核实合格证》（芜规验证（2014）140号）
原告诉称：原告系华强公司开发的芜湖华强广场8#、9#楼住宅的买受人。2014年10月底，华强公司宣称该项目已通过被告验收，要求业主收房。经勘察，原告发现项目未按原规划条件施工，而是对于原规划条件如阳台类型等擅自变更，导致房产违背原告心理预期。原告及多位买受人在要求华强公司严格履行合同却遭拒绝后，多次向被告进行信访并申请信息公开，希望被告切实履行行政职责、督促华强公司整改。但是被告在相关答复中，辩解其同意华强公司的规划核实申请，是基于华强公司关于更改是应业主要求，且未对业主产生额外经济负担，拒绝认定华强公司违反规划，并责成其整改、实施相应处罚。原告此后向安徽省住房和城乡规划厅提起行政复议，但复议单位采信被告辩解，维持其核发《建设工程规划核实合格证》的行政行为。原告认为，被告上述行政行为违法，理由为：一、被告负有监督华强公司按照规划条件建设的行政义务。被告承认“发现8#、9#楼南阳台未按我局审批要求，由原敞开式阳台改成了封闭式阳台”，且华强公司“未向我局提出8#、9#楼的规划调整申请”，显然，华强公司的行为属于擅自变更规划条件。对于规划条件的事中、事后监督，以及对于擅自变更规划的行为实施行政强制和行政处罚的权力和责任，依法由被告行使和承担。被告在明知华强公司违反规划的情况下仍向其核发的规划核实合格证，显然不具备法定前提条件，应予撤销。二、被告依法不应许可华强公司变更规划。被告称其之所以在明知“8#、9#楼南阳台未按我局审批要求”实施建设的情况下，仍向其核发《建设工程规划核实合格证》，是因为华强公司申诉称“封闭南阳台是应住户要求”，并承诺“若有业主就此问题投诉由华强广场置业有限公司负责处理”。但是，原告和其他多位买受人并未向华强公司提出此类要求，且华强公司已明确拒绝依法、合理地处理相关投诉。被告依据华强公司的单方解释，即放弃对于华强公司规划违法行为的监管，减轻乃至免除华强公司的义务，且将被告的行政职责在没有任何授权条件的情况下委诸与买受人有利益冲突的开发商，于法无据。三、被告拒不督促华强广场整改的理由不能成立。被告在《关于华强广场信访信息申请函的复函》中，称其不予责令华强公司恢复阳台的理由是“强行恢复阳台将有可能会造成矛盾”。这一解释证明，被告缺乏履行行政职能的意愿，辜负了原告对于行政机关依法履职的期待。由于被告拒不履行行政职责，客观上鼓励和纵容了华强公司的规划违法行为，导致原告与华强公司的矛盾日益尖锐，从而引发原告对于被告行政不作为、乱作为的高度不满。督促华强公司作为行政相对人严格按照规划条件实施建设并交付标的，才是化解矛盾的合法、有效途径，也是恢复和彰显行政机关公信力的最佳手段。
综上所述，原告认为，被告作为负有对于规划条件审批、监督，对于违反规划的行为实施处罚的行政职责的行政机关，其拒不履行法定职责，已经严重侵害原告的切身合法权益，原告现依法提起诉讼，请求判令：一、撤销被告向华强公司核发的芜规验证（2014）140《建设工程规划核实合格证》；二、被告责令华强公司依照原规划条件实施整改并对其予以相应处罚；三、诉讼费用由被告负担。
原告向本院提交证据及被告的质辩意见如下：
安徽省住房和城乡建设厅复决字（2015）第8号《行政复议决定书》一份，证明省住建厅作出的这一决定书是没有进行具体调查核实。
被告：该决定书说明上级机关对被告核发合格证合法性的认可。
被告辩称：一、华强广场住宅区8#、9#楼核实符合规划条件要求，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条、《安徽省城乡规划条例》第三十八条规定，被告依法核发其《建设工程规划核实合格证》。《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定：县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。2011年8月29日，被告向芜湖市国有土地收购储备中心提供芜纺A地块（华强广场地块）的《规划设计条件通知书》，从用地面积、用地性质、停车要求、配套要求等方面确定了该地块的规划条件。2014年10月10日，华强公司向被告提出申请，要求办理华强广场小区8#、9#楼规划核实，被告按照8#、9#楼《建设工程规划许可证》（建字第340201201200203号）中所载明的内容进行核实，华强广场小区8#、9#楼的面积、使用性质、配套要求等方面符合规划条件，被告依据城乡规划法和《安徽省城乡规划条例》，于2014年10月23日核发其《建设工程规划核实合格证》（芜规验证（2014）140）。二、华强广场小区8#、9#楼规划核实符合规划条件和规划许可要求，但核实时发现建设单位存在擅自封闭8#、9#楼南阳台行为，建设单位申诉是应业主要求，免费为业主统一封装阳台，未对业主产生额外经济负担，且建设单位承诺，如有业主因为此事投诉，该公司负责自行纠正，解决处理。鉴于该行为违法情节轻微，没有对城乡规划造成危害结果，同时考虑到业主利益，且建设单位承诺对不同意其进行封闭阳台的住户给予恢复，依据住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第五条相关规定，不予处罚。针对部分业主投诉要求恢复南侧外阳台，被告积极履行监管职责，责令建设单位兑现承诺。2014年11月10日，被告主要负责人约谈华强公司，要求其兑现承诺，处理好部分业主的投诉问题。该公司负责人当场表态，对确认需要恢复敞开式阳台的业主，该公司会立刻安排施工进行恢复。2014年11月12日，该公司通过EMS快递向业主发出《致业主一封信》和《阳台确认单》，要求业主对是否需要敞开式阳台进行确认。2015年1月4日，被告向华强公司发出《关于要求恢复华强广场8#、9#楼部分住户南侧外阳台的通知》，责令该公司兑现承诺，对要求恢复南侧外阳台的住户核实后将封闭式阳台恢复为开放式阳台，并确保结构安全。目前，该公司对要求恢复南侧外阳台的住户，已按照要求逐步落实完成。
综上所述，被告核发的《建设工程规划核实合格证》合法有效，对原告等要求恢复南侧外阳台的住户，建设单位已核实并完成阳台的恢复工作，原告提起诉讼理由不成立。
被告向本院提交证据及原告的质辩意见如下：
1、华强公司的《关于申领〈建设工程竣工规划核实合格证〉的报告》一份，证明被告依申请核发，行为合法。
原告：该证据形式真实，华强公司的报告是在其并不符合申领的条件下提出的，华强公司的单方要求申领的意思表示应当由被告进行严格审核，并需有前置程序，不能仅仅因为华强公司提出要求即予以发放合格证，因此不能实现其证明目的。
2、《建设工程规划许可证》（建字第340201201200203号）一份，证明核发的许可证的内容合法有效。
原告：这不能证明全部的规划条件，除这一许可证外，在其他的申报条件中有整个小区和单体的及一些平面图纸，仅凭许可证来认定依据不足。
3、被告的《规划设计条件通知书》一份，证明规划条件的具体内容。
原告：这仅是一个初步框架，最后被告如何审批应当依据详细资料，该证据不能证明交付小区的规划设计条件和对规划承诺的落实。
4、《房地产权属登记与规划管理联系单》一份，证明核实内容符合许可证的要求。
原告：不能达到被告的证明目的，联系单是另一家行政机关核发权属登记的一个程序。
5、《承诺函》一份，证明建设单位承诺的具体事实及被告履行了监管职责。
原告：不能作为被告履行职责的依据。该承诺也违反了规划条件，华强公司违规在先，事后没有兑现该承诺，是对原、被告的欺骗。
6、《建设工程规划核实合格证》（芜规验证（2014）140号）一份，证明该证内容的合法有效。
原告：对真实性无异议，不能证明其是合法有效。在核实过程中，其已经得知华强公司已经擅自更改规划的事实，但被告并没有按照法律规定不予核发。
7、《关于华强广场信访信息申请函的复函》一份，证明被告依法履行职责。
原告：部分业主已经收到，这是按照建设单位的解释变成其复函的内容。华强公司作出的书面解释直到被告向原告进行答复时，仍然没有进行解决和处理。
8、华强公司的《致业主的一封信》一份，证明建设单位履行承诺客观事实。
原告：并不是每一个原告及其他业主都收到和知情的，这封信恰恰证明华强公司此前的承诺。直到被告督促后，华强公司才给部分业主发出信件。本来是要求华强公司恢复原状，但华强公司却要求如果业主需要拆除阳台，需来华强公司进行登记。
9、被告给华强公司的《关于要求恢复华强广场8#、9#楼部分住户南侧外阳台的通知》一份，证明被告依法履行监管职责。
原告：对真实性予以认可，当时提出这一要求有一百多户，对这一百多户有无兑现承诺不明，因此不能证明被告已经履行其行政职责。
10、华强公司的《情况说明》一份，证明建设单位履行承诺情况。
原告：到目前为止，华强公司没有向相关业主发出交付通知，该证据不能证明其按照被告的要求完成，被告作为督促单位也应进行核实。
11、照片一组，证明行政机关要求建设单位履行承诺，封闭阳台已经拆除。
原告：拆除封闭阳台需确保房屋的结构安全，拆除后能否达到建设效果，原告没有得到已经整改结束的通知。
被告向本院提交其作出行政行为的依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《安徽省城乡规划条例》、中华人民共和国住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提交的证据符合证据的合法性和真实性的要求，但不能实现其证明目的。被告提交的证据符合证据的关联性、合法性和真实性要求，本院予以确认。
经审理查明：2011年8月29日，被告向芜湖市国有土地收购储备中心就其申报的芜纺A地块建设项目发出《规划设计条件通知书》，就用地面积、用地性质、建筑设计要求、道路交通、停车要求、市政要求、配套要求等作出具体要求，案涉华强广场小区8#、9#楼在该地块内。2012年6月2日，被告向华强公司核发《建设工程规划许可证》（建字第340201201200203号）。2014年10月10日，华强公司向被告递交《关于申领〈建设工程竣工规划核实合格证〉的报告》，申领华强广场小区8#、9#楼2个单体的《建设工程竣工规划核实合格证》。2014年10月16日，芜湖市房地产登记管理处向被告发出《房地产权属登记与规划管理联系单》，将8#、9#楼房产有关属性信息反馈给被告审核，若符合规划管理，将作为案涉房产权属登记的依据。2014年10月22日，华强公司向被告作出承诺，称：8#、9#楼南阳台在房地产登记管理处出具的测绘报告中均按未封闭面积计算，今后如有业主为此投诉，由其负责解决处理。2014年10月23日，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定，经核实，认为案涉房产建设工程符合规划条件，向华强公司核发《建设工程规划核实合格证》（芜规验证（2014）140号）。因有住户信访反映8#、9#楼阳台封闭的问题，11月10日，被告向华强广场住户作出复函，称：经其审批的8#、9#楼施工图纸中南侧阳台未封闭，在对8#、9#楼进行规划核实时，发现该两栋楼南侧阳台均封闭，按程序进行了查处。建设单位（华强公司）作出解释。考虑若强行恢复阳台可能会造成矛盾，且南阳台封闭按一半面积计算，未对业主产生额外的经济负担，遂同意8#、9#楼的规划核实申请。11月12日，华强公司就南侧阳台封闭一事向被告致信，并就已封闭的阳台是否进行拆除要求业主进行确认。2015年1月4日，被告向华强公司发出《关于要求恢复华强广场8#、9#楼部分住户南侧外阳台的通知》，要求华强公司兑现2014年10月22日的承诺，按原规划设计恢复南侧外阳台，并附有名单。2015年1月19日，包括本案原告在内的11人就申请撤销被告核发的《建设工程规划核实合格证》、并要求被告责令华强公司依照原规划条件整改，并予以处罚一事，向安徽省住房和城乡建设厅申请行政复议。2015年3月18日，安徽省住房和城乡建设厅作出复决字（2015）第8号《行政复议决定书》，维持被告核发的《建设工程规划核实合格证》。原告不服，遂向本院提起诉讼。
案件受理后，华强公司于2015年4月16日向被告提交书面《情况说明》，反映除原告路荣所购置的房屋南侧外阳台因故未拆除封闭外，其他原告的案涉房屋南侧外阳台的封闭均已拆除。
本院认为：确定被告行政行为是否合法应判定该行政行为是否违反所涉法律、法规及规范性文件的规定。本案中，就规划条件的具体内容是否包含房屋阳台的封闭尚无法律、法规和规范性文件的强制性规定，且被告所作出的《建设工程规划核实合格证》（芜规验证（2014）140号）的事实依据即《建设工程规划许可证》和《规划设计条件通知书》，也未对案涉楼房的南侧外阳台是否封闭作出具体要求。华强公司虽然存在改变原规划要求将阳台封闭的行为，但对阳台的封闭只是属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，且华强公司嗣后也予以了自行纠正，没有造成危害后果。因此，原告以华强公司擅自封闭阳台属违反规划为由诉请撤销被告核发《建设工程规划核实合格证》的请求无法律和事实依据，应不予支持。被告依据住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第五条相关规定，决定不予处罚也并无不当。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告谢飞、方虹、胡建缘、许兴明、汤英军、苏奕、刘韶红、陈尚志、李萍、路荣的诉讼请求。
案件受理费50元，由十原告共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。
审 判 长 解江灵
审 判 员 冯韵东
人民陪审员 孙从远
二〇一五年七月八日
书 记 员 胡 蕾
附：本案适用法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。