海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）三亚行初字第46号
原告三亚市吉阳镇田独村民委员会第一村民小组。
委托代理人李盛华。
被告三亚市人民政府。
委托代理人郑大平。
第三人三亚市吉阳镇人民政府。
委托代理人蔡乃卫。
第三人三亚市吉阳镇田独村民委员会
委托代理人董成荣。
原告三亚市吉阳镇田独村民委员会第一村民小组（以下简称田独村一组）不服被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）征收吉阳镇田独村颂和水库旁22.28亩土地的具体行政行为，于2013年10月15日向本院提起行政诉讼。本院于2013年11月1日受理，于2013年10月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。在案件审理过程中，因本案与本院同期受理的原告三亚市吉阳镇田独村民委员会第二村民小组（以下简称田独村二组）与被告三亚市政府、第三人三亚市吉阳镇人民政府、三亚市吉阳镇田独村民委员会土地行政征收一案诉的是同一具体行政行为，本院依法将两案合并审理。本院依法组成合议庭，于2013年12月4日、2014年5月14日两次公开开庭审理了本案。原告田独村一组委托代理人李盛华，被告三亚市政府委托代理人郑大平，第三人三亚市吉阳镇人民政府（以下简称吉阳镇政府）委托代理人蔡乃卫、第三人三亚市吉阳镇田独村民委员会（以下简称田独村委会）委托代理人董成荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2008年11月7日，三亚市政府办公室作出三府办（2008）282号《三亚市人民政府办公室关于隆平高科技术交流与专家生活区建设项目征收土地调查有关问题的通知》，通知原田独镇人民政府（以下简称田独镇政府）及市政府各有关单位拟征收田独镇田独村委会部分集体土地作为隆平高科技术交流与专家生活区建设项目用地，由田独镇政府负责组织实施该项目用地的征收土地、清点青苗、丈量地上附着物及土地面积和补偿工作；市国土环境资源局等有关单位负责对拟征收土地范围进行土地权属调查及监督、指导、审核工作。2009年4月12日，田独镇政府、袁隆平农业高科技股份有限公司（以下简称隆平高科公司）与田独村委会签订《征用土地补偿协议书》，征用了位于田独村颂和水库旁的22.28亩集体土地。
被告三亚市政府于2013年11月5日向本院提供了作出被诉具体行政行为的如下证据：1．1986年8月26日土地承包协议；2.《农村集体土地承包经营权证书》；3.田独村委会明细帐目表；4.合同书；证据1-4证明本案争议土地一直由田独村委会发包，并收取承包金，承包人是三亚市畜牧场、蒲家勇和黄浩，后蒲家勇和黄浩将争议土地又转包给陈少雄，争议土地所有权人是田独村委会。5.征收土地方案；6.征用土地情况调查表；7.《征用土地补偿协议书》；8.征收土地权属证明；9.田独镇政府《证明》；10.《国家建设征地拆迁补偿表》；11.《征地土地补偿、安置补助费统计表》；12.《国家建设征地拆迁补偿统计表》。证据5-12证明被告的征地行为是依法进行的。
原告田独村一组诉称，2009年6月12日，在原告及田独村二组村民不知情的情况下，田独镇政府联合田独村委会私下与隆平高科公司签订了《征用土地补偿协议书》，约定将属于田独村一组、二组共有的位于田独镇田独村颂和水库旁地段的土地出让给隆平高科公司，用于建设隆平高科技术交流与专家生活区，共计22.28亩。三亚市政府于2009年作出了征地行为，并给隆平高科公司颁发了三土房（2010）字第04115号《土地房屋权证》，使用权限于2009年12月18日至2079年12月18日。2013年初隆平高科公司前来本案争议土地动工，原告及二组村民才得知土地已被出让，且应当属于原告及二组村民的集体土地补偿款被田独村委会非法扣留。原告认为，三亚市政府作出的征地行为程序违法，认定事实不清楚。本案争议土地属于原告及二组所有，能与隆平高科公司签订征用土地补偿协议的主体应当是田独村一组、二组，而不是田独村委会。田独村委会只是管理者，没有任何权利将权属人（一、二小组）享有的本案争议土地出让。三亚市政府无视这一重要的事实，任意妄为作出了征地行为，是对原告及全体村民的不公平，是法律程序上的不公正，已经严重违反了行政许可法、行政诉讼法及土地管理法等相关法律的规定。综上所述，三亚市政府征地行为程序严重违法，已经侵犯原告的合法权益，田独村委会权属来源不清，三亚市政府认定事实错误，请求法院依法确认三亚市政府作出的征收田独镇田独村颂和水库旁地段的土地的行为违法；本案诉讼费用由三亚市政府承担。
原告田独村一组向本院提供如下证据：1.《征用土地补偿协议书》，证明隆平高科公司与田独村委会签订协议，主体不适格；2.1986年8月26日土地承包协议，证明本案争议土地的所有权人是田独村一、二组，并不是田独村委会；3.三亚市公安局治安警察支队人口管理大队《证明》，证明田独村一组、二组满18岁以上人员各为412人、364人。
被告三亚市政府辩称，田独村一组没有证据证明本案争议土地的所有权或使用权属于该组和二组，其原告主体不适格。三亚市政府的征地行为合法有效。1986年原田独乡（田独村委会）就已经将200亩土地（本案争议土地就在其中）出租给三亚市畜牧场，并收取租金。与三亚市畜牧场终止协议后，1999年田独村委会又将该地块中的80亩（本案争议土地就在其中）发包给村民蒲家勇和黄浩，并取得了《农村集体土地承包经营权证书》。由此可见，本案争议土地一直以来都是由田独村委会管理和使用的，田独镇政府与田独村委会签订征地协议，进行了合理的补偿，没有侵犯田独村一组村民的合法权益，征地行为是合法的，请求法院依法驳回田独村一组的起诉或诉讼请求。
第三人吉阳镇政府述称，2008年11月7日，吉阳镇政府接到市政府办公室关于隆平高科技术交流与专家生活区建设项目征收土地调查有关问题的通知后，派出工作人员配合市国土环境资源局对拟征地段进行调查，在调查过程中，田独村委会提交了其与三亚市畜牧场的《土地承包协议书》及收取承包租金的明细帐目表、三亚市政府颁发的《农村集体土地承包经营权证书》、田独村委会发包土地给村民黄浩和蒲家勇的合同书以及收取土地承包金的凭据等材料，足以证明被征地段属田独村委会的使用地范围内。根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，吉阳镇政府对拟征地段进行了清点青苗、丈量地上附着物以及土地面积和补偿等工作，因该拟征地段并没有确权给任何单位，故土地补偿费和安置费暂由田独村委会管理。田独村一组和二组部分村民认为被征地段是他们的地，没有法律依据和事实根据。三亚市政府征收该土地程序合法，请求人民法院驳回田独村一组的主张和诉求。
第三人吉阳镇政府向本院提供如下证据：1.三府办（2008）282号《三亚市人民政府办公室关于隆平高科技术交流与专家生活区建设项目征收土地调查有关问题的通知》，证明市政府征收田独村委会部分土地有合法的依据；2.1986年8月26日土地承包协议，证明原田独乡人民政府（现田独村委会）和田独村一组1986年将酸豆坡350亩土地（其中，田独村委会200亩，田独村一组150亩）发包给三亚市畜牧场作为种、养殖使用；3.田独村委会的明细账目表，证明田独村委会收取三亚市畜牧场的承包租金；4.《农村集体土地承包经营权证书》，证明本案争议土地属田独村委会所有，并在1999年至2029年发包给蒲家勇、黄浩使用；5.田独村委会2001年、2007年、2008年的部分明细账目表，证明田独村委会收取蒲家勇、黄浩交来的土地承包金；6.蒲家勇、黄浩与陈少雄签订的《合同书》，证明承包人蒲家勇、黄浩将本案争议土地转包给陈少雄；7.《征用土地补偿协议书》，证明对征地单位、用地单位以及被征地单位所签订的征用土地补偿协议，各村村民都没有提出异议；8.《国家建设征地拆迁补偿表》、《国家建设征地拆迁补偿统计表》和《征地土地补偿、安置补助费统计表》，证明被征收土地的单位及个人已领取土地补偿款和青苗等土地附着物补偿款，征地行为合法；9.隆平高科技交流与专家生活区用地勘测定界图，证明本案争议土地没有涉及到田独村一组和二组的土地；10.田独村委会与蒲家勇、黄浩签订的《合同书》，证明1999年田独村委会将包括被征土地在内的80亩土地承包给蒲家勇、黄浩。
第三人田独村委会向本院提供了10份证据，其中除证据5是田独村委会2002年、2003年、2005、2007-2009年的8张明细账目表，与第三人吉阳镇政府提供的证据5，即田独村委会的4张明细账目表略有不同外，其余证据1-4、6-10的证据名称和证明内容与第三人吉阳镇政府提供的证据1-4、6-10一致。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
（一）对被告提供证据的确认
原告对被告证据的真实性均无异议，对合法性及证明内容均有异议，认为被告证据不但不能证实第三人田独村委会具有争议土地所有权，反而证明争议土地属于田独村一、二组所有。田独村委会自己作出的权属证明无效，被告的征地行为违法。本院认为，被告证据来源真实，与本案具有关联性，但不能充分证明田独村委会拥有本案争议土地的所有权，相应地也不能证明被告的征地行为合法。
（二）对原告提供证据的确认
被告和第三人吉阳镇政府、田独村委会对原告证据的真实性、合法性无异议，对关联性均有异议，认为不能证明争议土地属于田独村一组及二组。本院认为，原告证据来源真实，与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的依据。
（三）对第三人吉阳镇政府和田独村委会提供证据的确认
原告对两第三人证据的真实性没有异议，对合法性和证明效力有异议，认为两第三人的证据都不能证明田独村委会拥有争议土地的权属，因此被告的征地行为是违法的。本院认为，两第三人的证据来源真实，与本案具有关联性，但不能充分证明田独村委会拥有本案争议土地的所有权，相应地也不能证明被告的征地行为合法。
经审理查明：本案争议土地位于三亚市吉阳镇（原田独镇）田独村颂和水库旁。2008年11月7日，三亚市政府办公室作出三府办（2008）282号《三亚市人民政府办公室关于隆平高科技术交流与专家生活区建设项目征收土地调查有关问题的通知》，通知田独镇政府（后更名为吉阳镇政府）及市政府各有关单位拟征收田独镇田独村委会约25亩集体土地作为隆平高科技术交流与专家生活区建设项目用地，由田独镇政府负责组织实施该项目用地的征收土地、清点青苗、丈量地上附着物及土地面积和补偿工作；市国土环境资源局等有关单位负责对拟征收土地范围进行土地权属调查及监督、指导、审核工作。2009年1月，田独镇政府和项目用地单位隆平高科公司根据调查清点的情况，将拟征收土地上的青苗及其他地上附着物补偿款549309.6元支付给了土地承包人陈少雄。2009年4月12日，田独镇政府、隆平高科公司与田独村委会签订《征用土地补偿协议书》，征用了位于田独村颂和水库旁的22.28亩集体土地兴建隆平高科三亚南繁基地生活区。此后，田独镇政府将该22.28亩土地的土地补偿费129134.88元和征地奖励费290085.6元，合计419220.48元支付给了田独村委会。在征地过程中，三亚市政府及其下属土地行政主管部门未将征地方案和征地安置补偿方案予以公告。黎海芳、黎德珍等238名田独村一组村民得知该征地事宜后不服，遂以田独村一组的名义提起本案诉讼。
又查，1986年8月26日，原田独乡人民政府、原田独村一队（即现在的田独村一组）与三亚市畜牧场签订合同，约定原田独乡人民政府和原田独村一队同意将矿井坡、酸豆坡一带350亩的土地（其中，原田独乡人民政府200亩，田独村一队150亩）发包给三亚市畜牧场兴建分队作业区，具体范围为东至部队后备仓库，南至大嶺岭脚，西至潜水队、角岭顶，北至颂和水库水记。1999年，田独村委会又将前述土地中的80亩酸豆坡园地（包括现争议土地在内）发包给田独村二组村民黄浩和蒲家勇使用，并办理了《农村集体土地承包经营权证书》。2002年5月9日，黄浩和蒲家勇将前述承包土地中的约70亩土地转包给陈少雄种植。
本案审理期间，经本院组织各方当事人到争议土地现场查明，争议土地目前正由隆平高科公司开发建设。各方当事人一致确认争议土地位于三亚市畜牧场1986年8月26日的土地承包协议所记载的原田独乡人民政府的200亩土地范围内，但对争议土地的实际权属有争议。
另据三亚市公安局人口信息系统记载，田独村一组截止2013年9月满18岁以上的人员有412人，故以田独村一组名义提起本案诉讼的黎海芳、黎德珍等238名村民人数已超过该组村民的过半数。
本院认为，1986年，原田独村一队（即现在的田独村一组）即对包括现争执地在内的矿井坡、酸豆坡一带350亩的土地与三亚市畜牧场签订了土地发包合同，本案争议土地位于田独村，在被征收前未登记确权给任何一个村集体，田独村委会也承认其只是暂代管理该土地。田独村二组亦承认该争执地属于一、二组共有。因此，田独村一组村民对该征地行为不服，以田独村一组的名义提起本案诉讼，符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款关于村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼的规定，是本案适格原告。
根据《海南省经济特区土地管理条例》第二十八条规定，征收农村集体所有土地应按下列程序实施：被征收土地所在市、县、自治县土地行政主管部门在征地依法报批前，应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民；征地方案批准后，由市、县、自治县人民政府公告。被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人在公告规定期限内，持土地权属证书等材料到当地土地行政主管部门办理征地补偿登记；市、县、自治县土地行政主管部门组织勘测，调查土地权属，清点青苗及地上建筑物等其他附着物的调查结果应与被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人共同确认；市、县、自治县土地行政主管部门根据调查结果和批准的征地方案制定征地补偿安置方案并公告，被征地农村集体经济组织、农民或者其他权利人对征地补偿安置方案有不同意见的，应在公告之日起10个工作日内向市、县、自治县土地行政主管部门提出。申请举行听证会的，市、县、自治县土地行政主管部门应当在接到申请之日起10个工作日内按照规定组织听证；市、县、自治县土地行政主管部门将征地补偿安置方案报本级人民政府批准时应当附具被征地农村集体经济组织、农民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。本案中，被告三亚市政府和第三人吉阳镇政府、田独村委会提交的证据均未能充分证明田独村委会是本案争议土地的所有权人，三亚市政府在征收本案争议土地过程中，未依法将征地方案和征地补偿安置方案予以公告，未告知被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人在公告规定期限内，持土地权属证书等材料办理征地补偿登记；未认真查明被征土地权属是否存在争议，即直接与田独村委会签订《征用土地补偿协议书》，以至于原告田独村一组村民对征地事宜不知情，未能在征地过程中主张土地权属和征地受偿的权益，其征地行为违反了前述法规规定的征地程序，认定事实依据不足。
综上所述，被告三亚市政府征收吉阳镇田独村颂和水库旁22.28亩集体土地的行为程序违法，认定事实依据不足，原告田独村一组诉求确认该征地行为违法的理由充分，依法应予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告三亚市人民政府征收吉阳镇田独村颂和水库旁22.28亩集体土地的具体行政行为违法。
本案受理费50元，由被告三亚市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 王 娜
审判员 吉 红
审判员 陈永华
二〇一四年五月二十七日
书记员 邱海惠
附适用法律、法规及司法解释条文：
海南经济特区土地管理条例（2008年修正）
第二十八条征收农村集体所有土地按下列程序实施：
（一）被征收土地所在市、县、自治县土地行政主管部门制定征地方案，按本条例第二十六条规定的审批权限批准或者报请批准。在征地依法报批前，应当将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民。
（二）征地方案批准后，由市、县、自治县人民政府公告。公告期限不得少于15日。被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人在公告规定期限内，持土地权属证书等材料到当地土地行政主管部门办理征地补偿登记。
（三）市、县、自治县土地行政主管部门组织勘测，调查土地权属，清点青苗及地上建筑物等其他附着物，调查结果经市、县、自治县土地行政主管部门与被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人共同确认。
（四）市、县、自治县土地行政主管部门根据调查结果和批准的征地方案制定征地补偿安置方案并公告。
（五）被征地农村集体经济组织、农民或者其他权利人对征地补偿安置方案有不同意见的，应当在征地补偿安置方案公告之日起10个工作日内向市、县、自治县土地行政主管部门提出。申请举行听证会的，市、县、自治县土地行政主管部门应当在接到申请之日起10个工作日内按照规定组织听证。
（六）市、县、自治县土地行政主管部门将征地补偿安置方案报本级人民政府批准。报批时应当附具被征地农村集体经济组织、农民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。
（七）市、县、自治县土地行政主管部门与被征地的农村集体经济组织签订《征收土地补偿协议书》，并落实征地有关事项。
最高人民法院关于执行
《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。
最高人民法院关于审理涉及农村集体土地
行政案件若干问题的规定
第三条村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。
农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。