武汉铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂71行终5号
上诉人（原审被告）荆州市工商行政管理局，住所地：湖北省荆州市沙市区碧波路9号。
法定代表人刘身用，局长。
出庭负责人汪爱萍，副局长。
委托诉讼代理人鲁佳玉，荆州市工商行政管理局工作人员。
委托诉讼代理人何永刚，荆州市工商行政管理局工作人员。
被上诉人（原审原告）唐宁，男，汉族，1973年7月3日出生，住北京市海淀区，
委托诉讼代理人刘居胜，上海建纬（武汉）律师事务所律师。
委托诉讼代理人韦庆岳，北京市北斗鼎铭律师事务所律师。
原审被告湖北省工商行政管理局，住所地：湖北省武汉市武昌区东湖路145号。
法定代表人王永高，局长。
委托诉讼代理人吕学胜，湖北省工商行政管理局工作人员。
上诉人荆州市工商行政管理局（以下简称荆州工商局）因与唐宁、原审被告湖北省工商行政管理局（以下简称省工商局）工商行政处罚及行政复议一案，不服武汉铁路运输法院作出的（2016）鄂7101行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年12月21日公开开庭审理了本案。上诉人荆州工商局出庭负责人副局长汪爱萍及委托诉讼代理人鲁佳玉、何永刚，被上诉人唐宁的委托诉讼代理人刘居胜、韦庆岳，原审被告省工商局的委托诉讼代理人吕学胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2014年4月9日，荆州工商局在立案调查宜信普惠信息咨询（北京）有限公司（以下简称宜信普惠）涉嫌无照经营案中发现，唐宁作为宜信惠民投资管理（北京）有限公司（以下简称宜信惠民）、宜信普惠及宜信普诚信用管理（北京）有限公司（以下简称宜信普诚）等三家公司的法定代表人和大股东与三家公司，以自己的名义作为“出借人”，通过上述三个公司的运作而共同完成了应当经行政许可才能完成的金融业务，认为唐宁的行为涉嫌无照经营。2014年12月1日，荆州工商局对唐宁立案调查，调查终结后荆州工商局先后向唐宁送达《行政处罚听证告知书》、《行政处罚听证通知书》，于2015年1月6日举行了听证。2015年3月30日荆州工商局对唐宁涉嫌无照经营一案进行了集体讨论后，再次向唐宁送达《行政处罚听证告知书》、《行政处罚听证通知书》，并于2015年6月30日，荆州工商局就唐宁一案再次举行听证。2015年8月5日，荆州工商局作出荆工商处字（2015）第94号《行政处罚决定书》，查明：唐宁于2013年3月至2014年3月期间，共在荆州市范围内办理资金出借业务706笔，共计金额28122373.13元。该局认为：唐宁未经有权部门批准，没有合法的经营此类业务的资格，其行为特点符合经常性的向不特定的单位和个人出借资金，且出借款项笔数多、累计金额大，客观上形成了一种非法金融业务活动，构成了应当取得而未依法取得许可证擅自从事经营活动的无照经营行为。以唐宁的行为违反《无照经营取缔办法》第四条第一款第（一）项的规定为由，根据《无照经营取缔办法》第十四条第一款的规定，处罚如下：1.责令唐宁停止违法行为；2.处以罚款10万元。《行政处罚决定书》同时告知了行政处罚的履行方式和期限以及行政复议和行政诉讼的权利和期限。唐宁在收到该处罚决定书后不服于2015年9月11日向省工商局申请行政复议，因案情复杂，省工商局于2015年11月10日决定延期至12月10日前作出行政复议决定。2015年12月10日省工商局作出鄂工商复决字﹝2015﹞26号《行政复议决定书》，决定如下：维持荆州工商局作出的荆工商处字（2015）第94号《行政处罚决定书》。唐宁对上述两被告作出的决定不服，诉至法院。
原审同时查明，2013年3月至2014年3月期间，唐宁系宜信普诚、宜信普惠的法定代表人，2014年5月宜信惠民的法定代表人变更为唐宁。2012年3月宜信普惠在荆州市登记注册成立宜信普惠荆州分公司，同年4月该分公司对外营业。该分公司以“未促成不收费，借款手续方便快捷、无需抵押即可借款”的标语向社会宣传，招揽借款人。对招揽来的借款人，宜信普惠为其提供办理借款的信息咨询，宜信普诚为其提供信用审核服务，宜信惠民为其向出借人进行推荐，促成交易。通过上述公司提供的相关服务，唐宁与借款人签订《借款协议》，后依该协议将资金从其个人账户转至借款人账户。
原审法院认为，工商行政管理部门具有组织管理工商企业和从事经营活动的单位、个人登记注册，审核颁发有关证照并对其登记注册事项及经营活动进行监管的职责。行政机关行使职权应当在法定范围内行使，不得行使法律、法规没有赋予的权力。本案中，依照《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第十二条的规定，荆州工商局无权对唐宁的行为性质是否属于非法金融业务活动进行定性，荆州工商局在被诉处罚决定中将唐宁的行为性质定性为非法金融业务活动系超越职权的行为，以此前提作出的被诉处罚决定为荆州工商局超越职权作出的行政行为，依法应当予以撤销。省工商局作出“维持被申请人作出的《行政处罚决定书》”的《行政复议决定书》因基础行政行为应予撤销，故依法对该《行政复议决定书》一并撤销。至于《中国人民银行办公厅关于以高利贷形式向社会不特定对象出借资金行为法律性质问题的批复》（银办函[2001]283号）系中国人民银行办公厅针对其下属中国人民银行武汉分行就个案定性请示作出的答复，该批复与本案的审理没有关联性，本院在此不作审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决：撤销荆州市工商行政管理局作出的荆工商处字（2015）第94号《行政处罚决定书》；撤销湖北省工商行政管理局作出的鄂工商复决字﹝2015﹞26号《行政复议决定书》。案件受理费50元由荆州市工商行政管理局和湖北省工商行政管理局承担。
荆州工商局上诉称，原审认定其对无照从事非法金融业务活动的查处系超越职权的行为，没有法律依据；原审认定其提交的第四组证据不能证明被上诉人出借资金706笔的事实，与事实不符。请求撤销（2016）鄂7101行初4号行政判决，依法维持荆工商处字（2015）第94号《行政处罚决定书》。
唐宁辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
省工商局述称意见与荆州工商局的上诉理由及请求一致。
各方当事人向原审法院提交的证据材料已经原审庭审质证，并已随案移送至本院。本院对证据的分析及认定的案件事实与原审一致。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，上诉人荆州工商局根据宜信普惠自制的1184笔借款数据统计表和15份《借款协议》，从而认定唐宁于2013年3月至2014年3月，在荆州地区办理资金出借业务706笔、累计金额28122373.13元，但上述证据仅能证明唐宁向李玲秀、朱于平、喻文静、谭德新办理借资业务4笔、合计金额152584.49元的事实，其余702笔、合计金额27969788.64元均缺乏相应证据印证。且《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、第四十三条以及《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十五条规定，对情节复杂或重大违法行为给予较重的行政处罚，应当在听证结束后由行政机关单位负责人集体讨论决定。荆州工商局未严格执行上述规定属程序违法。此外，根据《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第十二条、第二十二条的规定，对非法金融机构和非法金融业务活动进行认定、取缔以及处罚的机构为中国人民银行，荆州工商局将唐宁的行为定性为非法金融业务活动属超越职权。综上，荆州工商局认定违法事实所依据的证据不足，且超越职权，违反法定程序作出处罚决定，应当依法予以撤销。原审法院作出予以撤销的判决并无不当。荆州工商局的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人荆州市工商行政管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 白丽萍
审判员 黄志刚
审判员 汪 炜
二〇一六年十二月二十九日
书记员 陆剑锋