内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）赤行初字第100号
原告赵占成，男，1946年8月25日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区林西县。
委托代理人孙阔，北京市智舟律师事务所律师。
被告林西县人民政府，住所地：内蒙古自治区林西县。
法定代表人付守利，系县长。
委托代理人韩景明，林西县人民政府法制办工作人员。
委托代理人刘亮，林西县国土资源局工作人员。
被告赤峰市人民政府，住所地：赤峰市松山区。
法定代表人毕力夫，系市长。
委托代理人赵建业，赤峰市人民政府办公厅复议应诉处工作人员。
委托代理人张薇，赤峰市人民政府办公厅复议应诉处工作人员。
第三人国营林西县南门外林场。住所地：内蒙古自治区林西县。
法定代表人杨乐兴，场长。
第三人林西县林西镇河沿村三组。住所地：内蒙古自治区林西县。
代表人张喜臣，组长。
委托代理人王镇民，内蒙古兴林律师事务所律师。
原告赵占成与被告林西县人民政府（以下简称林西县政府）、被告赤峰市人民政府（以下简称赤峰市政府）、第三人国营林西县南门外林场（以下简称南门外林场）、第三人林西县林西镇河沿村三组（以下简称河沿村三组）土地行政确认一案，本院受理后依法组成合议庭，于2015年9月11日公开开庭进行了审理。原告赵占成及其委托代理人孙阔，被告林西县政府的委托代理人韩景明、刘亮，被告赤峰市政府的委托代理人张薇，第三人河沿村三组的委托代理人王镇民到庭参加诉讼，第三人南门外林场经本院合法传唤无正当理由未到庭参与诉讼。本案现已审理终结。
被告林西县政府于2015年3月14日作出林政发（2015）28号《林西县人民政府关于赵占成承包荒山边界的调查处理决定》，确定：申请人赵占成拥有使用权的荒山面积为121.9773亩，其四至具体为：南至林场树地，具体为河沿二组与南门外林场边界处（依据为2012年土地所有权确权成果）；北至梁根，具体为2011年林西镇政府征收土地南侧处；东至郭力荒山边（赵占成与郭力共同指界）；西至林场边，具体为林西镇政府征地东边界（（2008）林民初字第237号判决已认定赵占成归还河沿小学土地19.5亩，目前河沿小学已被林西镇政府征收）。赵占成不服，向赤峰市政府申请行政复议，被告赤峰市政府于2015年7月3日作出赤政复决字（2015）92号《行政复议决定书》，决定：维持被告林西县政府于2015年3月14日作出的林政发（2015）28号《林西县人民政府关于赵占成承包荒山边界的调查处理决定》。法律依据是：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条。
原告诉称，2003年，我通过竞买方式取得了河沿村拍卖的第4块荒山，2011年林西镇政府将我荒山中的一块卖给PVC管材厂，我找政府往回要，政府先说解决，后来又说所征地是三村的，之后，政府又说地是林场的，现在被告给我作的决定说我的荒山使用权是121.7997亩，我买的荒山越来越小，附件《赵占成申请土地确权最终图》我也不认可，林西县政府的决定无法让人信服。我向市政府申请复议，市政府的复议决定也没有事实依据，不符合相关法律规定。补充意见：原告的诉讼请求变更，把要求林西县政府重新作出行政行为撤掉，只请求撤销林政发（2015）28号《林西县人民政府关于赵占成承包荒山边界的调查处理决定》和赤政复决字（2015）92号《行政复议决定书》。理由是林西县政府、赤峰市政府无权对农村土地承包经营进行确权，本案属于超越职权，把土地承包经营权和土地使用权混为一谈，明显违背农村土地承包经营法。
为支持其诉讼主张，原告提交了以下证据：证据1、（2008）林民初字第237号《民事判决书》、（2008）赤民一终字第906号《民事判决书》，以证明本案的争议属于农村土地承包经营权，不是土地使用权的争议，二被告没有权利进行处理。
被告林西县政府辩称，林西县政府作为河沿二组的上级机关有权处理争议土地的边界。
为证明被诉行政行为的合法性，被告林西县政府提交了以下证据、依据：林西镇河沿二组赵占成申请土地确权案卷一册，以证明有争议的承包荒山的四至，东至郭力荒山边、南至林场边、北至梁根、西至林场边。法律依据是土地管理法。
被告赤峰市政府辩称，林西县政府作出的林政发（2015）28号《林西县人民政府关于赵占成承包荒山边界的调查处理决定》有充分的事实和法律依据，依法应予维持。答辩人作出的行政复议决定程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。
为证明被复议程序的合法性，被告赤峰市政府提交了以下证据：证据1、《行政复议答复通知书》及送达回证，以证明答辩人于2015年3月26日受理了原告的行政复议申请，并向林西县政府下达了通知书，要求其依法答复。证据2、《行政复议延期审理通知书》及送达回证，以证明答辩人依法进行了延期审理，并送达当事人。证据3、《行政复议决定书》及送达回证，以证明答辩人依法作出了行政复议决定书并进行了送达。依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条一款第（一）项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条。
第三人河沿村三组述称，林西县政府是基于原告的申请作出的行政决定，我们的集体所有的土地与林西县政府作出的决定边界完全一致。原告的土地没有与我方土地重合的情形，与我们没有什么关系。
为支持其主张，第三人河沿村三组提交了以下证据：（2011）第070003252号《林权证》，以证明此林权证下的土地与原告所争议的土地没有重叠，是我们三组的土地，十分清楚。
原告对被告林西县政府提交的证据质证认为，我方认为赵占成的确权申请就是错误的，提出申请后政府应该告诉赵占成到法院或土地仲裁机构解决。被告县政府作出的决定没有具体的法律依据，所作决定属于超越法定职权。对被告县政府的证据真实性、合法性、关联性均有异议。
被告赤峰市政府、第三人河沿村三组对被告林西县政府提交的证据无异议。
原告对被告赤峰市政府提交的证据质证认为，对其真实性、合法性、关联性都有异议，市政府没有权利对农村土地承包经营权进行处理。
被告林西县政府和第三人河沿村三组对被告赤峰市政府提供的证据没有异议。
被告林西县政府对原告提交的证据质证认为，此证据只能证明原告承包的荒地包括河沿小学的土地，对此证据的证明目的不予认可。
被告赤峰市政府对原告提交的证据质证认为，对这两份判决的真实性没有异议，林西县政府有权对土地边界作出确认。
第三人河沿村三组对原告提交的证据质证认为，对这两份判决真实性和合法性没有异议，但此证据的实际内容与我们三组没有任何关系。
原告对第三人河沿村三组提交的证据质证认为：此林权证不能否认原告有土地承包经营权，土地所有权与农村土地承包经营权是完全可以分离的。
被告林西县政府、被告赤峰市政府对第三人河沿村三组提交的证据没有异议。
本院对各方当事人提交的证据审查后认为，对被告林西县政府提交的证据，能够反映行政行为过程，对其真实性予以确认；对被告赤峰市政府提交的证据，能够反映行政复议程序过程，对其真实性予以确认；对原告提交的证据，各方对其真实性无异议，对原告证据本身的真实性予以确认；对第三人提交的证据，各方对其真实性无异议，对其本身真实性予以确认。
经审理查明，2003年6月，原告通过竞买方式取得林西县林西镇河沿村拍卖部分荒山、荒滩、林地等集体土地中的4号土地使用权，后因争议，原告于2013年9月12日向被告林西县政府提出《确权申请》，被告林西县政府于2015年3月14日作出林政发（2015）28号《林西县人民政府关于赵占成承包荒山边界的调查处理决定》，确定申请人赵占成拥有使用权的荒山面积为121.9773亩，其四至具体为：南至林场树地，具体为河沿二组与南门外林场边界处（依据为2012年土地所有权确权成果）；北至梁根，具体为2011年林西镇政府征收土地南侧处；东至郭力荒山边（赵占成与郭力共同指界）；西至林场边，具体为林西镇政府征地东边界（（2008）林民初字第237号判决已认定赵占成归还河沿小学土地19.5亩，目前河沿小学已被林西镇政府征收）。原告赵占成不服，向赤峰市政府申请行政复议，赤峰市政府于2015年7月3日作出赤政复决字（2015）92号《行政复议决定书》，决定维持被告林西县政府于2015年3月14日作出的林政发（2015）28号《林西县人民政府关于赵占成承包荒山边界的调查处理决定》，赵占成仍不服，向本院提起行政诉讼。
又查明，被告林西县政府于2015年3月14日作出的林政发（2015）28号《林西县人民政府关于赵占成承包荒山边界的调查处理决定》没有适用任何法律、法规及规范性文件的规定。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。经查，被告林西县政府于2015年3月14日作出的被诉林政发（2015）28号《林西县人民政府关于赵占成承包荒山边界的调查处理决定》没有适用任何法律、法规及规范性文件的规定。被诉行政行为未适用法律依据的，应属适用法律、法规错误的情形，依法应予撤销。被告赤峰市政府行政复议维持该行为不当。本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告林西县人民政府于2015年3月14日作出的林政发（2015）28号《林西县人民政府关于赵占成承包荒山边界的调查处理决定》；
二、撤销被告赤峰市政府于2015年7月3日作出的赤政复决字（2015）92号《行政复议决定书》；
案件受理费50元，由被告林西县政府承担。邮寄费180元，由原告承担30元，二被告各承担50元，二第三人各承担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 李海波
审 判 员 王建华
人民陪审员 赵文君
二〇一五年十二月十一日
书 记 员 苏 赫