广东省江门市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤07行终140号上诉人（原审原告）江门市新会区司前镇天等村罗辣经济合作社。住所地：广东省江门市新会区。法定代表人梁群侦，村长。委托代理人吴礼军，广东法守律师事务所律师。被上诉人（原审被告）江门市不动产登记局。住所地：广东省江门市蓬江区。法定代表人胡健忠，局长。委托代理人陈海涛，该局工作人员。委托代理人吴年发，广东广能律师事务所律师。原审第三人江门市新会区司前镇天等村民委员会。住所地：广东省江门市新会区。负责人梁杏洛，主任。委托代理人梁绍棠，该村村委干部。委托代理人冼满庆，广东信宇律师事务所律师。原审第三人江门市新会区司前镇天等经济联合社。住所地：广东省江门市新会区。负责人梁杏洛，主任。委托代理人冼满庆，广东信宇律师事务所律师。上诉人江门市新会区司前镇天等村罗辣经济合作社（以下简称“罗辣经合社”）与被上诉人江门市不动产登记局、原审第三人江门市新会区司前镇天等村民委员会（以下简称“天等村委会”）、江门市新会区司前镇天等经济联合社（以下简称“天等经合社”）不动产登记纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行初31号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2012年，江门市新会区人民政府在新会广播电视台发布《关于开展新会区农村集体土地所有权确权登记发证的通知》，决定对新会区范围内的农村集体土地所有权进行登记发证。2012年10月29日，天等经合社向江门市国土资源局新会分局（以下简称“国土新会分局”）申请集体土地所有权登记，并提交了《土地登记申请书》、组织机构代码证、法定代表人身份证明、地籍调查表、界址点成果表、新会区农村集体土地确权登记签到表、指界委托书、宗地图等申请材料。《地籍调查表》中注明土地权利人为天等经合社、宗地四至、权属调查记事、地籍勘丈记事、界址点成果及宗地图等内容，权属调查记事显示“本宗相关资料已收集，四邻无争议，可进行测量”，地籍勘丈记事显示“用图解法测定界址点及其他地籍要素”，相邻宗地权利人包括罗辣经合社、江门市新会区司前镇天等村松江经济合作社、江门市新会区司前镇天等村新元经济合作社，罗辣经合社及江门市新会区司前镇天等村松江经济合作社、江门市新会区司前镇天等村新元经济合作社皆在广西第二测绘院出具的宗地图中的相邻宗地权利人处加盖了公章。新会区农村集体土地确权登记签到表中有罗辣经合社负责人签名。2012年11月1日，国土新会分局发布（2012）第161号《公告》，对司前镇（街）天等居委会范围内的140宗集体土地（包括涉案地块）拟开展所有权登记予以公告，并告知如对公布的土地所有权有异议，可于公告发布之日起15日内到国土新会分局提出异议，逾期没有提出异议将依法办理该宗土地确权登记手续。该公告附上天等居委会140宗（包括涉案土地）宗地列表及公示图，列明宗地编号、所有权人、宗地面积及宗地红线等。2012年12月31日，江门市人民政府向天等经合社核发新集有（2012）第01050043号《集体土地所有权证》，该证载明土地所有权人、地址、地号、图号、土地总面积等内容。罗辣经合社不服江门市人民政府向天等经合社核发的上述《集体土地所有权证》，于2017年1月17日提起本案行政诉讼。另查明：2016年3月25日，江门市新会区人民法院受理原告天等村委会诉被告梁群侦、梁某、第三人罗辣经合社的租赁合同纠纷一案，于2016年5月10日、2016年8月9日开庭进行审理，并于2016年11月28日作出（2016）粤0705民初1242号《民事判决书》，查明“2011年5月30日，原告天等村委会与被告梁群侦签订原告为‘甲方’、被告梁群侦为‘乙方’的《厂房土地租赁合同》一份，约定甲方将位于江门市新会区司前镇天等村罗辣旧大队址背后厂房土地（面积1040平方米）以租赁方式给乙方使用。……后本院依职权向江门市国土局新会分局发函调查双方所确认的厂房、土地范围的权属。该局复函认为原告天等村委会与被告梁群侦所确认的涉案厂房、土地范围属于原告天等村委会作为土地所有权人的新集有（2012）第01050043号土地所有权证范围内……”梁群侦对上述民事判决不服，向本院提起上诉。本院作出（2017）粤07民终769号《民事判决书》，判决驳回上诉，维持原判。再查明：根据江机编[2015]6号《江门市机构编制委员会关于整合不动产登记职责的通知》、江机编办[2015]567号《关于设立江门市不动产登记中心及其属下事业单位的复函》、江不动产登记字[2016]1号《关于启用江门市不动产登记局公章的通知》等文件，江门市房地产交易登记所注销，设立江门市不动产登记局，指导、监督全市不动产登记管理工作，负责市区（蓬江区、江海区和新会区）房屋登记等不动产登记工作，2016年1月14日起启用江门市不动产登记局公章。天等经合社是司前镇天等村村民的集体经济组织，天等村委会是司前镇天等村基层群众性自治组织。天等经合社与天等村委会的负责人均为梁杏洛。原审法院认为，本案属于不动产登记纠纷。结合各方当事人意见，归纳争议焦点如下：1、罗辣经合社的起诉是否超过法定起诉期限；2、江门市不动产登记局是否为本案适格被告；3、罗辣经合社是否为本案适格原告。关于罗辣经合社的起诉期限问题。江门市不动产登记局、天等村委会及天等联合社认为国土新会分局已经对涉案地块的所有权拟登记进行公告，罗辣经合社于此时即2012年11月1日已知道被诉《集体土地所有权证》的内容且距离涉案《集体土地所有权证》的发证日期已超过四年，罗辣经合社提起行政诉讼超过法定起诉期限。罗辣经合社认为其在天等村委会起诉另案被告梁群侦、梁某及另案第三人罗辣经合社租赁合同纠纷的前述（2016）粤0705民初1242号民事诉讼中才知道江门市人民政府向天等联合社核发涉案《集体土地所有权证》的事实。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”国土新会分局对涉案地块的所有权拟登记进行公告，此时江门市人民政府尚未核发证书，因此不能视为罗辣经合社知道被诉《集体土地所有权证》的内容。罗辣经合社提出其在天等村委会提起的（2016）粤0705民初1242号民事诉讼时才知道被诉《集体土地所有权证》的内容，具有合理性，罗辣经合社提起本案诉讼没有超出法定起诉期限。对于江门市不动产登记局和天等村委会及天等经合社认为罗辣经合社提起本案诉讼已经超出法定起诉期限的意见，原审法院不予采纳。关于江门市不动产登记局是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。……行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《不动产登记暂行条例》第五条规定：“下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：（一）集体土地所有权……”、第六条规定：“……县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”、第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。”、第二十一条规定：“……不动产登记机构完成登记，应当依法向申请人核发不动产权属证书或者登记证明。”、第三十五条规定：“本条例自2015年3月1日起施行。本条例施行前公布的行政法规有关不动产登记的规定与本条例规定不一致的，以本条例规定为准。”可见，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作并依法核发不动产权属证书或者登记证明。行政机关职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，作出涉案《集体土地所有权证》的原行政机关为江门市人民政府，但江门市人民政府核发集体土地所有权属证明的职责已发生变更，江门市不动产登记局作为江门市市区（蓬江区、江海区、新会区）行政区域范围内行使集体土地所有权登记职能的登记机构，也是辖区内继续行使核发集体土地所有权属证书或登记证明的法定发证机构，其在本案中主体适格，原审法院予以确认。关于罗辣经合社是否属于本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”、第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中,罗辣经合社基于新集用（2007）第00235号《土地使用权证》、新集用（2007）第00236号《土地使用权证》及《关于应该退回原天等小学借用土地给罗辣村民小组的情况说明》，认为涉案土地归其所有且涉案土地使用权证与其所有的两块宗地的所有权证有重叠的地方，从而认为涉案的国有土地所有权证的登记行为侵犯其土地权益。但该新集用（2007）第00235号《土地使用权证》、新集用（2007）第00236号《土地使用权证》中宗地界址坐标并没有显示与新集有（2012）第01050043号《集体土地所有权证》宗地界址坐标有重叠的地方。而罗辣经合社提供的《关于应该退回原天等小学借用土地给罗辣村民小组的情况说明》中列明的“位于罗辣村山圹（土名）即罗辣旧大队址背后1.5亩耕地”，具体位置不明确，且该说明无落款人的基本情况，不符合证据的法定形式，且无其他证据相互印证，无法核对该说明中的土地范围与涉案国有土地所有权证土地范围的对应关系及该说明内容中的真实性及合法性。江门市不动产登记局、天等村委会及天等经合社对该说明均不予认可。因此本案现有证据并不能证明罗辣经合社对涉案土地享有全部或部分所有权或使用权，亦不能证明其与江门市人民政府作出的新集有（2012）第01050043号《集体土地所有权证》的土地登记发证行为存在法律上的利害关系，其不符合法定的起诉条件。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回罗辣经合社的起诉。一审不收取案件受理费，已经预收的受理费人民币50元，退回给罗辣经合社。上诉人罗辣经合社不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：1.依法撤销广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行初31号行政裁定；2.撤销江门市不动产登记局作出的新集有（2012）第01050043号《集体土地所有权证》。主要事实和理由：一、罗辣经合社提供的《关于应该退回原天等小学借用土地给罗辣村民小组的情况说明》，该份情况说明是原天等大队党支部书记及原天等小学老师作出的，是有据可查的。原审法院认为该份说明中“位于罗辣村山圹即罗辣大队背后1.5亩耕地”属于具体位置不明确，且该说明并无落款人的基本情况，不符合证据的法定形式。但是由于原天等大队党支部书记年纪较大，无法到庭接受质询，罗辣经合社已经尽了最大的举证义务，若法院对此有疑问，可以本着实事求是，尊重历史，注重现实，促进社会和谐稳定的原则亲自到访了解事实，还原历史真相。二、原审法院认为《新会区农村集体土地确权登记签到表》中有罗辣经合社负责人的签名是错误的，因为罗辣经合社负责人梁群侦已经否认其在《新会区农村集体土地确权登记签到表》上签名，事后询问该签名是当时负责登记的工作人员代签的。三、新集有（2012）第01050043号《集体土地所有权证》所确权的土地，自土地改革以来就属于罗辣经合社所有，由于历史原因，罗辣经合社将该土地借给天等小学使用。天等村委会以此为便利，擅自向江门市人民政府申请确权，且江门市不动产登记局没有进行实地调查测量，仅凭土地卫星图，就给天等村委会颁发了新集有（2012）第01050043号《集体土地所有权证》，明显违反了法定程序。况且，从涉案土地所处的位置看，涉案土地属于罗辣经合社的行政规划范围。罗辣经合社既没有向天等村委会转让涉案土地，也没有与其存在土地置换行为，那么，天等村委会申请对该土地确权本身就属于违法行为。综上所述，原审法院在没有查明案件事实的基础上作出的行政裁定是错误的，严重侵害了罗辣经合社的合法权益，特提起上诉，恳请二审法院依法改判，作出公正的判决。被上诉人江门市不动产登记局二审辩称：一、新集有（2012）第01050043号《集体土地所有权证》是江门市人民政府基于涉案土地权属清晰的基础上予以颁发的。首先，涉案土地由天等村实际占有使用；其次，国土新会分局在发证前组织天等村委会辖区内包括罗辣经合社在内的各经济合作社的村长或村民代表，对各地规划区域范围内的土地地块（含涉案土地）进行指界确认权属，罗辣经合社及天等村委会等均在签界底图上指界盖章，在涉案土地的宗地图上盖章，确认涉案土地为天等经合社所有，罗辣经合社并没有对该涉案土地的权属提出权属异议。最后，涉案土地确权前，国土新会分局在天等村委会公告栏内发布涉案土地拟登记发证给天等经合社的公告，在公告期内，罗辣经合社亦未提出任何异议。二、江门市人民政府向天等经合社颁发新集有（2012）第01050043号《集体土地所有权证》的行为合法。2012年6月，江门市新会区人民政府和国土新会分局经张贴公告及新会广播电视台播放等方式，发布关于开展新会区农村集体土地所有权确权登记发证的通告。2012年10月29日，天等经合社提出涉案土地所有权登记申请。2012年11月1日，国土新会分局在天等村委会公告栏发布包括涉案地在内的关于司前镇天等村集体土地所有权登记发证的公告。国土新会分局依法审查了天等经合社涉案地所有权登记申请书、组织机构代码证、负责人身份证、涉案地地籍调查表含宗地界址坐标、宗地图、签界底图及签到表等材料，并报江门市人民政府审批，于2012年12月31日，向天等经济联合社颁发新集有（2012）第01050043号《集体土地所有权证》，该登记发证行为合法。三、罗辣经合社以其提交的《关于应该退回原天等小学借用土地给罗辣村民小组的情况说明》主张涉案地为其所有，并对《新会区农村集体土地确权登记签到表》中关于梁群侦的签名提出异议的上诉理由均不成立。首先，上述情况说明从标题到内容以及对涉案土地的处理意见不符合言辞证据对客观事实陈述的要求，且其中提及的人员也与落款中的签名不一致，因此不具备证据资格，没有证明力。其次，罗辣经合社对《新会区农村集体土地确权登记签到表》关于罗辣经合社负责人梁群侦的签名提出异议，但罗辣经合社并无证据支持其主张，所以该异议不成立。最后根据宗地界址坐标及图示，新集有（2012）第01050043号《集体土地所有权证》确权的范围与新集用（2007）第00235号《土地使用权证》及新集用（2007）第00236号《土地使用权证》所确权的土地红线范围并非重叠，不存在重复确权的事实。罗辣经合社与本案不存在法律上的利害关系，不符合法定起诉条件。综上所述，一审法院裁判事实清楚，证据确实充分，请二审法院依法裁判，驳回上诉，维持原裁定。原审第三人天等村委会及天等经合社二审述称：一、涉案土地使用权证的登记发证事宜在全区范围内进行了通告宣传，后续也就涉案土地的土地确权登记结果发布公告，因此，罗辣经合社对涉案使用权证的行政行为及该行为的内容是明知的。罗辣经合社现在才提起本案诉讼明显超过法定的起诉期限，应驳回罗辣经合社的诉讼请求。二、涉案土地从上世纪八十年代开始一直由天等村委会所有，罗辣经合社从未向天等村委会主张过权利。作为涉案土地的所有权人，天等经合社主要以土地对外出租的方式对土地进行管理。2012年年中，天等经合社得知在全区范围内开展新一轮的农村土地所有权确权登记发证行为后，按要求提出涉案土地所有权的确权申请，并向有权登记机关提交完整的申请文件及材料。经江门市人民政府审批，天等经合社获得涉案土地的权属证书，整个过程手续齐备，涉案权属证书是合法有效的。罗辣经合社对天等经合社申请涉案土地的整个事情是明知的，当时罗辣经合社亦未向天等经合社提出异议或主张过权益。三、新集有（2012）第01050043号《集体土地所有权证》与新集用（2007）第00235号《土地使用权证》、新集用（2007）第00236号《土地使用权证》不存在重复确权，各个权证所指向的地块均土地红线清晰、独立，各地块并没有红线范围重叠的情形出现，因此新集有（2012）第01050043号《集体土地所有权证》并未侵害其他人的合法权利，是合法有效的。综上，罗辣经合社的诉讼请求已超过法定诉讼时效，且要求撤销的理由于法无据，应予驳回。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系不动产登记纠纷。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”《广东省土地权属纠纷处理条例》第十八条规定：“当事人对人民政府处理决定不服的，可在接到处理决定之日起30日内，向上一级人民政府申请复议，对复议决定不服的，可依法向人民法院起诉；也可在接到处理决定之日起30日内直接向人民法院起诉。逾期不申请复议、不起诉又不履行处理决定的，由作出处理决定的人民政府申请人民法院强制执行。”本案中，江门市不动产登记局向罗辣经合社颁发新集用（2007）第00235号《土地使用权证》及新集用（2007）第00236号《土地使用权证》，又向天等经合社颁发新集有（2012）第01050043号《集体土地所有权证》，罗辣经合社认为上述三证所确权的土地面积存在部分重合，属于重复确权，侵害了罗辣经合社的合法权益。因此本案实质上属于罗辣经合社与天等村委会之间集体土地所有权的争议，依据上述规定应当先由县级以上人民政府先行处理，当事人对人民政府处理决定不服的，才可依法向人民法院起诉。因此，罗辣经合社的起诉不符合法定起诉条件，不属于行政诉讼的受案范围，应当依法不予受理。原审法院以罗辣经合社与涉案土地登记发证行为不存在法律上的利害关系为由，裁定驳回罗辣经合社的起诉，理由不当，本院予以纠正，但处理结果正确，本院予以维持。综上所述，罗辣经合社的上诉理由依据不足，本院不予支持。原审法院裁定理由不当，但处理结果正确，本院维持原审裁定的效力。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长  邓 球审 判 员  廖学安审 判 员  陈 健二〇一七年十二月二十三日法官助理  何晓涛书 记 员  黄咏仪