江苏省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）苏行赔终35号
上诉人（一审原告）江苏渔家傲农业有限公司，住所地在江苏省句容市郭庄镇兴业街88号。
法定代表人王恒诚。
委托代理人邹宁春。
委托代理人王殿伦。
被上诉人（一审被告）句容市人民政府，住所地在江苏省句容市人民路70号。
法定代表人潘群。
行政机关出庭负责人王乙焯。
委托代理人华杨斌。
上诉人江苏渔家傲农业有限公司（以下简称渔家傲公司）因诉句容市人民政府（以下简称句容市政府）行政赔偿、补偿一案,不服江苏省镇江市中级人民法院（2016）苏11行初27号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行审理，并于2017年1月4日公开开庭审理本案。上诉人渔家傲公司法定代表人王恒诚及委托代理人邹宁春、王殿伦，被上诉人句容市政府出庭负责人王乙焯、委托代理人华杨斌到庭参加庭审。本案现已审理终结。
上诉人渔家傲公司一审诉称：2005年10月，渔家傲公司与句容市郭庄镇人民政府签订《鱼池租赁合同》，由渔家傲公司租赁句容市郭庄镇赤山湖圩区2400亩水面（水面分为东西两片，东西两片各1200亩）进行水产养殖，租赁期自2006年1月1日起至2028年12月31日止，共计23年。合同签订后，郭庄镇人民政府将西片1200亩中的758亩交付给渔家傲公司。2007年年底，句容市政府将郭庄镇所属渔场划归赤山湖管理委员会（以下简称赤山湖管委会）管理。2008年4月9日，赤山湖管委会与渔家傲公司签订一份《鱼池置换协议》，将原与郭庄镇人民政府签订的租赁合同中的东片1200亩（位于赤山湖内）养殖水面置换到湖外的白水荡。2009年1月16日，赤山湖管委会芦亭村村委会延续前述政府部门与渔家傲公司签订的合同，与渔家傲公司签订一份《鱼池租赁合同》，合同约定，根据2008年4月9日赤山湖管委会与渔家傲公司签订的《鱼池置换协议》，将白水荡水面租赁给渔家傲公司进行水产养殖，租赁面积为730.88亩，租赁期自2009年1月1日起至2028年12月31日止。2011年12月30日，赤山湖管委会赤山村村委会根据2005年10月3日郭庄镇人民政府与渔家傲公司签订的《鱼塘租赁合同》，与渔家傲公司签订一份《鱼池租赁合同》，将赤山湖圩区白水荡343.90亩水面租赁给渔家傲公司从事水产养殖，租赁期自2012年1月1日起至2031年12月31日止。此外，为发挥效益，赤山村村委会将小新圩排灌渠约20亩水面一并出租给渔家傲公司经营管理，租赁期亦至2031年12月31日止。渔家傲公司总共承租两村委会渔业养殖水面1852.78亩。上述合同签订后，渔家傲公司立即投入巨资对租赁合同所涉水面进行开挖、整治，招聘工人，投放鱼（含虾、蟹）苗，进行水产养殖。为合法经营并保护自身的合法权益，渔家傲公司依照《物权法》的规定向当地政府部门办理了《养殖证》。
2012年10月22日，句容市政府作出《关于同意实施赤山湖管委会上报的赤山湖湿地公园建设的批复》，批复同意赤山湖管委会上报的赤山湖湿地公园建设规划。2012年11月24日，郭庄镇人民政府和上述两村委会向渔家傲公司发出书面通知，称：根据句容市政府关于设立赤山湖湿地公园的批复，至收到通知之日起解除双方签订的合同。因双方对解除合同及解除合同后的赔偿等问题发生争议，两村委会分别向句容市人民法院提起诉讼（渔家傲公司在诉讼中提起反诉）。一审判决后，双方均不服判决，分别向镇江市中级人民法院提起上诉。镇江市中级人民法院认定，“渔家傲公司主张的按照国家征收农村集体土地补偿标准予以补偿问题，补偿主体系征收主体，非村委会，渔家傲公司可另行处理”。“渔家傲公司基于《养殖证》所享有利益的保护问题，根据《物权法》第一百二十一条规定，该利益属于征收补偿问题，应另行处理”。综上，请求法院判令句容市政府：一、按照《镇江市征地补偿和被征地农民社会保障办法》规定补偿标准（7000元/亩）向渔家傲公司支付青苗补偿款12969460元（1852.78亩×7000元/亩），或参照该补偿标准赔偿渔家傲公司青苗损失12969460元；二、补偿或赔偿渔家傲公司用益物权损失5849241.84元。
被上诉人句容市政府一审辩称：1、2012年10月22日，句容市政府根据句容市赤山湖管委会的请示，作出句政复【2012】25号《关于同意实施赤山湖湿地公园建设规划的批复》，该批复首先属于内部行为，不对外产生影响，具体行政行为的后果也应当由具体实施单位承担。其次该批复中没有对本案诉争的隶属于句容市赤山湖管委会辖区内的土地和水面实施征收的内容，渔家傲公司无权依据《镇江市征地补偿和被征地农民社会保障办法》向句容市政府主张补偿款和损失。2、根据相关文件规定句容市赤山湖管委会是句容市政府的直属下级单位，不属于句容市政府的派出机构，渔家傲公司将句容市政府作为被告属于主体不适格。综上，渔家傲公司的起诉不能成立，请求依法驳回。
一审法院经审理查明：2005年10月3日，渔家傲公司与句容市郭庄镇人民政府签订《鱼塘租赁合同》，约定：渔家傲公司承租句容市郭庄镇赤山湖圩区鱼塘，养殖水面分为东西两片，其中东片1200亩，西片1200亩，合计2400亩。租赁期限自2006年1月1日起至2028年12月31日止合计23年。合同对其它事项也作出约定。上述协议签订后，句容市郭庄镇人民政府向渔家傲公司交付了上述协议西片1200亩中的758亩(位于赤山村委会所辖范围内,小新圩内)。2007年底，句容市政府决定将句容市郭庄镇所属渔场（原郭庄水产养殖场、葛村水产养殖场）委托赤山湖管委会管理。2008年4月9日，句容市赤山湖管理委员会与渔家傲公司签订《渔池置换协议》一份，约定：渔家傲公司同意将原与郭庄镇人民政府签订的《鱼塘租赁合同》中的东片（即赤山湖内）1200亩养殖水面置换到湖外的白水荡，句容市赤山湖管理委员会将白水荡原长青公司承包的1200余亩水面到2008年底到期后置换给渔家傲公司承包，实际承包面积以丈量数为准。约定协议签订后，渔家傲公司在4月25日之前清池结束交给句容市赤山湖管理委员会，双方并约定该协议作为《鱼塘租赁合同》的附件。2009年3月起，渔家傲公司与宋志海等人签订承包协议，将其承包的渔池分包给宋志海等人。
2011年12月30日，赤山村委会与渔家傲公司签订《鱼池租赁合同（补充件一）》及《关于排涝站排涝费用及白水荡承包鱼池租金的补充协议》，其中《鱼池租赁合同（补充件一）》约定:根据2005年10月3日句容市郭庄镇人民政府与渔家傲公司渔家傲公司签订的《鱼塘租赁合同》，双方协商，赤山村委会将其所有的赤山湖圩区白水荡鱼池租赁给渔家傲公司进行农（渔）业综合开发；租赁鱼池面积包括养殖水面343.9亩，合同约定租赁期自2012年1月1月日起至2031年12月31日止。依据上述两份协议，赤山村委会将其所有的位于白水荡343.9亩及排涝沟20亩租赁给了渔家傲公司。
2009年1月16日，芦亭村委会与渔家傲公司签订《鱼池租赁合同》一份，合同约定根据2008年4月9日句容市赤山湖管理委员会与渔家傲公司签订的《鱼池置换协议》，双方经协商，芦亭村委会将其所有的赤山湖圩区白水荡鱼池租赁给渔家傲公司合同约定租赁期自2009年1月1月日起至2028年12月31日止。合同签订后，芦亭村委会将养殖水面交付给渔家傲公司使用，双方于2009年3月31日签订《补充协议》一份，对实际使用面积确认为708.88亩。2009年1月18日，渔家傲公司与陆权洪签订《江苏渔家傲农业发展有限公司内部生产经营承包责任制实施方案（代合同）》将赤山湖圩区白水荡730.88亩养殖水面承包给陆权洪养殖青虾，承包期暂订为九年，自2009年1月1日起至2017年12月31日止。
另查明，2007年12月，镇江市机构编制委员会作出镇编委（2007）24号《关于同意成立句容市赤山湖管理委员会的批复》，批复同意成立句容市赤山湖管理委员会，为句容市政府直属事业单位，正科级建制。句容市政府办公室文件句政办发（2008）12号《关于印发<句容市赤山湖管理委员会职能配置、内设机构和人员编制方案>的通知》中主要职责第（三）项明确，在区域内享有市政府对基本建设、景点修复、新景点开发项目洽谈审批所规定的权限。负责区域内建设项目的开工申请、施工招标和竣工验收以及相关规划、设计、环保、人防、消防等项目的审批等。2012年10月22日，句容市政府作出《关于同意实施赤山湖湿地公园建设规划的批复》，批复意见为：1、同意赤山湖管委会上报的赤山湖湿地公园建设规划；2、该规划必须严格执行，确保规划实施，如确需调整，必须经市政府批准。
还查明，赤山村委会于2013年1月22日向句容市人民法院起诉渔家傲公司等要求确认双方于2011年12月30日签订《鱼池租赁合同》及补充协议（《关于排涝站排涝费用及白水荡承包鱼池租金的补充协议》）依法解除；判令渔家傲公司立即撤出上述协议书所确定的范围。渔家傲公司提起反诉，请求判令赤山村委会赔偿渔家傲公司所遭受损失790万元（包括固定设施及生产资料实际投入损失2325106元、2013年亏损损失1859848元、可得利益损失19042100元、无形资产及增产项目损失306400元，合计23533454元，仅主张790万元）。句容市人民法院经审理判决：一、确认渔家傲公司与句容市郭庄镇人民政府于2005年10月3日签订的《鱼塘租赁合同》、赤山村委会与渔家傲公司于2011年12月30日签订的《鱼池租赁合同（补充件一）》、《关于排涝站排涝费用及白水荡承包鱼池租金的补充协议》于2012年11月24日解除；二、渔家傲公司于判决生效后60日内将赤山村委会所有的位于赤山湖小新圩758亩渔池、白水荡343.9亩渔池、排涝沟20亩水面移交给赤山村委会占有；三、赤山村委会于本判决生效后10日内赔偿渔家傲公司资产损失及无形资产损失共计人民币852510元；四、驳回渔家傲公司的其他反诉请求。渔家傲公司不服提起上诉，镇江市中级人民法院经审理作出驳回上诉，维持原判的终审判决。芦亭村委会于2013年1月22日向句容市人民法院起诉渔家傲公司等，要求确认双方于2009年1月16日所签订的“鱼池租赁合同”及相关附属协议依法解除。渔家傲公司提起反诉，要求芦亭村委会赔偿750万元损失（包括固定设施及生产资料实际投入损失1469127元、2013年亏损损失1175152元、可得利益损失11342080元、无形资产及增产项目损失193600元，合计14179959元，主张750万元）。句容市人民法院经审理，作出判决，一、确认芦亭村委会与渔家傲公司于2009年1月16日签订的《鱼池租赁合同》及相关附属协议于2012年11月24日解除；二、渔家傲公司于判决生效后60日内将芦亭村委会所有的位于赤山湖白水荡730.88亩渔池移交给芦亭村委会占有；三、芦亭村委会于判决生效后10日内赔偿渔家傲公司资产损失及无形资产损失共计人民币275800元；四、驳回渔家傲公司的其他反诉请求。渔家傲公司不服提起上诉，镇江市中级人民法院经审理作出驳回上诉，维持原判的终审判决。
一审法院认为：一、关于句容市政府是否为适格被告。镇江市机构编制委员会作出的镇编委（2007）24号《关于同意成立句容市赤山湖管理委员会的批复》中明确，句容市赤山湖管理委员会为句容市政府直属事业单位，正科级建制。句容市人民政府办公室文件句政办发（2008）12号《关于印发<句容市赤山湖管理委员会职能配置、内设机构和人员编制方案>的通知》主要职责第（三）项明确，在区域内享有市政府对基本建设、景点修复、新景点开发项目洽谈审批所规定的权限。负责区域内建设项目的开工申请、施工招标和竣工验收以及相关规划、设计、环保、人防、消防等项目的审批等。句容市赤山湖管理委员会事业单位法人证书以及句容市事业单位登记管理局证明等证据。表明赤山湖管委会具有事业法人资格，具有相关事项的管理职责，能够独立承担法律责任。另2012年10月22日，被告根据句容市赤山湖管委会的请示，作出的句政复【2012】25号《关于同意实施赤山湖湿地公园建设规划的批复》，属于内部行政行为，并不对外产生效力。句容市政府在本案中作为赔偿或补偿主体不适格。二、关于渔家傲公司的补偿请求是否应当支持。本案所涉集体土地（含渔塘）并未征收为国有，渔家傲公司要求按照或参照《镇江市征地补偿和被征地农民社会保障办法》规定的补偿标准赔偿或补偿，无事实或法律依据。
综上，依照最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回渔家傲公司的赔偿请求。
渔家傲公司向本院提起上诉，请求撤销一审行政赔偿判决书，发回重审或改判。理由是：一、一审判决认定被上诉人在本案中作为赔偿或者补偿主体不适格属认定事实错误。1、镇江市编制委员会关于同意设立赤山湖管委会的批复，只是同意设立一个正科级的事业单位，而不是设立一个新行政机关。赤山湖管委会具有事业法人资格，仅证明其具有民事主体资格，而不能证明其具有行政诉讼主体资格。2、赤山湖管委会并非《中华人民共和国行政诉讼法》第二条所述“法律、法规、规章授权的组织”。3、被上诉人在《关于印发<句容市赤山湖管理委员会职能配置、内设机构和人员编制方案>的通知》中对赤山湖管委会的主要职责作了规定，赋予其一定的行政权力。由于被上诉人作为县级人民政府，不具备颁布法律、法规、规章的权力，因此，该文件应视为被上诉人对赤山湖管委会的委托授权。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条规定,行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内部机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。由于被上诉人作出的批准赤山湖湿地公园建设的批复以及赤山湖管委会将其付诸实施，直接对上诉人的权利义务产生实际影响。最高人民法院指导性案例第22号的裁判要点明确指出“批复一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼，但行政管理部门直接将批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人提起诉讼的，人民法院应当受理。二、上诉人要求按照或者参照《镇江市征地补偿和被征地农民社会保障办法》的规定给以赔偿或者补偿的请求应当受理法律保护。1、上诉人是经三级政府招商引资成立的农业企业，因被上诉人及其下属单位的行政行为导致合法权益严重受损，理应依法得到充分的经济补偿；2、上诉人依法办理了《养殖证》，拥有承租鱼池无可置疑的用益物权，合法权益受《物权法》、《渔业法》、《土地法》等法律、法规的保护。原审判决仅仅以“本案所涉集体土地（含鱼塘）并未被征收为国有”为由就驳回上诉人的补偿请求，明显失当。赤山湖湿地公园项目事实上是以租代征，建设方未按法定程序将土地征收为国有，不能免除其赔偿责任。被上诉人的建设项目用地，即使不属于“征收”，亦属于“征用”。根据《中华人民共和国物权法》应当获得相应补偿。3、赤山湖湿地公园项目占用大量农村集体土地，被上诉人及其下属执行机构却并没有同时制定补偿办法，上诉人要求参照《镇江市征地补偿和被征地农民社会保障办法》及相关法律法规进行青苗及用益物权赔偿完全合理。三、中院判决自相矛盾。一审法院在相关民事判决中认定“渔家傲公司主张的按照国家征收农村集体土地补偿标准予以补偿问题，补偿主体系征收主体，非村委会，渔家傲公司可另行处理”，本案一审判决却以“本案所涉集体土地（含鱼塘）未被征收为国有”为由驳回上诉人的补偿请求，对同一事实作出完全相悖的判决。
被上诉人句容市政府辩称：一、关于被上诉人是否是适格被告的问题。句容市政府不是适格被告。案涉批复是规划批复，不同于具体实施建设。地方市政府有权设定工作部门，县级设置应当报上级政府批准，句容市政府设立赤山湖管委会，该单位是正科级事业单位，可以独立承担法律责任，赤山湖管委会作出的具体行为应该成为被告，不应由句容市政府作为被告。二、关于青苗费补偿问题。1、本案湿地建设不涉及土地的征收，仅是土地流转，上诉人通过民事诉讼已经解决了民事纠纷，本案不存在土地征用的行为，不可以参照征收土地的相关规定进行补偿；2、本案上诉人已经通过民事诉讼的方式获得了对水域的补偿，生效判决进行明确的确认；3、上诉人承包水面后进行了转租，相关村委会处理中已经通过民事诉讼的方式将青苗费的补偿给了实际经营者。综上，上诉人的上诉请求事实不成立，请求维持一审判决。
对于一审判决认定的事实，除上诉人渔家傲公司对其中“2009年3月起，渔家傲公司与宋志海等人签订承包协议，将其承包的渔池分包给宋志海等人”的事实提出异议外，双方当事人均予以认可。对双方当事人没有异议的事实，本院予以确认。
本院认为，上诉人渔家傲公司要求被上诉人句容市政府按照或者参照《镇江市征地补偿和被征地农民社会保障办法》的规定给以赔偿或者补偿，但未提交证据证明句容市政府存在征收行政行为，一审判决驳回其赔偿请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人渔家傲公司的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长 陈迎
审判员 臧静
审判员 赵黎
二〇一七年十一月二十七日
书记员 刘妍