江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏06行终185号
上诉人（原审原告）范成兵等14人（具体名单见附1）。
诉讼代表人张高峰，女，1982年7月10日生，汉族，住江苏省海门市。
被上诉人（原审被告）海门市市场监督管理局，住所地海门市。
法定代表人顾煜晖，局长，到庭。
委托代理人姚卫彬，海门市市场监督管理局工作人员。
委托代理人尹秀刚，江苏诚谨律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）南通商和商业股份有限公司，住所地海门市。
法定代表人姚人可，总经理。
委托代理�施桦，江苏东洲律师事务所律师。
上诉人范成兵等14人因诉被上诉人海门市市场监督管理局（以下简称海门市场监管局）不履行法定职责一案，不服江苏省如皋市人民法院（2017）苏0682行初149号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2017年6月19日，范成兵等14人向海门市场监管局提出书面申请，主要内容为：南通商和商业股份有限公司（以下简称商和公司）系总投资约3.5亿元人民币，在位于海门市××街道××路××号地块建造约10.5万平方米的商业用房的投资人，及注册设立“海门商和休闲文化商业广场”名称的招商人，从2014年10月份起，在尚未注册设立“海门商和广场”商业名称的情况下，用微信、电视、墙面广告等各种方式连续不断地向社会进行“韩流百货”韩国知名企业1.2万平方米大型购物中心主力店已抢先入驻海门商和广场，与广州方签订“星期六儿童主题成长乐园”1.4万平方米华东地区最大室内儿童游乐场已成功签约，即将闪亮登场商和广场的广告宣传。鉴于商和公司的招商广告，范成兵等人为能在商和广场如此良好的商业氛围中开店经商，掏尽多年的积蓄，从2015年3月份之后，各自与商和公司签订了租赁期限为5年、6年，年租金20万元至150万元不等的房屋租赁合同，并付清了20万元至150万元的首期租赁费，领取了各自餐饮服务的营业执照，相继开业。然而，在近两年的经商过程中，“韩流百货”和“星期六儿童主题成长乐园”并未“闪亮登场”，“海门商和广场”因消费者稀少而导致范成兵等14人支付的租赁费和装修费血本无归。商和公司的虚假广告误导范成兵等人租赁其商业房，造成范成兵等人巨大经济损失。请求海门市场监管局对此查处，并在法定期限内反馈查处结论。
海门市场监管局收到范成兵等14人的上述申请后，于2017年6月20日进行案件来源登记，次日，海门市场监管局的执法人员向商和公司的工作人员进行了调查询问，并收集了南通商和实业有限公司和商和公司的营业执照及两公司的房屋租赁合同、韩越国际贸易（上海）有限公司与南通商和实业有限公司签订的“韩流百货店”合作经营协议书、韩越国际贸易（上海）有限公司向南通商和实业有限公司收取的预付商和广场装补金10万元的收据及银行客户借记通知单、商和公司与广州星期六品牌投资管理有限公司签订的星期六儿童乐园合作协议书，及其后注册的南通商和星期六儿童乐园投资有限公司的营业执照、海门2015新春房地产交易展览会平面图及2015年2月25日《海门日报》的报道、商和广场高炮广告画幅内容和星期�儿童主题乐园的印刷品广告、南通商和星期六儿童乐园投资有限公司与南通美达电器有限公司签订的海门商和商业广场中央空调设备及安装合同书、中央空调签收单、空调安装图片、消防改造工程施工合同、《关于南通商和星期六顾问服务的备忘录》等证据材料。海门市场监管局经审查后认为认定商和公司虚假宣传的证据不足，故于2017年6月22日分别给予范成兵等14人《关于反映“海门商和广场宣传虚假广告”的行政申请书回复》，主要内容为：经我局调查核实，“韩流百货”和“星期六儿童主题成长乐园”两个项目宣传时均有已签订的合作经营协议，不构成虚假宣传，因此，对反映海门商和广场宣传虚假广告的情况不予立案。范成兵等14人收到海门市场监管局的上述回复后，认为海门市场监管局未履行法定职责，向一审法院提起行政诉讼。请求判决海门市场监管局对范成兵等14人的申请事项依法履行对商和公司的查处职责，并书面向范成兵等14人反馈查处结论。
另查，2014年10月29日，韩越国际贸易（上海）有限公司（甲方）与南通商和实业有限公司（乙方）签订“韩流百货店”合作经营协议书，主要内容为：甲乙双方在乙方具有所有权的“商和休闲文化商业广场”项目内开设“韩流百货店”，合作模式为“租赁房屋，给予装修补助”，甲方应在签约之日起60日内在乙方项目所在地注册“南通韩流百货店有限公司”，负责“韩流百货店”的营运，双方签约主体应于该协议签约日起60日内签订房屋租赁合同，租赁房屋位于“商和休闲文化商业广场”1#楼1-2层，面积约为8220平方米，租赁期限为10年，并约定了租金标准和租金的支付方式，开业时间初定为2015年6月1日，最终以双方商定的时间为准，甲方签约主体应在房屋租赁�同生效后5日内付讫履约保证金20万元整，甲方的装修标准不低于每平方米4200元，乙方给予50%的装修补助金，于本协议签订后5日内支付装修补助金10万元，在房屋租赁合同签订后5日内再支付40万元，如双方未能顺利签订房屋租赁合同，甲方退还前期支付的装修补助金10万元等。2014年11月3日，南通商和实业有限公司向韩越国际贸易（上海）有限公司汇款10万元（装补金）。2014年12月10日，商和公司经注册登记后设立。2014年12月31日，南通商和实业有限公司与商和公司签订房屋租赁合同，该合同的主要内容为：甲方将“商和休闲文化商业广场”项目的全部房产（约10.5万平方米）出租给商和公司，由商和公司经营管理，租赁期限为20年，商和公司有权根据项目经营管理需要将上述房产出租给商户。2015年2月23日，海门市房地产协会、海门日报在商和休闲文化商业广场联合�办了海门2015新春房地产交易展览会，商和广场的宣传画幅“全面签约，恢弘启动”在该展览会上展示，该画幅右侧有“主力店已抢先入驻”的文字，该文字下方板块有“格林豪泰酒店”、“沙里人家”、“韩流百货”、“左岸国际影城”。2015年2月25日，海门日报对上述展览会情况进行了报道，其中报道“目前已经有4个主力商户进驻的商和广场全面开展新春招商活动”。“南通韩流百货店有限公司”至今尚未登记注册，双方也未签订房屋租赁合同，上述协议至今也未解除。2015年9月19日，商和公司与广州星期六品牌投资管理有限公司签订星期六儿童乐园合作协议书与广州星期六品牌投资管理有限公司签订星期六儿童乐园合作协议书，该协议书约定：双方在本协议书签订后15日内共同出资在海门市南海路1399号组建合作经营的公司“南通商和星期六儿童乐园经营管理有�公司”，约定了该合作经营公司的经营范围及双方的出资比例、经营期限、董事会组成人员中双方委派人员的职务，并约定广州星期六品牌投资管理有限公司许可合作经营的公司在一定期限内使用“星期六”商标等，并载明本协议为长期战略合作框架项目中具体事宜需在正式合同中进一步明确。签订上述协议书的当日，商和公司的员工在微信朋友圈中发送了“热烈祝贺商和广场、星期六儿童主题成长乐园在广州成功签约，超万儿童王国即将闪亮登场”的信息。2015年11月4日，南通商和星期六儿童乐园投资有限公司经注册登记设立。2016年7月，南通商和星期六儿童乐园投资有限公司与江苏禾诚消防安装工程有限公司签订星期六儿童乐园消防改造工程施工合同。2016年11月2日，南通商和星期六儿童乐园投资有限公司（甲方）与南通美达电器有限公司（乙方）签订商和商业�场中央空调设备及安装合同，约定由甲方向乙方采购美的多联机空调系统，乙方负责多联机空调设备及系统的安装、调试至正式使用。11月22日，南通商和星期六儿童乐园投资有限公司向南通美达电器有限公司采购了有关设备。目前中央空调设备已安装，尚在调试，消防改造工程的第二套方案也在进行中。
一审法院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.范成兵等14人是否具有原告的诉讼主体资格，2.海门市场监管局有没有履行对范成兵等14人所申请的事项调查处理的法定职责。
关于范成兵等14人是否具有原告的诉讼主体资格问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条文是对原告诉讼主体资格的规定，该条文所指的行政行为包括行政作为和不作为。根据该条文规定精神，判断范成兵等14人是否具有诉讼主体资格，主要应以利害关系作为基点，所谓利害关系，主要从合法权益和因果关系即实质性影响两个方面来判断。合法权益既包括法律、法规明确规定的权利，也包括虽然法律未明确规定为权利，但当事人具有单纯的事实利益，因果关系表现为受损的合法权益与行政行为之间的关联度。本案中，范成兵等14人看到商和公司的招商广告后分别租赁商和广场的房屋用于经营，其认为受到商和公司的虚假广告宣传误导，故申请海门市场监管局予以查处，商和公司是否实施了虚假广告宣传与范成兵等14人有一定的利害关系，范成兵等14人与海门市场监管局的查处结果也有一定的利害关系，故有权对海门市场监管局的作为或不作为提起行政诉讼，范成兵等14人具备原告的诉讼主体资格。
根据中共海门市委、海门市人民政府制定的《海门市人民政府机构改革实施意见》，将工商行政管理、质量监督管理、食品药品监督管理等部门的职责整合，组建海门市场监管局，故海门市场监管局负有对范成兵等14人的申请进行核查并作出处理的职责。
关于海门市场监管局有没有履行对范成兵等14人所申请的事项调查处理的法定职责问题。
审查海门市场监管局有没有履行对范成兵等14人所申请的事项调查处理的法定职责问题，首先应审查商和公司是否实施了虚假广告宣传行为。所谓虚假广告是指广告主、广告经营者或者广告发布者在主观上捏造事实或隐瞒客观情况所作的欺骗性的宣传。《中华人民共和国广告法》第二十八条第二款规定，广告有下列情形之一的，为虚假广告：（一）商品或者服务不存在的；（二）商品的性能�功能、产地、用途、质量、规格、成分、价格、生产者、有效期限、销售状况、曾获荣誉等信息，或者服务的内容、提供者、形式、质量、价格、销售状况、曾获荣誉等信息，以及与商品或者服务有关的允诺等信息与实际情况不符，对购买行为有实质性影响的；（三）使用虚构、伪造或者无法验证的科研成果、统计资料、调查结果、文摘、引用语等信息作证明材料的；（四）虚构使用商品或者接受服务的效果的；（五）以虚假或者引人误解的内容欺骗、误导消费者的其他情形。2014年10月29日，南通商和实业有限公司与韩越国际贸易（上海）有限公司签订了“韩流百货店”合作经营协议书，南通商和实业有限公司依据该协议向韩越国际贸易（上海）有限公司汇了10万元的装补金。2015年9月19日，商和公司与广州星期六品牌投资管理有限公司签订星期六儿童乐园合作协议书，根据该合作协议，南通商和星期六儿童乐园投资有限公司经注册登记设立，该公司其后与相关单位签订了消防改造工程施工合同及中央空调设备及安装合同，该两份合同均付诸实施。上述“韩流百货店”合作经营协议书、星期六儿童乐园合作协议书的签订主体明确、真实，有明确的合作项目，有具体的履行内容，上述两个合作项目的真实性应予确认。根据上述事实，商和公司并未虚构事实或隐瞒客观情况而进行欺骗性宣传，不存在《中华人民共和国广告法》第二十八条第二款规定的虚假广告的情形。
《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条规定，工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案。第十九条规定，对于不予立案的投诉、举报、申诉，经工商行�管理机关负责人批准后，由办案机构将结果告知具名的投诉人、申诉人、举报人。根据该规定，对于当事人的查处申请，符合受理条件的，工商行政管理机关应当决定立案，不符合受理条件的，应在规定期限内决定不予立案，并告知投诉人、申诉人、举报人。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：(一)确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定;(二)违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚;(三)违法事实不能成立的，不得给予行政处罚;(四)违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。根据该规定，行政机关应当对调查结果进行审查，违法事实不能成立的，不得给予行政处罚，否则行政机关就构成滥用职权。本案中，海门�场监管局收到范成兵等14人的申请予以登记后，及时进行了调查，并调取了“韩流百货店”合作经营协议书、星期六儿童乐园合作协议书等相关证据材料，海门市场监管局对调查结果进行审查后认为：认定商和公司虚假宣传的证据不足，故海门市场监管局在规定期限内给予范成兵等14人内容为“韩流百货”和“星期六儿童主题成长乐园”两个项目宣传时均有已签订的合作经营协议，不构成虚假宣传，不予立案的书面回复。海门市场监管局作出的书面回复事实依据充分，适用法律正确，程序合法。至于商和公司与相关单位签订的合作协议如何履行的问题不属于海门市场监管局查处的范围。范成兵等14人认为海门市场监管局未履行法定职责的理由依法不能成立，其要求海门市场监管局继续履行对第三人商和公司查处职责的请求依法难以支持。
综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼》第六十九条之规定，判决驳回范成兵等14人的诉讼请求。
范成兵等14人不服一审判决，向本院提起上诉称，被上诉人商和公司存在宣传虚假招商广告行为，海门市场监管局接上诉人申请后，未履行调查处理的法定职责，而是直接采信商和公司与韩越国际贸易（上海）有限公司、广州星期六品牌投资管理有限公司签订的虚假的合作协议书，所作不予立案答复系滥用职权的乱作为。请求二审法院撤销一审判决，判令被上诉人海门市场监管局履行查处法定职责。
被上诉人海门市场监管局辩称，对上诉人范成兵等14人要求对被上诉人商和公司涉嫌发布虚假广告行为进行查处的申请后，海门市场监管局已指派人员进行调查并收集了相关资料，商和公司在宣传时已经签订了相关的合作经营协议，认定商和公司进行虚假宣传证据不足。海门市场监管局已经履行了调查处理职责，并非上诉人范成兵等14人所称的必须立案查处，才属履行了法定职责。请求二审法院驳回上诉人范成兵等14人的诉讼请求。
被上诉人商和公司陈述意见称，“韩流百货”和“星期六儿童主题成长乐园”两个项目都是真实的，只是在履行过程中出现了一些问题，在几十个招商项目中有一两个不能正常开展是正常现象。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审查，对一审法院认定的事实和采信的证据予以认定。另二审查明各方无异议的以下事实，自2015年1月起，上诉人范成兵等14人先后于商和公司签订房屋租赁合同，并将承租的房屋用于经营餐饮等业务。
本院认为，本案的争议焦点是被上诉人海门市场监管局接到上诉人范成兵等14人的申请后，有未履行查处的法定职责。
根据《中华人民共和国广告法》第二十八条规定，广告以虚假或者引人误解的内容欺骗、误导消费者的，构成虚假广告。任何单位或者个人对该违法行为有权向工商行政管理部门和有关部门投诉、举报。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条规定，工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案。第十九条规定，对于不予立案的投诉、举报、申诉，经工商行政管理机关负责人批准后，由办案机构将结果告知具名的投诉人、申诉人、举报人。
本案中，被上诉人海门市场监管局在收到上诉人范成兵等14人申请的次日即进行了案件来源登记，指派执法人员到商和广场进行了调查，对商和公司的负责人员进行了询问，制作了调查笔录。被上诉人海门市场监管局除调取了南通商和实业有限公司与韩越国际贸易（上海）有限公司签订的“韩流百货店”合作经营协议书、商和公司与广州星期六品牌投资管理有限公司签订的星期六儿童乐园合作协议书外，还收集了商和公司为履行合作协议内容向韩越国际贸易（上海）有限公司支付10万元装补金以及就星期六儿童乐园项目所签订的消防改造工程施工合同及中央空调设备及安装合同等。这些证据材料表明，商和公司对“韩流百货”及“星期六儿童主题成长乐园”两个项目的宣传不只停留在合作协议的签订上，而是将协议内容付诸实施。商和公司在与入驻企业签订合作协议后，在海门2015新春房地产交易展览会所作的“全面签约，恢弘启动”，“‘格林豪泰酒店’、‘沙里人家’、‘韩流百货’、‘左岸国际影城’主力店已抢先入驻”的宣传，以及其工作人员在微信朋友圈发布的“热烈祝贺商和广场、�期六儿童主题成长乐园在广州成功签约，超万儿童王国即将闪亮登场”的信息，并不构成以虚假或引人误解的内容欺骗、误导消费者的情形。况且，同时宣传中提及的“格林豪泰酒店”、“沙里人家”、“左岸国际影城”等项目已入驻商和广场。在此情况下，被上诉人海门市场监管局根据调查核实的情况，认定商和公司不存在虚假宣传，对上诉人范成兵等14人反映海门商和广场宣传虚假广告的情况不予立案处理，并向上诉人范成兵等14人出具了书面答复，符合法律规定的程序，已属履行了法定职责。
综上，一审法院经审理判决驳回上诉人范成兵等14人的诉讼请求正确，上诉人范成兵等14人认为被上诉人海门市场监管局所作不予立案答复系滥用职权乱作为的理由，明显缺乏事实根据和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十�条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人范成兵等14人负担。
本判决为终审判决。
审判长 郭德萍
审判员 鲍 蕊
审判员 张祺炜
二〇一八年三月二十七日
书记员 吴 迪
附1：上诉人范成兵等14人名单
范成兵，男，1961年10月12日出生，居民身份证号码，汉族，住海门市。
沈海兵，男，1974年6月25日出生，居民身份证号码，汉族，住海门市。
柳耀，男，1981年11月26日出生，居民身份证号码，汉族，住海门市。
徐龙，男，1988年7月17日出生，居民身份证号码，汉族，住海门市。
陈恩晓，男，1980年12月18日出生，居民身份证号码，汉族，住海门市。
毛秋花�女，1979年7月11日出生，居民身份证号码，汉族，住海门市。
张高峰，女，1982年7月10日出生，居民身份证号码，汉族，住海门市。
曹海燕，女，1985年1月7日出生，居民身份证号码，汉族，住四川省成都市。
叶玉良，男，1975年1月26日出生，居民身份证号码，汉族，住浙江省缙云县。
陈碧华，男，1989年11月20日出生，居民身份证号码，汉族，住海门市。
顾驰洲，男，1993年10月9日出生，居民身份证号码，汉族，住海门市。
沈杰，男，1984年6月14日出生，居民身份证号码，汉族，住上海市黄浦区。
沈海兵，男，1979年9月8日出生，居民身份证号码，汉族，住南通市通州区。
杨静艳，女，1976年12月17日出生，居民身份证号码，汉族，住海门市。
附2：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；