云南省保山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云05行初63号
诉讼代表人杨雪梅，女，白族，1976年9月19日出生，住保山市隆阳区。
诉讼代表人杨志菊，女，汉族，1982年10月30日出生，住保山市隆阳区。
被告保山市人民政府。
住所地：保山市隆阳区同仁街**号。
法定代表人杨军，市长。
委托代理人张馨予，保山市人民政府法制办公室工作人员。代理权限：特别授权代理。
原告杨雪梅、杨志菊、杨绍英、杨菊兰、王树珍、赵国听、王志杰、杨绍红、杨绍文诉被告保山市人民政府不履行行政复议法定职责一案，本院于2017年12月12日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年12月19日在本院115法庭公开开庭审理了本案。诉讼代表人杨雪梅、杨志菊及原告王志杰、杨绍文，被告保山市人民政府委托代理人张馨予到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年10月13日，被告保山市人民政府对原告杨雪梅等九人行政复议申请作出保行复不受[2017]8号《保山市人民政府行政复议办公室不予受理行政复议申请决定书》，该决定书认为，申请人的复议请求系被申请人收到申请人的《请求隆阳区政府对瓦窑镇岩峰头杨雪梅等九户地质灾害隐患实施整体搬迁避让措施的申请》后，未履行《地质灾害防治条例》法定职责，未对申请人地质灾害隐患实施整体搬迁避让措施的行为。申请人提出的时间是2017年6月26日，被申请人签收的时间是2017年6月27日。申请人向本机关提出行政复议申请的时间是2017年9月30日。申请人2017年9月30日提出行政复议申请已超过《行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”的时效规定，依照《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款的规定，决定对申请人的行政复议申请不予受理。
原告杨雪梅等九人诉称，原告系隆阳区瓦窑镇岩峰头村民，位于保山市珑阳众和矿业有限责任公司与保山市德源矿业公司矿区采空范围。自1995年起，两企业在岩峰头旁开挖了近百个矿洞。仅2009年起开采的两个矿洞PD16-1、PD16-2在村子底部就形成采空面积接近130亩，导致当地水源沉落、地面下陷、民房开裂，村民生命财产受到严重威胁，2013年4月，昆明煤炭设计院经委托出具《小水组岩峰头、小水自然村地质灾害成因调查鉴定报告》，认为岩峰头房屋处于地表移动盆地范围、爆破震动安全影响范围内，受矿山开采活动的影响较大，建议从预防及保证人民生命健康角度出发，对小水组岩峰头进行整体搬迁，并对地表移动盆地范围内禁止新建永久性建筑；今后村庄搬迁新址时，应选择稳定平坦场地，避免将新址选在不稳定斜坡地段上。2013年11月12日，隆阳区人民政府召集会议专题研究原告木瓜村岩峰头搬迁及人畜饮水问题，随后于2013年11月15日形成会议纪要，决定对原告所在的岩峰头进行整体搬迁，由政府统一异地集中安置+货币补助的方式实施搬迁。该会议纪要确定了相关部门及单位的职责，但政府相关部门却未履行该会议纪要，使得原告的生命财产受到严重威胁，每当进入雨季，滑坡泥石流随时可能让原告家破人亡。根据《地质灾害防治条例》第十九条第三款的规定，隆阳区人民政府作为原告所在区域的县级以上人民政府，具有对原告地质灾害隐患进行治理或实施搬迁避让措施的法定职责，具有保证原告生命财产安全的义务。2017年6月26日，原告以邮寄的方式向隆阳区人民政府提出《请求隆阳区政府对瓦窑镇岩峰头村杨雪梅等九户地质灾害隐患实施整体搬迁避让措施的申请》，请求隆阳区政府对原告地质灾害隐患实施整体搬迁避让措施，落实搬迁地点并开挖地基，落实相关搬迁补助，补偿配套资金，保证原告生命财产安全。隆阳区政府于2017年6月27日签收后，未对原告地质灾害隐患事实搬迁避让，拒不履行《地质灾害防治条例》第十九条第三款规定的法定职责，该行为已构成行政不作为。为此，原告于2017年9月30日向被告提出行政复议申请。2017年11月15日，被告向原告送达了《不予受理行政复议申请书》。原告认为，《行政复议法实施条例》第十六条对于行政不作为而申请行政复议的申请期限作了明确的规定，即“有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算”、“没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算”，而《地质灾害防治条例》并没有就县级以上人民政府履行地质灾害治理和搬迁避让法定职责作出履行期限的具体规定，即“没有履行期限规定”。原告向隆阳区政府提出申请的时间是在2017年6月26日，隆阳区政府6月27日收到，原告9月30日申请行政复议未超过复议申请期限，请求判决：1.撤销被告作出的保行复不受[2017]8号《保山市人民政府行政复议办公室不予受理行政复议申请决定书》；2.判令被告依法受理原告的行政复议申请；3.本案诉讼费由被告承担。
被告保山市人民政府辩称，原告的主张自2013年开始至今，经过隆阳区人民政府召集相关职能部门和有关企业，开会研究，会商，形成过具体的搬迁安置方案，相关企业也承诺过给予一定的补偿，但无论补偿还是安置方案都与申请人的企望相差甚远，致使搬迁安置方案未得到落实，原告自此通过信访、行政诉讼等途径寻求实现其主张，但始终未得到满足，至今原告的诉讼仍在上诉过程中。2017年9月30日，原告第三次向本机关提交复议申请，本机关作出不予受理决定后于2017年10月16日通过邮寄的方式送达给申请人。被告认为：1.被申请人隆阳区人民政府曾召集相关职能部门和企业，开会研究会商，也形成具体的搬迁安置方案，明确了镇政府及相关工作部门的分工职责，涉及的企业也承诺给予一定的补偿，其中涉及到其他村民都已按方案履行完毕，由于申请人持有异议，并经多次调解均未达成一致意见，故原告的主张不能成立。2.申请人通过不同形式的诉求，信访、诉讼、复议的主张形式虽不同，但内容是一致的，具有信访性质。综上，被告作出的不予受理决定符合法律规定，请求依法驳回原告的诉讼请求。
庭审中补充认为：1.被告于2017年10月16日邮寄的方式送达不予受理行政复议决定书，原告于10月18日收到，其于2017年11月22日提起行政诉讼已超过法定期限；2.依据《行政复议法实施条例》第十六条的规定，原告申请的事项不符合该规定中的三种情形之一，故其申请事项不属于行政复议受案范围。
被告保山市人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：
A收寄邮件登记簿一份，欲证明被告作出的不予受理行政复议决定邮寄给原告，原告提起行政诉讼的时间已超过起诉期限。
法律法规及规范性文件依据：《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条。
原告杨雪梅等九人向本院提交了以下证据：
B1.行政复议申请，欲证明向被告提出行政复议的内容；
B2.不予受理行政复议申请决定书，欲证明1.被告2017年9月30日收到原告的行政复议申请书；2.被告对原告行政复议申请作出不予受理决定书。
B3.《请求隆阳区政府对瓦窑镇岩峰头村杨雪梅等九户地质灾害隐患实施整体搬迁避让措施的申请》、10938875445522号邮政EMS邮寄凭证、1093875445522号EMS邮件全程跟踪查询结果，欲证明原告于2017年6月26日向隆阳区政府邮寄了《请求隆阳区政府对瓦窑镇岩峰头村杨雪梅等九户地质灾害隐实施整体搬迁避让措施的申请》，要求隆阳区政府履行《地质灾害防治条例》法定职责，对原告岩峰头实施搬迁避让措施，该申请于2017年6月27日由隆阳区政府签收。
B4.地质灾害分布图，欲证明已经接受处理方案的6户均不在地质灾害范围内。
经庭审举证质证，对被告保山市人民政府提交的证据，原告认为从未收到被告寄送的决定书。被告未在法定举证期限提交证据，应视为行政行为无证据。关于被告的法律适用依据，认为原告的申请符合《行政复议法》第六条规定的范围，也未超过第九条规定的期限。
对原告提交的证据，B1被告保山市人民政府对真实性认可;B2无异议；B3认可真实性，但认为具有信访性质，依法不属于行政复议范围，邮寄凭证不应作为证据使用；B4.不予认可。
本院认为，被告提交的证据A仅为交付邮寄的日期，并不能证实原告收到决定书的时间及具体的签收人，故其认为原告的起诉超过法定期限的证明目的不能成立，原告认为该证据非系被告在法定举证期限内提交的观点与其收到被告的答辩状的附页中对此记载的事实相矛盾，其该项质证观点不予采纳;原告提交的证据能够证实其以邮寄的方式向被申请人隆阳区人民政府提交了申请，其中申请的事项涉及到地质灾害的预防措施及治理责任，而《地质灾害防治条例》第十九条第三款规定了县级以上人民政府应当组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全，原告的申请事项涉及了人身、财产的保护职责，应当属于复议申请的受理范围，故原告提交的证据材料B3具有真实性，且与本案具有关联性，应予以采信，但因申请能否得到复议机关的支持并非本案的审查实质，故对原告的该项证明目的仅部分采纳。B1、B2系原告提起诉讼的事实依据，非系案件证据；B4不符合证据的客观形式要件，不予采信。
经审理查明，原告杨雪梅等九人系保山市隆阳区木瓜村小水组岩峰头村民，该自然村附近有保山市珑阳众和矿业有限责任公司和保山市德源矿业有限公司开采区，因发现居住区存在地质灾害隐患，当地群众向有关单位反映。2013年，昆明煤炭设计研究院受委托作出了《云南省保山市隆阳区瓦窑镇木瓜村小水组岩峰头、小水自然村地质灾害成因调查鉴定报告》，2013年11月12日，保山市隆阳区人民政府组织区直有关单位及相关企业专题研究瓦窑镇木瓜村岩峰头搬迁及人畜饮水有关问题，并将会议决议形成办公会议纪要。后经隆阳区人民政府及瓦窑镇人民政府的组织协调，原告杨雪梅等九人因安置方案不能达到要求，在多次信访、行政复议、行政诉讼未果的情形下，于2017年6月26日向隆阳区人民政府寄送要求其实施整体搬迁避让措施、落实搬迁地点并开挖地基，落实相关搬迁补助、补偿配套资金，保障申请人生命财产安全等的申请，2017年9月30日，因认为隆阳区人民政府未作答复，向被告保山市人民政府提交行政复议申请，要求复议机关确认被申请人隆阳区人民政府的行为违法，并责令被申请人履行其提出的上述要求内容。2017年10月13日，被告保山市人民政府作出不予受理行政复议申请的决定，并于2017年10月16日邮寄给原告杨雪梅该决定书。2017年11月15日，原告以未收到为由至被告办公地点领取决定书。2017年11月23日，原告因不服该决定，向本院提起行政诉讼。
本院认为：1.关于本案，依据《中华人民共和国行政诉讼法》等关于行政案件审理的相关规定，在处理上涉及以下两方面的问题。
一是被告保山市人民政府不予受理原告的行政复议申请决定是否符合行政复议法律法规的规定。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”以及第六条第（九）项的规定：“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的”的规定，原告杨雪梅等九人认为其居住区域因受地质灾害影响，人身、财产安全受到威胁，认为保山市隆阳区人民政府在其申请履行相应的法定职责过程中具有行政不作为的情形，所申请行政复议的机关应当是本案被告保山市人民政府，且申请事项符合行政复议案件受理范围。本案中，保山市隆阳区人民政府收到原告杨雪梅等人要求履行法定职责的申请时间为2017年6月27日，被告保山市人民政府收到行政复议申请的时间是在2017年9月30日，原告申请的事项属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款：“公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议期限依照下列规定计算：（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算”规定的情形，依据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”的规定计算，从被申请人收到原告的申请至其可以提起行政复议申请的区间应在2017年8月26日至10月25日之间，原告于2017年9月30日提交行政复议申请并未超过法定期限，被告保山市人民政府认为原告的申请超过了法定期限作出不予受理的决定，属认定事实不清，适用法律错误。至于被告保山市人民政府在答辩中认为原告杨雪梅等九人在提交行政复议申请前，隆阳区人民政府已按信访事项对原告的申请进行处理的观点，因其未将相关依据作为证据提交，故其认为被申请人已履行法定职责的观点缺乏依据；而被告提出原告的申请内容不符合行政复议受案范围、向被申请人所申请的行为应按信访条例处理，也不属行政复议受案范围的观点，均缺乏证据印证，故其作出不予受理的决定缺乏证据和法律依据。
二是本案原告的起诉是否超过法律规定的期限。
本案被告保山市人民政府以其交付邮寄不予受理行政复议决定书的日期作为送达给原告文书的时间依据，原告否认收到该信件，被告在庭审调查中虽说明了邮件签收时间，但并提交相关依据，且原告也主张决定书是于2017年11月15日到被告办公地点当面收取，并填写了当日签收的回执，其于2017年11月23日提起本案的诉讼并未超过15日的法定起诉期限。本院认为，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”的规定，在其提交的证据不能证明原告主张的该事实存在错误的情形下，原告的起诉并无证据已超过法定期限，人民法院应当予以受理。
2.关于本案所涉及的原告实质权益的问题。本院应当指出，原告围绕权利救济的各项诉求，自2015年起，包括本案在内已在本院进行了五起行政诉讼，其中涉及地质灾害的成因鉴定报告已于2013年由有关机构作出，依据《地质灾害防治条例》第三十五条第二款的规定，该鉴定报告能否作为地质灾害治理责任的认定依据虽未经确认，但隆阳区人民政府在收到报告的当年即召开了会议并形成会议纪要，原告的居住区存在地质灾害隐患或者已经形成地质灾害的事实已无异议，而对该事实，作为所在地的县级人民政府、乡镇人民政府以及国土资源行政管理部门均应当按照《地质灾害防治条例》等法律法规依法履行职责，确定避险或治理方案。隆阳区人民政府在处置过程中各方也确认了采取搬迁避让措施，此后因搬迁地点的选择、资金来源等问题原告等人始终未能满意，且相关职能部门是否按照灾害防治法规依法对该灾害地点进行防治，是否依照规划管理职责为原告等人的居住地点作出明确规划，在本院处理五起案件的过程中均未直接提及，故在本案涉及的地质灾害处理上，行政机关虽一直努力，但依法履职的依据却并不充分，也难以取得原告的认同。然而，生命利益难以简单衡量，原告居住区的地质灾害问题，发生在五年前或是更早的时间，地质灾害因存在着隐蔽性、突发性和破坏性强以及防范难度大等特点，可能导致原告九户的生命财产安全遭受威胁的风险随着时间的推移愈加增大。多年来，为寻求实质解决问题，原告所在辖区内各级人民政府及相关职能部门做过了积极努力，原告也为此多种形式反映诉求，本院在每一起案件的审理过程中均进行了沟通协调，期间也促使各方达成了初步和解协议，遗憾的是，问题仍然未决。作为审判机关，人民法院从法律的角度对每一个案件明断是非，但权益的救济取决于各方参与主体的共同意愿，以及对法律、对生命的敬畏。于本案而言，原告坚持要求对行政监督进行评价，且将隆阳区人民政府及相关企业作为第三人进行起诉，该行为虽被另行裁定驳回，但本案的判决与原告的实质权益的解决仍存在程序上的局限，该局限性使司法救济的功能难以实现，这不仅不利于原告真正需求的及时解决，也易生成新的诉累。
综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、第（二）项、《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告保山市人民政府保行复不受[2017]8号《保山市人民政府行政复议办公室不予受理行政复议申请决定书》。
二、责令被告保山市人民政府于本判决生效之日起五日内受理原告杨雪梅等九人的行政复议申请。
案件受理费50元，由被告保山市人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于云南省高级人民法院。
审 判 长 何延武
审 判 员 李海斌
人民陪审员 杨文光
二〇一七年十二月二十一日
书 记 员 王 俊
附：一、原告名单：
原告杨雪梅，女，白族，1976年9月19日出生，住保山市隆阳区瓦窑镇木瓜村委会小水组2号。公民身份号码：533001197609194269。
原告杨志菊，女，汉族，1982年10月30日出生，住保山市隆阳区瓦窑镇木瓜村委会小水组。公民身份号码：533001198210304221。
原告杨绍英，女，白族，1976年10月28日出生，住保山市隆阳区瓦窑镇木瓜村委会小水组。公民身份号码：533001197610284229。
原告王志杰，男，白族，1963年7月24日出生，住保山市隆阳区瓦窑镇木瓜村委会小水组21号。公民身份号码：533001196307244238。
原告杨菊兰，女，白族，1956年12月1日出生，住保山市隆阳区瓦窑镇木瓜村委会小水组。公民身份号码：533001195612014223。
原告王树珍，女，汉族，1940年12月6日出生，住保山市隆阳区瓦窑镇木瓜村委会小水组37号。公民身份号码：533001194012064222。
原告赵国听，男，汉族，1957年9月18日出生，住保山市隆阳区瓦窑镇木瓜村委会小水组。公民身份号码：533001195709184210。
原告杨绍红，男，白族，1974年10月3日出生，住保山市隆阳区瓦窑镇木瓜村委会小水组。公民身份号码：53300119741003425X。
原告杨绍文，男，汉族，1970年3月21日出生，住保山市隆阳区瓦窑镇木瓜村委会小水组。公民身份号码：533001197003214210。
二、本判决适用的相关法律依据：
1.《中华人民共和国行政复议法》第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：
（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；
（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；
（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；
（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；
（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；
（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；
（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；
（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
第九条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。
因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。
第十三条对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。
对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。
第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。
2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：
（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；
（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。
公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制。
3.《地质灾害防治条例》第十九条对出现地质灾害前兆、可能造成人员伤亡或者重大财产损失的区域和地段，县级人民政府应当及时划定为地质灾害危险区，予以公告，并在地质灾害危险区的边界设置明显警示标志。
在地质灾害危险区内，禁止爆破、削坡、进行工程建设以及从事其他可能引发地质灾害的活动。
县级以上人民政府应当组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全。
第三十五条因工程建设等人为活动引发的地质灾害，由责任单位承担治理责任。
责任单位由地质灾害发生地的县级以上人民政府国土资源主管部门负责组织专家对地质灾害的成因进行分析论证后认定。
对地质灾害的治理责任认定结果有异议的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
4.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。
在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：
（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；
（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。
被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。
5.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。