安徽省安庆市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）宜民一终字第00468号
上诉人（原审被告）：安徽省维思格商贸有限公司。
法定代表人：张国平，总经理。
委托代理人：石礼旺，安徽律信律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：太湖县新仓镇人民政府。
法定代表人：陈烈，镇长。
委托代理人：阳盛艳，安徽高辰律师事务所律师。
上诉人安徽省维思格商贸有限公司（以下简称维思格公司）为与被上诉人太湖县新仓镇人民政府（以下简称新仓镇人民政府）确认合同无效纠纷一案，不服安徽省太湖县人民法院（2013）太民一初字第01115号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年4月11日公开开庭审理了本案。上诉人维思格公司的委托代理人石礼旺、被上诉人新仓镇人民政府的委托代理人阳盛艳均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
新仓镇人民政府一审诉称：为促进新仓镇工业经济的发展，新仓镇人民政府于2011年10月12日与维思格公司签订了一份《房地产转让协议书》，约定将太湖县新仓镇太怀路公路两侧原新仓供销社办公室（占地面积9329.2M2）和旅社（占地面积2016.1M2）两处房地产全部转让给维思格公司，总转让价款78万元。该合同在签订时未经相关主管部门批准，未进行国有资产评估，亦未进行公开拍卖或招投标，而是直接协议转让，违背了国有资产转让的法律规定，且转让价格与市场价相比过低，显失公平。故该转让协议无效，现诉诸法院，请求确认双方当事人于2011年10月12日签订的《房地产转让协议书》无效。
维思格公司一审庭审辩称：本案讼争的土地使用权原为新仓供销社所有，因企业改制，经太湖县政府同意处置给新仓镇人民政府管理使用。2010年8月太湖县国土部门对该宗土地四至进行了勘测确认。为了发展新仓经济，落实招商引资政策，双方当事人于2011年8月23日签订《国有土地使用权转让合同》及附件（一）、（二），合同签订后，维思格公司依约支付了土地使用权转让款。2011年10月12日，双方当事人就该宗土地上的附着物房产签订了《房地产转让协议》，协议约定房产及土地使用权一并移交给维思格公司。新仓镇人民政府在取得土地使用权证后，立即按照法律规定于2012年1月9日向太湖县国有资产管理办公室申请了资产评估，委托太湖县安厦房地产评估有限责任公司对转让的土地使用权进行评估，评估基准日为2011年10月11日，由此可见双方当事人之间的转让行为已经过政府部门的许可。2011年10月20日签订的《房地产转让协议》是双方当事人的真实意思表示。新仓镇人民政府为此于2011年12月12日向太湖县国资委提交了转让报告，太湖县国资委于2012年1月9日作出了财国（2012）23号《同意处置资产的批复》，并对《资产评估报告书》进行了审核。国资委的批复中也同意以协议的方式转让，且协议签订当天就完成了转让款的结算支付，太湖县国土资源管理局已于2012年5月10日向维思格公司开具了交纳土地出让金的票据。新仓镇人民政府的陈述与事实不符，侵犯了维思格公司的合法权益，故请求驳回原告的诉讼请求。
原审法院经审理查明：新仓镇人民政府以落实招商引资项目的名义，于2011年8月23日与维思格公司签订了《国有土地使用权转让合同》，合同约定：1、新仓镇人民政府将原国有土地使用证编号为太土国用1992第660号，宗地面积9329.20㎡的国有土地使用权以84元／㎡的价格（含土地出让金）转让给维思格公司，总价款为783652.80元，位置与四至以新仓镇人民政府持有的土地证为准。该宗土地上的建筑物权属归新仓镇人民政府所有，维思格公司享有优先的租赁和使用权，维思格公司如需拆建，应与新仓镇人民政府协商；2、维思格公司承诺受让后保持原有“新仓镇农民工业园”的名称不变，并服从新仓镇人民政府的发展规划需要，维思格公司在该地块上的投资项目享受园区最惠政策；3、按照招商引资相关优惠政策，新仓镇人民政府同意将该地块转让而缴纳的土地出让金按县政府返还90%的比例补贴给维思格公司，以扶持维思格公司企业的发展；4、该宗土地的办证和过户费用由维思格公司负担。同日双方当事人签订了《〈国有土地使用权转让合同〉附件（一）付款结算约定条款》，约定：1、《国有土地使用权转让合同》约定该宗土地总转让价款783652.8元，根据合同第三条约定的“甲方（新仓镇人民政府）同意将因该地块转让而缴纳的土地出让金按照90%的比例补贴给维思格公司以扶持企业发展，”为便于操作，即时明晰产权，促进企业发展，双方同意将约定的90%土地出让金返还补贴折算为人民币50万元整，直接从应付总转让价款中抵扣，即维思格公司实际应支付的转让价款为283652.80元；2、因该宗土地属国有划拨性质，转让需履行挂牌出让程序，届时若挂牌价高出约定的转让价，则高出部分新仓镇人民政府通过企业补贴形式补给维思格公司，若被第三方竞拍，新仓镇人民政府补偿维思格公司的投资损失，且不给予第三方返还出让金等优惠政策；3、维思格公司从2011年4月26日缴纳给新仓镇人民政府用于“安徽省维思格商贸物流城”项目的土地征用款94万元中提出现金283652.80元用于支付该宗土地的转让款。同日，双方当事人为此签订《〈国有土地使用权转让合同〉附件（二）转让款交割确认书》。至此，双方当事人办理完转让款和土地使用权交割。2011年10月12日，新仓镇人民政府与维思格公司签订了一份《房地产转让协议书》，约定新仓镇人民政府将太湖县新仓镇太怀路公路两侧原新仓供销社办公室（占地面积9329.2㎡）和旅社（占地面积2016.1㎡）两处房地产全部转让给维思格公司，总转让价款78万元（并确认维思格公司已完成实质性付款）；新仓镇人民政府对此两处房地产仅有土地使用权证，无房屋所有权证。2011年11月21日，新仓镇人民政府向太湖县国土资源管理局申请（太土国用1992第660号地块，宗地面积9329.20㎡）办理权属变更（由原新仓供销社变更为新仓镇政府土地证号太土国用（2011）第15**号）登记手续。2011年12月12日，太湖县新仓镇人民政府向太湖县国资委提交新政（2011）219号文件《关于要求将向原新仓供销社购买的房地产转让的报告》。2012年1月9日太湖县财政局作出财国（2012）23号文件《关于同意处置资产的批复》，其内容包含：1、同意处置，请委托具备资质的资产评估机构评估，评估报告报经核准（备案）后生效，涉及土地资产处置按国土部门的政策办理；2、遵循公开、公平、公正原则，采取拍卖、招投标、协议转让的方式处置；3、资产处置价格原则上不得低于报经核准（备案）的资产评估结果，当资产评估价格低于评估价90%时应报经批准后方可处置。2012年1月9日，新仓镇人民政府向太湖县国有资产管理办公室申请了资产评估，委托太湖县安厦房地产评估有限责任公司对转让的土地使用权进行评估，评估基准日2011年10月11日，该宗土地使用权的评估价格为：1128800.00元。本案讼争的房屋、土地在转让时未经相关主管部门批准，未进行拍卖、招投标等形式，是协议转让。合同签订后新仓镇人民政府将转让取得的太土国用（2011）第1597号地块的土地证交与维思格公司法定代表人张国平办理转让手续。太湖县国土勘测规划所于2011年12月12日作出《土地勘测定界技术报告书》，2012年5月10日太湖县国土资源局向维思格公司开具缴纳土地出让金等费用的《缴款书》，维思格公司在期限内未支付，维思格公司至今未能取得太湖县新仓镇人民政府太土国用（2011）第1597号地块的土地使用权，合同尚未履行完毕。
原审法院认定上述事实的证据主要有：组织机构代码证、选举报告、法定代表人身份证明、私营企业基本注册信息查询单、营业执照、房地产转让协议书、国有土地使用权转让合同及附件（一）、（二）、国有土地使用权变更登记审批材料、太湖县财政局文件财国（2012）23号文件以及当事人陈述等。
原审法院认为：新仓镇人民政府处置转让取得的坐落于太湖县新仓镇太怀公路旁原新仓供销社太土国用1992第660号地块（宗地面积9329.20㎡），应依照1991国务院第91号令《国有资产评估管理办法》和相应的部门规章，向太湖县财政局提出申请并履行报批和资产评估手续。2011年10月12日，新仓镇人民政府与维思格公司签订的《房地产转让协议》，转让原新仓供销社办公室和旅社两处房地产，在此之前亦未报请太湖县财政局国资委批准。2011年12月12日，新仓镇人民政府才向太湖县财政局国资委申请报批，2012年1月9日太湖县财政局作出的财国（2012）23号《批复》，双方当事人未能根据《批复》的第一项、第二项“委托具备资质的资产评估机构评估，”“采取拍卖、招投标、协议转让的方式处置”，而是只评估了涉案资产的土地价格，未评估包括房产在内的全部资产，且直接以协议方式转让，违反了1991年中华人民共和国国务院第91号令《国有资产评估管理办法》和《行政事业单位国有资产管理办法》的规定，且资产处置价格783652.80元低于评估价1128800元的90%（1128800×90%）1015920元，根据国资委的《批复》第三项规定，当资产处置价格低于评估结果90%时应报经批准后方可处置，新仓镇人民政府亦未再次履行报批程序。根据1991国务院第91号令和太湖县财政局财国（2012）23号《批复》，新仓镇人民政府处置国有资产必须报经太湖县财政局国资委同意在评估后，采取“拍卖、招投标、协议”的方式进行。双方当事人未履行报批程序，协议处置原新仓供销社太土国用1992第660号地块及房产，违反行政法规强制性规定，该处置行为无效，新仓镇人民政府的诉讼请求，予以支持。根据《中华人民共和国物权法》第六条、第七条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项，《国有资产评估管理办法》第三条第（一）项之规定，判决如下：原告太湖县新仓镇人民政府与被告安徽省维思格商贸有限公司于2011年10月12日签订的《房地产转让协议书》无效。案件受理费80元，由原告太湖县新仓镇人民政府、被告安徽省维思格商贸有限公司各承担40元（此款先由原告垫付，待执行时收取后一并付给原告）。
维思格公司不服，上诉称：1、《房地产转让协议书》系双方当事人的真实意思表示，且太湖县国资委对此做出了“同意协议转让”的批复，并组织评估事宜，因此，双方当事人签订的合同有效，原判对合同效力的认定错误。2、该宗土地的评估价格为1128800元（含土地出让金价格），由于新仓镇人民政府确认维思格公司已经实质性付款78万元，依据太湖县国土局开具的土地出让金票据，维思格公司尚须交纳44万元土地出让金，因此，双方协议转让的价格高于评估价格。原审判决认定资产处置价格低于评估价格的90%，认定事实错误。综上，请求撤销原判，改判驳回新仓镇人民政府的诉讼请求。
新仓镇人民政府二审庭审辩称：1、双方当事人签订转让协议在先，太湖县国资委批复在后，依据该批复，如低于评估价的90%应报经批准后方可处置，但双方当事人未按照规定报批，违反国有资产处置规则。2、依据双方当事人签订的协议，土地与房屋的实际转让价格仅28万元，该价格远远低于评估价格的90%。3、双方当事人签订的协议违反法律法规的强制性规定，应属无效。综上，请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人在二审期间均未提交新证据，对原审证据亦未提出复核意见。二审法院对证据的认证意见与原审一致。二审法院经审理查明的事实与原判查明的事实一致，故对原判查明的事实予以确认。
本院认为：综合各方当事人的举证、质证及诉辩意见，本案的二审争议焦点是：原判确认双方当事人于2011年10月12日签订的《房地产转让协议书》无效，有无事实及法律依据。围绕上诉人的上诉请求及理由，案涉房地产原属新仓供销社，企业改制后，经太湖县政府同意处置给新仓镇人民政府。2011年10月12日，双方当事人签订《房地产转让协议书》，约定将原新仓供销社的办公室和旅社两处房地产转让给维思格公司。因协议涉及国有资产处置，参照《国有资产评估管理办法》及《安徽省行政事业单位国有资产管理暂行办法》之规定，应委托具备相应资质的评估机构进行资产评估，并将评估价格报本级人民政府财政部门核准或者备案，当处置价格低于经核准或者备案的资产评估结果时，应当暂停处置，在报经本级人民政府财政部门批准后方可处置。太湖县财政局收到新仓镇人民政府“关于要求将向原新仓供销社购买的房地产转让的报告”后，亦批复要求委托具备资质的资产评估机构评估，评估报告报经核准（备案）后生效，资产处置价格原则上不得低于报经核准（备案）的资产评估结果，当资产处置价格低于评估结果90%时应报经批准后方可处置。本案中，双方当事人签订协议在先，组织评估在后，且仅对土地使用权进行评估，而未评估房产价格，当约定的处置价格低于报经核准（备案）的资产评估结果时，又未报经相关部门批准，显然违反上述规定。况且协议约定的房地产转让价格甚至低于土地使用权评估价格的90%，履行该协议将损害国家利益、社会公共利益，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）项之规定，该协议无效。因此，原审认定双方当事人于2011年10月12日签订的《房地产转让协议书》无效，处理并无不当。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费80元，由上诉人维思格公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 章伏虎
审 判 员 胡 毅
代理审判员 潘 红
二〇一四年五月八日
书 记 员 许德智
附相关法律条款：
第一百七十条第一款第（一）项第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；