云南省保山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云05行初49号
原告张云楠，男，汉族，1991年12月26日出生，保山市隆阳区人，住保山市隆阳区。
委托代理人张爱慧，北京京平律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
被告保山市隆阳区人民政府。
住所地：保山市隆阳区杏花路**号。
法定代表人段生荣，区长。
委托代理人刘汝忠、樊沛，泰和泰（北京）律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
第三人保山市隆阳区青华街道打渔社区三家村1组。
负责人张迎斌，小组长（未到庭）。
原告张云楠因与被告保山市隆阳区人民政府土地行政管理一案，原告张云楠向本院提起行政诉讼，本院于2017年10月24日立案受理后，依法通知保山市隆阳区青华街道打渔社区三家村1组作为本案第三人参加诉讼，并依法组成合议庭，于2017年11月21日在本院法庭开庭，依法进行了公开审理。原告张云楠及委托代理人张爱慧、被告保山市隆阳区人民政府委托代理人刘汝忠、樊沛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告保山市隆阳区人民政府（以下简称被告）于2017年4月19日作出隆政审决（2017）第10号《关于农村集体经济组织申请收回土地使用权的行政审批决定》，认定2014年10月10日，青华道打渔社区1组经保山市发展和改革委员会批准，被列为青华海恢复二期（东湖）建设项目。截止2017年1月24日，打渔社区1组按照《土地征用协议》、《保山市中心城市棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿协议》内容签订协议住户比例已达到84.75%，因少部分村民未按安置方案内容签订协议、腾空房屋、交回集体土地使用权，影响了青华海恢复二期（东湖）建设项目进程。2017年1月24日打渔社区1组向打渔社区提交《关于收回打渔社区1组改造范围内居民集体土地使用权的申请》，打渔社区村委会召开“两委”扩大会，一致同意收回集体土地使用权。该社区经隆阳区青华街道办事处和保山市国土资源局隆阳分局审查同意报本机关决定。认为依据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条的规定，为乡村公共设施和公益事业建设需要使用土地的，集体经济组织可以申请收回土地使用权。实施青华海恢复二期（东湖）建设项目是落实保山市人民政府中心城市建设的重大决策，主要目的是改善村民居住环境，提高村民的生活水平和生活质量，符合“乡村公共设施和公益事业建设需要使用土地的”要求。申请人依法启动收回集体土地程序，表决同意收回集体土地使用权，符合法定程序。《土地征用协议》、《保山市中心城市棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿协议》对收回集体土地使用权后的补偿安置进行了安排，补偿安置切实可行，维护了利害关系人的合法权益。申请人提出的收回村民集体土地使用权的申请符合法定条件、标准，根据《中华人民共和国行政许可法》第二条、第三十八条之规定，经政府常务会研究，决定：同意申请人提出的收回土地使用权的行政许可申请，即同意隆阳区青华街道办事处打渔社区1组收回村民张会敏户集体土地使用权。
原告张云楠不服，提起行政诉讼，诉称：原告在其住所地合法拥有宅基地及地上房屋一处。2017年4月19日，被告针对原告作出隆政审决（2017）第10号《关于农村集体经济组织申请收回土地使用权行政审批决定书》，决定同意收回原告的集体土地使用权。原告认为，被告的行政行为严重侵犯了原告的合法权益。请求依法撤销隆政审决（2017）第10号《关于农村集体经济组织申请收回土地使用权行政审批决定书》，诉讼费用由被告承担。
原告张云楠为证明其主张，向本院提交了下列证据：
Ａ1、隆政审决（2017）第10号《关于农村集体经济组织申请收回土地使用权行政审批决定书》复印件一份。A2、宅基地证及云南省村镇房屋建设准建证复印件各一份。证明张会敏在打渔社区拥有宅基地一宗。A3、议协书一份。协议载明2012年1月16日张会敏与张会杰签订协议，张会敏将宅基地以4万元出售给张会杰之子张云楠建房使用。欲证明原告具有诉讼主体资格。
被告保山市隆阳区人民政府答辩称：答辩人作出的被诉行政行为完全合法，不应当被撤销。一、从主体及职权看，根据《土地管理法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律法规的规定，答辩人是合法的有权审批农村集体经济组织依法收回土地使用权的主体。二、从实体及事实看，答辩人作出的审批决定事实依据充分，不应当被撤销。三、从程序看，答辩人作出的行政行为程序合法。认为，原告张云楠其并非本案的适格原告。请求驳回对原告张云楠的起诉。
被告为证明行政行为的合法性，提交了下列证据：
B1、云南省发展和改革委员会云发改投资（2014）499号文件一份。欲证明云南省发改委同意保山市建设2013--2017年城市棚户区改造项目。
B2、云南省国土资源厅云国土资复（2014）419号批复复印件一份。欲证明原告居住的社区集体土地已经被批准征收为建设用地。
B3、隆阳区人民政府关于《保山中心城市棚户区改造青华湖片区房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）》征求意见的公告及附件复印件一份。欲证明被告依法将征收与补偿方案予以公告，并广泛征求了意见。
B4、隆阳区人民政府关于房屋征收决定的公告及附件复印件一份。欲证明被告依法作出征收决定并予以公告。
B5、房屋征收土地面积测量表、房屋测绘面积认定表及房屋征收补偿协议复印件各一份。欲证明被告对征收范围内的房屋开展了测绘工作。
B6、打渔社区关于收回集体土地使用权的建议复印件一份。欲证明原告所在社区村委会讨论并报请街道办事处收回集体土地使用权的事实。
B7、隆阳区青华街道办事处关于各社区依法收回集体土地使用权的审查意见复印件一份。欲证明隆阳区青华街道办事处按程序对沈官社区提出的申请进行了审查。
B8、隆阳区青华街道办事处关于批准收回打渔社区村民委员会孙有花等99户集体土地使用权的请示复印件一份。欲证明青华街道办事处按程序向被告提出请示。
B9、行政许可听证通知书、笔录及送达证复印件各一份。欲证明被告为保障原告权利召开了听证会。
B10、隆阳区人民政府会议纪要复印件一份。欲证明被诉行政行为是经被告行政负责人集体讨论决定。
B11、行政审批决定送达证一份。欲证明被告向原告送达了行政审批决定书。
第三人保山市隆阳区青华街道打渔社区三家村1组（以下简称第三人）陈述称：1、第三人报请收回集体土地使用权符合法律规定的基础条件。2、报请行为主体符合法律规定。3、报请收回得到了上级部门的审核和同意。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人为证明其主张，提交了下列证据：
C1、原保山县计划委员会1983年保计字（1983）第97号通知、原保山市房产土地管理局1984年9月15日下发的《关于在我市各区、乡（镇）统一使用〈个人建房批准书〉和颁发〈宅基地证〉有关事项的通知》。欲证明个人建房批准书和宅基地证是同时合并使用，此后如发生物权法意义上的转移，则该证不具备法律效力，案涉宅基地上建筑物发生变化后，此证也就不具备法律效力。C2、会议记录及申请书复印件各一份。欲证明第三人按上级安排部署，对收回集体土地使用权工作依法召开了小组会议，并报请上级部门。
对原告张云楠提交的证据A1为被诉行政行为，不做证据使用。证据A2经被告认为，行政行为的利害关系人是张会敏，张云楠不是本案适格的原告。第三人的质证意见与被告相同。对证据A3经被告质证认为，该证据不能作为行政诉讼证据使用。第三人质证意见与被告一致。本院认为，原告张云楠虽然不是被诉行政行为所列的相对人，但证据A2、A3能够证明被诉行政行为与其具有法律上的利害关系。故本院对该组证据予以采信。
对被告提交的证据B1原告质证认为，认可该证据的真实性，对关联性和证明目的不认可，提出该证据相反证明了被告收回原告集体土地使用权不是为了乡村公益目的。第三人对该证据无异议。证据B2原告质证认为，认可该证据的真实性，但对合法性、关联性和证明目的不予认可。该批复超越职权，违反程序，而且不能证明原告的宅基地在征收范围内。第三人对该证据无异议。本院认为，被告提交的证据B1、B2作为项目批准和土地征收的依据，属上级行政机关的批准文件，对其真实性予以采信，但并不能证明被告作出被诉行政行为符合《中华人民共和国土地管理法》规定的收回集体土地使用权的规定条件，对其证明目的不予采信。原告对证据B3、B4质证认为，对证据的真实性、合法性和关联性及证明目的均不予认可。征收范围内既有国有土地又有集体土地，未经省级以上国土资源管理部门批准，而且也与被告提交的证据B2矛盾。第三人无异议。本院认为，该组证据所证明的是征收行为，与被诉行政行为不具有关联性，本院不予采信。对证据B5原告质证认为，对该证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，该表册及征收补偿协议是空白表，没有原告的签字认可。第三人对该证据无异议。本院认为，该组证据为空白表册，对被告的证明目的不予认可，对该证据不予采信。对证据B6原告质证认为，在听证过程中并没有该证据，涉嫌伪造，而且参加会议人员的身份不符合《村民委员会组织法》的规定，对该证据的真实性、合法性、关联性及证明目的不认可。第三人对该证据无异议。本院认为，本案被诉行政行为的申请人为打渔社区三家村1组，由社区居委会召开会议决定收回该集体的土地使用权，不符合法律规定程序，对该证据不予采信。对证据B7、B8原告质证认为，不认可该组证据的真实性、合法性、关联性和证明目的，行政机关收回集体土地使用权是滥用行政权利。第三人对该组证据无异议。本院认为，该组证据能够证明作为基层组织的街道办事处对打渔社区提交的申请进行了审查和提取被告审批的事实，予以采信。对证据B9原告质证认为，认可该证据的真实性，但对证明目的不予认可，被告只是形式上的听证。第三人对该证据无异议。本院认为，原告对证据真实性无异议，该证据能够证明召开听证会的事实，予以采信。对证据B10原告质证认为，不认可该证据的真实性、合法性及关联性，该会议纪要没有文号和公章，内容违法，收回集体土地使用权不应改变土地性质。第三人对该证据无异议。本院认为，该证据是被告常务会会议纪要，文件格式符合会议纪要格式要求，对该证据予以采信。对证据B11原告质证认为，不认可该证据的真实性、合法性和关联性，送达形式不符合法律规定留置送达的要求，而且送达证记载的送达日期即强制拆迁的时间，违反法律规定。第三人对该证据无异议。本院认为，送达证以留置送达的形式进行送达，未载明送达人和见证人的身份情况，不符合法律规定，本院不予采信。
对第三人提交的证据C1原告质证认为，对证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。被告对该证据无异议。本院认为，该组证据不属于第三人保管的文件，对其真实性无法核实，与本案也无关联性，不予采信。对证据C2原告质证认为，不认可该证据的真实性和合法性，会议记录签名为一人笔迹，不真实。被告对该证据无异议。本院认为，因第三人未提交证据证实参加会议人员的身份信息情况及本村民小组十八周岁以上村民人数或者居民户数的证据，对该证据的真实性和合法性不予采信。
经审理查明：原告张云楠系保山市隆阳区青华街道打渔社区三家村1组居民。2012年1月16日张云楠父亲张会杰与其伯父张会敏签订协议书一份，约定由张会杰以4万元购买张会敏在打渔村的宅基地给其子张云楠建房居住使用。2017年1月24日打渔社区村民委员会向青华街道办事处提交书面请示，请示载明“打渔社区涉及棚户区改造、青华湖东湖、东城大道、象山路等国家公共设施事业建设。绝大多数群众支持项目建设，但仍有少数群众不理解、不支持，提出无理要求，严重影响了项目顺利进行。为加快改造棚户区的步伐，经2017年1月24日社区召开一事一议会议集体研究表决，决定对极少数群众依法进行测量、评估和拆除。”当日，青华街道办事处向被告保山市隆阳区人民政府提交《关于批准收回打渔社区村民委员会孙有花等99户集体土地使用权的请示》，同年2月24日被告隆阳区人民政府召开听证会进行听证。2月28日被告召开隆阳区人民政府第四次常务会，会议决定：同意青华街道办事处集体经济组织依法收回集体土地使用权的申请。2017年4月19日被告作出隆政审决（2017）第10号《保山市隆阳区人民政府关于农村集体经济组织申请收回土地使用权的行政审批决定》，该决定以隆阳区青华街道办事处打渔社区三家村1组为申请人，张会敏为利害关系人，决定同意申请人提出的收回土地使用权的行政许可申请，即同意隆阳区青华街道办事处打渔社区1组收回村民张会敏户集体土地使用权。并于当日向张会敏进行了送达。原告张云楠不服，于2017年10月18日向本院提起行政诉讼，要求撤销隆政审决（2017）第10号《保山市隆阳区人民政府关于农村集体经济组织申请收回土地使用权的行政审批决定》。
本院认为，被告保山市隆阳区人民政府作为被诉行政行为的作出机关，是本案适格的被告，原告张云楠虽然不是被诉行政行为所列的利害关系人，但作为被收回集体土地使用权的实际使用人，与被诉行政行为有法律上的利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，也是本案适格的原告。被告保山市隆阳区人民政府作出的隆政审决（2017）第10号《保山市隆阳区人民政府关于农村集体经济组织申请收回土地使用权的行政审批决定》，以隆阳区青华街道办事处打渔社区三家村1组为申请人，作出决定同意申请人提出的收回土地使用权的行政许可，但被告并未能提交作为申请人的隆阳区青华街道办事处打渔社区三家村1组的申请书，以及三家村1组为收回集体土地使用权召开村民会议讨论决定的证据，该行政审批行为主要证据不足。虽然第三人在诉讼过程中提交了打渔社区三家村1组召开收回集体土地使用权会议的会议记录及申请书，但并未向法庭提交该村民小组居民户数及十八周岁以上的村民总数证明材料，故不能证明召开的会议符合《中华人民共和国村民组织法》第二十八条第一款规定的情形，而且该证据也不能作为证明被告行政行为合法的证据使用。被告保山市隆阳区人民政府在缺乏申请人申请和依法召开村民会议讨论决定的前提下，以打渔社区居民委员会“两委”扩大会会议记录作为主要依据作出行政审批决定，不符合法律规定的程序。且行政审批决定以留置送达形式向原告进行送达，未注明送达人和见证人的身份信息，也不符合法律规定。本案被告作出的行政审批决定以《中华人民共和国行政许可法》为依据，但所作出的行政许可事项并非由审批决定所列申请人实施，该审批决定适用法律错误。故被告作出的行政审批决定，证据不足，不符合法律规定的程序、适用法律法规错误。原告的诉讼请求成立，该行政审批决定应当予以撤销。因被诉行政审批决定经庭审查明，已经被实际执行，原告使用的宅基地已经被征收，地上建筑物已经被拆除，撤销该行政审批决定并不能实现救济原告权利的目的，被告应积极与原告协调赔偿事宜，在协商未果的情况下，原告也可以另行提起行政赔偿诉讼。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下：
撤销被告保山市隆阳区人民政府作出的隆政审决（2017）第10号《保山市隆阳区人民政府关于农村集体经济组织申请收回土地使用权的行政审批决定》。
本案案件受理费50元，由被告保山市隆阳区人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于云南省高级人民法院。
审判长 李术尤
审判员 何延武
审判员 李海斌
二〇一七年十一月二十七日
书记员 王 俊
附：本判决适用的相关法律法规：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
第七十条第（一）、（二）、（三）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的。
2、《中华人民共和国土地管理法》第六十五条有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：
（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；
（二）不按照批准的用途使用土地的；
（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。
3、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定经到会人员的过半数同意。