新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院
行 政 判 决 书
（2015）伊州行初字第2号
原告杨友贵。
委托代理人董再国，北京圣远律师事务所律师。
被告伊宁市潘津乡人民政府，住所地：伊宁市潘津乡上潘津村。
法定代表人赛达力木*伊明，该乡乡长。
委托代理人邓海峰，新疆长信合律师事务所律师。
被告伊宁市人民政府，住所地：伊宁市新华西路。
法定代表人阿不力克木•努兰别克，该市市长。
委托代理人罗贤金，新疆长信合律师事务所律师。
原告杨友贵因要求确认被告伊宁市潘津乡人民政府、伊宁市人民政府于2012年11月13日作出的强行拆除房屋的行政行为违法，于2015年1月4日向本院提起诉讼，本院于2015年1月5日立案后，于2015年1月12日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，被告在法定期限内向本院提交了相关证据与答辩状。本院依法组成合议庭，于2015年2月13日公开开庭审理了本案。原告杨友贵及其委托代理人董再国，被告伊宁市潘津乡人民政府的委托代理人邓海峰，被告伊宁市人民政府的委托代理人罗贤金到庭参加诉讼。本案在审理过程中组织相关部门进行协调而扣除审限。本案现已审理终结。
原告杨友贵起诉称：原告在伊宁市潘津乡下潘津村4组的集体土地上拥有合法所有权的房屋。2012年11月12日，被告方工作人员将原告及家人全部赶出并采取了严密的控制措施之后,用铲车等工具将原告的房屋部分损毁，损失严重。被告实施的强行拆除原告合法房屋的具体行政行为无任何法律依据及职权依据,且未履行任何法律程序，在实体及程序上均违法，严重侵害了原告的合法权益。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条之规定,该案显属行政诉讼法的受理范围。现提起诉讼，请求：依法确认被告强行拆除原告房屋的行政行为违法，并责令其依照《国家赔偿法》的相关规定予以行政赔偿。
被告伊宁市潘津乡人民政府辩称：从程序上讲，对具体行政行为原告应当在三个月内起诉，原告知道是潘津乡人民政府与伊宁市人民政府的行为，经过3年才起诉，其起诉超过了诉讼时效。潘津乡人民政府不是适格的被告。请求驳回对潘津乡人民政府的起诉。
被告伊宁市人民政府辩称：第一，原告杨友贵在本次诉讼中提及的违法征收（拆除）具体行政行为，发生在2012年，原告在事发后三年才提出行政诉讼。原告的起诉已经超过法定的诉讼时效，人民法院应当依法裁定不应当受理，己经受理的，依法应当裁定驳回其起诉。第二，被告对本案所涉集体土地征收的行为合法有效。原告对被告实施的征收行为并未提出异议。对原告的合法权利不仅予以了保障，而且,其应当得到的补偿利益远远大于国家相关文件所确定的利益。对原告实施强制征收和搬迁，是为了公共利益之需要。就原告在诉请中提出国家赔偿，被告不予认可。
被告伊宁市潘津乡人民政府认为其系接受伊宁市人民政府的委托实施的拆除行为，证据在伊宁市人民政府，因而未向法庭提供证据。
被告伊宁市人民政府向本院提交了如下证据、依据：
1．新疆维吾尔自治区国土资源厅新国土资预审字【2010】99号《关于G218线伊宁-
墩麻扎段公路改建工程项目建设用地的预审意见》。证明：2010年9月19日自治区国土资源厅批准同意了G218线伊宁-
墩麻扎段公路改建工程项目建设用地的预审意见。原告质证：对证据的真实性无异议，但该证据充分证明了在征地过程中伊宁市人民政府没有足额补偿，没有做好前期的准备工作。对于预审行为的合法性将另案核查。
2.新疆维吾尔自治区发展和改革委员会新发改交通【2010】2649号《关于国道218线伊宁至墩麻扎公路工程可行研究性研究报告的批复》。证明：2010年10月15日新疆维吾尔自治区发展和改革委员会批复同意自治区公路管理局作为项目建设单位建设国道218线伊宁至墩麻扎公路工程。原告质证：对此证据三性均没有异议，被告的证明目的也无异议。
3．新疆维吾尔自治区交通厅新交综【2010】437号《关于国道218线伊宁至墩麻扎高速公路项目初步设计的批复》。
证明：自治区交通厅同意自治区公路局进行国道218线伊宁至墩麻扎高速公路建设。原告质证：对此证据的真实性没有异议，但是对证据的关联性有异议，不能证明伊宁市人民政府在土地征收过程中的行为是合法的。
4.1、伊宁市国土资源局伊市国土资发【2011】389号《关于G218线伊宁-
墩麻扎段公路改建工程项目建设用地的请示》；2、伊宁市国土资源局伊市国土资发【2011】390号《关于G218线伊宁-
墩麻扎段公路改建工程项目建设用地的审查意见》；3、伊宁市国土资源局伊市国土资发【2011】391号“关于呈报《关于G218线伊宁-
墩麻扎段公路改建工程项目建设用地的审查意见》的报告”；4、2011年3月21日伊宁市国土资源局《建设用地项目呈报材料》“一书四方案”，证明：伊宁市国土资源局在2011年就自治区重点建设工程G218线伊宁-
墩麻扎段公路改建工程项目按照程序向伊宁市人民政府、伊犁州国土资源局呈报建设用地请示及建设用地的审查意见，并按照规定制作了建设用地项目呈报材料。原告质证：伊宁市国土局389号文件真实性没有异议，但与本案没有关联性，只是前期的请示，不代表在整个土地征收过程中是合法。390号文件的质证意见与前一致，需要注意的是此文件第五项征地补偿安置情况，第八项信访与违法处理情况，说明这个标准的安置补偿是降低了被拆迁区域的农户生活水平，如果补偿相对合理，原告也不会起诉，第八项中写明该项目没有信访事实，但是事实是该项目之初就有信访事件。
5.1、伊犁州国土资源局伊州国土资发【2011】777号《关于G218线伊宁-
墩麻扎段公路改建工程项目建设用地的审查意见》；2、伊宁市人民政府伊市政发【2011】116号《关于审核G218线伊宁-
墩麻扎段公路改建工程项目建设用地的请示》；3、伊犁哈萨克自治州人民政府伊州政【2011】337号《关于G218线伊宁-
墩麻扎段公路改建工程项目建设用地的请示》。证明：伊宁市人民政府、伊犁州国土资源局、伊犁州政府均在其职责范围内按照程序层报了建设用地的审核意见及建设用地的请示。原告质证：对三份证据的真实性没异议，但与本案没有关联性，只是在立项和建设用地取得过程中的必须程序，但与潘津乡政府的强拆行为是否合法没有必然的联系。
6.1、伊州政办发明电（2012)65号《关于抓紧做好伊宁-
墩麻扎高速公路建设相关工作的紧急通知》；2、伊州政阅（2012)27号《伊宁一墩麻扎高速公路建设项目征地拆迁现场办公会议纪要》；3、伊州政阅（2013)32号《伊宁一墩麻扎高速公路征地拆迁有关问题会议纪要》。证明：1、伊宁一墩麻扎高速公路建设项目于2010年9月开工建设；2、州人民政府要求沿线伊宁市、霍城县、伊宁县人民政府做好项目征地工作。原告质证：对该组证据真实性无异议，但是该组证据也反映了我方的相应诉求，在紧急通知和会议纪要中也都有明确的说明，涉及到农户的房屋拆迁问题，对于三角地问题予以明确解决，而这几户都有三角地的问题，认为伊宁市人民政府和潘津乡人民政府的某些行为是不合法的，是违背上级部门的精神的。
7.2012年6月26曰自治区国土资源厅制发的《关于做好自治区公路建设项目用地保障工作的通知》。证明：在确保农民征收补偿利益得到保障的前提下，允许进行公路开工建设。原告质证：对该份通知真实性没有异议，该通知也明确说明要确保农民征收补偿利益得到保障的前提下才开工建设，原告的补偿款没有到位，而且原告没有签订任何的补偿协议，两被告的行为是与国土厅的文件精神相违背。
8.1、新疆交通建设管理局G218线伊宁至墩麻扎高速公路项目江苏省代建指挥部伊墩指（2012)129号文件《关于伊墩高速公路建设项目潘津乡下潘津村房屋搬迁的报告》；2、新疆交通建设管理局G218线伊宁至墩麻扎高速公路项目江苏省代建指挥部伊敦指便函（2012)48号《关于伊墩高速公路建设项目潘津乡下潘津村19户房屋整体搬迁会议纪要》。证明：1、潘津乡下潘津村19户农民搬迁，系G218线伊宁至墩麻扎高速公路项目建设需要；2、征迁方案完全是按照专家组出具的设计方案确定的。原告质证：对于该组证据真实性无异议，当时强拆我们的房屋，伊宁市国土资源局也承认3户没有征收手续，而且现在征收了也没有修路，分离式立交桥也没有动工，现在已经三年了，被征收的地依然没有用。
9.国土资源部国土资函（2013)470号《国土资源部关于国道218线伊宁至墩麻扎段公路建设工程建设用地的批复》。证明：国务院批准新疆维吾尔自治区人民政府申请国道218线伊宁至墩麻扎段公路建设工程项目中使用483.4042公顷建设用地。原告质证：对该份证据真实性无异议，但不能说明本案的焦点强拆行为合法，国土资源部也明确表明，足额支付补偿费用等，但是现在我们依然没有得到补偿。
10.1、自治区国土资源厅新国土资发（2009)131号“关于印发《自治区重点建设项目征地拆迁补偿标准》的通知”；2、伊宁市人民政府伊市政办（2010)188号“关于印发《伊宁市城乡房屋拆（搬）迁安置管理办法（试行）的通知》”；3、伊宁市人民政府伊市政办（2012)383号“关于同意公布《伊宁市2012年房屋重置成本（指导价）》及《伊宁市2012年房屋分部分项重置成本（指导价）》的批复”。证明：伊宁市人民政府制定的拆迁、搬迁补偿标准高于自治区国土资源厅制定的补偿标准。原告质证：对该组证据的真实性无异议，但不能证明伊宁市政府以及潘津乡政府在强拆过程中是合法的，与本案没有直接的关联性。
11.1、2010年10月21日伊宁市人民政府征地公告；2、2010年11月11日伊宁市国土资源局伊市国土资听告字【2010】第109号《听证告知书》及《听证送达回证》；3、2010年11月13日潘津乡下潘津村村委会《不予听证的说明》。证明：伊宁市政府履行了征地公告义务；2、伊宁市国土资源局履行了听证告知义务，被征地所有权人潘津乡下潘津村村委会同意市政府征地补偿安置方案。原告质证：对该组证据的真实性不予认可，我们没有见到这份征地公告以及听证告知书、不予听证说明，这都是后来制作的。被告也没有提交当时公告张贴或者发布、送达的事实。认为该组证据与本案没有关联性，无法证明强拆行为是合法的。听证告知书我们没有收到过，征收农村的集体土地，除了征地公告之外，没有见过补偿安置公告，我们认为整个项目在征地过程中存在严重违法之处。
13.1、房地产现状调查表；2、房地产估价表，3、房屋拆迁合同。证明：1、对被拆迁、征迁的房屋状况，被征迁人在调查表上签字确认，表明其对财产状态、被征迁行为予以认可；2、补偿标准完全是按照伊宁市人民政府“关于印发《伊宁市城乡房屋拆（搬）迁安置管理办法（试行）的通知》文件及“关于同意公布《伊宁市2012年房屋重置成本（指导价）》及《伊宁市2012年房屋分部分项重置成本（指导价）》的批复”通知精神执行的。原告质证：房地产现状调查表，仅仅是一个签到的事实。
原告向本院提交了以下证据：
1.原告的身份证复印件以及原告提交的估价表，证明：是本案的适格主体。
2.接处警工作登记表，证明：房屋被伊宁市潘津乡人民政府强拆的事实。
3.照片，可以证明违法强拆的事实。
被告质证认为：现场照片无法确认，对于拆除行为是实施了。第二，房屋的拆除行为也是为了高速公路建设的需要，而且被拆除的范围也是根据国务院批复的范围来拆的，没有超出范围。第三，高速公路的建设需要是按照设计来进行的，至于这宗地是作为缓冲地段还是绿化地以及直接的建设用地，我们也无法确定。
本院对上述证据认证如下：对原告提供的身份证复印件本院予以确认；原告提供的估价表及接处警登记表因被告亦提供了估价表且对拆除行为确认，本院予以确认；对原告提供的照片是否是当时拍摄无其他证据印证本院不予采信。被告伊宁市人民政府向法庭提供的证据均为土地征收过程中相关部门文件且未向法庭提供强制拆除房屋的法律依据，故被告伊宁市人民政府提供的证据并非证实强制拆除房屋合法的证据。
经审理查明：G218伊宁--
墩麻扎段公路建设工程是自治区发改委核准的项目，2010年12月通过自治区国土资源厅用地预审，项目用地包括伊宁市潘津乡原告杨友贵的所有的院落。2010年11月11日，伊宁市国土资源局向伊宁市潘津乡下潘津村下发伊市国土资听告字（2010）第109号听证告知书，告知下潘津村对征地补偿方案有要求听证的权利。2010年11月13日伊宁市潘津乡下潘津村民委员会向伊宁市国土资源局出具了不予听证的说明。2012年10月25日，伊宁市潘津乡下潘津村向原告杨友贵下发房屋拆迁通知书，要求在2012年10月29日前将房屋院落清空搬离，如不按时搬离，将依据相关法律拆除。2012年11月13日，伊宁市潘津乡人民政府等相关部门组织人员、机械设备对原告杨友贵的房屋进行了强制拆除。因原告杨友贵等人阻止强制拆除行为，伊宁市潘津乡人民政府向伊宁市公安局报警。2013年10月14日，原告杨友贵等人向伊犁州公安局申请复议，对伊宁市公安局于2012年11月13日的处警行为不服，认为伊宁市公安局不履行法定职责，当日，伊犁州公安局对原告杨友贵等人的复议申请作出不予受理决定，并向原告杨友贵出具了接处警登记表。该登记表载明伊宁市潘津乡政府工作人员组织拆迁。2015年1月5日，原告以伊宁市人民政府、伊宁市潘津乡人民政府为被告向本院提起诉讼。庭审中，原告杨友贵放弃行政赔偿的诉讼请求同时确认实施具体拆除行为的是被告伊宁市潘津乡人民政府。
另查明，被告伊宁市人民政府向法庭提交的房地产现状调查表，房地产评估表中，无委托评估单位，也无评估单位。
再查明，原告杨友贵就征地房屋拆迁安置补偿事宜未与任何部门签订拆迁安置补偿协议。
本院认为：本案的争议焦点为：原告杨友贵的起诉是否超过起诉期限；涉案的强制拆除房屋的行为是否违法。
（一）《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具休行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年，本案中，被告伊宁市潘津乡人民政府作出强制拆除行政行为时未告知原告诉权及起诉期眼，原告杨友贵也并不知道具体实施拆除行为的机关，后原告向伊犁州公安局申请复议时，2013年10月14日伊犁州公安局向原告出具的接处警登记表载明实施强制拆除行为的机关为伊宁市潘津乡人民政府，现原告于2015年1月5日提起行政诉讼，距其知道被告伊宁市潘津乡人民政府具体实施了拆除行为未超过2年，故本案中原告的起诉没有超过起诉期限。
（二）《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定,市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征收的土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于审理农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条亦规定了县级以上人民政府土地行政主管部门应当申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定。《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定行政机关申请人民法院强制执行前应当履行催告程序。本案被告伊宁市潘津乡人民政府在与原告就拆迁协议未达成一致的情况下，根据法律规定，应首先向上级机关反映，由县级以上人民政府从中协调,协调不成的，再由批准征收土地的人民政府作出裁决，同时,即便原告有阻挠征地情形的，亦应由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的，申请人民法院执行。但本案中，被告伊宁市潘津乡人民政府未依照法定程序自行拆除原告房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国行政强制法》的规定，其行为应确认违法，原告要求确认被告拆除其房屋的行为违法的请求，理由正当，证据充分，依法应予支持。因被告伊宁市人民政府并未具体实施拆除行为，被告伊宁市潘津乡人民政府虽主张其所实施的拆除行为是接受了伊宁市人民政府的委托却没有提供证据予以证实，故对原告要求确认被告伊宁市人民政府拆除行为违法的主张，本院不予支持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告伊宁市潘津乡人民政府2012年11月13日拆除原告杨友贵房屋的行为违法。
案件受理费50元由被告伊宁市潘津乡人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。
审 判 长 关小红
代理审判员 阿娜尔
人民陪审员 周德泽
二〇一六年五月十五日
书 记 员 李 霞