陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）陕行终547号
上诉人（一审原告）：王香玲，女，汉族。
被上诉人（一审被告）：宝鸡市金台区人民政府，住所地：陕西省宝鸡市金台区中山西路148号。
法定代表人：宁怀彬，该区区长。
委托代理人：李晓练，宝鸡市金台区十里铺街道办事处干部。
委托代理人：王文凯，陕西秦川律师事务所律师。
上诉人王香玲因诉被上诉人宝鸡市金台区人民政府（以下简称金台区政府）撤销拆迁安置补偿方案公告一案，不服宝鸡市中级人民法院（2015）宝中行初字第00029号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审认为：王香玲居住位于宝鸡市金台区宏文路85号付1号院7号楼3单元8号住房一套，建筑面积66.65㎡。2004年7月19日，原宝鸡市房产管理局颁发了宝鸡市房权证金台区字第0205**号房屋产权证。本案“金台区宏文路东段片区改造安置领导小组办公室”是金台区政府在没有法律、法规、规章授权的情况下成立的临时工作机构，金台区宏文路东段片区改造安置领导小组办公室公布的“关于原新秦造纸厂七号楼安置方案的公告”（以下简称被诉公告）所产生的法律后果依法应当由金台区政府承担，金台区政府主体适格。
本案中，王香玲的诉讼请求是：1、判令停止非法侵害，恢复7号楼原状，赔偿一切损失；2、请求撤销被诉公告。诉讼费由金台区政府承担。但其诉状中的事实与理由是金台区政府采取停水、停电、停气、堵锁眼、跟踪堵截住户等手段，导致无法居住，2015年10月底金台区政府非法拆除其煤棚，同年11月18日金台区政府在10多户没有被安置、住户财物没有搬走的情况下，强行拆除7号楼。该事实和理由与王香玲的诉讼请求之间不对应。一审法院受理本案后，依法进行了释明，并告知王香玲在规定期限内明确诉讼请求，但其仍坚持原诉讼请求，拒不修改诉状。对此，一审只对王香玲的诉讼请求进行审查。
关于王香玲诉请撤销被诉公告问题。2010年4月20日，原宝鸡市房产管理局给案外人陕西西建房地产开发有限公司（以下简称西建公司）颁发了拆许字（2010）03号《房屋拆迁许可证》（以下简称涉案许可证）。该证载明,拆迁范围：宝鸡市宏文路86号院原新秦造纸厂7号家属楼、西建康城1号楼以东……。同日，原宝鸡市房产管理局发布《房屋拆迁公告》。根据2011年1月21日国务院公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”《城市房屋拆迁管理条例》第十六条“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”据此，金台区政府公开的是陕西恒一达置业发展有限公司（以下简称恒一达公司）制定的“关于原新秦造纸厂七号楼拆迁安置补偿方案”。从涉案由金台区政府于2015年3月14日发布的金台区宏文路东段片区改造安置领导小组办公室“关于原新秦造纸厂7号楼拆迁安置补偿方案的公告”的内容来看，该公告系对恒一达公司制定的“原新秦造纸厂七号楼拆迁安置补偿方案”中有关拆迁范围、拆迁期限、拆迁人、被拆迁人的认定、拆迁安置补偿原则、过渡、搬迁、奖励原则等事项的告知和说明，而非最终补偿数额的公告或决定。该公告是金台区政府为了推进采取进度对拆迁安置方案进行了公示，没有对王香玲的权利产生实质性影响，产生实际影响的是拆迁补偿安置方案本身，不是“公告”。涉案拆迁许可证西建公司于2010年4月20日取得。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条的规定，本案应当适用《城市房屋拆迁管理条例》。根据该条例，拆迁人是取得拆迁许可证的民事主体，拆迁安置补偿方案由民事主体即恒一达公司作出。王香玲如对“原新秦造纸厂七号楼拆迁安置补偿方案”有异议，可另案以民事诉讼保障自身权益。王香玲“恢复原状”的诉讼请求不属于行政案件受案范围。赔偿损失的请求，因“公告”对王香玲的权利义务不产生实际影响，不予支持。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第六项的规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。因此，王香玲请求撤销被诉公告的主张，不予支持。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第三条第一款第八项“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”规定，应驳回王香玲的起诉。综上，依据《适用解释》第三条第一款第一项、第八项的规定，裁定驳回王香玲的起诉。
王香玲上诉称：（一）一审审判程序违法。本案一审以案情重大需要研究、被告答应赔偿等多种理由敷衍，审理长达一年七个多月，严重超过法定审限；一审法院多次非法要求其放弃赔偿请求，一审裁定却称其“拒不修改诉状”。金台区政府负责人一审未到庭，也未委托相应代理人出庭，一审法院未纠正此违法行为。一审法院随意填写传票、送达回证等法律文书内容，光是案由就有撤销公告及行政赔偿、拆迁行政补偿、撤销拆迁安置补偿方案公告等不同版本。（二）一审裁定认定事实错误。接警人员以政府拆迁为由对其报警不出警、法院和金台区十里铺办事处工作人员明确表示其起诉开发商是告错了等等，表明涉案拆迁是政府主持的，被诉公告已产生征收效力，使其精神、财产蒙受巨额损失。金台区政府非法作出被诉公告、非法逼迁、暴力破坏公民合法财产，其请求依法制止非法侵害、恢复原状、赔偿损失，包含有要求确认拆除行为违法的内容，并且在一审庭审中提出了该请求。其要求撤销被诉公告有法律依据。（三）一审裁定适用法律错误。本案应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，不适用已经废止的《城市房屋拆迁管理条例》。（四）被诉公告应当撤销。本案中，金台区政府明知没有征收国有土地上房屋的主体资格，却成立领导小组，非法指定房屋征收部门及房屋征收实施单位，应当对违法暴力拆迁、故意破坏公民合法财产的行为负责，并依法承担法律责任。（五）行政赔偿问题。《国家赔偿法》第四条第三项规定，受害人有获得赔偿的权利。金台区政府应当赔偿其所有财产损失706393.80元，同时还应赔偿到实际赔偿之日的交通、房租等费用。（六）建议提出司法建议。建议二审法院对本案相关国家工作人员涉嫌违纪、违规、违法问题向纪检、监察等部门提出司法建议，追究责任。请求：撤销一审裁定；撤销被诉公告;判决金台区政府停止一切非法侵害，恢复7号楼原状，赔偿一切损失。
金台区政府当庭答辩称：一审裁定适用《城市房屋拆迁管理条例》符合法律规定，被诉公告本身不是行政行为，只是起监督和指导作用，一审认定被诉公告对王香玲的权利不产生影响正确。本案一审起诉不符合起诉条件，应先经行政裁决才能起诉。因恒一达公司与西建公司签订了联合开发合同，拆迁由恒一达公司实际实施，区政府未实施拆迁行为，不应承担赔偿责任。
经审理查明：二审中，王香玲明确其一审请求的赔偿损失是因其房屋被拆迁造成的，同时认为虽然一审诉状中未明确要求确认区政府拆迁其房屋的行为违法，但其赔偿损失的请求中已包含此义，并称在一审庭审中曾明确提出要求确认拆迁行为违法。一审法院因其诉讼请求不明确，曾告知其修改诉状明确诉讼请求，但王香玲拒绝修改。涉案房屋已于2015年11月22日被拆除，王香玲与区政府或者开发商未达成协议。本案一审法院办理了延长审理期限申请并经本院批准，还多次组织双方协调赔偿问题。上述事实，有在卷材料及当事人的陈述证明，本院予以确认。
本院认为：本案争议焦点，一是被诉公告能否撤销问题；二是赔偿损失问题。
关于被诉公告能否撤销问题。被诉公告能否被撤销首先涉及对该公告能否起诉问题。《适用解释》第三条第一款第八项规定：行政行为对原告合法权益明显不产生实际影响，已经立案的，应当裁定驳回起诉。从被诉公告的内容看，该公告告知了拆迁实施方案的法律法规及政策依据、拆迁范围、拆迁期限、拆迁人、被拆迁人的认定、拆迁安置补偿原则、过渡搬迁原则、奖励原则等事项，这些内容均没有强制力，对王香玲的权利义务不产生实际影响。根据上述司法解释的规定，被诉公告不具有可诉性，一审裁定驳回王香玲的起诉并无不当。
关于赔偿损失问题。当事人要求行政赔偿的前提是确认行政行为违法，或者在要求确认行政行为违法的同时一并提起行政赔偿诉讼。本案中，王香玲未对造成其损失的行政行为提起违法确认之诉，也没有一并提起赔偿之诉。一审法院对于王香玲赔偿损失的请求进行了释明并要求其更改诉状，但王香玲拒绝变更。因此，一审法院对赔偿损失的请求未予审理并无不当，故本院对此亦不审理，王香玲可另行主张权利。
对于王香玲认为一审审理期限过长、拖延诉讼等程序违法问题，因一审申请延长了审理期限并经批准，且组织双方进行了协调，故王香玲认为一审审理期限过长等程序违法问题不能成立。
综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；王香玲的上诉理由及请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李建军
审判员 杨成会
审判员 徐 炯
二〇一七年十一月二十三日
书记员 鱼海洋