四川省德阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川06行终34号
上诉人（原审原告）廖达芬，女，1969年8月17日生，住四川省什邡市。
委托代理人冯登第，什邡市师古法律服务所法律工作者（特别授权代理）。
被上诉人（原审被告）什邡市国土资源局。住所地：什邡市方亭回龙街**号。
法定代表人黄卓，该局局长。
委托代理人李国勋，四川宏剑律师事务所律师（一般授权代理）。
被上诉人（原审被告）德阳市国土资源局。住所地：德阳市旌阳区凯江路二段***号。
法定代表人李可，该局局长。
委托代理人令狐世宏，该局职员（特别授权代理）。
委托代理人王海，德阳市人民政府法制办工作人员（一般授权代理）。
上诉人廖达芬因与被上诉人什邡市国土资源局、德阳市国土资源局行政强制及行政复议决定一案，不服四川省什邡市人民法院（2016）川0682行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人冯登第，被上诉人什邡市国土资源局的负责人高荣辉（副职）、委托代理人李国勋，被上诉人德阳市国土资源局的负责人马德强（副职）、委托代理人令狐世宏、王海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告廖达芬原系什邡市方亭镇外北村四组（现更名为方亭街道办事处北外社区四组）村民。2003年3月5日，省国土资源厅以川国土资建[2003]85号《关于什邡市2002年第一批城市建设用地的批复》，批准什邡市人民政府征收外北村三、四组16.3352公顷土地为国家所有。什邡市人民政府安排什邡市国土资源局会同方亭街道办事处组织实施具体征收安置补偿。2007年10月23日，方亭街道办事处与北外社区四组签订《征地协议合同书》，并将土地补偿款、安置补助费、青苗补偿款支付完毕。原告廖达芬亦属此次征收安置对象，在北外社区四组有住房一处，并领取了相应的土地补偿款、青苗补偿款。2014年7月17日，方亭街道办向原告廖达芬公证送达了《什邡市方亭街道办事处住房安置及补偿拆迁通知》。同年10月29日、12月17日方亭街道办分别向原告廖达芬公证送达了《方亭街道办事处关于北外社区安置房购房款交款及抽签分房的通知》，告知了相应的安置补偿政策和安置房分配标准及抽签分房等事宜。但原告廖达芬拒绝参加安置房分房抽签活动。2016年1月20日、1月25日，方亭街道办事处将原告廖达芬及其家庭成员享有的地上附着物预计补偿款99532元及100平方米安置房一套，提存于什邡市公证处。同年1月22日、26日，市公证处分别向其送达了《提存通知书》，告知了提存的事实，并告知原告与方亭街道办就地上附着物补偿金额进行结算。2016年3月3日，被告什邡市国土资源局向原告廖达芬送达《搬迁告知书》。同年3月11日，被告什邡市国土资源局对原告廖达芬作出《限期搬迁决定书》，认定“方亭街道办北外社区四组的土地已经《四川省国土资源厅关于什邡市2002年第一批城市建设用地的批复》（川国土资建[2003]85号）批准依法实施征收，你户土地补偿费已领取，在方亭街道北外社区四组的房屋、地上附着物补偿费及应享有的安置房已补偿安置到位，但你户拒不搬迁。根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条的规定，限你户在接到本通知书之日起三日内自行搬迁在方亭街道北外社区四组的房屋、地上附着物及其他设施，交付土地”。原告不服该决定，于2016年4月22日向被告德阳市国土资源局申请复议。2016年7月18日，被告德阳市国土资源局以“什邡市北外社区四组征收的土地补偿费和安置补助费高于川办函[2008]73文件确定的标准，青苗补偿费高于原方案标准，住房按每人25平方米加9.8平方米商业用房超30平方米/每人标准安置，社会保障方面也确定了具体办法。虽然什邡市国土资源局未依法公告，但相关补偿安置费用已发放，安置补偿方案已实施，补偿安置对象实质权益得到保障”作出《行政复议决定书》，维持了被告什邡市国土资源局作出的《限期搬迁决定书》。原告廖达芬遂于2016年7月28日向原审法院起诉，要求撤销被告什邡市国土资源局作出的《限期搬迁决定书》。
原审法院另查明，德阳市人民政府于2006年6月15日以德办发（2006）44号文件，制订了《德阳市规划区征地安置补偿调整标准》，规定了德阳市规划区内征地地上附着物的补偿标准。什邡市人民政府在此基础上制订了什府发[2008]37号文件，确定了地上附着物的补偿标准和安置住房标准。北外社区居民的住房安置政策为，以户为单位由政府按每人25平方米的标准提供安置住房和每人9.8平方米的商业用房，房屋及其他地上附着物的补偿标准按什府发[2008]37号文件确定的标准执行。在此基础上，每户还可按850元每平方米的价格申请25平方米的成本价房，以1700元每平方米的价格申购25平方米的市场价房。在具体操作中，如安置户同时申购了成本房和市场房，但在规定期限内未缴清购房款，逐次取消其申购的市场价房和成本价房，直接按每人25平方米的标准提供安置房。商业用房的管理为，产权人为什邡市方亭街道办事处北外社区居民委员会，由北外社区统一管理，统一经营，由统征安置人员按9.8平方米的份额平均分配收益。
原审法院认为，被告什邡市国土资源局作出《限期搬迁决定书》是基于原告原属集体经济组织的土地被征收后，原告无正当理由拒不接受安置补偿拒不交付土地作出的行政强制决定。原告原属方亭镇外北村四组的土地，于2003年8月5日已经省国土资源厅批准征收，故本案审查对象为被告什邡市国土资源局行政强制决定的合法性及合理性，即被告什邡市国土资源局对原告的房屋和其他地上附着物是否履行了安置补偿义务，原告是否无正当理由拒不接受安置补偿；被告德阳市国土资源局作出《行政复议决定书》时，复议程序的合法性。根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第四十条第一款第（三）项“地上附着物和青苗补偿费，按实际损失合理补偿。补偿标准由市、州人民政府制定，报省人民政府批准后执行”的规定，原审法院认为什邡市人民政府根据德办发[2006]44号文件，制定的什府[2008]37号文件的补偿标准不低于德办发[2006]44号文件确定的补偿标准，征收土地的行为发生在该文件效力期内。2007年征收的土地包含原告所使用的宅基地，2016年对原告所有的地上附着物进行安置补偿是征地行为的延续。因此，被告什邡市国土资源局适用该文件确定的补偿标准对原告的房屋及其他地上附着物进行安置补偿合法。被告什邡市国土资源局提供的证据能证明作出行政行为前，履行了相应的告知、公示义务，能保证原告廖达芬居有定所，其附着物能得到相应补偿，已履行了相应的安置补偿义务，原告廖达芬无正当理由拒不接受安置补偿，什邡市国土资源局作出《限期搬迁决定书》符合《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条“建设征用、使用土地，依法补偿、安置后，当事人拒不搬迁的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期搬迁；逾期不搬迁的，由市、县人民政府依法申请人民法院强制搬迁。”的规定，其行政决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合相应程序。被告德阳市国土资源局在被告什邡市国土资源局未提供相应证据的情况下，即认定原告享有9.8平方米的商铺所有权，属认定事实证据不足，但鉴于本院依法调取的证据能够证明该事实成立，其复议程序亦符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，故对《复议决定书》予以维持。据此，依照《行政诉讼法》第六十九条的规定，并报经原审法院审判委员会讨论决定，判决如下：驳回原告廖达芬的诉讼请求。一审案件诉讼费50元，由原告廖达芬负担。
上诉人廖达芬不服一审判决，向本院提起上诉称：1.案涉的征地补偿主体不合法。被上诉人什邡市国土资源局作为具有征收土地资格的主体，从未与上诉人签订过相关的补偿协议，故双方并未就征地补偿达成过一致意见，被上诉人什邡市国土资源局无权发出《限期搬迁决定书》；2.按照国发【2004】8号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》精神，案涉的四川省国土资源厅川国土资建[2003]85号文件已经丧失了效力，故被上诉人按已经失效和并未实际实施征收土地的行政行为是无效的行政行为；3.一审法院程序违法。一审法院依职权到公证机关调取相关公证文书，严重违反行政诉讼法的规定，应属无效。
综上，被上诉人所作决定违法，请求：撤销原判，并依法撤销《限期搬迁决定书》。
二审中，当事人没有提交新证据。二审查明的事实与一审查明事实一致，二审予以确认。
本院认为，一、关于本案不涉及审查征收土地批复的效力问题
首先，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”的规定，国务院或省级人民政府作出的征收土地决定，属于法律规定的终局裁决行为；同时依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项规定，法律规定由行政机关最终裁决的行政行为，不属人民法院行政诉讼的受案范围。本案所涉土地，系四川省国土资源厅以川国土资建【2003】85号《关于什邡市2002年第一批城市建设用地的批复》批准（批复内容明确“业经省人民政府批准”），是省级人民政府征用土地的决定，上诉人对本案所涉征收土地的效力提出异议，不属本案审理范围。
其次，土地使用权人如果超过法定起诉期限未对征收补偿协议或补偿决定提起诉讼，或者起诉后被依法驳回诉讼请求，并已获得征收补偿，或者征收补偿款已经依法提存的，原土地使用权人因失去了对被征收集体土地的使用权，与征地批复不再具有利害关系，因此既不具有行政复议的申请人资格，继而亦不能因行政诉讼程序便取得主体资格。本案中，上诉人既未在法定起诉期限内对征收补偿协议或补偿决定提起诉讼，且已实际领取了土地补偿款、青苗补偿款，其地上附着物补偿款及安置房一套也已提存，其现与征地批复并不具有利害关系，故关于征地批复是否失效所涉请求，其亦不具有在诉讼中的主体资格。
综上，对川国土资建【2003】85号批复，不属本案审查范围。
二、关于被上诉人责令上诉人限期搬迁决定的合法性以及行政复议程序的合法性问题
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，市、县人民政府土地行政主管部门实施征地的主要程序是“两公告一登记”，即：（1）在征收土地方案经依法批准后，市、县级人民政府有义务公告《征收土地方案》；（2）被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记；（3）市、县级人民政府土地行政主管部门有义务拟订并公告征地补偿、安置方案，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。故征地行为，是依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序而实施的系列行为。本案中，什邡市人民政府安排被上诉人什邡市国土资源局会同方亭街道办事处组织实施具体征收安置补偿，过程中，虽经开社员会及发放资料的方式对征收土地进行了宣传告知，但没有证据证明进行了发布《公告》等公告方式以及系在法定期限内公告宣传，其程序确属存在瑕疵，对此应予明确指正。
但鉴于本案通过开社员会的方式由上诉人所在的社组于2007年10月即签订了《征地协议合同书》、其后2010年2月上诉人实际领取了土地补偿款、青苗补偿款（北外村5-9组实际执行的土地补偿和安置补助费的金额高于川办函〔2008〕73号文件规定标准，符合国务院〔2004〕28号文件第24条“确需补办手续的，从新从高进行补偿”的规定），以及被上诉人向上诉人公证送达了《方亭街道办事处关于北外社区安置房购房款交款及抽签分房的通知》，上诉人对原外北村四组土地被征收及相应的安置补偿确已知晓，且其并未对征地系列中相应具体行为提起行政复议或行政诉讼，说明上诉人已经接受了土地及青苗补偿。土地部分的征收及补偿已经完成。
上述过程，系由什邡市人民政府安排被上诉人什邡市国土资源局会同方亭街道办事处进行了组织实施，上诉人上诉认为未就征地补偿达成过一致意见，缺乏事实依据。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”被上诉人作为什邡市政府的土地行政主管部门，具有作出责令交出土地决定的法定职权。
关于被上诉人什邡市国土资源局对上诉人的房屋和其他地上附着物是否履行了安置补偿义务，上诉人是否无正当理由拒不接受安置补偿；被上诉人德阳市国土资源局作出《行政复议决定书》时，复议程序的合法性。根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第四十条第一款第（三）项“地上附着物和青苗补偿费，按实际损失合理补偿。补偿标准由市、州人民政府制定，报省人民政府批准后执行”的规定，本院认为，本案2007年8月什邡市人民政府对土地征收以及地上附着物的补偿标准进行了确定，《征地协议合同书》于2007年10月签订，什邡市人民政府根据德办发[2006]44号文件，制定的什府[2008]37号文件的补偿标准不低于德办发[2006]44号文件确定的补偿标准，住房安置政策亦高于四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅《关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》（川办函〔2008〕73号）文的规定，什邡市人民政府征收土地的行为发生在该文件效力期内。2007年征收的土地包含上诉人所使用的宅基地，也已确定了补偿标准，但双方对地上附着物的安置补偿最终未能协商达成一致，被上诉人2016年对上诉人所有的地上附着物进行安置补偿是征地行为的延续。因此，原审认可什邡市国土资源局适用该文件对上诉人的房屋及其他地上附着物进行安置补偿，并无不当。而根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，即使征地补偿、安置存在争议，亦不影响征收土地方案的实施。
什邡市国土资源局提供的证据能证明作出行政行为前，履行了相应的告知、公示义务，能保证上诉人廖达玉居有定所，其附着物能得到相应补偿，已履行了相应的安置补偿义务，上诉人无正当理由拒不接受安置补偿，什邡市国土资源局作出《限期搬迁决定书》符合《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条“建设征用、使用土地，依法补偿、安置后，当事人拒不搬迁的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期搬迁；逾期不搬迁的，由市、县人民政府依法申请人民法院强制搬迁。”的规定，原审认可该行政决定的效力，并无不当。
被上诉人德阳市国土资源局在什邡市国土资源局未提供相应证据的情况下，即认定上诉人享有9.8平方米的商铺所有权，属认定事实证据不足，应予指正。原审法院从什邡市公证处调取与此关联的《提存通知书》等证据，系在可以适用责令当事人提供或补充证据之规定的情况下，而采用了依职权调取的方式，存在不妥之处，二审对此予以指正。但本案对该事实确需予以查证，上述证据能够证明有关9.8平方米商铺的事实成立且当事人没有给予否定，对该事实可作认定。本案复议机关的复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》规定，虽存在部分证据不足的瑕疵，但不足以导致撤销的后果。故原审对《复议决定书》予以认可，亦并无不当。
综上，被上诉人作出限期搬迁决定的前置行政行为虽然存在不规范之处，但不影响该限期搬迁决定的效力。原审法院的程序亦有不妥之处，但认定事实清楚，适用法律法规正确，处理结果恰当。上诉人主张行政行为无效并提出撤销《限期搬迁决定书》的上诉请求不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由廖达芬负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄晓宇
审判员 王 剑
审判员 孔祥明
二〇一七年五月三十一日
书记员 郭 利