贵州省安顺市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔04行初317号
原告安顺市平坝区喜客泉生态体育公园开发有限公司。
法定代表人姜伟，执行董事。
委托代理人姜颙，安顺市平坝区喜客泉生态体育公园开发有限公司员工。代理权限为特别授权代理。
委托代理人陈乔飞，贵州天筑律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
被告安顺市平坝区人民政府。
法定代表人唐友诚，区长。
委托代理人张厚盛，平坝区人民政府法制办公室主任。代理权限为特别授权代理。
委托代理人沈忱，北京市中银（贵州）律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
原告安顺市平坝区喜客泉生态体育公园开发有限公司（以下简称喜客泉公司）因认为被告安顺市平坝区人民政府（以下简称平坝区人民政府）不履行《平坝喜客泉生态体育公园投资协议书》，于2017年5月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年7月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月27日公开开庭审理了本案。原告喜客泉公司的委托代理人陈乔飞，被告平坝区人民政府的委托代理人张厚盛、沈忱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告喜客泉公司诉称：原、被告双方于2009年6月8日签署了《百灵体育健康中心投资意向协议书》，约定由原告在安顺市××（现安顺市××区）城关镇××一带投资修建“百灵体育健康中心（暂定）”。前述协议签署后，双方就具体投资事宜于同年9月3日签署了《平坝喜客泉生态体育公园投资协议书》，约定由原告安顺市平坝县城××五马塘一带投资修建“平坝喜客泉生态体育公园（暂定）”，由被告负责完成项目用地的征收工作后，原告依法通过招拍挂方式取得项目用地的使用权。协议签署后，原告围绕协议约定的投资项目开展了相应的前期活动，投入资金67556904.23元，扣减相应款项后，实际投入49064041.23元。2013年8月21日，因被告征地、拆迁工作困难，导致原告未依法取得项目土地使用权，原告向被告发函要求终止项目开发，被告于2014年9月5日正式发函同意原告终止项目建设，并同意与原告就项目开发遗留问题进行协商。原告认为，协议约定的投资项目不能顺利进行的原因在于被告未能及时完成项目用地的征收工作，原告依约投入大量资金，却未能获得项目用地之合法使用权，导致协议终止及项目终止的直接原因为被告未依约履行合同义务、提供合法用地，违反了合同法及相关法律法规的规定，被告应赔偿原告产生的经济损失。项目终止后，原、被告双方经多次协商，仍未达成一致协议。故提起诉讼，请求确认被告不履行协议的行政行为违法。
原告喜客泉公司在举证期限内向本院提交以下证据：第一组:1.《营业执照》；2、法定代表人证明书；3.工商登记资料，证明原告主体资格。第二组：1.《百灵体育健康中心投资意向协议书》；2.《平坝喜客泉生态体育公园投资协议书》；3.投资项目规划图，证明目的：1.原、被告双方之间的投资合作关系；2.依据投资协议之约定，由原告在平坝县城××五马塘一带投资修建“平坝喜客泉生态体育公园”（暂定），由被告负责完成项目用地（即投资项目规划图所载之范围）的征收工作。第三组：1.《关于平坝喜客泉生态体育公园项目终止建设的报告》;2、《平坝县人民政府关于喜客泉生态体育公园项目遗留问题的函》（平府函[2014]252号）,证明目的：1.原、被告双方已就喜客泉生态体育公园项目终止建设事宜达成一致；2.项目终止系被告违反法律之规定，未依法履行义务所致。第四组：1.《关于平坝喜客泉项目投资清算的报告》；2.《关于喜客泉生态体育公园项目遗留问题处理的会议纪要》（黔中新区专议[2014]24号）；3.《平坝县人民政府关于共同协商解决喜客泉生态体育公园项目遗留问题的函》（平府函[2014]279号），证明目的：原告曾多次向报告要求支付赔偿款项，虽与被告进行了多次沟通，但截至目前，被告仍未向原告作出任何赔偿，被告拒不赔偿原告损失的行为已经严重侵害了原告的合法权利。第五组：1.《百灵体育健康中心项目推进工作方案》；2.《平坝喜客泉生态体育公园项目进展情况汇报》；3.《关于对平坝喜客泉生态体育公园项目建设进行专项督察督办的通知》；4.《关于做好平坝喜客泉生态体育公园项目备案工作的报告》；5.《会议记录》；6.《规划审查意见》；7.《关于公司在平坝投资的报告》，证明目的：被告要求原告尽快投资，要求了相应的项目进度，明确要求原告进行相应的设计、施工等工作，但被告却未依法履行义务，未按时将土地提供给原告，导致项目终止，原告基于投资项目所作的设计、施工、准备等所有产生的费用应由被告进行赔偿。第六组：1.合同及财务付款凭证；2.《款项扣减说明》，证明目的：1.《平坝喜客泉生态体育公园投资协议书》签署后，原告共计向协议投资项目投入资金共计49064041.23元；2.投资项目给原告造成资金占用损失共计8147765.5元。第七组：1.（2016）黔04民初97号《民事裁定书》；2.（2017）黔民终280号《民事裁定书》，证明目的：原、被告投资协议纠纷，原告已通过民事诉讼程序主张权利，经法院审理，认定应按行政协议纠纷处理。第八组（证据清单分项一租地费用第一组）：1.《林地出租协议》；2.转账支票存根及收据，证明目的：原告为投资项目向平坝县华山良种场承租了林地，并依据协议之约定向其支付了租金710850元。第九组（证据清单分项一租地费用第二组）：1.《土地使用权租赁合同》；2.转账支票存根及收据，证明目的：原告为投资项目向十字乡青山村委承租了土地，并依据协议之约定向其支付了2010年5月5日至2013年5月4日期间的租金74469元，共计向十字乡青山村委支付了99636元。第十组（证据清单分项二测绘、设计、咨询费用，第一组）：1.《测绘项目合同书》；2.支票存根及银行下账记录（共8笔款项），证明目的：原告为投资项目聘请了福州国佳提供项目用地征地图测量服务，并支付了测绘费共计241580元。第十一组（证据清单分项二测绘、设计、咨询费用，第二组）：1.《测绘合同》；2.支票存根、下账记录及发票，证明目的：原告为投资项目聘请了福州国佳对项目范围内相应地块进行地形测量，并支付了测绘费共计200000元。第十二组（证据清单分项二测绘、设计、咨询费用，第三组）：1.《测绘技术经济合同》；2.电汇凭证及发票（共计两笔款项），证明目的：原告为投资项目聘请了第三测绘院对项目范围内相应地块进行了地形测量，并支付了测绘费共计209000元。第十三组（证据清单分项二测绘、设计、咨询费用，第四组）：1.《委托服务合同》；2.电汇凭证及发票，证明目的：原告为投资项目聘请了黔美工程公司对开发区域内地质进行勘查，并支付了勘查费共计180000元。第十四组（证据清单分项二测绘、设计、咨询费用，第五组）：1.《建设工程设计合同》；2.汇款凭证及发票，证明目的：原告委托贵州省建筑设计研究院对平坝喜客泉生态体育公园道路工程进行设计，并支付了设计费487500元。第十五组（证据清单分项二测绘、设计、咨询费用，第六组）：1.《建设工程设计合同》；2.汇款凭证及收据；3.关于指定收款人说明，证明目的：原告委托贵阳市设计院对平坝喜客泉生态体育公园酒店、会所、大门及相应附属设施进行设计，并支付了设计费340500元。第十六组（证据清单分项二测绘、设计、咨询费用，第七组）：1.《高尔夫球场设计协议》；2.汇款凭证及收据；3.关于制定收款人说明，证明目的：原告委托JacklinDesignGroup投资项目高尔夫球场进行设计，并指定收款人支付了设计费人民币11424000元。第十七组（证据清单分项二测绘、设计、咨询费用，第八组）：1.《平坝喜客泉生态体育公园项目建筑设计委托协议书（一）》；2.汇款凭证及收据，证明目的：原告为投资项目开发，委托尊皇公司负责项目相关设施的设计或设计管理工作，由尊皇委托KKSINTERNATIONAL.CO.LTD为项目总入口、入口大门、前广场、酒店等进行设计，并支付了设计费人民币5508000元。第十八组（证据清单分项二测绘、设计、咨询费用，第九组）：1.《平坝喜客泉生态体育公园项目建筑设计委托协议书（二）》；2.汇款凭证及收据，证明目的：原告为投资项目开发，委托尊皇公司负责项目相关设施设计或设计管理工作，由尊皇委托深圳市建筑设计研究总院有限公司负责项目红线内房地产组团的修建性详细规划及建筑工程设计，并支付了设计费2350000元。第十九组（证据清单分项二测绘、设计、咨询费用，第十组）：1.《贵州平坝喜客泉生态体育公园项目市场调查及科研服务合同书》；2.汇款凭证及发票，证明目的：原告聘请了北京瑞道为投资项目提供市场调查、项目科研分析及项目整体定位概念规划服务，并支付了咨询费400000元。第二十组（证据清单分项二测绘、设计、咨询费用，第十一组）：汇款凭证及发票，证明目的：原告聘请了深圳市高尔夫园林喷灌技术有限公司为投资项目提供咨询服务，并支付了咨询费50000元。第二十一组（证据清单分项二测绘、设计、咨询费用，第十二组）：1.《工作联系单》（3张）；2。《成果提交确认》；3.设计成果文件，证明目的：设计内容及成果文件。第二十二组（证据清单分项三拆迁、补偿费用，第一组）：1.《转让协议》；2.收条，证明目的：原告为协助被告征地，尽早取得了投资项目范围内土地使用权，受让了韦X芬、张X元经营的双鑫修理厂，并向其支付了转让价款710000元。第二十三组（证据清单分项三拆迁、补偿费用，第二组）：1.《房屋买卖契约》；2.支票存根、收条、银行下账记录；3.《公证书》及公证费；4.过户税费及公证费票据，证明目的：1.原告为协助被告征地，尽早取得了投资项目范围内土地使用权，受让了余X斌等人坐落于城关沙石冲的房屋及其房屋占地范围内土地的使用权，并向其支付了转让价款3150000元；2.原告为办理前述房屋所有权及土地使用权过户手续共计支付了349733元税费（包括税款、测绘费、公证费等）。第二十四组（证据清单分项三拆迁、补偿费用，第三组）：1.《转让合同》；2.支票存根及收条，证明目的：原告为投资项目的开发，受让了高X贵承包的坐落于平坝县城××五马塘水库处的养殖场，并向其支付了转让价款1250000元。第二十五组（证据清单分项三拆迁、补偿费用，第四组）1.《转让合同》及《委托书》；2.支票存根及收条，证明目的：原告为协助被告征地，尽早取得了投资项目范围内土地使用权，受让了黎X、黎X承包的坐落于城关沙石冲的水库及金鳌山庄，并向其支付了转让价款2699900元。第二十六组（证据清单分项三拆迁、补偿费用，第五组）：1.《转让合同》；2.支票存根及收条，证明目的：原告为协助被告征地，尽早取得了投资项目范围内土地使用权，受让了吴X建承包的坐落于平坝县××界××村的野猪林场，并向其支付了转让价款900000元。第二十七组（证据清单分项三拆迁、补偿费用，第六组）：1.《X村土地补偿情况表》及收条，证明目的：原告为协助被告征地，尽早取得了投资项目范围内土地使用权，向谭X忠、周X全、杨X发等人共计支付了土地补偿款82038元。第二十八组（证据清单分项三拆迁、补偿费用，第七组）：《领条》，证明目的：原告为协助被告征地，尽早取得了投资项目范围内土地使用权，向X村参加征地工作的相关人员支付了误工补贴28000元。第二十九组（证据清单分项四工程费用，第一组）：1.《平坝喜客泉生态体育公园红线混泥土界桩制作加工合同》；2.收款收据（共1笔），证明目的：原告为投资项目界桩施工向平坝县龙凤标砖厂定制混泥土界桩，并向其支付了3000元款项。第三十组（证据清单分项四工程费用，第二组）：1.《施工道路维修与拓宽工程合同》；2.汇款凭证、发票、造价表，证明目的：为修建投资项目内的施工道路，原告将施工道路的维修及拓宽工程发包给深圳市尊皇高尔夫管理有限公司，并向其支付了工程款120000元。第三十一组（证据清单分项四工程费用，第三组）：1.汇款凭证、支票存根及银行下账记录；2.汇款凭证、支票存根及银行下账记录；3.《工程计量签证单》；4.《工程款支付申请表》；5.《工作联系单》，证明目的：1.原告为投资项目的施工，向深圳市尊皇数码科技开发有限公司及深圳市尊皇高尔夫管理有限公司支付了工程款、机械租赁费共计4211393.54元；2.原告为投资项目的施工，向深圳市尊皇高尔夫管理有限公司支付了材料款9200000元。
被告平坝区人民政府辩称：一、原告与被告签订的《平坝喜客泉生态体育公园投资协议书》的行为是合法行政行为；二、被告签订合同后积极履行合同义务，积极促使原告投资开发，具备合法性和合理性，没有行政违法行为和过错行为；三、原告与被告解除协议是根据原告的书面申请，并非被告单方行为，责任不在被告；四、原告诉请的要求被告损失并非被告的行政行为造成，也非履行协议的必要和合理支出，而是因原告的过错和违法行为造成，不应由被告承担。
被告平坝区人民政府在举证期限内向本院提交以下证据：第一组：平坝喜客泉生态体育公园投资协议书，证明目的：原、被告双方签订协议的事实。第二组：1.黔府用地函[2011]232号《关于平坝县2011年度第一批次城镇建设用地的批复》；2.《百灵体育健康中心项目推进工作方案》；3.《关于成立百灵体育健康中心协调领导小组的通知》；4.《关于调整百灵体育健康中心协调领导小组的通知》；5.《关于调整充实平坝县喜客泉生态体育公园、天龙景区、邢江河-
羊昌河生态休闲旅游度假区项目建设领导小组的通知》；6.平坝县人民政府专题会议纪要，证明目的：双方签订协议后，被告积极履行协议的过程。第三组：1.关于请求终止平坝喜客泉生态体育公园项目建设的报告；2.关于喜客泉生态体育公园项目遗留问题的函，证明目的：双方解除协议是根据原告的申请。
经庭审质证，原告对被告提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议；对第二、三组证据，认为不能达到证明目的。
被告对原告提交的第一组证据无异议；对第二组证据，认为不能达到证明目的；对第三组证据无异议；对第四组证据中的《关于平坝喜客泉项目投资清算的报告》，认为系单方出具，不能作为证据使用，对其余证据无异议；对第五至七组证据无异议；对第八、九组证据认为不真实；对第十至二十一组证据无异议；对第二十二至二十八组证据，认为不合法；对第二十九至三十一组证据，认为不真实。
对当事人提交的证据认定如下：对被告提交的证据，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信。对原告提交的第四组证据中的《关于平坝喜客泉项目投资清算的报告》，因系单方出具，不予采信；对第二十二至第三十一组证据，因不能证明与本案的关联性，不予采信。对其余证据，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信。
经审理查明：2009年9月3日，原告喜客泉公司（乙方）与被告平坝区人民政府（甲方）签订《平坝喜客泉生态体育公园投资协议书》，约定了项目名称、项目选址、用地范围、土地征用、水库租用、林地租用、项目建设内容、开发方式、项目定位、投资规模、建设要求、权利义务及违约责任等事项。2013年8月21日，原告向被告发出《关于请求终止平坝喜客泉生态体育公园项目建设的报告》，请求终止项目建设。2014年9月5日，被告作出《关于喜客泉生态体育公园项目遗留问题的函》，同意原告终止项目建设的请求，并提出有遗留问题需要共同解决。原告、被告针对遗留问题多次进行协商，未果，故提起诉讼，提出如上诉请。
本院认为：原告喜客泉公司与被告平坝区人民政府签订的《平坝喜客泉生态体育公园投资协议书》，系双方当事人真实意思表示，内容不违反法律、法规的强制性规定，合法有效。因原、被告双方已经就终止协议达成一致意见，故协议已无法继续履行。鉴于被告在协议无法继续履行上存有一定过错，且原告就协议约定的项目已经进行了前期投入，故被告应赔偿原告对协议不能履行给原告造成的损失。经本院主持双方对账及质证，能够确定原告的损失为：一、租地费用：710850元；二、测绘、设计、咨询费用：21390580元；三、拆迁补偿费用：5697051元，共计27798481元。因原告的损失中包含测绘、设计及拆迁补偿费用，故原告应将双鑫修理厂、余海斌房屋、五马塘水库养殖场、金鳌山庄、野猪林场清理完毕后，移交被告，并将设计和测绘资料及其他权属相关资料移交被告。
综上，原、被告双方签订的《平坝喜客泉生态体育公园投资协议书》合法有效，因协议已经终止，无法继续履行，被告应赔偿原告的前期投入损失27798481元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款的规定，判决如下：
一、原告安顺市平坝区喜客泉生态体育公园开发有限公司于本判决生效之日起十五日内将双鑫修理厂、余海斌房屋、五马塘水库养殖场、金鳌山庄、野猪林场、设计和测绘资料及其他权属相关资料移交被告安顺市平坝区人民政府；
二、被告安顺市平坝区人民政府于原告安顺市平坝区喜客泉生态体育公园开发有限公司将上述资产及材料移交后六十日内向原告安顺市平坝区喜客泉生态体育公园开发有限公司支付赔偿款27798481元。
案件受理费50元，由被告安顺市平坝区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 何劲松
审 判 员 洪 云
人民陪审员 陈 兰
二〇一七年十二月二十八日
法官 助理 朱艳楠
书 记 员 汤晓燕