四川省峨眉山市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川1181行初128号
原告：徐忠，男，生于1976年5月12日，汉族，住四川省乐山市市中区。
委托代理人：赵箭，乐山市川乐法律服务所法律工作者。
被告：乐山市国土资源局市中区分局，住所地：乐山市市中区油榨街31号，组织机构代码证号：00855450-X。
法定代表人：赖建桥，局长。
委托代理人：曹兴元，四川益华律师事务所律师。
委托代理人：李丹，四川益华律师事务所律师。
原告徐忠诉被告乐山市国土资源局市中区分局（以下简称国土市中区分局）土地行政处罚一案，本院依照〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院<关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的请示>的批复》于2016年10月27日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月27日进行了公开开庭审理。原告徐忠及其委托代理人赵箭，被告国土市中区分局分管负责人陈征宇及该局委托代理人曹兴元到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告国土市中区分局于2016年8月19日作出乐市国土资中分罚[2016]第3-1号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》）认定：徐忠未经批准，擅自于2015年5月在通江街道办事处檀木嘴村3组、敖坝村集体土地和少量国有土地上挖石英砂。该宗地占地面积29678.3平方米，其中占用农用地面积27517.64平方米（耕地面积10523.14平方米，约15.78亩）。该宗地范围内挖、占集体农用地27517.64㎡，其中耕地10523.14㎡（约15.78亩），园地3086.22㎡，林地10766.67㎡，其他农用地3141.61㎡等，主要用于挖石英砂。该宗地符合乐山市中心城区土地利用总体规划（2006—2020）8311.88平方米，不符合乐山市中心城区土地利用总体规划（2006—2020）21366.42平方米，其中农用地21366.42平方米，占用耕地不属于基本农田。徐忠在未取得该宗地合法用地手续的情况下，在通江街道办事处檀木嘴村3组和敖坝村集体土地的耕地上挖砂的行为已违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条“依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下”，并根据《四川省国土资源行政处罚裁量标准》“破坏种植条件，面积在3亩以上。责令限期改正或者治理，并处耕地开垦费1.5—2倍的罚款。”的规定，对徐忠处罚如下：1、责令十五日内改正违法占用耕地破坏种植条件的行为，恢复原种植条件，并恢复除耕地以外农用地的土地原状；2、对违法占用耕地15.78亩处以耕地开垦费每亩30000元的2倍的罚款，共计罚款946800.00元。
原告徐忠诉称：原告为了发展苗木种植，于2014年初与乐山市市中区通江街道办事处檀木嘴村三组18户村民达成承包土地流转口头协议，双方于2016年5月6日签订书面土地流转协议，土地租期自2014年5月4日至2029年止，该协议签订后村组集体组织于2016年5月19日签字同意。因此，原告流转租用集体经济组织村民承包土地符合《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条规定。原告租用的土地是位于小地名为学堂湾的荒山、荒坡和因无水灌溉弃种的耕地，面积为22.75亩，从2013年起因市政府重点建设工程需要造成缺水灌溉而弃种荒芜。经村组向上级部门汇报，乐山市人民政府对确认不能种植而荒芜弃种的承包地给予村民补偿。乐山市人民政府2014年3月30日第27期备忘录证明上述土地现状为荒山、荒地和因无水灌溉弃种的土地，并不是被告处罚认定的耕地。2014年5月4日，原告对杂草丛生的荒山、荒坡和弃种的土地进行整理以便于苗木种植。原告在挖填荒山、荒坡整理土地时挖出了大量黄砂（在后来经国土执法人员现场告知才知道这是石英砂），因黄砂不利于种植，原告将这些黄砂堆码在场地旁。可见原告整理荒芜土地的根本目的是用于种植观赏苗木，并不是采挖石英砂。2014年8月6日，国土执法人员责令原告停工并将一份事先填好的调查笔录交原告回答，笔录里的一问一答存在明显的“指明问供”，一开始就说原告无证开采石英砂，是典型的先入为主先定性再调查方式，不听取原告整理土地的申辩。该笔录上面无调查人员签名，有悖于《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条和《行政诉讼证据若干问题规定》第十条第四项的规定，不能成为行政处罚的依据。被告于同日向原告送达（2014）71号《责令停止违法行为通知书》，其内容载明的事实是“无证开采石英砂”，依据的是《中华人民共和国矿产资源法》第3条、39条规定。2014年8月7日，原告书面递交《情况说明》阐明整理土地是用于苗木种植，同时为该村、组拓宽原有村道便于学堂湾、陈家扁村民通行。自2014年5月4日动工整理土地到2014年8月6日停工至今，原告收到多份《停止违法行为通知书》，每一次原告都提出自己主观根本目的的申辩。之后，被告向原告下达（2016）第3-1号行政处罚告知书，对此，原告申请听证，2016年5月30日听证会上，被告改变原先定性，以原告违反《中华人民共和国土地管理法》第36条为依据进行处罚，听证会上原告一再申辩，租用的土地是杂草丛生的荒山荒坡和已弃种的土地，整理土地的目的是为种植苗木，并不存在破坏农用地的违法行为，并且租用土地的并不是只有原告一个人，敖坝5组那里的有深坑和堆有土堆的地方不是原告租用的。被告无视原告阐述的客观事实，于2016年8月19日作出对原告的《行政处罚决定书》。综上，原告在土地流转合同中明确了流转荒芜土地用于农业种植，在整理土地开工当天村、组负责人和村民代表均在现场，回填拓宽村道也是经村社研究决定，在平整土地碰巧挖出石英砂这不是原告流转荒地整理目的，是为农业种植整理荒地无意挖出的。原告租用的土地是抛荒地，原告进行土地整理是为了土地改良后更有利于种植，并没有改变土地的使用性质，并不是非法用地和无证开采石英砂和毁坏耕地，原告不构成违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定，被告行政处罚的行政行为既无事实根据，亦无法律依据。据此，现依法向法院提起诉讼，请求：1、撤销乐市国土资中分罚[2016]第3-1号《行政处罚决定书》；2、诉讼费由被告承担。
被告国土市中区分局辩称：2016年3月29日区长热线办向答辩人来电，要求答辩人处理通江檀木嘴村非法开采石英砂的案件线索。根据热线办提供的线索，答辩人当天下午即到通江街道办事处檀木嘴村违法线索现场进行核查。经初步调查，该宗地系乐山市市中区通江社区居民徐忠未经批准，擅自占用通江街道办事处檀木嘴村3组、敖坝村集体土地开挖、堆放石英砂，占用土地面积约29678.30平方米，其中耕地面积为10523.14平方米。答辩人当即向原告作出并送达了《责令停止违法行为通知书》（乐土国土资停[2016]21、22号），要求原告立即停止违法行为。2016年4月5日，答辩人将该案呈报审批并同日立案。答辩人在对原告破坏耕地的行为立案后，依法向檀木嘴村村民进行了询问并制作了询问笔录，到答辩人下属的地籍股调取了土地利用现状分类图、遥感影像截图，委托了乐山正信房地产测绘有限公司对原告占用土地面积进行了测绘，并拍摄了破坏耕地的现场照片。上述证据充分证明了由于原告开挖、占用耕地，导致10523.14平方米耕地的种植条件遭到破坏。答辩人认为原告的行为违反了《土地管理法》第三十六条之规定，遂于2016年6月13日向原告作出了乐市国土资中分罚[告]（2016）第3-1号《行政处罚告知书》。原告收到该《行政处罚告知书》后，向答辩人申请了听证申请，答辩人于2016年7月22日举行了听证会。原告在听证会上提出，其行为是土地整理，而不是破坏耕地。答辩人认为原告的该说法不能成立，虽然国家鼓励农村集体经济组织进行土地整理，但为了防止村民私自进行土地整理时出现破坏原有土地种植条件的情况，《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》第三十一条对土地整理作出特别规定，要求土地整理需先制定土地整理方案，土地整理方案报县级人民政府批准后方可实施。原告诉称的土地整理既没有土地整理方案，更没有报经县级人民政府批准，同时原告的随意开挖行为导致了原有耕地遭到严重破坏，复垦困难。因此原告提出的理由不能成立，对原告的听证意见不予采纳。2016年8月19日，答辩人向原告作出了乐市国土资中分罚[2016]第3-1号《行政处罚决定书》，并于2016年9月2日送达原告签收。综上所述，答辩人作出的具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，原告的诉讼请求依法不能成立，请依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：2016年3月29日市中区区长热线办向被告国土市中区分局来电，要求被告对通江檀木嘴村非法开采石英砂的案件线索进行调查处理。当日，被告对原告徐忠进行了调查询问，徐忠在询问笔录中陈述开挖、开采石英砂的位置是通江街道办事处檀木嘴村3组敖坝村5组处，但对开挖开采的面积拒绝回答，并要求被告调查清楚再来。徐忠未在调查笔录上签名，但该调查笔录上有檀木嘴村支部书记、村主任、3组组长作为见证人签名。同日，被告对檀木嘴村村民夏学清进行了调查询问，夏学清在询问笔录中陈述在檀木嘴村3组开挖的业主是徐忠，土地是徐忠同农户直接租用的，开挖前土地的地貌大部分是良田，有自留地、自留山，没有建构筑物。被告遂作出《责令停止违法行为通知书》（乐土国土资中分停[2016]21、22号）并送达给檀木嘴村3组组长陈林，该两份通知书无落款时间。2016年4月5日，被告对徐忠未经批准开挖、堆放石英砂破坏土地予以立案调查。2016年4月6日，被告又收到乐山市国土资源局《乐山市国土资源举报交办通知书》（乐市国土举报交[2016]5号），要求被告对群众反映的徐忠在未取得采矿许可证的情况下，在通江镇檀木嘴村3组违法开采石英砂破坏耕地的情况进行核查和处理。2016年4月7日，乐山正信房地产测绘有限公司出具《徐忠用地项目报告书》，测量结果为该地块占地面积为29678.3平方米，合44.52亩，其中石棉瓦房占地面积36.22平方米，硬化区域占地面积30.21平方米，未硬化区域占地面积29611.87平方米。被告出具的《徐忠土地利用现状截图》载明徐忠用地总面积29678.3平方米，占用农用地27517.64平方米，其中耕地面积10523.14平方米，现状建设用地2160.66平方米。2016年5月4日，被告分别对檀木嘴村三组村民陈群芳、吴淑群、胡素明进行了询问并制作了询问笔录，陈群芳陈述称其租给徐忠的土地是耕地，合同上载明面积是0.55亩，其中0.3亩是自己的承包地，另有0.25亩是陈群芳哥哥的承包地。出租前主要种菜、种树。吴淑群陈述其租给徐忠的0.2亩土地是耕地，以前种谷子，后大部分已经抛荒。胡素明陈述称其租给徐忠的0.1亩土地出租前用于栽种花生，后因退耕还林又改为栽种树木，因经济效益不高大部分已抛荒。2016年4月5日，4月28日、5月5日，被告工作人员又到现场进行了实地调查取证并拍摄了现场照片。同时，被告还调取了徐忠用地范围的2010年10月—2015年10月国土资源部土地变更调查遥感影像截图。2016年5月17日，被告作出了乐市国土资中分罚[告]（2016）第3号《行政处罚告知书》并于2016年5月18日送达给原告。2016年6月1日，原告作出乐市国土资中分罚[告]撤（2016）第1号《撤销行政处罚告知书》决定撤销乐市国土资中分罚[告]（2016）第3号《行政处罚告知书》，该撤销告知书于2016年6月2日送达给原告。2016年6月13日，被告重新作出乐市国土资中分罚[告]（2016）第3-1号《行政处罚告知书》并于2016年6月23日送达给原告。原告于2016年6月28日向被告递交了《听证申请书》要求进行听证，同时在该申请书中原告还陈述其流转土地后为了优化土地，提高土壤耕种率，于是投入了大量的人力、物力、财力对土地进行了整理，在土地整理中发现了部分石英砂，出于不浪费原则，才将石英砂集中堆放，有需要及零散出售，以弥补土地整理过程中巨大的支出。被告于2016年7月12日向原告送达了乐市国土资中分听字[2016]4号《听证通知书》，并于2016年7月22日举行了听证。2016年7月26日，被告对本次听证作出了《听证纪要》，决定不予采纳原告提出的免除处罚的理由。2016年8月19日，被告对原告作出了乐市国土资中分罚[2016]第3-1号《行政处罚决定书》，并于2016年9月2日送达原告。原告不服该处罚决定遂诉至本院请求判如前所述。本案审理中，本案合议庭成员也到用地现场进行了实地查看，现场情况与被告提供的现场照片一致。
另查明，原告向本院提交的《市中区通江街道办事处檀木嘴村三组农户承包流转土地明细表》载明，原告徐忠租用了市中区通江街道办事处檀木嘴村三组18户村民的土地共计22.75亩，承包期限为2014年5月4日至2029年。
又查明，被告提交的《乐山市人民政府关于执行征地统一年产值标准的通知》（乐府函[2014]90号）载明乐山市市中区通江街道办事处区域内征地统一年产值为3150元/亩。
上述事实，有被告提交的乐市国土举报交[2016]5号《乐山市国土资源举报交办通知书》、《责令停止违法行为通知书》及送达回证、《徐忠用地项目报告书》、对徐忠、夏学清、陈群芳、吴淑群、胡素明所做询问笔录、徐忠用地现场照片、《徐忠土地利用现状截图》、2010年10月—2015年10月国土资源部下发土地变更调查遥感影像截图、乐市国土资中分罚[告]（2016）第3号《行政处罚告知书》及送达回证、乐市国土资中分罚[告]撤（2016）第1号《撤销行政处罚告知书》及送达回证、乐市国土资中分罚[告]（2016）第3-1号《行政处罚告知书》及送达回证、《听证申请书》、乐市国土资中分听字[2016]4号《听证通知书》及送达回证、《听证纪要》、乐市国土资中分罚[2016]第3-1号《行政处罚决定书》及送达回证、《乐山市人民政府关于执行征地统一年产值标准的通知》，原告提交的《市中区通江街道办事处檀木嘴村三组农户承包流转土地明细表》，本院现场勘查时拍摄的照片以及庭审笔录在卷予以证实。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”和第七十四条“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”之规定，乐山市国土资源局市中区分局具有对辖区内土地违法行为给予行政处罚的职权。
《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。根据本案审理查明事实，原告徐忠占用的土地中有10523.14平方米属耕地，同时徐忠在自称的土地整理行为中挖出大量砂土并堆放在该片土地上，该行为未取得土地行政管理部门批准且客观上已对相关土地的种植条件造成了破坏。因此，原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款之规定，被告对原告予以处罚符合《中华人民共和国土地管理法》第七十四条相关规定。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条规定，依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》第二十二条第二款规定，耕地开垦费为征用该耕地的土地补偿费、安置补助费之和的1倍至2倍。第四十条第一、二项规定，征用土地，按下列标准给予补偿：（一）土地补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍；征用其他土地的土地补偿费，按征用耕地的土地补偿费的一半计算。（二）安置补助费。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。征用耕地需要安置的每一个农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。《四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅<关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见>的通知》第六条规定，耕地开垦费的收缴标准，按《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》规定计算，每亩最高不超过3万元。《四川省国土资源行政处罚自由裁量标准（土地部分）》规定，破坏种植条件面积在3亩以上，责令限期改正或者治理，并处耕地开垦费1.5-2倍的罚款。根据上述规定，被告对原告处以责令十五日内改正违法占用耕地破坏种植条件的行为，恢复原种植条件，并恢复除耕地以外农用地的土地原状以及对违法占用耕地15.78亩处以耕地开垦费每亩30000元的2倍的罚款，共计罚款946800.00元的行政处罚均属于在法律、行政法规规定幅度内进行的处罚，处罚结果并无不当。
关于原告诉称有其他人员共同参与但被告只针对其一人进行处罚的问题。本院认为，原告提交的与檀木嘴村三组部分村民签订的承包流转土地明细表以及被告对檀木嘴村部分村民所作询问笔录，均能证明是徐忠租用并破坏土地，并且原告在询问笔录中也陈述称其开挖、开采石英砂的位置是通江街道办事处檀木嘴村3组敖坝村5组。虽然夏学清提交的土地承包协议书上载明承租方是陈华正和徐忠，但夏学清在询问笔录中陈述陈华正是其兄弟且在签订协议后不久就退出了，此后由徐忠一人承包。本案审理中，徐忠也未提交证据证明有其他人员参与破坏该片土地。因此，原告的该项主张缺乏事实依据，本院不予认定。
《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。本案中，被告2016年4月5日进行立案，至2016年8月19日作出乐市国土资中分罚[2016]第3-1号《行政处罚决定书》，已超过法定时限。同时，被告也未向本院提供经部门负责人批准延长办案期限以及本案属于案情特别复杂案件的证明材料。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”之规定，本案被诉行政处罚超过法定时限属于程序轻微违法，对原告权利未产生实际影响，故本院确认被告作出的乐市国土资中分罚[2016]第3-1号《行政处罚决定书》违法，但不予撤销。
综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决如下：
一、确认乐山市国土资源局市中区分局作出的乐市国土资中分罚[2016]第3-1号《行政处罚决定书》违法；
二、驳回原告徐忠的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告乐山市国土资源局市中区分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。
审 判 长 杨猛
代理审判员 向红
人民陪审员 张弦
二〇一七年三月二十四日
书 记 员 吴思
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。