海口海事法院
行 政 判 决 书
（2017）琼72行初1号
原告叶世清，男，汉族，1964年6月3日出生，住海南省海口市琼山区。
委托代理人符明显，海南刚峰律师事务所律师。
被告海南省公安边防总队海警第二支队，住所地海南省三亚市南边海渔港路350号。
法定代表人吴幼林，该支队支队长。
委托代理人颜志标，该支队法制科副科长。
委托代理人贾冬冬，该支队法制科参谋。
原告叶世清不服被告海南省公安边防总队海警第二支队（以下简称海警二支队）公安边防行政处罚一案，本院于2017年1月3日受理后，依法组成合议庭，于2017年2月9日召开庭前准备会议，并于2017年2月15日公开开庭审理了本案。原告委托代理人符明显，被告海警二支队法定代表人吴幼林及其委托代理人颜志标、贾冬冬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告海警二支队于2016年11月27日作出琼公边（海二）行罚决字[2016]第4号《行政处罚决定书》（以下简称[2016]4号处罚决定），该处罚决定认定的主要内容是：“闽福州货1667”船未申办任何审批手续，非法加装36个大型螺旋机及其他辅助采矿设备。致使该船用途及类型发生明显变化，与证书中所载的船舶类型不符。根据《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》（以下简称：《通告》）第一条之规定作出上述处罚决定，给予叶世清没收“闽福州货1667”船的处罚。
原告叶世清的诉讼请求为：1.请求对《通告》的合法性进行司法审查；2.请求判令撤销被告作出的[2016]4号处罚决定。主要事实和理由是：一、被告作出的[2016]4号处罚决定适用法律错误。《通告》第一条的规定与《行政处罚法》第十二条相抵触。1.《通告》作为比规章还低一个层级的规范性文件，设定了“没收船舶”的行政处罚，显然已经超越了法律赋予规范性文件设定行政处罚的权限。2.《通告》是1994年颁发的，《行政处罚法》第六十四条规定“本法于1996年10月1日施行，本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日修订完毕。”根据这一法律规定，《通告》作为国务院五部门发布的规范性文件应该已经废除或已经失效。3.《通告》的规定与交通部的《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》（以下简称《海上海事处罚规定》）、公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《公安机关办案程序规定》）等部门规章相抵触。4.《通告》对何为“改装”界定不明确。原告仅在甲板上加装采矿设备，既不超载也不影响船舶稳性，不应当认定为改装，尤其不能因此而没收船舶。二、被告不具备本案行政执法的主体资格，其对原告作出行政处罚决定超越其执法权限，属于行政乱作为。根据公安部的《公安机关办案程序规定》公安海警部门管辖的案件范围为海上治安案件及海上刑事案件。本案应属于海事执法范围，执法主体应是海事部门。三、原告违法行为情节轻微，被告处以“没收船舶”的处罚过重，违反了“设定的行政处罚应与违法行为相适应”的行政处罚原则。原告加装采矿设备是“加装”而不是“改装”，原告的船舶是三证齐全的运输船舶，属于原告的合法财产而非“违法所得”或“非法财物”。原告未经批准私自在船上“加装”采矿设备行为违法，但是原告的违法行为的目的是为了合法采矿，而不是为了进行非法犯罪活动。所以，原告违法行为情节轻微，不应被处以“没收船舶”的行政处罚。
原告向本院提供了下列证据材料：
证据1.[2016]4号处罚决定，证明被告根据《通告》第一条规定，对原告处以没收船舶行政处罚的事实。
证据2.《船舶买卖合同》证明原告以80万元从陈建文、高祖槐处购买“闽福州货1667”船的事实。
证据3.《万宁海锆钛矿采矿协议书》，证明原告购买“闽福州货1667”船用于海上采矿的事实。
证据4.（2014）行监字第43号《行政裁定书》，证明最高人民法院指定海南省高级法院再审叶世清诉海警二支队公安行政处罚案的事实。
证据5.（2016）琼行再3号《行政判决书》，证明经海南省高级法院再审，判决撤销了被告于2010年作出的行政处罚决定书的事实。
被告海警二支队辩称:一、原告违法事实清楚，证据确凿。非法改装船舶是在未申报船舶改装有关审批手续的情况下，对船舶进行改造、改建以改变船舶的结构和用途的行为。经查实，叶世清在没有履行任何申报手续的情况下，擅自将“闽福州货1667”船货舱之间横舱壁拆除，在船首部位加装皮带传送带，货舱内非法安装三十六个螺旋及附属设施，货仓右舷底部安装两台砂泵，左舷甲板后安装水泵五台。经我支队委托中国船级社海南分社鉴定，该船级社出具的鉴定结论为：船舶结构已发生变化，部分船舶设备已被拆除，标题船已不满足现行法规及规范的要求，处于不适航状态；船舶现状结构与设备布置显示该轮经过改装，且船舶用途及类型已发生明显变化，与证书中所载的船舶类型不符。因此，“闽福州货1667”船在不具有任何审批手续的情况下，原告私自改变船舶结构，加装大量海底采矿设备，已经致使船舶性能发生改变，其非法改装船舶的违法事实成立。二、法律适用准确。国函[1994]111号《关于清理、取缔“三无”船舶通告的批复》属于国务院的决定，并非一般的规范性文件，也不同于国务院部委制定的规章，且目前依然有效，具有行政法规的效力。国函（1994）111号批复与国办发（1993）55号和国函（1996）69号文件相同性质、效力等同。国务院1997年5月27日下发的国办函（1997）33号《国务院办公厅关于执行有关问题的复函》明确指出：国办发（1993）55号和国函（1996）69号文件是经国务院批准发布的，具有行政法规效力，可以作为行政机关实施行政处罚的依据。因此，国函（1994）111号文件也应该是“经国务院批准发布的，具有行政法规效力，可以作为行政机关实施行政处罚的依据”的文件。根据《行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。国务院制定的规范性文件不在人民法院司法审查之内。因此，《通告》并没有与任何法律法规发生冲突，也未被废除或失效。三、主体适格、处罚得当。国函（1994）111号文件第一条明确规定：“凡未履行审批手续非法建造、改装的船舶，由公安、渔政渔监和港监部门等港口、海上执法部门予以没收。”本案中，我支队列属于公安部，是公安系统内的海上警察队伍，属于国函（1994）111号文件中的公安部门。《公安机关海上执法工作规定》制定的目的是为了加强和规范公安机关海上执法工作，其第三、第四条的规定并没有否定海警办理海上非治安类行政案件的权限，也不妨碍海警根据国务院决定对其他行政违法行为进行管理，而只是进一步规范海警在办理治安和刑事案件时应当履行相应地方公安机关的职权；其次，《海上海事处罚规定》是交通部的部门规章，规范的是海事部门内部的处罚和程序，其效力低于国函（1994）111号文件。另外，《行政处罚法》、《公安机关办案程序规定》等规范的是相应的处罚程序，并没有涉及对非法改装船和三无船舶处罚。第三，本案的非法改装船舶的行为符合国函（1994）111号文件第一条的适用条件，因此，我支队是适格行政处罚主体，也不存在处罚失当的情形。
被告海警二支队提交的证据有：船舶所有权登记证书、船舶国籍证书、内河船舶检验书簿、关于协查“闽福州货1667”船涉嫌非法改装的函、中华人民共和国海南海事局的答复、陈建文身份证明材料、高祖槐身份证明材料、船舶买卖合同、海南省省长办公会议纪要、海南省万宁市保定海钛矿采矿权挂牌出让协议书、海南天远矿产有限公司与海南泰鑫矿业公司关于长期销售和购买钛矿原则协议、授权委托书、扣押船舶异议书、解除扣押申请、通话清单、案件情况说明、叶世清身份证复印件、工程价格单、查获经过、现场照片、证人证言及证人身份证明等材料、委托鉴定书、中国船级社海南分社鉴定报告、鉴定人鉴定资格证、关于2002年验船人员适任证书有效期延期事项的通知、受理案件登记表、扣押物品/文件清单、行政处罚告知书、行政处罚决定书、没收违法所得/非法财物清单、国内特快专递邮件详情单、行政复议申请书、行政复议答复通知书、当面听取意见通知书、延期审理通知书、行政复议答复书、行政复议决定书，集体议案记录、公安行政处理审批表、询问笔录（叶世清）、陈建文的证明、行政处罚告知笔录、（2014）行监字第43号行政裁定书、（2016）琼行再3号行政判决书。
经庭前会议，原告对被告提交证据鉴定报告的真实性、关联性无异议，但对该鉴定报告中的鉴定结论部分的证明力有异议，对被告提交的其他证据均无异议；被告对原告提交的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：对于当事人无异议的证据，本院予以确认，这些证据可以作为认定事实的依据。对于被告提交的鉴定报告，原告对其真实性无异议，本院予以确认。至于该鉴定报告的证明力问题，本院认为，中国船级社海南分社是交通部直属事业单位中国船级社驻琼的二级分社，也是海南省唯一从事国内外船舶检验业务的专业机构，鉴定人员亦持有合法有效的验船证书，鉴定程序并无违法，鉴定结论明确、完整。原告虽对该鉴定结论提出异议，但不能提供相关证据予以证明其主张。因此，对于中国船级社海南分社作出的鉴定报告，在没有相反证据推翻的情况下，被告在行政程序中采纳该报告的鉴定结论作为定案依据，并无不妥，本院对该鉴定报告的证明效力予以确认。
经审理查明：“闽福州货1667”号船为钢质散货船，船籍港为福州，登记所有人为陈建文、高祖槐。2009年6月20日，原告叶世清以人民币80万元从案外人陈建文、高祖槐处购买，但双方未办理船舶转移变更登记手续。购买后，原告叶世清在没有履行任何申报手续的情况下，擅自拆除“闽福州货1667”船货舱之间横舱壁、消防设备、通讯导航设备等，并加装三十六个螺旋及砂泵、水泵、传送带等其他采矿附属设施用于锆钛矿的开采生产。2010年9月5日，被告海警二支队根据群众举报，在海南省文昌市清澜港以涉嫌非法改装船舶为由将“闽福州货1667”船予以扣押，并出具《扣押物品清单》，该船上工作人员潘文胜、潘文发在该清单上签名和按捺手印。2010年10月27日，中国船级社海南分社根据被告的申请，依程序对“闽福州货1667”船作出鉴定报告。该报告的鉴定结论为：“由于标题船的船舶检验证书已过期，并且船舶结构已发生变化，部分船舶设备已被拆除，标题船已不满足现行法规及规范的要求，处于不适航状况。标题船的《海上船舶检验证书簿》（编号：20083606XXXX）中所载明船舶类型为货船，但船舶现状结构与设备布置显示该船经过改装，且其船舶用途及类型已经发生明显变化，与证书中所载的船舶类型不符。”2010年11月3日，叶世清领取了该鉴定报告。2010年11月13日，叶世清向被告提交《船舶买卖合同》等材料。被告认为叶世清所提交的材料不足以证明其为“闽福州货1667”船的所有人，故于2010年11月26日，依照法定程序分别对船舶登记所有人陈建文和高祖槐作出琼公边（海二）决字（2010）第1号和第2号《海南省公安边防总队海警第二支队公安行政处罚决定书》，给予陈建文、高祖槐没收“闽福州货1667”船的行政处罚。叶世清不服，向海南省公安边防总队申请行政复议，申请撤销琼公边（海二）决字（2010）第1号《海南省公安边防总队海警第二支队公安行政处罚决定书》（以下简称海二[2010]1号处罚决定），要求解除对“闽福州货1667”船的扣押，并请求赔偿损失60万元。2011年4月12日，海南省公安边防总队作出琼公边复决字[2011]1号《行政复议决定书》，维持了海二[2010]1号处罚决定。叶世清不服该复议决定，向三亚城郊人民法院提起行政诉讼，该法院以（2011）城行初字第115号行政判决，维持了被告海警二支队的处罚决定。叶世清仍不服，提起上诉至三亚市中级人民法院，该院作出（2011）三亚行终字第15号行政判决，维持了一审判决，已经发生法律效力。叶世清不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2014年12月28日作出（2014）行监字第43号行政裁定，指令海南省高级人民法院再审。2016年10月17日，海南省高级人民法院作出（2016）琼行再3号行政判决，撤销了上述（2011）城行初字第115号行政判决和（2011）三亚行终字第15号行政判决，同时撤销了海警二支队于2010年11月26日作出的（2010）1号处罚决定，责令海警二支队重新作出行政行为。2016年11月27日，被告作出[2016]4号处罚决定。
本院认为：行政诉讼法第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，原告诉请法院审查的《通告》，系国务院1994年10月16日国函（1994）111号文批复的，农业部、公安部、交通部、国家工商行政管理局、海关总署1994年11月1日联合发布的规范性文件。该《通告》属于国务院的规范性文件，不属于行政诉讼法第五十三条规定的情形，依法不属于人民法院司法审查的范围。因此，本院无权对《通告》的合法性进行审查，原告的该项诉请依法应予驳回。
根据国务院《通告》第一条关于“凡为履行审批手续，非法建造、改装的船舶，由公安、渔政渔监和港监部门等港口、海上执法部门予以没收”的规定，被告依法享有对私自改装船舶的违法行为的行政处罚权，被告的处罚主体资格适格。原告作为涉案“闽福州货1667”船的实际所有人，在未向船舶管理相关部门申报审批的情况下，擅自拆除船上设备，并加装大量大型螺旋机及其它辅助采矿设备用于采矿，已使船舶类型和用途发生改变，属于私自改装船舶的违法行为。被告对原告非法改装船舶事实的认定，证据确凿。被告在作出行政处罚前，依照法定程序，办理了立案审批手续，进行了调查取证，向当事人告知了行政处罚的事实、理由和依据及其依法享有的陈述、申辩和要求听证等权利，行政处罚程序合法。《通告》第一条适用范围和对象不仅仅限于非法改装的“三无”船舶，而是适用于所有非法改装的船舶。也就是说，只要未经审批许可擅自对船舶进行改装，公安、渔政渔监和港监部门都可依照《通告》的规定予以没收。被告基于原告的违法事实，适用《通告》第一条对原告作出行政处罚决定，适用法律并无不当，处罚并未超过法定幅度。
综上所述，被告作出的[2016]4号处罚决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规并无不当，符合法定程序。原告的诉请缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告叶世清的诉讼请求。
本案案件受理费100元，由原告叶世清负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
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案件唯一码
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审 判 长 白文英
审 判 员 曾建华
审 判 员 张医芳
二〇一七年三月九日
书 记 员 蒋珊珊
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**附相关法律法规条文：**
**《中华人民共和国行政诉讼法》**
第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。