海南省陵水黎族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）陵行初字第3号
原告史亚强，男。
委托代理人黎叶，男，海南祥瑞律师事务所律师。
委托代理人吴厚盛，男，海南祥瑞律师事务所律师。
被告陵水黎族自治县国土环境资源局。地址：陵水黎族自治县椰林镇南北干道。
法定代表人符史锦，局长。
委托代理人陈林晴，男，陵水黎族自治县国土环境资源局监察大队队长。
委托代理人李毓培，男，陵水黎族自治县国土环境资源局科员。
原告史亚强不服被告陵水黎族自治县国土环境资源局（以下简称被告县国土局）于2013年9月6日对其作出陵土环资（2013）590号《行政处罚决定书》，决定行政处罚事项的具体行政行为，于2014年1月9日向本院提起行政诉讼，本院于2014年1月14日受理后，于2014年1月20日向被告县国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年3月7日公开开庭审理了本案。原告史亚强委托代理人吴厚盛，被告县国土局委托代理人林晴、李毓培到庭参加诉讼。原告史亚强及其委托代理人黎叶、被告法定代表人符史锦经本院合法传唤未到庭。本院在审理该案过程中，因该案案情复杂，未能在法定期限内审结，于2014年3月31日向海南省高级人民法院申请延期审理，同日，海南省高级人民法院批准同意延期审限二个月。本案现已审理终结。
被告县国土局以原告史亚强自2007年7月至2010年6月期间，先后与椰林镇城内村委会多位村民承包土地共计9900平方米，未经批准改变土地用途，用于非法开发建设及转包给他人非法建设为主要理由，依照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。于2013年9月6日作出陵土环资（2013）590号《行政处罚决定书》，对原告史亚强作出如下行政处罚事项的具体行政行为：1、没收违法所得72万元人民币；2、没收原告在非法转让的土地上建设的一栋建筑面积310.12平方米的2层活动板房、一个建筑面积95.47平方米的铁棚、一间建筑面积241.92平方米的铁皮房屋、一间建筑面积155.38平方米的铁棚房屋、一间建筑面积412.28平方米的铁棚房屋、一个建筑面积67.07平方米的铁棚、一间建筑面积79.2平方米的活动板房，一间建筑面积12.55平方米的破旧房屋；3、处以非法所得50%的罚款，非法所得72万元人民币，共计处罚金为36万元人民币。
被告县国土局于2014年1月28日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据以及规范性文件，具体证据是：1、询问笔录；2、椰林镇史亚强违法用地实地勘测图；3、椰林镇史亚强违法用地土地利用现状图；4、椰林镇史亚强违法用地土地利用总体规划图；5、史亚强与椰林镇城内村委会李某甲、张某甲、陈某甲、李某乙、张某乙等多户村民签订的《土地承包合同》及收据；6、史亚强与林某甲签订的《土地租赁合同书》；7、案件立案呈批表；8、国土环境资源违法案件调查报告；9、案件会审笔录；10、陵水县国土局《行政处罚事先告知书》（陵土环资（2013）557号）及送达回证；11、陵水县国土局《涉嫌犯罪案件移送书》及送达回证；12、陵水县国土局《行政处罚决定书》（陵土环资（2013）590号）及送达回证；13、陵水县国土局《履行行政处罚决定催告书》（陵土环资（2013）631号）及送达回证；14、陵水县人民政府《行政复议决定书》（陵府复决字（2013）号）；15、史亚强个人身份证明；16、陵水县人民法院《民事判决书》［（2013）陵民初字第63号］；17、海南省第一中级人民法院《民事判决书》［（2013）海南一中民三终字第104号］；具体规范性文件是：1、《中华人民共和国土地管理法》节选；2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》节选；3、《中华人民共和国刑法》节选；4、《中华人民共和国农村土地承包法》节选。以上证据及规范性文件均为复印件，来源于被告的档案资料，证据内容均证明其作出陵土环资（2013）590号行政处罚决定的具体行政行为，认定违法事实清楚，适用法律法规正确，处罚程序合法。
原告史亚强诉称：2013年9月6日，被告县国土局以原告非法转让土地为由，作出陵土环资（2013）590号行政处罚决定的具体行政行为认定事实不清、证据不足，且适用法律错误，具体理由是：
一、被告县国土局作出的具体行政行为认定原告非法转让土地的事实依据不足。根据被告县国土局作出陵土环资（2013）590号《行政处罚决定书》认定的事实，原告系于2007年7月至2010年6月期间，先后与椰林镇城内村委会李某甲、张某甲、陈某甲、李某乙、张某乙等多户村民签订《土地承包合同》，以农村土地承包的形式取得涉案土地使用权；取得土地使用权后，原告于2012年4月与第三方林某甲签订《土地租赁合同书》，将其中的4.5亩土地出租给林某甲使用。这些事实业经陵水黎族自治县人民政府于2013年12月23日作出陵府复决字（2013）6号《行政复议决定书》再次确认。根据相关法律法规规定，土地承包和土地租赁本身属于合法的农村土地使用权流转形式，因此，原告与他人的土地使用权租赁行为，显然不能认定为非法转让（买卖）土地。被告县国土局作出具体行政行为相关事实认定部分，并未涉及原告非法转让土地的事实，但最终又认定原告“非法转让土地行为事实清楚，证据充分”，并据此适用相关法律，明显自相矛盾，与事实不符。
二、被告县国土局作出的具体行政行为认定原告未经依法批准将涉案土地填平进行自主开发建设，证据不足。被告县国土局作出的具体行政行为，没有任何直接证据证明原告承包涉案土地后，将其填平进行相关建设。事实上，在原告承包涉案土地前，前任承包人已经在涉案土地上建有一间瓦房用于经营娱乐性茶座（茶园），并已经将周边土地进行平整。另外，在2010年至2012年间，海榆东线响水桥改建、海榆东线陵水北斗至三才路段景观改造过程中，相关工程车未经原告同意就近亦将清理的土方直接填入涉案土地。原告从未在涉案土地上进行填土，只是在他人已经填土的基础上稍作平整，盖了几个临时建筑，仅此而已。但被告县国土局对原告进行行政处罚时，根本未考虑原告承包涉案土地时的土地状况和是否可能存在案外人填土的情况等因素，仅仅根据其调查时的土地利用现状就简单地推断系原告将涉案土地填平并进行建设，其证实事实存在的证据难以令人信服，在逻辑上不能自圆其说，显然视其证据不足。
三、被告县国土局作出的具体行政行为适用法律错误。被告县国土局作出陵土环资（2013）590号《行政处罚决定书》具体行政行为，适用《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条之规定对原告进行行政处罚。前述两个条款明显是针对以买卖或其他形式非法转让土地行为的处罚规定，且罚款额的计算基础“非法所得”或“违法所得”应为非法转让土地的全部价款。原告并未存在任何非法转让土地的行为，也就根本不可能基于非法转让土地获得所谓的“违法所得”。原告从承租人林某甲处收取的72万元土地租金系基于土地租赁取得的收益，显然既不能认定为“违法所得”，也不能认定为“非法所得”。故被告县国土局作出的具体行政行为适用上述法律法规曲解了这两个条款的立法原意，属适用法律错误。
综上所述，原告仅承包和租赁涉案土地，并未非法转让土地，因此，被告县国土局作出的具体行政行为认定事实不清、证据不足、适用法律错误，导致其对原告的最终行政处罚结果违法。为维护原告的合法权益，请求依法撤销被告县国土局于2013年9月6日作出陵土环资（2013）590号《行政处罚决定书》的具体行政行为。
原告史亚强对其主张向本院提供如下证据：1、居民身份证复印件，证明其享有诉讼主体资格；2、被告陵水县国土局作出的陵土环资（2013）590号《陵水黎族自治县国土环境资源局行政处罚决定书》，证明被告县国土局2013年9月6日对其进行行政处罚的内容及事实依据；3、陵水黎族自治县人民政府陵府复决字（2013）6号《行政复议决定书》，证明陵水县人民政府于2013年12月23日维持被告的具体行政行为；4、证人证言3份，证明原告承包涉案土地前的土地利用情况、原告承包后有第三方填土整地。
被告县国土局辩称：一、被告对原告史亚强作出行政处罚决定的具体行政行为认定事实清楚，符合法律法规规定。被告通过动态巡查和土地卫片执法检查工作发现椰林镇北斗响水桥附近海榆东线公路旁存在土地违法行为。2013年5月，被告对此立案查处。经查，自2007年7月至2010年6月，原告史亚强通过椰林镇城内村委会村民李某甲介绍，先后与李某甲本人以及城内村委会张某甲、陈某甲、李某乙、张某乙等多户村民签订《土地承包合同》，承包上述村民享有使用权的位于椰林镇北斗响水桥附近海榆东线公路旁集体土地，面积共计9900平方米（14.85亩），承包期限由30年至长期不等，租金每亩1万元，合同约定土地用途为承包方自主开发使用。之后，原告史亚强未经依法批准，没有办理相关用地审批手续，擅自改变土地用途，先后将该承包地填平进行建设。填平土地面积共计7996.1平方米（11.9941亩），用于经营水泥、钢筋销售和建厂房，并建有一栋建筑面积310.12平方米的2层活动板房、一个建筑面积95.47平方米的铁棚、一间建筑面积241.92平方米的铁皮房屋、一间建筑面积155.38平方米的铁棚房屋、一间建筑面积412.28平方米的铁棚房屋、一个建筑面积67.07平方米的铁棚、一间建筑面积79.2平方米的活动板房，一间建筑面积12.55平方米的破旧房屋。2012年4月，原告史亚强与林某甲签订《土地租赁合同书》，将其已填平的7996.1平方米（11.9941亩）土地中的3000平方米（4.5亩）土地租赁给林某甲建设某家居广场经营家私销售，租赁期限12年，租金总额为468万元，按照合同约定，林某甲已在签订合同之日一次性支付前两年（即2012年4月10日至2014年4月10日）租金共计72万元人民币给原告史亚强。某家居广场未依法办理用地和建设相关手续，就建设一栋建筑面积3363.3平方米混钢结构的2层楼房和一个建筑面积30.84平方米的铁棚。2013年初，原告史亚强与李某甲因合伙关系发生民事纠纷，案经一、二审审理期间，原告史亚强自行承认和举证证明自2009年与村民张某甲、李秋太、陈某甲、李某乙等人签订承包合同后便独自出资将承包地填平建房使用土地。
被告认定原告史亚强未经依法批准将涉案土地填平进行建设，证据充分。被告在作出行政处罚决定前，在调查测绘中，已将不属于原告史亚强填土所使用的土地排除在外，原告史亚强亦在民事诉讼中承认将涉案土地进行平整，其行为已经破坏了土地现状，造成土地严重破坏的后果。《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条规定：“承包方承担下列义务：（一）维持土地的农业用途，不得用于非农建设；（二）依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；（三）法律、行政法规规定的其他义务。”，即承包人要合理使用承包的土地。而原告史亚强不仅完全没有尽到法律规定的承包人义务，而且在未经依法批准，办理任何用地手续的情况下，还将被承包的土地填平破坏土地现状后进行建设和营利。
三、被告作出行政处罚决定的具体行政行为，适用法律正确。被告作出陵土环资（2013）590号行政处罚决定的具体行政行为，依据的规范性文件主要是：《中华人民共和国土地管理法》第二条、第七十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条等法律规定。上述法律条文是土地管理法中专门针对非法买卖或以其它形式转让土地的违法行为所作出的认定和处理标准。构成非法转让土地的行为，其所得款项都属于非法所得。原告史亚强以承包名义变相非法转让土地事实清楚，证据确实充分，其行为已构成违法。因此，被告依据上述法律以及《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，对原告史亚强的违法行为作出行政处罚决定，适用法律正确，程序正当合法。
综上所述，被告作出陵土环资（2013）590号《陵水黎族自治县国土环境资源局行政处罚决定书》具体行政行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求依法驳回原告史亚强的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
一、对原告史亚强所举证据的确认。原告史亚强所举4份证据，被告县国土局质证后，对证据1、2、3内容的真实性、合法性、关联性无异议。对证据4的三性有异议，理由是该证据不能证明原告史亚强没有违法使用土地的事实。经审查，原告史亚强所举的证据1、2、3来源真实，证明内容与本案有关联，符合证据的三性规则，予以采信；证据4是证人证言，原告史亚强所举3份证言及庭前向本院申请三位证人曹某甲、林某乙、陈某乙出庭作证，证人陈永强提交的证言与证人林某乙、陈某乙出庭作证均证明原告所使用的涉案土地，2007年原告史亚强未承包使用前己经有人在该土地上经营茶馆，2008年后，因海榆东线改造，被堆放建筑垃圾及土方。经审查，证人曹某甲未提交书面证言也未出庭作证，陈永强的证言与证人林某乙、陈某乙出庭作证内容一致，但出庭的二位证人与原告史亚强是朋友关系，本院（2013）陵民初字第63号和海南省第一中级人民法院（2013）海南一中民三终字第104号生效的《民事判决书》，查明认定“原告史亚强开始使用承包土地后，独自出资将承包地填平建房”，以上证人证言不足以推翻已生效的判决所认定的事实，且其庭审上的证言没有其它证据相互印证，证明内容证明力小。因此，对上述证人证言不予采信。采信证据本院作为认定案件事实的依据。
二、对被告县国土局所举证据的确认。被告县国土局所举17份证据，原告史亚强质证后，对证据5、7、8、9、10、12、13、14、15、16、17三性无异议；对证据1的关联性无异议，对真实性、合法性有异议，理由是被告县国土局没有提供执法证的复印件，不能证明执法人员的身份关系，即执法人员出具的执法证号是否与执法人员身份统一无法确认；对证据2、3、4的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，理由是从被告县国土局提供的证据里面看不出被告到底扣除的面积有多少以及依据是什么，不能证明原告的实际使用面积；对证据5三性无异议，但对证明内容有异议，土地承包过程中是由中介人一手承办，由中介人拟定合同由原告签字之后交给发包方，原告没有看过合同内容，原告并不清楚是签字后由发包方签字，还是签字前发包商签字，说明这几份合同不是原告真实意思表示；对证据6真实性、合法性无异议，关联性有异议，理由是该合同仅为土地租赁合同，不是非法转让土地，获得收益不是非法转让土地的收益，且非法转让的金额并不是违法所得，与本案无关；对证据11真实性、合法性无异议，关联性有异议，理由是证明内容与本案无关；证据16三性无异议，但证明内容体现了判决书中李传盛的陈述认可了原告与发包方的真实意思表示，认可了李传盛是原告与发包方的中介人；同时其它内容也认可了原告是承包土地不是买卖土地。经审查，被告县国土局所举证据1-17均来源于自己的档案资料，来源事实清楚，符合证据三性规则，应予以采信；采信证据本院作为认定本案事实的依据。
经审理查明，2007年7月至2010年6月期间，原告史亚强经椰林镇城内村委会村民李某甲介绍，分别于2007年7月2日与椰林镇城内村委会村民张某丙等6人签订《土地承包合同》，承包坡地5亩；于2008年3月1日与椰林镇城内村委会村民张某甲等11人签订《土地承包合同》，承包坡地6亩；于2009年1月22日与椰林镇城内村委会村民陈某甲等3人签订《土地承包合同》，承包坡地2.1亩；于2009年2月15日与椰林镇城内村委会村民李某乙签订《土地承包合同》，承包坡地1.35亩；于2010年6月与椰林镇城内村委会村民张某乙签订《土地承包合同》，承包坡地0.4亩。上述5份承包合同共计承包土地面积14.85亩（9900平方米），承包期限由30年至长期不等，租金每亩1万元，承包土地均位于椰林镇北斗居委会北斗响水桥附近海榆东线公路旁，土地连成一片整体，土地使用由原告史亚强自主开发建设。前3份承包合同签订后，原告史亚强未将涉案土地用于农业经营开发，而是进行非农建设，将承包地填平搭棚、建房，租给他人或自己用作水泥、钢筋销售点，销售水泥、钢筋等建筑材料。2012年度，原告史亚强拆除销售水泥、钢筋等建筑材料房屋，将靠近海榆东线公路旁的土地，租赁给第三方林某甲建设某家居广场经营家私销售，同年4月10日，原告史亚强与林某甲签订《土地租赁合同书》，双方约定租赁土地面积3000平方米（4.5亩），租赁期限12年，每年租金36万元，共计总额为468万元。按照合同约定，林某甲已在签订合同之日一次性支付前两年租金共计72万元人民币给原告史亚强。之后，某家居广场未依法办理用地和建设审批相关手续，在涉案土地上建设一栋2层建筑面积3363.3平方米混钢结构楼房和建筑面积30.84平方米的铁棚。
2013年5月，被告县国土局通过动态巡查和土地卫片执法检查工作，发现位于椰林镇北斗响水桥附近海榆东线公路旁，属于城内村委会某经济社集体土地上有违法用地行为，经调查涉案土地确认原告史亚强承包使用。于是，被告县国土局对原告史亚强承包使用土地行为立案调查，开展对原告史亚强进行询问，对涉案土地上的建筑物进行登记、清点，对涉案土地进行实地勘测、测量、拍摄土地现状等项工作，认定原告史亚强将承包的土地改变用途，填土平整土地面积共计7996.1平方米（11.9941亩），用于建房经营水泥、钢筋销售，并建有一栋建筑面积310.12平方米的2层活动板房、二间面积分别为95.47平方米和67.07平方米的铁棚、二间面积分别为241.92平方米和155.38平方米的铁皮房屋、一间面积412.28平方米的铁棚房屋、一间面积79.2平方米的活动板房、一间面积12.55平方米的破旧房屋；未填土平整土地面积共计1904平方米（2.86亩）；租赁给林某甲建设某家居广场的土地，包含在填土平整面积共计7996.1平方米的土地范围内。被告县国土局认定原告史亚强填土建设的用地范围内土地利用现状为：灌溉水田9.3327亩、城镇用地0.87亩、林地1.7914亩。在《陵水黎族自治县土地利用总体规划（2006—2020年）》中确定的土地用途为城镇用地11.9941亩，符合土地利用总体规划。被告县国土局根据上述查明事实，以原告史亚强非法占地使用及非法转让土地，违反《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条的规定，于2013年8月28日作出陵土环资（2013）557号《行政处罚事先告知书》，于次日留置送达给原告史亚强，并告知原告史亚强依法享有提出听证或进行陈述和申辩的权利。原告史亚强享有行使权利的期限届满后，被告县国土局于2013年9月6日，以同样理由及法律依据对原告史亚强作出陵土环资（2013）590号《行政处罚决定书》，决定对原告史亚强作出如下行政处罚内容：“1、没收你违法所得72万元人民币；2、没收你在非法转让的土地上建设的一栋建筑面积310.12平方米的2层活动板房、一个建筑面积95.47平方米的铁棚、一间建筑面积241.92平方米的铁皮房屋、一间建筑面积155.38平方米的铁棚房屋、一间建筑面积412.28平方米的铁棚房屋、一个建筑面积67.07平方米的铁棚、一间建筑面积79.2平方米的活动板房、一间建筑面积12.55平米的破旧房屋；3、处以非法所得50%的罚款，非法所得72万元人民币，共计处罚金为36万元人民币。”的具体行政行为，9月9日将《行政处罚决定书》留置送达给原告史亚强。原告史亚强不服被告县国土局作出行政处罚决定的具体行政行为，于2013年10月29日向陵水黎族自治县人民政府提起行政复议，陵水黎族自治县人民政府于2013年12月23日作出陵府复决字（2013）6号《行政复议决定书》，维持被告县国土局作出的具体行政行为，于12月28日送达给原告史亚强。复议期间，被告县国土局于2013年12月3日向原告史亚强发出陵土环资（2013）631号《履行行政处罚决定催告书》，催告原告史亚强10日内履行行政处罚决定内容义务，于同一天送达给原告史亚强。原告史亚强不服被告县国土局作出行政处罚决定的具体行政行为，于2014年1月9日诉诸本院，请求依法撤销被告县国土局于2013年9月6日作出陵土环资（2013）590号行政处罚决定的具体行政行为。
另查明，被告县国土局于2013年8月16日调查询问原告史亚强时，原告史亚强陈述否认承包的土地不是自己填土平整，是他人所为。原告史亚强列举他人所为：一是指在其承包涉案土地之前，前任承包人己经在涉案土地上建有多间简易竹房用于经营茶座，己将周边土地进行平整；二是指2010年3月至2012年2月间，承包土地面临的海榆东线响水桥重建以及响水桥路段景观改造过程中，相关工程车也将土方直接填入涉案土地。被告县国土局认定涉案土地是原告史亚强改变土地用途，填土平整自主开发建设的事实，是依据原告史亚强与李某甲因合伙协议发生民事纠纷，本院（2013）陵民初字第63号和海南省第一中级人民法院（2013）海南一中民三终字第104号生效的《民事判决书》，查明认定“原告史亚强开始使用承包土地后，独自出资将承包地填平建房”。
本院认为，本案的争议焦点问题有：1、原告史亚强是否构成非法转让土地；2、被告县国土局于2013年9月6日对原告史亚强作出陵土环资（2013）590号《行政处罚决定书》，适用法律是否正确。
首先，关于原告史亚强是否构成非法转让土地问题。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”、第三十七条“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其它方式流转的，应当报发包方备案”、第三十九条“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变”的规定，本案中，原告史亚强取得的土地使用权来源于与椰林镇城内村委会村民承包的家庭承包责任田地，土地性质属农用地，双方签订了书面承包合同，约定了承包期限、承包金额以及土地使用等事项。原告史亚强在承包经营期间，又与第三方林某甲签订土地租赁书面合同，将部分土地的承包经营权以出租的流转方式出租给第三方林某甲使用，且明确约定了承包期限及承包金额等事项，约定的承包期限未超出原告史亚强与村民约定的承包期限。因此，原告史亚强的行为只是将土地承包经营权以出租的方式进行流转，获取租金利益，被告县国土局提供的证据不足以证明原告史亚强的行为构成买卖或者以其他形式非法转让土地。但是，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条“承包方承担下列义务：（一）维持土地的农业用途，不得用于非农建设；（二）依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害……”、第二十条“耕地的承包期为三十年。……林地的承包期为三十年至七十年……”、第二十三条第（二）项“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”的规定，原告史亚强与村民签订的土地承包合同，约定的承包期限多为长期，且取得土地使用权至案发之日未保持承包土地的使用性质及农业用途，独自出资将承包地填平建房，进行非农建设，将土地性质改变为建设用地；又在承包经营期间，将部分土地承包经营权以出租的流转方式出租给他人使用，建设建筑物和构筑物，获取利益，流转过程中双方签订的合同书，也未报土地发包方备案。因此，原告史亚强实施的土地承包经营及流转行为，显然违反上述法律规定。违法的土地承包经营流转所得利益，可视为违法所得。
其次，关于被告县国土局于2013年9月6日对原告史亚强作出陵土环资（2013）590号《行政处罚决定书》，适用法律是否正确问题。被告县国土局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”与《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条“依照《土地管理法》第七十三条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的50%以下”的规定对原告史亚强进行处罚，但是第七十三规定所适用的条件是买卖或者以其他形式非法转让土地，而根据查明的事实，被告提供的证据不足以证明原告的行为构成买卖或者以其他形式非法转让土地。因此，被告县国土局适用《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条规定，对原告史亚强作出行政处罚具体行政行为，属适用法律错误，应予纠正。
综上事实与法律依据，被告县国土局实施的具体行政行为，认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误。原告史亚强主张依法撤销被告县国土局的具体行政行为理由充分，本院予以支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目的规定，判决如下：
一、撤销被告陵水黎族自治县国土环境资源局于2013年9月6日作出的陵土环资（2013）590号《行政处罚决定书》的具体行政行为。
二、责令被告陵水黎族自治县国土环境资源局自本判决书送达之日起六十日内，对原告史亚强重新作出行政处罚具体行政行为。
案件受理费50元，由被告陵水黎族自治县国土环境资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于海南省第一中级人民法院。
审 判 长 王腾飞
审 判 员 杨 婷
人民陪审员 王宏亮
二〇一四年五月十四日
书 记 员 魏驿萱
所附法条：
1、《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。
2、《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其它方式流转的，应当报发包方备案”。
3、《中华人民共和国农村土地承包法》第三十九条“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变”。
4、《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条“承包方承担下列义务：（一）维持土地的农业用途，不得用于非农建设；（二）依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害……”。
5、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条“耕地的承包期为三十年。……林地的承包期为三十年至七十年……”。
6、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第（二）项“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”。
7、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目“（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：⒈主要证据不足的；⒉适用法律、法规错误的；”