海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第247号
上诉人（原审被告）琼海市人民政府。
法定代表人宁虹雯，该市市长。
上诉人（原审被告）琼海市国土环境资源局。
法定代表人李泉，该局局长。
以上两位上诉人的共同委托代理人冯家川。
被上诉人（原审原告）海南华星羽绒制品厂。
法定代表人崔家壮，该公司总经理。
委托代理人周全、张文翔，海南海大平正律师事务所律师。
上诉人琼海市人民政府（以下简称琼海市政府）、琼海市国土环境资源局（以下简称琼海市国土局）因海南华星羽绒制品厂（以下简称华星羽绒厂）诉琼海市政府、琼海市国土局不履行法定职责一案，不服海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审查明，1995年12月20日，琼海市政府给华星羽绒厂颁发海国用（95）字第2937号《国有土地使用证》（以下简称2937号国土证）。1996年3月15日，华星羽绒厂与中国银行琼海支行（现更名为中国银行股份有限公司琼海支行，以下简称中行琼海支行）签订《借款合同》，以2937号国土证项下的土地使用权作为抵押向中行琼海支行贷款。同年3月22日，琼海市国土局对华星羽绒厂的抵押贷款行为作出《关于同意抵押土地使用权的批复》[海土地抵字（1996）31号]，并在2937号国土证的“备注”一栏记载了有关抵押事项及加盖公章确认。因华星羽绒厂到期未能还款，中行琼海支行向原审法院提起民事诉讼，原审法院于2004年3月5日作出（2004）海南民初字第9号《民事判决书》，判决中行琼海支行对2937号国土证项下的土地使用权享有优先受偿权。2004年6月25日，中国信达资产管理公司海口办事处（现更名为中国信达资产管理股份有限公司海南省分公司，以下简称信达公司海南分公司）受让中行琼海支行在（2004）海南民初字第9号案件中的债权。2004年11月8日，原审法院作出（2004）海南执字第71-1号《民事裁定书》，裁定查封涉案土地使用权。2006年10月12日，原审法院作出（2004）海南执字第71-5号《民事裁定书》，裁定变更（2004）海南民初字第9号案件的申请执行人为信达公司海南分公司。2004年11月至2010年8月，2937号国土证的土地使用权一直处于被查封的状态。2010年8月，经琼海市政府批准，由案外人琼海市华兴学校出资870万元，琼海市教育局作为回购（2004）海南民初字第9号案件债权的主体，与信达公司海南分公司签订回购上述债权的债权转让合同。2010年11月22日，信达公司海南分公司及华星羽绒厂共同向琼海市国土局提交《注销土地他项权利登记申请书》，申请解除涉案土地使用权的抵押关系并注销相关他项权利。同年11月26日，原审法院作出（2004）海南执字第71-32号《执行裁定书》，裁定解除对涉案土地使用权的查封。华星羽绒厂于2014年4月10日和2014年11月9日分别向琼海市国土局、琼海市政府提出对涉案土地补发国有土地使用证的申请。2015年1月27日，琼海市国土局作出《关于华星羽绒厂请求补发国有土地使用证的复函》，该函称涉案土地在该局没有土地登记记录和登记档案材料，该局无法办理土地证书遗失补发登记手续，并要求华星羽绒厂按照《土地登记办法》第二十七条的规定持土地出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料申请办理土地遗失补发登记。华星羽绒厂不服，向原审法院提起诉讼，请求琼海市政府和琼海市国土局履行补发涉案土地的国有土地使用证的法定职责。原审庭审中，华星羽绒厂更正其诉讼请求为请求琼海市政府和琼海市国土局履行退还2937号国土证给华星羽绒厂的法定职责。
原审认为，根据已查明的事实，琼海市政府和琼海市国土局不予退还2937号国土证的主要理由是因涉案土地的档案资料丢失，无法确定华星羽绒厂对涉案土地是否享有使用权。经审查，琼海市政府已于1995年12月20日就涉案的70.538亩土地给华星羽绒厂颁发了2937号国土证。此后，华星羽绒厂以2937号国土证项下的土地使用权作为抵押向中行琼海支行贷款。琼海市国土局亦对该抵押作了书面批复并在2937号国土证上进行备注及加盖公章确认。在华星羽绒厂与中行琼海支行的借款合同纠纷案件中，因华星羽绒厂无力还款，法院对作为抵押物的2937号国土证项下的土地使用权进行多次查封及给琼海市国土局送达了《协助执行通知书》。2010年，因信达公司海南分公司将处置涉案的70.538亩土地使用权，琼海市政府发函建议不要拍卖抵押物，而采取协商的方式由琼海市华星学校出资，琼海市教育局出面协商将抵押物回购。综上所述，根据《中华人民共和国物权法》第十七条“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明”的规定，华星羽绒厂对涉案的70.538亩土地应享有合法使用权。并且，从琼海市国土局书面同意华星羽绒厂将2937号国土证项下的土地使用权进行抵押贷款到因华星羽绒厂无力还款而被法院查封涉案土地使用权，再到2010年琼海市政府出面协调回购有关债权等一系列行为均表明，琼海市政府和琼海市国土局对华星羽绒厂享有2937号国土证项下的土地使用权是认可的。虽然华星羽绒厂没有直接的证据证明1996年办理抵押登记时，其将2937号国土证的原件交予琼海市国土局保管，但琼海市政府和琼海市国土局对华星羽绒厂的该说法无论是在《关于华星羽绒厂请求补发国有土地使用证的复函》中还是在庭审中均未予否认。因此，在涉案土地已被解除查封及他项权利登记已被注销的情况下，琼海市政府和琼海市国土局应将2937号国土证退还给华星羽绒厂。至于琼海市政府和琼海市国土局辩称2937号国土证的档案资料丢失而无法确认涉案土地权属来源的合法性问题。2937号国土证档案资料的保管属于琼海市政府和琼海市国土局的管理职责范围，该证的档案资料丢失系琼海市政府和琼海市国土局内部管理不善所造成。琼海市政府和琼海市国土局以档案材料丢失为由拒绝将2937号国土证退还给华星羽绒厂，既无事实根据，也无法律依据。华星羽绒厂的诉请理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决责令琼海市政府和琼海市国土局在判决生效之日起60日内履行将2937号国土证退还给华星羽绒厂的职责。
上诉人琼海市政府上诉称，一、琼海市政府对原审查明的事实没有异议，但原审判决仅据此认定涉案土地权属来源合法显然不当，应核查涉案土地是否有合法的征收报批文件，若没有则土地权属来源不合法，不符合办理土地登记的相关规定。本案中，2937号国土证的土地登记档案无法查找，无法认定涉案土地权属来源的合法性，同时琼海市档案局及海南省土地管理部门也无法查找涉案土地的征收批文和备案资料。因此，华星羽绒厂不能提供涉案土地使用权来源的证明材料，琼海市政府无法按照相关规定恢复土地登记档案，履行退还2937号国土证的职责。二、1994年7月18日施行的《海南经济特区土地管理条例》第十九条规定：“凡按照项目征地的，由项目所在地的市、县、自治县土地管理部门对建设单位的用地申请进行审查后，按照征地批准权限报经同级或者上级人民政府批准”。该条例第二十条第四款规定：“市、县、自治县人民政府审批土地的有关文件、资料应当报省土地管理部门备案”。涉案土地至今尚未报经有审批权限的人民政府批准征收，也未报省土地管理部门备案。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：******（三）土地权属来源证明”。琼海市政府无法恢复涉案土地的登记材料，为土地权属来源不合法或者无依据的土地办理国有土地使用权登记。因此，琼海市政府不退还2937号国土证的行为正确。综上，请求撤销原审判决。
上诉人琼海市国土局的上诉请求以及事实理由与琼海市政府一致。
被上诉人华星羽绒厂答辩称，一、琼海市政府和琼海市国土局将退还土地证等同于土地登记，属混淆概念，错误理解法律。本案不属于土地登记纠纷，土地登记早在1995年12月20日就已完成，琼海市政府和琼海市国土局系错误适用《土地登记办法》作为不退还土地证的依据。二、琼海市政府与琼海市国土局提交的上诉状中称，2937号国土证项下土地权属是否合法应当核查涉案土地是否有合法的征收报批文件。华星羽绒厂提交的证据21海计字（1995）281号《关于兴建“制被车间、衬衣车间、验针车间、打包车间及职工住宅生活区”等项目的立项》即涉案土地来源的征地批文。涉案土地的用地红线图界址点坐标清楚，有琼海市国土局的工作人员签名确认，证明涉案土地征地时的测量情况以及征地的合法性。此外，还有被征地的村民小组及居民委员会的书面意见为证。三、关于征地程序是否违反《海南经济特区土地管理条例》第十九条、第二十条的问题。《海南经济特区土地管理条例》经过数次修订，已经删除上述法条。征地的审批、备案，并不是退还2937号国土证的程序规定。四、琼海市政府和琼海市国土局关于2937号国土证登记档案无法查找，无法认定涉案土地权属来源合法性的上诉理由不能成立。土地档案无法查找，不能由此否认涉案土地权属来源的合法性。因为2937号国土证真实有效，没有被注销，涉案的70.538亩土地使用权也没有被收回。根据《中华人民共和国物权法》第十七条、第二十八条，华星羽绒厂依法享有涉案土地的使用权。原审法院多份生效判决、裁定、协助执行通知书、公告等文书证明华星羽绒厂享有涉案土地的使用权。琼海市政府和琼海市国土局也均书面出函确认涉案土地使用权属于华星羽绒厂享有。琼海市国土局将自身丢失档案的过错作为抗辩理由，是让企业承担行政机关的过错。综上，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院另查明，琼海市政府、琼海市国土局一、二审程序中均承认在当时历史情况下，在办理土地使用权抵押登记时，土地证的原件应当交给国土部门保管。
本院认为，首先，虽然根据查明的事实，2937号国土证的原件无法找到，但是，华星羽绒厂在1996年以2937号国土证向中行琼海支行贷款时，琼海市国土局作了同意抵押的海土地抵字（1996）31号《关于同意抵押土地使用权的批复》，并在2937号国土证的备注栏记载了有关抵押事项且加盖公章予以确认。后因华星羽绒厂无力还款，法院对作为抵押物的2937号国土证项下的土地使用权进行了查封，并给琼海市国土局送达了协助执行通知书。2010年，琼海市政府发函同意由琼海市华星学校出资，琼海市教育局出面协商，将涉案的抵押物进行回购。由此可见，琼海市政府、琼海市国土局对2937号国土证项下的土地使用权归华星羽绒厂所有是知情并认可的。华星羽绒厂提供的2937号国土证的复印件能够与以上证据及事实相互印证，可以认定2937号国土证复印件的真实性，也即琼海市政府于1995年12月20日给华星羽绒厂颁发了2937号国土证。其次，琼海市政府、琼海市国土局均承认在当时历史情况下，在办理土地使用权抵押登记时，土地证的原件应当交给国土部门保管。本案中，琼海市政府、琼海市国土局也均未否认华星羽绒厂将2937号国土证原件交给琼海市国土局保管的事实。因此，在2937号国土证项下的土地已经被回购和解除查封，并且他项权利亦被注销的情况下，琼海市国土局应当将2937号国土证退还给华星羽绒厂。琼海市政府、琼海市国土局主张2937号国土证的土地档案丢失，涉案土地没有经过征收报批、备案等手续，土地权属来源不清，因此不应将2937号国土证退还给华星羽绒厂。本院认为，琼海市政府、琼海市国土局将土地档案丢失，是由于其内部管理不善造成，是其自身的责任，不能以此为由不予退还2937号国土证。退一步讲，琼海市政府、琼海市国土局若认为2937号国土证不合法，也必须经过法定的纠错程序，而其不予退还的行为，没有法律依据。
综上，原审认定事实清楚，程序合法，适用法律及判决结果正确。上诉人琼海市政府与琼海市国土局的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人琼海市人民政府与上诉人琼海市国土与环境资源局共同负担。
本判决为终审判决。
0wencd31xlozc6mpjg
案件唯一码
审判长 尹茂平
审判员 冯 坤
审判员 朱望锋
二○一五年十一月十九日
法官助理皮小慢
书记员颜恺
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条……