广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终250号
上诉人（原审原告）：欧锦钊，男，汉族，1963年3月16日出生，住广东省中山市西区。
上诉人（原审原告）：郑润镰，男，汉族，1965年12月3日出生，住广东省中山市石岐区。
上述两上诉人的共同委托代理人：郭训富，广东香山律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市人民政府。住所地：广东省中山市东区松苑路*号。
法定代表人：焦兰生，市长。
委托代理人：ＸＸ，中山市国土资源局工作人员。
委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。
原审第三人：中山市港口镇人民政府。住所地：广东省中山市港口镇兴港中路***号。
法定代表人：梁战文，镇长。
委托代理人：吴雅芳，中山市港口镇人民政府工作人员。
委托代理人：林文娟，广东国融律师事务所律师。
原审第三人：中山市交通发展集团有限公司。住所地：广东省中山市东区起湾道竹苑广场*楼19-25轴。
法定代表人：高少初，董事长。
委托代理人：陈燕维，广东中元（中山）律师事务所律师。
委托代理人：洪嘉敏，广东中元（中山）律师事务所实习人员。
上诉人欧锦钊、郑润镰因诉中山市人民政府（以下简称中山市政府）土地行政征收及行政赔偿一案，不服中山市中级人民法院（2016）粤20行初40号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2011年2月28日，欧锦钊、郑润镰与中山市港口镇人民政府（以下简称港口镇政府）、中山市交通发展集团有限公司（以下简称交通集团公司）签订《协议》，约定：1.由于中山市广珠中线二期工程K4+917～K5+200段建设，需使用欧锦钊、郑润镰所有的位于中山市港口镇××社区新××村的国有用地【土地证号为中府国用（2010）第易（1105**）号，现已分割为中府国用（2015）第1100141号、中府国用（2015）第1100142号】3681.65平方米，折合5.5225亩；2.由交通集团公司将上述地块内现有的约220米10KV架空高压线路改迁至该地块范围内，并按相关技术规范预留引落接口1处，由交通集团公司承担上述高压线路改迁的费用，保证改迁线路的质量及安全责任；3.电力线路改迁完毕后，欧锦钊、郑润镰无条件将中山市广珠中线二期工程K4+917～K5+200段建设红线范围内其所有的5.5225亩土地交付交通集团公司使用，但原土地权属性质不改变。2014年1月15日，中山市政府对外发布《关于房地产征收与补偿安置方案征求意见的公告》，该公告称，因广珠中线二期工程项目建设需要，拟对纳入项目征收范围内房屋进行征收，现将《广珠中线二期项目（中山段港口镇）房地产征收与补偿安置方案（征求意见稿）》予以公布，征求被征收人的意见，同时附上《广珠中线二期项目（中山段港口镇）房地产征收与补偿安置方案（征求意见稿）》及项目征收红线图。中山市政府将上述公告及公告的附件材料在中山市港口镇胜隆社区（被征收土地及房屋所在的社区）的公告栏进行公告。2014年4月1日，中山市政府对外发布《广珠中线二期项目（中山段港口镇）房地产征收与补偿安置方案征求意见情况的公告》，该公告称，超过30日的公示期，中山市政府没有收到被征收人对该项目的房地产征收与补偿安置方案提出的书面意见。中山市政府将上述公告内容在中山市港口镇胜隆社区的公告栏进行公告。2014年6月16日，中山市政府作出国有土地上房屋征收决定，决定征收《协议》项下的5.5225亩土地，房屋征收的实施单位是港口镇政府，2014年7月2日，中山市政府将上述征收决定及相关附件于同年7月2日在中山市港口镇胜隆社区张贴上述征收决定。
2015年8月28日，交通集团公司向欧锦钊、郑润镰发出中交发〔2015〕482号《关于履行协议约定并停止在广珠中线二期工程已征地范围内进行施工的函》，告知欧锦钊、郑润镰：1.交通集团公司已按照《协议》约定履行相关义务；2.欧锦钊、郑润镰在建设厂房时占用了上述《协议》中约定需要交付的5.5225亩土地，并对广珠中线二期工程道路路基进行破坏，要求欧锦钊、郑润镰履行《协议》约定的条款，停止在《协议》约定的5.5225亩土地范围内施工。欧锦钊、郑润镰认为，中山市政府、港口镇政府的违法征地行为侵犯了其合法权益，遂以中山市政府、港口镇政府作为被告诉至中山市第一人民法院，中山市第一人民法院经审查后认为，诉争的行政征收行为为市政府作出，本案应由中山市中级人民法院管辖，遂作出（2016）粤2071行初15号行政裁定，驳回欧锦钊、郑润镰的起诉。2016年8月5日，欧锦钊、郑润镰诉至原审法院，主张上述诉讼请求。在诉讼过程中变更诉讼请求为：1.判令中山市政府将欧锦钊、郑润镰5.5225亩国有工业用地占有使用于广珠中线二期工程而未按国有土地收回程序及补偿属于行政不作为，并确认该不作为违法；2.判令中山市政府向欧锦钊、郑润镰赔偿5.5225亩土地损失共计7179250元（以每亩130万计算）；3.本案诉讼费用由中山市政府承担。庭审过程中，原审法院向欧锦钊、郑润镰释明其所起诉的行政行为并非同一行政行为，并要求其变更其诉求，欧锦钊、郑润镰变更其诉讼请求为判令中山市政府在作出国有土地上房屋征收决定后未依法对欧锦钊、郑润镰进行补偿的行为违法。庭审后，欧锦钊、郑润镰变更其诉讼请求如下：1.判令中山市政府在征收欧锦钊、郑润镰位于广珠中线二期工程建设红线范围内的5.5225亩土地过程中不改变土地权属，不收回土地且不作征地补偿的行为违法；2.请求中山政府向欧锦钊、郑润镰支付征收土地补偿款7179250元（以每亩130万计算）；3.本案诉讼法由中山市政府、港口镇政府承担。
原审法院认为，经原审法院释明后，本案中欧锦钊、郑润镰主张中山市政府在对涉案土地不改变土地权属，不收回土地且不作征地补偿的行为违法，原审法院认为，欧锦钊、郑润镰在本案中所诉的行为有以下几类：第一，其所诉的不改变土地权属的行为属土地行政登记；第二，其所诉的不收回土地的行为是国有用地使用权收回行为，而国家收回国有用地使用权又分两种不同的途径，一是根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；”的规定收回国有土地使用权，二是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”的规定在收回房屋的同时一并收回国有用地使用权；第三，其所诉的不做征地补偿的行为属土地征收补偿行为，该行为也因国有土地使用权收回方式的不同而不同，故欧锦钊、郑润镰诉讼请求不明确，其诉讼主张不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条所规定的起诉条件，本院对欧锦钊、郑润镰的起诉予以驳回。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回欧锦钊、郑润镰的起诉。
上诉人欧锦钊、郑润镰不服，向本院提起上诉称：原审裁定无视上诉人明确请求法院判令征收行为违法的意思表示，断章取义、不区分上下位概念、不顾真实意思表示进行分割理解，驳回起诉缺乏理据且程序违法。一、原审裁定认为上诉人诉讼请求不明确，与客观事实不符。上诉人在原审法官的释明引导下，将诉讼请求进行变更，变更后的诉讼请求表述非常明确。1.征收行为不是单独的一个具体行政行为，它是一系列具体行政行为的组合。上诉人诉讼请求中提及的“改变土地权属、收回土地、作征地赔偿”都属于征地行为的下位概念，上诉人的诉讼请求很明晰地表述了所指向的行政行为是征收行为。2.“改变土地权属、收回土地、作征地赔偿”是征收行为中一系列应有行为，也是征收行为的表现之一。3.对上诉人诉讼请求的真是意思表示，应结合上位概念和下位概念综合判定，而不能攫取下位概念并分割开来进行定性。二、即使原审法院认为原审中上诉人诉了多个行为，也应予以指出并由上诉人选择，原审法院在未让上诉人作选择的情形下即驳回起诉，属程序违法。三、行政诉讼中采取全面审查的标准，即使是诉了多个行为，只要存在相互关联，法院也应一并审查，在审查后行为时也可以一并审查前行为。四、行政审判中法院可以不受原告的诉讼请求约束，可以超出原告诉讼请求对行政行为的合法性进行审查。因此即使上诉人诉讼请求中存在某些不妥，也不影响法院的受理与实体审判。请求：1.撤销原审（2016）粤20行初40号行政裁定，将本案发回重审；2.本案诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人中山市政府答辩称：一、上诉人的诉讼请求不明确，原审法院裁定驳回起诉依据充分，适用法律正确。二、上诉人提起本案诉讼时已经超过法定诉讼时效。三、答辩人征收涉案地块的具体行政行为程序合法。四、上诉人要求答辩人赔偿上诉人的损失没有事实和法律依据。综上，上诉人的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，请二审法院依法予以驳回。
原审第三人交通集团公司答辩称：一、原审法院判决驳回上诉人的起诉，程序合法。二、被上诉人中山市政府作出《国有土地上房屋征收决定书》符合法律法规的规定，程序合法。三、上诉人的起诉已超过法定期限。综上，涉案的广珠中线二期工程项目是中山市重要的民生工程项目，涉及沿线群众的出行，促进当地的经济发展。答辩人依法进行道路建设，中山市政府依法作出征收决定试试清楚，程序合法，上诉人要求确认涉案行政行为违法，没有事实和法律依据，原审法院驳回上诉人的全部诉讼请求符合法律规定。
原审第三人港口镇政府二审未提交书面答辩意见。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条规定：“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：……（二）请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；……当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。”本案中，欧锦钊、郑润镰以其享有土地使用权的涉案工业用地5.5225亩位于广珠中线二期工程建设红线范围内而被上诉人及其下属征收实施机关未依法按国有土地收回程序收回和补偿为由，主张被上诉人中山市政府、港口镇政府不履行征收和补偿手续属行政不作为，请求确认该不作为违法并判令赔偿损失。后经原审法院法庭释明，上诉人最终将诉讼请求确定为：1.判令中山市政府在征收欧锦钊、郑润镰位于广珠中线二期工程建设红线范围内的5.5225亩土地过程中不改变土地权属，不收回土地且不作征地补偿的行为违法；2.请求中山市政府向欧锦钊、郑润镰支付征收土地补偿款7179250元（以每亩130万计算）；3.本案诉讼法由中山市政府、港口镇政府承担。根据本案已查明的事实，当地政府为建设公共道路而对建设红线范围内的土地以及地上建筑物实施的征收行为，必然引起涉案土地权属的变更，而原审第三人交通集团公司与两上诉人签订的《协议》，并未能依法解决涉案土地权属变更问题，因此，上诉人起诉请求被上诉人中山市人民政府依照其发布的国有土地上房屋征收决定书内容，收回涉案国有土地使用权并作征收补偿，其起诉符合上述法律和司法解释关于有具体诉讼请求的要求。原审法院经审理认定，欧锦钊、郑润镰的诉讼请求不明确，其诉讼主张不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条所规定的起诉条件，并据此裁定驳回欧锦钊、郑润镰的起诉不当，本院依法予以纠正。欧锦钊、郑润镰上诉主张，原审裁定认定其诉讼请求不明确并据此裁定驳回起诉错误，请求撤销原审裁定，理由成立，本院予以支持。
综上，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销中山中级人民法院（2016）粤20行初40号行政裁定；
二、本案由中山市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 林俊盛
审 判 员 窦家应
审 判 员 杨雪清
二〇一七年九月十一日
法官助理 陈桂生
书 记 员 刘 丹