沈阳市大东区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽0104行初383号
原告贾淑华，女，1957年6月26日出生，汉族，住址沈阳市东陵区高坎镇高坎街***号。身份证号：2101121957********。
原告委托代理人齐永森，系辽宁北天律师事务所律师。
被告沈阳市浑南区高坎街道办事处，住所地沈阳市浑南区高坎镇旧站路**号。
法定代表人王庆峰，职务主任。
委托代理人罗璇，系北京隆安律师事务所沈阳分所律师。
委托代理人王学刚，系被告单位副主任。
原告贾淑华诉被告沈阳市浑南区高坎街道办事处履行征用耕地补偿协议书一案，于2017年10月16日向本院提起行政诉讼。本院于2017年10月20日受理后，于2017年10月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月15日公开开庭审理了本案。原告委托代理人齐永森，被告委托代理人王学刚、罗璇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年6月30日沈阳棋盘山国际风景旅游开发区高坎街道办事处（甲方）与原告贾淑华（乙方）签订征用耕地补偿协议书，约定甲方因建设需要征用乙方土地0.25亩，甲方为符合参保条件的1人建立基本养老保险统筹。
原告贾淑华诉称，原告系高坎村村民，2012年因修建四环路十大线征占我村土地。因屡次征占均未得到补偿，对此村民多次上访，此次征占村民要求给予补偿，经多次与被告交涉，双方达成了征用耕地补偿协议书，协议中约定同意按相关政策对符合条件的村民办理养老保险，此事经村民代表大会讨论通过。原、被告签订协议后，土地被征占，但被告迟迟不给办理养老保险手续，故诉至来院。请求法院确认征用耕地补偿协议书有效，判令被告按协议办理养老保险。
原告向本院提供了如下证据：1、征用耕地补偿协议书，证明被告应依据协议给原告办理养老保险。2、农村土地承包经营权证，证明2017年3月沈阳棋盘山国际风景旅游开发区农村工作局给发放的农村土地承包经营权证，被告下属村委会在这方面管理混乱，承包地范围不明确，我村在十大线征用的时候，即修老四环路时，大概是2002年我家的承包地在征用范围之内，但我村一直没有发放土地承包经营权证，国家先后两次要求对土地承包经营权进行确认，我村均未进行确认，直到2017年3月才发放土地经营权证，村委会将我承包的在征地范围内的土地置换到了征地以外。3、会计尚丹出具的情况说明，证明我村的机动地大约200-300亩，按照国家相关法律规定，机动地面积不能超过总面积的5%,现我村机动地面积已经达到了30%左右，我们村民要求将机动地进行分配。被告答辩中陈述的917地块包括我村的机动地，村委会应将超占面积的机动地分给村民让村民取得分地利益。4、土地台账，证明双马地块（即被告陈述的917地块）已经被政府征占，我村在双马地块范围内，我村村民有部分在双马地块内有承包地，已经取得了征地补偿并办理了养老保险。5、高坎村退养金发放明细表，证明被告陈述917地块没有被征用，但从该份证据中可见917地块已经全部被征用并为村民办理了养老保险。证据6、我村村民赵慧荣、张贺忠等五人的证明、部分征地补偿协议、部分养老金发放银行卡，证明该五人为我村村民，承包地不在917地块范围内，村委会将他们的承包地串至我村的机动地，机动地在917地块范围内已被政府征用，取得了征地补偿款，办理了养老保险。7、2012年6月30日以后办理养老保险的人员部分名单，证明这些人在双马地块上无承包地，但已办理了养老保险。8、2012届村民代表赵连仲、田常生、刘义、王天岐证实材料，证明双马地块已经动迁以及2012年6月16日召开的村民代表会议决定将符合条件的村老人办理养老保险。9、机动地统计表，证明我村机动地数量严重超标。10、王雪尘领取退养金审批表，证明王雪尘我村村民在十大线征地过程中其上访办理了养老金手续。11、2012年6月16日村民代表会议表决记录，证明该会议决定对符合条件的我村村民用其他个人承包的地块置换相同面积办理养老保险。12、证人徐桂君的证人证言。证明双马地块被告陈述没征地，实际上双马地块的被征收人已经签了协议并履行了，说明已经征地了，同时证明高坎村预留征用地严重超过法定标准，超出的机动地应分给全体村民，所以才会出现将机动地分配给符合条件的年纪大的村民，让村民享受养老保险待遇。13、证人田常生的证人证言，证明被告下属村委会机动地严重超标，而机动地本应分给全体村民，这次双马地块征用土地中含有一部分机动地，这部分应属全体村民，村委会经代表讨论后给符合条件的村民办理养老保险，是符合相关法律政策规定的，也得到了被告的认可，才签订了耕地征占补偿协议，应该得到法律保护。同样签了补偿协议的七位村民也没在双马地块有承包土地，却办了养老保险手续已经领到了养老保险金。征地补偿协议合法有效。
被告沈阳市浑南区高坎街道办事处辩称，一、双方争议的征用耕地补偿协议书因无事实与法律依据，不应被确认有效。1、双方签订的征用耕地补偿协议书没有征地行政行为作为前提，确认协议有效没有事实依据。原告诉请的事实依据为：2012年修建四环快速路，政府征占了原告所在高坎村土地。事实上，四环快速路域内的确进行了政府征地，但该区域内政府征地工作已经完毕，区域内全部被征地农户均已经得到了补偿和安置，原告家庭承包地不在该区域内。到目前为止，原告家庭承包土地所在地域并未被政府征用，故不涉及征用耕地补偿问题，不具备签订征用耕地补偿协议书的前提和基础，该协议即使签订也没有行政事实作为依据，无法确定协议有效。2、答辩人无权与原告签订征用耕地补偿协议书，即使原告土地依法被征收，被告作为协议签订的主体亦不适格。根据《土地管理法》四十六条规定，假设原告家庭承包土地所处地域位于政府征地区域，那么沈阳市浑南区人民政府应根据法定批准条件先行进行征地公告并在公告中确定征收土地的具体实施部门，公告内指定的具体实施部门依人民政府委托，才有权利代表政府与被征地农民签订征地补偿协议，而在原告承包地所在区域，没有征地公告，没有政府指定的政府实施部门，所以被告既非法定主体，又非委托主体，与原告签订征用耕地补偿协议书也仅是协助政府为将来的征地工作顺利进行而预签的协议，故答辩人签订涉案协议是一种超越权限的行为，在此情形下签订的协议不能认定有效。3、原告主张其已取得村民代表大会通过，取得被征地户权利没有事实和法律依据，即使征地事实存在，原告也不具有签订涉案协议的主体资格。首先，需要明确的是原告家庭承包地不在已征地的四环快速路范围内。其次，四环快速路周围几个村的农地共917亩，虽已列入拟征地范围，但该征地工作目前还未正式开始，且原告家庭承包地也不在917征地范围内。双方之所以签订涉案征用耕地补偿协议书的真实原因是：由于917征地摸底工作开始，高坎村有一块村集体机动地将在917征地范围内被征收。为了给村里老百姓做好事，高坎村打算通过土地置换方式，将拟被征收的917征地范围内的村集体机动地交换给村里十户年龄最大的农户，这样可以给村里年龄较大的老人尽早落实养老保险问题，在这样的前提下，被告与原告及另外九户农户预签了将来917征地时预征地补偿协议书。原告就是十户之一。由于村内其他农户坚决反对上访，被告及上级主管部门及时纠正，换地虽取得了村民代表大会同意，但没有取得村民大会同意且违法《土地管理法》情况下，实际并未具体实施，十户农户既没有交出原有的自家承包地，也没有取得该宗村集体所有的机动地的土地经营权证，并没有实际取得该机动地的承包权，也没有取得被征地户的任何权利，故原告在内的十户换地农户均无权与被告签订涉案征用耕地补偿协议书，原告主张的涉案协议书无法被认定有效。二、关于原告主张办理失地农民养老保险问题，没有合法依据且人民法院没有管辖权。首先，原告并非失地农民，其家庭承包土地没有被征用。其次，原被告签订的征用耕地补偿协议书并不发生效力，协议预定为原告办理养老保险无事实依据。再次，根据《社会保险费征缴暂行条例》规定，征缴工作属于社保征缴部门的法定职责，不属于人民法院受案范围。综上，请求法院依法判决，驳回原告诉讼请求。
被告沈阳市浑南区高坎街道办事处向本院提供了如下证据：1、辽宁省农村土地家庭承包合同、农村土地承包经营权公示结果归户表、承包地块调查表，证明原告承包土地的界限。2、东陵区高坎镇高坎村农村土地承包经营权地块分布图、高坎村土地明细表，证明材料，证明原告家庭承包土地不在征收范围内没有实际征收，原告正常使用。3、四环路征地范围图及国土资函【2012】辽1**号批复、国土资函发【2012】79号函、沈政地征字【2012】274号批复、【2012】年46号公告，证明原告家庭承包土地不在征收范围内。4、沈东陵编发【2014】11号通知，证明被告主体身份名称已经发生变更。
经庭审质证，原告对被告的证据1、2无异议，我们没有主张被征占土地在双马地块内。我的被征占土地在十大线内，当时就应该给我办养老保险，当时没办，政府欠我的，所以2012年才和我签协议答应给我办养老保险。证据3与本案无关联性。证据4无异议。被告对原告所有证据的真实性均有异议，证据1合法性、关联性有异议，协议所涉的标的物未被征收不存在征用耕地补偿的事实。签订协议双方主体均不适格。签订时间2012年6月30日与政府实际关于四环快速路征用补偿的批复文件时间不符，市政府沈政地征字【2012】274号批复时间是2012年7月25日，更体现出与实际情况不符。证据2关联性有异议，证明不了想证明的问题，承包地块所述证明其不在四环路征地范围。证据3、9机动地问题是属于村民内部问题，其应当由村民自治组织村委会在宪法范围内自行调配，应由全体村民共同协商确认与被告无关。机动地也不属于征收范围内，与本案无关联性，且机动地现状尚未分配，也不属于原告，原告无权主张。证据4关于土地征收，应以法律规定的程序公告方案为准，村民的土地台账不能作为确认征收地块的依据，且该台账的来源不属于合法确认主体，故该证据本身无证明效力。证据5退养金的发放情况与本案争议无关，且发放证明不能作为认定地块是否被征用的法律依据，并且原告本人的土地也未在双马地块中。证据6证据形式有问题，非合法有效，证明的事项和内容均不能证明本案中的涉案地块属于被征收范围内，根据现有证据体现签订协议主体和补偿主体是村委会，与被告无关。上述证人证言均与本案无关。证据7单方证据非合法有效，证据形式有问题非合法有效。关于养老保险人员名单不能作为法律上确认地块被征收的证据，因为征收需要法定程序，有权机关确认的征收范围，其所述的上述人员承包土地的具体情况有待核实且该证据也无法体现出上述人员的具体土地情况，证据的真实性、合法性、关联性均不予认可。证据8证人证言的身份有异议，其中刘义是本十个串案中原告康淑华的配偶，赵连仲是本十个串案中原告，是原告赵明杰和王淑林家庭成员和共有人，田常生是另外五个串案中白雪梅的家庭成员，其互相作证不符合证人证言要求，也没有证明效力，其证明内容体现办理养老保险事项均不能作为认定是否属于征收范围的合法依据。证据10形成时间是2011年7月25日与本案诉争的征地批准时间相差一年之久，该证据不是合法征地的证明文件。该证据资金用途上已明确写明是十大线占地补偿不是诉争的双马地块的征地补偿，与本案无关。上述款项的支付主体是村委会不是行政机关，是村集体内部行为，与行政机关的征收补偿无关。证据11并没有相应的村委会盖章，是否是村委会的会议表决记录不得而知，从内容上看，仅为村民代表会的会议，并不是村民大会的会议，且记载内容中明确了置换土地一事，并不是如原告所述的直接分得机动地获取补偿的情形。该表决记录内容中，并未记载与本案中诉争征收地块及补偿相关的内容，故其不应作为认定是否属于征收地块的法律依据。村民代表会也没有确认征收及补偿的合法主体地位，故该证据无法证明本案中的争议事项。证据12，对证人身份有异议，与原告有利害关系，根据证据规则对于其证明内容真实性、客观性、合法性等有异议。其本次证明内容与原告提交的证据自相矛盾（证人在证据11中签字的证据），恰恰证明了原告并未将个人承包地交回村集体，并办理置换手续，即该协议并未履行。证人证言不具有确认征收及补偿的法律效力，不能证明原告本次诉争的协议有效及其请求的合理性。故被告对证人证言不予认可。证据13的质证意见同证据12的质证意见，突出问题都是机动地分配问题以及机动地超标，上述问题均属于村民自治集体的内部问题应内部解决，不属于行政诉讼受案范围，本案应驳回原告起诉。证人证言均证实原告并未将其自有的个人承包地交回集体，也就是说其并未获得置换的相应置换地，917地块并未进入法定征收范围，即使进入原告也不应当属于合法的被征收人和补偿范围。征收补偿有明确的征收主体，明确的征收公告和补偿标准及严肃的法律程序，在国家没有征收的情况下，村民的意思表示不能作为认定国家征收范围及补偿的标准，没有征收事实，所谓的协议就没有法律效力。原告主张的相应的权利同样没有事实和法律依据。所以对证人证言不予认可。
本院对当事人提交的证据认证如下：原告提供的证据1、2的真实性本院予以确认。证据3的证明目的与本案的审查客体无关，且证人未出庭其书面证实的真实性本院不予确认。证据4、5、9、10与本案的审查客体无关，本院不予确认。证据6、8的证人未出庭，其书面证实的真实性本院不予确认。证据7为原告单方出具的情况介绍不能作为证据使用，本院不予确认。证据11真实性本院予以确认。证据12证人徐桂君为徐会君（本串案中另案原告）的胞妹，与原告具有利害关系，其证人证言本院不予采信。证据13其证明内容与其他证据间不能相互佐证，本院不予采信。被告提供的证据真实性本院予以确认。
经审理查明，涉案地块坐落于沈阳市高坎镇高坎村。2012年6月10日沈阳棋盘山国际风景旅游开发区管理委员会下发【2012】46号征收公告，为沈阳四环快速路工程建设用地项目征收高坎街道高坎村部分土地。在此次征地范围内的高坎村地块，政府均与被征收人签订了征收补偿协议，发放征地补偿款后办理养老保险。在四环快速路周围有中马村和下马村（被称为双马地块，即917地块），被列入拟征地范围，高坎村亦有部分地块在此次双马拟征地范围内。现双马地块仅有征收意向，并未进行实际征收，沈阳棋盘山国际风景旅游开发区高坎街道办事处与在双马地块拟征收范围内的被征收人签订了征用耕地补偿协议书，协议签订后，未给付土地承包人征地补偿款，但为拟被征收人办理了养老保险。2012年6月16日棋盘山开发区高坎街道办事处高坎南社区召开村民代表会议，决定“四环西917地块政府征用土地高坎村集体机动地，部分用来给全村男60周岁，女55周岁村民办理退养金一事，用其他个人承包的地块置换相同面积”。2012年6月30日原告贾淑华（乙方）与沈阳棋盘山国际风景旅游开发区高坎街道办事处（甲方）签订征用耕地补偿协议书，约定：“根据棋盘山开发区管委会整体规划要求，经有关部门批准，对于十大线以西，双马地块实行整体征用。甲方因建设需要征用乙方土地0.25亩，按【2004】27辽政号文件有关规定，每亩耕地补偿标准为40000元，其中35000元补偿给经营承包户，5000元补偿给村集体，为妥善解决征地农民老有所养问题，甲方按照《被征地农民基本养老保险试行办法》的补充规定的精神，为符合参保条件的1人，建立基本养老保险统筹”。庭审中原告自述，“其被征占的土地在十大线（老四环路）征地范围内，大约在2002年时该地块被征收，此时政府就应该为其办理养老保险，当时没办，所以于2012年与我签订征收协议，同意办理养老保险。”被告认为，由于原告承包土地不在双马预征地范围内，村里想以土地置换的方式将男满六十周岁，女满五十五周岁的村民承包的土地置换到双马地块的机动地范围内，每人置换0.25亩土地，土地置换后为其办理养老保险。在办理过程中，召开了村民代表大会，后期部分村民有异议，被告向养老保险机构咨询可否以此种方式办理养老保险，明确答复不可以，以土地置换办理养老保险的方式被停办。故双方签订的协议未履行。原告承包的土地既未在四环快速路征地范围内，亦未在双马拟征收范围内，且其承包的土地亦未实际进行置换。
沈阳棋盘山国际风景旅游开发区高坎街道办事处现更名为沈阳市浑南区高坎街道办事处。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。由此可见，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法的前提是，行政协议必须合法有效。即人民法院只有在确认行政协议合法有效的基础上，才能判决被告继续履行协议，或者采取相应的补救措施，以及承担损失赔偿责任。
本案的争议焦点：原、被告签订的征用耕地补偿协议书是否合法有效。
原、被告间于2012年6月30日签订的征用耕地补偿协议书中明确被征用的地块为十大线以西双马地块。经查，涉案的0.25亩土地不在此次征地范围内，被告确认以土地置换的方式将原告所有的土地置换到征地范围内与原告签订征用耕地补偿协议书，真实目的是为了解决村集体中老人的养老保险问题，且涉案土地未实际进行置换。原、被告双方以签订补偿协议合法的方式掩盖土地使用权人非法获取拆迁利益的目的，侵害了国家、村集体及其他村民的合法权益，违反征地拆迁政策。
《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效；（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益的；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。结合上述内容，原、被告签订的征用耕地补偿协议书应为无效协议。
综上，经审判委员会讨论通过，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
一、确认原、被告于2012年6月30日签订的征用耕地补偿协议书无效。
二、驳回原告贾淑华的诉讼请求。
案件受理费50元由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。
审 判 长 张笑晨
人民陪审员 吴 萃
人民陪审员 胡进秋
二〇一七年十二月十六日
书 记 员 杨 薇