洛阳铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2017）豫7102行初56号
原告：李娜，女，汉族，1968年9月26日出生，住河南省洛阳市西工区。
委托诉讼代理人：马保忠，住河南省洛阳市老城区。
委托诉讼代理人：陈跃增，河南开物律师事务所律师。
被告：洛阳市公安局长春路分局,住所地河南省洛阳市涧西区丽新路6号。
法定代表人：李晓哲，该局局长。
委托诉讼代理人：张磊，男，该局工作人员。
委托诉讼代理人：李准，河南鼎大律师事务所律师。
被告：洛阳市公安局，住所地河南省洛阳市西工区体育场路1号。
法定代表人：李保兴，该局局长。
委托诉讼代理人：王治乐，男，该局工作人员。
委托诉讼代理人：陈智强，男，该局工作人员。
原告李娜与被告洛阳市公安局长春路分局（以下简称长春路分局）、被告洛阳市公安局（以下简称市公安局）公安行政处罚一案。本院于2017年3月13日立案后，市公安局对管辖权提出异议，本院于3月31日作出（2017）豫7102行初56号行政裁定，市公安局对管辖权提出的异议成立，本案移送洛阳市洛龙区人民法院管辖。原告不服，提起上诉。郑州铁路运输中级法院于8月4日作出(2017)豫71行辖终4号行政裁定，撤销（2017）豫7102行初56号行政裁定；指定本院审理本案。9月22日，本院依法适用普通程序，对本案公开开庭进行了审理。原告李娜及其委托诉讼代理人马保忠、陈跃增，被告长春路分局副局长张陆俊、委托诉讼代理人张磊、李准，被告市公安局委托诉讼代理人王治乐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告长春路分局于2016年9月28日作出长春公（治）行罚决字〔2016〕0224号《行政处罚决定书》（以下简称0224号处罚决定书），主要内容为：2016年3月2日15时30分许，李娜与其弟弟李建君等人到长春路分局办案中心询问案件情况时，与值班民警魏亚洲发生争执，李娜在该办案中心大吵大闹，不听工作人员劝阻，影响正常办公秩序。李娜违法行为严重，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）第二十三条第一款第一项之规定，决定对李娜行政拘留十日，并处罚款五百元。原告不服，向被告市公安局申请复议，后者于2017年2月20日作出洛公复决字〔2017〕018号《行政复议决定书》（以下简称018号复议决定书），维持了长春路分局作出的处罚决定。
李娜请求本院撤销长春路分局作出0224号处罚决定书和市公安局作出018号复议决定书的行政行为。事实与理由：1.长春路分局作出的行政处罚没有事实根据，适用法律错误。2.长春路分局办案程序严重违法，其在作出行政处罚前未向原告告知处罚的事实、理由及依据，未告知依法享有陈述权和申辩权，未听取原告的陈述和申辩；其办案期限严重超期，明显违法；且未在法律规定的期限内向原告送达处罚决定书。3.原告没有任何违法行为，长春路分局作出的处罚行为违法，洛阳市公安局对此未认真审查。
被告长春路分局和市公安局辩称，李娜违法行为事实清楚，符合治安管理处罚法第二十三条第一款的规定，长春路分局作出的处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。市公安局维持该处罚决定符合法律规定。请求驳回原告的诉讼请求。
原、被告围绕诉讼请求依法提交了证据，本院当庭组织对证据进行了质证。原、被告对真实性无争议，对证明方向有异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据，本院认定如下：被告长春路分局提交的询问白文平、王义伟、高恩克、张争艳的笔录，制作时间均早于受案登记表中的接报时间（2016年6月30日9时），即未接案先调查，不符合办案逻辑，且询问王义伟的笔录的制作时间（2016年6月30日8时30分）与王义伟本人核对签名时间（2016年7月4日）不相符，对以上四人的询问笔录不予采信；询问魏亚洲、郭彦辉的笔录，均有二人的签名和指印，能够证实案件事实的相关情况，本院予以采信；洛阳市第八人民医院的诊断证明，在“主要病情”和“日期”栏处有明显涂改痕迹，且无相关情况说明，本院不予采信；魏亚洲受伤的照片，由办案人员制作，加盖有公章，能够证明魏亚洲受伤情况，本院予以采信。经原告申请，本院调取的长春路分局对魏亚洲作出行政警告处分的相关档案材料，能够证实案件事实，本院予以采信。
经审理查明，2016年3月2日15时20分左右，李娜陪同其弟弟李建君、弟媳屈小丽到长春路分局报案，在询问案件处理情况时，与当日值班民警魏亚洲发生冲突，魏亚洲对待李娜态度生硬、行为粗暴，李娜情绪激动，在该分局办案中心冲着魏亚洲连续大喊：“你为什么打我”，不听从民警的劝阻。魏亚洲以李娜涉嫌扰乱单位秩序为由将其强制带进办案中心醒酒室，并用约束带将其约束，双方在争执过程中均受伤。3月3日22时左右，李娜离开办案中心。同年6月30日9时，长春路分局治安管理大队四中队（以下简称长春路分局四中队）接受市公安局警务督察支队移送案件，对“2016年3月2日，李娜在长春路分局办案中心与魏亚洲发生冲突，殴打魏亚洲，将魏亚洲抓伤，在办案中心大吵大闹，影响长春路分局正常办公秩序”一事进行调查处理。次日，长春路分局受理该案。经调查，长春路分局于9月28日作出0224号处罚决定书，认定李娜存在扰乱长春路分局正常办公秩序的违法行为，且违法性质为严重，决定对李娜行政拘留十日，并处罚款五百元。11月10日，长春路分局将行政处罚决定书送达李娜。李娜不服，向市公安局申请复议，后者于2017年2月20日作出018号复议决定书，维持了长春路分局作出的处罚决定。
另查明，李娜于2016年7月7日以办案单位与案件当事人有其他关系，可能影响案件公正处理为由，提出长春路分局四中队回避的申请。长春路分局于次日作出洛公长春（治）回字[2016]0001号驳回申请回避决定书，对李娜的申请予以驳回。
本院认为，程序合法、实体公正是依法行政的前提和基础，行政机关必须遵守。行政机关在作出行政行为时，不但要以事实为根据，在实体上确保行政行为的正确性，还要严格遵守法定程序，依法公正执法。
1.关于陈述、申辩的问题。治安管理处罚法第九十四条规定，公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或证据成立的，公安机关应当采纳。本案中，长春路分局证据中出示了行政处罚告知笔录，上面记载“李娜拒绝在告知笔录上签名。民警：张磊、杨小中。2016年9月28日9时20分”，以证明向李娜告知了相关权利义务。但该告知书在当事人是否陈述和申辩的记载为空白，没有记载李娜是否陈述、申辩或是否放弃相关权利，也没有李娜本人的签名，据此可以认定长春路分局在作出行政处罚决定时，没有向李娜告知相关权利并听取其陈述、申辩，不符合正当程序原则，属于程序违法，行政处罚决定不能成立。
2.关于办案期限的问题。治安管理处罚法第九十九条第一款规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的经上一级公安机关批准，可以延长三十日。本案中，长春路分局受理时间是2016年7月1日，作出0224号处罚决定书的时间是同年9月28日，超过了法定的办案期限，也无相关解释说明，属于程序违法。长春路分局和市公安局以办案超期不影响李娜权利义务为由，证明其行政行为合法的主张，于法无据，不予支持。
3.关于通知义务的问题。治安管理处罚法第八十三条规定，对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。第九十七条规定，决定给予被处罚人行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。本案中，长春路分局出示了其在传唤李娜时作出的家属通知书，但上面记载“李娜拒绝在通知书上签名。民警：张磊、杨小中。2016年7月7日”，并没有李娜家属的签名，也没有其家属拒绝签名的相关记录，不能证明尽到了通知的义务。长春路分局未提供证据证明其决定给予李娜行政拘留处罚时，及时通知了被处罚人的家属。据此可以认定长春路分局未尽到法定的通知义务。
4.关于事实认定的问题。行政处罚必须坚持公正原则，即应以事实为根据，以法律为准绳，处罚的轻重应与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。防止行政处罚的偏私和畸轻畸重。本案中，李娜主观上并无实施扰乱公安机关办公秩序行为的故意，其在长春路分局办案中心吵闹的主要原因系对魏亚洲态度生硬、行为粗暴不满意所产生的较为激烈的情绪反应。而长春路分局在认定李娜是否存在违法行为时，仅以李娜在办案中心的行为表现为定案事实，而不充分考虑整个事件的起因、经过和李娜是否存在主观故意，将魏亚洲的行为和李娜的行为孤立进行认定，以魏亚洲已受行政处分为由，不再考虑其行为在整个事件中的作用，并且对于能够直观证明事件起因的监控录像，长春路分局以机器设备损坏为由不予提供，对事实认定不完整、不全面，作出的行政处罚有失公正,明显不当。另外，李娜在办案中心大声喊叫，其方式虽有不当，但应属情节较轻，长春路分局认定李娜违法行为情节严重，证据不足。
还需指出的是：1.行政机关在作出行政处罚前，必须告知当事人即将作出行政处罚的事实、法定依据和处罚决定，当事人有异议的，可以进行申辩。处罚告知书一经作出，处罚决定内容应与其一致，行政机关不能随意变更，否则处罚告知书作为行政处罚事先告知程序将失去意义。本案中，长春路分局作出的0224号处罚决定书与行政处罚告知笔录在认定事实上少了“你对魏亚洲进行殴打，将魏亚洲抓伤”的描述，是对其查明事实的变更，虽未影响主要事实的认定，但影响违法程度的裁量，属于程序瑕疵。2.长春路分局于2016年9月28日作出了0224号处罚决定书，但于当年11月10日送达李娜，送达期限较长，虽未影响李娜行政复议或诉权的行使，但属于程序瑕疵，应依法及时向当事人宣告并送达。3.关于回避的问题。魏亚洲与原告因询问案件发生冲突，魏亚洲是在履行工作职责，实施的并非个人行为，对外代表长春路分局，是行政事实行为，以该行为为起因的行政处罚案件，再由长春路分局四中队办理，虽不违反法律规定但不适当，并且该中队与魏亚洲所在长春路分局治安管理大队三中队同属一位领导主管，对此长春路分局可以主动回避，以避免被处罚人对办案机关不信任，对处理结果产生质疑。
综上所述，被告长春路分局作出的行政处罚行为违反法定程序，对事实的认定不完整、不全面，处罚行为明显不当，应当予以撤销。被告市公安局复议维持长春路分局的行政处罚显属不当，应一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第六项之规定，判决如下：
一、撤销被告洛阳市公安局长春路分局作出长春公（治）行罚决字〔2016〕0224号《行政处罚决定书》的行政行为；
二、撤销被告洛阳市公安局作出洛公复决字〔2017〕018号《行政复议决定书》的行政行为。
案件受理费50元，由被告洛阳市公安局长春路分局、被告洛阳市公安局各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本八份，上诉于郑州铁路运输中级法院（上诉人应向郑州铁路运输中级法院预交上诉案件受理费50元。上诉人在上诉期间届满后七日内仍未预交上诉案件受理费的，视为放弃上诉）。
审 判 长 梁振军
代理审判员 朱军鑫
人民陪审员 王 洛
二〇一七年十一月二日
书 记 员 雷琼琼