广西壮族自治区贺州市八步区人民法院
民 事 判 决 书
（2017）桂1102民初1881号
原告：中山市张家边坚信汽车运输有限公司。住所地：广东省中山市火炬开发区江陵大道中山贸易城。
法定代表人:杨逸信，总经理。
委托代理人：刘慧媛，广东策言律师事务所律师。
委托代理人：温斯娜，广东策言律师事务所律师助理。
被告：贺州市市政管理局。住所地：贺州市建设中路**号。
法定代表人：黄昌云。
委托代理人：卢红平，广西汇豪律师事务所律师。
原告中山市张家边坚信汽车运输有限公司（以下简称中山坚信公司）与被告贺州市市政管理局（以下简称市政局）合同纠纷一案，本院于2017年5月26日立案受理后，依法适用简易程序，于2017年7月5日公开开庭进行了审理。原告委托代理人刘慧媛、被告委托代理人卢红平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告向本院提出诉讼请求：1、原告请求被告归还原告交纳的830000元履约保证金及逾期还款利息（自2017年2月10日起至被告还清之日止，按中国人民银行同期同类贷款利率计算）；2、诉讼费由被告承担。事实和理由：原告与被告于2009年1月23日签订《贺州市城区城市公共汽车特许经营合同》，约定原告取得该合同确认的特许公共汽车客运经营权，经营期限为2009年2月10日至2017年2月9日，在经营期间，原告按约完成合同所约定事项。现经营期限已经到期，根据合同第七条履约担保约定，被告应在合同期满后退还原告交纳的830000元履约保证金，直至起诉之日，被告仍没有退还该笔款项。为维护原告合法权益，故起诉至法院。
原告为其诉讼请求向本院提交的证据有：1、贺州市城区城市公共汽车特许经营合同，证明原被告签订的合同真实有效，合同约定被告把8条公交线路加上新建6条共14条线路交由原告经营，由于政府没有沟通到位导致2、5路线路没有移交，实际只交付6条线路；签订合同前交的100万元保证金，225万元已经把6条线路的公交站设施建设完整，被告及政府也没有提出异议，合同履行完毕到期后，被告应当退回余款。
2、贺州市城市公共汽车客运特许经营权招标公告的网页截图，证明被告发布的涉案招标信息。
3、中国农业银行进账单，证明原告已经向被告支付了涉案保证金款项。
被告辩称：一、本案属于行政诉讼案件。首先，政府特许经营协议是在行政主体实施行政管理活动的过程中形成的，其设立、变更和终止，原则上离不开行政主体的活动，合同中有一方为行政机关，另一方为有一定资质的单位或组织而不是普通的自然人或法人，合同双方主体地位是不平等的。所以，这种协议的主体必然是特定的。我国的政府特许经营在行政许可法中己能找到直接而明确的依据，根据行政许可法第十二条第（二）项的规定“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的事项”，可以设定行政许可，为使此项规定得以实现，行政许可法第53条又作了进一步规定，据此，行政主体实施上述事项的行政许可，应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定，具体程序，依照有关法律、行政法规的规定。《贺州市城区城市汽车特许经营合同》是经过招投标程序后签订的。行政诉讼法解释第十一条：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议”，因此，本案，属于行政诉讼案件的受理范围。二、原告诉状部分事实与客观事实部分。《贺州市城区城市汽车特许经营合同》7.履约担保条款约定的履约保证金100万元转为建设公交站、亭、台、牌等设施的专款并于2007年2月6日原告转入贺州市公共资源交易中心。《贺州市城区城市汽车特许经营合同》9.11条款约定，原告2009年3月17日又转入贺州市公共资源交易中心200万元，现余款为75万元，而非83万元。三、原告要求退还余款没有事实和法律依据。市政公用事业特许经营的客体是涉及国计民生的公用事业，并非一般的投资项目，具有极强的公共性、公益性。根据《贺州市城区城市汽车特许经营合同》9.11条款的约定，300万元必须用在建设公交站、亭、台、牌等设施的专款，该300万元是全部用于建设公交站、亭、台、牌等设施，不可以退回给原告的，因此剩余的75万元应该继续用于建设公交站、亭、台、牌等设施。行政诉讼法解释第14条规定“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”，根据《市政公用事业特许经营管理办法》第二条：“本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度”，可见市政公用事业特许经营实质：一是有公共性，二是有自然垄断性。被告授权给原告垄断经营公交车，条件之一必须是原告必须投入300万元用在建设公交站、亭、台、牌等设施，所以原告要求退回余款75万元人民币没有法律依据。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告为其辩称向本院提交的证据有：1、情况说明1份，证明建设相关公交站、亭、台、牌等设施余款为75万元。
2、请示1份，证明本案款项性质为建设相关公交站、亭、台、牌等设施的专款。
3、会议纪要1份，证明300万元必须全部用于建设公交站、亭、台、牌等设施。
本院组织当事人进行了证据交换和质证。被告对原告证据：对证据1真实性合法性无异议，原告陈述与客观事实不符，100万是交到贺州市公共资源交易中心作为建设站牌的费用；证据2正好说明是行政协议，本案应为行政诉讼案件；对证据3无异议。原告对被告证据：对证据1真实性无异议；对证据2原告认为200万是建设站牌的费用，100万元是履约保证金，用掉了225万元，剩余75万元；对证据3真实性无异议，会议纪要第6条约定，实际上2路线5路线一直没有给原告经营，合同约定的是14条线路，给原告经营的线路是包含整个城区公交的，所以原告同意投资300万元建设，被告实际只给了6条线路给原告经营，投资的余款应该交还原告。当事人对证据真实性无异议的证据，本院予以确认。
综合全案证据及庭审笔录，本院确认以下法律事实：
2006年1月9日，市政局发布招标公告，招标项目名称：贺州市城市公共汽车客运特许经营权招标，招标内容：公共汽车经营权招标运营，经营期限为8年；由投标者自行投资公共汽车和建设相应站点、候车室及附属设施。2007年2月6日，中山坚信公司通过中国农业银行向贺州市政府采购中心转账100万元作为投标保证金，此后，中山坚信公司中标。
2008年5月21日，双方谈判形成会议纪要，原告中山坚信公司承诺愿意投资300万元建设候车站点。关于现在正在经营的尚未到期的5路线12辆车问题，原告中山坚信公司表示同意该线路由原承包者运营到期满后（即2008年9月份）移交给新中标单位，但必须保证该线路的经营期限不少于8年。关于公交车经营权问题，根据市政局贺市政函【2008】85号文精神，中标单位只允许经营招标要求的8条线路，原告中山坚信公司对此表示不同意，应根据2007年6月14日招标文件第三章第三条2点规定执行，并根据2006年1月9日《贺州市城市公共汽车客运特许经营权招标公告》所招标的范围不是8条线路，是整个贺州城区公告汽车客运特许经营权。
2009年1月23日，市政局（甲方）与中山坚信公司（乙方）签订《贺州市城区城市公共汽车特许经营合同》，合同约定：甲方取得特许经营期限是八年，即从2009年2月10日至2017年2月9日。经营范围：公交1路至8路八条线路及谈判确认增加的6条新公交线路。营运设施：乙方在180天内，（1）按照国家建设部GB/T5845.11-1986标准，投入300万元，完成经营线路沿线核准的停靠站点建设候车设施、设置上下站牌建设（城市公共汽车站、点牌应当标明线路名称、始末班车时间、所在站点和沿途停靠站点名称等内容）。乙方原交纳的100万元竞标保证金，在乙方签订合同后，转为投资履约保证金，在完成车辆及场站投入后，退还58万元，余下42万元，其中30万元自动转为经营期限内的履约保证金，如有违约行为的，乙方按照合同条款规定向甲方支付违约金，无违约的在合同期满后无息退还，其中的12万元自动转为新开通公交线路的保证金，按照本合同1.2.9款执行。
2017年2月20日，原告中山坚信公司对关于退回建设相关公交站、亭、台、牌等设施的专项款向市政局、贺州市政府采购招投标中心请示：我公司向市政府招投标中心专户汇入300万元，专款用于建设相关的公交站、亭、台、票等设施，我公司组织施工单位完成了贺州市所有的公交车亭等设施建设，并且合同8年期限已至，公共汽车特许经营权已经全部退还给贺州市政府经营，特向贵单位申请尽快退回83万元专项款。
2017年6月22日，贺州市公共资源交易中心出具说明：2007年2月6日，中山坚信公司转入100万元贺州市城区城市公共汽车特许客车经营权项目投标保证金，2009年3月17日转入200万元，共计300万元作为用于建设相关的公交站、亭、台、牌等设施款。中山坚信公司合计支付建设资金225万元，剩余建设资金75万元。庭审中，中山坚信公司对在贺州市公共资源交易中心的专项款剩余75万元予以认可；并变更请求由被告市政局返还75万元保证金及利息。
诉辩双方争议的焦点是：1、本案合同应如何定性？2、原告主张被告返还合同履约保证金的诉请是否成立？
本院认为：本案合同应如何定性？《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条虽然规定政府特许经营协议，公民、法人或者其他组织就提起行政诉讼，人民法院应当依法受理；但现行行政法律也没有对行政合同加以规范，坚持适用公法只会使这种不具有行政法上的可诉性的特许经营合同纠纷难以得到充分的法律保护。建设部《市政公用事业特许经营管理办法》规定特许经营合同的订立主要采取招投标的方式。本案中，一是中标企业与政府部门订立特许经营合同，招投标是合同法规定的通过竞争的方式订立合同的一种具体形式，其间包括要约邀请、要约、承诺等订立合同的完整过程，不存在行政部门将自己的意志强加于经营者的问题，因此，特许经营合同具有当事人地位平等的法律特征，不具有具体行政行为的特征；二是本案特许经营合同作为民事受案，已经一、二、再审法院生效文书确认，本案系返还保证金纠纷，作为民事案件受理并未违反法律规定。综上，被告认为本案纠纷属于行政诉讼案件的抗辩，本院不予采纳。原、被告设立的《贺州市城区城市公共汽车特许经营合同》是平等主体之间的真实意思表示，内容合法，当属有效。
关于履约保证金的返还？本案中，一是原告于2007年2月6日转入贺州市公共资源交易中心投标保证金100万元，中标后转为履约保证金，连同2009年3月17日转入200万元，共300万元；二是按照合同9.11条款的约定，300万元专项用于公交站、亭、台、牌等设施的建设；但因其他原因，被告未将2路线、5路线交付给原告实际经营，没有达到合同条件；三是在合同履行期间实际发生建设费用225万元，余款75万元，现合同期间届满并已终止，不存在新的站牌建设。综上情形，原告认为被告应当返还履约保证金余额75万元的主张，理据充分，本院对其诉请应予支持；被告认为余款应继续用于建设公交站、亭、台、牌等设施，不予退回的抗辩，不能成立。本案合同于2017年2月9日终止，原告主张从2017年2月10日起至被告还清之日止，按中国人民银行同期同类贷款利率计算利息的诉请，并无不当，原告的利息请求，本院予以支持。
综上所述，根据《中华人民共和国合同法》第六十条、第九十八条的规定，判决如下：
被告贺州市市政管理局应向原告中山市张家边坚信汽车运输有限公司返还履约保证金75万元及利息（从2017年2月10日起至清偿之日止按中国人民银行同期同类贷款利率计算）。
本案受理费12100元，减半收取6050元（原告已预交），由被告贺州市市政管理局负担。
上述债务，义务人应于本案判决生效之日起十日内履行完毕，如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息，权利人可在本案生效判决规定的履行期限最后一日起二年内，向本院或与本院同级的被执行的财产所在地人民法院申请执行。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贺州市中级人民法院。
审判员 陈甫欢
二〇一七年七月二十四日
书记员 廖晏求