中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申8429、8435-8437号再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑朝献。再审申请人（一审原告、二审上诉人）朱建国。再审申请人（一审原告、二审上诉人）胡丽红。再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘跃进。以上再审申请人的委托诉讼代理人周旭亮，北京冠领律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省常德市鼎城区人民政府。住所地：湖南省常德市鼎城区武陵镇临沅路**号。法定代表人朱金平，区长。委托代理人彭乔松，该区法制办工作人员。委托代理人吴礼明，湖南云济律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省常德市人民政府。住所地：湖南省常德市武陵区朗州路。法定代表人曹立军，代市长。委托代理人曾晓红、吴芳，该府法制办工作人员。再审申请人郑朝献、朱建国、胡丽红、刘跃进因诉被申请人湖南省常德市鼎城区人民政府（以下简称鼎城区政府）房屋征收决定及湖南省常德市人民政府（以下简称常德市政府）行政复议决定一案，不服湖南省高级人民法院于2017年4月13日作出的（2016）湘行终1438、1441、1442、1440号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年11月6日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。临江棚户区改造项目经湖南省住房和城乡建设厅复函同意，并经常德市鼎城区发展和改革局、常德市规划局鼎城分局、常德市鼎城区国土资源局确认符合鼎城区国民经济和社会发展规划、常德市城市总体规划和武陵镇土地利用总体规划。2015年2月10日，鼎城区发展和改革局将棚户区改造纳入20l5年国民经济和社会发展计划报告。20l5年l0月l0日，鼎城区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室（以下简称区征收办）委托鼎城区玉霞街道办事处作为具体征收实施单位。2015年10月20日，鼎城区政府发布鼎征办告字（2015）13号《关于临江棚户区改造项目B05、B06地块房屋征收范围的公告》，公布房屋征收范围，并在临江棚户区改造公示栏进行公示。20l5年l0月24日，区征收办发布《临江棚户区改造项目B05、B06地块房屋征收评估信息的公告》，10月27日发布协商选定房屋征收评估机构的公告。20l5年11月3日，鼎城区机关事业单位征收组在鼎城区工商银行会议室召开征收拆迁动员大会。20l5年l1月6日，在鼎城区公证处的公证下，区征收办举办临江棚改B05、B06地块投票选定评估机构活动，选定湖南鸿天房地产土地评估有限公司为被征收房屋的评估机构。2016年5月6日，鼎城区政府区长办公会就临江改造项目B05、B06地块房屋征收补偿方案的征求意见稿进行论证并形成会议纪要。2016年5月9日，鼎城区政府对B05、B06地块的房屋征收补偿方案公开征求意见并确定征求意见的期限为20l6年5月9日至20l6年6月8日，20l6年6月l2日公布征求意见情况。20l6年6月3日，房屋征收实施单位鼎城区玉霞街道办事处向鼎城区政府作房屋征收社会稳定风险评估报告。鼎城区政府对临江棚改B05、B06地块补偿资金在华融湘江银行股份有限公司常德鼎城支行设立专户储存，专款专用。2016年6月l5日，鼎城区政府作出常鼎政征公告（20l6）3号《关于临江棚户区改造项目B05、B06地块房屋征收决定的公告》(以下简称3号征收决定)，主要内容为：“因公共利益需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）的规定，决定对临江棚户区改造项目B05、B06地块规划蓝线图范围内房屋实施征收。征收范围为江南城区大湖路以东、花船巷以西、徐家巷以北、善德路以南合围区域和大湖路以东、花船巷以西、徐家巷以南、临沅路以北合围区域范围内所有建(构)筑物实施征收。房屋征收部门为区征收办，征收实施单位为鼎城区玉霞街道办事处和鼎城区机关事业单位征收组。征收实施期限自本公告发布之日起2个月内。”3号征收决定附件为《临江棚户区改造项目B05、B06地块房屋征收补偿方案》（以下简称《房屋征收补偿方案》），载明房屋征收范围、房屋征收实施部门和实施单位、征收实施期限、征收补偿方式、征收补偿内容等事项，其中征收补偿方式：被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换；征收非住宅房屋，原则上采用货币补偿。上述关于房屋征收评估信息公告、协商选定评估机构公告、投票选定评估机构情况的公告及《临江改造项目B05、B06地块房屋征收补偿方案(征求意见稿)》及修改情况均在被征收范围内进行张贴。20l6年7月22日，郑朝献等人不服3号征收决定提出复议申请。常德市政府于当日立案受理，并于7月27日向鼎城区政府送达行政复议答辩通知书，鼎城区政府于8月3日提交行政复议答辩状。2016年9月6日，常德市政府法制机构拟定审查意见后经常德市政府负责人同意，于9月9日作出常政复决字（2016）50号、48号、46号、44号行政复议决定（以下简称案涉复议决定），维持3号征收决定及《房屋征收补偿方案》，并于9月l8日向申请人送达。2016年9月18日，郑朝献等人提起行政诉讼，请求撤销鼎城区政府作出的3号征收决定；撤销常德市政府作出的案涉复议决定并责令该府重新作出复议决定。常德市中级人民法院（2016）湘07行初75、74、73、76号行政判决认为，根据《征补条例》第四条的规定，鼎城区政府作为县级人民政府，具体负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。根据《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》的规定，城市棚户区改造属于保障性安居工程的类别之一，因此，本案临江棚户区B05、B06地块符合公共利益的需要，鼎城区政府依据《征补条例》第八条第五项的规定，有权作出房屋征收决定。B05、B06地块作为棚户区改造项目，符合鼎城区武陵镇土地利用总体规划，并经湖南省住房和城乡建设厅批准，已纳入湖南省2013至2017年棚户区改造规划。3号征收决定涉及的建设活动符合鼎城区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市规划等规划要求，并被纳入鼎城区2015年国民经济和社会发展计划。房屋征收补偿方案公布后，征求了公众意见，征求意见期限亦符合法律规定。房屋征收补偿方案拟定后经鼎城区政府办公会议讨论并由鼎城区政府发布。3号征收决定作出前，受委托单位作出社会稳定风险评估报告。征收补偿费用已经进行专户存储，专款专用。3号征收决定作出后进行公告，载明征收范围、征收补偿方案、救济途径等内容。上述程序均符合《征补条例》的规定。征收补偿方案并未强制要求被征收人选择何种补偿方式，对于非住宅房屋原则上选择货币补偿仅是倡导性条款，而非强制性条款，并未侵犯被征收人的补偿方式选择权。根据《征补条例》第十五条的规定，房屋征收部门对房屋征收范围内房屋进行调查登记是房屋征收决定发布后所实施的行为，不是房屋征收决定发布前的必经程序，因此是否进行入户调查不是本案审查范围。常德市政府在收到复议申请后依法予以受理，向鼎城区政府送达行政复议答辩通知书，收到鼎城区政府提交的行政复议答辩书后，常德市政府法制机构审理后制作出处理意见并报常德市政府负责人签发，程序合法，且实体处理正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郑朝献等人的诉讼请求。郑朝献等人不服一审判决，提起上诉。湖南省高级人民法院（2016）湘行终1438、1441、1442、1440号行政判决认为,本案临江棚户区B05、B06地块符合公共利益的需要，鼎城区政府依据《征补条例》第八条第五项的规定，有权作出房屋征收决定。《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》系国务院办公厅颁发的规范性文件，一审依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十二条第二款的规定，以该通知为审理依据，适用法律正确。征收非住宅房屋，原则上采用货币补偿，只是一种倡导性的条款，并非强制性条款，与《征补条例》的规定并不相冲突，鼎城区政府作出的3号征收决定实体合法。郑朝献等人上诉称《房屋征收补偿方案》适用的依据《常德市国有土地上房屋征收与补偿办法》（以下简称《常德市征补办法》）与《征补条例》相冲突、《房屋征收补偿方案》只能选择货币补偿，剥夺其选择安置方式的权利的主张与事实不符。郑朝献等人关于被征收房屋的补偿价格异议不属于本案审查范围。社会稳定风险评估报告是鼎城区政府的派出机构，也是棚户区改造项目所在地的玉霞街道办事处作出，符合《常德市国有土地上房屋征收社会稳定风险评估办法》第4条的规定。郑朝献等人诉称本案3号征收决定的社会稳定风险评估应由鼎城区政府作出、且在本案涉及数百人时，应依法经过政府常务会议讨论决定的诉称于法无据。案涉复议决定程序合法，且实体处理正确。郑朝献等人关于常德市政府作出案涉复议决定未提交任何实体证据的主张于法无据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。郑朝献等人申请再审称：1.原审判决认定事实主要证据不足，采纳的部分证据系违法证据。（1）鼎城区政府提交的社会稳定风险评估报告未经政府常务会议审议通过，应予排除；（2）无证据证明被征收人之间协商选定了房地产价格评估机构；（3）二审认为征收决定中的“棚户区”属于保障性安居工程的类别之一，但申请人的临街门面1999年竣工，产权明晰，基础设施完善，环境良好，被认定为棚户区属于事实认定错误；（4）用以证明公告程序照片内容模糊，无法辨认张贴地址、内容，一审予以认定与事实不符。2.原审判决适用法律法规错误。（1）一审判决认定“调查登记是房屋征收决定发布后所实施的行为，不是房屋征收决定发布前的必经程序”系法律理解与适用错误；（2）鼎城区政府提交的证据不能证明征收补偿费用已经足额到位，应承担举证不能的法律后果；（3）3号征收决定严重侵犯申请人任意选择补偿方式的权利，违反《征补条例》的规定；（4）3号征收决定未确定停产停业的计算方法，违反《湖南省实施办法》的规定；（5）3号征收决定确定的提前搬迁奖的计算方式，违反《常德市征补办法》的规定；（6）一审判决中，常德市政府未完成举证责任，行政复议程序违法。3.二审判决遗漏“补偿价格协议”诉求，应予再审。请求撤销一﹑二审判决，依法改判﹑撤销或变更，并撤销3号征收决定及案涉复议决定。鼎城区政府答辩称：1.一、二审认定事实的主要证据确凿充分，社会稳定风险评估报告不需要经政府常务会议审议通过，3号征收决定符合公共利益的需要，并经公告，房地产价格评估机构的选择符合法定程序。2.一、二审判决适用法律法规正确。征地补偿费已足额到位，《房屋征收补偿方案》没有侵犯被征收人的权益。3.二审判决并未遗漏诉讼请求。请求驳回郑朝献等人的再审申请。常德市政府答辩称：该府作出的案涉复议决定主体适格、程序合法、适用法律正确，并已根据法律规定完成举证责任。请求驳回郑朝献等人的再审申请。本院经审查认为，3号征收决定所涉项目符合鼎城区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市规划等规划要求，并被纳入鼎城区2015年国民经济和社会发展计划。鼎城区政府公布房屋征收补偿方案的意见稿，公开征收意见，并根据公众意见进行修改，依法进行社会稳定风险评估，征收补偿费用专户存储。鼎城区政府作出3号征收决定并予以公告，载明征收范围、征收补偿方案、救济途径等内容，程序合法，应予维持。常德市政府作出案涉复议决定，程序合法，亦应予以维持。一、二审判决驳回郑朝献等人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。申请人主张社会风险评估报告应经常务会议讨论决定。《征补条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。对于社会稳定风险评估报告，该条例并未要求经过政府常务会议讨论，申请人的该项主张缺乏法律根据，本院不予支持。申请人主张其房屋不属于棚户区范围。棚户区是指城市和乡镇范围内使用年限久、简易结构房屋多、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏乱差的区域，这里的棚户区是一个区域性的概念，棚户区改造可能属于保障性安居工程的一个部分，也并不排除在法律规定的旧城区改建范围内，两者有可能存在交叉。基于旧城区改建的总体需要，对棚户区进行改造和建设，并不违反法律规定。申请人的该项主张亦缺乏事实根据。申请人还主张没有被征收人协商选定评估机构的证据。因本案系对征收决定合法性的审查，若申请人对征收补偿有异议，可以在安置补偿程序中予以主张。申请人另主张3号征收决定未予公告、征收补偿费用未足额到位。鼎城区政府在一审诉讼中已提供证据证明其进行公告、征收补偿费用已经足额到位，申请人并未提出任何相反证据证明其主张，其主张缺乏事实根据，本院不予采信。申请人主张原审遗漏诉讼请求，但其在一审时的诉讼请求为撤销3号征收决定及案涉复议决定，其再审所称遗漏的“补偿价格协议”并非其原审提出的诉讼请求，该项主张没有事实根据，不能成立。申请人主张一审判决认定“调查登记是房屋征收决定发布后所实施的行为，不是房屋征收决定发布前的必经程序”系法律适用错误。《征补条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合；调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。房屋登记调查工作并非房屋征收决定作出前的必经程序，是否进行入户调查不影响房屋征收决定的合法性，不属于本案审查范围。申请人还主张3号征收决定侵犯其任意选择补偿方式的权利、未确定停产停业的计算方法、确定的提前搬迁奖的计算方式违法。首先，一审业已查明，《房屋征收补偿方案》中载明被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换；征收非住宅房屋，原则上采用货币补偿。该条款并非强制性条款，与《征补条例》的规定不相冲突，不存在剥夺申请人选择安置方式的权利。其次，《房屋征收补偿方案》明确载明其制定依据是《征补条例》及《常德市征补办法》。《房屋征收补偿方案》第七条第五项规定，“征收生产、经营性用房，造成被征收人停产停业直接损失的，按照不超过被征收房屋评估价值7‰的6倍给予补偿”，该条规定的依据是《常德市征补办法》第二十八条第一款。该实施办法第二十八条第二款规定，被征收人认为停产停业损失超过前款规定标准的，应当向房屋征收部门提供房屋征收前上一年度实际经营效益等相关证明材料，由房地产价格评估机构进行评估，并按照评估结果给予补偿。《房屋征收补偿方案》在停产停业损失补偿的规定中未明确实际损失超出标准时的救济方式，确有不妥。被征收人如确实存在此种情况，在征收补偿过程中仍然可以依据《常德市征补办法》的相关规定，依照程序提出相应补偿请求，《房屋征收补偿方案》的瑕疵并未对被征收人的合法权益造成实质性影响，尚不构成引起本案进入再审程序的事由。最后，《常德市征补办法》附件《常德市城区房屋征收补偿相关具体标准》第五条第2项规定了提前搬迁奖，对于非住宅房屋主体建筑物面积在200平方米以上的，提前搬迁奖为主体建筑评估价值的1％，在规定的期限内，提前一个月以上签订补偿协议并完成搬迁的，按主体建筑评估价值的1.2％给予奖励。《房屋征收补偿方案》虽未对非住宅房屋主体建筑面积在200平方米以上的提前搬迁奖作出规定，但鼎城区政府称被征收地块不存在此种情况故无须作出相应规定，符合被征收项目的实际，并无不当。退一步而言，即使案涉项目地块上存在非住宅房屋主体建筑面积在200平方米以上的情况，被征收人亦可如前所述，依据《常德市征补办法》的相关规定主张权利。申请人的上述主张缺乏事实根据或法律依据，均不能成立。应当指出的是，《中华人民共和国行政复议法》第四条规定，行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。行政复议机关受理复议申请，也要遵循高效便民原则。本案中，郑朝献等被征收人在同日对同一行政行为申请行政复议，其复议请求均为撤销3号征收决定，复议机关应当合并审查。常德市政府将应予合并审查的案件分别受理，确有不当，本院予以指正。综上，郑朝献、朱建国、胡丽红、刘跃进的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四、六项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回郑朝献、朱建国、胡丽红、刘跃进的再审申请。审判长  熊俊勇审判员  奚向阳审判员  司明灯二〇一七年十二月二十六日书记员  余逸纯附：相关法律、司法解释条文1.中华人民共和国行政诉讼法第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3.中华人民共和国行政复议法第四条行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。4.国有土地上房屋征收与补偿条例第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。5.常德市国有土地上房屋征收与补偿办法第二十八条征收生产、经营性用房，造成被征收人停产停业直接损失的，按照不超过被征收房屋评估价值7‰的6倍给予补偿。被征收人认为停产停业损失超过前款规定标准的，应当向房屋征收部门提供房屋征收前上一年度实际经营效益等相关证明材料，由房地产价格评估机构进行评估，并按照评估结果给予补偿。被征收人未经法定机关批准擅自将住宅房屋改变为经营性用房的，征收时不给予停产停业损失补偿，但对于已取得合法的营业执照和税务登记证及缴税凭证，且满2年以上的课给予适当补贴；未经法定机关批准擅自改变非住宅房屋用途的，按照原用途计算停产停业损失。6.常德市城区房屋征收补偿相关具体标准五、在房屋征收补偿方案确定的签约期限内签订补偿协议，并完成搬迁的，按如下项目和标准给予奖励：2.提前搬迁奖。被征收房屋建筑面积在40平方米（含40平方米）以下的，提前搬迁奖为8000元；被征收房屋建筑面积在40平方米以上、70平方米（含70平方米）以下的，提前搬迁奖为12000元；被征收房屋建筑面积在70平方米以上、100平方米（含100平方米）以下的，提前搬迁奖为18000元；被征收房屋建筑面积在100平方米以上的，提前搬迁奖为20000元。但非住宅房屋主体建筑物面积在200平方米以上的，提前搬迁奖为主体建筑评估价值（房地分离评估的，含建筑垂直投影土地价值）的1%，在规定的期限内，提前一个月以上签订补偿协议并完成搬迁的，按主体建筑评估价值的1.2%给予奖励。