广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤19行终307号上诉人（原审原告）：黎占辉，男，1962年7月22日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，被上诉人（原审被告）：东莞市麻涌镇人民政府。住所地：广东省东莞市麻涌镇办事中心内。法定代表人：黄桥法，镇长。委托代理人：李旭光，东莞市司法局麻涌分局局长。委托代理人：康世为，广东赋诚律师事务所律师。原审第三人：东莞市麻涌镇大步村村民委员会。住所地：广东省东莞市麻涌镇大步村。法定代表人：李建生，主任。原审第三人：东莞市麻涌镇大步股份经济联合社。住所地：广东省东莞市麻涌镇大步村。法定代表人：李建生，理事长。上述两原审第三人的共同委托代理人：刘勇，广东坤益律师事务所律师。上诉人黎占辉因与被上诉人东莞市麻涌镇人民政府（以下简称“麻涌镇政府”）及原审第三人东莞市麻涌镇大步村村民委员会（以下简称“麻涌大步村委会”）、东莞市麻涌镇大步股份经济联合社（以下简称“麻涌大步经联社”）土地征收协议及行政赔偿纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2017）粤1971行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2016年12月28日，黎占辉向原审法院提起行政诉讼，请求判令：一、确认麻涌镇政府与麻涌大步经联社签订的佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）土地征收合同协议书无效；二、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条规定，要求被诉行政机关负责人出庭应诉；三、麻涌镇政府和麻涌大步村委会、麻涌大步经联社按照《国家赔偿法》在2014年10月1日起至本案结束（约8年时间），共同赔偿给黎占辉的精神损失费、律师费、差旅费、交通费、误工费、材料费、住宿费等费用，合计1.5亿元；四、本案一审诉讼费由麻涌镇政府承担。原审法院查明：2015年7月30日，麻涌大步经联社召开股东代表大会就建设佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）需征用大步村辖区有关土地进行表决，表决通过征用包括大步××××一队（土名：西丫）0.63亩在内的土地。黎占辉作为股东代表参加该股东代表大会的表决，并在同意表决事项内签名确认。2015年8月20日，以麻涌镇政府为甲方，麻涌大步经联社为乙方，签订《佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）土地征收合同协议书》，该协议征收大步××××一队（土名：西丫）0.63亩和其他队等土地共100.97亩。黎占辉后通过向相关部门申请政府信息公开，获取本案信息。黎占辉认为案涉土地未经审批已经施工，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”、第四条：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。黎占辉虽提交《东莞市农村集体土地承包经营权证》，以证实其承包大步××××一队“九头、西丫”2.13亩土地，但根据黎占辉在原审庭审时称，现在《东莞市农村集体土地承包经营权证》上所涉及的其承包土地“九头、西丫”2.13亩土地，由其本人承包给其他人耕作。黎占辉提交的证据也证实案涉的土地已被建设使用。麻涌大步村委会、麻涌大步经联社及麻涌镇政府也认为案涉的协议征收的土地并不包含黎占辉的《东莞市农村集体土地承包经营权证》上所承包“九头、西丫”2.13亩土地。原审法院调查所取得李叶标、李灼坚、李金培、何子鹏的证言，也可以证实该事实，故可以确认黎占辉的《东莞市农村集体土地承包经营权证》上所承包“九头、西丫”2.13亩土地不在案涉的协议征收范围内，即黎占辉不是适格的原告。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条:“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，由于黎占辉不是适格的原告，对于黎占辉的起诉，原审法院依法予以驳回。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回黎占辉的起诉。本案不收取诉讼费。一审宣判后，黎占辉不服原审裁定，向本院提起上诉，请求判令：一、撤销原审裁定；二、确认麻涌镇政府麻涌大步经联社签订的佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）土地征收合同协议书无效；三、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条规定，要求被诉行政机关负责人出庭应诉；四、麻涌镇政府和麻涌大步村委会、麻涌大步经联社按照《国家赔偿法》在2014年10月1日起至本案结束（约8年时间），共同赔偿给黎占辉的精神损失费、律师费、差旅费、交通费、误工费、材料费、住宿费等费用，合计人民币1.5亿元；五、本案一审、二审诉讼费由麻涌镇政府承担。事实和理由：一、原审法院程序违法。1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条的规定，原审法院于2017年1月9日立案受理黎占辉的诉请，但在2017年7月11日才收到裁定书，该期间超过法定期限，黎占辉也没有收到需要延长的通知，因此黎占辉认为原审法院程序违法。2.在一审诉讼过程中，黎占辉提供了当选为村民代表证书和东莞市农村集体土地承包经营权证并说明内容，证明黎占辉符合起诉条件，原审法院驳回黎占辉的起诉理由不充分，适用法律错误。原审法院没有对三方的证据是否真实、合法来判定，黎占辉在原审庭审质证中已经对麻涌镇政府提供的证据提出怀疑并否认其三性。3.东莞市农村集体土地承包经营权证是由东莞市人民政府印制，发证机关为麻涌镇政府并盖有公章，其内容有黎占辉姓名、地址、承包土地面积、土名等与麻涌镇政府和麻涌大步经联社签订的佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）土地征收合同协议所在地相符，证明此证书并非黎占辉制作，是东莞市政府和麻涌镇政府及麻涌大步经联社制作并发给黎占辉使用。4.原审法院于2017年6月19日16:20分至17:40分在东莞市××××镇司法分局分别对4个证人进行调查，对黎占辉明显不公平。调查地点不在法庭，且4个证人都是麻涌大步经联社的工作人员，其所讲的不能成为证供，都是假口供。也没有安排黎占辉与证人对峙，且4个证人的供词是一致的，明显有人教唆，所述内容与黎占辉提供的东莞市农村集体土地承包经营权证内容不符，理应追究法律责任。二、原审认定事实不清，适用法律正确。首先，在原审中麻涌镇政府、麻涌大步经联社、证人均否认黎占辉所使用的土地并非案涉土地，证明麻涌镇政府和麻涌大步经联社出尔反尔否认黎占辉使用案涉土地，明显违反法律规定。其次，原审法院草率认定麻涌镇政府和麻涌大步经联社及4个证人供词，就认定黎占辉不符合起诉主体，对黎占辉不公平。根据《中华人民共和国土地管理法》第六条、《基本农田保护条例（国务院令第257号）》第五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，可以证明黎占辉符合起诉主体资格。根据《中华人民共和国法官法》第七条、《广东省高级人民法院关于无法审判责任追究的操作细则》（试行）第四条、第六条、第十六条的规定。综上，黎占辉的起诉主体适格，原审法院驳回黎占辉的诉请理由不充分，请求二审法院支持黎占辉的上诉请求，麻涌镇政府和麻涌大步经联社违反法律规定，应依法追究负责人的法律责任。被上诉人麻涌镇政府答辩称：一、黎占辉不符合起诉条件，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应裁定驳回其上诉。1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》的规定，假设《佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）土地征收合同协议书》属于行政协议，则黎占辉以个人名义提起本案诉讼的，应当提供证据证明其为案涉土地的使用权人或实际使用人。而本案中，黎占辉出具的《东莞市农村集体土地承包经营权证》上所记载承包之“九头、西丫”2.13亩土地，并不在协议的征收范围内，其并非案涉土地之使用权人或者实际使用人，与该协议不存在利害关系。显然黎占辉不具备法律规定的起诉条件，因此依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条的规定，应依法驳回黎占辉的起诉。二、原审法院依法受理、审理本案，并在法定审理期限内作出裁定，符合法律规定。原审法院于2017年1月9日受理本案，经合议庭开庭审理后，于2017年6月29日依法作出裁定，并未超过法定审理期限。三、案涉的《佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）土地征收合同协议书》不属于行政协议，因此，黎占辉的第二项诉讼请求不属于行政案件的审理范围。1.案涉的“佛莞城际轨道交通项目”经原铁道部和广东省人民政府立项，并经过国土资源部、广东省发展和改革委员会、广东省住房和城乡建设厅、东莞市城乡规划局等相关职能部门同意后建设的广东省重点工程。2.依据广东珠三角城际轨道交通有限公司（作为委托方）、麻涌镇政府（作为受托方）、东莞市国土资源局（作为鉴证方）于2014年12月31日签署的《佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）委托征收土地工作协议合同协议书》的约定，广东珠三角城际轨道交通有限公司因建设佛莞城际轨道交通项目（广州南至望洪段）需要，委托麻涌镇政府征收工程建设所需用地。麻涌镇政府是基于该《佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）委托征收土地工作协议合同协议书》的约定，与麻涌大步经联社签署了案涉的《佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）土地征收合同协议书》。3.麻涌镇政府的相关征地行为是受广东珠三角城际轨道交通有限公司委托进行的。而广东珠三角城际轨道交通有限公司是有限责任公司而非行政机关。因此该《佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）委托征收土地工作协议合同协议书》不能认定为行政委托协议，案涉的《佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）土地征收合同协议书》也不能认定为属于行政协议。综上，由于案涉的《佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）土地征收合同协议书》不属于行政协议，因此，该协议的有效性等事宜就不属于行政案件的审理范围。黎占辉的上诉请求均没有相应的事实和法律依据，为维护麻涌镇政府的合法权益，请求二审法院驳回黎占辉的所有的上诉请求。原审第三人麻涌大步村委会在二审法定期间内没有提交任何陈述意见。原审第三人麻涌大步经联社在二审法定期间内没有提交任何陈述意见。本院查明：2000年1月1日，麻涌镇政府向黎占辉填发《东莞市农村集体土地承包经营权证》，记载内容显示发包方是麻涌大步经联社，承包方的户主为黎占辉，人口4位，承包地块名称“九头、西丫”，面积2.13亩。2014年12月，广东珠三角城际轨道交通有限公司作为委托方、麻涌镇政府作为受托方、东莞市国土资源局作为鉴证方，三方共同签订《佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）委托征收土地工作协议合同协议书》，委托麻涌镇政府征收工程建设所需用地，具体范围以三方盖章确认的征地线为准，征地红线内的用地总面积为194.3亩。2015年7月30日，麻涌大步经联社股东代表大会表决同意，征用大步村位于西部干道以南的126.927亩土地，其中建设佛莞城际轨道需征地100.97亩，提供施工便道及有关用途等需由大步村集体征用25.957亩；上述同意征用的126.927亩土地包括了大步村已征用的19.2亩、宁坊一队（土名：西丫）0.63亩等。黎占辉作为麻涌镇大步经联社股东代表参加了该次大会，并在同意表决事项栏签字确认。2015年8月20日，麻涌镇政府与麻涌大步经联社签订《佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）土地征收合同协议书》，就项目征地红线内的100.97亩土地予以征收，具体范围以双方盖章确认的征地红线图为准。另查，在原审庭审中，黎占辉表示《东莞市农村集体土地承包经营权证》是在未经其本人同意或核准的情况下发放的，并不清楚所涉地块的具体位置，只能根据经营权证的记载内容提供土地名称，同时确认经营权证项下的地块现已交由他人承包耕种。原审法院依职权向大步村李灼坚、李金培、李叶标、何子鹏进行了调查，上述村民均表示黎占辉的经营权证项下地块不在因案涉项目被征收的宁坊一队（土名：西丫）0.63亩土地内，且案涉项目所征收的土地已实际征收完毕并投入建设使用，而黎占辉前述地块仍在出租给其他人使用中。李灼坚、李金培、李叶标与黎占辉的身份证住址均为大步××××一队，何子鹏的身份证住址则是大步村彭坊关一队。本院认为：本案为土地征收协议及行政赔偿纠纷。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，黎占辉所诉对象是麻涌镇政府与麻涌大步经联社于2015年8月20日签订的《佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）土地征收合同协议书》，且不论该协议书是否具有行政属性，即便可纳入行政协议范畴，赋予其可诉性，黎占辉也只有对该协议书项下征收集体土地享有使用权亦或实际使用权益时，方能获得与之相应的诉权。麻涌大步经联社股东代表大会基于履行《佛莞城际轨道交通项目（东莞麻涌段）土地征收合同协议书》所表决同意征用的土地包含宁坊一队（土名：西丫）0.63亩，黎占辉持有的《东莞市农村集体土地承包经营权证》记载承包土地名称是“九头、西丫”，面积合计2.13亩，没有区分“九头”、“西丫”各自的面积大小及具体地理位置，而黎占辉在原审庭审中亦自认经营权证是在未经其本人同意或核准的情况下发放，并不清楚所涉地块的具体位置。故，单凭上述两处地块都有土名“西丫”字样，难以判断黎占辉承包土地“九头、西丫”与案涉同意征用的宁坊一队（土名：西丫）之间是否存在重合亦或交集关系。黎占辉所在的麻涌大步村委会，以及作为案涉承包土地发包方的麻涌大步经联社，均主张黎占辉的承包土地“九头、西丫”不在案涉征收协议范围之内，且能够与原审法院依职权向大步村村民李灼坚、李金培、李叶标、何子鹏进行调查的取证情况相吻合。此外，黎占辉在原审庭审中确认经营权证项下的地块现已交由他人承包耕种，而上述村民表示案涉项目所征收的土地已实际征收完毕并投入建设使用，黎占辉的案涉承包地块仍在出租给其他人使用中，则进一步印证了黎占辉持有的《东莞市农村集体土地承包经营权证》上记载的承包土地“九头、西丫”不在案涉被征用土地范围内，更未影响到其经营权证项下土地的正常使用。据此，黎占辉与案涉征收协议不存在利害关系，原审法院以其不是适格原告为由，裁定驳回本案起诉，理据充分，并无不当。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。根据国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定，本案无需交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  孙立凡审判员  张志强审判员  叶俏珠二〇一七年十一月十五日书记员  李添伟