浙江省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2009）浙民终字第30号
上诉人（原审被告）安吉县良朋镇人民政府。
法定代表人朱卫星。
委托代理人陈光青。
委托代理人汪武祥。
被上诉人（原审原告）嵊州市德立建筑工程有限公司。
委托代理人朱勇。
委托代理人张智勇。
安吉县良朋镇人民政府（以下简称良朋镇政府）为与嵊州市德立建筑工程有限公司（以下简称德立公司）建设工程施工合同纠纷一案，不服湖州市中级人民法院于2008年12月9日作出的（2006）湖民一初字第70号民事判决，向本院提起上诉。本院于2009年2月10日立案受理后，依法组成合议庭，于同年3月13日公开开庭审理了本案。上诉人良朋镇政府的委托代理人陈光青、汪武祥，被上诉人德立公司的委托代理人张智勇、朱勇等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：良朋镇政府的良朋镇西亩长冲土地整理、水利等工程，通过招投标，由德立公司以803028.86元中标。2004年2月18日，以良朋镇政府为甲方、德立公司为乙方签订《土地整理工程施工承包合同》一份，合同约定：工程内容为土地平整格方，水利渠道，道路及附属设施。工程施工依据为：按照甲方提供的施工图纸和相关设计文件、说明进行施工。变更设计由甲方提前出具工程设计变更联系单，乙方按设计变更后的联系单内容进行施工，否则后果由乙方自负。技术要求和质量标准为按土地整理工程技术规范进行施工。工程质量应达到《安吉县土地整理暨标准田建设项目验收办法》规定的标准。本工程质量要求为优良工程。施工期限为：乙方必须保质保量于2004年4月30日前竣工。乙方提前完工的，甲方奖励1000元／天。造成农户耕种损失的，由乙方承担全部赔偿责任。工程造价为：工程项目的单价按投标文件的中标单价为本工程的承包单价。土地平整格方，另行签定。工程结算：根据通过竣工验收的实际施工的工程计算工程量。合同还对工程款的支付办法和其他事项作出了约定。开工后，良朋镇政府未按约定付款，德立公司按约完成合同施工项目和土地平整格方846.9亩，并经验收合格交付使用。后，德立公司要求良朋镇政府支付工程款无着，于2006年12月18日向原审法院提起诉讼，请求判令良朋镇政府支付土地整理工程款2007707.50元，并承担本案诉讼费用。
另查明，2004年8月3日，德立公司出具委托书与良朋镇人民政府，委托谢华军为公司代理人，行使德立公司案涉工程事务处理。谢华军分三次从良朋镇政府领取工程预付款计450000元。同年11月1日，德立公司出具授权委托书，委托刘润生向良朋镇政府领取50000元，用于增加工程开支。
原审法院根据双方当事人的申请，于2007年6月1日委托德清县龙建工程造价咨询事务所对工程造价进行审计，审定金额为914872元。
原审法院认为，双方当事人的争议焦点有三：一、良朋镇政府支付的819309元，是否可作为德立公司的工程款予以扣除；二、德立公司完成的土地平整格方846.9亩，每亩的单价如何确定；三、安吉县土地整理开发服务中心出具的扣款263700元说明是否成立。争议焦点一，良朋镇政府支付的819309元，是否可作为工程款予以扣除。一、1、德立公司出具委托书委托刘润生领取的50000元，应予扣除。2、德立公司委托谢华军作为其代理人，在2004年4月1日、6月2日和8月5日，分别领取的100000元、30000元和320000元，予以扣除。3、2004年8月5日谢华军出具收货收条后，良朋镇政府代付20000元，予以扣除。4、良朋镇政府支付喻土根工资3000元，应予扣除。5、良朋镇政府支付王志芳领取的民工工资6500元，应予扣除。6、德立公司在庭审中认可部分工程分包给王东红、杨玉祥，故王东红领款75000元、杨玉祥领款80000元，予以扣除。上述应扣除款项共计684500元。二、良朋镇政府其他所称代付的派出所保安费、树苗款、材料款、制图费等计134809元，未有德立公司的签字、认可或委托付款，也没有谢华军的同意，不能作为工程款予以扣除。争议焦点二、德立公司完成的土地平整格方846.9亩，每亩的单价如何确定。按照双方签订合同第七条约定：土地平整格方的价格另行签定。但双方至起诉时，未对土地平整格方的价格定价。德立公司起诉称其是按照安吉国土部门下拨的每亩820元计算，因德立公司仅租赁挖机款就支付了50多万元（平均每亩600元），有三份生效法律文书证明。良朋镇政府称，2005年开始，安吉县人民政府规定，平整格方的每亩奖励200元，应按每亩200元的标准计算。经查，按照2004年2月18日，安吉县人民政府办公室安政办发（2004）22号《关于加强2004年土地整理和标准田建设的通知》（以下简称（2004）22号文件）第三条第（一）项第3点规定：工程造价要按照经济、必须的原则预算，在保证质量的前提下，降低造价。一般按现有耕地（水系、道路）在每亩700元以上。第四条：项目竣工通过验收后，所取得的折抵指标由“中心”以10000元／亩的价格收购。根据工程质量评出一、二、三等奖，并按项目所取得的折抵指标分别奖励1500元／亩、1000元／亩、500元／亩，奖励资金归乡镇所得。2004年12月22日，安吉县人民政府办公室安政办发（2004）160号《关于加强2005年土地整理和标准田建设的通知》（以下简称（2004）160号文件）第三条第（一）项第3点规定：工程造价要按照经济、必须的原则预算，在保证质量的前提下，降低造价。一般按现有耕地（水系、道路）在每亩700-800元。第四条：项目竣工通过验收后，所取得的折抵指标由“中心”以9000元／亩的价格收购调剂使用。对通过验收的项目，按土地平整格方的面积另行补助每亩200元。根据工程质量评出一、二、三等奖，并按项目所取得的折抵指标分别奖励1500元／亩、1000元／亩、500元／亩，奖励资金归乡镇所得。从安吉县人民政府文件得出，2004年度的土地平整格方造价每亩规定700元以上，再加一、二、三等奖1500-500元的奖励；2005年的标准，为每亩700-800元，加一、二、三等奖1500-500元的奖励的基础上，每亩再补助200元。因双方合同工程为2004年的工程，竣工也在2004年内，故应适用安吉县人民政府2004年的文件，而2004年12月22日文件，即每亩在2004年价格、奖励的基础上，平整格方每亩多补助200元的规定可作为参考。德立公司现提出平整格方每亩以820元计算，并未超出安吉县人民政府规定的基数。820元×846.9亩=694458元。争议焦点三，安吉县土地整理开发服务中心出具的扣款263700元说明是否成立。按照双方签订的合同第八条第4项的规定：县级国土部门验收结算涉及乙方（德立公司）的扣款，甲方（良朋镇政府）结算时对乙方也做相应额度的扣款。按照安吉县人民政府办公室（2004）22号文件规定，县政府（在国土资源局内）设立质量监督办公室，对项目派驻监督员，实行质量监督，并规定了工程验收程序。由施工单位向项目业主提交竣工验收报告，乡镇人民政府组织水利、农业、所在地村委会、村民小组等有关人员会同中心（县土地开发整理服务中心）进行自验。在自验合格的基础上，由乡镇人民政府向县国土部门提出验收申请。县国土部门在接到申请后，组织有关部门到实地预验收，不符合质量要求的，必须坚决返工，预验收合格的，报上级国土部门正式验收。现良朋镇政府对工程竣工无异议，并在2004年10月制作了良朋镇西亩村农田整理竣工图和项目工程竣工验收表，且工程早已使用，也超过了合同第八条第（5）项规定的一年保修期，现良朋镇政府“扣款说明”出具时间为2007年7月18日，离工程竣工时间达三年之久。且良朋镇政府被扣263700元无证据证实，故该扣款不能成立。综上，德立公司与良朋镇政府签订的《土地整理工程施工承包合同》，是双方当事人的真实意思表示，且内容不违反法律、行政法规的强制性规定，应认定合法有效。双方都应当按照合同的约定和法律的规定全面履行自己的义务。德立公司早已完成合同约定的工程项目建设，良朋镇政府应按照合同约定支付工程款。根据双方认可的司法审计，工程款为914872元，良朋镇政府除已支付684500元，还应承担付清余款230372元的民事责任。该院依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第一百零九条、第二百七十九条之规定，判决：一、良朋镇政府支付德立公司工程款230372元；二、良朋镇政府支付德立公司土地平整格方工程款694458元。以上一、二项判决合计924830元，限良朋镇政府于判决生效之日起十日内支付。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。三、驳回德立公司的其他诉讼请求。案件受理费20049元，由良朋镇政府负担13000元，德立公司负担7049元。
宣判后，良朋镇政府不服，向本院上诉称：一、原审法院未扣除良朋镇政府代付的治安费、树苗款、材料费、制图费等计134809元是错误的。以上款项，良朋镇政府是在德立公司的项目经理外逃，造成大量民工及材料供应商集体上访的情况下代付的，责任应由德立公司承担。二、原审法院认定平整格方价格按820元／亩计算无事实和法律依据。按照双方订立的合同规定，平整格方由双方议价，并非法院判决范畴。安吉县人民政府办公室（2004）22号文件及（2004）160号文件并非法律、行政法规的规定，不能作为定案依据。三、安吉县土地整理开发服务中心扣除263700元的原因是德立公司施工的工程存在质量问题，因此，该项费用亦应由德立公司承担。请求二审法院撤销原审判决，发回重审或直接改判，并由德立公司承担一、二审诉讼费用。
德立公司未在法定期限内提出书面答辩状，其在二审庭审中辩称：一、原审法院认定事实清楚。良朋镇政府主张代付的134809元，无论用途、凭证、签字都缺乏真实性，凭证系良朋镇政府单方制作，有关款项的领取既无德立公司的授权，也无德立公司有关人员的签字。二、平整格方价格问题。平整格方按820元／亩计算，对德立公司而言仍是亏损的。该单价，原审法院是依据安吉县人民政府的有关规定，结合良朋镇政府实际取得的工程造价、奖励或补助，以及德立公司的实际支出成本得出，合法合理。三、质量问题。案涉工程经竣工验收合格、交付使用已达数年，良朋镇政府所称的质量扣款发生在合同约定的保修期满后，且扣款缺乏事实依据。即使质量扣款成立，也是与本案无关的另一个质量纠纷，一审中良朋镇政府并未提出反诉或另行起诉。要求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审中，良朋镇政府提交以下证据材料：
证1、招标文件，拟证明竣工图应由德立公司完成，相应的制图费亦应由德立公司承担的事实。
证2、扣款凭证，拟证明263700元被扣除的原因是部分工程未完成，以及被扣项目、费用的事实。
证3、函和发票，拟证明德立公司发函给良朋镇政府要求垫付竣工图制作费以及实际垫付的费用的事实。
证4、劳保部门材料，拟证明一审中良朋镇政府要求扣除李世友领取的民工工资款，是李世友与劳保部门调解后，由良朋镇政府垫付的事实。
证5、良朋镇政府发给德立公司的函，拟证明在民工上访时，良朋镇政府已发函德立公司，要求其处理的事实。
证6、协调意见，拟证明工程扫尾中，德立公司委托的工地管理人员刘润生、王东红、杨玉祥与良朋镇政府签订了一份协调意见的事实。
证7、管理人员工资情况，刘润生制作的工资表，拟证明管理人员黄栋、章双二等人都是谢华军委托的工地管理人员，以及工资由良朋镇政府代为支付的事实。
证8、平整格方的造价依据，拟证明2005年在安吉县的土地整理工程中，有平整格方的，可另行补助200元／亩，而不是原审法院认定的700元／亩的事实。
就良朋镇政府提交的上述证据材料，德立公司质证认为：证1早就存在，不属于二审新证据，不同意质证，而且是复印件，不是原件。证2不属于二审新证据，不同意质证，如果合议庭认为是新证据，则提出以下意见：扣款统计表和土地整理中心的说明、证明，是为了诉讼需要制作，缺乏真实性。证据内容反映部分工程未施工，与良朋镇政府一审提出的工程质量问题的事实主张不一致。因此，对证据三性均有异议。证3的发票一审中已提供，函是传真件，不是二审新证据，不同意质证。对发票本身没有异议，但有无实际支付不清楚。证4也不是二审新证据，不同意质证，且该组证据材料是复印件，是为本案诉讼而制作，缺乏真实性，制作时间为2008年1月21日，如果工资在2005年已经发放，早已不存在劳资纠纷，内容上也不能证明代付的事实。证5不属于新证据，对真实性有异议，如果良朋镇政府向德立公司发过函件，应有邮寄凭证，但现在没有。对函件内容不予认可，是良朋镇政府为诉讼需要单方制作。证6是复印件，不是二审新证据，不同意质证。即使内容属实，根据德立公司确有委托刘润生向良朋镇政府领取5万元用于扫尾工程的情况，该3万元也应包括在5万元中，不存在5万元以外另行支付3万元的事实。证7一审中已提供，不属新证据，上面所有人员均不是德立公司案涉工程的管理人员，材料内容未经德立公司认可和同意。证8是在二审中提交，不属于新的证据。根据证据规则的规定，就平整格方的造价，双方应该在一审中充分举证。良朋镇政府让国土资源局出具说明不符合规定，应该由经手平整格方的有关人员作出解释，单位不能对文件作出解释。按国土资源局对文件的理解，水系、道路、平整格方不超过700元，但实际上仅土地整理就已超过700元／亩，文件上200元／亩是平整格方的补助价，并非结算价。
针对良朋镇政府提交的上列证据材料，本院审核认为：证1的招标文件表明工程竣工图应由施工单位提供，德立公司在二审调查中对真实性已认可，庭审中予以否认并无证据支持，证3中德立公司发给良朋镇政府的传真函件内容显示德立公司要求良朋镇政府先行垫付竣工图制作费，在以后的工程款领款中扣除。证1和证3中的函件虽然在二审中提供，但其内容与良朋镇政府一审提供的竣工图制作费发票相互印证，能补充证明竣工图应由施工单位德立公司提供并承担相关费用的事实，且德立公司在二审审理过程中已明确表示该项费用由其承担是合理的，故对与此相关的证1、证3中的函件及一审中提供的竣工图制作费发票，均予采信。证2，其中，《2004年土地整理缺项扣款统计表》无制作时间，不符合证据的形式要件，不予采信；《关于返还土地整理成本款的通知》的落款时间为2005年1月24日，在案涉工程竣工验收后出具，由于无施工过程中形成的有关工程存在质量问题的签证文件相佐证，对该组证据的真实性不予确认。证4为复印件，无劳保部门的盖章确认，不予采信。证5，无已送达德立公司的凭证，不予采信。证6系复印件，不予采信。证7一审中已提供，该清单上虽有刘润生的签字，但德立公司仅于2004年11月1日授权其领取增加工程款5万元，该5万元原审法院已认定，其余领款未经授权，也不清楚是否已包含在5万元中，故对该份证据材料不予采信。证8，关于平整格方的单价，双方当事人一直未有约定，一审中德立公司提供的安吉县人民政府文件中虽有涉及，但不够明确，该份证据材料是二审审理过程中在法院要求双方当事人向有关部门作进一步了解的情况下，由良朋镇政府向安吉县国土资源局调取，可作为二审程序中新的证据材料，因德立公司不能提供相反证据，故本院予以采信。
对原判决认定的事实，除良朋镇政府对平整格方的单价及造价，以及未认定其主张的应扣代付费用134809元、质量扣款263700元有异议外，对其余双方无争议的事实，本院依法予以确认。同时，本院还认定以下事实：2009年3月9日，安吉县国土资源局在《关于对安政办发（2004）22号文件有关政策内容的解释》中明确，（2004）22号文件关于工程造价“一般按现有耕地（水系、道路）在每亩700元以上”，指按照未整理前规划范围含水田、水系、道路的总面积每亩平均工程造价达到700元以上，是在保证工程质量的前提下，对工程造价提出的原则要求；工程造价包含水利渠道、道路、平整格方三方面的工程造价。同日，安吉县国土资源局在《关于良朋镇西亩长冲土地整理项目土地平整格方造价依据》中明确，根据（2004）160号文件的规定，平整格方造价应控制在200元／亩（含）以内。
本院认为，根据诉、辩双方的主张，本案二审争议的焦点是：（一）良朋镇政府主张的代付费用134809元是否应予扣除；（二）平整格方的造价如何确定；（三）德立公司是否应承担质量扣款263700元。本院审核双方当事人在一、二审程序中提出的证据和陈述后，根据有关法律规定，作以下分析认定：
（一）关于良朋镇政府主张的代付费用134809元是否应予扣除的问题。该部分费用中，除竣工图制作费8690元，有相关证据证明且德立公司同意承担，可予确认外，其余费用，良朋镇政府所提供的相关代付款凭证有的为良朋镇政府单方制作，无德立公司的签字确认，有的虽有领款凭证，但领款人未经德立公司授权，故本院均不予确认。
（二）关于平整格方的造价问题。根据双方合同约定，案涉工程的土地整理范围包括三部分，即水利、道路和平整格方。其中，水利、道路的造价，经原审法院委托德清县龙建工程造价咨询事务所审计为914872元，双方无争议。平整格方的造价，双方在合同中约定“另行签定”，但此后，双方一直未有约定，在无其他造价依据的情况下，该项目单价可参照当地政府的相关文件确定。就土地整理问题，安吉县人民政府办公室曾在2004年发布了（2004）22号和（2004）160号两份文件，其中，前一份文件适用于2004年的土地整理，后一份文件适用于2005年的土地整理。案涉工程从施工至竣工验收均发生在2004年，因此，平整格方部分单价应参照2004年的规定确定，但鉴于该单价仅在后一份文件中有涉及，故可以参照后一份文件按200元／亩的标准计算。从（2004）22号文件内容看，工程造价每亩700元以上是指包括水利、道路和平整格方在内的土地整理的总造价，并非平整格方的单项造价，奖励则是给镇政府的，与施工单位应得的工程价款无关。原审法院认为，从上述文件内容可以得出2004年平整格方造价是在每亩700元的基础上，加奖励、加补助200元，系对文件理解有误。德立公司起诉主张按820元／亩计算平整格方造价，没有依据，原审法院予以支持，不当；良朋镇政府要求按200元／亩的标准计算有理。故平整格方846.9亩，为169380元。
（三）关于德立公司是否应承担质量扣款263700元的问题。良朋镇政府为证明该主张成立，在一审中提供了安吉县土地整理开发服务中心2007年7月18日出具的扣款说明，在二审中提供了该中心2005年1月24日出具的一份通知。由于案涉工程于2004年承包建设并于当年通过竣工验收、交付使用，而良朋镇政府拟证明工程存在质量问题的上述证据，一份是在竣工验收三年后作出，一份是在2005年作出，均无施工或验收过程形成的联系单或其他签证文件佐证，因此，不能作为定案依据采纳。故对其提出的质量扣款263700元的主张，因缺乏依据，本院不予支持。
综上，案涉工程水利、道路部分914872元，平整格方部分169380元，合计总造价1084252元，扣除双方无争议的已付款684500元、垫付竣工图制作费8690元后，良朋镇政府尚应支付德立公司工程款391062元。
据上，对良朋镇政府上诉请求中合理有据部分，本院予以支持。原判决认定部分事实错误，导致实体处理不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（三）项，《中华人民共和国合同法》第六十条之规定，判决如下：
一、维持湖州市中级人民法院（2006）湖民一初字第70号民事判决第三项。
二、撤销湖州市中级人民法院（2006）湖民一初字第70号民事判决第一项、第二项。
三、良朋镇政府应于本判决生效之日起十日内支付德立公司土地整理工程款391062元。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费20049元，分别由良朋镇政府负担3809元，德立公司负担16240元；二审案件受理费13036元，分别由良朋镇政府负担5475元，德立公司负担7561元。
本判决为终审判决。
审 判 长 苏 虹
审 判 员 陈其荣
代理审判员 车勇进
二〇〇九年三月十七日
书 记 员 王 妍