湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘01行终47号
上诉人(原审原告）朱某某，男，1968年2月8日出生，汉族，住长沙市开福区。
上诉人(原审原告）朱某1，女，1974年1月11日出生，汉族，住长沙市开福区。
被上诉人（原审被告）被告长沙市国土资源局，住所地长沙市雨花区劳动东路238号。
法定代表人陈晓阳，局长。
委托代理人董华军，该单位政策法规处工作人员。
委托代理人曹湘京，湖南百信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长沙市国土资源局开福区分局，住所地湖南省长沙市开福区芙蓉北路华章路新领公寓3栋。
法定代表人辜松柏，局长。
委托代理人刘晓，该单位工作人员。
委托代理人张伟根，湖南百信律师事务所律师。
原审第三人朱某2，男，1964年1月3日出生，汉族，住长沙市开福区。
上诉人朱某1、朱某某因与被上诉人长沙市国土资源局开福区分局（以下简称为开福区国土分局）、长沙市国土资源局（以下简称为长沙市国土局）限期腾地决定及行政复议决定一案，不服湖南省长沙市开福区人民法院（2016）湘0105行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
原审法院查明：经国土资源部国土资函[2010]722号批复，湖南省人民政府[2012]政国土字第1913号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收长沙市国营综合农场陈家渡分场7.7754公顷作为长沙市滨河南路建设用地。长沙市开福区人民政府于2014年1月15日发布了[2014]第002号《征收土地方案公告》并进行了张贴，公告内容为：建设用地项目名称为长沙市滨河南路建设用地（本次滨河南路二期实际腾地6.7137公顷），征收土地位置为市长沙市综合农场陈家渡分场，征地补偿登记期限至2014年1月25日。朱某2户位于国营综合农场陈家渡分场的房屋在上述征收范围内。开福区国土分局分别于2014年2月26日和2014年3月15日分别核发了[2014]第002号《征地补偿安置方案征求意见公告》和[2014]第002号《征地补偿安置方案实施公告》。上述公告送达至浏阳河街道办事处并进行了张贴，告知了征地范围、征收土地房屋数量、补偿标准、腾地期限及申请听证等权利义务，并告知了若对补偿安置有争议，可向开福区人民政府申请协调，协调不成的依法申请裁决，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。2013年12月25日，长沙开福城市建设投资有限公司出具《住房保障承诺书》，承诺对涉案被征土地上的拆迁户安置在车站北路以西，捞湖一期重建地以南，洪山公园以东，浏阳河以北287亩的保障住房范围内。
由于朱某2户未在《征地补偿安置方案实施公告》确定的期限内腾出土地，2014年4月8日，长沙市开福区征地拆迁事务所向朱某2送达《告知书》，告知了朱某2户房屋的结构、面积、补偿项目及数额等，如有异议可到该所进行核对，若对补偿标准有争议，可依法申请裁决。2014年5月4日，开福区国土分局向朱某2送达长国土资开腾告字[2014]5号《限期腾地决定书》，责令朱某2户在接到限期腾地决定书之日起10日内到国土开福分局征地拆迁事务所办理有关手续，并腾出上述土地。逾期不履行，将依法申请人民法院强制执行。
2014年5月14日，第三人不服被告国土开福分局作出的限期腾地决定书，向长沙市国土资源局申请行政复议，该局受理第三人的申请后，通知国土开福分局进行答复并依法进行了审查，于2014年7月9日作出长国土资复决字[2014]50号行政复议决定书，维持了国土开福分局作出的长国土资开腾[2014]5号《限期腾地决定书》。其后，第三人与长沙市开福区征地拆迁事务所自愿达成《房屋拆迁补偿协议书》，就涉案房屋的补偿达成一致，第三人自愿腾出土地。
另查明，涉案房屋于1985年以第三人朱某2的名义报建，建筑面积共240平方米，当时报建人口为四人，即原告二人、原告之母何某某及第三人朱某2。被告在确定该房的拆迁补偿对象及金额时，因二原告已在其他项目享受拆迁安置，根据宅基地一户一基的原则，将二原告从该户中析出，析出后该户剩余人口为第三人朱某2及原告母亲何某某。因该房报建时人口为4人，故认定人均为60平方米，二原告析出共120平方米后，该户剩余人口享有涉案房屋剩余120平方米的补偿，因何某某已去世，故被告在作出限期腾地决定时以涉案房屋报建时的户主朱某2作为户主对该户进行了补偿。
原审认为，一、被告的主体资格问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。《长沙市征地补偿安置条例》第十五条规定，发布征地补偿安置方案实施公告并足额支付征地补偿费用后，被征地者在规定期限内没有腾地的，由县(市)、区土地行政主管部门依法作出限期腾地决定。被告国土开福分局作为区土地行政主管部门，依据上述规定，具备作出本案《限期腾地决定书》的主体资格。
二、被告作出的《限期腾地决定》事实清楚，程序合法、正当。本案中，涉案房屋位于湖南省人民政府（2012）政国土字第1913号《农用地转用、土地征收审批单》批准的征地范围内，长沙市开福区人民政府依法发布了征收土地方案公告，被告国土开福分局分别发布了征地补偿安置方案征求意见公告和征地补偿安置方案实施公告，上述公告均在征收范围内予以张贴公示。同时，对第三人的房屋进行了调查和认定，核定了补偿金额，并对第三人户的征地补偿情况进行了书面告知。鉴于第三人户在《征地补偿安置方案实施公告》规定的期限内未腾出土地，被告向原第三人户送达《限期腾地告知书》告知第三人户房屋补偿情况，同时告知拟对其作出限期腾地决定并告知其陈述申辩的权利。由于第三人户仍未腾出土地，被告国土开福分局依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条的规定，对第三人户作出限期腾地决定事实清楚，程序合法、正当。
三、本案中原告为涉案限期腾地决定书的利害关系人，双方主要的争议焦点为：一、被告国土开福分局在作出涉案限期腾地决定书时认定房屋所有人是否错误；二、被告国土开福分局在确定补偿金额时认定的房屋合法面积是否错误。首先，关于认定房屋所有人的问题，本案被告以涉案房屋在报建时登记的户主的名义以户为单位下发涉案决定书，对房屋实际的建造者并未进行确权，虽然用地清理表中登记的户主为何某某，但该表形成时间晚于报建时间，故被告以最原始的报建表确定房屋的登记户主并无不妥。其次，关于涉案房屋合法面积的认定，涉案房屋报建面积为240平方米，报建人口为包含原告、第三人及其母亲何某某在内的四人，被告据此认定人均报建面积为60平方米，因二原告另行享受了拆迁安置，按照一户一基原则，被告自涉案房屋中析产析出120平方米，故此认定涉案房屋合法面积为120平方米，并按照该面积确定补偿金额保障了当事人的合法权益。再次，被告以户为单位确定并发放征地补偿款，第三人朱某2作为涉案房屋报建时的户主，被告与朱某2达成补偿协议并将涉案房屋补偿款支付给朱某2符合法律规定。至于支付给朱某2的款项中因包含了其母何某某对涉案房屋享有的60平方米的份额，原告主张对涉案房屋享有的继承权可通过民事程序解决。
综上，被告国土开福分局作出的长国土资开腾[2014]5号《限期腾地决定书》主体适格，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告要求撤销被告国土开福分局作出的《限期腾地决定书》的诉讼请求，本院不予支持被告长沙市国土资源局在收到第三人的复议申请后，依法依程序对案件进行了审查并作出复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告朱某某、朱某1的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告朱某某、朱某1承担。
上诉人朱某1、朱某某不服该判决，上诉称：一、涉案房屋系上诉人父母于1985年出资在原基改建而成，第三人朱某2仅是建房申请表上申请人，实际户主是上诉人母亲。朱某2自1988年顶父职进入湖南省新华印刷厂工作，其户口自此迁出转为非农，不再属于涉案房屋所属集体经济组织成员，相应权利随户口迁出而灭失。上诉人之父自1988年退休后，户口迁回涉案房屋所属集体经济组织，户口转为农业，因此应与其他集体经济组织成员享有同等权利义务。朱某2在涉案房屋没有合法面积份额，上诉人之父享有合法面积份额。二、1988年，涉案房屋所属国土部门和基层组织对辖区范围内1986年12月31日兴建农房进行了普查，对涉案房屋形成个人建房用地清理登记表，俗称农房图，是证明房屋合法性的最有效证据，原审法院以清理登记表形成时间晚于报建表时间为由，依据报建表确定涉案房屋户主是错误的。三、涉案房屋在本次拆迁前量上诉人父母相继去世，因此涉案房屋在籍人口实际上没有任何人了。涉案房屋应由两上诉人及第三人共同进行法定继承。对于上诉人能够证明涉案房屋户主及家庭成员等信息的原审证据9、证据10，原审法院以不能实现证明目的为由不予采信，而全部采信被上诉人包括部分伪造证据在内的全部证据错误。四、朱某2作为非农人口，在其妻子经批准建房时，符合长沙市国土局《关于规范和改进农村宅基地管理的实施意见（试行）》关于”夫妻一方为非农人口的，如果没有享受政府公租房、经济适用房和货币补贴等相关政策福利的，可视为农业人口计入建房人口”的相关规定。而朱某2正符合该规定，且在妻子建房时也计入了建房人口。开福区国土分局却无视该事实，将朱某2纳入不符合法律规定的属于两上诉人父母遗产的房屋中，并作为户主予以补偿安置，明显违法。五、原审法院以一户一基作为依据对涉案房屋合法面积进行认定明显认定事实不清适用法律错误，上诉人对涉案房屋的拆迁，主张的是对父母房屋的继承权，并不是主张对上诉人进行补偿与安置，所以两上诉人有没有享受拆迁安置与对父母遗产的继承没有任何关联性，所以也就不违法一户一基原则。而对于涉案房屋合法面积的认定应该按照《长沙市征地补偿安置条例实施办法》第十二条的相关规定进行。六、上诉人与第三人早就分户，原审法院以被上诉人以户为单位发放补偿款，被上诉人与第三人达成协议并将补偿款支付给第三人符合法律规定，没有事实和法律依据。涉案房屋系父母遗产，是两上诉人与第三共有财产，第三人无单独处分权，被上诉人在两上诉人不知情的情况下私下与第三人达成协议无效。原审认为上诉人要通过民事程序向朱某2主张继承权没有依据，对于涉案房屋系父母的，上诉人与第三人之间没有异议。综上，请求：一、撤销原审判决，依法改判；二、请求判定被上诉人在对属于上诉人父母遗产的房屋进行拆迁时所做出的具体行政行为违法，并予以撤销，同时承担侵权责任，赔偿一切经济损失。
被上诉人开福区国土分局答辩称，当时的户主是朱某2办理的相关手续，对于人口的问题是依据申请表上面定的。
被上诉人长沙市国土局认可开福区国土分局的意见。
第三人朱某2述称，我去相关部门申辩了这房子不是我的，他们一直认定是我朱某2的。
本院二审查明事实与原审相同。
本院认为，一、关于涉案限期腾地决定的合法性问题。
本案中，涉案房屋位于湖南省人民政府（2012）政国土字第1913号《农用地转用、土地征收审批单》批准的征地范围内，开福区政府依法发布了征收土地方案公告，开福区国土分局分别发布了征地补偿安置方案征求意见公告和征地补偿安置方案实施公告，上述公告均在征收范围内予以张贴公示。同时，对朱某2的房屋进行了调查和认定，核定了补偿金额，并对朱某2户的征地补偿情况进行了书面告知。鉴于朱某2户在《征地补偿安置方案实施公告》规定的期限内未腾出土地，开福区国土分局向朱某2户送达《限期腾地告知书》告知其房屋补偿情况，同时告知拟对其作出限期腾地决定并告知其陈述申辩的权利。由于朱某2户仍未腾出土地，开福区国土分局依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条的规定，对第三人户作出限期腾地决定事实清楚，程序合法、正当。
二、关于涉案行政复议决定的合法性问题。
长沙市国土局作为开福区国土分局的上一级行政机关，对于开福区国土分局依法定职权作出的涉案限期腾地决定书，有权作为复议机关接受相对人或其他利害关系人的申请并作出复议决定。长沙市国土局在2014年5月14日收到朱某2行政复议申请后，通知开福区国土分局就朱某2申请复议事项作出答复并提供当初作出具体行政行为的证据、依据和其他相关材料。长沙市国土局在审查朱某2与开福区国土分局双方提交书面材料的基础上，于2014年7月9日作出涉案行政复议决定，以涉案限期腾地决定认定事实清楚、适用依据正确，程序合法、内容适当为由，维持了该限期腾地决定。长沙市国土局作出涉案行政复议决定具有相应的事实依据，符合法定程序，本院对此予以确认。
三、关于上诉人提出的其他问题。
1、涉案限期腾地决定认定补偿面积的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款之规定：”农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。本案中，在涉案房屋所属征收土地方案公告发布前，朱某某在未办理合法建设手续的情况下，自行占用农村土地另行建造房屋，且该房屋在相关征收项目中，已按照朱某某户人口数，计算了朱某某户应得合法面积并确定补偿数额，朱某某与相关征收单位亦已就补偿安置问题与征收方自愿订立书面协议，并领取了补偿款项。此时，朱某某户已经作为所属集体经济组织成员，实际上享受了取得宅基地建房的居住保障，对于其婚前与母亲何某某作为一户申请宅基地建房所占用土地，应主动自行腾退，朱某某在其自行占用农村土地建房已经获得补偿安置的情况下，其与母亲何某某共同申报宅基地建设房屋中的相应份额应予剔除，否则，朱某某即实际上是占用两处宅基地，违反了上述法律所规定的”农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，对该集体经济组织其他成员而言，亦有违公平原则。就朱某1而言，亦属同理。朱某1在其婚后，已经与其配偶等亲属作为一户，按照其所属金霞新区重建安置政策，享受了人均12㎡的重建安置待遇，其作为相关集体经济组织成员的权益已经得到保障。据此，开福区国土分局在认定涉案房屋合法面积时，将朱某某、朱某1已经获得补偿安置的份额予以剔除符合上述法律所规定的”农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，本院予以确认。
2、朱某2作为涉案限期腾地决定相对人的合法性问题。就朱某2而言，其户口已于1988年转为非农，其配偶黄某某于1993年申请宅基地建房获得批准时，朱某2并非黄某某户房屋所属集体经济组织成员，并不符合申请宅基地建房的条件。关于上诉人主张应当依据长沙市国土局《关于规范和改进农村宅基地管理的实施意见（试行）》第14条的相关规定，将朱某2按照农业认人口列入黄某某户安置补偿的问题。本院审查后认为，朱某2在1985年时系农业户口，其与母亲何某某共同申请宅基地建造涉案房屋获得批准，涉案房屋占用土地，在黄某某申请宅基地建房时起至黄某某户房屋被拆除期间一直未腾退，如将朱某2作为农业人口在黄某某户中安置补偿，亦属朱某2同时占用两块宅基地建房，违反了”农村村民一户只能拥有一处宅基地”的法律规定。此外，黄某某系1993年申请宅基地建房，而此时长沙市国土局《关于规范和改进农村宅基地管理的实施意见（试行）》尚未颁布实施，亦不能作为认定朱某2在1993年时被视为农业人口计入建房人口的依据。据此，开福区国土分局将朱某2作为补偿安置对象，在涉案房屋下进行补偿安置，最大限度的保障了朱某2的利益，不违反法律规定。本院对此予以确认。
3、上诉人以开福区国土分局认定其涉案房屋家庭户主错误为由，主张确认涉案限期腾地决定违法并予以撤销的理由不能成立，该问题不影响对于补偿安置的计算确定。关于涉案征地补偿款中涉及继承部分的补偿款项分配问题不属于本案的审查范围，上诉人可另行通过法律途径维护合法权益。
此外，原审判决书第10页倒数第三行”……原告送达《告知书》存在笔误，应为”……第三人送达《告知书》”。
综上，开福区国土分局作出涉案限期腾地决定、长沙市国土局作出涉案行政复议决定事实依据充分、适用法律正确、符合法定程序。原判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人朱某1、朱某某的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由朱某1、朱某某负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 贺元芳
审 判 员 刘 青
代理审判员 董强强
二〇一七年十二月四日
书 记 员 刘朋飞
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。