贵州省独山县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔2726行初57号
原告姚秋波，男，1979年11月26日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。
被告都匀市公安局，地址：贵州省黔南州都匀市剑江中路79号，组织机构代码：00980536-6。
法定代表人程涛，系该局局长。
委托代理人都虎，系该局工作人员。
委托代理人吴丹，系该局工作人员。
原告姚秋波不服被告都匀市公安局治安管理行政处罚纠纷一案，于2017年7月4日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于同月6日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书和行政机关负责人出庭应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2017年8月3日公开开庭审理了本案。原告姚秋波、被告委托代理人都虎、吴丹到庭参加诉讼，被告负责人未出庭应诉，但向本院提交了负责人未能出庭应诉的书面说明。本案现已审理终结。
2017年6月15日，被告都匀市公安局作出匀公广行罚决字[2017]748号《行政处罚决定书》，以原告姚秋波伙同莫树祥、谢光全等人扰乱黔南州信访局单位正常工作秩序为由，对原告处以行政拘留五日的行政处罚。原告不服，提起行政诉讼。
原告诉称，原告于2017年6月14日11时至14时与同学多人到贵州省黔南州信访局信访，这时信访办已午休。原告便与其他同学蹲坐并唱歌，并没有扰乱黔南州信访局的正常工作秩序，可是被告却对原告处以行政拘留五日的行政处罚。原告认为，被告对原告的行政处罚事实不清，证据不足，适用法律错误，行政主体违法，请求撤销都匀市公安局匀公广行罚决字[2017]748号《行政处罚决定书》。
庭审中原告姚秋波认同陈朝华、莫树祥代理人的代理意见：1、都匀市公安局对案件的事实认定不清、证据不足，比如报案人不符合法律规定、扰乱信访局工作秩序只是信访局工作人员推测而没有其他来访群众证言等其他证据证明；2、被告处理群体性事件违反《公安机关处置群体性事件规定》第六条、第八条的规定，程序违法；3、被告适用法律错误，滥用职权，应该适用《公安机关处置群体性事件规定》及《信访条例》进行处置，而不应直接适用《中华人民共和国治安管理处罚法》处罚当事人。
原告向本院提交了以下证据：
1、电话录音2段。拟证明黔南州信访局、黔南州人民政府的上班时间。
2、照片5张。拟证明黔南州信访局和黔南州群众工作中心是两个不同的单位，黔南州群众工作中心进行报案不当。
3、《信访复查申请书》、《不予受理告知书》复印件。拟证明信访局只给了蒙祥凯答复，对其他人未予答复。
被告辩称，2017年6月14日10时许，原告姚秋波等都匀市90年代末大中专未分配毕业生约100人聚集到黔南州信访局群访，要求都匀市政府按照2000年省政府相关文件解决就业问题。黔南州信访局工作人员立即组织黔南州教育局、黔南州人社局、都匀市信访局、都匀市教育局、都匀市人社局等相关部门开门接访，宣传《信访条例》等相关规定，要求上访人员按法律法规上访并请上访群众推选5名代表进行接谈，上访人员拒绝推选代表，采取静坐方式拒绝接访处理。同日11时30分许，黔南州信访局工作人员再次进行政策法律宣传，请上访群众推选代表或一人一人进行接谈，上访人员不听从安排和劝导，并在信访场所采用静坐、唱歌和喊口号等方式表达诉求，致使黔南州信访局正常工作无法开展，办公秩序受到严重影响。现场处置民警到达现场进行法律宣传，大部分上访人员表示愿意依法依规上访，少数人员仍旧不听劝导，处置民警遂将违法嫌疑人姚秋波等人传唤至都匀市公安局广惠派出所。原告的违法事实有黔南州信访局的报案材料、工作制情况说明、原告本人陈述、王章辉、莫树祥等同案人的陈述、证人证言、视频资料等相互印证。都匀市公安局在办案过程中，经过现场调查取证、传唤、延长传唤时间、权利告知等程序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，于2017年6月15日作出匀公广行罚决字[2017]748号《行政处罚决定书》，以扰乱单位秩序对原告姚秋波处以行政拘留五日的行政处罚，并于同日向原告送达了行政处罚决定书。原告称“2017年6月14日11时至14时与同学多人到贵州省黔南州信访局信访，这时信访办已午休”、“与其他同学蹲坐并唱歌，并没有扰乱黔南州信访局的正常工作秩序”的理由不能成立，请求法院依法裁判。
被告向本院提交了以下证据：
1、视频光盘12张。拟证明原告等人的违法行为，违法行为对黔南州信访局的正常工作造成严重影响。
2、受案登记表、报案材料。拟证明治安案件受理过程。
3、莫树祥询问笔录、谢光全询问笔录、韦中秀询问笔录、陈朝华询问笔录、罗定霞询问笔录、杨正英询问笔录、姚秋波询问笔录、张泽再询问笔录及王章辉询问笔录。拟证明原告等人2017年6月14日10时许至同日16时许在黔南州信访局采用静坐、唱歌、喊口号等方式表达诉求的事实经过。
4、被传唤人家属通知书。拟证明依法传唤的时间及将传唤的原因、时间、地点按照程序通知其家属。
5、陈文菊询问笔录及辨认笔录、田兴会询问笔录、金姝询问笔录、罗继锋询问笔录、陈建华询问笔录及辨认笔录。拟证明原告等人不听从信访局工作人员的安排和劝导，并在信访场所采用静坐、唱歌、喊口号等方式表达诉求，致使黔南州信访局正常工作无法开展，办公秩序受到严重影响。
6、行政处罚告知笔录。拟证明被告处罚前已作了相关告知。
7、公安行政处罚审批表。拟证明按照办案程序办理案件。
8、行政处罚决定书。拟证明根据案件事实作出处罚决定。
9、公安行政处罚执行回执、被行政拘留人家属通知书。拟证明按照程序通知被拘留人家属，且行政拘留执行完毕。
10、《黔南州群众工作中心黔南州信访局关于实行“朝九晚五”工作制的请示》及黔南州政府办公室文书转办签、黔南州信访局《关于黔南州信访局实施“朝九晚五”工作制的情况说明》、都匀市公安局广惠派出所办案民警杨洋、陈柯名所作《查获经过》和《情况说明》、陈朝华、姚秋波、张泽再、杨正英、罗定霞、韦中秀、谢光全、莫树祥及王章辉户籍材料。拟证明案件查处的经过。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1认为原告等人唱的歌曲、喊的口号都是正能量的，并且信访局下午2点30分上班，不存在扰乱工作秩序的情况，视频中警察在执法时没有出示警官证，也未先拉警戒线，存在暴力执法行为，被告处理该案也不符合处理群体事件的相关规定；对证据2受案登记表和报案材料的真实性无异议，对受案登记表的合法性、证明目的有异议，认为根据群体性事件的处置规定，被告不能直接动用警力处置，受案登记表上所述事实也与实际不符，对报案材料认为与本案无关联性，群众工作中心不应该向公安报案，而是向党委报告；对证据3的真实性无异议，但认为不具有合法性，被告对案件没有管辖权，并且在询问过程中有诱供行为，原告等人通过静坐、唱正能量歌曲表达诉求，没有扰乱正常工作秩序；对证据4无异议；对证据5中陈文菊、陈建华询问笔录真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为陈文菊、陈建华对领导的指示理解偏差，对金姝、罗继锋、田兴会询问笔录的真实性无异议，对证明目的有异议，认为原告等人未影响信访局正常工作，如果影响也应该有受影响群众的意见；对证据6真实性无异议，对合法性有异议，认为违背了公安部的规定，不应向公安机关报案；对证据7的真实性无异议，对合法性、证明目的有异议，实际案发时间与被告查明的案发时间不一致，怀疑系事后制作；对证据8真实性无异议，对合法性和证明目的有异议；对证据9无异议；对证据10真实性无异议，对合法性和证明目的有异议，认为公安局没有依法传唤，执法时未出示工作证。被告对原告提供的证据1认为相关文件明确规定州信访局上班实行“朝九晚五”，中午有一个小时吃饭时间；对证据2认为为方便群众办事，从各单位抽调人员到群众工作中心开展工作，群众工作中心由信访局管理；对证据3认为与本案无关联性。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1电话录音与被告提供的证据10中的《黔南州群众工作中心黔南州信访局关于实行“朝九晚五”工作制的请示》及黔南州政府办公室文书转办签、《关于黔南州信访局实施“朝九晚五”工作制的情况说明》均为了证明黔南州信访局的上下班时间，但原告提供的电话录音无法确定接听者及接听者所在单位，无法确定该证据的真实性，其证据证明力也小于被告所提供证据，而被告提供的《黔南州群众工作中心黔南州信访局关于实行“朝九晚五”工作制的请示》及黔南州政府办公室文书转办签、《关于黔南州信访局实施“朝九晚五”工作制的情况说明》证明2016年10月28日经黔南州群众工作中心、黔南州信访局向黔南州政府请示，同年11月4日州政府同意实行“朝九晚五”工作制，工作日上班时间从上午9点至上午12点，下午1点至下午5点，因此，对原告提供的证据1本院不予认定；原告提供的证据2照片5张拟证明黔南州信访局和黔南州群众工作中心是两个不同的单位，扰乱黔南州信访局工作秩序不应由黔南州群众工作中心报案，但被告提供的《黔南州群众工作中心黔南州信访局关于实行“朝九晚五”工作制的请示》表述“州群众工作中心（信访局）将于11月1日开始搬迁至黔南州群众工作中心新址（黔南大道旁全民村原州农机学校）办公及接待来访群众”，黔南州群众工作中心和黔南州信访局作为贯彻落实相关群众（信访）工作政策、调处化解群众（信访）事项、受理转办群众（信访）事项的机构，在同一地点办公，在办公秩序受到影响时，黔南州群众工作中心作为报案人并无不当，因此，对原告提供的证据2本院不予认定；原告提供的证据3系都匀市信访复查复核委员会办公室对蒙祥凯等同志信访复查申请事项的答复，与本案不服治安管理行政处罚无关联性，本院不予认定。被告提供的证据1、3、5证明2017年6月14日10时许至16时许，原告等人在黔南州信访局采用静坐、唱歌、喊口号等方式表达诉求，严重影响黔南州信访局正常工作秩序的事实，本院予以认定；被告提供的证据2、4、6、7、8、9、10证明了被告都匀市公安局接到黔南州群众工作中心举报后，经过现场处理、对原告等人进行传唤、传唤后通知被传唤人家属、调查取证、告知陈述、申辩等相关权利、审批等程序后作出行政处罚决定的事实，同时证明黔南州信访局上下班时间，本院予以认定。
经审理查明，2017年6月14日10时许至16时许，原告姚秋波与莫树祥、谢光全等都匀市90年代末未分配大中专毕业生约100人聚集到黔南州信访局进行信访，要求都匀市人民政府按照相关文件解决就业问题。在此期间，黔南州信访局工作人员多次对原告等信访人员进行劝导，并要求原告等人推选代表人进行协商处理，但原告等人不听劝导，也拒绝推选代表人等，并采取静坐、唱歌和喊口号（唱歌、喊口号从12时30分许至14时10分许）等方式表达诉求。后黔南州群众工作中心向被告都匀市公安局报案，被告派警到现场处理并将原告等人传唤到都匀市公安局广惠派出所。被告立案后，经过向原告姚秋波及同案人莫树祥、谢光全等人进行询问，向黔南州信访局调取录像及向信访局工作人员陈文菊、田兴会等人进行调查和辨认，并经通知被传唤人家属、行政处罚告知、审批等程序，于2017年6月15日作出匀公广行罚决字[2017]748号《行政处罚决定书》，以扰乱黔南州信访局正常工作秩序为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，决定对姚秋波行政拘留五日。同日被告将《行政处罚决定书》、《被行政拘留家属通知书》分别送达原告及其妻子王小春，并将原告送都匀市拘留所执行拘留，现已执行完毕。原告姚秋波不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销该行政处罚决定。
另查明，2016年11月1日黔南州信访局、黔南州群众工作中心搬迁至黔南大道旁全民村原州农机学校办公，因新办公地址地处郊区，交通不便，搬迁前的同年10月28日，黔南州群众工作中心、黔南州信访局向黔南州人民政府申请实行“朝九晚五”工作制，11月4日州政府同意实行“朝九晚五”工作制，工作日上班时间从上午9点至上午12点，下午1点至下午5点。
本院认为，首先，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七条、第九十一条以及《中华人民共和国人民警察法》第六条、第七条的规定，都匀市公安局作为都匀市人民政府公安机关，负责都匀市行政区域内的治安管理工作，具有对违反治安管理行为进行处罚的行政职权。
其次，《信访条例》第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人”，第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”第四十七条规定“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，原告姚秋波等作为公民，应当自觉遵守和维护社会公共秩序，有利益诉求时，也应该通过正当的方式表达，不得扰乱相关单位的正常工作秩序。2017年6月14日10时许至16时许，原告姚秋波等人聚集到黔南州信访局，采取静坐、唱歌和喊口号等方式表达诉求，长达6小时之久，且不听信访局工作人员多次劝导，也拒绝推选代表人协商，严重扰乱黔南州信访局正常工作秩序，以上事实有视频资料、原告陈述、信访局工作人员笔录等证据证实，因此，都匀市公安局认定姚秋波的行为系扰乱单位秩序，事实清楚、证据充分，原告诉称并未扰乱信访局工作秩序的理由不能成立。
第三，被告在接到报案后，履行了口头传唤、通知被传唤人家属、受案、调查取证、处罚事项告知等法定程序，后经审批作出处罚决定，程序合法。原告称被告将原告等强行带离并对原告进行行政处罚违反《公安机关处置群体性事件规定》第六条、第八条规定，本院认为，《公安机关处置群体性事件规定》第六条规定的是未严重危害交通和治安秩序、未发生堵路等情况下不能动用警力直接处置，第八条规定的是公安机关内部出警批准程序，本案中原告等人的行为已经严重扰乱黔南州信访局正常工作秩序，被告都匀市公安局根据《中华人民共和国人民警察法》第八条、《公安机关处置群体性事件规定》第七条规定，将原告等人强行带离现场、依法予以拘留并无不当，也未违反相关规定。原告称被告将原告等强行带离时未出示工作证违法，从被告提供的现场视频看，被告民警在执法时穿着警察制式服装，能够表明其执法身份，原告也应当能够辨认，因此，原告以被告民警在执法过程中未出示执法证件而认为被诉行政处罚决定不合法的理由不能成立。
综上，被告都匀市公安局对原告作出行政处罚主体适格、事实清楚、证据充分、程序正当、适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告姚秋波的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告姚秋波承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 罗 进
审 判 员 张 明
人民陪审员 蒋乾亮
二〇一七年八月二十九日
书 记 员 冉 璐
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第二条扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。
第七条国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。
治安案件的管辖由国务院公安部门规定。
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；
（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；
（五）破坏依法进行的选举秩序的。
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。
第九十一条治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。
《中华人民共和国人民警察法》
第六条公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责：
（一）预防、制止和侦查违法犯罪活动；
（二）维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；
（三）维护交通安全和交通秩序，处理交通事故；
（四）组织、实施消防工作，实行消防监督；
（五）管理枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品；
（六）对法律、法规规定的特种行业进行管理；
（七）警卫国家规定的特定人员，守卫重要的场所和设施；
（八）管理集会、游行、示威活动；
（九）管理户政、国籍、入境出境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务；
（十）维护国（边）境地区的治安秩序；
（十一）对被判处拘役、剥夺政治权利的罪犯执行刑罚；
（十二）监督管理计算机信息系统的安全保护工作；
（十三）指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作；
（十四）法律、法规规定的其他职责。
第七条公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织，依法可以实施行政强制措施、行政处罚。
第八条公安机关的人民警察对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员，可以强行带离现场、依法予以拘留或者采取法律规定的其他措施。
《公安机关处置群体性事件规定》
第六条遇有下列群体性事件，公安机关不得动用警力直接处置，但可派出便装警察或者少量着装警察到现场掌握情况，维持秩序，及时报告现场动态，配合党委、政府和有关主管部门做好矛盾化解工作，并做好随时出警处置的准备。
（一）集会、游行、示威活动发生在校园、单位内部，尚未发生行凶伤人、非法拘禁或者打砸抢烧行为的；
（二）聚众上访尚未发生堵门、堵路、拦截车辆、围攻殴打国家机关工作人员或者其他严重违法行为的；
（三）对因征地拆迁、企业改制、拖欠工资或者养老金、环境污染、非法集资等与群众切身利益密切相关的群体性事件，聚众现场尚未严重危害交通和治安秩序的；
（四）其他人民内部矛盾尚未激化、可以由有关主管部门化解的群体性事件。
第七条遇到下列群体性事件，公安机关应当根据党委、政府的决定并在其统一领导下，迅速调集警力赶到现场，依法采取措施妥善处置。
（一）未经许可或者未按照许可进行的集会、游行、示威活动；集会、游行、示威活动中出现严重扰乱社会秩序或者危害公共安全的行为；
（二）聚众上访活动中出现严重扰乱社会秩序或者危害公共安全的行为；
（三）邪教等非法组织组织的较大规模聚集活动；
（四）聚众围堵、冲击党政机关、司法机关、军事机关、重要警卫目标、广播电台、电视台、通讯枢纽、外国驻华使（领）馆以及其他要害部门或者单位，聚众堵塞公共交通枢纽、交通干线、对外开放口岸、破坏公共交通秩序或者非法占据公共场所；
（五）其他严重扰乱社会秩序或者危害公共安全的群体性事件。
第八条公安机关处置群体性事件，调动警力100人以下的，由县级公安机关主要负责人批准；调动100人以上300人以下的，须报经地级公安机关主要负责人批准；调动300人以上的，须报经省级公安机关主要负责人批准并报公安部备案；跨地区调动的，应当由共同的上级公安机关批准。批准机关和出警机关应当分别及时把批准情况和警力调动部署情况向各自的上级公安机关报告。申请和批准调动警力应当以本级公安机关的名义用书面形式请示和批准。情况特别紧急的，可以先口头请示和批复，并补办书面手续。