山东省青岛市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）鲁02行终81号
上诉人（原审原告）朱建芹。
上诉人（原审原告）朱建美。
上诉人（原审原告）朱建芳。
上诉人（原审原告）朱建香。
上述四上诉人共同委托代理人徐鹏，山东德衡(胶州)律师事务所律师。
上述四上诉人共同委托代理人张宇，山东德衡(胶州)律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）胶州市国土资源局。
法定代表人尹少杰，局长。
委托代理人刘洪海，山东昶德律师事务所律师。
委托代理人刘宁，女，汉族，系该单位工作人员。
被上诉人（原审被告）胶州市人民政府。
法定代表人张友玉，市长。
委托代理人刘慧珍，系该单位工作人员。
原审第三人（原审第三人）朱燕。
原审第三人（原审第三人）朱霞。
原审第三人（原审第三人）高秀芳。
上述原审第三人共同委托代理人王艺钢，山东万绥律师事务所律师。
上诉人朱建芹、朱建美、朱建芳、朱建香因诉被上诉人胶州市国土资源局、胶州市人民政府行政登记纠纷一案，不服胶州市人民法院（2017）鲁0281行初227号行政裁定，于2018年1月15日向本院提起上诉。本院于次日受理后，依法组成合议庭，于2018年2月6日公开开庭审理了本案。上诉人朱建芹、朱建美、朱建芳、朱建香之共同委托代理人徐鹏、张宇，被上诉人胶州市国土资源局的委托代理人刘洪海、刘宁，被上诉人胶州市人民政府的委托代理人刘慧珍，原审第三人朱燕、朱霞、高秀芳的共同委托代理人王艺钢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，原告朱建芹、朱建美、朱建芳、朱建香系朱家友之女，与朱建平系兄弟姐妹关系，第三人朱燕、朱霞系朱建平之女，第三人高秀芳系朱建平之妻。朱家友于2000年12月去世，被告于2000年4月为朱建平颁发了胶集用（2000）字第1202025号集体土地使用证，原告认为该土地登记之前是在朱建平以及原告之父朱家友名下，第三人认为一直登记在朱建平名下。
另查明，原告认为要求撤销的土地证上的房屋间数总共是6间，其中有三间是原告父亲朱加友所建，当时的土地证号是2**号，因此这上面的6间房屋应有3间是原告父亲朱加友的，原告有权继承。第三人认为原告要求撤销的土地证上的6间房屋都是朱建平和高秀芳婚后所建，且89年时就取得的胶州市人民政府颁发的土地证，在2000年换发的新证还是在朱建平名下，因此房屋应属于朱建平。
原审认为，原告主体是否适格，是在案件进入实体审查前首先应解决的问题。土地登记是对权利人地上物权的一种确认而非确权，土地使用权不能适用继承。根据行政诉讼法和司法解释的规定，原告是与被诉行政行为“具有法律上利害关系的公民、法人和其他组织”；最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第4条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，被告颁发集体土地证的行政纠纷属于涉及朱家友、朱建平的土地使用权，朱家友去世前涉案土地便登记在朱建平名下，因土地使用权不能适用继承，且在涉案土地上的房屋所有权存在纠纷的情形下，不能认定原告与被诉行政行为具有法律上利害关系，故此原告作为朱家友之女，请求撤销被告2000年为朱建平颁发的胶集用（2000）字第1202025号集体土地使用证无当然的原告诉讼主体资格。综上，原告主体不适格，依法应驳回起诉。再者，涉案土地上的房屋权属存在纠纷，即使原告想解决土地登记问题，可在涉案土地上的房屋确认后另行变更。综上，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第二项之规定，原审据此裁定如下：驳回原告朱建芹、朱建美、朱建芳、朱建香的起诉。
原审宣判后，朱建芹、朱建美、朱建芳、朱建香不服，向本院提起上诉，请求撤销原裁定，依法改判支持其诉讼请求。其主要上诉理由为：一、原审法院在审理案件过程中始终对案件实体问题避而不谈，严重损害了上诉人的合法权益。在整个诉讼过程中，即涉案《集体土地使用证》，仅仅是原审第三人曾经出示过的一份复印件。至今上诉人未见过原件。被上诉人对原审第三人的这份复印件表示认可，可拒不提供核发该证件的任何证据。因该份土地证反映的是事实争议的焦点，作为本案的关键证据，其真实与否对案件的审理结果具有实质性的影响。现上诉人凭借自身力量根本无法取得该《集体土地使用证》的原件，对其真实性无法判别。同一个乡镇其他村庄的集体土地使用证地籍编码与被上诉人核发的集体土地使用证的证号位数不一致，上诉人有理由相信，第三人提交的这份集体土地使用证复印件有可能是经过伪造或者篡改的。但现在原登记在朱家友（朱加友）名下地号为H12-2-252号地块的土地使用权人却变成了朱建平。根据相关法律法规及文件规定，宅基地使用权的注销与变更应当符合法定程序与条件，权利人提交相应的申请材料才能对原有的宅基地进行注销或者变更登记。如果原登记在朱家友（朱加友）名下地号为H12-2-252号地块的土地使用权却变成了朱建平名下的土地，土地登记机关应当有相应的变更材料。但是本案在整个审理过程中，被上诉人均未能提交有关档案材料以证明发证的程序合法。不进入实体审理，国土局也拒不提供作出该行为的依据，法院也不去有关部门调取该证据。二、原审法院认定朱建芹、朱建美、朱建芳、朱建香不具有适格的诉讼地位，不能作为原告提起诉讼，属于适用法律错误。原审法院审理时认定因土地使用权不能适用继承所以判定上诉人作为朱家友之女不具有诉讼主体资格，故驳回上诉人起诉是错误的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”本案中，上诉人提起诉讼是代替朱家友行使诉权，所以原审法院以上诉人不具备诉讼主体资格而裁定驳回起诉，在适用法律上存在严重的错误。原审法院两次依据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”而驳回上诉人的起诉。根据“上位法优于下位法”的法理原则，下位法的制定不得与上位法在内容上冲突，既然《行政诉讼法》已经赋予了权利人近亲属代为提起诉讼的权利，就不可能以司法解释的形式又对其诉权予以剥夺，本规定的意义只是赋予土地使用权人相应的诉权，而非免除其他人的诉讼权利。三、原审法院剥夺上诉人诉讼权利的行为使得真正权利人的权利无法得到维护，侵权行为无法纠正。虽然说农村集体土地不能继承，但对于地上附着物根据法律规定继承人可以依法继承。因并不是所有的农村房屋都有房屋产权证明，而能够证明所有权归属的证明材料也就是《集体土地使用权证》，但根据《中华人民共和国物权法》第十六条、第十七条之规定，“不动产登记簿是物权归属和内容的根据，不动产登记簿由登记机构管理。”“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证明记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误的，以不动产登记簿为准。”根据上诉人在原审过程中从胶东土地所调取到的土地登记卡明确记载朱家友名下有166平方米土地，地号为H12-2-252号，已经可以证明该地块上所建造的房屋属于朱家友所有，其子女对该房屋享有法定的继承权，对于因房屋拆迁获得的拆迁补偿款应当属于被继承人财产，上诉人拥有合法的继承权。综上，原审法院审理案件适用法律错误、事实认定不清，故请求中院查明案件事实，依法改判。
被上诉人胶州市国土资源局辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，上诉人的上诉请求和理由缺乏事实依据和法律依据，请求法院依法驳回上诉，维持原裁定。一、上诉人及其父亲朱家友均不是被上诉人换发胶集用[2000]字第1202025号集体土地使用证这一具体行政行为的行政相对人；二、上诉人无有效证据证明其父亲朱家友是涉案土地的使用权人。上诉人提交土地登记卡等复印件，欲证明其父亲朱家友是涉案土地的使用权人。从形式上看土地登记卡系复印件且其上无保存部门或者出具部门盖章，其真实性不能认定。从内容方面看，该土地登记卡无记载登记时间，而同一地块前后可以存在多次登记行为，该土地登记卡无登记时间不能反映出所对应的具体登记行为。土地登记卡不能证明上诉人父亲朱家友是涉案土地的使用权人，不能证明朱家友与本案被诉具体行政行为有利害关系，上诉人也不会因其父朱家友去世而当然取得本案诉讼主体资格，重要的是现土地登记权利人朱建平也是朱家友近亲属之一。三、上诉人在诉状中陈述“原告在对父母遗留房产继承时，发现该房产已被被告错误登记在朱建平名下”，可见本案实质是因为房屋所有权继承引发的纠纷。上诉人称其父朱家友的土地使用权被错误登记在朱建平名下，而朱建平系朱加友之子，上诉人与朱建平系兄弟姐妹，因父亲朱家友去世，引发财产继承争议。房屋可以继承，但宅基地使用权不能单独继承。上诉人完全可以先行通过民事程序解决房屋所有权争议，再根据房地一体的原则变更相应土地使用权。四、上诉人所称的“胶东镇和平庄的部分集体土地使用证”与本案并不存在关联性。
被上诉人胶州市人民政府辩称，答辩意见同被上诉人胶州市国土资源局意见，请求驳回上诉，维持原裁定。
关于原审法院的审判程序，上诉人明确表示没有异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。
各方当事人在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院确认的案件事实。
本院认为，集体土地使用权作为一项用益物权，不能直接适用继承。根据物权法“房地一体”的基本原则，可通过地上附着物的权属界定，来判断认定当事人是否享有集体土地使用权，是否具有就集体土地使用权的登记问题提起行政诉讼的资格。从一、二审查明的事实来看，本案所涉集体使用土地证的行政纠纷涉及朱家友、朱建平的土地使用权，而在朱家友去世前，涉案土地便登记在朱建平名下，因此，在朱家友去世后，无法直接得出上诉人作为朱家友的继承人就自动获得涉案土地使用权的结论，即现有证据尚不足以证实上诉人与所诉行政行为具有法律上的利害关系，原审法院对此认定正确。鉴于上诉人与原审第三人就被拆迁房屋的权属及相关拆迁权益存在民事争议，根据物权法“地随房走”的基本原则，上诉人可在确认其对涉案地上房屋及其拆迁权益享有权利后，依法就土地登记问题主张权利。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。对依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 徐奎浩
审 判 员 李玉兰
审 判 员 高沛沛
二〇一八年四月九日
法官助理 杨竣童
书 记 员 赵洪峰
书 记 员 王倩倩