云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）云33行终1号
上诉人（原审原告）耗来福，男，1941年8月5日生，傈僳族，云南省兰坪县人，住兰坪县。
委托代理人赵建华，云南锌都律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人（原审被告）兰坪白族普米族自治县石登乡人民政府，住所地兰坪县石登乡石登街。
法定代表人杨冬春，系该乡乡长。
委托代理人邱顺宏，男，1975年9月1日生，傈僳族，云南省兰坪县人，兰坪县副乡长，住兰坪县。特别授权代理。
委托代理人杨筱涵，女，1992年7月24日生，白族，云南省兰坪县人，兰坪县石登乡人民政府职工，住兰坪县。特别授权代理。
上诉人耗来福因与被上诉人兰坪白族普米族自治县石登乡人民政府（以下简称石登乡政府）要求撤销具体行政行为一案，不服云南省兰坪白族普米族自治县人民法院（2016）云3325行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人耗来福及委托代理人赵建华、被上诉人石登乡政府委托代理人邱顺宏、杨筱涵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，案外人耗成绪与案外人雀寸贵因为位于石登乡来登村松坡小组东南面的土地权属发生争议，经耗成绪申请，2006年6月20日石登乡政府作出石政发【2006】49号《关于雀寸贵与耗成绪土地权属争议的处理决定》，决定主要内容为：1、争议地使用权属于来登村松坡小组所有，使用权属雀寸贵家。2、雀寸贵耕种该地时保持原有用途，不得扩大范围，并且合理使用。2007年9月3日，耗来福等五户取得位于石登乡××××组19.6亩的林权登记（小地名老变压器位置）。耗来福就与雀寸贵的土地争议于2015年5月28日向石登乡政府递交申请书催告其处理，石登乡政府于2015年9月10日作出石政发【2015】154号《石登乡政府关于来登村耗来福信访件的答复》，答复内容为：乡政府于2006年6月20日下发了该争议地的处理决定（石政发【2006】49号《关于雀寸贵与耗成绪土地权属争议的处理决定》）已经确权，按照此文件执行。现耗来福以石政发【2006】49号文件中的争议地在其原《自留山证》及现取得的林权登记范围内，石政发【2015】154号文件对其权利产生影响为由要求撤销石政发【2015】154号文件并要求石登乡政府对其与雀寸贵之间的土地权属争议进行处理。
一审法院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（五）项作出明确规定，“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围”。一审中，石登乡政府作出的石政发【2015】154号文件其实质内容是行政机关针对当事人不服行政行为的申诉作出的重复处理行为，该份文件未作出新的实体决定，未对耗来福的权利义务产生新的法律效果，也未创设新的权利义务关系，应当认定为不可诉的行政行为。不属人民法院受案范围。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（五）项、第四十四条第一款第一（项）之规定，裁定：驳回耗来福的起诉。
上诉人耗来福称，一、一审裁定认定事实不清。耗来福认为石政发【2006】49号作出后，耗成绪已于2006年7月9日向兰坪县人民政府提出复议申请，兰坪县政府于2006年7月14日决定受理。但由于恰逢林权改制，兰坪县政府决定让林权改制部门在改制过程中一并解决，林权改制部门于2010年1月23日回复该争议属土地使用权争议，建议兰坪县政府责成石登乡政府再次组成工作组进行调解。耗来福等人2011年4月25日和2011年8月30日两次向石登乡政府递交了《林地确权申请书》，但石登乡政府均未予以任何答复。耗来福等人向兰坪县人民政府反映情况后，兰坪县人民政府法制局于2012年8月2日作出了《关于石登乡来登村耗来福与雀寸贵土地纠纷案的处理意见》，兰坪县人民政府办公室还于2012年8月31日作出批复，要求石登乡政府尽快给予调解。耗来福认为兰坪县人民政府已否定了石登乡政府作出的石政发【2006】49号文件效力，石登乡政府其实未作出新的具体行政行为。二、一审裁定适用法律错误。本案事实是石登乡政府拒不履行法定职责，未按上级部门要求重新作出行政行为。耗来福的行为不属于对生效行政行为提起的重复申诉行为，本案符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条受案范围。一审法院对石登乡政府逾期提供证据全部予以认定并据此作出裁定，属于适用法律错误。三、一审程序违法。一审法院2016年5月9日立案，2016年8月18日开庭审理，于2017年4月10日向耗来福送达了一审文书，已超过了审理期限。一审遗漏了耗来福第二项诉讼请求，要求石登乡政府作出具体行政行为。本案属于因林地确权引发的行政诉讼，雀寸贵在本案中作为利害关系人，一审法院应当将其依职权追加为本案的第三人。综上，耗来福向法院请求撤销原裁定，发回重审或改判支持上诉人的全部诉讼请求。
被上诉人石登乡政府辩称，一、石登乡政府收到耗来福上诉信件后已组成工作组入村入户进行走访调查、召开党员会议表决，已积极对待争议纠纷，无不作为情况。石登乡政府作出的石政发【2015】154号文件合法，该行政行为无可诉性。二、该争议地与耗来福等人所持有的林权证是相邻的，该争议地是独立存在的经济林，属于雀寸贵。三、石登乡政府作为适格的行政主体，对合法的具体行政行为一经作出应当具有效力。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回耗来福的上诉请求。
上诉人向本院提出上诉后，原审法院将双方当事人在一审中提供的证据材料均随案移送本院。
二审庭审中，耗来福向本院提交了来登村委会党支部副书记胡阿珍于2010年出具的《兰坪县石登乡来登村委会证明》一份，证明该争议地于1995年时候并未划分至任何一家承包地范围之内，该争议地四至界限划分到了林权的范围内，只是面积不详。针对该份证据，石登乡政府认为，上述证据均不属于二审期间的新证据，已经超过法定举证期限，且不能证明上诉人的证明目的。本院经审查认为，耗来福二审期间提交该份证据，已经超过了最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定的举证期限，且无正当理由，对该份证据本院不予采纳。
二审庭审中，石登乡政府向本院提交了两份新证据：1.兰坪县人民政府兰政发【1994】66号文件一份，证明该文件是作出石政发【2006】49号文件的法律依据。2.雀寸贵《林权证》复印件一份，证明该争议地有部分已被确权为林地，已由兰坪县政府办证确权。针对上述两份证据，耗来福对证据1真实性无异议，但认为逾期提交证据不应当采纳；对证据2认为与林改办出具的其与雀寸贵之间土地纠纷案处理意见观点相互矛盾，对真实性不予认可。本院经审查认为，石登乡政府二审提交两份新证据，已经超过了最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定的举证期限，且无正当理由，对该份证据本院不予采纳。
本案二审查明，石登乡人民政府作出的石政发【2015】154号文件所依据的证据材料全部引用石政发【2006】49号作出时所收集证据材料。石政发【2006】49号的申请人为耗成绪，被申请人为雀寸贵。石政发【2015】154号的申请人为耗来福，被申请人为雀寸贵。本案耗来福并不是石政发【2006】49号土地权属争议的申请人。其他案件事实与一审法院查明的事实一致。
另查明，经审查一审的立案时间为2016年5月6日，结案时间为2016年11月4日，并未超出行政诉讼法规定的一审案件应当在立案之日起六个月内作出第一审判决的规定。
本院认为，石登乡政府作出的石政发【2015】154号文件未针对相对人耗来福提出的土地确权申请作出设定、变更或确认某种权利义务，未对申请人就自然资源权属所作的申请作出行政裁决，该行为不具有法律意义、不是具体行政行为。耗来福请求撤销石登乡政府作出的石政发【2015】154号文件诉讼请求，不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定，乡政府依法负有对土地权属争议予以处理的法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，石登乡政府负有对个人之间关于对土地权属争议予以处理的行政主体资格。石登乡政府在收到耗来福等人的《土地确权申请书》之后，虽然做了一定的调查、调解工作，但在调解未果的情况下仍未对土地权属争议作出处理，石登乡政府不作出处理决定的行为就是不履行法定职责的行为，该行为与法律规定不符。耗来福以石登乡政府未履行法定职责为由提起本案诉讼，符合人民法院行政诉讼受案范围。
综上所述，一审法院认为耗来福起诉不符合行政诉讼受案范围为由，裁定驳回耗来福的起诉属适用法律错误，本院予以改正。上诉人耗来福认为本案属于人民法院行政诉讼受案范围的上诉请求成立，其他上诉请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销云南省兰坪白族普米族自治县人民法院（2016）云3325行初5号行政裁定；
二、本案指令云南省兰坪白族普米族自治县人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 周银泉
审判员 和志萍
审判员 过强儒
二〇一七年九月七日
书记员 和 萍