贵州省福泉市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）福行初字第1号
原告马天坪，男，1955年3月15日生，汉族，贵州省福泉市人，现住福泉市牛场镇。
委托代�人胡仁贵，系贵州仁贵律师事务所律师。
被告福泉市牛场镇人民政府。住所地：福泉市牛场镇街心花园旁。
法定代表人石崇武，系该镇镇长。
委托代理人吴文学，系福泉市凤山法律服务所法律工作者。
第三人牛场镇西北街村挖脚坡组，代表人熊明秀，糸该组组长。
原告马天坪不服福泉市牛场镇人民政府作出的牛场府发（2014）136号《牛场镇人民政府关于对马天坪与李方棋确认土地使用权纠纷一案的处理决定》，于2014年12月22日向我院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。并依法组成合议庭，于2015年1月22日公开开庭审理了本案。原告马天坪及其委托代理人胡仁贵、被告福泉市牛场镇人民政府委托代理人吴文学、第三人牛场镇西北街村挖脚坡组代表人熊明秀到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告福泉市牛场镇人民政府于2014年9月12日作出的牛场府发（2014）136号《牛场镇人民政府关于对马天坪与李方棋确认土地使用权纠纷一案的处理决定》，处理决定认定：1、双方争议土地位于牛场镇西北街村挖脚坡组梯子坎（详见草图。东抵桥，西抵叶国祥的责任田，南抵河，北抵龙渣公路）。2、2010年7月27日，李方棋为了方便在梯子坎处经营砂石场，与叶国祥协商达成土地转让协议，租用期限定为10年，签订协议后不久，李方棋便在争议地块上建起了办公用房。3、在二十世纪中期，马发良（已去世）在老鹰岩烧石灰，确实在现在争议地块上及周围开过荒，并在土地上面种植过几年的叶子烟，之后便抛荒了。马发良抛荒后，胡慧芝、王华忠等人相继耕种过。4、申请人主张争议土地糸其父马发良开的荒，土地下放后，由生产队划给的自留地。经调查该主张证据不足，不予支持。5、叶国祥所提供的《�地承包经营权证》中序号为“1”所指的梯子坎0、4亩田（东至坡，南至河，西至河，北至坡），四至界限并不能够认定其责任田包含在现争议地块（详见草图所示）范围。故根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十六条之规定决定如下：双方争议位于牛场镇西北街村挖脚坡组梯子坎的土地（东抵桥，西抵叶国祥的责任田，南抵河，北抵龙渣公路），归原生产队即现在的牛场镇西北街村挖脚坡组所有。申请人马天坪不服，向福泉市人民政府申请复议，福泉市人民政府复议后认为牛场府发（2014）136号处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规准确，决定予以维持。
被告在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的下列证据：1、情况说明；2、牛场府发（2014）136号《牛场镇人民政府关于对马天坪与李方棋确认土地使用权纠纷一案的处理决定》；3、土地转让协议；4、调查笔录；5、土地登记表；6、勘测笔录及草图。上述证据证实被告依照法定程序和事实，履行土地行政管理的法定职责，依法作出牛场府发（2014）136号《牛场镇人民政府关于对马天坪与李方棋确认土地使用权纠纷一案的处理决定》。
原告马天坪诉称，原告系福泉市牛场镇西北街村平缸组村民，而牛场镇西北街村辖区老鹰岩至梯子坎蛤蟆塘一带，原是该村平缸组集体土地。1967年，原告父亲马发良在老鹰岩路边承包石灰厂烧石灰，在石灰厂附近开垦了一些荒地。1981年分责任地时，生产队将开荒的土地划归马发良家一户作自留地。期间，在1992年瓮福磷矿修建尾矿公路时，曾占用过马发良家该争议地的部分自留地并进行了赔偿，1992年后原告在该争议地种树。后由于原告生计问题不得不外出务工，原告外出务工时在争议地中已种了树苗，�没有抛荒。综上所述，特诉请依法撤销牛场府发（2014）136号《牛场镇人民政府关于对马天坪与李方棋确认土地使用权纠纷一案的处理决定》，且确认原告与第三人争议的梯子坎老鹰岩的土地权属归原告享有。
原告在举证期限内提交了如下证据：
1、身份证，证明原告的身份情况。2、申请书，证明原告和李方棋发生争议，不是和第三人发生争议，原告向被告申请处理的是土地使用权，不是土地所有权的处理。3、工程征地丈量表，证明争议地一直属原告管理使用，1992年该争议地被部分征用后，相关单位向原告进行了补偿的事实。4、证明，证明争议地是原告的父亲开垦耕种和管理使用，且该争议地是原告的自留地。5、处理决定、行政复议决定及送达回证，证明原告对牛场镇政府的处理决定不服后依法申请复议的事实以及原告申请处理的是土地的使用权的归属，不是对土地所有权的处理，且与原告发生争议的不是第三人，被告在处理时多出了第三人，因此被告的处理决定是错误的。
被告福泉市牛场镇人民政府辩称，1、原告与第三人牛场镇西北街村挖脚坡组发生的土地权属争议地位于牛场镇西北街村挖脚坡组梯子坎（东抵桥，西抵叶国祥的责任田，南抵河，北抵龙渣公路）。原告之父马发良在土地下放之前确实在老鹰岩开过荒，但开荒之处并非该争议地。2、2010年7月27日，叶国祥与李方棋达成土地转让协议，李方棋在该争议地上建起了办公用房。3、叶国祥所提供的《土地承包经营权证》的四至界限并不包含现争议地块。4、该争议地原告申请到牛场镇人民政府后，牛场镇人民政府经过全面调查取证，于2014年9月12日作出牛场府发（2014）136号《牛场镇人民政府关于对马天坪与李方棋确认土地使用权纠纷一案的处理决定》，该处理�定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律准确。故请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
第三人牛场镇西北街村挖脚坡组述称，1、原告之父马发良在土地下放之前，在老鹰岩开过荒，开荒地是在烧石灰的地方，而争议地是在烧石灰的对面，该争议地叫梯子岩。所争议地属于挖脚坡组所有，而马家是平缸组村民，不是挖脚坡的村民，马家没有理由、更没有资格来争该地。该争议地是我组村民叶国祥承包之地，并持有土地承包证。2、该争议地原告申请到牛场镇人民政府后，牛场镇人民政府于2014年9月12日作出牛场府发（2014）136号《牛场镇人民政府关于对马天坪与李方棋确认土地使用权纠纷一案的处理决定》，该处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律准确。综上所述，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
第三人在举证期限内提交了如下证据：1、叶国祥、丁莞平、张思权、黄维珍四人的土地承包证。2、黄志富等9户共同的林权证。
经本院审查，对以上证据作如下确认：被告及第三人对原告提交的1、2号证据无异议，原告对被告提交的6号证据无异议，本院确认。对原告提供的4号证据，能客观真实的证实原告之父马发良在六、七十年代在老鹰岩烧石灰并在争议地开荒种烟的事实，且被告及第三人均认可该事实，同时，在原告2013年5月8日、2014年3月14日、2014年3月25日所写的确权申请上福泉市牛场镇西北街村民委员会也签署意见确认原告之父在该争议地长期耕种几十年的事实，故本院予以采信。
经审理查明，上世纪六、七十年代，原告父亲马发良在老鹰岩路边承包石灰厂烧石灰，在石灰厂附近开垦了一些荒地耕种，马发良去世后，原告马天坪在继续耕种期间，案外人叶国祥于2010年7月27日将该争议地转让给李�棋而引起纠纷。纠纷发生后，被告福泉市牛场镇人民政府在处理中，于2014年9月12日作出牛场府发（2014）136号《牛场镇人民政府关于对马天坪与李方棋确认土地使用权纠纷一案的处理决定》，决定如下：双方争议的位于牛场镇西北街村挖脚坡组梯子坎的土地（东抵桥，西抵叶国祥的责任田，南抵河，北抵龙渣公路），归原生产队即现在的牛场镇西北街村挖脚坡组所有。原告马天坪不服，向福泉市人民政府申请复议，福泉市人民政府复议后认为牛场府发（2014）136号处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规准确，决定予以维持。原告马天坪于2014年12月22日向本院诉请依法撤销牛场府发（2014）136号《牛场镇人民政府关于对马天坪与李方棋确认土地使用权纠纷一案的处理决定》，且确认原告与第三人争议的梯子坎老鹰岩的土地权属归原告享有。
另查明�第三人牛场镇西北街村挖脚坡组所提供的叶国祥、丁莞平、张思权、黄维珍四人的土地承包证和黄志富等9户共同的林权证均不能认定包含现争议地块。
上述事实，有原、被告及第三人的陈述和所提供的证据予以证实，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。国家依法保护开发者的合法权益”。由于受当时特定历史影响，六七十年代期间，当地群众在无争议的田边土角、荒山荒坡开荒种植粮食等作物，补充粮食、蔬菜等不足，在当时是一个普遍的行为，形成了谁开垦谁受益的既成事实，土地承包法实施后也无明文规定要收回集体，重新分配进行承包。根据“谁开垦，谁受益”，“谁造林，谁所有”的原则。在没有纠纷的情况下，主张谁开垦种植，谁受益，并优先无偿获得使用权，这样有利于扩大耕种面积，增加农民收益和市场需求。根据《土地管理法》和《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，土地的确权机关为县级以上土地管理部门和各级人民政府。本案发生是因为马天坪与李方棋为土地使用权发生争议，故申请被告进行处理，被告在处理过程中将争议地的土地所有权处理给未主张权利的案外人即第三人，证据不足，程序不当，应予撤销。原告诉请确认原告与第三人争议的梯子坎老鹰岩的土地权属归原告所有不属于人民法院行政审判的管辖范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告福泉市牛场镇人民政府于2014年9月12日作出的牛场府发�2014）136号《牛场镇人民政府关于对马天坪与李方棋确认土地使用权纠纷一案的处理决定》。
二、责令被告福泉市牛场镇人民政府于本判决生效之日起六十日内对马天坪申请的土地权属重新作出处理决定。
案件受理费50元，由被告福泉市牛场镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 熊 喜 梅
审 判 员 李 声 维
人民陪审员 李 安 伦
二〇一五年三月十日
书 记 员 张昌兰（兼）