江西省兴国县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）兴行初字第2号
原告江西省万江地产有限公司。
委托代理人李粹清，江西实创律师事务所律师。
被告赣县人民政府。
委托代理人许赣忠，男，赣县城乡规划建设局城乡规划股股长，住赣县梅林镇货场路36号2栋252房。
委托代理人钟益青，江西章贡律师事务所律师。
原告江西省万江地产有限公司（以下简称万江公司）不服被告赣县人民政府法制办公室（以下简称赣县法制办）作出的不予调整规划处理意见，向江西省赣州市中级人民法院提起行政诉讼。本院根据赣州市中级人民法院的指定，于2013年12月16日立案后，于同年12月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年1月3日公开开庭审理了本案。原告万江公司的委托代理人李粹清，被告赣县人民政府的委托代理人许赣忠、钟益青到庭参加诉讼。审理期间，中止诉讼四个月零十日。本案现已审理终结。
被告赣县人民政府法制办公室于2013年11月12日对原告万江公司作出《关于对万江公司要求调整樱花公馆临街面规划的处理意见》（以下简称《处理意见》）：1、根据《江西省城乡规划条例》第42条规定：建设单位应当按照规划条件进行建设，不得擅自变更用地性质、容积率等规划条件。因特殊需要拟变更的，应当按照程序办理。土地出让后用地性质变更的前提条件是城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设等需要。万江公司关于调整樱花公馆临街门面性质的申请不符合上述规定。2、赣县人民政府在出让城南新区F-14-1、F-14-2等五宗地时，宗地内部及周边就考虑了相应的商业配套，如将居住地块车库改为商业，则违背了当初的出让条件，不符合《合同法》的规定。3、根据2011年3月29日县规委会审批同意的方案，因樱花公馆小区停车位不足，达不到规划条件及相关规范的要求，所以将临路的底层建设规划为车库。为确保该小区停车位满足相关规范要求，不能将车库变更为商铺。4、根据规划要求，赣县城乡规划建设局已通知万江公司临路设置透视围墙，以加强小区管理，规范车辆进出及停放，提升小区档次和品质，并将围墙施工一并纳入小区配套设施进行综合验收。综上所述，万江公司要求调整规划将车库改成店铺的申请，不符合相关政策法规的强制性规定，决定：不予调整规划，不同意万江公司将樱花公馆临街车库改为店铺。
被告赣县人民政府向本院提供了作出具体行政行为的证据、依据：
1、赣州市水东梅林片区控制性详细规划，证明F-14-1地块的用地性质为R21二类居住用地，F-14-2地块的用地性质为C21商业用地。
2、赣县建设局2009第30号《规划条件通知书》，证明2009年9月9日，赣县建设局根据赣县国土资源局的申请，对赣县城南新区F-10-1、F-10-2、F-10-3、F-14-1、F-14-2宗地建设项目作出规划，内容包括：建设地址：赣县城南新区城南大道南侧，杨仙大道北侧，银河大道西侧，兴农路东侧；规划用地性质：F-14-1地块为居住用地，F-14-2地块为商住用地；主要经济技术指标依据：赣州市水东梅林片区控制性详细规划、江西省城市规划管理技术导则；总用地面积：118636.32m2；机动车停车泊位：F-14-1地块按户均1.0个车位计；F-14-2地块配置不少于100个地上或地下公共停车泊位和户均1.0个停车泊位。
3、万江公司《关于调整樱花公馆临街门面性质的报告》，赣县法制办《关于书面回复万江公司的请示》、《处理意见》，证明2013年3月6日，原告向被告提出申请报告称，该公司负责开发的F-14-1、F-14-2地块经被告同意合并规划后，两块地块底层商铺面积为8608m2，比土地挂牌时规定的可建底层商铺4187.5m2超过4420.5m2，要求被告调整多出的4420.5m2底层商铺的规划用途。同年5月，赣县人民政府有关领导在该报告中批示，要求按规划要求由相关部门提出依法依规意见，并答复报告人。11月4日，赣县法制办向被告请示，被告批示同意书面回复原告。11月12日，赣县法制办对原告申请作出处理意见：不同意万江公司将樱花公馆临街车库改为店铺，决定不予调整规划。
4、《江西省城乡规划条例》第42条。
原告万江公司诉称：原告通过招拍挂的方式取得赣县城南新区城南大道南侧F-14-1、F-14-2地块，并办理了国有土地使用权证。2010年，原告在报建时经被告批准同意将F-14-1、F-14-2地块合并开发建设，统一规划建设为“樱花公馆”小区。现发现原告当时报批的建设方案不符合现赣县城南新区的发展方向，经研究和专家论证认为原设计方案存在缺陷。2013年3月6日和10月9日，原告两次分别向赣县城乡规划建设局及被告提出《请求调整樱花公馆临街门面性质的申请》，被告内设的法制办公室作出不同意调整樱花公馆临街门面规划的处理意见。该处理意见程序违法，适用法律错误，不同意调整规划的依据不足，应当依法撤销。原告向被告申请调整樱花公馆临街门面使用性质，完全符合法律法规的规定、赣县城南片区控制性详细规划以及规划条件设定的建设指标要求，被告作为管理部门应当按照行政许可程序审查，只要申请人申请的内容不违反法律规定及控制性详细规划条件，都应当给予许可。
综上所述，原告提出对原建设方案中临街车库及二楼杂间调整为商业使用的申请，符合《城乡规划法》、《城市居住区规划设计规范》等相关法律法规及土地出让时该宗地的规划条件，被告违反法定程序，作出没有法律依据的处理意见理应依法撤销。请求：1、依法撤销被告于2013年11月12日作出的《处理意见》；2、判令被告为原告办理调整樱花公馆临街门面及二楼杂间（原报批车库和二楼杂间）变更为商业使用的批准手续。
原告万江公司提供的证据有：
1、万江公司《企业法人营业执照》，赣县工商行政管理局出具的《证明》，证明原告万江公司于2010年1月27日经赣县工商行政管理局核准登记成立，经营范围包括房地产开发、销售等。具有诉讼主体资格。
2、赣县建设局2009第30号《规划条件通知书》（与被告提供相同）。
3、国有建设用地使用权出让合同，国有建设用地使用权出让合同变更协议，证明2009年11月5日，陈卓明作为受让人与出让人赣县国土资源局签订合同，双方约定：国土局将坐落在赣县城南新区城南大道南侧，杨仙大道北侧，银河大道西侧，兴农路东侧，共计118636.32m2的国有建设用地使用权以1.432亿元出让给陈卓明；出让宗地的用途为商服、住宅；受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件。其中，建筑总面积215128.11m2，其他土地利用要求：五块地的规划建设要求必须按照建设局规划意见函［（2009）30号］通知实施。2010年3月23日，赣县国土资源局与陈卓明、万江公司等四家公司签订协议，三方约定：国土局与陈卓明于2009年11月5日签订的合同受让人由陈卓明变更为万江公司等四家公司，其中，由万江公司负责开发：F-14-1地块，面积为63.13亩，土地用途为居住；F-14-2地块，面积为17.95亩，土地用途为商服、住宅。
4、关于同意办理万江公司等四家企业土地登记核发土地使用证的批复（赣县人民政府赣政字（2010）62号文件），证明2010年4月10日，被告批复同意赣县国土资源局为原告办理国有建设用地使用权初始登记：F-14-1地块，面积为42089.24m2，土地用途为住宅用地；F-14-2地块，面积为11964.29m2，土地用途为商服用地和住宅用地。
5、关于核准赣县银河国际（万江*樱花公馆）房地产开发项目的批复（赣县发展和改革委员会赣县发改字（2010）89号文件），证明2010年6月25日，赣县发展和改革委员会核准同意原告投资建设樱花公馆房地产开发项目，项目占地面积54053.53m2，总建筑面积138813.3m2。
6、地字第362121201104027号《建设用地规划许可证》，《建设工程规划许可证》2份，证明2011年5月9日，赣县城乡规划建设局经审核，向原告颁发许可证，许可原告的樱花公馆项目工程建设用地，用地位置位于赣县县城城南大道南侧F-14-1、F-14-2地块（两地块合并开发作为一个项目建设），用地性质为商住用地，用地面积为54053.53m2。2011年7月4日、2013年6月9日，赣县城乡规划建设局先后两次向原告颁发许可证，准予原告的樱花公馆项目工程建设。
7、樱花公馆规划建筑设计方案，证明赣县城乡规划建设局对樱花公馆项目的规划建筑设计情况，其中，设计停车位869个，居住户数843户。
8、赣县城南片区控制性详细规划，证明F-14-1地块的用地性质为二类居住用地，F-14-2地块的用地性质为商业金融业用地。
9、照片23张，可见樱花公馆临街面及赣县城区其他地段临街面的房屋建设情况，原告的证明目的为：将樱花公馆小区周边门面设计为车库，不作商业使用，影响城市美观；赣县同样性质地块临街面都建为商业店面，被告不批准原告临街门面为商业使用不公平。
10、请求调整樱花公馆临街门面性质的申请书，赣州市建筑设计研究院出具的《樱花公馆小区优化设计方案》及说明，证明2013年10月9日，原告向被告提出申请称，F-14-1、F-14-2地块原报批的建设方案不符合赣县城南新区的发展方向，原批准的规划设计方案存在缺陷，影响城南新区的城市品位。要求被告批准将原规划建设方案中临街的车库及二楼杂货间变更为商业使用，变更后车位比例的不足从地下室建设增加车位，从而达到车位配比。并提供其委托的赣州市建筑设计研究院提出的优化设计方案证明其申请的合理性。
11、《处理意见》（与被告提供相同）。
被告赣县人民政府辩称：
1、原告请求将樱花公馆报批车库和二楼杂间改为店铺的申请不符合《江西省城乡规划条例》第42条规定的“特殊需要”的拟变更条件。
2、答辩人在2009年出让城南新区F-14-1（住宅用地）、F-14-2（商服和住宅用地）等五宗地时就已经制定了规划条件，确定了五宗地的用地性质，在宗地内部和周边已经考虑了相应的商业配套，完全能够满足居民的商业和消费需求，如将居住地临街车库和二楼改为商业用途，既不符合已经制定的规划条件，也违反了原、被告当初约定的出让条件。
3、原告提供的赣州市建筑设计研究院对樱花公馆小区优化设计方案及说明，只是解决了车位配比问题，对设置透视围墙提升小区档次和品质等问题却无法解决，答辩人批准同意原告将F-14-1、F-14-2两地块合并开发建设樱花公馆小区，只是同意投资主体的变更，对出让地块的其他规划条件并没有变更。
4、答辩人下属的城乡规划建设部门于2011年5月9日向原告颁发的《建设用地规划许可证》确定的用地性质为商住用地，面积54053.53m2，并不是将这两宗地都变更为商住用地，具体的用地性质应结合出让土地时的规划条件来认定。
综上所述，答辩人作出的处理意见有充分的事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
原、被告提供的证据中，原告提供的照片23张，仅能证明樱花公馆与赣县城区其他地段临街面的房屋建设情况，但不足以达到原告的证明目的，本院不予采纳。其余证据，与本案有关联，来源合法，内容真实，可以相互印证，证明本案的客观事实，本院均予以确认。
经审理查明：2009年9月9日，赣县建设局根据赣县国土资源局的申请，对赣县城南新区F-10-1、F-10-2、F-10-3、F-14-1、F-14-2宗地建设项目作出规划，内容包括：建设地址：赣县城南新区城南大道南侧，杨仙大道北侧，银河大道西侧，兴农路东侧；规划用地性质：F-14-1地块为居住用地，F-14-2地块为商住用地；主要经济技术指标依据：赣州市水东梅林片区控制性详细规划、江西省城市规划管理技术导则；总用地面积：118636.32m2；机动车停车泊位：F-14-1地块按户均1.0个车位计；F-14-2地块配置不少于100个地上或地下公共停车泊位和户均1.0个停车泊位。
2009年11月5日，陈卓明作为受让人与出让人赣县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，双方约定：陈卓明以1.432亿元受让赣县国土资源局出让的坐落在赣县城南新区城南大道南侧，杨仙大道北侧，银河大道西侧，兴农路东侧，共计118636.32m2的国有建设用地使用权。出让宗地的用途为商服、住宅。受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件。五块地的规划建设要求必须按照赣县建设局2009第30号《规划条件通知书》实施。
2010年1月27日，原告万江公司经赣县工商行政管理局核准登记成立，经营范围包括房地产开发、销售等。同年3月23日，原告等四家公司与赣县国土资源局、陈卓明签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议书》，三方约定：赣县国土资源局与陈卓明2009年11月5日签订的合同受让人由陈卓明变更为原告等四家公司，其中，由原告负责开发：F-14-1地块，面积为63.13亩，土地用途为居住；F-14-2地块，面积为17.95亩，土地用途为商服、住宅。4月10日，被告赣县人民政府以赣政字（2010）62号文件批复同意赣县国土资源局为原告办理国有建设用地使用权初始登记：F-14-1地块的土地用途为住宅用地，面积为42089.24m2；F-14-2地块的土地用途为商服用地和住宅用地，面积为11964.29m2。6月25日，赣县发展和改革委员会以赣县发改字（2010）89号文件核准同意原告投资建设樱花公馆房地产开发项目，项目占地面积54053.53m2，总建筑面积138813.3m2。2011年5月9日，赣县城乡规划建设局向原告颁发《建设用地规划许可证》，许可原告的樱花公馆工程项目用地，用地位置位于赣县县城城南大道南侧F-14-1、F-14-2地块，用地性质为商住用地，两地块合并开发，用地总面积为54053.53m2。2011年7月4日、2013年6月9日，赣县城乡规划建设局先后两次向原告颁发《建设工程规划许可证》，准予原告的樱花公馆项目工程建设。
2013年3月6日，原告向被告提出《关于调整樱花公馆临街门面性质的报告》，要求被告调整F-14-1、F-14-2地块合并规划后多出的4420.5m2底层商铺的规划用途。被告赣县人民政府有关领导在该报告中批示，要求按照规划要求由相关部门提出依法依规意见，并答复原告。同年10月9日，原告向被告提出《请求调整樱花公馆临街门面性质的申请书》，要求被告批准将原规划建设方案中临街的车库及二楼杂货间变更为商业使用。并提供其委托的赣州市建筑设计研究院出具的《樱花公馆小区优化设计方案》及说明证明其申请的合理性。11月12日，赣县法制办作出《处理意见》，以原告申请不符合《江西省城乡规划条例》第42条的强制性规定，违背土地出让时的规划条件，无法满足规划的小区停车位的要求为由，决定：不予调整规划，不同意原告将樱花公馆临街车库改为店铺。原告对处理意见不服，起诉至法院，要求：1、依法撤销被告于2013年11月12日作出的《处理意见》；2、判令被告为原告办理调整樱花公馆临街门面及二楼杂间（原报批车库和二楼杂间）变更为商业使用的批准手续。
本院认为，《江西省城乡规划条例》第四十二条规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设，不得擅自变更用地性质、容积率等规划条件。因特殊需要拟变更的，应当按照以下程序办理：……（二）城市、县人民政府城乡规划主管部门应当对变更申请进行审查。……”。上述法规规定了用地性质等规划条件的变更审查属于城市、县人民政府城乡规划主管部门的法定职责。本案中，赣县法制办作为被告赣县人民政府的内设机构，对作为建设单位的原告提出的变更用地性质的申请作出不予调整规划的处理决定，属于超越职权，依法应予撤销。原告申请将樱花公馆临街门面及二楼杂间变更为商业使用，依法应由赣县人民政府城乡规划主管部门负责审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目之规定，判决如下：
撤销被告赣县人民政府法制办公室于2013年11月12日作出的《关于对万江公司要求调整樱花公馆临街面规划的处理意见》。
案件受理费50元，原告江西省万江地产有限公司已预交，由被告赣县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。
审 判 长 赖怀鸿
人民陪审员 黄乾宝
人民陪审员 黄邦明
二〇一四年五月二十八日
书 记 员 徐 可