海南省高级人民法院
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（2018）琼行终92号
海南省高级人民法院
行政裁定书
（2018）琼行终92号
上诉人（一审原告）：海口市美兰区灵山镇新市村委会儒翠南村民小组，住所地海南省海口市美兰区灵山镇新市村委会。
法定代表人：朱燕飞，该村民小组组长。
上诉人（一审原告）：海口市美兰区灵山镇新市村委会儒翠北村民小组，住所地海口市美兰区灵山镇新市村委会。
法定代表人：张诗荣，该村民小组组长。
二上诉人的共同委托诉讼代理人：周莲芳，北京市京师（南京）律师事务所律师。
二上诉人的共同委托诉讼代理人：陈敏，北京市京师（南京）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：海口市人民政府，住所地海口市长滨路市政府第二行政办公区。
法定代表人：丁晖，市长。
委托诉讼代理人：曾子珊，海口市法制局干部。
委托诉讼代理人：吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。
一审第三人：海南福发种植有限公司，住所地海口市美兰区振兴路8号美兰区政务中心办公区307室。
法定代表人：徐力峰，该公司经理。
委托诉讼代理人：隋颍毅，广东正大方略（海口）律师事务所律师。
上诉人海口市美兰区灵山镇新市村委会儒翠南村民小组（以下简称儒翠南村民小组）、海口市美兰区灵山镇新市村委会儒翠北村民小组（以下简称儒翠北村民小组）因与被上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）、一审第三人海南福发种植有限公司（以下简称福发种植公司）确认国有土地使用证违法一案，不服海南省海口市中级人民法院（2017）琼01行初1070号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2018年2月1日立案，依法组成合议庭对本案进行审理，并于2018年3月9日组织听证。上诉人儒翠南村民小组的法定代表人朱燕飞、儒翠北村民小组的法定代表人张诗荣及二上诉人的共同委托诉讼代理人周莲芳、陈敏，被上诉人海口市政府的委托诉讼代理人曾子珊、吴孔军，一审第三人福发种植公司的委托诉讼代理人隋颍毅参加了听证。本案现已审理终结。
儒翠南村民小组、儒翠北村民小组向一审法院起诉称，两原告村民自上个世纪五十年代便世代居住生活在海口市××区，集体拥有该区部分地块的所有权，被告海口市政府给第三人福发种植公司颁发海口市国用（2007）字第006731号国有土地使用证（以下简称6731号土地证）不符合法定程序，且侵占了两原告的部分集体土地。2015年底，经向相关部门查询，原告才知道被告已经向第三人颁发上述国有土地使用证。被告的错误颁证行为严重损害了原告村民的合法权益，请求确认被告给第三人颁发6731号土地证的行为违法。
一审法院认为，经向原告方询问后确认，原告于2016年9月23日知道被告向第三人颁发被诉的国有土地使用证，其于2017年11月2日才向一审法院提起行政诉讼，已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十六条第一款规定的六个月起诉期限。原告主张其知道被诉的土地证时，原告村民与第三人的民事侵权纠纷正在诉讼中，但原告村民与第三人的民事侵权纠纷诉讼不属于《行政诉讼法》第四十八条第一款规定的应当扣除起诉期限的情况。综上，裁定驳回儒翠南村民小组、儒翠北村民小组的起诉。
上诉人儒翠南村民小组、儒翠北村民小组上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。事实和理由：一、一审法院以上诉人超过六个月驳回起诉系适用法律不当，上诉人提起诉讼系在规定的两年起诉期限内。被上诉人给第三人颁发6731号土地证时未书面告知上诉人，上诉人2016年9月23日在朱贻发等人提起的民事诉讼案件审理中了解本案被诉的颁证行为，不能视为上诉人”知道”行政行为内容。即使认为上诉人已于2016年9月知道被诉的行政行为，根据《行政诉讼法》第四十六条第二款”因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”，以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《执行行政诉讼法解释》）第四十一条”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，被上诉人于2007年作出被诉的行政行为，至今未超过二十年。上诉人虽于2016年得知被诉的行政行为但不知道诉权及起诉期限，2017年11月提起本案诉讼未超过法律规定的2年起诉期限。二、法院无权主动适用及释明诉讼时效的规定进行裁判。一审法院在未开庭审理的情况下直接裁定驳回起诉不符合案件审理程序。根据《执行行政诉讼法解释》第二十七条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款之规定，原告若超过起诉期限，应由被告举证证明，而非法院主动适用及释明。根据《执行行政诉讼法解释》第九十七条、《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第三条之规定，不论是行政案件还是民事案件，法院均不应当主动适用及释明起诉期限（诉讼时效）的规定。上诉人的起诉符合《行政诉讼法》规定的提起行政诉讼需满足的四个条件，一审法院无权未经开庭直接驳回起诉。三、土地所有权和使用权是物权，相关物权的诉讼不适用诉讼时效或起诉期限的规定。《物权法》在《行政诉讼法》之后颁布和实施，根据新法优于旧法的规定，关于物权的诉讼，应适用《物权法》的规定，即不受诉讼时效的限制。
被上诉人海口市政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。上诉人于2016年9月知道被上诉人向第三人颁发6731号土地证，其上诉状中再次承认上述事实，其于2017年11月才提起本案诉讼，已经超过《行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月起诉期限，且没有证据证明存在不可抗力或非自身原因耽误起诉期限的情形，一审裁定驳回起诉正确。
一审第三人福发种植公司述称，上诉人的起诉已经超过法律规定的六个月起诉期限，一审裁定驳回起诉认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。
本院认为，本案的争议焦点是上诉人的起诉是否超过法定起诉期限。
一、关于法院主动审查及适用起诉期限法律规定进行裁判的问题。
本案属颁发国有土地使用权证纠纷，上诉人提起行政诉讼，请求确认被诉的颁证行为违法，适用《行政诉讼法》的规定，包括该法关于起诉期限的规定。
行政诉讼起诉期限不同于民事诉讼时效。诉讼时效是指持续不行使权利而于时效期间届满时消灭其请求权的时效，乃实体性规定，超过诉讼时效的丧失胜诉权。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释》第二百一十九条规定：”当事人超过诉讼时效期间起诉的，人民法院应予受理。受理后对方当事人提出诉讼时效抗辩，人民法院经审理认为抗辩事由成立的，判决驳回原告的诉讼请求。”起诉期限是行政诉讼法规定的提起行政诉讼的有效期限，乃程序性规定，超过起诉期限的丧失起诉权。根据《行政诉讼法》第四十六条规定，超过起诉期限提起诉讼的”人民法院不予受理”。2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《适用行政诉讼法解释》）第六十九条第一款第二项规定超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。因此，起诉期限在起诉时即受人民法院审查，超过起诉期限的裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。审查行政诉讼起诉期限是人民法院的法定职责，不以被告提出起诉期限抗辩为前提。
无论是2015年5月1日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第二款还是《适用行政诉讼法解释》第六十九条第二款，均规定人民法院经过阅卷、调查、询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。本案一审法院经过阅卷、调查，并于2017年11月17日就本案对当事人进行询问后，认为不需要开庭审理，迳行裁定驳回起诉，符合上述法律规定。
二、关于上诉人的起诉是否超过法定起诉期限的问题。
《执行行政诉讼法解释》于2000年实施，是针对旧行政诉讼法颁布的司法解释。《执行行政诉讼法解释》第四十一条第一款规定”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”。2014年行政诉讼法作了修订，修订后的《行政诉讼法》第四十六条第一款规定”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。该条规定知道或者应当知道作出行政行为的一律在六个月内提起诉讼，并没有规定不知道或不应当知道诉权或者起诉期限的情况下可以超过六个月提起诉讼。在旧的司法解释与新修订的法律出现冲突的情况下，根据上位法优于下位法、新法优于旧法原则，应当适用新修订的法律的规定。因此，一审法院审查本案起诉期限问题适用《行政诉讼法》第四十六条第一款六个月起诉期限的规定并无不当。
本院二审期间，最高人民法院针对新修订的《行政诉讼法》颁布了《适用行政诉讼法解释》，并于2018年2月8日起施行。关于起诉期限，《适用行政诉讼法解释》第六十四条第一款规定：”行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。该款将未告知起诉期限情况下的起诉期限延长到知道或者应当知道行政行为内容之日起一年内。从最有利于保障当事人诉权角度，本院审查起诉期限问题适用《适用行政诉讼法解释》第六十四条第一款的规定。此外，《适用行政诉讼法解释》第一百六十三条规定”本解释施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）......同时废止。最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，不再适用。”因此，本案不适用《执行行政诉讼法解释》的规定。
本案中，上诉人确认于2016年9月23日在朱贻发等人提起的民事诉讼案件的审理中知道被诉的行政行为，即便不知道起诉期限，根据《适用行政诉讼法解释》第六十四条第一款规定，其最迟应于2017年9月23日前提起行政诉讼，其于2017年11月2日提起本案诉讼，已经超过法定的一年起诉期限。上诉人主张本案系不动产案件应适用二十年起诉期限的规定，但《行政诉讼法》第四十六条第二款”因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定适用于公民、法人或者其他组织不知道或不应当知道作出行政行为的情形，本案不属于此种情况。上诉人主张非通过行政机关书面告知不能认定相对人”知道”行政行为内容，没有相关法律依据。
综上，上诉人的起诉已经超过法定的一年起诉期限，一审裁定驳回起诉并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长凌杰泉
审判员魏文豪
审判员王山元
二〇一八年三月二十六日
法官助理刘秀姣
书记员王绛
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
......
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。
......
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
......
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
第一百六十三条本解释自2018年2月8日起施行。
本解释施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时废止。最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，不再适用。