浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行初458号
原告叶明福，男，汉族，1956年11月22日出生，户籍住址杭州市上城区，
原告叶明怀，男，汉族，1959年4月21日出生，户籍住址杭州市上城区，
二原告共同委托代理人蒋怡、徐末，浙江南方中辰律师事务所律师。
被告杭州市上城区人民政府，住所地杭州市上城区惠民路3号。
法定代表人金承涛，区长。
委托代理人朱捷，上城区政府法制办公室工作人员。
委托代理人李阳，浙江金道律师事务所律师。
原告叶明福、叶明怀不服被告杭州市上城区人民政府（以下简称上城区政府）杭上复[2017]第31号行政复议决定，于2017年10月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月8日公开开庭审理了本案。叶明福、叶明怀及其委托代理人蒋怡、徐末，被告上城区政府的委托代理人朱捷、李阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上城区政府于2017年9月25日作出杭上复[2017]第31号行政复议决定（以下简称31号复议决定）。31号复议决定认为，根据杭上征认（2016）第007018号《杭州市上城区人民政府国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定书》（以下简称7018号认定书）认定，座落于刮浆坊38、39号的未登记建筑搭建人为朱宝生（亡），申请人未提供证据证明其�朱宝生之间的关系。此外，申请人提供的《国有土地使用证》载明，座落于刮浆坊巷38、39号的土地的使用者是“叶民福”和“叶民怀”，与申请人的姓名不一致。综上，在案证据不足以认定申请人系座落于刮浆坊38、39号的未登记建筑的权利人，因而无法认定申请人与被拆除行为之间存在利害关系。据此，申请人提出的行政复议申请不符合受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。
叶明怀、叶明福起诉称：
1.根据《杭州市城市房屋使用安全管理条例》第十条之规定，房屋使用安全责任人为房屋所有权人与实际使用人。上城区政府于2017年5月8日作出�杭上政征补字（2017）第17号房屋征收补偿决定（以下简称17号房屋征补决定）中明确，叶明福、叶明怀系案涉房屋的实际使用人。又于2017年1月11日在7018号认定书中明确，该处房屋实际使用人为原告叶明怀，认定的搭建人朱宝生系死亡，且上城区政府与复议被申请人杭州市上城区人民政府紫阳街道办事处（以下简称紫阳街道办）就该认定问题多次找其协商。此外，紫阳街道办在上紫信答[2017]7号信访事项处理意见书（以下简称7号信访答复意见）中明确答复了原告拆除该处房屋的原因、程序以及过渡房地址，故原告与案涉拆除行为的利害关系是客观存在的。31号复议决定以无利害关系为由驳回复议申请，违反法律规定。2.复议被申请人紫阳街道办申请鉴定的法律依据不能成立，鉴定报告违法。3.上城区政府及紫阳街道办存在违法征收的嫌疑。综上，诉请判令撤销31号复议�定，并责令上城区政府在法定期限内重新作出复议决定，案件受理费由上城区政府负担。
叶明福、叶明怀向本院提交的证据有：
1.17号房屋征补决定；
2.7018号认定书；
证据1-2证明上城区政府明知案涉房屋由叶明福、叶明怀使用，二人与被拆除行为有直接利害关系。
3.7号信访答复意见，证明紫阳街道办亦认可二人与案涉房屋的利害关系。
4.杭江国用（94）字第819号国有土地使用证，证明案涉房屋地块唯一合法不动产物权凭证，使用权人为原告。
5.身份证复印件，证明二人身份情况。
上�区政府辩称：
1.叶明福、叶明怀与案涉房屋应急抢险行为之间无利害关系，无复议申请权利。2016年7月18日，上城区政府作出杭上政征字（2016）第6号房屋征收决定（以下简称6号房屋征收决定），案涉房屋位于征收范围内，相应国有土地使用证载明的使用权人为叶民福、叶民怀。2017年1月11日，上城区政府作出7018号认定书中，认定案涉房屋的搭建人为朱宝生（亡），实际使用人为叶明怀。5月8日，上城区政府作出17号房屋征补决定，认定案涉房屋的权利人仍为朱宝生（亡），房屋权利人未作变更。8月15日，上城区政府作出《关于撤销刮浆坊38、39号未登记建筑认定书的决定》，决定撤销7018号认定书。8月24日，上城区政府作出杭上征认（2016）第007018-1号《杭州市上城区人民政府国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定书》（以下简称7018-1号认定书），认定案涉房屋搭建人为叶明福、叶明怀。9月20日，上城区政府作出了《关于撤销杭上政征补字（2017）第17号房屋征收补偿决定的决定》，撤销17号房屋征补决定。2017年4月25日，浙江瑞邦建设工程检测有限公司受紫阳街道办的委托，对案涉房屋进行了房屋危险性鉴定并出具了鉴定报告，将该房屋的危险性等级评定为D级，即房屋承重结构已经不能满足安全使用要求，整体处于危险状态，构成整幢危房，并建议目前应停止使用，条件允许时，可进行拆除处理。紫阳街道办张贴了告知书，并要求屋内住户立即组织人员撤离。5月11日，紫阳街道办拆除了案涉房屋。根据《杭州市城市房屋使用安全管理条例》第十条第一款和第三十五条规定，房屋所有权人是房屋使用安全责任人，承担房屋使用安全责任。房屋使用安全责任人是危险房屋治理的责任主体，应当根据危险房屋督促解危通知书和房屋安全鉴定报告的处理意见对危险房屋采取治理措施。在房屋使用安全责任人拒不治理且危及公共安全的情况下，主管部门有权采取相应措施。可见，危险房屋治理行为的直接相对人是房屋所有权人，仅房屋所有权人与危险房屋治理行为存在利害关系，进而享有申请行政复议的权利。且由于案涉房屋在拆除前已经被上城区政府征收，根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，案涉房屋在征收决定生效时即转为国有，与原告的关联随之消灭，且原告提交的国有土地使用权证与其姓名并不一致，不能证明利害关系的存在。据此，紫阳街道办对案涉房屋实施的应急抢险行为与原告无关，其无权申请行政复议。2.案涉行政复议决定程序合法。2017年7月3日，上城区政府收到原告提出的行政复议申请，因申请材料不齐全，于7月7日发出补正通知，要求其在10个工作日内补正。叶明福、叶明怀逾期未补正材料，上城区政府于7月28日作出行政复议告知书，告知其视为放弃行政复议申请。叶明福、叶明怀在收到行政复议告知书后，称其未收到书面通知。上城区政府经查，认为EMS投递未直接送达原告，属于正当理由，故于8月9日受理。并于次日向双方各送达了《行政复议受理通知书》与《行政复议答复通知书》。9月25日，上城区政府作出31号复议决定，程序合法。综上，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告上城区政府向本院提交了以下证据：
1.6号房屋征收决定书，证明案涉房屋已经被征收为国有的事实。
2.7018号认定书，证明上城区政府于2017年1月11日对案涉房屋作出未登记建筑认定的事实。
3.《关于撤销刮浆坊38、39号未登记建筑认定书的决定》，证明上城区政府撤销了7018号认定书的事实。
4.7018-1号认定书，证明上城区政府于2017年8月24日重新作出未登记建筑认定的事实。
5.17号房屋征补决定书，证明上城区政府对案涉房屋作出征收补偿决定的事实。
6.《关于撤销杭上政征补字（2017）第17号房屋征收补偿决定的决定》，证明上城区政府撤销了17号房屋征补决定的事实。
7.国有土地使用权证，证明案涉房屋对应土地的使用人是叶民福、叶民怀。
8.《危房鉴定报告》，证明案涉房屋经危房鉴定，构成整幢危房。
9.照片，�明紫阳街道办张贴了告知书。
10.信访事项处理意见书，证明紫阳街道办于2017年5月11日拆除了案涉房屋。
11.行政复议申请材料，证明叶明福、叶明怀申请行政复议。
12.补正通知书、邮寄凭证、EMS查询记录，证明上城区政府要求叶明福、叶明怀予以补正。
13.行政复议告知书、邮寄凭证、EMS查询记录，证明上城区政府告知叶明福、叶明怀视为放弃行政复议申请。
14.行政复议受理通知书、邮寄凭证、EMS查询记录，证明上城区政府受理了叶明福、叶明怀提出的复议申请。
15.行政复议答复通知书及送达回执，证明上城区政府要求紫阳街道办进行答复并提交相关材�的事实。
16.行政复议决定书、邮寄凭证、EMS查询记录、送达回执，证明上城区政府在法定期限内作出31号复议决定，并送达给申请人与被申请人的事实。
经庭审质证，原告对被告的证据发表质证意见如下，证据1三性无异议；证据2真实性、合法性有异议；证据3-4三性无异议；证据5、6真实性、合法性无异议，关联性有异议；证据7三性无异议；证据8、9三性有异议；证据10-16三性无异议。被告对原告的证据1-5三性均无异议。
本院认为，原告证据1-5以及被告的证据1-16符合证据三性要件，可以证明本案复议的申请、决定等经过情况以及相关案件背景情况，均予采信。
经审理查明：2017年4月25日，浙江瑞邦建设工程检测有限公司对位�杭州市上城区紫阳街道刮浆坊38-39号房屋出具了2017AA-A10157-4号《房屋危险性鉴定报告》（以下简称《危房鉴定报告》）。该报告显示，委托单位为紫阳街道办，工程名称杭州市上城区紫阳街道朱宝生房屋，工程地点杭州市上城区紫阳街道办事处刮浆坊38-39号，结构形式砖混结构。鉴定结论为：杭州市上城区紫阳街道朱宝生房屋，房屋危险性鉴定等级评定为D级，即该房屋承重结构已不能满足安全使用要求，整体处于危险状态，构成整幢危房。《危房鉴定报告》建议，该房目前应停止使用，条件允许时，可进行拆除处理。其后，紫阳街道办在现场张贴了告示，并于2017年5月11日对该房屋进行了整体拆除。2017年6月6日，紫阳街道办对叶明怀、叶明福作出7号信访答复意见，对叶明福、叶明怀反映的老刮浆坊38、39号实施房屋拆除的单位及实施房屋拆除行为的依据进行了答复。6月30日，叶明福、叶明怀向上城区政府申请行政复议，二人在复议申请中一并提交了杭江国用（94）字第817号、819号国有土地使用证以及7号答复意见作为申请材料，拟证明其符合行政复议申请条件。上城区政府于7月3日收到后，向叶明福、叶明怀作出杭上复[2017]第31号补正告知，要求其进一步提供证明与行政行为有利害关系的证据。7月28日，因未收到补正材料，上城区政府向叶明福、叶明怀作出杭上复[2017]第31号行政复议告知书，告知视为放弃行政复议申请。其后，叶明福、叶明怀提出未收到补正通知的陈述意见。8月9日，上城区政府作出杭上复[2017]第31号行政复议受理通知书，并向紫阳街道办作出行政复议答复通知。9月25日，上城区政府作出31号行政复议决定，认为在案证据不足以认定申请人系座落于刮浆坊38、39号未登记建筑的权利人，无法认定申请人与拆除行为之间存在利害关系，其提出的复议申请不符合受理条件，故驳回叶明福、叶明怀的行政复议申请。
另查明：2016年7月18日，上城区政府作出6号房屋征收决定，决定征收东至凯旋路，南至望江单元SC0403-R21-02地块，西至木场巷路，北至望江单元SC0403-R21-01地块范围内的房屋。案涉房屋位于该范围之内。2017年1月11日，上城区政府作出7018号认定书，认定案涉房屋搭建人为朱宝生（亡），实际使用人叶明怀，该户未登记建筑110.45平方米参照合法建筑标准予以补偿，另38.97平方米认定为违法建筑。5月8日，上城区政府作出17号房屋征补决定，认定案涉房屋被征收人为朱宝生（亡），房屋实际居住人为叶明福、叶明怀。8月15日，上城区政府向叶明福、叶明怀作出《关于撤销刮浆坊38、39号未登记建筑认定书的决定》，撤销了7018号认定书。8月24日，上�区政府作出7018-1号认定书，认定案涉房屋未登记建筑搭建人为叶明福、叶明怀，房屋面积的补偿与7018号一致。9月20日，上城区政府作出《关于撤销杭上政征补字（2017）第17号房屋征收补偿决定的决定》，撤销17号房屋征补决定。
再查明：叶明福、叶明怀提供的杭江国用（94）字第817、819号国有土地使用证载明，刮浆坊巷38-39号土地使用权人名字为叶民福、叶民怀。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人申请行政复议，应当与行政行为存在利害关系。《杭州市城市房屋使用安全管理条例》第十条第一款规定，房屋所有权人是房屋使用安全责任人，承担房屋使用安全责任。因房屋产权不明晰或者房屋所有权人下落不明等原因造成房屋所有权人无法承担房屋使用安全责任的，房屋实际使用人、管理人应当先行履行房屋使用安全责任人的义务。
本案中，虽然叶明福、叶明怀在提出行政复议申请时，所提交的国有土地使用权证载明的名字为叶民福、叶民怀，但上城区政府于2017年8月24日对案涉刮浆坊38-39号房屋作出7018-1号《未登记建筑认定》时，已明确认定了叶明福、叶明怀在案涉房屋的搭建人身份。故其于9月25日又以叶明福、叶明怀不能证明其与案涉房屋的拆除行为有利害关系为由驳回复议申请，无事实依据。《杭州市城市房屋使用安全管理条例》第十条第一款规定了房屋所有权人的房屋使用安全责任，该条第二款亦明确，因房屋产权不明晰或者房屋所有权人下落不明等原因造成房屋所有权人无法承担房屋使用安全责任的，房屋实际使用人应先行履行房屋使用安全责任人的义务�叶明福、叶明怀作为案涉房屋的搭建人，在房屋无所有权人登记的情况下，具备房屋使用安全责任人的身份，故上城区政府提出的抗辩理由不能成立。另上城区政府提出的案涉房屋已被征收，故该拆除行为与叶明福、叶明怀无关系的主张，无法律依据，不能成立。综上，被诉31号复议决定认定事实不清，依法应当撤销并责令重作。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销杭州市上城区人民政府作出的杭上复[2017]第31号行政复议决定书；
二、责令杭州市上城区人民政府于本判决生效之日起两个月内重新作出决定。
案件受理费50元，由被告杭州市上城区人民政府负担。
如不服本判决�可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 刘 斌
审 判 员 廖珍珠
人民陪审员 朱志华
二〇一八年三月二十日
书 记 员 曹 琴
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。