江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏行终881号
上诉人（一审原告）扬中市新坝镇红联村7组。住所地扬中市新坝镇红联村。
负责人周厚义，扬中市。
委托代理人张林彬，江苏东方之光律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）扬中市人民政府。住所地镇江市扬中市中电大道8号。
法定代表人张德军，扬中市人民政府市长。
被上诉人（原审被告）镇江市人民政府。住所地镇江市南徐大道68号。
法定代表人张ＸＸ，镇江市人民政府市长。
原审第三人扬中市新坝镇红联村1组，住所地扬中市新坝镇红联村。
负责人周友娣，扬中市。
上诉人扬中市新坝镇红联村7组（以下简称红联村7组）因与被上诉人扬中市人民政府、镇江市人民政府、原审第三人扬中市新坝镇红联村1组（以下简称红联村1组）土地行政确权及行政复议一案，红联村7组不服江苏省镇江市中级人民法院（2016）苏11行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2016年4月11日，扬中市人民政府根据红联村1组申请作出扬土权决[2016]1号《土地权属争议处理决定书》，红联村7组不服该处理决定，向镇江市人民政府申请行政复议。镇江市人民政府于2016年8月26日作出[2016]镇行复第35号行政复议决定，维持扬中市人民政府作出的扬土权决[2016]1号《土地权属争议处理决定书》。
上诉人红联村7组一审诉称：一、镇江市人民政府作出行政复议决定，认定事实错误。1、1978年红联村兴办农科队，当时大队领导和红联村7组口头协商，在土地权属不变的情况下，暂借争议地块给农科队使用。1980年农科队解散，大队书记（个人行为）把该争议地块给红联村1组耕种，1996年扬中市实行“两田分离”，红联村7组无法收回争议的土地。红联村村委会新的领导在没有了解事实的情况下，又将上述争议土地发包给红联村3组种植，2012年1月红联村7组村民向红联村村委会提出归还上述土地的要求，2014年5月红联村7组实际占有、使用该土地至今。2、开挖全红河是在农科队解散之前，不存在调整土地。如需调整土地，仅需红联村7组承担，不符合常理。3、1962年《农村人民公社工作条例修正草案》中第21条规定，生产队范围内土地权属变更的权限属于县级人民委员会（县政府）。红联村党支部、革委会将土地划拨给红联村1组的行为是非法的，也无关于划拨土地的会议纪要等材料。故红联村7组的约20亩土地的所有权一直未发生权属变更，仅是土地使用权和经营权的变化。二、行政复议决定维持原确权决定证据不足，适用法律错误。1、红联村1组提供的2011年-2013年农科队田亩补贴收据、红联村1996年“两田分离”村民代表大会会议记录、村民郭桂宏等人的农科队高田（旱地）等三份证据，真实性有异议且与本案没有任何关联，不能证明争议土地为红联村1组所有。2、扬中市国土资源局所作的调查笔录也不能作为争议土地确权的依据。3、本案争议土地所有权一直未发生变更，没有《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条第2款的情况。红联村1组使用该土地也未超20年，2011年左右，红联村7组就向红联村村委提出收回使用权的要求。依据第21条，该争议土地应确权给红联村7组。三、镇江市人民政府作出行政复议决定，违反法定程序。1、镇江市人民政府未按照《行政复议听证制度》第3条、第5条规定举行听证。2、红联村7组向镇江市人民政府提交行政复议申请后，就口头申请要求听证，且本案案情复杂、疑难，在当地社会影响较大，多项证据需要质证，镇江市人民政府未举行听证，严重违反法定程序。综上，红联村7组为维护自身合法权益，依法向人民法院起诉，请求撤销[2016]镇行复第35号《行政复议决定书》，本案的诉讼费用由扬中市人民政府、镇江市人民政府承担。
被上诉人镇江市人民政府一审辩称：镇江市人民政府收到红联村7组的行政复议申请后，严格依据相关法律、法规等规定行使行政复议职责，作出[2016]镇行复第35号行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、内容适当。请求法院驳回红联村7组的诉讼请求。
被上诉人扬中市人民政府一审辩称：一、行政复议决定查明的事实清楚，红联村7组所谓“土地权属不变，暂借使用”的主张不符合事实，也没有任何证据证明。本案争议土地原属于红联村7组的北陆圩20亩土地，1978年原新坝镇红联村党支部、革委会创办农科队时，已从红联村7组处划出。1980年农科队解散时，为补偿红联村1组因开挖全红河等原因减少的土地，原新坝镇红联村党支部、革委会又将本案争议土地划给了红联村1组。1996年，扬中市实行“两田分离”，该争议土地由红联村村委会统一发包给红联村3组种植，但红联村委会仍向红联村1组支付农科队田亩补偿费。直到2014年5月，红联村7组从未就该土地权属事宜提出过异议。二、扬中市人民政府作出《土地权属争议处理决定书》，决定本案争议土地属于红联村1组正确。扬中市人民政府本着从实际出发，尊重历史、面对现实的原则，依据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第20条、第21条的规定，作出《土地权属争议处理决定书》，决定本案争议土地属于红联村1组是正确的。三、红联村7组于2011年5月20日签订了征地协议书，扬中市人力资源和社会保障部门已依据相关文件为红联村7组集体办理了被征地农民基本生活保障，红联村7组提出归还争议土地的主张与办理了被征地农民基本生活保障的事实相互矛盾。请求驳回红联村7组的诉讼请求。
原审第三人红联村1组一审述称：一、1978年创办农科队是国家行为，而不是个人行为。二、开挖全红河大港，我组损失和调给红联村4组土地都是在大集体年代形成的，已经过四十多年。三、农科队成立之日起，这块土地性质就发生了变化，开挖全红河损失和调给红联村4组土地是国家承担，而不是7组来承担。四、1996年两权分离大会将争议土地发包给红联村3组种植，有据可查。五、扬中市人力资源和社会保障部门已依据相关文件为红联村7组集体办理了被征地农民基本生活保障，红联村7组提出归还争议土地的主张与办理了被征地农民基本生活保障的事实相互矛盾。镇江市人民政府作出的行政复议认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当。请求法院依法驳回红联村7组的诉讼请求。
原审法院认定：案涉争议土地位于扬中市新坝镇红联村7组北陆圩（百陆圩），面积约为20亩，1978年以前属于红联村7组集体所有。1978年，原新坝镇红联村党支部、革委会创办农科队，从红联村7组及红联村8组划出约25亩土地，其中红联村7组土地约20亩。1980年，农科队解散，原红联村党支部、革委会将案涉争议土地划给红联村1组，用于补偿红联村1组因开挖全红河等原因而减少的土地。1996年，扬中市实行“两田分离”（即土地所有权和土地承包经营权分离），该争议土地由红联村村委会统一发包给红联村3组群众种植。直至2014年5月，红联村7组提出异议，认为该争议土地的土地所有权属于其所有，要求收回该争议土地。2015年8月6日，红联村1组向扬中市人民政府提出土地确权申请，请求确认争议土地属于其所有。扬中市国土资源局多次到红联村、争议土地现场进行调查，向红联村7组、红联村1组以及红联村3组的群众了解情况，提出协调意见，但红联村7组不同意协调。2016年4月11日，扬中市人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和《土地权属争议调查处理办法》第四条、第五条第一款、第二十七条之规定，作出扬土权决[2016]1号《土地权属争议处理决定书》，决定：位于新坝镇红联村7组北陆圩约20亩土地（1978年左右原新坝镇红联村党支部、革委会从红联村7组划出的土地）属申请人红联村1组农民集体所有。红联村7组对扬土权决[2016]1号处理决定不服，于2016年6月2日向镇江市人民政府提出行政复议申请，请求撤销扬中市人民政府作出的扬土权决[2016]1号《土地权属争议处理决定书》，并确认争议的20亩土地权属归其所有。镇江市人民政府受理后，向红联村7组及扬中市人民政府分别发送了行政复议受理通知书、行政复议答复通知书等材料，并通知红联村1组参加行政复议，依法办理延期审理，后经调查并组织红联村7组及红联村1组进行协调，协商无果后，镇江市人民政府于2016年8月26日作出[2016]镇行复第35号行政复议决定，维持扬中市人民政府作出的扬土权决[2016]1号《土地权属争议处理决定书》，并载明不服行政复议决定可在十五日内向人民法院提起行政诉讼。
原审法院另查明：红联村7组于2011年5月20日签订征地协议书，现红联村7组人均耕地低于0.1亩，根据扬政办发[2013]55号文，红联村7组村民已办理了被征地农民基本生活保障。
原审法院认为，镇江市人民政府收到红联村7组申请行政复议的申请后，有依法受理、处理和作出决定的法定职责。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第20条第2款规定，根据《农村人民公社工作条例修正草案》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。……（二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；……第21条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。《中华人民共和国行政复议法》第28条第1款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……本案中，案涉争议土地于1978年就从红联村7组处划出创办农科队，至红联村7组提出归还该土地时，已超过上述规定中的二十年。1980年农科队解散后，原红联村党支部、革委会将争议土地划给红联村1组，虽经发包，但该争议土地的所有权一直属红联村1组集体所有，被告扬中市人民政府依据上述规定，按照变更后的现状确定争议土地属红联村1组集体所有，并无不当。镇江市人民政府收到红联村7组的行政复议申请后，向当事人依法送达行政复议材料，通知红联村1组参加行政复议，依法办理延期审理，后经调查并组织红联村7组及红联村1组进行协调未果后，依据行政复议法的规定作出[2016]镇行复第35号行政复议决定，符合法律规定。红联村7组起诉称争议地块是暂借给农科队使用，所有权没有变更的基本事实无证据证实。红联村7组诉称提交复议申请后口头要求镇江市人民政府举行听证，但未向法院提交相应的证据证明其主张，对红联村7组认为镇江市人民政府行政复议程序违法的理由，也不予采信。
原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第69条规定，判决驳回红联村7组要求撤销镇江市人民政府作出的[2016]镇行复第35号行政复议决定的诉讼请求；案件受理费50元，由红联村7组负担。
上诉人红联村7组上诉称：1、一审判决认定事实不清。一审判决书第11页认定的红联村党支部、革委会将新坝镇红联村7组的约20亩土地划拨给红联村1组，以补偿因开挖全红河而减少的土地，这一事实存在严重错误。真实情况是1978年红联村（当时称大队）领导与红联村7组口头协商，在土地权属不变的情况下暂借上述土地给农科队使用。1980年农科队解散，大队书记（个人行为）将此争议土地给予红联村1组耕种，1996年扬中市实行“两田分离”，红联村7组无法收回确权争议的土地。后来红联村村委会在没有了解历史的情况下将上述争议土地发包给红联村3组耕种。2012年1月红联村7组村民向红联村村委会提出归还上述土地的要求。2014年5月红联村7组实际占有、使用该土地至今。2、被上诉人确权决定依据不当。（1）根据1962年《人民公社60条》第21条的规定，生产队范围内土地权属的变更权限属于县级人民政府。因此，红联村党支部、革委会将该争议土地划拨给红联村1组的行为是非法的，该非法行为在当时也没有留下会议纪要等材料来证明其形式合法性。由于其土地划拨基本事实无直接证据，因此，上诉人认为红联村7组的约20亩土地的所有权未发生变更。（2）被上诉人与原审第三人未提供《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定的证据材料。因而导致适用法律证据不充分。3.一审法院判决适用法律错误。本案中不存在判决书第11页《确定土地所有权和使用权的若干规定》第20条第2款中规定的土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因情形。由于新坝镇红联村1组实际使用该争议土地未超过20年，所以也不存在《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条的情形。上诉人曾在2012年向红联村村委会提出收回争议土地的请求，2014年5月至今红联村7组实际占有、使用该争议土地，所以根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条的规定，该争议土地应为红联村7组所有。红联村村委违法行为，不能作为一审法院及扬中市人民政府确定土地权属、适用法律的理由。
被上诉人镇江市政府和扬中市政府以及原审第三人红联村1组均未提供书面答辩意见。
上诉人上诉称原审判决认定事实错误，主张1978年红联村领导与红联村7组口头协商在土地权属不变的情况下将案涉土地暂借给农科队使用。但红联村村委会于2014年6月向郭洪喜、王纪宏所作的调查笔录以及扬中市国土资源局工作人员于2016年3月所作的询问笔录均能够证明，农科队解散后原红联村党支部、革委会将案涉争议土地划给红联村1组。上诉人诉称原审判决认定事实错误，该主张缺乏证据支持。本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，案涉土地于1978年因集体兴办企事业被从上诉人红联村7组处划出创办农科队。1980年农科队解散后，原红联村党支部、革委会将争议土地划给红联村1组。扬中市政府将案涉土地确权给红联村1组，该确权决定符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第20条第2款之规定。至2014年5月上诉人提起土地确权裁决申请，案涉土地由红联村1组连续使用已经超过二十年。依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条之规定，案涉土地也应当确权给红联村1组。扬中市政府所作的确权决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。镇江市政府维持该确权决定并无不当。红联村7组的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人扬中市新坝镇红联村7组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 迎
审 判 员 赵 黎
代理审判员 张 伟
二〇一八年三月二十八日
书 记 员 钱培培