黑龙江省大庆市龙凤区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黑0603行初15号
原告陆学春，男，1961年1月8日出生，汉族，农民，现住肇源县大兴乡。
委托代理人李洪波，黑龙江鸿大律师事务所律师。
被告肇源县草原监理站，住所地肇源县肇源镇松江小镇***号楼。组织机构代码证号：41465876-9。
法定代表人张权，副站长。
出庭负责人秦国维，站长。
委托代理人吴晓海，肇源县畜牧兽医局草原防火办主任。
第三人肇源县头台镇革新村村委会，住所地肇源县头台镇革新村。
法定代表人刘树臣，主任。
原告陆学春不服被告肇源县草原监理站行政处罚一案，本院于2016年9月1日作出（2016）黑0603行初57号行政判决书，大庆市中级人民法院于2016年12月23日作出（2016）黑06行终183号行政裁定书，裁定发回本院重审。本院于2017年1月19日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因肇源县头台镇革新村村委会（以下简称革新村委会）与本案有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年4月26日、8月22日公开开庭审理了本案。原告陆学春及其委托代理人李洪波，被告肇源县草原监理站负责人秦国维、委托代理人吴晓海、第三人革新村委会主任刘树臣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告肇源县草原监理站于2016年3月4日作出源草监罚[2015]016号《行政处罚决定书》，认定原告陆学春在草原上开垦水田的行为违反《黑龙江省草原条例》第七条第（一）项之规定，责令原告陆学春于2016年6月30日前恢复草原植被面积755.9亩，并罚款人民币五万元。
原告陆学春诉称，第一，被告行政行为认定事实不清，证据不足。被告认定原告在耕种时争议地块是草原，认定事实错误，事实上该地块在原告转包时，已经是耕地。1997年案外人逯连才从该地块的所有者即革新村集体处承包该地块，1997年1月1日经过公证的《五荒地租赁合同书》和1999年补充合同书经头台镇人民政府并在合同上盖章确认，合同约定：由逯连才承包经营，只允许用于旱田水田和养殖，不得他用。原告是2011年才从逯连才处转包过来的。转包时该地块已经被逯连才耕种多年，且1998年被处罚过，逯连才耕种后，一直没有任何证据证明该地块退耕还草。该草原多年来也未按草原管理，政府未按草原管理要求设立保护标识并公告，也未对该地块发放草原补贴。原告转包时该地块已由原使用人耕种多年，原告转包后，对部分大田改为水田，没开垦草原行为。该�块事实上早已成为耕地的事实，本村的多数村民均是知情的，也能够证明，村书记辛凤义在卷宗的笔录也明确说明了这一点。第二，被告行政处罚中对原告耕种地的位置坐标和面积的事实认定不清。原告承包的地块在原逯连才承包合同书有图示，与被告认定的图的形状和位置有明显差异，被告现场勘验笔录的来源和内容均有重大瑕疵。第三，被告作出的行政行为将原告作为行政相对人错误。如果是开垦草原，该地块作为耕地，是根据革新村和头台镇政府五荒地发包合同，作为耕地使用是村和镇的意思下实施的，即使属于违法开垦草原，处罚相对人应当是革新村村委会、头台镇政府和逯连才，而不应当处罚原告。第四，程序违法。原告行为经被告移送公安机关后，公安机关认定原告不构成犯罪，对原告行为的性质作出认定，不属于违法开垦草原。但被告仍以开垦草原名义对原告进行处罚明显不当。被告行政执法人员，未按规定出示执法证件。现场勘验未通知原告本人到现场，极不规范，事后找原告在勘验笔录进行签字，甚至是否到过现场均有疑问。综上事实和理由，原告认为，被告作出的该行政处罚行政行为，事实不清，证据不足，处罚的行政相对人认定错误，且遗漏相对人，程序违法，该行政行为不具有合法性，故诉至法院，请求法院依法撤销该行政行为。
原告向本院提交了以下证据、依据：
证据一、公证书及附租赁合同（复印件），欲证明1、逯连才承包地块经村里及乡政府在合同中允许，可以种植旱田、水田养殖等并允许转让、转包、转租；2，该合同后附的承包地块的地图与被告认定的开垦草原的地块是不相符的，证明被告的勘验笔录及工作底图�土地局出具的图纸及说明所标示的原告耕种面积、位置是不符合事实的。
证据二、五荒地租赁补充合同书一份（复印件），欲证明逯连才针对第一份合同与革新村签订补充合同，证实该补充合同经肇源县草原监理站同意，在原合同基础上增加使用年限15年，理由包括草原监理站对该地申请执行至法院，涉及罚款诉讼费等来抵承包费。
证据三、五荒地转让合同一份（复印件），欲证明原告于2011年8月15日从逯连才处转租了涉案土地，期限至2032年12月31日，被处罚行为发生在2013年。
证据四、黑龙江省人民政府办公厅文件黑政办发[1996]8号（复印件），欲证明头台镇政府为响应省政府及县政府关于五荒地的拍卖政策，组织本辖区内的五荒地开发，进而发包给逯连才。
证据五、1997年行政处罚决定书一份及执行裁定书两份（复印件），欲证明被告因逯连才将涉案土地开垦为旱田，被被告处以10万元罚款，争议地块在1997年就被开垦过，已经不是草原了。
证据六、证人证言两份（原件），欲证明这一地块在原告于2013年改水田之前已经是耕地了，该证人证言与原告行政处罚的卷宗当中的辛凤义的证言内容一致。
被告肇源县草原监理站辩称，一、被告将原告作为行政处罚相对人正确。2013年，经革新村村民举报原告大面积开垦草原种植粮食作物。有询问笔录、证人证言、当事人陈述、现场勘验笔录、草原图件等证据证实，原告为嫌疑人。1997年，被告对前一承包人逯连才作出行政处罚决定，肇源县法院予以强制执行，印证了肇源县法�确认该地块的草原属性。1998年，该地块被洪水淹没，1999年全部自然撂荒，视为当事人自然退耕还草，被告对应恢复植被地块以及淹没区所有非法开垦地块全部按照退耕还草地管理。也就是原告开垦地块属于天然草原和退耕还草地。逯连才于2011年8月15日将草原承包经营权转让给原告，原告独立行使草原经营权，属于新发生的独立案件。第二、1997年对逯连才作出行政处罚后，又于2016年对原告作出行政处罚，不违反一事不再罚。两起案件的时间、嫌疑人、面积、形状、地类、使用工具等都不同，原告的行为属于新的行为。第三、争议地块属于草原。根据1983年肇源县人民政府核发的《土地使用证书》、肇源县农业区划办公室的《肇源县土地利用现状图》、革新村的《草原使用权证》及其使用权档案、1988年土地利用现状图、全国第二次土地利用调查成果图，以及村民上访调查笔录、勘验笔录、原告陆学春的询问笔录等均能证明该地块除少部分耕地外，绝大部分属于草原。1997年，被告对前一承包人逯连才作出行政处罚决定，肇源县法院予以强制执行，也印证了肇源县法院确认该地块的草原属性。20世纪8、90年代，被告一直依照《省草原管理费征收办法》对革新村征收草原管理费。第四，草原行政执法不以公证文书是否撤销为前提。资源属性、地类不属于公证事项，逯连才公证的是合同，并非是作为地类的草原。第五、被告作出的行政行为程序合法。被告在行政调查期间依法告知当事人陈述和申辩权利，并引述草原法律法规，原告已经签字按指印。告知当事人向肇源县法院提起行政诉讼，没有错误，也没有影响相对人的诉权和诉期。综上，被告作出的具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，处罚适当，请求法院驳回�告诉讼请求，维持被告行政行为。
被告肇源县草原监理站向本院提交了以下证据、依据：
证据一、1、2013年12月17日肇源县畜牧兽医局查档证明；2、1984年12月土地证；3、1983年12月农业区划办肇源县土地利用现状图；4、调查工作底图；5、头台镇革新村草原使用权档案及草原使用权证；6、草原使用权办理情况说明；7、1997年处罚决定书；8、肇源县法院执行裁定书（（98）源法行执字第23号、（98）执字第25号）、扣押清单一份、农机车辆鉴定表；9、公证书附五荒地租赁合同、补充合同；10、五荒地转让合同书；11、听证笔录；12、开发暂停告知记录单；13、2015年肇源县畜牧兽医局查档证明；14、案件移送函；15、2016年8月6日中央环境保护督查工作大庆市协调联络组文件（紧急通知）；16、[2016]120号文件；17、中共肇源县委肇源县人民政府关于头台镇革新村革新大队三万多亩草原被破坏开垦成稻田核实情况的报告；18、2016年8月14日紧急通知；19、[2016]153号文件；20、中共肇源县委肇源县人民政府关于进一步对头台镇革新村南侧三万多亩草原被破坏开垦成稻田核实情况的报告；21、中共肇源县委肇源县人民政府关于对“群众不满意”举报案件656号核实情况的报告（均为复印件），欲证明原告开垦破坏草原事实清楚。
证据二、1、2013年土地调查成果图；2、肇源县国土局关于陆学春地类面积的说明附陆学春地类面积的坐标图；3、2015年土地调查成果图；4、记者走访黑龙江肇源九八嫩江干流决口地（均为复印件），欲证明原告开垦草原情况属实。
证据三、1、单跃成询问笔录；2�辛凤义询问笔录；3、白永泰笔录；4、肇源县头台镇畜牧水产服务中心证实材料二份（2013年、2016）年（均为复印件），欲证明原告当时正在开垦草原。
证据四、陆学春询问笔录（复印件），欲证明原告自己承认开垦了草原。
证据五、1、2013年现场勘查笔录二页附图纸二页；2、2015年现场勘查笔录附图纸二页（均为复议件），欲证明原告开垦的位置是天然草原和退耕还草地。
证据六、1、立案审批表（2013年）；2、案件处理意见书（2013年）；3、案件移送函；4、同意案件调查处理延期通知书；5、立案审批表（2015年）；6、案件处理意见书（2015年）；7、行政处罚事先告知书及送达回证；8、听证申请书；9、行政处罚听证会通知书及送达回证；10、听证会报告书；11�案件处理意见书（2016年3月3日）；12、行政处罚决定书（[2015]016号）及送达回证（均为复印件），欲证明被告做出的行政处罚程序合法。
证据七、会议纪要机打件两份（2016年1月5日，2016年2月16日），欲证明被告程序合法。
第三人对本案未提出意见，亦未向本院提交证据。
经庭审质证，原告对被告提交的证据一的真实性无异议，但认为不能证明被告欲证明的问题，第一，图纸与说明、查档只能证明土地当时的情况是草原，不足以证明原告耕种时是否是草原。第二，文件与本案没有关联性，依据应为行政处罚法及行政许可法，上下级机关的指导文件，不能证明行为在适用法律及程序上是否合法；第三，对调查工作底图来源有异议，要求被告对该份证据进行说明。对被告所提及的证据二，原告对二份土地调查成果图上的阴影部分面积是如何计算有异议，也与原告所耕种的位置是不相符的，二份图纸反映状况是在2007年或2008年，与2015年土地的状况是不一致的，土地局的说明只是根据被告的坐标来测算出位置和面积，说明的基础是被告出具的坐标，现场勘查是如何做出的也没有来源说明，说明内容是不真实客观的；对坐标图如何来源及绘制的面积都与原告承包的情况和位置均不一致，记者报导与本案没有关联性，不予质证。对被告所提交的证据三，原告认为三份证人证言的内容不能证明原告开垦的土地面积位置及开垦的是草原，相反，从辛凤义证言中可以证明1998年就开垦为大田，2011年及2013年时就不是草原了，对二份证实材料的内容来看，证明内容是对过去事实的陈述，肇源县头台镇畜牧水产服务中心是单位，不是自然人，从�容上看，应当属于证人证言，不是职务行为，也不属于证人的形式。对被告所提交的证据四，原告认为该证据没有明确原告承认所耕种地为草原，原告笔录中说不是草原，是五荒地。对被告所提交的证据五，原告对其真实性有异议，在原一审的被告出示的行政处罚卷宗中有2013年的一页笔录，按照被告说法，二份笔录应同时进行，但第二份笔录没有原告签字，存在弥补证据瑕疵的行为，2013年笔录中第二页为补充的，原审庭审过程中没有出示，其中勘验面积为300多亩与被告作出行政处罚认定原告耕种面积中700多亩为草原的数据不符，也没有耕种土地具体的位置及边界，第一页的签字也是事后补签的，原告当时不在勘验现场，第二页也不是本人签的，原告没有到场，被告作出行政处罚的基础证据存在瑕疵，不能证明前行政行为的合法性；第二，现场勘验涉及到对土地坐标及仪器的使用，勘验人员没有执法资格及技术资格，作出的现场勘验结论没有说服力，不具备客观性；第三，二份笔录的附图是执法人员根据自己的勘验笔录，自己在1983年及1988年绘制的原告耕种土地位置，现场勘验是不真实的，所做的图纸也是不真实的，事实不清。对被告所提交的证据六，原告对其真实性无异议，对证明的问题有异议，不能证实被告在程序上两方面的合法性，一是行政人员主体资格是否合法，二是不能证明在专业问题（面积、位置、坐标、地类）的事实认定上有专业资格的人员进行认定。对被告所提交的证据七，原告认为会议纪要为被告单位内部的行为，对该证据的真实性原告无法做出判断。第三人对被告所提交的证据一无异议，称具体情况不清楚，是以前的村领导做的，对证据二无异议，对被证据三无异议，称单跃成、辛凤义说的都是事实，对证据四、证据五无异议，对证据六称不清楚，对证据七无异议。
对原告所提交的证据一，被告认为合同是违法的，地类是草原，在草原承包合同中应受到草原法律的调整，草原法和草原条例规定，草原合同的承包签订必须经过合理的法律程序，并到县以上草原行政主管部门备案才有效，按条例缴纳20%的草原承包费，否则为无效合同，原告签订的合同是在草原主管部门不知情的情况下签订的，合同是违法的，签订人触犯法律应受到法律制裁；通过向专业软件输入勘验确定坐标点就可以绘制当时土地情况的图纸，然后与草原使用证核对，就可知道使用人是否改变了土地的使用类型。对原告所提交的证据二，被告对其真实性无异议，对证明问题有异议，原告要证明该合同经过被告同意不是事实，没有证据证明被告出具了同意的�见，原告应提供同意该合同的证据。对原告所提交的证据三，被告认为争议地块属于草原。根据1983年肇源县人民政府核发的《土地使用证书》、肇源县农业区划办公室的《肇源县土地利用现状图》、革新村的《草原使用权证》及其使用权档案、1988年土地利用现状图、全国第二次土地利用调查成果图，以及村民上访调查笔录、勘验笔录、原告陆学春的询问笔录等均能证明该地块除少部分耕地外，绝大部分属于草原。1997年，被告对前一承包人逯连才作出行政处罚决定，肇源县法院予以强制执行，也印证了肇源县法院确认该地块的草原属性。20世纪8、90年代，被告一直依照《省草原管理费征收办法》对革新村征收草原管理费。对原告所提交的证据四，被告认为该证据与草原法及实施条例、黑龙江省人大决定相违背，当上位法与下位法相矛盾时，应执行上位法。对原告所�交的证据五，被告的质证意见与其答辩意见相一致。对原告提交的证据六，被告存在异议，认为第一，高振雷、闫玉林是大兴乡同兴村村民，对革新村地类的知晓程度远不如革新村村民，该证明无效；第二，该证人在耕地上耕地的行为一经涉嫌触犯了草原法律法规；第三，有权确认地类的职权部门是县级及县级以上人民政府，县政府登记确权办法的土地证显示该地块是属于草原和退耕还草地，涉嫌违法。第三人对原告所提交的证据一、证据二、证据三均称合同是前任村领导签署的，自己不清楚，对证据四、证据五无异议，对证据六称不清楚。
本院对上述证据认证如下：本院对被告所提交的证据一中的1至6的真实性予以采信；该组证据中中7、8能够证实被告对逯连才进行过行政处罚，并申请法院强制执行的事实，本院对该事实予以�信；该组证据中9、10能够证实原告逯连才与第三人革新村委会签订五荒地承包合同，后将该承包地转包给原告的事实，本院对该事实予以采信；本院对该组证据中的11至14予以采信；该组证据中的15至20与本案不具有关联性，本院不予采信。被告所提交的证据二中的1至3与证据五能够相互印证，证实原告所开垦的地块的坐标位置及原告所开垦土地面积为1117.1645亩，其中草地1111.2亩，本院对该证据予以采信，证据二中的4与本案无关，本院不予采信。被告所提交的证据三、证据四均属证人证言，能够证实逯连才承包五荒地并转包给原告，原告承包后进行开垦的事实，本院对该事实予以采信。被告所提交的证据六能够证实被告行政行为程序合法，本院对该证据予以采信。被告所提交的证据七为被告单方制作，无参会人员签名，本院不予采信。对原告所提交的证据一、证据二、证据三，能够证实原告逯连才与第三人革新村委会签订五荒地承包合同，后将该承包地转包给原告的事实，本院对该事实予以采信。对原告所提交的证据四与本案不具有关联性，本院不予采信。原告所提交的证据五能够证实被告对逯连才进行过行政处罚，并申请法院强制执行的事实，本院对该事实予以采信。原告所举证据六为证人证言，其不符合法定形式，本院不予采信。
经审理查明，1997年1月1日，案外人逯连才与第三人肇源县头台镇革新村签订《五荒地租赁合同书》，约定由逯连才开发位于徐家坟岗南引干线革新桥北五十米左右的1300亩五荒地，租赁期限至2017年12月31日。同年4月18日，双方在肇源县公证处办理（97）源证字第22号《五荒地租赁合同公证书》。1997年10月29日，被告肇源县草原监理站以逯连才毁草开垦，破坏植被为�，对逯连才罚款十万元，并限于1998年春季负责人工种草，恢复植被。逯连才未履行处罚义务，被告申请肇源县人民法院强制执行。1998年11月16日，肇源县人民法院变卖逯连才推土机一台，价款两万元。1999年3月4日，逯连才与革新村民委员会签订《五荒地租赁补充合同书》，以被告为此地租赁提出异议并诉至县法院，对逯连才罚款1.5万元，诉讼费五千元，逯连才不服，法院将扣押逯连才的价值3.5万元的拖拉机变卖，抵押上述费用2万元等为理由，增加使用年限十五年，租赁期限至2031年12月31日，并加盖头台镇人民政府公章。该地块1998年遭遇洪水后一直撂荒。2011年8月15日，逯连才将该地块转包给原告陆学春，双方签订《五荒地转让合同》，承包期限至2031年12月31日。原告陆学春承包后在该地种植旱田，2013年10月10日改为水田。2013年10月28日，有群众举报革新村所属草原被非法开垦，被告于当日对原告涉嫌在草原上非法开垦耕地的行为予以立案。2013年10月30日，与原告陆学春作询问笔录，并进行现场勘验，确定原告开垦面积的六个界址点坐标。2013年12月16日，被告依据《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》第二条之规定，将案件移送肇源县公安局处理。2015年11月16日，肇源县公安局以该案不构成犯罪为由，将案件退回被告。2016年1月6日，被告认定原告在头台镇革新村草原上开垦水田，开垦面积为1111.2亩，违反了《黑龙江省草原条例》第七条第（一）项之规定，依据《黑龙江省草原条例》第四十三条第（一）项之规定，作出源草监告[2015]016号《行政处罚事先告知书》，拟对原告罚款五万元，并于2016年6月30日前恢复草原植被面积755.9亩。原告陆学春对该处罚不服，同日申请听证。2016年3月3日，被告作出�行政处罚听证会报告书》和《案件处理意见书》。2016年3月4日，被告根据现场勘查笔录、询问笔录、肇源县国土局出具的地类性质图，依据《黑龙江省草原条例》第四十三条第（一）项之规定，作出源草监罚[2015]016号《行政处罚决定书》，责令原告于2016年6月30日前恢复草原植被面积755.9亩，并处罚款人民币5万元。
本院认为，被告肇源县草原监理站作为法定的草原行政主管部门，负责本行政区域内的草原监督管理工作，具有行政处罚权，行政主体适格。依据原、被告所提供的证据，能够证实第三人革新村与案外人逯连才签订《五荒地租赁合同书》，将涉案土地1118.1亩其中草原面积111.2亩承包给逯连才，并在逯连才受到行政处罚后，以逯连才遭受损失为由为其增加使用年限十五年，本案原告所耕种的土地为其从逯连才手中转包的土地。依据《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；……第三人革新村委会是农民集体所有的土地的经营、管理者，原告作为承包土地的转承包人，不具有认定土地性质的义务，且原告基于对政府机关及基层群众自治组织的信赖，有理由相信第三人对外承包的土地的性质与承包合同写明的土地性质相一致。故被告对原告作出行政处罚认定事实不清，证据不足。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
撤销被告肇源县草原监理站作出的源草监罚字（2015）016号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被告肇源县草原监理站负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于大庆市中级人民法院。
审 判 长 孟宋春
审 判 员 李志杰
人民陪审员 殷 蕾
二〇一七年十一月十四日
书 记 员 陈 星
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
适用法律、法规错误的；
违反法定程序的；
超越职权的；
滥用职权的；
明显不当的。