兰州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2018）甘71行终87号
上诉人（原审原告）后银平，男，汉族，1988年1月20日出生，住甘肃省岷县。
被上诉人（原审被告）岷县综合执法局，住所地：甘肃省岷县岷阳镇中华街112号。
法定代表人陈义民，该局局长。
委托代理人刘明珠，该局工作人员。
委托代理人麻康平，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）岷县人民政府，住所地：甘肃省岷县岷阳镇和平街19号。
法定代表人梁德铭，该政府县长。
委托代理人周文刚，该县政府依法行政办公室工作人员。
委托代理人袁振林，甘肃通源律师事务所律师。
上诉人后银平因诉被上诉人岷县综合执法局（以下简称岷县执法局）、岷县人民政府（以下简称岷县政府）行政处罚及行政复议一案，不服兰州铁路运输法院作出的（2017）甘7101行初631号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月17日立案后，依法组成合议庭，并于2018年3月22日公开开庭审理了本案。上诉人后银平，被上诉人岷县执法局副局长於鸣鑫及委托代理人刘明珠、麻康平，岷县政府副县长许鑫基及委托代理人周文刚、袁振林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，后银平系岷县中寨镇虎龙村村民。2012年12月17日，后银平、后有平与岷县岷阳镇龙潭村村民张中海签订《土地转让协议》，张中海将其潭口上的土地0.9亩转让给后银平及后有平使用。后银平在转让后的土地上建造房屋居住。2015年9月11日，因国道212线岷县岷阳镇过境段改扩建工程需要，后银平与岷县岷阳镇人民政府签订协议，岷阳镇人民政府以货币补偿方式征收了后银平部分房屋。后银平将其未征收的房屋拆除，在未办理任何审批手续的情况下，新建砖混房屋5间，经勘验，占用土地面积0.84亩，其中建筑面积0.12亩，所在区域在岷县城市总体规划范围内，该房屋已严重影响岷县城区规划。2016年12月14日，岷县国土资源局向岷县执法局发出《关于查处后银平、后有平非法占地修建建（构）筑物的函》，建议岷县执法局对后银平非法占地、修建建筑物的违法行为进行查处。同日，岷县执法局对后银平涉嫌未经规划许可违法建房的行为进行立案调查。2017年7月25日，岷县执法局作出定岷综执（国土）罚决字[2017]岷阳第002号行政处罚决定书，限后银平于2017年8月5日前自行拆除违法建筑。后银平对上述处罚不服，于2017年8月7日向岷县政府申请行政复议。2017年11月3日，岷县政府作出岷政复决字[2017]10号行政复议决定，维持定岷综执（国土）罚决字[2017]岷阳第002号行政处罚决定，并驳回了后银平补偿房产损失30万元的请求。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条及《甘肃省人民政府关于定西市综合执法试点工作实施方案的批复》《定西市综合执法试点工作实施方案》、岷县执法局主要职责内设机构和人员编制规定，岷县执法局对在岷县城市、镇规划区内未取得《建设工程规划许可证》进行房屋建设的行为有进行调查、处理的职权，岷县执法局作出行政处罚的主体合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：”在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”后银平建设房屋的区域已被纳入岷县城市总体规划范围，进行房屋建设，应当向相关部门提出申请，取得《建设工程规划许可证》后方可进行。根据岷县执法局提供的检查（勘验）笔录、现场照片、现场勘测草图、现场勘测笔录及对后银平的询问笔录等证据，可以认定后银平未取得《建设工程规划许可证》即实施房屋建设的事实，其行为违反了上述法律规定，岷县执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定对后银平作出行政处罚，要求后银平自行拆除违法建筑的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。岷县执法局在作出行政处罚前，按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定进行了立案、调查、证据收集、送达；对处罚内容进行了集体讨论、审批；听取了相对人后银平的陈述、申辩；告知了行政处罚相对人后银平听证、复议、诉讼等权利。岷县执法局作出行政处罚的程序合法。岷县政府在收到后银平的行政复议申请后，按照法律规定的期限、程序作出了行政复议决定书并送达后银平，行政复议程序合法。综上，岷县执法局作出的定岷综执（国土）罚决字[2017]岷阳第002号行政处罚主体适当、事实清楚、程序合法；岷县政府作出的岷政复决字[2017]10号行政复议决定程序合法。现依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回后银平的诉讼请求。案件受理费50元，由后银平负担。
后银平不服原审判决，向本院提起上诉，主要理由为：原审法院认定事实不清，导致判决结果错误。事实上，在2012年12月17日，上诉人与岷县岷阳镇龙潭村村民张中海签订了一份《土地转让协议》，由张中海将宅基地转让给上诉人使用。2013年，上诉人开始在该宅基地上修建房屋。2017年7月25日，被上诉人岷县执法局向上诉人作出了错误的定岷综执（国土）罚决字[2017]岷阳第002号行政处罚决定。后经复议，被上诉人岷县政府作出的岷政复决字[2017]10号行政复议决定，维持原行政处罚决定。上诉人多年来在该宅基地上修建房屋居住，因此，该房产属公民个人的合法财产，作为行政部门的二被上诉人应依法保护，可是二被上诉人却违法行政，用强权手段吞没私人的合法财产且不予补偿。综上，上诉人后银平请求：一、撤销兰州铁路运输法院（2017）甘7101行初631号行政判决；二、撤销岷县执法局作出的定岷综执（国土）罚决字[2017]岷阳第002号行政处罚决定和岷县政府作出的岷政复决字[2017]10号行政复议决定，或者由二被上诉人补偿上诉人房产损失30万元。
被上诉人岷县执法局辩称，一、原审认定事实正确。上诉人后银平于2012年12月从岷县岷阳镇龙潭村村民张中海处通过非法买卖手段取得土地0.45亩，未经县住建局审核批准，擅自在龙潭村212国道新改线旁从事违法建筑，违法建筑系砖混房屋5间，经勘验，占用土地面积0.84亩，其中建筑面积0.12亩。对于该部分建筑，至今未取得《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。上诉人后银平未能提供任何证据证明其取得的土地为宅基地属性，其户籍信息显示，上诉人后银平为岷县中寨镇虎龙村村民，在岷阳镇龙潭村购买宅基地于法无据。上诉人所涉房屋区域于2010年已纳入岷县城市总体规划，涉案建筑物已严重影响城市规划。上诉人后银平在陈述、申辩及提供的材料中也表明涉案房屋并未经过规划部门审批。被上诉人岷县执法局以事实为根据，以法律为准绳，对违反行政管理秩序的行为依法处罚是其法定职责。上诉人后银平未取得《建设工程规划许可证》擅自建设，其行为已违反法律规定，违法事实客观存在，理应承担不利的法律后果。被上诉人岷县执法局作出定岷综执（国土）罚决字[2017]岷阳第002号行政处罚决定，认定事实清楚。二、被上诉人岷县执法局行政主体合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条以及《甘肃省人民政府关于定西市综合执法试点工作实施方案的批复》《定西市综合执法试点工作实施方案》、岷县综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定，被上诉人岷县执法局对在岷县城市、镇规划区内未取得建设工程规划许可证进行房屋建设的行为有进行调查、处理的职权。三、被上诉人岷县执法局作出的行政行为程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：”行政机关在作出行政处罚决定之前应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据并告知当事人依法享有的权利。”被上诉人岷县执法局对上诉人后银平所作出的行政行为过程中，依法进行了调查、现场检查勘验和经过审批作出行政处罚先行告知书并送达，告知了当事人陈述、申辩及听证的权利，对当事人陈述、申辩认真进行核实，最后经审批程序后，依法下达了《行政处罚决定书》并送达，作出行政行为均遵循相关法律规定的程序进行。四、原审判决合法适当。被上诉人岷县执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，上诉人后银平的违法建设在城市规划区内，已影响城市重点工程建设，属于严重影响城市规划且无法采取改正措施的情形，被上诉人岷县执法局作出定岷综执（国土）罚决字[2017]岷阳第002号行政处罚决定符合法律规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人岷县执法局请求判决驳回上诉人后银平的上诉，维持原审判决。
被上诉人岷县政府辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人后银平住岷县中寨镇虎龙村189号，于2012年12月从岷县岷阳镇龙潭村村民张中海处通过非法转让取得土地0.45亩，未经审核批准，未经规划许可，擅自在龙潭村212国道新改线旁从事违法建筑。对于该部分建筑，至复议审查结束前仍未取得《建设工程规划许可证》，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。岷县执法局作出的岷综执（国土）罚决字[2017]岷阳第002号行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，被上诉人岷县政府作出的岷政复决字[2017]10号行政复议决定正确。二、在复议过程中依法认定客观事实，程序合法，适用法律正确。被上诉人岷县政府在行政复议程序中受理、立案、审查、结案等环节均严格遵循《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。综上，上诉人后银平的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。
经审理查明的案件事实与原审法院审理查明的案件事实基本一致。
另查明，2016年12月22日，被上诉人岷县执法局向上诉人后银平作出定岷综执（国土）罚责改通字[2017]岷阳第002号《责令改正（停止违法行为）通知书》载明：后银平擅自在龙潭村212国道新改线旁从事违法建筑的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，现责令后银平对以上违法行为立即改正。逾期不改的，岷县执法局将依据相关法律、法规的规定，依法给予行政处罚。该通知书送达后，上诉人后银平拒绝签字。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：”人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”人民法院对被诉行政行为的合法性进行审查，即审查行政机关作出的行政行为认定事实是否清楚，证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：”任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”本案中，后银平、后有平与岷县岷阳镇龙潭村村民张中海签订的《土地转让协议》，张中海将其潭口上的土地0.9亩转让给后银平、后有平使用，该转让土地的行为，不符合法律规定。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：”在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”该法第六十四条规定：”未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，上诉人后银平所建涉案房屋在岷县城市规划区内，至今未取得《建设工程规划许可证》，其建设房屋的行为违反了上述法律规定。被上诉人岷县执法局对上诉人后银平涉嫌未经规划许可违法建房一案，经过现场勘测、检查并制作了检查（勘验）笔录、现场照片、现场勘测草图、现场勘测笔录，对后银平进行了询问并制作询问笔录，向上诉人后银平作出并下发《责令改正（停止违法行为）通知书》，责令后银平对其违法行为立即改正。而上诉人后银平并未改正，被上诉人岷县执法局遂作出的定岷综执（国土）罚决字[2017]岷阳第002号行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚结果适当。被上诉人岷县执法局在作出行政处罚决定之前，按照《中华人民共和国行政处罚法》（2009年修正）第三十一条、第三十二条、第三十八条第二款、第四十二条第一款的规定，向上诉人后银平告知了拟处罚的事实、理由和依据以及其依法享有的陈述、申辩、听证等权利，对拟处罚的内容进行了集体讨论、审批，作出的被诉行政处罚决定程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：”经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”本案中，被上诉人岷县政府作为复议机关，维持了被上诉人岷县执法局作出的行政处罚决定，故岷县政府作为本案被告主体适格。经审查，被上诉人岷县政府根据《中华人民共和国行政复议法》（2009年修正）第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条的规定，作出的岷政复决字[2017]10号行政复议决定程序合法，维持原行政处罚决定的复议决定并无不当。综上，被上诉人岷县执法局作出的被诉行政处罚决定及被上诉人岷县政府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处罚结果适当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人后银平的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人后银平负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 茫 信
审判员 傅 泳
审判员 乔 雅 晴
二〇一八年三月二十九日
书记员 侯岩玉洁
附：本判决适用的相关法律规定
1.《中华人民共和国土地管理法》
第二条第三款任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。
2.《中华人民共和国城乡规划法》
第四十条第一款在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
3.《中华人民共和国行政处罚法》（2009年修正）
第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
第三十八条第二款对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。
第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：
（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；
（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；
（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；
（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；
（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；
（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；