中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申6385号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘宜娇。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）陆兆铃。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）�燕民。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄秀明。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）雷超银。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）卢金兰。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）颜米垣。
以上再审申请人的诉讼代表人刘宜娇、陆兆铃。
委托代理人梁增。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）南宁市人民政府。住所地：广西壮族自治区南宁市嘉宾路*号。
法定代表人周红波，市长。
原审第三人南宁市城市建设投资发展有限责任公司。住所地：广西壮族自治区南宁市壮锦大道**号。
法定代表人李锡坚，董事长。
委托代理人李汉高、陆琴敏，北京市中银（南宁）律师事务所律师。
再审申请人刘宜娇、陆兆铃、雷燕民、黄秀明、雷超银、卢金兰、颜米垣（以下简称刘宜娇等七人）因诉被申请人南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）及原审第三人南宁市城市建设投资发展有限责任公司(以下简称南宁城建公司)土地行政征收一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2016年5月30日作出的（2016）桂行终276号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年8月14日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
2004年1月15日，南宁市国土资源局因葫芦顶大桥项目需征收刘宜娇等七人所在的江南区白沙村的集体土地及房屋，发布《关于葫芦项大桥项目征用土地预公告》，就该项目拟征收的土地范围进行预公告。之后，根据《南宁市征地制度改革试点方案》的规定，南宁市国土资源局在实施征地工作时，边报批边征地。2004年10月14日，国土资源部作出国土资函（2004）379号《关于中国—东盟博览会重点急�建设项目及配套拆迁安置项目建设用地的批复》，同意办理上述项目的征地手续。南宁市城建公司分别于2005年6月25日与雷燕民、7月30日与卢金兰、8月29日与卢兆玲、8月31日与雷超银、刘宜娇、雷祖武签订《南宁市集体土地上住宅房屋拆迁产权调换安置协议书》。上述协议所约定的相关补偿款已按协议约定的日期转入各拆迁户指定账户。2005年9月，刘宜娇等七人的房屋被拆除用于项目建设。2008年12月，刘宜娇等七人以葫芦顶大桥项目中的用地、征地等相关行为违法为由向南宁市政府申请复议。2009年1月6日，南宁市政府作出南复议字（2009）2号告知书，认为刘宜娇等七人的复议事项应向广西壮族自治区人民政府提出。刘宜娇等七人收到该告知书后即向广西壮族自治区人民政府申请复议。2009年2月1日，广西壮族自治区人民政府作出桂政复决（2009）9号《不予受理行政复议申请决定》，认为刘宜娇等七人对葫芦顶大桥项目征用土地及安置补偿的行为不服申请行政复议，已经超过行政复议申请期限，不予受理其行政复议申请。2009年2月24日，刘宜娇等七人向南宁市中级人民法院递交诉状，提出前述诉讼请求。2009年12月16日，南宁市中级人民法院作出来访答复，建议刘宜娇等七人在已向政府反映其诉求、政府已指定有关部门协调处理的情况下，等候政府处理，暂不予受理。2014年7月28日，刘宜娇等七人再次向南宁市中级人民法院递交起诉状，请求确认南宁市政府在葫芦项大桥项目未得到国家土地征收批复文件之前使用土地的行为违法；确认南宁市政府在葫芦项大桥项目上既不参照城市房屋拆迁来征地拆迁，并在同一项目中执行不同补偿安置标准的行为违法。2014年9月17日，南宁市中级人民法院作出（2014）南市立行初字第2号行政裁定，对刘宜娇等七人的起诉不予受理。刘宜娇等七人不服，提出上诉。2014年2月15日，广西壮族自治区高级人民法院作出（2014）桂立行终字第37号行政裁定，撤销一审行政裁定，指令南宁市中级人民法院立案受理。2014年7月28日，刘宜娇等七人再次向南宁市中级人民法院提交诉状，提出前列诉讼请求。南宁市中级人民法院受理后，刘宜娇等七人于2015年5月10日申请变更诉讼请求，请求审查南宁市政府将刘宜娇等人房屋占地范围内的土地纳入项目征地范围内并实施征收行为的合法性,并确认其土地行政征收行为违法。南宁市中级人民法院认为刘宜娇等人属于起诉状副本送达被告后，无正当理由变更诉讼请求的情形定，对其变更诉讼请求的申请，不予准许。
南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第82号行政裁定认为,从刘宜娇等七人的诉讼请求来看，其针对两个行政行为提起本案诉讼，一是南宁市政府实施的征地行为；二是在实施征地过程中所确定的征地补偿安置行为。刘宜娇等七人所诉的征地行为，已超过法定起诉期限。庭审中各方当事人均确认，在与刘宜娇等七人签约后，南宁市政府拆除刘宜娇等七人房屋并实际使用土地的时间在2005年9月。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，刘宜娇等七人认为南宁市政府征收、使用其房屋项下土地的行为违法，应从其知道自己房屋项下土地被征收时候起，最长两年的保护期限内提起诉讼。而刘宜娇等七人在2005年9月房屋被拆除、土地被征收后，直到2009年2月24日才提起诉讼，即使按其诉状所述的2008年11月第一次起诉，也已超过了前述规定的最长保护期限，依法应裁定驳回。对于刘宜娇等七人所诉的征地补偿安置行为的问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，应当先向行政机关申请裁决，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。本案刘宜娇等七人在签署安置补偿协议后，仍然对该补偿安置行为不服发生争议，在未向行政机关申请裁决前，直接向本院提起诉讼，依法应不予受理。另外，土地征收行为与土地补偿安置行为属于两个不同的法律关系，根据一行为一诉原则，当事人应当分别诉讼，刘宜娇等七人坚持在同一诉讼中审查两个行政行为也与法律的规定不符。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、《�高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项、第十项以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，裁定驳回刘宜娇等七人的起诉。刘宜娇等七人不服一审裁定，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终276号行政裁定认为,本案属于土地行政征收纠纷，刘宜娇等七人变更前后的诉讼请求实质均为确认土地行政征收行为的合法性，区别在于刘宜娇等七人主张土地征收行为违法的具体事实和理由不同，但并不影响本案纠纷性质的认定;刘宜娇等七人关于确认土地行政征收行为违法的起诉已超过起诉期限，刘宜娇等七人的房屋在2005年9月被拆除并移送给用地单位南宁城建公司，一审认定刘宜娇等七人知道征地行为的时间为2005年9月并无不当，其于2009年2月24日起�，显然已超过两年的起诉期限；本案不存在起诉期限扣除或延长的情形。根据刘宜娇等七人起诉时施行的修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条的规定，刘宜娇等七人无不可抗力等非自身原因耽误起诉的情形。刘宜娇等七人提出的起诉期限应从其确认被拆除房屋用地不在批复征地范围内时间开始起算的上诉主张，以及因南宁市政府征地行为属于存在“重大且明显违法”的无效行政行为，不应计算起诉期限的上诉主张，均缺乏法律依据。本案为驳回起诉的程序案件，不服裁定提出上诉的期限为10天，一审法院已裁定将一审裁定的笔误即文书名称由“行政判决书”补正为“行政裁定书”，与裁定告知的上诉期限吻合。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
刘宜娇等七人申请再审称：1.通过南宁市政府一审时的举证，刘宜娇等七人才知道自己房屋所占用的土地并不在国家批复征地的范围之内。南宁市国土资源局作出的征补公告征用土地的类别为“菜地”，并未征用农村宅基地，补偿安置表也是补偿青苗补偿费，没有涉及到房屋补偿费用。国土资源部没有批复征收刘宜娇等七人房屋所占土地。2.刘宜娇等七人基于上述新获知的核心事实，当庭提出新的诉讼请求，刘宜娇等七人的起诉期限才刚刚开始计算，根本不存在起诉期限已过的问题。3.南宁市政府对刘宜娇等七人的房屋的征地行为，符合行政诉讼法“重大且明显违法”的情形，足以认定无效，在此情形下并无起诉期限的限制。请求撤销一、二审裁定，指令广西壮族自治区高级人民法院再审或者由最高人民法院�审本案，认定被诉的土地行政征收行为无效。
南宁市人民政府和南宁市城建公司未提交书面答辩意见。
本院经审查认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，被诉的征地行为发生在2005年，一、二审业已查明，刘宜娇等七人的房屋在2005年9月当时即被拆除，当时已经知道南宁市政府的征地行为，但刘宜娇等七人直至2009年2月才提起行政诉讼，已经超过法定的2年起诉期限。一、二审以刘宜娇等七人超过起诉期限为由裁定驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。刘宜娇等七人主张南宁市政府的征地行为系无效行为，其起诉不受到起诉期限的限制。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日起施行，无论是修改前还是修改后的行政诉讼法以及现行有效的司法解释，均未对无效行政行为的起诉期限作出特别规定和安排，即对无效行政行为提起诉讼不受起诉期限的限制没有法律根据。对于刘宜娇等七人的该项主张，本院不予支持。
综上，刘宜娇等七人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回刘宜娇、陆兆铃、雷燕民、黄秀明、雷超银、卢金兰、颜米垣的再审申请。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 张颖新
审 判 员 龚 斌
二〇一七年十月三十日
法官助理 牛延佳
书 记 员 余逸纯
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案�时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
类案参考
中华人民共和国最高人民法院
行政裁定书
（2016）最高法行申1750号
再审申请�（一审原告、二审上诉人）姜平生，男，1966年12月16日出生，汉族，住浙江省龙游县。
再审被申请人（一审被告，二审被上诉人）浙江省龙游县人民政府。住所地浙江省龙游县龙洲街道太平西路2号。
法定代表人姜景峰，该县县长。
再审申请人姜平生因诉浙江省龙游县人民政府土地行政征收一案，不服浙江省高级人民法院（2016）浙行终19号行政裁定，向本院申请再审。本院立案后，依法组成由审判员王晓滨、代理审判员李涛、代理审判员张艳参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
再审申请人姜平生申请再审称：再审申请人的起诉不存在超过2年法定起诉期限的问题，因为再审申请人的农场企业是投资荒山土地办农场企业，经营的是农业不动产，应当适用20年的起诉期限。围绕超过2年起诉期限的问题，再审申请人�2009年11月方知自己合法权益被浙江省衢州市中级人民法院民事判决、浙江省高级人民法院驳回申诉裁定侵害，自2010年方知自己的合法权益受到再审被申请人浙江省龙游县人民政府的侵害，至今一直向法院起诉维权，在2010年两次向法院提起了行政诉讼，省、市法院错误维持。行政诉讼法修改之后，再审申请人再次向原审法院提起行政诉讼，但原审法院裁定认为已经超出2年的起诉期限。再审申请人自知道被诉行政行为之日起即向法院提起诉讼，没有超出法定起诉期限，其有充足事实证明原审法院审查认定事实不清。浙江省衢州市中级人民法院一审裁定驳回其起诉，浙江省高级人民法院二审裁定驳回上诉、维持原裁定存在错误。故请求本院撤销一、二审裁定，判令浙江省龙游县人民政府赔偿其经济损失2265万元等。
本院认为：浙江省人民政府于2007年12月以浙土字B（2007）-0482号审批意见书批准征收包括姜平生经营的龙游县湖镇镇周家村部分承包土地在内的集体土地后，再审被申请人浙江省龙游县人民政府当月即以龙征（2007）第020号《征收土地及补偿方案公告》进行了公告。此后，龙游县湖镇镇周家村经济合作社因征收补偿款分配纠纷于2008年5月以姜平生为被告提起民事诉讼，姜平生在诉讼中答辩其承包地在2007年9月1日被征用。龙游县东华街道办事处于2008年6月向姜平生发出了搬迁告知书，告知其的租用土地已被国家征收。上述事实可以认定姜平生至迟于2008年6月即知道土地征收的相关行为。姜平生在2010年两次以龙游县东华街道办事处、龙游县国土资源局为被告对涉案征地行为提起诉讼，因被告不适格被裁定不予受理。该事实进一步证明姜平生在2010年已经明确知道上述征地行为。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。姜平生直至2013年10月才对龙游县人民政府提起行政诉讼要求确认土地征收行为违法，显然已经超出了法定的2年起诉期限。
综上，姜平生的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人姜平生的再审申请。
审判长王晓滨
代理审判员张艳
代理审判员李涛
二〇一六年八月二十九日
书记员李林涛