广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终899、900号
上诉人（原审原告）：英德市东华镇蒲岭村民委员会学子园村民小组。
负责人：赖文厚，村民小组长。
委托代理人：陆智慧，广东浈阳律师事务所律师。
上诉人（原审原告）：英德市东华镇同乐村民委员会溪唇村民小组。
负责人：王汉南，村民小组长。
委托代理人：刘虹、李文方，均为广东浈阳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地：广东省英德市英城镇。
法定代表人：肖勇科，市长。
委托代理人：郝玉贵，英德市国土资源局工作人员。
委托代理人：刘文静，广东远大永恒律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市人民二路。
法定代表人：郭锋，市长。
被上诉人（原审第三人）：英德市东华镇古滩村民委员会古竹岗村民小组。
负责人：林昌雄，村民小组长。
上诉人英德市东华镇蒲岭村民委员会学子园村民小组（下称学子园村民小组）、英德市东华镇同乐村民委员会溪唇村民小组（下称溪唇村民小组）因与被上诉人英德市人民政府、清远市人民政府、英德市东华镇古滩村民委员会古竹岗村民小组（下称古竹岗村民小组）土地权属处理行政纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2016）粤18行初172、174号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为：本案被诉的涉及两个行政行为，一是原行政机关被告英德市人民政府作出的英府决[2016]14号《英德市人民政府关于再次处理观地子岭土地权属的处理决定》，二是复议机关被告清远市人民政府作出的清府复决[2016]58号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，原审法院对被诉行政行为的合法性进行审查，根据两原告与两被告及第三人的诉辩意见，本案争议焦点是被告英德市人民政府作出的《处理决定》认定事实是否清楚、被告清远市人民政府作出的《复议决定书》程序是否合法的问题。
关于被告英德市人民政府作出的《处理决定》认定事实是否清楚的问题。原告学子园村民小组和第三人古竹岗村民小组为主张涉案土地的权属，原告学子园村民小组提供了其村持有的1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证和1981年原英德县人民政府颁发的山权林权所有证，第三人古竹岗村民小组提供了其村持有的1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证和1981年原英德县人民政府颁发的山权林权所有证以及2010年英德市人民政府颁发的林权所有证，对以上权属凭证，经过被告英德市人民政府现场比对、勘查，原告学子园村民小组提供的《土地房产所有证》、1981年的《山权林权所有证》以及2010年英德市人民政府颁发的《林权所有证》和第三人古竹岗村民小组提供的《土地房产所有证》和1981年的《山权林权所有证》的四至范围虽包括争议地。但其所载明的类别与争议地不相符，也没有长期耕作管理该地的事实依据。原告溪唇村民小组对争议地没有提供合法有效的权属凭证，但其在争议地有插花耕作过的事实。故被告根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的原国家土地管理局［1995］国土(籍)字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有……”及第二十条：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权……”规定，将争议地分别处理给两原告和第三人各一部份认定事实清楚，适用法律法规正确，处理恰当。两原告认为涉案土地的权属全部属其所有，要求撤销被告英德市人民政府作出的《处理决定》诉求，理据不足，不予支持。
关于被告清远市人民政府作出的《复议决定书》程序是否合法的问题。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（法释［2015］9号）第九条关于“复议机关对复议程序的合法性承担举证责任”的规定，原审法院仅应审查被告清远市人民政府作出本案的《复议决定》的行政行为程序是否合法即可。根据被告清远市人民政府提交的证据，其已经履行了受理、通知双方当事人陈述和举证和要求原行政机关答辩、应诉，被告清远市人民政府从立案到最后结案，履行了《中华人民共和国行政复议法》规定的程序和要求，对其程序的合法性原审法院予以确认。
综上所述，被诉的原行政机关所作出的涉案《处理决定》，认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法律规定的正当程序，实体处理恰当；复议机关作出的涉案《复议决定书》也符合行政复议的程序规定，因此，原审法院对被诉行政行为的合法性予以确认。原告要求撤销被告英德市人民政府作出的《处理决定》和被告清远市人民政府的《复议决定书》，理据不充分，对原告的诉讼请求，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告学子园村民小组、溪唇村民小组的诉讼请求。
上诉人学子园村民小组不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决确认被诉处理决定与复议决定查明事实属实，并予以确认是错误的。争议地不是林地，争议地在解放后一直由附近的村民进行开荒耕种，属于荒岭地。在上诉人与原审第三人就争议地发生争执时，原审第三人尚未将争议地发包给第三人。原审第三人持有的1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证地名“老坪塘”不可能包括了争议土地。根据新林权证，其红线范围明显不在争议地范围内，而位于争议地东面。因此，原审第三人提供的相关权属证书明显与本案争议地无任何关联性。二、被诉处理决定认定原审第三人对争议地有耕作管理的事实错误，该地在2010年就产生争议，不能根据争议发生后将争议地发包给他人的事实作为依据。三、被诉处理决定认定上诉人提交的1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证中第一栏“坪塘岭”的类别与争议地不相符属于认定事实错误。综上，请求二审法院撤销原审判决，撤销被诉处理决定与复议决定，限令英德市人民政府在180日内对争议地重新作出处理决定。
上诉人溪唇村民小组不服一审判决，向本院提起上诉称：一、被诉处理决定与复议决定及原审判决认定事实不清，处理决定认定原审第三人提供的1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证四至包括了争议范围，是错误的。处理决定认定原审第三人提供的1981年《山权林权所有证》和英府林证字（2010）第26562号《林权证》红线图不在争议范围，却以东华镇林业站出具的《证明》认定该红线图失实，缺乏法律依据。二、处理决定认定我方持有的1987年7月13日原大镇镇人民政府作出的《关于坪塘街、屙屎塘的旱地处理意见》不在争议范围内错误。三、处理决定认定学子园村民小组所持有的1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证和1981年《山权林权所有证》包括争议地范围错误。四、处理决定、一审判决均确认原审第三人与林旱龙签订的《承包合同》，以证实原审第三人在争议地经营管理的事实错误，该合同是在争议期间签订的，依法不能作为经营管理事实的证据。综上，请求二审法院撤销原审判决，撤销被诉处理决定与复议决定，责令英德市人民政府重新作出具体行政行为。
被上诉人英德市人民政府二审答辩称：我府作出的被诉处理决定认定事实清楚，溪唇村民小组对争议地没有合法有效的权属凭证，处理决定的处理示意图与三方争议范围图相一致，处理决定适用法律正确，确权公正合理。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
被上诉人清远市人民政府和古竹岗村民小组二审期间未提交书面答辩意见。
本院查明：涉案争议地名观地子岭（学子园村民小组又称坪塘岭，溪唇村民小组又称老坪塘，以下简称观地子岭），经争议各方学子园村民小组、溪唇村民小组、古竹岗村民小组的村民小组长及代表实地指定位置，英德市人民政府工作人员用GPS测定并制成《东华镇“观地子岭”重新处理争议范围图》，争议地面积101.59亩。该地发生争议时由古竹岗村民小组将部分土地发包给他人种植兰花、养猪，其余部分均为荒地。古竹岗村民小组提供的1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证载明：单位名称：古竹岗村，该证的第3栏注明：坐落：古竹岗，地名：老坪塘，类别：水利塘，来源：自已，地基面积：壹佰陆拾亩，四至：东至荒岭，南至湖洋子，西至耕岭，北至同乐，该证的四至范围包括了争议地在内，但地类类别与争议地不相符；提供的1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》载明：持证单位：古滩大队古竹岗片，该证的第八栏注明：山名：观地子岭，面积：捌拾亩，四至：东至老坪塘、湖洋塘，南至下村石塘上，西至转水为界，北至塘下付同乐石街路，该证的四至范围包括争议地在内；提供的2010年英德市人民政府颁发的《林权所有证》[英府林证字（2010）第26562号]注明：林地所有权利人：东华镇古滩村委古竹岗，座落：古滩村委古竹岗村民小组，小地名：观地子岭，面积：47亩，四至：东至老坪塘，南至下村石塘上，西至转水为界，北至塘下付同乐石街路，该证的四至范围包括了争议地在内，但其红线图失实；提供的东华镇林业站2013年6月26日出具的《证明》证实英府林证字（2010）第26562号《林权所有证》的红线图失实，观地子岭四至范围内的土地由古竹岗村民小组经营管理；提供的2011年4月3日与林龙旱签订的《古竹岗观地子岭承包合同》载明，地名：观地子岭，承包面积：80亩，四至：东至老坪塘、湖洋塘，南至下村石塘上，西至转水为界，北至塘下付同乐石街路，该合同所注明的四至范围与争议地相符。学子园村民小组提供的1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证载明：单位名称：学子园，该证的第1栏注明：坐落：学子塘，地名：坪塘岭，类别：牧牛岭，来源：本小队，地基面积：陆佰亩，四至：东至双巴岭，南至庙背叶屋圳，西至自耕田，北至铺头山，该证的四至范围虽包括争议地在内，但其地类类别与争议地不相符；提供的1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》载明：持证单位：一、二、三、四队，山名：坪塘岭，面积：伍佰亩，四至：东至双巴岭，南至庙背叶屋圳，西至水田大圳，北至铺头山大路直至星金塘，该证的四至范围包括争议地在内，其地类类别也与争议地不相符。溪唇村民小组提供的1989年7月13日大镇镇人民政府作出的《关于坪塘街、屙屎塘的旱地处理意见》，该意见没有注明四至范围，经证人指认测定坐标坪塘街、屙屎塘不在争议范围内，也没有明确同乐村哪些村民小组拥有对坪塘街、屙屎塘30多亩的耕作权，是否与争议地相关联无法认定，同时也无法确认是否与溪唇村民小组有关；提交的1970年12月30日由英德县人民公社革命委员会颁发的《同乐大队社员自留地证》载明，队别：溪唇，户主姓名：春义，该证的第5栏注明，地名：老坪塘，亩数：四厘陆毫，四至：东至荒地，南至荒地，西至荒地，北至荒地，该证的第6栏注明，地名：老坪塘，亩数：四厘叁毫，四至：东至路，南至公家，西至荒地，北至荒地，该证的第7栏注明，地名：老坪塘，亩数：壹厘，四至：东至路，南至本人，西至荒地，北至荒地，该证所载明的地名与争议地相符，但四至范围均无法认定；提供《分田》记载有老坪塘地段，没有注明四至范围，是否与争议地有关无法认定。经营管理方面，从英德市人民政府对学子园村民小组、溪唇村民小组、古竹岗村民小组三方所制作的询问笔录及对其他村民所作的调查笔录证实，坐标点(X:2862797.670,Y:461989.088）与坐标点（X:2682321.300,Y:462089.300）连线历来就是古竹岗村民小组与学子园村民小组土地权属分界线，该连线以东属古竹岗村民小组，连线以西属学子园村民小组。学子园村民小组在英德市人民政府2013年8月9日对其作的调查笔录上承认，争议地的大部分属古竹岗村民小组所有。该争议地在1995年前同乐村民委员会马屋、乌石塘、溪唇村民小组及蒲岭村民委员会铺头、龚屋、二队、三队等村民小组都插花耕作过，1995年后逐步丢荒，2011年4月30日古竹岗村民小组将该争议地发包给其村村民林旱龙经营。
古竹岗村民小组于2013年对涉案争议地向英德市人民政府提出确权申请。英德市人民政府于2016年5月3日作出本案被诉的英府决[2016]14号《英德市人民政府关于再次处理观地子岭土地权属的决定》，认为：申请人古竹岗村民小组持有1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证、1981年原英德县人民政府颁发的山权林权所有证以及2010年英德市人民政府颁发的林权所有证，三证的四至范围虽包括了争议地在内，但其所载明的类别与争议地不相符。因此，申请人古竹岗村民小组要求将争议地全部确权归其村集体所有的请求，证据不足，事实理由不够充分，不予支持；被申请人学子园村民小组持有1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证和1981年原英德县人民政府颁发的山权林权所有证，两证的四至范围包括了争议地在内，但其所载明的类别与争议地不相符，也没有长期耕作该地的事实依据。因此，被申请人学子园村民小组请求将争议地全部确权归其村民小组集体所有的请求，事实不清，理由不充分，不予支持；被申请人溪唇村民小组对争议地没有合法有效的权属凭证，但其有在争议地插花耕作过的事实。因此被申请人溪唇村民小组请求将争议地全部确权归其村民小组集体所有的请求，证据不足，事实理由不充分，也不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局[1995］国土（籍）字第26号文《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、二十条的规定，结合清府复决［2015］83号行政复议决定，本着尊重历史，面对现实和有利团结，有利于生产和发展经济的原则，经研究，作如下处理决定：争议地名观地子岭，四至范围以GPS测定的地形图范围为准，地块面积8.33亩的土地所有权和使用权属东华镇蒲岭村委员会学子园村民小组集体所有，B地块面积58.61亩的土地有权和使用权属古滩村民委员会古竹岗村民小组集体所有；C地块面积34.65亩的土地所有权和使用权属东华镇同乐村民委员会溪唇村民小组集体所有（详见《东华镇“观地子岭”再次处理示意图》）。
学子园村民小组、溪唇村民小组不服上述《处理决定》，向清远市人民政府申请行政复议，请求撤销英德市人民政府作出的《处理决定》，责令英德市人民政府重新作出具体行政行为。清远市人民政府于2016年8月28日作出清府复决[2016）58号《行政复议决定书》认为：英德市人民政府从有利于团结和发展经济的原则出发，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条规定，作出的《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。决定：维持英德市人民政府的《处理决定》。
学子园村民小组与溪唇村民小组不服上述《处理决定》和《复议决定书》，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：撤销英德市人民政府作出的英府决［2016］14号《英德市人民政府关于再次处理观地子岭土地权属的决定》和清远市人民政府作出的清府复决〔2016〕58号《清远市人民政府行政复议决定书》，责令英德市人民政府重新作出具体行政行为。
另查明：对争议地，英德市人民政府曾于2014年1月12日作出英府决［2014］3号《英德市人民政府关于观地子岭土地权属的处理决定》，该《处理决定》处理内容为：争议地观地子岭土地，处理线（坐标点X：2682575.9，Y：462029.0与坐标点X：2682797.670，Y：461989.088连线）以东，四至范围以GPS测定的地形图范围为准，面积93.2641亩的土地所有权和使用权属古滩村民委员会古竹岗村民小组集体所有；处理线以西，四至范围以GPS测定的地形图范围为准，面积8.3309亩的土地所有权和使用权属蒲岭村民委员会鹤子园村民小组集体所有。学子园村民小组、溪唇村民小组不服该《处理决定》，向清远市人民政府提起行政复议，清远市人民政府于2014年7月7日向作出清府复决［2014］37号《清远市人民政府行政复议决定书》，维持该《处理决定》。学子园村民小组、溪唇村民小组不服该《处理决定》，向英德市人民法院提起行政诉讼，英德市人民法院于2014年10月22日作出（2014）清英法行初字第109号、111号《行政判决书》，撤销该《处理决定》，由被告英德市人民政府对争议地重新作出具体行政行为。英德市人民政府于2015年5月29日作出英府决［2015］14号《英德市人民政府关于重新处理观子岭土地权属的决定》，该《重新处理决定》决定：争议地名观地子岭，四至范围以GPS测定的地形图范围为准，地块面积8.33亩的土地所有权和使用权属东华镇蒲岭村委员会学子园村民小组集体所有，B地块面积65.47亩的土地所有权和使用权属古滩村民委员会古竹岗村民小组集体所有；C地块面积27.79亩的土地所有权属古滩村民委员会古竹岗村民小组集体所有，使用权属东华镇同乐村民委员会溪唇村民小组集体所有。学子园村民小组、溪唇村民小组不服，向清远市人民政府提起行政复议，清远市人民政府于2015年11月7日作出清府复决［2015］83号《清远市人民政府行政复议决定书》，该《复议决定》决定：撤销英德市人民政府作出的《重新处理决定》，由英德市人民政府重新作出具体行政行为。英德人民政府于2016年5月3日作出本案被诉的英府决［2016］14号《英德市人民政府关于再次处理观地子岭土地权属的决定》，学子园村民小组、溪唇村民小组不服该《再次处理决定》，向清远市人民政府申请行政复议，清远市人民政府于2016年8月28日作出清府复决［2016］58号《清远市人民政府行政复议决定书》，维持该《再次处理决定》。
本院认为：本案为土地权属处理行政纠纷。二审争议的焦点为：英德市人民政府作出的涉案英府决［2016］14号《处理决定》与清远市人民政府作出的清府复决［2016］58号《行政复议决定》是否合法。
《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有……”第二十条规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权……”本案中，上诉人学子园村民小组和被上诉人古竹岗村民小组为主张涉案土地的权属，学子园村民小组提供了其持有的1962年原英德县人民政府颁发的《土地房产所有证》和1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》，被上诉人古竹岗村民小组则提供了其持有的1962年原英德县人民政府颁发的《土地房产所有证》和1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》以及2010年英德市人民政府颁发的《林权所有证》。经过英德市人民政府现场勘查与调查，认定：学子园村民小组提供的《土地房产所有证》、1981年《山权林权所有证》以及被上诉人古竹岗村民小组提供的《土地房产所有证》、1981年《山权林权所有证》、2010年英德市人民政府颁发的《林权所有证》的四至范围虽包括争议地，但其所载明的类别与争议地不相符，也没有长期耕作管理该地的事实依据。上诉人溪唇村民小组对争议地虽然没有提供合法有效的权属凭证，但其在争议地有插花耕作过的经营管理事实。在此情形下，英德市人民政府作出本案被诉的英府决［2016］14号《处理决定》，将争议地分别确权给学子园村民小组、溪唇村民小组及古竹岗村民小组，符合上述法规的规定，处理结果恰当。清远市人民政府在行政复议阶段已经履行了受理、通知各方当事人陈述和举证、要求原行政机关答辩、应诉的程序，其作出的清府复决［2016］58号《行政复议决定》程序合法。原审判决驳回上诉人学子园村民小组、溪唇村民小组的诉讼请求，并无不妥，本院依法应予以维持。上诉人学子园村民小组、溪唇村民小组上诉请求撤销原审判决，撤销被诉处理决定与复议决定，责令英德市人民政府重新作出具体行政行为，因缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本两案二审案件受理费共100元，由上诉人学子园村民小组、溪唇村民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐曾沧
审判员 黄伟明
审判员 罗 燕
二〇一七年十一月二十八日
书记员 刘永红
郑丽云