内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）赤行初字第61号
原告内蒙古自治区翁牛特旗乌丹镇新河林场一组。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗。
负责人刘艳风，组长。
委托代理人彭广利，内蒙古紫城律师事务所律师。
委托代理人周桂茹，内蒙古恒伟律师事务所律师。
被告翁牛特旗人民政府。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗。
法定代表人南振虎，系旗长。
委托代理人仪垂志，翁牛特旗乌丹镇法律服务所法律工作者。
第三人翁牛特旗乌丹镇人民政府。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗。
法定代表人温志刚，系镇长。
委托代理人李国瑞，翁牛特旗乌丹镇司法所干部。
原告内蒙古自治区翁牛特旗乌丹镇新河林场一组（以下简称新河林场一组）不服被告翁牛特旗人民政府（以下简称翁旗政府）于2014年5月2日作出的翁政发（2014）98号《翁牛特旗人民政府关于对新河林场所有制性质进行复核的意见》，以翁牛特旗乌丹镇人民政府（以下简称乌丹镇政府）为第三人，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年11月18日公开开庭审理了此案。原告新河林场一组的负责人刘艳风及其委托代理人彭广利、周桂茹，被告翁旗政府的委托代理人仪垂志，第三人乌丹镇政府的委托代理人李国瑞到庭参与诉讼，本案现已审理终结。
被告翁旗政府于2014年5月2日作出的翁政发（2014）98号《翁牛特旗人民政府关于对新河林场所有制性质进行复核的意见》，内容为：乌丹镇人民政府：你镇上报的《关于新河林场所有权性质进行复核的请示》（乌政发（2014）49号）收悉。经查，新河林场于1972年由海日苏公社党委、革委会决定成立，林场总面积为2390亩，林场工人是从海日苏公社和外乡抽调的。该林场从成立的背景、林地的来源、人员的构成、经营的方式等方面都符合集体所有制企业的特征。经会议研究，同意你镇明确的“新河林场是乌丹镇政府集体所有制林场”的意见。
原告新河林场一组诉称，第三人向被告上报《关于新河林场所有权性质进行复核的请示》，被告于2014年5月2日作出翁政发（2014）98号《翁牛特旗人民政府关于对新河林场所有制性质进行复核的意见》，错误地将新河林场集体所有的林场归属于第三人。2014年8月4日，赤峰市人民政府作出复议决定，认为不属于复议内容，并告知原告向人民法院提起行政诉讼。被告作出的复核意见侵犯了原告集体所有的合法权益，故请求撤销《翁牛特旗人民政府关于对新河林场所有制性质进行复核的意见》，依法确认新河林场所有制性质属于新河林场一组集体所有，并由被告承担诉讼费用。
原告向法庭提交以下证据：证据1、中共海拉苏公社委员会、海拉苏公社革委会关于建立新河林场的决定及建场方案。以证明1970年，经海拉苏公社党委和革委会决定，从翁旗境内迁入十几户到现在的新河林场落户，从事农林牧经营，形成了一定规模的集体经济组织。1972年，在已有的集体经济组织的基础上，当时的党委和革委会决定建立新河林场。成为以林为主，农、林、牧副业兼营的具有生产队和生产大队性质的经济组织。从方案中可以确定经营管理制度，为“按劳分配”和工分制，新河林场早在1970年就成为海拉苏公社辖区内与其他生产大队一样的经济组织。需说明的是，自1972年以来，当时公社并没有投资，新河林场现有的动产和不动产完全是当时的社员劳动积累自力更生创造，该组织并不是企业。证据2、1983年猪羊派购计划表。以证明在表格上大队一栏中填写草原治沙站。说明新河林场是与生产大队性质相同的组织，与其他生产大队一样，执行统购统销政策。而姓名一栏中的老布僧与普通的农村社员一样，需要完成交售任务。故新河林场的人员具有公社社员的法律地位，因新河林场不是企业，也不属于企业工人，不适用企业法律制度的调整，应适用农村法律政策的调整。证据3、嘎拉僧尼玛的林业检查证和书面证言。以证明嘎拉僧尼玛在1980年任海拉苏公社党委书记兼任林业检查人员，新河林场的十几户人家是招户来的，即从外地迁入本地入户，并非是企业和企业招收工人，政府和上级从未拨款，而是新河林场的农民自力更生开辟耕地、建设房屋、营造林木和各项设施，新河林场是由这些农民成员组成的集体经济组织，林场成员实行公社以下独立核算，并非是以各公社为单位进行核算。证据4、证言四份。以证明，刘艳凤等十四户农民从1970年到新河林场地区落户，组成村民组织，是属于由社员组成的集体经济组织，并以集体经济单位的名义登记办理的林权证，享有独立的财产权利；新河林场曾用名为海拉苏公社治沙站等名称；新河林场不是企业单位，人员不是工人而是集体经济组织成员，被告关于企业及工人的认定错误。证据5、新河林场证明一份。以证明新河林场名称的演变情况，从而说明新河林场是村民组织而不是企业，新河林场的人员享有农村村民的权利，也不存在两个单位的问题。证据6、翁牛特旗梧桐花镇西大道村委会的证明。以证明新河林场的村民刘艳风于1970年从西大道村迁户到新河林场，这是农村户口的转移，并非企业招工，农民的身份没有改变。证据7、1998年前新河林场户口人口统计表一份、老布僧和鲍云祥1990年的户口本二份、户口本11份、户籍证明16份。以证明，布力彦新河林场在1998年前有43口人，共13户，是由这些农村居民组成的独立的组织，这13户村民就是新河林场的成员，系集体与成员之间的关系。1990年，老布僧、鲍云祥等人就是新河林场的农户，新河林场虽变更名称为新河林场一组，但组织机构及成员和相应土地权利依然为同一主体和同一主体的成员所有；新河林场不是乌丹镇政府所有的林场，被告的意见与上述证据矛盾。证据8、乌丹镇新河林场选举村民组织会议记录。以证明新河林场一组依照《村民委员会组织法》的规定，选举出机构组织，选举出刘艳风为负责人，该组织机构是实行依法自治管理、民主管理、民主监督的村组级集体经济组织，是新河林场唯一的领导机构；乌丹镇政府没有成立组织机构，政府没有权利指派任命。证据9、草原生态保护奖罚机制牧户信息表及承包经营权证。以证明，在表格中嘎查村一栏中填有新河林场，说明新河林场和其他嘎查一样是村组级集体经济组织，与其他嘎查村具有同等地位，属同一性质，已被政府确认；新河林场承包给刘艳风等农户5100亩草牧场并享有奖励说明新河林场的5100亩草牧场属于新河林场一组这一独立集体组织所有，新河林场作为发包方发包土地，独立行使权力，实行以家庭承包为基础的统分结合的双层经营体制，并非实行劳动合同制，适用的是村民委员会组织法、农村土地承包法，而非劳动法和企业法，而被告作出行政行为涉及的2300亩林地为新河林场一组土地所有权一部分。证据10、规划图和林权证。以证明，新河林场土地所有权面积包括草场5000多亩、林地1500亩、耕地600多亩、其他建设用地等合计1万多亩，这些土地是统一整体，被告现将林地分出来作为政府所有林场是矛盾、违法的，没有法律依据；林权证所记载的林木所有权属于集体和成员自己出资、出劳、建造，政府没有投资，原海拉苏公社的全体公社社员未出资、出劳，故财产权利属于新河林场一组集体成员所有，不是政府的财产，也非乌丹镇、海拉苏镇全体村民的财产。证据11、翁牛特旗人民法院（2011）翁民初字第714号判决书。以证明，新河林场一组是依法成立的组织，是合格主体，是集体经济组织；同时证据1至证据10来源于此案件的案卷中；乌丹镇政府在此案件中对原告方提交的证据是认可的，乌丹镇政府在此案件中认可原告方是独立集体经济组织。
被告翁旗政府答辩称，翁牛特旗乌丹镇新河林场是隶属于乌丹镇人民政府的下属单位，不是法人单位，不能独立承担民事责任。新河林场是乌丹镇政府集体所有制林场，土地性质属于乌丹镇集体所有。1972年11月19日中共海日苏公社委员会、海日苏公社革命委员会关于建立新河林场的决定及建场方案中明确规定了建立公社林场，公社从哈图大队划拨土地，由公社统一抽调人员、拨给资金，由公社党委分配领导骨干建立组织机构。1982年农村牧区落实生产责任制时，部分来自当地牧区的职工回原籍承包土地，公社给留下来的6户职工按人口分了工资田，林场职工从此不再以工资计酬。综上，故新河林场隶属于乌丹镇政府，由乌丹镇政府统一管理，统一分配，统一领导，是集体所有制林场。原告的人员由当时公社招聘而来，按镇政府要求完成工作任务，以工资田兑付工资，原告没有权利独立管理乡镇集体所有制林场，故无权请求撤销《翁牛特旗人民政府关于对新河林场所有制性质进行复核的意见》。原告主体资格不适格，请求驳回其诉讼请求。
被告提交了以下证据：证据1、1972年11月19日中共海日苏公社委员会、海日苏公社革命委员会关于建立新河林场的决定及建场方案。以证明新河林场是当时海拉苏公社建立的，此林场是海拉苏公社的下属单位，由海拉苏公社领导、经营、管理，土地来源是无偿划拨，归公社管理使用。证据2、《关于新河林场所有权性质进行复核的请示》（乌政发（2014）49号）。以证明乌丹镇人民政府是旗政府的下属单位，旗政府根据自己的管辖和规章制度应该进行复核，经过旗政府会议研究，认为结合1972年11月19日的决定及方案，乌丹镇人民政府确定新河林场所有制性质是集体所有，是符合法律规定，实事求是。证据3、翁牛特旗人民法院（2012）翁民初字第2322号民事裁定书、赤峰市中级人民法院（2013）赤民一终字第75号民事裁定书、赤峰市中级人民法院（2014）赤民一终字第1066号民事裁定书。以证明，在民事诉讼中法院认为新河林场的土地权属问题不归法院受理范围，应由行政部门管理，以一事不再理的原则驳回新河林场的诉讼请求。
第三人乌丹镇政府述称，翁牛特旗乌丹镇新河林场是乌丹镇所属集体林场，1972年11月19日中共海日苏公社委员会、海日苏公社革命委员会关于建立新河林场的决定及建场方案中明确规定了建立公社林场，土地是公社从哈图大队划拨，人员由公社统一从14个生产队抽调，公社党委分配领导骨干与民主选举的林场职工组成领导小组。至1982年农村牧区落实生产责任制时，部分来自当地牧区的职工回原籍承包土地，公社给留下来的6户职工按人口分了“工资田”，从此林场职工不再以工资计酬，故原告是新河林场的工人，按苏木下达的生产计划完成生产任务，对土地没有所有权和使用权。其诉求无事实依据和法律依据，请求依法驳回其诉讼请求。
第三人提交了以下证据：证据1、1972年11月19日中共海日苏公社委员会、海日苏公社革命委员会关于建立新河林场的决定，证据2、1972年11月19日中共海日苏公社委员会、海日苏公社革命委员会关于建立新河林场的建场方案。以上两份证据证明当时成立新河林场的目的就是造林，林场的土地是从哈拉图划拨的，成立的时候是海拉苏公社林场，后林场划给布力彦苏木，之后林场归乌丹镇。证据3、翁政发（2014）98号文件。以证明，被告作出的具体行政行为程序合法，翁旗政府通过法定程序下发的复核意见，新河林场归乌丹镇所有。
经庭审举证、质证，原告对被告提交的证据发表以下质证意见：对证据1，真实性没有异议，但是被告所证明的问题错误。此决定下达之前新河林场就已经存在，1970年新河林场就已经建立，由原告部分农户组成；公社从林业建设的角度下发了这个决定，与新河林场的实际经营方针和组织机构不相符，新河林场建立以来一直由自己选派组织机构，当时的人民公社没有进行过投资。1972年11月19日之前原告的部分农户从外地迁入当地，是农业户口的转移。新河林场到现在所形成的林地等不动产财产当时的公社没有进行投资，完全是社员自力更生创造的。而且新河林场施行独立核算，公社没有进行核算。所以虽然下达了此决定，但与当时的实际情况不符。现在原告作为独立经济组织管理土地。对证据2，认为此请示不能成为被告作出意见的依据，因为林场的所有制性质问题也关乎到土地所有权的性质问题。而乌丹镇政府是一方当事人，如果对土地性质等问题进行确认则需要经过法定程序。被告依据这个请示所作出的决定没有法律依据。对证据3，认为不是被告作出行政行为的依据，与被告的具体行政行为没有关联，反而证明原告在本案中主体适格，同时证明乌丹镇政府与新河林场正在就权属问题交由政府处理，乌丹镇政府作出复核的请示、旗政府作出的意见否认了权属争议处理过程中的事实。被告做出的具体行政行为是错误的。
第三人对被告提供的证据没有异议。
被告对原告提交的证据发表以下质证意见：对证据1，真实性无异议，但是要证明的问题是此林场是乌丹镇下属林场，不是独立的，原告主张1970年就存在新河林场没有证据证明，海拉苏林场是乌丹镇下属单位，并且是一个林场而不是村民小组。对证据2，认为与本案没有关联性。对证据3、4，认为证言无效，证人应该按照证据规则出庭接受质证。对证据5，认为与本案没有关系且无效。对证据6，认为无效。1970年新河林场没有成立，无法落户，有村民小组而没有村委会是不成立的。对证据7，认为农村独立组织不存在，新河林场这些户都是外地招来的，哈图大队的14户已经回到原籍。对证据8，认为与本案没有关联性。对证据9，认为新河林场没有发包权，应由旗政府发包草场，原告不能自己发包给自己的社员，并且此证据与本案没有关系。对证据10，认为规划图是真实的，通过林权证可以证实新河林场是当时海拉苏公社下属单位，因治沙站是海拉苏公社的下属单位，而后治沙站变更为新河林场，新河林场也是海拉苏公社的下属单位，所以新河林场不是独立单位，必须归乌丹镇政府管理，新河林场的土地性质是集体所有制土地。原告的证据1、证据10足以证明被告答复的复核意见是正确的。对证据11，认为此判决可以证明新河林场是乌丹镇的下属单位，新河林场的土地是哈图大队划过来的，1972年成立的新河林场；但此判决不能证明原告是独立的组织；对原告关于乌丹镇政府认可新河林场是独立集体经济组织的主张不发表意见。
第三人对原告提供的证据发表以下质证意见：对证据1认为建场的目的就是为了造林，当时生产任务是造林；对其他证据的质证意见与被告的质证意见一致。
原告对第三人所举证据的质证意见与对被告证据的质证意见一致。被告对第三人所举证据无异议。
综上，本院对证据确认如下：对原告提交的证据1、2、7-10的真实性各方均无异议，予以确认，但不能达到原告的证明目的；对证据3-6，因不符合证据形式要件，不予确认；对证据11，因其已被撤销，故不予确认。对被告提交的证据及第三人提交的证据的真实性予以确认。
经审理查明，1972年11月19日，中共海日苏公社委员会、海日苏公社革命委员会下发了关于建立新河林场的决定及建场方案，决定建立公社林场，土地由公社从哈图大队划拨，由公社统一抽调人员、拨给资金，由公社党委分配领导骨干与民主选举的林场职工建立组织机构。几经变更，新河林场现位于乌丹镇区划范围内。2014年5月2日，第三人向被告上报《关于新河林场所有权性质进行复核的请示》，同日，被告作出翁政发（2014）98号《翁牛特旗人民政府关于对新河林场所有制性质进行复核的意见》，同意乌丹镇政府明确的“新河林场是乌丹镇政府集体所有制林场”的意见。原告不服该意见，向赤峰市人民政府申请复议，赤峰市人民政府于2014年8月4日作出赤政复决字（2014）146号复议决定书，以不属于行政复议法规定复议范围为由驳回复议申请。原告向本院提起诉讼。
本院认为，本案被诉行政行为虽以复核意见的形式存在，但各方当事人均认可第三人的工作人员在工作过程中将此意见复件送交给原告一方，其已经完成了内部行政行为的外化过程，并对当事人的权利产生影响，成为可诉的行政行为。原告新河林场一组虽不存在于被告及第三人的行政序列之中，但因在先的民事诉讼已经确认了其有权提起诉讼的主体资格，本案不作调整。被告翁旗政府在其作出的《翁牛特旗人民政府关于对新河林场所有制性质进行复核的意见》中及在诉讼中，均没有提交作出争议具体行政行为的法律依据，应视为没有法律依据，故此复核意见应予撤销。原告关于确认新河林场所有制性质属于新河林场一组集体所有的诉讼请求不符合法律规定，应予驳回。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决如下：
一、撤销被告翁牛特旗人民政府于2014年5月2日作出的《翁牛特旗人民政府关于对新河林场所有制性质进行复核的意见》。
二、驳回原告内蒙古自治区翁牛特旗乌丹镇新河林场一组的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告翁牛特旗人民政府承担。邮寄费180元，由原告、被告、第三人各承担60元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 海 梅
审 判 员 王建华
人民陪审员 丁玉芳
二〇一四年十二月二日
书 记 员 苏 赫