浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙10行初175号
原告黄正杰，男，1975年11月29日出生，汉族，住临海市。
原告陈士兴，男，1963年7月5日出生，汉族，住临海市。
委托代理人马文胜，男，1969年9月16日出生，汉族，住临海市。
两原告共同委托代理人王志伟，北京京平律师事务所律师。
被告临海市人民政府，住所地临海市古城街道东方大道99号。
法定代表人梅式苗，市长。
委托代理人章耀媛，该政府法制办公室工作人员。
委托代理人黄孝云，临海市“三改一拆”领导小组办公室工作人员。
被告临海市国土资源局，住所地临海市人民路299号国土大厦。
法定代表人蒋小斌，局长。
应诉负责人徐仲，副局长。
委托代理人曹欣慧，该局工作人员。
被告临海市综合行政执法局，住所地临海市东方大道8号25层。
法定代表人陈大才，局长。
应诉负责人蔡才平，该局副局长。
委托代理人虞徽，该局工作人员。
被告临海市桃渚镇人民政府，住所地临海市桃渚镇湖岸路1号。
法定代表人潘凯，镇长。
应诉负责人葛法春，该镇副镇长。
委托代理人吴卫星，浙江回浦律师事务所律师。
原告黄正杰、陈士兴因要求确认被告临海市人民政府（以下简称市政府）、临海市国土资源局（以下简称市国土局）、临海市综合行政执法局（以下简称市执法局）、临海市桃渚镇人民政府（以下简称桃渚镇政府）于2017年3月4日作出的强制拆除行为违法，于2017年8月21日向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月21日立案后，于2017年8月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月11日公开开庭审理了本案。原告黄正杰、陈士兴及委托代理人马文胜、两原告共同委托代理人王志伟，被告市政府的委托代理人黄孝云、章耀媛，被告市国土局的应诉负责人徐仲及委托代理人曹欣慧，被告市执法局的应诉负责人蔡才平及委托代理人虞徽，被告桃渚镇政府的应诉负责人葛法春及委托代理人吴卫星等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
黄正杰、陈士兴起诉称：原告合资建造的房屋位于浙江省临海市桃渚镇府东路，系因2013年桃渚镇南洋实施旧村改造，在申请到的三间宅基地上建设而成。2017年3月4日，该房屋遭到不明身份人员的非法强制拆除，拆除人数有四五百人，实施强拆时未出具任何合法手续。后原告向桃渚镇人民政府进行信访，从桃渚镇人民政府2017年6月5日作出的《信访事项处理意见书》（桃镇访复字[2017]5号）中，原告方得知实施强拆行为的是被告。原告认为被告强拆其房屋行为从实体到程序上均严重违法，正是由于上述被告的违法行为，导致原告的财产遭受重大损失，为维护原告的合法权益，现依法提起诉讼，请求：1、依法确认被告强拆原告房屋的行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。
原告黄正杰、陈士兴向本院提交了以下证据：一、南洋委会2017年5月5日出具的证明一份：拟证明涉案房屋系两原告等人共同出资建设，对涉案房屋的拆除，两原告有资格提起本案诉讼。二、信访事项处理意见书：拟证明涉案的强拆行为由临海市人民政府牵头组织市国土局、市执法局、桃渚镇政府实施，四被告是本案的适格被告。三、南洋村委于2017年9月15日出具的证明一份：拟证明被告临海市政府牵头组织对涉案房屋强制拆除。四、光盘一张：拟证明涉案房屋被拆除的全过程。五、申请证人王某、马某出庭作证：拟证明涉案房屋系两原告等出资共同建造，涉案房屋系市政府常务副市长牵头拆除。
被告临海市人民政府辩称：一、原告主体不适格。根据《行政诉讼法》第二条、第二十五条规定，起诉主体应当享有合法权益，与被诉行政行为之间存在法律上的利害关系。但原告黄正杰系桃渚镇崴虎村人，并非南洋旧村改造涉及对象，不享有宅基地申请的权利，与本案所涉的行政行为不具有利害关系，其起诉不符合法律规定，依法应予驳回。原告陈士兴也不符合宅基地申请条件，对所建房屋不享有合法权益，与本案所涉的行政行为也不存在法律上的利害关系。二、原告陈士兴等未经审批擅自违建，社会影响恶劣，应予处理。南洋陈士兴等人的违建行为经他人举报后，引起社会普遍关注。原告陈士兴根本不符合宅基地审批条件，其未经任何审批手续，非法占地、未批先建，且经桃渚镇人民政府等劝阻后仍进行了抢建。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《浙江省城乡规划条例》等相关规定，原告所建的房屋属于违章建筑，应受到相应处理。三、被告主体不适格。桃渚镇事件引发关注后，被告作为县级人民政府高度重视，立即会同相关部门和镇街进行调查了解。这是基于上级行政机关对下级行政机关的内部监督机制而开展的工作，并不是行政法意义上的行政机关履职行为。桃渚镇人民政府的信访事项处理意见书所陈述内容与实际情况存在出入。被告并未实施原告诉称的强拆行为，不是本案的适格被告。综上，本案原告建设行为明显违法，其对所涉房屋均不享有合法权益，不具有提起行政诉讼的主体资格，且被告主体亦不适格，故原告的起诉没有法律依据与事实依据，请求法院依法予以驳回。
被告临海市国土资源局辩称：原告所诉的房屋地块位于南洋，在未办理审批手续的情况下擅自抢建，经村民举报和实地勘察，已经构成未批先建、非法占地的事实，所建的房屋也属于违章建筑。桃渚镇政府多次进行劝告阻止，但这些违建户拒绝停工，后桃渚镇人民政府组织实施了对该地块内的违法建筑的拆除行动。被告没有实施或参与原告诉称的强制拆除行为，因此，原告将答辩人列为被告依据不足，请求法院予以驳回。
被告临海市综合行政执法局辩称：一、原告房屋未经相关部门批准，未依法办理审批手续，未批先建，非法占地，依据《中华人民共和国土地管理法》第四条、第五十九条、第六十二条第三款之规定，其所建房屋属违章建筑，依法应予拆除。二、答辩人从未决定参加拆除原告违建房屋，也没有实际参与，原告也没有证据证实答辩人参与拆除其房屋，原告将答辩人列为被告，主体不适格。请求法院依法予以驳回对答辩人的起诉。
被告临海市桃渚镇人民政府辩称：一、黄正杰不是本案的适格原告，其不是桃渚镇南洋的集体经济组织成员，故其没有原告主体资格。二、两原告未经任何相关部门批准，未依法办理审批手续，未批先建，非法占地，属违章建筑，应该拆除，答辩人的拆除行为是合法的。三、答辩人是这次拆除行动的实施者，至于信访事项处理意见书中认为临海市政府牵头组织市国土局、市行政执法局、桃渚镇政府对陈士兴等户的违章建筑进行了依法强制拆除，与事实有出入。事实上，由于有人投诉被答辩人违章建筑的情况，临海市人民政府联合其他部门协调处理此事，拆除执行过程中是没有参与的。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告桃渚镇人民政府提供了五张照片，拟证明涉案房屋系违章建筑。
经审理查明，涉案的三间七层房屋位于桃渚镇南洋，系原告陈士兴、黄正杰（其中陈士兴系该村村民）于2016年期间共同出资建造而成。因涉案房屋未经相关部门审批，经桃渚镇南洋相关村民举报，《人民日报》于2016年10月18日、2017年2月28日连续两次对该违章建筑的问题进行了报道。2017年3月4日，被告市政府牵头组织被告市国土局、市执法局及桃渚镇政府对涉案房屋进行了强制拆除。原告黄正杰、陈士兴不服该强制拆除行为，诉至本院要求确认强制拆除行为违法。
以上事实，有信访事项处理意见书、南洋村民委员会证明及证人证言等证据证实。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。涉案房屋系两原告共同出资建造，该房屋虽未经合法审批，但此并不影响其作为提起本案行政诉讼的原告主体资格。至于黄正杰是否属于南洋村民的问题，对原告主体资格也不产生影响。故被告市政府及桃渚镇政府认为黄正杰、陈士兴不具有原告主体资格的答辩理由不能成立，本院不予采信。
对于本案被诉强制拆除行为的实施主体问题，原告起诉认为根据2017年6月5日桃渚镇政府出具的桃镇访复字[2017]5号信访事项处理意见书，被诉强制拆除行为系市政府牵头组织市国土局、市执法局及桃渚镇政府实施。而被告市政府、市国土局及市执法局对此均予以否认，认为其并没有参加强制拆除。本院认为，桃渚镇政府向原告陈士兴等人出具的信访事项处理意见书，系对信访事项有权处理的行政机关在调查核实之后，依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，向信访人作出的书面答复，在该答复意见书中明确载明被诉强制拆除行为系市政府牵头组织市国土局、市执法局及桃渚镇政府实施，故在各被告没有提供相反证据的情况下，对此应予认定。故被告市政府、市国土局、市执法局辩称其没有实施或参与强制拆除而不是本案适格被告的理由不能成立，本院不予采信。
根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、履行义务的方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权等。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。在本案诉讼过程中，各被告均没有提供证据证明其在强制拆除涉案房屋前，已履行了上述法律规定的催告、公告等法定程序，各被告实施的强制拆除行为明显违反上述法律规定，该强制拆除行为应属违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告临海市人民政府、临海市国土资源局、临海市综合行政执法局、临海市桃渚镇人民政府强制拆除原告黄正杰、陈士兴房屋的行为违法。
案件受理费50元，由被告临海市人民政府、临海市国土资源局、临海市综合行政执法局、临海市桃渚镇人民政府共同负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审判长 郭晓明
审判员 谢继红
审判员 徐后利
二〇一七年十一月二十一日
书记员 王丽萍