浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙台行终字第121号
上诉人（原审被告）台州市椒江区市场监督管理局，住所地台州市椒江区江城南路78号。
法定代表人於云国，局长。
委托代理人沈海量，该局干部。
被上诉人（原审原告）林丹丹。
委托代理人徐深国，浙江海贸律师事务所律师。
原审第三人蔡坤坤。
原审第三人陈建强。
原审第三人蔡勇。
上诉人台州市椒江区市场监督管理局因被上诉人林丹丹诉其工商行政许可一案，不服台州市椒江区人民法院于2015年6月9日作出的（2015）台椒行初字第34号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年7月6日受理后，依法组成合议庭，于2015年8月18日公开开庭审理了本案。上诉人台州市椒江区市场监督管理局的委托代理人沈海量，被上诉人林丹丹的委托代理人徐深国，原审第三人蔡坤坤、陈建强到庭参加诉讼。原审第三人蔡勇经本院合法传唤无正当理由未到庭。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年11月11日，原台州市椒江区食品药品监督管理局向原告林丹丹核发了浙餐证字2013331002000925餐饮服务许可证，许可期限为2013年11月11日至2016年11月10日。2014年11月20日，第三人蔡坤坤持其与第三人陈建强、蔡勇于2014年8月24日签订的胖子龙虾转让协议、椒江白云街道岩屿村民委员会出具的证明、台州市椒江区白云街道办事处和白云街道办事处花园居民委员会出具的房屋用途申请及其他相关材料，向被告提出在椒江区工人路102号从事餐饮经营的服务许可申请。2014年11月21日，原台州市椒江区食品药品监督管理局向第三人蔡坤坤颁发了浙餐证字2014331002001324餐饮服务许可证，有效期限2014年11月21日至2017年11月20日。上述许可的经营地址均在椒江区工人（西）路102号朝东门面2间。
此外，根据该院（2014）台椒民初字第2776号民事判决确认，原告于2013年3月23日与台州市椒江铭豪商务宾馆签订房屋租赁合同，租用了椒江区工人西路102号朝东门面2间经营餐饮服务，租赁期限为2013年2月1日至2015年1月31日。2014年5月至7月，第三人陈建强在上述经营场地进行经营，并支付给原告30000元，2014年5月11日，陈建强支付给台州市椒江铭家商务宾馆房租15000元、水电费928元。
另查明，本案涉诉经营场所为台州市椒江区白云街道岩屿村民委员会所有，原来整体出租给顾贵华经营的台州市椒江铭豪商务宾馆使用，该宾馆于2013年10月18日歇业注销后，上述场所为王群燕经营的台州市椒江铭家商务宾馆整体租用。
原审法院认为，《中华人民共和国食品安全法》第三十五条规定，国家对食品生产经营实行许可制度，原台州市椒江区食品药品监督管理局有权根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国食品安全法》、《餐饮服务许可管理办法》等相关规定，接受原告林丹丹、第三人蔡坤坤等公民、法人或其他组织的餐饮经营服务申请，对经审核符合条件的作出准予许可的决定。由于机构设置调整，原台州市椒江区食品药品监督管理局的相关职责由本案被告行使，被告是本案的适格应诉主体。本案中，被告对第三人蔡坤坤所作的餐饮服务许可，其经营场所与先前许可原告林丹丹提供餐饮服务的经营场所一致，且本案许可存在于原告林丹丹的许可有效期限内，被诉行政许可事项无疑直接关系原告林丹丹的重大利益，原告是本案被诉行政行为的利害关系人，有权提起本案诉讼。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人，听取利害关系人的意见。被告在作出本案行政许可决定前应当向原告林丹丹履行上述义务而未履行，属程序违法。但被诉行政许可关乎第三人利益，本案第三人蔡坤坤在行政许可程序中提供了申请餐饮服务许可所需要的相关材料，诉讼中也没有证据证明第三人蔡坤坤以欺骗、贿赂等不正当手段取得本案被诉行政许可，其取得的行政许可符合法律规定，其基于行政许可取得的利益同样值得保护。且餐饮服务许可只是准许相对人获得市场准入的一个条件，取得许可并实际经营还需要场地等其他条件，故餐饮许可不产生排除他人行为的效力。实际上，原告林丹丹的餐饮服务许可至今仍然有效，只要其满足了场地等经营条件，仍然可以基于行政许可提供餐饮经营服务。原告不能实施餐饮经营许可，主要原因是第三人蔡坤坤获得了涉诉经营场所使用权，原告实施其餐饮服务许可的场地条件已不具备。至于经营场地使用权问题，属原告与第三人陈建强、蔡勇及房屋出租方的民事争议，应当通过民事途径予以解决，不属本案审查范围。综此，被告在作出本案涉诉行政行为前未履行告知、听取陈述申辩等义务，程序违法。但撤销第三人蔡坤坤的行政许可，有违对第三人蔡坤坤的信赖利益保护，也明显不利于市场的稳定，被告的程序违法对原告的权利也不产生实际影响，故原告要求撤销被告向第三人蔡坤坤作出的行政许可的诉讼请求该院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认被告台州市椒江区市场监督管理局向第三人蔡坤坤作出的浙餐证字2014331002001324餐饮服务许可行为违法。案件受理费50元，由被告台州市椒江区市场监督管理局负担。
上诉人台州市椒江区市场监督管理局上诉称：一、被上诉人林丹丹与上诉人颁发餐饮服务许可证行为无法律上的利害关系，其不具备作为原告提起行政诉讼的主体资格。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定的利害关系是指利害关系人同某项行政许可行为有着内存的必然联系。即这一行政许可行为在客观上直接地对权利主体造成实质性的损害，并存在明确的因果关系。本案中，被上诉人林丹丹无法经营的原因是蔡坤坤占有了工人路102号东面二间房屋的使用权造成的，该占有已经房屋产权人及转租人的同意，并非是上诉人颁发给蔡坤坤餐饮许可证所造成的。若上诉人不颁发许可证给蔡坤坤，只要蔡坤坤占有该经营场所，房屋产权人不同意将该房屋租给被上诉人林丹丹，林丹丹同样也无法经营。餐饮服务许可只是准许相对人获得市场准入的一个条件，取得许可并实际经营还需要场地等其他条件，故餐饮许可不产生排除他人行为的效力。实际上，上诉人颁发许可证给蔡坤坤时，并未撤销林丹丹取得的许可证的效力，林丹丹的餐饮服务许可至今仍然有效，只要其满足了场地等经营条件，仍然可以基于行政许可提供餐饮经营服务，可见上诉人颁发许可证给蔡坤坤的行政行为在客观上对林丹丹的权利未造成实质性的损害，林丹丹与上诉人颁发给蔡坤坤许可证的行为无法律上的利害关系，因此，林丹丹不具备作为原告提起行政诉讼的主体资格。二、一审判决适用法律错误。一审判决适用《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定错误。适用第三十六条规定必须符合许可事项直接关系他人利益且该利益是重大利益的前提条件。本案被上诉人林丹丹的原经营场所已从2014年5月由陈建强经营使用，2014年8月24日经产权人同意转租给蔡坤坤使用，林丹丹最迟在该日彻底丧失了对该场所的使用权，其与该场所之间的权利义务已终止，其在该场所的经营权也随之丧失。上诉人在该场所上对他人颁发许可证，是后续的行为。后续发生的相关行政行为与林丹丹并不存在法律上的利害关系，自然无关其利益，因此本案不适用《行政许可法》第三十六条的规定，上诉人也无义务将后续发证事项告知林丹丹。三、一址多照符合国务院规定，成为一种常态，上诉人对蔡坤坤颁发许可证程序并不违法。在同一经营场所，能否办理多个餐饮许可证，法律法规未明确规定，也未禁止性规定。但对同一经营场所可以办理多个营业执照，国务院有明文规定。2014年2月7日国务院国发（2014）7号文件批准的《注册资本登记制度改革方案》明确规定，简化住所（经营场所）登记手续。申请人提交场所合法使用证明即可予以登记。《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》［国发（2015）32号］中明文规定落实“先照后证”改革，……，推动“一址多照”、集群注册等住所登记改革。这里虽然指的是营业执照，但营业执照和餐馆服务许可证同为准入许可证，国务院的规定同样也适用于餐饮许可证。况且实行“先照后证”改革后，申请人只要提交场所合法使用证明即可予以登记，颁发执照，只要有执照，且符合颁发餐饮许可证的其他条件，就应予以颁发餐饮服务许可证。因此，上诉人对蔡坤坤颁发许可证程序并不违法。四、一审判决违背了行政许可法的高效、便民、公平的原则。林丹丹在2014年5月离开后，该店由陈建强经营，林丹丹实际上已不经营，理应办理注销手续但未办理。当蔡坤坤申请办理时，按一审判决的要求，却要告知林丹丹有陈述申辩的权利，多了一道手续，其实质是将林丹丹未履行注销义务的后果由蔡坤坤来承担，这对蔡坤坤极不公平。在现实中，个体户（含企业）在歇业后不办理执照（或餐饮许可证）注销手续的情况相当普遍（简称死户），仅椒江工商局有这样的死户将近10000户，全国各地都一样。随着监管制度的改革，取消了年检验照制度，市场主体的注销全凭其主动申请注销。但现实中主动申请注销的市场主体微乎其微，随着时间的推移，这样的死户日积月累会越来越多，造成在同一经营场所上都有二份以上许可证的状况。按一审判决，认为对后一个经营者颁发许可证会涉及前一个歇业而未办理注销手续的经营者的重大利益关系，都要进行告知，那么将造成以后每发一张新证都要经过告知的程序，使得原本可当场领取许可证的后申请人却不能当场领取。如果联系不到前一个经营者或再前一个经营者，还要进行公告，漫长的公告期使得后申请人领取许可证变得遥遥无期，这与便民、简化手续、提高效率的行政许可原则背道而驰。综上，蔡坤坤所提交的申请材料齐全、符合法定形式，经现场调查其申请符合法律规定，对蔡坤坤颁发许可证是合法的行政行为，在程序上也并无不当。一审判决认定林丹丹是重大利益关系人显然不妥，且适用法律不当，请求撤销一审判决，确认上诉人向蔡坤坤作出的餐饮服务许可行为合法。
被上诉人林丹丹未提交书面答辩意见，在庭审中辩称：一、主体资格问题，本案林丹丹审批的营业执照、租赁合同等一直都是有效的，上诉人讲到林丹丹无法经营的问题是蔡坤坤占用了营业房，但没有提供证据。林丹丹和陈建强第一次发生纠纷时，进行了报案，陈建强赔偿给林丹丹医药费，派出所也说林丹丹是有经营权的。后来林丹丹到法院起诉，以上均能证明林丹丹一直是有经营权的。二、椒江区工人路102号房屋的所有权人是岩屿村，产权人已经将房屋租给了宾馆。宾馆承包以后，将店面租给林丹丹，因此林丹丹一直享有该房屋的权利。三、上诉人说房屋所有权人不同意将房屋租给林丹丹，但没有提供证据。四、上诉状中说并未撤销林丹丹许可证的效力，但一个场所上批了两个许可证，造成林丹丹无法经营。上诉人说判决适用法律错误，认为林丹丹的经营场所在2014年5月由陈建强经营，但未提供依据。上诉人说一址多照成为常态，这是不现实的。上诉人说判决违背了公平的原则，也是很荒唐的。被上诉人一直在经营，不存在注销不注销的问题。综上，上诉人的观点错误，请求驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人蔡坤坤未提交书面陈述意见，在庭审中述称：我接手店面几个月后，都没办法经营，因为林丹丹叫了很多社会人员经常到店面打砸，我报警很多次，公安让我们通过法律途径解决。2014年8月24日，房东同意我租房，还亲自出具一份证明，现在椒江法院。今年6月份又出具一份证明，等会交给法庭。请求确认上诉人向其作出的餐饮服务许可行为合法。
原审第三人陈建强未提交书面陈述意见，在庭审中述称：被上诉人的委托律师说话没有实事求是。
二审期间，原审第三人蔡坤坤提交了房屋租赁协议，其他各方当事人未提交新的证据材料。
经审理，原审第三人蔡坤坤在二审期间提交的证据不属于新的证据，本院不予接纳。原审法院查明的事实本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，上诉人颁发给原审第三人蔡坤坤的餐饮服务许可证上的经营场所与先前颁发给被上诉人林丹丹的餐饮服务许可证的经营场所一致，且林丹丹的餐饮服务许可证尚在有效期限内，故被诉行政行为与林丹丹存在利害关系，林丹丹有权提起诉讼。上诉人诉称林丹丹不具备原告诉讼主体资格的理由不成立。上诉人作为《餐饮服务许可证》受理和审批的许可机关，有权根据当事人的申请材料和现场核查的情况，对符合条件的作出准予行政许可的决定。原审第三人蔡坤坤提交的材料符合《餐饮服务许可管理办法》第九条、第十条的规定，上诉人向其颁发餐饮服务许可证并无不当。但因《餐饮服务许可管理办法》第三十条第二款规定，餐饮服务经营地点或者场所改变的，应当重新申请办理《餐饮服务许可证》，因此，作为与颁发给蔡坤坤餐饮服务许可证地址一致的先前许可证的业主林丹丹，本案被诉许可事项直接关系其重大利益。按照《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定，上诉人应当告知林丹丹，并听取林丹丹的意见。但上诉人在作出涉案餐饮服务许可时并未履行上述义务，程序违法。一审法院考虑到保护原审第三人蔡坤坤的信赖利益以及市场的稳定，确认上诉人向蔡坤坤作出的餐饮服务许可行为违法并无不当。上诉人要求确认该行为合法的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人台州市椒江区市场监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐后利
审 判 员 屈雪香
代理审判员 庞丹霞
二〇一五年九月二十一日
书 记 员 王丽萍