贵州省安顺市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔04行初54号
原告罗兴忠，男。
委托代理人姜文莹，天津益农律师事务所律师。
被告紫云苗族布依族自治县人民政府。
法定代表人王永胜，县长。
委托代理人黄和祥，紫云苗族布依族自治县产业园区副主任。
委托代理人陈汝昌，贵州袭明律师事务所律师。
第三人紫云苗族布依族自治县猫营镇大河村村民委员会。
法定代表人陈洪，主任。
原告罗兴忠因要求确认被告紫云苗族布依族自治县人民政府（以下简称紫云县政府）土地行政征收违法，于2016年7月13日向本院提起行政诉讼。本院于同年7月14日立案后，于同年8月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年8月25日公开开庭审理了本案。原告罗兴忠及委托代理人姜文莹，被告紫云县政府副县长黄勇及委托代理人黄和祥、陈汝昌到庭参加诉讼。第三人紫云苗族布依族自治县猫营镇大河村村民委员会（以下简称大河村委）经传唤未到庭。本案现已审理终结。
被告紫云县政府于2013年在“猫营工业园区”征收原告罗兴忠户承包土地用于滨河路项目、公租房（易地扶贫搬迁）项目建设。
原告罗兴忠户诉称：2012年3月，被告在未经有权政府批准征地，没有合法手续的情况下，征收原告罗兴忠户的基本农田，非法施工建工业园。被告的行为是违法的，给原告罗兴忠户造成了巨大的经济损失。故原告罗兴忠户起诉要求判令被告征收原告罗兴忠户土地的行为违法。
原告罗兴忠户在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.身份证。证明原告罗兴忠户的主体资格；2.基本农田保护碑照片。证明土地是基本农田，被告征收原告罗兴忠户土地须经国务院批准征收才可使用，仅凭临时性的规划批复文件是不能使用土地的。
被告紫云县政府辩称：一、猫营工业园区是在全省加快工业发展，加快经济建设的大背景下，紫云县政府为加快本县经济发展，才选择猫营作为工业园区的建设。通过大力宣传，该政策得到了当地人民群众的大力支持和理解。原告罗兴忠户与当时的征地实施单位紫云苗族布依族自治县（以下简称紫云县）安紫高速猫营联络线道路工程指挥部（现更名为“紫云自治县园区道路建设指挥部”）签订了《征收土地补偿协议书》，并领取了补偿款。该协议是在原告罗兴忠户自愿的基础上签订，系双方真实意思表示。现原告罗兴忠户又诉至法院，以征地违法，且要求恢复土地原状，实属无理，应驳回其诉讼请求。二、所征用的土地已经分别用于建设公共道路、移民搬迁房、河道改造、工业厂房等，不具有恢复原状的可能。三、所征土地已经划定为工业用地，部分土地已经按法定程序上报贵州省人民政府，转化为建设用地，贵州省人民政府下发了黔府函（2016）186号文件，原则上同意被告将土地调整为建设用地的规划方案。恢复土地原状已无必要，请求判决驳回原告罗兴忠户的诉讼请求。
被告紫云县政府在法定举证期限内向本院提交以下证据：1.法定代表人身份证明。证明被告法定代表人身份；2.土地征收档案。证明原告罗兴忠户已签订征地协议并领取了补偿款；3.猫营园区拟（被）征土地现状说明。证明诉争土地已被用于滨河路项目、易地扶贫搬迁项目；4.贵州省人民政府《关于紫云自治县土地利用总体规划修改方案（2013
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2020）的批复》及附图。证明诉争土地已经规划为建设用地；5.大河村委出具的书面意见。证明村委放弃权利。同意将征地补偿款直接支付给被征地农户，同意另外调整土地给原告罗兴忠户耕种；6.紫云县人民政府紫府函[2012]22号关于对《安紫高速猫营联络线道路工程房屋征收安置补偿方案》和《安紫高速猫营联络线道路及划地安置等工程征地补偿方案》的批复、安顺市人民政府安府发[2009]31号关于实施《安顺市征地统一年产值和征地区片综合地价》的通知。证明被告给原告罗兴忠户的补偿标准即每亩30000元，是依据安顺市人民政府的通知文件规定。
经庭审质证，原告罗兴忠户对被告提交的证据1无异议；对证据2中的补偿费发放清册无异议，对协议的合法性有异议；对证据3的真实性无异议，但漏登了a212-1地块土地137.16平方米；对证据4有异议，只是土地利用总体规划，并没有涉及到征收土地的内容。该批复不能证明已将原告罗兴忠户的土地变更为建设用地，土地利用总体规划只是将土地的用途予以变更，不能改变集体土地和农用地的性质。对证据4中的附图，只是一张局部图，无法核实真实性，不发表质证意见；对证据5，第三人放弃诉讼没有异议，对其他的关联性有异议；对证据6的关联性有异议。因为本案的土地没有被依法征收，安置补偿方案产生的依据是征地批文，本案并没有征地批文，因此土地没有被依法征收，不存在安置补偿的问题。
被告对原告罗兴忠户提交的证据1无异议；对证据2的真实性、关联性有异议，证据来源也不合法。另外，第一，土地利用规划是省政府批准的，因此其不是临时性的。第二，按照土地利用总体规划，对于涉案土地，都是可建设的土地，并非基本农田。第三，征用的土地都是用于扶贫项目，是脱贫所需，响应国家政策。第四，是严格按照市政府[2009]31号文件补偿的。
本院对上述证据认证如下：对被告提交的证据1、2、3与本案有关联，予以采信；对证据4，该批复是贵州省人民政府关于紫云县土地利用总体规划修改方案的批复，被告没有提供具体修改方案的内容，来证明与本案所争议的土地有何种关联，不予采信；对证据5，证明被征土地所属村集体同意将征地补偿款直接支付给被征地农户，与案件处理有关联性，予以采信；对证据6，是经有关政府确定的，紫云县人民政府进行征地补偿的标准，与本案有关联性，予以采信。
对原告罗兴忠户提交的证据1予以采信；对证据2，因基本农田保护区应以地方人民政府编制的土地利用总体规划确定，不予采信。
本院责令被告紫云县政府补充提供原告罗兴忠户涉案土地的第二轮土地延包调查登记表及农村土地承包经营权登记的证据材料。被告紫云县政府提供了紫云县产业园区管理委员会的情况说明，说明原告罗兴忠户的土地承包合同无法查实。
经质证，原告罗兴忠户对该证据中罗兴忠户土地承包合同无法查实这一情况的真实性不予认可。被告对上述证据无异议。
本院对上述证据认证如下：以上证据证明涉案被征土地的农户的土地承包情况，与本案有关联性，予以采信。
本院依职权调取以下证据：1.紫云县产业园区建设指挥部关于对征收土地确认权属的说明。证明在对黄鹤营村、大河村土地征收时，因土地承包证发放于上世纪九十年代，离土地征收时已经过二十余年。土地承包人有的去世，有的家庭对承包土地进行第二次甚至第三次分配。其土地承包证上所载明的姓名信息与实际耕种人不一致。确定土地使用权属的方法是：实际耕种人到指挥部进行面对面核实后，将核实情况报村民委员会认可，再将核实情况进行公布，在其他村民没有提出异议的情况下才与被征地农户签订协议，发放补偿款；2.安府函[2016]56号《安顺市人民政府关于更新紫云自治县征地统一年产值补偿标准的批复》。证明2016年2月，经安顺市人民政府同意，紫云县征地统一年产值补偿标准耕地综合补偿标准为30000元一亩；3.安府发[2009]31号《关于实施<安顺市征地统一年产值和征地区片综合地价>的通知》。证明2010年1月起，紫云县猫云镇征地统一年产值补偿标准耕地综合补偿标准为30000元一亩；4.紫云县工业园区发展规划，证明紫云县国民经济和社会发展第十二个五年规划，提出的“一区三园”，包括猫营工业园；5.安市工信办字[2012]82号《关于紫云工业园区发展规划的批复》，证明2012年经安顺市工业和信息化委员会批复，同意《紫云工业园区发展规划》；6.黔府办发[2011]19号《贵州省“十二五”产业园区发展规划》，证明紫云工业园区属贵州省“100个产业园区成长工程”；7.紫云县产业园区建设指挥部《关于吴文发、ＸＸ忠等11户对土地权属、面积等情况的说明》、紫云县产业园区建设指挥部征地情况统计表(大河村)、紫云县产业园区建设指挥部征地未签领价格情况表（大河村）、猫营园区拟（被）征土地现状说明、紫云县产业园区建设指挥部关于对《紫云产业园区建设指挥部征地未签领价格情况表》更正的说明。证明紫云县产业园区建设指挥部征收原告罗兴忠户土地地块编号分别为b179、a142、a212-1，面积分别为671平方米、1439.3平方米、137.16平方米，用于滨河路项目、公租房（易地扶贫搬迁）项目，修路部分的征地已签订征收协议，其余未签，土地已使用。b179号土块面积671平方米，已签领300平方米的土地补偿款13500元、青苗补偿费450元。未签领面积371平方米，应补偿土地征收款16800元、青苗补偿费560元；a142号地块面积1439.3平方米，已签领625.97平方米的土地补偿款28200元、青苗补偿费940元。未签领面积813.33平方米,应补偿土地征收款36600元、青苗补偿费1220元。
经质证，被告紫云县政府对上述证据均无异议。原告罗兴忠户对证据1的真实性及证明目的不予认可；对证据2的真实性、合法性予以认可，对其关联性、证明目的不予认可，认为被告不是合法征收原告罗兴忠户的土地，而是非法使用原告罗兴忠户土地，该份证据作出时间发生在征地之后，跟本案不具有关联性；对证据3的真实性、合法性予以认可。但对关联性不予认可，认为被告不是合法征收原告罗兴忠户土地，该证据是对合法征收土地的补偿，对证明目的不予认可；对证据4的真实性予以认可。对关联性和证明目的不予认可，认为该证据不是征收集体土地的合法手续；对证据5的真实性予以认可。对关联性、证明目的不予认可，认为该证据不是征收集体土地的合法手续；对证据6，认为与本案无关联性，不是被告征收原告罗兴忠户集体土地的合法手续；对证据7中土地权属、面积情况说明证明内容的真实性不予认可。对征地情况统计表的真实性、证明目的不予认可，认为没有原告罗兴忠户签字确认。征地未签领价格情况表、土地现状说明、更正说明，坚持前面对地块、面积及领取土地款情况说明的质证意见。对证据中涉及到的土地补偿款数额不予认可。
本院对上述证据认证如下：以上证据与涉案土地的征收、补偿有关联性，予以采信。
经审理查明：2013年12月12日，被告紫云县政府在“猫营工业园区”征收原告罗兴忠户承包土地地块编号分别为b179、a142、a212-1，面积分别为671平方米（1亩）、1439.3平方米（2.16亩）、137.16平方米（0.21亩），用于滨河路项目、公租房（易地扶贫搬迁）项目建设。紫云县园区道路建设指挥部猫营联络线工作组与罗兴忠户签订了征收土地补偿协议，征收原告罗兴忠户土地1.6亩，其中a142-1地块面积625.97平方米（0.94亩）、b179地块面积300平方米（0.45亩）、a212-1地块面积137.16平方米（0.21亩），原告罗兴忠户领取了土地补偿款48000元、青苗补偿费1800元。其余1184.33平方米（1.78亩）土地，双方未签订土地征收补偿协议，原告罗兴忠户也未领取补偿款，已被实际征收使用。原告罗兴忠户认为，被告的征地行为违法，请求确认该行为违法。
本院认为:本案争议的焦点是被诉土地征收行为是否合法。
关于原告罗兴忠户的主体资格问题。原告罗兴忠户系以农村承包经营户的名义提起行政诉讼。原告罗兴忠户提供了身份证明。被告对征收原告罗兴忠户的土地不持异议，对原告罗兴忠户的起诉资格也不持异议，而且被告提供情况说明原告罗兴忠户的土地承包合同无法查实。但紫云县产业园区建设指挥部及大河村委出具的征地情况统计表、征地未签领价格情况表证实被告征收原告罗兴忠户土地的地块编号、面积等，据此可以认定原告罗兴忠户具备本案的诉讼主体资格。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。故紫云县政府是本案的被告。第四条规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；第十四条规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。故罗兴忠户被征收的承包土地系农民集体所有的土地，应认定为农用地。第四十三条规定，建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第四十五条第二款、第三款规定，征收除国务院有权批准权限以外的土地，应经省级人民政府批准。本案中，被告紫云县政府未提交证据证明征收原告罗兴忠户的承包土地时，依据前述法律规定办理了农用地转用审批和征地审批手续，明显违反法定程序。对于原告罗兴忠户诉讼中所提被征收a179地块面积671平方米，用于滨河路项目建设，其中0.45亩已领款，0.55亩未领款；a142地块面积1439.3平方米，用于公租房及道路建设，其中0.94亩已领款，1.22亩未领款的主张。经查属实，予以支持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定，行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销；第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，因被告对原告罗兴忠户的征地行为涉及农户多，土地面积大，且用于工业园区的建设，是为了社会公共利益，故不宜判决撤销，应判决确认违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告紫云苗族布依族自治县人民政府征收原告罗兴忠户的承包土地的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告紫云苗族布依族自治县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 杨 鲁
审 判 员 洪 云
代理审判员 朱 艳 楠
二〇一六年十一月七日
书 记 员 郭芮男（代）