黑龙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黑行终74号
上诉人（原审被告）哈尔滨市人民政府，住所地黑龙江省哈尔滨市松北区世纪大道1号。
法定代表人孙喆，该市市长。
委托代理人于卓，该市政府法制办公室工作人员。
委托代理人陈曦，该市政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审原告）牟明江，男，1943年1月5日出生，汉族，农民，住黑龙江省尚志市。
委托代理人孙东坡，男，1944年4月27日出生，汉族，住黑龙江省尚志市。
委托代理人王玉琨，男，1954年10月28日出生，汉族，住黑龙江省尚志市。
牟明江诉哈尔滨市人民政府（下称市政府）行政复议一案，市政府不服大庆市中级人民法院（2017）黑06行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2018年3月9日组织各方当事人进行了询问。上诉人市政府委托代理人于卓、陈曦，被上诉人牟明江及其委托代理人孙东坡、王玉琨到庭接受询问。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年，牟明江因不服尚志市人民政府征地补偿标准而提起行政诉讼。诉讼请求为：1、变更2008年第一号征地补偿安置方案公告中的第三条第二项、第四条第三项；2、判令尚志市人民政府返还截留的征地补偿款115605元；3、判令尚志市人民政府返还截留的地上附着物补偿款57825元；4、判令尚志市人民政府偿付被截留补偿款的逾期贷款利息。哈尔滨市中级人民法院于2015年9月30日作出行政裁定书，认为牟明江对征地补偿标准不服直接向人民法院提起行政诉讼，不符合法定起诉条件，裁定驳回其起诉，并告知其应先申请行政机关裁决。牟明江不服，提起上诉，同时牟明江于2015年11月20日向黑龙江省人民政府（下称省政府）申请裁决。省政府于2015年11月23日对牟明江作出征地补偿安置标准争议裁决申请补正通知书。后牟明江以向政府申请裁决、诉讼主体发生变更为由，申请撤回上诉，黑龙江省高级人民法院于2016年4月8日作出行政裁定书，准许其撤回上诉。2016年，牟明江因省政府不履行法定职责，以省政府为被告，向哈尔滨市中级人民法院提起不履行法定职责诉讼。在该案审理期间，牟明江以征地补偿标准争议裁决缺少法定协调程序，需先行由尚志市人民政府协调处理为由申请撤诉。哈尔滨市中级人民法院于2016年8月11日作出准许其撤诉的行政裁定书。2016年8月15日，牟明江向尚志市人民政府申请协调，尚志市人民政府未作出协调处理意见。2016年，牟明江又以尚志市人民政府为被告，就征地补偿争议向哈尔滨市中级人民法院提起诉讼。哈尔滨市中级人民法院于2017年2月23日作出行政裁定书，以诉讼请求已被生效裁判所羁束为由裁定驳回起诉。牟明江提起上诉，黑龙江省高级人民法院于2017年6月9日以重复起诉为由裁定驳回上诉，维持原裁定，并告知牟明江如对征地补偿、安置方案所确定的标准等内容不服的，应结合《中华人民共和国土地管理法实施条例》《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（下称《通知》）《征用土地公告办法》的相关规定主张权利。牟明江于2017年7月4日收到该行政裁定书，于2017年8月29日向市政府提出行政复议申请，市政府分别于2017年8月29日、9月4日要求牟明江补正材料，并于2017年9月8日正式接收牟明江的复议申请书及材料。2017年9月14日，市政府作出哈政复不（2017）28号不予受理行政复议申请决定书。牟明江于2017年9月16日收到该不予受理决定书，于2017年9月22日提起行政诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”本案中，牟明江自哈尔滨市中级人民法院2015年9月30日作出行政裁定书告知其先申请行政机关裁决，至2017年7月4日收到黑龙江省高级人民法院终审裁定书期间，一直通过向省政府申请裁决、向尚志市人民政府申请协调、提起诉讼的途径主张权利，属因正当理由耽误了法定申请复议期限，其申请复议期限应自障碍消除之日起继续计算。牟明江于2017年7月4日收到黑龙江省高级人民法院终审行政裁定书，于2017年8月29日向市政府提出复议申请，没有超过法律规定的申请复议期限。《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”本案中，哈尔滨市中级人民法院、黑龙江省高级人民法院作出的行政裁定书仅认为牟明江不符合提起诉讼的前置条件，并告知其应先申请行政机关裁决。牟明江据此申请行政机关裁决，不属于《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款规定的情形，市政府以此为由认定牟明江申请复议不符合受理条件的理由不能成立。国土资源部《征用土地公告办法》第十五条规定：“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”黑龙江省高级人民法院（2017）黑行终404号终审行政裁定书告知了牟明江申请裁决的途径。本案中牟明江向市政府提交申请书的事实与理由部分明确写明，依据黑龙江省高级人民法院行政裁定书向市政府申请行政裁决，且“请求事项”中亦明确写明“1、请求变更2008年第一号征地补偿安置方案公告中第三条第二项、第四条第三项；2、裁决被申请人返还截留的征地补偿款人民币115605元；3、裁决被申请人返还截留的地上附着物补偿款人民币57825元；4、裁决被申请人偿付被截留补偿款的逾期罚息。”故市政府认定牟明江的三项请求事项不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的行政复议前置的法定情形属适用法律错误，应予纠正。
综上，市政府作出的哈政复不（2017）28号不予受理行政复议申请决定书适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决撤销市政府作出的哈政复不（2017）28号不予受理行政复议申请决定书；责令市政府在判决生效之日起依法受理并履行相关法定职责。
市政府上诉称：1、一审法院在未核实确定牟明江何时知道具体行政行为日期的情况下，将省高院作出行政裁定的送达日期视为其知道具体行政行为的日期，并据此计算牟明江申请复议的期限，认定牟明江未超过申请复议期限，属认定事实不清，适用法律错误。2、上诉人所作的不予受理行政复议申请决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。牟明江已与尚志市人民政府就征地行为签订了补偿协议并领取了补偿款，其诉求的理由不能成立。一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，驳回牟明江的诉讼请求。
牟明江答辩称：1、尚志市国土资源局公布的《征地补偿安置方案》并未告知被征地人对公告不服的救济途径，直到2013年、2014年，土地权利人从国土资源局取到了省政府下发的批准征用土地的36号文件，其只能按照土地管理法规定的协调、裁决的程序主张权利。2、其是按照省法院裁定申请行政复议的，市政府应进行实体裁决。原审判决事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审认定事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案牟明江向市政府提交的行政复议申请中，共有四项请求事项，就该四项请求事项，牟明江曾于2015年、2016年两次以尚志市人民政府为被告，向哈尔滨中级人民法院提起征地补偿行政诉讼。其中2015年的案件，哈尔滨市中级人民法院经审理，以土地权利人对土地补偿有异议应当先申请裁决为由，驳回牟明江起诉。一审裁定后，牟明江提起上诉，亦向省政府申请裁决，在省政府作出补正通知书，告知其限期补正材料后，牟明江向本院申请撤回上诉。其后，牟明江以省政府为被告起诉，要求省政府履行法定职责，后以该案征地补偿标准争议裁决缺少法定协调程序，需先由尚志市人民政府协调处理为由申请撤诉。牟明江在向尚志市人民政府邮寄协调申请未果后，又以尚志市人民政府为被告提出上述四项请求事项，一审裁定驳回其起诉，本院（2017）黑行终404号行政裁定驳回牟明江的上诉的同时告知其对征地补偿、安置方案所确定的标准等内容不服的，应结合《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关规定主张权利。由上述事实可知，牟明江自2015年9月30日（2015）哈行初字第53号裁定告知其先申请行政机关裁决，至2017年7月4日收到本院（2017）黑行终404号行政裁定期间，其就征地补偿问题一直通过向省政府申请裁决、申请尚志市人民政府协调、诉讼主张权利，属于有正当理由耽误法定申请期限的情形，市政府不予受理复议申请决定认定牟明江行政复议申请超过了《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的申请复议期限，证据不足，适用法律不当。
根据国土资源部《征用土地公告办法》第十五条“因未按照依法批准的征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，应当通过政府协调、上一级地方政府裁决的程序寻求解决。”国务院《通知》“对征地补偿方案不服申请裁决应依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请裁决。”的规定，申请裁决虽不等同于行政复议，但申请裁决可以依照行政复议法律、法规规定提出申请，属程序性的规定。本案中，从牟明江提交的行政复议申请内容和请求事项看，该申请实属是要求市政府裁决的申请。虽牟明江曾于2015年、2016年两次就该申请事项提起过行政诉讼，但法院受理后均未对其请求事项进行实体审查，故市政府的不予受理行政复议决定引用《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款规定属适用法律错误。同时，征地补偿纠纷属于协调、裁决前置，而非复议前置，故不予受理行政复议决定引用《中华人民共和国行政复议法》第三十条亦属适用法律错误。牟明江已向尚志市人民政府申请协调而未得到明确答复，应当视为尚志市人民政府协调未果，其向市政府申请裁决符合相关法律规定，市政府应当作出相应处理。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。市政府的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人哈尔滨市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 柏 坤
审 判 员 王 鹏 跃
审 判 员 张 云 强
审 判 员 王 宝 奎
审 判 员 皇甫延玉
二〇一八年四月十八日
法官助理 张 庆 宇
书 记 员 潘 薇