江西省抚州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）赣10民初44号
原告：抚州市挚友机动车驾驶培训中心，住所地江西省抚州市金溪县秀谷镇灵谷路**号。
法定代表人：张喜明，该中心投资人。
委托诉讼代理人：黄中俊，江西利群律师事务所律师，代理权限为一般代理。
委托诉讼代理人：帅寒露，江西利群律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被告：抚州市公安局交通警察支队，住所地抚州市临川区黄巢西路15号，代码72391807-7。
法定代表人：周连生，支队长。
委托诉讼代理人：付斌，江西澍正律师事务所律师，代理权限为特别授权。
委托诉讼代理人：付博纬，江西澍正律师事务所律师，代理权限为特别授权。
原告抚州市挚友机动车驾驶培训中心（以下简称挚友驾驶中心）因与抚州市公安局交通警察支队（以下简称市交警支队）合同纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭于2017年7月3日公开开庭审理了此案。原告挚友驾驶中心的委托诉讼代理人黄中俊、帅寒露，被告市交警支队的委托诉讼代理人付斌、付博纬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案在审理过程中，经听证双方同意将原告主张的损失问题移交司法鉴定。
原告挚友驾驶中心的诉讼请求:1、依法解除原被告签订的《训练场地承租合同》；2、依法解除原被告签订的《房屋租赁合同》3、依法解除原被告签订的考试中心托管协议；4、判令被告赔偿原告经济损失1400万元人民币（具体金额以司法鉴定结论为准）；5、诉讼费由被告承担。在庭审前，原告将诉讼请求作如下变更：1、撤回诉讼请求第三项；2、将第五项请求变更为诉讼费与本案产生的其他费用均由被告承担；3、根据司法鉴定的评估结论，将诉讼请求的第四项调整为要求被告赔偿经济损失人民币5795810元。
事实与理由：2011年6月23日，原、被告双方签订《训练场地承租合同》、《房屋租赁合同》，同年7月签订《房屋和训练场地承租补充协议》，2012年1月17日签订《房屋和训练场地承租补充协议二》。协议签订后，原告依约支付租金及对场地进行投资建设，为此原告累计投资502.2万元(包括场地建设、房屋装修等工程)。2012年12月9日，双方又签订《协议书》，约定被告将其考试中心委托原告经营管理，由原告对考试中心的设施进行改造完善。为此，原告根据协议约定投入资金231.4万元。2014年1月29日，被告以江西省公安厅的内部文件为由，向原告发出解除以上协议的通知。由于双方对原告的经济损失赔偿不能达成一致意见，原告遂向本院提起诉讼，要求被告承担违约责任。
被告市交警支队答辩称：第一，省公安厅和抚州市公安局根据相关行政规定和财政部的规定，要求我方限期清理和整顿，为此我方根据上级的要求和规定，解除双方的租赁合同。第二，我们的解除符合双方当事人约定，对于解除后的责任，应当按双方合同约定和法律规定确定双方的责任。第三，对原告根据鉴定结果进行诉讼请求的变更无异议。但司法鉴定中的财务报表因是原告单方提出故无法确认其真实性，我方对其鉴定金额不予认可。第四，对于原告提出的预期收益，要根据本案事实和合同约定以及法定限制性规定依法作出裁决。第五，我方即使构成违约也应该按照双方合同约定违约数额来承担责任。
当事人双方围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。
原告证明自己的主张提供以下证据:一、原告营业执照、法定代表人身份证明、企业变更信息、被告组织机构代码证，证明原、被告主体资格适格；二、双方历年所签订的五份合同：1、2011.6.3的《训练场地承租合同》，2、2011.6.3的《房屋租赁合同》，3、2011.7.11的《房屋及训练场地承租补充协议》，4、2012.1.17的《房屋及训练场地承租补充协议二》，5、2012.6.26的《协议书》；三、2014.1.29《关于解除与黎川县驾友机动车驾驶员培训有限公司训练场地承租等合同的通知》；四、赣抚安石评鉴字（2017）第12号《司法技术鉴定书》及鉴定费3万元的收据。
被告质证意见:对上述一、二、三组证据的真实性、合法性、关联性均无异议。对第四组证据的鉴定费3万元无异议，但对鉴定结论为5795810元有异议。原告无法证明其提供的用于鉴定的财务报表真实性，故该鉴定结论的真实性无法确定。
被告为证明其主张提供以下证据：1、江西省公安厅发电赣公传发（2014）4号；2、中共抚州市公安局委员会（通知）抚公党字（2014）1号。以上系省公安厅和市局根据国家相关政策和财政部相关规定，要求市交警支队对违规对外出租的合同限期整改和解除违法出租合同的文件。
原告发表质证意见称：对被告上述证据真实性无异议，但不能达到被告所称的证明目的，违反合同法的五十二条第五项才能作为合同无效的依据，亦不能说明被告方与原告方解除合同理由正当。
经合议庭评议，对原、被告所提交证据的真实性、合法性、关联性予以确认。被告对鉴定结论不认可，但并不能提供证据予以证明。本案的司法鉴定意见是在双方就鉴定内容达成一致后依法启动司法鉴定程序的，用于鉴定所依据的材料均经双方质证后交司法鉴定部门。被告对原告用于鉴定的财务报表提出异议，认为应以企业的实际税务报表为准。经查，原告为配合司法鉴定，向鉴定机关提供了财务报表、总分类账、现金日记账及2013年1月至2014年4月的全部记账凭证，以上材料应该足以反映原告挚友驾驶中心的真实账务状态。
经审理查明，确认以下事实：黎川县驾友汽车驾驶员培训有限公司（以下简称黎川驾友驾校）参加被告市交警支队组织的训练场地、办公楼招投标活动中标后，于2011年6月3日与市交警支队（甲方）签订《训练场地承租合同》一份，合同约定，黎川驾友驾校承租市交警支队座落于市交警支队车管所内的驾驶员科目二标准训练场地，面积约50亩，训练场地周边的篮球场及周围草坪，面积约20亩。租期共肆年，自2011年7月3日至2015年7月2日止。租金及支付方式：租金共叁佰玖拾贰万元，每年玖拾捌万元。本合同签订之日起五日内，黎川驾友驾校应一次性付清第一年租金，第二年租金在2012年7月3日至8日一次性交清等。第五条押金条款：“为确保租赁场地及其设施安全与完好及租赁期内相关费用如期结算，黎川驾友驾校同意在合同签订之日，向市交警支队交付捌万元人民币的押金。合同到期乙方不续租的，市交警支队应在黎川驾友驾校及乙方返还场地五日内将押金不计息归还黎川驾友驾校。押金不抵租金。”第十条“合同的解除”约定：“1、经甲乙双方协商一致，可以解除本合同；2、有下列情形之一的，本合同终止，甲乙双方互不承担违约责任：(1)该训练场地因城市建设需要被依法列入征用或征收范围内的。（2）因地震、火灾等不可抗力致使场地毁损、灭失或造成其他损失的。（3）国家法律、法规、政策明令禁止出租的，以及市交警支队因政策调整或地方政府出台新规定，导致甲方需扩建或改造租赁物的。因上述原因而终止合同的，租金按实际使用时间计算，多退少补。3、甲方有下列情形之一的，乙方有权单方解除合同：……；4、乙方有下列情形之一的，甲方有权单方解除合同，收回训练场地:（1）不支付或者不按照约定支付租金超过30日以上的，（2）擅自改变该场地用途，存放危险物品，经甲方告知后3日内不改正的；（3）擅自变动或破坏场地路面结构、绿化的；（4）擅自将场地转租、分租给第三人的；（5）擅自以交警支队的名义开展经营活动，发布的广告内容带有“交警”字样的；（6）利用该场地从事其他违法活动的。”第十二条违约责任：“1、除本合同约定外，租赁期间，一方因其他正当理由要求解除合同的，须提前1个月通知另一方，并需经另一方同意，才解除合同，但应赔偿壹个月租金作为违约金。……7、合同有效期内，甲、乙双方不得无故解除合同。否则，均视为违约，须赔偿由此给对方造成的经济损失。”
同日，市交警支队与黎川驾友驾校签订《房屋租赁合同》一份，乙方承租甲方学员大楼四至七层及该楼层内的电视、课桌、床铺等设施，承租面积约1730平方米。期限为2011年7月3日至2012年7月2日。
2011年7月11日，被告市交警支队与抚州市至友机动车培训中心签订《房屋及训练场地承租补充协议》，对2011年6月3日签订的《训练场地承租合同》、《房屋租赁合同》中未涉及的事项补充约定。将《房屋租赁合同》、《训练场地承租合同》的生效期限调整为2011年7月15日，并确定该协议为《房屋租赁合同》、《训练场地承租合同》不可分割的部分，具有同等法律效力。
2012年1月17日，被告市交警支队与抚州市至友机动车培训中心再次签订《房屋及训练场地承租补充协议二》，内容为:
经市交警支队（甲方）研究同意，由乙方在承租甲方四年为期的考试训练场地内，全额出资承建所有权归属甲方的A2考场，工程竣工验收后，乙方就工程资金及利息、A2考场占用其原承租部分的面积、建设期间致使乙方停业以及将来A2考场开考要占用乙方租期等事项，提请甲方以顺延乙方训练场地的承租期限，作为对乙方承建(租)过程中资金以及占地和占时的抵偿。经双方友好协商，签订以下补充协议：一、甲方。即将同意顺延乙方租赁甲方训练场地的租期叁年，即将训练场地的租期顺延至2018年7月15日止。二、该补充协议签订后，由乙方出资承建在其承租甲方场地内的A2考场全部设施的所有权均为甲方所有，列入甲方的固定资产予以登记和管理，与乙方无任何关联。三、2011年7月15日至2015年7月15日的4年承租期内，乙方每年仍需向甲
方缴纳年租金104万元整。顺延期2015年7月15日至2018年7月15日的3年内，乙方无需缴纳训练场地的年租金98万元。同时协议中还明确，除本协议中明确所作修改的条款之外，原协议的其余部分应完全继续有效。并确定该协议为《房屋租赁合同》、《训练场地承租合同》不可分割的部分，具有同等法律效力。
2012年6月26日，抚州市交警支队（甲方）、张幼林（乙方）、张喜明（丙方）三方签订《协议书》，内容为:鉴于乙方先后以黎川县驾友汽车驾驶员培训有限公司、抚州市至友机动车培训中心名义于2011年6月3日、7月11日及2012年元月17日与甲方签订一系列合同（《训练场地承租合同》、《房屋租赁合同》、《房屋及训练场地承租补充协议》、《房屋及训练场地承租补充协议二》）确定双方的租赁关系和权利义务。丙方于2012年4月20日与乙方签订转让协议受让抚州市至友机动车培训中心的全部股权，并且继续租赁甲方场地、房屋用于抚州市至友机动车驾驶培训中心的营运。据此，甲、乙、丙三方就租赁合同及补充协议项下乙方的权利义务全部转让给丙方事宜约定如下：一、乙方同意将“租赁合同及补充协议”中就乙方项下的权利义务全部转让给丙方，由丙方以“抚州市至友机动车驾驶培训中心”名义作为“租赁合同及补充协议”的一方享有权利、承担义务。二、丙方完全接受“租赁合同及补充协议”中就乙方的权利义务，继续以“抚州市至友机动车驾驶培训中心”名义作为租赁合同及补充协议”的一方与甲方共同遵守该协议的各项约定。三、甲方完全同意乙方将“租赁合同及补充协议”中就乙方项下的权利义务全部转让给丙方，继续作为“租赁合同及补充协议”的一方与丙方共同遵守该协议的各项约定。本协议自三方签字之日起生效执行，其效力追溯至“租赁合同及补充协议”签订之日。
2014年1月29日，市交警支队向原告发出《关于解除与黎川县驾友机动车驾驶员培训有限公司训练场地承租等合同的通知》，称：现根据江西省公安厅《关于全省集中开展清理整顿依托车驾管业务违规问题工作的情况通报》（赣公传文【2014】4号）精神和抚州市公安局《关于抚州交警驾驶人考试和驾校培训情况调查报告》的整改意见，市交警支队决定解除与贵公司签订的以下合同：1、2011年6月3日签订的《训练场地承租合同》、《房屋租赁合同》；2、2011年7月11日签订的《房屋及训练场地承租补充协议》；3、2012年1月17日签订的《房屋及训练场地承租补充协议二》，并请即日起着手对所属资产进行统计清理、评估及相关费用的清算。
本案在审理过程中，原告申请司法鉴定，经多次调整评估对象，最终双方确认评估对象为原告挚友驾驶中心按合同约定尚未履行期间的经营权价值。2017年6月，抚州安石资产评估有限公司作出司法鉴定意见：在本报告揭示的假设前提条件基础上，纳入本次评估鉴定范围的评估对象即挚友驾驶中心与市交警支队按合同约定尚未履行期间的经营权价值为人民币5795810元。此次司法鉴定产生司法鉴定评估费3万元整。
另查明：2013年2月17日，抚州市至友机动车驾驶培训中心发生名称变更为：“抚州市挚友机动车驾驶培训中心”。2012年5月7日，该中心发生法定代表人变更：由张幼林变更为张喜明。
本院认为，本案中，根据《协议书》的约定，虽然最初与被告抚州市交警支队签订相关合同租赁合同及补充协议的不是原告，但最后通过三方《协议书》中约定的权利义务转让，最终受案涉合同约束及实际履行合同的是被告市交警支队和原告挚友驾驶中心。市交警支队将车管所内的驾驶员科目二标准训练场地、学员大楼四至七层及该楼层内的电视、课桌、床铺等设施出租与原告签订《训练场地承租合同》、《房屋租赁合同》及后续的一系列补充协议、协议，均系平等民事主体间的民事法律行为，双方均应全面履行和遵守上述一揽子协议的约定。
关于合同解除的问题。由于自被告市交警支队向原告挚友驾驶中心发出解除协议的通知后，市交警支队已明确表示或者以自己的行为表明不履行主要合同义务。该合同未实际继续履行且无法继续履行，合同目的已无法实现。现原告在本案的诉讼中亦向本院提出诉请，要求确认相关合同解除，双方对合同解除现已均无异议，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条第一项第二款之规定，依法确认原被告签订的《训练场地承租合同》、《房屋租赁合同》解除，后继的补充协议作为合同的组成部分，亦属于解除对象。
本案的争议焦点为：被告市交警支队应否赔偿原告经济损失以及损失的具体金额。
本案中双方关于“合同解除”的条款约定在合同的第十条中，有4大项共有11种情形。被告市交警支队在庭审中明确，其基于合同第十条第二款第三项规定之情形向原告提出解除合同，并主张其不应承担任何违约责任。第十条第二款“有下列情形之一，本合同终止，甲乙双方互不承担违约责任”第三项约定为：“（3）国家法律、法规、政策明令禁止出租的，以及市交警支队因政策调整或地方政府出台新规定，导致甲方需扩建或改造租赁物的”。原告认为，被告提出解除这系列合同不符合双方在该项当中约定且第十条第二款是双方终止合同，并非是解除合同。被告属擅自解除合同，应该赔偿损失。
本院认为，合同解除是合同双方权利义务终止的法定情形之一。本案中合同约定“国家法律、法规、政策明令禁止出租的，以及市交警支队因政策调整或地方政府出台新规定，导致甲方需扩建或改造租赁物的”是被告主张解除合同，且不承担任何责任之依据。该约定包括两大部分，一是“国家法律、法规、政策明令禁止出租的”，二是“因政策调整或地方政府出台新规定，导致甲方需扩建或改造租赁物的”，即以上两种情形如果出现，双方将终止合同且互不承担违约责任。本案中第二种情形显然并未出现，那么是否具有合同所约定的第一种情形?首先，在本案庭审中，双方均表示，合同签订时双方并未明确约定，什么样情形是属于合同表述之“国家法律、法规、政策明令禁止出租”。合同的制订方市交警支队亦未就相关内容对原告挚友驾驶中心进行过明确的说明和告知。根据《中华人民共和国合同法》第四十一条对格式条款的理解发生争议的，应当按照通常理解予以解释。对格式条款有两种以上解释的，应当作出不利于提供格式条款一方的解释。格式条款和非格式条款不一致的，应当采用非格式条款。其次，从合同条款的表述来看，应该是指合同签订后，出现了“国家法律、法规、政策明令禁止出租”的情形，双方应依法终止合同。本案中市交警支队主张根据抚公党字【2014】1号《关于对抚州市交警驾驶人考试和驾校培训存在突出问题进行整改的紧急通知》精神，抚州市交警支队与原告签订租赁合同时，存在着违反财政部2006年5月财政部令第35号文件《行政单位国有资产管理暂行办法》中国有资产对外租赁相关程序的情形，故其解除合同系符合“国家法律、法规、政策明令禁止出租”的情形。本院认为，该项规定系财政部2006年颁布实施，并非合同签订后出现的新规定。且财政部的规定系部门规章，故被告之主张，与合同规定并不相符。最后，根据最新的国家政策，案涉合同是否符合解除的情形？在中共中央、国务院《党政机关厉行节约反对浪费条例》（2013年11月25日）文件中规定了“严禁出租出借办公用房，已经出租出借的，到期必须收回，租赁合同未到期的，租金收入应当按照收支两条线管理”。关于此条，应理解为自条例下发后，严禁出租出借办公用房。同时允许已签订出租出借合同，继续履行至租赁期满。
综上，市交警支队作为行政执法机关，应对其处置国有资产的行为是否符合相关规定负有审慎严格的注意义务和审查责任。市交警支队组织有关场地和房屋出租的招投标活动，与中标者原告签订相关合同，系其真实意思表示，且合同并不违反法律、行政法律的效力性强制性规定之要求，合同应合法有效。被告市交警支队称其根据省公安厅、市公安局的相关文件精神与原告解除合同，但原告在整个合同的签订和履行过程中并无任何过错，且本案并不具有被告主张合同解除且无需承担违约责任的约定情形，故被告市交警支队依法依约应承担相应的违约责任。
被告市交警支队主张，即使其构成违约，本案亦应根据合同第十二条第一项“除本合同约定外，租赁期间，一方因其他正当理由要求解除合同的，须提前1个月通知另一方，并需经另一方同意，才可解除合同，但应赔偿壹个月租金作为违约金”之规定，赔偿壹个月租金作为违约金。本院认为，此条关于违约责任约定的情形，系一方因正当理由要求解除合同，经另一方同意后解除合同的情形，即双方协商后须达成解除合同的合意。本案中，市交警支队向原告发出《关于解除与黎川县驾友机动车驾驶员培训有限公司训练场地承租等合同的通知》要求解除合同后，并未有经原告方同意的环节，合同便即时不予以履行，且要求原告“即日起着手对所属资产进行统计清理、评估及相关费用的清算”，故本案之情形并不适用该条款。
根据《中华人民共和国合同法》第九十七条“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失”之规定及双方签订合同第十二条“违约责任”第7项之约定，原告在合同解除后，有权要求赔偿损失。从《房屋及训练场地承租补充协议二》中可知，原告全额出资承建了市交警支队的A2考场，工程竣工验收后，作为对原告承建(租)过程中资金的支出以及占地和占时的抵偿，市交警支队将训练场地的租期顺延至2018年7月15日。且该补充协议约定，原告出资承建在其承租被告市交警支队场地内的A2考场全部设施的所有权均为市交警支队所有。即原告在建设A2考场中的资金投入和建设过程中的占时占地对其经营的影响，将用其在延长的租赁期限内所获得的经营收入抵偿。被告市交警支队的提前解除合同，显然造成了原告以上已投入资金及合同继续正常履行期间的经营收入损失。在本案的诉讼过程中，双方均同意将相关事项进行司法鉴定，鉴定结论为：挚友驾驶中心与市交警支队按合同约定尚未履行期间的经营权价值为人民币5795810元，原告根据该鉴定结论进行了诉讼请求的变更。原告的诉请有事实和法律依据，依法应当予以支持。
综上，根据《中华人民共和国合同法》第四十条、第六十条、第九十四条、第九十七条之规定，判决如下：
一、原告抚州市挚友机动车驾驶培训中心与被告抚州市公安局交通警察支队所签订的《训练场地承租合同》、《房屋租赁合同》自2014年1月29日解除。
二、被告抚州市公安局交通警察支队自本判决生效之日起十日内向原告抚州市挚友机动车驾驶培训中心支付合同解除损失款人民币5795810元。
如果未按本判决指定的期间履行上述给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费52370元，鉴定费3万元，由被告抚州市公安局交通警察支队负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。并向江西省高级人民法院预交上诉案件受理费。（户名：江西省高级人民法院，开户行：农行南昌市环湖支行，缴款账号：31×××42－3，在用途中注明“诉讼费”）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审判长 黄玲玲
审判员 王一敏
审判员 黎 璆
二〇一七年十月十六日
书记员 揭盼蕾