黑龙江省牡丹江市爱民区人民法院行 政 判 决 书（2017）黑1004行初14号原告：张国君，男，1968年10月10日出生，汉族，住东宁市。委托诉讼代理人：张瑞增，黑龙江国大律师事务所律师。被告：东宁市三岔口朝鲜族镇人民政府，住所地东宁市三岔口朝鲜民族镇三兴街。法定代表人：姜云峰，镇长。出庭行政负责人：霍启民，副镇长。委托诉讼代理人：赵洪杰，黑龙江争议律师事务所律师。第三人：东宁市三岔口朝鲜族镇新立村村民委员会，住所地东宁市三岔口朝鲜族镇新立村。代表人：张伟，主任。原告张国君不服被告东宁市三岔口朝鲜族镇人民政府作出的《关于对新立村和张连玉签订虚假合同及村民承包土地超期未缴纳承包费等问题的处理意见》于2017年7月18日向东宁市人民法院提起行政诉讼。2017年10月16日，牡丹江市中级人民法院作出（2017）黑10行辖5号行政裁定书，指定该案由牡丹江市爱民区人民法院管辖。本院于2017年11月13日立案后，于2017年10月14日向被告送达了应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月1日公开开庭审理了本案。原告张国君及其委托诉讼代理人张瑞增、被告东宁市三岔口朝鲜族镇人民政府（以下简称镇政府）行政机关负责人霍启民及其委托代理人赵洪杰、第三人东宁市三岔口朝鲜族镇新立村村民委员会（以下简称村委会）负责人张伟到庭参加诉讼。原告张国君诉称，原告父亲张学义生前于1989年1月25日与第三人村委会签订了土地承包合同，合同约定：承包土地面积24亩，承包期限十年。合同尚未到期，第三人村委会为了提高承包费，经原告的父亲同意，于1995年4月5日续签了土地承包合同，合同约定承包费20000元，承包期限15年。因1995年的承包合同没有明确约定承包面积及扩大面积的处理方法，原告在父亲去世后，于1996年2月20日与第三人村委会签订合同，对1995年的合同进行修改，延长了承包年限。被告镇政府在没有事实依据和法律依据的情况下，作出了《关于新立村和张连玉签订虚假合同及村民承包土地超期未缴纳承包费等问题的处理意见》的行政行为，责成第三人村委会收回原告承包的土地，影响了原告与第三人村委会正常的合同履行，侵犯了原告的合法权益，是超越职权的违法行政行为，故原告起诉到法院，要求撤销被告作出的处理意见。原告张国君向本院提交了以下证据：证据1.三岔口朝鲜族镇政府东三政发（2016）29号文件一份，证明被告作出的行政行为责成第三人收回原告承包土地的事实。证据2.东宁市法院（2016）黑1024民初1005号民事判决书一份。证明东宁市人民法院采信被告的东三政法（2016）29号文件，该文件对原告在民事诉讼中产生不利影响。证据3.原告与第三人的土地承包合同一份。证明被告镇政府作出的行政行为导致该合同无法履行，侵犯了原告的合同权利。被告镇政府辩称，被告作出的《处理意见》不属于行政行为，不具有可诉性，该《处理意见》的行政相对方是第三人村委会而不是原告，其内容也未涉及原告的实体权利，因此原告不具备主体资格，被告依据东宁市监察局下发的东监建字（2015）3号监察文件，要求第三人村委会依据法律规定处理原告承包土地超期、未交承包费问题，完全是行使政府职责，不存在违法和越权问题，第三人村委会依据被告下发的《处理意见》，依法向东宁市人民法院提起民事诉讼。因此，被告镇政府按照上级机关监察建议，作出对原告因超期未交承包费的《处理意见》，是正确履行政府职能，依法行政的行为，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告向本院提交了以下证据、依据：证据1.三岔口朝鲜镇政府东政发（2016）29号文件一份。证明被告镇政府对第三人村委会下发指导意见，要求依法收回超期承包的土地及承包费。证据2.东宁市监察局《监察建议书》一份。证明监察机关要求被告限期督办追缴超期承包费。被告镇政府未向本院提交作出行政行为的法律依据。第三人村委会述称，第三人收到被告的《处理意见》后，依法向人民法院提起民事诉讼，通过法律途径解决双方土地承包费的问题。第三人村委会未向法院提交证据。经庭审质证，对原告提交的证据1，被告镇政府持有异议，认为该《处理意见》不属于行政行为，没有涉及原告的实体权利，该《处理意见》是合法有效的，不应被撤销。第三人不持异议。对原告提交的证据2，被告持有异议，认为被告的《处理意见》意在证明承包土地超期没有缴纳承包费的问题，是否作为证据采信应由法院决定。第三人不持异议。对原告提交的证据3，被告及第三人均持有异议，认为该合同为虚假合同。对被告镇政府提交的证据1，原告持有异议。认为该行政行为缺乏事实依据和法律依据，属于超越职权的行为，给原告造成了不利后果，该行政行为应予撤销。第三人村委会不持异议。对被告提交的证据2，原告持有异议，认为《监察建议》的意见中并没有要求收回原告的承包土地，被告责令收回土地的行政行为，行政目的不正当。第三人不持异议。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1，本院认为，该证据是被告以文件形式向第三人作出的关于新立村土地承包及承包费用问题的处理意见，第三人村委会依据此《处理意见》向人民法院提起民事诉讼，要求原告支付承包费用并将此《处理意见》作为证据提交法院，因该《处理意见》的部分内容涉及原告的父亲张学义的承包土地及承包费问题，事实上与原告产生了利害关系，成为本案诉争的行政行为，对此证据的形式要件，双方当事人均无异议，本院予以采信。对原告提交的证据2，本院认为，东宁市法院作出的民事判决已被牡丹江市中级人民法院裁定撤销，发回重审，尚未产生法律效力，不具有证据的真实性和证明力，本院不予采信。对原告提交的证据3，本院认为，该证据的效力问题正在民事案件的审理中，尚不具备证据的客观真实性，本院不予采信。对被告镇政府提交的证据1，同原告提交的证据1，本院认为，被告镇政府提供该证据意在证明该《处理意见》只是一个指导意见，不是行政行为，不具有可诉性，但由于该《处理意见》在民事案件中作为证据出示，导致内部行政行为的外部化，且与原告产生了利害关系，故本院对其形式要件予以采信，对被告证明的问题不予采信。对被告镇政府提交的证据2，本院认为，该证据系东宁市监察局的监察建议书，双方当事人未提出实质性异议，符合证据规则的要求，本院予以采信。经审理查明，2015年7月17日，东宁市监察局在调查核实群众反映问题时，发现新立村存在未收取承包费等问题，遂作出东监建字（2015）3号《监察建议书》。2016年5月17日，被告镇政府作出了《关于对新立村和张连玉签订虚假合同及村民承包土地超期未缴纳承包费等问题的处理意见》，该《处理意见》的部分内容为：“三岔口镇政府责成新立村委会依据相关规定，收回新立村韩XX、张学义、陈XX三家承包地，并补交到期没有缴纳的承包费。”其中的张学义是本案原告张国君的父亲，系新立村村民，与第三人村委会之间存在着农村土地承包关系，张学义去世后，作为继承人的原告张国君继续耕种该土地，并以自己的名义与第三人村委会签订了一份土地承包合同。第三人村委会根据被告镇政府作出的《处理意见》，于2016年5月23日向东宁市人民法院提起民事诉讼，要求张国君支付超期耕种的承包费。在诉讼过程中将被告作出的《处理意见》作为证据提交给法院，原告认为被告作出的《处理意见》，缺乏事实依据和法律依据，影响了原告与第三人土地承包合同的履行，侵犯了原告的合法权益，是超越职权的违法行政行为，故起诉到人民法院，请求撤销被告的行政行为。本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。“村民委员会有依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产的职责”。原告的父亲张学义与第三人村委会之间存在着农村土地承包关系，张学义去世后，原告张国君作为继承人继续耕种土地并与第三人签订该土地的承包合同，均属于民事法律关系，也是第三人村委会管理土地的职权范围。被告镇政府对第三人村委会的工作给予指导和帮助是法律赋予的权利，但其依据监察部门的监察建议作出的《处理意见》，责成第三人村委会根据相关规定，实施收回承包土地和承包费的行为，没有法律依据。事实上，在被告作出《处理意见》之前，第三人已经收回了原告耕种的土地，说明被告的处理意见缺乏事实依据。原告与第三人村委会之间的农村土地承包纠纷的裁判权是由审判机关行使，而被告作出的《处理意见》中直接责成第三人来实施，明显超越了被告的行政职权范围，也影响到原告的权利和义务，属于违法行政行为。故原告要求撤销被告行政行为的诉讼请求，证据充分，请求合理的部分，本院予以支持。因被告作出的《处理意见》的其他部分与原告无关，原告的其他诉讼请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决如下：一、撤销被告东宁市三岔口朝鲜族镇人民政府作出的东三政发（2016）29号《关于对新立村和张连玉签订虚假合同及村民承包土地超期未缴纳承包费等问题的处理意见》中的部分内容，即“三岔口镇政府责成新立村委会依据相关规定，收回新立村张学义家承包地，并补交到期没有缴纳的承办费”部分。二、驳回原告张国君的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于牡丹江市中级人民法院。审 判 长  冯守忠审 判 员  张 颖人民陪审员  孙秀萍二〇一七年十二月二十六日书 记 员  王 俭