湖南省桂阳县人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘1021行初234号
原告贺周元，女，汉族，居民。
委托代理人刘转发，男，汉族，居民。
委托代理人唐绍均，临武县舜安法律服务所法律工作者。
被告临武县人民政府。
法定代表人朱阳辉，该县县长。
委托代理人王华军，男，汉�，系临武县农村经营服务站站长。
委托代理人陈兴强，临武县舜安法律服务所法律工作者。
被告临武县汾市镇人民政府。
法定代表人唐芬，该镇镇长。
第三人临武县汾市镇玉美村民委员会第五组。
负责人刘富强，该组组长。
第三人刘中亮，男，汉族，居民。
委托代理人雷志文，临武县舜安法律服务所法律工作者。
原告贺周元因不服被告临武县人民政府、临武县汾市镇人民政府为第三人刘中亮颁发土地承包经营权证一案，于2017年11月22日向本院提起行政诉讼。本院依据法(2015)376号《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件集中管辖试点工作的批复》,于同日立案后，于2017年11月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2017年11月25日，因临武县汾市镇玉美村民委员会第五组及刘中亮与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼，并向其送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月9日公开开庭审理了本案。原告委托代理人刘转发、唐绍均、被告临武县人民政府委托代理人王华军、陈兴强、被告临武县汾市镇人民政府行政负责人邝兵兵、第三人临武县汾市镇玉美村民委员会第五组负责人刘富强、第三人刘中亮及委托代理人雷志文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告贺周元诉称，原告与第三人刘中亮同属临武县原土地乡玉美村民委员会�五组村民。80年代初，农村土地承包时，原告家有5人参加土地承包（原告及三女一子），承包责任田4亩。1994年后，因三个女孩先后出嫁和儿子去世，原告按政策退出了4人3.2亩责任田，位于本村地名为秧田下的0.5亩和新田下的0.3亩（共0.8亩)责任田仍然由原告承包经营。
1994年至1997年间，因年龄和身体状况的原因，原告便将所承包的0.8亩责任田交给女婿刘继春代为耕作。1998年春，应第三人刘中亮要求，原告念在与第三人刘中亮是亲戚关系（刘中亮系原告丈夫刘远明姐姐刘继莲的女婿)，便做通了女婿刘继春的工作，将原告承包的0.8亩责任田交给第三人刘中亮耕种。1999年1月1日，第三人刘中亮背着原告及村民小组私自到被告临武县汾市镇人民政府和临武县农村经济管理局（被告临武县人民政府的办事机构）办理了土地承（延）包经营�证，将本属于原告承包的责任田变更到第三人刘中亮名下，并将承包期延长了30年。之后，又于2008年11月28日再次办理了承包经营权证。
原告因不知道本人责任田的承包权已被异主登记，便要求第三人刘中亮返还被拒绝。2017年，位于地名为秧田下的0.5亩责任田被临武县政策性征收，原告于2017年10月17日领取了5年的补偿款共1500元。之前，经被告临武县汾市镇人民政府召集第三人刘中亮及原告调解，原告于2017年8月23日作出承诺，待百年之后，将所承包的责任田归还给第三人玉美村民委员会第五组，并得到村民小组的认可。2017年10月20日，因第三人刘中亮起诉原告要求返还1500元补偿款，才知道第三人刘中亮已办理了变更登记手续。原告认为，1998年应第三人刘中亮的请求，原告将本人承包的0.8亩责任田交给其耕作，第三人刘中亮却于1999年1月1日背着原告及第三人玉美村民委员会第五组擅自到二被告处办理了延包登记，其登记不但不符合登记程序，且实体上也存在违法之处。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国农村土地承包法》及国务院1997年第16号文件的相关规定，向人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告于1999年1月11日和2009年9月30日给第三人刘中亮颁发的《土地承包经营权证》中“地块名称”第二项面积为0.5亩水田及第三项面积为0.3亩水田的部分行政行为。
原告贺周元向本院提供如下证据：
1、原告的身份证复印件，拟证明原告身份信息；
2、2017年2月7日汾市镇玉美村民委员会盖章及刘富强等三人签字的证明，拟证明地名为秧田下的0.5亩�田及新田下的0.3亩水田为原告的责任田，承包主体一直未变更（刘国民、刘国际、刘富强分别为80年代至今的第五组组长）；
3、2017年8月23日原告的承诺书复印件，拟证明地名为“秧田下”的0.5亩责任田为原告承包，原告承诺待百年后返还给村组，并作出承诺（见证人蒋华平系汾市镇政府书记，唐德龙系驻玉美村镇干部）；
4、2017年3月8日刘富强（玉美村民委员会第五组现任组长）出具的证明及玉美村民委员会出具的证明复印件，拟证明秧田下的0.5亩，新田下的0.3亩责任田承包人为原告；
5、2005年5月4日临武县财政补贴资金发放基础数据表复印件，拟证明根据县里的政策，原告曾于2005年5月14日领取了部分承包责任田0.6亩的财政补贴，当�还是承包人；
6、原告贺周元的伸张正义、还我责任田复印件，拟证明2017年7月30日，玉美村41名村民认可第三人刘中亮侵占责任田的事实；
7、1999年1月1日集体土地承包合同及土地承包经营权证复印件，拟证明1999年1月1日第三人刘中亮与其本人签订集体土地承包合同并领取承包经营权证，无论程序、实体均违法，应予以撤销；
8、2008年11月28日农村土地承包合同复印件，拟证明2008年11月28日，第三人刘中亮根据1999年1月1日登记的资料再次将原告承包的两块田地（0.8亩）登记在其的名下，该登记无论程序和实体均违法，1999年至2008年是登记行为的延续；
9、2017年9月承包地块具体情况的公示复印件，拟证明第三人刘中亮于2017年9月认可的真实承包责任田为3.5亩，秧田下0.5亩和新田下0.3亩不在其内，故2008年登记违法；
10、证人刘富强、刘远亮、刘国民、刘国际的证言，拟证明秧田下0.5亩、新田下0.3亩责任田的承包人为原告，至今未变更承包人，第三人刘中亮的承包、登记，村民委员会及五组不知情。
被告临武县人民政府辩称，一、原告不具有行政诉讼主体资格。原告原虽系临武县土地乡玉美村民委员会第五组村民，但一直以来都未与该村组签订土地承包合同，属依法放弃承包权；原告于2004年6月28日已将其户口迁出本集体经济组织，成为临武县舜峰镇的城镇户口，并享受城镇居民低保待遇，而且原告家庭户只有其本人一名成员，现已71周岁，属于不能从事农业生产经营的人员；村民如要求承包土地，应当依法向农村集体组织�村民小组提出。根据《农村土地承包法》第十二条之规定，农村土地的发包权归农村集体组织或者村民委员会。原告不是五组村民，无权要求向五组承包土地，更无权要求撤销在第三人刘中亮与农村集体建立合法承包关系后，政府为其确认承包权所颁发的承包经营权证。二、原告已超过法定起诉期限。根据《行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。被告为第三人刘中亮依法登记并发证已近20年，明显超过五年的法定起诉期限。三、在未确定民事权利的情况下，依法不得提起行政诉讼。根据原告起诉的事实和理由，本案纯属原告与村组集体、原告与第三人刘中亮之间的农村集体土地承包经营合同纠纷，合同纠纷应适用民事法律调整，原告应就该民事法律关系所产生的纠纷向法院提起民事诉讼，在依法确定民事权利的归属后，向原确认机关申请纠正，重新核发承包证。否则，无法确定被告为第三人刘中亮所登记并发证的行为是否合法。四、原告将土地承包经营权转让给第三人刘中亮的行为合法。退一万步说，即使原告在第一轮承包过集体土地，就原告在诉状中陈述，“因原告年龄和身体状况的原因，便将所承包的0.8亩责任田交给女婿刘继春代为耕作”，“1998年春，经第三人刘中亮要求，原告念在与第三人刘中亮是亲戚关系，便做通了女婿刘继春的工作，将本人承包的0.8亩责任田交给第三人刘中亮耕种一直至1999年。”根据这一事实，原告是在本身已无法从事农业生产经营的情况下，自愿将土地承包经营权转让给了第三人刘中亮，第三人与五组确立新的承包关系，被告为其发证之行为，符合《农村土地承包法》第四十一条之规定。综上所述，原告提起行政诉讼的主体不适格，并超过起诉期限，而且其纠纷应属民事法律调整。原告没有土地承包经营权的任何证据，第三人刘中亮属合法承包。请求人民法院依法驳回原告的起诉。
被告临武县人民政府在举证期限内向本院提供了如下证据、依据：
1、原告身份资料、城镇居民低保证明复印件，拟证明原告系城镇居民，而且已在享受城镇居民低保，已不属于玉美田村民委员会第五组村民，不具有本行政诉讼案的主体资格；
2、中发（1993）11号文件《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》、临发（1998）19号文件《中共临武县委、临武县人�政府关于延长耕地承包期和建立土地经营权流转机制若干问题的规定》复印件，拟证明1999年农村集体土地承（延）包，系根据中共中央、国务院的政策，由临武县委、县政府作出全县延期承包、土地经营权流转若干规定后，以各村、组为发包主体，由本集体村民自愿承包；
3、农村土地承包经营权证登记薄、集体土地承（延）包合同、农村土地承包合同、农村土地承包合同书复印件，拟证明被告为第三人刘中亮发证，是以玉美田村民委员会第五组的登记及与第三人刘中亮签订的《集体土地承（延）包合同》为依据，发证的行政确认行为没有过错，在撤销第三人刘中亮的《土地承包经营权证》之前，应当先依法确认玉美田村民委员会第五组与第三人刘中亮签订的《集体土地承（延）包合同》无效，否则，被告的发证行为合法有效；
4、其他村民的《集体土地承（延）包合同》份复印件，拟证明1999年1月1日，玉美田村民委员会第五组共38户村民就有37户与村五组签订了37份《集体土地承（延）包合同》，而且给每户村民都颁发了《土地承包经营权证》。原告当时应当知道第二次承包及发证的事实，而且第一次承包期15年已届满，所以，原告已超过法定的起诉期限；
被告临武县汾市镇人民政府口头辩称，其答辩意见与被告临武县人民政府的答辩意见一致。其未向本院提供证据。
第三人临武县汾市镇玉美村民委员会第五组述称，从2000年开始至今没有调整过田地。其未向本院提供证据。
第三人刘中亮述称，一、原告不是本案适格主体。原告的户籍于2004年已迁入临武县舜峰镇韩山社区（三居委会），其户籍不在汾市镇玉美村民委员会第五组。户籍是公民的生活之地，公民随户籍地生活，户籍在哪就享受哪的户籍生活待遇，何况原告已享受了户籍地的城镇低保待遇。所以，原告无权享受汾市镇玉美村民委员会第五组的土地待遇。二、从1998年开始到2008年乃至现在，玉美村民委员会第五组田土承包发证已经通过了三次核查，原告均未向村组提出异议，至今已有19年。原告起诉，已过法定期限，属滥用诉权行为。三、我国法律规定土地承包经营权，是该集体经济组织成员，以家庭承包方式，取得土地承包经营权，并经政府确认后核发土地承包经营权证。本案第三人刘中亮承包秧田下的0.5亩水田及新田下的0.3亩水田，持有1999年1月1日的土地承包经营权证和2009年土地承包经营权证可以证实，并有第三人刘中亮多年来上交农业税及政�补贴等证据给予佑证。原告既无土地承包经营权证，又无与第三人刘中亮重合登记发证的土地承包合同，无权过问第三人刘中亮承包的土地。原告如果具备玉美村民委员会第五组身份条件，要求承包土地，应当向玉美村民委员会第五组提出要求。综上，被告为第三人刘中亮颁发土地承包经营权证的行政行为合情、合理、合法。请求人民法院依法驳回被原告的起诉。
第三人刘中亮向本院提供如下证据：
1、第三人刘中亮的身份证复印件，拟证明刘中亮身份信息；
2、1999年1月1日集体土地承包合同、土地承包经营权证、2009年9月30日农村土地承包合同等复印件，拟证明村组政府登记发证给第三人刘中亮的程序合法，并证明刘中亮合法取得秧田下0.5亩水田及新田下0.3亩水田的承包经营权，现已经营二十余年，并通过政府两次大运动核查登记发证，原告均未向村组提出异议；
3、农业税纳税登记证、农民负担与补贴监督卡、汾市镇财政所村级财务管理证明复印件，拟证明秧田下0.5亩、新田下0.3亩水田历来为刘中亮耕作，每年均缴纳农业税，并享受政府补贴待遇；
4、原告的城镇居民低保证明及居民身份证复印件，拟证明原告是临武县舜峰镇三居委会居民户籍，不是玉美村民委员会第五组村民户籍，无权享受玉美村民委员会第五组的田土待遇，并证明原告享受城镇低保，每月230元，不再享受玉美村民委员会第五组的田土；
5、2004年至2017年玉美村民委员会第五组水田粮种财政补贴明细表，拟证明原告不是玉美村民委员会第五组的�户，2004年至2017年原告从未享受政府财政补贴，并证明原告提供的证据5不真实；
6、刘继双、刘远亮的调查记录两份，拟证明原告提供的证据10不具有真实性、合法性。刘继双、刘远亮根本不清楚玉美村民委员会第五组的田土承包情况；
经庭审质证，原告对被告临武县人民政府提供的证据发表如下质证意见：证据1真实性无异议，但证明方向有异议。证据2是规范性文件，不属于证据，不予质证。关于证据3，1999年1月1日的承包合同不具备合同的实质要件，因此，被告的颁证行为属于滥用职权。2009年9月30日的承包合同也没有成立、没有生效；证4与本案无关。
原告对第三人刘中亮提供的证据发表如下质证意见：证据1无异议。证据2真实性、合法性、关联性均有异议�证明目的、证明方向有异议。证据3真实性、关联性、合法性均有异议。证据4真实性无异议，但对证明目的、证明方向有异议。证据5与本案无关；证据6关联性、客观性存在瑕疵，不予认可。
被告临武县人民政府对原告提供的证据发表如下质证意见：证据1真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，原告不具有主体资格。因为原告系临武县舜峰镇（原城关镇）城镇居民，而不是玉美村五组村民。证据2真实性、合法性、关联性、证明目的均有异议，1、该证明系个人行为，那么证人应出庭作证；2、自然人出具的“证明”其实就是证言，而村民委员会在“证明”上加盖公章不合法；3、只证明原告曾经承包过责任田，而没有承包合同及承包经营权证，更不能证明1999年第二次承包时承包了集体土地。证据3系原告本人出具，纯属其本人一方意愿，不能作证据使用。证据4合法性、关联性、证明内容及证明目的均有异议，是否承包应以承包合同及承包经营权证为依据。证据5真实性、合法性、关联性、证明内容及证明目的均有异议，1、责任田的承包应以承包合同及承包经营权证为依据，不能以领取补贴为依据；2、该表显示其承包田只有0.6亩，与原告所诉不相符。证据6真实性、合法性及证明目的有异议，上面的村民签名大部分都是代签。原告放弃第二次承包权后，到2017年7月之前从未提出异议，如果原告要求承包土地应当向集体经济组织提出，第三人刘中亮与集体有承包合同，被告依据承包合同颁发了土地承包经营权证。证据7真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，该承包合同并不是第三人刘中亮自己与自己签订，而是以当时村�主任的名义，由五组组长统一签发并上报，全村都是一样的合同。证据8真实性、合法性、关联性无异议，对原告的证明目的有异议，反而证明了原告没有承包过农田，更没有要求承包农田，关键是原告自2004年6月就已不是该集体的成员了。证据9真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，该公示表是2017年9月制作，系对原未核实的地块、地名及面积重新核实、丈量，正因为原核实不准确，所以才重新丈量，并不能证明2008年的承包、发证不合法。证据10真实性、合法性有异议，对其证明目的有异议，因为原告从未与集体依法建立过承包合同关系，即没有与集体签订过承包合同，又未经政府确权发证，其证言与事实不相符，其证据来源的真实性无法查实。
被告临武县人民政府对第三人刘中亮提供的证据均无异议。
被告临武县汾市镇人民政府对原告及第三人刘中亮提供的证据，其质证意见与临武县人民政府的质证意见一致。对被告临武县人民政府提供的证据无异议。
第三人临武县汾市镇玉美村民委员会第五组对原告贺周元、被告临武县人民政府及第三人刘中亮提供的证据未发表质证意见，只说明2000年之后玉美村五组就没有调整过田土。
第三人刘中亮对原告提交的证据发表如下质证意见：证据2、3、4、5、6缺乏客观性、关联性、合法性，不能证明原告的目的，原告没有证据证明承包了玉美村民委员会第五组的田地，其他证据的质证意见同被告临武县人民政府一致。对被告临武县人民政府提供的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、7、8、9，被告提供的证据1-4，第三人刘中亮提供的证据1-5具有关联性、真实性、合法性，能够证明案件的基本事实，本院依法予以采信。原告提供的证据2、3、4、5、6不符合证据要求；原告提供的证据10与第三人刘中亮提供的证据6内容不一致，本院无法确认，本院不予采信。
经审理查明，原告贺周元系临武县原土地乡玉美村民委员会第五组村民，在第一轮农村土地承包期间承包了本村组部分土地。2004年6月28日，原告将户口迁移到临武县舜峰镇（原城关镇）三居委会，并于2010年1月起至今享受城市居民最低生活保障。
第三人刘中亮现为临武县汾市镇（原土地乡）玉美村民委员会第五组村民。1999年1月1日，玉美村民委员会第五组村民与该村组签订了形式相同的集体土地承（延）包合同。其中�第三人刘中亮的承（延）包合同载明：第三人刘中亮承包人口为4人，承包水田2.3亩、旱土0.66亩，期限至2028年。合同的鉴证单位为临武县土地乡农村经营管理站。1999年1月1日，被告临县人民政府、临武县汾市镇人民政府（原土地乡人民政府）共同为第三人刘中亮进行了登记、并核发了《土地承包经营权证》，该《土地承包经营权证》载明：发包方为土地乡玉美村五组；承包人刘中亮，人口为4人；承包土地总面积为2.96亩，其中水田2.3亩、旱土0.66亩。承包土地地块登记中的“地块名称”等内容均未填写，为空白。
2008年11月28日，第三人刘中亮与玉美村民委员会签订了编号10061600800143《农村土地承包合同》。合同载明：第三人刘中亮承包地总面积共2.9亩，承包地块为4块。其中与“地块名称”第一项至第四项相对应的内容分别为扬里塘水田1亩、秧田下水田0.5亩、新日下（新田下）水田0.8亩、扬里塘旱土0.6亩。承包期限2008年12月18日起至2038年12月17日止。合同鉴证机关为临武县农村经营管理局，鉴证日期为2009年9月30日。该合同为打印件格式合同，加盖了临武县农村土地承包经营权登记颁证工作领导小组办公室印章。合同签订后，二被告没有为第三人刘中亮重新办理土地承包经营权证。
本院认为，本案的争议焦点是：原告起诉是否符合起诉条件。
人民法院对是否存在被诉行政行为以及被诉行政行为是否由被诉行政机关作出等事实的认定，应当达到清楚而有说服力的标准。在相关事实无法确认的情况下，负有举证责任的当事人应当承担举证不能的法律后果。《最高人民法院关于�政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据该规定确立的举证责任分配原则，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为存在以及该行为由被告作出等基本事实的义务。本案中，原告诉请撤销二被告于1999年1月1日和2009年9月30日为第三人刘中亮颁发的《土地承包经营权证》中“地块名称”第二项面积为0.5亩水田及第三项面积为0.3亩水田的部分行政行为。首先，虽然二被告于1999年1月1日共同作出了颁发《土地承包经营权证》的行政行为，但是，该行政行为中“地块名称”等内容均为空白，原告没有提供证据证明该行政行为有原告诉请的内容。其次，第三人刘中亮于2008年11月28日与玉美村民委员会签订《农村土地承�合同》后，二被告并没有为第三人刘中亮颁发《土地承包经营权证》，原告也没有提供证据证明二被告于2009年9月30日为第三人刘中亮颁发了《土地承包经营权证》，故原告诉请的该行政行为不存在。综上所述，原告没有提供证据材料证明被诉行政行为存在以及该行为由被告作出等基本事实，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的起诉条件。
原告如认为玉美村民委员会第五组与第三人刘中亮签订的土地承包合同侵犯其土地承包经营权，应当依法另行主张民事权利。
据此，依照《最高院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回原告贺周元的起诉。
本案不收取案件受理费。
如不服本裁定，可以在判决书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。
审 判 长 彭国军
人民陪审员 刘雪山
人民陪审员 石晓东
二〇一八年一月二十九日
法官 助理 曾 源
书 记 员 刘 当
附本案相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。