广东省韶关市武江区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0203行初116号
公益诉讼人：乳源瑶族自治县人民检察院。
被告：乳源瑶族自治县财政局，住所地：乳源瑶族自治县乳城镇沿江东路1号。
法定代表人：禤继文，局长。
委托代理人：庄礼斌，该局会计股股长。
委托代理人：付敬省，广东天行健律师事务所律师。
被告：乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局，住所地：乳源瑶族自治县乳城镇鹰峰东路。
法定代表人：李金照，局长。
单位负责人：莫世雄，该局副局长。
委托代理人：黄伟明，广东秦唐律师事务所律师。
委托代理人：林红福，广东秦唐律师事务所律师。
第三人：乳源瑶族自治县桂清生猪养殖场，地址：乳源瑶族自治县桂头镇莫家村园岭荒地。
经营者：莫桂清，男，1973年10月8日出生，汉族，住乳源瑶族自治县。
公益诉讼人乳源瑶族自治县人民检察院诉被告乳源瑶族自治县财政局、乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局诉财政不履行其他行政行为法定职责、畜牧行政确认纠纷一案，因公益诉讼人认为两被告存在怠于履行职责和行政违法的行为，于2017年3月30日向本院提起行政公益诉讼，本院于同日立案受理后，于2017年4月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院在审理本案过程中，被告乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局以乳源瑶族自治县桂清生猪养殖场（以下简称桂清养殖场）是本案中央专项补贴资金的申报人也是受领人，与本案存在法律上的利害关系为由，申请追加该养殖场为本案的第三人参加诉讼，本院经审查后认为被告乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局的追加申请符合法律规定，遂于2017年5月31日依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条之规定，依法追加桂清养殖场作为本案第三人参加诉讼，并于同日向其邮寄送达了本案的诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2017年7月10日公开开庭审理了本案。公益诉讼人指派检察员汤卫玲、吴瑛霞出席法庭，被告乳源瑶族自治县财政局的委托代理人庄礼斌、付敬省，被告乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局的单位负责人莫世雄及其委托代理人林红福，第三人桂清养殖场的经营者莫桂清到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称，公益诉讼人在办理原乳源县畜牧推广中心主任、畜牧局局长侯朝章和原乳源县畜牧推广中心副主任、县农业局总畜牧师马兴久（两人均已判刑）滥用职权案中发现乳源县财政局、乳源县畜牧兽医水产局存在怠于履职的行为，损害国家和社会公共利益，具体如下：
2008年3月，乳源县桂清生猪养殖场向乳源县畜牧兽医水产局申请生猪标准化规模养殖场建设项目中央专项补贴资金30万元。对该项工作负有组织申报、审核上报职责的侯朝章、马兴久在明知该养殖场生猪出栏量不符合条件的情况下，利用职务便利伪造材料，使该养殖场的申报得以顺利通过审核，导致30万元的中央专项补贴资金被该养殖场违规领取。乳源县人民法院（2014)韶乳法刑初字第65号刑事判决书、韶关市中级人民法院（2015)韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书对以上事实予以确认。
案发后，乳源县财政局怠于履行职责，未对涉案中央专项补贴资金进行追回，亦未对该养殖场作出行政处罚。
公益诉讼人于2017年1月19日向乳源县财政局和乳源县畜牧兽医水产局发出检察建议，建议其依法履行职能，依法追回涉案的中央专项补贴资金；加强预防职务犯罪教育，依法行政。乳源县财政局和畜牧兽医水产局在收到检察建议后，于2017年2月15日回复公益诉讼人，但未将被桂清生猪养殖场违规领取的30万元专项补贴资金予以追回。
截至目前，乳源县财政局、乳源县畜牧兽医水产局仍未追回上述国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金，国家利益仍处于受侵害状态。
公益诉讼人认为，乳源县畜牧兽医水产局在负责国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金的组织实施和管理中，明知桂清生猪养殖场不符合申报条件，仍然同意上报申请，致使30万元中央专项补贴资金被违规领取，国家利益遭受重大损失。根据国务院《财政违法行为处罚处分条例》（国务院2004年第427号令）的规定，乳源县财政局作为县级财政部门，应依法履行职责，对财政违法行为作出处理，其在明知中央专项补贴资金的发放存在错误的情况下，对流失的30万元中央专项补贴资金未采取有效措施依法予以追回。在公益诉讼人发出检察建议后，乳源县财政局、畜牧兽医水产局仍未依法履行职责，导致被违规领取的国家专项补贴资金30万元至今未追回，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《检察机关提起公益诉讼试点方案》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向人民法院提起诉讼，请求判决：一、确认被告乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局审核批准乳源县桂清生猪养殖场生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法；二、确认被告乳源县财政局怠于履职的行为违法；三、判决被告乳源县财政局在一定期限内向乳源县桂清生猪养殖场追回违规发放的中央专项补贴资金，并对乳源县桂清生猪养殖场的违法行为依法作出行政处罚。
公益诉讼人围绕其诉讼请求向本院提交了如下证据、依据：
1、全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；证明内容：确定广东省为公益诉讼试点省份的事实。
2、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》；证明内容：广东省人民检察院为公益诉讼试点单位的事实。
3、广东省人民检察院《关于检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》；证明内容：确定广州、深圳、汕头、韶关、清远、肇庆六个地区开展公益诉讼试点工作的事实。
4、（2014）韶乳法刑初字第65号、（2015）韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书；证明内容：侯朝章、马兴久等人滥用职权，致使30万元的生猪专项补助资金被乳源县桂清生猪养殖场违规领取。
5、侯朝章、马兴久的讯问笔录；证明内容：两人承认自己在桂清生猪养殖场等养殖场申领补贴过程中滥用职权。
6、莫桂清的询问笔录；证明内容：承认桂清养殖场申报补贴时夸大了出栏量等信息。
7、秦新有的询问笔录；证明内容：生猪出栏证明由乳源县兽医畜牧水产局借用乳源县动物卫生监督局的公章出具的事实。
8、关于抓紧做好2008年生猪标准化规模养殖场（小区）建设项目申报工作的通知；证明内容：韶关市开展生猪标准化规模养殖场（小区）建设项目申报工作。
9、关于要求上报桂清生猪标准化规模养殖建设项目的申请；证明内容：桂清猪场于2008年3月16日向县发改局、畜牧局申请中央补助资金30万元。
10、乳源县畜牧兽医水产局的关于对桂清生猪养殖场申报生猪标准化建设项目的初步审核意见（乳畜牧水产字[2008]9号）；证明内容：桂清生猪养殖场于2008年3月17日通过了乳源县畜牧兽医水产局的初审。
11、乳源县发展和改革局、畜牧水产技术推广中心的公示；证明内容：县发改局、畜牧水产技术中心通过桂清生猪养殖的申请并拟报上级审批。
12、乳源县发展和改革局、畜牧水产技术推广中心《关于上报乳源县桂清生猪标准化规模养殖场建设项目的请示》（乳发改字[2008]13号）；证明内容：乳源县发展和改革局、畜牧水产技术推广中心于2008年3月17日作出了关于上报乳源县桂清生猪标准化规模养殖场扩建项目的请示的事实。
13、个体工商户营业执照、动物防疫合格证；证明内容：桂清生猪养殖场的基本信息。
14、生猪出栏证明书；证明内容：生猪出栏证明书所证明的出栏量为1203头。
15、韶关市发改局、农业局的转下达国家发展改革委、农业部和省发改委、农业厅关于下达生猪标准化规模养殖场（小区）和生猪扩繁场、种鸡场建设项目2008年中央预算内投资计划的通知及附件（韶市发改联[2008]23号）；证明内容：桂清生猪养殖场通过审批获得中央补贴资金30万。
16、地方税务建筑业统一发票、《2007-2013年生猪标准化建设项目拨款情况》等；证明内容：乳源县财政局已将30万补助资金拨付至桂清生猪养殖场。
17、乳源县桂清生猪养殖场的《申请验收材料》、审计报告、验收报告等；证明内容：验收小组通过桂清猪场的验收。
18、乳源县检察院立案决定书、检察建议书；证明内容：公益诉讼人在乳源县财政局、畜牧局怠于履职时立案监督并发出检察建议。
19、乳源县人民检察院的送达回证、乳源财政局、畜牧局的回复及《追款通知书》等；证明内容：乳源县财政局、畜牧局在收到公益诉讼人的检察建议一个月后仍未将被桂清生猪养殖场违规领取的30万补贴资金收回。
20、关于印发乳源县畜牧兽医水产局机构编制方案的通知、事业单位法人注销登记（备案）申请书；证明内容：乳源县畜牧水产技术推广中心被撤销后其职责由乳源县畜牧兽医水产局承担。
被告乳源瑶族自治县财政局辩称，一、本案不符合提起行政公益诉讼的条件。1、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》及《广东省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》中规定，提起行政公益诉讼的条件是“经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责……，检察机关可以提起行政公益诉讼”。本案中，被告不存在拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的情况，不符合提起行政诉讼的条件。2、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》及《广东省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》中规定，“试点期间，地方人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的，应当先行层报最高人民检察院审查批准”。本案中，公益诉讼人没有提交其层报最高人民检察院的审查批准文件，不符合提起公益诉讼的条件。二、被告不存在怠于履职的行为。被告于2017年1月19日收到检察建议书后，联合发改、畜牧部门于2017年2月9日向桂清养殖场发出《追款通知书》、于2017年2月13日召集各养殖场负责人召开了生猪标准化专项资金核实座谈会，并于2017年2月14日将当时的办理情况书面复函检察院。因此，公益诉讼人认为被告怠于履职不符合事实，也没有法律依据。三、被告将继续依法履行职责。根据《财政违法行为处罚处分条例》及《中华人民共和国行政处罚法》的规定，追回涉案补贴资金及作出行政处罚需按照法律法规规定的程序进行，并受到一定期限约束。被告将继续依法履行职责，对《检察建议书》提到的骗取了中央专项资金的养殖场依法进行处罚，对被骗取的中央专项补助资金依法进行追回。综上所述，本案不符合行政公益诉讼的条件，被告不存在怠于履职的行为。公益诉讼人的对被告的诉讼主张没有事实根据和法律依据，请求人民法院依法驳回其对被告的诉讼请求。另外，被告在2017年6月29日作出了行政处罚决定书，当事人是桂清养殖场，并送达给了第三人。
被告乳源瑶族自治县财政局向本院提交了以下证据：
1、统一社会信用代码证书;证明内容:被告主体资格。2、检察建议书；3、追款通知书；4、快递单；5、生猪标准化专项资金核实座谈会签到表；6、座谈会照片；7关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议落实情况的汇报。证据2-7证明内容：被告的履职情况。8、乳源瑶族自治县人民政府办公室关于成立落实检察建议工作领导小组的通知；证明内容：被告在人民政府的领导下落实检察建议，继续依法履行职责。被告乳源瑶族自治县财政局在本案举证期限届满后再向本院提交了如下证据：9、行政处罚告知书、听证告知书、送达回证；10、听证申请书、听证通知书；11、听证会签到表、听证会（记录）；12、行政处罚决定书、送达回证。证据9-12证明内容：证明乳源财政局依法履行职责追回款项和作出相应处罚。财政局在作出处理、处罚时依法保障了相对人享有的陈述、申辩、听证的权利。
被告乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局辩称，一、在本案中，公益诉讼人诉请确认被告审核批准乳源县桂清生猪养殖场生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法已超过起诉期限六个月，依法应当驳回起诉。现有规范未对行政公益诉讼起诉期限作出明确规定。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第56条：“本办法未规定的，分别适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定”之规定，即行政公益诉讼的起诉期限应当遵循《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》当中的相关规定。根据《行政诉讼法》第46条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”之规定，本案中乳源瑶族自治县人民检察院在2015年8月28日广东省韶关市中级人民法院作出（2015)韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书时就已经能够明确知道被告审核批准乳源县桂清生猪养殖场生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法，但是，当时乳源瑶族自治县人民检察院并没有向被告发出检察建议，并且，在广东省人民检察院于2015年9月1日确定韶关市作为公益诉讼试点地区之后，公益诉讼人也没有及时向被告发出检察建议，更没有向人民法院提起公益诉讼。从2015年9月1日公益诉讼人知道被告作出的行政行为违法后至2017年3月30日才向人民法院提起公益诉讼，已经超过了6个月的起诉期限，因此，依法应当驳回起诉。
二、行政机关没有依法履行法定职责与国家和社会公共利益受到侵害是检察机关提起行政公益诉讼的前提条件。在本案中，被告不存在拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，依法应当驳回起诉。1.《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》关于诉前程序的规定，使得所有提起公益诉讼的案件都经过了诉前程序，只有行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，才提起行政公益诉讼。不作为总是与职责联系在一起的，本案涉及的是国有资产保护，被告履行的是一种监管职责，其监管职能的实现有赖于管理相对人的行为，所以,在检察机关提起行政公益诉讼案件中，相关联的有三个方面的职责义务，一是行政机关对检察建议的答复义务；二是行政机关纠正违法或切实履行职责的义务；三是行政管理相对人相关联的履行义务。行政机关履行职责的方式十分多样，其监管效果的实现需要一定的经费、时间和审批程序等条件，并且很多还依赖于相对人的行为。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第40条规定“在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院”。本案中，公益诉讼人于2017年1月19日向被告发出检察建议，被告于2017年2月14日向公益诉讼人进行了书面答复，被告对相对人提出了要求，作出了处理，但相对人拒不履行，故被告并不存在行政不作为的情况。2.公益诉讼人在检察建议书中只明确向被告提出如下两点建议：第一，依法履行监督、管理职责，协助乳源县财政局追回已经违规审批、发放的生猪项目补助款；第二，加强预防职务犯罪教育，提高法治意识和廉洁从政意识。被告在收到检察建议书之后已经根据上述两点建议采取了行之有效的措施，积极履行了监督、管理的职责。
三、本案中，公益诉讼人没有提供证据证明其依法通过层报经最高人民检察院审查批准，依法应当驳回起诉。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第53条规定“地方各级人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的，应当层报最高人民检察院审查批准。”由此可知，公益诉讼人若依法向人民法院提起公益诉讼，在起诉之前应当依法层报最高人民检察院审查批准，否则公益诉讼人无权向人民法院提起公益诉讼。
综上所述，被告积极履行法定职责，在收到检察建议书之后实施了大量的行为，并非不作为，未追回资金有多种原因，其中最重要的是相对人不履行，并且公益诉讼人起诉确认被告的行政行为违法已经超过起诉期限，请求人民法院依法驳回起诉。
被告乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局向本院提交了以下证据：
1、《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议的回复》；证明内容：被告收到公益诉讼人的检察建议之后，认真对待，组织追缴，召开座谈会，并及时将有关追缴情况向其进行回复。
2、《送达文件签收表》；证明内容：被告及时按照公益诉讼人的要求，向其提交案涉养殖场申报补贴时的材料。
3、《追缴通知书》；
4、快递单；
证据3-4证明内容：被告及时向相对人进行专项补贴款的追缴工作。
5、《关于召开生猪标准化规模养殖场专项补贴建设情况核实的座谈会通知》；
6、《送达文件签收表》；
7、《生猪标准化专项资金核实座谈会签到表》；
8、座谈会照片；
证据5-8证明内容：被告及时组织召开专项补贴建设情况核实的座谈会，向相对人说明相关情况，责令相对人及时将专项补贴款上缴。
第三人桂清养殖场述称，一、第三人猪场申报时间的生猪出栏量肉猪500头，因当时所有申报猪场都以按肉猪出栏量头数申报，所以都按肉猪出栏量申报，现发现文件的申报时明确了生猪出栏量，生猪是指除了种猪以外，所有活猪（肉猪、仔猪）都属于生猪范围，当时没有将出栏的仔猪计算在申报出栏量内，关于生猪定义是指除种猪以外，包括仔猪、肉猪在内统称为生猪，请求法院到有关技术部门查实。二、2006年至2007年上半年因水灾淹死一部分猪，水灾过后受水浸泡的玉米又经晒干后继续喂给猪吃，当时第三人以为很可能是疫病引起的母猪流产，也没有经技术部门和专业兽医诊断，出现流产后相继淘汰了80头母猪，剩余100头母猪，逐渐恢复了正常的生产能力，2007年下半年已生产出售850头仔猪，这部分应视为2007年生猪出栏头数，如果是细菌或病菌感染会出现大批发病猪死亡，猪场的母猪是发生流产，所以第三人认为是玉米霉变后产生的霉菌超标导致母猪流产，不是疫病所致。因病毒引起高热性致病会出现大批死亡，请求法院到技术部门验证第三人的辩解是否成立。三，关于补办各种相关手续和材料，如果是事实符合文件规定，文件并没有规定不允许补办相关手续和材料。在县人民检察院询问相关事情，由于对某些事实处于模糊认识，所以口述存在与事实不符，请求人民法院查清事实。
第三人桂清养殖场向本院提交了经营者莫桂清的身份证复印件和养殖场的营业执照复印件，欲证实第三人的主体身份及其经过工商登记的事实。
经庭审质证，对于公益诉讼人提交的证据，被告乳源瑶族自治县财政局有如下质证意见：证据1-3真实性、合法性和关联性无异议，证明了提起行政公益诉讼需要经过诉前程序，只有行政机关拒不履行，或者不纠正，才可以提起行政公益诉讼；证据4-17真实性、合法性和关联性无异议；证据18真实性合法性无异议，证明内容有异议，乳源财政局不存在怠于履行职责的情形；证据19、20真实性、合法性和关联性无异议。被告乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局有如下质证意见：证据1-17真实性、合法性和关联性无异议；证据18真实性、合法性和关联性无异议，证明内容有异议，本案中，畜牧局不存在怠于履行职责的情形；证据19真实性、合法性和关联性无异议，证明内容有异议，畜牧局收到检察建议以后，积极配合财政局向本案第三人进行资金追缴；证据20真实性、合法性和关联性无异议。第三人桂清养殖场有如下质证意见：对证据4-7、证据19有异议，其他无异议。
对于被告乳源瑶族自治县财政局提交的证据，公益诉讼人质证意见为：证据1、2、8真实性、合法性和关联性及证明内容无异议；证据3-7真实性、合法性和关联性无异议，证明内容有异议，只能证明财政局收到检察建议书以后有采取措施，不能证明有全面履职。证据9-12超过法定期限提交法庭，不同意质证。被告乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局的质证意见为：均无异议。第三人桂清养殖场的质证意见为：对证据1-11无异议，对证据12有异议。
对于被告乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局提交的证据，公益诉讼人质证意见为：证据1-8真实性、合法性、证明内容无异议，关联性有异议，上述证据不能证明其没有实施违法行为或者纠正违法行为。被告乳源瑶族自治县财政局及第三人桂清养殖场的质证意见为：均无异议。
对于第三人桂清养殖场提交的证据材料，其他各诉讼主体均无异议。
本院对上述证据认证如下：由于各诉讼主体诉讼地位的不同，对于证据的证明内容有不同认识亦属正常，对于各诉讼主体提交的、其余诉讼主体对于证据的真实性、合法性和关联性均无异议的证据材料，本院予以确认并在卷佐证。对于公益诉讼人提交的证据4-7，第三人未明确其存在异议的内容，本院认为，此部分材料为司法机关办理侯朝章、马兴久刑事案件所制作的文书和材料，证据真实合法有效，故本院予以确认。被告乳源瑶族自治县财政局提交的证据9-12，虽系该单位针对本案公益诉讼所涉及事项所进行的工作证明，但这些工作均在公益诉讼人起诉之后才作出。
经审理查明，公益诉讼人在查处侯朝章、马兴久等涉嫌滥用职权、受贿一案中发现，侯朝章在担任乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心（该单位于2009年5月12日依法变更为乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局）主任、局长期间，马兴久在担任乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心副主任、乳源县农业局总畜牧兽医师期间，其二人在组织实施2007-2009年“国家生猪规模化养殖场（小区）建设项目”过程中，负有组织申报、初步审核等职责，但其二人不正确履行审核职责，明知包括本案第三人桂清养殖场在内的多家养殖场不符合申报条件，却滥用职权通过撰写材料或者补办相关手续等方式，帮助不符合申报条件的养殖场顺利通过审核，并将不符合申报条件的养猪场上报，后经批准，多家不符合申报条件的养殖场获取到了数额巨大的国家专项补贴资金，致使国家遭受重大损失。其中，侯朝章、马兴久二人在2009年明知本案第三人桂清养殖场养猪场规模年出栏量不符合申报“国家生猪规模化养殖场（小区）建设项目”30万元补贴资金的情形下，依然徇于私人人情，通过为第三人桂清养殖场出具虚假的出栏证明、补办《动物检疫合格证明》等方式，帮助第三人桂清养殖场获取了30万元的国家补贴资金。公益诉讼人在查实侯朝章、马兴久的犯罪事实后，依法将其公诉至乳源瑶族自治县人民法院，该院作出（2014）韶乳法刑初字第65号刑事判决书，对于侯朝章、马兴久徇私帮助不符合申报条件的第三人桂清养殖场领取国家补贴资金30万元的事实进行了认定，并依法对其二人判处了刑罚。宣判后，侯朝章、马兴久不服该刑事判决，上诉至广东省韶关市中级人民法院，乳源瑶族自治县人民检察院不服该刑事判决提出抗诉，后广东省韶关市检察院撤回抗诉，广东省韶关市中级人民法院依法作出（2015）韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书，在纠正一审法院的部分认定事实的情况下，维持了一审法院对侯朝章、马兴久的定罪量刑。在（2015）韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书亦认定了侯朝章、马兴久身为国家机关工作人员，无视国家法律，在负责乳源县生猪标准化规模养殖专项补贴的申报工作过程中，采用虚报、夸大生猪存栏、出栏量和伪造动物防疫合格证等方法，帮助涉案养殖场在不具备申报生猪养殖专项补贴的条件下成功申报，骗领国家专项资金给国家造成重大损失，该认定包含一审法院所认定的其二人帮助本案第三人桂清养殖场非法获取30万元国家专项补贴资金事实。
根据公益诉讼人提交的证据材料及乳源瑶族自治县人民法院、广东省韶关市中级人民法院刑事判决书内容显示，本案涉及的生猪标准化规模养殖建设项目，系国家发展改革委根据《国务院办公厅关于进一步扶持生猪生产稳定市场供应的通知》的精神，安排中央预算内专项资金用于支持生猪标准化规模养殖场（小区）的改扩建项目，参与申报的养殖场均需符合一定的规模化标准，补助标准按年出栏量分为四个档次。该项目在广东省的具体申报程序为：由项目所在地县级发展改革部门和农业（畜牧兽医）部门密切配合，共同做好项目组织申报工作，并提出审核意见及审查意见后上报，地级市以上市发展改革部门会同农业（畜牧）部门进行审核汇总再联合上报省发展改革委和省农业厅，由省农业厅汇总审查全省建设项目，并提出审查意见抄省发展改革委，省发展改革委经综合平衡后，审批项目实施方案并批复到有关市级发展改革部门和农业（畜牧）部门，同时联合省农业厅向国家改革委和农业部上报项目中央投资补助计划。2008年3月16日，第三人桂清养殖场向乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心提出《关于要求上报桂清生猪标准化规模养殖场项目的申请》，申请中央投资补助资金30万元，次日，乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心出具符合申报条件的审查意见并报乳源瑶族自治县发展改革局审核，后经上报，桂清养殖场顺利通过审批并被列入中央预算内投资计划。在此过程中，马兴久帮助桂清养殖场出具了虚假的《生猪出栏证明书》，并违法制作了《动物防疫合格证》，而此两份文件恰是养殖场获得生猪标准化规模养殖场（小区）项目不可或缺的材料。后桂清养殖场分三次从被告乳源瑶族自治县财政局获得了30万元的中央补贴资金，其中的35000元用于了向侯朝章、马兴久行贿。
另查明，公益诉讼人在侯朝章、马兴久滥用职权帮助第三人桂清养殖场骗取国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金的犯罪事实得到认定的情况下，于2017年1月19日分别作出乳检民行行建[2017]1号、乳检民行行建[2017]3号检察建议书，于同日分别送达给了乳源瑶族自治县财政局、乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局，检察建议书中载明了司法机关认定的侯朝章、马兴久等人在负责乳源县生猪标准化规模养殖专项补贴的申报工作中，采用虚报、夸大生猪存栏、出栏量和伪造动物防疫合格证等方法，帮助不具备申报生猪养殖场专项补贴条件的养殖场成功申报补贴款的事实，并列举了相关的九家养殖场及一家农业公司领取的国家专项补贴数额共计285万元，包括本案第三人桂清养殖场领取的30万元，为此，公益诉讼人向乳源瑶族自治县财政局建议：建议财政局认真履行职责，依法对违规审批发放给乳源县亚了石等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款285万元予以追回，并对有关企业做出相应的行政处罚；公益诉讼人向乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局发出的检察建议为：1、依法履行监管、管理职责，协助乳源县财政局追回已经违规审批、发放给乳源亚了石等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款项及其他相关工作；2、加强预防犯罪教育，提高法治意识和廉洁从政意识，结合渎职、贪污受贿犯罪典型案例，认真开展警示教育和法治宣传工作，使广大畜牧兽医水产部门干部职工深入了解常见的几种渎职犯罪，深刻认识职务犯罪的社会危害，在思想上敲响警钟，工作上做到严于律己，防微杜渐，洁身自好、廉洁从业、严格执法。并要求两单位在收到检察建议书后一个月内做出处理并将处理结果书面回复公益诉讼人。
2017年2月14日乳源瑶族自治县财政局、乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局分别向公益诉讼人作出《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议书落实情况的汇报》、《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议的回复》，乳源瑶族自治县财政局在书面回复中称其根据公益诉讼人的检察建议，结合财政工作实际开展了自查工作，通过加强组织协调，积极落实检察建议，以召开座谈会的形式，传达建议书精神，联合县畜牧水产局、发改局向相关养殖场发出《追款通知书》，但由于当时与会养殖场业主情绪激烈，未在追款通知书发到情况表上签名，该局还要求各养殖场在2月19日前对申报项目有关情况进行书面汇报，并将落实相关责任，依规作出处罚，还将加强廉政教育，筑牢思想防线。乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局在书面回复中称其根据公益诉讼人的检察建议，结合其职能工作实际开展了自查工作，通过召开座谈会形式传达建议书的精神，联合县财政局、县发改局向各养殖场下发了《追款通知书》，但由于当时与会养殖场业主情绪激烈，拒绝签收，另外该单位通过加强廉政教育，筑牢思想防线，并通过规范项目申报程序方式，依法履行监管职责。尽管两被告均在限定的期限内针对公益诉讼人的检察建议作出了书面回复，但公益诉讼人认为，迟至其提起行政公益诉讼之时，乳源瑶族自治县财政局、乳源瑶族自治县畜牧水产局仍未追回国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，为此向本院提起本案的行政公益诉讼。
还查明，乳源瑶族自治县财政局、乳源瑶族自治县畜牧水产局在收到公益诉讼人发出的检察建议书后，于2017年2月9日会同乳源瑶族自治县发改局联合向第三人桂清养殖场作出《追款通知书》，通知书载明生效的刑事判决书认定桂清养殖场存在骗领专项资金30万元的行为，根据检察机关的检察建议及《广东省财政支农专项资金报账制实施办法》第十四条及《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定，决定依法对桂清养殖场的30万元专项资金予以追回，要求桂清养殖场限期两个月内依法缴回上述款项，逾期未缴，将依法向有关部门申请按司法程序处理。2017年2月13日，两被告召集包括本案第三人桂清养殖场在内的相关养殖场就生猪标准化专项资金事宜召开核实专项座谈会，但相关的养殖场主拒绝签收前述《追款通知书》。事后，第三人桂清养殖场也并未按照通知书的要求退回领取的30万元专项补贴资金。
又查明，在公益诉讼人提起本案行政公益诉讼后，被告乳源瑶族自治县财政局于2017年5月22日向第三人桂清养殖场发出《行政处罚事项告知书》、《行政听证告知书》，告知第三人桂清养殖场对财政局拟对其作出追回生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央专项补助资金30万元及对其作出3万元罚款的行政处罚所享有的陈述、申辩和听证的权利，并依据第三人桂清养殖场的要求于2017年6月8日举行了听证会，在听证会上充分听取了第三人桂清养殖场的陈述和申辩。根据所调查和掌握的情况，被告乳源瑶族自治县财政局于2017年6月29日作出乳财[2017]49号《乳源瑶族自治县财政局行政处罚决定书》，对第三人桂清养殖场作出如下处理、处罚：1、追回生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央专项补助资金30万元；2、处以3万元罚款。处罚决定书还依法告知了第三人桂清养殖场权利救济的途径。
本院认为，本案是公益诉讼人认为有关行政机关不履行其他行政行为法定职责以及存在违法行政行为而提起的行政公益诉讼，公益诉讼人提起的本案诉讼已经经过了最高人民检察院授权的广东省人民检察院的审查批准，本案公益诉讼人的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》及《广东省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》的相关规定。本案两被告提出公益诉讼人的起诉不符合相关规定应驳回起诉的辩解，与事实不符，本院不予采纳。
依据《中华人民共和国农业法》第二条第一款：“本法所称农业，是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业，包括与其直接相关的产前、产中、产后服务。”第九条第三款：“县级以上地方人民政府各农业行政主管部门负责本行政区域内的种植业、畜牧业、渔业等农业和农村经济发展工作，林业行政主管部门负责本行政区域内的林业工作。县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责本行政区域内有关的为农业生产经营服务的工作。”的规定，本案乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局作为负责乳源瑶族自治县辖区内畜牧渔业的农业行政主管部门，应依照《中华人民共和国农业法》等法律法规履行促进农业和农村经济的持续、稳定、健康发展的法定职责。而乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局在负责组织申报、初步审核生猪专项补贴过程中，单位的工作人员严重不负责任，滥用职权，将包括本案第三人桂清养殖场在内的多家不符合申报条件的养殖场予以审核上报，并最终获得国家财政专项补贴资金，造成国家财政资金的严重损失，上述事实已经生效的刑事判决书所确认。第三人桂清养殖场虽然提出其申领本案涉及的30万元补贴款项的行为合法的意见，但根据莫桂清在乳源瑶族自治县人民检察院办理侯朝章、马兴久刑事案件过程中针对其所作的询问笔录显示，莫桂清承认其在申报生猪专项补贴过程中的生猪出栏证明属于违法虚假制作，申报之时的必备材料《动物防疫合格证》亦属违法制作，且其申领的30万元补贴款项部分还用于行贿。前述询问笔录亦成为对侯朝章、马兴久定罪量刑的依据之一，第三人桂清养殖场并未提交任何证据予以证实生效判决书采纳的证据及认定的事实存在错误，故本院对于第三人桂清养殖场的辩解意见不予采信。
对于被告乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局提出公益诉讼人提起的公益诉讼已经超过法定起诉期限以及被告乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局不存在不履行法定职责以及拒不纠正违法行为的情形，应予驳回公益诉讼人的起诉的辩解意见，本院认为，行政公益诉讼是司法机关对行政违法行为进行监督的一种方式，在经过诉前程序后，行政机关仍然不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态，检察机关均可提起行政公益诉讼。本案中，被告乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局不正确履行职责，违法将不符合申报条件的养殖场审核上报并最终使得相关养殖场骗领到国家财政资金，该局对于此举行为仍未予以纠正，被骗领的国家财政资金也尚未追回，因此，被告乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局的前述辩解不成立，现公益诉讼人要求确认被告乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局在审查通过第三人桂清养殖场生猪标准化规模养殖场建设项目获得中央补贴资金的行政行为违法的诉讼请求，有事实和法律依据，本院予以支持。
而根据国务院公布的《财政违法行为处罚处分条例》第二条第一款：“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。”第九条第一款：“单位和个人有下列违反国家有关投资建设项目规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建设资金，没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者通报批评，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：……（二）以虚报、冒领、关联交易等手段骗取国家建设资金……”第十四条第一款：“企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10％以上50％以下的罚款或者被违规使用有关资金10％以上30％以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款……”的规定，乳源瑶族自治县财政局作为县级人民政府财政部门，负有对辖区内的财政违法行为进行查处的职责。本案中，国有资金被骗取的事实已经为生效的刑事判决书所认定，公益诉讼人亦向乳源瑶族自治县财政局发出追回财政资金并对违法行为人作出行政处罚的检察建议，但被告乳源瑶族自治县财政局没有及时履行追缴、处罚的职责，也未说明存在的正当理由，在其收到检察机关发出的检察建议书后，虽然在一个月期限内作出了书面回复，并在此过程中有过作出《追缴通知书》、召开座谈会的工作，但在公益诉讼人起诉前没有依照法律法规规定的职权依法作出处理，致使国家财政资金未能得到及时保护，被告乳源瑶族自治县财政局怠于履职的事实清楚，公益诉讼人要求确认其怠于履行职责的行为违法有事实和法律依据，本院予以支持。
至于公益诉讼人要求判令被告乳源瑶族自治县财政局在一定期限内向第三人桂清养殖场追回违规发放的中央财政补贴资金，并对第三人桂清养殖场的违法行为依法作出行政处罚的诉讼请求，本院认为，行政机关行政行为的效果受到多方面因素的影响，司法机关监督行政机关依法行政，重点是督促行政机关依法行政、依法履职，不宜直接以行政行为的效果来评价行政机关是否存在怠于履职，也不宜直接要求行政机关的履职行为必须达到何种效果。公益诉讼人的前述诉讼请求，实质即为要求被告乳源瑶族自治县财政局继续履行法定职责，而被告乳源瑶族自治县财政局已经在本案诉讼过程中，依据其职权于2017年6月29日对第三人作出了行政处罚决定书，履行了相关的职责，故对于公益诉讼人的该项诉讼请求，已无处理之必要。
综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第三十四条、第七十四条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条之规定，判决如下：
一、确认被告乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局在审查通过乳源瑶族自治县桂清生猪养殖场获得生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法；
二、确认被告乳源瑶族自治县财政局在查处乳源瑶族自治县桂清生猪养殖场领取30万元国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金的财政违法行为过程中怠于履行职责的行为违法。
本案受理费50元，由被告乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局负担25元，被告乳源瑶族自治县财政局负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。
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审 判 长 陈伟清
人民陪审员 刘 玲
人民陪审员 潘英祥
二〇一七年七月二十四日
书 记 员 杨 琼