河南省漯河市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2014）漯行初字第11号
原告：张菊园，女，汉族，1970年3月22日出生。
委托代理人：田孝礼，河南英泰律师事务所律师。
被告：驻马店市人民政府。住所地：驻马店市开源大道。
法定代表人：武国定，市长。
委托代理人：刘红平，河南北纬律师事务所律师。
委托代理人：华彬，驻马店市国土资源局工作人员。
原告张菊园诉驻马店市人民政府行政赔偿一案，于2013年10月14日向驻马店市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，由于案情复杂，涉及利益重大，经驻马店市中级人民法院请示，2013年12月12日，河南省高级人民法院作出（2013）豫法行辖字第024号行政裁定，指令漯河市中级人民法院审理。原告张菊园于2014年2月17日�本院提起行政赔偿诉讼，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2014年3月28日公开开庭审理了本案，原告张菊园的委托代理人田孝礼、被告驻马店市人民政府的委托代理人刘红平、华彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2000年12月20日，由原驻马店市人民政府为张菊园颁发了驻市集建（国有）（2000）字第10761号土地使用证，由于驻马店市人民政府为张菊园办理土地使用证的主要依据是1994年的宅基地使用许可证和2000年孙玉林等25户缴纳的土地使用权出让票据。而张菊园庭审中陈述土地权属来源是2000年从驻马店金桥金明娱乐有限公司（以下简称金明公司）购买取得。所以，驻马店市中级人民法院（2013）驻行终字第15号行政判决以驻马店市人民政府的办证依据不充分为由撤销了驻马店市人民政府为张菊园颁发的�市集建（国有）（2000）字第10761号土地使用证。
原告张菊园诉称：张景华、张兰英、左三、彭立新、李向阳、李朝阳、刘勤洲、熊金玉、张朝立、高殿华、左金在驻马店经济开发区金河办事处郭庄居民委员会尚庄居民组（以下简称尚庄组）各有一处宅基地，1994年2月11日分别办理有土地使用证。2000年4月26日，张景华等十一人将名下土地转让给金明公司。同年6月29日，金明公司与原驻马店市土地管理局签订了《国有土地使用权出让合同》，并办理了证号为驻市国用（2000）字第1237号土地使用证，面积为5605.6平方米。同年8月16日，金明公司与刘海龙、贾林、秦占柱、汪春霞、张菊园、贾学中、郭霞、宋瑞、贾贺、赵本梅签订了《转让协议书》，将该宗土地以126万元的价格转让给了上述十人。同年8月7日张菊园等十人缴纳了土地出让金。同年12月20日，驻马店市人民政府�张菊园颁发了驻市集建（国有）（2000）字第10761号土地使用证，用地面积277.2平米。2013年3月18日，驻马店市中级人民法院作出（2013）驻行终字第15号行政判决书，判决撤销了驻马店市人民政府为申请人颁发的驻市集建（国有）（2000）字第10761号土地使用证。原告张菊园认为，金明公司从第三人处合法取得了国有土地使用权，因此，申请人从金明公司处受让的国有土地使用权无权利瑕疵。申请人张菊园基于对驻马店市人民政府登记行为的信赖而按照市场合理价格支付转让款购买了该宗土地，并依法向驻马店市人民政府重新提交登记手续，缴纳国有土地使用权出让金，依法取得土地使用权。但由于驻马店市人民政府在颁证时没有根据土地权属来源从金明公司名下直接转移登记，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记规则》等法律、法规的相关规定，致使属于申请人的土地使用权证被驻马店市中级人民法院撤销，侵犯了申请人的合法权益，给申请人造成了巨额经济损失，故向法院提起行政赔偿诉讼。请求驻马店市人民政府赔偿因违法颁发土地使用证给申请人造成的直接经济损失360万元。
被告驻马店市人民政府辩称：一、原告以原驻马店市人民政府在颁证时没有根据土地权属来源从金明公司名下直接转移登记，致使其土地使用证被法院撤销为由，要求驻马店市人民政府赔偿经济损失，事实和理由均不成立。（一）原告诉称其基于对政府为金明公司办理的驻市国用（2000）字第1237号土地使用证登记的信赖而向金明公司购买土地，并到政府重新办理登记是违背事实的。2000年5月16日至6月11日期间，张菊园等十原告分别向原驻马店市土地管理部门提出书面土地登记申请，张菊园等十原告提供的其土地权属来源证明材料是1994年�林乡政府颁发的宅基地使用许可证，并提交了载明缴款日期为2000年8月7日、缴款单位为孙玉林等25户、缴款金额为10万元的土地使用权出让金专用票据复印件。2000年12月20日，原驻马店市人民政府为张菊园等十原告分别办理了驻市集建（国有）（2000）字第10760——10769号土地使用证。2000年8月29日，金明公司向驻马店市土地管理部门申请土地登记，提供的其土地权属来源材料是2000年4月26日金明公司与张景华等十一户居民签订的宅基地转让协议、2000年6月29日金明公司与原驻马店市土地管理局签订的国有土地使用权出让合同复印件，2000年12月20日，原驻马店市人民政府给金明公司颁发了驻市国用（2000）字第1237号土地使用证。由此可见，张菊园等十原告的土地登记和金明公司的土地登记是同时期进行的，政府发证的日期为同一天。因此，张菊园等十原告诉称其是基于对政府为金明公司办理第1237号土地使用证登记的信赖，而向金明公司购买土地并到政府重新办理登记，属严重违背事实。（二）原告张菊园诉称驻马店市土地管理部门应根据土地权属来源从金明公司名下直接转移登记而没有办理转移登记，其诉称不成立。根据《土地登记办法》第九条的规定，土地登记申请及土地权属来源证明材料应由土地登记申请者提交，并应对申请材料实质内容的真实性负责。张菊园等十原告向驻马店市土地管理部门申请办理土地登记，其提交的土地权属来源证明是1994年颁发的宅基地使用许可证，是初始登记。张菊园等十原告在申请土地登记过程中，既没有提出以其从金明公司受让的土地作为土地权属来源办理土地变更登记申请，也没有提供从金明公司受让的土地的土地权属来源材料，政府就无法把金明公司的土地转移变更给张菊园等十原告。（�）第10760
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10769号土地使用证被撤销的责任在原告自己。张菊园等十原告在办理土地登记时提交的主要依据和其从金明公司受让土地使用权毫无关联，而在驻马店市中级法院庭审中张菊园等十原告却陈述其土地权属来源是从金明公司购买取得。正是由于张菊园等十原告的陈述和土地登记的材料相悖，导致被驻马店市中级法院撤销了土地使用证，因此，其土地使用证被撤销的责任完全在他们自己。二、原驻马店市人民政府的颁证行为与原告诉称的财产损失之间没有直接因果关系。张菊园等十原告在起诉状中所称的财产损失，是其与金明公司土地转让过程中所形成的民事法律关系，政府公权力并没介入其中，其并不是因政府的土地登记行为所导致的，政府依其申请及提供的材料为其进行土地登记的行为与原告所称的经济损失之间没有直接的因果关系。三、即使被告应当�担赔偿责任，也应按直接经济损失计算。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项之规定，国家机关及其工作人员行使职权侵犯公司、法人和其他组织的财产权造成损害的，“按照直接损失给予赔偿”，并不包括受害人的可得利益或可期待利益。因此，即使被告驻马店市人民政府应当承担赔偿责任，也只能承担有证据证明的因被告驻马店市人民政府的行为造成原告的“直接损失”，也就是其实际支出的金钱数额。综上，张菊园等十原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。
原告张菊园就赔偿请求提供了以下证据：第一组证据：初始变更登记一份、张景华与金明公司转让协议一份、国有土地使用权出让合同一份。证明金明公司从第三人处合法取得国有土地使用权。第二组证据：地籍调查表一份、宅基地使用许可证一份、河�省财政厅土地使用权出让金专用票据一张、办理国有土地使用证申请书一份、转让协议一份、收据一份、国有建设用地使用证一份。证明原告作为善意第三人从金明公司处合法受让了国有土地使用权，土地权属来源合法、有效，并依法取得国有土地使用权证。第三组证据：刊登有驻马店市国土资源局确认十户原告土地坐落及权属公告报纸一份、十户居民土地坐落及分户图一份、驻马店市驿城区人民法院（2007）驿民初字第1751号民事调解书、驻马店市驿城区人民法院（2007）驿民初字第1751-1号民事裁定书、驻马店市驿城区人民法院（2007）驿民初字第1751号协助执行通知书各一份。证明十户居民合法享有土地使用权，该涉案土地坐落明确、权属清晰，不存在任何争议。第四组证据：驻马店中级人民法院作出的（2013）驻行终字第15号终审行政判决书。证明被告具体行政行为违法，导致原告合法取得的土地证被撤销。第五组证据：行政赔偿申请书一份、授权委托书一份、快递回执单一份。证明原告已履行前置法定程序向被告提出赔偿申请，被告法定期限内未作出答复，原告依法有权提出行政赔偿诉讼。
在本案庭审后，原告张菊园主张其在驻马店市中级人民法院作出（2013）驻行终字第15号终审行政判决后，曾向驻马店市人民政府法制办公室提供过申请确权的相关证据，包括邮寄相关申请确权材料的2013年7月8日发出的EMS邮寄单及2013年7月9日的邮寄回执单、2013年7月7日提出的土地确权申请书、原告张菊园提供的申请确权的授权委托书。
被告驻马店市人民政府质证称，对第一组证据，被告认为只是金明公司持有的部分驻市国用（2000）字第1237号土地证的土地登记档案，不全面。对第二组证据，证据材料不全面，被告认为应以张菊园等十原告�交的十户档案材料为准，其中的转让协议书、收据不是档案材料。张菊园等十原告档案中的土地权属来源是乡政府颁发的宅基地使用许可证，是初始登记，张菊园等十原告在办证时没有提交受让金明公司土地的相关材料。同时，对转让协议书和收据，两者存在很到矛盾之处：1、转让协议书和收据上载明的时间相隔四年，转让协议书上载明2000年8月16日，收据是2004年9月14日，而且内容相悖。2、土地面积和金额也不同，转让协议书上转让的土地面积是8.4亩，收据显示是32亩征地款。转让协议书上写明土地价值126万元，而收据上为124.8万。单位也不同，转让协议书的一方为金明公司，而收据上是金桥房地产开发有限公司。缴款人不一样，转让协议书上是贾学忠等十户，而收据上写明的是贾学忠一人。这两份所谓的土地转让证据与原告诉争的土地使用证也存在根本矛盾。张菊园等十原告经转让所得的土地面积合计2772平方米，合4.16亩，与协议书上的8.4亩和收据上的32亩也不一致。3、这两份证据不管真实与否，2000年张菊园等十原告向驻马店市土地管理部门申请土地登记时，并没有向土地管理部门提供过，也没有提出过土地变更申请。对第三组证据，民事调解书、民事裁定书与本案没有关联性，不能支持原告的诉讼请求。对第四组证据，法院撤证的理由在判决书中已载明，张菊园等十原告的土地证被撤销的责任在原告自己。如果说，张菊园等十原告从金明公司受让土地是真实的话，那么证明原来向土地部门申请登记时提供的材料是虚假的，其责任应该自负。对第五组证据，对真实性没有异议。
对庭审后原告张菊园提供的其向驻马店市人民政府法制办公室申请过土地确权的证据，应由法院对原告张菊园提交的申请材料进行审查，确认原�张菊园是否提出过确权申请。
被告提供的证据：1、十户原告的地籍档案材料，证明原告土地的真实来源。2、金明公司持有的驻市国用（2000）字第1237号土地证的土地登记档案。
原告对被告提供的证据不发表质证意见，而认为对政府的公信力表示怀疑。
根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：张景华、张兰英、左三、彭立新、李向阳、李朝阳、刘勤洲、熊金玉、张朝立、高殿华、左金11户在尚庄居民组有宅基地各一处，1994年2月11日分别办理有土地使用证，合计面积5605.6平方米。2000年4月26日张景华等十一人将名下的土地转让给金明公司；同年6月29日，金明公司与原驻马店市土地管理局签订了《国有土地使用权出让合同》，并办理了证号为驻市国用（2000）字第1237号土地使用证，该土地证上记载的土地即为现争议土地，面积为5605平方米；同年8月16日，金明公司与张菊园等十原告签订了《转让协议书》，将该宗土地转让给了张菊园等十原告，合计面积为5605.6平方米（合8.4亩），价款为126万元，张菊园等十原告依该公司要求将价款交给驻马店金桥房地产公司。同时，2000年8月7日张菊园等十原告缴纳了土地出让金。驻马店市土地管理部门经过地籍调查、审核审批等，于2000年12月20日，由原驻马店市人民政府为张菊园等十原告颁发了土地证，其中为本案张菊园颁发的是驻市集建（国有）（2000）字第10761号土地使用证。地籍档案中的《宅基地使用许可证》上改动的地方加盖有《驻马店地区土地管理局开发区办公室》印章，并注明“根据开发区规划调整郭庄”，且该改动的许可证是驻马店市人民政府内部保存手续，并未颁发给张菊园。
另查明，2005年11月16日，“金明公司”更名为“驻马店市高新区金明商贸有限公司”。2008年1月11日，驻马店市人民政府作出驻政（2008）8号《驻马店市人民政府关于依法收回驻马店市高新区金明商贸有限公司土地使用权的决定》，其后于2011年2月24日，驻马店市人民政府将收回的土地为尚庄组办理了驻市集用（2011）第1650号《集体土地使用证》。张菊园等十原告得知后提起行政诉讼，驻马店市驿城区人民法院审理后作出（2011）驿行初字第70-79号行政判决书，撤销了尚庄组持有的第1650号《集体土地使用证》，尚庄组和驻马店市人民政府不服提起上诉，驻马店市中级人民法院经过二审，作出（2012）驻法行终字第100、105-113号行政判决书，驳回上诉，维持了原判，该判决已生效。尚庄组随即提起行政诉讼要求撤销原驻马店市人民政府为张菊园颁发的驻市集建（国有）（2000）字第10761号土地使用证，驻马店市驿城区人民法院依法驳回了尚庄组的诉讼请求。尚庄组�服，向驻马店市中级人民法院提起了上诉，驻马店市中级人民法院经审理认为“驻马店市人民政府为张菊园办理土地使用证的主要依据是1994年的宅基地使用许可证和2000年孙玉林等25户缴纳的土地使用权出让金票据，而张菊园庭审中陈述的土地权属来源是2000年从金明公司购买所得，显然，驻马店市人民政府的颁证行为依据不充分。”根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第六十一条第（三）项之规定，判决撤销驿城区人民法院（2012）驿行初字第64号行政判决，撤销驻马店市人民政府为张菊园颁发的驻市集建（国有）（2000）字第10761号建设用地使用权证。同时，驻马店市中级人民法院在判决中认为，“鉴于本案上诉人尚庄组的土地使用证和被上诉人张菊园的土地使用证均已被人民法院判决撤销，当事人应当向驻马店市人民政府申请确认土地权属，以解决土地权属争议。”经庭审查明，被告驻马店市政府对诉争土地到目前为止还未确权。
本案的争议焦点是：原告张菊园提起行政赔偿的诉讼请求是否有法律依据？
本院认为，本案诉争土地上原存在两个土地使用证，一个是2000年12月20日，原驻马店市人民政府为张菊园颁发的驻市集建（国有）第10761号土地使用权证，现已被驻马店市中级人民法院2013年3月18日作出的（2013）驻行终字第15号行政判决予以撤销；另一个是2011年2月24日，由驻马店市人民政府为尚庄组颁发的第1650号《集体土地使用证》，现已于2012年被驻马店市中级人民法院撤销，因此，驻马店市中级人民法院于2013年3月18日作出的（2013）驻行终字第15号行政终审判决中认为“鉴于本案上诉人尚庄组的土地使用证和被上诉人张菊园的土地使用证均已被人民法院判决撤销，当事人应当向驻马店市人民政府申请确认土地权属，以解决土地权属争议。”在本院庭审过程中，经与双方当事人核实，现争议土地仍未确权，驻马店市人民政府的颁证行为是否侵犯了原告张菊园的合法权益，是否对原告张菊园造成了巨大的经济损失，在土地权属不明的情况下并不能认定，因此，原告张菊园提起行政赔偿的诉讼请求没有法律依据，本院不予支持。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告张菊园的诉讼请求。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 杨 国 庆
审判员 田 新 亚
审判员 邢 芳
二〇一四年六月三十日
书记员 翟朝飞（兼）