山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁01行终91号
上诉人（原审原告）赵宗泉，男，1957年3月28日出生，汉族，现住济南市历城区董家镇时家庄251号
委托代理人赵勇（系上诉人赵宗泉之子），男，1981年8月24日出生，汉族，住址同上诉人赵宗泉。
委托代理人王万福，山东舜翔律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市国土资源局，住所地济南市。
法定代表人刘大坤，局长。
委托代理人田文成，济南市国土资源局历城分局工作人员。
委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师。
上诉人赵宗泉因土地行政处罚一案，不服济南市历下区人民法院（2017）鲁0102行初244号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2018年1月29日进行了法庭调查。上诉人赵宗泉及其委托代理人赵勇、王万福，被上诉人济南市国土资源局（简称济南市国土局）委托代理人田文成、李文宇参加了法庭调查。本案现已审理终结。
济南市国土局于2016年11月2日作出济国土资罚字（2016）第5691号行政处罚决定，认定赵宗泉未经批准，于1997年和2011年陆续占用济南市历城区董家镇时家庄村（简称时家庄）67460.4平方米集体土地进行非农业建设，建筑面积约20000平方米，其中建设用地67298.3平方米，耕地156.1平方米，其他农用地6平方米。依据历城区董家镇2006年-2020年度土地利用规划图，确认南院61939.4平方米集体土地符合历城区董家镇土地利用总体规划，3223.6平方米集体土地不符合历城区董家镇土地利用总体规划；依据历城区董家镇1996年-2010年度土地利用规划图确认（北院）集体土地2297.4平方米符合历城区董家镇土地利用总体规划。济国土资罚字（2016）第5691号行政处罚决定根据《中华人民共和国土地管理法》第76条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条的规定，决定：1、责令赵宗泉将非法占用的67460.4平方米土地退还给时家庄村民委员会；2、限赵宗泉15日内自行拆除在时家庄村162.1平方米农用地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、对赵宗泉非法占用的156.1平方米耕地的行为，按非法占用土地每平方米25元，处以罚款共计3902元，非法占用6平方米其他农用地的行为，按非法占用土地每平方米20元，处以罚款120元，对赵宗泉非法占用67298.3平方米建设用地的行为，按非法占用土地每平方米15元，处以罚款1009474元，以上罚款共计1013496元。赵宗泉不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院经审理查明，济南市国土局于2015年3月2日立案调查赵宗泉非法占用集体土地一案，于2015年5月5日向赵宗泉下发《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，通过调查询问赵宗泉、张志刚、秦纪勇、仇良宝、刘修传、张来国、刘修彪等人，现场勘测，委托济南市勘察测绘研究院进行土地勘测定界，比对土地利用规划图等，认定赵宗泉非法占地进行非农建设，并确认实际占用土地面积、类型以及是否符合土地利用总体规划。经过违法案件内部会审、审批后，济南市国土局于2016年9月13日向赵宗泉送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，于2016年10月12日召开听证会。2016年11月2日，济南市国土局作出济国土资罚字（2016）第5691号行政处罚决定，并于同日送达。2017年5月18日，济南市国土局作出《履行行政处罚决定催告书》，并于同日送达赵宗泉。
原审法院认为，赵宗泉在没有办理相关土地审批手续的情况下，占用集体土地进行非农建设，其行为符合《中华人民共和国土地管理法》第76条规定应处罚的非法占用土地的违法情形，济南市国土局依据该条规定以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条作出行政处罚决定具有法律依据。庭审中，该局对其执法过程中有关立案、取证、审核、告知、听证、作出处理、送达文书等各环节举证充分，处罚程序属正当、合法。庭审中，济南市国土局提交了赵宗泉签字的现场勘测笔录、土地勘测定界技术报告、勘测定界图、土地分类面积表、董家镇土地利用现状、董家镇土地利用总体规划图等证据，足以证明认定的非法占地土地分类清楚，面积明确，证据充分。赵宗泉虽然以土地承包合同由赵勇所签为由，提出行政处罚相对人应当是赵勇，但行政处罚针对的占用集体土地进行非农建设的行为，不是土地承包行为，不能仅依据土地承包合同认定行政处罚的相对人是赵勇，且在2016年6月2日的询问笔录中，赵宗泉明确陈述“我在1997年将原房屋拆除后建设现在住的房屋，占地面积约2亩；南侧厂房大约是在2007年开始圈建，占地面积约95余亩，共投资约两千万元。建设大约2万余平方米。现已经投入使用”、“资金是我自己筹集的”，结合张志刚等人的询问笔录、时家庄村民委员会出具的证明、济南市历城区村集体经济组织统一收款收据等证据，可以证明赵宗泉实施了占用集体土地进行非农建设的行为。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告赵宗泉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵宗泉负担。
上诉人赵宗泉上诉称，济南市国土局处罚赵宗泉与事实不符，认定占地面积、占地类型的主要证据不足，且行政程序严重违法，适用法律、法规错误。请求二审法院：1、撤销（2017）鲁0102行初244号行政判决并依法改判；2、撤销济国土资罚字（2016）第5691号行政处罚决定或发回重审。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
二审法庭调查过程中，双方当事人主要围绕赵宗泉是否是非法占地的责任主体，行政处罚程序是否合法，认定占地面积、占地类型的主要证据是否充足，适用法律、法规是否正确，涉案宗地现状等问题发表了意见。被上诉人请求维持被诉处罚决定和原审判决，上诉人则坚持请求撤销被诉处罚决定和原审判决。
上诉人济南市国土局为证明该机关依法作出行政处罚决定，向原审法院提交了如下证据：1、2015年3月2日的济国土（历城）2015-04-07立案呈批表；2、2016年6月2日对赵宗泉的询问笔录，2016年8月1日对张志刚的询问笔录，2016年7月29日对秦纪勇的询问笔录，2016年1月7日对仇良宝、刘修传、张来国、刘修彪的询问笔录；3、2016年9月的现场勘测笔录；4、济南市勘察测绘研究院土地勘测定界技术报告书2份；5、违法现场照片9张；6、2016年9月7日鉴定书；7、董家镇2006年土地利用现状（局部）；8、董家镇2006-2020年土地利用总体规划图（局部）2份；9、土地分类面积表2份；10、刘修彪法人证明1份；11、赵宗泉、刘修彪、张志刚、秦纪勇、张来国、刘修传、仇良宝身份证明共7张；12、赵勇2004和2008年与时家庄村委签订的土地承包合同共两份；13、赵宗泉缴纳土地承包费的收据2张；14、时家庄村委会证明；15、董家国土资源管理所2008年10月2日、2012年5月3日、2015年5月8日关于赵宗泉违法占地建设的巡查报告单；16、赵宗泉、刘修彪、张志刚、秦纪勇、张来国、刘修传、仇良宝关于“陈述及提供的相关证据材料均真实有效”的保证书共7份；17、2016年6月2日对赵勇、赵宗泉下达的接受调查通知书；18、2016年9月9日违法案件调查报告1份；19、济南市国土局历城分局2016年9月9日违法案件会审记录；20、2016年9月7日制作的案件调查处理审批表；21、2016年9月13日对赵宗泉作出的行政处罚告知书及法律文书送达回证；22、行政处罚决定书及法律文书送达回证；23、2016年9月22日对赵宗泉下达的行政处罚听证告知书及送达回证、听证申请书、行政处罚听证通知书及送达回证、听证笔录、听证纪要；24、2017年5月18日履行行政处罚决定催告书及送达回证；25、2015年5月5日对赵宗泉下达的责令停止违法行为通知书，责令改正违法行为通知书；26、勘测定界图。
以上证据均经原审庭审质证。经审查上述证据以及当事人在审理过程中发表的诉辩意见，本院对上述证据的真实性、合法性与关联性均予以确认。根据上述有效证据，本院同意原审法院对行政处罚程序性事实的认定。
本院认为，济南市国土局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对擅自通过租用等方式非法占用农民集体土地用于非农业建设的，有权依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定作出行政处罚。
济南市国土局对非法占地行为实施行政处罚，除应当适用土地管理相关法律规定之外，还应当遵守《中华人民共和国行政处罚法》等行政处罚法律规定，并在行政诉讼中对处罚决定的合法性负举证责任，提供据以作出行政处罚决定的证据和所依据的规范性文件，未提供或者无正当理由逾期提供证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，应当视为没有证据。
本院依照《中华人民共和国行政处罚法》等行政处罚法律规定和《中华人民共和国土地管理法》等土地管理法律规定，结合济南市国土局提交的有效证据，对被诉行政处罚决定是否合法进行了审查。经审查，本院认定被诉处罚决定存在如下问题：
1、认定占用地类主要证据不足
《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.2规定：“判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判断。违法用地行为发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。执法监督工作机构可以提请地籍管理工作机构进行认定。”据此，判定占用地类应当依违法用地行为发生上一年度的土地利用现状图或者土地利用现状数据库为依据。
本案中，被上诉人2016年9月9日的违法案件调查报告、会审记录，2016年9月13日和22日的行政处罚听证告知书，以及最后正式的行政处罚决定书中，均载明上诉人未经批准，于2011年开始陆续占用南院宗地进行建设。按照前述规定，判定占用南院宗地地类应当依违法用地行为发生上一年度，即2010年土地利用现状图为依据。被上诉人亦在2016年9月13日和22日的行政处罚听证告知书告知上诉人，“根据历城区董家镇2010年土地利用现状图（局部）确认：赵宗泉占用的路南集体土地占地前地类为耕地156.1平方米，耕地以外的其他农用地6平方米，建设用地65000.9平方米”，说明被上诉人亦认可依据2010年土地利用现状图判定占用南院宗地地类。
但在诉讼过程中，济南市国土局提交的是董家镇2006年土地利用现状图，并未提交历城区董家镇2010年土地利用现状图（局部），该局执法监督工作机构提请地籍管理工作机构进行认定后形成的鉴定书中，也载明“根据历城区董家镇2006年土地利用现状图（局部）确认：赵宗泉占用的路南集体土地占地前地类为耕地156.1平方米，耕地以外的其他农用地6平方米，建设用地65000.9平方米”，说明被上诉人对上诉人占用南院的地类作出认定的主要证据，是2006年土地利用现状图，并非被上诉人认定的违法占地行为上一年度，即2010年度的土地利用现状图。本院据此确认，被上诉人认定违法用地占用地类的主要证据不足。
2、认定占地面积主要证据不足
被上诉人2016年9月9日的违法案件调查报告、会审记录，2016年9月13日和22日的行政处罚听证告知书和济国土资罚字（2016）第5691号行政处罚决定均载明，上诉人未经批准，于2011年陆续占用南院宗地进行非农建设，说明被上诉人是对上诉人从2011年开始的占用南院宗地的行为进行认定和查处，认定和查处不涉及2011年之前的违法占用南院宗地的行为。
但被上诉人的提交行政处罚证据材料，除土地承包合同的签订日期为2004、2008年之外，其他询问笔录均有上诉人在2011年之前就开始占用南院宗地进行建设的内容。除赵宗泉本人在询问笔录中不确定地陈述“南侧厂房是大约在2007年开始圈建的”之外；张志刚、秦纪勇、仇良宝、刘修传、张来国均一致陈述，上诉人从2004年初就开始占用南院土地进行建设；刘修彪在询问笔录中也称上诉人在2005、2006年开始占用南院土地进行建设。
可见，被告提交的上述证据材料说明，南院部分宗地在2011年之前就已经被占用，相应的宗地面积不应当计算在2011年之后占地面积范围内，不在本案中被上诉人认定和查处的范围之内，被上诉人依据上述证据材料，将整个南院宗地面积均认定为上诉人2011年后占用的土地面积，属于主要证据不足。
3、行政处理期限明显违法
关于土地行政处罚案件的处理期限。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”根据上述规定，济南市国土局应当自立案之日即2015年3月2日之日起六十日内作出行政处罚决定，如因案情特别复杂，不能在上述期限内作出行政处罚决定的，经该局负责人批准，可以适当延长。本案中，被上诉人于2016年11月2日作出处罚决定，已经明显超过了上述期限，且未提交经过该局负责人批准的延期审批证据，应当认定处理期限明显违法。
针对本案行政处罚超期的问题。济南市国土局在诉讼中称，因上诉人拒不配合调查，导致无法在规定的六十日内结案。本院认为，该主张不能自然免除被上诉人的延期审批程序职责，如确实存在上述情况，该局亦应当依法办理延期审批手续。此外，本院还注意到，《国土资源行政处罚办法》第十三条规定：“立案后，国土资源主管部门应当指定案件承办人员，及时组织调查取证。”根据上述规定，济南市国土局在立案后，应当及时对其他证人进行调查询问，但根据该局提交的证据材料显示，该局在立案十个月之后，才开始对相关证人进行询问，其中，询问张志刚的时间是2016年8月1日，询问秦纪勇的时间是2016年7月29日，询问其他证人的时间是2016年1月7日。
综上，被诉处罚决定认定事实主要证据不足，行政程序违法，依法应予撤销。原审判决驳回上诉人诉讼请求确有错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项，第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销济南市历下区人民法院作出的（2017）鲁0102行初244号行政判决；
二、撤销被上诉人济南市国土资源局作出的济国土资罚字（2016）第5691号行政处理决定。
三、被上诉人济南市国土局资源局重新作出处理决定。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人济南市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 李国才
审判员 胡一帆
审判员 陈 伟
二〇一八年四月二日
书记员 郭 萍