山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）济行初字第742号
原告张彬，男，1974年8月8日出生，汉族，住山东省滨州市。
原告张建民，男，1971年1月4日出生，汉族，住山东省滨州市。
原告朱增卫，男，1953年11月27日出生，汉族，住山东省滨州市。
原告朱海滨，男，1969年8月24日出生，汉族，住山东省滨州市。
原告张燕光，男，1983年9月15日生，汉族，住山东省滨州市。
原告张海峰，男，1977年5月28日出生，汉族，住山东省滨州市。
原告朱江海，男，1981年8月21日出生，汉族，住山东省滨州市。
诉讼代表人张彬，男，1974年8月8日出生，汉族，住山东省滨州市。
诉讼代表人张燕光，男，1983年9月15日生，汉族，住山东省滨州市。
以上七原告共同委托代理人李吏民，北京京坤律师事务所律师。
被告滨州市人民政府，住所地山东省滨州市。
法定代表人崔洪刚，市长。
委托代理人范红生，滨州市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人王磊，滨州市人民政府法律顾问。
被告山东省人民政府，住所地山东省济南市。
法定代表人郭树清，省长。
委托代理人董君，山东省人民政府工作人员。
委托代理人徐杰，北京市隆安（济南）律师事务所律师。
原告张彬等7人因不服被告山东省人民政府（简称省政府）作出的鲁政复驳字[2015]472号驳回行政复议申请决定（以下简称472号复议决定），于2015年11月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法追加被告滨州市人民政府（简称滨州市政府）参加诉讼，并依法向被告滨州市政府、省政府分别送达了起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月11日公开开庭审理了本案。原告张彬、张建民、朱增卫、朱海滨、张海峰及七原告的共同委托代理人李吏民，被告滨州市政府的委托代理人范红生、王磊，被告省政府的委托代理人董君、徐杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告张彬等7人因认为被告滨州市政府未履行责成有关部门查封黄河三角洲（滨州）热力有限公司违法建设施工现场的法定职责，于2015年8月3日向被告省政府提出行政复议申请，被告省政府于2015年11月4日作出472号复议决定，认为滨州市政府在未收到滨州市规划主管部门报告的情况下无法责成有关部门采取查封施工现场或强制拆除等措施。根据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定：驳回申请人的行政复议申请。
原告张彬等7人诉称，原告7人是滨州市滨城区梁才办事处官庄村村民，黄河三角洲（滨州）热力有限公司在没有任何手续的情况下抢占原告的承包地进行建设。黄河三角洲（滨州）热力有限公司在滨州市规划局作出责令其停止违法行为的决定后没有停止建设并拆除违章建筑，滨州市政府应当根据城乡规划法第六十八条的规定责成有关部门对黄河三角洲（滨州）热力有限公司采取查封施工现场、强制拆除违章建筑的措施。但至今，滨州市政府并未履行上述法定职责，致使原告无法耕种承包的土地，严重侵害了原告的合法权益。原告向省政府申请行政复议，请求省政府责令滨州市政府履行法定职责，省政府作出472号复议决定驳回了原告的行政复议申请。原告不服，提起行政诉讼，诉讼请求：1、撤销被告省政府作出的472号复议决定；2、判令被告省政府对原告的行政复议申请重新作出复议决定；3、诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：1、原告的土地承包经营权证；2、原告于2015年5月10日向滨州市规划局申请政府信息公开的《政府信息公开申请表》及邮寄单；3、滨规责停字[2015]30009号《责令停止违法行为通知书》和滨规责改字[2015]30009号《责令限期改正违法行为通知书》；4、现场施工照片；5、行政复议申请书；6、《请求对黄河三角洲（滨州）热力有限公司违法建设进行查封施工现场、拆除违章建筑申请书》；7、472号复议决定；8、《听证审理申请书》。
被告滨州市政府、省政府答辩称，黄河三角洲（滨州）热力有限公司未经规划许可擅自建设滨州市东郊公共供热中心项目施工用临时围墙，滨州市规划局经集体讨论，同意该项目临时围墙在项目施工完成前暂时保留，待项目施工完毕后，按规划方案改造或拆除。因不需要查封施工现场或强制拆除，滨州市规划局未将该案件处理情况上报滨州市政府，所以，按照《山东省城乡规划条例》第七十七条规定，滨州市政府无法主动责成有关部门采取措施。原告张彬等7人的请求于法无据。省政府作出的472号复议决定程序合法，事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告滨州市政府向本院提交了以下证据：1、《滨州市规划局重点执法案件集体讨论意见表》；2、滨州市规划局《关于黄河三角洲（滨州）热力有限公司供热中心项目施工用临时围墙的情况说明》。
被告省政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书；2、《补正行政复议申请通知书》、《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》、《行政复议答复书》、《行政复议决定延期通知书》；3、鲁政复驳字[2015]472号《驳回行政复议申请决定书》；4、滨规责停字[2015]30009号《责令停止违法行为通知书》、滨规责改字[2015]30009号《责令限期改正违法行为通知书》和《关于黄河三角洲（滨州）热力有限公司供热中心项目施工用临时围墙的情况说明》。
经庭审质证，原、被告提交的证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。
经审理查明，黄河三角洲（滨州）热力有限公司未经规划许可擅自建设滨州市东郊公共供热中心项目施工用临时围墙，滨州市规划局于2015年4月14日作出滨规责停字[2015]30009号《责令停止违法行为通知书》和滨规责改字[2015]30009号《责令限期改正违法行为通知书》，责令该公司立即停止违法行为，并于2015年4月23日前对违法行为进行改正。2015年4月26日，滨州市规划局经集体讨论认为，鉴于该建设项目是滨州市重点民生工程，工期紧，且围墙为施工临时围挡，属于临时设施，建议责令其尽快完善手续，待项目完工后自行拆除。原告张彬等7人因认为被告滨州市政府未履行责成有关部门查封黄河三角洲（滨州）热力有限公司违法建设施工现场的法定职责，于2015年8月3日向被告省政府邮寄行政复议申请书。2015年8月7日，省政府向原告作出补正行政复议申请通知，要求原告提供曾经向滨州市政府提出请求履行法定职责的证据材料。2015年8月14日，省政府作出行政复议申请受理通知和提出行政复议答复通知，并于2015年8月19日分别向原告和滨州市政府邮寄。2015年8月19日，原告向滨州市政府提出请求对黄河三角洲（滨州）热力有限公司违法建设进行查封施工现场、拆除违章建筑的申请。2015年8月26日，滨州市规划局向滨州市政府作出《关于黄河三角洲（滨州）热力有限公司供热中心项目施工用临时围墙的情况说明》，主要内容为：该局经集体讨论同意涉案临时围墙在项目施工完成前暂时保留，不需要查封施工现场或强制拆除，所以该局未将该案件上报滨州市政府。同日，滨州市政府向省政府作出《行政复议答复书》。2015年10月8日，省政府作出行政复议决定延期通知，告知原告行政复议决定延期到2015年11月12日前作出。2015年11月4日，省政府作出472号复议决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”本案中，原告张彬等7人因认为滨州市政府未履行法定职责向省政府申请行政复议，省政府作出472号复议决定，认为滨州市政府不存在行政不作为的情形，驳回了张彬等7人的行政复议申请。原告张彬等7人以省政府为被告提起行政诉讼，滨州市政府应当和复议机关省政府作为共同被告参加本案诉讼。
关于被告滨州市政府是否未履行法定职责的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。《山东省城乡规划条例》第七十七条规定：“城乡规划主管部门作出停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，城乡规划主管部门应当向本级人民政府报告。本级人民政府自收到报告之日起七日内书面责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，并依法作出处理”。本案中，滨州市规划局对黄河三角洲（滨州）热力有限公司未经许可擅自建设施工用临时围墙的行为作出了《责令停止违法行为通知书》和《责令限期改正违法行为通知书》，要求其停止违法行为并对违法行为进行改正。之后，经滨州市规划局集体讨论认为不需要查封施工现场或强制拆除，所以该局未将案件报告滨州市政府。在未收到滨州市规划局报告的情况下，原告张彬等7人认为被告滨州市政府应当主动依职权责成有关部门查封黄河三角洲（滨州）热力有限公司违法建设施工现场、强制拆除的主张于法无据，原告认为滨州市政府未履行法定职责的主张不能成立。
关于被告省政府作出472号复议决定的程序是否合法问题。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”因此，本案对472号复议决定的审查限于行政复议程序是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”；第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”原告张彬等7人于2015年8月3日向被告省政府邮寄行政复议申请，被告省政府收到原告的行政复议申请书后经通知张彬等7人补正证据材料，于2015年8月14日作出行政复议申请受理通知和提出行政复议答复通知。因不能在六十日规定期限内作出行政复议决定，省政府于2015年10月8日作出行政复议决定延期通知，告知原告行政复议决定延期到2015年11月12日前作出。2015年11月4日，被告省政府作出472号复议决定，行政复议程序合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”。根据该规定，省政府作为复议机关对于行政复议是否采取听证方式审理有裁量权。原告张彬等7人认为在其申请听证后省政府应当对本案进行听证的理由没有法律依据，本院对其主张不予采纳。
综上，原告张彬等7人的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张彬、张建民、朱增卫、朱海滨、张燕光、张海峰、朱江海的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张彬、张建民、朱增卫、朱海滨、张燕光、张海峰、朱江海负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 张极峰
代理审判员 王 珂
人民陪审员 杜宪芳
二〇一六年五月十日
书 记 员 赵 莹