浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙金行初字第287号
原告浙江中亿科技有限公司，住所地金华市金东区工业园区存统路768号。
法定代表人徐小春，董事长。
委托代理人傅群英，系浙江中亿科技有限公司职工。
委托代理人仰校，浙江泽邦律师事务所律师。
被告金华市金东区人民政府，住所地金华市金东区光南路836号。
法定代表人施美红，区长。
委托代理人汤荣海，金华市金东区经济商务局副局长。
委托代理人陈胜，浙江思大律师事务所律师。
原告浙江中亿科技有限公司（以下简称中亿公司）与被告金华市金东区人民政府（以下简称金东区政府）土地行政管理（土地）其他行政行为一案，本院于2015年12月28日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月23日公开开庭审理了本案。原告浙江中亿科技有限公司的委托代理人傅群英、仰校，被告金华市金东区人民政府的行政负责人吕献及委托代理人汤荣海、陈胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告浙江中亿科技有限公司诉称：原告与金华市融昌工具有限公司（以下简称融昌公司）建设用地使用权纠纷一案(（2015）金东民初字第1401号)由金华市金东区人民法院受理，并于2015年12月9日开庭审理。该案因涉案土地使用权无法办理变更登记，金华市金东区人民法院要求融昌公司变更诉讼请求。后融昌公司向被告反映前述情况，被告于2015年12月17日针对该民事案件作出[2015]72号《关于中亿公司土地分割相关问题协调会议纪要》（以下简称《会议纪要》）一份，并由融昌公司作为证据交予金华市金东区人民法院。该会议纪要内容已严重影响到原告和融昌公司之间的权利义务，融昌公司交给法院的行为导致会议纪要已经外化，并且该会议纪要内容违反有关法律和政策的规定，程序亦不合法。综上请求：一、请求依法撤销被告作出的(2015)72号会议纪要。二、本案诉讼费用由被告承担。
原告为支持其诉请，提供了以下证据：
证据1．[2015]72号《金东区政府会议纪要》。证明会议纪要是一个行政行为，对原告以及融昌公司之间的权利义务产生了影响，该会议纪要是在双方民事诉讼过程中由被告交给融昌公司，后融昌公司交给金东区法院。被告作为区级政府对土地分割、转让的事项是没有职权，应当是由金华市国土资源局来行使此职权。因此，被告出具会议纪要内容违法、程序不符合法律规定，是无效的。首先，原告与融昌公司建设用地使用权纠纷一案经金东区法院审理后。融昌公司当庭释明宗地面积超过40亩以上的是不允许分割转让的，该民事案件如果融昌公司不变更诉讼请求面临的直接后果就是驳回诉讼请求，金华市金东区人民法院释明的依据是就是金政办发[2014]39号文件附件二《市区规范工业用地流转管理办法》，该办法中第一条第（二）项“土地登记面积大于40亩的不得分割转让”，这个规范性文件至少在金华市内从事相关事项是具有普遍约束力的，而区政府开个会就可以超越这个范围进行分割，实际上就是直接支持了融昌公司在民事案件当中的诉讼请求。其次，在会议纪要所记录的事项是指明原告中亿公司土地分割的事项，并且就土地的分割面积、方位、红线、方式、程序等一系列问题进行了具体的操作说明。既然会议内容涉及到原告的土地使用权，至少应该通知原告参加会议或者形成会议纪要后告知原告，该行为从程序上说是不合法的。这个行为是导致会议纪要产生了法律效力，也就是一个外化的过程。综上，会议纪要是一个行政行为，且该行政行为违法。
证据2．《建筑物和土地使用权转让合同》、《厂房租赁合同》、融昌公司的《民事起诉状》。证明原告与融昌公司间的民事案件的相关情况，同时也证明会议纪要是针对这个案件所作出的，对案件审理有严重影响。
证据3．金华市金东区人民政府传票以及（2015）金东民初1401号案的开庭笔录。证明民事案件开庭时间以及开庭相关情况以及法院释明，而会议纪要是法院开庭审理该案件并且作出释明后，针对民事案件所作的会议纪要。
证据4．金政办发[2014]39号文件。证明本案《会议纪要》违反了文件的规定。
被告金东区政府辩称：一、《会议纪要》系依法协助法院调查出具的参考意见，不属于《行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。2015年12月6日，金华市金东区人民法院派人到金华市金东区经济商务局，就该院正在审理的融昌公司与中亿公司建设用地使用权纠纷案件，向金华市金东区经济商务局了解、咨询相关政策，要求我区出具意见。为慎重起见，经金华市金东区经济商务局提议和区领导同意，2015年12月14日，区府办召集区经济商务局、住建局、金东地税分局、国土分局、规划分局、“四破”办负责人，就浙江中亿科技有限公司土地分割相关问题召开专题协调会，形成了[2015]72号会议纪要。后根据法院要求，将该《会议纪要》提交金华市金东区人民法院，供法院参考。《会议纪要》系根据我国《民事诉讼法》第六十五条之规定依法协助法院调查出具的参考意见，该行为也并不损害其合法权益，不是行政行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围，应依法驳回其起诉。二、《会议纪要》未对原告权利造成实质影响，也不存在程序违法问题。2014年10月30日，原告与金华市融昌工具有限公司建设用地使用权签订了《建筑物和土地使用权转让合同》，约定原告将厂房一幢和17亩土地及其土地范围内的变压器、围墙等转让融昌公司，总价14707930元，约定合同生效时间为2015年10月27日。融昌公司支付了转让款1300万元。因土地分割转让上存在问题，融昌公司要求被告帮助协调。金华市金东区人民法院向被告出具介绍信后，考虑到原告已经与中亿公司就建设用地使用权达成了一致。同时，中亿公司又是被告辖区低效用地企业，属于“四破”整治对象，被告召开了协调会并出具了《会议纪要》。该《会议纪要》仅仅是一个意见，本身并没有强制一定要进行土地分割，反而明确中亿公司本次分割17亩土地，应在土地出让方和受让方双方自愿达成协议基础上，依据土地法规及“四破”等相关政策操作。因此，该《会议纪要》坚持土地分割审批以自愿为基础，未对原告权利造成实质影响。原告对其与融昌公司建设用地使用权签订的《建筑物和土地使用权转让合同》有异议，完全可以通过民事诉讼予以解决。同时，《会议纪要》是对会议情况的真实反映，不存在程序违法。综上所述，原告请求撤销的《会议纪要》并不属于行政审理范围，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条规定，请驳回原告的起诉。
被告金华市金东区人民政府在法定期限内向本院提供了如下证据及依据：
证据1．金华市金东区人民法院的介绍信。证明会议纪要系协助法院调查出具的。
证据2．《建筑物和土地使用权转让合同》。证明原告与融昌公司自愿签订合同。
证据3．原告的收款收据。证明融昌公司已经支付转让款1300万元给原告。
证据4．融昌公司提供《要求融昌公司与中亿公司土地分割报告》。证明融昌公司要求政府协调。
证据5．金东区2014年“四破”专项整治低效用地企业名单。证明原告属低效用地企业，为“四破”整治对象。
证据6．[2015]72号《金东区政府会议纪要》。该会议纪要坚持土地分割审批以自愿为基础，对原告权利未造成实质影响，会议纪要仅仅是参考意见。
被告金华市金东区人民政府还以《中华人民共和国民事诉讼法》第六十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第四十四条。证明其作出的具体行政行为适用法律、法规及规范性文件正确。
经庭审质证，对原告提供的证据，对证据1的真实性无异议，对证明目的有异议。会议纪要是应法院的调查要求所提供给法院的内部意见，区政府在向法院提供相关政策意见是相当谨慎的，联合了区相关部门进行综合研究的意见，在会议纪要第一点是“拟对”，这个是建议，不是指令性的。会议纪要第二点特别强调了“中亿科技本次分割的17亩土地，要求是在合同当事人双方自愿的基础上去履行，相关要求应当依据土地法和四破的相关政策进行操作”，从这个条文上讲《会议纪要》既尊重了上级政府的相关政策要求，又对现实当中出现的情况提出区政府的看法，同时也尊重了土地、建筑物转让双方的协议意愿。至于会议纪要第二条的第2、3、4、5款，应该是理解为区政府要尊重上级的意见，原告属于四破的对象之一，对这次的土地分割建议要突破相关的规定，但是如果说这个建议得到司法确认的话，接下去按照第二条的第2、3、4、5款去落实。所以《会议纪要》从文字的整个形式以及整个意思的表达来说是相当谨慎的，措辞也是科学的。该《会议纪要》提供给法院，是否采纳由法院决定，当事人也可对这份会议纪要提出异议。对证据2的真实性无异议，对证明目的有异议。这些证据是对会议纪要的来源做铺垫，对民事合同的内容在本案中不作评判。对证据3、4的真实性无异议。
对被告提供的证据，原告对证据1的真实性无异议，但认为与本案无关联性，介绍信仅说明法院法官曾去了解咨询相关政策，并没有说要求被告提供相关的意见以及出具会议纪要。《会议纪要》是被告交给融昌公司再提交给法院的，而不是由被告直接交给法院的。对证据2的真实性无异议，但在转让合同签订当日双方还另行签订了一个厂房租赁合同，也就是基于双方自愿是存在二份合同，并且厂房租赁合同已经在实际履行过程当中，双方就转让合同双方存在争议，该争议已经由金东法院进行审理，被告作出的会议纪要是针对转让合同作出的，并没有充分考虑双方另外的真实意思的表示。因此，会议纪要当中所称自愿的说法其实是不符合实际情况的。对证据3的真实性无异议，但是1300万元前期支付的是房屋租金款，并非是转让款。对证据4的真实性、合法性、关联性均有异议。我方不清楚报告是否真实，其次这个报告显然与本案《会议纪要》是无任何关联的，融昌公司打这个报告要求政府参与，本身就是利用行政来干预民事的过程，因此是不合法。对证据5的真实性无异议，但这是2014年的名单，不是会议纪要发生当年的名单，与本案不具关联性。对证据6真实性无异议，对合法性有异议，不能证明被告的证明目的。
本院对原、被告提供的证据认证如下：原告提供的证据，被告对真实性无异议，本院对其真实性予以确认。被告提供的证据可以确认其内容真实，来源和形式合法，与本案具有关联性，对其证明力本院予以确认。
根据上述本院确认证明力的证据，结合双方当事人在庭审中的陈述，本院确认如下事实：
2015年9月3日，融昌公司向金东区“四破”办公室递交《要求融昌工具与中亿科技土地分割报告》，要求协助其尽快进行土地分割。中亿公司属于金东区2014年“四破”专项整治低效用地企业名单（第二批）。
2015年12月6日，金华市金东区人民法院向“金东区商经局”出具价绍信，载明：“原告融昌公司与中亿公司建设用地使用权转让事宜向你局了解、咨询相关政策。”同年12月17日，金华市金东区人民政府办公室作出[2015]72号《会议纪要》，该纪要载明：“2015年12月14日，受郑竟成副区长委托，区府办党组成员吴瓒召集区经商局、住建局、金东地税分局、国土分局、规划分局、“四破”办负责人，就中亿公司土地分割相关问题召开专题协调会，现将会议纪要如下：一、会议认为，中亿公司土地闲置情况严重，属低效企业，已列入我区重点“四破”整治对象。为加快推进“四破”攻坚工作，拟对超40亩以上的土地进行分割，经报市国土部门同意金东区先行先试，以尽快盘活企业闲置土地资源。各相关部门要结合各自职能，配合做好土地分割相关手续办理工作。二、会议明确：1、中亿公司本次分割17亩土地，应在土地出让方和受让方双方自愿达成协议基础上，依据土地法规及“四破”，等相关政策操作。2、操作流程由经商(“四破”办)、规划(消防)、国土、税务、住建等部门依次依法审批。3、分割红线在符合消防要求的基础上，北侧分割边线可沿现状建筑间距中心线，西侧分割线距离现状建筑边线应大于5米。4、土地分割后，两宗工业用地的规划条件应按新规对办公及生活服务设施用地不大于7％的要求予以明确，并允许各自用地主体依据设计条件进行规划平面调整。5、鉴于中亿公司(土地办证49394平方米共计74.09亩)其中38亩土地因政策处理原因未交地的实际，税务部门应依法予以税收优惠。6、今后涉及企业土地分割问题，可参照以上意见执行，但考虑企业实际情况，具体分割方案应由相关部门单位共同协商确定。”该份《会议纪要》递交给金华市金东区人民法院。
另查明，融昌公司于2015年11月向金华市金东区人民法院提起民事诉讼，法院予以立案受理，案由为是建设用地使用权纠纷，案号为（2015）金东民初字第1401号，双方当事人向法院提供了《建筑物和土地使用权转让合同》、《厂房租赁合同》、1300万元收据等证据材料。该案于2015年12月9日进行第一次开庭审理，庭审中法院进行了释明，认为该案中土地流转宗地面积大于40亩，相关规定明确企业不得分割转让，征求该案的原告是否变更诉讼请求。该案仍在审理过程中。本案的《会议纪要》作为该案的证据材料交给中亿公司，原告不服，遂诉至本院。
本院认为，本案争议焦点一是，被告作出的[2015]72号《关于中亿公司土地分割相关问题协调会议纪要》是否是可诉的行政行为。本院认为，该《会议纪要》是针对原告中亿公司土地分割相关问题所作出的行政行为，对其权利义务产生了实际影响，属于对外产生效力的行政行为，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。本案争议焦点二是，大于40亩的宗地可否分割。根据浙政发[2014]6号《浙江省人民政府关于实施“空间换地”深化节约集约用地的意见》第（十二）条规定“鼓励建设多层标准厂房。鼓励和引导民间资本参与多层标准厂房投资建设。……多层标准厂房建设期间不得转让国有建设用地使用权，建成后可以通过租赁等形式经营，也可以按土地出让合同约定分割转让，但不得改变功能和土地用途；分割转让限制条件由当地政府根据有关政策制定。”被告作出的《会议纪要》对宗地面积不作为分割转让的限制条件并未违反上述规定。同时《会议纪要》中的其他内容，也是对宗地如何进行分割作出原则性的指导意见，并未影响原告中亿公司行使其合法权益。综上，被告作出[2015]72号《关于中亿公司土地分割相关问题协调会议纪要》并不存在违反法律规定的情形，原告要求撤销该《会议纪要》缺乏事实和法律依据，本院不予支持。鉴此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告浙江中亿科技有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告浙江中亿科技有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并在上诉期内凭判决书到浙江省高级人民法院立案庭预交上诉受理费50元；如银行汇款，收款人为浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号为19000101040006575401001，开户银行为农业银行杭州市西湖支行。汇款时注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期内预交的，应当在上诉期届满后七日内预交，逾期不交，作自动撤回上诉处理。
审判长 冯少华
审判员 金 莉
审判员 钟雪丹
二〇一六年五月三日
书记员 朱丽敏