山东省东营市中级人民法院行 政 裁 定 书（2015）东行终字第21号上诉人（原审原告）：张宏伟。被上诉人（原审被告）：东营市审计局。住所地：东营市东营区府前大街**号。法定代表人：曲同德，局长。委托代理人：黄萌，山东恒岳律师事务所律师。委托代理人：齐有锋，男，东营市审计局法规科科长。张宏伟诉东营市审计局审计行政监督一案，东营市东营区人民法院于2015年5月13日作出（2015）东行初字第17号行政裁定。原审原告张宏伟不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年6月24日公开开庭审理本案，上诉人张宏伟当庭申请合议庭成员回避。后经报请本院院长决定，同意更换了合议庭成员，并于2015年7月8日第二次公开开庭审理了本案。上诉人张宏伟，被上诉人东营市审计局的委托代理人黄萌、齐有锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案行政争议形成过程如下：东营市审计局根据2008年度工作计划安排，依据《中华人民共和国审计法》的规定，针对东营市经济适用住房建设工作领导小组办公室实施的东营市市直经济适用住房工程资金收支、工程投资等情况进行了审计，2008年12月8日，东营市审计局作出东审投报（2008）7号审计报告。张宏伟不服，于2010年6月10日向山东省审计厅提起行政复议，2010年7月16日山东省审计厅驳回了张宏伟的复议申请。张宏伟对该行政复议决定不服，向济南市市中区人民法院提起行政诉讼，济南市市中区人民法院于2011年1月27日判决驳回了张宏伟的诉讼请求。后张宏伟不服该判决，上诉至济南市中级人民法院，二审判决驳回上诉，维持原判。2015年3月16日，张宏伟向原审法院提起本案行政诉讼，请求法院撤销东营市审计局作出的东审投报（2008）7号审计报告。原审法院经审理查明：东营市审计局根据2008年度工作计划安排，依据《中华人民共和国审计法》的规定，对东营市市直首期经济适用住房工程资金收支、工程投资等情况进行了审计，2008年12月8日，东营市审计局作出东审投报（2008）7号审计报告。张宏伟认为涉案的东审投报（2008）7号审计报告侵犯了其合法权益，于2010年6月10日向山东省审计厅提起行政复议。山东省审计厅经审理认为，张宏伟提出行政复议申请的时间已经超过法定期限，于2010年7月16日作出鲁审复驳字[2010]2号驳回行政复议申请决定，驳回了张宏伟的复议申请。张宏伟不服该复议决定，向济南市市中区人民法院提起行政诉讼，请求撤销鲁审复驳字[2010]2号驳回行政复议申请决定，判令山东省审计厅对东审投报（2008）7号审计报告进行行政复议。济南市市中区人民法院经审理认为，张宏伟向山东省审计厅提起行政复议时已超过法律规定期限，于2011年1月27日作出（2010）市行初字第66号行政判决，驳回了张宏伟的诉讼请求。张宏伟不服上述判决，向济南市中级人民法院提起上诉。济南市中级人民法院经审理认为，东审投报（2008）7号审计报告是东营市审计局依据《中华人民共和国审计法》和工作计划安排，针对东营市经济适用住房建设领导小组办公室实施的东营市市直经济适用住房工程资金收支、工程投资等情况进行审计后，出具的书面意见，其本身未为张宏伟创设新的权利义务，因此，张宏伟对该审计报告不服，提出行政复议，不应属于行政复议范围，2011年4月14日，济南市中级人民法院作出（2011）济行终字第57号行政判决，驳回了张宏伟的上诉，维持原判。张宏伟不服济南市市中区人民法院（2010）市行初字第66号行政判决和济南市中级人民法院（2011）济行终字第57号行政判决，向山东省高级人民法院申诉。山东省高级人民法院经复查认为：东营市审计局作出的东审投报（2008）7号审计报告，是针对东营市经济适用住房建设工作领导小组办公室实施的东营市市直首期经济适用住房工程资金收支、工程投资等情况进行审计后，出具的书面意见，其本身未为张宏伟创设新的权利义务，不属于行政复议范围，山东省审计厅驳回张宏伟的复议申请并无不当。张宏伟关于交款义务被扩大、购房资格被取消以及贷款利息的损失均是东审投报（2008）7号审计报告造成的之主张，无事实和法律依据。2014年4月17日，山东省高级人民法院作出（2014）鲁行监字第54号驳回申诉通知书，驳回了张宏伟的申诉。张宏伟仍然不服东营市审计局作出的东审投报（2008）7号审计报告，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为：《中华人民共和国审计法》第二十二条规定：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”经济适用住房是以政府投资为主的建设项目，东营市审计局有权依法对其工程建设投资执行情况进行审计监督。东审投报（2008）7号审计报告是东营市审计局依据《中华人民共和国审计法》和工作计划安排，针对东营市经济适用住房建设领导小组办公室实施的东营市市直经济适用住房工程资金收支、工程投资等情况进行审计后，出具的书面意见，其中的首期经济适用住房单位建筑面积平均成本是建设项目实际投资数额的客观反映，不是东营市审计局对购房价格的确定。济南市中级人民法院（2011）济行终字第57号行政判决及山东省高级人民法院（2014）鲁行监字第54号驳回申诉通知书均认为：本案涉案的东审投报（2008）7号审计报告本身未为张宏伟创设新的权利义务，不属于行政复议范围；张宏伟关于交款义务被扩大、购房资格被取消以及贷款利息的损失均是东审投报（2008）7号审计报告造成的之主张，无事实和法律依据。因人民法院生效的法律文书已确认东审投报（2008）7号审计报告未创设新的权利义务，故涉案审计报告对张宏伟权利义务不产生直接的实际影响，不具有可诉性，不属于行政审判的权限范围。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定驳回张宏伟的起诉。上诉人张宏伟上诉称：一、原审法院认定事实错误。1、上诉人在一审中提交的三张购房款收据、被上诉人提交的审计档案中的《首期经济适用住房未缴款人员情况表》能够证明上诉人是涉案首期经济适用住房的购房户，并已交了130100元房款，所以上诉人与被诉的东审投报（2008）7号审计报告行为有利害关系，上诉人具有诉权。原审法院关于该三张购房款收据与本案不具有关联性的认定，是错误的。2、本案一审法院采用（2011）济行终字第57号行政判决和（2014）鲁行监字第54号驳回申诉通知书的理由，裁定驳回上诉人的起诉不正确，事实不清。（2011）济行终字第57号和（2014）鲁行监字第54号行政申诉中，上诉人没有提交证据证明东审投报（2008）7号对上诉人的权利义务产生实际影响，本案中上诉人提交了证据证明东审投报（2008）7号对上诉人的权利义务产生实际影响，与上诉人有利害关系，（2011）济行终字第57号行政判决书是2011年4月l4日作出的，而（2012）鲁行终字第20号、（2012）鲁行终字第21号、（2012）鲁行终字第22号、（2012）鲁行终字第23号和（2012）鲁行终字第24号等法律文书是2012年4月1日作出的，所以在（2011）济行终字第57号和（2014）鲁行监字第54号行政诉讼中，上诉人没有提交证据证明东审投报（2008）7号对上诉人的权利义务产生实际影响和有利害关系。本案中上诉人提交了东价发[2009]1号、（2010）广行初字第55号和（2010）东行终字第7号行政判决书；（2010）广行初字第56号和（2010）东行终字第8号行政判决书；东经房组办发[2009]1号、（2011）东行初字第34号和（2012）鲁行终字第22号裁判文书；东经房组办发[2009]3号、（2011）东行初字第32号和（2012）鲁行终字第20号裁判文书；东经房组办发[2009]6号、（2011）东行初字第33号和（2012）鲁行终字第21号裁判文书、东经房组办发[2009]7号、（2011）东行初字第35号判决书、（2012）鲁行终字第23号裁判文书、（2011）东行初字第36号和（2012）鲁行终字第24号裁判文书及购房款收据三张证明东审投报（2008）7号审计报告和上诉人有利害关系，导致市政府要求上诉人多交房款，取消购房资格，得不到住房，贷款利息损失，经济损失得不到行政赔偿，加重了上诉人的义务，减损了上诉人的权利，给上诉人的权利义务产生实际影响。原审法院生搬硬套（2011）济行终字第57号和（2014）鲁行监字第54号法律文书中的理由“未为上诉人创设新的权利义务”驳回上诉人的起诉是错误的，事实不清。二、原审法院适用法律错误。上诉人认为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》已经废止。原审法院引用该司法解释第一条第二款第（六）项的规定，认为被上诉人作出的涉案审计报告对上诉人的权利义务不产生直接的实际影响，据此认定被上诉人作出该审计报告的行为不可诉，是对法律的曲解，是适用法律错误。根据修改后的行政诉讼法第二条第一款、第三条、第五条、第二十五条第一款、第十三条的规定，被上诉人作出东审投报（2008）7号审计报告的行为属于人民法院受案范围，且上诉人具有诉权。三、原审法院关于被上诉人作出东审投报（2008）7号审计报告不具有可诉性、不属于行政审判的权限范围的认定是错误的。该审计报告对上诉人设定了新的权利和义务，产生了实际的影响，应该可诉，属于人民法院受案范围，上诉人也具有本案的诉权。理由如下：1、被上诉人作出的东审投报（2008）7号审计报告对上诉人的权利义务产生实际影响，与上诉人有利害关系，上诉人提交的证据能够证明该审计报告对上诉人的权利义务产生了实际影响，与上诉人有利害关系，上诉人有起诉的权利。2、上诉人不服东价发[2009]1号文件确定的“市直首期经济适用住房单位建筑面积基准销售价格为每平方米1446.67元”，曾向广饶县人民法院提起诉讼，东营市物价局和东营市住房和城乡建设委员会把东审投报（2008）7号审计报告确定的“购房户应承担的单位住宅建筑面积平均成本为1446.88元／平方米”作为其作出东价发[2009]1号文件的房屋价格的证据向法院提交，并在（2010）广行初字第55号和（2010）东行终字第7号案件中被法院采信，并据此判决维持了东营市物价局、东营市住房和城乡建设委员会作出的东价发[2009]1号《关于市直首期经济适用住房销售价格的批复》。按照东审投报（2008）7号审计报告中确定的房屋单价计算出的上诉人拟购买的房屋价格，远远超出了2006年底东营市经济适用住房建设领导小组公布的“套销售价格l3-14万元”。由于东审投报（2008）7号审计报告中确定的房屋单价被东营市物价局采用，导致上诉人多交近9万元购房款，对上诉人的权利义务产生实际影响。3、东营市经济适用住房建设工作领导小组办公室作出的东经房组办发[2009]1号中要求购房户按照东价发[2009]1号规定的销售价格多退少补，据此，上诉人需交213434元，导致上诉人比公布的“套销售价格l3-l4万元”多交近9万元购房款，上诉人不服起诉到东营市中级人民法院，东营市人民政府把东价发[2009]1号、（2010）广行初字第55号和（2010）东行终字第7号生效判决作为证据向法院提交，后法院采信，并由生效的（2011）东行初字第34号和（2012）鲁行终字第22号行政判决认定。由于生效判决已认定东价发[2009]1号是依据东审投报（2008）7号审计报告作出的，所以东审投报（2008）7号审计报告与东经房组办发[2009]1号的作出有关联关系，东审投报（2008）7号审计报告导致上诉人要多交近9万元购房款，对上诉人的权利义务产生实际影响，与上诉人有利害关系，上诉人有权提起本案诉讼，且起诉该审计报告行为属于人民法院受案范围。4、同样道理，东营市经济适用住房建设工作领导小组办公室作出的东经房组办发[2009]3号、6号、7号文件中分别导致上诉人被剥夺了购房资格、损失了贷款利息，而以上行政行为在上诉人对其提起的行政诉讼中，都因法院采纳了东审投报（2008）7号审计报告作为有效证据，被生效判决所认可，所以东审投报（2008）7号审计报告对上诉人的权利义务产生实际影响，与上诉人有利害关系，上诉人有权提起本案诉讼，且起诉该审计报告行为属于人民法院受案范围。5、被上诉人作出的东审投报（2008）7号审计报告，是东营市物价局作出东价发[2009]1号、东营市经济适用住房建设工作领导小组办公室作出东经房组办发[2009]1号、3号、6号、7号文件的基础，也是在对这些行为进行诉讼中，上诉人得不到赔偿的主要证据，显然对上诉人的权利义务产生实际影响，与上诉人有利害关系，且该行为属于人民法院受案范围。被上诉人东营市审计局辩称：原审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法裁定驳回上诉人的上诉请求，维持原判。1、被上诉人作出的东审投报（2008）7号审计报告对上诉人的合法权益没有产生实际影响，不具有可诉性。被上诉人作出的东审投报（2008）7号审计报告是被上诉人根据《审计法》第二十二条的规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”和工作计划安排，针对东营市经济适用住房建设工作领导小组办公室实施的东营市市直经济适用住房工程资金收支、工程投资等情况进行审计后，出具的书面意见，其本身未为原告创设新的权利义务。已经被生效的（2011）济行终字第57号行政判决所确认，也被山东省高级人民法院作出的（2014）鲁行监字第54号驳回申诉通知书所确认，被生效法律文书确认的事实，被上诉人无须提供更多的证据予以证明。被上诉人作出的审计报告，首期经济适用住房单位建筑面积平均成本为1446.88元/平方米是建筑面积实际投资数额的客观反映，不是被上诉人对购房价格的确定，被上诉人也无权对房屋销售价格进行确定，无论首期经济适用住房的售价是多少，都不会改变其建筑面积平均成本的客观事实。被上诉人作出的审计报告本身没有为上诉人创设新的权利义务，对上诉人的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。上诉人关于交款义务被扩大、购房资格被取消以及贷款利息的损失均是东审投报（2008）7号审计报告造成的主张，无事实和法律依据。经济适用住房购房户绝大多数早已按照相关规定缴纳了购房款，办理了入住手续，东营市物价局和东营市住房和城乡建设委员会对经济适用住房销售价格的确定也并非对上诉人作出的具体行政行为，导致东营市人民政府取消上诉人市直首期经济适用住房资格的原因是上诉人未足额缴纳购房款，与被上诉人作出的审计报告无关。2、被上诉人作出东审投报（2008）7号审计报告事实清楚、证据确凿、程序合法。根据《中华人民共和国审计法》第二十二条的规定，被上诉人作出的东审投报（2008）7号审计报告是按照法定的审计程序进行的。一审法院审理该案时，被上诉人提交的涉案审计报告档案材料足以证实作出的东审投报（2008）7号审计报告材料齐全、内容真实，形式合法。3、一审法院在新的法律未生效前，依据先行法律作出裁定并无不当。即使依据最新的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；……”被上诉人作出的审计报告未为上诉人创设新的权利义务，已经被生效的（2011）济行终字第57号行政判决书所羁束，也应裁定驳回上诉人的起诉。双方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院对上诉人张宏伟在一审期间提交的1-28号证据、31-36号证据的真实性、合法性均予以认可，并能够证明上诉人张宏伟作为购房户曾就东营市市直经济适用住房购房引起的行政争议向人民法院提起过行政诉讼的有关事实。本院同意一审法院对其他证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院另查明：上诉人张宏伟不服东营市物价局、东营市住房和城乡建设委员会作出的《关于市直首期经济适用住房销售价格的批复》行政诉讼一案，山东省广饶县人民法院于2010年4月28日作出（2010）广行初字第55号行政判决，认定东营市物价局、东营市住房和城乡建设委员会作出的被诉具体行政行为认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，判决维持了该批复。上诉人张宏伟不服，提起上诉，本院于2010年7月27日作出（2010）东行终字第7号行政判决，维持了广饶县人民法院的上述判决。本院认为：一、关于被上诉人作出的东审投报（2008）7号审计报告是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第十三条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条均对行政诉讼受案范围问题作出了规定。行政诉讼受案范围是指人民法院受理行政案件的范围，即法律规定的、人民法院受理审判一定范围内行政案件的权限。行政诉讼受案范围决定着受到行政机关侵害的公民、法人和其他组织诉权的范围，这些必须依法行使。这就意味着并非所有的行政行为均可诉，也并非均能接受人民法院行政诉讼的司法审查。本案中，上诉人张宏伟所诉的东审投报（2008）7号审计报告，是被上诉人东营市审计局依据《中华人民共和国审计法》第二十二条的规定，针对东营市经济适用住房建设领导小组办公室实施的东营市市直经济适用住房工程投资执行情况进行的审计监督。生效的济南市中级人民法院（2011）济行终字第57号行政判决及山东省高级人民法院（2014）鲁行监字第54号驳回申诉通知书均认为：东审投报（2008）7号审计报告是东营市审计局依据《中华人民共和国审计法》和工作计划安排，针对东营市经济适用住房建设领导小组办公室实施的东营市市直经济适用住房工程资金收支、工程投资等情况进行审计后，出具的书面意见，其本身未为上诉人张宏伟创设新的权利义务；张宏伟关于交款义务被扩大、购房资格被取消以及贷款利息的损失均是东审投报（2008）7号审计报告造成的之主张，无事实和法律依据。由此，原审法院认为人民法院生效的法律文书已确认东审投报（2008）7号审计报告未创设新的权利义务，没有对上诉人张宏伟的合法权益明显产生实际影响，故涉案审计报告不具有可诉性，并无不当。根据上诉人张宏伟的陈述和主张，上诉人张宏伟作为涉案东营市市直经济适用住房的购房户，对分配给其的房屋定价不服，已经对涉案房屋有关参与定价的部门──东营市物价局与东营市住房和城乡建设委员会就房屋定价行为提起过行政诉讼，该案生效判决认为定价部门的涉案房屋核定价格行为合法，判决维持了两部门的房屋定价行为，据此，上诉人张宏伟就以在该案诉讼过程中生效判决把东审投报（2008）7号审计报告作为有效证据适用，并且该审计报告中有“购房户应承担的单位住宅建筑面积平均成本为1446.88元/平方米”的表述，就认为该审计报告对其合法权益产生了实际影响，并且应该属于行政诉讼受案范围。本院认为，上诉人张宏伟的上述主张和理由是不成立的。被诉行政行为是否是被别的生效案件作为有效证据使用，并非是判断该行政行为是否可诉的判定标准。本案中，由于对涉案房屋价格进行核定的有权机关是东营市物价局和东营市住房和城乡建设委员会，并非东营市审计局，其作出涉案审计报告的行为并未为上诉人张宏伟设定新的权利和义务，该行为并不可诉。因此，上诉人张宏伟作为涉案房屋的购房户只能对东营市物价局和东营市住房和城乡建设委员会的有关房屋核定价格行为提起诉讼，并且其也已就两行政机关提起过行政诉讼。另外，根据《中华人民共和国审计法》第二十二条的规定：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”，本案中，被上诉人出具审计报告的行为并非房屋定价行为，其中关于“购房户应承担的单位住宅建筑面积平均成本为1446.88元/平方米”的表述，也只是审计机关在审计过程中对首期经济适用住房单位建筑面积平均成本的客观反映，不是被上诉人对购房价格的确定，因此，关于上诉人张宏伟的该项主张，本院不予支持。二、关于上诉人张宏伟主张的一审法院认定其提交的三张购房款收据与本案无关联性不予认可的问题。经审查，上诉人张宏伟提交该三份收据的证明目的主要是上诉人张宏伟是东营市市直经济适用住房的购房户，并与被诉的作出东审投报（2008）7号审计报告行为具有利害关系，享有诉权。本院认为，法院已经认定的证据足以证明上诉人张宏伟曾是东营市首期市直经济适用住房的购房户。原审法院没有认可其关联性，并无不当。三、关于上诉人张宏伟主张的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》已经在新修改的行政诉讼法施行后就废除的问题。本院认为，2015年5月1日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条规定：“最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准”。由此，《中华人民共和国行政诉讼法》于2014年11月1日修改、2015年5月1日起施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》并未废止，只是该司法解释中与修改后的行政诉讼法、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》不一致的规定不再适用，而是适用新的法律和司法解释的有关规定。因此，对于上诉人张宏伟的该项主张，本院不予支持。关于上诉人张宏伟的起诉是否应予驳回的适用法律问题，本院认为，应当适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”，因被诉东审投报（2008）7号审计报告未为上诉人张宏伟创设新的权利义务，没有对其合法权益明显产生实际影响，应当裁定驳回上诉人张宏伟的起诉。一审裁定虽未适用该规定，但裁判结果正确。综上，原审裁定认定事实清楚，审判程序合法，虽然适用法律不当，但裁判结果正确，依法应予维持。上诉人的上诉主张不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  邵金芳审 判 员  延 颜代理审判员  商卫卫二〇一五年八月六日书 记 员  赵 岩