广西壮族自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2018）桂行终318号上诉人（一审原告）广西创思特汽车服务有限责任公司。住所地：南宁市江南区那洪镇平阳村*组。法定代表人陈勇志，总经理。委托代理人刘德凤，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）南宁经济技术开发区管理委员会。住所地：南宁市星光大道***号。法定代表人何尚汉，主任。委托代理人张小平，南宁经济技术开发区管理委员会工作人员。委托代理人池鸿，广西至诚律师事务所律师。上诉人广西创思特汽车服务有限责任公司（以下简称创思特公司）因与被上诉人南宁经济技术开发区管理委员会（以下简称南宁经开区管委会）城乡规划行政处罚一案，不服南宁市中级人民法院（2017）桂01行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2018年4月3日公开开庭审理了本案。上诉人创思特公司委托代理人刘德凤，被上诉人南宁经开区管委会委托代理人张小平、池鸿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。南宁市中级人民法院一审查明：2004年7月，案外人陈日飞、黎耀汉、杜惠玲与南宁市经济开发区那洪镇平阳村一组（以下简称平阳村一组）签订合同，承租该组28亩土地（其中三产用地7亩，非三产用地21亩）。2005年4月4日，创思特公司向陈日飞等三人租下其中的22亩（其中三产用地约7亩，非产业用地约15亩），并先后分别以平阳村一组的名义取得［2005］第121号《建设工程规划许可证》，以公司名义取得临时建设总平审批号2006-017总平图，建设了1栋二层砖混结构临时商铺、1栋一层临时汽车维修车间、2栋一层临时汽车检测车间，11栋（排）钢架结构棚，5栋（排）砖木结构房及其它建（构）筑物。卫星航拍图显示，本案所涉及的三栋车间，系于2007年至2011年间陆续建成。2012年4月5日，南宁市国土资源局发出《南宁市国土资源局关于标准厂房二期项目征收土地预公告》，涉案建筑物的一部分用地列入该项目用地中。2013年4月17日，平阳村一组与南宁经开区管委会签订了白沙二期征补（平阳）[2013]01号《国家建设征收土地补偿安置协议书》，包括涉案地块在内的平阳村一组土地被征用。协议书中约定，平阳村一组原三产用地上的建筑物，建筑面积为8600平方米，由征地方督促竞得人和平阳村一组协商建筑方案，并在平阳村一组原三产用地旁的土地上回建。该协议相关补偿已依约全部到位。2016年4月6日，南宁经开区管委会向创思特公司发出南经管（规）检通字[2016]第160号《综合行政执法检查通知书》。2016年9月28日，南宁经开区管委会作出南经管（规）拆决字〔2016〕第976号《限期拆除决定书》，认定创思特公司于2005年11月17日和2006年4月17日经南宁经济技术开发区规划管理局批准在涉案土地上建设的1栋二层临时商铺（临时建设规划许可证编号[2005]第121号）、2栋一层临时汽车检测车间及1栋一层临时汽车维修车间（临时建设总平审批号：2006-017），均未办理延期手续且到期未自行拆除，违反了《广西壮族自治区实施办法》第四十二条第二款和《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第二款的规定，构成违法建设。根据《广西壮族自治区实施办法》第五十二条第二款和《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条，决定：限创思特公司自接到该决定之日起五日内自行拆除上述地点违法建设的建筑物。该决定书已送达创思特公司。2016年12月6日，南宁经开区管委会对创思特公司临时建筑问题予以立案。2016年12月8日，南宁市规划管理局颁发选字第450105201610025号《建设项目选址意见书》，选定友谊路西侧、金凯路南面的16.28亩土地作为南宁经济技术开发区第五小学项目用地，建设单位为南宁经开区管委会。该项目选址的一部分即为创思特公司所租用地块。2016年12月12日，南宁经开区管委会作出南经管（规）撤决字〔2016〕第4号《行政处理撤销决定书》，称前述第976号限期拆除决定书因依据《广西壮族自治区实施办法》第五十二条第二款作出行政处罚，法律条款适用不当，故根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条的规定，决定撤销2016年9月28日作出的南经管（规）拆决字〔2016〕第976号《限期拆除决定书》。该撤销决定已于同日留置送达给创思特公司工作人员。2016年12月16日，南宁经开区管委会作出南经管（规）拆决字〔2016〕第1187号《限期拆除决定书》（以下简称1187号限期拆除决定），认定创思特公司于2006年4月17日经南宁经开区规划管理局批准总平规划方案，建设1栋一层临时汽车维修车间、2栋一层临时汽车检测车间。现创思特公司上述三栋钢架结构临时建筑物使用期限已超过两年，且未办理延期手续，逾期又不自行拆除，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、《南宁市城市规划管理条例》第四十条的规定，构成违法建设，且违法行为处于连续状态。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第（三）项的规定，决定：限创思特公司自接到本决定书之日起五日内，自行拆除上述3栋一层钢架结构临时建（构）筑物。该决定书并告知了逾期不履行义务的法律后果和救济途径。以上材料，南宁经开区管委会均通过留置送达的方式送达给创思特公司的工作人员并由那洪街道办工作人员见证签字，同时拍照留档。2017年1月10日，南宁经开区管委会将涉案建筑物全部强制拆除。创思特公司诉至一审法院，请求判令撤销南宁经开区管委会作出的1187号限期拆除决定。南宁市中级人民法院一审认为：南宁经开区管委会主体资格和职权问题。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第六十四条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对未取得建设工程规划许可证的行为行使处罚权。《南宁经济技术开发区条例》第五条和第六条规定，南宁经开区管委会负责管理经济开发区事务，依法行使南宁市人民政府和有关部门授予和委托的其他行政管理职权。因此，南宁经开区管委会有权根据南宁市人民政府的明确授权开展有关行政管理工作。根据《广西壮族自治区人民政府关于同意调整南宁市城市管理综合行政执法范围的批复》、《南宁市人民政府关于南宁市城市管理综合行政执法体制改革的通知》、《南宁市人民政府关于授予南宁经济技术开发区管委会行使城市管理相对集中行政处罚权的通知》的相关规定，南宁市人民政府已经授权南宁经开区管委会负责经济开发区范围内的城市管理综合行政执法工作，南宁经开区管委会具有对其辖区范围内违反规划管理的行为作出规划行政处罚的职权，故南宁经开区管委会依法具备相应的行政主体资格和行政职权。南宁经开区管委会认定涉案建筑物属于违法建设有无事实依据和法律依据的问题。创思特公司于2005年4月向他人承租该地块后，取得了规划部门批准的临时车间总平面图。总平面图已注明：“该用地只能建设临时建筑，国家建设需要时须无条件拆除”。当时适用的《中华人民共和国城市规划法》第三十三条规定：在城市规划区内进行临时建设，必须在批准的使用期限内拆除。并将临时建设和临时用地的具体规划管理办法授权由省、自治区、直辖市人民政府制定。1996年9月26日南宁市第十届人民代表大会常务委员会第八次会议通过、1997年6月3日广西壮族自治区第八届人民代表大会常务委员会第二十八次会议批准、1997年8月5日南宁市第十届人民代表大会常务委员会公布施行的《南宁市城市规划管理条例》（2012年失效）第四十条第二款规定：临时建设不得超过两层，使用期不得超过两年，确需延期的，必须报原审批的规划行政主管部门批准。临时建设不得改变用途或者买卖、转让；使用期满或城市建设需要的，建设单位或者个人必须无条件拆除。其后于2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》，以及《广西壮族自治区实施办法》也沿袭这一规定。可见，法律在允许设定临时建设规划许可的同时也对其使用期限作了明确规定，创思特公司逾期未拆除临时商铺，现涉案土地规划作为学校用地，依法应无条件拆除。南宁经开区管委会查明临时商铺逾期未拆除而认定其构成违法建设，并无不当。1187号限期拆除决定程序合法性问题。南宁经开区管委会在查处过程中，从立案、调查取证直至告知、处罚，其送达过程有回执、有视频资料佐证。在创思特公司工作人员不予签收情况下，南宁经开区管委会采取留置送达的方式予以送达，符合法律规定。南宁经开区管委会作出限期拆除决定的目的性是否正当的问题。创思特公司认为南宁经开区管委会为了征地而采取拆除违法建设的方式，但没有任何证据提供。南宁经开区管委会提供的证据证实南宁经济技术开发区第五小学项目已经规划行政主管部门立项批准，全案证据无法证实创思特公司的主张，故应不予采信。至于此前作出的南经管（规）拆决字〔2016〕第976号限期拆除决定，南宁经开区管委会已自行撤销并将撤销决定送达创思特公司，该决定的法律效力因撤销而归于消灭。故创思特公司主张被诉行政决定违反“一事不再罚”原则没有事实依据，不予采信。综上，1187号限期拆除决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确。创思特公司的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回创思特公司的诉讼请求。上诉人创思特公司上诉称：1.认定违法建设属于城乡规划主管部门的职权，南宁经开区管委会无法定行政处罚职权，无权认定上诉人建筑属违法建筑。2.上诉人于2006年建设涉案建筑物是经开区规划局批准规划的，属合法建筑。3.1187号限期拆除决定没有依法送达给上诉人。4.被上诉人作出1187号限期拆除决定违反《中华人民共和国行政处罚法》第四十条、第四十一条和《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，程序违法。5.南宁经开区管委会作出的具体行政行为属以罚代征，侵害上诉人获得补偿和救济的权利。请求二审法院撤销一审判决，撤销南宁经开区管委会作出的1187号限期拆除决定。被上诉人南宁经开区管委会答辩称：1.答辩人具有行政处罚职权，该职权包括对违法建设事实作出认定的职权。2.经答辩人立案调查认定创思特公司经城乡规划部门批准，于2006年4月在南宁市江南区那洪镇平阳村一组（友谊路西侧、原洗衣机总厂东南侧）建设1栋一层临时汽车维修车间、2栋一层临时汽车检测车间，该建筑属临时建筑，使用超过两年期限后，创思特公司既不办理延期手续，又不自行拆除，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响。2016年12月16日答辩人作出1187号限期拆除决定并于当日送达给创思特公司。以上事实有检查通知书、勘验笔录、照片、视频等证据予以证实，适用法律正确、程序合法。3.征收补偿属另一法律关系，不属本案审查范围。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院另查明：2016年12月12日，南宁经开区管委会发出南经管（规）罚告字[2016]第1275号限期拆除告知书，告知创思特公司，其建设涉案3栋临时建（构）筑物使用期限已超过两年，且未办理延期手续，逾期又未自行拆除，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、《南宁市城市规划管理条例》第四十条的规定，构成违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第（三）项的规定，拟对创思特公司作出限期拆除的处罚。该告知书并告知了陈述申辩的权利。本院认为：关于南宁经开区管委会主体资格和职权问题。根据《广西壮族自治区人民政府关于同意调整南宁市城市管理综合行政执法范围的批复》、《南宁市人民政府关于南宁市城市管理综合行政执法体制改革的通知》、《南宁市人民政府关于授予南宁经济技术开发区管委会行使城市管理相对集中行政处罚权的通知》的相关规定，南宁市人民政府已经授权南宁经开区管委会负责经济开发区范围内的城市管理综合行政执法工作，南宁经开区管委会具有对其辖区范围内违反规划管理的行为作出规划行政处罚的职权，故南宁经开区管委会依法具备相应的行政主体资格和行政职权。行政处罚职权包含认定违法行为事实成立并对违法行为人实施行政处罚的职权，上诉人提出南宁经开区管委会在规划行政管理方面只有处罚权，没有违法建设事实作出认定的职权的意见，没有法律依据，本院不予采信。关于南宁经开区管委会作出1187号限期拆除决定认定事实是否清楚及适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国城市规划法》第三十三条第二款规定：“在城市规划区内进行临时建设，必须在批准的使用期限内拆除。临时建设和临时用地的具体规划管理办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”《广西壮族自治区实施条例》第四十一条第二款规定：“临时用地使用期限不得超过两年，确需延长使用期的，必须按规定重新办理延期手续。临时用地期满或者因国家建设需要，建设单位或者个人必须自行无条件清场，退出临时用地。”1997年8月5日施行的《南宁市城市规划管理条例》第四十条第二款规定：“临时建设不得超过两层，使用期不得超过两年，确需延期的，必须报原审批的规划行政主管部门批准。临时建设不得改变用途或者买卖、转让；使用期满或城市建设需要的，建设单位或者个人必须无条件拆除。”创思特公司取得的临时建设总平审批号2006-017总平图注明“该用地只能建设临时建筑，国家建设需要时须无条件拆除”。从上述法律法规规定可知，临时建筑的使用期限不得超过两年是法定期限（超期应另行申请延期），创思特公司应当遵守当时生效的上述法律法规规定。创思特公司于2006年获得的临时规划行政许可，依法应于2008年到期。由于上诉人创思特公司未能提供有关申请延期并获得批准的证据，被上诉人经开区管委会于2016年立案查处，并作出1187号限期拆除决定认定涉案建筑为违法建筑是有事实依据的。上诉人创思特公司未拆除超期临时建筑的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、《南宁市城市规划管理条例》第四十条的规定，南宁市经开区管委会根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第（三）项的规定，作出1187号限期拆除决定，适用法律正确。关于南宁经开区管委会作出1187号限期拆除决定的程序合法性问题。第一，南宁经开区管委会在作出1187号限期拆除决定之前，经立案、调查取证，制作现场勘验笔录及调查询问笔录；制作《综合行政执法检查通知书》告知创思特公司涉及处罚的事由、依据及其享有举证、陈述、申辩的权利，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十七条、第三十九条规定，程序合法。上诉人创思特公司提出南宁经开区管委会未告知其享有举证、陈述、申辩的权利与事实不符，不予采信。第二，南宁经开区管委会向创思特公司送达《综合行政执法检查通知书》、《限期拆除告知书》、《限期拆除决定书》，有送达回执单、送达现场照片、视频资料予以证实，符合留置送达的规定。上诉人创思特公司提出南宁经开区管委会未依法送达《限期拆除决定书》没有事实依据，故不予支持。关于上诉人创思特公司提出南宁经开区管委会以罚代征，侵害其获得补偿和救济权利的意见，并无法律依据。如创思特公司认为其征地安置补偿权利受损害，可另行救济。综上所述，南宁经开区管委会作出1187号限期拆除决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。创思特公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人广西创思特汽车服务有限责任公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  梁 梅审 判 员  周善能审 判 员  王小成二〇一八年五月十四日法官助理  封 宇书 记 员  饶 栖