山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁行终1770号
上诉人（原审原告）王义竹，女，1950年11月2日出生，汉族，现住北京市通州区。
上诉人（原审原告）马洪涛，男，1985年7月22日出生，汉族，住址。
上诉人（原审原告）马洪军，男，1987年12月5日出生，汉族，住址。
上诉人（原审原告）马洪波，男，1981年11月27日出生，汉族，住济南市槐荫区。
以上四上诉人共同委托代理人常相坤，北京市京大（济南）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市龙鼎大道1号龙奥大厦。
委托代理人马腾，山东众英律师事务所律师。
上诉人王义竹、马洪涛、马洪军、马洪波因诉被上诉人济南市人民政府履行固定安置义务一案，不服济南市中级人民法院作出的（2016）鲁01行初334号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年12月19日公开开庭审理了本案。上诉人马洪军以及上诉人王义竹、马洪涛、马洪军、马洪波共同委托代理人常相坤，被上诉人济南市人民政府委托代理人马腾到庭参加诉讼，因上诉人对被上诉人济南市人民政府委托代理人胡敏敏身份提出异议，经审查胡敏敏并非被上诉人的工作人员，本院不予确认胡敏敏的委托代理人身份资格。本案现已审理终结。
原审原告王义竹、马洪涛、马洪军、马洪波起诉称，四原告系济南市历下区南场街22号房屋共有人马新群的继承人，该房屋经济建拆字[2008]第15号《济南市城市房屋拆迁许可证》批准拆除。拆迁人济南市旧城改造投融资管理中心于2012年11月18日与涉案房屋其他共有人签订济南市城市房屋拆迁暂安置协议，明确待被拆迁房屋纠纷当事人通过协商、仲裁或诉讼途径解决之后，由该中心按照双方达成的协议或已经发生法律效力的仲裁书、判决书进行固定安置。2015年9月30日，济南市历下区人民法院已就该房屋纠纷作出（2014）历民初字第767号民事判决，该判决现已发生法律效力。但济南市旧城改造投融资管理中心一直拒绝和原告签订房屋拆迁安置协议。综上所述，济南市人民政府征收原告的房屋，但拒不履行拆迁安置协议确定的安置职责。请求法院判决被告济南市人民政府履行因原告房屋被征收而与被告签订房屋拆迁安置协议对原告进行房屋固定安置义务，诉讼费用由被告承担。
原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条关于“本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆除”的规定，本案所涉项目是按照《城市房屋拆迁管理条例》办理的，拆迁人为济南市旧城改造投融资管理中心，该中心在拆迁安置过程中行使的不是行政权力，被告不应为该中心履行拆迁安置协议的行为承担法律责任，原告起诉要求判令济南市人民政府履行固定安置义务，明显没有事实根据和法律依据，不符合提起行政诉讼的条件。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（十一）项、第四十四条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告王义竹、马洪涛、马洪军、马洪波的起诉。
上诉人王义竹、马洪涛、马洪军、马洪波上诉称，1、原审法院裁定认定事实错误。政府拆迁行为实际上是一种国家根据行政职权剥夺公民产权的强制性行为，尽管为了保护被拆迁人的私权需要达成协议的方式给予其合理补偿，但属于政府拆迁性质的拆迁合同，本质上属于行政合同。四上诉人因济南市旧城改造投融资管理中心过错行为，直接被排除在订立行政合同的范围之外，四上诉人诉求是要求享有这种订约机会，而不是双方有了协议以后怎么履行的问题。济南市旧城改造投融资管理中心在拆除房子以后，不可能随意另找人订立协议。济南市旧城改造投融资管理中心作为济南市人民政府委托的组织，其代表政府作出有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决，其履行的是行政权力，属于行政诉讼的受案范围。涉案房屋虽在2008年被拆迁，但作为相对人，其权益受到侵害的确认是在2015年9月30日济南市历下区人民法院作出民事判决生效以后，应当认定济南市旧城改造投融资管理中心在拆迁安置协议过程中行使的是行政权力，上诉人要求被上诉人济南市人民政府履行固定安置义务，符合行政诉讼法的受理条件。2、原审法院裁定适用法律错误。原审法院适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（十一）项规定错误，该解释并没有第（十一）项的规定。原审法院适用第四十四条第一款第（三）项的规定，但原审庭审过程中，原审法院并没有向四上诉人释明上诉人错列被告、是否变更被告。上诉人的起诉符合行政诉讼法定条件，原审法院裁定适用法律错误。3、原审法院作出裁定错误，有失公正。在本案诉讼过程中，被上诉人在收到起诉状副本之后，并没有根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定，在十五日之内提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，也未提交答辩状。原审法院裁定也未进行论述。被上诉人当庭答辩内容，被原审法院以自己的口吻变成了“本院认为”，成为行政被告代言人，有失公正。请求撤销原审法院裁定，改判支持上诉人的原审诉讼请求。
被上诉人济南市人民政府答辩称，1、本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据上诉人原审中提供（2014）历民初字第767号民事判决书查明事实，涉案房屋于2007年拆迁完毕，当时《国有土地上房屋征收与补偿条例》尚未颁布实施，涉案房屋并非被国家征收，而是根据当时实施的《城市房屋拆迁管理条例》所进行的拆迁。根据上诉人的诉讼请求和其诉称的事实，涉案房屋的补偿、安置事宜未经行政机关裁决。济南市旧城改造投融资管理中心并非代表济南市人民政府履行的行政权力，上诉人也未提供证据证明济南市旧城改造投融资管理中心曾作出过所谓的裁决。根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条规定，本案不属于人民法院行政案件的受理范围。2、被上诉人不是本案的适格被告，未对涉案拆迁、安置事宜作出过行政行为，不可能提供所谓的作出行政行为的证据和依据的规范性文件。被上诉人既不是涉案房屋的拆迁人，也不是具体的拆迁管理机关。既不负有对上诉人进行安置、补偿的民事义务，也不具有对涉案拆迁、安置事宜作出相关行政裁决的法定职责，上诉人将被上诉人列为本案被告，没有事实和法律依据。请求依法驳回上诉，维持原裁定。
本院确定的本案审理重点为，1、济南市人民政府是否具有涉案行政主体资格；2、原审法院认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
针对审理重点，各方在庭审中充分发表了意见。上诉人的陈述意见与上诉状基本相同。被上诉人的陈述意见与答辩状基本相同。
各方当事人原审中提供的证据和依据已随原审卷宗移送至本院。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁”。根据济南市历下区人民法院（2014）历民初字第767号民事判决可以确认，上诉人所涉房屋于2007年拆迁完毕，房屋拆迁是依据《城市房屋拆迁管理条例》办理，拆迁人为济南市旧城改造投融资管理中心，而并非是被上诉人所为。虽然上诉人通过民事诉讼的形式确认了涉案房屋所有权所享有的份额，但并不改变原拆迁人的主体资格。济南市旧城改造投融资管理中心并非属于行政机关，其拆迁安置行为不属于行使行政权力。上诉人起诉要求被上诉人济南市人民政府与上诉人签订房屋补偿安置协议没有事实和法律依据。原审法院以上诉人不符合提起行政诉讼的条件，驳回上诉人的起诉并无不当，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张景凯
代理审判员 王永鹏
代理审判员 姚美科
二〇一七年一月十三日
书 记 员 王超群