湖南省郴州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘10行终92号
上诉人（原审原告）许抄海，男。
委托代理人张铁良，湖南星河律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）永兴县国土资源局,住所地湖南省永兴县便江镇永兴大道371号。
法定代表人许鹏，该局局长。
委托代理人曹群，男，住湖南省永兴县便江镇永兴大道。
委托代理人陈德军，湖南尚友律师事务所律师。
原审第三人永兴县便江镇人民政府,住所地湖南省永兴县便江镇永兴大道130号。
法定代表人刘爱鹏，该镇镇长。
委托代理人李崇源，男，住湖南省永兴县便江镇干劲东路。
原审第三人永兴县便江镇水南村麻冲组。
负责人许抄万，男，住湖南省永兴县便江镇水南村麻冲组。
上诉人许抄海因土地行政协议一案，不服湖南省永兴县人民法院（2017）湘1023行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年9月25日、2017年11月14日公开开庭审理了本案。上诉人许抄海及其委托代理人张铁良，永兴县国土资源局的委托代理人曹群、陈德军，原审第三人永兴县便江镇人民政府的委托代理人李崇源到庭参加诉讼。原审第三人永兴县便江镇水南村麻冲组经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：永兴县永康路建设及两厢土地开发是永兴县委、县政府确定的一项重点工程。2008年2月26日，永兴县人民政府办公室下发永政办函〔2008〕24号《关于成立永康路工程建设协调领导小组的通知》，成立了工程建设协调领导小组，内容为永兴县开发区、永兴县财政局、永兴县国土资源局、永兴县规划局、永兴县城关镇人民政府等单位为成员单位，具体负责规划用地、征地拆迁、工程建设等事项。2008年3月13日，永兴县委办公室印发了《永康路及两厢土地开发项目建设协调会议纪要》，确定了永康路及两厢土地开发的重要意义、项目建设原则、项目建设的前期准备工作以及着力解决项目建设的几个主要问题，包括规划与用地、道路建设报批、部分村民住房搬迁等。2008年4月8日，永兴县国土资源局授权原永兴县城关镇人民政府办理工程建设征地补偿、村民安置等相关工作。2008年4月16日，永兴县国土资源局发布拟征地公告，明确项目名称为永康路建设及两厢开发；征地范围在城关镇康绪村麻冲组、碧塘乡塘下村金星组、开发区水南村熊家组、罗家组等地；具体范围四至界限以县规划局红线图及县国土资源局勘测定界为准。2008年4月29日，永兴县国土资源局发布征地补偿安置方案公告，确定了各类土地的补偿安置征收标准，明确了被征用土地的土地所有权和土地使用权人对方案如有不同意见，应以村委会或村民小组为单位书面提出。2008年5月12日，原永兴县城关镇人民政府(现永兴县便江镇人民政府，以下简称便江镇政府）与原城关镇康绪村麻冲组（现永兴县便江镇水南村麻冲组，以下简称麻冲组）签订了《征地协议书》，确定了各类土地的征收面积、补偿标准、补偿金额等，便江镇政府与麻冲组双方的代表在协议上签名并加盖了公章。2008年6月3日，永兴县规划局颁发了《建设用地规划许可证》，认定用地项目符合城市规划要求，准予办理征用划拨土地手续。2008年6月6日，永兴县发展和改革局下发永发改复（2008）20号《关于核准永兴县城永康路建设工程可行性研究报告的批复》，同意上述工程建设。2008年7月24日，湖南省林业厅颁发湘林地许准〔2008〕0501号准予行政许可决定书，同意使用规划内的林地。2008年9月18日，永兴县发展和改革局下发了《关于核准永康路两厢开发建设工程可行性研究报告的批复》永发改复（2008）36号，同意永兴县土地储备中心在建设永康路的同时，对两厢土地进行开发建设。2009年1月16日，湖南省环境保护局作出湘环评〔2009〕7号《关于永兴县永康路建设工程环境影响报告书的批复》，提出了永兴县永康路建设工程环境保护工作的具体要求。2009年4月18日、19日，便江镇政府召集麻冲组村民召开征地拆迁协调会。2009年4月19日，永兴县永康路工程建设项目部与麻冲组拆迁户签订《永康路拆迁户土地安置协议》。2009年5月19日，永兴县永康路工程建设项目部与许抄海签订《永兴县永康路建设工程项目房屋自拆自建补偿协议》，同日许抄海从永兴县永康路工程建设项目部领取宅基地补偿款102,800元。尔后，许抄海与其弟许抄文领取了承包地青苗补偿款12,096元。永兴县永康路建设工程于2009年8月完工并已通车使用。湖南省人民政府于2009年9月、2013年10月先后下发（2009）政国土字第1096号、第1097号和（2013）政国土字第1966号农用地转用、土地征收审批单批准永康路工程建设项目用地。许抄海与其父母（均已去世）分家所分得的承包林地（位于麻冲组亭寺边山岭，约3亩），在被征收的永康路工程建设项目用地范围，因对征地行为有异议，许抄海未领取所诉林地的青苗补偿费。
另查明：2013年3月14日，许抄海以土地承包合同纠纷一案，提起民事诉讼。经审查，一审法院认为许抄海诉请实质是对政府征收行为是否合法有效提起的诉讼，不属于民事诉讼的范围，于2013年4月10日作出（2013）永民初字第325号民事裁定：驳回原告许抄海的起诉。许抄海不服，提起上诉，郴州市中级人民法院于2013年5月30日作出（2013）郴民一终字第251号民事裁定：驳回上诉，维持原裁定。2013年8月5日，许抄海以便江镇政府为被告，向提起行政诉讼。经审查，认为被告主体不适格，于2013年10月15日作出（2013）永行初字第40号行政裁定：驳回原告许抄海的起诉。许抄海不服，提起上诉，二审过程中，许抄海申请撤回上诉，郴州市中级人民法院于2013年11月19日作出（2013）郴行终字第44号行政裁定：准许许抄海撤回上诉。尔后，许抄海以永兴县人民政府为被告，向郴州市中级人民法院提起行政诉讼，郴州市中级人民法院受理后，于2014年4月4日作出（2014）郴行初字第7号行政裁定，将案件移交湖南省资兴市人民法院审理。2014年4月11日，湖南省资兴市人民法院受理后，经审查，该院认为被告主体不适格，于2014年7月11日作出（2014）资行初字第6号行政裁定：驳回原告许抄海的起诉。2015年5月25日，许抄海以永兴县国土资源局为被告，向一审法院提起本案行政诉讼。
还查明：2012年8月，原永兴县城关镇人民政府、城郊乡人民政府、碧塘乡人民政府合并成立便江镇政府。2016年4月29日，永兴县便江镇原水南村与康绪村成建制合并设立水南村。
一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条、第四十五条、第四十六条之规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收并给予补偿。征收农用地的，应当依照法律规定先行办理农用地转用审批。国家征收土地，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。永兴县永康路建设及两厢土地开发是永兴县委、县政府为了公共利益的需要确定的一项重点工程。永兴县国土资源局和其授权的便江镇政府在具体实施诉争林地土地征收行为时，未严格履行土地征收的法定程序，存在实施主体不适格、先征后批等违法行为，依法应确认本案诉争林地土地征收行政行为违法；经查，许抄海的土地也在涉案征收范围内，故许抄海请求确认永兴县国土资源局对其土地承包经营权进行征收的行政行为违法，予以支持。但鉴于永康路及两厢土地开发项目是永兴县城提质扩容的重点工程，涉案所诉的土地征收行为具有社会公共利益性质，永康路建设工程已完工并通车使用，涉案土地原所有权人本案水南村麻冲组一直未表示反对该征收行为；且事后，涉案土地经湖南省人民政府批准用于永康路工程建设项目用地，改变了土地性质，如果撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，因此，对许抄海要求撤销该行政行为的诉讼请求，不予支持。同理，许抄海要求确认便江镇政府与麻冲组征地协议中涉及其土地承包权的部分无效并撤销的诉求，因该征地协议实际上亦是涉案土地征收行为的组成部分；以及许抄海还要求归还土地使用权、承包权的诉求，因是基于以上诉求为前提而提起的，且涉案土地性质已改变，该诉求实际上已无法实现，故本院亦不予支持。而许抄海因该土地征收行为依法应给予的补偿，应由永兴县国土资源局和便江镇政府会同相关部门依法采取相应的补救措施予以解决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，一审判决：“一、确认被告永兴县国土资源局在永兴县永康路建设及两厢土地开发中征收原告许抄海承包林地的土地征收行政行为违法；二、驳回原告许抄海的其他诉讼请求。”
上诉人许抄海不服上述行政判决上诉称：一、本案所涉及林地，性质和状态并未改变，依然是林地，地上植物及原状并未有任何改变。二、所涉及林地的征收理由不是为了公共利益，是在征收用作公路建设的土地时搭车征收，现公路已建设完成数年，该地并未作任何公路有关使用。三、撤销本行政行为不会影响任何公共利益，因为征收及建设行为早已完成数年，但对该地及其他大量已征收地并未作任何使用，该地只是用来准备作商业开发而备用，不存在公共利益的使用性质。请求：撤销一审判决第二项，改判支持许抄海在一审的全部诉讼请求。
被上诉人永兴县国土资源局答辩称：一、本案所涉林地自湖南省人民政府（2013）政国土字第1966号农用地转用、土地征收审批单下达，即涉案林地征收为国有建设用地，即使林地尚存，该土地也不再属集体林地。永兴县国土资源局已依法足额支付了土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等费用，征地协议及拆迁补偿协议均已履行完毕。二、本案所涉林地已依法批准征收为国有建设用地，许抄海附着于所涉林地上的承包经营权在利用该土地进行建设前当然消灭。因此，许抄海请求永兴县国土资源局、便江镇政府、麻冲组归还土地使用权和承包权没有法律依据。三、本案征地是为修建永兴县永康路，对于加速永兴县城提质扩容、改善市容市貌，带动永康公路两厢开发起到十分重要的作用，因此，本案土地征收行政行为符合社会公共利益。虽然被征收的土地只是部分用于修建永康路，但不能以此否认土地征收的公共利益目的。即使在修建永康路以后用部分土地进行商业开发，也不能抹杀本案土地征收符合社会公共利益，因为商业开发与公共利益在很多情况下并不冲突。四、本案土地征收行政行为不应也不能被撤销。因本案征地是为永兴县城市发展修建道路，且该路已修好，如果撤销涉案土地征收行政行为，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，该行政行为不应被撤销。本案土地征收行政行为已经湖南省人民政府批准，在湖南省人民政府的农用地转用、土地征收审批单没有被撤销前，涉案土地征收行政行为也不能被撤销。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人便江镇政府陈述称：同意永兴县国土资源局的答辩意见。请求驳回上诉，维持原判。
在本案审理过程中，本院已经向许抄海释明，要求其明确诉讼请求。许抄海认为自己起诉的本意就是要求归还自己承包山林的承包权和使用权。为了实现这个目的，诉讼请求包含2015年起诉状的诉讼请求及2017年重审时增加的诉讼请求。许抄海2015年起诉状的诉讼请求是：一、确认永兴县国土资源局委托便江镇政府与麻冲组签订的征地协议书中涉及许抄海土地承包权的部分无效并予以撤销；二、永兴县国土资源局、便江镇政府、麻冲组归还土地使用权、承包权（亭寺边山岭，面积3亩，四至为：东至碧塘山，南至山顶，西至许抄平山，北至马路旁）；三、本案诉讼费用由永兴县国土资源局、便江镇政府、麻冲组负担。在湖南省永兴县人民法院（2017）湘1023行初1号一案重审中，许抄海增加的诉讼请求是:确认永兴县国土资源局对许抄海在麻冲组的土地承包权进行征收的行政行为违法、无效、并撤销。）本院已经向许抄海释明：根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条的规定(“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”)，许抄海在重审时增加的诉讼请求，不符合法律规定。因此，本院二审对许抄海增加的诉讼请求不予审理。本院二审只审理许抄海在2015年起诉状中的诉讼请求，即只涉及征地协议的审理。
本院于2017年11月14日第二次开庭审理本案时，到庭的各方当事人均认可：与许抄海承包土地被征收有关的是2008年5月12日永兴县城关镇人民政府与麻冲组签订的《征地协议书》。
在本案二审中，上诉人许抄海向本院提交了3份证据:
证据1、许抄海的个人建设用地全程管理表;
证据2、报告；
证据3、规划图；
证据1-3拟证明亭寺边山岭约3亩的山林承包权归许抄海所有，涉及该土地征收行为违法无效。
对许抄海提交的证据，永兴县国土资源局质证认为:对证据1-3的真实性无异议，但这些证据与本案无关联性，也不能证明许抄海的证明目的。
对许抄海提交的证据，便江镇政府质证认为:对证据1-3真实性无异议，但这些证据不全面，个人建设用地审批程序不完善。
永兴县国土资源局向本院提交4张支付凭证（复印件），拟证明涉案征地协议约定的征地补偿款已付清。两笔款项，一笔是711,294.15元，另一笔是30万元。征地补偿款比协议书约定的金额要多，是因为依照付款时的征地补偿标准支付的。
对永兴县国土资源局向本院提交的证据，许抄海质证认为：对证据的真实性、关联性均不认可，实际上山林及林地补偿款还未支付到位。
对永兴县国土资源局向本院提交的证据，便江镇政府质证认为：对证据的真实性、关联性、合法性、证明目的均无异议。
便江镇政府向本院提交了三组证据：证据1、补偿清册；证据2、麻冲组永康路征地款分到户详细单；证据3、4张付款凭证（有原件核对，与永兴县国土资源局向本院提交的4张支付凭证复印件内容完全一致）。
对便江镇政府提交的证据，许抄海质证认为：这三组证据的举证已经超过举证期限，不属于二审的新证据，不予质证。
对便江镇政府提交的证据，永兴县国土资源局质证认为：对这三组证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
根据各方当事人的举证、质证情况，本院认证如下：许抄海提交的3份证据，与本案不具有关联性，本院不予采信。永兴县国土资源局向本院提交4张支付凭证虽为复印件，但与便江镇政府提供的原件内容完全一致，具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。便江镇政府向本院提交的三组证据，具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。
一审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。
本院另查明：2008年5月12日，永兴县城关镇人民政府与麻冲组签订的《征地协议书》中，双方当事人约定的征地补偿款金额为878,220.00元。2009年5月25日、2012年7月27日，永兴县永康路工程建设项目部分别向麻冲组支付征地补偿款30万元、711,294.15元。永兴县国土资源局在本院开庭时陈述：征地补偿款比征地协议书约定的金额要多，是因为依照付款时的征地补偿标准支付的。2014年7月，麻冲组已经将征地补偿款分配到户。至今，许抄海、许抄文尚未领取征地补偿款，该组其余村民均已领取征地补偿款。
本院认为，从许抄海起诉的理由看，是认为被诉征地协议的签订未征得许抄海同意、未通知许抄海，并且被诉征地协议签订后、湖南省人民政府征地批复才作出。因此，许抄海起诉的实质是针对被诉征地协议的签订主体是否适格及签订协议的行为是否有效问题。本案争议焦点是：一、被诉征地协议的签订主体是否适格；二、签订被诉征地协议的行为是否有效。
关于被诉征地协议的签订主体是否适格问题：签订被诉征地协议的主体资格合法。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条规定：行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织实施行政行为，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定:行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，永兴县国土资源局授权便江镇政府签订被诉征地协议，永兴县国土资源局名为授权，实为委托，永兴县国土资源局为适格被告。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《中华人民共和国物权法》第六十条规定：对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。根据上述规定，麻冲组代表农民集体行使所有权，于法有据，麻冲组与永兴县城关镇人民政府签订被诉征地协议的主体资格合法。许抄海认为被诉征地协议的签订未征得自己同意，也未告知自己，被诉征地协议的签订不合法的主张，没有法律依据，对该主张，本院不予采信。
关于签订被诉征地协议的行为是否有效问题：签订被诉征地协议的行为合法有效。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定:人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。本案中，被诉征地协议根据永兴县人民政府审批同意并依法公告的《征地补偿安置方案》签订，该协议内容未违反法律、行政法规的强制性规定，且不存在欺诈、胁迫、恶意串通，损害国家、集体、社会公共利益等情形。况且，被诉征地协议所约定的征地补偿款已经足额支付给麻冲组，被诉征地协议已经实际履行完毕。本案中虽然存在被诉征地协议签订在前、湖南省征地批复作出在后的情形，但该情形对许抄海的合法权益并未造成实质性损害。因此，本案中签订被诉征地协议的行为合法有效。
许抄海要求归还土地使用权、承包权的上诉请求，不属本案审理范围。综上，许抄海的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。一审法院将涉案土地征收行为是否合法与被诉征地协议是否合法有效在一案中合并审理，属于诉讼请求不明确，本院应予纠正。一审判决在确认涉案土地征收行为违法后驳回许抄海其他诉讼请求，适用法律错误，本院应予撤销并改判。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销湖南省永兴县人民法院（2017）湘1023行初1号行政判决；
二、驳回上诉人（原审原告）许抄海的诉讼请求。
一审、二审案件受理费各50元，由上诉人许抄海负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹 敏
审 判 员 张九香
审 判 员 邓 群
二〇一七年十一月二十二日
法官助理 侯 睿
书 记 员 李 谊
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。