重庆市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝03行初25号
原告四川朝元建筑工程有限公司，统一社会信用代码91510500570730398N，住所地四川省泸州市江阳区连江路二段9号3单元2号。
法定代表人张波，四川朝元建筑工程有限公司董事长。
委托代理人廖德昌，重庆洪宇律师事务所律师。
委托代理人杜一国，重庆森吉律师事务所律师。
被告丰都县人民政府，住所地丰都县三合街道平都大道西段53号。
法定代表人罗成，丰都县人民政府县长。
委托代理人但胜凡，丰都县人民政府法制办公室主任。
委托代理人蒋青松，丰都县人民政府法制办公室工作人员。
第三人中冶建工集团有限公司，统一社会信用代码91500000795854690R，住所地重庆市大渡口区西城大道1号。
法定代表人姚晋川，中冶建工集团有限公司董事长。
委托代理人伍俊、张锦懿，重庆立元律师事务所律师。
原告四川朝元建筑工程有限公司（简称四川朝元建筑公司）不服丰都县人民政府丰都复[2017]17号行政复议决定，于2017年7月5日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月6日受理后，向被告丰都县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭，于2017年8月8日公开开庭审理了本案。原告四川朝元建筑公司的委托代理人廖德昌、杜一国，被告丰都县人民政府的委托代理人但胜凡、蒋青松，第三人中冶建工集团有限公司（简称中冶建工集团）的委托代理人伍俊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
丰都复[2017]17号行政复议决定认定：丰都县民政局将“丰都县25个福利院消防安全隐患整改工程”（简称“丰都福利院消防整改工程”）,委托招标代理人重庆大正建筑工程经济技术有限公司编制并发布了《招标文件》。《招标文件》中要求投标人应如实填报与履行施工承包合同有关的诉讼和仲裁案件败诉情况，并注明如填报与实际不符，将被取消投标或中标资格。中冶建工集团作为投标人之一，在《投标文件》中声明近年来履行施工承包合同中，没有发生诉讼和仲裁案件。
2016年11月30日，“丰都福利院消防整改工程”在重庆市公共资源交易中心开标。2016年12月6日，在评标公示的中标候选人中，中冶建工集团为中标候选人第一名。同日，署名为“本项目一投标人”以中冶建工集团有多年转包工程、拖欠工程款、拖欠民工工资、诉讼案件非常多、多起案件正在执行为由，向丰都县民政局提出质疑。丰都县民政局就质疑中的问题函询中冶建工集团，中冶建工集团回复称其投标文件响应了招标文件的要求。
2016年12月9日，作为“丰都福利院消防整改工程”投标人之一的四川朝元建筑公司向丰都县城乡建设委员会（简称丰都县建委）投诉，以中冶建工集团在投标中，隐瞒近年的诉讼且败诉等事实，不能满足招标文件的要求，诉请取消中冶建工集团的中标资格。2016年12月13日，丰都县建委以弄虚作假骗取中标为由，立案受理了四川朝元建筑公司的投诉，并于2017年3月28日作出丰建发【2017】46号《关于“丰都县25个福利院消防安全隐患整改工程”招标投标投诉案件处理决定》（简称《处理决定》），认定被投诉人2012年以来确实存在非法转包工程等诉讼案件且败诉的违法事实，投诉人投诉情况属实。根据招标文件第1.4.1二款、第八章第三部分第（四）条的规定，认定中冶建工集团违反了招标文件中对投标人信誉的有关规定，决定取消中冶建工集团的中标资格。中冶建工集团不服，申请行政复议。
丰都县人民政府复议认为：“丰都福利院消防整改工程”依法属于必须公开招标的建设项目。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第四条和《重庆市招标投标活动投诉处理实施细则》第四条之规定，丰都县建委作为“丰都福利院消防整改工程”公开招标活动行政监督部门，具有对涉案工程项目的招标投标活动的投诉，依法作出是否受理的决定，以及对受理的案件进行调查处理的行政职权。
根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十四条第二款和《重庆市招标投标条例》第四十三条第一款规定，投标人或者其他利害关系人对必须公开招标的建设项目的招标投标活动中评标结果等的投诉，应当先向招标人提出异议。投标人或者其他利害关系人向招标人提出异议的应当在中标候选人公示期间提出。本案中，四川朝元建筑公司于2016年12月9日向丰都县建委提出投诉，诉请取消中冶建工集团的中标资格。该投诉所主张的理由，不论是中冶建工集团有非法转包的情形，还是存在诉讼及败诉案件的事实没有如实声明，其投诉指向是中冶建工集团的中标候选人资格，实质是对评标结果的投诉，应当在中标候选人公示期间先向招标人丰都县民政局提出异议。丰都县建委收到投诉人四川朝元建筑公司投诉书后，应先审查四川朝元建筑公司在中标候选人公示期间是否向招标人丰都县民政局提出了异议。丰都县民政局虽于2016年12月6日收到名为“本项目一投标人”对中冶建工集团的质疑，但不能认定是四川朝元建筑公司在中标候选人公示期间提出的异议。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十四条第二款之规定，只有投标人或者其他利害关系人，才有权向招标人提出异议，即应当要求提出异议人实名提出，以判明其是否有权提出异议。故本案没有证据证明四川朝元建筑公司在中标候选人公示期间，已向招标人丰都县民政局提出异议。丰都县建委本应根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十二条第（六）项和《重庆市招标投标活动处理实施细则》第十六条第（七）项之规定，认定四川朝元建筑司的投诉事项应先提出异议而没有提出异议，不符合投诉受理条件，属于不予受理情形，并应依据《工程建设项目招标投标活动投诉处理方法》第十一条第一款第（一）项、《重庆市招标投标活动处理实施细则》第十五条第一款第（一）项的规定，作出不予受理的决定。丰都县建委受理四川朝元建筑公司的投诉并作出处理决定的行为，违反了法定程序，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目之规定，对丰都县建委作出的处理决定，应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目的规定，决定撤销丰都县建委2017年3月28日作出的丰建发（2017）46号《处理决定》。
原告四川朝元建筑公司起诉称，丰都县人民政府于2017年6月29日作出的丰都复[2017]17号行政复议决定书（简称《复议决定》,认定事实和适用法律、法规及相关文件错误,要求予以撤销。理由是:１、其对第三人中冶建工集团的投诉，是对中冶建工集团在“丰都福利院消防整改工程”投标活动中存在虚假承诺、弄虚作假、骗取中标的违法行为的投诉，而不是对“丰都福利院消防整改工程”评标结果的投诉。丰都县人民政府认为应当先向招标人提出异议，是对《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十四条第二款和《重庆市招标投标条例》第四十三条第一款规定理解错误。２、根据《中华人民共和国招标投标法》第六十五条规定，投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向行政监督部门投诉。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条第一款规定，投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。故其向丰都县建委的投诉及丰都县建委的处理决定于法有据。
丰都县人民政府答辩称，四川朝元建筑公司于2016年12月9日要求丰都县建委取消中冶建工集团作为“丰都福利院消防整改工程”中标候选人资格的投诉，属于对评标结果的投诉，按照《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《重庆市招标投标条例》的规定，应当先向招标人提出异议。四川朝元建筑公司未提出异议直接提出投诉，丰都县建委受理并作出决定违反了法律规定，依法应予撤销。故其作出的《行政复议决定》事实清楚，程序合法，适用法律正确。要求驳回四川朝元建筑公司的诉讼请求。
第三人中冶建工集团述称,《行政复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，要求予以维持。
丰都县人民政府在法庭上举示了以下证据：
1.丰都复[2017]17号《复议决定》，拟证明被诉行政行为内容。
2.丰建发[2017]46号《处理决定》，拟证明行政复议内容。
3.四川朝元建筑公司投诉书，拟证明该投诉是对评标结果的投诉。
4.“丰都福利院消防整改工程”招标文件、丰都建委调查材料、行政复议申请书及答复通知书和答复书、送达回证，拟证明《复议决定》认定事实清楚，程序合法。
5.相关法律法规，拟证明复议决定适用法律法规正确。
四川朝元建筑公司在法庭上举示了以下证据:
1.《行政复议决定书》，拟证明被告作出的行政行为认定事实和适用法律错误。
2.《处理决定》，拟证明丰都县建委的处理决定正确。
3.公证书，拟证明第三人中冶建工集团自2012年1月1日以来有与建筑施工合同有关的败诉案件。
4.第三人中冶建工集团的信誉声明，拟证明第三人存在虚假承诺、骗取中标的情形。
5.重庆大正建设工程经济技术有限公司关于投标人中冶建工集团有违反《招标文件》相关条款的情况报告，拟证明招标代理公司证实第三人有虚假承诺、骗取中标的行为。
6.《质疑》复印件，拟证明其在评标结果公示期内向丰都县民政局提出过质疑。
7.《质疑》复印件，拟证明丰都县建委在收到《质疑》后，应当依法查处。
8.投诉书，拟证明其向丰都县建委的投诉是对第三人投标活动的投诉，并非对评标结果的投诉。
9.评标结果公示，拟证明评标结果公示日期为2016年12月5日。
10.中标候选人公示，拟证明中标候选人的公示日期为2016年12月6日。
11.《招标文件》，拟证明《招标文件》中规定了投标人在投标时应提交2012年1月1日以来的信誉情况。
经庭审质证，原告对被告举示的证据1、3、4有异议，认为证据1即《行政复议决定》的内容不合法，对证据3、4即投诉书和《招标文件》的证明目的不认可，对其他证据无异议。被告对原告举示的证据的真实性无异议，但对证据1、2、4、5的证明目的不认可；认为证据3不能证明第三人有违法行为，证据6－11达不到原告的证明目的。
本院认为，原告和被告在法庭上举示的证据来源合法，内容客观真实，与本案有关联性，均予采信。
根据以上证据，认定事实如下：
“丰都福利院消防整改工程”由丰都县发改委批准建设，该项目的业主为丰都县民政局。2016年，丰都县民政局委托招标代理人重庆大正建筑工程经济技术有限公司编制并发布了《招标文件》。该《招标文件》第二章投标人须知前附表1.4.1投标人资质条件、能力和信誉条款中规定：“本工程施工招标实行资格后审，投标人应具备以下资格条件：2.近年发生的诉讼和仲裁情况。3.5.5.近年发生诉讼及仲裁情况的年份要求指2012年1月1日起至今。”《招标文件》第八章投标文件格式第三部分第（四）规定：“说明：近年发生的诉讼和仲裁情况仅限于投标人败诉的，且与履行施工承包合同有关的案件，不包括调解结案以及未裁决的仲裁或未终审判决的诉讼。注：1、由投标人自行声明是否满足资格审查标准中的信誉要求。如声明与实际不符，将被取消投标或中标资格，其投标保证金不予退换。2.该条为附加合格条件，招标人要求必备时投标人必须响应”。
2016年11月29日，作为“丰都福利院消防整改工程”投标人之一的中冶建工集团，在《投标文件》信誉声明中声明：“自2012年1月1日起至今，我公司未被有关行政部门暂停投标资格，也无行贿犯罪记录；在近年来履行施工承包合同中，没有发生诉讼和仲裁案件。”
2016年12月5日，重庆市工程建设招标投标交易信息网公示了“丰都福利院消防整改工程”的评标结果，公示了中标候选人的得分及排名情况。2016年12月6日，重庆市工程建设招标投标交易信息网公示了“丰都福利院消防整改工程”中标候选人，公示中冶建工集团为第一中标候选人及拟中标人。公示时间为2016年12月6日至2016年12月8日，投诉受理部门为丰都县建委。同日，署名为“本项目一投标人”以中冶建工集团多年不讲信誉，转包工程、拖欠工程款、拖欠民工工资、诉讼案件非常多、多起案件未执行为由，向丰都县民政局提出书面质疑，要求核查。丰都县民政局领导在质疑书上批示，要求及时向发改委、建委、代理公司报告和衔接，妥善处理。2016年12月8日，重庆正大建设工程经济技术有限公司向丰都县民政局出具书面报告，称中冶建工集团在投标文件中的自行声明存在与实际情况不符的情况。2016年12月11日，丰都县民政局就质疑中的问题函询中冶建工集团。中冶建工集团于2016年12月21日、2017年1月3日两次书面回复丰都县民政局，称其投标文件响应了招标文件的要求。
2016年12月9日，作为“丰都福利院消防整改工程”投标人之一的四川朝元建筑公司，书面向丰都县建委投诉中冶建工集团，称中冶建工集团在经营活动中不讲信誉，非法转包工程、拖欠工程款、诉讼案件非常多，投标时隐瞒了事实真相，不能满足《招标文件》第八章第三部分（四）的要求，诉请取消中冶建工集团的中标资格。
2016年12月13日，丰都县建委以弄虚作假骗取中标为由，立案受理了四川朝元建筑公司的投诉。2017年3月28日，丰都县建委作出《处理决定》，认定被投诉人中冶建工集团2012年以来确实存在非法转包工程等诉讼案件且败诉的违法事实，投诉人的投诉情况属实。根据“丰都福利院消防整改工程”《招标文件》第二章1.4.1条2款、第八章第三部分第（四）的规定，认定中冶建工集团违反了招标文件中对投标人信誉的有关规定，决定取消中冶建工集团的中标资格。
2017年5月3日，中冶建工集团以《处理决定》超越职权、未适用法律法规等为由，向丰都县人民政府申请行政复议。丰都县人民政府认为，丰都县建委不应受理四川朝元建筑公司的投诉，于2016年6月29日作出《复议决定》，决定撤销《处理决定》。四川朝元建筑公司不服，提起本案诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人可以向该部门的本级人民政府申请行政复议。本案中，丰都县建委系丰都县人民政府的工作部门，申请人对丰都县建委的行政处理决定不服，向丰都县人民政府申请行政复议，丰都县人民政府有权受理并作出复议决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案中，中冶建工集团对丰都县建委作出的《处理决定》不服，向丰都县人民政府申请行政复议，丰都县人民政府撤销了该《处理决定》。因此，丰都县人民政府是本案的被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，四川朝元建筑公司以中冶建工集团在投标中隐瞒了事实真相为由，向丰都县建委提出投诉，系丰都县建委对其投诉作出处理决定的行政行为相对人，其对丰都县建委的处理决定及丰都县人民政府的行政复议决定有权提起行政诉讼。故四川朝元建筑公司是本案适格原告。
本案主要是审查被告丰都县人民政府作出的《复议决定》是否合法。《复议决定》认为，原告四川朝元建筑公司要求取消中冶建工集团中标资格的投诉，是对评标结果的投诉。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十四条的规定，对评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出。由于四川朝元建筑公司在中标候选人公示期内没有提出异议，故丰都县建委受理四川朝元建筑公司的投诉并作出处理决定，违反了异议前置的法定程序。四川朝元建筑公司认为，其对第三人中冶建工集团的投诉，是对中冶建工集团在投标活动中违反法律法规，弄虚作假而骗取中标等违法行为的投诉，不是对评标结果的投诉。故四川朝元建筑公司向丰都县建委对中冶建工集团的投诉是否属于对评标结果的投诉，是本案的争议焦点。
《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条第一款规定：“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。”第二款规定：“就本条例第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项投诉的，应当先向招标人提出异议，异议答复期间不计算在前款规定的期限内。”该条例第一款规定了投诉的权利及时限要求，第二款规定了异议前置的三种情形。与本案相关的异议前置的情形为该条例第五十四条第二款规定的“投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出。即对评标结果进行投诉的，应当异议前置。
本案在“丰都福利院消防整改工程”中标候选人公示之后，四川朝元建筑公司以中冶建工集团在投标时有违法行为而提出的投诉，是否属于对评标结果的投诉？从《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条第一款的内容表述来看，投诉对象包括招标行为和投标行为，即招标人与投标人的行为均受主管部门监督。第六十条第二款规定的三种异议前置，即该条例第二十二条、第四十四条第三款、第五十四条的规定，都属于投诉人对招标人或评标人的行为不服进而投诉的情形，不涉及其他投标人的行为。针对投标人在投标过程中违法行为的投诉涉及的是投标人的行为，对投标人在投标过程中违法行为的投诉与对评标结果的投诉之间可能存在一定联系，但也只是因素和结论的关系，二者有所区别。如果把对投标人在投标过程中违法行为的投诉等同于对评标结果的投诉，将会使监管部门实际操作上的混乱，也有悖立法之精神。故四川朝元建筑公司对中冶建工集团的投诉，是对投标人投标行为的投诉，不在法定异议前置范围，不属于对评标结果的投诉。
根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条的规定，在招投标活动中，法定的投诉时限是“自知道或者应当知道之日起10日内”，该时限是适用于整个招标投标活动的普遍性规定。由此可知，对投标人在招投标活动中作出的行为进行投诉，应适用10日的法定投诉时限，不受异议前置限制。本案中，重庆市工程建设招标投标交易信息网于2016年12月6日公示“丰都福利院消防整改工程”中标候选人，原告四川朝元建筑公司于2016年12月9日以中标候选人中冶建工集团在投标活动中有违法行为为由,向丰都县建委提出投诉，属于对投标人在招投标活动中作出的行为进行投诉，应适用10日的法定投诉时限，不受异议前置限制，投诉没有超过时限。丰都县建委依法应当受理，并应依法作出处理决定。
综上,被告丰都县人民政府作出的《复议决定》，认定事实清楚,但适用法律错误,依法应当撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款的规定，判决如下：
一、撤销丰都县人民政府丰都复[2017]17号行政复议决定。
二、责令丰都县人民政府在六十日内重新作出行政复议决定。
案件受理费50元，由被告丰都县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。
审 判 长 喻伦泰
审 判 员 何 虎
审 判 员 刘厚勇
人民陪审员 陈学江
人民陪审员 范世勇
人民陪审员 秦素英
人民陪审员 姜小东
二〇一七年九月十三日
书 记 员 袁钦明