山东省德州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁14行终147号
上诉人（原审被告）禹城市规划局，住所地禹城市行政街158号。
法定代表人宋玉刚，该局局长。
委托代理人徐光刚，山东金锋律师事务所律师。
委托代理人康迎，山东鲁祯律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）山东恒利房地产开发有限公司，住所地禹城市十里望工业园。
法定代表人王延东，该公司总经理。
委托代理人石建富，系该公司员工。
上诉人禹城市规划局因规划行政许可一案，不服禹城市人民法院（2016）鲁1482行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2010年9月20日，禹城市国土资源局拟收回禹城市长途汽车站位于两站街以北、人民路以西的一宗国有建设用地使用权，土地面积为5969.45平方米，并公开向社会出让。为此，禹城市国土资源局向被告发函并附有拍卖土地的宗地图，要求被告出具规划条件。2010年9月21日，被告作出了禹规条（2010）第60号规划条件，并有禹城市圆合测绘大队于2010年9月21日绘制的人民路以西、两站街以北地块现状图。该规划条件中载明的规划设计要求栏内第2条建筑退让距离：（3）丽江街建筑与建筑控制宽度为18米，退线与周边建筑相协调。第4条交通规划设计要求:<一>主要出入口方向：结合现状留设主次出入口；其出入口宽度应满足该居住地块的人流等交通要求；丽江街应作为步行街通至人民路。2011年8月29日，原告与禹城市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，取得了土地面积5684.33平方米的国有土地使用权。被告出具的禹规条（2010）第60号规划条件及附图应系上述出让合同的一部分，但在本案中，出让合同中附有的是禹城市国土资源局绘制的宗地图。2014年9月26日，禹城市发展和改革局出具了《关于山东恒利房地产开发有限公司恒利·新都会建设项目的核准意见》，禹发改核字（2014）106号：经审核，同意项目建设，建设地点在人民路以西，两站街以北，汉槐公园西北角；项目占地面积5684.33平方米。2014年9月25日，原告向被告申请建设用地规划许可证，被告对原告提交的单位组织机构代码证、法定代表人身份证、《国有建设用地使用权出让合同》、禹城市发展和改革局核准文件等材料进行了审查。2014年10月8日，被告给原告颁发了地字第371482201400037号《建设用地规划许可证》，该证载明，用地单位为山东恒利房地产开发有限公司，用地项目名称为恒利·新都会建设项目，用地位置在人民路西侧、两站街以北，用地性质为商业用地、居住用地，用地面积为5684.33平方米。附山东恒利房地产开发有限公司恒利·新都会建设项目用地范围图和规划条件。该用地范围图中标明有一条东西向的通道，实际为“丽江街应作为步行街通至人民路”的通道。庭审中，原告称，在与禹城市国土资源局签订土地出让合同时，合同所附的宗地图中没有显示有一条公用通道，而在原告领取规划行政许可证时，所附的用地范围图中，被告规划了一条通道，被告颁发的规划许可证与原告申请时提供的出让合同内容不符。被告自行改变规划条件，损害了原告的土地使用权益。被告则称，禹城市国土资源局在出让涉案土地使用权之前，被告就已经出具了规划条件，在规划条件的文字说明中已明确说明有此条通道，并非在原告领取规划许可证时另行规划。而且，规划条件是依据《人民路片区控制性详细规划》作出的。对于《人民路控制性详细规划》，经审查，仅在道路交通图页中，有一条城市支路的黄色标识，标在上述所说的“丽江街东延路段至人民路”的大致位置，并没有丽江街的名称及相关位置、红线、坐标等文字说明，与规划条件及被告作出的建设用地规划许可证内容，并不完全相符。本院依职权向被告调取禹城市商贸城片区控制性详细规划，但被告称无法提供。
原审法院认为，规划条件及附图是由被告依据国土资源局的申请,根据《人民路中段片区（2010-2030）控制性详细规划》作出的，它形成于国有土地出让合同形成之前，是国有土地出让合同的组成部分，不是本案的诉讼标的，不应该成为本案的审理范围。本案的审理范围是，被告在实施行政许可行为过程中，是否对原告的申请进行了审查，颁发的建设用地规划许可证与原告的申请内容是否一致，以及是否侵害了原告的合法权益。本案中，土地出让合同内所附的规划条件及附图，原告没异议。被告对规划条件的文字部分没异议，但认为附图是宗地图，不是被告出具给国土资源局的规划条件中所含附图，但没有充分证据予以证明。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第三款规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”《山东省城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第七条规定：“规划条件应当包括地块面积，土地使用性质，容积率，建筑密度和高度，停车泊位，主要出入口，绿地比例，须配套的城市公共设施、工程设施、建筑界限以及其他要求。附图应当详细标明地块区位和现状，地块坐标、标高，道路红线、坐标、标高，出入口位置、建筑界限以及地块周围地区环境与基础设施。”第十八条规定：“违反本办法规定，擅自变更规划条件及附图或者土地使用权出让合同中未附具规划条件及附图的，城市规划行政主管部门不予发放建设用地规划许可证。”根据上述法律规定，被告禹城市规划局在行施规划许可职权过程中，应当依法对原告提交的材料进行审查，不符合规定条件的，不予发放建设用地规划许可证。本案中，原告提交的土地出让合同中，所附的规划条件及附图，被告认为附图是宗地图，不是被告出具给国土资源局的规划条件中所含附图，被告应根据上述法律规定，不予发放建设用地规划许可证。但是，被告没有按照该规定要求，而是直接依据自己认可的规划条件及现状图，作出了规划行政许可。被告的规划行政许可行为，明显违背了上述法律规定。被告认为虽然自己的规划行为有瑕疵，但做出的许可行为，符合实际的涉案土地规划状况。因为规划条件是依据《人民路片区控制性详细规划》作出的，“丽江街东延至人民路”在《人民路片区控制性详细规划》中就有规划，不是被告自己随意变更和改变的，因此，被告认为自己的规划许可行为，符合涉案地块的规划实际情况，并未对原告的实体权利产生实际的影响，不应当撤销该规划行政许可。原告对此提出自己的理由：一是被告的规划条件作为合同的组成部分，是法律规定，任何单位和个人不能随意更改。规划条件的宗地图中没有标明“丽江街东延路段至人民路”的标注，被告颁证时规划了这条道路违法。仅仅凭规划条件的文字说明，并不能确定丽江街东延路段出路口的具体位置、道路宽度和坐标等详细情况。根据被告提供的《人民路片区控制性详细规划》，根本看不到有丽江街的标注，以及红线退让距离、出入口的具体位置和坐标。由于禹城市商贸城片区和人民路片区相邻，为查清这一事实，原告方申请法院依职权调取禹城市商贸城片区的控制性详细规划，以便与被告提供的人民路片区控制性详细规划相比对，查清事实，但被告没能提供禹城市商贸城片区的控制性详细规划。因此，被告并不能证明发给原告的规划许可证和实际的城市规划相符。根据原被告对这一问题的表述，本院认为，尽管规划条件和《人民路片区控制性详细规划》是两个独立的行政行为，不是本案的审理范围，但它们是被告用来证明自己为原告颁发的规划许可证符合实际的涉案地块控制性规划的。也就是要证明，“丽江街东延路段至人民路”是一个早已规划好的客观事实。所以，对于被告作为证据的规划条件及《人民路片区控制性详细规划》，本院应当审查其合法性与所证明问题的客观必然性。首先，规划条件和附图是出让合同的法定组成部分。本案中，规划条件的文字说明原被告都没有异义，但被告认为附图是宗地图，不是自己出具的。本院认为作为规划条件的文字说明及附图，是一个完整的整体，共同组成一个完整的证据，仅有文字说明，并且和宗地图有矛盾，还不能证明被告作出的规划许可符合客观规划。根据《城市规划编制办法》第四十一条：控制性详细规划应当包括以下内容：（四）根据交通需求分析，确定地块出入口位置、停车泊位、公共交通场站用地范围和站点位置、步行交通以及其他交通设施。规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高。其次对于《人民路控制性详细规划》，经审查，仅在道路交通图页中，有一条城市支路的黄色标识，标在上述所说的“丽江街东延路段至人民路”的大致位置，并没有丽江街的名称及相关位置、红线、坐标等文字说明，与规划条件及被告做出的建设用地规划许可证内容，并不完全相符。因此，有关被告辩称的规划行政许可行为符合涉案地块的实际规划状况，对原告的权利义务不产生实际影响的主张，不能成立。综上，被告作出的中华人民共和国地字第371482201400037号建设用地规划许可证，认定事实的主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决：撤销被告禹城市规划局颁发的中华人民共和国地字第371482201400037号建设用地规划许可证。
上诉人禹城市规划局不服一审判决上诉称，一审法院认定事实不清、适用法律错误，请求：1、依法撤销禹城市人民法院（2016）鲁1482行初4号判决书，并驳回被上诉人的起诉；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。理由为：一、一审法院认定事实错误。1、一审法院审理范围和方向超出了一审原告主张的事实和理由。一审中，被上诉人以“上诉人改变规划条件，在其取得土地上增设了一条贯通的公用道路”为由提起诉讼。因此，一审法院应当按照原告的诉求和主张的事实，审查上诉人是否存在改变规划条件的情形即可。但是，一审法院在双方对规划条件均无异议的情况下，超出本案审理的范围，对不可诉的规划条件和政府制定的控制性规划进行了审查，最终在被上诉人没有改变规划条件，规划条件和建设用地许可证均存在该“通道”的情况下，撤销了涉案建设用地规划许可证，显然认定事实错误。2、一审判决将“规划条件”混淆为“文字说明和附图的组合”违背了法律的规定。根据规划法律的相关规定，规划条件即为本案的文字表述部分，并不包括附图。3、被上诉人提供的国土出让合同中虽然没有规划条件的附图，但是规划条件没有改变，该瑕疵对其权利和义务没有产生实际影响，根据《行政诉讼法》第74条第一款第（二）项的规定，不应撤证。二、适用法律错误。《山东省城市国有土地出让转让规划管理办法》要求报建材料应包括规划条件及附图。但《城乡规划法》及《山东省城乡规划条例》均未做此要求。本案法律适用违反了上位法优于下位法、后法优于前法的法律适用规则。
被上诉人山东恒利房地产开发有限公司未提交书面答辩状。
二审期间，上诉人禹城市规划局提交了4组证据：1、山东恒利房地产开发有限公司关于老汽车站部分土地收回的报告（2016年7月14日）；2、汉槐家园小区规划设计（2011年10月14日）；3、2014年6月禹城市恒利新都会项目方案设计（北京国科天创建筑设计院有限责任公司）；4、2016年6月禹城市恒利新都会项目方案设计（山东省城建设计院），用来证明：1、丽江街在国土局出让该土地时早已存在且被上诉人也明知；2、被上诉人现在并不想撤销我方作出的行政许可，并要求尽快施工，与被上诉人起诉时的诉讼请求相矛盾。被上诉人山东恒利房地产开发有限公司质证认为，上述4组证据都是调解过程中，在上诉人方授意下作的，我方也是本着把事情处理过去的原则一直在配合上诉人工作。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条、第五十二条之规定，上诉人禹城市规划局超过法定举证期限提供证据且证据不符合新证据之要求，因此，对上述4组证据，本院依法不予采纳。
本院经审理查明的事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，人民法院对行政行为的审查，并不局限于当事人的诉讼请求，而是对于行政行为的合法性进行全面审查。具体到本案，被上诉人山东恒利房地产开发有限公司提起诉讼符合法定条件，因此，司法审查的重点则是上诉人禹城市规划局做出建设用地规划许可证（地字第371482201400037号）的行政行为是否符合法律规定。根据《山东省城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第六条“城市人民政府的城市规划行政主管部门应当依据城市详细规划和城市国有土地使用权出让规划的实施步骤，提出规划条件及附图，经批准出让城市国有土地使用权的人民政府的城市规划行政主管部门审查同意后，作为制定该地块出让方案的规划要求依据”之规定，在双方当事人对规划条件附图是否发生了改变意见相左的情况下，为查清这一主要事实，一审法院将规划条件及《人民路片区控制性详细规划》作为参照证据进行审查，并无不当。
根据《山东省城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第七条“规划条件应当包括地块面积，土地使用性质，容积率，建筑密度和高度，停车泊位，主要出入口，绿地比例，须配套的城市公共设施、工程设施、建筑界线以及其他要求。附图应当详细标明地块区位和现状，地块座标、标高，道路红线、座标、标高，出入口位置、建筑界线以及地块周围地区环境与基础设施条件”之规定，规划条件与附图共同构成了对于建设用地规划的整体要求，内容相互补充、不可或缺，尤其附图进一步限定了地块区位、建筑界限等内容，应当作为项目整体规划要求的一部分，不能简单分割，该附图的变化，仍然会对当事人的合法权益产生实际影响，也从实际上改变了上诉人禹城市规划局对该项目出具的规划条件要求。据此，依据《山东省城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第十八条“违反本办法规定，擅自变更规划条件及附图或者土地使用权出让合同中未附具规划条件及附图的，城市规划行政主管部门不予发放建设用地规划许可证”之规定，对于国有土地使用权所附具的规划条件及附图，既然上诉人禹城市规划局认为并不是其当初向国土资源局出具规划条件时的附图，而是国土资源局的宗地图，且两图的土地边界坐标、土地使用面积并不完全一致，对此，其就应当严格依据前述法律规定履行法定审查职责，在认为附图已经发生变化的情况下，应不予发放建设用地规划许可证，原审法院对此认定正确。
依据《中华人民共和国行政许可法》第十六条第二款“地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定”之规定，《山东省城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》作为山东省在城市国有土地使用权出让转让方面对规划管理作出专门规定的省级地方性法规，其对规划条件及附图的相关规定并没有突破《中华人民共和国城乡规划法》规定的相应内容，亦应当是上诉人禹城市规划局依法行使职权的法定依据，原审法院适用该地方性法规符合法律规定。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人禹城市规划局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 师延锋
代理审判员 宋冬梅
代理审判员 郝 帅
二〇一六年十月二十日
书 记 员 董 超