广东省阳江市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤17行赔终1号
上诉人（原审原告）：李林妹，女，1965年2月11日出生，汉族，住广东省阳西县。
上诉人（原审原告）：陈金凤，女，1986年4月18日出生，汉族，住广东省遂溪县。
上诉人（原审原告）：陈带娣，女，1990年7月2日出生，汉族，住广东省阳山县。
上诉人（原审原告）：陈廷略，男，1995年8月28日出生，汉族，住广东省阳西县。
上述四上诉人的共同委托代理人：李忠明，广东韶大律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：阳西县公安局，住所地：广东省阳西县城向阳路。
法定代表人：蔡传雄，该局局长。
委托代理人：谭庆健，该局工作人员。
委托代理人：谭燕科，广东赢信律师事务所律师。
上诉人李林妹、陈金凤、陈带娣、陈廷略与被上诉人阳西县公安局公安行政赔偿纠纷—案，不服阳西县人民法院（2016）粤1721行赔初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，2015年8月8日，陈某因涉嫌赌博罪被刑事拘留，羁押于阳西县看守所，于2015年8月25日被批准逮捕。阳西县人民检察院随后向阳西县人民法院提起公诉。2015年10月28日下午，阳西县人民法院开庭审理该案，当天16时左右开庭结束，陈某被押送回阳西县看守所。陈某被押送回阳西县看守所不久后，感到左胸部突感疼痛，上腹部疼痛。阳西县看守所医务室的医务人员田某初步检查后，将两粒“胃舒平”给陈某服用。陈某在服药后无缓解上述症状，继发抽搐意识丧失。陈某随后被送到阳西县人民医院进行抢救，经抢救无效而死亡。后经中山大学鉴定中心鉴定，认为陈某符合因冠心病导致急性心功能障碍死亡。2015年12月7日，李林妹、陈金凤、陈带娣、陈廷略向阳西县公安局提交《国家赔偿申请书》，认为阳西县公安局对陈某的死亡有明显过错，陈某的死亡属于国家赔偿的范围，要求阳西县公安局赔偿陈某死亡赔偿金、丧葬费、被扶养人生活费、精神损害抚慰金等共1326720元。2015年12月14日，阳西县公安局作出西公赔不受字[2015]01号《国家赔偿申请不予受理通知书》，认为李林妹、陈金凤、陈带娣、陈廷略的请求事项不属于国家赔偿的范围，根据《公安机关办理国家赔偿案件程序规定》第十条第一款第三项的规定，决定不予受理。2016年1月27日，李林妹、陈金凤、陈带娣、陈廷略向原审法院提起诉讼。请求判令：阳西县公安局赔偿死亡赔偿金、丧葬费、被扶养人李林妹生活费、被扶养人陈廷略在校期间的教育及生活费、精神损害抚慰金合计1326720元。
原审法院另查明，陈某属农业家庭户口，李林妹是陈某的妻子，陈金凤、陈带娣、陈廷略是陈某的子女。
原审法院认为：根据《中华人民共和国看守所条例》第二条第一款“看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的机关”、第三条“看守所的任务是依据国家法律对被羁押的人犯实行武装警戒看守，保障安全；对人犯进行教育；管理人犯的生活和卫生；保障侦查、起诉和审判工作的顺利进行”以及第五条第一款“看守所以县级以上的行政区域为单位设置，由本级公安机关管辖”的规定，看守所是对被依法逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人予以羁押的法定场所，并负有保护被羁押人在羁押期间的人身安全的法定职责和义务。看守所履行上述职责的行为，是行政法规赋予的行政职责行为，故本案为公安行政赔偿纠纷。根据行政赔偿程序的有关规定，赔偿请求人可以在提起行政诉讼时一并提出行政赔偿；如赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应以行政机关的行政行为被确认违法为前提。在本案中，李林妹、陈金凤、陈带娣、陈廷略单独提起行政赔偿诉讼，而其主张的阳西县公安局属下的阳西县看守所的行政管理行为未经确认为违法，故李林妹、陈金凤、陈带娣、陈廷略提起行政赔偿诉讼，不符合法律规定，应予驳回。本案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条、第二十一条规定，裁定：驳回李林妹、陈金凤、陈带娣、陈廷略的起诉。
上诉人李林妹、陈金凤、陈带娣、陈廷略不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、原审裁定认定事实错误，曲解最高法院的规定，违背广东省高级法院的指导意见，存在明显错误。1、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款明确规定“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。”该规定所说的单独提起行政赔偿“前提”是“以赔偿义务机关先行处理”，而不是“行政机关的行政行为被确认违法”。事实上，早在2015年12月7日，上诉人就向被上诉人正式提出了赔偿申请，被上诉人于2015年12月14日，作出了西公赔不受字（2015）01号《国家赔偿申请不予受理通知书》。也就是说，上诉人在单独提起行政赔偿诉讼之前，就已经按照规定向被上诉人申请行政赔偿，经过了赔偿义务机关先行处理。上诉人提起行政赔偿诉讼的行为，完全符合最高法院的相关规定。2、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的应当符合下列条件：……（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。”显然，该规定所指的“该行为已被确认为违法”的情形，仅指“加害行为为具体行政行为的”情形。而本案涉案值班医生田厚华的误诊、耽误抢救时间的行为，并非主观故意的加害行为；同时田厚华是临时受聘从事医生工作，他的非专业行为并非被上诉人的“具体行政行为”。因此，该条款不能适用本案，原审裁定称“如赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应以行政机关的行政行为被确认违法为前提”的观点，存在明显错误，原审裁定曲解了司法解释的内容，属于认定事实错误的情形。3、《广东省高级人民法院立案庭、行政庭关于行政赔偿案件受理问题的意见》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对没有被依法确认为违法的行政行为包括具体行政行为和非具体行政行为向法院提起行政赔偿诉讼，属于提起行政诉讼一并请求行政赔偿的情形，……人民法院不宜将该起诉认定为单独提起行政赔偿诉讼的情形，并作出驳回起诉的裁定。”上诉人认为，原审法院作出的裁定，明显违背了上述省高级法院的意见。从上述几方面分析，原审法院作出的裁定，曲解了《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》相关条款的含义，同时也没有按照广东省高级人民法院的指导意见进行裁判，其错误十分明显，应依法予以纠正。二、原审裁定适用法律明显错误。原审法院依据《行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用行政诉讼法若干问题的解释》第三条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十条、第二十一条的规定，驳回上诉人的起诉。然而，《最高人民法院关于适用行政诉讼法若干问题的解释》第三条中列出的十种驳回起诉的情形，均不符合本案上诉人提起诉讼的情形，也就是说，原审法院所作出的裁定，是没有法律依据的，显然，原审裁定在适用法律上有明显错误。三、最高人民法院研究室明确答复，此类赔偿应当按照《国家赔偿法》行政赔偿程序处理。最高人民法院研究室《关于犯罪嫌疑人在看守所羁押期间患病未得到及时治疗而死亡所引起的国家赔偿应如何处理问题的答复》（法研〔2005〕67号）称：根据《中华人民共和国看守所条例》的规定，看守所是对被依法逮捕的犯罪嫌疑人予以羁押的法定场所，并负有保护被羁押人在羁押期间人身安全的法定职责和义务。看守所履行上述职责的行为，是行政法规赋予的行政职责行为，不是《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的行使国家侦查职权的司法行为。因此，犯罪嫌疑人在看守所羁押期间患病未得到及时治疗而死亡所引起的国家赔偿，应当按照《中华人民共和国国家赔偿法》规定的行政赔偿程序处理。上述《答复》是最高人民法院对四川省高级法院的答复，至今并未废除，目前全国发生的此类案件，均按照该《答复》处理，即按照《中华人民共和国国家赔偿法》规定的行政赔偿程序处理。原审法院明知本案完全符合最高人民法院《答复》的情形，却公然作出违背《答复》的裁定，企图为被上诉人推脱法律责任。四、被上诉人应赔偿相关费用的计算。根据《国家赔偿法》第三条、第七条、第三十四条、第三十五条的相关规定，被上诉人应当对受害人的死亡承担赔偿责任，赔偿的相关费用计算如下：1、受害人陈某死亡赔偿金、丧葬费：1146920元（国家公布2014年城镇非私营单位在岗职工年平均工资数额为57346元，按20年计算，即：57346元/年×20年=1146920元）；2、被扶养人李林妹生活费：64800元（广东省阳江市农村最低生活保障标准为：每人每月270元，按20年计算，即：270元/月×12月×20年=64800元）；3、被抚养人陈廷略在广州南洋理工职业学院未来两年学习期间的教育、生活费：40000元（受害人的儿子陈廷略尽管年满18岁，但其仍然在校读书，两年后毕业，陈廷略的教育、生活费为：20000元/年×2年=40000元）；4、上诉人精神抚慰金：100000元（受害人去世后，直系亲属受到极大的精神伤害，用金钱难以衡量）。上述1-4项赔偿费用合计1351720元，扣除被上诉人已支付的丧葬费25000元，被上诉人应实际赔偿费用为1326720元。综上所述，请二法院判决：1、依法撤销阳西县人民法院（2016）粤1721行赔初2号行政裁定书；2、判令被上诉人赔偿受害人死亡赔偿金、丧葬费：1121920元（1146920元-25000元=1121920元）；3、被上诉人赔偿被扶养人李林妹生活费：64800元；4、被上诉人赔偿被抚养人陈廷略在校学习期间的教育、生活费：40000元；5、被上诉人赔偿上诉人精神抚慰金：100000元。上述2-5项合计：1326720元。
被上诉人阳西县公安局答辩称：一、根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。”加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法，才符合提起行政赔偿诉讼的条件。上诉人认为被上诉人存在没有对陈某进行入所体检、聘请的医生田厚华没有职业医师资格、医生对陈某误诊导致延误抢救时间这三方面的行为，是导致陈某死亡的原因，这三方面的行为均是具体的行政行为，根据上述司法解释规定，由于上诉人所认为的具体行政行为没被确认违法，故上诉人不符合单独提起行政赔偿的条件，原审法院驳回上诉人的起诉正确。二、上诉人赔偿请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定：“行政机关及其工作人员在行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身份伤害或者死亡的；违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”根据该条规定，行政赔偿以行政机关及其工作人员违法作为归责原则，但本案被上诉人及其工作人员在行使行政管理职责过程中并无违法之处，故上诉人的赔偿请求不符合法律规定。因此，请二审法院驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。
本院经审理查明，原审裁定查明的基本事实属实，本院予以确认。
本院认为：赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限”的规定，同时，若因行政机关的事实行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，亦应当依照《最高人民法院行政审判庭关于如何适用最高人民法院〈关于审理行政赔偿案件若干问题的规定〉第二十一条第（四）项和第三十四条规定的答复》“根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项和第三十四条的规定，因行政机关的具体行政行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的，应当符合第二十一条第（四）项规定的起诉条件；因行政机关的事实行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿的，应当适用第三十四条的规定”，根据上述《规定》第三十四条“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认”的规定进行审理。本案中，李林妹、陈金凤、陈带娣、陈廷略虽然单独提起行政赔偿诉讼，但本案是因阳西县公安局属下的阳西县看守所对陈某进行关押期间的行政管理行为导致陈某因病发经抢救无效死亡而引起，属于因行政机关的事实行为引起的行政赔偿。因此，原审法院在审理本案当中应对赔偿义务机关的行为是否违法予以确认，作出是否赔偿的判决。原审裁定认为李林妹、陈金凤、陈带娣、陈廷略单独提起行政赔偿诉讼，而阳西县公安局属下的阳西县看守所的行政管理行为未经确认为违法，从而依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条、第二十一条规定，裁定驳回李林妹、陈金凤、陈带娣、陈廷略的起诉，属于适用法律错误，处理不当，应以纠正。
综上所述，原审裁定适用法律、法规错误，上诉人李林妹、陈金凤、陈带娣、陈廷略请求撤销原审裁定有理，本院予以支持，但其请求本院针对其赔偿请求而作出实体判决，没有法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销阳西县人民法院（2016）粤1721行赔初2号行政裁定；
二、本案由阳西县人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈德印
审 判 员 李 桥
审 判 员 黄光汉
二〇一七年十一月二十三日
法官助理 高 玲
书 记 员 林冬柠