江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）泰中行终字第00127号
上诉人（原审原告）韩素珍。
委托代理人张士发。
被上诉人（原审被告）兴化市农村社会养老保险事业管理处，住所地兴化市楚水路。
法定代表人王盛华，该处主任。
委托代理人徐建庆，江苏兴华人律师事务所律师。
上诉人韩素珍因要求履行法定职责一案，不服兴化市人民法院（2015）泰兴行初字第0039号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明：
韩素珍于2010年8月起在兴化市农村社会养老保险事业管理处（以下简称兴化市农保处）参加城乡居民基本养老保险，自当月起领取养老金。2014年7月，兴化市农保处根据江苏省城乡居民社会养老保险管理信息系统的数据比对结果，发现韩素珍同时在扬州市邗江区领取养老保险待遇。据此，暂停发放韩素珍的城乡居民养老保险待遇。韩素珍在2014年至2015年期间数次到兴化市农保处要求补发待遇，兴化市农保处明确告知其属于重复领取待遇，拒绝发放。韩素珍不服，遂于2015年1月29日向兴化市人民政府提起行政复议，兴化市人民政府于2015年2月5日将该复议申请转至兴化市人力资源和社会保障局，该局于2015年4月3日作出（2015）兴人社行复第1号驳回行政复议申请决定书。韩素珍不服，向一审法院提起行政诉讼，要求判令兴化市农保处依法归并韩素珍居民养老保险个人账户1003.6元至扬州市邗江区社会保险基金管理结算中心，发放韩素珍2014年7月以后的个人账户养老金10.79元／月至归并到邗江止，赔偿韩素珍的误工费、交通费损失计964.88元，并承担本案诉讼费用。
另查，《城乡养老保险制度衔接暂行办法》自2014年7月1日起实施，其中第二条规定“已经按照国家规定领取养老保险待遇的人员，不再办理城乡养老保险制度衔接手续”；第八条规定“参保人员不得同时领取城镇职工养老保险和城乡居民养老保险待遇。同时领取城镇职工养老保险和城乡居民养老保险待遇的，终止并解除城乡居民养老保险关系，除政府补贴外的个人账户余额退还本人，已领取的城乡居民养老保险基础养老金应予以退还；本人不予退还的，由社会保险经办机构负责从城乡居民养老保险个人账户余额或者城镇职工养老保险基本养老金中抵扣”。《江苏省城乡养老保险制度衔接实施意见》第三条第（四）项规定“参保人员只能享有一个基本养老保险待遇，对于同时领取企业职工养老保险和城乡居民养老保险待遇的，由城乡居民养老保险待遇领取地城乡居民养老保险经办机构终止并解除其城乡居民养老保险关系，核定重复领取的城乡居民养老保险基础养老金数额，通知参保人员退还。参保人员退还后，将其城乡居民养老保险个人账户余额（扣除政府补贴）退还本人；参保人员不予退还的，由城乡居民养老保险待遇领取地城乡居民养老保险经办机构负责从城乡居民养老保险个人账户余额抵扣，个人账户余额不够抵扣的，由城乡居民养老保险待遇领取地城乡居民养老保险经办机构向其领取企业职工养老保险待遇的企业职工养老保险经办机构发函，通知其协助抵扣。企业职工养老保险待遇领取地经办机构完成协助抵扣后，应将协助抵扣全额划转至城乡居民养老保险待遇地财政部门指定银行账户”；第三条第（六）项规定“2014年6月30日前，各地已按照当地过去相关政策办理的参保人员在企业职工养老保险与城乡居民养老保险两种制度之间的衔接手续，不再变更。2014年7月1日后，省和各地原有相关政策与《暂行办法》规定不一致的，一律停止执行，并严禁采取违规一次性向前补缴的做法办理制度衔接，如有违规情况的，转入地经办机构应当拒绝办理”。《兴化市城乡居民社会基本养老保险实施办法》第二条规定“城乡居民不得重复参加政府主办的社会基本养老保险”；第二十二条规定“享受城乡居民社会基本养老保险待遇的人员，应当同时具备以下条件：……（三）未享受机关事业、企业职工社会基本养老保险待遇”。《人力资源社会保障部办公厅关于做好重复领取城乡养老保险待遇核查工作的通知》第四条规定“对于同时领取城乡居民养老保险和城镇职工养老保险待遇的参保人员，城乡居民养老保险待遇领取地社保机构负责终止其城乡居民养老保险关系，核定重复领取的城乡居民养老保险基础养老金金额，通知参保人员退还。参保人员退还后，将其城乡居民养老保险个人账户余额退还本人。参保人员不退还重复领取的城乡居民养老保险基础养老金的，城乡居民养老保险待遇领取地社保机构从其城乡居民养老保险个人账户余额中抵扣，抵扣后的个人账户余额退还本人。参保人员个人账户余额不足抵扣的，城乡居民养老保险待遇领取地社保机构向其领取城镇职工养老保险待遇的社保机构发送《重复领取养老保险待遇协助抵扣通知单》，通知其协助抵扣”。
一审法院认为，本案的主要争议焦点是1、兴化市农保处是否应当履行归并韩素珍居民养老保险个人账户1003.6元至扬州邗江区社会保险基金管理结算中心及发放韩素珍2014年7月以后的个人账户养老金10.79元／月的法定职责；2、韩素珍要求兴化市农保处赔偿误工费、交通费损失计964.88元的诉讼请求能否得到支持。根据《中华人民共和国社会保险法》第八条的规定，兴化市农保处作为社会保险经办机构负责本行政区域内的农村社会养老保险工作。
根据查明的事实，韩素珍在兴化地区领取城乡居民养老保险待遇、在扬州邗江区领取城镇职工养老保险待遇，属于同时领取城乡居民养老保险和城镇职工养老保险待遇的参保人员。根据《城乡养老保险制度衔接暂行办法》、《江苏省城乡养老保险制度衔接实施意见》、《兴化市城乡居民社会基本养老保险实施办法》、《人力资源社会保障部办公厅关于做好重复领取城乡养老保险待遇核查工作的通知》等相关文件的规定，韩素珍不得同时领取城镇职工养老保险和城乡居民养老保险待遇。兴化市农保处作为韩素珍的城乡居民养老保险待遇领取地社保机构停发韩素珍的城乡居民养老保险待遇并无不当，故韩素珍要求兴化市农保处发放其2014年7月以后的个人账户养老金10.79元／月无事实和法律依据，不予支持。
韩素珍以《江苏省城乡养老保险制度衔接实施意见》第三条第（五）项的规定，要求兴化市农保处归并其居民养老保险个人账户1003.6元至扬州邗江区社会保险基金管理结算中心，但该项规定针对的是2014年6月30日前因故封存企业职工养老保险个人账户或城乡居民养老保险个人账户的情形，而本案韩素珍在2014年7月1日前属于正常领取城镇职工养老保险和城乡居民养老保险待遇，不符合上述情形。另外，根据《城乡养老保险制度衔接暂行办法》第二条的规定，自2014年7月1日起，已经按照国家规定领取养老保险待遇的人员，不再办理城乡养老保险制度衔接手续。根据《江苏省城乡养老保险制度衔接实施意见》第三条第（六）项的规定，2014年7月1日后，省和各地原有相关政策与《暂行办法》规定不一致的，一律停止执行，并严禁采取违规一次性向前补缴的做法办理制度衔接。据此，韩素珍的归并账户请求无事实和法律依据，不予支持。韩素珍提出的赔偿误工费、交通费损失的诉讼请求，无事实和法律依据，一审法院亦不予支持。
根据《城乡养老保险制度衔接暂行办法》、《江苏省城乡养老保险制度衔接实施意见》、《兴化市城乡居民社会基本养老保险实施办法》、《人力资源社会保障部办公厅关于做好重复领取城乡养老保险待遇核查工作的通知》等相关文件的规定，兴化市农保处作为城乡居民养老保险待遇领取地社保机构，终止韩素珍的城乡居民养老保险关系，应当核定重复领取的城乡居民养老保险基础养老金金额，通知韩素珍退还。在韩素珍退还后，将城乡居民养老保险个人账户余额退还韩素珍。如果韩素珍不退还重复领取的城乡居民养老保险基础养老金，兴化市农保处可以从其城乡居民养老保险个人账户余额中抵扣，抵扣后的个人账户余额退还韩素珍。韩素珍个人账户余额不足抵扣的，兴化市农保处可以向其领取城镇职工养老保险待遇的社保机构发送《重复领取养老保险待遇协助抵扣通知单》，通知其协助抵扣。故本案兴化市农保处在停发韩素珍的城乡居民养老保险待遇后，应按照上述规定继续办理。综上，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回韩素珍的诉讼请求。案件受理费50元，由韩素珍负担。
韩素珍不服一审法院的上述行政判决，向本院提出上诉称：一、一审法院对以下事实认定错误。1.一审法院认定被上诉人确认上诉人同时领取养老金行政行为程序合法错误。本案中涉及两个行政不作为，一是被上诉人确认上诉人是否重复领取养老金的行为，二是被上诉人拒绝上诉人归并个人账户的行为。前行为是后行为不作为的理由。被上诉人在诉讼程序中未提供其前行为行政程序合法的证据。根据被上诉人提供的证据，被上诉人2014年5月就已知道上诉人疑似重复领取养老金，按照规定，被上诉人应在5个工作日内，向上诉人下达《告知书》，但被上诉人在本案行政复议前未书面告知上诉人。按照行政行为一般程序，须有调查、告知、陈述申辩、决定等程序，被上诉人都未进行，也未向一审法院提供程序合法的证据。故一审法院认定被上诉人程序合法错误。2.一审法院认定上诉人2010年8月参加城乡居民养老保险错误，上诉人于2010年7月参加的是新农养老险，而非城镇居民基本养老保险待遇。3.一审法院认定上诉人不当同时领取2014年6月之前城镇职工养老保险和城乡居民养老保险待遇错误。4.一审法院认定上诉人未封存个人账户错误。5.一审法院认定被上诉人提交的证据《江苏省城乡居民社会养老保险管理信息系统数据》、《协查函及回执》合法性错误。6.一审法院认定上诉人行政赔偿请求无事实和法律依据错误。二、一审法院适用法律错误。1.一审法院不支持上诉人的诉讼请求时，未说明适用规范性文件的条款。2.一审法院适用《城乡养老保险制度衔接暂行办法》、《江苏省城乡养老保险制度衔接实施意见》错误。3.一审法院适用《兴化市城乡居民社会基本养老保险实施办法》错误。4.一审法院对上诉人适用《关于做好重复领取城乡养老保险待遇核查工作的通知》错误。以上规范性文件依照立法法的规定，均不具有溯及力，不应当适用于本案。
以上上诉事实和理由上诉人在一审庭审时均已提出，一审判决对上诉人的多数意见均未涉及。请求二审法院依法改判。
兴化市农保处答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。上诉人违反规定同时领取城乡居民养老保险待遇和城镇职工养老保险待遇，被上诉人发现后停发其城乡居民养老保险待遇并无不当；上诉人提出的归并其养老金账户的要求与规定不符，提出的赔偿损失请求也无依据，一审判决正确。二、上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，不能成立，请求二审法院不予采信。1.上诉人同时领取城乡居民基本养老保险待遇、城镇职工基本养老保险待遇的事实清楚，且上诉人也不否认。2.基本养老保险是国家为保障老有所养而设立的一项社会保险，为防止重复领取待遇给其他参保人员的权益带来损害，应当遵循养老保险关系唯一性的原则。2009年《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》下发后，人社部在多份贯彻该办法的文件中均明确，参保人员同时在两地以上存续基本养老保险关系或领取待遇的，只保留其中一个基本养老保险关系和继续领取待遇，其它的养老保险关系应予清理。人社部等部门制定的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》、《兴化市城乡居民社会基本养老保险实施办法》等也都有类似规定。因此，不得同时领取两个基本养老保险待遇，并不是在2014年7月1日以后才有的新规定，上诉人不能例外。3.2014年7月1日生效的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》第二条明文规定，“本办法适用于参加城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险两种制度需要办理衔接手续的人员。已经按照国家规定领取养老保险待遇的人员，不再办理城乡养老保险制度衔接手续。”第八条进一步规定，“参保人员不得同时领取城镇职工养老保险和城乡居民养老保险待遇。对于同时领取两种保险待遇的，终止并解除城乡居民养老保险关系，除政府补贴外的个人账户余额退还本人，已领取的城乡居民养老保险基础养老金应予退还；本人不予退还的，由社会保险经办机构负责从城乡居民养老保险个人账户余额或者城镇职工养老保险基本养老金中抵扣。”上诉人要求被上诉人归集其养老保险与该办法明显抵触，不应得到支持。4.上诉人要求赔偿损失的请求也无事实依据，一审判决驳回其请求完全正确。综上，上诉人的上诉主张不能成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据双方当事人的诉辩称意见，本案的争议焦点是：一、上诉人于2014年7月之前同时领取城乡居民养老保险待遇和城镇职工养老保险待遇是否符合规定；二、已领取的城乡居民养老保险待遇是否应予清退；三、被上诉人是否应当将上诉人在兴化市办理的城乡居民养老保险账户归并至上诉人在扬州市办理的城镇职工养老保险账户；四、上诉人请求赔偿损失的诉讼请求是否应当得到支持。
在我国，由政府主办的基本养老保险制度是国家为保障退休企业职工和达到一定年龄的农民的基本生活需要而建立的一种养老保险制度，它是由参保人员自愿缴纳一定比例的费用，也可以由职工所在单位或农民所在集体补助缴纳一定费用，再由政府补助一定比例的费用的方式实现的，即坚持个人缴费、单位（或集体）补助和政府补贴相结合的筹资原则，带有明显的国家福利性质，其特点是一人只能参加其中的一种，不能同时参加两种或多种由政府主办的基本养老保险。对此，国务院于2009年9月1日发布实施的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发（2009）32号）第三条（该条规定，凡年满16周岁［不含在校生］、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新型农村社会养老保险。）、江苏省人民政府于2009年12月29日发布的《江苏省新型农村社会养老保险制度实施办法》（苏政发（2009）155号）第三条（该条亦规定，凡年满16周岁［不含在校生］、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新型农村社会养老保险。）、泰州市人民政府根据以上规定于2010年3月2日发布的《泰州市城乡居民社会基本养老保险办法》第二条（该条规定，凡具有本市户籍，年满16周岁［不含在校学生］，未参加企业职工基本养老保险、机关事业养老保险的城乡居民，可以在户籍所在地参加城乡居民社会基本养老保险。）均规定了类似的内容。泰州市人民政府于2009年5月13日发布的《泰州市城乡居民社会基本养老保险办法（试行）实施细则》第二条进一步规定，《泰州市城乡居民社会基本养老保险办法（试行）》（泰政发（2008）192号）第二条第二款规定的城乡居民不得重复参加政府主办的社会基本养老保险、企业职工养老保险、城乡居民基本养老保险、被征地农民基本生活保障等，只能参加其中一个险种。据此，本案上诉人韩素珍既于2010年8月参加了兴化市城乡居民基本养老保险，又于2011年12月起在扬州市领取城镇职工养老保险，显然违反了上述规范性文件关于不得重复参加由政府主办的基本养老保险的规定，属于违规行为。
人力资源社会保障部、财政部于2014年2月24日发布的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》第八条规定，参保人员不得同时领取城镇职工养老保险和城乡居民养老保险待遇。对于同时领取城镇职工养老保险和城乡居民养老保险待遇的，终止并解除城乡居民养老保险关系，除政府补贴外的个人账户余额退还本人，已领取的城乡居民养老保险基础养老金应予退还；本人不予退还的，由社会保险经办机构负责从城乡居民养老保险个人账户余额中或者城镇职工养老保险基本养老金中抵扣。2014年3月13日，人力资源和社会保障部办公厅发布的《关于做好重复领取城乡养老保险待遇核查工作的通知》（人社厅发（2014）34号）第一条规定，“做好重复领取城乡养老保险待遇核查工作是贯彻实施《暂行办法》的重要内容，是防止重复领取待遇的重要手段，是维护基金安全完整、增强养老保险基金支撑能力的必要措施，也是实现精确管理的必然要求……”。第四条规定“对于同时领取城乡居民养老保险和城镇职工养老保险待遇的参保人员，城乡居民养老保险待遇领取地社保机构负责终止其城乡居民养老保险关系，核定重复领取的城乡居民养老保险基础养老金金额，通知参保人员退还。参保人员退还后，将其城乡居民养老保险个人账户余额退还本人。参保人员不退还重复领取的城乡居民养老保险基础养老金的，城乡居民养老保险待遇领取地社保机构从其城乡居民养老保险个人账户余额中抵扣，抵扣后的个人账户余额退还本人。参保人员个人账户余额不足抵扣的，城乡居民养老保险待遇领取地社保机构向其领取城镇职工养老保险待遇的社保机构发送《重复领取养老保险待遇协助抵扣通知单》，通知其协助抵扣”。据此，兴化市农保处停发韩素珍重复领取的城乡居民养老保险金具有法律依据。不仅如此，韩素珍还应将重复领取的城乡居民养老保险基础养老金予以退还，兴化市农保处亦有义务向韩素珍追回重复领取的上述费用。
《城乡养老保险制度衔接暂行办法》第二条规定，自2014年7月1日起，已经按照国家规定领取养老保险待遇的人员，不再办理城乡养老保险制度衔接手续。韩素珍要求归并其在兴化市农保处办理的城乡居民基本养老保险账户至扬州市城镇职工养老保险账户的请求与上述规定不符，兴化市农保处不予归并并无不当。
关于上诉人认为本案一审适用的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》等规范性文件均是有关部门于2014年发布的，不应适用于文件生效之前的行为的意见。如前所述，国家及江苏省、泰州市、兴化市等有关部门早在2008年、2009年、2010年就分别发布了有关规范性文件，规定一人只能参加政府主办的一种基本养老保险，也就是说从政府主办基本养老保险时起，就不允许一人同时参加由政府主办的多种基本养老保险。据此，韩素珍从2011年重复参加城镇职工养老保险时起，其行为就是违规的，其违规重复领取的国家补贴资金理应退还，不受追诉时效的限制。上诉人关于2014年生效的规范性文件不适用本案的上诉意见不能成立，本院不予采纳。
《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。第五条规定，属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的。本案因兴化市农保处拒绝继续支付韩素珍重复领取城乡居民基本养老保险金、拒绝归并韩素珍城乡居民基本养老保险账户的行为符合法律规定，并未侵害韩素珍的合法权益，故韩素珍要求兴化市农保处赔偿其来往车费、误工费的请求于法不符，本院亦不予支持。
需要指出的是，人力资源和社会保障部办公厅发布的《关于做好重复领取城乡养老保险待遇核查工作的通知》（人社厅发（2014）34号）第三条第（一）项规定，参保人员疑似同时领取城乡居民养老保险和城镇职工养老保险待遇的，城乡居民养老保险待遇领取地社保机构应主动与疑似重复领取待遇人员联系，在5个工作日内向其下达《告知书》，并暂停发放其城乡居民养老保险待遇。本案中，兴化市农保处在核查中发现韩素珍重复领取养老保险待遇后，未依规定向韩素珍下达《告知书》，并让其签字确认，确有不严谨之处，但该程序瑕疵并未损害到韩素珍的实体权利，不足以导致兴化市农保处的行为被确认为违法的后果。但尽管如此，兴化市农保处在今后的工作中仍应注意严格规范办事程序，切实提高依法行政水平，为所有的参保人员提供优质的服务。
综上，兴化市农保处停发韩素珍重复领取养老保险金并拒绝归并其城乡居民养老保险账户的行为符合相关规范性文件的规定，上诉人韩素珍的上诉请求缺乏法律依据，本院依法不予采纳；一审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人韩素珍负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾金才
审判员 苏媛媛
审判员 袁国建
二〇一五年十一月十日
书记员 秦 檑
附：本案适用法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。