兴城�人民法院行 政 判 决 书（2014）兴行初字第00021号原告杨玉民，男。委托代理人ＸＸ，男。被告葫芦岛市南票区高桥镇人民政府。法定代表人张幼伟。委托代理人王翰林，男。原告杨玉民与被告葫芦岛市南票区高桥镇人民政府（以下简称高桥镇政府）建设行政处罚决定纠纷一案，本院于2014年1月8日作出（2013）兴行初字第00031号行政判决。原告杨玉民不服提起上诉，葫芦岛市中级人民法院于2014年4月25日作出（2014）葫行终字第00013号行政裁定以“原审判决认定事实不清”为由“撤销原判，发回本院重审”。2014年5月8日本院受理本案，由审判员张忠臣、代理审判员田元元、赵芷奇另行组成合议庭公开开庭进行了审理。原告委托代理人ＸＸ、被告委托代理人王翰林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告高桥镇政府于2013年8月8日作出南高城罚字（2013）001号建设行政处罚决定的主要内容是：高桥镇人民政府于2013年6月28日对杨玉民在自家房屋西侧建房一案立案调查。经查明，杨玉民在自家房屋西侧所建房屋未依法取得乡村建设规划许可证，属于违章建筑。违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，决定责令杨玉民十五日之内自行拆除违章建筑。原告杨玉民诉称：原告杨玉民系高桥镇孙家屯村村民，与父母同村居住。20年前原告父母在自家宅基地内修建一石棉瓦棚和豆腐房，因年久失修及原告生产圆葱需要仓库存储，原告于2012年10月对父母院内的石棉瓦棚和豆腐房进行改造，建成长28.7米、宽5.7米的砖混结构、彩钢板屋顶仓库。建成后经杜庆伟举报，被告葫芦岛市南票区高桥镇人民政府于2013年8月8日依据《中华人民共和�城乡规划法》第六十五条规定作出南高城罚字（2013）001号建设行政处罚决定。原告不服，向南票区人民政府申请行政复议，南票区人民政府于2013年11月7日作出葫南行政复案字（2013）第1号行政复议决定，维持被告作出的建设行政处罚决定。原告认为被告不具有作出被诉具体行政行为的执法主体资格，且该处罚决定适用法律错误、认定事实不清，处罚畸重。主要理由是：1、《辽宁省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》中没有规定镇级政府有行政处罚权，只是规定由城市、县城乡规划主管部门行使处罚权。2、《中华人民共和国城乡规划法》第18条对乡规划、村规划作出明确要求，如果原告住所地属于规划区，被告应该出示规划，依照规划进行处罚。3、被告未指出原告违反孙家屯村规划的情况下直接认定原告的建筑为违章建筑无法律依据。《中华人民共和国城�规划法》第18条规定：“乡规划、村庄规划应当从农村实际出发。尊重村民意愿，体现地方和农村特色”。原告所在地的村民以种植蔬菜为主，尤其是种植圆葱是传统产业，圆葱成熟后需要储存，因此只要是种植圆葱的农户都需要存储仓房，如果规划中把修建存储圆葱的农业设施全部定位违章建筑与事实严重脱离，仅依照没有规划许可证直接认定为违章建筑不合理。4、原告在自家宅基地内修建农业设施，是增加收入的一种措施，虽未经过审批，但该村均是这样建筑的，仅仅对原告一人以违章建筑拆除有失公允，也缺乏执法的公平性。如果要求补办审批手续尚可接受，直接责令拆除处罚畸重。被告高桥镇政府辩称：被告作出的南高城罚字（2013）001号建设行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国城乡规划法》的第六十五条的规定，高桥镇政府具有建设行政处罚权。行政处罚的内容由相关领导开会决定，是一个集体讨论的结果。本案诉争的建筑房屋所在的区域没有规划，但是规划区应包括建成区，本案争议的建筑房屋属于规划的范围内。在法定期限内被告提交了下列证据材料：1、孙家屯村村民委员会的证明、杨玉民及王立军询问笔录。证明目的：孙家屯村委会已经承认原告在自家院内建房没有办理建房手续，并且原告也承认建房没有审批手续，原告建的房屋没有占用集体公共土地。原告质证意见：真实性没有意见，证明的问题也没有意见。本院意见：原告对证明目的没有意见，本院予以采信。2、举报案件登记表、原告违章建房的平面图及照片五张、建设行政处罚案件集体讨论笔录、建设行政处罚先行告知书�建设行政处罚决定书、行政处罚决定书的送达回证。证明目的：我方作出的建设行政处罚决定是符合法律规定的，程序合法。原告质证意见：能证明本案建房的事实，但是不能作为被告行政处罚的依据。本院意见：该证据能够证明原告所建房屋确实没有审批手续。在法定期限内原告提交了下列证据材料：2013年8月9日孙家屯村委会证明一份。证明目的：原告所建筑的房屋是在旧房的基础上进行翻修，并在自家的宅基地建筑的房屋。被告质证意见：原告说的是事实，没有异议。本院意见：被告对此无异议，本院予以采信。经审理查明：原告杨玉民和其父母均系高桥镇孙家屯村民，杨玉民不与其父母同住。2012年10月，杨玉民经其父母同意，对其父母房屋院内原有的石棉瓦棚和豆腐房进行改造，建成长28.7米、宽5.7米的砖混结构、彩钢板屋顶的临时仓储房，但是没有办理审批手续。被告高桥镇人民政府于2013年6月28日对杨玉民在其父母家房屋西侧建房一案立案调查，因杨玉民在其父母家房屋西侧所建房屋未依法取得乡村建设规划许可证，被告高桥镇政府于2013年7月30日对原告未办理审批手续建房一事进行集体讨论，并于2013年8月2日向原告送达建设行政处罚先行告知书，告知原告行政处罚决定的事实、理由和依据，及告知原告享有陈述、申辩的权利。被告高桥镇政府于2013年8月8日作出南高城罚字（2013）001号建设行政处罚决定，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令杨玉民十五日之内自行拆除违章建筑。原告收到该处罚决定后不服，向葫芦岛市南票区人民政府申请行政复议。2013年11月7日，葫芦岛市南票区人民政府作出葫南行复案字（2013）第1号行政复议决定，决定维持高桥镇政府作出的南高城罚字（2013）001号建设行政处罚决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为：依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，被告高桥镇政府有权作出被诉建设行政处罚决定，故对原告提出的被告不具备做出该行政处罚决定的诉讼主张不予认可。本案中，被告向法庭提交的询问笔录、现场照片等证据材料，相互印证，原告对建房没有审批手续事实予以承认，说明原告杨玉民未依法取得乡村建设规划许可证即进行建房。原告提出所在的孙家屯村没有制定规划，不属于规划区，不应依照《中华人民共和国城乡规划法》予以处罚，被告在庭审时对原告所在的孙家屯村没有规划这一事实予以承认。依据《中华人民共和国城乡规划法》第二条第一款、第三款：“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定”的规定，规划区不仅指制定的规划区，也包括城市、镇和村庄的建成区，故本案能够适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。参照住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条：“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取�正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的”以及第七条：“第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”的规定，本案原告的房屋已经建成，本案又不具备上述可以采取改正措施消除影响的情况，故对于原告提出的本案可以先行作出责令改正行政处罚的诉讼主张不予支持。原告的诉讼请求缺乏事实�法律依据，不予支持。综上，依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（四）项之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：驳回原告杨玉民的诉讼请求。本案受理费50元，由原告杨玉民负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于辽宁省葫芦岛市中级人民法院。审 判 长  张忠臣代理审判员  田元元代理审判员  赵芷奇二〇一四年七月二十五日书 记 员  王 楠