甘肃省兰州市西固区人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）西刑初字第449号
公诉机关兰州市西固区人民检察院。
被告人刘宗全，男，1975年3月21日出生，汉族，甘肃省兰州市人，大学本科，2013年10月至今担任西固农牧局副局长。2010年年底至2013年10月在西固区城市管理行政执法局西固城执法中队担任中队长；户籍所在地甘肃省兰州市西固区.因涉嫌犯玩忽职守罪，于2014年6月23日被取保候审。
辩护人郎全发，男，甘肃勇盛律师事务所律师。
辩护人李建辉，男，甘肃勇盛律师事务所律师。
兰州市西固区人民检察院以西检公诉刑诉字（2014）252号起诉书指控被告人刘宗全犯玩忽职守罪，于2014年9月2日向本院提起公诉。本院受理后，依法适用普通程序，由审判员韩继欣担任审判长并主审，与代理审判员赵晖、人民陪审员曾立玺共同组成合议庭，于2014年9月26日公开开庭进行了审理，书记员杨豆豆担任法庭记录。兰州市西固区人民检察院指派代检察员路晓峰出庭支持公诉。被告人刘宗全及其辩护人郎全发、李建辉到庭参加诉讼。开庭后，因缺乏部分证据，退回公诉机关补充侦查，公诉机关补充证据后再次向我院提起公诉。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理完毕。
兰州市西固区人民检察院指控：依据《中华人民共和国城乡规划法》及《兰州市查处违法用地和违法建设责任追究暂行办法》等相关法律、法规规定，西固区城市管理行政执法局负责辖区内违法建设的监管及查处工作。2010年年底至2013年10月底，刘宗全担任西固区城市管理行政执法局西固城执法中队中队长，全面负责西固城街道辖区及四季青街道所辖合水北路、预备役巷区域的违法建设监管及查处工作。
2013年5月，个体户沈法连以口头协议的方式承租位于四季青街道预备役巷内古城社区（原西固村）的耕地进行钢架构库房建设。沈法连在未办理相关规划许可手续的情况下，于2013年5月初非法占用14.58亩耕地，并用水泥将地面硬化，进行了长达近6个月的钢架构库房建设。在沈法连违法建设期间，刘宗全身为西固城执法中队中队长，没有认真履行对执法区域内违法建设的监管职责，未对预备役巷内区域进行巡查及监管，也未安排巡查人员对该区域进行巡查及监管，直到2013年9月刘宗全才得知沈法连违法建设情况，且在已得知该违法建设的情况下，仍未对该违法建设进行有效制止，致使沈法连违法钢架构库房于2013年10月全部建成。由于刘宗全在负责西固城执法中队执法区域内违法建设监管及查处工作中严重不负责任，不履行法定职责，对该起在2013年5月发生的非法占用并毁坏耕地14.58亩进行违法建设的行为未及时进行巡查及监管，导致沈法连在耕地内进行违法建设的行为持续发生。2014年2月20日西固区四季青街道办事处在收到国土部卫星遥感测绘图斑后，才会同兰州市国土资源局西固分局共同将该违法行为查处，并在2014年5月初将沈法连违法建设全部拆除。经本院委托的甘肃纵横土地评估有限公司评估，沈法连违法建设造成的各项经济损失高达472.83万元。
就起诉书指控的犯罪事实，公诉机关列举的证据有：兰州市西固区人民检察院立案决定书、取保候审决定书、发破案经过、被告人户籍证明、兰州市西固区人民政府办公室文件西政办发（2010）111号《兰州市西固区人民政府办公室关于印发《兰州市西固区城市管理行政执法局主要职责和人员编制规定》的通知》、兰州市西固区城市管理行政执法局于2014年6月25日出具的证明、被告人刘宗全干部履历表、干部任免审批、兰州市城市管理行政执法局任职证明、中共兰州市西固区委组织部任免通知、兰州市西固区城市管理行政执法局文件、西固区城市管理行政执法局复印材料、西固区2013年度土地卫片执法检查卷宗、兰州市西固区四季青街道西固村土地测绘报告、西固国土局出具的地块明细、执法中队职责、队员执勤巡查制度、西固区城市管理行政执法局程序处理案件流程图、兰州市城乡规划局出具的西固区规划范围、证人证言、被告人供述与辩解、视听资料等。公诉机关认为被告人刘宗全的行为已构成玩忽职守罪，要求科以刑罚。
被告人辩称：我认为对涉案的违法建筑进行处理不属于我的职责范围，我已经尽了职责，我的行为不构成玩忽职守罪。
被告人辩护人郎全发辩称：本案所涉行为是土地违法案件，依法应属土地行政主管部门的职责范围。仅就本案所涉违法建设行为的发现和查处职责来说，如果涉案土地属于城乡规划建设用地范围，城乡规划主管部门对违法建设行为负有法定的职责。而城管执法局只能是依法按照西固区人民政府的责成，采取查封施工现场、强制拆除等措施。仅就一般违法建设的发现和查处而言，本案被告在力所能及的范围内尽到了自己作为一个执法人员的本分。本案评估报告存在严重问题，不能采信。从本案的法律要件分析，本案被告的行为并没有侵犯国家机关的正常活动秩序，没有怠于履行应尽职责，没有使公共财产、国家和人民利益造成重大损失的结果，本案被告虽然是城管执法局的工作人员，但因其所负责的工作与本案不存在职务上的关联，本案显然主体不当。其主观方面不存在过失犯罪的心理状态。本案还有起诉书认定情节不全面、关于沈法连在耕地上开始进行违法建设的时间证人证言之间矛盾、甘肃纵横土地评估有限公司所做的《土地占用费用评估报告》中描述的土地面积和评估总价与起诉书不符等其他问题。综上所述，望法院对被告刘宗全做出无罪判决。
被告人辩护人李建辉辩称：辩护人认为耕地上的违法建设，根本不应该由城市管理行政执法局监管和查处，而且本案被告一向在工作中认真负责，甚至对本案所涉违法建设进行了越位查处。从本案构成要件分析，被告人不构成玩忽职守罪。沈法连进行违法建设的投入不是本案所指的损失。检察院提交证据自相矛盾。综上所述，辩护人认为公诉机关以玩忽职守罪追究本案被告刘宗全的刑事责任，与实不符、于法无据。请求法院依法对被告人刘宗全作出无罪判决。
经审理查明：被告人刘宗全于2005年10月至2009年1月任西固区执法局陈坪执法中队中队长，2009年1月至2010年1月任该局法制科科长，2010年1月至2013年11月任该局西固城执法中队中队长，2013年11月调离。
兰州市西固区的规划范围为东起深沟桥、崔家大滩南河道，西至西柳沟，北临黄河，南至南山，以及兰州市总体规划所包括水厂的水源保护地和柳沟大坪、广家坪两块用地。根据西固区执法局《执法中队职责》、《兰州市西固区城市管理行政执法局主要职责和人员编制规定》、《兰州市查处违法用地和违法建设责任追究暂行办法》、《兰州市制止和处理违法建设办法》、《中华人民共和国城乡规划法》的规定，西固城执法中队具有对管辖区域内临时建设、违法建筑进行的监督检查和行政处罚的职责。且涉案违法建筑在西固区执法局西固城执法中队的管辖区域内。
2013年5月，沈法连在未办理相关房屋建设手续的情况下，在其承租的位于四季青街道预备役巷内古城社区的耕地上进行钢架构库房建设，非法占用14.58亩耕地，并用水泥将地面硬化。在沈法连违法建设期间，西固城执法中队未对预备役巷内区域进行有效巡查及监管，未发现该违法建筑。2013年9月刘宗全得知沈法连违法建设情况后，安排下发停工通知书和询问通知书，进行现场拍照取证，之后进行受理登记和立案登记，并确定办案组成人员进入查处程序，但未对该违法建设进行有效制止，致使沈法连违法钢架构库房于2013年10月全部建成。2014年2月20日西固区四季青街道办事处在收到国土部卫星遥感测绘图斑后，会同兰州市国土资源局西固分局共同将该违法行为查处，2014年5月初沈法连违法建设全部拆除。
根据侦查期间西固区人民检察院委托甘肃纵横土地评估有限公司进行的评估，沈法连违法建设造成的经济损失为：建筑物全新状况下的重置价格436.71万元、地上附着物（水泥地坪）价值4.14万元、拆除费用18.41万元、青苗补偿费5.22万元、复耕费用8.36万元。其中，拆除费用18.41万元、青苗补偿费5.22万元、复耕费用8.36万元，三项合计31.99万元。
证实上述事实的证据有：
一、公诉机关提交的证据：
1、书证：
（1）、立案决定书：证实2014年6月19日对刘宗全涉嫌玩忽职守罪一案立案侦查。
（2）、取保候审决定书：证实2014年6月23日对刘宗全依法取保候审。
（3）、兰州市西固区人民政府办公室文件西政办发（2010）111号《兰州市西固区人民政府办公室关于印发《兰州市西固区城市管理行政执法局主要职责和人员编制规定》的通知》2010年12月20日印发：证实根据有关文件精神，设立兰州市西固区城市管理行政执法局（简称区城管执法局），为区政府工作部门。增加的职责1、增加对本区城区临时建设的监督检查和行政处罚的职责。
（4）、兰州市西固区城市管理行政执法局于2014年6月25日出具的证明1份：证实西固区各辖区执法中队管理区域的划分是按照辖区街道的区域划分进行管理，西固区合水北路预备役巷是属四季青街道辖区范围，该区域与西固城街道管辖区域交叉，为了管理方便，将该区域确定由西固城执法中队管理。
（5）、干部履历表、干部任免审批、兰州市城市管理行政执法局任职证明、中共兰州市西固区委组织部任免通知、兰州市西固区城市管理行政执法局文件：证实2010年1月至2013年11月刘宗全担任西固城执法中队中队长。
（6）、西固区城市管理行政执法局复印材料39页（行政违法案件受理登记表、西固区城市管理行政执法局办案人员组成审批表、立案审批表等）：证实西固城执法中队于2013年9月10日发现沈法连未办理《建设工程规划许可证》擅自在西固区预备役巷内搭建彩钢房，刘宗全对沈法连的违法建筑行为。
（7）、西固区2013年度土地卫片执法检查卷宗。
（8）、兰州市西固区四季青街道西固村土地测绘报告：（甘肃省地质矿产勘查开发局测绘勘查院）总面积19.53亩，其中耕地18.72亩，城市建设用地0.81亩。
西固国土局出具的地块明细：土地面积共计19.16亩，涉案面积14.58亩。
（9）、执法中队职责、队员执勤巡查制度：证实西固城执法中队对其辖区内主次干道乱搭乱建等违法违章现象进行监管。
（10）、西固区城市管理行政执法局程序处理案件流程图
（11）、兰州市城乡规划局出具的西固区规划范围1份：证实西固区规划范围为东起深沟桥、崔家大滩南河道，西至西柳沟，北临黄河，南至南山，以及兰州市总体规划所包括水厂的水源保护地和柳沟大坪、广家坪两块用地。
（12）、户籍证明：证实刘宗全案发时已达刑事责任年龄。
2.证人证言
（1）、2014年6月16日刘星证实：我2009年1月至2014年5月在西固行政执法局西固城中队担任内勤。2013年西固城执法中队的中队长刘宗全，副队长是王永福。西固城执法中队的具体工作职责是负责西固城街道辖区范围内的违法建设监管、查处及市容市貌管理等工作，我们主要通过巡查发现以及接受各类举报来进行监管。西固城执法中队划分为3个组，分别是玉门街组、合水路组和巡查组，大家按各自的分工区域进行巡查。对巡查发现的违法建设，首先在现场进行调查了解，没有规划手续的就下发停工通知书和询问通知书，进行现场拍照取证。之后进行受理登记和立案登记，由中队长确定办案组成人员进入查处程序。办案人员将案件调查完之后就将调查材料整理好后上报局法制科，由法制科确定上局案委会的时间。局案委会对案件作出具体的处罚决定后他们会将决定结果通知中队长，中队长再将决定的结果告知办案人，办案人就按照决定的结果制作相关的处罚决定书，最后进行案卷装订工作。我知道沈法连，在2013年9月时我参与过他违法建设的案子，他在预备役巷内违法修盖了彩钢房，没有办理相关规划手续，当时我是这个案子的办案人之一。沈法连在预备役巷进行违法建设的区域归我们监管，虽然那个区域是四季青街道的辖区，但一直由我们西固城中队进行监管，局里有各个中队负责监管的区域划分。当时的中队长刘宗全决定由王永福、张天和、陈冠欣和我组成办案组负责这个案子，我主要是负责这个案子的法律文书及文字记录工作。
（2）、2014年6月18日陈冠欣证实：我从2010年7月至今在西固区城市管理行政执法局西固城执法中队工作。西固城执法中队主要是负责我们中队执法区域范围内的违法建设监管、查处，市容市貌管理，环境卫生等工作。我们负责西固城街道全部辖区，此外我们实际工作还监管西固村预备役巷的区域。2010年至2013年10月时中队长是刘宗全，副队长是王永福，我记得2013年9月份他调离我们中队了。当时我们执法中队就有三个组，玉门街组，合水路组，以及我们巡查组，我们按各自分工进行巡查。我们巡查组主要是负责这两个组执法区域之外的中队其他区域内的市容市貌整治、违法建设的监管和查处。我们主要通过巡查的方式进行监管，巡查组每天开车对执法区域内主干道两侧进行巡查。我们巡查时，副队长王永福基本每天跟我们巡查组一起下去巡查，我们都听他的安排。平时我们都是按惯例自觉进行巡查。我们中队的执法区域不大，刘宗全队长基本每隔两三天都会跟我们巡查组进行全线巡查一次。我们中队巡查组巡查的情况基本每天向刘宗全汇报，汇报时基本都是王永福和张天和汇报。我们查处违法建设的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》。如果发现有施工迹象的时候，我们就询问相关情况，并要求提供相关规划手续。如果没有规划手续我们就下发责令停工通知书和询问调查通知书，同时由王永福将相关情况向刘宗全汇报，之后我们就进行现场拍照取证，之后内勤刘星做询问笔录及勘查笔录，事后我和张天和在笔录上补签字。下发责令停工通知书后要进行跟踪监管，我们在发现违法建设向队长刘宗全汇报后，刘宗全会要求我们加强监管，王永福也会时常带领我们巡查组去查看停工情况。如果遇到还在施工的，王永福和张天和就向刘宗全汇报，如何处理就由他决定。
2013年期间，有一次刘宗全队长跟我们巡查组说要去预备役巷，具体时间我记不清了，他就带着我们巡查组的人去了，在车上我听刘宗全说预备役巷内发现了违法建设。当时是张天和开的车，他就直接把我们拉到了预备役巷内一个姓沈的老板盖的彩钢库房现场了。我当时看了一下，建的彩钢房面积挺大。东面和南面已经建成了好几间大型的彩钢库房，北边已经盖好了一排平房，西边还堆着一些沙石料，还有一台挖机，好像还要施工。当时我在车上，刘宗全在询问情况。2013年期间，我们巡查组偶尔去过预备役巷巷口巡查，但巷子里面我们从来没进去过。带领我们巡查组巡查的王永福副队长也没要求我们进去查看。刘宗全给我们重点强调过市容市貌监管工作，但对违法建设强调的很少，也没给我们巡查组安排过重点巡查哪些区域。我们在发现预备役巷内姓沈的老板盖的彩钢库房之前，刘宗全从来没给我们安排过也没要求过要到预备役巷内进行巡查。
（3）、2014年6月18日张天和证实：我2008年调入西固城执法中队工作，从2010年起任西固城执法中队巡查组组长至今。我们负责西固城街道辖区、合水路中国银行到交通银行以西以及预备役巷的范围。2013年时队长是刘宗全，副队长一直是王永福。西固城执法中队的具体工作职责主要是负责西固城街道辖区范围内的违法建设监管、查处，市容市貌管理，环境卫生等工作。我们巡查组每天上班都首先到中队上去，基本上都是由队长刘宗全安排我们每天的工作，然后由副队长王永福带我们出去巡查，有时候队长刘宗全也带我们去巡查，他们都不去的时候就由我带小组出去巡查。西固城执法中队管辖区域内没有审批手续的就是违法建设，都归我们管。我们主要是通过巡查或通过接受举报对违法建设进行监管。我们主要对主干道进行巡查，对于比较偏僻的区域很少去。如果发现有正在施工的建设，我们就过去询问他们有没有相关建设手续，如果没有手续我们就汇报给队长，由队长让我们下发停工通知书，然后我们就加强监管，如果他们还没有停止施工，我们就查扣他们的施工工具，然后由队长向局里汇报。然后由队长决定成立办案小组，进行调查取证。办案小组有王永福、我、陈冠欣和刘星，我们办案过程中，该拍照的拍照，该询问的询问，我们办案组不拿意见，把材料给队长后由队长决定如何处理。停工通知书一般都是直接送达当事人，当事人不在的就送达给现场负责的人。下发同通知书后要跟踪监管，但这都由队长刘宗全安排由谁去。王永福副队长基本上每天都和我们在一起巡查，队长刘宗全有时也会跟我们一起巡查。他们参与巡查的时候巡查的具体事项由他们决定。
在2013年期间，西固城执法中队在巡查过程中没有发现有违法建设。去年的哪一天中午，具体时间我说不上了，那时候天气还热，刘宗全队长在单位上给我说有人举报预备役巷有人在盖房子，然后我就开车带他去了。过去之后我们进门就看见南面有四间大型钢架构房子，东面也建了好多钢架构房子。院子中间是一块平整的空地，堆着沙子和水泥，还停着搅拌机。钢架构的房子已经建好了。有些已经就租出去了。这次去了没见到当事人，我和刘宗全就回去了。大概第二天还是第三天，刘宗全带着王永福、我、陈冠欣又去了，当时由王永福对现场进行了拍照，我们进行了丈量，还下了停工通知，之后就走了。没几天，当事人就来了。是老沈，具体名字我当时不知道。他说这个房子是他盖的。后来我听刘宗全说这个房子是老沈和西固村村委会联合盖的。预备役巷的这处钢架构房建设没有合法手续。后来我、王永福、陈冠欣、刘星成立了办案小组，对现场进行了拍照、丈量，做了询问笔录，将这些材料整理好后交给了队长，由队长向局里汇报，由局里决定如何处理。
在2013年在发现这处违建之前预备役巷这个地方我们巡查组没有巡查过，之前队长刘宗全、副队长王永福也没有带巡查组去过这里，2013年队长刘宗全没有专门安排对预备役巷加强监管，只是在中队会议上说过时间长了去没有去过的地方看一下。副队长王永福天天跟我们一起巡查，队长刘宗全也经常会和我们在一起巡查。我不知道预备役巷的这处违法建设是从什么时候开始建设的，但是去的时候他已经盖好了。
（4）、2014年6月20日陈禄邦证实：我从2013年8月至今在西固区城市管理行政执法局担任副局长。西固区城市管理行政执法局（以下简称区执法局）的具体工作职责主要有三大类，一是全区市容市貌监管工作，二是全区范围内违法建设的监管和查处；三是全区建筑工地施工管理等其他工作。区执法局及各中队负责监管和查处的违法建设主要有三大类，一是国有土地上的违法建设，二是农村宅基地内的违法建设，三是宅基地外的耕地等集体土地上的违法建设，也就是全区范围内只要是没有办理相关规划审批手续的我们都认定为违法建设，都归我们监管和查处。监管和查处辖区内违法建设的法律依据主要是依据《中华人民共和国城乡规划法》，其次还有《兰州市制止和处理违法建设办法》及《兰州市查处违法用地及违法建设责任追究暂行办法》。辖区内的违法建设主要是我们局各个中队对各自执法区域每天进行巡查来发现。我们对违法建设的监管原则就是每日巡查，第一时间发现，及时制止和跟踪监管，以免给当事人造成经济损失。我们各个中队实行的是中队长负责制，各中队每日的具体工作都由各中队长决定和安排，副队长协助中队长进行工作，我们局只有在重大事项时才会给各个中队进行安排。各个中队在监管执法区域内的违法建设时，每日巡查和监管的区域都有各中队长决定和安排。我们各个中队对已经建成的，标准就是主体已经封顶的违法建设按照《中华人民共和国行政处罚法》，按照一般行政处罚程序进行立案、调查等程序进行查处；对于主体未封顶的正在建设的违法建设是按照简易行政处罚程序先下发责令停工通知书进行制止，限期自行拆除，拒不拆除的就按照《兰州市制止和查处违法建设办法》依法进行拆除。我们对于在建的违法建设也是按照及时制止的原则进行处理，以免给当事人造成更大的损失。对巡查发现的违法建设在下发责令停工通知书后要进行跟踪监管，加大巡查力度，采取早、中、晚蹲守及巡查的方式进行监管。一旦发现继续施工的就要立即制止和查处。
西固城执法中队的工作职责主要是负责西固城街道辖区的市容市貌监管、违法建设的监管和查处以及建筑工地施工管理等其他工作。为了监管方便，在2005年我们执法局成立时就将四季青街道部分辖区内的市容市貌监管、违法建设的监管和查处以及建筑工地施工管理等其他工作也划归西固城执法中队负责。四季青街道辖区的预备役巷属于西固城执法中队的执法区域，西固城执法中队执法区域都属于城市规划区。
2013年9月初，具体时间我记不清了，当时西固城执法中队的刘宗全队长给我打电话说在西固村预备役巷内发现了违法建设，违建面积挺大，但谁建的他没有给我说，我就在电话里说让他抓紧调查。隔了一两天之后，我就去现场查看了，当时刘宗全也陪着去了。我不清楚预备役巷内的该处违法建设是如何发现的。在去预备役巷查看违法建设时，我在现场看了一下，当时违法建设现场的东面和南面已经盖好了大概7个大型彩钢大棚，主体已经封顶了，属于已经建成的违法建设，北面是已经盖好的一排平房，但这些还在进行后期的收尾工作。西面没有任何建筑物，只是在西面地上堆放了砂石料和物料，我担心西面还要进行建设，我就在现场对刘宗全说对已经建好的违法建设要抓紧时间进行立案调查，还要加强监管，不要再产生新的违法建设。在这之后直至2013年10月份刘宗全调离西固城执法中队之前，他再没有向我汇报过这个违法建设的监管情况。对于已经建成的违法建设的处理都要由局案审会讨论决定，在今年3月26日我们局召开了案审会，会上决定对该违法建设一是进行行政罚款，二是责令补办相关规划审批手续，三是要求当事人书面承诺在国家拆迁时无条件进行拆除。但我们局的处罚决定还未下达之前，我听说在今年4、5月份该违法建设就自行拆除了。
（5）、2014年6月16日王永福证实：我2009年调入西固城执法中队任副队长至2013年9月中旬。我在西固城执法中队任副队长期间，2010年时队长是刘宗全。西固执法中队的具体工作职责主要是负责西固城街道辖区范围内的违法建设监管、查处，市容市貌管理这两大块工作。中队队长负责队里日常工作，并对队里工作上的各种问题的处理进行决定。副队长主要协助队长工作，在队长不在的情况下主持队里的日常工作。西固城中队负责查处的违法建设是只要在西固城执法中队管辖区域内没有审批手续的，都归我们管。执法中队查处违法建设有相关的制度规定，查处违法建设是我们的一项基本工作。我们首先经过巡查，如果发现有正在施工的建设，首先向队长汇报，队长再安排我们查，如果没有相关建设手续的，由我们下发停工通知书，然后由队长决定成立办案小组，进入一般程序，进行调查取证，然后办案小组提出意见，由队长决定是否上报局里，最终由局里决定是否拆除。我们办案小组由队长决定的，一般都是由我、张天和、陈冠欣、刘星组成。这也是我们西固城中队办案的固定模式，只要有违法建设进入一般程序立案查处的，就由我们四个人组成办案小组。办案小组没有具体分工，但我是副队长，一般都是我带他们出去工作。有什么问题我们都及时向队长汇报，由队长做出决定。
发现违法建设主要是每天进行巡查，也有通过举报发现的。巡查主要是通过开车去我们辖区范围内巡查，主要是主街道。我们一般是坐在车上看，如果哪块有施工的，我们就过去看他们是否有相关的施工手续。主街道以外的地方也会去巡查，但去的次数相对比较少。一般由我带队负责巡查，我不在的时候由巡查小组的张天和负责带领巡查，有时候队长刘宗全也会带队巡查，但是次数不多。我们当时将辖区分了两个片区，一个是玉门街片区，一个是合水路片区，相对固定了一些人在这两处。他们主要是负责街道上两侧摆摊设点和市容市貌的监管。剩下的张天和、刘星、陈冠欣，还有我，组成了巡查组，对全中队辖区内的违法建设进行巡查。我们的巡查不是只限于西固城街道的辖区，还包括四季青街道辖区的一部分，这一部分是局领导决定让我们代管，目的是为了方便管理。代管的四季青街道辖区内的区域有合水路中国银行到交通银行的马路以西的区域，预备役巷巷道两侧。
在2013年期间，有一天刘队长和张天和巡查回来后说，预备役后面北侧有一处在进行彩钢房建设，局领导让我们去查一下是否有相关手续。第二天我就去现场进行了拍照，第三天我们就给他下了责令停工通知单。我和张天和、陈冠欣三人一起去的。当时刚好那个姓沈的在办公室，通知单就由他亲自签收了。当时我们就问他盖的是什么房子，是否有建设工程规划许可手续。他说没有手续，他租的是村上的地。我们去的时候他房子已经基本上盖好了。下发通知单后我们让他到队上去，做了询问笔录。笔录是刘星记录，由我询问的。然后由刘宗全队长决定成立办案小组，对姓沈的违法建设进行立案查处。办案小组由我、张天和、陈冠欣和刘星组成。我们第一次去沈法连处的时候，看到南面有一排房子。到了院子里面我们发现东面还有两大排钢架房，进门左手有一排办公平房，中间这块地被推平了，中间有搅拌机和堆放的沙石料，进门右手的空地上放着施工用的乱七八糟的东西。
（6）、2014年7月4日、5月12日孙先良两次笔录证实：证实沈法连租用西固区四季青街道办事处西固村土地情况。西固区甘肃省陆军预备役高射炮兵师第一团北侧、田园雅居小区东侧、兰州高压阀门厂家属区、兰州石化家属区西侧的土地是我们西固村村上的集体土地。在2013年4月份左右，我们村在拆迁沈法连租用的位于西固8号路的场地时，沈法连就向我提出让村里再给他找块地方放置东西。到去年11月份我去那里看的时候才发现沈法连盖起了彩钢库房。租用的具体范围我和王喜云带着沈法连去看现场的时候，我只听王喜云说让沈法连把上述土地东面、南面及北侧的土地先用着，后面按照实际占用的土地支付承租费。西面的土地我们没有租给沈法连，还是由我们村上使用。沈法连租用土地之前，去年4月份，我和王喜云、沈法连去看上述土地现场时，这块土地的南面都是草和垃圾，西面都是荒地；东面之前是日光温室大棚，我们看现场的时候温室大棚是倒塌了的，温室大棚里之前一直在种蘑菇；北面是大概5间土平房，但是已经坍塌了；中间的土地都是荒草。彩钢库房是沈法连盖的，他将土地推平了，打了水泥地面，盖起了彩钢库房。土地北面的平房是沈法连盖的，在沈法连租用上述土地之前，北面是一排土平房，沈法连将土平房推掉了，重新打的水泥地基，翻新成了砖房。土地中间的地块是沈法连推平的，我们村上没有推过。他的施工机械、材料都在中间地块上堆放，施工车辆也在中间的地块上通过。从沈法连从去年4、5月份左右进行土地平整及彩钢房建设开始直至今年2月份期间，一直没有人管过，也没有人进行制止。我记得好像是在2014年2月20日左右西固国土分局的干部给我下发过一份限期拆除通知书，在此之前，西固国土分局的人一直没有来过，也没有进行过其他处理。四季青街道的干部从来没有来过，也没有下发过相关的处理意见。直到2014年2月20日左右，四季青街道的王维功和邱文宝给我们村上下发了一份限期拆除通知书，当时是我签收的。西固执法局的干部从来没有来过，也没有下过任何处理的通知书，我也从来没有见过他们的人。
（7）、2014年7月8日、5月21日王喜云两次笔录证实：我从2004年至2013年11月份一直在西固区四季青街道办事处西固村（现古城社区）担任副书记，这期间我们村上的各项工作由我全面负责。西固区甘肃省陆军预备役高射炮兵师第一团北侧、田园雅居小区东侧、兰州高压阀门厂家属区、兰州石化家属区西侧的土地是我们西固村村上的集体土地。土地的性质是耕地。沈法连租用上述耕地的事情我知道。在2013年4月份左右，我们村上的治保主任孙先良和我说，沈法连租用的位于西固8号路的场地被村上拆迁了，沈法连让我们村再给他找块地方放置东西，孙先良给我建议说这块土地可以租给沈法连用，我就同意了。沈法连租用时只说是放置东西用的。我和孙先良带着沈法连去看现场的时候，我就对沈法连说，西面的土地我们村上要用，除了上述土地西面的部分，也就是进大门的右侧外，其余的土地都归他使用。西面的土地我们没有租给沈法连，还是由我们村上使用。沈法连租用土地之前，在去年4月份，我们去看现场时，这块土地的南面都是草和垃圾，西面都是荒地；东面之前是日光温室大棚，但是坍塌了，温室大棚里之前一直在种蘑菇；北面是大概5间土平房，也已经坍塌了；中间的土地都是荒草。沈法连盖彩钢房的事情之前我一直不知道，直到今年2月份，我听说沈法连在那块土地上打了水泥地面，盖起了彩钢库房。土地北面的平房是谁盖的我不知道，具体的我们村上的孙先良清楚。土地中间的地块是沈法连推平的。从沈法连从去年4月份左右进行土地平整及彩钢房建设开始直至今年2月份期间，一直没有人管过，也没有人进行制止，也没有相关部门找过我。
（8）、2014年6月14日、9日、2014年5月9日沈法连三次笔录证实：在2013年4月左右，我通过西固村的孙先良找了西固村的王喜云书记说我要用块地放置废旧家具，王喜云就说在甘肃省陆军预备役高射炮兵师第一团北侧、田园雅居小区东侧、兰州高压阀门厂家属区、兰州石化家属区西侧有块荒地可以给我使用，我就向王喜云提出我要盖棚子，王喜云也就同意了，之后我就和王喜云、孙先良去看现场了，这事就定下来了。开始租用时当时那块土地是荒地，上还有温室大棚2013年4、5月份我就开始打地平修建彩钢房了，在2013年10月左右彩钢房就盖好了。修建彩钢房的真正用途就是放置废旧家具。在2013年9月我的彩钢房快修好之后，西固执法局的人来过一次，他们就说我没有手续，是违法的，之后也再没有说啥就走了。到2013年10月底时我的彩钢房就全部完工了。在2013年12月份时西固执法局的人又找过我一次。到了2014年2月，西固国土局、四季青街道还有西固村的人到现场也来过一次，让我把我的违法建设拆除。是西固村的孙先良说让我拆掉，我就从今年3月底开始拆了，到了今年5月份就基本拆除了。西固区城市管理行政执法局在2013年9月到现场查看时给我做过询问笔录，还拍了照片，做过询问笔录之后没有做过行政处罚。
3.被告人的供述与辩解
（1）、刘宗全2014年6月20日讯问笔录（同录）：我从2010年年底至2013年10月在西固区城市管理行政执法局西固城执法中队担任中队长；2013年10月至今担任西固农牧局副局长。西固城执法中队的具体工作职责主要是负责我们执法区域内的市容市貌管理、市政、交通、违法建设查处等工作。我主要负责西固城执法中队全面工作，包括我们中队人事管理，以及执法区域内市容市貌管理、市政、交通、违法建设查处等工作。我们中队只是负责违法建设的查处，我们没有监管职责。对执法区域内的违法建设一是我们局里接受电话举报，二是我们是接受乡镇街道的举报。《兰州市制止和处理违法建设办法》规定没有办理建设工程规划许可证和临时建设规划许可证的都是违法建设。西固城街道全部辖区都是我们的执法区域，此外，为了监管方便，局里将四季青街道的预备役巷及合水南路西侧都划归为我们中队的执法区域。违法建设监管是我们全局的一项重点工作，也是我们西固城执法中队的一项重点工作。我在2010年年底到西固城执法中队工作时，我对我们中队执法区域内的违法建设监管工作实行了划片责任制，并确定了重点监管区域。我将我们中队分为了玉门街组、合水路组和巡查组。玉门街组和合水路组徒步每天进行巡查，巡查组开执法车也每天进行巡查。王永福是副队长，主管业务工作，巡查组的巡查工作基本每天都由他带队。我在工作不忙时也带领巡查组下去巡查。2013年期间，具体时间我记不清了，我记得我们杨军局长跟我说预备役巷内有区上的重大项目，当天我就去那里查看了，但是没有发现违法建设，第二天我又去了，全面细致的排查了一下，就发现有一处正在建设彩钢库房，还在建设，没有完工。我在施工现场了解了相关情况，当时有个小伙子说是施工负责人，我就让提供相关规划手续，他拿不出，我们就当场下了责令停工通知书。之后，我们中队来了一个叫沈法连的人，他说预备役巷内的彩钢库房是他和西固村联合修建的，之后我们就开始调查这个事情了。我不知道沈法连违法建设是什么时候开始的，记得东面和南面的彩钢房以及北面的一排平房已经建好了，沈法连说西面还要盖，西侧还堆放着沙子水泥和搅拌机，中间是没有水泥硬化的土地。沈法连盖彩钢房的地方我没有巡查过，巡查组也没有向我汇报过。我让副队长王永福带领巡查组进行巡查，还配备了一台执法车，还将全队的业务骨干专门放到巡查组，我也经常到预备役巷进行查看。针对预备役巷内的违法建设我觉得起到了一定效果，但是没有监管住。沈法连违法建设我们中队下发了责令停工通知书，我记得我们下发过两三次，之后就成立了办案组进行查处了。
（2）、刘宗全2014年6月17日询问笔录：笔录内容同上。
4、甘肃纵横土地评估有限公司评估报告：证实造成的损失。
5．视频资料：视听资料同步录音录像光盘1张。
6、兰州市国土资源局西固分局出具的地类认定情况说明，证实经2013年度卫星遥感监测发现，四季青街道西固村委会占用位于兰州市西固区西固中路便道南侧、兰州高压阀门厂家属院西北侧、预备役师东北侧（标号为“145号”地块）进行钢结构库房修建的项目用地为未报即用违法用地。经实地测量，该违法用地面积为19.53亩。其中基本农田以外的耕地18.72亩，城市建设用地0.81亩。
7、甘肃纵横土地评估有限公司、甘肃万豪房地产评估有限公司出具的情况说明、甘肃万豪房地产评估有限公司的企业法人营业执照和甘肃省房地产价格评估机构资格证书，以及该公司评估人员的执业资格证明，证实甘肃纵横土地评估有限公司与甘肃万豪房地产评估有限公司系依法注册的有限责任公司。甘肃纵横土地评估有限公司具有土地价格评估等资质，甘肃万豪房地产评估有限公司具有房地产价格估价等资质。两公司系同一套工作人员，法人代表系同一人。在对本案涉案土地出具评估报告时，因工作疏忽，将甘肃万豪房地产评估有限公司的署名及公章以及相关资质证明遗漏。
上述公诉人提交的证据，甘肃万豪房地产评估有限公司的企业法人营业执照、甘肃省房地产价格评估机构资格证书以及该公司评估人员的执业资格证明因与本案无关，不作认定。来源清楚，收集程序合法，证据内容真实、有效，证据之间能够相互印证，可以作为本案的定案依据，本院予以确认。
二、被告人刘宗全的辩护人提交以下证据材料：
1、执法中队、直属执法中队职责，重大行政处罚案件审查和备案暂行规定，西固区城管执法局副局长职责；证明西固区城管执法局内部职责分工明确，涉案土地违法案件不属于被告管辖。
2、停止违法行为通知书，责令改正通知书，执法局致四季青街道的函，四季青街道对“致函”的签收单；证明刘宗全按照上级安排，对涉案土地违法案件开展了工作，并进行了有效制止。
3、划分包干责任书，废品站询问调查通知书；证明刘宗全对中队队员工作安排到位、责任划分明确，队员对自己的工作职责比较清楚，并主动发现并查处预备役巷违法建设。
4、兰州至中川铁路拆迁工作（临洮街段）分组表，队员下社区证明，队员下社区试点周报告；证明在涉案土地违法行为形成过程中，刘宗全及有关队员受派从事其他重要工作，分散了大量的精力，并三次书面上报执法中队出现监管真空的情况，要求上级予以重视。
上述辩护人提交的证据1、2、3、材料来源清楚，收集程序合法，证据内容真实、有效，证据之间能够相互印证，可以作为本案的定案依据，本院予以确认。证据4与本案没有直接的关联性，不予确认。
本院认为：玩忽职守罪是指国家机关工作人员由于玩忽职守，严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产，国家和人民利益遭受重大损失的行为。
本案被告人刘宗全在担任兰州市西固区城市管理执法局西固城执法中队中队长期间，负责辖区内违法建筑的监管、巡查和处罚工作。但在辖区预备役巷内沈法连违法建设期间，其没有认真履行职责，未对该区域进行有效巡查及监管，致使沈法连违法建设的钢架构库房于2013年10月全部建成，导致大面积耕地被破坏，破坏了兰州市城市规划区的违法建筑管理秩序，影响了国家城乡规划法规和城市管理规章政策的严肃性，造成了恶劣的社会影响。被告人的行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的犯罪事实和罪名成立。但对本案造成损失数额的认定不当。本案沈法连修建的彩钢房、水泥地坪系违法建筑，不属于公共财产、国家和人民利益，因此产生的费用不应计入玩忽职守犯罪实际造成的财产损失数额。且甘肃纵横土地评估有限公司的业务范围中并不包括对土地上的建筑物及地上附着物的鉴定资质，故对该公司出具的甘纵估字（2014）第059号评估报告中的“建筑物全新状况下的重置价格”及“地上附着物价值”这两项费用估算不予认定。对被告人刘宗全玩忽职守犯罪实际造成的财产损失应认定为31.99万元（含拆除费用18.41万元、青苗补偿费5.22万元、复耕费用8.36万元）。
虽然被告人在违法建设监管查处工作中，对发现的违法行为未能有效制止，导致沈法连的违法行为得以持续并造成恶劣后果，但本案危害结果的发生是由多个因素造成的，刘宗全的失职行为是导致该结果发生的其中一个因素，本院认为其玩忽职守行为犯罪情节轻微，可对其免予刑事处罚。被告人系国家机关工作人员，具有城市管理处罚的执法权，其身份完全符合玩忽职守罪的主体要件。被告人及其辩护人关于刘宗全的行为不构成玩忽职守罪的辩护意见与查明的事实不符，不予采信。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人刘宗全犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向甘肃省兰州市中级人民法院提出上诉，书面上诉的，应提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 韩继欣
代理审判员 赵 晖
人民陪审员 曾立玺
二〇一四年十月十四日
书 记 员 杨豆豆
附《中华人民共和国刑法》相关条文：
第三百九十七条第一款国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。