吉林省白城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）白行再终字字第1号
上诉人（一审被告）白城市住房和城乡建设局（以下简称住建局）。
法定代表人庄洪臣，系局长。
委托代理人李金辉
上诉人（第三人）白城市洮北区饮食服务公司（以下简称饮服公司）。
负责人：魏艳华
被上诉人（一审原告）白城市冠龙服饰大厦（以下简称冠龙大厦）。
法定代表人王雅芳
第三人符乃杰，男
第三人符根宁（与符乃杰系父子关系），男
委托代理人符乃杰，其他情况同上。
第三人姜瑞锋
委托代理人徐雁
上诉人住建局、饮服公司因冠龙大厦及第三人付根宁、付乃杰、姜瑞峰不服行政裁决纠纷一案，不服洮北区人民法院白洮行重初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依法公开进行了审理。本案现已审理终结。
原审判决认定：1.关于被拆迁人房屋状况：本案在诉讼期间，原告针对被拆迁房屋面积，提出申请证据保全，要求对被拆迁房屋进行测量。本院对原告申请进行了证据保全。原告对行政裁决中计算的面积无异议。对砖混楼房产权无异议但提出：1、该平房在白城市春光照相馆的土地使用证上；2、该平房没有合法有效的产权证明。砖平结构平房非第三人饮服公司所有。被告提供的证据有：1、该平房记载在饮服公司固定资产账上；2、白城市洮北区贸易局、白城市洮北区国有资产管理局、白城市春光照相馆证明该平房产权归饮食服务公司所有。本院认为该平房虽然在春光照相馆土地使用证上，但春光照相馆与饮服公司存在隶属关系。该平房虽然在春光照相馆土地使用证上，但春光照相馆与饮服公司系隶属关系，并记载在饮服公司的固定资产账上，主管部门与洮北区国有资产管理局提供证明予以证实。故行政裁决予以认定被拆迁人所有砖混楼房建筑面积94.94平方米；砖平结构平房建筑面积27.2平方米合计122.14平方米，并无不当。
2.关于回迁安置房屋情况：原告称，饮服公司回迁面积是94.94平方米，按回迁面积应为一个门面，且南北轴线为17.8米，各类房屋重置价格第四项要求，地面瓷质砖，而不应要求大理石。被告辩称，饮服公司拆迁前门面近十米，回迁面积130平方米左右，按冠龙大厦设计其中两个门面，东西轴线均4.8米，南北轴线12.9米，概算回迁面积为130平方米。按原面积回迁，不找结构差价；超面积部分按商品房价格结算合情合理。关于室内地面花岗岩或大理石，是按白市价字（2000）第27号文件第二项规定的楼房而原告所讲的是该文件第四项规定的一层营业房不是指楼房。对此本院认为，行政裁决按楼房标准处理，并无不当。
3.关于过渡方式问题：原告提出房屋租金问题，应按照白政发（1995）21号《白城市房屋拆迁安置管理暂行办法》的通知，第四十二条规定：“由拆迁人提供保证被拆迁人正常经营的周转用房，房屋租金由拆迁人承担。”原告提出关于房屋租金承担问题，应依照白政发（1995）21号《白城市房屋拆迁安置管理暂行办法》的通知，第四十二条规定中：“由拆迁人提供临时过渡用房的，在规定的期限内，被拆除房屋使用人要按时交纳房租，到期不得拒绝迁往安置用房。”故市建委对该项后期的签署意见不属规范性文件，不应适用本案。被告辩称，白政发（1995）21号中第四十二条所规定的不具体。为此，白城市房屋拆迁办公室于2000年8月16日作出关于《白城市房屋拆迁安置管理暂行办法》第四十二条是否用于国有，集体生产经营用房拆迁过渡的请示：拆迁国有、集体生产经营用房，拆迁人在没有给予被拆迁人停业补偿费、过渡补助费的情况下，由被拆迁人提供周转用房，房屋租金由被拆迁人承担。市建委于同年8月17日签署意见。“同意房屋拆迁办公室意见。”且白政发（1995）21号文件中第五十六条规定，本办法由白城市建设委员会负责解释。法院认为，因白政发（1995）21号文件明确规定市建委具有解释权，故市建委对白城市房屋拆迁办公室所签署的意见，属于规范性文件，应视为具有法律效力。故法院对原告的主张不予支持。
一审另查明：洮北区法院受理原告白城市洮北区饮食服务公司诉被告白城市冠龙大厦、吉林省冠龙彩扩有限总公司拆迁纠纷一案并于2004年9月10日作出（2004）洮东民初字第111号民事判决：被告白城市冠龙服饰大厦于本判决生效后按94.94平方米面积在海明东路40号地段冠龙大厦靠大门西侧的一层回迁给原告白城市洮北区饮食服务公司；本院受理白城市饮食服务公司诉白城市冠龙服饰大厦赔偿纠纷一案，于2004年9月10作出（2004）洮东民初字第112号民事判决：被告冠龙大厦待判决生效后立即给付原告补偿费、因延迟回迁造成的各项损失计人民币158020.00元。
一审还查明，2000年7月24日甲方为吉林省冠龙彩扩有限总公司与乙方为符根宁双方签订了协议书。甲方将主楼面积62.93平方米、附房面积22.14平方米合计84.93平方米，价款总计392140.00元位于正面临海明路，东侧靠独立门市，西侧靠商场大门的楼房卖给乙方，乙方交付192140.00元。2005年1月20日，原告符臣、符根宁诉被告吉林省冠龙彩扩总公司房屋买卖纠纷一案，法院于2005年1月20日作出（2004）洮市民初字第404号民事判决：一、被告吉林省冠龙彩扩总公司自冠龙大厦验收竣工次日起5日内交付原告符臣、符根宁所购买的门市楼；二、被告吉林省冠龙彩扩总公司自2001年1月31日起，按所购楼房价款392,140.00元的日万分之一承担逾期部分的违约金。现该房由符根宁占用至今。
2000年7月22日，甲方为吉林省冠龙彩扩有限总公司与乙方为姜瑞峰签订协议书。甲方将主楼面积70.31平方米、附房面积22.14平方米合计92.71平方米，价款总计437821.72元位于正面临海明路，东侧靠商场大门，西侧靠独立门市的楼房卖给乙方，乙方交付房款237821.72元。2002年10月8日，本院作出（2002）洮东民初字第418号民事判决：一、被告继续履行与原告签订的购房合同；二、被告承担自2001年2月1日起至合同履行之日止的违约金按日23.78元计算，至合同履行之日止一并支付。现该房由姜瑞峰占用至今。
一审法院认为，被告裁决证据不足，案件事实不清，适用法律有误，应予撤销，遂裁决如下：一、撤销被告白城市住房和城乡建设局（2000）白建裁字55号行政裁决；二、被告白城市住房和城乡建设局重新作出具体行政行为。
一审判决作出后，白城市住建局、白城市饮服公司均不服，向本院提出上诉。白城市住建局的上诉理由为：
1.一审判决程序违法。一审法院在公告送达开庭传票后，被上诉人拒绝出庭，一审法院没有按照自动撤诉处理却径行缺席审判，明显违背行政诉讼法及相关司法解释的规定；一审法院将符乃杰、符根宁、姜瑞峰作为第三人于法无据。其既不是行政相对人，也不是与本案有利害关系、享有独立请求权的第三人，其申请参加诉讼并允许于法无据；
2.一审判决适用法律错误。一审判决认定上诉人作出的55号行政裁定适用法律错误缺乏法律依据。上诉人作为白城市人民政府授权解释机构，有权就《白城市城市房屋拆迁安置管理暂行办法》相关内容作出解释，其批复意见既未违背法定程序，也未对该《办法》进行修改和作出超出原文件条文规定的基本内涵作出立法性解释，《办法》也不属于立法，不涉及立法性解释问题；另外，一审判决认定55号裁决内容事实不清也缺乏依据，也没有明确上诉人作出的具体行政行为违背了行政诉讼法属于可撤销具体行政行为的那种具体情形；
3.上诉人作出的55号行政裁决距一审判决已经近15年，一审判令上诉人重新作出具体行政行为显属不当。
鉴于以上事实和理由，请求依法撤销一审判决，维持（2000）白建55号行政裁决。
上诉人白城市饮食服务公司上诉理由归纳如下：
1.该案一审法院2007年4月19日因冠龙公司法定代表人王雅芳下落不明作出中止裁定，时隔七年后仍下落不明，在其不到场的情况下，一审本应作出原告自动撤诉的裁判，事实上没有，判决结果倾向于原告，损害了第三人利益；
2.冠龙公司将55号裁决回迁的门市恶意出卖给第三人符根宁，而且法院（2001）洮执字第518号执行裁定查封、冻结后，冠龙公司还在收取买楼款，并将判决确认的130平门市楼交给第三人符根宁使用；
3.白城市中级人民法院（2001）白行终字第1号判决书，生效时间为2001年6月20日，而案外人提出异议申请再审的时间是2005年12月5日，早已超过诉讼时效期间。
4.一审判决侵犯了上诉人的合法权益。上诉人的房产是被政府强制拆迁的，至今没得到回迁，如果判决生效，原告现下落不明，裁决又被撤销，上诉人的合法权益如何保护？
综上，请求二审法院公正判决。
二审双方未提供新证据。
本院二审查明，2000年，因城市建设需要，经规划部门批准，由冠龙公司在本市海明东路40号地段建设冠龙大厦。因拆迁补偿安置问题，冠龙公司与饮服公司达不成一致意见，双方没有签订拆迁补偿安置协议书。被告住建局根据《吉林省白城市房屋拆迁安置管理条例》第十五条、第十六条、第二十四条、第三十一条和白城市人民政府拆迁补偿安置有关规定，于2000年8月23日作出了（2000）白建裁字第55号白城市城乡建设委员会（已更名为白城市住房和城乡建设局）关于冠龙彩扩公司（已更名为白城市冠龙服饰大厦），洮北区饮食服务公司及承租人拆迁安置问题行政裁决。冠龙大厦不服，遂提起行政诉讼。因回迁地段被出卖，且房屋买卖合同已被洮北区人民法院生效判决所确认，故因第三人申请，撤销原审判决，导致诉讼至今。重审时，一审原告冠龙公司经一审法院公告送达开庭传票无正当理由未到庭，一审遂作出重审判决。
本院认为，依据1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》，原告经两次依法传唤未到庭的，法院可以按自动撤诉处理。一审未经两次传唤，不宜作出自动撤诉的结论，故上诉人这一上诉理由不能成立；本案相关各方利益虽经多年未能解决，但鉴于本案的实际及各方争议的焦点问题，由相关部门重新作出具体行政行为并无不当。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长 陈 红
审判员 王天立
审判员 陈兆航
二〇一六年一月二十九日
书记员 刘晶泉