湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘08行初2号
原告张家界华源旅游投资有限公司，住所地湖南省张家界市武陵源区索溪峪镇双峰村土家山寨廖孟霞房。
法定代表人胡春林，董事长。
委托代理人胡小龙，湖南天门律师事务所律师。
被告张家界市国土资源局，住所地湖南省张家界市永定区南庄坪南庄路。
法定代表人周远莽，局长。
委托代理人宋潇，男，系被告单位工作人员。
委托代理人张玉锋，湖南天门律师事务所律师。
被告张家界市人民政府，住所地湖南省张家界市永定区南庄坪。
法定代表人王志刚，市长。
委托代理人旷涛，女，土家族，1972年4月17日出生，张家界市国土资源局法制科长，住湖南省张家界市永定区。
委托代理人舒辉满，湖南金旅律师事务所律师。
原告张家界华源旅游投资有限公司诉被告张家界市国土资源局、张家界市人民政府收回国有土地使用权一案，原告张家界华源旅游投资有限公司于2017年1月3日向本院提起诉讼，本院受理后依法组成合议庭，向被告送达了起诉书副本，本院于2017年2月24日公开开庭审理了本案，原张家界华源旅游投资有限公司的委托代理人胡小龙，被告张家界市国土资源局（以下简称市国土局）的委托代理人宋潇、张玉锋，被告张家界市人民政府（以下简称市政府）的委托代理人旷涛、舒辉满到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告张家界市国土资源局于2016年12月16日作出张国土资收闲字【2016】6号收回闲置国有建设用地使用权决定书，将原告于2011年9月取得的土地证号为张国用【2011】第13**号，总面积为13334.4平方米（合20亩），用途为教育科研用地，未按约定于2012年5月22日之前开工建设，属闲置土地。经报请张家界市人民政府批准，决定依法收回该宗闲置土地使用权。
原告张家界华源旅游投资有限公司诉称：一、张家界市国土资源局无权收回国有土地使用权。涉案的张国用【2011】第1365号国有土地使用证系张家界市人民政府核发，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款、第二款之规定，收回国有土地使用权的实施单位应为县级以上的人民政府。张家界市国土资源局无权下达《收回闲置国有建设用地使用权决定书》，张家界市人民政府不是国有土地使用权收回的批准机关，而是收回的实施机关。二、听证程序不合法。三、《收回闲置国有建设用地使用权决定书》的缺乏事实依据。根据《闲置土地处置办法》第十六条第一款第（二）项之规定，《收回闲置国有建设用地使用权决定书》应当包括违反法律、法规或者规章的事实和证据，但是，《收回闲置国有建设用地使用权决定书》并没有相关内容。四、《收回闲置国有建设用地使用权决定书》缺乏法律依据，没有告诉原告申请行政复议或者行政诉讼的途径和期限，剥夺了原告的司法救济权利。五、《收回闲置国有建设用地使用权决定书》在剥夺原告的司法救济权利的情况下，强行注销原告的国有建设用地使用权和土地权利证书，严重违法。依据《闲置土地处置办法》第十七条、第十八条之规定，国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，国土资源主管部门才可以采取强制注销或申请人民法院强制执行。但是，《收回闲置国有建设用地使用权决定书》明确载明：如原告不履行相关义务的，我局将直接注销国有建设用地使用权和土地权利证书。综上，提起诉讼，请求人民法院依法撤销张国土资收闲字【2016】6号《收回闲置国有建设用地使用权决定书》。
原告张家界华源旅游投资有限公司为证明其主张，向本院提交五份证据：
证据1、张国土资闲字[2016]6号《收回闲置国有建设用地使用权决定书》。拟证明：该决定书主要证据不足，适用法律错误，违反法定程序。
证据2、张国用（2011）第1365号国有土地使用证、《合作开发武陵源百花洲生态休闲项目合同书》。拟证明：1、张家界市人民政府于2011年9月8日给原告颁发国有土地使用证；2、原告取得土地使用权后，按照武陵源区人民政府的要求与文风村的另外100亩土地共同打造百花洲120亩生态休闲园，并与文风居委会签订《合作开发武陵源百花洲生态休闲项目合同书》；3、土地动工开发延迟属于政府、政府有关部门的行为造成。
证据3：公务处理单、20130618《关于申请延期建设项目开工报告》、20151218《关于申请延期建设项目开工报告》。拟证明：1、原告按照武陵源区人民政府的要求，打造百花洲120亩生态休闲园，由于100亩集体土地没有取得国有土地使用权，无法开工建设，随后，按照政府及商务局的要求打造武陵国际会展中心，设计已完成，并报送发改委；2、原告于2012年6月18日、2015年12月18日两次向武陵源国土局提交了延期开工的报告；3、土地动工开发延迟属于政府、政府有关部门的行为造成的。
证据4：20150510《张家界华源旅游投资有限公司关于项目备案的请示》、20161012EMS专递详单。拟证明：原告分别于2015年5月10日、2016年10月12日两次向发改委申请立项；2、土地动工开发延迟属于政府、政府有关部门的行为造成的。
证据5：投资款收据四份（三份收据，一份转账凭证，共计138万元）。拟证明：原告前期投资所花的部分费用。
被告张家界市人民政府、张家界市国土资源局共同答辩称：一、收回的闲置国有土地符合法定情形。原告于2011年9月6日与张家界市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得本案所涉土地的国有土地使用权，同年9年8日核发了编号为张国用【2011】第1365号《国有土地使用证》。出让合同约定，该宗土地用途为科教用地，出让期限为23年，开工日期为2012年5月22日之前，竣工日期为2015年5月22日之前。第三十二条明确约定：受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。原告取得该宗土地使用权后到2013年8月2日已满一年没有任何正当理由未动工开发建设，张家界市国土资源局武陵源分局依据《闲置土地处置办法》作出张武国土资征字【2013】02号《征收土地闲置费决定书》，给予其征收闲置费的行政处罚，原告没有申请行政复议，也没有提起行政诉讼。至2016年9月，满四年原告仍未动工，张家界市国土资源局于12月16日依据《闲置土地处置办法》作出了张国土资收闲字【2016】6号《收回闲置国有建设用地使用权决定书》，决定收回闲置土地使用权。原告在没有任何法定理由和约定理由的前提下土地闲置四年依然未动工开发建设。二、处理决定程序合法。该决定书列明处罚依据的事实、法律依据、具体的处罚内容，告知了权利救济途径。综上，答辩人对被答辩人实施的行政处罚行为既有事实根据亦有法律依据，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，被告市国土局对原告提交的证据发表如下质证意见：1、对证据1的真实性、合法性、关联性（以下简称“三性”）均无异议，对证明目的有异议。被告作出的行政行为符合行政处罚法的相关规定。2、对证据2，国有土地使用证“三性”无异议；对《合作开发武陵源百花洲生态休闲园项目合同书》真实性无异议，合法性和关联性有异议，并不构成原告延期开工的理由。3、证据3，国土局没有同意原告延期动工，也没有进行相关批复，造成土地闲置的事实是原告自己造成，达不到原告的证明目的。4、证据4，达不到原告的证明目的，原告只是单方请示，没有获得审批。快递单只有回执，是否进行请示无法核实。5、证据5，与本案没有关联，但是从几份收据来看，赞助费是企业履行社会义务，借条是民间借贷行为，与本案无关，原告将其作出延期动工开发的理由不成立。
被告市政府对原告提交的证据发表如下质证意见：1、证据1，同意国土局的质证意见。2、证据2不能构成是政府行为造成原告延期动工的原因。3、证据3，原告没有获得政府部门的批准，延期开工是原告单方的意愿。4、证据4，仅仅是备案请示，原告到发改委备案无需经过批准，也没有政府指令原告开发100亩。5、证据5，与本案没有关联。从原告的举证可以看出，原告进行的项目是规划行为。根据土地管理法的规定，进行施工建设需要使用国有土地，而不是集体土地。
被告张家界市人民政府、张家界市国土资源局为证明其主张，向本院共同提交12份证据：
1、张家界市国土资源局《收回闲置国有建设用地使用权决定书》。该决定书明确了原告的违法事实、处理依据、处罚种类和救济途径等。拟证明：被告对原告实施行政处罚，适用了相关法律依据。
2、2011年9月6日原告与张家界市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》、9月8日颁发的土地使用证、《张家界市武陵源区土地交易资料呈报书》《土地使用权交易项目申请表》。合同第十六条约定：开工日期为2012年5月22日之前，竣工日期为2015年5月22日之前。第三十二条明确：受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。原土地使用者为姜永旭，申请人为原告张家界华源旅游投资有限公司，原批准用途为科研用地，实际用途为科研用地，规划用途为科研用地，土地评估单价为903.699万元。拟证明：被告收回原告闲置土地有相应合同依据，虽然法律有明确规定，但是合同也有约定。
3、2013年8月2日张家界市国土资源局武陵源分局对原告下发的《征收土地闲置费决定书》。拟证明：原告认可土地闲置的事实。
4、2016年9月23日张家界市国土资源局武陵源分局执法监察大队对原告的总经理赵敏的询问笔录；5、土地未开发的现状照片。上述第4、5证据拟证明：被告在实施本次行政行为之前，进行了调查询问，确认了未开工建设的事实，听取了原告未开工建设的原因。
6、张家界市国土资源局武陵源局分局向武陵源区人民政府提交的《关于建议依法收回文风百花洲地段20亩国有建设用地使用权的报告》及区政府的意见；7、2016年11月17日张家界市国土资源局向张家界市人民政府提交的《张家界市国土资源局关于依法收回张家界华源旅游投资有限公司13334平方米国有土地使用权的请示》，及市政府批准同意的意见。上述第6、7份证据拟证明：被告在实施具体行政行为之前，向政府部门进行了报告，获得了批准。
8、2016年11月23日向原告送达的《拟收回国有土地使用权告知书》；9、2016年12月8日给原告送达的听证通知；10、2016年12月14日张家界市国土资源局举行听证的听证笔录。上述第8、9、10份证据拟证明：证实保障了原告的陈述申辩权。
11、2016年12月19日张家界市国土资源局给原告送达《收回闲置国有建设用地使用权决定书》的送达回证及留置送达照片。拟证明：被告通过留置送达的方式给原告送达了《收回闲置国有建设用地使用权决定书》。
12、法律依据见答辩状附后。拟证明：被告对原告的闲置土地行为进行了行政处罚，从实体到程序都有法律依据。
经质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：1、对证据1真实性、关联性无异议，合法性和证明目的有异议。原告认为该证据不合法，没有处罚的事实依据，也没有法律依据。2、对证据2真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议。3、对证据3真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议。该份证据不属于当时作出收回决定书这一行政行为的证据。在2013年6月18日，原告向区国土局申请了开工延期，原告土地动工延迟属于政府以及政府有关部门造成，不是被告所称的闲置土地。4、对证据4、5真实性、关联性无异议，合法性和证明目的有异议。询问笔录没有询问人和记录人的签字；该证据不是当时作为收回决定书的证据，不属于作出行政行为的证据；这份询问笔录赵敏陈述了原告不是闲置不开发。对照片的“三性”均提出异议，证据来源无法核实，没有拍摄人和拍摄时间。5、对证据6、7真实性、合法性、关联性和证明目的均提出异议。该两份证据不是该决定书作出时的证据；原告请求法庭要求举证方提交原件核实；该证据也看不出经过张家界市人民政府批准同意。6、对证据8、9、10份证据，告知书“三性”均无异议，原告已经收到。对证据9“三性”及证明目的均提出异议，原告收到该通知书之后，原告书面向国土局提交了书面听证申请，但是一直没有收到听证通知，12月14日当天签的送达回证。证据10，对听证内容不持异议，但听证程序不合法，该听证笔录反映出国土局在听证时只举证了一份出让合同，其反映的事实也证明国土局认可了120亩打造百花洲共同开发的事实。7、对证据11，原告收到了该决定书，但留置送达程序不合法，送达人只有一人签名。8、对证据12有异议，被告提交的所有法律依据在作出收回决定书的时候均没有适用。被告所适用的行政诉讼法和行政复议法是错误的，应该依据《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》，也没有体现土地管理法的相关条款。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，行政机关不能提出作出行政行为依据的，应视为没有依据。
本院对上述证据认证如下：对于原告、被告提交的证据，经核对无异议的证据可以作为本案定案依据；对于原告提交的证据3、4、5因被告提出异议，合议庭认为，对于原告提交的证据1、2符合证据合法性、真实性、关联性要求，应予确认；对于原告提交的证据3、4、5的真实性应予认定，能证明闲置土地的原因及原告曾经提交延期开工的申请，但没有得到被告同意的事实。对被告提交的证据1、2、3、5、6、7、8，9、10、11，因原告对“三性”无异议，对证明目的有异议。合议庭认为，被告提交的证据能够证明原告未按照出让合同的约定开工建设，构成闲置土地的事实予以确认；对于证据4《询问笔录》，原告提出询问人没有签名，应不予认定的意见，经审查，被询问人赵敏已签名，对该询问笔录的真实性和合法性应予确认；对被告提交的证据12的真实性予以认定，但不能达到被告市国土局提出适用上述法律、法规及部门规章的证明目的，本院不予采信。
经审理查明，2011年9月6日，原告张家界华源旅游投资有限公司以受让人身份与出让人被告张家界市国土资源局签订一份《国有建设用地使用权出让合同》，取得位于武陵源区××文风路××百花洲地段的13334.4平方米国有土地使用权，合同编号：042614，国有建设用地使用权出让合同电子监管号为4308112011B00100。关于“土地开发建设和利用”的约定，该合同第十六条约定：“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年5月22日之前开工，在2015年5月22日前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。”第二十条约定：“对受让人依法使用的国有建设用地使用权，在本合同约定的使用年限届满前，出让人不得收回；在特殊情况下，根据社会公共利益提前收回国有建设用地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属设施的价值和剩余年期国有建设用地使用权的评估市场价格及经评估认定的直接损失约予土地使用者补偿。”关于“违约责任”的约定，该合同第三十二条约定：“受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。”；第三十三条约定：“受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金，出让人有权要求受让人继续履约。”2011年9月8日，张家界市人民政府为原告核发土地证号为张国用【2011】第13**号，填证机关为张家界市国土资源局，总面积为13334.4平方米（合20亩），出让终止日期为2033年12月30日，土地用途为教育科研用地。因原告张家界华源旅游投资有限公司未在合同约定的2012年5月22日之前开工。2013年6月18日，原告张家界华源旅游投资有限公司向张家界市国土资源局武陵源分局提交一份《关于申请延期建设项目开工的报告》，张家界市国土资源局武陵源分局分管领导在《公文处理单》批示，要求执法监察大队调查处理，拿出意见。2013年8月2日，张家界市国土资源局武陵源分局作出张武国土资征字【2013】02号《征收土地闲置费决定书》，以原告张家界华源旅游投资有限公司未动工开发建设，其行为违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，认定该宗地为闲置土地。并依据《闲置土地处置办法》第四条第二款及《关于切实加强土地闲置费征收管理的通知》（湘财综【2008】68号）有关规定，决定对原告征收土地使用权出让价款80万元20%的土地闲置费16万元。原告收到该决定书后，未交纳上述土地闲置费。原告于2015年12月18日向张家界市国土资源局武陵源分局提交一份《关于申请延期建设项目开工的报告》，以招商未成而耽误项目建设为由，要求延期项目开工。张家界市武陵源区投资促进事务局于2016年1月29日在该申请延期报告上签署“属实”意见。2016年9月23日，张家界市国土资源局武陵源分局执法监察大队对原告进行土地利用的调查，2016年10月21日，张家界市国土资源局武陵源分局向武陵源区人民政府提交《关于建议依法收回文风百花洲地段20亩国有建设用地使用权的报告》，2016年11月17日，张家界市国土资源局向张家界市人民政府提交《关于依法收回张家界华源旅游投资有限公司13334平方米国有土地使用权的请示》，市、区政府分管领导分别签署“同意”的意见。2016年11月17日，张家界市国土资源局作出《拟收回国有土地使用权告知书》，告知原土地使用权人享有要求听证的权利。并于2016年11月23日向原告张家界华源旅游投资有限公司送达。2016年12月14日，张家界市国土资源局组织有原告张家界华源旅游投资有限公司参加的听证会。2016年12月16日，张家界市国土资源局作出张国土资收闲字【2016】6号《收回闲置国有建设用地使用权决定书》，并于2016年12月19日留置送达给原告。
本院认为，被告张家界市国土资源局作为土地行政主管部门，有权依照《中华人民共和国土地管理法》对辖区内国有土地的使用权进行管理和调整，但其行使职权时必须具有明确的法律依据。本案中，被告张家界市国土资源局作出张国土资收闲字【2016】6号《收回闲置国有建设用地使用权决定书》时，没有适用《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国城市房地产管理法》有关收回闲置国有建设用地使用权的相关法律规定，也没有适用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款有关“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的”给予行政处罚的相关行政法规规定。虽然被告市国土局在该决定书中引用《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）的部门规章名称，但并未引用具体条款。尽管被告张家界市国土资源局在提交的答辩状及庭审中辩称系依据《闲置土地处置办法》第十四条第一款第（二）项的规定“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款的规定，即土地闲置满两年的，应适用无偿收回的规定而作出的被诉行政行为。但该条款规定系针对“耕地保护”，即“已经办理审批手续的非农业建设占用耕地”的范畴，本案应当适用《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款：“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理”规定。
本案中，本案被告市国土局作为出让人与原告作为受让人签订的《国有建设用地使用权出让合同》，合同明确出让人与受让人各自的权利义务，合同还约定“本合同项下宗地出让方案业经张家界市人民政府批准，发生争议的解决适用中华人民共和国法律”。该合同第三十二条约定“土地闲置满两年未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权”等违约责任。因此，被告市国土局武陵源分局按照《闲置土地处置办法》第十七条的规定，对该宗闲置土地开展“调查和认定”、“处置和利用”相关程序作出《征收土地闲置费决定书》，认定该宗土地为闲置土地。原告在收到该决定书没有提出行政诉讼或者行政复议，应视为认可征收土地闲置费的行政行为。同样，被告市国土局认定原告构成“满两年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权”土地闲置行为，应当依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定条件，即满足“因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟除外”的要件。根据国家土地管理局印发《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》的通知（【1997】国土【法】字第153号）规定，收回土地使用权是人民政府及其土地管理部门一项重要的行政行为，主要采取行政处理决定和行政处罚两种方式进行。其中第三条、第五条、第六条的规定：市、县人民政府土地管理部门无偿收回出让的国有土地使用权的，属于行政处罚决定。被告市国土局在作出《收回闲置国有建设用地使用权决定书》前，虽然履行上报有批准权的张家界市人民政府批准程序，但并没有说明无偿收回土地使用权事由，亦没有依照《中华人民共和国行政处罚法》和《国土资源行政处罚办法》的相关规定程序实施行政行为。同理，被告市国土局依照法律程序提前收回出让的土地使用权的，应依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条的规定办理，应满足“特殊情况下，根据社会公共利益的需要”条件，并应给予相应的补偿。
综上，被告市国土局在作出收回闲置国有建设用地使用权的决定前没有按照第六条的规定下发《闲置土地调查通知书》，属于处理程序不当；被告市国土局在向市政府请示时，没有明确收回该宗土地使用权是有偿收回还是无偿收回，应视为认定无偿收回闲置国有建设用地使用权的主要证据不足，且没有适用法律法规及规章的规定，属于适用法律法规错误，应依法撤销。被告市政府作出批准行为系内部审批行为，原告针对市政府审批行为提出的起诉应予驳回。原告诉称应当由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权，市国土局无权作出收回闲置土地使用权属于理解有误，应予澄清。原告诉称被告市国土局认定闲置土地的主要证据不足、处理程序不当、适用法律法规及规章错误的起诉理由成立，应当予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决如下：
一、撤销被告张家界市国土资源局于2016年12月16日作出张国土资收回闲置国有建设用地使用权决定书；
二、责令被告张家界市国土资源局重新作出行政行为；
三、驳回原告张家界华源旅游投资有限公司其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告张家界市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 钟强
审 判 员 王峰
人民陪审员 周猛
二〇一七年六月三十日
书 记 员 ＸＸ
附相关法律条款：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
2、《中华人民共和国土地管理法》第三十七条连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权”
在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。
3、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
4、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款
未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当纠正，并根据情节可以警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。
5、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。