浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙03行终字第23号
上诉人（原审原告）文成县立家房地产开发有限公司，住所地浙江省文成县大峃镇樟垄路2-1号。
法定代表人陈焕庆，董事长。
委托代理人戴胜平，浙江中坚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）文成县国土资源局，住所地浙江省文成县大峃镇伯温路7号。
法定代表人林观海，局长。
委托代理人严永斌，浙江诚意律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市国土资源局，住所地浙江省温州市鹿城区学院西路5号。
法定代表人陈景宝，局长。
委托代理人朱强，该局工作人员。
上诉人文成县立家房地产开发有限公司（以下简称文成立家公司）因诉文成县国土资源局（以下简称文成县国土局）、温州市国土资源局（以下简称温州市国土局）国有土地使用权出让合同纠纷一案，不服浙江省温州市鹿城区人民法院（2015）温鹿行初字第232号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月11日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院审理认定，2011年6月17日，文成县国土局与文成县公共资源交易中心共同作出文国土资告字（2011）10号《文成县国有建设用地使用权公开出让公告》及《文成县国有建设用地使用权拍卖出让须知》（云江小区商务中心2号地块），公开出让文成县巨屿镇云江商务中心2号政府公开出让地块（商住项目）。该公告第一点约定，保证金为1300万元；第七点约定，逾期不签出让合同或不交清土地出让金的，作自行放弃竞得论处，没收保证金。该须知第三点约定，土地开发程度为外围三通内部不平整（现状）土地条件；第七点约定，申请人若有意参加涉案地块竞买的，可自行到现场踏勘，了解本次出让地块的现状，并对出让人按须知规定提供的土地没有异议，否则不得竞买；第十点约定，土地出让成交后，竞得者（受让人）必须在10个工作日内签订出让合同，并在合同签订后的1个月内缴纳全部出让金；第十一点约定，竞得者（受让人）不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的……延期付款超过60日的，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还保证金，出让人并可请求受让人赔偿损失。
文成立家公司交纳1300万元保证金后，于2011年7月6日以10700万元的价格竞得涉案地块，并于当日与文成县公共资源交易中心、温州拍卖行有限公司文成分公司签订温拍文字（2011）第5-2号《国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书》，该确认书第二点再次重申了《文成县国有建设用地使用权拍卖出让须知》（云江小区商务中心2号地块）第十点、第十一点的约定；第三点约定，拍卖成交后，竞得者的保证金即自动转为定金。如竞得者未按照约定支付成交款的，按自动放弃处理，已交的定金不予退还；并且拍卖人可征得委托人同意后，对本标的再行拍卖。
后文成立家公司未按约定签订出让合同。2013年9月5日，文成县国土局作出《中止国有土地使用权出让成交行为通知书》，认定文成立家公司未与该局签订出让合同及未按出让须知规定交纳出让金，依法中止涉案地块的出让成交行为，取消文成立家公司的竞得人资格，文成立家公司已交纳的竞买保证金不予退还，温拍文字（2011）第5-2号《国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书》同时作废。2014年10月23日，文成县国土局作出文土资发（2014）35号《关于收回国有土地使用权的决定书》，在上述中止通知书的基础上，再补充说明了收回涉案地块的国有建设用地使用权。2015年1月23日，文成县国土局作出文土资撤（2015）1号《撤销“关于收回国有土地使用权”决定书》及文土资撤（2015）2号《撤销“中止国有土地使用权出让成交行为通知书”决定书》，决定撤销上述《关于收回国有土地使用权的决定书》及《中止国有土地使用权出让成交行为通知书》。
2015年1月24日，文成县国土局作出文土资发（2015）1号《关于解除拍卖出让成交确认书的决定书》（以下简称被诉解除决定），以文成立家公司逾期未签订文成县巨屿镇云江商务中心2号政府公开出让地块（商住项目）的国有建设用地使用权出让合同，也未缴纳全部出让金，违反温拍文字（2011）第5-2号《国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书》、文国土资告字（2011）10号《文成县国有建设用地使用权公开出让公告》及《文成县国有建设用地使用权拍卖出让须知》（云江小区商务中心2号地块）的相关约定为由，决定取消文成立家公司的竞得人资格，解除双方签订的涉案地块的温拍文字（2011）第5-2号《国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书》，没收竞买保证金1300万元。
文成立家公司于2015年2月12日签收上述两个撤销文件及文土资发（2015）1号《关于解除拍卖出让成交确认书的决定书》。文成立家公司不服文土资发（2015）1号《关于解除拍卖出让成交确认书的决定书》，向温州市国土局申请行政复议。温州市国土局于2015年4月13日予以受理，依法通知文成县国土局进行答辩，并在该局提供答辩意见及证据后，经审查，于2015年7月2日作出温土资法（2015）104号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定维持被诉解除决定。
文成立家公司于2015年7月20日向原审法院提起诉讼，请求判决确认被诉解除决定违法，并撤销被诉解除决定及被诉复议决定。
原审法院认为，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第二十条第三款规定，中标通知书或者成交确认书对出让人和中标人或者竞得人具有法律效力。出让人改变竞得结果，或者中标人、竞得人放弃中标宗地、竞得宗地的，应当依法承担责任。本案中，文国土资告字（2011）10号《文成县国有建设用地使用权公开出让公告》第七点约定，逾期不签出让合同或不交清土地出让金的，作自行放弃竞得论处，没收保证金。《文成县国有建设用地使用权拍卖出让须知》（云江小区商务中心2号地块）第十点约定，土地出让成交后，竞得者（受让人）必须在10个工作日内签订出让合同。文成立家公司在知悉上述约定内容的情况下，竞得涉案地块，并签订了温拍文字（2011）第5-2号《国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书》，但未在约定的时间内与被申请人签订出让合同，违反了出让公告、出让须知及成交确认书的约定。故文成县国土局作出被诉解除决定，取消文成立家公司的竞得人资格，解除成交确认书，没收竞买保证金1300万元，并无不当。温州市国土局作出被诉复议决定，维持被诉解除决定，符合法律规定。文成立家公司提出其未签订出让合同的责任完全在文成县国土局的主张，缺乏依据，不予支持。综上，文成立家公司的诉讼请求，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回文成立家公司的诉讼请求。本案受理费50元，由文成立家公司负担。
上诉人文成立家公司上诉称，一、涉案地块存在权属争议，不具备转让条件，文成县国土局不能挂牌出让。文成立家公司竞拍之后发现涉案地块存在权属争议，被征地农户一直就政府违法征地等问题上访，文成县国土局无法按约定做好该地块的“三通一平”，故签订出让合同和支付地价款的责任，应由文成县国土局承担。二、文成县国土局滥用职权，作出《中止国有土地使用权出让成交行为通知书》、《关于收回国有土地使用权的决定书》，以及《撤销“关于收回国有土地使用权”决定书》、《撤销“中止国有土地使用权出让成交行为通知书”决定书》之后，再次作出《关于解除拍卖出让成交确认书的决定书》，违反“一事不再罚”原则。三、《行政复议案件结案审批表》的领导批示栏签署人戴明德不是温州市国土局负责人，故被诉行政复议决定未经该局负责人同意，复议程序违法。综上，请求撤销原判，依法改判，支持上诉人的原审诉讼请求。
被上诉人文成县国土局答辩称，一、涉案地块符合出让条件。涉案地块在文成县2010年度计划指标第四、六批次建设用地范围内，已经省人民政府批准，权属清楚，不存在权属争议。该项目选址经规划建设部门同意，用地符合巨屿镇土地利用总体规划和浙江省建设项目用地控制指标的要求。二、出让地块符合《出让须知》规定的“外围三通内部不平整（现状）土地条件”。三、解除该成交确认书，并没收保证金，符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的规定和出让公告、出让须知、成交确认书的约定。四、文成县国土局在作出《中止国有土地使用权出让成交行为通知书》、《关于收回国有土地使用权的决定书》之后已通过自纠撤销，故作出被诉解除决定，不属于重复的行政行为。五、被诉解除决定认定事实清楚，依据充分，符合法定程序，被诉复议决定予以维持，并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人温州市国土局答辩称，一、被诉解除决定认定事实清楚，依据充分。《出让公告》第七条约定，逾期不签出让合同或不交清土地出让金的作自行放弃竞得论处，没收保证金。国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条规定，竞得人放弃竞得宗地的，应当依法承担责任。上诉人违反出让须知、成交确认书的约定签订出让合同，文成县国土局据此作出被诉解除决定，符合上述约定、规定。二、上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据。上诉人主张涉案地块存在农民信访、权属争议、不按约定做好“三通一平”，但没有提供证据证明。且上诉人在应签订出让合同的期限内也没有提出上述主张。三、被诉解除决定不是行政处罚，且文成县国土局两次撤销相关文书之后作出被诉解除决定，不适用“一事不再罚”原则。四、戴明德是温州市国土局执法监察局局长，系主持法制工作的局领导，《行政复议案件结案审批表》“领导批示”栏由其签署意见，复议程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人在一审诉讼中提交的证据均已移送至本院。
二审期间，各方当事人均没有向本院提交新的证据。本院审核了当事人向原审法院提供的证据后，依法对原审法院认定的事实予以确认。
二审另查明，涉案地块在文成县2010年度计划指标建设用地范围内，并经浙江省人民政府批准征收为国有土地。涉案项目选址经规划建设部门同意，用地符合巨屿镇土地利用总体规划和浙江省建设项目用地控制指标的要求。
温州市国土局在复议过程中，因案情复杂，于2015年6月1日决定延长行政复议期限30日。
戴明德系温州市国土局执法监察局局长，副县长级。戴明德在《行政复议案件结案审批表》“领导批示”栏签署“同意结案”。
本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点：一、被诉解除决定是否违反“一事不再理”原则。二、涉案地块是否符合出让条件，被诉原行政行为是否合法。三、行政复议程序是否合法。
关于争议焦点一。文成县国土局作出被诉解除决定前，已通过自纠途径撤销之前作出的《中止国有土地使用权出让成交行为通知书》、《关于收回国有土地使用权的决定书》，故文成县国土局作出被诉解除决定不属于重复处理，上诉人主张违反“一事不再罚”原则，缺乏依据，本院不予采纳。
关于争议焦点二。涉案出让土地的项目选址经规划建设部门同意，用地符合巨屿镇土地利用总体规划和浙江省建设项目用地控制指标的要求。上诉人称涉案地块存在权属争议、被征地农户上诉等，但没有提供证据证明。出让地块符合《出让须知》规定的“外围三通内部不平整（现状）土地条件”。因此，上诉人主张涉案地块不具备出让条件，缺乏事实根据，本院不予采纳。涉案拍卖成交确认书是双方当事人的真实意思表示，不违反法律规定，合法有效，当事人应按约定履行义务。根据拍卖成交确认书的约定，签订出让合同是当事人的义务，支付出让金余款是上诉人的义务，上诉人没有按约定与文成县国土局签订出让合同，且没有支付出让金余款，应认定上诉人违约。文成县国土局作出被诉解除决定，符合拍卖成交确认书的约定，且不违反法律规定。文成立家公司主张未签订出让合同的责任在于文成县国土局，缺乏依据，本院不予支持。
关于争议焦点三。戴明德作为温州市国土资源局执法监察局局长在《行政复议案件结案审批表》签署意见，没有违反行政复议法等相关规定，上诉人主张行政复议程序违法，依据不足。温州市国土局根据上诉人的申请受理涉案行政复议案件，并按规定审批延长行政复议期限后作出行政复议决定，程序合法。原告请求撤销行政复议决定，本院不予支持。
综上，上诉人的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人文成县立家房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马永利
审 判 员 章宝晓
代理审判员 诸智影
二〇一六年三月二十二日
书 记 员 厉 超