广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终1024号
上诉人（一审原告）来宾市兴宾区寺山镇陈王村委陈王村民小组。
诉讼代表人韦某某，组长。
委托代理人庞信祥，广西桂风律师事务所律师。
委托代理人罗世宏，广西横原律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）来宾市兴宾区人民政府，住所地：来宾市城南区兴宾大道。
法定代表人周廷新，区长。
委托代理人卢献泽，来宾市兴宾区政府法制办干部。
委托代理人覃继忠，来宾市兴宾区政府法制办干部。
一审第三人来宾市兴宾区文化体育旅游广电局,住所地:来宾市兴宾区城南区奇石博物院5楼。
法定代表人彭芬，局长。
委托代理人谭景贝，副局长。
委托代理人陈文东，广西桂中律师事务所律师。
上诉人来宾市兴宾区寺山镇陈王村委陈王村民小组（以下简称陈王村民小组）因其诉被上诉人来宾市兴宾区人民政府（以下简称兴宾区政府）行政规划批复纠纷一案，不服来宾市中级人民法院(2016)桂13行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人陈王村民小组的诉讼代表人韦某某及委托代理人庞信祥、罗世宏，被上诉人兴宾区政府委托代理人卢献泽、覃继忠，一审第三人来宾市兴宾区文化体育旅游广电局(以下简称兴宾区文体局)的委托代理人谭景贝、陈文东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
来宾市中级人民法院一审查明：鳌山庙位于来宾市兴宾区寺山镇陈王村东约1.5公里，始建于明朝万历年间，距今四百多年，多次被毁又重建，该庙属于布伢（民间俗称花婆、花林圣母）信仰文化，每年农历“三月三、六月六”时，会有数万当地群众到鳌山庙举行庙会，祭祀花婆。2004年7月12日，来宾市人民政府将该庙列为来宾市第一批市级文物保护单位，定名为“鳌山庙遗址”。2006年，来宾市人民政府以来政发[2006]38号《关于印发广西来宾市旅游业发展规划的通知》，将鳌山花婆庙作为民间宗教文化开发的重点。2009年10月，广西布伢文化旅游有限公司（以下简称布伢公司）决定投资建设鳌山布伢文化风景区，并向来宾市兴宾区发展和改革局提出申请项目备案，来宾市兴宾区发展和改革局以兴发改规划[2009]54号文《关于准予广西来宾市鳌山布伢文化风景区项目备案的批复》同意予以备案。2011年6月布伢公司委托桂林市七颗星旅游规划咨询有限公司对该风景区进行开发规划，制作了《广西来宾市鳌山布伢文化旅游区开发规划》，并由桂林理工大学旅游学院两名副教授以及市旅游局、市文化新闻出版局、市住房和城乡建设委相关人员等共5人组成专家评审组，对该开发规划进行了评审，评审意见一致通过。2011年11月1日，兴宾区文体局向兴宾区政府递交了《关于批准布伢公司实施〈广西来宾市鳌山布伢文化旅游区开发规划〉的请示》，2011年11月10日，兴宾区政府以兴政函[2011]135号《关于批准广西布伢文化旅游有限公司实施〈广西来宾市鳌山布伢文化旅游区开发规划〉的批复》（以下简称135号批复），同意兴宾区文体局的请示。陈王村民小组认为兴宾区政府作出的135号批复，违反法律规定，侵犯其合法权益，于2016年3月2日提起行政诉讼，请求撤销兴宾区政府的135号批复。
另查明，2013年4月，布伢公司与陈王村民小组村民为开发风景区用地问题发生冲突，村民韦某某被打伤，陈王村民小组村民韦某等人组织村民到工地将布伢公司的板房和财物砸烂、烧毁，韦某等16人分别被追究刑事责任。
还查明，2016年1月8日，经来宾市国土资源局兴宾分局调查，核实布伢公司未经土地部门审批，违法占用陈王村民小组林地建设，且其建设地点不在土地利用总体规划范围内的事实，以林罚书字[2016]02号林业行政处罚决定对布伢公司给予行政处罚：1、责令限期恢复原状；2、处非法占用改变林地用途罚款60000.30元。
来宾市中级人民法院一审认为：兴宾区政府具有作出本案被诉行政行为的诉讼主体资格。本案争议焦点是兴宾区政府的批复是否存在违法的问题。根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发2004第20号）规定，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制。不论规模大小，均改为备案制，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。企业投资建设实行核准制的项目，仅需要向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性报告和开工报告的程序。本案投资开发涉案项目的是布伢公司，而非政府的行为，也没有任何的政府资金投入，该公司在得到政府批复后，应当由该公司按照相关规定到政府职能部门办理相应手续。在实施工程的过程中如果因手续不完善，布伢公司与陈王村民小组村民利益发生冲突，对陈王村民小组的利益产生影响，也是布伢公司的原因造成，陈王村民小组可另行寻求其他救济途径维护自身的利益，故陈王村民小组的利益被侵害与兴宾区政府的批复并不是必然的因果关系，兴宾区政府的行为是针对第三人依职权请示给予批复的一种内部行为，不是行政审批，也不是行政许可，不具备对外的法律效力，就该行政行为而言，对陈王村民小组的合法权益没有产生实质性的影响。陈王村民小组请求撤销没有事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回陈王村民小组的诉讼请求。
上诉人陈王村民小组上诉称：1、135号批复不属于内部行为。135号批复不仅下发给文体局，也发给布伢公司，布伢公司正是凭此批复对鳌山进行开发建设的，该批复已实际对外发生法律效力，外化为外部行政行为。2、兴宾区政府作出135号批复后，布伢公司未经任何报建程序，强行开发，违法搭建工棚及工人临时用房，经营饭店，非法拆除鳌山庙，霸占鳌山庙的山泉水修建水厂，违法修建拦水坝截留上诉人村民的生产生活用水，导致上千亩农田灌溉和人畜饮水困难，造成水土流失、山林和农田被毁，严重侵犯了上诉人2000个村民的合法权益。3、2004年7月12日，来宾市人民政府作出的来政发[2004]30号文件，确定鳌山庙为第一批市级重点文物保护单位，保护范围包括整座鳌山。兴宾区政府的135号批复违反了《中华人民共和国文物保护法》第十七条、《广西壮族自治区文物保护管理条例》第十二条的规定。4、兴宾区政府明知建设项目用地属于上诉人的集体土地，在未办理农用地转为建设用地手续的情况下，还批准同意实施鳌山旅游区开发规划，显然违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十二条、第四十四条、第六十二条的规定。5、鳌山历来是上诉人的集体土地，兴宾区政府未与上诉人协商，也没有给上诉人村民补偿，就擅自批准布伢公司占用上诉人的1000多亩山林土地，违反《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定，严重地损害了上诉人全体村民的合法权益。6、兴宾区政府作出135号批复的行为违反了《广西壮族自治区行政机关重大决策程序暂行规定》的程序。7、一审第三人不具有旅游管理的职权，其向兴宾区政府请示实施旅游区开发规划的行为已超越其职权，是一种滥用职权和超越职权的行为。综上，一审法院认为兴宾区政府的行政行为不是行政许可，不具备对外的法律效力是错误的。请求：1、撤销一审判决；2、撤销兴宾区政府的135号批复。
被上诉人兴宾区政府答辩称：1、上诉人的上诉理由不能成立。本府按照法定程序作出的135号批复，没有违反相关法律法规的规定。本府针对一审第三人的请示依职权给予批复是一种内部行为，不是行政审批，也不是行政许可，不具备对外的法律效力，对上诉人的合法权益没有产生实质性的影响。2、本府依据属地管辖的权限批准实施布伢文化开发项目，不属于滥用职权和超越职权的行为。至于实施该项目使用的土地、森林等，由开发者与土地、森林所有者依照相关规定办理。3、本案进行投资开发的是布伢公司，而非政府的行为，至于布伢公司与上诉人利益发生冲突，对上诉人的利益产生影响，是布伢公司的原因，与本府所作出的批复行为没有必然的因果关系。请求二审法院依法驳回陈王村民小组的诉讼请求。
一审第三人兴宾区文体局陈述称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。关于上诉人上诉称本局不具有旅游管理职能的问题，本局有来宾市人民政府明确授权，具有旅游管理职能。本局作出的涉案请示是一个内部行文，对外不产生法律效力。本局依职责向兴宾区政府请示，请示的行为是合法的，不属于滥用职权。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。
另查明：来宾市人民政府2010年5月11日作出来政发[2010]41号《来宾市人民政府关于进一步理顺市与城区权责关系的意见》，明确“赋予城区文化和体育局对城区各乡镇文化广播电视站进行业务指导和广播影视行业管理的职能；对管辖区范围旅游进行业务指导和管理。”
再查明：兴宾区政府2015年10月15日作出兴政办发[2015]57号《来宾市兴宾区人民政府办公室关于印发来宾市兴宾区文化体育旅游广电局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，明确兴宾区政府设立来宾市兴宾区文化体育旅游广电局，原来宾市兴宾区文化和体育局的职责整合划入来宾市兴宾区文化体育旅游广电局。
还查明:2011年6月10日，来宾市旅游局主持召开《广西来宾市鳌山布伢文化旅游区开发规划》评审会，由桂林理工大学旅游学院两名副教授以及来宾市旅游局、来宾市文化新闻出版局、来宾市住房和城乡建设委组成的5人专家评审组，以及来宾市发展和改革委员会、来宾市林业局、来宾市环保局、来宾市国土资源局、兴宾区政府、兴宾区文体局、兴宾区发展和改革局、兴宾区寺山乡政府等相关部门25人参加的评审会，评审会专家组一致同意该规划通过评审。
本院认为：来宾市人民政府《关于印发广西来宾市旅游业发展规划的通知》（来政发[2006]38号），已将鳌山花婆庙规划为民间宗教文化开发的重点。布伢公司决定自筹资金投资建设鳌山布伢文化风景区，并向来宾市兴宾区发展和改革局申请广西来宾市鳌山布伢文化风景区项目备案，来宾市兴宾区发展和改革局根据《国务院关于投资体制改革的决定》、《广西壮族自治区企业投资项目备案暂行办法》第二条、第十条的规定进行审查，于2009年10月29日作出兴发改规划（2009）54号《关于准予广西来宾市鳌山布伢文化风景区项目备案的批复》，同意广西来宾市鳌山布伢文化风景区项目备案。布伢公司在获得项目备案后，委托桂林市七颗星旅游规划咨询有限公司对鳌山布伢文化风景区作开发规划。桂林市七颗星旅游规划咨询有限公司作出《广西来宾市鳌山布伢文化旅游区开发规划》后，由来宾市旅游局主持召开《广西来宾市鳌山布伢文化旅游区开发规划》评审会，评审专家组一致同意该规划通过评审。根据国家旅游局制定的《旅游发展规划管理办法》第二十条“地方旅游发展规划由地方各级旅游局编制，在征求上一级旅游局意见后，报同级人民政府批复实施”，及第二十二条“旅游发展规划上报审批前应进行经济、社会、环境可行性论证，由各级旅游局组织专家评审，并征求有关部门意见。”的规定，兴宾区文体局依据来宾市人民政府《来宾市人民政府关于进一步理顺市与城区权责关系的意见》赋予其对管辖区范围旅游进行业务指导和管理的职能，向兴宾区政府上报了《关于批准布伢公司实施〈广西来宾市鳌山布伢文化旅游区开发规划〉的请示》，据此，兴宾区政府作出的135号批复，符合上述法律和规章的规定。
关于兴宾区政府作出的135号批复是否属于行政许可行为的问题。根据国家旅游局制定的《旅游发展规划管理办法》第二十四条“旅游发展规划经批复后，由各级旅游局负责协调有关部门纳入国土规划、土地利用总体规划和城市总体规划等相关规划”的规定，兴宾区政府对兴宾区文体局《关于批准布伢公司实施〈广西来宾市鳌山布伢文化旅游区开发规划〉的请示》作出的135号批复，是兴宾区文体局承担协调规划工作的依据。兴宾区政府作出的135号批复，是履行上述规章规定的职责，属行政机关内部管理的程序性行政行为，该批复同意的规划还需兴宾区文体局协调有关部门纳入国土规划、土地利用总体规划和城市总体规划等相关规划后才能产生为布伢公司设立权利和义务的效力，也就不直接对上诉人陈王村民小组的权利义务产生实质影响。真正可能对上诉人陈王村民小组的权利义务产生实质影响的是有关行政机关办理土地使用、资源利用、城市规划、安全生产、环境保护等手续的行政行为。而根据《中华人民共和国行政许可法》第二条规定，行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。因此，陈王村民小组认为兴宾区政府作出135号批复属行政许可行为，并对其权利和义务产生影响，没有事实依据和法律依据。
本案中，布伢公司以已获得政府规划批复为由，在没有依照《广西壮族自治区企业投资项目备案暂行办法》第十四条“项目申报单位凭项目备案机关出具的项目备案文件，依法办理土地使用、资源利用、城市规划、安全生产、环境保护、设备进口和减免税确认等手续，依法取得有关许可等手续后方可开工建设”的规定办理相应手续的情况下，实施项目工程，并与陈王村民小组村民发生冲突。布伢公司的行为，导致兴宾区政府的135号批复被外部化，虽然陈王村民小组可以对该批复提起行政诉讼，但是由于该批复并没有直接设定陈王村民小组的权利义务，对陈王村民小组的合法权益没有产生实质性的影响，故一审判决驳回陈王村民小组的诉讼请求正确。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人来宾市兴宾区寺山镇陈王村委陈王村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 宋玉杰
审判员 陆 海
审判员 班 艳
二〇一七年八月十五日
书记员 陈姗姗