广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终550号
上诉人（一审原告）岑运东，男，1970年10月24日出生，汉族，住贵港市港南区。
委托代理人胡兆富，广西民族律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）贵港市人民政府，住所地：贵港市荷城路888号。
法定代表人农融，市长。
委托代理人甘孙，贵港市国土资源局工作人员。
委托代理人莫基君，广西桂力律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）广西壮族自治区人民政府，住所地：南宁市民生路2号。
法定代表人陈武，主席。
委托代理人高慧渊，广西壮族自治区人民政府法律顾问。
委托代理人孙君瑜，广西壮族自治区人民政府法律顾问助理。
一审第三人贵港市巨星房地产开发有限公司，住所地：贵港市凤凰街贵都旅馆。
法定代表人张小芳，董事长。
委托代理人鲍家志，广西同望律师事务所律师。
上诉人岑运东因与被上诉人贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）、广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）土地行政登记及复议纠纷一案，不服贵港市中级人民法院（2016）桂08行初1号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人岑运东及其委托代理人胡兆富，被上诉人贵港市政府的委托代理人莫基君，被上诉人自治区政府的委托代理人孙君瑜，一审第三人贵港市巨星房地产开发有限公司（以下简称巨星房开公司）法定代表人张小芳及其委托代理人鲍家志到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
贵港市中级人民法院一审查明：被告贵港市政府颁发给原告岑运东的《集体土地建设用地使用证》登记的宗地坐落于现××××路西侧。该宗地由原告岑运东于1991年3月26日向土地管理部门提出登记申请，土地管理部门根据地籍调查结果经初审后，报被告贵港市政府审批同意，于1991年6月8日发证。但在该宗地档案中存档的集体土地建设用地权属来源证明没有当时的贵城镇南江村公所盖章确认，地籍调查表中也只有原告岑运东个人作为指界人确认，没有相邻各方指界确认。2001年3月30日，贵港土地管理局为原告换发为0322号《集体土地使用证》（以下简称第0322号证）。2014年3月6日，第三人巨星房开公司认为原告的第0322号证登记的土地位于其公司《国有土地使用证》（以下简称第1307号证）登记的宗地范围内，遂向被告贵港市政府提出行政复查申请，请求撤销原告的第0322号证。贵港国土局对原告的第0322号证宗地位置重新调查核实，贵港市政府召开听证会复查后认定，原告岑运东的第0322号证所登记的土地权属来源证明没有村公所盖章，视为没有出具该证明，该宗土地登记权属来源不合法；原负责登记的工作人员没有按照1989年11月18日实施的《土地登记规则》第十七条的规定，对该宗土地的权属进行审核，在土地权属材料欠缺且已划拨给原贵县审计局使用的情况下办理了该宗土地登记，属错登等不当情形，应依法予以更正；第三人巨星房开公司通过出让方式并办理了国有土地使用证依法获得包括第0322号证登记的土地在内的土地使用权，应受法律保护，根据《广西壮族自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十四条第二款、《广西壮族自治区行政执法监督办法》第十三条第一款的规定，于2015年7月13日作出了贵政处〔2015〕3号行政处理决定（以下简称3号处理决定），撤销岑运东的第0322号证，并注销该宗土地使用权登记。原告对该处理决定不服，向自治区政府申请行政复议，被告自治区政府经复议后，于2015年12月7日作出了桂政行复〔2015〕154号行政复议决定(以下简称154号复议决定），维持3号处理决定。原告岑运东仍不服而提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销3号处理决定和154号复议决定。
另查明，第三人巨星房开公司通过招拍挂程序以出让方式取得了第1307号证项下的土地使用权，该证登记的宗地位于现××××路西侧，根据宗地图标注以及一审法院现场勘验笔录确认的四至界址为：东至中山路南江段规划道路边线为界，南至加油站（县农机管理服务站）、居民区为界，西至居民区为界，北至中国人寿保险股份有限公司贵港分公司围墙为界，宗地面积3750.61平方米。根据第三人在行政复查期间向被告贵港市政府提供的证据，该宗地的使用范围已于1987-1989年期间被原贵县人民政府依法征收为国有土地，于1989年1月26日划拨给原贵县审计局作为办公楼及宿舍建设用地，后来又经人民政府批准将该宗地置换给贵港百货股份有限公司，贵港百货股份有限公司又于1997年12月将该宗地及地上建筑物在内的资产抵债转让给中国工商银行贵港分行，中国工商银行贵港分行于1997年12月30日取得了贵港市政府颁发的该宗地的《国有土地使用证》（以下简称第2178号证）以及地上房屋的《房屋所有权证》。第三人取得的第1307号证由第2178号证变更登记所得，两证所附的宗地图、四至界址相符，其中的面积误差30.61平方米已经国土部门2009年7月15日作出了情况说明属于测量技术误差所致。被告贵港市政府在行政复查期间召集原告岑运东以及其他四户被撤销土地证的人员现场指认，原告于2014年4月25日签名确认其第0322号证登记的宗地位于第三人的第1307号证宗地范围内。
一审法院认为：本案被诉的行政行为是贵港市政府作出的3号处理决定，对该决定合法性进行审查时，首先要审查被告贵港市政府是否具有对第0322号证登记发证行为启动复查的职权。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权”的规定，土地登记发证属于县级以上人民政府的法定职权，属于行政执法的范畴，第三人巨星房开公司认为原告的第0322号证错误登记在其依法取得的第1307号证宗地范围内，认为第0322号证登记发证行为违法而向被告贵港市政府提出复查申请，符合《广西壮族自治区行政执法监督办法》第十三条第一款，因此被告贵港市政府作出3号处理决定的行为属于行政执法监督的范畴。根据《广西壮族自治区实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第十四条的规定，对于采取非法手段骗取土地登记、土地登记发证后发现有错登、漏登等不当登记情形的，由原登记发证的人民政府依法更正。因县级贵港升级为地级贵港，对原县级贵港市政府土地登记发证所产生的义务由被告贵港市政府承接。根据权利义务相一致的原则，被告贵港市政府对县级贵港市政府土地登记发证存在的不当行为具有依法审查及纠错的法定职权。因此，原告诉称被告贵港市政府无权撤销其土地证和注销该宗土地登记的理由不能成立。
关于3号处理决定认定事实是否清楚、证据是否充分的问题。第0322号证权属来源证明没有加盖南江村公所的公章，该权属证明不具备真实性、合法性；第0322号证地籍档案材料中的地籍调查表的指界人一栏中也只原告岑运东个人签名，地籍调查表没有其他相邻土地使用权人指界及签名确认，该宗土地登记的地籍调查材料也不符合1989年11月18日实施的《土地登记规则》第十七条的规定，而当时负责土地登记审核的工作人员没有依照规定进行审核，导致将已划拨给原贵县审计局作为建设用地范围的土地错误登记给原告使用。原贵县人民政府划拨给原贵县审计局作为建设用地的范围，与后来登记在中国工商银行贵港分行的第2178号证宗地以及本案第三人名下的第1307号证宗地是同一宗地，其中的面积误差系测量技术原因造成的，并不影响宗地属于同一性的认定。在被告贵港市政府复查处理阶段，经原告岑运东等五人实地指认，岑运东等五人均在贵港国土资源测绘院于2010年8月4日制作的用地红线图上标注“实地位置与图上标注的位置相一致”的内容，足以认定第0322号证登记的土地全部位于第三人的第1307号证宗地范围内，据此认定3号处理决定所认定的第0322号证登记的土地在发证给原告前已依法划拨给原贵县审计局作为办公楼及宿舍楼建设用地，这一事实清楚，证据充分。据此，被告贵港市政府3号处理决定认定第0322号证欠缺土地权属来源证明、原负责登记发证的工作人员没有依法依规审核，导致登记错误的事实清楚，证据充分。
对于原告主张其第0322号证登记的土地与原贵县审计局取得的划拨土地是两宗不同的地块问题。经审查，原告提供的“何屋村南-4”测绘平面图并没有标注其所主张的“旧公路”或者“旧玉贵公路”的地理位置，所谓的“旧公路”或者“旧玉贵公路”无法确定，而原贵县审计局取得的划拨用地范围东边界线至宾盘公路（玉贵公路，也即中山路南江段）规划道路边线，经原告现场指认，其宗地的东面界线全部坐落于原贵县审计局取得的建设用地范围内，原告指认的宗地东边界线也是至中山路南江段即现在的中山南路的规划道路边线，结合各方当事人在本院现场勘验时共同确定的宗地位置，不存在原告庭审质证认为第三人第1307号证的宗地向东扩展二十多米才占用原告宗地的事实，所以原告的这一诉称主张没有事实依据，不予采信。
关于3号处理决定作出的程序是否违法问题。从被告贵港市政府提供的证据材料（卷一）可认定，被告贵港市政府启动行政处理程序依据是第三人巨星房开公司提出的申请，然后根据《广西壮族自治区行政执法程序》的相关规定进行立案、行政处理事前告知、通知当事人举证、召开听证会等复查方式，充分保障原告行使陈述、申辩、举证的权利，听取当事人的意见后才依法作出本案的处理决定，原告也没有证据证明被告贵港市政府在行政复查期间存在程序违法之情形，原告诉称3号处理决定程序违法、程序错误，没有事实和法律依据，不予采纳。
对于自治区政府作出的154号复议决定，一审法院在证据认定中已确认被告自治区政府提供的证据足以证实所作出的复议决定程序合法、适用法律正确，该复议决定认为3号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确、程序合法并予以维持，结果正确，原告庭审质证中认为本案是土地争议案件，复议机关没有实地勘查，仅凭书面材料不能确认原告的土地位置的意见，理由不能成立。
综上，被告贵港市政府根据第三人巨星房开公司的申请复查后，认为第三人第1307号证宗地内存在一地两证的情形，作出的3号处理决定撤销属于错误登记颁发给原告的第0322号证并注销该宗土地使用权登记，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，自治区政府作出的154号复议决定，程序合法，适用法律正确，维持3号处理决定结果正确，原告起诉的事实理由不能成立，依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告岑运东的诉讼请求。
上诉人岑运东上诉称：一、贵港市政府无权撤销岑运东的第0322号证并注销该宗土地使用权登记。根据《土地登记办法》的规定，注销登记是指因土地权利的消灭等而进行的登记。贵港市政府在没有生效法律文书裁判岑运东集体土地使用权消灭的情况下，直接注销土地登记，没有法律依据。二、贵港市政府行政处理程序违法。上诉人岑运东与一审第三人巨星房开公司之间的争议是土地使用权纠纷，应依《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》等有关法律、法规规定的程序进行处理。贵港市政府按照《广西壮族自治区行政执法监督办法》的相关规定进行处理，处理程序错误。三、一审判决和贵港市政府认定事实错误。1.贵港市政府未能提供任何证据证明原贵县审计局的建设用地包含岑运东第0322号证登记的土地；2.一审第三人巨星房开公司的第1307号证登记宗地范围超过了原贵县审计局划拨用地的范围。四、岑运东经过申请，通过政府审批取得的第0322号证合法有效，贵港市政府予以撤销没有事实和法律依据。请求二审法院依法撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人贵港市政府答辩称：一、第0322号证登记的土地在1991年3月26日登记发证给岑运东使用前，已由原贵县人民政府在1989年1月26日作出《关于贵县审计局征拨用土地的批复》（贵政征字〔89〕第7号），同意将包括本宗土地在内的合计5.58亩的土地，批准征用作为新建贵县审计局的办公楼及宿舍楼等建设用地。并且原贵县审计局也已将5.58亩的征用土地补偿费及土地管理费用足额支付给当时的土地征收单位（贵县土地开发公司）和南江村公所，所有的征地补偿均已经到位。该宗土地经多次流转后现登记为一审第三人使用，事实清楚，证据充分。二、岑运东的第0322号证宗地档案中《集体土地建设用地权属来源证明》没有当时的贵城镇南江村公所盖章确认，地籍调查表中没有相邻权利人指界确认，土地来源不合法，故贵港市政府对第0322号证予以撤销，并注销该宗地的土地使用权登记，事实清楚，证据确凿。三、贵港市政府依据《广西壮族自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十四条第二款、《广西壮族自治区行政执法监督办法》第十三条第一款的规定，作出3号处理决定，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人自治区政府答辩称：自治区政府对本案的复议符合法律规定，上诉人岑运东认为自治区政府行政复议违法的理由不成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审第三人巨星房开公司述称：一、涉讼土地于1989年1月26日被原贵县人民政府批准给原贵县审计局使用，该土地使用权几经转让，最后转让至巨星房开公司，巨星房开公司第1307号证土地来源清楚、合法。二、岑运东的第0322号证所指向的地块包含在巨星房开公司的第1307号证范围内。岑运东属南江村××队村民，不等于涉讼土地原始为南江村××队所有。岑运东在办证时未能提供合法的土地权属来源，原发证行为错误。三、更正登记和异议登记均不是注销登记的前置程序，贵港市政府依一审第三人的申请，依法对岑运东的第0322号证进行复查，本着有错必纠的原则依法作出处理决定，处理程序合法。岑运东的上诉理由没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经开庭审理，除“根据第三人在行政复查期间向被告贵港市政府提供的证据，该宗地的使用范围已于1987-1989年期间被原贵县人民政府依法征收为国有土地”不予认定外，本院对一审判决查明的其他事实予以确认。
本院另查明：贵港市政府3号处理决定查明“322号集体土地证所登记的土地座落在贵港市××××队……被申请人（岑运东）在向贵港土地管理局申请土地登记时提交有一份未加盖公章的《集体建设用地权属来源证明》，该证明记载：我村公所27生产队岑运东的房屋用地性质为集体土地，权属来源时间为1977年，用地面积自用100.00平方米，四至界线已固定、清楚、无纠纷。”贵港市政府3号处理决定认为“至于被申请人（岑运东）1977年在本宗土地上建房且至今未得到任何土地及房屋补偿款问题，因本案属复查原颁证具体行政行为是否合法，根据有关规定，补偿是否到位不属本案审查范围。被申请人可依法另行向有关部门申请解决。”
又查明：岑运东在1991年提交了编号为（1991）第2292号的《农村（城镇）农户（居民）建房用地申请表》，南江第27生产队、南江村公所、乡镇土管所、建设站等单位于1991年11月先后盖章同意申请或同意使用。该《农村（城镇）农户（居民）建房用地申请表》原件保存于岑运东的第0322号证宗地卷宗内。
还查明：3号处理决定查明“1987年4月30日，玉林地区计划委员会以《关于下达一九八七年地县（市）自筹基建计划的通知》（玉地计基〔87〕16号）同意贵县审计局办公、住宅楼立项。1988年6月29日、11月15日，贵县城乡建设委员会以《关于贵县审计局等四个单位建设征用土地规划定点的批复》（贵建设规字〔1988〕第06号）和《关于贵县审计局建设规划用地面积的补充通知》（贵建设规字〔1988〕第10号）同意项目的规划选址定点。1988年12月31日，原县级贵港审计局为了解决办公和职工的宿舍用地，与南江村第四生产队及南江村公所签订了《征地协议书》，征用位于桥南60米南北大道以西三角井高压线下荒地0.11亩为审计局的办公、住宅用地。1988年8月23日，原贵县人民政府以《关于批转县处理违章建筑办公室<关于对中国人民银行贵县支行等五个单位在南江三角井基建用地范围内私人违章违法买地的处理意见>的通知》（贵政发〔1988〕29号），将在该范围内的非法买卖的土地全部收回国有，并安排给了包括原贵县审计局在内的五个单位作建设用地使用。1989年1月26日，原贵县人民政府以《关于贵县审计局征拨用土地的批复》（贵政征字（89）第7号），同意将以贵政发〔1988〕29号文收归国有的南江三角井个人非法买卖的违章建房的土地5.47亩，与南江村第四队签订《征地协议书》位于三角井的土地0.11亩，共计5.58亩的土地，批准征用作为新建贵县审计局的办公楼及宿舍楼等用地。1988年12月至1989年1月，原贵县审计局为征用新建贵县审计局办公楼及宿舍楼等用地，给原负责实施征地工作的贵县土地开发公司共支付了5.58亩的征地补偿费共89280元；1989年5月23日及25日，原贵县审计局又向南江村公所支付5.58亩的土地管理费（按征地标准的30%标准）共26784元。”3号处理决定据此认为“原贵县审计局办公楼及宿舍楼建设使用的5.58亩用地已被依法征收为国有土地。”
再查明：1988年8月23日，原贵县人民政府作出的贵政发〔1988〕29号《关于批转县处理违章违法建筑办公室<关于对中国人民银行贵县支行等五个单位在南江三角井基建用地范围内私人违章违法买地的处理意见>的通知》的内容为：“各有关单位：县政府原则同意县处理城区违章违法建筑办公室《关于对中国人民银行贵县支行等五个单位在南江三角井基建用地范围内私人违章违法买地的处理意见》，现批转给你们，希认真贯彻执行。”其附件县处理违章违法建筑办公室《关于对中国人民银行贵县支行等五个单位在南江三角井基建用地范围内私人违章违法买地的处理意见》的内容有：“一、中华人民银行贵县支行、中国银行贵县支行、县政府行政科、审计局、保险公司等五个单位在南江三角井基建用地范围内私人非法买卖的土地，全部收归国有，安排给中国人民银行贵县支行等五个单位作建设用地……以上意见，如无不妥，请批转有关单位贯彻执行。”
还查明：贵港市政府行政复查期间，一审第三人巨星房开公司提供设计日期为1988年11月17日《征用南江土地平面布置图》（原贵县审计局办公楼、住宅楼规划图），该图所示的贵城镇农机站北面，从南到北分别是岑运东、岑运强、岑运康、岑运健、吴桂红的宅基地，该五人均在1990年办理了土地登记，并于1990年取得了《集体土地建设用地使用证》（注：2001年更名为《集体土地使用证》）。2014年3月6日，巨星房开公司以岑运东等5户的《集体土地使用证》登记的土地位于其第1307号证宗地范围内为由，向被告贵港市政府提出行政复查申请，请求撤销岑运东等5户的《集体土地使用证》。贵港市政府分别作出处理决定，撤销了岑运东等5户的《集体土地使用证》。岑运东、岑运强、岑运康、岑运健不服，分别起诉至一审法院，一审法院合并审理后分别判决驳回了岑运东等4人的诉讼请求。岑运东等4人不服一审判决，分别提出上诉，本院二审合并开庭进行了审理。二审审理时，各方当事人一致确认涉讼土地现在由上诉人岑运东、岑运强、岑运康、岑运健管理使用。
本院认为：一、关于贵港市政府行政职权问题。因县级贵港升级为地级贵港，对原县级贵港市政府土地登记发证所产生的义务由被上诉人贵港市政府承接。根据权利义务相一致的原则，被上诉人贵港市政府对原县级贵港市政府土地登记发证存在的不当行为具有依法审查及纠错的法定职权。因此，上诉人岑运东提出的被上诉人贵港市政府无权撤销其土地证和注销该宗土地登记的理由不能成立。
二、关于行政处理程序是否合法的问题。本案因存在一地两证情形，贵港市政府有权复查，其根据复查程序进行处理符合法律规定。上诉人岑运东认为其与一审第三人巨星房开公司之间的争议是土地使用权纠纷，应依《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》等有关法律、法规规定的程序进行处理的理由不成立，本院不予采信。各方当事人对自治区政府作出复议决定程序的合法性没有异议，一审法院确认自治区政府复议程序合法并无不当。
三、关于3号处理决定认定事实是否清楚的问题。
3号处理决定撤销岑运东第0322号证，主要理由是第0322号证下的土地已在1989年以前被征收为国有。岑运东第0322号证下土地是否在1989年前已被征收为国有的事实，是本案各方当事人争议的重点事实。3号处理决定既认定“1988年12月31日，原县级贵港审计局为了解决办公和职工的宿舍用地，与南江村第四生产队及南江村公所签订了《征地协议书》，征用位于桥南60米南北大道以西三角井高压线下荒地0.11亩为审计局的办公、住宅用地”，又认定“1988年12月至1989年1月，原贵县审计局为征用新建贵县审计局办公楼及宿舍楼等用地，给原负责实施征地工作的贵县土地开发公司共支付了5.58亩的征地补偿费共89280元”，那么，当年征收土地的面积是0.1亩还是5.58亩，事实认定不清。贵港市政府3号处理决定所收集的证据只能证明征收了0.11亩土地。
贵港市政府3号处理决定既认定涉案土地5.58亩全部征收为国有，又认定其中的5.47亩是通过依法没收收归国有的。那么，是否有没收土地的行为存在呢？原贵县人民政府《关于批转县处理违章建筑办公室<关于对中国人民银行贵县支行等五个单位在南江三角井基建用地范围内私人违章违法买地的处理意见>的通知》（贵政发〔1988〕29号），只是一个批转“各有关单位贯彻执行”的内部文件，没有证据证明有哪一家“有关单位”向岑运东作出过将土地没收为国有的行政处理决定。贵港市政府3号处理决定查明“322号集体土地证所登记的土地座落在贵港市××××队”，岑运东本身是南江村××队的村民，其在南江村××队的土地上建房，是否属于“在南江三角井基建用地范围内私人非法买卖土地”的情形，也没有证据证明。另外，若是涉案土地已经被没收为国有，当然应当由政府实际管理使用，但事实上涉案土地直到现在仍然由岑运东管理使用。贵港市政府主张的涉案土地已经被依法没收，既没有处理决定的书面凭证，也与现实的管理使用情况不符，本院对其主张不予采信。
在岑运东的涉案宗地档案材料中，虽然《集体土地建设用地权属来源证明》没有当时的贵城镇南江村公所盖章确认，但是存于同一档案中的《农村（城镇）农户（居民）建房用地申请表》，却有南江第27生产队、南江村公所、乡镇土管所、建设站等单位于1991年11月先后盖章同意申请或同意使用，因此不能仅以《集体土地建设用地权属来源证明》没有当时的贵城镇南江村公所盖章确认为由，否定该宗地的权属来源。岑运东第0322号证地籍档案材料中的地籍调查表的指界人一栏中只有岑运东个人作为指界人确认的情况虽然属实，但是没有证据证明由此导致界限不清或产生界限争议，贵港市政府3号处理决定据此撤销岑运东的第0322号证，理由并不充分。
综上所述，贵港市政府3号处理决定认定事实的主要证据不足，撤销岑运东第0322号证缺乏事实和法律依据，自治区政府154号复议决定维持贵港市政府3号处理决定，结果错误。一审判决认定事实错误，导致判决结果错误，本院予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销贵港市中级人民法院（2016）桂08行初1号行政判决；
二、撤销贵港市人民政府贵政处〔2015〕3号行政处理决定；
三、撤销广西壮族自治区人民政府桂政行复〔2015〕154号行政复议决定。
本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人贵港市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
审 判 员 王小成
代理审判员 刘建军
二〇一七年三月二十一日
书 记 员 陈姗姗