河南省安阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）安中行终字第182号
上诉人（原审第三人）樊明军，男，1972年7月17日出生，汉族，住滑县。
委托代理人高兰枝（樊明军妻子），女，1972年10月26日出生，汉族，住滑县。
委托代理人张建开，河南创诚律师事务所（住所地：滑县道口镇人民路北段）律师。
被上诉人（原审原告）樊新玉（又名樊明镜），男，1970年1月5日出生，汉族，住滑县。
委托代理人樊立选（樊新玉父亲），男，1942年11月24日出生，汉族，住滑县。
原审被告滑县牛屯镇人民政府，住所地：滑县牛屯镇南街村。
法定代表人郑文战，镇长。
委托代理人沈奇，男，1983年6月4日出生，该牛屯镇政府工作人员，住滑县。
委托代理人李秀章，河南创诚律师事务所律师。
上诉人樊明军因樊新玉不服滑县牛屯镇人民政府土地行政裁决一案，不服汤阴县人民法院（2015）汤行初字第25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年10月9日公开开庭审理了本案。上诉人樊明军及其委托代理人张建开、高兰枝，被上诉人樊新玉及其委托代理人樊立选，原审被告委托代理人李秀章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：樊新玉与樊明军系叔伯兄弟关系，祖父樊宗兰于1952年9月取得《土地房产所有证》，樊明军父亲樊立福（已去世）排行老大、樊新玉父亲樊立选排行老二、樊立波排行老三。樊新玉和樊明军现均有居住使用的宅基地。本案争议土地位于前樊村大街西头向南胡同西侧，1993年被告对樊新玉和樊明军所在村庄的宅基地进行了丈量，丈量图对本案争议土地记载：所在位置标注“樊明镜2人”，北邻樊立选、南邻空地、东临胡同、西邻坑；北边东西长13米、南边东西长12.6米、东边南北长19.9米、西边南北长未标注尺寸；丈量图对樊立选宅基地记载：所在位置标注“樊立选3人”，北邻路南大街、南邻樊明镜（本案争议土地）、东临胡同、西邻坑；北边东西长13.5米、南边东西长13米、东边南北长19.9米、西边南北长未标注尺寸。樊新玉占用争议土地南边空地建起了房屋并使用至今。樊新玉和樊明军对争议土地均未实际作为宅基地建设房屋居住占用，仅有部分临时建筑围墙和厨房，樊明军无建筑物，争议土地现无建筑物的实际面积：东边南北长16.8米、西边南北长16.9米、东西长13.4米。争议土地北邻樊立选现实际使用土地面积：东边南北长24.48米、西边南北长24.3米、北边东西长13.6米、南边东西长13.4米。2008年樊新玉和樊明军就争议土地开始发生纠纷，2009年2月19日，滑县人民法院作出口头裁定笔录，对本案樊新玉的物权侵权纠纷民事诉讼准许撤诉。2011年12月6日，滑县人民法院作出（2011）滑民初字第2404号民事裁定，驳回了本案樊明军对樊宝玉提起的排除妨害民事起诉。2014年1月22日，被告受理了本案樊明军提出的土地确权申请，告知了当事人相应的权利义务，进行了调查取证和调解，于2014年12月5日作出处理决定，并送达了当事人。滑县牛屯镇人民政府土地权属争议处理决定确认给樊明军的土地面积大于1993年丈量图对本案争议土地记载的面积。
樊新玉提供的证据1.1993年3月31日樊明敬土地有偿使用费收据两张（加盖牛屯镇人民政府村镇规划建设土地管理所印章）和滑县土地费收据一张（交款人樊明敬，加盖牛屯镇人民政府土地管理办公室），牛屯镇人民政府对该三张收据的真实性未提出异议，但表示正在就真实性进行调查，且认为该收据指向的宅基地与争议地没有联系。樊明军认为该收据是同一天出具，但加盖的印章不同，存在樊新玉事后伪造的嫌疑；樊新玉提供的证据2—5.2008年9月13日前樊村委会及牛屯镇村镇建设发展中心书面证明、2008年9月30日牛屯镇村镇建设发展中心书面证明、2010年12月14日牛屯镇人民政府办公室书面证明、2011年6月30日牛屯镇人民政府书面证明显示樊新玉宅基地情况：樊新玉的宅基地是1993年经镇政府丈量的，与樊立选宅基地相连，宅基地北边宽13米、南边宽12.6米、南北长19.9米，土地有偿使用费已交清，当时全镇均未发放土地使用证。滑县牛屯镇人民政府对四份书面证明的真实性无异议，但认为经调查出具证明的政府工作人员，证明内容不能反映真实情况，当时该土地是空院，根据当时镇政府的土地管理规定，空院一律不予丈量。樊明军认为该证据证明的情况不真实，该土地是樊明军父亲分家时分得，不是樊新玉的宅基地。
滑县牛屯镇人民政府提供的证据10.中牛政土字1992（1）—（5）号文件系手写工作记录，该工作记录显示：所有老土地证已全部失去法律效力，各村应制定切实可行的乡村建设规划，用地标准每户用地不得超过二分半；实行土地有偿使用，凡缴纳过使用费的，权属合法，面积准确，界址清楚，依法领取土地使用证；村内空闲地、荒芜地、坑塘一律服从村镇规划，在未规划给新的用户以前，由村里实行承包，纳入有偿使用。该文件无空院不丈量的具体内容。樊新玉对该证据真实性无异议，但认为不具有法律效力。滑县牛屯镇人民政府提供的证据10.中于某某、高某某、王某某、宋某某书面证明、樊某某询问笔录显示：1993年镇政府丈量农村宅基地时，根据文件规定，空院一律不丈量。樊新玉对此提出异议，认为该证明内容没有依据。滑县牛屯镇人民政府提供的1993年丈量图上有标注为“空”且没有面积的土地丈量内容。
原审法院认为：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，滑县牛屯镇人民政府具有处理本行政区域内个人之间土地使用权争议的法定职责。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条、第三十条的规定，被告受理当事人的土地权属争议申请后，告知了当事人相应的权利义务，进行了调查取证，在调解不成的情况下作出处理决定，并告知了当事人不服处理决定相应的权利救济事项和期限，及时送达当事人，符合法定程序。虽然处理时间较长，但本案案情复杂，纠纷发生时间较长，属程序瑕疵，不构成违反法定程序。二、滑县牛屯镇人民政府1993年对农村宅基地进行统一丈量并实行有偿使用，对缴纳过有偿使用费的，依法领取土地使用证，但滑县牛屯镇人民政府对农村宅基地并未统一制定和实施村镇规划，丈量后也未对缴纳了土地有偿使用费的宅基地办理土地使用证。滑县牛屯镇人民政府1993年丈量图将本案争议土地确定为樊新玉的宅基地，滑县牛屯镇人民政府和樊明军针对本案争议土地主张1993年丈量图不真实和1993年宅基地丈量时空院不丈量，但其提供的工作记录对空院不丈量无明确记载，且滑县牛屯镇人民政府至今未对丈量图记载的内容进行过调整，滑县牛屯镇人民政府仅依据证人证言不能否认1993年丈量图内容的真实性。本案樊新玉持有土地有偿使用费收据，并主张该收据是滑县牛屯镇人民政府1993年丈量时将争议土地确定为樊新玉宅基地的有偿使用费，滑县牛屯镇人民政府和樊明军虽提出异议，但并不能否认土地有偿使用费收据的真实性，也不能否认樊新玉的主张。滑县牛屯镇人民政府出具的四份关于樊新玉对争议土地享有宅基地使用权的证明，属该镇政府工作人员出具，证明的内容与樊新玉提供的土地有偿使用费收据和滑县牛屯镇人民政府1993年丈量图内容一致。滑县牛屯镇人民政府土地权属争议处理决定依据现在的调查询问笔录和书面证人证言，认定争议土地是樊明军父亲樊立福分家取得，据此将争议土地确认给樊明军使用，但与滑县牛屯镇人民政府1993年丈量图和樊新玉缴纳土地有偿使用费的情况相互矛盾，与滑县牛屯镇人民政府出具的四份关于樊新玉1993年宅基地的证明内容相矛盾，且滑县牛屯镇人民政府确权的土地面积明显大于1993年丈量图的面积，故滑县牛屯镇人民政府的处理决定属主要证据不足。三、根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十三条规定“乡（镇）村办企业事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。对多占少用、占而不用的，其闲置部分不予确定使用权，并退还农民集体，另行安排使用。”第五十二条规定“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”本案争议土地上虽有部分临时建筑物，但1993年丈量土地后多年来一直空闲，虽然双方自2008年开始发生纠纷，但并未实际作为宅基地建设房屋居住占用。滑县牛屯镇人民政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十三条规定作出处理决定，明显存在对该条规定内容理解不全面的情形，即对“对多占少用、占而不用的，其闲置部分不予确定使用权，并退还农民集体，另行安排使用”的内容未予以考虑，且不符合第五十二条规定的内容。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定“?农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条规定“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实”，本案樊新玉和樊明军现均有居住使用的宅基地，滑县牛屯镇人民政府对本案农村宅基地使用权争议的确权决定未考虑现行土地法“一户一宅”的规定，属违反法律规定。综上所述，滑县牛屯镇人民政府的处理决定主要证据不足，违反法律规定，依法应予撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决：撤销滑县牛屯镇人民政府于2014年12月5日作出的牛政（2014）35号《关于冯付前樊村樊明军与樊新玉土地权属争议案件决定书》土地权属行政裁决。案件受理费50元，由滑县牛屯镇人民政府负担。
上诉人樊明军上诉称：一、本案诉争土地系祖父遗留分家时分给樊明军的父亲，多年来父亲与樊明军兄弟二人垫土平整并种有树木。后来父亲又将该处宅院给了樊明军，樊明军长期管理该争议地。上述事实有樊明军和镇政府提供的证据证实。其中，樊立波与樊新玉、樊明军父亲樊立福系兄弟关系，又是分家的亲历者，其证明和其他证据可以确认争议地使用权归樊明军。二、该争议地在1993年时为空院，根据当时的政策规定，空院不予丈量，同时，村委会、镇政府也没有对争议地进行过丈量。樊新玉持有的证据和丈量取得的收费票据、丈量图等证据与客观情况不符，不能作为有效证据认定。争议地所有权归村委会，在村委会没有将争议地划归给樊新玉的情况下，镇政府是否对该宅院进行丈量，樊新玉均不能取得使用权。樊新玉提供的1993年收费票据上的交款人是“樊明敬”，不能证明与樊新玉是同一个人，不能认定是本案樊新玉的缴费手续，且三张收据上的印章不一致，镇政府的职能部门在同一时期只可能有一个名字一个印章。三、该争议地樊明军一直在管理使用，镇政府适用法律正确。樊明军有两个儿子，大儿子已结婚，符合分户条件，樊明军享有合法使用权的宅院只有一处，镇政府将该地确认归樊明军使用，不违反一户一宅的规定。上诉请求撤销原审判决，依法改判。庭审中，上诉人樊明军向本院提交一份2011年4月18日牛屯镇人民政府对樊明军作出的《责令停止违法行为通知书》，用以证明其另一处宅基地不享有合法使用权。
被上诉人樊新玉答辩称：一、樊明军所述“争议之地系我祖父遗留下来的祖产”错误，违背法律规定。农村宅基地属于集体所有，农村集体组织成员只有使用权而没有所有权，土地不是遗产，分家只能分金钱、房产、树木等财产，不能分配土地。二、樊明军所称该争议地至今没有丈量是不符合客观事实的。樊新玉持有相关证据足以证明1993年政府已将该争议地划归樊新玉使用，只是政府不作为未办理使用土地使用证而已。三、樊明军称其有两个儿子，应将争议地划归其使用，不能成为其占樊新玉宅基地的理由，更何况樊明军现已有两处宅基地，已符合一户一宅的条件。收费票据上的名字是樊明敬，与樊明镜是同一个人，樊明军不认可应由其举证。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告滑县牛屯镇人民政府未提交书面答辩，庭审中述称：镇政府作出的处理决定是正确的，同意上诉人樊明军的上诉意见。请求依法判决。
对上诉人樊明军提交的《责令停止违法行为通知书》，滑县牛屯镇人民政府对其真实性无异议，但认为与本案无关联性。因该证据樊明军未向一审法院提交，本院不予认可。
经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：滑县牛屯镇人民政府具有对其辖区内个人与个人之间的土地使用权争议进行处理的法定职权。本案中，滑县牛屯镇镇人民政府对樊明军与樊新玉作出土地权属争议决定，处理程序超过法定期限，认定争议土地面积缺乏依据，也与当事人主张的不一致，且对确权是否符合现行土地管理法律法规规定的关于一户一宅、宅基地面积标准、空闲宅基地如何确权等问题未予以充分考虑。原审法院判决撤销滑县牛屯镇人民政府于2014年12月5日作出的牛政（2014）35号《关于冯付前樊村樊明军与樊新玉土地权属争议案件决定书》并无不当，应予维持。由于本案争议尚未解决，上诉人樊明军又提交了新的证据，至于本案争议土地使用权如何确定，应当由滑县牛屯镇人民政府根据具体案情依法重新作出处理。樊明军的上诉理由不足，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第八十九条第（一）款第（一）项之规定，判决如下：
一、维持汤阴县人民法院（2015）汤行初字第25号行政判决；
二、判令滑县牛屯镇人民政府在本判决生效后六个月内重新作出相应的行政行为。
二审案件受理费50元，由上诉人樊明军负担。
本判决为终审判决。
审判长 崔永清
审判员 阎丽杰
审判员 蔡 梅
二〇一五年十一月十日
书记员 张艳娇