广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终1164号
上诉人（一审原告）贵港市港南区八塘镇苏湾村新一生产队。
诉讼代表人蒙少容，队长。
委托代理人梁少华，男，汉族，1957年11月24日出生，住贵港市港南区。
上诉人（一审原告）贵港市港南区八塘镇苏湾村新二生产队。
诉讼代表人蒙伟军，队长。
委托代理人蒙秀锋，男，汉族，1953年9月20日出生，住贵港市港南区。
以上两上诉人共同委托代理人蒙建花，广西正大五星（港南）律师事务所律师。
上诉人（一审原告）贵港市港南区八塘镇苏湾村民委员会。
法定代表人高长森，主任。
委托代理人杨谋新，贵港市民安法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审被告）贵港市港南区人民政府，住所地：贵港市港南区江一路128号。
法定代表人曾健清，区长。
委托代理人宁显平，贵港市港南区。
委托代理人韦姣姣，贵港市港南区。
被上诉人（一审被告）贵港市人民政府，住所地：贵港市荷城路888号。
法定代表人农融，市长。
委托代理人梁艺超，贵港市法制办公室工作人员。
委托代理人周国璋，贵港市人民政府法律顾问助理。
一审第三人贵港市港南区八塘镇苏湾村大岭生产队。
诉讼代表人蒙有琼，队长。
委托代理人庞绍禧，男，1963年3月2日出生，汉族，住贵港市港北区。
上诉人贵港市港南区八塘镇苏湾村新一生产队（以下简称新一队）、贵港市港南区八塘镇苏湾村新二生产队（以下简称新二队）、贵港市港南区八塘镇苏湾村民委员会（以下简称苏湾村委会）因诉被上诉人贵港市港南区人民政府（以下简称港南区政府）土地行政裁决、贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）土地行政复议纠纷一案，对贵港市中级人民法院（2016）桂08行初316号行政判决不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年5月15日公开开庭审理了本案，上诉人新一队的诉讼代表人蒙少容及委托代理人梁少华，新二队的诉讼代表人蒙伟军及委托代理人蒙秀锋，新一、新二队的共同委托代理人蒙建花，上诉人苏湾村委会的法定代表人高长森及委托代理人杨谋新，被上诉人港南区政府出庭应诉负责人梁民伟副区长及委托代理人宁显平、韦姣姣，贵港市政府的委托代理人周国璋、梁艺超，一审第三人贵港市港南区八塘镇苏湾村大岭生产队（以下简称大岭队）的诉讼代表人蒙有琼及委托代理人庞绍禧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
贵港市中级人民法院一审查明：本案诉争的新塘（又称新塘表）土地，坐落在贵港市港南区××苏湾村××铁路的东北面，四至范围为：东以白骨鱼呼小路沿水沟、簕围至小塘窝为界；南以鲤鱼地小路至大朗塘水田边为界；西以塘堤为界，北以沙石岭小路为界，面积约87亩。现争议地内的东北角有速生桉树，北面有旱地、水田、坟山、速生桉等。新塘在土改、合作化时期由苏湾大队新屋屯管理使用，1961年新屋中队分新一队、新二队、大岭队，原新屋中队将新塘拨给大岭队管理使用。“四固定”时期，新塘确定给大岭队所有，此后由大岭队管理使用。1970年新一、新二队村民开始在争议地内北面荒地开荒种植玉米、花生、西瓜等农作物，后不断扩大种植面积。1980年后大岭队陆续将新塘发包给养殖户养鱼。新一、新二队与大岭队从“四固定”至发生纠纷时止对争议地没有发生权属争议，苏湾村委会对争议地没有经营、管理、收益的事实。2008年新一、新二队在争议地新塘中间强行修筑一条塘堤，因此引发纠纷。大岭队于2009年9月7日向八塘镇政府申请行政确权，苏湾村委会于2016年5月20日提出确权申请，经调解未果后，港南区政府于2016年6月30日作出港南政处[2016]2号行政处理决定书（以下简称2号处理决定），决定争议地内水面及南面低洼地所有权归大岭队集体所有，争议地内北面及东北角土地归新一、新二队所有。新一、新二队及大岭队均对该决定不服，向贵港市政府申请复议，贵港市政府于2016年11月24日作出贵政复决[2016]46/66号行政复议决定书（以下简称46/66号复议决定），维持港南区政府作出的2号处理决定。新一队、新二队及苏湾村委会不服，提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销2号处理决定和46/66号复议决定。
贵港市中级人民法院认为：对于2号处理决定认定的事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法的问题。首先，《苏湾村（大队）以生产队为基本核算单位的具体问题处理方案（转抄）》（以下简称四固定《方案》）可以证明新塘在“四固定”时期已被固定给大岭队所有，此后由大岭队管理使用，且从1980年至今一直发包给养殖户养鱼。其次，结合蒙坚容、蒙汗青、蒙汗德土地承包使用证、港南区政府的调查笔录以及一审法院于2017年5月10日制作的现场勘验笔录，可以证实争议地北面及东北角的土地属新一、新二队所有，且是由新一、新二队管理使用。最后，对于苏湾村委会认为2号处理决定超过了法律规定的处理期限并且没有行政主管部门集体讨论提出确权建议也未经人民政府集体讨论决定，因此主张2号处理决定程序违法的问题。经查明，港南区政府系因错误认为《纪要》是人民政府内部文件，属于不宜公开文件，才未向法院提交《纪要》。经核实港南区政府在本案纠纷处理过程中已经进行了集体讨论且形成了《纪要》，并不是在作出被诉行政行为后自行收集的证据，苏湾村委会主张2号处理决定未经集体讨论与事实不符，且2号处理决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。因此，港南区政府补充提交集体讨论决定的书面证据不足以认定为程序违法以及作为撤销2号处理决定的理由。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《调处条例》）第三十一条：“土地山林水利权属纠纷确权处理期限为六个月。案情复杂的，经本机关主要负责人批准可以延长六个月。”的规定，该条规定属于规范、约束行政机关作出处理决定的期限要求，目的仅是要求行政机关遵循及时处理原则，本案超过法定处理期限并不导致2号处理决定实体处理错误，因此，2号处理决定程序并未违法。港南区政府本着尊重历史、实事求是的态度，根据有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则经充分考虑各方当事人的利益，依据《土地管理法》第十六条第二款、国发[1980]135号文第三点第（二）项以及《调处条例》第四条、第三十六条第二款的规定作出的2号处理决定，并无不当，贵港市政府维持2号处理决定正确。新一队、新二队、苏湾村委会提出的诉讼请求依据不足，不能成立，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回新一队、新二队及苏湾村委会的诉讼请求。
上诉人新一队、新二队上诉称：一审认定事实错误。新塘与新塘表不是同一概念，新塘历史上只有3-4亩，新塘表是位置高于新塘的农作物种植地，一直以来由新一队、新二队耕种。大岭队将新塘发包给养鱼户后，承包人筑高塘堤，致使水面抬高，漫过新塘表，造成新塘面积扩大的假象。请求撤销一审判决，撤销2号处理决定和46/66号复议决定，责令港南区政府重新作出处理决定。
上诉人苏湾村委会上诉称：（一）一审认定事实错误。1、四固定《方案》没有记载分给大岭队的新塘四至及属地相邻情况，无其他证据证明其面积与现在一致，根据当时各队人口及资产情况，新塘面积4-5亩更符合实际。2、苏湾村委会对大岭队发包新塘一直提出异议主张权利，且是否提出异议不是确权依据。3、争议地范围内除原4亩左右的新塘以外的部分没有分配给任何生产队，应属于苏湾村委会所有。（二）2号处理决定程序违法。港南区政府一审期间未提交证据证实其作出处理决定之前经过集体讨论，作出处理决定的时间亦远远超过法律规定。（三）一审程序违法。港南区政府没有在举证期限内提供《纪要》，一审法院仅凭该《纪要》认定港南区政府在作出2号处理决定前进行了集体讨论是错误的。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人港南区政府答辩称：2号处理决定认定的事实有四固定《方案》、1993年、2007年的承包合同、现场图、勘验笔录，众多知情人的调查笔录等证实，事实清楚、证据充分，一审判决认定事实清楚，程序合法，判决公正，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人贵港市政府答辩称：同意港南区政府的答辩意见，46/66号复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人大岭队没有提交书面意见，其在二审庭审中述称：同意港南区政府和贵港市政府的意见，上诉人的上诉理由证据不足，请求驳回上诉，维持原判。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为认定本案事实的依据。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。
另查明：苏湾村（大队）四固定《方案》载明：“四、鱼塘问题根据有利方便经营，大队留下……。其余下放给生产队的鱼塘：新一队……。新二队……。大岭队禾塘背，青年水库，白骨鱼奀塘，新塘，大埲。……”《方案》中没有载明各鱼塘的四至和面积。
本院认为：第一，虽然上诉人提出四固定《方案》没有原件，但各方均认可新塘在四固定时期固定给了大岭队这一基本事实。各方当事人对四固定时新塘的面积大小有异议，但均未能提供书面材料证实，其分别提供的证人证言说法也不一致，因此新塘在四固定时的准确面积无法认定。即使现在的水面面积比四固定时有所扩大，扩大部分亦没有确定过权属，故应参考管业情况确定权属，而对于大岭队长期管理使用新塘水域部分，对外发包养鱼的事实各方无异议。新一队、新二队提交了部分村民的《承包证》以证明其对争议地有管业事实，这些承包证上虽记载有“新塘表”水田的内容，但没有四至，且均为面积很小的零星水田，不能确定是否在争议地范围，不能证明新一队、新二队对整个争议地进行了管业。苏湾村委会对争议地没有管业事实。2号处理决定在认定四固定时期新塘已固定给大岭队这一基本事实基础上，结合大岭队和新一队、新二队分别对争议地的一部分进行管理使用的实际情况，按照三个有利于原则依职权作出2号处理决定，并无不当。
第二，上诉人主张港南区政府没有在举证期限内提供集体讨论的证据问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条关于“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”的规定，一审法院要求港南区政府补充证据并无不当，上诉人对港南区政府会议纪要的真实性提出异议，但未能提供相反证据予以反驳，本院不予支持。
第三，关于港南区政府作出2号处理决定的时间超过法律规定的问题。港南区政府调处本案土地权属争议期间虽然多次组织现场勘查和调解，但扣除现场勘查和调解的合理期间后仍超过《调处条例》第三十一条所规定的确权处理期限，但并未因此影响2号处理决定的实体处理结果，不足以据此认定2号处理决定违法并予以撤销，应属于程序瑕疵。
综上，港南区政府2号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，程序虽有瑕疵，但未影响实体处理结果。贵港市政府46/66号复议决定维持2号处理决定正确。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人新一队、新二队、苏湾村委会的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人贵港市港南区八塘镇苏湾村新一生产队、新二生产队负担50元，由贵港市港南区八塘镇苏湾村民委员会负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋玉杰
审 判 员 黄碧辉
审 判 员 陆 海
Appoint
二〇一八年五月三十一日
法官助理 封 宇
书 记 员 王家兴