广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）河市行初字第101号
原告南丹县泰安矿冶有限责任公司，住所地：南丹县车河镇五一矿车队内。
法定代表人韦克任，总经理。
委托代理人韦津津，广西兰盛律师事务所律师。
被告南丹县人民政府，住所地：南丹县城关镇。
法定代表人覃康平，县长。
委托代理人黄幸乐，南丹县人民政府副县长。
委托代理人龙学锋，南丹县法制办公室主任。
原告南丹县泰安矿冶有限责任公司不服南丹县人民政府2015年7月15日作出的《南丹县人民政府不予行政赔偿决定书》，于2015年10月19日向本院提起行政补偿诉讼。本院于2015年10月26日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月21日公开开庭审理了本案。原告法定代表人韦克任以及委托代理人韦津津，被告的委托代理人黄幸乐、龙学锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告南丹县泰安矿冶有限责任公司诉称，原告原名南丹县鑫源锌品厂，在2004午10月更名为南丹县泰安冶炼厂，又于2005年11月注册登记为现名。2000年5月，南丹县计划局以丹计投（2000）23号文批准了原告立项；2000午6月，南丹县环保局以丹环字（2000）16号文对原告环评报告书给予了“同意”的批复；2006年1月河池市环保监测站对原告的生产项目进行了验收监测并编制了相应环监报告；2006年3月南丹县环保局组织了有关部门对原告的生产项目进行了竣工环保验收并作出了环保验收意见，原告的该项目即于2006年4月投产。后原告于2010年1月9日获得了广西壮族自治区安监局核发的编号为（桂）WH安许证字（2010）Y022号安全生产许可证；在2010年8月31日，获得了南丹县水利局发放的取水（桂丹）字（2006）第007号取水许可证；于2011年3月31日，获得了南丹县环保局发放的丹环字2011第C012号污染物排放许可证；又在2012年1月31日获得了广西壮族自治区质监局核发的编号为桂XK**-015-00011全国工业产品生产许可证。2011午8月9日，河池市工信委向广西壮自治区质监局出具了关于原告生产经营情况的证明，其涵盖有原告的各种生产经营证照齐全等内容；2011年12月28日，广西壮族自治区工信委作出了桂工信原函（2011）1877号关于原告项目符合国家产业政策的函。2012年初，河池市发生了众所周知的龙江河镉污染事件，随后在2012年7月6日，河池市人民政府向被告下发了河政办法（2012）197号办公室文件，通知其将包含原告在内的众多涉重企业进行关闭；应部分被关闭的涉重企业之集体申诉，2013年5月4日河池市人民政府作出了河政函（2013）162号答复，其中已明确了要由被关闭企业所在地的县级人民政府具体组织实施企业关闭工作。原告认为：1、197号文件发出的对象虽然是各县级政府，其性质属于内部指令，但被告已经将该文的内容告知原告，同时原告已直接依据该文件实施了关闭企业的行为，对原告的利益产生了实际影响。同时，原告获知该文件的内容后向发文机关申诉，河池市人民政府在答复时亦告知了诉权，因此，197号文件的行为已外化并对外发生了法律效力。此外，197号文件针对的对象是特定的，通知中不仅明确了具体的25家（第三批）关闭企业，在答复函中还明确了关闭企业的具体时间范围。被告作为该文件的执行机关，其行为与原告关闭企业的行为有必然、直接的因果关系。2、取缔及关闭涉重企业虽然属于产业政策调整范畴，但调整应当符合法律法规的规定，不能因此损害相对人的合法权益。被告辩称其没有吊销或注销原告所有的行政许可，既然如此也就意味着原告是符合环保要求并依法取得生产许可的生产企业，在没有证据证实原告属于涉重企业的情况下将原告列入关闭企业名单显然缺乏事实依据，严重损害了原告的合法权益。被告认为系原告因自身未向其提出过续期申请，因此不存在其撤回行政许可的事实不真实，原因是被告三令五申要强制关闭原告的企业，原告在此时仍向被告提出续期申请是不会得到新的行政许可。3、原告生产所使用的机械设备全部是接触高腐蚀性的产品，一旦停机停产，机器设备将加速损坏造成不可修复的后果。同时因被告的原因，原告已经停机很长的时间，当初为了投资建设尚欠大量银行贷款，被告不让原告生产但银行的利息却持续产生，这对已经停产的原告来说无疑是巨大的经济压力。因此为了公共利益的需要以及最大限度的降低自己的损失，原告不得以按被告的要求关闭企业，现已使得原告不可能再在将来进行任何的生产经营活动，原告由此而开始背负巨债；另也意味着原告已无法再行开展实施前述那些原已合法取得并且仍在有效期限内的各种行政许可所对应的事项，那么被告的该实际关闭行为实则就是对原告所获且已经生效的行政许可的撤回，由此不免造成了原告在建筑物和机器设备、场所租金、人工工资、银行贷款本息、电费、必要物资购置等方面的巨额财产损失，损失金额合计高达有15189639.44元整，依据我国《行政许可法》第八条第二款的规定，被告应对原告的上述损失应给予补偿。综上，原告请求法院依法支持本案诉请，以维护原告享有的合法权益。
原告就补偿请求提供了以下五组证据：第一组证据包含证据1、南丹县人民政府不予行政赔偿决定书，证实原告提起本案行政诉讼的依据；第二组证据包含证据2、关于南丹县泰安矿冶有限责任公司环保审批手续的情况说明，证据3、证明，证据4、安全生产许可证，证据5、南丹县水利局出具的《取水许可证》，证据6、南丹县环境保护局出具的《污染物排放许可证》，证据7、广西壮族自治区质量技术监督局出具的《全国工业产品生产许可证》，证据8、河池市工业和信息化委员会出具的《关于南丹泰安矿冶有限责任公司生产经营情况的证明》，证据9、广西壮族自治区工业和信息化委员会出具的《关于南丹泰安矿冶有限责任公司锌冶炼副产硫酸项目符合国家产业政策的函》（桂工信原函（2011）1877号），上列证据2至证据9证实原告具备相应的行政许可，是符合环保要求并依法取得生产许可的生产企业，被告对原告的实际关闭实则是对原告所获行政许可的撤回；第三组证据包含证据10、河池市人民政府办公室关于责令对第三批涉重金属企业进行关闭的通知（河政办发（2012）197号），证据11、河池市人民政府关于对部分被关闭的涉重企业集体申诉的答复（河政函（2013）162号），上列两份证据证实河池市人民政府要求被告对原告实施强制关闭，给原告造成重大经济损失，证据12、因被关闭而导致原告财产损失的依据，证据10至证据12均证实原告因被告的强制关闭行为导致经济损失15189639.44元整；第四组证据包含证据13、南丹县县委办公室、南丹县人民政府办公室关于印发南丹县2011年涉重金属企业专项整治工作实施方案的通知书，证据14、南丹县人民政府关于对南丹泰安矿冶有限责任公司实施整改的通知书，证据15、企业存在环保问题整改责任状，证据16、南丹泰安矿冶有限责任公司关于重金属专项整治实施工作情况汇报，证据17、安全生产大整治工作总结，证据18、南丹泰安矿冶有限责任公司关于申请验收停产整改项目的报告，证据19、南丹泰安矿冶有限责任公司关于申请验收停产整改项目的报告，证据13至19证据证实2011年开始至今，被告要求原告停产整改，在整改后原告多次要求恢复生产均未得到批准，原告的停产受到损失与被告存在原告关系的事实；第五组证据包含证据20、南丹县政府办公室文件处理单，该份证据证实被告将河池市政府印发的文告知河池市人民政府将包括原告在内的文下达相关下属单位，按照河池市政府的文进行实施，该份证据证实被告依据相关文书进行对关闭原告许可的具体行政行为。
被告南丹县人民政府辩称，一、被告主体不适格。根据相关法律法规的规定，作为县级人民政府，被告有权依法对原告企业实施停产停业的行政处罚决定，如原告不服行政处罚，有权申请行政复议或行政诉讼；如被告对企业作出的停产停业具体行政行为被裁定或判决违法后，被处罚企业有权提出行政赔偿。本案中，被告从来没有对原告下发过停产停业的行政处罚决定，也没有实际实施对申请人企业的强制停产停业行为。也就是说，被告对原告企业实施停产停业处罚的具体行政行为并不存在。二、答辩人也没有撤回过被答辩人已取得的行政许可。2012年元月，河池市龙江河锅污染事故发生后，广西壮族自治区人民政府出台了实施环境倒逼机制的决定，自治区人民政府职能部门及河池市也相继采取了一系列整改措施。同年7月，原告被列为河池市第三批责令关闭企业。从事故发生至今，我县相关行政机关从来没有吊销或注销过被原告所取得的行政许可，原告从来也没有就到期或过期的相关行政许可向相关行政机关提出过续期申请，而且有些行政许可，如《安全生产许可证》、《全国工业产品生产许可证》等都不属被告的行政许可职权范围。因此，被告不存在实际撤回其行政许可的事实。三、原告自行关闭企业所造成的损失与被告无关第一，被告从来没有对原告实施过撤回行政许可行为，没有侵犯过原告的任何合法权益。第二、原告2013年自行决定拆除厂房设备，系其企业自主经营行为，其行为视为自行终止已取得相关行政许可。第三、原告主张由被告补偿其关闭企业导致其建筑物和机器设备、场所租金、人工工资、银行贷款本息、电费、必要物资购置等方面的损失。被告认为，这些费用是原告开展生产经营期间和停产整治期间的必需投入，其损失与被告的行政管理行为没有因果关系。综上，被告不是本案适格的被告，被告也从来没有对原告实施过撤回行政许可的具体行为，原告主张由被告对其自行关闭企业损失进行补偿没有事实和法律依据，请求法院依法裁定驳回原告的起诉或判决驳回原告的诉讼请求。
被告就答辩内容提供了以下证据：证据一：《南丹县五一矿关于终止租赁场地的通知》，证实被告关闭是因被告自己与第三方因用地问题被要求腾退场地，并自行搬迁厂房、资产和设备，不是被告作出具体行政行为要求搬迁或关闭；证据二：被告工厂场地现状照片，证实被告被第三方要求终止租赁场地后，自行了拆除厂房、设备等，证明其自行实施了关闭行为，不是被告作出具体行政行为的结果，也不是被告实施强制拆除的结果。
经庭审质证，被告对原告提供的五组证据发表如下质证意见：一、对证据1没有异议；二、对第二组证据的真实性没有异议，但被告对原告该组证据的证明目的有异议，认为该组证据不能证实被告对原告行政许可的撤回；三、对第三组证据有异议，认为做出文件的主体是河池市人民政府，并不是被告，而且被告对原告从未作出过责令关闭的具体行政行为，特别是证据12属原告单方面列出的支出数额，与本案没有关联性；四、对第四组、第五组证据有异议，认为原告提供的第四组、第五组证据已超过举证期限，且对证据的真实性有异议，同时认为证据14是在镉污染发生之前，与本案没有关联性，认为证据15和证据16也是在镉污染之前，原告每一次的汇报的行为只能证实其不断的完善产业，并不能证实被告实施了具体行政行为，证据17不能证实被告做出强制关闭行为的结果，刚好证实了原告企业在隔污染事件之前已存在相关问题。
原告对被告提供的证据发表如下质证意见：对被告提供的全部证据均有异议，原告认为被告提供的证据与本案没有任何的关联性，原告与第三方的搬迁行为发生在2015年，是民事行为，本案中原告并不主张被告对原告的厂房进行强制拆除的事实。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：对原告提供的证据12、证据18、证据19无其他证据印证，无法确认真实性本院不予采纳；对原告提供的除了证据12、证据18、证据19之外的其他全部证据，内容客观真实，与本案有关联，均可以作为确认本案事实过程的依据，但对原告针对上述证据所主张的证明目的，本院不予采纳；对被告提供的证据1、证据2，内容客观真实，与本案有关联性，可以作为定案依据。
本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：原告原名南丹县鑫源锌品厂，在2004午10月更名为南丹县泰安冶炼厂，又于2005年11月注册登记为南丹县泰安矿冶有限责任公司。2000年5月，南丹县计划局以丹计投（2000）23号文批准了原告立项；2000午6月，南丹县环保局以丹环字（2000）16号文对原告环评报告书给予了“同意”的批复；2006年1月河池市环保监测站对原告的生产项目进行了验收监测并编制了相应环监报告；2006年3月南丹县环保局组织了有关部门对原告的生产项目进行了竣工环保验收，并作出了《关于南丹县泰安矿冶有限责任公司年产1万吨锌焙砂工程及2万吨硫酸配套工程竣工环境保护验收意见》；2010年1月9日原告获得了广西壮族自治区安监局核发的编号为（桂）WH安许证字（2010）Y022号《安全生产许可证》，许可证有效期：2010年1月9日至2013年1月9日；2010年8月31日，原告获得了南丹县水利局发放的取水（桂丹）字（2006）第007号《取水许可证》，有效期：2010年8月31日至2013年8月30日；2011年3月31日，原告获得了南丹县环保局发放的丹环字2011第C012号《污染物排放许可证》，有效期：2011年3月31日至2012年3月31日；2012年1月31日原告获得了广西壮族自治区质量技术监督局核发的编号为桂XK**-015-00011《全国工业产品生产许可证》，产品名称：硫酸，有效期：2012年1月31日至2017年1月30日。2011午8月9日，河池市工业和信息化委员会向广西壮自治区质量技术监督局出具了关于原告生产经营情况的证明，证实原告于2000年投入生产，各种证照齐全。2011年12月28日，广西壮族自治区工业和信息化委员会作出了桂工信原函（2011）1877号关于原告锌冶炼副产硫酸项目符合国家产业政策的函，证实原告公司锌冶炼副产硫酸项目符合现行产业政策。2012年初，河池市发生了众所周知的龙江河镉污染事件，自治区党委和政府出台了《关于开展以环境倒逼机制推动产业转型升级攻坚战的决定》［桂发（2012）9号］，河池市人民政府决定对全市所有涉重金属企业进行全面排查整治整顿和关闭取缔，包括原告在内的诸多涉重金属企业均属排查整治整顿范围。2012年7月6日，河池市人民政府向被告下发了河政办法（2012）197号《关于责令对第三批涉重金属企业进行关闭的通知》，要求被告南丹县人民政府按照属地管理原则，查清涉重金属企业违法事实后，根据有关法律和政策规定，依照法定程序进行关闭，并将南丹县辖区包含原告在内的17家涉重金属企业列入该文件附件“第三批关闭企业名单”内。南丹县人民政府办公室于2012年7月9日对上述通知作出文件处理单，时任县长廖国璋在处理单上批示：1、请政府办牵头，环保局、安监局、发改局、国土局、工信局、法制等部门进行核查，依法依规按程序办理；2、请抓落实，并按我县选矿工业布局提出重组选矿企业意见。之后部分被列入关闭名单的涉重金属企业集体向相关部门申诉信访，2013年5月4日，河池市人民政府作出了河政函（2013）162号《关于对部分被关闭的涉重企业集体申诉的答复》，答复中明确了由被关闭企业所在地的县级人民政府具体组织实施企业关闭工作。2013年11月30日，案外人南丹县五一矿向原告发出《关于终止场地租赁合同的通知》，明确提出场地租赁协议将于2014年10月份到期，到期要求原告将厂房搬迁。之后原告陆续将厂房及相关设备自行拆除并归还土地给南丹县五一矿使用。原告认为被告作为河政办法（2012）197号文件的执行机关，通过将文件转发给相关职能部门落实，导致原告无法正常进行相关许可证件的延续，可视为对原告各项行政许可的撤回，在客观上也实施了强制关闭原告企业的行为，导致原告受到机器设备、场所租金、人工工资、银行贷款本息、电费、必要物资购置等方面的巨额财产损失，损失金额合计高达有15189639元。因此，原告企业关闭所导致的损失与被告的上述行政行为有法律上的因果关系。2015年5月18日，原告以此为由向被告提出行政补偿申请，被告于2015年7月15日作出《不予行政赔偿决定书》，对原告提出的行政补偿请求不予支持。为此，原告诉至本院，请求本院依照《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定，判令被告对原告的上述损失给予全额补偿。
本院认为，行政许可指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。依照《中华人民共和国行政许可法》第二十二条规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。本案原告企业所取得的全部行政许可，包括《关于南丹县泰安矿冶有限责任公司年产1万吨锌焙砂工程及2万吨硫酸配套工程竣工环境保护验收意见》、《污染物排放许可证》、《取水许可证》、《安全生产许可证》、《全国工业产品生产许可证》等，均由相应职权的各行政机关实施颁发，均不属本案被告南丹县人民政府行政许可法定职权范围内，被告亦从未以自己的名义对原告实施过上述行政许可。被告南丹县人民政府办公室于2012年7月9日对河政办法（2012）197号《关于责令对第三批涉重金属企业进行关闭的通知》作出的文件处理单，系被告内部行政管理行为，并未外化构成对原告企业进行关闭的具体行政行为，该文件处理单也只是被告要求政府各职能部门按照通知要求，依法依规按程序处理，其处理结果应以政府各职能部门作出的处理决定等具体行政行为为准。因此，本案被告既不存在对原告企业实施过上述所列的各项行政许可，也不存在对原告企业上述所列已生效的各项行政许可实施撤回的事实，原告以被告撤回已生效的行政许可，造成原告财产损失，被告依法应当给予补偿的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。同时，原告所取得的《污染物排放许可证》有效期至2012年3月31日届满，该行政许可在有效期届满后未能延续，至此，原告实际上于2012年4月1日起已丧失合法生产的必要条件之一，而河池市人民政府向被告下发《关于责令对第三批涉重金属企业进行关闭的通知》［河政办法（2012）197号］时间为2012年7月6日，该关闭通知在原告的《污染物排放许可证》失效之后下发，且原告于2013年11月也已得知其厂房土地出租人将在2014年10月租赁期满收回出租的土地。因此，原告在明知其《污染物排放许可证》未能依法获得延续及租赁期到期不能续租的情况下，自行拆除生产机械设备终止经营，系原告主动行为，终止经营所造成的经济损失与被告没有法律上的因果关系，原告请求被告补偿相应损失的诉讼理由，于法无据，本院不予采纳。被告的答辩理由有事实和法律依据，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九规定，经合议庭评议，本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告南丹县泰安矿冶有限责任公司的诉讼请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。
审 判 长 华卫江
审 判 员 梁海亮
代理审判员 韦荷嫩
二〇一六年六月六日
书 记 员 吴菊婵