浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行终163号
上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市环城北路318号。
法定代表人徐立毅，市长。
委托代理人叶青松、饶馨，杭州市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审原告）杭州桕联综合养殖有限公司，住所地杭州市转塘镇桕联村。
法定代表人田关泉，董事长。
委托代理人王炳峰，北京京平律师事务所律师。
原审被告杭州之江国家旅游度假区管理委员会，住所地杭州市云中路1号。
法定代表人章根明，主任。
委托代理人沈莹，浙江浙元律师事务所律师。
委托代理人朱锦洪，杭州之江国家旅游度假区管理委员会工作人员。
上诉人杭州市人民政府（以下简称市政府）因拆迁政府信息公开一案，不服杭州铁路运输法院（2016）浙8601行初188号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
2016年5月12日，杭州之江国家旅游度假区管理委员会（以下简称之江管委会）针对杭州桕联综合养殖有限公司（以下简称桕联公司）的信息公开申请作出《关于政府信息公开申请回复》，主要内容为：贵单位要求申请发放到户明细的政府信息，申请发放到户发放明细的政府信息涉及第三方合法权益，根据《政府信息公开条例》第二十三条规定，向第三方进行书面意见征求，征询结果，第三方不同意公开，不得公开。除了贵单位的发放明细的政府信息2015年12月4日已给予公开外，其他发放到户的明细不予公开。桕联公司不服，于2016年7月12日向市政府申请行政复议，市政府于2016年8月24日作出杭政复[2016]331号行政复议决定，维持之江管委会2016年5月12日作出回复的具体行政行为。
原审法院经审理查明：桕联公司于2015年11月15日向之江管委会邮寄政府信息公开申请，提交三份《政府信息公开申请表》，要求书面公开：由于征收原告位于杭州市转塘镇桕联镇承租土地（之江度假区C3/C2-C-1地块）而支付房屋及附属物拆迁补偿（征收房屋补偿）款项的付款账户（全称：杭州之江度假区财政局土地资金财政，账号：331066100018010005150）所涉拆迁（征收）项目补偿资金来源、总额及发放到户的发放明细。之江管委会于2015年12月4日作出《回复》，对所涉拆迁（征收）项目补偿资金来源、支付房屋及其附属物拆迁补偿资金总额及原告拆迁补偿费进行了答复，但认为申请发放到户发放明细的政府信息涉及第三方合法权益，待书面征求第三方搬迁补偿人的意见完毕后另行给予答复。后之江管委会于2015年12月6日向九名相关人邮寄《关于政府信息公开征求第三方意见的函》。2016年2月1日，桕联公司以之江管委会未依法公开拆迁（征收）项目补偿资金发放到户的发放明细的行政行为违法，并责令其依法书面公开为由，向市政府申请复议，市政府作出杭政复[2016]55号行政复议决定书，责令之江管委会对原告请求公开的所涉拆迁（征收）项目补偿资金发放到户的发放明细的信息公开申请依法作出处理。之江管委会于2016年4月25日、5月3日再次征求相关人的意见，并于2016年5月12日作出案涉《回复》。桕联公司仍不服，于2016年7月12日向市政府申请行政复议，市政府于2016年8月24日作出行政复议决定书，并于次日邮寄给双方当事人，桕联公司于8月26日收到行政复议决定书，桕联公司仍不服，遂于2016年9月4日提起本案诉讼。
原审法院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条第（三）项规定，设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：……（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；……。本案中，之江管委会具有处理桕联公司向其提出的政府信息公开申请的法定职责。第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”本案中，桕联公司要求公开由于征收桕联公司位于杭州市转塘镇桕联镇承租土地而支付房屋及附属物拆迁补偿（征收房屋补偿）款项的付款账户，所涉拆迁（征收）项目补偿资金发放到户的发放明细，而之江管委会以涉及第三方合法权益，因第三方不同意为由不予公开，故本案的焦点是桕联公司向之江管委会申请公开拆迁（征收）项目补偿资金发放到户的发放明细是否涉及第三方合法权益。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条规定“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开……。”商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。原告所申请信息显然不属于技术信息和经营信息，不属于商业秘密。个人隐私一般是指公民个人生活中不向公众公开的、不愿为公众所知悉的、与公共利益无关的个人信息。而拆迁（征收）项目补偿资金发放到户的发放明细，涉及政府公共资源的使用，也关系政府权力的依法行使，应依法接受监督。故桕联公司申请公开的信息也不属于个人隐私。故拆迁（征收）项目补偿资金发放到户的发放明细的公开也不会损害第三方合法权益。且根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条第（三）项规定，之江管委会应当主动、重点公开征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况的信息。综上，之江管委会以桕联公司申请公开的信息涉及第三人合法权益，第三人不同意公开为由，作出不予公开决定系认定事实不清，适用法律错误，应予撤销并责令重作。同理亦撤销市政府作出杭政复[2016]331复议决定的行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项、第七十九条的规定，判决如下：一、撤销之江管委会于2016年5月12日作出《关于政府信息公开申请回复》的行政行为，并责令之江管委会在本判决生效后十五个工作日内重新作出答复。二、撤销市政府作出杭建政复[2016]331号行政复议决定书的行政行为。案件受理费50元，由之江管委会负担。
上诉人市政府上诉称：一审法院事实认定错误，法律适用错误。拆迁（征收）项目补偿资金发放到户的发放明细不是《政府信息公开条例》第十一条第（三）项规定的应当主动公开的信息。该条款规定主动公开的应当是征用土地、房屋拆迁补偿、补助项目资金的整体使用情况，公开以上情况，即可达到公众知情、监督政府履行职权的目的。从该条款来看，无法得出应当主动公开拆迁（征收）项目补偿资金发放到户的发放明细的结论。类似于预决算整体情况应当主动公开，而不是细化每一个项目预决算的主动公开。一审法院认定拆迁（征收）项目补偿资金发放到户的信息属于主动公开的信息，适用《政府信息公开条例》第十一条第（三）项规定认定该信息应当主动公开，属于事实认定错误，法律适用错误。申请公开拆迁（征收）项目补偿资金发放到户的发放明细属于依申请公开的政府信息且涉及第三方合法权益。发放到户的明细涉及巨大财产性利益，显然是公民个人生活中不向公众公开的、不愿为公众所知悉的个人信息，明显涉及第三方合法权益。大量现金性财产性利益暴露在公众面前不符合一般大众财不外露的心理需求，该类信息应当进行保护。当然，发放到户的明细是政府行使公共管理职权中获取的，也要满足公众的知情需求，依法接受监督。政府信息公开既要满足公众的知情需求，也要防止不当泄露涉及他人的商业秘密或个人隐私，保护第三方合法权益，从而平衡两种不同利益。本案中，被上诉人要求公开的发放到户明细的政府信息涉及相关权利人的财产性权益，之江管委会认为该政府信息涉及第三方合法权益，向第三方征询后，直接以第三方不同意公开而不予公开，并未对公开与否对公共利益的影响进行衡量，存在瑕疵，上诉人已予指正。同时，本案不公开申请人申请的信息不会对公共利益造成重大影响，从而上诉人维持了之江管委会的政府信息公开告知书。上诉人作出的复议决定，程序合法。被上诉人不服之江管委会作出《关于政府信息公开申请回复》的具体行政行为，于2016年7月12日向上诉人申请行政复议，上诉人于2016年8月24日作出被诉复议决定，并于次日邮寄给双方当事人。上诉人的行政复议审理程序，符合行政复议法第十七条第一款、第二十三条、第三十一条的规定，程序合法。综上，请求撤销原判，驳回被上诉人的一审诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人桕联公司答辩称：上诉人作为复议机关在诉讼中仅能针对复议行为是否合法进行主张，原行为是否合法不是二审审理范围。根据《政府信息公开条例》第十一条第（三）项、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条第一款、《杭州市征收集体所有土地房屋补偿规定》第八条等规定，无论是国有土地上还是集体土地上拆迁补偿费用发放明细均属于主动公开范围，被上诉人信息公开申请内容属于之江管委会主动公开范围。案涉政府信息涉及公共利益，不需要经过第三方同意。之江管委会没有证据证明本案的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，而直接进行了主管认定，其应承担败诉后果。
原审被告之江管委会陈述称：本案拆迁补偿资金发放到户的明细不属于《政府信息公开条例》第十一条第（三）项规定的公开范围。桕联公司申请的补偿资金总额，具体涉及地面附属物补偿费、拆迁补偿费，及桕联公司所得补偿费已通过信息公开的方式予以告知，已经符合《政府信息公开条例》第十一条第（三）项中关于土地、房屋补助费用发放、使用情况的信息公开范畴。桕联公司申请公开补偿金发放到户的明细，已经涉及第三方的合法权益，应当视征求意见结果后判断是否公开。我国法律对个人隐私、商业秘密没有直接的定义，但是学界对隐私权的定义是指权利人不愿公开，不受他人搜集知悉的权利。财产权亦是权利人基本权利之一，也是权利人可能不愿为他人所知悉的内容。同样，商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。在部门规章《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》中明确“所称不为公众所知悉，是指该信息是不能从公开渠道直接获取的。”“本规定所称能为权利人带来经济利益、具有实用性，是指该信息具有确定的可应用性，能为权利人带来现实的或者潜在的经济利益或者竞争优势。”故而，无论是个人隐私、商业秘密都具有权利人在主观上有权决定是否同意他人所知悉，在内容上是涉及经济利益的财产权益。上诉人作为行政机关一方面需要满足公众知情权，另一方面也要防止不当泄露涉及他人的商业秘密或个人隐私而造成他人损害，两者需要平衡。被上诉人申请公开其他户的补偿资金明细，已经涉及第三方的财产权益。上诉人适用《信息公开条例》第二十三条的规定，依法向第三方征求意见，并视征求结果予以答复并无不当。故之江管委会就案涉政府信息公开申请，经向权利人征询后出具回复，符合法律规定。此外，之江管委会认为信息公开应当综合考虑各方权益。首先，桕联公司申请其他户的补偿明细公开，用途为生产所需，两者间并不具有关联性，知晓其他方补偿明细情况并不能影响或帮助其生产经营。其次，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条第三项明确规定，依他人申请公开政府信息侵犯商业秘密、个人隐私的，权利人可以起诉行政机关，造成损失的，行政机关承担赔偿责任；第八条规定政府信息涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的，人民法院应当认定不予公开范围。可见，法律对于属于商业秘密、个人秘密的信息以不公开为原则，公开为例外。综上，请求撤销原判，依法改判；请求维持之江管委会作出的信息公开回复；一、二审诉讼费用由桕联公司承担。
本院认为：房屋拆迁系国家基于城市建设的需要而实施，房屋拆迁补偿资金涉及公共财政资金，且对每一个被拆迁人的房屋拆迁补偿款项的组成部分、各项补偿款的计算标准均系公开、确定的，故拆迁补偿款分户数额不属于个人隐私保护范围。之江管委会以拆迁补偿资金发放到户明细的信息涉及第三人隐私且第三人不同意为由拒绝公开，属适用法律错误。原审法院撤销被诉信息公开告知并责令之江管委会重新作出答复正确。市政府作出被诉复议决定适用法律错误，依法应予撤销。综上，上诉人市政府的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杭州市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦 方
审 判 员 徐 斐
代理审判员 李希芝
二〇一七年四月二十四日
书 记 员 徐 丹