江西省铅山县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）赣1124行初8号
原告铅山县葛仙山中洲村第十二村民小组。
代表人许度君，该村民小组组长。
原告铅山县葛仙山中洲村第十三村民小组。
代表人许兴文，该村民小组组长。
共同委托代理人徐建文、林祖超，江西时空律师事务所律师，特别授权代理。
被告铅山县林业局，机关所在地铅山县河口镇鹅湖大道上鹰路10号。
法定代表人余礼荣，铅山县林业局局长。
委托代理人张骥驰，铅山县林业局副局长，一般代理。
委托代理人周跃平，铅山县林业局法律顾问，一般代理。
原告铅山县葛仙山乡中洲村第十二、十三村民小组因认为被告铅山县林业局不履行法定职责一案，于2016年4月21日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2016年4月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月23日公开开庭审理了本案。原告铅山县葛仙山中洲村第十二、十三村民小组代表人许度君、许兴文及其委托代理人徐建文、林祖超，被告铅山县林业局委托代理人张骥驰、周跃平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告铅山县葛仙山乡中洲村第十二、十三村民小组于2016年1月5日向被告铅山县林业局提出林权登记申请，要求对地名为“对面山”的山场进行林权登记。被告在原告起诉之前未作出处理决定。
原告铅山县葛仙山乡中洲村第十二、十三村民小组诉称，2016年1月，原告向被告提出“林权登记申请”，但被告拒绝按已发生法律效力的铅山县人民政府《山林权属处理决定书》（铅林权字[2006]2号）和上饶市人民政府《行政复议决定书》（饶府复字[2006]13号）的决定，为原告所有“对面山“山场进行林权登记、发证。2016年3月5日，被告退回原告《林权登记申请表》。
原告认为被告的行为是行政不作为。2006年4月，原告因山林权纠纷，不服铅山县人民政府作出的《铅山县人民政府山林权属处理决定书》（铅林权字[2006]2号）“关于杨林乡中洲村第四、五村民小组与第十一村民小组及第十二、十三村民小组山林权属争议处理决定”，向上饶市政府申请复议，上饶市政府作出“维持处理决定”的行政复议决定（饶府复字[2006]13号），并已发生法律效力。原告按“处理决定”第四条内容，请求被告确权发证。但被告以“处理决定”第四条内容中的“南至树坞岗”应解释为：“以树坞为界，直至岗顶，作为南至的分界线”为由，拒绝按“处理决定”第四条内容确权发证。
原告认为，“对面山”山场（四至：东至水田、南至树坞岗、西至岗脊分水、北至火炮坞水沟）权属界定，是经铅山县人民政府作出的铅林权字[2006]2号处理决定和饶府复字[2006]13号行政复议决定确权。任何组织和个人未经合法程序，不得擅自变更、任意解释合法的行政决定。“南至树坞岗”与“以树坞为界，直至岗顶，作为南至的分界线”是两个不同的概念，这在被告拒绝按“处理决定”第四条内容发证得到印证。鉴于上述，原告依据《行政诉讼法》第十二条、第四十七条、第四十九条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条、第四条之规定，特向法院提起行政诉讼，请求依法判令被告履行已发生法律效力《铅山县人民政府山林权属处理决定书》（铅林权字[2006]2号）和《行政复议决定书》（饶府复字[2006]13号）的决定，限期为原告所有“对面山山场”（四至：东至水田、南至树坞岗、西至岗脊分水、北至火炮坞水沟）进行林权登记、发证，并承担本案诉讼费。
原告为证明自己的主张，提供了如下证据：
1、铅山县葛仙山乡中洲村2016年1月5日出具的证明一份，证明许兴文、许度君分别为中洲村第十三组、第十二组村民小组组长职务，可以作为代表人提起本案行政诉讼；
2、《铅山县人民政府山林权属处理决定书》（铅林权字[2006]2号），证明2006年3月10日，铅山县人民政府作出（铅林权字[2006]2号）“关于杨林乡中洲村第四、五村民小组与第十一村民小组及第十二、十三村民小组山林权属争议处理决定”，其中第四条，对面山山场（四至：东至水田、南至树坞岗、西至岗脊分水、北至火炮坞水沟）所有权和经营权属中洲村第十二、第十三村民小组；
3、《上饶市人民政府行政复议处理决定书》（饶府复字[2006]13号），证明2006年7月21日，上饶市人民政府作出饶府复字[2006]13号行政复议决定书，维持（铅林权字[2006]2号）“关于杨林乡中洲村第四、五村民小组与第十一村民小组及第十二、十三村民小组山林权属争议处理决定”。该行政复议决定书已经发生法律效力；
4、林权登记申请表，证明原告于2016年1月5日向被告提出申请要求对“对面山山场”进行林权登记；
5、江西省铅山县林权执照办理存根，证明铅山县人民政府1962年颁发的林权执照上就有记载对面山山场四至中的南至树坞岗；
6、铅山县林证字（2007）第1012080001号林权证，证明2007年8月7日铅山县人民政府颁发给杨林乡中洲村第八、九、十、十一组林权证中的四至，其中北至杨祝大岗，十二、十三组山坞合水即与原告所有对面山山场四至中的南至树坞岗相邻。
被告铅山县林业局辩称，一、原告所诉事实与理由属片面之词，与事实不符。铅山县人民政府2006年3月10日作出的铅林权字（2006）2号山林权属争议处理决定是生效的行政决定，具有法律效力。根据《江西省林权登记管理办法》第十二条之规定，应分别作为葛仙山乡中洲村第四、五村民小组即“小坞”山场，第十一村民小组即“科平里”山场，第十二、十三村民小组即“对面山”山场林权登记权属的依据。然而原告对该“处理决定”中对面山的“南至”存在片面理解。原告的“对面山”山场“南至”在铅林权字（2006）2号《处理决定》附图中已标明位置是山坞合水，也就是2005年10月20日张榜公示中明确的“南至直坞”。经查明，中洲村第十一村民小组与原告第十二、十三村民小组之间的山场界址，地名称直坞，也叫树坞，即山坞合水为原告山场“南至”的分界线。原告始终要求按县政府处理决定中对面山山场“南至树坞岗”界址进行林权登记。被告认为，县政府2006年3月10日作出的处理决定，鉴于历史原因和争议山场的所有权、经营权演变错综复杂的情况，依据以四固定时期证据为前提结合实地勘界勾图确定具体界址而进行确权处理。处理决定中“南至树坞岗”则是四固定时期林权执照中的记载，处理决定中的附图则是处理决定的实际界址。就“南至树坞岗”含义来讲，其山坞合水（直坞）南侧是小山岗分水，而山坞合水北侧也是小山岗分水。所以原告坚持按“南至树坞岗”界址进行林权登记发证理由不能成立。《江西省山林权属争议调解处理办法》第十五条、十六条明确规定，山林权属争议处理决定的实体内容是确定权属的山场位置、界址的文字表述和附图。二、原告以被告“南至树坞岗”具体行政行为来推断被告林权登记行政不作为，同样与事实不符。被告就原告提出的“南至树坞岗”问题，于2014年8月18日作出解释：“经公示后，铅山县人民政府作出了铅林权字[2006]2号处理决定并附地形图，地形图中对面山山场的南至勾绘位置为直坞（树坞）。即铅林权字[2006]2号文件处理决定第四条中“南至树坞岗”应解释为：“以树坞为界，直至岗顶，作为南至分界线”。被告就原告在2016年1月提出林权登记申请时已告知山林权发证具有明确的政策规定和严格的发证程序，必须经申请人根据权源依据填写《林权登记表》，由林业部门技术人员现场勾图，接界人签字，乡、村、组签出意见，张榜公布后予以发证的主要程序后方可发证。但原告却始终坚持要按县人民政府作出的铅林权字[2006]2号处理决定中对面山山场“南至树坞岗”文字内容的界址发证，而不同意按照处理决定实体内容的附图以山坞合水为界发证，导致今日无法按照林改发证程序进行林权登记，并非被告行政不作为。综上所述，请求法院查明事实后依法驳回原告的诉讼请求。
被告铅山县林业局向本院提交了以下证据、依据：
1、《铅山县人民政府山林权属处理决定书》（铅林权字[2006]2号），证明铅山县人民政府作出的铅林权字[2006]2号处理决定中许家“对面山”的“南至树坞岗”是以附图山坞合水为界的事实；
2、《上饶市人民政府行政复议处理决定书》（饶府复字[2006]13号），证明上饶市人民政府2006年7月21日作出维持被申请人作出的铅林权字[2006]2号处理决定的事实；
3、2010年11月18日，关于中洲村十二、十三村民小组山场权属进行林改的请示报告，证明中洲村第十二、十三村民小组要求林改（发证）的请示报告中写有“对面山是我村民的山场（四至范围）东至水田，南至庄家自然村（以林业部门勾图为准），西至山岗，北至火炮坞大路，请求林改。”证明原告认可政府处理决定的事实；
4、2014年8月18日，关于对铅林权字[2006]2号处理决定第四条中“南至树坞岗”界址问题作出解释，证明铅山县山林权属争议调解处理办公室针对“南至树坞岗”界址问题作出解释的事实，并送达当事人；
5、2015年12月22日县林业局出具的证明，证明原告未按法定程序向林权登记部门及县林业局提出登记申请；
6、《林木和林地权属登记管理办法》国家林业局令第1号、《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》，证明县林业局为林权和林地登记职责履行机关；
7、《江西省山林权属争议调解处理办法》（摘录），证明铅山县人民政府作出的铅林权字[2006]2号处理决定，系依据《办法》第十五、十六条规定，制作处理决定文件的事实。
经庭审质证，本院认证如下，原告对被告提供的证据1的合法性、客观性无异议，但对关联性有异议，认为南至树坞岗不是被告所称“山坞合水”为界，本院予以确认；证据2、3、5、6、7的客观性、合法性、关联性均无异议，本院予以确认；证据4客观性、合法性、关联性均有异议，该解释与“处理决定”第四条内容不一致，属无效解释。本院认为该解释是依据县政府（2014）85号批复作出，已依法送达当事人，应认定为有效。
被告对原告提供的证据1无异议，本院予以认定；证据2的真实性、合法性无异议，对证明对象有异议，原告对“南至树坞岗”的理解有异议，本院予以认定；证据3的真实性、合法性无异议，原告片面理解《复议决定书》中“南至树坞岗”的含义，本院予以认定；证据4真实性、合法性、关联性均有异议。被告出庭人员称没有收到此表，程序也不合法，但在答辩状中没有提及此问题，而是表述为：“原告在2016年1月提出的林权登记申请，答辩人已告知2005年我省林改山林权发证具有明确的政策规定和严格的发证程序……答辩人并非行政不作为”，因此本院认为，该份申请表被告已经收到，对其真实性、关联性应予认定；证据5与本案没有关联性，本院不予认定；证据6原告提供的是复印件，而且林权证没有附图。对其真实性、合法性均有异议。对该份证据本院不予认定。
经审理查明，原告铅山县葛仙山乡中洲村第十二、十三村民小组与中洲村第四、第五、第十一村民小组因山林权属纠纷，经铅山县人民政府2006年3月7日作出铅林权字[2006]2号山林权属争议处理决定书，决定：1、撤销杨林乡中洲村林场；……4、对面山山场（四至：东至水田、南至树坞岗、西至岗脊分水、北至火炮坞水沟）所有权和经营权属中洲村第十二、第十三村民小组。原告对此决定不服，向上饶市人民政府申请复议，经复议维持铅山县人民政府的处理决定，该决定经送达已经生效。2010年11月18日原告向被告林业局及葛仙山乡人民政府提出请示要求对中洲村第十二、第十三村民小组山场权属进行林改。2014年8月18日铅山县山林权属争议调解办公室作出关于对铅林权字[2006]2号处理决定第四条中“南至树坞岗”界址问题的解释：“南至树坞岗”应解释为“以树坞为界，直至岗顶，作为南至的分界线”，并将解释依法送达原告。2016年1月5日，原告葛仙山乡中洲村第十二、第十三村民小组向被告铅山县林业局提交林权登记申请表，请求被告履行法定职责，限期为原告所有的“对面山山场”（四至：东至水田、南至树坞岗、西至岗脊分水、北至火炮坞水沟）进行林权登记、发证。被告铅山县林业局收到申请后，在原告起诉前未作出任何答复。
本院认为，原告向被告申请办理林地所有权登记，对该申请事项的审查系被告的法定职责。被告在收到原告的正式申请后，未对原告的申请作出直接答复，亦没有告知原告不予登记的原因和理由，违反了《林木和林地权属登记管理办法》第十三条“对不予登记的申请，登记机关应当以书面形式向提出登记申请的林权权利人告知不予登记理由”的规定；关于被告辩称在2016年1月原告提出林权登记申请时已告知原告我省林改山林权发证具有明确的政策规定和严格的发证程序，原告始终坚持要求按县政府铅林权字[2006]2号《处理决定》中对面山山场“南至树坞岗”的文字内容的界址发证，而不同意按照《处理决定》实体内容的附图“以山坞合水为界”发证，导致无法进行林权登记，并非被告不作为等问题，本院认为林权登记是依申请的行政行为，被告的答辩理由是其对原告林权登记申请的审查结果，无论审查结果如何，被告都应依法书面告知原告，该答辩意见不能成为其对原告申请不予作为的理由。综上所述，被告对原告申请办理林权登记不予答复的行为，已构成怠于履行法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，经本院审判委员会讨论决定判决如下：
责令被告铅山县林业局在法定期限内对原告铅山县葛仙山中洲村第十二、第十三村民小组要求办理林权登记的申请作出书面答复。
案件受理费100元，由被告铅山县林业局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院。
审 判 长 罗 细 梅
人民陪审员 韩镜明人民陪审员曾梦
二〇一六年八月二十五日
书 记 员 张 江 伟
附：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。