黑龙江省鹤岗市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）鹤行初字第20号
原告张良玉，男，1952年12月30日出生，汉族，系农民。
委托代理人张炳生，系黑龙江泰然律师事务所律师。
被告萝北县人民政府。
法定代表人孙连昌，职务县长。
委托代理人于季秋，职务萝北县人民政府法制办公室副主任。
被告鹤岗市人民政府。
法定代表人梁成军，职务市长。
原告张良玉诉被告萝北县人民政府（以下简称“县政府”）、鹤岗市人民政府（以下简称“市政府”）撤销《收回国有五荒使用权通知书》一案，本院于2015年6月25日立案，并依法组成合议庭，向被告县政府、市政府送达了起诉状副本、应诉通知书及其他案件材料。本院于2015年7月13日公开开庭审理了本案，原告张良玉及其委托代理人张炳生、被告县政府的委托代理人于季秋到庭参加诉讼，被告市政府经合法传唤未出庭应诉。本案现已审理终结。
原告诉称：2011年4月县政府向原告下发了《收回国有五荒使用权通知书》的行政行为，使原告合法的租赁权受到严重损害，该行政行为于法无据，根据法律规定县级土地行政主管部门有权和土地使用者签订土地租赁合同。《黑龙江省土地管理条例》第四十二条、国家土地资源部颁布《规范国有土地租赁若干意见》的规定，县级政府以上土地行政主管部门有权与使用者签订土地租赁合同。县政府的通知与法律相悖，市政府维持通知书的复议决定错误，应予撤销。县政府支持违法“抢地”的行为使原告受到极大的损失，请求撤销县政府作出的《收回国有五荒使用权通知书》和市政府作出的鹤政复决（2011）18号行政复议决定。
被告县政府辩称：1995年1月1日县政府与原告签订了《五荒拍卖治理协议书》，将765亩国有荒地的使用权交给原告，使用期限为1995年1月1日至2010年12月。合同到期后，县政府于2011年4月19日书面通知原告将其治理开发的该块国有土地的使用权收回。萝北县国土资源环境保护局（以下简称“县国土局”）在未获得县政府授权的情况下与原告签订《萝北县国有土地租赁合同》，该租赁合同不产生合同效力，该土地的使用期限不能延续至2025年12月31日。2005年萝北县山江村的村民就抢种了该土地，2010年末合同到期后，山江村村民再次要求承租该土地，县政府考虑公众诉求不再与原告续签合同。请求本院驳回起诉，维持市政府的行政复议决定，维持县政府不再与原告续签合同的行为。
被告市政府在法定期限内未向本院提交答辩状，庭审未予出庭应诉。
原告向法院提供的证据情况：
证据1，《萝北县国有土地租赁合同》复印件一份，注明：“出租方为县国土局，承租方张良玉，按年度逐年交纳土地年租金，每公顷200公斤大豆，合同签订时间2004年4月11日。”用以证实：2004年4月11日县国土局依法和原告签订了国有土地租赁合同，是在原有的合同上的续合同，租赁履行期限至2025年12月31日，实际包括以前签订的合同期限，这30年期限符合黑龙江省人民政府关于五荒租赁的规定。
证据2，被告县政府于2011年4月19日作出的《收回国有五荒使用权通知书》复印件一份，注明：“张良玉：你于1995年1月与县政府签订的为期15年的《五荒拍卖治理协议书》已于2010年12月期满，你依协议开发治理的765亩国有土地的使用权，县政府决定收回。至于2004年4月11日你与县国土局签订的为期30年（1995年12月31日至2025年12月31日）的《国有土地租赁合同》，由于存在合同主体不适格，未经适格主体（县政府）批准、授权，擅自变更县政府与张良玉签订的五荒拍卖治理协议等问题而不产生相应的合同效力。如你对县政府的上述行为有异议，可于送达后的15日内向人民法院提起民事诉讼。”用以证明：2011年4月19日被告县政府给原告送达了《国有五荒使用权通知书》，通知书认为县国土局和原告签订的国有五荒租赁合同主体不适格，告知原告可在15日之内提起民事诉讼。
证据3，被告县政府于2004年4月为原告颁发的《国有土地使用证》复印件一份，注明：“土地使用者张良玉，坐落萝北县名山镇三江村东南，地号04-002，用途农用地，使用权面积53.10公顷，使用权类型租赁，终止时间2025年12月31日，填证时间2004年4月11日。”用以证明：原告取得国有土地使用证的时间、面积、用途、地号、位置、租赁终止日期等。
证据4，被告市政府于2011年9月8日作出的鹤政复决（2011）18号行政复议决定复印件一份，注明：“1995年1月1日县政府与张良玉签订了《五荒拍卖治理协议书》期限为15年，自1995年1月至2010年12月。2004年4月11日县国土局与张良玉就同一块地签订了一份《国有土地租赁合同》，期限自1995年12月31日至2025年12月31日。2011年4月19日县政府以该《五荒拍卖治理协议书》已到期，《国有土地租赁合同》主体不适格等为由，对张良玉作出《收回国有五荒使用权通知书》，张良玉不服，向市政府申请复议。本机关认为，县政府对张良玉作出的《收回国有五荒使用权通知书》认定事实清楚，证据充分，应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，本机关决定如下：维持县政府2011年4月19日对张良玉作出的《收回国有五荒使用权通知书》。”用以证明：2011年9月8日被告市政府作出维持县政府收回土地的行政行为。
证据5，萝北县人民法院于2014年11月20日作出的（2014）萝民初字第171号民事裁定书复印件一份，注明：“经审理查明，1995年1月1日原告张良玉与被告县政府签订了《五荒拍卖治理协议书》，县政府为合同的甲方，张良玉为合同的乙方，协议约定：县政府将集体的荒地使用权一次性拍卖给张良玉经营，总面积765亩，总金额20，100.00元，经营年限自1995年1月至2010年12月。按照协议约定，张良玉一次性交纳了购买资金。2004年4月11日张良玉又和县国土局签定了《国有土地租赁合同》，县国土局为甲方，系出租方，张良玉为乙方，系承租方。合同约定将本案争议土地出租给了原告张良玉，土地面积为53.10公顷，土地用途为农用地（种植业），租赁期限从1995年12月31日至2025年12月31日，其中合同第四条约定，张良玉按年度逐年向县国土局交纳土地年租金，每公顷200公斤大豆，注明从2011年至2025年收取年租金。县国土局于2004年4月11日为张良玉颁发了《中华人民共和国国有土地使用证》，在县政府（章）落款处缮印公章为县政府土地登记专用章。本院认为，根据合同相对性原则，张良玉与县国土局签定的《国有土地租赁合同》的合同双方当事人为张良玉与县国土局，现原告张良玉将被告县政府起诉至本院，请求法院确认其与县国土局签订的土地租赁合同有效，并要求继续履行租赁合同，县政府作为本案被告不适格。综上，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条之规定，裁定驳回原告张良玉的起诉。”用以证明：原告的民事案件起诉县政府的行政行为被裁定驳回，驳回的理由是主体不适格。
证据6，本院于2015年4月8日作出的（2015）鹤民终字第61号民事裁定书复印件一份，注明：“二审查明的事实与原审判决认定的事实一致。另查明，2011年4月19日被告县政府向原告送达《收回国有五荒使用权通知书》，内容为：张良玉于1995年1月与县政府签订的为期15年的《五荒拍卖治理协议书》已于2010年12月期满，你依协议开发治理的765亩国有土地的使用权，甲方决定收回；至于2004年4月11日你与县国土局签订的为期30年（1995年12月31日至2025年12月31日）的《国有土地租赁合同》，由于存在合同主体不适格，未经适格主体（县政府）批准、授权，擅自变更县政府与张良玉签订的五荒拍卖治理协议等问题而不产生相应的合同效力；如你对县政府的上述行为有异议，可于送达后的15日内向人民法院提起民事诉讼。又查明，2011年5月30日上诉人张良玉对被上诉人县政府作出的《收回国有五荒使用权通知书》不服，向市政府申请行政复议，2011年9月8日市政府作出鹤政复决（2011）18号行政复议决定书，维持县政府2011年4月19日对张良玉作出的《收回国有五荒使用权通知书》。本院经审理认为，上诉人张良玉的诉讼请求不属于人民法院民事案件受案范围，应裁定驳回起诉。综上，经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。”用以证明：原告对（2014）萝民初字第171号民事裁定不服提出上诉，本院作出（2015）鹤民终字第61号民事裁定，裁定不属于民事审理范围。
证据7，原告于2011年9月14日书写的行政起诉状复印件一份，注明：“被告为县政府，请求撤销被告违法收回租赁期限内土地使用权的行政行为，赔偿原告2011年50公顷土地可得利益收益15万元。”用以证明：原告不服县政府的行政行为和市政府的复议决定，根据行政诉讼法规定，向本院提起行政诉讼。
证据8，原告于2012年2月28日书写的行政起诉状原件一份，注明：“被告为县政府，请求撤销被告违法收回租赁期限内土地使用权的行政行为，赔偿原告2011年50公顷土地可得利益收益15万元。”用以证实：原告2012年2月28日向黑龙江省高级人民法院提起行政诉讼。
证据9，被告县政府于1998年10月19日作出的萝政发（1998）87号文件复印件一份，注明：“……6、以出让或租赁方式获得五荒使用权的土地使用者必须与县土地管理部门签定五荒出让或租赁合同书……。”用以证明：原告与县国土局签订的《国有土地租赁合同》有效。
被告针对原告提供的证据进行质证情况：第一、萝北县国土资源局与原告续签合同，萝北县都是这么办的不是事实。第二、说通知书违法，我们认为，合同到期了，不让耕种不需要提供什么依据，也不存在违法问题。第三、土地使用证是真实的，没有异议。第四、被告认为市政府的复议决定认定的事实清楚、适用法律正确、工作程序合法，应当予以维持。第五、县法院的民事裁定和县法院认定的焦点是正确的，本案的焦点就是原告与县国土局签订的国有土地租赁合同是否合法有效。第六、鹤民终第61号裁定书驳回起诉，让原告提起行政诉讼，这份裁定没收到，无法发表意见。第七、证据7、8证明原告向市法院、省法院提起行政诉讼不怀疑，也没有提起诉讼时效的观点。第八、对萝政发（1998）87号文件真实性没有异议，但是第六条的规定，跟本案不是同一案件，不能简单套用。第九、关于（2014）萝民初字第171号民事裁定，驳回原告的起诉，并指示原告应该以适格主体为被告，以县政府为被告不适格，裁定认定的事实清楚。
被告向法院提供的证据情况：
证据1，被告县政府于1995年1月1日与原告签订《五荒拍卖治理协议书》复印件一份，注明：“县政府为甲方，张良玉为乙方，县政府将集体的荒地使用权一次性拍卖给张良玉经营，总面积765亩，总金额20，100.00元，经营年限自1995年1月至2010年12月。”用以证明：被告县政府和原告双方签订的合同已经到期。
证据2，县国土局于2004年4月11日与原告签订的《国有土地租赁合同》复印件一份，用以证明：县国土局违反法定程序，不是适格主体，擅自变更被告县政府与原告签订的协议。
证据3，县政府于2011年4月19日作出的《收回国有五荒使用权通知书》复印件一份，用以证明：县政府不续签合同，作为甲方已经尽了告知的义务和诉权诉期。
原告针对被告提供的证据进行质证情况：对于证据1的合法性、真实性、关联性没有异议，但是对证明的问题有异议，原、被告签订的合同已经到期不符合事实，双方已经续了合同。对证据2的合法性、真实性、关联性没有异议，但是认为主体适格有县政府的文件证实。对于证据3，因为通知书中没有引用行政法的法律条款可以收回国有五荒土地使用权，是违法的通知。
本院对上述证据认证如下：被告对原告提供的证据1至证据9的真实性、关联性没有异议；认为证据1不具有合法性，县国土局在没有授权与原告签订土地租赁协议无效；认为证据7、8只是与本案不具有关联性。原告对被告提供的证据1、2的真实性、关联性、合法性没有异议，但是对证明的问题有异议，县国土局与原告签订的合同有效，被告县政府主体适格，并有县政府的文件证实。对于证据3，没有引用行政法律条款是违法的通知。本院对于原、被告双方提供12份证据的真实性以及证明的案件事实予以确认。
经审理查明，1995年1月1日原告张良玉与被告县政府签订了《五荒拍卖治理协议书》，协议约定：“县政府为甲方，张良玉为乙方，县政府将集体的荒地使用权一次性拍卖给张良玉经营，总面积765亩，总金额20，100.00元，经营年限自1995年1月至2010年12月。按照协议约定，张良玉一次性交纳了购买资金并进行了经营。对于上述土地于2004年4月11日原告张良玉和县国土局签定了《国有土地租赁合同》，合同约定：“县国土局系出租方，张良玉系承租方，出租土地面积为53.10公顷，土地用途为农用地（种植业），租赁期限从1995年12月31日至2025年12月31日，张良玉按年度逐年向县国土局交纳土地年租金，每公顷200公斤大豆，从2011年至2025年收取年租金。”被告县政府于同日为张良玉颁发了《中华人民共和国国有土地使用证》。
2011年4月19日被告县政府向原告送达《收回国有五荒使用权通知书》，内容为：“张良玉：你于1995年1月与县政府签订的为期15年的《五荒拍卖治理协议书》已于2010年12月期满，你依协议开发治理的765亩国有土地的使用权，甲方决定收回；至于2004年4月11日你与县国土局签订的为期30年（1995年12月31日至2025年12月31日）的《国有土地租赁合同》，由于存在合同主体不适格，未经适格主体（县政府）批准、授权，擅自变更县政府与张良玉签订的五荒拍卖治理协议等问题而不产生相应的合同效力；如你对县政府的上述行为有异议，可于送达后的15日内向人民法院提起民事诉讼。”
同年5月30日原告张良玉对被告县政府作出的《收回国有五荒使用权通知书》不服，向被告市政府申请行政复议，同年9月8日被告市政府作出鹤政复决（2011）18号行政复议决定，决定维持县政府2011年4月19日对张良玉作出的《收回国有五荒使用权通知书》。
2014年5月6日原告张良玉向萝北县人民法院提起民事诉讼，请求确认土地租赁合同有效，并继续履行租赁合同。萝北县人民法院于同年11月20日作出（2014）萝民初字第171号民事裁定，认为根据合同相对性原则，原告张良玉与县国土局签定的《国有土地租赁合同》的合同双方当事人为张良玉与县国土局，现原告张良玉将被告县政府起诉至本院，请求法院确认其与县国土局签订的土地租赁合同有效，并要求继续履行租赁合同，县政府作为本案被告不适格。综上，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条之规定，裁定：驳回原告张良玉的起诉。
原告张良玉对萝北县人民法院作出的（2014）萝民初字第171号民事裁定不服，向本院提出上诉。本院于2015年4月8日作出（2015）鹤民终字第61号民事裁定，认为上诉人张良玉的诉讼请求不属于人民法院民事案件受案范围，应裁定驳回起诉。综上，经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。
原告张良玉于同年6月25日向本院提起行政诉讼，请求撤销县政府作出的《收回国有五荒使用权通知书》和市政府作出的鹤政复决（2011）18号行政复议决定。
本院认为，本案原告张良玉的诉讼请求是撤销被告县政府作出的《收回国有五荒使用权通知书》及维持该通知书行政复议决定。该通知书是告知原告张良玉1995年签订的《五荒拍卖治理协议书》租赁期满，被告县政府决定收回国有土地的使用权，2004年4月11日原告张良玉与县国土局签订的《国有土地租赁合同》不产生相应的合同效力。该通知书的核心内容是告知原告张良玉收回其国有土地使用权。按照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项，即“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”上述通知书是否产生实际影响是确定人民法院行政诉讼的受案范围。按照国土资源部颁布的《土地登记办法》第五十、五十六条的规定，依法收回的国有土地可直接办理注销登记，土地登记注销后，土地权利证书应当收回；确实无法收回的，应当在土地登记簿上注明，并经公告后废止。本案如果实际收回土地使用权，应当进行土地登记注销、公告废止。可见收回土地使用权行政行为需依赖于其他后续行政程序才能产生实际影响，通知书本身并没有对收回土地使用权发生实质性影响，产生实质性影响的是被告县政府认为原告张良玉与县国土局签定的《国有土地租赁合同》无效不履行合同的行政行为。故本案不属于行政诉讼受案范围，原告张良玉的诉讼请求，不予支持。经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告张良玉的起诉。
本案案件受理费50.00元，由原告张良玉负担。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。
审 判 长 石宝鑫
代理审判员 周长铸
代理审判员 任兢鹤
二〇一五年十二月二十三日
书 记 员 左恩鹤