南京市雨花台区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）雨行初字第147号
原告南京圣鹰广告有限责任公司，住所地南京市建邺区汉中门大街87号6楼。
法定代表人宋景义，该公司董事长。
委托代理人李培健，该公司经理。
委托代理人张太中，江苏裕和律师事务所律师。
被告南京市城市管理局，住所地在南京市湛江路65号。
法定代表人许卫宁，该局局长。
委托代理人吴斌，该局工作人员。
委托代理人杜鹏，江苏苏韬律师事务所律师。
原告南京圣鹰广告有限责任公司（以下简称圣鹰公司）要求确认被告南京市城市管理局（以下简称市城管局）对原告设置于南京市雨花台区花神庙立交的广告牌实施强制拆除的行为违法一案，于2015年9月18日向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月18日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月29日公开开庭审理了本案。原告圣鹰公司委托代理人李培健、张太中，被告市城管局的委托代理人吴斌、杜鹏均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市城管局于2014年5月中旬，对原告圣鹰公司（原南京佳信广告有限责任公司）在南京市雨花台区机场路与绕城路交叉口设置的一座高立柱三面广告牌予以拆除，原告诉称被告市城管局无合法手续，对原告广告牌实施强拆，违反了《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国行政处罚法》的规定，诉请本院确认被告强拆行为违法。
原告圣鹰公司向本院提交了以下证据：
1、1999年6月20日《租赁合同》；
2、2000年9月25日《证明》；
上述两证据证明原告自雨花镇花神庙村取得涉案广告牌土地使用权情况。
3、2000年5月12日《南京市建筑安装工程承包合同》，证明原告制作安装涉案广告牌及其工程造价情况。
4、2000年11月16日《建设工程规划许可证》，证明原告涉案广告牌建设位置为雨花台区机场路，绕城路交叉口，距机场路59米，距绕城路64米，以及当时取得规划许可情况。
5、2001年10月24日《南京市户外广告设置发布申请表》，证明原告涉案广告牌当时取得设置发布批准情况。
6、2000年12月26日《公司变更登记申请书》，证明原告名称由南京佳信广告有限责任公司变更为南京圣鹰广告有限责任公司。
7、南京市委网站截屏材料：第一次南京市委书记信箱投诉及答复（2014年5月25日投诉、2014年6月10日市城管局答复），第二次南京市委书记信箱投诉及答复（2014年6月17日投诉、2014年6月26日市城管局答复），证明涉案广告牌被强拆后，原告向南京市委投诉及被告市城管局接待答复情况；
8、第三次南京市委书记信箱投诉及答复（2015年6月25日投诉、2015年8月5日至10日南京市交通运输局答复），证明原告此次投诉后，南京市交通运输局公路管理处答复：圣鹰广告公司被城管部门拆除的广告牌不影响南站指挥部承建的花神庙立交工程施工，指挥部在施工时未拆除该处广告牌，且在工程施工过程中和完工后，该处广告牌仍正常使用，指挥部从未对此处广告牌提出过拆除。
南京市交通运输局公路管理处下属的南京交通主枢纽南站工程建设指挥部2015年8月5日《关于圣鹰广告公司被城管部门拆除的回复意见》，证明圣鹰广告公司被城管部门拆除的广告牌位于花神庙立交南京往二桥方向的匝道内、绕城公路的西北处。该部从未对涉案广告牌提出过拆除，涉案广告牌是由市城管部门拆除，建议圣鹰广告公司继续协调城管部门处理。
9、《户外广告牌租用协议》（2012年6月20日）《补充协议》（2012年8月10日）《户外广告牌租用终止协议》（2015年1月23日），证明原告将涉案广告牌租赁给江苏安邦广告有限公司，时间是2012年6月20日至2015年6月19日。证明2014年5月16日强拆期间原告是涉案广告牌权利人的情况。
10、2014年2月24日《授权代理书》，证明中国（南京）软件谷管理委员会党政办公室授权江苏安邦广告有限公司于2014年3月1日至2015年2月28日期间在南京机场高速与绕城高速交汇处代理发布户外形象广告宣传，广告牌被拆除时内容为“中国（南京）软件谷”。
原告向本院提供的依据：
1、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定；
2、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十三条、第四十四条的规定；
3、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定；
4、《江苏省高速公路条例》第五十七条的规定。
被告市城管局辩称，1、圣鹰公司不具备原告主体资格。
圣鹰公司诉称在2014年5月16日其广告牌被拆除，但是在证据中仅提供了2000年至2002年广告申请的审批，时至今日审批早已过期。根据答辩人了解，本案广告牌所涉地块的土地1998年起其权属就为南京机场高速公路管理处，土地证号为宁雨199802765号及宁雨1998027**号。且当时广告牌内容为中国软件谷，如该处广告牌属于圣鹰公司所有，圣鹰公司至少应当提供2014年5月16日期间与软件谷的广告牌租赁协议。结合答辩人的了解，该土地的权属归于南京机场高速公路管理处，所以从目前圣鹰公司的证据及答辩人了解的情况，现有证据并不能证明2014年事情发生时圣鹰公司是该广告牌的产权单位。因此，圣鹰公司并不是本案的行政相对人，不具备本案的原告主体资格。2、答辩人不是本案适格被告。圣鹰公司无证据证明是我单位实施的拆除行为。虽然圣鹰公司提供的证据中，答辩人就此事按照信访流程对圣鹰公司进行了相关的回复，但并没有证据证明圣鹰公司所诉称的广告牌拆除行为是答辩人所为。南京交通运输局认为答辩人为拆除单位，并没有任何证据，且南京交通运输局并不具有对该事实认定的资格。从圣鹰公司目前的证据上看并没有任何证据能直接证明拆除行为。故直接将答辩人列为被告并不符合法律的规定。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告市城管局未向本院提交证据，向本院提交以下依据：《江苏省高速公路管理条例》第三条、第四条、第二十条、第二十二条、第二十三条、第五十七条的规定，其中第五十七条规定：未经许可在高速公路收费区、互通区和服务局设置广告设施的，由省高速公路管理机构责令限期拆除，…逾期不拆除的，由省高速公路管理机构拆除…。
本院依职权调取以下证据：
1、甲方为中国（南京）软件谷管理委员会党政办公室、乙方为江苏安邦广告有限公司的广告业务发布合同二份：
（1）2014年2月24日合同，广告发布地点、规格为：南京机场高速与绕城高速交汇处，尺寸18米*6米*3面，发布期为2014年3月1日至2015年2月28日；（2）2014年7月合同，广告发布位置为上海虹桥候车内圈西南墙东灯箱，注明第一期付款：…鉴于双方签订的南京机场高速与绕城高速交汇处的广告牌，因市政整顿原因终止发布，实际发布日期为2014年3月4日至2014年5月14日，共计70天，乙方应退还…。
2、2014年2月24日中国（南京）软件谷管理委员会党政办公室的授权代理书1份以及内容为“中国（南京）软件谷中国软件名城核心区、标志区”的广告照片1张。
3、南京市政府网站下载调取了宁政发（2013）201号《市政府关于批转市城管局南京市高速公路沿线户外广告设施整治工作方案的通知》（南京市人民政府2013年7月8日）及《南京市高速公路沿线户外广告设施整治工作方案》（市城管局2013年7日）。证明：市城市管理局负责高速公路控制区外至隔离栅外缘起100米内广告设施整治监督管理工作；负责禄口机场户外广告的整治任务。市交通运输局负责市管高速公路收费站区、服务区以及建筑控制区（高速公路隔离栅外缘起30米、互通立交或特大型桥梁隔离栅外缘起50米内区域；）整治步骤（二）强力整治、稳步推进（2013年7月10日-2014年7月31日），第二阶段2014年7月31日前完成其它整治工作任务（具体任务见附件2）。
经庭审质证，原告圣鹰公司认为被告市城管局提供的依据名称应为《江苏省高速公路条例》，是江苏省人大常委会于2002年颁布实施的，期间经过多次修正，最后一次修正是2014年，同时从该条例第57条可见，即使涉案广告牌违法也应该由高速公路管理机构拆除，本案被告实施拆除行为明显超越职权。
被告市城管局对原告圣鹰公司提交的证据质证意见如下：证据1、2，对于真实性、关联性均不认可，该证据是原告与其他单位签署的材料无法核实，土地权属应有土地证予以证实，被告在庭前了解到的，该地块土地的土地证号为宁雨199802765及宁雨1998027**号。该处土地1998年以来权属就是机场高速管理处，原告证据并不能证明土地权属，该两处土地证非我单位所有，庭前已向南京市国土资源局询问希望出示复印件，但南京市国土资源局只出示了证号。证据3，对关联性不认可，根据原告证据，原告曾经在此处总共建造了三处广告牌，但该合同中所述只有一处广告牌，并不能明确系涉及本案的广告牌。证据4，不认可其关联性，工程规划许可签发日期是2000年，许可证早已失效，并不能证明其权属关系，许可证上要求该广告牌应在使用期届满或者城市规划需要时无条件拆除。证据5，不认可其关联性，证据已失效，原告提交证据均在2000年至2002年之间发生的事实，本案争议的是2014年是否发生拆除行为，不能证明涉案广告牌在2014年的权属关系。申请表明确记载所批准的设施应规划管理需要，如拆除调整应无条件服从。证据9，不认可其真实性，该广告租赁协议没有相应广告许可和建筑规划许可，广告租赁协议是债权协议不能证明广告牌的物权权属。证据10，不具有关联性，不能证明广告牌权属关系。证据7，与证明目的无关联性，该投诉回复意见中有两家单位回复，市城管局和交通运输局下属的公路管理处均不认可对该广告牌进行拆除，仅因行政上接待信访的回复并不能证明我单位实施拆除。证据8，真实性不认可，该证据证明形式上属于证人证言，没有其他证据证实，南京交通主枢纽南站工程建设指挥部不是有权对事实认定的主体，且结合高速公路管理条例，南京市交通运输局有拆除义务，是相应的利害关系人，并且客观情况了解中，拆除行为中有关部门就是市交通局。对证据6无异议。
对本院依职权调取的证据，原告均认可，被告对证据1、2不认可，认为该证据不能反映权属关系，对证据3认可。
本院对上述证据认证如下：
原告向本院提供的：
1、1999年6月20日《租赁合同》；
2、2000年9月25日《证明》；
上述两证据证明原告自雨花镇花神庙村取得涉案广告牌土地使用权情况，与本案有关联性，本院予以确认。
3、2000年5月12日《南京市建筑安装工程承包合同》，证明原告制作安装涉案广告牌及其工程造价情况，与本案有关联性，本院予以确认。
4、2000年11月16日《建设工程规划许可证》，证明原告涉案广告牌建设位置为雨花台区机场路，绕城路交叉口，距机场路59米，距绕城路64米，以及当时取得规划许可情况，与本案有关联性，本院予以确认。
5、2001年10月24日《南京市户外广告设置发布申请表》，证明原告涉案广告牌当时取得设置发布批准情况，与本案有关联性，本院予以确认。
6、2000年12月26日《公司变更登记申请书》，证明原告名称由南京佳信广告有限责任公司变更为南京圣鹰广告有限责任公司，与本案有关联性，本院予以确认。
7、南京市委网站截屏材料：第一次南京市委书记信箱投诉及答复（2014年5月25日投诉、2014年6月10日市城管局答复），第二次南京市委书记信箱投诉及答复（2014年6月17日投诉、2014年6月26日市城管局答复），证明涉案广告牌被强拆后，原告向南京市委投诉及被告市城管局接待答复情况，与本案有关联性，本院予以确认。
8、第三次南京市委书记信箱投诉及答复（2015年6月25日投诉、2015年8月5日至10日南京市交通运输局答复），证明原告此次投诉后，南京市交通运输局公路管理处答复：圣鹰广告公司被城管部门拆除的广告牌不影响南站指挥部承建的花神庙立交工程施工，指挥部在施工时未拆除该处广告牌，且在工程施工过程中和完工后，该处广告牌仍正常使用，指挥部从未对此处广告牌提出过拆除。
南京市交通运输局公路管理处下属的南京交通主枢纽南站工程建设指挥部2015年8月5日《关于圣鹰广告公司被城管部门拆除的回复意见》，证明圣鹰广告公司被城管部门拆除的广告牌位于花神庙立交南京往二桥方向的匝道内、绕城公司的西北处。该部从未对涉案广告牌提出过拆除，涉案广告牌是由市城管部门拆除，建议圣鹰广告公司继续协调城管部门处理。与本案有关联性，本院予以确认。
9、《户外广告牌租用协议》（2012年6月20日）《补充协议》（2012年8月10日）《户外广告牌租用终止协议》（2015年1月23日），证明原告将涉案广告牌租赁给江苏安邦广告有限公司，时间是2012年6月20日至2015年6月19日。证明2014年5月16日强拆期间原告是涉案广告牌权利人的情况。
10、2014年2月24日《授权代理书》，证明中国（南京）软件谷管理委员会党政办公室授权江苏安邦广告有限公司于2014年3月1日至2015年2月28日期间在南京机场高速与绕城高速交汇处代理发布户外形象广告宣传，广告牌被拆除时内容为中国（南京）软件谷。
证据9、10与本案有关联性，本院予以确认。
经审理查明：第一，原告（原名南京佳信广告公司）于1999年与雨花镇花神庙村签定广告牌土地租赁合同，雨花镇土地管理所于2000年证明原告在花神庙所设立的广告牌用地系集体土地，属花神庙村所有。原告就涉案广告牌，于2000年5月，与相关单位签订了由南京市工商行政管理局监印的建筑安装工程承包合同，于2000年11月取得了南京市规划局颁发的建设工程规划许可证，于2001年10月向南京市户外广告联合审批办公室申请发布并取得批准。2000年12月原告名称由南京佳信广告有限责任公司变更为南京圣鹰广告有限责任公司。2012年6月原告与江苏安邦广告有限公司签订户外广告牌租用协议，约定自2012年6月20日至2015年6月19日将原告座落于机场高速连接线花神庙立交的涉案广告牌出租给该公司使用。2015年1月，原告与江苏安邦广告有限公司签订户外广告牌租用终止协议，约定因我市举办2014年青奥会，原告的广告牌在2014年5月15日被政府强行拆除，双方经协商终止租赁协议。涉案广告牌被拆除前未收到过任何部门关于涉案广告牌拆除机关的法律文书。
第二，原告于2014年5月25日和2014年6月17日向南京市委书记信箱投诉后，均由被告市城管局作为市政府职能部门于2014年6月10日和2014年6月26日在南京市委网站公开予以答复，并安排市城管局市容处工作人员当面接待原告圣鹰公司人员，双方达成共识，投诉方表示满意，被告市城管局还给予原告圣鹰公司关于反映户外广告拆除造成损失、户外广告集中整治行动给广告企业带来损失信访事项答复意见书两份，两次答复和接待期间，被告市城管局均未否认涉案广告牌被该局拆除。原告于2015年6月25日就涉案广告牌拆后安置与补偿问题向南京市委书记信箱投诉后，南京市交通运输局在南京市委网站公开答复：圣鹰广告公司被城管部门拆除的广告牌不影响南站指挥部承建的花神庙立交工程施工，指挥部在施工时未拆除该处广告牌，且在工程施工过程中和完工后，该处广告牌仍正常使用，指挥部从未对此处广告牌提出过拆除，建议继续协调城管部门处理该诉求。2015年8月5日，南京市交通运输局公路管理处下属的南京交通主枢纽南站工程建设指挥部给原告圣鹰公司《关于圣鹰广告公司被城管部门拆除的回复意见》：圣鹰广告公司被城管部门拆除的广告牌位于花神庙立交南京往二桥方向的匝道内、绕城公路的西北处。该部从未对此处广告牌提出过拆除，圣鹰公司广告牌是由市城管部门拆除，建议圣鹰广告公司继续协调城管部门处理。宁政发（2013）201号《南京市政府关于批转市城管局南京市高速公路沿线户外广告设施整治工作方案的通知》，及市城管局《南京市高速公路沿线户外广告设施整治工作方案》第四条责任分工（一）市城市管理局负责高速公路控制区外至隔离栅外缘起100米内广告设施整治监督管理工作；负责禄口机场户外广告的整治任务。（二）市交通运输局负责市管高速公路收费站区、服务区以及建筑控制区（高速公路隔离栅外缘起30米、互通立交或特大型桥梁隔离栅外缘50米内区域；没有隔离栅的从公路用外缘起算）内广告设施整治监督管理工作。第五条整治步骤（二）强力整治、稳步推进（2013年7月10日-2014年7月31日）第一阶段2013年7月31日前完成南京禄口机场户外广告及机场高速沿线高立柱广告整治任务；第二阶段2014年7月31日前完成其它整治工作任务（具体任务见附件2）。而涉案广告牌的建设工程规划许可证也载明其建设位置于雨花台区机场路，绕城路交叉口，距机场路59米，距绕城路64米，属于本案被告市城管局广告设施整治监督管理的责任分工范围，原告所诉涉案广告牌被拆除时间也符合该文件整治步骤的期间。
另查明，涉案广告牌自2002年12月之后再无政府职能部门的审批手续。
以上事实有相关证据材料和当事人的当庭陈述所证实。
本院认为，原告南京圣鹰广告有限责任公司是本案涉案广告牌的权利主体，是行政诉讼适格原告。
2014年5月中旬，涉案广告牌被强制拆除，按宁政发（2013）201号《南京市政府关于批转市城管局南京市高速公路沿线户外广告设施整治工作方案的通知》，及市城管局《南京市高速公路沿线户外广告设施整治工作方案》第四条责任分工及完成时间节点，涉案广告牌位于南京市雨花台区机场高速路，绕城高速路交叉口内，距机场路59米，距绕城路64米，属于本案被告市城管局广告设施整治监督管理的责任分工范围，被拆除时间也符合整治工作方案的时间节点。案外人南京市交通运输局2015年6月25日在市委网站公开答复涉案广告牌并不影响花神庙立交工程施工，因此并未拆除该广告牌。2015年8月5日，南京市交通运输局公路管理处下属的南京交通主枢纽南站工程建设指挥部给原告答复也明确指认，涉案广告牌系市城管部门拆除，均建议原告继续协调市城管部门处理。2014年6月10日与2014年6月26日被告市城管局在南京市委网站公开予以答复原告圣鹰公司，并安排市城管局市容处工作人员当面接待原告圣鹰公司人员，均未否认涉案广告牌被该局所拆除。现有证据表明，涉案广告牌从被告的宁政发（2013）201号文件责任分工与完成时间节点，及案外人南京市交通运输局公路管理处的证明，均能证实该拆除行为系被告市城管局实施。被告市城管局辩称原告圣鹰公司并非本案的适格主体，及涉案广告牌不是其拆除的理由，本院不予支持。
被告市城管局对原告圣鹰公司涉案广告牌实施拆除时，没有对涉案广告牌的当事人原告圣鹰公司予以催告或公告，限期自行拆除，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，在作出强制执行决定前，应当履行事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议和提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。对违法的建筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除，故被告市城管局拆除行为属程序违法。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：
确认被告南京市城市管理局对原告南京市圣鹰广告有限责任公司涉案广告牌实施拆除的具体行政行为违法。
本案诉讼费用50元，由被告南京市城市管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。同时应向南京市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。南京市中级人民法院开户行：农行南京市鼓楼支行，帐号：10×××76。
审 判 长 韩 芳
审 判 员 胡卫方
人民陪审员 蔡正勤
二〇一五年十二月一日
书 记 员 李 恒