广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终400号
上诉人（原审原告）：紫金县蓝塘镇长塘村爱群经济合作社。
诉讼代表人：陈省区，村民代表。
被上诉人(原审被告)：紫金县人民政府。
法定代表人：廖继聪，县长。
委托代理人：叶必锋，紫金县人民政府工作人员。
委托代理人：黄启文，紫金县不动产管理局工作人员。
被上诉人(原审被告)：紫金县蓝塘镇人民政府。
法定代表人：曾水清，镇长。
委托代理人：张慈添，该府工作人员。
原审第三人：紫金协成电子制品有限公司。
法定代表人：骆志华，董事长。
委托代理人：黄百雄，广东方正联合律师事务所律师。
原审第三人：深圳市富大众科技有限公司。
法定代表人：张伟华，经理。
上诉人紫金县蓝塘镇长塘村爱群经济合作社(以下简称爱群经济社)因与被上诉人紫金县人民政府（以下简称紫金县政府）、紫金县蓝塘镇人民政府（以下简称蓝塘镇政府）及原审第三人紫金协成电子制品有限公司（以下简称协成公司）、深圳市富大众科技有限公司（以下简称富大众公司）土地登记行政纠纷一案，不服广东省河源市中级人民法院（2016）粤16行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2006年1月，原告爱群经济社与被告蓝塘镇政府签订《蓝塘工业园区征用土地协议书》，约定由被告征用原告盘子岗、园岭子、木头塘、新塘坳、苏茅坪等地段的土地兴办工业园区，使用期为50年，期满后土地归还原告。后双方又签订《蓝塘镇工业园区征用土地补充协议》，约定所征用地不得转为商业用地。协议签订后，蓝塘镇政府将协议约定取得的土地用作镇政府引进外商工业用地。同年5月，蓝塘镇政府对使用原告村民所涉工业园内的土地进行征用,制作《蓝塘工业园协议征用土地领款表》发放征地款，并按征用村民土地的一定比例返还土地给原告村民，原告村民在该表签名领取发放款，并对返还的土地进行管理使用。同年5月，第三人富大众公司与蓝塘镇政府签订《土地出让及兴办工业园区合同》，期间,第三人富大众公司、协成公司在工业园区兴建厂房，办厂生产。其中，协成公司使用土地26251平方米。2012年，蓝塘镇政府对城镇建设用地进一步规划发展，经逐级申报，2013年6月9日，广东省国土资源厅作出《关于紫金县蓝塘镇2012年度第三批次城镇建设用地的批复》{粤国土资（建）字[2013]463号}，同意上报的征收方案，同意紫金县将蓝塘镇长塘村属下的集体未利用地2.6251公顷办理征收为国有土地手续，经完善征收手续后依照规划安排作为紫金县城镇建设用地。2013年7月19日，被告紫金县政府作出《关于紫金县蓝塘镇2012年度第三批次城镇建设用地征收的通告》，征用蓝塘镇长塘村属下集体土地2.6251公顷，用途为工业用地，同时通告补偿标准。同年8月26日，蓝塘镇政府与爱群经济社签订《国家建设征用土地协议书》，征用该社盘子岗地段土地39.38亩土地。同年9月10日，紫金县政府作出《关于蓝塘镇盘子岗工业园内一块26251平方米国有建设用地挂牌出让方案的复函》（紫府办函[2013]141号），内容为：“蓝塘镇政府，你单位《关于批准实施紫金县蓝塘镇盘子岗工业园内国有建设用地使用权方案并返拨地价款用以偿还该工业园基础设施建设借款的请示》收悉，为盘活闲置土地，充分发挥土地效益，经县十五届政府16次常务会议研究，现将有关问题函复如下：1.同意按你单位拟定的《紫金县蓝塘镇盘子岗工业园内国有建设用地使用权出让方案》，以329万元为底价，依法依规公开挂牌拍卖蓝塘镇盘子岗工业园内一块26251平方米国有建设用地。2……”同年10月22日，紫金县国土资源局与协成公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定出让盘子岗工业园内26251平方米的土地给该公司，出让价为329万元。同年10月25日，紫金县政府颁发紫府国用（2013）第0763号《国有土地使用权证》，该证记载：“土地使用权人：协成公司；坐落：紫金县蓝塘镇长塘村盘子岗工业园内；地类用途：工业用地；使用权面积：26251平方米。”2014年5月28日，协成公司向紫金县政府递交《关于要求批准改变土地用途的请示》，认为根据蓝塘中心镇的规划发展趋势，该地不适应工业发展，意将该地功能转为商业用地。长塘村委会和爱群村民小组长同意将该地转为商业用地，并在该请示上盖章签名。2015年6月9日，紫金县政府工作会议纪要（紫府会纪[2015]7号）记载:同意将盘子岗26251平方米的工业用地转为商住用地,并应补缴转用途差价8977842元。同年6月12日，协成公司向紫金县财政局缴交上述转为商住用地土地价款8977842元。同年6月16日，紫金县住房和城乡规划建设局作出《关于协成公司建设用地规划指标的回复》（紫住函[2015]84号），回复协成公司涉案工业用地转为商住用地，并对规划设计条件提出要求。同年6月18日，紫金县政府根据协成公司申请，将原持有的紫府国用（2013）第0763号《国有土地使用权证》变更登记为“紫府国用(2013)第0763-1号、第0763-2号、第0763-3号、第0763-4号、第0763-5号、第0763-6号、第0763-7号、第0763-8号共8本《国有土地使用权证》（原告起诉1-6号，以下简称被诉《国有土地使用权证》），但总使用面积未变，只是地类用途变更登记为商住。爱群经济社认为协成公司使用的涉案土地不能转为商住用地，为此向原审法院提起行政诉讼，请求撤销紫金县政府为该公司变更登记颁发的紫府国用(2013)第0763-1至6号《国有土地使用权证》。
另查明，爱群经济社对《蓝塘工业园区征用土地协议书》《蓝塘镇工业园区征用土地补充协议》的效力问题已另行提起诉讼。
原审法院经审理认为，本案的争议焦点是被告紫金县政府颁发涉案紫府国用(2013)第0763-1至6号《国有土地使用权证》是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条关于“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务”和第十一条关于“……农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上政府登记造册，核发证书，确认使用权；……”的规定，紫金县政府具有颁发国有土地使用权证的法定职权。本案中，涉案土地是被告蓝塘镇政府与原告签订《蓝塘工业园区征用土地协议书》兴建工业园征用而来，蓝塘镇政府对征用原告村民所涉工业园内的土地制作《蓝塘工业园协议征用土地领款表》发放征地款，并按征用原告村民土地的一定比例返还土地给村民，原告对此事实予以认可。在工业园区内，第三人协成公司使用规划土地26251平方米，并兴建厂房生产，其使用的土地是经省土地管理部门批准征用转为国有的土地。2013年，紫金县政府为协成公司颁发紫府国用（2013）第0763号《国有土地使用权证》，登记土地用途为工业用地。随着社会经济发展，对土地用途的使用也随之产生变化。协成公司在原持有《国有土地使用证》的基础上，将原有土地用途申请变更登记为商业用地。《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”协成公司在申请变更土地用途时,经相关规划部门许可,并经紫金县政府同意，缴交土地差价8977842元。至此，紫金县政府和协成公司经过申请报批、省国土部门同意、发放补偿款和缴交变更土地用途差价等系列行为，完善征地和变更土地登记,紫金县政府颁发被诉《国有土地使用权证》并无不当。因此，爱群经济社以订立征地协议约定不得转为商业用地，请求撤销被诉《国有土地使用权证》的理由，不符合利益、信赖保护原则，请求理由不充分，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条之规定，判决：驳回原告的诉讼请求。本案诉讼费50元由原告负担。
上诉人爱群经济社不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）原审判决认定事实不清。土地征收与征用是两个不同的概念。涉案土地原本是2006年由被上诉人与上诉人约定使用50年，用于开办工厂，期满后无偿返还，并非因公共利益需要征收的土地。2013年广东省国土资源厅作出的用地批复明确要求紫金县政府切实保障被征地群众的生活出路。但紫金县政府并未执行该厅的规定，不单没有公告其制定和发布的所谓的44号文件即建设用地征收通告，而且没有支付安置补助，还伪造上诉人法定代表人陈百生签名的征地协议，把2006年征用土地的内容作为2013年征收土地的事实，把违法变为合法。被上诉人之前发放的补助款项根本不足以弥补上诉人的损失。其次，上诉人与协成公司从来没有法律关系，协成公司一切有关涉案土地的行为均无效，其无权要求改变土地用途。（二）原审判决适用法律错误，判决不公。被上诉人借国家建设需要征收之名，将2006年征用的有使用期限的土地变卖给私人所有明显违法，本案应依照《中华人民共和国宪法》第十条及相关规定作出公正判决。请求二审撤销原审判决和涉案紫府国用(2013)第0763-1至8号《国有土地使用权证》。
被上诉人紫金县政府二审辩称，爱群经济社不具备本案诉讼主体资格，其诉状所列法定代表人不是经合法选举产生，依法应当驳回其起诉。紫金县政府核发涉案《国有土地使用权证》的行为合法有效，协成公司是通过竞拍取得涉案土地使用权。集体土地被征收后，集体经济组织已对土地丧失了所有权及处分、使用和收益权能。请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人蓝塘镇政府二审辩称，同意紫金县政府的答辩意见。2006年的预征地协议中关于土地使用年限为50年以及限制政府使用处理土地的表述错误，与法律冲突，紫金县政府出让土地有法律依据。涉案土地的征地程序合法，补偿到位，核发涉案《国有土地使用权证》依法有据。请求二审驳回上诉，维持原判。
原审第三人协成公司二审述称，原审判决认定事实清楚，证据确凿充分。爱群经济社诉称的事实没有依据。涉案土地早已被征收，且征地行为合法，补偿到位。协成公司于2006年就受让了涉案土地，次年建起厂房使用至今。紫金县政府之前已为协成公司颁发了工业用途的《国有土地使用权证》，后为发展城乡建设需要，经相关部门同意并补交地价款，紫金县政府为其换发了商业用途的《国有土地使用权证》，该发证行为与爱群经济社无关。爱群经济社不具备本案诉讼主体资格，其上诉请求和理由没有事实根据和法律依据。请求二审驳回上诉，维持原判。
原审第三人富大众公司二审未提交答辩意见。
本院二审查明事实与原审基本一致，本院予以确认。另查明，爱群经济社对涉案土地的征地行为没有提起诉讼。
本院认为，本案是土地登记行政纠纷，二审争议焦点是爱群经济社提起本案诉讼是否符合法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，双方当事人提供的证据材料足以证明，爱群经济社请求撤销的紫府国用(2013)第0763-1至6号《国有土地使用权证》，是紫金县政府于2015年6月18日根据协成公司的申请，将之前其于2013年10月25日颁发给该公司的原紫府国用（2013）第0763号《国有土地使用权证》变更登记土地用途后，再次颁发给该公司的。而在紫金县政府向协成公司颁发该紫府国用（2013）第0763号《国有土地使用权证》之前，蓝塘镇政府已于2006年与爱群经济社签订征用土地协议和补充协议，在涉案土地上兴办工业园区，将土地交由协成公司建设厂房进行生产。2013年，紫金县政府经广东省国土资源厅批准，将涉案集体土地征收为国有土地后，出让给协成公司使用并颁发《国有土地使用权证》。征地行为与土地登记发证行为是两个不同的行政行为。爱群经济社在本案中所提异议，主要是针对征地行为合法性的异议，而涉案集体土地在转为国有后，其后续的土地使用权登记、流转等行为与爱群经济社已没有利害关系。爱群经济社未对征地行为及首次登记发证行为提起诉讼，直接起诉请求撤销紫金县政府于2015年6月18日颁发给协成公司的涉案《国有土地使用权证》，不符合法律规定的起诉条件。原审对爱群经济社的起诉应裁定不予立案，或立案后驳回其起诉。原审对本案进行审理并判决驳回爱群经济社的诉讼请求，适用法律有误，本院依法应当予以纠正。
综上所述，原审判决认定事实清楚，程序合法，但适用法律有误，本院予以纠正。爱群经济社的上诉请求和理由缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销广东省河源市中级人民法院（2016）粤16行初67号行政判决；
二、驳回紫金县蓝塘镇长塘村爱群经济合作社的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年六月二日
书记员 温 瑜