辽宁省大连市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）辽02行终60号
上诉人（原审原告）李景海，男，1954年11月12日出生，汉族，住址瓦房店市。
被上诉人（原审被告）瓦房店市人力资源和社会保障局，住所地瓦房店市西长春路西段181-1号。
负责人徐明，局长。
委托代理人朱峰，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）瓦房店市人民政府，住所地瓦房店市世纪广场1号。
负责人高顺东，市长。
委托代理人赫强，该政府工作人员。
上诉人李景海因政府信息公开及行政复议一案，不服庄河市人民法院（2017）辽0283行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院认定，2017年1月13日，原告李景海向被告瓦房店市人力资源和社会保障局提交《大连市政府信息公开申请表》，申请”公开《大连市事业单位基本养老保险办法》（大政发〔2004〕50号）文件，并公开下列信息：1、申请人（李景海）符合该文件第二条事业单位基本养老保险统筹范围；2、第六条保险费由单位和职工共同缴纳，单位23%，本人8%；3、第七条缴费基数为本人档案工资，单位为全部档案工资之和；4、第十五条退休填报《事业单位工人退休审批表》报人事部门审批；5、第十七条按基本养老金、国家省市规定的各种补贴、个人账户养老金构成计发，不执行上述规定的法律、人事行政法规和规范性文件依据”的政府信息。瓦房店市人力资源和社会保障局于2017年2月28日作出瓦人社办公开[2017]019号《非本机关政府信息公开告知书》，认为”您（李景海）申请公开《大连市事业单位基本养老保险办法》（大政发〔2004〕50号）文件的制作机关是大连市人民政府，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定，请您向该机关（联系方式：8376****）申请；您申请公开不执行上述规定的法律、人事行政法规和规范性文件依据，属于问题咨询。”李景海不服，于2017年4月24日向瓦房店市人民政府申请复议。2017年4月28日，瓦房店市人民政府作出案件受理通知书并于2017年6月22日作出瓦政行复字[2017]第27号《行政复议决定书》，维持瓦人社办公开[2017]019号《非本机关政府信息公开告知书》。
原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定，除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上人民政府部门申请获取相关政府信息。据此，被告瓦房店市人力资源和社会保障局作为县级人民政府的职能部门，具有受理其职责范围内的政府信息公开申请并依法作出处理答复的法定职责。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。本案中，原告申请公开大政发〔2004〕50号文件的制作机关是大连市人民政府，被告瓦房店市人力资源和社会保障局告知其向该机关申请并告知联系方式，并无不当。关于李景海要求公开不执行大政发〔2004〕50号文件的法律、人事行政法规和规范性文件依据，此种请求系了解法律依据，属于咨询性质，不属于《政府信息公开条例》第二十六条规定的”应当按照申请人要求的形式予以提供”政府信息的情形。《中华人民共和国行政复议法》第三条规定，依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：（一）受理行政复议申请；（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；（四）处理或者转送对本法第七条所列有关规定的审查申请；（五）对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议；（六）办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项...。第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。被告瓦房店市人民政府作出瓦政行复字[2017]第27号《行政复议决定书》行政复议行为，职权依据合法，符合法定程序。《大连市关于政府信息依申请公开的规定》第十八条第一、二款规定，行政机关按照第十七条的规定答复申请人，能够即时答复的，应当即时予以答复；不能即时答复的，应当自收到申请表之日起15个工作日内以申请人要求的方式作出答复。15个工作日不能答复的，经行政机关政府信息公开工作机构负责人同意，可以延长15个工作日，并应当将延长期限的理由以申请人要求的方式告知申请人。申请公开的政府信息涉及第三方合法权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在前款规定的期限内。本案中，瓦房店市人力资源和社会保障局于2017年1月13日收到原告政府信息公开申请，于2017年2月28日作出答复，超过法定答复期限，属程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响，应当确认其作出的被诉行政行为违法，但不撤销该行政行为。原告要求撤销瓦房店市人力资源和社会保障局瓦人社办公开[2017]019号《非本机关政府信息公开告知书》，责令其重新作出政府信息公开告知书，要求撤销瓦房店市人民政府瓦政行复字[2017]第27号《行政复议决定书》的理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款（二）项之规定，判决：一、确认被告瓦房店市人力资源和社会保障局作出的瓦人社办公开[2017]019号《非本机关政府信息公开告知书》的行政行为违法，但不撤销该行政行为；二、驳回原告李景海的其他诉讼请求。
上诉人李景海上诉称，请求撤销原审判决，改判撤销被上诉人瓦房店市人民政府作出的瓦政行复字[2017]第27号行政复议决定书，撤销被上诉人瓦房店市人力资源和社会保障局作出的瓦人社办公开[2017]019号《非本机关政府信息告知书》，判令被上诉人瓦房店市人力资源和社会保障局履行法定职责，依申请向上诉人公开”所需信息的内容描述”之政府信息。主要理由是：一、2003年5月至2014年11月，上诉人系原瓦房店市房产管理处及人员和编制成建制划入瓦房店市房屋管理办公室的事业单位工作人员，依法应当享有《大连市事业单位基本养老保险办法》（大政发〔2004〕50号）所承诺保护的合法权益。被上诉人瓦房店市人力资源和社会保障局对上诉人不执行大政发〔2004〕50号文件的规定，必然掌控相关人事行政法规、规章和规范性文件。二、被上诉人瓦房店市人力资源和社会保障局作为瓦房店市事业单位人事综合管理部门，虽然不是大政发〔2004〕50号文件的制作机关，但其是在履行职责过程中获取和保存该文件的机关。依照上诉人的申请公开该文件，属于其职责范围。现其告知上诉人向该文件的制作机关提出申请，违反了”谁保存谁公开”和”便民及时”的政府信息公开原则。在被上诉人瓦房店市人力资源和社会保障局未告知上诉人更正、补正或者申请内容不明确的情况下，应当认定上诉人的申请属于《政府信息公开条例》第二十六条规定的应按照申请人要求的形式予以提供政府信息的情形。三、政府信息以公开为原则，以不公开为例外。上诉人申请公开的政府信息不属于《政府信息公开条例》规定的例外情形。《政府信息公开条例》未对依申请公开的政府信息的范围进行列举，应理解为除了行政机关主动公开的政府信息外，其他所有的政府信息都可以依申请公开。原审法院将上诉人的申请理解为咨询性质，没有法律依据。四、被上诉人瓦房店市人力资源和社会保障局作出《非本机关政府信息告知书》，对其掌控和保存的属于公开范围的政府信息，拒绝提供、不按照要求的内容或者法定适当形式提供，侵害了上诉人依法获取政府信息的权利，其行为属于人民法院行政诉讼的受案范围。五、被上诉人瓦房店市人力资源和社会保障局未出具受理登记回执、超过法定期限作出答复，违反法定程序，在复议期间未提交相应证据和依据，依法应予撤销。被上诉人瓦房店市人民政府作出维持该行政行为的复议决定，主要证据不足，适用法律错误，违反法定程序，应予撤销。
被上诉人瓦房店市人力资源和社会保障局辩称，一、上诉人申请公开的大政发〔2004〕50号文件是大连市人民政府制作，其申请公开的其他内容不属于政府信息公开的范畴，而是问题咨询，故该局作出《非本机关政府信息告知书》适用法律正确，程序合法，符合《政府信息公开条例》和《大连市关于政府信息依申请公开的规定》的有关规定。二、上诉人提起本案诉讼，实际上是基于其在原工作单位工作期间保险缴费相关问题产生的争议，上述争议已经经历行政诉讼、劳动争议诉讼。上诉人反复多次申请公开政府信息，属于滥用政府信息公开申请权。请求驳回上诉。
被上诉人瓦房店市人民政府辩称，一、上诉人申请公开的大政发〔2004〕50号文件是大连市人民政府制作，根据《政府信息公开条例》第十七条之规定，上诉人应当向大连市人民政府申请公开。上诉人申请公开的其他事项，不符合《政府信息公开条例》第二条定义的政府信息公开范围，属于业务咨询。故其作出维持原行政行为的复议决定，并无不当。二、其依法履行了行政复议审查职责，程序合法。请求驳回上诉。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定，”行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第二十一条规定，”对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：...（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；...”本案中，上诉人李景海申请公开的《大连市事业单位基本养老保险办法》（大政发〔2004〕50号）的制作机关是大连市人民政府。被上诉人瓦房店市人力资源和社会保障局并非该信息的公开义务机关，其据此告知上诉人李景海向该信息制作机关申请并告知相应联系方式，已经履行了告知义务，符合前述规定，并无不当。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，”本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条指出，”行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”据此，政府信息公开不同于答疑解惑，行政机关不应承担就当事人提出的具体问题对法律规定进行分析从而确定具体依据的义务。本案中，上诉人李景海采取政府信息公开申请的形式，要求被上诉人瓦房店市人力资源和社会保障局就不执行《大连市事业单位基本养老保险办法》（大政发〔2004〕50号）相关规定的法律、人事行政法规和规范性文件依据的信息进行公开，其实质是在要求被上诉人瓦房店市人力资源和社会保障局对其提出的上述问题予以解答，而非要求公开相关政府信息。被上诉人瓦房店市人力资源和社会保障局据此将其上述申请定性为问题咨询，亦无不妥。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定，”行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。...”本案中，被上诉人瓦房店市人力资源和社会保障局于2017年1月13日收到上诉人李景海的申请，于2017年2月28日作出《非本机关政府信息告知书》。从其提交的现有证据看，无据证明被上诉人瓦房店市人力资源和社会保障局依法延长了答复期限，故其答复超过法定期限，但因对上诉人李景海的权益不产生实质损害，因此，属于程序轻微违法。
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，”行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：...（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：...3.违反法定程序的；...”本案中，被上诉人瓦房店市人民政府在受理上诉人李景海的行政复议申请后，履行了通知答复、书面审查等程序，符合相关法律规定，程序合法，但其维持案涉《非本机关政府信息告知书》适用法律错误，依法应予撤销。
综上，原审判决处理有误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十四条第一款第（二）项、第七十九条、第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第（一）项之规定，判决如下：
一、维持庄河市人民法院（2017）辽0283行初96号行政判决第一项；
二、撤销庄河市人民法院（2017）辽0283行初96号行政判决第二项；
三、撤销原审被告瓦房店市人民政府于2017年6月22日作出的瓦政行复字[2017]第27号《行政复议决定书》。
一审案件受理费人民币50元，由被上诉人瓦房店市人力资源和社会保障局负担，二审案件受理费人民币50元，由被上诉人瓦房店市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 苍 琦
审判员 李 健
审判员 徐建海
二〇一八年四月十日
书记员 刘婉余
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十六条有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的”程序轻微违法”：
（一）处理期限轻微违法；
（二）通知、送达等程序轻微违法；
（三）其他程序轻微违法的情形。