陕西省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2014）陕民一初字第00001号
原�：陕西金澳置业有限责任公司。住所地：西安市新城区南新街*号。
法定代表人：张政民，该公司董事长。
委托代理人：吴志刚，陕西汉廷律师事务所律师。
被告：西安新城基础设施建设投资有限公司。住所地：西安市新城区尚勤路***号尚勤大厦*层801-805。
法定代表人：余林华，该公司董事长。
委托代理人：仝建忠，男，1961年2月4日出生，汉族，系该公司员工。
委托代理人：段威，陕西雁塔律师事务所律师。
第三人：群光实业（西安）有限公司。住所地：西安市新城区西一路**号军展大厦*楼西。
法定代表人：许崑泰，该公司董事长。
委托代理人：刘坚，陕西永嘉信律师事务所律师。
委托代理人：李树侠，陕西永嘉信律师事务所律师。
原告陕西金澳置业有限责任公司（以下简称金澳公司）因与被告西安新城基础设施建设投资有限公司（以下简称新城�投公司）、第三人群光实业（西安）有限公司（以下简称群光公司）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告金澳公司的委托代理人吴志刚，被告新城基投公司的委托代理人仝建忠、段威，第三人群光公司的委托代理人刘坚、李树侠到庭参加了诉讼。
原告金澳公司诉称：原告方是位于西安市南新街医药大厦项目的开发商，该项目从立项到取得土地证及相关手续之日，原告的项目投入本金超亿元。2008年，被告通过新城区政府通知原告，称医药大厦项目所处位置因列入整体规划需要实施拆迁，故要求原告停止一切与项目建设有关的活动。此时，原告的原始投入以及包括财务费用的各项成本已高达1.5亿元。为了配合政府重点项目建设，原告忍痛答应了由被告代第三人以拆迁名义兼并原告人即将完成的开发项目医药大厦。2010年2月5日，原被告双方签订了《拆迁补偿协议书》，约定由被告以清理原告职工安置及农民工工资为目的，先期向原告预付补偿款1500万元，其后对医药大厦项目及土地进行评估作价，待原告评估报告正式出来后，双方签订正式《拆迁货币安置协议书》。该协议书确定了原告放弃该项目开发的法律事实。但协议签订后，被告并未进行后续项目补偿工作。随后，原告委托陕西省权威评估机构中宇资产评估公司对被兼并项目进行了评估，评估价为330530490元。但被告却对该评估报告视作废纸，并鼓动第三人在缺失正常建审手续的情况下开展施工。经原告多次向上级反映，被告勉强于2013年1月25日同原告签订了《拆迁补偿补充协议书一》，再次确定了2010年2月5日《拆迁补偿协议书》的效力，进一步约定对该项目补偿由双方认定的上级业务主管部门进行调解或由人民法院进行判决。然而大半年过后，被告对项目补偿工作仍无任何实质进展。鉴于被告对前述两份协议书的履行已构成根本违约，协议已丧失基本意义，原告无奈之下只能与被告解除协议并将项目收回继续自行开发。由于被告的违约导致原告开发停滞五年时间，沉淀资金利息损失及各项成本损失1亿元，被告应当予以赔偿，而第三人作为项目兼并行为的实施主体及受益者，应当承担连带赔偿责任。为维护法律尊严，保障原告合法权益，特诉至法院，请求：1、判令解除原被告2010年2月5日签订的《拆迁补偿协议书》及2013年1月25日签订的《拆迁补偿补充协议书一》；2、判令被告因违约给原告造成的经济损失1亿元；3、判令第三人对原告的经济损失承担连带赔偿责任。
被告新城基投公司答辩称：一、新城基投公司持西安市房拆字（2009）第22号《房屋拆迁许可证》�拆迁范围内包括金澳公司的被拆迁户实施拆迁是完全合法的。作为拆迁人和被拆迁人，都应服从国家拆迁管理部门的有关行政行为，都有义务对拆迁补偿安置的相关问题进行协商，并达成协议。2009年12月，新城基投公司持西安市房拆字（2009）第22号《房屋拆迁许可证》依法对西安市炭市街综合改造项目范围内的单位和居民住户实施拆迁。需要说明的是，炭市街综合改造项目是西安市东大街综合改造的重要组成部分，早在2008年9月西安市人民政府就发布了该区域的拆迁《通告》。此次改造范围东起炭市街、西至南新街、北起西一路、南至东大街，改造面积43.7亩，涉及单位、居民206户。作为城市建设的重点项目，拆迁工作实施以来得到了广大被拆迁群众的理解和支持，到2011年10月拆迁及场地移交工作全部结束，有近99%的被拆迁人与拆迁人签订了拆迁安置补偿协议。就拆迁补偿问题进行协商并达成协议，应当是作为拆迁人新城基投公司和被拆迁人金澳公司共同应尽的责任和义务。
二、新城基投公司与金澳公司虽两度围绕拆迁补偿签署协议性文件，但严格地从法律上讲，拆迁人与被拆迁人就拆迁补偿安置问题未最终达成协议。双方就补偿安置问题进行过多次磋商。由于地面上原有建筑物早已被拆除，地面上虽有项目施工的残留基坑，但施工又显然处于长期停滞状态。简单地参照《炭市街综合改造项目拆迁安置实施方案》明显缺乏合理性和可操作性。双方在补偿评估方式及标准上出现了分歧。2010年2月，鉴于金澳公司有关职工安置及农民工工资清理工作迫在眉睫，已出现群体和进京上访的迹象，为维护社会稳定大局，确保推进拆迁安置补偿，经请示西安市新城区人民政府同意，在最终补偿总额不确定的情况下，双方于2010年2月5日签署了《拆迁补偿协议书》。协议约定金澳公司以《国有土地使用证》做抵押，新城基投公司向其先期预付拆迁补偿款1500万元。双方于2013年1月25日签署了《拆迁补偿补充协议书一》。该协议约定，新城基投公司同意再向金澳公司预付拆迁补偿款2000万元，金澳公司应无条件在炭市街综合改造项目内全部退场，不得以任何理由干涉、阻碍甲方的前期基础施工，待补偿价格总额在调解或法律裁判文书生效履行后再正式移交给金澳公司。该协议还进一步确认了《拆迁补偿协议书》的效力，明确了货币安置补偿的原则和进行评估的工作程序。之后，新城基投公司与金澳公司就补偿价格总额又进行了多次沟通。应当承认，双方虽两度围绕拆迁补偿签署协议性文件，但严格地从法律上讲，拆迁人与被拆迁人就拆迁补偿安置问题并未最终达成协议。
三、金澳公司诉请解除两份补偿协�和索赔1亿元毫无事实和法律依据。双方在最终补偿总额不确定的情况下，于2010年2月5日和2013年1月25日签署的两份拆迁补偿协议有着深刻的背景。一是对其原项目及施工的残留基坑补偿评估方式及标准存在分歧，未经鉴定短时间难以达成一致；二是被拆迁人有关职工安置及农民工工资清理工作迫在眉睫，已出现群体和进京上访的迹象；三是化解原项目运营过程中形成的债务及场地移交等矛盾。从维护社会稳定积极推进拆迁补偿工作的大局出发，并经请示政府同意双方才签署了上述协议。从合同法的角度讲，两份协议并未设定双方进行拆迁评估作价和支付相应补偿款的期限，也未约定合同的解除，更未约定一方解除合同的条件。而金澳公司诉前从未明示合同解除也未进行过催告，因此根本不存在《合同法》第九十三条第二款、第九十四条所规定主张解除合同的情形。�城基投公司全面认真履行协议约定，向金澳公司按期支付了拆迁补偿款3500万元，且无有任何违约行为；反而是金澳公司违约，迄今拒不退场。显然，原告金澳公司随意推断被告违约，提出索赔1亿元是毫无根据的。
四、炭市街综合改造项目手续完备，整体工作进展顺利，故原告金澳公司提出将其原项目收回继续自行开发明显缺乏法理依据。炭市街综合改造项目作为西安市东大街综合改造的重要组成部分，其相关手续完备。还应指出的是，2008年9月19日西安市人民政府下发了市政告字（2008）30号《关于炭市街、南新街综合整治改造工程拆迁工作的通告》，其中第五项明确规定：“自本通告发布之日起，各有关部门停止办理上述范围内的一切析产、过户等相关审批手续，停止审批工商、规划、建设等手续。”这表明，原告主张将其原项目收回继续自行开发已被政策禁止。西安市人民政府市国土字（2012）第54号审批土地件的下达，表明政府已将原告土地收回并注销了其土地证书。政府将土地重新出让给群光公司进行开发，更加表明金澳公司主张将其原项目收回继续自行开发已毫无现实基础和任何可能性。
五、原告所提供评估报告的出具单位没有房地产价格评估机构资质，根本无权进行拆迁评估，其结论当然也不能作为拆迁补偿的依据。
六、金澳公司就拆迁安置补偿争议提起民事诉讼，不符合案件受理条件，法院理应裁定驳回起诉。国务院公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”《城市房屋拆迁管理条例�第十六条规定“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”最高人民法院2005年8月11日起施行的《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》明确规定“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”由以上规定可以看出，拆迁人与被拆迁人未达成拆迁补偿安置协议的，必须先申请裁决。鉴于金澳公司与新城基投公司就拆迁补偿安置问题仍尚未最终达成协议，故金澳公司就拆迁安置补偿争议提起民事诉讼，明显不属人民法院的民事受案范围，法院理应裁定驳回其起诉。
综上，请求依法裁定驳回原告的起诉。
第三人群光公司答辩称：一、政府已经将涉案项目地块的土地使用权依法出让给群光公司，群光公司是涉案项目地块现在合法且唯一的使用权人。二、群光公司已经办理规划建审手续，已经投入巨额资金对包含涉案项目地块的土地进行开发。三、群光公司与金澳公司及新城基投公司均不存在直接的法律关系，涉案项目地块的拆迁安置与群光公司无关。四、群光公司并非涉案项目兼并行为的实施主体，其取得涉案项目地块系依法通过招拍挂法律程序取得，金澳公司要求群光公司承担连带责任于法无据。五、在拆迁安置过程中，新城基投公司并不存在根本违约的情形。金澳公司要求解除拆迁协议，无事实与法律依据。六、金澳公司要求解除拆迁协议并将项目收回继续自行开发的请求不具有现实可行性。七、金澳公司就拆迁安置补偿争议提起的民事诉讼，依法属“行政前置”之诉，应当裁定驳回起诉。八、无论金澳公司与新城基投公司之间存在何种纠纷，金澳公司都无权干涉群光公司依法接收涉案项目地块并进行开发建设工作。群光公司保留追究责任方法律责任的权利。综上，金澳公司的诉请没有事实及法律依据，请求驳回其诉请，以维护群光公司的合法权益，确保西安市炭市街综合改造工作的顺利进行。
经审理查明：西安市国土资源和房屋管理局西新国用（2003）出字第300号《国有土地使用证》记载，金澳公司是西安市新城区南新街3号土地合法的使用权人，使用权面积2429.1平方米（折合3.644亩），使用权终止日期2052年7月17日。2008年9月19日，西安市人民政府下发市政告字（2008）30号《关于炭市街南新街综合整治改造工程拆迁工作的通告》要求，自本通告发布�日起，各有关部门停止办理上述范围内的一切析产、过户等相关审批手续，停止审批工商、规划、建设等手续。2009年9月9日，西安市人民政府市国土字（2009）第336号审批土地件《关于西安市新城区基础设施投资建设有限公司实施炭市街综合改造对规划定点范围内国有建设用地依法实施拆迁安置的批复》载明：经研究，西安市人民政府同意新城基投公司按照规划局的定点范围对西安市南新街以东炭市街地区56.98亩国有建设用地依法实施拆迁。对被拆迁单位和居民的补偿安置，按照《西安市城市房屋拆迁管理办法》等相关法律、法规的规定办理，不得遗留问题。拆迁安置补偿完成后，依法申请办理供地手续。2009年12月16日，形成《炭市街综合改造项目拆迁安置实施方案》，项目单位为新城基投公司，拆迁安置实施单位为西安新城城市建设投资管理有限责任公司，审批部�为西安市城市房屋拆迁安置管理办公室。新城基投公司取得了市房拆许字（2009）第22号《西安市城市房屋拆迁许可证》。2012年3月5日，西安市人民政府市国土字（2012）第54号审批土地件《关于收回部分国有建设用地交由西安市地铁建设土地储备开发中心储备的批复》载明，西安市人民政府同意收回上述国有建设用地使用权，注销该范围原土地权利人的土地证书，并将其中部分土地交由西安市地铁建设土地储备开发中心和新城基投公司联合储备，达到出让条件后依法实施出让；部分代征路无偿移交西安市市政公用局管理。收回国有土地的补偿安置，由新城基投公司负责，不得遗留问题。
2010年2月5日，新城基投公司（甲方）与金澳公司（乙方）签订《拆迁补偿协议书》，约定，为确保西安市炭市街综合改造项目拆迁安置工作的顺利实施，因乙方目前资金运转十分困难，职工安置及农民工工资清理工作迫在眉睫，为稳定拆迁大局，甲乙双方经过充分协商，就乙方的拆迁预付款事宜，双方达成以下协议：一、乙方“医药大厦”项目属于本次改造拆迁范围之内，并持有西新国用（2003）出字第300号《国有土地使用证》，土地用途为机关（综合），土地使用权面积为3.644亩。甲乙双方经协商，甲方同意先期向乙方预付拆迁补偿费1500万元整。二、乙方的“医药大厦”项目及土地应按《炭市街综合改造项目拆迁安置实施方案》进行评估作价，待乙方的拆迁评估正式报告出来后，甲乙双方签订正式《拆迁货币安置协议书》，并以此为准，甲方支付给乙方的预付拆迁补偿费予以扣减。三、乙方应确保“医药大厦”项目权属清楚，无任何产权、利益纠纷，并负责处理国药西北公司、聚泉公司、省医药公司、丰镐公司等权利单位的补偿安置问题。本协议签定后出现任何经济、法律纠纷，一切法律后果由乙方承担，乙方并承诺不影响炭市街综合改造项目的拆迁建设。四、乙方应向甲方提供西新国用（2003）出字第300号《国有土地使用证》、土地出让合同及缴费凭证、规划定点图及控规等手续。甲方收到上述证件后一次性预付拆迁补偿费。2013年1月25日，双方签订《拆迁补偿补充协议书一》，约定：一、甲乙双方确认2010年2月5日签订的《拆迁补偿协议》的效力。该协议确认的预付拆迁补偿费1500万元，以及补偿原则及工作程序仍然是双方开展工作的基础。二、鉴于乙方在运营金澳大厦项目过程中形成的债务，且因部分涉及民工工资和拖欠债务问题形成的民事执行案，甲方同意再预先支付给乙方拆迁补偿费2000万元。三、本补充协议签订并三日内付款后，乙方应无条件在炭市街综合改造项目内全部退场，不得以任何理由干涉、阻碍甲方的前期基础施工，待补偿价格总额在调解或法律裁判文书生效履行后再正式移交给甲方。四、甲乙双方就金澳公司“医药大厦”项目的拆迁补偿事宜，由双方认定的上级业务主管部门进行调解，或者由人民法院进行判决。甲方按照评估、调解或判决书所确定的补充金额进行补偿，甲方两次已支付的3500万元，从最终确定的补偿金额中冲抵。
金澳公司分别于2010年、2011年委托中宇资产评估有限责任公司，2012年、2013年委托陕西鑫联资产评估有限责任公司对金澳公司拟建商贸大厦（医药大厦）价值进行评估，形成评估报告。
2013年6月3日，在西安市国土资源局2013年第17期国有建设用地使用权网上挂牌出让活动中，经网上交易系统确认，群光公司以23510万元竞得西安市南新街以东，东大街以北、西一路以南，炭市街以西范围内的国有土地使用权。6月7日，西安市国土资源局与群光公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。之后，群光公司取得了建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。
2013年7月18日，新城基投公司向西安市城市房屋拆迁安置管理办公室提出申请，请求依法裁决金澳公司按照《实施方案》的规定，签定拆迁安置协议。2013年8月7日、9月26日、10月23日，西安市城市房屋拆迁安置管理办公室组织金澳公司、新城基投公司等召开了拆迁安置协调会。2013年9月，新城基投公司委托西安天正房地产价格评估咨询有限责任公司，对“陕西医药大厦”项目土地使用权及其地上在建工程的市场价值进行评估，形成评估报告。
以上事实，有当事人提供的证据、庭审笔录等在卷佐证，足以认定。
本院认为，根据2010年2月5日新城基投公司（甲方）与金澳公司（乙方）签订的《拆迁补偿协议书》第二条“……待乙方的拆迁评估正式报告出来后，甲乙双方签订正式《拆迁货币安置协议书》……”的约定内容，可见双方在签订该协议时对拆迁补偿安置未形成确定的意见，而是约定日后再签订正式的协议；2013年1月25日双方签订的《拆迁补偿补充协议书一》亦未就拆迁补偿安置中的过渡费、补偿标准等问题形成确定意见；2013年7月18日，新城基投公司向西安市城市房屋拆迁安置管理办公室提出申请，请求依法裁决金澳公司按照《实施方案》的规定，签定拆迁安置协议。以上金澳公司与新城基投公司签订协议的内容，以及新城基投公司申请行政裁决的事实表明，金澳公司与新城基投公司就拆迁补偿安置问题没有达成明确一致的协议。
本案中涉及的拆迁安置项目在国务院2011年1月21日公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行之前，根据该条例第三十五条“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”的规定及《城市房屋拆迁管理条例》第十六条“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”的规定，在新城基投公司已申请行政裁决的情况下，本案纠纷应由有关房屋拆迁管理部门裁决。
最高人民法院2005年8月11日起施行的《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋�迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”根据该批复，在金澳公司与新城基投公司没有达成明确一致的拆迁补偿安置协议的情况下，金澳公司就拆迁补偿安置提起的民事诉讼，人民法院不应予以受理。
综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条、最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥若干问题的意见》第一百三十九条之规定，裁定如下：
驳回陕西金澳置业有限责任公司的起诉。
案件受理费616800元，退还陕西金澳置业有限责任公司。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于中华人民共和国最高人民法院。
审 判 长 李晓锋
审 判 员 王小凤
代理审判员 张 玮
二〇一四年六月十八日
书 记 员 党 彬