四川省南部县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）南行初字第10号
原告李天碧，女，生于1954年12月6日，汉族，四川省南部县人，居民，住南部县。
被告南部县国土资源局，住所地：南部县城桂冠路。
法定代表人蒋明胜，局长。
委托代理人杨斌，四川建春律师事务所律师。
委托代理人周庭林，该局法规股干部。
第三人：杨平（系原告之夫），男，生于1953年5月28日，汉族，四川省南部县人，南部县南隆法律服务所法律工作者，住南部县。
第三人杨娜（系原告之女），女，生于1987年3月19日，汉族，四川省南部县人，居民，住南部县。
第三人杨佳（系原告之女），女，生于1988年9月20日，汉族，四川省南部县人，居民，住南部县。
第三人杨莎（系原告之女），女，生于1984年12月20日，汉族，四川省南部县人，居民，住南部县。
原告李天碧及第三人杨娜、杨佳、杨莎共同委托第三人杨平作为其诉讼代理人。
原告李天碧诉被告南部县国土资源局不履行土地征收补偿安置协议一案，原告李天碧不服本院（2014）南行初字第4号行政判决，提出了上诉，南充市中级人民法院于2014年11月17日作出（2014）南行终字第71号行政裁定书，发回本院重审。本院重新组成合议庭，于2015年3月13日和2017年6月20日两次公开开庭进行了审理。原告的委托代理人杨平和被告的委托代理人杨斌、周庭林以及第三人杨平到庭参加诉讼，原告李天碧、第三人杨娜、杨佳、杨莎均未到庭。各方当事人未对合议庭组成人员及书记员提出回避申请。审理中，经本院庭外协调，当事人未能达成一致意见。本案现已审理终结。
原告诉称，被告受南部县人民政府的委托，于2005年1月17日与原告签订《拆迁安置协议书》，补偿价均是按照被告无偿划拨国有土地异地重建的廉价计算的。被告在履约中背信弃义，根本不按照合同的约定全面履行义务。虽经原告每年多次主张权利，并通过信访得到县委、政府有关领导的批示，可被告却以书面回复告知其已不具备拆迁安置职能，建议原告到南隆镇政府（现蜀北街道办事处）反映。原告向南隆镇政府主张权利，该镇政府又称与其无关。原告又只好信访，负责接待原告的县政府领导责成被告限期书面答复，被告于2010年10月10日以书面形式明确答复：“同意在大垭2期作为遗留问题来解决。”结果仍未得到解决。时至今日，被告既未给原告落实宅基地，也未按绝卖价补差。故提起行政诉讼，请求：1、判令被告按照《拆迁安置协议书》中的约定，无偿落实建房宅基地；2、如无宅基地落实，判令被告按现行市场绝卖价补差；3、判令被告支付至今的过渡租房补助费；4、判令被告承担违约责任；5诉讼费用由被告全部承担。
原告在本案原一审中举出以下证据：
1、《常住人口登记卡》、《户籍证明》。证明：原告与第三人杨平、第三人杨娜、杨佳、杨莎在房屋拆迁前户籍已是各自独立的三户人，拆迁补偿应按各自财产进行计算。
2、2002年6月22日大垭村六组与第三人杨平签订的《征用土地协议》，2004年、2005年原告、第三人杨平及第三人杨娜、杨佳、杨莎分别与被告签订的《拆迁安置协议书》3份，2007年至2010年请求履行拆迁协议或落实宅基地、解决遗留问题的紧急报告3份，领导接待群众来访处理单，南部县蜀北街道办事处信访督办件回复呈送单，被告作出的南国土资函（2008）1号《关于反映要求落实宅基地的信访回复》、南国土资函（2010）115号《关于蜀北街道办事处大垭村六社杨平信访住房拆迁协议未全部落实的问题答复》。证明：被告只还了第三人杨平宅基地1间，原告的宅基地未落实，有关领导批复由被告牵头相关部门配合妥善处理，但被告仍未解决。
3、2012年11月14日，第三人杨平所写《对杨平拆迁还宅基地的情况说明》。
4、2013年第三人杨平以特别授权代理人名义写给县政法委领导的情况汇报2份。
5、民事案件中增加诉讼请求申请书。
6、1998年8月13日，被告给原告出具的《南部县农民建房占地许可证》。
7、2002年6月24日南部县蜀北街道办事处大垭村6组收取第三人杨平所交征用土地补偿费6646元的收条。
8、南部县政府拆迁办、南部县房管局、南部县物价局联合下发的南府拆办发（2002）22号、54号文件。
原告在本案重审中举出以下证据：
9、2010年11月1日，原告诉被告履行拆迁安置补偿民事诉状。
10、本院（2011）南民初字第62号民事裁定书。
上述9、10号证据证明：原告的起诉没有超过诉讼时效。
11、1990年11月23日，被告给第三人杨平出具的《南部县农民建房占地许可证》，同意占地60㎡建房。
12、1998年8月13日，被告给原告出具的《南部县农民建房占地许可证》，同意占地125㎡建房。
13、1997年，原告缴纳的各种税费票据6张。
上述11、12、13号证据证明：1998年，被告批准原告建房占地125平方米，原告缴纳了相关费税；被告给第三人杨平批准建房占地60平方米，是原告和第三人杨平夫妇的三个女儿修房占地。
14、第三人杨平当庭陈述，2005年被告与第三人杨平签订的拆迁安置协议上载明的房屋是第三人杨平的祖业老房屋。
15、2010年7月，南部县蜀北街道办事处信访督办件办理回复呈送单。证明：第三人杨平主张权利的情况。
16、2012年11月14日，第三人杨平书写的《对杨平拆迁还宅基地的情况说明》。证明：拆迁时，没有给第三人杨平一家公正号，被告不依法办事，应当优先给第三人杨平一家安排临街宅基地，或者货币补偿，并支付过渡补偿费。
被告辩称，本案是平等民事主体之间的纠纷，不是行政案件。被告原负责的拆迁安置工作已转给南部县蜀北街道办事处。原告提起民事诉讼后，现又提起行政诉讼，已超过法定的起诉期限。被告原已按照拆迁协议和安置补偿标准给原告安置了宅基地。
被告在本案原一审中举出以下证据：
1、与原告签订的《拆迁安置协议书》。
2、南府拆办发[2003]16号文件。证明：被告基于南部县人民政府拆迁安置管理办公室的授权实施拆迁，具有拆迁人主体资格。
3、南府拆办发[2002]58号、南府发[2003]74号文件。证明：拆迁安置补偿的依据、标准，原告一家5口人划拨宅基地3间，另外2间是归还第三人杨平从原大垭村6组购买的宅基地。
被告在本案重审中没有提交证据。
本院在本案原一审中依职权收集的证据有：调查陈靖戈的笔录，在南部县蜀北街道办事处调取的大垭村拆迁安置情况登记表、大垭村6组拆迁户花名册、新区房屋拆迁资料（5）（大垭村6组中的杨平、李天碧、杨娜、杨佳、杨莎部分）。
第三人在本案审理过程中没有提交证据。
经庭审质证，原告对被告在本案原一审中所举证据的质证意见是：对《拆迁安置协议书》、南府拆办发[2003]16号文件无异议。对南府拆办发[2002]58号、南府发[2003]74号文件有异议，两份文件原告从来没有看见过，签订拆迁安置协议时并没有说按人口划拨宅基地，原告与第三人杨平、第三人杨娜、杨佳、杨莎是各自单列的三个户籍，签订的也是3份拆迁安置协议，应当按户籍划拨宅基地；第三人杨平5间宅基地的来历是，划拨的1间、调换从原大垭村6组购买的2间、应补被拆迁地基差价43936元而另安置的2间。
经庭审质证，原告对本院在本案原一审中依职权收集的证据的质证意见是：人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据。
经庭审质证，被告对原告在本案原一审中所举证据的质证意见是：对原告及其代理人的身份信息、第三人杨平在原大垭村6组购买宅基地2间的证据、以及信访方面的证据无异议。原告所提交的第三人杨平与被告所签《拆迁安置协议书》与被告档案资料中的协议书“未尽事宜”栏中手写的内容不一致；向有关部门请求履行拆迁协议或落实宅基地、解决遗留问题的紧急报告、情况说明、情况汇报等不能证明本案事实；原告提交的南部县人民政府拆迁安置管理办公室、南部县房管局、南部县物价局联合下发的南府拆办发（2002）22号、54号文件是没有加盖鲜章的复印件，其真实性存疑。
经庭审质证，被告对本院在本案原一审中依职权收集的证据无异议。
经庭审质证，被告对原告在本案重审中所举证据的质证意见是：相关建房手续无异议；信访件办理回复呈送单的真实性无异议，但不能支持原告的主张；原告提起本案行政诉讼已超过起诉期限，其提起民事诉讼的时间不能作为其逾期的理由。
本院对上述证据认证如下：原、被告提供的证据和本院依职权收集的证据，客观真实地证明了案件事实，本院予以采信。
本院根据上述有效证据认定以下事实：
2002年9月18日，南部县人民政府拆迁安置管理办公室、南部县房地产管理局、南部县物价局作出的南府拆办发（2002）58号《关于实施县城西区开发建设规划拆迁村民房屋的安置补偿办法》规定：“一、因城市建设和重点工程建设拆除城镇规划区内村民的房屋，……对被拆迁房屋适当补偿后，按有关规定无偿划拨国有土地异地重建。二、异地重建无偿划拨国有土地标准……1、凡符合无偿划拨宅基地修建房屋的被拆迁户，以集体土地使用证或发票的持有者为户主，每户按实有农业人口计算宅基地面积，在规划的地段修建房屋。1-2口人的户划给临街面3.6米，3-4口人的户划给临街面7.2米，5口人（含5人）以上户划给临街面10.8米，各户宅基地进深均为14米。”2003年4月29日，南部县人民政府拆迁安置管理办公室作出的南府拆办发（2003）16号《关于实施县城西区开发建设规划拆迁房屋的通知》载明：“……二、拆迁单位：南部县国土资源局。三、拆迁实施单位：南部县雁翔房屋拆迁有限公司。……七、根据国务院和省人大颁发的城市房屋拆迁管理条例的有关规定，从本通知下发之日起，在上述拆迁范围内，公安部门停止办理户口迁入和分户手续（政策性迁入的除外）；……”同日，南部县人民政府作出的南府发（2003）74号《关于做好县城新区拆迁户新建住房宅基地划分工作的通知》载明：“一、享受宅基地划分的对象：1、凡在县城新区开发建设中遵守南府拆办发（2002）58号文件规定，签订拆迁协议并拆除房屋的拆迁户，均可享受无偿划拨住房宅基地；享受新建住房宅基地的人员为拆迁范围内冻结户口时的实际正住人口，以冻结时的公安户籍人数为准。……4、冻结户口后因离婚等其它原因分户的人员，不得分户享受新划分宅基地。”
原告与其夫第三人杨平及其女儿第三人杨娜、杨佳、杨莎系南部县蜀北街道办事处大垭村6组农村居民户。1997年以来，因集体土地被征收，原告家5口人户籍陆续农转非，原告与第三人杨平及第三人杨娜、杨佳、杨莎分别办理为三个户籍。
2004年12月14日，第三人杨平与被告签订《拆迁安置协议书》，被拆迁房屋建筑面积66.90㎡。该房屋系第三人杨平的祖业房屋,无土地使用权证，土地使用权应属第三人杨平享有。
2005年1月17日，原告与被告签订《拆迁安置协议书》，该协议第一条约定：根据拆迁政策规定，乙方（即原告）自愿采取无偿划拨国有土地异地重建方式进行安置补偿；被拆迁房屋建筑面积218.94㎡。该房屋占地的土地使用者是原告。
2005年4月10日，第三人杨娜、杨佳、杨莎与被告签订《拆迁安置协议书》，被拆迁房屋建筑面积625.99㎡（包括房屋结构补差部分）。该房屋占地的土地使用者是第三人杨平。
原告一家签订3份拆迁协议后，共取得宅基地5间。之后，第三人杨平以其妻女名义多次到有关部门信访、上访，认为被告只履行了与第三人杨平所签拆迁安置协议，划分了宅基地1间，另4间宅基地是第三人杨平在大垭村6组购买的2间和抵偿安置补偿款2间。
2010年，原告以要求被告履行拆迁协议为由，向本院提起民事诉讼，在审理过程中，原告于2013年10月23日撤回起诉。2013年12月17日，原告向本院提起本案诉讼。
本院认为:
一、原告起诉的拆迁安置协议是否是行政诉讼的问题。
从原、被告所举证的拆迁安置协议的形式和内容分析。形式上，原告是民事主体，被告既是民事主体，也是行政主体，这与民事协议的主体无太大区分。内容上，被告作为行政机关，为实现公共利益代表国家公权力行使征收集体土地的职责，原告必须服从；被告单方制定了拆迁安置补偿标准，原告也必须执行；从这两点来看，该协议具有行政法上权利义务的内容，双方当事人处于不平等的法律地位，不同于平等主体之间的民事协议。因此，原告提起本案诉讼属于行政诉讼调整的范畴。
二、原告的起诉是否超过起诉期限的问题。
原、被告签订的拆迁安置协议、南府拆办发（2002）58号《关于实施县城西区开发建设规划拆迁村民房屋的安置补偿办法》和南府拆办发（2003）16号《关于实施县城西区开发建设规划拆迁房屋的通知》，均未明确被告何时给原告无偿划拨宅基地，履行的期限不明确。原告家人多年信访、上访，被告的答复没有明确表示已经履行协议或者是否应当履行给原告划拨宅基地。因此，原告起诉被告不履行的行政行为，从签订拆迁安置协议起，一直处于持续状态，原告的起诉没有超过《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉期限。
三、被告是否已经履行拆迁安置协议的问题。
按照南府拆办发（2002）58号《关于实施县城西区开发建设规划拆迁村民房屋的安置补偿办法》的规定，双方签订了拆迁安置协议，被告在协议书上盖有单位公章。原告选择异地重建的方式安置，享有取得无偿划拨宅基地的权利。该协议未就原告应当安置多少宅基地、何时安置进行约定。
原告认为其家取得5间宅基地的来源是第三人杨平因拆迁无偿划拨宅基地1间，另4间宅基地是第三人杨平在大垭村6组购买的2间和抵偿安置补偿款2间，但原告本人未得到无偿划拨的宅基地。为此，第三人杨平以其妻女的名义长期的信访、上访，作为拆迁实施主体的被告，对原告家的诉求答复是由南部县蜀北街道办事处处理，没有以书面形式明确告知原告是否已经划拨宅基地，忽视原告的权利，导致该纠纷长期未得到解决。
被告在庭审中辩称原告家安置的5间宅基地，其中3间宅基地是划拨给原告家5口人的，不是给第三人杨平一人的，另2间是第三人杨平在大垭村6组购买的，原告对此不予认可，被告也未向法庭提交安置补偿协议或者安置补偿决定以及支付补偿费用等书面材料，不能证明原告已经得到或者接受拆迁安置。因此，被告提出的已经履行与原告的拆迁安置协议的事实无法确认，其主张不能成立。
四、被告应当如何履行拆迁安置协议的问题。
按照土地管理相关的法律、法规及民事合同法律规范的规定，土地管理行政主管部门在实施集体土地征收安置补偿过程中，与土地使用者签订的拆迁安置补偿协议，应当载明：土地权利人，符合安置条件的人口数量，被征收土地的面积，地上建筑物及附属物的结构、数量，安置补偿的标准、方式、数量、履行期限等。本案中，原、被告签订的拆迁安置协议，没有载明给原告安置宅基地的数量、安置地点、履行期限及相关的违约责任，加之履行协议的书面形式要件不齐备，导致当事人双方约定不明，履行协议的责任、是否履行的情况不清。
目前，被告应根据拆迁时，原告家符合安置条件的人数、土地使用权利人、地上建筑物、附属物以及签订的拆迁安置协议等情况，按照当时的安置补偿标准和方式，核实与原告签订的拆迁安置协议的履行情况，给原告出具书面的安置补偿意见,履行安置补偿义务，保障原告的权利不受侵害。
五、对原告提出的多项诉讼请求的意见。
原告提出的“1、判令被告按照《拆迁安置协议书》中的约定，无偿落实建房宅基地；2、如无宅基地落实，判令被告按现行市场绝卖价补差；3、判令被告支付至今的过渡租房补助费；4、判令被告承担违约责任；”诉讼请求，取决于被告是否已经履行拆迁安置协议的前提，应纳入履行拆迁安置协议的内容一并处理。至于被告如何安置补偿，这是被告行政管理的职责，人民法院审理行政案件，只对被告安置补偿的行政行为合法性、合理性进行司法审查，对行政行为正确与否作出裁判，不直接裁判给予原告安置补偿。诉讼费用的承担问题，由人民法院在作出裁判时决定。
综上，被告在实施土地征收安置补偿过程中，不仅在实体上依照法定的标准保障原告的安置补偿到位，在程序上也应当具备书面的形式要件载明安置补偿的具体过程，一方面是为了衡量安置补偿的合法性和合理性，另一方面也是保障原告权利和被告实现行政管理目的的重要标准。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”的规定，判决如下：
一、2005年1月17日，原告李天碧与被告南部县国土资源局签订的《拆迁安置协议书》合法有效。
二、被告南部县国土资源局在本判决生效后六十日内，采取补救措施，核实原告李天碧安置补偿情况，以书面形式告知原告李天碧。对未履行拆迁安置协议的部分，双方可通过协商，形成书面的意见，如协商不成的，被告应当依法作出书面的安置补偿决定，明确安置补偿种类、数量、履行方式和期限等。
本案诉讼费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。
审 判 长 柴洪林
审 判 员 袁 颖
人民陪审员 王玉清
二〇一七年十一月六日
书 记 员 周 帅