广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终1076号
上诉人（原审原告）：茂名市电白区羊角镇潭桥村委会高坡第二村经济合作社（原茂名市茂港区羊角镇潭桥村委会高坡第二村经济合作社）。
负责人：陈文，社长。
委托代理人：陈世棠，男，1953年11月5日出生，汉族，住广东省茂名市电白区。
上诉人（原审原告）：茂名市电白区羊角镇潭桥村委会梧埇坡村经济合作社（原茂名市茂港区羊角镇潭桥村委会梧埇坡村经济合作社）。
负责人：陈耀庆，社长。
被上诉人（原审被告）：茂名市电白区人民政府。
法定代表人：华翠，区长。
委托代理人：蔡志明，茂名市电白区国土资源局工作人员。
上诉人茂名市电白区羊角镇潭桥村委会高坡第二村经济合作社（以下简称高坡第二村合作社）、茂名市电白区羊角镇潭桥村委会梧埇坡村经济合作社（以下简称梧埇坡村合作社）因与被上诉人茂名市电白区人民政府（以下简称电白区政府）土地预征收纠纷一案，不服茂名市中级人民法院（2017）粤09行初24号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2016年3月7日，电白区政府向茂名市电白区羊角镇人民政府（以下简称羊角镇政府）布置工作任务而下发了《关于下达预征地任务的通知》，主要内容是：“羊角镇政府：由于深茂铁路（电白段）建设项目需要，拟征收涉及你镇潭桥村委会田头屋、塘隙、塘边、塘仔尾、高坡、三桥、梧冲坡村集体位于北船岭山脉约210亩土地，具体位置及面积以征地地形红线图为准，用作深茂铁路（电白段）配套项目建设用地。为提高预征地工作效率，保证项目建设用地，现下达该项预征地工作任务给你镇，请你镇在区国土资源局的指导下，按程序依法组织实施预征地工作及办理用地报批手续，尽早完成任务。”
高坡第二村合作社、梧埇坡村合作社不服该通知，向原审法院提起行政诉讼，诉讼请求：一、撤销电白区政府于2016年3月7日作出的《关于下达预征地任务的通知》；二、判决确认茂名市电白区羊角镇人民政府未经批准，在深茂铁路（电白段）配套项目用地范围内平整土地、破坏土地经查属实的该具体行政行为违法；三、本案受理费由被告负担。
高坡第二村合作社、梧埇坡村合作社在其行政起诉状中将电白区政府及羊角镇政府列为共同被告，将茂名市电白区羊角镇潭桥村民委员会（以下简称潭桥村委会）列为第三人。经原审法院向高坡第二村合作社、梧埇坡村合作社释明后，高坡第二村合作社、梧埇坡村合作社于2017年3月15日向原审法院提交《关于撤回对电白区羊角镇政府第二项诉讼请求的申请》，申请撤回其行政起诉状中的第二项“判决确认茂名市电白区羊角镇人民政府未经批准，在深茂铁路（电白段）配套项目用地范围内平整土地、破坏土地经查属实的该具体行政行为违法”的诉讼请求。2017年3月27日，原审法院以羊角镇政府不是本案适格被告以及潭桥村委会与本案没有利害关系为由，通知羊角镇政府和潭桥村委会退出诉讼。
原审法院认为：高坡第二村合作社、梧埇坡村合作社在其行政起诉状中将诉讼类型不同、管辖法院不同的两项诉讼请求合并于一案中起诉，不符合合并审理的情形，原审法院有义务向其释明。由于高坡第二村合作社、梧埇坡村合作社的第一、二项诉讼请求类型不同，第一项是撤销之诉，第二项是确认之诉，且两项诉讼请求的管辖法院不同，第一项属于原审法院管辖，第二项属于基层人民法院管辖，因此，高坡第二村合作社、梧埇坡村合作社的第一、二项诉讼请求不宜在一案中合并处理，应分开请求，分别向有管辖权的人民法院起诉。经原审法院向高坡第二村合作社、梧埇坡村合作社释明后，高坡第二村合作社、梧埇坡村合作社撤回了其行政起诉状中的第二项诉讼请求，故本案应针对高坡第二村合作社、梧埇坡村合作社的第一项诉讼请求进行审理。
由于电白区政府下发的《关于下达预征地任务的通知》是其对羊角镇政府下达预征地任务的工作指示，要求羊角镇政府按照规定及程序依法组织实施预征地工作及办理用地报批手续，因此，该通知实质上是上级政府对下级政府布置的工作任务，属于内部行为，不属于行政诉讼受案范围。况且，该通知的通知对象是羊角镇政府，而非高坡第二村合作社、梧埇坡村合作社，且该通知只是一个下达预征地任务的通知，是征地的前期工作，故该通知亦未对高坡第二村合作社、梧埇坡村合作社的权利义务产生实际影响，高坡第二村合作社、梧埇坡村合作社不具有起诉该通知的诉讼主体资格。至于高坡第二村合作社、梧埇坡村合作社称羊角镇政府根据该通知进行的违法占地、用地、没有报批手续等违法行为问题，属于另一个法律关系，不属于本案审理范围，高坡第二村合作社、梧埇坡村合作社可在明确其诉讼请求之后向有管辖权的法院提出诉讼主张，也可另循其他途径解决纠纷。
综上所述，高坡第二村合作社、梧埇坡村合作社的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第（四）项的规定，依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款的规定，裁定：驳回高坡第二村合作社、梧埇坡村合作社的起诉。
高坡第二村合作社、梧埇坡村合作社不服，向本院上诉，请求撤销原裁定，改判支持其原审诉讼请求。其理由主要有：（一）2015年12月，羊角镇政府和潭桥村委会口头称二上诉人位于北船岭170亩荔枝树土地是政府征收土地，擅自强行征收该土地，滥砍荔枝树6000棵，取土卖土给中铁25局集团有限公司约150万立方米。这不是国家为了公共利益的需要，也未依照法定程序批准后由县级以上政府予以公告，没有召集征地农户听证，没有将征地内容告知农户，没有张贴征地通知，没有将当地国土资源部门拟征地的用途、位置、补偿标准、途径等以书面形式告知被征地农村集体组织和农户。总之，没有任何合法征地手续和上级政府批文，还强制拘留要求出示政府有关征地手续的农户群众。（二）众所周知，广东省深茂铁路（电白段）建设项目拟征地的“红线图”中的土地已于2014年宣告征收完毕，二上诉人在该“红线图”中的被征土地也已征收完毕，没有欠该“红线图”中一分一厘的土地。二上诉人位于北船岭的170亩土地是该“红线图”范围外面的土地，不属于拟征地“红线图”范围内的土地。被上诉人作出的《关于下达预征地任务的通知》，将二上诉人北船岭170亩土地与已征地“红线图”中的土地混为一谈，有意混淆是非，欺骗二上诉人，掩护羊角镇政府的违法行政行为，依法应予以撤销。
被上诉人电白区政府辩称：《关于下达预征地任务的通知》是上级机关对下级机关作出的工作指示公文，须对行政相对人作出具体行政行为的，仍是下级机关。涉案通知对上诉人不直接发生法律效力，对上诉人的权利和义务不产生直接影响。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，涉案通知依法不属于行政诉讼受案范围，且上诉人不具有主体资格。请求驳回上诉，维持原裁定。
经审查，本院确认原审裁定认定的事实。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，征收集体土地是县级以上政府的职权，乡镇政府无权征地。如果县级以上政府指示乡镇政府实施征地，则根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条，应视为委托行使征收权，法律责任由委托机关承担，涉诉时以委托机关为被告。但从被上诉人电白区政府《关于下达预征地任务的通知》的内容看，该府只是指示羊角镇政府做征地之前的预备工作，并未指示实施征收，因此该通知并非征收行为，对上诉人的权利义务不产生影响，原审裁定认为该通知不属于行政诉讼受案范围是正确的。至于上诉人与羊角镇政府因涉案土地清表产生的纠纷属于另一法律关系，不属于本案审查范围和原审法院一审受理范围。
综上，原审裁定驳回高坡第二村合作社、梧埇坡村合作社的起诉正确，依法应予以维持。高坡第二村合作社、梧埇坡村合作社上诉请求撤销原裁定、改判支持其原审诉讼请求，理据不足，依法应予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 林秀雄
审判员 刘德敏
审判员 林劲标
二〇一七年十一月三日
书记员 唐亚文
刘永红