湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终233号
上诉人（原审原告）：万润菊，女，1928年2月8日出生，汉族，住沅陵县城东派出所荷花池居委会畜牧局宿舍。
委托代理人：龚星银，湖南玉锋律师事务所律师。
委托代理人：万大国，男，1953年10月6日出生，汉族，住沅陵县沅陵镇漆树湾公产房*栋*号，系万润菊侄子。
被上诉人（原审被告）：沅陵县人民政府，住所地沅陵县沅陵镇。
法定代表人：周重颜，该县县长。
委托代理人：郑启旺，该县法制办工作人员。
委托代理人：全海滨，湖南天宇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：沅陵县北溶乡人民政府。
法定代表人：全定满，该乡乡长。
委托代理人：张秋霞，该乡副乡长。
委托代理人：孙科周，湖南天宇律师事务所律师。
上诉人万润菊诉沅陵县人民政府、沅陵县北溶乡人民政府行政合同纠纷一案，不服怀化市中级人民法院于2016年12月19日作出的（2016）湘12行初126行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
怀化市中级人民法院经审理查明：原告万润菊原系沅陵县北溶乡花园村飞跃组村民，2004年6月23日，北溶乡集镇（系五强溪水库移民集镇）遭受特大洪灾，该乡原花园村、侯家湾村8个组村民受灾，集镇出现多处大型山体滑坡。国家电力公司中南勘测设计研究院经多次勘察出具了《湖南省沅陵县北溶乡集镇“6.23”灾害灾民安置规划报告》，认为：北溶集镇区域地质环境条件极差，易发生崩塌滑坡和泥石流，该区域不能作为居民安置点，更不能作为集镇建设地，建议将该镇居民整体外迁。被告沅陵县人民政府于2014年6月25日、7月1日上午及下午先后三次召开沅陵县委联席会议，专题研究“6.23”灾害灾民安置及重建工作，并形成[2014]2、3、4期县委联席会议纪要，决定废弃北溶集镇，对现有村民实施整体搬迁，外迁安置方式按照省人民政府[2002]13号文件和沅陵县人民政府2002年3号令的有关规定，坚持多渠道安置。外迁安置，与五强溪库区先期移民外迁一样对待，按照省、市、县制定的外迁安置政策执行。2004年9-10月，大部分受灾村民相继与被告沅陵县北溶乡人民政府签订了《沅陵县五强溪库区北溶乡集镇“6、23”受灾移民生产安置户分散外迁合同书》。原告不愿意外迁，当时未与被告签订外迁合同。2014年6月24日，原告万润菊同意外迁，选择“其他安置”方式，自愿申请由沅陵县北溶乡花园村飞跃组迁出，外迁到该县沅陵镇荷花池居委会，并作为乙方与甲方被告沅陵县北溶乡人民政府签订了《沅陵县五强溪库区北溶乡集镇“6.23”受灾移民生产安置户分散外迁合同书》，同日，原告万润菊在沅陵县公安局城东派出所进行了常住人口登记，登记的户别为：非农业家庭户口。被告沅陵县北溶乡人民政府在该合同书上的签字日期为2014年5月29日。该合同书第一项“甲方责任”中第1点约定：甲方根据湘政办函[2002]139号、怀政办函[2002]51号、沅陵县人民政府[2002]3号令、沅政办函[2004]88号等政策规定，保障乙方应享有的各项合法权利，第二项“乙方责任”中第3点约定：乙方外迁后，原房住集镇必须拆除。原有的生产生活资料（包括原承包经营的田土、自留地、山林、宅基地等）在搬迁的同时应无偿移交给乡人民政府，不得自行处理。在该合同书签订前，原告万润菊还于同月29日与被告沅陵县北溶乡人民政府签订了一份《北溶乡集镇“6.23”灾民原房拆除协议》，其中第2点约定：办理其他安置的户，其原房拆除款已包干在外迁资金中。沅陵县北溶乡国土资源管理所、林业工作站于同年5月22日分别在《沅陵县五强溪库区北溶乡集镇“6.23”受灾移民外迁安置户原房拆除及田、土、林地资源移交表》中分别确认：“全部土地资源移交给集体，同意外迁”、“林地资源以（已）移交，同意办理移民外迁手续”。原告一家三口人，已于2014年8月11日办理了结算手续并按13000元/人的包干补助标准领取了安置补助资金39000元，双方签订的合同书已履行完毕。原告现认为其领取的13000元/人的安置补助费系“人头费、拆房补助款”，要求确认二被告与其签订的“原告承包经营的田土、自留地、山林、宅基地等在搬迁的同时应无偿移交给乡人民政府”的约定违法，请求予以撤销。
另查明，沅陵县人民政府因五强溪水电站建设工作需要，于2002年7月19日发布第3号令《沅陵县五强溪库区移民外迁安置暂行办法》，该办法第七条规定：县内以土为本外迁安置补偿标准：……（二）调剂土地补偿费标准:水田7000元/亩，旱地3500元/亩，林地2000元/亩，宅基地260元/人。……其他县内安置方式按人平13000元包干到户。湖南省人民政府办公厅于2002年9月17日下发湘政办函[2002]139号《湖南省人民政府办公厅关于转发省移民开发局关于五强溪库区沅陵县移民补充安置工作意见的通知》，同意湖南省移民开发局《关于五强溪库区沅陵县移民补充安置工作的意见》，该《意见》中第二项“安置和费用标准”中的“（二）费用标准”规定：1、以土为本安置方式，土地征用标准：出县外迁安置水田每亩8500元，旱地每亩4000元，林地每亩2500元，宅基地每人300元；县内外迁安置水田每亩7000元；旱地每亩3500元，林地每亩2000元，宅基地每人260元。……2、其他安置方式，出县安置按人均补助15000元包干到户，县内安置不需异地建房的按人均13000元包干到户。
怀化市中级人民法院经审理认为：行政合同系指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，被告沅陵县北溶乡人民政府作为行政机关与原告万润菊因北溶集镇自然灾害救灾工作需要，经双方协商，订立《沅陵县五强溪库区北溶乡集镇“6.23”受灾移民生产安置户分散外迁合同书》，该合同书符合行政合同的特征，依法属于行政合同。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第十一条第二款规定：公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（三）其他行政协议。故本案依法属于人民法院行政诉讼受案范围。
本案争议的焦点为涉案合同书约定的“原告承包经营的田土、自留地、山林、宅基地等在搬迁的同时应无偿移交给乡人民政府”是否违法。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二、三款规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。从“移交给乡人民政府”的合同约定来看，仅涉及田土、自留地、山林、宅基地等不动产内容，并未明确约定所有权的归属问题，该约定未违反上述法律规定。对于是否属于“无偿移交”，经查，受灾集镇系五强溪水库移民集镇，二被告因“6.23”灾害灾民安置和重建工作需要，对灾民安置方式、标准等参照适用五强溪库区沅陵县移民补充安置工作相关规定，并无不当。从沅陵县人民政府2002年7月19日第3号令《沅陵县五强溪库区移民外迁安置暂行办法》和湖南省人民政府办公厅湘政办函[2002]139号《湖南省人民政府办公厅关于转发省移民开发局关于五强溪库区沅陵县移民补充安置工作意见的通知》的内容来看，沅陵县人民政府对五强溪库区移民外迁安置采取了“以土为本安置”和“其他安置”两种方式，其中“以土为本安置”方式中包含了对灾民水田、旱地、林地、宅基地的补助，对“其他安置”方式则以包干方式进行补助。以上《办法》和《通知》足以说明“其他安置”方式的包干补助内容应当与“以土为本安置”方式的补助内容基本相同，即应当包含对灾民水田、旱地、林地、宅基地等的补助，依据双方签订的《北溶乡集镇“6.23”灾民原房拆除协议》，还应当包含原房拆除补助，所有安置补助均以13000元/人的“包干”形式发放，故应予认定原告万润菊并非无偿移交田土、自留地、山林、宅基地等。综上，原、被告订立的《沅陵县五强溪库区北溶乡集镇“6.23”受灾移民生产安置户分散外迁合同书》系双方自愿协商订立，在个别条款约定上虽有瑕疵，但在实际履行中未违反法律、行政法规的强制性规定，应予认定合法有效。原告诉称的被告系无偿收回原告水田、旱地、林地、宅基地以及二被告发放的13000元/人的安置补助费系“人头费、拆房补助款”的理由与客观事实不符，不予支持。二被告辩称合同书中约定的“涉及原告的山、田、地”无偿收回的行政行为合法有效、未违反法律禁止性规定的理由成立，予以支持。原告提出该合同系受二被告逼迫订立的证据不足，不予采信。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条第一款规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。原告签订合同的日期为2014年6月24日，其于2016年6月13日提起行政诉讼，未超过上述法定起诉期限。二被告辩称原告的起诉已超过法定期限的理由不能成立，不予支持。沅陵县人民政府不是本案行政合同的当事人，非本案适格被告，对原告针对沅陵县人民政府的起诉，予以驳回。
综上，原告万润菊与被告沅陵县北溶乡人民政府订立的《沅陵县五强溪库区北溶乡集镇“6.23”受灾移民生产安置户分散外迁合同书》合法有效，原告诉称的该合同书违法的理由依法不能成立，其请求不予支持，予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告万润菊的诉讼请求。
上诉人万润菊不服原审判决，提起上诉称：一、原审法院下列事实不予认定是错误的。1.原审法院对上诉人与他人共同拥有的部分土地林地取得的农村土地承包权未予认定是错误；2.上诉人没有享有生态公益补偿金的收益，原审法院未予认定错误；3.二被上诉人将上诉人的生活资料在移民搬迁后无偿收回，无法无据；4.从2006年至2014年北溶乡政府剥夺国家对农业林业的补偿，10年间在没有任何经济收入的情况下，上诉人被迫与二被上诉人签订外迁合同书。二、原审法院法律关系认定错误。1.上诉人与其他人共同的林权是不动产，其所有权的变更必须依据《村民委员会组织法》有关规定办理；2.原审法院认定并非无偿移交是法律关系认定错误；3.原审判决认定县政府不是行政合同的当事人是错误的。三、原审法院适用法律错误。四、上诉人不服有重要原因，1.上诉人之所以不愿意外迁，是因安置方法不透明。上诉人没有享有生态公益补偿金的收益，北溶乡政府却让外村村支书领取；2.沅陵县人民政府扩大灾情，对北溶集镇作出废弃决定，北溶乡人民政府却允许张朝垭村委会修建在废弃红线范围内，外村村民也陆续修建了房屋。综上，请求撤销一审判决，请求支持上诉人的诉讼请求，并由而被上诉人承担上诉费用。
被上诉人沅陵县人民政府答辩称：一、被答辩人移民搬迁原因是自然灾害所致，原居住地地质环境条件极差，易发生崩塌滑坡，该区不能作为安置点。二、被答辩人系自愿选择安置方式，所签合同也是完全自愿，没有任何强迫。三、被答辩人要求确认合同书关于“原告承包经营的田土、自留地、山林、宅基地等在搬迁的同时应无偿移交给乡人民政府”的约定无效，该理由不能成立。1.合同书系自愿签订且经过公证，受法律保护。2.上诉人选择其他安置方式，户口进入城镇，变成城镇居民。3.合同约定田土、自留地、山林、宅基地等无偿移交给乡人民政府，并不违反法律禁止性规定。四、被答辩人的起诉超过了起诉期限。合同签订是2014年5月29日，上诉人起诉是2016年6月13日，超过了起诉期限。五、沅陵县人民政府不是本案适格被告。请求维持原判。
被上诉人沅陵县北溶乡人民政府答辩称：一、双方签订的外迁合同系双方自愿。二、上诉人和答辩人均已按照合同约定履行了合同义务。三、上诉人的起诉超过起诉期限。请求维持原判。
双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。
二审查明的事实与一审认定的案件事实无异。
本院认为：本案争议的焦点为涉案合同书关于“（原承包经营的田土、自留地、山林、宅基地等）在搬迁的同时应无偿移交给乡人民政府”的约定是否违法。涉案合同书是沅陵县北溶乡人民政府根据沅陵县人民政府2002年7月19日第3号令和湖南省人民政府办公厅湘政办函[2002]139号通知的相关政策规定，以签订协议的方式对上诉人万润菊进行移民安置。经查，合同书的内容基本符合《沅陵县五强溪库区移民外迁安置暂行办法》和《湖南省人民政府办公厅关于转发省移民开发局关于五强溪库区沅陵县移民补充安置工作意见的通知》的相关原则，沅陵县人民政府对五强溪库区移民外迁安置采取了“以土为本安置”和“其他安置”，上诉人万润菊自愿选择“其他安置”方式。根据原审查明的事实，原审判决认为“其他安置”方式的包干补助内容应当与“以土为本安置”方式的补助内容基本相同并无不当，万润菊上诉称无偿移交田土、自留地、山林、宅基地等与客观事实不符，不予支持。
涉案合同是沅陵县北溶乡人民政府与上诉人万润菊所签，沅陵县人民政府不是涉案行政合同一方当事人，原审判决驳回上诉人对沅陵县人民政府的起诉并无不当。万润菊上诉提出合同系受二被上诉人逼迫订立，缺乏证据证明，不予支持。万润菊上诉提出的有关生态公益林补偿金的问题，与本案无关，本院不予审查。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。万润菊的上诉理由不能成立，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由万润菊负担。
本判决为终审判决。
审判长 周春梅
审判员 彭春玲
审判员 刘 颖
二〇一七年八月十五日
书记员 黄 理
附：法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；