江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东行初字第00079号
原告朱美兰。
委托代理人高建华。
被告南通市公安局港闸分局。
法定代表人顾峰，局长。
委托代理人支建明，南通市公安局港闸分局政委。
委托代理人韩其山，南通市公安局港闸分局法制大队民警。
原告朱美兰诉被告南通市公安局港闸分局（以下简称港闸公安分局）不服行政处罚一案，本院于2014年3月27日立案受理后，向被告港闸公安分局送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2014年5月28日公开开庭审理了本案。原告朱美兰及其委托代理人高建华，被告港闸公安分局的委托代理人支建明、韩其山到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告港闸公安分局于2013年5月22日作出港公（治）行罚决字（2013）675号行政处罚决定书，决定对原告朱美兰予以行政拘留十日。
被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的相关证据。
认定事实方面的证据：
1、被告对陆红霞、徐连英、朱美兰、王建新、印德泉、邵德云等所作的询问笔录及权利义务告知书；
2、被告对沈基园、顾晓芬、管丽华、刘毅、王云飞、王小成等所作的询问笔录及权利义务告知书；
3、被告对朱琦、印德泉、管菊华、顾晓芬等所作的询问笔录；
4、南通市驻北京信访工作组的情况说明；
5、南通市港闸区信访局出具的港闸区进京上访公安训诫类表以及北京公安机关对原告朱美兰所作的训诫书复印件；
6、南通市公安局特警支队提供的关于现场照片的情况说明、接受证据清单、现场照片21张以及查获的横幅照片等；
7、行政拘留执行回执及被拘留人家属通知登记表；
8、原告朱美兰的户籍资料；
证据1-8，证明原告朱美兰于2013年3月17日、5月20日分别在北京天安门、中南海周边地区进行非正常信访被公安机关训诫；同时也证明原告于2013年5月2日、3日、6日在南通市政府东大门出入口路段实施拉横幅、举标语等行为，且不听相关国家工作人员劝阻，扰乱了公共场所的秩序。
受案登记表；
呈请指定管辖报告；
传唤证及呈请报告；
行政处罚告知笔录；
行政处罚决定书；
到案经过；
证据8-13，证明被告作出的涉诉行政处罚程序合法。
二、法律依据
1、《中华人民共和国治安管理处罚法》；
2、《公安机关办理行政案件程序规定》；
对被告提供的证据，原告统一质证认为，1、证人应当到庭作证，且接访人员的材料不能作为证据使用；2、北京天安门地区和中南海周边地区并未规定行人不得路过，原告并不存在违法行为；3、被告应当提供监控视频资料证明原告存在扰乱公共秩序的行为；4、对被告提供的原告被公安机关训诫的内容有异议，原告并未受到训诫。
原告朱美兰诉称，拆迁维权近三年来，原告对南通市信访局、南通市港闸区信访局以及南通市港闸区唐闸镇街道工作人员在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假的行为极为不满，拆迁安置补偿问题久拖不决，致使原告为维护自己的合法权益付出了大量的精力和财力，生活日益艰难。2013年5月15日，原告到北京后，按照《信访条例》的规定采用走访形式合法去国家信访局信访。2013年5月20日，原告在准备寄信过程中，遇到北京当地警察询问，警察告知原告马家楼有领导接待信访人员，并让原告坐大巴车与其他上访者一起去马家楼。次日，原告被刘毅等人从马家楼强行劫持上了一辆北京牌照汽车，并在违背原告意愿的情况下，采用非法手段限制原告人身自由。2013年5月22日凌晨，强行将原告带至港闸公安分局幸福派出所，并于当日对原告作出了港公（治）行罚决字（2013）675号行政处罚决定书，决定对原告予以行政拘留十日。同日，原告被送至南通市拘留所实施了行政拘留，至2013年6月1日被解除拘留。原告认为，（1）本案的行为地在北京，且无移交手续，被告无权对原告作出行政处罚。如果原告的行为应当受到处罚，也只能由北京市公安局西城分局行使；（2）原告是接访人员从北京非法押送到南通后，被告给予行政处罚的，这属于程序违法，侵犯了原告的合法权益；（3）被告适用法律不当。被告适用《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款第二项的必要条件是扰乱公共场所秩序，但原告仅为寄信，并不存在扰乱公共场所秩序的情形。综上，原告不服，故提起行政诉讼，请求法院依法确认被告港闸公安分局作出的港公（治）行罚决字（2013）675号行政处罚决定书违法并予以撤销。
原告向本院提供的证据有：
1、原告的居民身份证复印件；
2、被告作出的港（公）治行罚决字（2013）675号行政处罚决定书；
3、南通市拘留所解除拘留证明书（2013字（21096）号］；
4、南通市人民政府作出的通政复决（2013）149号行政复议决定书；
上述证据证明被告作出涉诉行政处罚所依据的证据都是虚假的，故原告提起行政诉讼。
被告对原告提供的证据质证认为，对证据的真实性无异议，但认为不能达到原告的出证目的。
被告港闸公安分局辩称，（1）被告作出的涉诉行政处罚决定，事实清楚，证据确凿充分。2013年3月17日，朱美兰因拆迁问题，到北京市天安门地区进行非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫。后朱美兰又于2013年5月2日、3日、6日到南通市人民政府东大门出入口路段实施拉横幅、举标语等行为扰乱公共秩序，且不听国家工作人员劝阻。2013年5月20日，朱美兰再次到北京市中南海周边地区进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。上述事实有原告的陈述、现场照片、证人证言、训诫书等证据证实。（2）被告作出的涉诉行政处罚决定，适用法律正确，程序合法。被告于2013年5月20日获悉，原告朱美兰等人在北京中南海周边地区进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。因原告等人已涉嫌违法，被告于2013年5月21日依法受理为治安行政案件，在依法履行了传唤、询问以及行政处罚告知等法定程序及相关调查取证工作后，对原告作出了涉诉行政处罚。（3）根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。原告朱美兰因在北京进行非正常信访已被接回户籍地，如再移交违法行为地公安机关管辖，既不方便行政相对人依法行使法律赋予的复议以及诉讼等权利，又增加行政机关的办案成本，故该案由原告居住地公安机关即被告管辖并无不当。综上，被告作出的涉诉行政处罚决定，事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确，故请求法院依法予以维持。
原、被告提供的证据经庭审质证，本院认证如下：原告提交的证据具有真实性、合法性，能够证明被告对原告作出涉诉行政处罚，原告被执行拘留以及原告对涉诉行政处罚决定不服提起行政复议等事实，但不能达到原告的其他出证目的；被告提供的证据具有真实性、关联性、合法性，能够证明案件的相关事实，故对其证明效力予以认定。
经审理查明，2013年3月17日、5月20日，原告朱美兰因拆迁问题，分别到北京天安门地区、中南海周边地区进行非正常上访，先后被北京市公安局天安门地区分局治安大队、西城分局府右街派出所予以训诫。2013年5月2日、3日、6日原告朱美兰到南通市人民政府东大门出入口路段实施拉横幅、举标语等行为，且不听国家工作人员劝阻。2013年5月21日，因原告朱美兰等人的行为涉嫌扰乱公共场所秩序，被告港闸公安分局作出港公（治）受案字（2013）1066号受案登记表将案件作为治安管理案件立案受理。2013年5月22日，被告对原告朱美兰进行了询问，对相关证人进行了调查，并调查、收集了其他相关证据。同日，被告将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据等事项向原告进行了告知，同时告知其有进行陈述和申辩的权利。被告认为，原告朱美兰因非正常上访受到公安机关训诫，后其不听劝阻又进行非正常上访，且实施了在公共场所拉横幅等行为，扰乱了公共场所秩序，依法应当给予处罚。被告根据《中华人民共和国治安行政处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，于2013年5月22日作出港公（治）行罚决字（2013）675号行政处罚决定书，决定给予原告朱美兰行政拘留十日的处罚。同日，对原告实施了行政拘留措施，交由南通市拘留所执行，至2013年6月1日被解除拘留。2013年5月23日，被告到原告住处将原告被行政处罚及执行拘留的情况通知到其家属。原告不服该处罚，向南通市人民政府提起行政复议，该府于2013年7月12日作出通政复决（2013）149号行政复议决定，维持了原具体行政行为。
还查明，2013年5月3日，南通市公安局将原告等人在南通市人民政府东大门路段实施静坐、打横幅、展示状纸等行为指定由被告管辖。
本院认为，本案争议焦点是：一、被告有无作出涉诉行政处罚的法定职权？二、被告作出的涉诉行政处罚是否合法？
关于被告有无作出涉诉行政处罚的法定职权的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危险性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。……虽然本案原告朱美兰非法上访的违法行为发生在北京市，但是根据上述法律、规章的规定，原告朱美兰经常居住地的县级市、区公安机关有权对行为人实施的扰乱公共秩序、妨害公共安全、妨害社会管理、具有社会危险性的除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的违法行为，尚不构成刑事处罚的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定给予治安管理处罚，故本案被告港闸公安分局依法具有对原告的案涉违法行为的管辖权，并依法作出治安管理处罚的法定职责。
关于被告作出的涉诉行政处罚是否合法的问题。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》及相关法律、法规、规章规定，行政处罚必须符合事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当的基本要求，这也是人民法院在行政诉讼中审查行政机关作出具体行政行为是否具有合法性、合理性的标准。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，行为人有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。……众所周知，北京天安门、中南海及其周边地区属于特定公共场所，针对上述场所，国家相关部门制定了专门的行为准则及治安保卫、管理措施，任何人都必须遵守，不得违反，否则，将受到法律的制裁。本案中，原告朱美兰因拆迁问题到北京天安门地区、中南海周边地区滞留、上访，经北京公安机关两次训诫仍拒不改正，其行为被北京公安机关定性为非访，且已经严重扰乱了上述特定公共场所的正常社会治安管理秩序。此外，2013年5月2日、3日、6日原告到南通市人民政府东大门出入口路段实施拉横幅、举标语等行为，且不听国家工作人员劝阻，严重扰乱了公共场所秩序。被告作出的涉诉行政处罚认定原告朱美兰因非正常上访受到公安机关训诫，后其不听劝阻又进行非正常上访，且实施了在公共场所拉横幅等行为，扰乱了公共场所秩序，事实清楚，证据充分，其依据《中华人民共和国治安行政处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对原告朱美兰予以行政拘留十日，适用法律正确、量罚适当。被告受理该治安管理案件后，进行了必要的调查、取证，履行了法定的告知程序，作出涉诉行政处罚，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条的规定，将对原告的处罚情况和执行情况依法及时通知到原告的家属，办理程序符合法律规定。
综上所述，被告港闸公安分局依法具有对原告的案涉违法行为作出治安管理处罚的法定职责，其作出的涉诉行政处罚，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，量罚适当。原告朱美兰的诉讼请求无事实及法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告朱美兰的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告朱美兰负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 张晓红
代理审判员 吴云霞
人民陪审员 曹建云
二〇一四年六月十七日
书 记 员 陆婷婷
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。