河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）豫行终325号
上诉人（一审原告）张秀华，女，汉族，1943年1月20日出生，住河南省滑县，经常居住地安阳市人民大道与永明路交叉口东北角中州新区。
委托代理人邸顺红，北京京沐律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）安阳市北关区人民政府。住所地：安阳市北关区灯塔路***号。
法定代表人李富生，区长。
委托代理人许长青，安阳市关区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人郭付周，安阳市关区国土资源局工作人员。
上诉人张秀华因诉被上诉人安阳市北关区人民政府（以下简称北关区政府）作出的《小营片区村庄以外小产权房拆迁公告（一）》一案，不服安阳市中级人民法院于2016年12月15日作出的（2016）豫05行初209号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张秀华及其委托代理人邸顺红，被上诉人北关区政府的委托代理人许长青、郭付周到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
北关区政府成立的北关区小营片区拆迁改造指挥部作出《小营片区村庄以外小产权房拆迁公告（一）》，张秀华因其房屋在该拆迁公告确定的拆迁范围内，不服该拆迁公告，故向安阳市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该拆迁公告。
安阳市中级人民法院一审查明：张秀华与朱国江（已故）系夫妻关系，朱国江在安阳市人民大道与永明路交叉口东北角中州新区32号院有房屋一处，并持有1998年5月2日填发的安郊房私字第0014085号房屋所有权证。2010年5月3日，河南省人民政府针对安阳市人民政府作出《关于安阳市2010年度第一批调整城市建设用地区位的批复》（豫政土〔2010〕383号），同意安阳市转用并征收拟调整用地区位内文峰区等2个区4个乡（街道办事处）8个村集体土地，作为2010年度第一批调整区位城市建设用地，同意安阳市国土资源局拟订的区位调整方案、农用地转用方案和征收土地方案。其中包括北关区彰东街道办事处小营村8.6034公顷土地：耕地7.540公顷、其他农用地1.5494公顷。2010年5月26日，安阳市人民政府给北关区、文峰区政府作出《关于征收北关区、文峰区部分村集体土地的通知》（安政土〔2010〕108号）并附《安阳市人民政府征收土地方案公告》（〔2010〕第4号），通知中明确载明：请你们配合市国土资源局，按照《中华人民共和国土地管理法》和《河南省实施〈土地管理法〉办法》规定的程序和方式，广泛发布并张贴安阳市人民政府征收土地方案公告，落实征地补偿安置工作，切实做好被征地单位群众的生产生活。2010年5月8日，北关区小营村村民委员会与安阳市方州房地产开发有限责任公司签订了《安阳市人民大道小营区域开发改造框架协议》。2010年6月20日、7月20日，北关区小营村村民委员会与安阳市方州房地产开发有限责任公司又分别签订了两份补充协议，拟就小营村改造有关事宜达成一致意见。2012年11月26日，双方就有关资金等问题达成协议。2012年9月24日，北关区小营村村民委员会召开城中村改造专题会议，该村两委也制定有小营村改造安置方案。2016年1月，北关区小营片区拆迁改造指挥部印发《小营片区村庄以外小产权房拆迁公告（一）》，公告载明日期有2016年1月3日、4日，并在小营村进行张贴，但内容一致，包括拆迁范围、房屋认定、安置方式、安置房源、补偿依据、搬家奖励、选房注意事项等内容。目前，该小营村改造工作正在进行建设中。2016年6月8日，北关区政府及彰东办事处工作人员对张秀华所主张的房屋进行了丈量登记，主房北楼有证138.21平方米，另有东平房、西平房等其他附属物。张秀华的房屋尚未拆迁，其安置问题也未得以安置补偿。2016年6月，张秀华向北关区政府提出政府信息公开申请，要求公开：北关区小营片区拆迁改造指挥部的机构组成情况、机构职能、组成人员基本信息、任职的单位及职务。2016年7月7日，北关区政府信息公开工作领导小组办公室给张秀华作出2016年第16号《信息公开告知书》，告知张秀华所申请的事项不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所称的政府信息。张秀华不服以北关区政府为被申请人提出行政复议申请，2016年10月24日，安阳市人民政府作出安政复决（2016）165号行政复议决定，其中认为北关区政府应予公开小营村城中村改造工程的相关信息，北关区小营片区拆迁改造指挥部发布《小营片区村庄以外小产权房拆迁公告（一）》，是该指挥部对外履行职责的行为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第2目、第5目规定，决定：一、撤销北关区政府作出的2016年第16号《信息公开告知书》；二、北关区政府依法重新作出具体行政行为。诉讼中，张秀华申请对《河南省建设厅关于加强城中村改造工作的指导意见》、《安阳市人民政府关于进一步加快城中村改造建设的意见》（安政〔2008〕70号）进行合法性审查。庭审中，北关区政府认可北关区小营片区拆迁改造指挥部系北关区政府组成的临时机构。
安阳市中级人民法院一审认为：小营村城中村改造是安阳市城市建设计划重点项目。北关区小营片区拆迁改造指挥部系北关区政府组成的临时机构，配合相关部门落实安阳市人民政府有关征地补偿安置工作。被诉《小营片区村庄以外小产权房拆迁公告（一）》系以该指挥部名义作出，应由北关区政府作为被告。北关区政府主张其不具有被告主体资格的理由不能成立。小营村城中村改造工作存在征地、安置补偿、拆迁等诸多环节和行为。本案中，北关区小营片区拆迁改造指挥部于2016年1月印发《小营片区村庄以外小产权房拆迁公告（一）》，只是诸多环节的一部分。从公告内容和方式上看主要是对被拆迁户进行安置补偿的方式、方法、标准等通过公告的形式进行公告公示。虽然张秀华提交的公告和北关区政府提交的公告内容一致，但公告载明的日期不一样，北关区政府认可印发该公告数量较多，日期也都不相同，印发张贴是出于宣传告知的目的。因此，该公告不是对张秀华房屋进行拆迁的依据，不具有强制执行力，对张秀华所主张的房屋所有权和居住权不产生实际影响，应当裁定驳回张秀华的起诉，对张秀华要求对相关规范性文件进行审查的请求不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项之规定，裁定驳回张秀华的起诉。
张秀华不服一审裁定，向本院上诉称：1.《小营片区村庄以外小产权房拆迁公告》是拆迁指挥部拆迁的依据，应当撤销。公告的发布直接导致包括上诉人房屋在内的小区全部房屋被列入拆迁范围，对上诉人房屋的所有权和使用权产生了实际影响。该公告一经发布就开始对上诉人居住小区内的房屋进行拆迁，小区被拆的无法居住。2.《小营片区村庄以外小产权房拆迁公告》的拆迁范围与小营村没有关系，上诉人房屋占用的土地应是国有土地，被上诉人提交的征地批复是否包括上诉人小区范围原审法院没有查清。因此，原审法院认为拆迁公告是拆迁征地环节中的一个环节缺乏事实根据。原审法院没有查清小营村委会与方州房地产开发公司所签订的协议是否合法，是否与本案有关系。3.上诉人所居住的小区是位于小营村以外的开发商开发的商品房屋，不属于小营村，无论是小营村的土地批复，还是小营村签订的协议均与上诉人没有关系。4.原审法院没有对相关规范性文件进行审查错误。综上，上诉人的起诉符合起诉条件，请求撤销一审裁定，撤销被上诉人作出的小营片区村庄以外小产权房拆迁公告，对被上诉人一审提交的《河南省建设厅关于加强城中村改造工作的指导意见》（豫建[2008]112号）和《安阳市人民政府关于进一步加快城中村改造建设的意见》（安政[2008]70号）的合法性进行审查。
被上诉人北关区政府答辩称：1.北关区政府不是适格的被告。按照上级规定，小营片区改造属于安阳市城中村改造的一部分，上诉人房屋系位于小营村集体土地范围内的小产权房屋，小营片区改造，是以小营村为主体，与投资商合作进行改造建设。2.本次征收土地系安阳市政府为主体。北关区小营片区拆迁改造指挥部系为完成上级任务成立的临时机构，被诉公告只是从服务的角度进行告知，不是行政行为。请求驳回上诉，维持一审裁定。
本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为：一、北关区政府是本案适格被告。《小营片区村庄以外小产权房拆迁公告（一）》是由北关区小营片区拆迁改造指挥部作出的，该拆迁改造指挥部系北关区政府组建的临时机构，因此北关区政府作为组建该机构的行政机关是本案适格被告。二、《小营片区村庄以外小产权房拆迁公告（一）》对张秀华的合法权益产生影响，属于行政诉讼受案范围。被诉拆迁公告规定了拆迁范围及补偿安置等内容，根据该拆迁公告，张秀华房屋在拆迁范围之内，属于拆迁对象，而北关区政府也据此开展了相关拆迁工作，并对张秀华所在小区进行拆迁，故被诉拆迁公告对张秀华的合法权益产生影响，具有可诉性。综上，上诉人张秀华的上诉理由成立，其部分上诉请求本院予以支持。一审裁定适用法律错误，依法应予纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条之规定，裁定如下：
一、撤销安阳市中级人民法院（2016）豫05行初209号行政裁定；
二、指令安阳市中级人民法院继续审理。
审判长 吕 平
审判员 肖海生
审判员 马传贤
二〇一八年三月十四日
书记员 郭建花