广西壮族自治区百色市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）桂10行初146号
原告陈小燕。
委托代理人张沙，北京万典律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
委托代理人刘磊，北京万典律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
被告百色市人民政府。住所地：右江区向阳路**号。
法定代表人周异决，市长。
委托代理人潘徉伊，百色市法制办公室事务科科长。
原告陈小燕因不服被告作出的房屋征收补偿安置方案的批复一案。向本院提起行政诉讼，本院于2016年1月21日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2016年6月17日公开开庭审理了本案。原告陈小燕及其委托代理人张沙、刘磊到庭参加诉讼，被告百色市人民政府的法定代表人周异决因公务不能出庭参加诉讼，其委托代理人潘徉伊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告百色市人民政府因建设南昆高速铁路百色市火车站站前广场为由征收原告位于百色市火车站进站大道“迎龙小区”商品房屋，原告认为被告对右江区人民政府的安置方案作出的（百政函（2015）95号）《百色市人民政府关于百色市火车站站前广场项目涉及迎龙广场小区国有土地征收补偿安置方案的批复》明显违法，于2016年1月21日向本院提起行政诉讼，要求判决撤销被告作出的（百政函（2015）95号）《百色市人民政府关于百色市火车站站前广场项目涉及迎龙广场小区国有土地征收补偿安置方案的批复》。
原告陈小燕诉称，被告作出补偿安置方案批复，明显违法、错误，依法应予以撤销。理由如下：第一、被告作出的补偿安置方案批复之前该补偿安置方案未经征求公众意见明显违反法定程序，被告不应批复同意实施。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款之规定，市、县级人民政府应当将征收补偿方案予以公布并征求公众意见，征求意见期限不得少于30日，在本案中涉案的补偿安置方案从未公布，更未征求公众意见，在此情况下被告不应批准同意实施该补偿安置方案。第二、向被告报送补偿安置方案的单位主体不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，被告不应作出涉案补偿安置方案批复。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第一款之规定，应当由房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府，但是本是由右江区人民政府向被告报送《关于审定百色市火车站站前广场项目涉及迎龙广场小区国有土地上房屋征收补偿安置方案的请示》，明显不符合条例第十条第一款的规定，右江区人民政府不是条例规定的报送主体，被告不应作出涉案补偿安置方案批复。综上所述，被告作出的《百色市人民政府关于百色市火车站站前广场项目涉及迎龙广场小区国有土地上房屋征收补偿安置方案的批复》明显违法、错误，依法应予撤销，原告为维护自身合法权益，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一项之规定诉至中院，望中院依法裁判，支持原告的诉讼请求。原告提供的证据有：1、《百色市人民政府关于百色市火车站站前广场项目设计迎龙广场小区国有土地上房屋征收补偿安置方案的批复》（百政函（2015）95号）及附件补偿安置方案三份，证明被诉行政行为存在，百色市人民政府违法作出《百色市人民政府关于百色市火车站站前广场项目设计迎龙广场小区国有土地上房屋征收补偿安置方案的批复》（百政函（2015）95号）。2、《百色市右江区人民政府房屋征收补偿安置方案公告》（三份），证明补偿安置方案报送主体和公告主体不符合条例规定，明显违法。3、原告身份证、房产证复印件三份，证明原告主体适格，与被诉行政行为具有利害关系，符合《行政诉讼法》规定的起诉条件。
被告百色市人民政府答辩称，一、答辩人作出的批复行为对外不发生法律效力。批复是政府体制内下级向上级就某个问题进行请示后，上级依据下级的请示而作出的批示。这种批示的性质是政府机关内部的文件，批复的内容对行政相对人不直接发生法律效力，只有下级政府发布了征地公告，征地行为才会开始。95号《批复》并不向被答辩人送达，对被答辩人的权利义务尚未产生实际影响，答辩人与被答辩人之间不具有法律上的利害关系，对答辩人权利义务产生影响的是右江区人民政府作出的具体行政行为，而非95号《批复》。二、答辩人不是适格的被告。批复是上级机关对下级机关作出的，对行政相对人作出具体行政行为的机关仍是下级机关。被答辩人作出95号《批复》以后，右江区人民政府以自己的名义作出了（右政征决（2015）1号）《百色市右江区人民政府关于征收迎龙广场小区国有土地上房屋建设火车站站前广场的决定》（以下简称1号《决定》），并将《百色市火车站站前广场项目涉及迎龙广场小区国有土地上房屋征收补偿安置方案》作为1号《决定》的附件进行了公告。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”的规定，如被答辩人认为1号《决定》或《百色市火车站站前广场项目涉及迎龙广场小区国有土地上房屋征收补偿安置方案》侵犯其合法权益，不应以答辩人作为被告，而应当以右江区人民政府作为被告。因此，答辩人不是适格的被告。三、答辩人作出的95号《批复》认定事实清楚，程序合法。为做好百色市火车站站前广场项目涉及迎龙广场小区国有土地上房屋征收补偿安置工作，加快推进项目建设，右江区人民政府向答辩人提交了右政报（2015）50号《百色市右江区人民政府关于审定百色市火车站站前广场项目涉及迎龙广场小区国有土地上房屋征收补偿安置方案的请示》。答辩人作为右江区人民政府的上一级行政机关，在征求相关部门的意见后，作出95号《批复》，认定事实清楚，程序合法。综上所述，答辩人作出的95号《批复》认定事实清楚，程序合法，答辩人不是适格的被告。被答辩人提出的理由无事实依据，理由不成立，请求法庭依法予以驳回。被告百色市人民政府提供的证据有，1、《百色市右江区人民政府关于审定百色市火车站站前广场项目涉及迎龙广场小区国有土地上房屋征收补偿安置方案的请示》（右政报（2015）50号），证明右江区人民政府向答辩人提交了请示。2、《百色市人民政府关于百色市火车站站前广场项目涉及迎龙广场小区国有土地上房屋征收补偿安置方案的批复》（百政函（2015）95号），证明百色市人民政府依照行政职权作出批复，认定事实清楚、程序合法。3、（右政征决（2015）1号）《百色市右江区人民政府关于征收迎龙广场小区国有土地上房屋建设火车站站前广场的决定》，证明右江区人民政府以自己的名义作出了征收决定，并将《百色市火车站站前广场项目涉及迎龙广场小区国有土地上房屋征收补偿安置方案》作为该决定的附件。4、《百色市右江区人民政府关于迎龙广场小区国有土地上房屋征收决定的公告》及公告照片，证明右江区人民政府以自己的名义对右政征决（2015）1号《决定》进行公告。
经庭审质证，原告对被告百色市人民政府提供的证据的质证意见是：1、认为证据1不具有合法性，不能作为认定被告作出补偿方案批复的合法性依据。因为该方案的报送主体不是法定的报送主体，右江区人民政府作为主体报送该方案，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条的规定，另外，证据1中的请示时间是2015年5月25日，而右江区人民政府在它案中提交的《国有土地上房屋征收授权书》落款时间是2015年5月28日，从右江区人民政府提交的上述材料可知，右江区人民政府获得授权的时间应该晚于2015年5月28日，因此对该《请示》真实性有异议。2、证据2的批复本身不能证明其合法性。3、认为证据3的征收决定、征收决定的公告和照片都不能作为被告作出该批复的合法根据。属于被告在作出行政行为之后，在诉讼过程中自行收集的证据，依据《最高院关于执行行政诉讼法若干问题解释》三十条的规定和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条的规定，不能作为认定被告作出95号《批复》合法性的依据，该证据为被告在诉讼过程中搜集的证据。4、我方对证据4中的征收决定公告及照片真实性不予认可：（1）没有原件核对；（2）没有拍摄的时间、地点、拍摄者等信息，不符合法定证据形式要求，不能作为证据采信。
被告百色市人民政府对原告所提交的证据的质证意见是：对证据1的三性予以认可，但对其证明目的不予认可。我方认为百色市人民政府作出的95号《批复》是合法的。对证据2的三性予以认可，同时对该证据的证明目的有异议，该方案的报送主体是合法的。由于原告没有提交身份证、房产证复印件，因此对证据3的三性不予认可。
本院对证据认证如下，原、被告举出的证据是真实，与本案有关联可以作为证据使用。
经审理查明，百色市人民政府因建设百色市火车站站前广场，需要征收包括原告房屋在内的位于百色市火车站进站大道“迎龙小区”商品房屋90套，2015年1月7日经百色市发展和改革委员会批复同意项目建设，项目批复后，2015年5月28日，百色市人民政府授权委托百色市右江区人民政府组织实施房屋征收的具体工作。2015年5月29日，右江区人民政府作出《百色市火车站站前广场项目涉及迎龙广场小区国有土地上房屋征收补偿安置方案》，2015年5月29日百色市人民政府作出了百政函（2015）95号《百色市人民政府关于百色市火车站站前广场项目涉及迎龙广场小区国有土地上房屋征收补偿安置方案的批复》，得到百色市人民政府的批复后，右江区人民政府于2015年6月9日将以上方案予以公告。2015年6月2日右江区人民政府委托右江区城区征地拆迁工作指挥部作出了《社会稳定风险评估报告》。2015年6月6日右江区人民政府作出了（右政征决（2015）1号）《百色市右江区人民政府关于征收迎龙广场小区国有土地上房屋建设火车站站前广场的决定》，2015年7月12日将该决定进行公告，事后右江区人民政府委托了广西广证房地产评估有限公司对被征收的房屋进行评估并补偿，有79户同意政府的征收补偿决定并领取房屋补偿款，有包括原告在内的11户不同意政府的征收补偿决定，并认为右江区人民政府组织实施百色火车站站前广场项目涉及迎龙广场小区国有土地上房屋征收行为明显违法，认为被告作出的（百政函（2015）95号）《百色市人民政府关于百色市火车站站前广场项目涉及迎龙广场小区国有土地征收补偿安置方案的批复》明显违法，于2016年1月21日向本院提起行政诉讼，要求判决撤销被告作出的（百政函（2015）95号）《百色市人民政府关于百色市火车站站前广场项目涉及迎龙广场小区国有土地征收补偿安置方案的批复》。
本院认为，双方当事人的争议焦点是，一、被告作出的（百政函（2015）95号）《百色市人民政府关于百色市火车站站前广场项目涉及迎龙广场小区国有土地征收补偿安置方案的批复》是否可诉，百色市人民政府作为本案的被告主体资格是否适格。二、被告作出的（百政函（2015）95号）《百色市人民政府关于百色市火车站站前广场项目设计迎龙广场小区国有土地上房屋征收补偿安置方案的批复》是否违法。
一、关于被告作出的（百政函（2015）95号）《百色市人民政府关于百色市火车站站前广场项目涉及迎龙广场小区国有土地征收补偿安置方案的批复》是否可诉和百色市人民政府作为本案的被告主体资格是否适格的问题。
根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”的规定，被告百色市人民政府作出的（百政函（2015）95号）《百色市人民政府关于百色市火车站站前广场项目涉及迎龙广场小区国有土地征收补偿安置方案的批复》是上级政府部门对下级政府部门内部工作的批示，对外没有发生法律效力，依法不是法院受案范围。因此，原告起诉要求撤销百色市人民政府的内部批复是没有法律依据的。此外，百色市人民政府作为本案的被告主体资格也是不适格的。
二、关于被告作出的（百政函（2015）95号）《百色市人民政府关于百色市火车站站前广场项目设计迎龙广场小区国有土地上房屋征收补偿安置方案的批复》是否合法的问题。
被告百色市人民政府作为右江区人民政府的上级主管部门，其享有对下级人民政府的请示进行审查批复的权力，而且，被告百色市人民政府作出的（百政函（2015）95号）《百色市人民政府关于百色市火车站站前广场项目设计迎龙广场小区国有土地上房屋征收补偿安置方案的批复》内容和程序上没有违反法律规定。
综上所述，原告起诉要求撤销被告作出的（百政函（2015）95号）《百色市人民政府关于百色市火车站站前广场项目设计迎龙广场小区国有土地上房屋征收补偿安置方案的批复》不是本院受案范围，依照我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（二）、（五）项《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）、（四）项的规定，裁定如下：
驳回原告陈小燕的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院或直接向广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。
审 判 长 罗锡平
审 判 员 盘宏权
代理审判员 昌绍友
二〇一六年七月十日
书 记 员 李瑞茝