浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙金行初字第4号
原告陈冬香。
委托代理人刘平。
委托代理人程刚。
被告磐安县人民政府。
法定代表人陈蕾妍。
被告磐安县新渥镇人民政府。
法定代表人方妙劲。
两被告共同委托代理人陈永平。
原告陈冬香诉被告磐安县人民政府（以下简称磐安县政府）、磐安县新渥镇人民政府（以下简称新渥镇政府）土地行政强制一案，本院于2014年1月20日立案受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年4月23日公开开庭审理了本案。原告陈冬香的委托代理人刘平、程刚，被告磐安县政府、新渥镇政府的共同委托代理人陈永平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈冬香诉称：原告系磐安县新渥镇大麦坞村村民，在本村承包有0.72亩集体土地。2013年3月8日，被告磐安县政府所属的“磐安新城区建设指挥部”与被告新渥镇政府联合发布《通告》，具体内容为：“为加快磐安新城区的建设步伐，新渥镇大麦坞安置小区场地平整工程（包括佰山岩下、八十山沿和方田门前畈等）将于近期开工……通知如下：一、规划征地红线范围内的所有土地不得继续耕种，已丈量征收土地的现有农作物、树木等地上附着物及其他堆放物品，请物主在2013年4月5日前采收、清理、搬迁完毕，以避免造成不必要的损失。二、为确保施工安全，施工期间四周路段将实行有计划的封闭管理，请过往行人、车辆听从现场施工人员指挥。在施工作业期间非施工人员未经许可不得进入施工现场。……”2013年4月26日及7月20日，两被告又连续发布了内容相同的两份《通告》。2013年8月7日，两被告组织人员对包括原告承包地在内涉案地块进行强制清表，致使原告的承包田基本损毁，无法耕种。事后，原告了解到涉案地块进行安置小区建设所涉的农用田转建设用地并未经批准。两被告对涉案地块强行清表的行为也受到了有关部门的查处。原告认为，两被告在未经合法批准手续的情况下对包括原告承包田在内的集体土地进行强行清表的行为显属违法，侵害了原告的土地承包经营权，给原告带来严重损失。综上，为维护自己的合法权益，请求法院判令：一、确认两被告2013年8月7日对磐安县新渥镇大麦坞村约75亩土地（含原告享有承包经营权的承包地0.72亩）进行集中清表的具体行政行为违法；二、判令被告对原告承包经营的土地恢复原状；三、判令本案诉讼费由被告承担。
原告为支持其诉请，提供了以下证据：
证据1、浙农包（磐）字第803050105号土地承包权证，证明原告具有新渥镇大麦坞村0.72亩集体土地的承包经营权。
证据2、2013年3月8日、4月26日及7月30日分别发布的《通告》，证明两被告向原告发出土地将被清表的通知。
证据3、2013年10月15日磐安报、磐安县督查局发布的《新渥镇开展大麦坞、方田两个小区集中清表行动》信息及公证书、照片、磐安县国土资源局磐土资访答字（2013）116号信访事项答复意见书、浙江省国土资源厅执法监察告知书、金华市中级人民法院（2013）浙金行初字第28号行政判决书、浙江省高级人民法院（2014）浙行终字第47号行政判决书，该组证据共同证明两被告于2013年8月7日对涉案地块进行清表的行为。
被告磐安县政府、新渥镇政府共同辩称：一、原告应对其承包的土地被“清表”这一事实承担举证责任，如举证不能则应驳回其诉讼。原告的诉讼标的指向对象为“土地上的表”，本案实质是财产权被侵害之诉。被告确实没有对原告的承包地进行过“清表”，原告应对该事实承担举证责任，但其提供的证据不足以支持其主张，应为此承担不利后果。二、原告的起诉已过诉讼时效。依照《行政诉讼法》第39条规定，原告应当在知道具体行政行为之日起三个月内提起诉讼。原告于2013年3月8日、4月26日、7月20日就知道了通告的内容，也知道了2013年8月7日对其土地进行了“清表”，但其直到2013年12月30日才提起诉讼，显然已过3个月的诉讼时效。三、被告尽管发布过通告，但发布通告是被告为支持村委会工作和顺应民意，事实上并没有对原告的土地实施过“清表”。被告现已撤销了全部的通告，原告也没有履行通告义务，现在继续耕种着涉案承包地，其提出的诉讼请求均不能成立。且“清表”行为即使存在，也是原告所在村委为新农村安置小区建设所为，而不是被告的行政行为，不具有行政诉讼上的可诉性。四、退一步说，即便被告参与过“清表”行为，也是被告对村级组织的指导、协助行为，而不是独立的具体行政行为，不具有可诉性。综上，请求法院驳回原告的起诉或诉讼请求。
两被告为支持其主张，提供了以下证据：
证据1、新渥镇大麦坞村民委员会2013年3月1日向新城区、新渥镇人民政府提交的报告，证明被告为协助大麦坞村委会工作发布《通告》。
证据2、会议纪要及新渥镇大麦坞村民委员会情况说明、（2013）浙磐证民字第327号公证书、（2013）浙磐证民字第393号公证书，证明被告已撤销了2013年3月8日、4月26日、7月30日的《通告》并对外进行了公布。
证据3、2012年12月27日新渥镇大麦坞方田自然村村民代表决议、2013年3月13日大麦坞村村民代表决议、翠南居住小区规划平面图，证明村民代表会议决议需要使用原告承包地，而不是被告。
证据4、招标公告、中标通知书及承包合同，证明安置小区场地“清表”、平整主体为新渥镇大麦坞村民委员会，而不是被告。
证据5、新渥镇大麦坞村民委员会证明、原告承包地现场照片、照片拍摄人及见证人身份证、拍摄照片照相馆营业执照，证明照片所涉的原告承包土地拟用于安置小区新农村建设或政府及村对部分承包地至今没有任何规划，被告没有对其进行“清表”，至今仍由原告耕种。
证据6、磐安县国土资源局情况说明、行政处罚决定书，证明涉案土地用于新农村安置小区建设，“清表”主体为新渥镇大麦坞村民委员会，除约5亩土地已“清表”、填土外，其余土地均未“清表”、平整。
经庭审质证，对原告提供的证据：证据1、被告对其真实性没有异议，但没有纳入安置小区建设的土地与本案没有关联。经查，本院对该证据真实性予以认定。证据2、被告对三份《通告》真实性没有异议，对证明目的有异议。认为：（1）该三份《通告》不是土地征收决定的《通告》；（2）该三份《通告》是为了村安置小区建设帮助村委会所发，不是被告的具体行政行为；（3）该三份《通告》已在法院受理本案前撤销，并对外进行了公开，对原告的权利义务不产生影响。经查，本院对被告先后发布三份《通告》的事实予以认定。证据3、被告对磐安报、《新渥镇开展大麦坞、方田两个小区集中清表行动》信息及公证书、照片的真实性、合法性和关联性均有异议；对磐土资访答字（2013）116号信访事项答复意见书、浙江省国土资源厅执法监察告知书形式上没有意见，但认为文书中表述的新城区指挥部组织人员清表的内容不真实，磐安县国土局后经调查确定清表的主体是新渥镇大麦坞村，并对其作出了行政处罚；对（2013）浙金行初字第28号行政判决书、（2014）浙行终字第47号行政判决书的真实性、合法性和关联性均无异议，但被告没有在2013年8月7日组织人员对原告的土地进行清表；上述证据不能达到原告证明目的。经查，本院对该组证据的真实性均予以认定。
对被告提供的证据：证据1、原告对报告的真实性有异议，认为被告想通过报告将责任推到村委会身上，即便是被告为了协助村委会工作，也不能违反规定组织对涉案地块进行清表。经查，本院对该证据真实性予以认定。证据2、原告对《通告》被撤销没有异议，但认为被告对涉案地块进行清表的事实已经发生无法撤销，产生的后果也依然存在。经查，本院对三份《通告》被撤销的事实予以认定。证据3、原告认为对决议签字的真实性无法确认，即便真实，也恰恰证明两被告组织了对涉案地块的清表和平整工作。经查，本院对该组证据的真实性予以认定。证据4、原告对其真实性无异议，但认为只能证明安置小区的业主是新渥镇大麦坞村民委员会，不能证明2013年8月7日对涉案地块清表的行为人是谁，不能达到被告的证明目的。经查，本院对其真实性予以认定。证据5、原告对村委会证明中涉及的原告的承包地用于安置小区的内容予以认可，但认为不能证明两被告没有对涉案土地进行过清表。经查，本院对该组证据真实性予以认定。证据6、原告认为情况说明陈述的磐土资访答字（2013）116号信访事项答复意见书中有关“新城区建设指挥部组织人员对大麦坞村新农村建设安置小区地块涉及耕地中的部分土地进行清表取土平整……”等文字属表述有误完全违背事实。经查，本院对其真实性予以认定。
根据上述采信的证据，结合双方当事人在庭审中的陈述，本院确认如下事实：
原告陈冬香系磐安县新渥镇大麦坞村村民，在该村承包有0.72亩土地。2013年3月1日，新渥镇大麦坞村村民委员会以支持其新农村建设为由，向磐安县新城区和新渥镇政府提交报告，要求协助村委会以政府名义发布一个不能再耕种、限期清表的通告。磐安新城区建设指挥部与被告新渥镇政府先后于2013年3月8日、2013年4月26日、2013年7月30日共同发布三份《通告》，其主要内容为：“为加快磐安新城区的建设步伐，新渥镇大麦坞安置小区场地平整工程将于近期开工。…通告如下：一、规划征收红线范围内的所有土地不得继续耕种，已丈量征收土地的现有农作物、树木、菇棚和坟墓等地上附着物及其他堆放物品，请物主在2013年4月5日（2013年5月15日、2013年8月2日）前采收、清理、搬迁完毕，以免造成不必要的损失。二、为确保施工安全，施工期间四周路段将实行有计划的封闭管理，请过往行人、车辆听从现场施工人员指挥。在施工作业期间非施工人员未经许可不得进入施工现场。三、广大农户要顾大局、识大体，积极配合工程建设，积极配合做好土地清表工作，确保工程顺利施工。……”原告所拥有的0.72亩土地被列入大麦坞村安置小区用地范围。2013年8月18日，新渥镇大麦坞村民委员会通过招投标将该村一期和二期安置小区场地平整工程分别发包给金厦建设集团有限公司和浙江伟业土石方工程有限公司施工。2013年10月8日，磐安新城区建设指挥部与新渥镇政府联合发布《关于撤销﹤通告﹥决定的通告》，认为2013年3月8日发布的《通告》不符合法律规定，决定予以撤销。2013年4月26日、2013年7月30日发布的《通告》在此后也相继被撤销。2013年11月20日，磐安县国土资源局就案涉事项向黄建华等人出具了磐土资访答字（2013）116号信访事项答复意见书，认为：2013年8月7日开始磐安新城区建设指挥部组织人员对大麦坞村新农村建设安置小区地块中的部分土地进行清表取土平整，因该地块未经依法批准，该局已于2013年9月25日下发《责令停止违法行为通知书》和《责令违法行为整改通知书》，要求自行改正。因涉案地块部分耕作条件已被破坏，该局已于11月15日立案查处。浙江省国土资源厅执法监察局于2013年11月29日向黄建华、黄向东出具告知书，认为：经调查核实，磐安县新城区建设指挥部未经依法批准，组织人员对新渥镇大麦坞村拟用于新农村建设安置小区地块进行清表……。磐安县国土资源局已对上述违法行为进行立案查处。2014年1月20日，磐安县国土资源局出具一份情况说明，主要内容为：该局于2013年11月给黄建华等人出具的磐土资访答字（2013）116号信访事项答复意见书中所涉的“因磐安新城区开发建设……的需要，……2013年8月7日开始磐安新城区建设指挥部组织人员对大麦坞村新农村建设安置小区地块中的部分土地进行清表取土平整……”等文字表述有误。其实际情况为该地块用地为新渥镇大麦坞村民委员会新农村安置小区建设需要，2013年8月7日及此后的土地清表、平整主体为大麦坞村民委员会，而非“磐安新城区建设指挥部和新渥镇人民政府”。该局已与2013年12月16日对新渥镇大麦坞村民委员会清表、平整等非法用地行为进行了处罚。2013年12月16日，磐安县国土资源局作出磐土资罚（2013）第66号行政处罚决定，主要内容为：磐安县新渥镇大麦坞村民委员会未经依法批准擅自于2013年10月29日在大麦坞村土座七百坵的土地上进行填土准备用于新农村建设。至调查时已填土面积（经实地测量）5.06亩。土地类别为耕地4.6亩，其他土地0.45亩。新渥镇大麦坞村民委员会未经依法批准擅自在本村土地上进行填土的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第三十六条的规定，属破坏耕地行为，责令磐安县新渥镇大麦坞村民委员会限期改正或者治理。
另查明，另有磐安县新渥镇大麦坞村村民黄建华等5人曾基于与本案基本相同的事实和理由，认为两被告存在违法征地的行为，向本院起诉要求确认两被告的行为违法。本院受理后于2013年12月21日分别作出了驳回其诉讼请求的判决。黄建华等5人不服分别提出上诉，浙江省高级人民法院二审维持了本院一审判决。
本院认为，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。经查，本案被诉具体行政行为系被告于2013年8月7日对涉案土地实施的清表行为，原告对此提起诉讼时并未超过2年的起诉期限。两被告提出原告的起诉超过法定起诉期限的理由不能成立，本院不予采纳。两被告虽以其名义先后发布了3份《通告》并声明要对新渥镇大麦坞安置小区场地进行平整，但根据《通告》的内容及新渥镇大麦坞村民委员会出具的证明等证据，可以确定涉案土地系用于原告所在的大麦坞村新农村建设住房安置小区建设。另据新渥镇大麦坞村民委员会的招标公告以及其与金厦建设集团有限公司、浙江伟业土石方工程有限公司签订的合同，涉案土地平整工程系由大麦坞村民委员会发包给上述两公司施工。据此，应当认定组织实施土地清表或平整的责任主体并非两被告。两被告为新渥镇大麦坞新农村建设提供帮助和指导的行为应予肯定，但其以政府名义为大麦坞村安置小区建设发布《通告》等直接干预的行为明显不当。现该三份《通告》虽已被撤销，但本院仍予以指正。综上，原告起诉要求确认两被告对涉案土地进行清表的行为违法的请求依据不足，本院不予支持。鉴此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告陈冬香的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈冬香负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并在上诉期内凭判决书到浙江省高级人民法院立案庭预交上诉受理费50元；如银行汇款，收款人为浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号为19×××01，开户银行为农业银行杭州市西湖支行。汇款时注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期内预交的，应当在上诉期届满后七日内预交，逾期不交，作自动撤回上诉处理。
审 判 长 徐 亮
审 判 员 单晓剑
人民陪审员 汪奕南
二〇一四年五月六日
代书 记员 朱丽敏
（2014）浙金行初字第4号判决书
适用法律条文具体内容
1.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。