广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终206号
上诉人（一审原告）彭期坤，男，1953年10月26日出生，汉族，个体户,现住柳州市城中区。
委托代理人曾捍民，广东正大方略律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）南宁高新技术产业开发区管理委员会。住所地：南宁市滨河路*号火炬大厦。
法定代表人李耕，主任。
委托代理人吴东机，南宁高新技术产业开发区管理委员会法制办工作人员。
委托代理人王德臻，广西创想律师事务所律师。
一审第三人南宁锦逢兰盛木业有限公司。住所地：南宁市西乡塘区石埠街道办和安村三队。
负责人邓锦逢，总经理。
上诉人彭期坤因其诉南宁高新技术产业开发区管理委员会（以下简称南宁高新区管委会）行政强制拆除及行政赔偿纠纷一案，不服南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第14号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人彭期坤及其委托代理人曾捍民，被上诉人南宁高新区管委会委托代理人吴东机、王德臻到庭参加诉讼。一审第三人南宁锦逢兰盛木业有限公司（以下简称锦逢兰盛公司）经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案经报最高人民法院批准延长审理期限。本案现已审理终结。
南宁市中级人民法院一审查明：彭期坤与案外人刘检宝以及南宁市云新木材加工厂分别租赁第三人锦逢兰盛公司的场地用作木材加工场地使用。彭期坤及刘检宝于2007年7月1日共同与锦逢兰盛公司签订《场地出租合同》，共同经营木材加工。合同签订后，彭期坤、南宁市云新木材加工厂未经城乡规划主管部门审批同意，分别在该场地内搭建钢架结构用房。2011年10月27日，刘检宝退出与彭期坤的经营。
2014年7月3日南宁高新区管委会以需要对涉案房屋进行规划检查为由，对锦逢兰盛公司发出《综合行政执法检查通知书》(南高管（规监）检通字[2014]第0703-4号)，要求该公司持《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》及施工红线图等有关手续，到南宁高新技术产业开发区规划监察大队接受检查。彭期坤在该通知书上签名并注明身份为“公司管理人员”。同日南宁高新区管委会对彭期坤建设的上述房屋进行现场勘查，并制作了《现场勘验笔录》。2014年7月17日南宁高新区管委会以锦逢兰盛公司未能提供上述房屋的规划审批手续，涉嫌违法建设为由予以立案。同日，南宁高新区管委会作出《行政处罚告知书》（处告字[2014]第558号），告知锦逢兰盛公司其未经城乡规划部门批准，擅自在南宁市西乡塘区石埠街道石埠奶场建设三栋一层钢架结构房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第四十条的规定，拟对涉案房屋作出限期拆除的处罚。并告知锦逢兰盛公司如有异议，收到该告知书后3日内有权提出陈述、申辩和申请复核的权利。2014年7月24日，南宁高新区管委会作出《行政处罚决定书》（南高新管处字[2014]第558号），认定上述涉案房屋属于违法建筑，要求锦逢兰盛公司在收到该决定书之日起1日内自行拆除，并告知其依法享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。2014年7月25日，南宁高新区管委会又作出《限期履行行政处罚决定催告书》（高新管催字[2014]第558号），要求锦逢兰盛公司收到该催告书之日起1日内自觉履行行政处罚决定，自行拆除违法建（构）筑物，逾期仍不履行的，将依法实施强制执行。2014年7月26日，南宁高新区管委会作出《行政强制执行决定书》（高新管强决字[2014]558号），决定对上述涉案房屋实施强制拆除。同日，南宁高新区管委会作出《限期拆除违法建（构）筑物公告》（高新管强公字[2014]第558号），要求锦逢兰盛公司自公告之日起1日内自行拆除上述建（构）筑物，如在规定期限内不履行拆除义务的，将依法强制拆除。2014年7月30日南宁高新区管委会对上述涉案房屋进行强制拆除。彭期坤、南宁市云新木材加工厂（已另外立案）对该强制拆除行为不服，提起行政诉讼。请求：一、判决确认南宁高新区管委会对南宁市西乡塘区石埠街道和安村锦逢兰盛公司内彭期坤的建筑物的强制拆除行为违法；二、判令南宁高新区管委会赔偿因其违法行政行为给彭期坤造成的直接经济损失260.61万元。
另查明，锦逢兰盛公司属于有限责任公司。公司经营范围有加工、销售：旋切单板、板方材、木片等。有南宁市林业局颁发的《木材经营（加工）许可证》（桂南林木许证字第NN380016号）及《税务登记证》（桂地税字450100667042495号）。
再查明，根据《中共南宁市委、南宁市人民政府关于进一步加快开发区发展的决定》（南发[2001]54号）和《中共南宁市委、南宁市人民政府关于深化开发区体制改革实行特区式封闭管理的意见》（南发[2001]55号）文件精神，将南宁市规划管理局部份职能授予南宁高新区管委会。2001年12月28日，南宁市规划管理局与被告南宁高新区管委会签订《授权书》，将建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的审批以及违章建筑处罚权等授予被告南宁高新区管委会行使。
南宁市中级人民法院一审认为：(一)关于原告主体资格的问题。本案中，彭期坤租用第三人锦逢兰盛公司的场地并在该场地上建设房屋用于木材加工的事实，有双方签订的《场地租赁合同》为据，第三人锦逢兰盛公司在庭审中亦承认涉案的房屋是彭期坤所建。因此彭期坤在第三人锦逢兰盛公司场地内建设房屋经营木材加工的事实，予以认定。彭期坤可以依法提起行政诉讼，其作为本案原告主体适格。(二)关于南宁高新区管委会是否具有作出本案被诉行政强制拆除法定职权的问题。根据《广西壮族自治区高新技术产业开发区条例》第十四条“高新区管理委员会对高新区的管理职责是：（七）履行所在地的市人民政府授予的其他职权。”的规定及南宁市规划管理局与被告南宁高新区管委会签订的《授权书》，可以确认南宁高新区管委会具有对本辖区内涉及违反城乡规划法的违法建（构）筑物等实施强制拆除的法定职权，是本案被诉行政强制拆除行为的适格被告。(三)关于本案被诉强制拆除行为合法性的问题。本案中，彭期坤未经许可，擅自建设房屋的行为，违反《城乡规划法》第六十四条的规定，南宁高新区管委会认定涉案房屋属于违法建筑并限期拆除，认定事实清楚，适用法律正确。根据上述法律的规定，对于违法建设的处罚对象应是违法建设的建设者。但南宁高新区管委会没有对涉案房屋的建设者予以查明，对于彭期坤建设的涉案房屋，却认定为第三人锦逢兰盛公司所建并责令该公司自行拆除，属认定事实错误。此外，南宁高新区管委会2014年7月24日发出的《行政处罚决定书》，要求被处罚人1日内自行拆除涉案房屋，没有考虑到当事人实际履行能力，没有给予适当合理的拆除时间。并且在同年7月26日发出《行政强制执行决定书》之后，即于同年7月30日对涉案房屋进行强制拆除，而该强制拆除决定尚在当事人提起行政复议或者提起行政诉讼的法定期限之内，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，属违法行政行为。(四)关于彭期坤应否获得赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条的规定，当事人获取行政赔偿应以被诉具体行政行为违法为前提，且受损的财产应当属于合法财产。彭期坤租赁第三人锦逢兰盛公司的场地建设房屋，南宁高新区管委会在对涉案房屋作出强制拆除之前，已发出《综合行政执法检查通知书》，要求彭期坤提供《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、施工红线图等相关手续。但彭期坤在规定的时间内未能提供，且在庭审中亦表明没有办理过涉案房屋规划、用地等报建手续。故彭期坤建设的涉案房屋属于违法建筑物，不属于合法财产的范畴，其要求南宁高新区管委会赔偿因强制拆除行为造成其房屋损失的主张，依法不予支持。至于彭期坤主张在强制拆除过程中，南宁高新区管委会将拆除下来钢结构等建筑材料丢弃在现场，造成其钢结构、砖块及热压机、冷压机、升降台、锅炉、叉车等生产设备损毁灭失等所造成的其他损失赔偿问题，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十七条第（三）项：“在一并提起行政赔偿的诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实，原告承担举证责任。”的规定，彭期坤在行政赔偿中对自己的主张应当承担举证责任。对于该主张，彭期坤主要的证据是强制拆除现场的照片及委托评估的《彭期坤投资形成的资产现时价值评估报告》。关于强制拆除现场的照片的问题，该照片没有制作说明，没有注明原始出处及拍摄时间，无法确认是否为涉案现场；而彭期坤提交的《彭期坤投资形成的资产现时价值评估报告》系彭期坤单方委托，且该评估报告中已载明价格评估的权属依据来源于彭期坤填报的《申报评估明细表》，而该明细表中相关资产并无相应的票据予以证实，因此该报告书中涉及的房屋建筑物、构筑物、机械设备等相关财产在南宁高新区管委会实施强制拆除前是否已搬离或尚存无法确认。故对于该报告中所确认的资产及彭期坤所主张的损失，因无其他证据相互印证，不予认定，对于彭期坤提出的赔偿请求，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认南宁高新技术产业开发区管理委员会2014年7月30日对彭期坤建设的位于南宁市西乡塘区石埠街道石埠奶场的房屋实施强制拆除的行为违法；二、驳回彭期坤要求南宁高新技术产业开发区管理委员会赔偿其经济损失260.61万元的赔偿请求。
上诉人彭期坤上诉称：（一）一审判决认定事实错误。涉案的建筑物是否属于违法建设，应该由行政机关在行政程序中依法认定，不应该由审判机关来认定，一审判决作出认定属于超越职权。（二）一审判决适用法律错误。（1）被上诉人没有按照《城乡规划法》第六十四条规定的程序进行规划评估与听证，没有给予上诉人采取改正措施消除对规划实施的影响的机会，直接强拆，侵犯了公民的“合法权益”，并造成损害，被上诉人应该予以赔偿。（2）《国家赔偿法》第四条明确定义是“财产权”，没有强调“合法财产”，现实生活中大量存在历史遗留的没有证件的财产形态，这些财产也应属国家赔偿法第五条规定的“财产权”，应该予以保护。（3）上诉人提供的“照片”是作为“物证”形式提交的，是为了证明被违法行政行为粗暴损坏的厂房、机器设备的事实，而不是“视听资料”，无需制作说明、注明出处及拍摄时间。按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中证据的审核认定第五十二条至五十七条的规定，该照片合法、真实，完全具有证据能力。（4）从被上诉人要求上诉人在1天内搬离物品并拆除房屋的事实来看，强拆时机器设备肯定来不及搬离，按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，根据日常生活经验法则，机器设备损坏的事实应予以认定。（5）对于上诉人提供的《资产评估报告》，一审认为是单方委托不予以认定。该报告由具有评估资质的评估公司出具，如果被上诉人否认，完全可以提出重新评估，但被上诉人并没有提出，法庭就应该按照优势证据规则采信该《资产评估报告》。（6）按照国家法律规定，应由强拆方对强拆过程予以证据保全，制作财产清单，证明其已经按照规定把建筑物内财产及拆除下来的建筑材料归还给了对方，而不应该由处于弱势一方的行政相对人来提供证据。（7）应考虑行政行为违法的程度给当事人的举证能力造成损害，综合判断认定证据。请求：1、维持一审判决第一项；2、撤销一审判决第二项，改判南宁高新区管委会赔偿因其违法行政行为给上诉人造成的直接经济损失260.61万元。
被上诉人南宁高新区管委会答辩称：（一）本案涉案房屋的建设人是锦逢兰盛公司，不是上诉人彭期坤。根据2014年7月3日彭期坤签收的《综合行政执法检查通知书》，上诉人彭期坤注明自己是第三人南宁锦逢兰盛木业有限公司的管理人员，不是本案涉案房屋的建设人。上诉人提供的证据9《资产评估报告》第3页明确载明“特别事项说明：本次评估委托方（即上诉人彭期坤）只提供了场地租赁合同复印件，房屋建筑物未提供权属证明资料，评估人员已对委估资产的权属进行了必要的关注，但并不对其权属进行任何的保证。”同时，上诉人提供的其他证据也不能证明其是本案涉案房屋的建设人，故上诉人提起本案诉讼没有任何事实和法律依据。（二）本管委会是合法的行政主体，依法可以作为城市管理综合行政执法主体。（三）本案涉案房屋建设在南宁市市区内绕城高速公路沿线内侧，上诉人没有规划许可手续、非法占地建设，且不符合城市容貌标准，违反了《城乡规划法》、《城市市容和环境卫生管理条例》等法律法规的规定，事实清楚，依据《城乡规划法》的有关规定，该违法建筑应当予以拆除。（四）本管委会对上诉人的违法建设行为进行了调查、现场勘查，并对上诉人下达了《综合行政执法检查通知书》及《行政处罚告知书》；之后，作出《行政处罚决定书》、《限期履行行政处罚决定催告书》、《限期拆除违法建（构）筑物公告》，并对上诉人作出《行政强制执行决定书》，以上通知书、告知书、催告书及决定书已依法送达；公告之后，上诉人仍未自行拆除该违法建筑。根据《城乡规划法》第四十条、第六十四条以及《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条的规定，本管委会依法对涉案违法建筑进行强制拆除的行为,程序合法，适用法律正确。（五）上诉人要求赔偿经济损失206.61万元没有事实和法律依据。（1）我国法律保护的是公民的合法权益，对违法的权益不予以保护。本案涉案建筑物为违法建筑，不应当赔偿或补偿。（2）上诉人请求赔偿损失206.61万元没有事实依据。①上诉人提供的《资产评估报告》不能作为上诉人要求赔偿206.61万元的依据，理由是：一是该评估报告是上诉人单方委托评估的，且不是评估上诉人被损害的财产价值，该评估报告明确“评估目的是评定估算彭期坤委托评估的资产的市场价值，为其了解投资形成资产的现时价值提供价值参考”；二是本案违法建筑的拆除是在2014年7月30日，而该评估报告的评估基准日为2014年7月24日，不能证明是本管委会强制拆除违法建筑的直接损失；三是该评估报告评估的权属依据是上诉人填报的评估明细表，没有权属证明材料，没有合法发票、银行往来凭证等佐证，不能作为评估价值的合法依据，且该评估报告主要以评估物的外观直观以及评估人员的经验作为评定的主要依据，不能客观真实反映评估物的真正价值；四是该评估报告是在假设被评估的资产均属合法取得、待评估资产处在交易之中、而本案涉案建筑物、构筑物均为违法建筑物、构筑物，不能交易，并已被告知本案涉案建筑为违法建筑，限期搬离并拆除；五是该评估报告并没有反映机器设备因本管委会强制拆除违法建筑造成毁损。故该评估报告不能作为上诉人要求本管委会强制拆除本案违法建筑造成损失的赔偿依据。②上诉人以没有拍摄时间、拍摄时间地点、没有拍摄出处等的照片要求本管委会赔偿没有法律依据。③本管委会在2014年7月3日已向上诉人发出《综合行政执法检查通知》，2014年7月17日发出《行政处罚告知书》，2014年7月24日发出《行政处罚决定书》，2014年7月30日本管委会强制拆除涉案违法建筑，上诉人有足够的时间拆除违法建筑并搬离。因此，上诉人请求赔偿损失206.61万元没有事实和法律依据，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
一审第三人锦逢兰盛公司未提供书面意见。
经审查，本院认为，对于上诉人在一审提供的部分照片能否作为定案证据问题。本案南宁高新区管委会未能提供证据证明其在强拆过程中对涉案建筑物室内物品依法进行处置并保全证据，也无证据证明上诉人提供的照片内容不属拆除现场，故南宁高新区管委会否定照片的证据效力，理由不能成立。由于上诉人一审时提供的照片显示拆除现场有被压坏的物品，上诉人已经完成了初步举证责任，而南宁高新区管委会未能提供证据证实拆除时室内动产已清空，故对上诉人提供照片证实部分动产在拆除时损失的事实，本院予以采信。一审法院对上述照片不予采信，本院予以纠正。除此之外，本院确认一审判决确认的其他证据合法有效，可以作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。
另查明：上诉人提供的强拆后现场照片中发现有部分机器设备遗留在现场，其中有：热压机、冷压机、锅炉、升降机、锯边机、过胶机、叉车等。
本院认为：一、关于彭期坤原告主体资格的问题。彭期坤提起行政诉讼时提交了其与一审第三人锦逢兰盛公司签订的《场地租赁合同》，且一审第三人锦逢兰盛公司在庭审中亦承认涉案的房屋是彭期坤所建，故彭期坤因租用一审第三人锦逢兰盛公司的场地并在该场地上建设涉案房屋用于木材加工的事实，与本案被强制拆除行为有利害关系，其具备作为本案原告的主体适格，可以依法提起行政诉讼。
关于被诉行政强制执行行为的合法性问题。本案中，南宁高新区管委会于2014年7月24日作出《行政处罚决定书》（南高新管处字[2014]第558号），认定涉案房屋属于违法建筑，要求上诉人在收到该决定书之日起1日内自行拆除。该《行政处罚决定书》为本案行政强制执行行为的执行依据。但是，南宁高新区管委会于同年7月26日发出《行政强制执行决定书》之后，即于同年7月30日对涉案房屋进行强制拆除，而该《行政强制执行决定书》尚在当事人提起行政复议或者提起行政诉讼的法定期限之内，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，一审判决确认南宁高新区管委会强制拆除行为违法，有事实和法律依据。
关于涉案建筑物是否合法的问题。涉案建筑物坐落于南宁市西乡塘区石埠街道石埠奶场内，位于南宁市城市规划区范围内。《城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。涉案建筑物位于城市规划区内，应当取得建设工程规划许可证方可建设。上诉人彭期坤不能提供建设建筑物的合法手续，南宁高新区管委会依职权作出的《行政处罚决定书》认定涉案房屋属于违法建筑并限期拆除，没有明显违反法律规定的情形。因此，上诉人关于一审判决认定涉案的建筑物属于违法建设是超越职权的主张，理由不能成立。
关于上诉人彭期坤的赔偿请求应否支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，国家赔偿的范围为公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害的情形。本案中，上诉人请求赔偿为二项，一是被强拆的建（构）筑物的损失；二是机器设备的损失。（一）对于上诉人请求赔偿被强拆的建筑物的损失问题。因涉案建筑物已被作为执行依据的《行政处罚决定书》认定为违法建筑并限期拆除，上诉人不能证明涉案建筑物属于合法财产，故上诉人请求对涉案被强拆的违法建筑物给予国家赔偿没有事实和法律依据。但是，由于南宁高新区管委会从作出行政处罚决定到违反法定程序实施强制拆除行为，均没有给予上诉人自行拆除的合理时间，导致本可再利用的钢结构等建筑材料被直接强制拆除，上述可再利用的建筑材料残值属上诉人合法财产，故上诉人对可再利用的建筑材料残值损失，有获得国家赔偿的权利。（二）对于上诉人请求赔偿机器设备的损失问题。上诉人在涉案建筑物内的机器设备属其合法财产，应受法律保护。至于机器设备损失的证明责任，应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”的规定进行分配。本案中，南宁高新区管委会实施强制拆除涉案建筑物时，没有依法进行证据保全工作，导致建筑物内是否仍有或有多少机器设备无法查清。根据上述法律规定，南宁高新区管委会应当承担举证不能的后果。同时，上诉人也有对行政行为造成的损害提供证据的责任。本案中，上诉人提供了强制拆除现场的照片及委托评估的《彭期坤投资形成的资产现时价值评估报告》。由于上述评估报告系彭期坤单方委托，且该评估报告中已载明价格评估的权属依据来源于彭期坤填报的《申报评估明细表》，而该明细表中相关资产并没有购置物品付款的有效凭证或其它相关有效票据予以印证，无法证实上诉人确实拥有其自列清单中的机器设备或强拆时上述机器设备仍在其厂房内，故对上诉人提出按其提供的资产评估报告所列的现值给予赔偿的主张，本院不予采信。但从上诉人提供的强拆现场照片看，涉案建筑物被拆除后，现场确实留有部分机器设备，故可以确认上诉人的部分机器设备在强制拆除时有损失的事实。（三）对于如何确定上诉人在本案中的财产损失问题。由于涉案建筑物可再利用的建筑材料在被拆除前没有进行登记，上诉人提供的现场照片亦无法证明实际受到损失的机器设备的数量、质量及价值，本案上诉人因被诉行政强制拆除行为造成的财产损失不具备委托法定评估机构进行评估的条件。为此，本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，经过对本案证据进行分析，根据涉案建筑物的情况、强拆涉案建筑物行为对机器设备可能产生的损害程度等因素及一般生活经验，结合上诉人的诉讼请求，酌定上诉人在被强拆过程中受到的各项损失共计人民币39万元，由南宁高新区管委会予以赔偿。
综上，南宁高新区管委会作出本案被诉的强制拆除行为违法，一审判决确认违法以及驳回上诉人对涉案建筑物的赔偿请求正确，本院予以维持。但一审判决对上诉人建筑材料残值及因强拆造成的部分机器设备损失判决不予赔偿错误，本院予以纠正。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、维持南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第14号行政判决第一项；
二、变更南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第14号行政判决第二项为“由南宁高新技术产业开发区管理委员会赔偿彭期坤被强制拆除建筑物内的部分机器设备损失及涉案建筑物的建筑材料残值损失共39万元，驳回彭期坤的其他赔偿请求。”
二审案件受理费50元，由被上诉人南宁高新技术产业开发区管理委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长 韦威助
审判员 宋玉杰
审判员 班 艳
二〇一七年七月二十八日
书记员 陈姗姗