湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘03行终186号
上诉人（原审被告）湘潭市岳塘区人民政府，住所地湘潭市岳塘区板塘大道81号。
法定代表人陈爱民，区长。
委托代理人梁志鹏，男，1991年6月27日出生，汉族，湖南省娄底市人，湘潭昭山示范区管委会工作人员，住湖南省娄底市娄星区。
委托代理人周继平，湖南仲声律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）唐金贵，男，1948年9月4日出生，汉族，湘潭市人，退休工人，住湘潭市岳塘区。
委托代理人常文琦，女，1983年6月30日出生，汉族，湘潭市人，住湖南省长沙市雨湖区。系原告之女。
委托代理人黄小喜，湖南弘一律师事务所律师。
上诉人湘潭市岳塘区人民政府因与被上诉人唐金贵房屋征收补偿决定一案，不服湘潭市岳塘区人民法院（2015）岳行初字第30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人湘潭市岳塘区人民政府委托代理人梁志鹏、周继平，被上诉人唐金贵委托代理人常文琦、黄小喜均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，2012年2月21日，湖南省人民政府对湘潭市人民政府作出湘政函[2012]49号《湖南省人民政府关于〈长株潭城市群两型社会示范区湘潭易家湾昭山片区规划〉的批复》，原则同意《长株潭城市群两型社会示范区湘潭易家湾昭山片区规划[2010-2030]》。建设单位湖南昭山经济建设投资有限公司于2014年2月15日取得湘潭市国土资源局《关于湘江风光带昭山段（二期）建设项目用地审查的意见》，于2014年2月19日取得湘潭市城乡规划局的昭建规（选）字第107号《建设项目选址意见书》和湘潭市城乡规划局的2014年2月20日的昭建规（地）字第93号《建设用地规划许可证》，于2014年4月25日取得湘潭市发展和改革委员会的潭发改昭山[2014]6号《关于湘江风光带昭山段（二期）工程项目可行性研究报告的批复》。被告据此于2014年4月28日发布岳政征昭告[2014]1号《关于启动湘江风光带昭山段二期项目国有土地上房屋征收工作的公告》，被告的房屋征收部门湘潭昭山示范区土地和房屋征收事务管理办公室于2014年5月4日在征收范围内面向社会发布了《关于协商选定湘江风光带昭山段二期房屋征收项目评估机构的公告》，2014年5月11日公示了协商选定评估机构的结果，选定湖南新融达房地产评估有限公司（以下简称评估公司）承担该项目房地产价格评估工作，于2014年5月19日发布《关于<湘江风光带昭山段二期项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）>征求意见的公告》，于2014年6月6日公示湘江风光带昭山段二期建设范围内国有土地上房屋征收项目调查情况，调查表中原告有权证房屋面积78.31平方米，未登记建筑面积316.14平方米。长株潭“两型社会”建设改革试验区昭山风景区提质改造项目建设协调服务指挥部于2014年6月19日作出昭景指[2014]16-1号《关于湘江风光带昭山段二期项目未登记建筑认定、社会稳定风险评估等工作联席会议纪要》，湘潭昭山示范区土地和房屋征收事务管理办公室经调查，依该纪要于2014年6月19日发布《湘江风光带昭山段二期国有土地上房屋征收项目未登记建筑和改变房屋使用性质认定情况表》，认定原告未登记建筑中200.37平方米面积合法（其中砖混140.06平方米、砖木60.31平方米），住改商面积23.73平方米。2014年6月27日征收补偿预算资金支付到位。被告于2014年6月30日发布岳政征昭告〔2014〕1号《国有土地上房屋征收决定公告》，公布了征收项目名称、房屋征收范围、房屋征收部门、征收实施单位、征收签约期限、征收补偿方案、征收实施单位地址和工作人员名称及电话等内容，并告知了被征收人复议和诉讼的权利。选定的评估公司于2014年7月5日对原告的被征收房屋分户进行了评估，原告于2014年7月8日对初步评估结果提出异议，评估公司于2014年7月10日作出回复，未采纳原告的异议。评估公司于2014年7月10日、9月15日、10月28日分别对原告的有证房屋、产权调换房屋、原告房屋的装饰装修进行了价格评估。被告工作人员多次上户与原告协商无果，湘潭昭山示范区土地和房屋征收事务管理办公室于2014年10月22日对原告的被征收房屋向原告提出产权调换补偿和货币补偿两套方案，原告仍不接受。被告于2014年11月8日作出岳政征昭补字[2014]12号《房屋征收补偿决定书》，以公共利益需要为由，决定对原告所有的位于湘江风光带昭山段二期项目建设范围内的岳塘区易家湾镇立新码头49号房屋实施征收，决定书认定原告房屋所使用土地的性质为国有划拨土地，认定原告未登记建筑面积中有203.07平方米合法，住改商23.73平方米。由于未在征收决定规定的签约期内签订协议，被告在房屋征收补偿决定书中确定，货币补偿方案的补偿金额为人民币1153221元（包括房屋主体909803元、室内外配套设施和装饰装修194951元、搬迁补助费2814元、临时安置费6000元、住改商补偿39653元）；产权调换方案的产权调换房屋为湘潭市岳塘区昭山乡金山绿心国际A2栋18103号和18203号现房，经过价值结算，房屋征收部门还应支付原告产权调换补差款398632元。《房屋征收补偿决定书》限原告自收到本决定书之日起15日内选定被征收房屋的补偿方式，并签订房屋征收补偿协议，腾空岳塘区易家湾镇立新码头49号房屋。逾期原告不选定征收补偿方式，拒绝签订房屋征收补偿协议且拒不腾空房屋的，被告将按产权调换方式补偿，并申请人民法院强制执行。决定书告知了原告的复议和诉讼权利。房屋征收补偿决定书于2014年11月8日送达给原告。原告不服，提起行政诉讼，提出诉称之请求。被告于2015年4月22日将产权调换补差款398632元存入原告名义开户的银行存折上。
原审判决认为，国务院于2011年1月21日公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”；湘潭市人民政府2013年8月8日发布的《湘潭市城市区国有土地上征收范围内未登记建筑合法性认定办法》明确授权成立湘潭市城区国有土地上征收范围内未登记建筑合法性认定工作小组,负责市城区国有土地上征收范围内未登记建筑合法性的认定工作。工作小组下设办公室（办公地点设市城乡规划局），负责合法性认定的具体工作。被告对原告在征收范围内未登记建筑进行了调查。对未登记建筑中部分建设未认定为合法的行为，属减损原告利益的行为，认定和处理不符合上述行政法规和规范性文件的规定，未保障原告的诉权，行政程序不合法。原告的其他诉称理由，没有事实依据，法院不予采纳，被告的答辩意见，法院不予支持。综上，原告的诉讼请求法院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》的第七十条（三、）项之规定，该院判决如下：撤销被告湘潭市岳塘区人民政府于2014年11月8日作出岳政征昭补字[2014]12号《房屋征收补偿决定书》；案件受理费50元，由被告负担。
上诉人湘潭市岳塘区人民政府不服该判决，向本院提起上诉称，上诉人对被上诉人在征收范围内未登记建筑合法面积的认定符合法律、行政法规的规定；符合法定程序，不存在未保障被上诉人诉权的问题；并未减损被上诉人的利益。一审判决认定事实和判决错误。请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的全部诉讼请求；本案一、二审诉讼费全部由被上诉人承担。
被上诉人唐金贵答辩称，一、一审判决认定的事实符合实际情况，应予认定。上诉人存在三个方面的误区，第一，将无权实施征拆的昭山示范区及其相应职能机构等同于上诉人湘潭市岳塘区人民政府及其职能部门；第二，将昭山风景区提质改造项目建设协调服务指挥部等同于湘潭市城区国有土地上征收范围内未登记建筑合法性认定工作小组及其办公室；第三，将房屋征收部门对国有土地上征收范围内未登记建筑的“调查”与湘潭市城区国有土地上征收范围内未登记建筑合法性认定工作小组下设办公室的“合法性认定”混同。上诉人所依据的法律和政策包括《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》、《湘潭市城区国有土地上征收范围内未登记建筑合法性认定办法》，上述政策和法律均明确规定对国有土地上征收范围内未登记建筑的合法性认定及其工作流程必须经过湘潭市城乡规划局，并通过湘潭市城乡规划局经由国土、城管、房产等主管部门分别认定相应的房产内容，从上诉人提供的证据来看，上诉人并未经过上述程序。该项目由昭山示范区的个别领导牵头，有关职能部门参加，不仅存在认定主体不合法，且其实施的程序不合法。个别领导虽然是湘潭市国有土地上征收范围未登记建筑合法性认定工作小组的成员，擅自进行认定工作违法。上诉人未依法依规进行行政，对被拆迁户无证面积的认定情况存在极大偏差和横向不公平，对被上诉人更是如此。一审判决认定上诉人程序不合法是正确的。
二、一审判决适用法律正确。上诉人没有按照《国有土地上房屋与补偿条例》的规定，确定合法的实施拆迁主体，程序违法。没有按照《湘潭市城区国有土地上征收范围内未登记建筑合法性认定办法》的规定，对上诉人的未登记建筑面积进行合法性认定。一审判决适用上述法律正确。
经审理查明，一审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定：“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”《湘潭市城区国有土地上征收范围内未登记建筑合法性认定办法》第二条规定：“市城区（含湘潭高新区、经开区和昭山示范区，下同）国有土地上征收范围内未登记建筑的合法性认定，适用本办法。”第四条规定：“市人民政府授权市城乡规划局牵头组织国有土地上征收范围内未登记建筑的合法性认定工作，市国土资源、住房和城乡建设、城管执法、房产管理和法制等部门按照各自职责做好相关工作。成立湘潭市城区国有土地上征收范围内未登记建筑合法性认定工作小组，负责市城区国有土地上征收范围内未登记建筑的合法性认定工作。工作小组下设办公室（办公地点设市城乡规划局），负责合法性认定的具体工作。”本案中，对被上诉人未登记建筑的合法性认定，应由湘潭市城区国有土地上征收范围内未登记建筑合法性认定工作小组进行调查、认定和处理。上诉人没有按照上述行政法规和规范性文件的规定程序，对被上诉人未登记建筑进行合法性认定，对被上诉人的合法权益产生实际影响，程序违法，上诉人据此作出的岳政征昭补字[2014]12号《房屋征收补偿决定书》依法应予以撤销，故上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处理得当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费，本院决定予以免收，一审案件受理费，按原审判决确定。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄在强
审 判 员 康 婷
代理审判员 秦泽湘
二〇一七年一月十九日
代理书记员 马镌文
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……