安徽省淮南市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）皖04行初61号
原告苏庆德，男，1941年4月5日生，汉族，住安徽省凤台县。
原告苏荣品，男，1966年7月2日生，汉族，住安徽省凤台县。
原告苏松波，男，1969年10月15日生，汉族，住安徽省凤台县。
原告苏显和，男，1944年11月10日生�汉族，住安徽省凤台县。
原告苏松友，男，1954年1月3日生，汉族，住安徽省凤台县。
原告苏显伟，男，1950年12月11日生，汉族，住安徽省凤台县。
原告蔡华君，男，1969年12月1日生，汉族，住安徽省凤台县。
原告苏飞，男，1987年7月14日生，汉族，住安徽省凤台县。
原告苏显文，男，1969年9月10日生，汉族，住安徽省凤台县。
原告苏荣山，男，1946年11月6日生，汉族，住安徽省凤台县。
原告陈登环，女，1972年4月10日生，汉族，住安徽省凤台县。
原告苏显亚，男，1936年12月11日生，汉族�住安徽省凤台县。
原告苏荣学，男，1949年3月20日生，汉族，住安徽省凤台县。
原告苏波，男，1973年9月24日生，汉族，住安徽省凤台县。
原告苏显华，女，1965年11月3日生，汉族，住安徽省凤台县。
原告侯学兰，女，1966年12月1日生，汉族，住安徽省凤台县。
原告陈冠芳，女，1953年5月4日生，汉族，住安徽省凤台县。
原告苏松学，男，1965年10月11日生，汉族，住安徽省凤台县。
原告苏松永，男，1977年2月28日生，汉族，住安徽省凤台县。
原告苏显科，男，1958年8月28日生，汉族，住安徽�凤台县。
原告苏显庆，男，1971年6月25日生，汉族，住安徽省凤台县。
原告苏祥，男，1971年1月26日生，汉族，住安徽省凤台县。
以上22名原告共同委托代理人张恒伟、于春蕾，均系上海木诚木律师事务所律师。
被告颍上县人民政府，住所地安徽省颍上县慎城镇城北新区政务中心，统一社会信用代码11341226003182751E。
法定代表人窦灿辉，该县县长。
委托代理人韩锟，该县政府法制办工作人员。
被告颍上县水务局，住所地安徽省颍上县慎城镇交通西路16号，统一社会信用代码11341226003183404Q。
负责人何毅，该局党组副书记。
委托代理人王心忠，该局工作人员。
委托代理人李军清，安徽慎诚律师事务所律师。
被告凤台县杨村镇人民政府，住所地安徽省凤台县杨村镇建设路，统一社会信用代码113404210030663127。
法定代表聂军，该镇镇长。
委托代理人刘宁，该镇政府工作人员。
第三人凤台县杨村镇淝丰社区村民委员会，住所地安徽省凤台县杨村镇淝丰村。
法定代表人苏辉，该村民委员会主任。
原告苏庆德、苏荣品、苏松波、苏显和、苏松友、苏显伟、蔡华君、苏飞、苏显文、苏荣山、陈登环、苏显亚、苏荣学、苏波、苏显华、侯学兰、陈冠芳、苏松学、苏松永、苏显科、苏显庆、苏祥（以下称22名原告）因与被告颍上县人民政府（以下简称颍上县政府）、颍上县水务局、凤台县杨村镇人民政府（以下简称杨村镇政府）、第三人凤台县杨村镇淝丰社区村民委员会（以下简称淝丰村委会）行政征收一案，向本院提起诉讼。本院于2017年8月7日受理后，于2017年10月23日公开开庭进行了审理。原告苏显伟、蔡华君、苏显亚、苏荣学、苏松学、苏显科及其共同委托代理人张恒伟、于春蕾，被告颍上县政府的委托代理人韩锟，被告颍上县水务局的委托代理人王心忠、李军清，被告杨村镇政府的委托代理人刘宁，第三人淝丰村委会的法定代表人苏辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，其均为凤台县××××�村民，享有该村集体所有的“西河坝地”地块的土地承包经营权，在此世代耕种。根据2015年凤台县人民政府（以下简称凤台县政府）为其颁发的《农村土地承包经营权证》，其对该地的承包方式为“家庭承包”，承包期限为“1995年1月1日至2025年1月1日”，地块性质为“基本农田”。2016年，其发现其享有土地承包经营权的该宗土地被被告私自开挖、建设水电站。后其得知，系被告颍上县政府在未告知当地村民、未取得上级政府批准、未依照合法程序的情况下，与本案第三人非法签订合同，用欺骗手段非法征收原告上述土地，并由颍上县水务局用来建设水电站，被告杨村镇政府同颍上县政府、颍上县水务局共同实施了上述违法征收土地的行为。原告为此多方投诉未�，遂起诉来院，请求判决：1、确认众被告征收原告土地的行为违法、无效；2、判令被告按照法定程序依法征收原告的土地；3、本案的诉讼费由被告负担。后经当庭依法释明，原告将诉讼请求具体明确为：请求判决确认三被告征收涉诉土地的行为违法。
颍上县政府辩称：一、本案原告不具有提起此次诉讼的主体资格，应依法驳回其起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；第四十九条第（一）项规定，有权提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，原告提交的《农村土地承包经营权证》显示，其承包经营的土地系位于凤台县××××村的“西河坝地”地块，其起诉主张颍上县水利建筑安装公司在建造“山涧站、万海站”水利设施时，从其承包地块私自开挖取土，答辩人征收土地的行为违法。而据凤台国土资源局2017年3月16日作出的《关于苏荣学信访情况的答复》可以得知：案涉地块1992年农村集体土地二轮承包时，该宗地未纳入承包范围；2014年开展的集体土地确权登记，该宗地亦不在确权登记范围。经现场勘察，对照《土地利用现状图》，该宗地地类为水工建筑用地。故颍上县政府认为原告对本案所涉土地无合法的使用权，其与本案诉讼的标的无利害关系。且本案原告也未提供证据证明案涉的水利站建造过程中的取土区域位置与其承包经营土地四的至范围存在重合或覆盖的情形，即对山涧站建造过程中取土的区域位置是否在其承包经营土地范围内，原告应对此应承担举证和举证不能的责任。二、本案所涉的“安徽省淮河流域西淝河等沿淮洼地治理应急工程”系经国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）、水利部等部委审批核准的大型水利设施建设项目，该工程建设具有明确的法律和政策依据。三、颍上县政府对本案所涉的“山涧站”扩建水利工程项目现未实施、也未委托其他部门实施土地征收行为，原告诉请确认其征收行为违法无事实根据。实际上，根据国家发改委2014年6月19日作出《国家发改委关于安徽省淮河流域西淝河等沿淮洼地治理应急工程可行性研究报告的批复》（发改农经[2014]1380号），本案所涉的“山涧站”、“万海站”水利设施的扩建工程应“由工程涉及的各市分别组建项目法人，负责境内工程的建设管理和建�后的运行维护”。因此，即使本案所涉的“山涧站”水利设施建造过程中需征收农用地（永久性征地或临时用地），依法也应当由该工程的项目法人根据土地管理法律法规按程序向土地所属行政区域内的县级人民政府，即凤台县政府提出申请，由其按照权限和职能逐级报经审批，颍上县政府在该工程项目建造的过程中不具有受理并报批项目用地征收的权限和职责，事实上，其也从没有参与过本案涉诉土地的管理、使用，更无对该地块的行政征收行为。四、案涉土地的“取土”（即原告所述的“征收”）行为系颍上县水利建筑安装工程公司（以下简称水建公司）的公司行为，与颍上县政府无事实和法律关联。水建公司通过招投标程序竞标获得“山涧站”水利工程项目，施工过程中需要占用土地、取土等，依法应由该公司按审批核准权限向有该管理权限的部门提出申请或通过私法领域协商解决，而本案所涉土地位于凤台境内，因此水建公司无论通过何种形式解决，颍上县政府都不是适格的核准批复机关，事实上，其也从未收到水建公司向答辩人提出的有关申请或报告。综上，颍上县政府认为，原告不能证明其承包经营土地的范围与本案涉诉的土地范围存在一致性，其无本案原告的诉讼主体资格，请求依法驳回其起诉。但即使原告具有本案的原告主体资格，因其并未实施原告主张的“征收土地”行政行为，亦请求人民法院依法驳回原告对颍上县政府的诉讼请求。
被告颍上县水务局辩称：一、安徽省淮河流域西淝河等沿淮洼地治理应急工程所涉的“万海站”、“山涧站”重建和瓦寺涵加固工程征地是由颍上县陈桥镇人民政府和颍上县中小河流治理工程建设管理局进行征收。颍上县水务局与该征收行为无关，其不具有本案的被告主体资格；二、凤台国土资源局2017年3月16日作出的《关于苏荣学信访情况的答复》中明确：1、案涉土地并非原告承包土地；2、该宗土地的地类为水工建筑用地。其于1986年建西淝河堤坝和山涧站时被堤坝围在河道中，系河道的一部分，原告与该宗土地无关，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。此外，本案涉及土地所有权和使用权争议，应由先进行行政复议，且颍上县水务局并非具有土地征收职能的行政机关。综上，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告杨村镇政府辩称：其既非本案诉指的行政征收行为的做出机关，也不是复议和委托机关，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条关于行政诉讼适格被告的规定，请求人民法院依法驳回原告对其的诉请。
第三人淝丰村委会当庭陈述意见，请求法院依法裁判。
经审理查明：被告颍上县政府现为安徽省阜阳市的下辖县级人民政府，被告颍上县水务局系管理该县区域内水务的行政机关；被告杨村镇政府系安徽省淮南市××县辖区内的乡镇人民政府，与颍上县政府、颍上县水务局无隶属和行政管理关系。本案22名原告均系杨村镇（原杨村乡）淝丰社区村民。其认为三被告和第三人淝丰村委会在推进实施安徽省淮河流域西淝河等沿淮洼地治理应急工程所涉的颍上县万海站、山涧站重建和瓦寺涵加固工程时，违法征收使用其享有承包经营权的农村集�土地，侵害其合法权益，诉至本院，请求判决确认三被告征收涉诉土地的行政行为违法。
本案的争议焦点是：1、本案诉请确认违法的三被告征用涉诉土地的行政行为是否存在；如存在，该行为是否合法；2、22名原告是否为本案的适格原告。
对于本案诉指请求确认违法的征用涉诉土地的行政行为是否存在及其是否合法的问题，本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条一款第（三）项规定，提起行政诉讼应当有具体的事实根据。《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条、第四十六条、第四十七条、第四十八条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地施行征收或者征用并给予补偿。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。且�家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，会同拟订的征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。本案中，首先，本案所涉土地在淮南市××县境内，依照上述法律规定，征收涉诉土地，应由凤台县政府组织实施。其次，征收土地，应有批准文件、进行公告等书面形式，现被告不认可其实施了征收行为，原告也未提供证据证实该涉诉土地征收行为存在。综上，原告提起本案诉讼无具体的事实根据，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，依法应予驳回。对于22名原告是否为本案的适格原告这一问题，鉴于本案不符合起诉条件，本案不再审查。
综上，原告的起诉不符合起诉条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告苏庆德、苏荣品、苏松波、苏显和、苏松友、苏显伟、蔡华君、苏飞、苏显文、苏荣山、陈登环、苏显亚、苏荣学、苏波、苏显华、侯学兰、陈冠芳、苏松学、苏松永、苏显科、苏显庆、苏祥的起诉。
案件受理费50元不予收取。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 张德玉
审 判 员 李 平
人民陪审员 张 萍
二〇一七年十月三十日
书 记 员 李广庆
附相关法律规定：
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼�第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。