山东省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）鲁民终1691号
上诉人（原审原告）：山东君陶投资股份有限公司。住所地：山东省济南市市中区经四路***号恒昌大厦******室。
法定代表人：马俊涛，董事长。
委托诉讼代理人：蔡忠杰，北京金诚同达（济南）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：马晓伟，北京金诚同达（济南）律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：鄄城县人民政府。住所地：山东省鄄城县人民路**号。
法定代表人：张乾山，县长。
委托诉讼代理人：孙占堂，鄄城县人民政府法制办主任。
委托诉讼代理人：蔡卫忠，山东众成清泰律师事务所律师。
上诉人山东君陶投资股份有限公司（以下简称君陶公司）因与上诉人鄄城县人民政府合同纠纷一案，不服山东省菏泽市人民法院（2015）菏商初字第88号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年7月8日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人君陶公司法定代表人马俊涛及其委托诉讼代理人蔡忠杰、马晓伟，上诉人鄄城县人民政府委托诉讼代理人孙占堂、蔡卫忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
君陶公司上诉请求：依法撤销一审判决书第三项，改判鄄城县人民政府赔偿君陶公司经济损失132058338.13元；第二项改判为鄄城县人民政府支付君陶公司违约金600万元；一、二审诉讼费用均由鄄城县人民政府承担。事实和理由：一、一审法院认定惠泽公司的资产已被法院执行拍卖，双方订立合同的初衷和目的已经无法实现，与事实不符。实际情况是：双方签订《山东慧泽机械制造工业园项目合作合同书》（以下简称《合作合同》），鄄城县人民政府依约定应当在项目签订后三个月内办理好项目用地的土地使用权证。在君陶公司2010年5月持鄄城县人民政府办理的土地使用权证抵押贷款时，被银行告知土地证是虚假的，为防止投资损失，予以停产。惠泽公司停产后，被鄄城县人民政府下属投资公司起诉并低价拍卖。由此看来，惠泽公司停产是由于鄄城县人民政府办理非法、虚假土地证导致的，而不是执行法院拍卖造成的。二、鄄城县人民政府未按照合同规定，办理土地权证书，已构成严重违约。依合同约定，鄄城县人民政府应于2009年7月13日前办理好土地权证书。依据鄄城县人民政府提供的证据，最早也是在2010年开始办理，此时，惠泽公司已停产一年多，鄄城县人民政府构成严重违约。三、君陶公司的损失，是由于鄄城县人民政府的违约行为造成的，其应当全额赔偿君陶公司的损失。没有土地使用权证的工业园项目处于非法状态。且土地证虚假造成君陶公司融资困难，另外，由于没有土地证，在2014年被执行时土地是按照划拨土地评估。四、君陶公司要求赔偿损失确实充分，应当予以认定。君陶公司一审提交海天会计师事务所鲁海财资字（2013）第001号报告书。该报告书确认君陶公司向慧泽公司投资157435611.13元，减去执行法院25377273元，要求鄄城县人民政府赔偿132058338.13元。如果鄄城县人民政府对损失有异议，可以申请重新审计或者依法评估。但一审法院以报告是单方作出不予认可，这对当事人不负责任。五、双方主张的违约金，是双方真实意思表示，且不违反相关法律规定，不应当调整。本案中，双方约定的违约金仅占投资总额的2%，且远低于君陶公司的损失。
鄄城县人民政府针对君陶公司的上诉进行答辩称：一、君陶公司上诉所称与事实不符。君陶公司称鄄城县人民政府收取了有关土地的各项费用2000余万元无事实依据;君陶公司称鄄城县人民政府为其提供了一份非法的土地证、提供的建设用地规划许可证、工程规划许可证、施工许可证等均为假证与事实不符；君陶公司称其在法院执行过程中要求重新评估也不符合事实。二、君陶公司上诉理由不能成立。1.一审法院不予准许君陶公司申请，调取鄄国用（2009）第2058号土地证程序合法，不影响事实的认定。一审中鄄城县人民政府对君陶公司提交的施工许可证等证件原件认可其真实性，且经相关部门确认，一审法院认为上述证件是真实并没有错误。2.鄄城县人民政府在履行合同中并无违约，君陶公司未依约完成投资，构成严重违约，应当赔偿鄄城县人民政府相应的损失。鄄城县人民政府与君陶公司签订的《合作合同》中约定的是在项目签订三个月内，为君陶公司办理土地使用证，并非办理完毕。合同签订后，鄄城县人民政府依约履行了合同义务，为君陶公司项目建设及时提供了土地供其使用,并在规定的时间内(2009年5月11日）对项目用地进行了预审从而启动土地证办理程序，在经过省政府批复后将项目用地出让给君陶项目公司，并为君陶项目公司修建了围墙、交通桥和厂区道路、进行了绿化，将鄄城老酒厂宗地出让给了君陶公司指定的项目公司等，君陶公司实际获得了基于《合同书》所取得的政策优惠利益8689280元（其中老酒厂宗地出让金返还720万元，围墙、桥路绿化投入1489280元），但却没有按照约定的投资数额和时间完成投资义务。依据合同约定，君陶公司应返还根据优惠政策获得的利益8689280元，并赔偿违约金600万元。3.君陶公司未继续投资的根本原因是因为其不具备在《合同书》中承诺的投资能力，与鄄城县人民政府无任何关系。君陶公司承诺对山东慧泽机械制造工业园项目总投资3亿元、建设日期为2009年5月1日至2010年5月30日。但依据菏泽市中级人民法院委托评估的报告，截止2013年5月3日，君陶公司投资建设的建筑物及其附属物及土地使用权的评估价值才为39533773元（其中土地使用权评估价值14156490元，而君陶公司实际缴纳的土地款项为5110600元），如果扣除酒厂宗地返还款项720万和鄄城县人民政府借款1500万元，君陶公司实际投入建设资金才1000多万元。所以，君陶公司未继续投资的根本原因是君陶公司不具备其承诺的投资能力，君陶公司主张未继续投资是由于鄄城县人民政府未办理土地证造成的,只能是其为掩盖投资实力不足寻找的借口。4.君陶公司主张的巨额经济损失无事实依据。君陶公司计算其巨额损失的依据是山东海天有限责任会计师事务所出具的《山东慧泽机械制造有限公司厂房培训中心建设投资情况财务咨询报告》，该报告系山东海天有限责任会计师事务所依据中喜会计师事务所有限责任公司出具的慧泽机械公司2010-2011年度财务审计报告所做的财务咨询报告，所有的数据均缺乏有效的投资凭证作为支持，缺乏真实性。该报告书系君陶公司单方委托而出具，不具有证据效力，且与菏泽市中级人民法院依法委托的评估机构所作出的房产、土地价值评估报告相矛盾。因此，该财务咨询报告的证明力不足以对抗执行法院通过法定程序针对专门问题做出的审计报告，不能作为本案审理的有效依据。另外，在庭审中，鄄城县人民政府补充答辩意见：鄄城县人民政府从未主动为君陶公司办理过土地证，在合同签订后，鄄城县人民政府及时启动了土地证的办理申报手续，并给君陶公司办理了各项施工许可。事实上在2010年5月后，君陶公司并没有停止建设而且继续缴纳房产和城市房地产税费，县政府下属的投资公司起诉并查封慧泽公司资产，并经法院拍卖，正是由于君陶公司没有承诺的投资实力，对政府给予的低息借款都无法偿还。所以被依法将资产拍卖偿还借款。另君陶公司称，2014年被法院拍卖时建筑物按照违章建筑，土地按照划拨土地评估的，与事实不符。
鄄城县人民政府上诉请求：1.请求依法撤销一审判决第二项和第四项，改判君陶公司支付鄄城县人民政府违约金600万元，返还在合同履行过程中获得的鄄城县人民政府给予的优惠政策资金8689280元，驳回君陶公司的一审诉讼请求；2.由君陶公司承担一、二审全部诉讼费用。事实和理由：一、一审判决事实认定错误。1.双方签订的《合作合同》第二条约定，鄄城县人民政府在项目签订三个月内，为君陶公司办理土地使用证。使用了“办理”而不是“办理好”。一审判决认为该条款是鄄城县人民政府对君陶公司做出承诺三个月内办理好土地使用证属于认定事实错误。结合《合作合同》第五条与第四条的内容相互对应，其中双方对交付土地使用权证的时间是明确的，但该土地使用权证是指鄄城老酒厂宗地，而非慧泽机械制造工业园项目用地。2.一审判决认为君陶公司不承担违约责任认定事实错误。《合作合同》中约定，君陶公司承诺总投资3亿元，建设日期为2009年5月1日至2010年5月30日。君陶公司投资能力的承诺是双方签订《合作合同》的前提条件，也是给予君陶公司一定的政策优惠的前提条件（包括负责围墙建设及厂区内的“六通一平”、税收返还、将鄄城老酒厂宗地以每亩不高于25万元的价格出让给君陶公司等）。但依据菏泽市中级人民法院委托评估的报告，该公司实际投资仅为其承诺投资的13%。《合作合同》并没有把办理土地使用权登记发证作为投资建设的前提条件，鄄城县人民政府依据合同约定及时将项目用地交付给君陶公司占有和使用，为君陶公司的建设办理了相关的证照，没有对君陶公司的项目建设和施工造成任何影响，而且还积极帮助君陶公司的项目建设进行融资。君陶公司却没有按照合同承诺的投资额度和建设进度完成投资建设。二、一审判决适用法律不当。1.鄄城县人民政府将老酒厂宗地优惠出让给君陶公司也是《合作合同》的组成部分，其中老酒厂宗地出让时挂牌价为2220万元，根据合同约定，鄄城县人民政府将高于合同约定的土地出让金720万元，退还给了君陶公司用于慧泽项目，同时为履行合同为慧泽项目支付了1489280元的配套资金用于项目建设，这些均转化为君陶公司的利益（慧泽机械公司的拍卖价款中已经包含了鄄城县人民政府支出的上述价值）。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失”。既然双方解除合同，鄄城县人民政府有权要求将已经履行的部分恢复原状，如不能恢复原状，君陶公司应当采取补救措施返还或者赔偿鄄城县人民政府的上述损失。
君陶公司针对鄄城县人民政府的上诉进行答辩称，鄄城县人民政府所称的8689280元损失并不存在。君陶公司不存在因为投资能力不足而违约的问题。没有继续投资是因为鄄城县人民政府没有办理土地证违约在先。君陶公司为了防止损失进一步扩大才没有继续投资。
君陶公司向一审法院起诉请求：1.解除合作合同书；2.鄄城县人民政府赔偿君陶公司经济损失132058338.13元；3.鄄城县人民政府支付违约金600万元。
鄄城县人民政府向一审法院反诉请求：1.解除合作合同书；2.君陶公司赔偿鄄城县人民政府经济损失868.928万元；3.君陶公司支付鄄城县人民政府违约金600万元；4、反诉费用由君陶公司承担。
一审法院认定事实：一、关于慧泽工业园项目的成立和审批的情况。
2009年4月13日，君陶公司与鄄城县人民政府签订合作合同书一份，约定：按照鄄城县人民政府招商引资优惠政策的有关规定，经过友好协商，就国有土地使用权出让及投资建设机械零件加工工业园项目事项达成协议，签订合作合同书。一、项目位置为鄄城县经济开发区；东临历山路，南邻南环路，西邻工业路北到-7字形地块；项目占地88314.74平方米/132.6亩，其中西南地块宗地性质商业用地（约35亩），其他宗地性质为工业用地。土地使用年限为50年；项目总投资3亿元，其中总建筑面积61345.6平方米(包括标准厂房21553平方米，仓库11172平方米，培训中心11460平方米，科研办公楼6475平方米，职工宿舍4446.9平方米，食堂及其他辅助设施3240.7平方米）。主要产品为不锈钢机械零件、矿山机械、泵类机械等；建设日期为2009年5月1日至2010年5月30日。二、鄄城县人民政府的权利和责任：1、鄄城县人民政府保证宗地每亩地价不高于2.6万元（工业用地和商业用地土地价格一致)，城市配套费等各种行政事业收费包含在地价内，不另行计取。2、鄄城县人民政府在项目签订三个月内，为君陶公司办理土地使用证。办理好土地使用权证后君陶公司一次性付清土地出让金。3、鄄城县人民政府负责项目四周的围墙建设及厂区内“六通一平”，为君陶公司提供便利的生产、生活条件和良好的投资环境。4、鄄城县人民政府负责协助君陶公司办理相关手续。……7、鄄城县人民政府负责处理项目占地引起的纠纷问题。三、君陶公司的权利和责任。1、享受鄄城县人民政府规定的招商引资优惠政策。(1)城市配套费免收（县级）。（2）各项行政事业收费免收，只收工本费。（3）土地使用和土地管理费免收。（4）墙体材料节能、防空设施异地建设、劳动保险费、工程质量监督费等免收。2、君陶公司应于2009年5月1日开工建设，2009年12月前完成生产车间及办公楼等主体工程，并于2010年5月30日前完成全部土建工程。2010年12月30日之前正式投产。……四、鄄城县人民政府同意把鄄城老酒厂宗地出让给君陶公司进行房地产开发，开发土地80亩（按实计算），土地价格每亩不高于25万元，以挂牌的形式出让。君陶公司于国有土地使用权出让合同签订一个月内向鄄城县人民政府支付地款300万元，鄄城县人民政府向君陶公司交付净地，并在30日内，君陶公司交付剩余价款，并为君陶公司办理好土地使用权证，同时鄄城县人民政府提供成交确认书。君陶公司在保证工程质量的前提下，鄄城县人民政府协助君陶公司办理有关建设前期和建设过程的证照，君陶公司予以配合，鄄城县人民政府确保本片区宗地在三个月内搬迁拆迁完毕交付于君陶公司。五、违约责任。鄄城县人民政府必须按合同规定时间内完成土地的搬迁赔偿和土地地上建筑物的清除，必须按合同约定的优惠政策执行，必须按约定时间向君陶公司交付土地使用权证和相关证件。否则鄄城县人民政府承担君陶公司总投资的2%的损失。君陶公司必须按合同时间完成投资，除不可抗拒的自然灾害和国家的政策法规变化外，否则鄄城县人民政府有权收回有关优惠政策和按前款规定标准向鄄城县人民政府赔偿。合同签订后，君陶公司投资成立了慧泽公司。
2009年8月12日，鄄城县环境保护局针对《慧泽公司的加工生产电子机械部件、精细加工铝锻件、动车用零件、标准紧固件项目环境影响报告表》做出鄄环审字[2009]18号审批意见，认为该项目符合国家产业政策，在采取相应的污染防治措施后，能够满足主体工程需要和环境保护的要求，同意上报市环保局审批。
2010年2月1日，鄄城县发展和改革局向菏泽市发改委呈报《慧泽公司年产2.8万台/套机械系列产品项目申请报告》，就该项目申请省级备案。2010年11月3日，菏泽市发展和改革委员会就该项目报请省发改委办理备案手续。2011年1月10日，山东省发展和改革委员会对慧泽公司的年产9000台/套混凝土搅拌设备项目的申请予以备案。
鄄城县人民政府向法庭提交领款单和发票共计7张，金额共计1939280元，证明该政府对案涉工业园的进行清障、绿化等投入1939280元。
二、关于案涉土地使用权和相关房产建设手续的审批情况。
2009年5月11日，鄄城县国土资源局做出鄄国土资预审字[2009]37号关于对慧泽公司机械生产、仓储项目用地的审查意见，经审查，函复如下：1、慧泽公司机械生产、仓储项目，拟选址位于郑营乡信义行政村。符合国家产业政策依法办理用地手续。二、该项目规划设计用地6.6667公顷，待项目批（核）准后，在施工设计阶段，要进一步优化布局，节约集约用地，从严控制建设用地规模。
2009年8月2日，鄄城县建设局做出鄄堤地字第3729292009009号补建设用地规划许可证。用地单位为：慧泽公司。用地项目名称为君陶工业园。用地位置为南环路北、历山路西。用地性质为工业用地。用地面积为94185平方米。建设规模为122440平方米。
2009年8月15日，鄄城县建设局做出两份建设工程规划许可证。一份记载：建设单位为慧泽公司。建设项目名称为综合科研楼、慧泽培训中心。建设位置为南环路北、历山路西。建设规模为24993.07平方米，科研楼9600平方米，培训中心15328.07平方米。另一份记载：建设单位为慧泽公司。建设项目名称为厂房四座。建设位置为南环路北、历山路西。建设规模为31009.68平方米。
2009年9月3日，鄄城县建设局做出编号为37292907030004号建筑工程施工许可证。建设单位为慧泽公司。工程名称为厂房。建设地址为南环路北，历山路以西。建设规模为31009.68平方米。合同开工日期为2009年6月15日，合同竣工日期为2009年12月20日。同日，该局做出编号为3729010907030005号建筑工程施工许可证。建设单位为慧泽公司。工程名称为综合科研楼、慧泽培训中心。建设地址为南环路北，工业路东。建设规模为24993.07平方米。合同开工日期为2009年6月15日，合同竣工日期为2010年5月1日。
2010年，山东省人民政府做出鲁政土字[2010]1360号山东省人民政府关于鄄城县2010年第七批次城镇建设用地的批复，同意征收郑营乡集体建设用地90951平方米，用于城镇建设。
2010年7月20日，慧泽公司向鄄城县地税局缴纳房产和城市房地产税、城镇土地使用税共306840元。
2010年11月11日，慧泽公司向鄄城县国土资源局缴纳382万元，事由为预收地款。
2010年11月24日，鄄城县人民政府做出鄄政复[2010]34号鄄城县人民政府关于公开出让国有建设用地使用权的批复：同意将位于南环路北、工业路东、潍坊路西面积为90950.79平方米的国有建设用地使用权进行公开出让，规划用途为工业用地，出让年限为50年。
2010年12月31日，慧泽公司与鄄城县国土资源局签订《拍卖（挂牌）成交确认书》，确认鄄城县国土资源局于2010年12月15日上午9时至2010年12月31日上午9时对位于南环路北、工业路东的一宗国有建设用地使用权公开出让。土地面积为90950.79平方米，土地出让金为600万元。买受人须于拍卖（挂牌）成交确认书签定当日起，60日以内付清全部成交价款，竞买保证金抵作土地出让金。
2011年1月17日，慧泽公司和鄄城县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定将位于南环路北、工业路东的国有建设用地出让给慧泽公司。土地面积为90950.79平方米，性质为工业用地。土地出让金为600万元。
2010年11月26日，慧泽公司缴纳契税172200.86元，缴纳耕地占用税2006676.7元。
2010年12月31日，慧泽公司向鄄城县国土资源局缴纳地款1290600元。
本案庭审中，鄄城县人民政府请求一审法院对合作合同书中违约金的数额进行调整。
三、关于鄄城县人民政府出借给慧泽公司1500万元借款及为其协调贷款等情况。
2009年12月16日，鄄城县人民政府与慧泽公司签订借款协议书一份。约定：为了加快慧泽公司项目建设进度，确保该项目在2010年元月1日前投产，鉴于银行融资需要时间，鄄城县人民政府通过鄄城县新源国有资产经营管理中心借款1500万元给慧泽公司。借款时间为协议签订之日起3个月；利息执行现有国家贷款基准利率的一半。（一年短期贷款基准利率为年利率5.31%）；慧泽公司将商住开发的原县酒厂厂区内的所有土地抵押给鄄城县新源国有资产经营管理中心；如果慧泽公司不能到期偿还借款，每超期一天，由慧泽公司向鄄城县人民政府按借款总额3‰支付罚息，鄄城县人民政府有权采取任何方式对抵押土地进行处置，还清借款本息及罚金。
因慧泽公司未能偿还1500万元借款，鄄城县人民政府于2012年3月14日向本案一审法院起诉慧泽公司。一审法院做出（2012）菏商初字第16号民事判决书，判决如下：一、慧泽公司返还鄄城县人民政府借款本金1500万元及利息（利息按照同期同类银行贷款利率一半计算，自2009年12月22日计算至2010年3月15日止，自2010年3月16日至借款还清之日的利息按照同期同类银行贷款利率计算），于判决生效之日起10日内付清。二、驳回鄄城县人民政府的其他诉讼请求。判决书生效后，由于慧泽公司未能履行判决书确定的义务，鄄城县人民政府向一审法院申请执行。2013年4月9日，一审法院委托正源评估公司对慧泽公司的房屋及附属物进行评估。房屋类型为车间、仓库、办公、生产辅助。建筑面积为40577.14平方米。该评估的标的物房产及附属物价格为25377273元。因拍卖慧泽公司所有的房地产及附属物流拍，鄄城县人民政府于2014年4月21日向一审法院申请，以第三次拍卖所定的保留价接受拍卖财产以抵偿慧泽公司所欠等额债务（本金1500万元、利息5750151元、案件受理费121400元，共20871551元）。第三次拍卖留拍价25304000元抵偿等额债务后，剩余4432449元款项交于一审法院账户。一审法院于2014年6月5日做出（2012）菏执字第61-3号执行裁定书，裁定：一、将被执行人慧泽公司名下所拥有的位于鄄城县经济开发区车间三幢、办公楼一栋、在建综合楼一栋的房产、土地一宗面积为90950.79平方米及附属物，过户到鄄城县人民政府名下以清偿债务。二、该财产所有权自本裁定书送达鄄城县人民政府时转移。鄄城县人民政府可持本裁定书到房地产管理机构办理有关财产权证照过户手续。
2014年6月19日，税务机关从上述4432449元款项中扣除了慧泽公司应缴纳的房产税16.8万元，城镇土地使用税263757.31元。
2015年12月21日，鲁药公司出具证明一份，证明2010年5月21日，经鄄城县人民政府领导协调，鲁药公司为慧泽公司在鄄城县农村信用合作联社的借款300万元提供了连带责任保证。借款到期后，由于慧泽公司未完全履行还款义务，鲁药公司于2012年3月27日向鄄城县农村信用合作联社履行了保证责任，偿还借款本金及利息1742336.48元。后鲁药公司向鄄城县人民法院就保证合同向慧泽公司提起诉讼，案经法院执行，鲁药公司为慧泽公司垫付的借款本金和利息得以追偿。
另查明，2009年12月17日、12月22日，鄄城县人民政府向慧泽公司支付220万元和500万元。对于该款的用途，庭审中鄄城县人民政府陈述根据合作合同书的约定，鄄城县人民政府将鄄城老酒厂宗地以每亩不高于25万元的价格，共约80亩以挂牌的形式出让给慧泽公司。由于当时出让挂牌价格为2200万元，鄄城县人民政府将超过合作合同书约定价格的720万元返还给慧泽公司。
一审法院认为，本案争议焦点为：一、2009年4月13日签订的合作合同书是否具备解除条件；二、君陶公司和鄄城县人民政府在履行2009年4月13日的合作合同书过程中哪一方构成违约；三、违约方应当承担的什么违约责任。
关于本案的焦点问题一，合作合同书是否应当予以解除的问题。本案中，君陶公司和鄄城县人民政府均请求法院解除该合同。合作合同书签订于2009年4月13日，君陶公司投资成立了项目公司慧泽公司，并建设了车间、仓库、办公楼等房产。因慧泽公司与鄄城县人民政府之间的1500万元借款纠纷案件以及慧泽公司和案外人的诉讼案件，慧泽公司的资产已被法院执行拍卖，双方订立合同的初衷和目的已经无法实现，亦不具备履行合同的信任基础和履行条件，合同继续存在已经失去积极意义。因此，君陶公司和鄄城县人民政府请求法院解除双方于2009年4月13日签订的合作合同书，一审法院予以支持。
关于本案焦点问题二，君陶公司和鄄城县人民政府在履行合作合同书过程中哪一方构成违约的问题。在本诉中，君陶公司认为合作合同书中第二条约定：鄄城县人民政府在项目签订三个月内，为君陶公司办理土地使用证。办理好土地使用权证后君陶公司一次性付清土地出让金。但鄄城县人民政府没有在合同签订之日起三个月内为其办理土地使用权证，导致该公司融资困难，最终停止经营，资产被低价评估和拍卖，为君陶公司造成巨大损失。鄄城县人民政府抗辩认为合作合同书第二条约定的是“办理”而不是“办理好”。因为农耕地转为城镇建设用地需要经过项目预审、省政府审批、出让等环节，鄄城县人民政府无法控制时间。而君陶公司停止生产是由于投资能力不足所致。
对此，一审法院认为，合作合同书中约定的“鄄城县人民政府在项目签订三个月内，为君陶公司办理土地使用证。”的含义应当是指鄄城县人民政府在合同签订的三个月内将土地使用证办理好。因为合作合同书中第五条违约责任约定：鄄城县人民政府必须按合同规定时间内完成土地的搬迁赔偿和土地地上建筑物的清除，必须按约定时间向君陶公司交付土地使用权证和相关证件。否则鄄城县人民政府承担君陶公司总投资的2%的损失。可以看出双方对交付土地使用权证的时间是明确并可确定的。如果如鄄城县人民政府抗辩所说的在合同签订的三个月内开始办理土地使用权证，则办理好土地使用权证的时间便是不可确定的。合同前后文内容出现矛盾，该违约条款的约定对双方没有约束力。虽然鄄城县人民政府抗辩称违约责任中约定的“必须按约定时间向君陶公司交付土地使用权证和相关证件”指的是交付鄄城老酒厂的土地使用权证。但从前后文的内容看，违约责任的内容均指向合作合同书的权利义务，而非指向鄄城老酒厂的履行内容。因此，鄄城县人民政府的该项抗辩理由不能成立。因此，鄄城县人民政府作为地方政务管理者，对案涉土地为农耕地的性质是明知的，其应了解农耕地转为工业用地、商业用地的审批流程。该政府在明知不可能一定会在三个月内办理土地使用权证，而向投资方做出承诺，并与投资方约定了违约条款，应承担违约责任。
鄄城县人民政府反诉称，合作合同书约定项目总投资3亿元，总建筑面积61345.6平方米。建设日期为2009年5月1日至2010年5月30日。君陶公司未能按照合同约定的投资数额和时间完成投资，没有按合同承诺的资金实力进行投资，构成严重违约，请求君陶公司赔偿其经济损失和违约金。关于君陶公司是否构成违约，一审法院认为：第一、合作合同书约定的建设日期为2009年5月1日至2010年5月30日，但是由于鄄城县人民政府没有按照合同的约定在合同签订之日起三个月内（即2009年7月13日之前）办理好土地使用权证，鄄城县人民政府违约在先。虽然鄄城县人民政府在2009年9月为慧泽公司办理了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证，但是其没有办理土地使用权证，一定程度上对君陶公司的项目建设和施工造成影响。君陶公司提出没有如期进行投资和建设的抗辩理由成立，一审法院予以支持。鄄城县人民政府以建筑面积没有达到合同约定的工期完成，请求君陶公司承担违约责任的反诉请求一审法院不予支持。第二、虽然合同约定项目总投资达3亿元，但是，合同并没有约定3亿元的投资是一次性投入还是分期投入。故，鄄城县人民政府以君陶公司的投入未达到3亿元为由，请求君陶公司承担违约责任的反诉请求一审法院不予支持。故，鄄城县人民政府以以上两个理由主张君陶公司违反合同约定，请求其承担违约责任的主张一审法院不予支持。
综上，在本诉和反诉的两个诉中，鄄城县人民政府没有按照合同约定时限为君陶公司办理土地使用权证，首先构成违约。在此情况下，应由鄄城县人民政府承担违约责任。
关于本案焦点问题三，违约责任的承担问题。首先，君陶公司主张该公司损失132058338.13元。君陶公司该项主张依据的是海天事务所做出的财务咨询报告，该报告认定君陶公司就项目投资共计157435611.13元。君陶公司减去执行法院委托正源评估公司评估的房地产价值为25377273元，得出君陶公司的实际损失为132058338.13元。就该项诉讼请求是否成立，一审法院认为：第一，海天事务所做出的财务咨询报告显示该报告依据的是中喜审字（2012）第0643号审计报告。而中喜审字（2012）第0634号审计报告显示，该事务所审计的是慧泽公司的财务报表，包括2010年12月31日、2011年12月31日的资产负债表、2010年度、2011年度的利润表、现金流量表、所有者权益变动表及财务报表附注。可见，该事务所审计的依据是慧泽公司提供的财务报表。另外，海天事务所做出的财务咨询报告结论为：经审核，截止2011年12月31日该公司的厂房及办公楼原值58151631.7元，净值53123117.84元，培训中心（在建）83733593.28元，土地使用权（实际支付）20998877.56元，共计157435611.13元。但以上数据无法得出157435611.13元的结论，咨询报告上的数字结论存在错误。第二，海天事务所作出的财务咨询报告审计的是慧泽公司厂房、办公楼、培训中心、土地使用权的投入，扣除土地使用权的投入，厂房及办公楼原值58151631.7元，净值53123117.84元，培训中心（在建）83733593.28元，共计141885224.98元。以上投入已经物化到慧泽公司的厂房、办公楼、培训中心、土地使用权等方面。而执行法院通过法定程序委托审计部门，审计慧泽公司建筑物市场价值为25377273元。二者数额差距巨大。慧泽公司单方面委托事务所做出的财务咨询报告，且该报告数字存在错误的情况下，该财务咨询报告的证明力不足以对抗执行法院通过法定程序针对专门问题做出的审计报告。因此，海天事务所作出的财务咨询报告，一审法院不予采纳。第三，鄄城县人民政府就1500万元借款本金及利息借款纠纷申请法院执行，导致慧泽公司的资产被法院执行拍卖，其直接原因在于慧泽公司未能履行生效法律文书确定的义务。与鄄城县人民政府未能在合作合同书签订的三个月内颁发土地使用权证书没有直接的因果关系。第四、对市场风险等因素造成的、双方当事人均不能预见的损失，因非违约方过错所致，与违约行为之间没有因果关系，违约方对此不应承担赔偿责任。君陶公司作为投资公司，在庭审中称该公司主要是引进大型企业与地方政府对接，创建慧泽公司进行股份性分化，筹措资金没有问题。但是，该项目本身就存在经营风险，受产品销售、市场行情、原材料价格等因素影响。融资风险仅是经营风险之一。所以慧泽公司停止经营不能全部归责于融资失败。第五，根据《中华人民共和国合同法》第一百一十三条规定：当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。因此确认违约方的赔偿责任应当遵循“可预见性原则”。但合作合同书中，双方并没有就以土地使用权进行融资或以土地使用权证进行抵押进行明确约定和明示。鄄城县人民政府无法对君陶公司主张的损失进行预见。综上，鄄城县人民政府未能在合作合同书签订的三个月内为君陶公司颁发土地使用权证，与该公司损失之间不存在因果关系。所以，君陶公司请求鄄城县人民政府赔偿其经济损失132058338.13元的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持。
其次，关于君陶公司主张的600万元违约金问题。鄄城县人民政府未能在合作合同书签订的三个月内颁发土地使用权证，其应承担相应的违约责任。根据合作合同书的约定，违约方应支付违约金600万元。鄄城县人民政府请求对违约金进行调整。对此，一审法院认为，鄄城县人民政府违约属实，鉴于君陶公司的损失，系其自身没有履行生效法律文书确定的义务，财产被执行拍卖所致。与鄄城县人民政府的违约行为无直接因果关系。君陶公司不能提供证据证明其损失与违约金600万元相当。故，对鄄城县人民政府对违约金进行调整的请求，一审法院予以支持。
关于鄄城县人民政府承担违约责任的数额，一审法院认为鄄城县人民政府以国家贷款基准利率的一半的利率出借给慧泽公司1500万元，低于通过其他融资方式可能支付的利息；协调鲁药公司为慧泽公司向鄄城县信用社300万元贷款提供担保；同时合作合同书约定了多项优惠措施，包括以价格25万元/亩的价格将鄄城县老酒厂宗地出让给慧泽公司。鄄城县人民政府为君陶公司的建设提供了政策和资金优惠政策。而且君陶公司已经实际占有并使用该土地，并建设了生产车间和办公楼。在没有签订国有土地出让合同的情况下，鄄城县人民政府为其办理了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证。就违约金数额的调整，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条规定：当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。一审法院认为，违约责任过错主体主要在鄄城县人民政府，但君陶公司亦存在过错。一是君陶公司作为投资商，在签订合作合同书前对土地的性质应进行考察，其对三个月内是否能够办理出土地使用权证书有所权衡。但该公司在签订合同时没有尽到相应的审慎注意的义务。二是君陶公司投资能力不足，表现为其承诺投入3亿元，但是在建设过程中向鄄城县人民政府借款1500万元未能如期归还。对其他债权人的债务也没能偿还。该公司投资建设亦尚未到位。君陶公司应当对此承担相应的责任。结合鄄城县人民政府和君陶公司的双方过错程度，以及君陶公司的损失情况、合同履行程度，根据公平原则、诚实信用原则以及合作合同中关于违约金的约定，就鄄城县人民政府支付君陶公司的违约金数额，一审法院调整为120万元为宜。
综上，君陶公司和鄄城县人民政府请求一审法院解除双方于2009年4月13日签订的合同，一审法院予以支持。鄄城县人民政府没有按照合同约定在合同签订的三个月内履行办理土地使用权证的义务，构成违约，应当承担违约责任。庭审中，鄄城县人民政府请求对违约金进行调整。一审法院根据合同履行情况、君陶公司的损失情况、双方过错程度，诚实信用原则以及合作合同约定的违约金，一审法院调整为120万元。君陶公司向一审法院提交调查取证申请书，申请一审法院向山东省发改委调取鄄国用（2009）第0258号土地使用权证的档案材料或证明。就现有证据，能够证明鄄城县人民政府与慧泽公司签订土地出让合同后，鄄城县人民政府没能为慧泽公司办理好土地使用权证，该申请调取的证据与本案无关，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十五条规定：当事人申请调查收集的证据，与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许。故对该项申请，一审法院不予准许。
鄄城县人民政府反诉请求君陶公司返还其720万元，理由是根据合作合同的约定，鄄城县人民政府将鄄城县老酒厂宗地以每亩不高于25万元出让给慧泽公司，由于实际拍卖的价款高于合同约定的25万元，在慧泽公司缴纳出让金后，鄄城县人民政府又将该公司缴纳的高于合同价格的720万元返还给君陶公司。君陶公司抗辩认为该公司收到720万元，但是双方关于鄄城老酒厂宗地的纠纷，与本案无关。对此，一审法院认为，就已查明的事实看，720万元涉及的是双方关于鄄城老酒厂宗地的出让金的返款情况，与本案无关，故该项诉讼请求不予支持。关于鄄城县人民政府请求的投入围墙、桥、路、绿化工程等款项1489280元。一审法院认为，合作合同书约定鄄城县人民政府负责项目四周的围墙建设及厂区内“六通一平”，为君陶公司提供便利的生产、生活条件和良好的投资环境。该1489280元属于鄄城县人民政府为履行合同的必要支出。同时该项内容也用于公共基础设施建设。故，鄄城县人民政府提起的该项反诉请求，一审法院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第九十四条、第一百零七条、第一百一十四条第（二）款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条之规定，一审法院判决如下：一、解除山东君陶投资控股有限公司和鄄城县人民政府于2009年4月13日签订的《山东慧泽机械制造工业园项目合作合同书》；二、于本判决生效后十日内鄄城县人民政府支付山东君陶投资控股有限公司120万元违约金；三、驳回山东君陶投资控股有限公司的其他诉讼请求；四、驳回鄄城县人民政府的反诉请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件本诉受理费732092元，由山东君陶投资控股有限公司负担716492元，鄄城县人民政府负担15600元。反诉诉讼费54968元，由鄄城县人民政府负担。
二审中，双方当事人均没有提交新证据。本院对一审法院查明的事实予以确认。
本院认为，双方签订的《合作合同》合法有效，本案双方当事人的争议焦点是在合同履行中哪方违约以及应当承担的责任问题。
关于双方在履行合同中哪方违约的问题。《合作合同》第1.3、1.5条约定项目总投资3亿元，建设日期为2009年5月1日至2010年5月30日；第2.2条约定：鄄城县人民政府在项目签订三个月内，为君陶公司办理土地使用证。本案中，双方签订合同的时间是2009年4月13日，但涉案土地鄄城县人民政府作出鄄政复【2010】34号《关于公开出让国有建设用地使用权的批复》的时间为2010年11月24日，鄄城县国土资源局与慧泽公司签订《国有建设用地使用权出让合同》的时间为2011年1月17日。本院认为，鄄城县人民政府没有在合同签订之日起三个月内为其办理土地使用权证,应当认定构成违约。鄄城县人民政府关于双方合同约定的是办理土地使用权证而不是办理好的主张不成立，本院不予支持。因鄄城县人民政府违约在先，故君陶公司未在建设期间内投资属合理事由，且合同亦并未约定3亿元的投资是一次性投入还是分期投入，故不应仅以投资未到位为由认定君陶公司构成违约。另外，对于君陶公司和鄄城县人民政府签订的合作合同书，虽然双方均请求法院解除，一审法院亦判决解除了该合作合同。但本院认为解除合同的根本原因在于慧泽公司的资产已被法院执行拍卖，双方订立合同的初衷和目的已经无法实现。
关于各方应承担的责任问题。本院认为，第一，关于未交付土地使用权证的违约责任。《合作合同》第五条约定，鄄城县人民政府必须按合同规定时间内完成土地的搬迁赔偿和土地地上建筑物的清除，必须按约定时间向君陶公司交付土地使用权证和相关证件。否则鄄城县人民政府承担君陶公司总投资的2%的损失。本案中，君陶公司主张鄄城县人民政府支付600万元违约金，而鄄城县人民政府一审中以违约金过高请求法院进行调整。本院认为，鄄城县人民政府明知不可能会在三个月内办理土地使用权证，而向投资方做出承诺，并与投资方约定了违约条款，因鄄城县人民政府未按约定交付土地使用权证，应承担违约责任。但鄄城县人民政府支付君陶公司违约金应仅就未及时交付土地使用权证所造成的损失来认定。本案鄄城县人民政府在没有签订国有土地出让合同的情况下，鄄城县人民政府为其办理了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证，君陶公司已经实际占有并使用该土地，并建设了生产车间和办公楼。另鄄城县人民政府以国家贷款基准利率的一半的利率出借给慧泽公司1500万元,并为君陶公司的建设提供了政策和资金优惠政策。一审法院结合本案合同履行情况、君陶公司的损失以及双方的过错，根据诚实信用原则，酌定违约金为120万元。对此，本院予以支持。第二，关于君陶公司主张该公司损失132058338.13元。本案中，君陶公司主张损失是依据海天会计师事务所鲁海财资字（2013）第001号报告书所确认的君陶公司投资数额为157435611.13元，减去菏泽市中级人民法院强执执行慧泽公司资产数额25377273元，得出其损失为132058338.13元。本院认为，首先，君陶公司主张慧泽公司资产投资数额是依据海天事务的财务咨询报告系其单方作出，该报告与一审法院通过法定程序委托审计部门作出的审计报告相比，其证明力明显低于法院委托审计报告。君陶公司主张的损失实际是因资产处置中的减损，但该损失的产生是由于慧泽公司违约所致，与鄄城县人民政府未能在三个月内交付土地使用权证书没有直接的因果关系。因此，君陶公司关于赔偿损失的主张，本院不予支持。另，君陶公司主张对执行评估价值中未包括了土地价值，因与事实不符，本院不予支持。第三，关于鄄城县人民政府主张的损失问题。双方合作合同书约定，君陶公司必须按合同时间完成投资，除不可抗拒的自然灾害和国家的政策法规变化外，否则鄄城县人民政府有权收回有关优惠政策和按前款规定标准向鄄城县人民政府赔偿。本案中，根据合作合同书的约定，鄄城县人民政府将鄄城县老酒厂宗地拍卖高于合同价格的720万元返还给君陶公司。另外，鄄城县人民政府主张其投入围墙、桥、路、绿化工程等款项1489280元。本院认为，双方解除合同的原因在于合同目的不能实现，君陶公司存在根本违约，鄄城县人民政府有权要求君陶公司赔偿其损失。但是君陶公司收到的720万元，是系双方合同的约定，并非鄄城县人民政府的损失。鄄城县人民政府主张投入的1489280元，系其为履行合同的必要支出，同时该投入也用于公共基础设施建设，本院结合涉案资产已变更至鄄城县人民政府名下的事实，亦不能认定该投入系鄄城县人民政府的损失。另外，鄄城县人民政府认定上述损失系优惠政策资金，依约应予返还。本院认为，双方约定鄄城县人民政府有权收回有关优惠政策的前提是未按合同时间完成投资。对此，本院已有认定，鄄城县人民政府不能依投资不到位为由主张君陶公司的违约责任，故其要求返还上述优惠政策资金的主张，本院依约不予支持。
综上所述，上诉人君陶公司的上诉请求不能成立，应予驳回；上诉人鄄城县人民政府的上诉请求不能成立，亦应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉人山东君陶投资股份有限公司二审案件受理费716492元，由上诉人山东君陶投资有限公司负担；上诉人鄄城县人民政府二审案件受理费70568元，由上诉人鄄城县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 邝 斌
审判员 马 红
审判员 李 彤
二〇一六年九月二十三日
书记员 周涵宇