广东省江门市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）粤07行终20号上诉人（原审原告）：恩平市大田镇东南村新村经济合作社。住所地：广东省江门市恩平市。负责人：梁洋仔，村长。被上诉人（原审被告）：恩平市大田镇人民政府。住所地：广东省江门市恩平市。法定代表人：张玉婷，该镇镇长。上诉人恩平市大田镇东南村新村经济合作社（以下简称“新村经合社”）因与被上诉人恩平市大田镇人民政府（以下简称“大田镇政府”）行政征收纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院作出的（2015）江海法行初字第194号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。新村经合社向原审法院起诉称：1995年，原恩平市朗底镇人民政府（已合并为大田镇府）为解决恩平市科力农业园用地问题，需征收新村经合社耕种的耕地。期间，原恩平市朗底镇人民政府以国家征地为名，与新村经合社农户梁日昇、梁仍辉签订一份征收9.7亩的《恩平县非农业用地协议书》后，便将新村经合社位于XX佬山（土名）集体所有的土地（包括：基本农田、林地、荒地）约88.7亩无偿给恩平市科力农业园使用，恩平市科力农业园在涉案土地上建造办公楼等，新村经合社因不服恩平市朗底镇人民政府的非法征地行为，多次上访，要求原恩平市朗底镇人民政府返还土地、恢复土地原状、赔偿损失等。2004年12月30日，为解决纠纷，恩平市科达实业有限公司委托大田镇东南村委会与新村经合社签订《协议书》，约定，原恩平市朗底镇人民政府未经新村经合社同意，擅自将涉案土地协助恩平市科力农业园办理了有关土地使用权手续。从2005年起，恩平市科达实业有限公司每年每亩补偿100元给新村经合社等。因此，新村经合社每年在东南村委会收取恩平市科达实业有限公司转交的田租款8870元。2014年，恩平市科力农业园因欠债，恩平市人民法院作出（2013）江恩法执恢字第3号《民事裁定书》查封涉案土地后，新村经合社才发现涉案土地已被征收，且恩平市人民政府于1996年至2000年分三次向恩平市科力农业园颁发了（1999）000X4号、（朗底）0361X8号、（2000）0007X7号国有土地使用权证，总面积为54700.30平方米。原恩平市朗底镇人民政府没有依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定实施涉案土地征收。为了维护新村经合社的合法权益，特提起本案诉讼，请求法院判决：1、确认大田镇府于1996年3月23日征用新村经合社集体土地88.7亩的征地行为无效；2、大田镇府返还位于新村经合社XX老山（土名）88.7亩土地给新村经合社；3、本案一切诉讼费用由大田镇府承担。原审法院审理查明：1996年3月20日，原恩平市朗底镇人民政府与原新东管理区新村农户梁日昇、梁仍辉、辣头经济合作社、永安经济合作社、牛潭经济合作社分别签订了《恩平县非农业用地协议书》，征用土地分别为9.7亩、47.94亩、95.3亩、35.979亩，以上共188.919亩。1996年4月19日，原恩平市朗底镇人民政府与恩平市科力农业园签订《恩平县非农业用地协议书》，约定在原恩平市朗底镇人民政府储备用地中出让土地39227.40平方米（58.90亩）给恩平市科力农业园。1996年10月12日，恩平市人民政府审核恩平市科力农业园提交的原恩平市朗底镇人民政府加具了“同意办理”意见的《土地使用证申报表》后，向农业园颁发了（朗底）0361X8号《国有土地使用证》（面积39227.40平方米，即58.90亩）。1998年6月15日，恩平市人民政府向恩平市科力农业园颁发（1999）000X4号《国有土地使用权证》（面积7052.90平方米）。2000年1月3日，恩平市人民政府向恩平市科力农业园颁发（2000）000X7号《国有土地使用权证》（面积8420平方米）。2004年12月30日，恩平市大田镇东南村委会与朗底镇新东管理区新村经济合作社签订《协议书》，载明：“……一九九五年，在未经东南村委会的新村、瓦厂、东坑及辣头等四条自然村同意的情况下，原朗底镇委、镇政府为振兴本镇的经济发展，擅自与恩平市科达实业有限公司签订合作意向书，并协助其办理了有关土地使用权手续。至此，四自然村的村民意见非常大，反响热烈，多次上访要求解决土地的使用权属问题。为解决该宗土地使用权纠纷，现经村委会多方牵头、协商，由恩平市科达实业有限公司委托恩平市大田镇东南村委会与新村、瓦厂、东坑及辣头等四条自然村达成如下协议：一、二○○五年起，由恩平市科达实业有限公司按每年每亩补偿一百元给四自然村……”2013年11月26日，广东省恩平市人民法院作出（2013）江恩法执恢字第3号《执行裁定书》，查封恩平市科力农业园的涉案土地使用权。原审法院认为：本案系行政征收纠纷。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。”可见，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。本案中，虽然无证据显示原恩平市朗底镇人民政府作出涉案行政行为时告知新村经合社诉权或者起诉期限。但新村经合社自称1996年涉案征收行为发生后，恩平市科力园已在涉案土地上建造办公楼等，新村经合社就该征地行为多次上访，要求原恩平市朗底镇人民政府返还土地、恢复土地原状、赔偿损失等。可见，新村经合社从此时起便应当知道该涉案行政征收行为的内容。此外，结合盖有恩平市大田镇东南村委会与朗底镇新东管理区新村经济合作社公章的、于2004年12月30日签订的《协议书》中载明原恩平市朗底镇人民政府已协助恩平市科达实业有限公司办理有关土地使用权的手续，并约定由恩平市科达实业有限公司按每年每亩补偿给四自然村的事实，可以进一步认定，新村经合社最迟从签订协议之日起也应当知道该涉案行政征收行为的内容，但新村经合社直至2015年8月才向人民法院提起本案诉讼，已从其应当知道行政行为内容之日起超过2年。新村经合社称其直至2014年才知道涉案土地被征收，事实及法律依据不足。新村经合社提起本案诉讼，已超过法定起诉期限，且无证据显示其有正当的理由，对其提起的行政诉讼，已经立案的，应当裁定驳回起诉。此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”由此可知，公民、法人或者其他组织与被诉行政行为有法律上的利害关系或者该行政行为对其权利义务产生了实际的影响，是公民、法人或者其他组织依法提起行政诉讼的法定前提条件。本案中，新村经合社提供的证据不足以充分证明该涉案三宗土地使用权证登记的土地权属人是新村经合社，亦不足以充分证明其为被诉征地行为的相对人、与该征地行为有法律上的利害关系或该征地行为对其权利义务产生实际影响。据此，新村经合社不具备提起本案诉讼的原告主体资格，对其提起的行政诉讼，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上所述，新村经合社的起诉不符合提起行政诉讼的法定条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回新村经合社的起诉。上诉人新村经合社上诉称：原审裁定认定事实及适用法律是错误的。第一，新村经合社集体所有的土地如若变更为国家所有权的土地，应当依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定进行征收。1996年，涉案土地不但没有经批准的征地批文，而且原朗底镇人民政府不具有征收土地的主体资格，因此，新村经合社坚信原朗底镇政府强行将涉案土地交由恩平市科力农业园使用，也无法改变该土地集体所有权的性质。就恩平市科力农业园在涉案土地上建造办公楼等，其使用的也是集体土地使用权，并非国有土地使用权。另外，当时新村经合社仅知道涉案土地被恩平市科力农业园使用，不知道该土地被征收的事实。第二，涉案土地未与第三者产生征收或租赁关系，被原朗底镇人民政府强行交给恩平市科力农业园使用。涉案土地也不在原朗底镇政府签订的《恩平县非农业用地协议书》中的188.919亩范围内。新村经合社为主张权利，多次向有关部门上访。期间，原朗底镇人民政府没有如实告知新村经合社涉案土地已办理国有土地使用权证，导致新村经合社于2004年12月31日在不知情的情况下签订了《协议书》，协议书中虽载明：“原朗底镇人民政府已协助恩平市科达实业有限公司办理了有关的土地使用权手续”，但没有明确是办理集体土地使用权手续或办理国有土地使用权手续。原朗底镇人民政府隐瞒真相，利用恩平市科达实业有限公司与新村经合社以签订农村土地承包合同的形式，掩盖其非法行为，误导新村经合社以为涉案土地没有被征收，仍属新村经合社集体所有，最终实现新村经合社知道真相时超过诉讼时效的目的。因此，原审裁定认为新村经合社最迟从签订协议之日起也应当知道涉案行政征收行为的内容，并驳回新村经合社的起诉是错误的。本案的诉讼时效应从新村经合社在恩平市国土资源局调查涉案土地收到《关于查询土地权属登记情况的答复》之日起算两年。第三，新村经合社已向原审法院提供了恩平市大田镇东南村委会出具的《证明书》及2004年12月30日签订的《协议书》，以上证据足以证明涉案土地属于新村经合社集体所有的土地。原审法院认为涉案土地不属于新村经合社所有，新村经合社不具有原告诉讼主体资格，认定错误。据此，新村经合社上诉请求：1、撤销江门市江海区人民法院（2015）江海法行初字第194号行政裁定；2、裁定江门市江海区人民法院重新审理本案。被上诉人大田镇政府在法定答辩期内未提出书面答辩意见。本院审查认为：新村经合社起诉请求确认大田镇府于1996年3月23日征用新村经合社集体土地88.7亩的征地行为无效；并判令大田镇府返还位于新村经合社XX老山（土名）88.7亩土地给新村经合社。本案为行政征收纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。”可见，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。本案中，根据新村经合社起诉陈述，1996年原恩平市朗底镇人民政府征收涉案土地并将土地使用权转让给恩平市科力园后，新村经合社就征地行为多次上访，要求原恩平市朗底镇人民政府返还土地、回复土地原状、赔偿损失等。结合新村经合社于2004年12月30日与恩平市大田镇东南村委会签订的《协议书》中载明原恩平市朗底镇人民政府已协助恩平市科达实业有限公司办理有关土地使用权的手续并约定由恩平市科达实业有限公司按每年每亩补偿给新村、瓦厂、东坑及辣头四自然村的事实，新村经合社最迟于2004年12月30日已知道或应当知道原恩平市朗底镇人民政府（现为大田镇政府）的征地行为的具体内容。新村经合社在2015年8月才提起本案诉讼，明显已经超过法定起诉期限，且无正当理由。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的……”的规定，原审法院裁定驳回新村经合社的起诉并无不当，本院予以维持。新村经合社上诉请求本院撤销原审裁定并指令原审法院重新审理本案，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  梁平惠审判员  张 锋审判员  陈汉锡二〇一六年三月十九日书记员  赵苑芳