山东省潍坊市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）潍行终字第151号
上诉人（原审原告）杨在全。
委托代理人夏树新，山东亿宁律师事务所律师。
委托代理人董少民，山东亿宁律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青州市人民政府。
法定代表人韩幸福，市长。
委托代理人宋磊。
委托代理人贾化毅，九州天衡律师事务所律师。
原审第三人刘宗莲。
委托代理人杨燕。
原审第三人杨在花。
原审第三人杨在元。
杨在花、杨在元共同委托代理人杨在利。
原审第三人杨在利。
上诉人杨在全因与被上诉人青州市人民政府（下称青州市政府）、刘宗莲、杨在花、杨在元、杨在利土地行政证明一案，不服青州市人民法院（2014）青法行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年11月10日公开开庭审理了本案。上诉人杨在全的委托代理人董少民，被上诉人青州市政府委托代理人宋磊、贾化毅，原审第三人刘宗莲及委托代理人杨燕，原审第三人杨在花、杨在元的共同委托代理人杨在利，原审第三人杨在利到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2010年12月3日，第三人刘宗莲向青州市国土资源局提出申请，要求为其在王府街道莲花盆村的宅基地一处办理登记发证手续，并声明符合村庄规划和一户一宅政策，权属无争议，并附有该村村委会在2010年12月3日出具的权属来源证明。该证明内容为：“今有我村村民刘宗莲在村内有宅基地一处，符合社区规划和建房条件，权属无争议，初始占地建房为1982年9月5日。”2010年12月4日，青州市国土资源局王府分局工作人员进行了现场调查并制作《地籍调查表》，载明经现场核实，该宗地四至清楚无争议，并附有宗地图及宗地界址坐标。2011年3月3日，青州市国土资源局王府分局与莲花盆村村主任王开亮签订《辖区宅基地登记发证工作责任书》，规定村委的主要职责为协助发证人员做好地籍调查、表格填写、四邻签字，并对宅基地权属真实性负责。青州市国土资源局王府分局对莲花盆村宅基地办证情况进行了公示，经公示，村民对为其办理宅基地土地使用证无异议。依据刘宗莲的申请，2011年5月9日青州市国土资源局作出“同意报请批准土地登记”的审核意见，同年5月10日被告青州市政府作出“准予注册登记颁发证书”的批准意见，并于同年8月2日为第三人刘宗莲颁发青集用（2011）第01192号宅基地土地使用权证书。
原审法院认为：国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定：“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。”国土资源部《土地登记办法》第三条规定：“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”根据上述规定，被告具有确定涉案宅基地土地使用权的法定职责。该办法第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”该办法第十四条规定：“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权手续前，应当报经同级人民政府批准。”根据上述规定，被告根据第三人刘宗莲的申请，在村委会出具土地来源合法证明、对登记事项进行公示、制作地籍调查表、土地登记审批表的基础上，为刘宗莲颁发土地使用证事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。关于原告提出根据遗产继承人的协议，其是该房屋的合法继承人，被告作出的行政行为违法的主张，经审理认为，被告作出具体行政行为是在2011年，而原告与第三人杨在元、杨在花、杨在利达成的继承协议是在2014年4月6日，该行为发生在被诉具体行政行为之后，不能作为审查被诉行政行为合法性的依据。关于原告提出被告未提供土地登记簿程序不合法的主张，经审理认为，被告虽未提供土地登记簿，在行政程序上存在一定瑕疵，但该瑕疵不足以影响具体行政行为的合法性，因此，对原告的该项主张不予支持。
关于被告提出的原告起诉已经超过法定期限的主张，经审理认为，虽然被告为第三人刘宗莲办理青集用（2011）第01192号土地使用证发证时间是2011年8月2日，在办理该证过程中进行了公示，但不能据此推定原告一定知道该具体行政行为。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、其他具体行政行为从作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”因涉及不动产，在无证据表明原告知道该具体行政行为内容的情形下，并未超过二十年的法定最长期限。因此，对被告的该项主张不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告杨在全的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。
上诉人杨在全不服原审判决上诉称，涉案宅基地权属人为杨志浩、刘振修夫妇，非刘宗莲。青州市政府提交的权属来源证明、土地调查表不具有真实性，刘宗莲没有在土地登记申请书上签字，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律不当，请求依法撤销一审判决，撤销青集用（2011）第01192号宅基地土地使用权证或发回重审。
被上诉人青州市政府答辩称，青州市政府为刘宗莲办理涉案土地使用权证的行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人刘宗莲、杨在元、杨在花、杨在利的陈述意见同上诉人杨在全的上诉意见一致。
被上诉人青州市政府在一审中提交了9份证据和依据，上诉人提交4份证据，原审第三人刘宗莲、杨在元、杨在花、杨在利未提交证据。以上证据和依据均已随卷移送本院。
本院依上诉人申请到青州市王府街道莲花盆村委会进行了调查，并形成调查笔录。村主任王某某、村会计闫某某证明：2011年青州市政府对全村宅基地进行了统一登记发证，各户村民的土地证是由村委会统一从青州市国土资源局王府分局领取向村民发放的，在2012年上半年，每户村民都将自己的土地证领走。
经庭审质证，本院同意一审判决对当事人一审中提交证据的分析认定。本院依职权调取的证据经质证予以确认。
根据当事人提供的有效证据、本院依法调取的证据及当事人无争议的当庭陈述，本院认定以下事实：
刘宗莲与杨在利为夫妻关系。杨志浩、刘振修系杨在元、杨在全、杨在花、杨在利的父母，杨志浩于1991年去世，刘振修于2014年去世，杨志浩、刘振修生前均在涉案土地上的房屋内居住。2011年青州市政府对青州市王府街道办事处莲花盆村全村宅基地进行了统一登记发证，其中涉案土地使用权登记在刘宗莲名下，证号为青集用（2011）第01192号宅基地土地使用权证，发证时间为2011年8月2日，青州市政府颁发涉案土地证依据的材料有土地登记申请书、村委会出具的权属来源证明、青州市国土资源局王府分局与莲花盆村村主任王某某签订的《辖区宅基地登记发证工作责任书》、刘宗莲的身份材料、《地籍调查表》、《土地登记审批表》等材料。办证过程中，青州市国土资源局王府分局对莲花盆村宅基地办证情况进行了公示，经公示，村民对为其办理宅基地土地使用权证无异议。经调查，莲花盆村村民的土地证由村委会统一从青州市国土资源局王府分局领取向村民予以发放，村委会从青州市国土资源局王府分局领证的时间为2012年3月17日，全部证件于2012年上半年向村民发放完毕。庭审过程中，上诉人、原审第三人均认可涉案土地证在刘振修去世前一直由其自己保管。
本院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。青州市政府对包括涉案土地在内的莲花盆村宅基地办证情况经过公示予以发证，莲花盆村委会于2012年3月17日从青州市国土资源局王府分局统一领证后于2012年上半年将土地证发到每户村民手中，上诉人的母亲刘振修生前在涉案土地上的房屋内居住且刘振修户领证后由刘振修自己将土地证保管，刘振修的起诉期限应当为2012年上半年领证至2014年上半年期间。刘振修去世后，上诉人杨在全以涉案土地上的房屋为其父母所有且其为合法继承人为由提起行政诉讼，其起诉期限亦应当为2012年上半年至2014年上半年期间，但是，上诉人直到2014年7月28日才书写诉状提起行政诉讼，且原审法院收到诉状时间为2014年7月30日，上诉人的起诉明显超过法定起诉期限。被上诉人青州市政府认为上诉人超过起诉期限的主张成立，本院依法予以支持。一审法院认定上诉人没有超过起诉期限并对被诉行政行为的合法性进行审理错误，依法应予撤销。上诉人的上诉请求不能成立，本院依法不予支持。根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项、第六十三条第（二）项、第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销青州市人民法院（2014）青法行初字第21号行政判决；
二、驳回上诉人杨在全的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘景芝
代理审判员 孔祥慧
代理审判员 李长明
二〇一四年十二月一日
书 记 员 赵 倩