黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）黑行终1号上诉人（原审原告）张北平。被上诉人（原审被告）友谊县人民政府，住所地双鸭山市友谊县友谊镇邑搂大街143号。法定代表人蔡纯意，该县县长。委托代理人姚振伟，友谊县人民政府法制办公室主任。委托代理人韩冰，黑龙江双峰律师事务所律师。上诉人张北平因诉被上诉人友谊县人民政府（以下简称友谊县政府）不予受理行政复议申请决定一案，不服双鸭山市中级人民法院（2017）黑05行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年1月23日组织双方当事人进行了询问。上诉人张北平，被上诉人友谊县政府的委托代理人姚振伟、韩冰到庭参加询问。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2017年7月28日，张北平依据2016年8月15日曾向友谊县卫生局递交的申请书，向友谊县政府提出行政复议申请，请求：1.友谊县政府对申请人的行政复议申请依法作出行政复议案件受理通知书、行政复议举证通知书、行政复议听证通知书等复议相关法律文书；2.要求复议机关向有关组织和人员调查情况，听取申请人的意见，查清与按“老人老办法”认定执业医师有关的所有事实之后，并就实体和程序一并作出行政复议决定书；3.要求复议机关决定被申请人友谊县卫生局查清事实之后签署初审意见上报省卫计委和在执行中遇到的政策性问题逐级反馈到国家卫计委。友谊县政府认为，张北平的第一项请求没有具体复议申请事项，第二、三项复议请求所涉及的问题已经被宝清县法院（2015）清行初字第20号行政裁定及市中院（2016）黑05行终3号行政裁定，裁定不予受理。据此，申请人张北平的此项请求不属于行政复议范围。友谊县政府于2017年8月1日作出友政复不（2017）1号不予受理行政复议申请决定书（以下简称（2017）1号复议决定书），并于2017年8月4日送达给张北平。张北平不服，提起本案诉讼，请求：1.撤销（2017）1号复议决定书；2.判决友谊县政府依据其行政复议请求在法定期限内查清事实之后重新作出行政复议决定；3.法院向友谊县政府发司法建议，要求其法定代表人出庭应诉；4.请求法院发出司法建议，建议对友谊县政府主管人员的违法违纪行为移送监察机关及上级主管机关；5.请求确认友谊县政府行政复议文书送达回证不加盖公章的行政行为违法。另查明，2016年8月15日，张北平曾向友谊县卫生局递交申请书（该申请书亦为本次诉讼申请行政复议的前提依据），要求友谊县卫生局就其“享受职业医师资格”等问题进行信访答复。同年9月9日，友谊县卫生局作出《关于张北平上访要求“享受职业医师资格”问题诉求的处理意见》（以下简称《处理意见》）。该《处理意见》答复：张北平所提出的问题已经省、市、县多次给予答复，并经（2013）友行初字第1号行政判决及（2013）双行终字第14号行政判决处理，根据《信访条例》第十四条的规定，如对该《处理意见》不服，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。张北平对友谊县卫生局作出的《处理意见》不服，于同年9月12日向友谊县政府申请行政复议。友谊县政府认为张北平就“享受医师资格”问题向友谊县人民法院提起过行政诉讼，张北平不应再申请行政复议。同年9月18日，友谊县政府作出友政复不（2016）1号不予受理行政复议申请决定书（以下简称（2016）1号复议决定书）。张北平对（2016）1号复议决定书不服，于2016年9月27日提起行政诉讼，请求：1.撤销友政（2016）1号复议决定书；2.判决友谊县政府依据其行政复议请求在法定期限内重新作出行政复议决定书；3.法院向友谊县政府发司法建议，要求其法定代表人出庭应诉。同年12月26日，双鸭山市中级人民法院作出（2016）黑05行初19号行政判决，驳回张北平的诉讼请求。张北平不服，向黑龙江省高级人民法院提起上诉。黑龙江省高级人民法院于2017年4月27日作出（2017）黑行终243号行政判决，驳回上诉，维持原判。再查明，2017年7月29日、30日分别是星期六、星期日，为国家法定双休日。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第四条规定：行政复议机关履行行政复议职责时，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，有错必纠，保障法律、法规的正确实施。第二条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。本案中，复议申请人张北平尽管提出了行政复议的请求，但未能清楚、准确地表述出其要求复议的行政行为。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条明确规定了对该情形的处理办法。行政复议的审查应当准确把握行政争议的实质与根源，以被申请复议的行政行为的合法性为核心，针对申请人提出的具体复议请求作出决定，行政机关作出具体行政行为或事实行为，是依法提起行政复议的前提。友谊县政府未按法律规定要求申请人补正，明确其申请复议的行政行为，而是根据自己的主观理解，将申请人的第一项请求归纳为没有具体复议申请事项，第二、三项复议请求所涉及的问题已经被两级法院裁定不予受理，确定为复议案件的争议焦点，并按此争议焦点进行了复议，属程序违法。张北平本次复议依然是以2016年8月15日向友谊县卫生局递交的申请为依据。友谊县卫生局针对该申请作出过《处理意见》。张北平不服，先后提起行政复议和行政诉讼。两级法院判决驳回了张北平的诉讼请求。在张北平未向友谊县卫生局递交新的申请，友谊县卫生局也没有作出新的行政行为情况下，张北平本次行政复议，缺乏被复议的行政行为，属于就相同的内容重复申请行政复议。行政复议是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的法律救济途径。复议机关既要充分保障当事人正当复议权的行使，又要引导、规范当事人行使复议权。复议机关有义务识别、判断当事人的请求是否具有足以利用行政复议制度加以解决的必要性，防止同一事项反复启动行政复议程序。对于明显违背行政复议制度的反复申请，行政复议机关有权予以拒绝，并向申请人释明。但友谊县政府在针对张北平重复申请行政复议时，未尽识别和判断义务，致使本不应启动复议程序的事项，再次进入复议程序，并进而导致不应通过复议程序处理的问题又进入了诉讼程序，其行为后果不但减损了行政复议制度的公信力，而且浪费了宝贵的司法审判资源。根据《中华人民共和国行政复议法》第四十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十二条的规定，友谊县政府作出不予受理行政复议决定书的期间中含两个法定休息日，不应计算在内，且开始的时和日也不应计算在期间内。因此，张北平主张的行政复议决定超出5日法定审查期限的理由不成立。综上，友谊县政府作出的（2017）1号复议决定虽然未超过法定审查期限，但未尽识别、判断和审查义务，在没有新的行政行为的情况下，启动行政复议程序，属于适用法律错误，复议程序违法，应当予以撤销。张北平的第一项诉讼请求予以支持，但张北平提出第一项诉讼请求的理由并不成立，张北平的第二项诉讼请求亦不应支持，应通过其他救济途径加以解决；张北平的第三、四、五项诉讼请求不符合《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二条的规定，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决撤销友谊县政府作出的（2017）1号复议决定书，驳回张北平的其他诉讼请求。张北平上诉称，原审法院审理程序违法，认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院查清相关事实，撤销一审判决第二项，发回重审或改判。主要理由为：1.友谊县政府聘请律师不符合法律规定，原审法院仍然准许其律师参加庭审，属于审理程序违法。2.双方当事人提供了相同证据即黑龙江省高级人民法院（2017）黑行终243号行政判决和宝清县人民法院（2015）清行初字第20号行政裁定，原审法院却作出不同结论；同时，原审法院认定其是就相同的内容重复申请行政复议及友谊县政府致使不应启动复议程序的事项再次进入复议程序，并进而导致不应通过复议程序处理的问题又进入诉讼程序等事实，属于认定事实不清。3.原审法院驳回其第三、四、五项诉讼请求，属于适用法律错误。友谊县政府答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，请求驳回张北平的上诉请求，维持原审判决。主要理由为：1.原审庭审时，各方当事人及代理人出庭均提供了相关书面手续，符合法定程序，不存在张北平所称的代理人回避问题，原审审理程序合法。2.友谊县政府的不予受理行政复议申请决定，是依据行政复议法及其实施条例作出的。原审判决确定了此次纠纷的处理结果，友谊县政府予以认可。本院二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据各方当事人诉辩意见，并结合原审审理情况，本案争议焦点是友谊县政府作出的（2017）1号复议决定是否合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人和其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。由此可见，行政复议的审查对象是行政行为，行政复议申请人提出行政复议，必须有具体的、可复议的行政行为存在，这是启动行政复议程序的前提。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正…”本案中，张北平于2017年7月28日向友谊县政府递交的行政复议申请书中有三项复议请求：一是对其申请作出行政复议案件受理通知书、举证通知书、听证通知书等相关法律文书；二是查清与按“老人老办法”认定执业医师有关的事实后从实体程序审查后作出复议决定；三是依据相关文件将政策性问题逐级报至国家卫计委。可以看出，张北平对其所要复议的行政行为表述得并不清楚，张北平在参加本院二审询问时亦承认其申请书并未明确复议事项，目的是希望友谊县政府主动召开听证会。根据前述法律规定，友谊县政府应自收到张北平行政复议申请之日起5日内书面通知补正，但友谊县政府没有要求张北平补正，而是根据自身理解对张北平的请求进行审查并作出不予受理决定，属程序违法。原审判决撤销友谊县政府的不予受理行政复议申请决定并无不当。关于张北平在原审时提出的要求向行政机关发送司法建议及确认友谊县政府行政复议文书送达回证不加盖公章的行政行为违法等诉讼请求，因其不属于人民法院行政诉讼受案范围，故原审法院不予支持亦无不当。另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条规定，行政机关作为一方当事人，可以委托律师作为诉讼代理人。一审庭审中，友谊县政府副县长吕红作为行政机关负责人及工作人员邓亚乔、律师韩冰作为委托代理人出庭应诉，符合法律规定。张北平认为友谊县政府在一审中委托律师出庭应诉、原审法院审理程序违法的上诉理由与事实不符，不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。张北平的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张北平负担。本判决为终审判决。审 判 长 李 柏 坤审 判 员 皇甫延玉审 判 员 赵 良 宇二〇一八年三月十四日法官助理 宋 英 杰书 记 员 张  莉附：相关法律司法解释条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。下列人员可以被委托为诉讼代理人：（一）律师、基层法律服务工作者；（二）当事人的近亲属或者工作人员；（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《中华人民共和国行政复议法》第二条公民、法人和其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。3.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。