湖北省孝感市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂孝感中行终字第00007号
上诉人（原审原告）聂汉平。
委托代理人聂银银（系聂汉平之女），1985年8月1日出生，汉族。代理权限：代为质证、举证、辩论，代收法律文书。
委托代理人纪召兵，北京在明律师事务所律师。代理权限：代为质证、举证、辩论。
被上诉人（原审被告）大悟县城乡规划局。住所地：大悟县经济开发区前进大道。
法定代表人陈土朝，该局局长。
委托代理人徐其江，湖北勤才律师事务所律师。代理权限：一般代理。
原审第三人大悟县中祥房地产开发有限公司。住所地：大悟县城关镇建新街***号。
法定代表人熊金堂，该公司经理。
上诉人聂汉平不服孝昌县人民法院对其诉大悟县城乡规划局规划行政许可一案作出的（2014）鄂孝昌行初字第00005号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成由审判员祁国华担任审判长，审判员黄伟、张耀刚参加的合议庭，于2015年1月26日公开开庭审理了本案，书记员王喆担任记录。上诉人聂汉平的委托代理人聂银银、纪召兵，被上诉人大悟县城乡规划局的委托代理人徐其江到庭参加诉讼。原审第三人大悟县中祥房地产开发有限公司经本院合法传唤未到庭参加诉讼。经湖北省高级人民法院批准，本案延长审理期限二个月。本案现已审理终结。
一审判决认定事实如下：大悟县中祥房地产开发有限公司在大悟县城关镇长征路处（金三角老方家湾）进行旧城改造项目，该项目属大悟县人民政府引进的重点改造项目，规划用地面积7200平方米，该项目用地为商业服务业及居住用地。所涉67户改造对象，聂汉平所在房屋也属规划改造范围内。2011年10月20日，大悟县中祥房地产开发有限公司与大悟县国土资源局签订编号XG（DW）-2011-00027《国有建设用地使用权合同》。2011年12月2日，大悟县中祥房地产开发有限公司向大悟县城乡规划局申请办理建设用地规划许可证，并提交了企业身份、资质证明、大悟县政府旧城改造项目文件、项目建设立项批文、项目建设红线图、规划设计条件通知书、规划设计方案、国有建设用地使用权合同及缴纳税收凭证、国有土地使用证等材料。2012年11月22日，大悟县城乡规划局为大悟县中祥房地产开发有限公司颁发了地字YDA12-011-003（编号NO.0027440）号建设用地规划许可证。该证载明：用地单位为大悟县中祥房地产开发有限公司，用地位置金三角老方家湾，用地性质商居用地，用地面积15933.413平方米。2012年3月26日，聂汉平之子聂新民、儿媳刘芝清与大悟县中祥房地产开发有限公司签订房屋改造补偿协议。同年3月27日，由刘芝清领取房屋补偿款20万元。庭审中，聂汉平表示聂新民、刘芝清所签改造补偿协议没有经过本人同意，且没有其本人授权，不予认可。聂汉平于2014年2月26日向孝感市人民政府提出行政复议，要求撤销建设用地规划许可证。2014年5月22日，孝感市人民政府作出了孝政复（2014）18-4号行政复议决定书，维持大悟县城乡规划局为大悟县中祥房地产开发有限公司颁发的地字YDA12-011-003（编号NO.0027440）号建设用地规划许可证。聂汉平不服，以致成讼。
一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”《湖北省城乡规划条例》第七条第二款：“县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作，……”。”大悟县城乡规划局作为城乡规划行政主管部门，负责本行政区域内的城乡规划管理工作，具有核发建设用地规划许可证的法定职责。《湖北省城乡规划条例》第三十六条第四款：“以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，由受让人持项目批准、核准、备案文件和土地出让合同等材料向城乡规划主管部门申请办理建设用地规划许可证。受理申请的机关自受理之日起20日内作出决定。符合条件的，核发建设用地规划许可证。”《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，……”。本案中，大悟县城乡规划局作出的建设用地规划许可行为，是依据大悟县中祥房地产开发有限公司的申请，并向大悟县城乡规划局提交了法人代表身份证明书、授权委托书、企业法人营业执照、组织机构代码证、资质证明，大悟县政府旧城改造项目文件，项目建设立项批文，项目建设红线图，项目核准文件，规划设计条件通知书，规划红线图，规划设计方案，国有建设用地使用权合同及缴费税收凭证，国有土地使用证等材料等相关材料。大悟县城乡规划局依照法律规定的条件，对建设用地的项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同进行核定，对其申报资料进行审查，审批流程符合规定的要求，被诉建设用地规划许可行为事实基本清楚。至于大悟县城乡规划局辩称要求确认大悟县中祥房地产开发有限公司与聂新民、刘芝清所签订房屋改造补偿协议，属于另一种法律关系，不属于本案的审查范围。大悟县城乡规划局在办理建设用地规划许可证申报材料中未能提供聂汉平与大悟县中祥房地产开发有限公司房屋改造补偿协议，大悟县城乡规划局亦未尽到合理审慎职责，存在一定瑕疵，但不能据此认定大悟县城乡规划局颁发建设用地规划许可证没有事实及法律依据，大悟县城乡规划局的颁证行为主要程序合法，无明显不当。聂汉平的诉讼请求不能成立，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决：驳回聂汉平要求撤销大悟县城乡规划局核发给大悟县中祥房地产开发有限公司地字YDA12-011-003号建设用地规划许可证的诉讼请求。案件受理费50元，由聂汉平负担。
上诉人聂汉平上诉称：
（一）被上诉人核发涉案《建设用地规划许可证》所依据的事实错误。被上诉人没有提交涉案地块的控制性详细规划，故涉案规划许可是否符合控制性详细规划的事实无法确定。涉案规划许可先于立项许可作出，违反法定程序。涉案地字第YDA12-011-003号《建设用地规划许可证》的核发日期是2012年11月22日，而大悟县城乡规划局提供的大悟县发展和改革局做出的悟发改投资（2012）255号《关于“金山角方家湾旧城改造”项目核准的批复》日期是2012年12月20日，涉案规划许可先于立项许可作出，明显违反法定程序。涉案规划许可依据的《国有建设用地使用权出让合同》违法无效。根据《物权法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律之规定，国有土地使用权出让的前提是完成了房屋征收，本案中，被上诉人提供的《改造补偿协议》，是第三人与案外人聂新民之间的个人行为，该协议中既无上诉人签名，又无上诉人授权委托手续，其关于上诉人房屋的内容属于典型的无权代理，根据《合同法》第四十八条，行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力。上诉人仍对原房屋之用地享有土地使用权，地方人民政府对涉案地块没有依法完成征收，故第三人与大悟县国土资源局签订的出让合同应为无效协议。
（二）被上诉人核发《建设用地规划许可证》没有履行告知、告知申请听证等法定程序。核发《建设用地规划许可证》是行政许可行为，应当按照《行政许可法》之规定法定程序进行，本案中，被上诉人没有向法庭提供任何证据证明履行了法定程序，特别是没有履行告知、告知申请听证的程序。
（三）一审法院明知上诉人未与第三人签订房屋改造补偿协议，仍作出（2014）鄂孝昌行初字第00005号行政判决书。一审法院称“被告在办理建设用地规划许可证申报材料中未能提供原告与第三人房屋改造补偿协议，被告亦未尽到合理审慎职责，存在一定瑕疵，但不能据此认定大悟县城乡规划局颁发建设用地规划许可证没有事实及法律依据”，由此可知，一审法院已经查明上诉人未与第三人签订房屋改造补偿协议的事实，却将此根本违法行为视为“一定瑕疵”，作出驳回上诉人的诉讼请求，该判决明显违反法律规定。
综上，请求：一是撤销（2014）鄂孝昌行初字第00005号行政判决书，撤销被上诉人核发的地字第YDA12-011-003号《建设用地规划许可证》；二是本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人大悟县城乡规划局答辩称：
（一）第三人依国有土地出让程序和双方协议而取得包括上诉人房地产在内的旧城区搬迁改造权益，应予认定。2012年3月26日，第三人已经与该地块80%以上居户协议落实搬迁补偿权利与义务的情况下，上诉人聂汉平父子在亲友的陪同下，经多次主动请求中祥公司搬迁其房屋，并协议安置补偿事项，上诉人聂汉平并口头委托其子聂新民，将自有房屋与聂新民房屋一起请求中祥公司搬迁，并自愿与中祥公司订立《改造补偿协议》，具体约定了中祥公司搬迁上诉人父子房屋的补偿方案。协议订立后，中祥公司依约向上诉人之子聂新民支付了现金补偿20万元，聂新民并将其中的10万元转付给上诉人。据此，上诉人聂汉平通过其子聂新民处理自有房屋搬迁还建补偿事宜，并因此取得了协议约定的房屋搬迁补偿款项，其子聂新民的受托行为属于典型的表见代理行为，该代理行为符合我国《合同法》第四十九条的规定。上诉人聂汉平对于大悟县人民政府依法公开组织的包括其房地产在内的国有土地出让程序及其出让结果，并未在法定期间内提出任何异议，亦未依法提起行政复议或者行政诉讼。中祥公司依国有土地出让程序和双方协议而取得包括上诉人房地产在内的旧城区搬迁改造权益，应予认定。
（二）答辩人向中祥公司签发的0027440号《建设用地规划许可证》事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。
（三）上诉人的诉请依法不能成立，应予依法驳回。不仅如此，上诉人上诉称“被上诉人没有提交涉案地块的控制性详细规划”、“涉案规划许可先于立项许可作出”、“涉案规划许可依据的《国有建设用地使用权出让合同》违法无效”等事由，依法不能成立。涉案地块的项目规划红线图、规划条件通知书就是本案建设用地规划许可所依据的“控制性详细规划”。大悟县发展改革局作出的悟发改投资（2012）225号《关于“金三角方家湾旧城改造”项目核准的批复》属于建设工程规划许可前的项目立项文件，而非答辩人实施建设用地规划许可的依据。上诉人上诉称“被上诉人核发《建设用地规划许可证》没有履行告知、告知申请听证等法定程序”之说亦不能成立。上述权利，并非答辩人及有关行政机关没有告知，而是上诉人未依法主张。综上，请二审法院依法维持原审判决，并驳回上诉人全部的上诉请求。
原审第三人大悟县中祥房地产开发有限公司未提交书面答辩状。
一审法院在审理中，被上诉人大悟县城乡规划局向原审法院提交的证据：
1.中祥公司营业执照，机构代码证及企业资质证。证明的目的：中祥公司是企业法人资格，具备房地产开发企业资质。
2.大悟县城市总体规划。证明目的：涉案地块规划为商业服务业设施用地。
3.会议纪要。证明目的：引进中祥公司对金三角旧住宅区进行改造。
4.公告。证明目的：公示金三角旧城区改造和入户征求意见事项。
5.公开信。证明目的：公示该地块整体改造方案。
6.请示报告。证明目的：整体改造方案报经县政府同意实施。
7.会审记录。证明目的：涉案土地出让方案会审。
8.政府工作报告。证明目的：该项目列入政府重点建设项目。
9.专题会议纪要。证明目的：金三角老方家湾片区整体改造遗留问题处置措施。
10.金三角老方家湾宗地图。证明目的：该地整体改造总用地16223.35平方米。
11.土地储备图。证明目的：涉案土地储备16223.35平方米，其中项目独自使用8403.97平方米。
12.规划设计条件通知书。证明目的：县规划委审批出台整体改造项目实施的规划条件。
13.规划红线图。证明目的：涉案规划总用地16223.35平方米，其中项目独自使用8403.97平方米。
14.土地取得招拍挂批示单。证明目的：涉案土地整体改造规划挂牌出让方案获县政府批准。
15.国有建设用地挂牌出让公告。证明目的：规划出让方案向社会公示。
16.土地挂牌成交确认书。证明目的：中祥公司依法竞得该地的建设用地使用权。
17.国有建设用地出让合同。证明目的：中祥公司与国土资源局依法订立出让合同，约定了老方家湾片区整体改造的权利和义务。
18.非税收票据。证明目的：中祥公司全额缴清了土地出让金。
19.国有土地使用证。证明目的：依法取得涉案土地的国有建设用地使用权登记证件。
20.规划设计方案。证明目的：整体改造规划设计方案获县政府批准。
21.整体改造项目批文。证明目的：规划地块，建设规模及投资金额获批准立项。
22.改造补偿协议。证明目的：聂新民代表其父子两户与中祥公司自愿签订老房屋拆迁还建补偿协议书。
23.刘芝清所写的领条。证明目的：聂新民夫妇领取房屋拆迁补偿款20万元。
24.拆迁房屋土地权属文件。证明目的：聂汉平交付拆迁改造的房地产权属行政登记的事实。
25.情况反映。证明目的：聂新民受委托处理聂汉平拆迁还建补偿，系聂汉平自主处分自己房屋的真实意思。
26.证明。聂汉平组织家庭成员对补偿款的分配及养老财产继承等事项作出安排及聂新民作出书面承诺。
27.情况说明。证明目的：聂新民自行强拆聂汉平房屋的事实。
28.申请办理规划许可证的请示。证明目的：具备施工条件，申请办理用地许可手续。
29.报建申请。证明目的：申请办理工程规划许可手续。
30.申请办理旧城改造资料清单。证明目的：大悟县规划局依法告知中祥公司申请规划许可所需的资料目录。
31.建设用地规划许可申请表。证明目的：申请办理涉案用地的规划许可。
32.建设用地规划许可审批单存根。证明目的：申请资料齐全，准予许可。
33.建设用地规划许可证。证明目的：申请资料齐全，准予许可。
34.建设工程规划许可证申请表。证明目的：申请具备法定条件并经主管部门前置审批。
35.建设规划许可证。证明目的：申请资料齐全，具备施工条件，准予许可。
36.金三角老方家湾改造项目建设工程规划许可公示牌。证明目的：规划审批与许可信息依法向社会公示，接受监督。
上诉人聂汉平向原审法院提交的证据有：
1.地字第YDA12-011-003（编号NO.0027440）号建设
用地规划许可证。证明目的：被告作出的具体行政行为。
2.聂汉平房屋权属证明。证明目的：原告对上述房屋
具有房屋及土地有合法的使用权。
3.孝感市人民政府行政复议决定书。证明目的：原告在本案诉讼前提起过行政复议。
4.聂汉平身份证复印件。证明目的：原告的身份情况及诉讼主体资格。
原审第三人大悟县中祥房地产开发有限公司向原审法院提交的证据有：
1.中祥公司营业执照、机构代码证、企业资质证。证明的目的：中祥公司是企业法人资格，具备房地产开发企业资质。
2.金三角老方家湾宗地图。证明目的：该片区整体改造总用地情况。
3.规划红线图。证明目的：老方家湾规划总用地面积数及项目用地基本情况。
4.招拍挂方案及呈报审批表。证明目的：整体改造规划用地获县政府批准。
5.土地挂牌成交确认书。证明目的：中祥公司依法竟得该地的建设用地使用权。
6.国有土地使用证。证明目的：中祥公司依法取得涉案地块的国有建设用地使用权登记证件。
7.改造补偿协议。证明目的：聂新民代表其父子两户与中祥公司自愿签订老房屋拆迁还建补偿协议书。
8.刘芝清所写的领条。证明目的：聂新民夫妇领取房屋拆迁补偿款20万元。
9.情况反映。证明目的：聂新民受委托处理聂汉平拆迁还建补偿，系聂汉平自主处分自己房屋的真实意思。
10.聂汉平房屋拆迁还建补偿情况说明。证明目的：聂新民受委托处理聂汉平房屋拆迁还建补偿，系原告自主处分自己房屋的真实意思。
11.聂新民与聂汉平纠纷情况说明。证明目的：聂新民受委托处理聂汉平房屋拆迁还建补偿，系原告自主处分自己房屋的真实意思。
12.证明。证明目的：聂汉平组织家庭成员对补偿款的分配及养老财产继承等事项作出安排及聂新民作出书面承诺。
13.证明。证明目的：聂新民租用挖土机对聂汉平父子房屋实施强拆。
14.聂汉平房屋测量数据。证明的目的：聂汉平房屋被拆部分的面积。
15.建设用地规划许可证。证明目的：申请资料齐全，准予许可。
16.建设工程规划许可证。证明目的：申请资料齐全，具备施工条件，准予工程建造许可。
一审法院经对以上证据进行质证，作出如下认证：原告对被告提交的证据2、4、5、6、7、8、9、12、14、15、16、17、18、19、20、21、22、23、25、26、27、31、32、33、34、35、36均有异议，认为证据2不是总体规划是个规划图，是否经过上级政府审批不清，对其合法性有异议。认为证据4、5，原告既没有看到，也没有收到该证据。认为证据6、7、8、9与本案没有关联性；认为证据12其规划条件是否符合城市控制性规划。认为证据14、15、16、17、18、19合法性有异议，违反了物权法的规定。认为证据20合法性有异议，没有规划内容。认为证据21合法性有异议。认为证据22、23与本案没有关联性，案外人聂新民所签的补偿协议与原告没有关系。认为证据25、26、27、与本案没有关联性，所述的内容与客观事实不符。认为证据31关联性上有异议，是办理建设工程许可证与本案无关。认为证据32、33合法性有异议。认为证据34、35、36与本案没有关联性。原告对被告提交的证据1、3、10、11、13、24、28、29、30没有异议。第三人对被告提供的所有证据均无异议。
被告对原告提交的证据2有异议，认为对其证明土地登记资料合法性与证明的目的有异议，没有确权审查及登记的实质要件，且用地类型不明，取得方式不合法，不能证明原告享有本案的土地使用权。被告对原告提交的证据1、3、4无异议。第三人对原告提交证据的质证意见与被告的质证意见相同。
原告对第三人提交的证据4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16均有异议，认为证据4、5、6合法性有异议，违反了物权法的有关规定；认为证据7、8与本案没有关联性，是案外人聂新民所签的补偿协议与原告没有关系；认为证据9、10、11、12、13、14与本案没有关联性，所反映的事实与真实情况不符。认为证据15合法性有异议，被告违反了法定程序。认为证据16与本案没有关联性，只表明是一个建设工程规划许可证。被告对第三人所提供的所有证据均无异议。
原告提供的所有证据予以采信。被告提供的证据25、26、27是案外人的情况反映与证明材料与本案没有关联性，不予确认，其余证据材料真实合法，予以采信。第三人提供的证据9、10、11、12、13是案外人的证明材料与本案没有关联性，不予确认，其余证据均予以确认。
上述证据均随案移送本院。上诉人、被上诉人在二审期间均未提交新的证据，亦未对证据提出新的质证意见。本院对一审法院的认证予以认可。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实无异。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定，“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”因此，领取建设用地规划许可证的基础条件之一是国有土地使用权出让合同。根据本案查明的事实，大悟县国土资源局在出让土地给大悟县中祥房地产开发有限公司时，聂汉平仍合法拥有该地块上的土地使用权和房屋所有权，根据国务院国发（2008）3号、国土资源部国土资发（2010）204号文件精神，土地出让前应当处理好土地的产权、安置补偿等法律经济关系，不得“毛地”出让。大悟县国土资源局与大悟县中祥房地产开发有限公司签订的国有土地使用权出让合同侵犯了聂汉平的合法权益，存在明显违法之处。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第七条的规定，本院对该合同不予认可。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”第四十七条第一款规定，“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”大悟县城乡规划局颁发的地字第YDA12-011-003号建设用地规划许可证，作为一个涉及面广的行政许可，在审查申请之时，只要尽到审慎的注意义务，应该也能够发现此行政许可事项关系到聂汉平的重大利益，并告知其陈述和申辩权以及享有要求听证的权利，但从被上诉人提交的证据看，其并未履行法律规定的告知职责，属于程序违法。综上，上诉人上诉理由成立，本院予以采纳。被上诉人作出的地字第YDA12-011-003号建设用地规划许可证据不足，程序违法，适用法律错误，依法应予撤销。但大悟县中祥房地产开发有限公司以出让方式取得该地块后，所建工程的主要目的是旧城区改造且大部分工程已经竣工，撤销该具体行政行为将会给公共利益造成重大损失。一审判决适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条之规定，判决如下：
一、撤销湖北省孝昌县人民法院（2014）鄂孝昌行初字第00005号行政判决；
二、确认大悟县城乡规划局向大悟县中祥房地产开发有限公司颁发的地字第YDA12-011-003号建设用地规划许可行为违法，责令大悟县城乡规划局采取相应的补救措施。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人大悟县城乡规划局负担。
本判决为终审判决。
审判长 祁国华
审判员 黄 伟
审判员 张耀刚
二〇一五年四月三十日
书记员 王 喆