山东省青岛市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁02行终864号
上诉人（原审被告）青岛市规划局。
法定代表人姜德志，局长。
委托代理人韩晶，青岛市规划局黄岛分局工作人员。
委托代理人张莉，山东光浩律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）张洪晟。
委托代理人杨璀贤，山东众成（城阳）律师事务所律师。
委托代理人李小洁，山东众成（城阳）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）黄东伟。
委托代理人杨璀贤，山东众成（城阳）律师事务所律师。
委托代理人李小洁，山东众成（城阳）律师事务所律师。
原审第三人青岛瑞泰房地产开发有限公司。
法定代表人刘兰军，董事长。
委托代理人高洪翔，山东正洋律师事务所律师。
上诉人青岛市规划局因两被上诉人张洪晟、黄东伟诉其规划行政许可一案，不服青岛市黄岛区人民法院（2016）鲁0211行初96号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年12月6日在第十五审判庭公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人韩晶、张莉，两被上诉人的委托代理人杨璀贤、李小洁，原审第三人的委托代理人高洪翔，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明：被告青岛市规划局于2009年5月31日向第三人青岛瑞泰房地产开发有限公司所建设的瑞泰假日项目核发了建字第370200200917138《建设工程规划许可证》，由青岛瑞泰房地产开发有限公司开发建设了瑞泰假日项目，西邻华瑞银领国际项目。原告张洪晟、黄东伟购买了位于青岛经济技术开发区珠江路1375号瑞泰假日商铺，该商铺位于瑞泰假日项目一层，门朝西开，紧邻银领国际项目，该商铺门外即为属于银领国际的消防通道。
原审法院认为：《民用建筑设计通则》为中华人民共和国建设部发布的国家标准，该通则4.1.4规定相邻基地的关系应符合下列规定：1、建筑物与相邻基地之间应按建筑防火等要求留出空地和道路，当建筑前后各自留有空地和道路，并符合防火规范有关规定时，则相邻基地边界两边的建筑可毗连建造；2、本基地内建筑物和构筑物均不得影响本基地或其他用地内建筑物的日照标准和采光标准；3、除城市规划确定的永久性空地外，紧贴基地用地红线建造的建筑物不得向相邻基地方向设洞口、门、外平开窗、阳台、挑檐、空调室外机、废气排出口及排泄雨水。
该案中，被告青岛市规划局为第三人青岛瑞泰房地产开发有限公司核发瑞泰假日项目《建设工程规划许可证》时，未能注意并纠正对该建筑物紧贴基地用地红线建设同时向相邻基地方向设洞门的规划设计，违反国家标准，明显不当，但该行为不具有可撤销内容。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决确认被告青岛市规划局于2009年5月31日向第三人青岛瑞泰房地产开发有限公司所建设的瑞泰假日项目核发建字第370200200917138《建设工程规划许可证》的行政行为违法。本案案件受理费50元，由被告负担。
上诉人青岛市规划局上诉称：一、根据城乡规划法第四十条第二款的规定，上诉人审核的依据为控制性详细规划和规划条件，而控制性详细规划，主要是以土地使用控制为主要内容，规划条件主要包括用地情况、开发强度、建筑退让与间距等内容，控制性详细规划和规划条件均不包括建筑内部具体的规划设计。如涉案项目紧贴用地红线建设，朝相邻基地设洞门，就不属于上诉人应审查的范围。因此，原审认定上诉人在核发被诉许可证时，未注意并纠正对该建筑物紧贴基地用地红线建设同时向相邻基地方向设门洞的规划违反国家标准，明显错误。二、《民用建筑设计通则》为国家标准，第4.1.4条第三款不属于必须严格执行的强制性条文。该条文中的“永久性空地”，是根据特定期限的城市规划确定的，具有相对性。根据消防法的规定，任何单位个人不得占用、堵塞消防通道，而华瑞银领国际项目与涉案项目之间的消防通道，是根据规划确定的，由两个项目共同使用。在瑞泰假日项目建筑使用年限之内不得被占用、堵塞、建设建筑物，明显属于“永久性空地”。本案被上诉人商铺前的消防通道不得被改变规划性质，如要改变，必须调整规划设计，并经重新审批。该款的规定主要是为了防止建设单位为了获得用地的最大利益，将建筑物紧接用地红线建造，造成各种有碍安全卫生的后患。而涉案项目的规划设计，满足消防、通风、采光和日照的要求，符合规定，未侵害被上诉人正常的通风、通行、采光等权益。退一步讲，该条款不属于必须严格执行的强制性条文，而涉案项目用地面积较小，该项目规划方案与西侧华瑞银领国际进行了统一规划，统一研究，在此特殊情况下，即使不认定消防通道为“永久性空地”，该项目也不违反《民用建筑设计通则》的规定。三、根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条的规定，上诉人的规划许可行为是审查工程建设是否符合相关规划，针对的对象是工程建设行为，而非不动产本身，不涉及不动产权属问题，应适用五年的最长起诉期限。被上诉人未在上诉人规划许可行为作出之日起五年内提起诉讼，法院不应受理该案。综上，原审判决认定事实错误，适用法律错误。请求二审法院查明事实，撤销原审判决，改判上诉人许可行为合法有效，由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人张洪晟、黄东伟共同答辩称：一、上诉人主张“不负责图纸详细内容的具体审核工作”的理由依法不能成立。1、根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《城市规划编制办法》第四十四条的规定，上诉人在核发规划许可证过程中，应当要求申请人提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案、详细规划等材料，并且依法对申请人提供的有关证明文件、建设工程设计方案、修建性详细规划、控制性详细规划等材料进行审查，这是上诉人的法定义务。因此，上诉人在审核涉案项目核发《建设工程规划许可证》时，有责任、有义务审核涉案项目的建设工程设计方案、规划文本、图纸、图则等资料的合法性和合规性。2、上诉人核发的《建设工程规划许可证》不符合控制性详细规划，且违反了青岛市人民政府就涉案项目规划的批复意见。《青岛市人民政府关于<青岛市经济技术开发区（黄岛区）行政商务中心区控制性详细规划>的批复》第二条明确要求“用地之间应以支路分隔，避免套围墙，破坏城市空间界面”。城市道路分为快速路、主干路、次干路、支路。根据城市道路设计规范，支路应为次干路与街坊路的连接线，支路的设置是为了解决局部地区交通，以服务功能为主。即支路的性质为城市道路，而非小区内部的消防通道及其他性质的道路。涉案项目申请材料中的图纸资料显示，涉案项目与相邻项目用地之间不但没有设计支路分隔，反而无缝隙邻接，且将包括被上诉人房屋在内的网点房朝相邻基地开设洞门，导致涉案项目中被上诉人购买的网点房无正常出入通行的道路出行，尤其是在相邻小区封闭管理后，被上诉人的出入直接被相邻小区的物业公司管理控制。该设计方案明显违反了青岛市政府的批复意见，上诉人作为政府部门，显然没有依法履行审查审核义务。一审法院认定事实清楚，证据确实充分。二、上诉人主张“涉案项目的规划设计未违反《民用建筑设计通则》第4.1.4条第3款的规定”的上诉理由不成立。首先，涉案小区的建筑物紧贴基地用地红线建设违法。涉案小区的建筑物紧贴基地用地红线建设违反了《青岛市城市建筑规划管理办法》第三十六条的规定。上诉人将相邻用地范围内设计的消防通道解释为涉案用地项目范围内的“永久性空地”，属于偷换概念，混淆了事实。其次，瑞泰假日小区与银领国际小区是两个独立的规划项目，不存在任何关联关系。两个小区都有各自的规划许可证，均应按照法律法规等相关规定进行规划设计、建设。上诉人以涉案小区与银领国际小区系统一规划、统筹考虑属无稽之谈，而且上诉人对其该主张始终未提供任何相关证据及相关法律依据，因此，上诉人的该项理由既无事实依据也无法律依据。三、被上诉人诉求是请求依法确认上诉人颁发《建设工程规划许可证》的行政行为违法，而不是请求认定《建设工程规划许可证》违法！即，被上诉人请求确认违法的是具体行政行为，而不是针对许可证这一证明文件。上诉人具体行政行为的内容不仅仅是颁发《建设工程规划许可证》，还包括颁发《建设工程规划许可证》过程中的全部审核审查行政行为，以及为颁发许可证文件所依据的审查审核资料等内容。因此，被上诉人在2016年通过调取涉案项目档案资料获知上诉人颁发《建设工程规划许可证》的行政行为违法后，依法提起本案诉讼没有超过法定诉讼时效。综上，请求二审法院查明事实，依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
原审第三人青岛瑞泰房地产开发有限公司陈述称：上诉人核发《建设工程规划许可证》认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，请求二审法院查明案件事实后，撤销原判，依法改判。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”此规定中“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年”，主要是指有关房屋所有权、使用权以及土地林地自然资源等诉讼适用二十年最长起诉期限，其他案件适用最长五年起诉期限的规定。本案被诉的是上诉人向原审第三人核发建字第370200200917138《建设工程规划许可证》的行为，应当适用最长五年起诉期限的规定。该核发许可证的行为发生于2009年5月31日，而被上诉人提起本案行政诉讼的时间为2016年8月18日，前后相隔七年多的时间，已超过最长五年的起诉期限，法院依法对被上诉人的起诉应当不予受理。原审法院受理该案并作出实体判决违反了以上法律规定，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销青岛市黄岛区人民法院（2016）鲁0211行初96号行政判决；
二、驳回两被上诉人张洪晟、黄东伟的起诉。
一、二审诉讼费免于收取。
本裁定为终审裁定。
审判长 李国宁
审判员 蒋金龙
审判员 林 桦
二〇一七年十二月二十八日
书记员 王 崧
书记员 刘 佳