湖北省黄石市黄石港区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂0202行初40号
公益诉讼人黄石市下陆区人民检察院，住所地黄石市下陆区发展大道***号。
法定代表人谢峰，检察长。
被告黄石市国土资源局。
法定代表人薛明，局长。
委托代理人程运生，该局监察支队副支队长。代理权限：一般代理。
委托代理人侯兵，湖北申远律师事务所律师。代理权限：一般代理。
公益诉讼人黄石市下陆区人民检察院因认为被告黄石市国土资源局不履行土地监管法定职责，于2017年8月28日向本院提起行政公益诉讼，本院立案后，于同年8月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并于同年9月15日组织公益诉讼人及被告进行了证据交换，送达了证据清单副本。本院依法组成合议庭，于2017年11月23日公开开庭进行了审理。公益诉讼人委派检察员谢峰、柯曦军，被告法定代表人薛明、委托代理人程运生、侯兵到庭参加诉讼。本案经合议庭评议并提交本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
公益诉讼人诉称：2013年7月，黄石市隆威汽车驾驶员陪练有限公司（以下简称隆威公司）将下陆区团城山街道办事处肖家铺社区七组刘家湾后山的一块原开采过天青石矿的国有林地进行硬化，铺设水泥地面，建设训练场地，开办驾校。2014年4月，被告对隆威公司非法占用土地的问题进行了查处，认定该公司未依法办理用地手续，非法占用土地面积2733㎡，建筑物面积113.32㎡，所占用土地权属为国有土地，地类为林地，根据团城山街办乡级土地利用总体规划，该地块为建设用地预留区。同年4月23日，被告对隆威公司作出黄土资监罚字［2014］16号行政处罚决定书：1、责令退还非法占用的2733㎡土地；2、没收在非法占用土地上新建的113.32㎡建筑物；3、处以罚款27330元。处罚决定作出后，隆威公司缴纳了全部罚款，但该公司一直没有停止非法占用国有林地的行为，甚至后来由该公司法定代表人肖某开办的黄石市青湖驾驶员培训有限公司（以下简称青湖驾校）也在使用该场地培训学员。2017年2月28日，青湖驾校与肖家铺社区签订协议，租赁该地块，租金从2014年起算。
2017年3月29日，公益诉讼人向被告发出检察建议书，建议：1、依照相关行政法律、法规及规章制度的规定，对行政相对人违反法律、法规的行为，依法进行处理；2、依法责令单位和人员采取相应措施，消除危害，进行恢复性治理，取得实效。同年4月25日，被告回复公益诉讼人：1、已责令违法当事人退出土地，于2017年4月10日责令隆威公司将非法占用的土地退还给了下陆区政府；2、已完善没收建筑物移交手续，于2017年4月13日将非法建筑物113.32㎡的两个活动板房移交给了下陆区政府；3、已抄告相关部门履行联合监管职责；4、督促依法报批用地。2017年6月14日，公益诉讼人调查发现，该训练场地内搭建的板房建筑虽被拆除，但硬化的水泥路面、各种交通标识、标线、弯道等仍然存在，数辆车身印有“青湖驾校”字样的教练车仍在场地上行驶训练。要求：1、确认被告对隆威公司非法占地的行为未依法全面正确履行监督和管理职责违法；2、判令被告对隆威公司非法占地的行为继续履行监督和管理职责。庭审中，公益诉讼人当庭撤回了第2项诉讼请求。
公益诉讼人向本院提交了以下证据：
第一组证据：
1、全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；2、最高人民检察院关于印发《检察机关提起公益诉讼试点方案》的通知（高检发民字［2015］2号）、《关于开展检察机关提起公益诉讼试点工作的通知》（高检发民字［2015］3号）；3、最高人民检察院《关于严格公益诉讼案件审批加强报备相关工作的通知》（高检民［2016］18号）；4、湖北省人民检察院《关于〈关于提请批准黄石市下陆区人民检察院拟对黄石市国土资源局提起行政公益诉讼案件的请示〉的批复》（鄂检发行字［2017］43号）。拟证明公益诉讼人对本案提起行政公益诉讼的主体资格。
第二组证据：
1、黄石市事业单位登记管理局出具的《证明》；2、黄石市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定（黄政办发［2016］23号）。拟证明黄石市国土资源局的诉讼主体资格。
第三组证据：
1、黄石市隆威汽车驾驶员陪练有限公司营业执照、组织机构代码证；2、黄土资监罚字［2014］16号《行政处罚决定书》；3、湖北省非税收入一般缴款书（收据）；4、关于移交行政处罚没收建筑物的函、送达回证；5、黄石开发区团城山街道办事处肖家铺社区居民委员会2014年5月10日出具的《证明》。拟证明被告对黄石市隆威汽车驾驶员陪练有限公司进行行政处罚。
第四组证据：
1、公益诉讼人于2017年3月6日对肖某的调查笔录；2、公益诉讼人于2017年3月7日对贾家申的调查笔录。拟证明被告作出行政处罚后，未依法全面履行监管职责。
第五组证据：
1、下检行公建（2017）1号检察建议书；2、送达回证。拟证明公益诉讼人向被告发出检察建议，督促被告依法履行职责。
第六组证据：
1、关于黄石市隆威汽车驾驶员陪练有限公司违法占地案查处整改情况的函（黄土资函［2017］115号）；2、湖北理工学院土木建筑工程学院专家出具的答复意见；3、专家资质证明；4、2017年6月14日公益诉讼人对涉案土地现场拍摄的照片；5、2017年7月14日现场勘验笔录及照片。拟证明被告经过公益诉讼人督促仍不履行法定监管职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害的状态。
被告黄石市国土资源局答辩：1、被告已对隆威公司非法占地行为进行了查处，依法作出了行政处罚，督促隆威公司缴纳了罚款，并按照相关规定，于2014年4月26日向开发区财政局送达了《关于移交行政没收建筑物的函》，但该局以“财政部门只接收罚没款，不接受实物”为由拒绝接收，被告只能采取留置方式送达。被告还责令隆威公司将所涉土地退还给土地权利人肖家铺社区。2014年5月10日，肖家铺社区向被告出具了隆威公司已将占用的土地退还至该社区的证明。2、因隆威公司在接受行政处罚后，又与肖家铺社区签订土地租赁协议，并继续使用原违法占用的土地，公益诉讼人向被告发出检察建议书。被告收到检察建议书后，对隆威公司进行了跟踪监管，一是于2017年4月10日责令隆威公司将非法占用土地退还给下陆区政府。2017年7月26日，肖家铺社区出具证明，隆威公司没有再在该处从事汽车训练，现场已停业关闭，入口已进行了封堵。同年8月至今，被告多次派员到现场查看，未发现有汽车训练，并将有关交通标识予以涂毁。二是完善已没收建筑物移交手续。2017年4月13日，被告报告市政府，根据《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》等相关规定和市政府指示意见，将《非法财物移交书》送达下陆区政府，移交了《没收非法财物清单》。三是抄告相关部门履行联合监管职责。由于被告没有强制执行权，因此，只能将场地上的交通标识予以涂毁，但无法铲除硬化的水泥路面，恢复原貌，故被告于2017年4月18日，将隆威公司违法占地处罚情况分别书面抄告市林业局、市规划局、市城管局，提请他们按照土地管理共同责任机制规定履行部门职责，采取强制措施拆除违法建筑，恢复林地原貌等综合法理措施。至此，被告已严格按照公益诉讼人的要求，积极作为，穷尽手段进行了履职尽责。
被告向本院提交了以下证据：
第一组证据：黄土资监罚字［2014］16号《行政处罚决定书》。拟证明被告对违法占用土地的行为已进行了处罚。
第二组证据：1、黄石开发区团城山街道办事处肖家铺社区居民委员会2014年5月10日出具的《证明》；2、关于移交行政处罚没收建筑物的函；3、湖北省非税收入一般缴款书（收据）。拟证明被告已经监督违法当事人履行了行政处罚内容。
第三组证据：1、关于请求明确国土资源行政执法中依法没收实物接收处置部门的请示（黄土资文［2014］250号）；2、关于开发区2014年土地卫片执法监督检查有关情况的报告；3、隆威公司《交还土地》；4、非法财物移交书。拟证明被告经报告市政府后，将违法建筑物移交下陆区政府。
第四组证据：1、被告分别对市林业局、市规划局、市城管局出具的告知函三份；2、关于依法完善用地报批手续的函。拟证明被告已将行政处罚事项告知市林业局、市规划局、市城管局、下陆区政府，并协调综合治理。
第五组证据：1、现场照片；2、社区证明。拟证明经过被告积极采取措施，涉案土地已没有被非法占用。
经庭审质证，被告对公益诉讼人出示的证据内容均无异议，只是认为被告履行了监管职责，但督促效果不力。公益诉讼人对被告出示的证据内容均无异议。
本院对上述证据认证如下：公益诉讼人、被告出示的证据均符合关联性、合法性、客观性的要求，本院均予以确认。
经审理查明：2013年7月，黄石市隆威汽车驾驶员陪练有限公司（以下简称隆威公司）在未办理用地审批手续的情况下，与黄石市下陆区团城山街道办事处肖家铺社区（以下简称肖家铺社区）签订《协议书》，将该社区七组原开采过天青石矿的一块国有林地平整硬化，铺设水泥地面，建设训练场地。2014年4月23日，被告在经过调查取证后，依法对隆威公司作出黄土资监罚字［2014］16号《行政处罚决定书》，认定该公司非法占用土地面积2733㎡，建筑物面积113.32㎡。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定对隆威公司作出行政处罚：1、责令退还非法占用的土地2733㎡；2、没收在非法占用土地上新建的建筑物113.32㎡；3、处以罚款27330元。同年4月25日，隆威公司缴纳了全部罚款。同年4月26日，被告向黄石经济技术开发区财政局移交没收的建筑物113.32㎡，但该局拒绝接收，被告遂以留置方式对该局送达移交没收文书。2014年5月，肖家铺社区向被告出具《证明》，证实隆威公司已将占用的2733㎡土地退还该社区。同年11月，被告因财政部门只接收罚没款，不接收实物，造成没收的建筑物无法处置而向黄石市人民政府请示，请求指定接收处置的部门。
2017年3月，公益诉讼人经调查发现，上述非法占用的土地实际上一直被非法占用，并且，隆威公司法定代表人肖某另行开办的黄石市青湖驾驶员培训有限公司（以下简称青湖驾校）已于2017年2月与肖家铺社区签订了《协议书》，约定肖家铺社区将此前隆威公司非法占用的土地继续出租给青湖驾校作为训练场地，并从2014年起补缴租金。同年3月29日，公益诉讼人向被告发出检察建议书，建议：1、依照相关行政法律、法规及规章制度的规定，对行政相对人违反法律、法规的行为，依法进行处理；2、依法责令单位和人员采取相应措施，消除危害，进行恢复性治理，取得实效。同年4月11日，被告将没收的非法建筑物113.32㎡移交给了黄石市下陆区人民政府；同年4月12日，肖某因被告的再次督促，向黄石市下陆区人民政府出具了《交还土地》的书面函，将占用的土地交还给该区政府；同年4月18日，被告分别向黄石市林业局、黄石市规划局、黄石市城市管理执法局送达《告知函》，要求被告知的部门共同履行监管职责；同年4月21日，被告又向黄石市下陆区人民政府出具《关于依法完善用地报批手续的函》，鉴于该地块已纳入规划范围，建议该区政府按照相关的规定，将该地块纳入用地报批范围并上报。同年4月25日，被告将上述继续履行法定职责的情况向公益诉讼人作了回复。2017年6月14日，公益诉讼人再次调查发现，上述非法占用的场地内搭建的建筑物虽被拆除，但硬化的水泥路面、各种交通标识、标线、弯道等仍然存在，数辆车身印有“青湖驾校”字样的教练车仍在场地上行驶训练。由此，公益诉讼人向本院提起公益诉讼。同年9月，被告再次封堵了非法占用场地的入口，并对地面上的交通标识进行了涂抹，督促肖家铺社区对土地进行监管。至本案庭审之前，上述非法占用的土地已未被用于汽车驾驶训练，现场已停业关闭。
庭审中，公益诉讼人当庭撤回了第2项诉讼请求。
本院认为，被告系黄石市人民政府土地行政主管部门，对其辖区内土地的规划、管理、保护、开发等具有监督管理的法定职责。被告依法下达黄土资监罚字［2014］16号《行政处罚决定书》后，隆威公司只缴纳了罚款，但却一直实际非法占用土地用于驾校培训，后又被青湖驾校非法占用直至公益诉讼人提起公益诉讼之后，被告在下达行政处罚决定后，既未督促非法用地人实际退还土地，也未在行政处罚决定书生效后立即联合相关职能部门对被非法占用的土地实行联合监管，致使已经发生法律效力的行政处罚决定中部分处罚内容未能得到执行，已经构成怠于履行行政职责的不作为行为。被告在公益诉讼人依法向其发出检察建议后，才向相关职能部门发出告知函，要求对涉案土地实行联合监管，并在公益诉讼人依法提起公益诉讼后，积极与有关部门联合采取有效的措施履行监管职责，故本院对公益诉讼人要求确认被告怠于履行法定职责的不作为行为违法的诉讼请求予以支持。对于公益诉讼人在庭审查明被告已适当履行监管职责后当庭撤回要求被告继续履行监管职责的请求，不违反相关法律规定，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：
确认被告黄石市国土资源局在作出黄土资监罚字［2014］16号《行政处罚决定书》后未依法履行监管职责的行为违法。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。
审 判 长 朱晓冬
审 判 员 付 芬
人民陪审员 傅靖宏
二０一七年十二月十六日
书 记 员 刘 灿