中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申1470号再审申请人（一审原告、二审上诉人）穆桂亮，男，1950年2月27日�生，汉族，住山西省柳林县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）穆生德，男，1963年10月20日出生，汉族，住山西省柳林县。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）柳林县人民政府，住所地山西省柳林县行政综合办公大楼15层。法定代表人刘惠民，该县人民政府县长。再审申请人穆桂亮、穆生德因诉柳林县人民政府（以下简称柳林县政府）履行法定职责一案，不服山西省高级人民法院（2016）晋行终261号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员刘崇理、审判员刘慧卓参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。山西省吕梁市中级人民法院一审认为：穆桂亮、穆生德持有与穆家焉村委签订的《小流域承包合同》及《以户承包小流域使用证》提起诉讼，根据《中华人民共和国农�土地承包法》第二十二条的规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。故穆桂亮、穆生德与所诉行政行为有利害关系，具备原告主体资格。根据有关法律法规规定，要求征地主体履行公告职责主要是为了保障被征收土地的所有权人、使用权人的知情权，2012年，柳林县政府在征收土地范围穆家焉村张贴公告，是告知其征地决定等内容的方式。柳林县政府虽然在履行公告职责中存在瑕疵，但是结合穆家焉村委提供的穆桂亮、穆生德参加并对征地发表意见的会议记录、证人穆某的证明，穆桂亮、穆生德对柳林县政府征地相关事宜是应当知道的，而其于2015年提起诉讼，超过《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年的起诉期限。穆桂亮、穆生德要求柳林县政�履行征地方案公告、征地补偿安置方案公告的请求依法应予驳回。柳林县政府认为征地补偿标准应当按照山西省人民政府《关于公布实施全省征地统一年产值标准的通知》执行，而穆桂亮、穆生德对补偿土地面积、类别、标准提出明确数量要求，由此形成补偿标准异议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。故穆桂亮、穆生德要求发放征地补偿款的请求应由政府协调、裁决，不属于行政审判权限范围。依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十四条第一款第一项的规定，作出（2015）吕行初字第5号行政裁定，驳回穆桂亮、穆生德的起诉。穆桂�、穆生德不服，提起上诉。山西省高级人民法院二审查明：穆桂亮、穆生德于上世纪80年代与穆家焉村委会签订《小流域承包合同》，并办理了《以户承包治理小流域使用证》。2012年，山西省人民政府作出《关于柳林县二○一二年第二批次建设用地的批复》，柳林县政府于同年作出征收土地方案公告。穆桂亮、穆生德认为其与原柳林县东窊乡穆家焉村委会依法签订了《小流域承包合同》，原柳林县东窊乡人民政府、柳林县水保水利局东窊乡管理站为其颁发了《以户承包治理小流域使用证》，该小流域治理承包地被纳入此次征地范围，柳林县政府在征地过程中未依法发布征地公告和征收补偿安置方案公告等程序，侵犯了其合法权益，于2015年2月12日提起行政诉讼。同时，穆家焉村委会认为柳林县政府已将征地补偿款支付给村委，村委也将部分款项作了分配，穆桂亮、穆生德所持有的《以户承包治理小流域使用证》系柳林县政府、柳林县柳林镇人民政府、柳林县水利局违法发放，故提起行政诉讼，请求撤销穆桂亮、穆生德持有的《以户承包治理小流域使用证》。该院于2015年11月10日作出（2015）晋行终字第159号行政裁定，认为本案争议行为发生于上世纪80年代，《中华人民共和国行政诉讼法》于1990年10月1日才开始实施，故对本案争议行为，人民法院不予受理。山西省高级人民法院二审认为：穆桂亮、穆生德提起本案诉讼的依据是其与穆家焉村委会签订的《小流域承包合同》和其持有的《以户承包治理小流域使用证》。穆家焉村委会起诉撤销穆桂亮、穆生德持有的《以户承包治理小流域使用证》一案，该院二审认定本案争议行为发生于上世纪80年代，《中华人民共和国行政诉讼法》于1990年10月1日才开始实施，故�本案争议行为，人民法院不予受理。穆桂亮、穆生德持有的《以户承包治理小流域使用证》合法性并未予以否定，穆桂亮、穆生德提起本案诉讼，具备原告主体资格。穆桂亮、穆生德请求履行征地方案和征地补偿、安置方案公告职责，而柳林县政府已于2012年5月份，在征地所在村张贴了征地文件，2012年7月份，张贴了征地补偿文件，穆桂亮、穆生德于2015年起诉要求柳林县政府履行征地方案和征地补偿、安置方案公告职责没有事实依据，也超过了2年的起诉期限。关于本案的征地补偿标准问题，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，不属于行政诉讼受案范围。原审裁定驳回穆桂亮、穆生德的起诉结果正确，应予维持。据此作出（2016）晋行终261号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。穆桂亮、穆生德向本院申请再审称:柳林县政府2013年5月9日柳政土让（2013）7号征地文件将再审申请人的承包经营地纳入征收范围未补偿，给再审申请人造成严重伤害。二审法院开庭未质证，当庭法官询问该地是否是再审申请人一直经营，现是否征用，是否已付补偿。再审申请人答：该地一直经营，现已征用，但未付补偿。当庭询问再审被申请人是否认可，再审被申请人未作答复。至发裁定再审被申请人无任何证据否定再审申请人当庭回答事实，二审裁定维持一审裁定，给再审申请人造成惨重损失。综上，请求依法撤销山西省高级人民法院（2016）晋行终261号行政裁定，维护再审申请人的合法权益。本院认为：再审申请人在一审中提出两项诉讼请求：一是请求判令柳林县政府依法履行征地方案和征地补偿安置方案公告职责；二是请求判令柳林县政府向再审申请人足额发放征地补偿�208.7万元。这两项请求在诉讼类型上均属于履行职责之诉。提起履行职责之诉的目的是请求人民法院判令行政机关作出一个行政行为，因此，行政机关对行政行为的拒绝作出或者停止作为，就成为提起诉讼所应具备的最基本的前提条件。根据二审法院查明的事实，柳林县政府已于2012年5月在征地所在村张贴了征地文件，于2012年7月张贴了征地补偿文件。故再审申请人起诉要求柳林县政府履行征地方案和征地补偿安置方案公告职责，就不具备最基本的前提条件。虽然在有些情况下，行政机关是否已经履行了法定职责有待于实体审理中查明，但在起诉阶段该问题就已十分明显时，人民法院完全可以以起诉缺乏相应的事实根据为由不予立案或者裁定驳回起诉。再审申请人在起诉时还主张：“本次被征收坡地的征地补偿标准为每亩4万元，鉴于原告主沟道耕地经济�益远高于坡地，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中‘征地补偿做到同地同价’的精神，被告应当按照每亩6万元的标准对原告进行补偿，合计土地补偿费167万元。另被征收土地范围内还有原告投资修建的拦洪坝，该大坝动用土方计价11.7万元，石方计价30万元，两项合计41.7万元。前述土地补偿费、地上附着物拦洪坝补偿费共计208.7万元。”表面来看，再审申请人的该项诉讼请求是要求人民法院针对具体补偿数额作出裁判，但究其实质，仍是要求柳林县政府按照其提出的补偿标准为其发放征地补偿款。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十�也规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”对于看似对具体补偿数额有争议、实质仍属对补偿标准有争议的，也应当在穷尽协调、裁决等行政先行处理程序后再行提起行政诉讼。综上所述，一审法院裁定驳回再审申请人的起诉、二审法院裁定驳回其上诉，并无不当。至于再审申请人主张的“二审法院开庭未质证”问题，亦系对法律的理解有误。再审申请人穆桂亮、穆生德的再审理由不能成立，其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人穆桂亮�穆生德的再审申请。审 判 长 李广宇审 判 员 刘崇理审 判 员 刘慧卓二〇一七年六月二十一日法官助理 骆芳菲书 记 员 张 兰