广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤04行终8号
上诉人（原审原告）：珠海海域海洋能有限公司。住所地：珠海市。
法定代表人：沈保民，总经理。
被上诉人（原审被告）：珠海市住房和城乡规划建设局。住所地：珠海市香洲区。
法定代表人：王朝晖，局长。
委托代理人：王春晶。
委托代理人：何灿，北京德恒（珠海）律师事务所律师。
上诉人珠海海域海洋能有限公司（以下简称海洋能公司）因诉被上诉人珠海市住房和城乡规划建设局（以下简称珠海市住规建局）规划行政审批纠纷一案，不服珠海市香洲区人民法院（2013）珠香法行初字第170号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，海洋能公司成立于2012年11月13日，经营范围包括海洋能的研究、开发等。2013年4月6日，海洋能公司向珠海市住房和城乡规划建设局万山规划分局（珠海市住规建局的下属机构，以下称万山规划分局）申请“南海有人无电孤岛微电网”建设项目规划选址许可。由于海洋能公司未提交申报项目属国家鼓励类项目的证明文件，万山规划分局复函建议其另行选址或者利用已有建筑屋顶实施申报项目。同年6月，海洋能公司又向万山规划分局递交建设项目规划选址许可申请函，以及“南海有人无电孤岛微电网”项目属于国家鼓励类项目的证明文件等材料。因供地方式不明确，万山规划分局多次复函告知海洋能公司应当商请国土主管部门尽快明确供地方式。2013年7月31日，万山规划分局再次函复海洋能公司，告知：因《外伶仃岛控制性详细规划》尚未经市政府批准，《担杆岛控制性详细规划》尚未编制，根据《广东省城乡规划条例》第三十三条规定，须提交由相应资质的社会中介机构编制的《建设项目规划选址评估报告》。同年8月28日，万山规划分局向海洋能公司发出珠规建（万山）函（2013）39号函，该函称：我分局收到珠海万山海洋开发试验区党政办公室《关于对珠海海域（2013）第45号特急函的复函》，该复函中，万山区决定终止贵公司“南海有人无电孤岛坚强微电网”项目的审核程序。鉴此，决定所有涉及该项目规划审批和许可事项的报批审核程序终止，贵公司不需再向我分局提交《建设项目规划选址评估报告》等相关资料。海洋能公司对珠规建（万山）函（2013）39号函不服，提起本案诉讼，请求：1.确认珠海市住规建局通过珠规建（万山）函（2013）39号函作出的具体行政行为违法；2.撤销珠规建（万山）函（2013）39号函；3.由珠海市住规建局承担本案诉讼费。
原审另查明，2012年12月6日，财政部、科技部、国家能源局公布了2012年金太阳示范工程项目目录（第二批），海洋能公司与深圳市比亚迪汽车公司共同申报的“南海有人无电孤岛微电网”项目列入其中。同年12月7日，海洋能公司与深圳比亚迪汽车公司向万山海洋开发试验区经济发展局提交《南海有人无电孤岛坚强微电网项目——申请金太阳示范工程》及相关材料。2013年1月5日，比亚迪汽车工业有限公司（原深圳比亚迪汽车公司）出具关于“南海有人无电孤岛坚强微电网项目”补充说明，表示停止和海洋能公司在此项目上的合作，申请放弃本次项目建设。同年2月26日，珠海市发展和改革局向海洋能公司核发了编号为130402441910032的广东省企业基本建设投资项目备案证。由于上述项目需要申请国家财政资金补助，按照规定由省级能源主管部门审核备案。广东省发展和改革委员会于2013年6月25日向海洋能公司核发了编号为130400441919010的广东省企业基本建设投资项目备案证，该备案证载明项目名称为“南海有人无电孤岛坚强微电网”，项目申请单位为海洋能公司，建设规模3000平方米，项目总投资15000.00万元。2013年8月1日，珠海万山海洋开发试验区有关部门召开专项工作会议，对项目问题进行研讨，会议认为海洋能公司的申报条件与国家的规定有很大差距，决定不再就该项目与海洋能公司进行研讨，同时终止对该项目的审核程序。2013年8月16日，珠海万山海洋开发试验区管理委员会（以下简称万山区管委会）以党政办公室的名义向海洋能公司发出珠万办函（2013）3号函，告知该公司，万山区管委会决定不再就“南海有人无电海岛坚强微电网”项目进行研讨，同时终止对该项目的审核程序。该函同时抄送万山规划分局。
海洋能公司对珠万办函（2013）3号函不服，向本院提起行政诉讼［一审案号为：（2013）珠中法行初字第34号］，请求确认万山区管委会作出并抄送该函的行政行为违法和无效，并予以撤销。在该案诉讼过程中，万山区管委会作出《关于撤销“珠万办函（2013）3号函”的函》，决定撤销珠万办函（2013）3号函。2014年1月28日，万山区管委会对海洋能公司重新作出珠万管函（2014）2号《关于对珠海海域海洋能有限公司（2013）第45号特急函的复函》，该复函内容与前述撤销的复函内容基本一致。本院对该案作出一审判决后，万山区管委会不服，向广东省高级人民法院提起上诉。广东省高级人民法院于2014年9月11日作出（2014）粤高法行终字第755号行政判决，认为：“被上诉人（海洋能公司）为该司项目建设需要，根据国家能源局、财政部、科技部《金太阳示范项目管理暂行办法》第十一条的规定，请求上诉人（万山区管委会）协调各职能部门。……该规定以项目属于‘金太阳示范项目’为适用前提”、“是否属于示范项目，应以国家财政、科技和能源主管部门公布的示范项目目录为准，不能以省级发展改革部门核发的备案证为准”、“被上诉人（海洋能公司）单独投资的‘南海有人无电孤岛坚强微电网’项目，在申报主体、资金落实等方面均与国家有关‘金太阳示范项目’的具体要求不符，不具备《金太阳示范项目管理暂行办法》第十一条的适用前提，上诉人（万山区管委会）以被诉复函拒绝被上诉人提出的协调请求并无不妥”，判决撤销本院的一审判决，驳回海洋能公司的全部诉讼请求。
原审法院认为，被诉的行政行为是以万山规划分局名义作出的珠规建（万山）函（2013）39号函即《关于南海有人无电孤岛坚强微电网项目有关事宜的函》，该分局是珠海市住规建局的派出机构，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，珠海市住规建局是本案的适格被告。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，珠海市住规建局负有管理本行政区域内城乡规划工作的职责，有权对海洋能公司提出的建设项目规划选址许可申请进行审核。
《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定，按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。城乡规划主管部门审核建设项目的选址，目的就是为了保证城市规划区内的建设工程的选址和布局符合城市规划要求。城乡规划主管部门在确定项目的建设地址和用地范围时，应当针对申请拟建设项目的基本情况，依据城乡规划有关法规、经济技术要求和规划选址原则，并经与土地管理部门、环保部门和其他有关部门以及基层地方政府充分协商和协调，取得建设用地和建设条件的保障条件。海洋能公司投资的“南海有人无电孤岛坚强微电网”项目，在取得广东省企业基本建设投资项目备案证后，如需以划拨方式取得项目用地使用权的，依照上述规定，应当向项目所在地的城乡规划主管部门申请核发选址意见书。对于通过划拨方式供地的，按照国家现行土地管理法律法规的规定，必须报有批准权的人民政府批准。海洋能公司申请规划选址的“南海有人无电孤岛坚强微电网”项目拟建设地点（担杆岛、外伶仃岛）位于万山海洋开发试验区，按照《珠海万山海洋开发试验区管理办法》第九条“万山区管委会行使下列经济社会管理权限：……（二）行使发展和改革、科技工贸和信息化、环境保护、财政、交通等市政府相关职能部门在万山区的管理权限。（三）负责万山区的规划、建设、土地和房产等有关工作。（四）核准或审批万山区的投资项目，报市政府相关职能部门备案。……”的规定，万山区管委会有权按照委托权限统一负责万山海洋开发试验区的规划、建设、土地和房产等有关工作。万山区管委会已具函明确拒绝“南海有人无电孤岛坚强微电网”项目的审核，表明万山区管委会将不会同意该项目由万山海洋开发试验区提供用地，即该项目规划选址涉及的建设用地和建设条件已无法得到保障，可见珠海市住规建局再无就海洋能公司申请的拟建设地点核发规划选址意见书的可能性，继续对海洋能公司的规划选址申请进行审查已经失去根本意义，因此，珠海市住规建局在收到万山区管委会发出的珠万办函（2013）3号函后，及时向海洋能公司发出珠规建（万山）函（2013）39号函，告知该公司，终止所有涉及“南海有人无电孤岛坚强微电网”项目规划审批和许可事项的报批审核程序，该行政行为没有违反相关法律、法规，也是合理适当的。
关于珠万办函（2013）3号函合法性的问题。广东省高级人民法院（2014）粤高法行终字第755号行政判决，已经认定海洋能公司投资的“南海有人无电孤岛坚强微电网”建设项目不属于国家金太阳示范项目，不适用《金太阳示范项目管理暂行办法》的规定，万山区管委会以珠万办函（2013）3号函拒绝海洋能公司提出的协调请求并无不妥。因此，海洋能公司关于珠海市住规建局作出被诉行政行为的依据即珠万办函（2013）3号函无效且非法的主张不能成立。
关于建设项目备案与规划审批许可的关系。按照《广东省企业投资项目备案办法》第三条、第十五条的规定，备案是指各级备案机关依照国家法律法规和有关政策，对符合备案范围的企业投资项目及有关内容予以确认，并进行信息收集管理的行政行为。项目申请单位在办理备案手续后，须凭项目备案证依法办理城市规划、土地使用、环境保护等手续。由此可见，投资项目取得备案不等同于已经通过规划许可。海洋能公司投资的“南海有人无电孤岛坚强微电网”项目取得广东省企业基本建设投资项目备案证，表明该项目已经办理备案手续，但要取得项目用地的规划选址审批与许可，仍需提出申请并由城乡规划主管部门依照有关法律法规进行审核。珠海市住规建局对海洋能公司提出的规划选址申请予以受理并进行审核，已经履行相关法定职责，之后作出终止审核程序的决定也是基于该项目的实际情况，不存在违法。
珠海市住规建局于2013年8月28日作出的珠规建（万山）函（2013）39号《关于南海有人无电孤岛坚强微电网项目有关事宜的函》没有违反相关法律、法规，合理适当，海洋能公司请求确认珠海市住规建局通过该函作出的具体行政行为违法并撤销该函的理由不能成立，对其诉讼请求依法应予驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回海洋能公司的全部诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由海洋能公司负担。
上诉人海洋能公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判为支持海洋能公司的诉讼请求。其上诉称，原审判决认为：“珠海市住规建局于2013年8月28日作出的珠规建（万山）函（2013）39号《关于南海有人无电孤岛坚强微电网项目有关事宜的函》没有违反相关法律、法规，合理适当，海洋能公司请求确认珠海市住规建局通过该函作出的具体行政行为违法并撤销该函的理由不能成立。”这是一个不尊重案件事实的离奇悖论。珠规建（万山）函（2013）39号《函》是依据2013年8月16日万山区管委会珠万办（2013）3号《复函》作出的，而珠万办（2013）3号《复函》已于2014年1月21日被撤销，珠规建（万山）函（2013）39号《函》所依赖的基础已经不存在，原审判决查明了这一事实，却依然认为珠规建（万山）函（2013）39号《函》合法、有理，实质上原审判决支持了“无源之水、无本之木”。
珠海市住规建局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院依法驳回海洋能公司的上诉。其主要答辩意见如下：（一）海洋能公司向珠海市住规建局报称“南海有人无电孤岛微电网”项目属金太阳示范项目，并申请核发对应的规划选址意见书，拟以划拨方式取得土地使用权。珠海市住规建局经审核发现，原“南海有人无电孤岛微电网”项目的申报主体之一深圳市比亚迪汽车有限公司已退出该项目的建设，由海洋能公司单独投资的“南海有人无电孤岛微电网”项目在申报主体、资金落实、技术标准等申报条件方面与国家具体规定有很大的差距，已不再符合金太阳示范项目的具体条件，海洋能公司要求珠海市住规建局按有关金太阳示范项目的规定、政策来核发相关规划申请，主体不适格。另，万山区管委会于2013年8月以党政办公室的名义向珠海市住规建局发出珠万办函（2013）3号函，表示万山区管委会经考虑涉案项目有关实际情况后，已决定终止对该项目的审核程序。依据《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规定的规定，有关项目以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位应向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。按国家现行土地管理方面的法律法规及珠海市经济项目基本程序，对于通过划拨方式供地的，必须报有批准权的人民政府批准，而万山海洋开发试验区的规划、建设、土地和房产等有关工作则由万山区管委会按照有关委托权限统一负责。因此，在海洋能公司自身存在主体不适格，且万山区管委会已明确表示终止对涉案项目的审核，不同意向涉案项目进行划拨供地的情形下，珠海市住规建局就有关申请核发规划选址意见书继续进行审核已失去意义和基础，珠海市住规建局经研究作出珠规建（万山）函（2013）39号函，合法、合理、适当。（二）海洋能公司提出上诉的有关观点和理由不成立。珠规建（万山）函（2013）39号函系依据涉案项目和海洋能公司方面所存在的实际情况和有关法律法规作出，事实依据充分，不存在违法之处。从事实层面上看，珠万办函（2013）3号函及其所载内容的真实性、合法性问题，在（2014）粤高法行终字第755号行政判决中已予以确认，相关情况至今并未改变。再者，珠万办函（2013）3号函系在珠海市住规建局作出珠规建（万山）函（2013）39号函之后方被撤销，且万山区管委会在撤销珠万办函（2013）3号函后也及时重新作出与其内容、理由基本一致的珠万管函（2014）2号函，珠海市住规建局作出珠规建（万山）函（2013）39号函所依据的事实和有关规定均未发生改变。基于此，海洋能公司上诉称珠万办函（2013）3号函于2014年被撤销、导致珠规建（万山）函（2013）39号函所依赖的基础不复存在的说法，与事实不符。
二审期间，海洋能公司向本院提交了一份《通知证人出庭作证申请书》，申请中华人民共和国财政部、中华人民共和国科学技术部、国家能源部、中华人民共和国住房和城乡建设部等四部委出庭作证，以证明海洋能公司的“南海有人无电孤岛坚强微电网”项目属于“金太阳示范工程”；申请广东省发展与改革委员会出庭作证，以证明海洋能公司具有“南海有人无电孤岛坚强微电网”项目的建设资格。经审查，上述申请已超过举证期限，且拟证明事实在已生效的（2014）粤高法行终字第755号行政判决中已经确认，本院依法对上述申请不予准许。
海洋能公司向本院提交一份《开庭申请书》，申请开庭审理本案。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经合议庭评议，认为本案并无新的事实、证据或者理由，无需开庭审理。
经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，关于海洋能公司的“南海有人无电孤岛坚强微电网”项目由于投资经营主体变更、不再符合国家有关“金太阳示范项目”具体要求这一事实，在已生效的（2014）粤高法行终字第755号行政判决中已经确认，本院无需赘述。
珠万办函（2013）3号函是珠规建（万山）函（2013）39号函的事实依据，而非其生效条件。珠万办函（2013）3号文载明：“对照前述国家机关的具体要求，贵公司（海洋能公司）在申报主体、资金落实、技术标准、技术能力、程序报批等方面存在较大的差距，……（万山区）决定不再与贵公司（海洋能公司）就‘南海有人无电孤岛坚强微电网’进行研讨，同时终止对该项目的审核程序。”依据该函所告知的事实，珠海市住规建局作出珠规建（万山）函（2013）39号函决定终止所有涉及“南海有人无电孤岛坚强微电网”项目规划审批和许可事项的报批审核程序，并无不妥。其后，珠万办函（2013）3号文虽因发文主体瑕疵被撤销，但其该文所陈述之事实并未改变，且在（2014）粤高法行终字第755号生效判决中被进一步确认。涉案珠规建（万山）函（2013）39号函认定事实清楚，依据确凿充分，作出程序合法。海洋能公司关于珠万办函（2013）3号函系珠规建（万山）函（2013）39号函生效条件的主张有失偏颇，本院依法不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，海洋能公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人珠海海域海洋能有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 唐 文
审 判 员 涂远国
代理审判员 黄莎莎
二〇一六年三月十四日
书 记 员 林静丽