中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申5168号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：高凤云，女，1964年5月23日出生，汉族，住北京市东城区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王洁，女，1992年4月7日出生，满族，住北京市东城区。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：北京市东城区人民政府。住所地：北京市东城区钱粮胡同*号。
法定代表人：李先忠，该区人民政府区长。
再审申请人高凤云、王洁因诉再审被申请人北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）行政复议一案，不服北京市高级人民法院（2017）京行终299号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员王晓滨、审判员李德申、审判员张艳参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
2016年4月27日，东城区政府针对高凤云、王洁的申请作出《行政复议申请不予受理决定书》，决定对高凤云、王洁的行政复议申请不予受理。高凤云、王洁不服该不予受理决定，向北京市第四中级人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销该不予受理决定，并责令东城区政府重新作出行政复议决定。
北京市第四中级人民法院经审理查明：2005年4月12日，北京市发展和改革委员会、北京市建设委员会作出京发改〔2005〕779号《关于崇文区宝华里房改带危改项目核准的批复》，同意北京中通房地产开发有限公司（以下简称中通公司）按照危改带房改的政策要求继续开展崇文区宝华里项目的前期工作。2005年9月15日，北京市规划委员会向用地单位中通公司核发2005规（崇）地字0009号《建设用地规划许可证》，所载用地位置为“崇文区宝华里”，所载用地项目名称为“住宅及公建用地”。2005年12月15日，北京市人民政府作出京政房地字〔2005〕114号《关于北京中通房地产开发有限公司申请使用崇文区宝华里国有土地使用权的批复》，同意中通公司“因进行崇文区宝华里危改小区的建设使用崇文区宝华里国有土地”。同日，中通公司取得北京市国土资源局核发的京国土用〔批〕字（2005）第114号《建设用地批准书》。2007年1月10日，北京市崇文区房屋管理局向中通公司核发京建崇拆许字〔2007〕第3号《房屋拆迁许可证》，所载拆迁范围为东至沙子口路、西至永外大街、南至木樨园北路、北至宝华里北街。
根据高凤云、王洁提交的证据材料记载：2011年，中通公司作为“拆迁人（甲方）”，高凤云、王洁作为“被拆迁人（乙方）”签订《崇文区宝华里危旧房改造回迁安置协议书》（以下简称《回迁安置协议》），约定了协议双方各自的权利义务。该协议载明：“甲方因危改建设需要对乙方使用的房屋进行拆迁，根据《北京市加快城市危旧房改造实施办法（试行）》（京政办发〔2000〕19号），甲乙双方经协商达成回迁安置协议”。该协议第一条的内容为：“根据《房屋拆迁许可证》（京建崇拆许字〔2007〕第3号），甲方对乙方所住用的房屋进行危改拆迁”。2011年9月，双方签订《宝华里危旧房改造回迁安置补充协议书》（以下简称《补充协议》）。
2016年4月25日，东城区政府收到高凤云、王洁以北京市东城区重大项目协调办公室（原东城区危旧房改造办公室，以下简称东城区重大办）为被申请人提出的行政复议申请。高凤云、王洁提出的行政复议请求为：1．确认其与中通公司签订的《回迁安置协议》和《补充协议》合法有效；2．要求确认《回迁安置协议》和《补充协议》对被申请人具有约束力，要求判令被申请人全面履行两协议所约定的义务；3．被申请人以2014年6月给付复议申请人的房屋租金4556元的3倍金额给付复议申请人自2014年7月至2016年3月房屋租金未给付的差额部分金额190191元。2016年4月27日，东城区政府作出《行政复议申请不予受理决定书》并向高凤云、王洁邮寄送达。
北京市第四中级人民法院认为，本案中，东城区政府收到高凤云、王洁提出的行政复议申请后，应当依据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定进行审查并作出相应处理。在本案诉讼中，高凤云、王洁明确表示其对东城区政府作出《行政复议申请不予受理决定书》的职权、程序以及《行政复议申请不予受理决定书》所载明的相关事实均无异议，而对东城区政府作出的有关其行政复议申请不属于行政复议范围的认定和不予受理其行政复议申请的处理决定持有异议，并提出了其认为其行政复议申请属于行政复议范围、对其行政复议申请应依法予以受理的理由和依据，因此本案的争议焦点在于高凤云、王洁向东城区政府提出的行政复议申请是否属于行政复议范围以及东城区政府作出的行政复议申请不予受理决定适用法律是否正确。
《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”据此，公民、法人或者其他组织申请行政复议所针对的行为应当是该法所称的“具体行政行为”，如果公民、法人或者其他组织申请行政复议针对的行为并非行政行为，则依法不应属于行政复议范围。同时，《中华人民共和国行政复议法》第六条对依法属于行政复议范围的事项作出了列举性规定。本案中，高凤云、王洁向东城区政府申请行政复议提出的第一项复议请求为确认其与中通公司签订的《回迁安置协议》和《补充协议》合法有效。从涉案协议的签订主体与内容看，中通公司是在取得《房屋拆迁许可证》等审批文件的情况下作为拆迁人与作为被拆迁人的高凤云、王洁签订涉案协议的，该协议在性质上属于房屋拆迁补偿安置协议，协议双方均非行政机关。中通公司作为拆迁人与被拆迁人签订涉案协议的行为不应被认定为《中华人民共和国行政复议法》第二条所规定的“具体行政行为”，高凤云、王洁要求确认涉案协议合法有效的复议申请事项亦不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条所规定的行政复议范围。
高凤云、王洁在诉讼中主张拆迁人中通公司与被拆迁人签订的涉案协议属于行政协议。现行有效的《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未使用“行政协议”这一术语，更未明确将“行政协议”纳入行政复议范围。而根据2014年11月1日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围。同时，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第一款的规定，行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。然而，本案所涉及的协议是取得《房屋拆迁许可证》的中通公司作为拆迁人与作为被拆迁人的高凤云、王洁签订的，该协议的性质属于房屋拆迁补偿安置协议。高凤云、王洁认为涉案协议属于行政协议，进而应被纳入行政复议范围的主张于法无据，对该主张不予支持。需要指出的是，对于房屋拆迁补偿安置协议纠纷的解决途径，《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》作出如下规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”此外，最高人民法院2011年发布的《民事案件案由规定》中亦将“房屋拆迁安置补偿合同纠纷”列为民事案件的案由之一。
高凤云、王洁向东城区政府申请行政复议时除提出要求确认涉案协议合法有效的第一项复议请求外，还提出了要求确认涉案协议对复议被申请人具有约束力并责令复议被申请人全面履行涉案协议约定的义务以及要求复议被申请人给付房屋租金等第二项和第三项复议请求，这些复议请求亦是基于涉案协议合法有效的主张而提出的，由于涉案协议并非《中华人民共和国行政复议法》所规定的行政复议范围，因此东城区政府认定高凤云、王洁提出的包括第二项和第三项在内的所有复议请求均不属于行政复议范围，并无不当。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第四十条第二款的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五个工作日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中，东城区政府经审查认定高凤云、王洁的行政复议申请不属于行政复议范围，在五个工作日内依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定作出《行政复议申请不予受理决定书》并向高凤云、王洁邮寄送达，适用法律并无不当，行政程序亦不违反法律规定。高凤云、王洁认为本案被诉行政行为适用法律错误的主张不能成立，不予支持。
综上，东城区政府作出《行政复议申请不予受理决定书》的行政行为系合法的行政行为。高凤云、王洁要求判决撤销《行政复议申请不予受理决定书》并责令东城区政府重新作出行政复议决定的诉讼请求缺乏事实与法律依据，依法应予驳回。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回高凤云、王洁的诉讼请求。
高凤云、王洁不服一审判决，向北京市高级人民法院提起上诉。
北京市高级人民法院经审理认可一审判决认定的事实。北京市高级人民法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用该法。也就是说，只有行政行为侵犯其合法权益的，当事人才可以申请行政复议，如果系非行政行为侵犯其合法权益的，则依法不属于行政复议范围。本案所涉《回迁安置协议》及《补充协议》，系拆迁人与被拆迁人在京建崇拆许字〔2007〕第3号《房屋拆迁许可证》背景下所签订的协议，而根据当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》第十三条的规定，拆迁人与被拆迁人订立的拆迁补偿安置协议，属于平等民事主体之间签订的民事协议。高凤云、王洁就该协议的有效性及履行等问题，向东城区政府申请行政复议，显然不属于行政复议范围。因此，东城区政府不予受理高凤云、王洁的行政复议申请并无不当。据此，北京市高级人民法院判决驳回上诉，维持一审判决。
高凤云、王洁向本院申请再审，请求最高人民法院依法审查，公正处理。其申请再审的事实与理由为：一、当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》并未将拆迁补偿安置协议明确定义为民事协议；二、东城区重大办与中通公司订立危改协议书的行为是行政行为，其所订立的《崇文区危改项目协议书》是行政协议，而非民事协议；三、中通公司作为拆迁人与再审申请人订立《回迁安置协议》和《补充协议》不是普通的民事协议，而是中通公司受东城区重大办的委托来对再审申请人的住房进行征收，并给予安置补偿的行政行为，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条中“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的法律规定。本案一审中，承办法官不准许调取涉案证据《崇文区危改项目协议书》，拒绝对《崇文区危改项目协议书》与《回迁安置协议》和《补充协议》存在关联性的事实进行调查，这是再审申请人不服一审判决提出上诉的主要理由，而二审判决对此未置一词，不涉一字，使其所认定的事实主要证据不足，关键证据《崇文区危改项目协议书》因不准许调取而未经质证。
本院认为：再审申请人所诉的是东城区政府作出的行政复议申请不予受理决定，因此本案的争议焦点在于东城区政府所作行政复议申请不予受理决定是否正确，即再审申请人向东城区政府提出的行政复议申请是否属于行政复议范围。
再审申请人的行政复议请求为确认其与中通公司签订的《回迁安置协议》和《补充协议》合法有效且对东城区重大办具有约束力，并要求东城区重大办全面履行两协议所约定的义务，依照协议支付房屋租金差额。根据协议签订时有效的《城市房屋拆迁管理条例》，以及《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》，拆迁人与被拆迁人就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项订立拆迁补偿安置协议，因该协议而产生的纠纷属于民事纠纷。根据现行《中华人民共和国行政复议法》对行政复议范围的规定，再审申请人就上述协议的有效性及履行等问题向东城区政府申请行政复议，依法不属于行政复议范围，东城区政府作出行政复议申请不予受理决定并无不当。
至于再审申请人提出东城区重大办与中通公司订立危改协议书的行为是行政行为，所订立的《崇文区危改项目协议书》是行政协议而非民事协议，由于此协议并非其申请行政复议的内容，不属于本案的审查范围。
综上，一审法院判决驳回再审申请人的诉讼请求，二审法院判决驳回上诉、维持一审判决，亦无不当。再审申请人高凤云、王洁的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人高凤云、王洁的再审申请。
审判长 王晓滨
审判员 李德申
审判员 张 艳
二〇一七年九月二十七日
书记员 宋芳菲