江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏06行终784号
上诉人（原审原告）冒全俊，男，1966年10月25日生，汉族，住如皋市。
委托代理人杨爱莹，女，1969年2月11日生，汉族，住如皋市，系上诉人冒全俊妻子。
被上诉人（原审被告）如皋市丁堰镇人民政府，住所地如皋市。
法定代表人刘小冬，镇长。
出庭负责人郭继平，副镇长。
委托代理人冒萍萍，江苏敏政律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）如皋市人民政府，住所地如皋市。
法定代表人何益军，市长。
委托代理人高辉，如皋市人民政府法制办工作人员。
委托代理人刘明亮，如皋市人民政府法制办工作人员。
上诉人冒全俊因与被上诉人如皋市丁堰镇人民政府（以下简称丁堰镇政府）、如皋市人民政府（以下简称如皋市政府）规划行政许可及行政复议一案，不服江苏省海安县人民法院（2017）苏0621行初166号行政判决，向本院提起上诉，本院立案后依法组成合议庭，于2018年1月22日公开开庭审理了本案，上诉人冒全俊及其委托代理人杨爱莹，被上诉人丁堰镇政府副镇长郭继平及委托代理人冒萍萍，被上诉人如皋市政府委托代理人高辉、刘明亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，冒全俊居住在如皋市丁堰镇皋南社区17组，于1998年9月18日与原如皋市丁堰镇陈草村经济合作社签订一份为期30年的农业承包合同，合同约定冒全俊承包地分为两块，一块为3.1亩，另一块为2.1亩，扣除零星用地外，折算承包面积为4.6亩。2015年1月28日，如皋市政府作出皋挂征收[2014]009号征收土地方案公告，该公告中皋南社区17组被征收土地2969平方米。冒全俊户屋前2.1亩承包地有部分在该批次征收范围内。因此丁堰政府多次组织镇、村人员与冒全俊就其屋前2.1亩承包地征收、流转等事宜进行协商，均未能达成一致意见。2015年7月3日,丁堰政府组织镇、村人员用挖掘机将冒全俊2.1亩承包地上的所有桃树、葡萄树等果木及附属设施强行铲除。由于冒全俊与丁堰政府对相关损失的赔偿达不成一致，冒全俊向如东县人民法院提起诉讼，请求确认丁堰镇政府推毁并占用冒全俊户2.28亩果园行为违法，并判令被告停止侵害，恢复原状、排除妨害，赔偿损失。
2015年11月5日，如皋市政府作出皋征收（2015）003号征收土地方案公告，该公告中皋南社区17组被征收土地6323平方米。冒全俊户屋前承包土地中原未被征收部分全部在该批次中被征收。因案涉土地在如东县人民法院审理期间全部被依法征收，且冒全俊一直要求镇、村给其重新调整承包地，以继续种植果树等经济作物。经镇、村多方协调，2016年2月24日，丁堰镇皋南社区居民委员会与冒全俊签订一份协议书，协议载明丁堰镇皋南社区居民委员会需征用冒全俊位于17组的土地，冒全俊要求丁堰镇皋南社区居民委员会用40组相同面积的土地给其耕种。协议主要约定如下：1、冒全俊同意丁堰镇皋南社区居民委员会流转其位于17组土地（屋前2.1亩，屋后3.1亩），丁堰镇皋南社区居民委员会用位于40组合计5.21亩的土地调整给冒全俊耕种。2、冒全俊耕种40组的土地后，位于17组的土地不享受征用或流转的相关政策费用。3、在二轮土地承包期满前丁堰镇皋南社区居民委员会对冒全俊耕种40组的土地不收取任何费用，由丁堰镇皋南社区居民委员会对原承包户给予流转费用，在下轮土地承包时，丁堰镇皋南社区居民委员会按政策给予办理40组土地的承包手续。
上述合同签订后，冒全俊实际取得了该村40组耕种土地5.21亩，并已种植葡萄树、桃树等果木作物。2016年3月15日，冒全俊领取了经营场所为如皋市丁堰镇皋南村40组的名称为如皋市俊莹生态种植园的个体工商户营业执照。此后，冒全俊在置换后的土地上先行房屋基础建设，欲建住房，被丁堰镇政府予以制止。丁堰镇政府与冒全俊协商建议其附近处建设临时生产用房，因冒全俊明确要求宅基地建设，双方未能谈妥。
2016年5月1日，冒全俊向丁堰镇政府递交申请报告，要求丁堰镇政府批准冒全俊在40组经镇、居协调下获得土地使用权并已下基础的土地上建设平房；如不予批准，书面告知其不予批准的事实和法律依据；如认为不属于镇政府职权范围，告知其具有审批权的行政机关名称、联系方式。因丁堰镇政府未对冒全俊申请进行处理，冒全俊向如皋市政府申请行政复议。2016年9月7日，如皋市政府作出78号复议决定，责令丁堰镇政府自收到复议决定之日起15日内对冒全俊的申请进行处理。2016年9月19日，丁堰镇政府向冒全俊作出告知，后又于2016年11月21日撤销其于2016年9月19日作出的告知书。2017年1月16日，丁堰镇政府对冒全俊2016年5月1日的申请作出答复，主要内容为：1.冒全俊申请建房是为了满足种植葡萄、桃树等果木的需要，应根据国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第三条规定的程序办理。2.冒全俊申请建房的地块属于基本农田，对照《基本农田保护条例》第十七条第一款规定，和国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第二条第（三）项及市政府办公室《关于规范设施农用地管理的通知》第二条第（二）项的规定，其建房选址不符合要求。冒全俊不服，向如皋市政府申请行政复议，要求撤销丁堰镇政府2017年1月16日所作告知书。如皋市政府收到该复议申请，于2017年3月3日立案受理，并通知丁堰镇政府复议答复。2016年4月26日，如皋市政府作出12号复议决定，维持了丁堰镇政府于2017年1月16日作出的告知书。冒全俊仍不服，向一审法院提起行政诉讼，请求判令：1.撤销如皋市政府作出的[2017]皋行复第012号行政复议决定（以下简称12号复议决定）。2.确认丁堰镇政府不允许冒全俊建房的行为违法，并判令丁堰镇政府批准冒全俊的建房请求。3.丁堰镇政府赔偿冒全俊在案涉地块进行房屋基础建设的经济损失1900元。
一审法院认为，丁堰镇政府于2017年1月16日对冒全俊建房申请作出的告知书，实为对其建房申请作出了不予批准的处理，冒全俊要求确认丁堰镇政府不允许其建房的行为违法，实为要求撤销丁堰镇政府作出的上述告知书。本案的争议焦点在于丁堰镇政府作出的告知书是否符合法律规定。《江苏省城乡规划条例》第四十二条规定，农村村民在乡、村庄规划区内农村集体土地上自建住房的，应当向乡、镇人民政府提供村民委员会意见等有效证明文件，由城市、县乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。《江苏省土地管理条例》第三十五条规定，农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。根据上述规定，农村村民在农村集体土地上自建住房的，必须办理建设规划许可证和建设用地许可证，经村民委员会后同意后由镇政府审核，其中建设用地许可证须报县级人民政府批准。本案中，冒全俊申请在调换后的土地上建设永久性生产和生活用房屋，根据经过如皋市人民政府批准的丁堰镇土地利用总体规划，案涉地块属于基本农田区域。根据《基本农田保护条例》第十七条第一款的规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。丁堰镇政府审核认为冒全俊的申请建房用地选址不对的意见，符合上述规定。同时丁堰镇政府考虑到原告冒全俊提出建房申请是为了果木建设的需要，根据国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第三条的规定在答复中一并告知冒全俊使用设施农用地的程序性规定，丁堰镇政府的告知行为并无不当。
关于冒全俊所提复议机关未组织双方进行听证的问题，《行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。如皋市人民政府未在复议程序中组织双方听证并不构成复议程序的违法。
综上，丁堰镇政府的答复意见符合法律规定，如皋市政府作出的12号复议决定程序合法。冒全俊未经批准自行在案涉土地上进行房屋基础建设，所支出的费用应由其自行承担。冒全俊的诉请不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回冒全俊的诉讼请求。
上诉人冒全俊向本院提起上诉称，一审法院未对丁堰镇政府是否具有许可职权以及告知程序的合法性、合理性进行审查。上诉人系因政府征收导致无房居住而申请建房，是丁堰镇政府主动安排建设，而非由上诉人申请建设。丁堰镇政府在同意将案涉地块交上诉人种植时，也就意味着同意上诉人在案涉地块建房。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人丁堰镇政府辩称，冒全俊申请建房的位置位于丁堰镇基本农田保护区内，不符合建房条件。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人如皋市政府辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《江苏省城乡规划条例》、《江苏省土地管理条例》有关村民建房的规定，乡、镇人民政府具有审核的法定职权。《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（以下简称《设施农业发展通知》也规定了乡镇人民政府的相关职责。且如皋市政府作出的[2016]皋行复第78号行政复议书已经责令丁堰镇政府对冒全俊的申请进行处理，故丁堰镇政府作出案涉告知具有事实依据和法定职权。
对于告知内容及程序是否合法的问题。冒全俊申请的内容系要求满足种植果木之所需，并为此办理了个体工商户营业执照，名称为《如皋市俊莹生态种植园》。关于设施农业的用地条件及程序，《设施农业发展通知》对此作出了相应的规定。其中对生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地作出了严格的规定，体现了既支持设施农业发展，又保护耕地的原则。通知规定严禁扩大设施农用地范围。经营性粮食储存、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐等必须依法依规按建设用地进行管理。《基本农田保护条例》第十七条第一款的规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。《设施农业发展通知》对于平原地区从事规模化粮食生产涉及的配套设施建设，选址确实难以安排在其他地类上、无法避开基本农田的，经县级国土资源主管部门会同农业部门组织论证确需占用的，可占用基本农田。占用基本农田的，必须按数量相等、质量相当的原则和有关要求予以补划。各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物载培等设施建设禁止占用基本农田。
本案中，冒全俊经营的《如皋市俊莹生态种植园》经营范围并非规模化粮食生产，而包括果树及苗木种植；提供园林绿化工程服务；家禽、畜类、水产养殖；化肥、农药、种子购销；提供非学历职业技业培训等。根据丁堰镇政府提供的土地利用总体规划，案涉地块属于基本农田，冒全俊无论是建设生活居住用房还是农业设施均不符合选址的要求。
综上，被诉告知行为及如皋市政府复议决定的内容和程序完全合法，冒全俊的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。一审法院经审理所作驳回冒全俊诉讼请求的判决正确，程序合法，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人冒全俊负担。
本判决为终审判决。
审判长 张志新
审判员 郁 娟
审判员 谭松平
二〇一八年三月一日
书记员 朱超先
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；