广州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤71行终882号
上诉人（原审原告）：广州市成达易木制品有限公司，住所地：广州市增城新塘镇石下村新沙路2号。
法定代表人：陈德严，职务：总经理。
被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会，住所地：广州市越秀区吉祥路80号。
法定代表人：彭高峰，职务：主任。
委托代理人：欧阳金泉，该委工作人员。
委托代理人：潘结英，广东兆广律师事务所律师。
原审第三人：刘正强，男，1962年6月14日出生，汉族，身份证地址广州市增城区，
上诉人广州市成达易木制品有限公司诉被上诉人广州市国土资源和规划委员会、原审第三人刘正强土地行政管理一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初2819号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明，2012年11月28日，原增城市人民政府与广州市地下铁道总公司签订《广州市轨道交通十三号线、二十一号线增城段建设资金筹措及站点周边土地储备合作开发协议》，约定土地储备范围包括轨道交通十三号线增城段温涌站、官湖站、象颈岭站和二十一号线增城段中新站、坑贝站、教育城站、山田站周边土地，以及十三号线官湖车辆段、二十一号线山田停车场的土地（以下称储备地块）共计约111807亩，折合787.5公顷。具体储备地块位置、用地面积、范围，最终以增城市规划局批复的红线为准。2013年3月25日，原增城市人民政府作出增府办[2013]8号《增城市人民政府办公室关于印发规范轨道交通十三号线、二十一号线增城段土地和房屋征收工作有关文件的通知》，向有关单位印发经市人民政府同意的《广州市轨道交通十三号线、二十一号线项目增城段土地和房屋征收工作程序及责任分工》、《广州市轨道交通十三号线、二十一号线项目增城段及沿线储备地块土地和房屋征收补偿安置方案》和《广州市轨道交通十三号线、二十一号线项目增城段土地和房屋征收补偿资金支付管理规定》。
2013年8月28日，广州市土地开发中心向原增城市城乡规划局发出穗土开函[2013]721号《广州市土地开发中心关于提请出具广州市轨道交通十三号线官湖站、二十一号线中新站、坑贝站（中新东站）周边储备用地规划选址意见的函》。2013年9月4日，原增城市城乡规划局作出增规[2013]1678号《关于广州市土地开发中心提请出具广州市轨道交通十三号线官湖站、二十一号线中新站、坑贝站（中新东站）周边储备用地规划选址意见的复函》，调整了红线及用地规划条件，涉案地块和房屋位于地铁十三号线增城新塘官湖站用地范围内，复函写明各地块最终的用地性质及开发强度等应以规划部门出具的规划条件为准。2013年9月5日，原增城市国土局发布增国房征通字[2013]5号《增城市国土资源和房屋管理局关于增城市轨道交通沿线储备地块土地和房屋征收的通告》，通告十三号线官湖站、二十一号线中新站和坑贝站周边土地和房屋的征收事项。2014年8月15日，原增城市人民政府作出增府办函[2014]41号《增城市人民政府办公室关于印发增城市轨道交通沿线土地储备工作方案的通知》。2015年3月2日，原增城市国土局、原增城市土地开发储备中心（甲方）与原新塘镇人民政府（乙方）签订《轨道交通沿线储备土地房屋征收工作委托协议》，原增城市国土局、原增城市土地开发储备中心委托原新塘镇人民政府：（一）对土地房屋征收范围进行前期调查；（二）签订并执行补偿协议；（三）配合征地报批、国有土地整合收回和国有土地上房屋征收审批工作；（四）土地的保护管理；（五）处理纠纷与信访。
2015年5月21日，原增城市新塘镇人民政府与增城市新塘镇石下村经济联合社、增城市新塘镇石下村第三经济合作社以及刘正强等签订了《广州市铁道交通沿线储备用地项目地上附着物补偿协议》，对拟征收的涉案地块及其地上附着物的补偿问题先行协商，并初步达成一致共识。2015年8月6日，原增城市新塘镇人民政府与第三人刘正强签订《沿线轨道交通储备用地项目地上附着物交付确认书》。2016年3月3日，第三人刘正强向原增城市新塘镇人民政府出具《承诺函》，承诺如下:1、依法妥善处分坐落于广州市增城新塘石下村新沙大道北75号房屋停产停业补偿款；2、凡因领取和处分上述停产停业补偿款引起第三方异议或纠纷的，由第三人刘正强负责处理和承担相关责任和费用，如因此造成镇街损失的，由第三人刘正强负责赔偿。
另查，案涉集体土地权属于原增城市新塘镇石下村第三经济合作社，地上附着物属于第三人刘正强。2011年1月1日，原告与第三人签订厂房续租合同，约定原告租赁第三人的厂房自2011年1月1日起至2020年12月31日止。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。……”第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”本案中，原增城市人民政府与广州市地下铁道总公司拟对广州市轨道交通十三号线、二十一号线增城段储备用地的行为并未经批准。被告并非县级以上地方人民政府，不是征地行为的实施主体。原增城市国土局发布《增城市国土资源和房屋管理局关于增城市轨道交通沿线储备地块土地和房屋征收的通告》（增国房征通字[2013]5号）的行为、原增城市国土局委托原增城市新塘镇人民政府与增城市新塘镇石下村经济联合社、增城市新塘镇石下村第三经济合作社以及刘正强等签订《广州市铁道交通沿线储备用地项目地上附着物补偿协议》等的行为，均是被告依照国务院、国土资源部、广东省及广州市深化征地制度改革的精神和文件的规定实施的行为，是征地报批前的前期工作的系列行为，不是征地行为，故原告请求确认被告对涉案地块和房屋征收行为违法的理由不能成立。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”本案中，案涉土地的所有权人××原××城市新塘镇××第三经济合作社，土地使用权属于第三人刘正强，原告与第三人是房屋租赁关系，原告并非预征收行为的集体土地使用权人，也非房屋的所有权人，因而原告与被诉的预征收行为之间没有法律上的利害关系，不是本案的适格原告，应依法驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告广州市成达易木制品有限公司的起诉。本案受理费50元退回原告。
上诉人广州市成达易木制品有限公司不服，向本院提起上诉称，一、原审法院对涉案征收行为的认定不全，避重就轻，对违法征收行为的关键部分没有进行认定。根据《土地管理法》第四十六条第一款，被上诉人属于违法征收的关键在于没有得到相关批文的情况下，连发布并实施的补偿安置公告、土地交付和补偿款支付都完成了。（被上诉人的答辩状及证据显示，2015年8月6日，刘正强完成涉案土地交付。2016年3月3日，刘正强领取了停产停业补偿款64786350元。）一审判决中，仅对关于被上诉人发布通告的行为、委托增城市政府与村联社等人签订《补偿协议》的行为进行“征收报批前的前期工作的系列行为，不是征收行为”的认定，而对被上诉人已经支付了补偿款（含停产停业补偿）、完成了交付土地行为没有进行认定。二、原审法院认定上诉人与涉案地块的征收无利害关系，原告主体不适格是错误的。《行政诉讼法》第二十五条规定，上诉人是涉案地块的实际使用人，满足了“与征收行为存有利害关系”的条件。在《征收补偿安置方案》中第19页，对于停产停业补偿费明确定义为被补偿的对象是“依法取得营业执照并实际审查经营的厂房”，上诉人是符合该标准，并且是征地行为的实际受损方，被上诉人支付停产停业补偿款的对象应当是上诉人。相反，刘正强并非营业执照的持有人和厂房的实际经营者，领取停产停业补偿款是缺乏法律依据的。三、原审法院无视实际情况，错误地认为被上诉人不是“县级以上人民政府，不是征地行为的实施主体”。法律上规定了土地征收应当“由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。但实际操作中，原增城市人民政府是委托了原增城市国土资源和房屋管理局（现并入被上诉人）对土地和房屋征收补偿工作进行统筹管理（见《征收补偿安置方案》《储备工作方案》）。故上诉请求：1、撤销原审判决，发回重审或改判被上诉人对上诉人所层租的房屋征收行为属于违法征收；2、判令被上诉人赔偿，补偿上诉人经济损失。
被上诉人广州市国土资源和规划委员会答辩称：一、原审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应当依法予以维持。二、上诉人的起诉不符合法定起诉条件，应依法予以驳回。原增城市国土局发布《增城市国土资源和房屋管理局关于增城市轨道交通沿线储备地块提到和房屋征收的通告》的行为及委托原增城市新塘镇人民政府与原审第三人签订《广州市铁道交通沿线储备用地项目地上附着物补偿协议》的行为，属于征地报批前的前期工作行为。原增城市国土局在征地报批前对涉案地块及其地上附着物开展的上述工作不是征地行为，被上诉人至今尚未对涉案地块进行征地行为。三、原增城市国土局在征地报批前对涉案土地开展上述前期工作的行为符合国务院、国土资源部、广东省及广州市深化征地制度改革的精神和文件规定。四、广东省高级人民法院行政判决中已经确认征地报批前的预征收行为合法。五、上诉人要求被上诉人赔偿其2000万紧急损失的诉求没有事实和法律依据。故应当依法予以维持原审裁定。
原审第三人刘正强二审未提交答辩意见。
本院经审理查明：原审法院查明事实清楚且有相应证据予以证实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”根据上述规定，征收土地依照法定程序批准后，必须由县级以上人民政府公告并组织实施。本案中，上诉人诉讼请求要求确认被上诉人作出的征收行为违法，被上诉人并非县级以上人民政府，即法定征地行为的实施主体，原审法院认为被上诉人发布《增城市国土资源和房屋管理局关于增城市轨道交通沿线储备地块土地和房屋征收的通告》（增国房征通字[2013]5号）的行为、原增城市国土局委托原增城市新塘镇人民政府与增城市新塘镇石下村经济联合社、增城市新塘镇石下村第三经济合作社以及刘正强等签订《广州市铁道交通沿线储备用地项目地上附着物补偿协议》等系列行为属于征地报批前的前期工作，不是土地征收行为，并无不当，本院予以支持。上诉人认为被上诉人对涉案土地实施了征收行为，首先，被上诉人否认其实施对涉案土地的征地行为，其次，上诉人并无证据证明被上诉人实际占用、使用涉案土地，拆除涉案土地上附着物的事实，至于上诉人所提出的签订补偿协议等行为亦属于征地报批的前期性工作，因此，上诉人的主张缺乏事实依据，本院不予支持。原审法院认为上诉人的起诉不符合法定起诉条件并无不当，本院予以支持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 朱 琳
审 判 员 彭铁文
审 判 员 林 彦
二〇一七年七月二十五日
法官助理 潘烨怡
书 记 员 高 洁