山东省青岛市黄岛区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黄行初字第65号
原告：东方（青岛）生态体育俱乐部有限公司。住所地青岛市黄岛区世纪大道*号。
法定代表人陆启斌，男，该单位营运副总。
委托代理人潘仲光，男，该单位工作人员。
委托代理人张晓丽，女，山东仁通律师事务所律师。
被告：青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局。住所地青岛市黄岛区北京路**号阳光大厦**楼。
法定代表人杨军，男，局长。
委托代理人尹法瑞，男，青岛市黄岛区综合行政执法局工作人员。
委托代理人巩振刚，男，青岛市黄岛区综合行政执法局工作人员。
第三人：青岛市黄岛区林业局。住所地青岛市黄岛区灵山湾国家森林公园小河东村南。
法定代表人吕洪涛，男，局长。
委托代理人张莉，女，山东光浩律师事务所律师。
委托代理人崔云青，女，山东光浩律师事务所实习律师。
原告东方（青岛）生态体育俱乐部有限公司（以下简称：东方体育公司）不服被告青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局（以下简称：黄岛区国土局）作出的青黄土罚字[2015]第022号行政处罚决定书(以下简称：处罚决定书)，于2015年5月29日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2015年6月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因青岛市黄岛区林业局与案件处理有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院于2015年9月6日组织原、被告及第三人进行了预备庭审，于9月10日在第八审判庭、11月11日在第二审判庭公开开庭审理了本案。原告的法定代表人陆启斌及其委托代理人潘仲光、张晓丽，被告的法定代表人杨军及其委托代�人尹法瑞、巩振刚，第三人的法定代表人吕洪涛及其委托代理人张莉、崔云青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告黄岛区国土局于2015年5月5日作出的处罚决定书，认定原告于2003年至2008年在黄岛区世纪大道南侧，滨海大道西侧占地857152平方米建设高尔夫球场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，参照青岛市国土资源和房屋管理局《行政处罚权裁量标准（修订二）（青土资房发[2014]612号）》第四条裁量标准[一般]，决定对原告作出如下处罚：1、责令原告把非法占用的857152平方米土地15日内退还权属单位；2、限原告自接到处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的857152平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、处非法占用其他草地每平方米20元的罚款，共计人民币壹千柒百壹拾肆万叁仟零肆拾元整（17143040.00元）。
原告东方体育公司诉称：原告系位于青岛市黄岛区世纪大道一号的一家高尔夫企业，土地、环保、工商等政府许可手续完备。被告黄岛区国土局对其作出的处罚决定书严重违法，应予撤销，其理由：一、《处罚决定书》的内容没有证据支持和事实依据。《处罚决定书》认为原告非法占用土地和其他草地是没有事实依据的。实际上，原告经营高尔夫球场系政府招商引资的重大项目，经营所用土地系向政府部门租用，使用的土地原属于墓地、生活垃圾区、沙坑、沙丘等，原告依法与灵山湾公园签订了《土地租赁合同》，合同第四条第2项明确规定“甲方规划并批准该项目用地为体育、休闲用地、保证土地使用的合法性”。合同签订后�原告严格依照合同约定履行，并投入了巨额资金进行球场建设和经营，不存在违法用地的行为，不应该被列为处罚对象。二、即使原告建设高尔夫球场的行为被被告认为非法用地，被告以此作出上述处罚决定也已超过处罚时效。《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚”。原告建设高尔夫球场的行为系发生在2003年到2008年间，退一步讲，即使经营建设高尔夫球场的行为被被告认定为非法用地，现在对该行为做出任何的行政处罚都超过了上述时效，被告作出的决定书应该撤销。三、被告作出《处罚决定书》违反行政公平原则和合理原则。原告经营的球场早在2003年就已获得青岛市对外贸易经济合作局的批复[青外经贸资审字（2003）484号]，批准原告在公司现在的地址经营高尔夫球场业务，原告遂依法向政府合法租用了土地，并投入巨额资金用于建设经营，原告经营高尔夫的行为完全是基于对政府批准行为的信赖，原告有理由认为其依法取得的经营许可应该受到法律的保护。2014年5月国家发改委等委联合下发《关于落实高尔夫球场清理整顿措施的通知》，并未要求对整改类球场进行罚款，原告被列为“整改类”，被告却以非法占地要求原告限期拆除建筑物及其它设施，恢复土地原貌，该决定直接决定了原告的生死存亡，显然对原告而言是极为不公平、不合理的。综上所述，被告作出的《处罚决定书》缺乏事实依据和证据，违反法定程序，请求贵院依法予以撤销。
原告东方体育公司向本院提交了以下证据：1.1、原告公司潘仲光总裁与中国贸易促进委员会胶南支会工作人员邓泽贤往来邮件2份；1.2、关于在海滨工业园建立独资企业东方（青岛）高尔夫俱乐部有限公司的立项审批1份；1.3、关于对东方（青岛）高尔夫俱乐部有限公司可行性研究报告、章程的批复1份；1.4、中华人民共和国台港澳侨投资企业批准证书1份；1.5、外商投资企业税务登记证书1份；1.6、外商投资企业财政登记证书1份；1.7、企业法人营业执照1份；2.1、投资合同书1份；2.2、土地租赁合同1份；3.1、胶南市灵山湾国家森林公园管理委员会（以下简称：灵山湾森管委）给原胶南市工商局出具的土地使用证办理证明1份；3.2、灵山湾森管委出具的原告租赁土地使用税已缴纳完毕证明1份；3.3、原告自2003年至今向灵山湾森管委缴纳土地租赁费租金单据16份；3.4、胶南市国土资源局出具的灵山湾森管委对包括原告的使用在内的土地统一管理、规划的证明1份；3.5、2012年6月至2014年的土地使用税单据13份；3.6、耕地占用税单据1份；4.1、中发[1997]11号《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理�实保护耕地的通知》摘抄1份；4.2、原胶南市财政局关于及时拨付高尔夫球场有关资金的函；5、球场建设前原始貌照片、潘仲光与国家领导人合影3份；6.1、胶南市林业局关于东方（青岛）生态体育俱乐部有限公司土地使用税的意见1份；6.2、胶南经济开发区管理委员会与（东方）青岛生态体育俱乐部有限公司税费缴纳协议书1份；6.3、胶南市人民政府办公室收文处理单1份；7.1、2015年3月4日黄岛区政府给原告下达的球场整改方案1份；7.2、参加原告整改方案领导小组成员名单及签到表1份；7.3、鲁政督字[2015]14号文件1份；7.4、鲁发改社会[2011]612号文件1份；7.5、青土资房函发[2011]32号文件1份；7.6、青岛市政府关于转发省《关于转发国家<关于落实高尔夫球场清理整治措施的通知>的通知》的通知及青岛市高尔夫球场清理整改意见表1份；7.7、2014年10月30日黄岛区政府给原告出具的整改方案1份。以上证据本院保留复印件存卷。
被告黄岛区国土局辩称：一、被告就原告非法占用土地行为，作出的具体行政行为，认定事实清楚、程序正当合法、证据确实充分、适用法律正确，不存在违法处罚行为。2015年2月被告根据2014年的土地矿产卫星遥感监测发现，原告在滨海大道西侧建有高尔夫球场。经现场勘查，实地测量，最终确认涉案高尔夫球场占用土地857152平方米（合1285.72亩），土地类型为其他草地。经查，该宗土地在胶南市2003年-2008年年土地利用总体规划图上规划为未利用地，涉案高尔夫球场系原告在未办理土地审批手续的情形下擅自建设，原告所占用土地不符合土地利用总体规划，后被告依法立案调查，询问相关工作人员并制作询问笔录，现场拍照、取证。确认原告违法事实后，被告依法定程序向原告送达《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》，原告均已确认签收。被告已完全履行告知义务，充分保障了原告的法定权利，但原告未进行陈述、申辩，未要求听证，是对自身权利的放弃。依《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，建设用地，都必须有合法审批、建设手续，原告在未办理任何土地审批手续、建设工程施工许可手续的情况下，擅自进行工程施工，改变土地使用性质，严重违反法律法规的规定，被告据此作出具体行政行为认定事实清楚，符合法律规定。二、被告做出的具体行政行为并未超过法律规定的处罚时效。原告称被告作出行政处罚时已超过处罚时效不符合法律规定。原告仅依据《行政处罚法》第二十九条第一款之规定：“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行�处罚”认为被告作出行政处罚超过处罚时效系对法律的片面理解，因第二十九条第二款同时规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”而继续状态是指同一违法当事人在一定时间内所实施的处于继续状态的违法行为。本案中原告非法占地、违规建设系处于继续状态，应适用第二十九条第二款之规定，故，被告对原告作出行政处罚决定并未超过法定的处罚时效。同时，最高人民法院行政审判庭《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》[（1997）法行字第26号]中明确，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。综上所述，被告依法作出的具体行政行为并未超过规定时效。三、被告依法作出的具体行政行为符合法律的规定，并未违反行政公平原则和合理原则。原告虽与灵山湾公园签订了土地使用租赁合同，但这并不意味着原告可违反《中华人民共和国土地管理法》中关于土地使用、建设审批等规定擅自改变土地用途，违法施工建设。同时，原告非法占用土地亦没有办理审批立项、建设规划、环境影响评价等手续，自始即违法违规运营。而行政法规定的合理、公平原则保护的是相对人获得利益的合法性与正当性，原告并不具备此项前提条件。因此，原告非法占用的土地并不受法律保护。原告占用大量林地和其他草地，造成了极坏的社会影响，被告依法进行查处并无不当之处。综上所述，被告作出的青黄土罚字[2015]第022号《行政处罚决定书》的处罚行为符合法律规定，处罚程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法�回原告的诉讼请求。
被告黄岛区国土局向本院提交了以下证据、依据：1、地类证明1份；2、土地权属证明1份；3.1、现场勘测笔录1份；3.2、现状图1份；3.3、规划图1份；3.4、勘测定界图1份；3.5、碉堡界址点坐标表1份；3.6、地块界址点坐标表1份；4.1、授权委托书1份；4.2、受委托人身份证1份；4.3、询问（调查）笔录1份；5.1、法定代表人身份证明1份；5.2、法人身份证明1份；5.3、营业执照正、副本1份；6、现场照片1份；7.1、罚款收据1份；7.2、土地行政处罚决定书1份；7.3、土地行政处罚决定书1份；7.4、询问、调查笔录1份；7.5、询问、调查笔录1份；8、接受调查通知书1份；9、责令改正违法行为通知书1份；10、责令停止违法行为通知书1份；11、行政处罚告知书1份；12、行政处罚听证告知书1份；13、送达回证6份。法律依据：《土地管理法》、《土地管理法实施条例》。上述证据、材料本院保留复印件存卷。
第三人青岛市黄岛区林业局述称：灵山湾森管委是独立法人事业单位，在编委文件中记载也只是合署办公。本案争议土地与原告签订合同的是灵山湾森管委，涉案土地实际履行租赁合同的是灵山湾森管委，而不是本案第三人，因此，青岛市黄岛区林业局不应被追加为第三人。第三人向本院提交了以下证据：1、南编字[2011]13号文件；2、协议书1份。上述证据本院保留复印件存卷。
本院在审理过程中，为追加本案第三人，依法调取了以下证据：1、灵山湾森管委关于灵山湾国家森林公园规划范围内的土地实行统一管理意见书1份；2、黄岛区市场监督管理局出具的组织机构代码废置通知单1份；3、南编字[2001]3号文件1份；4、南编字[2001]48号文件1份；5、南委[2002]150号批复1份、南委147号通知1份；6、南委[2004]76批�1份；7、本院调查笔录1份。
经庭审质证，被告提交的1-13号证据，原告对1号证据真实性无异议，但证明内容有异议，原告认为其使用的土地系生活用地、沙坑、沙丘等；2号证据真实性无异议，证明事项有异议，原告对使用土地系集体土地并不知情；3号证据真实性无异议，但原告并不是违法占地；4.1、4.2号证据无异议，4.3号证据真实性无异议，证明事项不认可；5、6号证据无异议；7号证据真实性无异议，但原告接受并缴纳罚款是因为原告已经投入巨资建设，担心政府不再出租给原告土地；8-13号证据真实性无异议，但认为被告应在10个工作日内立案，立案60日内作出决定。第三人对被告提供的1-13号证据无异议。原告提供的1-7号证据，被告对1-3号证据的真实性无异议，但与本案原告非法占地进行建设无关联；4号证据证明内容有异议，对胶南市国土局证明灵山�森管委同意规划管理的证明，只是胶南市政府委托灵山湾森管委对相关土地管理，并未授权该单位可以对土地使用作出行政许可，与本案无关联；5、6号与本案无关联。7.1-7.7号证据真实性无异议，但整改方式包含处罚。黄岛区政府及青岛市国土局的文件都要求查处并整改到位，处罚也是整改到位的一部分。第三人对原告提供的1-7号证据，认为灵山湾森管委属于独立的事业单位与第三人无关不予质证。第三人提供的1、2号证据，原告对其真实性无异议，但认为该证据证明的内容是第三人与政府内部的规定，与原告无关。被告认为第三人提供的1号证据与本案无关联性，2号证据证明原告占用的土地属集体土地，与本案处罚无关联。
本院经合议庭合议，根据证据的真实性、合法性、关联性对上述证据认证如下：被告提交的1-13号证据；原告提供的1、2号、3.1-3.4号、4.1-4.2号、7.1-7.7号证据；第三人提供的1号证据；本院调取的1-7号证据确认为有效证据。对原告提供的3.5、3.6、5、6号证据；第三人提供的2号证据不予确认。
经审理查明：原告东方体育公司系一家经营高尔夫为主的外商独资企业，于2003年9月16日经青岛市对外贸易经济合作局以青外经贸审字[2003]484号文件对其可行性研究报告、章程进行了批复，于2003年9月18日成立。该公司是原胶南市人民政府招商引资项目，坐落于原胶南市海滨工业园海滨大道以西、风河以南，占地面积1947亩，占用土地类型为其他草地。原告建设高尔夫球场所占用的土地是通过2003年7月30日与灵山湾森管委签订的土地租赁合同而获取，期限为70年，合同第四条第2项约定，由灵山湾森管委规划并批准该项目用地为体育、休闲用地，保证土地使用的合法性，土地性质为集体土地。原告建设高尔夫�场时未办理土地审批手续，未列入土地总体规划，原告在未办理任何土地审批手续、建设工程施工许可手续的情况下，自2003年成立起至今始终处于经营状态。
2006年9月12日，被告经调查认定原告未办理用地审批手续于2003年开始在原胶南市滨海大道以西、风河以南建设东方高尔夫球训练场项目，该项目占地面积1947亩，地类为未利用地和林地，至2006年7月高尔夫球场专用草皮已种植完毕，已建成的宽2米、长5000米，占地面积10000平方米道路，已建成的护林房共5个，占地面积400平方米，开工建设未建成的建筑占地面积1600平方米，该项目不符合土地利用总体规划。被告作出了如下行政处罚：1、立即停止非法占地行为；2、退还非法占用的土地，限接到本处罚决定书15日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、处以非法占用土地每平�米20元罚款，罚款总额共计240000元（人民币贰拾肆万元）。
2008年7月2日，被告又查实原告未办理用地审批手续，擅自于2008年4月20日在其公司内建成占用林地2396.8平方米的宿舍楼等设施，建筑物占地面积1317.4平方米，该宗地不符合土地利用总体规划，属非法占地。被告作出了如下行政处罚：1、限原告自接到本处罚决定书之日起15日拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，退还非法占用的土地，恢复土地原状；2、处以非法占用土地每平方米10元罚款，罚款共计人民币23968.00元（贰万叁仟玖佰陆拾捌元整）。
针对被告的以上两次行政处罚，原告都只交付了罚款，其他处罚事项未履行且公司仍处于经营状态中。2015年2月，被告根据2014年的土地矿产卫星遥感监测发现，原告在海滨大道西侧建有高尔夫球场，经现场勘查，实地测量，确认涉案高�夫球场占用土地857152平方米，土地类型为其他草地。经查，该宗土地在原胶南市2003-2008年土地利用总体规划图上规划为未利用地，涉案高尔夫球场系原告在未办理土地审批手续的情形下擅自建设，原告所占用土地不符合土地利用总体规划，后被告依法立案调查，询问相关工作人员并制作询问笔录，现场拍照、取证。确认原告违法事实后，被告于2015年5月5日作出了青黄土罚字[2015]第022号行政处罚决定书。
另查明：东方体育公司在青岛市高尔夫球场清理整顿中已列为“整改类”。青岛市黄岛区人民政府于2015年3月4日根据国家发改委等11部委联合下发的《关于落实高尔夫球场清理整治措施的通知》（发改社会[2014]1496号）和青岛市《关于贯彻落实国家、省通知精神切实做好高尔夫球场清理整治工作的通知》（青发改社会[2014]402号）文件，制定了东方体育公司整改�案，其标准按照国家发改委等11部委《关于落实高尔夫球场清理整治措施的通知》所列的整改标准包括：1.退出不符合土地利用总体规划的耕地并进行复耕，不得以异地补充等方式规避复耕;2.退出占用的天然林和国家级公益林地；3.土地复耕、恢复植被后返还给原农村集体组织或原耕作（经营）者；4.球场排放污染物必须达到相关环保标准；5.消除防洪隐患，严格节水措施，规范取水行为；6.依规依法追究相关单位和人员责任。
又查明：灵山湾森管委成立于2001年，为正局级事业单位，与原胶南市林业局合署办公。灵山湾森管委成立后对灵山湾国家森林公园规划范围内的土地实行统一规划、统一绿化、统一管理、统一经营。东方体育公司所占用土地处于灵山湾森管委管辖范围内。2003年7月30日，灵山湾森管委与原告东方体育公司签订了土地租赁合同，合同第四�第2项明确约定“灵山湾森管委规划并批准该项目用地为体育、休闲用地、保证土地使用的合法性”。2011年1月28日，原胶南市林业局不再加挂灵山湾森管委牌子，灵山湾森管委于2011年注销，东方体育公司将2003-2011年的土地租赁费交至灵山湾森管委，将2012-2014年的土地租赁费交至青岛市黄岛区林业局。
本院认为，本案诉争的焦点是被告作出的青黄土罚字[2015]第022号行政处罚决定书是否存在明显不当。综合全案事实证据，并依据相关法律分析，被告作出的青黄土罚字[2015]第022号行政处罚决定书存在明显不当。理由如下：
1、被告作出的处罚决定明显考量不周。被告作出该行政处罚的依据是原告高尔夫球场所占用土地在原胶南市2003-2008年土地利用总体规划图中规划为未利用地，进而认定涉案高尔夫球场系原告在未办理土地审批手续的情形下擅自建设，不符合土地利用总体规划。但事实上，被告早在2006年9月12日作出的南国土罚字[2006]第12号处罚决定书就已查明：“原告未办理用地审批手续于2003年开始在原胶南市滨海大道以西、风河以南建设东方高尔夫球训练场项目，该项目占地面积1947亩，地类为未利用地和林地，至2006年7月高尔夫球场专用草皮已种植完毕，……。”并以该项目不符合土地利用总体规划为由作出行政处罚。该处罚包括退还非法占用的土地、拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施、恢复土地原状、对非法建筑所占面积进行罚款等内容，并未对已种植完毕的草皮进行处罚。而被告2015年处罚决定书所认定的事实与2006年处罚决定书认定的事实基本一致，但该处罚决定却再次要求原告退还违法占用的土地，并对已种植完毕的草皮处以罚款（每平方米20元，共计人民币17143040元），明显考量不周。且被告时隔9年对2006年已种植完毕的草皮另行处以罚款，其依据的标准是青岛市国土资源和房屋管理局《行政处罚权裁量标准（修订二）（青土资房发[2014]612号）》第四条，而非原告行为发生时的处罚标准，不符合“实体从旧、程序从新”和“从旧兼从轻”的法律适用原则。
2、被告在原告整改期间内作出处罚明显不当。根据青发改社会[2014]402号文件及黄岛区人民政府制定的整改方案，原告经营的高尔夫球场属于需要整改的球场，整改期限至2015年6月20日。按照国家发改委等11部委制定的发改社会[2014]1496号文件，高尔夫球场的整改标准包括：“①退出不符合土地利用总体规划的耕地并进行复耕，不得以异地补充等方式规避复耕;②退出占用的天然林和国家级公益林地；③土地复耕、恢复植被后返还给原农村集体组织或原耕作（经营）者；④球场排放污染物必须达到相关环保标准；⑤消除防洪隐患，严格节水措施，规范取水行为；⑥依规依法追究相关单位和人员责任。”根据庭审举证质证，原告东方体育公司所占用的土地系其他类草地，并非耕地或天然林和国家级公益林地，因此应按照上述①、②、③标准之外的内容进行整改。鉴于原告系原胶南市人民政府招商引资企业，总投资1200万美元，2003年成立以来，经营状况良好，且在2015年6月20日之前正按照“退出、复耕、返还”以外的内容进行整改，被告于2015年5月5日作出青黄土罚字[2015]第022号行政处罚决定书，责令原告退还土地、恢复原状并予以罚款，存在明显不当。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决如下：
撤销被告青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局于2015年5月5日作出的青黄土罚字[2015]第022号《行政处罚决定书》。
本案案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 王光金
审 判 员 张 梅
代理审判员 庄 照
二〇一五年十一月十八日
书 记 员 周菲菲
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。