浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙嘉行初字第48号
原告上海正巨东广告有限公司，住所地上海市浦东新区莲振路298号3号楼305室。
法定代表人许敬桃，总经理。
委托代理人俞静尧，浙江海浩律师事务所律师。
委托代理人常传领，浙江浙杭律师事务所律师。
被告桐乡市人民政府，住所地桐乡市振兴东路600号。
法定代表人盛勇军，市长。
委托代理人蒲骏麟，浙江同新律师事务所律师。
委托代理人梅建胜，桐乡市公路管理段工作人员。
被告桐乡市屠甸镇人民政府，住所地桐乡市屠甸镇东大街1号。
法定代表人徐永强，镇长。
委托代理人戴毅偲，浙江国毅律师事务所律师。
委托代理人徐国强，桐乡市屠甸镇人民政府工作人员。
原告上海正巨东广告有限公司（以下简称正巨东公司）因要求确认被告桐乡市人民政府强制拆除原告广告牌行为违法并进行赔偿一案，于2015年1月8日向本院提起行政诉讼。本院于同年1月9日受理后，于1月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依职权追加桐乡市屠甸镇人民政府（以下简称屠甸镇政府）为被告，并于2015年3月26日送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月9日公开开庭审理本案。原告正巨东公司的委托代理人俞静尧、常传领，被告桐乡市人民政府的委托代理人蒲骏麟、梅建胜，被告屠甸镇政府的委托代理人戴毅偲、徐国强到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准延长审理期限三个月。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原告诉称，原告是依法成立并具有广告经营资格的企业，于2006年与桐乡市屠甸镇恒丰村村民委员会签订广告场地租赁协议书，并经村委会、屠甸镇规划建设部门及屠甸镇政府的同意，在村里适当的位置设置1座户外广告牌。2014年9月，桐乡市人民政府成立的专项整治领导小组办公室作出桐乡限拆[2014]第31号《责令限期拆除通知书》，责令原告于2014年9月25日前自行拆除1座户外广告设施，否则将实施强制拆除。后原告向嘉兴市信访部门进行信访反映问题，但无果。屠甸镇政府强制拆除了原告的广告牌。两被告之间是上下级隶属关系，桐乡市人民政府实施了领导、组织、指挥等行政强制措施，屠甸镇政府实施了强制拆除的行政强制执行行为，两被告共同实施了强制拆除原告广告牌的行为，应作为共同被告。被告未经原告同意，擅自拆除原告的1座广告牌，给原告造成经济损失，合计1538350.82元。根据《行政处罚法》第三条、第三十一条、第三十二条、第三十九条、第四十一条、第五十九条等规定，被告没有作出限期拆除决定的法定职权，也没有作出强制拆除行为的事实依据或法律依据，亦未遵循有关的法定程序或正当程序，被告作出限期拆除和实施强制拆除行为均属违法。根据《国家赔偿法》第二条、第三十六条的规定，被告应承担原告的各种损失。请求判令：1.确认被告拆除原告设置的户外广告设施的行政行为违法；2.判令被告赔偿原告因其违法拆除行为造成的经济损失1538350.82元；3.被告承担本案诉讼费用。
原告提供下列证据证明自己的主张：
1.《责令限期拆除通知书》，证明该通知书是以桐乡市人民政府临时机构的名义针对原告作出，是一个具体行政行为，说明桐乡市人民政府实施了强制拆除原告广告牌的行为，是本案适格被告。
2.照片1张，证明原告广告牌在拆除之前的状况。
3.原告与桐乡市屠甸镇恒丰村村民委员会签订的户外广告场地租用协议书。证明原告有偿使用土地，用地合法。
4.屠甸镇户外广告设置审批表，屠甸镇户外广告设置收费审批单，证明原告的广告设施经过相关职能部门包括屠甸镇政府审批同意，原告的广告设施具有合法性。
5.户外广告登记证，证明原告设置广告牌经过工商行政主管部门的审批同意，原告发布广告合法。
6.资产评估报告书，证明原告的广告牌净值损失的金额。
7.原告经营损失清单和户外广告承揽合同，证明根据原告广告牌剩余租赁期限和每年获得租金的利益计算而得的经营损失。原告广告牌租赁期限还剩余7年，每年可获得租金收益为19万，因此经营损失为133万元
8.信访事项不予受理告知单，证明原告就广告牌被拆除向信访部门信访的事实。
被告桐乡市人民政府答辩称：1.原告擅自在高速公路上架设广告设施的行为不具有合法性，依法应当予以拆除；2.原告与相关村民委员会签订的场地租赁协议内容违反法律强制性规定，属于无效合同；3.桐乡市人民政府并没有实施强制拆除原告广告牌的行为。请求驳回原告诉讼请求。
被告屠甸镇政府答辩称：正巨东公司在屠甸镇境内设置广告牌的行为未办理相关用地手续和规划许可手续，属于未批先建的违法构筑物。根据《浙江省违法建筑处置规定》，屠甸镇政府有权对行政区域内的乡村违法建筑进行处置，并可以实施强制拆除。根据《户外广告登记管理规定》，设置户外广告应当向工商行政管理部门申请登记，领取《户外广告登记证》后方能合法设置。原告虽办理过户外广告登记，但已经过期，其设置广告牌也是违法设置，应当停止发布并清除发布内容。2014年8月9日嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室在《嘉兴日报》上刊登了《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，该通告已经规定了广告牌业主自行拆除广告牌的最后时间，而且规定拆除之后材料可以取回，但要支付拆除费用。原告没有自行拆除，在这种情况下，屠甸镇政府委托第三方拆除原告1座广告牌。根据《国家赔偿法》规定，只有合法权益受到侵害才能要求国家赔偿，而原告的广告牌并未办理相关审批手续，属于非法利益。原告的评估报告属于单方委托评估，而且是广告牌被拆除之后才评估的，此时广告牌的材料已经不存在，评估报告缺乏真实性和客观性。原告的赔偿请求不应得到支持。屠甸镇政府所作行政行为证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，请求驳回原告诉讼请求。
被告桐乡市人民政府在举证期限内提供以下证据、依据：
1.桐乡限拆[2014]第31号《责令限期拆除通知书》，证明被告所作行为内容。
2.桐乡市国土资源局2014年8月26日出具的情况说明一份，证明桐乡市辖区内沪杭高速公路、练杭高速公路沿线设立的广告牌均未向桐乡市国土资源局办理用地手续。
3.桐乡市住房和城乡规划建设局2014年8月28日出具的情况说明一份，证明包括原告在内的多家广告公司未向桐乡市住房和城乡规划建设局办理广告牌规划许可手续。
4.《土地管理法》第四十三条、四十四条、五十七条；《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》（浙政发[2013]12号）；《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》（浙政办发[2013]69号）；《中共嘉兴市委嘉兴市人民政府关于印发嘉兴市“三改一拆”三年行动计划的通知》（嘉委发[2013]15号）；《浙江省公路边“三改一拆”三年行动实施方案》（浙交[2013]89号）；《嘉兴市公路边“三改一拆”三年行动实施方案》（嘉政办发[2013]139号）；《2014年全市公路边“三改一拆”工作意见》（嘉路改办发[2014]2号）；《桐乡市高速公路沿线广告专项整治工作实施方案》（桐路改拆办[2014]1号）。
被告屠甸镇政府提供以下证据、依据：
1.桐乡市国土资源局2014年8月26日出具的情况说明一份，证明原告设置的广告牌未向桐乡市国土资源局办理用地手续。
2.桐乡市住房和城乡规划建设局2014年8月28日出具的情况说明一份，证明原告等多家广告公司设置广告牌未向桐乡市住房和城乡规划建设局办理广告牌规划许可手续。
3.嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室2014年8月9日在《嘉兴日报》上刊登的《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，证明嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室通过发布通告的方式告知广告牌业主应当履行的义务。
4.照片一张、高速公路沿线广告牌拆除情况登记表，证明广告牌被拆除之前的状况，被告于2014年9月29日拆除原告广告牌。
5.《浙江省村镇规划建设管理条例》第十九条、第二十条、第四十一条；《土地管理法》第四十三条、第四十四条；《浙江省违法建筑处置规定》第十一条、第十五条；《户外广告登记管理规定》第三条、第四条、第五条、第六条；《行政强制法》第五十条。
经庭审质证，原告、被告的质证意见如下：
原告对桐乡市人民政府提供的证据1的三性予以认可；对证据2的合法性、真实性有异议，认为广告应由工商行政管理部门进行管理，国土部门没有权限进行管理，该情况说明不能证明原告设置广告牌违法；对证据3的合法性、关联性有异议，因为原告的广告牌在2006年就已经建立，《城乡规划法》尚未实施，城乡规划主管部门不能依据《城乡规划法》来认定广告牌违法。对桐乡市人民政府提供的依据，原告认为这些依据都是规范性文件，不能作为行政强制的依据。
原告对屠甸镇政府提供的证据1的合法性、真实性有异议，认为广告应由工商行政管理部门进行管理，国土部门没有权限进行管理，该情况说明不能证明原告设置广告牌违法；对证据2的合法性、关联性有异议，因为原告的广告牌在2006年就已经建立，《城乡规划法》尚未实施，城乡规划主管部门不能依据《城乡规划法》来认定广告牌违法；对证据3的合法性有异议；对证据4的真实性有异议。对屠甸镇政府提供的依据，原告认为这些法律规范调整的是建设行业，而非广告行业，广告行业应当适用广告的法律法规。根据国家工商行政管理局《关于户外广告监督管理有关问题的答复》，工商行政管理机关是广告监督管理机关。户外广告设施是户外广告的媒体，与户外广告密不可分，都应属于工商行政管理部门管理范围。退一步说，即使本案适用《城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》、《浙江省村镇规划建设管理条例》，被告也应提供规划，而被告并没有提供，不能认为原告违反了这些法律规定。《浙江省违法建筑处置规定》是2013年实施的，而原告设置广告牌是在2006年，根据法不溯及既往原则，不能依据该规定对原告的广告牌进行处理。被告将《行政强制法》作为法律依据，但行为却严重违反《行政强制法》的规定。
被告桐乡市人民政府对原告提供的证据1的真实性、合法性没有异议，但认为被告仅是根据省市两级政府的具体安排向广告牌业主发出通知，该通知与具体拆除原告广告牌没有因果关系，桐乡市人民政府也没有参与拆除原告广告牌的行为；对证据2不发表质证意见；对证据3的真实性没有异议，但认为设置广告牌需要经过国土、规划部门的许可，该协议违反法律强制性规定，属于无效协议；对证据4的真实性没有异议，但认为原告设置广告牌只得到乡镇一级的审批，没有得到县市一级规划部门的审批，不能作为一个合法的审批文件；对证据5的关联性有异议，因为该户外广告登记证的有效期是2007年至2008年，被告发出《责令限期拆除通知书》时原告的广告牌已经过期；对证据6的真实性没有异议，但认为该评估报告是将广告牌作为合法财产进行评估的，但本案中原告的广告牌是违法设置的，评估报告缺乏客观性；对证据7的真实性、关联性有异议，认为损失清单是由原告自己制作的，缺乏其他凭证，而且原告的广告牌是违法设置的，广告牌的可期待利益不受法律保护；对证据8没有异议。
被告屠甸镇政府对原告提供的证据1的三性均不予认可；对证据2的真实性没有异议，照片显示原告的广告牌建造在农用地上；对证据3的真实性没有异议，对关联性有异议，该证据不能证明原告建造广告牌获得国土和规划部门审批；对证据4的三性均没有异议，但认为镇政府并没有法定的审批权限，原告应获得县级以上行政主管部门批准；对证据5的真实性有异议，而且该户外广告登记证已经过期，原告发布广告内容也是违法的；对证据6的三性均不予认可，原告的广告牌未经审批是违法设置的，而评估报告却将其作为合法财产进行评估；对证据7的三性均有异议，即使原告的赔偿请求得到支持，也只能赔偿直接损失，而原告将预期利益都计算在内；对证据8的关联性有异议。
对被告桐乡市人民政府提供的证据1至证据3，本院认为其具备真实性、合法性，分别能够证明以下事实：被诉行为内容；被告在作出责令限期拆除通知书之前向桐乡市国土资源局、桐乡市住房和城乡规划建设局了解情况，两单位出具情况说明，告知被告原告等多家广告公司设置广告牌没有办理用地和规划审批手续；对这3项证据，本院予以采信。
被告屠甸镇政府提供的证据1、证据2，与被告桐乡市人民政府提供的证据2、证据3相同，本院予以采信。证据3能够证明嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室于2014年8月9日在《嘉兴日报》上发布通告，要求违法广告设施的设置者自行拆除广告，逾期不拆除的，将由相关部门强制拆除。证据4能够证明被告拆除原告广告牌的时间，予以采信。
对原告提供的证据1予以采信；证据2、证据3、证据4、证据5具备真实性、合法性，能够证明原告所有的广告牌产权来源，广告牌设置时经过屠甸镇政府批准，2007年5月10日至2008年5月9日发布广告获得屠甸镇工商管理所批准的事实，予以采信；证据7系由原告自行制作，在没有其他证据佐证的情况下该证据不具有真实性，不予采纳；证据8能够证明原告曾就广告牌被拆除进行信访的事实，予以采信；证据6系原告用于证明其赔偿数额要求的依据，对该证据不予采纳，理由将在裁判理由部分阐述。
根据以上证据及当事人庭审中的陈述，本院认定事实如下：
正巨东公司于2006年3月24日与桐乡市屠甸镇恒丰村村民委员会签订户外广告场地租用协议，租用恒丰村土地建造广告牌。随后，正巨东公司建造了涉案的1座双立柱广告牌。2007年5月21日，正巨东公司就在恒丰村高速公路两侧设立广告牌向屠甸镇政府申请批准，屠甸镇政府于次日批准同意。
根据浙江省、嘉兴市党委、政府开展“三改一拆”三年行动计划统一部署，桐乡市人民政府于2014年8月15日成立了桐乡市高速公路沿线广告专项整治工作领导小组，下设办公室。按照《桐乡市高速公路沿线广告专项整治工作实施方案》规定，领导小组办公室具体负责高速公路沿线广告专项整治工作部署、监督指导以及目标考核等工作。高速公路沿线各镇为整治工作责任主体，负责辖区内高速公路建筑控制区外200米范围内广告设施的依法处置、土地复垦以及信访维稳等工作。
嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室于2014年8月9日发布《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，要求嘉兴市行政区域内未经依法审批擅自设置的违法广告设施应当自通告发布之日起40日内自行拆除。逾期不拆除的，将由相关部门依法强制拆除。
桐乡市高速公路沿线广告专项整治领导小组办公室于2014年9月1日向正巨东公司发出桐乡限拆[2014]第31号《责令限期拆除通知书》。通知书载明：正巨东公司在桐乡市境内高速公路用地以外200米范围内设置户外广告设施的行为，违反了《土地管理法》、《公路法》、《浙江省城乡规划条例》、《浙江省村镇规划建设管理条例》等法律法规关于土地使用及地面建筑物的规定，属于违法行为。依据相关法律法规和《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》的规定，责令你单位于2014年9月25日之前停止违法行为，自行拆除违法设施（违法地面构筑物）。逾期未拆除的，将依法予以强制拆除。
屠甸镇政府委托第三方于2014年9月29日将原告的1座广告牌予以拆除。
本院认为，依照《土地管理法》第四十四条、第六十三条，《浙江省实施<土地管理法>办法》第十九条规定，建设占用土地，涉及农用地的，应当办理农用地转用手续；农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。依照《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条、二十三条、第二十五条之规定，在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书，开工前必须向县级以上村镇建设行政管理部门提出开工申请，经县级以上村镇建设行政管理部门审查发给村镇规划建设许可证后，方可开工；在城市（包括建制镇）规划区内进行上述建设的，必须依法办理建设用地规划许可证，并依法申领建设工程规划许可证后，方可开工。本案广告牌属于经营性设施，原告在诉讼中未提供法定的用地和规划审批手续，应认定为违法建筑设施。
依照《城乡规划法》第六十五条、《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款以及《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第三条第（二）项、第四条第（三）项之规定，违法乡、村庄规划的违法建筑由镇（乡）人民政府责令改正，逾期不改正的，可以强制拆除。《桐乡市高速公路沿线广告专项整治工作实施方案》》规定各镇人民政府是开展高速公路沿线广告专项整治工作的实施主体，负责辖区内违法广告设施的拆除工作，符合上述法律、法规及规章的精神。涉案广告设施设置在农用地上，属于必须拆除的违法设施。原告在嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室发布通告并接到责令限期拆除通知后未拆除违法广告设施，因此屠甸镇政府实施了强制拆除行为，屠甸镇政府在强制拆除程序上虽存在瑕疵，但不影响其行政行为的合法性。根据《国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民、法人或其他组织合法权益，造成损害的，有权申请国家赔偿。本案中，正巨东公司设置广告牌时没有办理用地和规划审批手续，属于违法构筑物，不属于合法权益，其要求赔偿不符合《国家赔偿法》的规定，原告的赔偿请求不予支持。
桐乡市人民政府并未实施或委托其他单位实施强制拆除原告广告牌的行为，原告要求确认桐乡市人民政府强制拆除广告牌违法并进行赔偿没有事实根据。综上，原告的诉讼请求均不能成立。据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告诉讼请求。
案件受理费50元，由原告上海正巨东广告有限公司负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：190001010400065750000515001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审判长 李土根
审判员 许艳华
审判员 李 平
二〇一五年七月六日
书记员 张琳嫣