湖北省宜昌市西陵区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂0502行初34号
公益诉讼人宜昌市西陵区人民检察院。
法定代表人陈杨林，宜昌市西陵区人民检察院检察长。
被告宜昌市国土资源局，统一社会信用代码1142050073271456XX，住所地湖北省宜昌市沿江大道49号。
法定代表人王华品，宜昌市国土资源局局长。
委托代理人周成军，湖北百思特律师事务所律师。一般授权代理。
第三人湖北益通建设股份有限公司，统一社会信用代码9142500788163242E,住所地宜昌市西陵区西陵二路165号。
法定代表人陶加林，湖北益通建设股份有限公司董事长。
委托代理人孙志远，湖北益通建设股份有限公司办公室主任。特别授权代理。
公益诉讼人宜昌市西陵区人民检察院(以下简称西陵区检察院)因认为被告宜昌市国土资源局（以下简称市国土局）未履行土地行政管理法定职责，于2017年6月22日向本院提起行政公益诉讼，本院于2017年7月7日立案后，于2017年7月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因湖北益通建设股份有限公司（以下简称益通建设公司）与本案处理有利害关系，本院依法于同年7月25日通知益通建设公司作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年8月30日公开开庭审理了本案。公益诉讼人西陵区检察院委派检察员刘军、助理检察员王兴义，被告市国土局负责人王恩凤、委托代理人周成军，第三人益通建设公司委托代理人孙志远到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
公益诉讼人西陵区检察院诉称：经调查查明，2014年5月，益通建设公司在未办理用地审批手续的情况下，违法占用宜昌市××共××村11300.7平方米土地修建水稳层搅拌站，占用宜昌市伍家岗区共××村、××村12047.53平方米土地修建商品砼搅拌站。被占用土地类型为果园地（2194平方米）、水工建筑用地（2170平方米，建设用地）、未利用地（7299平方米）。经市国土局与《宜昌市土地利用总体规划（2006-2020）》套合比对，益通建设公司占用的地块在宜昌市土地利用总体规划（2006-2020）中确定为限制建设区。市国土局伍家分局于2014年8月29日和2014年12月18日两次土地巡查时，发现了上述两处土地违法行为，并口头要求益通建设公司立即到该局办理相关手续。但益通建设公司至今仍未依法办理用地手续，也未停止违法占地行为。
2017年4月25日，宜昌市检察机关向市国土局发出宜市伍检行建[2017]4号《检察建议书》，建议市国土局严格依照法律法规对益通建设公司商品砼分公司违法使用土地行为进行处理。市国土局于2017年5月15日对《检察建议书》作出书面回复称：1、益通建设公司非法占用共升村土地建水稳层搅拌站，已经自行拆除地上临时建筑物和构筑物，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，不予行政处罚。2、对益通建设公司非法占用共××村、××村土地新建商品砼搅拌站的行为，从轻处罚，免于并处罚款的行政处罚。综上，市国土局于2017年5月18日作出宜土资执罚[2017]19号《行政处罚决定书》，责令益通建设公司：1、自接到行政处罚决定书之日起三十日内将非法占用的12047.53平方米土地退还给宜昌市伍家岗区共谊村村委会和前坪村村委会；2、自接到行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用共××村、××村的12047.53平方米土地上新建的2458.84平方米板房和简易钢棚，恢复土地原状。并告知被处罚人益通建设公司“如不服本行政处罚决定，可以在自收到本行政处罚决定书之日起六十日内，依法向湖北省国土资源厅或宜昌市人民政府申请复议，也可在六个月内向宜昌市西陵区人民法院起诉”。
2017年6月19日，检察机关经现场勘查，益通建设公司目前已拆除位于宜昌市××共××村的水稳层搅拌站，但位于宜昌市伍家岗区共××村、××村的商品砼搅拌站仍在违法占地生产。
公益诉讼人认为，市国土局对辖区内的国土资源违法行为有调查处理的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第五十七条规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。2014年5月开始，益通建设公司在没有办理任何用地手续的情况下违法占用土地，建设临时水稳层搅拌站和商品砼搅拌站，市国土局没有依法进行处理，怠于履行法定职责。在检察机关发出检察建议后，市国土局虽于2017年5月18日作出宜土资执罚[2017]19号《行政处罚决定书》，但截至公益诉讼人提起诉讼时，位于宜昌市伍家岗区共××村、××村的商品砼搅拌站仍在违法占地生产，导致国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。另市国土局在宜土资执罚[2017]19号《行政处罚决定书》中将起诉期限错误告知为“六个月”，而根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内向人民法院起诉，故市国土局诉讼期限的告知适用法律错误。客观上导致其申请强制执行的起始期限延迟，被违法占用的土地没有退还给村集体，也没有恢复土地原状，且该地块占用的是柏临河湿地公园规划用地，周围地块公园已经建成，该占地行为违法且影响了湿地公园建设的整体性，导致公共利益仍处于受侵害状态。为督促市国土局依法行政，切实达到保护土地资源的目的，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，特提起行政公益诉讼，请求判令：1.确认市国土局对益通建设公司违法占用土地的行为未依法履行职责违法。2.判令市国土局对益通建设公司违法占用土地的行为依法继续履行法定职责。
公益诉讼人为证明其诉讼主张，在举证期限内向本院提交了如下证据和依据：
第一组证据：关于公益诉讼人符合起诉主体资格的证据。
宜昌市人民检察院《关于益通建设公司商品砼分公司违法占用土地，市国土局未依法履行职责案的交办通知》证明宜昌市人民检察院将本案交办西陵区人民检察院审查，公益诉讼人符合起诉主体资格和法定起诉条件。
第二组证据：关于被告身份的证据。
1.市国土局统一社会信用代码证书复印件1份。
2.宜昌市人民政府《市人民政府办公室关于刊发市国土局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（宜府办发[2010]56号）复印件1份。
3.湖北省国土资源厅党组文件《关于王华品等同志职务任免的通知》（鄂土资干[2013]70号）复印件1份。
该组证据，证明被告市国土局及其法定代表人的身份情况、市国土局的机构职责情况。
第三组证据：关于益通建设公司违法占用土地行为的证据。
1.宜昌市人民政府《关于湖北益通建设公司商品砼基地搬迁有关问题的会议纪要》（[2013]10号）。
2.宜昌新区建设推进办公室《关于湖北益通公司商品砼搅拌站搬迁有关问题的备忘录》。（2014年8月15日）
3.宜昌市国土资源执法监察支队于2017年5月2日对益通建设公司办公室主任孙志远所做询问笔录1份。
4.宜昌市国土资源执法监察支队于2017年5月3日对宜昌市伍家岗区伍家乡共谊村村委会书记王成菊、宜昌市伍家岗区伍家乡前坪村村委会书记董光柱所做的询问笔录各1份。
5.西陵区检察院对益通建设公司办公室主任孙志远所做的调查笔录1份。
6.市国土局伍家分局2014年8月29日（此次有市国土局执法支队熊副支队一同巡查）、2014年12月18日的《国土资源执法监察动态巡查台账》2份，两次记录均记载发现益通建设公司占用前坪村柏临河湿地建搅拌站，要求益通建设公司到该局办理临时用地手续。
该组证据，证明2014年5月，益通建设公司在未办理用地审批手续的情况下，违法占用宜昌市××共××村、共××村、××村土地修建水稳层搅拌站及商品砼搅拌站的事实。
第四组证据：关于益通建设公司非法占用土地的违法行为损害社会公共利益的证据。
1.宜昌市规划局提供的柏临河湿地公园用地范围图（部分）复印件1份。
2.宜昌市东站片区控制性详细规划图（近期）、宜昌市东站片区控制性详细规划图（远期）复印件各1份。
3.市国土局执法监察支队提供的《关于湖北益通商品砼宜昌分公司共升村地块规划说明》、《关于湖北益通商品砼宜昌分公司共谊村前坪村地块规划说明》复印件各1份。
该组证据，证明益通建设公司违法占用的土地位于柏临河湿地公园用地范围内，属于限制建设区的事实，益通建设公司违法占地致使国家和社会公共利益受到损害。
第五组证据：关于宜昌市伍家岗区人民检察院发出诉前检察建议的证据。
1.宜昌市伍家岗区人民检察院于2017年4月25日向市国土局作出的宜市伍检行建[2017]4号《检察建议书》及其送达回证复印件各1份。证实检察机关发出诉前检察建议督促市国土局依法履行职责，建议市国土局严格依照法律法规规定对益通建设公司商品砼分公司违法使用土地行为进行处理。
2.市国土局关于《宜昌市伍家岗区人民检察院检察建议书》的回复函（2017年5月15日），证实市国土局收到检察建议书并作出回复的事实。
第六组证据：关于市国土局收到检察建议书后仍未依法履行职责，导致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的证据。
1.《市国土局行政处罚听证告知书》（宜土资执听告[2017]19号）。
2.市国土局2017年5月18日作出宜土资执罚[2017]19号《行政处罚决定书》及其送达回证，行政处罚决定书中称：如不服本行政处罚决定，可以在自收到本行政处罚决定书之日起六十日内，依法向湖北省国土资源厅或宜昌市人民政府申请复议，也可在六个月内向宜昌市西陵区人民法院起诉。
3.西陵区检察院检技勘[2017]4号《勘验检查笔录》（2017年6月19日）、及检察机关于2017年6月19日拍摄的益通公司违法占用土地的现场照片及视频，位于宜昌市××共××村的水稳层搅拌站已拆除，位于宜昌市伍家岗区共××村、××村的商品砼搅拌站没有拆除。
该组证据，证明市国土局在行政处罚决定书中适用法律错误，未依法履职，导致社会公共利益仍处于受侵害状态。
同时，公益诉讼人西陵区检察院还向本院提交了如下法律依据：
1.《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；
2.《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条第一款，第二十九条第一款、第三款，第四十一条；
3．《中华人民共和国土地管理法》第五条、第四十三条、第五十七条、第七十六条、第八十三条；
4.《最高人民法院关于审理行政案件的座谈会纪要》
被告市国土局辩称，1、市国土局依据检察机关的《检察建议书》严格依照法律规定对益通建设公司违法占用土地的行为进行了查处，作出《行政处罚决定书》并催告违法行为人自行履行，履行了相应的法定职责。市国土局收到宜市伍检行建[2017]4号《检察建议书》后高度重视，于2017年5月2日进行国土资源违法案件立案，展开调查，询问相关单位责任人、证人，调取相关材料，进行现场勘测，形成调查笔录，在履行相关程序后于2017年5月18日作出《行政处罚决定书》，责令限期拆除非法建筑、退还土地，并敦促违法行为人主动履行。同时，在检察机关要求的时间内给予了回复。市国土局已经履行了相应的法定职责。2、市国土局作出的行政处罚系适用修改后的《行政诉讼法》确定复议期限与起诉期限，如适用法律错误系理解偏差，而非故意违法不履行法定职责。虽然《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”，但是2014年11月1日修改后的《中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”，市国土局考虑修改后的行政诉讼法系新规定，且土地管理法规定的提起诉讼的15日期限低于行政复议60日期限，明显不合理，因此《行政处罚决定书》确定了60日的复议期限及6个月的起诉期限。如司法机关确认该《行政处罚决定书》适用法律错误，可直接予以纠正，市国土局予以认可。3、市国土局已经通过多种途径促使益通建设公司改正违法占地生产的行为，促使处罚决定的实现。行政处罚决定的作出及处罚决定的执行，需经过处罚决定的作出、生效、自动履行、催告履行、行政复议、行政诉讼、申请强制执行，强制执行等一系列程序和过程，并非一蹴而就。市国土局作出处罚决定后已经通过催告、申请法院强制执行等多种措施促使执法目的实现。经过市国土局的各方面努力，益通建设公司已认可市国土局所作出的行政处罚决定，并已在市国土局的监督下拆除了非法占用共升村土地所建水稳层搅拌站，拆除了地上临时建筑物和构筑物。本案在开庭前，第三人已自行将共××村、××村土地上的临时商品砼搅拌站全部拆除，处罚结果已经实现。市国土局对益通建设公司违法占用土地的行为将继续履行法定职责，直至违法行为完全改正，国家和社会公共利益不再处于受侵害状态。市国土局愿意接受包括检察机关等社会组织的监督，从而促进市国土局更好履行法定职责。请求人民法院依法裁决，维护国家利益或公众利益。
被告为证明其辩解意见，在举证期限内向本院提交了如下证据：
1.宜昌市伍家岗区人民检察院宜市伍检行建[2017]4号《检察建议书》,证明2017年4月25日，宜昌市伍家岗区人民检察院作出检察建议，要求市国土局严格依照法律法规对益通建设公司违法使用土地行为进行处理，并在一个月内将办理情况书面回复。
2.市国土局《国土资源违法线索核查报告》（2017年5月2日）、宜土资执立[2017]19号《国土资源违法案件立案呈报表》（2017年11月8日），证明市国土局收到检察建议书后，于2017年5月2日进行立案查处。
3.市国土局执法监察支队于2017年5月2日对益通建设公司办公室主任孙志远所做的案件询问笔录附身份材料，市国土局执法监察支队于2017年5月3日对宜昌市伍家岗区伍家乡共谊村村委会书记王成菊、宜昌市伍家岗区伍家乡前坪村村委会书记董光柱所做的询问笔录各1份附身份材料，以及调查的相关材料。证明市国土局依法对益通建设公司违法占用土地的行为进行了调查。
4.市国土局执法监察支队《土地违法案件调查报告》（2017年5月5日）、《国土资源违法案件审理笔录》（2017年5月12日）、宜土资执听告[2017]19号《市国土局行政处罚听证告知书》（2017年5月12日）附送达回证、市国土局《违法案件处理决定呈报表》（2017年5月12日）、市国土局宜土资执罚[2017]19号《行政处罚决定书》附送达回证。证明市国土局对益通建设公司违法占用土地的行为依照法律程序进行了处理，并作出行政处罚决定书。
5.市国土局关于《宜昌市伍家岗区人民检察院检察建议书》的回复函（2017年5月15日），证明市国土局对益通建设公司违法占用土地行为的处理情况向检察院提交了书面回复。
6.益通建设公司向市国土局提交的《承诺书》(2017年5月20日)、市国土局《履行行政处罚决定催告书》（2017年7月28日）、市国土局宜土资强申[2017]3号《行政处罚强制执行申请书》（2017年8月15日）及宜昌市伍家岗区人民法院收到证明（2017年8月16日），证明市国土局采取多种途径促使益通建设公司履行行政处罚决定书，改正违法占地生产的行为，维护国家和社会公共利益。
同时，被告市国土局还向本院提交了如下法律依据：
1、《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、七十四条、七十五条。
2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》
3、《中华人民共和国行政处罚法》
4、《中华人民共和国行政诉讼法》
5、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
6、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
7、《中华人民共和国行政复议法》
8、《中华人民共和国行政强制法》
第三人益通建设公司述称，我公司积极履行行政处罚决定书的义务，但是拆除商品砼搅拌站过程复杂，需要前期时间准备工作。我公司已经严格履行了市国土局的处罚决定，截止到8月22日，我公司已经拆除了全部设备，已经履行完毕行政处罚决定书上的内容，不存在公益诉讼人所说的违法行为继续发生，社会利益持续受到侵害的行为。
第三人在举证期限内向本院提交了如下证据：
益通建设公司分别于2017年8月22日、同年8月28日、8月29日拍摄的位于前坪村××××村拆除商品砼搅拌站的照片六张，证明截止开庭前我公司已经拆除了全部设备，已经履行完毕行政处罚决定书上的内容。
经庭审质证，本院对公益诉讼人、被告及第三人提交的证据作如下确认：
1.被告对公益诉讼人提交的第一组证据、第二组证据、第三组证据、第四组证据、第五组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。第三人对公益诉讼人第一组证据、第二组证据、第三组证据、第四组证据、第五组证据不予发表质证意见。本院认为，该组证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政诉讼证据规定》）的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据，即公益诉讼人和被告具备参与本案诉讼的主体资格，益通建设公司违法占用位于柏临河湿地公园用地范围内属于限制建设区的土地，致使国家和社会公共利益受到损害。
2.被告对公益诉讼人第六组证据的真实性、合法性无异议，但对证明目的有异议。被告认为其行政处罚决定书中告知的起诉期限是依据行政诉讼法相关规定，并无不当。且被告已经作出行政处罚决定，履行了法定职责。第三人对公益诉讼人第六组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的有异议，第三人解释称因拆除搅拌站要先清除搅拌站内的库存，需要一定的时间，第三人已积极清除库存，该行为也是履行处罚决定拆除义务的一部分。本院认为该组证据能证明市国土局在接到检察机关检察建议后积极履行法定职责对益通建设公司违法占用位于柏临河湿地公园用地范围内属于限制建设区的土地的行为进行了处理，作出宜土资执罚[2017]19号《行政处罚决定书》，且在该行政处罚决定书中告知当事人的起诉期限为六个月的事实。该组证据符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据，对该证据是否能证明市国土局未依法履行法定职责导致社会公共利益仍处于受侵害的状态在本院认为部分予以陈述。
3.公益诉讼人及第三人对被告提交的证据1-3的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。本院认为，该组证据符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据，对被告的证明目的，本院予以采纳。
4.公益诉讼人对被告提交的证据4-6的真实性不持异议，但对证据4中的宜土资执罚[2017]19号《行政处罚决定书》合法性有异议，《行政处罚决定书》中错误告知当事人起诉期限，适用法律条款错误，也是属于不依法履行法定职责。另对被告证据6关联性有异议。第三人对被告提交的证据4-6实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。本院对证据4-6真实性予以确认，对被告证据4-5可以证明被告积极履行法定职责，对益通建设公司违法占用土地的行为进行查处，并依程序向检察机关作出书面回复的证明目的予以认可，因被告证据6中市国土局《履行行政处罚决定催告书》（2017年7月28日）、市国土局宜土资强申[2017]3号《行政处罚强制执行申请书》（2017年8月15日）及宜昌市伍家岗区人民法院收到证明（2017年8月16日）均为公益诉讼人提起诉讼后形成的证据，与被告是否在公益诉讼人起诉前存在不履行法定职责的行为无关，故对该组证据被告的证明观点本院不予采纳。
5.公益诉讼人对第三人提交证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，公益诉讼人认为第三人即使拆除了搅拌站，仍未恢复绿地，故市国土局应该继续履行法定职责，敦促第三人将土地恢复原状。被告对第三人提交的证据无异议。本院认为，该组证据符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据，且对公益诉讼人的质证观点予以采纳。
根据公益诉讼人、被告及第三人的陈述和上述有效证据，本院综合认定如下事实：
2014年5月，益通建设公司在未办理用地审批手续的情况下，违法占用宜昌市××共××村、共××村、××村集体土地修建临时水稳层搅拌站和商品砼搅拌站。经宜昌市土地勘测规划院实测，两个搅拌站总占地面积23348.23平方米。其中位于共升村的水稳层搅拌站占用土地面积11300.7平方米，位于共××村、××村的商品砼搅拌站占地面积12047.53平方米（含临时板房和简易钢棚2458.84平方米。）被占用土地类型为农用地（2579平方米）、水工建筑用地（2170平方米，建设用地）、未利用草地（7299平方米）。经与《宜昌市土地利用总体规划（2006-2020）》套合比对，益通建设公司占用的地块在宜昌市土地利用总体规划（2006-2020）中确定为限制建设区。市国土局伍家分局于2014年8月29日和2014年12月18日两次土地巡查时，发现了上述两处土地违法行为，并口头要求益通建设公司立即到该局办理相关手续。益通建设公司至今仍未依法办理用地手续。
2017年4月，在宜昌市伍家岗区人民检察院履职过程中发现益通建设公司的违法占地行为。为督促市国土局依法履行职责，2017年4月25日，宜昌市伍家岗区人民检察院向市国土局发出宜市伍检行建[2017]4号《检察建议书》，建议市国土局严格依照法律法规对益通建设公司商品砼分公司违法使用土地行为进行处理。市国土局收到检察建议后，于2017年5月2日对益通建设公司的违法占地行为立案查处。确认了益通建设公司违法占地的事实，经会审与审批，拟对益通建设公司作出行政处罚，于2017年5月12日作出宜土资执听告[2017]19号《市国土局行政处罚听证告知书》并于当日送达。2017年5月15日市国土局对《检察建议书》作出书面回复称：1、益通建设公司非法占用共升村土地建水稳层搅拌站，已经自行拆除地上临时建筑物和构筑物，属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定的“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，不予行政处罚”的情形。2、对益通建设公司非法占用共××村、××村土地新建商品砼搅拌站的行为，从轻处罚，免于并处罚款，责令退换土地、责令限期拆除的行政处罚。2017年5月18日市国土局作出宜土资执罚[2017]19号《行政处罚决定书》，责令益通建设公司：1、自接到行政处罚决定书之日起三十日内将非法占用的12047.53平方米土地退还给宜昌市伍家岗区共谊村村委会和前坪村村委会；2、自接到行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用共××村、××村的12047.53平方米土地上新建的2458.84平方米板房和简易钢棚，恢复土地原状。益通建设公司于2017年5月19日收到上述处罚决定后于次日向市国土局提交书面承诺书一份，称因市政重点项目建设需要，商品砼搅拌站尚未拆除，将加快建设速度，承诺于2017年12月31日前自行拆除。
2017年6月2日宜昌市人民检察院作出宜检发民字[2017]11号《关于益通建设公司商品砼分公司违法占用土地，市国土局未依法履行职责案的交办通知》，将宜昌市伍家岗区人民检察院立案调查的益通建设公司违法占地案交由本案公益诉讼人西陵区检察院审查处理。2017年6月19日，公益诉讼人经现场勘查，益通建设公司确已拆除位于宜昌市××共××村的水稳层搅拌站，但位于宜昌市伍家岗区共××村、××村的商品砼搅拌站尚未拆除，故公益诉讼人依法向本院提起行政公益诉讼。
另查市国土局在宜土资执罚[2017]19号《行政处罚决定书》中载明“如不服本行政处罚决定，可以在自收到本行政处罚决定书之日起六十日内，依法向湖北省国土资源厅或宜昌市人民政府申请复议，也可在六个月内向宜昌市西陵区人民法院起诉”。
另查在公益诉讼人提起本行政公益诉讼案后，本案开庭之前：益通建设公司未对宜土资执罚[2017]19号《行政处罚决定书》申请行政复议，亦未提起行政诉讼；市国土局于2017年7月28日对益通建设公司作出《履行行政处罚决定催告书》，并于次日送达；市国土局于2017年8月16日向宜昌市伍家岗区人民法院提交了宜土资强申[2017]3号《行政处罚强制执行申请书》，申请人民法院强制执行；益通建设公司已在开庭前拆除了位于宜昌市伍家岗区共谊村和前坪村的商品砼搅拌机及地上附属建筑物。
本院认为：本案的争议焦点为，本案系由检察机关依照《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的相关规定而提起的行政公益诉讼。根据公益诉讼人的起诉、被告的答辩，第三人的陈述以及双方当事人的举证与质证等综合分析，本案争议的焦点为：（一）公益诉讼人起诉的程序是否符合要求；（二）被告市国土局是否存在对益通建设公司非法占用土地行为怠于履行法定职责的情形；（三）被告市国土局是否应该对益通建设公司非法占用土地行为继续依法履行监督和管理的职责。
（一）最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十一条规定:“人民检察院认为在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织违法行使职权或不履行法定职责，造成国家和社会公共利益受到侵害，向人民法院提起行政公益诉讼，符合行政诉讼法第四十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应当登记立案。”第十二条规定：“人民检察院提起行政公益诉讼应当提交下列材料：（一）行政公益诉讼起诉状，并按照被告人数提出副本；（二）被告的行为造成国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料；（三）人民检察院已经履行向相关行政机关提出检察建议、督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责的诉前程序的证明材料。”最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条规定：“在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检查建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院。”第四十一条规定：“经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起行政公益诉讼。”依照以上规定，检察机关具有提起行政公益诉讼的主体资格。同时，检察机关依法提起行政公益诉讼应当同时具备以下条件：1、行政机关已经作出的行政行为违法或不履行法定职责（拖延履行或拒绝履行）；2、检察机关提出检察建议后一个月内，行政机关仍拒不纠正已经作出的违法行为或者不依法履行法定职责；3、行政机关已经作出的违法行政行为或不依法履行法定职责行为使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。本案中，西陵区检察院提起行政公益诉讼，在诉前宜昌市伍家岗区人民检察院依法向市国土局发出检察建议，经宜昌市人民检察院交由本案公益诉讼人西陵区检察院办理。公益诉讼人以市国土局在收到检察建议后仍未依法履行法定职责，公共利益仍处于持续受侵害状态为由提起诉讼，符合上述立法及司法解释文件规定，本院予以受理于法有据。
（二）被告市国土局是否存在对益通建设公司非法占用土地行为怠于履行法定职责的事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”依照上述规定，市国土局是宜昌市人民政府土地行政管理部门，对辖区内违反土地管理法律法规的行为具有监督检查的职责。被告对第三人非法占用土地行为有责令退还土地，督促其限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的法定职责。
关于被告是否存在怠于履行法定职责的事实。根据最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，检察机关提起行政公益诉讼的条件是：行政机关已经作出的行政行为违法或不履行法定职责，在检察机关提出检察建议后一个月内仍拒不纠正已经作出的违法行为或者不依法履行法定职责，而使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。因此，行政公益诉讼的审理对象及范围应当是行政机关在接到检察建议后是否依法纠正违法行为或履行法定职责。按照行政行为合法性审查的一般原则，对被诉行政行为合法性的评判，应当遵循主、客观相统一的原则。具体到行政公益诉讼案件中，如果行政机关在检察建议后一个月内，主观上未能充分认识行政执法存在的问题和不足，客观上未能积极采取有效措施改正错误，依照法定程序在合理期限内履行职责，并致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，那么应当认定行政机关未依法履行法定职责的行为违法。本案被告市国土局接到检察建议后，主观上能够对其此前未依法履行法定监督职责的行为给予充分认识，客观上能迅速对第三人违法案件立案，展开调查，询问相关单位责任人、证人，调取相关材料，进行现场勘测，形成调查笔录，召开案件会审，全面梳理案件办理和履职情况。在履行相关呈批程序后于2017年5月12日作出宜土资执听告[2017]19号《市国土局行政处罚听证告知书》，后于2017年5月18日作出宜土资执罚[2017]19号《行政处罚决定书》，责令第三人退还土地，拆除地上建筑物及附属物，并在规定期限内向检察机关作出书面回复。后于2017年7月28日对益通建设公司作出《履行行政处罚决定催告书》，并于次日送达。2017年8月16日向宜昌市伍家岗区人民法院提交了宜土资强申[2017]3号《行政处罚强制执行申请书》，申请人民法院强制执行。对于以上履职行为应予肯定。
但被告在宜土资执罚[2017]19号《行政处罚决定书》中载明“如不服本行政处罚决定，可以在自收到本行政处罚决定书之日起六十日内，依法向湖北省国土资源厅或宜昌市人民政府申请复议，也可在六个月内向宜昌市西陵区人民法院起诉”。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”，《中华人民共和国行政诉讼法》与《中华人民共和国土地管理法》同属全国人大通过的法律，虽《中华人民共和国行政诉讼法》修订于《中华人民共和国土地管理法》之后，但《中华人民共和国行政诉讼法》中关于起诉期限的规定属于新的一般规定，而《中华人民共和国土地管理法》第八十三条关于责令限期拆除的行政处罚的起诉期限属于旧的特殊规定，根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规定问题的座谈会纪要》，被告作出宜土资执罚[2017]19号《行政处罚决定书》中关于起诉期限的规定应适用《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，即应告知被处罚人在接到责令限期拆除决定之日起十五日内向人民法院起诉。被告在宜土资执罚[2017]19号《行政处罚决定书》中起诉期限的告知适用法律错误。且因被告告知的“六个月”的起诉期限长于法定的“15天”起诉期限，若行政相对人在告知期限内起诉但已超过法定起诉期限的，应视为不属于起诉人自身的原因超过起诉期限，从而客观上导致行政机关向人民法院申请强制执行的起始期限被推迟的法律后果，以及非法占地的行为未能及时消除的事实后果。且被告至迟在收到公益诉讼人公益诉讼起诉书之后，应该能意识到在其作出的宜土资执罚[2017]19号《行政处罚决定书》中起诉期限的告知适用法律错误的问题。行政机关应对自己作出的行政行为中的错误及时自行纠正，而本案中被告市国土局至本案开庭前仍未对宜土资执罚[2017]19号《行政处罚决定书》中起诉期限的告知适用法律错误的问题予以纠正。亦属于未履行法定职责的情形。且因受到错误告知的“六个月”起诉期限的约束，导致被告不能申请强制执行，被违法占用的土地没有退还给村集体，也没有恢复土地原状，该地块占用的是柏临河湿地公园规划用地，影响了湿地公园建设的整体性，导致公共利益仍处于受侵害状态。
另，公益诉讼人向被告发出检察建议后，虽然被告对益通建设公司的违法行为作出了行政处罚，但益通建设公司未能按照《行政处罚决定书》的要求在15日内拆除非法占用土地内的建筑物和其他设施，恢复土地原状，截至公益诉讼人向本院提起行政诉讼之时，被告仍未采取切实有效措施落实该行政处罚决定。致使土地资源仍然被非法占用，国家利益和社会公共利益仍然处于受侵害状态。
（三）关于被告市国土局是否应该对益通建设公司非法占用土地行为继续依法履行监督和管理的职责。被告收到检察建议后履行法定职责，查处土地违法行为，作出了一系列行政行为。但根据本案查明的事实，第三人违法占用的土地中存在耕地及果园地，被告在宜土资执罚[2017]19号《行政处罚决定书》中责令第三人恢复土地原状。而在第三人提供的2017年8月29日拍摄的拆除后的现场照片中，地面仍为水泥硬化地面，未恢复为耕地原貌，因此被告仍应继续履行监督职责，敦促第三人恢复土地原貌，直到其作出的行政处罚决定得到切实有效落实为止。公益诉讼人诉请判令被告继续履行监督职责，依据充分，本院予以支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：
一、确认被告宜昌市国土资源局在第三人湖北益通建设股份有限公司非法占用的土地案中对起诉期限告知错误未履行纠正的法定职责。
二、责令被告宜昌市国土资源局在本判决发生法律效力后三十日内依法履行监督管理职责，即监督第三人湖北益通建设股份有限公司退还非法占用的土地，恢复土地原状。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本贰份，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。
审 判 长 龚 瑜
审 判 员 冯丽娥
人民陪审员 李艺萍
二〇一七年十二月二十五日
书 记 员 关 玉