浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终466号
上诉人（原审原告）徐富彩，男，1947年7月20日出生，汉族，住浙江省金华市金东区。
委托代理人张纬明，浙江法崇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）金华市人民政府，住所地浙江省金华市双龙南街801号。
法定代表人暨军民，市长。
委托代理人吕洪武，金华市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人倪雪冬，浙江训和律师事务所律师。
徐富彩诉金华市人民政府（以下简称金华市政府）劳动和社会保障行政复议（上诉）一案，金华市中级人民法院于2017年3月16日作出（2017）浙07行初15号行政判决。徐富彩不服，向本院提出上诉。本院于2017年4月26日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年7月6日公开开庭审理了本案。上诉人徐富彩及委托代理人张纬明，被上诉人金华市人民政府的委托代理吕洪武、倪雪冬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2016年8月31日，金华市人力资源和社会保障局（以下简称金华人社局）收到原告的《解决未参保人员有关问题申报审批表(辞职、除名、自动离职等人员)》及其他相关材料。同年9月5日，金华人社局向原告发出《补正材料告知书》，主要内容为“你提交按浙人社发(2011)221号文件办理一次性补缴职工基本养老保险费的申请材料，已由市经信委于8月31日报送我局，经审核，你为农业家庭户籍，不符合第一类人员条件。如属第二、第三、第四类人员，则申请材料不齐全，现告知需补正的材料：一、如属于部分离开单位人员的，需补正材料(一)经组织人事部门或劳动行政部门办理招工录用登记表原件及复印件(招工录用档案证明材料)；(二)辞职、除名、自动离职原因离开单位文件原件及复印件。二、如属于具有本省户籍的退伍军人，需补正材料：退伍证或人武部门出具的复退军人证明。三、如属于本省户籍的我省原下乡知青，需补正材料：知青证或知青档案材料”。原告收到告知书后，于9月12日进行了回函，主要内容为“一、《浙江省人力资源和社会保障厅浙江省财政厅《关于解决未参保集体企业退休人员及其他相关人员基本养老保障等遗留问题的实施意见》(浙人社发[2011]221号)（以下简称221号文件）未要求必须提供《招工录用档案证明材料》、《离开单位文件原件及复印件》。二、金华市经济和信息化委员会作为地方国营金华化工厂的主管单位，及本次申请的初审单位，�我告知由于历史原因无法提供前述材料。三、浙人社发[2011]221号政策本系为解决历史遗留问题。包括我在内的22位老工人于1965年-1968年在地方国营金华化工厂工作的事实是明确的，工作年限也是可以确定的。为此贵局应当为我办理补缴手续”。因金华人社局未予办理补缴手续，原告向被告申请行政复议。2016年12月12日，被告作出(2016)金政复字第98号行政复议决定，认为原告申请依据的文件是为解决历史遗留问题而制定的政策性文件，金华人社局依据该文件对原告申请进行处理行为不是行政复议法的调整范围，决定驳回原告的行政复议申请。
原审法院认为,原告要求金华市人社局履行“审核确认申请人一次性缴纳基本养老保险费申请材料”的事项，其依据是221号文件，该文件是浙江省人力资源和社会保障厅及浙江省财政厅为解决未参保集体企业退休人员及其他相关人员基本养老保障等历史遗留问题而制定的地方政策性文件，金华人社局依据该文件作出的处理行为，不属于行政复议的受理范围。原告的诉讼请求缺乏法律依据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告徐富彩的诉讼请求。
徐富彩上诉称：一、规范性文件一旦发布，必须实施，任何组织和个人不得“处理”。金华人社局“处理”文件行为是违法的。《关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保障遗留问题的意见》（人社部[2010]107号）（以下简称107号文件）是国务院加快覆盖城乡居民的社会保障体系，基本保险制度的不断完善，参保范围不断扩大，进一步完善社会保障体系，是解决集体企业退休基本养老保障等遗留问题的精神和要求，也是完善《社会保障法》的国家部级规定。221号文件是浙江省�力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）行政规范性文件，在法律、法规、规章授权的情况下制定相关细则，且金华人社局、金华市财政局依法制定“具体经办指南”对基本政策、经办程序、受理、审核等作出明确的规定，并未与法律法规精神相抵触，具有合法性。规范性文件是行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定并公开发布的针对不特定的多数人和特定事项，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，在一定时间内相对稳定、能够反复适用的行政措施、命令等行政规范性文件。在审理行政复议案件中，可以引用合法有效的规章及其他规范性文件，规范性文件为行政机关作出行政行为提供了行为规则，具有普遍的约束力。在法律法规未有具体规定而其他规范性文件并未与上位法冲突或明显不一致的情况下，该类规范性文件可作为审查具体行政行为合法性的依据。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”可见，该规定明确指出行政行为可以是依据地方人民政府及其部门制定的规范性文件作出的。二、上诉人符合浙人社发[2011]221号文件规定的申请一次性补缴社保保险费的条件。上诉人经由原国营金华化工厂的主管部门经信委，确认是金华县工交局计划招收的“农民合同制工人”，经初审、报送给金华人社局审核一次性补缴材料中能足以证明上诉人与原国营金华化工厂存在劳动关系的事实，并且在材料中也确认了上诉人工作年限，上诉人是在国家计划�济年代在国营企业工作的，当年柴、米、油、盐、醋、茶全是计划供应，未经县劳动行政部门办理招工手续是没法在企业生活，即使作为国营企业也是不行的。上诉人完全符合221号文件中的补缴养老保险的条件。然而，金华人社局要求上诉人补充材料，对上诉人申报补缴养老保险事项不予审核，其擅自“处理文件”的行为是违法的，是没有法律依据的，违反经办程序的。而且，被上诉人以案件不属于行政复议范围为由，对上诉人提出的行政复议申请予以驳回也是没有法律依据的，这一行为与221号文件和国务院加快城乡居民的社会保障的精神也是相违背的。三、关于解决未参保集体企业退休人员及其他相关人员基本养老保障遗留问题“属于历史遗留问题”是错误的，而是政府为历史遗留问题的相关人员设制一种新的政策和权利。107号文件明确规定，国务院为加快建�覆盖城乡居民的社保保障体系，实现全体人民老有所养，全面建设小康社会的重要内容，也是构建社会主义和谐社会的必然要求。省人社厅、浙江省财政厅经浙江省人民政府同意，为解决未参加集体企业退休人员及其他相关人员基本养老保障等遗留问题，于2011年7月28日印发了221号文件、《关于调整城乡居民社会养老保险部分参保人员待遇政策的通知》（浙人社发[2011]222号）、《关于进一步解决部分精减退职人员生活困难补助问题的通知》（浙人社发[2011]223号），随着社会经济的发展，浙江省人民政府根据我省的实际和这批人员的年龄不断增大、生活困难，同意省人社厅等4部门印发系列性的规范性文件，针对相关人员的生活困难作出新的政策和权利，并非是历史遗留问题，行政复议机关以历史遗留问题为由未作出实质的处理，拒绝上诉人的请求是违法行政行为。四�当事人的原单位主管部门初审后依法报送“申请补缴一次性基本养老保障材料审核”，经办机构不依法律规定审核，私自篡改“处理”221号文件，且在行政复议、行政诉讼中均未提交“处理”文件行为的依据、证据。行政诉讼法第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。金华人社局是“处理文件”的作出人，为何至今不提供“市区贯彻省养老保障相关政策经办指南”。当事人请求政府解决，政府说不管，请求人民法院审理，一审法院判决不属行政复议范围。请求依法撤销一审判决，撤销被上诉人作出的被诉行政复议决定，由被上诉人重新作出复议决定。
金华市政府答辩称：一、答辩人依法受理并审理了上诉人提出的行政复议申请，依法作出复议决定，并向当事人送达。2016年10月19日，答辩人收到上诉人提交的行政复议申请书及相关材料，经审查，答辩人于次日依法决定受理，并向双方当事人送达受理通知书、答复通知书和申请材料副本。答辩人于2016年11月7日收到了金华人社局提交的行政复议答辩材料。2016年12月12日，答辩人依法作出复议决定，并于12月16日向各方当事人进行送达。依法履行了对复议申请的受理审查职责。二、答辩人作出的驳回决定事实清楚，依法有据。答辩人受理案件后，依法进行审理。根据审理查明的事实，上诉人向金华人社局提交相关材料，要求该局履行“审核确认行政申请人一次性缴纳基本养老保险费申请材料”的事项，其依据是221号文件，该文件是省人社厅、省财政厅为解决未参保集体企业退休人员及其他相关人员基本养老保障等历史遗留问题而制定的政�性文件。金华人社局依据该文件对上诉人提出的申请进行处理的行为，非行政复议调整的具体行政行为。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回了上诉人的行政复议申请，同时答辩人依法告知上诉人对该行为不服可以通过信访等渠道另行救济。三、上诉人的上诉理由不符合事实与法律依据，故不能成立。上诉人认为，本案一审判决“认定错误”的主张没有事实与法律依据予以证明。上诉人关于其符合221号文件的参保意见，也与事实不符。221号文件解决的是具有我省城镇户籍，未参加我省职工基本养老保险的人员及三类特殊群体的养老保险问题。上诉人在文件出台前，既不属于城镇户籍，也不属于221号文件规定的可以享受一次性缴纳养老基本保险费待遇的本省复原军人、原下乡知青及经组织人事部门或劳动行政部�办理招录用或招工手续的单位职工。故一审法院按照行政诉讼法第六十九条的规定驳回上诉人的诉讼请求，事实清楚、依法有据、判决正确。综上，答辩人作出的（2016）金政复字第98号行政复议决定的行政行为并无不当，一审法院作出的判决正确。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
庭审中，双方当事人围绕着被上诉人金华市政府于2016年12月12日作出的被诉（2016）金政复字第98号行政复议决定是否具备事实和法律依据、程序是否合法的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，上诉人徐富彩因金华人社局未履行“审核确认其为一次性补缴社会保险费人员及未确认可一次性补缴社会保险费的原工作年限”的法定职责，向被上诉人金华市政府申请行政复议，要求金华市政府责令�华人社局依法审核确认其一次性缴纳基本养老保险费的申请材料。上诉人认为金华人社局履行上述职责的主要依据是221号文件。经审查，221号文件是省人社厅和省财政厅为落实人力资源和社会保障部、财政部107号文件精神，结合我省实际，经浙江省人民政府批准就解决我省未参保集体企业退休人员及其他相关人员基本养老保障问题而制订的政策性文件。对属于政府政策性文件调整范围内的有关事项，如上诉人认为行政机关未依据该政策性文件履行相应的职责，应通过信访等渠道寻求救济。因此上诉人以221号文件为依据向金华市政府申请复议，要求金华人社局履行相关职责，不属于行政复议的受案范围。金华市政府据此驳回上诉人的行政复议申请，并无不当。金华市政府2016年10月19日收到上诉人申请，经审查依法决定受理，并向双方当事人送达受理通知书、答复通知书和申请材料副本，2016年12月12日作出被诉行政复议决定，并于同月16日向各方当事人进行送达，程序符合行政复议法的相关规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出其行政复议申请事项属于行政复议受案范围的理由不能成立，本院不予采纳。至于上诉人是否符合221号文件规定的申请一次性补缴社会保险费条件，不属于本案审查范围，上诉人对此提出的上诉理由本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐富彩负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一七年七月十四日
书 记 员 韦若莎