安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖行终143号
上诉人（一审原告）刘臣权，男，1940年8月生，汉族，住安徽省青阳县。
委托代理人褚中喜，北京市万博律师事务所律师。
委托代理人冯力，北京市万博律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）池州市人民政府。住所地池州市百牙中路*号。
法定代表人雍成瀚，市长。
委托代理人唐义满，池州市人民政府行政复议应诉办公室主任。
委托代理人汪炫炜，池州市人民政府行政复议应诉办公室工作人员。
刘臣权因诉池州市人民政府行政复议一案，不服池州市中级人民法院（2016）皖17行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘臣权的委托代理人冯力，被上诉人池州市人民政府的委托代理人唐义满、汪炫炜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
刘臣权向一审法院起诉称，其为庙前镇杨村组120号房屋的所有权人且对本村集体土地享有承包经营权，青国用（2013）第×××号《土地使用权证》的颁发侵犯了其合法权益，被告作出的池行复[2015]23号《行政复议决定书》认定事实不清、程序违法，请求法院依法予以撤销。
一审法院审理查明，2008年12月30日，安徽省人民政府作出皖政地[2008]624号《关于青阳县2008年第九批次城镇建设用地的批复》，同意青阳县人民政府在蓉城镇、庙前镇、朱备镇用地范围内，征收农民集体未利用地22.6094公顷，用于城镇建设。2009年3月，青阳县人民政府、青阳县国土资源局发布《青阳县人民政府征收土地方案公告》（青政征告字[2009]08号）、《青阳县人民政府征收土地方案公告》（青国资征告字[2009]08号），对庙前镇高源村的集体未利用地6.8619公顷实施了征收。原告刘臣权为高源村村民，其房屋及土地均在此次征收范围内，在该宗土地被拍卖前，其未对征收行为提出行政复议与行政诉讼。2010年9月28日，上述地块经拍卖，远洲集团股份有限公司依法竞得了该地块国有土地使用权，青阳县国土资源局依其授权，先为池州市远洲房地产开发有限公司核发了青国用[2013]第×××号《国有土地使用权证》，后注销，并为池州市远洲旅游发展有限公司核发了青国用[2013]第×××号《国有土地使用权证》。2011年5月6日，高源村向刘臣权发放了征地补偿款623700元。2015年10月，原告刘臣权以青阳县国土资源局颁发青国用[2013]第×××号《土地使用权证》侵犯其集体土地使用权为由向被告提起行政复议，2016年2月，被告作出池行复[2015]23号《行政复议决定书》，以[2013]第×××号《土地使用权证》的颁证行为并未侵犯刘臣权的合法权益为由驳回其复议申请。
一审法院归纳本案争议焦点为，原告刘臣权是否与青阳县人民政府颁发青国用[2013]第×××号《土地使用权证》的行政行为有利害关系。
一审法院认为，庙前镇高源村的集体未利用地6.8619公顷已实施了征收，流转为国有用地。刘臣权在知道或应当知道其土地被征收后并未在法定期间内对征收行为提起行政诉讼，刘臣权对于流转后的国有用地已无利害关系。池州市远洲集团公司依法竞得了庙前镇高源村回龙祠地块的国有土地使用权，青阳县国土资源局依其授权核发《土地使用权证》的行为并未侵犯刘臣权的合法权益。池州市人民政府收到刘臣权的行政复议申请后，按《行政复议法》的程序进行了办理，并在法定期限内作出了《行政复议决定书》，程序合法，刘臣权关于该决定书程序违法的诉讼理由不能成立，不予支持；青阳县国土局核发青国用[2013]第×××号《土地使用权证》的行政行为并未侵犯刘臣权的合法权益，池州市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项规定，驳回刘臣权行政复议申请并无不当。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告刘臣权的诉讼请求。诉讼费50元，由原告刘臣权负担。
刘臣权上诉称，上诉人与申请复议的行政行为具有利害关系，池州市人民政府驳回复议申请属于行政不作为。一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销，指令一审法院继续审理。
池州市人民政府答辩称，上诉人的承包地已被依法征收，其与申请复议的行政行为没有利害关系，市政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由和请求不能成立，请求依法驳回上诉，维持一审判决。
刘臣权向一审法院提交以下证据：1、行政复议申请书；2、行政复议受理通知书；3、行政复议决定书;4、EMS快递回执。以上证据证明被诉行政行为存在。
池州市人民政府向一审法院提交以下证据：1、受理通知书、答复通知书、答复书及证据材料、行政复议决定书、EMS快递复印件6份，证明被告严格按照行政复议法办理复议事项，事实清楚、程序合法；2、安徽省人民政府关于青阳县2008年第九批次城镇建设用地的批复、青阳县国土资源局征地补偿安置方案公告、青阳县政府征收土地方案公告、两公告张贴照片，证明青阳县政府对涉诉土地已实施了国有化征收；3、高源村回龙寺远洲九华山大酒店项目征地补偿兑现表、安徽农村合作金融客户回单、征地款到帐确认书，证明被告已发放了征地补偿款；4、青阳县国土资源局国有建设用地使用权公开出让公告、国有建设用地使用权竞买申请人登记表，证明被征土地公开拍卖，远洲集团依法取得该宗国有土地使用权，同时也证明原告未参与竞买；5、关于授权开发的函、企业法人营业执照、国有土地使用权证×××号、土地申请登记表、国有土地使用权证×××号，证明青阳县政府颁发《国有土地使用权证》（青国用[2013]第×××号）合法。
以上证据均已移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认证符合法律规定，对一审查明的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，本案被诉行政行为是池州市人民政府程序性驳回行政复议申请的行为。争议焦点为：刘臣权是否与青阳县人民政府颁发青国用[2013]第×××号《土地使用权证》的行政行为有利害关系，池州市人民政府驳回复议申请的决定是否正确。对此，评析如下：
集体土地权利人对涉及其土地的颁证行为，是否可以提出复议或诉讼，应当区别情况对待。
一、集体土地未经任何征收手续，而被行政机关出让给第三人，并为第三人颁发土地使用权证的。此时，颁证行为直接损害了土地权利人的权益，其可以对颁证行为申请复议或提起诉讼，要求撤销颁证行为或确认其违法。
二、集体土地经过征收以后，已经转为国有，行政机关将已征收的土地出让给第三人，并为第三人颁发土地使用权证的。这时，土地权利人不能对该颁证行为申请复议或提起诉讼。在这种情况下，不管征收行为是否符合法律规定，土地事实上的状态是已经转为国有，土地权利人与土地被征收之后的出让行为、出让之后的颁证行为已无利害关系。因为，对土地权利人的权益产生实际影响的是土地征收行为及其补偿行为，而不是土地被征收后的出让行为和颁证行为。如果土地权利人认为征收行为不合法，其可以在土地被征收时申请复议或提起行政诉讼，寻求法律救济，而不能针对一个对其权利义务不产生直接实际影响的行政行为申请复议或提起行政诉讼，这是利害关系认定中的应有之义。
本案中，刘臣权享有集体土地使用权的土地，已经由青阳县人民政府、青阳县国土资源局依照《青阳县人民政府征收土地方案公告》（青政征告字[2009]08号）、《青阳县人民政府征收土地方案公告》（青国资征告字[2009]08号）实施征收，被征收土地已经通过拍卖出让给第三人，并为第三人颁发了土地使用权证。根据上述分析，刘臣权无权对该颁证行为申请行政复议。再者，刘臣权与征地部门之间尚存的争议实质上是土地征收补偿安置争议，双方可以通过协商或依法律规定的途径解决，针对颁证行为的行政复议对解决这一争议没有实际影响和关联。
综上，池州市人民政府以刘臣权的复议申请不符合受理条件为由，决定予以驳回，符合法律规定，其受理复议申请后，依照法定程序进行了办理，复议程序合法。刘臣权的上诉理由和请求不能成立，本院不予支持。一审判决驳回诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘臣权负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 汪结平
审 判 员 陈 默
代理审判员 姜 明
二〇一七年九月二十一日
法官 助理 王 劲
书 记 员 吴丽娜
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。