广东省阳江市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤17行终3号
上诉人（原审原告）：卢强仁，男，1962年10月1日出生，汉族，广东省信宜市人，户籍登记住址广东省信宜市。现住广东省阳春市春城街道。
委托诉讼代理人：张高景，男，1966年5月26日出生，汉族，广东省信宜市人，住广东省信宜市。
被上诉人（原审被告）：阳春市住房和城乡规划建设局。住所地：广东省阳春市春城街道东湖阳春大道人防大厦。
法定代表人：陈佐雄，该局局长。
委托诉讼代理人：肖力华，该局工作人员。
委托诉讼代理人：黄厚锋，阳春市法制局工作人员。
原审第三人：陈永企，男，1962年5月13日出生，汉族，阳春市人，住广东省阳春市春城街道。
上诉人卢强仁因与被上诉人阳春市住房和城乡规划建设局（以下简称阳春市住建局）、原审第三人陈永企城市规划行政许可纠纷一案，不服广东省阳春市人民法院（2016）粤1781行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明：1995年8月10日，阳春市人民政府向陈永企核发了春府国用（1995）字第X号《国有土地使用证》。该证载明：土地使用者陈永企，地址阳春市春城镇高朗管理区凤尾村，用途住宅，四至为东至巷道自墙为界，南至余坪自墙为界，西至空地自墙为界，北至自墙为界；用地面积60平方米，建筑占地60平方米。同年，经陈永企申请，原阳春市建设委员会于1995年11月10日同意陈永企在高朗凤尾村处的基建申请，核准用地面积60平方米，建筑占地面积60平方米，建筑物四面处理规定为：东巷、自墙，南阳台1.2米、巷、自墙，西空地、自墙，北阳台1.2米、巷、自墙。同日，阳春市建设委员会向陈永企颁发春府建字№004571号《建设临时通知书》。2015年9月22日，陈永企向阳春市住建局提交建设用地许可申请表，春府国用（1995）字X号《国有土地使用证》、春府建字№004571《建设临时通知书》、《阳春县春城城区基建呈批表》、现状地形图以及本人身份证复印件等资料，申请要求办理上述住宅用地的换发建设用地规划许可证。阳春市住建局受理后，经审核、现场查看、逐级层报审批后，于2015年11月2日向陈永企核发了地字第X号《建设用地规划许可证》，该证载明：用地单位陈永企，用地项目名称住宅，用地位置春城街道春江大道七巷，用地性质住宅用地，用地面积陆拾平方米（附图为5米×12米），建设规模限建三层（含）以下；附图及附件名称说明：1、限建三层（含）以下，首层层高为3.8米，二层层高为3.2米，三层层高为3.2米，首层封口梁底至首层楼面0.4米，首层封口梁底与相邻持平，层高与相邻建筑物一致；2、允许西南面飘阳台1.2米，其余方向禁飘阳台；3、地台标高应和相邻一致；4、建设时以放线为准；5、须按规划要求实施建设，否则不予发放房产证；6、凭国土证办理，由用地规划许可证（编号5455陈永企）规划变更。2015年11月11日，陈永企以原用地规划许可证有飘前后阳台，换发新的用地规划许可证没有了后阳台为由，向阳春市住建局再次提出建设用地规划许可申请，要求变更其用地规划许可为飘前后阳台。阳春市住建局受理后，对陈永企提供的身份证、国有土地使用证、建设临时通知书、旧的建设用地规划许可证等资料进行了审查和现场勘查，认定陈永企住宅用地建设临时通知书为一层，南北向各飘阳台1.2米；2015年11月换发新证规划为“西南飘阳台1.2米，其他方向禁飘阳台”，现陈永企用地北侧邻居为单边阳台，南侧邻居为双边阳台，前后巷道为4米左右。阳春市住建局据此拟变更陈永企用地项目规划方案，并于2015年11月19日在用地现场和阳春市政府网站对“陈永企宅地规划批前公示”和“陈永企宅地规划方案”进行了公示，公示规划方案内容为“陈永企宅地位于春城街道春江大道七巷，原规划允许西面飘阳台1.2米，现规划变更为允许西南面、东北面各飘阳台1.2米；公示时间：2015年11月20日至2015年12月9日”。公示期间，卢强仁没有提出异议。公示期届满后，阳春市住建局经逐级层报审批后于2015年12月19日向陈永企重新核发了地字第X号《建设用地规划许可证》，该证载明：允许用地西南面、东北面各飘阳台1.2米。现陈永企已按该规划完成了许可建设房屋的主体结构施工。
另查，陈永企持有的春府国用（1995）字第X号《国有土地使用证》所载用地与上述坐落阳春市春江大道七巷的用地为同一宗地，坐东北向西南，阳春市春江大道房屋为坐东北向西南，位于陈永企在建房屋的正后面，两房屋外墙隔一公共巷道前后相邻，巷道为东西走向，宽为4.2米。阳春市房屋建于1990年，1994年8月16日颁发房屋所有权证，证号为粤房字第X号，登记所有权人为柯远伦。2012年2月16日，卢强仁与柯远伦签订《二手房买卖合同》受让该房屋后未办理产权过户登手续，该房屋现由卢强仁居住。
原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。阳春市住建局向陈永企核发地字第X号建设用地规划许可证，其职权行使有法律依据。阳春市住建局2015年9月22日受理并审核陈永企提供的相关申请材料后，认定陈永企是位于阳春市春江大道涉案住宅用地的使用权人，原阳春市建设委员会于1995年11月10日核发了该用地的建设临时通知许可其房屋南北向各飘阳台1.2米，2015年11月办理换证手续时变更规划为“西南飘阳台1.2米，其他方向禁飘阳台”，现陈永企用地北侧邻居为单边阳台，南侧邻居为双边阳台，前后巷道为4米左右等事实，证据充分。阳春市住建局据此作出本案被诉具体行政行为，符合《城乡规划法》第三十七条的规定。阳春市住建局在作出前述被诉行政所为前，对申请人提供的相关资料进行了审查，对涉案土地现场勘查并绘制了建设用地现状地形图，对审查和勘查结果以及拟作重新规划的方案进了公示，在公示期限届满无其他权利人异议的情况下填写了呈批表，经逐级层报批准后按规划的方案向陈永企颁发规划许可证，阳春市住建局作出被诉行政行为的程序合法。卢强仁诉称陈永企没有向阳春市住建局提供所用地块的土地权属依据，阳春市住建局未告知卢强仁及相关利害关系人，侵犯了卢强仁及相关利害关系人的合法权益等，均与事实不相符，故不予采信。卢强仁请求撤销向陈永企核发地字第4417812015S0889号建设用地规划许可证的理由不成立，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，原审判决如下：驳回卢强仁的诉讼请求。案件受理费50元，由卢强仁负担。
上诉人卢强仁不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销阳春市人民法院（2016）粤1781行初21号《行政判决书》。2、撤销阳春市住建局地字第X号《建设用地规划许可证》。3、请求二审法院依法改判。事实与理由：一、阳春市住建局作出地字第X号《建设用地规划许可证》的依据不足。从陈永企提供的土地使用证可知，陈永企申请的用地属划拨土地。阳春市住建局对陈永企作出《建设用地规划许可证》的依据是《城乡规划法》的第三十七条。而三十七条规定：“…城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置，面积，允许建设的范围核发建设用地许可证。”从阳春市住建局提供的证据可见，阳春市住建局没有“控制性详细规划”，其作出许可没有依据。
二、阳春市住建局对陈永企提供的申请材料的合法性、有效性审查认定错误。1、春府建字NO.004571号《建设临时通知书》的说明之1：竣工时经阳春市建委验收符合要求发建设工程规划许可证，否则建设临时通知书无效。作违规违章论处。但陈永企并没有向阳春市住建局提供有阳春市建委核发的《建设工程规划许可证》。故阳春市住建局应据此认定该《建设临时通知书》无效；说明之2：“有效期限从一九九五年十一月二日起至一九九六年十二月三十日止，逾期作废。”故该通知书在审核时应认定作废，不具效力，不能作为本次审批的依据。2、《阳春县春城城区基建呈批表》中“四邻对建设者的要求提出意见并签章”一栏，北邻界址人柯远伦并没有签名，该呈批表无建设委员会印章，建设委员会没有批准该呈批请求。
三、地字第X号《建设用地规划许可证》违反相关法律法规。1、陈永企提供的审批材料之三，春府国用（1995）字第X号《国有土地使用证》，该证批准用地面积60平方米，建筑占地面积60平方米。证明陈永企该宗地的合法用地面积是60平方米。如果陈永企的用地面积或建筑占地面积超过60平方米，属违法用地和违法占地。而阳春市住建局许可陈永企建屋的基底面积为60平方米（5m×12m=60㎡），却又在基底占地已有60㎡的前提下再许可南北面各飘出阳台1.2米。那么陈永企的用地面积为5m×(12m+1.2m+1.2m)=72㎡，超出《国有土地使用证》批准的60㎡的合法用地面积12㎡。根据《土地管理法》第七十六条第二款的规定，该超出的12㎡以非法占用土地论处；根据《土地管理法》第七十八条的规定，阳春市住建局构成滥用职权，违法批地。阳春市住建局对陈永企作出的《建设用地规划许可证》是无效的。2、《民用建筑设计通则》（编号GB50352-2005。中华人民共和国建设部公告第327号）第四条第二项第一款规定：建筑物及其附属设施不得突出道路红线和用地红线建造，不得突出的建筑物为：——地上建筑物及其附属设施，包括门廊、连廊、阳台、室外楼梯、台阶、坡道、花池、围墙、平台、散水明沟、地下室进排风口、地下室出入口、集水井、采光井、等；…。阳春市住建局许可陈永企南北面各飘出阳台1.2米，明显突出合法用地红线，明显违反《民用建筑设计通则》的规定。3、阳春市住建局作出的《建设用地规划许可证》，致使卢强仁房屋的二层以上与陈永企房屋的第二层以上的建筑间距仅为1.8米。阳春市住建局的许可违反了《物权法》第八十九条规定。致使卢强仁房屋一楼厅堂房间的日照时为零，晴天中午也要开灯。严重侵害了卢强仁的通风、采光和日照等权益。
四、阳春市住建局作出变更《建设用地规划许可证》许可陈永企北飘1.2米阳台的其他几点依据更加荒谬。1、“鉴于其宅地东南侧房屋北面也飘有阳台”、“南侧邻居为双边阳台”。阳春市住建局居然以此为依据，可见阳春市住建局根本没有规划准则，而是凭现场邻近的的个别情况而作出许可。2、阳春市住建局的公示程序无效。首先，阳春市住建局提供的公示照片没有拍照日期，无法证明阳春市住建局是何时公示，公示时间是多少天。其次，其公示的唯一内容就是告示拟许可陈永企宅用地的北面飘出1.2米阳台。而北面相邻利害人和界址人正是卢强仁，按理应把公示张贴在陈永企宅用地的北面，便于卢强仁知道。另一方面，卢强仁日常生活的必经之路是陈永企宅用地的北面小巷，而不是陈永企宅用地的南面小巷。而且，告示的方式也不是只有公示一种途径，阳春市住建局的工作人员既然到了现场，就应该直接找重大利益关系人告知并询问意见。但阳春市住建局偏偏在陈永企宅用地的南面张贴公示。而且也没有告诉和询问卢强仁。很明显，阳春市住建局的公示只是做形式，是故意规避利害关系人，偏袒陈永企。阳春市住建局的行为明显违背《行政许可法》第三十六条的规定。
五、一审法院认定事实不清。1、一审法院对“被告提供的证据3之春城城区基建呈批表、公示、照片及证据4的真实、合法性，因无举证证明，不予采信”。而后又认定阳春市住建局于2015年11月19日在用地现场进行了公示，公示时间为2015年11月20日至2015年12月9日。显然是自相矛盾。2、一审法院认为阳春市住建局作出被诉行政行为的程序合法，显然不妥。公示是许可的必经程序，但经庭审质证，阳春市住建局的公示，无论是从其公示时间、期限的真实性，还是选用公示地点的合理性，均不应予以认定。所以，应认定公示无效，从而进一步认定程序违法。3、一审法院对阳春市住建局作出行政许可所依据的申报材料是否合法有效，审查认定不清。①春府建字No.004571号《建设临时通知书》应是无效的，不能作为被告作出行政许可的依据；《阳春县春城城区基建呈批表》不具合法效力，不能作为行政许可的依据。②春府国用（1995）字第X号《国有土地使用证》合法有效，但阳春市住建局作出许可的面积（含阳台）为72㎡。明显超过60㎡合法用地面积。该证据也不能作为阳春市住建局许可陈永企飘出阳台的依据。③阳春市住建局现场测绘的《建设用地现状地形图》证明所用地形现状的真实性。从现状图可见，陈永企原有房屋根本就没有阳台，所以该证据也不能作为阳春市住建局许可陈永企飘出阳台的依据。
六、一审法院对阳春市住建局地字第X号《建设用地许可证》是否依法依规的行政行为审核不清。①根据《城乡规划法》第三十七条规定：…城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。可见，阳春市住建局对申请人申请建设用地的位置、面积、允许建设的范围的核定依据是控制性详细规划。然而，阳春市住建局根本就没提供有控制性详细规划。②任何行政行为，行政许可，均不得违反相关的法律法规。首先，阳春市住建局对陈永企作出的许可，含阳台面积在内总用地面积为72㎡，超出国土部门批准的合法用地面积，违反《土地管理法》的规定，且阳春市住建局的行政行为已构成滥用职权。再次，阳春市住建局对陈永企作出的许可违反《物权法》第八十九条规定，侵害了卢强仁的合法权益。再次，阳春市住建局违反《行政许可法》第三十六条、第四十七条的规定。
被上诉人阳春市住建局辩称：2015年9月22日，陈永企向阳春市住建局提交建设用地许可申请表、春府国用（1995）字第X号《国有土地使用证》、春府建字No.004571《建设临时通知书》、《阳春县春城城区基建呈批表》、现状地形图及本人身份证明复印件等资料，申请办理换发位于春城春江大道七巷用地的建设用地规划许可证。经审查，陈永企持有的原建设临时通知书规划“南面飘阳台1.2米，北面飘阳台1.2米”，但考虑该建设用地东北面巷道较窄，因此规划“西南飘阳台1.2米，其余方向禁飘阳台”，并颁发了地字第X号《建设用地规划许可证》给陈永企。2015年11月11日，陈永企又提交申请书，申请按春府建字No.004571《建设临时通知书》及《春城城区基建呈批表》的规划进行变更，即“南面、北面各飘阳台1.2米”。经现场查看，陈永企规划用地东南侧的用户在东北、西南面皆飘有1.2米阳台。结合陈永企原建设临时通知书规划，阳春市住建局对陈永企规划用地拟规划由原规划允许西南面飘阳台1.2米，其余方面禁飘阳台，变更为允许西南面、东北面各飘阳台1.2米，并将《陈永企宅地规划前公示》于2015年11月20日至2015年12月9日在申请用地现场及阳春市政府网站进行了为期20日的公示，公示期间未收到任何异议。2015年12月19日，阳春市住建局换发地字第X号《建设用地规划许可证》给陈永企。阳春市住建局换发地字第4417812015S0889号《建设用地规划许可证》给陈永企事实清楚，程序合法，适用法律正确，卢强仁的主张没有事实及法律依据，一审法院作出的（2016）粤1781行初21号判决是正确的。另外，卢强仁不是春城街道春江大道房屋的权属人，与被诉行政行为没有利害关系，不具有原告主体资格。根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第三条的规定，应当裁定驳回卢强仁的起诉。
原审第三人陈永企述称：卢强仁的主张不是事实，没有依据。陈永企的房屋用地合法。
本院查明：上诉人卢强仁向原审法院提供并经质证的证据如下：1、照片2张；2、柯远伦的证言；3、投诉书的答复；4、地字第X号《建设用地规划许可证》。上述证据未能证明卢强仁与阳春市住房和城乡规划建设局作出的被诉行政行为向陈永企核发地字第X号《建设用地规划许可证》有法律上的利害关系。
本院认为：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条第一款规定：“证据应当在法庭上出示，并经庭审质证。未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。”卢强仁向原审法院提交并经质证的证据，不包括粤房字第X号《房屋所有权证》和《二手房买卖合同》，原审判决认定该《房屋所有权证》和《二手房买卖合同》，以及卢强仁受让房屋后一直未办理产权过户不符合法律规定，本院依法予以纠正。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”卢强仁并非阳春市住房和城乡规划建设局核发地字第X号《建设用地规划许可证》的行政相对人，且其未提供证据证明与这一行政行为有法律上的利害关系，依法无权提起行政诉讼。原审法院受理卢强仁的起诉并作出判决，不符合法律规定，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销广东省阳春市人民法院（2016）粤1781行初21号行政判决；
二、驳回卢强仁的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈德印
审判员 李 桥
审判员 黄光汉
二〇一七年四月十日
书记员 林冬柠