山西省晋城市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）晋05行初136号
原告关猛，男，汉族，住所地河北省邯郸市。
原告秦俊丽，女，汉族，住山西省潞城市。
关猛、秦俊丽系夫妻关系，共同委托代理人姜文莹，天津益农律师事务所律师。
被告潞城市人民政府，所在地址潞城市衙道街16号。
法定代表人秦苏良，职务市长。
委托代理人刘慧慧，史雅亮，均为山西振坤律师事务所律师。
原告关猛、秦俊丽不服潞城市人民政府房屋行政征收，于2017年11月15日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月4日公开开庭审理了本案。原告关猛、秦俊丽及其委托代理人姜文莹，被告潞城市人民政府负责人孙敬明，委托的代理人刘慧慧、史雅亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年5月17日被告潞城市人民政府作出《潞城市人民政府关于房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），并于同年5月19日以《潞城市人民政府关于房屋征收的公告》的形式将征收决定予以公告，《征收决定》内容包括房屋征收项目名称、房屋征收范围、房屋征收实施时间、房屋征收补偿方案、房屋征收部门、房屋征收实施单位等相关事项。
原告关猛、秦俊丽诉称，被告潞城市人民政府于2017年5月19日作出《征收决定》，以城市棚户区改造为名征收原告位于潞城市西街河东巷9号的房屋，该《征收决定》上面没有相关的征地批复文号等依法应当公开的内容，并且被告作出征收决定的程序违法，侵犯原告合法权益。现依据《行政诉讼法》相关规定起诉，请求撤销该《征收决定》。原告提交的证据及证明目的如下：第一组证据，1、农村居民建房用地审批表及收款收据。2、房产分割协议。3、潞华办事处西街社区证明。4、《潞城市城市规划区房屋征收与补偿试行办法》（被告提交的小册子）第2章第5条、第6条，证明原告在涉案行政行为征收范围内具有合法的房屋，属于应该予以分户的情形，是本案的适格原告。第二组证据潞城市国土资源局和山西省国土资源厅办公室作出的信息公开答复函，证明原告房屋所在的地块未办理征收手续，依法还属于集体性质。第三组证据被诉《征收决定》，证明该行政行为不具有合法性。
被告潞城市人民政府答辩称：一、关猛、秦俊丽主体不适格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）规定的被征收人为房屋所有权人，关猛、秦俊丽既没有土地使用权属证书，也没有房屋所有权证书，无法证明其为涉案房屋的合法所有权人，因此主体不适格，应驳回其起诉。二、被告作出的《征收决定》适用法律及程序正确，行政行为合法。被诉征收行为符合公共利益的需要，根据《物权法》和《征补条例》的相关规定，被告有权依照法律规定的权限和程序征收规划区域内相关土地和单位、个人的房屋。潞城市城市棚户区（城中村）改造A区项目符合潞城市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划和专项规划，潞城市人民政府在作出房屋征收决定前，项目已经得到发展和改革部门的立项批复，有完善的征收补偿方案且经过论证和征求公众意见，经过潞城市人大常委会决议，完成了社会稳定风险评估，征收补偿费用足额到位，专户存储、专款专用，符合《征补条例》的相关要求，该行政行为合法。三、被告的征收工作是一项受广大被征收户欢迎的惠民工程，对该惠民工程的否定，势必会损害广大被征收户的利益和影响城市的健康发展。本案在开庭前征收工作进展顺利，签约工作已取得阶段性成果，699户被征收户中676户已签订补偿协议，得到了补偿，签约率达到了96.7%，而且答辩人在作出房屋征收决定前，征收补偿方案得到了绝大多数被征收户的认可和支持配合，足见该征收工作是一项受广大被征收户欢迎的惠民工程，应该得到肯定。现在绝大多数被征收户已经配合政府拆除了房屋，部分被征收户还在等待回迁，如果仅仅因个别人的无理诉求而撤销征收决定，势必会给知法守法、诚信善良的广大被征收户带来巨大的伤害，影响潞城市的规划和发展。四、棚户区（城中村）征收作为一项新生事物，目前没有专门的法律规定，根据中央相关会议和文件精神，参照《征补条例》执行没有错误。对于集体土地和国有土地混合交叉在一起的城中村、棚户区拆迁，法律并没有专门的法律规定，《土地管理法》对农村土地的征收程序是上世纪80年代的产物，已经严重不适应现实的需要，社会各界对此已经达成普遍共识，并且已经进入法定的修订程序，只是未最终出台而已。实务中，多数地区都是参照《征补条例》的程序进行征收，因为如果按照集体土地征收，补偿标准只是地面附着物的价值，远远低于国有土地上房屋补偿标准。对于土地相邻而土地性质不同的房屋所有人来说，既不公平，也难以接受。中央对此问题下发文件，号召各地政府可以先行先试，创新方式。有的省市如山东省出台的规定是先签订补偿协议，再办理征收手续（见山东省政府第226号令），就是创新的范例。因此，根据中央的有关文件精神和中纪办发2011（8）号文件，对农村集体土地上房屋参照城市房屋的相关标准和程序进行征收，没有错误。请依法查明事实，驳回被答辩人的起诉。
被告提交的证据及证明目的如下：第一组证据，1、潞城市发展和改革局文件（潞发改审发【2017】12号和潞发改审发【2017】13号关于棚户区（城中村)改造项目可行性研究报告的批复。2、建设项目选址意见书两份。拟证明棚改项目符合社会公共利益，并通过了相应的前期审批程序。第二组证据，1、《潞城市国民经济和社会发展十三五规划纲要》及人大审查结果报告。2、潞城市土地利用总体规划(2006-2020年)及土地利用总体规划图。3、潞城市城市总体规划(2001-2020年)。4、晋建保函〔2016〕1369号省住建厅关于长治市潞城市城市棚户区改造（A区）列入国家棚户区改造计划的函。5、关于潞城市2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划报告及人大通过决议。拟证明征收中的建筑活动符合四规划一计划。第三组证据，1、潞城市人民政府关于我市主城区中心片区改造房屋征迁的通告（潞政通字【2017】1号）。2、山西省人民政府土地审批文件(晋政地字【2017】122号和晋政地字【2017】146号)。拟证明土地已被批准征收。第四组证据，1、2017年3月17日照片对《房屋征收与补偿试行办法(草案)》进行研讨论证。2、潞城市人民政府纪要【2017】3次。3、《潞城市城市规划区房屋征收与补偿试行办法》（草案)。4、照片五张、潞城市棚户区(城中村)改造A区项目征求意见表及征求意见情况说明。5、《潞城市城市规划区房屋征收与补偿试行办法、潞城市棚户区（城中村)改造A区项目房屋征收补偿安置方案》小册子。拟证明潞城市城市规划区房屋征收与补偿试行办法及补偿安置方案符合法律规定程序，经过研究论证、公开征求意见并公布。第五组证据，入户调查情况摸底表，拟证明按法律规定进行了入户调查工作。第六组证据，《社会稳定风险评估报告》，拟证明按法律规定程序在作出征收决定前进行了社会稳定风险评估。第七组证据，中国农业发展银行潞城市支行汇划专用凭证8支，拟证明征收补偿费用足额到位。第八组证据，潞城市人民政府关于房屋征收的决定和潞城市人民政府关于房屋征收的公告。拟证明根据法律规定对征收决定及时进行了公告。
针对被告提交的证据，原告的质证意见总结如下：1、原告房屋所占土地属于集体所有，被告提供省政府的批文不包括原告土地，被告未经批准先征收，违反《土地管理法》规定。2、被告对征地征求意见，征求对象不是被征收户，有的不是本人签名，不予认可。3、原告土地属于集体土地，适用《征补条例》适用法律错误。4、对入户调查情况摸底表真实、关联性均予认可，对面积、用途也无异议，该证据恰恰证明原告具有主体资格。其他证据均不能证明被告《征收决定》合法。
针对原告的证据，被告的质证意见为：第一组证据，用地审批表是复印件，没有土地局相关负责人签字，不是土地权属证书，不能证明原告为该房屋的合法权利人。村委会证明及收据，村委会的证明不具有认可房屋权属的效力，即便关灵安（原告关猛父亲）向村委会交纳了3000元宅基地费，也无法证明其交纳的费用即为现在涉案房屋所占用的土地。房产分割协议不能证明原告资格。第二组证据，对于信息公开申请的答复的真实性、合法性予以认可，原告所涉土地的征地手续正在办理过程中。第三组证据《征收决定》不能证明违法。
根据庭审及质证情况，本院对本案证据认定如下：被告提交的证据，能够证明本案事实，原告虽然不认可，但是没有提交证据予以证伪，本院予以采信。原告提交的证据，能够反映本案事实，本院予以采信。
经审理查明，潞城市城市棚户区改造（A区）项目及其配套基础设施建设已列入国家和山西省2015-2017年棚户区改造规划，该项目所涉范围内既有国有土地也有集体土地，原告房屋在该项目涉及范围集体土地之上。潞城市人民政府为推进该项目实施，采取整体推进，分步实施的办法。从项目整体来说，潞城市城市棚户区（城中村）改造A区项目符合潞城市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划和专项规划；该项目整体由潞城市人民政府进行了社会稳定风险评估；潞城市人民政府制定《潞城市城市规划区房屋征收与补偿试行办法》，并在征求意见的基础上，经潞城市人大常委会决议通过，同时潞城市棚户区改造指挥部发布《潞城市棚户区（城中村）改造A区项目房屋征收补偿安置方案》，潞城市城市棚户区改造指挥部对征收范围内的房屋进行了入户调查并制作相关表格，原告对调查的面积及用途没有异议。从分步实施来看，项目范围内A1片区、A2片区项目已经获得潞城市发展和改革局项目可行性研究的批准，根据山西省人民政府晋政地〔2017〕122号、晋政地〔2017〕146号批文，该项目涉及的部分土地及房屋的征收已经山西省人民政府批准，A1、A2片区项目单位项目建设资金已经到账。原告房屋及所占用集体土地不在山西省人民政府批文范围内。2017年5月17日被告潞城市人民政府根据《征补条例》及相关法规，作出《征收决定》，对潞城市城市棚户区（城中村）改造A区项目整个项目范围内的房屋予以征收，并于同年5月19日予以公告。截止目前，征收范围内多数被征收户已经签订征收补偿协议，多数房屋也已经拆除完毕。
本院认为，原告系《征收决定》征收范围内的住户，对此双方当事人并无异议，原告土地使用手续是否完善，是否办理房屋所有权证书，并不能否定原告与所诉《征收决定》的利害关系，因此关猛、秦俊丽系本案适格原告。政府对城市棚户区、城中村进行改造是促进城市发展，改善棚户区、城中村配套基础设施和居民居住条件，优化城市环境的必由之路，符合全国城市发展的实践。本案中，潞城市城市棚户区（城中村）改造（A区）项目整体已经列入国家和山西省棚户区改造规划，因此对改造范围内的土地及房屋进行征收系公共利益的需要。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。因此被告所作《征收决定》是符合公共利益需要标准的。被告征收土地及房屋应当依法进行。根据《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办〔2011〕8号）要求：“在《土地管理法》等法律作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行”，被告潞城市人民政府依照《征补条例》规定的征收办法及补偿标准进行征收，并无不当。但被告在征收集体土地时，仍然要依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定履行土地征收的审批手续，被告在2017年5月17日作出《征收决定》之时，尚未依照上述规定取得省级人民政府或国务院的审批，已经违反了法律的规定，其后山西省人民政府晋政地〔2017〕122号（2017年7月12日作出）、晋政地〔2017〕146号批文（2017年8月28日作出）虽然已经对被告改造项目部分土地批准征收，并不能改变之前作出《征收决定》违法的性质，况且目前，针对原告所在集体土地的省级人民政府的审批手续依然缺失。但被告作出的《征收决定》大部分已被实施，多数被征收户已经签订征收补偿协议，如果撤销该《征收决定》，势必会对已经签订协议和正在准备签协议的被征收户造成重大影响，也会使整个棚户区（城中村）改造A区项目目的难以实现，将会损害重大公共利益，因此该《征收决定》不宜撤销。
综上，被告潞城市人民政府2017年5月17日作出的《潞城市人民政府关于房屋征收的决定》违反法律规定，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，因此不予撤销，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：
一、确认被告潞城市人民政府2017年5月17日作出的《潞城市人民政府关于房屋征收的决定》违法。
二、驳回原告关猛、秦俊丽的其他诉讼请求。
案件受理费50元由被告潞城市人民政府承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。
审判长李先翠
审判员郑金坤
人民陪审员郭玉洁
二〇一七年十二月二十日
法官助理张文莉
书记员石丹丹