江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）港行初字第00223号
原告王建忠。
委托代理人赵一飞，启东市吕四渔港法律服务所法律工作者。
委托代理人潘海平，启东市吕四渔港法律服务所法律工作者。
被告南通市海洋与渔业局，住所地南通市崇川区世纪大道6号。
法定代表人邵怀德，职务局长。
委托代理人张家楠，江苏金平川律师事务所律师。
委托代理人刘春建，江苏金平川律师事务所律师。
被告江苏省海洋与渔业局，住所地南京市新模范马路90号。
法定代表人汤建鸣，职务局长。
委托代理人张凯，江苏省海洋与渔业局工作人员。
原告王建忠诉被告南通市海洋与渔业局、江苏省海洋与渔业局渔业行政许可一案，本院受理后，依法组成合议庭，本院依法进行了审理，现已审理终结。
原告王建忠诉称：原告王建忠于2012年获得国海证2012C32060002032号、国海证2012C32060001454号《海域使用权证书》。2013年10月28日，被告南通市海洋与渔业局依据启东市纪委2012年12月12日给被告南通市海洋与渔业局的函，以“相关部门对群众反映的问题正在调查、核实和处理中”为由中止了原告王建忠提出的海域使用权续期发证的请求。2014年1月10日，被告江苏省海洋与渔业局以“南通滨海园区腰沙围垦二期通道工程建设需要，南通滨海园区管理委员会受南通市人民政府委托发布了《关于收回部分海域使用权的公告》，申请人申请续期的二宗海域使用权在拟收回使用权的海域范围之内”为由驳回了原告王建忠的行政复议申请。原告王建忠对该公告的真实性、合法性有异议，二被告作出的行政行为是违法的。请求：1.确认被告南通市海洋与渔业局作出的原行政行为违法；2.被告南通市海洋与渔业局对原告王建忠二宗海域使用证续期发证；3.赔偿原告王建忠的养殖经济损失。
原告王建忠向本院提供了国海证2012C32060002032号《海域使用权证书》、国海证2012C32060001454号《海域使用权证书》、《启东市纪委关于建议暂缓换发王建忠、汤件根海域使用权证的函》、被告南通市海洋与渔业局2013年10月28日作出的《复函》、《行政复议申请书》、苏海复决（2014）1号《驳回行政复议申请决定书》、《海域使用论证报告书》、《关于收回部分海域使用权的公告》、《清滩补偿协议书》、（2014）沪高受终字第66号《民事裁定书》、《申请书》及挂号信收据、《人民群众来信》及挂号信收据、《南通市海洋与渔业局关于对市发﹤海域使用权证书﹥进行年度审查和办理续期使用申请的通知》、南京市中级人民法院《释明函》等证据材料。
被告南通市海洋与渔业局辩称：1.原告王建忠的起诉已超过起诉期限。被告江苏省海洋与渔业局2014年1月10日作出行政复议决定，而原告王建忠于2014年5月21日才提起行政诉讼，超过了法定的起诉期限。2.被告南通市海洋与渔业局依据《关于收回部分海域使用权的公告》对原告王建忠所作《复函》仅是程序性的告知行为，对原告王建忠的合法权益不产生实际影响。3.南通市人民政府对原告王建忠的续期申请不予批准，符合《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条第一款和《江苏省海域使用管理条例》第十九条第一款的规定。被告南通市海洋与渔业局在南通市人民政府决定收回涉案海域使用权，暂缓对原告王建忠的续期申请进行审核、报批和发证，并将相关情况告知原告王建忠并无不当。4.原告王建忠的起诉理由不能成立。原告王建忠申请续期的海域处于《关于收回部分海域使用权的公告》确定的海域范围内，且原告王建忠已经与滨海园区相关部门签订了补偿协议，原告王建忠以补偿款未到位来否定《复函》的合法性，没有事实根据。请求驳回原告王建忠的起诉。
被告南通市海洋与渔业局向本院提供了苏海复决（2014）1号《驳回行政复议申请决定书》、国海证2012C32060002032号《海域使用权证书》、国海证2012C32060001454号《海域使用权证书》、《启东市纪委关于建议暂缓换发王建忠、汤件根海域使用权证的函》、《建议腰沙二期导堤工程拟占用海域不再续签海域使用证的函》、《关于收回部分海域使用权的公告》及附图表、国函（2012）16号《国务院关于江苏省海洋功能区划（2011-2020）的批复》、被告南通市海洋与渔业局2013年10月28日作出的《复函》等证据材料。
被告江苏省海洋与渔业局辩称，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条第一款的规定，南通市人民政府有权因公共利益需要收回海域使用权。在南通市人民政府委托南通滨海园区管理委员会发布《关于收回部分海域使用权的公告》的情形下，被告南通市海洋与渔业局告知原告王建忠停止海域续期审核、发证的《复函》属于程序性行为，对原告王建忠的权利义务未产生实际影响。被告江苏省海洋与渔业局据此认为原告王建忠的行政复议申请不符合受理条件，驳回了原告王建忠的行政复议申请。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六条第一款的规定，被告江苏省海洋与渔业局不是本案适格的被告，请求驳回原告王建忠的起诉。
被告江苏省海洋与渔业局向本院提供了苏海复决（2014）1号《驳回行政复议申请决定书》、《关于收回部分海域使用权的公告》、被告南通市海洋与渔业局2013年10月28日作出的《复函》等证据材料。
经审理查明，2012年3月7日，经被告南通市海洋与渔业局审核，南通市人民政府向原告王建忠颁发了国海证2012C32060002032号《海域使用权证书》、国海证2012C32060001454号《海域使用权证书》，证载海域使用权分别位于启东市吕四港镇、启东市吕四港镇袁家灶村五组，宗海面积分别为43.79公顷、142.93公顷，使用权终止日期为2012年12月31日。2013年10月10日，因南通滨海园区腰沙围垦二期通道工程需要，南通市人民政府委托南通滨海园区管理委员会发布《关于收回部分海域使用权的公告》，决定收回该工程拟占用及影响海域的使用权。原告王建忠的上述两宗海域使用权在该公告的范围内。
2013年10月28日，被告南通市海洋与渔业局对原告王建忠作出《复函》，答复内容为：“一、自去年以来，启东市吕四港镇海晏村部分村民不断向省、市、县有关部门反映你在获取海域使用权过程中存在以权谋私等问题。为此，相关部门对群众反映的问题正在调查、核实和处理之中。同时，因南通市滨海园区腰沙围垦二期通道工程建设需要，经南通市人民政府授权，南通滨海园区管委会已发布公告，决定收回该工程拟占用及影响海域使用权，你申请续期的海域在拟收回海域的范围内。因此，基于上述情况并根据有关法律法规和规定，我局应停止该宗海域的续期审核、报批和发证工作。二、现再次希望你积极支持南通滨海园区的建设，主动到南通滨海园区清滩理赔工作组办理补偿登记等手续。三、如你对我局本复函的内容有异议或者不服，可在收到本函之日其60日内向南通市人民政府或江苏省海洋与渔业局申请行政复议，也可以在收到本函之日起3个月内依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。”原告王建忠不服该《复函》，于2013年11月21日向被告江苏省海洋与渔业局申请行政复议。2014年1月10日，被告江苏省海洋与渔业局作出苏海复决（2014）1号《驳回行政复议申请决定书》，认为被告南通市海洋与渔业局告知原告王建忠停止海域续期审核、发证的《复函》属于程序性行为，对原告王建忠的权利义务未产生实际影响。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回了原告王建忠的行政复议申请。
另查，2014年1月24日，南通市海洋与渔业局滨海园区分局受南通滨海园区管理委员会的委托，与原告王建忠与签订两份《清滩补偿协议书》，约定原告王建忠被收回贝类养殖面积分别为656.85亩、2143.95亩，按每亩650元补偿。
本院认为，本案的争议焦点是：被告南通市海洋与渔业局2013年10月28日作出的《复函》对原告王建忠的权利义务是否产生实际影响。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第四十九条第（一）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。从该规定可以看出，公民、法人或其他组织提起行政诉讼的前提是合法权益受到行政机关的行政行为的侵犯。换言之，合法权益的存在是公民、法人或其他组织享有起诉行政行为的基础性的条件。该法第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。对于“利害关系”的理解，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项将“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”排除在行政诉讼的受案范围之外。可见，这里的“利害关系”是指被诉的行政行为对公民、法人或其他组织的权利义务已经产生或者必将产生有利或者不利的影响。由此可以看出，原告主体适格的确定不仅是公民、法人或其他组织主观上的判断，而且是行政行为在客观是否对公民、法人或其他组织权利义务造成影响的考量。就本案来看，被告南通市海洋与渔业局于2013年10月28日作出的《复函》并未对原告王建忠的权利义务产生实际影响，具体理由如下：
首先，政府已经收回案涉的两宗海域使用权，并给予了相应的补偿。第一，国海证2012C32060002032号《海域使用权证书》、国海证2012C32060001454号《海域使用权证书》证载的使用权终止日期为2012年12月31日，原告王建忠的海域使用权已经到期。第二，南通市人民政府委托南通滨海园区管理委员会发布《关于收回部分海域使用权的公告》，决定收回南通市滨海园区腰沙围垦二期通道工程拟占用及影响海域的使用权，原告王建忠申请续期的海域在拟收回海域的范围内。第三，原告王建忠已经与南通市海洋与渔业局滨海园区分局签订了《清滩补偿协议书》，说明原告王建忠认可政府收回两宗海域的使用权。
其次，被告南通市海洋与渔业局于2013年10月28日作出的《复函》没有影响原告王建忠权利义务的内容。本案中，被告南通市海洋与渔业局于2013年10月28日作出的《复函》主要包含三个方面的内容：一是告知因南通市滨海园区腰沙围垦二期通道工程建设的需要，南通市人民政府决定收回拟占用及影响海域使用权，原告王建忠申请续期的海域在拟收回海域的范围内，被告南通市海洋与渔业局应停止该宗海域的续期审核、报批和发证工作；二是建议原告王建忠积极配合滨海园区建设，主动办理补偿登记手续；三是告知救济途径。从内容来看，该《复函》是被告南通市海洋与渔业局作出的一种具有解释、告知、建议性质的回复行为，并不涉及原告王建忠权利义务的取得、丧失或变更，没有对原告王建忠的权利义务产生实际影响的内容。另外，当事人是否具有诉权应依据法律规定进行判断，而非根据行政机关的告知取得。虽然被告南通市海洋与渔业局在《复函》中告知原告王建忠有提起行政诉讼的权利，但并不意味着原告王建忠依法获得了起诉的权利。因此，原告王建忠不具有原告主体资格。
至于被告江苏省海洋与渔业局是否属于本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六条第一款规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。由此可以明确，行政复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回申请人的行政复议申请的，不属于复议机关决定维持原行政行为的情形，不符合行政复议机关做共同被告的条件。本案中，被告江苏省海洋与渔业局是以原告王建忠的行政复议申请不符合受理条件为由驳回原告王建忠的行政复议申请，根据上述规定，被告江苏省海洋与渔业局不符合复议机关做共同被告的情形，不属于本案适格的被告。
综上，本院认为，被告南通市海洋与渔业局2013年10月28日作出的《复函》对原告王建忠的权利义务不产生影响，原告王建忠不具有行政诉讼的原告主体资格，且将被告江苏省海洋与渔业局列为本案被告没有法律依据。原告王建忠认为合法权益受到侵害，应当通过正当的法律途径主张权利，寻求救济。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定如下：
驳回原告王建忠的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院。
审 判 长 徐建云
审 判 员 刘海燕
人民陪审员 朱敏霞
二〇一五年六月二十九日
书 记 员 刘小静
附：
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
……
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；