北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京行终1585号
上诉人（一审原告）黄连敬，女，1959年1月3日出生。
被上诉人（一审被告）北京市东城区人民政府，住所地北京市东城区钱粮胡同3号。
法定代表人李先忠，区长。
委托代理人李静，女。
委托代理人李志平，女。
上诉人黄连敬因不履行法定职责一案，不服北京市第四中级人民法院（2015）四中行初字第936号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
因认为北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）不履行行政复议职责，黄连敬向北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求依法确认东城区政府未作出复议决定违法。
一审法院判决认为，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，东城区政府作为北京市东城区城市综合管理委员会（以下简称东城区城管委）的本级人民政府，依法具有应黄连敬所提行政复议申请并作出行政复议决定的法定职权。
本案的争议焦点在于邮件尾号为XC1812091****（以下简称第711号邮件）中，是否存在二案行政复议申请书，即黄连敬针对东城区城管委作出的城管委（2015）第1号-告《东城区城管委政府信息公开答复告知书》（以下简称第1号告知书）和城管委（2015）第2号-告《东城区城管委政府信息公开答复告知书》（以下简称第2号告知书）不服，通过一个邮件同时提出行政复议申请的事实。
庭审中，黄连敬主张一个信封内装有二案行政复议申请，东城区政府主张仅收到一案的行政复议申请，形成“一对一”的证据，在案证据也不能证明一方当事人捏造事实作虚假陈述。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。该条规定表明，在审查证据时应当运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断。
《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。具体到本案而言，在东城区政府不能再行举证信封内材料份数的情况下，要求黄连敬再举出反证亦强人所难。行政复议机关代表国家行使管理权以维持公共秩序，属于公共利益范畴。如果要求行政复议机关拆封每一个邮件时均需保留证据，无疑会过高的增加行政成本和公共财政支出。同样，亦不能苛求行政相对人邮寄每一封信件时都需要见证邮寄的材料。因此，从平衡公共利益与私人利益的角度考量，应当要求行政机关和行政相对人各方应尽合理的注意义务。
本案中，黄连敬虽主张邮件装有二案行政复议申请，但也不能排除只有一件行政复议申请材料的可能。基于申请行政复议的常识，黄连敬应当知晓区县人民政府的行政首长并不承办具体的行政复议事务，现黄连敬将本应邮寄给东城区政府行政复议机构的第711号信件邮寄给张家明区长而产生了不必要的转交程序。在信件转交东城区政府值班室，再转交到东城区政府行政复议办理机构的过程中，黄连敬应当对可能存在的材料遗失承担相应的不利后果。至于黄连敬通过邮件称重进行辨别的主张，结合本案仅4张A4纸的差别，显然不具有可操作性。针对东城区政府而言，其行政复议机构专职从事行政复议的公务人员，应当经过了相应的专业训练和上岗培训，在行政复议程序中的判断能力和业务水平应当高于普通社会公众。基于行政复议的需要，申请人通过邮寄的方式传递或者接收书面材料的，行政复议机构的工作人员应当对复议材料尽到必要的、形式上的核实义务，否则应当承担不利的后果。根据黄连敬提交的证据1邮寄信封，其表面记载有“内有复议申请书2页；身份证复印件2页；申请表及邮寄凭证2页；登记回执、延长告知书、答复告知书及邮寄凭证7页。共计17页”的说明。在信封内的行政复议材料与信封表面记载不一致的情况下，东城区政府未能提供证据证明，就材料不一致的问题履行过相应的核实义务，对此应当承担不利的法律后果。
需要说明的是，一审法院判决东城区政府承担不利法律后果，并非认定其收到了黄连敬所述的行政复议申请后未作出行政复议决定，而是认定东城区政府的工作人员未尽合理的注意义务，导致本案是否提出行政复议申请的事实无法查清应当承担的法律责任。结合黄连敬不服东政复字（2015）49号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称第49号复议决定）提起行政诉讼，一审法院以其超过了15天的起诉期限且无正当理由，裁定驳回黄连敬起诉的事实。即使黄连敬所述事实成立，本案所涉不履行行政复议职责亦未对其权利义务产生实际影响，故东城区政府不履行法定职责应属确认违法之情形。
据此，一审法院依照《行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决确认东城区政府针对黄连敬于二○一五年七月七日提出的行政复议申请未履行法定职责违法。
黄连敬不服，上诉至本院，称：其一，一审法院开庭时才告知变更后的合议庭成员，有意隐匿上诉人证据内容及证明目的，程序违法。其二，东城区政府没有证据证明其未收到涉案行政复议申请材料，应当认定上诉人关于邮寄了行政复议申请的主张成立，一审包庇东城区政府，违法裁判。其三，本案东城区政府存在隐匿证据、作伪证等行为，应承担刑事责任，本案应先刑事后行政。故请求二审法院撤销一审判决，依法移交司法部门并依法改判。
东城区政府答辩称，其认可一审判决，并认为其从未收到过黄连敬通过第711号邮件提交的针对1号告知书的行政复议申请，其也没有理由在已经对第711号邮件包含的黄连敬针对2号告知书的行政复议申请作出复议决定的情形下，对黄连敬针对1号告知书的行政复议申请不予理睬。故请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
经审理查明：针对黄连敬的申请，东城区城管委于2015年5月5日作出1号告知书和2号告知书，黄连敬于同年5月7日收到上述告知书。2015年7月7日，黄连敬向东城区政府邮寄了第711号邮件，其在信封上注明的收件人为“张家明区长”，并标注有“内有：复议申请书2页；身份证复印件2页；申请表及邮寄凭证各2页；登记回执、延长告知书、答复告知书及邮寄凭证7页。共计17页”的说明。因认为东城区政府未针对1号告知书作出行政复议决定，黄连敬于2015年10月27日向一审法院提起行政诉讼，请求依法确认东城区政府未作出复议决定违法。
另查，东城区政府认可其于同年7月10日收到了第711号邮件，但称其中只有黄连敬针对2号告知书的行政复议申请及相关材料。2015年7月15日，东城区政府针对2号告知书作出东政复字（2015）49号《不予受理行政复议申请决定书》，认为黄连敬提出的行政复议申请超过法定期限，决定不予受理其行政复议申请，并送达黄连敬。黄连敬不服该复议决定，于2015年9月7诉至一审法院。2015年11月20日，一审法院作出（2015）四中行初字第741号行政裁定书，以黄连敬的起诉超过了15天的起诉期限且无正当理由为由，裁定驳回了黄连敬的起诉。
再查，黄连敬针对2号告知书的《行政复议申请书》中记载有“附：1、行政复议申请书副本1份”字样，该复议申请书仅有正面1页。
以上事实，有各方当事人提交的政府信息公开申请表及邮寄凭证、1号告知书及签收凭证、第711号邮件信封、挂号信件登记表、针对2号告知书的行政复议申请书、信件转办登记表等证据在案佐证。
本院认为，根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条第（二）项及《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款第（二）项的规定，在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料，但因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料且能够做出合理说明的除外。本案的争议焦点在于，黄连敬是否曾针对1号告知书、通过第711号邮件向东城区政府提出行政复议申请。本案中，东城区政府并未否认收到了第711号邮件，在案证据亦可以证明其建立了挂号信件的登记流转制度。同时，针对黄连敬通过第711号邮件寄送的有关2号告知书的行政复议申请，东城区政府已另案作出了行政复议决定。因此，如果本案再要求东城区政府在拆封第711号邮件过程中尽到证据固定义务、并进一步提供其未收到黄连敬针对1号告知书的行政复议申请的证据，会不合理增加过重之行为成本。在此基础上，提出针对1号告知书行政复议申请的举证义务，应转由黄连敬承担。
从各方认可的第711号邮件信封上看，该信封上有关复议申请部分的表述为“内有复议申请书2页”，但该信封上注明的总材料份数“17页”，少于黄连敬自己标注的“复议申请书2页；身份证复印件2页；申请表及邮寄凭证各2页；登记回执、延长告知书、答复告知书及邮寄凭证7页”的各项材料之和，对此明显矛盾黄连敬未提供合理之解释与说明。同时，结合黄连敬针对2号告知书的行政复议申请书中附有“附：1、行政复议申请书副本1份”字样、其针对2号告知书的行政复议申请书为1页的事实，仅以第711号邮件的信封，无法认定该邮件内含有针对1号告知书的行政复议申请的事实。因举证义务尚不具备发生转移之前提条件，一审未准许黄连敬提出的鉴定邮件重量的申请，并无不当。
虽然本案现有证据无法证明黄连敬曾针对1号告知书向东城区政府提出过行政复议申请，但东城区政府在收到第711号邮件后，在信封上记载的材料页数出现矛盾、信封内的实际材料数量与信封上记载的材料情况不一致的情况下，未从合理行政的角度尽到对黄连敬的提示义务，应属不当。鉴于一审法院已基于此作出确认违法判决，东城区政府亦表示认可一审判决，故本院对一审法院的判决结论不持异议。
综上，黄连敬的上诉理由，缺乏事实及法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄连敬负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘井玉
代理审判员 哈胜男
代理审判员 孙 建
二〇一六年五月二十六日
书 记 员 张 曼