广西壮族自治区北海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）桂05行终66号上诉人（原审原告）林远，男，1965年10月8日出生，汉族，住广西北海市银海区。上诉人（原审原告）林光，男，1967年12月4日出生，汉族，住广西北海市银海区。被上诉人（原审被告）北海市国土资源局，住所地北海市深圳路88号。法定代表人黄飞波，局长。委托代理人叶芳，北海市国土资源局工作人员。委托代理人吴裕成，广西海鑫律师事务所律师。上诉人林远、林光因诉被上诉人北海市国土资源局于2012年10月19日作出的[2012]20号《北海市国土资源局征地补偿安置方案公告》（以下简称[2012]20号《公告》）一案，不服北海市海城区人民法院（2017）桂0502行初58号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院裁定认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见”的规定，被告北海市国土资源局具有发布公告的法定职责。被告于2012年10月19日发布的[2012]20号《公告》第五条“被征收土地四至范围内的土地所有权人和使用权人对本方案内容如有不同意见，请于2012年11月8日前以村委会或村民小组为单位，以书面形式送达银海区土地房屋征收管理办公室”的规定，原告所诉的行为是征求意见的公告，是行政决定过程性的行为，对原告的权利义务并不产生实际性影响。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告的起诉应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项、第二款的规定，裁定：驳回原告林远、林光的起诉。上诉人林远、林光上诉称，1998年，上诉人经法院拍卖受让现北海市“642亩土地贮备项目”范围内的140亩国有性质的水面虾塘使用权，一直使用管理该水面。2012年5月，上诉人申请被上诉人确权该水面（土地）使用权和解决水面使用权补偿安置，至今未果。2017年5月，上诉人在诉北海市政府（2017）桂05行初50号案的证据中发现，被诉[2012]20号《公告》将上诉人的国有养殖水面公告为北背岭村委集体的未利用地，且未向上诉人履行调查、申辩、听证程序，侵犯上诉人的合法权益。同月10日，上诉人向一审法院起诉，请求撤销上述公告。2017年8月4日，该院未经开庭审理，直接作出行政裁定，以“该公告是行政决定过程性行为，对原告权利义务不产生实际影响”驳回起诉。该裁定程序违法、认定事实不清、适用法律错误，具体如下：一、一审法院未开庭就驳回上诉人起诉程序违法，侵犯上诉人诉权，剥夺了上诉人的举证权、陈述权、辩护权等诉讼实体权利。且8月3日变更本案审判长未告知上诉人，侵犯上诉人知情权、异议权。二、被诉《公告》内容将上诉人使用管理的国有养殖水面公告是北背岭村委的未利用地，是对上诉人实体权利的处分，侵犯上诉人的水面使用权。水面本身是土地种类之一种，被诉《公告》确权的“北海市2007年第四批城市建设用地E地块勘地界图”第五号地块95534.5平方米的北背岭村委集体未利用地的实地是上诉人的水面。北海市银海区人民法院（1998）银执字第312-1号《民事裁定书》、《土地价格评估报告书》载明本案的土地是国有养殖用地，该养殖水面（土地）使用权人是上诉人。被诉《公告》将上诉人养殖水面公告为北背岭村委为利用地并据此补偿安置，是处分上诉人既有实体权利且剥夺申辩及行政司法救济权，并公告送达北背岭村委导致该村委从法律上取得上诉人水面的土地权和补偿权，侵犯上诉人的水面使用权及救济权。后被诉《公告》作为北海市政府批复案涉土地补偿安置的依据，经后续机关的实施征地行政行为外化而侵犯上诉人的补偿安置权。一审法院认定被诉《公告》没有对上诉人的权利义务产生影响的事实不清。三、被诉《公告》侵犯上诉人的补偿建议权、异议权和听证权。根据《国土资源部关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》第三条“对报批项目用地应当做到图件、数据、实地三者一致”的规定，被诉《公告》实地是收回上诉人使用管理的国有养殖水面，补偿对象应当是上诉人，上诉人对被诉《公告》错误公告补偿对象为北背岭村委享有异议权、听证权及协调权、行政复议权。但被诉《公告》第五条写明：“被征地土地四至范围的土地所有人和使用权人对本方案内容如有不同意见，请于2012年11月8日前以村委会或村民小组为单位，以书面形式送达银海区征地办”，即被诉《公告》仅给予村委会和村民小组异议权、听证权及协调权、行政复议权，其非法剥夺了上诉人的上述实体权利。一审法院认定被诉《公告》没有对上诉人的权利义务产生影响的事实不清。为此，请求：一、撤销北海市海城区人民法院（2017）桂0502行初58号行政裁定；二、指令北海市海城区人民法院继续审理本案。被上诉人北海市国土资源局辩称，一、诉讼标的不存在。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。本案中，本局作出的[2012]20号《公告》的行为属于征求意见行为，是一种过程性行为，对被征收人的权利义务并不产生实质性影响。同时，上诉人已于2017年6月7日对北海市人民政府作出的《关于北海市2007第四批次城市建设用地E地块征地补偿安置方案的批复》（北政土字[2012]151号）向广西壮族自治区政府提交了《行政复议申请书》，自治区政府以桂政行复[2017]47号《行政复议决定书》依法驳回了上诉人的行政复议申请。二、上诉人主体资格不适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。因此，对因村农民集体所有的土地的变更、转移或者征收等行政行为不服的，有权提起诉讼的应当是村集体经济组织或者村民委员会等，而不应当是个别村民或其他个人。最高人民法院以（2016）最高法行申1433号行政裁定也载明了上述原则。同时，上诉人依据北海市银海区人民法院（1998）银执字第312-1号《民事裁定书》取得的是位于银海区白蚝壳虾场140亩水面虾塘的使用权（经营权），而不是虾塘所占土地的使用权。且2016年2月16日，北海市人民政府已批复确认将该33.998亩土地使用权确权给银海区银滩镇人民政府，并经广西壮族自治区人民政府行政复议确认。可见，上诉人并非本案涉及宗地的集体经济组织，而且不拥有涉案宗地的使用权，并非本案适格的上诉人。三、本局的行政行为事实清楚、程序合法。2008年1月10日，广西壮族自治区人民政府以《关于北海市2007年第四批城市建设用地的批复》（桂政土批函[2008]13号），同意将包括涉案宗地转为建设用地并征收国有。同年2月4日，北海市人民政府发布《北海市人民政府征收土地方案公告》（北政布[2008]4号），对本案涉及宗地在内的土地进行了征收土地方案公告。之后，本局拟订了《征收土地补偿安置方案》，并在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。公告期满，被征地农村集体经济组织及相关土地权利人并未提出任何异议。2012年11月，本局向北海市人民政府报送了《关于北海市2007年第四批次城市建设用地E地块征地补偿安置方案的请示》（北国土[2012]433号）。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公布，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿。安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，北海市人民政府于2012年11月作出了《关于北海市2007年第四批次城市建设用地E地块征地补偿安置方案的批复》（北政土字[2012]151号）。因此，本局的行政行为事实清楚，程序合法。综上所述，上诉人的主体资格不适格，本局的行政行为事实清楚，程序合法。原审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。恳请二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。本院认为，上诉人林远、林光起诉请求撤销被上诉人北海市国土资源局作出的[2012]20号《公告》，该《公告》仅属公示征地补偿安置方案及征求意见的过程性行为，并未创设新的权利义务，对上诉人的合法权益明显不产生实际影响，不属于可诉的行政行为。原审法院依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”及第二款“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”的规定，裁定驳回林远、林光的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。上诉人主张原审法院变更审判长未进行告知程序违法，但不能提供证据证实。上诉人所提上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  吴 慧审 判 员  席淑燕审 判 员  侯应蓉二〇一七年十一月二十一日法官助理  吴娴静书 记 员  梁英莲附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。