辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）辽行终字第00204号
上诉人（原审第三人）周敏，女，1965年4月21日出生，农民，汉族，住址辽宁省瓦房店市。
委托代理人刘斌，辽宁翊鼎律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王长红，男，1966年8月19日出生，汉族，渔民，住址河北省秦皇岛市经济技术开发区。
委托代理人张弢，辽宁陆安律师事务所律师。
委托代理人刘海宁，辽宁陆安律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）绥中县人民政府。住所地绥中县。
法定代表人李树存，该县政府县长。
委托代理人赵会，绥中县政府法制办科长。
委托代理人杨芳，绥中县海洋渔业局科员。
周敏因绥中县人民政府颁发海域使用权证一案，不服葫芦岛市中级人民法院（2014）葫行初字第00086号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人周敏及其委托代理人刘斌，被上诉人王长红及委托代理人张弢、刘海宁，被上诉人绥中县人民政府的委托代理人赵会、杨芳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：原告王长红与第三人周敏于2009年11月5日、2011年10月10日分别签订两份转让协议书。2009年11月5日转让协议书约定原告自愿将万家养殖海域使用权和证书转让给第三人所有，面积为23.67公顷。该协议中证人为王立红。2011年10月10日转让协议书约定原告自愿将万家养殖海域使用权和证书转让给第三人所有，面积为355.08亩。该协议中证人为王立红、李光。被告绥中县人民政府为原告颁发了国海证082101117号海域使用权证书，登记日期与发证日期均为2009年4月14日。第三人周敏经过变更申请，被告绥中县人民政府颁发了国海证082101117号海域使用权证书，登记日期与发证日期均为2009年4月14日。
另查明，2014年10月，原告王长红因康菲石油泄露事故申报补偿时得知国海证082101117号海域使用权证书变更为第三人名下。原告王长红认为该海域使用权变更侵犯了其合法权益，于2014年12月5日诉至法院。
原审法院认为：依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十二条规定，原告王长红于2014年10月作为海域使用权人申报康菲公司石油泄露事故补偿时，得知被告为第三人变更并发放国海证082101117号海域使用权证书，有权以自己的名义提起行政诉讼，故没有超过法定期限起诉。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第十九条规定，被告绥中县人民政府具有对个人使用的海域发放使用权证书的法定职权。依据《海域使用权登记办法》第十六条规定，被告在办理海域使用权变更登记过程中应提交海域使用权登记申请表；海域使用金缴纳凭证等方可进行登记。而在本案中，第三人周敏向被告提出变更申请时，提交海域使用权登记申请表没有原告王长红的签字，没有提交海域使用金缴纳凭证。依据《海域使用证书管理办法》第十条规定，“海域使用权变更的，当事人应当及时向登记机关申请办理变更手续，同时换发海域使用权证书。登记机关换发海域使用权证书时，启用新的证书编号”。被告在接受第三人变更申请颁发证书，并未换发新的证书且在原海域使用权证书上直接更名。被告绥中县人民政府在发放海域使用权证证书这一过程违反法定程序，应予撤销。关于原告及第三人提出2009年9月15日和2011年10月10日签订两份转让协议书效力问题，不是本案审查对象，可另行诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，判决撤销被告绥中县人民政府2009年4月14日为第三人周敏颁发的国海证082101117号《中华人民共和国海域使用权证书》。案件受理费50元，由被告承担。
上诉人周敏上诉称：1、依据《中华人民共和国海域使用管理办法》第十九条的规定，批准用海可以是绥中县政府，也可以是绥中县海洋与渔业局，涉案的海域使用证上盖章的是绥中县海洋与渔业局，本案的诉讼主体错误。2、本案的诉讼标的是海域使用权的变更登记行为是否合法，而不是国海证082101117号海域使用权证书是否合法，诉讼标的错误。3、变更登记依据的是2009年11月5日的《转让协议书》，不查清该协议书上的签字和指纹是否为王长红所留，就无法判定变更行为是否合法，原审没有查清事实。4、原审判决违背公平原则，在已经发生使用权转让的事实基础上，撤销海域使用证，变相地帮助王长红实现既高价卖掉海域，又得到高额补偿，而将污染无法养殖的海域留给上诉人的不公平结果。请求撤销原判，发回重审或驳回王长红的起诉。
被上诉人绥中县人民政府答辩称：1、被上诉人变更海域使用权证的行为是合法有效的。本案的争议焦点是绥中县人民政府变更海域使用证的行为的合法性。本案中绥中县人民政府依法定程序将王长红所持有的海域使用权证变更给周敏的行为是合法的。具体理由在一审答辩中有充分说明。2、涉及转让合同的真实性、公平性问题与被上诉人具体行政行为无关。绥中县政府作为行政机关在办理海域使用权证的过程中，只对转让合同的形式进行审查，对转让合同的真实性、公平性没有进行实质性审查的义务。如果上诉人对本案的转让合同的真实性有异议，上诉人可以另行起诉。对于本案的转让合同是否违背公平原则的问题，被上诉人认为上诉人可依法另行起诉，由法院进行裁决。
被上诉人王长红答辩称：1、整个变更登记过程中，王长红本人不知道，也没有到现场签字，所以该变更登记违反法定程序。2、周敏提供了虚假材料，其所提供的转让协议是2009年的，但是王长红并没有签订该协议，所以绥中县政府以该协议给予周敏海洋使用权的变更登记错误。3、绥中县政府接到上诉人申请后，并没有换发新证，而是在原证上涂改，违反法律规定。因此，一审判决正确，请求维持原判。
本院经审理查明的事实与原审一致。另查明，被上诉人王长红与上诉人周敏对双方2009年11月5日签订的转让协议书中王长红签字是否系王长红本人签字存在争议，经本院委托辽宁德恒物证司法鉴定所进行笔迹鉴定，2009年11月5日转让协议书中王长红签字系本人笔迹。
本院认为：根据《中华人民共和国海域使用管理法》第十九条的规定，地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。本案被诉行为国海证082101117号《海域使用权证》的发证机关是绥中县人民政府，原审法院将绥中县人民政府列为本案适格被告并无不当，上诉人认为原审被告不适格，没有法律依据，本院对其主张不予支持。
《海域使用权登记办法》第十六条规定：“变更登记材料包括：（一）海域使用权登记申请表；（二）营业执照、法定代表人身份证明、个人身份证明；（三）海域使用权证书；（四）海域使用金缴纳凭证；（五）有关证明文件（转让协议、继承证明、调解书、地址更名证明等）；（六）依法批准的变更，还应当提交变更批准文件。”上诉人周敏向被上诉人提出变更申请时，提交的海域使用权登记申请表没有王长红本人签字，没有提交海域使用金缴纳凭证，没有满足变更登记的条件。被上诉人在办理变更登记时，没有为周敏换发新的海域使用权证书，只是在原王长红的海域使用权证书上直接更名，不符合《海域使用权证书管理办法》第十条“海域使用权变更的，当事人应当及时向登记机关申请办理变更手续，同时换发海域使用权证书。登记机关换发海域使用权证书时，启用新的证书编号；但地址发生变化的情形除外。”的规定，其发证程序违法。原审法院判决撤销绥中县人民政府为周敏颁发的海域使用权证书并无不当。另外，原审判决撤销的是被上诉人为周敏颁发的国海证082101117号《中华人民共和国海域使用权证书》，而非王长红的国海证082101117号《中华人民共和国海域使用权证书》，本案的审查客体是被上诉人为周敏颁发海域使用权证的变更登记行为，不存在上诉人主张的审查客体错误的问题。
关于上诉人主张的“原审判决违背公平原则，在已经发生使用权转让的事实基础上，撤销海域使用证，变相地帮助王长红实现既高价卖掉海域，又得到高额补偿，而将污染无法养殖的海域留给上诉人的不公平结果。”的问题。本案的审查客体是海域使用权变更登记行为，变更登记行为被撤销并不必然导致基于转让协议产生的民事权利丧失，不会影响上诉人民事权利的实现。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周敏负担。 本判决为终审判决。
审判长 康宪雷
审判员 武 江
审判员 徐桂伶
二〇一六年十二月二日
书记员 李 鑫