湖北省荆州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂10行终69号
上诉人（原审原告）饶华，男，1976年12月18日出生，汉族，住松滋市。
委托代理人邹磊，湖北盛华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）松滋市国土资源局，住所地：松滋市新江口镇白云路318号。
法定代表人万ＸＸ，局长。
负责人万赤云，党组成员。
委托代理人范信国，政策法规科科长。
委托代理人谭光武，湖北荆楚律师事务所律师。
上诉人饶华因请求确认他项权登记违法及行政赔偿一案，不服松滋市人民法院（2017）鄂1087行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人饶华的委托代理人邹磊、被上诉人松滋市国土资源局的负责人万赤云及委托代理人范信国、谭光武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，2012年12月6日，原松滋市房地产管理局（以下简称松滋市房管局）工作人员严莎（已于2015年1月12日解除聘用合同关系）向饶华借款105万元（其中本金70万元，利息35万元）。并承诺用自己名下位于松滋市新江口××大道××房屋××楼为主债务提供担保。尔后，严莎拿着用假国有土地使用证过户来的房屋所有权证，同饶华一起到松滋市房管局办理了房屋抵押权属登记，取得了房屋他项权证。随后，饶华当即借给严莎现金10万元，另按严莎的要求通过农商行新江口支行黎平的帐户，付款60万元，黎平扣除严莎原借款本息50万元后，将剩余10万元退给了严莎。
2010年6月1日，周家雄以其母覃文凤的名义与严莎签订《房屋买卖合同》一份，合同约定，覃文凤将坐落在新江口镇乐乡大道1-2层，以20万元的价格，转让给严莎，双方还对房款的支付、过户费用等进行了约定。2010年7月2日，周家雄又以其母覃文凤的名义与严莎签订了《关于覃文凤与严莎房屋买卖合同的补充协定》，协议中约定：覃文凤与严莎于2010年6月1日所签《房屋买卖合同》属覃文凤临时向严莎借款抵押，双方房屋买卖不真实；覃文凤按期如数偿还向严莎所借贷的全部本息后，该房屋买卖合同作废，并由严莎返还覃文凤房屋产权手续。合同签订后，因覃文凤房屋土地权属性质为集体，而农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。严莎遂请人伪造了一份松国有（2010）第1146号国有土地使用证。2010年7月15日，严莎、覃文凤及其丈夫周传银向房屋登记机构松滋市房管局提交了房屋登记申请书、买卖双方身份证、《房屋买卖合同》《房屋买卖契约》、房屋产权证、假国有土地使用证及村委会证明等相关材料。在询问了双方当事人之后，松滋市房管局认为买卖双方的意思表示真实，相关证件形式审查符合规定，遂办理了该房屋所有权转移登记手续，将覃文凤、周传银夫妇坐落在新江口镇乐乡大道205号1-2层房屋登记到严莎名下。
2013年10月17日，严莎用于向饶华抵押借款房屋的四名权利人覃文凤（已于2011年2月11日病故）的丈夫周传银及子女周家雄、周玉、周素梅向松滋市人民法院提起民事诉讼，要求确认该房屋原权利人覃文凤同严莎之间签订的《房屋买卖合同》无效，后经松滋市人民法院一审、荆州市中级人民法院二审，判决确认了该《房屋买卖合同》及严莎与饶华签订的《房产抵押担保合同》均无效。且严莎因犯诈骗罪于2016年9月12日经松滋市人民法院判处有期徒刑十年。该刑事判决生效后饶华就损失部分申请松滋市人民法院执行，因严莎对此笔担保借款表示无力偿还，松滋市人民法院遂于2016年12月12日裁定终结本次执行程序。饶华为了追回自己的损失，于2017年3月20日向松滋市人民法院提起行政诉讼，请求：1、确认被告办理松滋市房他证新江口镇字第××号房屋他项权证的登记行为错误且违法；2、判令被告赔偿因违法、错误登记导致原告各项直接损失共计1020300元；3、判令被告承担本案诉讼费用。
一审认为，根据《房屋登记办法》第十八条及《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条之规定，我国房屋登记机构对房屋登记材料的审查，实行的是合理审慎的审查制度。而且该审查是当事人提交材料到房屋登记机构临柜登记审查，而并非房屋登记机构主动去调查取证。“房屋登记机构认为申请登记房屋的有关情况需要进一步证明的，只能要求申请人补充材料”（《房屋登记办法》第十八条第二款）。判定房屋登记机构是否有过错的标准在于房屋登记机构在登记中是否尽到了应当尽到的审慎的审查义务。所谓的“合理审慎的审查”是指对申请材料进行认真慎重的审查，即在法定审查期限内，通过自身职能范围能够企及的很直观的一般方法和手段，而并非跨职能范围的非直观的深层次的特别方法和手段，发现相应申请材料的实质内容可能存在的真实性问题。如属于登记机构自身职能范围内的所有权证的真伪，权属登记信息等，应能够审查其真伪，并承担审查责任。但对于非本行业职能范围内的伪造的身份证及户口簿、土地使用证、婚姻登记证、规划许可证、公证书等房屋登记材料是没有条件进行审查的。由此产生的法律后果，不应由房屋登记机构承担。本案中，涉案房屋登记申请人严莎、覃文凤及配偶周传银向房屋登记机构松滋市房管局提交了房屋买卖双方的身份证、《房屋买卖合同》及伪造的国有土地使用证等材料。房屋登记机构松滋市房管局根据双方当事人的申请，依照《房屋登记办法》第十一条、第十八条之规定，对房屋买卖双方就申请登记材料中涉及的有关事项询问了申请人，且买卖双方当事人严莎、覃文凤及周传银对松滋市房管局还进行了郑重承诺：“出让人与承受人自愿达成房屋转让协议，现申请房屋所有权转移登记。申请人对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，若申报不实或因提供虚假材料引起纠纷，申请人愿承担相应的法律责任”。并经双方签字划押后，房屋登记机构对该房屋办理了房屋所有权转移登记。此后，严莎又拿着该变更登记后的房屋所有权证及《房屋抵押借款合同》等相关材料与饶华一起到松滋市房管局申请办理抵押权登记，在履行了以上同样的审查手续后，松滋市房管局给予办理了房屋他项权证。从该过程可以看出，房屋登记机构市房管局已经尽到了合理审慎的审查义务。房屋登记机构对严莎、覃文凤买卖房屋的真实性不容质疑。另，严莎伪造国有土地使用证，欺骗房屋登记机构，实属罪责自负，而房屋登记机构对该国有土地使用证的真假，只能从形式上进行审查，因当时两证登记分属两个不同的行政机构管辖，彼此权属证件档案资料等无网络电子信息及书面文字信息沟通机制。在当时条件下，房屋登记机构对每一案例的土地权属登记情况逐一更深层次的实质性审查，根本无法办到。况且土地使用证仅仅只是若干房屋登记材料中非自身职能范围所能鉴别的材料之一。故松滋市房管局对覃文凤与严莎的房屋所有权转移登记及严莎与饶华的抵押权登记并无过错及违法。松滋市房管局的登记行为并不构成《房屋登记办法》第九十二条第二款规定情形。饶华提出判令松滋市国土资源局赔偿损失1020300元的诉求于法无据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项、最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十条之规定，判决：驳回原告饶华要求确认被告松滋市国土资源局办理的松滋市房他证新江口镇字第××号他项权证的登记行为错误且违法及要求赔偿损失1020300元的诉讼请求。诉讼费50元，由原告饶华负担。
上诉人饶华上诉称，一审法院认为房屋登记机构尽到了“合理审慎”的审查职责错误。一、《松滋市房屋抵押登记审批表》表内“复查意见”一栏没有复审人员的签名。根据《房屋登记办法》第七条的规定，房屋登记机构在接受相对人的申请并受理后，应当对材料进行审核。复审是审核的题中应有之意，是指经过初审确认申请材料、房屋产权等无异议的，交由复审人员进行全面复核和审查。这是确认权利、核发相关证书的重要环节。房屋登记机构未复审的行为应当被评价为违法行为，而不是“瑕疵”。二、根据上诉人近期获得的松滋市人民检察院鄂检刑诉（2016）191号《起诉书》所载明，松滋市房屋登记机构的工作人员李玉梅、夏庆松、陈丽华在办理涉案房屋所有权转移登记过程中涉嫌玩忽职守罪。该登记机构在办理涉案房屋权属证书时并未尽到“合理审慎”的审查义务，从而导致其后的抵押登记错误。三、松滋市人民法院（2016）鄂1087刑初113号《刑事判决书》明确载明覃文凤原来的房产证号是松房权证新字第××号，该房屋的土地权属性质是集体。房屋登记机构在给严莎办理房屋转移登记时只要到档案室去查一下，就会发现严莎提交的国有土地使用证有问题，就不会发生错误登记。综上，房屋登记机构未尽到审查义务，在登记中违反《房屋登记办法》第七条、第八十七条的规定，错误登记，导致上诉人基于“公信公示原则”充分信赖房屋登记部门的房屋权属登记，造成上诉人1020300元的直接经济损失。应当由房屋登记机构按照《中华人民共和国物权法》第二十一条、《房屋登记办法》第九十二条的规定向上诉人承担赔偿责任。请求撤销一审判决，依法改判或指定其他法院管辖；判令一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人松滋市国土资源局答辩称：一、一审认定事实清楚，证据充分。根据《房屋登记办法》中关于抵押登记的规定，被上诉人依法收集齐全部资料，在使用上述资料办理他项权证登记时，没有违法违规之处。二、上诉人所述部分事实不属于本案审理范畴。鄂松检刑诉（2016）191号《起诉书》所涉刑事案件尚未开庭，房屋登记机构的工作人员是否有违法行为还没有定论。上诉人仅是诉请法院确认登记机构在办理他项权证时有违法之处，而《房屋登记办法》并没有规定在办理他项权证时，需要审查该房屋所涉土地使用证的真伪。一审关于形式审查的观点是符合法理的。三、上诉人的赔偿请求已经超过了诉讼时效。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条明确规定，请求国家赔偿的诉讼时效为两年。荆州市中级人民法院于2014年12月1日作出的（2014）鄂荆州中民三终字第00188号《民事判决书》明确“上诉人饶华要求实现涉案房屋抵押权已无事实与法律基础和依据”，上诉人如认为被上诉人的违法行为使其合法权益受到侵害，应当在收到该生效判决后两年内提起行政诉讼，现上诉人于2017年3月20日起诉，已经超过诉讼时效。综上，请求驳回上诉人饶华的上诉请求。
本院二审中，上诉人提交了两份新证据：
1、鄂松检刑诉（2016）191号《起诉书》复印件一份，拟证明房屋登记机构的工作人员在办理涉案房屋权属转移登记时存在违法情形的事实；
2、（2016）鄂1087刑初202号《改变管辖通知书》复印件一份，拟证明松滋市人民法院应当回避审理本案的事实。
经质证，被上诉人对上诉人当庭提交的两份证据的真实性无异议，但认为与本案不具有关联性，不能达到其证明目的。
本院经审查认为，被上诉人提交的上述两份新证据，与本案不具有关联性，不予认可。证据1《起诉书》所指控的是房屋登记机构工作人员在办理涉案房屋所有权转移登记时所涉嫌的违法犯罪行为，而本案所审查的是房屋登记机构办理涉案房屋他项权登记行为是否错误、违法；证据2是对刑事案件的审判改变管辖，而本案是行政案件，且上诉人在一审法定期限内并未提出管辖权异议，其现对松滋市人民法院提出管辖权异议，不能成立。
本院二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是松滋市国土资源局办理他项权证登记的行为是否合法，是否应当承担赔偿责任。根据《房屋登记办法》第四十三条的规定，申请抵押权登记，应当提交下列文件：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）抵押合同；（五）主债权合同；（六）其他必要材料。本案中，房屋登记机构在为饶华办理抵押权登记时，申请人提交了双方签字的抵押登记申请表、双方的身份证明、严莎的房产证以及双方所签订的《房屋抵押借款合同》和《借条》，符合《房屋登记办法》第四十三条的规定，材料齐全。房屋登记机构就上述材料中涉及的相关事项询问了抵押人严莎、抵押权人饶华，并经双方签名确认，符合《房屋登记办法》第十八条的规定。根据上述规定，国有土地使用证并非是办理房屋抵押权登记时申请人应提交的法定必备材料，房屋登记机构对严莎提交的虚假国有土地使用证在形式上不能辨别其真伪，在申请人严莎已经提交了登记在其名下的房产证，且该房产证经核实真实有效的情况下，房屋登记机构已尽到合理审慎的义务。至于房屋登记机构为严莎办理涉案房屋转移登记的行为是否合法，不属于本案的审理范围，一审对此作出认定不当，本院予以纠正。《松滋市房屋抵押登记审批表》虽缺乏复审人员的签名，存在程序瑕疵，但能够反映出房屋登记机构对上述申请材料的法定形式是在进行了必要的审查、核实之后，颁发的房屋他项权证，履行了应尽职责。饶华诉称房屋登记机构未对申请材料尽到合理审慎审查职责的上诉理由不能成立。松滋市国土资源局办理他项权证登记的上述行为虽存在程序瑕疵，但并不违反法律、法规的规定。根据《房屋登记办法》第九十二条第二款的规定，房屋登记机构及其工作人员违反本办法规定办理房屋登记，给他人造成损害的，由房屋登记机构承担相应的法律责任。如上所述，松滋市国土资源局办理他项权登记行为并未违反《房屋登记办法》的相关规定，故不应承担赔偿责任。原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人饶华承担。
本判决为终审判决。
审判长 王 阳
审判员 盛 千
审判员 孙开炎
二〇一七年十二月二十日
书记员 李丽红