福建省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2017）闽民申2278号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：厦门市垦鑫新型建材有限公司，住所地福建省厦门市思明区大厝山（浦南原省四建采石场）。
法定代表人：陈朝旺，该公司执行董事。
委托诉讼代理人：柳秉东，福建三通律师事务所律师。
委托诉讼代理人：唐丽萍，福建三通律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：厦门特房建设工程集团有限公司，住所地福建省厦门市思明区展鸿路85号裙楼三楼A/B/G/H/J/K区。
法定代表人：吴渊凯，该公司董事长。
一审被告：厦门垦鑫建设有限公司，住所地福建省厦门市湖里区悦华路215号综合楼第四层F单元。
法定代表人：刘玉斌，该公司董事长。
再审申请人厦门市垦鑫新型建材有限公司（以下简称垦鑫建材公司）因与被申请人厦门特房建设工程集团有限公司（以下简称特房公司）、一审被告厦门垦鑫建设有限公司（以下简称垦鑫建设公司）物权保护纠纷一案，不服福建省厦门市中级人民法院（2016）闽02民终4815号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
垦鑫建材公司申请再审称，一审、二审法院认定特房公司的原告主体资格，并判令垦鑫建材公司将厦门市思明区大厝山原省四建采石场（以下简称讼争用地）归还给特房公司的理由和依据有三项：一是讼争用地是特房公司的历史习惯性用地；二是2011年10月12日编号为11212《厦门市人民政府办公厅公文办理抄告单》上关于“……不再由市土总收储，改留给特房建工使用”的记载；三是2015年12月1日厦门市人民政府（2015）421号《关于大厝山综合治理等建设领域安全生产工作会议的纪要》中记载“由特房建工依法向人民法院提起诉讼”，这些所谓的理由和依据都不能成立。（一）从法律上而言，上述理由和依据不能作为认定特房公司对讼争用地享有物权的证据，依法应撤销。根据《中华人民共和国物权法》第九条的规定，特房公司没有对讼争房屋进行权属登记，有关部门也未就讼争用地颁发给特房公司有效证件。历史习惯用地不是法律概念，也不是土地确权的依据，更不是据以认定当事人享有用益物权的根据，仅是因为讼争用地在1996年前被特房公司的前身省四建公司作为采石场使用过，当时的采石行为并未获得采矿许可，只是因为管理不严格才未被取缔。即使采石场被认定为历史习惯用地，到1996年期限也已终止，讼争用地荒废多年后，于2006年8月23日由厦门市人民政府办公厅下发公文办理抄告单，同意讼争用地作为“利用建筑垃圾制造新型墙体材料课题组临时试验用地，今后如因城市建设需要市政府无偿收回该用地”“办理临时用地相关手续”。因此，从那时起至目前为止，讼争用地的实际使用权归垦鑫建材公司，历史习惯用地的主体变更为垦鑫建材公司，其用地手续更规范，时间更长，距今更近。2011年10月12日编号11212《厦门市人民政府办公厅公文办理抄告单》上“改留给特房建工使用”的记载，不是对讼争用地权利主体的确权，在将讼争用地交给特房公司使用前需要政府部门收储，仅凭会议纪要不能产生土地使用权流转效力。（二）讼争用地属于国有土地，自2006年起由厦门市人民政府许可垦鑫建材公司使用至今，确需收回的话亦应由政府进行，特房公司不具有收回的主体资格。一审、二审法院认定其具有原告资格并判令垦鑫建材公司向其履行交地义务显然错误。2006年8月23日由厦门市人民政府办公厅下发的公文办理抄告单已明确如因城市建设需要，市政府无偿收回该用地，2015年12月31日厦门市人民政府（2015）421号《关于大厝山综合治理等建设领域安全生产工作会议的纪要》也明确土地收回后由思明区人民政府管理，尽快开展生态景观修复工作。可见，讼争用地应由政府收回并由政府管理、用途是生态景观的事实是明确的。特房公司认为2015年12月31日厦门市人民政府（2015）421号《关于大厝山综合治理等建设领域安全生产工作会议的纪要》曾记载“由特房建工依法向人民法院提起诉讼”，故其有权起诉，该主张是错误的。当事人的诉权只能来源于自身的权利，人民政府作为一级行政机关无权进行民事诉权的授予或指定。假设政府决定采取民事诉讼的方式，也只能由政府作为原告，特房公司作为代理人，而不能以特房公司为原告，本案所涉收回土地的行为应属行政行为，应按行政程序处理。
特房公司提交意见称，（一）讼争用地是特房公司的历史习惯用地，其对讼争用地享有用益物权，该权利来源于政府许可，这一事实得到厦门市人民政府和厦门市建设局等部门的确认，特房公司有权要求垦鑫建材公司和垦鑫建设公司返还。本案不适用《中华人民共和国物权法》第九条的规定，垦鑫建材公司引用该条主张特房公司对讼争用地不享有物权不能成立。垦鑫建材公司仅是根据政府许可临时借用讼争用地，且其借用期限早已于课题试验通过项目鉴定时（即2007年11月27日）届满，垦鑫建材公司主张讼争用地是其历史习惯用地与事实不符。因课题临时试验需要，讼争用地经05295号厦门市人民政府办公厅公文抄告单同意由厦门市建设局协调暂借给垦鑫建材公司，也就是说其临时使用讼争用地的权利来源于政府许可，且以政府公文抄告单形式取得。11212号厦门市人民政府办公厅公文抄告单同意讼争场地不再由厦门市土地开发总公司收储，改留给特房公司使用，故特房公司对于讼争用地享有的权益同样来源于政府许可。垦鑫建材公司认可其通过文件方式取得讼争用地使用权，却否认特房公司以相同方式取得讼争用地合法权益的事实，显然是采取了双重标准，说法前后矛盾。（二）特房公司作为讼争用地的用益物权人，有权起诉要求垦鑫建材公司和垦鑫建设公司返还讼争用地。垦鑫建材公司借用讼争用地的期限是至课题组试验通过项目验收，课题组试验已于2007年11月通过验收，此时借用期限届满，垦鑫建材公司主张厦门市人民政府许可其使用至今的说法与事实相悖。相关政府文件明确同意特房公司继续使用讼争用地，多份会议纪要也要求垦鑫建材公司将讼争用地归还特房公司，并明确由特房公司依法向法院提起诉讼，尽快收回讼争用地，由于垦鑫建材公司无权继续占用讼争用地，其拒不腾还讼争用地的行为已损害了特房公司的用益物权，特房公司作为使用权人，有权要求垦鑫建材公司返还。特房公司以用益物权人的身份提起本案民事诉讼，并非基于政府的授权或指定，特房公司在本案中提交的公文抄告单和会议纪要等文件是为了证明其是讼争用地的合法使用权人，而非将文件作为其行使诉权的依据，垦鑫建材公司主张本案为行政诉讼、特房公司的诉权来源于政府授权的说法与事实不符。
本院经审查认为，本案的争议焦点是垦鑫建材公司是否应向特房公司腾退返还讼争用地。根据一审、二审法院查明的事实，垦鑫建设公司向厦门市建设与管理局提出申请，经上报厦门市人民政府批准同意作为利用建筑垃圾制造新型墙体材料试验的临时用地，待该技术通过项目鉴定后由厂家另择厂址。垦鑫建材公司承担的课题组试验已于2007年11月27日经相关部门组织成果鉴定验收。2011年9月28日，经厦门市人民政府专题会议研究，将讼争用地仍留由特房公司使用。此后应特房公司的母公司厦门经济特区房地产开发集团有限公司关于协调解决垦鑫建材公司退还讼争用地的请示，厦门市建设与管理局、厦门市人民政府先后召开专题会议，确认讼争用地为特房公司的历史用地，特房公司系讼争用地的合法权利人，应由其依法提起诉讼收回讼争用地。据此，垦鑫建材公司原基于有关部门的批准而享有对讼争用地占有使用的权利，在相关课题成果已鉴定验收及相关政府文件、会议纪要亦明确要求垦鑫建材公司向特房公司归还讼争用地的情况下，垦鑫建材公司继续占有讼争用地缺乏法律或行政行为等合法依据，特房公司诉请垦鑫建材公司腾退返还讼争用地，事实和法律依据充分，垦鑫建材公司的相关再审主张均不能成立，本院不予采信。
依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款规定，裁定如下：
驳回厦门市垦鑫新型建材有限公司的再审申请。
审 判 长 陈一龙
审 判 员 张宏伟
代理审判员 马玉荣
二〇一七年十月三十日
书 记 员 江 菲
附：本案适用法律法规条文
《中华人民共和国民事诉讼法》
第二百零四条人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查，符合本法规定的，裁定再审；不符合本法规定的，裁定驳回申请。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》
第三百九十五条当事人主张的再审事由成立，且符合民事诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。
当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合民事诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。