昆明铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2017）云7101行初21号
公益诉讼人禄劝彝族苗族自治县人民检察院。
被告禄劝彝族苗族自治县国土资源局。
住所地：云南省昆明市禄劝县屏山镇吉兴路延长线。
法定代表人：杨光华，局长。
委托代理人王中伟，该局工作人员。代理权限：特别授权代理。
委托代理人王天林，云南展耀律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
公益诉讼人禄劝彝族苗族自治县人民检察院（以下简称县检察院）诉被告禄劝彝族苗族自治县国土资源局（以下简称县国土局）不履行法定职责行政公益诉讼一案，本院于2017年2月24日立案，依法组成合议庭，于2017年5月3日公开开庭审理了本案。县检察院检察员杨志文、颜平、县国土局行政机关负责人张红军及委托代理人王中伟、王天林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人县检察院起诉称：其在履行职责中发现，禄劝信昌房地产开发有限责任公司（以下简称信昌公司）竞得LQ－G2012T－010号国有建设用地使用权后，县国土局于2012年11月23日与信昌公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：出让坐落于禄劝县城民族文化体育馆前、掌鸠河南北路旁的宗地给信昌公司，宗地面积为3840平方米，成交地价为每平方米7552.08元，出让合同价款为2900万元。按合同约定信昌公司应分二期付清国有建设用地使用权出让价款，第一期在2012年12月23日前付款2030万元，第二期在2013年12月23日前付款870万元。县国土局分别于2014年8月5日、9月12日、2015年5月11日、2016年3月16日、7月7日、8月24日六次向信昌公司发出《催缴通知书》，但截止起诉时，信昌公司仅交纳2000万元土地出让金，尚欠900万元。县检察院于2016年11月15日向县国土局发出检察建议，督促县国土局履行法定职责，县国土局于12月8日回复称其已于12月5日起诉至法院，但因管辖权问题，法院尚未受理。县检察院认为，我国依法实行国有土地有偿、有期限使用制度，土地管理部门依法对土地市场和土地资产进行管理和监督工作，拟定并按照规定组织实施土地使用权出让，确认土地使用权价格，负责土地收益的征收管理。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、出租、抵押、终止进行监督检查；第十一条规定：土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订；第十四条规定：土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金，逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。县国土局作为禄劝县人民政府土地管理部门，对辖区内挂牌出让的国有土地负有监督管理职责。本案中，县国土局与信昌公司签订《成交确认书》及《国有建设用地使用权出让合同》，合同载明出让金支付期限、权利义务及违约责任。但信昌公司未在约定期限内缴纳全部国有土地使用权出让金，经县国土局催告后，信昌公司仍未履行合同义务。在信昌公司严重违约的情况下，县国土局未依法、依约追缴拖欠的国有土地使用权出让金或解除合同收回土地，并对信昌公司违约所应承担的责任进行追究。经县检察院发出检察建议后，县国土局仍未依法全面履行职责，致使国家和社会公共利益处于持续受侵害状态。县检察院根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，诉请法院：1.确认县国土局对信昌公司长期欠缴土地使用权出让金怠于履行监督管理职责的行为违法；2.判令县国土局依法全面履行职责。
公益诉讼人县检察院提交下列七组证据：第一组：1.县国土局组织机构代码证；2.禄劝县政府办公室《关于印发县国土局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；3.《关于县国土局将土地储备地产交易中心列入行使职能的事业单位的请示的批复》；4.《关于下达县土地储备交易中心编制的批复》，该组证据欲证明禄劝县土地储备地产交易中心属于县国土局的下设事业单位，级别为股所级，对国有土地的出让管理是县国土局的法定职责。第二组：1.禄劝县LQ-G2012T-010号国有建设用地使用权拍卖出让委托书；2.拍卖出让公告、LQ-G2012T-010号地块概述及交易条件、拍卖规则；3.竞买报名情况及竞价记录表；4.竞买申请书、法人身份证明书、法人身份证复印件、企业法人营业执照、组织机构代码证、资质证书副本；5.土地竞买保证金收据，该组证据欲证明县国土地局委托昆明市星迪嘉拍卖有限公司拍卖出让LQ-G2012T-010号地块情况，以及信昌公司交纳了竞买保证金140万元，但县国土局并未及时缴入国库，转化为土地出让金。第三组：1.县国土局关于禄劝县LQ-G2012T-010地块拍卖出让国有建设用地使用权出任方案的请示；2.禄劝县政府办公室关于拍卖出让LQ-G2012T-010号国有建设用地使用权出让方案的批复；3.县国土局关于LQ-G2012T-010号地块国有建设用地使用权拍卖出让方案；4.国有土地使用权供地方案；5.建设用地规划设计条件通知单；6.地块建设项目供地宗地图；7.土地估价报告备案表，该组证据欲证明县国土地局出让LQ-G2012T-010号地块的情况。第四组：1.成交确认书；2.国有建设用地使用权出让合同；3.催缴通知书六份；4.土地出让金收据及进账单（2013年），该组证据欲证明县国土局没有采取有效措施追缴土地出让金，也未依法、依约追究信昌公司的违约责任，未依法全面正确履行职责，致使国家、社会公共利益受到损害。第五组：1.《检察建议书》；2.县国土整改情况的回复及民事起诉状；3.土地出让金收据及进账单；4.市国土局关于禄劝县LQ-G2012T-010号地块土地违约金及利息情况的复函，该组证据欲证明县检察院于2016年11月14日发出检察建议，建议县国土局追缴信昌公司拖欠的土地出让金900万元，并追究信昌公司的违约责任，县国土局虽然追缴了900万元出让金，但没有追究信昌公司的违约责任。第六组：1.县检察院统一社会信用代码证；2.《检察机关提起公益诉讼试点方案》《检察机关提起公益诉讼试点工作的通知》《公益诉讼案件线索批准决定书》；3.《禄劝县人民检察院拟对禄劝县国土资源局提起行政公益诉讼的请示》《关于同意禄劝县国土资源局怠于履行法定职责提起行政公益诉讼的批复》，该组证据欲证明县检察院主体资格。第七组：1.昆明市国土局关于禄劝县LQ-G2012T-010号地块土地违约金及利息情况的复函；2.国有土地使用权出让金交付收据与进账单，欲证明县国土局未收缴违约金及利息，致使公共利益受到损害的事实。
被告县国土局答辩称：1.县国土局没有怠于履行监督管理职责的违法行为。2012年11月1日，经禄劝县人民政府批准，县国土局将位于禄劝县城LQ－G2012T－010号地块的国有建设用地使用权进行公开拍卖出让。信昌公司以2900万元的价格竞得了该地块，双方于2012年11月23日签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定信昌公司分二期支付出让金，第一期在2012年12月23日前付款2030万元，第二期在2013年12月23日前付款870万元。合同签订后，信昌公司于2013年1月9日支付了1890万元，加上合同签订之前交纳的竞买保证金140万元，合计支付了2030万元。第二期付款期限届至时，县国土局多次催收，但因出让地块一直由禄劝鸿曦房地产公司种植苗木使用，致使县国土局未能如期按照合同的约定向信昌公司交付土地，从而使2015年5月之前的催收无任何效果。2015年5月以后，县国土局通过会议催收、上门催缴、领导亲自找企业负责人谈话、下发书面催缴通知书等多种方式进行催缴，但由于经济下滑，企业经营困难，未能收回剩余土地出让金。2016年11月5日收到公益诉讼人的《检察建议》后，县国土局一方面加大催收力度，另一方面向禄劝县法院递交了包括其他欠缴出让金地块在内的起诉书，因面临一百多万元的诉讼费压力，县国土局积极与禄劝县法院协调，请求以同类型案件为由请示昆明市中级人民法院全部指定禄劝县法院审理。2017年1月9日，禄劝县法院建议县国土局先向昆明中院起诉标的在1000万以上的案件，等昆明中院立案后，将标的在1000万元以下的案件向禄劝法院起诉，随后将全部案件材料退回县国土局。2017年1月11日，县国土局到昆明中院起诉，昆明中院认为，县国土局使用的国土资源部统一制发的《国有建设用地使用权出让合同》第四十条约定不明，人民法院不能受理，应向昆明仲裁委员会申请仲裁。2017年1月16日，县国土局向昆明仲裁委员会提交仲裁申请，但昆明仲裁委员会认为《国有建设用地使用权出让合同》第四十条约定的仲裁条款无效，仲裁委员会不能受理。因此，县国土局认为，催缴和诉讼等方式都是县国土局履行监管职责的行政行为，县检察院认为县国土局怠于履行职责没有事实和法律依据。2.县国土局已经全面履行职责。信昌公司于2012年11月13日支付了保证金140万元，签订合同后于2013年1月9日支付了1890万元，2016年12月23日支付了600万元，2017年2月21日支付了300万元，已经全部交清土地出让金。综上，县国土局没有怠于履行监管职责，信昌公司已全部缴纳土地出让金，请求法院依法驳回县检察院的诉讼请求。
被告县国土局提交下列四组证据：第一组：1.《关于禄劝县LQ-G2012T-010地块拍卖出让国有建设用地使用权出让方案的请示》；2.《关于拍卖出让LQ-G2012T-010号国有建设用地使用权出让方案的批复》；3.《土地估价结果初审表》；4.《土地估价报告备案表》；5.《关于LQ-G2012T-010号地块土地征收及开发成本认定的请示》；6.《关于LQ-G2012T-010号地块土地拍卖出让低价测算的请示》；7.《关于LQ-G2012T-010号拍卖出让国有建设用地使用权出让方案》；8.《国有土地使用权供地方案》；9.禄劝县住房和城乡规划建设管理局关于建设用地规划条件通知单；10.《关于国有土地有偿使用成本核算表》；11.《界址点坐标成果表》；12.《地籍调查表》；13.LQ-G2012T-010号拍卖地块地置图；14.《禄劝县国有建设用地使用权拍卖出让公告》；15.禄劝县LQ-G2012T-010号国有建设用地使用权拍卖出让规则；16.成交确认书；17.《国有建设用地使用权出让合同》，以上证据欲证明LQ-G2012T-010号国有建设用地使用权出让情况。第二组：《催缴通知书》《土地未缴款情况说明》，欲证明县国土局通过下发书面催缴通知书的方式不断催缴土地出让金，县国土局没有怠于履行监管职责。第三组：《检察建议书》《关于对禄劝人民检察院检察建议书整改情况的回复》，欲证明收到《检察建议书》后，县国土局一方面加大催缴力度，另一方面通过诉讼、仲裁等方式催缴。第四组：《关于对县人民检察院检察建议书落实情况的回复》、收据、结算票据、进账单，欲证明应缴土地出让金已全部交清，县国土局已全面履行职责。
被告县国土局在庭审中提交下列补充证据：1.催缴通知书、情况说明；2.会议记录、笔录，欲证明第二期土地出让金附卷期限届至，县国土局不断通过会议催收、上门催缴、领导亲自找企业负责人谈话、下发书面催缴通知书等多种方式进行催缴。3.禄劝县人民政府办公室关于召开全县闲置土地认定处置会议的通知；4.全县闲置土地认定处置工作会议签到册；5.禄劝县闲置土地清理工作情况报告；6.禄劝县闲置土地清理处置领导小组清理处理意见的通报，以上证据欲证明2015年10月27日，禄劝县政府召开全县闲置土地认定处置工作会议，会议明确了LQ-G2012T-010号地块闲置是因为涉及规划调整土地用途，以及明确了处置意见；2015年10月29日，县国土局召开闲置土地清理处置领导小组清理处置意见的通报会议，会议上通报了县政府对LQ-G2012T-010号地块的处置意见，并通过会议方式，加大了催缴力度。7.《关于土地出让金催缴分析处置情况的报告》，欲证明2016年7月11日，县国土局向县人民政府报告给予企业免交国有建设用地使用权出让价款产生的滞纳金，其中包含LQ-G2012T-010号地块。
经庭前证据交换和庭审质证，县国土局对县检察院提交的全部证据的真实性、合法性及关联性均予以认可，但对县检察院提交的《催缴通知书》《关于对禄劝人民检察院检察建议书整改情况的回复》的证明目的不予认可，县国土局认为这两份证据能够证明其已经依法履行职责。县检察院对县国土局提交的四组证据的三性均予以认可，但对证明目的不予认可；对县国土局提交的补充证据不予认可，其认为县国土局在开庭审理时提交的补充证据已经超过了法律规定的举证期限。
本院对证据认证如下：县检察院提供的证据及县国土局提供的四组证据均真实、合法，与本案有关联，本院予以采纳，对其证明内容进行综合评判认定；县国土局提交的补充证据系在本案指定的证据交换日之后提出，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第一款的规定，本院不予采纳。
经审理查明：2012年11月，经禄劝县人民政府批准，被告县国土局将位于禄劝县城LQ－G2012T－010号地块的国有建设用地使用权进行公开拍卖出让，信昌公司以2900万元的价格竞得了该地块。2012年11月23日，县国土局与信昌公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，双方约定信昌公司分二期支付出让金，第一期于2012年12月23日前付款2030万元，第二期于2013年12月23日前付款870万元。合同签订后，信昌公司于2013年1月9日支付了1890万元，加上合同签订之前交纳的定金140万元抵作出让金，故信昌公司第一期合计支付了2030万元。之后，信昌公司未按合同约定如期支付第二期出让金870万元。县国土局分别于2014年8月5日、9月12日、2015年5月11日、2016年3月16日、7月7日、8月24日六次向信昌公司发出《催缴通知书》，信昌公司仍未缴纳。县检察院在履职中发现该情况后，于2016年11月15日向县国土局发出检察建议，督促县国土局履行法定职责。县国土局于12月8日回复称，其已多种方式进行催缴，但因企业处境困难，暂无力缴纳；县国土局已于12月5日以建设用地使用权出让合同纠纷为由将信昌公司诉至法院，但因管辖权问题，法院尚未受理。县检察院认为，在信昌公司严重违约的情况下，县国土局未依法、依约追缴拖欠的国有土地使用权出让金或解除合同收回土地，并对信昌公司违约所应承担的责任进行追究，经县检察院发出检察建议后，县国土局仍未依法全面履行职责，致使国家和社会公共利益处于持续受侵害状态。县检察院于2017年2月10日提起本案诉讼，请求确认县国土局对信昌公司长期欠缴土地使用权出让金怠于履行监督管理职责的行为违法，并判令县国土局依法全面履行职责。
另查明，经县国土局督促，信昌公司于2016年12月23日缴纳土地使用权出让金600万元，2017年2月21日缴纳300万元，本案欠缴的出让金本金已缴纳完毕。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，致使国家或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”县检察院有权提起行政公益诉讼，是本案的适格主体。县国土局作为国有土地使用权出让领域负有行政职责的行政机关，是本案适格被告。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条、第八条、第十一条明确规定了县级以上人民政府土地管理部门在国有土地使用权出让过程中负有监督管理职责，被告作为禄劝县国有土地出让、监督、管理的主要部门，应当严格依法履职，确保土地使用权出让金如期缴纳入国库。本案中，县国土局与信昌公司签订《国有建设用地使用权出让合同》后，从2012年11月23日合同签订至2016年11月15日县检察院发出检察建议期间，在信昌公司未按期缴纳土地使用权出让金的情况下，虽采取了一定的措施、履行了一定的督促职责，但履职行为并不积极、充分，信昌公司逾期缴纳土地使用权出让金，致使国家利益和社会公共利益受到侵害，故本院对县检察院提出的确认县国土局怠于履行职责的行为违法的意见，予以支持。
县检察院发出检察建议后，在县国土局的督促下，信昌公司分别于2016年12月23日、2017年2月21日将土地使用权出让金的本金缴纳完毕，但是按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条规定，土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金，逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第七章亦约定了违反合同的违约责任。对于信昌公司长时间拖欠缴纳土地使用权出让金的行为，县国土局应当依法、依约追究信昌公司的违约责任，故县国土局有继续履职的可能性和必要性，本院对县检察院提出的判令县国土局继续履行法定职责的意见，予以支持。对被告县国土局的催缴等履职行为，本院已经注意，但对其提出的已经充分履职的答辩意见，不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第一项、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第二十二条、第二十三条的规定，判决如下：
一、确认被告禄劝彝族苗族自治县国土资源局对禄劝信昌房地产开发有限责任公司长期欠缴土地出让金怠于履行职责的行为违法。
二、责令被告禄劝彝族苗族自治县国土资源局继续履行职责。
案件受理费五十元，由被告禄劝彝族苗族自治县国土资源局承担，于本判决生效后三日内缴纳。
如不服本判决，可在接到本判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于昆明铁路运输中级法院。
审判长 邱 林
审判员 甘律然
审判员 龚 袭
二〇一七年八月二十一日
书记员 李 姝