广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤行终1203号上诉人（原审第三人）：陈秀明，女，汉族，1962年6月10日出生，住广东省遂溪县。委托代理人：张堉川，男，1980年9月24日出生，汉族，住广东省湛江市。被上诉人（原审原告）：王二，女，1962年5月12日出生，汉族，住广东省遂溪县。委托代理人：程和成，遂溪县法律援助处工作人员。原审被告：遂溪县人民政府。住所地：广东省遂溪县遂城镇中山路***号。法定代表人：余庆创，县长。委托代理人：王文佳、郑晓东，均为遂溪县国土资源局干部。原审第三人：遂溪县江洪镇江洪居委会。法定代表人：卢平，主任。上诉人陈秀明因与被上诉人王二、原审被告遂溪县人民政府、原审第三人遂溪县江洪镇江洪居委会（以下简称江洪居委会）土地登记行政纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2015）湛中法行初字第253号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：本案争议土地位于遂溪县江洪镇，四至为：东至陈伍，南至空地，西至2米巷，北至14米路，面积共105平方米。2009年8月17日经第三人陈秀明提出农村村民住宅用地申请，该用地申请经第三人江洪居委会于2009年7月11日盖章签署意见“经2009年8月14日的村民代表会议讨论通过，同意陈秀明使用本村的空闲地，面积105㎡建住宅”，随后江洪镇土地管理所（2009年8月10日签署同意的意见）、江洪镇人民政府审核，并经公告后，由遂溪县国土资源局作出遂国土资（利用）字[2009]48-51号《关于江洪镇陈秀明村民宅基地的批复》，被告于2010年1月27日为陈秀明核发了遂府集用（2010）第223号《集体土地建设用地使用证》，登记的土地使用权人为陈秀明；土地所有权人为江洪镇江洪居委会；座落于江洪镇；地号20000299；地类（用途）为住宅用地；使用权类型为批准拨用宅基地；使用权面积为105平方米。2014年10月31日，王二向原审法院提起诉讼，以被告遂溪县人民政府将其自1990年一直建房居住的土地划拨给陈秀明使用并核发上述《集体土地建设用地使用证》错误为由，请求撤销上述《集体土地建设用地使用证》。原审法院于2015年2月6日作出（2014）湛中法行初字第138号行政判决后，第三人陈秀明提起上诉，广东省高级人民法院于2015年11月3日作出（2015）粤高法行终字第517号行政裁定，撤销原审判决，发回原审法院重审。另查明，遂府集用（2010）第223号土地使用证档案材料中尚有一份《会议记录》，该材料上内容为“时间：2009年8月14日；……主持人：李某；……会议内容及结果：本次会议应到20人，实到14人，会议讨论同意安排本村村民陈秀明使用本村的空闲地（或旧宅基地），面积105平方米建住宅。”该会议记录由包含案外人李某在内的14人签名并加印指模。为证实该份《会议记录》真实性，原告的诉讼代理人程和成制作的《调查笔录》两份。其中一份《调查笔录》内容显示，案外人李某陈述上述村民会议内容及签名均不实。另一份《调查笔录》内容显示，上述土地使用证档案材料中申请时间、村民小组、国土所的审查时间均早于该会议记录反映的会议时间，涉案土地使用证核发程序不合理。再查，庭审中证人李某、罗某、李某、陈某、刘某到庭作证，上述证人均明确确认在江洪居委会任职期间，江洪居委会在2009年8月14日没有召开会议，没有讨论安排第三人陈秀明使用宅基地建住宅的事实，上述证人均明确否认前述《会议记录》中李某、罗某、李某、陈某、刘某的签名、指印为本人书写、印鉴。又查，第三人陈秀明认为原告王二侵犯其财产权利，于2014年6月向广东省遂溪县人民法院提起民事诉讼，原告王二称其在该民事诉讼中得知第三人陈秀明领取了争讼的土地使用证，遂向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销被告给第三人陈秀明颁发的遂府集用（2010）223号《土地使用证》。原审法院认为：本案为土地行政登记纠纷。本案争议的焦点问题：1、原告是否具备提起本案行政诉讼的主体资格？原告王二是否超过起诉期限起诉？2、被告遂溪县人民政府核发本案争讼土地使用证的合法性？1、关于原告王二是否具备提起本案行政诉讼的主体资格、原告王二是否超过起诉期限起诉的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”在案证据显示，案发前原告王二对争讼的涉案土地范围内的部分土地，进行了占有使用，对此事实，原告、第三人均无异议，因此原告是争讼土地行政登记行为的利害关系人，根据前述法律的规定，原告有权提起本案的行政诉讼，其起诉主体适格。被告遂溪县人民政府对原告起诉主体资格提出的异议，不予采纳。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”在案证据显示，原告王二在2014年中另案民事诉讼中得知第三人陈秀明领取了本案争讼土地使用证的内容，而目前尚无其他确切证据能够证实原告王二在此前已知道争讼土地使用证的具体内容，因此根据前述司法解释的规定，原告王二的起诉期限应自其知道或应当知道争讼具体行政行为内容之日起的2014年6月起计算，所以第三人陈秀明认为原告起诉超过起诉期限的意见，不予支持。2、关于被告遂溪县人民政府核发本案争讼土地使用证的合法性问题。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。”国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号）第二条第（六）项规定：“规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。各地要规范审批行为，健全公开办事制度，提供优质服务。县（市）、乡（镇）要将宅基地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告。”《湛江市农村宅基地管理办法》（湛府[2009]49号）第十二条规定：“对村民申请宅基地，集体土地所有权人应当按照以下程序办理：（一）集体讨论。召开村民会议或者村民代表会议讨论决定。（二）张榜公布。公布的内容包括户主名单、安排宅基地理由、用地位置、面积、地类和四至等，公布期限为10日。（三）上报审批。公布期满无异议的，上报镇（乡）国土资源管理机构，上报时应当提交以下材料：1.申请人现有宅基地情况、包括现有宅基地宗数、位置、面积等；2.拟安排宅基地的位置、面积、地类和四至等；3.村民会议或者村民代表会议讨论情况和公布情况的书面说明；4.其它需要提交的资料。”根据上述规定，申请使用土地，应当提交土地权属证明，而申请使用宅基地，还应向本集体经济组织提出申请，由集体土地所有权人召开村民会议或者村民代表会议讨论决定，并将相关情况张榜公布。在案证据可以确认，被告遂溪县人民政府颁发争讼土地使用证给第三人陈秀明时，作为土地权属来源依据的“江洪居委会2009年8月14日《会议记录》”真实性明显不足认定。证人李某、罗某、李某、陈某、刘某在庭审中出庭作证时，明确否认该会议记录的真实性，均不认可会议记录中各自签名、指印的真实性，而上述证人身份明确，当庭陈述的证言客观真实且与案件相关，故相关证人证言应予采信。而上述证人当庭陈述情况与第三人江洪居委会的答辩意见（也明确否认该居委会曾讨论决定安排涉案土地给第三人陈秀明使用的事实）能相互印证，综合相关有效证据，可以确认第三人江洪居委会没有召开村民会议或者村民代表会议讨论决定安排涉案土地给第三人陈秀明使用，且没有对第三人陈秀明申请使用土地的相关情况予以张榜公布、上报。因此被告遂溪县人民政府颁发争讼土地使用证给第三人陈秀明的行政行为违反前述法律规范的规定，合法性明显不足。综上，被告遂溪县人民政府颁发遂府集用（2010）第223号《集体土地建设用地使用证》的行为行政，主要证据不足，程序有误，依法应予以撤销。原告诉求有理，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决：撤销被告遂溪县人民政府2010年1月27日颁发的遂府集用（2010）第223号《集体土地建设用地使用证》。陈秀明不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）被上诉人王二不具有本案原告诉讼主体资格。王二及其丈夫肖二均非江洪居委会的居民，且其称在涉案土地上购买房屋，但没有任何买卖合同佐证，其无法证实合法取得涉案宅基地使用权。遂溪县人民法院制作的勘验笔录以及遂溪县江洪国土资源所出具的证明已证实王二夫妻2013年才在上诉人的宅基地上建房，之前是空地。王二对涉案宅基地的占用、使用是非法的。（二）涉案土地使用证的内容在2009年12月17日就已张榜公告，期满后没有人提出异议。王二在2014年10月31日起诉，超过了起诉期限。（三）遂溪县人民政府向陈秀明核发涉案土地使用证的行为合法。原审对遂溪县人民政府提交的证据1-6以及陈秀明提交的二份证据不予确认，属于审核认定证据错误。原审对证人李某等人当庭所作陈述予以采纳，并据此否定涉案土地发证档案材料中江洪居委会《会议纪录》的真实性，属于采纳证据错误而导致认定事实错误。证人出庭作证的程序不合法，庭审场面混乱，证人所作证言不客观、不真实。江洪居委会的涉案《会议纪录》属于遂溪县人民政府举证的档案材料，上述证人对其自己的签名及手印不认可，必须通过申请司法鉴定才能解决。江洪居委会同意陈秀明申请使用涉案宅基地，已经形成《会议纪录》，并在陈秀明申请书的村民小组意见、村委会意见栏内作出同意的意见并加盖印章确认，并经过逐级审核。遂溪县人民政府将涉案宅基地登记发证给陈秀明的事实清楚，程序合法。原审判决适用法律错误。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》以及《湛江市农村宅基地管理办法》只是一般规范性文件，人民法院不能主动适用该文件认定被诉具体行政行为的效力，且上述文件是用来规范农村集体经济组织或集体土地所有权人，并不是规范政府发证行为。遂溪县国土资源局已对涉案用地作出批复，该批复才是本案土地权属来源证明，遂溪县人民政府也是根据该批复核发涉案土地使用证。请求二审撤销原审判决，驳回王二的起诉或诉讼请求。被上诉人王二二审答辩称，遂溪县人民政府为陈秀明颁发涉案土地使用证的权属来源事实不清，证据不足，程序违法，是错误的发证行为，原审判决据此撤销该发证行为正确。陈秀明请求撤销原判的上诉理由不能成立。请求二审驳回上诉，维持原判。原审被告遂溪县人民政府二审述称，其是根据遂溪县国土资源局对涉案用地作出的批复向陈秀明颁发土地使用证，王二没有对该批复提出过行政复议或诉讼。涉案土地在登记发证前没有固定建筑物。王二与本案不存在法律上的利害关系，不具备本案原告主体资格。原审判决认定事实不清，审理程序违法。请求二审撤销原审判决，驳回王二的起诉。原审第三人江洪居委会二审期间未到庭参加诉讼亦未作出书面答辩意见。二审经审查，对原审判决查明认定的事实予以确认。二审另查明，陈秀明申请用地的《地籍调查土地登记审批表》中，“邻宗地”项下的“地号或者使用者”、“指界人签名”、“日期”栏内均为空白，遂溪县人民政府未曾通知相邻宗地使用者到现场指界。本院认为：本案是土地登记行政纠纷。现有证据材料足以证明，被上诉人王二在本案案发前早已实际占用、使用涉案土地范围内的部分土地，且其在2014年另案民事诉讼中才得知原审被告遂溪县人民政府向上诉人陈秀明颁发涉案土地使用证的事实。故原审认为王二具有本案原告诉讼主体资格，且其起诉未超过法定起诉期限，该认定并无不当。本案二审争议焦点是遂溪县人民政府向陈秀明颁发涉案土地使用证的具体行政行为是否合法。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条第二款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”国土资源部发布的《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”国土资源部发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）第二条第（六）项规定：“规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。各地要规范审批行为，健全公开办事制度，提供优质服务。县（市）、乡（镇）要将宅基地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告。”《湛江市农村宅基地管理办法》（湛府〔2009〕49号）第十二条规定：“对村民申请宅基地，集体土地所有权人应当按照以下程序办理：（一）集体讨论。召开村民会议或者村民代表会议讨论决定。（二）张榜公布。公布的内容包括户主名单、安排宅基地理由、用地位置、面积、地类和四至等，公布期限为10日。（三）上报审批。公布期满无异议的，上报镇（乡）国土资源管理机构，上报时应当提交以下材料：1.申请人现有宅基地情况、包括现有宅基地宗数、位置、面积等；2.拟安排宅基地的位置、面积、地类和四至等；3.村民会议或者村民代表会议讨论情况和公布情况的书面说明；4.其它需要提交的资料。”本案中，陈秀明申请对涉案土地登记发证时，虽然提供了江洪居委会2009年8月14日《会议记录》，但经原审法院重审查明，该《会议记录》中所载明的李某、罗某、李某、陈某、刘某在庭审中均出庭作证，不认可会议记录中各自签名、指印的真实性,明确否认对陈秀明申请宅基地一事召开过村民会议或者村民代表会议。原审第三人江洪居委会也明确否认其曾讨论决定安排涉案土地给陈秀明使用，与上述证人当庭作证内容能够相互印证。同时，该《会议记录》中载明的会议时间为2009年8月14日，但陈秀明住宅用地申请书中村民小组意见、村委会意见、土地管理所审查意见栏内载明的时间分别为同年7月11日、7月12日、8月10日，均早于上述《会议记录》的召开时间，二者前后矛盾。另外，遂溪县人民政府在向陈秀明颁发涉案土地使用证前，未组织土地相邻权人指界，违反地籍调查的相关规定。故原审认为遂溪县人民政府向陈秀明颁发涉案土地使用证时，江洪居委会没有召开村民会议或者村民代表会议讨论决定安排涉案土地给陈秀明使用，且没有对第三人陈秀明申请使用土地的相关情况予以张榜公布、上报，遂溪县人民政府的涉案土地登记行为主要证据不足，程序有误，判决撤销涉案土地使用证并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。陈秀明的上诉请求和理由缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈秀明负担。本判决为终审判决。审判长 罗 燕审判员 刘德敏审判员 黄伟明二〇一六年十一月十八日书记员 朱璐明