广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤08行初5号原告：广东省湛江市坡头区南三镇灯塔村沙腰经济合作社。法定代表人：陈海，社长。委托代理人：郑朝晖，男，1954年10月7日出生，汉族，住湛江市坡头区。委托代理人：陈马福，男，1953年12月22日出生，汉族，住湛江市坡头区。被告：湛江市人民政府。住所地：湛江市赤坎区跃进路**号。法定代表人：姜建军，市长。委托代理人：李生根，湛江市南三岛滨海旅游示范区党政办副主任。委托代理人：陈月华，广东辉恒律师事务所律师。被告：湛江市南三岛滨海旅游示范区管理委员会。法定代表人：车斯文，该管委会主任。被告：湛江市坡头区南三镇人民政府。法定代表人：梁广军，镇长。被告湛江市南三岛滨海旅游示范区管理委员会、湛江市坡头区南三镇人民政府的共同委托代理人：莫爵杨，广东辉恒律师事务所律师。被告湛江市南三岛滨海旅游示范区管理委员会、湛江市坡头区南三镇人民政府的共同委托代理人：陈月华，广东辉恒律师事务所律师。原告广东省湛江市坡头区南三镇灯塔村沙腰经济合作社（以下简称：沙腰合作社）与被告湛江市人民政府、湛江市南三岛滨海旅游示范区管理委员会（以下简称:南三管委会）、湛江市坡头区南三镇人民政府（以下简称：南三镇人民政府）土地行政强制纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告沙腰合作社诉称：原告自1990年响应湛江市委、市政府的“两水一牧”号召后，将位于坡头区沙腰村西的靖海宫旁边约500亩土地开辟为虾池和种植部分防护林，因此给原告带来了可观的经济效益，改善了社员的生活状况。但被告自2014年以来，未经原告同意和合法征收，擅自将虾池和林木推毁，破坏原告土地的面貌，并逐渐在该地建起楼房及设施，因此，请求：1、确认被告湛江市人民政府、南三管委会、南三镇人民政府毁坏原告500亩土地的行为违法；2、案件受理费由被告负担。被告湛江市人民政府答辩称：一、原告沙腰合作社提起本诉非其真实意思表示。原告以陈海为法定代表人提起本诉，但根据湛江经济技术开发区（2015)湛开法行初字第343-345号《行政裁定书》确认：陈海虽然曾担任沙腰合作社的社长，但其社长职务早于2014年已经终止。陈海无权作为法定代表人代表沙腰合作社提出或参加诉讼。陈海在其职务被终止后，一直违抗规定，拒不移交公章，其在诉状上加盖公章的行为不具有合法性。因此，原告沙腰合作社提起本诉非其真实意思表示，违反相关法律规定，依法应予驳回。二、湛江市人民政府依法不是本案被告。首先，征收沙腰村土地是国家军队重点建设项目的需要。根据南三管委会、南三镇政府提交的证据证实，就该项目的征地行为，湛江市人民政府没有作出具体行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，湛江市人民政府不应被列为本案被告。其次，南三管委会虽然是湛江市人民政府所设立的，但是其于2013年9月2日依法已经办理了《中华人民共和国组织机构代码证》，属于独立的机关单位。而且，根据《关于印发〈湛江市南三岛滨海旅游示范区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定>的通知》（湛机编【2013】19号），南三管委会是受坡头区人民政府委托，代管南三镇。由此，湛江市人民政府不是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，原告错列被告且拒绝变更的，已经立案的，法院依法应当裁定驳回起诉。综上，原告提起本诉非其真实意思表示，湛江市人民政府依法不是本案被告，请法院依法驳回其起诉。被告南三管委会、南三镇人民政府共同答辩称：一、原告诉讼主体不适格，其起诉不应受理，已经受理的，应予驳回。原告提交的诉讼文书上只有陈海的签名，没有沙腰村其他村民或村民代表的意见。虽然陈海曾经是沙腰经济合作社的社长，但其社长职务早于2014年已经终止，其无权代表沙腰经济合作社提出或参加诉讼。这一事实，经湛江经济技术开发区（2015）湛开法行初字第343-345号《行政裁定书》予以确认。陈海在诉状上加盖公章，是因为陈海的职务终止后一直违抗规定拒不移交公章导致，其盖章行为不具有任何合法性，不应产生法律效力。而且，沙腰经济合作社是集体经济组织，诉状所提出的征地事项是涉及本集体经济组织重大利益的事项，应由本集体经济组织成员依照法定程序讨论决定，陈海提起本次诉讼未经沙腰村其他村民同意，既不合法，也不合情理。故此，本案原告明显不适格，人民法院对该起诉应不予受理，已经受理的，应予驳回。二、征收沙腰村土地是国家军队重点建设项目的需要，南三管委会、南三镇人民政府根据湛江市人民政府和相关部门的要求开展相关工作，不存在任何行政行为违法。2012年10月，国家发展和改革委员会与中国人民解放军总后勤部批准对海军南海舰队1812工程建设项目予以立项，项目选址在南三镇。2013年7月3日，中国人民解放军土地管理局作出《关于解放军92692部队国防工程建设项目用地预审意见》，通知南海舰队后勤部展开征地工作；2013年7月5日，湛江市城市规划局作出《关于办理1812工程建设用地规划许可证问题的批复》；2013年7月19日，湛江市国土资源局制作下发《关于印发南海舰队1812工程建设项目征地拆迁补偿安置方案的通知》，明确了征地补偿安置方案和标准；2013年7月22日，市国土资源局颁布《南海舰队1812工程建设项目用地预征收（回）土地公告》。2013年7月、8月，湛江市人民政府两度通知南三管委会和市国土资源局必须在当年8月、9月底前完成征地工作。南三管委会、南三镇人民政府根据上述文件的要求，依法有序地开展征地所涉的各项安置补偿工作，并已全面、妥善地完成了所有地上物（含青苗和附着物）的补偿。对于沙腰村的土地补偿款，由于陈海一直拒不配合，且在其沙腰村小组长、经济合作社社长职务终止后拒不移交公章，导致沙腰村无法配合办理领取土地补偿款的手续，相关款项只能一直由南三镇政府代管，村集体的合法权益因陈海个人的非法行为而得不到落实。上述情况显示，南三管委会、南三镇人民政府在沙腰村1812工程项目土地征收工作中不存在任何违法情形。而且，该项土地征收工作是国家军队重点建设项目所需，不容质疑，也不容拖延。陈海称南三管委会、南三镇人民政府“毁地500亩行政行为违法”完全没有事实和法律依据。综上，原告提起本诉程序不合法，而且无任何事实和法律依据，请人民法院依法予以驳回。经审理查明：国家发展和改革委员会与中国人民解放军总后勤部于2012年批准对海军南海舰队1812工程建设项目予以立项，项目选址在南三岛靖海宫西南侧，项目征地400亩。2013年7月5日，湛江市城市规划局作出《关于办理1812工程＜建设用地规划许可证＞问题的批复》，对中国人民解放军海军南海舰队后勤部申办《建设用地规划许可证》的情况进行了批复。2013年7月19日，湛江市国土资源局制作下发了《关于印发南海舰队1812工程建设项目征地拆迁补偿安置方案的通知》，明确了征地补偿安置方案和标准，并于2013年7月22日颁布了《南海舰队1812工程建设项目用地预征收（回）土地公告》，拟征收原告沙腰合作社集体土地23.3335公顷。被告湛江市人民政府于2013年9月9日作出《湛江市人民政府关于做好1812工程建设项目征地工作的通知》，通知被告南三管委会和湛江市国土资源局配合南海舰队后勤部于2013年9月底前完成该项目征地工作。根据上述文件的要求，南三管委会、南三镇人民政府配合开展了相关的征地工作。2016年11月25日，原告以被告南三管委会、南三镇人民政府未经其同意和合法征收土地为由向湛江经济技术开发区人民法院提起行政诉讼，请求确认南三管委会、南三镇人民政府毁地500亩的行政行为违法。2016年12月26日，原告追加湛江市人民政府为共同被告，后湛江经济技术开发区人民法院将本案移送本院审理，原告于2017年3月30日向本院提交了变更后的《行政起诉状》。在2017年6月2日的庭审中，本院要求原告明确其诉讼请求是确认征地行为违法还是毁地行为违法，原告明确表示其不起诉土地征收行为，仅起诉请求确认三被告的毁地行为违法，因为被告没有支付征地款和办理征地手续而擅自使用了原告的土地。但原告又当庭表示不清楚谁人在使用涉案土地，三被告则认为使用涉案土地的是南海舰队。本院认为：本案的争议焦点是原告的起诉是否属于行政诉讼的受案范围。本案中，原告沙腰合作社明确表示不起诉土地征收行为，仅起诉三被告“毁地”500亩的行政行为违法。原告所指的“毁地”行为，实质上是他人使用土地的行为。庭审中，三被告均表示仅是配合部队开展征地工作，实际使用涉案土地的是部队，三被告没有使用涉案土地的行为。原告亦称不知是何人在使用涉案土地，故原告未能举证证明其起诉对象属于行政行为，应承担举证不能的不利后果。综上，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第十二条、第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告广东省湛江市坡头区南三镇灯塔村沙腰经济合作社的起诉。预收的案件受理费50元，由本院退回给原告广东省湛江市坡头区南三镇灯塔村沙腰经济合作社。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  舒乐清审 判 员  陈晓明代理审判员  莫望春二〇一七年十二月二十九日书 记 员  叶佳庆附：相关法律及司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。第四十九条第（四）项提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）项有下列情形之一的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。