福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）闽01行终64号
上诉人（一审被告）闽侯县住房和城乡建设局，住所地福建省闽侯县甘蔗街道榕洲路6号。
法定代表人金清峰，局长。
委托代理人卢仕峰，该局工作人员。
委托代理人张步振，福建融成律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）李章利，男，1959年3月18日出生，汉族，住福建省闽侯县。
委托代理人张顺代、郭淑梅，福建华忠盛律师事务所律师。
一审被告闽侯县人民政府，住所地福建省闽侯县甘蔗街道交通路2号。
法定代表人林颖，县长。
委托代理人王潇雨，该单位工作人员。
委托代理人宋建善，福建熙鸿律师事务所律师。
上诉人闽侯县住房和城乡建设局因与被上诉人李章利、一审被告闽侯县人民政府行政裁决一案，不服仓山区人民法院（2017）闽0104行初184号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，2003年5月24日，原告李章利与闽侯县大学新校区建设指挥部办公室、闽侯城关拆迁工程处签订《拆迁补偿安置协议书》。协议书所指被拆迁房产已于签订协议后一周左右拆除。嗣后，原告于2015年依据上述《拆迁补偿安置协议书》提起民事诉讼，要求闽侯县大学新校区建设指挥部办公室发放过渡费及利息等款项。经生效民事裁定书确认，上述《拆迁安置补偿协议书》并未就安置补偿与过渡费问题达成具体明确的一致意见，因此相关补偿安置争议不属于民事诉讼受理范围，法院裁定驳回原告的起诉。2016年9月21日，原告以上述民事裁定书等材料为据，就前述拆迁安置过渡问题向被告闽侯县住建局申请行政裁决。被告闽侯县住建局于2016年9月26日作出侯建征决字〔2016〕3号《房屋拆迁纠纷案件不予受理决定书》，以“拆迁当事人达成补偿安置协议后发生合同纠纷”不符合受理条件为由，决定不予受理。原告向闽侯县人民政府提起复议（在复议期间，闽侯县住建局自行撤销上述不予受理决定），闽侯县人民政府于2017年2月28日作出侯政行复〔2017〕6号《行政复议决定书》，确认闽侯县住建局作出的侯建征决字〔2016〕3号《房屋拆迁纠纷案件不予受理决定书》行政行为违法，责令闽侯县住建局在30日内重新作出处理决定。该复议决定于2017年3月3日送达闽侯县住建局。2017年3月21日，被告闽侯县住建局重新作出侯建征决字〔2017〕3号《房屋拆迁纠纷案件不予受理决定书》，决定不予受理，主要内容前文已述。原告不服该决定，再次向被告闽侯县人民政府申请行政复议。被告闽侯县人民政府于2017年5月12日作出侯政行复〔2017〕8号《行政复议决定书》，决定维持侯建征决字〔2017〕3号《房屋拆迁纠纷案件不予受理决定书》。原告不服，诉至一审法院。另查，闽侯县建设局于2002年5月31日就福州地区大学城校区道路项目建设，颁发拆许字（2002）第001号《房屋拆迁许可证》，拆迁期限：2002年6月1日至2002年7月30日。原告李章利申请裁决所涉的被拆迁房屋位于该项目拆迁范围内。
一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《城市房屋拆迁管理条例》、《福建省城市房屋拆迁纠纷裁决办法》之规定，被告闽侯县住建局依法具备对案涉拆迁项目内拆迁补偿安置争议进行行政裁决的职权；根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，被告闽侯县人民政府具有对被告闽侯县住建局的行政行为进行复议审查的主体资格和职权。两被告作出的行政行为与原告具有法律上的利害关系，原告有权提起本案诉讼。本案涉及的拆迁项目已取得《房屋拆迁许可证》，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定，应继续沿用《城市房屋拆迁管理条例》的规定办理。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条及《福建省城市房屋拆迁纠纷裁决办法》第十条第二款及第十五条第一款第（四）项等条款，不仅明确规定了诸如“裁决程序应当自收到申请之日起30日内作出”、裁决申请应在“距拆迁期限届满40日前提出……因确权等客观原因……但在拆迁期限届满前提出”等程序条件，同时也明确了诸如“房屋已经灭失的”情形不符合裁决受理条件，上述规定内容说明设置行政裁决程序目的是为了解决在拆迁期限内、达不成补偿安置协议引起的争议，若超过拆迁期限或房屋已实际拆除灭失的，行政裁决已无实施之必要，相应申请自然也不具备受理的条件。虽然本案原告因为签约时间已逾拆迁期限、又历经民事诉讼，其超过法定期限申请裁决属于情有可原，但涉案房产在申请裁决前已经拆除灭失、建设项目拆迁工作已经结束、拆迁期限已经届满，行政裁决已无实施之必要，原告再行申请行政裁决确无受理之条件，原告可通过其他合法途径解决争议。被告闽侯县住建局根据复议决定重新进行审查处理，依据《福建省城市房屋拆迁纠纷裁决办法》第十五条第一款第（七）项“裁决机关认为依法不予受理的其他情形”之规定，作出不予受理决定，认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当。该不予受理决定与之前作出的侯建征决字〔2016〕3号《房屋拆迁纠纷案件不予受理决定书》所依据的事实、理由不同，并不违反《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款的规定。但闽侯县住建局自2017年3月3日收到闽侯县人民政府责令其重新作出处理决定的复议决定之后，迟至2017年3月21日方才作出不予受理决定，有违《福建省城市房屋拆迁纠纷裁决办法》第十五条第二款关于“对裁决申请不予受理的，裁决机关应当自收到申请之日起5个工作日内书面通知申请人”的规定，构成程序违法。基于一审法院前述分析，闽侯县住建局作出的被诉不予受理决定结果正确，原告要求撤销该决定依据不足；但闽侯县住建局逾期作出行政行为，虽然对原告权利不产生实际影响，依法仍应判决确认违法。被告闽侯县人民政府受理复议申请后，通知被申请作出复议答复，并依据相关证据作出复议决定，程序合法，但复议中应当查明原行政行为逾期的违法情形而未予查明，所作复议决定属于认定事实不清，主要证据不足，依法应当予以撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第一款第（二）项、第七十九条之规定，一审法院判决：一、确认被告闽侯县住房和城乡建设局2017年3月21日作出的侯建征决字〔2017〕3号《房屋拆迁纠纷案件不予受理决定书》违法；二、撤销被告闽侯县人民政府2017年5月12日作出的侯政行复〔2017〕8号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告闽侯县住房和城乡建设局负担。
上诉人闽侯县住房和城乡建设局不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销福州市仓山区人民法院作出的（2017）闽0104行初184号行政判决，并改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。事实与理由：一、一审法院错把行政复议决定要求重新作出行政裁决申请处理决定的期限当作新的裁决申请处理期限。虽然本案被诉的侯建征决字（2017）3号《房屋拆迁纠纷案件不予受理决定书》是依据被上诉人提起的拆迁纠纷行政裁决申请而作出的，但作出不予受理决定书的期限等则是根据复议机关（即一审被告）作出的行政复议决定所确定的期限要求，而非被上诉人又提起新的行政裁决申请。事实上，上诉人在作出上述《不予处理决定书》前，始终只收到过被上诉人2016年9月份提交的裁决申请材料，并未收到任何新的裁决申请材料，故在本案中，上诉人收到复议机关的复议决定后，根本不可能根据《福建省城市房屋拆迁纠纷裁决办法》规定的“自收到申请之日起5个工作日内”重新作出不予受理决定书。但一审法院却忽视了上述客观存在的事实，在已经认定“被告闽侯县住建局根据复议决定重新进行审查处理……认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当”的情况下，错将行政复议决定要求重新作出行政裁决申请处理决定的期限当做新的裁决申请处理期限，并以此要求上诉人应当按照《福建省城市房屋拆迁纠纷裁决办法》中“裁决机关应当自收到申请之日起5个工作日内书面通知申请人”的规定作出不予受理决定书，显然属于认定事实不清。二、上诉人作出的被诉《不予受理决定》系根据行政复议机关的复议决定，依法应当适用《行政复议法》等相关法律法规规定，一审法院存在适用法律错误的情形。根据《行政诉讼法》第六十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。本案被诉《不予受理决定》是直接依据一审被告第二次作出《行政复议决定书》的复议决定作出的，因此应当根据《行政复议法》等相关法律法规规定来审理本案。《行政复议法实施条例》第四十九条明确规定，行政复议机关依照行政复议法第二十八条的规定责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人应当在法律、法规、规章规定的期限内重新作出具体行政行为；法律、法规、规章未规定期限的，重新作出具体行政行为的期限为60日。根据上述法规规定，除法律、法规和规章另有规定外，行政复议机关要求复议被申请人重新作出行政行为的期限为60日。《福建省城市房屋拆迁纠纷裁决办法》仅属于规范性文件，并非法律、法规或规章，根据《行政诉讼法》的上述规定，法律、法规和规章与一般规范性文件规定不一致时，人民法院应当以法律、法规和规章为依据，并参照适用规章，而不能以此规范性文件对抗法律、法规和规章的规定。因此，一审被告依照《行政复议法》等相关法律法规的规定，责令上诉人在30日内重新作出具体行政行为并无不当，一审法院错误适用《福建省城市房屋拆迁纠纷裁决办法》的规定，并以此对抗《行政复议法实施条例》的明文规定，显然属于适用法律错误。综上，原审判决认定事实和适用法律错误，请求依法判令撤销（2017）闽0104行初184号行政判决，并改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。
被上诉人李章利辩称，被上诉人认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人于2017年3月3日收到闽侯县人民政府责令其重新作出处理决定的复议决定后至2017年3月21日才作出不予受理的决定，已经超过规定的应作出决定的期限，构成程序违法，故一审确认其作出的不予受理决定书违法有事实和法律依据。被上诉人不服该决定再次向闽侯县人民政府申请行政复议，闽侯县人民政府维持了该违法的不予受理决定书，依法也应予撤销。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。
一审被告闽侯县人民政府辩称，一、根据福建省高级人民法院（2017）闽民再327号《民事裁定书》认定的事实，本案不属于行政案件，请求贵院依法撤销原判，驳回被上诉人李章利的起诉。本案受理系根据福州市中级人民法院民事裁定及民事裁定书，认定李章利的主张属于行政裁决范围，不属于民事纠纷，故答辩人及上诉人闽侯县住建局才按行政争议处理并作出相应的决定。现福建省高级人民法院依法撤销上述民事裁定，并作为民事案件指令闽侯县人民法院对李章利诉闽侯县大学新校区建设指挥部办公室房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案进行审理。则上诉人闽侯县住建局的以行政裁决方式处理失去基础依据。故本案不应作为行政案件审理，而应当属于民事案件受理范围，请求人民法院依法撤销一审判决，驳回李章利的起诉。二、答辩人依法作出行政复议决定书认定事实清楚，程序合法，一审法院判决撤销没有依据。李章利对闽侯县住建局于2017年3月21日作出的侯建征决字〔2017〕3号《房屋拆迁纠纷案件不予受理决定书》不服，提出复议申请，请求责令请求：1、撤销闽侯县住建局作出的侯建征决字〔2017〕3号《房屋拆迁纠纷案件不予受理决定书》；2、责令闽侯县住建局依照《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》受理原告的房屋拆迁纠纷行政裁决申请并在30日内作出裁决。答辩人经审批后予以受理，并向闽侯县住建局送达复议申请书，闽侯县住建局依法提出书面答复，并提供作出不予受理决定的相关证据材料及法律依据。经审理，2017年5月12日，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，作出侯政行复〔2017〕8号《行政复议决定书》，维持闽侯县住建局的不予受理决定，并在法定期限依法向各方当事人送达该复议决定书。该复议决定适用法律正确，程序合法。三、闽侯县住建局作出不予受理决定是正确的，一审法院认定其逾期作出不予受理决定，并确认违法，进而认定答辩人作出维持的复议决定错误明显依据不足。在闽侯县住建局第一次作出不予受理决定后，答辩人经审理认为其作出不予受理的理由不成立，责令闽侯县住建局重新作出处理。答辩人的复议决定书在李章利收到后十五日后是否起诉才能知道是否生效，期间属于效力待定。因此，一审法院的判决没有扣除上述的期限，进而认定为闽侯县住建局逾期作出行政行为不当。综上，根据新证据，本案不属于行政案件，且闽侯县住建局作出决定并未超过法定期限，一审法院认定事实错误，判决上诉人行政行为违法，进而撤销答辩人的复议决定适用法律错误，请求二审法院依法撤销原判，驳回李章利的起诉。
一审中各方当事人提交的证据均已提交本院并经一审庭审开庭质证，本院经审理，查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《城市房屋拆迁管理条例》、《福建省城市房屋拆迁纠纷裁决办法》之规定，上诉人闽侯县住房和城乡建设局依法具备对案涉拆迁项目内拆迁补偿安置争议进行行政裁决的职权；根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，一审被告闽侯县人民政府具有对上诉人闽侯县住房和城乡建设局的行政行为进行复议审查的主体资格和职权，本院予以确认。
根据一审审理查明的事实，本案案涉房产在申请裁决前已经拆除灭失、建设项目拆迁工作已经结束、拆迁期限已经届满，行政裁决已无实施必要，本案争议的焦点在于上诉人是否逾期作出侯建征决字〔2017〕3号《房屋拆迁纠纷案件不予受理决定书》。本案中，上诉人于2017年3月3日收到一审被告责令其重新作出处理决定的复议决定后，至2017年3月21日才作出侯建征决字〔2017〕3号不予受理决定。虽然一审被告闽侯县人民政府作出的侯政行复〔2017〕6号《行政复议决定书》中责令上诉人在30日内重新作出处理决定，但上诉人作出本案被诉行政行为的依据是《福建省城市房屋拆迁纠纷裁决办法》，该裁决办法第十五条第二款规定“对裁决申请不予受理的，裁决机关应当自收到申请之日起5个工作日内书面通知申请人”因此，上诉人在收到一审被告作出的复议决定后亦应当遵守上述裁决办法中裁决期限规定，其逾期作出处理决定构成程序违法。一审被告闽侯县人民政府受理被上诉人的复议申请后，并未查明上诉人逾期作出处理决定的行为，所作出的复议决定属于认定事实不清、主要证据不足的情形，依法应当予以撤销。关于被上诉人以“被上诉人与闽侯县大学新校区建设指挥部办公室房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案被省高院指令审理，本案需以该民事案件的审理结果为依据”为由，向本院提出中止审理本案的申请，因本案对行政裁决审理无须以该民事案件的审理结果为依据，故对被上诉人的该项申请不予支持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人闽侯县住房和城乡建设局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈学凯
审 判 员 谢红波
审 判 员 曾 莹
二〇一八年二月十一日
法官助理 陈俊杰
书 记 员 曾 媛
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。