江苏省徐州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏03行初473-2号
原告：宗长万，男，1969年8月2日出生，汉族，住徐州市泉山区。
委托代理人：王庆卫，江苏恒毅律师事务所律师。
被告：徐州市铜山区人民政府，住所地徐州市铜山新区府前路。
法定代表人：刘广民，区长。
委托代理人：殷昭洋，江苏圣典（徐州）律师事务所律师。
委托代理人：韩颖，江苏圣典（徐州）律师事务所律师。
原告宗长万与被告徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）行政征收行为侵权一案，本院立案受理后依法组成合议庭，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及相关诉讼文书，并公开开庭审理了本案。原告宗长万及委托代理人王庆卫、被告铜山区政府的出庭负责人宗杰及委托代理人殷昭洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告宗长万诉称：2009年2月8日，宗长万与徐州市铜山区张集镇伴山村村委会签订承包合同书，承包伴山村所属荒山，为期30年。宗长万在承包荒山上栽种树木、苗木，并于2009年5月5日取得相应林权证。2015年10月，宗长万发现有人未经同意在其承包地施工致树木、苗木被毁、损失严重。宗长万找到市民政局，市民政局答复：依据市政府2014年第41号办公会议纪要，在宗长万承包地上进行公墓建设的建设主体为铜山区政府。2015年11月14日，宗长万致函铜山区政府要求其处理，铜山区政府未回应。2016年7月12日，铜山区政府再次施工致树木、苗木被毁。铜山区政府未与宗长万协商，滥用行政权力侵犯宗长万承包经营权。请求判令被告铜山区政府：1、停止侵权行为，不得再次在宗长万承包的荒山、荒地施工；2、赔偿经济损失5000元。庭后，宗长万书面申请撤回关于赔偿经济损失5000元的诉讼请求。
原告向本院提交的证据为：1、承包合同书两份及村民代表签字同意签订承包经营合同的证明，证明原告对涉案荒山荒地有承包经营权。2、林权证一份，证明原告依法取得林权证，在荒山荒地上种植苗木合法。3、照片一组，证明原告2015年10月被侵权事实，侵权人是被告指派的人员，应当由被告承担责任。4、徐州市政府会议纪要一份，证明案涉平价公墓项目建设主体是被告，被告应对侵权行为承担责任。5、原告致函被告信件及特快专递底联一份，证明2015年10月原告被侵权的事实，原告曾向被告主张权利。6、照片一组，证明2016年7月12日被告继续实施侵权行为。7、土地图一张，证明原告承包经营权范围，侵权行为发生于原告拥有承包经营权的荒山。
被告铜山区政府辩称：一、原告应提起民事诉讼，而非行政诉讼。首先，被告从未以具体行政行为干涉过原告的承包经营自主权。其次，依照我国农村土地承包法及相关司法解释，原告如认为涉案施工行为导致树木、苗木被毁，应提起民事诉讼。二、原告主体不适格。原告的权利范围仅限于伴山村。依照我国农村土地承包法规定，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。2009年2月8日原告与伴山村委会签订的承包合同仅约定伴山村第七、第八生产队将拖山承包给原告，并无附图及拖山四至，导致原告权利范围不明确。原告的权利范围应限于伴山村，伴山村委会无权将不属于该村的土地发包。依照农村土地承包法规定，颁发林权证仅是登记、确认行为，承包合同才是原告权利的基础。原告向林业部门申办林权证时提交的江苏省林权登记申请表也明确其林地所有权人是伴山村，主要权利依据是承包合同书。故应以承包合同确定原告权利范围。根据苏政地【2014】34号江苏省人民政府关于徐州市平价公墓（回民公墓）项目建设用地的批复，该项目用地为张集镇杨楼村土地。张集镇杨楼村未与原告签订承包合同。三、被告诉讼主体不适格。《公墓管理暂行办法》第六条规定，民政部是全国公墓的主管部门。原告如认为建设公墓行为损害其合法权益，应起诉民政部门。综上，请求裁定驳回原告起诉。
被告向本院提交的证据为：1、江苏省人民政府关于徐州市平价公墓（回民公墓）项目建设用地批复（苏政地2014第34号），证明建设平价公墓使用的土地是征收杨楼村的土地，而非伴山村，在土地征收过程中被告进行了相应的审批，程序合法。2、铜山区政府征收土地方案公告，证明用于建设徐州市平价公墓项目的土地是征收杨楼村的土地，且在征收过程中对土地及地上附着物进行了相应规划，同时该公告第六条规定，被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人自公告之日起10日内持土地权属证书或其他有关证据材料到铜山区国土资源局张集国土资源所办理征地补偿登记。该公告期限内，原告未主张任何权利，也说明建设公墓所使用的土地属于杨楼村，与原告无任何关系。
本案的争议焦点为：1、本案是否属行政诉讼受案范围；2、宗长万是否系本案适格原告；3、铜山区政府是否系本案适格被告；4、原告请求判令铜山区政府停止施工、不得再次施工，是否应予支持。
就原告提供的证据，被告质证认为：对证据1，因被告不是本合同的签订和参与主体，对其真实性无法核实，即使该承包合同书是真实的，作为出租方的伴山村委会也仅有权将其享有土地所有权的土地对外出租，其没有权利将杨楼村土地出租给原告，建设公墓使用的土地所有权为杨楼村村民委员会享有；对证据2的真实性无异议，该证据可以证明原告承包的土地坐落于铜山区张集镇伴山村，其权利范围仅限于伴山村；对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，不能够证明被告存在侵权行为；对证据4的真实性、合法性、关联性均无异议，但该证据不能证明最终的建设单位为本案被告。根据《公墓暂行管理办法》相关规定，建设公墓是由民政部门负责，而不是由区政府负责，故该证据不能够证明被告主体适格；对证据5的真实性、合法性、关联性均有异议，原告未提交送达的详细情况，不能证明该函已经向被告送达，即使该函向被告送达了，因被告不存在任何侵权行为，原告要求被告停止侵权也没有法律依据；对证据6的真实性、合法性、关联性均有异议，不能证明2016年7月10日被告继续实施侵权行为；对证据7的真实性、合法性、关联性均有异议，该土地图没有土地主管部门盖章，不能够证明原告的承包经营范围，也不能证明公墓建设用地使用的土地属于伴山村。就被告提供的证据，原告质证认为：证据1与徐州市人民政府2014年8月4日的办公会议纪要精神一致，说明平价公墓的建设主体就是被告，如果本次诉讼法庭查明原告所诉称的侵权行为就是建设平价公墓的行为，那么相关行政行为产生的法律责任应由被告承担；对证据2原告不知悉，被告以原告没有在公告期内主张权利为由否认原告权利，没有法律依据。
综合考量当事人无争议陈述及举质证意见，本院认证认为：原告证据4徐州市政府会议纪要的来源合法，其内容可证实涉案平价公墓项目的建设主体系被告铜山区政府。关于原告致函被告信件及特快专递底联，因被告称未收到原告邮寄的快递件，原告亦未提供该快递件的送达情况查询凭证，故本院对该证据的举证目的不予采信。原告提供的土地图未加盖国土资源部门印章予以确认，本院不予认定。原告提供的其他证据，与当事人无争议陈述及被告举证相印证，证实苏政地【2014】34号文件批准的张集镇杨楼村征地范围与宗长万林权证的承包地坐标范围有部分重合。被告提供的证据1、2相互印证，共同证实江苏省人民政府批复同意徐州市平价公墓（回民公墓）项目建设用地的农用地转用方案和征收土地方案，徐州市人民政府根据该批复发布了征收土地方案公告。
综合考量当事人无争议陈述及举质证意见，本院查明：宗长万向本院提交的涉案“承包合同书”，其主要内容为：宗长万承包徐州市铜山区张集镇伴山村村民委员会第八生产队拖山。因国家征地或其他单位用地造成的损失，上面的财物归宗长万所有，土地归集体所有。承包区内现有松树属集体所有，其他财物属宗长万所有。承包期限自2009年2月8日至2039年2月8日。“李再法”在伴山村村民委员会第八生产队落款处签字并加盖“铜山县张集镇伴山村村民委员会”字样印章，宗长万在承包方落款处签字，合同落款时间为2009年2月8日。该合同中无拖山四至及面积约定。原告宗长万铜林证字（2009）第3200122725号林权证记载，林地坐落于铜山县（现铜山区）张集镇伴山村，小地名为拖山，林地所有权人为伴山村，林地使用权人、林木所有权人为宗长万，面积286亩，四至东至房村沈集村界、南至房村沈集村界、西至生产路、北至杨村界，主要树种为侧柏、石楠，终止日期为2039年2月7日。
2014年3月14日，江苏省人民政府在苏政地【2014】34号关于徐州市平价公墓（回民公墓）项目建设用地的批复中，同意徐州市农用地转用方案和征收土地方案，将张集镇张集镇杨楼村的24.1796公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，同时将张集镇张集镇杨楼村的1.1463公顷未利用地征为国有。2014年3月26日，铜山区政府发布【2014】12号征收土地方案公告，将江苏省人民政府批准的实施方案的内容和土地补偿安置标准、补偿方式等有关事项予以公告，其中包括建设用地项目名称徐州市平价公墓（回民公墓）项目建设用地，征收土地位置张集镇张集镇杨楼村，被征地村组及面积为张集镇张集镇杨楼村25.3259亩等。2014年3月14日徐州市人民政府2014年第41号关于殡仪馆、平价公墓工程建设有关问题的会议纪要载明，平价公墓工程的建设主体为铜山区政府。宗长万向本院提交了其拍摄的工程机械在林地上施工及显示若干林木被损毁的照片各一组。
本案审理期间，双方当事人共同确认，苏政地【2014】34号文件批准的张集镇杨楼村征地范围与宗长万所持铜林证字（2009）第3200122725号林权证的承包地坐标范围有部分重合。铜山区政府向本院提交书面说明，称涉案公墓的补偿款已支付张集镇杨楼村委会。本院向徐州市铜山区林业局发送调查函，就以下问题进行核实：1、贵单位确定铜林证字（2009）第3200122725号林权证所附的宗长万承包林地位置、面积及林地边界上若干点的坐标时，系依据哪些证据材料；是否进行实地勘察，是否留存反映勘察过程的材料。2、当时是否考量国土部门登记的徐州市铜山区村镇界限。该局回函作出答复。
另查明，庭后原告书面申请撤回关于赔偿经济损失5000元的诉讼请求，本院裁定予以准许。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。根据相关法规规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。本案中，被告未提交其向宗长万支付地上附着物补偿费的证据，称已将涉案公墓的补偿款支付杨楼村村委会；鉴于原告撤回了关于赔偿问题的诉请，本院对该问题不再予以评判。被告征收张集镇杨楼村涉案土地的行为，已依法经过有权行政机关的批准，被告依据经批准的土地征收方案发布征地公告。原集体土地所有权经被告依法实施土地征收为国有后，被告后续对该地块如何使用问题与宗长万已没有法律上的利害关系。故原告的起诉依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告宗长万的起诉。
案件受理费50元免于收取。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 李 飞
审 判 员 杜 林
代理审判员 吴一冉
二〇一七年七月二十七日
书 记 员 杜心舒
附本裁定法规依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
第四十九条第（一）项提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条第一款第（一）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……