云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）云高行终字第23号
上诉人（一审原告）王美荣。
上诉人（一审原告）王美英。
上诉人（一审原告）王美华。
上诉人（一审原告）王先富。
上诉人（一审原告）王丽辉。
上列五位上诉人共同的委托代理人魏江，云南天外天律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）建水县人民政府。
法定代表人钱桂芹，县长。
委托代理人范永文，副县长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人马文强，建水县人民政府法制办公室主任。代理权限：一般授权代理。
上诉人王美荣、王美英、王美华、王先富及王丽辉（以下简称王美荣等五人）因诉建水县人民政府（以下简称县政府）拆迁行政裁决一案，不服云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院（以下简称红河中院）于2014年12月17日作出的（2014）红中行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年3月9日受理其上诉后，依法组成合议庭并于2015年4月22日开庭审理了本案。上诉人王美荣等五人及其共同的委托代理人魏江，被上诉人县政府的委托代理人范永文、马文强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定以下事实：建水县临安镇鸡市街13号（原鸡市街11号）房屋的产权人为余秀芬（已故）。余秀芬与丈夫（已故，姓名不祥）共生育王美荣、王美英、王美华、王先富、王丽辉五个子女，因余秀芬夫妻均已去世，建水县鸡市街13号房屋产权由五子女继承，房屋产权共有人为其五子女，该房屋五子女继承后未作变更登记。1986年8月13日，县政府颁发给余秀芬001609号《建水县私产房产所有证》，该证载明：产权人为余秀芬；房屋坐落于鸡市街11号；建筑面积合计183㎡。王先富曾于1988年12月17日向土地管理部门作了土地登记申请，但至今未领到土地使用权证。申请书记载内容：单位性质为个人；土地所有权性质为国有；土地权属来源为继承；用地面积为223.46㎡（其中建筑占152.44㎡）；用地类别为住宅用地；土地实际用途为住宅；家庭人口4人；地上物权属王先富；申报面积223.46㎡；四至为东至公房的墙脚、西至公房的墙脚、南至鸡市街边、北至洗马塘边（并附有四至界线草图）。
县政府根据《建水县城市总体规划》，实施小桂湖片区恢复开发项目建设。该项目拆迁人为建水县临安镇人民政府（以下简称镇政府），于2010年11月28日取得拆许字（2010）第4号拆迁许可证。拆迁范围：东至太史巷至铁路，南至铁路，西至朝阳南路，北至迎晖路范围内的土地及建构筑物。2010年12月20日，房屋拆迁管理部门“建水县人民政府拆迁管理办公室”作出（2010）第4号公告，将拆许字（2010）第4号拆迁许可证载明的拆迁范围、拆迁人、拆迁期限、安置补偿依据以及相关事宜作了公告。后因拆迁期限内未完成拆迁工作，拆迁期限延至2013年6月30日。建水县鸡市街13号房屋包含在该拆迁许可证拆迁范围内，经拆迁人镇政府与房屋产权人多次协商未果，拆迁人即申请房屋拆迁管理部门作出裁决。县政府依据《建筑工程建筑面积计算规则》GB／T50353-2005进行测算得出房屋占地情况为：砖混结构住宅面积29.81㎡，土木瓦顶结构住宅面积140.09㎡，〖HT3，4〗土木土顶结构商铺面积30.89㎡，空地面积60.91㎡。并于2013年2月6日作出建政拆决字（2013）11号《建水县人民政府拆迁补偿决定书》〖HT〗（以下简称11号补偿决定），后县政府于2013年7月15日向建水县人民法院提出非诉执行申请，请求执行11号补偿决定。在此过程中，县政府发现该拆迁补偿决定遗漏了房屋共有权人王美荣、王美英、王美华和王丽辉四人。遂于2014年7月3日，向建水县人民法院提交书面申请，申请撤回该强制执行申请，建水县人民法院准予其撤回申请。县政府于2014年7月7日作出了建政撤决字（2014）2号行政撤销决定，撤销了2013年2月6日作出的11号补偿决定，并送达了王美荣等五人。后又多次与王美荣等五人就拆迁补偿事宜进行协商而未果，县政府于2014年7月8日重新作出了建政拆决字（2014）3号拆迁补偿决定（以下简称3号补偿决定）。王美荣等五人对该拆迁补偿决定不服，向红河州人民政府申请行政复议，红河州人民政府于2014年9月17日作出红政行复决字（2014）第9号行政复议决定，维持县政府作出的3号补偿决定。王美荣等五人不服，即于2014年9月24日向红河中院提起了行政诉讼，要求撤销3号补偿决定。
一审法院另查明：1.国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）于2011年1月21日实施，涉案的房屋拆迁许可证的取得在上述条例施行之前；2.县政府负责管理房屋拆迁工作的部门建水县人民政府拆迁管理办公室于2012年6月11日更名为建水县城市建设房屋征收管理局，其职责不变；3.在本案审理过程中，县政府于2014年12月9日作出建政撤决字（2014）3号撤销决定，对县政府3号补偿决定予以撤销，并于2014年12月10日送达王美荣等五人。2014年12月11日，县政府将上述事实向红河中院提出书面报告。2014年12月14日，王美荣等五人的代理人明确，本案县政府虽改变了原具体行政行为，但王美荣等五人不申请撤诉。
一审法院判决认为，本案在诉讼中，县政府认为其作出的3号补偿决定程序违法，并主动纠正，予以撤销，但王美荣等五人不撤诉，一审法院依法对原具体行政行为进行审查。根据国务院《条例》第三十五条“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”的规定，本案拆迁人镇政府于2010年11月28日取得拆迁许可证，系国务院《条例》实施前已依法取得拆迁许可证的项目。故，本案应继续沿用国务院《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称2001年《条例》）的规定进行审理。
根据2001年《条例》第五条第二款“县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。”和第十六条“拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。”的规定，本案中，县政府原负责管理房屋拆迁工作的部门是房屋拆迁管理办公室，于2012年6月11日更名为建水县城市建设房屋征收管理局，并继续行使其职权，且在本案中也不属于被拆迁人。因此，县政府在本案中对涉诉房屋拆迁安置补偿事项作出裁决属超越职权。
根据2001年《条例》第二十四条“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”和《云南省城市房屋拆迁管理规定》第十条“拆迁人对被拆迁人给予货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产价格评估机构的市场评估价格确定。评估时点以房屋拆迁许可证核发日为准”。的规定，货币补偿的金额应以房地产价格评估机构以房屋拆迁许可证核发日的市场评估价格确定。本案中，县政府没有对被拆迁房屋委托房地产价格评估机构进行评估，而依据县政府建政发（2010）42号文件规定即作出被诉拆迁补偿决定的货币补偿，程序违法。
综上，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第一款“被告在一审期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知人民法院。”第三款“被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，县政府于2014年7月8日作出的（2014）3号决定超越职权，程序违法。王美荣等五人诉请被诉具体行政行为程序违法的理由成立，予以支持。据此，一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款的规定，判决确认县政府作出的3号补偿决定违法。
上诉人王美荣等五人不服一审判决上诉称：首先，因为拆迁人没有在法定期限内依法对被拆迁人实施具体的拆迁补偿行为，3号补偿决定没有法律依据。其次，涉案房屋结构多样，建筑材料多样，占地面积前后不一致，房屋实际使用近百年。被上诉人没有委托专业机构进行测量即单方认定各个结构的面积，对所使用土地和房屋市场价格未进行依法评估，即作出补偿决定，属于认定事实错误，且程序违法。第三，被上诉人擅自撤销经复议维持的3号补偿决定是越权行为。第四，被上诉人对上诉人作出3号补偿决定主体资格适格，只是执法程序违法。请求二审法院维持一审判决的结果，纠正一审法院在一审判决中错误的事实认定及法律适用。
被上诉人市政府答辩称：经一审法院做了法律释明工作，被上诉人认识到3号补偿决定存在的错误，应予纠正。2014年12月9日，被上诉人作出建政撤决字（2014）3号撤销决定，撤销了3号补偿决定。因而，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
二审中，一审法院已将各方当事人在一审中提交的全部证据材料移送本院进行审理。一审中，被上诉人县政府提交了拆许字（2010）第4号拆迁许可证、建编发（2012）26号《关于县拆迁办更名的批复》、建政发（2010）42号《建水县人民政府关于印发建水县城市房屋拆迁补偿安置办法（试行）的通知》等共十八组证据材料，其提交上述证据材料欲证明3号补偿决定有相应的事实和法律依据。上诉人王美荣等五人在一审提交了1988年12月王兴富《土地登记申请书》、1986年8月13日编号001609号《建水县私产房产所有证》、11号补偿决定等八组证据材料，其提交上述证据材料欲证明3号补偿决定认定事实不清，程序违法，适用法律错误。一审法院经审查，对县政府提交的（2010）第4号拆迁许可证、建编发（2012）26号《关于县拆迁办更名的批复》等十一份证据的真实性、合法性、关联性予以确认并采纳其证明目的，对《小桂湖公园项目建设拆迁王先富房屋平面图》的真实性、合法性、关联性均不予认可，其余证据材料的真实性、合法性、关联性予以确认，但证明目的不予采纳。对王美荣等五人所提交的《卫生许可证》及《税务登记证》的真实性予以认可，但对其合法性、关联性不予认可，其余证据材料的真实性、关联性均予以确认。经审查，一审法院对上述证据的审核认定意见正确，本院予以确认。
根据经庭审质证的有效证据及当事人庭审中自认的陈述，本院二审查明以下事实：根据《建水县城市总体规划》，镇政府于2010年11月28日取得拆许字（2010）第4号拆迁许可证，拆迁范围：东至太史巷至铁路，南至铁路，西至朝阳南路，北至迎晖路范围内的土地及建构筑物。2010年12月20日，建水县城市建设房屋征收管理局（原建水县人民政府拆迁管理办公室）作出（2010）第4号公告，将拆许字（2010）第4号拆迁许可证载明的拆迁范围、拆迁人、拆迁期限、安置补偿依据以及相关事宜作了公告。后因拆迁期限内未完成拆迁工作，镇政府经申请将拆迁期限延至2013年6月30日。建水县鸡市街13号房屋包含在该拆迁许可证拆迁范围内，经拆迁人镇政府与相关房屋产权人多次协商未果，县政府于2013年2月6日作出11号补偿决定。2013年7月15日，县政府向建水县人民法院提出非诉执行申请，请求执行11号补偿决定。在此过程中，县政府发现该拆迁补偿决定遗漏了房屋共有权人王美荣、王美英、王美华和王丽辉四人，遂于2014年7月3日向建水县人民法院提交书面申请，申请撤回该强制执行申请，建水县人民法院准予其撤回申请。县政府于2014年7月7日作出了建政撤决字（2014）2号行政撤销决定，撤销了11号补偿决定，后又多次与王美荣等五人就拆迁补偿事宜进行协商而未果，并于2014年7月8日重新作出了3号补偿决定。王美荣等五人对该补偿决定不服，向红河州人民政府申请行政复议，红河州人民政府于2014年9月17日作出红政行复决字（2014）第9号行政复议决定，维持县政府作出的3号补偿决定。王美荣等五人不服，即于2014年9月24日向红河中院提起了行政诉讼，要求撤销3号补偿决定。在本案一审审理过程中，县政府于2014年12月9日作出建政撤决字（2014）3号撤销决定，对本案被诉的3号补偿决定予以撤销，并于2014年12月10日送达王美荣等五人。2014年12月11日，县政府将上述事实向红河中院提出书面报告。2014年12月14日，王美荣等五人的代理人明确，本案县政府虽改变了原具体行政行为，但王美荣等五人不申请撤诉，一审法院遂作出一审判决。
本院认为，本案被诉的3号补偿决定涉及到上诉人王美荣等五人的权益，已对其五人的生产、生活产生影响。因此，3号补偿决定所涉的补偿金额必须要通过客观公正的评估来确定。本案中，根据经庭审质证的有效证据，3号补偿决定所涉房屋的价值没有经过具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定，该决定明显没有相关事实依据，应属认定事实不清的行政行为。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条的规定，由于3号补偿决定在法律上已经不存在，无法撤销，已撤销的3号补偿决定应被确认违法，一审判决确认3号补偿决定违法正确，应予支持。上诉人上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法，据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人王美荣等五人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵光喜
代理审判员 赵学军
代理审判员 杨屹梅
二〇一五年五月八日
书 记 员 林珊珊