黑龙江省建三江农垦法院
行 政 判 决 书
（2017）黑8102行初5号
原告：史宝灿，男，1955年6月18日出生，汉族，住黑龙江省勃利县。
委托诉讼代理人：史久军，男，住黑龙江省富锦市。
被告：黑龙江省建三江农垦公安局，组织机构代码41430070-8，住所地黑龙江省农垦建三江管理局局直。
法定代表人：刘国峰，男，职务局长。
主要负责人：侯勇，男，职务该局副局长。
委托诉讼代理人：张春志，男，该局民警。
委托诉讼代理人：刘相曾，黑龙江勤勉律师事务所律师。
原告史宝灿与被告黑龙江省建三江农垦公安局（以下简称建三江公安局）作为类治安管理（治安）行政裁决一案，于2017年7月3日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，于2017年7月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月14日公开开庭进行了审理。原告史宝灿及其委托诉讼代理人史久军、被告黑龙江省建三江农垦公安局主要负责人侯勇及其委托诉讼代理人张春志、刘相曾到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告黑龙江省建三江农垦公安局2017年2月27日对史宝灿作出了建公（治）行罚决字[2017]292号行《政处罚决定书》，主要内容：违法行为人史宝灿，2015年12月21日因扰乱单位秩序被建三江农垦公安局行政拘留七日。现查明2017年2月26日11时左右，史宝灿到北京中南海周边无理上访，被执勤民警查收送北京马家楼分流中心处置后给予训诫。以上事实有违法行为人陈述和申辩、证人证言、北京市公安局西城分局训诫书等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，现决定对史宝灿行政拘留七日。执行方式和期限由决定机关送至七星拘留所执行行政拘留，期限2017年2月27日至2017年3月6日。逾期不交纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，加处罚款数额不超过罚款本数。如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内向黑龙江省垦区公安局申请行政复议或者在六个月内依法向建三江农垦法院提起行政诉讼。
原告诉称，2017年2月26日原告去北京上访时被北京市公安局查收送至北京市马家楼处，当天就被农垦总局截访的人送到哈尔滨火车站，一出站就被前锋公安局的赵宏等2人押送到建三江公安局审讯室。原告被被告等人不间断的审问到半夜11点多，原告经过一天一宿坐车的劳累，而且下车没有得到休息就开始违法的审讯，致使原告高血压病犯了，神志也不清醒，不知道自己在说什么，在这种情况下就被被告以北京市公安局出具的训诫书为由，被送至七星拘留所拘留七日（期限是2017年2月27日至2017年3月6日）。根据人民警察法准则规定，人民警察有权依法对实施违法行为的相对人实施处罚。但是人民警察实施处罚行为不得违反国家法律法规的准则规定。人民警察依法享有限制、剥夺公民人身自由及搜查的权利，但是必须是在符合法律规定的前提下，依照法定的程序实施。人民警察必须严格依法实施行政处罚行为，实施处罚既要实体合法，也要程序合法。人民警察必须以宪法和法律为活动准则。不得“弄虚作假，隐瞒案情，包庇、纵容违法犯罪活动”，不履行法定义务。《中华人民共和国立法法》的规定：行政法规并无设定限制人身自由措施的权限，只依据法律对人身自由加以限制。《中华人民共和国行政处罚法》第二章第九条规定：限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。因此，在没有法律依据的情况下，任何剥夺限制他人人身自由的行为，都是非法拘禁罪。现把被告“超越职权和属地管辖范围”的违法事实陈述以下：被告以“训诫书”之名，限制人身自由违法。参酌我国《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》的相关规定，训诫是指法官对违反法庭规则的当事人进行的批评教育，主要体现为言语上的训导，而非人身方面的强制。抛开法律，在日常用语层面，训诫的含义也主要是教导。强调的是当面的言传，通过思想的感化。日常用语中该词也不包含人身强制的内容。对于上访人员的训诫，明确规定在国务院颁布的《信访条例》中。《信访条例》第四十七条规定：如果信访人违反社会公共秩序或者信访秩序，“有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者机构违反治安管理行为的，有公安机关依法采取必要的现场处理措施，给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。首先，根据《信访条例》第四十七条的规定，可以肯定地说：“训诫”不是行政处罚行为。“训诚”针对的是信访人员虽然违反信访秩序，但在严重程度上不构成行政处罚对象的行为。如果严重程度达到行政处罚的标准，依据上述规定，公安机关将采取必要的现场处罚措施、给予治安管理处罚。在治安管理处罚的种类中，限制人身自由的处罚是行政拘留。既然“训诫”不构成行政处罚行为，自然也就不应包含限制人身自由的内容。其次，《信访条例》规定的“训诫”也不能构成限制人身自由的行政强制措施。根据《行政强制法》，限制人身自由的强制措施必须通过法律来规定，而《信访条例》是国务院制定的行政法规，在位阶上低于法律，因此无权规定限制人身自由的强制措施。从法律性质上来讲，《信访条例》中的“训诫”是行政管理过程中的一种事实行为，它既不包含行政处罚意义上限制人身自由的内容，也不包含行政强制措施意义上对人身自由的限制。根据《立法法》规定，行政法规并无设定限制人身自由措施的权限。只依据法律对人身自由加以限制，目的就在于确保限制措施在内容上得到最高国家权力机关的认可，体现人民的意志；在程序上得到严格的规范，避免恣意侵犯公民权利的情形。根据相关训诫书以及相关法律规定，被告不能对原告实施治安行政处罚。1、被告没有任何现场证据证实原告违法。被告所持（来源不明的）“训诫书”，并没有说明原告在上访的时候是否有采取过激行为，或者是否有扰乱中南海或天安门的办公秩序的行为，同时也没有说明原告上访时扰乱“正常办公秩序和中南海周边公共场所的秩序”的情节是否严重，以及造成了什么样的严重后果的。这就说明，被告是在没有任何现场证据的前提下，对原告做出了行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。因此，该份行政处罚决定，是违法的行政处罚决定。2、行政处罚所依据的证据不足，且明显违反法定程序。被告在对原告进行讯问后，收集到的讯问笔录不能作为对原告进行拘留的证据。根据《治安管理处罚法》第九十三条规定，公安机关查处治安案件，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。而事实上，被告对原告进行“行政拘留”的证据只有两个，即“训诫书”（来源不明）和“本人陈述”（没有其他证据证实），除此以外，再没有任何其他证据。因此，被告对原告进行“行政拘留”，明显违反法律规定，严重侵害了原告的合法权益。3、训诫书不能证明原告有违反《治安管理处罚法》规定的扰乱国家机关工作秩序和中南海周边公共秩序的行为。其一、训诫书是对没有违法但有一定违法可能性的公民采取的一种措施，是一种极度轻微警告。因此，训诫书只能证明原告有上访行为，而不能证实有扰乱国家机关正常办公秩序的行为。也就是说，训诫书证明原告没有违法，没有违法就是合法。所以，训诫书是原告行为合法的证据，用证明行为合法的证据来证明行为违法，这不但在法律上是违法的，在逻辑上也是相当可笑的。其二、训诫书来源不合法。警方所持的来源不明的《训诫书》应当是由北京公安局派出所给原告出具的，被告只有向上访人索取《训诫书》才是其合法持有训诫书的唯一途径，但事实是，原告没有训诫书，也并不知道派出所给其开过《训诫书》，更不清楚被告如何获取应当交给原告的《训诫书》的，因此，该份“训诫书”来源的合法性和真实性值得怀疑。将来源不合法的证据，作为定案依据，这是不正常的行政处罚。其三、如果北京公安局派出所向原告作出的训诫行为，是一种行政处罚，那么，北京公安局派出所向原告出具了“训诫书”，说明北京警方已经对原告进行了行政处罚。根据我国的法律体系，从行政处罚到刑事犯罪的判决，只有“数罪并罚”的，从来没有“一罪可以累罚”的，这就是“一事不再罚”原则，所以警方持“训诫书”，对上访人进行行政拘留，是严重擅权妄为，违反法律准则规定的。其四、如北京公安局派出所向原告作出的“训诫行为”，不是一种行政处罚，它只是北京公安机关作出的一种普通的具体行政行为，那么，根据有关法理和证据原则，一项普通具体行政行为是不能够证明当事人的行为是必然违法的。事实上，训诫书的重要意义是告知不要做违法事情，上面没有记录原告有违法行为。假如原告在北京违法了，北京公安必定会履行自己的职责来处理的，从北京公安派出所对原告的行为没有施行行政处罚，而只是出具了“训诫书”这一情况可以证明，原告的行为并没有违法，没有违法就是合法。所以，训诫书是行为合法的证据。被告用“训诫书”作为行政拘留的证据，是用证明行为合法的证据来证明行为违法，这显然是颠倒黑白，指鹿为马。因此，即使这份训诫书是真的，北京公安派出所出具的“训诫书”，只能证明原告到中南海或天安门去上访，而对原告扰乱了中南海或天安门的正常办公秩序和中南海周边的公共秩序，则没有任何证明力（更何况是伪造的），所以，该“训诫书”不能用来作为对原告进行行政拘留的证据。第二、被告的办案程序违法，在北京没有管辖权根据警方行政拘留决定适用《治安管理处罚法》第23条第1款第2项规定进行处罚的情况看，“扰乱公共场所秩序”的行为处罚，是《治安管理处罚法》的第二十三条第一款：“（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”条款。条款（二）中所指的处罚规定，对照原告在北京上访的行为，一条也够不上。北京警方也未提供任何证据足以证明原告有上述行为。所以警方认定原告“扰乱公共场所秩序”，对原告采取处罚拘留的决定，是完全错误和栽赃陷害的行为。其次，处罚决定对原告行为的定性错误。原告从没有过任何“扰乱公共场所秩序”的违法行为。因此，被告适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，对原告进行处罚，是滥用权力，弄虚作假，执法犯法。所以，被告的处罚决定在根本上是错误的，不合法的处罚。退一万步讲，即使被告办案的其他程序都合法，但是其行政行为，同样属于无权管辖。其一、根据《中华人民共和国行政处罚法》第四章第二十条规定：行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。被告没有任何法律及其他规定相关法律依据，对发生在北京的原告“违法行为”进行处罚。因此，被告的处罚决定，明显是违法的。其二、《公安机关办理行政案件程序规定》第二章第九条规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖”。因此，即使原告在北京确实违反了治安管理处罚法并需要进行处罚，而所谓“扰乱公共场所秩序的行为”，无论行为地还是结果地，都在北京。而且，北京的公安机关是：当场发现，当场处置。所以应当由北京公安机关管辖。综上所述，被告凭“训诫书”就对原告限制剥夺人身自由（行政拘留），明显属于事实不清，证据不足，适用法律错误，执法犯法制造冤假错案。还请法官以法律为准绳，以事实为依据，公平、公正的审判。现原告依法提出诉讼，请求法院依法撤销建三江农垦公安局行政处罚决定书即建公（治）行罚决[2017]292号,依法做出对原告误工费，精神赔偿的判决。请求：l.依法撤销建三江农垦公安局建公（治）行罚决字[2017]292号行政处罚决定书。2.诉讼费用由建三江公安局承担。
原告提交1份证据。
被告辩称，对于原告的两个观点：1、说被告没有法律依据；2、建三江公安局没有权利对其进行处罚，答辩如下：1、答辩人对史宝灿行政处罚认定事实清楚、适用法律适当、裁量正确，请法院予以支持。史宝灿因其反映1996年至2000年，在前锋农场五队开垦2000亩问题以及128亩土地收费问题进行上访，经前锋农垦答复、农垦建三江管理局复查、黑龙江省农垦总局复核已经三级终结。2015年12月19日，史宝灿因此问题到中南海周边非正常上访，扰乱中南海周边秩序，建三江农垦公安局对其作出了建公（治）行罚决字（2015）1700号行政裁决，对其行政拘留七日。2017年2月26日因此问题史宝灿又到北京中南海周边信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警予以训诫。史宝灿不依法通过法定渠道解决问题，多次到中南海周边（非信访接待场所）信访，其行为违反了国务院《信访条例》第十八条之规定“信访人采用走访的形式提出信访事项，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”、第二十条第一项规定“信访人在信访过程中不得有下列行为，不得在国家机关办公场所周围聚集”。中南海是国家机关办公所在地，并不是信访接待场所，史宝灿的行为严重扰乱了国家机关单位的正常工作秩序。以上事实有北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书、史宝灿本人的陈述和申辩、证人证言、黑龙江省农垦总局驻北京信访工作组出具史宝灿非正常访情况说明等证据为证。北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书明确记载了对史宝灿的训诫内容，既“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，应该到相关的信访部门反映自己的问题”，这既是北京市公安机关对史宝灿的一种告诫，同时也证明了史宝灿没有按规定到信访接待场所反映问题，而是在北京中南海周边非信访接待场所滞留，此行为已经扰乱了中南海周边的场所秩序，应当给予行政处罚。上述证据形成了完整的证据链条，证据客观、真实、合法，与史宝灿的违法行为具有关联性。我局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定对其扰乱公共场所秩序的违法行为进行了行政处罚，此案认定事实清楚、法律依据明确，处罚裁量适当。2、我局对此案的受理拥有管辖权。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖、但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。被处罚人史宝灿居住地为黑龙江省前锋农场五队，且其信访涉及的事项均发生在居住地，由居住地的公安机关即建三江农垦公安局管辖更为适宜，因此我局对此案具有无可争议的管瞎权。3、我局对史宝灿做出的行政处罚程序合法。我局在案件办理过程中严格按照法定程序办理案件，综合考虑史宝灿具体行为的违法性以及违法情节，依法对其作出行政处罚决定，依法执行行政处罚，并无不当。据此，我局没有义务承担史宝灿的一切损失，史宝灿的诉讼请求及理由于法无据。综上所述，答辩人认为史宝灿的诉讼请求无事实依据，无证据佐证，恳请法院核实后，依法驳回原告的诉讼请求，以维护法律的公正。
被告提交了15份证据。
本院对各方提交的证据及庭审质证意见汇总如下：
原告提交的证据：
证据1.建公（治）行罚决字[2017]292号建三江农垦公安局行政处罚决定书复印件。
被告质证称，对证据的真实性和证明的问题没有异议。对其依法作出的行政处罚决定，程序合法，适用法律准确，裁量适中。
被告提交的证据：
证据1.2017.2.27建三江农垦公安局行政处罚决定书，证明：违法行为人身份，认定违法事实、依法处;
证据2、2017.2.27建三江农垦公安局行政处罚审批表，证明依法履行审批程序；
证据3.2017.2.27前锋农场信访办案件来源，证明移送案件的内容；
证据4.2017.2.27前锋公安分局受案登记表，证明履行受案程序；
证据5.2017.2.27前锋农场信访办接受证据材料清单，证明违法事实的材料；
证据6.2017.2.27前锋公安分局传唤审批表、传唤证，证明履行传唤程序；
证据7.2017.2.27史宝灿询问笔录，证明史宝灿扰乱单位秩序的具体行为；
证据8.2017.12.21代振波询问笔录，证明提取史宝灿违法证据材料；
证据9.2017.2.27前锋公安分局行政处罚告知笔录，证明依法履行处罚前告知程序；
证据10.2017.2.27建三江农垦分局七星拘留所史宝灿行政拘留执行回执，证明被处罚人接受处罚执行情况；
证据11、2015年2月27日建三江农垦公安局行政拘留家属通知书，证明履行程序通知家属；
证据12.2017.2.27前锋公安分局违法嫌疑人照片，证明履行法定程序；
证据13.2017.2.27前锋公安分局户籍证明，证明履行法定程序；
证据14.2017.2.27前锋公安分局对史宝灿告诫书、史宝灿违法记录，证明履行法定程序；
证据15.2017.3.27前锋公安分局结案报告书，证明依法结案。
原告质证称，证据3、2017.2.27前锋农场信访办案件来源中的训诫书，训诫书来源不明，为何会到被告手中；证据4、2017.2.27前锋公安分局受案登记表有异议，处罚发生地受案，为什么前锋公安局有受案权利；证据5、2017.2.27前锋农场信访办接受证据材料清单，这份证据的真实性有异议，前锋农场信访办证据造假；证据11、2015年2月27日建三江农垦公安局行政拘留家属通知书，家属没有接到家属通知书，电话也没有接到；对于证据14、2017.2.27前锋公安分局对史宝灿告诫书，这份告诫书作假。
经庭审质证本院对以下证据作如下确认：
原告证据1、被告证据1-15，与本案有关联、具有真实性、合法性予以采信。
经法庭调查、质证认证，本院根据以上有效证据及当事人质证意见和当庭陈述认定以下事实：
经审理查明，2017年2月26日11时左右，原告因在北京中南海走访，被府右街派出所发现并给予训诫，原告被信访接待人员接回后交由被告处理。被告于2017年2月27日以建公（治）行罚决字[2017]292号行《政处罚决定书》决定对原告行政拘留7日的行政处罚，行政拘留由决定机关送交七星拘留所执行，现已执行完毕。
本院认为，原告因与黑龙江省前锋农场存在土地纠纷常年上访，依据信访案件管理规定原告的信访案件适用属事管理原则，其信访案件归建三江管理局管理。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、引诱、容留、介绍卖淫、赌博的案件除外”的规定，原告信访案件的属事管辖是建三江管理局，故被告对该案具有管辖权。根据《信访条例》第十八条之规定“信访人采用走访的形式提出信访事项，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”，第二十条第一项规定“信访人在信访过程中不得有下列行为，不得在国家机关办公场所周围聚集”的规定。中南海周边，不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，被告应该到相关的信访接待部门反应自己的问题。原告因扰乱了当地的治安秩序，被府右街派出所训诫，原告被信访工作人员接回后交由被告处理符合法定程序，原告的诉讼请求没有事实和法律依据应予驳回。被告的行政行为程序合法，事实清楚，适用法律、法规及规章正确，裁量适当应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决如下：
驳回原告史宝灿的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告史宝灿负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省农垦中级法院。
审 判 长 谭继业
人民陪审员 张玉芬
人民陪审员 蔡雅兰
二〇一七年九月二十七日
书 记 员 张少玲