山东省东营市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2012）东行初字第9号
原告：利津县明集乡荆家灶村村民委员会。
法定代表人：荆向阳，主任。
委托代理人：姜海如，山东大正泰和律师事务所律师。
委托代理人：王阳，山东大正泰和律师事务所律师。
被告：利津县人民政府。
法定代表人：燕振诚，县长。
委托代理人：崔建滨，男，1971年3月11日出生，汉族，利津县国土资源局工作人员。
委托代理人：王希国，山东诚正勤律师事务所律师。
第三人：利津县明集乡人民政府。
法定代表人：张俊发，乡长。
委托代理人：崔东升，男，汉族，利津县明集乡人民政府人武部部长。
委托代理人：宋凯，山东诚正勤律师事务所律师。
原告利津县明集乡荆家灶村村民委员会（以下简称“荆家村委会”）诉被告利津县人民政府土地行政登记案，本院于2012年8月13日受理。2012年8月31日，本院依法通知利津县明集乡人民政府（以下简称“明集乡政府”）作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭分别于2012年9月5日、9月24日、10月17日、2013年5月28日公开开庭审理了本案。原告荆家村委会委托代理人姜海如、王阳，被告利津县人民政府委托代理人崔建滨、王希国，第三人明集乡政府委托代理人崔东升、宋凯到庭参加诉讼。2012年10月18日，2013年5月30日原告荆家村委会申请本院就本案进行协调。本院多次组织当事人做协调工作，但因各方意见分歧较大，未能达成一致意见，本院决定不再予以协调。本案现已审理终结。
1995年12月1日，被告利津县人民政府颁发利集有（九五）字第0321号《集体土地所有证》，该证载明“土地所有者：明集乡农场；土地总面积：744.4；四至：北至明集，东至田家、郑家，南至荆家，西至杨家。”
利津县人民政府在起诉状副本送达之日起十日内，向本院提交以下证据：
1、1987年利津县明集乡土地详查图。
2、核准单。该核准单上加盖了利津县明集公社荆家大队管委会、利津县明集乡农场（以下简称“明集乡农场”）等6个单位的公章，并同时盖有个人的私章。利津县明集公社荆家大队管委会的公章旁边加盖的是“荆某甲”的私章。
被告提供1、2号证据拟证明1987年进行土地详查时，涉案土地界线明确，相邻各方并无争议。
3、1972年4月10日《利津县明集公社革命委员会关于社办农场的情况报告》。以此证明明集乡农场的成立情况。
4、《中华人民共和国企业法人代码证书》（副本）。证书载明内容包括，企业名称：利津县明集乡农场；颁发机关：国家技术监督局；颁发日期：1994年7月16日。
5、《明集乡农场负责人土地补偿合同》。合同签订日期：2000年3月。
6、利津县明集乡人民政府文件（1998年8月10日）。明政发（1998）8号《关于成立利津县明集农业开发有限公司的决定》，主要内容：经明集乡党委政府研究决定，成立利津县明集农业开发有限公司。该公司成立后，水利站、农场等单位作为该公司的子公司，人财物通归该公司管理。
以上4、5、6号证据拟证明被告颁发《集体土地所有证》时，明集乡农场具备合法的主体资格。
原告诉称，1971年左右，利津县明集公社为了孤儿及幸福院等公益事业，筹办明集乡农场，分别占用原告村（当时为谢家灶生产大队第四生产队）、杨家灶村、田家村三个村约800亩耕地。未签订征用或者补偿协议，未给被占用者补偿。80年代左右，农场解散，明集乡政府并未把土地归还给原告。
1979年至2011年期间，原告历届村干部均多次找到原公社领导及现在的乡政府要求归还土地，被以各种理由拒绝。直至2012年春节过后，村民代表又多次到乡政府要求归还土地，乡政府拿出了土地所有权证复印件。至此，村民才得知被告已向明集乡农场颁发了所有权证的事实。原告于2012年5月8日向东营市人民政府提起行政复议，东营市人民政府于7月6日作出东政复决字（2012）7号行政复议决定，该决定维持了被告颁证的具体行政行为。
被告颁证行为认定事实不清，违反法律规定。理由：1、根据1962《农村人民公社工作条例》规定：“生产队所有的土地，不经县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不能占用。”原明集公社建农场占用三个生产队的土地不符合当时法律规定。2、1987年土地管理法施行后，明集乡政府未按法律规定办理用地手续，继续占用三个村的土地。3、被告在明集乡农场已经不存在的情形下，仍为其确权发证，程序违法。4、争议土地是土地管理法实施后土地的初始登记，按照《土地登记规则》规定，初始登记由县级以上人民政府发布通告，然后接受申请，调查核实，发布公告，确权登记。复议过程中被告仅提交了1987年一份“土地详查权属核准单”，未能提供土地登记档案，被告的颁证行为理应被依法撤销。综上，被告为明集乡农场确权发证违反了法律规定，侵害了原告的利益。请求法院撤销被告为明集乡农场颁发的利集有（九五）字第0321号《集体土地所有证》，诉讼费由被告承担。
原告向法庭提交以下证据：
1、申请证人荆某甲出庭作证。证言内容：荆某甲，利津县明集乡荆家灶村（以下简称“荆家灶村”）村民，1987年1月至6、7月份，荆某甲担任荆家灶村文书，当时村里的公章应该是在村里保管，荆某甲并没有个人私章，其对涉案土地登记及核准单上加盖“荆某甲”私章的情况均不知情。
2、申请证人李某出庭作证。证言内容：李某，荆家灶村村民，1979年-1989年担任该村支部书记。1971年因成立农场占用了荆家灶村的部分土地，当时没有签协议，也没有给予补偿。1987年荆家灶村的公章应该是由村里自行保管的，但对于土地核查单上加盖公章的情况，其并不清楚。李某分别在1986年、1987年和荆某乙、吕某找过当时的明集乡书记张汝安要过土地。在1990年明集乡农场解散、以及1998年其再次担任支部书记后，找当时任明集乡书记的杨成学要过土地。
3、申请证人荆某乙、谢某、孙某、吕某出庭作证。证言内容：以上4名证人均为荆家灶村村民，曾担任村主任或村书记，自1988年以来，多次向明集乡政府主张过对涉案土地的权利。
（原告同时提供了以上6位证人的书面证言。）
4、2012年4月29日、5月4日，利津县人民政府组织的调查组给原告出具的书面答复意见。以此证明利津县人民政府认可1971年筹建明集乡农场时，使用原告村部分土地的事实。
5、2012年4月23日利津县国土资源局出具的《关于荆希兰等信访事项的答复意见书》。该意见书中写明了“明集乡农场解散以后，其权利义务应当由其成立者明集乡人民政府享有或承担”的内容。以此证明明集乡农场已经解散的事实。
6、东政复决字（2012）7号《东营市人民政府行政复议决定书》。原告不服被告利津县人民政府颁发利集有（九五）字第0321号《集体土地所有证》的行为，于2012年5月9日向东营市人民政府申请行政复议。东营市人民政府于2012年7月10日向原告送达了行政复议决定书，复议决定维持利津县人民政府颁发《集体土地所有证》的具体行政行为。
被告辩称，1、原利津县明集公社革命委员会在成立社办农场时，其占用的土地是符合当时客观情况和历史状况的。在利津县明集公社农场成立后，利津县明集公社革命委员会曾于1972年4月10日就社办农场情况进行报告。该报告记载了农场取得土地分三种情况，一是通过与生产队协商让出生产队新开的部分荒地；二是生产队原有的土地做好工作适当调整；三是现有的社办农场自己开垦出的现有荒地。2、利津县人民政府颁发《集体土地所有证》事实清楚，依据充分。1995年，利津县人民政府将涉案土地确权给了明集乡农场。确权依据是1987年土地详查资料，土地详查权属核准单及土地现状图。明集乡农场四至清楚，与相邻各方无争议，土地权属核准单上有利津县明集人民公社荆家大队管委会的公章和荆某甲的签章。3、1995年，明集乡农场是存在的，有明集乡农场机构代码证等相关材料予以证实。4、原告因没有及时主张权利而丧失了诉权。涉案土地自1971年就被明集乡农场占用，而原告直到2012年春节过后才到乡政府主张归还土地。同时，在1995年颁证时，明集乡农场已经连续使用超过20年，符合国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定。原告主张其在1979年至1989年期间，多次主张归还土地，但未能提供证据加以证实。综上，请求驳回原告的起诉或诉讼请求。
第三人明集乡政府陈述称，1、同意利津县人民政府的答辩意见。2、明集乡农场本身是集体经济组织，占用涉案土地，只是将土地所有权由原来的分属村集体所有而集中为代表全乡集体所有的乡农场集体所有，土地集体所有的性质并未改变。原告的村集体经济组织成员也是大集体的乡集体经济组织成员的一分子，对明集乡农场的土地和财产享有平等的所有者权利。3、明集乡农场成立后，占用、使用涉案土地至今已四十年，原告在长达几十年的时间里没有对乡农场占用土地提出异议，并且原告许多村民还签订合同长期承包耕种明集乡农场的土地，这些事实证明，原告对明集乡农场土地所有权是明知和认可的。请求法院依法维持利津县人民政府颁发《集体土地所有证》的行为。
第三人明集乡政府向法庭提供以下证据：
1、利集有（九五）字第0321号《集体土地所有证》。
2、由利津县档案局调取的明集乡农场档案资料一宗，包括明集乡农场从1991年至1999年的有关经营、生产情况的报告、合同、会议记录等。以此证明明集乡农场依法成立，属于乡镇农民集体性质，并且一直进行着生产经营。
3、《利津县明集农业开发有限公司土地承包合同》10份。以此证明明集乡农场对涉案土地一直占有，使用，并且对外发包，原告村多名村民也承包了部分土地。
原告对被告、第三人举证的质证意见：被告提供的组织机构代码证，不能证明明集乡农场合法成立并存续的主体身份，明集乡农场作为集体企业，应当向当地工商部门办理企业法人营业执照。被告提供的1987年土地详查图，没有形成的时间、经办人及来源，不具有客观真实性及合法性。核准单仅有几个村的公章，没有其他内容，是一份没有主题的证据，不能证明与本案的关联性。第三人提供的承包合同，签订日期均在2000年以后，而涉案的《集体土地所有证》颁发时间是1995年，而且签订合同的主体是明集乡农业开发有限公司，与本案无关联性。
被告及第三人对原告举证的质证意见：原告申请的出庭证人的任职情况有待查证，证人均为原告村村民，与本案的审理均有利害关系，其证言不应采信。对原告提供的县调查组及利津县国土资源局出具的答复意见，认可其真实性。
2013年5月22日，本院依职权到利津县国土资源局调取到了1995年颁发利集有（九五）字第0321号《集体土地所有证》的全部档案资料，具体包括《土地登记通知单》、《土地权属界线核准单》、《土地登记申请表》、《土地登记审批表》、《地籍调查表》、土地归户卡、土地登记卡等材料。2013年5月28日，本院开庭听取了各方当事人就本院调取证据的质证意见。
原告主张法院调取的地籍档案材料，属被告应在法定期限内提交而未提交的，同时依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，法院不应依职权调取证据来证明被告行政行为的合法性。被告及第三人均对法院调取证据的真实性没有异议。
经审理查明，1971年底，利津县明集公社革命委员会成立明集公社农场。1984年8月，利津县明集公社革命委员会变更为利津县明集乡人民政府，后明集公社农场变更为明集乡农场。1987年土地详查时，利津县人民政府土地管理部门对明集乡农场权属界线进行了划定，与明集乡农场相邻各村共同签署确认。1994年9月，利津县人民政府土地管理部门根据土地使用者的申请，对涉案土地进行地籍调查，同年12月3日，利津县人民政府经审核同意为明集乡农场颁证。1995年12月1日，利津县人民政府为明集乡农场颁发利集有（九五）字第0321号《集体土地所有证》。2012年，原告荆家村委会到第三人明集乡政府主张对涉案土地的所有权，第三人明集乡政府向原告荆家村委会出示了涉案《集体土地所有证》复印件。原告对利津县人民政府向明集乡农场颁发《集体土地所有证》的行为不服，向东营市人民政府申请行政复议。东营市人民政府复议认为利津县人民政府颁证行为事实清楚，证据确凿，符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持利津县人民政府颁发《集体土地所有证》的具体行政行为。
另查明，1998年8月10日，明集乡政府成立利津县明集农业开发有限公司，将明集乡农场作为该公司的子公司，由该公司对明集乡农场的人财物行使管理权。明集乡政府成为涉案土地的权利人。
本院认为，本案的争议焦点：一是原告的起诉是否超过了起诉期限；二是明集乡农场是否具备取得利集有（九五）字第0321号《集体土地所有证》的主体资格；三是涉案土地权属是否清楚；四是被告颁发利集有（九五）字第0321号《集体土地所有证》程序是否合法。
关于原告的起诉是否超过起诉期限问题。本案被诉具体行政行为是利津县人民政府于1995年12月颁发利集有（九五）字第0321号《集体土地所有证》的行为。被告及第三人主张，原告明知并认可明集乡农场对土地的所有权，没有及时主张权利，应认定已超过起诉期限。但被告及第三人未能就原告知道或应当知道被告颁证内容的时间提供有效证据。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款，第四十二条的规定，本案的起诉期限应从原告知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算，最长不超过2年，或者从颁证行为作出之日即1995年12月1日起计算不超过20年。原告于2012年知道利津县人民政府为明集乡农场颁证的事实，并于同年对本案提起行政诉讼，应认定未超过起诉期限。被告及第三人认为原告起诉已经超过起诉期限的主张，本院不予支持。
关于明集乡农场是否具备取得利集有（九五）字第0321号《集体土地所有证》的主体资格问题。被告利津县人民政府提供了明集乡农场的企业法人代码证书，第三人明集乡政府提供了从利津县档案局调取的自1991年至1999年明集乡农场进行生产、经营的档案材料，以上证据均真实、合法，能够证明被告于1995年颁发《集体土地所有证》时，明集乡农场是合法存在的集体经济组织，具备取得集体土地所有证的主体资格。故对原告认为明集乡农场在1995年之前已经解散，其作为被颁证主体并不适格的主张，本院不予支持。
关于涉案土地权属是否清楚问题。经查，自1971年以来，涉案土地一直由明集乡农场直接占用，至1995年颁发《集体土地所有证》时，明集乡农场已经连续使用该土地超过二十年。同时，1987年土地详查时，与明集乡农场土地相邻的各村对土地部门核查的权属界线均盖章确认，并无争议。根据国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》（（1995）国土［籍］字第26号）第二十一条的规定，农民集体连续使用其他农民所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有。故应认定涉案土地权属清楚。原告主张1987年土地详查时，原告对土地核准单上涉及原告村的公章及个人私章的加盖情况并不知情，及自1986年以来，荆家灶村历届村书记、村主任多次向乡政府提出过归还土地。对此，原告申请荆某甲、李某、荆某乙、谢某、孙某、吕某等出庭作证。因以上证人均为原告村村民，与本案的审理存在利害关系，且原告未能提供其他相关证据予以印证，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第（二）项的规定，以上出庭证人所某的证言不能单独作为定案依据。故对原告的主张，本院不予支持。
关于被告颁证程序的合法性问题。本院依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条第（一）项的规定，依职权向利津县国土资源局调取了被告于1995年12月1日颁发利集有（九五）字第0321号《集体土地所有证》的全部档案资料。经审查，档案资料是利津县于1987年进行土地详查及1994年进行土地登记时形成的原始材料，具备真实性。根据档案资料的记载，被告对涉案土地进行登记时，根据土地使用者的申请，履行了地籍调查，权属审核，注册登记，颁发土地证书等程序，符合国家土地管理局《土地登记规则》（1989年11月18日颁布）第七条关于初始土地登记程序的规定。应认定被告的颁证程序合法。对原告关于被告颁证违反法定程序的主张，本院不予支持。原告主张，法院不应调取证据证明被诉具体行政行为的合法性。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十三条第二款的规定，人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据。而本院依职权调取的证据，均为被告于1995年颁发《集体土地所有证》时业已形成的证据材料，并非该条规定的情形。对原告的该主张本院亦不予支持。
综上，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告利津县明集乡荆家灶村村民委员会请求撤销利集有（九五）字第0321号《集体土地所有证》的诉讼请求。
案件受理费50元，由利津县明集乡荆家灶村村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审判长 蒋建功
审判员 张晓丽
审判员 晋 军
二〇一三年六月十三日
书记员 赵 岩