广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1908号
上诉人（原审原告）：冯柳好，女，汉族，1948年6月7日出生，住广东省广州市海珠区。
委托代理人：徐志豪，男，汉族，1972年10月30日出生，住广东省广州市海珠区，系冯柳好之子。
被上诉人（原审被告）：广东省住房和城乡建设厅。住所地：广东省广州市东风中路***号粤财大厦*****楼。
法定代表人：王芃，厅长。
上诉人冯柳好因诉被上诉人广东省住房和城乡建设厅（以下简称广东省住建厅）行政复议纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院（2015）穗中法行初字第571号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2009年3月25日，广州市海珠区人民政府（以下简称海珠区政府）作出《关于请求审批琶洲村整村改造方案的函》(海府函[2009]39号)，按照《广州市城中村改造规划工作流程》的要求，将广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社编制的琶洲“城中村”改造规划方案报给广州市规划局、广州市建委、广州市土地开发中心等部门组织联合初审。广州市规划局于2009年4月17日作出穗规[2009]571号《关于琶洲村城中村改造方案意见的函》回复海珠区政府，就该改造方案提出意见。原告不服上述复函，向被告申请行政复议。
被告于2015年3月4日收到原告的行政复议申请后，经审查决定予以受理，于同年3月9日通知广州市规划局提出书面答复并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。广州市规划局于同年3月10日收到被告的粤建复受[2015]12号《提出行政复议答复通知书》及有关附件，并于同年3月20日向被告提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。同年4月30日，被告向海珠区政府发出粤建复受[2015]12号《第三人参加行政复议通知书》及有关附件，通知其作为第三人参加行政复议。海珠区政府向被告提交了行政复议答复书和相关证据。同年4月29日，被告以案情复杂为由作出《延长行政复议审查期限通知书》，对本案延长审查期限30日，并于次日向当事人发出该书面通知。
2015年5月25日，被告作出粤建复决[2015]28号《行政复议决定书》，以广州市规划局作出的穗规[2009]571号《关于琶洲村城中村改造方案意见的函》是对海珠区政府《关于请求审批琶洲村整村改造方案的函》(海府函[2009]39号)所涉琶洲村改造规划方案提出指导性意见，不直接对外发生法律效力，不属于相关法律规定中可以申请行政复议的情形为由，驳回原告的行政复议申请。原告不服上述行政复议决定书，向原审法院提起诉讼，请求撤销被告作出的粤建复决(2015)28号行政复议决定，责令被告对原告的行政复议申请重新作出处理。
另查明，原告向被告申请行政复议时以广州市国土资源和规划委员会（以下简称广州市土规委）作为被申请人。原告申请行政复议的穗规[2009]571号《关于琶洲村城中村改造方案意见的函》为原广州市规划局作出，该局已经机构调整整合为广州市土规委，但行政复议期间相关机构代码证等材料尚未更换。被告在涉案行政复议案件中仍以广州市规划局为被申请人。
原审法院经审理认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；(二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；(三)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；(五)认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；(六)认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；(七)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；(八)认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”本案中，广州市规划局作出的《关于琶洲村城中村改造方案意见的函》，系对于海珠区政府《关于请求审批琶洲村整村改造方案的函》所涉琶洲村改造规划方案的指导性意见，不直接对外发生法律效力，不属于上述法律规定的可以申请行政复议的范围，被告据此驳回原告的行政复议申请并无不当，原告认为该复函属于行政复议范围的意见于法无据，不予支持。
《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，被告于2015年3月4日受理原告的行政复议申请。2015年4月29日，因案情复杂，被告决定延长行政复议审查期限并于次日通知各方当事人。2015年5月25日，被告作出被诉行政复议决定。被告作出行政复议决定的程序符合上述法律规定，并无不当，原告请求撤销被诉行政复议决定的理由不成立，亦不予采纳。
综上所述，被告作出被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告请求撤销被诉行政复议决定的理由不成立，对其诉讼请求，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告冯柳好的诉讼请求。本案诉讼费50元由原告冯柳好负担。
冯柳好不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实和适用法律错误，应当依法撤销。涉案复函是广州市土规委依据“三旧”改造的相关规定行使审批职权作出的，并非简单的指导性意见，且已对外发生法律效力。该复函是广州市土规委依第三方的申请，对琶洲“城中村”改造的特定事项进行审批，对琶洲“城中村”和村民具有重大的实质影响，与上诉人具有法律上的利害关系。该复函向第三方作出，已经外化，直接适用于琶洲“城中村”改造，对外发生法律效力。请求二审撤销原审判决，支持上诉人在原审中提出的全部诉讼请求，本案诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人广东省住建厅二审未提交答辩意见。
本院二审查明事实与原审基本一致。对原审认定的事实，本院予以确认。
本院认为，本案为行政复议纠纷，二审争议焦点是广东省住建厅驳回冯柳好的涉案行政复议申请是否正确。
《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……。”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，冯柳好因不服广州市规划局作出的穗规[2009]571号《关于琶洲村城中村改造方案意见的函》，向广东省住建厅申请行政复议。而该局作出的上述复函，是对海珠区政府《关于请求审批琶洲村整村改造方案的函》中所涉琶洲“城中村”改造规划方案提出的指导性意见，并要求其进一步修改完善。该复函是行政机关内部过程性行为，不直接对外发生法律效力，不属于上述规定中可以申请行政复议的范围。广东省住建厅作出涉案行政复议决定驳回冯柳好的行政复议申请，于法有据，符合法定程序，并无不当。原审判决驳回冯柳好的诉讼请求正确。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。冯柳好的上诉缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人冯柳好负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一六年十二月二十六日
书记员 温 瑜