山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终1017号
上诉人（原审原告）刘金玉等十二人（名单附后）。
被上诉人（原审被告）山东省人民政府。住所地济南市历下区省府前街*号。
委托代理人赵军，山东省人民政府工作人员。
刘金玉等十二人因诉山东省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服省政府作出的鲁政复驳字（2015）332号驳回行政复议申请决定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
本案争议由来如下：被告省政府于2015年8月3日作出鲁政复驳字（2015）332号驳回行政复议申请决定，认为根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，刘金玉等十二人不服济南市人民政府（简称市政府）[2014]59号《征收土地公告》第二项兴隆一村土地征收补偿安置方案，应当先向县级以上政府申请协调，协调不成可以申请省政府裁决。刘金玉等十二人人直接申请行政复议不符合法定受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回刘金玉等十二人的行政复议申请。
原审法院查明，市政府于2014年1月6日发布《征收土地公告》（济征公告[2014]59号），该公告第二项为土地征收补偿安置方案：“（一）土地征收费用。1、土地征收补偿安置费：按照省政府关于调整山东省征地区片综合地价标准的批复[2012]283号文件公布的征地综合区片低价标准以及《济南市集体土地征收管理办法》238号文规定，村庄闭合圈内补偿费用转为安置房建设费用，村庄闭合圈内面积28391平方米。村庄闭合圈外73252平方米土地位于济南市第Ⅰ级区片，补偿标准为16万元每亩，共计人民币1758.048万元。2、地上附着物及青苗补偿费按照省物价局、财政厅、国土资源厅《关于济南等三市调整征地地面附作物和青苗补偿标准的批复》（鲁价费发[2008]178号）的规定执行。地上附着物补偿费共计5416.8555万元。（二）安置方式。对村民按以下方式进行安置。1、货币安置。土地征收补偿费拨付到被征地方账户后，由村民代表大会研究分配方案。2、社保安置。市政府对本次征收土地按照2万元每亩标准，对被征地村民一次性支付社会保障补贴304.929万元，由市财政局将上述补贴资金于征收土地报批前一次性划入本地社会保障资金账户，由市人力资源社会保障局、兴隆一村按照有关政策规定制定社会保障方案并公示，办理村民入保事宜。”刘金玉等十二人向省政府申请行政复议。复议请求为：“1、请求依法确认被申请人（市政府）批准的兴隆一村土地征收补偿安置方案具体行政行为违法；2、责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为；3、请求一并审查并确认规范性文件鲁价费发[2008]178号违法无效。”省政府于2015年6月25日收到复议申请并受理，于2015年8月3日作出驳回决定并送达给原告。
原审法院认为，省政府收到行政复议申请之后，在法定职责内履行了审查、受理、审理、决定、送达等职责，程序上并无违法之处。本案争议的焦点问题是，省政府认定刘金玉等十二人人的行政复议申请不符合法定的受理条件，适用法律是否正确。
关于争议的焦点问题。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款的规定，是关于解决征收集体所有土地及其补偿纠纷的一般规定，根据该规定，解决征收集体所有土地及其补偿纠纷的途径，包括但不限于行政复议和行政诉讼。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，是征地补偿安置争议纠纷解决的特别规定，与《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款并的规定不冲突，根据特别规定优先于一般规定的原则，处理征地补偿安置争议，应当适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，即由县级以上的地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。本案中，原告对市政府《征收土地公告》（济征公告[2014]59号）中补偿安置方案不服直接申请行政复议，省政府认定原告的复议申请不符合复议受理条件，适用法律并无不当。
综上，省政府认定刘金玉等十二人直接申请行政复议不符合法定受理条件，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回刘金玉等十二人人的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告的诉讼请求。
刘金玉等十二人不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决和被诉行政复议决定，判令被上诉人在一定期限内重新作出行政行为。事实和理由是：1、原审判决书遗漏原告重要证据。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》可以证明原告征地补偿安置方案争议属于行政复议、裁决范围。被上诉人应当“积极受理、依法审理，公正裁决征地补偿安置争议行政复议案件”。但原审法院判决对该证据只字未提，属于重大遗漏。2、原审法院判决书肯定了解决征收集体土地补偿安置纠纷，可以通过行政复议途径解决，但后又否定原告可以通过行政复议解决征地补偿安置方案争议，自相矛盾。3、原审判决将“征地补偿安置方案”争议与“补偿标准”的争议相混淆，原审法院判决认为征地补偿标准争议应申请行政裁决属于“土地补偿安置纠纷可通过复议、诉讼解决”的特别规定，适用法律错误。“征地补偿安置方案”争议可以申请行政复议。4、原审法院判决遗漏了上诉人在起诉状和庭审中提供的三个法条。一是根据征收财物必须依法补偿的规定，案涉补偿方案违法，符合行政复议法关于认为行政机关违法征收财物可以申请行政复议的情形；二是《山东省行政复议条例》规定，征收农村集体所有的土地应当先申请行政复议；三是被上诉人未按照国法【2011】35号通知执行，原审法院判决也予遗漏。
被上诉人认为，被诉驳回行政复议申请程序合法，认定事实清楚，证据确凿，内容适当，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法予以维持。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《山东省土地征收管理办法》第十三条规定，对补偿标准有异议，达不成土地征收补偿安置协议的，由市、县人民政府进行协调；协调不成的，报省人民政府裁决。因此，对征收补偿标准有争议的，先经协调再裁决解决，是目前法律法规规定的直接救济途径。征收补偿标准是补偿安置方案的基本内容，也是确定补偿安置方案是否合法的主要依据。上诉人对征收补偿安置方案不服，应当首先依据法律法规明确规定的协调及裁决方式寻求救济。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款的规定，是关于解决征收集体所有土地及其补偿纠纷的一般规定。征收补偿纠纷不仅限于针对补偿标准或方案的争议，原审法院判决认为应当优先适用特别规定，并无不当。
关于上诉人主张的《山东省行政复议条例》涉及的征收复议前置问题，亦非特指对征收补偿安置方案的争议，对征收补偿标准的争议，应当按照其上位法《中华人民共和国土地管理法实施条例》寻求救济。上诉人所主张的《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法【2011】35号）是国务院法制办对各地人民政府法制办的内部文件，并非正式公布、具有法律效力的行政法规或规章，不能作为人民法院审理行政案件的裁判依据。该文件中关于被征地集体组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级人民政府地方人民政府提出申请，亦未明确指出是申请裁决还是提出复议申请。因此，被上诉人以上诉人对市政府《征收土地公告》（济征公告[2014]58号）中补偿安置方案不服直接申请行政复议，不符合复议受理条件为由驳回复议申请，亦无不当。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人县政府、镇政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人刘金玉等十二人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 山 莹
代理审判员 卜菲菲
代理审判员 刘白鸽
二〇一六年九月二十八日
书 记 员 孟 真
附：上诉人名单。
上诉人（原审原告）刘金玉，男，汉族，1960年月日出生，农民，住济南市市中区兴隆街道兴隆三村。
上诉人（原审原告）赵京云，男，汉族，1963年7月21日出生，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）孙振红，女，汉族，1971年6月9日出生，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张孝良，男，汉族，1974年6月9日出生，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）赵景河，男，汉族，1974年9月15日出生，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）董加芬，女，汉族，1970年3月30日出生，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）戴风亭，男，汉族，1960年8月15日出生，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张德成，男，汉族，1963年9月5日出生，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）尹成河，男，汉族，1952年5月5日出生，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）刘庆兴，男，汉族，1951年2月16日出生，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）董加昌，男，汉族，1629年3月12日出生，农民，住址同上。
上诉人（原审原告暨诉讼代表人）杨永鹏，男，汉族，1971年1月9日出生，自由职业，住济南市槐荫区孔村小区14-3-602室。