四川省西昌市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）西昌行初字第26号
原告李亚琼，女，汉族，1963年12月9日出生，住西昌市。
委托代理人陈杰，四川月城律师事务所律师（一般代理）。
被告西昌市安全生产监督管理局。住所地：西昌市胜利南路西眼井北巷*号。组织机构代码：75664390-3。
法定代表人王斌，该局局长。
委托代理人蒋明，该局职工（特别授权）。
委托代理人徐卫东，四川月都律师事务所律师（特别授权）。
第三人西昌市海岸咖啡西餐厅注册号：513401600478214。
类型为个体工商户。
经营者刘兴雁，女，汉族，1977年7月17日出生，住西昌市。
委托代理人杨全忠，四川谦亨律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人李咏梅，四川谦亨律师事务所律师（特别授权）。
原告李亚琼诉被告西昌市安全生产监督管理局（以下简称西昌市安监局）、第三人西昌市海岸咖啡西餐厅行政强制一案，于2015年10月20日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年10月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2015年12月29日、2016年1月18日公开开庭审理了本案。原告李亚琼及其委托代理人陈杰，被告的委托代理人蒋明、徐卫东，第三人刘兴雁及其委托代理人杨全忠、李咏梅到庭参加了诉讼，被告西昌市安监局的法定代表人王斌因开会、学习未到庭，本案现已审理终结。
2015年5月20日，西昌市安监局给西昌市海岸咖啡西餐厅送达了安全生产行政执法文书（西）安监管责改〔2015〕004号《责令限期整改指令书》，其上载明：“要求西昌市海岸咖啡西餐馆对“1.二楼外墙装饰石材脱落，部分石材松动，于2015年5月19日发生石材脱落现象；2、气瓶（液化气）未单独隔离，部分线路铺设不规范；3、消防设施不足”三项问题于2015年6月19日整改完毕，达到有关法律法规规章和标准规定的要求。逾期不整改或达不到要求的，依法给予行政处罚；由此造成事故的。依法追究有关人员的责任。如果不服本指令，可以依法在60日内向西昌市人民政府或者凉山州安监局申请行政复议，或者在六个月内依法向西昌市人民法院提起行政诉讼，但本指令不停止执行，法律另有规定的除外。
原告诉称，2013年6月21日，原告与第三人签订了《商铺租赁合同》，合同约定：第三人租用原告位于海河路风情园东侧-
海河北侧新城锦绣商铺，建筑面积788平方米，用于经营咖啡厅。2015年5月20日，被告作出了《责令限期整改指令书》，因门市外墙装饰石材有松动和脱落现象要求予以整改。2015年5月20日，第三人刘兴雁告诉原告，原告立即通知原装修公司对有松动的石材予以加固和维修，装修公司于2015年5月下旬，完成加固维修。为此，原告和第三人还于2015年6月26日签订了将2015年6月30日至2016年7月1日期间的房租从50万元降至36万元的《补充协议》。2015年9月15日，原告收到凉山仲裁委员会的《仲裁申请书》副本，方知第三人以被告2015年9月7日下达的《整改复查意见》(责令咖啡厅停业整顿)为重要证据，请求凉山仲裁委员会裁决解除双方签订的《商铺租赁合同》并要求原告承担壹佰多万元的损失。原告认为被告在超出法定职责和违反法定程序的情况下，违悖客观事实，出具违法文书，严重损害了原告利益，请求法院确认被告出具的（西）安监管责改〔2015〕004号《责令限期整改指令书》违法，并予以撤销。
原告为证明自己的主张向法庭提供如下证据:
证据一、西房权证西昌字第00923**号房产证、西房权证西昌字第0092352房产证、商铺租赁合同、商铺租赁合同补充协议。
证明内容：1、2013年6月21日，原告将自有商铺及外墙装修以前5年每年50万，后5年每年60万的租金标准出租给第三人作为咖啡经营场所。
2、原告与第三人约定若发生争议，选择凉山仲裁委员会申请仲裁。
3、执法相对人错误，补充协议中说明外墙脱落由原告整改。
证据二：仲裁申请书、补充仲裁请求申请书。
证明内容：原告系与被告的行政行为有利害关系的公民，有权提起行政诉讼。
被告的质证意见：第一组证据只能证明是租赁合同，是民事合同，与本案没有关联性。第二组证据更不能证明原告与被告行政行为之间有利害关系，仲裁申请书仍然属于民事关系。被告作出行政行为的相对人只能是生产经营者，不可能对房东作出行政行为。
第三人的质证意见：对第一组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，属于民事合同纠纷范畴，与本案无关。认为第二组证据是典型的民事诉讼纠纷，与本案无关。
被告辩称，2015年5月19日10时许，我局执法大队接到电话举报西昌市海岸咖啡西餐馆外墙砖脱落威胁行人安全，我局对举报进行了登记。2015年5月20日，我局执法大队蒋明、唐雷两名检查员到西昌市海岸咖啡西餐馆了解情况并进行现场检查，经检查,发现西昌市海岸咖啡西餐馆存在“2楼外墙装饰石材脱落，部分发生松动，于2015年5月19日发生石材脱落现象”等3处隐患，检查人员当场制作了《现场检查记录》，并向经营者刘兴雁宣读了《现场检查记录》，经营者刘兴雁签名予以确认，同时检查人员对经营者刘兴雁拍摄的石材脱落现场照片进行核实后，责令其向我局提交,作为检查资料收集备案，依法向西昌市海岸咖啡西餐厅送达了（西）安监管责改〔2015〕004号《责令限期整改指令书》，要求西昌市海岸咖啡西餐馆对“1.二楼外墙装饰石材脱落，部分石材松动，于2015年5月19日发生石材脱落现象；2、气瓶（液化气）未单独隔离，部分线路铺设不规范；3、消防设施不足”三项问题于2015年6月19日整改完毕，达到有关法律法规规章和标准规定的要求。逾期不整改或达不到要求的，依法给予行政处罚；由此造成事故的，依法追究有关人员的责任。如果不服本指令，可以依法在60日内向西昌市人民政府或者凉山州安监局申请行政复议，或者在六个月内依法向西昌市人民法院提起行政诉讼，但本指令不停止执行，法律另有规定的除外。首先，被告制作的《责令限期整改指令书》程序合法，没有超越法定权限。1、根据《中华人民共和国安全生产法》第二条、第九条的规定，我局对西昌市行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，有权对辖区内存在事故隐患的生产经营单位作出整改治理决定。2、根据《四川省安全生产条例》第八十三条第一项的规定，西昌市海岸咖啡西餐馆属于生产经营单位。3、根据《中华人民共和国安全生产法》第六十二条、《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第六条、第十六条的规定，我局执法大队在接到群众举报西昌市海岸咖啡西餐馆存在外墙砖脱落隐患后，我局执法大队工作人员有权进行现场检查，作出责令限期整改处理决定。4、《责令限期整改指令书》符合《中华人民共和国安全生产法》第六十二条第一款第（三）项和《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第十六条之规定，只是责令经营者刘兴雁暂时停业整改隐患的现场处理措施，并不是责令运营者停产停业整顿的行政处罚，故《责令限期整改指令书》行政行为合理、合法。5、《责令限期整改指令书》符合《中华人民共和国安全生产法》第六十二条第一款第（二）、（三）、（四）项之规定，要求西昌市海岸咖啡西餐馆限期整改隐患和暂时停业整治排除隐患，均属于执法检查现场处理措施，既不属于行政强制措施，也不属于行政处罚。其次，原告无权请求撤销被告2015年5月20日出具的《责令限期整改指令书》。被告作出的《责令限期整改指令书》的行政相对人是西昌市海岸咖啡西餐馆，其生产经营者是刘兴雁，原告只是房东，不是生产经营者，《责令限期整改指令书》没有对原告的实体权利义务产生实际影响，原告不是行政行为的利害关系人，无权对被告提起行政诉讼，故原告的主体资格不适格。综上，被告认为被告作出的《责令限期整改指令书》事实清楚、证据充分，合理合法，原告不是行政行为的相对人和利害关系人，请求人民法院驳回原告的起诉。
被告为证明自己的主张，在举证期限内向法庭提供了以下被诉具体行为的事实证据及法律、法规依据：
第一组证据：西昌市安全生产监督管理局行政执法主体资格法律依据。
1.《中华人民共和国安全生产法》第二条、第九条。
2.《四川省安全生产条例》第二条、第六条、第九条、第五十一条。四川省安全生产条例
证明内容：西昌市安全生产监督管理局有权对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，执法主体资格合法。
原告质证意见：被告的执法相对人应是生产经营单位，认为被告在审查核实时发现安全隐患应对房东李亚琼做出行政处罚，而不是针对刘兴雁。
第三人质证意见：没有异议。
第二组证据：西昌市安监执法大队投诉举报登记表、相片5张、现场检查记录、〔2015〕004号《责令限期整改指令书》、执法证和西昌市法制办《证明》。
证明内容：1、（西）安监管责改〔2015〕004号《责令限期整改指令书》行为相对人是西昌市海岸咖啡西餐厅，不是李亚琼；2、西昌市海岸咖啡西餐厅存在安全隐患，（西）安监管责改〔2015〕004号《责令限期整改指令书》事实清楚、证据充分；3、证明西昌市安监局执法人员蒋明、唐雷执法资格合法。
原告质证意见：对举报登记表的真实性有异议，认为是被告在2015年9月19日以后补记的。原告要求被告单位出示电话举报登记本及电信记录。现场检查记录有异议，是在2015年9月19日以后补记的。现场检查记录的落款时间是5月20日，但检查中记录发生脱落的时间是5月19日，相互矛盾。现场照片是第三人提供的，应该由被告现场拍摄，而不是由第三人提供，违反行政处罚程序。检查员唐雷执法证过期，没有执法资格，违反法律程序。西昌市法制办出具的《证明》不合法，应由州级部门出证明，且出证明的时间是在原告起诉之后，属于违法证明。
第三人的质证意见：没有异议。对举报登记表无异议、现场检查记录符合法律规定，外墙砖确实是5月19日脱落，安监局20日去检查，现场检查记录没有异议；照片确实是第三人提供的。《责令限期整改指令书》中不仅只有外墙脱落的安全隐患，还有其他两项安全隐患。
第三组证据、（西）安监管责改[2015]004号《责令限期整改指令书》的法律依据。
1.《中华人民共和国安全生产法》第三十八条、六十二条、六十四条、六十五条。
2.《四川省安全生产条例》第二十六条、五十四条、八十三条。
证明内容：1、原告李亚琼不是生产经营者，既不是行政行为相对人，也不是利害关系人；2、《责令限期整改指令书》合理、合法，只是现场处理措施，不是行政处罚。
原告的质证意见：对法律法规本身没有异议。但被告单位在做出行政行为时本身违反了这些法律法规。
第三人的质证意见：没有异议，本案本身不是行政处罚行为，原告陈述的是行政处罚的规定。
第三人西昌市海岸咖啡西餐厅述称，原告的两个诉讼请求相互矛盾，依照法律规定，确认行政行为违法是指撤销行政行为没有实际意义或者撤销行政行为会产生严重后果才能要求确认行政行为违法。原告要求法院撤销被告5月20日的《责令限期整改指令书》前提条件一定是行政行为违法，人民法院才能撤销具体行政行为，原告的两个诉讼请求相互矛盾。原告所主张房租的增减与本案没有任何关联性，属于民事纠纷的范畴，不应提起行政诉讼。本案原告无主体资格，原告不是行政行为的相对人和利害关系人。安全隐患至今存在，外墙砖至今仍然有脱落现象。请求法院裁定驳回原告的起诉。
第三人西昌市海岸咖啡西餐厅向法庭提供以下证据：
证据一、照片8份。
证明内容：海岸咖啡厅外墙2015年4月30日出现石材脱落后，原告进行了维修，但未维修好，又出现了脱落和松动现象，安全隐患继续存在。
证据二、照片2份。
证明内容：海岸咖啡厅外墙现在都还存在脱落和松动的现象，安全隐患继续存在。责任人应及时维修，排除安全隐患，以免诉讼过程中，再次发生安全事故。
证据三、西昌市人民法院（2014）西昌行初字第18号行政裁定书1份。
证明内容：根据行政相对性原则，原告不具备原告主体资格。
原告的质证意见：聊天记录的照片我们没有异议。针对第一次维修的照片我们认可。维修后第二次掉砖无法核实其真实性。对于第二组证据的拍摄时间是2015年12月24日，与本案5月20日的行政行为时间不符，不能证明5月20日也是这种情况，而且不能排除人为破坏的情况。对于第三组证据我们不清楚，我们不是判例法国家，不能适用判例。而且裁定书中的行政行为是行政许可，跟本案不同。
被告的质证意见：我们认为第三人的证据真实、合法有效。2015年12月24日的照片表明咖啡厅外墙未整改好，聊天记录也证明当时第三人和原告之间也对外墙砖松动和脱落的情况进行过交流，有外墙砖脱落的情况。
经庭审质证，本院对当事人提出的证据作如下确认：原告提供的证据西房权证西昌字第00923**号房产证、西房权证西昌字第0092352房产证、商铺租赁合同仲裁申请书、补充仲裁请求申请书能够作为认定本案事实的根据，本院予以采信。被告提供的西昌市安监执法大队投诉举报登记表、相片5张、现场检查记录、蒋明的执法证符合行政诉讼证据的要求，能够作为认定本案事实的根据，本院予以采信。第三人提供2015年5月20日的二楼外墙照片，能够作为认定本案事实的根据，本院予以采信。
经审理查明，原告李亚琼购买了四川世达实业有限责任公司的商品房，于2011年4月取得了位于西昌市风情园路民族风情园东侧-
海河北侧新城锦绣8幢1层3号房屋（房屋产权证号：西房权证西昌字第00923**号，建筑面积79.08平方米。土地使用权证号：西市国用（2011）第2867号）和民族风情园东侧-
海河北侧新城锦绣8幢2层2号房屋（房屋产权证号：西房权证西昌字第00923**号，建筑面积709.29平方米。土地使用权证号：西市国用（2011）第2866号）。房屋规划用途：营业。
2013年6月21日，原告李亚琼与第三人刘兴雁签订了《商铺租赁合同》，合同约定：第三人租用原告位于海河路风情园东侧-
海河北侧新城锦绣商铺，建筑面积788平方米，用于经营咖啡厅。租用期限：2013年6月21日至2023年6月20日。第三人一次性补偿原告装修费用608000.00元。第三人刘兴雁租用房屋后，开办了西昌市海岸咖啡西餐厅。
2015年4月30日，刘兴雁经营的西餐厅二楼外墙装饰石材脱落、部分石材松动，刘兴雁手机发送微信将情况告知了原告李亚琼，2015年5月，原告李亚琼派人进行了维修。
2015年5月19日10时许，西昌市安监局执法大队接到匿名电话举报西昌市海岸咖啡西餐馆外墙砖脱落，威胁行人安全，并制作了西昌市安监执法大队投诉举报登记表（西）安监投诉举报（2015）1号。2015年5月20日13时20分至14时30分，该局执法大队蒋明、唐雷两名检查员到西昌市海岸咖啡西餐馆进行现场检查，检查人员现场制作了《现场检查记录》，其上载明检查情况：1、二楼外墙装饰石材脱落，部份石材发生松动，于2015年5月19日发生石材脱落现象。2、气瓶（液化气）未单独隔离，部分线路铺设不规范。3、消防设施不足。西昌市海岸咖啡西餐馆经营者刘兴雁在《现场检查记录》签名予以确认，同时检查员对经营者刘兴雁已拍摄好的石材脱落现场照片进行了核实，作为检查资料收集备案。后西昌市安监局的检查员向西昌市海岸咖啡西餐厅送达（西）安监管责改〔2015〕004号《责令限期整改指令书》，要求该经营场所于2015年6月19日整改完毕。同日，第三人刘兴雁将咖啡厅外墙装饰石材有松动和脱落现象及西昌市安监局要求予以整改的情况告知原告，原告立即通知原装修人员对有松动的石材予以加固和维修。
2015年6月26日，甲方李亚琼、乙方刘兴雁签订补充协议，协议如下：原合同约定房租每年给付人民币伍拾万元整，现因市场不景气，双方商定2015年6月30日至2016年7月1日房租按每年人民币叁拾陆万元整收取。
另查明，西昌市安监局蒋明的安全生产监管执法证证号:00512101005,有效期2012年12月1日至2015年11月30日。西昌市安监局唐雷的安全生产监管执法证证号：00512101014，有效期2012年1月1日至2014年12月31日。唐雷的安全生产监管执法证已到期，西昌市法制办出具证明正在换证办理。
2015年9月，第三人西昌市海岸咖啡西餐厅的经营者刘兴雁以原告不能提供合格经营场所及整改期间影响西餐厅正常经营，后又被责令停业整顿为由，向凉山仲裁委员会申请仲裁，要求解除与原告签订房屋租赁合同，并赔偿经济损失壹佰多万元。该仲裁案正在仲裁审理中。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“规定行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中第三人西昌市海岸咖啡西餐厅的经营者刘兴雁是行政行为的相对人，原告李亚琼虽不是行政行为的直接受领者，即行政行为的相对人，但其是行政行为的相关人。事实上，西昌市海岸咖啡西餐厅的经营者是以原告不能提供合格经营场所而遭受西昌市安监局限期整改强制措施影响西餐厅经营等为由，申请凉山仲裁委员会仲裁解除双方签订的房屋租赁合同并赔偿损失。原告的合法利益在客观上受到了行政行为的影响，西昌市安监局作出《责令限期整改指令书》的行政行为必然会对原告的权利产生实际影响。故原告李亚琼与被告的行政行为有利害关系，具备提起行政诉讼的原告主体资格。
根据《中华人民共和国安全生产法》第二条、第九条的规定，西昌市安监局对西昌市行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，具有对本辖区内的安全生产工作进行监督检查并依法处理的职权。根据本案查明的事实，被告作出《责令限期整改指令书》是基于现场检查过程中发现西昌市海岸咖啡西餐厅的事故隐患而采取的暂时性的措施，要求经营者对经营场所进行整改，其目的是为了预防或制止危险状态以及不利后果的发生和发展，故被诉具体行政行为属于行政强制措施，被告认为不是行政强制措施的理由不能成立。
我国法律规定行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。本案中，西昌市安监局在接到举报后到达西昌市海岸咖啡西餐厅进行检查，现场制作了检查记录，在检查记录中虽载明了三项安全隐患，收取了经营者提供的外墙脱落照片作为证据。但检查记录没有核实外墙砖脱落的数量、面积，没有核实消防设施不足及液化气瓶未隔离的个数及线路铺设不规范的实际情况，对西昌市海岸咖啡西餐厅可能存在的安全隐患检查记录不完整、客观。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；”。被告西昌市安监局在具体执法过程中，没有履行当事人陈述申辩程序，没有制作当事人陈述申辩笔录文书，没有制作告知当事人采取行政强制措施的理由、依据及当事人依法享有的权利、救济途径的笔录文书，没有向行政机关负责人报告并经负责人批准，没有在10个工作日内将强制措施决定和相关材料报上级机关备案，被告仅依据（西）安监投诉举报（2015）1号举报登记表、现场检查记录、和行政行为相对人刘兴雁提交的现场照片，作出要求经营场所限期整改的行政强制措施决定，证据不充分，程序违法，应当予以撤销。为维护当事人的合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告西昌市安全生产监督管理局2015年5月20日作出的《责令限期整改指令书》。
案件受理费50.00元,由被告西昌市安监局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于凉山彝族自治州中级人民法院。
审 判 长 周红春
审 判 员 蒋 瑛
人民陪审员 殷德仁
二〇一六年三月九日
书 记 员 许琼月
附本判决适用法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。
《中华人民共和国行政强制法》
第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：
（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；
（二）由两名以上行政执法人员实施；
（三）出示执法身份证件；
（四）通知当事人到场；
（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；
（六）听取当事人的陈述和申辩；
（七）制作现场笔录；
（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；
（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；
（十）法律、法规规定的其他程序。