安徽省池州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖17行初14号
原告徐洪根，男1943年12月27日生，汉族，住安庆市宜秀区，
原告徐劲松，男，1977年3月7日生，汉族，住址同上，
二人共同委托代理人许文春，安徽金亚太律师事务所律师。
二人共同委托代理人许盼盼，安徽金亚太律师事务所律师。
被告安庆市人民政府，住所地安庆市东部新城综合写字楼C区。
法定代表人陈冰冰，该市市长。
委托代理人仲健，该市政府法制办科长。
被告安庆经济技术开发区管理委员会，住所地安庆市湖心北路，统一社会信用代码113408007117328069。
法定代表人吴三九，该委员会副主任。
委托代理人胡晓云，该委员会工作人员。
被告安庆市菱北办事处，住所地安庆市中兴大道***号。
法定代表人朱正尚，该办事处主任。
委托代理人余久云，该办事处副主任。
被告安庆市城市管理行政执法局经济技术开发区分局，住所地安庆市开发区中兴大街140号，代码48561909-7。
法定代表人刘刚，该分局局长。
委托代理人毕胜进，该分局工作人员。
上述三被告共同委托代理人崔爱国，安徽中天人律师事务所律师。
原告徐洪根、徐劲松诉被告安庆市人民政府（以下简称安庆市政府）、安庆市菱北办事处（以下简称菱北办事处）、安庆经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、安庆市城市管理行政执法局经济技术开发区分局（以下简称开发区行政执法分局）房屋强制拆迁一案，于2016年11月10日向安徽省安庆市中级人民法院提起诉讼，安徽省安庆市中级人民法院于2016年11月18日受理后于同日依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等。2017年1月18日徐洪根、徐劲松提出指定管辖申请，安徽省安庆市中级人民法院依申请报请安徽省高级人民法院指定管辖。2017年5月2日安徽省高级人民法院作出（2017）皖行辖5号行政裁定书，裁定本院管辖，本院于2017年6月20日立案，依法组成合议庭，并向被告安庆市政府、菱北办事处、开发区管委会、开发区行政执法分局送达了起诉状副本、应诉通知书及其他案件材料。本院于2017年8月16日公开开庭审理了本案，原告徐洪根、徐劲松及其委托诉理人许文春、许盼盼，被告安庆市政府委托代表人仲健，被告菱北办事处委托代理人余久云，被告开发区管委会委托代理人胡晓云，被告开发区行政执法分局委托代理人毕胜进及菱北办事处、开发区管委会和开发区行政执法分局的共同委托代理人崔爱国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告徐洪根、徐劲松诉讼请求：依法确认四被告于2016年8月14日对原告位于宜秀区第二还建区的房屋及附属设施进行的强制拆除行为违法，并由被告承担本案的诉讼费用。
事实与理由：1993年，原告户因合九铁路建设的需要被回迁安置于菱北第二还建点，并根据政府统一规划自筹资金建设房屋。回迁于此后，曾多次要求政府颁发土地证和房产证，但政府至今未履行法定职责。2016年安庆经济技术开发区管委会以原告房屋属于“安庆市485厂棚户区改造征迁项目”范围为由，要求原告配合拆迁，否则将依法强拆。原告认为，如是安庆市棚户区改造征迁项目，应由安庆市政府统一安排，并依法下发征收、拆迁公告等相关手续，才可实施征迁。但至今，原告并未看到几被告就涉案地块下发任何征收拆迁公告等相关手续。2016年8月14日下午2:30分左右，安庆经济技术开发管委会、菱北办事处、开发区城管局等组织300余人和几台挖掘机来到原告家，在原告家中尚有很多财物未转移的情况下，强行将房屋、设施、物品等拆毁。原告认为，被告作为行政机关实施强拆行为严重违反了禁止行政机关强制拆迁规定。被告实施的强制拆迁行为违反了“先补偿、后搬迁”规定。被告在未与原告达成补偿协议，未给予补偿安置的情况下违反法定程序强制拆迁，严重损害了原告合法权益，依据《行政诉讼法》第十二条十二项之规定，请求依法判决确认被告强拆行为违法。
被告安庆市政府辩称，1、答辩人按照国家棚户区改造政策，依法履行职责，所发布的通告合法且没有可诉性。答辩人于2015年12月21日发布的《关于485厂棚户区改造项目（第二还建片区）建设的通告》（宜政秘【2016】226号）符合国务院关于棚户区改造相关文件规定。通告载明：“485厂棚户区改造项目（第二还建片区）位于安庆经开区，东至龙眠路，南至火车道，西至中兴大道，北至民生路。”同时明确：“棚户区改造项目在依法办理有关手续后，范围内涉及的征迁、清障工作由安庆经开区管委会组织实施。”该通告对相对人权利义务不产生影响，不具有可诉性。2、答辩人不是本案适格被告。答辩人并没有做出拆除原告房屋的决定，也没有实施强制拆除原告房屋的行为，原告将被告列为本案被告缺乏事实和法律依据。
被告开发区管委会、菱北办事处、开发区行政执法分局辩称，1、被答辩人房屋的占地属于集体建设用地性质。1997年1月，原开发区国土规划建设局与原安庆市郊区菱北办事处菱北居委会签订了《征地协议书》，征用该处24.47亩土地用于二次还建点建设，所以该处土地早已是集体建设用地。安庆市国土资源局对该地块明确“不能认定为全民所有即国家所有”。被答辩人房屋即坐落在此集体建设用地之上，故答辩人要求颁证依据不足。2、答辩人对被答辩人房屋的征收是依据安庆市政府相关规章和通告实施的。2014年5月26日，安庆市政府颁布了《安庆市市区集体土地与房屋征收与补偿安置暂行办法》（安庆市政府第80号令），并自2014年6月1日开始施行。2015年12月，安庆市政府发布了《关于485厂棚户区改造项目（第二还建点片区）建设的通告，根据该通告，范围内涉及的征迁、清障工作由经开区管委会组织实施。答辩人是根据上述文件对涉案房屋进行征收的。3、答辩人实施房屋征收前履行了相关程序，并未违反“先补偿、后搬迁”的程序规定。在实施征收前，答辩人组织对所涉区域内的房屋、户口进行了摸底、认证，并张榜进行了公示，同时前述建设通告、补偿办法均按照相关规定进行了公开公示，答辩人等多次派人上门宣传、协商，只因被答辩人不接受政府统一的安置补偿标准而漫天要价，才导致迟迟未签订协议。4、拆迁之前，被答辩人已将涉案房屋内的物品自行搬迁完毕，并未造成财产损失。请求驳回原告之请求。
庭审中，原告徐洪根、徐劲松向本院提供的证据及四被告质证情况：
证据一，原告的身份证、户口本复印件，证明原告的基本身份信息。证据二，原告的个体工商户营业执照与登记项目表及安庆市工商局开发区分局出具的情况说明和证明，证明原告从事日用杂货、土特产零售以及花卉批发的经营活动。证据三，安庆市经济技术开发区房屋征收协议书、宜政秘（1997）28通知、安全隐患告知书、宁安城际铁路北段房屋拆迁摸底情况公示榜（敏感区第一批），证明原告因安庆经济开发区建设被回迁安置于经开区菱北社区第二还建区，并自筹资金建设三层四开间房屋，该房屋系合法财产。证据四，经开区官网新闻、房屋被拆前后的房屋现场照片和视频、证人证言及其身份证复印件、关于方德胜房屋拆迁有关情况的回函，证明原告的房屋被四被告违法强制拆除的具体情况，强拆行为是安庆市政府直接组织实施，且事后考察验收成果，说明安庆市政府是适格被告。证据五，财产损失清单，证明原告被损坏财物、设施的基本情况。证据六，被告开发区管委会、菱北办事处、开发区行政执法分局的设立文件，证明三被告的法定职责等基本情况。经开区管委会文件上反映出经开区管委会是安庆市政府的派出机构，菱北办事处是安庆市政府的派出机构。派出机构所作的行政行为由派出机关安庆市政府承担责任。证据七，安庆市住建委对安徽金亚太律师事务所的答复函、安庆市棚户改造指挥部通讯名单，证明安庆市棚户区改造本案被告均参与，四被告主体资格合法正当。证据八，现场照片、原告的110报警记录、各级公安机关的不予立案决定，证明属于政府行政行为，不属于刑事案件立案范围。
被告安庆市政府对原告提供的证据质证如下：对前五组及第六组证据不做具体说明，菱北办事处是独立行使行政职权的机关，安庆市政府不是适格被告。
被告开发区管委会、菱北办事处、开发区行政执法分局对原告提供的证据质证如下：对证据一没有异议。证据二与本案没有关联性，原告诉请确认行政行为违法，没有提出行政赔偿，损失证明与本案没有关联性。对证据三真实性、关联性没有异议，对证明目的有异议，认可原告的房屋是合法财产，并予以补偿，公示榜说明被告是依法履行职务。对证据四真实性没有异议，但是不能证明是强拆。证人证言与本案有利害关系，不能作为证据采纳。证据五与本案没有关联性，原告没有提出行政赔偿的请求，且该表格是原告自行制作，没有第三方证明。被告在答辩中说明已按照原告要求搬至其他地方，没有给原告造成损失。对证据六没有异议。证据七不能达到其证明目的，作为棚改指挥部成员，不影响我们作为本案代理人。证据八中报警记录是原告自己打印的，对真实性有异议。公安机关不予立案决定书正好说明本案不属于强制拆迁行为。
被告向本院提交证据及原告质证情况：
被告安庆市政府提供证据：安庆市政府关于485厂棚户区改造项目（第二还建点片区）建设的通告。
被告开发区管委会、菱北办事处、开发区行政执法分局提供证据：证据一，组织机构代码证、《关于485厂棚户区改造项目（第二还建点片区）建设的通告》（宜政秘【2015】226号），证明三被告的主体资格，三被告是按该建设通告对具备涉案房屋施行拆迁、清障工作的。证据二，征地协议、《关于<请求明确宁安城际铁路第二还建区地块土地性质的报告>的复函》（庆国土资函【2014】678号），证明涉案房屋土地性质为集体土地。证据三，《安庆市市区集体土地与房屋征收补偿安置暂行办法》（安庆市政府令第80号）、户口认证资料及公示表、拆迁工作上门动员工作日志，证明对集体土地房屋的补偿安置标准；三被告已按政府80号令规定履行了户口认证及公示等程序；三被告多次派人上门宣讲征收补偿政策及沟通协调，但均因原告漫天要价而协商未果。证据四，物品登记表、物品登记人员职务及身份证复印件、对原告物品搬至迎湖工业园二园厂房的现场录像资料，证明原告极少数未自行搬迁的物品已由三被告帮其搬至迎湖工业园二园厂房并妥善保管。
原告徐洪根、徐劲松对安庆市政府提交的证据质证意见如下：通告不是加盖公章的文书，行文形式不合法。对安庆市政府出具通告的行为真实性、合法性有异议。集体土地安庆市政府直接征收，超越职权。也证明该行为是安庆市政府组织委托实施的，安庆市政府是本案适格被告。
原告徐洪根、徐劲松对被告开发区管委会、菱北办事处、开发区行政执法分局提交的证据质证意见如下：对证据一真实性没有异议。办事处、管委会作为安庆市政府的派出机构，行为后果应当由设立机关承担责任。经开区城管分局属于内设机构，不具有对外实施行政行为能力。对通告的真实性、合法性有异议，安庆市政府在未得到相关立项、规划、批复征地情形下，擅自决定征收、拆迁、改造，行为违法。对证据二中的征地协议三性均无异议，但达不到证明目的。涉案地块在1997年1月由经开区办理征地手续，转为国有土地，不适用80号令。对复函三性均有异议，原告未见过，属于内部文件，对外不产生法律效果，内容也违反《土地法》规定，程序违法，时间上矛盾。对证据三中80号令真实性没有异议，对其合法性、关联性有异议。涉案房屋土地是国有土地，不适用80号令，违反了最高院（2011）20号文第12条，城中村只要纳入城市规划区，应参照国有土地。对户口认证资料及公示表真实性有异议，房屋面积少算了，公示表上的房屋机构、建筑时间有问题。对工作日志三性均有异议，签字为同一人书写，身份职务不详，不能达到证明目的。对证据四中登记表真实性、合法性有异议，登记不全，遗漏大部分物品，缺乏登记人签名，负责人签名无单位证明。照片、录像资料没有拍摄人员的合法身份，拍摄不全面，拍摄程序不合法，达不到证明目的。
双方经庭审举、质证，本院对原、被告提供的证据认定如下：
对原告提供的证据一、证据二予以采信，可以认定原告身份信息及原告经批准以被拆除房屋为经营活动场所。证据三可以证明原告被拆除房屋系经政府批准在还建区自建的安置房，本院予以采信。证据四可以证明原告房屋被拆除的事实，予以采信。证据五财产损失清单系原告单方制作，真实性不能认定。证据六证明被告开发区管委会是安庆市政府派出机构。证据七证明安庆市政府设立了“485棚户区改造指挥部”。对证据八报警记录的真实性予以认可，证明原告与被告因房屋拆迁事宜存在矛盾。
对安庆市政府提供的证据《关于485厂棚户区改造项目（第二还建片区）建设的通告》（宜政秘[2015]226号）真实性予以认可，但该通告本身不能证明该项目涉及的征收已经过合法批准。
对开发区管委会、菱北办事处、开发区行政执法分局提供的证据一的三性予以认可，证明各被告行政职责，通告明确的棚该项目涉及的征迁工作由开发区管委会组织实施。对证据二的真实性予以认可，涉案地块一直未办理用地报批手续，未经确权登记。对证据三的三性予以认可。证据四没有所有权人签名，对其真实性和合法性不予认可。
经审理查明，上世纪九十年代初徐劲松、徐洪根户因开发区建设征地，按照当时政府的统一规划安置在开发区菱北居委会二次还建点，自筹资金建设了房屋。1997年安庆经济技术开发区国土规划建设局与安庆市郊区菱北办事处居委会签订征地协议，征用铁路以北24.47亩集体土地用于上述二次还建点建设，但安庆经济技术开发区国土规划建设局未按协议约定履行征地报批手续，徐洪根、徐劲松户未取得土地使用证及房产证。2014年5月26日，安庆市政府颁布了《安庆市市区集体土地与房屋征收与补偿安置暂行办法》（安庆市政府第80号令以下简称《暂行办法》），并自2014年6月1日开始施行。2015年12月21日安庆市政府发出《关于485厂棚户区改造项目（第二还建点片区）建设的通告》（宜秘【2015】226号，以下简称《通告》），明确485厂棚户区改造项目（第二还建点片区）位于经开区，东至龙眠山路，南至火车道，西至中兴大道，北至民生路。通告第二条规定“棚户区改造项目在依法办理有关手续后，范围内涉及的征迁、清障工作由安庆开发区管委会组织实施。”第三条明确“土地、房屋征收补偿安置按照有关法律、法规、规章和安庆市政府有关规定执行”。开发区管委会及菱北办事处等部门于2009年3月对徐洪根、徐劲松户进行了分户摸底、2014年11月进行了安置人口认证并于2016年1月对上述情况予以公示。但双方就补偿安置协商未能达成一致意见。2016年8月14日开发区管委会组织菱北办事处等部门将徐洪根、徐劲松户房屋强制拆除。
本案争议焦点：一、安庆市政府是否为本案适格被告；二、被告拆除原告房屋行为是否违法。
本院认为，一、关于安庆市政府是否为本案适格被告问题，安庆市政府发出《通告》明确开发区管委会负责485厂棚户区改造项目（第二还建点片区）范围内的征迁、清障工作由开发区管委会组织实施，无证据表明其作出强制拆除原告房屋的决定，也无证据表明其参与实施了强制拆除行为，安庆市政府不是本案适格被告，原告要求确认安庆市政府强拆行为违法无事实法律依据。二、开发区管委会、菱北办事处、开发区行政执法分局强制拆除原告房屋是否违法的问题，《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中安庆市政府因485厂棚户区改造项目（第二还建点片区）发出《通告》明确该项目所涉范围内的房屋征收安置工作由开发区管委会组织实施。第三条明确“土地、房屋征收补偿安置按照有关法律、法规、规章和安庆市政府有关规定执行”。安庆市政府《暂行办法》对征收补偿的标准、程序等已有明确规定，该办法第二章征收安置程序第六条第（五）项明确“被征地农村集体经济组织和被征收人应当在征地补偿费用付清后，30日内交出被征收的土地。拒不交地的，由市国土资源局会同各区责令限期交地。被征地当事人对限期交地决定不服的，可依法申请行政复议，也可依法向人民法院提起诉讼。”安庆市政府《暂行办法》关于征收安置程序的上述规定符合《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理管理法实施条例》的有关规定，开发区管委会在与徐洪根、徐劲松户就补偿安置事项未达成协议的情况下，应按照法律、法规及《暂行办法》的规定程序在安置补偿费用支付到位的前提下由有关部门作出责令其交出被征收土地的决定，并告知其救济途径。开发区管委会、菱北办事处及经开区行政执法分局在未履行上述程序的情况下对徐洪根、徐劲松户房屋及其附属设施等强制拆除，其行为显然违法。综上，原告要求确认开发区管委会、菱北办事处及经开区行政执法分局强制拆除原告位于宜秀区第二还建区的房屋及其他附属物、附属设施的行为违法的诉讼请求，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下：
一、安庆经济技术开发区管理委员会、安庆市菱北办事处、安庆市城市管理行政执法局经济技术开发区分局于2016年8月14日强制拆除徐洪根、徐劲松户位于宜秀区第二还建区的房屋及其他附属物、附属设施的行为违法。
二、驳回原告徐洪根、徐劲松要求确认安徽省安庆市人民政府强拆行为违法的诉讼请求。
案件受理费50元，由安庆经济技术开发区管理委员会、安庆市菱北办事处、安庆市城市管理行政执法局经济技术开发区分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 胡善慧
审 判 员 金本淳
审 判 员 余加胜
二〇一七年十二月十二日
法官助理 查妙甜
书 记 员 吴玲玲
附本案适用的法律文书
《中华人民共和国土地管理法》
第二条第四款国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
第四十六条第一款国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但具有不可撤销内容的；