吉林省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉行终179号
上诉人（原审原告）王敏。
委托代理人薛正懿，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）榆树市人民政府，住所地吉林省榆树市市行政中心府前路。
法定代表人高中会，市长。
�托代理人孙凌有。
委托代理人李侠，吉林崇旭律师事务所律师。
上诉人王敏因诉被上诉人榆树市人民政府房屋行政征收一案，不服吉林省长春市中级人民法院（2016）吉01行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年5月17日公开开庭审理了本案，上诉人王敏及委托代理人薛正懿，被上诉人榆树市人民政府委托代理人孙凌有、李侠到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，1998年12月20日王敏以划拨的方式取得了本案征收范围内涉及房屋占地的国有土地使用权，《国有土地使用证》记载“地址为新民村四组；用途为工业；用地面积为城镇土地3431.8平方米；四至为东：保险汽车修配厂；南：耕地；西：西环路；北：向阳路。”王敏在该地上建设了住宅房屋两处，分别取得房屋执照，另建有砖木房屋两处及彩钢房一处。2007年9月28日榆树市人民政府以榆政文（发）〔2007〕71号《关于对西北街小区等棚户区进行改造的报告》形式向长春市棚改办报告了需要进行棚户区改造的十个小区具体情况。其中与本案相关的是酒厂小区。报告中载明酒厂小区包括酒厂东区段和酒厂西区段。酒厂东区段四至范围：东至榆西大街，南至南门村菜地，西至榆树大曲集团有限公司，北至向阳路。酒厂西区段四至范围：东至榆树大曲集团有限公司，南至南门村菜地，西至新民大街，北至向阳路。两个区段总地块面积为107340平方米，改造房屋面积61924平方米，涉及户数452户，人口1808人。《2012年城市棚户区改造项目计划任务申报表》中载明与本案相关的大曲酒厂小区异地安置住房项目四至范围是东至丙四街、南至丙四街、西至繁荣大街、北至�三路。房屋计划征收503户、71233万平方米。2012年2月8日吉林省住房和城乡建设厅、吉林省财政厅吉建发〔2012〕3号《关于下达2012年全省城市棚户区（危旧房）改造任务计划的通知》同意榆树市人民政府上报的改造计划。王敏所有的房屋在上述城市棚户区（危旧房）改造范围内。2012年8月16日榆树市人民政府作出了榆政征决字（2012）第1号《西部新城区一期路网房屋征收决定》。因王敏认为其所有的房屋不在西部新城区一期路网房屋征收范围内并向法院提起行政诉讼，2014年11月20日榆树市人民政府作出并向王敏送达了《关于终止对王敏国有土地上房屋征收补偿决定的通知》。
为解决榆政征决字（2012）第1号《西部新城区一期路网房屋征收决定》文字表述不准确，不能明确得出王敏的房屋在该征收范围内的问题，2014年12月4日榆树市人民政府召开专�会议，认为对繁荣大街以西、向阳路以南、新民大街以东、振兴路以北范围内的房屋进行棚户区改造符合榆树市国民经济和社会发展规划、城市建设总体规划、土地利用总体规划，决定房屋征收分期进行，重新将王敏的房屋作为一期路网规划范围内的房屋进行征收。2014年12月5日榆树市发展和改革局、榆树市建设规划办公室、榆树市国土资源局分别函复榆树市土地房屋征收管理办公室，内容分别是：西部新城区棚户区改造房屋征收建设项目符合国民经济和社会发展计划、榆树市总体规划和棚户区专项规划、榆树市土地利用总体规划。2015年6月9日榆树市第十七届人民代表大会常务委员会第二十二次会议决定批准西部新城区棚户区改造项目列入2015年国民经济和社会发展年度计划。2014年12月22日榆树市土地房屋征收管理办公室公告了房屋分户调查结果。2015年2月4日榆树市�民政府组织有关部门对《关于西部新城区棚户区改造房屋征收与补偿安置方案》（征求意见稿）进行了论证。2015年2月16日榆树市人民政府公布了《关于西部新城区棚户区改造房屋征收与补偿安置方案》（征求意见稿），发布了征求公众意见公告。榆树市土地房屋征收管理办公室在榆树信息港发布《房屋征收评估机构报名公告》，同日，向王敏送达了上述相关材料。2015年6月5日榆树市土地房屋征收管理办公室对西部新城区棚户区改造房屋征收项目进行了风险评估。2015年6月12日榆树市土地房屋征收管理办公室在吉林榆树农村商业银行存入了13,216,507.88元征收补偿费用。2015年6月19日榆树市人民政府发布了《关于公布西部新城区棚户区改造房屋征收补偿方案征求意见情况和修改情况的公告》。
2015年8月14日榆树市人民政府向王敏送达了《关于西部�城区棚户区改造房屋征收与补偿安置方案》，该方案由王敏的儿子王广义签收。同日，榆树市人民政府作出并公告榆政房征收[2015]第1号《房屋征收决定》。王敏不服，向本院提起行政诉讼。本院作出（2015）长行初字第112号行政判决，驳回王敏诉讼请求。王敏上诉至吉林省高级人民法院。吉林省高级人民法院作出（2016）吉行终458号行政判决，驳回王敏的上诉，维持原判。
2015年8月14日榆树市房屋征收管理办公室发布公告，通知被征收人在两家报名的评估机构中选取一家评估机构，并告知逾期不选，由征收部门组织街道、社区、公证部门进行选择。2015年8月21日榆树市房屋征收管理部门组织榆树市华日街道铁西社区、吉林银兴房地产估价有限责任公司、长春中兴房地产土地估价有限责任公司代表在榆树市公证处公证下，以摇球方式抽取了吉林银兴房地产估价有限责任公司为涉案项目的评估机构。2015年9月16日，榆树市人民政府向王敏送达了举证通知及评估机构告知书。此后，榆树市人民政府对征收补偿初步估价结果予以公示。吉林银兴房地产估价有限责任公司于2015年12月24日出具了吉银兴房平字（2015）第039号房地产估价报告，对王敏地上物估价总计2,745,056.00元。榆树市人民政府于2015年12月31日向王敏送达该评估报告。王敏于2016年1月6日提出复核评估申请。吉林银兴房地产估价有限责任公司于2016年1月14日出具复核估价结果。榆树市人民政府于2016年1月16日向王敏送达。王敏于2016年1月22日提出鉴定申请。长春房地产估价师与房地产经纪人学会房地产估价专家委员会于2016年4月22日出具了房屋征收评估鉴定意见，认为吉银兴房平字（2015）第039号房地产估价报告存在问题，需要重新评估。榆树市人民政府于2016年4月25日向王敏送达。吉林银兴房地产估价有限责任公司经过实地查看，于2016年4月27日出具了吉银兴房评字（2016）第006号房地产估价报告，对王敏地上物估价总计3,774,322.00元，榆树市人民政府于2016年4月30日向王敏送达该评估报告。王敏于2016年5月4日提出复核评估申请，吉林银兴房地产估价限责任公司于2016年5月7日出具复核估价结果，榆树市人民政府于2016年5月10日向王敏送达。王敏于2016年5月13日提出鉴定申请，长春房地产估价师与房地产经纪人学会房地产估价专家委员会于2016年5月30日出具了房屋征收评估鉴定意见，认为吉银兴房平字（2016）第006号房地产估价报告不存在技术问题，维持原估价结果，榆树市人民政府于2016年6月2日向王敏送达。榆树市人民政府于2016年7月11日与王敏就房屋征收事宜进行协商，未能达成协议。2016年8月3日，榆树市人民政府对王敏作出并送达（2016）榆政征补字第002号房屋征收补偿决定。王敏不服，诉至原审法院。
原审法院认为，（一）关于评估机构选择过程是否违法的问题。1.榆树市土地房屋征收管理办公室在榆树信息港发布《房屋征收评估机构报名公告》同时向王敏送达，符合吉林省住房和城乡建设厅吉建发[2012]16号《关于印发〈关于进一步做好国有土地上房屋征收工作若干问题的规定〉的通知》中关于“应在当地政府或征收部门公开网站上及房屋征收范围内发布邀请评估机构报名的公告”的要求，并未间接导致评估结果损害被征收人的权益。2.本案中，为解决榆政征决字（2012）第1号《西部新城区一期路网房屋征收决定》文字表述不准确，不能明确得出王敏的房屋在该征收范围内的问题，榆树市人民政府重新作出征收决定，该决定所涉及的被征收人仅为王敏一人，因此不存在王敏即使看到公告也无法行使协商权利的问题。王敏作为唯一被征收人，可以自主推选评估机构，其对评估机构的选择权并未被剥夺。3.在王敏既不推选评估机构，又不参加抽签、摇号的方式进行选定评估机构，征收部门在公证部门进行现场公证，由街道社区工作人员代表进行抽签摇号的方式选择评估机构，符合程序规定。4.公证部门是否满足王敏提出过对于涉案信息进行公证的请求，并不当然导致丧失了公证中立的立场，亦不能说明公证机构所作其他公证书不真实。综上，评估机构选择程序并不违法法律规定。
（二）关于评估报告是否违法的问题。1.评估机构具备对涉案房地产进行评估的资质。吉林省人民政府办公厅吉政办发[2011]第8号《关于贯彻〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的指导意见》第十五条规定，拟收回的土地使用权价格由�有土地评估资质的土地评估机构或房地产评估机构评估，而并不是规定只能由土地评估机构进行评估。本案中，评估机构的营业执照仅是明确该机构的经营范围而不是对评估机构评估资质进行限定。《房地产估价机构管理办法》第三条第二款规定“本办法所称房地产估价活动，包括土地、建筑物、构筑物、在建工程、以房地产为主的企业整体资产、企业整体资产中的房地产等各类房地产评估，以及因转让、抵押、房屋征收、司法鉴定、课税、公司上市、企业改制、企业清算、资产重组、资产处置等需要进行的房地产评估。”第十条第（二）项第九目规定了房地产估价机构二级资质的其中一项条件为：“在申请核定资质等级之日前3年平均每年完成估价标的物建筑面积30万平方米以上或者土地面积15万平方米以上……”。《土地估价机构管理办法》第三条规定“本办法�称土地估价业务活动是指，对土地及其地上物、附着物（含建筑物。构筑物林木、青苗等）的市场价值进行科学分析测算判定的过程。包括：国有土地使用权出让、转让、收购储备、作价入股、清产核资等流转土地过程中土地使用权的评估；集体土地所有权流转过程中土地使用权价格的评估；土地使用权（含建筑物、构筑物）抵押、不动产课税及司法仲裁涉及的土地估价业务；企业改制上市、增资扩股等经济活动涉及的土地价格评估；城镇基准地价，标定地价的评估、更新与咨询，城市地价动态监测；农用地分等定级估价和农用地区片综合价等市场需要和土地管理需要的土地估价、规划、策划、咨询等业务。”从上述规定可以得出，房地产估价机构和土地估价机构均具有对房地产所涉及的土地和房屋（建筑物）进行评估的资质，只不过房地产估价机构负责企业各�房地产评估，以及因房屋征收……等领域需要进行的房地产评估；而土地估价机构负责国有土地使用权出让、土地使用权（含建筑物、构筑物）抵押、企业改制上市等领域。二者在评估业务受理上有交叉亦有分工，因房屋征收涉及的土地、建筑物的估价，明文规定属于房地产估价机构的业务范畴，加之《房地产估价机构管理办法》第二十五条第三款规定“二级资质房地产估价机构可以从事除公司上市、企业清算以外的房地产估价业务”，故本案中选择二级资质的评估机构符合对房屋征收领域的房地产评估的资质要求。2.评估结果不违反“不得低于类似房地产的市场价格”的规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确了征收补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，对于如何确定“类似房地产”的市场价值，《国有土地上房屋征收评�办法》第三十条规定：“被征收房屋的类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。”根据上述规定得出，类似房地价格是与被征收房屋的区位、权利性质、新旧程度等相当的房屋相比较而得出的市场价值，而不是经改造升级后，与被征收房屋区位、档次、结构等影响价格的因素存在明显差异的房屋相比较而得出的。王敏的房屋经评估机构评估和专家委员会鉴定结论并未低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。3.按照住宅用于营业房屋进行补偿合法有据。国务院办公厅在《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》中曾明确“对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。”关于住宅房屋用于经营的问题，除在上述通知中明确由各地根据实际情况确定补偿政策外，在之后的《国有土地上房屋征收评估办法》中仍未采纳按照实际用途确定房屋性质的观点，该办法第九条第三款规定：“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。”由此可见，长春地区对住宅用于经营的房屋根据营业性质的不同，采取按照住宅价值上浮一定比例的方式确定被征收房屋的补偿价格，符合当地实际，并不违反法律规定。综上，评估报并不违法，评估结果客观公正。
（三）关于补偿结果是否存在明显不当问题。1.被征收房屋的土地使用权不能按照人民政府整理后的招拍�价格计算补偿价值。影响土地价格的主要因素是区位和用途，人民政府根据土地利用总体规划建设道路等公共设施，需要大量的财政投入，才能改变土地的区位和用途等因素，提高土地利用价值。被征收房屋所涉及的土地使用权，只是考量被征收房地产价值的因素之一，而且考量标准是不低于征收时的类似房地产价格。而招拍挂的土地价格，受土地利用预期利益影响，不能不考虑人民政府与之配套的大量财政投入，因此被征收房屋的土地使用权不能按照人民政府整理后的招拍挂价格计算补偿价值。2.本案存在遗留补偿对象问题。最高人民法院《关于行政证据若干问题的规定》第五十九条规定“榆树市人民政府在行政程序中依照法定程序要求王敏提供证据，王敏依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供证据，人民法院一般不予采纳。”征收管理部门向王敏制发了举证通知书，虽然王敏未按照要求提供三项电安装相应证据，但是王敏在申请复核和鉴定时均提出三项电问题，征收管理部门应依职权调取相关证据，而不应简单的依据上述规定的举证规则不予认定和补偿。在王敏诉讼中仍不能提供证据的前提下，为有效化解行政争议，本着有利于被征收人的原则，应按照榆树市人民政府认可的27,000.00元确定三项电安装的价格予以补偿。综上，在市场机制下，房地产价格是实物、权益、和区位三者的结合物。其中，实物是具体的部分，包括结构、新旧程度、质量、外观和给排水（上下水）等功能等；权益是无形部分，包括房屋所有权、土地使用权等；而区位则由地段、周边公共设施、小区档次等因素构成。因此，房地产评估机构在综合考虑实物、划拨的土地使用权和区位、给排水等功能的基础上，确定的被征收房屋的房地产价值，�存在明显不当的问题。榆树市人民政府榆树市人民政府作出（2016）榆政征补字第002号房屋征收补偿决定程序合法，适用法律、法规正确，补偿结果不存在明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条、第七十七条第一款之规定，判决：一、驳回王敏要求撤销榆树市人民政府作出的（2016）榆政征补字第002号房屋征收补偿决定的诉讼请求；二、榆树市人民政府在按照（2016）榆政征补字第002号房屋征收补偿决定补偿的同时，还应给付王敏三项电补偿款27,000.00元。案件受理费50元，由王敏负担。
王敏上诉称，一审判决认定事实不清、适用法律错误。理由为：1.关于评估机构选择过程，被上诉人并未提交证据证明曾经发布《房屋征收评估机构报名公告》；一审判决认定王敏属于一区路网规划范围的房屋，没有依据；一审判决认定“王敏不参加抽签、摇号的方式进行选定评估机构”没有依据；参与摇号选定评估机构的公证机构是榆树市公证处，该公证处拒绝了王敏同征地拆迁有关的保存证据的要求，其公证书不足为信。2.评估报告违法。被上诉人选定的评估机构应提交土地评估资质；评估结果违反了“不得低于类似房地产的市场价格”的规定；补偿结果明显存在不当。请求依法改判撤销一审判决及房屋征收补偿决定，或发回重审，一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。
榆树市人民政府二审答辩称，一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确。1.评估机构选择过程程序合法。评估机构报名公告可登陆榆树市信息港公告板随时查看；已经告知被征收人对报名的两家评估机构进行选择，到期后被征收人没有选取评估机构；公证过程除榆树市公证处参加外，还有社区�另两家评估机构参加，全程录音录像，选择结果公平、公正、合法有效。2.评估结果公平合理。房地产估价活动包括土地及建筑物等的评估；评估报告经过两次复核、两次专家鉴定，维持原估价结果。请求二审法院驳回上诉、维持原判。
本院二审查明事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，（一）《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《吉林省住房和城乡建设厅关于印发〈关于进一步做好国有土地上房屋征收工作若干问题的规定〉的通知》第二章第九条�定：“被征收人在五日内没有进行协商，或虽经协商但未达成一致意见的，通过多数决定、随机选定等方式选定评估机构。”第十条规定：“采取随机选定方式的，房屋征收部门应当组织被征收人代表采取抽签、摇号等方式进行选定。被征收人不选派代表抽签、摇号时，可由街道、社区工作人员代表进行抽签、摇号。”本案中，榆树市土地房屋征收管理办公室在榆树信息港发布《房屋征收评估机构报名公告》同时向王敏送达，王敏是否是唯一的被征收人，并不影响王敏对评估机构进行选择，在王敏既不推选评估机构，又不参加抽签、摇号的方式进行选定评估机构的情况下，征收部门在公证部门进行现场公证，由街道社区工作人员代表进行抽签摇号的方式选择评估机构，符合程序规定。《房地产估价机构管理办法》第三条第二款规定：“本办法所称房地产估价活动，包括土地、建筑物、构筑物、在建工程、以房地产为主的企业整体资产、企业整体资产中的房地产等各类房地产评估，以及因转让、抵押、房屋征收、司法鉴定、课税、公司上市、企业改制、企业清算、资产重组、资产处置等需要进行的房地产评估。”该法第二十五条第三款规定：“二级资质房地产估价机构可以从事除公司上市、企业清算以外的房地产估价业务。”根据上述规定，对土地、建筑物的估价均属于房地产估价机构的业务范畴。本案中，吉林银兴房地产估价有限责任公司作为具备二级资质的房地产估价机构，符合上述法律规定，具备相应的评估资质。
（二）本案中，榆树市土地房屋征收管理办公室于2014年12月22日公告了房屋分户调查结果。2015年2月4日，榆树市人民政府组织有关部门对《关于西部新城区棚户区改造房屋征收与补偿安置方案》（征求意见稿）进行了论证，并于2015年2月16日对方案进行公布，发布了征求公众意见公告。2015年2月16日榆树市土地房屋征收管理办公室在榆树信息港发布《房屋征收评估机构报名公告》。随后榆树市土地房屋征收管理办公室对该征收项目进行了风险评估，并设立专门的账户存入征收补偿费用。2015年6月19日，榆树市人民政府发布了《关于公布西部新城区棚户区改造房屋征收补偿方案征求意见情况和修改情况的公告》。2015年8月14日榆树市人民政府向王敏送达了《关于西部新城区棚户区改造房屋征收与补偿安置方案》，榆树市人民政府作出并公告榆政房征[2015]第1号《房屋征收决定》。上述征收程序符合法律规定。王敏在收到吉林银兴房地产估价有限责任公司作出的吉银兴房平字（2015）第039号房地产估价报告后，先后提出复核评估申请及鉴定申请。长春房地�估价师与房地产经纪人学会房地产估价专家委员会于2016年4月22日出具了房屋征收评估鉴定意见，认为吉银兴房平字（2015）第039号房地产估价报告存在问题，需要重新评估。吉林银兴房地产估价有限责任公司于2016年4月27日出具了吉银兴房评字（2016）第006号房地产估价报告，对王敏地上物估价总计3,774,322.00元。王敏收到吉银兴房评字（2016）第006号房地产估价报告后，先后提出复核评估申请和鉴定申请，长春房地产估价师与房地产经纪人学会房地产估价专家委员会于2016年5月30日出具了房屋征收评估鉴定意见，认为吉银兴房平字（2016）第006号房地产估价报告不存在技术问题，维持原估价结果，榆树市人民政府于2016年6月2日向王敏送达。根据王敏的申请，吉林银兴房地产估价有限责任公司作出的吉银兴房平字（2016）第006号房地产估价报告，经复核、鉴定，被认定不存在技术问题，予以维持，以上评估过程符合法律规定，对王敏的权利进行了充分的保护。
《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。”第十一条第一款规定：“被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。”第三十条规定：“被征收房屋的类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。”本案中，王敏的房屋经评估机构评估和专家委员会鉴定，结论是并未低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。王敏主张对其房屋应按照人民政府整理后的招拍挂价格计算补偿价值，因整理后的招拍挂价值里包含政府征收土地而前期投入的费用，并隐含政府信用背书，客观上必然高于征收价格，故王敏要求按照政府招拍挂价格进行征收没有事实和法律依据。
综上，上诉人的上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王敏负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭 岩
代理审判员 孔德岩
代理审判员 孙慧源
二〇一七年七月十七日
书 记 员 张 杉