内蒙古自治区巴彦淖尔市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）巴行初字第3号
原告临河区新华镇联合村一组，住所地内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区新华镇联合村*组。
负责人张福忠，组长。
委托代理人王殿臣，男，1942年5月8日出生，汉族，现住内蒙古自治区巴彦淖尔市。
原告临河区新华镇联合村二组，住所地内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区新华镇联合村*组。
负责人张蛇，组长。
委托代理人王根保，男，1961年9月26日出生，现住内蒙古自治区巴彦淖尔市。
被告巴彦淖尔市人民政府，住所地内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区新华西街政府办公大楼。
法定代表人段志强，市长。
委托代理人张玄宗，巴彦淖尔市国土资源局政策法规科科长。
委托代理人王斯琴，内蒙古日恒律师事务所律师。
第三人内蒙电力巴彦淖尔农牧业开发中心，住所地内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区和平村十社。
法定代表人蔺海山，经理。
委托代理人张国栋，副经理。
委托代理人马文元，法务部工作人员。
第三人临河区新华镇联合村三组，住所地内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区新华镇联合村*组。
负责人高忠宝，组长。
原告临河区新华镇联合村一组（以下简称联合村一组）、临河区新华镇联合村二组（以下简称联合村二组）因不服被告巴彦淖尔市人民政府（以下简称巴市政府）土地行政登记一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年7月8日、2015年10月21日公开开庭进行了审理，原告联合村一组负责人张福忠及其委托代理人王殿臣，原告联合村二组的负责人张蛇及其委托代理人王根宝，被告巴市政府的委托代理人张玄宗、王斯琴，第三人内蒙电力巴彦淖尔农牧业开发中心（以下简称农牧业中心）的委托代理人张国栋、马文元，第三人临河区新华镇联合村三组（以下简称联合村三组）的负责人高忠宝到庭参加了诉讼。因本案需等待原告联合村一组、联合村二组请求撤销巴彦淖尔市临河区人民政府（以下简称临河区政府）给第三人农牧业中心颁发的国用（98）0003号国有土地使用证一案的审理结果，于2015年10月21日中止审理，恢复审理后于2016年6月20日再次公开开庭进行了审理，原告联合村一组负责人张福忠，原告联合村二组的负责人张蛇及其委托代理人王根宝，被告巴市政府的委托代理人张玄宗，第三人农牧业中心的委托代理人张国栋、马文元，第三人联合村三组的负责人高忠宝到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告巴市政府于2009年6月23日给第三人农牧业中心换发了巴国用（2009）004号国有土地使用证，土地使用权人为农牧业中心，使用权面积为6576869.4㎡（约9865.3亩）。
原告联合村一组、联合村二组诉称：1992年，原临河市份子地乡人民政府（以下简称份子地乡政府）将联合村一组、联合村二组、联合村三组共计7000亩土地进行农田水利配套综合开发，开发后经份子地乡政府主持于1994年将联合村一组3500亩、联合村二组1500亩平均分配给农户耕种，一直到2015年春天，农户将土地平整、覆膜后，农牧业中心阻拦村民耕种，村民才知道1998年4月份份子地乡政府在未经村民同意的情况下，私自将上述联合村一组3500亩、联合村二组1500亩土地偷偷以60万元的价格转包给了农牧业中心。2009年巴市政府将上述7000亩土地给农牧业中心颁发了巴国用（2009）第004号国有土地使用证。联合村一组、联合村二组认为巴市政府的颁证行为违反了法定颁证条件，侵犯了其合法的土地所有权，请求依法撤销巴国用（2009）004号国有土地使用证，诉讼费由巴市政府承担。联合村一组、联合村二组在诉状中所称的联合村一组3500亩、联合村二组1500亩，数字是预估的，应以国用（98）0003号国有土地使用证载明的3500亩土地为准。
原告联合村一组、联合村二组为证实自己的主张向本院提供以下证据：1、2015年5月20日巴彦淖尔市临河区新华镇人民政府（以下简称新华镇政府）的证明，证明联合村一组、联合村二组原名为份子地乡联合村第一生产合作社、联合村第二生产合作社。2、巴国用（2009）004号国有土地使用证。证明巴市政府将联合村一组、联合村二组的土地颁给了农牧业中心，故要求撤销该证。3、新政发（2015）23号新华镇政府文件。证明争议的土地是联合村一组、联合村二组的，联合村一组、联合村二组有诉讼主体资格。4、2015年6月5日巴彦淖尔市国土资源局《关于张福忠信息公开的答复》，证明巴市政府的颁证行为违法。5、（2015）临民初字第82号和（2016）内08行终23行政判决书各一份，证明临河区政府给农牧业中心颁发的国用（98）0003号国有土地使用证的行政行为已被撤销，巴国用（2009）004号国有土地使用证是由该证换发而来的，故应撤销巴市政府为农牧业中心颁发（2009）004号国有土地使用证。
被告巴市政府辩称：国用（98）0003号国有土地使用证上的土地性质属于国有，联合村一组、联合村二组无诉权，应依法驳回其起诉。1998年4月1日，份子地乡政府与农牧业中心签订了《土地承包合同书》，将北至联合一社村前中心路，东至开发排干，西至一社西洪水渠，南至中心排干的3500亩国有荒地承包给农牧业中心经营。1998年7月20日，临河区政府给农牧业中心颁发了三个国有土地使用证，分别为国用（98）0001号、国用（98）0002号、国用（98）0003号。后农牧业中心将国用（98）0002号国有土地使用证丢失并登报声明作废，随后农牧业中心向临河区政府申请补办了国有土地使用证，其中国用（98）0003号国有土地使用证上载明的3500亩土地就是联合村一组、联合村二组所说的3500亩土地。2009年，农牧业中心又向巴彦淖尔市国土资源局提出补办国有土地使用证的申请，理由是其又将证号为临河国用（2006）字第432314008号和临河国用（2006）字第432314009号国有土地使用证丢失，要求补发新的国有土地使用证。基于上述情况，巴市政府为农牧业中心换发了巴国用（2009）004号国有土地使用证。该证将上述几个国有土地使用证合并后办理的，3500亩土地也在其中。综上，巴市政府的颁证行为合法有效，应予维持。被告巴市政府提供以下证据：1、1998年4月1日土地承包合同书。证明争议地属份子地乡政府，不属于联合村一组、联合村二组。联合村一组、联合村二组不具备诉讼主体资格。2、土地证丢失登报公告（报纸复议件）。3、2009年1月10日补办土地证申请。2-3号证据证明土地证丢失，在报纸上公告后进行了补办。4、国用（98）0003号国有土地使用证及土地登记申请审批表。证明该证来源合法，四至界限清楚。5、土地变更登记表。证明颁证程序合法，有经办人、领导的签字。6、农牧业中心承诺书。证明争议地权属清楚，无纠纷。7、地籍调查表。8、土地登记申请审批表。7-8号证明颁证程序合法，来源合法有效，适用法律正确。9、2015年6月18日新华镇政府证明，证明联合村一组、联合村二组起诉状中的公章已作废，对外不能参加任何社会活动。联合村一组、联合村二组不具备本案的诉讼主体资格。
第三人农牧业中心述称：一、争议土地的国有土地使用证颁发程序合法有效，争议土地是在1992年、1993年万亩土地开发过程中，由份子地乡政府、原联合村一社、二社形成关于争议土地的置换方案，争议土地在其开发过程中置换到份子地乡政府，份子地乡政府办理了国用（98）0003号国有土地使用证，本案被诉的国有土地使用证是依据前证补发的，包括国用（98）0002号和国用（98）0001号国有土地使用证。二、联合村一组、联合村二组的主体资格不合法。土地的确权是确定到村委会一级，本案联合村一组、联合村二组没有土地使用证书，也不是土地所有权人，故其无资格提起本案的诉讼。三、联合村一组、联合村二组的陈述与本案的历史事实不符，争议土地经开发后由份子地乡政府经营管理，后又承包、转让，并签订了合同，合同上都有联合村一组、联合村二组的公章，联合村一组、联合村二组对此事实是清楚的。第三人农牧业中心为证实自己的主张提供以下证据：1、与份子地乡、农机局、份子地农场协议各一份、公证书各一份。证明农牧业中心合法取得了争议土地的使用权。2、土地使用证（四份）。证明农牧业中心持有合法的国有土地使用证，巴市政府的颁证行为合法有效。3、会议纪要。证明争议地在1999年，份子地乡政府、联合村、和平村和农牧业中心召开会议，形成会议纪要，争议地由份子地乡政府承包给农牧业中心经营管理。4、对李明亮和马树林的录音及根据录音整理的书面资料，证明争议土地属份子地乡政府所有。5、份子地乡档案室现状照片14张。证明份子地乡政府档案管理混乱，导致份子地乡政府与联合村一组、联合村二组关于本案争议土地的交换和补偿协议等档案资料丢失。
第三人联合村三组述称：原农机局于1978年以5万元左右的价款承包了联合村三组的2100亩土地，并给了联合村三组一台75型链轨车，一辆28型拖车。这2100亩土地中有熟茬地510亩，草地300亩，荒地1200亩。农机局于1999年又将该地转包给了农牧业中心，期限20年，后又延期至2028年，农机局每年收取承包费。给农牧业中心颁发的国用（98）0002号国有土地使用证面积3333亩中有三组的2100亩土地，现我村地少人多，村民生活困难，要求退还该2100亩土地，所以要求撤销给农牧业中心颁发的国用（98）0002号国有土地使用证。
本院根据第三人农牧业中心的申请，调取了以下证据：1、巴临国土资办发（2008）12号会议纪要。2、国用432008002土地登记申请审批表。3、临河国用（2008）432008002号国有土地使用证复印件。4、巴市国土资源登记局的说明。5、临河区新华镇司法所的调查笔录四份。第三人农牧业中心对上述证据的举证意图为：第1－3号证据证明国用（98）0002号国有土地使用证丢失后补办了临河国用（2008）432008002号国有土地使用证及补办过程。第4号证据证明本案被诉的巴国用（2009）004号国有土地使用证是由四个证换发而来的。第5号证据中石占忠、武长福的调查笔录证明在1991年至1992年，份子地乡政府进行万亩荒滩开发时给联合村一组、联合村二组减免了100亩、200亩的税费，把涉案土地收回了份子地乡政府。姚文文的调查笔录与本案无关。
经过庭审质证，本院对以上原告联合村一组、联合村二组提供的1号证据予以认定，能够证实联合村一组原名为临河市份子地乡联合村第一生产合作社，联合村二组原名为临河市份子地乡联合村第二生产合作社；对2号－4号证据的真实性予以认可。对被告巴市政府提供的1－9号证据的真实性予以认可，能够反映颁证的过程。对第三人农牧业中心提供的1号证据中的土地转让合同、会议记录、公证书的真实性予以认可，能够反映取得土地使用权的过程；对2号证据国有土地使用证的真实性予以认可；对3号证据李明亮和马树林的证人证言，与1号证据中土地转让合同相印证，能够证实涉案争议地原属于荒地，后由份子地乡政府转让给农牧业中心开发经营；对5号证据不予认可，与本案无关；对第三人农牧业中心申请本院调取的1－5号证据的真实性予以认可，能够反映国用（98）0002号国有土地使用证丢失后补办证的过程及巴国用（2009）004号国有土地使用证的换发过程。对本院调取的1－5号证据，能够证明巴国用（2009）第004号国有土地使用证的由来，本院予以认可。
经审理查明：1998年7月20日，临河区政府给农牧业中心颁发了国用（98）0001号国有土地使用证，载明的土地使用权面积为2986668.1㎡（约4480亩）和国用（98）0002号国有土地使用证，载明的土地使用权面积为3333亩及国用（98）0003号国有土地使用证，载明的土地面积为2333333.4㎡（约3500亩）。2006年3月23日，临河区政府给农牧业中心颁发了新华镇国用（2006）字第316008号国有土地使用证，载明土地使用权面积为1640㎡。2006年6月，农牧业中心将国用（98）0002号国有土地使用证丢失后，临河区政府于2008年3月11日给农牧业中心补发了临河国用（2008）432008002号国有土地使用证。农牧业中心于2006年4月13日将国用（98）0003号国有土地使用证申请换发了新证，证号为临河国用（2006）432314009号，土地使用权面积变为3389亩；将国用（98）0001号国有土地使用证申请换发了新证，证号为临河国用（2006）432314008号，土地使用权面积变为4130.1亩。2009年1月10日，农牧业中心将临河国用（2006）字第432314008号和临河国用（2006）字第432314009号国有土地使用证丢失。2009年6月23日，经农牧业中心申请，巴市政府将临河国用（2006）432314008号、临河国用（2006）432314009号、新华镇国用（2006）字第316008号和临河国用（2008）432008002号四个国有土地使用证换发为巴国用（2009）004号国有土地使用证，载明“土地使用者为农牧业中心；宗地号为302002019；土地用途是农业用地；使用类型是划拨；使用权面积为6576869.4㎡（约9865.3亩）；颁证机关为巴市政府，登记机关为巴彦淖尔市国土资源局”。从该国有土地使用证的地籍调查表中载明“四至为东至和平十社，西至联合一社、联合三社，南至联合三社、和平十社，北至联合一社、联合二社；总面积6576869.4㎡”。
另查明，2005年4月1日，新华镇政府下发新政发（2015）23号《关于新华镇联合村一、二、三组村民与农牧业中心土地权属纠纷的答复意见》，调查查明“……联合村一、二组的土地问题。1992年左右份子地乡政府与联合村协商，给联合村一组减免了200亩的税费任务，给联合村二组减免了100亩的税费任务，将联合村一组3500亩左右、二组1500亩左右，总计5000亩左右的荒地收回份子地乡政府进行开发。1998年4月份，份子地乡政府经党委会研究将联合村一、二组的上述5000亩左右的土地以60万元的价格转包给了农牧业中心，期限至2028年止，并对土地转包合同进行了公证，公证文号为（98）临证字第1465号，联合村一、二组和村委会与份子地乡政府及农牧业中心没有履行任何土地转让或承包手续……2009年农牧业中心将上述争议的所有土地办理了国有土地使用证，证号巴国用（2009）第004号，宗地号302002019”。
又查明，原告联合村一组原名为临河市份子地乡联合村第一生产合作社，原告联合村二组原名为临河市份子地乡联合村第二生产合作社，第三人联合村三组原名为临河市份子地乡联合村第三生产合作社。在合乡并镇时，未刻公章。
还查明，原告联合村一组、联合村二组将巴彦淖尔市临河区政府和第三人农牧业中心于2015年7月28日起诉至巴彦淖尔市临河区人民法院，请求撤销临河区政府给第三人农牧业中心颁发的国用（98）0003号国有土地使用证。巴彦淖尔市临河区人民法院于2015年12月22日作出（2015）临行初字第82号行政判决，确认临河区政府为第三人农牧业开发中心颁发国用（98）字第0003号《国有土地使用证》的行政行为违法。农牧业中心不服，向本院提起上诉，本院于2016年5月16日作出（2016）内08行终23号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。
本院认为：本案的争议焦点为原告联合村一组、联合村二组是否具备本案诉讼主体资格；原告联合村一组、联合村二组请求撤销被告巴市政府为第三人农牧业中心颁发的巴国用（2009）004号国有土地使用证是否有事实及法律依据。
关于原告联合村一组、联合村二组是否具备本案诉讼主体资格的问题。根据新华镇政府的新政发（2015）23号《关于新华镇联合村一、二、三组村民与农牧业中心土地权属纠纷的答复意见》调查查明的事实即“1992年左右份子地乡政府给联合村一组、二组减免了税费任务，将联合村一组3500亩左右、二组1500亩左右，总计5000亩左右的荒地收回进行开发。1998年4月份，份子地乡政府将上述5000亩左右的土地以60万元的价格转包给了农牧业中心。2009年，农牧业中心将上述5000亩左右的土地办理了国有土地使用证，证号巴国用（2009）004号”，说明联合村一组和联合村二组与巴国用（2009）第004号国有土地使用证所涉及的土地有利害关系。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，原告联合村一组、联合村二组具备本案诉讼主体资格。
关于被告巴市政府为第三人农牧业中心颁发的巴国用（2009）004号国有土地使用证是否应予撤销的问题。经审查，被告巴市政府为第三人农牧业中心颁发的巴国用（2009）004号国有土地使用证是由临河区政府为第三人农牧业中心颁发的临河国用（2006）432314008号、临河国用（2006）432314009号、新华镇国用（2006）字第316008号和临河国用（2008）432008002号四个国有土地使用证换发而来的。其中，临河国用（2006）432314009号国有土地使用证是由临河区政府为第三人农牧业中心颁发的国用（98）0003号国有土地使用证换发而来的。被告巴市政府为第三人农牧业中心颁发巴国用（2009）004号国有土地使用证时，是以第三人农牧业中心取得的国用（98）0003号国有土地使用证和临河国用（2006）432314009号国有土地使用证为权属审核依据，但临河区政府为第三人农牧业中心颁发国用（98）0003号国有土地使用证的行政行为已被巴彦淖尔市临河区人民法院作出的（2015）临行初字第82号行政判决和本院作出的（2016）内08行终23号民事判决确认违法，因此，临河区政府依据国用（98）0003号国有土地使用证为第三人农牧业中心颁发的临河国用（2006）432314009号国有土地使用证证据不足，被告巴市政府又依据临河国用（2006）432314009国有土地使用证为第三人农牧业中心颁发的巴国用（2009）004号国有土地使用证亦应当认定为颁证的主要证据不足。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任”的规定，违法的行政行为，只有在涉及国家利益或者公共利益时，才可以不被撤销。而在本案中，被告巴市政府颁发巴国用（2009）004号国有土地使用证的行政行为，并不涉及国家利益或者公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的……”的规定，被诉的巴国用（2009）004号国有土地使用证应予撤销。原告联合村一组、联合村二级的诉讼请求与法有据，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告巴市政府为第三人农牧业中心颁发的巴国用（2009）004号国有土地使用证。
案件受理费50元，由被告巴彦淖尔市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 霍淑珍
审 判 员 郝新跃
代理审判员 塔 娜
二〇一六年六月二十二日
书 记 员 李 娜
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的……