青海省西宁市城西区人民法院
p t ” > 行 政 判 决 书
（2017）青0104行初73号
原告：刘红伟,男，汉族，1966年10月3日生，无固定职业，住西宁市。
被告：西宁市公安局城北公安分局,住所地，西宁市。
法定代表人：马玉，系该局局长。
行政负责人：李红文,男，1969年9月12日生，汉族，西宁市公安局城北公安分局副局长，住青海省西宁市。
委托代理人：王铁，男，1968年9月6日生，汉族，西宁市公安局城北公安分局法制大队副大队长，住青海省西宁市。
第三人：西宁市城北区信访局，住所地，西宁市。
行政负责人：张启寿，男，汉族，1965年3月10日生，西宁市城北区信访局局长，住西宁市。
原告刘红伟与被告西宁市公安局城北公安分局、第三人西宁市城北区信访局不服行政处罚决定纠纷一案，原告刘红伟于2017年9月4日向本院起诉，本院受理后，依法组成合议庭，于2017年12月27日公开开庭进行了审理，原告刘红伟与被告西宁市公安局城北公安分局行政负责人李红文及委托代理人王铁、第三人西宁市城北区信访局行政负责人张启寿均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
本案被诉行政行为，系原告刘红伟不服被告西宁市公安局城北公安分局对其作出的宁北公（小）行罚决字[2017]10692号《行政处罚决定书》，认为该行政处罚决定对原告实施拘留的行政处罚行为不当，且程序违法，表现为：一、原告是到城北区人民政府反映相关问题，并不存在扰乱单位秩序的行为，故被告方认定事实错误；二、原告所反映的城北区人民政府属于城北公安分局朝阳派出所的管辖范围，但处警是由被告所属的小桥派出所进行，且在未向原告送达《行政处罚决定书》的情况下，被告违法将原告实施了拘留行政行为，属于认定事实错误，程序违法。综上，要求依法撤销被告方作出的宁北公（小）行罚决字[2017]10692号《行政处罚决定书》。
事实和理由：原告刘红伟诉称，2017年7月24日，原告前往西宁市城北区政府区长办公室反映有关问题，区长安排城北区信访局工作人员接待处理原告反映问题时，由该信访局直接向被告方所属的小桥派出所打电话要求对原告进行拘留。后小桥派出所的工作人员到场后在未出示工作证件的情形下强行将原告带至派出所进行羁押，且当天未让原告及亲属签字且未送达《行政处罚决定书》的情况下强行将原告送至西宁市拘留所进行拘留。至2017年8月1日西宁市拘留所将原告释放并向原告送达了西宁市拘留所解除拘留证明书，此时原告才知道被告以扰乱单位秩序为由向西宁市拘留所送达了宁北公（小）行罚决字[2017]10692号《行政处罚决定书》。对此原告方认为，被告方作出的上述行政行为存在以下违法事实：首先，原告是到城北区人民政府反映相关问题，并不存在扰乱单位秩序的行为，故被告方认定事实错误；其次，原告所反映问题的城北区人民政府属于城北公安分局朝阳派出所的管辖范围，但处警是由被告所属的小桥派出所进行；再次，在未向原告送达《行政处罚决定书》的情况下，被告违法对原告实施了拘留行政行为，属于认定事实错误，程序违法，被告方的行政行为严重侵害了原告方的合法权益，故诉至法院，请求依法撤销被告方作出的宁北公（小）行罚决字[2017]10692号《行政处罚决定书》，并承担原告在被拘留期间的身体和精神损失抚慰金和经济损失10000元整，由被告方承担本案诉讼费。
被告西宁市公安局城北公安分局辩称，2017年7月24日下午15时许，原告刘红伟到城北区政府信访，但未按照正常的信访程序，而是直接找到张爱红区长反映情况，区长在了解情况后向原告告知应当向主管部门信访局反映，而原告刘红伟随后则在城北区政府办公大楼内挨个办公室乱窜，并停留在刘文军区长办公室门口吵闹，在第三人城北区信访局工作人员赶到二楼后，劝说其到信访局办公室内处理上访事由，但其随即大声吵闹，导致其他部门的办公人员无法正常工作，严重影响了政府正常办公秩序。后在工作人员的劝说下，刘红伟来到信访局办公室内，由信访局局长张启寿对其进行了接待，经了解其信访的事由与其在2017年3月7日在信访局签字并捺印的停访息诉承诺书的事实一致，而原告对此仍继续在信访局办公室内大吵大闹，再次影响了政府办公楼内的正常办公秩序。被告对作出的上述行政行为有相关的证据并已附卷佐证，同时对于原告提出的管辖问题，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定：”行政案件由违法行为人居住地管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”之规定，被告是于2017年7月24日接到第三人城北区信访局报案，且原告刘红伟的居住地在小桥大街派出所辖区，故被告所属的小桥大街派出所受理此案有相关法律依据。综上，被告方以扰乱单位秩序行为作出的行政处罚行为，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，故请求依法维持被告作出的宁北公（小）行罚决字[2017]10692号《行政处罚决定书》，驳回原告方的诉讼请求。
第三人西宁市城北区信访局辩称，2017年3月7日前原告曾多次到信访局上访，后经信访局详细了解，其上访的内容事项最终在2017年3月7日自行达成协议，根据《信访条例》的相关规定，已经协商调解完毕的信访事由再次上访属于缠访、闹访。后原告因此事再次上访，青海省信访局已经接待了原告，并且向其告知了信访分管的情况。2017年7月24日下午15时许原告未按规定，越级上访，直接前往区长办公室，在副区长办公室门口吵闹，信访局工作人员对其进行了劝说，其不听劝阻吵闹，严重影响了区政府各部门的办公秩序，影响恶劣。故第三人认为，原告的上访行为本身已经违反了《信访条例》的规定，且越级上访，在上访过程中吵闹不听劝阻，扰乱办公秩序，第三人报警要求处理其违法行为正当，被告西宁市城北公安分局作出的宁北公（小）行罚决字[2017]10692号《行政处罚决定书》的行政处罚行为，事实清楚，法律关系明确，程序合法，应当予以维持，请求驳回原告方的诉讼请求。
被告西宁市公安局城北公安分局提交如下证据：第一组证据：受案登记表、受案回执、城北区信访局报案材料、接受证据清单，证明被告方在收到城北区信访局报案后依法予以受理并告知报案人受理的情况；第二组证据：到案经过、传唤通知家属记录、行政拘留家属通知书，证明违法行为人原告到达被告处接受调查并对到案情况及其行政拘留情况向原告家属依法予以告知的情况；第三组证据：视听资料及制作说明（当庭播放），证明第一段是在2017年7月24日16时10分至16时20分期间原告刘红伟在去政府违规信访的视频材料；第二段是原告刘红伟吵闹过程中由第三人拍摄的具体情况，能够证实原告第一次进入张区长办公室，第二次进入的是刘区长办公室及吵闹影响正常办公秩序后被第三人信访局的工作人员带至信访局的事实，该视频由第三人信访局向被告方提交；第四组证据：《行政案件权利义务告知书》及对原告刘红伟的询问笔录，证明被告依法行政向其告知了相关的权利义务的事实并对相关事实向其本人进行了陈述；第五组证据：《行政案件权利义务告知书》及报案人张启寿、证人孔富存、张生洪、王峰、米金萍、马瑞青、高明、李瑞军、靳建设上述人员询问笔录，证明原告在区政府大楼内大吵大闹，已经严重影响了楼内工作人员及相关部门的正常办公的事实，其确已构成违法行为的事实；第六组证据：李瑞军、靳建设、高明、马瑞青辨认笔录，证明经过对违法人员的辨认情况，确定了本案的原告刘红伟系违法行为人的事实；第七组证据：行政处罚告知笔录、公安行政处罚审批表及宁北公（小）行罚决字[2017]10692号《行政处罚决定书》，证明对原告处罚前进行了告知，经城北区公安分局审批对其进行处罚的事实及《行政处罚决定书》向原告送达时其拒绝签收的事实；第八组证据：报案单位第三人城北区信访局提交的有关原告刘红伟信访的相关材料，证明原告此次信访的事由与其本人在信访局书写的息诉信访的材料的事实上的关联性，故其再次进行信访系无理要求；第九组证据：执行回执，证明对违法行为人已送达西宁市拘留所进行处罚的事实；第十组证据：送达回执，证明就对原告进行处罚的情况向第三人城北区信访局进行了送达的事实；第十一组证据：户籍信息，证明对原告的身份进行了确认，其是具有完全民事行为能力的公民。
原告对上述证据的质证意见：对于上述证据的真实性无异议，但是对于第三人城北区信访局报案并对被告方处警的行政行为有异议，其中对于原告到城北区区政府吵闹的行为，原告方认为报案的第三人当时并无证据，对于询问笔录的时间是不属实的，在上述笔录中反映的是在同一时间内出现了同一个询问人，对此原告方不认可，而且对于原告方一直上访反映的问题未予处理，现对当庭播放的视频资料的时间和事实是属实的，原告方确于当日找到张区长和刘区长的办公室，对视频资料中所述的事情是真实有效的。
第三人对上述证据的质证意见：对于被告方提交的证据的真实性、合法性和关联性均无异议，予以认可，其中涉案的光盘是第三人向被告方提交的。
原告刘红伟提交如下证据：第一组证据；2017年7月24日由原告自己手机拍摄的视听资料；第二组证据：西宁市人民政府写给原告的信；第三组证据：申请书一份；第四组证据：检举材料；第五组证据：违法建设材料；第六组证据：西宁市城西区人民法院（2016）青0104行初69号行政判决书和西宁市中级人民法院（2017）青01行终45号行政判决书；第七组证据：西宁市公安局城北公安分局小桥大街派出所出具的《受案回执》；第八组证据：在西海都市报上反映的违法建设举报材料；第九组证据：举报材料一份；第十组证据：举报违法建设材料；第十一组证据：ＸＸＸ书记讲话材料；第十二组证据：行政诉讼法第三十条；第十三组证据：宪法第四十一条；第十四组证据：西宁市拘留所解除拘留证明书；第十五组证据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款；第十六组证据：被告西宁市公安局城北公安分局第52页询问笔录、第61页询问笔录当中涉及的相关当事人高明、靳建设的通话录音，证明该笔录均是被告方自行制作的，不予认可，被告方在进行具体行政行为时应当有执法记录仪；第十七组证据：举报信和与景生福的协议，证明原告方举报的违法建设事实属实及双方并未履行该协议书的内容；上述证据综合证明，西宁市人民政府给原告写信让原告找城北区区长，且原告举报的均是属实的，就是因为举报非法建设，导致原告受到行政处罚，举报是一个公民的权利，因此认为被告方作出的行政行为是违法的。
被告西宁市公安局城北公安分局对上述证据的质证意见：对于原告上述证据证明被告的行政处罚行为违法的证明方向不予认可，对于原告方提交的法律条文是认可的，但与本案无关联性；对于具体的行政处罚程序均是合法的，因为结束谈话的时间是2017年7月24日23时50分，送往西宁市拘留所的时间是2017年7月25日，因此具体执行的时间是正确的；对于与证人的通话录音，作为当事人根据法律规定不得干扰证人作证，刘红伟以电话干扰证人作证违反了相关法律规定且对证人所说的言辞断章取义，对其证据不予认可。
第三人西宁市城北区信访局对原告方提交的证据的质证意见：对于原告方提交的上述证据的证明方向均不予认可，原告与第三人信访局之间无任何合同关系，在第三人处达成的协议，也是原告与景生福之间的法律关系，在上述证据的录音中，也证实了原告方是多次上访，且是与2017年3月7日达成的协议是同一事实和理由的上访问题，该行为已经越级上访，并对当时的工作场所造成了恶劣影响。
第三人西宁市城北区信访局提交如下证据：第一组证据：2017年3月7日原告刘红伟写的息诉罢访书，是与景生福相关的事件，证明刘红伟与景生福就”归亲宾馆”因违法建设一事产生的纠纷达成协议；第二组证据：上访记录及具体内容，证明从2017年3月7日以后刘红伟上访12次的事实，对同一事实反复上访，按照《信访条例》的规定可以将其移送公安机关拘留。
原告方对第三人提交的证据的质证意见：对第三人提交的上述证据不予认可。当时在信访局书写息诉书，是被逼写的，而且罢访息诉书上面署名有城北区信访局的名称；2016年6月15日信访回复证明了信访局的行为是违法的；再次上访，是因为问题没有得到解决。
被告方对第三人提交的证据的质证意见：对上述证据的真实性、客观性、关联性均无异议，予以认可。
对于上述证据中：被告方提交的受案登记表、受案回执、城北区信访局报案材料、接受证据清单、到案经过、传唤通知家属记录、行政拘留家属通知书、视听资料、行政案件权利义务告知书及对原告刘红伟的询问笔录、行政权利义务告知书及报案人张启寿、证人孔富存、张生洪、王峰、米金萍、马瑞青、高明、李瑞军、靳建设上述人员询问笔录、李瑞军、靳建设、高明、马瑞青辨认笔录、行政处罚告知笔录、公安行政处罚审批表及宁北公（小）行罚决字[2017]10692号《行政处罚决定书》、报案单位第三人城北区信访局提交的有关原告刘红伟信访的相关材料、执行回执，送达回执、户籍信息、2017年3月7日原告刘红伟写的息诉罢访书，符合证据的合法性、真实性和关联性，作为本案的有效证据予以认定。
经审理查明，2017年7月24日下午15时许，原告刘红伟直接前往西宁市城北区人民政府区长办公室反映其涉访相关问题，被告知按相关程序办理后，其又在副区长办公室门口大声吵闹，信访局工作人员多次对其进行了劝说后，其仍不听劝阻继续在楼道内吵闹，后将其带至信访局办公室还是不听劝阻吵闹，第三人西宁市城北区信访局认为原告的此次行为严重干扰和影响了区政府楼层内各部门的办公工作秩序，扰乱了正常的单位秩序，且其信访所涉事由在2017年3月7日经该信访局调解后，原告已经作出了息诉罢访的承诺，根据《信访条例》的规定，其行为已经构成缠访、闹访，遂于2017年7月24日16时48分报警。被告城北公安分局所属的小桥大街派出所接到指令后，依法处警，在2017年7月24日17时许将涉嫌扰乱单位秩序的原告刘红伟传唤至派出所内接受调查，向原告及城北区信访局相关在场工作人员制作了询问笔录，向相关证人制作了辨认笔录，了解事发当时的具体情况且确认了原告刘红伟系本案中涉嫌违法行为人，并依法向原告及相关询问人员告知并送达了《行政案件权利义务告知书》，通知了原告家属。在笔录中均证实了原告刘红伟在城北区政府吵闹并实际影响了楼层内的工作人员的办公正常秩序，第三人西宁市城北区信访局一并向被告提交了原告在楼内吵闹的现场视频，证实了上述事实情况。被告西宁市公安局城北公安分局在核实原告的上述客观违法事实后，于2017年7月24日21时48分作出宁北公（小）行罚决字[2017]10692号《行政处罚决定书》，认为原告前往城北区政府上访期间，在区政府大楼内大声吵闹，并且不听区政府工作人员劝阻，导致区政府办公楼内工作人员无法正常工作，严重影响了区政府的办公秩序，故依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，作出决定给予刘红伟行政拘留七日内的行政处罚，并于当日向其依法告知和进行送达，原告刘红伟本人拒绝签字。后被告依法将其送往西宁市拘留所进行行政处罚的执行，执行具体时间应以2017年7月25日至2017年8月1日止。现原告认为，原告有权到城北区人民政府反映相关问题，并不存在扰乱单位秩序的行为，而且城北区人民政府属于城北公安分局朝阳派出所的管辖范围，但处警是由被告所属的小桥派出所进行，且在未向原告送达《行政处罚决定书》的情况下，就实施了具体的行政处罚行为，故原告认为，被告认定事实错误，处罚程序违法，要求依法撤销该行政行为，并赔偿原告方的经济损失，而被告则认为对原告违法行为已经查实，办案过程依法进行，故其行政行为合法，程序正当，理应维持该行政处罚决定，请求依法驳回原告方的全部诉讼请求，导致纠纷产生。
本院认为，首先，被告西宁市公安局城北公安分局作为本行政区域内负责维护社会治安，制止危害社会治安秩序的行政管理主体，有权对本行政区域内出现的扰乱公共秩序的行为实施行政管理处罚权，其是合法的行政执法主体，因此对其所属的派出所作出的行政管理行为对外承担法律责任，故西宁市公安局城北公安分局是本案适格的被告。其次，对于原告诉称该案件应当由朝阳派出所管辖，而不应当由小桥派出所管辖的意见，不予采纳，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定：”行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖......”，本案中报案地和被处罚人均在城北公安分局的管辖范围内，且作为行政主体可以指派其行政管辖范围内的下属派出所处警，因此对原告认为管辖错误的意见，予以驳回。再次，被告方对原告刘红伟作出的宁北公（小）行罚决字[2017]10692号《行政处罚决定书》，所依据的事实和法律是否合法正确，行政处罚程序是否正当，是确定本案行政行为是否合法有效的核心焦点，从庭审的查明情况分析，被告在作出具体行政处罚时首先查明了原告刘红伟上访过程中在城北区政府未按规定上访，而直接前往区长办公室，并在被告知按程序办理后在城北区政府办公楼内吵闹，信访工作人员多次劝阻后无果，其仍然继续吵闹的行为，已经严重影响了机关的正常办公秩序的事实情节，上述事实已经查实，故其行为已经符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条一款（一）项之规定：”有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产......不能正常进行，尚未造成严重损失的”的行政处罚情形，而被告在执行具体行政执法行为的过程中，向原告告知了《行政案件权利义务告知书》的相关权利义务，并通知了其家属，在作出行政处罚决定后，对其进行了送达和告知并依法将原告送达至拘留所进行执行。被告在作出上述具体行政行为时的处罚程序中的调查、作出处罚决定和执行阶段的程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》的法律规定，应当予以认定程序合法。
综上，被告西宁市公安局城北公安分局对原告刘红伟作出的宁北公（小）行罚决字[2017]10692号《行政处罚决定书》，《行政处罚决定书》所依据的事实和法律合法正确，行政处罚程序正当，应当予以维持该行政行为，故对原告要求依法宁北公（小）行罚决字[2017]10692号《行政处罚决定书》，和因该行政行为造成原告各项赔偿损失10000元整的诉讼请求，依法予以驳回。依照《中华人民共和国治安管理法》第二条、第三条、第五条、第十条一款（三）项、第二十三条一款（三）项、第八十三条、第九十五条一款（一）项、第一百零三条、《中华人民共和国行政处罚法》第四条、第十五条、第三十条《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告刘红伟要求撤销被告西宁市公安局城北公安分局作出的宁北公（小）行罚决字[2017]10692号《行政处罚决定书》及承担其在被拘留期间的身体和精神损失抚慰金、经济损失10000元的全部诉讼请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于西宁市中级人民法院。
本案诉讼费50元，由原告刘红伟负担。
审判长董晓冬
审判员辛皎菱
人民陪审员付浩华
二〇一八年一月三十一日
书记员胡婉莹