湖北省谷城县人民法院
民 事 判 决 书
（2015）鄂谷城民二初字第00242号
原告：某甲公司。
法定代表人：黄某。
委托诉讼代理人：杨某。
委托诉讼代理人：杜某。
被告：某乙人民政府。
法定代表人：褚某。
委托诉讼代理人：王某。
委托诉讼代理人：秦某。
原告某甲公司（以下简称某甲公司）与被告某乙人民政府（以下简称某乙人民政府）建设用地使用权纠纷一案，本院于2015年7月16日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告的委托诉讼代理人杨某、杜某，被告的委托诉讼代理人秦某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告某甲公司向本院提出诉讼请求：1、依法解除原、被告双方签订的《投资协议》；2、由被告某乙人民政府返还原告交纳的用地费用175万元，并赔偿各项损失1511735.68元（利息损失暂计算至2015年6月26日，以后损失计算至清偿之日至）；3、由被告承担诉讼费用。事实和理由：2013年1月20日，原、被告就建筑模板项目签订《投资协议》，该协议约定由某乙人民政府按某甲公司要求提供建设用地50亩，某甲公司按每亩5万元向某花镇政府支付用地费用（不含税收）250万元。协议签订后，某甲公司依约向某花镇政府交纳70%的用地费用定金175万元并进行部分建设。2013年12月4日，经谷城县法院下达裁定书，裁定对某甲公司占有石花镇水星台1组土地予以保全，保全期间保持现状，不得建设占有或者其他有损土地使用权、所有权之行为发生，否则将承担法律责任。裁定书下达后，某甲公司无法使用土地，也无法实现投资目的，请求判如所诉。
原告某甲公司为证明所陈述的事实及支持其主张，举出如下证据：
1、《某乙人民政府与某甲公司投资协议》，证实双方的合同关系。
2、公司变更登记通知书，证实某甲公司的法定代表人由徐良杰变更为徐某甲，再变更为黄某。
3、谷城县国土资源局谷土资执责停（2013）1007号《责令停止违法行为通知书》、谷城县人民法院（2013）××行执字第××号《裁定书》。
4、征地款收据二份，金额175万元；征地缴纳税款20万元。
5、借款资金凭证一组，证实某甲公司筹借资金用于缴纳征地款、税收及土地建设。
6、价格认证意见书、鉴证费发票，证实某甲公司投资基础设施建设工程的价格为440544元，支付鉴证费2000元。
7、《钢结构厂房安装合同》、《公函》、定金收据，证实某甲公司为建盖生产车间与襄阳市恒宝机械有限公司签订合同并交纳定金34万元。
8、徐良杰的证明材料。
被告某乙人民政府辩称，某甲公司所诉主张与事实不符，某甲公司系徐良杰成立。徐良杰向某花镇申请投资办厂，双方协商一致后签订投资协议。因徐良杰在建厂过程中向金融机构申请贷款无果后，资金链断裂而导致停建，加之徐良杰欠黄某债务，徐良杰通过股权转让的形式将某甲公司以抵债的方式给黄某。本案的处理结果与徐良杰存在法律上利害关系，要求追加徐良杰为第三人参加诉讼。某甲公司自愿申请投资建厂，某乙人民政府已将50亩建设用地提供给某甲公司，某甲公司应按照合同约定履行建厂、投产、生产等义务，并办理项目的审批手续。故请求驳回某甲公司全部的诉讼请求。
被告某乙人民政府为证明所陈述的事实及支持其主张，举出如下证据：
2015年7月24日，某乙人民政府与徐良杰就某甲公司之间的投资协议纠纷的协调会纪要。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。被告某乙人民政府对原告提出的1、2、4、6组证据无异议，本院予以确认并在卷佐证。对有异议的证据，本院认证如下：被告认为原告提出的证据3，即2013年11月29日谷城县国土资源局下达的《责令停止违法行为通知书》系填充式的文书，形式要件不合法，并且土地部门没有给徐良杰下达任何相关手续；人民法院2013年12月4日作出裁定书属审查不严。因该组证据均是国家机关依职权制作的公文书证，且与本案讼争的土地使用权合同及合同效力相关联，被告虽然存有异议，但并未提出反驳证据，可以确认原告该组证据的证明力。被告认为原告提出的证据5、证据7与本案没有关联性，以及证据8不具真实性。应结合案件情况及案件的其他证据，综合审查判断。某甲公司对被告提出的《协调会纪要》合法性、关联性提出异议，认为参加会议人员未到庭作证、合同的双方应履行各自义务、徐良杰转让公司的原因与本案没有关联性。因协调会议纪要系涉案当事人各自的代表就建设用地使用权在出让过程中受到阻确后商议该宗土地如何继续履行的提议，虽然在纪要中徐良杰自认有资金链断裂的因素存在，但该因素并不能成为合同继续履行不能的唯一因素或主要因素。相反可以佐证案件合同无效的事实。
根据当事人陈述和经审查确认的事实，本院认定事实如下：
某甲公司成立于2012年12月19日，为自然人投资或控股的有限责任公司，其主要经营建筑模板系列产品加工、批零，原法定代表人为徐良杰。2013年1月20日，徐良杰代表某甲公司（乙方）与某乙人民政府（甲方）签订《投资协议》。该协议主要约定：甲方同意乙方在石花镇水星台工业园区投资兴建200万张建筑模板工程项目（建设规模：用地50亩，投资8000万元，年产值可过12000万元，实现税收1200万元，提供就业岗位150多人）；甲方保证按乙方要求提供建设用地50亩，乙方按每亩5万元向甲方支付用地费用（不含税收）共计250万元；乙方在协议签订后一周内支付给甲方70%的用地费用定金175万元，余款在土地部门挂牌三日内，由乙方按甲方要求划到指定账户；甲方在收到用地定金后，十五天内启动项目征地工作，将根据田地作物和征地难度在一至三个月内交付乙方砌围墙；甲方实行项目专班负责制度，成立某甲公司项目建设专班，统筹和协调整个工程进展；乙方从项目施工之日起至竣工、投产，享受谷城县人民政府《招商引资优惠政策》和甲方出台的优惠政策；甲方负责办理土地征用和其他相关批复，为乙方的正常生产经营创造条件；甲方把土地交给乙方后，乙方应在一周内组织工程施工，若将项目用地圈而不建、搁置时间超过三个月未动工者，甲方将根据相关政策依法收回该宗土地，损失由乙方自负；乙方保证土地使用性质不变，必须在两年达标达产，完成项目效益目标；乙方应依国家法律和法规，办理项目的审批手续；本协议为正式协议，经甲乙双方法人代表或委托人签字盖章且征地定金到账三日后即产生法律效力。合同签订后，某甲公司于2013年1月28日及3月1日，分別向某花镇政府交纳征地补偿款50万元及125万元，合计175万元。在2013年12月12日至2014年6月27日，某甲公司依项目专班要求，向谷城县地方税务局累计交纳耕地占用税100万元（2013年12月13日交纳20万元、2014年6月26日交纳20万元、6月27日交纳60万元）后，某乙人民政府按《招商引资优惠政策》并以解决基础设施建设资金为名，于2014年1月8日及7月30日，分别返还某甲公司16万元及64万元，合计返还80万元。在动工建设过程中，因某甲公司建厂占地位置不符合《谷城县石花镇土地利用总体规划（2010年
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2020年）》要求，2013年11月29日，谷城县国土资源局以徐良杰“在未经批准的情况下，擅自占用水星台村组土地砌院办模板厂”为由，下达了谷土资执责停（2013）1007号《责令停止违法行为通知书》，该通知书责令徐良杰立即停止违法行为，听候处理。通知书送达后，某甲公司仍继续进行了部分工程的施工建设。2013年12月4日，谷城县国土资源局以其在申请人民法院强制执行前，若违法行为继续发生将造成某甲公司逃避执行为由，向本院提出财产保全申请，请求对某甲公司所占用石花镇水星台村1组土地予以保全，维护土地现状。本院审查后认为，谷城县国土资源局的申请理由正当，程序合法，即下达（2013）××行执字第××号裁定书裁定：对某甲公司占用石花镇水星台村1组土地予以保全（保全土地现状以送达之日起为准，保全期间当事人应保持现状，不得建设、占用或者其他有损土地所有权、使用权之行为发生，否则将承担法律责任）。某甲公司在收到裁定书后于2013年12月9日停止施工建厂。之后，徐良杰代表公司多次与某乙人民政府协商办理合法用地手续未果。2015年3月4日，徐良杰将其在某甲公司的股份全部转让给黄某，并在工商管理部门办理变更登记手续。黄某继任某甲公司法定代表人后，又再次向国土部门寻求申请办理合法用地手续未果。2015年7月24日，涉案当事人各方代表商议后形成的协调会纪要主要记载：某甲公司资金链断裂；应由某甲公司原法定代表人徐良杰出面与现任公司负责人及股东协调沟通，以期达成既能实现继续招商引资又能顺利投资办厂的“双赢”目的。因该宗土地未能进行招、拍、挂程序，且被相关职能部门定性为违法用地，故某甲公司诉至本院。
另查明，徐良杰代表某甲公司与某乙人民政府签订合同后，为筹集项目投入资金，于2013年2月16日以购买建筑装修材料为由，在工行谷城支行贷款200万元，贷款期限为60个月。至2015年6月26日，其已付贷款利息412160元。在贷款成就时，其向该行支付的手续费55007.68元，实则是在该行购买的理财产品。此外，徐良杰还陈述在2013年1月14日及3月18日，其代表某甲公司向湖北奥龙粮油工业有限公司借款40万元，目前尚欠本金10万未还。截至2014年9月12日向该公司支付上述借款利息8万元。在2014年9月8日，徐良杰为筹集项目资金，以其妻周某之名，向邮储银行谷城支行贷款38万元，徐良杰为该笔借款担保。根据该个人额度借款合同记载：借款事由为宾馆装修需要资金。截至2015年7月10日，徐良杰已支付上述借款利息27474元。2013年11月14日，某甲公司与谷城益某建筑劳务公司签订《围墙工程协议》约定，以实际施工长度为准，按每米450元结算围墙工程价款；基础超深部分砼按每立方米180元结算。2014年6月20日，某甲公司与襄阳恒宝机械有限公司签订《钢结构厂房安装合同》，交纳定金34万元。
再查明，该在建项目被相关部门责令停建后，2015年8月10日，谷城县物价局价格认证中心接受某甲公司的委托，对其投资基础设施建设工程价格进行鉴定。谷价认字【2015】015号价格认定意见书认定标的的价格为440544元。
本院认为，2013年1月20日，某甲公司虽然与某乙人民政府在合意一致的基础上就利用“水星台工业园区”50亩农村集体土地投资办厂签订有《投资协议》，且在协议签订后，已部分履行，但是自《物权法》实施后，该宗土地未采取招标、拍卖或者挂牌等法定出让方式订立的经营性建设用地使用权出让合同，因违反了《物权法》的强制性规定应认定无效。同时，《土地管理法》第2条第3款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。第43条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第44条第1款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第63条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。本案中，某乙人民政府未依法定批准程序，直接将农村集体经济组织所有的土地提供给某甲公司，双方就该幅地块虽然签订有《投资协议》，因该地块不符合谷城县石花镇土地利用总体规划，且至今也未依法取得建设用地使用权。《合同法》第57条规定：“合同无效、被撤销或者终止的，不影响合同中独立存在的有关解决争议方法的条款的效力”。第58条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。因该合同被确认无效后，将导致合同自始无效，合同内容对双方当事人失去法律拘束力。合同尚未履行的，不得履行。故某乙人民政府应将已取得的征地补偿款175万元返还给某甲公司。
对于某甲公司要求某乙人民政府赔偿其各项损失合计1511735.68元，本案可以考虑合同被确认为无效之因素，由某乙人民政府承担损失后果相适应的赔偿责任。而损失范围当依照法律规定并结合原告主张、合同缔约中的过失大小予以界定：1、耕地占用税20万元。耕地占用税，是占用耕地从事非农业生产而征的一次性的占用税，是企业取得土地的使用权而支付的税费，是构成土地取得成本的一部分。根据前述法律规定，合同无效或者被撤销后，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失。因某甲公司已向有关部门交纳耕地占用税100万元，除某乙人民政府返还其80万元外，剩余未能返还的部分尚有20万元，故这部分损失属于损害后果的范围，应由石花镇赔偿政府。2、围墙平整回填项目工程价款损失440544元。该损失已经过价格认证，且该损失系某甲公司于2013年11月14日与他人签订围墙工程协议之后的工程投入。根据过错责任大小，该项损失由某乙人民政府负责赔偿50%，即220272元。3、钢构厂房定金34万元。某甲公司在案涉地块已被法院采取保全措施后仍与他人签订钢结构厂房安装合同，该费用系某甲公司擅自扩大的损失，其主张由某乙人民政府予以赔偿，不予支持。4、支付贷款利息损失46.49万元。某甲公司初始向金融部门贷款200万元，同时还向该金融部门支付贷款手续费55007.68元，因该项费用系某甲公司原法定代表人徐良杰在贷款成就时附带购买的金融理财产品所产生的费用，与本案无关联，不予支持。综合本案案情及某甲公司对该建项目实际投入的资金，本院以其在工行谷城支行贷款200万元所支付的利息为限，酌定支持其利息损失206080元。
综上所述，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项、第三项、第四项第五项，第五十六条、第五十七条、第五十八条，《中华人民共和国物权法》付一百三十五条、第一百五十一条，《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条、第四十四条、第六十三条规定，判决如下：
一、原告某甲公司与被告某乙人民政府签订的《投资协议》无效；
二、被告某乙人民政府返还原告某甲公司交纳的土地使用费175万元；
三、被告某乙人民政府于本判决生效后十日内，赔偿原告某甲公司耕地占用税损失200000元、围墙平整回填项目损失220272元、贷款利息损失206080元，合计626352元；
四、原告某甲公司在收到上列二、三项中的款项后十日内，向被告石花镇人民政府返还已占有的50亩土地；
五、驳回原告谷城县林森源有限公司其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费32894元，由原告谷城县林森源有限公司负担16447元，被告某乙人民政府负担16447元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院（上诉人应在提交上诉状时，根据不服本判决的上诉请求数额及《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款的规定，预交上诉案件受理费，款汇襄阳市中级人民法院，开户银行：中国农业银行襄阳万山支行，户名：襄阳市中级人民法院，账号17×××56。上诉人也可将上诉案件受理费交给本院或直接到襄阳市中级人民法院交纳。上诉人在上诉期限届满后七日内仍未预交上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。当事人签收本判决书后，视为已向当事人送达了缴纳上诉案件受理费通知）。
审 判 长 陶华兰
审 判 员 谭明志
人民陪审员 曾国爱
二〇一七年一月二十日
书 记 员 程波乐