浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2009）浙绍行终字第4号
上诉人（原审原告）祝国炎。
被上诉人（原审被告）绍兴市越城区人民政府。
法定代表人章长胜。
委托代理人邹美雅。
被上诉人（原审第三人）劳彩玉。
委托代理人王连英。
委托代理人王栋。
祝国炎因诉绍兴市越城区人民政府土地使用权行政登记一案，浙江省绍兴市越城区人民法院于2008年12月8日作出（2008）越行初字第49号行政判决，祝国炎不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2009年1月16日公开开庭审理了本案。上诉人祝国炎、被上诉人绍兴市越城区人民政府的委托代理人邹美雅，被上诉人劳彩玉的委托代理人王连英、王栋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
1994年8月27日，绍兴市越城区人民政府为劳彩玉颁发了越集建（灵芝）字第0006482号集体土地建设用地使用证。
原审法院审理查明：坐落于绍兴市越城区原灵芝乡（现北海街道）西郭门外上牵埠头十一号台门，整楼小七架一间，侧楼三架二间，原系祝国炎所有，该房屋所处地号为587，图号为区-5-12，使用面积为53.5平方米，并于1993年8月5日登记发证。1994年8月18日，祝国炎将该房屋绝卖给劳彩玉（又名劳阿玉），并签订房屋绝卖书一份，同时对该房屋绝卖进行了公证。原绍兴市公证处出具了（94）浙绍证内字第423号公证书，对该买卖进行了公证。1994年8月27日，劳彩玉申请土地使用权变更登记，要求将土地使用者由祝国炎变更为劳彩玉，根据目前地籍档案记载，在1994年8月27日，该地块土地使用人登记意见变更为劳彩玉。绍兴市越城区人民政府颁发的编号为集建（灵芝）字第0006482的集体土地建设用地使用证上记载的土地使用人为劳彩玉，地号为587，图号为区-5-12，上面盖有校对章，同时记载发证时间为1993年8月16日，在变更记事一栏中记载有“绝卖于祝国炎，1994.8.18”之字样。
原审法院审理认为：首先应当明确祝国炎的诉权问题，根据《国家土地管理局对浙江省土地管理局关于土地登记中有关问题的请示的批复》，对土地使用权依法登记后对其结果提出异议的不属于土地权属争议，利害关系人可以直接向人民法院提起行政诉讼，故绍兴市越城区人民政府提出的祝国炎起诉属土地权属争议，应由政府先行处理，不能直接起诉的辩称不能成立。同时因绍兴市越城区人民政府无法举证证实祝国炎知晓颁证的具体时间，故祝国炎起诉不能认定已超过诉讼时效。因此，祝国炎起诉符合法律规定，属行政诉讼受案范畴。因本案属于要求撤销土地登记行政案件，争议焦点在于绍兴市越城区人民政府颁证行为是否合法。首先绍兴市越城区人民政府的颁证时间是否合法。祝国炎提出买卖关系系发生在1994年8月，而颁证日期却在1993年8月，绍兴市越城区人民政府明显存在违规的意见，经该院审核，在争议土地证的记事部分记载有“绝卖于祝国炎”字样，同时审查公证书以及劳彩玉向绍兴市越城区人民政府提交的申请变更登记表，该买卖系1994年8月18日由祝国炎将房屋卖给劳彩玉，依据常理判断，不可能在1994年8月18日同一天同时又出现劳彩玉将房屋卖给祝国炎的情形，故该“绝卖”应属笔误，其意思理解应为祝国炎绝卖给劳彩玉。同时该土地证上记载的发证时间为1993年8月16日，相应的地籍档案上记载祝国炎登记时间为1993年8月5日，故可推断该发证日期实际上是绍兴市越城区人民政府发给祝国炎土地证的日期，而因发生了祝国炎绝卖房屋给劳彩玉的情形，相应的登记项目发生变更，结合土地证上土地使用者栏中有改动痕迹且加盖校对章、祝国炎认可在绝卖协议签订后即将土地证交给劳彩玉等事实，可推定绍兴市越城区人民政府提出系在劳彩玉提出变更申请后，直接在劳彩玉提交的原土地使用证上直接进行涂改，并加盖校对印章的事实应当成立。据此，祝国炎提出颁证时间早于买卖时间的主张无事实依据，该院不予认可。第二，绍兴市越城区人民政府颁证给劳彩玉是否合法的问题，因该颁证行为发生在1994年，故应当适用当时的土地管理相关法规，即根据当时的法律法规，绍兴市越城区人民政府依照当时的材料及程序颁证给劳彩玉是否合法。根据当时有效的1988年修订的《土地管理法》相关规定以及其他法律法规，并无对集体经济组织成员买卖房屋给外经济组织人员的禁止性规定，故绍兴市越城区人民政府依照双方买卖事实颁证给劳彩玉并不违法。第三，绍兴市越城区人民政府颁证给劳彩玉是否符合法定程序问题。根据1989年11月18日国家土地管理局颁布的《土地登记规则》第二十八条规定，因赠与或继承、买卖、交换、分割地上附着物引起土地使用权转移的，应持有关的合法证明文件，向土地管理部门申请变更土地登记，同时根据该规则第三十七条规定，土地管理部门根据土地使用者、所有者、及他项权利拥有者申请变更土地登记的申请书经审核批准后可变更注册登记，更换或更改土地证书。在劳彩玉提交了申请书以及公证书的前提下，绍兴市越城区人民政府经审核批准后对变更注册登记予以准许，因土地证书可以更换或更改，绍兴市越城区人民政府采取直接更改的方式从登记规则的规定来看并无不当，但因填发日期未能作及时修改，且在变更记事栏中又出现了笔误，极易造成误解，故程序上存在一定的瑕疵，但综合全案具体情况而言，并非属违法范畴。同时因该土地证已颁证十余年，房屋也为劳彩玉一直占有，从审查颁证当时具体行政行为合法性的角度出发，并考虑保持行政行为效力相对稳定及目前实际使用状况等问题，不宜从现行法律法规以及登记管理操作规范的角度予以撤销。至于劳彩玉在办理公证时是否存在欺诈，是否存在恶意隐瞒相关事实等行为，祝国炎可通过民事诉讼全面审查买卖行为的途径解决。综上，祝国炎提出的诉讼请求不能成立，该院依法不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回祝国炎的诉讼请求。一审案件受理费50元，由祝国炎负担。
上诉人祝国炎上诉称：1、根据《中华人民共和国宪法》第五条、1988年修订的土地管理法第十条、第三十八条及国家土地管理局89年发布的相关规定，祝国炎和劳彩玉于1994年8月18日签订的买卖合同从法律的相关规定看是无效的、违法的。根据相关法律法规规定，农村土地系集体所有，外村村民不得买卖本村村民房屋，更不得办理土地变更登记手续。劳彩玉是外村绍兴县福全镇大生村的村民，而且有身份证。2、绍兴市越城区人民政府向劳彩玉颁证的行为没有法律依据、行为违法、程序不当，请求二审法院依法撤销，支持上诉。3、1994年8月18日劳彩玉在购买祝国炎的房子时没有到场，办理公证的时候劳彩玉也没有到场，证明是当时灵芝居委会与劳彩玉共同造假而成。劳彩玉骗取了公证。请求：撤销绍兴市越城区人民政府颁发给劳彩玉的越集建（灵芝）字第0006482号集体土地建设用地使用证；撤销（2008）越行初字第49号行政判决书。
被上诉人绍兴市越城区人民政府答辩称：1、绍兴市越城区人民政府颁证是在1994年8月18日，而非1993年8月18日。根据当时土地登记的操作流程，土地管理部门在土地使用权人变更时，是采用原土地权证上更改姓名，然后盖上校对章，并在变更记事栏内载明变更的内容和时间，变更时间1994年8月18日，变更内容是祝国炎绝卖给劳彩玉。因此，上诉人将首次颁发土地证的时间理解为给劳彩玉的颁证时间，显然是种误解，被上诉人绍兴市越城区人民政府不存在早于劳彩玉向祝国炎购买房屋之前的颁证行为。2、被上诉人颁证给劳彩玉的行为合法、有效。上诉人认为劳彩玉系外村村民，无权享受讼争房屋所在地的福利待遇。本案中我们并没有看到劳彩玉在享受诉争房屋所在地的福利待遇，上诉人也未提供证据证明。被上诉人不知道上诉人所指的享受福利待遇是指什么。如果指审批宅基地，那么劳彩玉没有在被上诉人处审批过宅基地。而且，当时的法律、法规也没有不允许外村村民购买本村村民房屋的禁止性规定。根据《民法通则》第七十一条的规定，上诉人与劳彩玉房屋买卖协议是有效的。最高法院（1992）民他字第3号批复认为，农村房屋买卖按约定支付房款以及管理房屋的买卖有效。《土地管理法》也并没有规定不得将房屋出卖给农民。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人劳彩玉述称：1、房屋买卖合同有效。双方买卖行为发生在15年前，当时法律没有禁止性规定。劳彩玉向上诉人购买房屋并不是在享受村民待遇。劳彩玉1993年进城投靠女儿为了生活需要而购房并一直居住至今。当时买卖是双方自愿，26000元房款也在当时交付上诉人，签订绝卖协议都是双方真实意思表示，而且经绍兴市公证处公证。公证部门出具的文书是合法、有效的文书，根本不存在上诉人所说的弄虚作假的事实。当时的土管部门根据该公证书及双方自愿的情况下办理了房屋买卖交易，完全合法。近几年绍兴发展快，房价也涨得快，上诉人是后悔了而进行诉讼。上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
庭审中，当事人围绕被上诉人绍兴市越城区人民政府向劳彩玉颁发的集体土地建设用地使用权证认定的事实是否清楚、土地行政登记依据的法律是否正确、程序是否合法等焦点问题进行了质证、辩论。
经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。
本院认为，1987年1月1日施行《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定：农村居民出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。1989年11月18日《土地登记规则》第二十八条规定：因赠与或继承、买卖、交换、分割地上附着物引起土地使用权转移的，应持有关的合法证明文件，向土地管理部门申请变更土地登记。可见，当时的有关土地法律对于农村居民买卖宅基地上的附着物没有明确的禁止性规定，只是出卖、出租住房后再申请宅基地的不予批准。同时，对由此引起的土地使用权转移的，可以持有关合法证明文件向土地管理部门申请变更土地登记。本案中，被上诉人绍兴市越城区人民政府根据劳彩玉的申请、审查了上诉人祝国炎与劳彩玉的买卖房屋的公证书以及其他相关材料后，颁发了越集建（灵芝）字第0006482号集体土地建设用地使用证，符合当时有效的法律规定。上诉人提出其与劳彩玉房屋协议无效及公证书是伪造的问题，在本案中并无充分的证据证明，且有关基础民事法律行为的效力判断并不是本案合法性审查的范围。虽然绍兴市越城区人民政府颁发的编号为越集建（灵芝）字第0006482号的集体土地建设用地使用证上记载的土地使用人为劳彩玉，上面盖有校对章，同时记载发证时间为1993年8月16日，在变更记事一栏中记载有“绝卖于祝国炎，1994.8.18”之字样。对于上述事实原审法院综合有效的证据分析后推定绍兴市越城区人民政府提出系在劳彩玉提出变更申请后，直接在劳彩玉提交的原土地使用证上直接进行更改，并加盖校对印章的事实，可予以确认。综上，上诉人祝国炎的上诉请求不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人祝国炎负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钱长龙
审 判 员 毕金刚
代理审判员 刘红波
二〇〇九年二月二日
代理书记员 余剑英