河北省石家庄市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）冀01行终29号
上诉人（原审原告）石家庄市栾城区教育局，住所地石家庄市栾城区惠源路37号。
法定代表人李路贤，该局局长。
被上诉人（原审被告）左云霞。
原审第三人石家庄市栾城区人力资源和社会保障局，住所地石家庄市栾城区鑫源路153号。
法定代表人檀荣毅，该局局长。
原审第三人河北栾城中学，住所地石家庄市栾城区裕泰路。
法定代表人刘增山，该校校长。
上诉人石家庄市栾城区教育局因人事管理行政处理决定一案，不服石家庄市栾城区人民法院（2015）栾行初字第23号行政判决，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审查明，原告左云霞因国家政策于1985年12月在第三人栾城中学转为教育系统合同制工人，合同期限5年。5年合同期满后，原告又连续在栾城中学工作至1997年春天。原、被告对1990年12月合同期满后，是否续签了5年合同存在争议；对原告是否符合退休条件原、被告存在争议。由于以上争议，被告至今未给原告办理有效的退休审报手续。原告为此多次上访，被告于2014年10月14日，对原告的请求事项做出《信访事项答复意见书》。《信访事项答复意见书》的内容为：左云霞的情况不符合退休条件，不支持其诉求，不能按事业单位为左云霞办理退休手续。
原审认为，被告栾城教育局具有做出原告左云霞是否退休的审报职责。其做出的《信访事项答复意见书》直接影响了左云霞能否享有退休待遇的权利。故左云霞具有原告资格，享有提起诉讼的权利。被告在法定期限内未进行答辩又未提供其做出行政行为的事实依据和法律依据，应视为对其处理决定没有相关证据。故对其做出的《信访事项答复意见书》应予撤销，并重新作出具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十条之规定，原审判决为，一、撤销被告石家庄市栾城区教育局做出的《信访事项答复意见书》；二、限被告在本判决生效后60日内重新做出具体行政行为。诉讼费50元，由被告石家庄市栾城区教育局负担。
上诉人石家庄市栾城区教育局上诉称，一、一审法院认为栾城区教育局做出的《信访答复意见书》直接影响了左云霞能否享有退休待遇的权利，故左云霞具有原告资格，享有提起诉讼的权利。上诉人认为这一事实认定错误，没有法律依据。信访不是具体行政行为，没有创设新的权利义务，不具有可诉性。首先，对信访事项答复不服提起行政诉讼没有法律依据。2005年12月12日，最高人民法院立案庭对湖北省高级人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》作出（2005）行立他字第4号答复：信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。根据《行政复议法》和《信访条例》，信访答复不是具体行政行为。构成具体行政行为的要件之一是该行为侵犯了对方的合法权益，而信访答复只是一种解释。《信访条例》第三十四条规定：信访人对行政机关做出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。第三十五条：信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内提出复核意见。所有以上规定，均没有提到可以申请行政复议。如果信访答复是具体行政行为，就会提到申请行政复议，而不是复查。因此，信访答复不可诉有法可依。其次从事实上说，上诉人依据信访条例出具的《信访事项答复意见书》没有创设新的权利义务。直接影响左云霞能否享有退休待遇的权利的不是信访答复，而是根据法律法规（国发198164号文件）的规定不符合退休政策。上诉人依据信访条例出具《信访事项答复意见书》，该意见书是上诉人依据档案资料以及证据以书面形式作出的解释、说明，应属事实说明行为。上诉人的事实说明行为不能决定被上诉人是否享有退休待遇的权利。被上诉人享有退休待遇必须符合退休的法律、法规规定。因此，本案上诉人的信访答复对当事人的权益不产生实际影响，不是具体行政行为，是不可诉行为。再次，从法理上说，信访答复也不应该具有可诉性。行政行为具有确定力，不可撤销性。一般而言，具体行政行为作出后都会有一个可争议和可更改期。权益受到损害的当事人可以利用行政复议、行政诉讼或者其他法定途径获得救济，行政机关也可以通过行政监督程序撤回已经生效却有法律缺陷的具体行政行为。但是出于稳定行政管理关系的需要，这一期限不可能无限延长。当法定的不可争议不可更改期限到来时，该具体行政行为就取得了确定力。行政诉讼法和行诉法解释，对行政诉讼期限作出了规定，通说认为行政诉讼期限不同于诉讼时效，不存在中止和中断，非因正当理由，超过行政诉讼期限提起诉讼，人民法院不予受理。如果信访答复可诉的话，则超过行政诉讼期限后，当事人则会不断缠访，直至有关部门作出答复，然后对答复提起诉讼，其直接的后果就是信访层出不穷，行政诉讼期限则如同虚设。综上，本案信访答复不具有可诉性。
二、一审法院判令上诉人重新作出具体行政行为，而上诉人无法针对被上诉人的请求作出具体的行政行为。根据法律规定，上诉人的职责是对学校、教职工进行管理的行政主管部门，不具有办理退休手续的职能。一审法院判决上诉人重新做出具体的行政行为，如果是本案被上诉人诉求为被上诉人按事业单位办理好退休手续，由于办理退休手续不是上诉人的职权范围，上诉人无法做出此具体行政行为；如果是按原审法院认为的“上诉人栾城县教育局具有做出被上诉人左云霞是否退休的申报职责”，那么上诉人出具任何文件只是对左云霞是否退休事实的说明，而不是具体的行政行为。本案中关于左云霞是否退休的事实，上诉人查阅了左云霞个人档案资料，依据既有的资料显示的事实，出具了关于被上诉人左云霞工作的事实情况。即被上诉人50岁时，即1991年7月，工龄为5年8个月，不足10年；1991年7月之后继续工作，没有上级主管部门批准其缓退的相关证明，所以1991年8月到1996年7月不能计算其为连续工龄。上诉人依据事实作出说明，因为事实无法更改，也没有相关的证明证明事实非档案资料记载，所以上诉人无法对已经作出的事实证明进行变更。
综上所述，上诉人认为一审认定事实错误，适用法律、法规错误，请求二审法院：1.撤销石家庄市栾城区人民法院（2Ol5）栾行初字第23号行政判决，并依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.由被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。
被上诉人左云霞辩称，一、被上诉人对“信访答复意见书”具有可诉性。1.上诉人的“信访答复意见书”称“左云霞的情况不符合退休条件，不支持其诉求，不能按事业单位为左云霞办理手续”创设了新的权利义务。新的权利义务，便是被上诉人无权利享受退休待遇；而上诉人没有义务为被上诉人办理退休手续。1996年12月23日栾城县教育局关于左云霞办理退休手续的《通知》，依据栾组（1990）31文件精神，左云霞已符合办理退休手续，依法享受养老保险待遇。“信访答复意见书”与《通知》截然相反，“信访答复意见书”限制了被上诉人的的权利，同时给了上诉人不履行义务的权利。2.上诉人所称最高人民法院立案庭对湖北省高级人民法院（2005）行立他字第4号答复不予受理情形与本争议案件不符。本案“信访答复意见书”并不是由政府信访机关出具，而是由为被上诉人审报退休手续职责的上诉人栾城教育局做出，且该书也与1996年12月23日栾城县教育局关于左云霞办理退休手续的《通知》相违背，属于改变了原行政行为。其次，我国不是判例法国家，且（2005）行立他字第4号出自最高人民法院立案庭，没有任何机构授权最高人民法院立案庭创设法律及解释法律的权利，法理上讲它不具有法律效力，只对复函个案有指导性。最后，（2005）行立他字第4号答复与修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》，复议机关没有改变原行政行为的情形可诉，目的复议机关要履行其职能。如果信访答复重新设立了新的行政行为不具有可诉性，相对人就丧失了救济途径。3.《中华人民共和国行政复议法》、《信访条例》并未规定不可诉。
二、被上诉人劳动人事关系合法，符合办理退休手续，上诉人依法应为其办理退休手续。上诉人作为被上诉人与栾城中学人事关系的上级行政主管机关，依法有为被上诉人审报退休手续的职责，1996年12月23日栾城县教育局关于左云霞办理退休手续的《通知》足以证明，然而一直以来上诉人并未审报，做出了“不能按事业单位为左云霞办理手续”的行政行为。
三、左云霞认为上诉人出具的信访事项答复意见书不合法，依法应予以撤销。举证期限内上诉人未提供做出行政行为时所依据的证据及法律依据，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，上诉人对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。上诉人不能提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉请求，维持原判。
原审第三人石家庄市栾城区人力资源和社会保障局未答辩。
原审第三人河北栾城中学未答辩。
本院查明的事实与原审查明事实基本一致。
本院认为，根据最高人民法院（2005）行立他字第4号答复精神，信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出受理、承办、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为人民法院不予受理。对于左云霞诉讼请求第一项，请求法院依法撤销石家庄市栾城区教育局出具的《信访事项答复意见书》，原审法院不应受理。已经受理的，应当裁定驳回起诉。另左云霞诉讼请求第二项，请求判决石家庄市栾城区教育局应履行其法定职责，接续完好执行退休《通知》。原审法院应进一步查清左云霞何时向石家庄市栾城区教育局提出接续完好执行退休《通知》的申请，左云霞此项诉讼请求是否超过起诉期限。综上，原审判决属于认定基本事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销石家庄市栾城区人民法院（2Ol5）栾行初字第23号行政判决；
二、本案发回石家庄市栾城区人民法院重审。
审 判 长 任高彬
审 判 员 李文华
代理审判员 邢秀杰
二〇一六年三月十七日
书 记 员 张 妍