北京市延庆区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）延行初字第70号
原告周小明，男，1959年3月8日出生。
委托代理人杜超，北京延恒律师事务所律师。
被告北京市延庆区永宁镇人民政府，住所地北京市延庆区永宁镇永宁大街39号。
法定代表人辛文军，镇长。
委托代理人张燕秋，北京市延庆区永宁镇人民政府规划科副主任。
委托代理人刘巍，北京市延庆区永宁镇司法所法律工作者。
原告周小明因要求被告北京市延庆区永宁镇人民政府（简称永宁镇政府）履行法定职责一案，于2015年12月9日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月17日、2016年5月29日公开开庭审理了本案。原告周小明及其委托代理人杜超，被告永宁镇政府行政机关负责人杜洪涛及委托代理人张燕秋、刘巍到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告周小明诉称：2011年，在永宁镇政府的支持下，北关村委会组织拆迁建楼，2013年10月楼房建好。因为小产权房属违法建筑，加之拆迁不公平，引发广大拆迁户集体上访，要求拆除违法建筑。因为牵涉到农村住房，经延庆区委开会决定，由延庆区政府出钱，永宁镇政府接管，安置拆迁户于2014年3月15日之前迁回。但是，2015年5月，在未告知我的情况下，北关村委会在村东头，我宅基地后5.7米的地方违法建设小产权住宅8号楼。该楼房影响了我的隐私、采光等，同时会影响家人出行和居住安全。第一，该楼房4-7层住户，将看到我宅基地住房院内任何角落，包括厕所。夏季在院内洗衣、洗菜、吃饭都将暴露在众目睽睽之下。我80岁老母亲，习惯每天晒一盆水在院内擦澡，坐在院内喝水乘凉，观看满天星斗。如果违法建筑建成，我们看到的只有高楼、灯光、听到的是吵闹声、电视、音乐噪音。第二，北关村地势本就低，西边的门脸房房基地高出了公路，村委会在房后违法建设住宅楼，使得我的住房和走道比公路低80多公分。我的房屋处在低洼之中，下雨天无法出行、雨大时房子就浸泡在雨水中。如发生地震等灾害，我的整个房子都在违法建筑覆盖之内，致使我和家人存在极大安全隐患。8号楼共影响5户村民，有3户是2层3层门脸楼房，出租房，有1户前面是门脸房后头是仓库，只有我家是住宅。如果我以后也盖几层楼，将会影响8号楼部分居民采光，到时候我没处说理。故根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十八条及《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条，请求法院判决被告依法限期拆除上述8号楼。庭审中，原告周小明变更诉讼请求为要求被告履行法定职责，继续查处北关村8号楼。
原告周小明向本院提交了如下证据：1、延永镇停字〔2015〕第2号《延庆县永宁镇人民政府责令停止建设通知书》，用以证明被告有对乡村违法建筑进行立案查处的职权；2、照片一张，证明8号楼与其家宅基地的地理位置；3、规延来信【2015】3号《北京市规划委员会延庆规划分局信访事项不予受理告知单》，证明其向规划部门反映过北关村委会建设8号楼的事情，规划部门建议其向所属乡镇人民政府提出；4、延庆区住房和城乡建设委员会出具的编号20150611的《不予受理告知单》，证明其向住建委反映过北关村建设8号楼的问题；5、永宁派出所开具的《证明信》，证明周云海与周小明系父子关系；6、举报信五张，证明其向北京市规划委员会延庆分局、延庆区住建委、北京市国土局延庆分局、延庆区信访办公室和永宁镇信访办公室进行举报，要求上述部门立即停止建设北关村8号楼；7、《致黄书记的一封信》及国内挂号信函收据，证明其曾向永宁镇政府黄书记反映要求永宁镇党委政府立即停止建设北关村8号楼。
被告永宁镇政府辩称：第一，原告所述与事实不符，诉讼请求无法律依据。拆除违建并非由乡镇政府独自行使，依据上级下发的《查处违法建设工作流程》，首先由上级部门认定其建设属于违法建设，然后经过核实违法事实等流程，最后启动联合执法工作机制，实施强制拆除，原告所述8号楼并未由上级认定为违建，原告要求我镇履行强拆职责的请求无法律依据。第二，我镇已经履行法定职责。我镇于2015年4月7日已作出延永镇停字〔2015〕第2号《延庆县永宁镇人民政府责令停止建设通知书》，要求其依据相关文件尽快编制规划调整论证及地块控归，待上报审查批复后，依法依规实施土地一级开发。此通知书已由北关村委会签收。在村委会未履行停工职责的情况下，我镇已向上级汇报，以便进行下一步工作，现正等待回复中。关于是否拆除原告所述的8号楼由上级决定，我镇无法自行作出决定，也无法自作主张自行实施拆除行为。综上，我镇已经履行法定职责，原告要求拆除8号楼违法建设的请求无事实及法律依据，请求法院依法驳回原告诉讼请求。
被告永宁镇政府向本院提交了如下证据、依据：1、《查处违法建设工作流程》，证明违法建设需由上级有关部门认定；2、延政办发〔2016〕4号《北京市延庆区人民政府办公室关于成立延庆区“小产权房”案件联合调查组的通知》，证明小产权房查处职权由联合调查组执行，乡镇的职责归为联合调查组；3、延永镇停字〔2015〕第2号《延庆县永宁镇人民政府责令停止建设通知书》及送达回证，证明被告已经履行了法定职责；4、延办发〔2012〕21号《关于印发<延庆县永宁镇主要职责内设机构和人员编制规定>的通知》，证明乡镇的职责是配合上级部门，没有单独查处、拆除违建的职责。
本院依职权调取了如下证据：1、《2015年永宁镇信访办来访登记单》（登记单编号35）及本院对永宁镇信访办公室工作人员的谈话笔录，证明周小明确系在2015年6月3日去永宁镇政府信访办公室反映并要求被告立即停止建设和拆除8号楼；2、本院对北关村委会负责人谈话笔录，证明建设8号楼的情况和永宁镇政府对8号楼的查处情况；3、本院对北京市规划委员会延庆分委规划科工作人员谈话笔录，证明在查处乡村违法建设过程中，如需要规划性质认定，由乡镇政府向规划部门发函，规划部门调查核实后向乡镇政府回函；4、本院对北京市规划委员会延庆分局规划科科长谈话笔录，证明永宁镇政府向北京市规划委延庆分局来函，询问北关村东南建设三栋楼房是否经过规划，延庆分局也予以回函；5、永政函〔2015〕7号《永宁镇人民政府关于永宁镇北关村的楼房建筑违法鉴定函》，证明永宁镇政府向北京市规划委延庆分局发函，询问北关村东南建设三栋楼房是否违法；6、规延函〔2015〕61号《北京市规划委员会延庆分局关于北关村民委员会在延庆县永宁镇北关村所建房屋规划审批情况的函》，证明北京市规划委延庆分局经调查核实，认定北关村东区建设的三栋楼未经规划许可；7、永宁镇政府出具的“永宁镇小产权房项目情况表延庆区永宁镇疑似‘小产权房’项目情况表（北关新区1#、8#楼项目）”，证明涉案8号楼的相关情况。
经庭审质证，对于原告提交的证据，被告表示认可1、2、7的真实性，但不认可证明目的；认可证据3-5，不认可证据6。
对于被告提交的证据，原告表示认可证据3，认可证据1、2、4的真实性但不认可证明目的。
对本院依职权调取的证据，被告均认可，原告表示认可证据1-6，不认可证据7中记载的入住情况。
上述证据经过庭审质证，本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，认证如下：
原告提交的证据1-5、7符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式要求且具有真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信；证据6无法达到原告证明目的，本院不予采信。
被告提交的证据1不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式要求，本院不予采信；证据3符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式要求且具有真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信；证据2、4具有真实性，但不能达到证明目的，本院对其证明目的不予采信。
本院调取的证据和制作的谈话笔录系本院依职权作出，对此本院予以采信。
本院根据以上有效证据及当事人当庭陈述认定以下事实：2014年6月，北京市延庆区永宁镇北关村委会（以下简称北关村委会）开始建设北关新区“8号楼”（简称涉案8号楼）西侧部分，2015年5月，开始建设涉案8号楼东侧部分。此东侧部分楼房位于原告周小明家宅基地（该宅基地的《集体土地建设用地使用证》登记在周小明父亲周云海名下，周云海已去世）北墙大约六米左右的地方。庭审中，原、被告双方均认可涉案8号楼分东侧、西侧两部分，其中原告周小明要求查处拆除的是涉案8号楼东侧部分。涉案8号楼虽分东、西两侧进行建设，但从外表看是一栋楼且楼号是一致的，不宜加以区分，对此原、被告双方也表示认可。
2015年3月28日，永宁镇政府向北京市规划委延庆分局报送永政函〔2015〕7号《永宁镇人民政府关于永宁镇北关村的楼房建筑违法鉴定函》，记载永宁镇北关村东区建设三栋砖混结构楼房，总建筑面积1万平方米，其中南楼5000平方米，北西3500平方米，东1500平方米，用于住宅和办公，此房屋建筑是否违法请分局给予鉴定。2015年4月9日，北京市规划委员会延庆分局向永宁镇政府回函，规延函〔2015〕61号《北京市规划委员会延庆分局关于北关村民委员会在延庆县永宁镇北关村所建房屋规划审批情况的函》，主要内容为经调查核实，北关村东区建设的三栋楼房，建设单位为北关村民委员会，总建筑面积1万平方米。该建筑至今未经规划行政许可。庭审中，被告永宁镇政府表示上述函中所述的“东区建设的三栋砖混结构楼房”包括了涉案8号楼，对此，原告表示无异议。
2015年4月6日，被告永宁镇政府在巡查中发现北关村东南（楼号为8）建设楼房一处，无乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证等规划文件，于当日予以立案调查。2015年4月7日，被告永宁镇政府进行了现场检查（勘验）后作出延永镇停字〔2015〕第2号《延庆县永宁镇人民政府责令停止建设通知书》并于当日向北关村委会负责人送达，该通知书的主要内容为：认定北关村在北关村东南建设楼房（楼号为8），未能出示乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证等规划文件，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款和第四十一条第二款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《北京市城乡规划条例》第六十八条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款之规定，责令你村立即停止建设。依据《北京市规划委员会延庆分局关于永宁镇北关村新建村民住宅楼的答复意见》，尽快编制规划调整论证及地块控规，待上级审查批复后，依法依规实施土地一级开发。此后，北关村委会继续建设涉案8号楼，现已建设完毕。2015年6月3日，原告周小明到永宁镇政府信访办，反映涉案8号楼情况并要求被告立即停止建设和拆除，对此被告表示认可。
2016年1月28日，北京市延庆区人民政府办公室印发了延政办发〔2016〕4号《北京市延庆区人民政府办公室关于成立延庆区“小产权房”案件联合调查组的通知》，主要内容为根据《北京市禁止违法建设若干规定》等规定，经区政府同意，特成立延庆区“小产权房”案件联合调查组。根据该通知第三条第（一）项、第（三）项、第（五）项的规定，延庆国土分局负责认定占地性质、核查占地面积等土地违法案件的调查取证、立案处理工作；属地乡镇政府，按照各自职权范围负责对违法建设进行调查取证、采取查封施工现场措施、限期拆除直至强制拆除；延庆规划分局，负责对“小产权房”的规划性质进行认定。
另查,原告周小明因要求被告永宁镇政府对涉案8号楼作出责令停建通知书，于2015年8月5日向本院提起行政诉讼,后于2015年12月7日向本院申请撤回起诉，本院作出（2015）延行初字第49号行政裁定书，裁定准予撤诉。2015年12月9日，原告周小明向本院提起行政诉讼要求被告永宁镇政府限期拆除涉案8号楼，庭审中，原告周小明变更诉讼请求为要求被告永宁镇政府履行法定职责，继续查处涉案8号楼。
本院认为，本案的争议焦点在于乡村违法建设的立案查处职权归属，以及被告永宁镇政府对涉案8号楼是否全面履行了查处职责。
关于乡村违法建设的立案查处法定职权之问题，原告认为根据《中华人民共和国城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》以及《北京市禁止违法建设若干规定》等法律法规，被告永宁镇政府具有对涉案8号楼的立案查处职责；被告认为，根据延政办发〔2016〕4号文件，小产权房的立案查处由联合调查组执行，乡镇的职责已经归为联合调查组，乡镇政府没有单独的立案查处职权。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《北京市城乡规划条例》第六十八条规定，按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照城乡规划法和市人民政府有关规定进行处理。根据《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第一款的规定，乡镇人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作，制止和查处乡村违法建设。上述法律法规明确规定了乡村违法建设的查处职责由乡镇人民政府行使，被告永宁镇政府作为乡镇人民政府，对本区域内的乡村违法建设具有查处职责。原告周小明认为涉案8号楼属于乡村违法建设，要求永宁镇政府查处和拆除，其反映和要求事项属于永宁镇政府法定职权范围之内。被告永宁镇政府认为其没有单独查处职权之意见，没有法律依据，本院不予采纳。
关于被告永宁镇政府履行职责是否全面之问题，原被告双方各执一词，被告认为其作出责令停止建设通知书并送达村委会，同时向上级部门汇报，已经履行了法定职责，原告认为被告仅仅作出责令停止建设通知书，履行职责不全面。本院认为，《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条规定，乡镇人民政府发现正在建设的乡村违法建设后，应当立即书面责令停止建设，当事人不停止建设的，可以查封施工现场。责令停止建设或者发现已经建成的乡村违法建设后20日内，乡镇人民政府应当作出如下处理：（一）应当取得规划许可而未取得规划许可，不符合村庄规划的，限期拆除；符合村庄规划的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。（二）已经取得规划许可，但违反规划许可内容进行建设的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。责令限期改正和限期拆除的期限一般不超过15日。乡村违法建设当事人逾期不拆除的，由乡镇人民政府组织拆除，区县人民政府可以责成区县城管、规划、国土、农村工作、公安等部门协助，市政公用服务单位和当地村民委员会应当予以配合。本案中，被告永宁镇政府提供的证据无法证明其按照上述法律法规的规定全面履行了对涉案8号楼的查处职责。关于被告称其向上级政府进行了汇报之意见，因未提交证据予以证实，本院不予采纳。
综上所述，被告永宁镇政府对原告周小明反映的涉案8号楼之事具有查处职权，原告要求被告履行法定职责的诉讼请求，应予支持，但是如何查处、是否需要拆除属于尚需被告调查和裁量的。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十二条之规定，判决如下：
责令被告北京市延庆区永宁镇人民政府于本判决生效后三个月内履行法定职责，对原告周小明反映的位于北京市延庆区永宁镇北关村村东（楼号为8）的楼房依法予以查处。
案件受理费五十元，由被告北京市延庆区永宁镇人民政府负担（判决生效后七日内交纳）。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第一中级人民法院。
审 判 长 张 晶
代理审判员 孙沙沙
人民陪审员 徐 燕
二〇一六年六月七日
书 记 员 杨 宇