7
四川省宜宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川15行终38号
上诉人（一审被告）宜宾县龙池乡人民政府，住所地：四川省宜宾县龙池乡光明街3号。统一社会信用代码：11511221008708695X。
法定代表人刘军，乡长。
委托代理人柏代明，四川义言律师事务所律师。执业证号：15115199310476915。
被上诉人（一审原告）宜宾县溪鸣河水力发电有限责任公司，住所地：四川省宜宾县龙池乡九龙街18号。统一社会信用代码：915115217847469772。
法定代表人周德树，执行董事。
宜宾县溪鸣河水力发电有限责任公司（以下简称溪鸣河公司）与宜宾县龙池乡人民政府（以下简称龙池乡政府）其他行政行为一案，龙池乡政府不服四川省宜宾县人民法院（2016）川1521行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对案件进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，宜宾县龙池乡光明电站系龙池乡政府直属的乡办企业。2005年12月，宜宾县龙池乡委员会、龙池乡政府决定成立宜宾县龙池乡光明电站管理委员会，依法行使对光明电站资产的管理及其该企业改制经营的实施权利。2006年1月18日，2007年9月24日，2012年2月29日，宜宾县龙池乡光明电站管理委员会作为甲方，与乙方周德树分别签订了《宜宾县光明电站租赁经营合同》、《宜宾县光明电站租赁经营补充合同》、《宜宾县光明电站租赁经营补充合同（二）》，合同双方约定甲方将光明电站出租给周德树个人经营管理，确定了合同期限以及对光明电站总机容量的改造要求，并特别约定在2025年12月31日租赁经营期满后，甲方将与乙方签订继续租赁合同，继续租赁经营的期限为十年。2012年6月11日，宜宾县水务局、宜宾县财政局联合向溪鸣河公司作出宜县水函（2012）58号文件通知，转发宜宾市水务局、宜宾市财政局于2012年5月11日联合作出宜水函（2012）145号《关于宜宾县光明水电站增效扩容改造工程初步设计报告的审查批复》，明确光明电站增效扩容改造项目主要为更换机组及综合自动化系统改造，提高电站发电能力及自动化水平，扩容改造不得增加大坝高程等内容。2016年元旦前后，光明电站大坝加高1.5米左右。2016年2月4日，宜宾县龙池乡光明电站管理委员会向溪鸣河公司送达（2016）01、02号责令改正函，要求溪鸣河公司自行拆除大坝加高部分并恢复原状。2016年4月8日，送达再次限期拆除告知函，要求溪鸣河公司限期拆除大坝违规加高部分，否则宜宾县龙池乡光明电站管理委员会将确定拆除公司进行拆除。2016年6月23日晚至6月24日凌晨，龙溪河上游普降大到暴雨，河水陡涨，龙池乡光明电站左岸坝段发生部分垮塌。龙池乡政府于2016年7月2日作出《关于拆除光明电站大坝违规加高部分的函》，该函载明因局部大坝发生垮塌，造成重大安全隐患。为确保人民群众的生命财产安全，经党委政府研究决定，确定四川长和建筑工程公司于2016年7月2日起开始对大坝违规加高部分进行拆除。该函于当日送达溪鸣河公司法定代表人周德树。溪鸣河公司不服龙池乡政府作出的《关于拆除光明电站大坝违规加高部分的函》，提起诉讼请求确认该函违法或者无效。
一审法院认为，虽然龙池乡政府系光明电站的所有权人，但实际行使光明电站经营管理的是宜宾县龙池乡光明电站管理委员会。光明电站租赁经营合同系宜宾县龙池乡光明电站管理委员会作为出租方签订的，基于租赁经营合同出租方的民事权利、义务主体应为宜宾县龙池乡光明电站管理委员会而非龙池乡政府。针对光明电站大坝加高的情况，宜宾县龙池乡光明电站管理委员会先后三次发函告知承租方限期拆除，行使了作为光明电站出租方的民事权利。龙池乡政府作为国家行政机关，单方性向溪鸣河公司作出拆除函，具有行政强制性，直接对溪鸣河公司经营管理的企业资产产生实际影响，该行为应属于行政行为。
根据《中华人民共和国水法》第十二条第四款之规定，溪鸣河公司经营管理的龙池乡光明电站大坝加高后，对于是否属于违规加高，加高部分是否应当拆除，依法应当由宜宾县人民政府水行政主管部门按照法定的权限和程序统一进行管理、监督、查处。龙池乡政府不具有作出被诉行政行为的行政主体资格。且龙池乡政府也未提交其作出行政行为的法律依据，该行政行为无效。溪鸣河公司诉请采取补救措施，但未提出明确具体的措施内容，对该诉讼请求不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决确认宜宾县龙池乡人民政府作出《关于拆除光明电站大坝违规加高部分的函》无效，驳回溪鸣河公司的其他诉讼请求。
龙池乡政府不服一审判决，提起上诉称，一、一审判决认定龙池乡政府的行为属于行政行为错误。1、龙池乡政府与溪鸣河公司之间的法律关系，是所有权人与承租人之间的平等民事法律关系，而非行政法律关系。龙池乡政府是光明电站的所有权人，对光明电站享有民事权利和承担民事义务的主体应系龙池乡政府。虽然签订租赁合同的双方是宜宾县龙池乡光明电站管理委员会与溪鸣河公司，但宜宾县龙池乡光明电站管理委员会仅仅是龙池乡政府成立的内部管理机构，不具有独立享有民事权利和承担民事义务的资格；2、龙池乡政府作出的《关于拆除光明电站大坝违规加高部分的函》，是光明电站所有权人根据上级主管部门的文件要求，向溪鸣河公司发送的协调配合函件，而不是以行政主体身份对溪鸣河公司作出的行政行为；3、《关于拆除光明电站大坝违规加高部分的函》对溪鸣河公司不具有行政约束力。溪鸣河公司认为该函件违反了租赁合同的约定，可以通过民事司法途径主张该民事合同享有的民事权益，溪鸣河公司不是本案适格的原告。二、一审判决适用法律及判决结果均是错误的。一审判决认定龙池乡政府的行为系行政行为并引用《中华人民共和国水法》进行判决错误。三、溪鸣河公司存在擅自加高大坝的违法经营行为。根据宜县水函（2012）58号及宜水函（2012）145号文件规定，光明电站在增效扩容改造中不得增加大坝工程。溪鸣河公司在2015年12月29日至2016年1月4日期间，擅自加高光明电站大坝1.5米，并进行违法经营至2016年6月24日大坝发生垮塌。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回溪鸣河公司的起诉。
溪鸣河公司答辩称，1、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。龙池乡政府作出《关于拆除光明电站大坝违规加高部分的函》，其行为是行政行为，不是作为光明电站所有权人身份作出。租赁合同上明确龙池乡政府的身份是签证机关，合同的主体是宜宾县龙池乡光明电站管理委员会；2、《关于拆除光明电站大坝违规加高部分的函》中明确“经龙池乡党委政府集体研究决定”，证明龙池乡政府作出的是行政行为，而不是以所有权人的身份；3、溪鸣河公司租赁光明电站至今，包括缴纳租赁费用等事务往来都是和宜宾县龙池乡光明电站管理委员会之间发生，龙池乡政府从未以所有权人身份与溪鸣河公司发生业务往来；4、龙池乡政府、宜宾县龙池乡光明电站管理委员会均向溪鸣河公司书面函告拆除光明电站加高大坝，是混淆民事和行政法律关系，歪曲行政行为的事实。请求二审法院维持一审判决。
二审对一审查明的事实予以确认。
本院认为，针对光明电站大坝加高的情况，宜宾县龙池乡光明电站管理委员会作为签订合同的当事人先后三次发函告知溪鸣河公司限期拆除，行使了作为光明电站出租方的民事权利。上诉人龙池乡政府作出的《关于拆除光明电站大坝违规加高部分的函》中明确了拆除加高大坝的原因，拆除的主体以及具体的时间和期限，是行政机关基于行政管理职责而作出，具有一定的行政强制力，故其行为属于行政行为。
根据《中华人民共和国水法》第十二条第四款和《四川省水利工程管理条例》第三条第三款的规定，溪鸣河公司经营管理的龙池乡光明电站大坝加高后，对于是否属于违规加高，加高部分是否应当拆除，应当由水主管部门负责认定和查处。根据《中华人民共和国防洪法》第六十四条的规定，如果溪鸣河公司擅自加高大坝的行为可能造成重大安全隐患，对其作出行政处罚和行政强制措施应由县级以上人民政府水主管部门决定。龙池乡政府作为一级政府，应当按照法定的权限和程序进行行政管理，其作出《关于拆除光明电站大坝违规加高部分的函》属超越职权行为。对其上诉请求，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宜宾县龙池乡人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 何 媛
审判员 窦 音
审判员 骆 萍
二〇一七年六月十三日
书记员 张思波