湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘08行终69号
上诉人（原审原告）庹德华，男，1974年2月12日出生，汉族,住湖南省慈利县。
委托代理人杨永进，湖南张家界市永定区子午法律事务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）慈利县规划管理局，住所地:慈利县零阳镇笔架路。
法定代表人卓名军，局长。
委托代理人张波，男，1978年12月25日出生，土家族，系慈利县规划管理局工作人员，住湖南省慈利县。
委托代理人金山花，湖南慈姑律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）慈利县人民政府，住所地：慈利县零阳镇笔架路。
法定代表人高靖生，县长。
委托代理人王海滨，男，1979年2月15日出生，土家族，系慈利县人民政府法制办工作人员，住湖南省慈利县。
委托代理人谭光耀，男，1974年9月7日出生，土家族，系张家界大峡谷国际旅游经济区管理委员会工作人员，住湖南省慈利县。
上诉人庹德华诉慈利县规划管理局、慈利县人民政府请求确认其作出的《责令停止违法建设行为通知书》违法一案，不服湖南省慈利县人民法院作出的（2017）湘0821行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年10月9日受理后，依法组成合议庭，于同年12月11日公开开庭进行了审理。上诉人庹德华的委托代理人杨永进，被上诉人慈利县规划管理局的委托代理人张波、金山花，被上诉人慈利县人民政府的委托代理人王海滨、谭光耀到庭参加了诉讼。慈利县规划管理局副局长卓健作为行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告于2014年7月，经申请取得了位于慈利县××官××乡××（又××水车××）××组、面积为152平方米的一块农村宅基地用于建房，2014年7月由慈利县人民政府颁发了证号为（2014）第520183号《集体土地使用证》，原告于2014年开始在该宗土地上建房。2016年，慈利县国土资源局经巡查发现，原告在建房过程中，超出批准面积占用土地，于2016年12月26日，对原告作出《责令停止违法行为通知书》，原告不服，于2016年6月23日向本院起诉，本院于2016年8月29日依法判决驳回了原告的诉讼请求。2016年10月，三官寺乡政府、大峡谷管委会以原告修建的房屋在景区规划范围内，未取得《建设工程许可证》进行建设行为，属违法建设行为，于2016年10月5日给原告下达了《责令停止违法建设行为通知书》，原告不服，向本院提起诉讼。
另查明，原告所建房屋位于三官寺土家族乡水车坪村，该村位于张家界大峡谷国际旅游经济区核心控制区和张家界大峡谷景区游客中心—下停车场及配套设施规划区内。
原审法院认为：综合诉讼双方的诉辩主张，本案的争执焦点为:1.被告慈利县规划管理局委托的三官寺乡政府、被告慈利县人民政府委托的大峡谷管委会是否有权作出被诉的行政行为；2.被诉的行政行为事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。一、关于被告慈利县规划管理局委托的三官寺乡政府、被告慈利县人民政府委托的大峡谷管委会是否有权作出被诉的行政行为的问题。根据慈利县规划管理局与三官寺乡政府签订的《行政执法委托书》和中共慈利县委办公室、慈利县人民政府办公室《关于进一步加强城乡控违拆违工作的实施意见》、慈利县人民政府《关于加强张家界大峡谷国际旅游经济区规划建设管理的通告》、《关于加强张家界大峡谷国际旅游经济区及区内有关项目建设问题的县长办公会议纪要》、《关于贯彻落实欧阳斌同志（副市长候选人）2月12日来慈利调研指示精神的县长办公会议纪要》等文件规定，本院依法认定三官寺乡政府在其行政辖区内对涉及违反规划的行为，有权责令行为人立即停止建设。根据《张家界大峡谷国际旅游经济区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》（慈政办法{2014}4号）的规定，大峡谷管委会属于慈利县人民政府批准组建的机构，在其辖区内有实施行政管理行为的职责。且慈利县规划管理局和慈利县人民政府对三官寺乡政府、大峡谷管委会以自己的名义作出的行政行为予以认可。故原告认为慈利县规划管理局无权授权给三官寺乡政府、大峡谷管委会没有执法主体权的主张，本院不予采信。二、关于被诉的行政行为合法性的问题。《张家界大峡谷国际旅游经济区总体规划（2014—2030）》制定的法律依据是《中华人民共和国旅游法》、《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律，明确规定了“本规划范围内的任何单位和个人的一切建设活动均应严格按照本规划执行”、“本规划是《张家界市慈利县城市总体规划》的子规划”以及与《慈利县域城镇体系规划》的关系，即该规划应当成为县域规划的子规划来独立实施；该规划已于2015年5月20日经慈利县第十六届人大常委会第十八次会议讨论、审议和通过，即成为具有法律效力指导性文件，与土地利用总体规划、城乡规划和环境保护规划，具有同等的法律地位，具体的实施必须以此文件为指导；慈利县人民代表大会常务委员会赋予了慈利县政府及规划主管部门可以依据该规划，查出各种违反规划的占地和建设行为的职责。�此，原告虽然取得了《集体土地使用证》，但未经规划部门许可，在张家界大峡谷国际旅游经济区核心控制区修建房屋，属于违法建设行为；两被告为了制止原告正在发生的违法行为，防止违法行为进一步扩大，按照《张家界大峡谷国际旅游经济区总体规划（2014—2030）》和《慈利县人民政府关于加强张家界大峡谷国际旅游经济区规划建设的通告》慈政发【2015】17号文件规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，给原告下达《责令停止违法行为通知书》的行为，事实清楚，程序合法，有法可依。故原告认为两被告的行政行为程序不合法、适用法律错误的主张，本院不予采信。
综上所述，原告庹德华要求确认被告慈利县规划管理局、被告慈利县人民政府作出的《责令停止违法建设行为通知书》违法的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民�和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告庹德华的诉讼请求。
上诉人庹德华上诉称：一、原审认定《张家界大峡谷国际旅游经济区总体规划（2014-2030）》系《张家界市慈利县城市总体规划》的子规划，应当成为县域规划的子规划独立实施，此认为无法律依据，存在法律适用及法律关系理解错误。从而造成原审错误的认定上诉人建房必须经规划部门许可。二、被上诉人慈利县规划管理局无权委托三官寺乡人民政府、被上诉人慈利县人民政府无权委托大峡谷管委会对上诉人作出被诉的行政行为。且三官寺乡人民政府、大峡谷管委会无执法主体资格，执法人员也未取得执法人员上岗资格。故原审认定三官寺乡人民政府、大峡谷管委会对上诉人有权作出立即停止建设行为合法有效无法律依据。三、原审认定二被上诉人共同对上诉人作出的《责令停止违法建设行为通知书》程序合法明显错误。四、原审对上诉人提交的建房用地来源的证据未进行评析，且原审对被上诉人提交的证据认定方面存在明显错误。上诉人建房所用土地的来源合法，土地使用征得了集体经济组织的同意。综合以上事实，上诉人认为原审事实认定、适用法律错误，应予以纠正，请求二审法院撤销原审判决，并依法改判撤销二被上诉人对上诉人作出的《责令停止违法建设行为通知书》，或发回重审。
被上诉人慈利县规划管理局辩称：一、上诉人未取得建设规划许可证，在张家界大峡谷国际旅游经济区规划范围内即慈利县三官寺土家族乡水车坪村修建房屋，违反了《城乡规划法》及相关法律法规，属于违法建设行为，被上诉人给其下达《责令停止违法建设行为通知书》事实清楚，于法有据。一审法院查明相关事实后作出判决，认定事实�楚，适用法律正确，应予维持。二、上诉人认为被上诉人无权委托三官寺乡政府向上诉人下达《责令停止违法建设行为通知书》及乡政府无执法主体资格、执法人员未取得上岗资格，一审法院认定三官寺乡政府作出的《通知书》合法有效无法律依据，其观点不能成立。三、上诉人认为一审法院认定被上诉人对上诉人作出的《责令停止违法建设行为通知书》程序合法错误，其观点不能成立。四、上诉人认为土地来源合法，用地经过集体经济组织同意，一审认定错误，其观点不能成立。
被上诉人慈利县人民政府辩称：一、上诉人在上诉状中称“原审认定《张家界大峡谷国际旅游经济区总体规划（2014-2030）》系《张家界市慈利县城市总体规划》的子规划，应当成为县域规划的子规划独立实施，此认为无法律依据，存在法律适用及法律关系理解错误。”是企图胡�淆视听，是对《城乡规划法》的误解。二、张家界大峡谷国际旅游经济区管理委员会是依法设立的正科级事业单位，具有相应的管理职权，《责令停止违法建设行为通知书》是其履行行政管理职权的行为。三、上诉人违法建设的事实客观存在，被上诉人下达《责令停止违法建设行为通知书》不属于行政处罚也不属于行政强制措施，只是对上诉人违法建设行为的制止，为防止社会公共利益受到侵害再扩大，不存在程序不合法的问题。
当事人在二审中均未提交新的证据，一审提交并经质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的根据。本院审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院对一审认定的证据和事实予以确认。
本院认为，根据慈利县规划管理局与三官寺乡政府签订的《行政执法委托书》和中共慈利县委办公室、慈利县人�政府办公室《关于进一步加强城乡控违拆违工作的实施意见》、慈利县人民政府《关于加强张家界大峡谷国际旅游经济区规划建设管理的通告》、《关于加强张家界大峡谷国际旅游经济区及区内有关项目建设问题的县长办公会议纪要》、《关于贯彻落实欧阳斌同志（副市长候选人）2月12日来慈利调研指示精神的县长办公会议纪要》以及《张家界大峡谷国际旅游经济区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》（慈政办法{2014}4号）等文件规定，三官寺乡政府在其行政辖区内对涉及违反规划的行为，有权责令行为人立即停止建设，大峡谷管委会属于慈利县人民政府批准组建的机构，在其辖区内有实施行政管理行为的职责，且被上诉人均予以认可。上诉人未经规划部门许可，在张家界大峡谷国际旅游经济区核心控制区修建房屋，属于违反《城乡规划法》的建设行为，两被上诉人依据《城乡规划法》相关规定，给上诉人下达《责令停止违法行为通知书》，事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人庹德华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟 强
审 判 员 阳 勇
审 判 员 吕红军
二〇一七年十二月二十七日
法官助理 陈建琳
书 记 员 王 晶
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决�者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。