吉林省长春市朝阳区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）吉0104行审49号
申请执行人：吉林省国土资源厅，住所地：长春市长春大街518号。
法定代表人周力，厅长。
委托代理人王志强，吉林省国土监察执法总队矿产室主任。
委托代理人王海静，吉林创一律师事务所律师。
被执行人：吉林省乐府农业科技开发有限公司，住所地：长春市朝阳区乐山镇长胜村磨房屯。
法定代表人：王婧，总经理。
委托代理人：王启顺，该公司董事长。
申请执行人吉林省国土资源厅（以下简称：省国土厅）向本院申请强制执行对被执行人吉林省乐府农业科技开发有限公司(以下简称：乐府农业科技公司)作出的吉国土执资罚字[2016]第1号《行政处罚决定书》（以下简称1号《行政处罚决定书》）一案。本院立案受理后，依法组成合议庭进行审查，现已审查终结。
申请执行人省国土厅称：被执行人乐府农业科技公司未经依法批准，于2012年4月占用长春市朝阳区乐山镇长胜村集体土地建设乐府绿色生态旅游基地，地类为耕地和农村道路，占地面积10,756平方米，该项目10,310平方米不符合土地利用总体规划，446平方米符合规划，被执行人行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条、第四十四条、《吉林省土地管理条例》第二十二条的规定。申请执行人于2016年5月23日依法对被执行人作出1号《行政处罚决定书》，被执行人在规定的期限内既未申请行政复议，也未向人民法院起诉，又不履行行政处罚决定，故申请法院强制执行。
被执行人乐府农业科技公司辩称，公司总计流转土地6公顷，其中用于粮食、蔬菜、水果种植5公顷；建筑用地占地4700平方米（其中：临时简易猪舍、鸡舍占地1000平方米。）包括牛舍600平方米、饲料加工车间300平方米、原料库房600平方米、成品库500平方米、办公用房500平方米、员工宿舍400平方米、生态餐厅1300平方米。粮食晾晒场3000平方米；道路2300平方米。所有建筑除生态餐厅外，基本都是为农业生产服务的建筑设施。2012年3月，响应朝阳区委区政府建设全国最大的农业公园的招商引资的号召，经区有关部门联系在乐山选择地块建设农业休闲公园，最后在乐山镇政府有关领导的支持下，确定在乐山镇长胜村磨房屯。确定地块后首先到区国土局了解土地类型，经过查对土地规划图，国土资源局明确答复：该土地属于农业设施用地，可以建设农业项目。之后，被执行人到区环保局咨询。区环保局明确答复：该土地不属于水源保护区，可以建设农业生态项目。得到明确答复后，在向区政府提出立项申请的同时，在乐山镇政府经济管理站的主持下，与乐山镇长胜村村民签订了土地流转合同，合同经过村民代表大会通过，镇经济管理站公证，完全符合法律程序，合法有效。合同签订后，被执行人同时提出了公司注册申请、立项申请、占地申请、环境评估申请。注册申请在5月份获得批准，立项申请在当年9月份获得批准。土地申请由于乐山镇总体规划和村屯详细规划没完成，一直没有结果。但是，农业项目时间要求特别，不及时完成就会耽误一年，因此被执行人在不得以的情况下，采取边施工、边办手续的方式开始建设，并于2013年8月基本建成投入生产。另申请执行人认定的违法事实不准确，国家对农业设施建设用地有明确规定，国土资发[2014]127号国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知对农业设施用地作出了明确规定。按照文件规定，公司除餐厅外其余设施均是用于和服务于农业生产的生产设施、附属设施和配套设施用地。乐府农业科技公司是朝阳区的重点招商引资项目。公司不是故意违法占用土地，公司流转的土地是农业设施用地，在现有土地上建设的设施大部分都是农业生产设施，致使农业设施附属设施略超规定。该行政处罚决定属于重复处罚，《行政诉讼法》第二十四条对当事人的同一个违法行为，不得给于两次以上罚款的行政处罚。2013年10月23日，申请执行人省国土厅作出吉国土资执罚字[2013]6号《行政处罚决定书》（以下简称6号《行政处罚决定书》）已经对被执行人进行了行政处罚，再次出发属于重复处罚。
经审理查明，2012年4月5日被执行人与长春市朝阳区乐山镇长胜村（以下简称长胜村）村民委员会签订农村土地承包经营权委托流转合同，孙德忠等20户村民委托长胜村民委员会将其土地承包经营权以租赁方式流转给被执行人，期限为15年，自2012年4月5日至2026年12月30日，租金总额为1，353，352.50元。被执行人在此地投资建设乐府绿色生态园旅游基地建设项目，并将建设内容等向长春市朝阳区发展和改革局备案，2012年9月3日朝阳区发改局作出长朝发改字[2012]130号通知，准予被执行人项目备案。被执行人在此处建设了牛舍、鸡舍、产品加工车间、员工宿舍、办公楼、餐厅等，但未办理用地审批手续。
2013年通过群众举报，申请执行人发现被执行人未经依法批准占用长胜村集体土地建设乐府绿色生态旅游基地，占地面积10,752平方米，该行为违反了《土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定，被执行人根据《土地管理法》第七十六条、《吉林省土地管理条例》第五十九条的规定作出6号《行政处罚决定书》，责令被执行人退还非法占用的10,752平方米土地；对吉林省乐府农业科技开发有限公司处以其非法占用的7,383平方米土地（扣除长春市国土资源局已处罚的3,369平方米）每平方米5元罚款，罚款合计36,915.00元。被执行人未申请行政复议，也未提起行政诉讼，被执行人履行了6号《行政处罚决定书》中第二项，交纳了36,915.00元罚款，未履行6号《行政处罚决定书》中第一项“责令退还非法占用的10,752平方米土地；”。
2016年4月28日，申请执行人向被执行人发出《关于对吉林省乐府农业科技开发有限公司违法占地行为重新作出行政处罚的通知》，通知被执行人决定撤销2013年6号《行政处罚决定书》，重新对被执行人违法占地行为依法履行查处程序。申请执行人于2016年5月23日作出1号《行政处罚决定书》，认为被执行人未经批准，于2012年4月占用长胜村集体土地建设乐府绿色生态旅游基地，地类为耕地和农村道路，占地面积10,752平方米，其中10,310平方米不符合土地利用总体规划，446平方米符合规划，其行为违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条、《吉林省土地管理条例》第二十二条的规定，构成非法占地的事实。根据《土地管理法》第七十六条、第八十三条、《吉林省土地管理条例》第五十九条的规定，决定处罚如下：1、责令15日内退还非法占用的土地10,756平方米，将土地退还拥有该地所有权的农村集体经济组织；2、对违反土地利用总体规划非法占用10,310平方米土地上的建筑物和其他设施的，在接到本《行政处罚决定书》之日起15日内拆除；对符合土地利用总体规划的446平方米土地上的其他设施，予以没收；3、对吉林省乐府农业开发有限公司违法占用的10,756平方米土地，处以每平方米5元罚款（扣除当事人已缴纳的7,383平方米罚款，计：36,915.00平方米），罚款合计：16,865.00元。被执行人未履行1号《行政处罚决定书》规定的义务，亦未申请行政复议或提起行政诉讼。申请执行人经催告，被执行人仍未履行，申请执行人向本院申请强制执行。
本院认为，一、关于申请执行人对被执行人作出的1号《行政处罚决定书》中处罚的第一项“责令15日内退还非法占用的土地10,756平方米，将土地退还拥有该地所有权的农村集体经济组织；”应否准予执行问题。根据被执行人与长胜村村民委员会签订的土地承包经营权委托流转合同规定，孙德忠等20户农民已将土地的承包经营权以租赁的方式流转给被执行人。《土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违法土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，可以并处罚款；”该条中责令退还非法占用的土地是指将非法占用的土地返还给土地的合法所有者或者使用者。违法行为人违法使用土地从事建设活动应当给予行政处罚，但不能因为其违法从事建设活动而剥夺其土地承包经营权，在目前的法律框架下，行政机关无权通过行政处罚决定的方式解除通过合法的土地流转方式取得的承包经营权。本案申请执行人作出1号《行政处罚决定书》第一项明显损害了被执行人的合法权益，不应准予执行。
二、关于申请执行人作出的1号《行政处罚决定书》第2项中“对符合土地利用总体规划的446平方米土地上的其他设施，予以没收”的处罚应否准予执行问题。没收是指将他人财产收归国家所有，即“私产充公”的行为。根据房地不可分的自然属性，没收地上建筑物等于没收地上建筑物所及的土地。由于土地所有权以及合法的土地承包经营权不因违法建设行为而丧失，没收地上建筑物不能剥夺土地所有权以及合法的土地承包经营权，因此行政机关不能对土地上房屋没收的同时还责令将房屋坐落的土地退还给集体经济组织或者合法的土地使用人，也就是说，对集体所有的土地上的建筑物适用没收的规定，将直接导致无法交付执行，不具有合理性和可操作性。
综上，申请执行人作出的1号《行政处罚决定书》存在不具有合理性和可操作性等问题，如果准予强制执行，不但无法付诸实施，而且明显损害了被执行人的合法权益。依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第九十五条第（三）项的规定，裁定如下：
对申请执行人吉林省国土资源厅申请强制执行2016年5月23日对被执行人吉林省乐府农业科技开发有限公司作出的吉国土执资罚字[2016]第1号《行政处罚决定书》不准予强制执行。
申请执行人如对本裁定有异议，可以自收到裁定之日起十五日内向长春市中级人民法院申请复议。
审 判 长 张晓颖
审 判 员 赵晶华
人民陪审员 王玉春
二〇一七年十二月二十日
书 记 员 陈 曦