湖北省襄阳市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2017）鄂06民终2141号
上诉人(原审被告):襄阳金华泰房地产开发有限公司，住所地：襄阳市襄城区长虹南路2号，组织机构代码：73270706-0。
法定代表人：林香，该公司董事长。
委托诉讼代理人：李顺民，湖北真武律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李燕南，湖北真武律师事务所律师。
被上诉人(原审原告):保康县国土资源局，住所地：保康县城关镇光千路7号，统一社会信用代码：11420626011199748R。
法定代表人：冯祖成，该局局长。
委托诉讼代理人：余志文，湖北襄金律师事务所律师。
委托诉讼代理人：刘军，男，系保康县土地储备供应中心主任。
上诉人襄阳金华泰房地产开发有限公司（以下简称襄阳金华泰房地产公司）因与被上诉人保康县国土资源局（以下简称保康国土局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服湖北省保康县人民法院（2016）鄂0626民初1277号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
上诉人襄阳金华泰房地产公司上诉请求：1、请求人民法院依法撤销（2016）鄂0626民初1277号民事判决书，改判为驳回被上诉人对上诉人的全部诉讼请求或将本案发回重审；2、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、本案并非平等主体之间的民事法律关系，不应由民法调整。从被上诉人的诉讼请求以及其在一审庭审过程中所列举的证据均体现出本案系行政主体与行政相对人之间在行政活动过程中形成的行政法上的权利义务关系。本案中，被上诉人实则是利用公权力对上诉人进行处罚，这种具体行政行为当然不属于民事法律关系调整的范围，依法应予驳回被上诉人起诉。二、上诉人在项目建设过程中依法依规，不存在擅自变更用地性质、增加容积率的行为，上诉人开发的“紫都名门”项目已于2013年5月23日前经过分项及综合验收，被上诉人亦为“紫都名门”小区业主颁发《国有土地使用权证》。被上诉人的诉讼请求无事实及法律上的依据，依法应予驳回。1、关于土地性质问题。2011年5月17日，保康县城乡规划局出具《010505022-2号国有建设用地出让规划条件》，规划设计要求中明确“010505022-2号宗地使用权类型为国有出让土地，用途为商服用地。用地范围内的地上建筑物为现在正在建设的24层商住楼，按其现状用地性质为居住用地。土地出让后，该用地作为居住用地应与相邻的建设用地整合（编号为010505023-1的出让宗地，该宗地面积为614.17平方米）,必须按照县城市规划委员会评审的该地块修建性详细规划进行建设。”2011年8月10日，被上诉人作出《疑难问题会审会议纪要》（《会议纪要》第7期），该《会议纪要》明确“编号为010505022-2号、面积为2037.84平方米的宗地，经住建局出具规划条件，用地性质调整为居住用地。按出让时签订的《出让合同》第21条规定办理土地变更登记。”2011年11月3日，上诉人依照行政权力，作出变更合同内容的补充条款，使之与各行政部门颁发的行政许可相一致，双方签订《保土合字【2007】第029号土地使用权出让合同补充条款》，明确“1、010505022-2号国有建设用地用途由原商服用地变更为城镇住宅用地；2、宗地使用期限为70年，2078年6月6日止；3、具体开发建设按建设部门要求执行。”被上诉人所述的上诉人将“紫都名门”小区（编号为010505022-2号、面积为2037.84平方米的宗地）一、二、三层楼由城镇居民住宅又变更成商服用地纯属“自欺欺人”，被上诉人向业主颁发的《国有土地使用权证》上明确注明地类（用途）为城镇住宅，怎么能说上诉人未经许可变更土地使用性质呢？至于业主将住宅改变为经营性用房一事，《中华人民共和国物权法》、《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》中都有明确规定，法律都不禁止，作为平等主体的上诉人，如何对业主进行管理？故被上诉人在一审庭审过程中陈述“上诉人将土地使用性质由商服用地变更为城镇住宅用地之后，又将城镇住宅用地变更为商服用地”毫无依据。2、关于上诉人所建项目未增加容积率的问题。保康县城乡规划局对上诉人开发建设的“紫都名门”小区进行整体规划并于2013年5月23日整体验收合格，验收时未指出上诉人所建项目增加容积率，且验收时是对整合之后的土地进行整体验收，并不是将整合的土地分为三块分别验收。所谓整合，必须统一规划、统一实施，且无法分割、无法单独建设。本案中，土地整合后的容积率为8.4。自2009年7月30日起，保康县建设局向上诉人下发《中华人民共和国建设工程规划许可证》，许可上诉人建筑总面积67099.7平方米，保康县城乡规划局于2013年5月21日出具的《襄阳金华泰房地产开发有限公司紫都名门项目规划验收意见》中明确了行政规划许可的情况，上诉人取得的编号为010505022-1号、面积为4862.34平方米的宗地、编号为010505022-2号、面积为2037.84平方米的宗地以及编号为010505023-1号、面积为614.17平方米的宗地，总建设用地面积为7514.35平方米，许可建筑面积为67099.7平方米（含地下车库3999平方米），建筑密度55%以下，容积率8.4，绿地率20%以上；在该项目对实际建设情况综合验收中明确：实际用地面积7514.35平方米，实际建筑总面积66095.7平方米，建筑密度35%，容积率8.2，绿地率8%，机动车停车泊位107个。验收存在问题中仅对绿地率、机动车停车泊位提出处理意见，已通过行政手段予以解决，并不存在增加容积率的问题。规划部门原定容积率为8.4，上诉人开发建设的项目容积率仅为8.2，未超出规划部门确定的容积率。2013年5月23日，保康县城乡规划局完成了对紫都名门项目的整体综合验收（在此之前各行政部门均进行了分项验收），对于上诉人开发建设紫都名门项目行为的合法性均予确认，并出具《关于紫都名门项目规划验收的说明》。此后，被上诉人向紫都名门业主陆续发放《国有土地使用权证》。3、关于评估报告不应予以认可的问题。一审法院认定，2016年7月，被上诉人委托襄阳市国源房地产评估有限公司，对上诉人开发的“紫都名门”3#楼变更容积率和改变土地用途后应补交的土地出让金价款进行评估（一审判决书第9页第13-15行）。该评估是将整合后的土地划分为三块，分别计算调整容积率后上诉人应补缴的土地使用权差价款以及土地用途由住宅用地调整为商住用地应缴地价款。首先，土地容积率经整合后确定调整为8.4，规划部门验收时认定上诉人开发建设的项目容积率仅为8.2，未超出规划部门确定的容积率，事实清楚，无需进行评估。评估公司将整合的土地划分为三块分别计算容积率，试想一下，在面积为614.17平方米的宗地上建造21层—25层房屋，容积率1.7~3.0，建造出来的房屋能供业主使用吗？评估部门的评估行为与行政许可及事实完全不符，根本不具有借鉴性。保康县建设局向上诉人下发的《中华人民共和国建设工程规划许可证》、保康县城乡规划局出具的《襄阳金华泰房地产开发有限公司紫都名门项目规划验收意见》等也均以土地整合为前提条件；其次，涉案土地性质由商服用地合法变更为居住用地后，被上诉人向业主颁发的《国有土地使用权证》中载明的土地性质为居住用地，不动产以登记为准，故上诉人不存在擅自变更用地性质的行为；再次，一审法院以上诉人“虽然不认可但又不申请重新鉴定”（一审判决书第10页第三行）为由，对评估结论予以采信。在庭审过程中，上诉人多次对于评估系单方行为、与事实不符、评估的不必要性予以阐述，且一审法院未向上诉人释明是否需要重新鉴定，如此草率引用与行政许可严重不符的评估结论作为判案依据，明显带有地方保护主义色彩。三、一审法院以最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》第一百七十条规定“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”认定本案不受诉讼时效限制，系适用法律错误。首先，一审法院认为“原告县国土局代表国家以土地所有者的身份将位于保康县××××号的一宗国有建设用地使用权采取招标、拍买等公开竞价方式对外出让…”后又以最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国民发通则>若干问题的意见（试行）》第一百七十条规定认定国家未对保康国土局进行授权，不受诉讼时效期间的限制，前后矛盾、无法自圆其说。试问保康国土局向人民法院提起诉讼一事是否经过了国家授权。其次，行政机关的法定职权由法律、法规授权，与本案有关的国土资源部门、建设部门、规划部门等，均为法律、法规授权机关。一审法院以该条规定作为判案依据，系适用法律错误；再次，上诉人按照相关部门的要求进行建设，且整体验收合格，房管部门、国土部门已为业主办理《房屋所有权证书》、《国有土地使用权证书》，上诉人的行为并未侵害国家财产；故上诉人认为本案应适用一般诉讼时效的规定，无论是《民法通则》的规定，还是《中华人民共和国行政处罚法》的规定，从本案涉及到的哪一个时间段推算，本案均已超过诉讼时效。被上诉人既无权向上诉人主张民事权利，也无权对上诉人进行行政处罚。
被上诉人保康国土局辩称，本案属于民事争议，答辩人与上诉人之间属于民事合同法律关系；上诉人认为其不存在擅自变更用地性质，增加容积率的行为与事实不符；本案不适用诉讼时效的限制，即使受限制也未超过诉讼时效；一审法院的判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求没有事实及法律依据，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
被上诉人保康国土局向一审法院起诉请求：1、判令襄阳金华泰房地产公司支付增加建筑容积率后补缴土地出让金1158800元；2、判令襄阳金华泰房地产公司支付改变土地用途后补缴土地出让金2844500元；3、承担本案全部诉讼费用。
一审法院认定事实：2008年1月9日，保康县人民政府与襄阳金华泰房地产公司签订《战略合作协议》，协议约定襄阳金华泰房地产公司依法受让的原保康县二招土地，根据城区建设规划和有关合同约定，必须按照国家标准投资建设四星级宾馆（包括必要的体育设施等），严格按照保康县人民政府批准的建筑设计方案执行；保康县人民政府负责襄阳金华泰房地产公司在用地、搬迁、建房等涉及到政府职能部门和城南社区、城关镇等方面矛盾纠纷的调解和处理，为襄阳金华泰房地产公司创造安全和谐的投资环境。同年，襄阳金华泰房地产公司经竞拍取得位于保康县××××号（宗地号为010505022）的一宗国有建设用地使用权，2008年7月3日保康国土局与襄阳金华泰房地产公司签订了《国有土地使用权出让合同》。合同约定：“出让人（保康国土局，下同）出让给受让人（襄阳金华泰房地产公司，下同）的宗地位于保康县××××号，宗地号为010505022，宗地总面积大写陆仟玖佰点壹捌平方米（小写6900.18平方米）；本合同项下出让宗地的用途为商服用地；本合同项下宗地的土地使用权出让金为每平方米人民币大写叁佰肆拾捌元（小写348元），总额为人民币大写贰佰肆拾万零壹仟贰佰陆拾元（小写2401260元），受让人于本合同签订之日起10日内，一次性付清上述土地使用权出让金；受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物的，应符合下列要求：主体建筑物性质四星级宾馆、附属建筑物性质商服、建筑容积率1.75-3.0、建筑密度不大于25%、建筑限高不低于21层、不高于30层；在出让期内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，由受让人按照批准变更时新旧土地该宗地的土地市场价格差额补交土地出让金后，办理土地变更登记……”。合同签订后，保康国土局交付了出让宗地的使用权，襄阳金华泰房地产公司履行了缴纳土地出让价款的义务。2011年11月3日，双方协商签订了《保土合字[2007]第029号土地使用权出让合同补充条款》，内容为：“010505022号国有建设用地土地使用者为襄樊（阳）金华泰房地产开发有限公司，总面积6900.18平方米，用途为商服用地。于2010年9月分割为二宗地，分别为010505022-1号宗地，面积为4862.34平方米，010505022-2号宗地，面积为2037.84平方米，该公司申请将010505022-2号宗地改变用途。根据保康县城乡规划局关于该宗国有建设用地用途调整文件和我局会审意见，特补充如下条款：1、010505022-2号国有建设用地用途由原商服用地变更为城镇住宅用地。2、宗地使用年限为70年，2078年6月6日终止。3、具体开发建设按建设规划部门要求执行”。襄阳金华泰房地产公司取得010505022一2号建设用地使用权后，在该宗地上开发建设“紫都名门”（3号楼）。2010年7月27日，保康县建设局给襄阳金华泰房地产公司签发了建字F-50000094号《建设工程规划许可证》，许可襄阳金华泰房地产公司开发的“紫都名门”建设规模：3#：24层、面积：24782.56平方米；4#：24层、面积：15544.07平方米。襄阳金华泰房地产公司在开发建设过程中，按照“紫都宾馆建筑方案设计”将“紫都名门”3#、4#住宅楼首层建筑层高5米，二、三层层高4.5米，以上部分层高均为2.9米。2013年初，襄阳金华泰房地产公司开发的“紫都宾馆”和“紫都名门”竣工。同年5月22日，襄阳金华泰房地产公司向保康县规划局申请竣工验收，并出具“紫都名门项目相关说明”一份，内容为“保康县城乡规划局：紫都名门项目现已竣工，商品房出售252户，紫都宾馆床位179个，南侧商品住宅楼三层以下商业建筑面积5940平方米，宾馆地下室3900平方米，现已布置停车位32个另加8个机动停车位，地上小区已布置47个停车位，另加机动停车位3个，小区门口停车位计划45个待定”。保康县城乡规划局对该小区进行了竣工验收后出具了《襄阳金华泰房地产开发有限公司紫都名门项目规划验收意见》：“襄阳金华泰房地产开发有限责任公司开发的位于保康县××××路紫都名门项目，属县重点工程。建设单位于2013年3月25日申请规划验收，依据《城乡规划法》第四十五条规定，规划管理科对其是否符合规划许可的条件进行了检查核实，基本情况如下：一、规划许可情况：1、许可建设用地面积7514.35平方米，2、许可建筑总面积67099.7平方米（含地下车库3999平方米），3、建筑密度：55%以下，4、容积率：8.4，5、绿地率20%以上。二、该项目实际建设情况：1、实际用地面积7514.35平方米，2、实际建筑总面积66095.77平方米，其中地下车库3999平方米（临吴家的2号楼许可建筑面积1312平方米未建，城关镇供销社许可为六层楼，实际建设七层，超许可198平方米，临程家超建一层的配电房，建筑面积110平方米），3、建筑密度35%，4、容积率：8.2，5、绿地率：8%，6、机动车停车泊位107个（地下车库32个加8个、院内47个、院外临紫薇广场可按20个停车位进行确定）……”。2013年5月23日，保康县城乡规划局给襄阳金华泰房地产公司出具了“关于紫都名门项目规划验收的说明”一份，内容为：“襄阳金华泰房地产开发有限公司在县城区原九龙宾馆院内开发建设的紫都名门项目，我局已进行了规划验收，因暂时无规划验收合格证，故未予发给建设单位。特此说明”。2014年12月11日和2015年8月6日，保康国土局在给紫都名门3-1-302、3-1-203、3-1-106购房户颁发的《土地使用权证》中，将地类（用途）填写为城镇住宅。2015年12月30日，保康县城乡规划局给保康国土局出具了保规字[2015]6号《关于出具省委巡视组反馈问题整改相关情况的说明》：“……（二）、名人酒店项目一、反映的主要问题1、违规调增容积率。二、调查核实情况1、用地和规划设计审定情况紫都名门（宾馆）项目已许可的由两宗地构成，总用地面积7514.35平方米，其中原县二招用地6900.18平方米，保康县客运公司用地614.17平方米（依据县国土资源局提供的宗地号为010505023-1的用地面积及界址确定）。规委会审定的规划设计方案中容积率为8。2、出让合同中的指标（1）、6900.18平方米的指标，用地性质为商服用地、容积率4-3。（2）、614.17平方米的指标，用地性质城镇住宅用地、容积率2.5一3。3、规划许可情况（1）、许可建设用地面积67099.7平方米(含地下室3999平方米)。其中，紫都宾馆22层、建筑面积24270.07平方米（含地下室3999平方米）；紫都宾馆1号楼6层、建筑面积1191平方米；紫都宾馆2号楼部分2层部分3层建筑面积1312平方米；紫都名门3号楼24层建筑面积24782.56平方米；紫都名门4号楼24层建筑面积15544.07平方米。（3）规划许可的容积率为8.4（按7514.35平方米用地计算）。4、规划验收情况（1）、实际用地面积7514.35平方米。（2）、实际建筑总面积66095.7平方米（含地下室3999平方米）。其中紫都宾馆22层、紫都宾馆1号楼、紫都名门3号楼、紫都宾馆4号按许可建设，紫都宾馆2号楼未建设（涉及到与东侧民居的日照影响问题，未能答成一致意见），规划验收建筑面积未超过许可建筑面积。（3）、实际建设的容积率为8.2（按7514.35平方米用地计算）。三、处理建议超出土地出让合同部分的建筑面积由贵局依法追缴土地出让金……”。2016年1月15日，保康县城乡规划局给保康国土局出具了保规函[2016]4号《关于紫都名门（宾馆）项目中相关情况的回复函》：“紫都名门（宾馆）项目中，临紫薇广场3、4号二栋24层的高楼，我局许可的使用性质为居住建筑，实际其三层以下（含三层）用于商业（商铺）建筑，建筑面积为5766.49平方米（其中分摊面积为529.99平方米）”。2016年2月23日，保康县城乡规划局又给保康国土局出具了保规函[2016]13号县城乡规划局《关于计算紫都名门（宾馆）项目相关建设指标的回复函》：“你局于2016年2月16日《关于进一步明确名人酒店项目相关建设指标的函》及襄阳金华泰房地产开发有限公司和客运站用地现状示意图收悉，经实地踏勘发现襄阳金华泰房地产开发有限公司开发建设的临紫薇广场两栋24层住宅楼的北侧，已超出该公司属居住用地的范围，同时紫都名门（宾馆）项目已实际占用（未取得国有土地使用权证）属县客运公司及部分公用通道约737.85平方米的用地。从管理范围和公正公平上讲，紫都名门（宾馆）项目用地范围为：南侧用地界址由紫薇广场的北侧栏干向北4米（该用地用于公用通道）；东、北侧以现有地界为准；西侧由光千路中心线向东14米。而按用地面积6900.18平方米（取得国有土地使用证，其中商服用地4862.34平方米、居住用地2037.84平方米）与614.17平方米（取得国有土地使用证，用地性质为居住用地）之和计算容积率，是不符合容积率计算规则的，应加上737.85平方米的用地面积，用地性质为居住用地。但737.85平方米的用地又属违法用地，等处罚后确权到襄阳金华泰房地产开发有限公司的名下，又不能按省委巡视组时间要求完成超容积率部分土地出让金追缴任务。我局的意见是先将两栋24层住宅楼占用自己公司商服用地的186.34平方米，按居住用地计算属居住用地的容积率，既先按用地面积2838.35平方米（186.34平方米加2037.84平方米加614.17平方米的和）计算居住用地的容积率；先按4676平方米的用地面积（4862.34平方米减去186.34平方米的差）计算商服用地的容积率。通过计算得商服用地和居住用地的容积率分别为4.66和14.21，作为追缴超容积率部分土地出让金的基数，这是第一步。……”。同年3月3日，保康县城乡规划局给保康国土局出具了保规函[2016]36号《关于紫都名门项目相关情况回复函》：“你局〈关于出具紫都名门项目相关情况的函〉收悉，回复如下：我局对紫都名门两栋24层住宅楼一、二、三层的建筑总面积进行了明确，其中用地面积614.17平方米内一、二、三层楼的建筑总面积为1167.27平方米，下剩的部分既为另一宗土地上的建筑面积”。2016年7月，保康国土局委托襄阳市国源房地产评估有限公司，对襄阳金华泰房地产公司开发的“紫都名门”3＃楼变更容积率和改变土地用途后应补交土地出让金价款进行评估。襄阳市国源房地产评估有限公司依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令55号）、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）和《国土资源部办公厅发布〈国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）〉的通知》（国土资厅发[2013]20号）等相关规定，分别作出襄国源【2016】（估）字第086号、第106号土地估价报告，评估襄阳金华泰房地产公司调整容积率（从3.0调整到14.21）应补缴土地使用权差价款为115.88万元；土地用途由住宅用地调整为商住用地应缴地价款284.45万元。经一审法院质证，保康国土局对该评估报告无异议，襄阳金华泰房地产公司认为双方的土地出让合同已履行完毕，襄阳金华泰房地产公司该缴的出让金已全部缴清，该评估报告属保康国土局的单方行为，不予认可。一审法院认为，该评估报告虽然是保康国土局单方委托作出的，但受托估价单位襄阳市国源房地产评估有限公司属法律认可的土地评估机构，其评估报告是依据合同约定及事实现状、国家法律法规以及相关政策规定作出的，襄阳金华泰房地产公司虽然不认可但又不申请重新鉴定，故一审法院予以采信。2016年8月16日，保康国土局给襄阳金华泰房地产公司送达通知书一份，要求襄阳金华泰房地产公司在接到本通知之日起十个工作日内到保康国土局处签订土地使用权变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同；并补交变更容积率和改变土地用途后的土地出让价款，襄阳金华泰房地产公司接到通知后未予办理也未补交土地出让金，为此保康国土局诉至一审法院。
一审法院认为，保康国土局代表国家以土地所有者的身份将位于保康县××××号（宗地号为010505022号）的一宗国有建设用地使用权采取招标、拍买等公开竞价方式对外出让，襄阳金华泰房地产公司通过竞拍取得该宗建设用地使用权后，双方在平等、自愿的基础上协商签订的《国有土地使用权出让合同》及〈土地使用权出让合同补充条款〉是双方当事人真实意思表示，合同未违反我国现行法律法规的强制性规定，体现了民法的平等、自愿原则，该合同依法成立，应受法律保护，双方当事人均应按照合同约定行使权利、履行义务。根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”，同时《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条和第十六条赋予了土地使用者和土地管理部门平等的合同解除权，守约方同样享有违约赔偿请求权，其请求权属于民事诉讼范围，因此，双方因该合同产生的纠纷属于民事诉讼，对襄阳金华泰房地产公司辩称本案属于行政争议的意见不予采纳。双方在《国有土地使用权出让合同》中明确约定在出让期内，襄阳金华泰房地产公司必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向保康国土局申请，取得保康国土局同意，签订土地使用权出让合同变更协议或重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，由襄阳金华泰房地产公司按照批准变更时新旧土地使用条件下该宗地的土地市场价格差额补交土地出让金后，办理土地变更登记。但在合同履行中，襄阳金华泰房地产公司改变合同约定的土地使用条件和土地用途，其增加建筑容积率虽然经过有关政府部门批准，但其行为性质最终是改变了合同约定的土地使用条件（增加建筑容积率），因双方在合同中未明确约定有关政府部门审核同意增加容积率后如何补交土地出让价款，为此保康国土局委托具有资质的评估机构依据国家政策、部门规章规定评估计算襄阳金华泰房地产公司变更容积率和土地用途后应当补缴的土地出让价款，以此弥补合同约定不明确的不足，同时，襄阳金华泰房地产公司也因增加容积率和改变土地用途从中获得了一定的利益，故保康国土局要求其补缴土地出让金，符合合同约定及关于民事活动应当遵循公平、等价有偿、诚实信用的原则。保康县城乡规划局作为法定的城市规划管理部门，其经过实地踏勘后，认定紫都名门3、4号二栋24层的高楼，规划局许可的使用性质为居住建筑，实际其三层以下（含三层）用于商业（商铺）建筑，在庭审中襄阳金华泰房地产公司也认可，规划部门并根据用地的不同性质和实际用地面积，依法分别计算出商服用地（紫都宾馆）的容积率为4.66，居住用地（紫都名门）的容积率为14.21，应予采信。对于襄阳金华泰房地产公司辩称本案超过诉讼时效，根据最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第一百七十条规定“未授权给公司、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”，土地出让收入虽然可以由国土资源管理部门负责具体征收，但该收入应该及时足额缴入国库，没有法律法规将该权利授权给公民、法人经营使用，国家也没有对该收入授权相关部门直接使用、管理，更没有授权相关部门决定收取或免收，因此从保护国家财产的角度出发，本案不应当适用一般诉讼时效的规定，襄阳金华泰房地产公司在开发建设“紫都名门小区”过程中，改变合同约定的土地使用条件和土地性质，增加建筑容积率后没有告知保康国土局，故对襄阳金华泰房地产公司辩称本案超过诉讼时效的理由依法不予支持。综上所述，保康国土局有权提起民事诉讼，对保康国土局要求襄阳金华泰房地产公司补缴改变建筑容积率和土地使用性质后土地出让价款的诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条、第一百零七条，《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条、第一百三十七条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条、第十六条，最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第一百七十条，《最高人民法院〈关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释〉》第一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条规定，判决：一、限襄阳金华泰房地产开发有限公司于判决生效之日起十日内补缴给保康县国土资源局增加建筑容积率后的土地出让价款1158800元。二、限襄阳金华泰房地产开发有限公司于判决生效之日起十日内补缴给保康县国土资源局改变土地用途后的土地出让价款2844500元。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费38826元，由襄阳金华泰房地产开发有限公司负担，限于判决生效之日起十日内交纳。
二审中，当事人没有提交新证据。一审判决已认定的事实属实。
二审另查明，上诉人襄阳金华泰房地产公司施工所依据“紫都宾馆建设方案设计”，保康县城乡规划管理处于2010年7月21日加盖印章确认，该设计方案中涉及紫都名门3#、4#房屋的首层建筑层高5米、二、三层建筑层高4.5米。上诉人襄阳金华泰房地产公司按照该设计方案施工竣工后，保康县城乡规划局予以了规划验收。
本案争议焦点系上诉人襄阳金华泰房地产公司在与被上诉人保康国土局之间签订的《国有建设用地使用权出让合同》，在各自履行后，上诉人襄阳金华泰房地产公司实际使用并验收的容积率，超过了合同约定的容积率。被上诉人保康国土局是否有权依据双方的合同，请求上诉人襄阳金华泰房地产公司以违约金方式补缴超过约定容积率部分及认为存在改变约定土地用途的土地出让金。本院认为，被上诉人保康国土局对上诉人襄阳金华泰房地产公司该请求不属于民事诉讼受案审理范畴。理由如下：《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定，“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定”。该条规定的财产关系，按照民法的内涵，指的是不包括具有纵向行政隶属关系的财产关系，只包括平等主体之间的财产关系。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条规定，“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施”。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。第三十八条第二款规定，“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”。第四十三条规定，“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管并公示”。第四十五条规定，“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收”。《国有土地使用权出让收支管理办法》第五条规定，“土地出让收入由财政部负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责征收”。2011年10月26日，国土资源部对山西国土厅《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》中明确“《关于严格落实房地产调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》规定，坚决制止擅自调整容积率行为。经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。征收应补缴的土地出让价款……”。从上述的各项规定中，可以明确国有建设用地的出让过程中虽以市、县人民政府土地管理部门作为出让主体，但是涉及到土地使用容积率和土地用途，则由同级城市规划部门参与审查确定，同时，也规定了容积率和土地用途在土地出让合同签订后，发生变更的审查批准主体及程序规定。本案中，上诉人襄阳金华泰房地产公司在实际施工过程中，已取得规划部门核发的建设工程规划许可证。且规划部门对建设工程设计方案及施工方案也予以了审查确认，对全部建设工程的竣工手续业已验收确认。两项内容中确认的容积率及土地用途，与上诉人襄阳金华泰房地产公司和被上诉人保康国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定的容积率存在差异，但上诉人襄阳金华泰房地产公司也已取得了诉争土地的国有土地使用权证。国有土地管理部门及城市规划部门按照法律规定均担负着对国有建设用地资源合理开发使用及配置的管理职能和职责。从本案确认的事实中，两部门的行政审批存在不一致的结论。现被上诉人保康国土局依据与上诉人襄阳金华泰房地产公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》主张上诉人襄阳金华泰房地产公司土地容积率及土地用途超过了合同约定，而应按照违约条款承担补缴土地出让金的违约责任，不能构成平等的民事主体之间的纠纷，因本案所争议的土地容积率和土地用途的变更不属上诉人襄阳金华泰房地产公司擅自变更，在履行中亦均有规划部门的核准审批及验收。而现既为合同主体，亦为国有土地行政主管部门的被上诉人保康国土局请求容积率和土地用途超过合同约定，主张合同违约责任，显然权利义务并不对等。同时，从上述的规范性文件中也明确了国有土地部门对超出容积率的土地出让金的“征收”职责，亦属明确的行政行为。综上所述，被上诉人保康国土局请求上诉人襄阳金华泰房地产公司因容积率和土地用途与合同约定不符而应承担支付土地出让金的违约责任的主张，经本院审查，不属民事诉讼受案审理范围。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十条规定，裁定如下：
一、撤销保康县人民法院（2016）鄂0626民初1277号民事判决；
二、驳回保康县国土资源局的起诉。
一审案件受理费38826元，退还保康国土局；上诉人襄阳金华泰房地产公司预交的二审案件受理费38826元予以退还。
本判决为终审裁定。
审判长 苏 轶
审判员 魏 俊
审判员 严庭东
二〇一七年十月二十六日
书记员 岳伟峰