海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海中法行终字第97号
上诉人（原审被告）海口市国土资源局。
法定代表人盛林，局长。
委托代理人马传奋，海南泽田律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）海口市城市建设投资有限公司。
法定代表人韩东光，董事长。
委托代理人李琳，海南富安律师事务所律师。
委托代理人徐快，男，1980年9月19日出生，汉族，系海口市城市建设投资有限公司法务室主任。
上诉人海口市国土资源局（以下简称国土局）因与被上诉人海口市城市建设投资有限公司（以下简称城投公司）土地行政处罚一案，不服海口市秀英区人民法院（2014）秀行初字第32号行政判决，向本院提出上诉。本院于2014年6月11日立案后，依法组成合议庭，并于2014年7月11日公开开庭进行了审理。上诉人国土局的委托代理人马传奋、被上诉人城投公司的委托代理人李琳、徐快到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的具体行政行为是：2013年7月17日，上诉人国土局以被上诉人城投公司为行文对象，作出海土资处字（2013）54号《收回国有建设用地使用权决定书》，主要内容为：“你公司自取得位于海口市秀英区永桂开发区，《国有土地使用证》号为海口市国用（2004）第001924号，土地用途为工业用地的5225.02平方米国有土地使用权后，未按有关法律、法规、规章及与国土部门签订的相关协议之规定或约定的时间动工开发，已构成闲置，且扣除《闲置土地处置办法》第八条规定的原因所造成的闲置时间后，未动工开发已满二年。以上违法事实有现场照片、询问笔录、听证笔录、相关部门核查文件等证据为证。根据《闲置土地处置办法》第十四条第二项、第十七条、《海口市处置闲置土地若干规定》第二条第一项的规定，经报海口市人民政府批准，我局作出如下决定：一、无偿收回你公司海口市国用（2004）第001924号《国有土地使用证》项下5225.02平方米国有土地使用权；二、你公司在收到本决定书三十日内到我局办理国有土地使用权注销登记，并交回海口市国用（2004）第001924号《国有土地使用证》”。
被上诉人城投公司不服前述行为，向原审法院提起行政诉讼，请求：依法撤销由国土局作出的海土资处字（2013）54号《收回国有建设用地使用权决定书》。
原审判决认定：本案讼争土地位于海口市秀英区永桂开发区，面积为5225.02平方米，土地用途为工业用地，土地证号为海口市国用（2004）第0019**号；2003年6月，海口市成立城投公司，作为城市基础设施建设主体和融资平台，承担筹资、贷款责任，并受海口市人民政府委托，负责国有土地的经营开发。2004年3月23日，海口市人民政府常务会议纪要（2004第23号）议定，一、以土地作价出资，将面积小于30亩的土地共计62宗，面积663.59亩；大于30亩的土地共计7宗，面积1375.46亩作价出资注入城投公司；二、将部分国有存量空闲土地以资产划转的方式归城投公司管理；三、明确今后政府收回的各类土地作为市政府国有土地资产，授权海口市国资委进行监督管理；海口市国资委再根据城投公司的开发能力、资金筹措、经营资产等情况，分批次进行委托经营或作价出资注入城投公司；四、国有土地委托经营；市政府首批3057.46亩储备土地委托城投公司开展经营活动；五、成立城投土地储备分中心，分中心是市土地储备管理中心的分支机构，用于收购、储备和管理城投公司经营的储备土地。城投公司根据上述会议纪要和海府函（2004）34号《海口市人民政府关于将225.47公顷国有土地划转给海口市城市建设投资有限公司的批复》文件，于2004年8月3日与被告签订《国有土地使用权出让合同》（合同未明确开工时间及期限），并于2004年8月23日获得国土局重新核发的海口市国用（2004）第001924号国有土地使用证。2004年5月10日，海口市规划局向城投公司作出市规函（2004）337号复函，明确涉案土地为工业用地及相关用地指标。2010年底，城投公司根据海口市政府的要求主导开发建设的海口市保障性住房在永桂开发区开工建设，城投公司拟将涉案土地与其他零散地块整合作为二期项目开发。为此，2011年2、3月间，城投公司向海口市政府和规划局去函，要求变更用地性质，由工业用地变更为住宅用地，便于保障性住房的开发建设。2012年8月，国土局对涉案土地的闲置问题立案查处，经调查认定涉案土地闲置已超过两年未开发，于是向城投公司下达闲置土地认定书；城投公司不服，向国土局提出申辩和听证申请；国土局经听证并报海口市人民政府批准，于2013年7月17日作出海土资处字（2013）54号《收回国有建设用地使用权决定书》，以城投公司自取得涉案土地后，未按规定或约定时间动工开发，已构成土地闲置为由，依据《闲置土地处置办法》第十四条第二项、第十七条，《海口市处置闲置土地若干规定》第二条第一项的规定，决定无偿收回上述土地并注销海口市国用（2004）第001924号国有土地使用证。城投公司不服，向海南省人民政府申请复议；海南省人民政府行政复议办公室于2014年1月26日作出琼府复决（2013）104号行政复议决定书，决定维持经海口市人民政府批准由国土局作出的海土资处字（2013）54号《收回国有建设用地使用权决定书》。城投公司不服，遂向原审法院提起行政诉讼。
原审判决认为：本案当事人争议的焦点是国土局作出的海土资处字（2013）54号《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实是否清楚，适用法律法规是否正确，程序是否合法。经庭审质证后确认，城投公司的公司性质为国有，是海口市人民政府的融资平台，其职责是受海口市人民政府和海口市国资委的委托，负责管理、开发国有存量空闲土地，筹措资金进行城市基础设施建设，经营国有土地，兼有部分管理职能；其对名下土地的使用及开发建设需经海口市政府和海口市国资委的监督管理，并没有完全的企业自主经营权。海口市政府和海口市国资委根据城投公司的开发能力，将土地分批次以土地作价出资的方式注入城投公司经营。因此，城投公司对涉案土地的使用权不等同于《闲置土地处置办法》中所指的国有建设用地使用权，造成土地闲置不属城投公司自身主观原因。闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。城投公司对涉案土地的取得并不是通过招拍挂或其他转让方式，而是通过政府的行政划转，城投公司没有支付对价，与国土局签订国有建设用地使用权有偿使用合同未约定动工开发日期，也没有自用地的批准文件或者划拨决定书，不能适用《海口市处置闲置土地若干规定》对城投公司管理的闲置土地进行处理。因此，国土局在没有查明涉案土地闲置的原因和城投公司所有土地性质的情况下，对城投公司作出的行政决定属认定事实不清，适用法规错误。综上，城投公司起诉的理由符合法律规定，予以支持；国土局的辩解理由，没有事实和法律依据，不予采纳；其作出的行政决定认定事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目之规定，判决：撤销国土局于2013年7月17日作出的海土资处字（2013）54号《收回国有建设用地使用权决定书》。诉讼费人民币50元，由国土局负担。
上诉人国土局上诉称：一、上诉人作出的海土资处字（2013）54号《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。城投公司名下涉案土地是2004年3月24日，海口市政府作出《关于将225.47公顷国有土地划转给海口市城市建设投资有限公司的批复》（海府函（2004）34号），将33宗总面积为225.47公顷国有土地划转给城投公司。2004年8月3日，根据海府函（2004）34号文件，上诉人与城投公司签订了《国有土地使用权出让合同》，将涉案土地出让给被上诉人。2004年8月23日，上诉人给城投公司核发了海口市国用（2004）第001924号《国有土地使用证》。被上诉人自2004年取得土地后，至今仍未开发建设，其闲置土地的事实清楚。2012年8月，针对涉案宗地土地闲置问题，上诉人展开调查。城投公司在2004年8月23日取得土地后并未向市规划局申请办理过规划报建的相关手续。因此，涉案宗地闲置已达两年。根据《闲置土地处置办法》第十四条第二项、《海口市处置闲置土地若干规定》第二条规定，上诉人作出海土资处字（2013）54号《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。
二、上诉人作出的海土资处字（2013）54号《收回国有建设用地使用权决定书》程序合法，符合法律规定。2012年8月6日，上诉人对涉案宗地开展闲置土地调查，2012年8月10日向城投公司送达了《闲置土地调查通知书》，2012年8月16日对被上诉人进行了闲置土地处置调查询问。2012年12月4日，上诉人向城投公司下达了《闲置土地认定书》，告知了城投公司相关权利。在城投公司提出听证的申请后，依法组织了听证。在核查清楚城投公司因企业自身原因造成土地闲置满2年、符合无偿收回国有土地使用权条件后，上诉人作出海土资处字（2013）54号《收回国有建设用地使用权决定书》。据此，上诉人的具体行政行为程序合法。
三、涉案土地的闲置是由城投公司自身原因造成的，不存在政府或政府部门的原因，原审判决认定事实不清。第一、城投公司在一审庭审中没有提出任何证据证明涉案宗地存在征地拆迁遗留问题。第二、2004年5月，政府将涉案宗地划转给城投公司时，海口市规划局出具市规函（2004）337号《关于城投公司要求确定33块用地指标有关问题的复函》，明确了该地的土地用途为工业用地，建筑容积率为1.2，建筑密度为30%，绿地率为35%。因此，涉案宗地是具备规划条件的，城投公司所主张的“控规修编未
及时覆盖，影响了开发”的理由不能成立。城投公司是由于自身原因未办理规划报建而不能动工开发，属于企业自身原因。第三、2004年5月10日，市规划局已出具市规函（2004）337号《关于城投公司要求确定33块用地指标有关问题的复函》，至此，涉案宗地的规划已确定，故城投公司于2004年取得涉案宗地使用权后，应根据原有的规划及时开发建设，可见，涉案宗地未开发的真实原因就在于城投公司未申请规划报批手续。截至2011年5月份止，涉案宗地的闲置已满二年，城投公司以2011年5月的规划变更原因作为抗辩理由，显然是不能成立的。
四、上诉人认为，城投公司的国有企业主体身份不能成为土地闲置的抗辩理由，而且，市政府将涉案土地划转城投公司的目的是为了充实资本金，属于土地转让的一种特殊方式，也应适用《闲置土地处置办法》和《海口市处置闲置土地若干规定》的相关规定，原审判决适用法律错误。第一、城投公司的虽然系国有企业法人身份，但其系依法成立并具有独立法人资格的企业主体，与其他法人主体并无不同。在土地闲置处置问题上，国家法律法规对任何企业主体都是一视同仁的，并无相关法律规定对城投公司此类主体区别对待。第二、市政府将涉案宗地划转给城投公司公司作为资本金，也是土地转让的一种特殊形式。涉案土地具有《闲置土地处置办法》第二条、《海口市处置闲置土地若干规定》第二条规定情形，属于闲置土地处置范围之内。第三、城投公司所主张的无偿收回作为注册资本的土地将形成事实上的抽逃资本金行为，也是不成立的。上诉人作为国土资源主管部门，对闲置土地进行调查和处置，是依法履行行政职责，而非股东对所认缴的注册资金进行处置的民事行为，城投公司的主张没有任何法律依据。
综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，特请求二审法院：1、撤销原审判决；2、一、二审全部诉讼费用由城投公司承担。
被上诉人城投公司答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确。国土局提出的上诉请求没有事实和法律依据，请二审法院依法予以驳回。
一、本案诉争的土地不属于《闲置土地处置办法》中“闲置
土地”的适用范围，一审判决依法纠正该错误的具体行政行为合理合法，应予以维持。本案诉争的地块系2004年海口市政府以作价出资的方式注入被上诉人名下的，被上诉人对其使用或者开发建设需经过海口市政府和海口市国资委的监督和管理，不具有完全的企业自主经营权。国土局进行开发建设，需要报请海口市国资委批准后按相应的程序进行。故不能将其等同于《闲置土地处置办法》中通过有偿转让或者划拨等方式获得的国有建设用地使用权。另外，根据海口市人民政府于2004年3月23日作出的常务会议纪要（2004第23号）文件精神，被上诉人是海口市人民政府依法设立的城投土地储备分中心，是市土地储备管理中心的分支机构，用于收购、处置和管理被上诉人名下的储备土地。按照国土资源部、财政部、中国人民银行于2007年11月19日联合发布的《土地储备管理办法》的相关规定，土地储备是指“市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为”。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。既然被上诉人作为土地储备分中心，依法具备土地储备的相应功能，更加不能按照《闲置土地处置办法》和《海口市处置闲置土地若干规定》的相关规定以“土地闲置”为由无偿收回。
二、本案诉争的地块并非被上诉人的原因导致闲置，不应被无偿收回。理由如下：
1、被上诉人名下的所有土地均系海口市政府为筹措基础设施建设资金，支持融资平台建设，夯实海口市政府和国家开发银行开发性金融合作的融资平台而注入的土地。海口市国用（2004）第001924号《国有土地使用权证》项下的国有土地使用权的出让手续均直接由海口市国土资源局进行办理，故对该土地的闲置认定不能等同市场上公开挂牌转让的土地。
2、该地块从注资当时就存在征地拆迁遗留问题，地面附着物未清理干净，客观上导致了被上诉人开发建设的难度。被上诉人为解决土地的征地拆迁遗留问题耗费了大量的人力物力，并且按期缴纳了相关的税费。
3、片区的控制性详细规划未及时覆盖该地块，也是导致答辩人无法按时开发的直接因素。
三、该地块作为注册资本，不应被无偿收回。被上诉人作为海口市政府融资平台，名下土地具有特殊性，无论从法律上，从政策上，从政府信誉上还是从城市的可持续发展战略上，都不应对融资平台名下土地进行无偿收回。因为无偿收回作为注册资本的土地将形成事实上的抽逃注册资本金行为，且极易触发外界对政府融资风险和政府信用危机的关注。
综上所述，国土局作出的收回土地使用权的决定书认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误。一审法院依法予以撤销证据充分，合理合法。被上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请二审法院查明事实，依法予以驳回，以维护被上诉人的合法权益。
二审期间，上诉人国土局未提供新证据；被上诉人城投公司则提交4组新的证据材料（即：1、关于合作开发南海名居项目的市城投（2006）364号请示和海国资产权（2006）139号批复；2、关于合作开发长秀片区6号土地的市城投（2006）456号请示和海国资产权（2007）1号批复；3、关于合作开发长秀片区5、8号土地的市城投（2007）323号请示和海国资产权（2007）167号批复；4、关于开发府城凤翔东路南边12.39亩土地的市城投（2013）269号请示和海国资法规（2013）64号批复），拟证明城投公司对涉案土地没有自主开发权。本院认为，城投公司提交4组新的证据材料，虽然不是涉案土地的相关请示、批复，却是针对本院调查其自主开发权而提交的材料，符合新证据的规定，应予分析认证。但是，该4组证据，仅能证明城投公司开发涉案土地需要增加一道审批程序（即：取得海口市政府国有资产监督管理委员会的批复），不能否定城投公司具有决定开发涉案土地的自主开发权。否则，土地利用所应经历的规划报建程序，也将成为没有自主开发权的借口，进而拖延土地的开发利用。因此，对于城投公司拟用前述4组证据证明其对涉案土地没有自主开发权的证明力，本院不予确认。
二审期间，各方当事人对原审已质证的证据，均无新的质证意见，本院的认证与原审判决一致。
二审与原审判决认定的事实基本一致。
二审另查明：2004年5月10日，海口市规划局针对城投公司的申请，作出市规函（2004）337号《海口市规划关于城投公司要求确定33块用地指标有关问题的复函》，对包括涉案土地在内的33宗土地的用地指标有关问题作出回复，其中，明确了涉案土地的用途为工业用地，建筑容积率为1.2，建筑密度为30%，绿地率为35%。2011年5月5日，海口市规划局就城投公司《关于申请永秀花园（二期）保障性住房项目与周边地块整合开发的请示》，向海口市政府提交《海口市规划局关于永秀花园（二期）保障性住房项目用地规划控制情况的报告》，主要内容为：“来文要求调整的地块为附图中地块四和地块五之间的市城投公司用地，位于永桂开发区内，属于《海口市长秀片区控制性详细规划》范围，该片区控规已经市规委会审议通过。规划中，该地块北侧部分用地为二类居住用地，南侧用地及地块五均为菜市场和社会停车场用地。为支持保障性住房项目建设，按照丁竹副市长的批示精神，我局已协调规划编制单位，将涉及的菜市场和社会停车场用地调整为二类居住用地，并将其安排于南侧地块内，结合周边商业用地、社区服务用地及社区文化中心设置，形成综合性社区服务中心”。目前，涉案土地尚未开发。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条第（三）项的规定，国有土地有偿使用方式包括国有土地使用权作价出资或者入股。海口市人民政府将涉案土地作价出资注入被上诉人城投公司，应属于国有土地有偿使用的范畴，其为此而出具的海府（2004）19号文，也就相当于国有建设用地使用权有偿使用合同的性质。因此，涉案用地属于《闲置土地处置办法》第二条规定的国有建设用地范畴，可以适用该规章进行处理。上诉人国土局适用该规章作出涉案决定，并无不当。城投公司所辩其用地取得方式特殊，不能适用《闲置土地处置办法》之意见，与前述分析相违背，本院不予采纳。根据海口市人民政府常务会议纪要（2004第23号），城投公司开发涉案土地，确实需要接受海口市国资委的监督。但是，海口市国资委并不能代替城投公司决定如何使用涉案土地，以及何时进行开发建设等问题。因此，海口市国资委的监督，仅是城投公司使用土地增加了一道审批程序。城投公司至今未就涉案土地拟定开发建设方案向海口市国资委请示，故其归责于海口市国资委的意见，本院不予支持。海口市人民政府就涉案土地，于2004年给城投公司颁发国有土地使用证，并根据城投公司的请示，规划部门于2004年5月作出市规函（2004）337号复函，对涉案宗地的用地指标作出回复，明确了涉案土地的用途、建筑容积率、建筑密度、绿地率，城投公司所辩涉案土地的控规不及时导致无法开发的意见，与上述事实不符，本院不予支持。城投公司所辩涉案土地存在征地拆迁遗留等情况，却未能举证予以证明，本院不予采纳。城投公司所辩涉案土地政府拟整合给海口市投源公司作为永桂开发区保障性住房地块开发使用，并且其已缴纳了相关土地税费的问题，仅提供了海口市规划局向海口市政府递交的关于规划控制情况的报告，却未能提供海口市政府的审批文件以及缴纳土地税费的证据，本院不予采纳。城投公司自2004年取得涉案土地后，至今仍未进行开发建设，闲置时间已逾两年。国土局依据《闲置土地处置办法》第十四条第二项、第十七条和《海口市处置闲置土地若干规定》第二条第一项的规定，作出涉案决定，并无不妥。国土局经历立案、调查听证等程序后，报经海口市人民政府批准，才作出涉案决定，程序并无不当。因此，城投公司向原审法院提出撤销涉案决定的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，理由不能成立，依法应予驳回。
综上所述，上诉人国土局的上诉请求，于法有据，应予支持。被上诉人城投公司撤销涉案决定的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。原审判决认定事实不清，证据不足，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项和最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（四）项、第七十条的规定，判决如下：
一、撤销海口市秀英区人民法院（2014）秀行初字第32号行政判决；
二、驳回被上诉人海口市城市建设投资有限公司的诉讼请求。
三、二审案件受理费各50元，均由被上诉人海口市城市建设投资有限公司负担。由于上诉人海口市国土资源局已预缴二审案件受理费50元，故被上诉人应将其应负担的二审案件受理费50元直接支付给上诉人。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘 娜
代理审判员 袁 蓉
代理审判员 钟 山
二〇一四年九月二十二日
书 记 员 麦海燕
附相关法律法规条文：
中华人民共和国土地管理法实施条例
第二十九条国有土地有偿使用的方式包括：
（一）国有土地使用权出让；
（二）国有土地租赁；
（三）国有土地使用权作价出资或者入股。
闲置土地处置办法
第二条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。
第十四条除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：
（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；
（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
第十七条国有建设用地使用权人应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起三十日内，按照规定缴纳土地闲置费；自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起三十日内，到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。
国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
海口市处置闲置土地若干规定
第二条下列情形之一的闲置建设用地，市土地行政主管部门可以报经原用地批准机关批准后无偿收回土地使用权或占有的土地：
（一）以划拨、出让、转让方式取得国有土地使用权，超过约定的动工开发日期（没有约定期限的自用地批准文件颁发之日起）满两年未按规定开发建设的；
（二）经批准改变土地用途后，超过约定的动工开发日期满两年未按规定开发建设的；
（三）经批准的临时建设项目期满后，其用地满两年未按规定开发建设的；
（四）用地分宗发证且有约定动工开发期限，单宗用地超过约定的动工开发期限满两年未按规定开发建设的；
（五）用地项目批准后，圈占土地满两年未依法办理项目用地批准手续的；
（六）已交定金或者部分地价款，占用土地满两年未办理项目批准手续的；
（七）土地使用人违反合同约定，欠缴地价款的。
未报建动工开发的建设工程，经规划部门认定不能补办有关手续的，其所建设部分不计入用地项目总投资额。
中华人民共和国行政诉讼法
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
最高人民法院
关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
第七十条第二审人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉具体行政行为作出判决。