浙江省湖州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙05行终137号
上诉人（原审被告）湖州市南浔区综合行政执法局，住所地湖州市南浔区南浔镇同心路229号。
法定代表人姚国祥，该局局长。
出庭应诉负责人展福海，该局副局长。
委托代理人王会，北京隆安（湖州）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）湖州市南浔华纳家私厂，住所地湖州市南浔镇联谊村新荡。
代表人张建华，该厂经营者。
委托代理人薛正懿，北京京平律师事务所律师。
上诉人湖州市南浔区综合行政执法局（以下简称南浔区执法局）与被上诉人湖州市南浔华纳家私厂（以下简称华纳家私厂）规划行政命令一案，南浔区执法局不服安吉县人民法院（2017）浙0523行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年12月5日立案受理后，依法组成合议庭，公开进行了审理。经阅卷和调查，询问当事人，本案现已审理终结。
原审法院查明，原告华纳家私厂的个体业主张建华于2002年4月与南浔镇新塘村签订《土地租赁协议》，约定租赁其位于新荡村西面面积为8.95亩的土地办厂，于2002年4月与南浔镇联谊村签订《土地使用协议书》，约定租用其面积为2.43亩的土地办厂。2003年12月9日，湖州市国土资源局对原告南浔华纳家私厂于2002年5月未经依法批准擅自占用南浔镇联谊村集体土地13930平方米建造厂房的行为，作出《土地行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用的13930平方米土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处2元/平方米的罚款（计27860元）。2003年12月25日，原告向湖州市国土资源局提出折价购回被没收建筑物和其他设施的申请。2004年3月16日，原告缴纳了《土地行政处罚决定书》中27860元罚款。2004年4月25日，湖州市国土资源局作出《关于同意折价购回在非法占用土地上新建建筑物的决定》，同意原告以13930元价格购回相关建筑物和设施，并要求原告依法补办用地手续。2017年4月12日，被告南浔区执法局向湖州供电公司客户服务中心发了一份《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》，通知书内容为：“地处南浔镇联谊村浔练公路西侧南浔华纳家私厂用地内涉嫌违法建设。该厂用地面积13930平方米，现有建筑面积为12680平方米。该用地内现有建筑已涉嫌违反《浙江省城乡规划条例》第六十条、《浙江省违法建筑处置规定》第十一条第五项规定，根据《南浔区查处违法建筑部门联动工作制度》，请你单位接到本通知后参与联合执法，于1日内停止对该违法建筑供电服务，并及时将停止提供服务的信息反馈给我单位。”被告南浔区执法局在发出该通知的同时附二份附件，第一份为《关于南浔镇联谊村南浔华纳家私厂建设情况的征询意见的回函》，内容为湖州市南浔区住房和城乡建设局于2017年4月12日回复南浔区执法局，回复内容为经查证，南浔华纳家私厂所建的位于南浔镇联谊村的厂房所在地属于城镇规划区范围外，该厂房建设项目未办理规划审批手续，违反了《浙江省城乡规划条例》第六十条相关规定。第二份附件为违法建筑用电户停电清单，该份清单违法建筑用电户户名序号1为湖州南浔华纳家私厂，用电户号为3360041642；序号2为张建华，用电户号为3318055392。湖州供电公司客户服务中心于2017年4月13日予以签收，并于2017年4月19日停止供电。
原审法院认为，本案争议的焦点一是原告华纳家私厂的起诉是否符合人民法院行政诉讼的立案条件。该院认为，案涉通知虽系行政机关对第三人作出的，并未对原告直接设定权利义务，但其要求停止供电的结果会对行政相对人的权利义务产生实际影响，应属于可诉的行政行为。而本案原告即是该通知执行后权利义务产生实际影响的行政相对人，因本案中被告南浔区执法局发出案涉通知时所附的违法建筑用电户停电清单，要求停止供电的用电户户名明确为原告华纳家私厂及其业主张建华，案涉通知与原告发生了利害关系，故原告对上述行为不服提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。争议焦点二是案涉通知是否合法，是否应予撤销。案涉通知书，从其法律效果看，也就是从对当事人权利义务的影响来看，是行政主体要求相关人做一定行为的意思表示，应为行政命令。虽然法律法规对行政命令没有作出程序规定，但行政机关在作出行政命令时，仍得遵循行政法的正当程序原则，即至少得让行政相对人享有陈述与申辩的权利，然被告南浔区执法局在作出停止供电服务的命令前，未告知实际权利义务受影响的原告，即利益相对人，享有陈述与申辩的权利，违反行政正当程序原则，故被告南浔区执法局作出《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》程序违法，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决撤销被告湖州市南浔区综合行政执法局于2017年4月12日向湖州供电公司客户服务中心作出的《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》。案件受理费50元，由被告湖州市南浔区综合行政执法局负担。
上诉人南浔区执法局上诉称，1、原审法院认定上诉人发给湖州供电公司客户服务中心的《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》有行政法上的利害关系错误。理由一，行政法上的利害关系，是指行政机关的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。这种利害关系包括不利的关系和有利的关系，但必须是一种已经或者必将形成的关系。原审法院认为，上诉人要求停电的结果会对相对人的权利义务产生实际影响错误。上诉人发给湖州供电公司客户服务中心的《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》，并不是直接强制要求湖州供电公司给这些使用违法建筑的用户停电，重点是请供电公司根据《南浔区查处违法建筑部门联动工作制度》参与联合执法，建议湖州供电公司在1日内停止对该违法建筑供电服务，也就是说停电不是上诉人行政行为的直接结果，而是湖州供电公司自行决定是否参与联合执法的结果，故上诉人的行政行为并不会对被上诉人的权利义务直接产生影响。理由二，本案中被上诉人起诉的依据是《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》，这是上诉人南浔执法局向湖州市供电局作出的不具有强制执行力的行政指导行为，从通知的内容看，对湖州供电公司没有强制执行力，对被上诉人的权利义务更不会有任何影响。理由三，被上诉人与本案行政行为的相对人湖州供电公司之间是购售电民事法律关系，如果被上诉人认为湖州供电公司停电造成其民事合同权益受损，其可基于双方的民事合同约定，通过民事救济途径向合同相对方主张合同权利，也就是说被上诉人的合同权利是否受损是有民事法律救济途径的，所以，被上诉人与上诉人的行政行为不具有直接因果关系。理由四，在行政行为相对人对行政主体作出的行政行为认可的情况下，作为买卖或租赁等民事合同一方当事人，与合同相对方因履行行政法上的权利义务一般没有法律上的利害关系，因为三者之间毕竟是不同的法律关系，所以，原审法院认为以民事合同权益受到损害为由提起行政诉讼的被上诉人，与上诉人的行政行为有利害关系，存在错误，依法应予纠正。2、原审法院认定，上诉人发给湖州供电公司客户服务中心的《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》是行政命令错误，依法应予纠正。上诉人认为上述通知书只是一种不具有强制力的行政指导行为。行政指导是指行政机关以非强制性的方法，取得公民、法人或其他组织的合作，鼓励、建议、引导、请求为或不为一定行为，以实现行政管理目标的活动。而行政命令是指行政主体依法要求相对人进行一定的作为或不作为的意思表示。行政命令具有强制力，它包括两类：一类是要求相对人进行一定作为的命令；另一类是要求相对人履行一定的不作为的命令。本案中，上诉人发给湖州供电公司客户服务中心的《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》，从内容来看，上诉人发出的是请求湖州供电公司参与联合执法，建议停止对违法建筑供电；从依据来看，是依据《南浔区查处违法建筑部门联动工作制度》；从结果来看，是为取得湖州供电公司的配合、合作，并没有为其设定拒绝参与联合执法的法律后果，即不具有强制执行的内容和法律后果。由此，涉案《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》属于不具有强制执行力的行政指导行为，而不是行政命令。3、上诉人发给湖州供电公司客户服务中心的《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》，属于不具有强制执行力的行政指导行为，是合法的，不应当撤销该通知。综上，上诉人发出的涉案《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》属于不具有强制执行力的行政指导行为，不会对被上诉人合法的权利义务行为直接发生影响，湖州供电公司最终对违法建筑使用者停电不是依据上诉人的案涉通知作出，而是依据《浙江省违法建筑处置规定》、《湖州市市区违法建筑认定标准及处置规定》和《南浔区查处违法建筑部门联动工作制度》的有关规定，以及其与用电户之间的协议约定，自行作出决定。综上请求二审法院：1、撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的原审诉讼请求；2、一、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。
被上诉人华纳家私厂答辩称，1、涉案通知书与被上诉人有法律上的利害关系，属于行政诉讼受案范围。本案涉案《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》对于被上诉人方是有实际影响的。因为湖州供电公司客户服务中心在接到涉案《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》前一直正常向被上诉人供电。但在接到涉案通知书后，作出断电处理。显然涉案《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》是湖州供电公司客户服务中心停止供电的唯一客观原因。涉案《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》对被上诉人权利义务是有影响的，属于可诉范围。2、上诉人认为被诉行为是行政指导行为，这个观点是错误的。首先定义行政指导行为没有任何法律依据，我国各个层级的规范性文件均为授权上诉人可以对电力公司进行没有强制性的行政指导工作，其该主张不能成立。其次定性为行政指导行为没有事实依据，且与上诉人之前的陈述互相矛盾。结合被上诉人二审提供的（2017）民终1314号民事裁定书，湖州供电公司客户服务中心所实施的停止供电行为是上诉人行政强制行为的延伸，并不是行政指导行为。涉案《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》是为电力公司设定行政法上的权利义务，要求其接到涉案《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》后参与联合执法，于一日内停止对该建筑供电服务。综上可知，作出涉案《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》属于具有强制力的行政强制措施。3、上诉人认为涉案纠纷应当通过民事诉讼解决，但被上诉人提供了生效民事裁定书，已经否定了上诉人的该观点，涉案争议应当通过行政诉讼解决。4、原审判决撤销涉案《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》于法有据。首先根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，如果上诉人没有保障被上诉人这样的公民行使陈述权、申辩权的情况下作出行政强制行为，显属违法。被上诉人有权对于涉案行政强制提起行政诉讼，并就受到的损失要求赔偿。上诉人的行为没有保障被上诉人享有《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》规定的知情权、参与权和救济权。上诉人违背依法行政基础原则，侵犯了被上诉人政策生产、生活的基本权益，违背了基本诚实信用原则。被上诉人认为上诉人被诉行政行为违法，请求二审法院维持一审判决。
被上诉人华纳家私厂在二审期间提交湖州市吴兴区人民法院（2017）浙0502民初4880号民事裁定书以及浙江省湖州市中级人民法院（2017）浙05民终1422号民事裁定书作为证据，用以证明对涉案《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》的争议属于行政诉讼受案范围且被上诉人与之具有行政诉讼上的利害关系。上诉人认为该两份证据与本案缺乏关联性。经审查本院认为该组证据并不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条中关于新的证据的条件，本院不予采信。二审过程中，各方当事人围绕上诉人向湖州供电公司客户服务中心发送《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》的行为是否为可诉的行政行为以及被上诉人是否与之有法律上的利害关系进行了辩论。各方当事人在一审期间提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。经审查本院对原审认定的事实予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为，一是上诉人南浔区执法局向湖州供电公司客户服务中心发送《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》的行为是否为可诉的行政行为；二是被上诉人华纳家私厂与上诉人南浔区执法局向湖州供电公司客户服务中心发送涉案《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》的行为是否具有法律上的利害关系。
对于第一个争议焦点，上诉人向湖州供电公司客户服务中心发送涉案《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》系运用其行政职权，要求湖州供电公司客户服务中心对其查处违法建筑工作予以配合，符合行政行为特征且具有强制力，应当为可诉的行政行为。
对于第二个争议焦点，上诉人向湖州供电公司客户服务中心发送涉案《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》后，湖州供电公司客户服务中心停止了对被上诉人经营场所的供电服务，导致被上诉人经营场所用电权益受到影响。湖州供电公司客户服务中心停止供电行为系辅助上诉人的行为，故实质上系上诉人作出涉案《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》对被上诉人的权利义务带来影响，被上诉人与上诉人作出涉案《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》的行为具有法律上的利害关系。
上诉人作出涉案《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》时，应当知晓该行为对被上诉人的影响，故应在作出该行政行为前，依据正当程序原则，保障被上诉人的对行政行为的知情权、陈述申辩权，以及告知其救济方式。本案中上诉人仅向湖州供电公司客户服务中心发送涉案《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》，并未对被上诉人进行告知，也未保障其陈述申辩权，以及告知其救济方式，故应认定为程序违法。
综上，上诉人南浔区执法局向湖州供电公司客户服务中心发送《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》的行政行为程序违法，应予撤销。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人湖州市南浔区综合行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审判长 何育红
审判员 赵 龙
审判员 许婷婷
二〇一八年二月二十六日
书记员 练秋金
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