广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2017）粤7101行初2811号
原告：广州德生咪表管理有限公司，住所地广州市天河区黄埔大道翠华街83号B2B3之308房，统一社会信用代码914401017519726959。
法定代表人：王犇，职务技术总监。
委托代理人：田芳，广东正平天成律师事务所律师。
被告：广州市交通委员会，住所地广州市天河区天河南二路1号，统一社会信用代码11440100007482639F。
法定代表人：陈小钢，职务主任。
委托代理人：邓湘林，该委工作人员。
被告：广州市财政局，住所地广州市天河区珠江新城华利路61号，统一社会信用代码11440100007482807H。
法定代表人：陈雄桥，职务局长。
委托代理人：赖田，该局工作人员。
被告：广州市发展和改革委员会，住所地广州市越秀区府前路1号，统一社会信用代码11440100007482559U。
法定代表人：周建军，职务主任。
委托代理人：陈乃豪，该委工作人员。
三被告共同委托代理人：石庆华，北京市君泽君（广州）律师事务所律师。
第三人：广州市建设投资发展有限公司，住所地广州市越秀区沿江中路298号江湾新城大酒店商业中心19楼。
法定代表人：赵晓川，职务董事长。
委托代理人：朱铮哲，广东广开律师事务所律师。
委托代理人：黄敬杰，广东广开律师事务所律师。
第三人：广州市城市建设投资集团有限公司，住所地广州市越秀区中山四路228号5-7楼11-12楼，统一社会信用代码914401016832608047。
法定代表人：朱志刚，职务董事长。
原告广州德生咪表管理有限公司诉被告广州市交通委员会（以下简称市交委）、广州市财政局（以下简称市财政局）、广州市发展和改革委员会（以下简称市发改委），第三人广州市建设投资发展有限公司（以下简称建投公司）、广州市城市建设投资集团有限公司（以下简称城投集团）不服征缴使用费行为纠纷一案，本院于2017年8月14日立案受理后，依法组成合议庭于2017年10月11日公开开庭审理了本案。原告委托代理人田芳，被告市交委负责人何东海及委托代理人邓湘林，被告市财政局委托代理人赖田，被告市发改委委托代理人陈乃豪以及三被告共同委托代理人石庆华，第三人建投公司委托代理人黄敬杰、朱铮哲到庭参加诉讼。第三人城投集团经本院合法传唤无正当理由不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告广州德生咪表管理有限公司诉称：根据穗财综[2011]62号批准，第三人城投集团组织广州中心城区道路停车泊位经营权公开招标，并全权委托第三人建投公司负责实施上述经营权转让、标后监管及收费征缴等工作。原告经公开招投标程序被确定为广州市中心城区道路停车泊位标段二中标人，并于2012年3月28日与第三人建投公司签订《广州中心城区道路停车泊位经营权出让合同（标段二）》，约定原告被特许为海珠区、白云区、天河区所有市财政、城投集团投资建设道路上设置的道路停车泊位的唯一合法经营单位，合同经营权有效期限自2012年4月1日起至2017年3月31日止。经营权有偿使用费按中标成交价（一类地区2800元/车位.年，二类地区2000元/车位.年，三类地区1000元/车位.年）按时缴纳。在合同履行过程中，原告依约缴纳经营权有偿使用费。但是，2017年3月17日，三被告联合发出穗交函[2017]497号《关于按新标准做好广州市中心城区咪表经营权有偿使用费征缴工作的通知》，向第三人城投集团、建投公司发送，称广州中心城区咪表泊位经营权有偿使用费标准调整为：一类地区4188元/年.个（以小时计为0.82元/小时.个），二类地区3443元/年.个（以小时计为0.67元/小时.个），三类地区1000元/年.个（以小时计为0.20元/小时.个），自2014年8月1日起计算。要求按上述调整标准对原告和广州电子泊车管理有限公司做好2014年8月1日至合同终止期间的咪表泊位经营权有偿使用费核算和征缴工作。后第三人建投公司依据上述征缴通知，要求原告按新标准补缴2014年8月1日至合同终止期间的经营权有偿使用费10085758.47元，原告未缴纳，第三人建投公司就此提起民事诉讼。原告认为，三被告的该通知属于针对原告的具体行政行为，但该具体行政行为的作出涉嫌滥用职权，程序违法且无事实及法律依据。为此，诉讼请求法院判决：一、确认三被告的穗交函[2017]497号《关于按新标准做好广州市中心城区咪表经营权有偿使用费征缴工作的通知》违法；二、本案诉讼费用由被告承担。
被告广州市交通委员会辩称：（一）2017年3月17日，经组织评估并报请市政府同意，我委、市财政局、市发改委发出穗交函[2017]497号《关于按新标准做好广州市中心城区咪表经营权有偿使用费征缴工作的通知》（以下简称《通知》），第三人建投公司据此新标准按照《广州中心城区道路停车泊位经营权出让合同（标段二）》向原告追收调整后的道路泊位经营权有偿使用费。三被告认为，该通知应属事实行为，而非法律行为（具体行政行为），创设法律关系和直接变更权利义务的是《广州中心城区道路停车泊位经营权出让合同》第8.3条之（3）有偿使用费的调整约定，而非《通知》本身，《通知》并未直接变更原告的权利义务。而且，《通知》针对的对象是第三人建投公司和城投集团，告知其经营权有偿使用费调整新标准，请其根据合同约定收取，并未直接针对原告，因此应属内部行为。第三人建投公司追收咪表泊位经营权有偿使用费亦通过民事诉讼途径，而非行政强制。《通知》在民事诉讼中亦只作为证据使用，该通知不具有内部行为外部化的特征，恳请法院研判是否驳回原告起诉还是进入实体审理。（二）三被告发出《通知》有充分的法律依据、职权依据和合同依据。1.三被告有相应的法定职权和法律依据。我委作为本市停车场行业管理部门，对道路咪表特许经营事项具有监督管理职权。被告市财政局是道路咪表经营权有偿使用收入的主管部门。原市物价局职责划入被告市发改委后，市发改委作为本市道路咪表停车场停放服务收费主管机关，亦有权对2014年8月1日调整道路咪表停车场停放服务收费标准引发的道路咪表经营权有偿使用费调整事宜作为参与单位和联合发文单位。根据财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》及财政部、国家发改委、住房和城乡建设部印发的《市政公共资源有偿使用管理办法》，城市道路停车泊位实行有偿使用，有偿使用收入作为政府非税收入上缴财政。原告作为中心城区的道路咪表经营权特许经营企业，有义务按照合同约定向市政府授权的合同甲方建投公司缴纳道路咪表经营权有偿使用费。2.三被告作出通知有相应的合同依据。2012年原告与第三人建投公司签订的《合同》，第8.3条之（2）明确原告应当按照当时的中标成交价（一类地区2800元/车位.年，二类地区2000元/车位.年，三类地区1000元/车位.年）缴纳经营权有偿使用费，但考虑到当时物价部门即将开展的停车费调价工作背景，第8.3条之（3）又规定了有偿使用费的调整机制，“本计缴标准以招标期间物价部门的停车收费标准为评估基础，通过招标产生中标成交价，在经营管理过程中如出现物价部门调整停车收费标准的情况，经营权有偿使用费由市物价部门组织评估调整，如出现物价部门调整地区类别划分的情况，有偿使用费随之调整。调整后的有偿使用费从停车费新标准执行（或地区划分调整）之日起计。”可见，对于2014年停车费调价后引发的道路泊位经营权有偿使用费调整问题，《合同》虽然没有明确具体标准，但明确了调整工作机制，表明原告认可了该调整工作机制及由此产生的结果。而三被告发出的《通知》，正是为了满足合同履行的需要，并结合各部门法定职权作出的有偿使用费调整标准。3.三被告作出的《通知》程序正当，有充分的事实依据。关于市政公共资源有偿使用费调整程序问题，目前没有法律、法规作出专门规定。根据《合同》约定，有偿使用费调整因停车费价格调整而启动。2014年8月1日穗价[2014]97号《广州市物价局关于优化调整停车场差别化收费有关问题的通知》正式实施，咪表停车收费标准上调，由此引发《合同》第8.3条之(3)有偿使用费的调整机制。2014年4月，《合同》甲方第三人建投公司曾组织有偿使用费评估，但因其本身即持有另一家咪表公司的股权，存在利害关系，基于独立公正需要及行业管理权限而需利益回避。2015年3月，市政府决定改由我委牵头组织评估，并由被告市财政局、原市物价局（后并入被告市发改委）等机关协助。我委接受该项工作任务后，随即展开通过政府采购邀请第三方机构进行评估测算，但采购工作进展不顺利，在经历了3次招标“流标”和1次单一来源采购失败后，至2016年4月才选定了最终的中标单位北京天健兴业资产评估有限公司。评估公司随后根据招标文书部署组织开展现场观测和统计分析，并聘请第三方审计师事务所对两家咪表公司的财务状况进行了审计。经反复听取两个咪表公司的意见，并经组织专家评审，评估公司最终出具了《广州市中心城区咪表经营权有偿使用费标准调整咨询报告》，提出了经营权有偿使用费调整标准建议。2017年3月，经市政府批准同意，三被告联合发出《通知》，要求第三人城投集团、建投公司自2014年8月1日起计算按此标准执行费用征缴工作。综上，《通知》所确定的有偿使用费调整机制自2014年8月1日起有充分的事实依据和合同依据。另外，三被告在作出《通知》前充分尊重了相对方的利益关切，听取了原告的陈述申辩意见，程序合法，虽然评估机构选定不顺利影响了工作进度，但并不影响《通知》的合法合理性。综上所述，望法院驳回原告起诉或驳回原告诉讼请求。
被告广州市财政局辩称：（一）原告不符合行政诉讼法规定的主体资格，请求法院依法驳回其起诉。1.《通知》的作出对象是第三人城投集团、建投公司。《通知》内容是要求第三人城投集团、建投公司依据其签订的合同约定，做好相关核算和征缴工作，约束的是第三人城投集团、建投公司。原告并非《通知》的作出对象，不能作为原告提起诉讼。2.《通知》并未对原告的权利义务产生实质影响。原告与第三人建投公司签订的合同中，明确约定了经营权有偿使用费的调整条款，合同约定：在经营管理过程中如出现物价部门调整停车收费标准的情况，经营权有偿使用费由物价部门组织评估调整，如出现物价部门调整地区类别划分的情况，有偿使用费随之调整。我局和被告市交委、市发改委均为政府职能部门，被告市交委根据市政府的指示，组织评估公司对经营权有偿使用费进行重新评估并进行调整，符合合同约定。我局和被告市交委、市发改委根据各自的职责分工向第三人城投集团、建投公司发出《通知》，要求按新标准执行费用核算和征缴，并未对原告的权利义务产生实质影响。故原告不符合行政诉讼法规定的原告资格，本案不属于行政诉讼法规定的受案范围，请求法院依法驳回其起诉。（二）我局作为政府非税收入的主管部门，依法联合发文作出《通知》，主体合法。根据广州市人民政府令2006年1号《广州市非税收入管理办法》、财综[2004]53号《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》、财税[2016]116号《财政部、国家发展改革委、住房城乡建设部关于印发<市政公共资源有偿使用收入管理办法>的通知》以及穗府办[2010]22号《印发广州市财政局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，即我局的“三定”规定，我局为政府非税收入的主管部门。财综[2004]53号《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》第二（二）点规定：“国有资产有偿使用收入，包括…；利用政府投资建设的城市道路和公共场地设置停车泊位取得的收入，…。”本案中，道路咪表经营权有偿使用费为国有资产有偿使用收入，属政府非税收入。作为非税收入的主管部门，我局有权参与联合发文。综上，我局与被告市交委、市发改委联合发文作出《通知》，主体合法。（三）《通知》作出的事实清楚，内容合法。1.经营权有偿使用费的调整符合原告签订的经营权出让合同的约定。2012年3月，第三人建投公司与原告签订的《广州中心城区道路停车泊位经营权出让合同》约定，原告应按中标成交价（一类地区2800元／车位.年，二类地区2000元/车位.年，三类地区1000元/车位.年）缴纳经营权有偿使用费，并约定了经营权有偿使用费的调整条款。可见，原告自合同签订之日起就知道经营权有偿使用费的调整条款。2014年7月，市物价局在广泛征求意见并依法定程序组织召开听证会后，经市政府同意后发出穗价[2014]97号《关于优化调整停车场差别化收费有关问题的通知》，正式调整了咪表停车场的收费标准，该通知自2014年8月1日起实行，这也启动了《合同》关于经营权有偿使用费的调整约定。《通知》从2014年8月1日起计算咪表泊位经营权有偿使用费核算和征缴是以《合同》约定调整条款和穗价[2014]97号文为基础顺延的，具有充分的依据。2.经营权有偿使用费调整标准经合法合理评估。2014年4月，第三人城投集团和建投公司曾组织有偿使用费评估，但因第三人建投公司本身即持有另一家咪表公司的股权，存在利害关系，基于独立公正需要及行业管理权限而需利益回避。2015年3月，市政府决定改由被告市交委牵头组织评估，并由我局、原市物价局（后并入被告市发改委）等机关协助。被告市交委接受该项工作任务后，随即展开通过政府采购邀请第三方机构进行评估测算，但采购工作进展不顺利，在经历了3次招标“流标”和1次单一来源采购失败后，至2016年4月才选定了最终的中标单位北京天健兴业资产评估有限公司，评估公司随后根据招标文书部署组织开展现场观测和统计分析，并聘请第三方审计师事务所对两家咪表公司的财务状况进行了审计。经反复听取两个咪表公司的意见，并经组织专家评审，评估公司最终出具了《广州市中心城区咪表经营权有偿使用费标准调整咨询报告》，提出了经营权有偿使用费调整标准建议。2017年3月，市政府批准同意经营权有偿使用费调整标准。（四）《通知》作出的程序正当。1.我局按照市政府要求先后将经营权出让组织工作委托给第三人城投集团实施和按程序移交给被告市交委负责实施。根据市政府对城建[2010]947号《关于路内停车场经营收入管理问题的请示》的批示意见和穗府会纪[2011]31号《关于城市道路停车泊位经营权授予问题的会议纪要》要求，我局发出穗财综[2011]62号《关于委托组织城市道路停车泊位经营权出让工作的通知》委托第三人城投集团实施广州市中心城区咪表泊位经营权出让组织工作，第三人城投集团又委托属下全资子公司第三人建投公司负责实施上述经营权出让、标后监督管理和收费征缴等工作。2014年7月，根据市政府常务会议纪要（穗府14届120次[2014]23号）要求，“道路自动收费停车设施经营权的出让组织工作，明确由市财政局即时按程序移交市交委负责实施”，据此，我局先后分别向被告市交委、第三人城投集团发出穗财综[2014]175号《广州市财政局关于移交道路自动收费停车设施经营权出让组织工作的函》、穗财综[2014]191号《广州市财政局关于移交道路自动收费停车设施经营权出让组织工作的通知》。2.经营权有偿使用费的调整评估程序合规，且听取了原告的利益诉求。根据《合同》约定，如出现物价部门调整地区类别划分的情况，有偿使用费随之调整。调整后的有偿使用费从停车收费新标准执行（或地区划分调整）之日起计。2014年市物价局对停车费标准做了调整，为此，被告市交委委托评估公司根据穗价[2014]97号《广州市物价局关于优化调整停车场差别化收费有关问题的通知》，对拟征缴的有偿使用费进行评估，经反复听取两个咪表公司的意见，并报市政府批准同意，最终确定了咪表经营权有偿使用费征缴标准，从2014年8月1日起正式实行。可见，《通知》作出前对经营权有偿使用费的调整作出了充分论证和评估，并听取了原告的利益诉求，程序正当。综上所述，《通知》作出的主体合法、事实清楚、内容合法、程序正当，请求法院驳回原告起诉或诉讼请求。
被告广州市发展和改革委员会辩称：与被告市交委的答辩意见一致。
第三人广州市建设投资发展有限公司述称：同意三被告的答辩意见，三被告的行政行为是合法有效的，请求法院依法驳回原告的诉求。
第三人广州市城市建设投资集团有限公司经本院合法传唤无正当理由不到庭参加诉讼，亦未向本院提交书面陈述意见。
经审理查明：2011年2月10日，广州市人民政府作出穗府会纪[2011]31号《关于城市道路停车泊位经营权授予问题的会议纪要》，明确城市道路停车泊位的经营权出让的组织工作由被告市财政局委托市城投集团进行。2011年3月28日，被告市财政局作出穗财综[2011]62号《关于委托组织城市道路停车泊位经营权出让工作的通知》，委托第三人城投集团组织出让广州市中心城区城市道路停车泊位经营权工作。2011年12月28日，第三人城投集团作出穗城投运[2011]968号《关于委托组织实施城市道路停车泊位经营权出让工作的通知》，全权委托第三人建投公司负责实施上述经营权转让、标后监督管理和收费征缴等工作。2012年3月28日，第三人建投公司（甲方）与原告（乙方）签订了《广州中心城区道路停车泊位经营权出让合同（标段二）》。合同约定：经营权有效期自2012年4月1日起至2017年3月31日止（合同3.3）；乙方需在行政主管部门和甲方核定的经营范围内合法经营，按时缴费，照章纳税。服从政府部门行政管理和甲方的合同管理（合同5.1.2）。合同第八章的8.3乙方缴纳费用约定：“…（2）经营权有偿使用费：乙方应按中标成交价（一类地区2800元／车位.年，二类地区2000元/车位.年，三类地区1000元/车位.年，地区的划分根据物价部门核定停车收费标准地段确定，如市物价局核定为一类停车收费标准的地区为一类地区，余类推），按时向甲方缴纳经营权有偿使用费；（3）有偿使用费的调整：本计缴标准是以招标期间物价部门公布的停车收费标准为评估基础，通过招标产生的中标成交价，在经营管理过程中如出现物价部门调整停车收费标准的情况，经营权有偿使用费由市物价部门组织评估调整；如出现物价部门调整地区类别划分的情况，有偿使用费随之调整。调整后的有偿使用费从停车收费新标准执行（或地区划分调整）之日起计……”2014年7月4日，原广州市物价局作出穗价[2014]97号《广州市物价局关于优化调整停车场差别化收费有关问题的通知》，决定提高中心城区停车成本、调整收费差别化区域级别划分。其中明确提高咪表停车场收费标准。同时，明确要“重新评估核定咪表停车泊位上缴市财政的道路经营权使用费标准，做到应收尽收，收费标准调整后，增加的收入应实行收支两条线管理，具体管理办法建议由市交委会同市财政局、市政园林局、物价局另行制定，报市政府审批后执行。”该通知从2014年8月1日起实行。之后，被告市交委从2015年5月19日起通过政府采购形式确定咪表经营权有偿使用费标准评估服务机构，直至2016年3月14日确定由北京天健兴业资产评估有限公司进行相关评估服务。2016年11月9日，被告市交委组织原告、第三人城投集团等单位召开中心城区咪表有偿使用费调整评估工作座谈会。2016年11月22日，原告向被告市交委提交《关于广州德生咪表公司调价后存在的情况报告》。2017年1月6日，原告向第三人建投公司提交《关于穗交函（2016）2567号通知的回复》。2016年12月，北京天健兴业资产评估有限公司出具《广州市中心城区咪表经营权有偿使用费标准调整咨询报告》，建议咪表经营权有偿使用费标准为：一类地区为4188元/年.个、二类地区为3443元/年.个、三类地区为1000元/年.个。2017年3月17日，三被告对第三人城投集团、建投公司作出穗交函[2017]497号《广州市交通委员会广州市财政局广州市发展和改革委员会关于按新标准做好广州市中心城区咪表经营权有偿使用费征缴工作的通知》，要求两第三人按照前述调整标准向原告及其他公司做好2014年8月1日起至合同终止期间的咪表泊位经营权有偿使用费核算和征缴工作。2017年3月28日，第三人建投公司向原告发出《催缴函》，要求原告于2017年3月31日前按新标准补缴2014年8月1日至合同截止期限内的经营权有偿使用费10085758.47元。原告不服，诉至本院。
另查明：穗府办[2010]77号《广州市交通委员会中共广州市交通工作委员会主要职责内设机构和人员编制规定》中规定被告市交委具有监督管理停车场的职权。穗府办[2010]22号《广州市财政局主要职责内设机构和人员编制规定》中规定被告市财政局负责市级非税收入征收管理，监督管理“收支两条线”工作。穗府办[2015]33号《广州市发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定》中规定将原市物价局职责划入市发展改革委，并明确被告市发改委负责相关价格公共服务工作。庭审中，三被告确认原告缴交的咪表泊位经营权有偿使用费作为政府非税收入须上缴财政。
以上事实有会议纪要、《关于委托组织城市道路停车泊位经营权出让工作的通知》《关于委托组织实施城市道路停车泊位经营权出让工作的通知》《广州中心城区道路停车泊位经营权出让合同（标段二）》《广州市物价局关于优化调整停车场差别化收费有关问题的通知》、采购公告、会议纪要、咨询报告、《关于按新标准做好广州市中心城区咪表经营权有偿使用费缴费工作的通知》、催缴函、三定方案以及庭审笔录等证据予以证实。
本院认为：《市政公共资源有偿使用收入管理办法》（财政部、国家发展改革委、住房城乡建设部于2016年11月10日发布施行）第六条规定：“县级及县级以上地方人民政府可以根据城市管理需要，依照相关法律法规和本办法规定确定本行政区域内实行有偿使用的市政公共资源项目。利用市政公共资源从事面向公众的经营活动并收取费用，按照法律法规规定纳入政府定价目录的，收费标准由价格主管部门确定。”第八条规定：“市政公共资源有偿使用收入属于政府非税收入，作为国有资源（资产）有偿使用收入上缴财政。”第九条规定：“本办法所称市政公共资源有偿使用收入，是指县级及县级以上地方人民政府出让或者以其他有偿方式（出租、出借等）转让市政公共资源的占有权、使用权、收益权、经营权及其相关权益，所取得的收入，包括但不限于以下收入：……（二）市政道路路内停车泊位及政府投资的公共停车场等有偿使用收入；……”《广州市非税收入管理办法》（2006年10月1日施行）第三条规定：“本办法所称非税收入，是指除税收之外的下列财政收入：……（五）国有的土地、海域、矿区、场地和其他公共资源的开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权等，通过招标、拍卖或者其他方式取得的收入……”第七条规定：“市财政部门主管本市非税收入管理工作，负责组织实施本办法，并具体负责市本级非税收入年度预算（计划）的编制草案和组织执行等工作……审计、物价、监察等有关部门按照法定职权，做好非税收入的监督管理工作。”本案中，三被告发出涉案通知要求第三人按照新的调整标准向原告征缴有偿使用费系其行使行政管理手段的行为，该行为为原告设定了新的权利义务，具有可诉性。对于通知的合法性，本院认为，根据合同约定在经营管理过程中如出现调整停车收费标准及地区类别划分的情况，经营权有偿使用费均需重新评估调整且从新标准执行或地区划分调整之日起计。因此，在停车收费标准或地区类别已实际调整划分的情况下，原告缴交的有偿使用费标准应分别进行相应调整。对于调整标准的确定，第三方机构通过政府采购方式参与价格评估，且在评估过程中充分保障原告陈述意见的权利。因此，三被告分别作为停车场使用、市场价格调整以及政府非税收入的监督管理部门联合作出穗交函[2017]497号《广州市交通委员会广州市财政局广州市发展和改革委员会关于按新标准做好广州市中心城区咪表经营权有偿使用费征缴工作的通知》，要求两第三人按照前述调整标准向原告做好2014年8月1日起至合同终止期间的咪表泊位经营权有偿使用费核算和征缴工作，并无不当，原告要求确认违法的理据不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：
驳回原告广州德生咪表管理有限公司的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告广州德生咪表管理有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 何欣颖
人民陪审员 周宇东
人民陪审员 伍碧霞
二０一七年十二月十三日
书 记 员 吴佩文