福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）榕行终字第296号
上诉人（一审原告）福清市江阴镇屿礁村民委员会，地址福清市江阴镇屿礁村。
负责人陈文明，主任。
委托代理人李彦，北京市拓夫律师事务所律师。
委托代理人武旭然，北京市拓夫律师事务所实习律师。
被上诉人（一审被告）福清市人民政府，地址福清市玉屏街道一拂路114号。
法定代表人许南吉，市长。
委托代理人ＸＸ盛，男，福清市人民政府工作人员。
委托代理人吴文深，福建宇凡律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）福清市柯屿垦区管理中心，地址福清市柯屿垦区内。
法定代表人王承刚，主任。
委托代理人林明轩、李勇，福建正实律师事务所律师。
上诉人福清市江阴镇屿礁村民委员会诉福清市人民政府土地行政登记一案，不服福清市人民法院（2015）融行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年7月20日对本案进行了调查。上诉人福清市江阴镇屿礁村民委员会的委托代理人李彦、武旭然，被上诉人福清市人民政府的委托代理人ＸＸ盛、吴文深，被上诉人福清市柯屿垦区管理中心的委托代理人林明轩、李勇到本院接受调查。本案现已审理终结。
一审法院认定以下事实：本案争议地块位于福清市江镜镇柯屿村。1978年至1980年，福清县人民政府（现福清市人民政府）组织进行围垦，并成立福清县柯屿围垦工程指挥部。之后，福清县柯屿围垦工程指挥部更名为福清县柯屿围垦工程管理处。
1990年8月31日，福清县江阴乡屿礁村民委员会（现福清市江阴镇屿礁村民委员会）与福清县柯屿围垦工程管理处形成《土地争议原由书》。
1994年9月20日，福清市柯屿垦区管理处（原福清县柯屿围垦工程管理处，又名福清县柯屿垦区管理处）持《宗地界址申报表》向原福清市土地管理局申请土地使用权登记。原告作为宗地的临界人在《宗地界址申报表》上盖章，在界址点1－3、57－62处进行了盖章指界。原福清市土地管理局受理福清市柯屿垦区管理处的土地使用权登记申请后，于1994年9月21日进行土地勘丈，1994年9月22日进行地籍调查。1994年9月24日，福清市柯屿垦区管理处向原福清市土地管理局提交了《具结书》和《中共福清县委员会常委办公会议纪要（6）》。被告于1994年9月27日至1994年10月27日对第三人的用地情况进行张榜公告，公告期满无人提出异议。1995年2月7日，原福清市土地管理局审核同意确认福清市柯屿垦区管理处用地面积5200026平方米（折7800亩），并报被告审批。1995年2月8日，被告批准向福清市柯屿垦区管理处颁发融江国用（1994）字第02870号《国有土地使用证》。该《国有土地使用证》确权的土地总面积7800亩，土地用途养殖。
另查明，2005年9月12日，中共福清市委机构编制委员会作出融委编（2005）38号《关于市直26个事业单位重新核定编制的通知》，福清市柯屿垦区管理处更名为福清市柯屿垦区管理中心。
2012年9月10日，第三人向福清市江阴镇屿礁村村民发出通知，第三人与江阴镇屿礁村土地权属纠纷历史遗留问题，被告高度重视，此事正积极协调当中，要求村民保持克制，不要有过激行为。
2014年2月10日，被告发布《福××知》，柯屿垦区内所有未与柯屿垦区管理中心签订养殖合同的养殖户均涉嫌侵权，应在通告发布之日起十五日内自行清场撤离。
2014年3月20日，福清市国土资源局作出融国土资（2014）191号《关于福清市柯屿垦区管理处土地证有关问题的报告》，对屿礁村民提出在柯屿垦区发证附图上尚有“屿礁村与柯屿垦区指挥部争议”的字样，认为属于争议地作如下说明：柯屿垦区发证附图的底图系1991年第一次全国土地详查时绘制的，1994年发证时受绘图技术限制，没有另行绘图，土地证附图直接采用第一次全国土地详查图，所以仍保留有上述字样。屿礁村委会对四至的权属界线的盖章指界是明确的。
一审法院认为，第一，原告具有诉权。本案中，原告提供证据B1、B2、B4、B6等用以证明被告颁发给第三人的融江国用（1994）字第02870号《国有土地使用证》中有部分土地系原告与第三人的争议地，被告将争议地确权给第三人，侵犯了其合法权益。至此，原告已完成了其作为行政诉讼的原告所承担的举证责任，即证明被诉行政行为与其有法律上的利害关系。故原告的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定的起诉条件。被告和第三人对原告的诉权亦无异议。
第二，原告起诉未超过法定期限。被告福清市人民政府虽就本案发证一事张榜进行了公告，但公告属征询异议的行为，并非发证行政行为本身。公告期间是否有异议以及该异议是否成立等情形均只有被告知晓。故由公告的行为不能必然推出发证的结论。被告关于其发证前的公告可以证明原告起诉超期的理由不能成立。原告于1994年在《宗地界址申报表》中盖章的行为，不能证明原告知道被诉《国有土地使用证》的存在以及该证所确定的土地使用权人、土地面积等内容一事。被告及第三人关于原告于1994年在《宗地界址申报表》中盖章确认的事实可以推定原告已经知悉被诉发证行为的理由不能成立。第三人提交的证据C5亦不能证明原告早已知道被诉发证内容。被诉融江国用（1994）字第02870号《国有土地使用证》上没有注明发证时间，但结合证据A8《土地登记审批表》可以认定被诉发证时间是在1995年2月8日或之后。本案土地发证属于涉及不动产的行政行为，且自作出之日起至原告起诉尚未超过20年，在没有其他证据可以证明原告提起诉讼之前2年已知道或者应当知道该发证行为内容的情形下，原告起诉未超过法定期限。
第三，被诉行政行为适法。原告提交的证据B2《土地争议原由书》记载了涉案争议土地的地类名称为滩涂，表明融江国用（1994）字第02870号《国有土地使用证》项下的土地原为滩涂，各方当事人均无异议。根据我国的基本经济制度及国有和集体财产保护制度，森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。《中华人民共和国宪法》（1975年）第六条第二款规定：“矿藏、水流，国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”《中华人民共和国宪法》（1978年）第六条第二款规定：“矿藏，水流，国有的森林、荒地和其他海陆资源，都属于全民所有。”《中华人民共和国宪法》（1982）第九条第一款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《中华人民共和国土地管理法》（1988修正）第十七条规定：“开发国有荒山、荒地、滩涂用于农、林、牧、渔业生产的，由县级以上人民政府批准，可以确定给开发单位使用。”依上述规定，本案所涉争议土地原为滩涂这一自然资源，依法属于国家所有；该滩涂围垦改造为土地后，原告既没有依法取得该土地的所有权，也没有依法取得使用权，故涉案争议土地仍属于国家所有。被告依据第三人提交的《具结书》、《中共福清县委员会常委办公会议纪要（6）》颁发国有土地使用证的行为并无不当。原告主张涉案争议土地属集体所有缺乏依据。因此，被告所举证据可以证明第三人的国有土地使用证是按照法定程序经初始登记取得，原告主张本案土地登记既不符合初始登记法定程序也不符合变更登记法定程序的理由不能成立。原告关于被告未履行征收程序即将集体土地变更为国有土地，第三人未通过划拨即取得土地使用权，被告发证严重违反法定程序等诉讼理由不能成立。
被告提交的证据《宗地界址申报表》上，有宗地的临界人（包括原告）的盖章，在界址点1－3、57－62处原告进行了盖章指界。原告虽对该证据上其所盖公章的真实性提出异议，但未在指定期限内对该公章真实性申请鉴定，故原告主张该证据不真实的理由不能成立。原告在《宗地界址申报表》上盖章的行为，可视为原告对第三人申请确权的土地范围予以认可，亦可认定涉案争议土地在被告发证时原告已无争议，被告的颁证行为没有损害原告的合法权益。原告关于其法定代表人在《宗地界址申报表》上没有签字的意见，并不影响上述事实的认定。原告主张被告没有相邻宗地使用者到场指界的相关证据，被告向第三人发证时涉案土地争议尚未解决，被告发证程序严重违法等理由不能成立。
被告所举证据能够证明其在受理第三人土地登记申请后，经过地籍调查、权属审核、公告，作出核准登记，记载于登记簿并颁发《国有土地使用证》，其行政程序基本合法。原告关于福清市国土资源局填发时间在被告土地登记日期之前等意见成立，该程序上存在瑕疵。但应当指出的是被告颁证行为并未损害原告的合法权益，故该程序上的瑕疵并不足以导致被诉土地使用证被撤销，一审法院在此予以指正。
综上，原告具有诉权，其起诉未超过法定期限。被告向第三人颁证的行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告的诉讼主张及理由不足以否定被诉发证行为的合法性。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，经审判委员会研究决定，判决：驳回原告福清市江阴镇屿礁村民委员会要求撤销被告福清市人民政府颁发的融江国用（1994）字第02870号《国有土地使用证》的诉讼请求。
上诉人福清市江阴镇屿礁村民委员会不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院对争议土地何时成为争议土地、争议土地是否进行处理并未查清，属认定事实不清。被上诉人福清市柯屿垦区管理中心提供的融江国用（1994）字第02870号国有土地使用权证中附图中对争议土地范围仍然标注有“屿礁村与柯屿垦区指挥部争议”的字样。之所以出现上述字样，足以证明上诉人具备与被上诉人福清市柯屿垦区管理中心就争议土地产生争议的权利。对该争议地如何成为争议地、何时成为争议地，争议地如何处理，应当由被上诉人福清市人民政府举证予以证明。不管被上诉人福清市柯屿垦区管理中心的国有土地使用证的附图为何时所绘，都足以证明上诉人曾经具有对该土地的一定的权利（所有权或使用权），但被上诉人并未举证证明该争议已解决。该事实对颁证行为是否违法至关重要，但原审法院对该事实未予审理，属认定事实不清。二、原审法院认为被上诉人福清市人民政府已经进行了公告，属认定事实不清。被上诉人福清市人民政府在一审中仅提供了公告一张作为证据，但该证据仅能证明其制作了该公告，不能证明在应公告的范围内进行了公告。上诉人从未知晓该公告内容，如何提出异议？三、原审法院认为被上诉人福清市人民政府的颁证行为适法，属认定事实不清适用法律错误。原审中，被上诉人提交的所依据的规范性文件，仅为《福建省土地登记发证办法》中对其有利的第二、三、七、八十六、十八条，而对该办法中的其他条款少法律、法规中对上诉人有利的条款（如《福建省土地登记发证办法》第十四条、《国家土地管理局土地登记规则》第十七条、《中华人民共和国土地管理法》第十三条、《城镇村庄地籍调查规程》等）视而不见。请求：1、撤销原审判发回重审或依法改判。2、诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人福清市人民政府辩称，1、涉案的土地系国有滩涂，1994年9月20日是，福清市柯屿垦区管理处根据1986年11月17日是《中共福清县委员会常委办公会议纪要6》及具结书向福清市土地管理局申请土地行政登记，后福清市土地管理局对福清市柯屿垦区管理处申报的宗地界址进行核查，核查过程中上诉人对上述申报宗地相邻的临界进行指界，认可了福清市柯屿垦区管理处申请确权的范围。此外，福清市土地管理局还对涉案地块进行了土地勘丈、地籍调查及张榜公告，公告期内并无人提出异议。1995年2月8日答辩人根据福清市土地管理局报批，批准了福清市柯屿垦区管理处颁发了融江国用（1994）第02870号国有土地使用证。一审判决认定事实清楚。2、上诉人认为一审判决未查清涉案土地是否属于争议地，属认定事实不清的理由不能成立。一审法院已经查明相关事实，上诉人认为涉案土地属于争议地，应当按照土地争议的法律程序处理。本案发证不存在事实不清。3、上诉人认为一审判决认定答辩人进行了公告程序，属认定事实不清的理由不能成立。一审法院已查明，答辩人在颁发涉案国有土地使用权证之前，已经由福清市土地管理局进行了发证公告。因当时登记存档条件限制，虽然不能完整提供公告过程，但也不能否认答辩人已经履行了公告程序。4、上诉人认为一审判决认定答辩人发证适用法律正确是错误的理由不能成立。答辩人发证依据《福建省土地登记发证办法》第2、3、7、8、16、18条之规定适用法律正确，本案发证并不存在上诉人所罗列的法律规定的相应情形。请求维持一审判决。
被上诉人福清市柯屿垦区管理中心辩称，一、本案诉争地性质为滩涂，属于自然资源，依法属于国家所有，上诉人既不是诉争地所有权人，也不是诉争地使用权人。本案诉争地原为内水流域的滩涂，福清市人民政府于前世纪七十年末对该内水流域投资围垦开发所开成的7800亩土地。福清市人民政府依法成立的福清市柯屿垦区管理中心负责管理上述围垦土地。1994年9月答辩人根据土地管理法及相关法规规定，向福清市人民政府申请土地确权，该确权事项由福清市国土资源局依职权对答辩人的申请进行调查后，福清市人民政府根据《中华人民共和国土地法》规定，经审定，准予登记，发给福清市柯屿垦区管理处养殖用地7800亩。答辩由此取得上述用地使用权，该使用权受法律保护，未经许可任何单位和个人不得侵犯。二、本案诉争地不存在权属争议，上诉人诉称一审法院对争议土地进行处理并未查清，没有事实依据。上诉人提交的《江阴镇屿礁村农民集体土地所有权宗地图》中出现“屿礁村与柯屿指挥部争议地”字样系当时发证附图的底图，系1991年第一次全国土地详查时绘制，1994年发证时受到绘图技术的限制，没有另行绘图，土地附图直接采用第一次全国土地详查图，所以仍保留上述字样，但该地宗地界经测量确权后已无争议。上诉人在本案证据《宗地界址申报表》上，已经盖章确认指界，该行为可证实其对答辩人申请确权的土地范围予以认可，亦能证明涉案争议土地在发证时上诉人已无争议。请求驳回上诉，维持原判。
原审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送至本院。经审查，相关证据均经原审开庭质证。对于原判决认定的证据和事实，本院予以确认。
上诉人在二审中提交的证据：1、福清县柯屿围垦、蓄水工程平面布置图；2、二十二个村委盖章的证明文件。因无正当理由在一审中未提供，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，应不予采纳。
本院认为，一审法院关于原告具有诉权及原告起诉未超过法定期限的认定，本院予以认可。
《中华人民共和国宪法》（1978、1982）规定了滩涂等自然资源属于国家所有。本案中，讼争的土地原为滩涂，依法属于国家所有。1978年至1980年，福清县人民政府组织进行围垦，并成立福清县柯屿围垦工程指挥部，后更名为福清市柯屿围垦工程管理处。被上诉人福清市人民政府在受理福清市柯屿围垦工程管理处土地登记申请后，对申报宗地界址进行了核查，上诉人进行了盖章指界，且经过土地勘丈、地籍调查、权属审核、公告等程序，并根据福清市柯屿围垦工程管理处提交的《具结书》、《中共福清县委员会常委办公会议纪要（6）》，向福清市柯屿围垦工程管理处颁发融江国用（1994）字第02870号《国有土地使用权证》，符合《中华人民共和国土地管理法》（1988修正）第十七条关于“开发国有荒山、荒地、滩涂用于农、林、牧、渔业生产的，由县级以上人民政府批准，可以确定给开发单位使用。”的规定。
被诉融江国用（1994）字第02870号《国有土地使用权证》上体现的填发机关为福清市土地管理局，时间1994年11月1日，并不是审批时间。因此，不存在审批在后发证在前的情形。一审法院相关指正，本院不予认可。被诉融江国用（1994）字第02870号《国有土地使用权证》未填写发证时间及国有土地使用权登记卡未填写登记时间，程序上存在瑕疵，本院予以指正。
综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人福清市江阴镇屿礁村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 谢红波
代理审判员 曾 莹
代理审判员 蔡陈飞
二〇一五年八月五日
书 记 员 曾 媛
附注：
本判决引用的主要法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》（修改前）
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。