江苏省扬州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏10行终150号
上诉人（原审原告）李金安，男，1942年3月8日出生，汉族，仪征市大仪镇人，住仪征市。
委托代理人杨耀雷，江苏中盟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）仪征市城乡建设局，住所地在仪征市真州西路39号。
法定代表人徐厚江，局长。
委托代理人张舒翰，江苏宗申律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）江苏省电力公司仪征市供电公司，住所地在仪征市真州镇工农北路154号。
负责人金岳军，总经理。
委托代理人徐恒敏，江苏友诚律师事务所律师。
上诉人李金安因城建行政管理及行政赔偿一案，不服扬州市邗江区人民法院（2015）扬邗行初字第164号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审判决查明：本案所涉工程系高邮协合风电场一期工程配套送出工程，并经江苏省发展和改革委员会（以下简称江苏省发改委）文件核准。其中仪征路段走向经仪征市城乡建设局（以下简称仪征城建局）2013年3月7日的仪规管（2013）第0001号批复批准。该批复要求江苏省电力公司仪征市供电公司（以下简称仪征供电公司）收到批复后尽快办理建设工程规划许可证。2015年，仪征供电公司以本案所涉工程需从李金安的房屋附近经过，且李金安在要求拆迁或高额补偿未果的情况下多次阻拦其施工为由，以李金安为被告向仪征市人民法院起诉，要求排除妨碍。仪征市人民法院于2015年8月14日作出（2015）仪陈民初字第00347号民事判决，判决仪征供电公司在施工建设高邮协合风电场一期工程及配套送出工程时李金安及他人不得阻止。李金安对此不服提起上诉。扬州市中级人民法院于2015年12月5日作出（2015）扬民终字第01622号民事判决，二审查明供电公司架设110KV线路的施工行为在二审审理中已经完成，扬州市中级人民法院认为仪征供电公司其请求基于的基础事实已不存在，二审应予变更，故二审判决撤销原审判决，驳回仪征供电公司对李金安的诉讼请求。另查明，2007年3月13日，江苏省人民政府办公厅（以下简称省政府办公厅）《省政府办公厅转发省发展改革委等部门单位关于进一步加强江苏电网建设意见的通知》（苏政办发[2007]24号，以下简称苏政办发[2007]24号文件）第三条载明：切实简化有关行政审批手续……输电线路工程以项目核准文件及批准的规划红线作为建设的合法依据，不办理《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》。输电线路工程走廊（包括杆、塔基础）不征地，但对输电线路塔基用地参照征地补偿标准作一次性经济补偿。在仪征市人民法院（2015）仪陈民初字第00347号案件的诉讼过程中，仪征城建局于2015年6月29日向该院出具本案所涉被诉说明一份。2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。该条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料……。2008年5月1日实施的《江苏省电力保护条例》第六条规定，架空电力线路走廊（包括杆、塔基础）和地下电缆通道建设不实行征地，电力建设单位应当对杆、塔基础用地承包经营权人或者建设用地使用权人给予一次性经济补偿……。
原审法院认为：本案所涉被诉说明并不违法。理由如下：1、本案被诉说明只是仪征城建局对苏政办发[2007]24号文件第三条的摘录和表述，并不违反相关法律规定。2、架空电力线路项目实际使用土地面积散而小，确难办理征地手续。实践中也无办理土地征用的先例，如果不征地就可能面临无法办理建设工程规划许可证。3、2008年5月1日实施的《江苏省电力保护条例》第六条明确了架空电力线路走廊（包括杆、塔基础）不实行征地。4、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条所指的管线是否包括架空电线严格来讲应当由立法机关作出解释，但所述建设工程规划许可证表现形式可以是一本证，也可以是项目核准文件以及规划红线等等，不能简单认为苏政办发[2007]24号文件第三条规定与《中华人民共和国城乡规划法》的规定冲突。综上，李金安要求确认被诉说明违法的诉讼请求应予驳回，李金安要求被告赔偿的诉讼请求也一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，并经本院审判委员会研究决定，判决驳回李金安要求确认仪征城建局于2015年6月29日出具的说明违法，并赔偿因仪征城建局违法行政致李金安目前居住的房屋处在前后高压电线网内导致李金安的居住环境受到损害而要求搬迁房屋所需费用30万元的诉讼请求。
上诉人李金安上诉称：《中华人民共和国城乡规划法》是上位法，苏政办发[2007]24号文件及被上诉人仪征城建局出具的本案被诉《说明》均不能违反上述法律的规定。被上诉人仪征城建局以说明的形式，为被上诉人仪征供电公司在未办理建设工程规划许可证及施工许可证的情况下，任意侵占公民合法财产提供了便利。被上诉人仪征城建局之前已经下文要求被上诉人仪征供电公司办理建设工程规划许可证，却其后又出具本案被诉《说明》，认为无需办理，明显矛盾且不具有公信力。综上，请求二审法院依法撤销原审判决并予以改判。
被上诉人仪征城建局辩称：被上诉人仪征城建局作出的本案被诉《说明》并非属于行政诉讼的受案范围，系对相对人权利义务不产生实际影响的行为，不具有可诉性，且该行为也并非行政行为。被上诉人仪征城建局出具该《说明》仅是在民事诉讼过程中的一种协助行为，并且仅是对苏政办发[2007]24号文件相关内容的摘录与引用，并未确定上诉人李金安的权利义务，也没有对上诉人的人身权或财产权进行直接处理。至于苏政办发[2007]24号文件，上诉人亦未提出要求对该文件一并予以附带审查的诉讼请求。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原审判决。
被上诉人仪征供电公司在二审期间未提交书面答辩意见，口头辩称：仪征供电公司架设电线系经过有权部门批准，符合相关法律及法规的规定。上诉人诉称的《说明》与仪征供电公司架设线路没有关联。上诉人的房屋并不符合拆迁或异地安置的条件，且其诉称的损失并未发生。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。
原审原告李金安在一审期间向原审法院提交了下列证据：
1、落款时间为2015年6月29日，仪征城建局出的《说明》一份；
2、落款时间为2014年2月24日，江苏省发改委《关于扬州110千伏高邮协合风电场一期工程配套送出项目核准的批复》（苏发改能源发[2014]199号，以下简称苏发改能源发[2014]199号批复）一份；
3、照片一组共三张；
4、（2015）仪陈民初字第00347号《民事判决书》、（2015）扬民终字第01622号《民事判决书》各一份。
原审原告李金安提交的上述证据均为复印件，其中证据1，用以证明仪征城建局作出的本案被诉《说明》违反法律规定；证据2，用以证明江苏省发改委明确要求在建设本案所涉扬州110千伏高邮协合风电场一期工程配套送出项目时，必须办理建设规划许可；证据3，用以证明仪征供电公司违法暴力施工；证据4，用以证明仪征供电公司起诉李金安要求排除妨碍，但该公司却在相关民事诉讼二审审理期间违法暴力施工。
原审被告仪征城建局在一审期间向原审法院提交了下列证据：
1、落款时间为2015年6月29日，仪征城建局出的《说明》一份；
2、落款时间为2012年12月31日，江苏省发改委《关于高邮协合风力发电有限公司高邮协合风电场一期工程项目核准的通知》（苏发改能源发[2012]1973号，以下简称苏发改能源发[2012]1973号通知）一份；
3、落款时间为2013年1月30日，仪征供电公司致仪征城建局《关于申请110KV高邮协合风电场-临湖变线路工程路径批复的函》一份；
4、载明日期为2013年3月6日，仪征市规划局会议纪要（第4期，总第289期）一份；
5、载明日期为2013年3月7日，《综合管线规划审批表》（2013第0001号）一份；
6、落款时间为2013年3月7日，仪征城建局致仪征供电局《关于110KV高邮协合风电场至临湖变线路（仪征段）走向批复》（仪规管审（2013）第0001号，以下简称仪规管审（2013）第0001号批复）、110KV高邮协合风电场-
临湖变线路线路图各一份；
7、落款时间为2007年3月30日，《省政府办公厅转发省发展改革委等部门单位关于进一步加强江苏电网建设意见的通知》（苏政办发[2007]24号）一份；
8、落款时间为2010年11月29日，仪征市人民政府办公室《关于印发〈仪征市城建局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》（仪政办发[2010]127号）一份。
原审被告仪征城建局提交的上述证据及依据均为复印件，用以证明该局对仪征供电公司实施本案所涉变电线路架设工程的审批符合法律规定以及本案被诉《说明》的具体内容。
原审第三人仪征供电公司在一审期间向原审法院提交了下列证据及依据：
1、落款时间为2015年7月17日，仪征市大仪镇人民政府（以下简称大仪镇政府）与江苏省电力公司扬州供电公司（以下简称扬州供电公司）签订的《高邮协合风电场一期工程项目配套110千伏送出工程政策处理协议书（仪征段放线）》一份；
2、落款时间为2015年3月10日，大仪镇政府与扬州供电公司签订的《高邮协合风电场一期工程项目配套110千伏送出工程政策处理协议书（仪征段）》一份;
3、（2015）仪陈民初字第00347号《民事判决书》一份；
4、《江苏省电力保护条例》一份；
5、落款时间为2009年1月7日，《省政府办公厅关于印发江苏省电网建设征地拆迁补偿实施意见的通知》（苏政办发[2009]4号）一份。
原审第三人仪征供电公司提交的上述证据及依据均为复印件，用以证明本案所涉变电线架设项目产生已经经过了合法审批，手续齐全，符合《江苏省电力保护条例》的相关规定，无需进行征地，仅需经过批准即可进行建设。
二审期间，被上诉人仪征供电公司向本院提交了下列证据：
1、《110KV～750KV架空输电线路设计规范》（中华人民共和国国家标准，GB50545-2010）一份；
2、打印材料一份。
被上诉人仪征供电公司提交的上述证据均为复印件，用以证明上诉人李金安的房屋不符合需要拆迁的条件，上诉人所主张的损失不会发生，且仪征供电公司实施本案所涉变电线架设项目符合相应国家标准的要求。
二审期间，上诉人李金安及被上诉人仪征城建局均未向本院提交新证据。
经质证，本院认为：1、原审法院对原审原告李金安、原审第三人仪征供电公司提交的全部证据以及原审被告仪征城建局提交的证据1-7认证正确，本院对其认证结果依法予以确认；2、经核实，原审被告仪征城建局在一审期间向原审法院提交的证据8系在第二次开庭时提交，已经超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款所规定的举证期限，本院对该证据在本案中依法不予确认；3、被上诉人仪征供电公司在二审期间向本院提交的全部证据均与本案审理的争议焦点无关，本院对上述证据在本案中均依法不予确认。
经审理查明，2012年12月31日，江苏省发改委作出苏发改能源发[2012]1973号通知，同意建设高邮协合风电场一期工程项目，并明确本项目配套送出工程由江苏省电力公司负责落实。2013年1月30日，被上诉人仪征供电公司向被上诉人仪征城建局提交《关于申请110KV高邮协合风电场-
临湖变线路工程路径批复的函》，申请在高邮市菱塘回族乡建设风电场，通过仪征市大仪镇境内的220KV临湖变接入系统。2013年3月6日，仪征市规划局形成《会议纪要》（第4期，总第289期），同意大仪镇、仪征供电公司申报的110KV高邮协合风电场-
临湖变线路工程（仪征段）线路走向。2013年3月7日，被上诉人仪征城建局作出仪规管审（2013）第0001号批复，同意仪征供电公司关于110KV高邮协合风电场至临湖变线路（仪征段）走向路径，并要求该公司在收到该批复后尽快办理建设工程规划许可证，施工结束后立即恢复原样并报竣工验收和竣工材料。2014年2月24日，江苏省发改委作出苏发改能源发[2014]199号批复，同意建设扬州110千伏高邮协合风电场一期工程配套送出项目，该项目新建110千伏高邮协合风电场至临湖变线路，线路长度26.3公里，并在附件《扬州110千伏高邮协合风电场一期工程配套送出项目表》中，将上述仪规管审（2013）第0001号批复及苏政办发[2007]24号文件列为支持性文件。在上述项目施工过程中，因需要使用上诉人李金安门前的自留地，被上诉人仪征供电公司以李金安为原告向仪征市人民法院提起民事诉讼，以上诉人多次阻拦施工为由，要求判令排除妨碍。在该案诉讼过程中，被上诉人仪征城建局作出本案被诉落款时间为2015年6月29日《说明》一份，称“110KV高邮协合风电场—临湖变线路工程（110KV高邮协合风电场一期工程配套送出项目）依据江苏省人民政府办公厅文件（苏政办发[2007]24号）第三条，输电线路工程以项目核准文件及批准的规划红线作为建设的合法依据，可不办理《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》。特此说明。”上述《说明》被作为被上诉人仪征供电公司在该案中的证据使用。2015年8月14日，仪征市人民法院作出（2015）仪陈民初字第00347号《民事判决书》，判决在仪征供电公司施工建设高邮协合风电场一期工程及其配套送出工程时，李金安及他人不得阻止。后李金安不服，向本院提起上诉。本院于2015年12月5日作出（2015）扬民终字第01622号《民事判决书》，在对原审判决查明的事实予以确认的同时，另查明仪征供电公司架设110KV线路的施工行为在二审期间已经完成，遂判决撤销（2015）仪陈民初字第00347号《民事判决书》，并驳回仪征供电公司的诉讼请求。李金安不服被上诉人仪征城建局在上述民事案件中作出的上述《说明》，遂提起本案行政诉讼。
另查明，2007年3月13日，省政府办公厅印发苏政办发[2007]24号文件，其中第三条规定“城市规划建设管理部门要加快对变电站站址、输电线路路径方案的审批，及时核发《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》。输电线路工程以项目核准文件及批准的规划红线作为建设的合法依据，不办理《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》。输电线路工程走廊（包括杆、塔基础）不征地，但对输电线路塔基用地参照征地补偿标准作一次性经济补偿。”2015年3月10日，大仪镇政府与扬州供电公司签订《高邮协合风电场一期工程项目配套110千伏送出工程政策处理协议书（仪征段）》一份，约定扬州供电公司支付大仪镇政府政处协调费51万元。2015年7月17日，大仪镇政府与扬州供电公司签订《高邮协合风电场一期工程项目配套110千伏送出工程政策处理协议书（仪征段放线）》一份，约定由扬州供电公司支付大仪镇政府政处协调费42.5万元。
本案的争议焦点在于：1、被上诉人仪征城建局作出的本案被诉落款时间为2015年6月29日《说明》，是否有相应的事实及法律依据；2、上诉人李金安提出的行政赔偿请求，是否应予以支持。
本院认为：首先，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。《中华人民共和国建筑法》第七条第一款规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；……。该法第八条第一款规定，申请领取施工许可证，应当具备下列条件：（一）已经办理该建筑工程用地批准手续；……。上述两法所分别确立的建设工程规划许可制度和建设工程施工许可制度，旨在通过规定建设单位必须依法履行建设工程规划许可审批手续和建设工程施工许可审批手续，以达到两法各自的立法目的。本案中，根据已经查明的事实，本案所涉高邮协合风电场一期工程项目及扬州110千伏高邮协合风电场一期工程配套送出项目均已经江苏省发改委批复同意，被上诉人仪征供电公司申报的本案所涉110KV高邮协合风电场-
临湖变线路工程（仪征段）线路走向亦已经仪征市规划局审批同意。因此，结合架空高压输电线路工程建设在用地方面的特殊性，被上诉人仪征城建局作出本案被诉落款时间为2015年6月29日《说明》，并无不当。
其次，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，上诉人李金安提出要求被上诉人仪征城建局赔偿因违法行政导致上诉人目前居住的房屋处在前后高压电线网内，使上诉人的居住环境受到损害而需要搬迁房屋所需费用30万元，但上诉人所称其房屋处在前后高压电线网内与其主诉的落款时间为2015年6月29日《说明》之间并无直接关联。因此，上诉人提出的上述赔偿请求在本案中不应予以支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人李金安的上诉请求无事实及法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，本院判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人李金安负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 涛
代理审判员 王岚林
代理审判员 徐沐阳
二〇一七年五月八日
书 记 员 仇 琳
文书附页：
（2016）苏10行终150号案件适用法律条文：
1、《中华人民共和国城乡规划法》
第一条为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。
第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。
2、《中华人民共和国建筑法》
第一条为了加强对建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序，保证建筑工程的质量和安全，促进建筑业健康发展，制定本法。
第七条第一款建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。
3、《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条第一款国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
4、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。
5、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。