广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）桂行终字第89号
上诉人（一审原告）灵川县大圩镇敢兴村委会石门村。
诉讼代表人黄丽华，村长。
委托代理人周社友。
委托代理人陆本闿。
被上诉人（一审被告）桂林市人民政府。
法定代表人唐琮沅，市长。
委托代理人谢峰，桂林市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人翟水荣，桂林市林业局工作人员。
一审第三人桂林市雁山区柘木镇苏家村委会白竹境东村。
诉讼代表人梁世明，村长。
一审第三人桂林市雁山区柘木镇苏家村委会白竹境西村。
诉讼代表人熊贱生，村长。
以上两一审第三人共同委托代理人唐桂龙，广西古方律师事务所律师。
以上两一审第三人共同委托代理人詹黎波，广西古方律师事务所律师。
上诉人灵川县大圩镇敢兴村委会石门村（以下简称石门村）因与桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）林地行政裁决纠纷一案，不服桂林市中级人民法院（2014）桂市行初字第17号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2014年12月29日公开开庭审理了本案。上诉人石门村诉讼代表人黄丽华及其委托代理人周社友、陆本闿，被上诉人桂林市政府委托代理人谢峰、翟水荣，一审第三人桂林市雁山区柘木镇苏家村委会白竹境东村、西村（以下简称白竹镜村）诉讼代表人梁世明、熊贱生及其共同委托代理人唐桂龙、詹黎波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
桂林市中级人民法院一审查明：争议的大岭里一带山场，位于灵川县、雁山区、七星区三个县区交界处，东由老鼠尾（耗子山）向南到龙头石（南乡头）再向西到狮石岭（大岭头）过小山底（祖背山）、栗山背、红岩山顶，向北过中间山（观音山）、丫头山的北面山背，向东过紫金山、馒头山至老鼠尾山止，争议山场范围内除白竹境水库一部分以及“灵三”高速公路白竹境段控制区，即：南面到移民桥，北面到副坝，东面为最高水位线，西面为“灵三”高速路控制线，所形成的区域之外，其余为争议山场。争议山场总面积约4641亩，其中雁山区区域内面积约2315亩，灵川县区域内面积约2326亩。白竹境村、石门村均未能提供土改、合作化、四固定、联产承包责任制时期争议山场的权属凭证，各级政府亦未对争议山场确权，白竹镜村、石门村在争议山场均有一定的管业事实。石门村提供了（66）民字第60号山场纠纷协议，是石门村与七星区华侨农场畔塘村关于从耗子山后背小路及南山头到火石岭底横路一带山场的协议，涉及145亩，华侨农场畔塘村已于2011年12月9日放弃权属主张；1967年处理山场协议，是石门村与大圩其他村就沙子坪一带砍茅割草分配使用的协议。石门村提供1993年、1995年至今将争议范围内的松树承包钩松香的合同。石门村1995年将争议山场沙子坪的山场承包给本村村民刘志强、周三弟等人种植杉树、桉树等林木，该杉树、桉树现已成林。石门村还提供了1976年灌溉协议、1977年修建白竹镜水库协议及1999年灵川县人民政府给石门村颁发的《土地承包经营合同书》。白竹镜村提供了1986年桂林市郊区人民政府颁发给秦成祖、龚贱付、梁水连三户的《自留地、自留山、宅基地使用证》3份，1998年7月1日柘木镇政府给白竹境村村民颁发的《农村集体土地承包经营证》11份。白竹境村对龙船槽、石人岭、石冲、沙子坪、大岭头、炭窑脚、乌山等处山场有过开垦种植农作物的事实。桂林市政府在进行大量调查、调解工作的基础上，依照“三个有利于”原则，结合白竹镜水库积水量、行政勘界的划分及各自的管业事实，于2013年12月2日作出市政处字（2013）2号行政处理决定，一是明确了白竹镜村与石门村各自管业的界线，即由争议范围西以491.0高程山顶向东过凉水井到207.2高程直上向东到紫金山（344.0高程）山顶，然后转向东南面到天山山顶，过举人山顶，再转向西南方直线到329.8高程山顶，沿白竹镜村梁水连炭窑脚旱地的东南外围，到东南面外围行政线交叉点，沿行政界一直到大岭头山顶。该界线的东北面山场归石门村管业使用，界线的西南面山场归白竹镜村管来使用（详见市政处字（2012）2号行政处理决定权属界线图）；二是确认1986年桂林市郊区人民政府颁发给白竹境村村民秦成祖、龚贱付《自留地、自留山、宅基地使用证》的使用面积共34.5亩属白竹境村在灵川县行政区域的插花地；三是界线划分后石门村在界线外，1995年以后种植的杉树、桉树等树木在2015年底前砍树还山。石门村不服，向广西壮族自治区人民政府申请行政复议。广西壮族自治区人民政府于2014年5月9日作出桂政复决（2014）76号行政复议决定，维持桂林市政府市政处字（2013）2号行政处理决定。石门村仍不服，向该院提起行政诉讼，请求撤销桂林市政府市政处字（2013）2号行政处理决定，责令桂林市政府重新作出具体行政行为。
桂林市中级人民法院一审认为：白竹境村、石门村争议的山场，在土改、合作化、四固定、联产承包责任制时均未确定过权属。桂林市政府在行政确权过程中，进行了大量调查、调解工作，对纠纷发生时及之后各自在争议土地范围内抢种等行为不予支持，采信了石门村提供的（66）民字第60号山场纠纷协议、1967年处理山场协议、1976年灌溉协议、1977年修建白竹镜水库协议及白竹镜村提供的1986年桂林市郊区人民政府颁发给秦成祖、龚贱付、梁水连三户的《自留地、自留山、宅基地使用证》等证据。根据“三个有利于”的原则，结合白竹境水库积水量、行政勘界的划分及各自的管业事实，根据《中华人民共和国森林法》第十七第一款、《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款及《确定土地所有权和使用权的若干规定》（（1995）国土［籍］字第26号）第二十条第一款、第二款第（三）项、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十八条、第三十四条第（五）、（七）、（十）顶、第三十五条第（二）、（三）项、第三十六条第（六）项以及桂发（1985）16号文件精神，作出桂林市政府市政处字（2013）2号行政处理决定，认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序合法，依法应予维持。白竹村请求撤销桂林市政府市政处字（2013）2号行政处理决定，责令桂林市政府重新作出具体行政行为的理由不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持被告桂林市人民政府于2013年12月2日作出的市政处字（2013）2号行政处理决定。
上诉人石门村上诉称：1、2000年灵川县与雁山区区划勘界协议未表明争议山场姜山岭地的权属，桂林市政府参考行政区划将石门村管护了60年以上且一直不存在争议的山场确权给白竹镜村所有是错误的。2、1999年灵川县政府颁发给石门村村民的《土地承包经营合同书》，可证实石门村对姜山岭地约2000亩土地拥有管理使用权，该证与白竹镜村的《自留山、自留地、宅基地使用证》一样应具有法律效力，桂林市政府认定白竹镜村的《自留山、自留地、宅基地使用证》，却否认石门村的土地承包经营合同书，是不公平的。3、石门村对姜山岭地有长期的管业事实，如：1955年石门村到大圩公社领回20斤松树种子，播散在姜山上，并管护成林。1976年，白竹镜村民“由弟”偷砍石人码、水步头的6株松树，被罚款30元给石门村。1986年，白竹镜村民梁树元等人偷砍水步头、竹子塘、栗山背多株松树，被罚款200元给石门村。1993年白竹镜村民梁社发的儿子在水步头偷松脂，被罚款200元给石门村。1993年起，石门村将姜山各山岭的松树向外发包钩松脂，至今无争议。1996年，石门村经灵川县计委批准采伐巨人石岭、馒头山、栗山背一带山林400立方米。4、1967年处理山场协议、1975年何家大队向向石门村出具的借据证实沙子坪小山底、门坎石、乌山等山场属石门村所有。5、1977年修建白竹镜水库协议明确“水库附近的山权管理使用权，仍按白竹镜与石门村的历史习惯不变”，证实石门村对白竹镜水库附近山场有所有权。石门村上诉请求撤销一审判决和桂林市政府市政处字（2013）2号行政处理决定，由桂林市政府重新作出处理决定。
被上诉人桂林市政府答辩称：在行政确权过程中，争议双方均不能提供土改、合作化、四固定、联产承包责任制等各个历史时期政府对争议山场进行过确权的权属凭证。权属纠纷发生前，双方当事人对部分争议山场进行过耕种、管理和使用，面积约963亩，其中白竹镜村约565亩，石门村约388亩。另有225亩松树林双方均主张有管业事实。石门村提供的（66）民字第60号山场纠纷协议、1967年处理山场协议、1993年、1995年对外承包钩松脂合同；石门村1995年发包沙子坪所种的杉树、桉树等现已成林。白竹镜村提供1986年桂林市郊区人民政府发给其村民秦成祖、龚贱付、梁水连的《自留山、自留地、宅基地使用证》登记在争议山场内土地面积为66.8亩；1998年柘木镇给其颁发的《农村集体土地承包证》11份，现场耕作面积约289亩；白竹镜村对龙船槽、石人岭、石冲、沙子坪、大岭头、炭窑脚、乌山等处山场有过开垦种植事实的土地面积约246亩。桂林市政府根据查明的事实，从尊重历史、考虑现实管业的角度出发，根据“三个有利于”原则，依据相关法律法规规定所作的处理决定，属于法律法规授权范畴，该处理决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，一审判决予以维持是正确的，请求维持原判。
一审第三人白竹镜村陈述称：1、石门村没有提供（66）民字第60号山场纠纷协议及1967年处理山场协议原件，大圩司法所在上述协议复印件上的签章不能证实原件与复印件相符；桂林市林业局针对上述协议所调查的人是石门村村民或者灵川县其他乡村村民，与本案有利害关系，其证言依法不应采信，因此桂林市政府采信（66）民字第60号山场纠纷协议及1967年处理山场协议是错误的。2、上诉人提供的1989年《土地权属界线核定协议书》（桂林市国土局雁山分局盖章确认），与上述（66）民字第60号山场纠纷协议及1967年处理山场协议一样，都不是争议双方签订的划界协议。一审判决采信上述协议，而不完全按照《土地权属界线核定协议书》确定的行政区划来确权是错误的。3、桂林市政府采信石门村提供的1975年何家大队租借沙子坪旱地的书面材料，但在一审诉讼中桂林市政府、石门村均没有提供该书面材料，因此该书面材料是虚假的，一审判决依然采信该书面材料从而认定处理决定认定事实清楚、证据充分，是错误的。4、白竹镜村提供龚贱付、秦成祖的《自留山、自留地、宅基地使用证》，可证明白竹镜村对老虎潭、沙子坪、南乡头、大岭头一带山场拥有权属，桂林市政府仅按提供的2份《自留山、自留地、宅基地使用证》的面积来确定插花地，违背客观事实。5、争议山场紧靠白竹镜村庄，系其后背山，将部分山岭确权给石门村，不符合“三个有利于”原则；插花地的处理方式，将激化矛盾，亦不符合“三个有利于”原则。据此，请求撤销一审判决并依法改判。
经审查，本院确认一审判决采信的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为：关于行政区划界线与土地权属界线的问题。1989年《土地权属界线核定书》、2000年灵川县与雁山区区划勘界协议，均系行政区域界线材料。行政区划界线与土地权属界线不一定完全吻合。桂林市政府将其作为权属处理的参考证据材料，符合2013年12月1日施行的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第（三）项规定。除参考行政区划之外，桂林市政府还考虑白竹镜水库积水量、双方管业事实等因素，按照“三个有利于”原则来确权，所划定土地权属界线不与行政区划界线完全吻合，并无不当。因此，石门村关于不应参考行政区划界线来划定土地权属界线的理由，以及白竹镜村关于完全按照行政区划界线来划定土地权属界线的理由，均不成立，本院均不予支持。
关于石门村1999年土地承包合同书证据效力问题。本案纠纷自1995年起发生，石门村1999年土地承包合同书是纠纷发生后颁发的。白竹镜村1998年的11份农村集体土地承包证，也是纠纷发生后颁发的。桂林市政府对同类的证据，采取同样的标准，都不予采信，是公平的。石门村提出的其村1999年土地承包合同书应作为确权证据的理由不成立，本院不予支持。
关于石门村对姜山岭地的管业事实的问题。整个争议山场都称为姜山岭地，只是石门村一方的主张，并没有有效证据证实。石门村对姜山岭地的管业，桂林市政府已作为参考，部分山岭划定为石门村所有。1995年后抢种的事实不能成为取得权属的依据，桂林市政府不予支持是正确的。石门村提出的其对整个姜山岭地有管业事实应确权为其所有的主张理由不成立，本院不予支持。
关于1967年处理山场协议书、1975年何家大队租借沙子坪书面材料的问题。因沙子坪是大地名，没有证据确定沙子坪等地的范围。桂林市政府认定上述证据的真实性，并以此为基础，综合考虑白竹镜水库积水量、行政区划以及管业事实等因素后，将上述证据证明权属的大部分山岭划定为石门村所有。因此，石门村主张凡沙子坪的山岭都应划为其所有的理由不成立，本院不予支持。
关于1977年修建白竹镜水库协议的问题。1977年修建白竹镜水库协议虽有“水库附近的山权管理使用权，仍按白竹镜与石门村的历史习惯不变”的表述，但没有进一步明确双方历史上管理的具体范围，且白竹镜水库附近的山岭现属石门村所有。因此，石门村的该项主张理由不成立，本院不予支持。
综上所述，石门村的上诉理由不成立。争议的大岭里一带山场，在土改、合作化、四固定、联产承包责任制时均未确定过权属，桂林市政府根据合法有效证据，并根据“三个有利于”原则，综合考虑白竹境水库积水量、行政区划以及纠纷发生之前各自管业事实等因素，对争议山场作部分调整，明确一条各自管业的界线，所作的市政处（2013）2号处理决定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由石门村负担。
本判决为终审判决。
审 判 员 周善能
代理审判员 王小成
代理审判员 庞 琳
二〇一五年二月二日
书 记 员 黄树鹤