中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申4649号再审申请人（一审原告、二审上诉人)：熊发军，男，1958年5月10日出生，汉族，住宁夏回族自治区贺兰县。委托诉讼代理人：李刚，北京京平律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：贺兰县人民政府。住所地：宁夏回族自治区贺兰县银河东路***号。法定代表人：刘甲锋，该县人民政府县长。委托诉讼代理人：杨学生，该县人民政府法制办公室主任。委托诉讼代理人：孙尚云，宁夏方和圆律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：贺兰县立岗镇人民政府。住所地：宁夏回族自治区贺兰县立岗镇。法定代表人：马国峰，该镇人民政府镇长。委托诉讼代理人：叶宏，该镇人民政府党委书记。委托诉讼代理人：黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：贺兰县立岗镇幸福村村民委员会。住所地：宁夏回族自治区贺兰县立岗镇幸福村。负责人：张小平，该村书记兼主任。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：贺兰县金兰油气有限公司。住所地：宁夏回族自治区贺兰县立岗镇幸福村七队。法定代表人：李涛，该公司总经理。再审申请人熊发军因诉贺兰县人民政府（以下简称贺兰县政府）、贺兰县立岗镇人民政府（以下简称立岗镇政府）、贺兰县立岗镇幸福村村民委员会（以下简称幸福村委会）、贺兰县金兰油气有限公司（以下简称金兰公司）土地行政管理一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2016)宁行终195号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。一、二审法院查明：2008年2月14日，宁夏回族自治区人民政府（2008第3次）《主席办公会议纪要》研究决定了黄河标准化堤防建设工程的相关事项。2008年11月7日，贺兰县政府根据银川市人民政府第19次常务会议精神和《黄河银川段标准化堤防工程实施方案》，制定印发贺政发[2008]123号《黄河贺兰段标准化堤防工程建设实施方案》。该方案载明，黄河标准化堤防工程在该县境内征用土地约3772亩，具体补偿标准如下：土地承包经营权证书确认的责任地补偿5000元/亩，开发地补偿1,500元/亩；林地属土地承包经营权证书确认的责任地补偿5,000元/亩，属开发地的补偿1,500元/亩；撂荒地补偿1,000元/亩；精养鱼塘补偿2,000元/亩；粗养鱼塘补偿1,000元/亩；迁坟单穴补偿500元/穴，迁坟双穴补偿800元/穴。熊发军系贺兰立岗镇幸福村七社村民，贺兰县政府委托幸福村委会与熊发军签订了《征用土地协议》（协议落款时间为2008年2月23日）。该协议约定，为发展黄河经济，打造黄河金岸高标准防洪堤，贺兰县政府研究决定对熊发军位于幸福村七社的共89.89亩集体土地进行征用（其中80.66亩开发地以每亩支付1,500元征地补偿费进行征用，9.23亩耕地以每亩支付5,000元征地补偿费进行征用），后幸福村委会向熊发军支付了征地补偿款。2011年1月31日，立岗镇政府与金兰公司签订《宁夏农村土地承包经营权转让合同》，将位于幸福村七社的260亩集体土地（包括熊发军被征土地）转让给金兰公司经营，土地转让期限为17年，自2011年1月1日起至2027年12月31日止。金兰公司应在受让土地上从事休闲观光渔业生产经营。2013年11月27日，贺兰国土资源局作出贺国土资函[2013]89号《关于黄河标准化堤防工程贺兰段征地信息公开有关问题的复函》，告知熊发军建设金兰水岸度假村项目的土地是以土地流转形式解决的。现熊发军向宁夏回族自治区银川市中级人民法院提起诉讼，请求:1.贺兰县政府以“金兰水岸度假村项目”为名征用其89.89亩土地、征用贺兰立岗镇复兴四社625亩土地的行政行为违法;2.由贺兰县政府归还其土地经营权。一审法院认为，贺兰县政府依据2008第3次《宁夏回族自治区人民政府主席办公会议纪要》和贺政发[2008]123号《贺兰人民政府关于印发的通知》征用熊发军的土地后，将涉案土地交由立岗镇政府。立岗镇政府在未经熊发军或幸福村委会书面委托的情况下，将包括涉案土地在内的幸福村七社260亩土地流转给金兰公司，违反了《农村土地承包经营权流转管理办法》第八条的规定，程序违法。贺兰县政府主张熊发军的起诉已超过起诉期限，因贺兰国土资源局于2013年11月27日作出贺国土资函[2013]89号《关于黄河标准化堤防工程贺兰段征地信息公开有关问题的复函》时才告知熊发军涉案土地被流转给金兰公司。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，熊发军于2015年6月10日向该院起诉并未超过法定起诉期限。贺兰县政府委托幸福村委会与熊发军签订的《征用土地协议》中约定征地面积为89.89亩，故该院确认贺兰县政府征用熊发军的土地面积为89.89亩。熊发军并非贺兰立岗镇复兴四社625亩土地的使用权人，故对熊发军要求确认贺兰县政府征用贺兰立岗镇复兴四社625亩土地行为违法的诉讼请求不予处理。因涉案土地已用于黄河贺兰段标准化堤防工程及黄河金岸度假村项目，熊发军要求贺兰县政府归还其土地经营权的诉讼请求已无法实现，该院不予支持。据此，宁夏回族自治区银川市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，作出（2015）银行初字第23号行政判决：1.确认立岗镇政府将熊发军的土地流转给金兰公司的行为违法；2.责令立岗镇政府采取补救措施；3.驳回熊发军的其他诉讼请求。熊发军不服，向宁夏回族自治区高级人民法院提起上诉。二审法院认为,2010年1月19日，贺兰县政府[2010]4号《关于规划建设金兰水岸度假村项目的专题会议纪要》研究决定：由立岗镇政府牵头，贺兰国土资源局以土地流转的形式为金兰水岸度假村项目解决用地。2011年1月31日，立岗镇政府与金兰公司签订《宁夏农村土地承包经营权转让合同》，将幸福村七社260亩集体土地流转给金兰公司，该流转行为未经熊发军、幸福村委会同意并书面委托，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第一款、第三十七条第一款、《农村土地承包经营权流转管理办法》第三条、第八条的规定，一审法院判决确认立岗镇政府将熊发军土地流转给金兰公司的行为违法，并责令立岗镇政府采取补救措施正确，立岗镇政府的答辩理由不能成立，该院不予支持。宁夏回族自治区高级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，作出（2016）宁行终195号行政判决，驳回上诉，维持原判。熊发军不服，向本院申请再审。熊发军申请再审称，为修建永久性工程,贺兰县政府征用农村集体土地未经省级人民政府、国务院的批准，也未执行省级人民政府制定的土地补偿费和安置补助费标准，该征地行为违法，一、二审判决未对贺兰县政府征收其土地的行为确认违法是错误的；立岗镇政府是受委托代管已征收土地，其行为后果只能由委托人贺兰县政府承担；法院应当支持其要求返还土地承包经营权的请求。一审“责令立岗镇政府采取补救措施”的判决不明确不具体、不具备实际执行的内容，无法维护其实体权利。请求：1.撤销（2016）宁行终195号行政判决；2.依法提起再审，改判确认贺兰县政府征收、征用其89.89亩土地的行为违法，由贺兰县政府返还非法占用的89.89亩土地，恢复其对该土地的承包经营权。贺兰县政府答辩称，其征用土地行为合法，不能采用行政征收的规定和标准对本案进行评判，其已经依法对熊发军进行了补偿。立岗镇政府答辩称，熊发军的再审请求与其无关，故不应当将其列为该再审案件的被申请人，请求驳回熊发军对其的再审申请。幸福村委会、金兰公司在法定期限内均未提交书面答辩意见。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。本案中，为建设黄河贺兰段标准化堤防工程需要征用土地，贺兰县政府委托幸福村委会与熊发军签订《征用土地协议》，对涉案土地予以征用并支付相应补偿费。在贺兰县政府将涉案土地交给立岗镇政府之后，立岗镇政府将包括涉案土地在内的260亩土地以签订《宁夏农村土地承包经营权转让合同》的形式流转给金兰公司，二审法院认定该流转行为未经熊发军或者幸福村委会的同意并书面委托，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第一款、第三十七条第一款、《农村土地承包经营权流转管理办法》第三条、第八条的规定，并无不当。一、二审法院判决确认立岗镇政府的流转行为违法，并责令立岗镇政府采取补救措施，处理结果适当。综上，熊发军的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款的规定，裁定如下：驳回熊发军的再审申请。审 判 长  张 明审 判 员  杨永清审 判 员  李 涛二〇一七年十一月三十日法官助理  孙 阳书 记 员  李思明