河南省南阳市卧龙区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫1303行初142号
原告马瑞虹，女，汉族，1966年7月15。
被告南阳市公安局梅溪分局。
法定代表人朱朝华，任局长。
委托代理人赵鑫，该局工作人员。
委托代理人吕书玉，该局工作人员。
原告马瑞虹诉被告南阳市公安局梅溪分局治安行政处罚纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告马瑞虹、被告南阳市公安局梅溪分局委托代理人赵鑫、吕书玉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年7月2日，南阳市公安局梅溪分局对马瑞虹作出梅公（梅二）行罚决字【2016】0073号《行政处罚决定书》。原告马瑞虹不服，认为南阳市公安局梅溪分局的行为侵犯其合法权益，向本院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销南阳市公安局梅溪分局梅公（梅二）行罚决字【2016】0073号《行政处罚决定书》；2、依法追究南阳市公安局梅溪分局的违法责任；3、依法赔偿因被告违法造成原告的经济损失及精神损失费，共36000元。
原告马瑞虹诉称，根据《中华人民共和国行政处罚法》第九条之规定：限制人身自由的行政处罚只能用法律设定。因此，在没有法律依据的情况下，任何剥夺限制他人人身自由的行为，都是非法拘禁。一、梅溪分局以“训诫书”之名限制原告人身自由的行为违法。首先，根据《信访条例》第四十七条之规定，训诫不是行政处罚行为。训诫针对的是信访人员虽然违反信访秩序，但在严重程度上不构成行政处罚对象的行为。如果严重程度达到行政处罚的标准，依据上述规定，公安机关将采取必要的现场处置措施，给予治安管理处罚。在治安管理处罚的种类中，限制人身自由的处罚是行政拘留。既然不构成行政处罚行为，自然也就不应该包含限制人身自由的内容。其次，《信访条例》规定的训诫也不能构成限制人身自由的行政强制措施。根据《行政强制法》，限制人身自由的强制措施必须通过法律来规定，而《信访条例》是国务院制定的行政法规，在位阶上低于法律，因此无权规定限制人身自由的强制措施。从法律性质来讲，《信访条例》中的“训诫”是行政管理过程中的一种事实行为，它既不包括行政处罚意义上限制人身自由的内容，也不�括行政强制措施意义上对人身自由的限制。二、根据已获得的训诫书及相关法律规定，不能对原告实施治安行政处罚。1、被告没有任何现场证据证实原告上访违法。被告所持训诫书（来源不明），并没有说明原告在上访时是否有过激行为，或者是否有扰乱天安门秩序的行为，同时也没有说明原告上访时扰乱“正常办公秩序”的情节是否严重及造成什么样的严重后果。被告在没有任何现场证据的情况下对原告作出的行政处罚，违反了《行政处罚法》第三十条的规定，是违法的行政处罚。2、行政处罚所依据的证据不足，且明显违反法定程序。被告对原告的询问笔录不能作为对原告进行拘留的证据。《治安管理处罚法》第九十三条规定，公安机关查处治安案件，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。事实上，被告对原告进行“行政拘留”的证据只有两个，即“训诫书”（来源不明）和“本人陈述”（没有其他证据证实），因此，被告的行政处罚明显违反法律规定，严重侵害原告的合法权益。3、训诫书不能证明原告有违反《治安管理处罚法》规定的扰乱国家机关工作秩序的行为。其一，训诫书是对没有违法但有一定违法可能性的公民采取的一种措施，是一种极度轻微警告。因此，训诫书只能证明原告有上访行为，不能证实原告有扰乱国家机关正常办公秩序的行为。其二，训诫书来源不合法。原告没有收到过训诫书，对被告所持“训诫书”来源的合法性和真实性表示怀疑。其三，如果训诫行为是一种行政处罚，那么北京警方已经对原告进行了行政处罚。被告依据训诫书对原告进行行政拘留，是严重擅权妄为，违反法律准则规定。其四，如果北京警方作出的训诫行为不是一种行政处罚，只是一种普通的具体行政行为，根据有关法理和证据原则，一项普通的具体行政行为是不能证明原告的行为是必然违法的，事实上训诫书也没有记录原告有违法行为。三、被告的办案程序违法，且被告没有管辖权。首先，《治安管理处罚法》第二十三条第一款：“（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”，原告并未有上述行为，北京警方也没有提供证据证明原告有上述行为，因此认定原告扰乱公共场所秩序，对原告采取处罚拘留的决定，是完全错误和栽赃陷害的行为。其次，处罚决定对原告的行为定性错误。原告并没有任何扰乱公共场所秩序的行为。被告适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对原告进行处罚，是错误的，不合法的。最后，即使其程序合法，其行政行为也属于无权管辖。《中华人民共和国行政处罚法》�二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由此可见，南阳市公安局梅溪分局并无管辖权。综上所述，梅溪分局以“训诫书”对原告限制剥夺人身自由（行政拘留）的处罚行为，明显属于事实不清，证据不足，适用法律错误，严重违反了《中华人民共和国行政处罚法》第十五条的规定，故起诉至法院，请求法院支持原告的诉讼请求。
原告未提交证据。
被告南阳市公安局梅溪分局辩称：一、本案事实清楚。原告马瑞虹称因其反映南阳市世星房地产开发公司郑建新、苏秋香合同诈骗其385万元，遂携带反映问题的材料于2016年6月30日晚从南阳市出发，先到郑州，由郑州坐车于2016年7月1日上午10时来到北京天�门，在天安门毛主席像处手持一A3纸，上写有“河南南阳马瑞虹进京找习主席讨饭……郑建新大诈骗犯、走狗、王八蛋苏秋香还我血汗钱”。后被民警发现后予以训诫，并被送至马家楼非访人员分流中心，后由北京警方相关人员将马瑞虹送至南阳，由马瑞虹住所地的七一办事处接回。二、对于马瑞虹称训诫书来源不合法。该训诫书系北京市公安局天安门分局治安大队民警孔德浩、李恩江于2016年7月1日对马瑞虹作出，上有北京市公安局天安门分局治安大队的红色签章。该训诫书上有“移交联”字样，并由七一办事处接访人员交至办案民警。该训诫书来源真实合法。三、训诫书是否可以做为证据。在行政领域中，训诫既不是一种强制措施或行政处罚，也不是一种行政行为，而是一种行政事实行为。训诫书固然是一种告知，告知被训诫人应当到正确的地方上访反映问题，也是一种对相对人违法行为较严厉的批评教育。本案中马瑞虹在询问笔录中称自己去了北京，目的就是去天安门喊冤制造影响，引起大家重视和关注，而训诫书也证实了马瑞虹确实去了天安门，实施了其所述的违法行为，故可以作为证据使用。四、对于马瑞虹所称梅溪分局无管辖权。依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案中违法行为地特殊，系首都的核心地天安门广场，社会公众聚集，已成为各种非法上访人员寻求关注的理想之地。故此，该地区非访人员不断，当地警方不可能案案都予以处理，而更适宜的处理方法就是由违法行为人居住地管辖。原告居住地系被告辖区，故梅溪分局有管辖权。五、本案证据确实、充分�马瑞虹自述于2016年6月30日携带上访材料自南阳出发去北京反映世星房地产公司的郑建新、苏秋香合同诈骗之事，于7月1日到达北京，7月1日上午10时到达天安门，在天安门毛主席像处手持一A3纸，上写有“河南南阳马瑞虹进京找习主席讨饭……郑建新大诈骗犯、走狗、王八蛋苏秋香还我血汗钱”，进行扰乱公共秩序的行为。北京市公安局的训诫书也印证了原告携带问题材料到天安门被执勤民警查获，由原告交给办案人员的标题为“关于河南省南阳市世星房产公司法人郑建新通过高新区政府承揽三个城中村改造项目进行合同诈骗的血泪控诉”的材料，亦能印证原告携带材料去天安门广场扰乱公共秩序被北京警方查获。编号为3138的马家楼分流中心非访人员签收表、南阳市卧龙区七一办事处出具的说明均可证实马瑞虹2016年7月1日在天安门地区被北京警方截留、训诫的事实。本案的处罚决定依法作出，处罚前依法对马瑞虹进行了告知，并经单位逐级上报、法制审核、分局领导批准而作出的。
被告南阳市公安局梅溪分局在法律规定的期限内向法庭提交有以下证据：1、2016年7月2日询问马瑞虹笔录一份；2、北京市公安局天安门地区分局训诫书一份；3、马家楼分流中心非访人员签收表一份；4、马瑞虹上访材料复印件一份；5、卧龙区七一办事处情况说明一份。
经庭审质证，对被告南阳市公安局梅溪分局所举证据，原告质证后认为：1、承认证据2、4的真实性，其他证据都是杜撰的；2、原告是从南阳直接坐火车到北京，没有在郑州停留；3、原告未登上天安门城楼，没有喊冤，没有做出过激言行；4、上访材料是被安检搜出来的，不是自己主动递交的；5、事实上公安局最初对原告作出处理是七一办事处的领导强烈要求对原告作出拘留处罚，是对原告的打击报复。
综合当事人的质证意见，认证如下：被告所举证据能够证明本案相关事实，本院确认其相应的证明力。
根据当事人陈述、举证和质辩意见，结合认证，确认以下事实：
原告马瑞虹称因其反映南阳市世星房地产开发公司郑建新、苏秋香合同诈骗其385万元，遂携带反映问题的材料于2016年6月30日晚从南阳市出发，先到郑州，由郑州坐车于2016年7月1日上午10时来到北京天安门，在天安门毛主席像处手持一A3纸，上写有“河南南阳马瑞虹进京找习主席讨饭……郑建新大诈骗犯、走狗、王八蛋苏秋香还我血汗钱”。后被民警发现后予以训诫，并被送至马家楼非访人员分流中心，由马瑞虹住所地的七一办事处接回。南阳市公安局梅溪分局接报后，在经过了受案登记、行政案件权利义务告知、询问、行政处罚事先�知等程序后，于2016年7月2日对马瑞虹作出梅公（梅二）行罚决字【2016】0073号行政处罚决定，该处罚决定认定：“2016年7月1日上午马瑞虹到北京天安门附近非法上访，在天安门城楼过安检的时候被北京警方发现，北京警方将马瑞虹送到天安门分局进行训诫，后将马瑞虹送到马家楼非访人员分流中心，2016年7月2日12时许，南阳市卧龙区七一办事处工作人员将涉嫌扰乱公共场所秩序的马瑞虹送至南阳市公安局梅溪分局……根据你的违法事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据，你的违法行为为严重。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款、第二十条第（四）项之规定，现决定行政拘留十日。”并向原告宣告送达。原告马瑞虹认为被告的行为严重侵犯了其合法权益，依法起诉至我院。
本院认为：公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”据此规定，被告具有管辖权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条：“有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……聚众实施前款行为的，对首要分子处10日以上15日以下拘留，可以并处1000元以下罚款”，第二十条：“违法治安管理有以下情形之一的，从重处罚：……6个月内曾受过治安管理处罚的”。北京天安门地区不是信访场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，在此处上访不能解决问题�只能给该地区的公共秩序造成扰乱。本案中，原告马瑞虹于2016年6月10日到天安门非法上访，并于2016年6月11日受到南阳市公安局梅溪分局作出梅公（梅二）行罚决字【2016】0064号行政处罚，2016年7月1日又到北京天安门附近非法上访。原告马瑞虹的行为已经严重扰乱公共场所秩序。被告南阳市公安局梅溪分局对原告的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。因此，对原告的诉讼请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告马瑞虹的诉讼请求。
本案受理费50元由原告马瑞虹负担。
如不服本判决，可自判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。
审 判 长 高广山
审�员李春林
人民陪审员 秦广华
二〇一七年四月七日
书 记 员 王佳琪