山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁行终1879号上诉人（原审原告）唐启奎，男，1953年10月31日出生，汉族，住青岛市黄岛区。被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区人民政府，住所地青岛市黄岛区长江中路369号。法定代表人李奉利，区长。委托代理人卜凡涛，青岛市黄岛区人民政府工作人员。被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局，住所地青岛市黄岛区长江中路365号。法定代表人杨军，局长。委托代理人高英，青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局工作人员。委托代理人张磊，山东光浩律师事务所律师。上诉人唐启奎因与被上诉人青岛市黄岛区人民政府、青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局土地行政登记一案，不服青岛市中级人民法院于2016年11月30日作出的（2016）鲁02行初251号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理，现已审理终结。原审原告唐启奎向原审法院起诉称，原告唐启奎分别在1997年、2001年与大哨头村委会签订土地租赁合同，并在签订租赁合同时一次性交付租赁期限内的土地租赁费。原告取得了大哨头村村东二0四国道附近近5.33亩土地的使用权，土地使用期限截至2047年。土地租赁合同签订后，原告依法建造了酒店、职工宿舍、加油站、维修车间、办公室等建筑物，长期以来守法经营。2016年，案外人青岛聚源建设集团有限公司以排除妨害纠纷为由将原告诉至法院。通过该诉讼，原告方知悉两被告在原告不知情的情况下已于2003年将原告依法享有土地使用权的1.66亩土地出让给了青岛鱼得水房地产开发有限公司，并颁发了南国用（2003）字第5716号国有土地使用权证，这不仅违反了相关法律规定，而且严重侵害原告的土地使用权。之后青岛鱼得水房地产开发有限公司申请将南国用（2003）字第5716号国有土地分割登记，2013年6月14日取得使用面积为6489.62平方米的南国用（2013）第G062405号国有土地使用权证。青岛鱼得水房地产开发有限公司将国有土地使用证为南国用（2013）第G062405号6489.62平方米转让给青岛朝阳置业有限公司，这部分土地正好含有原告的1.66亩土地。2013年，两被告又为青岛朝阳置业有限公司颁发南国用（2013）第G071601号国有土地使用权证，再次侵害原告的土地使用权。故诉至法院，请求：1、依法确认两被告颁发的南国用（2003）字第5716号国有土地使用权证、南国用（2013）第G062405号国有土地使用权证、南国用（2013）第G071601号国有土地使用权证的行政行为违法；2、撤销上述土地使用权证中与原告租赁土地重合部分的土地使用权；3、判令两被告赔偿原告经济损失人民币200万元，并赔偿给原告与原使用面积相等、地段相仿的使用土地；4、本案因诉讼支出的费用由被告承担。原审法院经审理查明，被告青岛市黄岛区人民政府提供青黄编发[2015]152号《青岛市黄岛区机构编制委员会关于整合不动产登记职责有关事宜的通知》，该文件系2015年11月16日青岛市黄岛区机构编制委员会文件，载明：“一、整合不动产登记职责1、区国土资源房屋管理局负责区内土地登记、林地登记、海域登记等不动产登记工作；……二、完善不动产统一登记机构设置1、健全不动产登记管理机构。在区国土资源和房屋管理局加挂区不动产登记局牌子。……”两被告均认为，2015年实行不动产统一登记之后，黄岛区不动产登记职责进行整合，土地登记职责由青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局承担，本案的适格被告是青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局。原告对该文件的真实性没有异议，但对该文件的证明效力不予认可。认为青岛市黄岛区编制委员会的材料无法对抗国家法律，原告起诉青岛市黄岛区人民政府主要是因为国有土地使用权证上有黄岛区人民政府的盖章，目前法律并没有对此制订相关的法律法规。原审法院经审理认为，依照《不动产登记暂行条例》第七条之规定，“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；……”本案中，被告提供青黄编发[2015]152号《青岛市黄岛区机构编制委员会关于整合不动产登记职责有关事宜的通知》，据此青岛市黄岛区已经实现不动产登记职责整合。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”故本案适格被告为青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条之规定，本案不属于中级人民法院管辖的第一审行政案件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条之规定，“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖”，本案涉案地块位于黄岛区，故本案一审管辖法院应为青岛市黄岛区人民法院，经释明后,原告仍拒绝变更。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（三）项之规定，裁定驳回唐启奎的起诉。案件受理费人民币50元，不予收取。上诉人唐启奎不服原审法院裁定，认为原审法院认定事实错误，适用法律错误，程序违法。请求撤销原审裁定，将本案提级审理或者发回重审，一、二审诉讼费由被上诉人承担。理由如下：1、原审违反法定程序。上诉人于2016年11月12日收到原审法院邮寄的传票，传票上通知上诉人于2016年11月21日到庭进行证据交换。上诉人如期到庭，却被临时告知将进行管辖程序调查。原审违反《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第九十七条“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十六条“人民法院审理民事案件，应当在开庭三日前通知当事人和其他诉讼参与人。公开审理的，应当公告当事人姓名、案由和开庭的时间、地点”的规定，未告知当事人开庭事项，侵害了上诉人的辩论权。2、原审法院认定案件事实错误，适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”，本案诉讼涉及的三份国有土地使用权证上记载“登记机关是胶南市国土资源局（现改名为黄岛区国土资源和房屋管理局），胶南市人民政府（现改名为黄岛区人民政府）审查核实，准予登记，颁发此证”,上诉人的起诉有明确的被告，被告主体适格，而且上诉人充分陈述被上诉人违法颁发国有土地使用证侵害上诉人合法财产权益的事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项和第十五条“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；……”的规定，上诉人提起本案诉讼符合相关规定，原审法院应当依法审理本案诉讼。3、原审错误理解和适用《不动产登记暂行条例》第七条和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，做出了错误裁定。《不动产登记暂行条例》第六条的规定“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作”，《不动产登记暂行条例》第七条中提及的“不动产登记机构”仅是当地人民政府的一个部门。《不动产登记暂行条例》的规定并没有变更黄岛区人民政府“登记造册，核发证书，确认使用权”的职权。从《青岛市黄岛区机构编制委员会关于整合不动产登记职责有关事宜的通知》的内容可知被上诉人青岛市黄岛区人民政府没有另行确定不动产登记机构，而是被上诉人青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局增设不动产登记管理科，负责不动产统一登记工作。而且从涉案的三份国有土地使用权证上记载的信息可知，青岛市黄岛区国有土地登记机关在《不动产登记管理条例》出台之前就是被上诉人青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局。被上诉人青岛市黄岛区人民政府涉案职权是《中华人民共和国土地管理法》规定的，《不动产登记暂行条例》属于行政法规，法律效力要低于《中华人民共和国土地管理法》。被上诉人青岛市黄岛区人民政府涉案职权并没有被变更。被上诉人青岛市黄岛区人民政府向本院提交书面答辩意见称，原审裁定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定“不动产登记、由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理”。2015年11月16日，黄岛区相关部门制定了《青岛市黄岛区机构编制委员会关于整合不动产登记职责有关事宜的通知》，明确将土地登记、房屋登记等不动产职责整合到黄岛区国土资源和房屋管理局，黄岛区范围内的不动产登记职责由黄岛区国土资源和房屋管理局承担，黄岛区人民政府不再行使国有土地使用权登记的职责。被上诉人作为区人民政府，已不是涉案土地的登记机构。上诉人把黄岛区人民政府列为被告，属起诉主体错误。被上诉人青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局向本院提交书面答辩意见称，原审裁定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的原审诉讼请求无任何事实和法律依据，依法应予驳回。根据《中华人民共和国物权法》第十条“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理”及《不动产登记暂行条例》第七条“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理”的规定，被上诉人青岛市黄岛区人民政府，并不是涉案土地的登记机构。从《青岛市黄岛区机构编制委员会关于整合不动产登记职责有关事宜的通知》内容上可以看出，负责不动产登记的机构为青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局，而非青岛市黄岛区人民政府。各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。二审过程中，被上诉人青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局向本院提交挂牌出让文件、公证书、出让合同、批复、土地登记申请书、土地登记审批表等证据复印件，以证明相关土地使用权的获得和颁证完全合法，对于上述证据，因与本案争议焦点青岛市黄岛区人民政府是否是本案的适格被告并无关联，本院对其关联性不予认定。经审查，本院同意原审法院查明的案件事实。本院认为：本案争议焦点青岛市黄岛区人民政府是否是本案的适格被告。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999年1月1日起施行）第五条规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。本案中，南国用（2003）字第5716号国有土地使用权证、南国用（2013）第G062405号国有土地使用权证、南国用（2013）第G071601号国有土地使用权证的颁发行为，即属于上述规定的情形。此后，包括土地登记在内的不动产登记法律制度发生了变化。2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第一条规定：“为整合不动产登记职责，规范登记行为，方便群众申请登记，保护权利人合法权益，根据《中华人民共和国物权法》等法律，制定本条例。”《不动产登记暂行条例》以《中华人民共和国物权法》为依据，吸收借鉴相关登记办法的内容，对不动产统一登记方面的一系列重要制度予以了明确。该条例第二条规定：“本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。”第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”基于上述规定，《不动产登记暂行条例》施行后，本案所涉单一的土地登记已经转变为不动产统一登记，原不同登记机关的职责整合到不动产登记机构。根据青黄编发（2015）152号《青岛市黄岛区机构编制委员会关于整合不动产登记职责有关事宜的通知》，从2015年11月16日起，青岛市黄岛区已经实现不动产登记职责整合，即青岛市黄岛区人民政府行使的土地登记职权由青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局承继。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”当事人对县级以上人民政府作出的土地登记行为不服，应当以继续行使其职权的不动产统一登记机构为被告（并由不动产所在地基层人民法院管辖），不能再以作出被诉土地登记的人民政府为被告。因此，青岛市黄岛区人民政府不是本案的适格被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条之规定，本案不属于中级人民法院管辖的第一审行政案件，本案一审管辖法院应为青岛市黄岛区人民法院，经原审法院释明后,上诉人仍拒绝变更。故原审法院依法裁定驳回唐启奎的起诉，并无不当。上诉人可就原诉讼请求另行向青岛市黄岛区人民法院提起行政诉讼，本案一、二审期限可不纳入起诉期限的计算。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（三）错列被告且拒绝变更的；……人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”因此对于本案，原审法院无需开庭审理。原审法院经过阅卷、调查和询问当事人，裁定驳回上诉人起诉的结论正确，上诉人上诉主张的程序瑕疵，并不足以构成严重违反法定程序而裁定撤销原裁定，发回原审法院重审的情形。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本院对上诉人的上诉请求，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  孙晓峰审判员  山 莹审判员  张景凯二〇一八年五月十六日书记员  王 璐