安徽省蚌埠市蚌山区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）蚌山行初字第00037号
原告：高桂明，女，1965年2月22日出生，汉族，住安徽省蚌埠市蚌山区。
委托代理人：刘宏国，北京圣运律师事务所律师。
被告：蚌埠市公安局经济开发区分局，住所地安徽省蚌埠市。
法定代表人：迟增厂，局长。
委托代理人：赵同武，经济开发区分局法制大队大队长。
委托代理人：李智辉，经济开发区分局龙湖派出所副所长。
被告：蚌埠市公安局，住所地蚌埠市。
法定代表人：吴捍卫，局长。
委托代理人：高明东，蚌埠市公安局法制支队科员。
原告高桂明不服被告蚌埠市公安局经济开发区分局（以下简称经开公安分局）行政处罚决定于2015年4月28日向本院提起行政诉讼。本院于2015年4月28日立案后，于2015年4月30日向经开公安分局送达了起诉书副本和应诉通知书。同年5月4日，原告申请追加复议机关蚌埠市公安局（以下简称市公安局）为共同被告，同年5月5日，本院向市公安局送达了起诉书副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月8日公开开庭审理了本案。原告高桂明及其委托代理人刘宏国，被告经开公安分局的委托代理人赵同武、李智辉，被告市公安局委托代理人高明东到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告经开公安分局于2015年3月25日作出蚌经开公（龙湖）行罚决字（2015）157号行政处罚决定，认定高桂明于2015年3月22日、23日、24日在北京天安门非法上访，严重扰乱天安门的正常公共秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，决定给予高桂明行政拘留七天。原告不服，向蚌埠市公安局申请行政复议。被告市公安局于2015年4月21日作出蚌公复决字（2015）第19号行政复议决定，维持蚌埠市公安局经济开发分局于2015年3月25日对高桂明作出的处罚决定。
原告高桂明诉称，2015年3月25日至4月1日，被告经开公安分局在没有出示任何合法手续的情况下，将原告拘留于蚌埠市拘留所。原告对经开公安分局非法拘留的行政行为不服，复议至蚌埠市公安局。蚌埠市公安局维持经开公安分局于2015年3月25日对原告作出的处罚决定。原告认为，两被告行为违法，严重侵犯原告的人身权利，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定起诉至法院，请依法判决被告经开公安分局拘留原告的行为违法，撤销行政复议决定，支持原告的诉讼请求。
原告高桂明对其主张提供下列证据：
1.身份证复印件，证明原告的身份。
2.蚌埠市拘留所解除拘留证明书。证明被告已对原告行政拘留7天，但没有将行政处罚决定书送达原告。
3.蚌公复决字（2015）第19号蚌埠市公安局行政复议决定书。证明原告在法定期限内提起诉讼。
4.政法委的文件《关于处理上访人员的规定》。证明本案没有经过听证程序，不能认定违法；北京市案发地派出所没有处罚移交手续，被告无权作出处罚决定。北京市执法民警对原告已经训诫，训诫就是一种行政处罚。被告不能再次处罚。根据政法委文件的规定，被告对原告处罚就是滥用权力。
5.“陕西七名村民上访，当地警方施以行政拘留”的网站下载的新闻报道。证明参照其他法院处理此类案件的案例，被告作出的行政处罚决定违法。
原告经开公安分局辩称，2015年3月25日，龙湖派出所接湖滨社区行政事务管理中心报警称，高桂明等人在北京天安门地区上访，严重扰乱北京天安门正常工作秩序。经民警调查查明，2015年3月22日，23日，24日高桂明等人在北京天安门地区非法上访，被北京市天安门地区分局治安大队训诫。被告依据治安管理处罚法对高桂明作出行政拘留7天的处罚决定，并向高桂明宣告和送达行政处罚决定书。因高桂明拒不签字，办案民警在笔录中注明。综上所述，被告对高桂明作出的行政处罚，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，要求驳回原告诉讼请求。诉讼费用由原告承担。
被告市公安局辩称，2015年4月9日，本局收到申请人高桂明邮寄的复议申请书，4月14日受理该复议申请，4月15日将行政复议申请书送达被申请人经开公安分局，要求经开公安分局十日内提出书面答复及提供相应的证据。经开公安分局按时向市公安局递交高桂明一案的案卷材料。经审查，认为被申请人对高桂明的处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第28条第1款第1项之规定，于2015年4月21日作出蚌公复决字（2015）第19号复议决定，维持经开公安分局对高桂明的处罚决定。当日，将复议决定书送达高桂明。综上所述，市公安局行政复议程序合法。请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告经开公安分局及被告市公安局向本院提交了证明行政处罚决定合法性的以下证据、依据：
一、事实方面证据：
1.报案材料。
2.受案登记表。
证据1-2证明案件来源及此案由龙湖派出所受理。
3.吴延珍、丁厚平、刘德兰、高贵琴、高桂明、吴广英的询问笔录。
4.证人周某在京上访说明、证人陈某的询问笔录。
证据3-4证明高桂明在天安门地区违法信访的事实。
5.北京市公安局天安门地区分局训诫书，证明高桂明违法信访被训诫一次。
6.高桂明身份信息，证明被处罚人身份，符合法律规定。
7.行政处罚告知笔录，证明被告对高桂明处罚之前，依法进行告知，符合法律规定。
二、程序方面证据：
1.受案登记表。
2.报案情况说明及相关调查材料。
3.行政处罚告知笔录。
4.行政拘留执行通知书。
5.结案报告
证据1-5证明被告作出行政行为的程序合法。
三、法律方面证据：
《治安管理处罚法》第23条。证明被告作出的行政行为适用法律正确。
被告市公安局向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
1.蚌公复答字（2015）28号蚌埠市公安局行政复议提交答复通知书。证明市公安局受理原告申请复议后，要求经开公安分局提交书面答复。
2.蚌公复答字（2015）28号提交答复通知书送达回执。证明市公安局将提交答复通知书送达经开公安分局。
3.蚌公复决字（2015）第19号蚌埠市公安局行政复议决定书，证明市公安局依法作出行政复议决定。
4.送达回执，证明市公安局将复议决定书送达高桂明和经开公安分局。
经庭审质证，原告对经开公安分局提交的事实证据真实性均认可，对合法性和关联性均不认可。认为证据1经济开发区湖滨社区行政事务管理中心信访办公室没有报案的资格；证据2不能证明原告非法上访和严重扰乱公共场所秩序的事实；证据3没有高桂明的签字，对笔录内容不认可，被告应提供制作笔录的完整视频资料来证明笔录内容的真实性；证据4合法性不认可；证据5是送达给原告本人的，不知被告是如何取得该证据；证据7被告应提供证据证明被告确实履行告知义务；原告对经开公安分局提交程序、法律方面证据认为经开公安分局拘留原告时没有通知家属，程序违法。经开公安分局无证据证明是县级机关，无权作出处罚决定，适用法律错误。
原告对市公安局提交的复议程序的证据无异议。
两被告对原告提交的的证据质证意见为：对原告提交的证据1无异议；对证据2真实性无异议，但达不到原告证明目的，因被告将行政处罚决定书送达原告，原告拒绝签字；对证据3无异议；对证据4有异议，该证据没有文号，无从查证是否存在，达不到原告证明目的；认为证据5与本案无关联性，不能作为证据使用。
经庭审质证，本院对上诉证据认证如下：
（一）原告对经开公安分局提交的事实证据真实性均认可，本院对经开公安分局提交的证据予以确认。原告提出湖滨社区工作人员没有报案资格，经本院审查认为，原告与他人一起到北京天安门地区信访，被当地公安机关训诫后，由湖滨社区的工作人员将原告从北京带回蚌埠移交被告处理，湖滨社区人员报案并无不妥。原告提出笔录中没有本人签字，证人证言不认可，经开公安分局没有原告非法上访和严重扰乱公共场所秩序的事实证据；经开公安分局没有履行告知义务，行政处罚决定书没有送达原告，程序违法。经本院审查认为，原告在询问笔录、行政处罚告知笔录、送达行政处罚决定书回执中均拒绝签字，办案民警均记录在案。原告拒绝签名不能作为经开公安分局程序违法和无事实证据的理由。原告提出其没有训诫书，不知被告是如何取得。经本院审查认为，经开公安分局取得的训诫书是北京市公安局天安门地区分局治安大队出具训诫书的移交联，训诫书写明原告拒绝签名。原告提出拘留时没有通知家属，被告无权作出处罚决定。经本院审查认为，依据治安处罚法的规定，原告违反治安处罚法，被告有权处理，原告被拘留时拒绝告知经开公安分局家属联系方式且表示不需要通知。综上所述，原告提出经开公安分局认定事实不成立、程序违法的理由不予采信。（二）原告对市公安局提交的证据均无异议，本院予以确认。（三）两被告对原告提交证据1-3真实性均无异议，本院予以认可。两被告提出证据3达不到原告证明目的，经本院审查属实，予以采信。两被告对证据4、5提出异议，认为与本案无关，经本院审查，被告异议理由成立。
经审理查明，2015年3月22日，原告高桂明等6人到北京上访反映房屋拆迁问题。当日下午4时30分许，其到天安门地区时，被北京市公安局天安门地区分局治安大队发现，该治安大队对高桂明进行训诫，宣读了训诫书。告知其天安门地区不是信访接待场所，不允许信访人员滞留，对不听劝阻的公安机关将依据《中华人民共和国治安处罚法》等法律规定予以处理。同年3月23日、24日，高桂明等6人又连续二次到天安门地区上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队连续训诫二次，后将高桂明等6人送到北京信访接济中心“马家楼”。24日晚，高桂明等6人被蚌埠市湖滨社区工作人员带回蚌埠，并送至经开公安分局处理。经开公安分局经过询问当事人、调查、告知等程序，认为高桂明多次到天安门地区非法上访的行为，严重扰乱天安门的正常公共秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，决定给予高桂明行政拘留七天。原告不服，向蚌埠市公安局申请行政复议。被告市公安局于2015年4月21日作出蚌公复决字（2015）第19号行政复议决定，维持蚌埠市公安局经济开发分局于2015年3月25日对高桂明作出的处罚决定。
本院认为：信访是法律赋予公民的合法权利，但信访应依法、逐级有序进行。依照《安徽省信访条例》第八条的规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当遵守下列规定：（一）向依法有权处理信访事项的本级或者上一级国家机关提出，（二）到国家机关设立或者指定的接待场所提出……”。本案原告未按规定到国家机关设立或者指定的接待场所逐级上访，而是到天安门地区信访，受到训诫后，其仍不听劝阻，再次到天安门地区信访，又受到训诫二次，其行为扰乱了公共场所秩序。被告经开公安分局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定即“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”作出的对高桂明行政拘留七日的处罚决定，认定的事实清楚，适用法律准确，程序合法。被告市公安局收到原告申请复议申请后，依据行政复议法的规定作出复议决定并送达原告，原告对此复议程序予以认可，故市公安局复议程序合法。至于原告提出询问笔录、行政处罚告知笔录、送达行政处罚决定书回执中没有原告签名，被告应当提供其他证据证实履行上述程序，否则，被告程序违法。经审查认为，原告在询问笔录、行政处罚告知笔录、送达行政处罚决定书回执虽然没有签字，但办案民警已经在笔录和回执中签名和说明原告拒绝签名，符合办案程序，不需要再提交其他证据证实。原告提出被告经开公安分局无管辖权。经审查认为，依照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定“行政案件有违法行为发生地公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的可以由违法行为人居住地公安机关管辖”，本案原告居住在被告管辖的区域，被告对原告的行为具有实施治安管理的行政职能。综上所述，对原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九条第一款、第十条第一款之规定，判决如下：
驳回原告高桂明诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预付），由原告高桂明负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省蚌埠市中级人民法院。
审 判 长 邵卫东
代理审判员 徐 俊
人民陪审员 徐建平
二〇一五年八月十四日
书 记 员 陈 亮
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第九条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。
作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原告行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。