山东省日照市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁11行终142号上诉人（原审原告）王洪德，男，1952年5月12日出生，汉族，居民，住五莲县。被上诉人（原审被告）五莲县住房和城乡规划建设局，住所地五莲县人民路29号，组织机构代码00437080—X。法定代表人李伟华，局长。委托代理人孙琳，女，五莲县房屋征收与补偿管理办公室工作人员。委托代理人盛飞，山东阳尔律师事务所律师。上诉人王洪德因房屋征收补偿行政协议一案，不服日照市东港区人民法院（2015）东行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2013年8月13日，五莲县人民政府作出《关于征收洪凝街道却坡居城中村改造工程建设涉及房屋的决定》及附件《洪凝街道却坡居城中村改造工程建设房屋征收补偿方案》并公示，征收范围为山东路以西、五莲一中中路以东、五莲山路以北、育才路以南区域内的合法房屋及地上附着物。涉案房屋征收决定公布后，王洪德于2013年8月30日向日照市人民政府申请行政复议，复议机关于2015年2月27日作出日政复决字【2013】19号行政复议决定，确认五莲县人民政府作出的莲政发【2013】39号房屋征收决定违法。2014年1月10日，王洪德与五莲县住房和城乡规划建设局签订了第450号、第451号却坡居城中村改造工程建设房屋征收补偿协议，协议对房屋征收的依据、被征收房屋的基本情况、补偿方式、被征收房屋的搬迁腾空交付、乙方（王洪德）的保证、抵押及租赁关系处理、违约责任、争议处理、协议生效、未尽事宜、附件效力等事项作出了约定。补偿协议签订后，王洪德未按照协议约定腾空房屋，亦未支取补偿费。原审认为，本案有如下争议焦点。第一，王洪德与五莲县住房和城乡规划建设局签订的房屋征收补偿协议是否有效。本案系行政协议争议，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的相关规定，在适用行政法律规范的同时，可以适用相关民事法律规范审理。王洪德认为涉案房屋征收补偿协议违反法律法规的强制性规定，应当认定无效，但由于无效协议自始无效不存在可撤销的问题，因此，王洪德既主张协议无效又以受欺诈、显示公平为由主张撤销权，属自相矛盾。对于协议效力的审查，主要考量协议是否违反法律法规的禁止性规定。王洪德主张无效的事由是基于被征收房屋坐落的土地系集体土地，五莲县人民政府无权征收，因而导致协议无效。从涉案协议的内容来看，虽然协议以房屋征收为前提，并根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》签订，但协议中约定的补偿方式等内容，与该房屋坐落的土地性质并无必然联系。即使对集体土地上的房屋参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》予以补偿，也并不违反法律法规的强制性规定，且通常情况下，国有土地上房屋征收补偿比集体土地上房屋征收补偿的标准相对要高，只要没有禁止性规定，不能据此否定协议的效力。故王洪德主张涉案房屋征收补偿协议无效的理由不能成立，原审法院不予支持。第二，王洪德行使撤销权是否超过撤销权的行使期限。《中华人民共和国合同法》第五十五条规定：“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；（二）具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权”，根据该规定，王洪德行使撤销权应自知道或应当知道撤销事由之日起一年内行使，该期间系除斥期间，不存在中止、中断或延长情形，超出该期间即丧失撤销权的行使权利。本案中王洪德以土地性质为集体土地但五莲县住房和城乡规划建设局欺骗其为国有土地为由主张行使撤销权，且王洪德自认于2014年1月15日已经明确知道了却坡居土地性质系集体土地，其行使撤销权的期限应当自上述日期起算。依据最高人民法院《关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见》第七十三条第二款的规定“可变更或者可撤销的民事行为，自行为成立时超过一年当事人才请求变更或者撤销的，人民法院不予保护”，王洪德于2014年1月10日签订房屋征收补偿协议，于2015年1月28日到日照市中级人民法院提起本案诉讼，已超出撤销权行使期限。第三，王洪德行使撤销权的事由是否成立。王洪德主张撤销权的事由为受欺诈而产生重大误解和显失公平，进而否定是其真实意思表示。王洪德主张的受欺诈事实主要涉及五莲县住房和城乡规划建设局对被征收房屋土地性质的认定。但是，五莲县住房和城乡规划建设局有关土地性质的认定没有改变被征收房屋及坐落土地的现状，王洪德也未举证证明由于五莲县住房和城乡规划建设局的原因导致其产生错误的认识，从而导致其利益受损，因而违背了自己的真实意思表示，相反，王洪德对于其被征收房屋和坐落土地的情况应当知悉，即使集体土地上的房屋按照国有土地上房屋征收补偿标准签订补偿协议，其拆迁利益并不必然受损，所以，王洪德以受欺诈为由行使撤销权，理由不能成立。对于王洪德主张的显失公平，王洪德既不能证明协议对其明显不公平，导致其承担更多的义务、享有极少的权利或者利益遭受重大损失，也不能证明五莲县住房和城乡规划建设局获得了极大的超出法律允许限度的利益。因此，王洪德主张的撤销权事由不能成立，即使其行使撤销权的期限未届满，其请求撤销房屋征收补偿协议的请求，原审法院不予支持。综上，王洪德的诉讼请求理由均不能成立，原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第一款（四）项之规定，判决如下：驳回王洪德的诉讼请求。案件受理费50元，由王洪德负担。上诉人王洪德上诉称，一、在本案中,原审法院对事实认定错误,对被上诉人提供证据的采信严重违法。1、被上诉人原审中提供的证据1、莲政发【2013】39号文件，已被日照市人民政府作出的日政复决字【2013】19号行政复议决定确认违法，在本案中，房屋征收补偿协议的法定依据就是莲政发【2013】39号房屋征收决定，现在房屋征收决定已被确认违法，此证据不能证明因房屋征收而签订的协议合法，按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释【2015】9号，以下称法释【2015】9号)第二十一条的规定，原审法院此处采信证据违法且渎职。2、被上诉人提供的第二个证据为协议书是本案争议标的，法院未予采信。3、被上诉人提供的第三个证据日政复决字【2013】19号行政复议决定书，此证据的作出时间为2015年2月27日，而上诉人签订协议的时间为2014年1月10日。按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(法释【2002】21号，以下称法释【2002】21号)第六十条第(一)项以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释【2000】8号，以下称法释【2000】8号)第三十条第一款规定，可以证明因为被上诉人提供的证据3发生于双方签订协议之后，所以不能作为证据使用，而上诉人在原审中则可以将其作为新证据使用。4、被上诉人提供的证据41《国有土地上房屋征收与补偿条例》是规范国有土地上的房屋征收行为，而王洪德的房屋建设于集体土地上，所以无法直接适用该条例;被上诉人提供的证据42是日照市人民政府作出的《关于城中村改造的意见(试行)》,其适用范围不包括五莲县，而且当时日照市不具有立法权，其作出的改造意见不具有法律效力。综合以上四点可以证明被上诉人提供的4个证据均不能采信，更不能用其来证明被上诉人作出的行政行为合法，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定：人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。再结合该法第三十四条的规定,被上诉人对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被上诉人至今无证据也无法律依据，其行政行为应予撤销。5、却坡居的土地至今还是集体所有的土地，被上诉人虽称已获得省政府的批复，但是被上诉人至今未实施征地行为，上诉人也未获得土地补偿款。就此事实被上诉人未提供任何证据加以证明，所以被上诉人称土地已经被征收为国有土地的主张不能成立。6、按照法释【2015】9号第十一条的规定，本案中，被上诉人未提供任何证据证明其行政行为符合公共利益，所以应视为无证据。一个缺乏主要证据的行政行为理应撤销。二、原审法院适用法律、法规错误，其作出的判决依法应予以撤销。1、本案原审立案于2015年1月28日，中止于2015年6月11日，判决于2016年9月23日。此时新的行政诉讼法及司法解释已经施行，本判决理应适用新法进行判决，然而却适用了十五年以前的旧行政诉讼法司法解释，此处适用法律明显错误。2、在原审判决“本院认为”中的第一个争议焦点：“房屋征收补偿协议是否有效”中，原审法院认定本案系行政协议，却未引用任何相关的行政规范，仅仅引用了一个法释【2015】9号，却又无条、款、项，而且与本案无关联。其次，从本条规定的原文整体来看与本案无关，实属断章取义、偷换概念。再次，上诉人在本案中的诉求是撤销协议，在《中华人民共和国行政诉讼法》中有明确的规定，按照该法第一百零一条的规定，审理行政案件应当首先引用该法的相关规定。原审法院审理本案行政争议的合法性、有效性却不适用行政法，实属适用法律、法规错误。三、上诉人拥有撤销权。1、原审法院以上诉人自称2014年1月10日签订协议后，于2014年1月15日便知道土地性质为集体土地，因此法院以起诉时超过一年期限从而认定上诉人无撤销权是错误的。按照谁主张谁举证的原则，并结合法释【2002】21号第五十三条的规定。本案中，上诉人自己承认签订协议后的第五天也就是2014年1月15日便能确认土地性质为集体土地，但是却未提供任何相关的证据，原审法院如何就认定上诉人的主张成立，那上诉人还主张应当撤销协议，原审为何不撤销？2、从本案的实际事实以及根据双方提供的证据可以认定：在日照市人民政府于2015年2月27日作出日政复决字【2013】19号行政复议决定后，上诉人自此才能确定土地性质为集体土地。上诉人起诉于2015年1月28日，上诉人未超撤销权期限。3、上诉人的协议书中，双方未约定安置房的回迁日期，也就是本合同无履行期限。按照法释【2008】11号第六条规定，安置楼至今未回迁，诉讼时效期间尚未开始计时，更不存在已超撤销期限，故上诉人拥有撤销权。四、本案行政行为多处违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定应当予以撤销。1、本案被上诉人未提供任何有效证据及依据来证明其行政行为的合法性及有效性。2、签订的协议涉嫌集体土地，被上诉人适用法律、法规错误。3、按照《山东省土地征收管理办法》第十二条规定的内容，征收集体土地，被上诉人无权与上诉人签订协议，其越权行为理应撤销，按照《土地管理法》第六十三条的规定，农民集体所有的土地的使用权不能转让、出让，因此当事人签订的协议违反法律的强制性规定。4、被上诉人未证明本协议属于公共利益，协议内容补偿以成本价不以市场价补偿，置换安置楼不以建筑面积置换仅依几间正房于法无据，明显不当，理应撤销。综上可见,原审判决认定事实不清，适用法律、法规错误，采信证据错误，请求：1、撤销一审法院作出的(2015)东行初字第22号行政判决并依法改判；2、撤销上诉人与被上诉人签订的第450号、第451号却坡居城中村改造工程建设房屋征收补偿协议；3判令被上诉人承担全部诉讼费用。被上诉人五莲县住房和城乡规划建设局辩称，一审法院采信证据及适用法律正确，且认定涉案征收补偿协议不存在无效和可撤销的情形符合法律规定。综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确,程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点是:1、涉案征收补偿协议是否存在无效和可撤销的情形。2、上诉人的起诉是否已超过撤销权行使期限。3、原审法院采信证据是否正确。4、原审判决适用法律是否得当。关于上诉人请求确认涉案补偿协议无效的问题。本案系行政协议争议，需依照《中华人民共和国行政诉讼法》及有关司法解释并参照适用《中华人民共和国合同法》及有关司法解释进行审理。按照民商事合同的审理要求，法院应当对合同有效性进行审查。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。根据本院审查有关证据，结合诉辩双方的陈述，未发现本案中存在上述规定的前四项情况。上诉人认为涉案补偿协议违反法律法规的效力性、禁止性规定，即被征收房屋坐落的土地系集体所有，县政府无权征收，且涉案土地征收后作商业开发不符合公共利益，因而导致房屋征收补偿协议无效。本院认为，涉案补偿协议区别普通民商事协议的显著区别为该协议基于房屋征收决定及补偿方案而签订，土地性质的界定可能影响房屋征收决定的司法审查，涉案房屋征收决定至今未被撤销，显然不能因此否定协议的效力。被征收的土地的用途不涉及具体补偿合同的效力，上诉人认为合同具体内容侵犯其权益也不应在合同是否有效的问题上予以考量。故上诉人主张涉案房屋征收补偿协议无效的理由不能成立。关于上诉人主张撤销涉案房屋补偿协议及其起诉是否已超过撤销权行使期限的问题。上诉人行使协议撤销权是否超过期限的问题不仅是关于期限的程序问题，也涉及部分实体问题。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销……第五十五条规定：“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；（二）具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权”。根据上述规定，上诉人行使撤销权应自知道或应当知道撤销事由之日起一年内行使，该期间系除斥期间，不存在中止、中断或延长情形，超出该期间即丧失撤销权的行使权利。关于上诉人主张其因被欺诈、被胁迫而签订补偿协议且协议内容显失公平的问题，本案审查上诉人知道被欺诈的事实，并非指受欺诈的事实成立，而是指有关事实及证据的内容甚至是某些信息的反映能否导致上诉人足以判断可能存在被欺诈。本案原审证据反映出在上诉人签订涉案补偿协议前，五莲县政府的有关征收决定、补偿方案征求意见公告已经显示涉案房屋征收系依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，且提到却坡居为“城中村”。上诉人在庭审中亦自认于2014年1月15日已经明确知道了却坡居土地性质系集体土地。故，上诉人在签订协议时足以判断可能存在其所称的被欺诈的事实和理由。关于上诉人所称因受胁迫而签订的合同显示公正的问题，上诉人所称受胁迫的事实及协议内容应在上诉人签订协议时应当均已知晓。本案土地实际性质问题，当事人双方均提供证据予以证实，且可能影响其他事实的法律判断，但不足以影响上诉人行使协议撤销权，不可能因为本案涉案土地实际性质为国有（国有存量）或集体，影响上诉人行使协议撤销权。如果必须要求撤销事由完全成立才可行使撤销权，上述《中华人民共和国合同法》的规定无法保护撤销权的行使和合同的稳定性。因此，上诉人于2014年1月10日签订房屋征收补偿协议，于2015年1月28日提起本案诉讼，原审认定已超出撤销权行使期限并无不当。关于原审法院采信证据是否正确。上诉人对被上诉人一审中提交的证据一房屋征收决定、证据三复议决定、证据四相关法律规定的真实性均无异议，仅是对被上诉人证明的问题有异议。在对上述证据真实性无异议的情况下，就此证据所证明的内容是否采信，原审法院结合双方当事人提供的全部证据及根据查明的案件事实作出综合评判并无不当。虽然复议决定在双方签订征收补偿协议时没有作出，但被上诉人为了使一审法院全面了解与本次征收相关的案件处理情况，从而提交该复议决定，复议决定只是确认房屋征收决定违法，并没有撤销房屋征收决定。关于原审判决适用法律是否正确。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释[2000]8号)在《中华人民共和国行政诉讼法》修改后并没有失效，原审判决依据该解释第五十六条第一款四项的规定驳回上诉人的诉讼请求并无不当。另根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释［2015］9号)第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”;第十五条规定：“……原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。”因此，原审法院在审查涉案行政协议时，在适用行政法律规范的同时，适用民事法律规范并无不当。综上所述，上诉人王洪德所提上诉理由不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王洪德负担。本判决为终审判决。审判长 尚 华审判员 臧路洁审判员 高月玉二〇一六年十一月二十八日书记员 李 娜