中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申4143号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）ＸＸ建。
委托代理人韩杰，辽宁华府律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽宁省长海县人民政府。住所地：辽宁省长海县大长山岛镇长海广场*号。
法定代表人蒋夙志，县长。
委托代理人纪承忠，长海县人民政府办公室工作人员。
委托代理人吴卫国，辽宁宪义律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽宁省长海县农林水务局。住所地：辽宁省长海县大长山岛镇东山D园**号。
法定代表人林戈，局长。
行政负责人刘运强，副局长。
再审申请人ＸＸ建因诉被申请人辽宁省长海县人民政府（以下简称长海县政府）、长海县农林水务局（以下简称长海县水务局）侵占、污染海域并行政赔偿、行政补偿一案，不服辽宁省高级人民法院于2016年8月25日作出的（2016）辽行终484号行政裁定，向本院申请再审。本院于2016年11月17日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2016年12月13日组织各方当事人在本院第二巡回法庭第四法庭进行询问，再审申请人ＸＸ建及其委托代理人韩杰，被申请人长海县政府的委托代理人纪承忠、吴卫国，被申请人长海县水务局的行政负责人刘运强，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
2003年，长海县政府决定实施跨海引水工程，并于同年4月11日成立长海县跨海引水工程领导小组，小组办公室下设在长海县水务局。长海县水务局在引水工程前期的主要工作职责为：负责陆地施工管线的临时征占林地、林木采伐、水土保持等审批手续。2005年6月10日，大连信达环境工程评估中心出具《关于大连市长海县大长山岛跨海引水海洋工程环境影响报告表的技术评估报告》，认为拟建项目环境影响在施工期的预测结果为：“在管道的两个端点处悬浮物影响较重，在离岸较远处施工时，悬浮物对水体的影响极轻微”；在运营期，“净水厂及输水管道发生事故泄露形成淡水团等影响海洋生态环境质量。”2005年12月14日，ＸＸ建与大长山岛镇人民政府签订《大长山岛跨海引水工程用海养殖浮筏搬迁补偿协议书》，对海底管线左右各200米以内的33亩养殖浮筏共计补偿165000元，该补偿协议已经实际履行完毕。2005年12月20日，ＸＸ建重新取得国海证052102371号海域使用权证书，项目名称为浮筏养殖，用海面积为381亩。该证书还显示，ＸＸ建使用的海域是数块四至不相连的海域。2006年3月3日，长海县政府发布《关于征用海域的公告》，确定长海县大长山岛镇跨海引水工程海上管道长海段征用海域的路由四至坐标及其左右两侧各200米为征用海域范围。2006年4月6日，辽宁省海洋与渔业厅向长海县自来水公司颁发（2006）海证第（02）号海底电缆管道铺设施工许可证。2006年4月10日，长海县大长山岛跨海引水工程取得水上水下施工作业许可证。2006年12月18日，长海县跨海引水工程进行阶段验收，验收结论显示，长海县大长山岛跨海引水输水管道工程已完成全部建设。2007年3月初，大连地区遭遇百年罕见的风暴潮，对长海县渔业生产造成巨大影响。2007年3月27日，大长山岛镇人民政府根据ＸＸ建的申请，作出《长海县打筏生产许可通知单》，同意其在小盐场东炉东海推筏补橛340个。ＸＸ建补橛过程中，德和公司（以下简称德和公司）认为补橛行为影响其底播养殖，阻挠补橛。后，ＸＸ建认为长海县大长山岛跨海引水工程造成其200米征用海域范围之外的海上养殖生产不能正常开展，要求补偿损失，多次向当地政府及相关部门反映情况。2008年10月31日，大长山岛镇人民政府向ＸＸ建出具《关于因引水工程造成海域不能正常使用要求补偿经济损失问题的答复》，该答复称：2004年11月开始，大长山岛镇人民政府对长海县大长山岛跨海引水工程的引水管轴线两侧1000米海域的养殖浮筏进行摸底和清理，并通知周边海域的养殖户尽量暂停养殖浮筏补打橛子作业。2006年饮水工程竣工后，ＸＸ建补打橛子的行为受到德和公司阻挠，大长山岛镇人民政府做了大量协调工作，但均无明显效果。处理意见是：ＸＸ建可以按照政府海洋管理部门的相关要求，持有效证明在已经确权的海域内进行补打橛作业。ＸＸ建不服，继续反映有关情况。2009年1月20日，大长山岛镇人民政府和长海县海洋与渔业局共同向ＸＸ建出具《关于因引水工程造成海域不能正常使用要求补偿经济损失问题的答复》，该答复称：2004年11月开始，大长山岛镇政府对跨海引水工程的引水管轴线两侧各500米海域的养殖浮筏进行摸底和调查，并通知周边海域的养殖户尽量暂停养殖浮筏补打橛子作业。政府只对施工管道轴线两侧各200米范围海域的养殖户予以补偿。ＸＸ建所述230亩海域只是在摸底调查范围内，不在补偿范围。2006年引水工程竣工后，德和公司阻挠ＸＸ建补打橛子。2007年3月4日风暴潮后养殖户损失较大，大长山岛镇人民政府同意补打橛子，ＸＸ建与德和公司争执不下，ＸＸ建只打了40个橛子就被迫停止。本次处理意见与大长山岛镇人民政府前次意见一致。2011年8月17日，ＸＸ建以长海县水务局为被告提起行政诉讼。后大连市中级人民法院作出（2015）大审行终再字第1号行政裁定，指令长海县人民法院受理此案。审理过程中，ＸＸ建请求追加长海县政府为被告。2015年5月29日，ＸＸ建提起本案行政诉讼，请求判令长海县政府、长海县水务局归还219亩海域使用权，排除妨碍；补偿跨海引水工程侵占其219亩海域浮筏养殖投资损失及撤出费用；补偿自2004年11月至给付赔偿款并恢复正常生产之日的经济损失和恢复生产所需费用；补偿2006年8月引水工程污染造成另一海域养殖扇贝损失。一、二审庭审中，因大连市中级人民法院受理本案，ＸＸ建向长海县人民法院申请撤回前次的起诉，长海县人民法院作出(2015)长行初字第3号行政裁定，准予其撤回起诉。
大连市中级人民法院（2015）大行初字第61号行政判决认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从其知道或者应当知道行政行为内容之日起计算，最长不得超过2年。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(二)项之规定，超过法定起诉期限且无正当理由的，人民法院应当裁定驳回ＸＸ建起诉。本案中，ＸＸ建因案涉行政争议多次向长海县政府反映情况，属于应予扣除的情形，至2011年8月17日提起行政诉讼，起诉未超过法定期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，ＸＸ建主张长海县政府、长海县水务局在组织实施长海县大长山岛跨海引水工程建设中占用和污染其使用的海域并造成损害，ＸＸ建应对上述事实承担相应的举证责任。但现有证据不足以证明ＸＸ建的上述主张。长海县政府提供的专业机构出具的环境影响评估报告认定，施工建设时产生的悬浮物对水体影响极轻微。2007年3月突发风暴潮、ＸＸ建与案外人发生纠纷，导致其无法及时恢复生产，不可归责于长海县政府、长海县水务局。ＸＸ建申请鉴定不予准许。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回ＸＸ建的诉讼请求。ＸＸ建不服，提起上诉。
辽宁省高级人民法院（2016）辽行终484号行政裁定认为，根据ＸＸ建的诉讼请求，本案应当确定为侵占、污染海域违法并行政赔偿，一审将本案案由确定为行政补偿不妥。ＸＸ建在一、二审庭审中明确表示放弃第一项确认违法的诉讼请求，坚持其他赔偿诉讼请求，这将使其陷入行政行为未经确认违法、单独提起行政赔偿诉讼不符合法定起诉条件的不利境地，故仍按照ＸＸ建起诉状中载明的诉讼请求予以审理。长海县水务局的工作职责是负责陆地施工管线的临时征占林地、林木采伐、水土保持等审批手续，并不参与征用海域及海上施工工作，不是本案适格被告。ＸＸ建提供的信访答复意见等证据只能证明长海县政府在作出征用海域决定之前，实施了对引水管轴线两侧海域的养殖浮筏进行摸底调查和清理，并通知周边海域的养殖业户尽量暂停养殖浮筏补打橛子作业，不能证明存在侵占ＸＸ建219亩海域的行为。2006年末跨海引水工程竣工后，依ＸＸ建申请，大长山岛镇人民政府向其核发《长海县打筏生产许可通知单》，因遭德和公司阻挠，导致其补打40个橛子后即被停止。因此，ＸＸ建请求确认长海县政府侵占其海域的行为违法，没有事实根据。长海县政府提供的由专业机构出具的环境影响评估报告认定，跨海引水工程施工建设产生的悬浮物对水体影响极其轻微，ＸＸ建没有提供充分证据予以反驳，也未能提供有效证据证明跨海引水工程施工过程中污染其合法使用的海域。ＸＸ建主张跨海引水工程施工过程中造成其1000米以外的其他海域污染不符合常理，没有事实根据。综上所述，ＸＸ建的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，裁判结果不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第(一)项的规定，裁定：一、撤销大连市中级人民法院(2015)大行初字第61号行政判决；二、驳回ＸＸ建的起诉。
ＸＸ建申请再审称：1、2004年11月，大长山岛镇人民政府和长海县水务局口头通知ＸＸ建等养殖户，对水管两侧各1000米的养殖浮筏撤出海域。2005年2月，ＸＸ建和其他养殖户完全撤出该海域。该项损失一直未予补偿。2、2006年8月引水工程施工污染，造成ＸＸ建另一海域扇贝死亡，应当予以赔偿。3、长海县政府只对引水管轴线左右200米范围的养殖户予以补偿，其余800米停工损失及两侧1000米海域外因施工污染造成的损失不予赔偿，缺乏法律根据。4、一、二审裁判认定事实错误。引水工程项目造成ＸＸ建的海域扇贝全部死亡及其他损失，依法应当予以赔偿。请求撤销一、二审裁判；确认长海县政府、长海县水务局侵占219亩海域拒不归还的行为违法；归还219亩海域，排除妨碍；赔偿引水工程造成219亩浮筏养殖的损失；赔偿2004年11月至给付所有赔偿款并恢复正常生产之日的经济收益损失及其利息损失和恢复生产的打橛子费用；赔偿2006年8月引水工程污染造成另一海域扇贝死亡的损失。
长海县政府答辩称：1、长海县政府没有侵占ＸＸ建使用的海域。2005年12月20日之前，ＸＸ建在两个海域养殖用海，未办理用海使用证书，用海面积分别为矮排194亩和高排220亩。引水工程引水管路由中轴左右各200米范围占用ＸＸ建矮排海域33亩，已经予以补偿。ＸＸ建2005年之后取得的海域使用权时至目前政府没有收回、占用。2、引水工程调查摸底中没有要求ＸＸ建撤出养殖海域，更未强制养殖户撤出养殖海域。3、大长山岛镇人民政府开具补橛作业通知单没有干扰ＸＸ建的养殖生产活动。每遇大风大浪和大汛潮，都会出现养殖浮筏断筏、拔橛、推筏现象，补橛通知单是为了规范养殖浮筏补橛行为，与引水工程没有直接联系，2007年3月4日风暴潮后，养殖户损失较大，大长山岛镇人民政府作出许可补橛通知单，同意ＸＸ建补打台筏。综上，ＸＸ建申请再审理由不能成立，请求驳回ＸＸ建的再审申请。
长海县水务局答辩称：1、二审裁定认定事实清楚，适用法律正确。2009年1月20日大长山岛镇人民政府和长海县海洋与渔业局出具的信访处理意见书明确告知ＸＸ建，其所述230亩海域只是在摸底范围内，不在补偿范围，起诉超过两年的法定期限。2、ＸＸ建主张长海县水务局侵占其持有的海域使用证范围的海域，没有事实根据。2005年12月20日ＸＸ建取得海域使用证书至今，长海县政府及其职能部门未对该海域作过变更或收回行为，没有占用该海域的事实。3、ＸＸ建主张引水工程造成污染致使其另一海域养殖的扇贝死亡，没有事实根据。3、ＸＸ建请求归还侵占的海域，排除妨碍，没有事实根据。2007年3月风暴潮后，政府同意ＸＸ建补打橛子，打橛时遭到德和公司的阻挠，大长山岛镇人民政府进行协调处理，不存在政府妨碍其用海的事实。4、ＸＸ建请求补偿停产期间的经济损失及恢复生产打橛子费用，没有事实根据。ＸＸ建提供的证据不足以证明政府占用其使用的219亩海域的事实。请求驳回ＸＸ建的再审申请。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，起诉应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据上述规定，初步证明被诉行政行为存在，是原告的举证责任。不能初步证明被诉行政行为实际存在的，起诉缺乏事实根据，不符合法定起诉条件。本案中，ＸＸ建请求确认长海县政府、长海县水务局侵占其219亩海域拒不归还的行为违法，但是，ＸＸ建没有提供有效证据证明长海县政府、长海县水务局存在侵占其海域使用权拒不归还的事实。本案查明的事实是，2004年11月大长山岛镇人民政府对跨海引水工程的引水管轴线两侧各500米海域的养殖浮筏进行摸底和调查，通知周边海域的养殖户尽量暂停养殖浮筏补打橛子作业，至2006年引水工程竣工后，已经解除补打橛子作业的禁令。大长山岛镇人民政府于2007年3月27日作出《长海县打筏生产许可通知单》，同意ＸＸ建在其使用的海域推筏补橛340个，且ＸＸ建也已经实际进入所在海域进行补打橛子作业，根本不存在长海县政府、长海县水务局拒不归还海域的事实。根据上述规定，ＸＸ建的该项诉讼请求没有事实根据，二审裁定驳回其该项诉讼请求，处理结果并无不当。ＸＸ建请求判令长海县政府、长海县水务局归还219亩海域使用权、排除妨碍的诉讼请求，是建立在确认侵占219亩海域拒不归还行为违法基础之上的行政赔偿请求，由于ＸＸ建不能证明所谓侵占海域不归还行为的存在，本诉不符合法定起诉条件，一并提起的行政赔偿请求当然也不符合法定的立案条件，二审裁定驳回其该项行政赔偿请求，处理结果亦无不当。ＸＸ建请求补偿219亩海域浮筏养殖投资损失及撤出费用，补偿停止浮筏养殖生产期间的经济损失和恢复生产所需费用。本院认为，当事人提起行政补偿诉讼，亦应当有相应的事实根据，没有事实根据同样不符合法定的起诉条件。ＸＸ建的上述行政补偿请求，同样缺乏事实根据。2004年11月至2006年饮水工程竣工之前，大长山岛镇人民政府只是通知周边海域的养殖户尽量暂停养殖浮筏补打橛子作业，没有证据证明期间长海县政府、长海县水务局，抑或大长山岛镇人民政府实施了让其撤出219亩海域浮筏养殖设施的行为。同时，2006年饮水工程竣工后ＸＸ建不能恢复正常的浮筏养殖生产经营活动，也并非长海县政府、长海县水务局的行政行为所致，其中既有德和公司阻挠打橛的因素，又有2007年3月初百年罕见风暴潮的影响。ＸＸ建还请求补偿引水工程污染造成的扇贝损失，亦未提供证据初步证明引水工程施工存在造成海域污染的事实，其该项行政补偿请求同样没有事实根据。据此，二审裁定驳回ＸＸ建上述行政补偿请求的起诉，处理结果正确，符合本案事实，于法有据，本院予以支持。
综上，ＸＸ建的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回ＸＸ建的再审申请。
审 判 长 郭修江
审 判 员 苏 戈
审 判 员 张能宝
二〇一七年二月三日
法官助理 陆 阳
书 记 员 战 成
附：相关法律司法解释条文
1、中华人民共和国行政诉讼法
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的规定
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3、最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定
第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。
在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：
（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；
（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。
被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。