山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁行终418号上诉人（原审原告）郭自军，男，1967年6月25日出生，汉族，住平度市。上诉人（原审原告）于普忠，男，1954年9月30日出生，汉族，住平度市。上诉人（原审原告）郭广卫，男，1967年10月21日出生，汉族，住平度市。上诉人（原审原告）陈玉香，女，1951年3月5日出生，汉族，住平度市。上诉人（原审原告）郭松，男，1971年2月28日出生，汉族，住平度市。原审原告窦淑华，女，1938年1月2日出生，汉族，住平度市。被上诉人（原审被告）平度市人民政府，住所地平度市长江路1号。法定代表人李虎成，市长。委托代理人付奎英，平度市国土资源局工作人员。委托代理人李新良，山东天正平律师事务所律师。上诉人郭自军、于普忠、郭广卫、陈玉香、郭松（以下简称郭自军等5人）因诉被上诉人平度市人民政府未依法批准并公告土地征收补偿安置方案违法一案，不服青岛市中级人民法院于2016年9月30日作出的（2014）青行初字第9号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。郭自军等5人及窦淑华向原审法院诉称，原告系平度市东阁街道办事处郭家疃村的村民，均合法承包相应的耕地。被告在没有征收土地补偿安置方案的情况下，征收原告所有的房屋和承包的耕地，致使原告所有的房屋没有获得合法补偿，耕地完全没有获得补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。被告没有依法批准征地补偿安置方案，亦未发出公告，更没有听取原告在内的被征收人及农村集体经济组织的意见，就对土地进行征收，侵犯了原告在内的农村集体经济组织成员的合法权益。据此，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，请求法院依法确认被告没有依法批准并公告土地征收补偿安置方案行为违法，维护原告的合法权益。原审法院经审查认为，一、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。因此，对征地补偿、安置方案进行批准是政府实施土地征收补偿工作中的过程性行为，不产生独立的法律后果，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响。故原告要求确认被告平度市人民政府未对《征地补偿安置方案》进行批准的行为违法提起的起诉，不属于人民法院的受案范围。二、《中华人民共和国土地管理法实施条例》并未规定市、县级人民政府具有对《征地补偿安置方案》进行公告的法定职责。因此，原告要求确认被告平度市人民政府未对征地补偿安置方案进行公告行为违法缺乏法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款之规定，裁定驳回原告郭自军等6人的起诉。郭自军等5人不服原审法院裁定，上诉称：1.被上诉人平度市人民政府违法剥夺被征地农民的知情权、听证权等合法权利。上诉人从来没有声明无偿放弃自己的集体土地使用权，也从没有委托任何部门对自己的集体土地使用权进行出租或转让。2.原审法院立案程序违法。原审法院无理要求上诉人所在村同一起诉事项的起诉人推选出1至5名诉讼代表人。上诉人本来就是五人起诉，原审法院不应在上诉人郭广卫的母亲窦淑华提交证据时将其也列为原告之一。3.原审法院违法作出中止诉讼裁定。原审法院以“案件需要协调和解”为由裁定中止，多次拒绝原告申请启动审理，程序违法。4.原审法院作出的裁定审理程序违法、认定事实错误、适用法律不当，依法应当撤销。原审法院没有依法对原被告双方所提供的证据进行合法性审理。原审法院认定事实、适用法律严重错误，其作出的裁定缺乏相应的事实依据。原审法院没有审查涉案审批行为对被征地农民所造成的影响，适用法律错误。被告平度市人民政府不依法履行批准程序，就直接导致不能依法履行《征地补偿安置方案》公告程序，剥夺了被征地农民的知情权、听证权等合法权利；原审法院错误认定涉案的审批行为对上诉人不产生影响，严重侵害上诉人获得征地补偿安置的权利；原审法院没有查明作出涉案征地公告是被上诉人的法定职责。综上，请求依法撤销原审法院裁定，指令原审法院继续审理。原审原告窦淑华未向本院提交书面陈述意见。被上诉人平度市人民政府未向本院提交书面答辩意见，但在向本院寄回的《二审行政案件诉讼要素表》中明确表示对原审法院裁定无异议。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本案二审的审理重点是：上诉人诉请事项是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；原审法院裁定驳回上诉人的起诉是否合法正确。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第（八）项规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”。上诉人提起本案诉讼，要求确认被上诉人平度市人民政府未依法批准并公告土地征收补偿安置方案行为违法。但根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”之规定，批准行为是土地行政主管部门会同有关部门拟定征地补偿、安置方案并征求被征收土地的农村集体组织和农民意见之后，报请市、县人民政府审批的内部程序，并不对外产生独立的法律后果。而《中华人民共和国土地管理法》第四十八条虽然规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”，但该公告行为实际系地方人民政府组织实施征收土地过程中的一个环节，是过程性而非成熟的行政行为，且根据《征用土地公告办法》第七条“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告”之规定，征地补偿、安置方案的公告主要由土地行政主管部门具体实施。因此，土地征收补偿安置方案的批准、公告行为，对上诉人的合法权益并不产生直接的实际影响。原审法院裁定驳回上诉人针对上述事项的起诉，并无不当。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条第三款规定，同案原告为５人以上，应当推选１至５名诉讼代表人参加诉讼；在指定期限内未选定的，人民法院可以依职权指定。本案原审同案原告有6人，符合上述司法解释规定需要推选诉讼代表人的情况。因此上诉人关于原审法院要求其指定诉讼代表人属立案程序违法的理由不能成立。因向原审法院提交的起诉状中明确列明“窦淑华”是原告之一，所以上诉人关于原审法院错列原告的主张亦不能成立。另外，上诉人主张原审法院中止诉讼程序违法，但没有提供相关证据予以证明，本院不予支持。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律基本正确，依法应予维持。上诉人郭自军等5人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  许 琳审 判 员  韩 勇代理审判员  蒋炎焱二〇一七年五月二十四日书 记 员  蒋巧菲