江西省南昌市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）赣01行终102号上诉人（原审原告）江西南昌小蓝经济开发区虎山村民委员会（现为“南昌小蓝经济技术开发区金湖管理处虎山村民委员会”）。住所地江西南昌小蓝经济开发区虎山村，组织机构代码B3718189-6。法定代表人殷谷泉，村委会主任。委托代理人王金平，北京大成(南昌)律师事务所律师，执业证号13601199810203673。委托代理人罗国妹，北京大成(南昌)律师事务所律师，执业证号13601201411832868。被上诉人（原审被告）南昌县富山乡人民政府。住所地南昌县富山乡富山街，社会信用代码1136012101453271OH。法定代表人罗敏，乡长。委托代理人吴丽花，富山乡司法所所长。委托代理人郭平，江西友达律师事务所律师，执业证号13601199810128513。江西南昌小蓝经济开发区虎山村民委员会（以下简称虎山村委会）诉南昌县富山乡人民政府（以下简称富山乡政府）土地补偿行政协议一案，不服江西省南昌县人民法院2017年3月31日作出的（2016）赣0121行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年9月1日公开开庭审理了本案。上诉人虎山村委会委托代理人罗国妹，被上诉人富山乡政府委托代理人吴丽花、郭平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，原告虎山村委会与被告富山乡政府经协商，双方于2008年9月2日签订《富山乡老预制厂土地补偿协议》。协议第三条：甲方（指富山乡）必须确保在2009年6月底之前引进企业。甲方所引企业竣工投产后，如实现税收，甲方每年将按企业实际完成税金中地方可用财力的40％奖励给乙方（指虎山村委会）。2010年3月10日原、被告双方又签订一份《江西志诚有限公司土地补偿协议》，协议第三条内容与《富山乡老预制厂土地补偿协议》中的第三条内容一致。土地征用后，被告富山乡政府没有按照补偿协议书中的约定将企业实际完成税金中地方可用财力的40％奖励给原告虎山村，经原告催接，2013年4月24日，被告富山乡政府作出富政发[2013]08号文，以《要求拨付南昌永祺科技发展有限公司税收奖款的报告》的形式向南昌县政府申请，报告阐明按照合同约定乡政府应兑现二年（2010年-2011年）税收奖励计1076684元，其中奖励南昌永祺科技发展有限公司344010元，奖励虎山村732674元。2013年4月25日，经南昌县政府审批同意后，南昌县财政局向被告富山乡调度资金107.76万元，据此富山乡向原告虎山村委会支付2010—2011年税金补偿款732672元。原审还查明，2012年之前，南昌县的乡镇日常运转费用由乡镇自行负责，乡镇的财政来源为乡镇税收。2012年2月南昌县政府印发《南昌县人民政府关于调整县乡财政管理体制（试行）有通知》，发文编号南政字[2012]6号，第二项基本原则第一款保障运转原则载明：乡镇预算收入全部划缴县财政，乡镇支出由县财政统筹安排。第五项第二款：本通知从2012年1月1日起执行，试行一年，凡与本实施方案不符的，一律按本实施方案规定执行。被告富山乡基于南昌县政府调整乡镇财政管理体制原因，自2012年起未向原告虎山村支付税款补偿。原审法院认为，被告富山乡政府与原告虎山村委会针对土地征用签订的两份土地补偿协议实质上是行政合同，在缔结行政合同时行政机关处于主导地位，合同的主要内容均由行政机关预先制定，也就是行政合同的邀约是由行政机关发出，相对方只是行政合同的承诺方。但该合同因以行政主体和相对人的合意为前提，故其又兼有民事契约的特征。本案中，原告虎山村委会的土地由于招商被征用，被告富山乡政府作为引进企业的管理部门，更是行政合同邀约人，他们基于辖区内的财政状况向原告发出征用补偿邀约，每年按企业实际完成税金中地方可用财力的40％奖励给原告，符合当时南昌县财税体制。因此，被告富山乡与原告虎山村委会于2008年和2010年签订的两份《土地补偿协议》提出的合同价款均应认定是其真实意思表示，在财税体制管理不发生改变的情况下，被告应按约定予以履行。2012年因南昌县政府对乡镇财政管理体制进行调整，乡镇预算收入全部划缴县财政，乡镇支出由县财政统筹安排，被告富山乡政府此时已不存在地方财力，其对协议中每年按企业实际完成税金中地方可用财力的40％奖励给原告的约定，已因县财政体制改革而无法支付，该事实属于不可预见、不可避免和不可克服的客观情况。故本案被告富山乡政府无法继续履行协议系不可抗力原因所致，协议已存在不能履行的客观事实，双方签订的两份土地补偿协议因由于县财政体制的改革而无法履行，现原告要求被告继续履行缺乏事实依据，本院对其要求被告继续履行支付补偿款的主张不予支持。原告认为其存在损失，可凭有效证据另行主张，本案不作处理。据此，该院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告虎山村委会的诉讼请求并承担案件受理费50元。上诉人虎山村委会不服一审判决，上诉称，一审法院以县财政体制改革属不可预见，不可避免和不可克服，系不可抗力原因，驳回上诉人的诉求错误。首先，被上诉人作为行政机关，既然发出合同邀约，并且双方达成合意，就应当按合同约定履行义务。基于政府的公信力，不能以政策改变为借口而毁约。其次，虽然南昌县财政管理体制发生变化，但并不影响本案合同的履行。上诉人提交的证据能够说明，2013年被上诉人通过报县财政局审批，经南昌县财政局和县政府同意的方式，支付了2010年、2011年的税收奖励。可见被上诉人是有履行方式和履行能力的，其没有进行任何尝试，怎能确定县政府和县财政是否同意？最后，2012年县财政管理体制改革，被上诉人在2013年4月还履行了合同义务，并承诺2012年以后的税收奖励到时一起付，说明财政管理体制改革并没影响合同的履行，只是被上诉人一直拖延支付。综上，一审法院认为财政管理体制改革是不可抗力，与事实不符，恳请二审法院依法撤销一审判决，改判支持上诉人的请求，即：判令富山乡政府从2012年1月暂计算至2015年10月，履行《土地补偿协议》第三条约定的支付奖励资金800万元。被上诉人富山乡政府辩称，一、《土地补偿协议》因政策调整的不可抗力原因自2012年起已无法履行。2012年之前，南昌县的乡镇日常运转费用由乡镇自行负责，乡镇的财政来源即为乡镇税收，乡镇所征收的税费，除上缴中央财政和省市部分外，县级地方留成部分全部归乡镇所有，即为乡镇的地方可用财力。2012年南昌县政府对乡镇财政管理体制进行了调整，乡镇预算收入全部划缴县财政，乡镇支出由县财政统筹安排。在县政府调整了乡镇财政管理体制之后，实际上上述《土地补偿协议》已经由于该不可抗力的原因而无法履行，因为此时乡镇企业税收虽然数字上是归属乡镇完成的考核任务，但是实际上该税款已全部被县财政划缴，乡政府已不存在地方财力，从而无法履行该协议中“按企业实际完成税金中地方可用财力的40％奖励”的约定。综上所述，由于南昌县政府调整乡镇财政管理体制的原因，《土地补偿协议》约定的义务无法履行，请求法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。一审期间，当事人提交的主要证据材料有：《富山乡老预制厂土地补偿协议》、《江西志诚有限公司土地补偿协议》、南政字[2012]6号《南昌县人民政府关于调整县乡财政管理体制（试行）的通知》等，上述证据材料随卷移送至本院，经本院核查，可以作为本案认定事实的依据。二审查明的事实与原审法院审理查明的事实基本一致。本院另查明，因南昌至宁都高速公路南昌连接线工程建设的需要，2015年5月15日，南昌县人民政府作出南政发[2015]9号《房屋征收决定书》。征收范围内的永祺科技有限公司于当年6月开始搬迁，江西志诚有限公司部分已搬迁，剩余部分本案审理时正在迁出。本院还查明，一审期间,富山乡政府为解决本案协议纠纷，于2017年2月9日向南昌县人民政府提交《关于协调解决富山乡与小蓝经开区虎山村招商引资协议纠纷的请示》(富政发[2017]5号),请求县政府予以协调解决。至本院审理时,该请示未有回复。本院认为，虎山村委会(乙方)与富山乡政府(甲方)分别于2008年9月2日和2010年3月10日签订了土地补偿协议,两份协议第三条约定”甲方所引企业竣工投产后,如实现税收,甲方每年将按企业实际完成税金中地方可用财力的40%奖励给乙方”,该协议属附条件的履行。本案2012年之前，富山乡政府日常运转的费用由乡镇自行负责，其财政来源为乡镇税收，所征收的税费除应当扣缴的部分外，县级地方留成部分全部归乡镇所有，即为乡镇的地方可用财力。基于此，被上诉人富山乡政府与上诉人签订了上述两份协议。2012年南昌县政府发文对乡镇财政管理体制进行了调整，乡镇预算收入全部划缴县财政，乡镇支出由县财政统筹安排。同时，南昌县政府对所辖乡镇确定了不同的财税考核任务，只有完成基础税源基数并有增长的前提下，乡镇才有基本运转费用之外的分成收入。虽然永祺科技有限公司、江西志诚有限公司缴纳的税费计入了被上诉人的财税考核任务中，但被上诉人自2012年至2015年均未完成财税考核任务，无其他收入，即无地方可用财力。综上，因南昌县财政政策的调整，致被上诉人富山乡政府无法继续履行协议，属不可抗力原因。上诉人要求被上诉人按企业实际完成税金中地方可用财力的40%，支付2012年至2015年10月的800万元税收奖励，无事实及法律依据，其诉讼主张，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结果并无不妥。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉人江西南昌小蓝经济开发区虎山村民委员会的上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长  罗锦戎审判员  张广金审判员  王宏瑞二〇一七年十一月三十日书记员  胡丽云