广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤20行终372号
上诉人(原审原告)：贺玉添，男，1955年4月7日出生，住澳门特别行政区。
委托代理人：何俊雄，广东永隆律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼。
法定代表人：焦兰生，市长。
委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。
委托代理人：李雪梅，中山市国土资源局工作人员。
原审第三人：林·德尔加多·曼努埃尔·以塞亚斯，又名贺华胜，男，1934年6月3日出生，秘鲁国籍。
上诉人贺玉添不服被上诉人中山市人民政府(以下简称市政府)、原审第三人林·德尔加多·曼努埃尔·以塞亚斯土地行政登记一案，不服中华人民共和国广东省中山市第一人民法院(2014)中一法行重字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：林·德尔加多·曼努埃尔·以塞亚斯又名贺华胜，与贺佰胜系祖孙关系，与贺庆棠系兄弟关系，贺玉添为贺庆棠的儿子，贺华胜于上世纪80年代前已移民到秘鲁，现属秘鲁国籍。诉争土地位于中山市东区崧西正街三巷17号，该房屋于1959年由政府兴建，安排贺佰胜居住，其死亡后由贺华胜的母亲居住，贺华胜母亲死亡后由贺玉添兄弟居住。
2010年5月21日，林·德尔加多·曼努埃尔·以塞亚斯就位于中山市东区崧西正街三巷17号、面积105.4平方米的土地向中山市国土资源局(以下简称市国土局)提出集体土地使用权初始登记申请，并提交了中山市东区长江股份合作经济联合社(以下简称长江经联社)出具的证明、地址变更证明、市镇（区）地籍调查表、房地产权登记申请、审批表、秘鲁共和国护照、用地图。其中，房地产权登记申请、审批表中长江经联社签署“经调查，本村华侨林·德尔加多·曼努埃尔·以塞亚斯有一座房产位于中山市东区崧西正街三巷17号。情况属实，同意申办”的意见，同时加盖公章。用地图显示，涉案土地上有建筑物。市镇（区）地籍调查表显示“地面附着物类别及权属”一栏空白；“界址调查表”中界址界距分别为7.23米、14.56米、7.25米、14.55米，界址线类别分别为墙壁、墙壁、小巷、墙壁，指界人签名处空白；“调查附记”一栏有甘玉贤代表长江经联社签署的“经调查，本村华侨林·德尔加多·曼努埃尔·以塞亚斯有一座历史房产位于中山市东区崧西正街三巷17号。情况属实，同意申办”的意见，落款时间为2010年5月17日，并加盖长江经联社的公章。市国土局受理林·德尔加多·曼努埃尔·以塞亚斯的申请后，经审核，报市政府批准，市政府于2010年5月26日将上述土地使用权登记在林·德尔加多·曼努埃尔·以塞亚斯名下，并核发了中府集用（2010）210607号集体土地使用证。贺玉添不服市政府上述土地登记行为，诉至原审法院，请求撤销市政府批准核发的中府集用（2010）210607号集体土地建设用地（宅基地）使用证的土地行政登记行为。
原审法院另查明：长江经联社于2010年5月20日出具的证明载明位于中山市东区崧西正街三巷17号，土地面积105.4平方米的房屋，是该村华侨林·德尔加多·曼努埃尔·以塞亚斯的历史房产，经村两委讨论同意办证。
原审法院又查明：长江经联社于2013年4月15日出具的长江村贺华胜与贺玉添兄弟房产争议的情况说明载明该社在（原）村民贺华胜要求办理产权证时，派出主管国土的村委甘玉贤实地现场调查位于中山市东区崧西正街三巷17号房产的情况、办证要求及所需资料，经签名确认后由该社社长黎慕平在有关资料申请报告上签名同意申请办理产权证，该产权证由（原）村民贺华胜领取。（原）村民贺玉添及其兄弟到该社反映家庭背景及有关历史原因，投诉该房产存在争议，经该社多次调解，征得贺华胜口头同意将该房屋交由贺玉添兄弟处理，但到最后贺华胜仍未将产权证交到贺玉添兄弟手上，鉴于此贺玉添兄弟等将此争议诉诸法院。该社就房产争议存在未深入了解其两家的家庭背景情况，（仅）紧听取贺华胜一方说明，在了解到其母由1959年长江水库移民搬迁居住到上世纪80年代初，后移民到秘鲁，上世纪80年代后该房屋由贺玉添兄弟等居住至今的情况下，同意贺华胜申请办理了该产权证。该社两委认为，由法院依法判决。
原审法院认为：因贺玉添为澳门特别行政区居民，林·德尔加多·曼努埃尔·以塞亚斯是秘鲁国人，故本案系涉外行政登记纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十八条“外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，适用本法。法律另有规定的除外”的规定，本案纠纷应适用中华人民共和国法律作为准据法进行裁决。
根据《土地登记办法》第三条的规定，被告作为市级人民政府，对本行政区域内的土地具有登记造册、核发土地权利证书的职权和主体资格。
结合本案原、被告双方的诉辩意见、举证质证情况及庭审意见，归纳本案的争议焦点如下：一、贺玉添是否具备原告的诉讼主体资格；二、贺玉添应否先行通过民事诉讼解决涉案土地房屋权属争议；三、市政府作出的土地行政登记行为是否合法。
关于焦点一，市政府以贺玉添对涉案土地并不享有合法的权益，贺玉添与涉案土地行政登记行为没有法律上的利害关系为由，主张贺玉添不是本案的适格原告。原审法院认为，因贺玉添对涉案房屋以继受取得为由主张享有所有权，故贺玉添与涉案土地使用权行政登记行为具有法律上的利害关系，原审法院认定贺玉添具备本案原告的诉讼主体资格。
关于焦点二，市政府以贺玉添基于民事关系对涉案土地主张权利，主张贺玉添应先行通过民事诉讼解决民事争议。原审法院认为，因涉案房地产只进行了土地登记，没有对地上房屋进行登记，而本案贺玉添并不是以作为房屋登记行为的基础民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起诉讼，故本案无须先行解决民事争议。
关于焦点三，市政府作出的土地行政登记行为是否合法。原审法院认为，根据《土地登记办法》第九条的规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明等材料。本案中，林·德尔加多·曼努埃尔·以塞亚斯向市国土局申请办理土地登记时，提交了房地产权登记申请、审批表、市镇（区）地籍调查表、护照、身份证明、用地图、长江经联社出具的证明、地址变更证明等相关证明材料，提交的材料部分符合前述规定，能证明林·德尔加多·曼努埃尔·以塞亚斯的身份及土地权属来源等，但未提交地上附着物权属证明。市政府进行登记时未审核，登记确有瑕疵。但涉案土地是初始登记，属旧宅基地，一直未办理过房地产权证。长江经联社于2010年5月20日出具证明证实位于中山市东区崧西正街三巷17号，土地面积105.4平方米的房屋，是该村华侨林·德尔加多·曼努埃尔·以塞亚斯的历史房产，经村两委讨论同意林·德尔加多·曼努埃尔·以塞亚斯办证。长江经联社已将该证明交市政府审查，该证明反映是经过村两委讨论同意，至于该证明内容的真实性不属于市政府核发土地证时应实质审查的范围。
对贺玉添主张的林·德尔加多·曼努埃尔·以塞亚斯非本村村民，无权享有本村宅基地使用权的问题。原审法院认为，由于涉案土地是旧宅基地，长江经联社村两委讨论同意林·德尔加多·曼努埃尔·以塞亚斯办证，故对贺玉添认为林·德尔加多·曼努埃尔·以塞亚斯非本村村民，无权享有本村宅基地使用权的主张，原审法院不予支持。
对贺玉添主张的涉案土地未进行公告且宗地界限未经四邻签字确认，程序违法的问题。原审法院认为，根据《土地登记办法》第二十三条的规定，对符合总登记要求的宗地，由国土资源行政主管部门予以公告。因涉案土地属于初始登记，不是土地总登记，故对贺玉添认为涉案土地未进行公告程序违法的主张，原审法院不予支持。对涉案土地的指界问题。根据《广东省城镇地籍调查测量实施细则》第4.4.5的规定，关于实地界址认定：“……（3）宗地界址线临街、临巷或宗地与邻宗地界线间距大于0.5m的，可只由本宗地指界人指界，并签章认可。”涉案土地与邻宗地未经相邻宗地人指界距离分别为7.23米、14.56米、7.25米、14.55米，依法可以不经邻宗地人指界。故本案土地登记未指界并不违反法律规定。
对地上建筑物的归属，各方均未提供充分证据证明。贺玉添主张本案地上房屋属其父母遗产，所提交证据并不充分。基于长江经联社于2010年5月20日出具证明证实“位于中山市东区崧西正街三巷17号，土地面积105.4平方米的房屋，是该村华侨林·德尔加多·曼努埃尔·以塞亚斯的历史房产，经村两委讨论同意林·德尔加多·曼努埃尔·以塞亚斯办证”的证明内容的真实性不属于市政府核发土地证时应实质审查的范围，原审法院认为，市政府向林·德尔加多·曼努埃尔·以塞亚斯颁发的中府集用（2010）第210607号集体土地使用证登记确有瑕疵，但不宜撤销。
综上所述，贺玉添要求撤销市政府为林·德尔加多·曼努埃尔·以塞亚斯批准核发的中府集用（2010）第210607号集体土地建设用地（宅基地）使用证的土地行政登记行为的诉讼请求，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回贺玉添的诉讼请求。案件受理费50元，由贺玉添负担。
上诉人贺玉添不服原审判决，向本院提起上诉称：1.长江经联社已向法院提交一份证明，证明该房地产存在争议，市政府的行政行为因此缺乏证据；2.原审法院已认定市政府行为确有瑕疵，理应予以撤销，不宜撤销的，可判决市政府重新作出行政登记行为。因此，请求二审法院撤销原审判决，撤销市政府作出的涉案登记行为。
被上诉人市政府针对贺玉添的上诉答辩称：1.原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。但是原审判决在认定事实方面还应作修正，即在办理登记的时候，关于地上附着物有长江经联社出具的证明，并非没有证明。由于该房屋是由政府修建而给村民居住，该证明也是合法有效的，当事人也不可能提供其他证明；2.长江经联社后来出具的证明不具有推翻其在办理行政登记阶段出具的证明的效力。
原审第三人林·德尔加多·曼努埃尔·以塞亚斯未到庭参加诉讼，亦未提出答辩意见。
本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本院另查明：中山市外事侨务局于2010年4月14日出具的材料显示，林·德尔加多·曼努埃尔·以塞亚斯的国籍为秘鲁(原籍中国)，出生地为Ica(伊卡)。
本院认为：本案是不服土地行政登记纠纷，对于市政府所作的行政登记，应根据全面审查的原则审查其合法性，同时审查原审法院裁判。
首先，对于原审法院就市政府的职权、贺玉添的诉讼主体资格及贺玉添无须先行解决涉案土地房屋权属的认定，当事人各方均未提出异议，经审查上述认定亦符合法律规定，本院予以确认。
其次，关于市政府所作行政登记行为的合法性问题。根据《土地登记办法》第九条“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明……”、本案中，林·德尔加多·曼努埃尔·以塞亚斯提交的申请材料里，有长江经联社出具的证明，证明其是涉案土地上房屋的所有权人，但该证明及其提交的其他资料显然不足以证明房屋的权属，故林·德尔加多·曼努埃尔·以塞亚斯的申请材料中关于地上附着物权属的证明不符合法定要求。同时，市镇（区）地籍调查表中“地面附着物类别及权属”一栏为空白，与涉案土地用地图显示的情况不符。因此，在地上附着物情况不明晰的情况下，市政府作出涉案土地使用权登记并颁发土地使用权证，属于行政行为主要证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……”的规定，依法应予撤销。原审法院仅确认市政府登记行为确有瑕疵并认为不宜撤销缺乏充分合法的依据，属于适用法律不当，本院予以纠正。贺玉添上诉主张部分有理，对其上诉请求，本院予以支持。
综上所述，贺玉添上诉理由部分成立，本院予以采纳，其上诉请求，本院依法予以支持。市政府作出涉案土地使用权登记并颁发土地使用权证的主要证据不足，原审法院认定事实清楚，但适用法律不当，依法均应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销中华人民共和国广东省中山市第一人民法院（2014）中一法行重字第2号行政判决；
二、撤销被上诉人中山市人民政府于2010年5月26日向原审第三人林·德尔加多·曼努埃尔·以塞亚斯核发的中府集用（2010）210607号集体土地使用证及相应的集体土地使用权登记。
本案一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由被上诉人中山市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 鹏
代理审判员 高 琳
代理审判员 王 昕
二〇一七年二月八日
书 记 员 陈苑琳