上海市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）沪02行终349号
上诉人(原审原告)黄兴兰，女，1969年4月4日生，汉族，住上海市崇明区。
委托代理人董元友，上海市华荣律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)上海市崇明区规划和土地管理局，住所地上海市崇明区。
法定代表人顾惠明。
委托代理人范金华，男。
委托代理人黄铁，上海市申江律师事务所律师。
上诉人黄兴兰因责令交出土地决定一案，不服上海市崇明区人民法院(2017)沪0151行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审认定，2011年8月22日，上海市人民政府发布了沪府土〔2011〕552号《关于批转国土资源部关于中船长兴造船基地二期工程建设用地的批复的通知》，批准了崇明县人民政府征收崇明县长兴镇所属有关村队农村集体土地和国有土地。黄兴兰户位于本县长兴镇海星村XXX号的宅基地，属上述征地范围。根据农村宅基地使用证和农村居民建房用地申请表的记载，该户的建筑面积为110平方米。2014年5月22日，原崇明县规划和土地管理局(以下简称“崇明规土局”)根据市政府的批准文件作出沪〔崇〕征地房补告[2014]第010号《征地房屋补偿方案公告》。2014年7月17日，崇明县人民政府批准同意《征地房屋补偿方案》。2014年7月24日，崇明规土局发出征地房屋补偿方案告知书，确定房屋补偿协议的签约期限自2014年7月25日至2014年8月23日。房屋评估机构经该项目内的宅基地使用人按照少数服从多数的原则投票选定，由上海城市房地产估价有限公司实施，因黄兴兰户拒绝实地评估，评估机构于2014年8月18日对黄兴兰户房屋进行了参照评估，评估单价为817元/平方米。在签约期内，黄兴兰户和征地事务机构未能达成补偿安置协议。为此，征地事务机构于2016年10月14日根据相关规定并依据《征地房屋补偿方案》制订了黄兴兰户的征地房屋具体补偿方案，并于同日送达黄兴兰户，同时要求黄兴兰户在收到之日起15日内作出答复。答复期内，崇明规土局按规定组织召开协调会，黄兴兰丈夫薛敏慧出席，但因双方意见不一，未能达成协议。答复期届满后，2016年11月9日，征地事务机构在长兴镇合心村村委会对黄兴兰户实施具体补偿，黄兴兰出席会议，但拒绝接受补偿。嗣后，征地事务机构将黄兴兰户的情况上报崇明规土局，崇明规土局遂根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第二十六条的规定，于2016年12月12日作出了沪崇征地责令〔2016〕10号责令交出土地决定。该决定书认定：黄兴兰户房屋权证批准建筑面积为110平方米，长兴镇人民政府根据征地公告时农村村民住房建设标准认定黄兴兰户的可建建筑面积为110平方米，核定合法有效建筑面积为140.8平方米。根据征地房屋补偿方案公告，该区域土地使用权基价和价格补贴参照一类地区标准：为人民币900元/平方米(以下币种均为人民币)和400元/平方米。黄兴兰户房屋经上海城市房地产估价有限公司参照评估，建安重置结合成新单价为817元/平方米。签约期限为2014年7月25日至8月23日。因黄兴兰户未能在上述签约期限内与征地事务机构达成征地房屋补偿安置协议。征地事务机构根据征地房屋补偿方案制定了具体补偿方案，已于2016年10月14日送达。具体补偿方案为：一、房屋补偿及评估情况：(一)黄兴兰户房屋合法有效建筑面积140.8平方米，其土地使用权基价和价格补贴为183,040元。(二)由于黄兴兰户拒绝评估，征地事务机构委托上海城市房地产估价有限公司，根据《上海市征收集体土地房屋补偿评估管理暂行规定》第十四条的规定，参照同区域、同建筑类型的房屋对黄兴兰户房屋进行评估，该房屋权证批准建筑面积建安重置结合成新价为89,870元。(三)安置房装潢补贴为19,712元。二、补偿方式和安置房源：征地事务机构对黄兴兰户实行产权房屋调换现房安置。安置房明细如下：1．陈家镇安寓路XXX弄XXX号XXX室，建筑面积58.8平方米；2．陈家镇安寓路XXX弄XXX号XXX室，建筑面积82.7平方米。上述二套产权房屋作为安置用房。该安置房经上海城市房地产估价有限公司评估，房地产市场价格分别为401,300元、537,100元。以本地块安置房规定的价格计算，上述二套安置房价值合计为299,443.14元。黄兴兰户的房屋等补偿总额292,622元与安置房价值299,443.14元的差价为6,821.14元，交付安置房时黄兴兰户向征地事务机构一次性支付，同时征地事务机构明确，黄兴兰户参照评估的房屋在接受补偿方案或实施强制执行前以实地评估确认后予以补偿。若履行该补偿方案，征地事务机构向黄兴兰户按规定一次性支付搬家补助费。崇明规土局就此认为，征地事务机构对黄兴兰户制定的具体补偿方案符合崇明县人民政府批准的征地房屋补偿方案，并已按照规定实施补偿。黄兴兰户无正当理由拒绝接受补偿，拒不搬迁和交出土地。根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第二十六条的规定，决定责令黄兴兰户在收到决定书之日起15天内，搬离长兴镇海星村XXX号，交出土地，搬至陈家镇安寓路XXX弄XXX号XXX室、安寓路XXX弄XXX号XXX室。黄兴兰不服，起诉要求撤销上述责令交出土地决定。
原审法院认为，根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第五条、第二十六条的规定，区(县)土地管理部门组织实施本行政区域的征地房屋补偿工作，可以作出责令交出土地决定，责令宅基地使用人或房屋所有人限期交出土地。故崇明规土局具有作出被诉责令交出土地决定的职权。根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第十二条的规定，征地房屋补偿应当以合法有效的宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件计户，按户进行补偿。房屋的用途和建筑面积，以宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件的记载为准。征地事务机构依据黄兴兰户的宅基地使用证及建房批准文件按户进行补偿，符合上述规定。其制作的具体补偿方案，对房屋建筑面积、补偿安置标准及具体的计算方式亦符合相关规定，以产权房屋调换方式安置黄兴兰户两套房屋并无不当。黄兴兰要求适用“4人户或者4人以下户的建筑占地面积不超过90平方米，建筑面积不超过180平方米”的规定，按照至少180平方米的建筑面积进行安置补偿的意见，缺乏依据，原审法院不予采纳。因原告户拒绝评估，征地事务机构采用参照评估的方式，确定被征收房屋的价值，并明确增补的可建建筑面积部分及附属物、装修等补偿金额在接受补偿方案或实施强制执行前以实地评估确认后予以补偿，并无不当。因长兴镇圆沙社区A1、A2、A3土地收储项目地块无可供安置的现房，崇明规土局新增坐落于陈家镇安寓路的安置房源并予以公告，亦无明显不当。审理中，黄兴兰主张发布《征收土地方案公告》、《征地房屋补偿方案公告》、《征地补偿安置方案公告》的时间均超过了规定的期限，属于程序违法。对此原审法院认为，根据国土资源部《征收土地公告办法》的相关规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第十条第二款规定，征地公告后，县征地事务机构应当根据调查结果拟订征地房屋补偿方案，并纳入征地补偿安置方案，由土地管理部门进行公告。《征收土地公告办法》规定征地补偿安置方案应在征收土地公告之日起45日内公告，而本案中崇明规土局公告的时间超过了规定的期限，属程序违法，考虑到公告发布的目的系听取征收范围内相关人员的意见并将征收中的相关事项告知相对人，故虽然公告的发布时间超过了规定的期限，但公告的内容并未违反规定，且在公告告知的异议期限内，黄兴兰也未提出异议，即公告的延迟并未对黄兴兰的权利产生实际影响，该情形符合行政行为确认违法但不撤销的法律规定，故原审法院对被诉责令交出土地决定确认违法，但不予撤销。审理中，黄兴兰还主张上海市人民政府于2011年8月22日批准用地，《征地补偿安置方案》到2015年4月22日才公告，已经超过两年，该用地批准文件已自动失效。对此原审法院认为，沪府土〔2011〕552号用地批转文件系上海市人民政府作出，其效力问题并非本案审查范围，原审法院不予回应。综上，崇明规土局在责令交出土地决定中认定县征地事务机构对黄兴兰户制定的具体补偿方案符合崇明县人民政府批准的征地房屋补偿方案，并已按照规定对黄兴兰户实施具体补偿，并无不当。鉴于黄兴兰户无正当理由拒绝接受补偿且拒不交出土地的事实，崇明规土局在召开协调会后依据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》的相关规定作出被诉责令交出土地决定，认定事实清楚、适用法律正确，因其在公告时间上超过规定期限，确认其违法。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项之规定，判决确认崇明县规划和土地管理局于2016年12月12日作出的沪崇征地责令〔2016〕10号《责令交出土地决定书》违法。判决后，黄兴兰不服，上诉于本院。
上诉人黄兴兰上诉称：被上诉人未按照180平方米建筑面积给予安置补偿，侵犯了上诉人的利益，上诉人家符合核定计算可建筑面积人员条件的是3人而并非上诉人1人，上诉人再婚丈夫薛敏慧名系非农户口，实属农村村民，婚后共同建造了被征地房屋，薛敏慧女儿与上诉人形成抚养关系，征地时未满18周岁，父女二人虽受户口迁移政策影响暂未迁入被征地房屋，该二人完全可计入计算可建筑面积人数，理应得到安置。评估机构用于参照评估的房屋与上诉人房屋类型结构装修等各不相同，评估结论不真实，损害上诉人利益。崇明规土局未依法公告，原审法院判决确认违法未予撤销，违背法律。虽然沪府土〔2011〕552号用地批转文件系上海市人民政府作出，但在本案仅仅是审理的证据之一，原审法院不予回应违反审理程序。上诉人拒绝办理接受补偿安置是依法行使法律赋予的权利。请求撤销原审判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求。
被上诉人崇明规土局辩称：被上诉人具有作出责令交出土地决定的职权。征地房屋补偿以合法有效的宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件计户。被上诉人按照上诉人户的宅基地使用证和建房批准文件安置上诉人户二套房屋并无不当；关于评估问题，因上诉人户拒绝评估，评估机构采用参照评估的方式，确定被征收房屋的价值，上诉人户收到评估报告后也未在规定时间内申请复估，且被诉行政行为中也明确，因被补偿户未提供或拒绝提供有效证据，而未能在具体补偿方案中处理的，经查实确认后在双方达成协议时一并补偿，并无不当；关于公告及征地批文问题，由于对应的地块情形复杂，人数众多，为了更好地保护多数人的利益而延后，公告后也未收到被征地人员的异议，对被征收户的利益均未实际侵害，原审判决确认违法而非判决撤销，系充分考虑了实际的情况而作出的选择。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，原审判决认定的事实清楚，本院予以确认。
二审审理中，本院曾主持双方当事人就征收补偿事宜进行调解，但因上诉人坚持要求按照180平方米面积进行安置双方无法达成一致意见，致调解不成。
本院认为，被上诉人崇明规土局依法具有作出责令交地决定的职权。本案中，征地批准文件发布后，被上诉人制定了《征地房屋补偿方案公告》，经崇明县人民政府批准同意后并予以公告，征收集体土地上的房屋工作开始实施，虽然《征地补偿安置方案》公告发布时间超过了规定时间，但不能以此就认定征地批准文件已失效。被上诉人以上诉人黄兴兰户合法有效的宅基地使用证及建房批准文件认定上诉人户的被征收房屋面积，符合法律规定。关于上诉人提出的应以3人计算被征收房屋的面积问题，《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第十七条规定，征地公告时，符合本市农村村民住房建设申请条件的村民家庭，因建设规划控制因素等原因未新建、扩建住房的，现住房建筑面积以征地公告时符合村民建房申请条件的人数计算；上述可建建筑面积的认定，应当有具备条件的农村村民家庭提出申请，房屋所在地的镇(乡)人民政府或街道办事处按照农村村民建设标准进行审核，并在征地范围内公示，符合条件的，由镇(乡)人民政府或者街道办事处出具可建建筑面积认定证明。本案中，上诉人并未提供证据证明其户符合上述规定，且薛敏慧及其女儿系非农户口，也不符合在农村申请建房人口的规定。此外，上诉人二审中提供的上海市崇明区长兴镇海星村村民委员会出具的证明中“按照当时常住人口(包括因国家户籍政策影响未迁入本村的人员)数量进行安置”，是指农村户籍人口，不包括非农户口人员，故该证明内容也无法支持上诉人的主张。关于上诉人主张的评估结论不真实问题，因上诉人户拒绝评估，征地事务机构采用参照评估的方式，确定被征收房屋的价值，并明确增补的可建建筑面积部分及附属物、装修等补偿金额在接受补偿方案或实施强制执行前以实地评估确认后予以补偿，另明确如因被补偿户未提供或拒绝提供有效证据而未能在具体补偿方案中处理的，经查实确认后可在双方达成协议时一并补偿，故本院对上诉人该异议不予采纳。综上，上诉人的上诉请求，缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。原审判决确认被诉行政行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人黄兴兰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李金刚
代理审判员 施海红
代理审判员 张晓帆
二〇一七年十月三十日
书 记 员 倪 晨
附：相关法律条文
附：相关的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……。