广西壮族自治区龙胜各族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂0328行初7号
原告潘淑妹，女，住龙胜各族自治县。
委托代理人（特别授权）陆一挺，广西理邦律师事务所律师。
委托代理人（特别授权）袁晓林，灵川县定江镇法律服务所法律工作者。
被告龙胜各族自治县龙脊风景名胜区管理局，住所地龙胜各族自治县龙脊镇和大停车场内侧。
法定代表人廖宇俭，该局主持工作副局长。
负责人粟佑平，该局副局长。
委托代理人蒙英武，广西桑江律师事务所律师。
原告潘淑妹诉龙胜各族自治县龙脊风景名胜区管理局（以下简称为龙脊管理局）行政撤销一案，于2016年1月26日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月26日受理后，于2016年1月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成由审判员秦红军担任审判长，审判员廖东辉、代理审判员陆梦村组成的合议庭，于2016年3月10日公开开庭审理了本案。书记员赖锦鱼担任法庭记录。原告委托代理人陆一挺、袁晓林，被告负责人粟佑平及其委托代理人蒙英武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告龙脊管理局于2015年9月23日作出《关于潘淑妹违规建筑的处罚决定》，认定原告自2014年底开始，未经被告批准，擅自在某景区某山韶乐观景区建设房屋，占地面积280平方米，严重破坏景区环境。被告根据《风景名胜区条例》第四十条、四十一条、五十一条及《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第（一）项的规定，对原告作出处罚决定：责令停止建设，限3日内拆除违规建筑并处罚款20000元。
被告于2016年2月25日向本院提供了作出被诉具体行政行为的依据和证据材料：1、原告建房申请书，证明原告曾向被告申请建房。2、被告答复，证明被告没有批准原告建房。3、被告作出的龙景改字[2015]5号责令限期拆除违法建设通知书，证明被告曾对原告发出责令限期拆除违法建设通知书。4、潘某友询问笔录，证明建房业主是潘某友。5-6、对潘某友作出的行政处罚决定告知书及送达回证，证明被告对违法建设业主潘某友进行了处罚。7、送达笔录，证明在送达通知书时，才查明违法建设业主是潘某锋和潘淑妹。8、潘某锋询问笔录，证明违法建设业主是潘淑妹个人。9、违法建筑现场照片3张，证明被告作出处罚前采取了断电措施，但原告仍继续建设。
原告诉称，被告认定原告自2014年底开始，擅自在某景区某山韶乐观景区建设房屋，占地面积280平方米。2015年9月23日，被告对原告作出《关于潘淑妹违规建筑的处罚决定》：责令原告停止建设，限3日内拆除违规建筑并处罚款20000元。此后，被告组织人员将原告建筑进行强拆。原告认为被告的具体行政行为存在几个方面违法：1、程序违法；2、较大数额的罚款没有告知当事人听证权利；3、被告不具备强拆权利，越权；4、被告处罚原告认定事实不清，适用法律错误；5、龙胜县某景区某山韶乐观景区没有获得广西区建设行政主管部门的规划批准，被告引用《风景名胜区条例》对原告进行处罚缺乏适用条件。恳请人民法院依法撤销被告作出的《关于潘淑妹违规建筑的处罚决定》。
原告提供如下证据：1、被告作出的《关于潘淑妹违规建筑的处罚决定》，证明被告对原告作出了行政处罚。2、关于潘淑妹拟核定资产价值的资产评估报告书，证实原告潘淑妹在建房屋被被告拆除，价值达945710元。
被告辩称，原告要求人民法院撤销被告对其作出的行政处罚决定没有事实依据和法律依据，应依法予以驳回。理由：1、该建设项目不符合景区规划，未经审批，属非法建设，依法应予拆除；2、龙胜县“控违打非”指挥部组织拆除非法建筑行为合法；3、原告诉讼主体不适格。原告不是该违法建筑的土地所有权人和使用权人，不是业主；4、该处违建业主不明确，被告没有对任何人下达过行政处罚决定。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：
原告对被告提供的证据1无异议；对证据2不予认可，理由是被告没有送达给原告，也没有送达回证证明。本院认为，被告没有提交相关证据证明送达事实，因此，原告的观点本院予以采信；对证据3无异议；对证据4-8有异议，认为潘某友不是业主，而证据7-8证明业主是原告。综合证据4-6，本院认为，违法建筑的业主是原告，因此，对于原告的观点本院予以采信；对证据9真实性无异议。
被告对原告提供的证据1不予认可，认为被告没有下达处罚决定，张贴的仅仅是公告，待查明违法建筑业主后，被告再作处罚。本院认为，原告张贴的并非公告，而是《关于潘淑妹违规建筑的处罚决定》，因此，对被告的观点本院不予采信。对证据2不予认可，认为被告没有采取强制拆除原告的违法建筑，不承担赔偿责任。本院认为，本案原告没有起诉行政赔偿，只请求撤销被告作出的行政行为，因此，该评估报告不属本案审查的内容。
经审理查明，2014年5月8日，原告潘淑妹向被告龙脊管理局提交了一份书面申请，要求在全景楼右下方、观景台左上方的地址建造住房。2014年7月28日被告龙脊管理局作出答复，不准许原告在此建房，但该答复没有送达给原告本人。2014年12月，被告龙脊管理局工作人员发现有人在某景区某山韶乐观景区开挖屋场，从事违法建设。被告经调查，负责施工人是潘某友。于是被告于2015年4月15日对潘某友下达了《责令限期拆除违法建设通知书》，但该处违法建筑仍在施工。2015年7月16日，被告向潘某友下达《行政处罚告知书》，但送达《行政处罚告知书》时，潘某友称该违法建筑不是他的，是其儿子潘某峰的。随后，被告找潘某峰核实，潘某峰称该违法建筑的业主是原告潘淑妹。因原告长期在外打工，被告无法找原告潘淑妹进行调查核实。2015年9月23日，被告对原告潘淑妹作出《关于潘淑妹违规建筑的处罚决定》，并将其决定张贴在违法建筑物上。2015年9月29日，龙胜各族自治县人民政府在开展“控违打非”集中整治行动中，组织有关部门将该处违法建筑物拆除。为此，原告向本院起诉，要求撤销被告龙脊管理局作出的《关于潘淑妹违规建筑的处罚决定》。
本院认为，根据《风景名胜区条例》第八条的规定，风景名胜区划分为国家级风景名胜区和省级风景名胜区。龙脊风景名胜区根据广西壮族自治区人民政府桂政函[2005]57号文件批复属省级风景名胜区。根据《风景名胜区条例》第二十八条第一款的规定，在风景名胜区内从事建设活动，应当经风景名胜区管理机构审核后，依照法律、法规的规定办理审批手续。本案原告没有取得建房批准，擅自在景区内建房，属违规建房。被告作为风景名胜区管理机构应当依照《行政处罚法》、《风景名胜区条例》相关规定，应首先进行调查取证、组织听证，方能责令原告停止建设、限期改正。逾期不改正的，才能作出强制拆除决定。对情节复杂和重大违法行为给予较重的处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。对于没有强制拆除权的执法机构应当依法申请人民法院强制执行。本案被告在执法过程中，违反法定程序，没有全面进行调查取证，没有组织当事人听证，也没有经集体讨论决定，就作出《关于潘淑妹违规建筑的处罚决定》，违反了《行政处罚法》的相关规定，行政行为程序违法。另，被告作出的《关于潘淑妹违规建筑的处罚决定》，没有严格按照《行政处罚法》第三十八条的规定制作，同时，亦没有交待当事人诉权，亦属行政行为程序违法。据此，应认定被告作出的具体行政行为违法，应予撤销。但由于强制拆除已实施完毕，被诉具体行政行为已不具有可撤销内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告龙胜各族自治县龙脊风景名胜区管理局作出的《关于潘淑妹违规建筑的处罚决定》的行政行为违法。
本案受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或桂林市中级人民法院提出上诉，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元，(户名：桂林市中级人民法院，帐号：20×××16，开户行：农行桂林高新支行)，上诉于广西壮族自治区桂林市中级人民法院。递交上诉状后七日内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理，本判决即发生法律效力。
审 判 长 秦红军
审 判 员 廖东辉
代理审判员 陆梦村
二〇一六年六月二十二日
书 记 员 赖锦鱼
附：本案适用相关法条
《中华人民共和国行政诉讼》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。