辽宁省大连市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽02行再7号
上诉人（一审原告）孙淑慧。
上诉人（一审原告）王锡有。
二上诉人共同委托代理人郭剑峰。
被上诉人（一审被告）瓦房店市公安局。
法定代表人孙强。
委托代理人梅林祥。
委托代理人李岩。
原告孙淑慧、王锡有与被告瓦房店市公安局行政赔偿一案，瓦房店市人民法院于2010年6月24日作出(2008)瓦行初字第14号行政判决。孙淑慧、王锡有不服该判决,向本院提起上诉。本院于2010年12月20日作出(2010)大行终字第197号行政判决,驳回上诉,维持原判。该判决发生法律效力后,孙淑慧、王锡有向本院申请再审。本院于2013年5月6日作出(2013)大审行监字第3号驳回申诉通知书，驳回其再审申请。孙淑慧、王锡有向辽宁省高级人民法院申请再审。辽宁省高级人民法院于2014年6月23日作出(2014)辽行监字第31号行政裁定，指令本院再审。本院于2014年9月18日作出(2014)大审行终再字第3号行政裁定,撤销本院(2010)大行终字第197号行政判决和瓦房店市人民法院(2008)瓦行初字第14号行政判决，发回瓦房店市人民法院重审。瓦房店市人民法院经过重审，于2015年12月17日作出（2014）瓦行再初字第1号行政判决。孙淑慧、王锡有不服该判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人孙淑慧、王锡有及委托代理人郭剑峰；被上诉人瓦房店市公安局的委托代理人梅林祥、李岩到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
瓦房店市人民法院经审理查明，1998年5月,原告孙淑慧、王锡有通过案外人王某某办理农业人口变更为非农业人口的相关手续。之后,被告在原告持有的户口本上加盖了“非农”菱形印章,以此证明原告的户口性质为非农业户口,该户口本由案外人王某某转交给原告。
2002年,原告在办理失业保险待遇时发现自己的户籍档案仍然是农业人口,未变更为非农业户口,便多次到相关部门上访。
2005年11月15日,大连市公安局出具编号为213的《公安机关复查信访事项答复意见书》,对原告孙淑慧的信访意见答复如下:“非农”印章真实无误;“非农”身份予以确认;户口底账为“农业人口”,系公安机关工作疏漏,你可向瓦市泡崖派出所申请更改;瓦市局未出具假证明;不予立案问题已经行政复议完毕,你应向检察机关提出;被王某某找人打伤一事可向瓦市局提出。
2006年11月28日,辽宁省公安厅出具编号为辽公治核[2006]8024号《公安机关复核信访事项答复意见书》,对原告孙淑慧请求复核其户口性质认定的问题答复如下:1、根据现有证据,可以认定孙淑慧户口性质为城市非农户口。2、建议大连瓦房店公安局协调当地民政部门解决孙淑慧生活困难问题。
2007年8月,被告将原告孙淑慧、王锡有及其儿子王某甲的户籍档案变更为城市非农业户口。
2007年9月2日，原告孙淑慧向被告申请赔偿其与原告王锡有经济损失及精神损失共计490050元。
2007年10月22日,被告作出瓦公不赔字(2007)第1号《不予赔偿决定书》。原告不服此决定,向原审法院提起行政诉讼。
在庭审过程中,原、被告对被告作出不予赔偿决定的职权依据、法定程序无异议,予以确认。
瓦房店市人民法院认为，人民法院审理行政案件,应对被诉的行政行为是否合法进行审查。本案是因原告不服被告作出的不予赔偿决定而提起的行政赔偿之诉,本案的审查客体是被告作出不予赔偿决定的合法性。原告对被告作出的被诉行政行为的职权依据、法定程序无异议，故应予以确认。本案的争议焦点为被告作出不予赔偿决定所依据的事实是否确实充分,适用法律是否正确。原告因被告工作存在疏漏,未及时将其户籍档案由农业人口变更为非农业户口而直接向被告申请行政赔偿。因原告对被告疏漏行为的合法性未经诉讼程序确认,不能认定被告的疏漏行为系违法行政行为,原告的赔偿申请不符合《中华人民共和国国家赔偿法》关于行政赔偿的规定。因此,被告根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条之规定作出的不予赔偿决定，事实确实充分，适用法律正确,属合法有效的行政行为。经原审法院审判委员会讨论决议,关于原告要求撤销被告作出的不予赔偿决定,并要求被告赔偿其损失的诉讼请求,不予支持。
据此，原审法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条之规定,判决如下：驳回原告孙淑慧、王锡有的诉讼请求。案件受理费100元,由原告孙淑慧、王锡有承担。
孙淑慧、王锡有上诉称，1、被上诉人实施行政行为时未尽到审查义务，“工作疏漏”属违法行政行为。上诉人于1995年2月，由被上诉人给办理的“农转非”户口的相关手续。被上诉人只是在原有的农业户口本上加盖瓦劳章、三角形印章，用以证明上诉人的户口为13年未变更的非农业户口。当上诉人在2002年办理失业保险时才发现自己的户口仍为农业户口。上诉人多次上访，直到2007年8月，被上诉人才将上诉人一家三口的户口底档变更为非农类型。1995年2月至2007年8月近13年间，被上诉人未按照《中华人民共和国户口登记条例》第13条的规定，及时变更上诉人的户口底档，在实施行政行为时未尽到形式审查义务，属于行政行为违法。此外，大连市公安局于2005年11月15日作出的编号为213号《公安机关复查信访事项答复意见书》，已经充分证明了被上诉人未及时变更上诉人的户口底档，认定其为“工作疏漏”。这种疏漏主观上就是依职权、职务并采取欺骗手段，就是故意隐瞒事实真相，属于玩忽职守。被上诉人未尽到行政机关在实施行政行为时的形式审查义务，属于违法行政。2、原审法院以“被告疏漏行为的合法性未经诉讼程序确认”为由，驳回上诉人的诉讼请求，不予赔偿损失，没有法律依据。上诉人已于2007年10月11日向被上诉人请求确认公安行政违法赔偿确认，被上诉人作出了瓦公行不赔字(2007)第1号不予行政赔偿决定书。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”该案中上诉人向原审法院提起行政违法确认、赔偿诉讼符合法律规定。即使该案在再审期间，上诉人放弃了其他诉讼请求，只要求对不予赔偿决定进行审查，要求被上诉人赔偿各项经济损失1097743.17元。原审法院也应当根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条的规定，依职权对不予赔偿决定中行政机关的基础行政行为进行审查，应该对被上诉人不予赔偿决定，依法作出相应的判断。原审法院有义务在审理案件过程中，审查被上诉人的行政行为是否违法，从而进行确认。而不应以被告疏漏行为的合法性未经诉讼程序确认为由，驳回上诉人的诉讼请求。原审法院的判决无法律依据。3、一审法院判决认定事实不清。被上诉人的行政行为已于2005年11月15日被大连市公安局作出的编号为“213”号《公安机关复查信访事项答复意见书》和辽宁省公安厅于2006年11月28日作出的编号为辽公治核[2006]8024号《公安机关复核信访事项答复意见书》等文书确定为工作疏漏。这种工作疏漏是被上诉人实施行政行为时主观上的过失，其过失违反法定程序，属于违法行政行为。本案系行政违法赔偿确认之诉。其中涉及不予赔偿决定仅旨在表明行政机关对请求人的赔偿请求进行了先行处理，使得上诉人符合单独提起行政赔偿诉讼的条件。法院应当审查的是行政机关的行政行为是否合法以及是否应当承担赔偿责任，而非不予赔偿决定是否合法。如果涉案的行政行为未由行政机关先行确认违法，则应当由法院对该行政行为进行合法性审查，而这种合法性审查是法院的司法审查工作的重要内容之一。一审法院并未对上诉人提交的123页证据材料，行政行为是否违法进行审查，属于认定事实不清。4、上诉人要求被上诉人赔偿1097743.17元于法有据。因被上诉人工作疏漏，致使上诉人非农业户籍登记和底档变更整整迟延了13年。被上诉人的违法行政行为给上诉人造成了极大经济损失和精神伤害。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，受害人有取得赔偿的权利，上诉人要求被上诉人赔偿损失1097743.17元于法有据。5、原审法院文书名称有误。上诉人的诉请系行政赔偿诉讼，按照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十五条的规定，审理行政赔偿案件时应向当事人下发行政赔偿决定书，或行政确认判决书，而不是行政判决书。综上，请求：1、撤销瓦房店市人民法院（2014）瓦行再初字第1号行政判决；2、依法判令瓦房店市公安局按照上诉人一审诉求，赔偿上诉人各项经济损失1097743.17元；3、请求确认瓦房店市公安局自1995年2月至2007年8月30日期间对上诉人的农业户口加盖瓦劳章、非农业三角章户籍登记，至今二十余年未进行确认违法。从法律角度讲，只有合法不合法，没有疏漏二字。4、被上诉人承担诉讼费用。
被上诉人瓦房店市公安局辩称，1、本局为上诉人办理的农转非户口是合法有效的，在2003年4月换发新户口本时，上诉人未持原户口本进行换发，谎称原户口本丢失，未向本局出示并交回原户口本，在本局告知上诉人申请变更时，上诉人又始终没有申请变更，本局为上诉人办理农转非户口时已经尽到形式审查义务，之所以出现工作疏漏是由于上诉人故意隐瞒事实真相，干扰本局正常行政管理活动所致，且上诉人对本局工作疏漏的合法性亦未经诉讼程序确认，不能认定本局的工作疏漏系违法行政行为，因此，本局为上诉人办理农转非户口的行为符合法律规定，上诉人主张本局违法行政的观点没有事实依据和法律依据。2、一审法院对本案认定事实清楚，适用法律正确。2007年9月5日，上诉人直接向本局申请国家赔偿，经本局全面审查后认为，上诉人的申请不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第（一）、（二）、（三）、（四）项的规定，因此，本局于2007年10月22日作出不予赔偿决定。上诉人不服，向人民法院提起行政诉讼，上诉人认为依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第34条的规定，人民法院对赔偿请求人未经确认程序直接提起行政赔偿诉讼案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。由于上诉人对本案不是直接向人民法院提起的赔偿之诉，因此，人民法院审理本案不适用该条规定。大连市公安局于2005年11月15日作出的公安机关复查信访事项答复意见书中记载“户口底账为农业人口系公安机关工作疏漏”，上诉人认为工作疏漏系本局行政行为违法，在时隔10年之后，上诉人请求人民法院予以确认，该请求早已超过法定诉讼时效。本局对上诉人作出不予赔偿决定一案，经一审法院公开开庭审理并对本局提交的证据进行公开质证后，认为本局提交的证据符合证据的三性原则，且已经形成了完整的证据链条，足以证明本局作出不予赔偿决定符合法律规定。因此，一审法院对本案认定事实清楚，适用法律正确。3、上诉人的赔偿请求没有事实依据和法律依据。本局对上诉人的财产没有造成损害，上诉人也不能提供有效的证据足以证明其所受损失情况，即使上诉人的财产受到损害，也是上诉人自己的行为所致。与本局行政管理活动不具有直接的因果关系，与本局无关，本局不应承担国家赔偿责任。上诉人的赔偿请求不符合国家赔偿法所规定的法定构成要件，因此，上诉人的赔偿请求没有事实依据和法律依据。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
各方当事人在一审中提交的证据材料已经随案移送本院。
本院二审认定的事实与一审法院查明的事实基本一致。
另查明，上诉人孙淑慧、王锡有因不服被上诉人作出的不予赔偿决定，于2008年2月向瓦房店市人民法院提起一审行政诉讼，其诉讼请求为：1、撤销被告瓦房店市公安局于2007年11月4日作出的瓦公行不赔字(2007)第1号不予行政赔偿决定书；2、确认被告行政行为违法、赔偿各项损失1266867元；3、被告承担诉讼费用。针对孙淑慧与王锡有的上述诉讼请求，瓦房店市人民法院及本院分别作出了一、二审行政判决，维持了瓦房店市公安局作出的不予赔偿决定书，驳回了孙淑慧、王锡有要求确认行政行为违法及赔偿损失的诉讼请求。本案再审后，在一审法院重审期间，经一审法院释明，孙淑慧、王锡有在庭审过程中明确其诉讼请求为：1、撤销被告瓦房店市公安局于2007年11月4日作出的瓦公行不赔字(2007)第1号不予行政赔偿决定书；2、请求被告赔偿养老保险、医疗保险、失业供给金等各项经济损失1097743.17元；3、诉讼费用由被告承担。本院二审期间，上诉人孙淑慧、王锡有否认一审重审期间放弃确认具体行政行为违法的诉讼请求，对一审庭审笔录记载的诉讼请求的内容有异议，坚持要求确认行政行为违法。要求确认如下具体行政行为违法：1、确认被上诉人瓦房店市公安局1995年出卖户口的行为违法；2、确认被上诉人在上诉人农业户口本上加盖三角印章的行政行为违法；3、被上诉人于1995年提供的待业证及1998年办理的失业证、失业卡都是虚假的，要求确认违法；4、信访复议中提到的工作疏漏是不合法的，请求确认工作疏漏是违法行为。
本院二审认为，一、上诉人孙淑慧、王锡有在一审法院庭审期间明确放弃了确认具体行政行为违法的诉讼请求，孙淑慧、王锡有虽然对庭审笔录持有异议，但庭审笔录中有二人及委托代理人的签字，孙淑慧、王锡有对此不能作出合理的解释。在此种情况下，一审法院对其放弃的诉讼请求不予审理并无不当。在无确认具体行政行为违法的诉讼请求的情况下，孙淑慧、王锡有针对不予赔偿决定书提起的诉讼应当属于单独的行政赔偿诉讼。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项的规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，具体行政行为应已经被确认为违法。在未经确认程序确认的情况下，上诉人主张行政赔偿缺乏事实依据和法律依据。
二、本院二审期间，孙淑慧、王锡有重新提出确认多项具体行政行为违法的诉讼请求。对此，本院认为，1、行政诉讼为二审终审制。二审法院对于上诉人在二审期间增加的诉讼请求进行审理，违反法定程序。故上诉人二审期间增加的诉讼请求，不属于本院二审审理范围。2、行政相对人对行政机关作出的不同的具体行政行为应当分别起诉。二上诉人主张在同一案件中对不同的具体行政行为一并予以审查，缺乏法律依据。3、行政诉讼的起诉期限，是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为，而向人民法院提起诉讼，其起诉可由人民法院受理的法定期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，根据已经查明的事实，被上诉人要求确认违法的多项具体行政行为均已经超过合法性审查期限。在此种情况下，上诉人主张法院对行政行为的合法性进行审查，没有法律依据。被上诉人提出违法确认已经超过诉讼时效的抗辩理由成立，本院予以支持。
三、关于上诉人提出的根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条的规定，法院应依职权对不予赔偿决定中行政机关的基础行政行为进行审查的上诉理由，本院认为，依据最高人民法院行政审判庭（2001）行它字第10号答复的规定，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条是针对赔偿请求人因行政机关作出的“事实行为”引起的行政赔偿所做的具体规定。本案中，不论上诉人请求确认违法的行为是“具体行政行为”还是“事实行为”，人民法院对其合法性的审查，都应当以上诉人在法定期限内提起诉讼为前提。即只有在起诉期限内提起诉讼的，人民法院才有权对其进行司法审查。在上诉人已经超过合法性审查期限的情况下，其主张对致害行为是否违法予以确认没有法律依据，故上诉人有关此节事实的上诉理由不能成立。
四、关于上诉人提出的一审法院文书名称有误的问题，本院认为，1、裁判文书的名称不影响当事人的诉讼权益。2、虽然一审期间，上诉人曾经放弃确认行政行为违法的诉讼请求，但是在本院二审期间，上诉人又重新提出要求确认行政行为违法的诉讼请求。因此在裁判结果正确的情况下，本案以“行政判决书”的形式作出裁判结果并无明显不当。
综上，上诉人孙淑慧、王锡有的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，裁判结果正确，本院二审予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费100元，由上诉人孙淑慧、王锡有负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 劲
审 判 员 李 红
代理审判员 赵述云
二〇一六年六月二十八日
书 记 员 宋晓娜
附相关法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。