上海市第一中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）沪一中行赔终字第25号
上诉人（原审原告）杨嘉程，XX年XX月XX日生，汉族，住上海市浦东新区XX路XX弄XX号XX室杨嘉程，男，1996年10月9日生，汉族，住上海市浦东新区宁阳路12弄3号203室。委托代理人杨志勇（系杨嘉程之父），XX年XX月XX日1963年8月18日生，汉族，住上海市浦东新区XX路XX弄XX号XX室宁阳路12弄3号203室。被上诉人（原审被告）上海市浦东新区民政局，住所地上海市浦东新区XX路XX号成山路820号。法定代表人黄宏，局长。委托代理人孙胜男，上海市浦东新区民政局工作人员孙胜男，上海市浦东新区民政局工作人员。委托代理人张敏俊，上海市公民律师事务所律师。上诉人杨嘉程因上海市浦东新区民政局（以下简称：浦东民政局）教育救助一案，不服上海市浦东新区人民法院（2015）浦行初（赔）字第23号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年11月19日立案后，依法组成合议庭，于2016年1月13日第一次公开开庭，被上诉人浦东民政局的委托代理人孙胜男、张敏俊到庭参加了诉讼，上诉人杨嘉程的委托代理人杨志勇身体原因未到庭，并向本院说明情况。后本院于2016年2月2日再次公开开庭审理了本案。上诉人杨嘉程的委托代理人杨志勇，被上诉人浦东民政局的委托代理人孙胜男、张敏俊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2012年7月6日，浦东民政局、上海市浦东新区财政局发布《浦东新区民政局、浦东新区财政局关于进一步完善浦东新区社区市民综合帮扶工作的实施意见》[浦民（2012）95号]（以下简称：《实施意见》），该《实施意见》第三条第（二）项第一点规定教育帮扶的范围及标准为“对新区低收入家庭中的学生，凡考入普通高中就读的，入学时给予人民币1,000元的一次性帮扶；对新区低保、低收入家庭中的学生，凡考入全日制普通高等院校（高职、大专、本科）就读的，入学时给予一次性帮扶6,000元”。杨嘉程自2012年9月至2015年7月就读于上海商业会计学校上海XX学校，属于中等职业教育学生。在就读该校期间，杨嘉程的父亲杨志勇曾多次与浦东民政局交涉关于中等职业教育学生的教育帮扶问题，并曾于2014年8月31日向该局提出对低收入家庭的中等职业教育学生进行教育帮扶的申请，被告知《实施意见》未将中等职业教育纳入教育帮扶范围。杨嘉程认为，《实施意见》未将中等职业教育纳入教育帮扶范围违反《中华人民共和国宪法》关于“法律面前人人平等”的原则及《社会救助暂行办法》第三十三条的规定，遂起诉至原审法院，请求判令浦东民政局补发入学时一次性教育帮扶资金2,000元；对《实施意见》进行违法性审查；判令浦东民政局赔偿以精神损失为主的损失10万元。原审认为，本案的争议问题有三：一是一次性教育帮扶资金发放行为的性质及其是否属于行政诉讼受案范围的问题；二是杨嘉程要求补发入学时的一次性教育帮扶资金2,000元是否属于浦东民政局的职责，以及杨嘉程是否向该局提出过补发上述资金的申请；三是杨嘉程要求附带审查的《实施意见》是否符合法律规定。对于第一个争议问题，《社会救助暂行办法》第六章规定了教育救助的有关内容，其中第三十三条规定了高中教育包含中等职业教育。杨嘉程认为，《实施意见》未将中等职业教育学生纳入教育帮扶范围违反了《社会救助暂行办法》第三十三条的规定。对此，原审法院认为，根据《社会救助暂行办法》第三条第二款规定浦东民政局作为杨嘉程户籍所在地负责社会救助的主管部门，具有对社会救助的有关法律法规、政策进行贯彻实施的职权。但《实施意见》是依据《上海市民政局关于开展社区市民综合帮扶试点工作的通知》、《上海市民政局关于建立社区市民综合帮扶专项资金的通知》等而制定，在浦东新区范围内实施社区范围内实施社区市民综合帮扶工作的指导性文件。杨嘉程认为《实施意见》未包含中等职业教育学生违反了《社会救助暂行办法》规定的主张，实际上混淆了《社会救助暂行办法》规定的“教育救助”与“社区市民综合帮扶”工作中“教育帮扶”的性质与内容。其要求浦东民政局补发入学时的一次性教育帮扶资金2,000元的诉请，实质为本市社区市民综合帮扶体系下项目帮扶中的教育帮扶，该帮扶为针对浦东新区范围内低收入家庭学生的阶段性、辅助性帮扶，目的为发挥综合帮扶在社会救助帮困体系中的补充作用，促进社会和谐与公平，系为帮助、救助政策边缘困难群众以及享受救助政策后仍有较大困难的群众所实施的拾遗补缺的帮扶政策，而非《社会救助暂行办法》所明确规定的教育救助。此外，根据《社会救助暂行办法》第三十六条规定，申请教育救助，应当按照国家有关规定向就读学校提出，按规定程序审核、确认后，由学校按照国家有关规定执行。该规定与《实施意见》规定的向户籍所在地街镇救助部门提出书面申请的要求亦明显不相一致。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称：《行政诉讼法》）第十二条第一款第（十）项的规定，杨嘉程提出的补发入学时一次性教育帮扶资金的诉请，属于行政诉讼受案范围。对于第二个争议问题，根据《行政诉讼法》第三十八条第一款规定，起诉行政机关不履行法定职责的，应当提供向行政机关提出申请的证据。本案中，杨嘉程请求补发教育帮扶资金属要求履行法定职责，但根据双方提供的证据材料及庭审陈述，不能证明杨嘉程曾向浦东民政局明确提出过补发申请，仅能证明其反映低收入家庭的中等职业教育学生未纳入教育帮扶的问题。且根据《实施意见》及上海浦东新区社区市民综合帮扶服务中心下发的《通知》中关于教育帮扶的审批流程，杨嘉程应向户籍所在地街镇救助部门提出书面申请、填写申请表并提供相关证明材料，由街镇审查后报浦东民政局备案，帮扶资金由街镇组织发放。故本案中浦东民政局并不具有补发上述资金的法定职责。对于第三个争议问题，原审法院认为《实施意见》依法属于《上海市行政规范性文件制定和备案规定》第二条规定的行政规范性文件。浦东民政局及相关机关具有颁布《实施意见》的法定职权；《实施意见》发布于2012年7月16日，而《社会救助暂行办法》自2014年5月1日起开始施行，根据法不溯及既往原则，《社会救助暂行办法》不能作为确认《实施意见》中教育帮扶规定违法的依据；且《实施意见》中规定的教育帮扶系拾遗补缺性质的政策性规定，目的在于对现行社会救助帮困制度进行补充，以维护社会和谐与公平，其规定及实施并未违反上位法的规定。当然，《社会救助暂行办法》施行以来，社会救助的相关法律规范、政策进行了调整，为更好贯彻实施《社会救助暂行办法》，建议浦东民政局会同相关职能部门对相关教育帮扶政策予以认真研究，根据新情况适当细化和完善相关规定，并严格参照《上海市行政规范性文件制定和备案规定》的相关规定组织调研、起草、完善相关修改意见，依法公布相关政策，按法定程序予以报备，以贯彻落实上位法的规定，并维护法制统一。综上，原审法院对杨嘉程要求补发入学时一次性教育帮扶资金2,000元，并赔偿损失10万元的诉请，不予支持；对审查《实施意见》合法性的诉请，亦不予支持。遂根据《行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回杨嘉程的诉讼请求。案件受理费50元，由杨嘉程负担。杨嘉程不服，上诉至本院。杨嘉程上诉称，教育救助和教育帮扶事实上属于同一性质，《实施意见》中的综合帮扶是社会救助帮困体系中的重要补充，它们都属于社会救助的一部分，故上诉人有权向被上诉人提出补发资金的申请。本案中，上诉人就补发资金以及《实施意见》未将中等职业教育学生列入帮扶范围的问题，多次向包括被上诉人等多部门反映，但未获认真对待。《实施意见》有悖于《社会救助暂行办法》的规定，违反了平等原则，被上诉人依据《实施意见》实施的行为，违反了上位法的规定。请求二审法院撤销原审判决，改判支持上诉人原审诉讼请求。被上诉人浦东民政局辩称，《实施意见》是被上诉人根据上海市民政局的要求制定，其制定时间早于《社会救助暂行办法》。对于帮扶对象的范围，被上诉人会根据实际情况，积极与相关部门进行沟通，不断完善，但《实施意见》本身并不违反上位法的规定。本案中，上诉人并不符合《实施意见》所规定的教育帮扶条件，其也未明确提出针对其本人的教育帮扶请求。但即使提出，上诉人也应当向户籍所在地的街道书面提出申请，被上诉人对此并无相应的法定职责。此外，针对中等职业教育学生的帮扶，上海市已经出台过相关规定，上诉人在校期间也已领取过相关补助。故上诉人的诉请缺乏依据，请求二审法院维持原判。经审理查明，原审认定的事实无误，本院予以确认。本院另查明，上诉人自2012年9月考入上海商业会计学校上海XX学校后，从第二学期开始至毕业的五个学期中，每学期都享受校内困难补助，共计5,500元。此外，作为中等职业教育学生，上诉人还享受了四个学期的国家助学金，共计2,000元。本院认为，《实施意见》系被上诉人浦东民政局依职权制定的，旨在进一步规范和完善浦东新区社区市民综合帮扶工作的规范性文件。该文件所规范的社区市民综合帮扶，旨在对救助政策边缘困难群众以及享受救助政策后仍有较大困难的群众实施有效帮扶，属于对社会救助帮困体系的补充。在不违背上位法规定的情况下，被上诉人在履行社会救助职责过程中可依法适用《实施意见》的规定。上海市教育委员会等部门针对上海市全日制中等职业学校帮困助学问题已出台过相关规定，在此前提下，《实施意见》关于教育帮助的规定中未包含中等职业教育，并未违反《社会救助暂行办法》的规定，亦不违反平等原则，《实施意见》于本案依法可以适用。本案中，被上诉人认为，上诉人作为中等职业教育学生，不属于《实施意见》所规定的可给予教育帮扶的学生范围，同时，即使其申请获得教育帮扶，也不应向被上诉人申请，被上诉人对此不具有相应的法定职责，该主张符合《实施意见》的规定，亦未违反《社会救助暂行办法》第六章有关教育救助的规定，并无不当。上诉人在已通过学校获取过相关帮困补助的情况下，又要求被上诉人补发教育帮扶资金，并赔偿损失，其主张缺乏依据，本院不予支持。综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院可予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人杨嘉程负担（已付）。本判决为终审判决。
审 判 长 姚佐莲
代理审判员 宁 博
代理审判员 刘智敏
二〇一六年二月十九日
书 记 员 贾 菁
附：相关法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……