江苏省无锡市惠山区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）惠行初字第00063号
原告王芹香。
委托代理人宋卫军（系王芹香丈夫，受王芹香的一般授权委托）。
被告无锡市公安局惠山分局，住所地无锡市惠山区堰桥街道文惠路10号。
法定代表人徐胜祥，该局局长。
委托代理人唐磊（受无锡市公安局惠山分局的特别授权委托），该局法制大队大队长。
委托代理人朱洪吉（受无锡市公安局惠山分局的特别授权委托），该局法制大队副大队长。
被告无锡市公安局，住所地无锡市崇安区崇宁路58号。
法定代表人谢晓军，该局局长。
委托代理人袁峻（受无锡市公安局的特别授权委托），该局法制支队一大队大队长。
委托代理人李天奇（受无锡市公安局的特别授权委托），该局法制支队一大队民警。
原告王芹香诉被告无锡市公安局惠山分局（以下简称惠山公安局）不服行政处罚决定、无锡市公安局不服行政复议决定，向本院提起诉讼，本院于2015年12月10日受理，并依法组成合议庭，于2016年2月3日、2月24日公开开庭审理本案。第一次庭审时，被告惠山公安局应诉负责人许诺及委托代理人唐磊、朱洪吉，被告无锡市公安局委托代理人袁峻、李天奇到庭参加庭审，但原告王芹香的委托代理人赵迪迪、韩忠明未能依法提交充分资料证明其符合公民代理的法定条件。经释明后，原告王芹香及委托代理人宋卫军，被告惠山公安局应诉负责人秦丰及委托代理人唐磊、朱洪吉，被告无锡市公安局委托代理人袁峻、李天奇到庭参加第二次庭审。本案现已审理终结。
2015年8月4日，被告惠山公安局作出惠公（西）行罚决字[2015]1557号《行政处罚决定书》，查明：2015年8月2日，王芹香至北京市中南海周边地区非正常上访，扰乱当地公共场所秩序，后被公安机关查获。另查明，同年5月8日王芹香被北京市公安局朝阳分局行政拘留五日。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第一款第四项、第二十三条第一款第二项之规定，决定对王芹香行政拘留七日。原告王芹香不服上述行政处罚决定，于同年9月30日向无锡市公安局申请复议，无锡市公安局于同年11月20日作出锡公行复字[2015]第103号《行政复议决定书》，决定维持惠公（西）行罚决字[2015]1557号行政处罚决定。
原告王芹香诉称，2015年8月2日，其在北京市力学胡同走路，途经警察岗亭，北京警察将其送到附近派出所后再将其送至马家楼接济服务中心，并不存在扰乱公共场所秩序的行为，也没有被北京公安查获有任何违法行为。惠山公安局作出的拘留7日的行政处罚，没有违法事实和证据，处罚程序违法，滥用公权。其不服该行政处罚决定，于同年9月30日向无锡市公安局申请复议，该局于同年11月20日作出维持该行政处罚决定的锡公行复字[2015]第103号《行政复议决定书》。无锡市公安局背离了《中华人民共和国行政复议法》的宗旨，复议决定书罔顾事实。现王芹香对该复议决定不服，提起行政诉讼。请求确认惠山公安局作出的惠公（西）行罚决字[2015]1557号行政处罚行为违法，撤销无锡市公安局作出的锡公行复字[2015]第103号《行政复议决定书》。
王芹香向本院提交以下证据材料：1、惠公（西）行罚决字[2015]1557号《行政处罚决定书》；2、锡公行复字[2015]第103号《行政复议决定书》。
被告惠山公安局辩称：一、惠公（西）行罚决字[2015]1557号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿。2015年8月2日，王芹香至北京市中南海周边地区非正常上访，扰乱当地公共场所秩序，后被公安机关查获。另查明，同年5月8日，王芹香被北京市公安局朝阳分局行政拘留五日。上述事实有违法嫌疑人的陈述和申辩、书证等证据证实。二、办案程序合法。惠山公安局在对王芹香行政处罚决定前依法履行受案、传唤、告知等相关程序，并依法保障了王芹香的陈述和申辩，在法定时限内作出行政处罚决定，依法送达了相关法律文书并履行了相关法定义务。三、适用法律正确、裁量适当。惠山公安局认为王芹香曾因多次到不属于信访接待场所的地区进行非正常上访，并被多次训诫，2015年8月2日，王芹香再次至北京市中南海周边地区非正常上访，扰乱当地公共场所秩序，其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定。另查明，王芹香六个月内曾受过治安管理处罚，应从重处罚。惠山公安局根据王芹香在该案中行为的性质、情节以及社会危害程度，依法对其行政拘留七日，符合法律规定。综上，惠山公安局作出的惠公（西）行罚决字[2015]1557号《行政处罚决定书》，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、裁量适当。请求维持该行政处罚决定，驳回王芹香的诉求。
惠山公安局向本院提供了作出被诉行政行为的证据材料：1、受案登记表；2、《行政处罚决定书》；3、送达回执；4、行政拘留执行回执；5、被行政拘留人家属通知书；6、传唤证；7、传唤家属通知书；8、告知笔录；9、传唤审批表；10、行政处罚决定审批表；11、王芹香行政案件权利义务告知书；12、王芹香询问笔录；13、出门单；14、劝返接回通知单；15、无锡市驻京信访工作组工作追记（2页）；16、王芹香至北京携带的材料；17、王芹香训诫及被处罚决定书；18、王芹香户籍资料。法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》。
被告无锡市公安局辩称：2015年9月30日，王芹香不服惠山公安局作出的惠公（西）行罚决字[2015]1557号《行政处罚决定书》，以“事实不清、程序违法”等为由申请行政复议，请求确认该行政处罚决定违法并予以撤销。无锡市公安局依法受理其行政复议申请并通知惠山公安局提出答复及相关证据材料，10月15日惠山公安局提交了行政复议答复及作出该行政处罚决定的证据材料，请求维持原处罚决定。同年11月20日，无锡市公安局作出锡公行复字[2015]第103号《行政复议决定书》，决定维持该行政处罚决定，并通过邮寄挂号信的方式送达王芹香。现王芹香不服惠山公安局作出的行政处罚决定及无锡市公安局的行政复议决定，提起行政诉讼，无锡市公安局认为，复议决定认定事实清楚程序合法，王芹香的诉讼请求不应得到支持。首先，行政复议程序合法。在接到王芹香的行政复议申请后，无锡市公安局依法受理，惠山公安局在法定的答复期限内提交行政复议答复及相关证据材料，无锡市公安局在法定期限内作出行政复议决定并送达王芹香，行政复议程序完全合法。其次，行政复议决定亦完全合法。经复议审查，2014年12月至2015年4月间，王芹香因进京非正常上访三次被北京市公安机关训诫，2015年5月因扰乱公共场所秩序被北京市朝阳分局行政拘留五日，王芹香应当明知北京市中南海周边地区不属信访接待场所，同年8月2日，王芹香再次到上述地区进行非正常上访，又被北京市公安机关训诫，其行为确已违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定，且属情节较重，应在“五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”的幅度内予以处罚；另因王芹香在六个月内曾受过治安管理处罚，故惠山公安局对其作出行政拘留七日的处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，量罚适当，无锡市公安局依法作出了维持该行政处罚的行政复议决定。综上，无锡市公安局收到行政复议申请后，已依法进行处置，行政复议决定的内容及程序均符合法律规定，请求依法驳回王芹香的诉讼请求。
无锡市公安局向本院提供了作出被诉行政行为的证据材料：1、行政复议申请书及信封，证明2015年9月29日王芹香不服惠山公安局对其行政处罚，以邮寄的方式向无锡市公安局申请行政复议；2、提交行政复议答复通知书（锡复答字[2015]第104号），证明2015年10月8日受理王芹香的行政复议申请，并通知被申请人提交行政复议答复及相关材料；3、行政复议答复书，证明2015年10月15日，被申请人提交的行政复议答复；4、《行政复议决定书》（锡公行复字[2015]第103号），证明2015年11月20日，无锡市公安局作出维持惠山公安局对王芹香行政处罚行政复议决定；5、邮寄登记，证明2015年11月24日，通过《行政复议决定书》邮寄的方式送达王芹香。
经庭审质证，惠山公安局、无锡市公安局对王芹香提供证据材料无异议。
王芹香对惠山公安局提供证据材料提出如下质证意见：证据18、法律依据无异议。证据1、8、10不合法，没有非访、扰乱秩序等行为，不予认可。证据2真实性无异议，程序不合法。行政案件应在违法地进行处罚，惠山公安局没有管辖权。证据3真实性无异议，不合法，因为处罚决定书违法。证据4-5、7、17真实性无异议，不合法。证据6、9真实性无异议，不合法，没有领导人签字。证据11不真实、无关联性。证据12笔录时间更改过，不真实。证据13不真实。证据14不认可。证据15中组织没有组织机构代码，是不合法的组织。证据16是王芹香带到北京去的，但没有拿出来。无锡市公安局对惠山公安局提供证据材料及法律依据无异议。
王芹香对无锡市公安局提供证据材料提出如下质证意见：证据1、5无异议。证据2未收到。证据3真实性、合法性有异议。证据4真实性无异议，内容违法，程序不合法。惠山公安局对无锡市公安局提供证据材料无异议。
本院对上述证据认证如下：王芹香提供证据材料中，证据1、2是本案诉争行政行为及复议决定，可以证明案件事实，惠山公安局、无锡市公安局不持异议，本院予以采纳。惠山公安局提供证据材料中，证据1证明案件来由，本院予以采纳。证据2是本案诉争行政行为，本院予以采纳。证据3是本案诉争《行政处罚决定书》的送达材料，王芹香认可其已收到《行政处罚决定书》，本院予以采纳。证据4证明行政处罚决定的执行情况，王芹香认可其真实性，本院予以采纳。证据5证明惠山公安局将拘留情况告知王芹香家属宋光耀，王芹香认可其真实性，本院予以采纳。证据6证明惠山公安局传唤王芹香的时间、地点和法律依据，符合法律规定，王芹香认可其真实性，本院予以采纳。证据7证明因王芹香拒绝提供联系方式，暂时无法通知家属，惠山公安局已履行法定职责，王芹香认可其真实性，本院予以采纳。证据8证明惠山公安局已告知王芹香陈述、申辩等权利，本院予以采纳。证据9证明惠山公安局的办案部门经负责人签字批准后，传唤王芹香的事实，本院予以采纳。证据10证明行政处罚经惠山公安局及其下属西漳派出所批准，本院予以采纳。证据11证明惠山公安局已告知王芹香行政案件权利义务，本院予以采纳。证据12为惠山公安局对王芹香所作的二份询问笔录，第一份笔录中传唤时间记录虽经修改，但与传唤证时间一致，其他内容可以证明案件事实，本院予以采纳，行政机关在今后执法中应加强笔录制作的规范性。证据13-15证明王芹香在非正常上访后被接回的事实，本院予以采纳。证据16为王芹香至北京上访携带的材料，王芹香对此予以认可，本院予以采纳。证据17为北京公安机关制作的对王芹香的训诫及行政处罚材料，证明王芹香多次因前往不属信访接待场所非法上访而被训诫、行政处罚的事实，本院予以采纳。证据18及法律依据王芹香无异议，本院予以采纳。无锡市公安局提供证据材料中，证据1、5王芹香无异议，本院予以采纳。证据2为无锡市公安局向被申请人惠山公安局所作通知书，告知其受理行政复议并要求其提交证据，本院予以采纳。证据3为惠山公安局对王芹香行政复议申请所作的答复材料，本院予以采纳。证据4为无锡市公安局对王芹香行政复议申请所作的复议决定书，本院予以采纳。
根据上述有效证据和当事人在庭审中的陈述，本院确认以下事实：2014年12月至2015年4月间，原告王芹香因前往不属信访接待场所的天安门地区非正常上访而被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫一次，因前往不属信访接待场所的中南海周边被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫二次。2015年5月8日，王芹香因扰乱公共场所秩序被北京市公安局朝阳分局行政拘留五日。同年8月2日，王芹香再次到中南海周边进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。
2015年8月4日，被告惠山公安局作出惠公（西）行罚决字[2015]1557号《行政处罚决定书》，决定对王芹香行政拘留七日。该行政处罚决定于2015年8月4日至2015年8月11日由无锡市拘留所执行完毕。
王芹香不服上述行政处罚决定，于同年9月30日向被告无锡市公安局申请复议，无锡市公安局于同年11月20日作出锡公行复字[2015]第103号《行政复议决定书》，决定维持惠公（西）行罚决字[2015]1557号行政处罚决定。
本院认为：惠山公安局具有管辖权，为本案适格被告。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。2015年8月2日，王芹香到中南海周边进行非正常上访，因王芹香居住地在无锡市惠山区，根据本案实际情况，由违法行为人居住地公安机关即惠山公安局管辖更为适宜，故惠山公安局为本案适格被告。
行政处罚决定事实认定清楚。依据《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条第（一）项规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通。第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施，给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，王芹香提出信访事项，依规定应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，但其未按规定到指定场所反映情况，而是多次到国家机关办公场所周围等地进行滞留上访，扰乱了公共秩序，且经当地公安机关劝阻并训诫，王芹香的行为违反了相关治安管理规定，应承担相应法律责任。
行政处罚决定程序合法。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条第一款规定，需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。本案中，惠山公安局受案后，经办案机构即下属西漳派出所负责人批准，使用传唤证传唤王芹香，传唤程序合法。《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条第一款规定，对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。本案中，惠山公安局依法延长传唤时间，符合法律规定。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，当事人有权进行陈述和申辩。惠山公安局依法告知王芹香行政案件的权利义务，在作出行政处罚前告知其享有陈述、申辩的权利，符合法律规定。
行政处罚合理。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。第二十条第（四）项规定，违反治安管理，六个月内曾受过治安管理处罚的，从重处罚。王芹香违反《信访条例》规定，且在国家机关附近因违法滞留，扰乱了国家机关正常的工作秩序，而被当地公安机关训诫；且其于此前六个月内即2015年5月8日同样因违反《信访条例》规定在国家机关附近违法滞留而被公安机关处以拘留五日的行政处罚，故现公安机关依照相关法律规定对王芹香处以行政拘留七日的处罚，符合法律规定，量处适当。
无锡市公安局的复议程序合法。无锡市公安局收到王芹香的复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》规定的程序，依法通知惠山公安局提交行政复议答复，并在法定期限内作出行政复议决定并送达申请人王芹香，符合法律规定。
综上，惠山公安局根据王芹香实施的违反治安管理行为的性质、情节、危害后果及其程度、行为人的主观过错等，对其作出惠公（西）行罚决字[2015]1557号《行政处罚决定书》，决定给予其行政拘留七日的处罚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。王芹香违反《信访条例》的规定至中南海周边进行非正常上访，应承担相应的法律责任，其请求确认惠山公安局作出的行政处罚决定违法，撤销无锡市公安局作出行政复议决定的诉讼请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
一、驳回王芹香请求确认惠山公安局作出的惠公（西）行罚决字[2015]1557号行政处罚决定违法的诉讼请求。
二、驳回王芹香请求撤销无锡市公安局作出的锡公行复字[2015]第103号行政复议决定的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由王芹香负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于无锡市中级人民法院。
审 判 长 王 瑾
审 判 员 周晓华
人民陪审员 戴建宏
二〇一六年三月二十八日
书 记 员 邹 莹
本案援引法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》【效力级别】法律【实施日期】1990.10.01【发布日期】2014.11.01
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国行政处罚法》【效力级别】法律【实施日期】1996.10.01
第二十条行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。
第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
《中华人民共和国治安管理处罚法》【效力级别】法律【实施日期】2006.03.01
第二十条违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：
（一）有较严重后果的；
（二）教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的；
（三）对报案人、控告人、举报人、证人打击报复的；
（四）六个月内曾受过治安管理处罚的。
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；
（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；
（五）破坏依法进行的选举秩序的。
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。
第八十二条需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。
公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤。
第八十三条对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。
第九十一条治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。
《信访条例》【效力级别】行政法规【实施日期】2005.05.01
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。
第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：
（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；
（二）携带危险物品、管制器具的；
（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；
（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；
（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；
（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。
第四十七条违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。
经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《公安机关办理行政案件程序规定》【效力级别】部门规章【实施日期】2013.01.01
第九条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。
移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。