濮阳市华龙区人民法院
民 事 判 决 书
（2017）豫0902民初8747号
原告濮阳市华龙区岳村镇翟庄村民委员会，住所地：濮阳市华龙区岳村镇翟庄村。
委托代理人赵卫东、冯伟恩（实习），河南千诺律师事务所律师。
被告郭爱莲，女，1980年8月15日出生，汉族，住包头市九原区。
委托代理人张洁卉、郭水宽，河南天盈律师事务所律师。
原告濮阳市华龙区岳村镇翟庄村民委员会与被告郭爱莲房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，本院于2017年8月14日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告濮阳市华龙区岳村镇翟庄村民委员会的委托代理人赵卫东、冯伟恩（实习），被告郭爱莲的委托代理人张洁卉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，为改善本村村民生活居住环境，依据《村民组织法》的有关规定并争取政府关于城中村改造的安置补偿优惠政策，依照村民自治原则，经全体村民表决，原告决定对本村实行改造。被告系原告村民，依照村委会表决意见，于2016年8月2日在安置补偿确认表上签字按手印，并与同年12月21日与原告签订了《华龙区岳村镇翟庄村棚户区（城中村）改造项目自主腾退补偿协议书（B类）》。该协议约定被告作为户主代表将该户位于翟庄村内的房屋及其附属设施、地上附着物，其中房屋建筑面积0平方米，在原告规定时间内交付原告处置，被告则按照《翟庄村棚户区改造安置补偿方案》，以货币化补偿方式获得补偿，补偿金额总计390960元。该协议还约定被告必须在原告下发公告之日起30日腾退完毕，其中的腾退完毕指的是被告将其房屋、土地及其附着物全部交给原告并交出钥匙、结清水电等费用，且经工作人员验收后办理交房验收单，被告凭验收单办理迁出证明，办完之后视为被告完成腾退义务，协议第五条第2款还约定违约责任，若被告违约，应以被告可得补偿补助及奖励款总金额为基数，按照日万分之二的标准向原告支付违约金。现原告于2017年1月4日向全体村民发出公告，被告在约定时间内未腾退完毕，未履行协议书义务，被告不腾退的行为已构成违约，应向原告支付违约金14857元，由于被告的不履约行为，不仅给原告形象造成不良影响，更造成其他守约村民无法获得原本可以获得的政府奖励。现原告请求法院判令：1、确认《华龙区岳村镇翟庄村棚户区（城中村）改造项目自主腾退补偿协议书（B类）》有效；2、被告支付原告违约金14857元；3、本案诉讼费用由被告承担。
被告针对本案程序答辩：1、原告主体不适格，并非本案合法主体，首先原告是依法成立的村委会组织，行使职权必须依法履行，至今为止原告未能就选举村委会主任召开合法会议，未选举出合法的村委会主任，依照村民委员会组织法及共产党组织条例规定，村委会选举出法人即村委会主任经上级主管部门发放任命书，至今为止原告没有选举出村委会主任；2、原告在诉状中以翟潮林、翟新军、翟利民、翟永芳四人为法人不符合村民自治法的规定及民诉法解释的规定，四人不具有法律规定的民事诉权，无权代理翟庄村委会起诉本案诸被告；3、翟潮林、翟新军、翟利民、翟永芳四人中翟潮林为党支部书记并非村委会选举产生的负责人，另外三人未经翟庄村民代表大会授权起诉本案被告；4、翟潮林等四人没有村民代表大会和上级行政主管部门岳村镇政府或人大对该三人职务的任命或确认。另针对本案实体答辩：1、所谓的棚户区改造是本案拆迁的基础依据和原因，而改造问题由国家法律法规或地方政府的规定，是政策性强、影响大的问题，本案不属于四类国家规定的标的及对象，本案中涉及的宅基地不属于棚户区及城中村的范围；2、如果是符合改造的范围，如何进行改造必须依照地方性法规、文件的规定，要有棚户区和城中村改造的方案和规划，至今被告未见到涉及本案拆迁的批文及同意拆迁、改造的方案；3、本案涉及到的翟庄作为棚户区及城中村的改造没有纳入河南省、濮阳市、华龙区改造的计划或规划，违法国务院相关规定；4、在上述前提下出现了不合法的由村支部中的个别党员和翟庄村的个别人想出来的方案，并且假借村民代表大会的名义以强迫、强制、哄骗的手段使村民签订协议书或代签协议；5、原告方称召开了村民代表大会，但是该会议没有涉及本案中拆迁、腾退的具体内容，而且法定人数不合法，本身会议未经政府有关部门进行监督、事后也未经主管部门进行确认；6、本案出现了棚户区（城中村）改造，但原告要求是从宅基地上搬迁腾退，被告宅基地使用权是经土地局确认的，至今使用权未剥夺。综上，原告所诉的补偿协议书签订主体、程序和实体均存在违法之处，应为无效协议，要求驳回原告的起诉。
经审理查明，2016年7月21日，原告翟庄村委会召开了村民表决大会，通过了《华龙区翟庄棚户区（城中村）改造项目安置补偿方案》。该拆迁安置项目被政府定性为棚户区改造。国务院发布的国发[2013]25号文件确立了棚户区改造工作由“政府主导”等工作原则。
原告提交了其与被告签订的《华龙区岳村镇翟庄村棚户区（城中村）改造项目自主腾退补偿协议书（B类）》，原告为甲方，被告为乙方，主要内容为：1、乙方地上物位于翟庄村自主腾退范围内，包括房屋及其附属设施、青苗、树木等所有地上附着物，其中房屋用途为住宅，建筑面积0平方米；2、乙方被确定为在外人员，举家外迁户，乙方同意甲方按照《翟庄村棚户区改造安置补偿方案》进行补偿，自愿选择货币化补偿方式进行自主腾退，自觉遵守村规民约，并保证在规定时间内按要求将土地及地上物全部交付甲方处置，甲方应向乙方政策性保障安置补偿、搬迁费、奖励等各项费用共计390960元；3、自甲方下发搬迁公告之日起，乙方应在30日内腾退并将土地及地上物全部交付甲方、结清所欠费用，经甲方办理迁出证明十日内甲方按规定程序向乙方支付各项补偿费用，4、甲方未如期向乙方支付本协议各项款项的，每逾期一天按未支付金额的万分之二支付违约金；乙方未按本协议约定履行腾退、交付义务的，自腾退期满次日起，以乙方可得补偿补助及奖励款总金额为基数，按照每日万分之二的标准向甲方支付违约金。被告当庭不认可该协议是本人所签，也不认可是由其家人代签，原告表示该协议系被告堂弟张喜田代签。现原告要求被告履行协议内容，被告明确拒绝，双方形成纠纷。
本院认为，被告当庭对原告委托代理人参加诉讼的资格提出异议，关于未选举出村委主任是否影响本案诉讼的问题，本院认为，村委主任是当然的法定代表人，但不是法人的意思形成机关，仅是法人的执行和代表机关，法定代表人的缺失不影响法人意思的形成，原告可以委托其他人代理诉讼。
为改善城乡居民居住条件，各级政府根据党中央、国务院的要求大力推进城镇棚户区和城乡危房改造工作。原告认为该村的房屋拆迁货币化安置属于上述棚户区改造范围，被告则认为是村委会为卖地违法拆迁，不是棚户区改造工程，本院认为，该项工作政策性非常强，涉及诸多村民，是否属于棚户区改造不属于司法认定的范围，应当以政府认定为准。经查，省政府豫政[2014]17号文件、河南省保障性安居工程工作领导小组办公室豫保安居办[2016]66号文件、市政府以濮政[2016]8、28号文件、濮政办[2016]53号文件、区政府以华龙政文[2016]234号文件均确认该村拆迁改造项目属棚户村改造项目，应尊重各级政府对该项工作的认定。
根据国发（2013）25号文件，棚户区改造是重大的民生工程和发展工程，由政府主导进行市场运作。村委会是村民自治组织，没有除村民利益之外的独立的利益，村委会只是棚户区改造工作的具体实施者。村委会和村民所订协议不存在利益交换问题，二者利益一致。大部分村民都履行了协议义务拆迁了房屋，未履行义务的村民应当依约向村委会支付违约金。现原告要求被告承担违约责任，经查，原告主张所依据的《华龙区岳村镇翟庄村棚户区（城中村）改造项目自主腾退补偿协议书（B类）》并非被告签名，被告亦未追认，协议未成立，本院对原告的主张不予支持。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：
驳回原告濮阳市华龙区岳村镇翟庄村民委员会的诉讼请求。
案件受理费171元，由原告濮阳市华龙区岳村镇翟庄村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并提交副本七份，上诉于濮阳市中级人民法院。
审 判 长 陈富申
代理审判员 陈丽丽
人民陪审员 王 阳
二〇一七年十一月二十八日
书 记 员 王 颖