浙江省湖州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙05行终153号
上诉人（原审原告）安吉县昌硕街道递二社区居民委员会，住所地安吉县递铺镇文馨路1号。
法定代表人程伟，该社区主任。
委托代理人王义，浙江求直律师事务所律师。
委托代理人朱徐明，浙江求直律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）安吉县国土资源局，住所地安吉县递铺镇东庄弄路82号。
法定代表人陈志文，该局局长。
委托代理人周军，该局法规科科长。
委托代理人邹建宏，浙江新台州（杭州）律师事务所律师。
上诉人安吉县昌硕街道递二社区居民委员会（以下简称递二社区）因与被上诉人安吉县国土资源局（以下简称国土局）履行返还土地出让收益一案，不服湖州市吴兴区人民法院于2016年7月28日作出的（2016）浙0502行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年9月27日受理后依法组成合议庭，于2016年10月27日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人王义、朱徐明，被上诉人的出庭应诉负责人副局长程卫军及委托代理人周军、邹建宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：2013年5月9日，原告递二社区根据安政办发[2010]78号文件的规定，委托被告国土局向社会公开出让原告所有的位于安吉县灵芝东路南侧递铺二小北侧，面积为11535平方米（17.3亩）的6%村级安置留用地（该涉案土地原为安吉县递铺镇余墩社区集体所有土地，被告于2011年7月同余墩社区签订土地征收协议，在确认为原告村级安置留用地时已报请浙江省人民政府审批农转为国有建设用地，土地性质为居住用地，该征地成本为每亩36327.33元）。后被告对涉案土地进行委托评估并经过公开出让，最终由顾鹿鸣等30余人联合竞价取得涉案土地11535平方米国有建设用地使用权，土地出让总价为28700000元。2013年12月17日，被告出具了《安吉县国土资源局国有土地使用权出让方结算单》，并在结算单中列明扣除下列费用：（一）代扣代缴税费：（1）建设用地指标费8412520元；（2）征地管理费23042.04元；（3）耕地开垦税230480元；（4）耕地占用税403340元；（5）新增建设用地有偿使用费184384元，合计扣缴9253766.04元。（二）扣除土地出让成本费用：（1）地价评估费17217元；（2）矿床压覆评估费3000元；（3）挂牌施工费600元；（4）公告费42975元；（5）征地补偿款628554元，合计扣减土地出让成本费用692346元，综上：合计扣缴扣减总额为9946112.04元。待分配金额为出让总价减扣以上两类金额后为18753887.96元。2013年12月19日，安吉县财政局对被告出具的《结算单》内容审查确认同时，根据涉案留用地全部为经营性用地超过80%的情况，根据国办发（2006）100号、财综（2006）68号、财综（2006）25号、财综（2011）62号、财综（2012）2号、浙政办发（2011）115号、浙财综字（2007）135号等文件规定，再具体根据安政办发（2010）78号、安政办发（2012）30号等文件规定，对于涉案出让地块超出80%部分经营用地，按出让金总价款的20%回收城市基础设施建设成本（包括国有土地收益基金和2011年1月新增的教育基金、农田水利基金、廉租房建设资金）。故安吉县财政局出具的支出单从待分配总额18753887.96元中扣缴五项费用：（1）国有土地收益基金收入588918.54元（按扣缴规费后的3%计取）；（2）城镇廉租房保障支出574000元（按出让金2%计收）；（3）农田水利建设资金支出574000元（按出让金2%计收）；（5）城市基础设施建设费3157000元（按出让金11%计收），以上五项合计扣缴5467918.54元。在扣除上述费用共计15414030.58元后，土地出让收益款余款13285969.42元已返还给原告递二社区，原告对此不服，故诉至原审法院。
原审法院认为，一、2013年5月9日，原被告在委托书中已明确该委托出让是基于安政办发[2010]78号文件《关于调整完善村级安置留用地管理工作的通知》而实施，该文件中规定:如采取出让方式供地的，必须由县国土资源部门进行公开出让，所得出让收益扣除征地成本和国家规费后全额返回所在镇人民政府并入相应村（社区）安置留用地资金专户；因规划选址等原因经营性用地超过20%的部分县政府将按出让金总额的25%回收城市基础设施建设成本。二、2012年5月1日起实施的安政办发（2012）29号安吉县人民政府办公室《关于调整农村土地综合整治周转指标统筹价格及指标费收取若干政策的通知》第五条规定，经营性用地周转按50万元/亩，县城规划区外的40万元/亩收取建设用地指标费。而该涉案土地在2012年9月成为原告村级安置留用地时，土地性质已属于居住用地，属经营性用地，故被告按照上述安政办发（2012）29号文件收取建设用地指标费8412520元并无不妥。三、被告国土局根据浙政发（2009）48号文件及安土资发（2009）83号文件、浙政发（2008）39号文件、浙政发（2008）38文件、浙财综字（2006）148号文件，收取征地管理费、耕地开垦税、耕地占用税、新增建设用地有偿使用费共计841246.04元；安吉县财政局依据国办发（2006）100号、财综（2006）68号、财综（2006）25号、财综（2011）62号、财综（2012）2号、浙政办发（2011）115号、浙财综字（2007）135号等文件，收取国有土地收益基金收入、城镇廉租房保障支出、农田水利建设资金支出、城市基础设施建设费共计5467918.54元，均有相关法律法规及规范性文件依据，属于安政办发[2010]78号文件中规定的应当扣除的国家规费及应当收回的城市基础设施建设成本。该费用按安政办发[2010]78号文件规定应由原告支付。四、被告扣除的地价评估费、矿床压覆评估费、挂牌施工费、公告费、征地补偿款共计692346元，属于安政办发[2010]78号文件中规定的应当扣除的征地成本和土地出让过程中所必须支出的费用，该费用由原告支付并无不妥。综上，被告国土局已将扣除必要征地成本和国家规费后的土地出让收益款余款13285969.42元交付原告递二社区，其所扣缴的费用均有相关法律法规及规范性文件依据，且被告所依据的规范性文件与法律法规并无冲突，应当适用。故原告递二社区要求被告国土局返还其土地出让收益15414030.58元的诉讼请求无事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告安吉县昌硕街道递二社区居委会的全部诉讼请求。本案受理费50元，由原告安吉县昌硕街道递二社区居委会负担。
上诉人递二社区不服，上诉称，一审判决书中认定“所扣缴的费用均有相关法律法规及规范性文件依据，且所依据的规范性文件与法律法规并无冲突，应当适用”，该裁判理由混淆了本案的争议焦点，属于认定事实不清，适用法律错误。一、关于本案的争议焦点问题。本案的争议焦点是被上诉人扣缴的各项费用是否属于安政办发[2010]78号文件中所称的“征地成本”和“国家规费”，而不是各项费用的扣缴是否均有依据。若该收费既不属于“征地成本”，也不属于“国家规费”，那么被上诉人就不应当扣缴。二、关于被上诉人扣缴的各项费用是否属于“征地成本”或“国家规费”的问题。所谓“征地成本”即是在土地征收过程中的实际支出，该费用经核算为628554元，上诉人对此无异议。“国家规费”即行政事业性收费，必须有明确的法律法规依据和收费许可。但被上诉人在结算单中所罗列的收费项目多数或不属于国家规费，或不该由上诉人承担。（一）扣缴建设用地指标费无法律依据。（二）耕地占用税、耕地开垦费的缴纳主体应当是涉案土地的受让方（即用地方），而不是上诉人。（三）新增建设用地有偿使用费的缴纳主体应当是市、县财政部门，而不是本案上诉人。（四）城镇廉租房保障支出、农田水利建设支出及教育资金支出，系地方政府财务收支科目设置，并非实际向单位及个人收取的费用。（五）国有土地收益基金收入是对财政入库资金的提留，并非由单位和个人实际缴纳。（六）城市基础设施建设费的收费依据和收费标准缺乏法律依据。（七）地价评估费、矿床压覆评估费、挂牌施工费及土地出让公告费属于涉案土地的出让成本，在出让前被上诉人未向上诉人进行说明，双方也未做约定，且该出让行为是强制规定的，在未作约定的情况下，上述四项费用不能转嫁给上诉人承担。综上，一审法院混淆了本案的争议焦点，既未明确界定“征地成本”和“国家规费”的含义和范围，也未严格审查被上诉人提供的各项收费依据和收费标准，属于事实认定不清，法律适用错误，请求二审法院依法撤销（2016）浙0502行初17号行政判决，依法改判被上诉人返还土地出让收益14785476.58元，本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人国土局在庭审中辩称，一、上诉人根据安政办发[2010]78号文件规定公开出让留用地享有收益的意思表示明确。涉案6%留用地座落于安吉县递铺镇灵芝东路南侧，面积为11535平方米（17.3亩）。2013年5月，在确认该土地为上诉人6%留用地时土地性质已为国有建设用地。因上诉人社区已无土地落实应享受的6%留用地政策，根据安吉县政府安政办发[2010]78号文件第五条“原应享受而未落实安置留用地的分类处置”的具体规定，2013年5月20日，由被上诉人、上诉人社区居委会、安吉县昌硕街道办事处、安吉县规划局、安吉县城市建设发展有限公司共同商定，将上述地块中11535平方米（折合17.3亩）国有建设用地直接确认为上诉人社区6%留用地予落实留用地政策。上诉人在留用地确认表上明确居民代表会议一致要求根据安政办发[2010]78号文件规定委托出让享有用地政策。同月31日，上诉人向被上诉人提交了与上述内容相同、由社区十二个小组代表签名的《委托书》。同年7月8日，上诉人再次向被上诉人提交了社区居民代表大会一致决定通过的所有代表签名的《委托书》，再次明确按照安政办发[2010]78号文件规定办理公开出让，享受留用地政策。上诉人对其留用地出让适用的上述规定内容清楚并明确同意按该规定享有土地收益意思明确。二、安政办发[2010]78号文件中关于6%留用地确定和出让收益结算的规定符合我省留用地的相关规定。农村集体留用地因是我国特定历史时期的一项特殊的扶助性政策，至今土地法律法规未作出规范，由地方各级政府出台具体政策予以落实。浙政发[2002]27号文件首次确定我省农村留用地政策规定，但此文件系原则性规定。2003年，省国土资源厅为落实文件政策精神，向各市县国土资源局下发《关于贯彻省政府加强和改进土地征用工作通知的若干意见》,2006年又颁发《关于进一步规范村级安置留用地管理的指导意见》，对留用地的村级安置、开发、利用、收益管理等进一步进行明确，同时明确应坚持因地制宜原则，各市县政府根据实际情况采取多样化安置方法，对于留用地的开发利用采取多样化渠道。安吉县政府根据上述文件精神，结合实际，于2010年10月颁发《关于调整完善村级安置留用地管理工作的通知》，明确安吉县留用地按6%确定计算，规定其中经营性用地比例为20%，工业性用地比例为80%，作为货币安置的依据；规定采取出让方式供地的，必须由国土资源部门进行公开出让，所得土地收益扣除征地成本和国家规费后全额返还。因规划选址等原因，经营性用地超过20%的部分，县政府将按出让金额的25%回收城市设施建设成本。故安吉县政府的安政办发[2010]78号文件内容符合上述《通知》和《意见》精神，并符合实际。三、被上诉人对于上诉人社区留用地公开出让后的土地收益结算符合规定。本案中土地出让价款为2870万元，收益结算返还按相关政策规定应扣缴国家规费和出让成本。2013年12月17日出具了结算单，在结算单上,一是在代扣缴税费一栏中，按规定扣缴以下规费：（1）建设用地指标费8412520元，按安政办发[2012]29号文件规定扣缴；（2）征地管理费，根据浙政发[2009]48号和安土资发[2009]83号文件，代扣23042.04元；（3）耕地开垦税，按照浙政发[2008]39号文件规定扣缴230480元;（4）耕地占用税。按浙政发[2008]38号文件规定，扣缴403340元;（5）新增建设用地有偿使用费，根据浙财综字[2006]148号文件规定扣缴184384元，合计扣缴9253766.04元。二是扣除土地出让成本费用：（1）地价评估费17217元；（2）矿床压覆评估费3000元；（3）挂牌施工费600元；（4）公告费42975元；（5）征地补偿款628554元，合计扣减土地出让成本费用692346元。扣除两类金额后为18753887.96元。因此，被上诉人出具的《结算单》结算内容符合规定。四、安吉县财政局在结算中按出让金总价款20%回收城市基础建设成本符合县政府具体政策规定和本案具体约定。安吉县财政局在对《结算单》进行审查确认的同时，根据安吉县政府安政办发[2010]78号、[2012]30号文件规定及上诉人出具的委托书明确同意按上述78号文件执行的意见，在出具结算支出单中以待分配总额中扣缴五项费用计5467918.54元，这五项科目是根据上述78号和30号文件规定的超出80%经营性用地按出让总价款20%扣除的城市基础建设成本，然后列为五项基金的科目分配。因此，安吉县财政局在结算支付单扣缴上述项目资金符合安吉县人民政府的政策文件规定和土地出让前委托方的明确约定。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
二审期间，双方当事人均未提交新证据，一审期间提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人扣缴上诉人各项费用是否属于安政办发[2010]78号文件规定的“征地成本”和“国家规费”、扣缴费用适用法律是否正确、程序是否合法的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院经审理确认的事实与一审基本一致。唯原审判决遗漏安吉县财政局出具的支出单从待分配总额18753887.96元中扣缴五项费用中的第四项，即“教育基金支出574000元”，予以指正。
本院认为，本案中，安吉县6%留用地确认表、委托书等在案证据表明，上诉人递二社区对依据安政办发[2010]78号文件规定履行委托出让安置留用地的约定并无异议，双方意思表示明确，该文件第二条“安置留用地指标确认”规定6%留用地面积，确认经营性用地为20%，工业性用地为80%，作为货币安置的依据；该文件第五条“原应享受而未落实安置留用地的分类处置”规定“采取出让方式供地的，必须由国土资源部门进行公开出让，所得出让收益扣除征地成本和国家规费后全额返回所在镇人民政府并入相应村（社区）安置留用地资金专户。因规划选址等原因经营性用地超过20%的部分县政府将按出让金总额的25%回收城市基础设施建设成本。”该文件系在土地法律法规未对农村集体留用地作出明确规范、浙江省人民政府作出原则性规定的情况下，安吉县人民政府依据浙江省国土资源厅《关于进一步规范村级安置留用地管理的指导意见》（浙土资发[2006]23号）等文件精神，根据安吉县具体情况所作出。在涉案土地出让后，被上诉人在出让金总价款中扣除建设用地指标费、地价评估费、矿床压覆评估费、挂牌施工费、公告费、征地补偿款的成本费用，扣缴征地管理费、耕地开垦费、耕地占用税、新增建设用地有偿使用费的规费进行结算，后安吉县财政局根据经营性用地超出80%的事实，按出让金总款价20%计提国有土地收益基金等5项基金回收城市基础建设成本，符合相关法律政策的规定和双方约定，应属于安政办发[2010]78号文件规定应扣缴的“征地成本”和“国家规费”。上诉人要求返还诉请标的缺乏依据，原审判决并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人安吉县昌硕街道递二社区居民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张蔚隽
代理审判员 沈 屹
代理审判员 彭伟伟
二〇一六年十一月七日
书 记 员 凌烈妮