郑州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2018）豫71行终98号
上诉人（原审被告）洛阳市国土资源局。住所地河南省洛阳市西工区凯旋东路**号。
法定代表人郭建平，局长。
委托代理人李秀红，洛阳市不动产登记中心工作人员。
委托代理人赵飞虎，河南博同律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）孙遂彬，男，回族，1953年12月1日出生，住河南省洛阳市瀍河回族区。
委托代理人朱少军，河南大鑫（郑州）律师事务所律师。
委托代理人冯晓曼，河南大鑫律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）洛阳市瀍河回族区瀍河回族乡旭升社区居民委员会，住所地河南省洛阳市瀍河回族区下园路。
负责人王军安，该居民委员会主�。
委托代理人吴元银，河南坤达律师事务所律师。
上诉人洛阳市国土资源局（以下简称洛阳市国土局）、孙遂彬与被上诉人洛阳市瀍河回族区瀍河回族乡旭升社区居民委员会（以下简称旭升居委会）房屋行政登记一案，不服洛阳铁路运输法院作出的（2017）豫7102行初237号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人洛阳市国土局的委托代理人李秀红、赵飞虎，上诉人孙遂彬及其委托代理人朱少军、冯晓曼，被上诉人旭升居委会的委托代理人吴元银到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
洛阳铁路运输法院一审查明，1999年11月6日，孙遂彬向郊区房管局申请私有房屋所有权登记，缴验证件有土地使用证复印件、孙遂彬身份证复印件和孙遂彬个人书写的用于说明房屋建筑许可证丢失的《具结书》，其申请登记的房屋1、4、6幢为住宅，2、3、5幢为场房。经郊区房管局、郊区政府审核后，在私有房屋所有权登记审批表中将1、2、4、6幢房屋填写为住宅，3、5幢房屋填写为场房，并向孙遂彬颁发字第58××32号房屋所有权证（以下简称58××32号房产证），所有权性质显示为私有房产。
2015年5月21日，旭升居委会以洛龙区住房和城乡建设局、洛龙区人民政府为被告向洛阳市瀍河回族区人民法院提起诉讼，请求确认为孙遂彬颁发58××32号房产证的行政行为无效并撤销该证，该院于2015年8月12日作出（2015）瀍行初字第26号判决，撤销郊区房管局为孙遂彬登记发证的行为并撤销58××32号房产证。孙遂彬不服该判决，向洛阳市中级人民法院提起上诉，该院于2016年2月29日作出（2015）洛行终字第221号行政判决，驳回孙遂彬的上诉，维持原判。后孙遂彬又向河南省高级人民法院申请再审，�院于2017年7月7日作出（2017）豫行再26号行政裁定，以被告不适格，旭升居委会应以洛阳市人民政府为被告提起行政诉讼为由，撤销一审、二审判决并驳回旭升居委会的起诉。
另查明，涉案房产所占土地对应的地籍档案审批表中载明，土地使用者为“长鸣养殖场”，单位性质为集体，土地使用期限为“1998.6-2003.6”，审批用途为养殖业。而洛阳市国土局提交的涉案集体土地使用证复印件中，土地使用者栏目手写为“长鸣养殖场孙遂彬”，但“长鸣养殖场”与“孙遂彬”笔迹颜色轻重明显不同；终止日期栏目处有明显刮擦痕迹，已看不出字迹；后附有“长鸣养殖场现状图”，图上记载企业性质为个体，与地籍档案审批表记载内容不同。孙遂彬亦未提交集体土地使用证原件予以核对。
洛阳铁路运输法院一审认为：1.关于起诉条件问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条第六款规定，行政机关被撤销或者职权发生变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。河南省人民政府办公厅2015年8月21日印发《关于全省不动产统一登记制度建设的实施意见（暂行）》规定，国土资源管理部门为本行政区域的不动产登记机构，负责土地、房屋、林木等不动产登记工作。因此，对市政府颁发不动产权属证书不服，提起行政诉讼的，应当以市国土局作为被告。市国土局提出本案行政行为与其无关，其不是适格被告的主张，不予支持。本案中，孙遂彬办理私有房屋所有权登记时未告知旭升居委会，洛阳市国土局和孙遂彬当庭也未提出充分的证据证明旭升居委会知道被诉登记发证行为内容的具体时间，通过旭升居委会提交的证据可知，调取长鸣养殖场地籍档案的时间为2015年1月29日，能够证明旭升居委会知道被诉登记发证行为内�的时间应当在2015年1月29日之后，其于同年5月21日向洛阳市瀍河回族区人民法院起诉，未超过法定起诉期限。本案经河南省高级人民法院再审裁定撤销一审、二审判决，理由是被告不适格，不应进行实体审理，旭升居委会在变更被告后重新提起诉讼，不属于重复起诉。2.关于颁证行为适用法律问题。洛阳市国土局提出为孙遂彬办理房屋所有权登记时所适用的法律依据有城乡建设环境保护部1987年4月21日印发的《城镇房屋所有权登记暂行办法》、建设部1993年7月31日印发的《关于加强<房屋所有权证>发放管理工作的通知》以及洛阳市人民政府1993年4月28日印发的《洛阳市村镇建设管理规定》。《城镇房屋所有权登记暂行办法》和《关于加强<房屋所有权证>发放管理工作的通知》中未规定“农村集体和农民个人所有房屋”的所有权登记。《�阳市村镇建设管理规定》虽有关于集体土地上房屋产权所有者办理产权登记的规定，但在国务院1993年6月29日印发的《村庄和集镇规划建设管理条例》中并无上述相关规定，在下位法扩大行政主体职权范围，即下位法不符合上位法时，行政机关应当援引和适用上位法作出行政行为。因此，本案中涉案土地为集体土地，对该土地上的房屋进行所有权登记，在当时并没有法律依据，颁证行为适用法律错误。3.关于审查登记职责履行问题。《中华人民共和国物权法》第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。本案中，孙遂彬持有的集体土地使用证与地籍档案中记载的使用权人和使用日期不一致，孙遂彬也无证据证明地籍档案记载确有错误，应当以地籍档案记载的事项为准。即涉案房产所占土地的使用者为长鸣养鸡场，并非孙遂彬；土地用途为养殖业，使用期限为五年，并非个人宅基地。行政机关在房屋所有权登记时应严格审查。原颁证机关在审查孙遂彬的相关材料时，未要求其提交《村镇建设用地规划许可证》和《村镇建筑许可证》，而以具结书的形式代替，在孙遂彬交验的土地使用权证复印件存在明显疑点和需要核实的情况下，未要求孙遂彬提交土地使用证原件进行核验，导致颁发的房屋所有权证上所有权人与土地使用证上使用权人不一致，说明原颁证机关未尽到审查义务。土地用途由养殖业变更为住宅用地，应当办理相应的土地变更登记审批手续，长鸣养殖场使用的土地在没有经审批为宅基地的情况下，经郊区房管局、郊区政府审核将房屋以住宅的性质登记在原告名下，�于认定事实不清。另外，孙遂彬申请登记的房屋1、4、6幢为住宅，2、3、5幢为场房。经郊区房管局、郊区政府审核后，在私有房屋所有权登记审批表中却将1、2、4、6幢房屋填写为住宅，3、5幢房屋填写为场房，申请与审批存在不一致。综上所述，被诉的登记发证行为缺乏法律依据，认定事实不清、证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项的规定，判决撤销洛阳市人民政府为孙遂彬颁发字第58××32号房屋所有权证的行政行为。
洛阳市国土局不服一审判决，向本院提起上诉称，一、旭升居委会的起诉属于重复起诉。其曾于2015年5月21日以洛阳市洛龙区住房和城乡建设局为被告提起行政诉讼，请求撤销58××32号房产证。本诉与前诉的起诉对象均是颁发58××32号房产证的行为，系重复起诉。二、洛阳市�土局不是适格的被告。本案被诉的58××32号房产证系洛阳市人民政府颁发，洛阳市国土局系洛阳市人民政府的职能部门，没有作出本案所诉的具体行政行为，不应当作为本案被告。另，河南省高级人民法院（2017）豫行再26号行政裁定载明“旭升村委如果认为颁发字第58××32号房屋所有权证侵犯其合法权益，应当以洛阳市人民政府为被告提起行政诉讼”。三、原审法院在判决书第5页第5行中适用法律错误。四、《不动产登记暂行条例》实施后，洛阳市人民政府不存在职能变更情形，不影响其诉讼主体资格。原审法院未通知洛阳市人民政府参与诉讼，遗漏主体，程序违法。五、旭升居委会拆迁动员时间是在2011年11月，其当时就应当知道孙遂彬持有该房屋所有权证的事实，起诉已超过起诉期限。六、旭升居委会与洛阳市人民政府作出58××32号房产证的行政行为没有利害关系�无权提起诉讼。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，并依法改判驳回旭升居委会的起诉。
孙遂彬不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决认定事实错误、适用法律错误。1、一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条第六款规定，系适用法律错误。本案颁发58××32号房产证的行政机关洛阳市人民政府应为适格被告。2.一审判决以旭升居委会调取地籍档案时间即2015年1月29日之后为其知道被诉登记发证行为内容的时间与事实相悖,属认定事实错误。旭升居委会起诉已超过法定起诉期限。3.本案对旭升居委会的相同诉讼请求、事实与理由进行实体审理,属于重复起诉。二、洛阳市人民政府为孙遂彬颁发的58××32号房产证合法有效,应予以维持。
本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，一、根据河南省人民�府办公厅《关于全省不动产统一登记制度建设的实施意见（暂行）》规定，国土资源管理部门为本行政区域的不动产登记机构，负责土地、房屋、林木等不动产登记工作。因此，洛阳市国土局是本案适格被告。二、通过旭升居委会提交的证据可知，其知道被诉登记发证行为内容的时间应当在2015年1月29日之后，其于同年5月21日向洛阳市瀍河回族区人民法院提起诉讼。洛阳市国土局和孙遂彬未提出充分的证据证明旭升居委会知道被诉登记发证行为内容的具体时间。故旭升居委会提起本案起诉未超过法定起诉期限。三、前诉经河南省高级人民法院再审裁定撤销一审、二审判决，理由是前诉被告不适格，不应进行实体审理。旭升居委会在变更被告后重新提起本案诉讼，不属于重复起诉。四、原颁证机关未尽到严格审查义务，在孙遂彬持有的集体土地使用证与地籍档案记载不一致、未提交《村镇建设用地规划许可证》和《村镇建筑许可证》、且长鸣养殖场使用的土地没有经审批为宅基地的情况下，经郊区房管局、郊区政府审核将房屋以住宅的性质登记在孙遂彬名下，并存在登记申请与审批不一致的情况，该登记发证行为缺乏法律依据，认定事实不清、证据不足。原审判决第5页说理引用法条时存在笔误，不属于适用法律错误。综上，上诉人孙遂彬与洛阳市国土资源局的上诉理由均不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回孙遂彬和洛阳市国土资源局的上诉，维持洛阳铁路运输法院（2017）豫7102行初237号行政判决。
二审案件受理费50元，由上诉人孙遂彬和洛阳市国土资源局各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴林轶
审 判 员 赵 艳
审 判 员 王 婧
二〇一八年五月十八日
代理书记员 陈曼曼
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（1）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。