浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终727号
上诉人（原审原告）郑建森，男，1971年3月5日出生，汉族，住浙江省乐清市。
上诉人（原审原告）郑巨森，男，1973年6月22日出生，汉族，住浙江省乐清市。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。
法定代表人车俊，代省长。
委托代理人冯娇雯，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）乐清市人民政府，住所地浙江省乐清市乐成镇伯乐路888号。
法定代表人林亦俊，市长。
委托代理人戴建业，乐清市国土资源局工作人员。
委托代理人郑旭阳，浙江联英（乐清）律师事务所律师。
郑建森、郑巨森诉浙江省人民政府（以下简称浙江省政府）土地行政批准一案，温州市中级人民法院于2016年6月13日作出(2015)浙温行初字第440号行政判决。郑建森、郑巨森不服，向本院提出上诉。本院于2016年7月18日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年9月22日公开开庭审理了本案。上诉人郑建森、郑巨森，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人冯娇雯，被上诉人乐清市人民政府（以下简称乐清市政府）的委托代理人戴建业、郑旭阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：原告郑建森、郑巨森系乐清市柳市镇东仁宕村村民，依法分别享有该村北片1.05亩、0.525亩水田承包权。2011年11月14日，乐清市国土资源局向东仁宕村送达乐土资听告字[2011]102号《听证告知书》，告知该村可以在5个工作日内对拟征收该村集体土地1.6666公顷的征收补偿安置标准申请听证。二原告承包地位于被征收土地范围内。同日，东仁宕村村委会就拟征地事宜召开村民代表会议，会议同意拟定的征收补偿标准和安置方式、同意放弃听证，并形成《村民（代表）会议纪要》。2011年11月23日，乐清市住建局作出2011批006号《关于乐清市2011年度计划第六批次建设用地的规划选址意见》，将拟征收的东仁宕村集体土地1.6666公顷列为乐清市2011年136号地块（柳市镇人民政府公开出让地块），同意该地块规划选址，规划用途为住宅用地。同年11月24日，东仁宕村村委会向乐清市国土资源局出具《放弃征地听证的说明》，并与乐清市征地事务管理所签订乐征字[2011]43号《征地协议书》，就被征土地面积、地类、四至范围、征地补偿安置费用、社会保障、交地等事项作出约定。2011年11月28日，乐清市国土资源局编制“乐清市2011年度计划第六批次建设用地”项目呈报材料“一书三方案”，包括呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案及土地利用总体规划，逐级上报乐清市政府、温州市人民政府审批。其中经温州市人民政府批准同意农转用11.2186公顷，其余上报浙江省政府审批。2012年2月21日，浙江省政府作出被诉用地审批意见。2012年4月7日、4月10日乐清市人民政府分别发布《关于征收土地的公告》、《征地补偿安置方案公告》。2012年5月25日，东仁宕村村委会领取协议约定的征地补偿安置费用3149874元，二原告尚未领取相应款项。2014年9月11日，二原告分别向乐清市人民法院提起民事诉讼，请求东仁宕村村委会停止侵害、返还承包土地。2014年10月22日，乐清市人民法院以涉案土地所有权已不属于东仁宕村集体所有、二原告承包经营权消灭为由，判决驳回二原告的诉讼请求。二原告不服，向本院提起上诉，本院于2015年1月19日作出民事判决，驳回上诉，维持原判。二原告不服浙江省政府作出的上述审批意见，于2015年8月4日向浙江省政府申请行政复议。2015年9月30日，浙江省政府作出浙政复[2015]320号行政复议申请决定书，以二原告已于2014年10月16日在乐清市人民法院开庭审理其诉东仁宕村村委会农村土地承包合同纠纷案时知道征收土地决定的主要内容，二原告申请复议已超过行政复议申请期限为由驳回二原告的行政复议申请。后二原告提起诉讼。
原审法院认为，本案的争议焦点在于二原告起诉是否已超过起诉期限，被诉用地审批行为是否合法。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。鉴于二原告在2014年10月16日乐清市人民法院开庭审理其诉东仁宕村村委会农村土地承包合同纠纷案时，已对东仁宕村村委会提交的被诉用地审批意见进行质证，结合民事判决书及行政复议决定查明的事实，可认定二原告至迟于2014年10月16日已知道被诉用地审批意见的内容，但2014年10月16日至二原告提起本案诉讼未超过二年，被告浙江省政府辩称二原告已超过起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条的规定，建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；办理第四十四条第二款、第三款以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省人民政府批准；征收农用地的，先行办理农用地转用审批，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；征收土地经法定程序批准后由县级以上政府予以公告并组织实施；征收土地的，按照被征收土地原用途给予补偿等。本案中，征收东仁宕村集体土地1.6666公顷的事宜，经村民代表会议讨论通过并签订征地协议。涉案土地用途为住宅用地，经规划同意选址并由乐清市政府组织上报浙江省政府办理用地审批，程序合法。二原告认为被告浙江省政府违法审批侵害其承包经营权，本院不予支持。二原告未在举证期限内提供证据证明其已按照《听证告知书》规定的期限向乐清市国土资源局提出书面听证申请，乐清市国土资源局在东仁宕村村委会出具放弃听证说明后未进行听证并无不当。综上，被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告郑建森、郑巨森的诉讼请求。
郑建森、郑巨森上诉称：一、即便按照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条至第四十七条的规定，被上诉人在原审未就该宗土地系属于省人民政府审批范畴，而非国务院审批范畴提供相应依据。浙江省政府作出浙土字A[2011]-0656号建设用地审批意见书的事实依据不足。二、从乐土资听告字[2011]102号听证告知书、送达回证、放弃征地听证的说明可以看出村委会未经过村民或村民代表同意放弃了村民听证的程序权利。如果这种程序权利可以放弃，那么村民代表亦可以做一个决定放弃本次上诉人的诉讼权利。三、程序正义是实体正义的前提，村委会或村民代表作出损害村民财产利益的会议纪要、会议记录、签订征地协议等文件对村民不具约束力。乐清市政府就征收涉案土地所需相关证明文件的合法性未尽谨慎审查义务，便提交被上诉人进行审批，致使被上诉人在作出审批决定缺乏合法性要件而违法。四、《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国土地管理法》相比较，前者是特别法，应优先适用。原审法院却适用后者，明显存在错误。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
浙江省政府答辩称：为了实施城镇总体规划，乐清市人民政府拟申请2011年度计划第六批次建设用地23.6415公顷，其中存量建设用地3.7443公顷、未利用地0.4315公顷、需办理农用地转用19.4657公顷（其中耕地19.2143公顷），需征收集体土地23.3652公顷、使用国有土地0.2763公顷。该批次建设用地中的乐清市2011年136号地块涉及征收上诉人承包地在内的东仁宕村集体土地1.6666公顷（耕地），拟用于住宅用地。根据《乐清市柳市镇（2006-2020）土地利用总体规划》，涉案用地的规划用途为建设用地。2011年11月23日，乐清市住房和城乡规划建设局作出2011批006号《关于乐清市2011年度计划第六批次建设用地的规划选址意见》，同意涉案用地选址。2011年11月14日，乐清市国土资源局向东仁宕村村民委员会送达乐土资听告字[2011]102号《听证告知书》，告知对征地补偿标准和安置方案在5个工作日内可以申请听证的权利。同日，东仁宕村村民委员会就拟征地事宜召开村民代表会议，并形成《村民（代表）会议纪要》。在听证告知书规定的期限内，乐清市国土资源局没有收到听证申请。2011年11月24日，乐清市征地事务管理所就涉案地块征收与东仁宕村村民委员会签订乐征字[2011]43号《征地协议书》：征收耕地1.6666公顷（24.9990亩），征地费用（含土地补偿费、安置补助费）按“区片综合价”二级区片耕地94.5万元/公顷的标准计算计157.4937万元（青苗补助费及地上附着物补偿费在实施征地时按实补偿），保持被征地农民原有生活水平不降低补贴157.4937万元，共计314.9874万元；涉案土地征收核定参加被征地农民基本养老保障75人，被征地农民基本养老保障金225万元，由财政部门直接拨付被征地农民基本养老保障基金专户。2011年11月28日，乐清市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补偿耕地方案、土地征收方案），经乐清市人民政府审核同意后上报审批。2011年12月26日，温州市人民政府批准农用地转用11.2186公顷，其余上报审批。经省国土资源厅审核同意，答辩人于2012年2月21日作出浙土字A[2011]-0656号建设用地审批意见。征收土地方案批准后，乐清市政府、乐清市国土资源局先后于2012年4月7日、4月12日发布乐政发[2012]23号《关于征收土地的公告》，乐土资告[2012]第23号《征地补偿安置方案公告》，并于2012年4月20日向东仁宕村村民委员会送达。征地补偿安置款已由乐清市统一征地领导小组于2012年5月25日向东仁宕村村民委员会拨付。东仁宕村村民委员会上报75位村民参加被征地农民基本养老保障已经落实。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
乐清市政府在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中答辩称：原审认定事实清楚、适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立：一、本案一审审理过程中被上诉人浙江省人民政府以及答辩人对被诉行为的审批依据已经作出了说明。涉案地块的审批权限属于浙江省人民政府。二、在签订征地协议前，乐清市国土资源局已经按照法定程序向柳市镇东仁宕村村民委员会送达了听证告知书，征地报批之前的程序合法。该村民委员会出具的放弃听证的证明材料证实了在听证告知书规定的期限内包括上诉人在内的其他村民均未提出听证申请。上诉人未在听证告知书规定的期限内申请听证，应当视为对征地事宜没有异议。三、柳市镇东仁宕村村民委员会针对征地事宜召开村民代表大会并提交上述会议纪要，是依照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》以及浙江省的相关规定所实施的行为。被诉审批行为的内容已经包括了征地补偿的事宜，被征地村民的权益已经得到充分的保障。四、我国的《农村土地承包法》相对于《土地管理法》而言并非特别法，两者也并不冲突。本案中并不存在优先适用的问题。上诉人主张适用前者，实则是认为村委会违反了法律规定侵犯了其承包经营权，而上诉人与村委会之间的承包合同关系与征地程序是否合法并无直接关联。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
庭审中各方当事人围绕着被上诉人浙江省政府于2012年2月21日作出的浙土字A[2011]-0656号建设用地审批意见是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，被上诉人浙江省政府在原审程序中提交的证据10，即乐政发[2012]23号征收土地公告、乐土资告[2012]第23号征地补偿安置方案公告、两公告送达回证及照片，并结合二审庭审中各方当事人对上述证据的质证和辩论意见，可以证实，被上诉人乐清市政府于2012年4月7日发布《乐清市人民政府关于征收土地公告》明确记载了被诉的浙土字A[2011]-0656号建设用地审批意见的主要内容，并且上述公告已在上诉人郑建森、郑巨森所在村的公示栏中予以公告。故上诉人自公告发布之日即2012年4月7日起就应当知道被诉的批准行为。因为上述征收土地公告并未告知上诉人诉权和起诉期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。2012年4月7日被上诉人乐清市政府发布公告，上诉人应当在公告张贴之日满10个工作日起知道涉案批准行为，而上诉人直至2015年11月10日才向原审法院提起诉讼，显已超过了法定的起诉期限。原审法院认为上诉人未超过起诉期限并对被诉批准行为作出实体处理属认定事实不清，适用法律错误，依法应当改判。此外，被上诉人乐清市政府并非被诉行政行为的利害关系人，原审法院将其追加为第三人于法无据，本院一并予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销温州市中级人民法院（2015）浙温行初字440号行政判决；
二、驳回上诉人郑建森、郑巨森的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年十月九日
书 记 员 韦若莎