河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终1597号
上诉人（一审原告）张国庆，男，汉族，1954年10月15日出生，住周口市川汇区。
上诉人（一审原告）陈建宏，男，汉族，1963年10月4日出生，住周口市川汇区。
上诉人（一审原告）周灿彬，男，汉族，1942年6月28日出生，住周口市川汇区。
上诉人（一审原告）尹敬如，男，汉族，1954年12月15日出生，住周口市川汇区。
上诉人（一审原告）刘启亮，男，汉族，1959年10月13日出生，住周口市川汇区。
上诉人（一审原告）陈趁，女，回族，1961年6月10日出生，住周口市川汇区。
上诉人（一审原告）逯利益，男，汉族，1963年5月20日出生，住周口市川汇区。
上诉人（一审原告）张金明，女，汉族，1962年10月2日出生，住周口市川汇区。
上诉人（一审原告）刘玉梅，女，汉族，1965年5月5日出生，住周口市川汇区。
上诉人（一审原告）袁金生，男，汉族，1963年10月17日出生，住周口市川汇区。
上诉人（一审原告）母红霞，女，汉族，1966年4月15日出生，住周口市川汇区。
上诉人（一审原告）吴贵欣，男，汉族，1952年6月26日出生，住周口市川汇区。
上诉人（一审原告）陈宝灵，女，汉族，1964年10月27日出生，住周口市川汇区。
上诉人（一审原告）徐玉清，女，汉族，1958年12月15日出生，住周口市川汇区。
上诉人（一审原告）吴亚冰，女，汉族，1977年7月24日出生，住周口市川汇区。
上诉人（一审原告）祖天根，男，汉族，1954年8月15日出生，住周口市川汇区。
上诉人（一审原告）孙以堂，男，汉族，1950年7月10日出生，住周口市川汇区。
上诉人（一审原告）张义明，男，汉族，1953年9月12日出生，住周口市川汇区。
上诉人（一审原告）周彦明，男，汉族，1967年9月15日出生，住周口市川汇区。
上诉人（一审原告）王海林，男，汉族，1952年2月2日出生，住周口市川汇区。
上诉人（一审原告）罗丽，女，汉族，1973年1月27日出生，住周口市川汇区。
上诉人（一审原告）顾永奇，男，汉族，1980年2月16日出生，住周口市川汇区。
上诉人（一审原告）徐爱勤，女，汉族，1966年9月3日出生，住周口市川汇区。
上诉人（一审原告）陈建伟，男，汉族，1966年6月8日出生，住周口市川汇区。
上诉人（一审原告）付金杰，男，汉族，1966年11月19日出生，住周口市川汇区。
上诉人（一审原告）周艳琴，女，汉族，1971年5月17日出生，住周口市川汇区。
诉讼代表人张国庆、尹敬如。
共同委托代理人刘建华，河南颖滨律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）周口市人民政府。住所地:周口市川汇区庆丰东路*号。
法定代表人刘继标，该市市长。
委托代理人夏超，周口市国土资源局工作人员。
委托代理人鲁玉春，河南文丰律师事务所律师。
被上诉人(一审第三人)周口市旭日汽车修理有限公司。住所地周口市开发区朝阳路南段。
法定代表人郑明领，该公司董事长。
委托代理人娄际堂，河南团结律师事务所律师。
张国庆等26人因诉周口市人民政府作出的周政土【2011】155号《关于收回周口市旭日汽车修理有限公司（原周口地区汽车大修厂）国有建设用地使用权的通知》一案，不服漯河市中级人民法院（2015）漯行初字第00106号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。上诉人诉讼代表人张国庆、尹敬如及其共同委托代理人刘建华，被上诉人周口市人民政府（以下简称周口市政府）委托代理人夏超、鲁玉春，被上诉人周口市旭日汽车修理有限公司（以下简称旭日公司）委托代理人娄际堂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年9月22日，周口市政府作出周政土【2011】155号《关于收回周口市旭日汽车修理有限公司（原周口地区汽车大修厂）国有建设用地使用权的通知》（以下简称周政土【2011】155号通知），该通知依旭日公司申请，决定依法收回其位于周口市建设路北侧、大庆路西侧，面积为65949.25平方米（98.9239亩）的国有建设用地使用权，纳入土地储备，完成收购补偿后依法注销原国有土地使用证。张国庆等26人不服，提起本案诉讼称，张国庆等26人均系旭日公司股东，旭日公司于2011年9月16日非法召开股东代表及职工代表大会，形成了《关于股东大会同意收回土地使用权的决议》。在此基础上，旭日公司于2011年3月30日向周口市政府书面请示收回该公司国有土地使用权。周口市政府据此作出了周政土【2011】155号通知。该通知违反法律规定，损害了张国庆等26人的合法权益，请求一审法院依法予以撤销。
漯河市中级人民法院一审查明，2003年8月18日，原周口市汽车大修厂改制后，成立了旭日公司并进行了工商登记。包括张国庆等26人在内的93人入股成为旭日公司股东。旭日公司在工商登记时的股东为33人，包括张国庆、尹敬如等部分一审原告。2010年9月16日，旭日公司在没有召开股东大会的情况下让部分股东在《关于股东大会同意收回土地使用权的决议》上签名，没有通知张国庆等26人在内的部分股东。2011年3月30日，旭日公司根据此股东大会决议向周口市政府提出请示，请示的主要内容是：旭日公司厂区面积108亩，根据职工代表大会决议，80%的厂区土地由政府收回挂牌出让，出让金用于职工安置；20%由工业用地变更为住宅用地，建设职工保障性住房。2011年7月11日，周口市发展和改革委员会作出周发改投资【2011】443号《关于周口市旭日工矿棚户区改造项目建议书的批复》，同意旭日公司工矿棚户区改造建设项目，项目占地26.45亩。2011年9月22日，周口市政府作出周政土【2011】155号通知。2011年12月28日，周口市政府作出周政土【2011】231号《关于周口市旭日汽车秀林有限公司工矿棚户区改造建设用地的批复》，该批复同意旭日公司工矿棚户区改造建设用地，属于保障性安居工程用地，用于工矿棚户区改造项目，面积27.2478亩，性质为划拨用地，并要求旭日公司办理土地登记手续。2012年1月5日，周口市政府为旭日公司颁发了周口市国用（2012）第01号国有土地使用权证。使用权面积18165.2平方米，用途为保障性安居工程用地，使用权性质为划拨。2012年11月27日，周口市土地储备发展中心同旭日公司签订国有土地使用权收购合同一份，约定周口市土地储备发展中心收购旭日公司国有土地使用权40806平方米（合61.209亩），纳入政府储备。根据合同及有关评估报告，周口市土地储备发展中心支付旭日公司地上建筑物补偿费用1721万元、土地补偿费用1162.97万元，共计2883.97万元。2013年4月19日，周口市国土资源局同周口市裕华房地产开发有限公司签订国有建设用地使用权出让合同一份，将周口市土地储备发展中心收购旭日公司国有土地使用权40806平方米出让给周口市裕华房地产开发有限公司，出让价格为61209000元。现涉案土地已开发建设。
一审另查明，张国庆等一审原告就旭日公司做出的《关于股东大会同意收回土地使用权的决议》提起民事诉讼，经周口市川汇区人民法院、周口市中级人民法院依法审理，（2016）豫16民终245号民事终审判决确认旭日公司2010年9月16日的《关于股东大会同意收回土地使用权的决议》无效。
一审认为：一、张国庆等26人系旭日公司股东，其认为周口市政府作出的周政土【2011】155号通知侵犯其合法权益，提起本案诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定。而且，张国庆等人的原告主体资格及诉权已经本院（2015）豫法行终字第00196号行政裁定所确认，张国庆等26人具备本案诉讼主体资格。二、关于周口市政府作出的周政土【2011】155号通知是否合法。首先，虽然周政土【2011】155号通知未引用具体、准确的款项，属于适用法律方面的瑕疵，但根据周口市发展和改革委员会周发改投资【2011】443号《关于周口市旭日工矿棚户区改造项目建议书的批复》，周口市政府作出周政土【2011】155号通知将旭日公司98.9239亩国有土地使用权的目的是工矿棚户区改造，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）、（二）项之规定。其次，周口市政府在收回旭日公司国有土地使用权后，将部分土地（27.2478亩）划拨给旭日公司用于职工保障性安居工程建设，土地性质由企业用地变更为保障性安居工程用地。其余土地（61.209亩）及附属建筑物由周口市土地储备发展中心按照评估价格2883.97万元对旭日公司进行补偿，且已实际支付了补偿费用，符合《中华人民共和国土地管理法》第二款“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”的规定。再次，虽然旭日公司《关于股东大会同意收回土地使用权的决议》经周口市川汇区人民法院、周口市中级人民法院依法确认无效，但根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条之规定，收回国有土地使用权并非依申请的行政行为，且旭日公司向周口市政府申请收回国有土地使用权的请示加盖了旭日公司印章，并在《关于股东大会同意收回土地使用权的决议》附有公司股东签名，周口市政府尽到了合理审慎的审查义务。至于旭日公司《关于股东大会同意收回土地使用权的决议》被人民法院依法确认无效后，张国庆等26人如认为其股东权利被侵犯，可依法向旭日公司主张权利。综上，周口市政府作出被诉行政行为事实清楚，程序合法，适用法律虽然存在瑕疵，但并不影响其法律效力，张国庆等26人请求撤销的理由不能成立，一审判决：驳回张国庆等26人的诉讼请求。一审诉讼费用50元，由张国庆等26人负担。
张国庆等26人不服一审判决，向本院提起上诉称，被上诉人在做出行政行为时没有让旭日公司补交股东名册及股东大会召开相关资料，未履行审慎的审查义务，导致本案纠纷发生。此外，包括上诉人在内的旭日公司股东对价取得原周口市汽车大修厂的土地，是有偿使用国有土地，不是无偿划拨土地，一审法院事实认定错误，且被上诉人收回旭日公司国有土地使用权不仅为棚区改造，大部分被政府有偿出让进行商业开发，并非公益或旧城区改造的目的，因此，被上诉人的行政行为适用土地管理法第五十八条明显错误。综上，被上诉人未尽审慎的审查义务，做出行政行为时适用法律错误，请求撤销一审判决，改判撤销被上诉人做出的周政土【2011】155号行政行为;上诉费用由被上诉人承担。
周口市政府答辩称，本案收回的土地符合土地管理法第五十八条第一款的规定，土地回购协议也对上诉人进行了适当补偿，且依法收回土地是依职权进行的，因此，本案被诉通知合法，应当维持。综上，请求维持一审判决。
旭日公司答辩称，收回土地性质应当以土地档案记载的为准，划拨土地同样具有财产价值。收回划拨土地，属于政府职权范围之内，政府可依职权启动，收回后怎样处置，政府可以根据实际情况进行再次划分。与本案相关的民事判决对本案无约束力。
本院二审除确认一审查明事实外，另查明，根据当事人所提供周口市城市总体规划图等证据，涉案土地至少在2003年已由工业用地调整为居住等非工业用地。
本院认为，本案被诉的收回土地决定是依据土地使用权人的申请及规划调整等事实和理由作出的，故虽然《关于股东大会同意收回土地使用权的决议》被确认无效，但只要规划调整的事实构成收回土地的法定理由，该收回土地的决定就应当支持。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权……（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的……”。根据上述法律规定，由于涉案土地已由工业用地调整为居住等非工业用地，周口市政府为实施城市规划、调整使用土地作出本案被诉的收回土地决定，事实清楚，法律依据充分，应予支持。上诉人张国庆等26人所称的土地补偿价格过低等问题，不是本案被诉行政行为的内容，其可另行解决。一审判决适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人张国庆等26人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 崔传军
代理审判员 韩凤丽
二〇一七年七月二十八日
书 记 员 李子昱