湖南省衡阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘04行终69号
上诉人（原审原告、被上诉人）耒阳市公平圩镇群丰采石场，住所地：耒阳市公平圩镇群丰村*组***组。
负责人：龙可望。
委托诉讼代理人：龙云，男，1974年1月14日出生，汉族，住祁东县。
委托诉讼代理人：龙华山，男，1973年10月27日出生，汉族，住祁东县。
上诉人（原审被告、被上诉人）耒阳市国土资源管理局，住所地：耒阳市人民路68号。
法定代表人：曹洲文，局长。
委托诉讼代理人：孔铁，系耒阳市国土局党组副书记。
委托诉讼代理人：曾海霞，湖南丹阳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：耒阳市人民政府，住所地：耒阳市金阳东路1号。
法定代表人：李向阳，市长。
原审第三人：曾旭东，男，1973年10月6日出生，汉族，住耒阳市。
耒阳市公平圩镇群丰采石场、耒阳市国土资源局因行政许可及行政赔偿一案，不服湖南省常宁市人民法院（2012）常行重初字第2号行政判决，向本院提起上诉，本院2017年6月12日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年7月18日公开开庭审理了本案。上诉人耒阳市公平圩镇群丰采石场的经营者龙可望及其委托诉讼代理人龙云、龙华山，上诉人耒阳市国土资源局的委托诉讼代理人孔铁、曾海霞到庭参加诉讼。原审被告耒阳市人民政府及原审第三人曾旭东经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
原判认定，原告群丰采石场业主龙可望于2006年3月21日与××市××、二十两个村民小组签订了开办采石场场地的租赁合同，租赁场地范围为耒阳公平圩镇群丰村整个八乃冲山林地原老高速公路采石场，用地面积二十亩68646平方米（即在颜岭下凉亭附近太平路东西作生活区，太平路西面安装机械设备建碎石场），租期为三年，租金每年为138000元。合同签订后，原告即向被告耒阳国土资源局和耒阳工商行政管理局申请办理矿山开采许可证和临时用地许可证及个体工商户营业执照。2006年4月，被告耒阳国土资源局经现场勘验审核，依法给原告颁发了4304810610005号《采矿许可证》，同年7月，被告耒阳工商行政管理局依法亦给原告颁发了4304813206915号《个体工商户营业执照》。原告依法取得在耒阳××××八乃冲山林地开办采石场的行政许可后，安装了机械设备并准备进行采石、碎石的生产和经营。原告在整理场地时，耒阳公平圩镇群丰村第八组、第二十组又提出原告整理的场地是熟地，要求原告再每年补偿2000元，原告不同意。原天力采石场经营者刘建球于是向该村组提出愿意补偿，于是2006年8月30日该村组又与原天力采石场刘建球在原告租赁的同一地方另签了一份租赁合同。2007年6月，被告耒阳国土资源局在原告生产经营的同一场地又给耒阳天力碎石场（2008年8月28日更名为耒阳天力采石场）颁发4304810710007号《采矿许可证》，耒阳市工商局于2008年7月2日向其颁发《个体工商户营业执照》。天力碎石场亦与××市××、二十组两个村民小组在原告所租赁的地方重新进行了租赁，以致天力碎石场与原告为矿藏资源发生争执。2006年9月12日群丰村及所租赁的两个组解除了与原告的土地租赁合同，造成原告巨大损失。2009年7月1日，原告申请对其损失进行鉴定，本院于2009年7月30日和2009年10月20日两次委托湖南兴泰司法鉴定中心进行评估鉴定，其结论分别是：“耒阳公平圩镇群丰采石场会计凭证中登记的开支费用属于开办该采石场中心必需的支出为人民币1121658.3元。”和“耒阳公平圩镇群丰采石场采石生产线机械设备固定资产为678060.00元，其中折旧额为381856.80元，二者相抵折后其固定资产净值为296203.20元。”另查明，依据中华人民共和国国土资源部于1999年3月30日颁布施行的《探矿权采矿权评估管理暂行办法》第十四条：评估报告须包括以下主要内容：（一）评估机构名称；（二）评估委托人名称；（三）探矿权人或采矿权人名称；（四）被评估探矿权、采矿权的项目名称或矿山名称、范围和评估目的；（五）评估基准日；（六）评估原则及法律、法规和政策规定依据；（七）被评估项目的概况（自然地理环境、矿山内外部条件、勘查工作程度、采选冶方案等）；（八）评估方法、计价标准、参数选取的说明和评估过程；（九）评估结果；（十）评估结果有效期，评估基准日后的调整事项，评估结果有效的其它条件，评估报告的使用范围，其它需要说明的问题；（十一）附件目录；（十二）评估起止日期和评估报告提交日期；（十三）评估机构的法定代表人、评估项目负责人及参加人签章或签名；（无）（十四）评估机构印章；（无）（十五）附件。包括：(1)探矿权采矿权评估资格证书复印件；(2)评估委托合同书；(3)探矿权、采矿权评估汇总表及明细表；(4)探矿权、采矿权评估方法和计算过程的说明；(5)与评估基准日有关的会计报表；(6)评估基准日以前的项目投资数额、来源及固定资产一览表；(7)勘查许可证或采矿许可证的复印件（出让探矿权、采矿权的除外）；(8)表明勘查许可证或采矿许可证范围的地质和工程图件；(9)注册资产评估师资格证书复印件；(10)矿场资源储量报告或不包含矿场资源储量的地质报告中与评估有关的内容；(11)要求提交的其他与评估有关的资料。采矿权价款评估报告内容共有十五项，而耒阳国土资源管理局在该评估报告中却少了以上（一）、（十）、（十二）、（十三）、（十四）及（十五）附件中的(1)、(2)、(9)八项必需要件。依据《探矿权采矿权评估管理暂行办法》第十二条：评估报告须由评估机构的法定代表人签章，并加盖评估机构印章后生效，评估机构应对其评估报告的客观、公正、真实性承担法律责任。而耒阳国土资源局中复印出“耒阳2007年01号采石场采矿权价款评估情况报告”中未见评估机构法定代表人签章，并加盖评估机构印章。”（该采石场为天力采石场）《探矿权采矿权评估管理暂行规定》第十六条：评估结果确认申请由评估委托人按本办法第六条的规定向国务院地质矿产主管部门提出，评估结果确认申请应在评估基准日起半年内提交；依据湖南省于2007年1月15日颁布实行的《湖南省矿业权评估管理暂行办法》第十五条：采矿权评估结果实行确认制度。省国土资源厅和市（州）、县（市）国土资源局委托的所有采矿权评估结果，均由省国土资源厅确认。耒阳2007年01号天力采石场采矿权的评估结果，只有经办人确认，未经省国土资源厅确认。
还查明，耒阳国土资源局于2014年7月29日公告对耒阳公平圩镇群丰采石场予以了注销采矿许可证。2016年10月26日耒阳国土资源局应第三人曾旭东申请，对耒阳天力采石场的采矿许可证予以了注销。2008年8月28日，耒阳天力碎石场变更为耒阳天力采石场。2009年8月25日耒阳天力采石场的经营者由刘建球变更为曾旭东。耒阳公平圩镇群丰采石场和耒阳天力采石场均为个体经营。耒阳公平圩镇群丰采石场的业主为龙可望，2011年10月26日其工商营业执照被吊销。耒阳天力采石场的营业执照于2013年11月14日被注销。
原判认为：原告耒阳公平圩镇群丰采石场在与××市××、二十两个村民小组签订采石场场地开办加工生产的租赁合同后，依法向耒阳国土在资源局和耒阳工商行政管理局先后申请办理采矿许可证，临时用地登记及个体工商户营业执照。被告耒阳国土资源局于2006年4月在勘验现场并审查后，依法给原告颁发了4304810610005号《采矿许可证》，但没有对原告办理临时用地登记的申请作出具体行为。2006年7月12日，被告耒阳工商行政管理局亦向原告颁发了4304813206915号《耒阳公平圩镇群丰采石场个体工商户营业执照》。至此，群丰采石场依法取得了矿山开采、生产加工经营的合法主体资格。原告即从河南省中矿机械有限公司购买采石生产线机械设备等固定资产价值人民币678060元，经安装调试后正常投入矿山开采和生产加工的营销活动。原告的采矿加工和生产营销活动有其独立的合法性，理应受到法律的保护，二被告应当在依法监督管理的同时给原告合理合法的扶持。2007年5月，被告耒阳国土资源局，在原告开采加工和生产的耒阳公平圩镇群丰村采石场范围内又给耒阳天力碎石场颁发4304810710007号《采矿许可证》。被告耒阳国土资源管理局在向耒阳天力碎石场作出的颁发4304810710007号《采矿许可证》的具体颁证行为过程中，耒阳国土资源管理局在耒阳天力碎石场采矿权挂牌中程序违法。(1)《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》第十四条：主管部门应当根据探矿权采矿权招标拍卖挂牌年度计划和《外商投资业指导目录》，编制报持拍卖挂牌方案；招标拍卖挂牌方案，县级以上地方主管部门可以根据实际情况报同级人民政府组织审定。耒阳市国土资源局2007-01石灰岩采矿权挂牌无耒阳市政府任何审定意见。(2)《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》第四十四条：挂牌期限届满，主管部门按照下列规定确定是否成交：（一）在挂牌期限内只有一个竞争人报价，且报价高于低价的，挂牌成交。耒阳国土资源局2007-01号起价为6.58万元，增价中高度为1千元或1千元的整数倍；竞买保证金壹万元。在整个挂牌出让结果中，竟买人刘建球，竞买价为2007-01号最终报价6.58万元，其报价未高于低价。(3)《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》第四十条；探矿权采矿权挂牌的，主管部门应当于挂牌起始日20日前发布挂牌公告。第四十一条：挂牌时间不得小于10个工作日。也就是说2007-01石灰岩采矿权挂牌应从2007年5月8日到2007年5月22日下午6点止（因为公告上注明[节假日除外],5月8日到时5月21日中有4天法定节假日），才符合挂牌时间不得小于10个工作日的法律规定。从竞得人刘建球竞得2007-01石灰岩采矿权的整个过程看来，耒阳国土资源局在2007年5月20日就与刘建球签订了“挂牌出让采矿权成交确认书’’，挂牌公告只给了9天不到的时间，就挂牌成功。《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》第四十四条第三款规定，在挂牌期限截止前30分钟仍有竞买人要求报价的，主管部门应当以当时挂牌价为起始价进行现场竞价、出价最高且高于低价的竞买人为竞得人。竞得人刘建球于2007年4月19日就向该局交纳了2007号矿的采矿权价款65800元，而挂牌出让公告的时间是2007年5月8日至21日，挂牌起始价是65800元，且采矿权申请审批责任表载明受理耒阳天力采石场的申请时间为2007年4月20日。显然，耒阳国土资源局在收到竞得人刘建球的采矿权价款65800元的第20天后才挂牌公告出让，违反了《中华人民共和国行政许可法》第五十三条应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定的规定，也违反了国土资源部《探矿权采矿权评估管理暂行办法》第十二条、第十四条、第十六条第二款第三款、第二十条、第二十一条的规定、《湖南省矿业权评估管理暂行办法》第十五条的规定和《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》第十四条、第四十条、第四十四条的规定。故认定被告耒阳国土资源局向耒阳碎石场业主刘建球颁发4304810710007号《采矿许可证》违法。
综上所述，被告耒阳国土资源局于2007年5月向耒阳天力碎石场作出的颁发4304810720007号
原审原告耒阳公平圩镇群丰采石场不服一审判决，上诉请求：撤销常宁市人民法院（2012）常行重初字第02号行政判决的第二项，依法改判由被上诉人耒阳国土资源局赔偿上诉人群丰采石场739802.3元。事实与理由：一审法院既认定被上诉人耒阳国土局的具体行政对耒阳天力碎石场的颁证行为与上诉人的损失造成有直接的因果关系，又认为上诉人对其机械设备没有采取适当措施减少损失有自身一定的重任，属于对本案事实的认定前后矛盾，既然耒阳国土局与上诉人的损失造成有直接因果关系，那么上诉人的损失应当全部由被上诉人耒阳国土局承担。
原审被告耒阳国土资源局不服一审判决，上诉请求：撤销常宁市人民法院（2012）常行重初字第02号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。事实与理由：1、原审认定事实不清，群丰采石场从未向上诉人申请临时用地登记，且群丰采石场与天力采石场的采矿范围根本不重叠；2、原审认定上诉人给天力采石场颁发采矿许可证与被上诉人的所谓损失有直接因果关系，属判断错误；3、原审程序违法，群丰采石场是合伙人开办，但本案起诉状原告为龙可望，一审法院不经任何程序直接将原告由龙可望变更为耒阳公平圩镇群丰采石场，属程序违法。
二审期间，二上诉人、原审被告耒阳市人民政府及原审第三人均未提交新的证据，本院对原审查明的事实予以确认。
经审理查明，耒阳国土资源局2006年4月为群丰采石场颁发4304810610005号《采矿许可证》载明矿区范围拐点坐标为：1、x2901560.00,y38384300.00；2、x2901570.00,y38384425.00；3、x2901390.00,y38384440.00；4、x2901375.00,y38384305.00；2007年5月为天力碎石场颁发4304810710007号《采矿许可证》载明矿区范围拐点坐标为：1、x2901935.00,y38384270.00；2、x2901920.00,y38384450.00；3、x2901810.00,y38384450.00；4、x2901815.00,y38384270.00。
本院认为，本案的争执焦点：一、耒阳国土资源局为天力碎石场颁发采矿许可证的行为是否违法？二、耒阳国土资源局对上诉人耒阳公平圩镇群丰采石场的损失是否应该承担一定的赔偿责任？关于第一个焦点问题，从耒阳国土资源局分别为群丰采石场和天力碎石场颁发的《采矿许可证》可以看出，二个采石场开采范围及采矿区域并不重叠，是两个相邻又不同的矿区。虽然耒阳国土资源局的颁证程序违反相关法律法规等规定，但其颁证行为与群丰采石场的损失没有直接的因果关系。关于第二个焦点问题即国土资源局是否应承担群丰采石场的损失。综观本案纠纷来由，首先是群丰采石场因股东之间对出资未入账、利润分配等原因产生纠纷以及龙可望与出租用地的村组为增补租金发生争执，出租用地的村组单方面决定解除与龙可望签订的场地租赁合同，刘建球以合伙人身份与村组在龙可望原租赁的同一场地另签一份协议，并另行注册了天力碎石场。因此，群丰采石场不能继续经营的原因是由于合伙、租赁等纠纷造成的。此外，群丰采石场没有向国土资源局申请临时用地并得到许可，亦没有取得安全生产许可证，其即便生产经营亦属违法。因此，上诉人群丰采石场要求上诉人耒阳国土资源局承担赔偿责任的理由不能成立，不予采纳。原审认为群丰采石场的损失与耒阳国土资源局的颁证行为有直接的因果关系不当，应予纠正。上诉人耒阳国土资源局提出的上诉理由成立，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）、（二）项之规定，判决如下：
维持湖南省常宁市人民法院（2012）常行重初字第02号行政判决第一、三项；
撤销湖南省常宁市人民法院（2012）常行重初字第02号行政判决第二项、四项；
驳回上诉人耒阳市公平圩镇群丰采石场要求上诉人耒阳市国土资源局赔偿损失的诉讼请求。
本案一审受理费50元，二审受理费50元，由上诉人耒阳市公平圩镇群丰采石场负担。
本判决为终审判决。
审判长 曾 侃
审判员 罗慕蓉
审判员 代立华
二〇一七年九月六日
书记员 罗素珍