江西省九江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣04行终32号
上诉人（原审被告）九江市濂溪区农业局。地址：九江市十里大道毛纺街。
法定代表人：陈龙，男，该局局长。
委托代理人：陶泰勤，系江西一方天律师事务所律师。
委托代理人：户泽锋，该局法律顾问。
被上诉人（原审原告）尹顺枝，女，1944年8月12日出生，住九江市庐山区。
委托代理人：崔宗运，男，汉族，1946年11月7日出生，住江西省九江市浔阳区。系尹顺枝丈夫。
原审第三人崔海林，1958年12月4日出生，汉族，江西省九江市人，农民，现住九江市濂溪区。
上诉人九江市濂溪区农业局因不履行法定职责一案，不服江西省九江市濂溪区人民法院（2016）赣0402行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，原告尹顺枝与第三人崔海林系九江市濂溪区（原九江市庐山区，2016年12月更名为九江市濂溪区）姑塘镇广桥村第八村民小组村民。原告尹顺枝家1981年实行农村土地承包经营责任制时分得7人的责任田地。1986年经村民小组调整，调出2人承包责任田地，取得全家5人的承包经营责任田地。1991年间，原告、第三人所在的村委会根据上级相关文件精神，第二次对农户承包的责任田地进行了调整，原告与第三人诉争的神田斗坵不在调整范围之内。1998年始，因原告体弱多病，第三人家里劳动力充足，原告便将自己承包的神亩斗坵责任田（约1.7亩）让与第三人崔海林负责耕种，耕种直至2003年止。其间由第三人崔海林负责交纳该田地的农业税任务，但双方一直未办理流转过户或改包承租经营手续。2006年9月，原九江市庐山区人民政府办公室下发庐府办字[2006]72号《关于印发庐山区开展换发农村土地承包经营权证工作实施方案的通知》，该通知明确：……本次换农村土地承包经营权证，不是重新调整农民的承包地，不得推倒重来搞重新发包，不搞重新丈量土地，是在巩固二轮承包关系的基础上，将全国统一式样的《农村土地承包经营权》全部换发到户。根据这一精神，原九江市庐山区人民政府于2006年11月10日给原告换发了庐农村承包权（1998）第08040831号农村土地承包经营权证，该证载明：承包方尹顺枝……承包期限1998年1月1日至2027年12月31日止，……承包面积4.45亩，承包块数5块，地块名称：……神亩斗坵1.7亩等。此后，因该神亩斗坵地块处低洼的鄱阳湖边缘，时常大水淹没，时耕时荒，荒多耕少。2014年6月5日原九江市庐山区委办公室、政府办公室根据2014年中央1号文件和省、市上级政府相关文件精神，联合下发庐办发[2014]3号《关于印发庐山区农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》，通知要求在全区全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户。2016年6月2日原告尹顺枝根据此精神向被告九江市九江市濂溪区农业局（原庐山区农业局）提出申请，要求对其原承包的土地（包括神亩斗坵地块）进行农村土地承包经营权确权登记颁证，被告九江市九江市濂溪区农业局以“神亩斗坵地块的承包经营权存在争议”为由，拒绝给原告进行确权登记颁证。2016年10月17日，原告诉来本院，要求依法公断。
原审认为，被告作为九江市濂溪区政府农村土地承包经营确权发证的行政主管部门，应对辖区的土地承包方颁发土地承包经营权证，并造册登记，确认土地承包经营权。根据2014年中央1号文件精神和省、市相关文件精神，做好2014年度的农村土地承包经营权确权登记颁证工作。被告收到辖区内的原告申请和相关材料后，拒绝给原告承包的土地进行确权登记颁证，该具体行政行为违法，应予纠正。原告作为被告辖区内的农户，依据第二轮调整后的农村土地承包合同和2006年11月6日重新换发的《农村土地承包经营权证》，要求被告履行法定职责，对其承包的责任田进行农村土地承包经营权确权登记颁证，理由正当，依法应予支持。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条、第二十二条规定：农村土地承包经营权不论是原始承包取得，还是转让等方式流转取得，均应以农村土地所有权人即发包人与承包人签订书面农村土地承包经营合同为核心，自承包合同成立之日生效，承包方才取得农村土地承包经营权。原告尹顺枝1998年让与第三人短期耕种神亩斗坵地块，第三人既未与村委会签订承包合同，亦未与原告办理流种书面合同，其述称的“诉争的神亩斗坵地块村委会已认可流转我名下，该地块应属我负责承包经营”的观点，原告予以否认，又无其他证据证实，本院依法不予采纳。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款、第十四条、《中华人民共和国农村土地承包法》第五条、第十五条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十六条、第三十七条及中华人民共和国农业部颁发的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第七条之规定，判决：被告九江市九江市濂溪区农业局于本判决发生法律效力后30个工作日内，依据2006年11月10日原九江市庐山区农业局庐农地承包权（1998）第08040831号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》所规定的内容为原告尹顺枝办理农村土地承包经营权确权登记颁证。案件受理费50元，由被告九江市九江市濂溪区农业局负担。
宣判后，上诉人九江市濂溪区农业局不服，向本院上诉称，原审认定事实不清，适用法律不当，诉讼主体不适格，程序违法，所作出的判决错误，依法驳回上诉人的诉讼请求。上诉人严格依据《江西省农村土地承包经营权证登记颁证工作方案》的规定，对符合确权登记颁证条件的农户，按照权限和程序予以登记颁证，对于权属存在争议的，在权属确定后再予以登记。本案中，被上诉人尹顺枝持有二轮承包证的原承包土地在确权登记时，同组村民崔海林对神亩斗坵1.7亩登记在被上诉人证上提出异议，认为该土地被上诉人已经于1998年同意给第三人耕种，农业税、提留款等费用都是第三人缴纳，本小组已经二次调整土地，该土地已经调整给第三人家，本次确权登记不能登记给被上诉人。后经村镇多次调解，双方不能达成一致意见。上诉人根据村、镇上报材料已对被上诉人除了争议的神亩斗坵以外的其他土地进行了确权登记并颁发新证。被上诉人于2016年6月2日以邮寄的方式想上诉人提交确权登记申请，期间上诉人两次告知应先申请确权才能进行确权登记颁证工作。现濂溪区人民法院根据被上诉人的诉请判决认定上诉人未为被上诉人有争议的“神亩斗坵”登记颁证行为违法并判决上诉人为被上诉人登记颁发新证，因该判决不符合《江西省农村土地承包经营权登记颁证工作方案》第二条第三款规定：对清查的情况进行审核，制作承包地块位置平面图，编制土地承包经营权登记薄。经公示无异议后，以村民小组为单位，将农户承包土地宗地图等级确权登记资料进行汇总，开展土地承包经营权确权登记。权属存在争议的，依法通过当事人协商，乡村调解解决；仍不能达成一致的，可采取仲裁、诉讼等途径解决后，再予以登记。以及《庐山区农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》规定：按照颁证程序，一是要进行摸清底数；二是要梳理矛盾；三是要审核登记；四是要发放证书。在审核登记阶段，因发包方（广桥村委会）未对争议地进行汇总，按照规定上报登记资料，区农业局作为复核单位无法对争议土地进行确权登记。因此，在行政诉讼程序中，确认存在争议的土地承包经营权为被上诉人所有，超越审判权限，程序违法，诉讼主体不适格。请求二审法院撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求，告知被上诉人通过仲裁或诉讼程序对存在争议的土地承包经营权进行确权。
被上诉人尹顺枝辩称，上诉状内容不是事实，我的田没有调整给第三人崔海林，本案争议土地在2006年的承包经营证上还是登记在我的名下。
上诉人九江市濂溪区农业局为支持其行政行为，在举证期限内向原审法院提交了以下证据：1、2014年4月25日江西省人民政府办公厅赣府厅字[2014]60号《关于印发江西省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》和2014年6月5日原中共九江市庐山区委办公室文件庐办发[2014]3号《关于印发庐山区农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》复印件各一份。证明原告原承包土地不符合此次颁发承包经营权证的规定（以下简称证据四）。2、2006年5月6日被告单位工作人员向原告尹顺枝调查笔录、2016年9月1日被告单位工作人员向证人曹某所作的调查笔录、2016年5月16日原九江市庐山区姑塘镇广桥村委会和九江市庐山区姑塘镇农业综合服务中心出具的一份《关于广桥村八组尹顺枝与崔海林土地权属纠纷情况的说明》各一份，证明原告诉争的神亩斗坵地块与第三人崔海林存在争议，不能发证（以下简称证据五）。3、2016年9月27日原九江市庐山区姑塘镇广桥村一份《情况说明》，证明原告、第三人所在的村民小组自1981年落实土地承包责任制后，本组自行部分调查土地承包经营二次，第一次为1986年、第二次为1991年，且本案诉争的神亩斗坵地块近5、6年一直抛荒，不在此二次调整之列（以下简称证据六）。4、2006年9月14日原九江市庐山区人民政府办公室庐府办字[2006]72号《关于印发庐山区开展换发农村土地承包经营权证工作实施方案的通知》复印件一份。证明2006年度农村土地承包经营调整的方案（以下简称证据七）。
被上诉人尹顺枝支持其诉讼请求，在举证期限内向原审法院提交了以下证据：1、原告身份证、户口簿复印件，拟证明原告主体资格适格（以下简称证据一）。2、《农村土地经营权证》，拟证明被告向原告颁发此证，承包期限为1998年1月1日至2027年12月31日（以下简称证据二）。3、邮政快递回执单，拟证明被告已于2016年6月3日收到原告提供的换证申请（以下简称证据三）。
第三人在举证期限内向原审法院提交了1、一份未著名日期的原庐山区农业税任务分户计算表。证明我家所交纳的公粮是按五个人责任田地标准交纳的（以下简称证据八）。2、2017年3月4日由本组村民崔宗伍、崔海泉、张四海、崔宗正、崔宗秧、张家平、杨金桃、崔宗策、崔宗云、张和应、崔德应共同签名的一份证明。证明当年我负责耕种的神亩斗坵土地的已经过户到我家，该土地的公粮也是我交的，耕牛的份子钱也是我家出的，该神亩斗坵的土地应由我负责承包经营（以下简称证据九）以上证据已经原审法院质证。
本院查明的案件事实与原审法院查明的事实一致。
本院认为，上诉人九江市濂溪区农业局作为农村土地承包经营确权发证的行政主管部门，应当对被上诉人尹顺枝于2016年6月2日向其提出的土地确权以及更换《农村土地承包经营权证》的申请予以回复。本案中，上诉人九江市濂溪区农业局没有提供有效证据证明其在法定期限内对被上诉人提出的上述申请予以答复，故被上诉人尹顺枝请求确认上诉人九江市濂溪区农业局不作为行为违法，有事实和法律依据，本院予以支持。关于上诉人九江市濂溪区农业局是否应当给被上诉人尹顺枝颁发《农村土地承包经营权证》，应当由九江市濂溪区农业局根据相关法律经法定程序审核确认之后，再行作出是否发证的行政行为。一审法院直接判令九江市濂溪区农业局为尹顺枝办理农村土地承包经营权确权登记颁证，处理不当，予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销江西省九江市濂溪区人民法院（2016）赣0402行初9号行政判决书。
二、九江市濂溪区农业局在本判决生效之日起30日内对尹顺枝的申请予以答复。
三、驳回尹顺枝其他诉讼请求。
一、二审案件受理费共计100元，由上诉人九江市濂溪区农业局负担50元，被上诉人尹顺枝负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 刘 波
审判员 张 伟
审判员 商 宏
二〇一七年八月十日
书记员 肖鹏坤