安徽省芜湖县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖0221行初18号
原告：芜湖县城关绍云塑料厂，住所地湾沚镇湾石路。
经营者：吕绍云，男，1964年12月13日出生，汉族，住芜湖县。
委托诉讼代理人：刘云棣，江苏好佳律师事务所律师。
委托诉讼代理人：吕刚，江苏好佳律师事务所律师。
被告：芜湖县环境保护局，住所地芜湖县湾沚镇湾石路延伸段行政2号楼，统一社会信用代码11340221733025707H。
法定代表人：鲍承富，局长。
委托诉讼代理人：奚晓阳，芜湖县环境保护局副局长。
委托诉讼代理人：崔翔，安徽崔翔律师事务所律师。
被告：芜湖市环境保护局，住所地芜湖市鸠江区市政务文化中心，统一社会信用代码11340200003010685Y。
法定代表人：李新宇，局长。
委托诉讼代理人：武敏敏，该局政策法规科工作人员。
委托诉讼代理人：石必亮，安徽纬纶律师事务所律师。
原告芜湖县城关绍云塑料厂不服被告芜湖县环境保护局环责字（2017）54号《责令改正违法行为决定书》及被告芜湖市环境保护局芜环复字（2017）1号《行政复议决定书》，于2017年10月30日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2017年10月31日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月4日公开开庭审理了本案。原告芜湖县城关绍云塑料厂经营者吕绍云、被告芜湖县环境保护局（以下简称县环保局）、芜湖市环境保护局（以下简称市环保局）、县环保局局长鲍承富、市环保局副局长吴其万及原、被告委托诉讼代理人刘云棣、吕刚、奚晓阳、崔翔、武敏敏、石必亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告县环保局于2017年6月13日作出的环责字（2017）54号《责令改正违法行为决定书》，其认为，1、原告建设的塑料制品生产项目环境影响评价文件未经批准现已进行生产；2、建设的塑料制品生产项目未采取配套的环境污染防治措施。原告的行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第十九条、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条和《建设项目环境保护管理条例》第十六条的规定。依据《环境保护法》第六十一条和《环境影响评价法》第三十一条第二款的规定，责令原告塑料制品生产项目停止建设。依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，责令原告塑料制品生产项目停止生产。原告芜湖县绍云塑料厂不服，向被告市环保局申请行政复议，被告市环保局于2017年10月9日作出芜环复字（2017）1号行政复议决定书，维持被申请人芜湖县环保局于2017年6月13日作出的环责字（2017）第54号《责令改正违法行为决定书》的具体行政行为。
原告芜湖县绍云塑料厂诉称：1、确认被告县环保局2017年6月13日作出的环责字（2017）54号《责令改正违法行为决定书》的具体行政行为违法且不适当；2、撤销县环保局（2017）54号《责令改正违法行为决定书》及被告市环保局芜环复字（2017）1号《行政复议决定书》。主要理由：1、被告县环保局的决定无事实依据。原告在1998年6月已取得了芜湖县土地局（芜湖县）（1998）建字第229号建设用地批准书，县城乡建设委员会（98）001建设项目选址意见书，建设用地规划许可证。原告依法建设厂房，不存在违反建设的情形，被告县环保局以环责字（2017）54号《责令改正违法行为决定书》第二项第一款：“停止建设”，无事实依据，与客观不符，决定错误；2、被告县环保局作出的决定不合法且不具有正当性。2007年12月份，被告县环保局已经安排广州市环境保护工程设计院有限公司对原告进行环境评估。被委托单位出具了《建设项目环境影响报告表》，该报告全面、客观、真实。原告的生产项目符合环境影响报告书，是被告县环保局不作为；3、原告企业不存在污染事实。根据广州市环境保护工程设计院有限公司出具的《建设项目环境影响报告表》结论认为：原告企业符合产业政策，经处理后的废水达标排放，生产中的废气对周围大气环境影响较小，噪音对周围环境影响不大，固体废物可以回收或送往有资质的危废处理中心，被告县环保局根据《环境行政处罚办法》第十二条规定，责令塑料制品生产项目停止建设、停止生产。被告县环保局的决定明显违法且严重不当；4、被告决定严重不公正。在原告的区域内，有数家企业，被告的执法行为严重违反了法律的公正性；5、被告县环保局作出的行政决定实质上是对原告的一种处罚，被告违反了告知及听证程序。
被告县环保局及被告市环保局辩称，1、原告在环境影响评价文件未通过审批，未落实污染防治措施的情况下，进行塑料制品的生产属于违法行为，被告有权依法作出责令停止建设、停止生产的行政命令；2、被告县环保局作出的《责令违法行为决定书》是纠正原告的长期违法生产行为，不是针对原告建造房屋的行为；3、被告县环保局对原告作出的行政命令公平公正，并未针对原告选择执法；4、原告认为被告县环保局作出的行政决定是行政处罚不符合法律规定。《环境保护行政处罚办法》第十二条第一、三项分别规定责令停止建设、停止生产属于行政命令。为了纠正原告的环境违法行为，不属于行政处罚，所以无需按行政处罚的规定告知原告有权要求举行听证的权利，被告县环保局于2017年6月13日作出环责字（2017）54号《责令改正违法行为决定书》的具体行政行为，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。5、被告市环保局作出的芜环复字（2017）1号行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，应依法予以维持。综上，原告的诉请不能成立，依法驳回原告的诉讼请求。
被告县环保局向本院提交了以下证据、依据：1、《芜湖县人民政府关于芜湖县县城城南新区二期控制性详细规划的批复》【芜政[2007]75号】及规划图，以证明原告项目厂址属于芜湖县城城南新区二期控制性详细规划中的二类居住用地范围；2、《关于对芜湖县城关绍云塑料厂建设塑料制品生产项目环境影响报告表不予审批的决定》【环行审[2008]99号】，以证明原告塑料制品生产项目厂址属于芜湖县城城南新区二期控制性详细规划中的二类居住用地范围，不符合规划，县环保局对原告塑料制品生产项目的环境影响评价文件未予批准；3、现场检查笔录，以证明原告在塑料制品生产项目环境影响评价文件未经批准，未采取配套的环境污染防治措施的情况下，违法进行塑料制品生产的事实；4、县环保局《责令改正违法行为决定书》【环责字[2017]54号】，以证明针对原告的环境违法行为，被告芜湖县环境保护局依据法律规定作出责令停止建设和责令停止生产的行政命令。
被告市环保局向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、组织机构代码证、法定代表人证明，以证明被告诉讼主体适格；2、行政复议申请书、行政复议答复通知书及送达回证、行政复议答复意见书及证据、行政复议决定书、审批表及送达回执，以证明被告作出行政复议决定的程序合法。
经庭审质证，原告对被告县环保局提交的证据1-4的真实性无异议，其质证意见主要是：1、县城城南新区二期控制性规划范围不应当作为对原告建设塑料制品生产项目环境影响报告不予审批的依据；2、被告所举证据2、3不应当作为被告行政决定的依据；3、原告生产项目对环境无影响，被告行政行为违法且严重不当。被告市环保局对被告县环保局所举证据的三性均无异议。原告对被告市环保局所提交的第一组证据无异议，对第二组证据的真实性、关联性无异议，认为被告市环保局对被告县环保局以决定代替处罚没有作出实质性的审查，违反法律程序。被告县环保局对被告市环保局所举证据无异议。
被告县环保局对原告提交的证据1、2三性无异议，认为证据3、4的真实性、合法性无异议；但证据3、4、5没有关联性，原告建造房屋取得了相关部门的批准且取得了房屋产权证书，但其利用房屋进行塑料制品的生产必须要经过环保部门对其环境影响评价文件进行审批，并落实污染防治措施且经过环保部门的验收，但本案原告进行塑料制品生产并没有完成上述审批和验收手续，所以原告进行塑料制品生产违反法律规定，这组证据不能支持原告主张的其塑料制品生产合法这一证明目的；对证据6认为环境影响报告表不具有合法性，作出这一报告表的广州市环境保护工程设计院有限公司的资格证书反映的资质有效期自2005年1月1日-2006年12月31日，而本案报告表的编制时间是2007年12月，广州市环境保护工程设计院有限公司在编制报告表时的资质已经过期，故这份报告表有瑕疵，不合法。从报告表的内容上看，原告塑料制品项目会产生污染因素，具体为产生废水、废气、固体废物，对环境会有影响，如果要进行投产，需进行相应的环境保护设施。该报告表虽然提交给被告县环保局，但被告县环保局没有批准。
被告市环保局对原告提交的证据1、2三性无异议；对证据3-5认为与本案没有关联性，不能证明原告没有环境违法行为，且在建设项目选址意见书第12页，批准部门意见处如有污染请环保部门审查，所以建筑项目是否合法不能认定该建筑项目符合环境保护的法律法规规定；对证据6认为该报告17、23、24页表明该建设项目对环境有污染，建议原告进行环境保护措施，报告书的审批栏是空白的，证明该报告并未通过批准且没有配套污染防治措施的状态。
本院认为，原告、被告县环保局、被告市环保局对对方提交的证据的真实性无异议，上述证据经庭审举证、质证，可作为本案的证据使用。被告县环保局认为原告提交的证据6不具有合法性，予以采纳。
经审理查明，2017年12月原告委托广州市环境工程设计院有限公司编制塑料制品项目环境影响报告表报县环保局审批，根据《芜湖县人民政府关于芜湖县城城南新区二期控制性详细规划的批复》（芜政[2017]75号）文件精神，因该项目厂址属于芜湖县城城南新区二期控制性详细规划中的二类居住用地范围，县环保局作出《关于对芜湖县城关绍云塑料厂塑料制品生产项目环境影响报告表不予审批的决定》（环行审[2008]99号），对原告塑料制品项目的环境影响评价文件未予批准。2017年6月12日，县环保局对原告进行现场检查，发现原告在环评文件未予批准、未落实污染防治措施的情况下，违法进行塑料制品生产。基于原告的行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第十九条、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条和《建设项目环境保护管理条例》第十六条的规定，县环保局依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第二款、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条之规定作出环责字（2017）54号《责令改正违法行为决定书》的具体行政行为，对原告环境违法行为作出了责令停止建设、停止生产的决定。该决定还就改正的履行期限、方式及对本决定不服的权利救济途径和期限进行告知。2017年8月10日原告不服被告县环保局作出的环责字（2017）54号《责令改正违法行为决定书》，向被告市环保局提出申请复议，被告市环保局经审理，作出芜环复字（2017）1号《行政复议决定书》，维持了被告县环保局作出的环责字（2017）54号《责令改正违法行为决定书》。
本院认为，一、关于被告县环保局违反法定程序，在实施行政处罚前未告知原告的相应权利，剥夺了相对人的陈述和申辩权问题。2017年6月13日县环保局认定芜湖县城关绍云塑料厂建设的塑料制品项目环境影响评价文件未经批准，未采取配套的环境污染防治措施，擅自进行生产的行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第十九条、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条和《建设项目环境保护管理条例》第十六条的规定；依据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条、《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第二款和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，对芜湖县城关绍云塑料厂环境违法行为作出责令停止建设和停止生产的决定。依据环保部《环境行政处罚办法》第十条和第十二条的规定，责令停止建设和停止生产属于责令改正违法行为的行政命令，不属于行政处罚设定的处罚种类，根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不适用行政处罚程序的规定。即环保部门在作出责令停止建设和停止生产的行政命令时，无需履行行政处罚的告知程序；二、关于县环保局未依法告知原告的听证权利问题。责令停止生产属于责令改正违法行为的行政命令，不属于行政处罚设定的处罚种类，根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不适用行政处罚程序的规定，即不需要履行听证程序；三、关于县环保局的处罚无事实依据的问题。2008年5月5日，芜湖县城关绍云塑料厂委托广州市环境工程设计院有限公司编制的塑料制品项目环境影响报告表，因不符合《芜湖县人民政府关于芜湖县城城南新区二期控制性详细规划的批复》（芜政[2007]75号）要求，县环保局作出《关于对芜湖县城关绍云塑料厂建设塑料制品生产项目环境影响报告表不予审批的决定》（环行审[2008]99号），2017年6月12日县环保局对芜湖县城关绍云塑料厂进行现场检查，发现该厂在环评审批文件未通过审批、未落实污染防治措施的情况下，违法进行塑料制品生产。以上事实有《关于对芜湖县城关绍云塑料厂建设塑料制品生产项目环境影响报告表不予审批的决定》（环行审[2008]99号）和2017年6月12日芜湖县环保局现场检查（勘验）笔录等证据，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第二款的规定，对芜湖县城关绍云塑料厂环境违法行为作出责令停止建设的决定，违法事实清楚，决定依据充分；四、关于县环保局处罚不公正且不具有正当性问题。综合案件实际情况，县环保局未对芜湖县城关绍云塑料厂违法行为进行行政处罚，仅仅作出责令停止建设和停止生产的行政命令，与芜湖县城关绍云塑料厂在同一区域内的其他数个生产项目，县环保局统一下达了《责令改正违法行为决定书》，并未只针对芜湖县城关绍云塑料厂进行选择执法，而且在县环保局后期检查中，芜湖县城关绍云塑料厂塑料制品项目仍在继续生产，并未按照县环保局行政命令要求停止生产，不存在不公正且不具有正当性问题；五、被告市环保局作出的维持芜湖县环保局作出的环责字（2017）54号《责令改正违法行为决定书》的复议决定，适用法律法规正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”。被告市环保局按照法律程序，认真审查核实了申请方及被申请方提交相关资料，依照《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》、《环境行政处罚办法》及《中华人民共和国行政复议法》作出的复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。
综上，被告县环保局作出的环责字（2017）54号《责令改正违法行为决定书》及被告芜湖市环境保护局芜环复字（2017）1号《行政复议决定书》，程序合法，认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告芜湖绍云塑料厂的诉讼请求。
案件受理费50元由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方人数提交上诉状副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。
审 判 长 张先东
审 判 员 王恩友
人民陪审员 胡之宏
二〇一七年十二月十五日
书 记 员 沈旭雯
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。