内蒙古自治区扎鲁特旗人民法院
行 政 判 决 书
（2017）内0526行初25号
原告：李尚财，男，1957年2月26日出生，汉族，农民，住内蒙古开鲁县。
委托代理人：孙淑兰，内蒙古巨鼎律师事务所律师。
被告：开鲁县林业局，住内蒙古开鲁县开鲁镇辽河大街东段。
法定代表人：齐凤江，该局局长。
负责人：薛文波，开鲁县森林公安局副局长。
委托代理人：刘志文，开鲁县森林公安局法制办主任。
原告李尚财不服被告开鲁县林业局作出的开林罚决定[2016]第474号处罚决定书诉被告开鲁县林业局行政处罚一案，原告于2017年5月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后,依法组成合议庭,于2017年6月29日公开开庭审理了本案。原告李尚财及委托代理人孙淑兰，被告开鲁县林业局负责人薛文波及委托代理人刘志文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
开鲁县林业局于2016年11月24日作出开林罚决定[2016]第474号行政处罚决定书，给予李尚财限2017年5月1日将林地恢复原状，并处149540元罚款。原告未申请行政复议。
原告李尚财诉称，被告于2016年11月24日作出的开林罚决定[2016]第474号行政处罚决定书不符合事实及法律规定。一是原告耕种农作物土地不是林业用地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（简称《土地管理法实施条例》）第四条三款规定，设区的市人民政府可以对辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。开鲁县土地管理部门登记资料记载该地只有18亩，被告按74770平米对原告进行处罚不符合法律规定。二是被告为原告颁发的林权证书虽记载该土地为林地，但与土地管理机关统一登记资料相矛盾。2002年8月31日，原告与村里签订的合同虽为林地承包合同，但村里对该土地性质并不清楚。2004年，原告办理了林权证，但除18亩林地外，其余土地未植树。2009年，县里搞设施农业，村里与原告签订小街基镇兴安村设施农业温室大棚承包合同，种植农作物。三是原告没有违反《中华人民共和国森林法》第二十三条第一款及第四十一条第二款之规定。综上，根据《土地管理法实施条例》第三条规定，原告耕种的土地并非林地，被告作出的处罚应予撤销。
被告开鲁县林业局辩称，一是原告承包的土地性质为林地，原告有2004年颁发的150亩林地林权证，开鲁县林业局办理的林权证合法有效，能够认定李尚财承包土地性质为林地。根据相关法律规定，占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意，土地行政主管部门不得受理建设用地申请，故本案国土局出具的”关于小街基镇兴安村李尚才养殖场项目用地协议的备案”违反了相关法律的规定，应属无效备案。二是村委会明知该地系林地才为原告办理了林权证，原告未栽树并不是确认林地性质的依据，根据《森林法实施条例》之规定，林地包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。原告于2004年办理林权证，又于2009年与村里签订大棚承包合同书，原告未向林业主管部门提出用地申请，也未经林业部门审核同意，且无任何审批手续，该合同应属无效。三是原告种植农作物行为违法。根据《森林法》第二十三条及四十四条、《森林法实施条例》第四十一条第二款之规定，原告在林地种植农作物行为构成擅自开垦林地，经鉴定未对林地造成严重毁坏，依法应受行政处罚，该处罚事实清楚，证据充分，故请求驳回原告诉讼请求。
根据双方当事人的诉辩主张，归纳并确认本案无争议的事实为：开鲁县林业局于2016年11月24日作出开林罚决定[2016]第474号行政处罚决定书，给予李尚财限2017年5月1日将林地恢复原状，并处149540元罚款。原告未申请行政复议。
本案争议焦点为：开鲁县林业局作出的开林罚决定[2016]第474号处罚决定书是否合法有效？
被告开鲁县林业局为证明自己的主张提供的证据及原告李尚财对证据的质证意见：
举证一、1、询问笔录4份。欲证明原告在村北承包的林地内违法种植农作物，原告在笔录中承认承包土地是林地，亦能证明原告在2004年办理了林权证。2、勘查笔录1份、照片7张。欲证明2016年春季原告在承包林地内种植农作物的现场情况。3、1987年签订的林地承包合同书、2002年8月31日签订的林地承包合同、林权登记台账及林权登记申请表、国土局备案文件、2009年5月1日签订的小街基镇兴安村设施农业温室大棚承包合同书各1份。欲证明原告的土地自1986年始到现在始终是林地，原告也明知此地是林地，该承包合同书中的代表人李尚哲系原告本人。4、林地毁坏技术报告。欲证明原告种植农作物对林地是否造成严重损害所做的鉴定。5、林业部关于已获得林权证的林地不在办理土地使用证的复函。欲证明如果已取得了林权证则无需再到土地管理部门申报领取国有土地使用证，对林地所有权或者使用权的登记造册和核发证书，应按森林法的规定执行，县级以上人民政府依照森林法有关规定核发确认林地所有权或者使用权。6、听证笔录一份。欲证明我局在听证程序结束后作出的处罚决定。
原告质证为，对原告询问笔录真实性无异议，对证明问题有异议。原告在笔录中明确表明只有18亩地是林地，其余土地是耕地、养殖基地及荒地。原告在2014年询问笔录没有认可土地性质。孙玉和笔录不真实。对刘松宇笔录无异议，原告只办理了18亩地林权证，该林地上没有树而是鱼泡子。对证据2中的笔录有异议，没有勘察、检查人员签字认可，勘察人员不属于专业测绘人员，既是勘察人也是处罚人。对7张照片真实性无异议。对证据3真实性无异议。对2009年5月1日签订的合同无异议。对其他证据有异议，签订两份合同时村里不清楚土地性质。2009年5月镇里经过勘查后以设施农业用地再次发包给原告种植。对国土局备案无异议，该文件能证明该土地不属于林地。对林权登记台账及申请表有异议，属于无效登记，被告不应在无林木的情况下给原告颁发林权证，该行为属违法登记。对证据4有异议，被告鉴定人员不合法，且报告与事实不符。证据5与本案无关。对证据6有异议，被告为原告下达行政处罚听证告知书的同时已做出了行政处罚；参加听证人员不合法，丛培珠既是案件的处罚人，也是听证人员，违反行政处罚法规定；证据未在庭上出示，被告行政程序违法。
本院认证为，对于被告出具的国土局备案文件与设施农业温室大棚承包合同书，因国土备案的土地面积为20亩，且无有效证据证明系在被告处罚的林地面积内，故上述证据不能证明被告所要证明的问题，不予采信。对于被告出具的复函，因该证据系复印件，与本案无关联性，故不予采信。对于被告出具的其他证据，与本案有关联性，内容客观真实，能够证明被告所要证明的问题，予以采信。
举证二、受理报警登记表、立案登记表、处罚意见书、听证权利告知书及送达回证、听证申请书、通知书、报告书、原告人口信息、处罚决定书及送达回证、延长办案呈批表、行政案件通案记录。欲证明我局办案程序合法。
原告质证为，被告处罚程序不合法，告知书告知时被告已作出行政处罚，没有进行听证做出处罚，违反行政处罚法规定；送达回证中记载告知书当天就给原告送达了处罚通知书；集体讨论记录违法，集体讨论应在听证及调查程序后作出，被告没有进行听证就做出了集体讨论。
本院认证为，依据《林业行政处罚程序规定》，在听证结束后，林业行政主管部门依照本规定，填写《林业行政处罚登记表》和证据等有关材料，由林业行政执法人员送法制工作机构提出初步意见后，再交由本行政主管部门负责人审查决定。情节复杂或者重大违法行为需要给予较重行政处罚的，林业行政主管部门的负责人应当集体讨论决定。本案中，被告未按上述规定程序进行，故被告出具的证据，能够证明被告履行了《林业行政处罚程序规定》规定程序，予以采信，但不能完全证明被告办案程序合法。
原告为证明其主张向法庭提举的证据及被告的质证意见：
举证一、1、听证告知书、行政处罚决定书各1份。欲证明被告程序违法，在没有听证的情况下进行了处罚。2、国土资源局文件。欲证明涉案土地在国土资源局登记为草地，被告按林地处罚不合法。3、温室合同书1份。欲证明2009年5月后村里要求在该土地种植农作物，如违法也应处罚村委会，与原告无关。4、证实材料。欲证明涉案土地作为设施农业是镇政府的要求，而不是原告决定。5、土地利用现状图、界址点坐标表、情况说明各一份。欲证明涉案土地在开鲁县土地局第二次全国土地调查现状上登记为水浇地42771.30平方米、其它草地42999.85平方米、有林地13236.80平方米，故涉案土地不属于林地，处罚不合法。6、基政发（2016）53号文件1份。欲证明涉案土地经镇政府批准作为设施农业用地，而不属于林地。
被告质证为，对证据1真实性无异议，对证明问题有异议；我局办案程序合法。对证据2真实性无异议，对证明问题有异议，该文件不符合法律规定。对证据3真实性无异议，对证明问题有异议，镇政府无权将办理过林权证的林地变更为其它类型的土地。对证据4真实性无异议，对证明问题有异议，该证明只表明政府对于该事知情，但未办理相关的征占手续，不能作为改变林地性质的证据。对证据5真实性无异议，对证明问题有异议，涉案土地已办理了林权证，应受法律保护。对证据6真实性无异议，对证明的问题有异议，镇政府批复没有经过林业部门的审核同意，违反森林法实施条例的相关规定。
本院认证为，对于原告所举的1、2、3号证据，已在被告出具的证据中，予以认证，故对此不再重复认证。对于原告出具的4、5号证据，能够说明李尚财利用林地建温室大棚的相关情况及李尚财现土地的现状，但不能证明涉案土地的性质，故不予采信。对于原告出具的6号证据，因无其他有效证据佐证20亩土地与涉案处罚土地系同一块土，故不能证明原告所要证明的问题，故不予采信。
经审理查明，开鲁县林业局于2016年8月16日以李尚财涉嫌擅自开垦林地为由立案受理该案。开鲁县林业公安依程序对该案进行了调查、询问、勘查、鉴定、调查取证，并向原告李尚财告知了陈述、申辩及听证权利，于2016年10月20日集体讨论决定，对李尚财处限2017年5月1日前将林地恢复原状，并处74770平方米×每平方米2元罚款，计149540元。被告于2016年11月17日组织了听证，于2016年11月24日作出开林罚决字[2016]474号林业行政处罚决定书，以原告违反《中华人民共和国森林法》第二十三条第一款之规定，依据《森林法实施条例》第四十一条二款之规定，对李尚财处限2017年5月1日前将林地恢复原状，并处74770平方米×每平方米2元罚款，计149540元。
本院认为，依据《林业行政处罚程序规定》，在听证结束后，林业行政主管部门依照本规定，填写《林业行政处罚登记表》和证据等有关材料，由林业行政执法人员送法制工作机构提出初步意见后，再交由本行政主管部门负责人审查决定。情节复杂或者重大违法行为需要给予较重行政处罚的，林业行政主管部门的负责人应当集体讨论决定。本案中，被告在听证程序程序结束后，未按《林业行政处罚程序规定》第三十条规定进行。另，本案被告于2016年8月16日立案受理该案，而经被告机关负责人批准延处期限到2016年11月16日，期间，被告申请鉴定的时间为2016年10月18日，鉴定机构出具鉴定报告时间为2016年10月18日，故被告于2016年11月24日作出处罚决定，亦超过法律规定的三个月期限。综上，被告作出的开林罚决字[2016]第474号林业行政处罚决定书程序违法，依法应予撤销，被告依法应在法律规定期限内重新作出行政处罚。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第第七十条第（三）款之规定，判决如下：
撤销被告开鲁县林业局作出的开林罚决字[2016]第474号林业行政处罚决定书，由被告开鲁县林业局于本判决生效之日起30日内重新作出行政行为。
案件受理费50.00元，由被告开鲁县林业局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于通辽市中级人民法院。
审 判 长 陈仪花
审 判 员 白心洁
人民陪审员 白春良
二〇一七年九月六日
书 记 员 李 静