浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终804号
上诉人（原审原告）王李芬，女，1955年11月4日，汉族，住浙江省温州市鹿城区。
委托代理人林合敬，浙江金克明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）文成县人民政府，住所地浙江省文成县大峃镇建设路125号。
法定代表人王彩莲，县长。
委托代理人严永斌，浙江诚意律师事务所律师。
原审第三人朱秀春，女，1976年2月5日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。
原审第三人朱春余，男，1978年10月30日出生，汉族，住址同上。
原审第三人朱卫君，女，1980年10月10日出生，汉族，住址同上。
原审第三人朱金锋，男，1983年1月31日出生，汉族，住址同上。
原审第三人朱秀春、朱卫君和朱金锋的委托代理人朱春余，身份情况同上。
王李芬诉文成县人民政府其他行政行为一案，温州市中级人民法院于2016年7月6日作出（2016）浙03行初34号行政裁定。王李芬不服，向本院提出上诉。本院于2016年8月2日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年10月19日公开开庭审理了本案。上诉人王李芬及其委托代理人林合敬，被上诉人文成县人民政府的副县长郑文东及委托代理人严永斌，原审第三人暨原审第三人朱秀春、朱卫君和朱金锋的委托代理人朱春余到庭参加诉讼。本案经最高人民法院批准，依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：原告王李芬系珊溪水利枢纽工程移民。1996年8月28日，文成县珊溪水利枢纽工程移民安置办公室向王李芬户（户主王李芬、家庭成员朱秀春、朱春余、朱卫君、朱金锋）核发移民补偿证，该证的宅基地分配情况栏内记载：本户享受面积73.2平方米，减少12.45平方米，实际分配面积60.75平方米，应退1867.50元（150元/平方米，该款于1999年7月15日以应退地基款名义在应缴款项中已予以扣除）。1996年9月28日，原告与文成县珊溪水利枢纽工程移民安置办公室签订了移民自谋职业合同，约定王李芬户作自谋职业移民安置、以户为单位一次性迁移到鹿城区双屿镇屿头村落户，县移民办一次性给付王李芬户实物及搬迁补偿费24366元、宅基地73.2平方米等。2000年4月11日，鹿城区移民安置办公室出具了珊溪水库鹿城新屿居民区移民安置宅基地分配表，其中记载原告的安置地区为“A5幢03室、08室（占地面积各40.5平方米）”。2002年10月，温州市人民政府应原告申请，核发了温国用（2002）字第1-35156号国有土地使用证，将上述A5幢08室的土地使用权登记给原告，用地面积40.8平方米。因案外人陈建伟对该登记行为不服提起行政诉讼，本院（2006）温行终字第242号行政判决作出确认：陈建伟在涉案土地上建造房屋，后又与原告就该土地使用权问题发生纠纷而进行民事诉讼，温州市人民政府下属土地登记部门没有全面客观地进行地籍调查，未对地上建筑物的权属进行调查，致使其没有发现原告与陈建伟等人之间存在土地使用权权属争议，也没有依照土地管理法的规定进行处理后再行登记，违反法定程序。但根据土地管理法第十六条规定，土地使用权争议应由政府裁决，人民法院无权在政府作出裁决前先行审理和认定，陈建伟和原告分别主张各自享有涉案土地使用权，不予审查，双方就此主张提供的证据亦不予认定，判决撤销了温国用（2002）字第1-35156号国有土地使用证。2014年3月14日，原告向温州市国土资源局鹿城分局提出土地权属争议调处申请。在此期间，被告下属的文成县移民办应温州市鹿城区民政局温鹿民[2015]161号《关于要求出具王李芬等6户移民分配A5楼8号宅基地决定的函》（以下简称161号函）要求，于2015年10月29日作出被诉文移办[2015]52号《关于王李芬户安置时宅基地分配情况的函》（以下简称52号函）。2016年2月16日，温州市国土资源局鹿城分局作出温土资鹿[2016]11号《关于中止对鹿城区双屿街道新屿社区A5幢8号土地权属争议调查处理的决定》，认为诉争土地涉及移民安置房的分配问题，移民安置的迁出、迁入、安置房的分配和落实由文成县移民安置办公室、温州市民政局（原温州市移民安置办公室）、鹿城区民政局（原鹿城区移民安置办公室）负责，应由该三家单位对安置房分配作出决定，但因文成县移民安置办公室出具的52号函内容与鹿城区移民安置办公室原珊溪水库鹿城新屿居民区移民安置宅基地分配表不一致，说明原分配存在错误，上述移民安置主管部门应对原告的安置房重新作出分配决定，决定中止调处。原告遂以被告作出被诉52号函的行为致使土地权属争议调处程序中止、且内容与原移民安置材料不一致、已对原告合法权益造成损害等为由，向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项规定，当事人向人民法院提起行政诉讼的请求事项应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，当事人不服提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告文成县人民政府下属的文成县移民办应温州市鹿城区民政局的要求作出52号函，只是针对该局提出的请求事项，对原告王李芬户移民安置时的宅基地实际分配情况作出说明，并未设定新的权利义务内容，不具有涉案土地权属确认的法律效力，对原告的权利义务并不产生实际影响。故原告对该行为不服提起行政诉讼，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告王李芬的起诉。
王李芬上诉称：一、被诉52号函虽以函件的形式作出，但本质上是应温州市鹿城区民政局的要求，为履行其移民安置职能而对上诉人应分配安置地基面积作出的行政决定。1、函件文义表示了决定内容。温州市鹿城区民政局于此前发文《关于要求出具王李芬等6户移民分配A5楼8号宅基地决定的函》，要求被上诉人作出“分配决定”，被上诉人应该函要求作出被诉函件，其内容对于上诉人应分配安置地基面积作出了详细阐述，本质上就是决定的内容。2、被诉行政行为的行为方向和效力范围超越了行文单位的职权。温州市鹿城区民政局收到被上诉人出具的被诉回函后，并非以内部函件的形式处理,而是直接交给温州市国土资源局鹿城分局,该局因上诉人的申请正在调查处理本案有关的“双屿社区A5楼8号宅基地地”的使用权情况。故本案诉争的行政行为并不仅仅发生在往来函件的两个单位之间，被上诉人的函件内容和发文均指向国土资源局的涉案土地使用权的调查处理程序。3、被诉行政行为的行文内容已经限制和排除了上诉人的部分土地使用权，对上诉人的合法权益已造成损害。该复函内容，不仅与被上诉人保存的历史档案不符，也与双方之间签订的安置协议面积（经过公证为73.2平方米）不相符，更与鹿城区移民办于2004年出具的《珊溪水库鹿城新屿居民区移民安置宅基地分配表》的内容不相符合。故本案一审称未对原告的权利义务产生实际影响是错误的。4、国土资源局的土地调查处理程序因本案被诉行政行为而中止，同样已经对上诉人的合法权益造成实际损害。目前对于土地调查程序中止的行为没有规定救济途径，而被上诉人已经以函件形式作出，重新另行作出安置地基的决定几乎不可能，上诉人所申请的土地调查处理程序不可能重新启动，上诉人将永远无法通过合法的途径解决土地争议问题。二、上诉人十几年的维权因被上诉人不负责任的发文行为而受阻。上诉人是为建设温州全市人民所用的珊溪水库而被迫移民，当年因上诉人户经济极端困难，无力出资建房而被同幢建房人合伙诬称有半间地基属于他们所有，导致被其他同幢各户强行将安置地基转让他人。而当年的移民安置政策及安置面积都是被上诉人移民安置工作人操作，最终落实2间地基也是因为政策原因，上诉人丈夫拥有一份宅基地。中间的面积减少与增加，均是为了凑足两间地基的面积。这些事实当年的移民工作人员ＸＸ浮、郭瑞德均已在另案出庭证实。如果有半间地基是分给其他六户的，被上诉人应拿出相关证据，岂能毫无依据称口头承诺即可。请求二审法院撤销一审裁定，发回继续审理或支持上诉人一审请求。
文成县人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审中答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，上诉人对一审裁定认定事实也没有异议。请求二审法院驳回上诉,维持一审裁定。二、一审裁定适用法律正确。上诉人错误理解52号函件的性质。答辩人作出52号函件是针对温州市鹿城区民政局161号函件的回复，仅对上诉人户移民安置时的宅基地实际分配情况作出的说明，该回复并不是直接对上诉人作出分配宅基地的行政决定。1、52号函件的文义内容仅对上诉人户分配一间半宅基地的情况作出说明，而不是行政决定。2、答辩人作出52号函是针对温州市鹿城区民政局161号函作出的回复，该函性质为单位内部之间的一种询问、答复的公文，答辩人作出复函属履职行为，复函内容属答辩人所知悉和存档材料所反映的真实情况，并没有超越答辩人职权范围，该函在温州市国土资源局鹿城分局调处涉案宅基地权属争议一案中尚不具有确认土地权属的法律效力。3、答辩人作出的52号函内容客观真实，并不是限制和排除上诉人的部分土地使用权，而是对上诉人移民安置分配宅基地的真实情况的反映。上诉人户5人为移民动迁核定人口，其接受自谋职业移民安置方式，安置在温州市鹿城区双屿镇屿头村。1996年2月6日《珊溪水利枢纽工程库区农村村民实物指标登记表》表明，其中上诉人户农业人口5人，房屋建筑面积二层砖木结构92.7平方米（宅基地面积46.35平方米），另土木结构房屋18.74平方米属朱仁清户所有,该登记表经上诉人签名确认。根据《温州市珊溪水利枢纽工程移民宅基地分配办法》第四条规定：“每户宅基地分配面积，由库区淹没住宅建筑占地面积50%和移民安置地人均建房占地面积标准的50%两部分构成。移民安置地人均建房占地标准，按建成区、集镇规划区和非规划区分为3种，其人均建房占地面积标准分为20平方米、23平方米、26平方米”。据此计算，上诉人库坝区宅基地23.18平方米（宅基地面积46.35平方米按50%计算）、安置区50平方米（移民5人，每人建房占地面积标准20平方米的50%），合计为73.18平方米。后在1996年7月《移民补偿证》预核表中，将上述朱仁清户的房屋18.74平方米错误计入上诉人户，故上诉人户库坝区宅基地面积登记为32.5平方米（23.18平方米加上9.37平方米，9.37平方米为18.74平方米的50%）。1996年8月28日向上诉人颁发《移民补偿证》，将其中宅基地分配库区面积32.5平方米更改为23.32平方米，合计面积82.5平方米更改为73.2平方米。1996年9月28日上诉人和文成县移民安置办公室签订《珊溪水利枢纽工程库坝区移民自谋职业合同》，其中第二条、第三条明确该户农转非指标5人，宅基地73.2平方米。另根据《珊溪水库鹿城新屿居民区移民安置宅基地分配表》表明，A5幢03室和A5幢08室占地面积均为40.5平方米，安置上诉人一间半宅基地60.75平方米，由于上诉人安置宅基地仅为73.2平方米，故分配地基60.75平方米，减少12.45平方米。又根据《温州珊溪水利枢纽工程屿头移民安置点宅基地分配实施办法》第六条规定，差额部分由市移民办按150元/平方米予以找补。经计算12.45平方米为1867.5平方米，该款项由上诉人在《移民补偿证》领发记录中记录已被领取。同时根据《温州珊溪水利枢纽工程屿头移民安置点宅基地分配实施办法》第四条规定“宅基地分配以户为单位。凡二至四人户每户分配一间宅基地，五至六人户每户分配一间半宅基地，七人以上（含七人）户每户分配二间宅基地”。上述事实表明，无论从移民政策规范性文件规定来看,还是从上诉人当时对宅基的分配实际履行情况来看,上诉人只能分配宅基地一间半，答辩人作出的52号函事实清楚，符合移民政策的相关规定。4、52号函在上诉人申请的土地权属争议一案中并未对上诉人的权利义务产生实际影响。温州市国土资源局鹿城分局作出温土资鹿[2016]11号中止涉案土地权属争议调查处理的决定认为移民安置主管部门应该对上诉人安置房重新作出分配决定，其作为土地权属争议调查机关，无权作出决定。根据温州市人民政府办公室印发的《珊溪水利枢纽工程移民安置试点方案》第四点“试点工作内容”中有关“安置区的工作”包括“宅基地分配”。52号函仅作为温州市鹿城区民政局履职认定涉案宅基地的分配和认定的依据，并非直接对上诉人作出，最终是否对上诉人产生影响，取决于移民宅基地分配主管部门作出的安置分配决定。尽管52号函不利于上诉人，但鉴于移民宅基地分配主管部门未作出分配决定，温州市国土资源局鹿城分局也未依据答辩人52号函作出土地权属认定，因此，答辩人的行为最终并未对上诉人的权利义务产生实际影响。三、上诉人提出十几年维权均因被诉52号函受阻的理由与本案无关。综上所述，52号函件不属于可诉的具体行政行为，不属于人民法院受理行政案件的范围。请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。
原审第三人朱秀春等四人在法定期限内未提交书面答辩意见,在庭审中表示同意上诉人的意见。
庭审中，各方当事人围绕上诉人王李芬对文成县移民安置办公室于2015年10月29日作出的52号函提起的诉讼是否属于行政诉讼的受案范围的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。另查明，温州市鹿城区民政局于2015年9月28日向文成县移民安置办公室发送161号函，认为上诉人与案外人的移民宅基地纠纷调解缺乏有效依据，文成县移民安置办公室曾于2004年出具了两份有关上诉人户安置宅基地间数的证明，但温州市、鹿城区两级法制办认为上述证明不具有法律效力，“要求原分配单位重新出具一份分配决定，而移民宅基地分配由库区迁出地移民安置办公室作出，鹿城作为安置区无权作出分配决定。故恳请贵办重新作出分配决定”。文成县移民安置办公室收到该函后，于2015年10月29日作出了被诉的52号函。
本院认为，上诉人王李芬户因珊溪水利枢纽工程建设需要，由迁出地文成县被安置到温州市鹿城区双屿镇。《珊溪水利枢纽工程移民安置试点方案》中“四、试点工作内容”的“（二）安置区工作”包括制定移民宅基地分配办法，做好移民建房规划，确定移民建房方式，宅基地分配，为移民建房做好服务工作等，但该方案对移民宅基地分配的具体操作程序并未作出规定。结合温州市鹿城区民政局向文成县移民安置办公室发送的161号函件认为，移民宅基地分配由迁出地移民安置办公室作出，温州市鹿城区作为安置区无权作出分配决定，并要求文成县移民安置办公室对上诉人王李芬等六户重新出具宅基地分配决定，以及文成县移民安置办公室在收到该函件后作出的被诉52号函件并未对161号函件有关宅基地分配主体的内容提出异议，且明确答复上诉人户应安置宅基地间数和通过抽签实际确定的宅基地坐落位置和间数的事实，可以认定涉案移民宅基地具体系由文成县移民安置办公室分配到户。被上诉人认为由温州市鹿城区具体负责分配，与现已查明的事实不符，本院不予采纳。经查，原文成县珊溪水利枢纽工程移民安置办公室于1996年8月28日向上诉人王李芬户发放的《移民补偿证》第1页“生活安置点地名”一栏填写了“自建贰间”，但在第4页宅基地分配情况“实际分配面积（m2）”一栏填写了“60.75”即一间半，而被诉52号函件表述上诉人户经抽签实际分配的宅基地为一间半，两者并不一致。故52号函件并非对《移民补偿证》等移民补偿安置档案材料反映的有关上诉人户宅基地分配情况的简单说明。此外，温州市国土资源局作出的温土资鹿[2016]11号《关于中止对鹿城区双屿街道新屿社区A5幢8号土地权属争议调查处理的决定》已向上诉人送达，该决定告知了52号函件有关上诉人户宅基地分配的内容，故52号函件虽原为行政机关之间的内部行文，但内容已经外化。综上分析，被诉52号函对上诉人的权利义务已产生实际影响。原审法院认为该函不属于行政诉讼的受案范围，并裁定驳回上诉人的起诉，属认定事实不清，适用法律不当，依法应予以纠正。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销温州市中级人民法院（2016）浙03行初34号行政裁定。
二、指令温州市中级人民法院继续审理。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年十二月三十日
书 记 员 韦若莎