福建省莆田市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）莆行初字第138号
原告，男，1947年6月15日出生，汉族，住所地莆田市。
委托代理人刘文祥，男，1948年5月30日出生，汉族，莆田市人，住所地莆田市，系原告的朋友。
被告莆田市涵江区人民政府。
法定代表人陈万东，区长。
委托代理人蔡麟峰，福建佘云律师事务所律师，特别代理。
原告诉被告莆田市涵江区人民政府行政强制一案，于2014年7月4日向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2014年8月21日公开开庭进行了审理。原告郑吓开及其委托代理人刘文祥，被告莆田市涵江区人民政府的委托代理人蔡麟峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告郑吓开诉称，被告在没有通知原告的情况下，挖掘了原告家坟墓，并将原告位于莆田市涵江区白塘镇周墩村利土冬自然村石嗣箜佃的承包地上农作物强制铲除。请求法院撤销被告强制征收原告的土地和坟墓行为。
被告莆田市涵江区人民政府辩称，被告的征迁行为实体、程序均合法。
被告在法定期限内向本院提供以下证据：
证据1、闽政地（2007）286号《福建省人民政府关于涵江区2007年度第七批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》。
证据2、莆政土（2007）393号《莆田市人民政府关于涵江区2007年度第七批次城市建设农用地转用和土地征收的通知》。
证据3、红线图。
证据1-3证明被告征收经省政府批准，按文件规范实施征收，征收行为符合规范。
证据4、莆政土（2010）126号《莆田市人民政府关于同意莆田涵江工业品仓储中心工程项目征地拆迁补偿安置方案的批复》。
证据5、莆田市人民政府征收（拨用）土地方案公告（2007）30号。
证据6、《迁墓通告》、《通告》、《证明》、回执。
证据4-6，证明被告履行了公告义务，按文件规范实施征收，符合法律规范。
原告在法定期限内向本院提供以下证据：
证据1、照片一组，证明是被告实施了具体行政行为且被告主体资格适格。
证据2、原告的土地承包经营权证，证明原告的土地及坟墓是被告铲除的。
经庭审举证、质证，原告对被告提供的证据的质证意见为：证据1-2合法性有异议，文件已经作废，不能使用。证据3真实性有异议。证据4-6关联性有异议，被告套用批文项目。
被告对原告提供的证据质证意见为：证据1真实性、合法性无法确认，关联性有异议。证据2形式真实性无异议、合法性有异议，土地已被征用权属不属于原告、关联性有异议。
综合证据内容和各方当事人的质证意见，本院的认证意见如下：被告莆田市涵江区人民政府提供的证据1及证据3-5的真实性予以确认。被告提供的证据2系网页复印件，没有提供原件核对，不予采纳。被告提供的证据6《迁墓通告》、《通告》、《证明》，真实性予以确认。回执并不涉及本案原告，与本案不具有关联性。原告提供的证据1证明原告家的坟墓已经被毁坏。原告提供的证据2真实性、合法性、关联性予以认可。
根据对无异议事实的归纳及有效证据的认定，本院查明事实如下：2007年9月14日福建省人民政府闽政地（2007）286号文件同意批复实施涵江区土地利用总体规划，将农用地9.7388公顷转为建设用地。同意征收涵江区江口镇刘庄村园地在内的集体所有土地10.0529公顷，使用莆田赤港华侨农场国有水田3.1260公顷。同年10月23日莆田市人民政府（2007）30号文件将经福建省人民政府批准的《征收土地方案》及《拨用国有土地方案》内容和有关事项进行公告。2010年6月27日莆田市人民政府作出莆政土（2010）126号《关于同意莆田涵江工业品仓储中心工程项目征地拆迁补偿安置方案的批复》，确定莆田市涵江工业品仓储中心工程项目征地拆迁涉及涵江区白塘镇周墩村，征地拆迁具体范围以省政府闽政地（2007）286号文件批准的征地红线图为准。2011年8月3日莆田市涵江区人民政府在《湄洲日报》上发布迁墓通告，要求涉及莆田大地工业品仓储有限公司第一期用地及水沟用地范围内的坟主在2011年8月15日前办理补偿登记，并于2011年8月30日前迁移完毕，逾期不登记不迁移的，将按无主墓处理。2013年3月7日莆田市涵江区白塘镇人民政府发布通告，通知在迁墓通告期限内仍未迁移的坟墓主于2013年3月20日前办理迁移手续，并于2013年4月1日迁移完毕，逾期将按无主墓处理。2014年4月2日原告的家族坟墓及承包地上的农作物被清理。4月18日，原告的承包地上的农作物再次被清理。
针对各方当事人争议焦点，分析认定如下：
一、郑吓开是否适格原告的问题。
被告主张根据土地承包证记载，应以户的所有成员为原告主体起诉，原告单独提起诉讼不适格。原告认为原告提供的土地承包证的位置位于征地范围之内，是适格的原告。
本院认为，原告向本院提供了土地承包经营权证，已经证实了其是本案涉及土地的使用权人，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”和第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，原告可以以自己的名义提起行政诉讼，具备原告主体资格。
二、莆田市涵江区人民政府是否适格被告的问题。
被告主张其已对原告等在内的征地范围内的坟主进行通告通知，逾期未迁移的坟墓将按无主墓处理，并对红线图范围内的土地进行平整。原告家的坟墓是否属于被告清理的无主墓不清楚。原告主张被告在没有告知原告的情况下，强制挖掘原告家的坟墓，并填平原告的承包地，是本案适格的被告。
本院认为被告自认其对征地范围内逾期未迁移的坟墓均按无主墓处理，其实施的强制行为针对的是逾期没有办理迁移的无主墓，对在通告规定的期限内没有办理迁移的坟墓，按无主墓进行清理。原告的承包地位于征地范围内，根据现有的证据，原告并没有对自己家的坟墓进行登记，也没有办理坟墓迁移，属于被告认定的逾期未迁移的坟墓即按无主墓处理的情况。原告家的坟墓现已被毁坏，被告也没有提供任何证据证明是由其他行政机关或自然人组织实施被诉具体行政行为。且原告的家族坟墓及地上物被清理的情况，契合被告实施征地的目的，根据被告的自认，其清理无主墓，对红线图范围内的土地进行平整，结合本案具体情况，应认定是本案适格的被告。
三、被诉具体行政行为是否合法的问题。
原告主张被告未经法定程序强行将原告家的坟墓进行清理，被告主张被告方行为合法。
本院认为，原告作为涉案土地的使用权人，未自行清理地面物，也未对自己家的坟墓进行登记、迁移，表明其不愿交付土地。在此情况下，被告实施强制铲除地面物，是行政机关强制当事人交付土地的一种行政行为，属行政强制行为。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件”的规定，交付土地的方式只有征收土地所有权人、使用人均自愿交付或土地管理部门申请人民法院强制执行两种方式。本案被告至今未提供征收土地的所有权人、使用人自愿交付的证据，也未提供土地管理部门向人民法院申请，人民法院裁定交由被告执行的证据。被告提交的证据仅能证实实施征地中履行的相关程序，但并未提供依据证明其实施的行政强制行为的合法性。被告自行组织人员强制挖掘原告家的坟墓、清理原告承包地的地上物的行为没有法律依据。
综上，本院认为，原告郑吓开与本案的处理具有法律上的利害关系，是适格的原告。被告莆田市涵江区人民政府作为强制行为的组织者，是适格的被告。被告莆田市涵江区人民政府的强制行为适用法律错误，本应撤销，但因该行为已经实施完毕且不具有可撤销内容，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告莆田市涵江区人民政府于二〇一四年四月二日和二〇一四年四月十八日对原告郑吓开家族坟墓和承包地强制交付的行为违法。
本案案件受理费人民币50元，由被告莆田市涵江区人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 林天明
代理审判员 陈飞燕
人民陪审员 宋益清
二〇一四年十二月九日
书 记 员 林 晴
附本案相关法律法规规定
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。