吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉01行初184号
原告暨诉讼代表人胥吉成，男，现住长春市九台区。
原告暨诉讼代表人张利民，男，现住长春市九台区。
原告暨诉讼代表人张国义，男，现住长春市九台区。
委托代理人齐兆林，吉林X律师事务所律师。
被告长春市九台区人民政府，住所地长春市九台区九台大街61号。
法定代表人李洪亮，区长。
委托代理人李洪铎。
委托代理人张晓利。
原告胥吉成、张国文、张利民等121人诉被告长春市九台区人民政府违法要求履行交费义务一案，本院2015年12月7日受理后，依法组成合议庭，于2015年12月17日作出（2015）长行初字第245号行政裁定，驳回原告起诉。2016年7月6日，吉林省高级人民法院作出（2016）吉行终328号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2016年9月5日重新立案，于2016年12月5日公开开庭进行了审理。原告胥吉成、张利民及其委托代理人齐兆林，被告长春市九台区人民政府的委托代理人李洪铎、张晓利到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告胥吉成、张利民、张国文等诉称：原告等人原是长春市九台区营城煤矿棚户区居民，因九台区营城煤矿采煤导致原告的房屋受损、地面沉陷。2009年初，根据国务院、国家发改委的有关政策，国家投资，九台市人民政府组织对原告的房屋进行拆迁，并安置到九台区棚户新区。2013年12月29日，被告张贴的《入户须知》，要求原告每户入住前需向被告设置的九台区煤矿棚户区改造领导小组办公室缴纳2000元燃气管网设施建设安装费及500元有线电视管网建设安装费，然后九台市大地燃气有限公司为原告办理燃气使用手续，九台市广播电视台微波站为原告办理有线电视的使用手续。原告按照上述要求交纳了上述费用，被告未给原告开具收据。原告认为，被告作为政府机关向原告收取任何费用都应有法律依据，没有法律依据就是滥收费；假设被告的收费是合理的，而被告在没有任何依据和审批手续的情况下向原告收取费用属于违法行为；被告在收费时是与其他合法收费列在一起，即没有向原告告知诉权，也没有开具发票，费用去向不清楚，因此从实体和程序上被告的收费都是违法的。综上，请求人民法院依法确认被告向原告每户收取2000元燃气管网设施建设安装费及500元有线电视管网建设安装费的行为违法，并要求被告依法予以返还上述费用，赔偿利息损失。
被告辩称：一、原告等人属煤矿棚户区改造的居民，依据相关规定和政策，资金来源分别由国家补助金、省政府补助金、九台市政府出资和搬迁居民出资构成，燃气管网设施建设安装费和有线电视建设安装费（以下简称“两费”）并为计入原告的购房成本之内，所以被告依据吉林省物价局《关于规范房屋销售和入住环节收费有关问题的通知》的规定另行收取并无不当；二、被告仅是代收费用，收取后已经支付给建设工程施工单位，该笔费用并不是被告所得，原告主张被告返还没有事实依据；三、原告起诉已经超过法定起诉期限，依法应驳回起诉。
原告为证明其主张成立提供下列证据：1.入户通知；2.2014年9月18日信访答复意见；3.2015年4月14日信访答复意见；4.“两费”收据。被告认为：对原告提供的证据1、2、3的真实性无异议，但不能证明被告的主张成立；证据4只能证明是政府代收，是企业性经营收费，不是政府收费。
被告为证明其主张成立提供下列证据：1.2015年9月10日起诉状一份，用以证明已经超过六个月的起诉期限。2.吉省价收（2012）179号文件，用以证明两费并未取消，只是合并在购房款中，原告房屋定价是依据2009年政策定价，故原告房价中不含两费，可以另行收取。也说明两费的性质是企业经营性收费，并非政府收费；3.吉省价经字（2002）7号、吉省价经字（2003）3号、吉发改收管联字（2005）95号文件、收费许可证，用以证明有线电视、燃气收费的标准和依据；4.燃气和有线的施工合同，用以证明合同约定燃气工程费的数额；5.吉发改审批（2009）1079号文件、九台市营城煤矿棚户区改造居民搬迁实施办法，用以证明煤矿棚户区改造个人仅部分出资，原告购房费中不含两费，还证明政府定房价在2009年，即在吉省价收（2012）179号文件实施前，两费可以另收。6.收据，用以证明被告向原告代收两费的事实。7.记账凭证及银行转款凭证5份，用以证明两费已经支付给施工单位，属于代收性质，不是政府收费。原告认为：被告在实施具体行政行为时未制作法律文书，没有告知原告诉权等，原告是在2014年6月1日左右才知道该行为违法，向被告提出返还申请，因此被告提供的证据1不能证明原告起诉超过起诉期限；证据2与本案无关，该文件规范的是商品房销售和入住环节收费标准，而原告的房屋系煤矿沉陷区改造项目；证据3吉省价经字（2002）7号、吉省价经字（2003）3号文件系针对煤气行业收费标准规范，被告收取的是煤气管网安装工程费。吉发改收管联字（2005）95号文件是针对有线电视初装费用，与本案无关。收费许可证因被告未提供原件，对真实性有异议；对证据4、证据5真实性有异议，不能证明被告观点；证据6、7不能证明被告收费有实体法律和程序法律规定，假设该笔费用是合法的，但因程序违法也应返还。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据真实，可以作为认定本案通知、答复、收费等事实的依据；被告提供的证据1、4、5、6、7客观真实，能够作为认定本案事实的证据。除此之外的证据都是物价管理部门规范“两费”是单独收取还是计入工程成本以及收费标准的规范性文件，与认定本案事实无关，只是判断文件规定事项收费是否合理的依据。
经审理查明：2007年9月27日，国家发展和改革委员会下发了《关于下达吉林省中央下放煤矿棚户区改造配套基础设施工程2007年中央预算内专项资金（国债）投资计划及有关事项的通知》，原则同意根据吉林省人民政府批复的棚户区改造规划批准的中央下放煤矿棚户区改造的实施方案，对位于辽源市……九台市、珲春市和蛟河市10个市（县）的中央下放煤矿棚户区进行改造，共拆除棚户区90片、总建筑面积678.57平方米，在原址或异地择址新建住宅小区。由于这次改造的中央下放吉林省90片煤矿棚户区均不具备商业开发的价值，根据国务院批准的《国家发展改革委员会关于辽宁省棚户区改造问题的请示》（发改投资[2005]1389号），中央对为中央下放吉林省煤矿棚户区改造建设的64个住宅小区配套基础设施建设给予补助，主要建设内容为：新建小区内部、以及与市政设施连接的给水、排水、供热、燃气、供电、道路工程建设；新建小区配套的居委会、派出所、学校（含幼儿园）、医院（含卫生所）建设。总投资为464315万元，所需投资由国家发展和改革委员会安排中央投资额补助232157万元，吉林省地方配套投资232158万元。
为落实九台市煤矿棚户区改造任务，九台市人民政府成立了九台市煤矿棚户区改造领导小组，煤矿棚户区改造工程由该领导小组办公室组织实施。2009年12月1日，九台市煤矿棚户区改造领导小组办公室制定了《九台市营城煤矿棚户区改造居民搬迁实施办法（试行）》，计划利用5年左右时间完成煤矿棚户区改造工作，所需资金国家补助资金占总投资的11.6%，省政府补助资金占总投资的11.6%，搬迁居民出资占总投资的23%，九台市政府出资占总投资的53.8%。改造范围包括营城煤矿深陷区内的无级别和AB级别城镇居民住房以及营城矿区非沉陷区国有土地上的居民住宅平房。居民出资按照有照房每平方米300元、无照房每平方米500元的标准执行。该办法还对安迁办法和程序、安置面积以及扩大面积款做出了规定，但对安置房屋是否包含“两费”未作明确。
2009年12月16日，吉林省发展和改革委员会作出《关于九台市煤矿棚户区改造工程初步设计土方和土地征用费用调整的批复》，本着“国家及省政府配套资金不增加、安置居民不减少、建设标准不降低”的调整原则，同意吉林省国家投资项目评审中心对九台市煤矿棚户区改造工程初步设计土方和土地征用费用调整的意见，对九台市煤矿棚户区改造工程初步设计土方和土地征用费用进行调整，其中工程总概算由初步设计总概算的166160.32万元调整为240024.44万元，共调增73864.12万元。资金来源为：国家补助资金27894.5万元，占总投资的11.6%，搬迁居民出资55205.74万元，占总投资的23%，九台市政府出资129029.7万元，占总投资的53.8万元。调整后九台市政府出资比原初步设计多56875.7万元，居民出资比原初步设计多16988.7万元。该批复对“两费”是否包含在投资款中未作明确。
九台市煤矿棚户区改造领导小组办公室在组织工程建设过程中，针对空港新城各小区，先后与九台市大地燃气有限公司签订《用户发展协议书》，协议约定由九台市大地燃气有限公司负责建设“中压域网至用气点管道天然气工程设计、购料、安装、调试，室内燃气管道、燃气表及附属设施安装、调试”工程，九台市煤矿棚户区改造领导小组办公室按照每户2000元向九台市大地燃气有限公司分三次结算工程款，九台市大地燃气有限公司在“用户交付燃气安装费并安装完毕后，办理相关手续，进行通气”，“九台市煤矿棚户区改造领导小组办公室应在和小区住户签订购房协议时，将天然气安装费提前告知用户，如因甲方未提前告知用户等原因引起用户投诉，所造成的一起后果由九台市煤矿棚户区改造领导小组办公室承担”，协议还对开工及竣工时间、燃气价格、工程验收等内容进行了约定。九台市煤矿棚户区改造领导小组办公室在组织工程建设过程中，针对不同小区，还与九台电视台签订了《有线电视配套工程施工合同》，合同约定由九台电视台委托长春九龙电器集团九台腾飞电器安装有限公司负责建设空港新城棚户区住宅有线电视配套工程（含小区内机房楼梯预埋及地下管线、有线电视分配网络），11200户工程总造价5600000元，分三期付款，合同还对验收标准、保修期、违约责任等内容作出约定。
原告所在的煤矿棚户区改造工程竣工后，九台市煤矿棚户区改造领导小组办公室于2013年12月19日发出《入户须知》，通知办理入住手续时需每户交纳燃气管网设施建设费2000元，有线电视管网建设费500元以及预交水费、电费等事项。九台市煤矿棚户区改造领导小组办公室收取的燃气管网设施建设费及有线电视管网建设费，用于向九台市大地燃气有限公司和长春九龙电器集团九台腾飞电器安装有限公司支付工程款。因为原告等人对收取上述费用提出质疑，2014年9月18日九台市煤矿棚户区改造领导小组办公室出具了《关于煤矿棚户区收取燃气管网建设费用的答复意见》，该意见内容为“我市煤矿棚户区改造项目土建工程招标不含燃气管网建设工程费用。燃气管网施工单位是长春空港经济开发区管委会同一招标获得特许经营权的企业。由于煤矿棚户区改造项目是我市保障性住房重点建设工程，经与施工单位协商，对煤矿棚户区燃气管网建设费用给予优惠，收取的燃气管网建设费用由九台市煤矿棚户区改造领导小组办公室用以支付施工企业工程款。根据工程决算按每户2000元标准收取工程费用。因此收取的费用为燃气管网建设工程费用，不是燃气安装费”。2015年4月14日，九台市煤矿棚户区改造领导小组办公室又出具了《关于营城煤矿棚户区万户新居居民反映燃气初装费的答复意见》，该意见内容为“九台市煤矿棚户区改造领导小组办公室收取的每户2000元管网建设工程费即居民所说的燃气安装费，是有政策依据的，是合理的。其政策依据是吉林省物价局、吉林省住房和城乡建设厅联合下发的《关于规范房屋销售和入住环节收费有关问题的通知》（吉省价收[2012]179号）。文件指出‘当前，在居民购房和办理入住手续时，房地产开发企业、物业服务企业和垄断企业，都要在商品房销售价格以外加收或代收代缴一部分费用，其中存在乱收费行为，为维护购房者的合法权益，促进房地产业的健康发展，现将我省房屋销售和入住环节收费的有关政策明确如下’的精神，此文件指定的是房地产开发企业销售的商品房屋，不属于商品房，不在文件规定之内。同时文件规定‘政府定价的保障性住房，政府制定价格的时间在本文通知生效之前的，如以上费用确未计入成本，可在办理入住时另行收取’。此文件是在2012年7月18日公布实施的，而我市煤矿棚户区项目是在2007年国家发改委批复实施的，在2009年建设的福临小区时市政府就定价开始收取2000元每户初装费的，而且在我市的煤矿棚户区建设招标中，均未计入燃气建设成本，符合另行收取的政策规定。关于居民提出按《吉林省人民政府关于加快新一轮城市棚户区改造工作意见》（吉政发[2014]15号）文件中提出的‘不再收取燃气安装费’问题，此文件特指的是城市棚户区改造项目，不包括煤矿棚户区改造项目”。因被告未按照原告的要求返还收取的费用，原告等人于2015年12月7日向本院提起行政诉讼。
本院认为：一、关于要求确认收费行为违法是否超过起诉期限问题。根据原告提供的2013年12月19日《入户须知》和交费收据来看，原告在2013年12月开始办理入住手续时应该知道收费行为存在。因为收费行为发生在行政诉讼法修订之前，应适用原行政诉讼法司法解释两年的起诉期限，所以原告起诉未超起诉期限。二、收取“两费”行为是否违法以及应否返还问题。原告所在的营城煤矿深陷区棚户区改造不同于《国有土地上房屋征收补偿条例》第八条规定的保障性安居工程建设和旧城区改建和保障性安居住房建设，也不同于商品房建设，政策性较强。由于燃气管网建设工程和有线电视管网建设所需费用并未计入工程成本，该笔建设费用国家、吉林省人民政府和九台市人民政府是否应该按照一定比例分担，以及在政府投资不足以满足建设需要的时候该笔费用是否应当由居民自行承担，不是法院依照现行法律能够评判和决定的。被告要求原告交纳“两费”用于支付工程款，不属行政诉讼法第十二条第一款第（九）项规定的“违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务”的范畴。原告要求确认收费行为违法并判令被告返还“两费”缺乏法律依据。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告胥吉成、张利民、张国立等人要求确认被告长春市九台区人民政府收费行为违法及返还燃气管网设施建设安装费及有线电视管网建设安装费的诉讼请求。
案件受理费50元由原告胥吉成、张利民、张国立等人负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 于溟辉
审 判 员 韩会志
代理审判员 厉 丽
二〇一六年十二月十五日
书 记 员 贾丽圆
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