湖南省长沙市岳麓区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）湘0104民初5061号
原告长沙市公路管理局城郊分局，住所地长沙市雨花区韶山中路732号。
法定代表人周江玉，局长。
委托代理人孙喜峰，湖南天地人律师事务所律师。
委托代理人田浩，男，1980年12月28日出生，汉族，住长沙市雨花区。系法律顾问。
被告长沙市乐宇汽车配件有限公司，住所地长沙市雨花区王家冲住宅小区10栋4-207号。
法定代表人舒小伟。
委托代理人ＸＸ刚，湖南华湘律师事务所律师。
委托代理人朱鹭，湖南华湘律师事务所律师。
原告长沙市公路管理局城郊分局（以下简称“公路城郊分局”）诉被告长沙市乐宇汽车配件有限公司（以下简称“长沙乐宇公司”）建设用地使用权纠纷一案，本院于2016年1月18日作出（2015）岳民初字第03364号民事判决书，原告不服该判决提出上诉，长沙市中级人民法院于2016年6月28日作出（2016）湘01民终1252号民事裁定书裁定撤销本院一审判决发回重审，本院受理后，依法组成由审判员陈志胜担任审判长，人民陪审员刘润雅、廖寓舒参加的合议庭公开开庭进行了审理，书记员杨婷安担任庭审记录。原告公路城郊分局的委托代理人孙喜峰、田浩，被告长沙乐宇公司的法定代表人舒小伟、委托代理人朱鹭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告公路城郊分局诉称：2009年4月20日原告与被告签订协议将位于西站旁汽车流量观测站，面积575.22平方米的土地以628000元的价格转让给被告，并签订书面协议。同年7月29日长沙市政府在长沙×××新区××楼××会议室主持召开会议，并形成长府阅（2009）114号会议纪要，会议纪要要求“长沙大河西先导区项目建设部协调市公路局城郊分局与乐宇汽车配件有限公司撤销原用地协议，…”，原告按照市政府协调会精神要求被告搬出也多次做被告工作，被告以种种理由拒绝搬出。只要被告的要求合理，我方愿协商解决土地问题。现双方协商不成，特诉至贵院，请求判令：1、确认原被告签订的转让协议书无效；2、原告退还被告的转让款62.8万元；3、被告承担本案的诉讼费。
被告长沙乐宇公司辩称：1、被告当时是南郊公园的拆迁对象，因为经营需要购买了涉案土地，双方签订的协议系真实意思表示；2、原告提交的会议纪要被告并不知晓，2015年1月12日才得到了该会议纪要的复印件，故对当时政府不准许转让涉案土地不知情。2009年7月份若原告告知被告涉案土地有政策障碍，被告则会另购它地；3、被告的损失由原告导致，且按照双方协议也不是仅退还本金，至少是本金的三倍；4、本案已过诉讼时效，被告提供的会议纪要是2009年7月份，原告完全知晓政策障碍，而被告并不知情也没有参加该会议，原告已丧失诉讼时效；5、不同意原告诉请，要求协议继续履行。被告所修建的员工宿舍、厂房未办理报建手续，是因土地过户手续尚未办理，尚未过户的责任在原告。
原告公路城郊分局为支持其诉讼主张，提交如下证据：
证据一、协议书，拟证明原、被告签协议的事实；
证据二、城郊局法人证明，拟证明原告主体身份；
证据三、被告公司登记证明，拟证明被告主体身份；
证据四、会议纪要，拟证明协议无效的有关事实。
被告长沙乐宇公司为其抗辩，向本院提交了下列证据：
证据一、搬迁请示、报告、申请报告，拟证明长沙乐宇公司为积极支持政府工作，配合天心区南郊公园东大门的总体改造，腾地拆迁，受让该宗地后，整体搬迁至岳麓区××××号；
证据二、协议书，拟证明原、被告之间存在土地使用权转让法律关系的事实，该协议书不违反法律强制性规定，为合法有效协议；
证据三、测绘图，拟证明原告转让给被告地块的平面详情，原告已移交该宗土地的相关资料；
证据四、岳麓区天顶乡街道航天社区居委会证明、呈情书、邮寄单、长沙市城市管理和行政执法局函、行政执法告知书；长沙市城乡规划局勘验照片、回复函；岳麓区城市管理综合执法大队行政处罚决定书；拟证明原告已将土地交付被告使用，被告在受让土地上着手建房办公，并就此事多次向各级领导部门及领导人反映说明情况；
证据五、会议纪要，拟证明长府阅（2009）114号会议纪要既非法律，也非行政法规，不能成为认定原、被告双方签订的协议书无效的证据，原、被告所签订的协议书并不属于民法通则及合同法规定的合同无效情形，也未违反法律和行政法规的强制性规定，协议依法有效。
法庭组织了质证。被告长沙乐宇公司对原告公路城郊分局所提交的证据发表如下质证意见：对证据一的真实性、合法性无异议，关联性有异议，该协议系双方真实意思表示，系合法有效的协议；对证据二、三无异议；对证据四，一直未看到原件，真实性无法确认，关联性有异议，该会议纪要不能证明协议无效的相关事实。原告公路城郊分局对被告长沙乐宇公司所提交的证据发表如下质证意见：对证据一的真实性无异议，合法性无法辨别，且与本案无关联性；对证据二无异议；对证据三的真实性、合法性、关联性均有异议，且不能证明该材料是原告提供的；对证据四中的2014年52号文件、2014年15号文件、2014年198号文件的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对被告向四位领导邮寄的材料，真实性、合法性、关联性都无法确认，不予质证；对证据五的真实性、合法性、关联性无异议，且与本案存在直接的联系。
本院对原、被告提交的证据认证如下：对于原告公路城郊分局提交的证据一至证据四以及被告长沙乐宇公司提交的证据一至证据三及证据五，均来源合法、客观真实，且能够证明一定案件事实，本院均予以认定。对于被告长沙乐宇公司提交的证据四，本院对于其中涉及城市管理和行政执法的部分材料予以认定；而《呈情书》内容为被告长沙乐宇公司的相关陈述，与本案的审理无关联，本院不予认定；对于被告长沙乐宇公司的法定代表人舒小伟向省、市主要领导邮寄材料的EMS详单，因无法确认邮件内容，本院对其真实性予以认定，但对其关联性不予认可。
综合上述有效证据及庭审当事人的陈述，本院查明如下事实：2009年4月20日，原告公路城郊分局（甲方）与被告长沙乐宇公司（乙方）签订《协议书》，约定甲方同意将汽车西站旁汽车流量观测站的国有土地的使用权以62.8万元的价格转让给乙方做建设用地，面积575.22平方米，并由乙方自己过户，所有费用由乙方承担；合同第三条约定：在乙方办理过户手续时，甲方提供合法的产权过户手续及委托书，并做好土地转移前期准备工作；合同第五条约定：甲乙双方签字成立后，不得有任何借口退还或不卖、买，如有一方不同意时（不可抗拒的原因除外地震、战争），须付给对方总价的三倍的金额作为补偿。上述协议签订后，被告长沙乐宇公司全额支付了转让费62.8万元，原告公路城郊分局亦将涉案土地及其红线图交予了被告长沙乐宇公司，被告长沙乐宇公司亦在涉案土地上修建了建筑物。2009年7月29日，长沙市市政府有关领导主持召开会议，专题研究省航天管理局磁电物流中心车辆出入场地有关问题，省航天管理局、长沙大河西先导区国土规划部、项目建设部以及市公路局城郊分局、交通部规划研究院等单位负责人参加了会议。会议议定如下事项：1、因枫林路拓改工程实施导致省航天管理局磁电物流中心货运车辆出入困难，而其西侧原市交通流量观测站用地功能已调整取消，同意作为省航天管理局待整合用地予以控制，其他单位不得使用；2、原市交通流量观测站用地为国有行政划拨用地，市公路局城郊分局与乐宇汽车配件公司签订的用地转让协议不能作为办理土地使用权属变更的依据，长沙大河西先导区国土规划部不得据此办理相关国土、规划手续；长沙大河西先导区项目建设部协调市公路局城郊分局与乐宇汽车配件公司撤销原用地协议，市公路局城郊分局负责退还已收款项；……。2009年9月11日，长沙市人民政府办公厅将上述内容形成《关于省航天管理局磁电物流中心车辆出入场地有关问题的会议纪要》（长府阅【2009】114号）并予以印发。2014年3月26日，长沙市城乡规划局应长沙市城市管理和行政执法局的函请，认定被告长沙乐宇公司未按合法程序取得建（构）筑物用地权属，且控规中该地块性质为商业金融用地，因此被告长沙乐宇公司在涉案土地上修建的三处单层砖木架构建（构）筑物不可采取改正措施消除对规划实施的影响。2014年4月15日，长沙市岳麓区城市管理综合执法大队对被告长沙乐宇公司予以行政处罚，责令其三日内拆除上述违法建（构）筑物。原、被告双方就合同履行及后续问题协商不成，原告遂向本院提起诉讼，要求判如所请。庭审之中，经本院向被告依法释明，如确认合同无效，被告是否要求对方赔偿相应损失，被告明确表示不提反诉或要求赔偿，要求原告履行土地过户手续。
本院认为，原告公路城郊分局将其通过行政划拨取得的土地使用权有偿转让给被告长沙乐宇公司，双方因此所产生的纠纷应为建设用地使用权转让合同纠纷。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条之规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。据此可以认定，有批准权的人民政府是否批准办理土地使用权出让手续，是认定划拨土地使用权转让合同效力的关键所在。本案中，原被告双方于2009年4月20日签订了转让协议，被告长沙乐宇公司一直在涉案土地上实际运营至今已近六年之久。现原告公路城郊分局依据长沙市人民政府办公厅2009年9月11日印发的《关于省航天管理局磁电物流中心车辆出入场地有关问题的会议纪要》于2015年5月诉至法院要求确认合同无效，经查，该《会议纪要》的形成时间为2009年7月29日，且其中含有土地使用权调整的内容。现因原告公路城郊分局未提交充分证据证明到目前为止该宗土地使用权的最终审批结果，故对原告公路城郊分局要求确认合同无效的诉请，本院暂不予支持。综上，依据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：
驳回原告长沙市公路管理局城郊分局的全部诉讼请求。
本案一审案件受理费10080元，由原告长沙市公路管理局城郊分局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 陈志胜
人民陪审员 刘润雅
人民陪审员 廖寓舒
二〇一七年七月二十七日
书 记 员 杨婷安