浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终103号
上诉人（原审原告）王理清。
被上诉人（原审被告）义乌市人民政府，住所地义乌市县前街21号。
法定代表人林毅，市长。
委托代理人方琪、吴晓聪，义乌市人民政府工作人员。
王理清诉义乌市人民政府其他行政复议一案，金华市中级人民法院于2015年12月17日作出（2015）浙金行初字第229号行政判决。王理清不服，向本院提出上诉。本院于2016年1月19日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年3月9日公开开庭审理了本案。上诉人王理清，被上诉人义乌市人民政府的委托代理人方琪、吴晓聪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：原告王理清因不服义乌市公安局行政强制行为诉至义乌市人民法院，义乌市人民法院受理后定于2015年8月13日开庭。2015年7月31日，原告向被告邮寄《依法行政申请书》，要求义乌市公安局依法责令吴璀赛、丁丹平、吴俊刚、警号057058的民警出庭应诉，并将处理情况书面告知原告。义乌市公安局于2015年8月10日向原告作出《告知书》，告知其义乌市公安局将依法出庭应诉。2015年8月21日，原告以义乌市公安局没有责令民警出庭应诉为由向被告提出行政复议申请，要求确认义乌市公安局没有责令承办民警出庭应诉的行为违法。被告于2015年8月24日立案受理后，在行政复议审理过程中，被告以情况复杂为由决定延长复议审理期限30日。2015年10月22日，被告作出义政复决字（2015）第96号《义乌市人民政府行政复议决定书》，以义乌市公安局指派相关工作人员出庭应诉不是行政法意义上的具体行政行为，不属于复议受案范围为由，决定驳回原告的复议申请。原告不服提起诉讼，请求撤销被告作出的义政复决字（2015）第96号行政复议决定，判令被告对原告的复议申请重新作出答复。
原审法院认为，义乌市公安局是否安排相关民警出庭应诉，系行政机关对其工作人员的内部管理行为，该职责是否履行并不属于行政复议审查范围。被告据此作出驳回原告的行政复议申请正确，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王理清的诉讼请求。
王理清上诉称：一、一审法院没有查明本案基本事实，认定事实严重错误。依据公安部关于印发《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》的通知（公通字（2006）12号）的规定，公安机关在行政复议诉讼案件中，办案民警出庭，便于查明案情。因此，专门规定了办案民警出庭应诉。可见，义乌市公安局安排办案民警出庭，既落实公安部的上述规定，又能配合人民法院查明案件事实。一审法院认定上述行为属于内部管理行为，不属于行政复议范围，明显属于认定事实错误。首先，安排办案民警出庭是义乌市公安局的法定职责。由上可见，义乌市公安局必须按照公安部的要求安排办案警察出庭应诉，配合法院调查。又据浙府法发（2014）14号文件规定，行政机关的法定职责包括法律、法规、规章及其他规范性文件规定的职责；行政机关向社会公开的行政承诺所确定的职责，视同该行政机关的法定职责，但违法的承诺除外。另据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《公安机关组织管理条例》规定，公安部主管全国公安机关，是全国公安工作的领导、指挥机关。因此，落实公安部的上述规定，是义乌市公安局的法定职责。其次，义乌市公安局拒不履行法定职责明显违法。上诉人依照公通字（2006）12号文件规定，向义乌市公安局提出申请，要求其责令吴璀赛、丁丹平、吴俊刚、警号057058的承办民警出庭应诉，但是该局于2015年8月10日告知：我局将依法出庭应诉本案的行政诉讼。而实际在8月13日开庭审理时未按照上诉人的要求出庭应诉，严重违反上述规定。依据浙府法发（2014）14号文件规定，依申请履行法定职责的，上诉人已经提出申请，或者依职权履行法定职责的情形已经出现，应认定行政机关履行法定职责的事由已经发生。履行法定职责事由发生后，行政机关以口头或书面形式明确表示拒绝履行，或者在规定期限内作出了答复，但应当处理而未作出处理的，属于不履行法定职责。可见，义乌市公安局拒不履责的行为明显违法。再次，一审法院没有查明被上诉人侵害了上诉人的合法权利。公安部规定办案民警出庭应诉有利于查明整个案件过程发生和实施行为的事实，解决上诉人的实际问题，与上诉人存在法律上的利害关系。依据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》、公安部关于印发《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》的通知规定：应当保障上诉人申请权、参与权和监督权等民主权利。但被上诉人以涉案行政管理行为系行政机关对其工作人员的内部管理行为，该职责是否履行并不属于行政复议审查范围，拒绝依法行政，严重侵害了上诉人的申请权和监督权。一审法院对此并未查明。二、一审法院适用法律错误。一审法院引用《行政诉讼法》第六十九条规定驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人没有提供义乌市公安局可以不遵照公通字（2006）12号文件执行的相关证据。依据《行政诉讼法》第三十四条规定，被上诉人驳回上诉人申请应当对驳回的根据以及说明理由义务的情况进行举证。义乌市公安局在上诉人向其提交要求依法行政申请后，未依照公通字（2006）12号文件规定履行职责，被上诉人以涉案行政管理行为系行政机关对其工作人员的内部管理行为，该职责是否履行并不属于行政复议审查范围，拒绝依法行政，缺乏相应的法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，一审法院应当判令撤销被上诉人作出的行政复议决定，并责令其重新作出复议决定。三、一审法院审理程序违法。依据《行政诉讼法》第六条之规定，一审法院应当查明涉案的行政管理行为是否属于义乌市公安局的法定职责，上诉人提出要求承办民警出庭应诉的诉求是否属于法律规定的申请事项范围以及被上诉人告知行为是否属于对外的行政行为，一审法院未查明上述相关事实就认定被上诉人以上诉人申请义乌市公安局是否安排相关民警出庭应诉，系行政机关对其工作人员的内部管理行为，该职责是否履行并不属于行政复议审查范围为由，驳回上诉人的诉求。四、一审法院、被上诉人的行为，违反了十八届四中全会的规定。一审法院和被上诉人未查明义乌市公安局是否应当履行法定职责的事实，就直接驳回了上诉人的请求，明显涉嫌包庇行为。请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉行政复议决定，判令被上诉人对上诉人的行政复议申请重新作出答复。
义乌市人民政府答辩称：一、一审认定事实清楚。安排工作人员出庭应诉的行为因诉讼而发生，受诉讼法调整。同时，出庭应诉的行政机关安排何人出庭也是一种内部管理行为，不对另一方诉讼当事人产生权利义务的影响。因此，不属于行政法意义上的具体行政行为，不属于行政复议的受案范围。二、行政复议决定程序合法。上诉人于2015年8月21日向答辩人提起行政复议申请，答辩人于8月24日予以受理并将受理通知书送达给上诉人，因案情复杂，答辩人依法延长审理期限30日，于2015年10月22日作出行政复议决定并在10月23日送达给上诉人。综上，答辩人作出行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人义乌市人民政府于2015年10月22日作出的义政复决字（2015）第96号行政复议决定是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，除上诉人王理清邮寄《依法行政申请书》的对象是义乌市公安局，非原审认定的“被告”外，对原审判决认定的其他事实，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”的规定，行政复议的对象是具体行政行为。上诉人王理清以义乌市公安局未责令相关民警出庭应诉为由向被上诉人义乌市人民政府申请行政复议。义乌市公安局是否委派相关工作人员出庭应诉，是行政机关对涉及诉讼事项的内部管理行为，不是对外行使行政管理职责的行为，不属于行政复议的范围。故被上诉人驳回上诉人的行政复议申请，原审法院驳回上诉人的诉讼请求，均无不当。上诉人的上诉理由缺乏相应的事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王理清负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年三月十七日
书 记 员 韦若莎