浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙06行终299号
上诉人（原审原告）张国庆，男，1956年1月10日出生，汉族，住嵊州市。
委托代理人张立锋（系张国庆之子），男，1979年11月12日出生，汉族，住嵊州市。
被上诉人（原审被告）嵊州市国土资源局。住所地嵊州市剡湖街道官河路***号。
法定代表人王锦超，局长。
委托代理人王晓栋，男，嵊州市国土资源局崇仁国土所所长。
委托代理人袁吉儿，浙江剡城律师事务所律师。
上诉人张国庆因土地管理其他行政行为一案，不服诸暨市人民法院（2017）浙0681行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，原告系嵊州市崇仁镇应桂岩村村民，生育一子张立锋。1998年，原告经申请在本村石塔头建造房屋，面积为120平方米，2003年9月，该房屋取得集体土地使用权证，门牌号为嵊州市崇仁镇应桂岩村村东路163号。2000年，原告又在该房屋西北面建造一层三间半涉案房屋。2016年7月29日，嵊州市委办公室向各乡镇、街道，市级机关各部门发出《中共嵊州市委办公室、嵊州市人民政府办公室关于全面整治农村非法“一户多宅”的通知》，决定在严肃整治农村党员干部非法“一户多宅”的基础上，对农村非法“一户多宅”进行全面整治。根据该通知附件1，原告家庭被认定为一户。2016年6月24日，被告对原告作出《非法“一户多宅”处置意见书》，内容为“应桂岩村张国庆：《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：'农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准'。按照农村非法'一户多宅'认定办法，你户共有一宅，属于以下第4类非法一户多宅'。……4.其他违法建设：用房超过40平方米标准。现根据《中华人民共和国土地管理法》和《嵊州市2016年度违法建筑大整治行动工作方案》（嵊市委办发〔2016〕28号）等有关文件精神，要求在2016年6月27日前限期进行自行拆除，逾期不拆除的，将依法拆除”。原告不服，遂提起行政诉讼。另查明，原告建造涉案房屋未办理相关用地及规划审批手续，2006年7月20日，涉案房屋取得嵊州市地名办公室门牌证，门牌号为嵊州市崇仁镇应桂岩路163-1号，2011年5月23日户口簿登记原告之子张立锋为涉案房屋户主。2016年6月26日，原告自行拆除涉案房屋的其中二间。
一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，被告嵊州市国土资源局作出《非法“一户多宅”处置意见书》，故本案被告主体适格。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。本案中，涉案房屋为违法建筑。被告按照《中共嵊州市委办公室、嵊州市人民政府办公室关于全面整治农村非法“一户多宅”的通知》附件1《农村非法“一户多宅”认定办法》规定的“一户一宅”的认定标准，认定原告户为“一户一宅”。原告属于用房超过40平方米的非法“一户多宅”，违反“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，作出《非法“一户多宅”处置意见书》，要求原告限期自行拆除并无不当。故对原告起诉要求确认被告作出的《非法“一户多宅”处置意见书》违法的诉讼请求，该院不予支持。被告辩称其出具的《非法“一户多宅”处置意见书》并未对原告的权利义务产生实质的影响、不存在可诉性，理由不足，不予采纳。关于原告申请要求对《中共嵊州市委办公室、嵊州市人民政府办公室关于全面整治农村非法“一户多宅”的通知》中的附件1：《农村非法“一户多宅”认定办法》进行合法性审查的请求。该院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。而《中共嵊州市委办公室、嵊州市人民政府办公室关于全面整治农村非法“一户多宅”的通知》系中共嵊州市委办公室文件，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的规范性文件审查的范围。现原告要求对其进行合法性审查不符合法律规定，故不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告负担。
张国庆提起上诉称：一、一审判决驳回上诉人要求撤销被上诉人所作《非法“一户多宅”处置意见书》之诉请，是错误的。1.上诉人与儿子张立锋已分户，涉案被要求拆除的房屋系张立锋的户籍登记地址。2.涉案房屋已经崇仁镇处罚并缴纳罚没作价款，被上诉人再作出《非法“一户多宅”处置意见书》，违反了一事不再罚原则。3.涉案房屋虽未办理审批手续，但缴纳了罚没作价款，结合上诉人儿子张立锋已经公安分户且名下无房的实际情况，应给予补办手续更为合理。4.上诉人交纳罚没作价款后，政府相关经办人员已承诺将涉案房子作为张立锋的房子予以处理，但因张立锋当时参军入伍而未能补办手续。张立锋退伍回村后，政府部门应给予补办审批手续。5.行政机关作出行政处罚，应保障被处罚人享有一定的申辩权，被上诉人作出《非法“一户多宅”处置意见书》侵犯了上诉人的程序权利，亦属违法并应被撤销。二、一审判决认定《中共嵊州市委办公室、嵊州市人民政府办公室关于全面整治农村非法“一户多宅”的通知》中的附件1：《农村非法“一户多宅”认定办法》不属于规范性文件审查范围，系适用法律错误。该附件系由具有管理公共事务职能的组织制定并公开发布，针对不特定的多数人和特定事项，影响了公民、法人等的权利义务，在一定时间及范围内具有普遍约束力，系被上诉人作出被诉《非法“一户多宅”处置意见书》的依据，法院应当予以审查。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求。
嵊州市国土资源局未在法定期限内向本院提交答辩状，庭询时口头辩称：1.答辩人所作《非法“一户多宅”处置意见书》仅具有通知作用，对上诉人的权利义务不产生实际影响，不是可诉的行政行为。2.即使可诉，上诉人户也确实存在“一户多宅”的情形，答辩人向其发出《非法“一户多宅”处置意见书》合法。3.《中共嵊州市委办公室、嵊州市人民政府办公室关于全面整治农村非法“一户多宅”的通知》系中共嵊州市委办公室文件，并非《中华人民共和国行政诉讼法》规定的规范性文件审查范围，一审法院不予审查是正确的。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第四条规定：“国土资源行政处罚包括：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）限期拆除；（五）吊销勘查许可证和采矿许可证；（六）法律法规规定的其他行政处罚。”本案中，被上诉人嵊州市国土资源局认定上诉人张国庆存在“一户多宅”情形，对其作出涉案《非法“一户多宅”处置意见书》，要求上诉人“在2016年6月27日前限期进行自行拆除，逾期不拆除的，将依法拆除”，明确为上诉人设定了义务。因此，涉案《非法“一户多宅”处置意见书》属于上述《国土资源行政处罚办法》第四条第（四）项规定的“限期拆除”行政处罚范畴。被上诉人有关该处置意见书仅具有通知作用，不具有可诉性的答辩意见，本院不予采纳。
如前所述，涉案《非法“一户多宅”处置意见书》系国土资源行政处罚，被上诉人理当依照《中华人民共和国行政处罚法》等相关规定，依法依规作出行政处罚。然，现有证据不能证明被上诉人在作出该处置意见书的过程中，已依法履行立案、处罚前告知等程序，或已听取当事人的陈述和申辩，其行政程序明显违法。现上诉人起诉要求确认该《非法“一户多宅”处置意见书》违法并予以撤销，理由正当，应予支持。
另外，经审查，《中共嵊州市委办公室、嵊州市人民政府办公室关于全面整治农村非法“一户多宅”的通知》（嵊市委办发〔2016〕127号）由中共嵊州市委办公室发文，一审法院据此认定其不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的规范性文件审查范围，并无明显不当。上诉人要求法院对该文件进行司法审查，于法无据，本院不予支持。
综上，上诉人张国庆的上诉理由部分成立，本院予以支持。一审法院对被诉行政行为的合法性评判有误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销诸暨市人民法院（2017）浙0681行初120号行政判决。
二、撤销嵊州市国土资源局于2016年6月24日作出的《非法“一户多宅”处置意见书》。
三、驳回张国庆的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由嵊州市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 毕金刚
审判员 王 建
审判员 蒋 瑛
二〇一七年十一月八日
书记员 陈梦娜