四川省宜宾市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）宜民初字第40号
原告陕西省三秦建设集团总公司。住所地，陕西省山阳县建设局院内。
法定代表人杨亿民，总经理。
委托代理人刘小凤，四川元绪律师事务所律师。
被告宜宾县农村公路建设管理所。住所地，宜宾县柏溪镇桂圆路***号。
法定代表人王正才，所长。
委托代理人柏代明，四川义言律师事务所律师。
被告宜宾县柳嘉镇政府。住所地，宜宾县柳嘉镇正街**号。
法定代表人彭任祺，镇长。
委托代理人彭华富，宜宾县柳嘉镇人民政府副镇长。
委托代理人刘昌奎，宜宾县柳嘉镇法律服务所法律工作者。
原告陕西省三秦建设集团总公司（以下简称三秦公司）与被告宜宾县农村公路建设管理所（以下简称宜宾县农建所）、宜宾县柳嘉镇政府（以下简称柳嘉镇政府）建设工程合同纠纷一案，本院受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告三秦公司的委托代理人刘小凤、被告公路管理所的委托代理人柏代明、被告柳嘉镇政府的委托代理人彭富华、刘昌奎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告三秦公司向本院提出诉讼请求：1、判令二被告立即向原告支付拖欠的工程款3351039.80元，并从2013年8月13日起按中国人民银行同期贷款利率计算资金损失至付清时止；2、请求判令二被告立即向原告退还履约保证金863000元；3、请求判令二被告立即向原告支付运费补偿金1572492.30元；4、请求判令被告承担本案的诉讼费用。
其诉讼理由：三秦公司于2011年7月中标了宜宾县柳嘉镇至荣县雷音乡公路改建工程，向宜宾县农建所缴纳了履约保证金863000元。与宜宾县农建所签订了施工合同，合同总价款为10585616元。合同签订后，三秦公司组织施工。期间又与宜宾县农建所、柳嘉镇政府达成《关于柳嘉镇至雷音乡农村断头公路改建工程项目施工管理的协议》。协议约定宜宾县农建所、柳嘉镇政府对柳嘉镇至雷音乡农村断头公路改建工程行使业主权利，执行全部施工合同义务。宜宾县农建所委托代表黄国彬，三秦公司委托代表唐万刚，柳嘉镇政府委托吴明星为施工现场代表，负责合同的全面工作。三秦公司所完成工程项目的收文计量必须有柳嘉镇政府及监理工程师共同签字确认。计量资料经丙方（柳嘉镇政府）审核后按程序报批，工程款由甲方（宜宾县农建所）拨付给丙方，然后由丙方再行支付给乙方（三秦公司），且乙方确保所有工程款项都必须用于该工程项目。约定由柳嘉镇政府代为管理，并向三秦公司支付工程款。因三秦公司与宜宾县农建所签订合同前，柳嘉镇政府已自行承建了部分工程（约50%的工程量），2013年6月1日三秦公司对自己负责的工程部分全面完工后，多次要求宜宾县农建所、柳嘉镇政府及时支付工程款和竣工验收，而宜宾县农建所、柳嘉镇政府却不问不理。2013年6月17日，三秦公司再次以书面形式通知宜宾县农建所、柳嘉镇政府对工程进行竣工验收和支付工程款，宜宾县农建所、柳嘉镇政府仍然不理。经原告结算，三秦公司实际施工完成的工程价款为5556125.57元。从2011年12月施工以来，柳嘉镇政府先后两次仅向三秦公司支付工程款2205085.77元，之后再也没有向三秦公司支付过工程款，至今尚欠三秦公司工程款3351039.80元。同时，在施工过程中，为解决该工程至施工以来各种施工难、运输客观困难，在三秦公司的申请下，宜宾县农建所、柳嘉镇政府同意该工程建设的材料运输每吨补助30元，该工程建筑材料运输52416.41吨，宜宾县农建所、柳嘉镇政府还应向三秦公司补贴运输费1572492.30元。综上，三秦公司与宜宾县农建所、柳嘉镇政府签订的合同合法有效，三秦公司已完成工程施工，宜宾县农建所、柳嘉镇政府依约应支付拖欠的工程款、运费成本补贴并退还履约保证金。宜宾县农建所、柳嘉镇政府拒不支付，依法还应支付违约金。
被告宜宾县农建所答辩称：1、经估算，三秦公司已实际完成的工程款为4724683元，与三秦公司起诉金额相差831442.57元。2、按照合同约定，宜宾县农建所将工程款拨付给柳嘉镇政府，由柳嘉镇政府支付三秦公司。本案工程款，宜宾县农建所先后四次拨给柳嘉镇政府计4605085.77元，2012年6月14日—2013年12月17日，宜宾县交通局两次代三秦公司缴纳税款计78358.22元，宜宾县农建所拨付款项及代付税款共计4683443.99元。3、三秦公司起诉宜宾县农建所拖欠工程款不能成立。①工程款支付在结算审计完成后。②工程结算审核在工程竣工验收合格后。③宜宾县农建所尚未收到完整的竣工资料及验收申请报告，并非三秦公司诉称宜宾县农建所不进行竣工验收。④宜宾县农建所已超拨工程款194995.14元。按照合同约定及宜宾县农建所的估算，工程交工结算审计完后应拨付工程款95%工程款，即4488448.85元，而宜宾县农建所拨付了4683443.99元，已经超拨了工程款。4、退还履约保证金不符合《施工合同》约定的条件。合同约定履约保证金在本合同工程全部完工并交工验收合格后一次性退还承包人，本案履约保证金尚不具备退还条件。5、三秦公司主张运费补偿金背离合同实质性内容。①运费补偿金包含在工程量清单中标价的单价中。②宜宾县农建所对运费补偿金既没有同意，也没有签订书面协议。③即便宜宾县农建所同意或签订书面协议也是无效的，不符合法律规定。综上，宜宾县农建所认为，三秦公司诉请支付工程款，退还履约保证金及支付运费补偿金的理由不成立，请求人民法院查清事实的基础上驳回三秦公司的诉讼请求。
被告柳嘉镇政府辩称：1、柳嘉镇政府受宜宾县农建所委托，代其行使业主职权。施工过程中，收到宜宾县农建所四笔工程款共4605085.77元，后分两次通过银行转款支付三秦公司共2605085.77元（包括徐洪借款420000元支付民工工资和工程款），并按协议为三秦公司代付工人工资金、材料款共7笔，累计金额977160元。其中黄世涛挖机工程款31500元，廖景彩工程款600000元，张吉孝工程款125000元，唐自斌运费26985元，何其超机械租赁费100996元，钟永生工程款29929元，刘锦祥材料费工程费62750元。此外，另借给廖景彩850000元的工程款系三秦公司未建完，由政府自建工程支付的费用，资金余额172840元。其次，根据协议约定应支付而暂未支付的邓根来执勤补助款、白牛村场地租金及恢复费、龚朝友工资、廖景彩工程款票据合计322673元，品迭后三秦公司尚欠柳嘉镇政府149833元。2、三秦公司运费补偿金30元/T计157249.30元的主张依法不能成立。三秦公司关于运费的申请是吴明星的签字，吴明星仅是柳嘉镇政府一名零时聘用人员，其职责权限为现场监管，只为工程质量及相关事宜负责把关，无权对工程价格增减作出承诺。吴明星签字后也未向政府或管理所作汇报，相关领导不知此事，吴明星签字行为属无权行为。运费补偿金包含在工程量清单中标单价中，中标文件载明，三秦公司中标前对地理环境、交通等右能影响施工的因素充分考虑。3、三秦公司要求退还履约保证金之诉不成立。请求人民法院依法判决，维护柳嘉镇政府的合法权益。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织双方当事人进行了证据交换和质证。当事人无异议的证据：1、营业质照、机构代码。2、招标文件，投标文件、中标通知书。3、三秦公司缴纳履约保证金863000元的银行转帐凭证。4、《宜宾县柳嘉镇至荣县雷音乡界农村断头公路改建工程施工合同》、宜宾县农建所委托柳嘉镇政府的委托书、《关于柳嘉镇至荣县雷音乡农村断头路改建工程项目施工管理协议》。宜宾县农建所提供的《柳嘉镇至雷音公路完成工程量估量清单》、宜宾县农建所拨付工程款4605085.77元给柳嘉镇政府的凭证及代三秦公司支付税款两次计78358.22元的凭证。5、柳嘉镇政府两次通过银行转帐付款给三秦公司的凭证，共计转款2185085.77元。6、秦建发（2012）0020号工作函。7、秦建发（2013）09号《关于请求交工验收及明确计量等事宜的申请报告》及2013年6月17日签收该文的送达回证。8、柳嘉镇政府代三秦公司支付的款项⑴黄世涛的挖机工程款31500元。⑵张吉孝工程款125000元。⑶唐自斌运费26985元。⑷何其超机械租赁费100996元。⑸钟永生工程款29929元。9、四川省自贡市中级人民法院（2013）自民三终字第106号民事判决书。双方当事人还一致认可，柳雷公路总工程量14公里，三秦公司中标工程量7公里。柳雷公路已经交付使用三年以上，至今未验收，也未对三秦公司完成工程量的工程价款予以审计。本院对上述无异议的证据及事实予以确认并在卷佐证。
对有争议的证据和事实，本院认定如下：
（一）、三秦公司完成的工程量
1、涉案工程项目名称100章总价60575元，三秦公司认为其已经完成100章的全部工程量，应当全部支付。宜宾县农建所认为，100章总价60575元的款项是针对总工程量14公里的费用，三秦公司中标时只有7公里工程量，应扣12000元，只应支付48575元。
2、涉案工程项目名称第300章312-3中的C20砼护肩工程的工程款764452.84元，农建所认为此工程按照图纸设计施工计算，其工程价款应为456505元。三秦公司擅自加宽加厚，故工程价款多计算了307947.84元，多出部分不认可。三秦公司主张C20砼护肩工程是在业主要求下完成，有监理和业主现场代表签证确认，该项工程款依法计算764452.84元。
3、涉案工程项目名称第400章419-1变更中钢筋混泥土圆管涵Ф0.3m的工程价款问题。宜宾县农建所认为，招投标文件中没有确定，同时没有变更的资料，也没有审批同意变更的材料，不能计入本案的工程款。三秦公司认为，钢筋混泥土圆管涵已由Ф0.1m变更为Ф0.3m，虽然没有变更设计单，但是经业主代表和监理现场确认后施工，完工后收文确认。依法应计算107374.08元，而宜宾县农建所仅仅计算8140元。
4、涉案工程项目名称第600章《安全设施预埋管线》问题。宜宾县农建所认为三秦公司未完成，不予以支付。三秦公司认为，有业主方现场代表签字确认的工程量清单，已经完成，应支付该项工程款15638.08元。
5、三秦公司提交的《交工验收及明确计量》和送达回证。
宜宾县农建所认为，三秦公司仅有竣工验收的申请，未将工程的相关资料和图纸提交业主，无法验收。
本院对该部分事实认定如下：三秦公司与宜宾县农建所、柳嘉镇政府签订的《关于柳嘉镇至雷音乡农村断头公路改建工程项目施工管理协议》约定：宜宾县农建所委托柳嘉镇政府行使业主权利，执行宜宾县农建所与三秦公司签订合同的全部施工合同义务；三秦公司完成任务工程项目的收方计量必须有丙方柳嘉镇政府及监理工程师共同签字确认；吴明星为柳嘉镇政府委派涉案工程的现场负责人，负责工程建设的全面工作。根据此协议约定，三秦公司有充分的理由相信吴明星能够代表柳嘉镇政府行使宜宾县农建所业主的权利。三秦公司提交的《计量签证单资料》中第100章的内容与宜宾县农建所提交的《柳嘉至雷音公路完成工程量估算表》第100章内容除三秦公司计算100章多了竣工文件外，其余基本一致。第300章312-3中的C20砼护肩工程计量的收方记录（按加宽加厚收方）。第400章419-1变更的工程量，第600章《安全设施及预埋管线》均通过了监理工程师和工程现场负责人吴明星的核实后签名确认，应当认定公路加宽加厚及419-1变更的工程量得到了业主的认可，应视为三方当事人对修建柳雷公路达成新的合约。本院对上述事实和证据予以认定。
三秦公司完成柳雷公路7公里的工程量后，于2013年6月6日向宜宾县农建所、柳嘉镇政府、监理单位递交了《交工验收及明确计量》申请报告，三个单位均签收该申请报告，有送达回证为据。对该证据予以认定。
（二）、对柳嘉镇政府代付工程款的争议
1、案外人徐洪向柳嘉镇政府的借款420000元；
2、廖景彩于2013年4月24日向柳嘉镇政府借支的工程款300000元，于2013年5月9日向柳嘉镇政府借支的工程款300000元，于2013年5月23日向柳嘉镇政府借支的工程款250000元，三次借款共计850000元；柳嘉镇政府于2014年1月28日向廖景彩支付工程款60万元。
3、柳嘉镇政府于2013年4月26日代付刘锦祥沙夹石、手铺片石人工工资62750元；
三秦公司对上述代付款予以否认，柳嘉镇政府认为是按照合同的约定和会议纪要及三秦公司汪辉言的承诺支付，是合理合法的支付。
本院对该部分事实认定如下：1、对徐洪借款的认定。四川省自贡市中级人民法院已经生效的（2013）自民三终字第106号民事判决书认定：三秦公司与廖景彩签订（柳雷路）《劳务用工合同》，严美臣在三秦公司项目负责人栏签名，严美臣在涉案工程中的行为是履行职务行为。涉案工程中，严美臣出具委托书委托徐洪负责柳雷公路改建工程，包括工程质量、安全、资金、计划拨付，结算等一切由徐洪负责。柳嘉镇政府相关领导在徐洪出具的借款400000元的借条上批注了用于支付涉案工程的民工工资，20000元的借条上载明的是工程款。柳嘉镇政府通过银行转帐支付了徐洪这420000元。之后，三秦公司向柳嘉镇政府出具收条，收到柳嘉镇政府支付工程款1058561.6元。柳嘉镇政府相关领导在该收条上批注扣除此前的借款。该收条上的收款人是汪辉言，加盖了三秦公司印章。故柳嘉镇政府扣除了徐洪借款400000元后，通过银行转帐支付三秦公司工程款658561.6元。同样，三秦公司向柳嘉镇政府出具收据，收取柳嘉镇政府支付工程款1546524.17元时，柳嘉镇政府相关领导在收条上批注扣除之前徐洪所借工程款20000元，只转款1526524.17元给三秦公司，三秦公司均未提出异议。三秦公司在秦建发（2012）0020号工作函的附件中也认可柳嘉镇政府代付民工工资420000元。从柳嘉镇政府代付款420000元的民工工资仅有徐洪的借款，故应当认定柳嘉镇政府借给徐洪柳雷公路民工工资420000元，得到了三秦公司的追认，对此代付款予以认定。
2、对柳嘉镇政府借给廖景彩850000元工程款和支付廖景彩600000元工程款的认定。
柳嘉镇政府认为借支给廖景彩的850000元工程款系三秦公司未完成剩余2公里的工程，由政府自建仍由廖景彩施工，应在三秦公司的工程款中扣除。柳嘉镇政府提供了廖景彩于2013年5月26日与吴明星、邓强结算的2013年4月－5月26日完成的工程项目结算清单，拟证明应支付廖景彩此期间施工的里程碑、警示牌等工程款应为910207元。但未提供系自建工程的依据。三秦公司中标了这7公里公路工程，又与廖景彩签订了劳务合同，应当认定是三秦公司完成。廖景彩于2013年5月26日与吴明星、邓强结算的2013年4月－5月26日完成的工程项目结算清单，按照清单上注明应有监理人员签名。清单上签名的邓强，经生效的四川省自贡市中级人民法院（2013）自民三终字第106号民事判决书认定系三秦公司的工作人员。因此，廖景彩该工程清单因未经监理审核签字确认，本院对此结算清单不予认定。柳嘉镇政府无三秦公司委托，自行借款给廖景彩850000元属于另一法律关系。
关于柳嘉镇政府支付廖景彩600000元的工程款问题，根据柳嘉镇政府提供的2012年11月23日三秦公司的秦建发（2012）0020号工作函所附已付款名册中，载明已付廖景彩工程款1650000元；2013年2月25日三秦公司汪辉言与廖景彩工程结算的《柳雷路工程结算清单》中，廖景彩所做的砼路面5.295公里浇注、路肩、超厚边沟、水稳人工费、零星工程等计2798966元，该清单上注明已支付2000000元。汪辉言在该清单上注明除否认水稳人工费92051元外，其余均予以认可。廖景彩和汪辉言均在该结算清单上签字确认。汪辉言既代表三秦公司收取柳嘉镇政府支付的工程款，又与廖景彩等人结算工程。汪辉言的行为应是代表三秦公司履行职务行为。在上述结算中，除水稳人工费92051元和已经支付2000000元外，三秦公司尚应支付706915元。目前，三秦公司未提供证据证明汪辉言结算确认的廖景彩的工程款已经支付完毕，柳嘉镇政府根据《宜宾市宜宾县柳嘉镇至荣县雷音乡界农村断头路改建工程施工合同》第22条“承包人应当遵守《劳动法》的相关规定，不得拖欠民工的工资及其他劳务费。必要时业主有权按实代支拖欠的民工及其他劳务费”的约定和三秦公司与廖景彩签订（柳雷路）《劳务用工合同》，以及汪辉言与廖景彩结算清单、汪辉言出具的《债权债务人双方承诺书》中“债权人双方同意通过法律解决纠纷，如在2013年9月15日前不能依法或和平解决，三秦公司无条件同意由柳嘉镇政府在三秦公司的工程款中直接支付”的承诺，代三秦公司支付廖景彩600000元工程款，未违反合同的约定，应当予以确认。
3、关于柳嘉镇政府于2013年4月26日代付刘锦祥沙夹石、手铺片石人工工资62750元的问题。
从柳嘉镇政府提供由三秦公司汪辉言签名且盖有三秦公司印章的结算刘锦祥铺沙夹石、材料费等清单可见，汪辉言对刘锦祥的各项工程款结算合计672715元，并写明三秦公司实际支付了765000元，刘锦祥多领取了三秦公司工程款92285元。此外，柳嘉镇政府又提交的由邓强、严美臣制作，有吴远超签名的《刘锦祥材料款对帐单》，这两份工程款结算清单中的工程量是否是同一时期，是否有重叠，无依据证明，且两份结算清单均无刘锦祥的签字确认。柳嘉镇政府在无三秦公司委托，又无双方结算确认一致的依据，或有合法有效文书确认的情况下，擅自支付刘锦祥工程款，事后未得到三秦公司认可。柳嘉镇政府虽提供了会议纪要和汪辉言的承诺，但该会议纪要无明确的意见，而汪辉言的承诺也应当是在承包人与实际施工人结算清楚，有双方协商一致并签字确认的结算依据或相关生效法律文书确认的前提下代付。因此。柳嘉镇政府代三秦公司支付刘锦祥工程款的行为不符合合同约定的“按实支付”，也不符合法律的规定。故对柳嘉镇政府该代付行为不予认定。
4、关于其他款项的争议
⑴白牛村向柳嘉镇政府反映三秦公司差欠场地租赁费及恢复场地费30000元。⑵邓根来出具说明，称三秦公司差欠其执勤补助12000元。⑶邓强出具证明证实三秦公司差欠龚朝友工资9000元。
柳嘉镇政府以白牛村等反映三秦公司欠款为由扣留了三秦公司工程款准备代付白牛村等三笔款项，不再支付三秦公司。三秦公司认为这三笔费用与本案无关，不应在工程款中扣除。
本院对该部分事实认定如下：白牛村、邓根来、龚朝友与三秦公司的关系和三秦公司与宜宾县农建所的建设工程合同纠纷，是两个不同的法律关系，本院对柳嘉镇政府提供的准备分别支付上述款项的证据不予认定。
（三）、合同约定之外产生的二次转运费的认定
宜宾县农建所认为，三秦公司单独在合同以外增加运费的申请，未经政府批准，且在投标文件中三秦公司明确表示已经踏勘了现场并充分考虑了项目所在的人文、地理、交通等情况，能按照招标人的要求完成施工，工程量清单中标价已包括为实现和完成合同工程所需要的劳务、义务和风险，因此，该转运费的增加违背了招投标和合同实质内容，不应当认定。
柳嘉镇政府认为，吴明星只是政府临时聘用的监管人员，无权代表政府对成本运费予以补贴。即便存在增量工程，应该走相应的法律程序，通过财政、纪委的部门认定。故吴明星签字同意补贴是越权，没有经过相应的法律程序，应为无效。
本院对该部分事实认定如下：三秦公司以柳雷公路只能通行小型运输车辆，雷音路面正在施工为由向柳嘉镇政府书面申请增加35元/T的二次转运费补贴。业主方现场代表人吴明星在该申请上签署意见“因柳三公路K0+000M霸王秋桥属于危桥，不能通行载重（20T）车辆，另外K4+100M五一桥中心已经开裂，于2011年限载通行。因此，石子、石粉、水泥等材料在园林山庄料场堆放后，再经20T以下车辆二次转运到白牛村（8公里）料场搅拌，因此运费增加，予以补贴运费每T30元”。另外，三秦公司还提交了危桥照片为据。三秦公司的申请虽无柳嘉镇政府或宜宾县农建所加盖的印章。但柳嘉镇政府的现场负责人吴明星签署了意见，同意补贴二次转运费30元/T。吴明星是宜宾县农建所委托柳嘉镇政府履行业主职责的施工现场负责人，负责涉案工程的全面工作，吴明星的行为是履行职务行为。对三秦公司提供的有吴明星签署增加二次转运费意见的证据予以认定。
本院认为，本案系建设工程合同纠纷，三秦公司按照合同的约定履行了自己的义务，宜宾县农村公路管理所应当按照合同的约定履行支付工程价款的义务。双方争议的焦点：1宜宾县农建所应当支付三秦公司工程款数额。2、柳嘉镇政府的代付行为是否有效。3、柳嘉镇政府扣除的其他款项是否应当支付三秦公司。4、三秦公司在修建公路时产生合同约定之外的二次转运费是否应当支持。5、履约保证金是否应当退还。
针对焦点一，根据双方当事人在《宜宾县柳嘉镇至荣县雷音乡界农村断头公路改建工程施工合同》的专用合同条款2.7组织竣工验收中约定“在竣工验收后15天内，向发包人提供竣工图五套，并将施工过程中形成的有关完整资料整理装订成册，经监理工程师审核后交发包人二套归档……”，双方约定是验收后15天内向发包人提供竣工图，但并未约定何时验收。按照双方签订的《宜宾县柳嘉镇至荣县雷音乡界农村断头公路改建工程施工合同》第9条“⑴根据工程量清单所列的数量和单价或总额计算的本合同总价为人民币10585616元。最终完成量以实际收方计量为准；⑾交工证书签发后，业主累计应支付承包人的价款，应达到该到期结算价款的95%（扣留5%作为质保金，无利息）”；（Ⅲ）“在缺陷责任终止证书和国家审计机关对本项目做出审计后，结算本工程款项（无利息）”和专用合同条款第2.6.1条“⑴合同价款确定，采用固定价格的合同，合同价款中包括的风险范围，承包人已充分考虑工程实施过程中的材料价格涨价风险及其它风险，并已考虑在投标报价中。因缺水、停电等造成的损失应包含在报价中，综合单价不再调整。⑵施工期间人工费除政策性规定外不得调整。双方约定合同价款的其他调整因素……。”的约定，因该项目尚未进行审计，宜宾县农建所目前应当支付三秦公司总工程款二分之一的95%，即10585616元÷2×95%=5028167.6元，余下的5%按照约定作为质保金。
针对焦点二，柳嘉镇政府代付行为的效力。
1、关于柳嘉镇政府借款420000元给徐洪支付民工工资，事后，柳嘉镇政府在支付三秦公司工程款时扣除徐洪借支的420000元，三秦公司未提出异议。且三秦公司给柳嘉镇政府的秦建发（2012）0020号工作函内也载明认可柳嘉镇政府代支付420000元的民工工资。柳嘉镇政府代付该款的行为得到了三秦公司的认可，应合法有效。
2、关于柳嘉镇政府分三次借给廖景彩850000元工程款，另支付廖景彩工程款600000元的问题。
柳嘉镇政府称三秦公司未建剩余的2公里，是政府自建，请廖景彩施工完成。吴明星、邓强与廖景彩结算应付廖景彩910207元，借款850000元的工程款给廖景彩，尚欠廖景彩工程款。柳嘉镇政府未提供自建的依据。廖景彩与三秦公司签订了劳务合同，应当认定是三秦公司完成。柳嘉镇政府提供的廖景彩的《工程项目结算清单》上，除现场负责人吴明星签名外，清单上注明了监理人员签名栏，但监理人员并未在该清单上签名确认，而是三秦公司的职工邓强签名，邓强无权代表监理单位签字确认。因此，应当认定柳嘉镇政府借款850000元给廖景彩属于另一法律关系，对三秦公司不具有约束力，不应当在三秦公司的工程款中扣除。
关于柳嘉镇政府支付廖景彩的工程款600000元。三秦公司2012年11月23日的秦建发（2012）0020中载明已付廖景彩1650000元，2013年2月25日汪辉言与廖景彩结算的《柳雷公路工程结算清单》中廖景彩所做5.295公里工程计2798966元，清单上载明已付2000000元，除汪辉言否认水稳人工费92051元，三秦公司尚应付廖景彩706915元。目前，三秦公司未提供证据证明结算完毕后已经支付尚欠廖景彩的工程款，故柳嘉镇政府支付廖景彩600000元工程款，有三秦公司与宜宾县农建所的合同及廖景彩与三秦公司签订的劳务合同、汪辉言与廖景彩的结算、汪辉言出具的承诺等证据相互印证支撑，应当认定柳嘉镇政府这一代付行为有效。
3、关于柳嘉镇政府代付刘锦祥铺沙夹石、手铺片石、材料费等工程的人工工资62750元的问题。柳嘉镇政府提供的汪辉言与刘锦祥结算清单载明三秦公司应付刘锦祥672715元，三秦公司实际支付刘锦祥765000元，刘锦祥多领取了工程款项92285元。另外柳嘉镇政府提供的邓强、严美臣制作，吴远超签字确认的《刘锦祥材料款对帐清单》，此清单无法确认是否与汪辉言结算清单上的工程有重叠，是否是同一时期所做，且两份清单无刘锦祥签字确认。柳嘉镇政府在无三秦公司委托，又无双方结算确认一致的依据，或有合法有效文书确认的情况下，擅自支付刘锦祥工程款，事后未得到三秦公司认可。柳嘉镇政府虽提供了会议纪要，但该会议纪要并无明确的意见，而汪辉言的承诺也应当是在承包人与实际施工人结算清楚，有一致签字确认的结算依据或相关生效法律文书确认的前提下代付。因此。柳嘉镇政府代三秦公司支付刘锦祥工程款的行为不符合合同约定的“按实支付”，也不符合法律的规定。故柳嘉镇政府该代付行为对三秦公司不具有约束力，不应当在三秦公司的工程款中扣除。
（三）、柳嘉镇政府扣除的其他款项是否应当支付三秦公司。
本院认为，本案是三秦公司与宜宾县农建所的建设工程合同纠纷，而白牛村、邓根来、龚朝友与三秦公司之间是另一法律关系，应当由三秦公司和白牛村、邓根来、龚朝友自行结算处理或通过其他法律途径解决，柳嘉镇政府以三秦公司差欠白牛村等款项为由擅自扣除三秦公司的工程款不当，对柳嘉镇政府要求扣除三秦公司该工程款的行为不予支持。
（四）、三秦公司在修建公路时产生合同约定之外的二次转运费是否应当支持。
本院认为，三秦公司在投标时虽踏勘了现场并充分考虑了项目区域的人文、地理、气候、交通等可能影响施工的因素。但业主现场负责人吴明星证实了二次转运增加了转运费的事实，并在三秦公司要求增加补贴35元/T的申请书上签署同意补贴运费30元/T的意见。吴明星是宜宾县农建所委托柳嘉镇政府履行业主职责的施工现场负责人，负责涉案工程的全面工作，三秦公司有理由相信吴明星能够代表业主行使权利。涉案工程合同外产生的二次转运费因有业主现场负责人签字确认，应认定为双方当事人对合同外新增加费用的约定，此约定对双方当事人产生约束力，宜宾县农建所应当承担按实支付二次转动费的责任。但三秦公司以招标文件载明的建筑材料运输吨位核算二次转运费的方式，不符合按实结算的常情。基于三秦公司未提供与对方结算并经对方确认的二次转运的实际吨位的依据，对其在本案中请求支付二次转运费因证据不足，不予支持。
（五）履约保证金是否应当退还的认定
本院认为，《公路工程竣（交）工验收办法》第八条的规定，公路工程竣（交）工验收应具备以下条件：（一）合同约定的各项内容已完成；（二）、施工单位按交通部制定的《公路工程质量检验证定办法对工程质量进行检测》，并出具检测意见；（三）、监理工程师对工程质量的评定合格；（四）、质量监督机构按交通部规定的公路工程质量鉴定办法对工程质量进行检测，并出具检测意见。（五）、竣工文件已按交通部规定的内容编制完成。（六）、施工单位、监理单位已完成本合同段的工作总结。三秦公司已经按照合同的约定履行了修建柳雷公路的义务，并完成施工总结。监理工程师在三秦公司的《单位工程质量检验评定表》上签字确认，认定该工程评定合格。三秦公司于2013年6月6日向宜宾县农建所、柳嘉镇政府、监理单位提出书面申请报告，请求交工验收及明确计量。宜宾县农建所、柳嘉镇政府，以及监理在2013年6月17日签收该文后，未作出任何反映。此事实有三秦公司提供的送达回请及《交工验收及明确计量》书面申请报告为据。柳雷公路从收尾完工至今交付使用已有三年多的时间，柳嘉镇政府虽提出涉案工程存在质量问题，并提供对水稳层七个点抽查后的《整改通知》，但此通知时间是2012年5月18日，在宜宾县农建所、柳嘉镇政府、监理单位于2013年6月17日收到三秦公司的《交工验收及明确计量》书面申请报告后，未提供证据证明柳雷公路还存在质量问题，也没有提供证据证明三秦公司修建的柳雷公路不符合验收条件或验收不合格，根据双方签订的合同约定，宜宾县农建所应当退还三秦公司的履约保证金863000元。
综上所述，宜宾县农建应先行支付三秦公司工程款5028167.6元，扣除宜宾县公路管理所委托宜宾县柳嘉镇政府支付三秦公司工程款2185085.77元（两次银行转款658561.6+1526524.17），代三秦公司支付工程款1334410元（徐洪420000元、黄世涛31500元、张吉孝125000元、唐自斌26985元、何其超100996元、钟永生29929元、支付廖景彩工程款600000元），尚应支付三秦公司工程款1508671.83元。三秦公司请求支付工程款3351039.80元过高，超出部分不予支持。关于三秦公司对未付工程款请求支付利息，因双方签订的《宜宾市宜宾县柳嘉镇至荣县雷音乡界农村断头路改建工程施工合同》第9条第（Ⅱ）项约定“……应达到该期结算价款的95%（扣留5%作为质保金，无利息）”，第9条第（Ⅲ）项约定“在缺陷责任终止证书和国家审计机关对本项目做出审计后，结算本工程款项（无利息）”。因此，三秦公司要求支付工程欠款的利息，不予支持。
双方争议的工程项目第100章总则，第300章312-3C20砼护肩工程，第400章419-1变更钢筋混泥土圆管涵Ф0.3m，第600章警示牌等工程，均通过了监理工程师和工程现场负责人吴明星的核实后签名确认，应当认定公路加宽加厚及419-1变更的工程量得到了业主的认可，应视为三方当事人对修建柳雷公路达成新的合意，本院予以确认。但上述争议的工程项目的工程价款应如何计算支付，应根据《宜宾县柳嘉镇至荣县雷音乡界农村断头公路改建工程施工合同》第24条“工程结算时，以国家审计机关依法作出的审计结论为结算依据。相关费用按国家相关规定执行”的约定，应按照国家审计机关审计的结果作为结算依据。双方结算时，按照多退少补的原则处理。据此，依照《中华人民共和国合同法》第八条，第六十条，最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：
一、宜宾县农村公路建设管理所于判决生效后十日内支付陕西省三秦建设集团总公司工程款1508671.83元、退还陕西省三秦建设集团总公司履约保证金863000元；
二、驳回陕西省三秦建设集团总公司的其他诉讼请求。
如果上述义务人未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费52306元，由原告陕西省三秦建设集团总公司负担34870元，由被告宜宾县农村公路建设管理所、宜宾县柳嘉镇政府共同负担17436元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审判长 杨 永
审判员 越太强
审判员 张问桃
二〇一六年八月十六日
书记员 贾琳玲