广东省江门市江海区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0704行初298号
原告：鹤山市龙口镇四堡养殖场。经营场所：广东省鹤山市龙口镇四堡管区蕉坑村蕉坑尾。
经营者：唐巨全，男，汉族，1957月年4月10日出生，住址：广东省鹤山市，
委托代理人：张沙，北京万典律师事务所律师。
委托代理人：陈海峰，北京万典律师事务所律师。
被告：鹤山市龙口镇人民政府。住所地：广东省鹤山市龙口镇金华路*号。
法定代表人：梁沃威，该镇镇长。
委托代理人：李宝强，广东皓朗律师事务所律师。
委托代理人：吕嘉浩，广东皓朗律师事务所律师。
原告鹤山市龙口镇四堡养殖场（以下简称“四堡养殖场”）诉被告鹤山市龙口镇人民政府（以下简称“龙口镇政府”）镇政府行政强制纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后依法组成合议庭,于2017年12月8日公开开庭进行了审理。原告四堡养殖场的经营者唐巨全及委托代理人张沙、被告龙口镇政府的出庭负责人任国明副镇长及委托代理人李宝强、吕嘉浩均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
四堡养殖场诉称：鹤山市龙口四堡管区蕉坑村民小组（以下简称“四堡蕉坑村民小组”）为充分利用土地资源，壮大集体经济，发挥土地效益，将涉案土地出租给四堡养殖场，租期自2004年2月20日至2030年2月19日。四堡养殖场租赁该土地后，开始建设涉案养殖场，并办理了工商登记、税务登记、项目立项备案、动物防疫条件合格证等手续，用于生猪养殖。截止2017年7月初，养殖规模已经达到1758头猪。四堡养殖场在2008年就被鹤山市发展和改革局、鹤山市财政局、鹤山市农业局等单位列入生猪标准化养殖场，2013年通过了标准化猪场验收，建立死畜处理池、沼气池、养鱼池塘等设备设施提高养殖废弃物循环利用能力，通过这些措施将养殖废弃物充分利用，变废为宝，达到了废物利用和环境整治的目的，四堡养殖场各项环境指标都符合国家标准，对周边环境基本没有污染。2017年7月10日，龙口镇政府对唐巨全作出《限期拆除通知书》，责令唐巨全在2017年7月18日前自行拆除，恢复土地原貌。逾期不拆除的，将依法进行强制拆除。2017年7月20日，龙口镇政府组织城建环保、农办、国土、林业等相关部门联合行动，对四堡养殖场采取强制拆除行为，将四堡养殖场夷为平地，在强制拆除时造成四堡养殖场正在饲养的生猪重大伤亡，给四堡养殖场造成重大经济损失。四堡养殖场认为龙口镇政府的强制拆除行为明显违法、错误，依法应予纠正，理由如下：
（一）龙口镇政府认定事实和适用法律错误。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十七条及《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）的相关规定，四堡养殖场属于设施农用地，仍然属于农用地，按农用地管理，不属于非农业用地，属于国家大力支持发展的项目，而《中华人民共和国土地管理法》规定的是非农业建设须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。龙口镇政府将设施农用地错误的认为是非农业用地建设，属于认定事实错误。因事实认定错误，也造成了适用法律错误。另外，四堡养殖场使用土地不属于村庄规划区范围内的土地，没有使用村庄规划区范围内的土地进行建设，没有违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定。龙口镇政府错误的认定四堡养殖场在村庄规划区内，导致错误的适用了法律。
(二)龙口镇政府实施涉案强制拆除行为属于超越职权。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、《中华人民共和国城乡规划法》第五十一条的规定，古堡养殖场不在村庄规划区范围内，龙口镇政府无权对其实施强制拆除行为。另外，四堡养殖场建于2004年，在当年办理了各项手续，属于在鹤山市手续比较健全的养殖场，按照《鹤山市畜禽养殖管理办法》第七条的相关规定，应当由鹤山市人民政府对古堡养殖场进行处理，龙口镇政府实施涉案强制拆除行为明显超越职权。
（三）龙口镇政府对古堡镇政府实施强制拆除行为是为了逃避法定补偿责任。本案中，龙口镇政府以四堡养殖场已经划入禁养区为由对其实施了强制拆除行为，依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，对划定禁止养殖区域确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿，但是龙口镇政府为了使鹤山市人民政府逃避对四堡养殖场进行补偿的法定责任，就滥用公权力将四堡养殖场强制拆除，以致给其造成重大经济损失。综上所述，为维护自身合法权益，特提起本案行政诉讼。请求判令：确认龙口镇政府于2017年7月20日对位于广东省鹤山市龙口镇四堡管区蕉坑村蕉坑尾的四堡养殖场实施强制拆除的行政行为违法。
四堡养殖场向本院提交以下证据：1、《限期拆除通知书》。2、《微信公众号图片截图》。3、《照片》、《光盘》3张。4、鹤发改资[2008]10号《关于转下发生猪标准化养殖场（小区）建设项目2007年中央预算内投资计划的通知》、江发改农[2008]60号《关于转下达生猪标准化养殖场（小区）建设项目2007年中央预算内投资计划的通知》、鹤牧医函[2015]5号《关于2013年生猪调出大县奖励资金死畜处理池（鹤山市龙口3个古劳镇2个）建设资金的申请》。5、《个体工商户营业执照》、《税务登记证》、《广东省企业基本建设投资项目备案证》、《动物防疫条件合格证》。6、《四堡蕉坑村蕉坑尾耕地承合同》、《四堡蕉坑村蕉坑尾耕地承包合同补充协议》。
龙口镇政府辩称：（一）四堡养殖场在鹤山市龙口四堡管区蕉坑村蕉坑尾的土地上未经过建设规划许可审批，私自建设建构筑物，属于擅自兴建的行为，该行为已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条及第六十五条的规定，龙口镇政府依法履行职责，向其发出《限期拆除通知书》，责令其停止建设、限期改正。龙口镇政府采取行政强制行为主体适格。针对四堡养殖场认为其养殖场属于农用地范畴。经查，四堡养殖场占用了林地，并且改变了林地的用途，但是没有办理占用林地许可证，依照《中华人民共和国森林法》第十九条的规定，龙口镇政府作为辖区内的镇人民政府，负有护林工作职责，故在工作过程中也曾劝说四堡养殖场自行拆除建构筑物并将其复绿。退一步讲，依照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]124号）的规定，经营者从事设施农业建设的，必须在设施农用地使用前，拟定设施建设方案经公告无异议后，再与乡镇政府、农村集体经济组织签订用地协议，之后还要报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。四堡养殖场在没有办理设施用地的审批手续的情形下，径行进行建设，已属于违法行为。故四堡养殖场认为自身建设使用土地用于农业用途即为合法的观点于法无据。
（二）四堡养殖场在集中式饮用水源保护区中从事生猪养殖经营活动，违反《中华人民共和国畜牧法》的规定，并且对广大人民群众的饮用水源安全产生极大影响。依据《中华人民共和国畜牧法》第四十条的规定，四堡养殖场位于鹤山市镇级集中式饮用水源保护区四堡水库的范围内，所以不能在涉案地块上从事养殖活动。由于四堡养殖场的工商登记时间晚于《中华人民共和国畜牧法》的施行时间，四堡养殖场在涉案地块上养殖生猪自始违法，因此，本案不适用《畜禽规模养殖污染防治条例》中因规划调整关闭原有畜禽养殖场所予以补偿的规定。并且，四堡养殖场从事生猪养殖活动的地点为畜禽禁养区，明令规定不能进行生猪养殖活动。在实际工作中，龙口镇政府已多次向四堡养殖场宣讲前述等相关法律规定，但其仍然未在限期内自行拆除非法建构筑物，龙口镇政府才实施强制拆除强制。
（三）四堡养殖场未进行环境影响评价就进行生猪养殖经营活动，对周边环境存在污染隐患。四堡养殖场虽然领取了工商营业执照，但在建设生猪养殖场投产前，没有进行环评报告，没有依法领取《排污许可证》，所建设的沼气池等设施没有经相关有资质机构出具报告，证实其能效防止污水、固体废弃物等对外排放污染问题，违反了《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》的相关规定。
（四）龙口镇政府采取行政强制行为符合法律程序。针对四堡养殖场的非法经营行为，龙口镇政府依法向其送达《限期拆除通知书》，但其未能在规定期限内自行拆除非法建构筑物，所以，龙口镇政府才采取强制行为，对其违法建筑进行强制拆除。综上所述，四堡养殖场未经规划许可非法建设建构筑物，龙口镇政府在行政强制过程中认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。另外，四堡养殖场还存在侵占林地、未经环评报告自行建设等多种违法行为，龙口镇政府的强制拆除行为并没有侵害其合法权益。因此，请求驳回四堡养殖场的诉讼请求。
龙口镇政府向本院提交以下证据及依据：1、统一社会信用代码证书。2、现场照片。3、《限期拆除通知书》。4、《告知书》。5、鹤山市镇级生活饮用水水源保护区划定可行性研究报告（饮用水源保护区范围划定方案）。6、《通知》。7、龙口四堡村委会蕉坑村生态林图纸。8、法律依据（即《中华人民共和国城乡规划法》）。
经审理查明：2004年2月20日，唐巨全与四堡蕉坑村民小组签订《四堡蕉坑村蕉坑尾耕地承包合同》，合同约定：四堡蕉坑村民小组将位于村委会鱼塘下、蕉坑村山左侧河上游总面积共61.08亩的耕地承包给唐巨全，用于种植或养殖经营，承包期自2004年2月20日起至2030年2月19日止。2009年7月29日，唐巨全与四堡蕉坑村民小组签订《四堡蕉坑村蕉坑尾耕地承包合同补充协议》，就前述合同的承包租金、土地范围等进行补充约定。唐巨全取得前述土地的使用权后，开始建设养殖场，并于2008年2月27日，成立四堡养殖场，经工商登记，注册号为440784600028208，经营者为唐巨全，经营场所为鹤山市龙口四堡管区蕉坑村蕉坑尾，经营范围包括养殖、销售：生猪（凭有效的《动物防疫合格证》经营）、塘鱼。四堡养殖场还于2008年3月4日、2008年7月13日、2013年5月28日分别取得《广东省企业基本建设投资项目备案证》、《税务登记证》、《动物防疫条件合格证》。
2017年4月26日，龙口镇政府向各养殖场（户）作出《告知书》，内容为：“根据《鹤山市畜禽养殖管理办法》和龙口畜禽养殖三区划定的规定，我镇工作人员已明确告知你场（户）所属的畜禽养殖地点在禁养区范围内，禁养区内禁止从事畜禽养殖业。你场（户）须2017年5月31日前自行停止养殖、关闭或搬迁养殖场。逾期未自行关闭或搬迁的养殖场，由镇政府会同市畜禽养殖整治工作领导小组成员单位进行依法强制清理，由此引起的所有经济损失及法律后果由你场（户）自行承担。”四堡养殖场在庭审中否认收到过该《告知书》，龙口镇政府未提交相关送达回执等证据证实已合法有效送达。
2017年7月4日，鹤山市龙口农业综合服务中心向唐巨全作出No2017003《通知》，内容为：“根据《中华人民共和国森林法》规定，占用林地、改变林地的用途，必须要办理占用林地许可证。我中心发现你在四堡村委会蕉坑村的猪舍占用了林地，请立即拆除并将其复绿，恢复原貌，听候上级部门处理。”在庭审中，龙口镇政府称鹤山市龙口农业综合服务中心系其下属机构，2017年7月13日，鹤山市龙口农业综合服务中心将前述《通知》送达给唐巨全，但其拒绝签名。唐巨全则否认收到过该《通知》。
2017年7月10日，龙口镇政府向唐巨全发出《限期拆除通知书》，内容为：“经查，你在鹤山市××镇××村民委员会××坑村焦坑尾（土名）土地建构筑物进行经营生猪养殖，而且未办理有关手续，属于擅自兴建的行为。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的有关规定，以及《畜禽规模养殖污染防治条例》、《江门市畜禽养殖管理办法》和《鹤山市畜禽养殖污染防治管理办法》。现责令你在2017年7月18日前自行拆除，恢复土地原貌。逾期不拆除的，将依法进行强制拆除。”四堡养殖场在庭审中确认于2017年7月13日收到前述《限期拆除通知书》，但没有就该《通知书》申请过行政复议或提起过行政诉讼。2017年7月20日，龙口镇政府对四堡养殖场实施了强制拆除。四堡养殖场不服，提起本案行政诉讼。
另查明，龙口镇政府在庭审中自认是其自行组织实施了前述强制拆除行为，没有其他行政机关参与涉案强制拆除，还称没有其他行政机关委托或授权其实施前述强制拆除行为。四堡养殖场则在庭审中称拆除当日，由于工作人员没有释明身份，也没有佩戴工牌，因此，除了龙口镇政府的工作人员外，其他人员的身份，其并不清楚。
本院认为，本案系镇政府行政强制纠纷案件。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。……”可见,在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设，经责令停止建设、限期改正但逾期仍不改正的，乡、镇人民政府有进行拆除的法定职权。此外，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，四堡养殖场位于龙口镇政府辖区范围内，龙口镇政府认为四堡养殖场建设的涉案养殖场属于违法建筑，并基于前述城乡规划行政管理的法定职责，自行对其组织实施强制拆除，龙口镇政府在本案中的被告主体适格，本院予以确认。
综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是龙口镇政府对四堡养殖场实施的涉案强制拆除行为是否合法。
《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出……”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。……”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。……”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；……”第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”由上述规定可知，合法实施的强制拆除行为，应当遵循法定程序或正当程序原则。行政行为具有主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序等法定情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。行政行为违法，但不具有可撤销内容，不需要撤销的，人民法院判决确认违法。被告不提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件的，视为没有相应证据。
本案中，龙口镇政府虽向四堡养殖场发出了涉案《限期拆除通知书》，告知其违法的事实、自行拆除的期限以及逾期不拆除的，将依法进行强制拆除等内容。但龙口镇政府未能提供证据证明其在实施强制拆除行为前已履行了前述法律规定的催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定、公告等法定程序义务，强制拆除程序未能体现行政程序的正当性原则，属程序违法，依法应予撤销。但鉴于涉案养殖场已被强制拆除，涉案强制拆除行为实质上已不具有可撤销内容，因此，四堡养殖场起诉要求确认龙口镇政府强制拆除涉案养殖场的行为违法，理由成立，本院予以支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告鹤山市龙口镇人民政府于2017年7月20日对位于广东省鹤山市龙口镇四堡管区蕉坑村蕉坑尾的鹤山市龙口镇四堡养殖场实施强制拆除的行政行为违法。
本案案件受理费50元，由被告鹤山市龙口镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
审 判 长 李 军
代理审判员 褚丽丹
人民陪审员 曾润长
二〇一七年十二月十四日
书 记 员 林惠敏