广东省茂名市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤09行终65号
上诉人（原审第三人）：王旭云，男，1941年6月4日出生，汉族，住茂名市电白区，
被上诉人（原审原告）：王守国，男，1935年3月16日出生，汉族，住茂名市电白区，
被上诉人（原审原告）：王胜云，男，1950年10月13日出生，汉族，住茂名市电白区，
被上诉人（原审原告）：王兆轩，男，1964年1月14日出生，汉族，住茂名市电白区，
原审被告：茂名市电白区旦场镇人民政府。
法定代表人：邵雄晖，镇长。
原审被告：茂名市电白区人民政府。
法定代表人：华翠，区长。
上诉人王旭云因与被上诉人王守国、王胜云、王兆轩，原审被告茂名市电白区旦场镇人民政府和茂名市电白区人民政府土地行政确权纠纷一案，不服广东省茂名市电白区人民法院(2016)粤0904行初21号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：本案争议地位于茂名市电白区x村（生龙村），属村内空地。争议地的四至为东至王兆轩屋墙10米、王元围墙角距离12米，南至王耿轩旧屋墙4.83米，西至王胜云屋围墙2.4米、王守国围墙1.5米，北至梁国文屋墙3.7米，面积210平方米，系第三人王旭云向茂名市电白区旦场镇人民政府申请确权的343平方米土地中的一部分。第三人王旭云的父亲王虎勋曾在争议地内建有泥砖房及厨房使用，并在房屋靠近担水路一侧种有两行刺竹，后因第三人王旭云外出，房屋倒塌致使土地闲置，成为空地。2015年7月，第三人王旭云就包括本案争议地210平方米土地在内的343平方米土地，向茂名市电白区旦场镇人民政府申请土地确权。在土地确权期间，原告向茂名市电白区旦场镇人民政府提交了一份日期为2013年10月18日的关于生龙村九队村民代表大会决议书，决议内容为村民不同意王旭云申请使用343平方米宅基地。2015年7月21日，王旭云向茂名市电白区旦场镇人民政府提交了一份日期为2014年9月3日的关于同意安排宅基地给王旭云建房的证明书，内容为生龙村村民集体同意王旭云申请使用原争议地内的210平方米土地。2016年1月23日，茂名市电白区旦场镇人民政府作出旦府行决字[2016]1号行政处理决定书，以生龙村九队村民集体同意第三人王旭云使用原争议地内210平方米土地为由，将原争议地内210平方米土地使用权确权归第三人王旭云。原告不服该处理决定，向茂名市电白区人民政府申请复议，茂名市电白区人民政府于2016年4月21日作出电白府行复决字[2016]2号行政复议决定书，决定维持茂名市电白区旦场镇人民政府作出旦府行决字[2016]1号行政处理决定，并于同年5月6日送达给原告和第三人。原告王守国、王胜云、王兆轩不服上述处理决定及复议决定，于2016年5月18日向原审法院提起行政诉讼，请求：1、判令撤销旦府行决字[2016]1号行政处理决定书、电白府行复决字[2016]2号行政复议决定书；2、判令被告茂名市电白区旦场镇人民政府重新作出驳回第三人确权申请决定书;3、判令两被告承担本案的诉讼费。
原审另查明，原告王守国、王胜云、王兆轩与第三人王旭云均系电白区旦场镇生龙坑龙村（生龙村）即生龙村九队村民。原告与第三人所在村集体经济组织即电白区旦场镇生龙坑龙村（生龙村）九队于2014年9月期间在旦场镇生龙村委会花名册中记载的18岁以上成年村民人数为223人，户数72户。在第三人向茂市电白区旦场镇人民政府提供的日期为2014年9月3日的关于同意安排宅基地给王旭云建房的证明书中所签名的人数为83人（尚未剔除王闰等户口不在该集体经济组织内的人员），对应在花名册记载的72户中已签名户数不超过44户，其中邓茂、邓冠扬、邓全、邓旭辉、邓旭义、王春笋等户主在通过出庭作证或视频作证等方式被证实在签名时不知道第三人王旭云申请使用村中210平方米土地的情况。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（六）项规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案；”第二十八条第一款规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”茂名市电白区旦场镇人民政府作出的旦府行决字[2016]1号行政处理决定书，以生龙村九队村民集体同意第三人王旭云使用原争议地内210平方米土地为由，将原争议地内210平方米土地使用权确权归第三人王旭云，其主要的事实依据为第三人王旭云提交的一份日期为2014年9月3日的关于同意安排宅基地给王旭云建房的证明书。该证明书上的签名人数或户数均未达到本集体经济组织户数或18岁以上成年人数的三分之二以上。故此，被告茂名市电白区旦场镇人民政府就第三人王旭云提交的关于同意安排宅基地给王旭云建房的证明书，在未核实相关人员签名的真实性和有效性以及签名人数或户数是否达到三分之二以上的情况下，以生龙村九队村民集体同意第三人王旭云使用原争议地内210平方米土地为由，作出旦府行决字[2016]1号行政处理决定书，将原争议地内210平方米土地使用权确权归第三人王旭云，属主要证据不足，依法应予撤销。被告茂名市电白区人民政府作出电白府行复决字[2016]2号行政复议决定书，以同样理由维持被告茂名市电白区旦场镇人民政府的旦府行决字[2016]1号行政处理决定，亦属主要证据不足，应依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，作出如下判决：一、撤销被告茂名市电白区旦场镇人民政府作出的旦府行决字[2016]1号行政处理决定书，由其重新作出处理决定；二、撤销被告茂名市电白区人民政府作出的电白府行复决字[2016]2号行政复议决定书。案件受理费50元，由茂名市电白区旦场镇人民政府负担。
上诉人王旭云不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实错误，依法应予撤销。原审法院认定原审被告茂名市电白区旦场镇人民政府在处理决定中裁定210平方米土地给上诉人作为宅基地使用，这是完全错误的。首先，农村宅基地的使用，依法属行政审批行为，不属政府行政确权行为，政府不可能以行政决定的方式将争议地确认给上诉人作为宅基地使用；其次，在原审被告茂名市电白区旦场镇人民政府根据调查的事实以行政决定的形式将争议地的使用权确认给上诉人，于法有据，依法应予支持。土地的使用权不同于宅基地的使用权，原审法院将土地的使用权混同宅基地的使用权，原审法院这种认定明显错误，依法应予纠正。二、原审法院适用法律错误，依法也应予撤销。在本案中，上诉人与被上诉人之间是因村中210平方米的土地使用权属发生纠纷而申请政府依职权进行土地行政确权的，属土地行政确权纠纷。根据法律规定，处理土地行政确权案件，理应依据土地管理法以及土地相关的行政法律、法规等作为政府部门调处土地争议的职权依据和实体依据，法院在审理政府具体行政行为是否合法的时候，依法也理应以相关的行政法律、法规作为依据，判定政府具体行政行为的合法性。然而，在本案中，原审法院却引用《中华人民共和国村民委员会组织法》作为审查土地确权争议案件的法律依据，并据此认为争议地未经村民小组三分之二以上村民代表讨论决定，裁定争议地使用权给上诉人，属主要证据不足。很明显，原审法院适用法律依据严重错误，依法也应予撤销。三、原审被告茂名市电白区旦场镇人民政府作出的旦府行决字[2016]1号行政处理决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。争议地从解放至今，由上诉人占有、经营、管理和使用，事实是清楚的，证据也是充分的，同时集体村民也是认可的。原审被告茂名市电白区旦场镇人民政府根据调查的事实，依法将争议地使用权确认给上诉人使用，于法有据，法院依法应予以支持。综上所述，为维护上诉人的合法权益，上诉人提出如下上诉请求：依法撤销[2016]粤09**行初21号行政判决书，并依法改判维持旦府行决字[2016]1号行政处理决定书和电白府行复决字[2016]2号行政复议决定书，一、二审案件受理费由被上诉人负担。
本院根据各方当事人提供的证据材料及上诉材料，确认原审判决查明的事实。
本院认为，关于原审被告茂名市电白区旦场镇人民政府对上诉人王旭云与被上诉人王守国、王胜云、王兆轩之间土地使用权纠纷是否具有调处职权问题。经查，上诉人王旭云与被上诉人王守国、王胜云、王兆轩对茂名市电白区x村（生龙村）中一块210平方米的村内空闲地使用权纠纷属个人之间的土地使用权争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款和第二款的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”因此，原审被告茂名市电白区旦场镇人民政府对上诉人王旭云与被上诉人王守国、王胜云、王兆轩之间土地使用权纠纷具有法定的调处职权。上诉人王旭云认为宅基地使用权不同于土地使用权，故本案争议不属于政府确权范围的说法，缺乏法律依据，本院不予采信。
关于原审被告茂名市电白区旦场镇人民政府对涉案土地使用权争议作出旦府行决字[2016]1号行政处理决定之合法性问题。经查，原审被告茂名市电白区旦场镇人民政府仅以生龙村九队村民集体同意王旭云使用争议地内210平方米土地为由，将涉案土地使用权确归王旭云所有，而在整个行政确权过程中，未能全面调查涉案土地在各个历史时期的确权登记情况、申请人或被申请人对涉案土地的历史使用事实，未能反映该案已按从实际出发、尊重历史和面对现实的原则客观地调处当事人之间的争议，合法合理地将土地使用权确归依据充分的一方当事人。涉案确权决定仅从集体安排的角度来判断，但又未能查实作为主要证据的《关于同意安排宅基地给王旭云建房的证明书》这一集体安排使用证据材料的合法性和有效性，以致确权结论不能反映客观真实、让当事人信服。原审法院适用《中华人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（六）项以及第二十八条第一款的规定来分析涉案主要证据，认定原审被告茂名市电白区旦场镇人民政府将涉案土地使用权确归王旭云属主要证据不足，并无不妥，本院予以支持。原审被告茂名市电白区人民政府在行政复议中，未能指出原审被告茂名市电白区旦场镇人民政府调处本案土地使用权争议时存在上述认定事实不清、证据不足之情形，亦应予纠正。
综上所述，上诉人王旭云上诉理由不成立，本院不予支持。原审作出撤销旦府行决字[2016]1号行政处理决定和电白府行复决字[2016]2号行政复议决定、由茂名市电白区旦场镇人民政府重作之判决正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王旭云负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐少伟
代理审判员 柯国梁
代理审判员 封桢莉
二〇一七年八月二十九日
书 记 员 邹君萍