河南省信阳市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）豫15民终662号
上诉人（原审被告）：马天成，男，1958年6月18日出生，回族，住潢川县。
委托代理人：黄洁，河南天宾律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：潢川县供销合作社。住所地：潢川县草湖路**号。组织机构代码：00608741-8。
法定代表人：谷成清，该社主任。
委托代理人：雷金柱，河南捷达律师事务所律师。
原审被告：河南银钻置业有限公司。住所地：潢川县环城路原备战仓库。统一社会信用代码：91411526065272867W。
法定代表人：李太根，该公司总经理。
上诉人马天成与被上诉人潢川县供销合作社，原审被告河南银钻置业有限公司因房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服河南省潢川县人民法院（2017）豫1526民初3229号民事判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人马天成及其委托代理人黄洁，被上诉人潢川县供销合作社的委托代理人雷金柱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2008年7月11日，潢川县人民政府召开常委会并形成（2008）5号《常务会议纪要》，该《纪要》第四项决定：“一、一致同意土产公司备战库土地依法按程序实行招拍挂。对整个区域内的规划建设要进行统筹考虑。二、是由供销社与有关部门共同拿出职工安置方案，土地出让收益优先用于职工安置”。2008年7月25日，潢川供销社潢供销字（2008）22号文件，决定成立潢川县供销社备战库拆迁安置领导小组并下设办公室，即潢川县供销社备战库拆迁办公室。2009年12月1日，潢川县土产公司破产清算组、潢川县供销社备战库拆迁办公室公布《潢川县土产公司备战库区域房屋拆迁安置补偿办法》及《土产公司备战库区域自建房补偿标准》和《土产公司备战库区域附属物补偿标准》。土产公司备战库区域房屋一期拆迁完毕。2010年10月10日，潢川供销社公布《潢川县供销社土产公司备战库区域房屋拆迁计划和安置补偿方案》。2012年经潢川县政府同意，先期挂牌出让一期已拆迁的16090平方米土地。2013年3月，银钻公司通过竞拍取得16090平方米的土地使用权。2013年12月29日，潢川县供销社备战库拆迁办公室（甲方）与马天成（乙方）签订《拆迁安置补偿协议》，该《协议》载明：“根据《中华人民共和国城乡规划法》、河南省《城市房屋拆迁管理条例》及有关法律、法规之精神，经甲、乙双方协商。现就安置补偿达成如下协议：一、乙方自愿选择房屋置换的补偿安置形式；二、甲方拆除乙方所住单位公房（房改房），主房面积56.1平方米，附属房18.5平方米，奖励面积16.83平方米，按《潢川县土产公司备战库区域房屋拆迁安置补偿办法》的规定，置换新房面积91.43平方米，另拆除乙方简易棚15.4平方米，门楼1个，电话1部，空调1台，水井1眼，自来水1套，电表1块，有限电视1户。甲方支付乙方搬家费457元，临时租房费24个月6583元。拆迁时间为30天，实际拆除时间以拆迁公告为准；（备注：西北角县社家属楼前空院补偿面积15平方米）三、腾空房屋移交给备战库拆迁办公室；四、乙方提前拆除（移交）房屋，经拆迁管理人员验收合格后，按《潢川县土产公司备战库区域房屋拆迁安置补偿办法》进行奖励；五、本协议自双方签字后生效；六、本协议一式两份，甲、乙双方各一份；七、未尽事宜，以《潢川县土产公司备战库区域房屋拆迁安置补偿办法》为准”。潢川县供销社备战库拆迁办公室、马天成分别在协议上加盖公章、签名。同日，潢川县供销社（甲方A）、开发商（甲方B）、马天成（乙方）又签订《房屋拆迁补偿及债务约定协议》，该《协议》载明：“第一条、拆迁房屋依据：甲方因企业进入破产程序安置需要，经有关部门核准进行拆迁；第二条、乙方房屋的基本情况：乙方房屋坐落于土产公司备战仓库，位置在院内；房屋建筑结构为砖瓦、砖混，建筑面积为174.6平方米；第三条、甲方补偿乙方房屋坐落、面积如下：1、甲方补偿给乙方房屋坐落于潢川县土产公司备战仓库原地址同上，房屋为期房，用途为居民住宅；……3、补偿房屋协议建筑面积为283.57平方米；4、补偿车库壹个（车库用县社家属楼前院子及地上建筑物为补偿置换车库款由单位承担），先选地上车库，如没有地上车库选地下车库，如也没有地下车库，补换停车位，此款由甲方（B）落实；5、该地块房屋建成按约定时间交付时，由乙方自由选择楼号、单元、楼层、车库。……第五条、拆迁安置房屋的交付：1、甲方（B）必须在2017年10月1日前将产权房屋交付给乙方；2、甲方（B）应当在产权安置房屋交付使用后办齐房屋产权使用证、土地使用证交付给乙方。乙方承担工本费；3、如甲方之原因，导致不能办证，则由甲方（B）承担违约责任；第六条、违约责任：1、因甲方的责任延长过度期限的，乙方自行解决过度用房的，自逾期之日起，甲方要按照市场价格情况支付给乙方临时安置补助费；2、房屋要按时交付，交付约定到期甲方应及时通知乙方领取钥匙、验收房屋。因甲方责任逾期交房的，自逾期之日起按房屋总价款每天1%赔偿给乙方；第七条、如甲方（B）原因不能按约定期限交付乙方新建产权房，则将房屋面积按当时同地段市价折算成人民币，于45日内补偿给乙方；第八条、此协议经双方签字后生效。协议联通附件共三页，一式三份，甲方（A、B）乙双方各执一份。此补充协议与《拆迁安置补偿协议》具有同等法律效力”。潢川县供销社法定代表人李中友、开发商代表李太根、马天成分别在补充协议上加盖公章、签名。潢川供销社纪检书记骆祥春在《补充协议》上签名证明，经办人刘忠海。
2014年4月27日，潢川县供销社备战库拆迁办公室出具《关于备战仓库二期拆迁补偿结算的说明》，该《说明》载明：“供销社土产公司于2005年进入破产程序，2008年县政府同意将备战仓库土地使用权挂牌出让。2009年开始进行房屋拆迁，由于拆迁政策和要求有所调整，拆迁难度加大，位于地块西北角和东南角的20多户未能如期拆迁。为了解决职工养老保险金等问题，维护企业稳定，2012年报请政府同意，先期挂牌出让一期已拆迁的16090平方米土地，2013年3月，银钻公司通过竞拍取得该地块的土地使用权。由于没能实现整体拆迁出让，银钻公司竞拍的一期地块无法单独依原规划方案进行规划建设，先期搬迁的住户也开始上访，要求尽快实施返迁房建设。而此时进行拆迁，剩余搬迁住户已无法接受2009年执行的拆迁补偿方案。为保障二期拆迁工作平稳进行，经协商由银钻公司协拆迁办实施二期拆迁，负责先期垫付拆迁所需费用，帮助入户做具体工作。对住户补偿中超出2009年方案标准的部分，银钻公司共同参与补偿协议，以后实际结算时由供销社拆迁办全部负责。至西北角二期拆迁完毕时，银钻公司参与签订补偿协议的拆迁户共12户（马天成等12户）”。
现开发商已将楼房建成，因2009年第一期拆迁安置的职工认为第二期拆迁安置的人员赔偿过高，显失公平，多次上访。为此，潢川县供销社诉讼来院，请求依法处理。
原审认为，2011年1月21日，国务院公布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第三款规定：“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动”。结合本案，潢川县土产公司备战库的土地，经国土局招拍挂，土地性质属国有土地无疑，本案原、被告于2013年9月9日签订《房屋拆迁补偿及债务约定协议》，因此，双方签订的《房屋拆迁补偿及债务约定协议》应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，作为建设单位的银钻公司，违反行政法规的禁止性规定参与搬迁活动，故原、被告签订的《房屋拆迁补偿及债务约定协议》无效。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（五）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释》第四条、国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第三款的规定，判决如下：
潢川县供销社备战库拆迁办公室、河南银钻置业有限公司、马天成于2013年9月9日签订的《房屋拆迁补偿及债务约定协议》无效。
案件受理费50元，河南银钻置业有限公司、马天成各负担25元。
上诉人马天成提起上诉称，原审法院判决合同无效无事实和法律依据。
被上诉人潢川县供销合作社答辩称，一、关于合同主体问题。潢川县供销社、潢川县供销社备战库拆迁办公室均不是适格的拆迁或征收主体。二、关于开发商参与拆迁问题。本案涉及的开发商参与的合同，不论是个人签名或单位加盖公章，均是在开发商名下签的字，开发商参与合同的签订事实是清晰的。具体到《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的“禁止建设单位参与搬迁活动”，该条文已经很明确的显示为禁止，禁止就是不得为。征收涉及城市规划等，本案不仅涉及城市规划，也涉及破产企业的职工安置，涉及公共利益，这里的禁止当然是效力性的禁止。
二审查明的主要事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，合同效力是法律赋予依法成立的合同所产生的约束力。违反法律或行政法规的效力性的强制性规范是认定合同无效情形。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第二款的规定的立法目的是为了防止拆迁主体之外的单位违规参与拆迁，违反该规定将可能导致行政处罚等法律后果，因此，该条款应当理解为管理性强制性规定，原审依照该条款认定合同无效，系适用法律错误。综上，双方当事人签订的协议，是其真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，双方均应恪守履行。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律不当。上诉人部分上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，并经本院审判委员会讨论，判决如下：
一、撤销河南省潢川县人民法院（2017）豫1526民初3229号民事判决；
二、驳回被上诉人潢川县供销合作社的诉讼请求。
一、二审诉讼费均由被上诉人潢川县供销合作社承担。
本判决为终审判决。
审判长 郑鹏飞
审判员 李 虎
审判员 左立新
二〇一八年五月二十一日
书记员 任有为