通化市二道江区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉0503行初11号
公益诉讼人通化市二道江区人民检察院，住所地通化市二道江区钢城路****号。
法定代表人金光华，检察长。
委托代理人张建国，检察员、副检察长。
委托代理人张贵洲，检察员。
委托代理人刘红叶，检察员。
被告通化市二道江区畜牧局，住所地通化市二道江区。
法定代表人赵永鑫，通化市二道江区畜牧局局长。
委托代理人刘长虹，通化市二道江区畜牧局副局长。
委托代理人曲殿辉，通化市二道江区法律援助中心律师。
公益诉讼人通化市二道江区人民检察院诉被告通化市二道江区畜牧局审批行政管理违法履行职责一案，本院于2017年3月7日受理后，于2017年3月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月5日公开开庭审理了本案。公益诉讼人通化市二道江区人民检察院委托代理人张建国、张贵洲、刘红叶，被告通化市二道江区畜牧局委托代理人刘长虹、曲殿辉均已到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人通化市二道江区人民检察院（以下简称公益诉讼人）诉称，检察机关在履行职责过程中发现，2013年8月26日，吉林省畜牧管理局、吉林省财政厅根据农业部办公厅、财政部办公厅“农财办【2013年】70号”文件精神，联合下发了关于吉牧联发（2013）16号），关于印发《2013年扶持“菜篮子”畜产品生产项目实施方案》的通知（以下简称“菜篮子”项目）。文件部署：为推进我省菜篮子畜产品生产基地能力建设，提高肉蛋等系产品应急供应能力，提升标准化生产水平，省财政厅安排一定的补助资金，配合中央财政安排的扶持基金，共同支持菜篮子畜产品标准化生产实施方案规定，实施程序为菜篮子项目，采取县（市）级组织申报，省级审核、现场验收、先建后补，公示兑付的程序实施。
通化市二道江区畜牧局接到文件后确认通化市晟泰牧业养殖场（以下简称晟泰牧业）为申报对象，相关工作人员在没有到现场实地审查考核的情况下编制了虚假情况数据制作出《通化晟泰牧业养殖场菜篮子产品肉羊标准化养殖场扩建项目》申报文本。其中上报通化市晟泰牧业养殖场占地面积10000方米，国土部门提供数据显示占地面积为2324平方米；肉羊存栏830只，实际存栏285只，上报年出栏肉羊1600只，但二道江区动物卫生监督所提供的证明材料及二道江区铁厂镇畜牧兽医站证实该养殖场2013年以来从未申报地产检疫，没有出栏记录。通化晟泰牧业养殖场在没有达到菜篮子项目标准的情况下，被上报到上级主管部门，套取了35万国家“菜篮子”项目补贴。2016年10月21日该养殖场只剩下5只种羊。2014年，吉林省畜牧管理局、吉林省财政厅以“吉牧联发（2014）7号”文件下发了《2014年度畜禽标准化规模养殖场（小区）建设以奖代补项目》（以下简称“以奖代补”项目）。文件规定奖补标准：验收时肉羊存栏250只以上，羊舍面积500平方米以上。被告再次将晟泰牧业确定为申报对象。相关工作人员在没有到现场实地审查核实的情况下，编制了年出栏肉羊400只（实际没有出栏记录）、批存栏300只（实际245只）的虚假数据制作了《通化晟泰牧业养殖场建设项目》申报书，使得晟泰牧业在没有达到以奖代补项目标准的前提下，被上报到上级主管部门，套取了10万元项目补贴款。因被告明知晟泰牧业在国家扶持项目申报中不符合国家申报标准，却违法行使职权造成国家利益受到侵害，目前该国有资产仍处于流失状态。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向通化市二道江区人民法院提起行政公益诉讼，请求判令1、确认通化市二道江区畜牧局未依法履行对通化市晟泰牧业养殖场在2013年“菜篮子”畜产品生产项目申报工作中的监管职责违法；2、确认通化市二道江区畜牧局未依法履行对晟泰牧业在2014年畜禽标准化规模养殖场建设以奖代补申报工作中的监管职责违法。；3、判令通化市二道江区畜牧局依法履行向上级部门报告、并会同有关部门启动追回被套取的45万元补贴资金程序的职责，避免国有资产流失。公益诉讼人向本院提交以下证据材料。
第一组证据（第一部分）—通化市二道江区畜牧局未依法履行监管职责的证据。
1、吉林省畜牧业管理局、吉林省财政厅文件（吉牧联发（2013）16号），关于印发《2013年扶持“菜篮子”畜产品生产项目实施方案》的通知。此证据证明：规定项目申报单位的生产规模要求为肉羊年出栏1500—3000只。申报企业要书面承诺3年内保持畜禽生产稳定。
2、通化晟泰牧业养殖场“菜篮子”畜产品肉羊标准化养殖场扩建项目申报文本及通化市二道江区畜牧局、通化市二道江区财政局文件（吉二牧联发【2013】4号）《通化市二道江区关于申报2013年“菜篮子”畜产品生产项目的请示》。此证据证明：被告上报占地面积10000平方米、肉羊存栏830只、肉羊年出栏1600只。
3、通化市二道江区畜牧局产业科科长王旭峰笔录。此证据证明：王旭峰未依法履行职责，上报数据与实际不符；2013年，估算实际占地面积4000—5000平方米，上报占地面积10000平方米；实际羊舍2栋、800平方米左右，上报标准化牛舍3栋、1000平方米；实际存栏量大小羊一共不到600只，上报肉羊存栏830只；实际出栏数看不出来，以养殖户说的为准，上报年出栏肉羊1600只；2014年，将实际占地面积不足6000平方米上报占地面积6000平方米、未经核实即按照符合标准的数据填写了年出栏400只。
4、通化晟泰牧业养殖场实际经营人李学英笔录。此证据证明：2013年下半年李学英与其丈夫林营贵是实际经营人，申报补贴的数据高于实际年出栏300只；2014年，厂区实际占地4000平方米上报是6000平方米、年出栏数不足100只上报年出栏400只。
5、二道江区铁厂镇畜牧兽医站《吉林省畜禽养殖场免疫档案》及该站站长徐增强笔录。此证据证明：晟泰牧业2013年9月10日存栏数为285只，2014年6月16日存栏数为245只，2015年9月7日存栏数为300只，2016年4月7日存栏数为5只，所饲养的羊自2013以来从未申报地检役，没有出栏记录。
6、2016年3月31日通化市二道江区动物卫生监督所证明。此证据证明：晟泰牧业所饲养的羊，2013以来从未申报地检役，没有出栏记录。
7、2013年12月13日，通化市财政局文件（通市财农指【2013】93号）《关于拨付2013年“菜篮子”畜产品生产扶持资金的通知》及中国农业银行通化市分行环城分理处2013年12月23日大额支付交易来账清单。此证据证明：2013年12月23日通化市财政局将35万元国家“菜篮子”畜产品生产扶持资金拨付到晟泰牧业。
第一组证据（第二部分）—通化市二道江区畜牧局未依法履行监管职责的证据。
8、2014年畜禽标准化养殖场建设”以奖代补“项目申报要求。此证据证明：奖补标准为验收时存栏250只以上，羊舍面积500平方米以上。
9、2014年7月26日，通化市二道江区畜牧局、通化市二道江区财政局文件（吉二牧联发【2014】1号），《通化市二道江区关于2014年畜禽标准化养殖场（小区）建设以奖代补项目申报的请示》。通化晟泰牧业养殖场2014年畜禽标准化养殖场（小区）建设以奖代补项目申报书。此证据证明：被告向上级申报及请示（虚报肉羊存栏260只、年出栏300只）。
10、通化市财政局文件（通市财农指【2014】118号）《关于下达2014年市财政支农专项资金的通知》、通化市二道江区财政局文件（通市二区财农指【2014】52号）《关于下达2014年市财政支农资金的通知》。此证据证明：通化市二道江区财政局将2014年畜禽标准化养殖场（小区）建设以奖代补资金10万元拨付到晟泰牧业。
第二组证据——通化市二道江区畜牧局收到检察建议后未履行职责。检察建议的《送达回证》。
被告通化市二道江区畜牧局辩称，2013年9月2日，通化市畜牧局（以下简称市局）向答辩人转发了市局2013年菜篮子畜产品生产项目有关事宜安排通知。要求区畜牧部门开展项目的组织申报工作；同时市局产业科科长邹强电话通知答辩人：“晟泰牧业建的不错，符合申报条件，你们把它报上来”。答辩人认为，晟泰牧业与省畜牧局、省财政厅的文件要求的有差异，不符合申报条件，于是到市局汇报。其负责人答复：“该养殖场符合申报条件让答辩人推荐”。9月3日市局会同市财政局及项目专家组到晟泰牧业实地踏查审核，认定晟泰牧业符合项目条件。被告遂在晟泰牧业提供申请书、承诺书及相关资料后，按晟泰养殖场提供的数据填写了相关内容，于9月9日会同区财政局联合向市畜牧局和市财政局提出请示报告，请示为晟泰养殖场按照文件规定的最高标准申请项目补贴资金30万元。11月3日省菜篮子工程项目专家组到晟泰牧业现场审核验收，经专家组现场打分通过验收。事后，被告得知晟泰牧业得到项目补贴资金35万元，此款由通化市财政局直接拨付晟泰牧业。被告认为，省市两级专家组明明看到晟泰牧业不符合条件却通过验收，并给付的资金多于文件规定最高限额，应是省市厅局对晟泰牧业特批或政策放宽的因素。被告为晟泰牧业申报到2014年“以奖代补”项目的过程与2013年“菜篮子”项目的申报过程如出一辙，也是由市局指定为晟泰牧业申报。市专家组先到现场审核通过后，被告和区财政局联合申报等程序，后经省专家组审核同意，使得晟泰牧业得到了10万元“以奖代补”项目的补助资金。
被告认为，按照市局2013“菜篮子”畜产品生产项目有关事宜安排通知的规定，被告是推选、组织申报该项目的承担单位。被告的申报行为，相当于信息传递的作用。被告的工作人员没有顶住上级机关压力，违反原则，为晟泰牧业虚报数据确有过错，但关键在于上级机关和省市两个专家组。被告在收到公益诉讼人的检察建议书后。也向上级汇报和询问财政部门并电话通知李学英退款，但都没有实质内容可对检检察建议作出答复。因不懂应依照什么法律履行什么职责，所以没有回复公益诉讼人的检察建议；被告在今年3月27日向市局提交了报告。
被告认为自己在为生态养殖场申报两项补贴过程中违反的是省畜牧局和省财政厅文件要求，这个文件不是法律法规，所以不应认定被告的行为构成违法。公益诉讼人提起此次诉讼，对被告而言是新生事物，有诸多不懂之处，被告已履行向上级机关报告的义务，确实不懂还应做什么怎么做？被告向本院提交以下证据材料。
1、通化市畜牧局2013年菜篮子畜产品生产项目有关事宜安排通知。此证据证明：被告作为区级单位负责组织申报。市专家组负责材料审核和现场核查后确定是否向省局申报。
2、王旭峰、赵太祥、邹强的询问笔录各一份。此证据证明：通化市畜牧局明知晟泰牧业不符合文件规定的申报条件却指令被告为其申报两个补助项目，省市两个专家组对晟泰牧业通过审核验收。
3、《农业财政资金项目申报标准文本》、《承诺书》各一份，此证据证明：申请该项目资金的内容数据都是由生态养殖场申报的。
4、市局和省财政厅发布的《关于印发<2013年扶持“菜篮子”畜产品生产项目实施方案>的通知》。此证据证明：答辩人有负责组织申报、遴选的职责。肉羊项目最高补助限额为30万元。
5、《请示报告》一份。此证据证明：区畜牧局、财政局为晟泰养殖场申请资金30万元。
6、李学英、邹强的《询问笔录》。此证据证明：李学英是市财政局退休中层干部，是晟泰养殖场实际经营者。市财政局邵强要邹强既关照晟泰养殖场。
7、会议记录和通二牧联发【2017】4号文件，此证据证明：被告已履行了职责。
庭审中诉讼双方出示的证据，与本案有关联性，证据来源合法，且双方没有提出实质性反驳意见，本院予以确认并作为定案依据。
经审理查明。2013年，通化市畜牧局向被告下发<吉林省畜牧管理局、吉林省财政厅印发《2013年扶持“菜篮子”畜产品生产项目实施方案》的通知>，要求被告开展项目的组织遴选申报工作，被告在申报请示文件中，明知晟泰牧业不符合标准，却仍为其报送占地面积10000平方米、肉羊存栏数830只和肉羊年出栏数量1600只等虚假关键数据，使其符合项目设定的条件要求，使其顺利通过遴选环节，最终晟泰牧业通过申报、审核获取35万元补助资金；2014年。被告在按2014年吉林省畜牧管理局、吉林省财政厅下发“吉牧联发（2014）7号”文件落实《2014年度畜禽标准化规模养殖场（小区）建设以奖代补项目》遴选申报工作中，未经核实在申报书中编制了年出栏肉羊400百只(实际没有出来记录)，批存栏300只(实际245只)的虚假数据。使晟泰牧业通过遴选推荐环节，最终晟泰牧业通过申报、审核，获取10万奖励资金。
2016年被告的工作人员因滥用职权被追究刑事责任，但被告仍未履行监管职责。另查明，2016年10月27日，公益诉讼人向被告发出检察建议，督促其依法履行职责但被告仍未完全履责。公益诉讼人以被告未依法履行职责为由向本院提起行政公益诉讼。在本院审理过程中，被告于2017年3月27日向通化市畜牧局提交与区财政局联合发布的文件，请示追回45万元资金。
本院认为：公益诉讼人提起本案诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件。依据《中华人民共和国畜牧法》第七条：“国务院畜牧兽医行政主管部门负责全国畜牧业的监督管理工作。县级以上地方人民政府畜牧兽医行政主管部门负责本行政区域内的畜牧业监督管理工作。”之规定和《吉林省财政专项资金监管办法》第五条“专项资金的监管对象，包括各级财政部门、项目资金业务主管部门、专项资金使用单位。”的规定，被告作为项目资金使用单位业务主管部门，对辖区内的畜牧企业使用使用财政专项资金，负有监管职责。对项目资金申请企业有按照组织专项资金使用的具体要求对专项资金用款单位的申请报告等原始资料进行审核，提出专项资金分配意见，按规定程序报批。本案中，被告在2013年“菜篮子”项目和2014年“以奖代补”项目资金使用单位遴选工作中，明知晟泰牧业不符合文件规定的条件，仍为其上报用于申报的数据及相关文书，造成国家专项资金被套取，其行为构成违法；被告虽然辩称是受到上级指示，但仍不能否定其违法履行职责的事实；被告虽然在3月27日向上级主管部门提交了报告，但其在报告中未对弄虚作假的行为予以确认且追缴被套资金的工作仍未启动，故不能认定其依法履行职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的;”之规定判决如下：
一、确认被告通化市二道江区畜牧局在履行通化市晟泰牧业养殖场在2013年“菜篮子”畜产品生产项目申报工作监管职责的行为违法。
二、确认被告通化市二道江区畜牧局在履行通化市晟泰牧业养殖场在2014年畜禽标准化规模养殖场建设以奖代补申报工作监管职责的行为违法。
三、责令被告通化市二道江区畜牧局（在一个月内）履行向相关部门报告并协助其启动收回被套取的补贴资金45万元程序的职责。
如不服本判决，公益诉讼人通化市二道江区人民检察院可在判决书送达之日起十五日内向吉林省通化市中级人民法院提出抗诉，被告通化市二道江区畜牧局可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省通化市中级人民法院。
审判长 ： 孙 英
审判员 ： 肖 峰
审判员 ：王佳佳
二〇一七年四月五日
书记员 ：马学勇