内蒙古自治区通辽市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）通民终字第213号
上诉人（原审原告）扎鲁特旗某镇某村民委员会。
法定代表人刘宗祥，主任。
委托代理人董杰，内蒙古浩文律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杜广荣。
被上诉人（原审被告）韦新华。
上诉人扎鲁特旗某镇某村民委员会与被上诉人杜广荣、韦新华林地承包合同纠纷一案，原由扎鲁特旗人民法院作出（2011）扎鲁民初字第349号民事判决，上诉人杜广荣、韦新华不服向本院提起上诉。本院审理后作出（2012）通民终字第152号民事裁定发回重审，扎鲁特旗人民法院重审后，作出（2013）扎鲁民初字第480号民事判决，上诉人某村委会不服向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
经原审审理查明，被告杜广荣、韦新华系扎鲁特旗某镇某村村民，于2007年3月20日与村委会签订《林地承包合同》，承包该村林地22亩，承包期限自1996年3月20日起至2026年3月20日止共30年。2006年，包括被告在内的16户村民的686亩承包林地已被旗政府规划为工业用地，并通过了内蒙古自治区专家评审，旗人大常委会讨论通过，通辽市政府批复，此地块已列入《扎鲁特旗某镇城市总体规划修编》。2009年6月18日，某村委会与赵某签订《某村设施农业小区建设工程合同书》，将某村设施农业小区建设工程发包给某。后在2009年6月25日原告某村委会召开两委班子会议，决定按每亩5000元、6000元、6500元的价格收回被告位于扎鲁特旗某镇的林地搞设施农业建设。2009年6月19日，原告某镇某村委会与被告杜广荣、韦新华签订了一份《林地出让合同书》，合同约定甲方（即本案被告）向乙方（即本案原告）出让22亩退耕地，出让价款为每亩5000元计11万元。被告于2009年6月26日收到林地转让款11万元。
原告于2009年7月16日收到旗政府拨付的征地款50万元，2009年7月24日收到占地补偿费100万元，2009年10月15日收到征地暂借款100万元。
2010年8月18日，某镇人民政府下发（2010）48号《关于工业项目征用土地补偿的通知》提出“根据你村2009年6月25日两委会议精神，此地块因国家征用，要确保被征地户得到合理补偿。1、征地补偿标准按旗国土资源局工业项目征收土地补偿标准进行补偿；2、因为此土地已改变用途，2009年村委会征用各户土地用来搞设施农业，所以应重新签订征地合同，补偿时扣除原来已付补偿款；3、为维护农民的合法权益，村委会要把各户所得的补偿费足额及时如数分配到户，并认真做好思想工作，协助园区项目顺利施工。”
2010年9月16日，某镇某村村民100余人上访，要求被征用地686亩土地已先被村集体征回搞设施农业建设，旗政府再另行征用，所有补偿费应由村集体所得，不应再给这16户个人。为此，某镇人民政府于2010年9月20日《关于某村征地引发部分群众上访处理情况的报告》中明确“1、所征地块位于某村河东二粮库后，总面积686亩，涉及农户16户，现有合同19份；2、此地块于2006年已被旗委、旗政府规划为工业用地，并通过了内蒙古自治区专家组评审，旗人大常委会讨论通过，通辽市政府批准，此地块已列入《扎鲁特旗某镇城市总体规划修编》；3、……但是，2009年7月，旗里已责令某村停止设施农业建设，旗政府先期拨付征地款400万元，其中，某村200万元；4、2010年旗里为加快工业项目建设，根据实际需要，对此地块进行征用，2010年7月14日下达了《扎鲁特旗人民政府工业项目用地补偿安置公告》，所征地涉及19份合同16户686亩土地，征地款通过国土资源局直接发放到农户，补偿标准为：每亩人民币25200元，地上附着物补偿3000元，土地补偿费集体所有，以每亩5000元给予集体补偿。
后该地块被旗政府征用，2010年9月6日，被告收到旗政府拨付的征地补偿费62.04万元。
原审法院认为，合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务的协议。合同有效的条件是合同的订立不仅系合同双方当事人的真实意思表示，且合同内容不违反法律、法规的强制性规定。本案中，原、被告之间订立的《林地出让合同》违反上述两项内容而无效。具体理由如下：一、原、被告争议的22亩林地系被告于2007年3月20日向原告承包取得经营权。旗政府在2006年已将此地块作为某镇城市整体规划，被确定为工业用地，并于2009年7月16日至10月15日分三次将2500000元征地补偿款划拨给原告某村委会。二、某镇人民政府2010年8月18日下发的（2010）48号文件提出“根据你村2009年6月25日两委会议精神，此地块因国家征用，要确保被征地户得到合理补偿。1、征地补偿标准按旗国土资源局工业项目征收土地补偿标准进行补偿；2、因为此土地已改变用途，2009年村委会征用各户土地用来搞设施农业，所以应重新签订征地合同，补偿时扣除原来已付补偿款；3、为维护农民的合法权益，村委会要把各户所得的补偿费足额及时如数分配到户，并认真做好思想工作，协助园区项目顺利施工。”而原告某村委会没有按通知要求与农户重新签订征地合同。三、合同所涉及的土地系退耕还林项目的林地，其管理有严格的规定，即未经合法程序，不得改变该林地的用途。原告在未经任何审批的情况下，就擅自将上述林地变更为设施农业用地，属于非法改变土地用途的行为。
此情况下，与被告订立土地出让合同，属于以合法形式掩盖非法目的。所以，在被告承包经营期限内，作为发包方的原告与作为承包方的被告订立《林地出让合同》用于本集体经济组织设施农业发展，是将退耕还林地收回搞设施农业即退林还耕，该行为违背了《农村土地承包法》不得改变土地用途的强制性规定，合同签订目的违法，系以合法形式掩盖非法目的，其签订的合同违反了法律不得改变林地用途的规定。综上，原、被告签订的合同无效，故原告的诉请理由不能成立，不予支持。被告提出合同无效的理由成立予以支持。经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（三）、（五）项和《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条第一款第二项的规定，判决如下：驳回原告的诉讼请求。案件受理费100元，由原告扎鲁特旗某镇某村民委员会负担。
上诉人扎鲁特旗某镇某村民委员会不服上述一审判决，向本院上诉称，一、双方签订的林地出让合同是双方在平等自愿基础上，协商一致订立，合同主体适格，意思表示真实，不违反法律法规强制性规定，是合法有效合同。且合同已经履行完毕，某村委会已经足额给付被上诉人出让款，被上诉人已经把承包合同及证书交给上诉人。双方签订的合同不存在以合法形式掩盖非法目的，此系列案件中，出让方大部分为村委会干部或其亲属。二、上诉人与被上诉人签订林地出让合同后，上诉人并没有改变土地的农业用途，是按旗、镇两级号召搞设施农业，建蔬菜大棚。最终未能建成蔬菜大棚，是因旗里征用该地做工业用地，是旗里改变了土地用途，而且旗里征用该地没有发布公告，没有召开村民代表大会讨论通过，未与村委会签订任何征地手续，强制性征用，并把本应归村委会的征地补偿款，非法发给被上诉人，被上诉人得两份钱。三、征用集体土地应当依法履行各项程序。上诉人与被上诉人签订的林地出让合同是否有效，应当依据法律规定，而不能依据某镇政府下发的（2010）48号文件，政府征用集体土地应当依法发布公告，并履行各项征地手续，而不应该以权代法下发行政通知。四、上诉人与被上诉人签订林地出让合同时涉案土地未被征用为工业用地。根据我国土地管理法规定，征收集体土地要由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案，而本案所涉土地，某村委会未接到任何批准文件，同时也不存在拨款250万元征地的事实。综上，要求撤销扎鲁特旗人民法院（2013）扎鲁民初字第480号民事判决书，改判上诉人与被上诉人签订的林地出让合同有效。
经二审审理查明的事实及采信的证据与一审一致，本院予以确认。
另查明，被上诉人杜广荣、韦新华的22亩林地，在与村委会签订林地出让合同时，得到转让款11万元。在工业占地时，应获得补偿款62.04万元，但实际得到补偿款51.04万元，是因发放补偿款时扣除了村委会曾给付的11万元。
上诉人某镇某村委会在二审出示扎旗政府财政局2009年7月24日支付系统专用凭证（400万元）一枚。证明2009年的某镇政府所说的政府征地款400万中有某村200万元，而此200万元与本案无关，是之前政府欠某村工业园区、北和新区的征地补偿款，至今还欠某村190多万未支付。但通过审查该凭证，并没有记载款项具体用途，也不能证明上诉人所称还之前欠款的事实。对拨付征地款事宜，某镇政府报告中已作出说明，应以政府报告为准。
本院认为，某村委会受让杜广荣、韦新华22亩林地是为了建蔬菜大棚，根据2009年6月25日村两委会议记录内容，转让林地户对大棚还有优先承包权。但从实际情况看，因旗政府工业占地，建蔬菜大棚的目的根本不能实现。合同如果履行的结果是村委会低价从村民手中取得土地后，未建蔬菜大棚，而是由旗政府高价征收，村委会取得其中巨额差价，承包户个人既未享受大棚的优先承包权，又未得到国家工业占地补偿款，承包户利益受损，显失公平。
为避免发生上述情形，2009年7月政府部门就已经责令某村委会停止设施农业建设，并先期拨付补偿款。某镇人民政府《关于工业项目征用土地补偿的通知》也要求，因国家工业占地，对2009年村委会搞设施农业时征用的土地，要求与农户重新签订征地合同，补偿时扣除村委会原来已付的转让款。实际执行过程中，政府部门在向承包户发放工业占地补偿款时，扣除了村委会给付的转让款。因此，在政府部门指导下，林地出让合同已经终止履行。
原审法院以村委会欲将林地变更为可耕种土地，未经审批，擅自改变用途，违反法律的强制性规定为由认定双方当事人签订的林地出让合同无效，并无不当。本案所涉的林地出让合同，转让方农户已经将转让款退回，受让方某村委会未能建设蔬菜大棚，合同所涉及的林地也已被征收，某村委会要求确认合同效力，对合同履行已无实际意义，其争议实质仍是为了确定补偿款归属。上诉人某村委会对征地程序及补偿款分配问题提出的异议，不属于本案审理范围。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元由上诉人扎鲁特旗某镇某村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长 李永胜
审判员 海 山
审判员 师国亮
二〇一四年四月一日
书记员 于 磊