江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏12行终150号
上诉人（原审原告）泰州市三羊面粉有限公司，住所地泰州市泰九路120号内。
法定代表人瞿玉冰，该公司总经理。
委托代理人郭朱凤，江苏思学律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）泰州市水利局，住所地泰州市海陵区海陵南路309号。
法定代表人胡正平，该局局长。
参加诉讼负责人龚荣山，该局副局长。
委托代理人蔡如华，江苏江豪律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）泰州市地方海事局，住所地泰州市海陵区鼓楼南路303号。
法定代表人范友方，该局局长。
参加诉讼负责人张华清，该局副局长。
委托代理人ＸＸ华，江苏ＸＸ华律师事务所律师。
上诉人泰州市三羊面粉有限公司（以下简称三羊公司）因与被上诉人泰州市水利局、泰州市地方海事局水利行政补偿纠纷一案，不服江苏省泰州市海陵区人民法院（2016）苏1202行初244号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，三羊公司由原县级泰来面粉厂改制后组建，营业执照成立日期为2003年10月14日，住所地位于泰州市海陵区泰九路120号。三羊公司位于老通扬运河北边，临近南官河航道。2010年2月4日，泰州市人民政府下发泰政发[2010]14号《关于实施2010年市区城市建设10大重点工程的通知》，其中第1项内容为“城市水生态环境建设工程”，要求建设调水泵站、控制闸、滚水坝等，整治和疏浚市区部分河道……。2010年3月24日，泰州市发展和改革委员会下发泰政改发[2010]107号《关于下达2010年市级政府投资项目建设计划的通知》。泰州市水利局据此向泰州市发展和改革委员会作出“关于报送2010年度城市防洪工程项目建议书的请示”，泰州市发展和改革委员会作出泰政改发[2010]350号批复，批复的项目建设内容中包含“南官河水位控制工程”等。2010年10月11日，泰州市发展和改革委员会向泰州市水利局下发泰政改发[2010]475号《关于调整2010年城市水生态环境建设工程建设内容的通知》，对泰州市水利局负责实施的城市水生态环境建设工程的建设规模和建设要求进行调整。2010年12月10日，泰州市水利局向泰州市人民政府作出“关于南官河控制工程施工期间局部断航的请示”。经批示，泰州市地方海事局于2011年1月24日发布2011年第1号《关于江苏省泰州市南官河控制工程筑坝断航施工的航行通告》，通告内容为：因泰州市水利局负责实施的南官河控制工程（新建28米长钢坝闸一座及10米宽船闸）进行筑坝断航施工，施工时间为2011年2月8日至2011年12月31日，施工水域为泰州市南官河周山河口以北300米水域，注意事项为施工水域上、下游分别构筑围堰断航施工……；断航期间，所有船舶绕道行驶……。泰州市水利局实施筑坝断航施工。三羊公司于2016年8月向泰州市地方海事局、2016年9月向泰州市水利局提出行政补偿申请。泰州市地方海事局于2016年8月24日作出《关于行政补偿申请的复函》，泰州市水利局于2016年10月17日作出泰水函（2016）51号市水利局《关于泰州市三羊面粉有限公司行政补偿申请的复函》，均未同意三羊公司提出的行政补偿申请。三羊公司因此提起本案诉讼，请求判令泰州市水利局、泰州市地方海事局共同补偿三羊公司因南官河断航造成的各项损失合计人民币19179368.05元并承担本案诉讼费用。
另查明，三羊公司在南官河封航后以断航致企业停产为由多次上访，要求对企业进行征收或恢复航道。经海陵区多次协调，2014年8月海陵区与三羊公司就征收补偿方案达成意见。2014年至2015年间，泰州市、海陵区两级人民政府在召开的城建工作专题会议中多次讨论对三羊公司的征收补偿方案（包括停产停业损失）。2015年1月19日，泰州兴瑞会计师事务所受泰州市海陵区房屋征收办公室委托对三羊公司2011年2月至2014年11月因护城河断航造成的停产停业期间产生的直接费用及间接费用情况进行专项审计，审计结果为：该所建议确认三羊公司2011年2月至2014年11月期间因护城河断航造成的停产停业期间发生的直接费用为1591750.47元。2015年2月16日泰州市海陵区人民政府第6号专题会议纪要明确：在专项审计的基础上，经市、区两级政府研究，并征得三羊公司认可，决定就三羊公司因南官河断航造成的停产停业损失给予一次性补偿1591750.47元，资金由海陵资产公司支付。上述补偿为最终补偿，三羊公司不得再向市、区两级政府、凤城河管委会以及其他任何部门、单位提出任何经济补偿要求。后三羊公司（乙方）与泰州市海陵区房屋征收办公室（甲方）签订《海陵区国有土地上房屋（非住宅非营业）征收补偿协议》，协议约定甲方对乙方对房屋、土地、装潢、附着物等给予补偿30926619元，另给予补助和奖励9033578元，协议第五项“其他”部分约定：根据海陵区人民政府2015年第6号专题会议纪要精神，给予乙方停产停业损失一次性补偿计1591750.47元。协议落款日期为2015年2月16日，协议签订后，三羊公司领取了上述协议约定的全部款项。
一审法院认为，行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。根据双方的诉辩，本案一审的争议焦点是三羊公司主张的南官河断航导致其事实上享有的行政许可被撤回而产生损失补偿的请求能否得到支持。首先，三羊公司使用南官河航道及码头，系历史沿革，并未办理行政许可或其他审批手续。南官河部分封航后，其他河道仍可通行，现有证据不能证明泰州市水利局及泰州市地方海事局作出了“撤回行政许可”的行为。其次，综合该案案情分析，三羊公司在南官河断航后以断航致企业停产为由多次上访，要求对企业进行征收或恢复航道。经泰州市、海陵区两级政府多次协调，其间形成多份会议纪要，最终三羊公司与泰州市海陵区征收办于2015年签订征收补偿协议，协议约定的补偿的款项明确包含南官河断航所致的停产停业损失，且在协议签订后，三羊公司已领取包括停产停业损失在内的全部款项。现三羊公司再次以南官河断航所造成的损失主张补偿，其实质是对2015年2月16日协议的否定。三羊公司对补偿有异议，可以对协议另行主张权利。其要求泰州市水利局、泰州市地方海事局补偿损失无事实和法律依据，应不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回三羊公司的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由三羊公司负担。
三羊公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，并在查清事实后依法改判，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要理由为：一、一审否定三羊公司使用南官河航道及码头是行政许可错误。根据《中华人民共和国水法》（以下简称水法）、《中华人民共和国防洪法》（以下简称防洪法）的规定，建设码头等设施应当符合国家规定的技术要求，建设方案应按照有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。案涉南官河航道及码头系三羊公司为运输生产经营原料、产品所建设，至今已有上百年历史。虽然在建设时无相关法律规定需要办理行政许可审批手续，但无法否认建设和使用南官河航道及码头实质上是一种行政许可。且在水法及防洪法实施后，三羊公司继续使用该航道及码头运输生产经营原料及产品，实际上泰州市水利局已按照行政许可要求对码头实施行政管理。二、断航施工行为是撤回已生效的行政许可行为。无论是泰州市水利局实际实施断航施工行为，还是泰州市地方海事局发布断航施工通告，实质上均取消了三羊公司利用南官河航道及码头进行运输生产经营原料、产品的行政许可。虽然其他河道仍可通行，但对于生产经营食品原料具有严格保质期规定的三羊公司来说，绕行其他河道增加运营成本，致使并未实际使用航道及码头。三、一审判决认为三羊公司要求补偿损失无事实和法律依据不能成立。断航后三羊公司长期处于停产停业状态，造成巨大损失。一审未对撤回行政许可对三羊公司造成的损失进行评估确定属于认定事实不清。2015年2月16日的补偿协议是征收补偿，本案是取消行政行为补偿，不能混为一谈。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条及《水行政许可实施办法》第四十一条规定，三羊公司有权取得相应补偿。
泰州市水利局二审答辩认为：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，三羊公司的上诉缺乏事实和法律依据，请求依法驳回上诉。
泰州市地方海事局二审答辩认为：一、三羊公司从2003年10月14日成立至今并未办理任何行政许可手续，谈不上撤回行政许可后的补偿。二、三羊公司提出的因断航造成的停产停业损失已经由有关部门给予了一次性补偿，其再行要求补偿没有依据。请求驳回上诉，维持一审判决。
经审查，各方当事人对一审审理查明的事实没有异议，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。”本案中，三羊公司认为河道断航对其造成了停产停业损失并要求泰州市水利局、泰州市地方海事局予以补偿，应当提供相应证据。
三羊公司要求补偿的依据为《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定。该条规定，“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”据此，三羊公司应当证明泰州市水利局或者泰州市地方海事局曾经就航道使用等对其作出过行政许可，并进一步证明该行政许可已被变更或者撤回。但三羊公司并未提供任何泰州市水利局或者泰州市地方海事局曾对其作出过行政许可的证据，其依据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定要求补偿没有事实依据。
此外，三羊公司在本案中主张的因断航造成的停产停业损失，在2015年2月16日三羊公司与泰州市海陵区房屋征收办公室签订的征收补偿协议中，已经明确约定“根据海陵区人民政府2015年第6号专题会议纪要精神”，给予三羊公司停产停业损失一次性补偿计1591750.47元。在海陵区人民政府2015年第6号专题会议纪要中，载明该一次性补偿就是因“南官河断航造成的停产停业损失”。也就是说，因南官河断航造成的停产停业损失，三羊公司已与相关政府部门达成了协议。三羊公司在领取了约定款项后再次提起本案诉讼，没有事实和法律依据。
综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，三羊公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人泰州市三羊面粉有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾金才
审判员 苏媛媛
审判员 曹海霞
二〇一七年八月十一日
人民共和国应以泰州市城管局为被告提起行政诉讼，故王金泉所诉的999999999999999999999999999999999999999999999999999999999999999999999999999999999999999999999999
书记员 秦 檑
附：本案适用法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。