山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终1536号
上诉人（原审被告）烟台市人民政府，住所地烟台市莱山区芙蓉路6号。
法定代表人张永霞，市长。
委托代理人杨泠雪，该单位法制办公室工作人员。
委托代理人邹秀圆，山东三和德通律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）杨金钰，男，1982年1月20日出生，汉族，住山东省招远市。
委托代理人郭琴婷，北京京益律师事务所律师。
上诉人烟台市人民政府（下称烟台市政府）因与被上诉人杨金钰行政复议上诉一案，不服烟台市中级人民法院（2016）鲁06行初108号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
本案行政争议形成过程：
2016年9月21日，上诉人作出烟政复不受字（2016）174号《不予受理行政复议申请决定书》（下称《不予受理决定》），内容为：申请人杨金钰请求确认被申请人招远市人民政府（下称招远市政府）组织实施的征地行政行为违法，于2016年9月8日向本机关提出行政复议申请。本机关于2016年9月12日作出烟政复补字【2016】174号《补正行政复议申请通知书》（下称《补正通知》)，通知申请人补充提交涉案土地与其利害关系的相关证明材料，并于当日邮寄送达给申请人。2016年9月21日，本机关收到申请人补正的土地权属证明、电话录音CD版和电话录音文字版。经审查，本机关认为：申请人提交的补正行政复议申请材料无法证明涉案土地与其存在利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法》（下称《行政复议法》)第六条、第十七条第一款的规定，决定不予受理。被上诉人杨金钰不服该《不予受理决定》，向原审法院提起本案之诉。
原审法院经审理查明，原告系山东省招远市阜山镇东杨家庄村村民，2016年6月，因山东高速集团有限公司建设龙口—青岛公路龙口至莱西（沈海段）工程项目，拟占用征用东杨家庄村林地，招远市林业局因此于2016年8月9日向村民发出《占用征用林地报批公示》，公示了拟占用原告所在村林地的面积及四至范围。原告因自己的果园在该拟征用占用范围内，且实际被推平，认为招远市政府仅对其地上物作出了部分补偿，其从未见到有关征地公告，向山东省国土资源厅申请政府信息公开，该机关于2016年8月24日作出答复，告知其所申请的地块正在办理土地征收手续。原告于2016年9月1日向被告申请复议，请求确认招远市政府组织实施的涉诉征地行政行为违法。2016年9月8日，被告收到原告邮寄的《行政复议申请书》及相关证据材料后，认为其申请材料不齐全、表述不清，于2016年9月12日，作出《补正通知》，通知原告补充提交涉案土地与其存在利害关系的相关证明材料，当日邮寄给杨金钰。2016年9月21日，被告收到原告补正提交的土地权属证明、电话录音CD版和电话录音文字版。2016年9月21日，被告作出《不予受理决定》，认为原告提交的补正申请材料无法证明涉案土地与其存在利害关系，根据《行政复议法》第六条、第十七条第一款的规定，决定不予受理，并于2016年9月22日，将《不予受理决定》，邮寄送达给杨金钰。
原审法院认为，本案的焦点问题是被告《不予受理决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
《行政复议法》第九条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”《行政复议法》第二十二条规定“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”本案中，原告于2016年8月24日收到山东省国土资源厅信息公开答复后，知道涉案土地正在办理征收手续后，于当年9月8日向被告提出土地征收行政行为违法复议申请，未超过法律规定的申请期限。虽然被征收土地属于村集体所有，但是，原告系招远市阜山镇东杨家庄村村民，属于集体经济组织成员，且农村集体土地实行的是承包制，在原告收到被告《补正行政复议申请通知书》后，向被告提交了村集体拒绝给原告出具权属证明的录音资料、本村村民签字证明其土地权属证明，同时证明全村村民承包的口粮地均未发放土地使用权证的情况下，被告应从行政复议双方在行政程序中的地位考虑，根据申请人举证能力合理、公平的分配举证责任。原告提交的村民证明均附有村民身份信息及联系电话，原告所在村委主任或支部书记是否是杨稳路，录音内容是否真实，应由被告进行调查确认。原告已尽其能力初步完成举证责任，被告关于出具证明的村民身份不清楚的辩解不能成立。依据《行政复议法》第二十二条规定，被告应当向有关组织和人员调查情况，听取原告及被申请人招远市政府的意见，对原告证据进行调查核实，以确认原告所在村委主任或支部书记是否是杨稳路，录音内容、村民证明内容是否真实。被告对原告举证未经调查核实，即依据《行政复议法》第六条（对行政复议范围的规定）、第十七条的规定作出《不予受理决定》，属于认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，该《不予受理决定》依法应当撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决：一、撤销被告烟台市人民政府2016年9月21日作出的《不予受理行政复议申请决定书》；二、被告烟台市人民政府于本判决生效之日起60日内针对原告杨金钰的行政复议申请重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告烟台市人民政府负担。
烟台市政府上诉称：一、原审法院认为上诉人对被上诉人的举证未经调查核实、属于认定事实不清、主要证据不足、适用法律错误的观点，没有事实及法律依据。行政复议法第二十二条是针对已经依法受理的行政复议案件的审理方式的相关规定，并非针对在行政复议申请受理前的审查受理环节，上诉人未进行调查取证并不违反法律规定。被上诉人提交的“土地权属证明”系自行打印，且“电话记录”中体现的杨稳路的陈述内容前后矛盾，明显不具备证明效力。关于山东招远农村商业银行股份有限公司的银行卡历史交易明细，被上诉人在行政复议过程中没有提交，在诉讼程序中提供，依法不应予以采纳。综合被上诉人首次提交的和补正提交的所有材料，均不能证明被上诉人是涉案土地合法的土地使用权人或者实际使用人，不能证明被上诉人与涉案土地存在利害关系。二、被上诉人不属于涉案行政行为利害关系人范畴，其以自己的名义申请行政复议，不符合行政复议的受理条件。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的相关规定，被上诉人未能按规定补正有关被上诉人是涉案土地使用人或者实际使用人的相关证明材料，其以自己的名义申请行政复议，不符合行政复议的受理条件。上诉人作出的《不予受理决定》认定事实清楚、适用法律法规正确。三、上诉人作出的《不予受理决定》程序合法。
被上诉人杨金钰未提交书面答辩意见。
原审期间各方当事人提交的证据材料已随案移送本院。上述证据在原审中已经质证。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
经审理，本院对原审认定的案件事实予以确认。
本院认为,本案被上诉人收到上诉人的《补正行政复议申请通知书》后，向上诉人提交了录音资料用以证明村集体拒绝给被上诉人出具权属证明和本村村民签字证明其土地权属证明，用以证明全村村民承包的口粮地均未发放土地使用权证。在此情况下，因行政复议双方在行政程序中的地位存在差距，被上诉人作为申请人举证能力偏弱，上诉人应合理、公平的分配举证责任。对于被上诉人提交的村民证明以及录音内容是否真实，应进一步调查确认。在被上诉人已尽其能力初步完成举证责任的情况下，上诉人认定被上诉人提交的补正申请材料无法证明涉案土地与其存在利害关系，并据此作出《不予受理决定》，显属不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人烟台市政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 王海燕
审判员 韩 勇
审判员 孙晓峰
二〇一八年一月二十六日
书记员 李 倩