北京市第二中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2017）京02行再12号抗诉机关北京市人民检察院。再审申请人（一审原告、二审上诉人）杜凤莲，女，1960年4月3日出生。被申请人（一审被告、二审被上诉人）北京市规划和国土资源管理委员会（原名称北京市国土资源局），住所地北京市东城区和平里北街2号。法定代表人魏成林，男，主任。委托诉讼代理人霍长明，男，1965年5月28日出生，北京市规划和国土资源管理委员会干部。委托诉讼代理人郎克宇，北京大悦律师事务所律师。杜凤莲与北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称规划和国土资源管委会）行政赔偿一案，本院于2008年10月20日作出（2008）二中行终字第439号行政赔偿判决，已经发生法律效力。杜凤莲不服，向检察机关申诉。北京市人民检察院于2016年12月16日作出京检行监〔2016〕11000000115号行政抗诉书，向北京市高级人民法院提出抗诉。北京市高级人民法院于2017年2月3日作出（2017）京行抗12号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。北京市人民检察院指派北京市人民检察院第二分院检察员景滔、书记员周墨出庭。再审申请人杜凤莲，被申请人规划和国土资源管委会之委托代理人霍长明、郎克宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2008年3月，杜凤莲起诉至北京市东城区人民法院称，2005年12月23日，北京市国土资源局怀柔分局（以下简称怀柔国土分局）对我作出京国土怀决字（2005）第021号土地违法案件行政处理决定（以下简称第021号决定），要求我自接到决定之日起2日内自行清除所栽种的2亩树木，恢复原种植条件。同年12月27日，怀柔国土分局在未通知我的情况下，即组织联合执法队将我种植的2亩树木强行铲除。鉴于联合执法行为所依据的第021号决定已被人民法院判决撤销，加之怀柔国土分局在组织联合执法行为前未履行法定的告知义务，该行为也属于违法行政行为。为此，我向北京市国土资源局（以下简称市国土局）提出行政赔偿申请，该局却决定不予赔偿，故诉请判令市国土局赔偿经济损失837000元及种植树木的人工费、养护费8440元。市国土局辩称，杜凤莲未经批准占用基本农田种植树木的违法行为客观存在，第021号决定虽然已被人民法院判决撤销，但该行为并未对杜凤莲的合法权益造成损害，故请求驳回其诉讼请求。北京市东城区人民法院经审理查明：2005年8月，杜凤莲与北京市怀柔区庙城镇王史山村经济合作社签订《土地承包合同书》，合同载明：杜凤莲承包位于庙城镇王史山村西沟北的集体土地2亩，承包期限自2004年9月10日起至2028年9月9日止。2005年11月26日，怀柔国土分局向杜凤莲下发京国土怀（2005）252号《责令改正违法行为通知书》，以杜凤莲于2004年4月在庙城镇王史山村西沟北的基本农田上植树，违反了法律规定，属违法行为为由，要求其立即停止并于2005年11月30日前自行改正上述行为，恢复原地貌。该通知书的落款时间为2005年12月26日。2005年12月8日，怀柔国土分局决定立案调查杜凤莲未经批准在基本农田上种植树木的行为。同日，怀柔国土分局对庙城镇西台上村、王史山村等范围内的基本农田进行现场勘验。同年12月18日，怀柔国土分局对杜凤莲进行询问，杜凤莲陈述了在承包的土地上种植树木的时间、地点、树木种类及占地面积。怀柔国土分局未对杜凤莲的陈述进一步调查取证，于2005年12月23日作出第021号决定，认定杜凤莲未经批准于2004年4月在庙城镇王史山村沟北的基本农田上种植桧柏树、银杏树，占地面积2.6亩，属于改变基本农田用途的违法行为，故依据《土地管理法》第七十四条的规定，责令杜凤莲自接到决定之日起2日内自行清除所栽种的树木，恢复原种植条件。杜凤莲不服第021号决定，以市国土局为被告向北京市怀柔区人民法院提起行政诉讼。后该案被移送至北京市东城区人民法院审理。北京市东城区人民法院于2006年12月19日作出（2006）东行初字第77号行政判决，以市国土局提供的证据不能证明杜凤莲种植树木所占用的土地属于基本农田，亦无法证明其种植树木的时间、地点及占地面积等事实，第021号决定认定事实不清，主要证据不足，且违反法定程序为由，判决撤销第021号决定。双方当事人均未在法定期限内提起上诉，该判决已经发生法律效力。2007年12月25日，杜凤莲向市国土局提出行政赔偿申请，要求赔偿经济损失837000元。2008年1月29日，市国土局作出答复,主要内容为：根据北京市第二中级人民法院对同类问题作出的终审判决，该赔偿申请不符合《国家赔偿法》第二条的规定，决定不予赔偿。上述事实，有（2006）东行初字第77号行政判决书、行政赔偿申请书、市国土局作出的答复及双方当事人的陈述等证据在案佐证，经开庭审查核实，并经当事人质证，可以作为认定案件事实的证据。杜凤莲为支持其赔偿请求，向法院提供的北京市商业企业专用发票、收据、证人证言等证据，不能作为其受到违法行政行为损害的事实根据，也不能证明违法行政行为与其主张的损害具有因果关系。北京市东城区人民法院认为：根据《国家赔偿法》的规定，行政机关和行政机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依法取得行政赔偿的权利。据此，行政赔偿责任的构成应当同时具备以下要件：行政机关和行政机关工作人员违法行使职权；公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害；违法行使职权的行为与损害结果之间具有因果关系。同时，根据《最高人民法院》及《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对违法行政行为造成其合法权益损害的事实提供证据，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据；被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，应当判决驳回原告的赔偿请求。《土地管理法》及《基本农田保护条例》均明确规定，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。因此，从法律角度出发，杜凤莲种植树木所占用的土地是否属于基本农田，在根本上决定着其是否存在合法权益。法院虽已判决撤销第021号决定，但是以市国土局提供的证据不能证明杜凤莲种植树木所占用的土地属于基本农田等为由作出的裁判，并未在实体上认定该土地不属于基本农田，也无权对此进行认定在此情况下，法院尚不能确认杜凤莲的合法权益受到了违法行政行为的侵害。同时，由于杜凤莲未提供充分的证据证明损害的事实以及该事实与违法行政行为具有因果关系，因此，对杜凤莲提出的赔偿请求，应予驳回。据此，北京市东城区人民法院于2008年6月19日作出（2008）东行初字第52号行政赔偿判决：驳回杜凤莲关于要求北京市国土资源局赔偿其经济损失837000元以及种植树木的人工费、养护费8440元的赔偿请求。杜凤莲不服一审判决，上诉认为：经济合作社未在与我签订的《土地承包合同书》中注明涉案土地性质为基本农田，故我承包的土地性质为一般农田，并非基本农田；市国土局的违法行政处理决定与我的损失具有因果关系。市国土局同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，市国土局、杜凤莲提交了如下证据：《土地承包合同书》、《检查或勘验笔录》、询问笔录、《责令改正违法行为通知书》及送达回证、立案审批表、案件处理呈批表、第021号决定及送达回证、行政赔偿申请书、市国土局作出的不予赔偿答复、（2006）东行初字第77号行政判决书、当事人的有关陈述以及证明、收据复印件。经合议庭评议，本院认定上述证据除杜凤莲提交的证明、收据复印件，其他证据具备真实性、合法性和关联性，本院予以采信并作为认定事实的依据。本院依据上述有效证据并结合当事人有关陈述，认定一审法院审理查明的事实成立。本院二审经审理认为，根据《国家赔偿法》“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”之规定，公民取得行政赔偿应当同时具备以下要件：行政机关及其工作人员违法行使职权；公民、法人或其他组织的合法权益受到损害；违法行使职权的行为与损害结果之间具有因果关系。同时，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。经审查，虽然第021号决定因认定事实不清、主要证据不足、违反法定程序被人民法院已生效的行政判决撤销，但杜凤莲是否占用基本农田种植树木的事实尚未被确认，故杜凤莲提交的证据不足以证明第021号决定给其合法权益造成损害，即其所提赔偿请求缺乏具体行政行为违法的事实依据，其要求市国土局承担赔偿责任的上诉理由不充分，依法应予驳回。一审法院判决驳回杜凤莲的赔偿请求并无不当，应予维持。据此，本院于2008年10月20日作出（2008）二中行终字第439号行政赔偿判决：驳回上诉，维持一审判决。北京市人民检察院抗诉认为，原审判决驳回杜凤莲的赔偿请求，属适用法律错误。理由如下：一、杜凤莲种植树木所占用的土地是否属于基本农田的举证责任应当由市国土局承担，在该项事实真伪不明时，其法律后果亦应当由市国土局承担，而不应由杜凤莲承担不利后果。二、生效赔偿判决以杜凤莲是否占用基本农田种植树木的事实尚未被确认为由驳回杜凤莲的赔偿请求，实质是将上述待证事实的举证责任分配给杜凤莲，该举证责任分配规则与（2006）东行初字第77号行政判决适用“被告对作出的行政行为负有举证责任”的规则相矛盾。同一待证事实，在相互关联的行政诉讼案件与行政赔偿诉讼案件中适用两种截然不同的举证责任分配规则，不仅不符合公平公正原则，也属于适用法律错误。本院再审期间，杜凤莲称同意检察机关的抗诉意见，市国土局的违法行政行为造成了我合法权益的损失，应当对我进行赔偿。规划和国土资源管委会不同意检察机关的抗诉意见，要求维持原审判决。本院经审理查明的事实与二审判决认定的事实一致，本院再审予以确认。另查，2016年7月，经报中央编办批准，北京市政府决定设立北京市规划和国土资源管理委员会，负责本市城乡规划管理和土地、矿产资源管理，不再保留北京市规划委员会、北京市国土资源局。再查，涉案土地违法案件行政处理决定书被法院判决撤销后，怀柔国土分局未再作出新的处理决定。本院再审过程中，杜凤莲针对其合法权益受到损害及损失数额等诉讼主张未提供新的证据。本院再审认为，《国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。结合本案所查明的事实及双方当事人的诉讼理由，本案的争议焦点是杜凤莲的合法权益是否受到损害。根据《最高人民法院〈关于审理行政赔偿案件若干问题的规定〉》第三十二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（三）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定，行政赔偿案件中，原告应当就其所受到的损害是否为合法权益提供证据证明。杜凤莲提起行政赔偿诉讼，要求规划和国土资源管委会赔偿损失，依据上述规定，杜凤莲应当就其自身的合法权益受到损害承担举证责任。怀柔国土分局的处理决定因事实不清，主要证据不足，违反法定程序而被撤销。该处理决定虽被撤销，但不能因此而免除杜凤莲的举证责任；法院亦无权推定涉案土地不是基本农田，从而认定杜凤莲的合法权益受到损害。因此，杜凤莲仍应对其所诉主张承担举证责任。本案诉讼中，杜凤莲提交的证据不能证明其合法权益受到损害，亦不能证明损失数额的成立，故杜凤莲应承担举证不能的法律后果，其要求规划和国土资源管委会赔偿损失的再审请求，法院不予支持。原审判决驳回杜凤莲关于要求行政赔偿的诉讼请求，适用法律正确，处理结果适当，本院再审应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：维持本院2008年10月20日（2008）二中行终字第439号行政赔偿判决。本判决为终审判决。审判长 刘 琨审判员 申小琦审判员 吴 宏二〇一七年十月三十日书记员 高美玲