延边朝鲜族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉24行终15号
上诉人（原审原告）张孝忠，男，汉族，无职业，1975年4月5日出生，身份证号：2224021975********，住图们市建设街。
委托代理人南春，吉林南春律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）图们市公安局，住所地图们市口岸大街302号
法定代表人李善利，局长。
委托代理人陆树俭，吉林由正律师事务所律师。
委托代理人张洋，图们市公安局法制大队副大队长
被上诉人（原审被告）延边朝鲜族自治州公安局，住所地延吉市天池路2855号。
法定代表人刘东柏，局长。
委托代理人金浩天，延边朝鲜族自治州公安局法制支队科员。
上诉人张孝忠与被上诉人图们市公安局、延边朝鲜族自治州公安局（以下简称延边州公安局）行政拘留决定一案，不服吉林省敦化市人民法院（2016）吉2403行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月6日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
张孝忠向本院上诉请求：撤销一审判决，依法改判撤销图们市公安局作出的行政处罚决定书。事实与理由：1.一审判决适用法律不当。图们市公安局作出行政处罚应当适用行政处罚法，不应依据信访条例；2.张孝忠等人在北京天安门附近打听上访机关的行为并非扰乱公共秩序的行为，没有给国家机关正常秩序造成影响，图们市公安局对张孝忠的行政处罚行为适法过重。
图们市公安局辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求人民法院驳回上诉。
延边朝鲜族自治州公安局辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求人民法院驳回上诉。
张孝忠向一审法院起诉请求：撤销图们市公安局作出的图公（治）行罚决字【2015】4号行政处罚决定书，由图们市公安局、延边州公安局承担诉讼费用。
一审法院认定事实：张孝忠系图们市居民。因不满图们市政府对其信访诉求的处理意见，2015年12月10日，张孝忠、黄仁江、赵海岩、王建革、齐公叶、王翠华、冯玉彬、佟春等8人，在黄仁江的提议下，在北京市天安门附近集聚上访时，被执勤民警查获，并被带至北京市久敬庄接济中心。2012年12月11日，延边朝鲜族自治州驻京信访工作联络办公室给图们市政府发出《关于黄仁江、赵海岩等8人进京上访情况的处理建议函》，主要内容为：“你市黄仁江、赵海岩、王建革、冯玉彬、王翠华、佟春、齐公叶、张孝忠等8人于2015年12月10日，到天安门周边进行非正常上访。被北京市公安局天安门地区分局留置后移送到北京市久敬庄接济分流中心。其行为已经违反了公安部颁发的公通字[2013]25号的有关规定，建议你们对其行为依法给予严肃处理”。图们市信访局于2015年12月12日到图们市公安局报案，图们市公安局于2015年12月12日受案，经审批后传唤了张孝忠并对张孝忠、黄仁江、赵海岩、王建革、齐公叶、王翠华、冯玉彬制作了询问笔录。经审批，图们市公安局根据张孝忠、黄仁江、赵海岩、王建革、齐公叶、王翠华、冯玉彬的询问笔录、延边朝鲜族自治州驻京信访工作联络办公室《关于黄仁江、赵海岩等8人进京上访情况的处理建议函》等证据，依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，于2015年12月12日作出图公（治）行罚决字【2015】4号行政处罚决定书，决定对张孝忠行政拘留五日，并于当日送达。张孝忠不服，于2015年12月23日向延边州公安局申请行政复议。延边州公安局于当日受理，同日向图们市公安局下达《行政复议提交答复通知书》。随后图们市公安局提交了当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。延边州公安局审查后于2016年2月19日依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定作出延州公复决字【2016】014号行政复议决定，维持图们市公安局作出的行政处罚决定。并于2016年2月24日将行政复议决定书送达给张孝忠。
一审法院认为，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”，故图们市公安局具有作出被诉行政行为的职权。国务院《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人”。第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法集聚，……”。本案中，张孝忠等8人于2015年12月10日在北京天安门附近集聚上访的行为违反了《信访条例》上述规定，故图们市公安局根据赵海岩、张孝忠、黄仁江、王建革、齐公叶、王翠华、冯玉彬的询问笔录、延边朝鲜族自治州驻京信访工作联络办公室《关于黄仁江、赵海岩等8人进京上访情况的处理建议函》等证据，认定张孝忠扰乱社会公共秩序并无不当。图们市公安局作出被诉行政行为，证据充分，适用法律准确，符合法定程序。延边州公安局提供的证据可以证明其作出的延州公复决字【2016】014号行政复议决定符合法定程序，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张孝忠的诉讼请求。案件受理费50元，由张孝忠负担。
二审中，当事人未提供新证据。本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，公共秩序对维护国家和社会稳定具有重要作用，信访秩序亦是公共秩序，正常的信访秩序同样应当得到维护。《北京市天安门地区管理规定》第十条规定“进入天安门地区的人员应当遵守法律、法规、规章的规定,自觉维护天安门地区的社会秩序,服从工作人员的管理,不得携带下列物品:……(四)影响社会秩序和公共安全的其他物品。公安机关可以对进入天安门地区的人员、车辆组织实施检查”。第十一条规定：“公安、城市管理综合行政执法、工商行政管理等行政部门应当严格执法,对扰乱社会秩序、妨害公共安全、影响市容环境卫生、破坏城市绿化、非法从事经营活动等行为以及法律、法规、规章规定的其他违法行为,依法予以处罚”。根据上述规定，天安门地区作为国家象征，是公共秩序重点管制区域，更是维护信访秩序的重点领域。依据图们市公安局对张孝忠等人的询问笔录及查货的信访材料，能够认定张孝忠等人携带信访材料聚集天安门地区进行信访活动的事实，其行为本身破坏了正常的信访秩序，故图们市公安局依据《信访条例》认定张孝忠破坏信访秩序行为，适用法律正确。张孝忠等人聚集上访的行为已经发生，违法事实已然存在，图们市公安局认定违法行为事实清楚，对张孝忠的上访行为进行处罚亦符合法律规定，并无不当。
综上，上诉人张孝忠的上诉请求不成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元（上诉人张孝忠已预交），由张孝忠负担。
本判决为终审判决。
审判长 李红广
审判员 李彩莲
审判员 金 花
二〇一七年五月三日
书记员 金愫英
附：相关法律规定
1.《信访条例》第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：
（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；
（二）携带危险物品、管制器具的；
（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；
（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；
（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；
（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。
2.《北京市天安门地区管理规定》第十条规定“进入天安门地区的人员应当遵守法律、法规、规章的规定,自觉维护天安门地区的社会秩序,服从工作人员的管理,不得携带下列物品:……(四)影响社会秩序和公共安全的其他物品。公安机关可以对进入天安门地区的人员、车辆组织实施检查”。第十一条规定：“公安、城市管理综合行政执法、工商行政管理等行政部门应当严格执法,对扰乱社会秩序、妨害公共安全、影响市容环境卫生、破坏城市绿化、非法从事经营活动等行为以及法律、法规、规章规定的其他违法行为,依法予以处罚”。
3.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定……”