广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤06行终字99号
上诉人（原审原告）杨某某。
委托代理人彭绍伦，广东循理律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）佛山市南海区狮山镇招大村冼边股份合作经济社。
负责人冼敏成，社长。
委托代理人伦兆煊，广东耀荣律师事务所律师。
委托代理人李伟灿，广东耀荣律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市南海区狮山镇人民政府。
法定代表人黄文富，镇长。
委托代理人李嘉鹏，该政府工作人员。
委托代理人陶伟坤，广东骏和律师事务所律师。
上诉人杨某某、佛山市南海区狮山镇招大村冼边股份合作经济社（以下简称“冼边经济社”）因与佛山市南海区狮山镇人民政府（以下简称“狮山镇政府”）乡政府行政处理一案，不服佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初982号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审判决查明，杨某某于19**年*月*日出生，原属南海区狮山镇罗村社区罗北村村民，同时也是罗北股份合作经济社成员，并享受股份分红。2009年9月22日，杨某某与冼某某结婚。冼某某原是招大冼边村村民，后将户口迁出。2009年4月10日，冼某某将户口迁回招大冼边村，2009年12月26日冼边经济社召开村民代表大会，会议一致通过允许冼某某购股，2009年12月28日冼边经济社收取冼某某7835元购股金并出具收据。2013年4月18日杨某某随夫迁入招大冼边村，同年12月26日，杨某某向冼边经济社提出申请，要求出资购股，冼边经济社同意并加盖公章，2014年10月14日向冼边经济社缴存购股款7835元。2015年7月13日杨某某向狮山镇政府提出申请，要求确认其集体经济组织成员身份，享有集体经济组织成员同等待遇。2015年8月3日狮山镇政府作出狮府行决〔2015〕371号《行政处理决定书》，确认杨某某集体经济组织成员身份从2014年1月1日起开始计算，并确认杨某某的出资购股金可在日后股权权益内扣除。2016年6月15日，狮山镇政府向南海区人民法院申请强制执行[2015]371号《行政处理决定书》，南海区人民法院认为：冼边经济社2004年5月15日制定的章程规定当年购股次年享受股份分红，杨某某于2014年10月出资购股，狮山镇政府确认杨某某的集体经济组织成员身份从2014年1月1日起开始计算，并确认杨某某的出资购股金可在日后股权权益内扣除，没有任何依据，明显违法。2016年6月27日，南海区人民法院作出（2016）粤0605行审368号行政执行裁定书，裁定不准予执行〔2015〕371号《行政处理决定书》。2017年5月5日，狮山镇政府撤销狮府行决〔2015〕371号《行政处理决定书》，并于2017年5月8日作出狮府行决（罗村）[2017]52号《行政处理决定书》，决定：1.确认杨某某具有冼边经济社集体经济组织成员身份，自本决定作出之日起享有成员同等待遇；2.冼边经济社自收到本决定之日起10日内，为杨某某办理购股手续（冼边经济社拒绝履行的，不影响杨某某集体经济组织成员身份的确定和应具有的股权，且出资购股金可在日后股权收益内扣除）。并将上述两份决定书依法送达给杨某某及冼边经济社。杨某某不服狮府行决（罗村）[2017]52号行政处理决定，于2017年8月16日向一审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销狮山镇政府作出的狮府行决（罗村）[2017]52号《行政处理决定书》;2.本案诉讼费用由狮山镇政府承担。
另查，冼边股份社2004年5月15日制定的股份章程第七条第二款规定，从2004年4月1日开始取消自然配股，需要出资购股，当年购买次年享受股份分红。
再查，2015年2月27日，狮山镇政府对杨某某丈夫冼某某股东资格的问题作出狮府行决〔2015〕268号《行政处理决定书》，决定确认冼某某具有冼边经济社集体经济组织成员身份，时间从2013年1月1日开始计算。冼边经济社对该决定不服向南海区法院提起诉讼，南海区法院作出（2015）佛南法行初字第493号《行政裁定书》，裁定驳回冼边经济社起诉。对此冼边经济社不服上诉至佛山市中级人民法院，2016年3月2日，佛山市中级人民法院作出（2016）粤06行终47号《行政裁定书》，驳回上诉维持原裁定。后冼边经济社与冼某某存在侵害集体经济组织成员权益纠纷，2017年6月26日广东省高级人民法院作出（2016）粤民申7384-7386号民事裁定书，在该裁定书中广东省高级人民法院亦确认冼某某具有股东资格。
一审判决认为，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项和第（六）项和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定，保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，对农村集体经济组织进行监督，是乡、民族乡、镇的人民政府的法定职权。本案中，杨某某认为自己的合法权益受到冼边经济社的侵害，要求狮山镇政府处理，狮山镇政府根据上述法律规定有权作出案涉处理决定。
狮山镇政府作出狮府行决〔2015〕371号《行政处理决定书》后，向南海区法院申请强制执行，南海区法院在作出的《行政执行裁定书》中认定狮府行决〔2015〕371号《行政处理决定书》明显违法。狮山镇政府作为作出该决定书的有权机关，其在原行政行为存在缺乏依据、明显违法的情况下，狮山镇政府有权对其行为作出撤销决定。狮山镇政府在作出撤销决定后重新作了狮府行决（罗村）[2017]52号《行政处理决定书》，并将撤销决定、狮府行决（罗村）[2017]52号《行政处理决定书》依法送达给杨某某及冼边经济社，上述程序并不存在违法及超越职权。
根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，杨某某于2013年4月18日随夫迁入招大冼边村，后于2013年12月26日向冼边经济社递交《出资购股申请表》，冼边经济社在该申请表上盖章确认杨某某符合章程购股，并同意其购股。根据2004年5月15日《狮山街道招大村冼边村股份经济合作社章程》第七条第二项的规定：“从2004年4月1日起，取消自然配股，符合下列条件者，必须通过出资购买才可拥有相应档次的股份：……3.因结婚而迁入本社的农业户口者……”本案中，杨某某丈夫冼某某已被生效裁判文书确认具有冼边经济社股东资格，故杨某某根据章程规定，可通过出资购股的方式成为冼边经济社集体经济组织成员，现杨某某在冼边经济社同意出资购股的前提下，且交付了购股金，狮山镇政府确认杨某某为冼边经济社集体经济组织成员适用法律正确，予以支持。
无论是杨某某户口迁入时间、出资购股申请时间，冼边经济社同意购股时间、申请确认股东资格时间均在2015年12月5日之前，故应当适用冼边经济社于2004年5月15日通过的《狮山街道招大村冼边村股份经济合作社章程》来判断杨某某是否具有资格的问题，故2015年12月5日《南海区狮山镇招大村冼边股份合作经济社章程》不能作为认定杨某某是否为冼边经济社股东资格的依据。
关于杨某某权益起算时间的问题。从杨某某申请购股到支付购股款，再到狮山镇政府第一次作出狮府行决〔2015〕371号《行政处理决定书》，冼边经济社均未提出异议，亦未将购股款退还给杨某某。根据2004年5月15日《狮山街道招大村冼边村股份经济合作社章程》第三条的规定，当年购买次年享受股份分红。本案中杨某某于2014年10月14日缴存购股款，但冼边经济社并未因杨某某缴存购股款而确认其资格。杨某某于2015年7月13日向狮山镇政府提出申请要求确认其资格，故结合章程规定及狮山镇政府作出决定的合理时间，杨某某理应于2016年1月1日起享受成员同等待遇，而狮山镇政府认定杨某某从作出决定之日起享受成员同等待遇不当，为减少当事人诉累，及时解决纠纷，对狮山镇政府上述决定依法予以撤销,不再判决重新作出。
最后，关于狮府行决（罗村）[2017]52号《行政处理决定书》第二项处理决定是否合法的问题。经查，杨某某已获得冼边经济社购股的同意，且已向冼边经济社缴存购股款7835元，而狮山镇政府却在第二项处理决定中表明“为杨某某办理购股手续…且出资购股金可在日后股权收益内扣除”，狮山镇政府所作的决定明显与所认定的事实不相符。依法对该项决定予以撤销。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，作出判决：一、撤销被告佛山市南海区狮山镇人民政府作出的狮府行决（罗村）[2017]52号《行政处理决定书》第一项处理决定中认为原告杨某某“自本决定作出之日起享有成员同等待遇”的处理事项及第二项处理决定即“佛山市南海区狮山镇招大村冼边股份合作经济社自收到本决定之日起10日内，为原告办理购股手续（佛山市南海区狮山镇招大村冼边股份合作经济社拒绝履行的，不影响原告集体经济组织成员身份的确定和应具有的股权，且出资购股金可在日后股权收益内扣除）”；二、驳回原告杨某某其他诉讼请求。
上诉人杨某某上诉称：1.狮山镇政府无权撤销狮府行决〔2015〕371号《行政处理决定书》，撤销通知也没有送达杨某某，且该行政处理决定并非严重违法，不应当被撤销；也不存在针对该行政处理决定的复议、诉讼，所以狮府行决〔2015〕371号《行政处理决定书》已经发生法律效力。2.狮府行决〔2015〕371号《行政处理决定书》具有法律效力，杨某某和冼边经济社均无异议，系民事主体之间真实的意思表示，狮山镇政府和人民法院不应当利用公权力强行介入处理。3.佛山市南海区人民法院错误作出（2016）粤0605行审368号《行政执行裁定书》，也没有将该裁定书依法送达给杨某某，程序违法。该行政执行裁定不应作为判决案件的依据。4.杨某某因结婚将户籍从原经济社迁出，迁入冼边经济社，已丧失原经济社股份分红和福利待遇，一审判决认为杨某某享受其他股东同等待遇自2016年1月1日起计算不合理。即使杨某某的股东身份及待遇不应在2014年1月1日起享有，也应当在2014年10月14日起享有，法院应当查清相关事实。5.冼边经济社恶意拒绝收取购股款导致杨某某无法购股。上诉请求：撤销（2017）粤0606行初982号行政判决第二项；依法改判杨某某自2014年起享受冼边经济社的成员同等待遇；一、二审诉讼费由狮山镇政府承担。
上诉人冼边经济社上诉称：1.狮山镇政府作出的行政处理决定，不符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条“经社委会或理事会审查和成员大会表决确定其成员资格”的规定；狮山镇政府“不公开”作出行政处理决定，整个行政处理过程没有依法告知杨某某对行政处理事项作出申辩或答辩；所以狮山镇政府作出的行政处理决定违法。2.冼边经济社经合法程序制定的《章程》合法有效，根据《章程》第二章第七条规定，杨某某不属于配置股权人员范围，不进行股份分配。3.冼边经济社全体成员大会（股东大会）高票通过决议，坚决不同意杨某某及其丈夫持有股份、享有成员同等待遇。4.杨某某明知冼边经济社不同意其购股，私下向冼边经济社转账7835元不具备支付购股款法律意义，杨某某也没有冼边经济社出具的购股款收据；行政处理决定被撤销，无法得出杨某某的成员待遇起算时间；杨某某根本没有购股行为，其需要购股也应按照2015年章程规定执行，但已超过最后购股时间，实际上无法执行，所造成的损失系狮山镇政府违法作出行政处理决定耽误造成应由狮山镇政府予以赔偿。所以，一审判决认定杨某某2016年1月1日起享有成员同等待遇，明显不符合事实和法律规定，损害冼边经济社利益。综上所述，狮山镇政府认定事实不清，适用法律错误，其所作出的行政处理决定显失公正。上诉请求：撤销一审判决第一项，改判为“撤销狮山镇政府作出的狮府行决（罗村）[2017]52号《行政处理决定书》第一项和第二项”；诉讼费由狮山镇政府负担。
被上诉人狮山镇政府答辩称：1.狮山镇政府的行政主体资格符合法律规定，所作的行政处理决定程序合法。2.现行法律对案涉行政行为的具体程序并无明确规定，上诉人关于被诉行政处理决定时限违法没有法律依据。3.农村集体经济组织依法享有独立进行经济活动的自主权、有权决定经营管理的重大事项，但其自主管理的活动不得违反相关法律规定。冼边经济社在杨某某出资购股后，没有及时配置股权，侵犯了杨某某的合法权益。狮山镇政府依法对冼边经济社的违法行为进行纠正，没有侵犯其经营自主权。综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，恳请二审法院依法予以驳回。
本院经审理查明的事实与一审判决确认的事实一致，本院予以确认。
本院认为，狮山镇政府依法拥有受理杨某某关于确认其具有冼边经济社农村集体经济组织成员资格、享有农村集体经济组织成员同等待遇的申请并依法作出处理决定的行政职权。行政机关依法行使行政职权，包括在其职权范围内依法纠正自己作出的不当行政决定，予以变更、撤销的职权。杨某某关于狮山镇政府无权撤销狮府行决〔2015〕371号行政处理决定的上诉意见，没有法律根据，本院不予支持。撤销决定属于独立的行政行为，狮山镇政府撤销狮府行决〔2015〕371号行政处理决定的合法性不属于本案审查范围。杨某某对狮山镇政府撤销狮府行决〔2015〕371号行政处理决定不服的，应当另循途径寻求救济。
狮山镇政府受理杨某某的申请后，于2015年8月3日作出狮府行决〔2015〕371号《行政处理决定书》。该处理决定生效后，被生效的佛山市南海区人民法院（2016）粤0605行审368号《行政执行裁定书》认为明显违法。狮山镇政府遂于2017年5月5日作出决定，撤销狮府行决〔2015〕371号行政处理决定。狮山镇政府又于2017年5月8日，针对杨某某的申请，根据佛山市南海区人民法院裁定书的指引，作出狮府行决（罗村）[2017]52号行政处理决定（即本案被诉之行政行为），其程序合法。但是，狮山镇政府没有提供证据证明其作出被诉行政行为有听取当事人的陈述、申辩，程序上存在瑕疵。然而，当事人在先前行政处理程序和本案行政诉讼过程中陈述了意见，其陈述、申辩的权利得到了一定程度的保障，被诉行政行为的程序瑕疵得到一定程度的弥补。故，可不以上述程序瑕疵而认定狮山镇政府作出被诉行政行为的程序违法。
本案基础事实清楚，证据确实充分，本院予以确认。
《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》（南办发〔2008〕59号）第二条第5项规定：“农村集体经济组织男性成员初婚娶入农业户口性质并入户农村集体经济组织所在地的女性配偶”“具有农村集体经济组织成员资格。”本案中，杨某某因结婚迁入冼边经济社所在地，根据上述规定，对杨某某农村集体经济组织成员资格的认定，应当适用佛山市南海区的规定。杨某某结婚前系另一农村集体经济组织的成员，其丈夫冼某某系冼边经济社成员，杨某某因结婚而将户口迁入冼边村，其情形符合南办发〔2008〕59号文第二条第5项的规定，应当界定杨某某具有冼边经济社的成员资格。2004年5月15日《狮山街道招大村冼边村股份经济合作社章程》第七条第二项规定：“从2004年4月1日起，取消自然配股，符合下列条件者，必须通过出资购买才可拥有相应档次的股份：……3.因结婚而迁入本社的农业户口者。……”该规定在冼边经济社成员中统一适用，没有违反法律规定的情形，并且南办发〔2008〕59号文对此没有作出规定，所以，上述冼边经济社章程关于出资购买取得股份的规定，在本案中应该予以适用。综上，狮山镇政府作出的狮府行决（罗村）[2017]52号行政处理决定确认杨某某具有冼边经济社成员身份、指令冼边经济社为杨某某办理购股手续，认定事实清楚，适用法律正确。
关于杨某某享受集体经济组织成员待遇的起算时间问题。当农村集体经济组织成员和农村集体经济组织之间就成员资格和待遇问题发生纠纷并经乡镇政府或街道办事处通过行政程序处理时，对集体经济组织成员待遇的起算时间，佛山市的通常做法是：自乡镇政府或者街道办事处作出行政处理决定之日起计算。这种做法综合考虑了此类案件的特点、历史和社会根源、处理此类纠纷经验、相关法律法规要求和社会现实状况，突出了兼顾公平和效率的原则适用，具有合理性，并且在大量实际案例中得到验证。本案也应该和其他类似案件作出相同的处理。狮山镇政府针对杨某某的成员资格问题初次作出狮府行决〔2015〕371号行政处理决定的时间是2015年8月3日。由于狮府行决〔2015〕371号行政处理决定存在明显违法的情形，而被狮山镇政府决定撤销，狮山镇政府又于2017年5月8日作出本案被诉之行政处理决定。杨某某的合法权益不应因狮山镇政府作出明显违法行政处理决定而受到影响。所以，杨某某享受集体经济组织成员待遇的起算时间应该以2015年8月3日为准。一审判决关于杨某某应于2016年1月1日起享受成员同等待遇的论述，理据不足，应予纠正。杨某某关于其应自2014年10月14日起享有成员同等待遇的上诉意见，与冼边经济社2004年5月15日章程第七条第三项的规定相悖，也不符合佛山市处理同类案件的一贯做法，本院不予支持。
杨某某于2014年10月14日向冼边经济社的银行账户内转入购股款7835元，但是，冼边经济社和杨某某对该款的性质仍然存有争议。如果，冼边经济社按照狮府行决（罗村）[2017]52号行政处理决定第二项，以后在杨某某的股权收益内扣除其出资购股金，则，冼边经济社对杨某某已转入其账户的7835元构成民事上的不当得利，依法应予返还。一审判决撤销狮府行决（罗村）[2017]52号行政处理决定第二项的相关内容，并无必要。并且，一审判决撤销狮府行决（罗村）[2017]52号行政处理决定第一项和第二项的相关内容，却既没有责令狮山镇政府重做决定，又没有在判决主文中明确相关内容，必然导致今后依照该判决执行狮府行决（罗村）[2017]52号行政处理决定被维持的内容时产生困惑，不利于本案行政纠纷的实质化解。
综上所述，本案被诉之狮府行决（罗村）[2017]52号行政处理决定主要内容合法，其中关于杨某某“自本决定作出之日起享有成员同等待遇”的处理不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条的规定，本院依法予以变更。一审判决处理不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十七条的规定，判决如下：
一、维持佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初982号行政判决第二项，即“驳回原告杨某某其他诉讼请求”；
二、撤销佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初982号行政判决第一项；
三、变更佛山市南海区狮山镇人民政府作出的狮府行决（罗村）[2017]52号行政处理决定第一项为：确认申请人杨某某具有被申请人佛山市南海区狮山镇招大村冼边股份合作经济社的集体经济组织成员身份，自2015年8月3日起享有成员同等待遇。
二审案件受理费50元，由被上诉人佛山市南海区狮山镇人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王咏章
审 判 员 何丽容
审 判 员 黄春英
二〇一八年四月二十七日
法官助理 谢 童
书 记 员 孔艳玲
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十七条行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。
人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。