浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行终922号
上诉人（原审原告）：杨早红，女，汉族，1970年5月25日出生，户籍所在地淳安县，现住。
委托代理人：顾冬庆，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：淳安县公安局，住所地淳安县千岛湖镇排岭北路30号。
法定代表人：张宏光，淳安县副县长兼淳安县公安局局长。
委托代理人：徐和平，淳安县公安局法制大队民警。
上诉人杨早红因与淳安县公安局治安行政处罚一案，不服浙江省淳安县人民法院（2017）浙0127行初11号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
2017年7月17日，淳安县公安局作出淳公（千）行罚决字[2017]第11134号行政处罚决定书，认定：2017年7月15日，方爱中、杨早红等人为制造影响，对政府施压，以实现个人利益为目的，组织、串联詹添良等20余人到北京上访，后在南京被工作人员劝返。认为杨早红的行为已构成寻衅滋事的违法行为。淳安县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十七条第一款第（一）项、第二十六条第一款第（四）项的规定，决定对其行政拘留九日，并送淳安县拘留所执行。
原审法院经审理查明，2013年4月25日，中共淳安县委、淳安县人民政府印发《关于开展千岛湖镇撤村建居工作实施意见》（县委[2013]21号文件），并成立了千岛湖镇撤村建居工作指挥部，由指挥部负责组织和协调，由千岛湖镇人民政府负责具体实施。确定的撤村建居范围为千岛湖镇东庄行政村和排岭行政村。杨早红系东庄行政村村民，村集体所有的土地和杨早红所有的房屋均在征收范围。杨早红以户为单位与千岛湖镇人民政府签订了《征收集体所有土地房屋征收补偿安置协议书》，且房屋已交付拆除。但杨早红所在村的部分村民一直对土地征收、房屋强拆等问题进行信访或诉讼，杨早红和方爱中是信访人员之一。千岛湖镇和淳安县人民政府对其信访事项依法进行了答复和复查。2015年2月11日，杭州市人民政府作出杭政信核[2015]001号《杨早红等信访事项复核意见书》，维持淳安县人民政府作出的《信访事项复查意见书》（淳信复决字[2014]04号）。该复核意见书特别说明“本意见书为该信访事项处理的终结意见。信访人仍然以同一事实和理由继续信访的，各级信访工作机构和其他行政机关不再受理”。但杨早红等村民仍在“东庄村维权群”内，以微信方式进行联络，以寻求信访或诉讼等救济途径。2017年7月和同月12日，以杨早红、方爱中为主形成了向国家信访局的信访材料和向北京市第一中级人民法院的起诉材料，并联络王如香等众村民在信访、起诉材料上进行签名。其后，村民之间又通过微信、电话和口口相传等方式，约定于7月15日从千岛湖镇出发，绕道至南京火车站一同赴京。7月15日凌晨，方爱中、杨早红、邵宝娟、方春来、詹添良等20余人，分乘四辆汽车，途经安徽宁国至南京，分别购买了22:07去北京的火车票。在候车过程中，方爱中、杨早红、方荷花、方德兰、王福英、叶谷香、叶君青、邵宝娟、余有根、方树仁、邵建英、陈泽琼、詹添良、方宝根、方长景、方春来等16人，被闻讯赶到的千岛湖镇人民政府工作人员劝返回千岛湖镇，后被扭送至淳安县公安局下辖的千岛湖派出所和青溪派出所接受传唤调查。调查中，淳安县公安局从方爱中身上扣押了信访、起诉材料和记载国家信访局地址的材料。在联络过程中，有部分村民以转账、现金交付等方式向杨早红缴纳了800-1000元不等的费用。同月17日凌晨1时许，淳安县公安局调查后以笔录方式向杨早红和方爱中告知了违法事实、适用的法律和拟处理意见，并告知了陈述和申辩的权利。同日，淳安县公安局作出《行政处罚决定书》，决定对杨早红行政拘留9日，送达后于当日交付淳安县拘留所执行。杨早红不服而提起行政诉讼，请求：撤销该《行政处罚决定书》。
原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条和该法第七条第二款“治安案件的管辖由国务院公安部规定”、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，…”的规定，淳安县公安局依法对违反治安管理的违法行为享有处罚裁决的职权。杨早红等人为满足个人的不同诉求，经依法信访终结后仍为主组织进京上访，其行为构成寻衅滋事的违法事实。淳安县公安局认定的事实清楚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项的规定，应处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。杨早红共同违反治安管理的行为，应当适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第十七条第一款的规定。淳安县公安局适用的法律正确，量罚适当。淳安县公安局在查处本案中，履行了受理、调查、告知、裁决和送达等法定程序，其办案程序合法。《国务院信访条例》第四十七条和《浙江省信访条例》第三十四条，分别规定了公安机关的训诫权。该训诫不同于刑事和民事程序中的训诫，它是信访程序中一种批评教育、责令改正的方式，是一种较轻的强制措施，不是治安管理处罚法规定的处罚种类。因此，违法行为人经训诫后又被处以拘留的治安处罚，不存在违反一事不再罚的原则。因此，对杨早红代理人诉称的淳安县公安局无管辖权、无法律依据和违反一事不再罚的观点不予采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回杨早红的诉讼请求。
宣判后，杨早红不服，向本院上诉称，上诉人系浙江省淳安县千岛湖镇人，2017年7月15日上诉人因要去北京立案而在南京火车站购买了去北京的火车票，被上诉人却认为上诉人是为给政府施加压力以实现个人利益才要到北京上访，认为其行为构成寻衅滋事，故对上诉人作出行政拘留九日的处罚决定，上诉人认为被上诉人作出的处罚决定违法应被撤销，于是诉至法院。一审法院作出驳回诉请的判决，上诉人认为其事实认定和法律适用均存在错误，理由如下：一、上诉人进京是正常启动法律程序进行立案起诉，并非被上诉人所说的是组织多人上访，其行为与寻衅滋事相差甚远，一审法院认定事实错误。所谓寻衅滋事，是指行为人结伙斗殴、追逐、拦截他人，强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物、或其他寻衅滋事的行为，但被上诉人提供的证据并不能证明上诉人有此违法行为。上诉人也并不存在教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的行为，被上诉人仅仅因为起诉立案人员名单多而认定上诉人组织串联纠结他人信访，显然没有事实和法律依据，从其扣押的材料中反而可以看出上诉人是为立案而进京。被上诉人适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第十七条及第二十六条第四项之规定，其实是在无事实和法律依据的情况下而滥用法律兜底条款，严重违法。二、一审法院无区别地对被上诉人提供的证据全部予以认可，作出驳回诉讼请求的决定错误，被上诉人作出的处罚决定存在诸多违法之处，一审法院均未查清。依照《治安管理处罚法》第九十四条、第九十七条，被上诉人在作出行政处罚决定前并未依法告知上诉人陈述申辩的权利，作出处罚决定后也未及时交付处罚决定书，是事后上诉人去要时才给的，其处罚程序严重违法。依据《治安管理处罚法》第九十一条，对上诉人作出涉案拘留决定需要由县级以上公安机关决定，被上诉人并未提供证据证明其作出处罚决定的审批依据，其无权作出涉案处罚决定。三、一审法院认为被上诉人没有违背一事不再罚原则，属于法律适用错误。上诉人已提供证据证明其进京并非是为上访，故一审法院认定的被上诉人是根据《国务院信访条例》、《浙江省信访条例》的规定进行的训诫显然系适用法律错误。故此，上诉人认为一审法院作出的判决错误，理应被撤销，现依法提起上诉，请求：1.撤销浙江省淳安县人民法院作出的（2017）浙0127行初11号行政判决；2.将本案发回重审或依法改判；3.依法由被上诉人承担诉讼费。
被上诉人淳安县公安局答辩称，一、上诉人组织多人进京上访构成寻衅滋事，事实清楚，证据确实，原审判决认定事实正确。有上诉人的陈述和申辩、证人证言及书证等为据。二、被上诉人对上诉人作出拘留处罚决定程序合法，原审判决已经查明认定。所有执法程序都在办案区内，有现场音视频证实。受理、调查、告知、裁决和送达程序符合法律规定。三、被上诉人对上诉人作出拘留决定并不违反一事不再罚原则，原审判决适用法律正确。训诫只是一种批评教育、责令改正的方式，并非《行政处罚法》规定的处罚种类。综上，请求二审法院依法维持一审判决。
经审查，原审判决认定的“杨早红……且房屋已交付拆除”一节，与事实不符。本院（2015）浙杭行初字第162号行政判决中已经认定：“2014年6月11日，淳安县千岛湖镇人民政府组织相关部门，对杨早红的房屋实施了强制拆除。”故对此节事实认定，本院予以纠正。对原审判决认定的其他事实，本院予以确认。
本院认为，以书信、走访等形式反映情况和问题是包括《信访条例》在内的法律、法规赋予公民的合法权利，但权利应当依法行使。国务院《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；……”第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。”《浙江省信访条例》第二十五条规定：“……对处理终结的信访事项，国家机关应当做好解释、疏导工作，信访人应当息访。信访人再次以同一事实和理由提出的，国家机关不再受理；信访人继续上访的，依法处理。”本案从方爱中随身携带的记载国家信访局地址的材料等可以看出，上诉人等人进京上访目的明确。经查，上诉人等人的相关信访事项已经淳安县千岛湖镇人民政府信访答复，淳安县人民政府信访复查，并由杭州市人民政府出具信访终结意见，但此次上诉人仍参与串联组织20余人意欲通过非法越级进京上访的方式表达诉求，其行为妨害了正常的社会管理秩序，已构成寻衅滋事。淳安县公安局适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项规定作出案涉处罚决定正确。关于程序合法性问题，根据在案证据显示，淳安县公安局已履行了受理、调查、告知陈述、申辩权利、作出处罚决定和送达等法定程序，办案程序合法。关于训诫，系公安机关根据《信访条例》第四十七条和《浙江省信访条例》第三十四条对上诉人采取的批评、教育手段，并非《治安管理处罚法》规定的处罚种类。因此，违法行为人经训诫后又被处以治安拘留的，不构成违反一事不再罚的情形。综上，上诉人的上诉请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨早红负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘晓辉
审判员 王银江
审判员 刘 斌
二〇一七年十二月八日
书记员 徐 丹