文书内容湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）湘行终255号上诉人（原审原告）：李爱玲（又名李爱珍），女，1925年10月6日出生，汉族，住新宁县。上诉人（原审原告）：蒋能龙，男，1950年8月27日出生，汉族，系上诉人李爱玲之子，住新宁县。上诉人（原审原告）：蒋能虎，男，1953年8月5日出生，汉族，系上诉人李爱玲之子，住新宁县。委托代理人：蒋能财，湖南超越律师事务所律师。上诉人（原审原告）：蒋能合，男，1955年7月3日出生，汉族，系上诉人李爱玲之子，住新宁县。上诉人（原审原告）：肖桂阳，女，1963年8月9日出生，汉族，住新宁县，系原告李爱玲之媳，蒋能林（已故）之妻。上诉人（原审原告）：蒋能雄，男，1966年7月23日出生，汉族，系上诉人李爱玲之子，住新宁县。委托代理人：蒋能财，湖南超越律师事务所律师。上诉人（原审原告）：蒋能宏，男，1970年12月7日出生，汉族，系上诉人李爱玲之子，住新宁县。委托代理人：蒋能财，湖南超越律师事务所律师。上诉人（原审原告）：蒋海军，男，1976年7月5日出生，汉族，住新宁县，系原告蒋能龙之子。上诉人（原审原告）：蒋东华，男，1983年10月29日出生，汉族，住新宁县，系原告蒋能虎之子。上诉人（原审原告）：蒋久华，男，1988年2月4日出生，汉族，住新宁县，系原告蒋能虎之子。委托代理人：蒋能财，湖南超越律师事务所律师。上诉人（原审原告）：蒋海斌，男，1980年11月17日出生，汉族，住新宁县，系原告蒋能合之子。上诉人（原审原告）：蒋康，男，1984年4月3日出生，汉族，住新宁县，系原告蒋能合之子。上诉人（原审原告）：蒋海明，男，1985年7月14日出生，汉族，住新宁县，系原告肖桂阳之子。上诉人（原审原告）：蒋海鸥，男，1986年9月27日出生，汉族，住新宁县，系原告肖桂阳之子。委托代理人：蒋能财，湖南超越律师事务所律师。上诉人（原审原告）：蒋海松，男，1982年1月30日出生，汉族，住新宁县，系原告蒋能龙之子。上诉人（原审原告）：蒋新华，女，1985年10月7日出生，汉族，住新宁县，系原告蒋能虎之女。委托代理人：蒋能财，湖南超越律师事务所律师。上诉人（原审原告）：蒋霞，女，1990年10月10日出生，汉族，住新宁县，系原告蒋能雄之女。委托代理人：蒋能财，湖南超越律师事务所律师。上诉人（原审原告）：蒋旭，男，1992年5月18日出生，汉族，住新宁县，系原告蒋能雄之子。委托代理人：蒋能财，湖南超越律师事务所律师。诉讼代表人（原告）：蒋能宏，基本情况同前。以上上诉人的共同委托代理人：蒋廉政，新宁县天剑法律服务所法律工作者。上诉人（原审被告）：新宁县人民政府。住所地：新宁县金石镇解放路155号。法定代表人：谭精益，该县县长。委托代理人：张毕军，系新宁县土地储备中心主任。委托代理人：伍铜球，湖南同求律师事务所律师。原审第三人：湖南新宁县农村商业银行股份有限公司（原新宁县农村信用合作联社）。住所地：新宁县金石镇解放路99号。法定代表人：林许初，该联社主任。委托代理人：王银平，湖南楚信律师事务所律师。原审第三人：湖南亿承置业开发有限公司。住所地：邵阳市双清区跃进路爱心酒楼。法定代表人：姚长春，该公司经理。委托代理人：王银平，湖南楚信律师事务所律师。原审第三人：刘中秋等302户集资建房联合体。诉讼代表人：刘中秋，男，1968年8月7日出生，汉族，住新宁县。诉讼代表人：许名杰，男，1958年3月2日出生，汉族，住址同上。诉讼代表人：唐春禄，男，1970年8月18日出生，汉族，住址同上。委托代理人：王银平，湖南楚信律师事务所律师。李爱玲等18人因与新宁县人民政府土地行政登记一案，不服邵阳市中级人民法院作出的（2015）邵中行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理完毕。邵阳市中级人民法院查明，2010年湖南省人民政府为新宁县2010年度第二批次城镇建设用地签发了（2010）政国土字第1085号《农用地转用、土地征收审批单》，新宁县人民政府上报省国土资源厅的《新宁县2010年度第二批次城镇建设用地拟拆迁房屋地籍调查表》中没有原告名字，但《新宁县2010年度第二批次城镇建设用地勘测定界》图纸标明蒋中立（已故，系蒋能宏等18原告的被继承人）的房屋在红线范围内。2014年9月9日，新宁县国土资源局作出新国土资决字［2014］03号《行政裁决书》，对蒋中立（已故）的房屋予以征收，给予补偿安置。蒋能宏等人不服，向邵阳市国土资源局提出行政复议，邵阳市国土资源局于2015年4月30日作出邵国土资复决字［2015］第04号《行政复议决定书》，维持了新宁县人民政府作出的新国土资决字［2014］03号《行政裁决书》。蒋能宏等人对该复议决定不服，向新宁县人民法院提起行政诉讼，该案正在审理中。2012年11月14日，新宁县国土资源局发布国有建设用地使用权出让方案公告，对编号为CB-2012-14-3的国有建设用地使用权进行出让。同年11月20日，新宁县国土资源局发布该地的使用权拍卖出让公告。同年12月11日，新宁县国土资源局与第三人新宁县农村信用合作联社、湖南亿承置业开发有限公司及刘中秋等302户集资建房联合体签订了《成交确认书》。2012年12月28日，第三人向新宁县国土交易服务中心交纳了土地出让总价款13000000元，2013年3月8日，第三人又交纳了交易服务费350000元。2013年7月9日，第三人向新宁县国土资源局申请土地登记，并提交了第三人的身份证明材料、《国有建设用地使用权出让合同》、CB-2014-14-3国有建设用地使用权《拍卖文件》、《成交确认书》、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，完税凭证等相关材料。2013年8月12日，新宁县人民政府为第三人颁发了新国用（2013）字第028664号国有土地使用权证。蒋能宏等18原告因对补偿安置有异议，对该颁证行为不服，向本院提起行政诉讼。该院认为，本案系土地行政登记纠纷。本案争议的焦点是：新宁县人民政府为第三人新宁县农村信用合作联社、湖南亿承置业开发有限公司及刘中秋等302户集资建房联合体颁发新国用（2013）第028664号国有土地使用权证是否合法；原告要求撤销新国用（2013）第028664号国有土地使用权证，判令第三人停止侵害、恢复原状的请求应否得到支持。根据国土资源部颁布的《土地登记办法》第九条的规定，申请人申请土地登记，应当提交下列材料：（一）土地登记申请；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。本案中，第三人申请土地登记，向新宁县国土资源局提交了登记申请、身份证明、土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、完税凭证等相关材料。但是，蒋中立（已故）的房屋尚未完成征收，新宁县国土资源局却将蒋中立房屋所在的土地予以拍卖、出让给第三人。新宁县人民政府为第三人颁发新国用（2013）第028664号国有土地使用权证，属于先颁证，后征地，程序违法。蒋能宏等18原告要求确认被告新宁县人民政府为第三人新宁县农村信用合作联社、湖南亿承置业开发有限公司及刘中秋等302户集资建房联合体颁发的新国用（2013）第028664号国有土地使用权证行为违法的请求本院予以支持。鉴于第三人是通过合法途径受让包括蒋中立（已故）房屋在内的大宗土地，交纳了土地出让款等款项，且原告的合法权益可以通过其他途径予以救济，故不宜撤销第三人取得的新国用（2013）第028664号国有土地使用权证。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项的规定，判决：一、新宁县人民政府为第三人新宁县农村信用合作联社、湖南亿承置业开发有限公司及刘中秋等302户集资建房联合体颁发新国用（2013）第028664号国有土地使用权证的行为违法；二、驳回蒋能宏等18原告的其他诉讼请求。本案诉讼费50元，由新宁县人民政府与蒋能宏等18原告各负担25元。李爱玲等18人不服，向本院提起上诉称：一、一审对当事人提交的证据认定存在错误。1.一审对李爱玲等18上诉人土地使用权证、李崇协及李东平的证明、蒋能宏等抓捕及被行政处罚等证据不采信错误。2.一审对湖南省人民政府2010年、2011年的《农用地转用、土地征收审批单》的真实性、合法性予以认定是错误的；对新宁县政府的土地登记申请材料、《国有建设用地使用权出让合同》及成交确认书、地籍调查等登记材料完税凭证、新宁县国土局的行政裁决书《征收土地补偿安置协议书》等予以采信是错误的。二、一审认定事实错误。1.一审认定李爱玲等18上诉人的房屋和土地在征收范围错误，新宁县政府提交的《新宁县2010年度第二批次城镇建设用地拟迁房屋地籍调查表》、《新宁县2010年度第二批次城镇建设用地勘测定界》图纸系其为诉讼而制作的，是不真实的。2.一审认定新宁县第二批次征地是为公共利益的事实是错误的。3.一审认定撤销第三人的土地使用证会给国家利益、公共利益造成重大损害是错误的。4.一审认定第三人是通过合法途径受让包括蒋中立（已故）房屋所占土地在内的大宗土地是错误的。第三人明知新宁县政府是出让土地是为了与第三人抵债而为，不属于善意。三、一审适用法律错误。根据《中华人民共和国物权法》第四条、第四十二条等规定，一审认定新宁县政府为第三人颁发土地使用权证违法而不撤销是错误的；一审适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）（二）项确认新宁县为第三人颁发土地使用权证违法，而不是适用该第七十条判决撤销，适用法律错误。综上，一审认定事实、适用法律错误，判决显失公平、公正。请求撤销一审判决，撤销新宁县人民政府为第三人颁发新国用（2013）第028664号国有土地使用权证。新宁县政府上诉并答辩称：一、一审认定“蒋中立（已故）的房屋尚未完成征收”及“先颁证，后征地，程序违法”完全错误。李爱玲等18人只能对征收补偿、安置提出异议，不能对应不应当征收土地的行为提出异议和审查，征地行为是一种即时生效的行为，不受司法审查，因而不存在因补偿安置的异议而影响征地行为的效力。因此本次征地中就不存在“先颁证，后征地“之说。二、李爱玲等18人无原告资格，无权对新宁县人民政府为第三人颁发新国用（2013）第028664号国有土地使用权证的行为进行审查，因其土地已被征收，土地已由集体性质转为国有土地。在此前提下，新宁县政府通过公开竞买的形式对外拍卖，受让人依法取得出让土地使用权后，再对土地进行登记发证，李爱玲等18人对土地登记行为已没有利害关系。三、新宁县作出的土地登记行为程序合法。新宁县政府基于2010年度第二批次城镇建设用地需要而依法征收包括李爱玲等18人在内的责任地及宅基地在内的相关土地，在该土地被转为国有土地后，第三人通过拍卖取得该宗土地使用权，并申请土地登记，新宁县政府依据第三人申请，严格依据《土地登记办法》的规定程序进行登记发证，程序合法。综上新宁县政府的土地登记行为是完全正确合法的，李爱玲等18人与涉案土地登记行为没有法律上的利害关系，不具有原告资格，请求撤销一审判决，裁定驳回李爱玲等18人等的起诉。湖南新宁县农村商业银行股份有限公司（原新宁县农村信用合作社）、湖南亿承置业开发有限公司及刘中秋等302户集资建房联合体针对李爱玲等18人上诉述称：一、原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理得当。新国用（2013）第028664号国有土地使用权证来源清楚，程序合法。新宁县国土资源局对涉案土地进行招拍挂，农村合作社（现农商银行）以4530万元竞价取得土地使用权，在农村合作社及其302户建房户付足成交价，缴清相关税费后，新宁县政府与农村合作社签订了《国有建设用地使用权出让合同》，事实清楚，程序合法，一审判决维持新宁县政府的颁证行为于法有据。二、新宁县政府的征地行为虽有瑕疵，但不影响农村合作社对该土地使用权的合法性。新宁县政府的征地行为的瑕疵与本案是不同的法律关系，应通过其他途径救济。请求驳回李爱玲等18人的上诉，维持原判。双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院经审理查明，2012年12月18日、21日，第三人共计向新宁县国土交易服务中心交纳了土地出让总价款45300000元。在本案二审期间，原新宁县农村信用合作社变更为湖南新宁县农村商业银行股份有限公司。新宁县政府提交的《新宁县2010年度第二批次城镇建设用地拟迁房屋地籍调查表》没有包括蒋中立（已故，系蒋能宏等18原告的被继承人）的名字，该地籍调查表中包括的名字的房屋土地也没有征收，新宁县政府解释为系工作人员工作差错所致。本院查明的其他事实与一审认定的事实一致。本院认为，本案审理的对象是新宁县人民政府为第三人新宁县农村信用合作联社、湖南亿承置业开发有限公司及刘中秋等302户集资建房联合体颁发新国用（2013）第028664号国有土地使用权证是否合法。国土资源部颁布的《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记，应当提交下列材料：（一）土地登记申请；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。本案中，第三人向新宁县国土资源局提交了登记申请、身份证明、土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、完税凭证等相关材料，形式上符合相关法律、法规、规章的规定。但是，新宁县国土资源局在蒋中立（已故）的房屋尚未完成征收的情况下，将蒋中立房屋所在的土地予以拍卖、出让给第三人，新宁县人民政府据此为第三人颁发新国用（2013）第028664号国有土地使用权证，属于先颁证，后征地，程序违法。鉴于第三人是通过公开竞价的合法途径善意受让包括蒋中立（已故）房屋在内的大宗土地，交纳了土地出让款（4530多万元）等巨额款项，且涉及第三人方的集资建房户人数众多，第三人在受让土地上作了部分土地平整及建设，而上诉人的土地只占新国用（2013）第028664号国有土地使用权证内土地的小部分。如撤销涉案土地登记，可能造成群体事件，影响公共利益，且不利于维护行政法律关系的稳定和不动产的交易安全。而不撤销涉案土地证并不影响新宁县政府采取包括对上诉人土地进行征收补偿安置等相应的补救措施。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的可以确认被诉行政行为违法而不撤销。”的规定，本案不宜撤销而应确认被告新宁县人民政府为第三人新宁县农村信用合作联社、湖南亿承置业开发有限公司及刘中秋等302户集资建房联合体颁发的新国用（2013）第028664号国有土地使用权证行为违法。李爱玲等18上诉人主张第三人通过拍卖取得涉案土地不是善意取得，证据不足，本院不予采纳。李爱玲等18上诉人主张其房屋所占土地不属于征收范围，应撤销第三人的新国用（2013）第028664号国有土地使用权证，新宁县政府主张其提交的《新宁县2010年度第二批次城镇建设用地拟迁房屋地籍调查表》没有包括蒋中立（已故，系蒋能宏等18原告的被继承人）的名字，系工作人员工作差错所致。事实上，该地籍调查表中包含的部分农户的房屋土地也没有征收，而没有名字的蒋中立的房屋又被征收了，因此，该地籍调查表所载房屋被征收人的名单有误，不能单凭此表没有蒋中立的名字就否认蒋中立的房屋土地不在征收范围。而与地籍调查表一并附送至湖南省人民政府办理审农用地批单的《新宁县2010年度第二批次城镇建设用地勘测定界》图纸中，蒋中立的房屋土地位于其中，属于征收范围，故18上诉人的该主张证据不足。并且，蒋中立房屋所在土地是否属于此次征收范围，与本案的土地登记行为不是同一法律关系，征收行为的违法（包括超出范围）不必然导致新宁县政府为第三人颁发的涉案土地使用权证被撤销。新宁县政府主张李爱玲等18人的房屋在作出征收土地公告时不须补偿即已经被征收，李爱玲等18人只能对征收补偿、安置提出异议，不能对应不应当征收土地的行为提出异议和审查，征地行为是一种即时生效的行为，不受司法审查，属于对法律的理解错误，理由不成立，本院不予采纳。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，应予维持。双方上诉人的上诉理由均不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由李爱玲等18上诉人负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈 刚代理审判员  袁文报代理审判员  廖文宇二〇一六年十月八日书 记 员  严健羽附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。