广东省汕头市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）粤05民终974号
上诉人（原审被告）：汕头海事局，住所地汕头市海滨路47号，组织机构代码45594142-1。
法定代表人：林文璋，局长。
委托诉讼代理人：郑杰勇，广东杰勇律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：大埔县人民政府，住所地梅州市大埔县湖寮镇同仁路191号，组织机构代码00721749-9。
法定代表人：朱汉东，县长。
委托诉讼代理人：郑会新，广东潮润律师事务所律师。
委托诉讼代理人：吴潜信，广东潮润律师事务所律师。
上诉人汕头海事局因与被上诉人大埔县人民政府返还原物纠纷一案，不服汕头市金平区人民法院（2016）粤0511民初123号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年10月25日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人汕头海事局的委托诉讼代理人郑杰勇和被上诉人大埔县人民政府的委托诉讼代理人郑会新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人汕头海事局上诉请求：撤销汕头市金平区人民法院（2016）粤0511民初123号民事判决，改判驳回大埔县人民政府的起诉或全部诉讼请求；一、二审诉讼费用由大埔县人民政府承担。事实和理由：（一）原审判决程序违法。1.原审遗漏应当参加诉讼的当事人，汕头边防检查站作为无权处分人，汕头港务局及其职工作为讼争房产的使用人应当作为被告参加本案诉讼；2.原审判决违背不诉不理的民事诉讼原则，原审中大埔县人民政府的诉讼请求只是要求汕头海事局以新建房屋归还大埔县人民政府，并没有要求汕头海事局赔偿，原审不顾大埔县人民政府的诉讼请求，判决汕头海事局赔偿大埔县人民政府违反法律规定；3.大埔县人民政府的诉讼主体不适格，大埔县人民政府已将讼争房产归还张弼士教育福利会，已经丧失代管人的一切权利，原审认定大埔县人民政府的诉讼主体适格，违反法律规定；4.涉讼事项应当适用行政处理前置，不能直接提起民事诉讼。根据《汕头市经济特区华侨房地产权益保护办法》第三十二条的规定，讼争事项应先由国土房产部门先行处理，在国土房产部门没有为大埔县人民政府确权发证的情况下，大埔县人民政府不得就涉讼事项直接起诉汕头海事局。另外，原汕头港务管理局购买讼争房产及对讼争房产的改建均属于政府行政指令产生的法律后果，讼争房产由于政府行为改建已不存在，无法落实到位，根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条的规定，本案不属于人民法院受案范围，依法应当驳回起诉，由政府有关部门解决。（二）原审判决认定事实错误。原汕头港务管理局向汕头边防检查站购买讼争房产的转让行为构成善意取得，另外，汕头港务管理局基于合法建造取得讼争房产的所有权；（三）原审判决适用法律错误。《汕头经济特区城市房屋拆迁管理规定》1997年才实施，而讼争房产的改建行为发生于1977年，根据“法不溯及既往”原则，《汕头经济特区城市房屋拆迁管理规定》对1977年的房屋改建行为不具有法律约束力；其次，讼争房产改建不是房屋拆迁，不属于上述法律调整范围；另外，《汕头经济特区城市房屋拆迁管理规定》已经被废止，原审适用该法律进行判决显属不当。（四）原审判决不当不公。原审并未判决无权处分人汕头边防检查站、拆迁人原汕头港务管理局、讼争房产使用人4楼以上汕头港务局职工承担责任，也没有保护汕头海事局依法取得的物权，反而判决汕头海事局赔偿大埔县人民政府，判决明显不公。
大埔县人民政府大埔县人民政府辩称，（一）讼争房产改建之后的补偿问题，人民法院有权受理；（二）汕头海事局认为原汕头港务管理局向汕头边防检查站购买讼争房产有报当时的汕头市革命委员会批准，汕头市革命委员会行使一切职权，但该批示并没有加盖汕头市革命委员会公章，审批程序存在瑕疵；如果是划拨，也并不用签订协议。另外，大埔县人民政府原审诉讼请求并不是要求汕头海事局归还原来的房产，而是以新建房屋归还大埔县人民政府；（三）大埔县人民政府主体是否适格的问题，大埔县人民政府认为大埔县人民政府是汕头市国土房产局出具的发还房屋所有权通知书上确定的讼争房产的所有权人，关于汕头海事局所说的讼争房产发还张弼士教育福利会的问题与本案并不冲突，大埔县人民政府可以对外主张房产权利后再交给福利会；（四）大埔县人民政府认为本案并不适用行政处理前置的诉讼原则，法律并未规定要经过国土房产部门前置处理后才能提起诉讼；（五）关于本案能否向汕头市海事局主张改建之后的补偿问题，讼争房产的改建单位是汕头海事局和汕头市港务局的前身，作为所有权人完全有依据向占有使用改建后房产的汕头海事局主张权利，而汕头海事局和汕头港务局之间人财物的划分应由其自行解决，并不影响大埔县人民政府向汕头海事局主张权利。综上所述，原审判决合理合法，应予以维持，请求二审法院驳回汕头海事局的上诉请求。
大埔县人民政府向一审法院起诉请求：汕头海事局将涉案房屋已拆建的侨房，按原面积374.26㎡以新建房屋归还大埔县人民政府。
一审法院认定事实：涉案房屋是著名侨领张某先生生前出资在汕头市购买土地建设的侨房之一，系两层楼房。张某先生于1916年9月12日去世后，其儿子遵从父亲的遗嘱，将张某先生在汕头市构建的42间店铺交由张氏孝友堂作为学产，经营所得作为助学基金。解放后，张氏孝友堂学产管理委员会于1950年6月17日呈请大埔县人民政府代管上述房产。大埔县人民政府接管后，又于1954年委托汕头市人民政府代为管理。此后，汕头市人民政府将涉案房屋分配给汕头边防检查站使用。1967年8月28日，汕头边防检查站与汕头港务管理局签订《协议书》，将包括涉案房屋在内的五处房屋转让给汕头港务管理局，转让金额为53560元，另外由汕头港务管理局向汕头边防检查站供应钢筋、水泥、木材、玻璃一批，《协议书》还约定转让的房屋业权如有纠葛，应由汕头边防检查站负责。1977年5月23日，汕头港务管理局为了改建职工宿舍，将涉案房屋拆除，原址改建为八层楼房一座（现门牌为xxxx号）。1987年12月6日，汕头港务管理局分立为汕头港务局和汕头海上安全监督局，外马路9号楼房划归汕头海上安全监督局，1999年12月28日，汕头海事局由汕头海上安全监督局与汕头港务监督局合并组成。现xxxx号楼房1-3楼由汕头海事局使用，作为单位的集体宿舍，四楼以上仍由汕头港务局的职工居住使用，整幢楼房至今没有办理产权登记手续，楼房面积也未有实地测量，但根据规划红线图，该幢楼房的底层面积为148.5㎡。
1996年和1998年，汕头市人民政府将上述代管的房产分两批先后发还给大埔县人民政府。大埔县人民政府通过埔府[1999]37号文，决定将原由大埔县人民政府代管的张弼士先生在汕头市的房产全部归还大埔县张弼士教育基金会（后更名为大埔县张弼士教育福利会）。1999年7月26日，大埔县张弼士教育福利会向原汕头市升平区人民法院提起诉讼[案号列：（1999）升民初字第228号]，要求汕头海上安全监督局将改建扩建的侨房面积374.26㎡的使用权退还大埔县张弼士教育福利会。同年7月30日，大埔县张弼士教育福利会还去函汕头市国土房产局，要求办理涉案房屋的产权权属登记及发证事宜，该局于同年8月9日复函大埔县张弼士教育福利会，认为涉案房屋已被使用单位改建，建筑结构、层数、面积均已发生变化，与原状不符，按照有关政策规定，需由权属人与使用单位就改建补偿和产权划分问题协商清楚并订立书面协议后，才能给予办理产权登记发证。同年11月29日，原汕头市升平区人民法院作出裁定，以原房产已改建以及大埔县张弼士教育福利会未能取得国土房产部门核发的房地产权证，不具备诉讼主体资格为由，驳回大埔县张弼士教育福利会的起诉。2015年5月4日，大埔县张弼士教育福利会再次向一审法院提起诉讼[案号列：（2015）汕金法民二初字第28号]，后于6月15日撤回起诉。
一审法院认为：汕头市人民政府将大埔县人民政府在解放初期委托其代管的包括涉案房屋在内的张弼士先生在汕房产分两批发还给大埔县人民政府以及大埔县人民政府将原由其代管的张弼士先生在汕房产全部归还大埔县张弼士教育福利会的行为，均是两地政府为落实华侨政策而作出的行政措施。大埔县张弼士教育福利会也因此将原张弼士先生在汕房产登记在该福利会名下，完成相关的产权登记。但由于涉案房屋在汕头市人民政府代管期间，存在有偿转让及拆除重建等情况，致使楼房改建后作为使用单位的汕头海事局（包括其前身）对返还房产问题持有异议，大埔县张弼士教育福利会为追讨涉案房屋，虽曾与汕头海事局（包括其前身）协商、请求房屋主管部门登记确权乃至提起民事诉讼，但历经多年仍未能得到妥善解决。在大埔县张弼士教育福利会对涉案房屋多方交涉未果的情况下，大埔县人民政府以汕头市人民政府撤管时将涉案房屋发还给大埔县人民政府为由提起诉讼并无不妥，其是适格的诉讼主体，在涉案房屋尚未办理产权登记的情况下，大埔县人民政府是否已将涉案房屋发还大埔县张弼士教育福利会，均不影响其主体资格，而且事实上，正是由于大埔县张弼士教育福利会多次主张权利未果，大埔县人民政府才以自己的名义主张权利。汕头海事局关于大埔县人民政府对涉案房屋没有法律上的利害关系，不是适格的原告，应依法驳回其起诉的抗辩，与本案事实不符，理由不成立，一审法院不予采纳。
汕头边防检查站与汕头港务管理局于1967年签订的《协议书》将包括涉案房屋在内的五处房屋有偿转让给汕头港务管理局，该转让协议虽报经当时的汕头市革命委员会及有关领导批准，但汕头边防检查站并非涉案房屋的所有权人，无权对涉案房屋进行转让，汕头港务管理局在当时特定的历史时期，也只是履行了相关报批手续而已，并非法律意义上的善意取得者。此后，汕头港务管理局对涉案房屋进行拆除改建的情况也是如此，故上述转让协议对大埔县人民政府不具法律约束力，汕头海事局不得以《协议书》对抗大埔县人民政府的权属主张。在汕头市人民政府将涉案房屋发还给大埔县人民政府后，大埔县人民政府有权要求汕头海事局归还涉案房屋。但由于涉案房屋在此之前已被拆除改建，返还原物已不可能，但汕头海事局作为改建后楼房的使用单位，应对被拆除的涉案房屋予以补偿。在汕头市国土房产局于1999年8月9日就涉案房屋的产权权属登记及发证事宜函复大埔县张弼士教育福利会后，该会与汕头海事局（包括其前身）在无法就改建补偿和产权划分问题进行协商并订立书面协议的情况下，补偿面积可按照《汕头经济特区城市房屋拆迁管理规定》第四十条的规定，在改建后的楼房中予以补偿。现大埔县人民政府要求汕头海事局按原面积374.26㎡以新建房屋归还大埔县人民政府的请求，符合上述规定，一审法院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国物权法》第四条、第三十二条、第三十三条、第三十四条、第一百零六条第一款、《汕头经济特区城市房屋拆迁管理规定》第四十条第（二）项、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百六十四条第一款的规定，一审法院作出如下判决：汕头海事局于判决生效之日起三十日内，在汕头市xxxx号楼房中的第1-3层楼房中划出面积374.26㎡的楼房赔偿大埔县人民政府。一审案件受理费30800元，由汕头海事局负担，并于判决生效之日起七日内向一审法院交纳。
二审中，当事人没有提交新证据。本院审理查明，一审判决认定的事实与本案的证据一致，本院予以确认。
本院另查明，1996年12月31日，汕头市国土房产局向所有权人大埔县人民政府发放《发还房屋所有权通知书》（编号：96-14），该通知书中载明：房屋座落xxxx号，一测区，地号803，撤管范围：层次一、二层，面积374.26㎡（原结构贝灰砂，已拆建）。根据上级有关文件指示精神，经批准从97年1月1日起，表列撤管范围的房产归所有权人自行管理。除我局直接通知租户外，请携带有关所有权证件，凭本通知来我局产权科办理所有权登记手续。
本院认为，本案属于历史遗留的落实侨房政策所产生的纠纷。1977年原汕头港务管理局已将讼争房产拆除，改建为八层楼房一座。汕头市国土房产局在明知该房屋已被拆除重建的情况下，1997年1月1日仍将本案讼争房产汕头市xxxx号一测区地号两层楼房一栋（面积374.26㎡）的产权发还大埔县人民政府，即汕头市人民政府未完全彻底地落实华侨房屋政策的责任。大埔县人民政府请求汕头海事局归还讼争房产属于政府行政职能范围，应由政府相关部门解决，不属于人民法院民事案件受理范围。一审法院对本案予以审理并判决不当，本院予以纠正。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十条规定，裁定如下：
一、撤销汕头市金平区人民法院（2016）粤0511民初123号民事判决；
二、驳回大埔县人民政府的起诉。
上诉人汕头海事局预交的二审案件受理费30800元予以退还。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 程 旋
审 判 员 张丹华
审 判 员 吴伟峰
二〇一七年七月七日
法官助理 范晓武
书 记 员 黄 媛
周丹晖