浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行终817号
上诉人（原审原告）凤加文，女，汉族，1969年11月18日出生，户籍地杭州市萧山区，现住杭州市滨江区，
委托代理人纪中久，浙江左契律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市公安局，住所地杭州市上城区华光路35号。
法定代表人叶寒冰，局长。
委托代理人吕信，该局法制支队干警。
被上诉人（原审第三人）杭州市公安局大江东产业集聚区分局，住所地杭州市杭州大江东产业集聚区义蓬街道义府大街782号。
法定代表人章强，局长。
委托代理人周凯峰，该分局工作人员。
上诉人凤加文因公安行政复议一案，不服杭州市上城区人民法院（2017）浙0102行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年10月16日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
杭州市公安局（以下简称市公安局）于2017年5月9日作出杭公复[2017]第66号《行政复议决定书》（以下简称66号复议决定），认为：凤加文明知其信访事项已依法终结，仍多次到北京重点地区非法上访，在经教育、训诫、行政处罚和判处刑罚后，又到中南海周边非正常上访扰乱公共秩序，已经构成寻衅滋事的违反治安管理行为。凤加文居住地在河庄，根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，杭州市公安局大江东产业集聚区分局（以下简称公安大江东分局）作为凤加文的居住地公安机关，依法对该案具有管辖权。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条规定，凤加文寻衅滋事违法行为事实清楚，证据确实充分，依法应予行政处罚，但公安大江东分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定以扰乱公共场所秩序情节较重对申请人作出行政处罚决定适用法律错误，故决定撤销公安大江东分局杭大江东公（河）行罚决字[2016]10763号行政处罚决定；责令公安大江东分局在三十日内重新作出处理决定。
原审法院经审理查明，2017年2月18日，凤加文向市公安局邮寄行政复议申请书，要求“依法确认公安大江东分局2016年12月22日作出的公安大江东分局对其作出的杭大江东公（河）行罚决字[2016]10763号《行政处罚决定书》违法并撤销”，同时邮寄身份证明、《行政处罚决定书》等材料。市公安局于同年2月22日受理后，通知公安大江东分局提交行政复议答复书及相关证据材料。后市公安局审查公安大江东分局提交的行政答复及证据材料，并于同年4月6日接待凤加文查阅原行政处罚行为案卷材料。同年4月20日，市公安局经审批决定延长行政复议期限三十日。同年5月9日，市公安局经审批作出被诉《行政复议决定书》，并于次日以挂号信的方式将文书邮寄送达凤加文。凤加文于2017年5月13日收到《行政复议决定书》，于同年5月26日向法院提起诉讼。另查明，2016年9月23日北京市公安局西城分局府右街派出所对凤加文于当日下午在中南海周边非正常上访出具训诫书。同年9月30日，大江东公安分局所属河庄派出所接河庄办事处工作人员高国平就上述事项的报案后开展调查。同年10月29日，公安大江东分局经审批延长办案期限三十日。同年12月22日，大江东公安分局将凤加文传唤到案接受调查，并于同日作出杭大江东公（河）行罚决字[2016]10763号《行政处罚决定书》，文书载明“现查明2016年9月23日，杭州市萧山区河庄向前村村民凤加文在其信访事项已依法终结后，仍到北京市中南海周边非信访接待场所非正常上访，扰乱公共场所秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫。经查证，凤加文属刑罚执行完毕三年内，违反治安管理的，应当对其从重处罚。……根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十六条第五项之规定，决定给予凤加文行政拘留七日的行政处罚”，同时告知提起复议或者诉讼的权利，并于当日送达文书。同日公安大江东分局将凤加文投送杭州市萧山区拘留所执行行政拘留。再查明，2015年4月14日，杭州市萧山区人民法院作出（2014）杭萧刑初字第2170号刑事判决书，判决凤加文犯寻衅滋事罪，判处有期徒刑一年二个月。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。市公安局作为公安大江东分局的上一级行政主管部门就凤加文提出案涉复议申请具有行政复议职责。关于行政复议决定的合法性。市公安局经审查北京市公安出具的训诫书、裁判文书、询问笔录等材料，查明凤加文明知信访事项已依法终结，仍多次到北京重点地区非法上访，经教育、训诫及处罚后，“又到中南海周边非正常上访扰乱公共秩序”，认定其违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：……（四）其他寻衅滋事行为”的规定，“已经构成寻衅滋事的违反治安管理行为”。故大江东公安分局以《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项扰乱公共场所秩序的规定对凤加文作出原行政处罚决定属适用法律错误，市公安局依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定决定撤销原行政处罚决定并责令重作。此外，市公安局就凤加文复议申请中提出的公安大江东分局管辖权及滥用职权问题，亦予以审查处理。行政复议决定未违反法律规定。关于行政复议程序。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，凤加文于2017年2月18日邮寄复议申请材料，市公安局于2017年2月22日予以受理并通知公安大江东分局提交书面答复及行政处罚证据、依据和其他有关材料。同年4月20日，市公安局经审批延长行政复议期限三十日。经复议审查，市公安局于同年5月9日作出被诉复议决定，并于次日以挂号信的方式将文书邮寄送达凤加文，复议程序并无不当。综上，凤加文的诉讼请求理由不足，。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回凤加文的诉讼请求。案件受理费50元，由凤加文负担。
上诉人凤加文不服原审判决向本院提起上诉称，一、原审审判程序违法。原审合议庭依职权追加被复议行政单位作为第三人参加诉讼，与行政诉讼法相违背，也不符合行政立法的目的。公安大江东分局作为行政处罚实施机关，并没有权利通过行政诉讼程序维护自身权益的权利；对于行政复议、诉讼的结果，公安大江东分局只能服从而不能采取法律途径救济，行政诉讼救济渠道不向行政机关开放。二、原审没有回应上诉人对具体行政行为是否由公安大江东分局管辖。三、被上诉人市公安局复议程序违法。行政复议由原告依法提出，复议事项不应当超过原告请求范围，故市公安局指令公安大江东分局重新作出行政处罚决定，有违复议申请人初衷，违法干预下级机关办案。四、市公安局适用“寻衅滋事”的条款属于适用法律错误。五、复议机关始终未明确回应所谓寻衅滋事的具体时间和地点，训诫书来源不明，不能作为行政诉讼证据。综上，请求撤销原判，改判支持上诉人一审的诉讼请求。
被上诉人市公安局的答辩意见与一审一致，请求维持原判。
被上诉人公安大江东分局未发表答辩意见。
本院认为，上诉人凤加文因不服公安大江东分局作出的杭大江东公（河）行罚决字[2016]10763号行政处罚决定而向被上诉人市公安局申请行政复议。公安大江东分局认定上诉人凤加文扰乱公共场所秩序并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序”的规定作出上述行政处罚决定。但根据公安大江东分局提供的证据，上诉人凤加文的行为不属于扰乱公共场所秩序的行为，故被上诉人市公安局认定公安大江东分局作出的行政处罚决定适用法律依据错误，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，针对适用依据错误的行政行为，复议机关应当决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。据此，被上诉人市公安局决定撤销公安大江东分局作出的杭大江东公（河）行罚决字[2016]10763号行政处罚决定并责令其对该治安案件重新作出处理，亦无不当。但是，复议机关决定被申请人重新作出具体行政行为的，应当由被申请人独立认定事实、适用依据并作出相应的行政行为。本案中，被上诉人市公安局直接在复议决定中对涉案治安案件的事实和法律适用作出认定，存在不当，本院予以指正。
针对上诉人凤加文就原审法院审判程序所提出的异议，本院认为，本案被诉行政行为是被上诉人市公安局作出的66号复议决定，作为市公安局下级公安机关的公安大江东分局不属于必须参加本案诉讼的当事人，原审法院通知其作为第三人参加诉讼存在不当，鉴于该程序不当不影响本案的实体裁判结果，本院对此予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人凤加文负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 洵
审判员 李 云
审判员 唐莹祺
二〇一七年十二月四日
书记员 郑 漩