山西省吕梁市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）晋11行终119号上诉人（原审原告）：苏二平，男，汉族,住山西省吕梁市。委托诉讼代理人：邓红欣，北京楹庭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：吕梁市国土资源局，住所地山西省吕梁市离石区阳光路。法定代表人：林青，局长。委托诉讼代理人：赵勇胜，男，该局工作人员，任吕梁市新城（离石区）土地储备中心负责人。委托诉讼代理人：张志辉，山西轩明（吕梁）律师事务所律师。上诉人苏二平因与被上诉人吕梁市国土资源局国土行政给付纠纷一案，不服山西省临县人民法院（2017）晋1124行初69号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年10月16日立案后，依法组成合议庭，经过阅卷、公开询问进行了审理。上诉人苏二平及其委托诉讼代理人邓红欣、被上诉人吕梁市国土资源局的委托诉讼代理人赵勇胜、张志辉到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院认定事实�原告苏二平于2007年与吕梁市离石区西属巴街道办事处霜雾都村民委员会协商约定，由原告对本村宋倒坪（斜里）的荒滩约32亩进行治理，变荒滩为良田，且在此耕地上植树、种菜，于2010年1月8日正式签订书面承包合同。当时垫土厚度均在1米以上，治理后实际面积为59亩，2013年新城建设全面占用，至今未得到任何政府赔偿。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款明确规定：”土地补偿费归农村集体经济组织所有”；《吕梁市人民政府关于吕梁新城土地储备的实施意见》（吕政发[2013]17号）的规定：”土地安置补偿费由新城土地储备中心根据土地征收情况及时拨付到区（县）指挥部，由区（县）指挥部具体落实到街道办（镇）、村、户”。吕梁市新城土地储备中心具备独立的法人资格，原告错列被告且拒绝变更，依法应予驳回原告的起诉。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告苏二平的起诉。上诉人苏二平的主要上诉意见：请求撤销山西省临县人民法院作出的（2017）晋1124行初69号行政裁定书；依法判令被上诉人支付征地补偿费、安置补助费134280元/亩，共59亩，合计7922520元；本案诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一审裁定认定事实不清、证据不足，适用法律错误。（一）吕梁新城土地储备中心是被上诉人下设的事业单位组织，不是行政机关，依法不具备支付征地补偿费的行政职能。在实际支付中，其即使有拨付征地补偿费的行为，也是代表被上诉人，应当起诉被上诉人，由被上诉人承担法律责任，完全符合《行政诉讼法》第二十�条第五款”行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十一条”行政机关在没有法律、法律或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起行政诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定。（二）《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：”......征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。......征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发[2010]96号）规定：”（三）合理分配征地费。......征地批后实施时，市县国土资源部门要按照确定的征地补偿安置方案，及时足额支付补偿安置费用；应支付给被征地农民的，要直接支付给农民个人，防止和及时纠正截留、挪用征地补偿安置费的问题。”据此，被上诉人有法定职责支付征地补偿费给被征地农民个人。（三）吕梁市人民政府《关于吕梁新城土地储备的实施意见》（吕政发[2013]17号）是地方性规范性文件，其效力远远低于《土地管理法实施条例》、国土资发[2010]96号等法律法规，而且其规定和《土地管理法实施条例》、国土资发[2010]96号规定相冲突，依法不能适用。（四）一审法院没有让上诉人变更被告，更谈不上上诉人拒绝变更被告，按照法律规定被上诉人具有支付土地补偿费、安置补助费的职责，上诉人也不知道变更谁为被告。（五）被上诉人的委托代理人赵勇�就是吕梁新城（离石区）土地储备中心负责人，同时是被上诉人的工作人员，说明吕梁新城土地储备中心是被上诉人的内设机构。且赵勇胜庭审中也说明吕梁新城土地储备中心没有钱款支付，征地补偿费、安置补助费没有经过吕梁新城土地储备中心。（六）《行政诉讼法》第二十九条规定：”公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”一审法院认为吕梁新城土地储备中心具有独立的法人资格，就应当依法通知其为第三人参加诉讼，一审法院没有通知追加，程序错误。被上诉人吕梁市国土资源局的主要答辩意见：（一）上诉人不具有请求支付土地补偿费的诉讼主体资格。答辩人办理批准手续的是吕梁市2013年第�批次所报土地，其中涉及霜雾都村土地102.23亩，该次征地所对的土地所有权人是霜雾都村委，征地补偿款依法支付给村委，由村委进行分配，征地补偿款的分配纠纷，属于民事诉讼的范围。被答辩人要求答辩人支付无法律依据。（二）征地补偿款的拨付，吕梁市政府确定由新城土地储备中心管理。根据《吕梁市人民政府关于吕梁新城土地储备的实施意见》（吕政发[2013]17号）的规定，土地安置补偿费由新城土地储备中心根据土地征收情况及时拨付到区（县）指挥部，由区（县）指挥部具体落实到街道办（镇）、村、户。因此被答辩人主张的土地补偿费已由吕梁市人民政府确定由新城土地储备中心管理，吕梁市国土资源局并没有管理该费用。被答辩人错列被告，且在法院释明后仍继续向答辩人主张权利，也不申请变更被告，一审驳回起诉符合法律规定，二审应予维持�二审中，被上诉人吕梁市国土资源局向本院提交下列证据：吕梁市新城（离石区）土地储备中心《事业单位法人证书》、吕梁市机构编制委员会《关于成立吕梁市新城土地储备中心的通知》（吕编字[2012]30号），拟证明吕梁市新城（离石区）土地储备中心才是新城土地安置补偿费的管理发放机构，吕梁市国土资源局在本案中的被告主体不适格。上诉人苏二平没有提交新证据。一审经审理查明的基本事实属实，本院予以确认。另查明，2012年11月14日，吕梁市机构编制委员会下发《关于成立吕梁市新城土地储备中心的通知》（吕编字[2012]30号），主要内容为，同意成立吕梁市新城土地储备中心，为吕梁市国土资源局所属正科级全额事业单位，主要职责是：负责吕梁市新城建设过程中土地征收的相关工作，负责新城土地�储备工作。《事业单位法人证书》载明该中心的法定代表人为赵勇胜，有效期自2015年7月9日至2020年7月9日。本院认为，本案的争议焦点是：上诉人苏二平起诉的被告主体是否适格。第一，关于吕梁新城土地储备中心能否成为本案被告的问题。法律、法规或者规章的明确授权是确定行政诉讼被告的依据，土地储备机构必须得到法律、法规或规章的授权，才能在行政诉讼中具有独立的诉讼地位。我国关于土地储备机构的立法中位阶最高、规定最全的是2007年国土资源部、财政部和中国人民银行共同发布实施的《土地储备管理办法》，属于部门规章，但即使在该办法中，也未赋予土地储备机构独立的法律地位，该办法明确土地储备机构应当隶属于国土资源管理部门。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第五条规定：”土地权利人认为土地储备机构作出的行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或使用权，向人民法院提起诉讼的，应当以土地储备机构所隶属的土地管理部门为被告。”本案中的吕梁新城土地储备中心虽系独立法人，但其不能成为行政诉讼的被告，与其存在隶属关系的被上诉人吕梁市国土资源局才能成为被告。第二，关于被上诉人吕梁市国土资源局能否单独成为本案被告的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：”国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：”征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收�地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡镇、村予以公告。”本案中，《吕梁市人民政府征收土地公告》（吕政征告[2013]第3号）系吕梁市人民政府经山西省人民政府批准后发布，吕梁市人民政府是上诉人所在村集体土地的征收主体，也是被征收土地补偿费、安置补助费的给付主体，是本案适格被告，被上诉人吕梁市国土资源局不具有单独作为本案被告的资格。第三，关于本案管辖的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定：”中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；......”根据《山西省高级人民法院关于跨行政区域集中管辖行政案件的公告》，晋中中院管辖原由吕梁中院受理的一审行政案件。据此，上诉人苏二平可以吕梁市人民政府和被上诉人吕梁市国土资源局为共同被告，向山西省晋中市中级人民法院提起行政诉讼。第四，关于原裁定适用法律是否正确的问题。一审中被上诉人就其主体不适格进行抗辩，但双方当事人就被告是否适格问题所进行的辩论不能代替人民法院的释明义务。一审法院在作出裁判前，未就适格被告向上诉人苏二平进行释明，不存在上诉人拒绝变更的问题，原裁定适用《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定错误。但如前所述，吕梁新城土地储备中心并非本案适格被告，被上诉人吕梁市国土资源局单独作为本案被告亦不适格，如起诉吕梁市人民政府，则不属临县人民法院管辖，仍应驳回起诉。故应纠正为”依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定”。综上所述，原裁定驳回起诉并无不当。上诉人苏二平的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李艳丽审判员  穆沛华审判员  张晓玮二〇一七年十一月十六日书记员  张建雅