浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙甬行初字第10号
原告周利岳。
委托代理人周岳定（系原告弟弟，特别授权代理）。
被告宁波市镇海区人民政府，住所地浙江省宁波市镇海区招宝山街道胜利路112号。
法定代表人魏祖民。
委托代理人蔡泉明。
原告周利岳不服被告宁波市镇海区人民政府于2011年9月22日对该区政府投资项目“宁波市姚江东排镇海段整治工程三期”开工报告作出行政批准的具体行政行为一案，于2015年1月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月11日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人周岳定，被告的委托代理�蔡泉明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年9月22日，被告批准同意宁波市镇海区农业国有资产投资有限公司就镇海区政府投资项目“宁波市姚江东排镇海段整治工程三期”的开工申报。“宁波市姚江东排镇海段整治工程三期”《镇海区政府投资项目开工报告表》载明了项目建设单位为宁波市镇海区农业国有资产投资有限公司，项目主要建设内容为河道拓宽、清淤、砌石驳坎、河道管理范围绿化等事项。
被告在举证期限内向本院提交，并于庭审中出示了以下证据和依据：
1.选字第（2011）浙规0205048号《建设项目选址意见书》、甬发改审批（2010）488号《关于同意宁波市姚江东排镇海南支线工程项目建议书的批复》、甬发改审批（2011）235号《关于同意宁波市姚江东排镇海南支线工程可行性研究报告的批复》、甬发改审批（2011）367号《关于同意宁波市姚江东排镇海段整治工程三期（宁波市姚江东排镇海南支线工程）初步设计的批复》、甬土资预（2010）113号《关于宁波市姚江东排镇海南支线工程建设项目用地的预审意见》、“宁波市姚江东排镇海段整治工程三期”《镇海区政府投资项目开工报告表》各1份，用以证明涉案开工报告表所列相关文件均齐备，宁波市镇海区发展和改革局已批准同意该项目开工报告的事实；
2.《宁波市政府投资项目管理办法》第四条、镇政发（2008）36号《关于印发镇海区政府投资项目管理办法的通知》第四条、第二十三条，用以说明市和县（市）区发展改革部门为政府投资项目的综合管理部门，政府投资项目实行新开工报告制度，项目建设单位在项目施工招标前，应向政府投资项目综合管理部门办理开工报告手续。
原告起诉称，原告房屋位于涉案建设项目拟拓宽河道旁边，该项目自2011年8月施工后造成原告房屋墙面开裂、渗漏等结构安全问题。原告在依法维权过程中，于2014年7月15获知被告于2011年9月22日批准同意涉案建设项目开工申报。被告该批准行为超越法定职权且缺乏事实和法律依据，侵犯了原告的相邻合法权益。请求法院撤销被告作出的被诉行政批准行为或确认被诉行政批准行为违法。
原告在庭审中出示了以下证据：
1.照片6张、镇国用（98）字第0600021号《国有土地使用证》、原告涉案房屋检测鉴定报告各1份，用以证明原告房屋与涉案建设项目相邻，该项目施工后造成原告房屋墙面开裂、渗漏等结构安全问题的事实；
2.《关于举报姚江东排南支线违法用地事项的答复意见书》、《宁波市国土资源局责令停止违法用地行为通知书》及其送达回证、《宁波市国土资源局责令改正国土资源违法行为通知书》及其送达回证各1份，用以证明涉案建设项目所�土地未办理过征地手续，宁波市国土资源局于2013年9月作出书面通知责令停工并限期整改的事实；
3.“宁波市姚江东排镇海段整治工程三期”《镇海区政府投资项目开工报告表》、甬政复决字（2014）174号《行政复议决定书》各1份，用以证明被诉具体行政行为存在并经复议维持的事实。
被告答辩称，根据《宁波市政府投资项目管理办法》第四条、镇政发（2008）36号《关于印发镇海区政府投资项目管理办法的通知》第四条、第二十三条的规定，宁波市镇海区发展和改革局作为涉案建设项目开工报告的法定审批部门，经审核后已出具同意意见。被告在涉案《镇海区政府投资项目开工报告表》中的盖章行为，是对宁波市镇海区发展和改革局作为被告的职能部门履行报告（告知）后的行政处理行为。该行政处理行为并未对原告的权益造成任何实质影响，不属于行政诉讼的�案范围，周利岳也不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。请求法院驳回原告的起诉或诉讼请求。
经举证、质证，本院对证据确认如下：原告对被诉行政批准行为的合法性有异议，对被告所举证据的真实性均无异议，本院予以认定。被告对原告举证证据1、证据2的真实性无异议，关联性不予认可；对原告举证证据3不持异议。本院对原告举证证据1用以证明原告房屋与涉案建设项目相邻的事实予以认定；原告举证证据2对本案被诉行政批准行为的合法性审查并无影响，不予认定；原告举证证据3，予以认定。
经审理查明，2011年9月，宁波市镇海区农业国有资产投资有限公司就“宁波市姚江东排镇海段整治工程三期”建设项目向宁波市镇海区发展和改革局提交了《镇海区政府投资项目开工报告表》，并提交了选字第（2011）浙规0205048号《建设项目选址意见书》、甬发改审批（2010）488号《关于同意宁波市姚江东排镇海南支线工程项目建议书的批复》、甬发改审批（2011）235号《关于同意宁波市姚江东排镇海南支线工程可行性研究报告的批复》、甬发改审批（2011）367号《关于同意宁波市姚江东排镇海段整治工程三期（宁波市姚江东排镇海南支线工程）初步设计的批复》、甬土资预（2010）113号《关于宁波市姚江东排镇海南支线工程建设项目用地的预审意见》等材料。涉案《镇海区政府投资项目开工报告表》载明，涉案建设项目总投资54678.27万元，资金来源由镇海区自筹为主，宁波市市级财政酌情补助，项目主要建设内容为河道拓宽、清淤、砌石驳坎、河道管理范围绿化等。2011年9月22日，宁波市镇海区发展和改革局批准同意涉案建设项目开工报告。同日，被告在涉案《镇海区政府投资项目开工报告表》“重大项目区政府意见”一栏中盖章。原告对被告作出的行政批准行为不服，向宁波市人民政府申请行政复议。宁波市人民政府于2014年12月14日作出甬政复决字（2014）174号行政复议决定，维持了被告作出的被诉行政批准行为。另查明，原告位于宁波市镇海区九龙湖镇西经堂村的房屋与涉案建设项目需要施工的河道相邻。
根据双方当事人提供的证据以及在庭审中的质辩意见，本院对本案争议焦点审查确认如下：
一、被诉行为是否属于行政诉讼的受案范围
本院认为，根据涉案《镇海区政府投资项目开工报告表》的设计格式和填写内容，该表格倒数第二栏为“区计经局（宁波市镇海区发展和改革局）核准意见”，最后一栏为“重大项目区政府意见”，即重大项目开工报告需由区政府签署意见后，开工报告表才能发生法律效力。被告在涉案《镇海区政府投资项目开工报告表》“重大项目区政府意见”一�中盖章，系对涉案建设项目开工报告作出行政批准的具体行政行为，属于行政诉讼的受案范围。被告提出其在涉案《镇海区政府投资项目开工报告表》中盖章，是对宁波市镇海区发展和改革局作为被告的职能部门履行报告（告知）后的行政处理行为的辩称，与行为表现不符，本院不予采纳。
二、周利岳是否具有提起本案行政诉讼的原告主体资格
本院认为，根据涉案《镇海区政府投资项目开工报告表》记载，涉案项目建设内容包括河道拓宽等事项。原告房屋紧邻涉案建设项目需要施工的河道，被告批准涉案建设项目开工的行为，可能影响原告房屋安全，故周利岳与被诉具体行政行为有法律上利害关系，具有原告主体资格。被告认为周利岳不具有原告主体资格的观点，本院不予支持。
三、被告作出被诉行政批准行为有无职权依据
本院认为，一方面，涉案建设项目系政府投资项目。根据国发（2004）20号《国务院关于投资体制改革的决定》第三条第（四）项“对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告”的规定，涉案建设项目无需审批开工报告，被告作出被诉行政批准行为，缺乏职权依据。另一方面，涉案建设项目系水利工程。根据国务院令第412号《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》第173项规定，对由县级以上人民政府水行政主管部门实施的“水利工程开工审批”事项予以保留并设定行政许可。据此，涉案建设项目作为水利工程的开工审批职权属于县级以上人民政府水行政主管部门，被告作出被诉行政批准行为，亦属超越职权。
综上，本院认为，被告作出被诉行政批准行为，超越法定职权，理应撤销。�涉案建设项目已经开工，被诉行政批准行为已不具有可撤销内容，且国发（2013）19号《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》已取消了“水利工程开工审批”，故宜确认被诉行政批准行为违法。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
确认被告宁波市镇海区人民政府于2011年9月22日批准同意“宁波市姚江东排镇海段整治工程三期”开工申报的具体行政行为违法。
案件受理费50元，由被告宁波市镇海区人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江�财政厅非税收入结算分户；帐号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 陆玉珍
审 判 员 秦 峰
人民陪审员 周自立
二〇一五年三月三十一日
代书 记员 俞 佳