上海市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）沪一中行终字第384号
上诉人（原审原告）晋海家居用品（上海）有限公司。
法定代表人＊＊，执行董事。
委托代理人黄新宏，北京炜衡（上海）律师事务所律师。
委托代理人黄万泉，北京炜衡（上海）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）上海市奉贤区城市管理行政执法局。
法定代表人＊＊，局长。
委托代理人俞春，上海市奉贤区城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人姚雪峰，上海市奉贤区城市管理行政执法局工作人员。
上诉人晋海家居用品（上海）有限公司（以下简称：晋海公司）因上海市奉贤区城市管理行政执法局（以下简称：奉贤城管局）行政处罚一案，不服上海市奉贤区人民法院（2014）奉行初字第44号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年9月26日立案后，依法组成合议庭，于2014年10月14日公开开庭审理了本案。上诉人晋海公司的委托代理人黄新宏，被上诉人奉贤城管局的委托代理人俞春、姚雪峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
经审理查明，2013年12月18日，被上诉人奉贤城管局执法人员发现在本市奉贤区某镇某公路靠近某路北侧河岸处倒有一堆垃圾，并在垃圾中发现标有上诉人晋海公司名称的成品标识卡、塑料外包装袋等废弃物。执法人员当场制作了检查笔录并拍照取证，同时，责令晋海公司改正并要求其派员接受问询。2013年12月20日，奉贤城管局再次对现场进行复查，发现现场有焚烧的痕迹。经向晋海公司调查，其工作人员承认该处垃圾属于晋海公司，但是并非晋海公司的工作人员倾倒，可能为收垃圾的人员倾倒。奉贤城管局于2014年1月6日与案外人岳某进行了谈话。岳某表示其向晋海公司收购垃圾后，其丈夫将没用的垃圾倒在某路垃圾房。2014年1月20日奉贤城管局以留置送达的方式向晋海公司告知了听证权利。晋海公司未在法定期限内提出听证申请。奉贤城管局于2014年2月24日作出第2201306175号《行政处罚决定书》（以下简称：被诉行政处罚决定），认定晋海公司于2013年12月18日在庄行镇某公路靠近某路北侧乱倒垃圾的行为，违反了《上海市市容环境卫生管理条例》（以下简称：《市容卫生管理条例》）第二十八条第一款第（四）项的规定，依据《上海市城市管理行政执法条例》（以下简称：《城管执法条例》）第十一条及《市容卫生管理条例》第二十八条第二款的规定，对晋海公司作出罚款人民币45，000元的行政处罚决定。对此，晋海公司不服，向上海市奉贤区人民政府提出行政复议。上海市奉贤区人民政府于2014年6月16日作出复议决定，维持奉贤城管局作出的上述行政处罚决定。晋海公司仍不服，以其未倾倒垃圾，奉贤城管局认定事实错误，执法程序违法等为由，起诉至原审法院，请求判决撤销奉贤城管局作出的被诉行政处罚决定。
原审认为，根据《城管执法条例》第十一条第一款第（一）项之规定，奉贤城管局作为奉贤区市容环境卫生管理的主管部门，其具有对行政区域内违反市容环境卫生管理的违法行为实施行政处罚的主体资格。
对于事实认定及法律适用，晋海公司主张虽然被倾倒的垃圾属于该公司，但是系岳某购买后倾倒，并非该公司倾倒。晋海公司并非违法行为人，奉贤城管局依据《市容卫生管理条例》第二十八条第一款第（四）项、第二款处罚晋海公司，属于认定事实不清，适用法律错误。奉贤城管局辩称晋海公司将具有利用价值的废弃物混合交予岳某处理，事实上就是属于委托关系，而岳某明显没有处理的资质和能力。从因果关系看，由于晋海公司将垃圾交由不具有垃圾处理资质人员处理，应承担相应的行政后果。根据《市容卫生管理条例》第三十八条第二款、第三款规定，单位产生的废弃物，由单位负责收集、运输或者委托市容环境卫生作业服务单位收集、运输。废弃物的处置，由市市容环境卫生管理部门统一组织实施。晋海公司将废弃物（垃圾）擅自处置给没有相应资质的人员处理，致使废弃物未得到有效处置，其行为违反了《市容卫生管理条例》第二十八条第一款第（四）项、第二款的规定，奉贤城管局据此处罚，并无不当。故对晋海公司的主张不予采纳。
对于执法程序，晋海公司主张奉贤城管局存在未立案先调查，未在处罚前告知晋海公司陈述、申辩、听证的权利，执法人员身份不确定等违法之处。奉贤城管局辩称其在处罚前已向晋海公司留置送达听证告知书，立案审批表是其内部文件，不是法院审查范围，参与询问岳某的刘某系该局的执法人员。对此，原审法院认为，奉贤城管局提供的立案审批表中承办人员拟办意见栏、部门负责人审核意见栏及机关负责人审批意见栏中的日期均为2013年12月18日，虽然，后两栏的日期中“18”有涂改痕迹，但是，晋海公司没有提供奉贤城管局在2013年12月18日以后立案的证据。对于听证告知的问题，奉贤城管局提供了送达回证及视频资料，虽然该局在复议阶段未提供光盘，但是，光盘客观反映该局将《行政处罚听证告知书》及《行政处罚决定书》留置送达给晋海公司的事实。光盘是对送达回证证明力的补强。奉贤城管局在复议阶段未提供光盘，属于重大瑕疵，但是，该瑕疵未影响晋海公司的救济权利，不足以导致本案具体行政行为的撤销。而对岳某的询问，虽然刘某并非立案审批表中的承办人，但是，在笔录中已告知被询问人刘某的身份以及被询问人申请回避的权利，且刘某和立案审批表中明确的承办人张某两人对晋海公司询问，并无不当。
综合上述分析，原审法院认为奉贤城管局作出的第2201306175号行政处罚决定，所依据的事实证据清楚、适用法律正确、执法程序并无不当。遂根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回晋海公司的诉讼请求。案件受理费50元，由晋海公司负担。晋海公司不服，上诉至本院。
上诉人晋海公司上诉称，原审法院认定事实错误。本案中，现场的垃圾虽然是晋海公司的生产废弃物，但是由案外人岳某收购，并由其处理，而岳某并非晋海公司员工。因此，本案中实际的违法行为人系岳某，奉贤城管局的处罚对象应当为岳某。奉贤城管局将《市容卫生管理条例》第二十八条第一款第（四）项作为处罚依据，属于适法错误。此外，即使晋海公司将垃圾交由无收运资质的岳某处理违反了相关规定，那么对晋海公司进行处罚也必须有相应的依据，而事实上这样的依据并不存在。原审法院对此未予认定也属适用法律错误。在执法程序方面，奉贤城管局也存在多项违法之处。一是在作出处罚决定前未进行事先告知。奉贤城管局仅声称其对晋海公司进行过听证告知，但其提供的证据无法证明该主张。而且听证告知与处罚前事先告知有严格区别，不可互相替代。奉贤城管局既未进行听证告知，也未进行处罚前事先告知，剥夺了晋海公司陈述和申辩的权利。原审法院对所谓送达《行政处罚听证告知书》视频资料的采信违反了法律规定，其认定也属错误。二是奉贤城管局对本案的实际立案日期为2013年12月20日，意味着奉贤城管局存在未立案、先调查的行为，应认定为程序违法。三是奉贤城管局虽然发现违法事实，但在对事实未进行查明的情况下，便责令晋海公司清理现场垃圾，缺乏事实依据，而且整改通知也是在未立案的情况下作出，故此举也属程序违法。综上，请求撤销原审判决，改判支持晋海公司原审诉讼请求，即撤销奉贤城管局作出的被诉具体行政行为。
被上诉人奉贤城管局辩称，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称：《行政处罚法》）第十六条及《城管执法条例》第十一条第一款第（一）项的规定，该局有权在奉贤区行政区域内对乱倒垃圾行为实施行政处罚。在本案中，现场发现的垃圾上有晋海公司的成品标识卡、塑料外包装等标记，奉贤城管局据此对晋海公司进行调查，并获得了充分的证据。晋海公司并未按照相关规定自行收集、运输废弃物，或将废弃物委托市容环境卫生作业服务单位收集、运输，而是将上述垃圾委托案外人岳某处理，此种行为属于无效委托，岳某乱倒垃圾行为的法律责任应当由晋海公司承担。故奉贤城管局作出的行政处罚认定事实清楚，证据确凿。在此基础上，处罚所依据的法律正确，处罚幅度亦属适当。在执法程序方面，奉贤城管局的调查、立案、送达，以及决定的作出，均符合程序规范的要求。对于晋海公司所提出的立案时间问题，该局认为调查先于立案并无不当，且立案审批表属行政机关内部文件，并不对外发生效力。而送达文书的视频资料之所以在复议程序中未能提交则是因为该局执法记录仪数据采集站维护所致，但该局已留置送达相关文书，晋海公司拒不签收的事实是清楚的。综上，晋海公司的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审中，被上诉人奉贤城管局仍以一审时已向一审法院提供的《市容卫生管理条例》、《城管执法条例》、《现场检查笔录》2份、照片8张、《责令改正通知书》、《询问通知书》、《询问笔录》3份、《陈述笔录》、聂辉兵身份证复印件、晋海公司工商档案机读材料、《行政处罚听证告知书》及《送达回执》、第2201306175号《行政处罚决定书》及《送达回执》、反映听证告知书及行政处罚决定书送达情况的光盘、《行政复议决定书》、（奉）城管立字（2013）第06175号立案审批表、案件调查终结审批表等证据、依据，证明其作出的行政处罚决定合法。本院对被诉行政处罚决定进行了全面审查，并听取了各方当事人的举质证和诉辩称意见后查明以上事实。
本院认为，根据《城管执法条例》第十一条第一款第（一）项之规定，被上诉人奉贤城管局具有根据市容环境卫生管理方面的法律、法规和规章的规定，对违反市容环境卫生管理的违法行为实施行政处罚的法定职责。
本案的争议焦点有三，一是被上诉人奉贤城管局将上诉人晋海公司认定为乱到垃圾违法行为主体的理由是否成立，二是处罚所适用的法律是否正确，三是处罚作出的程序是否符合法律规定。
对于违法行为主体的认定。本院认为，晋海公司虽然否认其直接实施了乱倒垃圾的违法行为，并指出岳某系该行为的实施主体，岳某也对此承认。但晋海公司并未否认现场垃圾系其生产过程中产生的废物，并确认其系将上述废物卖给岳某，并由岳某自行处置。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第八十八条的规定，晋海公司产生的上述废物属于固体废物。该法第十六条、第十七条规定，产生固体废物的单位应当采取措施防止或者减少固体废物对环境的污染，并且不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。《市容卫生管理条例》第三十八条第二款、第三款则进一步规定，单位产生的废物，由单位负责收集、运输或者委托市容环境卫生作业服务单位收集、运输，并由市市容环境卫生管理部门统一处置。该条例第二十八条明确禁止乱倒垃圾、污水、粪便，乱扔动物尸体等废弃物。根据上述规定，晋海公司应当对其在生产过程中产生的固体废物自行妥善收集、运输，或交由专门单位收集、运输，不得擅自处置，避免造成污染，即依法收运废物系晋海公司的法定义务。晋海公司将其产生的废物卖给案外人岳某，虽然有转移废物所有权的意思，但也包含晋海公司同意岳某代为运输、处置废物的意思。而岳某并不符合收集、运输相关废物的要求，不能成为运输、处置本案废物的合法主体，晋海公司对此应当知晓。故晋海公司将废物交给岳某并不意味着其已履行完毕上述义务，岳某的行为应视为代晋海公司对废物进行收集、运输、处置，行为主体仍为晋海公司，其后果也应当由晋海公司承担。故奉贤城管局认定晋海公司为本案违法行为主体并无不当。
结合上述分析，晋海公司应当对岳某乱倒废物的违法行为承担相应的法律责任。奉贤城管局根据《市容卫生管理条例》第二十八条第一款第（四）项及该条第二款的规定，认定晋海公司实施了违法行为，并给予罚款的行政处罚，适用法律正确，对此本院予以确认。该处罚数额在法定幅度内，且有相应的裁量依据，故本院对奉贤城管局的处罚适当性亦予以认可。
在处罚程序方面，奉贤城管局执法人员发现本案违法事实后，所进行的取证行为符合《城管执法条例》的规定，行政处罚决定书也已依法送达晋海公司。双方对程序问题的争议在于：一、奉贤城管局的先调查、责令改正、再立案是否合法；二、未进行处罚前的事先告知是否违法；三、听证告知书是否已依法送达。对于第一个问题，本院认为，立案是作出行政处罚的必经程序，但并不一定是启动调查的先行程序。一方面，这是由于行政机关决定立案应当建立在有初步证据的基础上，不进行事先调查便难以决定是否立案；另一方面，也是由于证据取得往往强调及时性，及时调查取证利于行政机关依法、有效履行职权。本案中，奉贤城管局执法人员在立案前对现场进行拍照、制作《现场检查笔录》，并询问相关见证人，以固定证据，在发现废物带有晋海公司标识的情况下，向晋海公司送达《询问通知书》，在初步确定事实的基础上，进行正式立案，这一系列行为并不违背程序正当性的要求。由于行政处罚的最终目的在于防止违法行为的发生或消除违法行为后果，故奉贤城管局在确定现场废物来源于晋海公司且抛弃废物的地点靠近河道后，第一时间责令晋海公司改正，也有利于防止污染的扩大。故对于晋海公司有关奉贤城管局先调查、责令改正、再立案违法的主张，本院不予认可。对于第二个问题，本院认为，《行政处罚法》中的听证程序系针对较重的行政处罚而作出的特别程序规定，故在保障相对人陈述、申辩等权利的规定上，较行政处罚的一般程序规定更为缜密，其本身不仅足够起到事先告知权利的作用，还为相对人的权利提供了更为严格的程序保护。《行政处罚法》所规定的听证程序明确要求拟处较大数额罚款的，应当告知当事人享有听证的权利，相对于一般规定而言，该程序属于特别规定，应当优先适用，而该程序中并无处罚前再次进行事先告知的规定。故本案中奉贤城管局在拟对晋海公司作出超过三万元罚款行政处罚决定的情形下，向晋海公司送达《行政处罚听证告知书》，符合行政处罚法的程序规定，且无需再作事先告知。关于第三个问题——听证告知书是否依法送达，虽然奉贤城管局提供的视频资料未在复议程序中提供，证明效力上确有瑕疵，但该资料能够印证送达回执上注明的晋海公司拒绝签收的事实，以及向晋海公司送达《行政处罚听证告知书》的事实，故该瑕疵并不足以影响对送达已依法完成事实的认定。晋海公司在收到听证告知书后未申请听证，属于对其享有的陈述申辩权利的放弃，奉贤城管局经复核后作出行政处罚决定并无不当。因此，奉贤城管局作出行政处罚的程序符合法律规定及正当性要求，本院应予确认。
另，本案系企业违反环境保护法律法规被处以行政处罚的案件。保护环境，人人有责。鉴于企业在生产过程中易对环境造成危害，相关法律规范对企业设定了严格的环境保护义务。上诉人作为生产企业，对其生产产生的废物，应当依照规定妥善收集、运输和处置，不应擅自转卖或交由无资质人员处置。上诉人应对其违法行为所致的行政处罚，引以为戒。自觉履行环保的法定义务是企业担负社会责任的重要体现，也有助于树立企业的良好形象。
综上，被上诉人奉贤城管局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序适当，罚款数额亦无显失公正之处，原审法院所作判决并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人晋海家居用品（上海）有限公司负担（已付）。
本判决为终审判决。
审 判 长 岳婷婷
代理审判员 刘智敏
代理审判员 宁 博
二〇一四年十一月二十日
书 记 员 孙 莹
附：相关法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
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