广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗中法行初字第254号
原告：深圳广盛源地产发展有限公司，住所地广东省深圳市福田区。
法定代表人：范怡新，该公司执行董事，总经理。
委托代理人：钱红骥、王兴博，均为北京大成律师事务所律师。
被告：广东省住房和城乡建设厅，住所地广东省广州市越秀区。
法定代表人：王芃，该厅厅长。
委托代理人：黎志成，该厅工作人员。
原告深圳广盛源地产发展有限公司因不服被告广东省住房和城乡建设厅作出的驳回行政复议申请决定，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告的委托代理人钱红骥、王兴博，被告的委托代理人黎志成等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告深圳广盛源地产发展有限公司诉称：原告因不服被告作出的粤建复决（2015）21号《驳回行政复议申请决定书》提起本次诉讼。（一）原告申请行政复议的背景情况。2001年，因建设深圳市观澜高新技术产业园区，政府征用深圳市宝安区观澜街道樟坑径社区居委会（下称樟坑径居委会）约4.3平方公里土地。根据广东省及深圳市相关征用农村集体土地应给予征地返还用地支持集体经济发展的政策，由于当时并无合适的土地，深圳市宝安区政府遂确定樟坑径居委会享有24万平方米预留返还用地指标。2003年5月26日，原告通过与深圳市宝安区龙华镇民治民乐经济合作社签订《土地补偿协议书》并依约支付补偿款、完成拆迁，获得民治村所属空地。之后，为了落实樟坑径居委会的征地返还用地指标，原告与樟坑径居委会于2005年7月8日签订了《关于开发预留土地的合作协议书》。樟坑径居委会据此取得深圳市国土资源和房产管理局宝安分局于2005年7月15日作出的深国房宝（2005）261号《关于观澜街道樟坑径社区居委会征地返还用地批复》（下称261号批复）安排的10l837.9平方米征地返还用地。在此基础上，双方为取得该征地返还用地合作建房的复函，又于2005年7月22日签订了《征地返还用地开发合作合同》，约定：樟坑径居委会提供26l号批复划定的101837.9平方米土地，原告出资并对项目进行开发建设；建成物业的分配比例为樟坑径居委会占10％，原告占90％。2005年7月27日，深圳市国土资源和房产管理局宝安分局核发了深国房函第BA0500493号《关于〈合作建房申请〉的复函》，同意原告与樟坑径居委会合作开发261号批复的用地范围。2008年6月3日，深圳市白鸽湖股份合作公司、上围实业股份合作公司、下围实业股份合作公司、长坑实业股份合作公司，分别召开董事会并作出董事会决议，同意由樟坑径股份合作公司（下称樟坑径公司）行使根据261号批复获得的用地权益（包括寻找合作单位、转让及开发经营所有等权益）；同意并按深国房函第BA0500493号文批准的内容执行。2008年6月4日，樟坑径公司临时股东大会决议：同意并且确认樟坑径居委会与原告于2005年7月22日签署《征地返还用地开发合作合同》，提供261号批复项下用地与原告合作建房，樟坑径公司占合作建房建成物业分成的10％，原告占90％。此次临时股东大会经深圳市公证处公证并出具《公证书》，确认该次临时股东大会的会议程序、表决方式均真实、合法、有效。2014年12月18日，深圳市规划和国土资源委员会（下称深圳市规划国土委）认为，原告与樟坑径公司涉嫌隐瞒签订并实际履行《关于开发预留土地的合作协议书》，提供《征地返还用地开发合作合同》等虚假材料，骗取合作建房复函，作出深规土（2014）683号《市规划国土委关于撤销深国房函第BA0500493号〈关于〈合作建房申请〉的复函〉的决定》（下称《撤销决定》）。（二）原告行政复议的申请、受理和审查情况。2015年2月6日，原告以深圳市规划国土委为被申请人，向被告申请行政复议，当日被告接收了复议申请材料，但对是否属于其受理范围存有疑义。为稳妥起见，原告于2015年2月8日向广东省国土资源厅提交行政复议申请。广东省国土资源厅于2015年2月13日作出粤国土行复（2015）22号《行政复议告知书》，告知原告：“深圳市规划和国土资源委员会是负责全市房地产行政管理的主管部门。‘合作建房’审批监督属于建设行政主管部门规范房地产市场秩序、监督管理房地产市场的职权范围。我厅不是建设行政主管部门，依法不具有上述职权。你司不服深圳市规划和国土资源委员会作出的《市规划国土委关于撤销深国房函第BA0500493号〈关于〈合作建房申请〉的复函〉的决定》（深规土（2014）683号）提出的行政复议申请，依法应向深圳市人民政府或广东省住房和城乡建设厅提出。”至此，被告对应当受理原告的复议申请没有疑义，决定受理并进行实质审查。被告审查期间，深圳市规划国土委向被告提交了《行政复议答复书》及相关证据；原告根据与樟坑径公司签订的《关于深国房宝（2005）261号批复项下征地返还用地合作建房项目相关事实的确认书》，向被告提交了《行政复议申请书之补充意见》。2015年3月23日，被告认为案件较为复杂，需进一步调查研究，发出《延长行政复议审查期限通知书》，决定对本案的审查期限延长30日。被告应原告的申请，通知樟坑径公司作为第三人参加行政复议。2015年5月4日，被告向原告送达粤建复决（2015）21号《驳回行政复议申请决定书》（下称《驳回决定》），认为原告和樟坑径居委会在取得《关于〈合作建房申请〉的复函》后，“未向被申请人申请办理该项目的后续用地手续，《撤销决定》属于被申请人审核用地问题时作出的处理决定，根据《印发广东省住房和城乡建设厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（粤府办（2009）87号），本案不属于我厅职责范围。”因此，决定驳回原告的行政复议申请。被告告知原告可在收到该决定之日起15日内向法院起诉。（三）《驳回决定》没有任何法律依据，依法应被撤销。1.根据《行政复议法》第十二条规定与职责划分，深圳市规划国土委的上一级主管部门有两个，一个是广东省国土资源厅，另一个是被告。在《撤销决定》仅告知原告有权向深圳市人民政府申请复议，未告知原告可以向哪一个上一级主管部门申请复议的情况下。原告先后向被告和广东省国土资源厅提起行政复议，但广东省国土资源厅已明确告知原告依法应向被告申请行政复议。因此，原告有权就《撤销决定》向被告申请行政复议，被告应当依法受理。2.被告是依据粤府办（2009）87号《印发广东省住房和城乡建设厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》认为原告针对《撤销决定》提起的行政复议不属于其职责范围，因而作出《驳回决定》。但是，根据1991年8月17日施行、现行有效的《深圳经济特区合作建房管理暂行规定》第一条、第二条、第三条规定，以及自1993年7月24日施行、1999年6月30日修改、现行有效的《深圳经济特区房地产转让条例》第十条的规定，合作建房属于房地产市场中的行为，合作建房是房地产转让行为，而粤府办（2009）87号文件中被告主要职责第（四）项明确规定：“承担规范房地产市场秩序、监督管理房地产市场的责任。指导城镇土地使用权有偿转让和开发利用工作，提出全省房地产行业发展规划和产业政策。”《撤销决定》明显属于房地产市场秩序的监管行为，由此引发的行政复议的受理机关应当是被告。3.深圳市规划国土委的《行政复议答复书》未对被告受理原告的行政复议申请提出任何异议，被告也在长达近3个月的时间内对原告的行政复议申请进行了实质审查。在行政复议期限即将届满时却作出《驳回决定》，明显没有依据。为此，请求法院判决：1．依法撤销被告作出的粤建复决（2015）21号《驳回行政复议申请决定书》，判令被告依法受理原告针对深圳市规划国土委《关于撤销深国房函第BA0500493号〈关于〈合作建房申请〉的复函〉的决定》提起的行政复议；2．本案诉讼费用由被告承担。
被告广东省住房和城乡建设厅辩称：（一）我厅作出的《驳回行政复议申请决定书》事实清楚。原告对深圳市规划国土委作出的《市规划国土委关于撤销深国房函第BA0500493号〈关于〈合作建房申请〉的复函〉的决定》（深规土（2014）683号，下称《撤销决定》）不服，于2015年2月6日向我厅提出行政复议申请，请求撤销深圳市规划国土委作出的《撤销决定》。我厅于2月9日依法受理并于2月12日通知深圳市规划国土委提出答复，经查明：2005年7月8日，樟坑径公司前身樟坑径居委会向原深圳市国土资源和房产管理局宝安分局（下称原宝安分局）申请返还用地11万平方米。同年7月15日，原宝安分局向樟坑径居委会核发《关于观澜街道樟坑径社区居委会征地返还用地的批复》（深国房宝（2005）261号），安排位于龙华民治的101837.9平方米用地作为樟坑径村征地返还用地，用地按规划实施。2005年7月8日，原告的前身深圳市华昊投资发展有限公司（下称华昊公司）与樟坑径居委会签订了《土地合作协议》，甲方为樟坑径居委会，乙方为华昊公司，该《土地合作协议》约定：“甲方将上述预留土地指标中的11万平方米转让给乙方，转让价格为150元／平方米，总价款1650万元”。2005年7月22日，华昊公司与樟坑径居委会签订了《用地开发合同》，甲方为樟坑径居委会，乙方为华昊公司，该《用地开发合同》约定：“合作方式采取甲方提供具有土地使用权的土地，乙方出资并负责对本项目进行开发建设，建成后对物业进行分配的形式。”2005年7月25日，华昊公司与樟坑径居委会持《关于合作开发深国房宝（2005）261号批复用地的申请》、《关于观澜街道樟坑径社区居委会征地返还用地的批复》（深国房宝（2005）261号）、《用地开发合同》、企业营业执照、居民委员会成立批复、法定代表人证明书、委托书、身份证、当选证书等资料向原宝安分局申请办理深国房宝（2005）261号批复用地的合作建房手续。2005年7月27日，原宝安分局根据《深圳市土地交易市场管理规定》（市政府令第100号）和《关于加强土地市场化管理进一步搞活和规范房地产市场的决定》（深府（2001）94号）文的有关规定，认为此地块符合合作建房条件，作出《关于〈合作建房申请〉的复函》（深国房函第BA0500493号），内容为：“深圳市华昊投资发展有限公司、宝安区观澜街道樟坑径社区居民委员会：来文收悉。经研究，同意你们合作开发深国房宝（2005）261号文用地范围，用地功能按规划实施。”此后原告和樟坑径公司未向深圳市规划国土委申请办理该项目的后续用地手续，原告未取得该建设项目的国有土地使用权。该建设项目也未进入规划报建、施工实施阶段。2014年12月17日，深圳市规划国土委作出《撤销决定》，认为原告和樟坑径公司先后签订了《土地合作协议》及《用地开发合同》等两份合作协议，实际履行的是2005年7月8日的《土地合作协议》，即约定原告以1650万元总价购买樟坑径公司11万平方米预留地指标；但在向原宝安分局申报合作建房时未提供上述真实的、完整的合作协议，仅提供了不能反映双方真实意愿的《用地开发合同》。上述行为已构成以隐瞒重大事实、提供虚假材料的方式骗取合作建房批准文件的事实。依据《深圳经济特区土地使用权出让条例》第五十九条第一款第一项的规定，决定撤销原宝安分局于2005年7月27日核发的深国房函第BA0500493号《关于〈合作建房申请〉的复函》。并告知原告和樟坑径公司如不服《撤销决定》的，可自收到《撤销决定》之日起60日内向深圳市人民政府行政复议工作机构申请复议，或在3个月内向有管辖权的人民法院提请行政诉讼。2015年2月6日，原告对深圳市规划国土委作出的《撤销决定》不服，向我厅申请行政复议。2015年4月23日，我厅认为深圳市规划国土委作出的《撤销决定》属于被申请人审核用地问题时作出的处理决定，不属于我厅职责范围，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）规定作出《驳回行政复议决定书》（粤建复决（2015）21号），驳回原告的行政复议申请，并分别送达给各方当事人。（二）我厅作出的行政复议决定依据充分。1.关于认定深圳市规划国土委作出《撤销决定》属于审核用地问题时作出的处理决定的主要依据。（1）从《撤销决定》认定的违法事实来看，深圳市规划国土委认定原告与樟坑径公司“实际履行的是于2005年7月8日签订的《土地合作协议》，即约定申请人以1650万元总价购买第三人11万平方米预留用地指标”，该《土地合作协议》属于土地指标买卖行为，深圳市规划国土委发现的是用地方面的问题，该《土地合作协议》的合法性和履行情况不属于住房城乡建设主管部门的核查职责范围。（2）从《撤销决定》适用依据来看，《深圳经济特区土地使用权出让条例》第五十九条第一款第一项规定：“土地使用者在申请用地、签订或者履行出让合同中有下列情形之一的，土地管理部门可以处以警告、撤销用地批准文件、暂扣有关许可证件或者收回土地使用权的处罚：（一）隐瞒重大事实，提供虚假资料或者伪造文件的；”该规定属于深圳市土地管理部门发现土地使用者存在用地方面的违法行为时所适用的处罚依据，履行的是深圳市土地管理部门的职责。另根据《深圳经济特区土地使用权出让条例》第三条第一款规定：“深圳市土地管理部门（以下简称土地管理部门）是特区土地使用权出让的主管部门，统一对土地使用权进行出让，对出让的土地进行管理。其他单位不得出让土地使用权。”我厅不是深圳市土地管理部门对应的上一级行政主管部门，没有监管深圳市规划国土委作出撤销用地批准文件等处罚决定的职责。（3）从《撤销决定》具体撤销的审批事项来看，原宝安分局于2005年7月27日依据《深圳市土地交易市场管理规定》（市政府令第100号）和《关于加强土地市场化管理进一步搞活和规范房地产市场的决定》（深府（2001）94号）等规定作出《关于〈合作建房申请〉的复函》（深国房函第BA0500493号），同意华昊公司和樟坑径居委会合作开发深国房宝（2005）261号文用地范围，用地功能按规划实施。根据《深圳市土地交易市场管理规定》（市政府令第100号）第五条第一款第（五）项规定：“下列土地交易（包括分割转让）应在交易中心通过招标、拍卖和挂牌交易方式公开进行：（五）合作建房，但农村征地返还用地除外；”《关于加强土地市场化管理进一步搞活和规范房地产市场的决定》（深府（2001）94号）第十四条规定：“按照《深圳经济特区房地产转让条例》第十条第（二）款的规定，合作建房视为房地产转让，对已交清地价款的出地方，房地产管理部门不再审批合作建房，出地方直接进入土地交易市场，通过挂牌交易、招标、拍卖等方式寻找合作方；已取得行政划拨用地、历史用地、协议用地土地使用权的单位需寻找合作方的，须经过规划国土部门对规划、用地等问题进行审核，并补缴市场地价后，再进入土地交易市场以挂牌交易、招标、拍卖等方式寻找合作方。”根据上述规定，原宝安分局作出的《关于〈合作建房申请〉的复函》（深国房函第BA0500493号），涉及深圳规划国土部门在土地交易过程中以合作建房方式开发建设的，是否已交清市场地价款等用地问题的审核职能。（4）从我厅的职责范围来看，根据《印发广东省住房和城乡建设厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（粤府办（2009）87号），我厅主要职责包括贯彻执行国家和省有关住房和城乡建设工作的方针政策和法律法规，承担城乡规划监督管理、建筑工程质量安全监管、规范房地产市场秩序和监督管理房地产市场等责任。《撤销决定》是被申请人在原告和樟坑径公司仍未完成后续的用地手续，未取得建设项目的国有土地使用权时作出的，属申请用地阶段的监管行为，不涉及建设用地规划许可、建设工程规划许可、施工许可等我厅住房城乡建设领域相关的法定行政审批监管范围。本案深圳市规划国土委属于深圳市规划、国土、房产等职能合一的行政主管部门，其在履行非住房城乡建设主管部门职责时，我厅没有相应的监管职责。2.关于我厅作出《驳回行政复议申请决定书》的主要依据。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（六）项、第四十八条第一款第（二）项规定，本案深圳市规划国土委作出的《撤销决定》不属于我厅行政复议审查的职责范围，我厅受理后发现行政复议申请不符合受理条件，依法应予驳回。（三）我厅作出的行政复议决定程序合法。我厅严格按照《行政复议法》规定的程序作出复议决定。2015年2月6日我厅收到原告的复议申请材料后，根据《行政复议法》第二十三条规定于2月12日在法定期限内让深圳规土委提出行政复议答复。2015年3月23日，我厅根据《行政复议法》第三十一条的规定，作出《延长行政复议审查期限通知书》，对案件的审查期限延长30天。2015年4月14日，我厅根据《行政复议法实施条例》第九条规定，通知樟坑径公司作为复议第三人参加行政复议，樟坑径公司未向我厅提交答复意见和证据材料，根据《行政复议法实施条例》第九条规定，第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。2015年4月23日，我厅在法定期间内作出《驳回行政复议申请决定书》，并通过邮寄方式送达各方当事人，程序合法。（四）对原告起诉状问题的回应。1、广东省国土资源厅作出的《行政复议告知书》（粤国土行复（2015）22号）不能作为认定深圳市规划国土委作出的《撤销决定》属于我厅复议审查职责的依据。因深圳市有地方立法权，部分行政审批事项具有地方独创性。如本案涉及的合作建房相关行政审批事项属深圳市独创，省级法规、规章并无相应规定。本案深圳市作出准予合作建房的批复和撤销该批复的主要依据是深圳市用地管理方面的地方性规定。我厅收到省国土资源厅的告知书后，为保障原告的合法权益，先依法予以受理并进行实质性审核。因审查后发现深圳市规划国土委作出的《撤销决定》涉及用地问题的监管职能，超出我厅职责范围，驳回原告复议申请符合行政复议法的有关规定。2、合作建房视同房地产转让的一种形式，与行政部门进行合作建房前的审查属于两个不同的法律关系。根据原告提出的《深圳经济特区合作建房管理暂行规定》第三条、第六条规定，在深圳市要经深圳市国土局批准、并按市场价格补交地价后，才能合作建房，说明了深圳合作建房的批准涉及补交地价等用地问题的审查，且该规定的第十四条、十五条的罚则都是引用《中华人民共和国土地管理法实施细则》的有关规定，说明深圳批准合作建房所审查的内容主要是补交地价等土地管理问题。综上所述，我厅作出的《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：2005年7月27日，深圳市国土资源和房产管理局宝安分局依深圳市华昊投资发展有限公司（后变更为原告现名）、深圳市宝安区观澜街道樟坑径社区居民委员会来文，作出深国房函第BA0500493号《关于〈合作建房申请〉的复函》，其中内容为：来文收悉。经研究，同意你们合作开发深国房宝（2005）261号文（即由深圳市国土资源和房产管理局宝安分局于2005年7月15日作出的深国房宝（2005）261号《关于观澜街道樟坑径社区居委会征地返还用地批复》）的用地范围，用地功能按规划实施。该地至今未办妥土地出让手续。
2014年12月17日，深圳市规划和国土资源委员会作出深规土（2014）683号《市规划国土委关于撤销深国房函第BA0500493号〈关于〈合作建房申请〉的复函〉的决定》，其中载明：经调查，2005年7月8日，深圳市樟坑径股份合作公司（下称“樟坑径公司”）的前身原樟坑径居委会（下称“樟坑径居委会”）向原深圳市国土资源和房产管理局宝安分局（下称“宝安分局”）申请落实返还用地11万平方米。同年7月15日，原宝安分局向其核发《关于观澜街道樟坑径社区居委会征地返还用地的批复》（深国房宝（2005）261号），安排位于龙华民治的101837.9平方米用地作为樟坑径村征地返还用地，用地按规划实施。2005年7月25日，深圳广盛源地产发展有限公司（下称“广盛源公司”）的前身深圳市华昊投资发展有限公司（下称“华昊公司”）与原樟坑径居委会持《征地返还地开发合作合同》（2005年7月22日签订，下称“合作开发合同”）向原宝安分局申请办理深国房宝（2005）261号批复用地的合作建房手续。合作开发合同约定：合作方式采取一方提供土地，另一方出资建设，项目建成后对物业进行分配的形式，并约定了物业分成比例。原宝安分局经审查后认为上述合作形式符合有关政策，并于2005年7月27日作出深国房函第BA0500493号复函，同意双方合作开发深国房宝（2005）261号文用地。另经调查，原华昊公司与原樟坑径居委会已于2005年7月8日签订了另一份《关于开发预留土地的合作协议书》（下称“指标转让协议”），甲方为深圳市观澜街道樟坑径社区居委会，乙方为深圳市华昊投资发展有限公司，该“指标转让协议”约定：“甲方将上述预留土地指标中的11万平方米转让给乙方，转让价格为人民币壹佰伍拾元／平方米，总价款为人民币壹仟陆佰伍拾万元”；“在转让指标项目中，甲方仅拥有指标权益，其他权益均归乙方所有。甲方将指标转让给乙方后，甲方除转让费用外不再拥有转让指标项目的任何权益”。此后，樟坑径公司分别于2005年7月8日、2006年8月28日、2007年12月12日和2008年12月22日先后4次收到广盛源公司及其关联公司支付的“华昊公司合作款”，金额总计人民币壹仟陆佰伍拾万元整，“指标转让协议”约定的乙方给付义务已全部履行。……另查明你两单位公司变更过程：深圳广盛源地产发展有限公司在使用现名称前曾数次更名：2005年4月30日，深圳市金华投资管理有限公司更名为深圳市华昊投资发展有限公司；2005年8月1日，华昊公司变更为深圳市华承投资发展有限公司；2006年10月13日，变更为现名。深圳市樟坑径股份合作公司是由原深圳市宝安区观澜街道樟坑径社区居民委员会改制而来，包括原农村集体经济组织土地权益在内的全部原集体资产已悉数作价入股至其继受单位即樟坑径公司。由此认定原华昊公司及樟坑径居委会相应的权利义务及责任应分别由现广盛源公司及樟坑径公司继承。……我委认为，你两单位先后签订了指标转让协议及合作开发合同等两份合作协议，实际履行的是于2005年7月8日签订的指标转让协议，即约定广盛源公司以1650万元总价购买樟坑径公司11万平方米预留用地指标；但在向原宝安分局申报合作建房时未提供上述真实的、完整的合作协议，仅提供了不能反映双方真实意愿的合作开发合同。上述行为已构成以隐瞒重大事实、提供虚假材料的方式骗取合作建房批准文件的事实。根据《深圳经济特区土地使用权出让条例》第五十九条第一款第一项的规定，我委决定：撤销原宝安分局核发的深国房函第BA0500493号《关于〈合作建房申请〉的复函》。并告知当事人：如不服本决定，可自收到本《决定》之日起60日内向深圳市人民政府行政复议工作机构申请复议，或在3个月内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。
原告不服上述深规土（2014）683号《市规划国土委关于撤销深国房函第BA0500493号〈关于〈合作建房申请〉的复函〉的决定》，于2015年2月6日向被告广东省住房和城乡建设厅提出行政复议申请。被告经审查，于2015年4月23日作出粤建复决（2015）21号《驳回行政复议决定书》，认为：一、申请人（本案原告）和第三人（案外人深圳市樟坑径股份合作公司）取得《关于〈合作建房申请〉的复函》（深国房函第BA0500493号）后，未向被申请人（深圳市规划和国土资源委员会）申请办理该项目的后续用地手续，《撤销决定》属于被申请人审核用地问题时作出的处理决定，根据《印发广东省住房和城乡建设厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（粤府办（2009）87号），本案不属于我厅职责范围。二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（六）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；……”第四十八条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案被申请人作出的《撤销决定》不属于我厅行政复议审查的职责范围，依法应予驳回。被告遂决定驳回原告的行政复议申请。
另查，《撤销决定》文中的“指标转让协议”以及被告作出的粤建复决（2015）21号《驳回行政复议决定书》文中的“《土地合作协议》”，均指落款时间为2005年7月8日，由深圳市华昊投资发展有限公司与案外人深圳市宝安区观澜街道樟坑径社区居民委员会签订的《关于开发预留土地的合作协议书》。《撤销决定》文中的“合作开发合同”以及被告作出的粤建复决（2015）21号《驳回行政复议决定书》文中的“《用地开发合同》”，均指落款时间为2005年7月22日，由深圳市华昊投资发展有限公司与案外人深圳市宝安区观澜街道樟坑径社区居民委员会签订的《征地返还用地开发合作合同》。
又查，2015年2月13日，广东省国土资源厅就原告另行向其提出的行政复议申请，作出粤国土行复（2015）22号《行政复议告知书》，其中内容为：深圳市规划和国土资源委员会是负责全市房地产行政管理的主管部门。“合作建房”审批监督属于建设行政主管部门规范房地产市场秩序、监督管理房地产市场的职权范围。我厅不是建设行政主管部门，依法不具有上述职权。你司不服深圳市规划和国土资源委员会作出的《市规划国土委关于撤销深国房函第BA0500493号〈关于〈合作建房申请〉的复函〉的决定》（深规土（2014）683号）提出的行政复议申请，依法应向深圳市人民政府或广东省住房和城乡建设厅提出。
再查，根据粤府办（2009）87号《印发广东省住房和城乡建设厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，并无规定广东省住房和城乡建设厅系深圳市土地管理部门履行本市土地管理职责对应的上一级行政主管部门。
以上事实有深国房函第BA0500493号《关于〈合作建房申请〉的复函》、深规土（2014）683号《市规划国土委关于撤销深国房函第BA0500493号〈关于〈合作建房申请〉的复函〉的决定》、粤建复决（2015）21号《驳回行政复议决定书》、粤国土行复（2015）22号《行政复议告知书》等证据以及原、被告双方的当庭陈述为证。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；……”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”《深圳经济特区土地使用权出让条例》（2011年修正）第三条第一款规定：“深圳市土地管理部门（以下简称土地管理部门）是特区土地使用权出让的主管部门，统一对土地使用权进行出让，对出让的土地进行管理。其他单位不得出让土地使用权。”第四条规定：“本条例适用于特区内国有土地使用权的出让。地下自然资源及其他埋藏物属国家所有，不在土地使用权出让范围之内。集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，方能依本条例出让其使用权。”第五十九条规定：“土地使用者在申请用地、签订或者履行出让合同中有下列情形之一的，土地管理部门可以处以警告、撤销用地批准文件、暂扣有关许可证件或者收回土地使用权的处罚：（一）隐瞒重大事实，提供虚假资料或者伪造文件的；（二）违反本条例第十五条第二款的规定，擅自处分土地使用权的。”根据上述规定，原告不服的原行政行为，系由深圳市规划和国土资源委员会作为深圳市土地管理部门依据《深圳经济特区土地使用权出让条例》的规定对原告等作出的深规土（2014）683号《市规划国土委关于撤销深国房函第BA0500493号〈关于〈合作建房申请〉的复函〉的决定》；而被告并非深圳市规划和国土资源委员会履行上述土地管理职责对应的上一级主管部门，其决定驳回原告提出的行政复议申请并无不当。虽然2005年原深圳市国土资源和房产管理局作出的深国房函第BA0500493号《关于〈合作建房申请〉的复函》标题中有“合作建房”的字眼，但结合其内容，并非审查合作双方的开发资质，仍是该市土地管理部门在用地审批管理阶段对此种本市特别用地方式的批准意见。故对原告认为应当撤销被告作出的驳回行政复议申请并由被告受理其行政复议申请的意见，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告深圳广盛源地产发展有限公司的诉讼请求。
一审案件受理费50元由原告深圳广盛源地产发展有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 邓 军
代理审判员 钟 涛
人民陪审员 周小燕
二〇一五年十一月二十四日
书 记 员 周芷诺