中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申4240号再审申请人（一审原告，二审上诉人）燕金飞，女，1942年9月13日生，汉族，住贵州省毕节市。再审申请人（一审原告，二审上诉人）林定泽，男，1972年2月17日生，住址同上。再审申请人（一审原告，二审上诉人）林定友，男，1979年7月25日生，住址同上。再审申请人（一审原告，二审上诉人）林定会，女，1968年5月2日生，住贵州省毕节市。委托代理人林定泽，男，1972年2月17日生，住贵州省毕节市。被申请人（一审被告，二审被上诉人）贵州省毕节市七星关区人民政府（以下简称七星关区政府），住所地贵州省毕节市七星关区百里杜鹃路。法定代表人胡敬斌，该区区长。被申请人（一审被告，二审被上诉人）贵州省毕节市人民政府（以下简称毕节市政府），住所地贵州省毕节市七星关区碧阳大道518号。法定代表人陈昌旭，该市市长。第三人贵州省毕节市宇洋汽车服务有限公司，住所地贵州省毕节市三江花园B栋一单元十楼D户。法定代表人胡家伦，该公司总经理。再审申请人燕金飞等四人因诉贵州省毕节市七星关区人民政府征收土地方案通告及毕节市人民政府行政复议一案，不服贵州省高级人民法院（2016）黔行终158号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、代理审判员仝蕾、李小梅参加的合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。贵州省毕节市中级人民法院一审查明，2014年4月21日，七星关区政府作出七星府告〔2014〕17号《毕节市七星关区2014年度第五批次城镇建设用地征前通知》。该通告决定实施毕节市七星关区2014年度第五批次城镇建设。拟需征收集体土地总面积为29.0623公顷（农用地24.7728公顷、建设用地0.8967公顷、未利用地3.3928公顷）。项目用地包括燕金飞等四人所在地海子街小箐沟村。拟用地用途为城市建设用地。该批次征地补偿标准统一执行征地区片综合地价，即3200元/亩，不分地类。青苗补偿费按1203元/亩进行补偿。地上建（构）筑物、林木等附着物的补偿费，按照毕节市七星关区征收补偿标准执行。该通告还明确了该征地的安置途径等其他内容。同日，毕节市国土资源局七星关分局作出七星国土资听告字〔2014〕第22号《听证告知书》，告知被征地村委会及被征地村民享有听证的权利，要求接到本告知书后，于2013年4月28日前向毕节市国土资源局七星关分局提出书面申请。该《告知书》向海子街小箐沟村民委员会进行了送达。同时，毕节市国土资源局七星关分局、小箐沟村民委员会和部分村民代表在《征地调查结果确认表》上签字、盖章。2014年8月7日，贵州省人民政府作出黔府用地函〔2014〕327号《省人民政府关于毕节市七星关区2014年度第五批次城镇建设灾后重建项目用地的批复》，同意毕节市人民政府毕府呈〔2014〕36号《请示》所报的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，批准将海子街小箐沟村在的集体农用地24.7728公顷（耕地13.938公顷、林地2.6579公顷、园地5.1176公顷、其他农用地3.0593公顷）转为建设用地，同时批准将该集体农用地和上述村的集体建设用地0.8967公顷，未利用地3.3928公顷，共计29.0623公顷征为国有，作为毕节市七星关区2014年度第五批次城镇建设（灾后重建）项目用地。2014年9月10日七星关区政府作出七星府告〔2014〕34号《毕节市七星关区人民政府征收土地方案通告》（以下简称“34号《通告》”）。该《通告》涉及的建设用地项目名称为2014年度第五批次城镇建设（灾后重建项目）。被征收土地涉及海子街小箐沟村4.7203公顷。征地补偿标准为3200元/亩。青苗补偿费为1203元/亩。《通告》要求被征收土地四至范围内土地使用权人在本《通告�下达之日起1个月内持土地权属证书或其他有关证明材料，到被征地村委会或所属的国土资源管理所办理征地补偿登记。同年9月11日，毕节市国土资源局七星关分局作出七星国土资告〔2014〕33号《毕节市国土资源局七星关分局征地补偿安置方案公告》。该《公告》就土地补偿安置标准、青苗补偿标准、被征地村（社区）征地补偿安置费用、被征收土地所涉及的农业人员安置办法等进行了公告。并告知被征收土地四至范围内的土地所有权人和使用权人对方案内容有不同意见，于《公告》张贴之日起1个月内以村委会或村民小组为单位，以书面形式送达毕节市国土资源局七星关分局用地管理股。2014年9月24日，七星关区政府组织相关部门实施了强制征收行为。燕金飞等人不服，向毕节市政府申请行政复议，毕节市政府于2015年3月17日作出毕府行复决字〔2015〕3号《行政复议决定书》维持了七星关区政府34号《通告》的行政行为。燕金飞等四人不服，向人民法院提起行政诉讼，请求确认七星关区政府作出34号《通告》违法，并予以撤销。贵州省毕节市中级人民法院一审认为，本案争议的焦点是七星关区政府发布34号《通告》的行政行为是否合法，毕节市政府的行政复议行政行为是否合法。七星关区政府征收涉案集体土地的行政行为，经过贵州省人民政府批复，依法办理了农用地转用审批和征收审批手续。其作出34号《通告》后依法进行了公示张贴。公告的内容包括了批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及经过批准的补偿安置方案、征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，并征求了被征地拆迁人等相关人员的意见。七星关区政府的公告行政行为符合《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《征收土地公告办法》的相关规定，毕节市政府就七星关区政府的《通告》行政行为予以维持符合法律规定，程序合法。关于毕节市政府提出的燕金飞等四人起诉超过法定期限的答辩理由。经查，毕节市政府作出行政复议决定后，燕金飞等四人在法定起诉期限内以小箐沟村五组村民的名义向法院提起行政诉讼，并在同一起诉讼内针对不同的行政行为提出了多个诉讼请求。因燕金飞等四人提交的诉状和材料不符合立案要求，经过立案庭告知后，燕金飞等四人在合理期限内进行了补正。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一条第二款及《最高人法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第七条第二款规定，当事人在指定期限内补正的，人民法院决定是否立案的期间，自收到补正材料之日起起算。因此，燕金飞等四人的起诉在法定期限内，法院受理本案符合法律规定。另，毕节市政府提出不应列其为被告的答辩理由，虽然新行政诉讼法和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》只对复议机关做共同被告做了规定，未明确复议机关作出行政复议决定的时间界限。但基于行政诉讼法的该规定属于程序性规定，根据“程序从新”原则，复议机关于5月1日前作出复议决定，法院于5月1日之后立案的，即使复议决定是在5月1日前作出的，人民法院也应当适用新《行政诉讼法》第二十六条、第七十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第七条等规定，将复议机关列为被告。毕节市政府的答辩理由，不予支持。综上所述，七星�区政府作出34号《通告》行政行为证据充分，程序合法。毕节市政府作出毕府行复决字〔2015〕3号《行政复议决定书》维持34号《通告》行政行为的证据充分、程序合法。燕金飞等四人的诉讼请求不成立，不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条之规定，判决：驳回燕金飞、林定友、林定泽、林定会的诉讼请求。贵州省高级人民法院二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的“原告不服，向毕节市政府申请行政复议”事实不当，应认定为“毕节市七星关区海子街小箐沟五组全体村民不服，向毕节市政府申请行政复议”。二审法院另查明，2015年2月4日，毕节市政府受理行政复议申请后，同日向七星关�政府送达《提出行政复议答复通知书》。2015年2月12日，七星关区政府向毕节市政府提交了答辩状和作出34号《通告》的证据。毕节市政府审查后认为34号《通告》事实清楚，证据充分，于2015年3月17日作出《行政复议决定书》（毕府行复决字〔2015〕3号），维持七星关区政府发布的34号《通告》的行政行为。毕节市七星关区海子街小箐沟村五组全体村民代表人沈纯忠于2015年3月30日签收了该行政复议决定。贵州省高级人民法院二审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”。对于行政复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，诉讼标的有两种，即原行政行为和行政复议决定。故本案应当对七星关区政府作出的34号《�告》和毕节市人民政府作出的《行政复议决定书》（毕府行复决字〔2015〕3号）的行政行为一并作出判决。一、关于七星关区政府作出征收集体土地的34号《通告》的审查。通告是在一定范围内公布应当遵守或周知的事项时使用的公文，与公告是同义词。本案七星关区政府作出的34号《通告》载明了贵州省人民政府同意征收集体土地的批复文号、建设用地项目名称、征收土地位置、被征地村及面积、征地补偿费用标准、被征收土地所涉及的农业人员安置办法、被征收土地补偿登记办法等事项，实质是根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征收土地方案经依法批准后，由被征收土�所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准，农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”的规定作出的公示行为，其目的仅仅是将通告中载明的内容告知发布公告人想要告知的人群，34号《通告》本身并未创设新的权利义务，对受众的燕金飞等四人的权利义务并不产生实际影响。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第六项规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，上诉人燕金飞等四人所诉对象34号《通告》不属于行政诉讼的受案范围，其就34号《通告》的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三条第一款第一项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”的规定，应驳回上诉人诉请确认34号《通告》违法的起诉。二、毕节市人民政府作出的《行政复议决定书》（毕府行复决字〔2015〕3号）的行政行为的审查。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称“《行政复议法》”）第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”，燕金飞等人认为七星关区政府作�的34号《通告》违法，有权向毕节市人民政府申请行政复议。本案中，2015年2月4日，毕节市人民政府受理行政复议申请后，同日向七星关区政府送达《提出行政复议答复通知书》。2015年2月12日，七星关区政府向毕节市人民政府提交了答辩状和作出34号《通告》的证据，符合《行政复议法》第二十三条第一款“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”的规定。毕节市人民政府经审查后认为34号《通告》事实清楚，证据充分，遂于2015年3月17日作出《行政复议决定书》（毕府行复决字〔2015〕3号），维持七星关区政府34号《通告》。毕节市七星关区海子街小箐沟村五组全体村民代表人沈纯忠于2015年3月30日签收了该行政复议决定，符合《行政复议法》第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……”、第二款“行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章”、第三款“行政复议决定书一经送达，即发生法律效力”的规定。故被上诉人毕节市人民政府经审查作出《行政复议决定书》（毕府行复决字（2015）3号）的行政行为合法。上述行政复议证据，一审中被上诉人毕节市人民政府法定举证期限内提交毕节市中级人民法院，且经过一审庭审质证。燕金飞等人上诉认为毕节市人民政府在一审法定举证期限内未向人民法院提供证据，应依法认定毕节市人民政府作出行政复议没有事实依据和法律依据的理由不成立，不予支持。综上所述，原判决认定事实清楚、程序合法，但适用法律、法规部分错误，予以部分改判。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更……”的规定，判决:一、撤销毕节市中级人民法院（2015）黔毕中行初字第30号行政判决；二、驳回燕金飞、林定友、林定泽、林定会诉请确认毕节市七星关区人民政府作出《毕节市七星关区人民政府征收土地方案通告》（七星府告〔2014〕34号）违法的起诉；三、驳回燕金飞、林定友、林定泽、林定会诉请撤销毕节市人民政府作出《行政复议决定书》（毕府行复决字〔2015〕3号）行政行为的诉讼请求。燕金飞等人不服上述判决，向本院申请再审称，1.原审判决未对七星关区政府与毕节市宇洋汽车服务有限公司2013年签订的《投资协议》是否合法、有效作出认定。2.七星关区政府强行征收申请人合法承包的农业用地，行为违法。据此请求：撤销原一、二审行政判决，判决支持申请人的诉讼请求。本院认为，本案的争议焦点是七星关区政府所作的征收土地方案通告是否合法以及毕节市人民政府的行政复议决定是否合法。七星关区政府所作的征收土地方案通告是根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”的规定作出的公示行为，主要是将征地事宜予以通知。因此，被诉的征收土地方案通告并未给申请人创设新的权利义务。毕节市人民政府收到行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定并送达，并无不当。因此，原审判决符合法律规定。综上，燕金飞等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回燕金飞、林定友、林定泽、林定会的再审申请。审 判 长  梁凤云代理审判员  仝 蕾代理审判员  李小梅二〇一六年�二月二十七日书 记 员  徐 超