浙江省温州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙03行终239号
上诉人（原审原告）胡方国。
被上诉人（原审被告）永嘉县交通运输局，住所地浙江省永嘉县上塘中心城区县前路115号。
法定代表人郑文荣，局长。
委托代理人徐锋、周长荣，浙江永瓯律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）李永钮。
上诉人胡方国因诉永嘉县交通运输局不履行交通行政监督法定职责一案，不服浙江省永嘉县人民法院（2016）浙0324行初38号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年7月4日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审裁定认定：李永钮房屋坐落在永嘉县岩头镇方巷村永金路14号，离公路（41省道）边缘外南侧4.05米、北侧3.8米，原有二间二层、一间一层的三间房屋。2002年，李永钮准备将老屋拆除重建，同年4月15日，永嘉县路政大队与李永钮签订了一份《路政许可协议》，载明“……3.乙方（李永钮）的贰间叁层及加高壹间贰层建筑予以暂时使用，如国家建设或公路路政管理需要时，必须做到接到通知之日起一个月内无条件自行无偿拆除其构筑物，违者（由）甲方（永嘉县路政大队）按照《中华人民共和国公路法》规定，依法拆除，同时乙方负责拆除费。4.乙方在施工过程中必须放置明显标志，确保交通安全畅通、人身安全，如发生大小事故，甲方概不负责。凡由于乙方设置建筑、构筑物及其他设施所造成的一切大小事故，均由乙方负责承担。5.许可期限自2002年4月15日至2003年4月15日止……”2003年9月29日，永嘉县规划建设局向李永钮颁发了临时建设工程规划许可证，许可李永钮在原址临时建筑三间三层房屋。2004年4月23日，胡方国提起行政诉讼，原审法院经审理后以程序违法为由判决撤销了永嘉县规划建设局向李永钮核发的临时建设工程规划许可证。2005年7月29日，永嘉县规划建设局对李永钮作出行政处罚。胡方国不服该处罚决定，提起行政诉讼。原审法院以事实不清为由判决撤销了该处罚决定。2005年胡方国向原审法院提起行政诉讼，请求判令永嘉县公路管理段对李永钮的违法建筑作出行政处罚。原审法院经审理后于2007年3月30日作出责令永嘉县公路管理段履行法定职责的判决。2007年6月6日，永嘉县公路管理段对李永钮作出公路行政处罚决定。李永钮不服，提起行政诉讼，原审法院作出（2007）永行初字第50号行政判决，判决维持永嘉县公路管理段作出的公路行政处罚决定。李永钮不服提起上诉，温州市中级人民法院经审理作出（2007）温行终字第251号行政判决书，认为综合李永钮与永嘉县路政大队签订的《路政许可协议》上下文分析，该协议中的许可期限应为许可建设的期限，永嘉县公路管理段将其理解为许可临时使用涉案建筑物的期限，属认定事实不清。基于此种错误理解，以李永钮超出许可使用的期限而未补办手续，视为未经审批为由，认定李永钮的行为违反了《中华人民共和国公路法》第五十六条、《浙江省公路路政管理条例》第四十四条的规定，并作出行政处罚决定，理由不能成立，判决：一、撤销永嘉县人民法院（2007）永行初字第50号行政判决；二、撤销永嘉县公路段于2007年6月6日作出的永公路（2007）罚字第17号公路行政处罚决定。胡方国不服上述终审判决，向温州市中级人民法院提出再审，温州市中级人民法院审查后作出（2011）浙温行监字第3号驳回申诉通知书驳回胡方国的申诉。胡方国仍不服，向浙江省高级人民法院申请再审，浙江省高级人民法院复查后作出（2013）浙行申字第128号通知书驳回胡方国的再审申请。该通知书认为：“涉案《路政许可协议》第5条约定的许可期限是建设期限还是使用期限不明确；但结合第3条看，构筑物无偿拆除的条件是：国家建设或公路路政管理需要，接到通知一个月内；而非一年期限届满。因此，第3条许可李永钮的暂时使用期限是不定期的，二审判决认定许可协议约定的许可期限为建设期限并无不当。永嘉县公路管理段许可李永钮建筑房屋后，又认定李永钮建造的房屋违法并作出行政处罚，有违诚信和信赖利益保护原则，二审判决予以撤销并无不当。你认为李永钮建造的房屋影响你房屋滴水等相邻权益的，属民事争议，不属于本案审查范围。”另查明，永嘉县公路管理局为永嘉县交通运输局管理的事业单位。
原审裁定认为，基于行政隶属关系，上级行政机关对下级行政机关或事业单位的检查、监督，是行政层级监督，属于政府内部监督。行政诉讼是人民法院依法对行政机关及其公务员的行政行为进行审判的活动，属司法监督。两种监督体制分别源于组织法和行政诉讼法两类不同的法律规范。上级行政机关对下级行政机关或事业单位虽有监督的职责，但其监督职责并不受行政诉讼法调整。胡方国要求永嘉县交通运输局撤销下属事业单位永嘉县公路管理局签订的行政协议及责令永嘉县公路管理局拆除李永钮的建筑，即是要求永嘉县交通运输局行使内部监督的职权。对此提起诉讼，显然不属于人民法院行政诉讼受案范围。并且，温州市中级人民法院（2007）温行终字第251号行政判决书、（2011）浙温行监字第3号驳回申诉通知书、浙江省高级人民法院（2013）浙行申字第128号通知书等生效裁判认定：原永嘉县路政大队根据《浙江省公路路政管理办法》第十三条的规定许可李永钮建房并无不当，《路政许可协议》约定的“国家建设或公路路政管理需要”情形未出现时，永嘉县公路管理局不能违背该协议的约定和信赖利益保护原则对李永钮的房屋作出拆除的处罚决定。受上述生效裁判的羁束，胡方国仍起诉要求永嘉县交通运输局责令永嘉县公路管理局拆除李永钮的房屋，依法应不予受理。综上，胡方国的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，且诉讼标的为生效裁判所羁束，依法应当驳回起诉。据此裁定：驳回胡方国的起诉。
上诉人胡方国诉称：1.原审法院在已经立案受理并收取诉讼费用的情况下，未经开庭即裁定驳回起诉，理由不能成立。2.被上诉人作为永嘉县公路管理局的上级部门，对下属单位的违法行政行为具有监督的法定职权。3.《路政许可协议》第5条已约定许可期自2002年4月15日至2003年4月15日止。生效的（2004）永行初字第23号、（2004）温行终字第224号、（2006）永行重初字第2号裁判文书也均认定《路政许可协议》的有效期为一年。因此，本案的诉讼标的《路政许可协议》如何认定应为上述生效法律文书所羁束，而非受（2007）温行终字第251号判决羁束。4.《浙江省公路路政管理办法》第十三条规定，因特殊情况确需在公路两侧建设红线范围内修建临时性建筑物的，应征得所在地公路主管部门同意并依法办理用地手续。李永钮没有依法办理用地手续，违反了上述规定。（2011）浙温行监字第3号驳回通知书认定永嘉县路政大队根据《浙江省公路路政管理办法》第十三条的规定许可李永钮在公路建筑控制区内建设楼房并无不当是错误的。5.（2007）温行终字第251号行政判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法复查纠正。综上，请求改判撤销《路政许可协议》，并责令被上诉人永嘉县交通运输局依法监督下属永嘉县公路管理局拆除李永钮建造的涉案建筑物。
被上诉人永嘉县交通运输局辩称：1.行政系统上下级之间的层级监督是内部监督，属于内部行政法律关系，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2.本案的诉讼标的为生效裁判文书所羁束。3.上诉人胡方国与本案没有法律上的利害关系。4.上诉人胡方国从未向被上诉人提出申请，直接提起诉讼要求被上诉人履行法定职责，明显不符合起诉条件。请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人李永钮没有向本院提交答辩状。
双方当事人在一审诉讼中提供的证据均随卷移送本院。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。胡方国要求永嘉县交通运输局撤销下属事业单位永嘉县公路管理局签订的路政许可协议及责令该局拆除李永钮的涉案建筑，是基于行政隶属关系而要求上级行政机关对下级单位进行监督，属于政府内部监督。对此提起诉讼，显然不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审裁定驳回胡方国的起诉并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 许旭东
审 判 员 曾晓军
代理审判员 郑 宇
二〇一六年九月五日
代书 记员 李 鑫