福建省福安市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）安行初字第17号
原告柘荣县鑫鑫生猪养殖专业合作社，住所地：柘荣县（养殖场所：柘荣县乍洋乡留水村里洋）。
法定代表人郑鸿清，董事长。
委托代理人欧榕滨，男，1992年1月10日出生，汉族。
委托代理人游建冰，福建宁荣律师事务所律师。
被告柘荣县环境保护局，住所地柘荣县。
法定代表人袁伏延，局长。
委托代理人谢岩福，福建正联律师事务所律师。
原告柘荣县鑫鑫生猪养殖专业合作社不服被告柘荣县环境保护局作出的柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定书》，于2014年2月11日提起行政诉讼。本院于2014年3月10日受理后，于2014年3月13日向被告柘荣县环境保护局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年4月18日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人欧榕滨、游建冰，被告的法定代表人袁伏延、委托代理人谢岩福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告柘荣县环境保护局于2013年10月18日对原告作出柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定书》，认定原告存在按宁德市环保局环评报告表批复的洛东生物发酵舍零排放工艺所配套的水污染防治设施已动工建设尚未全部建成，主体工程即投入生产使用，进行生猪规模养殖的环境违法行为，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第三款的规定，根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条和《福建省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准（试行）》第8点的规定，决定对原告处罚如下：1、责令停止生产或者使用，直至养殖场洛东生物发酵舍水污染治理设施全面建成并经宁德市环保局验收合格；2、处罚款人民币壹拾玖万元。被告于2014年3月21日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
A1、执�人员证件，证明被告执法人员具有执法资格。
A2、环境违法行为限期改正通知书（柘环限改字（2013）第012号）及送达回证，证明2013年3月26日，被告的环境行政监察大队作出环境违法行为限期改正通知书并送达原告，程序合法。
A3、环境违法行为限期改正通知书（柘环限改字（2013）第4号）及送达回证，证明2013年5月29日，被告作出环境违法行为限期改正通知书并送达原告，程序合法。
A4、行政处罚事先告知书（柘环罚字（2013）1号）及送达回证，证明2013年6月17日，被告根据《建设项目环境保护管理条例》对原告拟作出行政处罚，并事先告知且送达原告，保证原告的陈述和申辩权，程序合法。
A5、行政处罚决定书（柘环罚字（2013）1号）及送达回证，证明2013年6月27日，被告根据《建设项目环境保护管理条例》对原告作出行政处罚，且送达原告，程序合法。
A6、会�纪要（2013）2号，证明2013年9月13日，被告召开专题会议，研究原告污染治理情况，并就（柘环罚字（2013）1号）行政处罚决定书所引用的法律依据、种类进行审查，认为适用法律错误，应当予以更正，决定撤销。
A7、撤销行政处罚决定书（柘环撤罚字（2013）1号）及送达回证，证明2013年9月13日，被告根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，处罚主体错误，根据《行政处罚法》和《福建省行政执法程序规定》决定撤销（柘环罚字（2013）1号）行政处罚决定书，并送达原告，程序合法。
A8、柘荣县人民政府专题会议纪要（2013）87号，证明2013年9月16日晚上，县长冯静主持专题会议，研究原告污染整治工作，议定：原告立即停止生产和污染物排放行为；清理养殖废液；完成洛东技术改造，完善污染防治措施等。
A9、柘荣县鑫鑫生猪养殖专业合作社环境违法行为立案登记表，证明2013年9月23日，被告依据柘荣县人民政府专题会议纪要精神和群众举报，决定对原告的污染违法行为重新立案调查，程序合法。
A10、柘荣县鑫鑫生猪养殖专业合作社环境违法行为调查报告，证明承办人根据调查经过、查明的事实和证据、处理依据和处理意见，由承办部门负责人、分管领导、法定代表人签署意见，程序合法。
A11、会议纪要（2013）3号，证明2013年9月27日，报告专题会议研究对原告拟作出行政处罚。
A12、行政处罚事先（听证）告知书（柘环罚告字（2013）2号）、送达回证、留置送达的照片及在场人的身份证明和居民身份证，证明2013年9月29日，被告根据《水污染防治法》第七十一条规定决定对原告实施行政处罚，并告知原告享有陈述、申辩权和听证权，原告拒绝签收，使用留置送达，在场人有乍洋乡留水村支部书记曾瑞夸、村民主任曾云批，程序合法。
A13、限期改正通知书（柘环改字（2013）12号）及送达回证，证明2013年9月29日，被告作出环境违法行为限期改正通知书，送达原告，程序合法。
A14、听证申请，行政处罚听证通知书（柘环听通字（2013）1号）、送达回证、听证公示照片和听证现场照片，证明2013年10月8日原告提交听证申请；同一天，被告向原告发出听证通知书并送达原告，程序合法。
A15、会议纪要（2013）4号，证明2013年10月16日，被告专题会议研究对原告拟作出行政处罚，程序合法。
A16、行政处罚决定书（柘环罚字（2013）2号）及送达回证，证明2013年10月18日，被告作出行政处罚，就处罚依据、种类、履行方式和期限、救济的途径和期限等做了规定，并送达原告，程序合法。
A17、行政复议决定书（宁市环法（2014）1号），证明复议机关宁德市环境保护局认定被告所做的行政处�程序合法。
A18、原告法人营业执照、税务登记证、组织机构代码证、种畜禽生产经营许可证、法定代表人郑鸿清居民身份证和法定代表人身份证明，证明原告的全称、住所地、法定代表人等情况。
证据A1-18证明被告做出的行政处罚程序合法。
A19、现场检查（勘查笔录）；
A20、现场检查取证照片6张；
证据A19-20证明2013年3月19日，被告执法人员到原告处检查，发现原告存在未进行环保验收就开始运行，污染治理设施与环评文件不符，且有污染水源等违法事实存在。
A21、原告法定代表人郑鸿清的调查询问笔录，证明2013年3月20日所做，郑鸿清陈述生猪存栏量4000头，母猪约500头；其污染治理措施是养殖废水用沼气池处理，大便等养殖固体排泄物存在猪栏；围墙外废水排放导致下游水库库区水质恶化是因为猪舍渗漏所致。
A22、监测报告单（柘环站（2013）第029号），�明2013年3月22日，柘荣县环境监测站出具的监测报告显示：氨氮、CODcr、总氮、总磷、六价铬等严重超标。
A23、现场检查（勘查）笔录，证明2013年5月23日，被告执法人员到原告处检查发现，确认由于原告在环保治理设施已动工建设但尚未建成，环保“三同时”执行不到位，雨污分流收集系统不完善情况下进行。
A24、现场检查取证照片8张，证明2013年5月23日，被告拍摄到原告排污及下游污染情况。
A25、监测报告单（柘环站（2013）第064号），证明2013年5月27日，柘荣县环境监测站出具的监测报告显示，氨氮、CODcr、总氮、总磷、六价铬等严重超标。
A26、法定代表人郑鸿清的调查询问笔录，证明2013年5月28日所做，郑鸿清陈述生猪养殖规模，造成部分养殖废水外流至下游青丈水库，经石山电站引水发电后废水从电站出水口流出使九龙井河段水质受到污染。
A27、现场检查取证照片6张，证明2013年6月17日，被告执法人员拍摄到原告排污及受污染的水源情况。
A28、现场检查取证照片6张，证明2013年7月2日，被告执法人员拍摄到原告排污及受污染的水源情况，说明原告没有按照要求整改，且违法排污持续。
A29、现场检查取证照片6张，证明2013年8月23日，被告执法人员拍摄到原告排污及受污染的水源情况，说明原告没有按照要求整改，且违法排污持续。
A30、现场检查（勘查）笔录，证明2013年8月24日，被告执法人员对原告现场进行检查，发现原告未对养殖废物液进行处理，直接将养殖废物排入两个废液临时蓄积塘后向外渗漏；洛东猪舍在进行改造但没有经过验收；继续向外围排泄污染物等违法事实。
A31、原告股东陈忠基的调查询问笔录，证明2013年8月24日，陈忠基承认前一天的废液从塘边的污水阴井处大量溢出并流入鱼塘；之后打开鱼塘�闸放水。
A32、九龙旅游有限公司管理员陶洪金的调查询问笔录，证明2013年8月23日在景区例行检查中发现景区的水被污染严重，并发现污水系从原告养殖猪场的鱼塘排出来的。
A33、乍洋乡留水村村民曾瑞锦的调查询问笔录。证明2013年8月23日早五点多发现原告养猪场的养殖废水排到门前水沟，水质颜色呈灰黑色。
A34、原告股东林春钿的调查询问笔录，证明2013年8月24日，林春钿承认前一天原告的废液从塘边的污水溢出路面并流入鱼塘，又从鱼塘溢到水田间的水沟；将养殖废水排至桥岭发电站水坝。
A35、现场检查取证照片15张，证明8月24日和9月4日拍摄，说明原告场区的非法排污和乍洋留水村委河沟等受到污染情况。
A36、现场检查（勘查）笔录，证明9月22日被告执法人员检查发现，有12座猪舍，其中6座已按洛东猪舍要求改造，但存在渗漏现象；场内废液临时蓄积塘存放大量废液，3个废弃沼气池存在大量废液等违法事实。
A37、现场检查取证照片20张，证明9月22日拍摄，反映原告排放污染物，造成附近污染等情况。
A38、法定代表人郑鸿清的调查询问笔录，证明9月27日郑鸿清承认洛东生物发酵零排放工艺的污染防治设施尚未建成，养殖生猪就已经投入生产使用；承认原告部分养殖废水外流至下游青丈水库，经石山电站引水发电后废水从电站出水口流出使九龙井河段水质受到污染等违法事实。
A39、福建省建设项目环境影响报告表，证明宁德市环境保护主管部门的审查意见：严格依照生物发酵舍零排放养猪技术要求建设和管理养殖场，确保做到养殖废水零排放；项目产生活污水不得外排；严格执行环保“三同时制度”中，环保设施经宁德市环境保护局验收合格后，主体工程方可投入使用。
A40、行政处罚听证笔录，证明原告法定�表人郑鸿清在最后陈述中承认水污染防治设施未建成，未验收，主体工程投入使用，对调查人员出示的笔录及照片等证据材料无异议。
证据A19-40证明被告作出的行政处罚认定事实清楚、证据充分。
A41、行政处罚法第五十四条第二款，
A42、水污染防治法第八条、第七十一条，
A43、建设项目环境保护条例第二十八条，
A44、福建省行政执法程序规定第五十一条，
A45、环境行政处罚法第十一条，
A46、福建省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准（闽环保法（2008）10号）第8点，
证据A41-46证明被告作出的行政处罚适用法律正确、处罚适当。
原告诉称，一、被告作出的柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定书》程序不合法。1、被告在2013年6月作出柘环罚字（2013）1号《行政处罚决定书》，决定对原告处以2万元罚款，被告在未经行政复议程序或行政诉讼程序的情况下，自行撤销该号《行政处罚决定书》，重新作出柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定书》，对原告处以19万元的高额罚款，该行为不合法。2、被告于2013年5月29日作出《限期改正通知书》，限期原告在同年8月底前完成养殖场污染治理设施改造任务和完善场区内的雨污分流收集系统；同时，在同年9月29日作出柘环改字（2013）12号《限期改正通知书》，限期原告在同年10月底前完成洛东技术改造。被告却在限期改造期限尚未到时，就率先于同年6月17日、9月18日作出《行政处罚事先告知书》、《行政处罚事先（听证）告知书》以及柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定》，被告的行为更是不合法。二、被告作出的柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定书》事实不清、证据不足。1、在行政复议期间，被告所提出的申辩理由完全与事实不符。被告申辩其在2013年3月25日下达《环境违法行为�期改正通知书》（柘环限改字（2013）12号），而原告收到的被告送达的《环境违法行为限期改正通知书》的制作日期是2013年9月29日，并非2013年3月25日，且在2013年3月25日前，被告根本没有接到群众的反映和立案，更不可能在2013年3月25日就下达《环境违法行为限期改正通知书》。2、原告虽存在有养殖废水污染源，但养殖废水污染源不大，且不存在外排养殖废水的现象，河段水质超标受到污染，并非原告造成的，被告所作出的柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定书》缺乏事实根据。3、被告对原告处以19万元的罚款金额偏高。原告治理废水的态度积极，不存在拒绝治理的行为，被告应予以从轻、减轻处罚。综上所述。被告作出的柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定》的具体行政行为，程序违法，事实不清，证据不足，罚款金额偏高，其行为已损害了原告的合法权益。为�，原告请求人民法院依法撤销被告作出柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定书》的具体行政行为；本案诉讼费由被告承担。
原告为证明其主张向本院提交了以下证据：
B1、柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定书》1份，证明被告作出柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定书》决定对原告处以19万元罚款的事实。
B2、行政复议决定书1份，证明（1）宁德市环保局维持被告作出的柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定书》具体行政行为的事实；（2）被告在未经行政复议或行政诉讼程序的情况下，擅自撤销柘环罚字（2013）1号《行政处罚决定书》的事实。
B3、行政处罚事先告知书1份，证明被告在2013年6月17日决定拟对原告处以2万元处罚的事实。
B4、环境违法行为限期改正通知书2份，证明（1）被告于2013年5月29日作出《限期改正通知书》，限期原告在同年8月底前完成养殖场污染�理设施改造任务和完善场区内的雨污分流收集系统的事实；（2）被告于2013年9于29日作出柘环改字（2013）12号《限期改正通知书》，限期原告在同年10月底前完成洛东技术改造的事实；（3）被告在限期改正期限尚未到时，就率先于2013年6月17日、9月18日作出《行政处罚事先告知书》、《行政处罚事先（听证）告知书》以及柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定》的事实。
B5、营业执照1份、企业代码证1份、企业法定代表人身份证明1份，证明柘荣县鑫鑫生猪养殖专业合作社的资质；郑鸿清为柘荣县鑫鑫生猪养殖专业合作社法定代表人。
被告辩称，一、被告所作的柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定书》程序合法。（一）被告依据《行政处罚法》、《环境行政处罚办法》和《福建省行政执法程序规定》等法律、法规、规章的规定作出处罚决定。1、根据《水污染防治法》第八条、《环境行政处罚办法》第十四条的规定，被告是合法的实施水污染行政处罚的主体。2、被告在对原告作出的处罚过程中，依法进行了立案、调查取证，依法向原告送达了行政处罚（事先）告知书和行政处罚听证告知书，并按规定于2013年10月16日公开举行了听证会，听证过程充分听取了原告的陈述申辩，被告根据调查取证的证据、听证笔录和听证报告，召开局务专题会议研究对原告的行政处罚问题，于2013年10月18日对原告依法送达柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定书》。（二）原告在诉状中陈述的理由，系原告的错误理解造成的。1、被告自行撤销错误的柘环罚字（2013）1号《行政处罚决定书》，符合法律规定。被告发现柘环罚字（2013）1号《行政处罚决定书》适用法律错误，根据《福建省行政执法程序规定》第五十一条的规定，依法撤销了柘环罚字（2013）1号�行政处罚决定书》。2、“整改”并非是“处罚”的前提条件，原告对此存在误解。根据《环境行政处罚办法》第十一条的规定，可知“整改”属于行政命令，“处罚”属行政处罚，可以同时适用，法律并没有要求行政处罚需在整改指定的时间界点到达后才可以做出。二、被告所作的柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定书》事实清楚、证据充分。经被告调查取证，可以认定原告存在“洛东发酵舍零排放所配套的水污染防治设施已动工建设但尚未建成，主体工程即投入生产使用，进行生猪规模养殖，违法排污造成环境污染”的违法事实。三、被告对原告的处罚适当，适用法律正确。根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条和《福建省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准（试行）》第8点的规定，柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定书》对原告罚款19万元处罚适�，适用法律正确。综上所述，被告所作的柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定书》，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当，原告要求撤销的理由和事实不充分，请求驳回原告的诉讼请求。
当事人提供的证据经庭审质证，本院综合对以上证据作如下确认：
被告提供的证据A1-46，原告对真实性未提出异议，但认为证据A22、A25不符合鉴定结论的形式要件，证据A24、A27、A28、A29、A35、A37因未提供原物而不符合作为物证应具备的形式要件，对证据A39的证明目的有异议，认为证据A41-45未提供具体法条内容，应视为被诉具体行政行为缺乏法律依据；原告对被告提供的其余证据均无异议。本院认为，被告提供的证据A1-40，除证据A16系本案审查对象外，其余证据均符合作为证据应具备的三性，且可形成完整的证据链，是本案的定案证据，本院予以采信。被�提供的证据A41-46系现行有效的法律法规，可以适用。原告提供的证据B1-5，被告对真实性亦无异议，但对证据B4的证明目的有异议，本院认为，原告提供的证据B1-5，其中证据B1、B2、B3、B4与被告提供的证据A16、A17、A4、A3、A13相同，不再重复认证，其余证据亦符合作为证据应具备的三性，本院予以采信，但证据B4无法证明其待证目的。
根据双方当事人提供的有效证据结合庭审笔录，可以认定如下法律事实：
原告系一家生猪养殖的农民专业合作社法人，养殖场所位于柘荣县乍洋乡留水村里洋。2013年3月19日，被告对原告的养殖场所进行现场检查，发现原告处存在污水外排导致下游留水水库水质恶化，污染治理设施与环评文件不符、尚未进行环保验收等问题。3月26日，被告向原告送达柘环限改字（2013）012号《环境违法行为限期改正通知书》，要求原告在4月15日前整改到位。5月23日，被告再次对原告的养殖场所进行现场调查，发现原告未按要求整改到位，环保治理设施已动工建设但尚未建成，环保“三同时”执行不到位，养殖废液、废渣渗漏外排导致玉山电站出水口河段水质受到污染。5月29日，被告向原告送达柘环限改字（2013）4号《环境违法行为限期改正通知书》，要求原告在7月底前完成防渗漏、防流失措施的整改，8月底前完成养殖场污染治理措施的改造。6月17日，被告向原告送达柘环罚告字（2013）1号《行政处罚事先告知书》。6月27日，被告作出柘环罚字（2013）1号《行政处罚决定书》，认定“原告环保治理设施已动工建设但尚未建成，环保三同时执行不到位，雨污分流收集系统不完善，造成部分养殖废水外流至下游青丈水库，经玉山电站引水发电后废水从电站出水口流出，造成九龙井河段地表水水质受到污染”，根据《建�项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，决定对原告罚款2万元。该《行政处罚决定书》于6月27日送达原告。之后，被告多次对原告的养殖场所进行检查，检查发现养殖场内至今未按环评要求建成所有洛东生物发酵舍，场内仍存在养殖废液蓄积塘，存在环境隐患。2013年9月13日，被告经集体研究后认为其作出的柘环罚字（2013）1号《行政处罚决定书》适用法律错误，遂作出柘环撤罚字（2013）1号《撤销行政处罚决定书》，并于同日送达原告。9月23日，被告对原告的违法行为重新立案调查，结合前期多次检查的情况，认定原告存在洛东生物发酵零排放工艺所配套的污染治理设施仍未建成、未经验收，主体工程即投入生产使用，进行生猪规模养殖的违法行为，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第三款的规定，被告于9月29日向原告送达柘环罚告字（2013）2�《行政处罚事先（听证）告知书》和柘环改字（2013）12号《环境违法行为限期改正通知书》。原告于10月8日申请听证，被告于10月16日举行听证会，听证会上原告对水污染防治设施未建成、未验收，主体工程投入使用的违法事实没有异议，只是提出因企业经营困难要求从轻处罚。被告于10月18日作出柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条和《福建省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准》第8点的规定，决定对原告作出如下处罚：1、责令停止生产或者使用，直至养殖场洛东生物发酵舍水污染治理设施全面建成并经宁德市环保局验收合格；2、罚款人民币19万元。该《行政处罚决定书》于同日送达原告，原告不服，向宁德市环境保护局申请行政复议，宁德市环境保护局于2014年1月23日作出宁市环法（2014）1号《行政复议�定书》，维持被告作出的柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定书》。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。
本案双方当事人争议的主要焦点问题是：被告作出柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定书》的具体行政行为是否合法？（包括认定事实是否清楚，程序是否合法、适用法律是否正确？）对此，本院予以分析、认定如下：
原告认为，1、被告提供的两份监测报告和现场照片不符合证据的形式要件，不能作为被告具体行政行为的依据。所以，被告的具体行政行为证据不足，事实不清；2、被告的两份处罚金额相差很大，但都是依据同一个事实作出，显失公正不合理；3、本案的环评报告是由宁德市环保局审批的，也应由宁德市环保局作出行政处罚，被告的具体行政行为超越职权；4、被告作出行政处罚应提供相应的规范性文件，而被告仅提供清单没有提供具体内容，视为没有相应的法律依据，所以，被告的具体行政行为缺乏法律依据。综上，被告的具体行政行为事实不清、证据不足，且存在滥用职权之嫌，应予以撤销。
被告认为，1、被告提供的原告的法定代表人、股东的询问笔录、现场照片等证据，都证实了原告在环保设施已建设但尚未建成的情况下投入生产使用，对周边水质造成污染的违法事实，被告作出处罚的具体行政行为事实清楚，证据充分。2、被告从立案调查开始，严格依照法定程序，在行政处罚中给予原告充分的陈述、申辩、听证的权利，被告作出的行政处罚程序合法。3、被告的行政处罚适用法律正确，被告已在证据目录中列明了法律法规，这些规定的内容均是公开的，原告可自行查询，不能因未提供法律法规内容而认为被告缺乏法律依据。4、被告依据《中华人民共和国水污染防治法》的规定，对原告处罚19万是�法合理的，并未滥用职权。5、被告柘荣县环保局依法具有作出行政处罚的法定职权，并未超越职权。
本院认为，一、被诉具体行政行为认定事实清楚。原告系生猪养殖企业，其申请建设的项目为生物发酵零排放养猪项目，根据宁德市环境保护局的审批意见，应做到养殖废水零排放，需严格执行环保“三同时”制度，环保设施须经验收合格后，主体工程方可投入使用。原告在环保设施已建设但尚未建成、未经验收合格的情况下主体工程即投入生产使用，并对周边水质造成污染，这一事实有被告提供的证据A19-A38予以证实，其中原告的法定代表人郑鸿清在询问笔录（A21、A26、A38）中亦承认了生猪养殖场未按照环评批复意见及要求建成环保设施，存在养殖废水渗漏外排，污染周边水质环境的违法事实。原告的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第三款�于“建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用”的规定，被告对其作出柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定书》认定事实清楚。二、被诉具体行政行为程序合法。被告对原告的养殖场所进行现场检查后，发现原告处存在污水外排导致周边环境水质遭受污染，养殖场内污染治理设施已建设未建成、未经验收合格等问题，于3月26日向原告送达了《环境违法行为限期改正通知书》（柘环限改字（2013）012号），要求原告在4月15日前整改到位。原告称其未收到这份落款时间为2013年3月25日的《环境违法行为限期改正通知书》，但从被告提供的证据A2可知，该《环境违法行为限期改正通知书》由原告的法定代表人郑鸿清签收，且原告在质证阶段也未对证据A2的真实性提出异议，因而，原告实际已收到这份《环境违法行为限期改正通知书》，但未在要求时间内整改到位。此后，被告再次对原告进行现场检查，发现原告的环境违法行为持续存在，经立案调查后，被告作出柘环罚字（2013）1号《行政处罚决定书》。因发现该《行政处罚决定书》适用法律错误，被告经集体研究后决定自行纠正，撤销该1号《行政处罚决定书》，并将《撤销行政处罚决定书》（柘环撤罚字（2013）1号）送达原告。之后，被告对原告的违法行为重新立案调查，结合前期多次检查的情况，认定原告的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第三款的规定，在履行了告知、听证等程序后，作出柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定书》并送达原告。原告认为被告在限期整改的时间点未到期就对其作出处罚决定和被告未经复议、诉讼程序自行撤销原处罚决定，属程序违法。本院认为，根据《环境行政处罚办法》第十一条第一款“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令”和第十二条第二款“……行政命令不适用行政处罚程序的规定”，可知，“限期改正”是行政命令，其可与行政处罚同时适用，且法律并未规定需在限期改正期限届满后方可作出行政处罚。另，根据《福建省行政执法程序规定》第五十一条的规定，被告有权自行撤销错误的行政处罚决定，因此，原告的主张依据不足，不予支持。三、被诉具体行政行为适用法律正确。根据《环境行政处罚办法》第九条规定：“当事人的一个违法行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款，应当适用效力等级较高的法律、法规或者规章；效力等级相同的，可以适用处罚较重�条款。”原告的环境违法行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第三款的规定，被告根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条的规定作出行政处罚决定，适用法律正确。参照《福建省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准（试行）》第二条第（二）项第8点的规定，原告的情形属于“列入报告表类”的“较重”情节，即“水污染防治设施已动工建设尚未建成，主体工程投入生产或者使用的，处15万元以上20万元以下罚款”，因此，被告对原告作出19万元的处罚并未超过法定幅度，也不构成滥用职权。综上，被告作出柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定书》的具体行政行为认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，并不存在违法之处。
综上所述，本院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第八条及《环境行政处罚办法》第十四条的规定，被告柘荣县环境保护局具有对环境违法行为实施行政处罚的法定职权。根据《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第三款的规定，“建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用。”原告申请建设的生物发酵零排放养猪项目，根据宁德市环境保护局的审批意见，应严格执行环保“三同时”制度，环保设施须经验收合格后，主体工程方可投入使用。原告在环保设施已建设但尚未建成，未经验收合格的情况下主体工程即投入生产使用，并对周边水质造成污染，原告的环境违法行为事实清楚，证据确凿。被告经依法履行立案、调查、查明事实、告知、听证等相应程序后，根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条及参照《福�省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准（试行）》第二条第（二）项第8点的规定，对原告作出柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定书》，其行为既没有突破法律的明确界限、范围，也不能被认为是滥用职权，故被告作出的行政处罚行为并不违法。原告认为限期整改期限未届满被告就对其作出处罚决定和被告自行撤销原处罚决定，属程序违法，该主张缺乏法律依据，不予支持。为此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告柘荣县鑫鑫生猪养殖专业合作社的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告柘荣县鑫鑫生猪养殖专业合作社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院（上诉案件受理费缴纳办法：到本院领取省财政厅印制的人民法院诉讼费用缴费通知书，至迟在上诉期满后七日预交到宁德市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 王耀楠
审 判 员 杨文英
人民陪审员 王秀英
二〇一四年六月三日
书 记 员 谢巧丹
附本案引用的主要法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
《中华人民共和国水污染防治法》
第八条县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。
交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。
县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。
第十七条新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价。
建设单位在江河、湖泊新建、改建、扩建排污口的，应当取得水行政主管部门或者流域管理机构同意；涉及通航、渔业水域的，环境保护主管部门在审批环境影响评价文件时，应当征求交通、渔业主管部门的意见。
建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用。
第七十一条违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。
《环境行政处罚办法》
第九条【法条适用规则】当事人的一个违法行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款，应当适用效力等级较高的法律、法规或者规章；效力等级相同的，可以适用处罚较重的条款。
第十一条【责令改正与连续违法认定】环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。
……
第十二条【责令改正形式】根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：……
根据最高人�法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。
第十四条【处罚主体】县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。
经法律、行政法规、地方性法规授权的环境监察机构在授权范围内实施环境行政处罚，适用本办法关于环境保护主管部门的规定。
《福建省行政执法程序规定》
第五十一条……
行政执法机关法定代表人对本机关作出的行政执法决定，认为确有错误需要变更或者撤销，应责令原办理部门或者其他部门重新审理，经审理后确认必须变更或者撤销原决定的，行政执法机关应作出变更或者撤销决定。
……
《福建省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准（试行）》
二、违反建设项目环保“三同时”制度类
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