北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京03行终355号
上诉人（一审原告）申元生，男，1979年4月19日出生，住北京市顺义区。
被上诉人（一审被告）北京市通州区食品药品监督管理局，住所地北京市通州区梨园北街51号。
法定代表人冯源，局长。
委托代理人李亮，男，北京市通州区食品药品监督管理局北苑食药所干部。
委托代理人彭华元，北京赵天庆律师事务所律师。
上诉人申元生因诉北京市通州区食品药品监督管理局（以下简称通州食药局）举报回复一案，不服北京市通州区人民法院(2018)京0112行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年4月23日公开开庭审理了本案。上诉人申元生，被上诉人通州食药局的委托代理人李亮、彭华元到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年9月20日，通州食药局作出《关于举报北京某超市有限公司通州北苑分公司销售不符合食品安全标准的健康日志黑糖骨头形状饼干120克装的回复》（以下简称《举报回复》），称针对申元生举报产品健康日志黑糖骨头形状饼干（以下简称黑糖饼干）不符合食品安全标准问题答复如下：1.执法人员现场检查发现涉案超市正在销售黑糖饼干；2.执法人员调取了涉案超市及经销商相关证件；3.深圳湾出入境检验检疫局（以下简称深圳湾检疫局）复函，认定黑糖不属于有价值、有特性的配料且不属于营养成分，可不标示；4.因未发现客观的违法事实，无法为申元生申报举报奖励。
申元生诉至一审法院，请求依法撤销通州食药局作出的《举报回复》，责令其重新作出答复并承担本案诉讼费用。
一审法院经审理查明：2017年4月14日，申元生在某超市购买了黑糖饼干一罐。5月16日，申元生向通州食药局举报黑糖饼干未依法定量标示，不符合食品安全国家标准及相关强制性规定。5月19日，通州食药局决定予以立案，并对被举报人进行了现场检查，调取了被举报人的相关资质、经销商资质及海关进口的相关材料。6月23日，通州食药局函询深圳湾检疫局协助调查核实。9月16日，深圳湾检疫局复函，认定黑糖不是有价值、有特性的配料且不属于营养成分，可不在配料表及营养表中定量标示；9月19日，通州食药局决定撤销案件。9月20日，通州食药局作出《举报回复》。9月22日，通州食药局将《举报回复》以邮寄方式书面告知申元生，同时鉴于申元生举报不符合举报奖励条件，故未予申报举报奖励。后，申元生对《举报回复》不服，提起本案诉讼。
一审法院认为：根据《中华人民共和国食品安全法》第六条规定和《北京市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》，通州食药局作为通州区域内食品药品的监督管理部门，具有对申元生的举报进行调查处理的法定职责。本案的争议焦点在于通州食药局作出的《举报回复》相关依据是否符合相关食品标签规范，即黑糖饼干中的“黑糖”是否为有价值、有特性的配料或成分而需要进行定量标示。首先，从国家标准来看，食品安全国家标准关于食糖的规定并不包含黑糖，而仅系行业标准，而食糖标准中的区分依据是原料和制作工艺的区分，并非从价值、特性配料等进行的区分。此外，申元生提交的相关糖类食品价格仅能表明价格区分，不能证明产品价值的区分，而产品的价格由多重因素决定，包括价值、制作工艺和成本、产量等，并不能证明价格越高价值越高，因此很难认定黑糖属于有价值、有特性的配料；其次，从卫生部对于《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）问答中第三十九条关于定量标示配料或成分的情形和第四十条关于不要求定量标示配料或成分的情形区别来看，仍然依据价值、特性因素对是否标示进行区分；第三，结合本案来看，通州食药局作为一级食药监察单位，其享有独立的食药检查职权，其他区域食药单位的执法结果无法约束通州食药局的执法权。因此，除非通州食药局存在明显的执法不公，否则法院亦尊重通州食药局的执法结果，而对于申元生提供的国家质量监督检验检疫总局的《咨询函》是从产品安全角度进行的职责认定，并未涉及标签标注。由上，一审法院认可通州食药局的调查结果。从通州食药局的查处程序来看，在接到申元生的举报后，进行了立案处理，通过现场检查，调取被举报人、经销商相关资质及海关进口的材料、向深圳检疫局函询核实举报问题，经过综合调查，最终依据法律法规及食品安全国家标准予以撤案。由此可知，通州食药局针对申元生的举报履行了查处职责，而后向申元生进行针对性的回复，故通州食药局已经尽到了调查处理和书面回复义务，符合法定程序。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回申元生的诉讼请求。
一审判决后，申元生不服，向本院提起上诉称：一审判决理解和适用标准、法律错误，并明显偏袒被上诉人。1.涉案产品已被一审法院、北京市其他两家法院、北京市石景山区食品药品监督管理局在民事判决和行政处罚决定书中认定为不符合食品安全国家标准，且上述判决书和行政处罚决定书均已生效，一审判决却认为涉案产品符合食品安全国家标准，从而认为被上诉人所作出的《举报回复》正确，明显理解和适用标准、法律错误。一审法院及北京市其他两家法院既已认定涉案产品系不符合食品安全国家标准的产品，足以说明“黑糖”系有价值、有特性的配料。2.不能因为被上诉人是政府行政部门，哪怕是错误作为及认定也能得到袒护和偏袒。3.一审判决书第8页认定“食品安全国家标准关于食糖的规定并不包括黑糖”，该认定也恰恰说明“黑糖”并非我国常见的普通食品。黑糖独有的特性及价值均高于我国常见的普通食糖，如赤砂糖、白糖等，这也是常识。综上，请求二审法院：1.依法撤销一审判决，发回重审或依法改判支持上诉人一审诉讼请求；2.判令本案一、二审所有诉讼费用由被上诉人承担。
通州食药局答辩称：黑糖不属于有价值、有特性的配料或成分，不需要标示添加量或含量。被上诉人依据《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第三十四条第三项的规定，因违法事实不能成立，决定撤案处理，作出被诉《举报回复》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合相应程序。综上，不同意上诉人的上诉请求，同意一审判决，请求二审法院予以维持。
申元生在一审举证期限内提交以下证据：
1.《举报回复》，证明通州食药局适用法律错误，认定事实不清，存在包庇违法产品的行为；
2.黑糖饼干图片，证明该产品五处存在强调配料“黑糖”的情形；
3.红糖、黑糖、赤砂糖、食糖的相关标准，证明黑糖在原料要求、标准指标等方面存在不同于其他食糖，具有特殊的特性；
4.红糖、黑糖、赤砂糖在京东网络的销售价格截图，证明黑糖在价值上远高于其他食糖，是有价值的产品；
5.国家质量监督检验检疫总局关于进口食品的卫生证书有关咨询的回复，证明取得了进口食品的卫生证书仅说明进口产品是从正规渠道进口，不代表符合食品安全国家标准；
6.行政处罚决定书，证明与本案涉案产品相同的产品已被行政部门认定为不符合标准的食品并已作出处罚；
7.三份民事判决书，证明本案涉案产品已被法院认定为不符合食品安全国家标准的产品，且判决均已生效。
通州食药局在一审举证期限内提交以下证据：
1.举报登记表、举报照片，证明通州食药局于2017年5月19日接到举报材料；
2.立案审批表，证明通州食药局于2017年5月19日进行立案；
3.现场检查笔录，证明通州食药局于2017年5月19日对某超市现场检查；
4.某超市资质证明文件；
5.某超市提供的证据材料；
证据4、5证明通州食药局依法就举报事项对被举报人进行了调查；
6.通州食药局关于协查黑糖饼干的函及邮寄凭证，证明通州食药局于2017年6月23日致函深圳湾检疫局；
7.深圳湾检疫局关于协助调查函的复函及接收凭证，证明通州食药局于2017年9月16日收到深圳湾检疫局回函；
8.（撤销案件）审批表，证明通州食药局作出撤案决定；
9.电话追记笔录及录音，证明通州食药局于2017年9月19日电话告知申元生案件处理结果；
10.给申元生的回复及邮寄凭证，证明通州食药局于2017年9月22日邮寄给申元生案件处理结果。
其中法律依据为：1.《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第三十四条第（三）项，证明因违法事实不能成立，通州食药局作出撤案决定；
2.《食品安全国家标准预包装食品标签通则》(GB7718-2011)执行依据4.1.4.1，证明通州食药局的执行依据；
3.《北京市食品药品投诉举报管理办法》第十九条，证明通州食药局在规定时限内将处理结果告知申元生；
4.《北京市食品药品违法行为举报奖励办法》第五条，证明通州食药局的执行依据；
5.《北京市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》第二条；
6.《北京市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》；
7.《中华人民共和国食品安全法》第五条、第六条；
依据5至7证明通州食药局的法定职责依据。
8.《食品安全国家标准预包装食品标签通则》问答（修订版）第四十条，证明通州食药局的执行依据。
经庭审质证，一审法院对以上证据作如下确认：双方提交的《举报回复》系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。针对申元生提交的证据，一审法院对证据2予以认可，虽然与举报时提交的图片不一致，但是根据申元生提交的证据7和通州食药局提交的证据1，可知申元生确实购买过黑糖饼干；对证据3证明目的不予认可，《食品安全国家标准预包装食品标签通则》依据的是食品安全国家标准而非行业标准，且国家标准只是从制作工艺上对食糖进行的分类，并未对食糖种类进行相关的价值判断；对证据4关联性及证明目的不予认可，该网络销售价格是成品价格非配料价格，且不是只含有糖类产品的价格，不具有参考性；对证据5关联性不予认可，与本案无直接的相关性；对证据6关联性、证明目的不予认可，该证据涉案产品与本案黑糖饼干不具可比性，各食药局作为食品药品监督部门具有独立的查处职责，且行政机关的查处结论与法院的裁判结果没有直接关联；对证据7不予认可，该证据只能证明申元生作为消费者从民事权益角度维护自身合法权益，并不能从举报人角度对行政机关是否履职进行判断。针对通州食药局提交的证据及法律依据，系客观反映通州食药局对申元生举报的处理程序及作出《举报回复》的法律依据，一审法院予以认可。
上述证据均已随案移送本院。经庭审质证及审查核实，本院确认一审法院认证意见正确。
一审法院依据上述合法有效的证据材料认定的案件事实正确，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款及《食品药品投诉举报管理办法》第五条的规定，通州食药局作为区县一级食品药品监督管理部门，具有对本行政区域内食品安全进行监督管理以及对投诉举报进行调查处理的法定职责。
《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）第4.1.4.1条规定，如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量。该条文释义认为，当强调某种预包装食品“含有”某种配料或成分时，需要进行定量标示，应同时满足两个条件：a）“特别强调”，即食品生产者通过对配料或成分的宣传引起消费者对该产品、配料或成分的重视，以文字的形式在配料表内容以外的标签上突出或暗示添加或含有一种或多种配料或成分；b）“有价值、有特性”，即暗示所强调的配料或成分对人体有益的程度超出该食品一般情况所应当达到的程度，并且配料或成分具有不同于该食品的一般配料或成分的属性，是相对特殊的配料。在满足“特别强调”的前提下，只要具备“有价值、有特性”中的一点就应当进行定量标示。
本案中，涉案商品黑糖饼干的标签上多处使用“黑糖”字样标注，且“黑糖”二字使用加粗、加黑、加大字体，有别于标签上其他文字，应属于“特别强调”的情形。然而，该商品标签所特别强调的“黑糖”并非属于“有价值、有特性”的配料。黑糖作为食用糖的一种，和“红糖”、“白砂糖”等食用糖一样均是从甘蔗或甜菜等作物中压榨提炼而成，仅是生产工艺、成品形态等存在差异，而营养特性上并无明显差异。涉案商品标签所强调的“黑糖”并非属于对人体有益的程度超出该食品一般情况所应当达到的程度的配料，不符合有价值、有特性的条件。故涉案商品黑糖饼干未标示所强调“黑糖”的添加量或含量，并不违反《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）第4.1.4.1条的规定，不存在不符合食品安全标准的情形。一审法院判决驳回申元生的诉讼请求并无不妥，本院应予维持，对上诉人申元生的上诉请求及主张，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人申元生负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 蔡英伟
审判员 王 伟
审判员 杨 旸
二〇一八年五月七日
书记员 李露希
书记员 林淡萍