海南省第一中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）琼96行终46号
上诉人（原审原告）张晓华，女，1961年11月15日出生，汉族，现住河北省石家庄市桥西区。
委托代理人刘六爱，海南绿星律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）万宁市住房保障与房产管理局，住所地：海南省万宁市万城镇人民中街59号。
法定代表人陈儒平，局长。
委托代理人陈潜，万宁市住房保障与房产管理局工作人员。
委托代理人薛彩云，海南昌宇律师事务所律师。
原审第三人海南鑫东源旅业有限公司，住所地：海南省海口市海达路58号今典别墅小区6号别墅。
法定代表人王小玲，董事长。
原审第三人三亚农村商业银行股份有限公司，住所地：海南省三亚市解放二路365号。
法定代表人赵俊，董事长。
委托代理人刘静，海南省农村信用社联合社律师事务部公司律师。
委托代理人李庆玉，海南省农村信用社联合社律师事务部公司律师。
上诉人张晓华因与被上诉人万宁市住房保障与房产管理局（以下简称万宁市房管局）及原审第三人海南鑫东源旅业有限公司（以下简称鑫东源公司）、原审第三人三亚农村商业银行股份有限公司（以下简称三亚农商银行）在建工程抵押登记纠纷一案，不服万宁市人民法院（以下简称万宁市法院）于2016年12月21日作出的（2016）琼9006行初28号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年3月15日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审查明，2013年1月22日，鑫东源公司与三亚农商银行签订《固定资产贷款合同》和《抵押合同》，约定贷款人三亚农商银行向借款人鑫东源公司贷款人民币2500万元，鑫东源公司将位于万宁市兴隆旅游区惠康大道忆云路忆云山水产权式温泉假日酒店的55套房产作为抵押。2013年1月29日，鑫东源公司和三亚农商银行向万宁市房管局提出房屋抵押权登记申请，并向万宁市房管局提交了抵押当事人的法人资格证明、《抵押合同》、《贷款合同》、国有土地使用权证、建设工程施工许可证、建设工程用地规划许可证、建设工程规划临时许可证等文件材料。上述材料经万宁市房管局审核，于2013年1月30日作出万宁市房建万城字第8377号在建工程抵押登记（以下简称第8377号在建工程抵押登记）的行政行为。2014年1月2日，鑫东源公司隐瞒房屋已经办理抵押登记的事实，与张晓华签订《海南省商品房预售合同》、《产权房委托装修装饰合同》、《委托经营合同》，将已经办理抵押登记的B幢601号房（现607号房，以下简称涉案房屋）出售给张晓华。合同签订后，张晓华支付了全部购房款人民币759406元，鑫东源公司将涉案房屋交付给张晓华使用。2016年初，张晓华得知所购买的房屋已在2013年1月30日办理了在建工程抵押登记，认为万宁市房管局的行政行为侵犯其合法权益，遂向法院起诉，请求撤销万宁市房管局于2013年1月30日作出的第8377号在建工程抵押登记的行政行为。
原审认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼”。据案件查明事实，2013年1月29日，鑫东源公司与三亚农商银行向万宁市房管局申请办理在建工程抵押登记，万宁市房管局依据《房屋登记管理办法》第六十条的规定，依法审核了抵押当事人的法人资格证明、《抵押合同》、《贷款合同》、国有土地使用权证、建设工程施工许可证、建设工程用地规划许可证、建设工程规划临时许可证等文件材料，并于2013年1月30日作出第8377号在建工程抵押登记证明。2014年1月2日，鑫东源公司隐瞒真实情况，将已经设定抵押的涉案房屋出售给张晓华,并收取了全部购房款。由此可见，万宁市房管局就涉案房屋作出在建工程抵押登记证明的行政行为在先，鑫东源公司将涉案房屋出售给张晓华在后。万宁市房管局作出在建工程抵押登记证明时，涉案房屋尚未出售给张晓华，张晓华既不是该行政行为的相对人，也不是利害关系人，该行政行为作出时对张晓华的合法权益并未产生实质影响。因此，张晓华不具有行政诉讼的主体资格。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定驳回张晓华的起诉。案件受理费人民币50元，由张晓华负担。
上诉人张晓华上诉称，一、一审法院认定事实不清，适用法律错误。第8377号在建工程抵押登记的行政行为违法，应予撤销。首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第十一条、第十二条及相关法律规定，人民法院审理行政诉讼案件，只审查行政行为的合法性，一般不审查其合理性或行政相对方的权益。本案中法院审理的重点是被上诉人万宁市房管局作出的第8377号在建工程抵押登记行政行为是否合法，而行政行为是否损害行政相对人或第三人合法权益不是法院审查的范围，更不是衡量被诉行政行为是否合法的标准或依据。其次，《房屋登记办法》第十一条规定，办理在建工程抵押登记申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记，鑫东源公司作为申请人并未向被上诉人如实申报房屋抵押登记事项。最后，《房屋登记办法》第十九条规定，办理在建工程抵押登记应当实地查看，但被上诉人在作出万宁市房建万城字第8377号在建工程抵押登记前，未安排工作人员去现场实地查看，未核实抵押房屋是否已经出售等相关实际情况，其作出的在建工程抵押登记行政行为程序严重违法，应予撤销。二、上诉人与本案具有法律上的利害关系，是本案的适格诉讼主体。上诉人购买涉案房屋，已经全部支付了购房款，鑫东源公司也已将涉案房屋交付给上诉人占有、使用、收益和管理，万宁市法院作出的确权民事判决已经确认上诉人已经取得涉案房屋的所有权和使用权。因第8377号在建工程抵押登记的行政行为自作出之日起即具有行政拘束力，且在被撤销之前该行政拘束力一直处于持续状态，上诉人作为涉案房屋的所有权人和使用权人，是该行政行为的相对人。如该行政行为未予撤销，将严重妨碍上诉人涉案房屋的办证及房产证过户以及其他相关权利的行使，严重损害上诉人的合法权益，上诉人与本案具有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，上诉人有权向法院提起诉讼。综上，被上诉人作出的第8377号在建工程抵押登记的行政行为违法，损害了上诉人的合法权益，上诉人的起诉有事实和法律依据，是本案的适格诉讼主体。一审法院在未查清基本事实的情况下，裁定驳回上诉人的起诉，没有事实和法律依据。故上诉人提起上诉，请求二审法院判决：一、撤销（2016）琼9006行初28号之一行政裁定；二、撤销万宁市房管局于2013年1月30日作出的第8377号在建工程抵押登记的行政行为；三、由被上诉人承担本案的一、二审诉讼费。
被上诉人万宁市房管局辩称，一、上诉人不是本案适格主体，涉诉行政行为对上诉人的合法权益明显不产生影响。首先，上诉人所述的合法权益未经民事审查认定，不能成立。上诉人与鑫东源公司签订的房屋买卖合同约定房产无设定抵押，鑫东源公司故意隐瞒房产已设定抵押的事实，上诉人依据公开公示的房产预售许可证，知道或应当知道产权已经设立抵押。上诉人与鑫东源公司在房产买卖的付款方式、付款金额等合同基本义务方面都未遵守合同约定，双方的交易行为不符合房产交易习惯和常理。其次，即使上诉人取得其所述的合法权益，涉诉行政行为也与上诉人所称的合法权益没有因果关系，没有侵犯上诉人的合法权益。根据抵押人和抵押权人实地查勘和共同申请，万宁市房管局于2013年1月30日经审查依法作出涉案的在建工程抵押登记行政行为，符合抵押人和抵押权人双方的合法权益。而上诉人称其于2014年1月2日签订买卖合同，可见作出在建工程抵押登记的行政行为在先，房产买卖合同签订在后，原告既不是被诉行政行为的相对人，也不是利害关系人，被诉行政行为对上诉人所称的合法权益明显不产生实际影响。二、上诉人的起诉超过法定期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条，结合涉诉在建工程抵押登记系公开公示，上诉人应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月提起诉讼，故上诉人现在起诉超过起诉期限。三、第8377号在建工程抵押登记符合法律规定，没有侵犯上诉人所称的合法权益。首先，《房屋登记办法》第二十条规定，登记申请符合申请人与依法提交的材料记载的主体一致、申请登记的内容与有关材料证明的事实一致的，房屋登记机构应当予以登记。该办法第六十条规定了申请在建工程抵押权设立登记应当提交的材料。本案中，抵押人和抵押权人提供的《房屋抵押权登记申请表》、《房屋抵押权登记申请书》、抵押当事人的法人资格证明等材料充分证明鑫东源公司已取得国有土地使用权证登记的土地及相应的建设用地规划许可证、建设工程规划临时许可证，符合法律规定的在建工程抵押权登记的要求，万宁市房管局依法定程序审查抵押人和抵押权人的共同申请符合法律规定，应当予以登记。其次，上诉人以万宁市房管局在办理在建工程抵押登记时未实地查看为由提出撤销抵押登记不能成立。《中华人民共和国物权法》第十二条、《不动产登记暂行条例》第十九条、《不动产登记暂行条例实施细则》第十六条规定在建建筑物抵押权登记的实地查看的内容是确定抵押物真实存在，并由登记部门决定是否实地查看，而上诉人引用的是《房屋登记办法》第十九条的规定，《房屋登记办法》属于规章，与法律规定相冲突的应当以作为上位法的法律为准。同时，根据《行政诉讼法》第六十三条的规定，规章不是行政案件的审理依据。再次，本案申请抵押时，万宁市房管局到现场进行实地查看并采集照片，符合法律规定的实地查看的要求。照片中的建筑物在诉讼时不但已建造完成，装修完毕，而且仍由鑫东源公司管理、经营和使用，可见抵押涉及的建筑物是真实存在的。综上，原审法院认定事实、适用法律正确，请二审法院驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人鑫东源公司未提交书面答辩状。
原审第三人三亚农商银行未提交书面答辩状，其在二审询问过程中口头述称，房屋买卖在抵押登记之后，万宁市房管局作出的在建工程抵押登记的行政行为符合法定程序、合法有效，其他意见与被上诉人万宁市房管局的答辩意见一致。
上诉人张晓华在二审中提交的证据如下：1.（2015）万行初字第24号行政判决书，证明被上诉人万宁市房管局没有到现场查看，其作出的在建工程抵押登记行政行为违法；2.（2016）琼9006民初152号民事判决书，证明上诉人取得了房屋所有权，是第8377号在建工程抵押登记行政行为的利害关系人，具有诉讼主体资格，万宁市法院以上诉人没有诉讼主体资格为由驳回起诉是错误的。
本院对上述证据认证如下：证据1不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条及第五十二条的规定，本院不予接纳。证据2系上诉人提起民事诉讼的判决书，目前该判决尚未生效，本院对该证据的真实性、合法性予以确认，但该证据不能证明上诉人已取得涉案房屋的所有权和上诉人具有本案原告主体资格。
二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，原审法院是以张晓华与被诉的第8377号在建工程抵押登记行政行为没有利害关系及被诉行政行为作出时对张晓华的合法权益未产生实质影响从而不具备原告主体资格为由驳回其起诉的。因此张晓华是否具有原告主体资格问题就成为本案的核心问题。行政诉讼的原告资格关系到什么样的人有权提起行政诉讼并启动对行政行为的司法审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条规定，行政诉讼案件的原告须是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。根据案件查明的事实，首先，第8377号在建工程抵押登记的抵押权人是原审第三人三亚农商银行，抵押人是原审第三人鑫东源公司，上诉人张晓华显然不是第8377号在建工程抵押登记的相对人；其次，被上诉人万宁市房管局作出第8377号在建工程抵押登记行政行为的时间是2013年1月30日，上诉人张晓华与原审第三人鑫东源公司签订《海南省商品房预售合同》的时间是2014年1月2日。由此可见，被上诉人作出第8377号在建工程抵押登记行政行为时张晓华尚未取得涉案房屋的任何权益，即被上诉人万宁市房管局作出第8377号在建工程抵押登记行政行为在先，上诉人张晓华与原审第三人鑫东源公司签订《海南省商品房预售合同》在后，上诉人张晓华主张的其对涉案房屋享有的相关权益受损与被上诉人万宁市房管局作出的第8377号在建工程抵押登记行政行为并不存在因果关系，上诉人张晓华与被诉的第8377号在建工程抵押登记行政行为没有利害关系，故上诉人张晓华不具有本案原告主体资格。
综上所述，上诉人张晓华的上诉理由不成立，本院依法不予支持。原审裁定结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
一、二审已收的案件受理费各50元予以退还。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 蔡 莹
审 判 员 汪永清
审 判 员 昌 盛
二〇一七年四月二十七日
法官助理 程玲玲
书 记 员 符 倩
附：本裁定适用的法律、法规
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
……
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第七条原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。
原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。
第五十二条本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据：
（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；
（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；
（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。
审核：蔡莹撰稿：蔡莹校对：程玲玲符倩印刷：陈蕊
海南省第一中级人民法院2017年4月27日印制
（共印25份）