河南省许昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）许行初字第94号
原告李同福，男，1940年5月28日出生，汉族。
委托代理人李伟杰。
委托代理人吴占杰，河南烟城律师事务所律师。
被告许昌市魏都区人民政府。住所地许昌市魏都区。
法定代表人杨朝晖，任该区区长。
委托代理人刘发启，许昌市魏都区人民政府法制办主任
委托代理人李涛，河南名人律师事务所律师。
被告许昌市魏都区西关街道办事处。住所地许昌市。
法定代表人郁会红，任该办事处主任。
委托代理人李涛，河南名人律师事务所律师
委托代理人和筱芬，河南名人律师事务所律师（实习）。
原告李同福诉被告许昌市魏都区人民政府、许昌市魏都区西关街道办事处水利行政管理及行政补偿纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月16日立案后，于2015年6月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月24日公开开庭审理了本案。原告李同福及其委托代理人李伟杰、吴占杰，被告许昌市魏都区人民政府的委托代理人刘启法、李涛，被告许昌市魏都区西关街道办事处的负责人郁会红及其委托代理人李涛、和筱芬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告李同福诉称：2014年7月26日，被告魏都区西关办事处在对原告所有的位于魏都区三里社区清泥河项目地上附着物实施拆迁时，向原告承诺将根据相关政策规定对原告的地上附着物给予拆迁补偿。然而，被告在承诺后并未履行承诺，并违法对原告地上附着物拆除，并拒绝履行其承诺事项。原告认为，魏都区西关办事处系魏都区人民政府的派出机构，其行为依法应当有魏都区人民政府承担法律后果。同时，国家和政府对拆迁补偿已有明确的补偿规定。被告强制拆迁行为所依据的事实不清、证据不足、程序违法，适用法律法规错误，其拒绝履行承诺行为有失诚信、有失情理，故请求依法确认被告强制拆迁行为违法，并判令被告依法履行赔偿义务。
原告为支持其主张提交证据如下：
第一组：1、西关办事处《承诺书》一份。证明被告没有对原告附着物给予足额补偿，并非是由于附着物违法的原因；被告支付部分补偿费用并承诺给予赔偿，证明附着物的合法性。被告所支付原告1万元并非“一次性救助款”；被告故意隐瞒市政府和省林业厅已出台地上附着物补偿政策，诱骗原告同意其拆迁等事实；被告违反“先补偿，后拆迁”法定程序。2、原告向市政府门户网发送的求助信一份。证明被告不承认对原告地上附着物实施违法拆迁，原告向市政府求助的事实。3、区政府向许昌市政府门户网回复信一份。证明被告已承认由其实施违法拆迁的事实；被告故意捏造1万元“一次性救助款”事实。4、原告陈述材料一份。一是证明原告同意被告对树木进行砍伐，且原告没有足额收到树木补偿费用。二是证明被告违法实施拆迁，造成房屋内的全部家具及生活用品等均被损毁、丢失。5、《原告房屋内物品损失清单》原件1份。证明原告房屋内存放物品全部被毁，被告应当按照其合理价值，据实承担相应的赔偿责任。6、证人证言3份。一是证明被告对原告房屋、部分树木实施强制拆除的事实；二是证明果树及尚未成材的树木在盛夏季节不能移植或被变卖的事实。
第二组：附着物基本状况。《青泥河综合提升河道附属物统计表》一份。证明被告已认可原告地上附着物状况；被告并未认定附着物属于违法性质。
第三组：被告认定事实及适用法律错误。《财务收据》和税务收据原件1份。证明河道管理部门同意原告开挖鱼塘等，并非原告私自使用河滩土地；原告开挖鱼塘时间在1992年6月25日前，当时，《河南省﹤河道管理条例﹥实施办法》并未发布，被告不应当认定原告为违法所为。税务收据证明鱼塘开挖后政府收取的鱼塘特产税。
被告许昌市魏都区人民政府答辩称：一、本案的基本事实。本案所涉清泥河内滩清表项目是针对魏都区辖区内的河道，该范围属于国有资源，归水利主管部门管理。2013年8月，许昌市被水利部定为全国首批45个水生态文明城市建设试点市之一。按照河南省政府批复的《许昌市水生态文明城市建设试点实施方案》和市委、市政府工作部署，2014年魏都区将对辖区内的河道进行综合整治。在答辩人的组织下，对三李社区、包括原告在内的二三十户居民种植树木及违规建筑进行了清理（违规建筑自行拆除，种植树木自行砍伐变卖）。二、原告未经河道管理部门准许的情况下，擅自在河道管理的范围内进行树木种植及违规建筑，本身属于违法行为。原告主张的地上附着物属于河道管理的范围，未经允许不得进行建房、开渠、种植农作物和树木。《河南省〈河道管理条例〉实施办法》第十九条规定：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。”第二十四条规定：“在河道管理范围内禁止进行下列活动：┄┄；（二）种植高秆作物、荻苇、杞柳和树木（堤防防护林除外）；┄┄。”第二十五条规定：“在堤防和护堤地内禁止进行下列活动：┄┄；（二）建房、开渠、打井等；┄┄。”可见，河道管理范围内的区域是严禁未经允许建房和种树的，一切上述行为都是违法的，而违法行为即使存续时间再长，也不会改变其违法的本质。三、被答辩人不属于本案所涉项目的赔偿对象。对清泥河内滩树木、建筑物等附属物的赔偿对象是与魏都区水利管理局签订了河道堤防绿化承包合同的承包户，由于合同未到承包期限而对其进行赔偿。而本案原告未经魏都区水利管理局批准或者备案，私自在河道管理范围内种植树木和搭建违规建筑，构成对河道管理的破坏，因此不能给予原告赔偿。四、答辩人针对该项目做了必要的事前程序工作，履行了相应的告知义务。答辩人在2014年6月22日已经发布了关于违规种植树木和违规建筑自行进行清除的通知，并予以张贴，符合相关法律规定程序。综上所述，答辩人认为，原告主张诉讼请求所依据的事实不能成立，其诉讼请求不应得到支持，恳请法院查明事实依法驳回原告的诉讼请求，案件受理费由原告自行承担。
二被告在法定的期限内向本院提交证据如下：
第一组：1、河南省《河道管理条例》实施办法。2、魏都区水利重点项目建设指挥部办公室文件（许区水建办（2014）37号）《关于进一步明确魏都区河道管理范围内土地性质及权属的紧急通知》3、魏都区人民政府关于加强河道管理的通知（许区政1992年43号文）。
证明本案所涉项目属于国有资源，归河道管理部门统一规划管理，受法律法规保护，原告主张要求赔偿不合法；
第二组：许昌市魏都区西关街道办事处关于擅自在河道管理范围种植树木及违规建筑自行清除的通知及照片。
证明许昌市魏都区西关街道办事处在2014年6月22日已经发布了关于违规种植树木和违规建筑物自行进行清除的通知，并予以张贴，符合相关法律规定程序。
第三组：三李社区出具的证明一份。
证明本案所涉河道管理范围内，违规种植树木及违规建筑均由三李社区居民（包括本案原告李同福），自行拆除和砍伐变卖，被告不存在强制拆除行为。
第四组：其他三个社区居委会出具的证明三份，证明目的与第三组证据一致。
第五组：2003年3月6日魏都区河道堤防绿化承包合同书，说明凡是与魏都区水利主管部门签订有书面合同书的，双方之间成立合法的法律关系，如果双方合同履行期间遇到拆迁、征收，可以按照合同约定进行补偿。换句话说，没有签订书面合同的，不享受合同约定的法律权利和义务。
经庭审质证，原告对二被告提交的第一组规范性文件的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为原告种植树木等活动是1992年6月1日，该办法是在1992年8月15日发布，对原告不具有溯及力；魏都区级政府不具有河道管理权限；《魏都区水利重点项目建设指挥部关于进一步明确河道管理范围内土地性质及权属的紧急通知》与《国家土地管理局确定土地所有权和使用权的若干规定》等上位法内容相抵触，当属无效，不具备法定效力。被告针对原告的质证意见，认为根据河道管理条例及实施办法，魏都区设立的有水利河道主管部门，依法享有水利管理职权。土地管理法规定了县级以上行政管理部门对土地确权的职能，但本案涉及的是水利河道管理，并不适用土地管理法的内容。原告对二被告第二组证据有异议，认为被告始终没有提供张贴地点、张贴人员或见证人等基本的事实要素；被告张贴通知的时间与限期清理的时间均为同日，应视为被告没有提前张贴该通知；通知属于行政执法文书，被告却拒绝向原告直接送达，因此，该通知事项与原告没有任何权利义务关系。二被告针对原告的质证意见，认为2014年6月19日的《通知》有张贴照片为证，没有必要逐人通知，通知上也有清表的时间周期，已经履行了相关告知义务，有法律依据和法定职权，并且履行了相关法律程序，被告并不存在违法行为。原告对二被告的第三、四组证据有异议，认为缺乏原告对树木的采伐或变卖的时间、地点、数量等基本的事实要素；社区从未参与原告等人对树木的采伐或变卖活动，因此，社区不具备证明资格；《证明》来源程序严重违法，且不符合法定的证人证言形式要件，根本无法证明案件事实。被告认为社区居委会的出具的《证明》加盖有公章，能够证明被告的证明目的。原告对二被告第五组证据有异议，认为与本案不具有关联性。二被告对原告提供的第一组证据1有异议，认为承诺书并没有记载时间，不能证明它的形成时间；根据承诺书中载明的内容，该承诺书属于附条件的承诺，只有条件成就了，才可以兑现承诺；从承诺书内容来看，首先是原告本人书写，所记载的内容并不能体现出被告对其强制拆除的情况；该承诺书如果是西关办事处自愿出具的，不可能由原告书写承诺内容，故该份承诺书不能作为认定事实的依据，不能支持原告的主张。对证据2有异议，认为求助信的内容是原告单方求助，不能作为被告行为违法的证据；对证据3《回复信》，其内容相对比较客观，事实无法核实，对真实性和来源提出质疑，该回复信也说明了原告没有提供原告与水利部门签订的承包合同，这份只能证明原告所主张的权益并不是合法的，不能证明被告存在违法行为。对证据4，属于原告的单方陈述，对其陈述的内容和事实没有相关证据证明，不能作为认定案件事实的依据。对证据5质证意见同上。对证据6，只有李建设出庭，仅对其质证，有理由认为属于伪证，证人陈述的时间与原告诉状中陈述时间不一致，证人当庭陈述的情况也与其书面证言不一致，书面证言是说乘凉，当庭是说抓河蛙，书面证言和当庭证言存在严重不合理情形，一是8月26日晚上去河里抓青蛙不合常理，并且晚上距离100多米还能看清楚手持棍棒也不合常理，书面证言还说听到了钩机的声音，证人连某持棍棒都看见了，却看不到钩机，可见证人书面证言和当庭陈述均存在虚假性。被告对原告第二组证据的真实性无异议，但是认为根据该证据并不能证明统计表中所列的附属物应当得到合法补偿，同时对该附属物的统计只是为了说明争议地点所存在附属物的状况。被告对原告对第三组证有异议，一是日期栏存在涂改痕迹；二是对收据与本案的关联性提出质疑，是否是基于本案所涉的鱼塘，体现不出与本案的关联性。三是完税证与本案不存在关联性。原告针对二被告的质证意见，认为承诺书不管是谁写的，承诺内容是双方确认的，也被加盖公章，被告对承诺书的否认本身就是对承诺额不兑现，显然是不诚信，虽然没有日期但是有对应的事实，并且与《青泥河综合提升河道附属物统计表》相一致，故被告质证意见不成立。求助信、回复信、承诺书和原告陈述材料形成证据链条，证明被告拆原告东西的事实。证人出庭作证恰恰证明证言的真实性，河堤不是一马平川，看到、听到、抓河蛙都很正常，夏天八九点钟天刚擦黑，并不黑。两份收据证明原告将钱交给政府管理部门，说明被告知道，原告不违法，并且如果违法不可能承诺对原告赔偿补偿。
本院对上述证据认证如下：对被告第一组规范性文件，因原告对其真实性无异议，故本院予以认证。对被告的第二组证据，原告虽然有异议，但该组证据与本案具有关联性，故本院予以认证。对被告的第三、四、五组证据，原告的异议理由成立，故本院不予认证。对原告第一组证据1，因与本案具有关联性，被告的异议理由不能成立，本院予以认证。证据2、3可以证明原告曾向被告求助并回复的事实，故本院予以认证。对证据4、5，因系原告的陈述且被告不予认可，故本院不予认证。对证据6、7，因证人证言之间存在相互矛盾且不符合常理的情形，不能证明原告的目的，故被告的异议理由成立，本院不予认证。对原告的第二组证据的真实性被告无异议，但对证明目的有异议，本院认为该组证据加盖有被告的公章，故本院对该证据中记载的内容予以认证，但对是否应当得到合法的补偿不予认证。被告对原告的第三组证据虽然有异议，但该组证据与本案具有关联性，且能够与已废弃的鱼塘形成一个证据链。
根据上述有效证据以及原、被告质证意见，本院对案件事实认定如下：原告李同福曾经于1992年6月份，经原许昌市魏都区河道管理所同意并交纳了相应的开挖鱼塘费，在现魏都区三里社区清泥河河道内挖鱼塘一个，同时还建造配套房屋一间，后因河道水质污染无法进行渔业养殖，鱼塘废弃。此后，原告在鱼塘内种植小杨树。另外，原告李同福自1992年6月在清泥河河道内开始渔业养殖，其在鱼塘、房屋周边（河道内）每年种植各种树木或者花木。2013年8月，许昌市被水利部定为全国首批45个水生态文明城市建设试点市之一。按照河南省政府批复的《许昌市水生态文明城市建设试点实施方案》和市委、市政府的工作部署，2014年被告魏都区人民政府对辖区内的河道进行综合整治。2014年6月19日，被告许昌市魏都区西关街道办事处在河道整治范围内发布《通知》，并明确告知河道整治的原则、程序、时间以及相应的法律后果。《通告》主要内容是：“近年来，部分群众在没有与河道管理部门签订任何手续，擅自在河道管理的范围内进行树木种植及违规建筑，根据《河南省河道管理条例》的相关规定，按照“谁建设，谁清除”的原则，由建筑物所有人自行进行清除。自本通知发布之日起至2014年6月22日18时整止，逾期将作为无主建筑进行处理，如有进行阻挠者，按照法律程序提请司法机关进行处罚。”2014年7月14日，被告许昌市魏都区西关街道办事处对原告建造或者种植的附属物进行统计，并在统计表上加盖公章予以确认具体的附属物名称、数量、规格。此后，原告李同福自书承诺书一份，内容为：“在我办事处对三李社区居民李同福地上附着物实施拆迁中，因许昌市政府及魏都区政府尚未出台清泥河整治项目的河滩内附着物征收政策补偿标准等。因此，暂付给李同福人民币壹万元。今后，如果市政府出台清泥河项目河滩内附着物征收政策及补偿标准的。本办事处将依法对李同福河滩内已拆迁附着物给予赔偿。”承诺书无落款日期，上有被告许昌市魏都区西关街道办事处加盖的公章。2014年12月22日，原告李同福向许昌市政府网写信，反映8月26日晚九时许其在清泥河河道内建造的房屋以及种植的树木被不明身份人员拆除。原告报警后，西关公安分局处警调查取证，但一直没有结论，也没有向原告说明情况。被告魏都区人民政府针对原告反映的问题，在许昌市人民政府网向原告作出回复，内容是：“经查，原告所反映的一间房屋位于天宝路北清泥河西岸的河滩内坡，在河滩内坡有早期已荒废的老鱼塘，鱼塘内已种植杨树。2014年6月份，我市清泥河综合治理提升以来，区水利局、办事处多次向河道内树木种植户宣传清泥河提升清表工程的有关政策，河道内种植户及承包户如有与水利部门签订河道承包协议的，可到水利局和办事处进行备案并提供相关合同等资料。经有关部门核实后，对承包期未到的承包户进行相应的补偿。没有与水利部门签订协议的不进行任何补偿。截至2014午10月份，您没有提供任何与水利部门签订的有关资料，您属于在当时没有与水利部门签订任何协议的情况下私自在河道内建设房屋和种植树木。水系提升工作以来，我区多次找您，积极协商附属物清表工作，但双方一直没有达成附属物清表共识。为了水利提升工作的正常进行，我区考虑您年龄大，身体不好等原因，为了得到您对水系提升工作的支持，我区多方筹集资金10000元支付给您作为一次性救助。您对所种树木进行了砍伐和变卖。但所建房屋一直没有拆除，以各种理由要求补偿。我区为了水系提升这项民生工作的正常进行，对您私自建设的房屋进行了联合拆除。下一步，我区将继续做好政策宣传解释工作，真正使水系提升这项民生工程得到群众的理解和支持。2015年6月16日，原告李同福以被告许昌市魏都区西关街道办事处已承诺将根据相关政策规定对原告的地上附着物给予补偿，但被告拒绝履行承诺为由，向本院提起诉讼，请求确认被告强制拆迁行为违法，并判令被告依法履行赔偿义务。
另查明，原告李同福将清泥河河滩内其种植的树木，能卖的大约有40余棵，砍伐变卖并拿得了树款。被告许昌市魏都区西关街道办事处系被告许昌市魏都区人民政府的派出机构。
本院认为：《河南省〈河道管理条例〉实施办法》第二十四条规定：“在河道管理范围内禁止进行下列活动：┄┄；（二）种植高秆作物、荻苇、杞柳和树木（堤防防护林除外）；┄┄。”第二十五条规定：“在堤防和护堤地内禁止进行下列活动：┄┄；（二）建房、开渠、打井、挖窖、葬坟、建窑；┄┄。”本案中，原告李同福在清泥河的河道内坡上，不但建房、打井，还进行树木种植，违反了上述法规禁止性规定，其违法行为不应得到法律上的保护。另外，全市进行河道整治是基于公共利益需要，是水利部确定的首批45个水生态文明城市建设重点项目，以及落实河南省政府批复的《许昌市水生态文明城市建设试点实施方案》及市委、市政府的统一工作部署重要组成部分。本案中，被告许昌市魏都区西关街道办事处对流经其区域内的河道进行整治，符合市委、市政府关于水生态文明城市建设工作统一部署精神。而且被告许昌市魏都区西关街道办事处在对清泥河实施整治前已向河道内树木种植户宣传了清泥河提升清表工程的有关政策，明确告知对种植的树木是否可以给予适当补偿的条件和认定程序。故被告许昌市魏都区西关街道办事处对清泥河进行整治的行为并不违反法律法规及有关政策的规定。原告李同福虽然提供了原魏都区河道管理所1992年同意其挖鱼塘的收费凭证，但并未提供相关职能部门与其签订河道承包协议，准许或者认可其在清泥河河道内种植树木、建造房屋、打井的有效证据材料。关于原告诉称被告拒绝履行承诺的问题。本院认为，被告许昌市魏都区西关街道办事处的承诺是附条件的，当条件未成就前，原告请求履行承诺缺乏事实和法律依据。综上，原告李同福在清泥河河道内种植树木、建房、打井的行为违反了法规禁止性规定，且未得到相关职能部门的准许，原告要求被告履行承诺的条件尚未成就。因此，原告请求确认被告对河道进行整治的行政行为违法，并判令被告履行赔偿义务的诉讼请求，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告李同福的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李同福承担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 李 杰
审 判 员 袁 野
代理审判员 刘 静
二〇一五年十二月十五日
书 记 员 刘丽君（兼）
附本判决适用的相关法律依据：
1、《河南省〈河道管理条例〉实施办法》第二十四条规定：“在河道管理范围内禁止进行下列活动：┄┄；（二）种植高秆作物、荻苇、杞柳和树木（堤防防护林除外）；┄┄。”第二十五条规定：“在堤防和护堤地内禁止进行下列活动：┄┄；（二）建房、开渠、打井、挖窖、葬坟、建窑；┄┄。”
2、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条规定：“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”