湖北省武汉经济技术开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂武经开行初字第00021号
原告彭传春。
被告武汉经济技术开发区住房保障和房屋管理局，住所地武汉经济技术开发区创业大道1号。
法定代表人余仕伟，该局局长。
委托代理人李波，该局科长。
委托代理人曹仕祥，湖北长福律师事务所律师。
被告武汉市住房保障和房屋管理局，住所地武汉市江岸区高雄路166号。
法定代表人何艳，该局局长。
委托代理人叶恒星，该局工作人员。
委托代理人廖丹，湖北楚风德浩律师事务所律师。
原告彭传春诉武汉经济技术开发区住房保障和房屋管理局（以下简称开发区房管局）、被告武汉市住房保障和房屋管理局（以下简称武汉市房管局）不服房屋行政管理行为及行政赔偿纠纷一案，本院立案受理后，依法组成由代理审判员甘磊担任审判长，与人民陪审员鲁全早、人民陪审员沈彪参加的合议庭，公开开庭进行审理。原告彭传春，被告开发区房管局委托代理人李波、曹仕祥，被告武汉市房管局委托代理人叶恒星、廖丹，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2010年，原告彭传春夫妇对登记在其妻子孔凤英名下的位于本院辖区9R2地块香格里居6栋2单元401室房屋进行装修，在装修过程中，在房屋原始设计的餐厅与客厅之间增加一堵墙面，以使得原设计为客厅的区域独立成为一个房间，并随同其他四个原始设计为客房的房屋对外出租。被告开发局作出责改字（2015）第191号责令改正通知书，记载上述涉案房屋因违反《武汉市房屋租赁管理办法》第十条之规定，依照该办法三十一条规定，责令15日内予以改正，送达信息记载该通知书于2015年2月13日由被告开发区房管局工作人员送达。嗣后，上述装修过程中增设墙面被拆除。原告彭传春以被告开发区房管局实施了拆除行为为由，向被告武汉市房管局申请行政复议，复议请求涉案房屋是否属于武汉市整治胶囊房有关文件明确的强拆对象予以认定，被告武汉市房管局经审查作出武房复决（2015）第1号《行政复议决定书》，维持被告开发区房管局行政行为。原告彭传春继续不服开发区房管局拆除行为及被告武汉市房管局行政复议决定，向本院提起诉讼。
原告彭传春诉称：原告彭传春在装修过程中，对原始设计进行微调，将原始设计的四室两厅房屋改造为五室一厅，并不属于《武汉市房屋租赁管理办法》第十条所禁止行为，被告开发区房管局据此认定原告彭传春属于违规隔断、分割出租缺乏法律依据。原告彭传春作为该房屋所有权人，依照物权法享有涉案房屋处分及收益权利，被告开发区房管局所作违法认定系主观扩大禁止出租范围，系不合理推论，认定原告彭传春违规出租依据牵强附会。原告彭传春实施的房屋装修行为发生在上述租赁管理办法出台之前，根据法不溯及既往原则也不应强拆，被告开发区房管局实施的强拆行为严重侵犯原告彭传春的合法权益。被告武汉市房管局在行政复议程序中认定原告彭传春将涉案房屋出租给8人证据不足，事实上原告彭传春仅将涉案房屋出租给5名学生。综上，原告彭传春诉请法院判决：1、撤销武汉市房管局行政复议决定书；2、被告开发区房管局恢复拆除的隔断墙体并赔偿原告彭传春相关经济损失；3、由被告承担全部诉讼费用。经本院释明后，原告据以撤销行政复议决定的主要事由是被告开发区房管局责令改正通知违法、行政处罚预先（听证）告知违法并进一步导致拆除行为违法，被告武汉市房管局认定8人承租事实错误，在被告开发区房管局作出责令改正和拆除后取证违法。
被告开发区房管局答辩称：1、涉案房屋登记所有人为孔凤英，被告开发区房管局下达责令整改通知书的对象也是孔凤英，孔凤英系本案行政相对人，原告彭传春仅以孔凤英之夫名义单独起诉，遗漏了必要诉讼主体。2、原告彭传春在装修期间将原设计的四室两厅房屋改造为五室一厅并对外出租，被告开发区房管局作为负责房屋租赁市场、房地产经纪活动、房屋安全的监管主体，按照武汉市委办公厅关于全市出租房屋综合整治文件精神，依照《武汉市房屋租赁管理办法》第十条及《武汉市房屋安全条例》第十五条第八款之规定，对原告彭传春私自改变房屋结构、分割客厅出租的行为进行查处，并依照《武汉市房屋租赁管理办法》三十一条下达责令改正通知，符合法律规定。3、原告彭传春将原始设计为客厅的空间分割出一个小房间，客厅剩余部分形成过道，已经改变了《武汉市房屋租赁管理办法》所指原设计房屋的最小出租单位，明显是对房屋进行了违规隔断和分割，被告开发区房管局根据第十条及《武汉市房屋安全条例》第十五条第八款之规定进行处理，并不违法。3、被告开发区房管局下达责令整改通知，是根据武汉市市委办公厅相关文件及《武汉市房屋租赁管理办法》第六条规定职权实施，并无不妥；且实际上并非被告开发区房管局实施的房屋强拆，其诉请被告开发区房管局赔偿请求无理。4、原告彭传春在《武汉市房屋租赁管理办法》出台前后将涉案房屋持续性进行出租，因此不存在违反法律溯及力问题。5、根据行政处罚法二十三条之规定，行政机关作出处罚时，应当责令当事人改正或者限期整改，当事人未整改的再给予其他行政处罚，当事人在限期内自行整改的，则不再给予其他处罚；被告开发区房管局在作出整改通知后，还需要作出听证告知，最后方才能作出行政处罚，故原告彭传春对责令整改所提诉讼事实上是对作出一个行政行为的具体程序剔除的诉请，而并非对一个完整的行政行为提起诉讼，原告彭传春对该程序并无诉权。综上，被告开发区房管局下达的责令改正通知合法有效，原告彭传春诉请不能成立，请求驳回原告彭传春的全部诉请。
被告武汉市房管局答辩称：1、被告武汉市房管局受理原告彭传春复议申请后，依法进行了审查，并在法律规定的审限内作出并向原告彭传春送达了复议决定，程序合法。2、《武汉市房屋安全管理条例》第十五条及《武汉市物业管理条例》第五十八条均对私自改变房屋结构进行了禁止规定，其目的是防止房屋使用人私人改变房屋使用性质以及违规装饰装修给房屋安全带来隐患，《武汉市房屋租赁管理办法》第十条强制要求房屋出租必须以原设计最小单位出租，并在第三十条作出了罚则规定；原告彭传春将原设计为四室两厅房屋改造为五室一厅出租，违反了上述强制规定，被告开发区房管局下达责令改造通知所认定事实并无不妥，原告彭传春出租行为在相关处罚依据出台前后持续发生，责令改正并不违反溯及力制度，适用法律正确。3、被告开发区房管局并无强拆职权也并非强拆实施者，原告彭传春主张赔偿无法律依据，也不属于行政复议范畴，被告武汉市房管局作为复议机关并未造成原告彭传春损失。综上，被告武汉市房管局作出的维持的复议决定符合法律规定，请求驳回原告彭传春的全部诉讼请求。
被告开发区房管局为支持其抗辩事由，向本院提交了如下证据：
证据一：涉案房屋规划审批户型图、现场拍摄照片：拟证明原告彭传春改变涉诉房屋原设计的户型规划，将房屋由四室两厅改成五室一厅；
证据二：物业公司证明：拟证明原告彭传春违法出租的事实；
证据三：武汉市市委办公厅（武厅督字（2015）17号）文件、武汉市流动人口服务和管理工作领导小组办公室《关于全市“胶囊房”专项整治工作情况的报告》：拟证明被告开发区房管局是根据市委市政府文件要求开展胶囊房整治工作；
证据四：《责令整改通知书》、送达照片：拟证明被告开发区房管局依法下达责令改正通知书，履行自身职责，要求恢复原状；
证据五：武汉市委办公厅《关于开展出租住房综合治理工作的通知》、《武汉市房屋租赁管理办法》：拟证明被告开发区房管局作出责令改正通知书适用法律法规。
被告武汉市房管局为支持其抗辩意见，向本院提交了下列证据：
证据一：原告彭传春提交的复议申请书及附件证据材料；
证据二：被告开发区房管局提交的复议答复书及附件证据材料；
证据三：行政复议决定书；
证据一至证据三共同拟证明被告武汉市房管局行政复议决定作出程序合法、事实认定清楚、适用法律正确。
原告彭传春为证实其诉讼请求，向本院提交了标记为案外人朱小华等出具证明一份，证明两被告认定原告彭传春将房屋出租给8人的事实认定不属实。
经庭审质证，原告彭传春对被告开发区房管局提交的证据一、证据三无异议，证据二、证据五真实性无异议，对被告市房管局提交的证据一、二、三真实性均无异议；两被告对彼此证据均无异议；两被告对原告彭传春提交的证据真实性无异议；对上述各方无异议证据的显示的事实，本院予以确认。对原告彭传春就被告开发区房管局证据二因印章不清真实性提出的异议，本院审查认为，被告开发区房管局提交的证据二证明印章可以判断属于武汉经开物业管理有限公司出具，记载房屋编号及原告彭传春未自住事实与原告彭传春陈述一致，故本院对该证据形式真实性予以采信。根据原告彭传春提交的证明，涉案房屋曾在2012年6月至7月期间居住8人，7月到8月期间居住7人，而物业公司作为提供物业服务的企业在无权具体调查涉案房屋租住人数情况下出具约为8人的证明符合实际，但是否长期居住8人各方均未提交证据证实，原告彭传春提交的案外人书写的证明的案外人朱小华并未到庭，证据不符合形式要件也无法证实其只出租给5人的事实主张，故三方当事人围绕涉案房屋实际居住人数的相关事实主张本案无法查明。关于被告开发区房管局是否送达责令改正通知书的问题，原告彭传春在行政复议申请书中已作陈述称2015年2月13日，被告开发区房管局给其下达了责令改正通知书，而在本案庭审期间又陈述其系事后取得，在其前后就同一事实陈述矛盾而又未能作出合理解释或者提交证据证实其属于事后取得的情况下，本院结合被告开发区房管局的送达人员签名确认被告开发区房管局已经送达该通知书；原告彭传春关于被告开发区房管局证据五证明目的异议属于法律适用问题，本院不在认证部分评述。原告彭传春关于物业出具的证明发生在涉案房屋拆除后的异议，因其未提交证据证明涉案房屋拆除时间，故无法根据物业证明单一证据判断时间先后，其该项异议主张本院不予采信。
经审理查明：原告彭传春与案外人孔凤英1998年10月15日登记结婚；双方婚姻关系存续期间，2006年8月16日，案外人孔凤英与武汉百强房地产开发有限公司签订《武汉市商品房买卖合同》，购买本院辖区9R2地块香格里居6栋2单元401室房屋；2010年12月27日，被告开发区房管局向案外人孔凤英颁发房屋所有权证。根据规划审批部门出具规划图，涉案房屋规划设计为四室两厅（客厅、餐厅）；2010年，原告彭传春对该房屋进行装修，装修期间，原告彭传春通过室内增设墙体的方式，将原规划设计的客厅大部分隔离成为一间房屋，将客厅剩余部分作为通往阳台的过道。原告彭传春提交案外人朱小华证明显示该房屋2012年开始出租给朱小华等人。
2015年2月13日，被告开发区房管局向原告彭传春送达《责令改正通知书》，通知书记载，经查涉案房屋改变原来户型分割成多间房屋出租的行为，违反了《武汉市房屋租赁管理办法》第十条的规定，依据该办法第三十一条的规定，责令自本通知送达之日起15个工作日内予以改正，逾期将依法作出行政处罚。并在此后向原告彭传春粘贴送达行政处罚预先（听证）告知书。
2015年4月，涉案房屋装修过程中客厅改造增加的隔离墙板被拆除，原告当庭陈述拆除行为系受被告开发区房管局工作人员指示进行，但未提交证据证实该陈述，被告开发区房管局否认该拆除行为系其所为。
2015年5月14日，原告彭传春向被告武汉市房管局申请行政复议，复议请求为：1、请求被告武汉市房管局对涉案房屋是否属于本次武汉市整治胶囊房有关文件明确的强拆对象予以认定；2、被告开发区房管局作为强拆涉案房屋主体，应当承担赔偿责任，即恢复原状并赔偿相应损失；3、若被告武汉市房管局仅认定是否属于强拆对象而不应由被告开发区房管局进行赔偿，请告知相关理由。被告武汉市房管局受理上述复议申请后，于2015年5月21日向被告开发区房管送达复议申请。2015年6月1日，被告开发区房管局向被告武汉市房管局提交行政复议答复书，请求驳回原告彭传春的全部复议请求。武汉市房管局经与原告彭传春电话沟通，听取原告彭传春意见后，以书面审查的方式对复议请求进行审查。被告武汉市房管局复议审查认为原告彭传春实施的四室两厅改造为五室一厅的行为违反了《武汉市房屋租赁管理办法》第十条规定，并在该办法实施前后持续存续违规出租，被告开发区房管局据此实施依法作出责令改正通知并无不妥；被告开发区房管局无强拆涉案房屋职权，也未实施拆除行为，故对与涉案房屋是否属于强拆并不属于复议审查范围。基于上述理由，被告武汉市房管局于2015年7月10日作出维持被告开发区房管局行政行为的复议决定，并向原告彭传春送达了该复议决定。原告彭传春继续不服，诉至本院，请求依诉予判。
另查明：在本院立案受理后开庭审理前，案外人即原告彭传春之妻孔凤英向本院出具承诺书一份，承诺原告彭传春在本案中所进行的全部诉讼活动以及诉讼所带来的实体权利义务的得到、丧失、变更，案外人孔凤英全部予以认可。
本院认为：本案原告彭传春与涉案房屋登记权利人孔凤英系夫妻关系，且孔凤英明确承诺接受原告彭传春在本案所进行的诉讼程序及实体权利义务结果，加之在本案复议期间系原告彭传春一人提出，案外人孔凤英并未就两被告行为提出异议，故本院对被告开发区房管局所作遗漏主体抗辩不予支持。行政相对人认为行政机关作出的行政行为侵犯其合法权益的，应当就新政机关作出的行政行为举证，以确定司法程序审理对象。在本案中，原告彭传春主张涉案房屋隔墙拆除行为系被告开发区房管局实施，除其庭审陈述外，并未提交任何证据证实该事实主张，且被告开发区房管局也否认该行为系其作出，故本院认为原告彭传春主张被告开发区房管局拆除隔墙事实证据不足，其基于拆除行为所提出的诉讼请求本院不予支持。根据在案证据查明事实，被告开发区房管局作出并向原告彭传春送达责令改正通知书，原告彭传春主张该通知书未送达的意见不能成立；该责令改正通知书经有权机关作出并生效，行政相对人可基于对该责令改正通知书信赖而主动采取措施自行整改，其可能进行的整改措施将对相对人权利义务造成影响，且从被告开发区房管局抗辩意见来看，其认为未自行整改后依法进行的行政处罚属于其他处罚方式，该抗辩意见内涵责令改正是其事实的一种具体处罚形式，故本院对被告开发区房管局抗辩认为责令改正通知属于不可诉的行政行为具体程序意见不予支持。《武汉市房屋租赁管理办法》第十条规定，出租住宅房屋的，应当以原设计的房间为最小出租单位。厨房、卫生间、阳台和地下储藏室不得出租供人居住。在本案中，原告彭传春将原设计用途为客厅的区域隔离成独立的房间对外出租的行为，违反了该条之规定，被告开发区房管局根据该办法第三十一条责令其自行改正并送达责令改正通知书，事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告彭传春主张该责令改正行为违法理由不成立；虽然原告彭传春装修改造行为发生在该办法实施之前，但自2012年6月开始出租给朱小华等人，其该租赁行为发生在该办法实施之后，故原告彭传春关于该办法溯及力抗辩与事实不符，本院不予支持。关于被告开发区房管局送达的行政处罚预先（听证）告知书，系被告开发区房管局拟实施行政处罚的前置程序而非独立行政行为，且在发出该通知后并未实施处罚，故本院对原告彭传真主张该行为违法的请求不予支持。被告武汉市房管局在收悉原告彭传春复议申请后，在法定时限内告知被告开发区房管局，通过电话方式听取了原告彭传春的陈述，在法定期限内作出复议决定并送达原告彭传春，符合《中华人民共和国行政复议法》相关规定，被告武汉市房管局在根据被告开发区房管局责令改正行为作出后案外人物业公司出具证明，在案件复议期间作出了原告彭传春将涉案房屋出租给近8人的事实认定，但该事实并未作为被告武汉市房管局认定被告开发区房管局责令改正行为合法的事实，故本院对原告彭传春主张被告武汉市房管局复议程序中认定出租给8人事实认定错误程序违法的请求不予支持。综上，本院认为，原告彭传春未能就涉案墙体拆除主体举证致使本案无法判断该行为系被告开发区房管局实施，进而导致不能将该行为作为被告开发区房管局实施的行为进行审查，应由原告彭传春承担举证不能的法律后果；被告开发区房管局根据原告彭传春的改造房屋出租的事实作出的责令改正通知，事实清楚、程序合法、适用法律正确；被告开发区房管局作出的行政处罚预先（听证）告知属于形成行政行为程序之一且该行为最终未作出，该听证告不可诉；被告武汉市房管局作出复议决定符合法律规定程序，事实认定清偿，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告彭传春的全部诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元，由原告彭传春自行负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，按照不服本院判决部分的上诉请求数额交纳上诉费，上诉于湖北省武汉市中级人民法院，上诉费汇至武汉市中级人民法院。户名：湖北省武汉市中级人民法院；账户：1767；开户行：农行武汉民航东路支行（行号：832886）；上诉人在上诉期满后七日内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 甘 磊
人民审判员 鲁全早
人民陪审员 沈 彪
二〇一六年八月三日
书 记 员 赵文琪