广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第421号
上诉人（原审原告）：庄亚兴，男，汉族，住广东省吴川市。
委托代理人：苏海，广东南天竹律师事务所律师。
委托代理人：曾冠尧。
被上诉人（原审被告）：吴川市人民政府。住所地：广东省吴川市。
法定代表人：全可文，市长。
委托代理人：詹树迅。
委托代理人：黄潮进。
原审第三人：陈亚萍，女，汉族，住广东省吴川市。
委托代理人：杜一杰，男，汉族，××年××月××日出生，住广东省中山市石岐区。
委托代理人：苏敏静，女，汉族，××年××月××日出生，住广东省中山市石岐区。
上诉人庄亚兴因诉被上诉人吴川市人民政府颁发国有土地使用证行政纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2015）湛中法行初字第31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告庄亚兴是吴川市梅菉街道梅菉头社区居民委员会农业户口居民，第三人陈亚萍是吴川市长岐镇新联村民委员会下杜村村民。庄亚兴与陈亚萍于1996年10月19日签订《土地转让协议》，约定：“立永远此卖屋地契人庄亚兴，现将梅菉石头岭祖庙六巷用地一块；东至公用地宽度11.8米，南至通风巷长度20米，庄华寿西北屋角通风巷0.6米、杨雪芳家屋边通风巷间距1.2米，西至公用路边宽度9.6米，北至公用公用路长度21米。每平方米转让价200元，总面积219.35平方米，合计人民币43870元。自立契之日价币宅基地双方交讫该地以后永为受主陈亚萍所有。如有来历不明由庄亚兴理直清楚，概与陈亚萍无涉。恐口无凭，立此永远断卖屋地契一纸交执为据。”为了配合陈亚萍办理国有土地使用权证，双方又于2007年1月20日就该地签订《土地出让协议》，该协议涉及的土地位置及四至、面积、价款等主要内容上与1996年10月19日签订的《土地转让协议》一致。2013年，庄亚兴向吴川市人民法院提起诉讼，请求确认其与陈亚萍签订的《土地转让协议》无效。吴川市人民法院于2014年2月11日作出（2013）湛吴法民一初字第646号民事判决，驳回庄亚兴的诉讼请求。庄亚兴不服，向原审法院提起上诉。原审法院于2014年6月26日作出（2014）湛中法民一终字第388号民事判决，认为庄亚兴与陈亚萍在签订《土地转让协议》时，涉案土地虽然没有经依法批准为建设用地，但该涉案土地在庄亚兴向吴川市人民法院提起诉讼前已被依法批准为建设用地。庄亚兴与陈亚萍签订的土地转让协议并没有违反法律法规的强制性规定，应属有效协议，据此判决驳回庄亚兴的上诉，维持原判。
涉案土地位于吴川市梅菉街道梅菉头社区居民委员会（即吴川市梅菉镇梅菉头经济联社）管辖区域内。吴川市梅菉镇梅菉头经济联社于2007年1月23日出具《证明》，内容为：“兹有陈亚萍于1996年10月19日与我居委庄亚兴转让壹块宅基地，用地面积219.35平方米，该地座落在梅菉头石头岭祖庙六巷（即石头岭），四至为南至杨雪芳屋距1.2米巷、东至空地、西至9.6米路，北用至公用路。特此证明。”吴川市梅菉街道梅菉头社区居民委员会于2007年1月24日在该证明上盖章确认“同意申请规划办证”。上述两组织又于2007年1月24日共同出具同意由陈亚萍征用该土地的《同意征地证明》。2007年5月8日，吴川市国土资源局向陈亚萍作出吴国土资（利用）字[2007]2888号《关于补办批准城镇国有建设用地的批复》，内容为该地属历史遗留问题，该局以吴国土资（梅）处字[2007]0252号文作出行政处罚，并同意陈亚萍使用位于梅菉头祖庙六巷的建设用地196.8平方米作住宅用地，陈亚萍必须与吴川市国土资源局签订国有土地使用权出让合同，按规定缴交有关税费等。2007年5月20日，吴川市国土资源局对争议地进行地籍调查审核，其中《地籍调查土地登记审批表》“土地权属来源”一栏填写“同意征地证明、卖地契约、梅菉头居委会协议书、建设用地规划许可证[编号（07）088号）]、补办批准城镇国有建设用地的批复书”。陈亚萍于2007年5月28日就该地与吴川市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，并交纳了土地使用权出让金。吴川市人民政府于2007年7月10日就该地向陈亚萍颁发了吴府国用（2007）第01207号《国有土地使用权证》。原告庄亚兴不服被告吴川市人民政府给陈亚萍颁发吴府国用（2007）第01207号《国有土地使用权证》的具体行政行为，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销上述发证行为。
原审法院认为，本案系土地行政登记纠纷，争议焦点为：被告吴川市人民政府给第三人陈亚萍颁发涉案的国有土地使用证是否合法。原告庄亚兴与第三人陈亚萍就涉案土地于1996年10月19日签订的《土地转让协议》已被生效的民事判决确认合法有效，涉案土地所在集体也于2007年1月份出具证明相继确认这一转让事实。吴川市国土资源局也于2007年5月8日向陈亚萍作出吴国土资（利用）字[2007]2888号《关于补办批准城镇国有建设用地的批复》，认为该地属历史遗留问题，以吴国土资（梅）处字[2007]0252号文对陈亚萍作出行政处罚，并同意陈亚萍使用位于梅菉头祖庙六巷的建设用地196.8平方米作住宅用地。在完善了相关手续及经相关部门审核后，被告吴川市人民政府于2007年7月10日给第三人陈亚萍颁发涉案的国有土地使用证，基本符合法律规定。原告庄亚兴的诉讼请求理据不充分，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告庄亚兴的诉讼请求。
庄亚兴不服一审判决提起上诉称：一、吴川市人民政府在庄亚兴没有到场的情况下，接受陈亚萍的土地登记申请并向其颁发涉案《国有土地使用权证》，明显违反上述法律规定。因此原审判决认定被诉发证行为“基本符合法律规定”，是错误的。二、本案中，吴川市人民政府和陈亚萍均未能提供证据证明涉案土地已经全部支付土地出让金，在庄亚兴主张第三人尚欠土地转让款未交清，事实上并不同意将涉案土地交给陈亚萍的情况下，吴川市人民政府与陈亚萍签订土地出让协议，程序明显违法，严重损害了庄亚兴的合法权益。因此原审判决认定被诉发证行为“完善了相关手续”也是缺乏事实根据的。三、吴川市人民政府征收集体所有的土地应当先报省级人民政府批准，其提供的《同意征地证明》不能证明其征地经过批准，因此其征收涉案的属于村集体所有的位于梅菉头祖庙六巷的土地，已经明显超出其职权范围，不能证明其作出被诉发证行为经过相关部门审核。四、即使生效的民事判决认定庄亚兴与陈亚萍签订的《土地转让协议》合法有效，涉案土地所在集体也于2007年1月出具证明相继确认这一转让事实，但生效并没有确认被诉发证行为合法有效。被诉发证行为是否合法有效应根据当事人提供的事实根据和法律依据进行判断，不能单独以生效的民事判决作为依据。原审以此为由认定被诉发证行为合法有效，是错误的。综上，原审判决错误，请求二审法院撤销原判，撤销吴川市人民政府颁发吴府国用（2007）第01207号《国有土地使用权证》的具体行政行为。
吴川市人民政府二审辩称：一、庄亚兴与陈亚萍签订涉案的《土地转让协议》，将涉案土地使用权转让给陈亚萍，陈亚萍已经付清转让款，庄亚兴已经将涉案土地交付给陈亚萍使用。后来吴川市梅菉街道梅菉头社区居民委员会和梅菉头经济联社也同意涉案土地转为国有土地。陈亚萍已经在涉案土地上建设了房屋基础，并且取得了相应的规划许可，办理了《国有土地使用权证》。陈亚萍按照土地清理规定取得吴国土资（利用）字（2007）2888号用地批复，以出让方式取得该案土地使用权，权属来源是清楚，合法的。二、陈亚萍向我府申请土地使用权登记，我府受理后审查其土地使用权来源，发现其违法使用土地，土地管理部门已经根据1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》和吴府函（2006）165号文件的规定，结合广东省人民政府和广东省国土资源厅相关的清理土地的文件，认定陈亚萍申请土地使用权登记的涉案土地属于清理范围，对陈亚萍作出处罚，并批复同意其使用涉案土地。陈亚萍按要求与吴川市国土资源局签订国有土地使用权出让合同，缴交有关税费和补偿款后，依法取得涉案土地使用权。我府向陈亚萍颁发涉案《国有土地使用权证》前，亦已经进行地籍调查，到现场丈量和测绘，庄亚兴表示无异议，后依法公告，亦无人提出异议。被诉发证行为事实清楚，程序合法。综上，我府作出的被诉发证行为事实清楚，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人陈亚萍述称：一、庄亚兴与陈亚萍签订的《土地转让协议》已经生效的民事判决确认合法有效，吴川市人民政府以此作为颁发涉案吴府国用（2007）第01207号《国有土地使用权证》的事实依据之一，并无不妥。二、根据《土地登记规则》的相关规定，吴川市人民政府是颁发涉案《国有土地使用权证》的适格主体，陈亚萍已经向该府足额缴纳涉案土地的土地出让金和持证前使用涉案土地的罚款，其提交的所有申请办证的材料均真实合法，吴川市人民政府在依法审核后向其颁发涉案《国有土地使用权证》是合法有效的。综上，原审法院驳回原审原告庄亚兴的诉讼请求并无不当，庄亚兴上诉缺乏事实根据和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院另查明：2007年4月16日，吴川市规划建设局就涉案土地向陈亚萍核发（07）088号《建设用地规划许可证》。2007年4月29日，吴川市国土资源局向陈亚萍作出吴土资（梅）处字[2007]0252号《土地（矿产）行政处罚决定书》，主要内容为：“被处罚单位（人）：陈亚萍。经查实，你户在未依法批准的情况下，擅自于1996年10月在梅菉街道梅菉头祖庙六巷作宅基地使用，已构成非法占用土地的事实。你户的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：对你位于梅菉头祖庙六巷的用地每平方米罚款12元共罚款人民币2362元。……”。2007年5月8日，吴川市国土资源局向陈亚萍作出吴国土资（利用）字[2007]2888号《关于补办批准城镇国有建设用地的批复》，内容为：“陈亚萍：根据1988年修订的旧《中华人民共和国土地管理法》和吴川市人民政府《关于同意完善历史遗留用地手续和清理闲置土地的批复》（吴府函[2006]165号）的规定，经审查该地属于历史遗留问题，我局以吴土资（梅）处字[2007]0252号文作出了行政处罚。经市人民政府批准，同意你户（单位）使用位于梅菉头祖庙六巷的建设用地196.8平方米给你户（单位）作住宅用地。其四至是：东至空地；南至东头1.9米巷，西头1.2米巷；西至2米巷；北至5米路。你户（单位）必须与我局签订国有土地使用权出让合同，按规定缴交有关税费。有关征地补偿等，按有关规定办理。你户（单位）必须及时办理土地登记手续。”
本院认为，1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》第二十五条第二款规定：“……征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。……”庄亚兴与陈亚萍1996年就转让涉案土地所签订的《土地转让协议》已经被生效的民事判决确认有效，根据协议的约定，庄亚兴将涉案土地转让给陈亚萍使用。2007年1月24日，吴川市梅菉街道梅菉头社区居民委员会和吴川市梅菉镇梅菉头经济联社共同出具《同意征地证明》，同意由陈亚萍征用涉案土地，并且认为该地征地补偿款已全部付清，同意转为国有土地。2007年4月16日，吴川市规划建设局向陈亚萍核发涉案土地的（07）088号《建设用地规划许可证》。2007年4月29日，吴川市国土资源局就涉案土地对陈亚萍以历史遗留的用地问题作出行政处罚决定。2007年5月8日，经吴川市人民政府批准，吴川市国土资源局向陈亚萍作出吴国土资（利用）字[2007]2888号《关于补办批准城镇国有建设用地的批复》，根据1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》和完善历史遗留用地手续的相关规定，经审查认定该地属历史遗留问题，经行政处罚并经吴川市人民政府批准，同意陈亚萍使用位于梅菉头祖庙六巷的建设用地196.8平方米作住宅用地。2007年5月28日，陈亚萍与吴川市国土资源局就涉案土地签订了《国有土地使用权出让合同》。吴川市人民政府根据陈亚萍完善用地手续的情况，并根据陈亚萍申请发证时提交的《同意征地证明》、《批复》、《建设用地规划许可证》等材料，经审查后向陈亚萍核发本案被诉的吴府国用（2007）第01207号《国有土地使用权证》，土地权属来源清楚，符合土地登记发证条件。另外，由于庄亚兴与陈亚萍签订的《土地转让协议》已经被生效的民事判决确认有效，而且吴川市规划建设局、吴川市国土资源局就涉案土地向陈亚萍作出的《建设用地规划许可证》、《关于补办批准城镇国有建设用地的批复》亦已经明确涉案土地的面积与四至，故没有证据证明被诉发证行为侵犯了包括上诉人在内的相邻权人的合法权益。原审法院认为，吴川市人民政府于2007年7月10日给第三人陈亚萍颁发涉案的国有土地使用证，基本符合法律规定，并据此判决驳回庄亚兴关于撤销被诉发证行为的诉讼请求并无不当，依法应予以维持。庄亚兴上诉主张，被诉发证行为权属来源不当，程序违法，上诉请求撤销原判和被诉发证行为，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人庄亚兴负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林俊盛
代理审判员 李穗珍
代理审判员 陈 丹
二〇一五年十月十九日
书 记 员 杨 玲