甘肃省金昌市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）甘03行初56号
原告：民勤县西渠镇板湖村第二生产合作社。住所地：民勤县西渠镇板湖村第二生产合作社。
负责人：高立军，社长。
原告：民勤县西渠镇板湖村第七生产合作社。住所地：民勤县西渠镇板湖村第七生产合作社。
负责人：刘达泉，社长。
原告：民勤县西渠镇板湖村第八生产合作社。住所地：民勤县西渠镇板湖村第八生产合作社。
负责人：张明忠，社长。
共同委托诉讼代理人：高自松，男，1960年6月20日出生，汉族，甘肃省民勤县人，住民勤县西渠镇板湖村八社**号。
共同委托诉讼代理人：陈炷昌，甘肃维正律师事务所律师。
被告：民勤县人民政府，住所地:甘肃省武威市民勤县东大街9号。
法定代表人：黄霓，县长。
委托诉讼代理人：许彦军，民勤县人民政府法制办副主任。
委托诉讼代理人：李浩文，武威沙城律师事务所律师。
第三人：民勤县国土资源局。住所地：甘肃省武威市民勤县东大街*号。
法定代表人：魏忠，局长。
委托诉讼代理人：ＸＸ文，甘肃方文律师事务所律师。
第三人：民勤县西渠镇板湖村第一生产合作社。住所地：民勤县西渠镇板湖村第一生产合作社。
负责人：刘意泉，社长。
原告民勤县西渠镇板湖村第二生产合作社、民勤县西渠镇板湖村第七生产合作社、民勤县西渠镇板湖村第八生产合作社因不服被告民勤县人民政府不予受理行政复议决定一案，于2017年4月25日向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2017年6月22日公开开庭审理了本案。原告民勤县西渠镇板湖村第二生产合作社（以下简称：板湖二社）的负责人高立军、民勤县西渠镇板湖村第七生产合作社（以下简称：板湖七社）的负责人刘达泉、民勤县西渠镇板湖村第八生产合作社（以下简称：板湖八社）的负责人张明忠及其共同委托诉讼代理人陈炷昌、高自松，被告民勤县人民政府的副县长廖正泰及其委托诉讼代理人许彦军、李浩文，第三人民勤县西渠镇板湖村一社（以下简称：板湖一社）的负责人刘意泉，第三人民勤县国土资源局的委托诉讼代理人ＸＸ文到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2017年3月30日，民勤县人民政府作出民政行复不受[2017]7号《不予受理行政复议申请决定书》，认为2017年3月3日，以”西渠镇板湖村南湖滩土地纠纷调处联合工作组”的名义作出的《关于高速公路征用西渠板湖村南滩部分争议土地及征地款项分配的处理意见》，由民勤县国土资源局代盖公章，申请人将民勤县国土资源局列为被申请人不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第八条第二款”不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼”规定，作为《关于高速公路征用西渠板湖村南滩部分争议土地及征地款项分配的处理意见》是针对板湖二社、七社、八社与板湖一社关于南滩土地权属争议的处理意见，申请人对该项民事纠纷的处理意见不服，应通过仲裁或者诉讼程序处理。为此，根据《中华人民共和国行政复议法》第八条、第十七条的规定，决定不予受理。
原告板湖二社、七社、八社起诉称，三原告原系民勤县西渠镇板湖村二社（顺成沟），1980年分为二、七、八社。2016年以来，因G569线建设征地事宜，原告与第三人板湖一社就位于西渠镇板湖村南滩（旧称窦家滩）土地的权属及其征地补偿款的归属问题发生了争议。2016年4月28日，民勤县西渠镇人民政府以西政发[2016]68号文件做出《民勤县西渠镇人民政府关于板湖村南滩土地权属争议的处理意见》，原告认为不仅民勤县西渠镇人民政府对本案争议没有处理权，而且其做出的五项处理意见均有错误，遂向被告提出行政复议申请，而被告逾期未作出复议决定，原告提起行政诉讼，诉讼中，被告主动撤销了西渠镇人民政府的西政发[2016]68号文件，原告也撤回了起诉，再次提请被告确认争议的土地权属，但三个月后，原告收到的是以”西渠镇板湖村南滩土地纠纷调处联合工作组”的名义作出的、由第三人民勤县国土资源局代署的《关于高速公路征用西渠镇板湖村南滩部分争议土地及征地款项分配的处理意见》，其实质内容与西渠镇人民政府的[2016]68号文件的基本相同。原告不服，再次向被告提出行政复议申请，请求撤销上述《处理意见》，并对申请人的申请事项直接作出行政处理决定，被告于2017年3月30日作出了民政行复不受[2017]7号《不予受理行政复议申请决定书》。被告不予受理行政复议申请违法，将土地权属争议定性为民事纠纷而拒绝作出行政处理决定违法，故特此起诉，请求：1、依法确认被告作出民政行复不受[2017]7号《不予受理行政复议申请决定书》的行为违法；2、依法确认被告对原告提出的土地权属确认申请不作行政处理决定的行为违法，并责令被告在一定期限内就原告提出的土地权属确认申请作出行政处理决定。
被告民勤县人民政府答辩称，一、答辩人作出不予受理行政复议申请决定书（民政行复不受[2017]7号）符合相关法律规定。1、县国土资源局作出的处理意见是对民事纠纷的调解处理，不属于行政复议的受案范围，因而答辩人作出的不予受理决定合法。2017年3月13日，三原告向答辩人提起行政复议申请，请求对第三人民勤县国土资源局作出的《关于高速公路征用西渠镇板湖村南滩部分争议土地及征地款项分配的处理意见》（下称处理意见）进行行政复议，要求答辩人依法撤销上述处理意见。经查，第三人民勤县国土资源局之所以作出上述处理意见，是因三原告与第三人板湖一社就西渠镇板湖村南滩土地征地补偿款的分配问题发生了争议，影响了板湖村正常的生产活动秩序，三原告遂信访政府相关部门请求协调处理。鉴于本起信访案件是因征地补偿款的分配引起的矛盾纠纷，因此，答辩人责成西渠镇政府、县国土资源局及其他政府相关部门进行调解处理。经调查，争议征地补偿款涉及的土地中，有部分耕地板湖村一社已耕种二十余年，且近几年在该处土地上有退耕还林和特色林果业栽植任务，而三原告近些年来在该处土地上并未进行过耕种和开发行为。在上述事实调查的基础上，西渠镇政府、县国土资源局对征地补偿款的分配分别提出了不同的处理意见，但三原告均以本方分得的征地补偿款过少为由不接受调解意见，进而提出土地确权要求。综上所述，在三原告要求复议的处理意见中，第（一）项意见其实质是对三原告与板湖一社对争议征地补偿款涉及土地目前占有使用现状的一种事实描述，而不是对土地权属争议的处理决定（况且县国土资源局也不具有土地争议确权的行政主体资格），不具有行政强制性，因此该行为对当事人权利义务并不产生实际影响，不属于行政复议受案范围中的行政行为；在对土地占有使用上述现状调查的基础上，第（二）、（三）项意见是对双方分配征地补偿款的意见建议，属于对民事纠纷的调解处理，均非县国土资源局以行政主体的身份作出的行政行为。依据《行政复议法》第八条第二款的规定，不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，应当依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。因此，县国土资源局作出的处理意见是对三原告与板湖一社民事纠纷的调解处理，不属于行政复议的受案范围，答辩人不予受理该行政复议申请符合相关法律规定。2、三原告在行政复议程序中直接要求答辩人作出土地确权决定，不符合法律法规相关规定。《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。由此可见，行政复议程序是审查行政机关已经作出的行政行为是否侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的程序，而在三原告提起行政复议申请前，答辩人并未应三原告的申请作出过土地确权行政行为，而三原告却在申请行政复议时对答辩人未曾作出过的行政行为申请复议，不符合行政复议的相关规定，答辩人不予受理三原告的复议申请合法正当。
二、三原告请求确认答辩人不作出土地确权决定违法、并判决答辩人在一定期限内作出土地确权决定不符合相关法律规定。1、答辩人未作出土地确权行政决定，并未超出应当作出土地确权决定的法定期限。依据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条、第三十条的规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。因本案涉及板湖一、二、七、八四个社的土地权属纠纷且间隔时间长情况复杂，根据上述规定，被告在六个月内作出土地确权决定即为合法。三原告于2016年12月8日提出争议土地确权申请，但却于2017年4月5日提起行政诉讼，要求确认被告行政不作为违法。因三原告起诉被告不作为的时间尚在被告作出行政决定法定期限内，三原告的诉讼请求于法无据，请人民法院予以驳回。2、目前本案正处于调查处理阶段，即使答辩人目前尚未作出土地确权决定，其行为也不构成行政违法。依据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条及第二十七条的规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解未达成协议的，国土资源行政主管理部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。因此，对土地权属争议案件，行政部门应当先行调解而不是可以调解，只有在调解达不成协议时，才应当报同级人民政府作出处理决定。具体到本案的行政处理进程，只是处于调解未达成协议报人民政府作出处理决定阶段，而非被告必须应该作出土地确权处理决定阶段。答辩人只要法定期限内作出行政行为即符合相关法律规定，三原告在答辩人作出行政行为法定期限届满前要求确认行政行为违法，于法无据，应予驳回。
综上所述，被告不受理三原告的行政复议申请，符合行政复议法的相关规定，三原告起诉被告行政不作为的时间尚在被告作出土地确权决定的法定期限内。因此，三原告的上述诉讼请求于法无据，请人民法院驳回三原告的诉讼请求。
第三人民勤县国土资源局辩称，一是本案原告将我方列为第三人，不符合法律规定，因为民勤县国土资源局与本案没有利害关系；二是同意被告第二部分意见，究竟确权是行政纠纷还是民事纠纷尚不能确定。
第三人板湖一社辩称，一、三原告诉讼所称”南滩”土地，自古以来就为我社所有，自我们记事起，我们的祖先父辈们就在这块土地上世代耕种，对其行使管理、使用、处置的权利。对此，邻近乡镇村社及镇政府众所周知，且几十年来从无纷争、平安无事，不存在什么权属不清的权益之争，原告三个社现在无论行使”民事”还是”行政”诉讼，都是没有事实依据的，请求法院查清事实，定纷止争。二、我社作为”南滩”土地的实际权利所有者，我们自始认为民勤县国土资源局签订的”征地协议”是一份合法有效的协议，根据协议约定的172.30亩土地征地费2387627元属于我杜所有，任何一方任何人不能置事实于不顾，侵害我们的合法权益。原告三个社自2016年3月下旬以来，仗着他们人多势众，置历史事实于不顾，把政府不放在眼里，多次到政府部门聚众示威，给政府加压，使政府也做出了无奈之举，所谓的”处理意见”实际也损害了我社的利益。而且，原告三个社的社员对我社正常的生产和经营连续两年进行干扰破坏，使我们连续两年土地撂荒造成极大损失，使我们苦不堪言......。综上所述，我们认为民勤县人民政府作出的处理意见属”民事调处”也好”行政强制”也罢，将我社所有的权利部分”让与”原告三个社，对此，我们亦愤愤不平。所以，我们依据事实做出独立的答辩意见，请求人民法院参考，从而维护我们的合法权益！
被告提供了民政行复不受[2017]7号行政复议案卷复印件一本。案卷中主要有审批表、申请书、处理意见、村委会出具的证明、身份证复印件、板湖二、七、八社的反映材料、不予受理决定书。
三原告质证后认为，对其向被告提交的六份证据材料复印件，被告并未对材料的真实性进行核查，其未审查就做出不予受理决定，行政程序违法。
第三人民勤县国土资源局对被告出示的证据材料没有意见。
第三人板湖一社对被告出示的证据材料没有意见。
原告向法庭提交了以下证据材料：第一份，民勤县国土资源局代署名的《关于高速公路征用西渠镇板湖村南滩部分争议土地及征用款项分配的处理意见》。证明目的是：这个意见是县政府成立的调查组，但最后由国土资源局代署的文件；处理意见是确权的行政行为，本质上是可诉、可复议的行政行为。表面上看是分钱，但实质上是分配了土地。
第二份，《不予受理行政复议决定书》，证明目的：这是本次的诉讼标的，不予受理决定违法。
第三份，（2017）甘0621财保8号裁定书。证明村委会将分配征地补偿款时，我方为维护合法权益进行了诉前保全，后我方起诉。证明目的：处理意见下发后，一社要分钱，对我方权益造成影响。
第四份，原西渠镇人民政府文件被行政复议决定撤销，行政撤诉裁定书。
被告质证后认为，原告提供的第一份证据是民事处理意见，其余的不是证据且与本案无关。
民勤县国土资源局质证后认为，对处理意见究竟该如何定性。一是3月3日签发的处理意见是没有法律上的强制执行力的；二是没有法律执行力的行政行为何谈可诉的行政行为，据此可以判断这不是可诉的行政行为。对土地的表述，有些措辞与调解书不太相符，但是看文件的效力，不应当看措辞。从内容来看，是行政机关主导的调解，第一法律鼓励行政机关主导参与调解，第二都是调解中做的工作，第三土地权属从措辞产生的补偿款，下发后虽然有国土资源局的印章，但是实质上是联合工作组，结论就是民事调解的性质。其它的同意被告的意见。
第三人板湖一社，对原告提供的相关证据材料没有意见，仍然坚持自己的意见。
第三人民勤县国土资源局没有向法庭提交证据。但称，三原告的确权申请收到了，基于一是调解纠纷的考虑；二是及时组织法律专家研讨，但因土地已经征用，事后确权不符合法律这两点考虑。
第三人板湖一社没有向法庭提交证据。
经审理查明，2016年4月28日，民勤县西渠镇人民政府作出《关于板湖村南滩土地权属争议的处理意见》，后板湖二、七、八社不服，向被告民勤县人民政府提起行政复议，被告以未收到复议申请不予受理，三原告遂向本院提起行政诉讼，诉讼期间，民勤县人民政府受理了三原告的复议，三原告遂于2016年12月14日申请撤回起诉，本院于2016年12月15日以[2016]甘03行初56号裁定，准予三原告撤回起诉。
2016年12月28日，被告民勤县人民政府作出民政行复决[2016]6号行政复议决定书，认为板湖二社、七社、八社与板湖一社之间的部分土地权属争议属于单位之间的争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，应当由县级以上人民政府处理。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第（3）目之规定，决定撤销西渠镇人民政府作出的西政发[2016]68号《关于板湖村南滩土地权属争议的处理意见》。当日，三原告又向被告民勤县人民政府提出申请，请求确定该争议土地权属。
2017年3月3日，第三人民勤县国土资源局代西渠镇板湖南滩土地纠纷调处联合工作组作出《关于高速公路征用西渠镇板湖村南滩部分争议土地及征地款项分配的处理意见》。3月13日，三原告向答辩人提起行政复议申请，请求对第三人民勤县国土资源局作出的《关于高速公路征用西渠镇板湖村南滩部分争议土地及征地款项分配的处理意见》进行行政复议，要求答辩人依法撤销上述处理意见。被告于2017年3月30日作出了民政行复不受[2017]7号《不予受理行政复议申请决定书》。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，”土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”。单位之间的土地所有权或使用权争议，由县级以上人民政府处理，民勤县人民政府具有处理三原告与第三人板湖一社之间土地权属争议的权力。
本案中，2017年3月3日，第三人民勤县国土资源局代西渠镇板湖南滩土地纠纷调处联合工作组作出《关于高速公路征用西渠镇板湖村南滩部分争议土地及征地款项分配的处理意见》，其实质是对相关争议土地权属的变相确权，该处理意见超越了法律规定的权限。被告民勤县人民政府在收到三原告提出的复议申请后，经审查，于2017年3月30日作出的民政行复不受[2017]7号《不予受理行政复议申请决定书》不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项之规定。三原告请求确认被告于2017年3月30日做出的民政行复不受[2017]7号《不予受理行政复议申请决定书》行为程序违法的请求成立。
但是，本案土地权属的确认具体工作按照《土地权属争议调查处理办法》第二十八条、第三十条的规定，应当由本案第三人民勤县国土资源局先行进行调查处理，在受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因被告辩解其收到三原告提出的土地确权申请后，正在进行调查处理，且自三原告申请确权至三原告起诉至本院时，尚未超出应当作出土地确权决定的法定期限。被告辩解依据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条、第三十条的规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。三原告于2016年12月8日提出争议土地确权申请，于2017年4月5日提起行政诉讼，因三原告起诉被告不作为的时间尚在被告作出行政决定法定期限内，其诉讼请求的第二项”请依法确认被告对原告提出的土地权属确认申请不作行政处理决定的行为违法，并责令被告在一定期限内就原告提出的土地权属确认申请作出行政处理决定”之诉讼请求不能成立。三原告的该项诉讼请求于法无据，应予以驳回。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第六十九条的规定，判决如下：
一、确认被告民勤县人民政府于2017年3月30日做出的民政行复不受[2017]7号《不予受理行政复议申请决定书》违法；
二、驳回原告民勤县西渠镇板湖村第二生产合作社、民勤县西渠镇板湖村第七生产合作社、民勤县西渠镇板湖村第八生产合作社的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由原告民勤县西渠镇板湖村第二生产合作社、民勤县西渠镇板湖村第七生产合作社、民勤县西渠镇板湖村第八生产合作社负担25元，由被告民勤县人民政府负担25元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审判长石建民
审判员叶志卫
代理审判员张建伟
二〇一七年七月三日
书记员王荣