安徽省宿州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖13行初41号
原告：泗县丁湖镇丁湖村圩后五组，住所地安徽省宿州市泗县丁湖镇丁湖村。
诉讼代表人：丁仅成，男，汉族，1954年6月17日出生，住安徽省宿州市泗县。
诉讼代表人：丁敬友，男，汉族，1941年9月9日出生，住址安徽省宿州市泗县。
委托代理人：戴希海，安徽鑫光律师事务所律师。
被告：泗县人民政府，住所地安徽省宿州市泗县行政中心，组织机构代码00320326-8。
法定代表人：王法立，县长。
委托代理人：李跃，泗县国土资源局工作人员。
委托代理人：闫志义，安徽法理律师事务所律师。
第三人：泗县丁湖镇人民政府，住所地安徽省宿州市泗县丁湖镇丁湖街，统一社会信用代码11341324003203321Q。
法定代表人：苌荣，该镇镇长。
委托代理人：孙浩君，该镇工作人员。
原告泗县丁湖镇丁湖村圩后五组（以下简称圩后五组）诉被告泗县人民政府土地行政登记一案，于2016年3月7日向本院提起行政诉讼。本院于2016年8月11日作出（2016）皖13行初38号行政裁定，驳回圩后五组的起诉。圩后五组不服，提起上诉。安徽省高级人民法院于2017年1月4日作出（2016）皖行终703号行政裁定，撤销本院裁定，指令本院继续审理。本院于2017年3月9日立案后，依法组成合议庭，于2017年3月29日公开开庭审理本案。原告圩后五组的诉讼代表人丁仅成、丁敬友及委托代理人戴希海，被告泗县人民政府的委托代理人李跃、闫志义，第三人泗县丁湖镇人民政府（以下简称丁湖镇政府）的委托代理人孙浩君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2003年10月14日，泗县人民政府向丁湖镇政府颁发泗国用（2003）第845号国有土地使用证，将坐落于泗县丁湖镇的一宗面积为30750平方米的土地登记由丁湖镇政府使用。
原告圩后五组起诉称：一、2015年12月18日，圩后五组的40户村民向宿州市人民政府申请行政复议，要求撤销泗县人民政府向泗县味多美食品有限公司颁发的泗国用（2003）第853号国有土地使用证，复议期间，经过泗县人民政府举证，圩后五组才知道涉案土地还曾被泗县人民政府登记在丁湖镇政府名下。泗县人民政府在三天内连续颁发两份国有土地使用证。圩后五组遂撤回复议申请，提起行政诉讼。二、颁证档案与客观事实不符。泗县味多美食品有限公司早已倒闭。该宗土地原系圩后五组四固定时期获得，有合法的土地来源。后被丁湖镇政府用不法手段占有。圩后五组的群众多次要求归还土地，但至今仍有大部分土地没有归还。泗县人民政府将原属于圩后五组的集体土地为丁湖镇政府颁发国有土地使用证，事实错误，违反法律规定。因该泗国用（2003）第845号国有土地使用证已被注销，请求判决确认泗县人民政府颁发该泗国用（2003）第845号国有土地使用证的行为违法，诉讼费由泗县人民政府负担。
圩后五组向本院提交以下证据：1、丁湖村委会出具的证明，证明圩后五组是适格主体，起诉未超过起诉期限；2、泗县人民政府的行政复议答复书、宿复决字（2015）179号行政复议终止决定书，证明圩后五组申请复议的事实、诉争的事实，期限符合法律规定；3、凡友彬、丁持柱出具的书面证明,证明圩后五组诉争事实客观、真实，争议土地没有买卖转让给丁湖镇政府，起诉期限符合法律规定；4、蒋怀与圩后四组代表签订的协议书，证明承包人已经把部分土地返还给圩后五组的事实，亦证明圩后五组是适格的诉讼主体；5、丁明飞出具的情况说明、村委会的证明，证明泗县人民政府提交的2003年10月8日的证明不真实不合法；6、丁湖镇良种育苗繁育厂的租赁合同书，证明丁湖镇政府违法占用土地的事实；7、出庭证人丁持柱所作证言，证明丁持柱于1995年至1999年在丁湖镇企业办任职，当时由丁湖镇企业办收取窑厂承包费，承担管理职责，1997年窑厂倒闭停止生产，圩后组的村民要种地，承包人也想承包，当时丁持柱作为企业办人员处理相关事宜；8、丁敬前所写的收条，证明1984年时的土地所有权仍然属于圩后五组；9、照片两张，证明该地现在是可耕地。
被告泗县人民政府答辩称：一、圩后五组的起诉超过起诉期限，应驳回其起诉。该土地自1979年被丁湖区公所占用至今已经36年，早已超过法定最长20年的起诉期限。二、泗县人民政府向丁湖镇政府颁发泗国用（2003）第845号国有土地使用证认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。该宗地原系丁湖镇政府使用的国有土地，2003年10月7日，经丁湖镇政府持圩后村民委员会及丁湖镇政府出具的证明、土地款领款手续等材料提出登记申请，填写了《土地登记申请审批表》，泗县人民政府在进行地籍调查后，批准为丁湖镇政府颁发了国有土地使用证。综上，请求驳回圩后五组的诉讼请求。
泗县人民政府在举证期限内向本院提交以下证据：1、土地登记申请审批表；2、地籍调查表（含宗地图）；3、圩后村委会及丁湖镇人民政府出具的证明；证明当时占用的是圩后第四生产队的土地；4、土地款清单三页及收条三份（蒋庙生产队蒋贤文出具的收条，丁万美、丁万会、丁持为出具的收条，蒋庙生产队丁万会、丁持为1981年8月出具的收条）；证据1-4证明该宗土地是1979年有偿征用圩四组的集体土地，登记行为符合法律规定。
第三人丁湖镇政府陈述称：一、圩后五组不具有诉讼主体资格。泗县人民政府对丁湖镇政府已经使用近四十年的征用地进行登记的行为，对圩后五组不产生实际影响。圩后五组没有证据证明该登记行为损害其合法权益。圩后五组与登记行为无利害关系。早在1979年，原丁湖公社因建设窑厂，有偿征用该土地，双方履行了征用土地的相关手续并签订了合同，付清了全部征地款，该土地性质已经由集体土地变更为国有土地。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二款规定，《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位，城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地有下列情形之一的，属国家所有：1、签订过土地转移等相关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的。本案的原告圩后五组与丁湖镇政府已经签订征用土地协议且已履行，充分证明土地权属应属于丁湖镇政府，圩后五组不具备诉讼主体资格。二、圩后五组的起诉已超过法定的起诉期限。涉案土地在2003年办理国有土地证，在进行地籍调查时，圩后五组所属的原村民委员会针对土地来源提供了证明材料，可以证明圩后五组当时对被诉登记行为是知晓的。圩后五组至今方提起诉讼，明显超过起诉期限。三、被诉登记行为合法有效。该登记行为经过严格审查，符合法定程序，对该宗土地进行了地籍调查及测量，界址清楚且无争议，符合颁证条件。综上，请求驳回圩后五组的诉讼请求。
丁湖镇政府未向本院提交证据。
经庭审质证，圩后五组对泗县人民政府提交的证据发表质证意见为：证据1，不真实，申请登记类型写为变更登记，圩后五组是土地的原始所有者，具备诉讼主体资格；土地平方折合46.6亩，颁证的土地全是圩后五组的土地，建筑面积数字虚假，与泗县味多美食品有限公司土地证中的亩数矛盾，调查、审核系同一天完成，明显虚假。证据2，不具有真实性和合法性；没有地籍号，四至与宗地图矛盾，四至的注明不符合事实，没有指界人签字，权属调查只有一人签字，按规定必须是两人，且无丈量人员签字。证据3，不真实，所写“占用49.6亩”与颁证面积不符，其中的签字均系同一人所签。证据4，领款清单不合法，不能作为购买土地付款的合法有效票据，记账数字与真实不符；第一笔是1980年1月，第二笔是1979年8月，时间顺序颠倒。
丁湖镇政府对泗县人民政府提交的证据发表质证意见为：证据均真实、合法，可以证明登记行为合法。
泗县人民政府对圩后五组提交的证据发表质证意见为：证据1，没有原件无法证明真实性；该证明距土地转移发生的时间较长，对证明中认为圩四组是圩五组的说法有异议，如果是派出所弄错了应由派出所出具证明；可以证明是2015年12月25日提起的关于土地争议的纠纷，认可证明中提到的1979年以前是圩四组的土地，1979年后办窑厂用地也认可，但当时已付款给生产队，与泗县人民政府提交的证据相印证；在窑厂停产时圩后五组未提出土地异议，该证明反映了事实客观，但不能达到证明目的。证据2，认可真实性及内容，但不能达到证明目的。证据3，凡友彬未出庭作证其证言不能作为证据使用；可以看出土地在窑厂停办时土地一直属于镇政府，但不能证明圩后五组曾向县政府提出过土地权属异议的请求。证据4，无原件核对，不能达到证明目的，而且款项支付的是圩四组不是五组；且证明直到2015年2月11日圩四组还存在，该协议书中认可土地是镇政府的。证据5，丁明飞的身份不能明确，证明的内容虚假。证据6，无原件核对无法查证真实性，只能证明蒋怀从丁湖镇政府承包土地，可以印证土地使用权属于丁湖镇政府。证据7，证人证言真实客观，但不能证明窑厂倒闭后村民开始种地，因为当时泗县味多美食品有限公司正在使用该土地，只能说明证人在任企业办主任期间，窑厂向企业办上交承包费，土地属于窑厂，证人没有提到补偿给老百姓任何钱，无论是圩四组还是圩后五组都没有提出过土地异议。证据8，对真实性无异议，但不能达到证明目的，该地被丁湖公社占有盖窑厂之后，把公粮钱补给圩后五组，反而证明土地属于窑厂。证据9，不能达到证明目的，味多美食品公司仍然存在，土地属于该公司，该公司利用部分土地种植小麦不能证明土地是属于可耕地。
丁湖镇政府对圩后五组提交的证据发表质证意见为：同意泗县人民政府的质证意见。
本院对以上证据认证如下：圩后五组提交的证据1、2，予以认定；证据3、5，不能达到证明目的，不予认定；证据4、6，无关联性，不予认定；证据7，对真实性予以认定；证据8、9，对真实性予以认定，但不能达到证明目的。泗县人民政府提交的证据，对关联性、真实性予以认定。
经审理查明：涉案土地位于泗县丁湖镇丁湖村，原属丁湖镇圩后村圩四生产组土地，后因并村圩四生产组与圩五组合并。丁湖镇区公所（丁湖镇政府前身）于1979年建设窑厂使用该土地。2003年10月7日，丁湖镇政府提出土地登记申请，填写了《土地登记申请审批表》。泗县丁湖镇圩后村村民委员会于2003年10月8日出具了《证明》，泗县人民政府国土部门对该土地进行了地籍调查、绘制宗地图、勘丈及审核，认定“该宗地原系集体土地、于1979年丁湖公社建窑厂使用至今”，2003年10月14日，泗县人民政府向丁湖镇政府颁发了泗国用（2003）第845号国有土地使用证，将该宗土地登记给丁湖镇政府使用，载明单位性质为全民，权属性质为国有，使用权类型为划拨，面积为30750平方米，土地用途为工业仓储。
泗县人民政府提交的土地登记档案中，登记类型写为“划拨土地使用权变更登记”；登记依据一栏为“1、单位证明；2、购地付款证明；3、法人代表证明；4、发票”。泗县人民政府提交的圩后村村民委员会于2003年10月8日出具的证明载明，“原丁湖公社于79年征地建窑厂，其中有我村原圩后大队第四生产队土地49.6亩，但是属有偿征地，经协商每亩价格175元，丈量土地后，钱款全部付清，由于年久，当时的合同无法查到”。泗县人民政府提交土地款清单三页，及三张土地款收条，收条第一张载明为“蒋庙生产队蒋贤文”出具的收到1000元的收条，第二张载明为“丁万美、丁万会、丁持为”出具的收到800元的收条，第三张载明为“蒋庙生产队丁万会、丁持为”1981年8月出具的收到880元的收条。地籍调查表中，四邻指界时，“本宗地指界人姓名、签章”处未填写；权属调查意见仅有一名调查员签名；“地籍勘丈记事”一栏无勘丈员签名。
2013年10月17日，泗县人民政府向泗县味多美食品有限公司颁发了泗国用（2003）第853号国有土地使用证，将该宗土地的使用权转移登记至泗县味多美食品有限公司名下。泗国用（2003）第845号国有土地使用证已被注销。
本院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款之规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中，圩后五组于2015年12月18日向宿州市人民政府申请行政复议中，知道泗县人民政府向丁湖镇政府作出被诉土地登记行为内容，且泗县人民政府并未提交证据证明其作出该登记行为时告知了诉权及起诉期限，故圩后五组的起诉期限应自其知道该土地登记行为内容时即2015年12月起算，圩后五组于2016年3月7日向本院提起行政诉讼，并未超过法定的2年起诉期限。故泗县人民政府认为圩后五组超过起诉期限的答辩意见不能成立。
泗县人民政府登记档案载明登记类型为“划拨土地使用权变更登记”，其登记依据为单位证明、购地付款证明、法人代表证明、发票，但其提交的证据并不能证明该土地使用权系因登记内容发生变更而进行的登记，故泗县人民政府作出的登记行为事实不清。
泗县人民政府提交的圩后村村民委员会的证明中，虽已载明涉案土地系有偿征地、每亩价格175元、钱款全部付清，但泗县人民政府提交的土地款清单及收条不能证明是否支付了涉案土地补偿款，故被诉登记行为事实不清、证据不足。
依据《城镇地籍调查规程》第3.2.6.1条规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。本案中，泗县人民政府登记程序中，四邻指界时“本宗地指界人姓名、签章”处未填写。且权属调查意见仅有一名调查员签名，“地籍勘丈记事”一栏无勘丈员签名，故该登记行为违反法定程序。
综上，泗县人民政府作出的颁发泗国用（2003）第845号国有土地使用证的登记行为事实不清、证据不足、违反法定程序，依法应当撤销。但因该土地登记行为已被注销，不具有可撤销内容，依法应确认该登记行为违法。圩后五组要求确认该登记行为违法的诉讼请求成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下：
确认被告泗县人民政府于2003年10月14日作出的颁发泗国用（2003）第845号国有土地使用证的登记行为违法。
案件受理费50元，由被告泗县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 戴宝琴
审 判 员 程 旭
人民陪审员 刘引建
二〇一七年五月二十三日
书 记 员 彭思远
附法律条文：
《城镇地籍调查规程》
3．2．6．1界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。
在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：
（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；
（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。
被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。