呼和浩特市回民区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）内0103行初18号
公益诉讼人呼和浩特市回民区人民检察院。
被告呼和浩特市回民区环境保护局。
法定代表人王连成，该局局长。
委托代理人苏彦春，系该局副局长，现住呼和浩特市。
委托代理人于克鸿，内蒙古百宁律师事务所律师。
公益诉讼人呼和浩特市回民区人民检察院因被告呼和浩特市回民区环境保护局未依法履行监管职责，于2017年6月8日向本院提起行政公益诉讼。本院立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年6月28日公开开庭审理了本案。公益诉讼人呼和浩特市回民区人民检察院指派副检察长贾惠、民行科科长李海龙、民行科副科长金燕翔出席法庭参加诉讼。被告呼和浩特市回民区环境保护局的委托代理人苏彦春、于克鸿到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人呼和浩特市回民区人民检察院诉称，本院在履职过程中发现呼和浩特市回民区环境保护局未依法履职、损害国家和社会公共利益的线索，经审查后依法作出立案决定。
经调查查明,2016年11月9日，呼和浩特市回民区环境保护局在检查中发现内蒙古奈林房地产开发有限责任公司未经环境保护部门许可，在位于回民区境内的奈林尚苑小区违法新建燃煤供热锅炉房，擅自向大气排放污染气体。呼和浩特市回民区环境保护局经立案调查，认定内蒙古奈林房地产开发有限责任公司的行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第三十九条的规定,并依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零七条的规定，决定对内蒙古奈林房地产开发有限责任公司处以罚款贰万元的行政处罚。2016年11月18日，内蒙古奈林房地产开发有限责任公司将罚款缴入指定账户，呼和浩特市回民区环境保护局未依照《中华人民共和国大气污染防治法》第三十九条、第一百零七条的规定，要求内蒙古奈林房地产开发有限责任公司限期内拆除，未依法履行监管职责，致使社会公共利益受到损害。为督促呼和浩特市回民区环境保护局依法正确履行职责，促进环境保护行政机关依法行政，保护大气环境、维护国家和社会公共利益，本院以呼回检民行行建[2017]2号检察建议书向呼和浩特市回民区环境保护局发出检察建议：建议其继续依法履行监督管理职责，保护国家利益和社会公共利益，避免类似事件再次发生。呼和浩特市回民区环境保护局收到检察建议书后，于2017年5月15日书面回复，已经将该锅炉房列入2017年的拆并范围。但该局在回复中并无针对内蒙古奈林房地产开发有限责任公司违法新建锅炉限期内拆除的具体方案及措施，违法状态仍然持续，国家利益和社会公共利益仍然处于受损害状态。认定上述事实的证据如下：
1、回检民行行检[2017]2号检察建议及送达回证；2、呼和浩特市回民区环境保护局关于检察建议书的回复；3、呼和浩特市回民区环境保护局行政处罚案卷；4、现场照片。
公益诉讼人认为，呼和浩特市回民区环境保护局未依法履行监管职责，没有按照法律规定要求违法新建的燃煤锅炉限期内拆除，属于怠于履行职责的行为。依照《中华人民共和国环境保护法》第十条的规定：”国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理,县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《中华人民共和国大气污染防治法》第三十九条规定”城市建设应当统筹规划，在燃煤供ＸＸ区，推进热电联产和集中供热。在集中供热管网覆盖地区，禁止新建、扩建分散燃煤供热锅炉；已建成的不能达标排放的燃煤供热锅炉，应当在城市人民政府规定的期限内拆除。”第一百零七条规定：”违反本法规定，在禁燃区内新建、扩建燃用高污染燃料的设施，或者未按照规定停止燃用高污染燃料，或者在城市集中供热管网覆盖地区新建、扩建分散燃煤供热锅炉，或者未按照规定拆除已建成的不能达标排放的燃煤供热锅炉的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门没收燃用高污染燃料的设施，组织拆除燃煤供热锅炉，并处贰万元以上贰拾万元以下的罚款。”呼和浩特市回民区环境保护局作为本辖区环境保护的主管部门，对内蒙古奈林房地产开发有限责任公司违法新建锅炉具有监督和管理职责。由于其未依法履行监管职责，致使违法状态仍然持续，大气环境遭到破坏，行政执法公信力有待提升。检察机关向其提出检察建议之后，未采取有效措施，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。为督促呼和浩特市回民区环境保护局依法履行职责，促进行政机关依法行政，保护大气环境、维护国家和社会公共利益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向你院提起行政公益诉讼，请求：1.确认呼和浩特市回民区环境保护局对内蒙古奈林房地产开发有限责任公司新建燃煤供热锅炉处罚案中未依法履行职责违法。2、请求判令呼和浩特市回民区环境保护局依法继续履行职责。
公益诉讼人向本院提交了以下证据：一、1、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，2、内蒙古自治区高级人民法院、内蒙古自治区人民检察院印发《关于办理人民检察院提起行政公益诉讼案件相关问题的意见（试行）的通知》，3、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，4、内蒙古自治区人民检察院关于对《呼和浩特市人民检察院关于对呼和浩特市回民区环境保护局怠于履行法定职责提起公益诉讼案的请示》的批复。以上证据证明呼和浩特市回民区人民检察院作为公益诉讼人提起行政公益诉讼是由全国人大常委会并经内蒙古自治区人民检察院批复同意的，本院作为公益诉讼人主体适格。二、1、《中华人民共和国环境保护法》第10条，2、《中华人民共和国大气污染防治法》第5条，3、回政办发（2011）33号《呼和浩特市回民区人民政府办公室关于区环境保护局主要职责内设机构和人员编制的通知》，以上证据证明：县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。呼和浩特市回民区环境保护局对本辖区内的环境保护、大气污染防治工作具有监督管理职责。三、1、《中华人民共和国大气污染防治法》第39条、第107条，2、2016年11月9日回民区环境保护局工作人员制作的现场勘查笔录和调查笔录，3、呼回环罚字（2016）010号行政处罚决定书。4、内蒙古自治区非税收缴纳书（存根）。以上证据证明内蒙古奈林房地产开发有限责任公司在集中供热管网覆盖地区违法新建锅炉房的行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》的相关规定，呼和浩特市回民区环境保护局依法对其作出行政罚款人民币2万元的决定。四、1、《中华人民共和国大气污染防治法》第39条、107条。2、《呼和浩特市大气污染防治管理条例》第4条、第19条、第40条。以上证据证明呼和浩特市回民区环境保护局发现违法新建锅炉的事实后未要求违法企业限期内拆除，仅对违法企业处以行政罚款的行为不符合法律的规定。五、1、呼和浩特市回民区人民检察院呼回检民行行建[2017]2号《检察建议书》及送达回证。2、回环发（2017）45号《回民区环境保护局关于回民区人民检察院检察建议的回复》。以上证据证明呼和浩特市回民区环境保护局回复称，已经将该锅炉列入2017年的拆并范围，但回复中并无针对违法新建锅炉限期拆除的具体方案及措施。公益诉讼人已经完成公益诉讼的诉前程序。六、违法新建锅炉现状的照片。证明检察建议发出后该锅炉仍未拆除，违法状态仍然持续。
被告呼和浩特市回民区环境保护局辩称，被告在冬天没有责令内蒙古奈林房地产开发有限责任公司拆除锅炉的原因是考虑到当时小区内居民的供暖生活问题，且被告要求内蒙古奈林房地产开发有限责任公司对锅炉和煤炭采取了措施，最大可能降低了环境污染，因此被告的行为正是考虑居民的实际生活需要，从居民的实际供暖状况出发，体现了为人民服务的工作原则。
第一、2016年11月9日，被告发现内蒙古奈林房地产开发有限责任公司（以下简称奈林公司）在集中供暖管网覆盖区域内建设燃煤锅炉房，违反了法律规定，符合立案条件，因此被告对该锅炉房进行了审批立案，并进行了调查和现场检查，查清奈林尚苑小区整体为科林供热，但小区的6号楼处于管网末端，无法保证供热，居民对于供暖问题反映强烈。且该供暖在2017年才进入科林管网。在这种情况下，奈林公司建造了锅炉房，使用两台0.5吨锅炉（一备一用）进行供热。经过现场检查，被告发现该锅炉房未经环保部门许可，擅自在集中供热管网覆盖区内新建锅炉，煤场未按环保要求进行封闭，且锅炉除尘器运转正常。针对这些实际情况，被告在现场要求奈林公司对煤场围挡苫盖，做好2017年并入科林热网工作和锅炉及除尘器维护工作，按环保要求进行加碱脱硫。同时，因为奈林公司建造锅炉房本身就违反规定，被告按照程序对奈林公司进行行政处罚、即罚款两万元，因此被告的工作切合实际，符合居民取暖的根本利益。收到检察建议后和公益起诉后，已经对该企业进行了相关处理。
第二、根据奈林公司提供的其与呼和浩特科林热电有限责任公司（以下简称科林公司）之间签订的奈林锅炉房并入科林热网协议，奈林公司负责在2017年6月10日前予以拆除和离场。同时，根据呼和浩特市人民政府2017年淘汰10蒸吨/小时及以下燃煤锅炉实施方案，拆并、拆除燃煤锅炉以及煤改气工作在9月30日前完成，因此考虑到奈林公司与科林公司的协议内容，被告当时没有责令奈林公司拆除锅炉房。对此，被告认可原告提起的公益诉讼，继续履行职责，及时采取措施，要求奈林公司拆除锅炉房。综上，被告没有责令奈林公司拆除锅炉房正是考虑小区居民的供暖需要，且被告采取了相关的措施，最大可能降低环境污染，体现了为民服务的基本原则，同时因为被告没有责令拆除锅炉房的行为虽然在一定程度上不符合规定，但被告认为工作中应当更大程度上照顾居民的实际生活需要。对原告提起的公益诉讼，被告予以认可，会尽快责令拆除锅炉房。
被告向本院提交了以下证据：一、1、立案审批表。2、调查询问笔录。3、现场检查笔录。4、照片。5、营业执照和相片。6、授权委托书和相片。以上证据证明被告对内蒙古奈林房地产开发有限责任公司违法新建锅炉的行为进行了立案调查，并要求奈林公司最大可能减少环境污染，被告没有责令奈林公司当即拆除的原因是照顾小区居民采暖所需。二、1、调查报告，2、案件处理内部审批表，3、行政处罚事先告知书和送达回证，4、行政处罚决定书和送达回证，5、票据，6、行政处罚案件结案审批表。以上证据证明根据调查情况，被告按照法定程序对奈林公司做出了行政处罚2万元的决定，奈林公司已经予以履行。三、1、奈林锅炉房并入科林热网的协议，2、2017年呼和浩特市淘汰10蒸吨/小时及以下燃煤锅炉实施方案。以上证据证明根据奈林公司提供的协议，其约定在2017年6月10日前拆除锅炉房，且根据呼和浩特市人民政府淘汰10蒸吨/小时以下燃煤锅炉实施方案规定，拆并、拆除燃煤锅炉以及煤改气工作在9月30日前完成。其中包括本案涉及的锅炉房，因此被告认可原告提起的公益诉讼，继续履行职责。
经庭审质证，被告对公益诉讼人的证据一的真实性合法性及所要证明的内容认可，认可回民区人民检察院提起公益诉讼的资格。对证据二的真实性合法性认可，本案涉及的锅炉房是在被告的行政管辖范围内。对证据三真实性合法性认可，但认为表明了被告已履行了部分职责，在发现奈林公司存在问题后对现场进行了调查，并予以处罚。对证据四的真实性合法性认可，但对所要证明的问题存在异议，认为《大气污染防治法》第107条是同时存在的法律关系，并非递进的法律关系。且当时考虑到涉案小区居民的供暖利益，才未要求其拆除锅炉。对证据五的真实性合法性予以认可，在收到公益诉讼人的检察建议后已经进行了回复，并将奈林公司的锅炉拆并列入2017年的计划中。对证据六予以认可。
公益诉讼人对被告证据一的真实性合法性无异议，证明了被告负有监管职责，但没有全面履行职责。对证据二真实性合法性无异议，认为被告履行职责不完全。对证据三的真实性合法性无异议，不认可其关联性，该证据只能证明被告的预期状态，但不能证实被告履行了全部职责，正是因为被告怠于履行职责，导致违法行为的继续。
本院对上述证据认证如下：对公益诉讼人提交的证据的真实性、合法性及关联性均予以认可，本院予以采信；对被告提交的第二组、第三组证据的真实性、合法性予以认可，对其证明的主张本院予以采信，对被告提交的第一组证据的真实性、合法性予以认可，但对其以该组证据主张的观点不予采信。
经审理查明，2016年11月9日，被告呼和浩特市回民区环境保护局在检查中发现内蒙古奈林房地产开发有限责任公司未经环境保护部门许可，在位于呼和浩特市回民区境内的奈林尚苑小区违法新建燃煤供热锅炉房，擅自向大气排放污染气体。呼和浩特市回民区环境保护局经立案调查，认定内蒙古奈林房地产开发有限责任公司的行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第三十九条的规定,并依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零七条的规定，决定对内蒙古奈林房地产开发有限责任公司处以罚款贰万元。2016年11月18日，内蒙古奈林房地产开发有限责任公司将罚款缴入指定账户，呼和浩特市回民区环境保护局未依照《中华人民共和国大气污染防治法》第三十九条、第一百零七条的规定，要求内蒙古奈林房地产开发有限责任公司限期内拆除违法新建的锅炉房，被告未依法全面履行监督管理职责，违法新建的锅炉仍未拆除。
再查明，公益诉讼人呼和浩特市回民区人民检察院于2017年4月13日以呼回检民行行建[2017]2号《检察建议书》向呼和浩特市回民区环境保护局发出检察建议：建议其继续依法履行监督管理职责，保护国家利益和社会公共利益，避免类似事件再次发生。被告收到检察建议书后，于2017年5月8日以回环发[2017]45号《回民区环境保护局关于对回民区人民检察院检察建议书的答复》进行了书面的答复称：已经将该锅炉房列入2017年的拆迁范围。但该局在回复中并未明确对内蒙古奈林房地产开发有限责任公司违法新建锅炉限期内拆除的具体方案及措施，违法状态仍然持续，社会公共利益仍在遭受侵害。
以上事实有公益诉讼人及被告向法庭提交的证据材料在案佐证。
本院认为，被告呼和浩特市回民区环境保护局作为本区域内对环境保护工作负有监督管理职责的主管部门，应当依照职权积极履行对辖区内环境保护的监督管理职责，而被告在行政执法检查中发现内蒙古奈林房地产开发有限责任公司违法新建燃煤供热锅炉房，向大气排放污染气体的行为后，虽对其作出了罚款的行政处罚，之后却未及时而全面履行监督管理职责，致使违法新建的锅炉至今仍未拆除。被告怠于履行法定监督管理职责的行为应认定为违法，鉴于违法状态仍然存在，被告仍应继续履行监督管理职责，因此，公益诉讼人呼和浩特市回民区人民检察院诉请的理由成立，本院予以支持。为了保护环境、防治污染、维护国家和社会公共利益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十二条的规定，判决如下：
1、确认被告呼和浩特市回民区环境保护局对内蒙古奈林房地产开发有限责任公司违法新建燃煤锅炉的行为怠于履行监督管理职责的行为违法；
2.责令被告呼和浩特市回民区环境保护局对内蒙古奈林房地产开发有限责任公司违法新建锅炉的行为依法继续全面履行法定监督管理职责。
案件受理费50元，由被告呼和浩特市回民区环境保护局承担。
如不服本判决，被告可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，上诉于呼和浩特市中级人民法院。
审 判 长 云惠平
审 判 员 康 宁
人民陪审员 云文燕
二〇一七年七月十七日
书 记 员 张 持