北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）一中行再终字第1648号
抗诉机关：北京市人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人）：白宗贺，男，1955年5月23日出生。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：北京市房山区园林绿化局（原为北京市房山区林业局），住所地北京市房山区良乡镇苏庄东街7号。
法定代表人：孔庆远，局长。
委托代理人：丁弘，北京市国宁律师事务所律师。
被申诉人（一审第三人、二审被上诉人）：白宗京，男，1962年5月2日出生。
被申诉人（一审第三人、二审被上诉人）：宋田清，男，1965年5月22日出生。
白宗贺因退耕还林验收审批行政行为一案，不服本院（2007）一中行终字第1656号行政判决，向检察机关申诉。北京市人民检察院于2014年9月26日作出京检行监（2014）11000000088号行政抗诉书，向北京市高级人民法院提出抗诉。北京市高级人民法院于2014年10月30日作出（2014）高行抗字第03495号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。北京市人民检察院指派北京市人民检察院第一分院检察员李旻、阴玥出庭履行职务，白宗贺、北京市房山区园林绿化局之委托代理人丁弘、宋田清到庭参加诉讼。经本院合法传唤，白宗京无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2007年7月，原告白宗贺起诉至一审法院称：一、被告房山林业局称退耕还林工作于2002年6月启动，但我村开始这项工作已经是2002年9月份，并且上报的是宋田清的假权利依据即承包果园的合同。按照本村提供的宋田清的假权利依据，以及本镇负责人焦迎艳把我村果园更新上报情况，于1999年5月与林业局验收完60亩果园的更新事实，将我更新后的果园审批、验收确定为退耕还林，明显违背了退耕还林的政策和原则。二、被告于2003年秋季到我承包的果园进行验收，被我当场拦住，向北京市房山区张坊镇人民政府（以下简称张坊镇政府）负责人焦迎艳当面提出要求将我更新的果园再次统一上报为退耕还林，但焦迎艳拒绝了我的请求，当时说只要是属于果园，无论是谁，既不能上报，更不予审批。事实并非如此，直到2003年我从本村公示得知，行政机关将7亩果园确认给宋田清帮忙的白宗京本人所有。三、张坊镇政府极为偏袒地将原告与宋田清二人合伙承包的果园确认为宋田清承包，并未确认原告在协议中享有的权利及利益。在未曾公开审理原告与二合伙人之间权属关系的情况下，无凭无据地将权属人确认为宋田清。四、原告与两个合伙人在公平自愿的情况下签订的承包合同是经本村经联社认定的，且认定原告为该果园的负责人并在协议中约定了原告享有的权利及利益，宋田清利用欺骗的方式私下与白银山、白宗京恶意串通签订了严重损害被告利益的协议，明显是严重违约。因行政机关确认的退耕还林合同给原告造成了无法正常经营的后果，并且给今后承包果园的收益带来了难以估量的损失。综上，根据退耕还林的政策第五条和原则第二条的规定，被告的行为严重侵犯了原告的经营权和财产权，并造成了严重的损害后果，故向法院起诉，请求确认被告审批行政行为违法，要求撤销被告作出的第三人的退耕还林合同。
原告在法定期限内向一审法院提供了以下证据：1、承包苹果树合同书；2、承包苹果树合同书补充协议；3、苹果树股份承包期内协议；4、砍伐林木现状调查表及申请表；5、退耕还林公示；6、退耕还林合同；7、（2006）房民初字第4590号民事裁定书；8、2007年5月27日白春华证明；9、2004年9月11日片上村委会证明；10、农工商经济联合社的通知；11、2005年9月20日片上村经济联合社的证明；12、（2004）房民初字第2649号民事调解书；13、2004年3月14日片上村经济联合社证明；14、2006年11月2日片上村委会及经济联合社的证明；15、白宗京证明；16、白银山证明四份；17、2006年3月26日白宗京答辩状；18、2007年8月7日白秀宽和白宗明证明。
被告北京市房山区林业局（以下简称房山区林业局）辩称：一、被答辩人的起诉已超过诉讼时效。二、被答辩人的起诉主体有误。答辩人全称为北京市房山区林业局，而被答辩人起诉的被告全称却是房山区林业局，应依法裁定驳回其起诉。三、答辩人所出具的《北京市退耕还林证》以及相关验收行为不论从法律、法规适用，还是从程序上均符合法律法规的规定，应予以维持。四、答辩人的行为没有侵犯被答辩人的任何权利。根据《退耕还林条例》及相关文件规定，退耕还林应由农民自愿，没有任何强制力。而答辩人是对退耕还林地块栽植的林木面积、成活率进行验收，合格后发证，不存在侵犯其经营权。同时，片上村进行了退耕还林户的情况公示，就是让农民明确知道本村退耕还林的工作情况及退耕还林户的情况，如有异议可及时反映当时解决。但答辩人在今年四月之前从未接到白宗贺的投诉。综上所述，被答辩人的诉讼已过诉讼时效，且答辩人的行为符合法律法规的规定，程序合法，没有侵犯被答辩人的任何权利，请依法判决。
被告房山林业局向一审法院提供了作出被诉行政行为的证据有：1、国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见，国发（2004）24号；2、国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见；3、《退耕还林条例》；4、房政办发（2002）73号文件；5、白宗京和宋田清两人的退耕还林合同、户卡及示意图；6、2002年退耕还林农户汇总统计表、调查表和验收图；7、2003年退耕还林农户汇总统计表、调查表、验收图；9、（2007）房政复字第6号行政复议决定书。
第三人白宗京述称，我认为退耕还林证是合法的，并提供了以下证据：1、2003年退耕还林合同；2、2002年3月27日协议。
第三人宋田清述称，我认为被告审批行为是合法的，其未向法庭提交证据。
经庭审质证，一审法院对证据作如下确认：原告提交的8、11、15、16、17、18号证据不符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，本院不予认定，原告提交的其他证据予以认定。被告及第三人提交的证据符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，对上述证据本院予以确认。
一审法院认为，房山区林业局作为县（区）级人民政府林业行政主管部门，具有编制、落实本行政区域内退耕还林实施方案，并对退耕还林建设项目进行审批、检查、验收的法定职责。《退耕还林条例》第五条规定，退耕还林应当遵循政策引导和农民自愿退耕相结合，谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益的原则。本案中，白宗京、宋田清自愿申请将其分片经营的土地予以退耕还林，房山区林业局依据《退耕还林条例》的有关规定进行了审批、检查和验收，并将退耕还林者的退耕还林面积、造林树种、成活率以及资金和粮食补助发放等情况予以了公示，程序合法，认定事实清楚。白宗贺未提供充分证据证明其曾向有关部门递交过退耕还林申请，亦未能证明房山区林业局确认白宗京、宋田清分片经营的土地为退耕还林地对其经营权和财产权造成了损害，故其诉讼理由缺少事实和法律依据。综上，依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回了白宗贺的诉讼请求。
白宗贺不服一审判决，上诉称，一、其在一审中提交而被一审法院认定有效的证据1－3、13能够证明张坊镇政府在该案中弄虚作假的事实。该证据13也证明北京市房山区人民法院（2004）房民初字第4175号民事判决书中“2002年4月5日北京市房山区片上村农工商经济联合社与宋田清的协议”是伪证。其证据3、7、12证明宋田清不是“分得”的果园。二、其本人出资以招标形式取得果园承包经营权，张坊镇政府与宋田清、白宗京签订退耕还林合同违反了《退耕还林条例》的规定。三、其证据5是村上报镇，由镇上报区，被纳入退耕还林的依据，与证据4张坊镇、房山区林业局于1999年5月验收60亩苹果园更新的事实，证明张坊镇、房山区林业局徇私舞弊、滥用职权给其造成严重的损害后果。四、一审对其提交的证据中的6份没有予以认定；五、其申请统一上报60亩地纳入退耕还林被张坊镇以不符合退耕政策为由拒绝。综上，请求二审撤销一审判决。
被上诉人房山区林业局同意一审判决，请求二审予以维持。被上诉人白宗京、宋田清经本院依法传唤，未到庭陈述意见。
本院二审经审查认为，白宗贺提交的证据6退耕还林合同仅有张坊镇片上村村民委员会的盖章，不具有法律效力，不予采纳。对本案其他证据，本院同意一审法院的认证意见。
根据上述证据及各方当事人无争议的陈述，本院对本案事实认定如下：
根据《国务院关于做好退耕还林还草试点工作的若干意见》和北京市人民政府有关退耕还林政策，北京市房山区人民政府（以下简称房山区政府）于2002年开始退耕还林工作。按照《退耕还林条例》规定，应由县级人民政府或者其委托的乡级人民政府与有退耕还林任务的土地承包经营权人签订退耕还林合同；县级人民政府林业行政主管部门负责对退耕还林建设项目进行检查验收，颁发验收合格证明。
2002年12月30日，宋田清与房山区人民政府签订退耕还林合同，退耕还林地面积为3亩，四至为东到山水沟，南到苹果园界，西到路边，北到山根，房山区林业局向宋田清颁发了《北京市退耕还林证》。
2003年7月22日，白宗京与房山区人民政府签订退耕还林合同，退耕还林面积为7亩，四至为东到路边，南到水池子，西到山水沟，北到山根，房山区林业局向白宗京颁发了《北京市退耕还林证》。
白宗贺认为上述退耕还林行为违法，侵犯了其土地承包经营权。现查明，本案所涉土地承包经营始于1997年10月8日白宗贺、白宗京与北京市房山区张坊镇片上村农工商经济联合社（以下简称片上村经联社）签订的承包果树合同。其间合伙承包经营人几经变动，至1998年7月形成白宗贺、宋田清、白银山合伙经营的局面。1998年8月6日，上述承包果树合同承包期由五年延长至二十年。1998年12月26日，白宗贺、白银山、宋田清三人因在共同经营过程中产生分歧，决定将果园分割后由三人分别经营。2002年3月19日，白银山与宋田清签订协议书，白银山退出经营，由宋田清继续经营白银山分得的部分。2002年3月27日，宋田清与白宗京达成协议，由白宗京承包经营宋田清在三人分片经营其分得的部分。2002年4月5日，片上村经联社与宋田清达成协议，在宋田清分得的果园内作为葬坟用地，每年减收承包费1000元。白宗贺以葬坟问题违反约定，与宋田清产生矛盾，起诉要求解除其与宋田清、白宗京、白银山之间的合伙关系。2004年11月16日，一审法院（2004）房民初字第4175号民事判决认为宋田清、白宗京的经营没有伤害白宗贺的利益，并驳回了白宗贺要求解除合伙的诉讼请求。2005年6月21日，本院（2005）一中民终字第3346号民事判决书亦对上述合伙人之间将承包的果园按份予以分配，并分别经营管理的事实予以确认，维持了一审民事判决。2007年4月，白宗贺就退耕还林问题向房山区政府申请行政复议，未获支持，遂于2007年7月11日向一审法院提起本案行政诉讼。
本院二审认为，根据《退耕还林条例》的规定，房山区林业局作为县（区）级人民政府林业行政主管部门，具有对退耕还林建设项目进行检查验收，颁发验收合格证明的法定职责。《退耕还林条例》第五条规定，退耕还林应当遵循政策引导和农民自愿退耕相结合，谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益的原则。本案中，白宗京、宋田清自愿申请将其经营的土地予以退耕还林，房山区林业局经检查和验收，向其颁发《北京市退耕还林证》并未违反上述原则。由于就上述退耕还林地相关当事人之间已达成分片承包的协议，并形成了分别经营的事实，现白宗贺主张上述退耕还林行为侵害了其承包经营权，缺乏事实依据。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，本院应予维持。白宗贺的上诉理由，缺乏事实和法律依据，其请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
北京市人民检察院抗诉认为：新的生效民事判决已确定相关转让协议无效，故白宗京、宋田清依据相关转让协议作为退耕还林权利人的基础已经发生改变，足以推翻原审行政判决；北京市房山区林业局提交的证据不能证明涉案土地符合“退耕还林”条件，在此情况下对宋田清、白宗京所申请的退耕还林地予以审批并对其进行补助，缺乏事实依据。
本院再审过程中，白宗贺同意检察院抗诉意见。北京市房山区园林绿化局（以下简称房山区园林局）辩称，退耕还林合同的签订主体为区县人民政府委托乡镇人民政府与农户签订，房山区林业局盖章只是审核地上是否有林子、林子的成活率是否达到90%以上，因此，房山区林业局不应成为被告，故不同意检察院的抗诉意见。宋田清辩称，现在只说验收是错误的，为何不调查验收后粮食补助是谁领取的。
本院再审确认原审查明的事实及引证的证据。同时，再审期间，白宗贺提交了（2013）房民初字第819号民事判决书（以下简称819号判决）、（2013）房民初字第818号民事判决书（以下简称818号判决）。该两份判决书判决：2002年3月19日，“宋田清与白宗仓（白银山）达成的转让协议无效”；2002年3月27日，“宋田清与白宗京签订的租赁协议无效”。两案判决无效的理由相同，其中（2013）房民初字第819号判决法院认为，在合伙关系中，虽然三人的合伙协议已将白宗贺承包的土地进行划分，但财产仍属于合伙状态，在散伙或合伙人退伙时，应经全体合伙人同意，并对财产处理、土地经营权等事宜进行协商，而不应由部分合伙人擅自处理。白银山、宋田清未征得白宗贺同意，即将白银山财产转给宋田清，该处分行为应告知白宗贺，经白宗贺追认后方能生效。白银山将50亩土地的使用权转给宋田清，剥夺了白宗贺对该土地主张权利，其二人的行为已经损害到白宗贺的利益，故白银山与宋田清之间的转让协议应属无效。
上述事实，有双方当事人陈述、（2013）房民初字第819号民事判决书、（2013）房民初字第818号民事判决书在案佐证。
本院再审认为，根据《退耕还林条例》的规定，房山区林业局作为县（区）级人民政府林业行政主管部门，具有对退耕还林建设项目进行检查验收，颁发验收合格证明的法定职责，故房山区林业局应为本案被告。《退耕还林条例》第五条规定，退耕还林应当遵循政策引导和农民自愿退耕相结合，谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益的原则。因此，退耕还林受益人应为实际造林经营的人。根据本案查明的事实可知，签订于1998年12月26日的三方协议，即《苹果园股份承包期内协议》，对白宗贺、宋田清、白银山承包范围及承包费负担均作出约定。此后，各方各自经营并交纳相应的承包费。至宋田清、白宗京分别与房山区人民政府签订退耕还林合同时，二人均为退耕地的实际经营者。白宗贺主张确认房山区林业局的审批行政行为违法，因该行政行为针对的是退耕地的实际经营者，818、819号判决宋田清与白银山达成的转让协议无效及宋田清与白宗京签订的租赁协议无效，并不影响对实际经营者的认定，故上述判决不影响行政行为的效力。上述民事判决确认的对白宗贺利益的损害是指作为民事法律关系的合伙过程中，相关合伙人的转让行为对其他合伙人利益的损害，而非指本案中退耕还林行政行为对白宗贺权益的损害。故退耕还林的验收审批行政行为并未侵害白宗贺的权益。宋田清、白宗京自愿申请将其经营的土地退耕还林，房山区林业局依据《退耕还林条例》的有关规定进行审批、验收，并将退耕还林者的退耕还林面积、造林种树成活率及补助发放等情况予以公示，程序合法、认定事实清楚。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
维持本院（2007）一中行终字第1656号行政判决。
一、二审案件受理费各五十元，均由白宗贺负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 斌
代理审判员 徐 宁
代理审判员 黄晓丰
二〇一五年九月十一日
书 记 员 王梦洁