山东省嘉祥县人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）嘉行初字第234号
原告暨诉讼代表人邵记栓，男，1964年6月16日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村***号。身份证号码：3708291964********。
原告暨诉讼代表人邵明端，男，1971年4月10日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村***号。身份证号码：3708291971********。
原告暨诉讼代表人邵长路，男，1961年9月14日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村***号。身份证号码：3708291961********。
原告暨诉讼代表人邵小四，男，1973年4月1日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村***号。身份证号码：3708291973********。
（原告邵保亭等35人名单附后）。
上列原告委托代理人李丽娜，北京市盛廷律师事务所律师。
上列原告委托代理人兰希飞，北京市盛廷律师事务所律师。
被告嘉祥县国土资源局。住所地：嘉祥县城建设北路**号。
法定代表人谢业龙，局长。
委托代理人杜宗宁，男，1979年10月3日出生，汉族，嘉祥县国土资源局法规科科长。住嘉祥县建设北路**号。
委托代理人贾炳宇，山东宏易律师事务所律师。
被告嘉祥县老僧堂镇人民政府。住所地：嘉祥县老僧堂镇人民政府驻地。
法定代表人孙有科，镇长。
委托代理人贾炳宇，山东宏易律师事务所律师。
委托代理人宋超华，男，1982年10月5日出生，汉族，嘉祥县老僧堂镇人民政府工作人员，住嘉祥县中心西街62号。
被告嘉祥县老僧堂镇邵楼村村民委员会。住所地：嘉祥县老僧堂镇邵楼村。
法定代表人邵运海，男，主任。
原告邵记栓等39人认为被告嘉祥县国土资源局（以下简称嘉祥县国土局）嘉祥县老僧堂镇人民政府（以下简称老僧堂镇政府）、老僧堂镇邵楼村村民委员会（以下简称邵楼村委会）土地复垦行政协议无效，于2015年6月16日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月16日立案后，于2015年6月20日、6月21日分别向被告嘉祥县国土局、老僧堂镇政府、邵楼村委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月28日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人邵记拴、邵小四、邵明端、邵长路及原告邵记栓等39人共同委托代理人李丽娜、兰希飞，被告嘉祥县国土局委托代理人杜宗宁、贾炳宇，被告老僧堂镇政府委托代理人贾炳宇、宋超华，被告邵楼村委会法定代表人邵运海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告嘉祥县国土局于2007年2月26日，根据鲁国土资发（2005）168号《山东省开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的实施意见》，与被告老僧堂镇政府、邵楼村委会签订了《城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点项目区拆旧复垦协议书》（以下简称增减挂钩项目复垦协议书）。协议约定的主要内容为：被告嘉祥县国土局负责组织挂钩复垦项目的立项、管理、监督检查、资金扶持和验收及指标计划的落实工作；被告邵楼村委会承担对挂钩项目拆旧地块（该村搬迁后的旧居民点）的复垦义务。并在挂钩实施方案批准后三年内完成复垦工作，同时对复垦后土地的验收标准及未按约定完成土地复垦义务的邵楼村委会应承担的责任进行了约定。被告老僧堂镇政府协助被告嘉祥县国土局、邵楼村委会对增减挂钩项目的组织实施，同时监督邵楼村委会的资金使用。协议同时约定涉及邵楼村拆旧区的土地整理规模为25.1731公顷，该协议自增减挂钩项目实施方案批转之日执行。
原告邵记栓等39人诉称，原告系邵楼村村民。被告邵楼村委会未经村民议定程序，于2007年2月26日擅自与被告嘉祥县国土局、老僧堂镇政府签订《增减挂钩项目复垦协议书》，侵犯了原告邵记栓等39人的知情权、参与权和决定权。该协议在签订及履行过程中，均未顾及原告邵记栓等39人的意愿，严重侵犯了原告邵记栓等39人的合法权益。请求人民法院依法予以确认该协议无效。
被告嘉祥县国土局、老僧堂镇政府辩称，二被告为明确拆旧复垦区复垦项目工作责任，依据国土资源部、省国土资源厅关于挂钩试点工作的实施意见签订的《增减挂钩项目复垦协议书》合法有效。且该协议书系增减挂钩实施方案的附件，只有在协议所涉增减挂钩项目实施后才生效。其内容仅是对协议主体的权利义务进行的约定，并未涉及原告邵记栓等39人的权益，原告邵记栓等39人诉讼主体不适格。请求人民法院依法驳回原告邵记栓等39人的起诉。
被告邵楼村委会辩称，原告邵记栓等39人所诉称的《增减挂钩项目复垦协议书》合法有效，且该协议的签订其已严格履行了村民议定程序。请求人民法院依法驳回原告邵记栓等39人的起诉。
庭审查证辩论阶段，原、被告紧紧围绕原告的诉讼主体是否适格进行了举、质证。
原告邵记栓等39人提供的证据：1、原告邵记栓等39人的身份证复印件，证明原告邵记栓等39人作为邵楼村村民，对涉及邵楼村集体土地的被诉行政协议有利害关系。2、原告邵记栓等30人的集体土地建设用地使用证（署名为其本人或家庭成员）复印件。证明原告邵记栓等30人的宅基地在复垦范围内，但未被拆除，且仍在该宅基地上居住。
庭审质证时，被告对原告提供的1号、2号证据均有异议，认为：1号证据原告邵记栓等39人的身份证复印件虽可证明原告邵记栓等39人为邵楼村村民，但是不能证明和涉案的协议书有法律上的利害关系。2号证据邵记栓等30人的集体土地建设用地使用证复印件，不符合证据的真实性要求，该组证据记载的土地使用者并不全是本案的原告，对其中土地使用者非原告本人的土地使用证不能证明相应的原告享有土地使用证记载的土地权利，且该组证据亦不能证明上述集体土地建设用地使用证记载的土地在复垦区内。因此，1-2号证据不能证明原告邵记栓等39人与被诉行政协议有利害关系。
对此，原告邵记栓等39人辩驳认为，被诉复垦协议记载的挂钩项目拆旧地块为邵楼村搬迁后的旧居民点，土地整理规模是25.1731公顷，原告邵记栓等39人作为邵楼村的村民有权对该协议提起相应的诉讼，该协议的签订将直接导致邵楼村的土地被整理复垦，将直接影响原告邵记栓等39人土地的使用权。2号证据原告邵记栓等30人的集体土地建设用地使用证中记载的土地使用者除原告本人外，其他均是原告的家庭成员，且实际使用人均为原告邵记栓等30人。因此原告邵记栓等39人具有合法的诉讼资格。
三被告未提供证据。
本院对上述证据认证如下：原告邵记栓等39人提供的1号证据原告邵记栓等39人的身份证复印件，不能证明原告邵记栓等39人系其所在村过半数的村民，故，对其待证事实原告邵记栓等39人可对涉及其集体土地的行政行为提起诉讼缺乏证明力，应不予采信。2号证据原告邵记栓等30人持有的集体土地建设用地使用证复印件，无其他证据予以印证，且三被告对此复印件均不予认可，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条第（六）项的规定，不符合证据的真实性要求。且该组证据既不能证明原告邵记栓等30人分别为该宗土地的合法权利人，亦不能证明该宗土地与被诉行政协议相关联。故，对其待证事实原告邵记栓等39人与被诉行政协议有利害关系亦缺乏证明力。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第（一）款规定，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织，为提起诉讼应当符合的条件。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七第（一）项的规定，原告对证明起诉符合法定条件的事项承担举证责任，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。本案中，原告邵记栓等39人并非被诉行政协议的一方主体，其对被诉行政协议提起诉讼，应提供证据证明其与被诉行政行为有利害关系，据此证明原告邵记栓等39人诉讼主体适格。庭审中，原告邵记栓等39人虽分别提供了邵记栓等30人持有的土地使用证复印件，但该组证据既不能有效证明原告邵记栓等30人分别为该宗土地的合法权利人，亦不能证明与被诉行政协议约定的内容涉及其宅基地。故，原告邵记栓等39人应根据上述法律规定承担举证不能的后果。再者，增减挂钩项目实施是由多个步骤而组成，而被诉行政协议只是增减挂钩项目立项审批行为的前置行为，其内容只是约定了增减挂钩项目的拆旧区为原告所在村搬迁后的村庄旧居民点，及相应的土地整理规模、验收标准，并未界定土地整理的具体范围。根据上述约定，原告所在村拆旧区的具体范围应以在增减挂钩项目实施过程中，村民搬迁后所形成的旧居民点的情况而定，被告邵楼村委会亦仅是对村民搬迁后的旧居民点进行复垦。且其内容约定并不涉及哪些村民应搬迁及搬迁补偿安置问题，亦未对村民不同意搬迁、复垦的情形作出约定。同时原告邵记栓等39人在庭审中明确表示，其所居住的宅基未搬迁，仍在涉诉宅基地上居住。故，原告邵记栓等39人与被诉行政行为无利害关系。根据《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，被诉行政行为虽涉及原告邵记栓等39人所在村集体的土地，但原告邵记栓等39人并非上述司法解释规定的具有代表性的村民。故，其主张作为该村集体经济的成员提起行政诉讼具备原告资格的观点，因不符合上述法律的规定，应不予支持。
综上，原告邵记栓等39人的诉讼主体不适格，其起诉不符合法定条件。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定裁定如下：
驳回原告邵记栓等39人的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。
审 判 长 高中谦
审 判 员 贾顺启
人民陪审员 鹿献才
二〇一五年十一月四日
书 记 员 李倩倩
附：原告邵保亭等35人名单：
原告邵保亭，男，1956年6月14日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村48号。身份证号码：370829195606146235。
原告邵为坤，男，1973年6月18日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村181号。身份证号码：370829197306186218。
原告邵为银，男，1955年5月19日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村324号。身份证号码：370829195505196233。
原告邵为和，男，1962年7月15日出生，汉族，农民。住址：山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村290号。身份证号码：370829196207156238。
原告邵为珍，男，1950年1月17日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村287号。身份证号码：370829195001176239。
原告邵为考，男，1961年10月30日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村325号。身份证号码：37082919611030621X。
原告邵为宝，男，1966年4月30日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村67号。身份证号码：37082919660430621X。
原告邵为美，男，1946年3月11日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村253号。身份证号码：370829194603116212。
原告石金梅，女，1968年3月3日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村334号。身份证号码：370829196803036240。
原告邵为安，男，1973年5月27日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村53号。身份证号码：370829197305276211。
原告邵为良，男，1960年6月5日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村46号。身份证号码：370829196006056214。
原告邵为香，男，1942年7月20日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村246号。身份证号码：370829194207206216。
原告邵作雷，男，1972年12月21日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村167号。身份证号码：37082919721221621X。
原告邵作泮，男，1950年1月6日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村119号。身份证号码：370829195001066216。
原告邵作洪，男，1965年11月6日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村202号。身份证号码：370829196511066237。
原告邵为春，男，1949年9月19日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村190号。身份证号码：370829194909196219。
原告邵双启，男，1966年7月24日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村344号。身份证号码：370829196607246216。
原告邵雨芹，男，1954年10月27日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村54号。身份证号码：370829195410276230。
原告邵明德，男，1972年11月20日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村246号。身份证号码：370829197211206239。
原告邵朱华，男，1982年7月20日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村220号。身份证号码：370829198207204214。
原告邵根良，男，1962年7月9日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村46号。身份证号码：370829196207096255。
原告邵代群，男，1954年4月12日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村42号。身份证号码：37082919540412621X。
原告邵长进，男，1968年5月8日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村176号。身份证号码：370829196805086217。
原告邵作邑，男，1949年11月2日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村48号。身份证号码：370829194911026219。
原告邵明均，男，1953年8月8日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村313号。身份证号码：370829195308086297。
原告邵长青，男，1971年4月6日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村198号。身份证号码：370829197104066234。
原告邵长立，男，1977年4月5日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村197号。身份证号码：370829197704056275。
原告邵玉现，男，1948年2月3日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村319号。身份证号码：232622194802031356。
原告邵作兰，男，1968年7月6日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村167号。身份证号码：37082919680706621X。
原告邵作响，男，1956年2月1日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村200号。身份证号码：370829195602016214。
原告邵玉金，男，1949年6月19日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村155号。身份证号码：37082919490619623X。
原告邵明乾，男，1981年4月20日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村191号。身份证号码：370829198104206238。
原告程四兰，女，1973年6月18日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村191号。身份证号码：370829197306186226。
原告邵庆国，男，1968年4月8日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村345号。身份证号码：370829196804086231。
原告邵留新，男，1969年11月28日出生，汉族，农民。住山东省嘉祥县老僧堂镇邵楼村204号。身份证号码：370829196911286298。