广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤04行终28号
上诉人（原审原告）：闵芬，女，汉族。身份证住址：珠海市香洲区，现住广州市海珠区。身份证号码：×××2426。
委托代理人：李玉麟，广东粤鑫（珠海）律师事务所律师。
委托代理人：吴锦文。
被上诉人（原审被告）：珠海市人力资源和社会保障局。住所地：珠海市香洲区。
法定代表人：李伟辉，局长。
委托代理人：郭哲，该局工作人员。
委托代理人：金长青，广东非凡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府。住所地：珠海市香洲区。
法定代表人：郑人豪，市长。
委托代理人：杜娟。
上诉人闵芬因诉被上诉人珠海市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）、被上诉人珠海市人民政府劳动和社会保障行政批准一案，不服珠海市香洲区人民法院（2015）珠香法行初字第50号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，2015年3月2日，闵芬填报《珠海市职工从事特殊工种年限认定申请表》，向市人社局申请特殊工种提前退休。在申请表的特殊工种工作简历一栏，就起止时间、工作单位、所属行业、工种，闵芬填写了以下内容：1987年12月至1992年5月，（兵工厂）江机48车间，火工装配，装配工；1992年5月至1996年12月，江机检验处，火工检验，检验工；1996年12月至2003年8月，江机再就业分流。当天，市人社局受理了闵芬的上述申请，并对闵芬提交的申请资料和个人档案进行了审查。市人社局核查到，《国营企业劳动合同制工人录用审批表》记载闵芬的出生年月为1970年2月16日，闵芬的工作经历和参保情况如下：1987年12月被国营江北机械厂招为劳动合同制工人，1987年12月至2003年8月在国营江北机械厂工作，2003年8月因企业破产终止、解除劳动合同；2015年2月从吉林省吉林市转入1992年1月至2003年12月（合计144个月）养老保险关系及个人账户，2004年1月至2015年4月以个人身份在珠海市参保。
2015年3月23日，市人社局作出NO.9901990000423897《不予批准提前退休的决定》，认为闵芬不符合申请办理特殊工种提前退休手续的条件，决定不予批准其提出的特殊工种提前退休申请，将申办材料予以退回。该决定载明的具体理由和依据为：“按国发（1978）104号附2《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》、国家劳动总局《关于贯彻执行﹤国务院关于工人退休、退职的暂行办法﹥的若干具体问题的处理意见（草案）》的精神，对特殊工种提前退休的有关规定仅适用于全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的原固定工和1966年底前参加工作的国家计划内长期临时工，而不适用于劳动合同制工人。2011年9月10日广东省人力资源和社会保障厅《关于特殊工种提前退休有关问题的复函》（粤人社函（2011）3646号）对此规定作了进一步明确。因你自办理招工手续即为劳动合同制工人身份，故未列入特殊工种提前退休认定范围。由此可见，由于你并未拥有从事特殊工种的年限，××残干部的暂行办法〉和〈国务院关于工人退休、退职的暂行办法〉的通知》（国发（1978）104号）等法规、规范性文书和特殊工种提前退休政策的相关规定”。2015年3月25日，市人社局将NO.9901990000423897《不予批准提前退休的决定》送达闵芬。
闵芬不服，于2015年4月2日向珠海市人民政府申请行政复议。珠海市人民政府受理该申请，并于2015年4月7日向市人社局发出提出答复通知书。2015年5月22日，珠海市人民政府作出珠府行复（2015）77号行政复议决定，维持市人社局作出的NO.9901990000423897《不予批准提前退休的决定》。2015年5月29日、5月30日，珠海市人民政府将行政复议决定书分别送达市人社局和闵芬。闵芬仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销市人社局作出的编号为NO.9901990004238997的《不予批准提前退休的决定》；2.撤销珠海市人民政府作出的珠府行复（2015）77号《行政复议决定书》；3.市人社局重新作出具体行政行为；4.市人社局和珠海市人民政府承担本案诉讼费用。
原审法院认为，1978年经第五届全国人民代表大会常务委员会原则批准的《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号通知）第一条规定：“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休。（一）男年满六十周岁，女年满五十周岁，连续工龄满十年的；（二）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的。本项规定也适用于工作条件与工人相同的基层干部。（三）男年满五十周岁，女年满四十五周岁，连续工龄满十年，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的。（四）因工致残，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的。”国家劳动总局《关于贯彻执行﹤国务院关于工人退休、退职的暂行办法﹥的若干具体问题的处理意见（草案）》（1978年7月11日）规定：“一、在军事系统无军籍的固定工人；各单位一九六六年底以前参加工作，在国家计划以内的长期临时工，可以按照《暂行办法》（即《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》）的各项规定办理……”广东省人力资源和社会保障厅于2011年9月7日在《关于特殊工种提前退休有关问题的复函》（粤人社函（2011）3646号）中作出如下答复：“根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）和国家劳动总局《关于贯彻执行﹤国务院关于工人退休、退职的暂行办法﹥的若干具体问题的处理意见（草案）》规定，104号文有关规定适用于全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体原固定工和1966年底以前参加工作的国家计划内长期临时工……”以上规定表明，可以按照《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第（二）项规定办理特殊工种提前退休的人员即该条款规定的适用对象是全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人、在军事系统无军籍的固定工人和在一九六六年底以前参加工作，在国家计划以内的长期临时工，以及工作条件与工人相同的基层干部。对于劳动合同制工人，是否可以适用《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第（二）项的规定办理特殊工种提前退休，相关的法律、法规、规章和政策文件都没有明确规定，而广东省则已明确，特殊工种提前退休的适用人员范围仅限定在全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的原固定工和1966年底前参加工作的国家计划内长期临时工，不包括劳动合同制工人。本案中，据《国营企业劳动合同制工人录用审批表》、《终止、解除劳动合同证明书》等证据显示，闵芬于1987年12月被国营江北机械厂招收为劳动合同制工人，直至2003年8月因江北机械厂破产而与其终止（解除）劳动合同。闵芬自1987年12月被国营江北机械厂招工以来一直为劳动合同制工人，并无“固定工”工作经历，不符合特殊工种提前退休条件。市人社局据此作出NO.9901990000423897《不予批准提前退休的决定》，决定对闵芬的特殊工种提前退休申请不予批准，事实清楚，证据确凿，没有违反相关法律、法规和规章的规定。闵芬主张其符合特殊工种提前退休条件，缺乏法律依据。至于与闵芬同等岗位、工龄的其他职工在吉林省吉林市是否已经被批准提前退休，不能作为本案批准闵芬是否具备提前退休条件的依据。
关于珠海市人民政府作出复议决定的程序合法性问题。经查，珠海市人民政府在收到闵芬的行政复议申请后依法予以受理，并在《中华人民共和国行政复议法》规定的期限内，将行政复议申请书副本、提出答复通知书送达市人社局，经审理后在法定期限内作出行政复议决定，在作出复议决定后依法将行政复议决定书送达各方，并告知各方不服复议决定的救济权利，复议程序合法。
市人社局作出的NO.9901990000423897《不予批准提前退休的决定》，事实清楚，证据确凿，没有违反相关法律、法规的规定。珠海市人民政府作出的珠府行复（2015）77号行政复议决定符合法定程序。闵芬诉请要求撤销该《不予批准提前退休的决定》和行政复议决定，并要求市人社局重新作出具体行政行为，理由不成立，依法应予驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回闵芬的全部诉讼请求。一审案件受理费50元，由闵芬负担。
上诉人闵芬不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决；2.改判为支持闵芬的诉讼请求；3.由市人社局和珠海市人民政府承担本案一、二审诉讼费用。其上诉理由如下：闵芬，女，公民身份号码××，出生日期1970年2月16日。其工作经历及参保情况如下：1987年l2月被国营江北机械厂招为全民所有制合同工人，1989年12月4日转正为正式工，以后逐年享受国营单位工资升迁标准。1987年12月至2003年8月在国营江北机械厂工作。2015年2月从吉林省吉林市转入1992年1月至2003年12月（合计144个月）养老保险关系及个人账。2003年11月19日因所在单位国营江北机械厂破产，2004年1月至2015年4月以个人身份在珠海参保。鉴于闵芬在职工种依法属有毒有害工种（兵工装配），与其同等岗位、工龄的大部分职工在吉林市当地均已依法退休，如今，闵芬年龄已达45岁以上，符合国家对特殊工种提前退休的相关规定要求。因此，2015年3月2日闵芬依法向市人社局提交特殊工种提前退休的申请。市人社局于2015年3月25日以闵芬“劳动合同制工人身份”及“无可认定为特殊工种的工作年限”为由作出编号为NO.9901990004238997《不予批准提前退休的决定》。之后闵芬不服，向珠海市人民政府行政复议办公室提出行政复议申请。珠海市人民政府行政复议办公室于2015年5月25日向闵芬作出维持市人社局NO.9901990004238997《不予批准提前退休的决定》。闵芬不服，依法向原审法院提起行政诉讼。原审法院完全忽略了闵芬长期从事有毒有害工种事实及已提交的大量涉案法律、法规及政策规定，作出错误判决，属未查清本案事实及适用法律错误，严重缺乏公平公正。依据劳部发（1995）309号关于印发《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》的通知第46、48、49条规定，请求二审法院以“原合同制工人以本企业内的原固定工应享受同等待遇”的原则性规定依法审查并撤销原审判决，支持闵芬的诉讼请求。
市人社局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，请求二审法院依法驳回闵芬的上诉。（一）特殊工种认定必须严格满足一定的条件。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）第一条第二项规定：“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休：（二）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满55周岁、女年满45周岁，连续工龄满十年的；本项规定也适用于工作条件与工人相同的基层干部。”国家劳动总局《关于贯彻执行﹤国务院关于工人退休、退职的暂行办法﹥的若干具体问题的处理意见（草案）》第一条：“在军事系统无军籍的固定工人；各单位一九六六年底以前参加工作，在国家计划以内的长期临时工，可以按照《暂行办法》的各项规定办理。”《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部（1999）8号）第二点：“按照特殊工种办理退休的职工，要求从事高空和特别繁重体力劳动的必须累计工作满10年，从事井下和高温工作的必须累计工作满9年，从事其他有害身体健康工作的必须累计工作满8年。”《广东省劳动和社会保障厅关于规范特殊工种提前退休审批工作有关问题的通知》（粤劳社（2002）136号）第一条：“各地社保部门必须严格执行原劳动部《关于加强提前退休工种审批工作的通知》（劳部发（1993）120号）和劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部（1999）8号）有关特殊工种的规定，按照原劳动部和1985年至1993年国务院各行业主管部门批准的特殊工种名录审批提前退休，不得擅自扩大和跨行业参照执行。”依据上述规定，凡职工申请特殊工种提前退休的，必须满足如下相应条件：1.职工身份。特殊工种认定适用于全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，在军事系统无军籍的固定工人和各单位一九六六年底以前参加工作并在国家计划以内的长期临时工，以及工作条件与工人相同的基层干部。2.职工所在单位性质。特殊工种认定仅适用于全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体，以此认定所在单位主管部门以及所属行业。3.职工年龄。要求男年满55周岁、女年满45周岁。4.累计工作年限。从事特殊工种须累计达到一定工作年限，分别要求从事高空和特别繁重体力劳动的必须累计工作满10年，从事井下和高温工作的必须累计工作满9年，从事其他有害身体健康工作的必须累计工作满8年。5.符合行业特殊工种名录范围。职工所从事的工种必须在经原劳动部和1985年至1993年国务院各行业主管部门批准的特殊工种名录范围内。职工只有严格满足上述相应条件，才能按照办理特殊工种提前退休，享受待遇。（二）劳动合同制工人所从事的工作要求认定为特殊工种缺乏依据。依据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）第一条第二项、国家劳动总局《关于贯彻执行﹤国务院关于工人退休、退职的暂行办法﹥的若干具体问题的处理意见（草案）》第一条、广东省人力资源和社会保障厅《关于特殊工种提前退休有关问题的复函》（粤人社函（2011）3646号）等规定可知，关于劳动合同制工人是否可按《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）第一条第二项规定办理特殊工种提前退休，相关的法律、法规、政策文件都没有明确规定，但广东省作了进一步明确，特殊工种提前退休仅适用于全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的原固定工和1966年底前参加工作的国家计划内长期临时工，并不包括劳动合同制工人。故劳动合同制工人从事的有关工作时间认定为特殊工种工作年限缺乏依据。本案中，根据闵芬档案资料中1987年12月的《国营企业劳动合同制工人录用审批表》和2003年11月《终止、解除劳动合同证明书》等显示，闵芬于1987年12月经吉林市劳动局批准被国营江北机械厂招收为劳动合同制工人，直至2003年8月因国营江北机械厂破产而与其解除劳动合同。据此，闵芬自1987年12月被国营江北机械厂招工以来一直为劳动合同制工人，并无“原固定工”工作经历，不符合特殊工种提前退休条件。因此，闵芬要求其在国营江北机械厂招收为劳动合同制工人所从事的工作认定为特殊工种并办理提前退休缺乏依据。
珠海市人民政府答辩称，其作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、内容适当、程序合法，请求二审法院维持原审判决。
各方当事人在二审中均未向本院提交新的证据。
原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，特殊工种提前退休行政审批的政策性突出，司法审查时对政策精神应予尊重。由于我国特殊工种提前退休政策产生于计划经济年代，随着社会变迁、市场经济的发展和社会保险制度的进一步完善，特殊工种提前退休行政审批制度呈现出“从严控制、严格把关”的政策精神，且各地控制幅度、把关强度存在差异。广东省为贯彻“从严控制、严格把关”政策精神，根据本地实际对特殊工种提前退休的适用人员范围作了明确规定，并未违反上位法律、法规、政府规章及规范性文件，市人社局在涉案《不予批准提前退休的决定》中适用广东省人力资源和社会保障厅相关复函并无不当，本院依法予以确认。
闵芬档案记录中无“固定工”工作经历，不符合特殊工种提前退休条件。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号通知）、国家劳动总局《关于贯彻执行﹤国务院关于工人退休、退职的暂行办法﹥的若干具体问题的处理意见（草案）》（1978年7月11日）、广东省人力资源和社会保障厅于2011年9月7日在《关于特殊工种提前退休有关问题的复函》等明确规定，办理特殊工种提前退休的人员范围是全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人、在军事系统无军籍的固定工人和在一九六六年底以前参加工作，在国家计划以内的长期临时工，以及工作条件与工人相同的基层干部，不包括劳动合同制工人。本案中闵芬的档案记录显示，其于1987年12月被国营江北机械厂招收为劳动合同制工人，直至2003年8月因江北机械厂破产而与其终止（解除）劳动合同，其在国营江北机械厂招工以来一直为劳动合同制工人，并无“固定工”工作经历。市人社局在涉案《不予批准提前退休的决定》中认定闵芬不符合特殊工种提前退休条件，认定事实清楚，适用法律正确。
市人社局审批特殊工种提前退休程序及珠海市人民政府的行政复议程序均合法，且闵芬对此也无异议，本院迳行予以确认。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，闵芬的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人闵芬负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 唐 文
审 判 员 涂远国
代理审判员 黄莎莎
二〇一六年六月二十一日
书 记 员 林静丽