黑龙江省牡丹江市东安区人民法院行 政 裁 定 书（2016）黑1002行初21号原告王强，男，1961年6月出生，汉族，住所地黑龙江省牡丹江市西安区。委托代理人王发国，黑龙江省江昊律师事务所律师。委托代理人杨旭春，黑龙江省江昊律师事务所律师。原告高长萍，女，1964年8月出生，汉族，住所地黑龙江省牡丹江市西安区。委托代理人王发国，黑龙江省江昊律师事务所律师。委托代理人杨旭春，黑龙江省江昊律师事务所律师。被告牡丹江市规划局，所在地址黑龙江省牡丹江市江南新区。委托代理人孙立坤，男，1968年2月出生，汉族，住所地黑龙江省牡丹江市阳明区。委托代理人丛淼，黑龙江建纲律师事务所律师。被告牡丹江市人民政府，所在地址黑龙江省牡丹江市江南新区。委托代理人邱学风，男，1976年3月出生，汉族，住所地黑龙江省牡丹江市爱民区。第三人大商集团牡丹江百货大楼有限公司，所在地址黑龙江省牡丹江市东安区。委托代理人庄从容，男，1955年7月出生，汉族，住所地黑龙江省牡丹江市西安区。委托代理人程远，黑龙江程远律师事务所律师。原告王强、高长萍诉被告牡丹江市规划局（以下简称规划局）、牡丹江市人民政府（以下简称市政府）、第三人大商集团牡丹江百货大楼有限公司（以下简称百货大楼公司）建设用地规划行政许可一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告王强、高长萍诉称，被告规划局于2015年8月28日受理第三人百货大楼公司建设用地规划许可申请，并于当日向第三人百货大楼公司颁发地字第2XXXXXX号建设用地规划许可的行为，没有事实依据，违背法定条件和程序，侵犯了二原告合法权益，应依法予以撤销。一、2000年第三人建设牡丹江百货大楼时，已经规划有地面和地下停车场的原有控制性详细规划，但第三人没有按原有的控制性详细规划方案进行建设，被告规划局未进行监督检查及纠正。修改牡丹江百货大楼北侧原地下停车场的控制性详细规划，向第三人颁发建设用地规划许可证，依法应告知包括二原告在内的利害关系人，并征求规划地段内利害关系人意见。被告规划局的行为严重违反法定程序，侵犯了原告的合法权益。二、根据规划法第十九条、第二十条规定的审批程序，修改经依法批准的城乡规划，应经人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。但被告规划局向第三人颁发2XXXXXX号建设用地规划许可证时，没有按此规定履行审批程序，违反了法律规定。三、被告规划局违反了《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》规定的条件和程序、未经任何论证、未征求规划地段内利害关系人的意见、未组织听证、未对利害关系人意见进行处理、未向原审批机关提出专题报告、未经原审批同意，而迳行组织编制修改牡丹江百货大楼北侧原地下停车场的原有控制性详细规划，属于滥用职权。二原告对规划局向第三人颁发的地字第2XXXXXX号建设用地规划许可不服，向被告市政府提出行政复议。被告市政府作出牡政复决（2016）6号行政复议决定，维持了被告规划局向第三人核发的地字第2XXXXXX号建设用地规划许可。为此，二原告请求撤销被告规划局向第三人颁发的地字第2XXXXXX号建设用地规划许可证；撤销被告市政府作出的牡政复决（2016）6号行政复议决定；被告承担本案诉讼费用。被告规划局辩称，第一，原告与被告规划局颁发的地字第2XXXXXX号建设用地规划许可的具体行政行为没有利害关系，无权提起行政诉讼。被告规划局依法审批并向第三人颁发地字第2XXXXXX号建设用地规划许可不涉及原告任何权益。该项目没有占用原告的土地，没有侵犯原告的任何合法权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十三条对利害关系人的起诉情形作了进一步规定，本案二原告不符合上述法律规定中任何情形，不是本案诉争具体行政行为的利害关系人，无权提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”，原告不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，不是本案具体行政行为的利害关系人，不符合原告的诉讼主体资格，无权提起行政诉讼，应裁定驳回起诉。第二，被告规划局作出颁发地字第2XXXXXX号《建设用地规划许可证》的具体行政行为，认定事实清楚，证据充分确凿，适用法律正确，程序合法。第三，原告诉称被告规划局修改控制性详细规划，修改程序违法，没有事实根据和法律依据。被告市政府辩称，原告于2016年6月22日提出行政复议申请，其受理后经审查认为，规划局核发的建设用地规划许可证符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条和《黑龙江省城乡规划条例》第二十七条的规定，被告规划局作出的建设用地规划许可行政行为事实清楚，证据确凿，程序合法，依法应予维持。故被告市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2016年8月26日作出牡政复决（2016）6号行政复议决定，维持了被告规划局向第三人颁发的地字第2XXXXXX号建设用地规划许可证。综上，被告市政府作出的牡政复决（2016）6号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，符合行政复议法的规定，依法应予以维持。第三人百货大楼公司述称，第一，原告不是本案适格的行政诉讼主体，依法不能参加本案的诉讼活动。本案二原告是以个体工商户，即牡丹江市双龙饺子王的名义参加到行政诉讼活动中来的，原告举示的个体工商户营业执照复印件及行政复议程序中认定的事实均证明了牡丹江市双龙饺子王应为本案诉讼参加人。依据《最高人民法院关于适用的解释》第五十九条规定“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息”。由此可见，牡丹江市双龙饺子王作为有字号的个体工商户，在向法院提起行政诉讼时，应按照法律规定将营业执照上登记的字号作为当事人，即以牡丹江市双龙饺子王作为当事人。本案二原告以工商户的经营者和实际经营者名义作为当事人提起行政复议、行政诉讼的行为，违反了上述司法解释的规定。本案二原告不是本案适格诉讼主体，不能参加本案的诉讼活动，应依法裁定驳回起诉。第二，被告规划局对第三人申请建设“智能机械立体停车库”纳入编制控制性详细规划方案，不属于对原有控制性详细规划方案的修改。2001年第三人在收购牡丹江日杂商场的基础上，对牡丹江百货大楼进行扩建，规划部门按照第三人提出的申请，结合当时的客观实际，对牡丹江百货大楼扩建项目作出了规划许可，太平路以东、七星街以南规划了地上停车场，并没有规划所谓的“地下停车场”，该停车场自建设以来一直在正常使用。第三人申请牡丹江百货大楼扩建项目时，首次以法律形式将城市详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划的法律，即《中华人民共和国城乡规划法》（自2008年1月1日起实施）还没有颁布实施，而正在施行的《中华人民共和国城市规划法》对控制性详细规划没有作出法律规定；住房和城乡建设部颁布的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》也是根据《中华人民共和国城乡规划法》制定，并于2011年1月1日起实施的。在当时我国法律没有对控制性详细规划编制、审批工作作出明确规定的前提下，规划部门关于城市控制性详细规划的编制、审批工作还未依法展开，不能也不可能对牡丹江百货大楼扩建项目规划停车场依法编制控制性详细规划。原告提出“2000年第三人建设牡丹江百货大楼时，未能按照当时的原有控制性详细规划方案进行建设”的主张，没有证据证明，也没有事实及法律依据。第三，被告规划局向第三人作出核发建设用地规划许可证的行政行为，程序合法，证据充分，适用法律、法规适当。因为第三人申请的“智能机械立体停车库”项目，属于新选址项目，不存在规划部门因修改原有控制性详细规划而未履行法定审批程序问题；被告规划局对“智能机械立体停车库”用地纳入控制性详细规划，并依法报请市政府批准，审批程序合法、适用法律适当。经审理查明，本案原告王强是坐落于东安区太平路丘（地）号XXX-XXX-X-X号房屋（即牡丹江市双龙饺子王经营所用房屋）的所有权人，原告高长萍系牡丹江市双龙饺子王个体经营业主，原告王强与高长萍系夫妻关系。第三人拟在牡丹江市东安区太平路东、七星街南（百货大楼北）建设智能机械立体停车库项目与牡丹江市双龙饺子王使用的房屋相邻。2015年6月2日，牡丹江市土地储备中心向被告规划局出具《关于智能机械立体停车库项目委托控详规划设计的函》，委托被告规划局对位于太平路以东、七星街以南、海通大厦以西的地块进行控详规划设计。被告规划局依牡丹江市土地储备中心《关于智能机械立体停车库项目委托控详规划设计的函》，依据牡丹江市城市总体规划编制了该立体停车库项目控制性详细规划，对项目具体地块的土地利用和建设提出了相关控制指标。该项目选址及规划方案经牡丹江市城乡规划委员会2015年6月29日第15届38次会议审定通过。被告规划局于2015年7月15日至2015年8月25日在项目现场对该项目控详规划方案进行了公示。公示期满后，该项目控制性详细规划经市政府牡政综[2015]XX号《牡丹江市人民政府关于立体停车库项目控制性详细规划的批复》，同意批准控详规划。2015年8月26日，被告规划局向牡丹江市国土地资源局出具了该项目控制性详细规划土地手续。牡丹江市国土资源局于2015年8月27日与第三人签订了国有建设用地使用权出让合同。2015年8月28日第三人持发改委文件（牡发改备案[2015]XX号）、国有建设用地使用权出让合同、批准的控制性详细规划等材料向被告规划局提出核发建设用地规划许可证的申请。被告规划局经审核后向第三人核发了地字第2XXXXXX号建设用地规划许可证。二原告对被告规划局向第三人核发的该建设用地规划许可证不服，于2016年6月22日向被告市政府提出行政复议申请，被告市政府于2016年8月26日作出牡政复决（2016）6号行政复议决定，维持被告规划局向第三人颁发的地字第2XXXXXX号建设用地规划许可证。二原告不服该行政复议决定，诉至法院，要求判如所请。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案原告王强是牡丹江市双龙饺子王经营所用房屋的所有权人，本案涉及的行政行为是被告规划局向第三人百货大楼公司核发的地字第2XXXXXX号建设用地规划许可证，其诉请的事实和理由认为被告规划局给第三人核发的建设用地规划许可的行政行为侵犯了牡丹江市双龙饺子王的经营效益。本案与被诉行政行为具有利害关系的主体是有字号的牡丹江市双龙饺子王，原告王强与被诉行政行为之间不具有利害关系，原告王强作为牡丹江市双龙饺子王经营所用房屋的所有权人，主张牡丹江市双龙饺子王的权益不应以自己的名义作为原告主体提起诉讼。本案原告高长萍是个体工商户牡丹江市双龙饺子王经营者，参照《最高人民法院关于适用的解释》第五十九条规定：“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息”，因此，原告高长萍作为本案的诉讼主体不符合该规定的原告主体，应以牡丹江市双龙饺子王为当事人参加诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项以及参照《最高人民法院关于适用的解释》第五十九条的规定，裁定如下：驳回原告王强、高长萍的起诉。案件受理费人民币50元不予收取，予以返还原告王强、高长萍。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省牡丹江市中级人民法院。审 判 长  唐功恩审 判 员  马 莹人民陪审员  陆雪芳二〇一七年九月十一日法官 助理  李双双书 记 员  秦境一