山东省昌邑市人民法院
民 事 判 决 书
（2014）昌民初字第802号
原告（反诉被告，下称原告）：青岛明天建设监理有限公司。住所地：青岛市胶州市。
法定代表人：董克忠，总经理。
委托诉讼代理人：谭智勤，山东国宗律师事务所律师。
被告：昌邑市经济开发投资公司。住所地：昌邑。
法定代表人：葛英虎，总经理。
被告（反诉原告，下称被告）：昌邑市园林局。住所地：昌邑市。
以上二被告委托诉讼代理人：罗东，山东海瑞达律师事务所律师。
以上二被告委托诉讼代理人：任月娇，山东海瑞达律师事务所律师。
被告：昌邑市审计局。住所地：昌邑市。
法定代表人：王福州，局长。
原告青岛明天建设监理有限公司与被告昌邑市经济开发投资公司、被告昌邑市园林局、被告昌邑市审计局建设工程监理合同纠纷一案，本院于2014年4月17日受理后，依法适用普通程序，六次公开开庭进行了审理。第一次开庭原告委托诉讼代理人谭智勤、被告昌邑市经济开发投资公司、被告昌邑市园林局委托诉讼代理人罗东到庭参加了诉讼，第二、三、四、五次开庭，原告委托诉讼代理人谭智勤、被告昌邑市经济开发投资公司及被告昌邑市园林局委托诉讼代理人罗东、任月娇到庭参加了诉讼，第六次开庭原告委托诉讼代理人谭智勤、被告昌邑市经济开发投资公司及被告昌邑市园林局委托诉讼代理人任月娇到庭参加了诉讼，被告昌邑市审计局经本院合法传唤，六次开庭均未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告向本院提出诉讼请求：要求三被告连带支付原告监理费1208783.26元。事实与理由：原、被告于2010年3月14日签订工程监理合同一份，合同约定的监理费计算方式为：工程竣工结算值×1.58%+附加工作报酬。后因施工方原因，工程重新投标，导致工期延误，被告方在支付基本监理费后，对工期延误的监理费一直未支付。原告于2012年12月6日向被告提出要求支付监理费请求，被告昌邑市园林局于2013年1月8日、1月9日出具了22号、23号文件，同意向原告支付监理费1208783.26元，此后却未支付，现诉至法院，请求法院依法判决。
被告昌邑市经济开发投资公司、被告昌邑市园林局辩称，原、被告签订的监理合同无效，根据合同法第58条规定，合同无效后，依据合同取得的财产应予返还，不能返还或没有必要返还的应根据双方过错责任的大小承担相应赔偿责任。被告并未取得原告任何财产，不存在返还问题，至于原告的损失应由其提交证据后，再由法院依据过错责任作出赔偿的判决，显然，原告的诉讼请求不符合法律规定，也无证据支持。二、被告昌邑市园林局从未出具过支付监理费的文件，即使被告昌邑市园林局向政府有关部门提出了支付监理费的有关请求，其也无权就监理费的支付独立作出意思表示，因此原告以此作为要求被告支付监理费的依据不符合法律规定。
被告昌邑市审计局未予答辩。
被告昌邑市园林局向本院提出反诉请求：判令原告赔偿经济损失2000000元，并承担反诉费用。事实与理由：原告违反了招投标文件的相关规定，擅自更换监理人员，且大部替换人员无监理资质，不仅影响了案件质量，也损害了公共利益，导致原、被告签订的工程监理合同无效。且原告的行为给被告昌邑市园林局造成重大经济损失，根据合同法相关规定，现对原告提起反诉，请求法院依法支持。
针对被告昌邑市园林局的反诉，原告辩称，原、被告签订的工程监理合同中约定的监理人员与原告投标文件中的监理人员名单不一致是原、被告双方合议的结果，且该合议结果并未对工程造成任何影响，如损害公共利益也是作为政府机构的三被告作出的决定所导致，因此应首先追究三被告失查之责。事实上，原告监理的涉案工程已验收合格，未给被告造成任何损失。据此，被告昌邑市园林局的反诉请求无任何事实与法律依据。
经审理查明，2010年1月19日，被告昌邑市园林局向被告昌邑市审计局出具委托书一份，委托被告昌邑市审计局对昌邑市潍河河道堤顶路段景观绿化工程（交通街至昌进路，潍河西堤东侧）进行公开招标，确定中标施工和监理企业。随后昌邑市审计局制定了昌邑市潍河河道堤顶路段景观绿化工程招标实施方案并委托山东东成建设咨询有限公司进行招标代理工作。该公司按招标实施方案对涉案工程进行了招标，并形成监理备案资料一份，包括上述授权委托书、招标实施方案及招标公告、招标文件等资料，其中前述委托书及招标实施方案中对参加招标的监理企业的资质要求为：具备市政工程建设监理乙级以上资质。该资料中的监理招标文件第一章（招标须知）的前附表显示：对总监理工程师资质等级的要求为：贰级以上项目总监。第一章总则九内容为：监理费支付方式：监理费按工程总造价乘以监理报价率计取，九、28内容为：工程竣工并验收达到规定标准后，拨至监理费总额的80%；工程质保期满无质量问题后一个月内付清余款，本工程质保期二年。第一章总则十，内容为：对现场监理机构及监理人员配备及要求：……驻工地监理人员要求项目总监1人，监理人员3人，要满足工程实际需要，随时进行合同调整……第一章总则十三，内容为：其他未尽事宜在《合同》中予以明确约定。第二章合同条件第三部分专用条件第三十九条内容为：发包人、招标人同意按以下的计算方法、支付时间与金额，支付监理人的报酬：监理费＝工程竣工结算值×%。工程竣工验收达到规定标准后，拨付至监理费总额的80%；工程质保期满无质量问题后一个月内付清余款。本工程质保期二年。发包人、招标人同意按以下的计算方法、支付时间与金额，支付附加工作报酬：（报酬＝附加工作日数×合同报酬/监理服务日）。原告参加涉案监理工程招标、投标时制作了昌邑市潍河河道堤顶路段景观绿化工程监理商务标一份。该商务标中包括投标书、法定代表人资格证明书、主要监理人员表、监理人员进场计划等资料。其中投标书第1条内容为：“……我方愿以工程总造价的1.58%的监理费率报价，……”第2条内容为：“我方同意所递交的投标文件在规定的投标有效期内有效，在此期间内我方的投标有可能中标，我方将受此约束。”主要监理人员表显示：张敦枝：高工。管言臻：工程师。杜洪涛：助工。马龙：助工。王建：助工。刘金才：助工。资质证书显示：原告具有市政公用工程监理乙级资质。监理人员进场计划表显示：施工阶段：张敦枝、管言臻、杜洪涛、马龙、王建、刘金才。维护阶段：张敦枝、管言臻、刘金才。原告参加投标后中标，被告昌邑市审计局于2010年2月25日制作中标通知书一份，内容为：“青岛明天建设监理有限公司：昌邑市潍河河道堤顶路段景观绿化工程招标中，经评标委员会综合评定，确定你单位为监理中标人，中标费率为：1.58%，开竣工日期：2010年2月25日开工，2010年5月25日竣工，即90天（日历日）。项目总监：张敦枝”。请中标单位收到中标通知书后于三十日内与发包人、招标人签订监理合同。2010年3月14日，被告昌邑市经济开发投资公司、被告昌邑市园林局以发包人名义、被告昌邑市审计局以招标人名义、原告以监理人名义签订昌邑市潍河河道堤顶路段景观绿化工程监理合同一份。合同分为协议书、标准条件、专用条件三部分。其中协议书部分对工期的约定为：开工日期：2010年2月25日，竣工日期：2010年5月25日，总工期90日历天。本合同自2010年2月25日开始实施，至2010年5月25日完成。专用条件第十二条约定的监理总监为谭家锡。第三十九条约定，发包人、招标人同意按以下的计算方法、支付时间与金额，支付监理人的报酬：监理费＝工程竣工结算值×1.58%+附加工作报酬。工程竣工验收合格付监理费的80%，余款及履约保证金在工程竣工终验合格后三个月后一次性付清（无息）。本工程养护期为两年。因发包人责任付款时间不变，因监理人责任造成工期拖延，付款时间顺延。发包人招标人同意按以下的计算方法计算附加工作报酬：附加工作报酬＝附加工作日数（2010年6月15日至工程竣工时间）×工程竣工结算值/监理服务日（90）。注：附加工作日指不因监理的原因致使工程延期交工的时间，本合同计算附加报酬的时间为2010年6月15日至工程竣工时间，但2010年6月15日前本工程竣工，监理单位不再计取附加工作报酬。专用条件中的附加协议条款第1条内容为：施工现场监理机构须配备齐全，项目总监和监理人员严格按招标文件中提报的人员名单匹备。项目总监更换要提前提交书面申请，报发包人和招标人批准。……第2条内容为：监理单位要尽职尽责，严格监督施工方按招标文件及合同规定标准施工，控制好工程质量，工程进度和工程造价。监理人员要始终旁站。第4条内容为：监理单位在监理过程中出现违反投标文件合同条款的情况，全部扣除监理费，终止合同，……专用条件部分所附监理部组成人员名单载明的监理人员为4名，分别为谭家锡：总监，李兴武：监理员，林其州：监理员，唐学祥：监理员。但以上人员中，只有谭家锡具有监理资质（注册监理工程师）。合同签订后，原告对济南百合园林集团有限公司承建的昌邑市潍河河道堤顶路段景观绿化工程进行了监理，涉案工程施工过程中，由于施工方的原因，工程迟迟未能竣工，被告昌邑市审计局、昌邑市园林局于2010年11月2日通知解除了与济南百合园林集团有限公司签订的潍河河道堤顶路段景观绿化工程施工合同。2010年11月18日至11月21日，被告昌邑市审计局进行了中（应为终）止合同清点审计，并于2011年1月27日作出昌审2011（41）号审计报告。被告昌邑市审计局、昌邑市园林局与济南百合园林集团有限公司解除施工合同后，原告继续对重新招标后涉案景观绿化工程的施工进行监理，重新招标后，除济南百合园林集团有限公司施工部分外，涉案工程分为五个标段，分别为AB区土建、CD区土建、强弱电部分、绿化一标段，绿化二标段，其中AB区土建竣工验收时间为2010年11月30日，CD区土建及强弱电部分竣工验收时间均为2010年12月1日，绿化一、二标段竣工验收时间为2012年12月31日。自2011年1月至2014年初，被告昌邑市园林局共向原告支付监理费258419.6元。
本案原、被告争执的焦点为：一是原告要求三被告支付监理费1208783.26元的诉讼请求能否成立，二是被告昌邑市园林局要求原告赔偿经济损失2000000元的反诉请求能否成立。
关于原告要求三告支付监理费1208783.26元的诉讼请求能否成立问题：
原告主张其已按原、被告签订的监理合同的约定履行了对潍河河道堤顶路段景观绿化工程的施工监理，直至该工程全部竣工验收合格，被告应按合同约定向其支付监理费。
原告为证实其主张成立，提交了以下证据，被告昌邑市经济开发投资公司、被告昌邑市园林局进行了质证。
1、前述昌审2011（41）号审计报告1份。
2、济南三易园林有限公司与三被告签订的施工合同1份。
3、潍坊润华园林绿化工程有限公司与三被告签订的施工合同1份。
4、工程竣工终验验收单2份。
5、政府投资工程质保期满综合验收报告3份。
6、2012年12月16日，加盖原告印章的关于拨付昌邑市潍河河道堤顶路段景观绿化工程监理费申请2份。其中一份载明AB区土建、CD区土建、强弱电施工部分的监理总额为：监理费＝工程竣工结算值×1.58+附加工作报酬＝（2422233.77+3955035.36+1727118.24）×1.58%+（2422233.77+3955035.36+1727118.24）×1.58%×22/3＝1067075.00。前期已付款40000.00元，本次应付1057075×80%－40000＝813660.00元。另一份载明：绿化一、二标段、济南百合园林集团有限公司施工部分的监理费总额为：监理费＝工程竣工结算值×1.58+附加工作报酬＝（2373673.86+2909871.9+1169591.420）×1.58%+（2373673.86+2909871.90+1169571.420）×1.58%×8.5/3＝390845.01元。前期已付款81567.65元，本次应付390845.01×80%－81567.65＝231108.36元。
7、2013年1月8日、8月9日，加盖被告昌邑市园林局印章的该被告向市政府请示作出的昌园请字[2013]22号、37号文件即关于拨付潍河河道堤顶路段景观绿化工程监理费的请示复印件2份，其中22号文件载明，绿化一、二标段及济南百合园林集团有限公司施工部分监理费总额为390845.01，目前应付至监理费的80%，前期已拨村81567.65元，本次应付231108元。37号文件载明，AB区土建、CD区土建及强弱电部分的监理费总额为1067075元，目前应付监理费的80%，前期已拨付40000元，本次应付813660元。
8、加盖被告昌邑市园林局印章、被告昌邑市园林局法定代表人徐国栋签字的绿化工程监理费明细复印件1份。
原告提交1-5号证据证明目的为：原告已按约定对涉案工程的施工进行了监理，造成工期延误的原因并非原告，且涉案工程已验收合格，被告应按约定向原告支付附加工程报酬。
原告提交6-7号证据的证明目的为：原告曾向被告昌邑市园林局申请拨付监理费，被告昌邑市园林局对原告的申请进行了审议，并请求政府予以拨付。
原告提交8号证据的证明目的为：证明被告昌邑市园林局已向原告支付监理费249136.7元。
被告昌邑市经济开发投资公司、被告昌邑市园林局对原告提交的以上证据的质证意见为：二被告对原告提交的1-5号证据的真实性无异议，但认为原告提交的1-5号证据不能证明原告的主张成立，反而证明原告未尽到监理职责。二被告对原告提交的6-8号证据的真实性不予认可，被告昌邑市园林局否认其出具过[2013]22号、37号文件。二被告还主张，因原、被告签订的监理合同对招、投标文件进行了实质性变更而无效，原告不应以合同的约定为依据向其主张监理费。
因原、被告签订的昌邑市潍河河道堤顶路段景观绿化工程监理合同中载明的监理人员人数、监理总监姓名、监理人员资质、附加工作报酬的计算方法等与监理招、投标文件的要求均不相符，且监理合同中载明的监理人员除谭家锡外，其余三名监理人员均无监理资质，违反了《中华人民共和国招投标法》第四十六条关于招标人和中标人应按照招标文件和中标文件订立书面合同，不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议的强制性规定，因而本院依法认定该合同无效，并当庭对原、被告进行了释明。后征求原告是否对其实际付出的监理费进行鉴定评估，原告明确表示不申请鉴定，并坚持以其提交的昌园请字[2013]22号文件、37号文件中载明的监理费作为其主张监理费的依据。
本院对原告要求三被告支付监理费诉讼请求能否成立问题的认定。
本院认为，因被告昌邑市经济开发投资公司、被告昌邑市园林局对原告提交的1-5号证据真实性无异议，且原告与该二被告均认可原告监理的涉案工程已竣工验收，因此，本院对原告提交的1-5号证据的效力予以确认，对原告已履行了监理义务的事实亦予确认。因原、被告签订的监理合同无效，且原、被告签订的监理合同中约定的附加工作报酬计算标准（附加工作日数×工程竣工结算值/监理服务日）远高于涉案监理工程招、投标文件规定的计算标准（附加工作日数×合同报酬/监理服务日），严重损害国家利益、公共利益及其他投标人权益，因此，原、被告签订的监理合同无效后，虽然因原告履行了对涉案工程的监理义务，三被告负有向原告支付监理报酬的合同清理义务，但上述监理合同约定的附加工作报酬计算标准，不能作为三被告应向原告支付监理报酬的依据使用。因原告依据其提交的6-8号证据向三告主张监理费，其实质仍是按监理合同约定的附加工作报酬的计算标准，向三被告主张监理费，且原已明确表示不申请对其实际付出的监理报酬进行鉴定，致使本院对原告的实际监理报酬无法予以确认，因此，对原告要求三被告支付监理费的诉讼请求，现无法支持。原告可另行主张权利。
关于被告昌邑市园林局要求原告赔偿经济损失2000000元的反诉请求能否成立问题：
被告昌邑市园林局为证实其反诉请求成立，提交以下证据：前述招标文件1份、监理规划通知书1份、被告昌邑市园林局送达原告的昌邑市潍河河道堤顶路段景观工程监理通知书12份、被告向济南百合园林集团有限公司送达的通知17份、处罚通知书6份、被告昌邑市园林局[2010]110号文件1份、[2010]9号文件1份、现场勘查记录2份、土建施工合同2份、强弱电施工合同1份、绿化一标段、二标段施工合同各1份等证据。
被告昌邑市园林局提交以上证据的证明目的为：原告的监理人员无监理资格，未尽到监理职责，导致所监理的工程出现返工、工期延误等情况，额外增加了工程成本，给被告昌邑市园林局造成了重大经济损失。
原告质证意见为：被告昌邑市园林局提交的以上证据均对其主张无证明力，原告已尽到了监理义务，并未给被告昌邑市园林局造成损失。
被告主张的经济损失的依据为：涉案工程竣工后，不包括潍坊润华园林绿化有限公司承建的工程造价审定值，已审定的工程造价审定值为14027869.2元，比工程原造价9940158.52元超出4087710.68元，被告昌邑市园林局向原告主张其中的2000000元经济损失。
原告质证意见为：工程竣工审定值与造价值的差额有多种原因，依据被告昌邑市审计局的审计报告，工程重新招标完全由济南百合园林集团有限公司造成，与原告无关，被告昌邑市园林局以涉案工程审定值与原工程造价值之间的差价向原告主张经济损失无事实依据。
本院对被告昌邑市园林局要求原告赔偿经济损失的反诉请求能否成立问题的认定：
本院认为，被告昌邑市园林局提交的证据既不能证明其所主张的经济损失确系原告不履行或不适当履行监理职责所致，亦不能证明其所主张的经济损失的现实存在，因此，对被告昌邑市园林局要求原告赔偿经济损失的反诉请求，本院不予支持。
综上，本院认为，原告与三被告签订的昌邑市潍河河道堤顶路段景观绿化工程监理合同对涉案监理工程的招、投标文件进行了实质性变更，因而无效，且监理合同中对附加工作报酬的约定严重损害国家利益、公共利益及其他投标人合法权益，因此，不能以此作为三被告向原告支付监理费的依据。虽然合同无效后，三被告应向原告支付实际监理报酬，但因原告表示不申请对其实际付出的监理报酬进行鉴定，且未举证证明其实际付出的监理费数额，因此对原告要求三被告支付监理费的诉讼请求现无法支持。因被告昌邑市园林局提交的证据不足以证明其所主张的经济损失与原告的监理行为之间存在因果关系，亦不足以证明其所主张的经济损失的现实存在，因此，本院对被告昌邑市园林局要求原告赔偿经济损失的反诉请求亦不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）项、第（五）项、第五十八条、《中华人民共和国招投标法》第四十六条之规定，判决如下：
一、驳回原告青岛明天建设监理有限公司的诉讼请求；
二、驳回被告昌邑市园林局的反诉请求。
本诉案件受理费22115元，由原告负担，反诉案件受理费11400元由被告昌邑市园林局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，同时预交上诉费33515元,上诉于山东省潍坊市中级人民法院。
审 判 长 付明琪
人民陪审员 韩凤霞
人民陪审员 徐绍华
二〇一七年四月五日
书 记 员 张 洪