广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第784号
上诉人（原审原告）：英德市浛洸镇鱼水村民委员会黄茅角村民小组。
负责人：张佛金，组长。
委托代理人：胡炳光，湖南开阳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。
法定代表人：黄镇生，市长。
委托代理人：陈名洪。
委托代理人：刘良康，广东德众律师事务所律师。
第三人：英德市广晟农场。住所地：英德市。
法定代表人：彭巧文，场长。
委托代理人：张豫林，广东浈阳律师事务所律师。
委托代理人：许昕。
第三人：广东广晟生态城股份有限公司。住所地：英德市。
法定代表人：黄恩宏，董事长。
委托代理人：张豫林，广东浈阳律师事务所律师。
委托代理人：许昕。
上诉人英德市浛洸镇鱼水村民委员会黄茅角村民小组（下称黄茅角村民小组）因与被上诉人英德市人民政府土地行政登记暨换发新证一案，不服清远市中级人民法院（2015）清中法初字第14号行政判决向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审判决认定：1961年，广州军区根据国防部指示并经中共广东省委批准以及原韶关地委、英德县人委、浛洸公社同意，决定在浛洸镇大岭地区建立广州军区军马养殖场，为国防建设服务。同年8月18日，原英德县人委、广州军区后勤部、浛洸公社管委会、石牯塘公社、丰群大队、明朗大队、前进大队、新光大队、丰收大队、三联大队、白塘大队、黄泥塘大队及部分小队代表共同签订了一份《关于征用土地的议定书》，议定了场址位置和面积。其中，场址在浛洸镇西北沿连阳公路五公里的大岭地区，场址东面是以猪头岭为中心的山地，与明朗大队、黄泥塘大队和三联大队为邻，南面和西面主要是与丰群大队、前进大队、明朗大队为邻，北面与新光大队和黄泥塘大队为邻，合计约一万亩（另附场址面积图）。《关于征用土地的议定书》第十一条约定，凡在场界内的天然水塘，已由生产队放下鱼苗者可继续使用到年底，打捞完毕，以后的使用须取得军马场的同意，在不影响军马场需要的情况下进行协商。《关于征用土地的议定书》签订后，军马场对被征用土地的所有权人进行了补偿，制作了《马场征用土地清单》（被征用土地及补偿人均签名领取了补偿款）。1977年1月25日，军马场与相邻村村民代表召开了座谈会，签订了一份《军马场场界问题座谈会纪要》，明确了场址的桩界界址。1982年4月29日，针对部份社员群众越界开荒种植问题，原英德县人民政府办公室作出《关于在军马场四周部份社员越界开荒扩种的问题的处理决定》。1983年5月5日，原浛洸公社、军马场及相邻大队代表召开了座谈会，制作了《关于场界问题座谈会纪要》，明确了场界内的水塘按协议应归军马场所有。1987年4月，军马场与相邻的丰群大队、明朗大队、前进大队、新光大队、丰收大队、三联大队、白塘大队和黄泥塘大队，对属于军马场的土地界线重新进行核定，分别签订了《土地权属界线核定书》并制作了附图。1990年3月16日，广东省国土厅和中国人民解放军广州军区土地管理局以粤国土字（1990）4号文作出《关于做好军用土地使用权申报登记发证工作的通知》，要求做好军用土地使用权的登记发证工作。
1992年7月，清远市人民政府和英德县人民政府成立联合工作组，对军马场四至范围进行了重新核定，并在1961年8月18日确定的四至范围上缩小了军马场的四至范围。1992年7月28日，军马场向原英德县人民政府提交《土地登记申请书》，同日，原英德县人民政府进行了地籍调查，制作了《地籍调查表》、《土地登记审批表》，进了相应的调查和审批。同年7月29日，原英德县人民政府为军马场颁发了英府国用总字第02851号、（市驻英）第18223200264号《国有土地使用证》。载明的用地总面积为9557.3亩，图号G-49-143-（2）、（10）；四至是：东至塔塘背后山脊线，南至田螺湖口及82年推土机沟，西至1982年推土机沟，北至园山岭脚82年推土机沟。四至范围以地图红线标定范围为准。同日，原英德县人民政府又为军马场颁发了英府国用总字第02852号、（市驻英）第18223200265号《国有土地使用证》。用地总面积498.9亩，图号G-49-143-（2）、（10），四至是：东至波罗河1982年推土机沟，南至山脚与水田交接处，西至田螺湖稻田陡坎，北至粘粘塘头；四至范围以军马场权属界线地形图、红线核定范围为准。根据英府国用总字第02852号、（市驻英）第18223200265号《国有土地使用证》的权属界线地形图、红线图显示，涉案的“新塘水库”在该证范围内。
1997年8月14日，英德市人民政府作出（1997）83号《关于其他单位在广州军区军马养殖场1992年重新核定范围内领有土地、山林权属证如何处理的通知》，针对军马场土地界线问题，该通知明确提出下列处理原则：（l）凡在军马场1992年重新核定范围内，除军马场外的其他单位和个人领有县（市）人民政府颁发的土地、山权证，以及土地、山权证的四至范围进入军马场1992年重新核定范围的那部分，宣布为无效证件；（2）今后凡在以军马场1992年重新核定范围内持有土地、山权证提出争议的，不能按权属纠纷处理，应以侵权行为论处。
2001年，根据《关于印发军队移交的保障企业总体处理意见和具体实施方案的通知》（国联席（2001）4号）及广东省财政厅印发《关于授权广东省广晟资产经营有限公司经营国有资产的通知》，军马场的国有资产移交广东省广晨资产经营有限公司管理。2006年，根据广东省广晟资产经营有限公司印发的《关于组建广东省广晟资产管理公司的通知》及广东省广晟资产管理公司印发的《关于将英德军马场名称变更为“英德市广晟农场”的决定》，军马场变更为英德市广晟农场。2009年12月8日，根据英德市广晟农场的申请，英德市人民政府办理了土地使用权变更登记手续，将原来登记在军马场的土地使用权证（英德国用（1992）字第02851号）变更登记为英德国用（2009）字第1655号国有土地使用权证，面积为6371533.33平方米，四至与1992年《国有土地使用证》一致。2012年5月29日，根据英德市人民政府办公室《关于英德市广晟农场请求将其国有农用地登记到广东广晟生态城股份有限公司名下的批复》（英德办函（2012）173号），广东广晟生态城股份有限公司申请办理土地使用权变更登记手续，英德市人民政府根据《土地登记办法》的相关程序办理了变更登记，注销了英德市国用（2009）第1655号《国有土地使用权证》，并依法向广东广晨生态城股份有限公司颁发英德国用（2012）字第0750号《国有土地使用权证》，面积和四至与2009年《国有土地使用证》一致。
2012年间，黄茅角村民小组村民对“新塘水库”的权属提出争议，英德市浛洸镇人民政府、英德市国土资源局、清远市国土资源局、广东省国土资源厅先后对村民的信访问题进行了答复、复查、复核，对村民的主张不予支持。黄茅角村民小组为此向法院起诉，要求确认英德市人民政府向第三人颁发《国有土地使用权证》的行为违法、撤销第三人《国有土地使用权证》并给予行政赔偿。
一审法院认为：黄茅角村民小组提起的是确认行政行为违法及撤销、行政赔偿之诉，但从诉辩各方的意见，本案争议焦点实质是黄茅角村民小组和第三人究竟哪一方拥有“新塘水库”土地权属的问题。从审理查明的事实可以证实，“新塘水库”的土地权属从1961年军马场建场初期已经征收划入军马场使用的国有土地范围内，之后军马场与相邻大队经历多年的协调、界线核定以及1992年7月清远市人民政府和英德县人民政府联合工作组的调查，对军马场的四至范围进行了重新核定，均确认“新塘水库”土地权属归军马场所有。1992年间，军马场已经领取了包括“新塘水库”土地权属在内的《国有土地使用权证》，军马场持有的1992年的英府国用总字第02852号、（市驻英）第18223200265号《国有土地使用证》的权属界线地形图、红线图证实，涉案的“新塘水库”在该证范围内。该证自颁证至今已经超过二十年，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，任何单位和个人均不能针对该颁证行为提起诉讼。2006年由于体制的变更，军马场变更为英德市广晟农场，根据英德市广晟农场的申请，原英德县人民政府进行了地籍调查，制作了《地籍调查表》、《土地登记审批表》，进了相应的调查、审核和审批，履行了《土地登记办法》规定的相关程序，将军马场持有的英府国用总字第02851号、（市驻英）第18223200264号《国有土地使用证》变更为（2009）第1655号《国有土地使用权证》，将土地权属变更登记在英德市广晟农场名下。2012年5月29日，根据英德市人民政府办公室《关于英德市广晟农场请求将其国有农用地登记到广东广晟生态城股份有限公司名下的批复》（英德办函（2012）173号），广东广晟生态城股份有限公司申请办理土地使用权变更登记手续，英德市人民政府根据《土地登记办法》的相关程序办理了变更登记，注销了英德市国用（2009）第1655号《国有土地使用权证》，并依法向广东广晨生态城股份有限公司颁发英德国用（2012）字第0750号《国有土地使用权证》，面积和四至与2009年《国有土地使用证》一致。根据上述事实可以证实，英德市人民政府在2009年和2012年为第三人两次换发的《国有土地使用权证》，权属来源清楚，证据确凿，履行了《土地登记办法》规定的地籍调查、审核、审批等法定程序，对该行政行为依法应确认为合法。黄茅角村民小组要求确认市政府为第三人换发证的行政行为违法及要求撤销第三人广东广晨生态城股份有限公司颁发英德国用（2012）字第0750号《国有土地使用权证》的请求证据、理由不充分，法院不予采纳。同理，因黄茅角村民小组对英德国用（2012）字第0750号《国有土地使用权证》中的土地没有权属，其要求行政赔偿2000万元的诉讼请求也不应给予支持。市政府及第三人的答辩意见，理据充分，法院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黄茅角村民小组的全部诉讼请求并负担一审案件受理费50元。
上诉人黄茅角村民小组上诉称：一审判决认定本案争议焦点是土地权属问题明显错误，上诉人的诉讼请求是针对被上诉人土地登记发证行为违法的，性质上不是确权纠纷，且第三人不是本案被告，没有独立的诉讼主体资格。一审判决连上诉人提出的诉讼请求和案由都搞错了，导致对整个案件基本事实认定错误，适用法律错误。另外，上诉人起诉被上诉人行政登记行为违法，一审判决竟然对上诉人提交的证据置之不理，进行了无事实和法律根据的判决，明显司法不公。而且，一审判决在被上诉人和第三人没有提出诉讼时效答辩情况下，作出超过诉讼时效的认定，也是错误的。请求撤销并改判。
被上诉人英德市人民政府答辩称：一是一审判决认定事实清楚，证据确凿充分。1、一审判决认定涉案“新塘水库”土地权属从1961年初期已经征收划入军马场使用的国有土地范围内是正确的。上诉人用2004年颁布的《土地管理法》否定1961年的土地征收行为，适用法律错误。2、军马场界址问题历经多年协调及界线核定，上诉人所在村委员会于1992年7月再次确认了“新塘水库”包括在军马养殖场范围内的事实。上诉人持有的1962年土地证不能作为涉案土地权属依据。3、被上诉人颁发的02851号土地证已有二十多年，上诉人的诉讼请求超过了诉讼时效。并且，上诉人要求撤销的1655号土地证已经被注销，该行为不具有可诉性。二是被上诉人向军马场颁发的02851号、1655号土地证以及之后办理的变更手续，依据充足，程序合法，均应予以维持。请求驳回上诉，维持原判。
第三人广晟农场和广东广晟生态城股份有限公司答辩称：一审判决归纳的焦点是解决诉讼的关键所在，是对行政发证行为合法性审查的正常程序，符合法律规定。被上诉人颁发的1655号、0750号土地证，权属来源合法，不存在争议。上诉人引用的法律都不是处理本案争议问题的法律，故一审法院判决驳回其诉讼请求合法。请求维持原判决。
对于一审判决查明认定的事实本院予以确认。
本院认为：被上诉人英德市人民政府在2009年12月8日、2012年5月29日作出的土地登记暨换发新证行为，是被上诉人在履行土地行政管理职责过程中，依据第三人广晟农场和广东广晟生态股份有限公司提出的申请，针对国有土地使用权权属变更事项作出的变更登记暨换发新证行为，该行为符合《中华人民共和国土地管理法》第十二条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第一款第三项、第六条第一款，《土地登记办法》第七条第一款第（六）项、第（七）项和第四十七条等土地行政管理法律、法规和行政规章关于国有土地使用权变更登记暨换发新证的规定。一审判决认定被上诉人的变更登记暨换发新证行为合法，并无不当。上诉人黄茅角村民小组在其所属原丰群大队、浛洸公社管委会、英德县人委与广州军区后勤部于1961年8月18日联合签订《关于征用土地的决定》、收取征地补偿并协商界定场址界址后，即丧失对包括涉案“新塘水库”水域及其周边计6371533.33平方米土地在内的所有权，无权再针对该宗土地的权属转移、变更等事项提出登记异议或者权属要求。一审判决认定上诉人“对英德国用（2012）字第0750号《国有土地使用权证》中的土地没有权属”并对其提出的2000万元行政赔偿请求不予支持是正确的。至于英德市档案馆保存的1962年土地状况记录等书证资料，属土地行政管理部门移交保存备查的档案资料，不是上诉人可据以提出权利主张的权属凭证。上诉人依据该馆藏档案资料提出本案相关权利主张和赔偿请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人黄茅角村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 付洪林
代理审判员 林劲标
代理审判员 苗 欣
二〇一六年二月一日
书 记 员 唐亚文
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国土地管理法》
第十二条依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。
2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二条下列土地属于全民所有即国家所有：
（一）城市市区的土地；
（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；
（三）国家依法征收的土地；
（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；
（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；
（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。
第六条依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。
依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。
3、《土地登记办法》
第七条土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：
（一）土地总登记；
（二）国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的初始登记；
（三）因继承或者遗赠取得土地权利的登记；
（四）因人民政府已经发生法律效力的土地权属争议处理决定而取得土地权利的登记；
（五）因人民法院、仲裁机构已经发生法律效力的法律文书而取得土地权利的登记；
（六）更正登记或者异议登记；
（七）名称、地址或者用途变更登记；
（八）土地权利证书的补发或者换发；
（九）其他依照规定可以由当事人单方申请的情形。
第四十七条土地权利人姓名或名称、地址发生变化的，当事人应当持原土地权利证书等相关证明材料，申请姓名或者名称、地址变更登记。