山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁02行终658号
上诉人（原审原告）徐法芝。
委托代理人章评，山东齐鲁（青岛）律师事务所律师。
委托代理人刘梦雅，山东齐鲁（青岛）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市市北区人民政府阜新路街道办事处。
法定代表人王国雷，主任。
委托代理人邹倩，山东华冠律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市市北区民政局。
法定代表人张萍，局长。
委托代理人皇甫喆，该局工作人员
委托代理人刘凯，山东诚功律师事务所律师。
上诉人徐法芝因诉被上诉人青岛市市北区人民政府阜新路街道办事处、青岛市市北区民政局行政不作为一案，不服青岛市市北区人民法院于2016年8月12日作出的（2016）鲁0203行初50号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年10月25日在本院第二十七审判庭公开开庭审理了本案。上诉人徐法芝及其委托代理人章评、刘梦雅，被上诉人青岛市市北区人民政府阜新路街道办事处（以下简称“阜新路街道办”）的负责人宫象杰副主任、委托代理人邹倩，被上诉人青岛市市北区民政局（以下简称“民政局”）的负责人董连平副局长、委托代理人皇甫喆、刘凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告徐法芝原户籍在青岛市市南区，并在市南区享受低保待遇。后因原告户籍迁出至青岛市市北区，市南区江苏路街道办事处为其开具了《城市低保家庭迁移告知单》，通知其到市北区办理低保手续。2015年7月29日，原告向被告阜新路街道办提交申请书，要求办理低保手续。被告阜新路街道办因原告提交手续不全，要求其补交相关手续。2015年8月17日，原告提交了阜新路街道人力资源和社会保障服务中心出具的未在该中心办理退休、不享受职工养老保险待遇证明。2016年1月29日提交了原告女儿李昕的学籍证明。2016年2月1日，原告重新向被告阜新路街道办提交申请书，要求办理低保手续，并在申请书中写明：“因孩子的在校证明迟延，所以递交材料迟延至今，请求领导帮助解决困难”。被告阜新路街道办当日受理原告的申请，并按照法定程序履行了议事会评议、公示等程序，于2016年2月22日将原告相关材料报送被告民政局审批。被告民政局收到原告的相关材料后，履行了相关审批程序，并进行了公示，于2016年3月10日作出同意向原告发放低保的审批决定。
另查明，原告本次起诉的诉讼请求为要求被告及时为原告办理自2015年9月至退休止的最低生活保障。经原审法院当庭释明，原告承认2016年3月被告已经为其办理了低保手续，2016年4月已经开始领取低保金。原告重新明确诉讼请求为：确认被告于2015年9月至2016年3月期间没有及时为其办理居民最低生活保障手续，系行政不作为，拖延办理违法。
原审法院认为，根据《城市居民最低生活保障条例》第四条第二款的规定：“县级人民政府民政部门以及街道办事处和镇人民政府（以下统称管理审批机关）负责城市居民最低生活保障的具体管理审批工作”。故，民政部门和街道办事处应当在各自职责范围内共同负责对最低生活保障工作的审批。另外，根据《青岛市城市居民最低生活保障“阳光救助计划”试行方案》第二十一条第（五）项规定：“低保家庭户籍迁移或行政区域变更发生变动的，原户口所在地给予停发；由低保家庭到现户口所在地进行重新申请，其低保待遇由原低保管理机构自其户籍变动之日起保留1个月，凭现户口所在地社区证明，最多保留不超过2个月”。本案中，原告因户口由市南区迁移至市北区，故应当按规定到市北区人民政府阜新路街道办事处重新申请办理低保手续。根据《青岛市城市居民最低生活保障“阳光救助计划”试行方案》附件二的规定，原告向被告申请办理低保手续时，除应提交书面申请外，还应当提交“职工收入证明情况”、“年满十八岁以上的学生要提供在校证明”等材料，原告2015年7月29日申请办理低保手续时，因为徐法芝已到退休年龄而未提交退休待遇证明，也未提交李昕的在校证明，故被告阜新路街道办要求原告补充材料并无不妥。2015年7月至2016年1月31日期间，因原告所提交材料不全，被告未为原告办理低保手续，责任并不在被告，被告不存在对原告拖延办理低保手续的行为。2016年2月1日原告重新提交了办理低保申请书，申请书中明确写明“因孩子的在校证明迟延，所以递交材料迟延至今，请求领导帮助解决困难”。故原告的低保申请时间应当自2016年2月1日起算。被告阜新路街道办自2016年2月1日接受原告的申请后，按照规定进行了民主评议并进行了公示，2016年2月22日将原告材料报送被告民政局审批，行政程序合法。被告民政局收到原告的相关材料后，及时履行审批手续，于2016年3月10日作出同意向原告发放低保的审批决定，符合法定程序。
综上所述，两被告在整个行政审批过程中程序合法，不存在拖延审批的行为。原告认为被告拖延办理审批手续、行政不作为的证据不足、理由不成立，法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告徐法芝的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告承担。
徐法芝不服原审判决，上诉称，一、一审法院认定上诉人低保申请应当自2016年2月1日起算没有依据。上诉人自2015年7月29日首次在被上诉人阜新路街道办申请办理最低生活保障手续未成功后，屡次询问该办事处工作人员所缺失材料的名称以及办理方法，上诉人在得到答复后以最快的速度在8月提供了所谓的缺失材料，但低保申请仍被该办事处工作人员以材料不符合规定为由予以退回。到2016年2月之前，上诉人不断以之前的申请材料再次申请，直至受理。既然最终被上诉人阜新路街道办以上诉人2015年8月提交的材料办理的最低生活保障，则应当以2015年8月为上诉人申请的起算点。二、一审法院没有支持上诉人自2015年9月至2016年3月的最低生活保障不合法、不合理。上诉人自2015年8月提交最低生活保障申请后，直到2016年3月才获得批准，导致期间上诉人生活极其困难。首先，上诉人没有获得上述最低生活保障是由于被上诉人阜新路街道办工作拖沓、不作为导致。其次，被上诉人阜新路街道办最终受理上诉人的低保申请，上诉人递交的低保证明材料的时间涵盖了上述期间，上诉人在上述期间同样是处于贫困状态，被上诉人应当补发上诉人的最低生活保障。再次，上诉人在申请时递交了女儿的在校证明，证明了其女儿也是没有收入来源的，被上诉人不发放上诉人女儿的最低生活保障也没有依据。综上，一审法院认定事实不清，请依法撤销（2016）鲁0203行初50号行政判决书，改判支持上诉人的诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人阜新路街道办答辩称，一、上诉人的低保申请应当自2016年2月1日起算。因按照规定，最低生活保障待遇是以家庭为单位申请，上诉人于2016年1月29日提交了其同户籍的女儿李昕的在校证明后，并于2016年2月1日重新申请办理低保。经被上诉人审查，上诉人申请材料齐备，才予以受理。因此，上诉人的低保申请应当自2016年2月1日起算。二、被上诉人依法为上诉人办理申请青岛市城乡居民最低生活保障，并无不作为。上诉人申请低保，需提交其女儿李昕的收入证明，因其称李昕仍在校读书，所以其需要提交李昕的在校证明。经审查，李昕就读的学校系非脱产学习，其有劳动能力，可以通过劳动自立。所以被上诉人对李昕的收入评估为每月620元，即其每月享受低保待遇0元。2016年4月上调低保标准为650元后，李昕每月享受低保待遇30元，即上诉人与李昕合计享受低保金680元。所以，上诉人称不发放李昕的最低生活保障是没有依据的。综上，被上诉人作出的具体行政行为适用法律法规正确，程序合法，上诉人的上诉理由缺乏依据，依法不能成立，请院依法驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人民政局答辩称，一、一审法院认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。二、上诉人主张被上诉人发放2015年9月至2016年3月期间的低保费用无法律依据。民政部《最低生活保障审核审批办法（试行）》第十三条规定，乡镇人民政府（街道办事处）应当对申请人提交的材料进行审查，材料齐备的予以受理。因上诉人未能及时补齐申请低保的材料，导致低保申请迟至2016年2月1日才被受理。法律、法规、规章对低保的审核、审批规定了严格的流程。两被上诉人依照法定程序进行了审核、审批，不存在拖延的行为。因此，上诉人的上诉无法律依据，请法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
针对本案事实，上诉人一审时向法院提交如下证据：1、城市居民最低生活保障证，证明2016年4月只发过一个人的低保钱。2、挂号信收据单一份，证明上诉人向被上诉人申请办理低保及要求提供工作。3、录音光盘一份，共14个录音。上述证据共同证明上诉人自2015年7月23日至2015年12月16日一直催促被上诉人给上诉人办理低保事宜，至今仍未办理，证明办低保的工作人员把上诉人材料压下，不上报。
被上诉人阜新路街道办一审时向法院提交如下证据：1、2015年7月23日城市低保家庭迁移告知单（编号为15006）一份、2015年7月29日申请书一份、2016年2月1日申请书一份，共同证明上诉人因户籍地、居住地迁出，青岛市市南区江苏路街道于2015年7月23日为其开出城市低保家庭迁移告知单。上诉人分别于2015年7月29日和2016年2月1日向被上诉人提出低保待遇申请。
2、八大峡街道办事处社区居委会入户调查最低生活保障对象资料一份、阜新路街道南宁路社区议事会照片一份，共同证明经八大峡街道办事处社区居委会于2015年7月30日到上诉人家中进行入户调查情况，上诉人需就其退休情况及其女儿的学籍情况提交相应的证明。
3、上诉人及女儿李昕的户口本和身份证复印件一份，证明凡持有本市城乡居民户籍，其共同生活的家庭成员人均收入低于本市低保标准，且家庭财产状况符合规定条件的，可以申请最低生活保障。
4、2016年2月1日阜新路街道人力资源和社会保障服务中心出具的证明一份、2016年1月18日青岛农业大学继续教育学院出具的学籍证明一份、李昕的报到证一份、2015年8月11日阜新路街道人力资源和社会保障服务中心出具的证明一份、李昕的毕业证复印件一份，共同证明截止至2016年2月1日，上诉人未办理退休，其女儿李昕于2015年7月1日毕业于青岛海洋技师学院，具备劳动能力，应当认定其女儿为有收入的家庭成员。
5、2015年7月24日青岛市社保局市南分局出具的社会保险缴费凭单，证明上诉人未办理退休。
6、2016年2月1日上诉人出具的未婚声明一份、2015年9月1日青岛市市南区民政局出具的婚姻登记记录证明一份、2015年7月27日青岛市市北区民政局出具的婚姻登记记录证明一份、2005年8月17日上诉人与李克义的离婚证书一份、离婚登记当事人子女抚养及财产分割协议书一份、2010年6月11日上诉人与薛勇的离婚登记当事人子女抚养及财产分割协议书一份，共同证明上诉人的婚姻、子女及财产情况。
7、青岛市市南区房产管理处龙华路房管所出具的证明一份、青岛市公安局鞍山路派出所出具的户口证明一份，共同证明上诉人女儿李昕户口地址为青岛市市南区华山路1号204户，提供的住用房屋租金计算表地址为华山路1号7-2和7号，与上诉人初次提交的户口材料不一致，因此上诉人需要提交其完整的婚姻状况证明和同住人户籍信息证明。该被上诉人同时提交的法律依据有：1、青民救（2002）154号《青岛市城市居民最低生活保障“阳光救助计划”试行方案》第二十一条第（五）项；2、青政发[2004]57号《青岛市城市居民最低生活保障规定》第三条、第四条；3、青民救[2013]8号文《青岛市城乡最低生活保障工作操作规程》第一章第二条、第二章第六条、第二章第十二条、第三章第十五条、第四章第二十三条第（五）项、第六章第三十条。
被上诉人民政局一审时向法院提交如下证据：青岛民政全业务平台救助业务网上审批流程截图，证明市北区民政局于2016年2月22日接收了阜新路街道上报材料，并于2016年3月10日作出审批，同意发放低保。该被上诉人同时提交的法律依据为：1、《城市居民最低生活保障条例》；2、《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》；3、《社会救助暂行办法》；4、《最低生活保障审核审批办法（试行）》；5、《山东省最低生活保障管理办法》；6、《青岛市城乡最低生活保障工作实施办法》。
各方当事人一审时向法院提交的上述证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实，同时确认一审法院审判程序合法。
本院认为，一、青岛市民政局青民救[2002]154号《青岛市城市居民最低生活保障“阳光救助计划”试行方案》第二十一条第（五）项规定，“低保家庭户籍迁移或行政区域变更发生变动的，原户口所在地给予停发；由低保家庭到现户口所在地进行重新申请，其低保待遇由原低保管理机构自其户籍变动之日起保留1个月，凭现户口所在地社区证明，最多保留不超过2个月”。本案中，因上诉人户口由市南区迁至市北区，故根据上述规定上诉人应当到市北区重新申请办理低保手续。
青岛市民政局青民救[2013]8号《青岛市城乡最低生活保障工作操作规程》第五条、第六条规定，凡持有本市城乡居民户籍，其共同生活的家庭成员人均收入低于本市低保标准，且家庭财产状况符合规定条件的，可以申请最低生活保障，而共同生活的家庭成员包括配偶，也包括在校接受本科及其以下学历教育的成年子女。该规程第十一条、第十四条、第十五条规定，申请最低生活保障待遇，以家庭为单位，由户主或其代理人以户主名义向户籍所在地镇人民政府（街道办事处）提出书面申请。申请人应当书面声明家庭收入和财产状况，如实提供家庭经济状况，签字承诺提供信息的真实性，自愿承担法律责任，履行授权核查家庭经济状况的相关程序，并按要求提交相关材料。镇人民政府（街道办事处）应当对申请人或其代理人提交的材料进行审查，材料齐备的，予以受理；材料不齐备的，应当一次性告知申请人或其代理人补齐所有规定材料。从上述规定上可知，申请人申请低保待遇时，不仅要有本人的相关资料，还应提交共同生活家庭成员的相关资料，以供镇人民政府或街道办事处审查家庭收入等相关情况。本案中，尽管上诉人于2015年7月29日向被上诉人阜新路街道办申请办理低保手续，但从被上诉人阜新路街道办提交的青岛农业大学继续教育学院出具的《学籍证明》、上诉人的书面《声明》、青岛市市南区民政局出具的《婚姻登记记录证明》、龙华路房管所出具的《证明》、鞍山路派出所出具的分户证明等材料看，这些材料形成时间大多为2015年9月1日，而《学籍证明》则形成于2016年1月18日，且向被上诉人阜新路街道办提交的时间为2016年1月29日，因此上诉人于2015年7月29日申请办理低保待遇时提交的相关材料并不齐备，故其主张应当以2015年8月为其申请低保待遇的起算点没有依据。
二、2016年2月1日，上诉人再次向被上诉人阜新路街道办递交申请书，并指出“因孩子的在校证明延迟，所以递交材料延迟至今，请求领导帮助解决困难”。在上诉人的申请材料齐备的情况下，被上诉人当日予以受理，并按照青民救[2013]8号《青岛市城乡最低生活保障工作操作规程》的规定进行了民主评议和公示程序。公示结束后，被上诉人阜新路街道办于2016年2月22日将上诉人申请材料以及调查、评议结果等材料向被上诉人民政局报送。被上诉人民政局收到该材料后，依据上述操作规程的规定，在5个工作日内提出审批意见并予以公示。公示期满无异议，被上诉人民政局遂于2016年3月10日作出审批决定，并于次月即2016年4月起向上诉人发放低保待遇。因此，上诉人主张被上诉人应当向其补发2015年9月至2016年3月的低保待遇、未办理低保待遇手续属于行政不作为没有依据。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，经本院批准免予收取。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐奎浩
代理审判员 李玉兰
代理审判员 高沛沛
二〇一六年十月三十一日
书 记 员 赵洪峰
书 记 员 王周浩