山东省济南市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）济民四终字第582号
上诉人（原审原告）济南市长清区崮云湖街道办事处土山村村民委员会，住所地济南市长清区崮云湖街道办事处土山村。
法定代表人任士庆，村委会主�。
委托代理人靖兴敏，山东灵岩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杨杰法，男，1965年4月17日出生，汉族，居民，住济南市。
委托代理人韩春芳，山东国盾律师事务所律师。
原审第三人济南市长清区人民政府崮云湖街道办事处，住所地济南市。
法定代表人赵国，该办事处主任。
委托代理人王涛，山东友胜律师事务所律师。
原审第三人济南崮云湖度假村有限责任公司，住所地济南市。
法定代表人盖建华，该公司总经理。
上诉人济南市长清区崮云湖街道办事处土山村村民委员会（以下简称土山村委会）因与被上诉人杨杰法、原审第三人济南市长清区人民政府崮云湖街道办事处（以下简称崮云湖街道办）、济南崮云湖度假村有限责任公司（以下简称崮云湖度假村）物权保护纠纷一案，不服济南市长清区人民法院（2013）长民重字第9号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院认定，本案争议林地位于济南市长清区崮云湖街道办事处土山村东南方向，面积约9亩，现由杨杰法占用。土山村委会提供了济长林证字（2010）第00132号林权证，涉案林地位于该林权证记载范围之内，林地所有权归土山村委会。崮云湖度假村于1995年6月26日登记注册，正式名称为“济南崮云湖度假村有限责任公司”，备用名称为“济南五峰旅游渡假村有限责任公司”，北方物业公司山东分公司为其组建单位。崮云湖度假村筹备期间，由北方物业公司山东分公司的法定代表人郑建国于1995年11月14日代表第三人公司与崮山镇政府签订《承包合同》一份，约定崮山镇政府将土山村包括涉案林地在内的130亩荒山耕地21亩承包给该公司。崮云湖度假村成立后，实际进驻土山村进行了开发经营，承包合同中的相关�利义务也由该公司实际履行，对此崮云湖街道办予以认可。杨杰法及妻子高彩虹原在枣庄市公安机关工作，1995年3月10日，经北方物业公司山东分公司牵头，二人被调动至崮云湖度假村工作，北方物业公司山东分公司法人郑建国代表崮云湖度假村与杨杰法夫妇签订合同一份，承诺为杨杰法夫妇解决住房。此后杨杰法夫妇在崮云湖度假村实际工作。1997年1月19日，崮云湖度假村通过《关于杨杰法、高彩虹通知安置问题的决定》一份，决定将130亩荒山中9亩即本案争议林地及地上房屋三间“无偿转让”给杨杰法夫妇居住、使用，期限至与崮山镇政府的承包合同期满即2046年，并安排杨杰法夫妇无偿看护151亩狩猎场。杨杰法自此开始占有、使用该9亩林地，地上原有房屋三间及附属设施，杨杰法于2004年翻盖平房6间，现杨杰法、高彩虹及二女儿在该房屋中居住至今，无其他固定�所。2004年3月12日，崮云湖度假村出具证明一份，证实涉案林地上所建90平米房屋为职工用房，2004年2月12日，崮云湖度假村因不接受年检被工商部门吊销营业执照。庭审中，杨杰法申请北方物业山东分公司时任法定代表人郑建国、崮云湖度假村的时任办公室张传温出庭作证，二人陈述了关于承包、开发项目，以及将涉案林地、房屋安置给杨杰法的详细情况，并陈述崮云湖度假村在土山村经营期间，与土山村委会人员熟识和协调工作的情况。杨杰法提交崮山镇政府、土山村委会成员参加的关于崮云湖度假村项目《工作协调会会议纪要》复印件一份、《建委召开北方公司及土山村负责人关于渡假村商业城开发的座谈会记录摘要》复印件一份，内容为镇、村两级相关部门干部对投资建设项目事宜的协商纪要。崮云湖街道办未对材料存档情况作出说明，亦未提供证据原件。�山村委会则主张崮山镇政府将村集体土地发包给崮云湖度假村系无权处分，土山村委会对发包事宜不知情、不同意，但未就其诉称的杨杰法霸占林地的事实提供证据。
原审法院认为，土山村委会、杨杰法对涉案林地的方位、面积、使用现状无争议，根据土山村委会提交的济长林证字（2010）第00132号林权证记载，涉案林地的所有权权利人系土山村委会，对该事实原审法院予以认定。关于土山村委会诉权问题，虽然森林法规定了林地所有权、使用权纠纷先由县、乡级政府处理的前置程序，但不符合本案案情，理由有二，1、本案纠纷系因崮山镇政府与崮云湖度假村承包合同引发，处理的是基于合同权利产生的占有权；2、合同一方为崮云湖街道办，由政府订立合同行为引起的纠纷，若由政府处理亦不符合实际情况，因此原审法院受理本案并无不妥。本案审查重点在于杨�法对涉案林地是否合法占有、使用涉案林地。杨杰法主张对涉案林地的占有权是基于所在单位即崮云湖度假村对其住房安置和工作安排，而崮云湖度假村对涉案林地的占有权是基于与崮山镇政府签订的《承包合同》，因此，本案主要争议焦点如下：（一）崮山镇政府与崮云湖度假村签订《承包合同》，将包括涉案林地在内的土山村集体土地发包给崮云湖度假村，是否构成无权处分，崮云湖度假村对涉案林地是否享有占有、使用权。崮云湖街道办对其前身崮山镇政府在崮云湖度假村组建阶段，与其组建单位北方物业公司山东分公司法人郑建国签订《承包合同》的事实予以认可，并认为镇政府系有权处分。土山村委会认为崮山镇政府未经其允许，擅自代村委会将村集体土地对外发包构成无权处分，村委会对发包事实不知情，且从未向崮云湖度假村交付土地。根据《中华人民共和国民法通则》第六十六条第一款之规定，本人知道他人以本人名义实施民事行为不作否认表示的，视为同意。虽土山村委会、杨杰法各方均未提交证据证实合同订立、协商过程，土山村委会是否知情，但崮山镇政府与崮云湖度假村的承包合同签订后，崮云湖度假村依法注册成立，并实际进驻场地进行开发经营，长达五至六年的时间。崮云湖度假村初始进驻土山村开发之时，为土山村委会最迟应当知道其主张的镇政府无权代理行为之时，土山村委会亦未举证证明其对崮山镇政府代为发包土地行为作出反对表示，或作出拒绝向崮云湖度假村交付土地的表示，土山村委会辩称未向崮云湖度假村交付土地，则显然与事实不符。庭审中，杨杰法提供参与筹建、运营项目的主要证人证言，村、镇领导和相关人员会谈纪要复印件、土山村委会村主任签字出具的下账说明复�件等证据，虽各项证据不具备独立证明效力，但与已查明事实和当事人的陈述相印证吻合，形成相对完整的证据链，符合证据优势规则，可证明土山村委会对土地发包行为知情并实际进行参与。土山村委会实则是以其实际行为默示了崮山镇政府的无权代理行为。综上，土山村委会对崮云湖度假村与崮山镇政府之间的合同完全不知情、未参与的抗辩理由不能成立，对其主张的杨杰法“强行霸占”涉案林地事实亦属证据不足。崮云湖度假村虽然已被工商部门吊销营业执照，但其与崮山镇政府所订立《承包合同》尚未解除，因此崮云湖度假村基于《承包合同》对包括涉案林地占有权现仍未灭失。（二）崮云湖度假村将涉案林地及地上房屋三间安置给杨杰法的行为是否属于买卖行为，是否合法有效。杨杰法与妻子高彩虹均系公司职工，接受公司管理，享受公司福利待遇，�杰法与崮云湖度假村并非平等的民事主体，而是存在隶属的关系。因此，崮云湖度假村通过的《关于杨杰法、高彩虹通知安置问题的决定》中，虽然措辞为将涉案林地及地上房屋“无偿转让”给杨杰法夫妇居住使用，但基于上述的双方身份关系，不构成买卖合同关系。该决定系单位内部文件，旨在解决单位职工住房问题，分配标的则是公司自有财产：基于合同取得对涉案林地占有权及自建房屋三间，并非对涉案林地所有权的处分。该决定中同时规定，杨杰法夫妇有权居住使用林地和房屋，但负有看护151亩狩猎场的责任，亦属于单位内部分配工作任务的范畴。因此，崮云湖度假村将涉案林地及地上房屋交杨杰法占有、使用的行为，是基于企业内部管理制度产生的，不属于买卖合同关系，杨杰法基于单位的分配合法占有涉案林地。综上所述，杨杰法占有、使用涉案林地具有合法依据。土山村委会主张杨杰法“霸占”涉案林地，其既未提供证据，又缺乏事实和法律依据。对于土山村委会要求杨杰法停止侵权、排除障碍、返还侵占山场的诉讼请求，原审法院不予支持。因崮云湖度假村未到庭参加诉讼，致使本案无法调解。原审法院依照《中华人民共和国民法通则》第六十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定判决：驳回济南市长清区崮云湖街道办事处土山村村民委员会的诉讼请求。案件受理费100元，由济南市长清区崮云湖街道办事处土山村民委员会负担。
上诉人土山村委会不服一审判决上诉称，一、一审法院认定事实错误。首先，在一审中上诉人提供了济长林证字（2010）第00132林权证以证实此山所有权归上诉人所有，一审法院也认定此山所有权属于上诉人，而原审第三人崮云湖街道办在没有所有权也没有使�权的情况下，发包给了原审第三人崮云湖度假村，显然这种行为是无效行为，即使两个第三人认可承包这一事实，但也不能说明双方的这一行为就是合法有效的，无效的行为自始就无效，崮云湖度假村以无效的承包合同未取得荒山的承包经营权的情况下，把上诉人所有的东山一部分让被上诉人占用使用，更是错误。其次，一审法院认定崮云湖街道办有权代理上诉人发包荒山是错误的，一审法院忽略了一个重要事实，代理行为是以被代理人的名义实施的民事行为，而本案中涉及的承包合同的双方当事人是两个第三人，在承包合同中没有上诉人的任何签字和盖章，度假村对上诉人的荒山无论占据多长时间都是一种侵权，更何况度假村早在2004年2月12日，被吊销营业执照，该公司早已名存实亡，度假村既没有办公场所，也没有办公人员，根据法律规定上诉人随时可以主张�利，要求侵占荒山的人停止侵权。再次，一审法院在对郑建国，张传温的调查中，两位证人只是证实了如何对被上诉人的安排，特别是郑建国证实了签订合同的过程，在签订合同中只是与第三人崮云湖街道办的有关人员洽谈，根本没有与上诉人协商。对于被上诉人在庭审中提交的复印件证据，一是没有原件，二是所记载的事项与承包荒山没有任何关系，根本无法证实两个第三人签订的《承包合同》是一种有效合同。二、一审法院适用法律错误。由于一审法院认定事实有误，必然导致适用法律错误。综上所述，恳请二审法院查明事实后依法撤销一审判决，判令被上诉人停止侵权，返还侵占的山场，以维护法律的尊严。
被上诉人杨杰法答辩称，原审法院认定事实清楚、定案证据确实充分、适用法律正确、审判程序合法，上诉人的上诉请求均没有事实根据和法律依据，�上诉理由依法不能成立，请求二审法院依法驳回其上诉，维持原审正确判决。第一，被上诉人占有、使用涉案土地的行为合法有效。1995年1月14日，郑建国作为“济南北方特种养殖基地”的法定代表人与崮山镇政府签订了《承包合同》。双方约定崮山镇政府“将坐落在长清县崮山镇境内，以现白虎泉至泵站的荒山”承包给“崮云湖度假村公司”经营开发，承包范围包括荒山130亩（含涉案荒山9亩）、山坡地21亩，承包期限51年，截止时间为2046年1月14日。1995年，被上诉人杨杰法夫妇从枣庄公安局调入“崮云湖度假村公司”工作。鉴于该公司为国有企业，一直未能为被上诉人解决住房问题。该公司于1997年10月19日作出决定，作为公司内部的职工安置方案，为了补偿未能为被上诉人足额支付工资、安排住房等遗留问题，公司决定将涉案9亩荒山使用权及其自建的3间房屋所有�，无偿转让给被上诉人经营和居住，截止时间与公司承包合同约定的截止时间相一致。2004年，被上诉人又出资在公司承包经营的荒地上扩建了房屋6间。因此，被上诉人依据合同约定占有、使用涉案9亩荒山及房屋，具有合法依据。第二，济长林证字（2010）第00132号林权证，依法不得作为本案的定案依据。我国《森林法实施条例》于2000年1月29日公布施行。同年11月2日，国家林业局依据《森林法实施条例》发布施行《林木和林地权属登记管理办法》，2010年3月，上诉人取得林权证。对于上诉人拥有涉案荒山（林地）的所有权，被上诉人并不否认；但是对于涉案荒山（林地）的使用权问题，被上诉人认为涉案荒山（林地）早已于1995年就已由崮山镇人民政府发包给了“崮云湖度假村公司”，且该公司在其承包的涉案荒山上投资兴建了房屋3间，其后，被上诉人又投资兴建了6间房屋，直到2010年3月上诉人取得林权证以后，上诉人才认为被上诉人的行为侵犯了其合法权益。现有证据足以证明，上诉人在办理确认其林地所有权和使用权登记时，故意隐瞒了该片荒山（林地）已经对外发包、被上诉人已实际占有、使用的客观事实，骗取了包括涉案荒山在内的林权登记。据此，对于具有重大瑕疵的林权证，依法不得作为本案的定案依据。3、镇政府对外签订合同的行为，不是一般意义上的代理。崮山镇人民政府，作为当地最基层的政府机关和最基本的独立行政单元，具有执行国家意志的义务，是国家的权力机关，而不是一般意义上的行政机关。对于本辖区的经济和社会发展、产业发展，崮山镇人民政府有权发布决定和命令。因此，崮山镇人民政府对外签订的合同、协议等，是一种政府行为，不是一般意义上的代理行为。众所周知，招商引资项目�对外经贸活动等，一般都是以辖区所在的政府名义签订合同。崮山镇人民政府作为上诉人的直接政府机关，以其名义对外签订合同并无不妥，应当依法予以保护。同时，该协议签订后，实际履行合同权利义务的主体依然是上诉人，不但收取了被上诉人所在公司交付的承包费，而且还参与了合同的签订和履行过程。4、上诉人没有诉权，应依法直接驳回其起诉。本案不但涉及林地使用权，而且还涉及林地上的房屋所有权。双方争议的焦点就是涉案林地的使用权问题。根据我国《森林法》第十四条之规定：“全民所有制单位之间、集体所有制单位之间以及全民所有制单位与集体所有制单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与全民所有制单位或者集体所有制单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由当地县级�者乡级人民政府处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉”。因此，对于本案双方之间发生的涉案林地（荒地）使用权争议，应当先由长清区人民政府或者崮云湖办事处处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，方能在接到通知之日起一个月内向人民法院起诉。因此，根据《民事诉讼法》的相关规定，应当依法裁定驳回上诉人的起诉。综上所述，原审法院认定事实清楚，定案证据确实充分，适用法律正确且程序合法；上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，其上诉理由均依法不能成立。因此，请求贵院依法驳回其上诉请求，维持原审的正确判决。
本院经审查认为，涉案林地在济长林证字（2010）第00132号林权证记载的范围以内，其所有权权利人为土山村委会，土山村委会、杨杰法对此均无异议。土山村委会提起诉讼的诉讼请求是要求杨杰法停止侵权、排除障碍、返还侵占的山场，系林地使用权保护纠纷，根据《中华人民共和国森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。本案系土山村委会与杨杰法之间的林地使用权纠纷，依法应由济南市长清区或济南市长清区崮云湖街道办事处处理。如任何一方对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，再向人民法院起诉。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款第（�）项之规定，裁定如下：
一、撤销济南市长清区人民法院（2013）长民重字第9号民事判决。
二、驳回济南市长清区崮云湖街道办事处土山村村民委员会的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 徐冷卓
审判员 王云春
审判员 孟繁荣
二〇一五年九月十八日
书记员 李姗姗