湖南省常德市鼎城区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘0703行初19号
原告彭孝厚，男，1953年1月26日出生，汉族。
委托代理人彭孝宽，常德市法学会法律工作者。代理权限为特别授权代理。
委托代理人段建民，常德市法学会法律工作者。代理权限为特别授权代理。
被告常德市鼎城区镇德桥镇人民政府。住所地常德市鼎城区镇德桥镇圩场。
法定代表人杨建初，镇长。
委托代理人潘高峰，湖南云济律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
委托代理人董慧敏，湖南云济律师事务所实习律师。代理权限为一般代理。
原告彭孝厚不服被告常德市鼎城区镇德桥镇人民政府（以下简称镇德桥镇政府）乡镇人民政府行政处理及行政赔偿一案，本院于2016年7月25日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年10月19日进行了庭前证据交换、2016年11月25日公开开庭进行了审理。原告彭孝厚及其委托代理人彭孝宽、段建民，被告镇德桥镇政府副镇长刘耀锋及其委托代理人潘高峰、董慧敏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年5月7日下午1时许，被告镇德桥镇政府组织人员对原告彭孝厚住宅前紧邻刘镇公路的3间房屋予以拆除，未给予补偿。
原告彭孝厚诉称：被拆房屋在原告宅基地上，原为湘运常德汽车运输总公司刘家桥代办点（以下简称刘家桥代办点）。八十年代后期，原告租用刘家桥代办点用于居住与开商店，并于2005年上半年对刘家桥代办点进行了整修，2005年下半年又修建了3间临街门面（至被拆除）。2013年4月，乔家岗6组村民用黄沙堵住原告的门面不让营业，索要补偿费，后经镇武装部长陈志刚、村民兵营长黄国军等人协调，原告和乔家岗村6组村民签订了宅基地协议书：原告占用该210平方米宅基地，给乔家岗村6组3万元土地补偿费。后村委会将这块土地作为原告的宅基地。2016年，被告对刘镇公路进行升级改造，以违章建筑为由拟对原告的临街房屋进行拆除，但未下达违章建筑认定书。原告得知后于2016年4月25日向被告递交了《申诉书》，要求依法赔偿损失。被告于2016年4月28日复函，称原告的门面系违章占道搭建，拆除不予赔偿。原告认为，原告建房时没有行政机关制止，建成后十多年来镇德桥镇政府没有说是违章建筑，《城乡规划法》于2007年10月才颁布，被告强拆原告自建的门面没有法律依据。被告的行为侵犯了原告的合法利益，故请求人民法院判令被告的强拆行为违法；判令被告赔偿原告损失202147元；诉讼费由被告负担。
为支持其诉讼主张，原告向本院提交了4组证据在卷佐证，其中证明造成财产损失的证据有：
1、出租方为彭孝厚，承租方为郭建勇、刘吉新、黄建辉的《门面出租合同》6份，拟证明租金损失；
2、证人雷运和、雷光武、雷鸣、雷明德出具的证明，拟证明房屋建筑面积与装修损失；
3、常政发（2015）2号文件等法律法规以及规范性文件，拟证明补偿的标准及损失的计算方法。
被告辩称：一、本案所涉被拆房屋属于违章建筑，依法应予拆除。1、根据土地管理法的规定，村民申请宅基地使用权及建住宅，应符合乡（镇）土地利用总体规划，向村民委员会提出书面申请，经乡镇人民政府审核，报县级人民政府批准。该被拆房屋为被答辩人在原有住房的西面修建，建时既未取得宅基地使用权，亦未履行相关程序性义务，取得乡村建设规划许可证；2、根据公路法的规定，除因公路防护、养护需要，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物。而该房屋距离刘镇公路不足两米，严重影响到公路的运行安全与畅通，因此该房屋为违法违章建筑，依法应予拆除；二、答辩人拆除房屋的行政程序虽有轻微瑕疵，但于法有据，符合相关法律的规定；三、答辩人的拆除行为未给被答辩人的合法权益造成损害，故被答辩人的赔偿请求于法无据。本案中，被答辩人未经批准非法占用土地搭建房屋，该建筑为非法建筑，其在非法建筑上的权益自然非法，因拆除行为造成的损失应由其自行承担。故请求人民法院维持答辩人作出的行政行为，并驳回被答辩人赔偿损失的诉讼请求。
为支持其辩解主张，被告向本院提交了4组证据已在卷佐证。其中证明其行政行为合法的证据有：
1、组织机构代码证，拟证明被告的主体资格；
2、镇德桥镇总体规划（2010-2030）、土地登记查询函及回复、房屋登记查询函及回复各1份，拟证明被拆除房屋违章违法的事实；
3、情况报告、现场检查笔录，关于彭孝厚反映拆违补偿信访事项答复意见书（以下简称答复意见）各1份，拟证明被告依法在拆除诉争房屋前立案、调查并书面告知原告的事实；
4、物权法、土地管理法等相关法律规定，拟证明被告的行政行为符合法律规定的事实。
按照本院的要求，被告在庭后补充提交了书证2份，一是常德市鼎城区交通局的证明1份，载明：镇德桥镇刘镇公路为乡道；二是镇德桥镇乔家岗村民委员会的证明1份，载明：彭孝厚在乔家岗5组的房屋虽已拆，但宅基地仍由其使用。
为查明案件事实，本院于2016年10月19日对彭孝厚被拆除房屋现场进行了勘验，勘验笔录载明：彭孝厚被拆房屋长分别为11.6米和11.71米，宽分别为4.05米和5.18米；两端离公路的距离为2.45米和2.87米。
上述证据经庭审质证，被告对本院的勘验笔录无异议，但原告认为建筑面积应从房屋滴水开始丈量；原告对被告提交的证据3之情况报告的三性有异议外，对其他证据的真实性认可，但认为证据1、4不能证明原告有执法主体资格、证据2与本案无关联、证据3之答复意见没有送达以及没有违章的理由；对补充提交的证据有异议，认为不能证明被告的主张。被告对原告提交的证明损失的证据不认可，认为证据的形式要件不合法。
本院认证如下：原告房屋的外墙前并未封闭，故对勘验笔录予以采信；原告提交的证明损失的证据1、2因形式要件不符合规定，不予采信；对被告提交的证据1、2的真实性原告认可，本院予以确认，证据3之情况报告为被告内部资料、现场检验报告的真实性原告认可、答复意见原告亦作为证据提交，故对其真实性予以确认；对原、被告提交的法律法规本院在核对后予以确认。
经审理查明，上世纪八十年代中后期，原告彭孝厚租用坐落在常德市鼎城区镇德桥镇刘镇公路旁的刘家桥代办点从事经营活动，九十年代中期，原湘运公司实施企业改制，但未对刘家桥代办点的房屋与土地进行处置，仍由彭孝厚占有与使用至今。2005年上半年，彭孝厚对刘家桥代办点的房屋进行了修善，同年下半年，彭孝厚在刘家桥代办点临刘镇公路一面搭建3间房屋作为经营门面。2013年初，刘家桥代办点所在地镇德桥镇乔家岗村6组部分村民认为彭孝厚占用了本组的土地未予补偿，便堵住彭孝厚的门店阻止其经营，经乔家岗村委会协调，彭孝厚于2013年4月5日与乔家岗6组村民达成并签订《协议书》，确定由彭孝厚给予乔家岗6村民组3万元补偿，该宅基地由彭孝厚使用。但彭孝厚未对该房屋及宅基地办理权属登记。
2010年7月，镇德桥镇人大审议通过《镇德桥镇小城镇规划修编》工作报告及（2010-2030）总体规划，并报请常德市鼎城区人民政府批准。按照该总体规划，镇德桥镇政府于2016年初计划对刘镇公路进行升级改造，拟拆除沿途占道搭建的建构筑物，并通告各农户。2016年4月25日，彭孝厚向镇德桥镇政府反映拆除不给补偿的问题并要求处理，镇德桥镇政府于同年4月28日书面答复彭孝厚：你的房屋属于违章搭建的棚，拆除不予补偿。2016年5月7日下午1时许，镇德桥镇政府负责人带领一行人对彭孝厚所有的临刘镇公路的3间门面房屋予以拆除。彭孝厚认为被告的强拆行为违法，应依法赔偿其造成的损失，故而酿成纠纷，原告诉至本院。
另查明，刘镇公路现为乡道；彭孝厚被拆除的3间房屋建筑面积为53.79平方米【（4.05+5.18）÷2×（11.6+11.71）÷2】；该房屋两端距刘镇公路主干道的距离分别为2.45米和2.87米。
本院认为，《中华人民共和国公路法》第八十二条规定：违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物的，由交通主管部门责令限期拆除，逾期不拆除的，由交通主管部门拆除……。第八十三条规定：本章规定由交通主管部门行使的行政处罚权和行政措施，可以依照本法第八条第四款的规定，由公路管路机构行使。由此可知，镇德桥镇政府在公路上无行政执法权；《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》（2015年5月1日起施行）第四十八条规定：未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村规划许可证的规定进行建设的……由镇、乡人民政府责令停止建设，对逾期不改正的，可以责令限期拆除。因此，对于违反乡村规划进行的建设，镇德桥镇政府只能作出限期改正、限期拆除的决定，无强制拆除的权利。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执法权的行政机关依照本规定强制执行。故行政机关采取行政强制执行措施的前提条件：一是行政机关具有强制执行权，二是行政决定已发生法律效力。被告镇德桥镇政府既无行政执法权，也未作出行政处罚决定，更未保证彭孝厚享有的行政复议与行政诉讼的权利，因此，被告镇德桥镇政府的行政行为违法，故对原告彭孝厚要求确认被告于2016年5月7日实施强制拆除行为违法的诉讼请求，本院予以支持。
《湖南省实施<中华人民共和国公路法>办法》第十七条规定：公路两侧边沟外缘起的下列范围内为公路建筑控制区：（四）、乡道不少于5米。经本院现场勘查，彭孝厚被拆房屋两端距刘镇公路的距离分别为2.45米和2.87米，故彭孝厚在原刘家桥代办点前搭建的3间门面房屋在乡道公路建筑控制区内，属于违章建筑。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。由此可知，公民取得国家赔偿的前提条件是其合法权益遭受了损害。彭孝厚在刘镇公路旁搭建的3间房屋坐落在乡镇公路的建筑控制区内，属于违章建筑，虽建于2005年下半年，但其违法状态一直连续。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款“前款规定的期限（二年），从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，其违法状态的终了日期是被强制拆除之日，因该建筑物的违法处于连续状态，彭孝厚对该建筑物的财产权益不具有合法性。参照《常德市人民政府关于印发<常德市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法>的通知》（常征发【2015】2号）第十九条规定：下列被拆房屋不予补偿：（一）违法违章房屋。故对原告彭孝厚要求被告镇德桥镇政府赔偿其被拆房屋损失的请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（三）项之规定，经本院审判委员会决定，判决如下：
一、确认被告常德市鼎城区镇德桥镇人民政府于2016年5月7日强制拆除原告彭孝厚3间门面房屋的行为违法；
二、驳回原告彭孝厚的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告彭孝厚负担25元，被告常德市鼎城区镇德桥镇人民政府负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。逾期不上诉，本判决即发生法律效力。
审 判 长 宋习彩
审 判 员 贾 军
人民陪审员 高向东
二〇一七年一月五日
代理书记员 陈阿妍
附相关法条
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
2、《中华人民共和国国家赔偿法》
第五条属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：
（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；
（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；
（三）法律规定的其他情形。