河南省焦作市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫08行初94号
原告王顺玲，女，汉族，1973年3月9日出生，住河南省焦作市山阳区。
委托代理人朱艳姝，北京京平律师事务所律师。
委托代理人顾冬庆，北京京平律师事务所律师。
被告焦作市山阳区人民政府。住所地：河南省焦作市人民路****号。
法定代表人李建超，男，区长。
委托代理人张红光，河南华凌律师事务所律师。
委托代理人郭稳世，男，焦作市山阳区人民政府法制办主任。
被告焦作市山阳区新城街道办事处。住所地：河南省焦作市山阳路。
法定代表人张涛，男，主任。
委托代理人蒋森森，男，焦作市山阳区新城街道办事处副主任。
委托代理人何红乔，河南好谦律师事务所律师。
原告王顺玲因要求确认被告焦作市山阳区人民政府、被告焦作市山阳区新城街道办事处强拆房屋行为违法，于2017年7月20日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月20日立案后，于2017年7月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月22日公开开庭审理了本案。原告王顺玲及其委托代理人朱艳姝、顾冬庆，被告焦作市山阳区人民政府的委托代理人张红光、郭稳世，被告焦作市山阳区新城街道办事处的委托代理人蒋森森、何红乔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王顺玲诉称，原告系河南省焦作市山阳区新城街道办墙北村村民，在该村建有国有土地上房屋，并已居住多年。因焦作市中原路（山阳区段）项目需要占用原告的房屋，但是相关政府部门没有做出和发布房屋征收决定，更没有合法的补偿安置方案。在此情况下，2017年7月6日，二被告带领大批人员动用挖掘机将原告的房屋非法强行拆除，屋内所有财产均被掩埋，这给原告造成了严重的经济损失。原告认为，二被告在没有任何法律依据、未履行任何合法手续、未对原告作任何补偿的情况下，强制拆除其房屋，属严重违法。根据上述事实和理由，依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关规定，原告特提起诉讼，请求支持原告的全部诉讼请求。原告王顺玲诉讼请求：1、依法确认二被告强制拆除原告房屋的行为违法；2、本案全部费用由二被告承担。原告王顺玲向本院提交的证据有：1、国有土地使用证。2、强拆房屋的录像和照片（录像是2017年7月6日王顺玲本人用手机拍摄的，照片有两张是由马软粉拍摄的，两张是视频截屏）。证据1－2证明王顺玲具备主体资格。3、110报警电话详情单。4、焦作市山阳区人民政府网站截图。证据2-4证明二被告对原告房屋实施了违法强拆行为。
被告焦作市山阳区人民政府辩称，一、被答辩人称“在该村建有国有土地上的房屋”不是事实。新城街道办事处墙北村民委员会是村集体组织，这是不争的事实，被答辩人在农村宅基地上建造的房屋也是不争的事实。为此，《河南省农村宅基地用地管理办法》第二条中规定“本办法所称农村宅基用地是指农村居民个人取得合法手续用以建造住宅的土地，包括房屋、厨房和院落用地”。第四条中明确规定“农村宅基地属于集体所有。农村居民对宅基地只有使用权，没有所有权”。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项“下列土地属于全民所有即国家所有：（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地”，上述法律法规明确而具体的规定了被答辩人所建房屋的土地性质为村集体所有，所以其诉称“相关政府部门没有做出和发布房屋征收决定”的观点是错误的，是没有事实依据的，更不应该使用国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》。二、答辩人没有实施“带领大批人员动用挖掘机非法强行拆除”被答辩人房屋的行为，被答辩人所述没有事实依据。三、本案涉及的相关审批手续均显示答辩人不是征收主体。1、案涉项目是河南省交通厅2002年3月25日以豫交计【2002】191号《关于卫柿路与桑沁路连接线改建工程可行性研究报告的批复》批复的，其中明确了工程路线需要经过墙北村，文件是对焦作市交通局请示的批复；2、焦作市环境保护局《关于焦作市住房和城乡建设局焦作市中原路（南山路-
省道S104）项目环境影响报告书的批复》（焦环审【2017】2号），以及焦作市国土资源局《关于中原路（南山路-
省道S104）工程建设项目用地的预审意见》（焦国土资审【2016】17号），均显示中原路建设项目的主体是焦作市住房和城乡建设局；3、2017年4月13日，焦作市城乡规划管理局出具了《建设用地规划许可证》，显示用地单位为焦作市住房和城乡建设局。四、案涉土地的性质属于村集体土地，2011年03月17日，中共中央纪委办公厅、监察部办公厅发布实施的《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发[2011]8号）中明确通知“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。”为了达到“确保被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”的上级要求，答辩人在贯彻执行土地征收工作中，指导辖区办事处充分尊重村民的意愿，在村集体制定征收补偿方案实施细则时严格执行“四议两公开”的议事规则。从答辩人了解和反馈的信息看，墙北村民委员会依法通过的补偿细则远远高于我市南水北调中线工程总干渠的标准，村集体为了大多数群众的利益（包括涉案的五户村民），支持政府为了公共利益而修路的行为。为此，村委会依法履行了手续，且对涉案群众利益有保障的前提下，自发组织起来自行拆除了妨碍修路的房屋。综上，被答辩人的起诉没有事实依据，依法不能成立，请求法庭查明案件事实后依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告焦作市山阳区人民政府向本院提交了以下证据：1、河南省交通厅2002年3月25日豫交计【2002】191号《关于卫柿路与桑沁路连接线改建工程可行性研究报告的批复》。证据指向：明确了工程路线需要经过墙北村，文件是对焦作市交通局请示的批复；2、焦作市环境保护局焦环审【2017】2号《关于焦作市住房和城乡建设局焦作市中原路（南山路-
省道S104）项目环境影响报告书的批复》，以及焦作市国土资源局焦国土资审【2016】17号《关于中原路（南山路-
省道S104）工程建设项目用地的预审意见》。证据指向：该两份文件是对焦作市住房和城乡建设局的批复，该项目的实施主体不是区政府；3、2017年4月13日，焦作市城乡规划管理局《建设用地规划许可证》。证据指向：显示用地单位为焦作市住房和城乡建设局。综上证据，印证焦作市山阳区人民政府不是案涉房屋及土地的征收主体，原告所述不能成立。
被告焦作市山阳区新城街道办事处辩称，一、答辩人没有实施“带领大批人员动用挖掘机非法强行拆除”被答辩人房屋的行为，被答辩人所述没有事实依据。二、本案涉及的相关审批手续均显示答辩人不是征收主体。三、案涉土地据王顺玲称系国有土地，墙北村民委员会认为被答辩人王顺玲非本集体村民，系通过非法手段占用了本集体土地，2011年03月17日，中共中央纪委办公厅、监察部办公厅发布实施的《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发[2011]8号）中明确通知“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。”为了达到“确保被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”的上级要求，答辩人在贯彻执行土地征收工作中，指导辖区办事处充分尊重村民的意愿，在村集体制定征收补偿方案实施细则时严格执行“四议两公开”的议事规则。从答辩人了解和反馈的信息看，墙北村民委员会依法通过的补偿细则远远高于我市南水北调中线工程总干渠的标准，村集体为了大多数群众的利益（包括涉案的五户村民），支持政府为了公共利益而修路的行为。为此，村委会依法履行了手续，且对涉案群众利益有保障的前提下，自发组织起来自行拆除了妨碍修路的房屋。综上，被答辩人的起诉没有事实依据，依法不能成立，请求法庭查明案件事实后依法驳回被答辩人的诉讼请求。
经庭审质证，一、原告王顺玲提交的证据。被告焦作市山阳区人民政府质证称，证据1真实性没有异议，对关联性有异议。该土地是2000年12月5日原告的父亲向市土地局申请将宅基地登记到原告名下，依据是焦政土字[2000]77号文件。证据2录像和照片的真实性没有异议，对关联性有异议，没有区政府人员参与。证据3、4的真实性没有异议，但不能证明区政府参与了强拆。综上这些证据不能证明被告实施了强拆行为，另外原告没有提供相关的区政府实施强拆的决定、命令、文件。被告焦作市山阳区新城街道办事处质证称，证据1真实性没有异议，对关联性有异议。该土地是2000年12月5日原告的父亲向市土地局申请将宅基地登记到原告名下，依据是焦政土字[2000]77号文件。证据2有异议，不能证明原告的证明指向。证据3、4的真实性没有异议，但不能证明办事处参与了强拆。二、被告焦作市山阳区人民政府提交的证据。原告王顺玲质证称，证据1没有原件，真实性不认可，对关联性和合法性均不认可，证据1与证据2中的预审意见是相互矛盾的。根据《土地管理法实施条例》第22条第1项的规定，应当先有预审意见，再有可行性研究报告批复，本案的可行性研究报告批复在前，预审意见在后。证据2的真实性认可，合法性和关联性不认可。被告所举证据是为了证明本案这个项目的存在，并且是经过批准的，但是并不能够证明是项目单位实施了强拆行为，与本案的焦点问题没有任何关系，不能达到被告的证明目的。证据3的真实性无异议，关联性、合法性有异议，不能够达到被告的证明目的，不能证明项目单位实施了强拆行为，这个项目取得了建设用地规划许可证，只能证明该项目符合控制性详细规划确定的准许建设的范围，不能够证明这个项目取得了合法的用地手续，因为原告房屋下面的土地仍然是集体土地，根据《土地管理法实施条例》第23条第1款，建设项目必须使用国有土地，不能够达到被告的证明目的，没有合法用地手续。
本院对上述证据认证如下：一、原告王顺玲提交的证据。被告对真实性未提出异议，本院对证据的真实性予以认定。二、被告焦作市山阳区人民政府提交的证据。被告焦作市山阳区人民政府提交的证据系职能部门文件，本院对证据的真实性予以确认。
经审理查明，2002年3月25日，河南省交通厅对焦作市交通局作出豫交计【2002】191号《关于卫柿路与桑沁路连接线改建工程可行性研究报告的批复》，该批复中明确了工程路线经过墙北村。2016年11月20日，焦作市国土资源局对焦作市住房和城乡建设局作出焦国土资审【2016】17号《关于中原路（南山路-
省道S104）工程建设项目用地的预审意见》。2017年1月10日，焦作市环境保护局对焦作市住房和城乡建设局作出焦环审【2017】2号《关于焦作市住房和城乡建设局焦作市中原路（南山路-
省道S104）项目环境影响报告书的批复》。2017年4月13日，焦作市城乡规划管理局作出焦规地字2017第01号《建设用地规划许可证》，载明用地单位为焦作市住房和城乡建设局。王顺玲持有焦作市人民政府颁发的焦国用（2001）字第0233号国有土地使用证，中原路（南山路-
省道S104）工程建设项目需占用原告王顺玲房屋所在土地，2017年7月6日，原告王顺玲房屋被拆除。原告王顺玲不服，于2017年7月20日向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案的争议焦点是原告王顺玲房屋被拆除是谁实施的及拆除行为是否合法。一、拆除房屋的实施主体。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中王顺玲房屋被拆除的事实存在，被告焦作市山阳区人民政府、被告焦作市山阳区新城街道办事处均称是村委会自发组织拆除了妨碍修路的房屋，而原告王顺玲认为是二被告强制拆除其房屋。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。原告王顺玲房屋被拆除是用于中原路工程建设项目，被告焦作市山阳区人民政府对于该工程项目也是知情的并有相应工作机制，且其也是法定的征收主体，故应认定王顺玲房屋被拆除是焦作市山阳区人民政府实施的。被告焦作市山阳区新城街道办事处虽参与了拆除王顺玲房屋，但其作为焦作市山阳区人民政府的派出机关，并不是征收的主体，该行为的法律后果仍应由焦作市山阳区人民政府承担，原告将焦作市山阳区新城街道办事处作为被告不当。被告焦作市山阳区人民政府、被告焦作市山阳区新城街道办事处所称是村委会自发组织拆除了妨碍修路的房屋，缺乏依据，本院不予支持。二、拆除行为合法性。行政机关的行为必须有法律依据，亦应履行相应的程序，因公共建设需要使用土地的须依法进行，而不能在未履行任何程序，也未作出决定的情况下，采取强制拆除的方式。本案中，中原路工程建设项目需要使用土地，焦作市山阳区人民政府在未解决补偿问题情况下，未履行任何程序，也未作出决定，就对需使用土地上的房屋进行拆除明显无法律依据，该拆除行为应确认违法。
综上所述，焦作市山阳区人民政府拆除王顺玲房屋的行为不符合规定，应确认违法。原告王顺玲要求确认焦作市山阳区人民政府拆除房屋行为违法的诉讼请求成立，应予支持。但原告王顺玲将焦作市山阳区新城街道办事处列为被告依据不足，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告焦作市山阳区人民政府2017年7月6日将原告王顺玲房屋强制拆除的行为违法；
二、裁定驳回原告王顺玲对焦作市山阳区新城街道办事处的起诉。
案件受理费50元，由被告焦作市山阳区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 周 潜
审判员 李培军
审判员 拜建国
二〇一七年十二月十三日
书记员 荆珍珍
附：本判决适用的相关法律依据
一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。
二、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
三、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。