山东省济南市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）鲁01民终513号
上诉人（原审原告）王培平，男，1958年11月2日出生，汉族，居民，住平阴县。
上诉人（原审原告）孔祥荣，男，1950年7月23日出生，汉族，居民，住平阴县。
上诉人（原审原告）孔祥德，男，1940年10月8日出生，汉族，居民，住平阴县。
上诉人（原审原告）孔祥元，男，1954年11月12日出生，汉族，居民，住平阴县。
上诉人（原审原告）田培福，男，1957年2月27日出生，汉族，居民，住平阴县。
上诉人（原审原告）丁士建，男，1958年10月17日出生，汉族，居民，住平阴县。
上诉人（原审原告）王培海，男，1944年11月7日出生，汉族，居民，住平阴县。
上诉人（原审原告）孔凡敬，男，1955年12月28日出生，汉族，居民，住平阴县。
上诉人（原审原告）丁传岱，男，1938年7月15日出生，汉族，居民，住黑龙江省伊春市。
上诉人（原审原告）孙孟芬，女，1949年8月13日出生，汉族，居民，住平阴县。
上诉人（原审原告）丁士强，男，1957年6月29日出生，汉族，居民，住平阴县。
上诉人（原审原告）孔凡银，男，1928年11月10日出生，汉族，居民，住平阴县。
上诉人（原审原告）尹茂其，男，1958年5月13日出生，汉族，居民，住平阴县。
上诉人（原审原告）丁博，男，1965年10月2日出生，汉族，居民，住济南市。
上诉人（原审原告）丁哲，男，1963年2月23日出生，汉族，居民，住济南市。
上诉人（原审原告）孔庆荣，男，1938年6月5日出生，汉族，居民，住平阴县。
上诉人（原审原告）王金凤，女，1952年8月7日出生，汉族，居民，住平阴县。
委托代理人丁世庚（系上诉人王金凤之夫），男，1948年12月3日出生，汉族，住平阴县。
以上十七上诉人之共同委托代理人丁哲，男，1963年2月23日出生，汉族，居民，住济南市。
以上十七上诉人之共同委托代理人孔祥荣，男，1950年7月23日出生，汉族，居民，住平阴县。
以上十七上诉人之共同委托代理人王培平，男，1958年11月2日出生，汉族，居民，住平阴县。
以上十七上诉人之共同委托代理人丁士强，男，1957年6月29日出生，汉族，居民，住平阴县。
被上诉人(原审被告)平阴县锦水街道办事处前阮二村民委员会，住所地平阴县锦水街道办事处前阮二村。
法定代表人丁华亭，村主任。
委托代理人张其杰，山东云翠律师事务所律师。
委托代理人高长君，山东云翠律师事务所律师。
上诉人王培平、孔祥荣、孔祥德、孔祥元、田培福、丁士建、王培海、孔凡敬、丁传岱、孔孟芬、丁士强、孔凡银、尹茂其、丁博、丁哲、孔庆荣、王金凤因与被上诉人平阴县锦水街道办事处前阮二村民委员会（以下简称前阮二村委会）侵害集体经济组织成员权益纠纷一案，不服平阴县人民法院（2015）平民初字第1387号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成审理了本案。
原审法院经审理认为：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。而地方名级人民政府则是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，县级以上的地方各级人民政府行使的职权包括领导所属各工作部门和下级人民政府的工作;执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。前阮二村委会作为基层群众性自治组织，先后实施的“新村建设实施方案”分别依据的是平阴县人民政府下发的平政字[2007]43号、[2011]106号文，因此，该行为主体应为平阴县人民政府，且该行为系行政行为。故王培平等17户村民的起诉不属于法院受理民事诉讼的范围。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第(四)项，最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第二百零八条之规定，裁定:驳回原告王培平等17人的起诉。
上诉人王培平、孔祥荣、孔祥德、孔祥元、田培福、丁士建、王培海、孔凡敬、丁传岱、孔孟芬、丁士强、孔凡银、尹茂其、丁博、丁哲、孔庆荣、王金凤不服原审裁定上诉称：一、前阮二村委会具备民事诉讼主体资格。二、原审裁定认定事实不清，适用法律错误。理由如下：1、平阴县锦水街道办事处前阮二村（以下简称前阮二村）有宅基证的3**户村民作为黄河滩区灾民搬迁到安全地带，是享受党中央、国务院拯救黄河滩区灾民千百年来受黄河发大水被淹没、村民生命财产受到严重威胁的特殊政策，前阮二村委会违反国家政策，侵犯了王培平等17人的合法权益。2007年11月13日，前阮二村委员会响应党中央、国务院和省市政府的搬迁意见，关于让灾民都要住进宽敞明亮的二层楼的号召，并根据村委会自治原则，制定了从旧村搬到利用黄河水利委员会“亚行贷款”淤积的房台上建新村制定《整村迁建实施方案》，每户均建设“二层独院楼”，该方案是前阮二村委会高度自治的体现，报平阴县人民政府批准[2007]43号文，也是履行了上级行政管理备案制度。乡镇政府以及县政府只是对村民委员会的决定有指导、支持和帮助的义务，但没有干预的权力。2007年11月13日前阮二村委会制定《整村迁建实施方案》，是经黄河水利委员会现场勘查确定的全村有宅基地证的3**户村民全部盖“二层独院小楼”，其设计图纸方案可以建造405户，并且已经实施建设了324户二层独院小楼，村民已入住。如果按该方案实施，全村有宅基证的3**户村民早已入住“独院二层楼”，而不是现在应该享受国家搬迁政策的剩余有宅基地证的**户村民至今仍住在危险的黄河滩区。2、2011年5月，前阮二村民委员会弄虚作假、欺上压下，擅自修改前阮二村委会2007年11月13日制定的《整村迁建实施方案》和图纸，编造谎言欺骗前阮二村全体村民和县政府。2011年5月，新一届前阮二村委会成立后违反国家政策改变原设计图纸、方案，重新申请建造5栋小高层。全村实际有宅基证的共计3**户，房台上已居住了324户，却作假说尚有118户有宅基地证的没有房，申请增加了20.86亩用地指标，再盖二层楼仍有70户不能安置，这不是弄虚作假么。3、前阮二村委会是真正的侵权责任人，村民委员会作出的决定侵害了村民合法权益，现受侵害的村民以前阮二村委会侵权提起诉讼，符合法律规定，应予以判决。三、黄河滩区搬迁是国务院针对滩区人民的专用政策，只能适用有关黄河滩区灾民搬迁的相关政策，而不能适用其他法律法规。前阮二村委会没有按照国务院黄河滩区搬迁政策和县政府批准全部盖二层楼的批文政策违法，村民会议只有20-30人参加，也没有达到召开村民会议的法定人数，会议记录系前阮二村委会自行杜撰。四、平阴县人民政府由于受到前阮二村委会的欺骗，在没有认真审查的情况下，错误的做出了平政字[2011]106号文同意建设五栋小高层的批示，其行为也侵犯了前阮二村十八户村民的合法权利，平阴县人民政府应作为共同侵权人参加诉讼，原审法院既未通知平阴县人民政府参加诉讼，也未向上诉人释明，违反了法律规定。五、原审法院未公开开庭审理本案，并遗漏了必须参加诉讼的丁某军，原审中上诉人共同向原审法院递交申请书申请追加丁某军参加诉讼，但未予准许，严重违反程序。六、关于上诉人黄河滩区18户未搬迁村民的旧房搬迁权的取得。这项权利来自祖祖辈辈在前阮二村的居住、来自成千上万前人生命被洪水淹没死亡、房屋财产的损失换来的，来自于党中央、国务院对黄河滩区受灾村民的特殊政策。实际上平阴县委、县政府对全国人民对外宣传、前阮二村委会采访时也是这么说的，全部统一兴建“二层别墅式住宅楼”每户建筑面积达186平方米。而这项权力只有沿黄滩区受灾村民享有，其他任何人不能享有。前阮二村委会早期制定的《整村迁建实施方案》、平阴镇政府上报的材料、平阴县人民政府[2001]25号、[2007]43号文也是按照党中央、国务院的政策批准的，但2011年平阴县政府根据前阮二村委会、锦水办事处弄虚作假又多出120户村民并进行了审批，谁违反国家法律政策谁担责。七、关于本案的法律适用问题。1、本案适用国务院专门对黄河滩区灾民的搬迁国家政策。2、从《物权法》角度，前阮二村委会侵犯的是18户村民的滩区旧房需要搬迁到新房台的搬迁、安置权，这应是一种物权。经国务院、国家黄河水利委员会及平阴县人民政府批准，18户村民已经享有了用旧宅基置换在新宅基地上建筑二层独院楼的权利，尚未搬迁的18户要求按国务院批准的396户村民盖二层独院楼，合理合法。综上，请求二审法院撤销原裁定，依法改判或者发回重审。
被上诉人前阮二村委会答辩称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法予以维持。
本院经审理认为：集体经济组织成员权益主要指以集体所有权为基础的集体成员依法享有的财产权益，该权益大致包括两种权利：一是直接的物权，即对集体所有的动产和不动产的占有、使用、收益的权利；二是物权派生的管理权利，即对集体财产进行管理决策的权利。《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款规定，集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。本案王培平、孔祥荣、孔祥德、孔祥元、田培福、丁士建、王培海、孔凡敬、丁传岱、孔孟芬、丁士强、孔凡银、尹茂其、丁博、丁哲、孔庆荣、王金凤所主张的权益，既非基于集体所有的物权或物权派生的管理权利，亦非前阮二村委会对本集体所有的财产权益自行作出的决定，不属于侵害集体经济组织成员权益争议的范畴。涉案前阮二村新型农村社区建设项目系落实国家黄河滩区迁建精神及平阴县社会主义新农村建设政策。2007年11月19日平阴县人民政府下发【平政字〔2007〕43号】《平阴县人民政府关于同意后寨村等四个村实施2007-2020年村庄建设规划的批复》，同意前阮二村实施2007-2020年村庄建设规划，并对2007年至2020年前阮二村人口总数及村庄占地面积进行了总量控制。前阮二村委会分批建设二层独院楼并安置村民324户，后因土地指标及尚有剩余村民未安置等原因，前阮二村委会在原有规划基础上提出修建性详细规划意见，欲建设3栋多层楼房安置剩余村民。2011年12月8日平阴县人民政府下发【平政字〔2011〕106号】《平阴县人民政府关于同意前阮二村修建性详细规划的批复》，同意前阮二村修建性详细规划。本案中王培平、孔祥荣、孔祥德、孔祥元、田培福、丁士建、王培海、孔凡敬、丁传岱、孔孟芬、丁士强、孔凡银、尹茂其、丁博、丁哲、孔庆荣、王金凤以前阮二村委会违法修改“前阮二村修建性详细规划”、违反政策规定“决定在新村建高楼”为由主张前阮二村委会侵害了王培平、孔祥荣、孔祥德、孔祥元、田培福、丁士建、王培海、孔凡敬、丁传岱、孔孟芬、丁士强、孔凡银、尹茂其、丁博、丁哲、孔庆荣、王金凤盖二层独院楼的权益。而前阮二村新型农村社区建设项目系前阮二村委会依据平阴县社会主义新农村建设等相关政策及履行政府行政审批后才予以实施的。因此，王培平、孔祥荣、孔祥德、孔祥元、田培福、丁士建、王培海、孔凡敬、丁传岱、孔孟芬、丁士强、孔凡银、尹茂其、丁博、丁哲、孔庆荣、王金凤的起诉不属于民事案件受理的范围,原审裁定驳回王培平、孔祥荣、孔祥德、孔祥元、田培福、丁士建、王培海、孔凡敬、丁传岱、孔孟芬、丁士强、孔凡银、尹茂其、丁博、丁哲、孔庆荣、王金凤的起诉并无不当。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 吴松成
审 判 员 翟 勇
代理审判员 尹逊航
二〇一六年五月十三日
书 记 员 李 环