广东省清远市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤18行初128号
原告：英德市东华镇九围村委会朱屋村民小组（下称朱屋村民小组）。
负责人：朱玉烦，组长。
委托代理人：严帅，广东正鑫律师事务所律师。
被告：英德市人民政府。住所地：广东省英德市金子山大道一号路行政服务中心综合楼。
法定代表人：肖勇科，市长。
委托代理人：刘文静，广东远大永恒律师事务所律师。
委托代理人：龙戈剑，英德市土地调处办干部。
被告：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路18号市机关办公大楼*号楼。
法定代表人：郭锋，市长。
委托代理人：廖素程，清远市法制局干部。
第三人：英德市东华镇九围村委会包屋村民小组（下称包屋村民小组）。
负责人：包锐生，组长。
委托代理人：曾小燕，广东大观律师事务所律师。
委托代理人：赖展陆，广东大观律师事务所律师。
原告朱屋村民小组因与被告英德市人民政府、清远市人民政府土地行政确权及行政复议纠纷一案，于2017年8月4日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向两被告、第三人送达了起诉状副本和应诉、举证通知书，并依法组成合议庭，于2017年9月11日公开开庭审理了本案。原告朱屋村民小组的负责人朱玉烦及委托代理人严帅，被告英德市人民政府的委托代理人刘文静、龙戈剑，被告清远市人民政府的委托代理人廖素程，第三人包屋村民小组的负责人包锐生及委托代理人曾小燕、赖展陆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年3月27日，被告英德市人民政府作出英府决〔2017〕23号《英德市人民政府关于大门塘土地权属的处理决定》（下称23号处理决定），认定朱屋村民小组与包屋村民小组均无合法有效的权属凭证，但包屋村民小组有长期经营管理事实，而朱屋村民小组没有经营管理事实，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土(籍)字第26号）第二十条的规定，决定:争议地名大门塘，四至范围以GPS测定的《东华镇大门塘土地权属争议范围图》为准，面积约2.31亩的土地所有权和使用权属包屋村民小组集体所有。
朱屋村民小组不服上述处理决定，向被告清远市人民政府申请行政复议。被告清远市人民政府于2017年7月10日作出清府复决〔2017〕49号《清远市人民政府行政复议决定书》（下称49号复议决定），认定被告英德市人民政府23号处理决定事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确、程序合法、内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，予以维持。
被告英德市人民政府向本院提供如下证据和依据：1.土地确权争议调处申请书、申请书、法定代表人身份证明书、委托代表人身份证明书、革命老区证书、照片、补充意见、关于要求公正处理土地纠纷的申诉信、关于陈亚六五保问题、1981年《山权林权所有证》（英林证字NO:00002XX号）、《卖断契纸》（粤财英字第NO:386748号）、《草契》、证明（3份）、调解终结书；2.调处土地纠纷立案呈批表、受理通知书、通知书、提出答辩通知书；3.答辩意见书、法定代表人身份证明书、委托代表人身份证明书、证明6份、农林特产税纳税通知书2份；4.土地纠纷案件现场签到表、东华镇大门塘土地权属争议范围图；5.调查笔录6份；6.23号处理决定、法律依据。
被告清远市人民政府向本院提供如下证据和依据：1.行政复议申请书；2.行政复议程序性文书及相关送达记录；3.英德市人民政府提交的《行政答复书》相关内容；4.《行政复议决定书》相关内容及送达记录；5.《中华人民共和国行政复议法》摘录。
原告朱屋村民小组起诉称：（一）原告与第三人已确认争议地归原告所有，被告将争议地确权给第三人没有证据支持。原告与第三人为解决地名为“欧屋背夫”的土地权属及界至不清等争议问题，已于2015年3月18日签订《调解协议书》，双方确认:以分界线为界，西面为朱屋村民小组，东面为包屋村民小组，双方确认界址后，由原告在界址处建起界址墙。本案争议地位于上述界址的西面，故争议地应属原告所有。根据《广东省土地权属纠纷处理条例》第九条第五款、第十五条之规定，该《调解协议书》系证明本案争议地属原告所有的权属依据，现被告英德市人民政府将争议地确权给原告缺乏证据及法律依据支持，被告清远市人民政府认为《调解协议书》仅是“明确两村之间界线的问题”缺乏证据，也违背了原告与第三人的真实意思表示。（二）两被告仅凭朱明发的个人陈述，便认定第三人对争议地长期经营管理，并据此将争议地确权给第三人，属主要证据不足。第一，根据朱明发本人陈述，从来没有说过:“争议地一直由第三人经营管理至今”的内容。即使是朱明发的个人陈述，也只能代表其个人行为，而原告集体中，没有其他的村民确认过或佐证争议地一直由第三人经营管理至今的事实。因此，朱明发的个人陈述并不能代表原告集体行为，更不能单独作为争议地的确权依据。第二，第三人主张其一直有经营管理争议地，但至今未能提供合法有效的证据予以证实，应承担举证不能的法律责任。（三）被告认定“原告与第三人均没有争议地的权属凭证”，明显不当，认定事实错误。第一，根据原告持有的1953年广东省人民政府颁发的《卖断契纸》及1953年十月十日《草契》。以上两份证件的四至范围包含本案争议地，该事实也是被告在《处理决定》中查明的事实。那么，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条之规定:“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有。”以上两份证件应作为争议地属原告所有的有效权属凭证。第二，原告持有的由原英德县人民政府于一九八一年六月二十八日颁发的《山权林权所有证》。该证第一栏，山名为欧屋背夫山、老屋，而原告与第三人在2015年3月18日《调解协议书》中所解决的，正是该证的第一栏地名为“欧屋背夫”的土地权属及界至不清问题。换言之，即第三人也确认该《山权林权所有证》是包含争议地。另外，虽然该证是《山权林权所有证》，但基于当时的历史原因，以及测量技术有限，并不是《山权林权所证》的发证范围完全都是山权林权，有部分仍然是包含土地，具体应以四至范围为准。因此，被告认为原告持有的《山权林权所有证》不包含本案争议是错误的。综上，被告根据土地管理法第二条之规定，认为原告持有的《卖断契纸》《草契》及《山权林权所有证》不能作为确权依据，属认定事实错误。（四）两被告依据《土地管理法》第十六条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条之规定，分别作出《处理决定》及《复议决定》，适用法律、法规错误。第一，原告与第三人就争议地的权属界址问题已达成《调解协议书》，双方确认本案争议地归原告所有。第二，原告持有合法有效权属凭证，且包含本案争议地的四至范围，应作为争议地的确权依据。第三，第三人未提供合法有效的证据证实其一直经营管理争议地的事实。在上述情况下，两被告仍适用《土地管理法》第十六条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条，将争议地确权给第三人，属适用法律、法规错误。综上所述，原告认为两被告分别作出的《处理决定》及《复议决定》均存在主要证据不足，认定事实错误，明显不当，适用法律、法规错误等法定撤销的情形。因此，原告根据行政诉讼法第七十条之规定，请求人民法院：1、撤销英德市人民政府作出的英府决〔2017〕23号《英德市人民政府关于大门塘土地权属的处理决定》及清远市人民政府作出的清府复决〔2017〕49号《清远市人民政府行政复议决定书》，并判令被告英德市人民政府重新作出关于大门塘土地权属的处理决定；2、本案诉讼费由被告承担。
原告为其起诉及主张，向本院提供了如下证据：1.《调解协议书》，2.《现场勘查笔录》，3.原告与第三人村民小组界址墙照片，4.《卖断契纸》，5、《草契》，6.《山权林权所有证》，7.23号处理决定，8.49号复议决定，9.证人证言，10.照片，11.出庭证人证言。
被告英德市人民政府答辩称：（一）答辩人作出的处理决定认定事实清楚、依据充分。1.经查实，争议地名大门塘、上井塘、树山塘、贵灵塘(大门塘、上井塘、树山塘、下井塘)，以下简称大门塘，争议面积2.31亩。该地发生争议时为鱼塘，由第三人村民管理使用。从广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的1:1万地形图显示，70年代后期争议地属鱼塘。2.被答辩人申请确权时提供的1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》(英林证宇NO:00002XX)，山名:欧屋背伕山老屋基，根据英府发(1981)128号《关于山林权发证具体问题处理的规定》第十四条:“非林地如公共墓地、屋地、山上旱地、沙滩，不发山林权所有证。……”的规定，争议地属鱼塘，不属于发证范畴，并且该证四至大门塘、北至上井塘下井塘，明显不包括争议地:提供的1953年广东省人民政府印发的《卖断契纸》(粤财英字第NO:386748号)，四至:东至大路，南至大路，西至圳，北至圳，该契纸载明的四至包括争议地在内;提供的1953年十月十日《草契》一份，四至:东至欧詹春，南至大路，西至大路，北至圳，该草契的四至包括争议地在内;提供的蔡邦询、蓝远和、邓礼铭三位证人的《证明》，该三份证明是被答辩人单方取得的证言证词，答辩人不予采纳；提供的2015年12月23日东华镇人民调解委员会作出的《调解终结书》没有作出任何调解意见。另外，被答辩人诉讼中提交的《调解协议书》，复议期间经答辩人从东华镇政府确认该协议书所指的地名“欧屋背夫”土地，并非《处理决定》中的争议地大门塘，与本案无关联。3.第三人在确权时提供的包贤标、包露生、包贤孟、包贤国、包贤活六位证人的《证明》，该六份证明是第三人单方取得的证言证词，答辩人不予采纳;提供的两份《农林特产税纳税通知书》，该通知没有地名和四至，是否与争议地相关无法认定。4.经营管理方面，经现场调查及周边村村民调查证实，现争议的四口鱼塘在解放初期属原欧屋村民个人所有，大集体时期因原欧屋生产队只剩两户人，相关部门就将其中一户欧阳可擎分到朱屋生产队，另一户陈亚六分到包屋生产队，现争议地的四口鱼塘为陈亚六分到包屋组时所带过去的鱼塘，后来九围大队成立渔业组，该四口鱼塘就由渔业组统一管理，体制下放后，该四口鱼塘一直都是由第三人的村民经营管理至今。在2016年10月18日答辩人对被答辩人时任村民小组长的朱明发作调查笔录问到:“你村小组对该地的来源以及耕作管理情况?”，朱明发在笔录中答道:“在八十年代后这四口塘就是包屋生产队几个人使用管理，一直到现在都是包屋个别人使用管理……”证实第三人对争议地有长期的经营管理事实。另外，朱明发作为被答辩人的时任村民小组长，在答辩人对其调查询问过程中的陈述即是代表被答辩人的村集体行为，被答辩人认为只是朱明发个人陈述的说法并不成立。（二）答辩人作出的《处理决定》适用法律正确。被答辩人提供的原欧屋生产队的个人《卖断契纸》《草契》的四至范围虽包括争议地在内，但根据《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，该两份《卖断契纸》《草契》不能作为确权依据，在生产队重新调整后，原欧屋生产队己将现争议的四口鱼塘分割给陈亚六带到包屋组，且无证据证实对争议地有经营管理事实。第三人虽然没有提供争议地合法有效的权属凭证，但经现场调查及周边村村民指认，证实原欧屋生产队在分队时己将现争议的四口鱼塘分割给陈亚六带到包屋组，并且第三人有长期经营管理争议地的事实。因此，答辩人根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条的规定，将争议地确权归第三人集体所有适用法律正确。综上所述，答辩人作出的《处理决定》认定事实清楚、依据充分、适用法律正确。被答辩人要求撤销《处理决定》理据不足，请法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。
被告清远市人民政府答辩称：（一）答辩人的行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查。”，第二十三条第一款规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起7日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。……补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限”。被答辩人不服英德市人民政府作出的《处理决定》，于2017年5月17日向答辩人申请行政复议，答辩人经审查于2017年5月18日给予立案受理（案号:清府（土地复受（2017）15号），并向被答辩人邮寄送达了《受理通知书》，同时向英德市人民政府发出《提交答复通知书》。答辩人相关行政复议受理程序符合前述规定要求。（二）答辩人的行政复议审查程序合法。英德市人民政府于2017年5月23日向答辩人提交了《行政复议答复书》及相关证据材料，其行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条关于“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印之日起10日内，提出书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”的规定。经审查相关证据、依据和其他有关材料，答辩人查明：1、争议地名大门塘、上井塘、树山塘、贵灵塘（大门塘、上井塘、树山塘、下井塘），统称大门塘，争议面积2.31亩。广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的1:10000地形图显示，70年代中后期该地属鱼塘。该地发生争议时为第三人包屋村民小组村民管理使用的鱼塘。2、被答辩人提供的1981年《山权林权所有证》（英林证字NO.00002XX），该证西至大门塘、北至上井塘下井塘，不包括争议地在内。3、被答辩人在复议期间提交的2015年3月18日《调解协调书》，仅约定明确两村之间界线的问题，并非对界线两边的土地归属作认定，不能作为争议地权属依据。4、英德市人民政府的调查笔录证实争议地在体制下放后一直由第三人包屋村小组经营管理至今，其中被答辩人朱屋村村民朱明发在调查笔录中称“在八十年代后这四口塘就是包屋生产队几个人使用管理，一直到现在都是包屋个别人使用”，也证实了第三人在体制下放后一直经营管理争议地的事实。答辩人认为:争议双方对争议地均无有效权属凭证，第三人包屋村民小组对争议地拥有长期经营管理事实。英德市人民政府根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定，将争议地确权归第三人包屋村民小组集体所有，属认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。（三）答辩人作出行政复议决定程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”，第三十一条规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外”。2017年7月10日，答辩人依法作出《复议决定》，维持了英德市人民政府作出的原具体行政行为，并送达被答辩人、英德市人民政府。答辩人作出《复议决定》的行为符合前述规定要求。综上，答辩人作出的《复议决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。请求人民法院依法驳回被答辩人提出的诉讼请求及判令被答辩人承担全部诉讼费用。
第三人包屋村民小组陈述称:（一）被答辩人朱屋村民小组对涉案土地(鱼塘)没有权属依据，也没有经营管理事实。1、争议地地名，被答辩人称大门塘、上井塘、树山塘、贵灵塘，答辩人称为大门塘、上井塘、树山塘、下井塘，双方叫法虽有点不同，但均指同一地方。争议的四口鱼塘均座落在原欧屋屋场前面，面积2.31亩。被答辩人提交的《调解协议书》《现场勘查笔录》及界址墙照片与本案争议四口鱼塘无关联。《调解协议书》处理土地范围在原欧屋屋场背夫，而本案争议的四口鱼塘在原欧屋屋场前面，且从《调解协议书》附《现场勘查笔录》中清晰显示，本案争议的四口鱼塘不在《调解协议书》争议区范围之内。2、从广东省测绘局1976年调绘、1978年出版的1:1万地形图显示，争议地属鱼塘，并非是林地。被答辩人提供的1981年原英德县颁发的英林证字第NO:0002XX号《山权林权所有证》，山名:欧屋背夫山老屋基。面积4亩，四至:东至深塘上坎至包屋背夫山包早生屋脚以界石为界，南至包屋屎湖至春松屋檐下为界，西至包屋过朱屋背夫路至杵山坎下塘头至大门塘，北至上井塘下井塘。该证西至大门塘、北至上井塘下井塘，明显不包括争议地。争议地是非林地，不属山林发证范畴。因此，被答辩人的山权林权所有证与本案的争议地无关。3、1953年《卖断契纸》与《草契》的权属人欧詹春，欧詹春原属原欧屋村民，按被答辩人主张，1953年《卖断契纸》与《草契》包括争议地，但根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九规定，争议地原属于原欧屋村，被答辩人是朱屋村，不是欧屋村，所以被答辩人不是1953年《卖断契纸》与《草契》的权属人，被答辩人对争议地一直不持有权属证书。4、被答辩人对争议地没有经营管理的事实。（二）答辩人对争议地来源合法且有长期经营管理的事实。1958年公社化后，答辩人、被答辩人、原欧屋村被合并为一个生产队，叫做朱欧包生产队，土地、鱼塘等生产资料同样合并。公社化后，答辩人、被答辩人分为两个各自独立的生产队、原土地、鱼塘等按原状回归各村。欧屋村因为只剩下两户人家：一户是欧裕全一家;另一户是五保户陈亚六一家，很难以一个生产队的形式来组织生产，在上级的指导下，欧裕全一家并入被答辩人村，大部分土地、鱼塘等生产资料亦同时并入被答辩人村，陈亚六一家及本案争议的四口鱼塘则并入答辩人村，后来九围大队成立渔业组，该四口鱼塘就由渔业组统一管理，体制下放后，该四口鱼塘一直都是由答辩人经营管理。由于陈亚六是五保户，故陈亚六并入答辩人村后的几十年的生活及死后的料理均由答辩人村负责。以上事实有下面证据予以证实:1.土地确权争议调处时被答辩人提供的欧裕全在1988年8月14写《关于陈亚六五保问题》一文，包屋村“收了十多年租，大概怕够埋陈亚六吧”，由此从1988年往上推算十多年，可以证实答辩人对争议鱼塘经营理的时间最迟是在1970年前后开始，这是被答辩人的自证。2.2016年10月18日，英德市人民政府的工作人员在调处土地纠纷办公室对被答辩人时任村民小组长的朱明发就本案土地争议的事实作调查笔录问到:“你村小组对该地的来源以及耕作管理情况？”，朱明发在笔录中答:“在八十年代后这四口鱼塘就是包屋生产队几个人使用管理，一直至现在都是包屋个别人使用管理”，由此可证实答辩人对争议地有长期经营管理的事实。朱明发作为被答辩人的时任村民小组长，在英德市人民政府调查本案事实时作出的陈述，即代表被答辩人的行为，被答辩人认为只是朱明文个人的陈述不成立。3.2016年10月28日，英德市人民政府的工作人员对九围邓屋村村民邓礼铭就本案土地争议的事实作调查笔录问到:“有没有补充？”，邓礼铭答:“该四口鱼塘在1986年至1992年经大队调解不成，就由包屋村村民1986年一直使用至今。”由此可证实答辩人对争议地有长期经营管理的事实。4.2016年10月28日，英德市人民政府的工作人员对九围高围村村民蓝远和就本案土地争议的事实作调查笔录问到:“请你讲讲具体情况？”蓝远和答:“具我所知，大约在七十年代时，欧屋的五保户，这户五保户就分到包屋村，当时这些鱼塘是属于欧屋，当时欧屋三户人，当时有一户己搬出去，还剩两户人，这两户其中一户欧阳可擎就分到朱屋村，另一户五保户就分到包屋村，包屋村接受欧屋的五保户之后，就使用当时欧屋的全部鱼塘的一半，即是四口鱼塘，一直使用至今，就是现争议的四口鱼塘。”蓝远和从1978年到1990年在村委会工作，担任过会计，乡长，支部书记等职务，其清楚本案争议土地的事实真相，其在调查笔录的陈述是客观真实，值得采信，蓝远和的证言可证实答辩人对争议地有合法的来源且有长期经营管理的事实。5.2017年3月9日，英德市人民政府的工作人员对九围高围村村民并九围村委会现任党支部书记邓有钱就本案土地争议的事实作调查笔录问到:“请你谈谈该地耕作管理情况？”邓有钱答:“据我所知，他们两村争议的四口鱼塘是由陈亚六在并队时带到包屋村民小组，体制下放后一直由包屋村民小组使用。”邓有钱于1997年在九围村委会任治保主任至2000年，从2000年至今任支部书记，其作为当地村委领导非常清楚本案争议土地的事实真相，其在调查笔录的陈述是客观真实，值得采信，邓有钱的证言可证实答辩人对争议地有合法的来源且有长期经营管理的事实。6.2017年3月9日，英德市人民政府的工作人员对九围高围村村民华韶瑞就本案土地争议的事实作出的调查笔录可证实答辩人对争议地有合法的来源且有长期经营管理的事实。被答辩人的村民小组长及其所提供的证据、争议地周边村民及当地村委会的领导的调查笔录均可证实答辩人对争议地有合法的来源且有长期经营管理的事实。综上，23号处理决定认定的事实清楚，依据充分、程序合法、适用法律正确，应予以维持。被答辩人诉讼请求严重缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回。
对当事人提供的证据，本院组织了证据交换和质证。经审核全案证据，结合当事人的陈述，本院认定如下事实：
2016年8月11日，原告朱屋村民小组向被告英德市人民政府提出申请，要求被告英德市人民政府处理其与第三人包屋村民小组之间对名为大门塘、上井塘、树山塘、贵灵塘土地的权属争议。争议地具体四至范围经被告英德市人民政府组织争议方现场勘察确定，具体如被告英德市人民政府绘制的《东华镇大门塘土地权属争议范围图》所示，面积约2.31亩。发生争议时，争议地为鱼塘，由包屋村民小组使用。广东省测绘局1976年绘制、1978年出版的1:1万地形图显示，争议地七十年代后期为鱼塘。
原告朱屋村民小组为证明其对涉案争议地持有有效权属凭证，主要提供了以下证据：原英德县人民政府1981年6月28日颁发的英林证字№00002XX号《山权林权所有证》，该证载明：“持证单位：大镇公社九围大队欧屋，山名：欧屋背伕山老屋基，面积：4亩，四至：东至深塘上坎至包屋背伕山包早生屋脚以界石为界、南至包屋屎湖至春松檐下为界、西至包屋过朱屋背伕路至杵山坎下塘头至大门塘、北至上井塘下井塘”。1953年广东省人民政府印发的《买断契纸》（粤财英№386748号），载明：新主姓名：欧詹春，住址：英德十三大同乡欧屋，座落：欧屋北面路唇至大路，四至：东至大路、南至大路、西至圳、北至圳；1953年10月10日《草契》，载明：出卖人，承买人欧詹春，四至：东至欧詹春、南至大路、西至大路、北至圳；上述契纸和草契的四至包括了争议地。英德市东华镇九围村委会人民调解委员会2015年3月18日制作的《调解协议书》，主要载明：“当事人：九围村委包屋理事会、朱屋村民小组欧屋……九围村委朱屋村民小组欧阳可擎等人，反映原属于欧屋所有的欧屋背夫土地与包屋村民小组发生土地使用权界址不清等争议纠纷……经调解，双方就有关土地界址问题达成一致意见，自愿签订协议如下：一、当事人自觉维持现有的欧屋背夫土地界石、界桩，在界址灭失一段，经双方协商一致同意，以包屋村民小组旧厕所墙脚外八十公分为分界线（该分界线以双方代表）到现场勘明并立长远标志物为准，此界址西面为朱屋村欧屋、东面为包屋……”该协议书附有现场勘测图，争议地和另一口鱼塘均在勘测图上予以标明，并位于分界线以西。经本院实地勘察，该勘测图标明的相对位置与实地相符。同时，在分界线以西，争议四口鱼塘附近，还有其他数口鱼塘，双方均确认属于朱屋村民小组没有争议。
在经营管理方面，争议地解放初期属原欧屋村民小组村民个人所有。大集体时期，因欧屋生产队剩下两户人，相关部门将其中一户欧阳可擎分到朱屋生产队，另一户分到包屋生产队，并各自带去了鱼塘等生产资料。后来，九围大队成立渔业组，争议地统一由渔业组管理。体制下放后，第三人包屋村民小组有经营管理的事实。但是否长期连续使用，虽然原告朱屋村民小组代表欧阳可擎、朱明发，其他被调查人邓礼铭、蓝远和、邓有钱、华韶瑞在接受被告英德市人民政府的调查时均予承认。但朱明发、邓礼铭、蓝远和在诉讼中作出了不同的陈述。第三人在诉讼阶段提供的邓如倾、邓有仓、华胜东、邓有送的证言反映，原告朱屋村民小组期间也有经营管理事实。
原告朱屋村民小组与第三人包屋村民小组就大门塘土地权属问题产生争议后，向被告英德市人民政府提出申请，要求确认大门塘土地权属归其集体所有。被告英德市人民政府受理后，派员进行现场勘验和开展调查，对双方提交的证据材料进行审核，并组织争议双方进行调解。因调解不成，被告英德市人民政府作出23号处理决定。原告朱屋村民小组不服，向被告清远市人民政府申请行政复议。被告清远市人民政府受理后，及时通知被告英德市人民政府提交答复书和第三人包屋民小组参加行政复议。经审查，被告清远市人民政府作出49号复议决定，并分别于2017年7月20日和7月21日分别送达被告英德市人民政府和原告朱屋村民小组。原告朱屋村民小组不服，向本院提起本案行政诉讼。
本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性”的规定，本案应审查的对象是：被告英德市人民政府作出的23号处理决定的合法性；被告清远市人民政府作出的49号复议决定的程序的合法性。
根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条关于“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有”及第二十条第一款“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”的规定，确定土地所有权和使用权的主要依据是合法权属凭证及相关使用事实。被告英德市人民政府认定第三人包屋村民小组对争议地未持有合法权属凭证，第三人包屋村民小组并无异议，本院予以确认。根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要有以下两个方面。
关于原告朱屋村民小组对争议地是否持有合法权属凭证的问题。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。”《广东省土地权属纠纷处理条例》第九条规定：“当事人对自己的请求负有举证责任。当事人申请调处土地权属纠纷，应根据不同情况提交下列相应的有关证据材料；（一）县级以上人民政府核发的土地证书；（二）县级以上人民政府及其主管部门依法批准征用、划拨土地的文件、附图和有关的补偿协议书、补偿清单；依法出让土地使用权的出让合同书和交付地价款的凭证；规划部门批准规划用地的文件及红线图；（三）乡（镇）人民政府依法批准农民建房用地的文件；（四）土地资源详查工作中，按规定形成的土地权属界线核定书及附图；（五）生效的人民政府的调解书、处理决定和人民法院的裁定书、判决书以及有关土地权属协议书；（六）法律规定可以作为证据的有关文件、资料。”根据上述规定，县级以上人民政府核发的土地权属证书、争议双方依法达成的权属协议书均可作为认定土地权属的凭证。本案中，原告朱屋村民小组提供的《草契》和《买断契纸》，虽然四至包括了争议地，但其形成于土地改革时期，并非依据当时土地改革法取得土地房产所有证，且随着土地改革、农业合作化、人民公社的历史演变，个人已不再拥有土地所有权。被告英德市人民政府认定该两份证据不能作为争议地的合法权属凭证，并无不当。对于原英德县人民政府1981年颁发的山权林权所有证，从其四至范围来看，争议地本身仅是作为四至地物标，显然不包括争议地；且从广东省测绘局1978年出版的地形图来看，当时的地形地貌也是鱼塘，并非山林，不属林权发证范围。被告英德市人民政府认定该山林权证不能作为争议地的合法权属凭证，亦无不当。原告朱屋村民提供的《调解协议书》系经村民委员会设立的人民调解委员会调解达成的协议，根据《中华人民共和国人民调解法》第三十一条“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行”的规定，该协议对原告朱屋村民小组及包屋村民小组具有法律约束力。该调解协议对两村界址划分问题进行了约定。从协议所附的现场图来看，争议四口鱼塘及陈亚六的鱼塘均予标明，位于双方所划分界线以西，属朱屋村民小组村内范围。被告英德市人民政府未能查清上述事实，也未进一步查清双方是否通过调解协议一并处理了争议地权属问题，即认定原告朱屋村民小组没有合法权属凭证，属主要证据不足，适用法律错误。
关于双方是否具有经营管理事实的问题。被告英德市人民政府在划定争议范围后，对原告朱屋村民小组、第三人包屋村民小组及周边村民小组村民代表进行调查，并制作了调查笔录。据调查笔录，尤其是原告朱屋村民小组村民代表的笔录反映，八十年代后，争议地一直由第三人包屋村民小组的村民管理使用至今。但朱明发、邓礼铭、蓝远和在诉讼中又推翻了笔录的关键事实。因证人证言本身证明力较低，在缺乏实物证据佐证，又存在不一致的证人证言的情况下，被告英德市人民政府凭证人证言即认定第三人包屋村民小组对争议地有长期连续经营事实,原告朱屋村民小组没有经营管理事实，主要证据也是不足的。
综上所述，被告英德市人民政府作出的23号处理决定，主要证据不足，应予以撤销。被告清远市人民政府在复议程序中虽然履行了受理、调查审查等相关法律程序，但未能查明主要事实，所作出的49号复议决定也应予以撤销。原告朱屋村民小组的诉讼请求具有事实和法律依据，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项和第七十九条的规定，判决如下：
一、撤销被告英德市人民政府于2017年3月27日作出的英府决〔2017〕23号《英德市人民政府关于大门塘土地权属的处理决定》及清远市人民政府于2017年7月10日作出的清府复决〔2017〕49号《清远市人民政府行政复议决定书》；
二、由被告英德市人民政府重新作出行政行为。
本案受理费50元，由被告英德市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 赖爱红
审判员 孙铁夫
审判员 林士嵛
二〇一七年十一月二十七日
书记员 黄家辉
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。