江苏省丰县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）丰行初字第0018号
原告张传富，农民。
委托代理人徐静，江苏润诚律师事务所律师。
被告丰县赵庄镇人民政府，住所地丰县赵庄镇。
法定代表人王保忠，该镇镇长。
委托代理人李德林，该镇副镇长。
委托代理人李辉，江苏汉地律师事务所律师。
原告张传富不服被告丰县赵庄镇人民政府（以下简称赵庄镇政府）2015年3月23日作出的强制拆除钢结构房屋的行政行为，认为被告侵犯其合法权益，向本院提起行政诉讼。本院于2015年4月21日立案受理，依法组成合议庭，向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，于2015年5月11日、5月22日公开开庭进行了审理。原告张传富及其委托代理人徐静，被告赵庄镇政府委托代理人李德林、李辉到庭参加了诉讼，证人齐某、周某到庭作证。本案现已审理终结。
原告张传富在无任何规划审批手续的情况下擅自在原有门面房顶搭建二层钢结构房屋，被告赵庄镇政府于2015年3月22日向原告下达《停工通知书》，2015年3月23日赵庄镇政府王副镇长带领城管人员，将原告强制带离现场后，强制拆除原告搭建的钢结构房屋。被告向本院提交了作出被诉行政行为的以下证据、依据，以证明其行政行为合法：
1、照片两张，证明原告违法建设的事实及送达法律文书的事实；
2、停工（检查）通知书存根，证明被告依法向原告送达法律文书的事实；
3、照片一张，证明原告不予停工，仍继续建设的事实；
4、照片两张，因为原告不予停工，继续建设，情况紧急，需采取强制措施的事实及被告工作人员强制拆除违章建筑的情况；
5、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《中华人民共和国行政强制法》第十九条，证明被告实施行政行为合法；
6、徐州市人民政府徐政复（2014）39号文件，证明赵庄镇系经市政府批复规划建造的三十个特色小城镇之一；
7、徐州市丰县赵庄镇镇区控制性详细规划图两张、照片两张，证明原告的房屋在镇区控制性规划区内，占用主干人行道，根据规划该房屋应予以拆迁；
8、光盘一份，系2015年3月23日拆除原告钢结构房屋的现场录像，证明原告系违法建设施工。
原告张传富诉称：原告在赵庄镇农贸市场西门的门面房因年久失修，原告多次向被告口头申请在房顶搭一层铁皮屋，但被告一直不予答复。2015年3月22日，原告在门面房顶搭建了钢结构房屋，下午被告即下达了《停工通知书》，让原告3月23日上午去赵庄镇政府处理该事。3月23日早上，被告违反法定程序，在未履行告知义务、未听取原告陈述申辩的情况下，赵庄镇王副镇长带领多名城管人员使用吊车前来拆除原告钢结构房屋，原告被六、七名城管喷了辣椒水后被推搡进车内押送至赵庄派出所，原告在派出所说明情况后回家，发现钢结构房屋已经被切割机切断拆除，钢材扔了一地。综上，请求法院确认被告拆除原告钢结构房屋、对原告人身暴力执法的行政行为违法，赔偿原告人身、财产损失24674元（其中购买钢材及角铁13850元，焊接工钱9000元，吊车租用费1200元，医疗费336元和288元），并在当地报纸或论坛上向原告赔礼道歉。原告为证明自己的主张，向本院提交了以下证据：
1、被告2015年3月22日出具的《停工通知书》，证明被告在2015年3月22日要求原告停止施工，3月23日早上被告的拆除行为无法律依据；
2、视频光盘一份，证明2015年3月23日上午8点30分到9点42分，被告带着四辆行政执法车、吊车、挖掘机及多名城管人员，对原告门面房顶的钢结构实施强制拆除；
3、照片9张，显示屋顶的螺丝仍固定在墙上，而钢结构已被拆除，证明被告将原告的钢结构房屋全部切割、拆除，不是拧开螺丝拆除，而是拦腰切断，给原告造成财产损失；
4、李光敏证言、周某证言、齐某证言、吴秀丽证言，证明2015年3月23日上午8、9点钟，被告对原告门面房上的钢结构进行拆除，并对原告人身实施暴力执法；
5、购买槽钢、角铁收据及卖家门面房照片一张，证明原告在该门市部购买槽钢、角铁等材料花费共计13850元；
6、2015年3月22日李二宝向原告出具收条一张，证明李二宝为原告焊接固定支架钢结构收取工钱9000元，卜庆红向原告出具收条一张，证明原告租用吊车花费1200元；
7、丰县人民医院会诊报告单两份及医疗费发票两张、赵庄镇赵庄大队小诊所处方一份，证明被告暴力执法造成原告身体伤害；
8、照片九张，证明原告门面房房顶破烂不堪，因漏雨屋内墙壁霉变情况，有维修必要；
9、照片三张，证明原告门面房周围所有门面均已经加盖两层房屋，而被告仅对原告维修房顶进行违法强拆，属于不公平执法；
10、赵庄国土管理所发票一张，证明2004年4月15日赵庄国土管理所向原告收取300元土地使用费，原告可以在该土地上搭建楼梯，因此原告的搭建行为合法；
11、证人齐某、周某当庭作证，证明3月23日早上被告强制拆除涉案房屋的现场情况。
被告赵庄镇政府辩称：第一，依据《城乡规划法》原告搭建钢构房屋之前应书面向被告提出申请，原告未经被告批准，擅自搭建钢结构房屋属于违法建设行为；第二、原告搭建违法建筑过程中，被告于2015年3月22日向其下达了停工通知书，但原告违背《城乡规划法》第六十五条的规定在次日仍继续施工，故被告依据《行政强制法》第十九条的规定，在情况紧急的情况下，对违法搭建物采取了强制拆除的强制措施，《停工通知书》中引用《城乡规划法》第六十四条系笔误，应是第六十五条；第三、原告要求赔偿财产损失无事实和法律依据，因为拆下来的钢构材料一直在原告处，被告并未没收，原告主张的医疗费，并非因被告实施行政行为的人员造成，与被告无法律上的因果关系；第四，法律保护的是当事人的合法权利，在本案中是原告违建在先，对于原告要求的赔礼道歉也不应支持；第五，关于是否存在暴力执法问题，在拆除涉案违建钢结构时，原告阻拦并扬言要对执法人员进行人身伤害，执法人员为避免人身伤害，采取的措施也只是把原告架到车上送至当地派出所进行处理，故原告要求被告承担人身损害赔偿责任的理由不能成立。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
在庭审质证中，对被告提交的证据，原告质证认为：对证据1、3真实性无异议，但所有照片均未显示拍摄日期，原告仅在2015年3月22日收到《停工通知书》，其他时间没收到过被告的任何文书，证据1中有原告影像的照片是3月22日送达《停工通知书》时拍摄，另一张应是3月23日强拆时拍摄，因此不能证明被告主张的原告违法建设及不停工继续建设的事实；对证据2真实性无异议；对证据4真实性无异议，对证明目的有异议，该照片是3月23日被告强拆时拍摄，实际上3月22日被告下达《停工通知书》后，原告就没有继续建设，该证据不能证明原告不停工，亦不能证明情况紧急；对证据5法律条文本身无异议，但对被告的法律依据有异议，原告搭建钢结构的行为，从被告提供的证据来看不属于情况紧急必须拆除，因此被告拆除行为违法；对证据6-8系被告在第二次开庭时提交，超出举证期限，视为没有该证据，原告不予质证，第二次开庭被告只应对原告新增加的诉讼请求进行举证。
对原告提供的证据，被告质证认为：对证据1、2真实性、关联性无异议；对证据3真实性无异议，对证明目的有异议，照片上看不出强拆时拦腰截断钢结构的事实，且法律没规定强制拆除不能采取强制措施的方式；对证据5、6真实性均有异议，据原告陈述、原告举证、现场照片，原告3月21日购买钢材，3月22日该钢材就已经组合成了房屋钢梁，站柱下方混凝土桩基也已完全凝固，根据常理，原告从买钢材到搭建钢结构房屋在两天时间内是不可能完成以上行为的，此外，收条出具人依法应当出庭作证；对证据7关联性有异议，检查报告单显示检查的是肺部和脑部，被告实施强制拆除时未对原告人身实施暴力；对证据8、9关联性有异议，照片仅反映了原告房屋状况，原告主张房屋需要维修，但实际上却是搭建房屋，故反映房屋状况的照片与本案无关联性；对证据9关联性有异议，其他人建造两层房屋，不能说明原告也必须建造两层，原告想建造第二层房屋必须经有关部门批准；对证据10关联性有异议，该证据不能证明缴费款项和涉案房屋有关；对证据11中证人齐某的当庭证言真实性无异议。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的证据规则，结合双方质证意见，对当事人提交的证据，本院作如下认定：
对被告所举证据1、2，原告对其真实性均无异议，可以证明原告违法建设及送达法律文书的事实，本院予以采信；对证据3由于拍摄日期不明，无法证明3月23日原告是否不予停工继续违建，故不予采信；对证据4予以采信，可以证明被告3月23日对原告的钢结构房屋实施了强制拆除；对证据5不予采信；对证据6、7系第二次开庭时提交，虽超过举证期限，不能证明被告的行政行为合法，但可以证明涉案房屋位于赵庄镇镇区控制性规划区内，占用主干人行道的案件事实，本院予以采信；对证据8系第二次开庭时提交，超过举证期限，不能证明被告的行政行为合法，且视频系不完整的剪辑片段，故不予采信。
对原告所举的证据1、2，被告对其真实性均无异议，可以证明被告2015年3月22日要求原告停止施工、3月23日对涉案钢结构实施强制拆除的事实，本院予以采信；对证据3不予采信，相关照片仅拍摄了固定在屋檐下的几颗螺丝，散落在地上的钢材也均是连根拔起，反映不出拦腰切断钢材的事实；对证据4中李光敏、吴秀丽的书面证言不予采信，证人无特殊情况应当出庭作证，二人无故不出庭作证无法核实真伪，对当庭作证的证人齐某、周某的书面证言予以采信；对证据5、6不予采信，证人无特殊情况应当出庭作证，出具收据的人无故不出庭作证无法核实真伪；对证据7中赵庄镇赵庄大队小诊所处方不予采信，因为3月23日原告受伤当天在丰县人民医院检查后并未发现内外伤征象，亦无诊断意见、病例、处方等，3月24日赵庄镇赵庄大队小诊所仅开具了处方，无正式的医疗费发票，原告是否有必要打八天吊针、是否打了吊针都无从查证，对丰县人民医院CT会诊报告单及CT医疗门诊发票予以采信，对患者姓名为“李勇”的丰县人民医院DR会诊报告单及DR医疗门诊发票，系笔误所致，有申请医生许营的修改及盖章，故予以采信；对证据8、9、10不予采信，与本案无关联性，证据8照片九张可证明原告门面房房顶破烂不堪，有维修必要，而涉案钢结构属于搭建二层房屋行为，并非维修房顶，证据9照片反映出原告周围门面房虽都加盖二层，但加盖年份较早，不能因此说明原告有权加盖二层；对证据11予以采信。
经审理查明，原告张传富在无任何规划审批手续的情况下，擅自在位于赵庄镇农贸市场西门原有门面房顶搭建二层钢结构房屋，被告赵庄镇政府于2015年3月22日向原告下达《停工通知书》，3月23日赵庄镇政府王副镇长带领城管人员，将原告强制带离现场后，强制拆除原告搭建的钢结构房屋。
本案的争议焦点：1、2015年3月23日原告是否不停工继续搭建钢结构房屋、该房屋是否为违法建筑；2、2015年3月23日被告强制拆除原告钢结构房屋的行政行为是否有执法权限、是否程序合法、证据充分；3、被告对原告人身是否违法采取强制措施；4、原告损失数额如何确定、是否有权要求被告赔礼道歉。
一、关于2015年3月23日原告是否不停工继续搭建钢结构房屋、该房屋是否为违法建筑的问题。本院认为，目击证人齐某当庭作证：“在拆除钢结构房屋的执法人员到达前，原告的工人正在建房，干活的工人有五个人，有站房子底下的，也有站在房子上面的，有焊接的，也有用扳子上的，吊车上的人在准备往屋上吊钢材。”其证言可以证明2015年3月23日原告并未停工，仍继续搭建钢结构房屋的事实。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《江苏省城乡规划条例》第二十五条规定：“规划区范围内的土地利用和各项建设必须符合城乡规划。任何单位和个人不得违反城乡规划进行建设。”原告的门面房位于赵庄镇农贸市场西门，处于赵庄镇镇区规划范围内，原告在该门面房顶加盖二层钢结构房屋并未办理建设工程规划许可证及其他任何相关建房手续，且涉案房屋占据主干人行道，根据新规划属于应当拆除的房屋，无法通过采取改正措施消除对规划实施的影响，故被告执法时涉案钢结构房屋性质上属于应当拆除的违法建筑。
二、关于2015年3月23日被告强制拆除原告钢结构房屋的行政行为是否有执法权限、是否程序合法、证据充分的问题。对于执法权限，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”故对涉案房屋有执法权限的部门应为丰县城乡规划主管部门，乡、镇人民政府仅对乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按乡村建设规划许可证进行建设的行为有执法权限。对于执法程序，被告辩称其适用的是《中华人民共和国行政强制法》第十九条规定：“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。”情况紧急是指如果不立即采取行政强制措施，将会造成国家利益、公共利益以及公民、法人或者其他组织合法权益的重大损失，或是出现证据灭失等无法挽回的情形。为了及时防止危险状态的发生，制止危险行为的继续，该条允许行政执法人员先行实施行政强制措施，待行政强制措施完成后再向行政机关负责人汇报，并补办相应的手续，但本案原告搭建违法建筑的行为不属于情况紧急，本案被告拆除违法建筑的行为亦不属于强制措施，而是强制执行。此外，本案亦不属于《中华人民共和国行政强制法》第五十二条规定的情形：“需要立即清除道路、河道、航道、公共场所的遗撒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在现场的，行政机关应在事后立即通知当事人，并依法作出处理。”该条采用有限列举的方式划定了行政机关可以立即代履行的情况紧急的情形范围，且无兜底条款，原告即使是不予停工、继续建设也不属于情况紧急需要立即采取强制拆除的情形，合法的执法程序应按《中华人民共和国行政处罚法》及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定：先告知处罚的事实、理由和依据、听取陈述申辩、作出处罚决定书，再催告履行、强制拆除前进行公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除。本案被告未限期责令原告自行拆除，没有给原告留出提起行政诉讼或者行政复议的期限，在强制拆除前也缺乏公告程序。综上，被告强制拆除原告钢结构房屋的行政行为超越职权、程序违法。
三、关于被告对原告人身是否违法采取强制措施的问题。证人齐某当庭证明没有人打原告，只是强制把原告按到车里带离现场，证人周某当庭证明现场六七个执法人员对原告上身“连推带打”，听周围围观的人说是丰县城管的人；据原告陈述，被现场六、七个丰县城管人员喷了辣椒水后就看不到东西，并未感到有人打自己，而是和要强制带离自己的人用力搏斗，后来才发现脸上及裤子上有血迹，但不知道是哪里流的血，第二天感到右肩膀疼。综上可以判断，并没有执法人员对原告实施殴打等暴力执法行为，仅是丰县城管局执法人员要强制带离原告至赵庄派出所，原告激烈反抗，在挣扎过程中产生了轻微的伤疼结果。对涉案房屋的拆违行动以赵庄镇政府为主导，由于赵庄镇政府负责拆违工作的人员较少，赵庄镇政府负责人联系丰县城管局负责人，请求丰县城管局协助执法，并非县政府牵头或批文联合执法。喷辣椒水及强制带离原告的行为主体虽为丰县城管局人员，但在执法时丰县城管局人员未向原告出示执法证件或表明身份，实际上是协助和代表赵庄镇政府执法，故丰县城管局工作人员对原告实施强制带离措施的法律后果应由被告赵庄镇政府承担责任。《中华人民共和国行政强制法》第九条规定行政强制措施的种类有限制公民人身自由等，第十条规定限制公民人身自由的强制措施只能由法律规定，属于法律绝对保留的立法权限。目前我国能对公民人身采取强制措施的只有公安、国安等机关，被告所举的法律适用依据未显示被告或丰县城管局在拆除违法建筑时有权对相对人采取强制带离现场的短暂限制人身自由的措施。被告对其事实行政行为的合法性未尽到举证责任，故认定被告对原告人身采取强制措施的行为违法。
四、关于原告损失数额如何确定、是否有权要求被告赔礼道歉的问题。对于被拆除房屋各项建设费用的损失，涉案钢结构房屋系违法建筑，由于占据主干人行道违反规划而不具备限期改正的条件，依法应当予以拆除。根据行政赔偿原理以及行政诉讼法的规定，国家保护的是行政相对人的合法权益，虽然被告越权采取强制执行措施，执行程序亦违法，但由于违法建筑属于非法利益，购买槽钢及角铁的费用、焊接工人的工钱、租用吊车的费用，均系用于违法建设，且被告拆除钢结构房屋后全部钢材即原告合法拥有的建筑材料仍留给原告保管，原告所举证据、提供的目击证人均无法证明被告执法时有故意毁损、降低钢材使用价值的行为，故原告要求被告赔偿被拆除的违法建筑各项建设费用损失无法律依据。对于医疗费用赔偿，被告应赔偿原告检查身体的医疗费336元。对于原告主张的在赵庄镇赵庄大队小诊所打八天吊针的费用288元不予支持，因为处方书写人未出庭作证，处方真实性无法核实，且3月23日原告受伤当天在丰县人民医院检查后并未发现内外伤征象，故原告是否有必要打八天吊针、是否打了吊针都不能证实。原告要求被告在当地报纸或论坛上赔礼道歉的诉讼请求无事实与法律依据。
综上，被诉行政行为超越职权、程序违法、适用法律错误，由于不具备撤销的具体内容，故应确认违法。违法行政事实行为造成原告合法权益损害的，对原告合理的财产损失，被告应承担赔偿责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款，《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第九条，《最高院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条之规定，判决如下：
一、确认被告赵庄镇人民政府于2015年3月23日拆除原告张传富钢结构房屋、对原告人身采取强制措施的行政行为违法。
二、被告赵庄镇人民政府于本判决生效后十日内赔偿原告张传富医疗费336元。
三、驳回原告其余诉讼请求。
案件受理费50元，由被告丰县赵庄镇人民政府负担（于本判决生效后十日内支付给原告）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审 判 长 李念鑫
代理审判员 李娇娇
人民陪审员 李正远
二〇一五年七月八日
书 记 员 张 琬