湖北省武汉市汉南区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂汉南行初字第00014号
原告武汉中石油昆仑管道燃气有限公司，住武汉市汉南经济开发区。
法定代表人胡新文，该公司董事长。
委托代理人庞聪林，该公司职员。
委托代理人高树宏，湖北津廷律师事务所律师。
被告武汉市汉南区城市管理委员会（武汉市汉南区城市管理局），住所地湖北省武汉经济技术开发区市民服务中心B区2楼。
法定代表人王东舫，武汉市汉南区城市管理局局长。
委托代理人陈敏，武汉市汉南区城市管理局干部。
委托代理人康翠萍，武汉市汉南区城市管理局工作人员。
委托代理人张发坤，湖北得伟君尚律师事务所律师。
第三人武汉汉宁天然气有限公司，住所地武汉市汉南区汉南大道949号。
法定代表人魏军甫，该公司董事长。
委托代理人文志勤，该公司职员。
委托代理人王涛，湖北重道律师事务所律师。
原告武汉中石油昆仑管道燃气有限公司（下称昆仑公司）诉被告武汉市汉南区城市管理委员会（武汉市汉南区城市管理局）（现更名为武汉经济技术开发区（汉南区）城市管理局，下称汉南区城管委，汉南区城管局）能源管理行政合同一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月2日受理本案后，依法向被告汉南区城管委送达了起诉书副本及应诉通知书等相关诉讼文书。因武汉汉宁天然气有限公司（下称汉宁公司）与被诉行政行为存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2016年3月10日公开开庭审理了本案。原告昆仑公司委托代理人宠聪林、高树宏，被告汉南区城管委委托代理人陈敏、康翠萍、张发坤，第三人汉宁公司委托代理人王涛、文志勤到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
汉南区城管委根据汉南区政府授权，于2013年11月12日与汉宁公司签订《武汉市汉南区天然气特许经营协议》，约定汉宁公司取得汉南区新农村范围内除纱帽城区外，以坛山桥为界，陡埠村西南，马影河以西（不含碧桂园）的天然气特许经营权。
原告昆仑公司诉称：汉南区政府2005年5月17日与昆仑公司母公司中石油天然气管道燃气投资有限公司（下称中石油公司）签订《汉南行政区城市管道天燃气利用项目投资协议书》。2005年中石油公司投资设立武汉中油管道燃气有限公司（2012年1月10日变更为昆仑公司）。2006年5月30日，汉南区政府作出《关于武汉中油管道燃气有限公司特许经营权的批复》（汉政（2006）9号文中），许可昆仑公司享有在武汉市汉南区独家经营管道燃气的特许经营权，经营时间为30年（从2006年5月5日起至2036年5月4日止）。
2008年6月4日，昆仑公司与武汉汉宁压缩天然气有限公司（2009年12月2日该公司名称变更为汉宁公司）签订《关于合作开发武汉市汉南区新农村建设天然气利用项目协议书》，约定由汉宁公司建设汉南区纱帽城区以外区域的新农村天然气配套管网和经营，并约定昆仑公司向汉宁公司供应气源，汉宁公司经营区域的燃气特许经营权仍属昆仑公司。
自2007年7月3日起，被告向昆仑公司颁发《武汉市燃气社供许可证》，有效期限为两年，每两年年检一次，昆仑公司已分别于2009年、2011年通过年检并领取《武汉市燃气社供许可证》。2013年昆仑公司领取《燃气经营许可证》，该证注明的经营区域为武汉市汉南区行政区域内，有效期限2013年7月15日至2016年7月15日止。
2013年11月8日，被告汉南区城管委与原告昆仑公司签订《武汉市汉南区天然气特许经营协议》约定，以坛山桥为界，陡埠村以北、马影河以东的行政区域内的天然气经营市场归原告经营（含碧桂园）。原告多次与被告协商，要求被告及时与原告签订经营区域为全部行政区域内的天然气特许经营权协议，但被告一直未予履行且无任何回复。
2015年3月30日，被告向原告颁发编号为鄂201501150001G的《燃气经营许可证》，该证注明经营区域为以坛山桥为界定，陡埠村以北、马影河以东（含碧桂园）的行政区域内的天然气经营市场归原告经营。因被告违法变更原告的燃气特许经营权，原告要求其恢复在武汉市汉南区燃气独家特许经营权未果，被告一直未予任何回复。
鉴于上述情况，2015年6月18日，湖北津廷律师事务所受原告委托致函武汉市汉南区人民政府，要求武汉市汉南区人民政府依法就汉南区燃气特许经营权是否变更予以答复，并要求与原告签订经营区域为武汉市汉南区全部行政区域内的燃气经营协议书。
2015年7月6日，原告收到武汉市汉南区人民政府《关于汉宁公司天燃气有限公司是否有特许经营权的书面回复》，回复称：汉宁公司已经取得汉南区行政区域新农村范围内除纱帽城区外，以坛山桥为界定，陡埠村西南、马影河以西（不含碧桂园）的天然气特许经营权，并于2013年11月12日与汉宁公司签订《武汉市汉南区天然气特许经营协议》。
原告认为，2006年5月30日，武汉市汉南区人民政府下发《关于武汉中油管道燃气有限公司特许经营权的批复》（汉政（2006）9号文中），许可原告享有武汉市汉南区独家经营管道燃气特许经营权，经营时间为30年，原告取得燃气特许经营权合法有效。原告与汉宁公司签订《关于合作开发武汉市汉南区新农村建设天然气利用项目协议书》，约定由汉宁公司建设汉南区纱帽城区以外区域的新农村天然气配套管网和经营，并约定原告向汉宁公司供应气源，汉宁公司经营区域的燃气特许经营权仍属于原告。武汉市汉南区人民政府许可汉宁公司取得武汉市汉南区行政区域内的新农村范围内除纱帽城区外，以坛山桥为界点，陡埠村西南，马影河以西（不含碧桂园）的天然气特许经营权无法法律根据，应予撤销。本公司已向武汉市中级人民法院起诉。2013年11月12日被告与汉宁公司签订的《武汉市汉南区天然气特许经营协议》，没有任何依据，且双方恶意串通，严重损害原告的合法权益，属于重大且明显违法行为，请求法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，确认该协议无效。
原告昆仑公司举证如下：
第一组证据，1.昆仑公司营业执照复印件一份；2.昆仑公司组织机构代码证复印件一份；3.2005年5月17日汉南区政府与中石油公司签订的《汉南行政区城市管道天然气利用项目投资协议书》复印件一份；4.2006年5月30日汉南区政府《关于武汉中油管道燃气有限公司特许经营权的批复》（汉政（2006）9号文件）复印件一份；5.2013年10月8日汉南区管委会与昆仑公司签订的《武汉市汉南区天然气特许经营协议》复印件一份；6.昆仑公司的工商变更登记复印件一份。拟证明1.汉南区政府2005年5月17日与中石油公司签订《汉南行政区城市管道天然气利用项目投资协议书》，中石油公司2005年11月21日设立了昆仑公司。2006年5月30日，汉南区政府作出《关于武汉中油管道燃气有限公司特许经营权的批复》（汉政（2006）9号文件），许可昆仑公司享有武汉市汉南区独家经营管道燃气特许经营权，经营时间30年（从2006年5月5日起至2036年5月4日止）。2.2013年11月8日，汉南区管委会与昆仑公司签订《武汉市汉南区天然气特许经营协议》，约定以坛山桥为界，陡埠村以北、马影河以东的行政区域天然气经营市场归昆仑公司（含碧桂园）。3.2005年昆仑公司成立时名称为武汉中油管道燃气有限公司，2012年1月10日变更为武汉中石油昆仑管道燃气有限公司。
第二组证据，l.2008年6月4日昆仑公司与汉宁公司签订的《关于合作开发武汉市汉南区新农村建设天然气利用项目协议书》复印件一份；2.汉宁公司工商登记信息复印件一份。拟证明1.2008年昆仑公司与汉宁公司签订《关于合作开发武汉市汉南区新农村建设天然气利用项目协议书》，约定由汉宁公司建设汉南区纱帽城区以外区域的新农村天然气配套管网和经营，并约定昆仑公司向汉宁公司供应气源，汉宁公司经营区域的燃气特许经营权仍属于昆仑公司；2.2009年12月2日武汉汉宁压缩天然气有限公司名称变更为汉宁公司。
第三组证据，1.自2007年7月3日，昆仑公司取得《武汉市燃气社供许可证》，有效期限为两年，以后每两年进行年检，并分别于2009年、2011年通过年检并领取《武汉市燃气社供许可证》，2013年领取《燃气经营许可证》，该证注明的经营区域为武汉市汉南区行政区域内，有效期限为2013年7月15日至2016年7月15日；2.2015年3月30日汉南区管委会向昆仑公司颁发编号为鄂201501150001G的《燃气经营许可证》，注明的经营区域为以坛山桥为界，陡埠村以北、马影河以东的行政区域内的天然气经营市场归昆仑公司（含碧桂园）。拟证明昆仑公司依法取得武汉市汉南区行政区域的独家燃气经营权，汉南区政府违法变更了昆仑公司燃气经营区域。
第四组证据：汉南区政府《关于汉宁公司天燃气有限公司是否有特许经营权的书面回复》。拟证明2015年7月6日昆仑公司才知道汉南区政府许可汉宁公司取得武汉市汉南区行政区域新农村范围内除纱帽城区外，以坛山桥为界，陡埠村西南、马影河以西（不含碧桂园）的天然气特许经营权，汉南区政府违法2013年11月12日与汉宁公司汉签订《武汉市汉南区天然气特许经营协议》。
被告汉南区城管委辩称，一、本案不属于行政诉讼的范围。协议效力认定是一种民事行为，而非行政行为，原告不是所诉协议主体，该协议不涉及原告的利益，原告不是该协议的利害关系人。因此，原告不具备所诉行政主体的原告主体资格。二、原告诉请中请求确认无效的协议不是被告签订的，被告也无权签订此协议，原告诉讼主体错误。原告请求确认无效的协议的签署人虽然是被告，但被告是根据政府授权签署的，被告并没有权利签订该协议，在该协议的1、2条中，对协议双方的主体已作了明确交待，被告不是协议主体，只是受托代为签署。因此，原告请求确认协议无效，所诉主体错误。三、《武汉市汉南区天然气特许经营协议》合法有效。1、签订协议的双方主体资格合适，根据有关燃气管理规定，汉南区人民政府具有签订燃气特许经营协议的主体资格，汉宁公司具有从事天然气的相应资质，可以从事天燃气的经营行为。2、签订《武汉市汉南区天然气特经营协议》内容合法，没有侵犯或损害他人的利益。综上，被告与汉宁公司签订的《武汉市汉南区天然气特许经营协议》不属于行政诉讼的范围，被告不是本案所诉协议签约主体。双方签订协议主体、程序、内容均合法，没有违反任何强制性法律规定，也没有损害原告的利益。该协议合法有效。即使本案诉讼属于行政诉讼的可诉范围，因该协议不是被告与原告签订，协议也没有损害原告的利益，原告无权就本案所涉协议提起行政诉讼。因此，请求驳回被答辩人的全部诉讼请求。
被告汉南区城管委向法庭举证如下：
第一组证据，《城镇燃气管理条例》第五条、《湖北省燃气管理条例》第十六条，汉宁公司的资质。用以证明汉南区政府具有签订燃气特许经营协议的主体资格，汉宁公司具有从事天燃气的相应资质，协议双方主体资格适格。
第二组证据，1、昆仑公司与汉宁公司签订的《关于合作开发武汉市汉南区新农村建设天燃气利用项目协议书》；2、昆仑公司的《关于落实汉南区管道燃气特许经营权的请求》；3、昆仑公司与汉南区城管委签订的《武汉市汉南区天燃气特许经营协议》（2013年11月8日）；4、《城镇燃管理条例》第十四条；5、汉南区政府的《授权书》；6、汉宁公司与汉南区城管委签订的《武汉市汉南区天燃气特许经营协议》（2013年11月12日）。拟证明昆仑公司自愿放弃汉南区除纱帽城区以外区域管道燃气特许经营权。汉南区城管委与汉宁公司签订的《武汉市汉南区天燃气特许经营协议》内容、程序合法，没有损害昆仑公司的利益。昆仑公司不是协议当事人，协议也没有损害昆仑公司的利益。
第三人汉宁公司述称：1.经汉南区政府授权的汉南区管委会与汉宁公司于2013年11月12日签订的《武汉市汉南区天然气特许经营协议》合法有效，依法应予维持。武汉市汉南区燃气管理办公室依特许经营协议向汉宁公司核发《燃气经营许可证》，符合法律规定；汉宁公司符合《中华人民共和国城镇燃气管理条例》第十五条规定的从事燃气经营活动的条件；特许经营协议的签订没有违反法定程序和损害昆仑公司的合法权益；昆仑公司对汉南区新农村天然气建设没有履行投资义务，不当然享有在汉南区从事燃气的独家特许经营权。2.昆仑公司的起诉超过起诉期限。2008年，汉宁公司在取得特许经营权后，实施了汉南区新农村建设的天然气建设和经营项目，昆仑公司并未在此区域内进行天然气项目的建设和经营。2009年5月31日，汉南区城管局下发《关于界定汉南区燃气市场经营管理区域的通知》，确定了以坛山桥为界，陡埠村西南、马影河以西的行政规划区内的天然气经营市场归汉宁公司，昆仑公司应当知道其已丧失了在汉南行政区域内天然气特许经营的独家地位，昆仑公司既未提出行政复议，也未提起行政诉讼。请求驳回昆仑公司的诉讼请求。
汉宁公司举证如下：
证据1.2008年6月4日昆仑公司与汉宁公司《关于合作开发武汉市汉南区新农村建设天然气利用项目协议书》，拟证明昆仑公司以合同的形式，将汉南区新农村天然气配套建设项目的建设和经营权转让给了汉宁公司，昆仑公司已以书面形式放弃了对汉南区新农村天然气配套建设项目的特许经营权的独家地位。
证据2.2008年汉南区政府与汉宁公司签订的《关于合作开发湖北省武汉市汉南区新农村建设天然气利用投资协议书》，拟证明汉南区政府在昆仑公司放弃了对汉南区域新农村建设的投资后，才与汉宁公司签订上述协议，给予汉宁公司在此区域内天然气特许经营权，并未损害昆仑公司利益。
证据3.2013年7月15日武汉市汉南区燃气管理办公室核发给汉宁公司的《燃气经营许可证》（许可证编号：鄂20130115001G），拟证明汉宁公司依法取得燃气经营许可，依法有权在汉南行政区域内进行天然气市场经营。
证据4.2009年5月31日汉南区城管局下发的《关于界定汉南区燃气市场经营管理区域的通知》，拟证明早在2009年5月31日，已经确定了以坛山桥为界，陡埠村以北、马影河以东的行政规划区内的天然气经营市场归昆仑公司经营；以坛山桥为界，陡埠村西南、马影河以西的行政规划区内的天然气经营市场归汉宁公司经营。依据上述通知，昆仑公司应当知道其丧失了在汉南行政区域内天然气特许经营的独家地位，但昆仑公司既未提出复议，也未提起行政诉讼，其起诉己超过起诉期限。
证据5.2013年11月12日汉宁公司与汉南区城管委签订的《武汉市汉南区天然气特许经营协议》，拟证明（1）汉宁公司于2013年11月8日在汉南区取得的特许经营天然气市场的范围与2009年5月31日汉南区城管局下发的《关于界定汉南区燃气市场经营管理区域的通知》相同；（2）昆仑公司知道或应当知道丧失在汉南区特许经营天然气独家地位的时间是2009年5月31日。
经庭审举证、质证，本院审查核实各方当事人的证据后认为，各方当事人的证据均真实，合法，且与本案具有关联，均予以采信。
经审理查明：汉南区政府2005年5月17日与中石油公司签订《汉南行政区城市管道天然气利用项目投资协议书》。2005年11月21日，中石油公司投资设立武汉中油管道燃气有限公司，该公司2012年1月10日变更为昆仑公司。2006年5月30日，汉南区政府作出《关于武汉中油管道燃气有限公司特许经营权的批复》（汉政（2006）9号文件），许可昆仑公司享有在汉南区独家经营管道燃气的特许经营权，经营时间为30年（从2006年5月5日起至2036年5月4日止）。
2008年6月4日，昆仑公司与武汉汉宁压缩天然气有限公司（2009年12月2日该公司名称变更为汉宁公司）签订《关于合作开发武汉市汉南区新农村建设天然气利用项目协议书》，约定：由于昆仑公司原来在汉南区天然气规划中未包含汉南区新农村建设天然气配套项目，并且此项目在规划、立项、投资回报等方面也不符合中石油和管道局产业政策，根据汉南区政府的新农村建设规划要求，为贯彻汉南区政府提高新农村群众生活水平的精神，落实新农村天然气配套建设作为2008年汉南区政府为民办十件实事之一，就开发武汉市汉南行政区新农村范围内天然气项目中新农村建设天然气配套项目达成共识：因昆仑公司不能满足汉南区政府对新农村建设规划的要求，昆仑公司为保障新农村天然气配套建设项目的实施，同意由汉宁公司负责开发建设汉南区纱帽城区以外区域的新农村天然气配套项目建设和经营；汉宁公司经营的汉南区新农村居民用气所需气源向昆仑公司购买。
根据昆仑公司与汉宁公司签订的《关于合作开发武汉市汉南区新农村建设天然气利用项目协议书》，汉南区城管局于2009年5月31日作出《关于界定汉南区天燃气市场经营管理区域的通知》：为了进一步明确两家天燃气公司市场经营范围，规范天燃气经营市场，保护好企业经营合法权益，经研究，现将武汉中油管道燃气有限公司和武汉汉宁压缩天燃气有限公司在汉南区天燃气市场经营管理范围界定如下：一、以坛山桥为界，陡埠村以北、马影河以东的行政规划区内的天燃气经营市场归武汉中油管道燃气有限公司（含碧桂园）；二、以坛山桥为界，陡埠村西南、马影河以西的行政规划区内的天燃气经营市场归武汉汉宁压缩天燃气有限公司。
2013年11月8日，经汉南区政府授权，被告汉南区城管委与原告昆仑公司签订《武汉市汉南区天然气特许经营协议》，约定，以坛山桥为界，陡埠村以北、马影河以东的行政区域内的天然气经营市场归昆仑公司（含碧桂园）。2015年3月30日，汉南区城管委向昆仑公司颁发编号为鄂201501150001G的《燃气经营许可证》，该证的经营区域为以坛山桥为界，陡埠村以北、马影河以东（含碧桂园）的行政区域。
2015年6月18日，原告昆仑公司委托湖北津廷律师事务所致函汉南区政府。2015年7月6日，昆仑公司收到汉南区政府《关于汉宁公司天燃气有限公司是否有特许经营权的书面回复》，称汉宁公司已经取得汉南区行政区域新农村范围内除纱帽城区外，以坛山桥为界，陡埠村西南、马影河以西（不含碧桂园）的天然气特许经营权，并于2013年11月12日与汉宁公司签订《武汉市汉南区天然气特许经营协议》。
本院认为：原告昆仑公司认为其享有汉南区政府许可的汉南行政区范围内专有的管道燃气特许经营权，被告汉南区城管委受汉南区政府委托于2013年11月12日签订《武汉市汉南区天然气特许经营协议》，约定汉宁公司取得汉南区行政区域新农村范围内除纱帽城区外，以坛山桥为界，陡埠村西南、马影河以西（不含碧桂园）的天然气特许经营权。侵害了其合法权益，诉请依法确认2013年11月12日被告汉南区城管委与第三人武汉汉宁天然气有限公司签订的《武汉市汉南区天然气特许经营协议》无效。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”，被告受汉南区政府委托与汉宁公司签订的《武汉市汉南区天然气特许经营协议》如果损害昆仑公司的利益，则该合同当然无效。2013年11月8日，被告受汉南区政府委托与昆仑公司签订《武汉市汉南区天然气特许经营协议》约定，以坛山桥为界，陡埠村以北、马影河以东的行政区域内的天然气经营市场归昆仑公司（含碧桂园）；2013年11月12日，被告受汉南区政府委托与汉宁公司签订《武汉市汉南区天然气特许经营协议》约定，汉宁公司取得汉南区行政区域新农村范围内除纱帽城区外，以坛山桥为界，陡埠村西南、马影河以西（不含碧桂园）的天然气特许经营权。根据查明的事实，可以看出，在被告汉南区城管委受汉南区政府委托与昆仑公司签订的在先合同中，昆仑公司取得的经营区域并不包括被告汉南区城管委受汉南区政府委托与汉宁公司签订合同中汉宁公司取得的特许经营区域，被告汉南区城管委受汉南区政府委托与汉宁公司签订的《武汉市汉南区天然气特许经营协议》不损害昆仑公司的利益，被告汉南区城管委受汉南区政府委托与汉宁公司签订的《武汉市汉南区天然气特许经营协议》合法有效，原告昆仑公司诉请确认被告汉南区城管委受汉南区政府委托与汉宁公司签订的《武汉市汉南区天然气特许经营协议》无效，没有事实及法律根据，应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告武汉中石油昆仑管道燃气有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告武汉中石油昆仑管道燃气有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 张照银
审 判 员 李 敏
人民陪审员 吴金芳
二〇一六年三月二十八日
书 记 员 张 超