辽宁省大连市中级人民法院
p t ” > 刑 事 判 决 书
（2017）辽02刑终250号
原公诉机关大连市中山区人民检察院。
上诉人（原审被告人）石岩，男，1961年3月15日生，满族，大学文化，中共党员，系大连市城市管理行政执法局机动支队四大队大队长，住辽宁省大连市中山区。因本案于2015年4月23日经大连市人民检察院决定被刑事拘留，同年4月29日经大连市人民检察院决定被取保候审，同年9月28日经大连市中山区人民检察院决定被取保候审，同年9月29日经大连市中山区人民法院决定被取保候审，2016年5月17日经大连市中山区人民法院决定被取保候审。
辩护人倪文娟，辽宁法大律师事务所律师。
辽宁省大连市中山区人民法院审理辽宁省大连市中山区人民检察院指控被告人石岩犯玩忽职守罪一案，于2015年12月24日作出（2015）中刑初字第369号刑事判决。原审被告人石岩不服，提出上诉。本院经审理于2016年4月21日裁定撤销原判，发回重审。辽宁省大连市中山区人民法院另行组成合议庭，于2017年1月20日作出（2016）辽0202刑初144号刑事判决。石岩不服，再次提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。辽宁省大连市人民检察院指派代理检察员刘艳霞出庭履行职务，上诉人石岩及其辩护人倪文娟到庭参加诉讼。现已审理终结。
原判认定，2014年3月，被告人石岩为大连市城市管理行政执法局机动执法支队四大队大队长。该支队负责对大连市未取得《修建性详细规划方案批复》擅自开工建设等行为依法查处。该大队负责甘井子区建成区内建设工程《修建性详细规划方案批复》取得之前进行建设的违法违规的查处，行使执法权和处罚权。
大化集团搬迁及周边改造B4地块项目位于甘井子区建成区。2010年12月15日，大连广宇置业有限公司（简称”广宇公司”）竞得建设用地编号为（2010）-42号地块（甘井子区工兴街东北路以东、东方路以南，大化搬迁及周边改造项目B区）国有建设用地使用权后，组织相关单位施工。2014年5月初，该项目土石方工程的施工单位按照广宇公司要求进场施工，至6月下旬完成了基坑开挖工程；2014年6月28日，完成部分基坑边坡防护工程；2014年9月21日、22日，该项目基础桩施工单位开始对幼儿园单体工程实施基础桩的灌注工程，9月23日上午9时40分，正在施工的B4地块项目因基坑边坡滑移坍塌并产生裂隙，停放在桩位边的三台钻机和一台汽车吊倾覆到裂隙内（经济损失人民币25万元），与此同时，两名施工人员也被埋入裂隙中，经现场人员挖出后，送医�抢救无效死亡。
经查，广宇公司在项目建设过程中，未取得《修建性详细规划方案批复》，未办理规划手续，未办理建筑施工许可手续，未办理施工安全许可手续，系违法违规开工建设。在施工过程中，广宇公司未按照地质勘查文件对放坡率的要求以及对边坡防护措施的要求进行边坡防护施工，施工不符合规范要求。
被告人石岩从该项目开工建设到事故发生时长达四个月的时间，未组织四大队执法人员对该项目违法违规开工的行为进行查处，行使行政执法和行政处罚权，致使广宇公司在未取得《修建性详细规划方案批复》、未办理规划手续、未办理建筑施工许可手续、未办理施工安全许可手续的情况下，违法违规组织开工建设，长期未被制止，导致生产安全事故的发生，造成死亡2人、经济损失人民币25万元的严重后果。
另查，2012年9月23日《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》（国发[2012]52号）取消”重要地块�市修建性详细规划审批”。大连市人民政府于2013年8月4日公布了《大连市人民政府关于第十三批取消、调整和继续保留行政许可项目的决定》（大政发[2013]44号），取消了市规划局修建性详细规划审查项目中的重要地块城市修建性详细规划审查。《城乡规划法》第四十条第三款规定：”城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”
本案案涉项目大化集团搬迁及周边改造区B4区项目位于大化集团原址，市环保局污染评估后，部分地块土壤不达标，需置换和修复后方可开工建设。从2014年4月开始，大连广宇公司组织相关单位进行土壤治理修复工程。2014年8月中旬，大连广宇公司向大连市规划局上报了B4地块需要公示的详规电子版，在市规划局审核通过后，9月2日在《大连日报》进行公示，9月2日，市规划局网站同时进行公示。公示内容为：如相关部门及利害关系人有异议，请在本通告发布后7个工作日内向规划局提出书面申请。逾期或无异议，规划局将依法对项目进行批复。2014年10月9日大连市规划局对案涉项目的修建性详细规划作出批复。
2015年4月22日，大连市人民检察院依法通知大连市城市管理行政执法局纪检监察部门后，石岩在纪检监察部门人员的带领下到案，其对案件的基本事实不否认。
原审认定上述事实的证据有，案件来源及到案经过、户籍证明、公务员年度考核登记表、干部任免审批表、大连市安监局事故调查报告和事故技术分析报告、大连市政府关于进一步加强城市管理行政执法工作的实施意见、关于建设项目执法监管责任分工的通知、关于进一步加强城市管理行政执法工作有关机构编制事项的批复、关于市城建局和市行政执法局机构编制事项的通知、关于印发《大连市城市管理行政执法局2014年重点工作的分解表》的通知、大连市城市管理行政执法局巡查记录附使用说明和执法队员职责规定、大连市梭鱼湾指挥部的相关文件、大化集团搬迁及周边改造B区项目规划审批手续、大化集团搬迁及周边改造B4区项目规划方案公示、大连市政府部门权责清单、大编发[2016]15号文件、大政发[2015]14号文件、大连市规划局给大连市人民检察院复函、居民死亡医学证明书及赔偿协议书等书证，证人杨某、郭某、王某、罗某、孙某1、孙某2、姬某、迟某的证言，被告人石岩的供述等。
原判认为，被告人石岩无视法律，身为国家机关工作人员，不履行职责，致使人民利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。案发后，被告人石岩主动到案，能够如实供述主要犯罪事实，其对行为性质的辩解不影响对其自首的认定，依法应当减轻处罚。根据本案实际情况，被告人石岩犯罪情节轻微，可对其免予刑事处罚。综上，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第六十七条第一款、第三十七条之规定，认定被告人石岩犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
上诉人石岩的上诉理由是，原审认定事实错误，其不存在玩忽职守的行为，�宣告无罪。具体理由：案涉项目发生事故时，上诉人已经不具有监管查处案涉地块违法开工建设的职责。根据国务院及大连市政府的决定，对于修建性详细规划审查，无论是重要地块的行政审批，还是其他地块的非行政许可审批，均已取消。且事故发生前已经取得了涉案地块城市修建性详细规划，上诉人对案涉地块没有行政监管职责。即使不考虑国务院已经取消重要地块城市修建性详细规划审批，由于行政执法局机动支队没有细化执法标准，上诉人所在的大队没有执法依据。其辩护人持相同辩护意见。
本院另查明，根据大连市安监局的�查结果，涉事企业发生安全生产事故的直接原因是施工单位在进行基础灌装注时，没有进行技术论证、没有采取安全和技术保证措施，不合理的施工造成；间接原因是建设单位没有办理规划手续、没有办理建筑施工许可，违法组织开工，监理公司没有履行监理职责，甘井子区安监站作为辖区建筑行业的安全生产监督管理部门，组织辖区内开展”六打六治”打非治违专项行动不力，没有按照”全覆盖、零容忍、严执法、重实效”和重点整治”建设工程项目不办理施工许可建设手续，擅自开工”的要求开展专项行动。在对钻石湾区域内建设项目进行监督检查时，只注重办理了建筑安全监督受理书的项目进行检查，没有对尚未办理建筑安全监督受理书但已实际开工的项目进行监督检查，对大连广宇�司没有办理施工许可擅自开工建设的行为，在长达4个多月的时间里，没有发现，失查。
上述事实有经原审举证、质证的事故调查报告予以证实。
本院认为，原审认定上诉人石岩构成玩忽职守罪缺乏事实和法律依据。首先，从管理职责上看，上诉人石岩所在大连市行政执法管理局机动支队第四大队系对涉事企�未取得《修建性详细规划批复》而违规开工的行为负有查处职责。而修建性详细规划是指以城市总体规划、分区规划或控制性详细规划为依据，制订的用以指导各项建筑工程设施的设计和施工的规划设计。故该项执法职责目的旨在防止涉事企业违反规划进行无序建设。其次，事故发生时，涉案地块《修建性详细规划》的公示已经完成，已经具备获得批复的实质性条件，仅因为程序原因，批复尚未下发，此后不久即完成了批复程序。该违规开工的行为基于事后手续的完备而得到了补正，并未因为违反规划造成损失。再次，根据本次事故调查报告，事故直接原因是施工单位在进行基础灌装注时，没有进行技术论证、没有采取安全和技术保证措施，不合理的施工造成，并非违反规划无序建设引起。由此可知，事故本身与规划执法之间并无直接联系；规划手续是否完备对�故是否发生并不产生影响。即使石岩积极履行了其监管职责，如果该企业在施工时违反安全规程操作，事故仍然不能避免。鉴于以上原因，可以认为本案的损害后果不在石岩怠于履职行为合理的可预见范围之内，因此，二者之间不具备刑法上的因果关系。原审认定上诉人石岩构成玩忽职守罪，扩大了刑法上因果关系的适用范围，应当予以纠正并应宣告上诉人石岩无罪。
综上所述，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百九十五条第（二）项、第二百二十五条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销大连市中山区人民法院（2016）辽0202刑初144号刑事判决；
二、上诉人石岩无罪。
本判决为终审判决。
审判长裘春华
审判员何晶晶
审判员陈超凡
二〇一七年十二月五日
书记员曹丽倩
附：《中华人民共和国刑事诉讼法》
第一百九十五条在被告人最后陈述后，审判长宣布休庭，合议庭进行评议，根据已经查明的事实、证据和有关的法律规定，分别作出以下判决：
（一）案件事实清楚，证据确实、充分，依据法律认定被告人有罪的，应当作出有罪判决；
（二）依据法律认定被告人无罪的，应当作出无罪判决；
（三）证据不足，不能认定被告人有罪的，应当作出证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判决。
第二百二十五条第一款第二审人民法院对不服第一审判决的上诉、抗诉案件，经过审理后，应当按照下列情形分别处理：
（一）原判决认定事实和适用法律正确、量刑适当的，应当裁定驳回上诉或者抗诉，维持原判；
（二）原判决认定事实没有错误，但适用法律有错误，或者量刑不当的，应当改判；
（三）原判决事实不清楚或者证据不足的，可以在查清事实后改判；也可以裁定撤销原判，发回原审人民法院重新审判。