广东省湛江市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）湛中法行终字第212号
上诉人（原审原告）万郁，男，汉族，1951年10月21日生，住吴川市，
上诉人（原审原告）万应，男，汉族，1955年11月10日生，住茂名市茂南区，
以上两名上诉人的共同委托代理人蒋三国、陈可锋，均系广东大贤东宇律师事务所律师。
被上诉人吴川市黄坡镇人民政府，住所地：吴川市黄坡镇友谊路一号。
法定代表人肖永来，镇长。
委托代理人方富福，广东粤正律师事务所律师。
原审第三人庞称德，男，汉族，1962年12月2日生，住吴川市，
原审第三人黄木森，男，汉族，1966年10月20日生，住广西北海市海城区，
原审第三人万爱，男，汉族，1952年9月10日生，住吴川市，
原审第三人万雄，男，汉族，1936年8月20日生，住湛江市霞山区，
原审第三人万全，男，汉族，1939年9月14日生，住吴川市，
原审第三人万宁，男，汉族，1947年1月22日生，住吴川市，
原审第三人万爱、万雄、万全、万宁的共同委托代理人蒋三国，陈可锋，均系广东大贤东宇律师事务所律师。
上诉人万郁、万应因与被上诉人吴川市黄坡镇人民政府（以下简称黄坡镇政府）、原审第三人庞称德、黄木森、万爱、万雄、万全、万宁土地行政规划许可纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2015）湛开法行初字第162号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院查明：1951年8月28日，万崇階与李作周、李秀成签订草契，约定购买他们的宅基地。1952年11月，广东省人民政府给万崇階颁发粤财吴字第327163号《买契纸》，《买契纸》上记载：万崇階购买李作周、李秀成的房屋地基两块，坐落于黄坡圩××街，四至范围为：东至邓家地，西至水窝，南至大路边，北至李作周地。
1965年，黄林养在涉案的土地上建了房屋。1988年10月20日，原吴川县人民政府给黄林养颁发房屋所有权证，该房屋所有权证上记载：房屋坐落于黄坡城区××××号，面积51.7平方米，四至范围为：东至吴亚保屋，南至李英文屋，西至李亚全屋，北至梁亚安屋。
2013年7月15日，庞称德与黄木森签订土地及房屋转让协议，约定黄木森出让位于黄坡城区××××房屋及土地给庞称德，土地面积为：95.05平方米。
2013年9月13日，庞称德向黄坡镇政府申请建设用地规划许可。经询问黄木森、征求四邻意见无异议后，吴川市黄坡镇规划建设办公室于2013年9月28日给第三人庞称德颁发地字第2013178号《建设用地规划许可证》，许可庞称德用位于吴川市××××95.05平方米土地作为住宅用地，四至范围为：东至吴亚保屋，南至李英文屋，西至李亚全屋，北至梁亚安屋。2015年6月5日，吴川市住房和城乡规划建设局以庞称德未取得《建设工程规划许可证》进行建设，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定为由，责令庞称德停止施工。
另查明，万崇階与配偶陈兰英(均已故)育有5个儿子，分别是万珍(已故)、万雄、万全，万宁、万郁，万爱、万应是万珍的儿子。黄木森是黄林养(已故)的儿子。
原审法院认为：本案属于土地行政规划许可纠纷，本案争议的焦点是：1、万郁、万应持有的1952年《买契纸》是否有效；2、万郁、万应是否具有诉讼主体资格。
关于万郁、万应持有的1952年《买契纸》是否有效的问题。在1950年土地改革法实施后，确立了我国农村土地所有权的私有制度。随着我国土地法律政策的变化，在1982年宪法、1986年土地菅理法及相关法律法规颁布后，确立我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。1987年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”1988年1月1日实施的《广东省土地证书颁发办法》第九条规定“领证(换证)工作截止于1992年底。”第十条第三款规定“逾期不办理领证(换证)手续又不申请暂缓办理的，原批准用地证件或土地证书作废，其土地所有权或使用权不受法律保护。”故万郁、万应持有的1952年《买契纸》已经失效，其土地使用权不受法律保护。
关于万郁、万应是否具有诉讼主体资格的问题。由于万郁、万应持有的1952年《买契纸》已经失效，万郁、万应又没有其他证据证明对涉案土地拥有使用权。且在1965年，黄林养已在涉案的土地上建了房屋。原吴川县人民政府并于1988年10月20日给黄林养颁发了房屋所有权证，故万郁、万应对涉案的土地已经没有权属关系，与涉案的行政行为也没有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，万郁、万应既不是涉案行政行为的相对人，又与该行政行为不具有法律上的利害关系，故不具有本案的诉讼主体资格。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第(一)项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，应裁定驳回万郁、万应的起诉。
综上所述，依照《中华人民共和国土地菅理法》(1987年1月1日实施)第九条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第(一)项、参照《广东省土地证书颁发办法》(1988年1月1日实施)第九条、第十条第三款之规定，裁定如下：驳回原告万郁、万应的起诉。本案受理费50元，原告万郁、万应已预缴，该院予以退回。
万郁、万应不服原审裁定，向本院提起上诉称：
一、上诉人作为涉案土地的继承人，既是涉案行政行为的相对人，又与涉案行政行为具有法律上的利害关系，属于本案适格的诉讼主体。原审法院无视上诉人父亲购买涉案土地，并支付相关土地转让契税的事实，否认上诉人权属来源的合法性，认定上诉人不适格的诉讼主体理由不成立。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”
据此，只要公民与行政行为有利害关系就有权提起诉讼。本案中，涉案行政行为许可第三人庞称德建设房屋的土地正是上诉人父亲万崇階持有《买契纸》权属范围内的土地。该土地在当时属于上诉人父亲万崇階通过合法程序购买并支付了法定的契税，并因此取得1952年广东省人民政府为上诉人父亲万祟階颁发的《买契纸》。可见在当时，上诉人父亲完全拥有涉案土地所有权。虽然根据《广东省土地证书颁发办法》规定，1952年广东省人民政府为上诉人父亲万崇階颁发的《买契纸》因为没有换证而失效，但在第三人没有合法手续取得涉案土地使用的情况下，上诉人父亲万祟階的《买契纸》仍具有一定的土地权属来源证据效力。同时，《广东省土地证书颁发办法》第九条规定的换证规定仅是土地权属发证的行政登记程序行为，只要土地权属来源合法，并不影响上诉人作为继承人依法申领现有权属证书。因此，只要上诉人按程序申领权属证书，上诉人完全可以拥有合法有效的权属证书，所以不管上诉人是否换证，均不能改变上诉人对涉案土地权属来源合法的事实。正因为上诉人对涉案土地的权属来源合法，与涉案土地存在利害关系，黄坡镇政府的规划建设办公室给第三人庞称德颁发《建设用地规划许可证》，同意其在涉案土地上建房的行政行为与上诉人存在法律上的利害关系。
至于1965年黄林养在涉案的土地上建了房屋，原吴川县人民政府给黄林养是否颁发了房屋所有权证，并不能否定万郁、万应对涉案土地的权属利害关系。
首先，原吴川县人民政府给黄林养颁发的房屋所有权证仅是房屋权属证书，并没有包含土地权属，与上诉人涉案土地是不同的两个概念。原审法院以一个与土地不相干的房屋权属证书来否定上诉人对涉案土地的权属关系完全是认定事实不清，证据不足。
其次，房屋的建设原本就带有土地的附属性，只有拥有土地使用权证才能取得建设许可证，才能在该土地上建设房屋，这是常识性问题。黄林养没有涉案土地使用权，在涉案的土地上建设房屋本应作为违法建筑予以强制拆除，原吴川县人民政府不但不拆除黄林养的违法建筑，还颁发了房屋所有权证给黄林养，这是典型助封为虐、滥用职权的违法行政行为。对于政府的违法行政，原审法院不予认定，反裁定上诉人与本案没有利害关系，令上诉人难以信服。
由此可见，上诉人与涉案行政行为存在法律上的利害关系是不容争议的事实，上诉人提起诉讼依法有据。原审法院漠视黄林养房屋所有权证书的违法性及上诉人对涉案土地权属来源的合法性，单凭《广东省土地证书颁发办法》第九条及原吴川县人民政府给黄林养颁发房屋所有权证的发证行为，否定上诉人对涉案行政行为的利害关系并认定上诉人不是适格的诉讼主体，理由显然不成立。
二、被上诉人黄坡镇规划建设办公室在土地来源不清楚情况下，向第三人庞称德发放地字第2013178号《建设用地规划许可证》明显违法，依法应判决撤销该行政行为。
首先，被上诉人黄坡镇规划建设办公室向第三人庞称德发放地字第2013178号《建设用地规划许可证》属于违法越权行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条规定，核发《建设用地规划许可证》的行政机关必须为县级以上人民政府，而第三人庞称德持有的地字第2013178号《建设用地规划许可证》的发证单位为黄坡镇规划建设办公室，明显违反了《中华人民共和国城乡规划法》规定，属于违法越权核发的许可证书。
其次，第三人庞称德取得涉案土地权属的来源不合法。本案没有任何证据证明第三人黄林养拥有涉案土地使用权，其在涉案土地上建设房屋，属于违法且侵权的行为。尚且不提原吴川县人民政府给黄林养颁发涉案土地的房屋所有权证的违法性，即便第三人黄林养持有的该房屋所有权证也并没有包含涉案土地，现第三人庞称德通过与第三人黄林养的儿子黄木森签订购买协议购买涉案土地显然无效。即第三人庞称德的土地权属来源不合法。黄坡镇规划建设办公宝无视第三人庞称德缺乏涉案土地来源合法依据的事实，为其发放地字第2013178号《建设用地规划许可证》明显违法，应予撤销。
综上所述，被上诉人黄坡镇规划建设办公室向第三人庞称德发放地字第2013178号《建设用地规划许可证》不但越权且明显违法，依法应判决撤销该行政行为。上诉人就被上诉人的违法行政行为提起诉讼依法有据，原审法院驳回上诉人的起诉理由不成立。为此，特向二审法院提起上诉，请求判令：1、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2015）湛开法行初字第162号行政裁定，改判确认被上诉人核发地字第2013178号《建设用地规划许可证》违法并予以撤销；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人黄坡镇政府辩称：一、上诉人与本案被诉行政行为没有法律利害关系，不具有诉权，法院依法裁定驳回其起诉，合法正确。上诉人主张涉案地为其父亲所有，仅提供一份1952年的关于土地所有权的《买契纸》，未提供相关土地权属证书或房产证书。《宪法》、《土地管理法》等规定，我国实行社会主义公有制，个人、单位和集体依法使用国有土地，由县级以上地方政府登记核发权属证书，未按法律规定办理领证或换证手续，其土地权益不受法律保护。原审法院认定该《买契纸》己失效，其土地使用权不受法律保护，符合法律规定。
上诉人对该《买契纸》所载明土地不享有任何法律权益。该《买契纸》所描述的四至特征，与现状无法相对应，不能确定土地范围，也无法确认该《买契纸》所示范围是否包括涉案土地(吴川市黄坡镇永安街四横巷3号)在内。我方对涉案土地作出的行政行为，相对人不是上诉人，也没有涉及上诉人的权益，与上诉人没有任何法律利害关系。依据《行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定，上诉人与涉案行政行为没有利害关系，不具有诉权。原审法院认定上诉人不具有诉讼主体资格，依法裁定驳回其起诉，是正确的，请求一审法院予以维持。
二、涉案土地上原建有房屋且有产权登记，权属清晰，来源合法。
涉案土地上，原有黄林养(黄木森的父亲)于1965年建成的砖瓦房，面积517平方米，占地95.05平方米。原吴川县人民政府于1988年10月20日颁发该房屋的所有权证(证号：粤房字第××号)给黄林养。该房屋直是黄林养一家人居住使用，后在2013年转让给第三人庞称德。现在，庞称德已将砖瓦房拆除并申请相关行政许可重新建造房屋。涉案土地及房屋的权属是清晰的,来源合法，没有争议。
上诉人称可以按法定程序申领权属证书，合法拥有该《买契纸》的土地使用权。我方认为这在法律上和客观上是不可能达成的。首先，根据上述法律规定．该《买契纸》己失效。其次，涉案土地上自1965年起黄林养就建好房屋并居住使用，且颁有房屋权属证书。再者，本案所涉土地四周均是密集的自建居民房(并非上诉人的房屋)，已由他人合法占有使用。上诉人仅凭该《买契纸》是无法申领土地使用权证的。
综上所述,上诉人与被诉行政行为没有法律利害关系，不具有诉讼主体资格，原审法院依法驳回其起诉是正确的，请求二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉。
原审第三人黄木森述称：我同意被上诉人黄坡镇政府的答辩意见。
原审第三人万爱、万雄、万全、万宁述称：我同意上诉人的上诉意见。
原审第三人庞称德二审期间没有进行答辩。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案系土地行政规划许可纠纷。本案的主要争议焦点为：万郁、万应的起诉是否符合起诉条件。1987年的《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定：“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”1988年1月1日起施行的《广东省土地证书颁发办法》（现已废止）第九条规定：“领证（换证）工作截止于1992年底。当事人居住在香港、澳门、台湾地区和国外的，换证截止期限延长至1995年底。”第十条第三款规定：“逾期不办理领证（换证）手续又不申请暂缓办理的，原批准用地证件或土地证书作废，其土地所有权或使用权不受法律保护。”由于万郁、万应未持有上述规定中明确的权属证书，故其与本案争讼行政行为没有利害关系。况且黄林养已于1965年在涉案的土地上建了房屋，原吴川县人民政府也于1988年10月20日给黄林养颁发了房屋所有权证。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”万郁、万应的起诉并不符合起诉条件，原审法院裁定驳回其起诉并无不当。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 杨纯京
审判员 梁康宁
审判员 李 峰
二〇一六年三月二十二日
书记员 陈思斯
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
第四十九条第（一）项提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；