广东省佛山市禅城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）佛城法行初字第41号
原告劳浩发，男，汉族，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
被告佛山市公安局禅城分局交通警察大队。住所地：广东省佛山市禅城区。
法定代表人柴广华，大队长。
委托代理人丁泽政、方华。
原告劳浩发不服被告佛山市公安局禅城分局交通警察大队行政管理纠纷一案，原告于2015年3月3日以佛山市公安局禅城分局为被告向本院提起行政诉讼，本院于2015年3月10日受理后，于2015年3月12日向被告佛山市公安局禅城分局送达了起诉状副本及应诉通知书。2015年3月25日经本院初步审查后向原告释明，原告同意将被告佛山市公安局禅城分局变更为佛山市公安局禅城分局交通警察大队。本院于2015年3月26日向被告佛山市公安局禅城分局交通警察大队送达了起诉状副本及应诉通知书，并通知佛山市公安局禅城分局退出本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年4月1日依法公开开庭审理了本案。原告劳浩发、被告佛山市公安局禅城分局交通警察大队委托代理人方华、丁泽政到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告在诉讼期间提交的证据：
1、法定代表人证明书；
2、法定代表人身份证复印件；
3、法定代表人警官证；
4、《关于印发佛山市公安局禅城分局交警部门机构改革工作方案的通知》。
证据1-4证明被告是适格的主体和法人身份。
5、执勤经过。证明执勤民警对原告的行政指导行为经过。
6、执勤民警警官证。证明执勤民警的身份，有权对原告进行行政指导，程序合法。
被告在诉讼期间提交的法律法规依据：
1、《中华人民共和国道路交通安全法》第五条、第三十九条；2、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第七十条；3、《中华人民共和国人民警察法》第六条。证明民警执法的法律依据。
原告诉称，2014年12月22日，原告驾驶××人机动轮椅车上班途中，途经季华路与岭南大道交界处时，被告将原告拦住，不准原告通过且不听原告的解释，要求原告下车推行通过。原告认为，原告正是因为存在肢体××，所以日常出行均需依赖机动轮椅车，而被告在执法时根本不考虑原告的实际情况且拒绝原告的解释，让本存在出行障碍的原告下××人机动轮椅车，然后推着××人机动轮椅车行走通过马路，这不仅是有意为难原告，也是对××人的歧视和侮辱，被告的上诉行为给原告造成了极大的伤害，综上所述，请求法院判令：1、确认被告于2014年12月22日作出的要求原告推车通过、不准原告在岭南大道上行驶的行为违法。2、请求依法责令被告在佛山日报上公开向原告赔礼道歉。
原告在诉讼期间向法院提交的证据有：
1、劳浩发身份证复印件及信息查询结果；
2、××人证复印件；
3、机动车销售统一发票。
证据1-3证明原被告主体适格和原告系××人的事实。
4、投诉状。证明原告当时就向被告进行了投诉并提出合理要求。
5、××人机动车轮椅车新的国家标准发布实施。证明原告的车辆是符合××人机动车的标准。车辆上加装遮雨棚也是国家批准的。
6、佛府残工委函（2015）1号《佛山市人民政府××人工作委员会关于妥善处理××人机动轮椅车问题维护社会稳定的函》。证明原告驾驶××人机动轮椅车是合法的，文件证明被告经常以驾驶无牌摩托车和不准予车辆加油为由侵犯××人的权益，导致很多××人投诉，原告也经常遭遇到上述待遇。
7、公安交通管理行政强制措施凭证。证明被告不懂法律，该凭证证明原告曾遭受被告查车扣车的待遇。
8、佛禅公（信）答复字（2014）1224号《处理信访事项答复意见书》。证明被告不是依法办事，认为××人下车推行是合法的，执法没有合理性。交警是违法的，公安部门应予以纠正，而是明知错误仍包庇。
被告辩称，一、案情基本情况。2014年12月22日下午，被告执勤民警颜艳明、谢红日按照工作安排，在禅城区岭南大道季华隧道面参加创文检查保卫行动，具体负责交通疏导工作。13时30分，原告劳浩发驾驶一辆三轮车到达岭南大道季华隧道面，准备从岭南大道的西车道横过东车道的斑马线，再左转由南往北往市政府方向行驶。民警颜艳明正好站在岭南大道季华隧道面南侧斑马线中间的花基处，用扩音喇叭反复劝导所有过马路的自行车、三轮车下车推行，当时劳浩发坐在三轮车上，民警无法判断其是××人。劳浩发向民警颜艳明问道：你叫我下车推行，有什么法律依据。民警颜艳明走近细看，发现劳浩发驾驶的车辆是一辆经过改装有遮雨篷可搭人的三轮车，车辆体积较大，涉嫌是一辆机动三轮车。由于当时正在开展创文检查，鉴于劳浩发涉嫌驾驶机动三轮车上路行驶，民警颜艳明即劝导劳浩发不要往市政府方向行驶，将车辆开回去。在整个过程中，民警既未对劳浩发作出扣留车辆、扣留机动车驾驶证等行政强制措施，也未对其作出警告、罚款等行政处罚。民警只是通过语言进行劝导。但是劳浩发并未听从民警的劝导，仍然强行驾驶车辆由南往北逆行向市政府方向行驶。二、被告民警对事发时要求劳浩发下车推行的行政指导行为是合法的。根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第七十条规定：“驾驶自行车、电动自行车、三轮车在路段上横过机动车道，应当下车推行。有人行横道或者行人过街设施的，应当从人行横道或者行人过街设施通过；没有人行横道、没有行人过街设施或者不便使用行人过街设施的，在确认安全后直行通过。民警颜艳明看见劳浩发时，他坐在三轮车上驾驶车辆，不能判断劳浩发是否肢体××人。民警当时使用的是扩音喇叭，要求所有驾驶自行车、电动自行车、三轮车的人下车推行，并非特别针对劳浩发本人，更非有意为难他。当民警颜艳明看清劳浩发是一个肢体××人同时发现车辆涉嫌为机动车三轮车时，民警即时劝导他不要在路上开车行驶了，从严格的意义上，这是一种行政指导行为，是行政机关在其职能、职责或管理事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规则或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等非强制性方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的的行为。民警颜艳明对劳浩发实施的行政指导行为，这种行为是合法的。综上所述，被告对原告劳浩发的行政行为是合法的，为维护法律的尊严，请求人民法院依法驳回原告的诉求。
经庭审质证，本院对当事人提交的证据作如下确认：
对于被告提供的证据1-4，原告经质证无异议，本院予以确认；证据5-6，原告质证对其真实性无异议，但认为执勤经过的内容自相矛盾，民警要求原告下车推行的行为是不合法的。被告抗辩认为执勤民警只是要求所有通过人行道的车辆驾驶员下车推行，发现原告是××人后并未强制要求原告下车推行。原告要求被告提供当时的路口监控视频，被告提出监控视频自动保存的时间是一个月，被告接到案件的时候去调取时已经超过一个月，故无法调取视频。本院确认该证据真实性。该证据的证明内容涉及本案争议焦点，由本院结合其他证据和查明的事实待后论述。
对于原告提供的证据1-3、5，被告经质证无异议，本院予以确认。证据4、8，被告经质证对真实性无异议。该两份证据是原告事后向公安机关投诉及佛山市公安局禅城分局作出的信访答复，可证明原告进行投诉和公安机关答复的事实经过，对证明本案事实经过具有一定的证明作用，本院予以确认。证据6，被告经质证对其真实性无异议，但对其内容中提及被告经常以驾驶无牌摩托车和不准予车辆加油为由侵犯××人权益的表述持保留意见。经审查，该证据是佛山市人民政府××人工作委员会向公安机关等部门提出的建议函，并非针对本案原告或被告作出认定和建议，也不是被告进行本案涉诉行政管理行为的事实证据或法律依据，故该证据仅可作为本案的参考资料，对本案的合法性审查不具关联性，本院对该证据的关联性不予确认。证据7，被告经质证认为与本案无关。该证据是原告曾经被被告作出行政强制措施的证据，并非本案讼争事实的文书，对本案不具证明力，对该证据的关联性本院不予确认。
以上本院确认的证据，均作为本案认定事实的依据。对于被告提供的法律法规依据，本院将结合全案证据和查明事实，作出适用法律是否正确的认定。根据本院确认的证据和庭审查明的事实，本院确认如下案件事实：
2014年12月22日，原告劳浩发驾驶机动三轮车途经岭南大道与季华路交界处路口，准备通过岭南大道的西车道横过东车道的人行横道。被在该路口执勤的被告执勤民警要求其下车推行。原告认为自己是××人，驾驶的车辆是××人机动轮椅车，遂向民警提出质疑。被告执勤民警仍劝导原告不要往市政府方向行驶，将车辆开回去。后原告未通过该人行横道。原告不服，向本院提起诉讼，形成本案诉讼。
另查明，原告于2014年12月24日向佛山市公安局递交《投诉状》，对执勤民警的行为及态度进行了投诉，佛山市公安局禅城分局于2015年1月30日作出《处理信访事项答复意见书》，依照信访程序对原告投诉内容进行了答复。
还查明，原告劳浩发为肆级肢体××人，其于2014年12月22日驾驶的机动三轮车是××人专用车。
本院认为，根据《中华人民共和国交通安全法》第四条、第五条的规定，被告作为公安机关交通管理部门，具有负责本行政区域内的道路交通安全管理工作的法定职责，其行政主体资格适格。本案的争议焦点为：1、本案争议的被告执勤民警在2014年12月22日对原告作出的现场处理行为是否可诉，是否合法。2、原告要求被告赔礼道歉的诉讼请求是否成立。
关于被告执勤民警在2014年12月22日对原告作出的现场处理行为是否可诉的问题。原告认为，被告执勤民警要求原告下车推行，不准原告通过路口，是对原告作出的行政处罚或强制措施，属于可诉的行政行为；被告抗辩认为，被告执勤民警并未对原告作出处罚，也未对原告实施强制手段，仅仅是劝导行为，属于行政指导行为，不影响原告的权利义务，不属可诉的行政行为。首先，根据本案查明的事实，被告执勤民警在道路的交叉路口对机动车、行人通行进行疏导、管理属于依法行使公安机关交通管理部门职责的行为，原告在本案中提出的要求下车推行、不准通过路口等内容均属于行政管理的行为，被告执勤民警并未对原告作出违法的认定和处罚，也没有对原告采取人身或财产的强制措施，故该行为不符合行政处罚或行政强制措施的行为构成要件，原告认为被告对其作出了行政处罚或行政强制措施的观点不成立，本院不予支持。其次，被告民警作为负有交通管理职权的警察，其与意欲通过路口的原告存在管理与被管理的关系，对通行人员进行语言疏导也是进行交通管理的一种形式，虽然双方均确认被告执勤民警并未采取肢体阻拦等方式要求原告下车推行、限制原告通行，但实际造成了原告未能通行的结果，被告的行政管理行为最终造成了原告未能依照自身意愿从该路口通行的结果，该管理行为实际影响了原告自由通行的权利。故被告的行政管理行为不属于行政指导行为，被告的抗辩理由也不成立，本院不予采纳。因此，本案讼争的行为属于被告对道理交通实施行政管理的行为，对原告的通行造成了影响。道路通行权利是车辆所有人基于对车辆的所有权和道路通行许可而拥有的一项权利，被告作为交通管理部门对不特定人实施的道路通行权利的限制行为属于普遍性行政行为。根据本案的事实，被告提出的抗辩意见认为要求下车推行是针对所有通过该路口的车辆驾驶人，且原告提出质疑后并未以此为由不准原告通行，对原告进行劝导不要通过的理由是原告车辆体积较大，涉嫌改装，可能影响当时在市政府一带进行的创文检查。对于被告抗辩理由的合法性以及要求下车推行和限制通行的关系在下文中再做分析，但即使按照被告的抗辩观点，被告民警要求原告下车推行是针对不特定人实施的行为，限制原告通行的行为则是针对原告个体实施的管理行为，该行为不属普遍性行政行为，该行为影响了原告的通行权利，《中华人民共和国行政诉讼法》亦未将该权利排除出行政诉讼受理范围，故原告针对被告执勤民警在2014年12月22日对原告作出的现场处理行为提出的诉讼属于行政诉讼的审理范围。
关于被告执勤民警在2014年12月22日对原告作出的现场处理行为是否合法的问题。原告的诉讼请求中针对被告要求原告下车推行和被告不准原告通行两方面提出质疑，本院分析如下：
1、要求原告下车推行的行为。经庭审查明，双方对被告民警要求原告下车推行的事实经过没有异议，但原告认为被告的态度粗暴，原告作为腿部××的××人，被告民警要求其下车推行的行为不合法。被告则认为被告执勤民警是以扩音器对通过该路口的所有车辆驾驶人要求下车推行，且原告提出质疑后并未继续要求原告下车推行。由于现场视频已不存在，双方对民警要求下车推行的方式内容描述不一致，故对要求下车推行的行为合法性应依照行为的法律性质和举证责任进行判断。首先，本案争议的被告执勤民警的现场处理行为，是对路口通行进行管理的行为，原告起诉的理由认为被告民警要求其下车推行，否则不准通过，从法律性质上，要求其下车推行是对其通行的方式提出的要求，故要求其下车推行是过程性的管理行为，最终是否准予通过才对原告的权利造成实际影响。其次，被告执勤民警在行使道路交通管理职权的过程中，对于路口人行横道通行采取的疏导、指引、管理等措施均应符合道路安全要求和法律法规规定，根据《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，车辆通过人行横道应该下车推行。该规定是有利于车辆通过人行横道的安全，故被告执勤民警要求所有通过人行横道的驾驶人下车推行是合法的行政管理行为。原告认为被告民警涉嫌故意刁难××人、明知其腿部××还要求其下车推行，应对该主张负有举证责任。因此，要求原告下车推行的行为作为被告行政管理中提出的通行要求，对原告的权利不造成直接影响，原告未能举证证明被告民警故意刁难要求其下车推行，其提出的确认被告要求其下车推行行为违法的诉讼请求不成立，本院不予支持。
2、不准原告通行的行为。根据本案查明的事实，原告是肢体××人，其驾驶的车辆为××人专用车，依照法律规定，该车辆并不在禁止或限制通行的范围内，故原告驾驶××人专用车应享有在本案讼争路口自由通行的权利。根据庭审查明的事实，原告最终因被告的行政管理行为未能通过该人行横道。被告在答辩状中说明原告行驶的方向是“准备从岭南大道的西车道横过东车道的斑马线，再左转由南向北往市政府方向行驶”，但对该行驶方向的判断并无证据支持，且原告驾驶车辆行驶的目的地与原告的行政管理行为并无关联，被告在答辩状中表述原告最终通过了该路口，也与本案庭审查明的事实不符，故被告上述答辩内容本院不予采纳。被告还提出对原告进行劝导不予通行的理由是原告车辆体积较大、涉嫌改装，可能影响创文检查，但实际并未对原告车辆是否涉嫌改装进行检查和认定，故该理由也没有事实依据，本院亦不予采纳。被告执勤民警作为路面执勤的交通管理人，在原告提出质疑并表明××人身份后，仍对原告进行劝导不让通过的管理行为理由不成立，不合法律法规规定。
综上，被告执勤民警对原告要求下车推行的行为是行政管理的方式，不影响原告实际权利，原告认为被告故意刁难的证据不充分，其请求确认该行为违法的诉讼请求不成立。被告执勤民警对原告驾驶××人专用车采取的通行限制行为不合法，原告要求确认该限制通行行为违法的请求成立，本院予以支持。
关于原告要求被告赔礼道歉的诉讼请求是否成立的问题。根据上文论述，被告对原告实施行政管理的行为影响了原告的道路通行权利，但根据庭审中原告的自述，原告最终绕道通行，造成了时间的耽误，故被告的行为并未直接对原告造成实际的财产损害，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的行政赔偿的范围。且根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十一条、第三十五条的规定，赔礼道歉仅作为违法侵犯公民人身权致人精神损害的赔偿方式，故原告提出赔礼道歉的请求不符合上述规定，本院不予支持。
原告还提出被告要求××人下车推行是对××人歧视、态度恶劣、未依法保障××人的合法权益等观点，属于对被告执勤民警工作方式和态度提出的异议以及对被告工作方式提出的建议，不属于行政诉讼处理的范围，根据本案查明的事实，原告已就执勤民警的工作态度向上级公安机关提出了投诉，故原告的上述观点不属本案处理范围。
综上所述，被告执勤民警对原告限制通行的行政管理行为违法，但由于该行为不具有可撤销的内容，故应确认违法。原告其他诉讼请求不成立，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项和2000年3月10日施行的《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
1、确认被告佛山市公安局禅城分局交通警察大队民警于2014年12月22日对原告劳浩发驾驶车辆限制通行的管理行为违法。
2、驳回原告劳浩发的其他诉讼请求。
本案受理费经当事人申请免予缴纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 刘应东
审 判 员 孔庆强
人民陪审员 赵 凡
二〇一五年五月十二日
书 记 员 韦健吉
附相关的法律条文：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
…….
2、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条第（四）项：其他应当判决驳回诉讼请求的情形。