河南省郑州市中原区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中行初字第278号
原告郑州丹尼斯百货有限公司上街分公司，住所地郑州市上街区。
负责人余万仓，职务店长。
委托代理人安旭，郑州丹尼斯百货有限公司上街分公司工作人员。
委托代理人王意，郑州丹尼斯百货有限公司上街分公司工作人员。
被告郑州市工商行政管理局，住所地郑州市二七区。
法定代表人吴凤军，职务局长。
委托代理人牛晓红，郑州市人民政府行政复议中心工作人员。
委托代理人刘奎贤，郑州市人民政府行政复议中心工作人员。
第三人赵正军，男，1973年9月13日出生，汉族，住郑州市，户籍地河南省巩义市。
原告郑州丹尼斯百货有限公司上街分公司（以下简称上街丹尼斯）不服被告郑州市工商行政管理局(以下简称市工商局)行政复议决定，于2015年8月10日向本院提起行政诉讼，本院受理后，于同年8月13日向被告市工商局送达了起诉状副本及应诉通知书。因案情疑难复杂，经河南省高级人民法院批准延期审理。本院依法组成合议庭，于2015年12月23日公开开庭审理了本案。原告上街丹尼斯委托代理人安旭、王意，被告市工商局委托代理人牛晓红、刘奎贤，第三人赵正军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2015年4月24日，在原告毫不知情的情况下，被告作出的郑工商（行复决）【2015】380号行政复议决定书，1、认为申请人赵正军举报的违法事项涉及康师傅茶和汇源果汁两种食品，分别违反了《GB7718-2011预包装食品标签通则》规定的不同情形，被申请人认为“不是同一种食品，却存在同一种违法行为”，未分别作出处罚，主要事实不清。从而撤消了郑州市工商行政管理局上街分局（以下简称上街工商分局）作出的郑工商上街处字【2015】2号行政处罚决定，责令其依法重新作出处理，严重侵犯了原告的合法权益；2、上街工商分局作出的认定恒大冰泉长白山天然矿泉水（以下简称恒大冰泉）“均衡富含对人体有益的多种微量元素”符合《GB7718-2011预包装食品标签通则》的规定，予以撤案的主要事实不清，撤销上街工商分局作出的撤案决定，责令其依法重新作出处理，严重侵犯了原告的合法权益。被告作出的第一项决定违反了2005年10月26日国务院法制办作出的（国法函【2005】442号）《对湖北省人民政府法制办公室<关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示>的复函》，函复内容：“《行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。”上街工商分局作出的处罚决定是针对原告的同一违法故意（或过失），并且触犯的是《食品安全法》规定的同一个行政处罚的情形，虽然涉及不同的产品，但这些产品只是当事人基于同一个违法故意（或过失），连续实施的数个独立的行政违法行为。根据《全国人大常委会法工委关于行政复议机关能否加重对申请人处罚问题的答复意见》（法工委复字【2001】21号，2001年9月6日）“国家环境保护总局：你局2001年6月14日来函（环函【2001】121号）收悉，现答复如下：同意国家环境保护总局的意见。即行政复议机关在对被申请人作出的行政处罚决定或者其他具体行政行为进行复议时，作出的行政复议决定不得对该行政处罚或者该具体行政行为增加处罚种类或加重对申请人的处罚。被告的复议决定，增加了对原告的处罚种类，处罚幅度，不仅错误而且严重违法。被告作出的第二项决定违反了《预包装食品标签通则》（GB28050-2011）问答第65条“对原料特性和生产工艺的描述不属于营养声称，如脱盐清粉等，其描述应符合相应法律、法规或标准的要求。”恒大冰泉属单一配料的食品，并未添加任何营养成分，其标称是对其原料水的描述，符合《预包装食品标签通则》（GB28050-2011）问答第65条的规定。综上，请求撤销被告作出的郑工商（行复决）【2015】380号行政复议决定书。
原告向本院提交了上街工商分局的送达回证复印件。
原告向本院提供的依据：1、国家环境保护总局答复函，证明行政复议程序中不能加重处罚或增加处罚种类；2、对湖北省人民政府法制办《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函，证明原告的这两种商品是基于一个违法故意，而这个违法故意处于连续或继续的状态，所以只需处罚一次。
被告市工商局辩称：【2015】380号行政复议决定书事实清楚、适用法律正确、程序合法。申请人赵正军不服被申请人上街工商分局对其举报原告销售食品涉嫌违法所作的处理，于2015年3月16日向被告提出行政复议申请，被告经审理于2015年4月24日作出380号复议决定，认为：1、申请人举报的违法事项涉及康师傅茶、汇源果汁两种食品，分别违反了《GB7718-2011预包装食品标签通则》规定不同的违法情形，被申请人认为“不是同一种食品，却存在同一种违法行为”，未分别作出处罚，主要事实不清；2、《预包装食品营养标签通则》第2.7条营养声称规定，对食品营养特性的描述和声明，如能量水平、蛋白质含量水平。营养声称包括含量声称和比较声称。第2.7.1条规定，含量声称描述食品中能量或营养成分含量水平的声称。声称用语包括“含有”、“高”、“低”或“无”等。第7条豁免强制标示营养标签的预包装食品规定，豁免强制标示营养标签的预包装食品，如果在其包装上出现任何营养信息时，应按照本标准执行。第4.1条规定，所有预包装食品营养标签强制标示的内容包括能量、核心营养素的含量值及其占营养素参考值（NRV）的百分比。被申请人对恒大冰泉“均衡富含对人体有益的多种微量元素”的标称，认为不违反现行法律、法规及相关食品安全标准，予以撤案，主要事实不清。综上，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定：1、撤销被申请人作出的郑工商上街处字【2015】2号行政处罚决定，责令其依法重新作出处理；2、撤销被申请人作出的撤案决定，责令其依法重新作出处理。故380号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告市工商局向本院提供以下证据：第一组证据，申请人行政复议申请书及提交的其他相关材料；第二组证据，被告行政复议受理通知书、答复通知书；第三组证据，被申请人行政答辩状及提交书面证据；第四组证据，被告作出380号行政复议决定。以上证据证明被告作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。
被告市工商局向本院提交的法律依据：依据1、《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）第3.8.2和4.1.4.1条；2、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项。
第三人赵正军未发表意见。
第三人未向本院提交证据。
对于被告市工商局提交的证据，原告的质证意见如下：对第一、二、三组证据无异议；对第四组证据有异议。
对于被告市工商局提交的证据，第三人无异议。
对于原告提交的证据被告、第三人无异议。
本院对原告、被告提交的证据均予以认定。
根据上述经庭审质证的证据及庭审情况，本院认定以下事实：赵正军以上街丹尼斯销售的康师傅绿茶外文标签HI无对应汉字、汇源系列果汁声称富含果肉、维生素等未标注营养成分含量、营养成分表不合格、恒大冰泉有“富含”营养声称未标注营养成分表为由，于2014年11月11日向上街工商分局举报，认为上述被举报的食品违反《中华人民共和国食品安全法》，要求：1、对上述食品的生产者、全部销售流向并予以处罚、处理；2、对被举报人销售上述食品但不能提供当批次的检验报告或者检验报告复印件的行为，依照《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》进行处罚；3、对涉案食品未按标准进行型式检验，且未保存销售凭证并验明标识、未履行食品安全法三十九条保存、记录义务的行为进行处罚。上街工商分局受理后于同年12月3日对该举报立案调查，并查明2014年以来，上街丹尼斯分别以1.40/2.30元/瓶的价格先后4次从郑州顶津食品有限公司购进600ml装康师傅绿茶（条形码：6921317955057）150瓶，分别以1.50、2.50元/瓶的价格在其经营场所销售；分别以7.00、7.50、8.00、8.30元/盒的价格，先后5次从北京汇源集团开封有限公司购进1L装汇源桃果肉饮料（条形码：6923555210998）120盒，分别以7.80、8.50元/盒的价格在其经营场所销售。上述食品中康师傅绿茶的包装上以竖排的形式标注有“Hi青春喝彩不停”字样，而Hi是英文单词，没有标注对应中文，不符合《GB7718-2011预包食品装标签通则》第3.8.2条的规定。汇源桃果肉饮料的包装上标注有“富含果肉、果汁含量≥40%”等字样，却未标注果肉在该食品中的含量，不符合《GB7718-2011预包装食品标签通则》4.1.4.1条的规定。另查明：恒大冰泉属单一配料的食品，其标称的“均富含对人体有益的多种微量元素”是对其原料水的表述，不违反现行法律、法规及相关食品安全标准，已撤案。直至立案时止，上街丹尼斯已将上述食品全部售出，其违法经营的食品价值金额为：1293.00元。违法所得：115.45元。上街工商分局认为，上街丹尼斯销售的上述食品，分别违反《中华人民共和国食品安全法》第四十二条第（九）项“法律、法规或者食品安全标准规定必须标明的其他事项”和《GB7718-2011预包装食品标签通则》第3.8.2条“可以同时使用外文，但应与中文有对应关系，所有外文不得大于相应的汉字”以及4.1.4.1条“如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量”的规定。上街工商分局认为上街丹尼斯销售上述食品的行为已构成销售不符合食品安全法的食品的违法行为，情节轻微，依法应予查处。依据《中华人民共和国食品安全法》第八十六条第（二）项，生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法经营的工具、设备原料等物品；违法经营的食品货值金额不足一万元的，并处两千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额二倍以上五倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证的规定，决定：一、没收违法所得115.45元；二、罚款人民币2000元。赵正军于2015年3月4日得知处理结果后，对该处理结果不服，于同年3月16日向被告市工商局提起行政复议，请求被告市工商局撤销被申请人上街工商分局对其举报的上街丹尼斯销售康师傅绿茶、汇源果汁作出的处罚决定，责令被申请人重新依法处理。被告受理后，于2015年3月27日向上街工商分局送达行政复议答复通知书，履行告知义务。上街工商分局于2015年4月3日向被告提交了行政复议答复书及相关证据。上街工商分局答复称：上述被举报的康师傅绿茶和汇源桃果肉果汁，虽不是同一种食品，却都属于食品标签违法，是同一种违法行为。被告经审理后认为：1、赵正军举报的违法事项涉及康师傅茶、汇源果汁两种食品，分别违反了《GB7718-2011预包装食品标签通则》规定的不同的违法情形，被申请人认为“不是同一种食品，却存在同一种违法行为”，未分别作出处罚，主要事实不清；2、《预包装食品营养标签通则》第2.7条营养声称规定，对食品营养特性的表述和声明，如能量水平、蛋白质含量水平。营养声称包括含量声称和比较声称。第2.7.1条规定，含量声称描述食品中能量或营养成分含量水平的声称。声称用语包括“含有”、“高”、“低”或“无”等。第7条豁免强制标示营养标签的预包装食品规定，豁免强制标示营养标签的预包装食品，如果在其标签上出现任何营养信息时，应按照本标准执行。第4.1条规定，所有预包装食品营养标签强制标示的内容包括能量、核心营养素的含量值及其占营养素参考值（NRV）的百分比。上街工商分局对恒大冰泉“均衡富含对人体有益的多种微量元素”的标称，认为不违反现行法律、法规及相关食品安全标准，予以撤案，主要事实不清。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，被告决定1、撤销被申请人上街工商分局作出的郑工商上街处字【2015】2号行政处罚决定书，责令依法重新作出处理；2、撤销上街工商分局作出的撤案决定，责令重新作出处理。被申请人上街工商分局于2015年4月24日收到该行政复议决定书后，又于同年7月30日将该行政复议决定书的复印件送达上街丹尼斯，上街丹尼斯不服该行政复议决定诉至本院。
本院认为，《GB7718-2011预包装食品标签通则》所罗列了各种符合法律规定的标签的要求，但凡违反上述通则的其中一种，均是基于不同的违法故意的违法行为，被举报的康师傅绿茶、汇源桃果肉饮料两种食品的包装显然分别违反了《GB7718-2011预包装食品标签通则》第3.8.2条和第4.1.4.1条，并不是一种违法行为的连续状态，而是标签违法的两种不同情形，应属于两种违法行为，分别作出处罚。食品安全法第四十二条第一款第（九）项虽是兜底条款，但更加强调标签违法行为种类繁多，该法条并未穷尽列举，而不是将所有违反下位法《GB7718-2011预包装食品标签通则》所规定的情形归为一类违法行为；食品安全法第八十六是对标签违法行为的处罚方式、幅度的规定，违反食品安全法及《GB7718-2011预包装食品标签通则》等法律法规的标签违法行为均应按照食品安全法规定的标准、方式、幅度等予以处罚。上街工商分局对基本法律条文的关系、适用等问题理解有误，处罚不当，其作出的处理决定应被撤销。关于恒大冰泉标签违法的举报，上街工商分局未对“富含”是否属于营养声称进行调查论证，便认定恒大冰泉的标签中“富含”是对原料水的描述，作出结论认为该标签不存在违法行为予以撤案，主要事实未予查明，处理决定过于草率，应予撤销。综上被告市工商局作出的行政复议决定程序合法、处理正确。原告上街丹尼斯请求法院撤销被告市工商局作出的郑工商（行复决）【2015】380号行政复议决定，事实与理由不成立，且无法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条之规定，判决如下：
驳回原告郑州丹尼斯百货有限公司上街分公司的诉讼请求。
案件受理费50元,由原告郑州丹尼斯百货有限公司上街分公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。
审 判 长 张淑慧
人民陪审员 尹瑞山
人民陪审员 陈丰霞
二〇一六年三月二十六日
书 记 员 郝英邑
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。