江苏省东海县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）连东行初字第18号
原告江苏茂期化工有限公司。
法定代表人肖某，江苏茂期化工有限公司执行董事。
委托代理人卢某，江苏榆和律师事务所律师。
委托代理人罗某，浙江天册律师事务所律师。
被告灌南县国土资源局。
法定代表人晏某某，灌南县国土资源局局长。
委托代理人于某某。
委托代理人张某某。
原告江苏茂期化工有限公司诉被告灌南县国土资源局土地行政命令一案，向本院提起行政诉讼。本院于2014年2月26日受理后，依法组成合议庭，于2014年3月26日公开开庭审理了本案。原告江苏茂期化工有限公司的委托代理人卢某、罗某，被告灌南县国土资源局的委托代理人于某某、张某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告灌南县国土资源局于2013年11月20日对原告江苏茂期化工有限公司作出了灌国土资改字（2013）第04号责令改正违法行为通知书。
被告提供的证据：
1、连云港市国土资源局行政复议决定书，证明决定经上级复议维持，得到上级确认；
2、责令改正违法行为通知书；
3、立案呈批表；
4、询问笔录；
5、行政处罚听证告知书；
6、行政处罚告知书；
7、行政处罚听证通知书；
8、投资合同；
9、土地缴款书；
10、企业法人营业执照；
11、国有土地使用证；
12、闲置土地认定通知书；
13、行政处罚听证笔录；
14、闲置土地调查通知书；
证明灌南县国土资源局依法查处原告违法用地，依法作出责令改正违法行为通知书的事实清楚、程序合法、法律适用准确。
原告诉称，2004年12月30日，原告法定代表人肖某与连云港市堆沟港化学工业园区管理委员会签订投资合同，约定肖某投资创办连云港茂期化工有限公司，管委会提供85亩园区工业用地，肖某承担每亩1.3万元的土地办证费用。2005年7月11日，连云港茂期化工有限公司注册成立，同年10月，缴纳土地费用110.5万元。2005年5月13日，灌南县建设局向连云港茂期化工有限公司颁发建设用地规划许可证，用地项目名称为工业厂房，用地面积5.66公顷（即84.9亩）。2007年9月，被告向连云港茂期化工有限公司颁发灌国用（2007）第02-5417号国有土地使用证，使用权面积为33333平方米（约50亩），随后，连云港茂期化工有限公司依法办理建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，开始修建厂房、办公用房等设施。2008年2月26日，连云港茂期化工有限公司变更为江苏茂期化工有限公司。鉴于投资合同约定是85亩土地，而被告仅向原告颁发33333平方米即50亩土地使用证，原告多次向被告申请办理其余部分土地的国有土地使用证，被告以各种理由推诿，不予办理。2012年7月13日，被告对原告下达灌国土闲认（2012）第40号闲置土地认定通知书，被告确认原告2004年12月取得灌南县堆沟港化学工业园区84.96亩土地使用权。2013年8月7日，被告对原告下达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，被告认为，原告的35亩土地未取得合法土地使用权，涉嫌违法用地。同月8日，原告提出听证，被告举行听证会议。2013年11月20日，被告向原告下达责令改正违法行为通知书，同年12月12日，原告向连云港市国土资源局提出行政复议申请，2014年2月8日，原告收到连云港市国土资源局作出的（2013）连国土资行复第11号行政复议决定书，决定维持了被告作出的责令改正违法行为通知书。原告认为，被告作出的责令改正违法行为通知书认定事实错误，没有法律依据，且程序违法，请求依法撤销被告作出的灌国土资改字（2013）第04号责令改正违法行为通知书，本案诉讼费用由被告承担。
原告提供证据：
1、连云港市国土资源局行政复议决定书，证明原告诉讼目的合法，连云港市国土资源局维持了被告的行政行为。
2、责令改正违法行为通知书，证明原告认为违法，因此起诉。
3、投资合同，证明原告取得使用的85亩土地合法。
4、土地款缴款书，证明原告已按合同约定交纳了85亩土地的使用款项。
5、灌南地方税务局收税凭证，证明原告一直按85亩土地面积交纳各种税，说明土地的使用合法。
6、建设用地规划许可证，证明原告85亩用地项目符合城市规划要求，已经有权部门批准，证明原告的土地不是集体土地。
7、国有土地使用证，证明被告已为原告85亩中的50亩办证，办证的依据是投资合同及土地缴款。
8、闲置土地认定通知书及连云港万和地理信息工程有限公司勘测定界图，证明原告使用85亩土地经灌南县政府批准，对土地四界勘测定界，土地一直由原告使用，土地是一个整体。
9、行政处罚听证告知书，证明被告的行政行为程序违法，应予撤销。
被告辩称，一、原告违法用地事实清楚；二、答辩人责令原告改正违法行为程序合法；三、答辩人责令原告改正违法行为法律适用准确，请求依法予以维持。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
对原告提供的证据1-9，被告对其真实性无异议，本院予以确认；对被告提供的证据1-14，原告对其真实性无异议，本院予以确认。
经审理查明，2004年12月30日，肖某与连云港市堆沟港化学工业园管理委员会签订投资合同，合同约定，项目总投资5000万元，连云港市堆沟港化学工业园管理委员会向肖某提供85亩园区工业用地，肖某承担每亩1.3万元的土地办证费用，并承诺2005年3月18日前主体厂房开工建设，从本合同签订之日起，超过3个月主体厂房未动工的，自愿承担国土的土地闲置费，项目建设期限为8个月（从本合同签订之日起算），2005年11月30日前投产。2005年5月13日，灌南县建设局向连云港茂期化工有限公司颁发了建设用地规划许可证，用地项目名称为工业厂房，用地面积5.66公顷。2005年7月11日，连云港茂期化工有限公司登记注册，法定代表人肖某。2005年10月25日，连云港茂期化工有限公司缴纳了国有土地使用证的办证费用110.5万元。2007年9月10日，连云港茂期化工有限公司以协议出让的方式取得了被告颁发的灌国用（2007）第02-5417号国有土地使用证，土地性质工业用地，使用权面积为33333平方米。随后，连云港茂期化工有限公司依法办理建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，开工建设厂房、办公用房等设施，2009年厂房建成，2010年底投入生产。2008年2月26日，连云港茂期化工有限公司变更为原告江苏茂期化工有限公司。2012年1月至2013年12月，原告向灌南地方税务局交纳了城镇土地使用税、房产税、印花税等税。2012年7月13日，被告向原告发出了灌国土闲认（2012）第40号闲置土地认定通知书。2013年8月7日，被告向原告发出了行政处罚听证告知书、行政处罚告知书。原告提出听证，2013年8月27日，被告举行听证会。2013年11月20日，被告对原告作出了灌国土资改字（2013）第04号责令改正违法行为通知书，认定原告于2007年9月份未经批准非法占用灌南县堆沟港镇十队村集体土地23333.33平方米新建房屋、道路和围墙。原告不服，于2013年12月12日向连云港市国土资源局提出行政复议申请，2014年1月27日，连云港市国土资源局作出了（2013）连国土资行复第11号行政复议决定书，维持了被告作出的责令改正违法行为通知书。为此，原告诉至法院。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；第五十三条规定，经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。第五十四条第一款规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；第五十五条第一款规定，以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款规定，具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。（四）土地使用者应当依法申请土地登记。第二十九条第一款规定，国有土地有偿使用的方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股。《江苏省土地管理条例》第五条第二款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。第三款规定，未确定使用权的国有土地和依法收回的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，同级土地行政主管部门负责保护、管理。第三十六条第一款规定，建设单位和个人使用国有土地，除按照法律规定可以以划拨方式取得外，应当以国有土地使用权出让、作价出资或者入股、国有土地租赁等有偿使用方式取得。土地使用权出让由县级以上人民政府统一组织，土地行政主管部门负责具体实施，采用协议、招标、拍卖等方式进行。商业、旅游、娱乐和城市规划区范围内的经营性房产等经营性项目用地，必须采用招标、拍卖方式出让。原告的建设项目是以投资合同的方式向连云港市堆沟港化学工业园管理委员会申请85亩园区工业用地，被告作为该辖区的土地行政主管部门，对未确定使用权的国有土地负责保护、管理。被告依法对经批准的原告的建设项目需要使用国有建设用地进行了审查，原告通过协议出让的方式取得了被告颁发的灌国用（2007）第02-5417号使用权面积为33333平方米、土地性质为工业用地的国有土地使用证。而原告在取得该33333平方米国有土地使用权之外的23333.33平方米土地上新建房屋、道路和围墙，违反了上述的法律、法规规定。被告依法对原告作出的灌国土资改字（2013）第04号责令改正违法行为通知书，事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。故原告要求撤销被告灌国土资改字（2013）第04号责令改正违法行为通知书的诉讼请求，理由不能成立，本院不予支持，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告江苏茂期化工有限公司要求撤销被告灌南县国土资源局灌国土资改字（2013）第04号责令改正违法行为通知书的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告江苏茂期化工有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按双方当事人的人数提出副本，上诉于连云港市中级人民法院，同时根据《诉讼费交纳办法》的有关规定，向连云港市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。连云港市中级人民法院开户行：连云港市农行苍梧支行，账号：44×××94，也可到农行东海县支行营业厅交款。
审 判 长 戚 宇
代理审判员 郭 巍
人民陪审员 马长宜
二〇一四年五月十三日
书 记 员 孙周珍
法律条文及上诉须知附录
一、法律条文
（一）、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
……。
（二）、《中华人民共和国土地管理法》第五十三条经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。
（三）、《中华人民共和国土地管理法》第五十四条建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）……；（二）……；（三）……；（四）……。
（四）、《中华人民共和国土地管理法》第五十五条以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。……。
（五）、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。……。
（六）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。（四）土地使用者应当依法申请土地登记。……。
（七）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条国有土地有偿使用的方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股。
（八）、《江苏省土地管理条例》第五条……。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。未确定使用权的国有土地和依法收回的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，同级土地行政主管部门负责保护、管理。
（九）、《江苏省土地管理条例》第三十六条建设单位和个人使用国有土地，除按照法律规定可以以划拨方式取得外，应当以国有土地使用权出让、作价出资或者入股、国有土地租赁等有偿使用方式取得。土地使用权出让由县级以上人民政府统一组织，土地行政主管部门负责具体实施，采用协议、招标、拍卖等方式进行。商业、旅游、娱乐和城市规划区范围内的经营性房产等经营性项目用地，必须采用招标、拍卖方式出让。……。……。
（十）、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）……；（二）……；（三）……；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
二、上诉须知
当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。
上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院的，本院根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下：
将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。
本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。