吉林省白城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉08行终71号
上诉人（原审被告）通榆县新华镇人民政府。
法定代表人臧志勇，镇长。委托代理人绳海深，通榆县司法局干部。被上诉人（原审原告）李艳波，女，1978年6月4日生，汉族，农民，现住通榆县。委托代理人李文斌，通榆县国家法律援助中心律师。原审被告通榆县人民政府。法定代表人刘振兴，县长。委托代理人段清泉，通榆县人民政府办公室行政违法举报中心主任。原审第三人陈淑梅，女，1955年4月5日生，蒙古族，农民，现住通榆县。原审第三人赵华，男，1956年10月20日生，蒙古族，农民，现住通榆县。原审第三人赵福，男，1964年10月30日生，蒙古族，农民，现住通榆县。原审第三人赵艳侠，女，1961年6月10日生，蒙古族，农民，现住通榆县。原审第三人赵彩侠，女，1968年12月30日生，蒙古族，农民，现住通榆县。原审第三人赵彩红，女，1971年5月20日生，蒙古族，农民，现住通榆县。六原审第三人委托代理人刘一霖，通榆县开通镇社区法律服务所法律工作者。
上诉人通榆县新华镇人民政府因林业行政确认一案，不服通榆县人民法院（2016）吉0822行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人通榆县新华镇人民政府委托代理人绳海深，被上诉人李艳波及其委托代理人李文斌，原审被告通榆县人民政府委托代理人段清泉，原审第三人陈淑梅、赵华、赵福、赵艳侠、赵彩侠、赵彩红及其委托代理人刘一霖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，赵德胜夫妇共生育6名子女：赵荣（已故）、赵华、赵福、赵贵（已故）、赵艳侠、赵彩侠、赵彩红，其中赵荣系第三人陈淑梅丈夫，赵贵系原告李艳波前夫。赵德胜于1995年去世，赵德胜妻子于2008年去世。对赵德胜生前承包的林地，通榆县人民政府分别于1981年、1990年为赵德胜颁发了通政字第13634号和通政字第1310号林权执照，面积分别为2公顷和9.6公顷，共计林地面积为11.6公顷，该林地经GPS重新测量，各方对林地面积为10.2公顷认可。2009年林改时赵贵就赵德胜承包的林地与朝阳村签订了承包合同，2010年原告李艳波与赵贵离婚，后赵贵患病，李艳波回到赵贵身边照顾赵贵，2011年3月赵贵去世。赵贵去世后，李艳波将林改林地承包费8203元交给朝阳村。2011年六名第三人起诉要求继承赵德胜夫妇的林地，本院及白城市中级人民法院均裁定驳回起诉。2014年6月，六名第三人以原告为被申请人向新华镇政府申请确权，新华镇政府作出[2014]1号确权决定，认定争议林地为赵德胜夫妇的遗产，赵德胜夫妇对争议林地享有承包经营权。原告不服向通榆县人民政府申请行政复议，复议决定维持了新华镇政府的确权决定，原告向本院提起行政诉讼，本院作出（2015）通法行初字第15号行政判决，撤销了原行政行为。2015年12月22日，新华镇政府又作出新政发【2015】1号林地权属处理决定，认定六申请人享有林地承包经营权，被申请人李艳波不享有林地的承包经营权。原告不服申请行政复议，通榆县政府维持了新华镇的处理决定，原告又向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”、《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定：“下列案件不作为争议案件受理：……（四）农村土地承包经营权争议案件；……”，据此，农村土地承包经营权争议案件不属于县级以上国土资源行政主管部门和乡级人民政府受理土地权属争议案件范围，由此看出，法律、法规及规章没有赋予行政机关对农村土地承包经营权权属争议进行确权的法定职权。因此，新华镇人民政府对林地承包经营权作出确权超越其法定职权，应予撤销。复议机关对原行政机关作出的超越行政职权的行政行为，作出维持的复议决定亦是错误的，亦应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十九条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：撤销新华镇政府作出的新政发【2015】1号林地权属处理决定和通榆县人民政府作出的通政复决字[2016]2号复议决定。诉讼费50元由被告新华镇人民政府负担。
上诉人通榆县新华镇人民政府上诉称，（一）原审判决认定“新华镇人民政府对林地承包经营权作出确权超越其法定职权，应予撤销”属于事实认定不清，证据不足。首先，通榆县人民法院（2011）通法瞻民初字第204号、白城市中级人民法院（2012）白民二终字第55号两份民事裁定书中已经确认本案中李艳波与六位原审第三人之间争议林地的承包经营权和林木的所有权存在权属争议。其次，根据《森林法》第十七条第二款：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”、《吉林省林地保护条例》第十二条“林地所有权或者使用权发生争议的，由当事人依法协商解决。协商不成的，应按照以下规定处理：……集体林地之间的权属争议，由所在地乡（镇）人民政府调解处理……”之规定，上诉人有权对本案林地争议作出处理决定。（二）原审判决适用《土地权属争议调查处理办法》属于适用法律错误。根据上位法大于下位法，新法优于旧法的原则，本案应适用《森林法》和《吉林省林地保护条例》的有关规定。综上，请求二审法院支持上诉人诉请。
被上诉人李艳波辩称，（一）李艳波不应是本案的当事人，她与林地权属之间没有关系。她和丈夫早已离婚，不存在人身关系和财产关系，不应是本案的当事人。（二）林地权属不存在争议，有林权执照。（三）现在所谓争议的林地，村委会已经重新发包，林业管理部门已经重新进行了确权登记。重新发包登记是在赵贵的名下，该承包合同是否有效、林业管理部门对林地进行确权登记不属于新华镇人民政府行政职权范围。合同纠纷是由合同管理机关和人民法院主管。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决没有不当。上诉人上诉属于无理诉求，请求二审法院维持原判。
原审被告通榆县人民政府述称，新华镇人民政府作出的新政发（2015）1号行政处理决定事实清楚、证据确凿、程序合法。县政府复议决定按照复议法的规定受理、审查，并按结案期限进行审理后，维持该处理决定程序合法、适用法律正确。请求驳回原审原告的诉讼请求。
六原审第三人陈淑梅、赵华、赵福、赵艳侠、赵彩侠、赵彩红述称，原审第三人曾就争议地提起民事诉讼，但经一二审法院认定争议地应由政府确权，因此第三人向新华镇人民政府提出确权申请，新华镇政府根据申请作出确权决定。新华镇政府作出的确权决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求人民法院依法判决。
本案争议的焦点问题有两个，一是被上诉人通榆县新华镇人民政府作出的新政发（2015）1号处理决定是否合法；二是通榆县人民政府作出的通政复决字（2016）2号复议决定书是否合法。
二审审理过程中，各方当事人没有提供新证据。
本院经审理查明，赵德胜夫妇共生育7名子女。其他案件事实与一审相同，不再复述。
本院认为，从本案的事实来看，赵德胜夫妇生前享有争议林地的承包经营权，该争议林地不存在权属争议。赵德胜夫妇去世后，新华镇朝阳村村民委员会与赵德胜夫妇的儿子赵贵签订了林地承包合同，后六位第三人主张继续承包争议林地发生纠纷。由此看出，该起纠纷源于林地承包经营权继承和合同纠纷，通榆县新华镇人民政府在处理决定中对林地承包经营权继承进行处理和对合同效力进行审查没有法律依据。因此，通榆县新华镇政府作出的新政发（2015）1号处理决定和通榆县人民政府作出的通政复决字（2016）2号复议决定超越职权。原审法院予以撤销符合法律规定。上诉人的上诉理由不充分，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉费50.00元，由上诉人通榆县新华镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨晓静
审 判 员 王 莹
代理审判员 王 倩
二〇一六年十一月十七日
书 记 员 杨 蕊