河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫行终2714号
上诉人（一审原告）王磊等二十二人(名单及基本情况附后)。
诉讼代表人尹万中，男，1970年11月11日出生，汉族，住开封市金明区。
诉讼代表人岳大刚，男，1975年2月28日出生，汉族，住开封市金明区。
委托代理人臧云，北京京坤律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）开封市人民政府。住所地：开封市晋安路**号。
法定代表人侯红，市长。
委托代理人杨传玲，开封市示范区法制办工作人员。
委托代理人李茗，开封王松华律师事务所律师。
上诉人王磊等二十二人因与被上诉人开封市人民政府（以下简称开封市政府）房屋征收一案，不服商丘市中级人民法院（2016）豫14行初108号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭,对本案进行了审理。本案现已审理终结。
王磊等二十二人一审诉称，开封市“两改一建”办公室发布公告称其临时机构开封新区建设指挥部以会议纪要[2009]16号、[2010]7号、[2010]23号、[2012]6号批准“开封瞿家砦迁村并居”项目对瞿家砦、刘李岗、刘坟老村整体搬迁，现该项目正在征收中，其房屋在征收拆迁范围之内。王磊等二十二人认为，其房屋所在集体土地未被依法征收前，不能对房屋实施拆迁搬迁。开封市政府以开封新区建设指挥部会议纪要对其房屋所属集体土地上房屋实施征收拆迁没有职权依据，其征收行为没有征求广大被拆迁人意见，没有履行法定程序，严重侵犯了广大被征收人的合法权益。请求法院依法确认开封市政府以会议纪要形式批准“开封瞿家砦迁村并居”项目对其集体土地上房屋进行征收无效。
商丘市中级人民法院一审查明，王磊等二十二人分别系开封市经济技术开发区瞿家砦村、刘李岗村、开封市金明区刘坟老村村民，其所在村的集体建设用地经河南省人民政府以豫政土[2009]730号（涉及瞿家砦集体耕地5.8369公顷、其他农用地0.3705公顷、建设用地0.8644公顷）、732号（涉及瞿家砦集体耕地20.6695公顷、其他农用地1.7752公顷、建设用地0.8327公顷）、733号（涉及瞿家砦村集体耕地10.4300公顷、其他农用地0.8709公顷、建设用地2.7500公顷）；豫政土[2010]494号（涉及开封新区等4区6个村集体耕地28.4937公顷、其他农用地0.1842公顷、建设用地2.4902公顷）、523号（涉及开封新区、金明区5个村集体耕地34.6321公顷、园地3.2477公顷、林地3.1270公顷、其他农用地0.9903公顷、建设用地5.9276公顷）、859号（涉及开封新区等3个区6个村集体经济组织、开封新区等2个区5个村集体经济组织耕地、其他农用地、园地、林地、建设用地共计81.9442公顷）、860号（涉及开封新区5个区21个村集体经济组织的耕地、园地、林地、其他农用地、开封新区等5个区19个村集体经济组织建设用地、未利用地、国有建设用地共计347.9770公顷）；豫政土[2011]1060号（涉及开封新区等3个区瞿家砦村等11个村集体经济组织耕地、园地、林地、其他农用地、开封新区等2个区瞿家砦村等7个村集体经济组织建设用地，国有建设用地共计54.4256公顷）；豫政土[2012]102号（涉及开封新区等4个区斗门村等13个集体经济组织封底耕地、园地、林地、其他农用地、开封新区等3个区斗门村等6个集体经济组织建设用地，国有未利用地等共计375.5244公顷）批复2011年度第二批城市建设用地，由开封市政府实施征收。开封市“两改一建”办公室制作的“开封新区迁村并居改造项目公示栏”显示，“开封瞿家砦迁村并居”项目是对瞿家砦、刘李岗、刘坟老村整体搬迁，该项目的批准文号为“开封新区建设指挥部会议纪要[2009]16号、[2010]7号、[2010]23号、[2012]6号（简称涉案会议纪要）”。王磊等二十二人认为涉案会议纪要无权批准对集体土地上的房屋进行征收，开封市政府依据涉案会议纪要对“开封瞿家砦迁村并居”项目涉及的集体土地上的房屋进行征收无效，遂提起本案诉讼。
商丘市中级人民法院一审认为：1.关于涉案会议纪要是否具有可诉性的问题。开封市政府主张涉案会议纪要不具有可诉性。根据庭审查明的情况，王磊等二十二人明确表示所诉并非涉案会议纪要，而是认为开封市政府实施“开封瞿家砦迁村并居”项目、对项目涉及的集体土地上的房屋进行征收依据的是涉案会议纪要，无权对集体土地上房屋进行征收。故涉案会议纪要是否具有可诉性不是本案审理范围，对此问题本院不予评判。2.关于原王磊等二十二人要求确认开封市政府依据涉案会议纪要实施“开封瞿家砦迁村并居”项目、对项目涉及的集体土地上的房屋进行征收无效的问题。该问题的争议实质在于，王磊等人认为涉案土地系集体土地，开封市政府作为市级人民政府无权对集体土地进行征用。根据查明的事实，涉案土地原系集体土地，但已经河南省人民政府作出相关批复，同意作为开封市乡镇建设用地及城市建设用地，由开封市政府实施征用。虽然开封市政府“两改一建”办公室制作的“开封新区迁村并居改造项目公示栏”显示的涉案项目的批准文号为涉案会议纪要，但是开封市政府实施该项目、对项目涉及的集体土地上的房屋进行征收依据的是河南省人民政府的相关批复，而非涉案会议纪要。王磊等人要求确认开封市政府依据涉案会议纪要实施“开封瞿家砦迁村并居”项目、对项目涉及的集体土地上的房屋进行征收无效没有事实和法律依据，其诉讼请求不予支持。综上，一审裁定：驳回了王磊等二十二人的起诉。
上诉人王磊等二十二人不服一审裁定，向本院提起上诉称，一审法院认定被上诉人依据河南省人民政府的相关征地批复对上诉人的房屋进行征收属认定事实不清，被上诉人提供的批复文件均没有征地红线图，无法证明征地批复所涉土地在迁村并居范围之内；被上诉人以会议纪要作为征收的依据对房屋进行征收的行为应认定为无效，被上诉人没有对集体土地征收的权力，其利用会议纪要的形式对涉案房屋进行征收没有法律依据。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，应当依法撤销，恳请二审法院撤销一审裁定，支持上诉人的上诉请求。
被上诉人开封市政府答辩称，根据《国家行政机关公文处理办法》规定，会议纪要是行政机关公文的一种，是记载和传达行政机关会议情况和议事事项的一种文书。“会议纪要”属行政机关内部行为，不具有行政强制力。上诉人所诉的开封市新区建设指挥部做出的【2009】16号、【2010】7号、【2010】23号、【2012】6号会议纪要没有外化为行政行为，对上诉人的合法权益不产生任何实际影响，不是具体行政行为，不具有可诉性。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求依法驳回上诉人的起诉或者诉讼请求。
本院二审查明的案件事实与一审一致。
本院认为，王磊等二十二人的主要诉讼请求是依法确认开封市政府以会议纪要的形式批准“开封瞿家砦迁村并居”项目对上诉人集体土地上房屋进行征收的行为无效。虽然开封市“两改一建”办公室制作的“开封新区迁村并居改造项目公示栏”显示的开封瞿家砦迁村并居项目的批准文号为开封新区建设指挥部【2009】16号、【2010】7号、【2010】23号及【2012】6号会议纪要，但上述涉案会议纪要并没有涉及对集体土地上王磊等二十二人的房屋进行征收的内容，故不存在以会议纪要的形式超越职权批准对集体土地上的房屋进行征收的行为，王磊等二十二人的诉讼请求没有事实和法律依据，其诉求不能得到支持，一审裁定驳回王磊等人的起诉结果正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回王磊等二十二人的上诉，维持商丘市中级人民法院作出的（2016）豫14行初108号行政裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王凤强
代理审判员 韩凤丽
代理审判员 王秋娜
二〇一七年六月八日
书 记 员 吕芸霞
附：
上诉人王磊，男，1984年4月20日出生，身份证号410211198404201013X，汉族，住开封市经济技术开发区瞿家寨西队52号。
上诉人丁小玲，女，1957年11月6日出生，身份证号410211195711061045，汉族，住开封市经济技术开发区瞿家寨东队99号。
上诉人崔大伟，男，1983年7月26日出生，身份证号410211198307261014，汉族，住开封市经济技术开发区瞿家寨东队99号。
上诉人王伟，男，1959年11月22日出生，身份证号410211195911221015，汉族，住开封市金明区西郊乡瞿家寨西队1号。
上诉人尹小九，男，1975年10月21日出生，身份证号410211197510211034，汉族，住开封市金明区西郊乡刘坟村东队。
上诉人王记法，男，1981年9月24日出生，身份证号410211198109241012，汉族，住开封市金明区西郊乡瞿家寨东队119号。
上诉人岳大刚，男，1975年2月28日出生，身份证号230223197502282571，汉族，住开封市金明区西郊乡瞿家寨西队1号。
上诉人尹二立，男，1970年9月6日出生，身份证号410211197009061036，汉族，住开封市金明区西郊乡刘坟村28号。
上诉人郭效良，男，1972年11月24日出生，身份证号410211197211241030，汉族，住开封市金明区西郊乡刘李岗村西队33号。
上诉人尹万中，男，1970年11月11日出生，身份证号410211197011111039，汉族，住开封市金明区西郊乡刘坟村东队。
上诉人尹尽立，男，1977年5月7日出生，身份证号410211197705071019，汉族，住开封市金明区西郊乡刘坟村东队。
上诉人王玉顺，男，1958年9月20日出生，身份证号410211195809201034，汉族，住开封市金明区西郊乡瞿家寨西队10号。
上诉人王铁吨，男，1977年4月26日出生，身份证号410211197704261013，汉族，住开封市金明区西郊乡刘李岗村西队
上诉人王新生，男，1972年2月28日出生，身份证号410211197202281057，汉族，住开封市金明区西郊乡瞿家寨东队85号。
上诉人张义，男，1978年1月8日出生，身份证号410211197801081014，汉族，住开封市经济技术开发区刘李岗村东队55号。
上诉人张新忠，男，1957年9月7日出生，身份证号410211195709071017，汉族，住开封市经济技术开发区刘李岗村东队65号。
上诉人张三妞，女，1973年9月16日出生，身份证号410224197309163925，汉族，住开封市经济技术开发区瞿家寨西队5号。
上诉人尹君，男，1957年8月16日出生，身份证号410211195708161010，汉族，住开封市金明区西郊乡刘坟村17号。
上诉人尹万良，男，1966年12月1日出生，身份证号410211196612011012，汉族，住开封市金明区西郊乡刘坟村37号。
上诉人尹万银，男，1970年2月28日出生，身份证号41021119700228101X，汉族，住开封市金明区西郊乡刘坟村东队。
上诉人尹万世，男，1968年2月19日出生，身份证号410211196802191018，汉族，住开封市金明区西郊乡刘坟村27号。
上诉人孙明亮，男，1966年7月23日出生，身份证号410211196607231010，汉族，住开封市经济技术开发区瞿家寨西队77号。