中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申2585号再审申请人（一审原告、二审上诉人）林笃玉。委托代理人雷斌、丘标，北京大成（海口）律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）海口市人民政府。住所地：海南省海口市秀英区长滨路市政府第二行政办公区。法定代表人倪强，市长。委托代理人王季彪，海口市人民政府法律顾问。委托代理人张礼，海南唐海律师事务所律师。原审第三人海口市琼山区商业集团。住所地：海口市琼山区府城镇文庄路**号。法定代表人符积兴，总经理。委托代理人刘清钢，海南维特律师事务所律师。再审申请人林笃玉因诉被申请人海口市人民政府（以下简称海口市政府）及原审第三人海口市琼山区商业集团（以下简称琼山商业集团）土地行政登记一案，不服海南省高级人民法院于2016年3月18日作出的（2016）琼行终80号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年4月11日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于2017年5月16日上午在本院第一巡回法庭第三法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人林笃玉及其委托代理人雷斌，被申请人海口市政府的委托代理人王季彪、张礼，原审第三人琼山商业集团的委托代理人刘清钢，均到庭参加询问活动。案件现已审查终结。琼山商业集团前身为琼山县商业局，1995年改制为琼山市商业集团公司，1997年更名为琼山市商业集团，2003年海口和琼山两市合并后更名为海口市琼山区商业集团。1982年9月，琼山商业集团经报原琼山县人民政府批准，征用土地在府城镇培龙市场内建造商业综合大楼即府光商场，至1984年建成。林笃玉住宅所使用土地与府光商场相邻，位于府光商场西面。府光商场室外楼梯底下有一条通往东面的通道，作为林笃玉通行的道路，林笃玉与琼山商业集团争议土地位于府光商场室外楼梯口下通道位置。1993年2月25日，琼山商业集团向原琼山县国土局申请办理该地的土地使用权证。原琼山县国土局到土地现场进行了调查测量，绘制了宗地图，经相邻关系人指界，确认用地面积为769.82平方米。1993年4月，原琼山县人民政府给琼山商业集团核发了琼山国用（府城）字第02951号《国有土地使用证》（以下简称02951号证），用地面积为769.82平方米。2001年10月，琼山商业集团因单位名称变更等原因，向原琼山市国土环境资源局申请办理该地的土地使用权人名称变更登记手续。2001年11月原琼山市政府审核后，将该地一分为二，给琼山商业集团颁发了琼山籍国用（2001）字第01-××号《国有土地使用证》（以下简称01-××号证）和琼山籍国用（2001）字第01-01840号《国有土地使用证》（以下简称01-01840号证），两块用地面积分别为562.7平方米和151.73平方米，同时注销了02951号证。原琼山市政府为林笃玉颁发琼山籍国用（2001）字第01-0224号《国有土地使用证》（以下简称01-0224号证）。01-0224号证的界线与01-××号证的界线相吻合。2008年5月15日，琼山商业集团砌墙加固府光商场室外楼梯，室外楼梯底下尚保留林笃玉通行的一条道路。2009年，林笃玉得知原琼山市政府颁发01-××号证后，提起行政复议。2009年8月18日，海南省人民政府作出琼府复决（2009）40号行政复议决定，维持01-××号证。2009年9月12日，林笃玉提起行政诉讼。2009年12月25日，海口市中级人民法院作出（2009）海中法行初字第89号行政判决（以下简称89号判决），查明“经将01839号证宗地图与02951号证宗地图相比较，发现前者与原告相邻的楼梯部位的界址点明显发生变化，界址点有向外移动的情况”，在界址发生变更的情况下，原琼山市政府为琼山商业集团办理变更土地登记时没有召集相邻关系人进行指界系违反定程序，判决撤销海口市政府为琼山商业集团颁发的01-××号证，并要求海口市政府为琼山商业集团变更登记申请重新作出行政行为，驳回林笃玉的其他诉讼请求。89号判决发生法律效力后，林笃玉申请执行，海口市中级人民法院作出（2010）海中法执字第194号《执行通知书》。2010年5月31日，海口市国土资源局作出《关于收回土地证的通知》，并于2010年6月21日在《海口晚报》上刊登注销01-××号证公告。2010年6月4日、2011年7月28日，琼山商业集团分别向海口市国土资源局提交《关于要求尽快颁发土地使用权证的申请》，并于2011年8月1日向海口市国土资源局申报《海口市土地使用权申报、审核、登记、发证表》。2011年8月31日，海口市国土资源局制作《地籍调查表》，其中调查记事及调查意见中载明了涉案土地原土地证号为01-××号，面积为562.7平方米，经海口市中级人民法院89号判决撤销该证，根据海口市中级人民法院（2011）海中法民一终字第11号民事判决、原琼山国用（府）字第2951号土地证发证界线以及琼山区人民政府琼山复函（2003）46号《批复》、琼山区机构编制委员会办公室作出《关于海口市琼山区商业集团单位性质的情况说明》，该单位名称变更为海口市琼山区商业集团，按室外楼梯现状调整用地界线后重新换发土地证，用地实测面积为547.30平方米。经海口市土地测绘院制作了《土地使用权座落及现状》及《土地使用权界址坐标表》，海口市国土资源局制作了《土地登记卡》，地号为04-01-13-160。2011年9月8日，海口市政府向琼山商业集团颁发海口市国用（2011）007796号《国有土地使用证》（以下简称007796号证）。007796号证是在01-××号证的基础上，向东移至室外楼梯所占土地的位置。本案争议界址点位于007796号证宗地图的③、④、⑤、⑥界址点范围。经与琼山商业集团初始登记的02951号证比对，02951号证界址点②、③、④、⑤分别对应007796号证界址点③、④、⑤、⑥。02951号证①、②界址点的距离是5.94米，007796号证界址点①、②的距离为3.07米，界址点②、③的距离为2.87米，①至②至③界址点距离合计5.94米，与02951号证①、②界址点位置、距离一致。02951号证②、③界址点的距离是3.9米，007796号证界址点③、④的距离为5.16米。02951号证③、④界址点的距离是7.8米，007796号证界址点④、⑤的距离为7.97米。02951号证④、⑤界址点的距离是7.35米，007796号证界址点⑤、⑥的距离为6.86米。2015年8月20日，林笃玉提起本案行政诉讼，请求撤销007796号证。另查明，林笃玉与琼山商业集团曾因相邻权纠纷向海口市琼山区人民法院提起民事诉讼，琼山区人民法院作出（2010）琼山民一初字第309号民事判决，认为琼山商业集团砌墙加固府光商场室外楼梯后，室外楼梯底下尚保留林笃玉通行的一条道路，不影响林笃玉行使通行的权利，判决驳回林笃玉要求琼山商业集团消除侵害，拆除府光商场室外楼梯墙、售货店以及府光商场室外楼梯的诉讼请求。林笃玉不服提起上诉，海口市中级人民法院于2011年7月14日作出（2011）海中法民一终字第11号民事判决，判决驳回上诉，维持一审判决。海口市中级人民法院（2015）海中法行初字第138号行政判决认为，关于林笃玉诉讼主体资格问题。海口市政府认为，林笃玉不是争议地即府光商场室外楼梯占用土地的所有人，不是本案适格原告。从查明事实看，林笃玉所有土地证项下土地与涉案土地相邻，林笃玉一直使用争议地府光商场室外楼梯底下通行，并曾因相邻权纠纷将琼山商业集团诉至琼山区人民法院。依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十三条的规定，林笃玉所有土地与涉案土地相邻，因此，林笃玉起诉海口市政府颁证行为侵害其合法权益符合法律规定，其系本案适格原告。关于海口市政府颁发007796号证是否合法的问题。海口市政府给琼山商业集团颁发007796号证，是基于89号判决撤销琼山商业集团因单位名称变更而申请重新换发的两个土地证中的01-××号证，并要求海口市政府重新对琼山商业集团名称变更登记申请作出的行政行为。因此，007796号证也是在涉案土地进行了初始登记即颁发了02951号证后作出的变更登记行为。林笃玉主张涉案土地应重回到没有登记发证的情形，颁证亦重新按土地登记程序办理，该主张没有事实根据和法律依据，不予支持。经查，林笃玉与琼山商业集团争议的007796号证项下土地中的楼梯口位置界址点与初始登记的02951号证界址点未发生变动。故此次海口市政府给琼山商业集团重新换发的007796号证界址点未发生变化。海口市政府在接到海口市中级人民法院（2010）海中法执字第194号《执行通知书》后，公告注销了01-××号证，按照89号判决要求及琼山商业集团申请，以琼山商业集团单位名称变更为事由重新换发涉案宗地的土地证。海口市政府下属国土部门经调查核实，按室外楼梯现状实测面积进行登记，在与初始登记02951号证界址点未发生变动情况下，给琼山商业集团颁发007796号证，符合《土地登记办法》和《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》的相关规定。海口市政府的颁证行为并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回林笃玉的诉讼请求。林笃玉不服，提出上诉。海南省高级人民法院（2016）琼行终80号行政判决认为，林笃玉持有的01-0224号证项下土地与涉案土地相邻，且有使用007796号证中的室外楼梯下的土地通行，与海口市政府给琼山商业集团颁发的007796号证有利害关系，具有本案原告诉讼主体资格。经将本案被诉的007796号证与初始登记的02951号证比对，林笃玉与琼山商业集团所争议的007796号证楼梯口位置界址点与初始登记的02951号证对应的界址点未发生变动。林笃玉的土地的东面与琼山商业集团的土地的西面相邻。林笃玉的01-0224号证与琼山商业集团的01-××号证的界线互相吻合。在01-××号证被撤销后，007796号证是在01-××号证的基础上，向东移至室外楼梯的位置。因此，007796号证与林笃玉所持有的01-0224号证的界线并不重叠。由此可见，海口市政府给琼山商业集团颁发的007796号证与初始登记的02951号证争议的界址点未发生变动，也并未侵犯到林笃玉所享有的01-0224号证项下土地的权属。林笃玉主张007796号证中室外楼梯所占土地侵犯其宅基地使用权，但其并未提供充分的证据证明其对室外楼梯所占土地享有权属，且室外楼梯所占土地在1993年海口市政府给琼山商业集团颁发的02951号证的范围内，由琼山商业集团享有使用权。林笃玉至今未就02951号证提起诉讼，也没有有效证据证明其向相关部门就其认为的01-0224号证的面积登记错误申请纠正。林笃玉的该项主张不能成立，不予支持。关于林笃玉提出007796号证的《地籍调查表》上双方指界人一栏并无其签名的问题，本案被诉的007796号证属于变更登记，林笃玉与琼山商业集团争议的007796号楼梯口位置界址点与初始登记的02951号证界址点未发生变动。因此，海口市政府未组织林笃玉参与指界，并不违反法定程序。关于林笃玉提出室外楼梯及沿着楼梯所建的梯墙未办理报批、报建手续的问题。本案主要审查的是海口市政府给琼山商业集团颁发的007796号证是否合法，林笃玉提出的该项主张不属于本案的审理范围。关于林笃玉主张007796号证侵犯其通行权的问题，林笃玉与琼山商业集团曾因相邻权纠纷提起民事诉讼，生效的民事判决已驳回了林笃玉要求琼山商业集团消除侵害，拆除室外楼梯等诉讼请求。关于林笃玉提出的室外楼梯及梯墙影响其采光、排水、通风权利的问题，林笃玉在本案中并未提供证据证明，对其该项主张，该院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。林笃玉申请再审称：1.一、二审判决认定有关事实错误，主要证据不足。007796号证的界址点及相互之间的距离发生了明显的变化，但海口市政府却未按土地变更登记的程序进行处理。根据原国家土地管理局《关于变更土地登记的若干规定》第二条、第四条，《城镇地籍调查规程》、《日常地籍管理办法（试行）》和（1992）国土（籍）字第46号文件的有关规定，海口市政府在变更地籍调查进程中未通知琼山商业集团预先在变更界址点上设立界址标记，也未通知林笃玉到场共同指界，导致设立的界址点与旧证的界址点不相符，侵占了林笃玉的房地和行走通道。琼山商业集团所建的室外楼梯所在位置，本身属于林笃玉的宅基地使用范围，也不在政府征地范围，对此事实，一、二审判决均未查清。2.一、二审判决适用法律错误。林笃玉一审提供的相关证据都证明室外楼梯用地使用权不属于琼山商业集团所有，室外楼梯未经政府有关部门批建，海口市政府颁发土地证的变更登记行为证据明显不足、违反法定程序不通知到场指界，侵犯林笃玉的宅基地使用权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，应当判决撤销007796号证，并判决重新依法作出变更土地登记行为。一审判决却适用行政诉讼法第六十九条的规定，判决驳回林笃玉的诉讼请求，这属于适用法律条款错误。二审应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决撤销一审判决。请求对本案予以再审，撤销一、二审行政判决；撤销007796号证。海口市政府答辩称:一、二审认定事实清楚、适用法律法规正确，依法应予以维持。涉案007796号证已经将原争议的楼梯占用土地予以扣除，具体事实清楚、程序合法。林笃玉称涉案土地上琼山商业集团所建楼梯占用土地原归其所有，没有事实依据；该府办理变更登记系依法执行89号判决的内容，并非初始登记，新颁发的土地证已经将楼梯占用土地进行扣除后重新调整了地界，面积较原证缩小了15.5平方米，没有实际侵犯林笃玉的权益。请求驳回林笃玉的再审申请。琼山商业集团述称，二审判决认定事实清楚，适用法律正确。02951号证系合法有效的土地证，林笃玉从未就该证提出行政复议或行政诉讼，01-××号证被判令撤销后，02951号证仍然合法有效。海口市政府颁发007796号证未侵犯林笃玉的权益，发证程序合法。林笃玉对争议土地没有合法的使用权，1993年原琼山县政府颁发02951号证之前，没有任何个人或单位对争议土地享有土地使用权证，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条的规定以及该集团使用争议土地的现状，琼山县政府将争议土地划拨给该集团使用符合法律规定。请求驳回林笃玉的再审申请。本院经审查认为，林笃玉的土地的东面与琼山商业集团的土地的西面相邻。林笃玉的01-0224号证与琼山商业集团的01-××号证的界线互相吻合，并不存在重叠之处。虽然经过法院判决，01-××号证被撤销，但是海口市政府颁发的007796号证是在01-××号证的基础上，向东移至室外楼梯的位置。007796号证与林笃玉所持有的01-0224号证的界线并不重叠，并未侵犯林笃玉的01-0224号证项下土地的权属。本案中，林笃玉与琼山商业集团争议的界址点位于007796号证宗地图的③、④、⑤、⑥界址点范围，经与初始登记的02951号证比对，虽然007796号证中①至②至③界址点位置、距离，与02951号证①、②界址点完全一致，但007796号证中③、④、⑤、⑥几个界址点间的距离，与所对应的02951号证中②、③、④、⑤几个界址点的距离存在差异。在本院询问过程中，海口市政府认可，2011年与1993年的实地测量确实会出现误差。一、二审判决均认定海口市政府给琼山商业集团颁发的007796号证与初始登记的02951号证争议的界址点未发生变动，认定事实并不完全准确，本院予以指正。但是由于02951号证颁发过程中，林笃玉已进行了指界签字，该指界程序具有法律效力，符合程序规定。林笃玉一直未对02951号证及01-0224号证的效力提出过质疑或者通过提起诉讼等方式寻求救济，足以证明林笃玉对当时确定的界址点并无异议。尽管007796号证的界址点在02951号证的基础上出现了细微变化，但与02951号证的范围基本一致，与林笃玉01-0224号证项下土地并不存在重叠，故007796号证并未侵犯林笃玉的合法权益。林笃玉主张007796号证中室外楼梯所占土地侵犯其宅基地使用权，但林笃玉提供的居委会证明，并不足以证明林笃玉与琼山商业集团之间存在关于涉案争议土地的约定或者协议，且无任何证据予以佐证，本院对林笃玉提出的该项事实主张不予采信。一、二审判决驳回林笃玉的诉讼请求，结果并无不当，本院予以支持。林笃玉主张007796号证侵犯其通行权的问题，因本案争议的焦点是土地的权属问题而非通行权，故林笃玉的该项主张不属于本案审查范围。且林笃玉与琼山商业集团曾因相邻权纠纷提起民事诉讼，生效的民事判决对此已经做出了明确的判决，林笃玉的该项主张不能成立。综上，林笃玉提起本案再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回林笃玉的再审申请。审 判 长 熊俊勇审 判 员 龚 斌审 判 员 王毓莹二〇一七年六月十九日法官助理 牛延佳书 记 员 黄雅媚附：相关法律、司法解释条文1.中华人民共和国行政诉讼法第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。