北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京03行终362号
上诉人（一审被告）北京市顺义区仁和镇人民政府，住所地北京市顺义区顺平西路9号。
法定代表人李光明，镇长。
委托代理人王笃玉，男，北京市顺义区仁和镇人民政府司法所科员。
委托代理人单伟鸣，北京允宏律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）李洪生，男，1973年1月29日出生，汉族，北京市顺义区仁和地区北兴村居民。
委托代理人张翠翠，北京智勇律师事务所律师。
上诉人北京市顺义区仁和镇人民政府（以下简称仁和镇政府）因确认拆除行为违法一案，不服北京市顺义区人民法院(2017)京0113行初161号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年5月2日公开开庭审理了本案。上诉人仁和镇政府的委托代理人王笃玉、单伟鸣，被上诉人李洪生及其委托代理人张翠翠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，李洪生（乙方）与北京市顺义区仁和镇北兴村经济合作社（甲方）签订一年期限的《承包猪场空闲地协议》，约定：“一、甲方同意把原猪场中的空闲地3.8亩承包给乙方作为种植花卉使用。四、乙方承包甲方猪场中的空闲地只可用于种植，不得用作其他使用，更不可擅自转包他人。七、承包期内，因不可抗力原因或因城市规划建设，致使本合同不能继续履行，由此造成的经济损失双方互不承担责任。土地、房屋、猪舍及一切配套设施所获得的补偿款归甲方所有，乙方所建温室大棚以及种植作物获得的补偿款归乙方所有。”2015年10月，李洪生在上述承包地内建设了二层彩钢板大棚并在大棚内种植了花卉、树木。
2017年3月14日，北京市顺义区公安消防支队接（出）警记录记载以下内容：“接警时间：2017年3月14日15时18分。燃烧情况及火势：轻微。过火面积：80㎡。简要经过及处理情况：2017年3月14日15时18分（接警时间），位于北京市顺义区仁和镇北兴村北的彩钢房发生火灾，起火部位位于彩钢板建筑东南侧墙外，火灾造成李洪生搭建的彩钢板建筑及室内种植树木部分过火，本案拟采用一般程序开展调查。”
2017年3月14日，北京市顺义区公安消防支队制作《火灾现场勘验笔录》，记载以下内容：“勘验时间：2017年3月14日16时15分至3月14日17时15分。勘验情况：2017年3月14日15时18分（接警时间），位于顺义区仁和镇北兴村北发生火灾。顺义支队全勤指挥部及南法信中队、北轻汽中队、马坡中队、南彩中队15部消防车赶赴现场灭火。明火于15时48分被扑灭，火灾发生后，火灾事故调查员立即赶赴现场，张贴《封闭火灾现场公告》，对火灾现场进行了封闭，并对现场进行了勘验，勘验在自然光条件下进行。一、环境勘验：火灾现场位于顺义区仁和镇北兴村北。起火建筑为废弃的彩钢板建筑，建筑坐北朝南，东侧为村内道路，南侧为民房，西侧北侧均为空地。起火建筑东南角部分坍塌，建筑墙体及屋顶由南向北、从东向西高温变形痕迹依次递减，地面基本保持完好，无过火碳化及烟熏痕迹。二、初步勘验：起火建筑南北长50米，东西宽40米，建筑高约6米，墙体基础为1.2米高实体砖墙，上部使用内部填充聚苯乙烯泡沫彩钢板建造，屋顶采用单层铁板及阳光板交替搭建。彩钢板东南侧被火烧毁严重且塌陷，彩钢板建筑西侧、北侧部分无明显过火；彩钢板东南处西侧猪圈及空地处无过火。彩钢板内东南侧种植树木过火，北侧及西侧树木无明显过火，彩钢板内未发现电气线路。三、细项勘验：对现场燃烧残留物进行清理并将彩钢板建筑东南侧进行还原。紧贴彩钢板东南侧砖房处的墙面熏烤过火严重，过火痕迹由东向西、由南向北渐轻，彩钢板建筑东南侧砖墙外过火后墙面烟熏呈大“V”形痕迹，“V”形最低端位于彩钢板东南侧砖墙处。四、专项勘查：彩钢板内种植有树木，彩钢板东南侧砖墙、彩钢板内东南侧种植树木及土壤、彩钢板东南侧西墙等四处，分别提取样品进行检测未发现助燃剂。现场进行了拍照、绘图。”
2017年3月15日，北京市顺义区公安消防支队拍摄的照片显示有彩钢板房未过火区域，其制作的《北京市顺义区仁和镇北兴村北李洪生家彩钢板房火灾现场平面图》显示火灾现场位于彩钢板阳光大棚东南侧，火灾现场面积为彩钢板阳光大棚的一小部分。
2017年3月15日，北京市顺义区公安消防支队作出顺公消火认字〔2017〕第0008号《火灾事故认定书》，内容为：“火灾事故基本情况：2017年3月14日15时18分（接警时间），位于顺义区仁和镇北兴村北的彩钢板房发生火灾。火灾造成李洪生搭建的彩钢板建筑及室内种植树木部分过火，无人员伤亡。经调查，对起火原因认定如下：推断起火时间为2017年3月14日15时00分许，起火部位位于彩钢板建筑东南侧墙外；起火点位于彩钢板建筑东南侧墙外3米地面处，起火原因系外来火源所致。以上事实有询问笔录；现场照片；勘验笔录；火灾现场图等证据证实。”
2017年5月5日，仁和镇政府作出《关于北兴村“3.14”火灾救援情况的说明》，内容为：“李洪生：火灾当日，我机关接到救援通知后，立即赶往现场并配合公安机关消防机构开展扑救工作。明火熄灭后，我机关负责火灾善后处理工作。因火灾现场东侧及南侧均为大面积民宅，为彻底消除安全隐患，防止二次事故发生，我机关委托第三方连夜对火灾现场进行清理，目前您所称“大棚残留材料”等已无法寻回。特此说明。”
一审法院认为，涉案彩钢大棚过火面积约80㎡，在明火熄灭以后，仁和镇政府委托第三方连夜对现场进行清理，其虽辩称涉案彩钢大棚在救火过程中就基本上变成了废墟，其仅对残留物进行清理而非拆除，但仁和镇政府对此未提交证据予以证明且根据在案证据和一审法院调取的相关材料，一审法院对此意见不予采信。仁和镇政府拆除涉案彩钢大棚，依据不足，且仁和镇政府对其拆除行为亦未向一审法院提交证据，应承担不利法律后果。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认仁和镇政府于2017年3月14日拆除李洪生位于顺义区仁和镇北兴村北承包地上建设的彩钢大棚的行为违法。
一审判决后，仁和镇政府不服，向本院提起上诉称：根据北京市顺义区公安消防支队制作的《火灾现场勘验笔录》和其作出《火灾事故认定书》可知，本次火灾共出动15部消防车，涉案彩钢大棚南侧为民房，且涉案彩钢大棚起火部位位于彩钢建筑东南侧墙外，起火点位于彩钢板建筑东南侧墙外3米地面处。由此可见，该火场南侧大面积民房处于现实存在的高度危险之中。为了抢救人员和重要物资，防止火势蔓延，拆除或者破损毗邻火灾现场的建筑物、构筑物或者设施是必要且常见的施救措施,而本案是为了救火拆除了起火建筑物本身,足以证明扑救措施适当。另外,火灾的扑救不仅限于明火的扑灭，并且要彻底消除安全隐患。明火扑灭后，可以进行现场勘验,但并不代表整个火情已处理完毕，为了周边村民生命财产安全，就必须做到彻底清理火灾隐患，防止复燃。综上，原审判决事实认定不清，适用法律不当，故请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉。
李洪生答辩称：不同意上诉人的上诉请求，同意一审判决，请求二审法院予以维持。
李洪生在一审举证期限内提交以下证据：1.关于北兴村“3.14”火灾救援情况的说明，证明涉诉阳光棚是由仁和镇政府拆除的，而且目前所有大棚的残余材料都已经无法寻回，仁和镇政府主体适格。
2.承包猪场空闲地协议、北兴村猪场空地发包草图，证明李洪生主体适格，及涉诉场地的面积可以佐证涉诉大棚的面积，并且李洪生在涉诉大棚中种植花卉、树木，仁和镇政府在拆除大棚过程中，涉诉大棚中有几千棵树木及花卉也都被强制移走了。
3.顺公消火认字〔2017〕第0008号火灾事故认定书，证明发生火灾时仅是部分过火，无人员伤亡，虽有火灾但不具有现实危险性，仁和镇政府的强制拆除没有事实依据，实体违法。
4.2017年9月13日北兴村村民委员会证明，证明涉诉场地内的大棚情况，还有在棚内的花卉、苗木的种植情况，李洪生对该证明中载明的花卉、苗木因失火烧毁是不认可的，村委会只能这么出具，李洪生的损失以火灾事故认定书为准，花卉、苗木并没有全部烧毁。
仁和镇政府在一审举证期限内未提交证据。
一审法院依李洪生申请向北京市顺义区公安消防支队调取了2017年3月14日15时18分许，位于顺义区仁和镇北兴村北的彩钢板房发生火灾事件的接（出）警记录、询问笔录、现场照片、勘验笔录、火灾现场图等卷宗材料。
经庭审质证，一审法院对以上证据作如下确认：李洪生提交的全部证据和一审法院依申请调取的全部证据，客观真实、来源合法、形式合法，与本案事实具有关联性，能够证明李洪生建设涉案彩钢大棚及占用土地的来源和涉案大棚失火后进行救援以及明火熄灭后仁和镇政府拆除涉案大棚的情况，可以作为本案认定事实的依据，一审法院予以采纳。
上述证据均已随案移送本院。经庭审质证及审查核实，本院确认一审法院认证意见正确。
一审法院依据上述合法有效的证据材料认定的案件事实正确，本院予以确认。
本院认为，行政机关要做到依法行政，首先必须有法律明确授予的行政职权，必须在法律规定的职权范围内活动。在特殊紧急情况下，出于维护国家安全、社会秩序或者公共利益的需要，行政机关可以采取没有明确法律依据的或与通常状态下法律规定相抵触的措施。但需要注意的是，行政应急权力的行使必须符合以下几个条件：一是存在明显的紧急危险，二是非法定机关行使了紧急权力事后应由有权机关予以确认，三是应急权力行使应当适当，将负面损害控制在最小程度的范围内。
本案中，李洪生建设的涉案彩钢大棚发生火灾后，北京市顺义区公安消防支队赶赴现场灭火，明火被扑灭。明火被扑灭后，仁和镇政府委托第三方连夜对火灾现场进行清理，拆除了涉案彩钢大棚的残留部分，其主张是因火灾现场东侧及南侧均为大面积民宅，为彻底消除安全隐患，防止二次事故发生，才实施拆除行为。对此，本院认为，根据《中华人民共和国消防法》第四十五条的规定，公安机关消防机构统一组织和指挥火灾现场扑救。火灾现场总指挥根据扑救火灾的需要，有权决定为了抢救人员和重要物资，防止火势蔓延，拆除或者破损毗邻火灾现场的建筑物、构筑物或者设施等。据此，有权决定拆除现场建筑物的行政机关应为公安机关消防机构。在公安机关消防机构接到火警，赶赴火灾现场，扑灭火灾的情况下，法律法规并未授权地方人民政府有权对明火已被扑灭的建筑物实施拆除。本案中，仁和镇政府组织实施的拆除行为，既无法律法规的明确授权，也无有权机关的事后确认。且综合考虑涉案彩钢大棚过火的面积不足该建筑总面积的1/20、当日火灾发生时火势蔓延方向、经及时扑救明火已灭以及起火的彩钢大棚与周边建筑有一定距离或阻隔等因素，本院认为，现并无证据表明，仁和镇政府在当日情况下不组织连夜清理工作，就会出现火情复起、祸及周围民宅的明显紧急危险，故仁和镇政府组织实施拆除涉案彩钢大棚缺乏事实和法律依据。
诉讼阶段，仁和镇政府还主张出于方便公安机关消防机构救火车辆及时进入火灾现场实施扑救行动的需要而破拆涉案彩钢大棚。对此，李洪生予以否认，仁和镇政府亦未能提供相应证据予以佐证。故对该项主张，本院亦不予支持。
综上，上诉人仁和镇政府的上诉主张缺乏依据，对其上诉请求，本院不予支持。一审法院判决确认仁和镇政府于2017年3月14日拆除涉案彩钢大棚的行为违法正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京市顺义区仁和镇人民政府负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 韩 勇
审判员 王 奕
审判员 杨 旸
二〇一八年五月四日
书记员 李露希
书记员 林淡萍