辽宁省盘锦市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽11行终32号
上诉人（原审原告）郭振宇，男，1972年7月3日出生，住盘锦市兴隆台区。
被上诉人（原审被告）盘锦市公安局兴隆台分局，机关所在地盘锦市兴隆台区辽河中路65号。
法定代表人杨明，该局局长。
委托诉讼代理人姜乙权，盘锦市公安局兴隆台分局法控支队教导员。
委托诉讼代理人魏国平，盘锦市公安局兴隆台分局兴隆派出所民警。
被上诉人（原审被告）盘锦市公安局，机关所在地盘锦市辽东湾新区直方街。
法定代表人申海青，该局局长。
委托诉讼代理人唱文卫，盘锦市公安局法制支队教导员。
原审原告郭振宇诉原审被告盘锦市公安局兴隆台分局行政处罚及盘锦市公安局作出维持原处罚行政复议决定一案，不服盘锦市兴隆台区人民法院（2016）辽1103行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年10月18日公开开庭审理了本案，上诉人郭振宇及被上诉人盘锦市公安局兴隆台分局的委托诉讼代理人姜乙权、魏国平、原审被告盘锦市公安局的委托诉讼代理人唱文卫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审审理查明，原告郭振宇自2013年5月12日将该住宅出租给袁洪江，袁洪江将此住宅提供给盘锦触动美发店和盘锦焦点美发店作为员工宿舍居住，年租金一万元，收取租金三万元。2016年2月2日凌晨该住宅房屋发生火灾，造成四人死亡。2016年2月4日，公安机关在调查火灾事故过程中以原告不履行出租房屋治安责任为由对原告立案调查、进行传唤、询问并向原告送达行政处罚告知书，原告表示不提出陈述申辩并放弃听证权利。当日，被告兴隆台分局以原告在房屋出租期间，不履行出租房屋治安责任、未向公安机关办理登记手续、未签订治安责任保证书为由，根据公安部《租赁房屋治安管理规定》第九条第一项和三项的规定，给予郭振宇责令停止出租，罚款八千三百元，没收违法所得三万元的行政处罚。2016年2月15日原告向被告盘锦市公安局申请行政复议，该机关以原行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律准确，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出了维持兴隆台公安局2016年2月4日作出的盘公（兴）行罚决字（2016）第176号行政处罚决定。
原审认为，被告作为原告房屋所在地公安机关，依法有对违反《租赁房屋治安管理规定》作出处罚的法定职权。本案中，原告郭振宇不履行治安责任，未向公安机关办理登记手续、未签定责任保证书对外出租房屋，该房屋发生了火灾造成四人死亡，被告兴隆台分局对其作出行政处罚认定证据确凿、适用法律、法规正确，符合法律程序。被告盘锦市公安局作出的复议决定认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告郭振宇的诉讼请求。
上诉人郭振宇的上诉理由是：1、一审认定事实不清。郭振宇认为自己的房屋为合法建筑，安全、防灾等工程均符合强制性标准，虽然房屋出租，但未改变其结构不影响房屋的安全性，被告人在处罚前从未履行告知义务，督促原告办理出租房屋的登记手续及签订治安责任保证书，故上诉人未办理的行为属被告不作为所致，责任应由被告承担。2、被告未履行通知义务直接作出处罚，程序违法。虽然上诉人在公安机关询问当日已放弃听证权，但并不表示三日期限的终结，被告当日即作出行政处罚决定，故被告属于程序违法。3、处罚结果显失公平。被告对原告作出的处罚适用了两项，属于适用法律错误。事故发生在承租人袁红江转租他人期间，他也应向公安机关备案登记的，而公安机关没有处罚承租人，显失公平。
被上诉人盘锦市公安局兴隆台分局答辩称，上诉人没有履行出租人的治安管理责任，公安机关作出处罚决定合法，符合法定程序。
原审被告盘锦市公安局答辩称，盘公（兴）行罚决字[2016]第176号事实清楚，证据确凿，程序合法。
二审审理查明：2013年5月12日上诉人郭振宇与触动美发店经营者袁红江签定租房协议，将位于兴隆台区兴隆街繁荣小区天呈久兴楼2-3-502的住宅出租给袁红江作触动美发店员工宿舍，租期一年，租金一万元。此后，双方沿用此租房协议。2016年2月2日该住宅发生火灾，造成包括触动美发店和焦点美发店员工在内的四人死亡。被上诉人以上诉人不履行出租房屋治安责任为由，在上诉人表明不行使听证权利的当日作出行政处罚决定书(盘公（兴）行罚决字[2016]第176号)，作出责令上诉人停止出租、罚款八千三百元及没收违法所得三万元的处罚决定。2016年2月15日上诉人向原审被告盘锦市公安局申请复议，该局作出维持处罚决定的复议决定。
另查，从2013年5月12日至2016年2月2日，上诉人出租涉案房屋共收取三万元租金。
本院认为，本案的争议焦点是被上诉人盘锦市公安局兴隆台分局作出的处罚决定是否有事实依据和法律依据，是否应当适用听证程序，对上诉人的处罚是否属于明显不当。
公安部《租赁房屋治安管理规定》第九条第一项、第三项规定，违反本规定的行为，由县（市）公安局或城市公安分局予以处罚：（一）出租人未向公安机关办理登记手续或者未签订治安责任保证书出租房屋的，责令限期补办手续并没收非法所得，情节严重的可以并处月租金五倍以下的罚款；（三）出租人不履行治安责任发生治安灾害事故的，责令停止出租，可以并处月租金十倍以下的罚款。
被上诉人在对上诉人进行处罚时存在如下问题：一是上述两项规定能否同时适用本案。从该规定看，第一项与第三项存在关联关系，按照法理规定，应当择一重处罚，不应当同时适用两个条款进行处罚。被上诉人同时适用上述两个条款处罚属于适用法律错误。二是被上诉人没收上诉人违法所得三万元是否有法律依据。《租赁房屋治安管理规定》第九条第一项规定没收非法所得，上诉人将自己的房屋出租给他人，在没有按照法律规定办理登记签订治安责任保证书的情况下出租自己的房屋，所取得的收益应当认定违法所得，而不是非法所得。被上诉人依据该条款作出没收违法所得的处罚没有法律依据。三是即使法律规定的非法所得就是被上诉人所认为的违法所得，处罚决定认定的没收数额也缺乏事实依据。被上诉人对上诉人作出没收违法所得三万元的处罚决定，该数额是上诉人出租房屋的三年所得，被上诉人没有提供其尽到行政管理义务的证据而将不利后果归于上诉人，不符合行政法律法规规范行政主体行政行为的立法本意，也不符合行政机关应当及时行政的基本要求，因此认定没收的数额证据不充分。四是本案涉案房屋发生火灾事故是在承租人袁红江承租房屋期间，火灾现场有盘锦焦点美发店的员工在场。上诉人未与焦点员工签订租房协议，焦点员工与触动员工同住在上诉人出租给袁红江的房屋里，事实说明袁红江将从上诉人处承租的房屋的一部分转租给焦点美发店员工，虽然未签订协议，但形成事实上的转租。被上诉人在询问袁红江时，袁红江承认收取焦点美发店员工租金，也进一步证明转租的事实。《租赁房屋治安管理规定》第九条第（四）项规定，承租人将承租房屋转租他人未按规定报告公安机关的，处以警告，没收非法所得。被上诉人在未查清转租事实的前提下仅对上诉人进行处罚属于明显不当。关于上诉人上诉称被上诉人违反法定程序问题，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出较大数额罚款行政处罚决定前，应当告知当事人在处罚决定作出前三日内有要求举行听证的权利。上诉人不要求听证不等于被上诉人不遵守法律规定，应当在听证期限届满后作出行政处罚。被上诉人在送达处罚决定告知书的当日作出处罚决定违反了法律关于听证程序的规定。
综上，被上诉人作出的盘公（兴）行罚决字[2016]第176号行政处罚决定事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误，处罚明显不当。原审被告在复议时未能查清上述问题的情况下作出维持被上诉人的处罚决定不当。原审法院在未查清上述事实情况下判决驳回上诉人的诉讼请求不当。上诉人郭振宇的上诉请求予以支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（六）项、第八十九条第一款第（三）项、第三款，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一、二款的规定，判决如下：
一、撤销兴隆台区人民法院（2016）辽1103行初23号行政判决；
二、撤销盘锦市公安局兴隆台分局盘公（兴）行罚决字[2016]第176号行政处罚决定书中没收违法所得三万元和罚款八千三百元部分；
三、撤销盘锦市公安局盘公复决字（2016）06号行政复议决定；
四、责令盘锦市公安局兴隆台分局在法定期限内重新作出处罚决定。
本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人盘锦市公安局兴隆台分局承担。
本判决为终审判决。
审判长 王玉荣
审判员 王 勇
审判员 李智琼
二〇一七年十月三十一日
书记员 关 丹