福建省龙海市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）龙行初字第46号
原告杨建明，男，1966年4月10日出生，汉族，务工，住长泰县。
原告杨建福，男，1969年6月30日出生，汉族，务工，住长泰县。
原告杨梅英，女，1962年11月19日出生，汉族，务工，住长泰县。
原告杨建福、杨梅英的共同委托代理人杨建明，系杨建福之兄、杨梅英之弟，身份信息同上。
以上三原告的共同委托代理人李伟川，福建大易律师事务所律师。
被告长泰县国土资源局，住所地长泰县武安镇人民西路国土局综合楼，组织机构代码00390987-7。
法定代表人林玉彬，局长。
委托代理人叶少坚，男。
委托代理人陈明明，男。
原告杨建明、杨建福、杨梅英不服被告长泰县国土资源局（以下简称为“长泰县国土局”）土地行政管理一案，本院于2015年11月3日立案后，于同月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月2日公开开庭审理了本案。原告杨建明、杨建福、杨梅英的委托代理人李伟川，被告长泰县国土局的委托代理人叶少坚、陈明明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年7月16日，被告长泰县国土局向长泰县人民法院出具了一份《关于确认“泰国用（1991）字第0364号国有土地使用证”等事项的答复函》（以下简称为“答复函”），主要内容为：“1、‘泰国用（1991）字第0364号’国有土地使用证标定的地块因道路拓宽拆迁，其地上建筑物已灭失，依照国土部（1995）国土籍字第26号文第四章第29条和第五章第52条的规定，确认该土地使用证无效。2、经查，该地块当时征地拆迁均以口头协商确定。如需详细情况请与古农农场联系”。
原告杨建明、杨建福、杨梅英诉称，被告长泰县国土局出具的答复函明显违法，侵犯原告合法权益，应予撤销。理由如下：1、原告系合法取得国有土地使用权。原告父亲杨维宁（已去世）依法向长泰县人民政府申请住宅建设用地，经长泰县人民政府登记造册，核发了泰国用（1991）字第0364号国有土地使用证。原告作为法定继承人，依法继承、享有该国有土地使用证项下的土地使用权。2、被告长泰县国土局的行为严重违反法定程序。答复函直接确认原告的泰国用（1991）字第0364号国有土地使用证无效，但被告在作出答复函这一影响原告实体权利的行政行为前未进行必要的调查并告知原告应享有的陈述、申辩权，属程序违法。3、答复函违背客观事实，适用法律错误。长泰县人民政府并没有作出注销或者撤销其颁发的泰国用（1991）字第0364号国有土地使用证的决定，被告长泰县国土局出具答复函缺乏事实和法律依据。故原告请求依法确认被告出具答复函的行政行为违法并予以撤销。
原告向本院提供了以下证据：A1.《证明》，用于证明原告杨建明、杨建福、杨梅英三人的身份关系；A2.泰国用（1991）字第0364号国有土地使用证（附宗地图），用于证明原告父亲杨维宁于1991年12月取的讼争土地的合法使用权，被告出函确认无效是违法的；A3.《关于确认“泰国用（1991）字第0364号国有土地使用证”等事项的答复函》，证明被告长泰县国土局于2014年7月16日出具了被诉答复函。
被告长泰县国土局辩称，其出具的答复函仅作证据使用，不是行政行为。1、被告本身不是土地使用权的确认和颁证机关。根据《中华人民共和国土地管理法》第11条规定，县级以上人民政府才是确认土地使用权的法定机关，被告并不是土地使用权的确认和颁证机关。2、答复函的相对人是长泰县人民法院而不是原告。答复函是基于长泰县人民法院的来函咨询而作出的答复，且该答复函并没有明确具有行政行为的法律效力。3、答复函内容是表述被告对法律、法规和政策规定的行政理解和意见，仅供长泰县人民法院参考。因讼争土地于1995年全部拆除且存在超过2年未重建的事实，结合国土部（1995）国土籍字第26号文第四章第29条“……拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权”的规定，被告认为长泰县人民政府有权依法收回讼争土地使用权，才作出答复函供法院参考。综上，被告的答复函仅是一份证据，不具有可诉性，请求法院依法驳回原告的起诉。
被告向本院提交了以下证据、依据：B1.（2013）××民初字第××号民事裁定书，用于证明被诉答复函产生的原因，答复函的相对人是长泰县人民法院，仅作证据使用；B2-1.2010年8月24日长泰国土局《信访事项答复意见》、B2-2.漳国土执（2010）77号《关于长泰县古农农场杨建明信访事项的复查意见》、B2-3.2010年8月15日长泰县委、县政府领导接访日登记表、B2-4.照片4张，以上用于证明涉案土地拆除前状况为用条石建到1米多高（四窗齐），之后停工；1993年拆迁，1995年地基全部拆除，之后未建；因拆除已补偿杨维宁84平方米住宅用地；B3.法律依据：《中华人民共和国土地管理法》、《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、国土部（1995）国土籍字第26号文《确定土地所有权和使用权的若干规定》。
经庭审质证，被告长泰县国土局对原告证据A1无异议，对证据A2、A3的真实性无异议，而原告对被告证据的真实性均无异议，但对证据B1的合法性及B2的证明内容持有异议。本院认为，原、被告证据的真实性经双方质证均无异议，故全部采信为定案证据，对证据的证明内容由本院评判。
经审理查明，原告杨建明、杨建福、杨梅英系姐弟关系，其父杨维宁（已故）于1991年12月依法取得了由长泰县人民政府颁发的泰国用（1991）字第0364号《国有土地使用证》，该土地位于长泰县古农农场新村，地号为080201001，用途为住宅，用地面积263平方米，四至为：东至自家垟外，西至自家，南至自家垟外，北至自家垟外。2013年，三原告与案外人郑小文、郑小玲为讼争土地发生民事侵权纠纷，遂于9月26日诉至长泰县人民法院要求排除妨碍、恢复原状并赔偿损失。在该案审理过程中，长泰县人民法院就三原告所持有的国有土地使用证有关事项发函向长泰县国土局咨询。2014年7月16日，长泰县国土局向长泰县人民法院作出《关于确认“泰国用（1991）字第0364号国有土地使用证”等事项的答复函》，该函明确确认上述土地使用证无效。对此三原告不服，认为被告的答复函与事实不符，且严重违法，故提起本案之诉。
本院认为，本案争议的焦点是被告长泰县国土局于2014年7月16日作出的答复函是否属可诉的行政行为。经查，《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国土部（1995）国土籍字第26号）第29条明确规定“空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权”。也就是说，即便本案讼争土地确属依法应当收回的土地，也应由长泰县人民政府按照法定程序将该国有土地使用证注销后予以收回。而在被告长泰县国土局出具本案被诉答复函之前，长泰县人民政府并未作出上述注销和收回土地使用证的行政行为，可被告却在答复函中直接确认了原告的泰国用（1991）字第0364号国有土地使用证无效，故被告所称其答复仅对事实进行陈述，为长泰县人民法院提供参考的辩解，本院不予采信。虽然该答复函从形式上看，并不符合行政行为的表面特征，但从其内容来看，答复函明确确认了原告的土地使用权灭失，直接改变了相应的行政法律关系，对原告的权益产生了实际影响，且从后果看，长泰县人民法院正是依据该答复函认定的“该土地使用证无效”作出了对原告不利的民事裁判。上述两点均表明被诉答复函系对特定主体即原告产生了法律效果，该函实际已具备行政行为的实质要素。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，本院认为，本案的答复函属于可诉的行政行为，原告不服即可提起行政诉讼。同时，依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”以及《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三条第二款“市、县人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作”的规定，被告长泰县国土局依法具有对本行政辖区内的土地管理、监督职权，但并不是国有土地使用权的法定确权和颁证机关。故被告长泰县国土局出函确认原告的土地使用证无效属于超越职权，该违法行为依法应当撤销。综上，原告诉请撤销答复函于法有据，本院可予支持，但原告的诉讼请求中还包含请求确认答复函违法一项，因撤销的前提条件即违法，故确认违法的诉请本院不另行处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销被告长泰县国土资源局于2014年7月16日作出的《关于确认“泰国用（1991）字第0364号国有土地使用证”等事项的答复函》；
二、驳回原告杨建明、杨建福、杨梅英的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由原告杨建明、杨建福、杨梅英及被告长泰县国土资源局各负担25元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省漳州市中级人民法院。
审 判 长 柯经辉
审 判 员 许祥华
人民陪审员 王志强
二〇一五年十二月三十日
书 记 员 林建伟
附件：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国土地管理法》
第十一条农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。
单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。
确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。
《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》
第三条省人民政府土地行政主管部门负责全省土地的统一管理和监督工作。地区行政公署、市、县人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。乡镇人民政府负责本行政区域内土地管理工作。
《确定土地所有权和使用权的若干规定》（（1995）国土［籍］字第26号）
第二十九条因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权。
第五十二条空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
适用法律、法规错误的；
违反法定程序的；
超越职权的；
滥用职权的；
明显不当的。
最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。