山东省青岛市市南区人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁0202行初292号
原告青岛世嘉置业有限公司，住所地青岛市龙羊峡路4号二层。
法定代表人程淑萍，董事长。
委托代理人吴振义，北京市京师（青岛）律师事务所律师。
被告青岛市发展和改革委员会，住所地青岛市市南区香港中路11号。
法定代表人朱培吉，主任。
委托代理人王雪，青岛市发展和改革委员会工作人员。
委托代理人王思成，山东琴岛律师事务所律师。
被告青岛市城乡建设委员会，住所地青岛市澳门路121号甲。
法定代表人陈勇，主任。
委托代理人佟鲲，青岛市城乡建设委员会工作人员。
委托代理人赵礼敏，山东加舜律师事务所律师。
被告青岛市国土资源和房屋管理局，住所地青岛市巫峡路6号。
法定代表人张希田，局长。
委托代理人冯玉珍，青岛市国土资源和房屋管理局工作人员。
委托代理人孙玙，山东百佳信律师事务所律师。
被告青岛市人民政府，住所地青岛市香港中路11号。
法定代表人张新起，市长。
委托代理人曲学林，青岛市人民政府工作人员。
原告青岛世嘉置业有限公司诉被告青岛市发展和改革委员会、被告青岛市城乡建设委员会、被告青岛市国土资源和房屋管理局、被告青岛市人民政府行政确认及行政复议一案，于2016年10月26日向本院提起行政诉讼，本院同日受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月29日公开开庭审理了本案。原告委托代理人吴振义，被告青岛市发展和改革委员会委托代理人王雪、王思成，被告青岛市城乡建设委员会委托代理人佟鲲、赵礼敏，被告青岛市国土资源和房屋管理局委托代理人冯玉珍、孙玙，被告青岛市人民政府委托代理人曲学林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年5月20日，被告青岛市发展和改革委员会、被告青岛市城乡建设委员会、被告青岛市国土资源和房屋管理局对原告青岛世嘉置业有限公司作出《关于告知郑州路19号、29号经济适用住房项目核准文件失效的函》（青发改投资函【2014】42号）：2005年2月3日，青岛市发展和改革委员会、青岛市城乡建设委员会、青岛市国土资源和房屋管理局三部门下发了郑州路19号、29号经济适用住房项目核准文件（青发改投资【2005】75号）2006年12月30日，上述三部门作出《关于调整青岛世嘉置业有限公司郑州路经济适用住房项目建设规模的通知》（青发改投资【2006】552号）。根据《国务院关于投资体制改革的决定》和《企业投资项目核准暂行办法》第二十条的相关规定，鉴于该项目在核准文件有效期内未开工建设，也未向青岛市发展和改革委员会、青岛市城乡建设委员会、青岛市国土资源和房屋管理局申请延期，因此该项目核准文件自动失效。
原告青岛世嘉置业有限公司诉称，被告青岛市发展和改革委员会、被告青岛市城乡建设委员会、被告青岛市国土资源和房屋管理局三部门下达的《关于核准青岛市2005年第一批经济适用住房项目的通知》（青发改投资【2005】75号）及《关于调整青岛世嘉置业有限公司郑州路经济适用住房项目建设规模的通知》（青发改投资【2006】552号），批准了郑州路19号、29号经济适用住房建设项目。原告根据上述文件，完成了项目建设的前期准备工作，完成了土地使用权审批、工程设计规划和消防、人防、拆迁行政许可工作，完成了工程项目施工范围内的房屋部分拆迁等工作。后因青岛市市北区人民政府在土地征收、房屋拆迁工作中受阻，工程建设困难增加，项目建设难以继续推进。为摆脱困境，2014年4月20日，三被告联合作出了本案争议的青发改投资函【2014】42号函，该文下达给了青岛市市北区人民政府，但未依法送达给原告。2016年4月20日，原告向青岛市中级人民法院提起行政诉讼，要求青岛市市北区人民政府继续推进土地征收和项目建设工作，被告青岛市市北区人民政府向法庭提交了青发改投资函【2014】42号函，原告才得知该经济适用住房项目已在核准期限内失效。三被告作出的该项目核准文件失效的通知，未依法送达给原告，作出的具体行政行为程序不合法且认定事实错误。原告依法申请行政复议，青岛市人民政府维持了三被告作出的青发改投资函【2014】42号函。原告不服，提起行政诉讼，理由如下：一、三被告批准的郑州路19号、29号经济适用住房项目，在原告起诉青岛市市北区人民政府之前，青岛市人民政府一直不断协调推进项目并实际实施，这种持续实施行为事实上已取得批准三部门的事实认可与行政许可。涉案项目核准后，原告先后完成了土地审批、规划、人防、消防、拆迁许可、征收补偿方案等工作，进行了部分房屋的拆迁。该项目土地征收和房屋拆迁工作，涉及《城市房屋拆迁管理条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的法律适用。2007年6月28日，青岛市人民政府下达了《青岛市人民政府征地（使用、划拨）批件》。青岛市政府对项目的拆迁（征用）多次进行批示、督办和协调，并指示原告配合政府主导的拆迁工作，为此还召开了两次协调推进会，形成了两个会议纪要：【2010】第140号与【2011】第39号，被告青岛市城乡建设委员会、被告青岛市国土资源和房屋管理局等有关部门参加了协调会。2011年9月30日，原告与四方区街道办事处达成《郑州路19号改造项目房屋征收资金管理使用协议》，原告按照协议交纳了600万元的拆迁资金和90万元的拆迁征收工作费。2011年11月4日，原告向被告青岛市发展和改革委员会申请推进该项目建设，被告青岛市发展和改革委员会未回复和办理。自2007年2月3日原告取得涉案项目土地使用权至起诉青岛市市北区人民政府之前，该建设项目一直按照预定计划实施，已经事实上取得了被告的行政许可，不需要在实施过程中再进行核准。二、三被告下发的青发改投资【2005】75号通知未履行告知义务。自2001年至2005年，三被告先后四次单独或联合下发了通知，但均未告知原告在核准文件两年内如不申请续期，核准文件自动失效这一规定，且该项目在原告起诉青岛市市北区人民政府之前，一直在推进，而三被告在青发改投资函【2014】42号函下发之前，一直根据青岛市人民政府会议精神参与推进项目，故原告确认该项目一直在实施过程中，不需要再进行核准。三、青发改投资函【2014】42号函作出后，一直未送达给原告，具体行政行为不符合程序。三被告作出的青发改投资函【2014】42号函是向原告作出，但未向原告送达，原告法定代表人手机号码一直未更换。三被告未采用法定方式送达，被告青岛市发展和改革委员会主张委托青岛市市北区人民政府向原告送达，与事实不符，也违反法定程序，在没有书面授权的情况下，委托送达没有法律效力，且原告从未收到过该函的原件、复印件或传真件。四、青发改投资函【2014】42号函错误认定了原告未开工、未向三被告申请延期的两个基本事实。原被告双方一直全程参与青岛市人民政府组织的协调会，会议纪要明确了三被告的职责与工作分工，一直在推进土地征收和房屋征收工作。在涉案42号函作出之前，三被告从未通知、告知原告项目已失效。《企业投资项目核准暂行办法》并未规定申请延期必须采取书面形式，核准期限到期后，三被告还参加市政府组织的有关会议，不断推进项目，是对项目建设延期的事实认可与实际执行。2011年11月4日，原告向被告青岛市发展和改革委员会递交申请请求再次核准，被告不予理睬。在涉案项目核准期限满后，三被告未作出新的行政行为，至2014年下达42号函，超出合理期限，违反行政程序，也违背继续履行的事实。四、被告青岛市人民政府认定三被告作出42号函不属于具体行政行为，属于错误认定，判定法律关系有误，且前后相矛盾。复议机关在复议决定中认定42号函不属于具体行政行为，但又做出维持决定，前后矛盾。42号函作出后，对原告产生了实际影响，青岛市市北区人民政府以此为依据，拒绝继续实施征收行为，导致项目停滞，对行政相对人产生了实际影响，依法构成具体行政行为。请求1、撤销被告青岛市发展和改革委员会、被告青岛市城乡建设委员会、被告青岛市国土资源和房屋管理局作出《关于告知郑州路19号、29号经济适用住房项目核准文件失效的函》（青发改投资函【2014】42号函）；2、撤销青岛市人民政府青政复决【2016】252号行政复议决定。
四被告辩称，一、项目核准文件已经失效是客观事实。该项目于2005年2月3日核准，2006年12月30日调整建设规模，根据国家发改委第19号令第二十条规定，该项目应当在2008年12月30日前开工建设，如未开工建设，应当于2008年11月30日前向三被告申请延期，但该项目在上述时间既未开工建设，也未申请延期，故该项目已经于2008年12月30日自动失效。二、三被告作出的42号函仅是一种通知、告知行为，并非是做出新的行政行为废止项目核准文件，不是具体行政行为，不具有具体的可诉内容，未侵犯原告的合法权益，不属于行政诉讼受案范围。青发改投资函【2014】42号函是对青岛市人民政府督察的回复，涉案经济适用住房项目自2007年以来停滞不前，已拆迁居民多次上访，青岛市人民政府多次召开专题会议研究解决，对此立项督察。按照立项督察要求，三被告对该项目进行全面核查，依据国家发改委第19号令，出具涉案42号函，将该情况告知市政府办公厅、市北区政府和原告。三、涉案42号函系依法作出，事实清楚，程序合法。经青岛市城乡建设委员会核实，原告并未向其申请办理郑州路19号、29号经济适用住房项目开工建设的施工许可手续，不具备开工条件。原告也未在法定期限内申请延期，因此该项目核准文件自动失效。原告诉状中所称“2011年11月4日，原告向被告青岛市发展和改革委员会递交申请请求再次核准”，经核实，青岛市发展和改革委员会并未收到上述申请文件。四、被告青岛市人民政府作出行政复议决定程序合法。原告2016年8月3日向被告提出行政复议申请。2016年8月5日，青岛市人民政府作出《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》2016年16日至18日，三被申请人分别提交行政复议答复书并提交相关证据、依据。2016年9月28日，青岛市人民政府作出《行政复议决定延期通知书》，于2016年10月12日作出涉案复议决定。上述法律文书已依法送达各方当事人。
经审理查明，2005年2月3日，被告青岛市发展和改革委员会、被告青岛市城乡建设委员会、被告青岛市国土资源和房屋管理局三部门作出《关于核准青岛市2005年第一批经济适用住房项目的通知》（青发改投资【2005】75号），核准了由原告青岛世嘉置业有限公司建设的郑州路旧城改造（郑州路19号、29号）等一批经济适用住房项目。2006年12月30日，上述三被告对原告作出《关于调整青岛世嘉置业有限公司郑州路经济适用住房项目建设规模的通知》（青发改投资【2006】552号），对青发改投资【2005】75号通知核准的建设规模予以调整。2014年5月20日，上述三被告又对原告作出《关于告知郑州路19号、29号经济适用住房项目核准文件失效的函》（青发改投资函【2014】42号函）。
另查明，在涉案项目核准文件有效期届满30日（2008年11月30日）前，原告未向项目核准单位申请延期。原告主张在2011年曾向被告青岛市发展和改革委员会申请推进该项目建设，被告青岛市发展和改革委员会对其主张不予认可，原告亦未能提供证据证明。
又查明，目前，涉案项目尚未开工建设。
本院认为，《企业投资项目核准暂行办法》第二十条规定：“项目核准文件有效期2年，自发布之日起计算。项目在核准文件有效其内未开工建设的，项目单位应在核准文件有效期届满30日前向原项目核准机关申请延期，原项目核准机关应在核准文件有效期届满前作出是否准予延期的决定。项目在核准文件有效其内未开工建设也未向原项目核准机关申请延期的，原项目核准文件自动失效。”根据上述规定，涉案项目最后核准日期为2006年12月30日，有效期2年，因原告未在有效期届满前30日申请延期，该项目因为未在有效期内开工建设，故该项目核准文件在2008年12月30日自动失效。涉案项目核准文件失效属于已经发生的客观事实，不以青发改投资函【2014】42号函的作出而改变，三部门作出该42号函仅是对上述核准文件失效的事实予以告知，对原告的合法权益不产生实际影响，依法应裁定驳回原告的该项起诉。因本院对原行为不审查，对行政复议行为亦不予审查。案经合议庭评议，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定如下：
驳回原告青岛世嘉置业有限公司的起诉。
案件受理费人民币五十元，予以退回。
如不服裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 曲亚男
人民陪审员 蔡新友
人民陪审员 王连美
二〇一七年四月二十四日
书 记 员 毛佩瑜