河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫行再37号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）王得文，男，汉族，1955年12月10日生，住河南省沈丘县。
委托代理人王保，男，汉族，1982年12月14日生，住址同上。
委托代理人杨志强，河南顺宇律师事务所律师。
被申请人（一审被告）沈丘县人民政府。
法定代表人刘国庆，该县县长。
委托代理人李云峰，沈丘县人民政府法律�问。
委托代理人李晓强，沈丘县人民政府法制办主任。
被申请人（一审被告）沈丘县周营乡人民政府。
法定代表人马涛，该乡乡长。
委托代理人王保华，沈丘县周营乡国土资源所工作人员。
委托代理人孙洋，沈丘县槐店镇中心法律服务所法律工作者。
被申请人（一审第三人、二审上诉人）欧粉，女，汉族，1971年2月12日生，住河南省沈丘县。
委托代理人刘磊，河南裕恒律师事务所律师。
再审申请人王得文因诉沈丘县人民政府、沈丘县周营乡人民政府行政决定及行政复议一案，不服周口市中级人民法院（2016）豫16行终字第34号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年6月21日作出（2016）豫行申857号行政裁定，裁定由本院提审此案。本院依法另行组成合议庭对本案进行了审理。再审申请�王得文及其委托代理人王保、杨志强，被申请人沈丘县人民政府（以下简称沈丘县政府）委托代理人李云峰、李晓强，被申请人沈丘县周营乡人民政府（以下简称周营乡政府）委托代理人王保华、孙洋，被申请人欧粉及其委托代理人刘磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
周营乡政府于2015年1月26日作出周政[2015]6号《关于孟寨行政村村民欧粉与王得文土地纠纷的处理决定》。决定内容：1、双方争议的238.5平方米土地归孟寨行政村第六村民组所有。2、双方争议的238.5平方米集体土地使用权归欧粉，欧粉可按土地用途继续使用该宗土地。王得文对此不服向沈丘县政府提起行政复议，沈丘县政府于2015年5月20日作出沈政复决字[2015]2号行政复议决定，维持了周营乡政府的上述处理决定。王得文仍不服，遂诉至一审法院。
商水县人民法院一审查明，争议土�原来是生产队粪场，当时由欧粉的公爹王永新管理，王永新在上面栽有洋槐树，王得文需要找宅子，对该粪场进行了垫平。后来欧粉的丈夫将该土地出租给王德领时，王德领又进行了垫平。因王得文不愿意支付欧粉家树苗钱，至今该土地仍有欧粉家管理使用，为此双方发生争议，欧粉请求周营乡政府依法解决。一审另查明，争议土地为孟寨行政村第六村民组集体所有。周营乡政府在作出争议土地处理决定给欧粉确权时，没有依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第三款之规定，履行民主议定程序。
一审认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第五条之规定，周营乡政府依法享有调查处理本案所涉土地权属争议的法定职权。由于所涉土地涉及孟寨行政村第六村民组所有村民的利益，应由孟寨村民组召开村民小组会议依照有关法律规定讨论决定，并将决定向该村民小组的村民公布，然后由周营乡政府依此决定作出相应的处理决定。但是，周营乡政府在调查处理该争议时，并没有依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第三款之规定履行民主议定程序，属于程序违法。并且周营乡政府仅仅以欧粉管理使用该争议土地达35年的事实，就将该土地使用权确权给欧粉无法律依据。在周营乡政府作出行政处理决定程序违法的情况下，沈丘县政府仍对此作出维持决定，也属违法。一审判决：撤销周营乡人民政府于2015年1月26日作出周政[2015]6号处理决定中的第2项决定；撤销沈丘县人民政府于2015年5月20日作出沈政复决字[2015]2号行政复议决定；驳回王得文其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由周营乡人民政府和沈丘县人民政府负担。
欧粉不服一审判决，上诉至周口市中级人民法院。
二审经审理查明的事实与一审查明事实一致。
周口市中级人民法院二审认为，《土地权属争议调查处理办法》是处理土地权属争议的法律依据，周营乡政府依据该行政规章规定的程序处理土地权属争议并无不当之处；《中华人民共和国村民委员会组织法》是规范村民委员会行为规范的基本法律，规范的对象主要是村民委员会的行为，而不是行政机关的土地确权行为，因此，一审法院在适用法律上存在不当之处，应予纠正。尊重历史、面对现实是土地确权的原则之一，是指导行政机关正确处理土地权属纠纷必须遵循的原则，也是行政机关处理土地权属纠纷的基本原则之一。周营乡政府尊重欧粉家庭长期使用争议土地的历史，根据现实情况做出的确权决定并无不当之处。周营乡政府的土地确权行为和沈丘县政府的行政复议行为均证据确凿，适用法律法规正确�符合法定程序。一审适用法律错误，判决不当。二审判决：撤销商水县人民法院（2015）商行初字第17号行政判决；驳回王得文的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由王得文承担。
王得文向本院申请再审称，本案争议焦点是农村宅基地使用权，属于村民自治事项，周营乡政府不应干涉。根据一户一宅原则，欧粉不具备申请宅基地的条件。且证据证明涉案土地上的粪坑是王得文拉土垫平，欧粉占用该土地只是赖于其种有四棵树苗，实则不享有土地使用权。二审认定事实错误。综上，请求撤销二审判决；维持一审关于撤销周营乡政府的处理决定和沈丘县政府的复议决定；支持王得文的诉讼请求。
周营乡政府答辩称，本案非土地使用权的争议，欧粉无违反土地性质的建设行为。答辩人所作处理决定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，一审法院判决错误。王得文的再审申请无法律和事实依据，请求予以驳回。
沈丘县政府答辩称，答辩人在处理复议期间对案件相关人员进行了调查走访，所作复议决定程序合法，适用法律法规正确。土地权属争议规范办法所规范的是土地争议权利人的行为，而非政府的行为。请求驳回王得文的再审申请。
欧粉答辩称，王得文称粪坑是其垫平明显颠倒黑白，且其所称垫平的粪坑位置不清。欧粉对涉案土地才具有合法使用权。周营乡政府的行政行为有法律依据，且处理程序合法。王得文如需要宅基地，可以按照正当程序申请，与欧粉长期管理使用的荒地无任何关系。综上，二审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回王得文的再审申请并维持二审判决。
本院再审查明事实与原一、二审查明事实一致。
本院认为�一、关于涉案所争议土地的权利性质及周营乡政府的处理职权问题。涉案土地为农村集体荒地，由于作为所有人的村组织始终未明确将该荒地调整为宅基地或承包土地，故涉案双方的争议事项实为对集体荒地的临时管理权。这种临时管理权虽不具有宅基地使用权和土地承包权的长期性，但作为保证土地充分利用的使用权的一种形式，在村民个人之间发生使用权争议时，周营乡政府有权依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定进行处理。二、周营乡政府确权是否应等待村组织意见并作为依据的问题。本案周营乡政府处理的是个人之间的土地争议，村组织对此并未主张权利，因此从程序上不需要听取村组织的意见。从职权上看，周营乡政府具有处理涉案土地争议的法定职权，此时村组织的意见只是证据而不是作出处理结论的依据，故周营乡政府不需要等待村组织的民主议定结果。当然，基于涉案土地的临时管理属性，如果村组织在周营乡政府作出确权决定后决定收回涉案土地的临时管理权，并调整为宅基地或承包土地使用，这是村组织作为土地所有权人的权利，但这并不影响周营乡政府在此之前作出确权决定。三、关于王得文将涉案部分土地垫平及由谁长期管理使用的问题。本案中，王得文只是提出将涉案部分土地垫平的相关证据，并未提出如何使用的相应证据，而欧粉却提供了充分证据证明其从1981年种植洋槐树，到1993年租赁给王德领作为水泥板场使用至2003年，并一直管理至今的事实，且对该事实，王得文也未否认。周营乡政府认定欧粉管理使用争议土地长达35年的事实，证据充分。王得文垫平部分土地被占用所造成的损失，可通过民事途径解决。四、关于欧粉享有涉案土地是否违反“一户一宅”原则的问题。对�其本户应当拥有一处宅基并已经拥有一处宅基，欧粉予以认可，但涉案的确权决定确定的是对农村荒地的临时管理权，而不是宅基地使用权，故“一户一宅”原则不适用于本案。五、关于争议土地的面积问题。王得文在2015年3月24日的行政复议申请书第5页中明确提出“争议的部分238.5平方米集体土地使用权，依法应当确权给申请人”，故其在本案再审程序中又提出争议部分还包括北段部分土地的主张，本院不予支持。综上，周营乡政府主要依据欧粉长期管理使用涉案土地的事实，将该土地的临时管理权确定由其按原有用途继续使用，事实清楚，其裁量符合“尊重历史、面对现实”的原则，应予认可。原二审适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第一百零一条，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十六条之�定，判决如下：
驳回王得文的再审诉讼请求，维持原二审判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 韩凤丽
代理审判员 崔传军
二〇一七年九月十九日
书 记 员 贾娅楠