山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁行终2062号
上诉人（原审原告）王传英，女，1977年1月26日出生，汉族，户籍所在地系青岛市市南区，现住青岛市市南区。
被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市香港中路11号。
法定代表人孟凡利，市长。
王传英因诉青岛市人民政府行政复议一案，不服青岛市中级人民法院于2017年7月28日作出的（2017）鲁02行初200号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员侯勇、审判员王云阁、审判员许琳组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审原告王传英向原审法院起诉称，青岛新业房地产开发有限公司官商勾结，恶意拖欠原告劳务工程款。并且该公司花费巨额资金向青岛市相关部门行贿，一些官员已经被判刑。另外该公司还花费重金雇佣黑社会、贿赂警察，进行强迫交易。原告为了解恶意欠薪的青岛新业房地产开发有限公司所开发地块各项相关手续的合法性，于2017年2月17日依法向青岛市规划局邮寄了《政府信息公开申请》，要求提供“辽阳西路以南、绍兴路以西A-3-21、A-3-22地块项目的青规函业字[2009]343号文件及相关附件”的相关信息。青岛市规划局于2017年3月9日作出的2017年1号《政府信息部分公开告知书》，对原告申请的信息不予公开。基于此，原告于2017年4月9日依法向被告发出了《行政复议申请书》，要求撤销青岛市规划局作出的告知书。但被告对原告依法提出的行政复议申请拒不履行法定职责，其行为违反了《行政复议法》等相关规定，也侵害了原告的合法权益。请求依法确认被告对原告提起的行政复议申请不予答复的行为违法，判令被告对原告提起的行政复议申请予以答复。
原审法院经审理查明，2017年2月17日，原告王传英以挂号信形式向青岛市规划局提出政府信息公开申请，要求公开“辽阳西路以南、绍兴路以西A-3-21、A-3-22地块项目的：1、关于青岛新业房地产开发有限公司辽阳西路87、89号用地有关事宜办理意见的报告；2、青土资房发[2009]181号文件及相关附件；3、青规函业字[2009]343号文件及相关附件。”青岛市规划局于2017年2月20日收到原告的上述申请，于2017年3月9日作出2017年1号《政府信息部分公开告知书》，告知原告其申请的第1、2项相关文件涉及土地部门相关职能，建议向国土部门进行咨询；原告提及的青规函业字[2009]343号文的相关审批档案，已由该局移交青岛城市建设档案馆，原告申请公开的信息已不在该局保存，建议原告持有效证件前往青岛城市建设档案馆（地址：黄县路1号，联系电话：8286×××2）查阅。原告不服，于2017年4月9日向被告青岛市人民政府提出行政复议申请，要求依法撤销青岛市规划局作出的2017年1号的《政府信息部分公开告知书》；依法责令青岛市规划局对原告提起的政府信息公开申请重新答复；依法将查处情况书面告知原告。被告于2017年4月10日收到该行政复议申请后未向原告作出答复。原告对此不服，于2017年6月26日提起本案行政诉讼。
另查明，2017年2月13日，青岛市城乡建设委员会收到原告提出的政府信息公开申请，申请公开的事项为：青岛市城乡建设委员会主任、副主任包庇青岛新业房地产开发有限公司克扣农民工工资的人员名单。2017年2月20日，青岛市城乡建设委员会作出第JAI20170213-357号政府信息公开告知书，告知原告其不掌握该信息。原告不服该告知书，于2017年2月27日向被告提出行政复议申请。经审查，被告于2017年3月3日作出青政复不字[2017]20号不予受理行政复议申请决定书，认为青岛市城乡建设委员会的答复对原告的合法权益明显不产生实际影响，原告的申请不符合行政复议受理条件，遂决定不予受理。同时告知原告，对其今后再次提出的不具有目的的正当性和合法性、对其权利义务明显不产生实际影响的行政复议申请，被告将不再进行处理。被告于2017年3月4日向原告邮寄该不予受理行政复议申请决定书，原告于同日签收。
原审法院认为：1、《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。由此可见，设置行政复议制度的目的是对遭受行政行为侵害的合法权益进行救济。因此，公民提出行政复议申请必须具有目的的正当性和通过复议这一途径进行救济的必要性，应在现行法律框架内行使行政复议申请权。
自2016年起，原告因其与青岛新业房地产开发有限公司之间的民事纠纷，围绕与该公司有关的事项或原告认为与该公司有关的行政机关的事项或应履行的职责，以其本人或其所担任法定代表人的青岛枯桃中商园林绿化工程有限公司的名义，向包括但不限于青岛市人民政府、青岛市市南区人民政府、青岛市市北区人民政府、青岛市城乡建设委员会、青岛市人力资源和社会保障局、青岛市公安局、青岛市公安消防支队、青岛市审计局、青岛市国土资源和房屋管理局、青岛市规划局、青岛市市北区审计局等部门提出政府信息公开申请或依法行政申请，在得到答复或相关部门未予答复后，分别向青岛市市北区人民政府、青岛市人民政府、山东省人民政府等提出行政复议申请。据不完全统计，截至目前，青岛市中级人民法院已受理的原告提起的以行政复议行为为诉讼标的的一审案件已有40余件，且其中20余件已经审结，原告的诉求均未得到支持。
综合青岛市中级人民法院已审结原告一审行政案件中所涉及的信息公开申请和依法行政申请来看，原告所需信息内容和履责申请主要具有以下两个特点：一是对原告的权利义务不产生实际影响。申请公开的内容主要涉及中广·宜景湾项目的相关手续、部分行政机关负责人或人民法院院长的个人信息、原告怀疑部分行政机关有包庇行为的证明材料等，或与原告无关或不属于政府信息或只是原告的主观揣测；申请履责的请求主要涉及对部分人民法院院长任职期间的经济责任进行审计、认为新业房地产开发有限公司有拖欠工程款和农民工工资行为要求不同行政机关介入调查等，均对原告权利义务不产生实际影响。二是不具有目的正当性。原告申请信息公开或提出依法行政申请的目的是借助信息公开途径或借助行政力量达到解决民事纠纷或惩治新业房地产开发有限公司、验证其对行政机关和人民法院有包庇行为之猜想的目的，且同一内容反复向不同行政机关提出，并非为了满足公民的知情权或依法要求行政机关履行法定职责。
基于上述特点，针对此类政府信息公开申请或依法行政申请所提出的行政复议申请，因不存在原告合法权益遭受行政行为侵害的客观事实，故不符合启动复议程序的前提条件，也即原告在客观上缺乏通过复议予以救济的合法的、现实的利益。对此，被告已在青政复不字[2017]20号不予受理行政复议申请决定中明确告知原告，对其今后再次提出的不具有目的正当性和合法性、对其权利义务明显不产生实际影响的行政复议申请将不再进行处理。
因此，在青岛市中级人民法院已审理原告前述大量一审行政案件的情况下，如果原告再次提出对其权利义务不产生实际影响且不具有目的正当性的政府信息公开申请或依法行政申请，并针对行政机关就此所作出的答复或不予答复行为申请行政复议，便构成了滥用复议申请权。本案中，原告所提出的政府信息公开申请对其权利义务不产生实际影响且不具有目的正当性，针对此事由提出行政复议申请已构成滥用复议申请权。
2、保障当事人的诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉是审判权的应有之义。原告在青岛市中级人民法院已审理其前述大量一审行政案件的情况下再次起诉已构成滥用诉权。理由为：（1）行政诉讼是保护公民、法人和其他组织合法权益的诉讼制度，原告意图将行政诉讼作为解决民事纠纷或惩治民事纠纷相对方、验证其对行政机关和人民法院有包庇行为之猜想的手段，本身已经背离了行政诉讼对受侵害的合法权益进行救济的立法本意，其起诉不具有正当性。（2）原告围绕同一主题一再申请政府信息公开或提出依法行政申请，并继而申请行政复议，然后一再提起并不具有维护合法权益意义的行政诉讼，造成了司法资源的浪费，不具有司法保护的价值。
针对原告滥用行政复议申请权、滥用诉权的行为，根据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的立法精神和立法目的，对原告的起诉不作实体审理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一条、《中华人民共和国行政复议法》第一条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告王传英的起诉。
王传英不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审法院裁定并发回重审，依法确认被上诉人对上诉人提起的行政复议申请在法定期限内不予答复的行为违法，判令其依法予以答复。主要理由如下：1、原审法院认定事实错误，适用法律错误，故意包庇被上诉人的违法行为。上诉人依据《中华人民共和国政府信息公开条例》等相关规定，向行政机关提出政府信息公开申请，是依法行使法律赋予的合法权利。上诉人向涉案各级行政机关申请的信息公开，除了维护自身合法权益，同时也是为了排除各级行政机关的嫌疑，以便于揭露个别行政机关的违法事实。上诉人针对不同行政机关的申请，各级行政机关也给予了相应的答复，而被申请人不仅不予告知而且涉嫌帮助青岛新业房地产开发有限公司掩盖真相，属于严重渎职。原审法院对于案件事实起因不予查清，在上诉人合理诉求没有得到任何赔偿的情况下，直接认定上诉人起诉的目的性及合法性，包庇被上诉人的违法行为。2、上诉人与青岛新业房地产开发有限公司产生纠纷是因该公司违法采取暴力手段将上诉人公司工人赶出施工现场，毁坏公司财产，烧毁挖掘机，警方没有履行法定职责，造成上诉人公司财产损失。3、被上诉人严重渎职，原审法院跳过事实直接认定上诉人的诉求没有目的性以及正当性，属于枉法裁判。4、原审法院司法人员枉法裁判，依法应追究相应的行政、刑事责任，上诉人将根据有关规定，向各级人大提起罢免程序，逐级向各级监察部门和检察机关控诉追究其刑事责任。
被上诉人青岛市人民政府未提交书面答辩意见。
本院认为：鉴于原审法院未对上诉人所诉不予行政复议行为的合法性进行实体审查，本案的主要争议焦点就在于原审法院以上诉人的起诉属于滥用行政复议申请权、滥用诉权，无诉的利益为由驳回其起诉是否符合法律规定。
当事人提起诉讼虽然是发动审判权的前提，然而结合立法精神，根据审判权的应有之义和当前司法实践中的普遍认知，并非只要当事人提起的诉讼具备了法定形式并符合法定程序，人民法院就必须进行实体审理。诉最终能否获得审理判决还要取决于诉的内容，即当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值和必要性。
就本案而言，上诉人虽然是因不服被上诉人青岛市人民政府不予行政复议行为而提起诉讼。但根据当事人的诉讼请求可知，上诉人向青岛市规划局邮寄《政府信息公开申请》，要求公开的是“辽阳西路以南、绍兴路以西A-3-21、A-3-22地块项目的青规函业字[2009]343号文件及相关附件”等相关信息。从原审法院查明的事实看，自2016年起，上诉人因其与青岛新业房地产开发有限公司之间的民事纠纷，围绕与该公司有关的事项或上诉人认为与该公司有关的行政机关的事项或应履行的职责，以其本人或其所担任法定代表人的青岛枯桃中商园林绿化工程有限公司的名义，向包括但不限于青岛市人民政府、青岛市市南区人民政府、青岛市市北区人民政府、青岛市城乡建设委员会、青岛市人力资源和社会保障局、青岛市公安局、青岛市公安消防支队、青岛市审计局、青岛市国土资源和房屋管理局、青岛市规划局、青岛市市北区审计局等部门提出政府信息公开申请或依法行政申请，在得到答复或相关部门未予答复后，分别向青岛市市北区人民政府、青岛市人民政府、山东省人民政府等提出过行政复议申请。依据行政诉讼和政府信息公开立法，对于一个恰当的政府信息公开行为不服的，信息公开申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。但从上诉人上述行为可知，上诉人无论是申请政府信息公开还是采取行政复议、行政诉讼等救济手段，均不是为了保障其可以依法获取政府信息，而是为了将申请政府信息公开、行政复议或行政诉讼作为解决民事纠纷或验证行政机关和人民法院是否对民事纠纷相对方有包庇行为的手段。
当事人不断申请政府信息公开、履行法定职责进而提起行政复议、行政诉讼，具有反复性、纠缠性、非正当性的特点，既缺乏需要保护的合法权益和需要解决的实质性行政争议，也不具有利用国家审判制度加以解决的实际价值和必要性。原审法院认定上诉人的行为已构成对政府信息公开申请权、履行职责申请权、行政复议权和诉权的不当行使并无不当，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第一条的立法本意和最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》的精神，本院亦予以支持。行政资源和司法资源的有限性，决定了行政机关和人民法院只能满足当事人的正当需求。当事人明显违反政府信息公开等立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请、履行法定职责申请进而提起行政复议、行政诉讼，明显没有值得保护的与其自身权益相关的实际利益，也即无诉的利益，不应予以鼓励和支持。上诉人在二审中提供的信访答复等证据，与本案的审查认定无关，不予评判。上诉人的上诉意见，系对有关法律规定的误解，不予支持。
综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应当予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 许 琳
审判员 侯 勇
审判员 王云阁
二〇一八年五月八日
书记员 刘 思