广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤行终1450号
上诉人（原审原告）：陈红梅，女，汉族，1960年8月20日出生，住广东省茂名市茂南区。
上诉人（原审原告）：陈卫东，男，汉族，1964年5月26日出生，住广东省茂名市茂南区。
上诉人（原审原告）：郑梅，女，汉族，1949年4月11日出生，住广东省茂名市茂南区。
上述上诉人共同委托代理人：杨木欣，广东华创律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：茂名市人民政府。
法定代表人：李红军，市长。
委托代理人：阮传欣，广东海日律师事务所律师。
原审第三人：茂名市茂南区袂花供销社
法定代表人：林雄标，主任。
上诉人陈红梅、陈卫东、郑梅因诉茂名市人民政府土地登记发证行政纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2015）茂中法行初字第87号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1966年6月28日，茂名市袂花供销社与袂花公社北斗大队的陈舜万签订协议，由陈舜万将茂名市郊区袂花公社袂花圩一座砖墙瓦面结构的平房断卖给茂名市袂花供销社。茂名市财政局于1966年7月5日发给茂名市袂花供销社《房屋契纸》。1990年12月8日，茂南区袂花供销社就袂花圩正街涉案争议地的房屋领取了三个《房屋所有权证》。登记情况如下：1、粤房字第××号《房屋所有权证》登记的房屋为日杂木工场，所有权性质为集体，所有权来源为接管，房屋四至为东至公产房、南至杨竹生私房、西至陈德私房、北至粮站，砖木结构一层，建筑面积为32.24平方米。2、粤房字第××号《房屋所有权证》登记的房屋为日杂门市部，所有权性质为集体，所有权来源为1966年新建，房屋四至为东至公产房、南至正街、西至公产房、北至粮站房，砖木结构一层，建筑面积为224.40平方米。3、粤房字第××号《房屋所有权证》登记的房屋为日杂收款处，所有权性质为集体，所有权来源为1976年新建，房屋四至为东至公房、南至正街、西至杨竹生私房、北至杨竹生私房，砖木结构一层，建筑面积为38.81平方米。2007年，第三人茂名市茂南区袂花供销社（下称袂花供销社）持袂花镇袂花居委会于2007年7月6日出具的《证明》、茂南区供销合作联社于2007年7月23日出具的《关于要求对袂花供销社六块土地初始登记的申请》、1966年6月28日《断卖铺契》、1966年7月5日《房屋契纸》及上述三个《房屋所有权证》，向被告茂名市人民政府土地管理部门提交《土地登记申请书》。经绘制宗地图、四邻指界等地籍调查和公告后，被告茂名市人民政府土地管理部门于2007年9月26日向第三人袂花供销社颁发茂国用（2007）第02002380号《国有土地使用证》。该证登记的地块座落在茂南区××镇××号，地号为0203200110200000，地类为仓储用地，使用权类型为划拨，四至为东至茂南区粮食局袂花粮食管理所、南至袂花镇正街、西至杨竹生用地、北至茂南区粮食局袂花粮食管理所，使用权面积为391.73平方米。
陈德余（又名陈德儒）夫妇育有四个子女，分别是陈玉珍、陈华全、陈红梅、陈卫东。其中陈玉珍、陈华全已去世。郑梅是陈华全的妻子。陈德余夫妇去世后，原告陈红梅、陈卫东、郑梅认为涉案土地房屋是陈德余在1953年因地主成分被安排至内蒙古工作后，被第三人占用并领证。2014年5月26日，原告郑梅向政府有关部门提出《关于袂花供销社强占民房的申诉》以主张涉案争议地及房屋的权属，并讲述到2007年袂花供销社取得房产等相关证件的情况。袂花镇人政府经走访和询问有关知情人士、查阅陈德余档案资料和组织双方协商调解后，于2014年10月27日向郑梅作出《关于郑梅上访问题的答复意见书》。该答复明确表达各方对涉案房产的态度后，终止调解并建议郑梅通过司法途径维护其权利。郑梅不服，于2015年2月13日以陈红梅、陈卫东的名义向原审法院提起行政诉讼，请求撤销茂国用（2007）第02002380号《国有土地使用证》。因郑梅申请撤回起诉，原审法院于2015年4月30日裁定准许其撤回起诉。原告陈红梅、陈卫东、郑梅于2015年7月22日向原审法院提起本案行政诉讼，再次请求撤销茂国用（2007）第02002380号《国有土地使用证》，并确认涉案土地使用权归三原告所有。
原审法院认为，关于原告陈红梅、陈卫东、郑梅是否具备原告诉讼主体资格的问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，原告既未能提供政府落实政策返还土地房屋的有关文件和依据，也未能提供涉案土地房屋的任何书面权属凭证。其仅凭陈德琼、黎瑶芳、梁家豪等几份证人证言来主张涉案争议地权属，明显证据不足，不予采信。相反，第三人袂花供销社对涉案争议地权属来源清楚，证据充分，予以支持。原告未能提供任何有效证据证实被告茂名市人民政府颁发给第三人袂花供销社茂国用（2007）第02002380号《国有土地使用证》的行政行为侵害其合法权益。故原告陈红梅、陈卫东、郑梅与本案发证行为没有法律上的利害关系，不具备本案的原告诉讼主体资格。对起诉人无原告诉讼主体资格，人民法院已立案的，应裁定驳回其起诉。
关于原告陈红梅、陈卫东、郑梅提起本案行政诉讼是否超过法定起诉期限的问题。经查，被告茂名市人民政府土地管理部门就涉案发证行为已于2007年9月19日张贴《土地登记公告》。原告郑梅又于2014年5月26日向政府有关部门提出《关于袂花供销社强占民房的申诉》，该申诉材料反映出原告对第三人袂花供销社在2007年已领取土地房产等相关权属凭证的情况是知情的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，原告陈红梅、陈卫东、郑梅于2015年7月22日才合法地向原审法院提起本案行政诉讼，明显超过了上述法定的起诉期限且无正当理由，故应当裁定驳回起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第(二)项和第(六)项之规定，裁定：驳回原告陈红梅、陈卫东、郑梅的起诉。
陈红梅、陈卫东、郑梅不服原审裁定提起上诉称：一、关于权属依据的问题。被上诉人茂名市人民政府提交的涉案土地权属来源分别是1968年《房屋契纸》、1990年《房屋所有证》、2007年《国有土地使用证》，但上述三份证据自相矛盾，并且与上诉人提供的涉案土地现场图片存在矛盾，无法证明涉案土地的权属来源情况。另一方面，上诉人向法院提交了袂花镇政府向知情人调查取得的10位证人《询问笔录》、袂花镇政府向上诉人郑梅作出的《答复意见书》以及10位知情证人出具的《证明》，可以证明涉案土地是上诉人的父亲陈德余遗留房屋用地。二、关于原告主体资格的问题。有权提起行政诉讼的公民死亡后，其近亲属可以提起诉讼。而且上诉人提交的证据可以证明其与涉案土地存在利害关系，上诉人完全有权提起本案诉讼。三、原审裁定适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条作为法律依据，但该条没有规定“起诉人无原告诉讼主体资格”的情形，属于适用法律错误。四、关于上诉人起诉有无超期的问题。上诉人2014年10月收到袂花镇政府向郑梅作出的《答复意见书》时，才知道涉案土地已经登记发证，后于2015年2月13日起诉，既没有超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的二年起诉期限，也没有超过新《中华人民共和国行政诉讼法》规定的6个月的起诉期限。综上，原审裁定适用法律错误，事实不清，请求二审法院撤销原审裁定，确认被上诉人作出涉案茂国用（2007）第02002380号《国有土地使用证》程序违法并依法予以撤销。
被上诉人茂名市人民政府二审辩称，上诉人未能提供政府落实政策返还土地房屋的有关文件和依据，也未能提供涉案土地房屋的任何书面权属凭证，其仅凭几份证人证言来主张涉案争议地权属，明显证据不足。本案被诉发证行为并没有侵犯上诉人任何合法权益，其与被诉发证行为没有法律上的利害关系，不具备原告诉讼主体资格。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》仍属现行有效的司法解释，不存在“就旧不就新”的问题，原审裁定适用法律正确。关于起诉期限的问题，茂名市国土资源局在作出被诉发证行为前已经进行土地登记公告，而且上诉人郑梅于2014年5月26日向袂花镇政府有关部门提出的《关于袂花供销社强占民房的申诉书》可以证实，上诉人对原审第三人袂花供销在2007年已经领取土地房产等相关权属凭证的情况是知情的。由此可见，上诉人最迟于2014年5月26日已经知道涉案土地登记发证的事实，其于2015年7月22日才就本案提起诉讼，明显超过法定的起诉期限。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人袂花供销社二审述称：一、我社于1990年领取了涉案土地的三份《房屋所有权证》，后于2007年向被上诉人茂名市人民政府提交了袂花镇出具的《证明》《房屋契约》《土地登记申请书》等资料，申请办理土地登记。茂名市人民政府依法审查后，向我社颁发涉案《国有土地使用证》，权属来源清楚，程序合法。二、上诉人在一审时提交的证据不能证明其与被诉发证行为有法律上的利害关系，也不能证明被诉发证行为侵犯其合法权益。故上诉人不具备提起本案诉讼的原告主体资格。三、从上诉人郑梅于2014年5月26日向袂花镇政府提交的《关于袂花供销社强占民房的申诉书》可知，上诉人最迟于2014年5月26日已经知道被上诉人于2007年9月26日向我社核发涉案《国有土地使用证》的行为。上诉人于2015年2月13日提起本案诉讼，已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月起诉期限。综上所述，原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当。请求二审驳回上诉，维持原裁定。
本院二审查明事实与原审基本一致。对原审裁定认定的事实，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点是上诉人陈红梅、陈卫东、郑梅是否具备原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，陈红梅、陈卫东、郑梅主张涉案土地的使用权归其所有，被上诉人茂名市人民政府向原审第三人袂花供销社颁发茂国用（2007）第02002380号《国有土地使用证》的具体行政行为侵犯了其合法权益，但其未能提供涉案土地使用权归其所有的书面权属凭证，仅提供了证人证言予以证明，证据明显不足，本院不予支持。上诉人主张涉案土地的使用权归其所有，缺乏充分的事实根据。故被上诉人茂名市人民政府向原审第三人颁发上述《国有土地使用证》的行为，并没有影响上诉人的合法权益，上诉人与被诉发证行为不存在法律上的利害关系。另外，《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》（1992年11月25日法发〈1992〉38号发布）第三条规定：“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”上诉人认为陈德余在1953年因地主成分被安排至内蒙古工作后，涉案土地房屋被原审第三人占用并领证，主张涉案土地的使用权应归陈德余的法定继承人即上诉人所有，属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷问题。根据上述通知的规定，即使上诉人能够提供涉案土地使用权归其所有的书面权属凭证，本案亦不属于行政诉讼的受案范围，其提起本案诉讼，请求撤销涉案《国有土地使用证》，并确认涉证土地使用权归其所有，不符合上述法律规定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，原审裁定驳回陈红梅、陈卫东、郑梅的起诉并无不当，本院依法予以维持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一六年十二月二十七日
书记员 温 瑜