河南省许昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫10行终131号
上诉人（一审原告）盛圈，男，1950年10月5日出生，汉族，住河南省襄城县。
委托代理人孔令晨，河南烟城律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）襄城县公安局。住所地襄城县烟城路。
法定代表人孙刚杰，该局局长。
委托代理人米卫帅,襄城县公安局工作人员。
委托代理人王冬梅,河南申元律师事务所律师。
上诉人盛圈因撤销行政处罚纠纷一案，不服河南省许昌市魏都区人民法院（2017）豫1002行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年1月10日公开开庭审理了本案。上诉人盛圈及委托代理人孔令晨，被上诉人襄城县公安局委托代理人米卫帅、王冬梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
魏都区人民法院一审查明，2017年3月14日，原告盛圈携带上访材料到北京市中南海周边非访，被北京市公安局执勤民警查获后被送往久敬庄接济服务中心。2017年3月18日9时30分，被告襄城县公安局颖阳派出所接到颖阳镇政府工作人员李宏伟报案称“襄城县颖阳镇盛寨村村民盛圈于2017年3月14日在北京市中海南附近非访被查获”的警情后，即受案并立即展开调查工作，于3月19日对原告盛圈作出襄（颖阳）行罚决字［2017］10119号《行政处罚决定书》，以盛圈违法行为严重，决定对其行政拘留7日，并于同日送达。原告盛圈对该行政处罚决定不服，遂于2017年4月19日向魏都区人民法院提起诉讼，要求撤销被告襄（颖阳）行罚决字［2017］10119号《行政处罚决定书》，由被告承担本案诉讼费。
魏都区人民法院一审认为：《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖；但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的除外。”本案中，虽然案件在北京发生，但被告襄城县公安局作为原告盛圈的居住地公安机关，有权对该案进行管辖，因此，被告的管辖并无不妥。《治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。”本案中，原告盛圈在北京市中南海附近非访的事实已经由被告襄城县公安局所提供的有效证据证实，襄城县公安局作出的行政处罚决定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处理结果适当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告盛圈的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告盛圈负担。
上诉人盛圈不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决认定事实不清，证据不足。一审判决认为原告证据无法实现其证明目的，因此该院对原告所举证据的证明目的不予确认。一审法院的观点原告不赞同，就上诉人举出的襄城县公安局行政处罚决定书来说，被上诉人对该份证据没有异议，但该份证据反映和证明了如下问题。第一，该处罚决定事实不清，证据不足。首先，上诉人在北京如何非访，到哪个部门信访，有关部门有无证明，事实不清，证据不足。其次，当地公安机关有无收集证据，有无移送手续和证据材料，事实不清，证据不足。被上诉人在未查清事实、无移送手续、无移送证据的情况下对上诉人行使处罚权，违反了治安管理处罚法必须以事实为根据，以法律为准绳的原则。第二，被上诉人的行政处罚程序违法。首先，北京市西城区公安分局未向被上诉人进行移送，违反了公安部发布的《公安机关办理行政案件程序规定》第9条第2款的规定。其次，被上诉人在对上诉人行政处罚决定前未告知上诉人有要求听证、申请复议、申请暂缓执行等权利，违反公安部前述规定第23条、第196条等规定。第三，被上诉人对上诉人的行政处罚行为违法，应当承担赔偿责任。全国人大通过的治安管理处罚法第7条明确规定“国务院公安部门负责全国治安管理工作，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安工作”。行政处罚法第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”。公安部发布的《公安机关办理行政案件程序规定》第9条也规定：“行政案件由违法行为地公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。该条第二款又规定“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作”。法律和公安部的规定十分明确，首先，违反治安管理行为的行为人必须由违法行为地公安机关管辖。其次，如移交管辖，必须有违法行为地公安机关的移交手续和相关证据材料。本案上诉人没有违反治安管理的行为，即便有，也应当由当地公安机关管辖。上诉人并没有在襄城县发生违法行为，襄城县公安局对上诉人无权处罚，其滥用职权、超越职权的处罚行为是违法的。依据宪法第41条第3款和民法通则第121条的规定，被上诉人应当承担赔偿责任。由于被上诉人对上诉人无权处罚，且滥用职权，故其所举证据均属无效证据。一审判决置具有证明力的上诉人的证据于不顾，却违法认定被上诉人证据的证明效力，故而该判决错误。二、一审判决程序违法。根据行政诉讼法的相关规定，行政案件审理期限为3个月。2017年4月份一审法院受理该案，2017年7月17日开庭，开庭后迟迟不下判决，上诉人为此到省人大信访，并将人大批复递交一审法院，一审法院才于2017年10月30日下达了判决，前后历时6个多月，严重超过了行政诉讼法规定的审理期限。三、一审判决适用法律错误，判决错误。本案应当适用《宪法》第41条、《治安管理处罚法》第7条、《行政处罚法》第20条、公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》第9条、《民法通则》第121条、《行政诉讼法》第70条、第75条、第76条和《最高法院关于行政诉讼法的解释》第10条第5款等规定，不适用治安管理处罚第23条和行政诉讼法第69条等规定。一审判决仅引用了《公安机关办理行政案件程序规定》第9条第1款，未引用该条第2款移交管辖的规定，明显适用法律错误。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，判决错误，上诉人不服，依法上诉。请求：1、请二审人民法院判决撤销魏都区人民法院（2017）豫1002行初49号行政判决书，改判支持上诉人一审的全部诉讼请求；2、一、二审诉讼费均由被上诉人承担。
被上诉人襄城县公安局辩称，一、一审判决事实清楚，证据确凿。上诉人称进京是为了反映侵犯宅基地使用权的相关情况。上诉人于2017年3月14日全国“两会”期间到北京市中南海周边地区非访时被北京市执勤民警查获，后送到久敬庄接济服务中心。北京市中南海附近不是信访接待场所，上诉人到该处进行上访，扰乱了公共场所秩序。对上诉人这一违法行为，有上诉人盛圈陈述、证人证言、许昌市驻北京信访工作站赴京上访人员接回稳控责任书、襄城县颍阳镇人民政府证明等证据，足以证实。其次，盛圈扰乱公共场所秩序这一违法行为是答辩人接到颍阳镇政府工作人员李宏伟报案后直接受理的案件。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第9条第1款的规定，答辩人即展开调查，收集证据，无需当地公安机关收集证据，也无需移送手续和证据。二、答辩人作为上诉人居住地公安机关，依据《公安机关办理行政案件程序规定》第9条第1款规定直接受理该案，无需北京市公安机关移送案件手续。同时，答辩人在对上诉人处罚前已经告知了上诉人相关权利和义务，上诉人明确表示不陈述、不申辩。答辩人才对上诉人作出处罚，答辩人办案程序合法。三、答辩人作为上诉人居住地公安机关有权对上诉人扰乱公共场所秩序行为进行处罚，答辩人根据上诉人的违法行为，依据《治安管理处罚法》第23条第1款第2项规定，对上诉人作出行政拘留7日的行政处罚，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，没有超越职权和滥用职权。上诉人要求答辩人承担赔偿责任无理无据。一审法院判决驳回上诉人诉讼请求，公正合理，并无不当。基于《公安机关办理行政案件程序规定》第9条第1款规定，答辩人对上诉人有管辖权，本案不是北京公安机关移交的案件，无需适用该条第2款规定，上诉人在北京市中南海附近非访扰乱公共场所秩序，违反了《治安管理处罚法》第23条第1款第2项规定。上诉人应当受到处罚，襄（颍阳）行罚决字[2017]10119号《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，没有超越和滥用职权。上诉人请求无理无据，根据《行政诉讼法》第69条之规定，一审判决驳回上诉人诉讼请求合理合法。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，上诉人上诉理由不能成立。请依法驳回上诉，维持原判决。
二审审理期间，上诉人盛圈提交了以下证据：
1、中共中央国务院文件[91]20号第五条。证明：我们确实是正当上访人员，公安局不准收容、关押、不准打击报复。
2、中央政法委关于处理上访人员的要求规定（2012年2月4日）和中共中央办公厅通讯各一份。证明：如果在北京发生信访案件，应由北京管辖。各地方没有北京市案发地派出所移交地方处罚的移交手续，各地方无权进行处罚处理。对上访人员要严禁打骂、体罚、拘留、劳教等。
3、中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》。证明：信访人员有权越级上访，任何人不得拦卡堵截。
4、国家信访局通报一份。证明：上诉人是正常信访，襄城县公安局不能妨碍我们的正常信访行为。
5、中央领导讲话一份。证明：上诉人正常信访行为，政府无权拘留。政府应该给我们处理历史的遗留问题。
被上诉人襄城县公安局对上诉人盛圈所举证据的质证意见是：对上诉人所举五份证据的证明目的和关联性有异议，上诉人所举证据均不能证实上诉人是合法上访，也不能证明公安机关对上诉人的处罚决定错误。上诉人所举证据与本案无关，不能作为认定案件事实的依据，无法达到其证明目的。
本院对上诉人所举证据作如下确认。因上诉人所举5份证据，均不能证明上诉人到北京市中南海周边非访的合法性，故本院对该5份证据的证明目的均不予确认。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、关于管辖权问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，上诉人盛圈的违法行为地虽然在北京，但其居住地在襄城县，且被上诉人襄城县公安局对其上访原因、上访历程、家庭情况更为熟悉，显然更为适宜管辖此案。同时，本案系被上诉人襄城县公安局直接受理的治安行政案件，不存在案件移送管辖问题。因此，被上诉人襄城县公安局对本案具有管辖权。上诉人主张被上诉人襄城县公安局没有管辖权以及案件移送需要交接手续的上诉理由，因缺乏事实根据和法律依据，不能成立，本院不予支持。二、关于被诉行政处罚行为合法性问题。《信访条例》第十八条第一款规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……。”。本案中，2017年3月14日上诉人盛圈到北京进行非正常上访的违法事实，已由被上诉人襄城县公安局在一审时提交的询问笔录、证人证言、稳控责任书等有效证据予以证实。且被上诉人襄城县公安局在对上诉人作出涉案行政处罚程序中，依法履行了受理、告知、询问、裁决、送达等程序，行政程序合法。因此被上诉人襄城县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对上诉人盛圈作出的襄（颍阳）行罚决字〔2017〕10119号行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。三、关于上诉人认为一审行政案件审限为3个月，一审法院审理期限超过3个月，属程序违法的主张，于法无据，不能成立，本院不予支持。综上，上诉人上诉理由，因缺乏事实根据和法律依据，不能成立，本院不予支持。一审判决驳回上诉人诉讼请求并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人盛圈承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 袁 野
代理审判员 刘向鹏
代理审判员 段明明
二〇一八年一月十七日
书 记 员 张亚楠
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项：有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……
2.《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。
3.《信访条例》第十八条第一款：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
4.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。