中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申6895号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）河北天川农林开发有限公司。住所地：河北省文安县城关镇东光洲村南侧。
法定代表人李宏生，董事长。
委托代理人彭可，北京市忠慧律师事务所律师。
委托代理人李金璐，北京羽泰律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）常德市人民政府。住所地：湖南省常德市武陵区朗州路120号。
法定代表人曹立军，代市长。
委托代理人曾晓红、吴芳，市政府法制办工作人员。
被申请人（一审第三人、二审被上诉人）澧县人民政府。住所地：湖南省澧县澧阳镇文化街。
法定代表人徐荩，县长。
行政机关负责人赵长津，副县长。
委托代理人张珂川，县政府法制办工作人员。
委托代理人黄先雄，湖南天地人律师事务所律师。
再审申请人河北天川农林开发有限公司（以下简称天川公司）因诉被申请人澧县人民政府（以下简称澧县政府）、常德市人民政府（以下简称常德市政府）林业行政管理及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院于2017年2月7日作出的(2016)湘行终580号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年9月4日立案，依法组成合议庭进行审查,并于2017年10月16日在本院第一巡回法庭第一法庭进行公开询问，再审申请人天川公司的委托代理人彭可、李金璐，被申请人常德市政府的委托代理人曾晓红、吴芳，澧县政府的负责人赵长津及委托代理人张珂川、黄先雄，均到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
2005年12月18日，天川公司与湖南澧县文波园林有限公司（以下简称文波公司）签订合作协议，约定由文波公司在澧县当地为天川公司收购马尾松等林地。随后，文波公司与澧县闸口乡亚角村、甘溪镇芦芋村、火连波镇黄溪村、方坪镇杨家湾村、杨家坊乡平河村等16个村民委员会签订林木资源及林地有偿转让合同，将上述村民委员会所属的部分林地及林木资源进行有偿收购，共计林地面积为21272.7亩。收购之后，文波公司将收购来的所有林地及林木资源转让给天川公司，天川公司共支付1224.7875万元给文波公司。2006年3月至12月，澧县政府为天川公司办理14份林权证，林权证编号为澧县林证字（2006）第000318号至000321号、澧林证字（2006）第000381号至000390号，林权地总面积为21272.7亩，使用期限为30年。2008年至2010年，在全国集体林权制度改革过程中，澧县政府将天川公司拥有的21272.7亩林地中，向当地村民孙际风、向显珍等人颁发1678本林权证，涉及林地面积9696.3亩。天川公司向常德市政府申请行政复议，要求确认澧县政府的重复颁证行为违法，赔偿经济损失1224.7875万元。2014年1月24日，常德市政府作出常政复决字（2014）3号行政复议决定（以下简称3号复议决定），决定澧县政府向孙际风等人颁发04307232507GDYMSY00239号至0407232507GDYMSY00326号林权证，其重复登记、重复颁证的具体行政行为违法，责令其在收到决定书之日起60日内纠正，并对争议地以外涉案林地重复登记、重复发证的具体行政行为进行自行纠错；驳回天川公司要求澧县政府赔偿最低财产损失1224.7875万元的请求。澧县政府在收到3号复议决定后，根据复议决定的要求，已将涉案林地重复颁证的林权证通过电子注记和纸质书面注记的方式进行自行纠错和有效补救。天川公司提起行政诉讼，请求判决撤销常德市政府作出的3号复议决定第二项，由澧县政府赔偿最低财产损失1224.7875万元。
岳阳市中级人民法院（2015）岳中行初字第79号行政判决认为，本案是天川公司不服常德市政府作出的行政复议决定提起的行政诉讼，不是行政行为确认为违法后提起的行政赔偿诉讼。常德市政府作出的3号复议决定的第一项，已经确认澧县政府重复颁证的行政行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定：复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。常德市政府的行政复议决定与澧县政府的行政登记行为是两个不同的行政行为，澧县政府依法只能作为第三人参加诉讼。故天川公司申请要求变更澧县政府作为本案被告，没有法律依据。澧县政府在落实中共中央、国务院《关于全面推进集体权利制度改革的意见》时，应当尊重历史，注重现实，妥善处理好在推进集体林权制度改革中存在的一些问题。本案中，澧县政府明知天川公司已经在本县拥有21272.7亩林地林木的合法手续，不认真履行工作职责，于2008年至2010年期间，将天川公司合法拥有的林地又为孙际风、向显珍等人重复颁发1678本林权证，涉及林地面积9696.3亩，其行为已违反相关法律、法规的规定，亦违背中共中央、国务院关于推进集体林权制度改革的精神。澧县政府重复颁证行政行为已在常德市政府的复议决定中确认违法，予以确认。澧县政府在2008年至2010年中，将天川公司合法拥有的林地林木重复颁证给他人的行政行为违法，该违法行为被常德市政府行政复议决定确认后，澧县政府已采取相应的补救措施进行有效补救。天川公司拥有的林地林木目前已得到有效保护，且天川公司没有足够的证据证明因澧县政府的重复颁证行为给其造成经济损失，故天川公司要求判决澧县政府赔偿1224.7875万元经济损失的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回天川公司的诉讼请求。天川公司不服一审判决，提起上诉。
湖南省高级人民法院（2016）湘行终580号行政判决认为，各方当事人对常德市政府作出3号复议决定的第一项即确认澧县政府重复颁证的行政行为违法均无异议，即对一审判决该认定也无异议，本案焦点为天川公司要求赔偿财产损失的请求能否支持问题。澧县政府重复颁发林权证的行政行为确实违法，但常德市政府作出的行政复议决定第一项明确责令其在收到该决定60日内纠正，并对争议地以外涉案林地重复登记、重复发证的具体行政行为进行自行纠错。现有证据证明澧县政府已将涉案林地重复颁证的林权证通过电子注记和纸质书面注记的方式进行自行纠错和有效补救，天川公司现仍持有合法林权证，其拥有的林地林木仍得到有效保护，天川公司没有提交足够的证据证明澧县政府颁发的林权证使用期限部分重复给其造成既成的经济损失，故天川公司要求澧县政府赔偿1224.7875万元经济损失的诉请和上诉请求没有事实和法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
天川公司申请再审称：1.天川公司要求澧县政府赔偿1224.7875万元的经济损失证据已足够充分，二审判决认为其主张经济损失的证据不足是错误的。各方当事人均认可澧县政府重复颁证的行为违法，一审已认可天川公司为购得上述林地使用权和林木所有权向文波公司支付款项共计人民币1224.7875万元。澧县政府重复颁证行为导致天川公司意欲将该林地及地上物进行转让时遇到困难，澧县政府实施违法行政行为给天川公司造成损失是既成事实。澧县政府所采取的注记不是具体的行政行为，没有任何法律依据，不能作为明晰林地及地上物权属的依据。取得林权证的村民将天川公司所有的珍惜树木进行大量砍伐、滥伐，天川公司已委托具有相关资质的评估机构进行评估，直接经济损失为13.4亿元。2.证据认定存在程序瑕疵。天川公司对澧县政府提交的证据和重审时的新证据均发表质证意见，一审直接对这些证据予以采信，二审也未重新对双方证据进行质证，直接将一审采信的证据作为认定本案事实的依据。请求撤销二审判决，依法判令澧县政府赔偿天川公司的直接经济损失1224.7875万元，赔偿因珍惜林木被盗伐、滥伐的直接经济损失约13.4亿元，利息共计4.64亿元（按银行同期贷款利率4.9%计算，自2010年6月起暂算至申诉之日，实际应付至清偿之日）；判令澧县政府将重复发放给村民的林权证和采伐证予以注销。
常德市政府答辩称，原审认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。澧县政府重复颁发林权证的行政行为确实违法，但该府作出的行政复议决定明确责令其对该具体行政行为进行自行纠错。澧县政府已进行自行纠错和有效补救，天川公司现仍持有合法林权证。澧县政府机关存在违法重复发证的行政行为，但并未给天川公司造成经济损失，其要求行政赔偿没有法律依据。天川公司提出树木被乱砍乱伐的事实与行政赔偿没有关联性。天川公司要求支付直接经济损失约13.4亿元、利息4.64亿元的再审请求属于新的诉讼请求，不在本次再审的审查范围内。请求驳回天川公司的再审请求。
澧县政府答辩称，原审事实认定清楚，适用法律正确。1.林地承包确权工作是2008年以来中央一直在推进、落实的工作，澧县政府属于落实政策给村民发放林权证，重复颁证遇到问题有待法律完善，澧县政府采用“注记”方式也是有效的补救措施。天川公司根据林权证享有的收益得到保护，其主张损失缺乏证据。2.天川公司在再审申请中提出18.04亿元的赔偿请求，并无证据证明是由于澧县政府的重复颁证行为造成，依法应予驳回。3.澧县政府补充提交证据，重审合议庭审查后根据案件情况予以采信，于法有据。请求驳回天川公司的再审请求。
本院经审查认为，3号复议决定认定澧县政府重复颁证的行政行为违法，一、二审判决亦对此进行确认，各方当事人均无异议，本院亦予认可。本案的争议焦点为天川公司要求赔偿经济损失的请求是否应予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定,行政机关及其工作人员在行使行政职权造成财产损害的其他违法行为时，受害人有取得赔偿的权利。但该财产损失仅限于因违法行政行为造成的直接损失。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。天川公司主张因澧县政府重复颁证行为导致涉案林地转让障碍，但天川公司并未提供相应的证据证明其重复颁证行为与涉案林地转让障碍之间是否存在因果关系，故对其该项主张，本院不予支持。经本院询问进一步查明，天川公司一直委托文波公司管护涉案林地。天川公司现主张村民的砍伐行为导致涉案林地的蓄积量减少，要求澧县政府予以赔偿。根据《中华人民共和国森林法》第八条第一款第一项、第三十二条第一、四、五款的规定，我国对森林实行限额采伐保护性措施，鼓励植树造林、封山育林，扩大森林覆盖面积；采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村集体经济组织采伐林木、农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木，由县级林业主管部门或者其委托的乡、镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证。澧县政府从2007年发布封山育林通告后，严格限制林木砍伐，澧县政府亦未向当地村民颁发过涉案林地的采伐许可证，导致涉案林木减少。即使如天川公司所称，当地村民在涉案林地上存在大量乱砍乱伐行为，则其行为构成民事侵权或者涉嫌构成盗伐林木的犯罪行为，天川公司及文波公司作为涉案林地的使用权人和管理人，应及时通过提起民事诉讼寻求救济，或者向当地公安部门报案减少损失的产生。但天川公司未提供证据证明其或者文波公司曾因林木被盗伐向相关部门报案、投诉或者提起诉讼。天川公司的该项主张没有事实根据，本院亦不予支持。
天川公司还主张一审未进行质证即对证据予以认定，程序违法。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。本案由岳阳市中级人民法院于2015年6月15日作出（2014）岳中行初字第70号行政判决后，湖南省高级人民法院以（2015）湘高行法赔终字第4号行政裁定撤销一审判决并发回重审。岳阳市中级人民法院对本案进行重审，重新作出的一审判决载明，2016年3月10日公开开庭审理，并对在案证据进行质证及认定，澧县政府提供的证据3、证据4系其在案件发回重审后重新指定的举证期限内提供的，虽然天川公司拒绝质证，一审经审查后根据案件情况对相关证据予以采信，并不违反法律规定。故天川公司主张证据未经质证即予认定，没有事实根据，本院亦不予支持。
需要指出的是，澧县政府已将涉案林地重复颁证的林权证通过电子注记和纸质书面注记的方式进行补救，但该注记行为不能作为明晰林地及地上物权属的依据。为进一步明晰林地及地上物权属的依据，防止产生新的矛盾纠纷，澧县政府应对重复颁发的林权证采取注销的方式更为妥当。
综上，天川公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四、五项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回河北天川农林开发有限公司的再审申请。
审判长 熊俊勇
审判员 龚 斌
审判员 王毓莹
二〇一七年十二月四日
书记员 余逸纯
附：相关法律司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：
（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；
（二）原告因正当理由不能提供证据的。
在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.中华人民共和国国家赔偿法
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（三）违法征收、征用财产的；
（四）造成财产损害的其他违法行为。
4.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定
第五十四条法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。
5.中华人民共和国森林法
第八条国家对森林资源实行以下保护性措施：
（一）对森林实行限额采伐，鼓励植树造林、封山育林，扩大森林覆盖面积；
（二）根据国家和地方人民政府有关规定，对集体和个人造林、育林给予经济扶持或者长期贷款；
（三）提倡木材综合利用和节约使用木材，鼓励开发、利用木材代用品；
（四）征收育林费，专门用于造林育林；
（五）煤炭、造纸等部门，按照煤炭和木浆纸张等产品的产量提取一定数额的资金，专门用于营造坑木、造纸等用材林；
（六）建立林业基金制度。
国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。
第三十二条采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。
国有林业企业事业单位、机关、团体、部队、学校和其他国有企业事业单位采伐林木，由所在地县级以上林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。
铁路、公路的护路林和城镇林木的更新采伐，由有关主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。
农村集体经济组织采伐林木，由县级林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。
农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木，由县级林业主管部门或者其委托的乡、镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证。
采伐以生产竹材为主要目的的竹林，适用以上各款规定。