湖南省株洲市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘02行终118号
上诉人（原审原告）：株洲裕美科技贸易服务有限公司。
法定代表人：唐润良，董事长。
被上诉人（原审被告）：株洲市国家税务局。
法定代表人：傅淼河，局长。
委托代理人：马路平，男，1982年10月20日出生，汉族，该局工作人员，住湖南省株洲市，代理权限为代为承认诉讼请求，进行和解、签收法律文书等。
委托代理人：李景林，湖南天桥律师事务所律师，代理权限为一般代理。
上诉人株洲裕美科技贸易服务有限公司（以下简称裕美公司）与被上诉人株洲市国家税务局其他行政管理一案，不服湖南省天元区人民法院（2016）湘0211行初26号行政判决，于2016年11月28日向本院提起上诉。本院立案后，于2016年11月30日向被上诉人送达了上诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月26日公开开庭进行了审理，上诉人法定代表人唐润良，被上诉人代理人马路平、李景林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
裕美公司上诉称：1.撤销原判；2、确认被上诉人停供发票违法并赔偿损失3821826元。原审事实不清，适用法律错误。
株洲市国家税务局辩称：原审认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
裕美公司向原审法院起诉请求：1.确认被告在证据3-24所涉及的行政行为违法；2.判令被告赔偿直接经济损失44646863.1元，优先赔偿其中的2012年止服务费5083570元。2010年3月，原告税收征管登记系株洲市芦淞区国家税务局（以下简称芦淞区局），主要经营销售煤炭、税控机。原告受到芦淞区局的多次纳税检查，被告（实为其职能部门第二稽查局为非法人组织）对原告也实施长期检查。2010年10月，被告核实无偷税行为。原告因发票限制及频繁的税务检查而停止煤炭经营。2011年10月，被告对原告进行长达四个月的检查，原告反对，被告以“不太配合税务稽查及有关取证”为由，命令芦淞区局暂停原告发票领购，芦淞区局当即缴销原告的发票并将结存的14份空白专用发票作废而不予供应发票。从原告申请领购发票之日起计算，21天无发票使用。2011年11月8日，被告在召开税控机厂商会议中强调：“销售机器必须不及时开具发票，立即停止销售权”。会后嘱咐浙江正原电气股份公司（以下简称正原公司）调查、处理原告不能开具发票的事件，原告应正原公司要求向其报送了不能正常经营的情况说明。2011年11月11日，原告提交《关于请求供应发票的报告》，芦淞区局加盖公章以示签收。因无发票引发78户客户投诉，原告多次申请领购，无果。2011年11月21日，正原公司按被告的指令撤销（解除）原告代理税控机销售代理合同，转而授权同益公司。被告收到浙正原办发[2011]11号公函，同意同益公司代履行备案资料，并公布变更代理商信息，致使使原告停业受损。2011年12月2日，被告特批供应79份普通发票以了结投诉客户之要求，原告于2011年12月8日告知正原公司，发票问题已解决，要求继续销售税控机，遭拒绝，原告停止经营活动。原告起诉，要求确认行政行为违法并赔偿经济损失752万元。株洲市中级人民法院（2014）株中法行终字第2号行政判决确认迟延供应发票行为违法，驳回原告要求赔偿损失的诉求。芦淞区局申请再审，株洲市中级人民法院作出（2014）株中法行申字第6号《驳回申诉通知书》。2015年5月12日，株洲市中级人民法院对正原公司合同案作出（2015）株中法民二初字第28号民事判决书，确认：“本案中，系由于行政机关的原因导致原告无法履行合同，并非双方当事人的原因导致委托合同不能继续履行，被告正原公司解除合同行为不构成违约。”正原公司大量证据证明：解除合同是自主、依法、依规、依约而且是按照被告的《会议纪要》及其指令作出的决定，被告行政违法行为所造成的经济损失共计为44646863.1元（见统计表）。2015年5月14日，原告申请再审，湖南省高级人民法院以芦淞区局已申请再审为由拒绝受理，并告知：此案已有新的证据、新的被告和不同原来的诉求，适宜另行起诉。新的证据证实所遭受的损失在2015年5月12日后才知道，原告向被告报送了《告株洲市国家税务局领导书》、《索赔用证据清单及证明对象》、《关于行政赔偿的依据和理由的说明》，被告收到后表示按法律规定重新作出处理意见。2016年3月15日，原告收到被告的错误答复，且与以前的答复相矛盾。被告下达停供发票的命令是造成后果的首要责任者，芦淞区局承担次要责任。
原审查明：2008年4月30日，原告与正原公司签订《税控收款机项目代理协议书》，授权原告为株洲地区“正原”牌代理商和售后服务商，合同约定五年。芦淞区局为其办理了税务领购簿。在经营税控机过程中，原告与芦淞区局、株洲市国家税务局第二稽查局税收检查及供应发票上发生分歧，原告提起诉讼，株洲市中级人民法院（2014）株中法行终字第2号行政判决：一、撤销株洲市芦淞区人民法院（2013）株芦法行初字第17号行政判决；二、确认株洲市芦淞区国家税务局对株洲裕美科技贸易服务有限公司迟延供应发票的行为违法；三、驳回株洲市裕美科技贸易服务有限公司要求株洲市芦淞区国家税务局承担行政赔偿的请求及其他诉讼请求。原告继续向株洲市国家税务局及湖南省国家税务局投诉信访，两部门均予以回复。
原审另查明：株洲市国家税务局第二稽查局具有独立执法主体。
原审认为，本案为其他行政管理及赔偿案。原告的证据3-24涉及行政行为的有：证据3-1和证据4为株洲市国家税务局第二稽查局税务检查通知书；证据5为株洲市国家税务局第二稽查局暂停发票供应函；证据3-3为湖南省煤炭工业许可决定书；证据8-1被告的会议纪要；证据9-1、9-2、9-3均属湖南省国家税务局对税控机的管理及公告等；证据12-1、12-2为被告公布税控机经销商服务范围和联系方式表；证据15-3为湖南省国家税务局对关于裕美公司案的调查情况的回复；证据23-1、23-2、23-3、24-2对原告和唐春齐信访事项的答复等。涉及被告行政行为的证据有：8-1会议纪要，内容为关于加强税控机的管理等事项，并未对原告的合法权益产生实际影响；证据12-1、12-2为被告公布税控机经销商服务范围和联系方式表；证据15-3、23-1、23-2、23-3、24-2被告对唐春齐和原告的答复，被告履行了其职责。原告并无事实和法律证据证明被告的行政行为侵犯原告了的合法权益，原告提出赔偿的前提不能成立，赔偿责任也无从构成。原告的诉讼理由不能成立，要求确认违法和赔偿的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告裕美公司的诉讼请求。
本院对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。
本院认为，本案系其他行政管理及行政赔偿案。争议焦点为被上诉人是否存在停供发票行为；停供发票是否合法；是否需要承担赔偿责任。上诉人在经营税控机过程中，因停供发票与芦淞区局产生纷争，本院（2014）株中法行终字第2号行政判决对该纷争已经做出终审结论，供应上诉人发票的系芦淞区局，并非被上诉人，被上诉人不存在停供上诉人发票的行为，上诉人要求确认被上诉人停供发票违法缺乏前提基础。上诉人认为芦淞区局停供发票系执行被上诉人的命令，上级行政机关对下级行政机关下达工作命令，系行政机关内部管理行为，命令本身并不对当事人的权利和义务产生影响，当下级行政机关执行上级行政机关的命令作出行政行为对当事人的权利和义务产生影响时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，作出行政行为的行政机关才是被告。即便芦淞区局停供上诉人的发票是执行被上诉人的命令，上诉人已经对芦淞区局提起了行政诉讼，本院已经确认芦淞区局迟延供应发票行为违法，上诉人对被上诉人的命令不能再次提起行政诉讼。上诉人认为被上诉人停供发票缺乏事实依据，要求被上诉人承担赔偿责任的理由不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚、适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人株洲裕美科技贸易服务有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭德华
代理审判员 苏新柱
代理审判员 刘 怡
二〇一七年一月五日
书 记 员 彭 湘