山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁行终1716号
上诉人（原审原告）孙培义，男，1941年9月13日出生，汉族，户籍地山东省烟台市牟平区，现住威海临港经济技术开发区。
上诉人（原审原告）张秀荣，女，1957年9月5日出生，汉族，住威海临港经济技术开发区。
被上诉人（原审被告）威海市人民政府，住所地威海市新威路1号。
法定代表人张惠，市长。
委托代理人林泓臣，威海市人民政府法制办公室工作人员。
孙培义、张秀荣因诉威海市人民政府（以下简称市政府）行政批复及履行法定职责一案，不服威海市中级人民法院（2016）鲁10行初12号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审原告孙培义、张秀荣诉称，原告是威海临港经济技术开发区汪疃镇王家产村居民。该村村委会非法迫使村民交出承包地，倒包给个体户祝旦璞，毁掉基本农田，原告10亩半耕地被毁，原告上访、投诉无果，拔掉栽种在原告承包地上的果树，被公安机关羁押，后被法院判刑。中国大唐集团新能源有限公司装机容量10万千瓦风力发电项目占用基本农田，未经国务院行政审批许可，在威海市没有立项，35kv和110kv的高压线塔和高压线路架设在村庄周围和村民承包地上空，电磁辐射和噪声污染伤害原告身心健康，威发改重字[2009]18号文件损害原告权益。原告提起诉讼，要求：1、撤销威海市发展和改革委员会威发改重字[2009]18号文件；2、被告监督威海临港经济技术开发区汪疃镇王家产村委会返还原告依法取得的集体土地使用权；3、追究被告失职渎职的法律责任。
原审法院查明，2009年10月14日，威海工业新区经济发展局向威海市发展和改革委员会（以下简称市发改委）报送《关于中国大唐集团新能源有限责任公司汪疃风电项目开展前期工作的请示》，同年10月16日，市发改委作出威发改重字[2009]18号《关于同意中国大唐集团新能源有限责任公司汪疃风电项目一期工程开展前期工作的批复》。2010年1月11日，市发改委向山东省发展和改革委员会报送《关于中国大唐集团新能源有限责任公司汪疃一期风电场工程的初审意见》，同年4月6日，山东省发展和改革委员会作出《关于大唐威海汪疃风电场一期工程的核准意见》。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原告提起诉讼应当符合起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，市发改委作出的《关于同意中国大唐集团新能源有限责任公司汪疃风电项目一期工程开展前期工作的批复》系对项目前期工作作出的批复，属于中间性和内部行政行为，对原告合法权益明显不产生实际影响。被告没有直接监督威海临港经济技术开发区汪疃镇王家产村委会的法定职责。追究被告失职渎职的法律责任不属于法院受案范围。综上，原告提起的行政诉讼不符合法定起诉条件，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2015]9号）第三条第一款第（八）项的规定，裁定驳回原告孙培义、张秀荣的起诉。
孙培义、张秀荣不服原审法院裁定，上诉称：一、原审法院裁定没有事实依据和法律依据。威海市临港经济技术开发区汪疃镇是法定的基本农田保护。市政府的主要领导人是基本农田保护区主要责任人。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，进一步明确土地管理和耕地保护的责任，地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积，土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。根据《基本农田保护条例》第十五条规定，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变和占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址，确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征收土地的，必须经国务院批准。根据上述规定，市发改委报送的（大唐新能源有限责任公司汪瞳风电场一期工程初审意见）内容一定是制假、造假、隐瞒该风电工程选址占用基本农田的事实。二、本案行政行为是要约法律行为。要么该行政行为合法，要么该行为违法，不存在中间性和内部行政行为的要约因素。《中华人民共和国民法通则》第六条规定民事行为要遵守法律规定，法律没有规定的要遵守国家政策规定。人民法院审理案件要以事实为依据，以法律为准绳，本案要以该行政行为是否侵害国家利益、公众利益、上诉人合法权益作为本案认定事实的依据。该风电工程项目选址违反国家法律的强制性规定，越权审批行政许可。基本农田保护制度是保护国家粮食安全的基本国策。该风电工程项目现已建成竣工，未经环保部门检验合格，未经工商注册，未经税务登记，占用土地违法以租代征，逃避纳税，使国家利益受到损失。该风电工程场区内有十几个村庄几万亩基本农田。就王家产村而言，该风电工程有四个风电机组建在该村区域内，有三个风电机组是建设在承包户的承包地上，有一个风电机组距村直线距离不足150米。该风电机组在生产过程中污染环境，改变了原生态气候，造成庄稼减产。村民生活、生产、工作在风电机组的生产安全防护区、噪声污染防护区、电磁辐射防护区内，直接侵害到公众的合法权益。该风电设备机组距上诉人的承包地和住所直线距离不足150米，35KV的高压线塔直线距离不足60米。三、被上诉人有保护土地资源、生态资源，保护基本农田的法定职责。王家产村委会以牟利为目地，不与村民签订土地流转合同，违法强迫承包户交出承包地，将该村三分之二的基本农田反租、倒包给他人。他们任意改变使用用途，利用市政府拨付的两千多万无偿支持农业项目开发支持资金（钱数不实待查）毀掉基本农田和山林两千余亩，改变使用用途并在其涉案土地上种草裁种苹果树。上诉人10多亩基本农田被毁掉，面目全非，耕土层被破坏，失去耕种能力，失去承包期30年赖以生存的“用益物”。政府压案不办，依法应当承担责任。汪疃镇人民政府反租王家产村一千多亩基本农田倒包给威海市风林园艺厂栽种苗木和大乔木，改变基本农田的使用用途，市政府依法应当负总责。四、举报、控告破坏土地资源、生态资源、环境保护违法行为是国家法律赋予公民的特权。失职、渎职不作为，是属于行政腐败范畴。国家法律并未规定提起行政诉讼不属于法院受案范围，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十六条规定：农村土地承包人等使用权人，对行政机关处分其使用的集体土地行为不服可以以自己的名义提起诉讼。第五十九条规定：根据行政诉讼法第五十四条第（二）项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以采取以下方式处理：（一）判决被告重新作出具体行政行为；（二）责令被诉行政机关采取相应的补救措施；（三）向被告和有关机关提出司法建议；（四）发现违法犯罪行为的，建议有权机关依法处理。根据上述司法解释的规定可以证实本案上诉人有权提起行政诉讼，人民法院应当审理。原审法院审判人员对于上诉人提供的证据不予查证、质证，以证据是图片和复印件为由不予入卷存档。上诉人依法书面申请法院调取上诉人无法取得的证据，不予支持。上诉人现将与本案相关的证据随上诉状一并附上，书面申请上级法院调取上诉人无法取得的证据。
被上诉人市政府未向本院提交书面答辩意见，其提交的二审行政案件诉讼要素表显示其对原审认定事实及裁判理由、裁判结果均无异议。
根据原审法院裁定和上诉、答辩情况，本案的审理重点确定为：上诉人提起原审行政诉讼是否符合起诉条件，原审裁判理由与结果是否正确。
原审卷宗已随案移送本院，二审认定的事实与原审一致。
本院认为：市发改委作出的《关于同意中国大唐集团新能源有限责任公司汪疃风电项目一期工程开展前期工作的批复》系对项目前期工作作出的批复，并非正式立项的文件，属于内部行政行为，对上诉人合法权益不产生实际影响。本案中，上诉人还提出要求被上诉人履行监督威海临港经济技术开发区汪疃镇王家产村委会的法定职责以及追究被上诉人失职渎职的法律责任的诉讼请求，综合上诉人原审陈述及原审查明的事实，本案被上诉人并非涉案批复的作出机关，没有直接监督威海临港经济技术开发区汪疃镇王家产村委会的法定职责，要求追究被上诉人失职渎职的法律责任不属于法院行政诉讼受案范围。综上，上诉人提起的行政诉讼不符合法定起诉条件，应当裁定驳回起诉。
综上，原审程序合法，适用法律正确，裁判结果并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 许 琳
代理审判员 蒋炎焱
代理审判员 俞春晖
二〇一六年十二月十九日
书 记 员 孟 真