江苏省如东县人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏0623行初24号
原告南通宝禾家纺有限公司，住所地南通市通州区金沙镇金通工业园集中区。
法定代表人吴卫超，董事长。
委托代理人瞿光明，南通市通州区竞翔法律服务所法律工作者。
被告南通市通州区金沙街道办事处，住所地南通市通州区金沙大庆路**号。
法定代表人孙伟俊，主任。
行政负责人暨委托代理人施永兵，副主任。
委托代理人王玉华，江苏清心律师事务所律师。
被告南通市通州区金新街道办事处，住所地南通市通州区金新街道油榨村金乐街*号。
负责人王霄峰，主任。
委托代理人吴丽华，江苏清心律师事务所律师。
原告南通宝禾家纺有限公司（以下简称“宝禾家纺公司”）诉被告南通市通州区金沙街道办事处（以下简称“金沙街道办”）、被告南通市金新街道办事处（以下简称“金新街道办”）要求履行行政协议并赔偿一案，本院于2016年1月14日立案受理后，向被告金沙街道办、被告金新街道办送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭于2016年6月3日公开开庭进行了审理。原告宝禾家纺公司委托代理人瞿光明，被告金沙街道办行政负责人暨委托代理人施永兵、委托代理人王玉华，被告金新街道办的行政负责人徐刘波、委托代理人吴丽华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告宝禾家纺公司诉称，原告经原南通市通州区金沙镇人民政府（以下简称金沙镇政府）招商引资，于2006年3月28日由其作�甲方与原告（乙方）订立用地协议，协议约定：一、甲方同意乙方征用金沙镇狮子桥村四组土地约27.5亩。二、乙方征用上述土地按每亩土地柒万元的标准向甲方交纳有关费用。所使用的土地共需交纳人民币约计壹佰玖拾贰万伍仟整。待双方签字生效后，一周内先交纳壹佰陆拾万元人民币。三、乙方用地范围内的拆迁群众工作由甲方负责，拆迁费用由乙方全额支付。从乙方建成投产之日起，三年内镇财政所得全部奖励给乙方，用于弥补拆迁费用，从第四年起不再奖励。四、乙方交纳土地使用费后，甲方负责做好群众工作，及时向乙方交地，并确保顺利用地。乙方土地使用期限为伍拾年（以土地证规定时间为准），乙方用地日至土地征用批准日期间由乙方另行付租金，租金为每年1000斤大米（全面均价），保护价为每亩1120元，同时甲方负责为乙方办理好土地使用手续。土地到期如需继续使用，可续订有关手续。协议另对其他事项作出约定。协议签订后，原告依约向被告交纳了160万元的有关费用，但金沙镇政府仅向原告交付了6617㎡（9.925亩）土地并办理了土地证，另有17.575亩土地至今未交付给原告。因金沙镇政府未能按照协议的约定做好群众工作，导致原告在已取得土地使用权的9.925亩土地上一直未能开工建设厂房。原告为正常生产经营需要不得不租用厂房。另外，已经领取土地使用权证的9.925亩土地，至起诉之日原告已向有关部门缴纳土地税合计905250元。2015年3月24日，经江苏省人民政府批复，同意南通市通州区部分行政区划调整，以原金沙镇行政辖区为基础，分设南通市通州区金沙街道和南通市通州区金新街道。原告认为：原金沙镇人民政府为实现加快园区建设、促进经济发展等行政管理目标，与原告签订了用地协议。该协议�双方自愿签订，合法有效，对双方均有约束力；协议涉及行政法上的权利义务，属于行政协议；原告响应政府号召、出于对政府行为的高度信赖而投资兴办企业；被告工业园区经规划、依法设立，每年均有足以履行案涉协议约定的用地指标。被告违反协议约定，尚有17.575亩土地至今未向原告交付；已交付的9.925亩土地也因被告未做好拆迁群众工作而导致原告无法施工建设，只得另行租赁厂房，造成原告巨大经济损失；已交付的土地因位于自来水取水口而不能作为原告的建设用地，但被告未及时为原告办理土地置换手续，致使原告的损失不断扩大。因原金沙镇政府未全面履行协议，原告多年来一致要求其履行协议未果，后原告通过信访途径表达诉求。2015年10月9日，南通市通州区人民政府信访事项复查工作委员会办公室作出的信访事项告知书认为原告应当通过诉讼渠道解决。故原告起诉至法院，请求法院：1.判令被告履行原告与原金沙镇政府于2006年3月28日签订的用地协议，立即向原告交付17.575亩土地；2.判令被告为原告置换9.925亩土地（上诉两项诉讼请求两块共27.5亩土地应连为一体，并在原供地1.5公里范围内）；3.判令被告赔偿原告占用资金利息损失1353267.00元、围墙建造费237600.00元、土地使用税213398.17元、租金3800000.00元，合计5604265.17元。
被告金沙街道办辩称：1.根据案涉用地协议，原告已于2007年征用并领取9.925亩土地使用证，金沙街道已实际交付土地并部分履行用地协议，原告起诉要求置换土地毫无道理；2.2011年11月12日行政区划调整，所有涉及区域内的债权债务已全部移交给南通高新区。原告所要求的土地也已划并给南通高新区，金沙街道办已无权处分该地块；3.原告预支了160万元费用，前�征用的9.925亩土地实际花费867653元（含税），结余732347元。原金沙镇政府已于2012年1月12日移交给南通高新区。4.原告起诉要求赔偿资金利息，按用地协议规定，剩余款项中应含拆迁款和其他费用，按照法律规定不予支付利息；5.原告当时只预支了160万元，根据当时所签的用地协议，原告应承担所用地块15户拆迁户的拆迁费，现已初步查实其中8户拆迁户的拆迁费已达1596268.2元（其余7户仍在查实中），如仅按此8户拆迁户计算，扣除土地报批费和拆迁费，原告实际还欠金沙街道863921.20元，原告至今一直未予交付。另外，用地协议中也未具体约定用地交付时间，故围墙建造费是原告扩大的损失；6.原告已经领取9.925亩土地的土地使用证，如原告未实际使用不是金沙街道办的过错，此缴纳的土地使用税理应由原告承担；7.金沙街道办不存在违约行为，原告未能建造厂房是因为�告资金未到位、区划调整、协议未约定土地交付时间等众多因素造成的。原告在起诉状中所称“在向原告交付9.925亩土地后未能按《用地协议》第三、四条的约定做好拆迁群众工作，致使原告新建厂房工程一直无法开工，原告不得不另租厂房造成原告巨大经济损失”，但根据原告自己所提供的证据显示，其在2006年6月20日已签订租用厂房协议，即在取得土地使用权（2007年1月8日）之前就已租用，故厂房租金是原告为了赚取利润必须支出的费用，与金沙街道办无关；8.原告所称“在明确已交付的土地因位于自来水取水口而不能作为原告的建设用地后未能及时为原告办理土地置换手续，致使原告的损失不断扩大“，根据原告提供的证据，系因南通市通州区人民政府办公室所发《关于加强金通二大道、金通公路、江海大道�线规划控制的通知》（通政办发[2010]65号）所致，和金沙街道无关，不应由金沙街道承担。被告金沙街道办当庭补充答辩意见称，案涉协议不具有行政协议的基本特征。该用地协议签订于2006年3月28日，是原金沙镇政府为加快园区建设、加大招商引资力度，在与原告协商一致的情况下签订的有关征用农户流转出来的土地以及相关投资经营的协议。该协议的土地租金、土地使用期限、付款方式、奖励政策、确保用水用电、做好群众工作等相关权利义务内容并不属于行政法律规范调整范围，双方之间并未因此产生、变更或消灭相应的行政法律关系。
被告金新街道办答辩称：1.金新街道办作为被告主体不适格。金新街道办系新成立的派出机构，根据南通市通州区通发[2015]12文件第二条第二款的规定，其系南通市通州区政府的派出机构。根�法律及司法解释规定，派出所机构能否作为被告取决于是否有法律、法规、规章授权，有上述授权的具有被告资格，否则不具有被告资格。金新街道办作为南通市通州区政府的派出机构，从未经过授权与原告签订任何协议，且金新街道办也非原金沙镇人民政府的延伸，更与案涉争议用地协议无关。2.案涉用地协议无法继续履行。案涉协议因南通市规划调整，根据通政办发[2010]65号文件的规定，通吕运河以北、通吕公路以南区域内一律不得新上任何建设项目，已取得土地使用证的建设单位也严禁新建任何建筑，故因区划调整，上述用地协议已不能履行，并非两被告责任。3.原告的损失不应得到支持。关于原告主张的占用资金利息损失，因协议不能履行并非两被告的责任，原告从未向原金沙镇政府主动索要相应资金，而是到目前为止一直要求履行协议，故该损失不应由被告承担。原告主张的其余三项损失均无相应证据证明，不应得到支持。被告金新街道办当庭补充答辩意见称：1.根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款的规定，金新街道办系南通市通州区人民政府设立的派出机关，并非一级人民政府，仅在一定区域内行驶行政事务的组织和管理权。根据通发[2015]12文件，金新街道办由南通高新区代管，履行的职能仅包括承担有关综合归口管理职责，也就是社会事务，并不履行原金沙镇政府所承担的行政职能。涉案协议系原告与原金沙镇政府签订，该协议与金新街道办无涉。2.案涉协议不属于行政协议，不属于行政案件的受理范围。案涉协议是原金沙镇政府为加快园区建设、加大招商引资力度，在与原告协商一致的情况下签订的有关征用农户流转出来的土地以及相关投资经营的协议�该协议约定的土地使用年限、土地使用标准、付款方式、奖励政策及确保生活用水用电、在项目实施过程中做好群众工作等相关权利义务内容并不属于行政法律规范调整范围，双方之间并未因此产生、变更或消灭相应的行政法律关系，不具有行政协议的基本特征。原告就此提起行政诉讼，不属于法院行政案件的受案范围。综上，请求法院驳回原告诉请。
经审理查明，2006年3月28日，原金沙镇政府（甲方）与原告（乙方）签订用地协议一份，协议约定：一、甲方同意乙方征用金沙镇狮子桥村四组土地约27.5亩。二、乙方征用上述土地按每亩土地柒万元的标准向甲方交纳有关费用。所使用的土地共需交纳人民币约计壹佰玖拾贰万伍仟整。待双方签字生效后，一周内现交纳壹佰陆拾万元人民币。三、乙方用地范围内的拆迁群众工作由甲方负责，拆迁费用由乙方全额支付。从乙方建成投产之日起，三年内镇财政所得全部奖励给乙方，用于弥补拆迁费用，从第四年起不再奖励。四、乙方交纳土地使用费后，甲方负责做好群众共作，及时向乙方交地，并确保顺利用地。乙方土地使用期限为伍拾年（以土地证规定时间为准），乙方用地日至土地征用批准日期间由乙方另行付租金，租金为每年1000斤大米（全年平均价），保护价为每亩1120元，同时甲方负责为乙方办理好土地使用手续。土地到期如需继续使用，可续订有关手续。五、乙方进入园区后，必须在本镇依法注册。同时，乙方必须按照甲方工业园区统一规划与要求建办企业和搞好美好环境工作。六、设计乙方所需的水、电、进出道路及下水道建设等，由甲方负责与有关部门协调，其相关费用由乙方负责支付。七、土地报批好后，一周内乙方必须结清所有费用领取土地证，逾期按规定收取滞纳金。八、如因上级政策性调整而增加的相关费用由乙方承担。协议签订后，原告向原金沙镇政府支付了160万元。2006年12月19日，原告与原通州市国土资源局签订国有土地使用权出让合同，取得位于原通州市金沙镇狮子桥村1组范围内面积为6617平方米出让土地使用权。2007年1月8日，原告取得了该地块的国有土地使用权证。除该地块外，案涉用地协议约定的其他用地未能实际履行。
另查明，2011年11月12日，南通市通州区委、南通市通州区人民政府联合下发了《关于南通高新技术产业开发区区域行政代管实施方案的通知》（通发[2011]63号）。南通高新技术产业开发区区域行政代管实施方案规定，第一条指导思想中规定，行政代管：为整合资源要素、优化生产力布局、加快中心城市建设、促进区域经�社会发展，划入南通高新区区域的社会发展、城乡建设管理、人事财政事务等交由南通高新区统一管理。第二条调整范围规定，将兴东镇整建制实行南通高新区代管。金沙镇三姓街村、花家渡村、狮子桥村，先锋镇利民村、民平村、正场村，川姜镇大石桥村、夏四店村、金普村、朝东圩村，二甲镇进东村、麒麟桥村以行政村为范围实行南通高新区代管。2012年1月12日，原金沙镇政府根据通发[2011]63号文件的要求，将包括原告在内等企业的用地、建设及缴纳费用等事项移交给南通高新技术产业开发区代管。
还查明，根据《省政府关于调整南通市通州区部分行政区划的批复》（苏政复[2015]22号）和《南通市人民政府关于调整通州区部分行政区划的通知》（通政发[2015]23号文件）的要求，中共南通市通州区委、南通市通州区人民政府于2015�3月24日联合下发的《关于做好行政区划调整工作的实施意见》（通发[2015]11号）第三条第一项规定，撤销金沙镇。以原金沙镇东市、南山、新村、虹南、虹西、北山、朝阳、新市、安康、育才10个居委会和进鲜港、虹西、城东、新三园、金北、太山、平桥镇、港北、金余9个村委会区域设立金沙街道办事处。第三项规定，将原金沙镇金南、八角亭、镇南、金乐、碧堂庙、金桥、果园、华山8个居委会和三姓街、狮子桥、花家渡、界北、文山、油榨、张门、邢园、元帅庙、通灵桥10个村委会区域与原先锋镇利民、正场、民平三个村委会，以及二甲镇进东、麒麟桥2个村委会，川姜镇双池头、复兴、朝东圩、夏四店、大石桥金普6个村委会区域合并，设立金新街道办事处。同日，中共南通市通州区委、南通市通州区人民政府联合下发的《关于通州区行政区划调整后机构设置实�意见》（通发[2015]12号）第二条第一项规定，设立金沙街道党工委、人大工委、办事处，为通州区委、区人大常委、区政府的派出机构。设置7个综合性办公室，作为街道党工委、办事处内部职能机构。第二项规定，设立金新街道党工委、办事处，为通州区委、区政府的派出机构，由南通高新区代管，与南通高新区政法和社会建设局合署办公。设置5个综合性办公室，作为街道党工委、办事处内部职能机构。
再查明，金沙街道办组织机构代码证记载，其机构类型为机关法人，法定代表人系孙伟俊；金新街道办组织机构代码证记载，其机构类型为其他机构，负责人为王霄峰。
本院经审查认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据行政诉讼法第二十六条的规定，行政诉讼的被告应当具有特定诉讼权利能力和行为能力，即必须同时符合以下条件：（1）必须是行政机关或者法律、法规、规章授权作出行政行为的组织；（2）必须是作出被诉行政行为的主体；（3）必须是法院通知应诉的主体。同时，该条第六款规定了行政诉讼被告资格转移制度，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。继续行使其职权的行政机关是指新的或者合并其职能的行政机关；如果没有继续行使其职权的行政机关，作出撤销决定的行政机关或其指定的行政机关为被告。本案中，案涉用地协议由原告与原金沙镇人民政府签订。根据《省政府关于调整南通市通州区部分行政区�的批复》（苏政复[2015]22号）和《南通市人民政府关于调整通州区部分行政区划的通知》（通政发[2015]23号文件）的要求，中共南通市通州区委、南通市通州区人民政府联合发文撤销金沙镇，将案涉地块所在的狮子桥村划入新设立的金新街道办辖区范围。因此就案涉用地协议而言，金沙街道办不能作为原金沙镇政府被撤销后继续行使其职权的行政机关。但就金新街道办而言其系南通市通州区人民政府派出机构，根据其组织机构代码证记载的机构类型系其他机构而非机关法人，且亦不属于法律、法规、规章授权的组织，故其不具有行政诉讼权利能力。因此金沙街道办与金新街道办均非本案适格被告。本院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》根据第二十三条第一款的规定告知原告对变更本案被告，原告予以拒绝，故对原告提起�案涉诉讼本院应予裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告宝禾家纺公司的起诉。
原告宝禾家纺公司预交的诉讼费51030元，本院予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本。上诉于江苏省南通市中级人民法院。
审 判 长 刘 俊
审 判 员 陆身梅
人民陪审员 穆亚波
二〇一六年七月十四日
书 记 员 施玲玲
附法律条文：
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
……
（三）错列被告且拒绝变更的；
……
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第六十三条裁定适用于下列范围：
（二）驳回起诉。