安徽省宿州市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2014）宿中行赔终字第00010号
上诉人（一审原告）：丁钢，男，1977年2月4日出生，汉族，农民。
委托代理人：贺维永，江苏钟鼓楼律师事务所律师。
委托代理人：丁新传，男，1952年5月5日出生，汉族，居民。
被上诉人（一审被告）：宿州市埇桥区安全生产监督管理局，组织机构代码75854081－X。
法定代表人：赵传营，该局局长。
委托代理人：于今。
委托代理人：黄太林，安徽民之声律师事务所律师。
上诉人丁钢因其诉被上诉人宿州市埇桥区安全生产监督管理局（以下简称埇桥区安监局）安全生产监督行政处罚赔偿一案，不服安徽省宿州市埇桥区人民法院于2014年5月12日作出的（2014）宿埇行赔初字第00004号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年7月30日受理后，依法由审判员潘庆飞担任审判长，与代理审判员戴宝琴、代理审判员庄明义组成合议庭，于2014年8月19日公开开庭审理了本案。上诉人丁钢的委托代理人贺维永、丁新传，被上诉人埇桥区安监局的委托代理人于今、黄太林到庭参加诉讼。本案已审理终结。
2014年3月17日，埇桥区安监局作出（埇）安监管罚（2013）（4048－2）号《行政处罚决定书》，载明：丁钢，男，37岁，身份证号××。2013年10月14日9时许，宿州市立医院住院部大楼外墙清洗工程发生一起高处坠落事故，造成1人死亡。经调查该事故是一起工程层层转包、管理人员安全责任不落实、现场作业人员严重违章造成的安全责任事故。以上行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第十七条、第三十七条的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一款的规定，决定给予罚款壹拾万元整的行政处罚。
丁钢一审起诉称：行政处罚决定事实不清、程序违法、适用法律错误，应当予以撤销，埇桥区安监局应当返还收取丁钢的10万元。一、认定丁钢对事故负有责任没有事实依据。丁钢既不是直接经营者，也不是经营单位的负责人，对事故不负有安全管理责任，更没有违规违章行为，因而认定其系责任人没有根据。二、埇桥区安监局收取罚款在先，处罚在后，违反处罚程序规定。2013年11月11日，埇桥区安监局在没有作出行政处罚决定，没有开具一般缴款书的情况下，先收取丁钢9万元作为行政罚款，属于先定后处行为，违反法定程序。三、适用法律错误。行政处罚决定适用《中华人民共和国安全生产法》第十七条、第三十七条、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条（一）项的规定，上述法律仅适用于生产经营单位和其主要负责人，不适用于丁钢。请求判决埇桥区安监局返还收取丁钢的10万元。
埇桥区安监局一审答辩称：埇桥区安监局作出的处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，收取丁钢10万元罚款于法有据，不应返还。一、该行政处罚决定认定事实清楚。（一）2013年10月14日，宿州市立医院发生一起高处坠落事故，造成1人死亡。埇桥区安监局得知后立即成立事故联合调查组，全面开展事故调查。根据《市立医院外墙清洗合同》、《转包协议书》等证据，查明“10．14”事故是一起工程层层转包、管理人员安全责任不落实、现场作业人员严重违章造成的安全责任事故。（二）丁钢是市立医院外墙清洗工程的实际经营者，对事故的发生存在重大过错。《转包协议书》、《询问笔录》等证据证明，宿州市家家乐物业保洁工程处将外墙清洗工程违法转包给无任何资质的丁钢。丁钢在将该工程交给王明等人员施工的过程中未尽到自身职责，未对从业人员进行安全培训，使用无特种作业证人员从事高空作业，对从业人员的违章作业未及时制止，最终导致事故发生，存在重大过错，是造成本次事故的主要原因。二、该行政处罚决定适用法律正确。根据《中华人民共和国安全生产法》第十七条、第三十七条、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条（一）项等规定，丁钢虽系自然人，但其为工程的实际经营者，属于《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》中规定的生产经营单位。埇桥区安监局根据调查查明的事实，对丁钢进行行政处罚符合法律规定。三、该行政处罚决定程序合法。（一）涉案事故发生后，埇桥区安监局立即成立联合调查组，在充分调查的基础上出具了《调查报告》、《行政处罚告知书》，举行了听证会，根据查明的事实作出《行政处罚决定书》。（二）涉案事故发生后，联合调查组组织死者家属、宿州市家家乐物业保洁工程处、丁钢、市立医院共同协商善后赔偿事宜。在处理善后事宜时，丁钢预先将赔偿款交付给联合调查组成员个人帐户中，后因丁钢反悔，导致预付赔偿款未全部使用尚余9万元，该款仍暂存于该指定的个人帐户。《行政处罚决定书》下达后，丁钢携带1万元连同暂存的9万元，到银行缴纳10万元罚款，不存在罚款在先处罚在后的情况。综上，丁钢要求返还10万元罚款的诉讼请求没有法律依据，请求依法予以驳回。
一审法院查明：2013年10月9日，宿州市立医院与宿州市家家乐物业保洁工程处签订《市立医院外墙清洗合同》，约定将宿州市立医院住院部大楼外墙清洗工程承包给宿州市家家乐物业保洁工程处。2013年10月10日，宿州市家家乐物业保洁工程处与丁钢签订《协议书》，约定将宿州市立医院住院部大楼外墙清洗工程转包给丁钢。同日，丁钢将该工程交给王明组织人员施工。丁钢未为清洗人员提供任何劳动防护用品，未对清洗人员进行任何资质审查，未到现场进行安全检查。2013年10月14日9时许，施工人员刘瑞在清洗市立医院住院部大楼外墙时，因吊绳断裂导致其从14楼坠落至6楼平台，经抢救无效死亡。刘瑞在从事外墙清洗工作前未接受安全教育和培训，未取得高空作业特种作业证，未使用安全带、安全锁、副绳等防护装备。埇桥区安监局依据宿州市安全生产监督管理局的通知成立事故联合调查组，经立案受理、现场勘查、调查取证、调查报告、告知、听证，于2014年3月17日作出（埇）安监管罚（2013）（4048－2）号《行政处罚决定书》，决定给予丁钢罚款10万元。同年3月19日，埇桥区安监局将处罚决定书送达给丁钢。同日，丁钢缴纳罚款10万元。
一审法院认为：《中华人民共和国安全生产法》第十七条、第三十七条规定，生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（一）建立、健全本单位安全生产责任制；（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；（三）保证本单位安全生产投入的有效实施；（四）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；（五）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；（六）及时、如实报告生产安全事故。生产经营单位必须为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，并监督、教育从业人员按照使用规则佩戴、使用。丁钢作为宿州市立医院住院部大楼外墙清洗工程的承包人，参照政法函（2007）39号《国家安监局〈关于生产安全事故认定若干意见问题的函〉》的解释，系从事经营活动的自然人经营主体，属于《中华人民共和国安全生产法》所称的生产经营单位。丁钢未能督促、检查外墙清洗工程的安全生产工作，未能及时消除生产安全事故隐患，未能为外墙清洗工程从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，对刘瑞死亡的安全责任事故负有重要管理责任。埇桥区安监局于2014年3月17日作出行政处罚决定，于2014年3月19日送达并收缴罚款，不存在收取罚款在先处罚在后的行为。丁钢请求判决埇桥区安监局返还10万元罚款的诉讼请求缺乏事实与法律依据，不予支持。判决驳回原告丁钢的诉讼请求。丁钢不服，提起上诉。
丁钢上诉称：一、被诉处罚决定认定丁钢对事故负有主要责任没有事实依据。丁钢在宿州市立医院住院部大楼外墙清洗工程施工中既不代表单位，也不是独立法人，仅是进城务工的农民工，其和宿州市家家乐物业保洁工程处签订《市立医院外墙清洗合同》完全是个人行为。在该合同履行过程中，王明负责管理指挥，沙强负责安全监督，分工明确。施工工人王飞、丁赞等人具有高空作业证书。因此，丁钢不存在违法违规操作的事实。二、被诉处罚决定适用法律错误。处罚决定适用《中华人民共和国安全生产法》第十七条、第三十七条和《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一款，上述法律规定适用于生产经营单位和法定代表人，丁钢既不是生产经营单位，也不是法定代表人，不属于上述法律规定的处罚主体。即使丁钢应承担责任，也不应按照对单位和法定代表人处罚的数额进行处罚，而应根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十四条之规定，处以1千元以上1万元以下的罚款。处罚决定书引用法律错误导致对丁钢处以10万元罚款的决定错误。三、埇桥区安监局存在先收取罚款后作处罚决定的行为，违反行政处罚程序。2013年10月21日，埇桥区安监局相关工作人员让丁钢的委托代理人丁新传签订了同意支付38万元赔偿款和罚款的承诺书，其中29万元用于对死者刘瑞的赔偿，9万元作为行政罚款。丁新传当时表示处罚错误，将向法院提起诉讼。2013年11月11日之前，丁钢交清38万元，其中29万赔偿给刘瑞，余下9万元按照安监局安排交存安监局工作人员个人账户。埇桥区安监局欲开具一般罚款收据，丁钢拒绝。2014年3月28日，处罚决定书送达后，丁钢又交款1万元，埇桥区安监局才向丁钢出具10万元的罚款收据。上述事实说明，罚款在先，处罚在后，处罚程序违法。综上，请求撤销一审判决，判决埇桥区安监局返还收取的10万元罚款。
埇桥区安监局答辩称：一、埇桥区安监局作出的处罚决定适用法律正确。（一）涉案事故为生产安全事故，丁钢为涉案工程的实际承包人、项目负责人，其未按《中华人民共和国安全生产法》第十七条、第三十七条的规定，督促、检查本项目的安全生产工作，及时消除安全隐患，未为从业人员提供符合国家标准的劳动防护用品、未监督教育从业人员按照使用规则佩戴使用，导致本案所涉事故的发生，对事故发生负有重要管理责任。埇桥区安监局根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一款、《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十七条之规定，对丁钢处以罚款10万元的行政处罚，适用法律正确。（二）《国家安监局﹤关于生产安全事故认定若干意见问题的函﹥》已经明确生产经营单位包括不具有企业法人资格的自然人等其他生产经营主体。丁钢虽系自然人，但其系发生事故工程的实际承包人和项目负责人，属于生产经营单位。（三）丁钢的行为不应适用《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十四条之规定。《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十三条规定，生产经营单位的主要负责人未依法履行安全生产管理职责，导致生产安全事故发生的，依照《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定给予处罚。本案所涉事故由于已经构成生产安全事故，应当依照《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定进行处罚。二、埇桥区安监局作出的处罚决定程序合法。涉案款项的收缴过程合法，不存在先罚款、后处罚的问题。综上，埇桥区安监局收取丁钢10万元罚款符合法律规定，请求驳回上诉，维持一审判决。
经审理查明：一审判决查明案件基本事实清楚，本院予以确认。
本院认为：根据《根据中华人民共和国安全生产法》第十七条（四）项规定，生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患职责。根据《根据中华人民共和国安全生产法》第三十七条规定，生产经营单位必须为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，并监督、教育从业人员按照使用规则佩戴、使用。《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十七条规定，本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。本案中，丁钢作为宿州市立医院住院部大楼外墙清洗工程的承包人，系不具备企业法人资格的自然人生产经营主体，属于《中华人民共和国安全生产法》所称的生产经营单位。
根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十三条规定，生产经营单位的主要负责人未依法履行安全生产管理职责，导致生产安全事故发生的，依照《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定给予处罚。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款（四）项规定，一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。该条例第三十七条（一）项规定，事故发生单位对事故发生负有责任，发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款。本案中，丁钢未能督促、检查外墙清洗工程的安全生产工作，未能及时消除生产安全事故隐患，未能为外墙清洗工程从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，对造成刘瑞1人死亡的一般安全责任事故负有重要管理责任，应当对其处以10万元以上20万元以下的罚款。埇桥区安监局对其处以10万元罚款在法定幅度内，符合法律规定。埇桥区安监局作出行政处罚决定在前，丁钢缴纳罚款在后，不存在收取罚款在先处罚在后的行为。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条（一）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，埇桥区安监局对丁钢作出罚款的处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，并不存在违法情形，丁钢请求判决埇桥区安监局返还10万元罚款的诉讼请求不符合法律规定，依法不应支持。一审判决驳回丁钢的诉讼请求并无不当，依法应予维持。依据《最高人民法院﹤关于审理行政赔偿案件若干问题的规定﹥》第三十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘庆飞
代理审判员 戴宝琴
代理审判员 庄明义
二〇一四年八月二十八日
书 记 员 武晓程
附法律条文：
《中华人民共和国安全生产法》
第十七条生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：
（一）建立、健全本单位安全生产责任制；
（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；
（三）保证本单位安全生产投入的有效实施；
（四）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；
（五）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；
（六）及时、如实报告生产安全事故。
第三十七条生产经营单位必须为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，并监督、教育从业人员按照使用规则佩戴、使用。
《安全生产违法行为行政处罚办法》
第四十三条生产经营单位的主要负责人未依法履行安全生产管理职责，导致生产安全事故发生的，依照《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定给予处罚。
第六十七条本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。
《生产安全事故报告和调查处理条例》
第三条根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（一）特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经济损失的事故；（二）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。国务院安全生产监督管理部门可以会同国务院有关部门，制定事故等级划分的补充性规定。本条第一款所称的“以上”包括本数，所称的“以下”不包括本数。
第三十七条事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处20万元以上50万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处50万元以上200万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处200万元以上500万元以下的罚款。
《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。
《最高人民法院﹤关于审理行政赔偿案件若干问题的规定﹥》
第三十八条人民法院审理行政赔偿案件，除依照国家赔偿法行政赔偿程序的规定外，对本规定没有规定的，在不与国家赔偿法相抵触的情况下，可以适用行政诉讼的有关规定。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。