山东省郓城县人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）鲁1725刑初329号
公诉机关郓城县人民检察院。
被告人徐凤文，男，1966年8月5日出生于山东省郓城县，汉族，中专文化，中共党员，郓城县市场监督管理局经济开发区市场监管所市场监管员，原任郓城县工商局金河工商管理所东片区市场监督负责人，住郓城县。因涉嫌犯玩忽职守罪于2017年2月24日被取保候审。同年10月9日由本院决定取保候审。
辩护人曹务清，山东郓州律师事务所律师。
被告人黄克瑛，男，1965年6月20日出生于山东省郓城县，汉族，高中文化，郓城县市场监督管理局郓州食品药品监管所市管员，原任郓城县工商局金河工商管理所东片区市场监督负责人，住郓城县。因涉嫌犯玩忽职守罪于2017年2月24日被取保候审。同年10月9日由本院决定取保候审。
辩护人温建锋，山东郓州律师事务所律师。
郓城县人民检察院以郓检公刑诉[2017]272号起诉书指控被告人徐凤文、黄克瑛犯玩忽职守罪于2017年10月9日向本院提起公诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，郓城县人民检察院指派检察员李诗民、书记员杨得军出庭支持公诉，被告人徐凤文及其辩护人曹务清、被告人黄克瑛及其辩护人温建锋到庭参加诉讼。已审理终结。
郓城县人民检察院指控，被告人徐凤文、黄克瑛在担任郓城县工商行政管理局金河工商管理所东城管区组长期间，在履行对辖区内企业的监督管理职责过程中，对工作严重不负责任，致使亿登峰（北京）资产管理有限公司郓城分公司、山东汇森投资担保有限公司郓城分公司于2011年至2015年期间，在其辖区内长期从事非法吸收公众存款的经营活动，导致人民群众财产遭受重大损失，造成恶劣社会影响。
针对上述指控，公诉机关提交了被告人户籍证明、任职证明、破案经过等相关书证，证人柳某、杨某、宋某等人证言，被告人徐凤文、黄克瑛供述和辩解等证据予以证实。公诉机关认为，被告人徐凤文、黄克瑛身为国家机关工作人员,玩忽职守,致使人民群众利益遭受重大损失，造成恶劣社会影响,应当依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定,以玩忽职守罪追究刑事责任。提请人民法院依法判处。
被告人徐凤文对起诉书指控其玩忽职守的事实及定性无异议，称其没有行政执法资格，只能表面审查，不能深入检查，因而没有发现两单位非法吸收公众存款的行为。其辩护人提出以下辩护意见：1、国家对专业领域的市场有针对性地设置专门的监督机构，执行专门的法律、法规，非法集资的认定、查处和取缔及相关组织协调工作由人民银行和银监会负责，工商行政管理部门只是配合有关部门进行查处。2、非法集资行为造成的恶劣影响不应认定是被告人失职行为造成，不能用作评估被告人行为危害性的依据。3、被告人平时表现良好，本次犯罪属初犯，能够知罪、悔罪，犯罪情节轻微，具有投案情节,建议从轻处罚。
被告人黄克瑛对起诉书指控其玩忽职守的事实及定性无异议。其辩护人提出以下辩护意见：1、认定、查处和取缔非法集资是人民银行和银监会的职责，不是工商行政管理部门的职责。2、非法集资不属工商行政管理部门应该管理的超范围经营的范围。3、工商所对辖区内市场主体的属地管理，并不是全方位监管每个市场主体的所有经营活动。自2014年7月起，市场巡查不再做为工商行政管理市场监管的必要形式和手段，随机抽查成为对企业进行检查的重要方式。工商所在日常监管中并不能随便查阅企业的财务账簿。4、非法集资造成的严重后果是民事主体自行引发，与被告人黄克瑛行政执法没有因果关系，指控被告人黄克瑛构成玩忽职守罪事实不清，证据不足。
经审理查明，被告人徐凤文、黄克瑛在担任原郓城县工商行政管理局金河工商管理所东片区组长期间，其辖区内注册成立的山东汇森投资担保有限公司郓城分公司(以下简称汇森公司郓城分公司)实施了非法吸收公众存款的行为。具体为：汇森公司郓城分公司于2011年4月20日经郓城县工商行政管理局注册登记，核定的经营项目为，以自有资金投资、非融资性担保业务、投资咨询（法律、法规禁止经营的不得经营，需经许可或审批经营的未获许可及批准前不得经营）;营业场所金河路东段。该分公司成立后，未经国家金融监督管理部门批准，通过“口口相传”、印制宣传资料和宣传黄页、在给客户出具单据上印制“高收益、零风险、抽取自由”宣传用语以及举行旅游推介会等方式向社会公开宣传，在郓城县内向社会不特定对象吸收存款8000余万元。2015年7月因不能支付吸收的部分存款而停业，给人民群众造成巨大损失，在社会上引起恶劣影响。后郓城县公安局在应急处置群访事件中发现该公司涉嫌非法吸收公众存款并立案侦查。
工商所实施属地监管的职责，对经营场所在本辖区内由县工商局核准登记的企业应当进行监督管理，采取定期检查、日常检查等方式，监督企业法人按照登记注册事项和章程、合同从事经营事项，发现的超范围经营、非法经营等情况要及时汇报。
被告人徐凤文在对汇森公司郓城分公司检查时未发现该分公司涉嫌非法吸收公众存款的线索。
被告人黄克瑛于2014年5月调离郓城县工商行政管理局金河工商所前，在对汇森公司郓城分公司检查时未发现该分公司涉嫌非法吸收公众存款的线索。
上述事实，有经法庭质证的下列证据证实，本院予以确认。
一、书证
1、郓城县人民检察院于2017年2月24日对徐凤文、黄克瑛涉嫌玩忽职守罪一案立案侦查的决定书。
2、徐凤文、黄克瑛户籍证明书，证明被告人徐凤文、黄克瑛的身份情况。
3、郓城县市场监督管理局郓州市场监督管理所证明、人员分工情况会议记录及郓城县市场监督管理局证明，证明黄克瑛、徐凤文系原郓城县工商行政管理局金河工商所东区主任。原金河工商所已更名为郓州市场监督管理所。
4、汇森公司郓城分公司营业执照、变更登记审核表、公司章程、股东会决议、企业信息、任职证明等，证明汇森公司郓城分公司成立于2011年4月20日，经营业务范围：以自有资金投资、非融资性担保服务，投资咨询等。
5、汇森公司郓城分公司吸收客户存款的书面资料一宗。
6、汇森公司郓城分公司集资参与人信访材料一份，证明汇森公司郓城分公司非法吸收公众存款案造成集资参与人巨额财产损失，案件发生后，集资参与人多次到县级、市级、省级以及中央巡视组进行信访，造成恶劣社会影响。
7、郓城县人民法院（2016）鲁1725刑初238号刑事判决书、菏泽市中级人民法院（2017）鲁17刑终209号刑事判决书。
8、郓城县人民检察院反渎职侵权局出具的破案经过，证明被告人徐凤文、黄克瑛涉嫌玩忽职守罪系由反渎局自查发现，检察院于2017年2月21日受理该线索并初查。2017年2月21日，渎侦局与郓城县工商局领导取得联系后被告人徐凤文、黄克瑛主动投案并供述其二人在担任郓城县工商行政管理局金河工商所东城管区组长期间，对工作严重不负责任，未认真履行行政执法部门的监督管理职责的事实。
二、证人证言
1、证人李某1证言，证明其于2010年7月至2015年7月担任郓城县工商局金河工商所所长,金河所划分了四个工作片区,东片区的主任是徐凤文、黄克瑛，分管副所长是陈志宏，按照属地管辖、属地监管的原则，各片区要对片区内的个体工商户、公司，企业逐一进行巡查监管，不能出现遗漏。在巡查过程中如发现无证经营、超范围经营、非法经营的情况，要及时向副所长和所长进行汇报，由工商所进行处理或报县工商局解决。超范围经营的，应当认定为违法经营。对发现的违法经营行为，通过立案审批以后，方可检查公司、企业、个体工商户的账目。汇森公司郓城分公司属东片区巡查监管，其吸收公众存款如果没有金融机构的授权，就是超范围经营，应当认定是违法经营，要依法立案并进行取缔，情节严重的移交司法机关进行处理。其在任职期间，徐凤文、黄克英和陈志宏没有向其汇报过汇森公司郓城分公司存有非法经营或超范围经营的情况。2014年5月初，黄克瑛调离东片区工作。
2、证人许某证言，证明其于2005年12月至2014年5月在金河所东片区工作，该片区的主任是黄克瑛、徐凤文，分管副所长是陈志宏。日常的巡查监管由陈志宏、黄克瑛、徐凤文、张仰发等人负责。
3、证人张某证言，证明内容与许某证明内容基本一致。
4、证人李某2证言，证明汇森公司郓城分公司于2011年成立不久，其就到该公司担任出纳。2013年或者2014年，郓城县工商局的三、四名工作人员到郓城汇森公司检查过一次，看了公司的营业执照，向其了解了公司的经营情况，其当时如实地给工商局的工作人员说明了汇森公司的经营情况，包括公司吸收存款和放贷等情况。工商局的工作人员也向宋某了解了情况。截至到案发，汇森郓城分公司欠客户资金大约四、五千万元。
5、证人宋某证言，证明汇森公司郓城分公司经营期间，工商局工作人员到该分公司检查过两次，只是看了营业执照，口头了解经营情况，没有给公司的人员做笔录，也没有检查公司的账目。向工商局检查人员汇报的是其公司是投资担保公司，没有汇报非法集资的情况。
6、证人刁某证言，证明工商局工作人员是否到汇森公司郓城分公司检查过，其不知情。
三、被告人供述
1、被告人徐凤文供认其与黄克瑛在担任金河工商所东片区主任期间，对汇森公司郓城分公司检查过多次，但没有和公司负责人接触过，没有向公司负责人了解公司的经营情况，没有发现该公司超范围经营、非法经营的情况。其没有行政执法资格，如果发现该公司涉嫌非法经营，具有执法资格的工商管理人员可以询问、取证，查阅有关资料。
2、被告人黄克瑛供认其与徐凤文在担任金河工商所东片区主任期间，对汇森公司郓城分公司检查过多次，没有发现该公司超范围经营、非法经营的情况，所以没有进行进一步的调查。如果发现该公司涉嫌非法经营，其可以询问、取证，查阅有关资料，向领导汇报后依法处理。
上述事实清楚,证据确实、充分，足以认定。
公诉机关指控二被告人未及时发现亿登峰（北京）资产管理有限公司郓城分公司非法吸收公众存款业务，属不认真履行职责的玩忽职守，经查，该分公司于2013年11月8日经郓城县工商行政管理局注册登记,经营范围：投资管理、资产管理、投资咨询、企业管理咨询等。该分公司于2014年4月开始营业，在未经银行业监督管理机构批准下，违法国家金融管理法律规定，通过业务员的介绍,以委托资产管理的方式向社会公众非法吸收存款，2014年8月案发。因该分公司非法吸收存款四个月的时间，二被告人应当检查轮次少，未发现该分公司非法吸收公众存款属工作中的错误，不构成玩忽职守。
本院认为，被告人徐凤文、黄克瑛在任原郓城县工商行政管理局金河工商所市场监管东片区主任期间，不认真履行监督检查职责，长时间内未能发现汇森公司郓城分公司从事登记机关核定的业务范围以外的大量的非法吸收公众存款业务，致使人民利益遭受重大损失，造成严重社会影响，二被告人的行为均构成玩忽职守罪。被告人徐凤文、黄克瑛未发现汇森公司郓城分公司超范围非法经营的线索，致使相关部门对汇森公司郓城分公司非法吸收公众存款给社会公众造成损失的行为未能控制和阻止，其行为与危害结果之间具有刑法上的因果关系。被告人黄克瑛的辩护人提出“指控被告人黄克瑛构成玩忽职守罪，事实不清，证据不足，不具有因果关系”的辩护意见，不能成立，本院不予采纳。二被告人具有自动投案情节，对二被告人可以酌情从轻处罚。本案的损失后果固然是由非法集资人和集资参与人直接造成，但二被告人的渎职行为一定程度上放纵了非法集资人的吸收存款行为，对危害后果的发生起间接作用，犯罪情节轻微，不需要判处刑罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
一、被告人徐凤文犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
二、被告人黄克瑛犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向山东省菏泽市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 罗福彪
审 判 员 任现勇
人民陪审员 赵爱年
二〇一七年十二月二十八日
书 记 员 孟 蒙