福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽行终466号
上诉人（原审原告）大田县建设镇建国村民委员会，住所地：福建省大田县建设镇建国村。
法定代表人田加油，主任。
委托代理人田上满，男，汉族，1947年1月6日出生，大田县建设镇建国村老人会会长，住福建省三明市梅列区。
委托代理人王雁，福建邱宁江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）大田县人民政府，住所地：福建省大田县均溪镇凤山西路40号。
法定代表人林金龙，县长。
委托代理人郭行泽，大田县人民政府工作人员。
委托代理人郑桂英，福建岩城律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）三明市人民政府，住所地：福建省三明市梅列区红岩新村24幢。
法定代表人余红胜，代市长。
委托代理人郭文明，三明市人民政府办公室工作人员。
委托代理人李凯，三明市人民政府办公室工作人员。
原审第三人大田县太华镇罗丰村民委员会，住所地：福建省大田县太华镇罗丰村。
法定代表人方正焕，主任。
委托代理人胡步坤，男，汉族，1960年6月23日出生，住福建省大田县。
上诉人大田县建设镇建国村民委员会（以下简称建国村委会）因诉被上诉人大田县人民政府、被上诉人三明市人民政府、原审第三人大田县太华镇罗丰村民委员会（以下简称罗丰村委会）林业行政确认一案，不服三明市中级人民法院（2015）三行初字第23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年9月8日公开开庭审理了本案。上诉人建国村委会的法定代表人田加油及其委托代理人田上满、王雁，被上诉人大田县人民政府的委托代理人郭行泽、郑桂英，被上诉人三明市人民政府的委托代理人郭文明，原审第三人罗丰村委会的法定代表人方正焕及其委托代理人胡步坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，大田县建设镇建国村与大田县太华镇罗丰村争议的山场位于两村交界处，地名为“群山仑”和“黄注田”。争议山场坐落于大田县太华镇罗丰村境内，包括：1.位于“群山仑”的①号宗地，面积约210亩，树种为阔叶林，大部分属生态林；2.位于“群山仑”的②号宗地，面积约128亩，树种为杉马混交，大部分为建国村造林；3.位于“黄注田”的③号宗地，面积约258亩，树种为杉马混交，由建国村长期造林管护。1972年1月25日，为解决“群山仑”山界纠纷，在大田县保卫组成员高加楼及建设公社、太华公社的代表主持调解下，建国大队与罗丰大队签订协议（即“七二协议”），约定“群山仑乌石头随山直至黄枝圪横路止，路上归建国大队管理，路下归罗丰大队管理，其他仍按原界管理，望共同执行”。后因“七二协议”签订时未附林木林地权属界至图，双方对协议中“群山仑乌石头、黄枝圪、横路”等地标的具体位置产生歧义，先后多次向大田县林业局反映该林木林地权属争议，均未能解决。2004年6月，大田县人民政府根据大田县勘界办的实地踏勘和组织协调的结果，作出田政文〔2004〕56号《大田县人民政府关于太华镇与建设镇“罗丰与建国”地段边界线争议行政区域界线走向的处理决定》（以下简称田政文〔2004〕56号《处理决定》），即：“七二协议”范围内的界线走向根据现场指认的山场位置对照“七二协议”内容“乌石头随山直落黄枝圪横路止，路上归建国村所有，路下归罗丰村所有”确定；不属“七二协议”范围内的争议路段参照建国村与罗丰村的证据材料和现场确定，按照“两权分离”政策的折中办法划分界线走向。2012年，建国村向大田县人民政府提出争议山场林木林地权属争议处理申请，并提交了“七二协议”、1981年林业“三定”山林权清册和基本图、1996年小班造林档案卡和验收单、建国村和田上禄、田生洁、田生宏签订的《黄注田和军山山场承包合同》及（2003）田证字第118号公证书等材料。大田县人民政府受理后，根据建国村和罗丰村提交的材料，经组织实地勘察和现场协调，并结合县林权争议调处部门历年的调查情况，依据《福建省林木林地权属争议处理条例》相关规定，于2015年6月9日作出田政文〔2015〕84号《大田县人民政府关于建设镇建国村与太华镇罗丰村“群山仑”和“黄注田”山场林木林地权属争议的处理决定》（以下简称田政文〔2015〕84号《处理决定》）：1.根据“七二协议”内容，“群山仑”争议山场的山林权属界线按行政界线划定。即群山仑乌石头随山直至黄枝圪西侧及横路下山林权属归罗丰村所有，群山仑乌石头随山直至黄枝圪东侧及横路上山林权属归建国村所有。以双方共同认可的明显地标物“黄百门”为地理标志：①号宗地林地所有权、林地使用权、林木所有权、林木使用权归罗丰村所有，②号宗地林地所有权归罗丰村所有，林木所有权归建国村所有，现有林木采伐后迹地返还给罗丰村。2.“黄注田”争议山场的山林权属界线，按历史和现实管理确定山林权属界线，即③号宗地的林地所用权归建国村所有，林木所有权、林木使用权归田上禄、田生洁、田生宏3人所有，具体权属界线见附图。3.关于办理林权证事宜，②号宗地现有林木所有权、林木使用权和③号宗地的林地所有权、林地使用权、林木所有权、林木使用权指定由建设镇林业站管辖，按照《福建省林权登记条例》相关程序上报给予办理林权证，其中办理②号宗地林木所有权、林木使用权的林权权属登记时应附上与罗丰村委会签订的林地使用合同。建国村委会不服，于2015年7月14日向三明市人民政府提起行政复议申请，三明市人民政府于2015年9月9日作出明政行复〔2015〕行政复议决定书，维持大田县人民政府作出的田政文〔2015〕84号《处理决定》。建国村委会仍不服，在法定期限内向人民法院提起行政诉讼。
原审法院认为，建国村与罗丰村对本案讼争山场的权属及两村的行政界线争议由来已久，并经过两乡、镇政府及县政府多次协调，至1972年1月25日，在大田县革命委员会保卫组成员高加楼及建设公社、太华公社代表的主持调解下，双方签订“七二协议”，但由于协议没有附林木林地权属界至图，双方对协议中“乌石头、横路”等地名的具体位置产生歧义，致使争议未得到落实。2004年，大田县人民政府在裁决行政界线时依据建国村、罗丰村提交的权属证明材料，根据“七二协议”约定的权属界线，划定两村行政界线，作出田政文〔2004〕56号《处理决定》。在建国村、罗丰村对讼争山场的林木林地均无有效、完整权属证明的情况下，大田县人民政府以田政文〔2004〕56号《处理决定》划定的行政区域界线为依据，并根据建国村、罗丰村提交的材料，结合历年调查、复查情况和山场实际经营情况，作出田政文〔2015〕84号《处理决定》，证据确凿，适用法规正确。关于大田县人民政府作出田政文〔2015〕84号《处理决定》是否违反法定程序的问题。经查，建国村委会于2012年5月16日向大田县人民政府提出权属争议处理申请，大田县人民政府于2012年6月14日依法受理并送达双方当事人，先后组织双方当事人进行了多次调处，于2015年6月9日作出田政文〔2015〕84号《处理决定》，虽然未能在规定的期限内作出处理决定，程序上存在瑕疵，但不属程序违法。
综上，根据《中华人民共和国森林法》第十七条：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”、《福建省林木林地权属争议处理条例》第十九条第二款“县级行政区域内发生的单位之间、单位与个人之间，以及跨乡（镇）发生的个人之间的林木林地权属争议，由林木林地所在地县级人民政府依法处理”等规定，大田县人民政府依法有权对建国村委会与罗丰村委会因林木权属发生纠纷进行处理，作出涉案行政行为的主体适格。大田县人民政府根据双方达成的“七二协议”，以及田政文〔2004〕56号《处理决定》等相关资料，作出行政处理决定，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，应予以维持；三明市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，对建国村委会行政复议的申请进行审查、受理、调查，于2015年9月9日作出明政行复〔2015〕23号行政复议决定，并依法及时送达给各方当事人，其程序合法，适用法律正确，所作行政复议决定并无不当。建国村委会要求撤销大田县人民政府作出的田政文〔2015〕84号《处理决定》第1条的理由不足，法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出判决：驳回原告大田县建设镇建国村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告大田县建设镇建国村民委员会负担。
建国村委会不服，向本院提起上诉称：1.大田县人民政府作出的田政文〔2015〕84号《处理决定》对“乌石头”、“横路”的认定，是对“七二协议”内容的篡改，也违背了田政文〔2004〕56号《处理决定》，属认定事实错误。2.上诉人持有《山林权清册》等证据足以证明其享有涉案山场山林权属，且法律明确规定行政界不能作为山林权界划分的依据，大田县人民政府根据田政文〔2004〕56号《处理决定》确定的行政区域界线走向作为本案讼争山场的权属界线，并适用《福建省林木林地权属争议处理条例》第十三条作出《争议处理决定》，属适用法律错误。3.大田县人民政府处理讼争山场既未组织双方协调，又未经县政府处纠办会议研究，历经三年才作出处理决定，违反了《福建省林木林地权属争议处理条例》的规定，属程序违法。综上，大田县人民政府作出的田政文〔2015〕《处理决定》，不符合客观事实，违反法律规定，不公正合理，侵害了上诉人的利益。原审法院对双方提供的证据和事实未能作出精准、公正的确认，判决维持处理决定和行政复议决定是错误和不公正的，严重损害上诉人的利益，请求撤销原判，依法支持其诉讼请求，由被上诉人承担一、二审诉讼费。
被上诉人大田县人民政府答辩称：1.答辩人作出被诉处理决定主体适格。2.本案“群山仑”山场山林权属纠纷与行政界线纠纷存在重合，答辩人作出的田政文〔2004〕56号《处理决定》虽然解决的是两村的行政界线问题，但也解决两村的山林权界线问题。在两村均无有效、完整权属证明材料的情况下，答辩人根据双方提供的证据，经组织实地勘察和现场协调，并结合县林权争议调处部门历年的调查情况，以及田政文〔2004〕56号《处理决定》相关处理意见等进行综合分析，作出涉案处理决定，认定事实清楚，证据确实充分，裁定事项客观公正。3.答辩人依据《福建省林木林地权属争议处理条例》作出被诉处理决定适用法律正确。4.答辩人于2012年6月14日立案受理上诉人的调处申请后，依法通知原审第三人，经过审查证据、调取材料和相关资料，经组织双方多次进行调解未成后依法作出田政文〔2015〕84号《处理决定》，并送达、告知当事人相关诉权。答辩人虽然未能在规定的期限内作出处理决定，但对上诉人的权利并不产生实际影响，程序合法。综上，上诉人的上诉请求及理由无事实和法律依据，原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人三明市人民政府答辩称：大田县人民政府在两村均未能提交其他有效权属凭证又调解不成的情况下，经多年核查，并以田政文〔2004〕56号《处理决定》中行政区域界线处理决定中基于“七二协议”约定的权属界线而划定出的行政界线为依据，作出田政文〔2015〕84号《处理决定》，事实清楚，证据确凿，依据正确，内容适当。答辩人根据上诉人的行政复议申请，依照法定职权和程序，依法维持大田县人民政府作出的处理决定，合法合理。原判决认定事实清楚，证据确实充分。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人罗丰村委会答辩称：“群山仑”和“黄注田”山场是罗丰村少数民族畲族房前屋后生产生活的地方，林木林地历来都属于答辩人所有，并有《土地房产所有证》予以证明，1965年林业规划也明确归罗丰村所有。由于建国村人多地少，在县、公社领导的协调下答辩人于1972年1月25日与建国村签订协议，划出部分山场给建国村管理，但山权仍属答辩人所有。建国村在其后擅自扩大协议范围造林，并采取欺骗隐瞒等手段，未征得答辩人同意，于1981年私自把该山场定为建国村。1996年至1997年间建国村在该山场进行林事活动，罗丰村以书面形式多次向有关部门反映未果。上诉人提出该山场属于建国村，毫无依据。请求法院判令将“黄注田”山场林木林地权属归还答辩人，并由上诉人支付多年来的林地使用费。
经审理查明，原审法院随案移送的证据具备关联性、真实性和合法性，原审判决认定的事实，本院予以确认。
二审庭审中，上诉人申请证人田某、池某出庭作证，证明被上诉人大田县人民政府作出的田政文〔2015〕84号《处理决定》中对“乌石头”、“横路”的认定与“七二协议”的相关内容不符。
同时，上诉人当庭提交两份证据：1.太华镇人民政府与建设镇人民政府于2004年12月7日签订的《太华镇与建设镇联合勘定行政区域界线协议书》，证明该协议书明确约定该界线仅作为行政区域管理界线，被上诉人大田县人民政府直接引用田政文〔2004〕56号《处理决定》的行政界线作出被诉行政行为是错误的。2.《建国大队与罗丰大队“1972年协议”界至示意图》，证明被上诉人大田县人民政府作出认定的地形图是错误的。被上诉人大田县人民政府质证意见认为：两份证据均不属于新证据，且证据1约定的界线与“七二协议”约定的界线是一致的；证据2系上诉人单方制作，没有毗邻方的签字和盖章认可，也没有相关主管部门的确认，真实性存疑。被上诉人三明市人民政府同意被上诉人大田县人民政府的质证意见，另质证认为：田政文〔2004〕56号《处理决定》系基于明确“七二协议”约定的权属界线而划定两村行政界线，被上诉人大田县人民政府再据此作出讼争处理决定和复议决定，并非简单地以行政界线划定权属界线。原审第三人罗丰村委会质证意见与二被上诉人一致。综上，对于证据1的真实性，二被上诉人和原审第三人均未提出异议，本院予以确认；证据2系上诉人单方制作，且二被上诉人和原审第三人均对该证据的真实性提出异议，故本院对该证据不予采纳。
本院认为，上诉人与原审第三人均认可“七二协议”，本案的争议焦点是被上诉人大田县人民政府作出的田政文〔2015〕84号《处理决定》第1条关于“群山仑”山场林木林地权属争议的处理决定是否违背“七二协议”的内容，是否合法。
1972年1月25日，在大田县保卫组成员高加楼及建设公社、太华公社代表的主持调解下，建国大队与罗丰大队就“群山仑”山场山林权属纠纷签订“七二协议”，约定了两村的山林权属界线。但由于双方对协议中“乌石头”、“横路”等地名的具体位置指认不同，致使协议无法执行。2004年6月，被上诉人大田县人民政府对“罗丰与建国”地段边界线争议作出田政文〔2004〕56号《处理决定》，其中对于讼争地段的边界争议，系根据建国村与罗丰村提供的“七二协议”等证明材料，结合现场指认的山场位置，对照协议的内容现场明确“七二协议”中有争议的“横路”等地标的位置，进而确定争议行政界线的走向。两村对该份承继于“七二协议”作出的处理决定认定的事实和处理结果均未提出异议。2015年在本案讼争山场林木林地权属争议中，上诉人和原审第三人对“七二协议”中“乌石头”、“横路”等地名的具体位置仍存在分歧，又各自无法提交其他合法有效的权属证明材料，被上诉人大田县人民政府以“七二协议”为依据，根据田政文〔2004〕56号《处理决定》所确定“横路”等地标的具体位置等事实，并结合历年调查和讼争山场的现实经营情况，认定“群山仑”争议山场的权属界线与行政界线一致，并依法作出田政文〔2015〕84号《处理决定》，符合《福建省林木林地权属争议处理条例》的规定，并无不当。上诉人主张84号《处理决定》违背“七二协议”的内容，且以行政界线作为划分山林权属界线的依据违反法律、行政法规规定，与查明的事实不符，且其提供的未经争议方原审第三人签字认可的《山林权清册》、证人证言等证据不足以证明其主张，故该项申请再审理由无事实和法律依据，本院不予采纳。
关于被上诉人大田县人民政府作出田政文〔2015〕84号《处理决定》的程序是否合法的问题。经查，被上诉人大田县人民政府经立案受理、通知原审第三人、审查证据、调取资料等程序，并多次组织双方调处未成后作出处理决定，虽然未能在法定期限内作出，程序存在瑕疵，但不属程序违法，不足以产生撤销该处理决定的法律后果。故上诉人的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。
被上诉人三明市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，对上诉人的行政复议申请进行受理、审查，经书面听取各方意见，审核相关证据材料，在法定期限内作出明政行复〔2015〕23号《行政复议决定书》并依法送达，程序合法，适用法律、法规正确，所作行政复议决定并无不当。其就此作出的答辩意见成立，予以采纳。
原审第三人答辩请求将“黄注田”山场林木林地权属归还其，并由上诉人支付多年来的林地使用费等意见，不属于本案审理范围，依法不予采纳。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。被上诉人大田县人民政府、三明市人民政府和原审第三人罗丰村委会关于本案被诉行政行为合法，原审判决应予维持的答辩意见成立，予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由大田县建设镇建国村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 池 力
代理审判员 张 挺
代理审判员 周晓芳
二〇一六年十一月二十四日
书 记 员 汪 芬