陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕行终561号
上诉人（原审被告）：安康市人民政府。住所地，陕西省安康市育才路113号。
法定代表人：赵俊民，该市市长。
委托代理人：李维维，该市政府法制办工作人员。
委托代理人：于兴江，陕西腾浩律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：杨永志，男。
委托代理人：肖广影，北京京平律师事务所律师。
上诉人安康市人民政府因与被上诉人杨永志行政复议决定一案，不服西安铁路运输中级法院（2017）陕71行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人安康市人民政府的委托代理人李维维、于兴江，被上诉人杨永志的委托代理人肖广影到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2016年7月20日，安康市汉滨区政府作出汉政字（2016）45号《房屋征收决定书》，决定对杨永志等两户的房屋实施征收。2016年10月31日，杨永志收到金诚公司作出的编号CQ20160908002《城市房屋征收补偿价格评估报告》。杨永志认为安康市汉滨区政府作为房屋征收实施单位委托金诚公司对原告房屋价值进行评估的行为违法。遂通过邮寄方式于2016年11月8日向安康市人民政府提出行政复议申请。该行政复议申请书简要内容为：“申请人杨永志，被申请人汉滨区政府，第三人金诚公司；复议请求为：请求确认被申请人委托第三人对申请人位于陕西省安康市汉滨区江北办晏台村二组65号的房屋进行评估的行为违法，并撤销编号CQ20160908002《城市房屋征收补偿价格评估报告》”。2016年11月9日，安康市人民政府收到该行政复议申请。同日，作出［2016］29号《不予受理决定书》，该决定书简要内容为：“申请人对汉滨区政府委托金诚公司及《城市房屋征收补偿价格评估报告》（编号CQ20160908002）不服，向本机关提出行政复议申请。经查，该事项不属于行政复议受案范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条之规定，决定不予受理”。该《不予受理决定书》作出后，2016年11月15日按照杨永志预留联系方式邮寄送达，杨永志次日收到。2017年1月9日，杨永志对该不予受理决定书不服，诉至法院。
原审法院认为：本案的争议焦点是被告安康市人民政府作出的［2016］29号《不予受理决定书》是否合法。
职权依据方面，原告杨永志以汉滨区政府为被申请人向安康市人民政府申请行政复议，被告安康市人民政府具有对该复议申请进行审查的权限。程序方面，被告安康市人民政府于2016年11月9日收到杨永志的行政复议申请，同日作出［2016］29号《不予受理决定书》，并于2016年11月15日按照杨永志预留联系方式邮寄送达，符合法定程序。事实依据和法律依据方面，原告向被告申请行政复议的具体请求为要求确认汉滨区政府委托金诚公司对杨永志房屋进行评估的行为违法，并撤销该评估报告。经审查本院认为，杨永志提起行政复议申请所指向的被申请人汉滨区政府是行政机关，其要求安康市人民政府行政复议审查的事项是汉滨区政府委托金诚公司进行房屋评估的行为，该行为是行政机关作出的具体行政行为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项的规定，杨永志提起的涉案行政复议申请属于行政复议范围。因此，被告安康市人民政府未全面审查杨永志的复议申请事项，以编号CQ20160908002《城市房屋征收补偿价格评估报告》作出主体金诚公司不是行政机关，杨永志要求撤销该评估报告的申请不属于行政复议受案范围为由，作出的［2016］29号《不予受理决定书》，属于适用法律、法规错误。
综上，被告安康市人民政府作出的［2016］29号《不予受理决定书》适用法律、法规错误，依法应予撤销。原告杨永志的诉讼请求和理由成立，本院依法予以支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决：一、撤销被告安康市人民政府作出的［2016］29号《不予受理决定书》；二、被告安康市人民政府在法定期限内对原告杨永志的行政复议申请重新审查，并作出相应处理。案件受理费50元，由被告安康市人民政府负担。
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上诉人安康市人民政府上诉称：（一）安康市汉滨区政府委托评估机构的行为不具有可诉性。1、该行为系房屋征收过程中的一种程序性行为，其结果将被后续的房屋征收补偿行为所吸收，权利人可通过房屋征收安置补偿主张自己的权利，委托评估机构行为不具有独立的可诉性。2、《国有土地上房屋征收评估办法》规定，房屋评估机构由房屋征收部门组织被征收人协商选定，或采取摇号、抽签等方式确定。在委托评估机构过程中，房屋征收部门和被征收人处于平等主体地位，委托行为不是行政机关单方依职权作出的，不具有行政行为特征。故不属于行政复议受案范围。（二）因金城公司不是行政机关，故其作出的涉诉城市房屋征收补偿价格评估报告不属于行政行为。且《国有土地上房屋征收评估办法》规定，被征收人和房屋征收部门对评估报告有异议的，均可提起复核、鉴定等，未规定行政复议或行政诉讼。可见委托评估以及由此衍生的评估报告属于平等主体之间的民事行为。行政复议机关无权审查、撤销房屋评估报告。（三）上诉人作出的涉诉行政复议决定程序合法。原审判决认定事实错误，适用法律不当。故请求撤销原审判决，驳回被上诉人的起诉。
被上诉人杨永志辩称：（一）上诉人误解了被上诉人的复议申请。被上诉人行政复议请求针对的是安康市汉滨区政府委托金城公司对被上诉人房屋进行评估的行为，不仅仅是金城公司作出评估报告的行为。（二）被上诉人的行政复议申请属于行政复议的受案范围。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定，国家对依法征收的房屋要予以补偿，必须由具有法定资质的房地产价格评估机构对被征收房屋价值进行专业评估，该专业评估属于征收与补偿过程中的具体工作。本案中，作为房屋征收实施单位的江北街道办事处实施委托评估的行为，明显是房屋征收实施单位再委托其他单位承担房屋征收与补偿具体工作，是对被征收人产生直接法律后果的行政行为。故该事项属于行政复议受案范围。（三）房屋征收部门对房屋评估机构的委托是征收前期的行政行为。评估机构选定是否合法，很大程度上决定整个房屋征收行政行为是否合法。委托行为不能被评估报告、补偿决定所吸收，这是产生不同结果的行政行为。故房屋征收实施单位的授权委托是具体行政行为且具有可诉性。请求驳回上诉，维持原判。
本院审理查明：被上诉人杨永志对金城公司作出的《城市房屋征收补偿价格评估报告》（编号CQ20160908002）不服，向金城公司提出复核申请。金城公司于2016年11月15日对杨永志所属房地产作出《城市房屋征收补偿价格评估报告》编号为CQ20160908002
--01FH。原审法院查明事实属实，本院予以确认。
本院认为：本案争议焦点为行政机关在房屋征收补偿中，委托房地产评估公司对被征收房地产进行评估的行为是否可诉？
根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》中有关规定，行政复议、行政诉讼针对行政行为合法性进行审查。行政行为是指行政主体在行使行政职权，进行行政管理过程中实施的，能够产生行政法律效果的行为。本案中，被上诉人明确其行政复议请求为，针对的是安康市汉滨区政府委托金城公司对被上诉人房屋进行评估的行为，不仅仅是金城公司作出评估报告的行为，且认为委托评估系行政委托行为，属于行政复议范围。该观点系对法律理解有误。理由是：其一，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条、《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定，房地产评估机构由被征收人协商选定，协商不成的，通过多数决定或摇号、抽签等随机选定方式确定。房地产评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。据此，虽然房屋征收评估委托合同是由房屋征收部门与房地产评估公司签订的，但是该评估机构实质是由被征收人协商或通过其他方式选定的，不是行政机关依行政职权选定、委托的。其二，行政委托是指行政机关在职责范围内依法将其行政职权或行政事项委托给其他有关组织或企事业单位，受委托者以委托机关名义实施行政职权和行政管理行为，并由委托机关承担法律责任。行政委托的特点，在于受委托者依据委托，代替行政机关实施了行政职权和行政管理行为。这里能够引起行政复议、行政诉讼的是行政行为，即其代为实施的行使行政职权或行政管理行为，而不是行政委托本身。本案中，金城公司接受行政机关委托实施的是房屋评估行为，其出具的评估报告是对房屋价值的测算，作用为对被征收房地产进行征收补偿时的价值依据或参考，故该评估行为并非行政行为。其三，评估在房屋征收与补偿过程中，只是确定被征收房屋价值的一个环节，是安置补偿的依据，不是最终确定当事人权利义务的房屋征收补偿行为。综上，被上诉人提起的认为行政机关委托金城公司对其房屋进行评估的行为违法的行政复议申请，不具有可诉性，不属于行政复议范围。上诉人认为行政机关委托评估机构的行为不具有可诉性的上诉理由成立，本院依法应予支持。
关于被上诉人行政复议申请中要求撤销金城公司作出的评估报告是否属于行政复议受案范围的问题。涉诉房地产评估报告，系金城公司作出的，金城公司不是行政机关，其作出评估报告的行为不属于行政行为。且根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十一条、第二十二条规定，被征收人或房屋征收部门对评估报告有异议的，可向原评估机构申请复核；对复核结果有异议的，可向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。据此，对评估报告有异议的救济途径为申请复核、申请鉴定。本案中，被上诉人也已申请复核。故上诉人认为被上诉人要求撤销被诉评估报告的行政复议申请不属于行政复议范围的上诉理由依法成立，本院依法应予支持。
综上，上诉人安康市人民政府作出的被诉不予受理行政复议决定正确，其上诉理由均依法成立。被上诉人的答辩理由不能成立，依法不予支持。原审判决适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销西安铁路运输中级法院（2017）陕71行初30号行政判决；
二、驳回一审原告杨永志的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人杨永志承担，
本判决为终审判决。
审 判 长 肖宏果
审 判 员 马小莉
代理审判员 王 鑫
二〇一七年十一月二十七日
书 记 员 鱼海洋