河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）周行初字第109号
原告虎保锋。
委托代理人王联合，河南众望律师事务所律师。
被告沈丘县人民政府。
法定代表人刘国庆，县长。
委托代理人付昆鹏，沈丘县人民政府法制办工作人员。
被告沈丘县国土资源局。
法定代表人肖项宏，局长。
委托代理人卢峰，沈丘县国土资源局法律顾问；
委托代理人陈磊，沈丘县国土资源局政策法规股股长。
原告虎保锋与被告沈丘县人民政府、沈丘县国土资源局国有建设用地使用权出让合同（以下简称出让合同）纠纷一案，本院受理后，于2015年8月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月22日公开开庭审理了本案。原告虎保锋及其委托代理人王联合，被告沈丘县人民政府的委托代理人付昆鹏，被告沈丘县国土资源局的委托代理人卢峰、陈磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告虎保锋诉称，原告经过公开竞拍，拍下编号为SQ2014-87宗地，面积为1689平方米，于2015年元月6日和沈丘县国土局签订了国有建设用地使用权出让合同。合同约定出让人国土局同意在2015年2月11日前将出让宗地交付给受让人，场地达到平整，符合生产、生活要求（净地），周围基础设施达到五通的土地条件。土地出让价款为1960万元，定金为392万元，于签订合同之日起30日内一次付清出让价款，土地用途为商业服务业。合同签订前后，两被告共收取原告或原告因受让该宗土地向有关部门缴纳定金392万元，含定金在内1960万元出让价款，履行保证金98万元，地上建筑物补偿款218.63万元，契税871452元。合同还约定，出让人未按时提供出让土地，每延期一日，应按已经支付的出让价款的1‰向受让人支付违约金，超过60天经催告后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应双倍返还定金，退还已支付出让价款的其余部分，受让人还可以请求出让人赔偿损失。合同签订后，经原告无数次催告，时至今日，被告仍未能交付土地。特诉至法院，请求：1、解除原告与沈丘县国土资源局于2015年1月6日签订的国有建设用地使用权出让合同；2、判令被告沈丘县人民政府、沈丘县国土资源局双倍返还原告虎保锋定金784万元，退还原告已支付的土地出让价款的其余部分计1568万元，赔偿原告履约保证金98万元、地上建筑物补偿款218.63万元、契税87.1452万元；3、判令二被告支付违约金，以日千分之一计算，自2015年2月11日起直到判决生效之日止，计算本金为2363.7752万元；4、诉讼费用由被告承担。
原告虎保锋提交证据有：第一组证据：1、土地出让合同；2、沈政文（2014）164号文。证明目的：本案属于行政协议，属于行政案件，县政府的批文已经外化，二被告均是适格被告，二被告违约后应当承担责任；合同约定是净地出让，出让人把土地实际交付才算完整履行合同义务。第二组共五份，其中各种票据4份，原告的沈国用（2015）第0026号国有土地使用证复印件一份。证明目的：原告完全按照合同的约定履行了自己的付款义务，县政府和国土局仅仅为原告颁发了土地证，没有将出让土地交付原告，已构成根本违约，所以要求解除合同。
被告沈丘县人民政府答辩称，首先，本案系民事合同纠纷，非行政诉讼案件。本案诉争合同应属于平等主体间的民事纠纷。被告沈丘县国土局在本案中并不是行使行政管理权，与土地使用者形成的是平等主体之间的合同关系，因此产生的争议应属于民事争议。而且最高人民法院2013年印发的《民事案件案由规定》中也将建设用地使用权出让合同纠纷包括在内。2005年8月1日最高法公布的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的司法解释》明确作出了规定，在审判实践中应对此类纠纷作为民事案件审理。因此，原告以行政诉讼程序起诉被告不合法。其次，沈丘县人民政府不是本案的适格被告。本案所涉合同出让人方是沈丘县国土局，根据法律的授权代表国家出让土地使用权，而非沈丘县人民政府；在合同实际履行中，是沈丘县国土局具体履行合同义务，所签合同中不涉及沈丘县人民政府，涉及审批部分也是其应尽的义务。原告将答辩人应履行的审批义务说成是县政府和县国土局的共同行为，没有法律依据，其起诉答辩人的理由错误，依法不能成立。最后，原告与被告沈丘县国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》已履行完毕，且被告无任何违约行为，依法不应解除。土地是不动产，土地的交付应以土地部门的转让登记并颁发土地使用权证为标志。本案被告沈丘县国土资源局已按协议履行交付土地义务，原告亲自签字的《国有建设用地交地确认书》及沈丘县国土局为原告颁发的土地证可以证实本案争议土地已于2015年2月11日实际交付原告，被告无任何违约行为，该合同依法不应解除，被告也不应当承担任何违约责任。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告沈丘县国土资源局答辩意见同被告沈丘县人民政府答辩意见一致。
被告沈丘县人民政府及被告沈丘县国土资源局在法定期限内向本院提供的证据有：1、沈政文（2014）105号文件；2、沈丘县文广新局与虎保锋签订的协议书；3、国有资产评估项目备案表；4、沈国土资发（2014）200号建设用地使用权出让方案的请示及方案；5、沈政文（2014）149号文件涉案宗地的使用权出让方案的批复；6、沈丘县文广新局保证书；7、沈政文（2014）164号文件对国有土地使用权出让成交结果的批复；8、沈国土资发（2014）218号文件；9、国有土地出让成交网上公示；11、国有土地使用权拍卖出让报纸公告；12、成交确认书；13、国有土地使用权拍卖出让须知；14、国有建设用地使用权出让合同；15、国有建设用地交地确认书；16、虎保锋土地证存根。证明：1、被告出让土地行为事实清楚，程序合法；2、被告已将出让宗地交付原告，原告予以签字确认；3、原告接收出让宗地后申请颁发了国有土地使用证；4、被告已经完成交地义务，并为原告办理了土地使用证，原告连同地上建筑物一并竞得，原告为该宗地的合法使用权人和地上建筑物的合法所有权人；5、因交地行为的完成和已颁发土地证，被告不存在违约，出让合同已无法解除，更不存在被告退还土地价款和返还定金及支付违约金的问题。
经庭审质证，对于原告虎保锋提交的证据，被告经质证认为，对原告证据的真实性没有异议，对举证目的有异议：1、县政府的164号文件是批复，合同是平等主体之间订立的，是民事法律关系。2、被告依据合同完成了交付义务，有原告签字的确认书为证，被告不存在违约行为。对于被告沈丘县人民政府、沈丘县国土资源局提交的证据，原告经质证认为：1、对于文广新局的协议书，该协议书上的签名不是虎保锋本人所签，指印也不是本人所按，该协议书恰能证明至2015年6月20日被告还没有将土地交付给原告。2、县政府的一系列批复已经外化，县政府为适格被告。3、土地到目前也没实际交付。
本院认为，对于原告、被告提供的证据，结合各方质证意见，可以作为综合认定本案事实的依据。
经审理查明，2014年8月20日，被告沈丘县人民政府作出沈政文（2014）105号文件，收回本案所涉宗地（位于沈丘县城长安中路南侧，东邻路、南邻家属院、西邻路、北邻长安路，面积1860平方米）的国有建设用地使用权，进行重新公开出让。2014年11月18日，被告沈丘县国土资源局作出沈国土资发（2014）200号《关于SQ2014-80号等三宗地国有建设用地使用权出让方案的请示》，向沈丘县人民政府请示公开出让编号为SQ2014-87的本案所涉宗地；同日，沈丘县人民政府作出沈政文（2014）149号文件对该请示批复同意。2014年12月24日，沈丘县国土资源局对涉案宗地进行了公开拍卖，原告虎保锋竞得该宗土地并签署成交确认书；同日，沈丘县国土资源局作出沈国土资发（2014）218号文件，将该次国有土地使用权出让成交结果报告县政府，沈丘县人民政府作出沈政文（2014）164号文件予以批复同意。2015年1月6日，原告虎保锋作为受让人与出让人沈丘县国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同；2015年1月9日，虎保锋缴纳合同履约保证金98万元，2月3日缴纳土地出让价款1960万元，2月6日缴纳国有土地使用权出让契税87.1452万元。2015年2月11日，原告虎保锋签署国有建设用地交地确认书，确认沈丘县国土资源局将涉案宗地实际交付给原告。2015年3月26日，被告沈丘县国土资源局为原告虎保锋进行土地登记，2015年5月15日，被告沈丘县人民政府就涉案宗地为虎保锋颁发了沈国用（2015）第0026号国有土地使用权证。另查明，截至2015年11月17日，经本院现场勘验，涉案宗地上仍有大量建筑物存在。
本院认为，一、本案应属行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地征收补偿协议等协议的；”该条规定公民、法人或者其他组织对行政协议提起的行政诉讼，人民法院应予受理。本案原告虎保锋与被告沈丘县国土资源局所签订的国有建设用地使用权出让合同，是被告沈丘县国土资源局作为土地行政主管部门为合理开发、利用、经营土地和行使土地管理职能，经沈丘县人民政府批准，在法定职责范围内，与原告协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，目的是为了实现公共利益和行政管理目标，该合同应属行政诉讼法所规定的行政协议范畴。原告以被告未按照约定履行双方协议为由，提起本案诉讼，请求解除双方所签出让合同，应属行政诉讼受案范围，本院依法应予受理。二、沈丘县人民政府、沈丘县国土资源局为适格被告。本案所涉宗地的出让行为，系经沈丘县人民政府批准，由沈丘县国土资源局实施，由沈丘县国土资源局与原告签订土地使用权出让合同来实施和完成的。沈丘县人民政府作为批准机关，在土地出让过程中作出了收回涉案宗地的使用权、批复同意国土资源局的土地出让方案、对于涉案宗地的成交结果批复同意等一系列行政行为，这些行政行为促成沈丘县国土资源局与原告土地使用权出让合同的订立和生效，对于原告的权利义务产生了实际影响。因此，沈丘县人民政府和沈丘县国土资源局是本案适格被告。三、原告虎保锋与被告沈丘县国土资源局签订的出让合同合法有效。被告沈丘县国土资源局经沈丘县人民政府批准，公开招标拍卖挂牌出让涉案宗地，与原告所签合同是双方的真实意思表示，不违背法律、行政法规的强制性规定，合法有效，对双方均具有约束力，合同双方均应按照合同约定履行各自的义务。四、被告沈丘县国土资源局未按合同约定履行交付土地义务，原告有权解除合同，被告应承担相应责任。原被告双方所签出让合同第六条第（一）项约定：出让人同意在2015年2月11日前将出让地交付给受让人，出让人在交付土地时该宗地应达到场地平整，达到生产、生活要求（净地），周围基础设施达到五通（通路、通电、通讯、通上水、通下水）的土地条件。截至2015年11月17日，涉案宗地上建筑物仍然存在，并未达到合同约定的“净地”出让的土地条件。该出让合同第三十七条约定：“…出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人双倍返还定金，并退回已经交付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失。”因此，原告作为受让人，在出让人沈丘县国土资源局在约定时间内不能按约定交付土地时，向本院提起诉讼，请求判令解除合同，判令被告双倍返还定金，退还土地出让价款，赔偿损失，对该诉讼请求本院依法应予支持。五、应驳回原告其他诉讼请求。《中华人民共和国合同法》第一百一十六条规定：“当事人既约定违约金，又约定定金的，一方违约时，对方可以选择适用违约金或者定金条款。”出让合同第三十七条约定的定金条款和违约金条款，属选择性条款，其中定金条款部分双方约定的是在解除合同情形下来适用。因此，原告在请求解除出让合同时，一并要求适用定金条款和违约金条款不合乎双方约定及相应的法律规定，对于原告要求被告同时承担违约金责任的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条、第九十四条第（四）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十五条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决如下：
一、解除原告虎保锋与被告沈丘县国土资源局于2015年1月6日签订的国有建设用地使用权出让合同；
二、被告沈丘县人民政府、沈丘县国土资源局于本判决生效后十日内双倍返还原告虎保锋定金计784万元，退还原告已支付的土地出让价款的其余部分计1568万元，赔偿原告履约保证金98万元、地上建筑物补偿款218.63万元、契税87.1452万元；
三、驳回原告虎保锋的其他诉讼请求。
如被告逾期未履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费193671元，由被告沈丘县人民政府、沈丘县国土资源局共同承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 任成飞
审判员 胡文建
审判员 郭金华
二〇一五年十一月十九日书记员王琳