浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行再41号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）庆元县松源街道薰山下村第一村民小组，住所地庆元县松源街道薰山下村。
诉讼代表人李国贵，任组长。
委托代理人吴荣步，浙江百山祖律师事务所律师。
被申请人（原审被告）庆元县人民政府，住所地庆元县濛洲街道石龙街26号。
法定代表人胡献如，任县长。
委托代理人姚应松、吴明铨，庆元县山林办干部。
被申请人（一审第三人、二审上诉人）庆元县松源街道薰山下村第二村民小组，住所地庆元县松源街道薰山下村。
诉讼代表人李朝平，任组长。
委托代理人李国平，男，1962年8月27日出生，汉族，住庆元县，该村民小组成员。
委托代理人应学莉，浙江天贝律师事务所律师。
第三人（一审第三人、二审被上诉人）庆元县松源街道五一村第二村民小组，住所地庆元县松源街道五一村。
诉讼代表人何大梅，任组长。
委托代理人吴理平，男，1962年8月28日出生，汉族，住庆元县，该村民小组成员。
再审申请人庆元县松源街道熏山下村第一村民小组（以下简称熏山下村第一村民小组）与被申请人庆元县人民政府、庆元县松源街道熏山下村第二村民小组（以下简称熏山下村第二村民小组）、第三人庆元县松源街道五一村第二村民小组（以下简称五一村第二村民小组）山林行政裁决一案，丽水市中级人民法院于2015年10月29日作出（2015）浙丽行终字第56号行政判决，已经发生法律效力。本院于2017年4月27日作出（2016）浙行申712号行政裁定，对本案提起再审。本院依法组成合议庭，于2017年11月15日公开开庭审理了本案。再审申请人熏山下村第一村民小组诉讼代表人李国平及其委托代理人吴荣步，被申请人庆元县人民政府的委托代理人姚应松、吴明铨，被申请人熏山下村第二村民小组的委托代理人李国平、应学莉，第三人五一村第二村民小组的委托代理人吴理平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2006年，薰山下村第二村民小组与熏山下村第一村民小组因“石马培”、“大济銮”山场发生山林权属纠纷，向庆元县人民政府申请调处。2007年，薰山下村第二村民小组与五一村第二村民小组又因“石马培”、“水济头社坛湾”山场发生山林权属纠纷，向庆元县人民政府申请调处。2008年，庆元县人民政府经审查，决定将上述两个案件合并一案调处。2009年4月23日，庆元县人民政府作出庆山林（2009）第5号山林纠纷处理决定。熏山下村第一村民小组不服，向丽水市人民政府申请复议。丽水市人民政府作出丽政复决（2009）43号决定，撤销庆山林（2009）第5号山林纠纷处理决定。2013年8月14日，庆元县人民政府召集三方当事人重新勘察纠纷山场及核对三方所出示的证据。熏山下村第一村民小组“大济銮”山场林业“三定”时登记的上至为岗顶。薰山下村第二村民小组“石马培”山场林业“三定”时登记的下至为大路，右至为三队田尖头湾直上大磨为界。五一村第二村民小组“水济头社坛湾”山场林业“三定”时登记的左至为三队田尖头湾直上大磨为界。在三方当事人纠纷山场中有一条原薰山下村到庆元县城的大路和一座庙。熏山下村第一村民小组认为其山场上至岗顶应为庙后的岗顶，而非庆元县人民政府认定的横路上方的第一个岗顶。薰山下村第二村民小组认为其下至为横路，应以原来村里去庆元县城的大路为界。熏山下村第一村民小组与薰山下村第二村民小组有部分山场重复登记。薰山下村第二村民小组与五一村第二村民小组山场左右毗邻。在林业“三定”前双方就发生纠纷。原五都公社林业三定管委会作出五林裁字（81）第2号裁定，裁定双方左右界址以薰山下村第三队田尖头湾直上大磨为界，下至大横路为界，左边归薰山下村第二村民小组所有，右边归五一村第二村民小组所有。1990年完善林业生产责任制时，五都乡人民政府重新作出五政字（90）2号、五政字（90）7号处理决定，五政字（90）7号处理决定土名“石马培”山场右至三队田尖头湾直上大磨为界。庆元县人民政府认为熏山下村第一村民小组提供的土地证土名“大济銮”山场上至路与山林所有权证土名“大济銮”上至岗顶登记不一致，山林所有权证上至超越土地证上至登记。根据熏山下村第一村民小组提供的土名“大济銮”土地证四至，结合争议山场的地形、地貌，认定熏山下村第一村民小组登记的山林所有权证上至岗顶应该是横路上方的第一个岗顶，并非是其主张的庙后岗顶。庆元县人民政府认为五一村第二村民小组登记的山林所有权证，土名“水济头社坛湾”，左至三队田尖头湾直上大磨为界，与薰山下村第二村民小组“石马培”山场登记的右至相符，与五政字（90）7号处理决定的界至相一致，认定“水济头社坛湾”山场坐落在争议山场的右侧。2006年延包时的林权证，土名“粗鹿大济头”，左至山脚垄田中间靠左边大石块直上大磨岗分水为界，该左至登记没有按照林业“三定”时所登记的四至进行登记，擅自扩大四至范围，不予采信。综上，庆元县人民政府认定薰山下村第二村民小组“石马培”山场包括了纠纷山场四至范围。1990年完善林业生产责任制时，五都乡人民政府作出五政字（90）7号处理决定，再次确认其权属四至范围。熏山下村第一村民小组“大济銮”山场上至岗顶应该是横路上方的第一个岗顶，并非是其主张的庙后岗顶，该界至超越了土地证上至横路登记。五一村第二村民小组“水济头社坛湾”山场坐落在纠纷山场的右侧。经调解不成，庆元县人民政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条，《浙江省森林管理条例》第四十三条、第四十五条之规定，决定：土名“石马培”、“大济銮”山场，以横路为界，横路上边的山林所有权归薰山下村第二村民小组所有，横路下边的山林所有权归熏山下村第一村民小组所有。熏山下村第一村民小组不服，向丽水市人民政府提起行政复议。经复议，丽水市人民政府维持了庆元县人民政府的处理决定。熏山下村第一村民小组不服，向人民法院提起行政诉讼。
一审法院认为：确认森林、林木、林地的权属，以县级以上人民政府在林业“三定”时按规定核发的权属证书为依据。林业“三定”时未确定权属或者确定权属有错误的，以土地改革时县级以上人民政府颁发的土地证或者有关部门保存的土地清册为依据。本案中，原告提供的山林所有权证中土名“大济銮”山场上至登记为岗顶，原告主张岗顶为纠纷山场中庙后的岗顶，而被告认定原告山场的岗顶应该是横路上方的第一个岗顶。薰山下村第二村民小组提供的山林所有权证中土名“石马培”山场下至为大路，其主张大路为原薰山下村去庆元县城的大路。因此，原告“大济銮”山场与第三人薰山下村第二村民小组“石马培”山场存在部分重复登记。被告认为原告提供的山林所有权证中土名“大济銮”山场上至岗顶，与原告土地证登记的上至不一致，超越了土地证登记的上至。原审法院认为，只有在林业“三定”时未确定权属或确定权属有错误的，才以土地改革时县级以上人民政府颁发的土地证或者有关部门保存的土地清册为依据。原告与薰山下村第二村民小组山林所有权证存在部分山场重复登记。薰山下村第二村民小组在行政处理阶段提供的土地证土名为“大济銮”山场，未提供其他土地证。被告认定原告“大济銮”山场上至岗顶应该是横路上方的第一个岗顶，而决定原告与薰山下村第二村民小组的界至以横路为界，事实认定与处理决定不一致。薰山下村第二村民小组与五一村第二村民小组左右毗邻，虽然双方山林所有权证登记左右界至一致，但五一村第二村民小组主张其“水济头社坛湾”山场左至为山脚垄田中间靠左边大石块直上大磨岗分水为界，包括纠纷山场。对该纠纷山场，三方当事人都主张权属。现被告只是对原告与薰山下村第二村民小组的界至作出了处理决定，对薰山下村第二村民小组与五一村第二村民小组左右界至纠纷未作出处理决定。纠纷山场地形图虽然有当事人代表签字，但没有当事人指界，未明确当事人主张的界至。被告未按照丽政复决（2009）43号规定的时间要求作出处理决定。综上，被告作出的庆山林（2014）9号山林纠纷处理决定，认定事实不清，主要证据不足，程序上存在瑕疵，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销被告庆元县人民政府于2014年11月5日作出的庆山林（2014）9号山林纠纷处理决定；二、限被告在本判决生效后六十日内重新作出处理决定。案件受理费50元，由被告庆元县人民政府负担。
薰山下村第二村民小组不服，上诉至丽水市中级人民法院。丽水市中级人民法院对一审查明的事实予以确认。二审审理认为：案涉争议山场1990年五都乡人民政府以薰山下村第二组和五一村二组作为纠纷双方，已作出五政字（90）7号处理决定，该处理决定虽为解决双方左右界至的问题，但同时确定了薰山下村第二组“石马培”山场的四至范围为“上至顶、下至大路、左至乾莆湾、右至三队田尖头湾直上大磨”，五一村二组的“水济头社坛湾”四至为“上至大磨、下至横路、左至三队田尖头湾直上大磨、右至水济头坑”，处理决定至今仍具效力。五一村二组在2006年山林延包时申领的松源38-103号林权证的左至与处理决定界不符，不能用以主张纠纷山场的权属，双方应以处理决定确定的“三队田尖头湾直上大磨”为左右界至各自管业。薰山下村第一组土名“大济銮”山场林业“三定”时虽然上至登记到“顶”，但与土地证登记的“上至路”相比，扩大了上至范围。薰山下村第一组虽主张该山场土改时由户主吴文何、吴学忠分两片山登入土地证，但因吴学忠户土地证未注明四至，吴文何户土地证上至登记为“路”，故薰山下村第一组的该主张不能成立。又薰山下村第一组提出上诉人1992年与庆元县营林公司签订的造林合同中注明纠纷山场有“其中一队3亩在内”，但因该造林合同除涉及本案纠纷的“石马培”山场外，还涉及到纠纷山场外的“尖莆塆”山场，该3亩山是否就处于纠纷山场内难以确定；且该注记系另行手写添加，难以确定系双方达成合意后所作的记载，故薰山下村第一组该主张亦难以成立。综上，被上诉人庆元县人民政府所作的庆山林（2014）9号山林纠纷处理决定，决定薰山下村第一、二组山场以“横路”为界，其依据充分，亦与五政字（90）7号处理决定确定的“石马培”山场“下至大路”的结果一致。虽然被诉处理决定结果未对五一村二组的诉求作出裁决，存在瑕疵，但其在“本府认为”部分已作“五一村二组的纠纷山场坐落在争议山场右侧”的表述，可视为对五一村二组诉求的内容作了明确，对于该瑕疵本院予以指正。鉴于本案政府裁决结果正确，又系被撤销后重新所作的裁决，且对涉及本案山场的纠纷上世纪八、九十年代有关部门作过多次处理，为避免各方当事人讼累，不宜再行撤销并责令重作。原审判决撤销被诉处理决定不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决：一、撤销龙泉市人民法院于2015年5月21日所作的（2015）丽龙行初字第17号行政判决；二、驳回原审原告庆元县松源街道薰山下村第一村民小组要求撤销庆元县人民政府于2014年11月5日作出的庆山林（2014）号山林纠纷处理决定的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人庆元县松源街道薰山下村第一村民小组负担。
熏山下村第一村民小组不服，向本院申请再审称：1.丽水中院疏忽了对庆元县人民政府（2014）9号决定认定事实是否清楚和适用法律是否准确的审查。第一，庆元县人民政府的处理决定认定事实错误，指鹿为马。涉案处理决定将再审申请人土名“大济銮”山场所有权证的四至上至“岗顶”认定为横路上方第一岗顶，但被申请人庆元县人民政府现场指界时确定的“岗顶”没有任何地貌特征，显属认定事实错误。第二，庆元县人民政府认定事实、处理结果与适用法律之间相互矛盾，适用法律错误。2.丽水中院以土地证作为同一村内不同村民小组山林权属依据不妥。吴学忠登记的土名“三脚垄猫洗脸”山场虽未登记四至，但至少说明“大济銮”上面还有山。且涉案两份土地证本来就是证明村山林权属依据并非村民小组的山林小组依据，被申请人庆元县人民政府以同一村的土地证界址登记情况否定林业“三定”的山林所有权登记情况，依据不足。3.原五都乡政府在90年作出的（90）7号决定，确定土名“石马培”山场下至到路，不仅再审申请人在本案之前毫不知情，连第三人五一村第二村民小组也称不清楚，故该决定效力不能及于再审申请人。4.对纠纷山场，再审申请人在1987年就与庆元县茶场订立租赁合同，并每年收取茶场租金，但被申请人对该经营现状未予丝毫考虑。5.1992年被申请人熏山下第二村民小组与庆元营林公司签订造林合同中载明“其中一队3亩在内”，丽水市政府生效的丽政复决[2009]43号复议决定也认定确有3亩在被申请人熏山下第二村民小组的山场中。丽水中院认为不能确定上述3亩山场是否在纠纷山场范围内，被申请人庆元县人民政府答辩称该3亩山场未在纠纷山场内，相互矛盾，且均属错误。综上，请求撤销丽水市中级人民法院（2015）浙丽行终字第56号行政判决，维持龙泉市人民法院（2015）丽龙行初字第17号行政判决。
庆元县人民政府提交答辩意见称：1.被申请人熏山下村第二村民小组林业“三定”时登记的山林所有权证土名“石马培”的山场，四至：上至顶、下至大路、左至乾蒲湾、右至三队田尖头湾直上大磨为界，山场下至大路与薰山下村到庆元县城的老路相一致。该山场已经在五政字（90）7号山林纠纷处理决定书中决定给熏山下村第二村民小组所有，权属界至清楚；2.薰山下村第一村民小组的“大济銮”山场与熏山下村第二村民小组登记的“石马培”山场上下毗邻，熏山下村第一村民小组登记土名“大济銮”山场的山林所有权证四至：上至岗顶、下至田、左至田、右至田；熏山下村第一村民小组登记的土名为“大济銮”的土地证四至：上至路、下至田、左至田、右至田，结合争议山场的地形、地貌，其山林所有权证上至岗顶并非是其主张的庙后岗顶，并且再审申请人对原五都乡政府作出五政字（90）7号山林纠纷处理决定书也没有提出权属主张；3.熏山下村第二村民小组登记的“石马培”山场与五一村第二村民小组登记的“水济头社坛湾”山场左右毗邻，在林业三定前双方就发生纠纷，原五都公社林业三定管理委员会作出五林裁字（81）第2号裁定书，裁定双方左右界址以熏山下村第三队田尖头湾直上大磨为界，下至大横路为界，左边归熏山下村第二对所有，右边归五一村第二队所有。1990林完善林业生产责任制时，五都乡人民政府（90）7号处理决定再次对薰山下村第二组登记的“石马培”山场与五一村第二组登记的“水济头社坛湾”山场左右毗邻作出裁决，因此，无需在本案中重新作出决定界至。据此，答辩人作出的庆山林（2014）9号决定书，丽水市中级人民法院作出的（2015）浙丽行终字第56号行政判决书，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。综上，请求驳回再审申请人的再审申请。
庆元县松源街道薰山下村第二村民小组提交书面答辩意见称：1.关于“岗顶”问题，第一，再审申请人在丽政复议（2009）43号复议决定一案中认为其“大济銮”山场的上至“岗顶”为横路直上大磨的岗顶，现又主张为“庙后岗顶”，随意变化，缺乏理由。第二，答辩人一直认为与再审申请人的争议山场系上下毗邻，以横路为界。由于再审申请人的“挖山造田”活动，向横路下方的岗顶擅自挖去，导致（2014）9号山林决定认定“大济銮”山场的上至岗顶为横路上方的第一个岗顶，两次山林决定认定“岗顶”存在差异是由于再审申请人造成，应由其承担责任。确定“岗顶”仅仅是本案的第一步，被申请人确定“岗顶”位置后，以“横路”为界址更具有优势。故本案不存在认定事实和处理决定不一致的情况。2.答辩人认为五政字（90）7号处理决定是关于答辩人与第三人五一村第二村民小组的“水济头社坛湾”山场的合法的权属变更过程，现再审申请人以不知情为由，认为该决定效力不能及与再审申请人，没有事实和法律依据。3.再审申请人主张“庙后岗顶”的依据是收取茶山租金，但根据《薰山茶场合同》收租茶山位于火烧岗、牛头面、横龙、社坛岗、地坑洋、水竹湾六片山场，不包括本案争议山场。4.关于“其中一队有3亩在内”的问题同意二审法院的理由。综上，请求驳回再审申请人的再审申请。
五一村第二村民小组提交陈述意见称：1.五一村第二村民小组同意再审申请人的请求事项：请求撤销丽水中院判决，维持龙泉市2015年5月21日所作的（2015）丽龙行初字第17号行政判决。2.五一村第二村民小组土名“粗鹿大济头”，证号松源38-103号林权证合法有效。四至上至大磨岗顶，下至大横路，左至山脚垄田中间靠左边大石块直上大磨岗分水为界，右至水济头坑为界，权源基础为王继祥户791号土地证，原五都乡人民政府（90）2号决定书，土名“水济头社坛湾”山林所有权证的组合，结合山形、地貌相一致，四至清楚。3.五一村第二村民小组持有的王继祥户791号土名为“薰山下火路岗路下”的土地证，四至上至横路，下至田，左至田塘，右至路，其四至就包含本案再审申请人开发茶叶园部分的山场，庆元县人民政府却在决定书中置之不理，五一村第二村民小组请求处理，二审判决仅予指正不当。4.原五都乡人民政府作出的（90）7号决定，没有送达，五一村第二村民小组没有收到，也不知情，该决定书效力不能及于陈述人。
庭审中，各方当事人围绕着熏山下村第一村民小组与熏山下村第二村民小组在争议山场的上下界址的具体坐落及熏山下村第二村民小组与五一村第二村民小组在纠纷山场的左右界址的具体坐落等审理重点进行了质证、辩论。
经审理，本院对原一审法院查明的事实予以确认。另，2017年11月14日，本院对纠纷山场进行了现场踏勘，制作了纠纷山场示意图，并经各方当事人指界和签字，重新确定了争议山场的范围。
本院认为，本案争议的焦点是被申请人庆元县人民政府于2014年11月5日作出的庆山林（2014）9号山林纠纷处理决定是否认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。《浙江省森林管理条例》第四十三条规定：“确认森林、林木、林地的权属，以县级以上人民政府在林业‘三定’时按规定核发的权属证书为依据。林业‘三定’时未确定权属或者确定权属有错误的，以土地改革时县级以上人民政府颁发的土地证或者有关部门保存的土地清册为依据。……”本案中，1982年林业“三定”时被申请人庆元县人民政府向再审申请人薰山下村第一村民小组和被申请人薰山下村第二村民小组分别颁发了庆政字第993号、第992号山林所有权证，其中薰山下村第一村民小组的“大济銮”山场的四至登记为：上至岗顶、下至田、左至田、右至田；薰山下村第二村民小组的“石马培”山场四至登记为：上至顶、下至大路、左至乾浦湾、右至三队田尖头湾直上大磨。上述两处山场为上下毗邻，由于其上至均为“岗顶”、“顶”，且“大济銮”山场的上至与“石马培”山场的下至并不一致，故上述两处山场存在重复登记，并因此而引发争议。被申请人庆元县人民政府认为薰山下村第一村民小组提供的“大济銮”山场土地证（即吴文何631号土地证）载明上至为“路”，与其上述庆政字第993号山林所有权证记载的上至为“岗顶”不一致，山林所有权证上至超越土地证上至登记，故根据“大济銮”山场土地证，结合争议山场的地形、地貌认定薰山下村第一村民小组登记的山林所有权证上至“岗顶”应是横路上方的第一个岗顶。但本案再审庭审时薰山下村第一村民小组和薰山下村第二村民小组均确认除吴文何“大济銮”山场外，吴成土改时取得的650号土地证中“猫洗脸”山场也在本案纠纷山场内，故被申请人庆元县人民政府仅凭吴文何一人的土地证认定“山林所有权证上至超越土地证上至登记”，证据明显不足；且上述土改时的土地证仅能作为熏山下村对纠纷山场享有权利的权源依据，并不能作为同为熏山下村的熏山下村第一村民小组和熏山下村第二村民小组的权源依据。同时，从地形上看被申请人确定“横路上方的第一个岗顶”并不十分明显，从地貌上看纠纷山场主要是因茶园长期失管形成的荒山，明显区别于薰山下村第二村民小组的“石马培”的造林山，故被申请人“结合争议山场的地形、地貌”作出的认定缺乏明显的说服力；其认定“大济銮”山场上至岗顶应该是横路上方的第一个岗顶，而决定熏山下村第一村民小组与薰山下村第二村民小组的界至以横路为界，事实认定与处理决定不一致，且未说明理由。被申请人庆元县人民政府在作出被诉庆山林（2014）9号山林纠纷处理决定过程中虽然制作了纠纷山场地形图并由相关当事人代表签字，但没有要求当事人进行指界并签字确认，导致诉讼阶段各方主张的纠纷山场与被申请人确定的纠纷山场存在差异。因此，被申请人庆元县人民政府认定熏山下村第一村民小组与薰山下村第二村民小组的界至以横路为界，认定事实不清，证据不足。在本案纠纷处理过程中，复议机关丽水市人民政府于2009年8月24日作出丽政复决[2009]43号行政复议决定书，责令被申请人庆元县人民政府收到上述复议决定书起二个月内重新作出处理决定，但被申请人庆元县人民政府迟至2014年11月5日才作出被诉庆山林（2014）9号山林纠纷处理决定书，且未说明合理理由，其明显超过了上级复议机关确定的履职期限，程序违法。被申请人庆元县人民政府作出上述被诉山林纠纷处理决定书的处理结果中仅明确了熏山下村第一村民小组和薰山下村第二村民小组纠纷山场的界址，但对薰山下村第二村民小组和五一村第二村民小组纠纷山场的界址仅在“本府认为”中予以阐述，未作出处理结果，亦存在不当。综上，一审法院撤销庆元县人民政府于2014年11月5日作出的庆山林（2014）9号山林纠纷处理决定并要求其在判决生效后六十日内重新作出处理决定，并无不当；二审法院撤销一审判决，驳回熏山下村第一村民小组的诉讼请求错误，本院予以纠正。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，第六十九条以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款的规定，判决如下：
一、撤销丽水市中级人民法院（2015）浙丽行终字第56号行政判决；
二、维持龙泉市人民法院（2015）丽龙行初字第17号行政判决；
一审案件受理费50元，由被申请人庆元县人民政府负担；二审案件受理费50元，由被申请人庆元县松源街道薰山下村第二村民小组负担。
本判决为终审判决。
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审判长 黄金富
审判员 许 勤
审判员 刘家库
二〇一七年十一月三十日
书记员 吕圣姻
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