青海省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）青行终61号
上诉人（原审原告）陈延文，男，1980年2月3日出生，汉族，住青海省海东市。公民身份号码×××。
委托代理人张凌菲，青海延辉律师事务所律师。
委托代理人陈峥，青海延辉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海东市人民政府。住所地青海省海东市平安区平安大道***号。
法定代表人鸟成云，该市市长。
委托代理人应丰渊，该市政府工作人员。
委托代理人许正金，青海知安律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海东市乐都区人民政府。住所地青海省海东市乐都区碾伯镇古城大街**号。
法定代表人曾水清，该区区长。
委托代理人许文强，该区政府工作人员。
委托代理人刘晏伶，青海智凡律师事务所律师。
上诉人陈延文因海东市人民政府、海东市乐都区人民政府土地行政登记及行政复议一案，不服海东市中级人民法院（2017）青02行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈延文及其委托代理人张凌菲、陈峥，被上诉人海东市人民政府委托代理人应丰渊、许正金，被上诉人海东市乐都区人民政府委托代理人许文强、刘晏伶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2016年1月27日，陈延文以申请人的身份，向海东市乐都区国土资源局递交了《农村宅基地土地使用证补办申请》，要求补办使用权人为陈延文的”乐集用（I）第02－09－147号”宅基地土地使用证。2016年1月28日，海东市乐都区国土资源局在该申请页面上直接答复称，”根据洪水镇国土资源所提供的证明，陈延文土地使用证无原始档案，无法补发土地使用证”。陈延文对此答复处理意见不服，于2016年1月29日向海东市中级人民法院提起行政诉讼。海东市中级人民法院审理认为，海东市乐都区国土资源局对陈延文的申请无作出处理决定的法定职权，而应当在进行审查审核的基础上，依法报请海东市乐都区人民政府决定,海东市乐都区国土资源局直接作出该处理决定为超越职权，且海东市乐都区国土资源局在法定举证期限内未向法院提交作出该处理决定的任何证据，属证据不足。海东市乐都区国土资源局在庭审中也承认，对陈延文的申请于2016年1月28日作出”无法补办”的答复处理决定后，直至本案庭审时，就陈延文申请的审查审核情况及答复处理意见均未依法上报海东市乐都区人民政府。被告海东市乐都区人民政府也明确表示对此毫不知情，更没有作出对此申请的任何许可处理决定。海东市中级人民法院于2016年3月9日作出（2016）青02行初6号行政裁定,驳回原告陈延文对乐都区人民政府的起诉；同时作出（2016）青02行初6号行政判决，撤销海东市乐都区国土资源局在原告申请上作出的不予许可的答复处理决定。2016年4月19日，海东市乐都区人民政府针对海东市乐都区国土资源局作出的《关于对陈延文申请补发集体土地使用权证的审查意见的请示》，作出乐政函[2016]40号《海东市乐都区人民政府关于对陈延文申请补发集体土地使用证审查意见的批复》，不予对申请人补发集体土地建设用地使用证。陈延文不服，于同年4月22日向海东市人民政府申请行政复议，海东市人民政府于同年6月22日作出东政复决字（2016）第4号《行政复议决定书》，维持海东市乐都区人民政府作出的《关于对陈延文申请补发集体土地使用证审查意见的批复》，原告陈延文不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销海东市人民政府作出东政复决字（2016）第4号行政复议决定。
原审法院认为，《土地登记办法》第七十七条的规定，”土地权利证书灭失、遗失的，土地权利人应当在指定媒体上刊登灭失、遗失声明后，方可申请补发。补发的土地权利证书应当注明'补发'字样”。因此，土地权利证书原件遗失或灭失，不复存在，补办须经土地权利人申请，进行登报声明，并对对应不动产登记簿进行审核等程序。本案中，陈延文未在指定媒体上刊登灭失、遗失声明的情况下向海东市乐都区国土资源局提出补发土地权利证书申请，海东市乐都区人民政府经审核查明，陈延文申请补发的2002年10月21日乐集用（Ⅰ）第02-09-147号《集体土地建设用地使用证》复印件记载事项中土地使用者，与对应不动产登记簿上记载土地使用者不一致。《中华人民共和国物权法》第十六条规定，”不动产登记簿是物权归属和内容的根据”；第十七条规定，”不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致;记载不一致的,除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准”。因此，海东市乐都区人民政府根据海东市乐都区国土资源局《关于陈延文申请补发集体土地使用权证的审查意见的请示》作出《关于对陈延文申请补发集体土地使用证审查意见的批复》，同意海东市乐都区国土资源局审查意见，不予对申请人补发集体土地建设用地使用证，认定事实并无不当，符合法定程序。根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记。但陈延文未提供宅基地使用权已办理土地变更登记，不动产登记簿确有错误的证据。故海东市人民政府维持原行政行为，认定事实清楚，复议程序合法。对陈延文的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈延文的诉讼请求。
陈延文上诉称，一审法院未向乐都区房地产管理局查询上诉人房产证的原始档案，在庭审时不让上诉人播放视听资料，致使认定事实错误。在一审时，上诉人向法庭出示乐都县房地产管理局颁发的房产证复印件，由于上诉人举证不能，申请法庭向乐都区房地产管理局查询上诉人房产证的原始档案，但法庭未予查询，致使认定事实错误；上诉人为了证明原洪水镇土管员李金善以需要核实宅基地集体土地使用证为由从上诉人手中骗走土地使用证一直未还时的事实，在庭审时要求播放记者采访李金善的视频资料，原审法院不让上诉人播放视频资料，也导致认定事实错误。请求：1.撤销海东中院（2017）青02行初7号行政判决；2.判令二被上诉人向上诉人颁发农村集体土地使用证；3.案件受理费被上诉人负担。
被上诉人海东市人民政府答辩称，经过调查，海东市乐都区国土资源局、乐都区房产管理局及乐都区洪水镇人民政府均不存在李国庆将宅基地土地使用权变更为陈延文的相关资料，在原始档案中记载的土地使用权人仍然是李国庆，李国庆仍然是该宅基地的合法使用权人。陈延文没有宅基地土地使用权证原件，只提供了宅基地土地使用权证复印件，根据法律规定，复印件不能作为证据使用。故海东市乐都区人民政府不予补办宅基地土地使用权证的批复是正确的。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院维持原判，驳回陈延文的上诉请求。
被上诉人海东市乐都区人民政府答辩称，原判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，故应当维持原判决。理由如下：1.陈延文并未依据法律规定变更登记，该集体土地使用权证的权利人并非陈延文，海东市乐都区人民政府作出的乐政函[2016]40号文件是合法的。根据《中华人民共和国物权法》第一百四十四条规定，”建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押的，当事人应当采取书面形式订立相应的合同。使用期限由当事人约定，但不得超过建设用地使用权的剩余期限”。第一百四十五条规定，”建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，应当向登记机构申请变更登记”。《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定，”依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”。此外，《土地登记办法》第三十八条规定：”本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记”。第四十七条规定，”土地权利人姓名或者名称、地址发生变化的，当事人应当持原土地权利证书等相关证明材料，申请姓名或者名称、地址变更登记”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条规定，”依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记”。根据上述法律规定，土地使用权的变更登记需要一系列的程序。本案案件事实并非如陈延文所述，李国庆向乐都区洪水镇人民政府申请变更登记，将其宅基地使用权人变更为陈延文，时任洪水镇人民政府土地管理员的李金善协助办理变更登记。海东市乐都区人民政府经向李金善核实，李金善并未收到李国庆提交的变更土地使用权的申请。2.陈延文并未举证证明原登记存在错误。根据《土地登记办法》第五十九条”土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更正登记。利害关系人认为土地登记记载的事项错误的，可以持土地权利人书面同意更正的证明文件，申请更正登记”的规定，陈延文提供的证据不能足以证明土地登记记载事项确有错误。3.陈延文要求补发集体土地使用证的申请不能成立，海东市乐都区人民政府作出的不予补发的决定并无不当。根据《土地登记办法》第七十七条”土地权利证书灭失、遗失的，土地权利人应当在指定媒体上刊登灭失、遗失声明后，方可申请补发。补发的土地权利证书应当注明'补发'字样”的规定，陈延文也未按上述规定在指定媒体上刊登声明，故其请求补发的申请不能成立。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致,本院予以确认。
另查明，海东市乐都区国土资源局负责审批乐都区辖区土地使用权变更登记事项，并将相关变更登记资料予以存档统一管理。海东市乐都区国土资源局保存的本辖区内土地使用权变更登记档案中并无关于乐都区洪水镇双二村村民李国庆将其土地使用权人变更为陈延文的变更登记资料。编号为乐集建（I）字第02-09-147号《集体土地建设用地使用证》登记的土地使用者仍为李国庆。
2003年1月，经陈延文、李满桂夫妇申请，乐都区房地产管理局经审核，颁发了编号为乐房私字28-115号《房屋所有权证》。根据私产所有权登记申请书载明的事项，陈延文、李满桂申请颁发房屋所有权证时，交验《集体土地使用证》、身份证等资料，并申明”现据实申请登记上述房产，如有不实，申请人愿负法律责任”。2007年6月28日，乐都区房地产管理局根据海东市乐都区国土资源局《关于洪水镇学区教师韩玉才反映有关宅基地使用权问题的答复》作出证明称，洪水镇双二村陈延文、李满桂夫妇持有的乐房私字28-115号房屋所有权证，因原提供的土地使用证无效，现宣布无效。
证明以上事实的证据有：海东市海东市乐都区国土资源局土地登记申请书、审批表、土地使用者为李国庆的集体土地建设用地使用证、私产所有权登记申请书、乐都区房地产管理局关于作废洪水镇双二村村民陈延文持有乐房私字28-115号《房屋所有权证》的请示、乐都区房地产管理局证明、庭审笔录等。
本院认为，据陈延文所称，其办理土地使用权变更登记发生在2002年，并于2002年10月取得乐集用（Ⅰ）第02-09-147号《集体土地建设用地使用证》，故本案应当适用当时有效的《土地登记规则》。该规则第二条第一款规定：”土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。”第三十二条规定：”依法变更土地使用权、所有权和土地他项权利的，必须依照本章规定向土地管理部门申请登记。”第三十七条第一款同时规定，依法转让土地使用权的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记。第四十八条、第四十九条对土地使用者、所有者和土地他项权利者更改名称、地址和依法变更土地用途的作出明确规定，要求在名称、地址发生变更之日起三十日内，持有关证明文件向土地管理部门申请登记名称、地址变更登记。该规则第七章土地登记文件资料一章中，对于土地登记形成的资料的保管使用作出明确规定，明确土地登记申请书、土地登记审批表、土地登记簿（卡）、土地证书签收簿、土地归户册（卡）等土地登记文件资料由土地管理部门指定专人管理、更新、提供应用。第六十二条第二款规定，土地使用权转让、抵押和出租应当以土地登记文件资料为准。第六十五条规定：”土地登记卡是土地登记的主件，也是土地使用权、所有权和土地他项权利的法律依据；土地证书是土地登记卡部分内容的副本，是土地使用者、所有得和土地他项权利者持有的法律凭证。”根据上述规定，因依法转让土地使用权或土地使用者更改名称，当事人应当持相关证明材料，申请国土资源行政主管部门变更登记。对当事人提交的相关申请资料以及权属变更过程中形成的资料由土地管理部门负责保管。本案中，陈延文虽以”原洪水镇干事李金善从其手中骗走集体土地使用证原件一直未还”为由，要求海东市乐都区国土资源局向其补发集体土地使用证，为证明其主张，提供了乐集用（Ⅰ）第02-09-147号《集体土地建设用地使用证》复印件等证据材料为据，但是根据上述规定，判断土地是否进行过变更登记，陈延文是否是变更后的土地权利人，则应审查涉案土地是否经过了法定的变更登记审批程序。经查，陈延文持有的乐集用（Ⅰ）第02-09-147号《集体土地建设用地使用证》仅为复印件，在该复印件缺乏原件与之核对，且无相应的变更登记审批材料的情况下，无法对该复印件的真实性作出判断。加之，海东市乐都区国土资源局保存的本辖区内土地使用权变更登记档案中并无关于乐都区洪水镇双二村村民李国庆将其土地使用权人变更为陈延文的变更登记资料。因此，陈延文提出其为涉案土地变更后的权利人，实为证据不足。此外，2008年2月1日起施行《土地登记办法》第七十七条规定：”土地权利证书灭失、遗失的，土地权利人应当在指定媒体上刊登灭失、遗失声明后，方可申请补发。补发的土地权利证书应当注明'补发'字样。”本案中，陈延文也未提供其已按照法律规定在指定媒体上刊登灭失、遗失土地权利证书的相关证据。陈延文申请补发集体土地使用证的请求因无事实依据，且不符合法定的程序要件，因此，一审法院认定海东市乐都区人民政府作出不予补发的批复正确并无不当。陈延文此项上诉理由不能成立，本院不予采信。至于陈延文提出”其向乐都区房地产管理局提出房产登记申请时，乐都区房地产管理局已审核其持有的乐集用（Ⅰ）第02-09-147号《集体土地建设用地使用证》的原件”的主张，因乐都区房地产管理局在进行房产登记时也仅保存的是该《集体土地建设用地使用证》的复印件，在当时办理时工作人员是否与原件进行了核实也仅是推断，无充分的证据予以证实。且陈延文持有乐房私字28-115号《房屋所有权证》已被宣布无效，故从乐都区房地产管理局颁发房屋所有权证，不能推断出陈延文经变更登记已取得该宅基地土地使用权。综上，海东市乐都区人民政府作出《关于对陈延文申请补发集体土地使用证审查意见的批复》，不予对陈延文补发集体土地建设用地使用证并无不当。海东市人民政府维持原行政行为，认定事实清楚，复议程序合法。一审法院驳回陈延文的诉讼请求也并无不当。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人陈延文负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘富梅
审判员 吴晓良
审判员 李成花
二〇一八年一月二日
书记员 周晓武