四川省南充市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）南行终字第106号
上诉人（原审原告）王国宇。
上诉人（原审原告）蔡俊。
上诉人（原审原告）李宗达。
三上诉人的委托代理人李沁浓。
被上诉人（原审被告）南部县国土资源局。住所地四川省南部县南隆镇幸福路***号。
法定代表人蒋明胜，局长。
委托代理人周庭林。
委托代理人杨斌。
被上诉人（原审被告）南部县工业集中区管理委员会。住所地四川省南部县南隆镇新安路***号。
法定代表人张全杰，主任。
委托代理人。
委托代理人。
上诉人王国宇、蔡俊、李宗达因诉被上诉人南部县国土资源局（以下简称国土局）、南部县工业集中区管理委员会（以下简称管委会）拆迁其他行政行为及行政赔偿一案，不服南部县人民法院（2015）南行初字第38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王国宇及三上诉人的委托代理人李沁浓；被上诉人国土局的委托代理人周庭林、杨斌；被上诉人管委会的委托代理人杜黎明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，1999年8月15日，原南部县物资局因企业改制，与三原告达成资产出售协议，将座落于南隆镇枣儿向阳村五社物资仓库和嘉川水泥厂的土地、房屋、机械设备、水电设施等资产整体出售给三原告，涉及土地性质为国有划拨，面积3.882亩，总价款为人民币80，000元。之后，三原告未按协议约定办理房屋和土地转移手续。2008年3月20日，因开通向阳大道，原南部县工业集中区建设领导小组办公室对三原告购买原南部县物资局的资产进行了部分拆迁，并签订了赔偿协议。协议约定三原告在同年4月5日前搬迁完毕，原南部县工业集中区建设领导小组办公室一次性付给三原告房屋拆迁费349，057.2元。2008年6月5日，原南部县工业集中区建设领导小组办公室对三原告购买原南部县物资局剩余资产进行第二次拆迁，双方签订了拆迁合同。协议约定原南部县工业集中区建设领导小组办公室一次性赔偿三原告704，756元，三原告必须在同年6月20日前拆迁完毕交地。同年10月18日，原南部县工业集中区建设领导小组办公室向三原告出具说明1份，其内容为：“关于原物资局化工厂、水泥厂、仓库土地情况的说明：1、原南部县物资局与向阳村五组征地协议，3.992亩土地（国土局文清敏同志到县国土局查证基本相互）。因现在工业区办公室无土地划给落实。加之招商引资企业平整土地到位不急时。2、划地属县国土局，等今后有土地时由工业区同国土局共同划给原物资局土地（蔡俊、李宗达、王国宇等人）。”该说明盖有原南部县工业集中区建设领导小组办公室单位公章。之后，管委会正式成立，取代了原南部县工业集中区建设领导小组办公室。2012年7月23日，三原告诉至原审法院请求判令被告管委会支付拆迁费704，756元及交付划拨土地3.882亩。原审法院作出（2012）南民初字第2320号民事判决，由被告管委会向三原告支付拆迁赔偿款704，756元。该判决未对三原告要求交付土地的请求作出裁判，在判决书论理部分的表述是“对于原告要求被告为其划拨占用的土地3.882亩，因国有土地的处置属国土部门的行政职责，不属于人民法院民事案件的审理范围，对此，原、被告双方可自行协商解决，由被告牵头，在相关职能部门征用的供其使用的土地中（同地价段）负责为原告置换土地3.882亩。”判决后，被告管委会已向三原告支付了全部款项。三原告又多次向二被告及相关部门反映解决土地置换的问题未果，遂提起行政诉讼。
原审认为，原南部县工业集中区建设领导小组办公室即现在的被告管委会，是南部县人民政府组建的一个办事机构，授权其管理实施县城工业集中区的建设。在建设过程中，对三原告购买的原南部县物资局的房屋和土地，先后两次进行了拆迁，双方达成了协议。之后，原南部县工业集中区建设领导小组办公室又单方向三原告出具说明，承诺配合被告国土局给三原告划拨土地3.882亩，三原告依据该说明向人民法院主张由二被告置换土地的权利，其诉讼请求是否应得到支持，应从以下几个方面进行评析：第一、该说明是以原南部县工业集中区建设领导小组办公室名义作出的，其内容增设了原南部县工业集中区建设领导小组办公室为三原告划拨土地的行政职责，三原告由此获得了要求取得划拨用地的权利。该说明对三原告的权利义务产生了实际影响，具有行政行为的性质。第二、根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；”的规定，使用国有土地批准权是县级以上人民政府，二被告无此权限。第三、原南部县物资局出让给三原告的资产，其使用的土地是国有划拨用地，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地。（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”的规定，三原告不具备使用国有划拨用地的条件。第四、根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；”第二款“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第三款“无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”的规定，对三原告的补偿，只能对地上附着物进行补偿，对划拨用地不予补偿。三原告作为财产的实际所有者，与被告管委会达成了拆迁协议，完成搬迁后，被告管委会以货币补偿的方式已完成了对其的安置补偿，补偿方式也是正确的。综上所述，被告管委会向三原告出具的说明是一个超越职权、无法律依据的无效的行为，对三原告要求二被告置换土地的请求，不予支持。三原告认为（2012）南民初字第2320号民事判决，认定应由被告国土局负责为原告置换土地的理解是错误的，该判决书已写明置换土地不属于人民法院民事案件的审理范围，对三原告提出的置换土地的请求未作出评判，只是建议相关部门依法处理。三原告基于置换土地的请求，提出的赔偿诉讼，于法无据，不予支持。被告管委会应认真总结，加强依法行政管理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”和最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”的规定，判决驳回原告王国宇、蔡俊、李宗达的诉讼请求。
三上诉人上诉称，（一）一审认定管委会出具的说明是一个超越职权、无法律依据的无效行为，驳回上诉人的诉请是错误的。1、管委会有权出具由国土局与管委会共同划给上诉人土地的说明。管委会系特殊的综合性政府机构，管委会作出的有关文件和行政行为，各大局都应协助配合执行。“情况说明”是管委会向上诉人出具的具有行政性质的文件，针对上诉人系一种具有拆迁补偿性质的合同，针对国土局系一种必须履行的具体行政行为。如果没有该情况说明，原已签订的拆迁协议不可能顺利实施。2、一审判决与生效法律文书确定的事由相互矛盾。生效民事判决并未驳回原告诉请，而是要求由管委会牵头必须置换土地3.882亩。生效判决在未被撤销前确认的事实无须举证且应遵照执行。（二）一审认定三上诉人不具备使用国有划拨用地的条件与客观事实不符。1、南部县物资局的改制系政府审批了的，改制时并未实施无偿收回划拨土地使用权而是整体进行转让。2、上诉人已取得土地使用权的法定物权，是否进行变更登记并不影响上诉人取得物权的客观实际。3、上诉人与原南部县物资局签订的《资产出售协议书》被生效民事判决确认为合法有效，土地使用权的转让也是合法有效的。4、一审判决已确认了两次拆迁协议合法有效，而“情况说明”实际上系拆迁协议的补充合同，是对土地使用权这项物权如何处分的真实意思表示。5、管委会占用土地后又将土地转让给他人，他人已办理土地使用权登记，在此期间，原土地登记未被注销，也未收回。6、在出具“情况说明”和签订拆迁协议时，管委会及国土局均未对土地性质提出异议，该情况说明未被法院依法撤销，相关单位应按情况说明履行义务。7、两被上诉人可以在同地价段置换同一性质的土地，如果需要变更土地性质，属于缴纳土地出让金等费用的问题，不属于本案审理范围。8、国土局派人测量土地并准备协助置换土地事宜，表明国土局明知情况说明的相关内容，并愿履行职责。（三）被上诉人应承担赔偿责任。1、由于被上诉人未能及时置换土地，致使上诉人多年无法使用土地，损失应予赔偿。2、如果按照一审判决确认该行政行为无效的情况下，更应进行赔偿。请求二审法院依法改判，支持上诉人在一审中的全部诉请。
被上诉人国土局辩称，案涉土地的拆迁安置工作由管委会负责，管委会的情况说明对国土局不具有约束力。国有土地使用权可无偿收回，也可适当补偿。请求依法驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人管委会辩称，第一、本案属于历史遗留问题，上诉人也通过各种途径向我方主张权利；第二、情况说明是我单位出具的，但是对土地的划拨问题，根据文件的规定管委会只有协调权，审批权在国土局。最终该土地是否应该置换划拨，应该由国土局决定。
本院查明的事实与一审认定的事实一致。
上述事实，有《资产出售协议书》、《李宗达（原物资仓库）赔偿协议》、《向阳村六社王国宇、蔡俊（原南部县物资仓库拆迁合同）》、《关于原物资局、化工厂、水泥厂、仓库土地情况的说明》、（2012）南民初字第2320号民事判决书等在卷证实。
本院认为，三上诉人与原南部县物资局签订的《资产出售协议书》已被人民法院生效民事裁判认定为合法有效，三上诉人系合法占有、使用协议中的划拨土地。管委会在工业园区建设过程中，仅对三上诉人购买的原南部县物资局的房屋和地上附着物等进行了协议拆迁，未涉及划拨土地的补偿，且没有证据证明国土局对案涉划拨土地实施的是无偿收回。在此情况下，管委会单方向三上诉人出具书面说明，许诺在条件成熟时，协调国土部门为三上诉人落实置换划拨土地，作为对三上诉人购买原南部县物资局划拨土地的补偿。该许诺是基于管委会对工业园区拆迁补偿安置的基本职能，许诺中也明确提出“划地属于县国土局”，并未许诺以自己的名义划拨土地，故该许诺并未超越职权。
虽然管委会作出的许诺未超越职权，但土地管理法对以划拨方式取得国有土地的情形有严格的规定，三上诉人不具备使用国有划拨土地的资格和条件。而出让土地使用权的取得也必须经过严格的法定程序，即通过招标、拍卖、挂牌以及协议等法定方式取得。故管委会作出的许诺违反了法律的强制性规定，该许诺无效。
由于管委会作出的许诺无效，国土局及管委会未按照该许诺为三上诉人置换土地的行为并不违法，三上诉人要求判令国土局在同地段为上诉人置换土地、管委会给予协助的诉请不予支持。同时，管委会应当依法承担因许诺无效对三上诉人造成损失的赔偿责任。三上诉人主张赔偿厂房出租损失，因厂房已协议拆除并得到补偿，且三上诉人也未举证证明因许诺未能兑现造成其他直接损失的相关依据。因此，对三上诉人的赔偿请求不予支持。
虽然三上诉人的请求在本案中未得到支持，但三上诉人合法占有、使用的划拨土地在管委会的拆迁中未得到补偿确属事实，管委会应当就该土地的补偿问题与三上诉人积极协商、妥善处理。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王国宇、蔡俊、李宗达负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 熊 东
审 判 员 庄 娟
代理审判员 庞翠兰
二〇一五年十一月十九日
书 记 员 宋 薇