广东省茂名市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤09行终4号
上诉人（原审被告）：化州市住房和城乡规划建设局。
法定代理人：李超群，局长。
委托代理人：李建立，广东橘乡律师事务所律师。
委托代理人：梁明。
上诉人（原审第三人）：王水传。
委托代理人：何易学。
委托代理人：王贵。
被上诉人（原审原告）：何永耀。
被上诉人（原审原告）：何永辉。
被上诉人（原审原告）：何永文。
被上诉人（原审原告）：何永任。
被上诉人（原审原告）：何永斌。
被上诉人（原审原告）：何永祥。
上述被上诉人共同委托代理人：郭飞强，广东南天竹律师事务所律师。
上述被上诉人共同委托代理人：曾诗函，广东南天竹律师事务所实习律师。
上诉人化州市住房和城乡规划建设局（下称化州市住建局）、王水传与被上诉人何永耀等6人规划行政许可纠纷一案，不服广东省化州市人民法院作出的（2015）茂化法行初字第41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：涉证规划许可的用地位于化州市官桥镇莞塘圩（现石湾街道办莞塘圩），其四至为：东至圩路1.5米，南至叶新屋共墙；西至自家附屋，北与颜超屋共墙，面积81平方米。涉证规划许可用地上原建有的二间房屋，原属原告父亲何定海所有。1962年，被化州县官桥人民公社格塘大队（下称格塘大队）占用。1963年，格塘大队将占用何定海南边的一间房屋以价款520元卖给叶宗信。1983年9月22日，化州县官桥人民公社管理委员会作出（83）化官管字第2号《化州县官桥公社关于格塘大队西瓜坡村何定海与莞塘大队叶宗信房屋纠纷的处理决定》：一、座落于莞塘圩现何定海与叶宗信所争议的房屋，产权属何定何定海所有。二、格塘大队出卖此铺得款520元由格塘大队合部退回给叶宗信。另一间房屋，即本案建设规划许可用地对应的房屋，1970年格塘大队与莞塘大队大翁桥村王盛德、王余德的房屋对换使用。2014年8月，王盛德儿子王水传（即本案第三人）将该房屋拆除准备在原址建新房屋时，原告阻止。2014年9月17日，原告提起行政诉讼，请求撤销化州县官桥镇人民政府作出的官决字（1990）10号《关于何仕德要求落实房屋政策的处理决定》，后原告申请撤诉，化州市法院于2014年12月11日作出（2014）茂化法行初字第53号行政裁定，准许原告撤诉。2014年9月，第三人王水传提供化府国用（98）字第1000025号《国有土地使用证》，向被告申请《建设规划许可证》，填写了《村镇建设规划选址申请表》及《申请书》，《申请书》村小组意见栏由化州市石湾街道莞塘村莞塘圩经济合作社盖印、加“同意”意见，被告提供的《审批表》村（居）民委员会意见栏由化州市石湾街道莞塘经济联合社盖印、加“同意审批”意见。石湾规建办、石湾街道办均在《审批表》盖印、加“同意办理”意见。被告未经建设用地规划审批前公示，于2015年1月9日向第三人王水传颁发了乡字第2015010901号《乡村建设规划许可证》。原告不服，于2015年8月13日向提起行政诉讼，请求撤销上述乡字第2015010901号《乡村建设规划许可证》。被告在法定期限内及第三人在本案庭审中提供了1990年9月10日化州县官桥镇人民政府官决字（1990）10号《关于何仕德要求落实房屋政策的处理决定》的复印件，该复印件的内容是决定原告父亲何定海二间房屋分别归叶宗信以及王盛德、王余德所有。原告在庭审中主张被告及第三人提供的该文件复印件无效，并提供从化州市档案局复印的官决字（1990）10号《关于何仕德要求落实房屋政策的处理决定》的复印件。被告及第三人提供的该文件复印件，在官桥镇人民政府落款处盖有该镇人民政府的印章，原告提供的该文件复印件，在官桥镇人民政府落款处是没有加盖该镇人民政府的印章。庭审中被告及第三人对该复印件均无法提供原件校对。
另查明，王水传父母已故，其父亲是王盛德。王盛德和王余德为两兄弟，王余德也已故。王盛德共生育有三个子女，分别为王丽飞、王丽彬、王水传。王余德的妻子颜桂英仍在世，生育有五个子女，分别为王贵、王丽君、王丽嫦、王梅、王冬。
原审法院认为，被诉的《乡村建设规划许可证》许可用地及相对应的房屋，原属原告父亲所有，被告及第三人虽然提供有官决字（1990）10号《关于何仕德要求落实房屋政策的处理决定》，因无原件校对，未能确认该证据的效力，原告提供的官决字（1990）10号《关于何仕德要求落实房屋政策的处理决定》，因文件落款处没有盖化州县官桥镇人民政府的印章，该文件是否经官桥镇人民政府批准生效，也未能确认。因此，原告对被受侵权的房屋以及该房屋相对应的土地，有权提起争议纠纷。因该土地的使用是依房屋的所有而获得，该房屋原告与第三人的父亲王盛德、叔父王余德长期存在争议纠纷，尚未通过法律途径并经审判程序由法院依法作出过判决。争议的房屋及该房屋相对应的土地，权归谁有，法未定论。被告作出的《乡村建设规划许可证》是在原告纠纷期间许可的行为。同时，涉案的土地属国有土地，化州市石湾街道办事处辖区属化州市市区规划范围，被告按集体土地报批程序作出《乡村建设规划许可证》，不符合法律规定。被告在作出《乡村建设规划许可证》之前，未履行《建设用地规划批准前公示》行为，也违反法律规定，被告在庭审时提供《建设用地规划批准前公示通知书》，超过了法定举证期限，不视为作出行政行为时的行政行为。被告上述行为，均属于程序违法的行政行为。该《乡村建设规划许可证》应予撤销。被告在原告纠纷期间作出《乡村建设规划许可证》，不利于当事人对房屋以及土地纠纷的解决。被告应当引导当事人行法律程序，并保障在当事人的法律途径穷尽以后，再依法律裁判文书所确定的权属，决定是与否履行建设规划许可。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：撤销被告化州市住建局作出的乡字第2015010901号《乡村建设规划许可证》。案件受理费50元由被告负担。
上诉人化州市住建局不服原判，上诉称：一、原审认为被上诉人何永耀等6人对涉案房屋和土地有权提起争议，权属归谁，法未定论，我局作出的涉案规划许可是在被上诉人纠纷期间所作。该认定是错误的。关于官决字（1990）10号《关于何仕德要求落实房屋政策的处理》的效力问题，已经生效的（2015）茂中法行初字第32号行政裁定，查明该处理决定确定争议房屋归王盛德、王余德所有，被上诉人与涉案房屋及土地登记行为不具有法律上的关系，从而驳回被上诉人的起诉。涉案争议的房屋及土地已经司法程序确认归原审第三人所有，被上诉人不再拥有权属，双方的纠纷早在1990年已终结。本案一审时上诉人已向法庭出示了该处理决定的原件，只是法庭及被上诉人认为无需查看原件罢了。因此，原审判决认为因无原件校对，未能确认该处理决定的效力，是不成立的。二、被上诉人何永耀等6人与本案用地规划许可行为不存在法律上的利害关系，不具有原告诉讼主体资格，我局本案作出的规划许可行为没有侵犯他们的合法权益。请求：1、撤销（2015）茂化法行初字第41号行政判决，改判驳回被上诉人何永耀等6人的起诉。2、本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。
上诉人王水传也不服原判，上诉称：一、涉案规划许可建设的用地与被上诉人何永耀等6人已没有法律上的利害关系。理由是：1、本案涉诉的房地产权属，因政府“没收”而转归政府所有。涉案的房地产原属“富农何定海”户，但在1962年被格塘大队“没收”2、上述被没收的房地产于1970年对换给上诉人的父辈王盛德、王余德使用。1970年上诉人的父辈王盛德、王余德为了支持政府对校舍的建设，由上诉人的父辈王盛德、王余德与格塘大队西瓜坡生产队自愿签订《对换房屋协议书》，约定由上诉人的父辈王盛德、王余德用村集体安排自建的房屋对换本案涉诉的房地产，“没收”的房地产转归上诉人的父辈王盛德、王余德所有。后涉诉的房地产一直由本上诉人一方占有、经营、使用、收益至今。3、涉诉的土地和房屋于1990年由官桥镇政府确权给上诉人的父辈王盛德、王余德所有。官决字（1990）10号《关于何仕德要求落实房屋政策的处理决定》内容为，一、撤销［83］化官管字第2号文；“没收富农何定海”涉案的房屋，产权归给上诉人的父辈王盛德、王余德所有；二、由格塘大队对何定海补偿5000元。4、1998年，化州市人民政府将涉案的土地使用权向上诉人颁发了《国有土地使用证》。5、茂名市中级人民法院（2015）茂中法行初字第32号行政裁定，已确认涉诉的房地产已确权给本上诉人，确权后政府对涉诉的房地产作出的行政行为与被上诉人何永耀等6人无法律上的利害，认定被上诉人何永耀等6人不具有原告主体资格，裁定驳回其起诉。二、原判认定事实错误。1、原判认定官桥镇政府官决字（1990）10号处理决定无原件核对，未能确定该证据的效力。这认定十分错误。茂名市中级法院在另案中已查证该处理决定的原件。现上诉人郑重声明，上诉人保管有官决字（1990）10号处理决定原件，随时可供核对。2、原判认定涉诉的房屋尚未通过法律途径并经审判程序由法院依法裁判，权属归谁，法未定论。如此认定是无视已多次确权的证据，是故意偏袒被上诉人何永耀等6人。涉诉的土地使用权已由政府登记确权给本上诉人，被上诉人何永耀等6人曾起诉请求撤销该土地使用证，已被法院依法驳回。可见，对涉案的土地权属，早有定论，权属明确。3、原审认定涉诉的土地位于化州市区规划范围，化州市住建局按集体土地呈批程序作出乡村建设规划许可，不符合法律规定。该认定也是错误的。事实上涉诉土地不属于化州市区规划范围，而属于乡村规划区范围。本案并不因按乡村土地规划许可而改变国有土地的属性。4、原判认定化州市住建局作出乡村建设规划许可未进行公示亦是错误的。本上诉人亲眼目睹了公示过程。因涉案公示是由事权下放后具体承办的街道办事处操作，化州市住建局一审中已提供了公示的证据。三、原审审理程序违法。对涉诉的房屋和土地的权属问题，经官桥镇政府作出官决字（1990）10号处理决定，已确权归本上诉人父辈所有，1998年化州市人民政府也颁发《国有土地使用证》给上诉人。因此，对被上诉人何永耀等人的合法权益并不产生实质上的影响。在被上诉人对（2015）茂中法行初字第32号行政裁定提出上诉，该裁定未生效的情形下，原审本应依法中止本案的审理，待该裁定终审后恢复审理，再对官决字（1990）10号处理决定的效力问题作出判定。但原审却视而不见，作出与（2015）茂中法行初字第32号行政裁定相抵触的认定，审理程序违法。请求二审：1、撤销化州市人民法院（2015）茂化法行初字第41号行政判；2、驳回被上诉人何永耀等人的起诉。
被上诉人何永耀等6人述称：一、何永耀等6人与上诉人王水传就涉案房屋及土地的争议纠纷一直存在，上诉人化州市住建局认为已生效的（2015）茂中法行初字第32号行政裁定确认了官决字（1990）10号处理决定证据的效力，属于混淆视听。被上诉人不服（2015）茂中法行初字第32号行政裁定，已提出了上诉，该案正在二审审理中，并非上诉人所称的已经生效。二、化州市住建局作出涉案行政行为与被上诉人有法律上利害关系。本案中，王水传据以报建的住宅用地，化州市住建局规划许可建设的房屋及土地属于被上诉人的祖父何定海所有，多年来一直被王水传侵占使用，被上诉人与王水传之间的纠纷由来已久，并有不断激化的趋势。被上诉人与本案存在法律上的利害关系。三、化州市住建局作出涉案行政行为的程序严重违法，依法应予撤销。1、该局作出行政许可前未按法定程序进行公示。2、该局明知涉案土地性质属国有土地，却仍集体土地审批程序颁发乡村建设规划许可证。3、王水传上诉所称完全是混淆事实，颠倒逻辑。涉案土地的权属到底归于何人，需通过法律途径经行政确权生效、经审判程序由法院依法作出裁判生效才能确认。四、王水传一审提交的官府决（1990）10号处理决定不具备证据的真实性、合法性和关联性，是无效的证据。一审中王水传无法当庭提交该处理决定的原件核对，绝非王水传所称“只是法庭认为无需查看原件罢了”。而被上诉人提交了从化州市档案局查阅复印的官府决（1990）10号处理决定，该局同时证明：此件从官桥镇1990年文书档案第6卷原复印，但该文书并没有官桥镇政府的印章。该局于2015年6月5日出具证明：“经查，我馆仅保管有化州县官桥镇人民政府官决字（1990）10号文，没有官桥镇政府向我馆送到该官决字（1990）10号文的卷宗材料，特此证明。”事实上，官决字（1990）10文未盖印未生效，应属无效的政府文件。五、退一万步，即使化州县官桥镇人民政府1990年曾经作出了官决字（1990）10文，也属超越行政职权的行政行为，应属无效。《中华人民共和国民法通则》于1986年4月12日正式颁发实施后，对于公民之间的财产纠纷，应属人民法院的受案范围，官桥镇政府对涉案财产权属争议应当告知当事人向人民法院起诉解决，而不能越俎代庖。综上所述，被上诉人具有本案原告主体资格，化州市住建局作出的行政许可违反法定程序，原审判决正确，请求二审驳回上诉人的上诉，维持原判。
经审查，原审经审理查明的事实清楚，本院予以确认。
另查明，1990年9月10日，化州县官桥镇人民政府作出官决字（1990）10号《关于何仕德要求落实房屋政策的处理决定》，内容为：一、（83）化官管字第2号《关于格塘大队西瓜坡村何定海与莞塘大队叶宗信房屋纠纷的处理决定》不当，予以撤销。二、何定海原房屋由格塘大管理区给予适当的经济补偿，一次过共补偿人民币5000元。1998年6月3日，化州市人民政府向王盛德、王?德颁发化府国用（98）字第1000025号《国有土地使用证》，核准使用国有土地144平方米。2015年1月9日，化州市住建局向王水传颁发乡字第2015010901号《乡村建设规划许可证》，许可用地面积81平方米。
何永耀等6人不服化州市人民政府于1998年6月3日颁发给王盛德、王?德的化府国用（98）字第1000025号《国有土地使用证》，于2015年2月23日向本院提起行政诉讼，请求撤销该国有土地使用证。本院于2015年5月25日作出（2015）茂中法行初字第32号行政裁定，以化州县官桥镇人民政府于1990年9月10日对涉证土地上的房屋作出官决字（1990）10号《关于何仕德要求落实房屋政策的处理决定》，确定房屋所有权归王盛德、王?德所有。据此，涉证土地上的房屋及该屋所属的土地使用权不再属原告所有。原告与确权后的房屋所涉土地登记行为不具有法律上的利害关系，且化州市政府向王盛德、王?德颁发化府国用（98）字第1000025号《国有土地使用证》的行为，对原告何永耀等6人的合法权益也不产生实质上的影响等为由，裁定驳回原告何永耀等6人的起诉。何永耀等6人不服该裁定，上诉至广东省高级人民法院。2015年12月28日，广东省高级人民法院作出（2015）粤高法行终字第491号行政裁定，认为何永耀等6人起诉撤销化州市政府作出的被诉土地登记行为，由于涉案房地产争议属于历史遗留的落实政策性质导致的房地产纠纷，根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产，因单位内部建房、分房等而的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”的规定，该案不属于人民法院主管工作范围，何永耀等6人上诉主张官决字（1990）10号处理决定是无效的，原审第三人王永传没有权属来源，被诉土地登记行为违法，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理等，因理据不足，不予采纳。据此，作出裁定：驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，被上诉人何永耀等6人起诉请求撤销上诉人化州市住建局于2015年1月9日颁发给上诉人王水传的乡字第2015010901号《乡村建设规划许可证》，主要是基于其父辈何定海原在涉案土地上建有房屋，因历史原因先被格塘大队占用，后格塘大队将涉案房屋与王水传的父辈对调使用，官桥镇政府于1990年9月10日作出官决字（1990）10号处理决定，虽将涉案房屋裁决给王水传的父辈所有，但本案一审中王水传不能提供官决字（1990）10号处理决定的原件核对，化州市档案馆也向被上诉人出具证明，证实该馆保存的官决字（1990）10号处理决定的档案未加盖官桥镇政府的印章，也没有作出该决定相应的材料。故被上诉人何永耀等6人认为涉案房屋及土地使用权仍属何定海的继承人何永耀等6人所有。官决字（1990）10号处理决定未生效，不能作为王水传取得涉案土地规划许可来源的合法依据，化州市住建局本案颁发的乡村建设规划许可证侵犯了被上诉人何永耀等6人的合法权益，应予撤销。由于上诉人化州市住建局本案许可上诉人王水传的乡村建设规划用地，与化州市人民政府于1998年6月3日已核准上诉人王水传使用的国有土地，属同一幅土地，而被上诉人何永耀等6人不服化州市人民政府颁发给王水传的化府国用（98）字第1000025号《国有土地使用证》提起的行政诉讼，广东省高级人民法院作出的（2015）粤高法行终字第491号行政裁定，已认定何永耀等6人起诉撤销被诉土地登记行为，由于涉案房地产争议属于历史遗留的落实政策性质导致的房地产纠纷，不属于人民法院主管工作范围，何永耀等6人上诉主张官决字（1990）10号处理决定是无效的，原审第三人王永传没有权属来源等，因理据不足，不予采纳，从而裁定驳回上诉，维持本院驳回何永耀等6人起诉的行政裁定。鉴于被上诉人何永耀等6人本案提出的诉讼争议也涉及到官桥镇人民政府于1990年9月10日作出的官决字（1990）10号处理决定的效力问题，同样属涉及历史遗留的落实政策性质导致的房地产纠纷，根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条关于不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产等房地产纠纷，不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉的规定，对被上诉人何永耀等6人的起诉应予驳回。被上诉人何永耀等6人宜另寻途径向人民政府有关部门申请解决。原审以官决字（1990）10号处理决定无原件核对，也未盖公章，未能确认该证据的效力，涉及争议的房屋及土地长期存在争议，权归谁有，法未定论等为由，判决撤销化州市住建局作出的乡字第2015010901号《乡村建设规划许可证》，属适用法律错误，本院予以纠正。
综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，予以撤销。上诉人化州市住建局和王水传提出撤销原判，驳回被上诉人何永耀等6人的起诉的诉讼请求，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政法﹥若干问题的解释》第三条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销广东省化州市人民法院（2015）茂化法行初字第41号行政判决。
二、驳回被上诉人何永耀、何永辉、何永文、何永任、何永斌、何永祥的起诉。
驳回起诉案件不收案件受理费，何永耀等6人预交的一审案件受理费50元，上诉人化州市住建局和王水传预交的二审案件受理费各50元，由原审法院和本院分别退还被上诉人和上诉人。
本裁定为终审裁定。
审判长 黄志平
审判员 徐少伟
审判员 张国平
二〇一六年三月二十八日
书记员 邹君萍
速录员 吴虹莹