中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申4058号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）陶玉芳，女，1957年8月3日出生，汉族，住四川省遂宁市安居区。
委托诉讼代理人李民洪，四川陈理律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）四川省遂宁市人民政府，住所地四川省遂宁市东平大道河东行政大楼。
法定代表人杨自力，该市市长。
一审第三人四川省遂宁市安居区人民政府，住所地四川省遂宁市安居区行政服务小区。
法定代表�管昭，该区区长。
一审第三人冯中华，男，1976年10月9日出生，汉族，住四川省遂宁市船山区。
一审第三人四川省遂宁市安居区安居镇人民政府，住所地四川省遂宁市安居区梧桐路。
法定代表人闫冰，该镇镇长。
再审申请人陶玉芳因与四川省遂宁市人民政府（以下简称遂宁市政府）、一审第三人四川省遂宁市安居区人民政府（以下简称安居区政府）、冯中华、四川省遂宁市安居区安居镇人民政府（以下简称安居镇政府）行政复议一案，不服四川省高级人民法院（2016）川行终475号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
一审法院审理查明，冯中华系原遂区集建（1992）字第1729号集体土地建设用地使用证确定的宅基地使用权人。2006年7月7日，安居镇政府出具书面《证明》，证实所涉宅基地土地使用证“原证丢失”，所涉宅基地户主为陶玉芬；同日，安居区政府颁发遂安集用（2006）第114498号集体土地使用证（以下简称114498号集体土地使用证），将座落于四川省遂宁市安居区安居镇书院沟村2社、地号为安居-2-2-74的宅基地土地使用权人登记为陶玉芳（经四川省遂宁市安居区国土资源分局2015年6月8日说明，将“陶玉芳”误写为“陶玉芬”）。冯中华不服安居区政府的登记行为，向四川省遂宁市安居区人民法院（以下简称安居区法院）提起行政诉讼。安居区法院作出的（2015）安居行初字第1号行政裁定认为，安居镇政府出具的《证明》具有权属确权属性，应先申请行政复议。2015年7月，冯中华不服安居区政府登记行为，向遂宁市政府提出行政复议申请。遂宁市政府予以受理复议决定，认为冯中华的行政复议申请属于行政复议受案范围，受理冯中华行政复议申请，不属于重复受理；通过审查发现，安居区政府仅凭安居镇政府2006年7月7日出具的《证明》作为其于2006年向陶玉芳颁发集体土地使用证的凭证，除此之外，并无其他证据充分证明安居区政府在颁证前是否还进行了其他调查，因此，认为安居区政府土地登记行为证据不足，程序不合法。并依法作出遂府复〔2015〕11号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定撤销安居区政府2006年10月28日颁发的114498号集体土地使用证。
陶玉芳向四川省遂宁市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认遂宁市政府受理冯中华提出的行政复议申请的行为违法，并撤销遂宁市政府作出的遂府复〔2015〕11号《行政复议决定书》确认的“撤销安居区人民政府于2006年10月28日颁发的遂安集用（2006）第114498号《集体�地使用证》”的复议决定。四川省遂宁市中级人民法院一审作出（2015）遂中行初字第32号行政判决认为，遂宁市政府作出的遂府复〔2015〕11号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、复议程序合法，应予维持。陶玉芳的诉讼请求与一审法院查明的事实不符，故判决驳回陶玉芳的诉讼请求。
陶玉芳提出上诉,四川省高级人民法院二审经审理查明的事实除安居镇政府出具的证明内容及安居区政府颁发114498号集体土地使用证的时间外，与一审判决查明的事实一致。另查明，2006年7月7日，安居镇政府出具证明，主要内容为“户主陶玉芬（指陶玉芳）在安居镇书院沟村2组有石木结构房屋44.4平方米，原证遗失”。2006年10月28日，安居区政府颁发114498号集体土地使用证。2013年，安居区政府发布通告，要求辖区内的集体建设用地权利人限期持原�地使用证换领新土地使用证，原土地使用证终止法律效力。四川省高级人民法院二审作出（2016）川行终475号行政判决认为，冯中华认为安居区政府颁发114498号集体土地使用证，将涉案的土地使用权登记在陶玉芳名下的行为侵犯了其对该土地依法享有的使用权，向遂宁市政府申请行政复议，其行政复议申请符合行政复议法规定的受案范围。虽然冯中华在提起行政复议之前就同一事实向人民法院提起过行政诉讼，但人民法院受理后，以冯中华应先向行政机关申请复议，冯中华的起诉不符合行政诉讼的起诉条件为由，裁定驳回冯中华的起诉，因此冯中华的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款规定的人民法院已经依法受理公民、法人或者其他组织提起的行政诉讼，公民、法人或者其他组织不得再申请行政复议的情形。同时，安居区政府发布�通告内容是对原集体土地使用权证的换证，而非对原集体土地使用权的重新确权，该换证通告并不直接导致原集体建设用地使用权的变更。因此，遂宁市政府受理冯中华的行政复议申请符合法律规定。陶玉芳上诉所提遂宁市政府受理冯中华以相同事实提起行政诉讼后，又再提起行政复议申请违法及遂宁市政府撤销在行政复议前已被注销的集体土地使用证违背行政复议原则的理由，不能成立，依法不予支持。安居镇政府出具的证明说明涉案房屋所有权和土地使用权已经登记颁证，只是陶玉芳持有的权利证书遗失，陶玉芳可向土地登记机关申请补办土地使用权证，但安居区政府仅根据安居镇政府出具的“遗失证明”即向陶玉芳颁发了涉案的114498号集体土地使用证，其颁证行为的证据不足，程序违法。因此，一审判决维持遂府复〔2015〕11号《行政复议决定书》，驳回陶玉芳的诉讼请求正确。陶玉芳上诉请求撤销一审判决、行政复议决定的意见，二审法院不予采纳。故判决驳回上诉，维持原判决。
陶玉芳不服，向本院申请再审称，（一）安居区政府2013年发布的通告是宣布重新确权颁发新的土地使用权证，并经有关法院和政府确认，二审法院认定该通告是要求原权利人以旧土地使用证换领新土地使用证，主要证据不足。（二）原审法院错误的将土地使用权确权行为与土地使用权登记行为混同；（2015）安居行初字第1号行政裁定与原审法院对安居镇政府作出的《证明》认定前后矛盾。（三）冯中华向安居区法院起诉后又以同一事实和理由提起行政复议，违背“一案不再理”原则。综上，请求撤销一、二审判决，依法再审本案。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》明确，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后,才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外。本案中，安居区法院（2015）安居行初字第1号行政裁定，系因安居区政府颁发114498号集体土地使用证所依据的安居镇政府出具的《证明》具有权属确认属性，冯中华对安居区政府土地行政登记行为不服向人民法院提起诉讼未履行行政复�前置程序，而从程序上驳回冯中华的起诉，并未对该《证明》的真实性、合法性行进行实体审查，亦未对涉案的土地进行确权。冯中华就同一事实再向行政机关申请复议，符合上述法律及司法解释规定，不属于《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款规定的“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议”的情形。另，安居区政府仅根据安居镇政府出具的说明“陶玉芳持有的权利证书遗失，陶玉芳可向土地登记机关申请补办土地使用权证”的《证明》即向陶玉芳颁发了涉案的114498号集体土地使用证，其颁证行为的证据不足，程序违法，遂宁市政府作出遂府复〔2015〕11号行政复议决定撤销114498号集体土地使用证，认定事实清楚，适用法律正确。故原审法院驳回陶玉芳的诉讼请求，并无不当。陶玉芳的申请再�理由不能成立，本院不予支持。
综上，陶玉芳的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回陶玉芳的再审申请。
审 判 长 杨科雄
审 判 员 潘勇锋
审 判 员 郭载宇
二〇一七年十一月三十日
法官助理 苏国梁
书 记 员 谌虹蓉