广州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤71行终770号
上诉人（原审原告）：广州市豫泰经济发展有限公司，住所地：广州市番禺区洛溪新城北环路洛涛居1号。
法定代表人：于珍，职务：董事长。
委托代理人：温涛，该公司员工。
被上诉人（原审被告）：广州市番禺区住房和建设局，住所地：广州市番禺区沙头街景观大道南7号。
法定代表人：张启泉，职务：局长。
委托代理人：张向阳，该局工作人员。
委托代理人：吴毅明，广东捷成律师事务所律师。
上诉人广州市豫泰经济发展有限公司（以下简称豫泰公司）因诉被上诉人广州市番禺区住房和建设局（以下简称番禺住建局）信访复函一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初154号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明：2002年12月，番禺洛溪新城地产有限公司（以下简称洛溪公司）向广州市番禺区国土资源和房屋管理局（以下简称番禺国土局）申请商品房预售许可，并提交申请报告、预售商品房单元明�表、施工许可证、房地产开发企业资质证书、企业法人营业执照等材料。2002年12月16日，广州市国土资源和房屋管理局核发编号为番禺预许字第20020149号《广东省广州市番禺区商品房预售许可证》（以下简称预售证），开发企业名称为洛溪公司，项目名称为芳华花园洛涛居12幢，项目座落广州市番禺区大石洛溪新城芳华花园，预售房屋建筑面积5320平方米14套，土地使用证号及用途番府国用（2001）字第G04-000555号，其中住宅850平方米12套，商业用房4470平方米2套，预售房屋栋号及层数1栋8层，发证时各栋已建层数已封顶，预售款专用账号建行番禺支行2390059-85，准予预售，有效期2002年12月16日至2003年12月15日。
2004年9月，洛溪公司向番禺国土局申请将预售许可证已批2套商铺改为1套出售，并提交《<商品房预售许可证>有效期满审验换证申报表》等材料。2005年12月13日，广州市国土资源和房屋管理局核发预售证，其中，商业用房为4470平方米1套，有效期自2005年12月13日至2006年12月12日，其编号以及其余内容与2002年12月16日的预售证一致。
2015年7月14日，原告向番禺国土局提交信访事项登记表、实名举报与请求书以及商品房预售许可证、建设用地规划许可证、单位工程竣工验收证明书、广州市番禺房地产权属证明书、租赁合同、搬迁通知书、民事再审案件受理通知书等材料的复印件，其中，建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等用地项目名称均为“餐厅及宿舍”。原告主张其租赁涉案房产且已行使优先购买权，但之后其与洛溪公司发生民事争议并起诉至法院，诉讼中发现涉案预售证的存在，原告质疑该预售证的合法性，认为涉案房屋从报建到工程验收时名称均为洛溪公司的“餐厅及宿舍”，是自用房而非商品房，涉案房产于2000年7月27日竣工验收，原告自2000年下半年实际承租该房产，因此2005年12月13日的预售证上建设状态“已封顶”不属实，请求依法处理。
2015年8月18日，番禺国土局作出穗番国房信[2015]366号《信访复函》，主要内容如下：一、商品房包括住宅、商业用房以及其他建筑物，涉案国有土地使用证（编号：番府国用（2001）字第G04-000555）于2001年3月2日核发，明确该土地用途为商住，“餐厅及宿舍”的性质属商住用途。二、芳华花园洛涛居12幢于2002年12月16日核发预售许可证（番禺预许字第20020149号），合计核发住宅12套、商业2套。2005年12月13日通过年审并申请商业合并为1套，准售面积不变。预售许可证是根据《中华人民共和国房地产管理法》、《广东省商品房预售管理条例》等法律法规办理的，经查，该申请及审核符合规定。三、根据《广�省建设厅关于调整我省商品房预售项目工程形象进度条件的通知》，“七层以下（含本数）的商品房项目，已完成结构工程并封项；七层以上（不含本数）的商品房预售项目，已完成三分之二结构工程”。预售证上“发证时各栋已建层数”显示的为主体工程形象进度，与竣工验收是不同概念。根据《单位工程验收竣工验收证明书》，2000年7月27日该工程已全部完成竣工，即该项目在申请办理预售证前已完成结构工程并封顶。主体工程已达到预售商品房项目工程形象进度条件，符合预售条件。因此，在“发证时各栋已建层数”按实际情况填写“已封顶”。随文并附国有土地使用证、预售证、单位工程验收竣工验收证明书复印件，其中，2001年3月2日填发的番府国用（2001）字第G04-000555显示土地使用者洛溪公司，座落大石镇洛溪村洛溪大桥东围，用途商住，使用权面积24949平方米；单位工程竣工验收证明书显示工程名称芳华北园餐厅，工程地点洛溪新城，竣工日期2000年7月27日。
庭审中，被告表示关于商品房预售许可的职能现在由其承担，并陈述2005年因系统原因，开发商品房均需要通过预售许可才可以出售。
原审法院认为：原告向番禺国土局提交关于商品房预售许可的实名举报与请求及信访事项登记表等材料，番禺国土局亦作出穗番国房信[2015]366号《信访复函》，对原告提出的预售许可进行了答复，被告认为该复函对原告合法权益不产生实际影响，对此，原告提出举报与请求，而该复函的内容实质是对原告举报的情形予以否定，原告对该复函不服提起诉讼，具有行政诉讼主体资格。关于商品房预售管理的职能，《广东省商品房预售管理条例》第四条第一款规定：“省人民政府建设行政主管部门和市、县人民政府�设行政主管部门或者房地产管理部门（以下称‘主管部门’），负责本行政区域内商品房预售管理和本条例的组织实施。”本案中，被告承担了原属于广州市国土资源和房屋管理局的商品房预售许可职权，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”因此，本案被告亦为适格被告。
关于穗番国房信[2015]366号《信访复函》是否合法。原告质疑番禺预许字第20020149号预售证的合法性，并认为其用途应为“餐厅及宿舍”，且已于2000年7月27日竣工验收，而非建设状态“已封顶”，番禺国土局对原告的问题一一进行回应，并提供相关依据，该复函内容并无不当。而原告于本案中提出的意见实质是对涉案预售许可行为不服，而该预售许可行为并非本案审查对象，因此不适宜在本案中一并处理，原告应另循途径解决。为此，原告请求撤销穗番国房信[2015]366号《信访复函》并判令被告重新作出答复，理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告广州市豫泰经济发展有限公司的诉讼请求。
上诉人豫泰公司不服原审判决，向本院提起上诉称：原审认定与事实不符：一、洛溪公司开发的芳华花园洛涛居12幢房屋实际于2000年7月已建成并竣工验收完毕。二、洛溪公司于2002年12月9日向番禺国土局申请核发涉案房屋预售许可证的申请报告中称该楼房已空置四年，事实上该房屋于2000年8月1日已租赁给上诉人，洛溪公司隐瞒真实情况以骗取预售许可证。三、被上诉人一审中提交的洛溪公司于2004年9月2日向番禺国土局申请预售证换证的报告中称涉案房屋商铺只有一个楼梯上二层，事实上该商铺有三个楼梯通往二层。四、被上诉人一审提交的《广州市番禺区<商品预售许可证>有效期满审验换证申请表》中，洛溪公司于2004年9月4日向番禺国土局申请换证，该申请表上只有2004年9月7日经办人审验意见及2004年9月8日科初审意见，没有局审批意见。由此可知番禺国土局未曾批准换证。该申请直至2005年12月13日才发证，且由广州市国土资源和房屋管理局核发，有伪证之嫌疑。综上所述，原审判决认定事实不清，故请求撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人番禺住建局答辩称：一、番禺国土局作出的被诉信访复函依法不具有可诉性。根据最高人民法院立案庭对湖北省高级人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼�民法院是否受理的请示》作出答复【（2005）行立他字第4号】，意见如下：“一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”被上诉人认为番禺国土局作出的《信访复函》是对其颁发《预售许可证》这一行政行为作出的回复，系对原已作出的行政行为的肯定，没有创设新的权利义务，对上诉人的实体权利义务没有产生实质的影响，属于不可诉的行政行为，依法不具有可诉性，法院应当驳回上诉人的诉讼请求。二、上诉人的上诉理由不成立。（一）上诉人认为涉案房屋早在2000年7月已经竣工验收完毕。事实上，该项目在申请办理预售证前已完成结构工程并封顶，主体工程已达到预售商品房项目工程形象进度条件，符合预售条件。因此在“发证时各栋已建层数”按实际情况填写“已封顶”。（二）上诉人认为其从2008年8月1日承租涉案房屋，洛溪公司不可能以“该楼已空置四年，为了不造成资源浪费”为由向番禺国土局申请办理预售证。根据《广东省商品房预售管理条例》第六条：“预售商品房时，应当取得商品房预售许可证。取得商品房预售许可证应当具备下列条件：（一）预售人已取得房地产开发资源证书、营业执照；（二）按照土地管理部门有关规定交付土地使用�出让金，已取得土地使用权证书；（三）持有建设工程规划许可证和建设工程施工许可证，并已办理建设工程质量和安全监督手续；（四）已确定施工进度和竣工交付使用时间；（五）三层以下的商品房项目已完成基础和结构工程；四层以上的商品房项目，由地下室工程的，已完成基础和首层结构工资，无地下室工程的，已完成基础和四层结构工程；（六）已在项目所在地商业银行开设商品房预售款专用账户；（七）预售商品房项目及其土地使用权未设定他项权；（八）法律、法规规定的其他条件。”番禺国土局作为番禺区房地产行政主管部门，依法定职责管理番禺辖区内的商品房预售工作，对于符合上述商品房预售条件的申请人，有职权给申请人颁发《商品房预售许可证》。一审中被上诉人已举证证明洛溪公司申请办理《商品房预售许可证》符合法定条件，并经一审法院审理查明。（三）上诉人若认为洛溪公司上述行为对其利益造成损害，应向洛溪公司主张权利或要求损害赔偿。上诉人其他上诉理由应提供有效证据证明。因此，原审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序符合法律规定，判决公平公正，上诉人的上诉理由不成立，请求贵院依法驳回上诉人的诉讼请求，维持原审判决。
经审理查明：原审法院查明事实清楚且有相应证据予以证实，本院予以确认。
本院认为：《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款规定，有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的;……。本案中，番禺国土局接到上诉人的实名举报和请求后，经过查实后作出被诉信访复函，该复函是被上�人对其颁发给洛溪公司《商品房预售许可证》作出的回复，没有创设新的权利义务，对上诉人的合法权益明显不产生实际影响，根据上述司法解释的规定，上诉人不服该复函提起诉讼应当裁定驳回起诉。原审法院认为被诉信访复函对上诉人的合法权益产生实际影响并作出实体判决不当，本院予以纠正。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初154号行政判决；
驳回上诉人广州市豫泰经济发展有限公司的起诉。
一审案件受理费50元退回上诉人广州市豫泰经济发展有限公司。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 侯建文
审 判 员 陈作斌
代理审判员 石晓利
二〇一六年十一月九日
书 记 员 郭倩文