江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终546号
上诉人（原审原告）秦德才。
委托代理人缪宝富，江苏琴海律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）如皋市人力资源和社会保障局，住所地如皋市行政中心B座12楼。
法定代表人纪成如，局长。
行政机关出庭负责人吴广兴，副局长。
委托代理人徐进新，如皋市人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人周欣欣，江苏张峰律师事务所律师。
上诉人秦德才因社会保障行政批准一案，不服如东县人民法院（2015）东行初字第00597号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2015年4月，秦德才向如皋市委姜书记邮寄养老申请书一份，认为其符合《关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的通知》所规定的补缴范围和对象中第一小类“曾经在外省市城镇集体企业工作过的人员”标准，因此申请补缴基本养老保险费。2015年9月29日，如皋市信访局作出信访事项交办单将秦德才信件转交如皋市人力资源和社会保障局（以下简称如皋人社局）处理，并要求在15日内办结。如皋人社局于2015年10月10日作出皋人社信办〔2015〕72号关于秦德才信访事项的答复意见，称“你来信反映，曾在1961年去新疆支边，在博乐县拖拉机站工作，于1970年在如皋县丁堰公社农机站工作，后因单位改制下岗。现要求按如皋人社局皋人保险〔2011〕33号、皋财社〔2011〕29号文件办理一次性养老保险补缴手续。2011年10月11日，如皋市人力资源和社会保障局，如皋市财政局联合出台了《关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的通知》，即皋人保险〔2011〕33号、皋财社〔2011〕29号文件。以上文件是依据江苏省人力资源和社会保障厅、江苏省财政厅人社发〔2011〕282号、苏财社〔2011〕116号、国家人力资源和社会保障部、财政部、人社部发〔2010〕107号精神制订出台的。国家、省文件明确规定，具有城镇户籍、1996年1月1日前曾经在城镇集体企业工作过，未参加我省企业职工基本养老保险的人员，可以申请养老保险补缴手续，同时明确要求申请补缴养老保险费工作必须在2012年6月底结束，并要求在规定时间结束后不得再为符合条件人员办理养老保险补缴手续。你未能在规定时间内申报，因此，不再可以办理养老保险的补缴手续。如不服本答复意见，可自收到本答复意见书之日起30日内向如皋市人民政府或者南通市人力资源和社会保障局书面提起复查申请，逾期不申请复查，本处理意见书即为该信访事项的终结性意见。”秦德才不服该答复意见，提起行政诉讼。请求：1、撤销如皋人社局作出的答复意见，责令如皋人社局依法办理秦德才31年工龄的社会保险待遇手续。2、请求对如皋人社局、如皋市财政局联合下发的皋人保险（2011）33号、皋人社（2011）29号文件以及南通市人力资源和社会保障局于2012年2月14日作出的通知合法性予以审查。
另查明，2011年7月12日，江苏省人力资源和社会保障厅、江苏省财政厅根据人力资源和社会保障部、财政部《关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的意见》的规定，联合印发了苏人社发〔2011〕282号、苏财社〔2011〕116号关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题实施办法的通知，对补缴对象、补缴办法、待遇补发等内容作了规定，并表明“此次补缴政策系解决历史遗留问题的一次性解决措施，自本实施办法下发之日起施行，截止时间为2011年12月31日，逾期不再补办”。根据上述通知精神，2011年10月11日，如皋人社局、如皋市财政局联合下发了皋人保险〔2011〕33号、皋财社〔2011〕29号“关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的通知”，确定了补缴范围和对象，补缴对象身份认定，视同缴费年限认定，补缴办法、标准及待遇以及补缴办理程序等内容，同样也表明“此次补缴政策系解决历史遗留问题的一次性解决措施，自本实施办法下发之日起施行，截止时间为2011年12月31日，逾期不再补办。”该文件所规定的补缴办理程序为：“1、申请。符合条件人员填写《如皋市未参加城镇集体企业退休人员一次性补缴基本养老保险审批表》，并提供本人身份证及复印件、城镇户籍证明材料、工作经历原始档案材料等，向户籍所在地镇（区）劳动就业和社会保障所（分局）申请。2、受理。镇（区）劳动就业和社会保障所（分局）受理申请人材料后进行初审。3、审批。市人力资源和社会保障行政部门负责复审（每周一、三、五）。4、缴费。……5、退休审批和待遇核定。……”2012年2月14日，南通市人力资源和社会保障局向各县（市、区）人力资源和社会保障局作出通知称“最近，各地仍有部分群众来信来访，反映其属于省人社厅、财政厅苏人社发〔2011〕282号文件覆盖的对象范围，因外出等原因错过了补缴时间，要求一次性补缴养老保险。经研究，对上述人员可再给一次补缴机会，截止时间为2012年3月31日。”上述文件精神以及延长办理的通知，被告均在报纸上刊登了公告。2012年4月27日，如皋人社局在如皋日报上再次刊登“关于未参保集体城镇企业退休人员基本养老保障补缴时间适当延长的通知”，称“根据南通市人力资源和社会保障局通知精神，原城镇户口，1996年1月1日前在城镇、集体所有制单位工作过，可在2012年6月30日前办理一次性补缴养老保险费，过时不再办理。”
还查明，2015年3月26日，如皋市丁堰镇人力资源和社会保障服务所出具情况说明称，1970年前秦德才曾在新疆博乐县拖拉机站工作，后到丁堰镇农机站工作做拖拉机手至1991年。在皋人保险〔2011〕33号、皋财社〔2011〕29号文件出台时，由于没有找到秦德才相关城镇集体企业工作经历认定的材料，错过了补缴机会。2014年通过努力找到了秦德才当年在新疆博乐县拖拉机站工作的职工花名册、职工转正定级的工资表，对照材料符合“关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的通知”中“补缴范围和对象”中第一小类“曾经在外省（市）城镇集体企业工作过的人员”的标准。2015年9月10日，如皋市丁堰镇人民政府向如皋人社局提交申请报告，申请为秦德才补缴基本养老保险费，报告内容与上述情况说明内容一致。庭审中，如皋人社局称因上述情况说明以及申请的时间超过了相关文件规定的时间，故其未予接受。
一审法院认为，根据如皋人社局、如皋市财政局联合下发了皋人保险〔2011〕33号、皋财社〔2011〕29号文件的规定，如皋人社局对于其辖区内未参加城镇集体企业退休人员按照该文件的规定申请补缴一次性基本养老保险的事项，负有作出审批的职责。
关于如皋人社局作出的信访答复是否属于行政诉讼的受案范围的问题。根据《信访条例》规定，不服信访答复通常以信访程序进行救济。本案中，秦德才以向如皋市委领导寄信的方式提出补缴一次性基本养老保险申请，如皋市信访局将该信件以信访交办单形式转交如皋人社局进行处理。虽然如皋人社局的答复意见是以信访答复形式作出，但秦德才所申请的事项属于如皋人社局履行行政管理职责的范围，且所作的答复对秦德才的权利义务产生实际影响，该答复完全具备可诉行政行为的基本特征，属于《中华人民共和国行政诉讼法》及其相关司法解释规定的行政诉讼受案范围。故对如皋人社局认为本案不属于行政诉讼受案范围的意见，依法不予采纳。
关于如皋人社局作出的答复内容是否合法的问题。所谓规范性文件，是指行政机关为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称。就规范性文件的时效而言，需看制定机关赋予其的时效，通常制定机关在制定规范性文件时，即明确其效力存在的具体期限，除非在有效期届满前经过评估并作出继续适用的决定，否则有效期届满后规范性文件就自动失效，不得再作为适用的依据。本案中，人力资源和社会保障部、财政部出台了《关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的意见》，用以解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障遗留问题。江苏省人力资源和社会保障厅以及江苏省财政厅根据人力资源和社会保障部、财政部的上述意见，结合本省实际，制定了具体的实施办法，并明确了该实施办法的有效期即从下发之日起施行，截止时间至2011年12月31日。如皋人社局以及如皋市财政局在下发的通知中，也明确告知了上述施行时间。在该实施办法的实施过程中，经上级机关决定，其适用时间延长至2012年6月30日。在该实施办法的有效期及继续适用期内，秦德才因未能提供其符合补缴条件的相关工作经历材料，故未能向如皋人社局提供相关的申请材料，而错过了申请补缴的时间。现秦德才在该实施办法适用期限届满后提出申请，如皋人社局答复告知其因未能在规定的期限内申报，故不能再为其办理补缴手续，并无不当。至于秦德才因何原因未在实施办法适用期限内提出补缴申请及该延迟申请的责任由谁承担等问题，则不属本案的理涉范围。
关于秦德才申请对规范性文件进行审查的请求是否应予准许的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对规范性文件进行审查。同时，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。本案中，原告秦德才在庭审质证过程中提出请求，要求审查皋人保险〔2011〕33号、皋人社〔2011〕29号文件以及南通市人力资源和社会保障局于2012年2月14日作出的通知的合法性。根据行政诉讼法及相关司法解释的规定，原告可以请求对上述规范性文件进行审查，但应当在第一审开庭审理前提出，有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。秦德才称其在法庭调查过程中提出的原因系因其在质证前不清楚该两份文件的存在，而事实上如皋人社局在法定期限内将上述两份文件作为证据提供，一审法院于2015年12月25日在向秦德才送达答辩状副本的同时，已将提供的证据副本一并送达给秦德才，即使秦德才在此前不清楚该两份文件的内容，那么在收到一审法院寄送的证据副本后，也应当知晓该两份文件的内容。从秦德才收到上述两份文件至案件庭审之间近三个月的时间内，秦德才完全有时间申请对上述两份规范性文件进行审查，但其并未提出，而在法庭调查过程中申请对上述两份规范性文件进行审查，并无正当理由。另，秦德才在2015年4月28日提出的养老申请书中表述，其符合《关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的通知》所规定的补缴范围和对象中第一小类“曾经在外省市城镇集体企业工作过的人员”标准，该段表述说明秦德才至少此时已清楚知晓该规范性文件的相关内容。故对秦德才的该项申请，依法不予准许。
至于秦德才提出的要求如皋人社局重新依法为其办理31年工龄的社会保险待遇的诉讼请求。因该项请求与秦德才所申请的按照皋人保险〔2011〕33号、皋财社〔2011〕29号文件办理一次性养老保险补缴手续并非同一请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据，故对秦德才的该项诉讼请求不予理涉。
一审法院认为如皋人社局作出的答复并无不当。秦德才的诉讼请求无事实及法律依据，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出驳回秦德才诉讼请求的判决。
上诉人秦德才不服一审判决，向本院提起上诉称，秦德才不属于如皋人社局、如皋市财政局皋人保险（2011）33号、皋人社（2011）29号文件规定的未参保集体企业退休人员。秦德才曾经工作过的新疆博乐县拖拉机站以及如皋市丁堰公社农机站均为国营事业编制，根据《中华人民共和国社会保险法》第十三条的规定，秦德才在国有事业单位的31年工龄视同缴纳保险，符合办理享受养老待遇的条件。相关单位因人事档案查找不到而未申报秦德才的养老待遇并非上诉人的过错，如皋人社局具有直接办理的职责。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人如皋人社局答辩称，首先，秦德才一审要求按照皋人保险（2011）33号、皋人社（2011）29号文件规定享受养老保险待遇，该规定适用的是未参保集体企业退休人员。二审又认为其不适用上述规定，要求以事业单位退休职工的享受养老退休待遇。两诉讼阶段的理由存在矛盾。其次，如皋人社局办理事业单位的退休人员待遇需要工作单位申报，如皋人社局不负有保管职工档案的职责。第三，根据江苏省人事局苏人险（1994）12号文、如皋市人民政府皋政发（1993）144号文，秦德才最迟应当在1993年7月参加事业单位的养老保险，才能根据相关文件视同缴费年限计算工龄。秦德才未参加企业或事业单位养老保险，按规定不能将工龄视同为缴费年限。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第二款规定，原告或者第三人提出了其在行政程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。本案中，秦德才认为其符合《关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的通知》所规定的补缴范围和对象中第一小类“曾经在外省市城镇集体企业工作过的人员”标准，因此申请补缴基本养老保险费,诉请要求如皋人社局办理31年工龄的社会保险待遇手续。而在二审中，秦德才改变了诉讼理由，认为其系国有事业单位退休职工，应按照《中华人民共和国社会保险法》第十三条的规定，即国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。秦德才据此认为已连续工作31年，依法应当享受养老保险待遇。
对于秦德才要求按国有事业单位退休职工享受养老保险待遇的诉讼请求及理由。如皋人社局二审提交了《如皋市人民政府关于转发南通市人民政府“关于机关事业单位试行职工养老保险制度的通知”的通知》[皋政发（1993）144号]、如皋市人事局、如皋财政局、如皋税务局联合发文《如皋市机关、事业单位试行职工养老保险制度的实施细则》[皋人字（1993）17号]、《江苏省人事局〈关于机关事业单位合同制职工养老金计发标准问题的通知〉》[苏人险（1994）12号]，以上规范性文件规定机关事业单位的合同制职工，应当从参加工作之日起同时参加养老保险，没有参加养老保险的均应从参加工作之日起补交。一九八五年底以前参加工作的可以从一九八六年一月一日起补交，在此以前根据国家和省有关规定可以计算连续工龄的可视作缴费年限。差额补贴、自收自支事业单位的全体职工应当自一九九三年七月一日始参加养老保险。本案中，即便秦德才连续工作31年且在事业单位丁堰镇农机站退休的事实存在，其所在单位应当向如皋人社局提交秦德才已参加养老保险的相关资料，如此，才能适用《中华人民共和国社会保险法》第十三条的规定。综上，秦德才要求按事业单位职工享受退休养老待遇的条件尚不具备，本院对其诉讼请求不予支持。
至于秦德才要求对皋人保险（2011）33号、皋人社（2011）29号规范性文件一并审查的请求，因二审阶段秦德才认为其系事业单位职工，而两规范性文件的适用对象系城镇集体企业退休职工，故不作为本院审查案涉行政行为合法性的依据，秦德才主张一并审查的理由显然不能成立。
综上，上诉人秦德才的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人秦德才负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张志新
代理审判员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一六年十月三十一日
书 记 员 王佳馨
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；