内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）内04行初112号
原告赤峰万利丰房地产开发有限责任公司。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区木兰街中段*号。
法定代表人陈某，系董事长。
委托代理人邱某，内蒙古乐民律师事务所律师。
被告赤峰市松山区人民政府。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区友谊大街中段。
法定代表人姜某，系代区长。
委托代理人张某，松山区房屋征收管理办公室法规股工作人员。
委托代理人尹某，内蒙古大川律师事务所律师。
原告赤峰万利丰房地产开发有限责任公司（以下简称万利丰公司）与被告赤峰市松山区人民政府（以下简称松山区政府）行政管理一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2016年12月5日公开开庭进行了审理。原告万利丰公司的法定代表人陈某、委托代理人邱某，被告松山区政府的委托代理人张某、尹某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告松山区政府于2016年4月27日作出赤松政决字[2016]10号《关于收回赤峰万利丰房地产开发有限责任公司国有土地使用权的决定》,主要内容为：赤峰万利丰房地产开发有限责任公司：为保障赤峰至京沈高铁喀左站铁路松山段建设项目的顺利实施，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，现决定如下：一、收回你公司位于穆家营子镇下洼子村的国有土地使用权（证号为赤国用[2009]字第0048号，面积为29842.43平方米）。二、收回国有土地权后，我区将依据《赤峰至京沈高铁喀左站铁路建设项目征地拆改补偿安置方案》依法对你公司进行补偿。三、自收到本决定书之日起，你公司不得对以上宗地再进行转让、租赁或抵押，并及时办理土地使用权证注销登记手续。如不服本决定，可在收到本决定书之日起60日内向赤峰市人民政府申请行政复议。决定送达后，万利丰公司不服，于2016年5月30日向赤峰市人民政府申请行政复议，后撤回了行政复议申请，赤峰市政府于2016年10月8日作出赤政复终止字[2016]24号《行政复议终止决定书》，决定行政复议终止。
原告诉称，2016年4月27日，被告赤峰市松山区人民政府在未履行告知、听取作为行政相对人的原告陈述和申辩程序的情况下，即作出了《关于收回赤峰万利丰房地产开发有限责任公司国有土地使用权的决定》(赤松政决字[2016]10号），决定收回原告位于××区的国有土地使用权(证号为赤国用[2009]字第0048号，面积为29842.43平方米）。4月28日，被告又向原告下达了《补偿告知书》，对收回的土地以601.98元/平方米的价格对原告进行补偿。原告认为：被告作出的收回国有土地使用权决定的行政行为违反了法定程序，被告以成本价作为补偿标准，无视规划及土地市场价格上涨、大幅增值的客观事实，明显不公平。因此，为保护原告的合法权益特向法院提起诉讼。诉讼请求：一、请求确认被告作出的收回原告国有土地使用权的决定(赤松政决字[2016]10号）的行政行为违法；二、请求判令被告按照作出收回土地使用权决定时的商住用地的市场评估价给予原告补偿；三、本案的诉讼费用由被告承担。
本案立案后，原告万利丰公司向本院提交了《土地评估鉴定申请书》，请求法院对涉案土地使用权价格按照被告作出收回土地使用权决定时的商住用地市场价进行重新评估。
为支持其主张，原告提交了以下证据：证据一、赤峰市松山区人民政府关于收回赤峰万利丰房地产开发有限责任公司国有土地使用权的决定。以证明：被告收回国有土地前未履行告知、告知申请听证的程序，未保障当事人所享有的知情权、参与权，违反了土地收回的法定程序。收回国有土地使用权应当先补偿安置再收回，未经征收补偿安置先收回，违反法定程序。被告3月22日发文批准土地使用者行为在先，4月27日收回原告土地使用权在后，程序违法。被告作为收回土地的主体不适格，收回土地使用权的主体应为土地行政主管部门，涉案的土地发证机关为赤峰市国土资源局，被告松山区政府无权予以收回。证据二、土地补偿告知书。以证明：被告先收回土地后才补偿，程序违法。4月28日确定补偿金额，5月17日按确定的评估价款再进行评估违法。被告单方面委托评估机构进行评估，程序违法，评估结果不具有客观真实性。证据三、国有土地使用证。证明该土地使用权系由赤峰市国土资源局所确认，被告松山区政府收回土地主体不适格。证据四、赤峰新区管理委员会关于赤峰万利丰房地产开发公司土地开发建设请示的复函。证明被告所收回的土地依据规划已批准为住宅建设用地，被告以工业用地的土地用途对原告的土地进行评估，无法律依据，其结果不具有客观真实性，背离了该土地的实际市场价格，不应成为被告补偿的依据，依法应按商住用地的土地用途予以重新评估。证据五、赤峰市松山区人民政府关于高铁区域征收万利丰公司土地及房产情况的说明。证明2016年8月31日，因被告违反法定程序收回原告的国有土地使用权及评估标准错误致使评估价格偏离市场价格，承诺将按照复议或诉讼结果予以执行，证明对本案的行政行为被告同意法院予以纠正的事实。
被告松山区政府辩称，一、因赤峰至京沈高铁喀左站铁路建设项目的需要，原告与答辩人签订了《赤峰市松山区高铁建设项目征地拆改货币补偿协议》，答辩人按协议约定支付了补偿款，原告现已搬迁，征地拆改补偿协议已履行完毕，原告又提起确认收回国有土地使用权行为违法，没有主体资格。理由：（一）2015年12月21日，国家发展和改革委员会公布了发改基础[2015]3010号《关于新建赤峰至京沈高铁喀左站铁路可行性研究报告的批复》，批复为完善路网布局，构建蒙东与环渤海地区快速客运通道，促进赤峰及沿线地区经济社会发展，同意建设赤峰至京沈铁路喀左站铁路。2016年3月22日，答辩人为了做好新建赤峰至京沈铁路喀左站铁路建设项目征地工作，依据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《内蒙古自治区实施<土地管理法>办法》等法律法规，制定了《赤峰至京沈高铁喀左站铁路建设项目征地拆改补偿安置方案》并予以公示。本案诉争的国有土地在本次拆改范围内，故答辩人为了公共利益需要，于2016年4月27日依法作出了收回国有土地使用权的决定，收回决定行为合法。（二）收回决定作出后，经答辩人与原告协商一致签订了《赤峰市松山区高铁建设项目征地拆改货币补偿协议》。协议签订后，赤峰市红山区众跃小额贷款有限责任公司依据生效判决申请松山区法院扣划了上述拆迁补偿款，至此答辩人已经履行了付款义务，原告也将涉案地块予以腾退，答辩人以协议的方式最终收回了国有土地，且上述拆改协议已经履行完毕，故原告现起诉确认收回国有土地行为违法，没有诉讼主体资格，理由如下：1、经协商一致，原告已与答辩人签订了拆改协议，足以说明原告对答辩人收回国有土地的行为没有异议；2、协议签订后，答辩人按约支付了补偿款，答辩人也将涉案地块予以腾退，上述拆改协议已经履行完毕，土地已经依法征为国有，原告失去了对涉案地块的权利，现又要求确认收回土地行为违法没有诉讼主体资格。3、涉案地块是以协商一致签订协议的方式予以收回，在协议已经履行完毕的情况下，现原告又起诉确认收回行为违法，违背诚信原则，如果助长此风，将不利于公共秩序和为了公共利益的众多重大项目的实施。二、原告请求按照商住用地的市场评估价给予补偿，没有依据。（一）答辩人依据评估结果，经协商与原告签订了《赤峰市松山区高铁建设项目征地拆改货币补偿协议》，对原告给予了适当补偿。根据《土地管理法》第五十八条的规定，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。答辩人据此规定，委托第三方进行了评估，依据《土地估价报告》、《征地拆改估价报告》分别对涉案地块及地上附着物作出的评估结果，经协议后与原告签订了《赤峰市松山区高铁建设项目征地拆改货币补偿协议》，给予了原告适当补偿。（二）原告请求按照商住用地的市场评估价给予补偿，没有依据。答辩人通过委托评估的方式，对原告给予了适当补偿，且评估报告充分考虑了地块用途、开发程度、使用年限，并按照地价评估的基本原则、程序和方法、在充分分析估价对象所在区域的地价影响因素和土地市场交易资料的基础上，作出的评估结论，原告诉称评估报告仅以成本法得出结论，与事实不符。（三）原告据此又要求按照商住用地的土地性质重新进行评估，更是于法无据。首先，涉案的国有出让土地赤国用(2009)字第0048号用途或标注不明，原告请求按照估价最高的商住用地市场价格予以补偿，没有依据。其次，在原告没有足够证据推翻现有评估结论的情况下，请求把工业用地按照商住用地进行重新评估不应得到支持。况且，此次评估是国有土地收回中的一个程序，不能只因原告的申请，就重新单独启动评估程序。另外，涉案地块周围用途同为工业用地的赤峰恒基房地产开发有限公司被收回的国有出让土地，按照地块用途、开发程度、使用年限等因素经过评估后的价格为575元/平方米，比涉案的国有出让土地价格601.98元还要低。可见，评估结论是在充分考虑上述众多因素得出的，原告试图以商住价格与工业用地的评估价格进行对比，来说明评估价格不合理需要重新评估，没有依据。综上所述，答辩人作出的收回国有土地行为合法，收回价格是经评估得出的，收回价格合理，且在双方已经签订并履行完毕征地拆改协议的情况下，原告无权起诉。故请求驳回原告的诉讼请求。
被告松山区政府提交了以下证据：第一组：1、2015年12月21日国家发展和改革委员会作出的发改基础[2015]3010号《国家发展改革委关于新建赤峰至京沈高铁喀左站铁路可行性研究报告的批复》。2、2015年12月24日赤峰市人民政府作出的赤政字[2015]235号《关于赤峰至京沈铁路喀左站铁路建设项目征地补偿指导意见》。3、2016年3月22日松山区政府作出的赤松政办发[2016]4号关于印发《赤峰至京沈高铁喀左站铁路建设项目征地拆改补偿安置方案》、工作方案的通知以及网络公示。4、2016年4月27日松山区政府作出的赤松政决字[2016]10号《关于收回赤峰万利丰房地产开发有限责任公司国有土地使用权的决定》。以证明高铁建设项目已经过国家发改委批复，并由市政府依据批复制定了征地补偿的指导意见，被告依据上述批复和指导意见有权实施收回国有土地行为，被告作出的收回国有土地决定合法。第二组：1、补偿告知书（附第一次评估报告）。2、补偿告知异议书、土地评估异议书。3、《土地估价报告》及送达回证。以证明原告对第一次评估结果及补偿提出异议后，被告又委托评估公司作出了赤天土（2016）估字第C019号《土地评估报告》，并依法送达。第三组：1、2016年5月26日双方签订的《赤峰市松山区高铁建设项目征地拆改货币补偿协议》及《行政复议终止决定书》。2、2016年5月26日，针对地上附属物双方签订的《赤峰市松山区高铁建设项目征地拆改货币补偿协议》二份（附《评估明细表》）。3、2016年6月7日松山区法院作出的《协助执行通知书》附中国银行付款回单、收据。以证明收回决定作出后，经被告与原告协商一致，签订了《赤峰市松山区高铁建设项目征地拆改货币补偿协议》，被告以协议的方式最终收回了国有土地，且上诉拆改协议已经履行完毕，故原告现起诉确认收回国有土地行为违法，没有诉讼主体资格。第四组：2016年4月5日被告与赤峰恒基房地产开发有限公司签订的《赤峰市松山区高铁建设项目征地拆改货币补偿协议》附《评估明细表》。以证明涉案地块周围用途同为工业用地的赤峰恒基房地产开发有限公司被收回的国有出让土地，按照地块用途、开发程度、使用年限等因素经过评估后的价格为577元/平方米，比涉案的国有出让土地价格601.98元还要低。
被告松山区政府对原告的证据质证认为：对第一份证据的真实性无异议，对证明目的有异议。1.根据土地管理法第58条规定，只要是根据公共利益的需要就可以收回国有土地，没有法定的前置听证程序。2.根据上述规定收回国有土地使用权给予适当补偿即可，并没有必须先补偿并安置的规定。3.关于原告要证实的3月22日发文在先问题，不存在这样的情形。4.被告有权作为主体收回国有土地，松山区人民政府是高铁补偿的实施主体，责任主体，具体负责本责任区的工作。因涉案的高铁项目经过市政府多次开会论证，决定按照属地管辖予以征收，并有相关会议记录。对第二份证据的真实性无异议，对证明目的有异议。1.被告4月27日作出收回决定后，28日告知补偿，程序合法，2.不存在28日确定补偿金额，5月进行事后评估的现象，因为本案存在第一次评估，第一次评估是在2016年4月20日，第一次评估作出后，依据评估结果作出的补偿告知书，原告对第一次评估结果有异议，并提交了补偿告知异议书及土地评估异议书，土地评估异议书中明确是对H171号评估结果有异议，而这份告知书数额与第一次评估一致。在原告对评估报告提出异议后，被告才依法于5月份作出了签订协议所依据的评估报告，不存在先有告知书后有评估报告的情况。况且第二份评估报告评估的数额，也不是补偿告知书的数额。本案的评估只是国有土地收回中的一个程序，并不是单独的行为，按照规定被告为了合理补偿，有权按照评估结果确定补偿价格。不存在被告单方委托违法的情形。第三份证据，根据市政府2015年235号指导意见，松山区政府有权作为收回土地权利主体，诉讼主体适格。对于第四份证据的真实性无异议，对证明目的有异议。新城区管委会无权批准涉案的用地为住宅用地，在此份证据的内容中也能体现最终需要报请松山区政府出具审核意见，报市规划局审批后，再报管委会备案。结合原告提供的证据3，土地用途明确为工业用地，被告以工业用地为其补偿有法有据。对第五份证据的真实性无异议，对证实问题有异议。根据双方签订的协议，原告只标注如复议后价格高于本协议评估补偿价格，按复议后的价格补偿差价。而本案的复议结果是因原告请求撤回复议申请，故予以驳回，所以涉案的协议是一个履行完毕的生效协议。本案是依据协议收回的国有土地。
原告对被告松山区政府的证据质证认为：对于第一组证据真实性没有异议，对证明目的有异议。该组证据不能证明被告有权收回国有土地，也不能证明被告收回国有土地合法。1、被告作为收回国有土地使用权的主体不适格。依据土地管理法58条规定，收回国有土地应由土地行政管理部门进行并经人民政府审批，被告作为人民政府，属于越权收回土地，主体不适格。2、被告收回原告的土地程序违法，该组证据证明，被告未经补偿程序即收回了原告的土地，同时被告收回土地并未告知原告就作出了收回决定，违反了行政程序中应履行的告知程序，未保障行政相对人的知情权、参与权，该组证据也证实了被告先发文确定了新的使用权人，然后再下达决定书收回原告的土地使用权。这样是两个使用权人同时并存，违反了先收回后使用的基本原则。对于第二组证据的第1份证据的真实性合法性均有异议，原告并未收到被告所称的第一次评估报告，原告仅收到了并签收了第C019号，而且是在被告作出补偿告知书之后的5月26日。也就是说被告先有定价，后进行了按定价的评估，再给原告送达了该评估报告。对于第二组证据的第2份证据真实性无异议。对于第二组证据的第3份证据，存在评估依据错误、评估程序错误。该份评估报告不具有客观真实性，且是在被告作出补偿定价后又进行的评估，程序严重违法。原告已依法向法院提出了重新评估鉴定的申请，该份评估报告不能作为被告补偿原告的依据。对于第三组证据，对真实性没有异议，对于证明目的有异议。原告在与被告签署补偿协议书时，已经保留了诉权，在该补偿协议的备注中，有原告因对土地征收价格有异议，征收价格过低，正在依法申请复议，如复议后价格高于本协议评估补偿价格，按复议后价格补齐差价部分的内容。该相关内容证明原告对于补偿始终持有异议，并在签署协议的同时保留了诉权，并签署在双方所签署的协议中，该备注至今并没有履行完毕，原告对于征收有异议主体是适格的。对于第四组证据，与本案没有关联性，该组证据属于类推适用，依据土地管理法等相关法律规定，土地使用权根据取得的年限不同、地块不同等相关因素会导致价格相差悬殊，被告以与案外人所签订的协议来对比原告的补偿款不具有可比性，也不能证明被告的补偿标准符合该地块的实际价值及市场价格。
本院对双方的证据认证如下：对于原告的证据，被告对其真实性无异议，对其本身真实性予以确认。对于被告的证据，能够反映行政行为的过程，虽然原告对部分证据的真实性有异议，但未提供相反证据予以证明，本院对被告证据的真实性予以确认。
经审理查明，因赤峰至京沈高铁喀左站松山段建设项目需要，被告松山区政府于2016年4月27日作出赤松政决字[2016]10号《关于收回赤峰万利丰房地产开发有限责任公司国有土地使用权的决定》并向原告送达，决定收回原告名下位于××区的国有土地使用权（证号为赤国用[2009]字第0048号，面积为29842.43平方米，用途为工业用地，使用权类型为出让），并依据松山区房屋征收管理办公室委托赤峰天意房地产评估咨询有限责任公司于2016年4月20日作出的赤峰天意征估字(2016)第H171号《征地拆改估价报告》的评估结果，于2016年4月28日向原告送达《补偿告知书》，告知其上述国有土地使用权收回补偿价款为17964546元，并要求原告收到告知书后与现场征收工作人员联系签订补偿协议。万利丰公司对以上补偿告知和评估结果不服，向被告提出《补偿告知异议书》和《土地评估异议书》。此后，被告于2016年5月26日向原告送达了松山区房屋征收管理办公室委托赤峰天意土地评估咨询有限责任公司于2016年5月17日作出的赤天土[2016]（估）字第C019号《土地估价报告》，对上述国有土地使用权第二次评估的总地价为17964546元。同日，万利丰公司与被告委托的征收部门签订了《赤峰市松山区高铁建设项目征地拆改货币补偿协议》，注明土地补偿费为17964546元，在《补偿协议》的备注栏内，注有”赤峰万利丰房地产开发有限责任公司因对土地征收价格有异议（征收价格过低），正在依法申请复议，如复议后价格高于本协议评估补偿价格，按复议后价格补齐差额部分”的内容。2010年5月30日，万利丰公司对松山区政府于2016年4月27日作出的赤松政决字[2016]10号《关于收回赤峰万利丰房地产开发有限责任公司国有土地使用权的决定》向赤峰市政府申请行政复议，后又撤回复议申请，赤峰市政府于2016年10月8日作出赤政复终止字[2016]24号《行政复议终止决定书》，决定行政复议终止。万利丰公司于2016年10月8日向本院提起行政诉讼，请求确认被告于2016年4月27日作出的收回原告国有土地使用权的决定(赤松政决字[2016]10号）的行政行为违法，并请求判令被告按照作出收回土地使用权决定时的商住用地的市场评估价给予原告补偿。
本院认为，本案的争议焦点为：一、本案原告是否具备诉讼主体资格；二、被诉的收回国有土地使用权决定及对收回国有土地使用权的补偿是否合法。本案，虽然原告万利丰公司与被告所属征收部门于2016年5月26日签订了《赤峰市松山区高铁建设项目征地拆改货币补偿协议》并注明了涉案土地补偿费的数额，但在《补偿协议》的备注栏内注有”赤峰万利丰房地产开发有限责任公司因对土地征收价格有异议（征收价格过低），正在依法申请复议，如复议后价格高于本协议评估补偿价格，按复议后价格补齐差额部分”的内容，对此被告方工作人员亦已签字认可，应视为双方达成的协议内容附有相关条件并未履行完毕，万利丰公司在法定期限内对被告作出的收回国有土地使用权决定提起行政诉讼，原告主体适格，符合法律规定。根据庭审查明的事实，被告松山区政府最后确定对原告国有土地使用权补偿数额依据的赤天土（2016）估字第C019号《土地评估报告》以松山区政府作出的赤松政办发[2016]4号关于印发《赤峰至京沈高铁喀左站铁路建设项目征地拆改补偿安置方案》、《赤峰至京沈高铁喀左站铁路建设项目征地拆改补偿工作方案》的通知为依据，并遵循和采用了《赤峰至京沈高铁喀左站铁路建设项目征地拆改补偿安置方案》中”出让用地的补偿标准自征地公告发布之日起，采用基准地价系数修正法和成本逼近法加权平均的评估结果由具有相应资质的评估机构评估确定”关于评估方法的规定，而该《安置补偿方案》中的上述规定缩减和限制了2015年12月24日赤峰市人民政府作出的赤政字[2015]235号《关于赤峰至京沈铁路喀左站铁路建设项目征地补偿指导意见》中”以出让方式取得的土地使用权补偿标准，由有资质的评估机构评估确定”相关规定的内容，被告松山区政府依据评估机构采用其事先指定的评估方法得出的评估结论确定补偿价格并收回国有土地使用权，没有法律依据，属于行政行为主要证据不足。此外，被告松山区政府在作出被诉的赤松政决字[2016]10号《关于收回赤峰万利丰房地产开发有限责任公司国有土地使用权的决定》前，未听取万利丰公司的陈述和申辩意见及告知其听证的权利，违反行政行为正当程序原则，亦不符合《国土资源听证规定》的相关规定，属于程序违法。被告松山区政府庭审中主张收回国有土地使用权没有法定的听证前置等程序故其行政行为程序合法的抗辩理由不能成立。另，经查，本案所涉原告名下的赤国用（2009）字第0048号《国有土地使用证》为赤峰市人民政府所颁发，被告松山区政府是否有权决定收回该国有土地使用权，亦需要提供法律依据。故，本案被诉的赤松政决字[2016]10号《关于收回赤峰万利丰房地产开发有限责任公司国有土地使用权的决定》主要证据不足、程序违法、适用法律错误。但鉴于涉案国有土地已经被高铁建设工程实际占用，撤销该《决定》可能给公共利益造成重大损害，原告诉讼请求亦为确认此涉案争议的《决定》违法，本院对原告的此项诉讼请求予以支持。由于本案存在当事人曾商定在行政程序中确定涉案国有土地使用权补偿价格，原告的诉讼请求亦为要求判令被告按照作出收回土地使用权决定时的商住用地的市场评估价给予原告补偿等实际情况，对于涉案土地补偿价格，双方可通过合法途径协商确定或者由有权行政机关按照法律规定先行处理。综上，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决如下：
一、确认被告赤峰市松山区人民政府于2016年4月27日作出的赤松政决字[2016]10号《关于收回赤峰万利丰房地产开发有限责任公司国有土地使用权的决定》违法；
二、责令被告赤峰市松山区人民政府对收回涉案国有土地使用权及补偿的相关问题采取相应补救措施；
三、驳回原告赤峰万利丰房地产开发有限责任公司其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告承担。邮寄费60元，由原告、被告各承担30元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 李海波
审 判 员 王建华
人民陪审员 赵文君
二〇一六年十二月十五日
书 记 员 王丽菲