江西省崇义县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）崇行初字第18号
原告邓显强等11名农户（身份信息附后）
诉讼代表人邓显强、吴千祥。
委托代理人张征相，男，汉族，1946年4月出生，江西省崇义县人，住江西省崇义县。代理权限：特别授权。
委托代理人何荣祯，男，汉族，1941年1月出生，江西省崇义县人，住江西省崇义县。代理权限：特别授权。
被告崇义县上堡乡人民政府
法定代表人温华锦，男，系该乡乡长。
委托代理人刘永盛，男，系该乡司法所所长。代理权限：一般授权。
委托代理人郭东阳，男，系该乡综治干事。代理权限：一般授权。
第三人巫大煌，男，汉族，1968年8月出生，江西省崇义县人，住崇义县，系“崇义县良和七星电站”经营者。
邓显强等农户不服崇义县上堡乡人民政府行政不作为一案，向崇义县人民法院提起行政诉讼，本院于2015年6月2日予以登记立案；经依法书面通知起诉人补正材料、庭外协调未果后，本院于2015年9月11日正式受理了邓显强等11名农户的起诉，并于2015年10月13日书面通知追加巫大煌为行政诉讼第三人。本院分别向被告和第三人送达了起诉状副本及其他诉讼材料，并依法组成合议庭于2015年11月4日适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告邓显强、吴千祥、吴学生、吴千财，以及原告诉讼代表人的委托代理人张征相、何荣祯，被告委托代理人刘永盛、郭东阳，第三人巫大煌均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告邓显强等11名农户起诉称，2005年第三人巫大煌出面与相关的村组交涉水电开发建筑崇义县良和七星电站事宜，大多数农户不阻挡，但并未与农户正式协商议定依法签订占毁田土、山岭、林木、农作物补偿协议，事后只给了少部分农户小部分低额的补偿，大多数受损农户大部分损失没有得到补偿。农户认为政府会关心、维护农民权益而逐级向上申诉，请求维权处理，但一直得不到解决；其根本原因是当地政府漠视农民权益，施政不力、推卸拖延、塞责应付上司，甚至欺骗上级、中央，谎报冒称已经处理解决了。十年来农户历尽艰辛、一次次由希望到失望，现根据新行政诉讼法的规定，向法院提起诉讼。《土管法》对建设占用土地有明确规定，而七星电站并未遵照执行，其根本原因是当地乡政府渎职纵恿，乃至配合不法开发商违法毁损田土、林地，不依规征用、补偿；孰不可忍的是目无上司、拒不执行上级指令，抗拒不作为、渎职失职，致使原告的损失长期得不到补偿解决。原告请求法院判令被告崇义县上堡乡人民政府依法履行行政职能，迅速遵照上级下达的行政指令，调查处理七星电站违法侵害农民山林、土地利益的问题，依法依规给予补偿和相应赔偿。
为证明其主张，原告开庭前陆续向法庭提交了14组证据材料：证据1、2006年12月30日给县政府上访信复印件1份；证据2、2007年8月20日给省政府申请复印件1份；证据3、2008年1月11日下坑组汇报材料复印件1份；证据4、2008年8月18日崇义县国土资源局答复复印件1份；证据5、2008年12月17日三番上书复印件1份；证据6、2009年给县领导信件复印件1份；证据7、2010年给省领导信件复印件1份；证据8、2010年11月9日给省领导信件复印件1份；证据9、2011年乡政府工作人员的初步调查汇报（未加盖单位印章）复印件1份；证据10、2012年6月27日崇义县人民法院民事裁定书复印件1份；证据11、2014年10月14日请求报告复印件1份；证据12、2012年12月11日给县里的报告复印件1份；证据13、历年邮寄单据复印件1份；证据14、原告身份证或户口簿以及损失统计表等复印件30余份，其中的损失统计表是农户自行统计的、不是被告乡政府组织统计的。上述材料共同证明第三人巫大煌经营的崇义县良和七星电站给农户造成了巨大损失，涉及到三个村组的农户（含原告）；原告多次向各级政府反映问题，被告也安排工作人员进行过调查和组织协商处理，但一直没有最终结果。
被告崇义县上堡乡人民政府答辩称，原告农户与第三人巫大煌经营的崇义县良和七星电站建设土地赔偿争议，经被告多次调查处理后，因电站老板巫大煌不到前参与调处，该纠纷未能得到解决。此外2012年7-10月，挂点上堡乡的县政协领导及政协办工作人员先后7次到乡镇深入农户调查了解情况，屡次和电站业主沟通；2012年9月，巫大煌向政协办工作人员表示，因部分村民同样有过损害电站方利益的行为，亦要求通过司法途径解决问题。被告已查明，当年七星电站方利用良和村马坳组村民急于开通公路心理，召开户主会协商开路事宜，并与该组农户签订了受损田土山林由农户自行解决的协议（但被告未见过协议）；该组村民吴家盛户（即原告之一）未签协议，且其余农户也未获得任何补偿。上堡村龙舌坝组受损田地基本得到补偿，仅吴光洪户嫌补偿标准过低未予补偿。良和村下坑组受损较小，亦未得到电站方补偿。综上，被告答辩认为，该案件发生后，崇义县政协、被告于2012年至2015年期间开展过多次调查，并以调查结果为依据，多次与电站老板巫大煌联系沟通，要求其按时参与该纠纷的调解，但其均拒不到前，本纠纷一直调解不成。对该纠纷，被告认为其没有执法权和强制权，没有行政处理资格不能做出行政处理；建议原告通过司法途径直接与电站老板巫大煌解决该纠纷，被告将会积极协调与配合。
被告提交了2013年8月12日作出的《关于上堡乡上堡村、良和村、均源村部分村民反映七星电站征地补偿等问题的情况汇报》（即上府字[2013]10号文件）1份；用于证明被告已履行职能、做了大量工作，对本案纠纷进行过调查了解和协调处理，但一直调解不成等情况，以及被告没有行政处理资格不能做出行政处理。
第三人巫大煌当庭答辩称，自己经营的崇义县良和七星电站已经和农户签订协议书，并按照2005年的标准补偿到位；上堡乡人民政府及其工作人员是和自己电话联系过，但不清楚具体是要处理与农户间的哪方面纠纷。如果经过核对，有农户没有得到补偿，同意按照协议继续处理。
第三人当庭提交了以下4组证据材料：证据1、各类补偿表、登记表等材料复印件24份，其中有些是由被告工作人员黄某某、谢某某负责制作的，并得到各方认同；证据2、吴学财、吴学来、吴家盛各自领条复印件3张；证据3、巫大煌与上堡乡连冬坑组签订的协议书复印件1份；证据4、巫大煌与吴学生等人签订的协议（书）复印件2份。上述证据共同证明第三人巫大煌为了建设崇义县良和七星电站，与各村组签订了协议，由于涉及不同的村组，农户签字不在一起但基本内容相似，标准是参照2002年左右县里的文件规定，并按照协议对农户进行了补偿和赔偿。
经组织庭审质证，对原告邓显强等11名农户提交的14组证据材料，被告崇义县上堡乡人民政府提出如下质证意见：对农户提交的信访材料有些了解，有些不了解；被告收到过农户提交的损失统计表，但被告未具体介入征地补偿工作；工作人员签署的初步调查汇报属实，但被告没有形成正式的处理文件。第三人巫大煌提出如下质证意见：原告提交的信访材料不清楚；对于损失统计表，因为电站方面没有人员参加，不予认可；被告工作人员签署的初步调查汇报基本属实，没有意见。
对被告提交的1组证据材料，原告质证认为基本符合事实，被告是做了工作，但电站方面不配合，最后没有结果。第三人质证认为关于邓扬华的内容不符合事实，其他没有意见，被告是参与过补偿问题调查与协商。
对第三人提交的4组证据材料，原告提出如下质证意见：领条、农户签了字的补偿表和登记表，都予以认同；原告并未收到协议（书），吴学生知道协议这回事，但本人不在家可能是别人代签的；有部分农户领取了补偿款，但是不认可其补偿标准，不能证明第三人按照国家规定履行了土地征用补偿。被告质证认为补偿表、登记表是乡里组织协调的，得到了各方认可；知道有协议这回事，但被告没有补偿表、登记表和协议原件；也认可各方质证意见。
综合各方当事人的举证质证意见，本院对各方当事人提交的证据材料作如下分析认证：原告证据1、2、3、5、6、7、8、11、12、13，与其他证据相互印证，可以证明农户（含原告等人）从2006年开始陆续向各级政府反映问题，要求处理崇义县良和七星电站占用土地以及损害农户权益纠纷；对该部分事实，本院予以采信。但是，农户信访材料所陈述的具体问题是否属实，原告没有提交其他证据予以证实；因此，对无法查明的该部分原告主张，本院不予采纳。原告证据4，可以证明崇义县国土资源局针对农户反映的问题，作出了相应的信访答复；对该部分事实，本院予以采信。原告证据9和被告证据1基本内容一致，可以证明针对农户反映的问题，被告安排工作人员进行了比较全面的调查了解，并形成了书面的信访汇报材料，但没有做出具体的行政处理决定；对该部分事实，本院予以采信。原告证据10，可以证明农户针对毁占山林土地损失向法院提起了民事诉讼，法院裁定不予受理；对该部分事实，本院予以采信。原告证据14，可以证明11名农户的身份信息；对该部分事实，本院予以采信。但是，原告提交的损失统计表是农户单方进行的统计，被告及第三人均未参加而提出异议；因此，对原告提交的损失统计表由于其真实性无法核实，本院不予采纳。第三人证据1、2中的补偿表、登记表、领条均有相应农户的签字，各方质证均表示认可，可以证明农户实际领取了相关的补偿款项；对该部分事实，本院予以采信。但是，由于涉及农户较多、项目分散，且第三人未提交全部的单据凭证，关于补偿标准是否合法、是否已经全部补偿到位等问题，各方当事人均未提交证据予以证实；因此，对真实性无法查明的各方举证、质证主张，本院均不予采纳。第三人证据3、4，与原告证据4和9、被告证据1相互印证，可以证明第三人与农户签订了占用土地协议书和修建公路协议；对该部分事实，本院予以采信。原告提出没有签订协议，以及吴学生可能是代签的，但没有提交证据予以证实；对原告的该质证意见，本院不予采纳。
经审理查明，原告邓显强等11名农户分别是崇义县上堡乡良和村、上堡村人；第三人巫大煌经营的崇义县良和七星电站坐落在崇义县上堡乡良和村。电站于2005年开始筹建，第三人陆续与相关村组农户签订了协议书，各村组参加签字农户人数各不相同；关于占地补偿标准，协议中写明是按“国家规定”或者“上级文件”规定；2006年部分农户陆续从第三人处领取了相关的补偿款项，被告崇义县上堡乡人民政府的工作人员参与了部分补偿表、登记表的制表和经办等工作。后来，因为占地补偿标准、损害赔偿数额、双方间的各类矛盾等问题，农户（含原告等人）陆续向各级政府反映要求处理，其中崇义县国土资源局于2008年8月作出了相应的信访答复。针对农户反映的问题，被告曾安排工作人员进行了比较全面的调查了解，多次联系各方协商解决，但没有达成一致意见；被告于2013年8月形成了书面的信访汇报材料，但一直没有做出具体的行政处理决定。此外，针对第三人建设电站毁占山林土地损失，农户向法院提起了民事诉讼，2012年6月法院裁定不予受理。农户继续向各级政府反映仍没有结果，邓显强等11名农户于2015年9月11日向法院起诉被告行政不作为。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，水利、水电工程建设需要征用、征收土地的，必须经过人民政府依法审批，并依法进行补偿。本案原告邓显强等11名农户起诉被告崇义县上堡乡人民政府行政不作为，主要涉及第三人巫大煌建设崇义县良和七星电站过程中占用田土、山岭、林木、农作物的补偿问题，争议焦点包含补偿标准是否合法、补偿是否全部发放到位；这些争议均属于征用、征收土地工作中需要解决的具体问题，应当由行政机关依法予以协调与处理。而《江西省征用土地管理办法》第八条明确规定，县级以上人民政府应当加强征用土地工作的领导，土地行政主管部门负责征用土地工作的实施，乡（镇）人民政府协同土地行政主管部门依法做好征用土地工作。据此可以认定，本案被告对农户（含原告等人）反映的补偿问题，依法负有协调与处理的行政职责，对其中超出其处理权限的问题，也应依法释明和报送上级机关处理；并且，事实上被告也参与了部分补偿表、登记表的制表和经办等工作，并进行了比较全面的调查了解、组织协商、信访答复，但一直没有做出具体的行政处理决定。综上所述，被告依法负有协调与处理的行政职责，但一直未作出处理决定，原告邓显强等11名农户起诉被告行政不作为的理由充分，本院依法予以支持；被告提出其没有处理资格的答辩意见，与事实和法律不符，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
由被告崇义县上堡乡人民政府对原告邓显强等11名农户反映的补偿问题依法作出处理。
案件一审受理费50元，由被告崇义县上堡乡人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于赣州市中级人民法院。
审 判 长 邓宜峰
审 判 员 张小明
人民陪审员 林水清
二〇一六年一月十四日
代理书记员 朱 富
附：原告11名农户身份信息
邓显强，男，汉族，1940年8月出生，江西省崇义县人，住江西省崇义县上堡乡上堡村龙舌坝组。
吴千祥，男，汉族，1961年12月出生，江西省崇义县人，住江西省崇义县上堡乡良和村马坳组。
吴学生，男，汉族，1953年8月出生，江西省崇义县人，住江西省崇义县上堡乡良和村马坳组。
吴学来，男，汉族，1960年4月出生，江西省崇义县人，住江西省崇义县上堡乡良和村马坳组。
吴家洪，男，汉族，1948年12月出生，江西省崇义县人，住江西省崇义县上堡乡良和村马坳组。
余席和，男，汉族，1959年3月出生，江西省崇义县人，住江西省崇义县上堡乡良和村马坳组。
吴家盛，男，汉族，1944年11月出生，江西省崇义县人，住江西省崇义县上堡乡良和村马坳组。
吴千财，男，汉族，1966年1月出生，江西省崇义县人，住江西省崇义县上堡乡良和村马坳组。
刘天玉，女，汉族，1975年8月出生，江西省崇义县人，住江西省崇义县上堡乡良和村马坳组。
谢章秀，女，汉族，1944年1月出生，江西省崇义县人，住江西省崇义县上堡乡良和村马坳组。
郭有文，男，汉族，1967年10月出生，江西省崇义县人，住江西省崇义县上堡乡良和村老前龙组。