北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）三中行终字第00137号
上诉人（一审原告）北京市朝阳区中泰雅轩小区业主委员会，住所地北京市朝阳区十里堡东里109号楼-1层。
负责人王玉虹，男，1948年8月18日出生。
委托代理人陈道崇，男，1945年9月4日出生。
被上诉人（一审被告）北京市朝阳区人民政府八里庄街道办事处，住所地北京市朝阳区柴家湾12号。
法定代表人张福来，主任。
委托代理人杨晓虹，北京市潮阳律师事务所律师。
委托代理人王囡，北京市潮阳律师事务所律师。
上诉人北京市朝阳区中泰雅轩小区业主委员会（以下简称中泰雅轩小区业委会）因诉北京市朝阳区人民政府八里庄街道办事处（以下简称八里庄街道办）不履行变更备案法定职责一案，不服北京市朝阳区人民法院（2014）朝行初字第415号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2015年1月21日公开开庭审理了本案。上诉人中泰雅轩小区业委会主任王玉虹及委托代理人陈道崇，被上诉人八里庄街道办的委托代理人王囡到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
八里庄街道办于2014年5月13日对中泰雅轩小区业委会作出《关于中泰雅轩小区变更备案的告知书》（以下简称《告知书》），主要内容为：中泰雅轩小区业委会提交的《业主委员会备案变更单》已收悉。根据《北京市物业管理办法》第十一条规定，申请分立或者合并物业管理区域应当分别经原物业管理区域内以及拟分立或者合并后物业管理区域内专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。请中泰雅轩小区业委会履行必要的程序并提交相关证明材料，待材料齐全后再提出变更备案申请。
中泰雅轩小区业委会不服上述《告知书》，诉至一审法院。一审法院经审理认为，以中华人民共和国主席令第62号公布、自2007年10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》第七十五条第二款中规定，地方人民政府有关部门应当对选举业主委员会给予指导和协助。以中华人民共和国国务院令第379号公布、于2007年8月26日修正、自2007年10月1日起施行的《物业管理条例》第十六条第一款规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。中华人民共和国住房和城乡建设部于2009年12月1日以建房（2009）274号文印发的《业主大会和业主委员会指导规则》第三十四条第二款规定，业主委员会任期内，备案内容发生变更的，业主委员会应当自变更之日起30日内将变更内容书面报告备案部门。《北京市物业管理办法》第四条第二款规定，街道办事处、乡镇人民政府负责对辖区内业主委员会的成立及活动进行协助、指导和监督，协调处理纠纷。《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第四十四条第二款规定，管理规约、业主大会议事规则、业主委员会委员等事项内容发生变更时，业主委员会应当自变更之日起30日内到原备案机关办理变更备案。根据上述法律、法规并参照上述规章及有关规范性文件，本案八里庄街道办作为中泰雅轩小区业委会所属中泰雅轩小区所在地的地方人民政府派出机关，在已对中泰雅轩小区业委会的成立进行备案且备案单上载明了包括物业管理区域“四至”在内的物业项目基本信息的情况下，具有对中泰雅轩小区业委会提出的变更备案申请进行受理并作出行政处理的法定职责。中泰雅轩小区业委会对于八里庄街道办在履行职责过程中作出的告知行为不服提起诉讼，请求撤销被诉《告知书》并要求八里庄街道办履行法定职责属于人民法院行政诉讼的受案范围。八里庄街道办提出本案不属于行政诉讼法调整范围的诉讼意见，没有相应法律依据，法院不予采纳。
本案中，根据双方的诉辩意见，中泰雅轩小区业委会认为甲108楼与中泰雅轩小区其他楼属于同一物业管理区域，也基于此申请对原备案的内容进行变更；而八里庄街道办认为中泰雅轩小区业委会成立时的备案所确定的物业管理区域并不包括甲108楼。因此，中泰雅轩小区业委会、八里庄街道办双方的主要争议焦点是甲108楼是否与中泰雅轩小区其他楼同属于一个物业管理区域。对此，一审法院认为，《物业管理条例》第九条规定，一个物业管理区域成立一个业主大会。物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。《业主大会和业主委员会指导规则》第七条第一款规定，业主大会根据物业管理区域的划分成立，一个物业管理区域成立一个业主大会。《北京市物业管理办法》第五条规定，建设单位应当在销售房屋前，结合物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素划分物业管理区域，并在房屋买卖合同中明示。物业主要配套设施设备和相关场地共用的，应当划分为一个物业管理区域；住宅区和非住宅区原则上应当划分为不同的物业管理区域；第六条规定，业主共同决定对物业管理区域进行分立或者合并的，应当向物业所在地街道办事处、乡镇人民政府提出申请，由街道办事处、乡镇人民政府会同区县房屋行政主管部门等相关部门进行审查，确需调整的，予以确认并公告。根据上述规定，物业管理区域划分是成立业主大会的前提，也是业主大会选举业主委员会并进行备案的前提。而物业管理区域的划分，需要建设单位、街道办事处等相关主体考虑共用设施设备、建筑物规模、社区建设等多项因素进行确定。本案中，虽然中泰雅轩小区业委会、八里庄街道办双方提交了物业管理区域的相关材料，但关于物业管理区域划分的争议，与本案中泰雅轩小区业委会要求进行备案变更不属于同一法律关系，也不属于本案审理范围。鉴于八里庄街道办在特定情况下负有对物业管理区域划分事项进行行政处理的行政职责，若中泰雅轩小区业委会就中泰雅轩小区的物业管理区域产生争议，其可通过其他合法途径寻求解决。因此，在就涉案物业管理区域问题得以确定之前，法院对于中泰雅轩小区业委会的诉讼请求无法予以支持。综上，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回中泰雅轩小区业委会的全部诉讼请求。
中泰雅轩小区业委会不服一审判决，上诉至本院，其主要理由为：一、一审诉讼中的焦点问题就是要求法院对被上诉人的行政行为是否合法作出判断，一审判决竟然对此未置可否。被上诉人拒绝备案变更的理由，就是业主委员会备案时未计算甲108楼的面积。在这里，被上诉人混淆了一个最基本的概念，业主大会和业委会是在物业区域划分的基础上成立的，不论业委会成立与否，物业区域是客观存在的。当然，物业区域内的所有建筑物、构筑物都从属于这个物业区域，这是最基本的常识。被上诉人制作的《告知书》的理由本末倒置，明显违背了相关法规，是不合法的行政行为。上诉人的原诉讼请求十分明确，就是对这个行政行为作出判断，要求撤销这个不合法、不合规、违背事实和常理的行政行为，既然行政复议的结论是维持这个行政行为，那么，一审判决中应就这个根本问题做出正确的判断，但一审判决中只字不提这个行政行为是否合法合规，是维持还是撤销，对这个行政行为未置可否，使人莫名其妙。二、上诉人和被上诉人根本没有物业区域划分的争议，而一审判决“关于物业区域划分的争议，与本案原告要求进行备案变更不属于同一法律关系，也不属于本案审理的范围”使人不可理喻，无法解释。本案诉讼的中心不是物业区域的划分问题，而是在双方认同的物业区域内，是否还存在另一个物业区域。上诉人提起诉讼就是要解决一个大物业区域内是否存在一个小物业区域的问题，要求法院依法判决究竟是同属一个物业区域，还是两个不同的物业区域，从而判明《告知书》是否合法，而一审法院故意回避这个问题。三、一审判决有意袒护被上诉人提交的无效证据，无视上诉人提交的证据，严重违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》。在一审中，被上诉人提交的证据大部分是为了证明业委会备案时未计算甲108楼的面积，其余的证据几乎全部是复印件，而且没有任何政府相关部门的认定，其中除了不能说明任何问题的证据外，还有明显失效和伪造的，也没有相关部门证明其真实性，一审法院采纳上述证据违反法律规定。上诉人向法院提交了大量无懈可击的证据，国土局、规划委、发改委、公安局、开发商、设计单位提供了数十份证据，从不同角度明确证明甲108楼属于小区的配套公建、是小区内不可分割的一部分。综上，一审判决回避大量事实和证据，对被上诉人的不合法的行政行为不置可否，牵强附会地把被上诉人的行政行为和上诉人的合理诉求拆分为两个问题，并严重违反行政诉讼证据的相关规定，把小区重大的民生问题一推了之，是一种极不负责的态度，故请求二审法院撤销一审判决，撤销《告知书》，依法对上诉人的《业主委员会备案变更单》进行备案变更。
八里庄街道办同意一审判决，请求法院予以维持。
在法定期限内，八里庄街道办向一审法院提供了如下证据材料和规范性文件依据：
（一）证据材料：1.朝政决字（2011）69号《行政复议决定书》，用以证明中泰雅轩小区物业管理区域组成。2.《业主委员会备案单》，用以证明中泰雅轩小区物业管理区域基本情况。3.《中泰雅轩小区首次业主大会决议》，用以证明中泰雅轩小区成立业主大会时的表决范围。4.北京×房地产开发有限公司于2011年1月5日出具的《关于中泰雅轩小区情况的说明》。5.中泰雅轩小区平面图。6.中泰雅轩小区测绘图。7.《中泰雅轩小区红线图（2006年10月）》。8.中泰雅轩小区规划图（1999规地字0265）。9.北京×房地产开发有限公司于2011年1月19日出具的《关于确认中泰雅轩小区物业区域的函》。上述证据材料4-9用以证明中泰雅轩小区物业管理区域的组成。10.《中泰雅轩小区业主及其专有部分面积明细表》，用以证明中泰雅轩小区成立业主大会时的表决范围。11.《业主委员会备案变更单》，用以证明中泰雅轩小区业委会要求进行变更备案的内容。12.北京市住房和城乡建设委员会印发的《备案事项变更单》示范文本，用以证明法律法规授权八里庄街道办可以变更备案的权限仅限于对管理规约、业主大会议事规则、业主委员会委员的变更事项。
（二）规范性文件：1.以北京市人民政府令第219号公布、自2010年10月1日起施行的《北京市物业管理办法》。2.北京市住房和城乡建设委员会、北京市民政局、北京市社会建设工作办公室以京建发（2010）739号《关于印发﹤北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则﹥的通知》印发的《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》。3.北京市住房和城乡建设委员会于2010年12月30日制发的（京建发（2010）761号）《关于印发﹤业主委员会备案单﹥、﹤印章刻制证明﹥、﹤物业管理区域变更申请书及确认书﹥的通知》。八里庄街道办以上述规范性文件说明其在本案中作出告知的内容符合上述规范性文件的规定。
在指定期限内，中泰雅轩小区业委会向一审法院提交了如下证据材料：1.1999-规地字-0265《建设用地规划许可证》，用以证明中泰雅轩小区用地的四至。2.土地规划图，用以证明该图标注的5号楼即为现在的甲108楼。3.2000-规建字-0047《建设工程规划许可证》、《建设工程规划许可证附件》、北京市规划委员会网站上打印的《工程规划许可证详细信息》、《规划竣工验收详细信息》以及工程设计图，用以证明5号楼也即甲108楼和小区其他楼在一个项目内。4.北京市城市建设档案馆出具的《查询城市建设工程管理档案证明》及2000规建字47号规划许可证附图，用以证明甲108楼是中泰雅轩小区的配套公建。5.北京市发展和改革委员会出具的《关于×1小区（中泰雅轩）项目正式报装“四源”的函》，用以证明中泰雅轩小区包括1号至4号住宅楼和5号配套商业楼，建筑总面积为97899.24平方米。6.北京市规划委员会出具的2005（朝）建名命字0199号《建筑物名称核准证》及附图，用以证明该附图上包括了甲108楼。7.北京×房地产开发有限公司于2005年3月7日出具的《关于配套公建问题》，用以证明甲108楼是政府要求给小区建设的配套用房。8.北京×房地产开发有限公司出具的《关于京棉一厂危改住宅一期项目（朝阳嘉园）的情况说明》，用以证明中泰雅轩小区所属的建筑物中包括甲108楼。9.北京×房地产开发有限公司出具的《关于﹤朝阳嘉园﹥建设情况的说明》，用以证明中泰雅轩小区曾用名“×1小区”、“×2小区”、“×3小区”，均由107、108、109、111和甲108楼组成。10.北京×房地产开发有限公司出具的《京棉一厂生活区出让合同分摊面积说明》，用以证明中泰雅轩小区包括甲108楼。11.北京×房地产开发有限公司出具的《关于变更项目位置的申请》，用以证明甲108楼于2005年8月完成了土地出让，所以原相关图纸中无甲108楼。12.北京×房地产开发有限公司出具的《关于×1小区“朝阳嘉园”项目的情况说明》，用以证明中泰雅轩小区包括甲108楼。13.《申请安装门牌、楼牌审批表》，用以证明甲108楼在中泰雅轩小区内，属于小区的配套公建。14.京朝国用（2000出）第×号土地使用证两份，用以证明2004年5月的土地使用证原无甲108号，2006年2月变更后增加了5号商业楼。15.《登记回执》及市国土局（2012）第651号-告《政府信息公开告知书》，以及通过信息公开途径获取的京地出（合）字（1999）第442号土地出让合同及附件1-4，用以证明原土地转让中增加了甲108楼。16.北京×房地产开发有限公司于2011年1月5日出具的《关于中泰雅轩小区物业区域情况的说明》，用以证明中泰雅轩小区四个住宅楼和一个商业楼同属于一个物业区域。这是开发商第二次给中泰雅轩小区业委会出具的说明。17.《北京×国际拍卖有限公司拍卖公告（2011年11月23日拍卖会）》，用以证明甲108楼为小区配套商业，甲108楼业主周××从拍卖中购得此楼。18.北京市工商行政管理局朝阳分局高碑店工商所于2013年8月29日出具的《证明》，用以证明北京×房地产开发有限公司未参加2011、2012年度年检，未在注册地址经营，查无下落，中泰雅轩小区业委会在成立的时候找不到该公司。19.京朝国用（2012出）第×号国有土地使用证、宗地图及X京房权证×字第×号房屋所有权证，用以证明甲108楼的土地使用权人为周××，其中记载了分摊面积，房屋所有权证载明的规划用途为配套商业。20.北京×建筑设计有限公司于2005年4月7日出具的《关于京棉一厂住宅区项目建筑面积及用途的说明》，用以证明甲108楼与小区其他楼在同一个项目内。21.两张照片，用以证明甲108楼的配电室占据中泰雅轩小区东花园的四分之一，并和小区的主配电室相接，甲108楼和107、108楼共用相邻墙体，排污、供水、消防管线和小区建设的公用设施共用。22.《行政复议申请书》，用以证明八里庄街道办作为证据提交的朝政决字（2011）69号《行政复议决定书》，因为复议申请人在申请书中没有提到甲108楼，所以复议决定书也不会提甲108楼。23.《中泰雅轩前期物业管理服务协议》，用以证明中泰雅轩小区业委会申请八里庄街道办在《业主委员会备案变更单》上增加商业一项没有必要，可以不用增加。24.被诉的《告知书》、《行政复议答复书》及朝政决字（2014）191号《行政复议决定书》，用以证明八里庄街道办作出告知书的内容以及中泰雅轩小区业委会申请行政复议的情况。
经庭审质证，一审法院对以上证据材料作如下确认：1.八里庄街道办提供的证据材料具备与本案的关联性、取得的合法性、形式的真实性，符合证据的法定要件，法院依法予以采纳，八里庄街道办以上述证据证明其在收到中泰雅轩小区业委会提交的《业主委员会备案变更单》后，履行了调取相关材料、进行判断并作出答复等职责的情况，对此法院予以采信。2.中泰雅轩小区业委会提供的证据材料能够综合证明甲108楼与中泰雅轩小区其他楼在规划、土地等事项上的关联关系，但上述证据材料不足以直接得出甲108楼与中泰雅轩小区其他楼属于同一物业管理区域的结论。
经审查，本院同意一审法院的认证意见，一审法院确认的有效证据能够作为认定本案事实的依据。
一审法院经审理查明，2011年6月20日，八里庄街道办作出八里庄街道办事处业备（2011）第4号《业主委员会备案单》，对中泰雅轩小区业委会的成立进行备案确认，该备案单上“物业项目基本信息”一栏中载明“类型”为“住宅”，“建筑物总面积”为“91944.96平方米”，“物业管理区域”为“东至：土地证所示小区外道路、红线图东边界；西至：球场东、小区红线图西边界；南至：土地证所示23号楼、6号楼北墙以北6米，小区红线图南边界；北至：按危改一期规划红线图：111楼北2.5米”。
2014年3月20日，中泰雅轩小区业委会向八里庄街道办提交《业主委员会备案变更单》、《关于变更事项的说明》、甲108楼《房屋所有权证》及《土地使用证》复印件、《物业服务区域核查表》、开发商确认的《关于中泰雅轩小区物业区域情况的说明》、八里庄街道办对成立首次业主大会收到的回执、业委会备案单。上述《业主委员会备案变更单》上载明申请的“变更事项”为“对物业项目信息补充说明和建筑面积的精确计算”，在“变更事项简要情况”一栏中写明“在原备案期间，由于在小区内107楼和108楼中间有一小楼施工尚未完成，并被法院查封，业委会筹备期间也无法获得此小楼的规划用途和面积，故虽然原备案表确认此楼在物业区域四至范围内，但未把此楼面积计算在建筑物总面积中。现经调查，查明了小楼的规划用途为小区配套商业楼，建筑面积3450平米，所以对原备案表进行变更。1、将原备案表中物业项目基本信息中的类型一项中，增加商业一项。2、将原表中建筑面积变更为95394.96平米”。
八里庄街道办收到中泰雅轩小区业委会提交的上述《业主委员会备案变更单》等相关材料后，调取了中泰雅轩小区于2011年申请业主委员会备案时提交的《中泰雅轩小区首次业主大会决议》、《关于中泰雅轩小区情况的说明》、中泰雅轩小区的平面图、测绘图、红线图、规划图等材料，认为根据成立业主大会时的物业管理区域、建筑物总面积、决议的总票权数、物业类型等内容，中泰雅轩小区物业管理区域未包含甲108楼，中泰雅轩小区与甲108楼为两个独立的物业管理区域，中泰雅轩小区业委会的变更申请是对物业管理区域的合并，并非变更备案内容，故于2014年5月13日对中泰雅轩小区业委会作出被诉《告知书》。中泰雅轩小区业委会不服，于2014年5月20日向北京市朝阳区人民政府申请行政复议。2014年8月18日，北京市朝阳区人民政府作出朝政决字（2014）191号《行政复议决定书》，也认为中泰雅轩小区业委会提出的备案变更申请实质上是将甲108楼纳入中泰雅轩小区物业服务区域，确为物业企业管理和服务区域的改变，上述变更行为需要中泰雅轩小区全体业主及甲108楼业主共同决定后，由符合法律规定的主体向八里庄街道办提出变更备案申请，故决定维持八里庄街道办作出的上述《告知书》。收到《行政复议决定书》后，中泰雅轩小区业委会仍不服，即诉至一审法院。
经审查，本院对一审法院认定的事实予以确认。
本院认为，八里庄街道办作为中泰雅轩小区所在地的地方人民政府派出机关，具有对中泰雅轩小区业委会提出的变更备案申请进行受理并作出处理的法定职责。
本案中，虽然中泰雅轩小区业委会向八里庄街道办提出的备案变更事项为对物业项目信息补充说明和建筑面积的精确计算，但上述问题的实质是甲108楼是否与中泰雅轩小区其他楼同属于一个物业管理区域。《北京市物业管理办法》第五条规定，建设单位应当在销售房屋前，结合物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素划分物业管理区域，并在房屋买卖合同中明示。物业主要配套设施设备和相关场地共用的，应当划分为一个物业管理区域；住宅区和非住宅区原则上应当划分为不同的物业管理区域；第六条规定，业主共同决定对物业管理区域进行分立或者合并的，应当向物业所在地街道办事处、乡镇人民政府提出申请，由街道办事处、乡镇人民政府会同区县房屋行政主管部门等相关部门进行审查，确需调整的，予以确认并公告。根据上述规定，物业管理区域的划分，需要考虑共用设施设备、建筑物规模、社区建设等多项因素。物业管理区域的分离或合并，则由街道办事处、乡镇人民政府会同区县房屋行政主管部门应申请进行审查后，予以确认并公告。而本案中，甲108楼是否与中泰雅轩小区其他楼同属于一个物业管理区域尚存争议，在该争议尚未得到确认前，中泰雅轩小区业委会请求撤销《告知书》，要求八里庄街道办对其《业主委员会备案变更单》进行备案变更，缺乏依据，一审法院判决驳回中泰雅轩小区业委会的全部诉讼请求并无不当。综上，中泰雅轩小区业委会的上诉理由本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京市朝阳区中泰雅轩小区业主委员会负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 贾 志 刚
代理审判员 董 巍
代理审判员 王 菲
二〇一五年三月十日
书 记 员 郝丹书记员张怡