山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终746号
上诉人（原审原告）殷加宝，男，1941年11月28日出生，汉族，住济南市历城区。
被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。
法定代表人王忠林，市长。
委托代理人张华林，济南市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人侯霈玥，济南市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）济南市国土资源局，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。
法定代表人韩晓光，局长。
被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市历城区山大北路47号。
法定代表人刘科，区长。
以上两被上诉人的委托代理人王强，济南市国土资源局历城分局工作人员。
以上两被上诉人的委托代理人马如杰，山东元序律师事务所律师。
上诉人殷加宝因诉被上诉人济南市人民政府、济南市国土资源局、济南市历城区人民政府不履行补偿安置义务一案，不服济南市中级人民法院作出的（2016）鲁01行初735号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。
上诉人殷加宝在原审诉称，原告系济南市历城区华山镇南小街村村民，济南市历城区华山片区开发建设指挥部向包括原告在内的村民发放《致居民的一封信》，称华山片区项目建设需要征收原告房屋。华山片区建设项目安置补偿工作按照国家、省、市国有土地上房屋征收与补偿的有关政策和工作程序进行，并向原告发放《华山片区改造项目居民房屋征收与补偿有关政策说明》。现有关部门已经将原告房屋强行拆除，但未按照规定给予原告补偿，因此原告诉至法院，请求判令被告按照《华山片区改造项目居民房屋征收与补偿有关政策说明》中相关规定履行安置补偿义务。诉讼请求：1、依法判令被告按照国有土地房屋征收补偿标准履行安置补偿义务；2、诉讼费由被告承担。
原审法院查明，原告殷加宝为济南市历城区华山镇南小街村村民，其所有的住宅用地系该村集体所有的建设用地。2014年12月31日，山东省人民政府作出《关于济南市历城区2014年第5批次建设用地的批复》（鲁政土字[2014]1035号），批准征收济南市历城区集体所有的建设用地69.3103公顷，其中包括原告殷加宝所在的南小街村59282平方米住宅用地。2015年1月7日，济南市人民政府发布了《济南市人民政府征收土地公告》（济征公告[2015]8号），该公告要求济南市历城区财政局按照签订的土地征收补偿安置协议，及时支付补偿费用，并要求南小街村应及时清理地上附着物，按照征地补偿安置协议约定的时间交付土地。2016年8月8日，济南市国土资源局向原告殷加宝作出《责令交出土地决定书》（济国土资责字[2016]7号），责令原告交出土地。2016年10月，原告殷加宝的房屋被拆除，但原告未获得相应的安置补偿。原告提起行政诉讼，请求被告按照济南市历城区华山片区开发建设指挥部作出的《华山片区改造项目居民房屋征收与补偿有关政策说明》及《致居民的一封信》中的相关承诺履行安置补偿义务。经查明，《华山片区改造项目居民房屋征收与补偿有关政策说明》及《致居民的一封信》所针对的是华山片区内国有土地上拥有房屋的居民，不包括原告。
原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条规定：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。……征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”《山东省土地征收管理办法》第二十条规定：“被征收土地地上附着物和青苗的补偿标准，由设区的市人民政府制定，报省人民政府价格、财政、国土资源等有关部门同意后执行。”以上规定表明，房屋所在土地的性质不同，被征收时补偿所适用的法律规定和标准亦不同。本案中，原告宅基地上的房屋所在土地征收前为集体土地，补偿时应适用集体土地征收相关法律法规，其地上附着物的补偿标准，应按照济南市人民政府制定的标准执行，不应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。至于原告提出的应适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第四款“征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起３个月内全额支付”之规定的主张，山东省人民政府征收土地的批复下达后，被告济南市人民政府作出《济南市人民政府征收土地公告》（济征公告[2015]8号），公布了相关的征收补偿标准，涉案土地处在征收补偿阶段，不存在征收农村集体土地未补偿的情况，原告所引用的上述规定在本案中不适用。综上，原告要求被告依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》对其进行补偿，没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告殷加宝的诉讼请求。
上诉人殷加宝不服原审法院判决上诉称，（一）原审法院认定事实与适用法律错误。上诉人提交的《致居民的一封信》等材料为征收部门制定的涉案项目的补偿标准，上诉人要求被上诉人按照上述文件履行补偿安置义务符合法律规定。上诉人的房屋在《致居民的一封信》、《华山片区改造项目居民房屋征收与补偿有关政策说明》的征收范围之内，被上诉人应当按照国有土地上房屋征收补偿标准履行补偿安置义务。原审法院因为上诉人房屋所在土地的性质征收前属于集体土地，驳回上诉人的诉讼请求属于事实认定与适用法律错误。（二）虽然上诉人房屋使用的土地原为集体土地，被上诉人2014年征收涉案集体土地时未就被征收土地上房屋进行补偿，被征收后上诉人房屋已经被纳入城市规划区，根据法律规定应参照国有土地上房屋征收补偿标准对上诉人进行补偿。（三）上诉人在原审举证期限届满提交变更诉讼请求申请，将诉讼请求变更为请求被告依法履行补偿安置义务，原审法院不同意变更违反法律规定。综上，上诉人房屋所在土地已经被纳入城市规划区，根据相关政策文件上诉人请求按照国有土地上房屋征收补偿标准予以补偿符合法律规定，原审法院驳回上诉人的诉讼请求认定事实和适用法律错误。上诉请求：1、请求撤销原审法院作出的（2016）鲁01行初735号行政判决并依法改判；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人济南市人民政府、济南市国土资源局、济南市历城区人民政府未提交书面答辩意见。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。二审中各方当事人均未向本院提交新证据。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。……征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。……”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条规定：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例”。《山东省土地征收管理办法》第二十条规定：“被征收土地地上附着物和青苗的补偿标准，由设区的市人民政府制定，报省人民政府价格、财政、国土资源等有关部门同意后执行”。从以上规定可以看出，因被征收土地的性质不同，征收土地或房屋时所适用的法律依据和补偿标准也不相同。本案中，上诉人殷加宝的住宅用地在土地征收前为农村集体土地，则补偿时应适用征收集体土地相关法律法规，其地上附着物的补偿标准应按照市级人民政府制定的标准执行，不能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。原审法院认定上诉人要求被上诉人按照国有土地房屋征收补偿标准进行安置补偿没有事实和法律依据，并无不当。
对于上诉人主张应当适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”的问题。本院认为，在山东省人民政府同意征收土地的批复下达后，被上诉人济南市人民政府作出《济南市人民政府征收土地公告》（济征公告[2015]8号），公布了相关的征收补偿标准，因此涉案土地处在征收补偿阶段，不存在征收农村集体土地未补偿的情况，上诉人所引用的上述规定在本案中不能适用。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”。本案中，原审法院将起诉状副本送达被上诉人后，上诉人又提交变更诉讼请求申请，从申请内容来看，实质是提出新的诉讼请求，原审法院在上诉人并无正当理由的情况下决定不予准许，并无不当。上诉人的主张原审法院程序违法的理由，本院不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人殷加宝的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人殷加宝负担。
本判决为终审判决。
审判长 张景凯
审判员 许 琳
审判员 孙晓峰
二〇一七年八月二十二日
书记员 王超群