福建省福清市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）融行初字第3号
原告罗秉林，男，1964年5月13日出生，汉族，福清市人，住福建省福清市。
被告福清市渔溪镇人民政府，地址：福建省福清市。
法定代表人邱华焰，镇长。
委托代理人江长祥，福建宇凡律师事务所律师。
原告罗秉林不服被告福清市渔溪镇人民政府乡（镇）政府行政强制及行政赔偿一案，于2014年10月28日向本院提起诉讼。本院于2014年12月22日立案受理后，于2014年12月25日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月28日公开开庭审理了本案。原告罗秉林、被告福清市渔溪镇人民政府的委托代理人江长祥到庭参加了诉讼。本案经福建省高级人民法院批准延长审理期限二个月，现已审理终结。
被告福清市渔溪镇人民政府（以下简称“渔溪镇政府”）于2014年9月10日对原告罗秉林的养猪场进行强制拆除。被告于2015年1月4日向本院提交了作出被诉行政行为的证据及依据如下：
（一）事实证据：A1、机构代码证、代表人身份证明及代表人身份证复印件，证明被告的主体资格；A2、测绘报告复印件，A3、畜禽养殖场拆除协议书及补偿结算表复印件，A2-A3证明被告已按规定制定与原告之间的畜禽养殖场拆除协议及催告原告应于2013年5月31日前自行完成养猪场拆除工作，从而证明被告已履行了催告义务；A4、证明、福清市土地利用现状图复印件，证明原告于2008年以后非法占用土地进行违章创办养猪场及该养猪场处在禁养区范围内，从而证明被告强制拆除该养猪场具有事实根据；A5、承诺书、村委报告复印件，证明原告在经营养猪场过程中严重污染周边环境和周边群众强烈要求予以拆除及该养猪场处在禁养区范围内，从而证明被告强制拆除该养猪场具有事实根据。
（二）程序证据：A6、渔溪镇第一期畜禽养殖污染整治通告，证明被告已依法将拆除养猪场事项在本行政区域内予以通告；A7、通知书、村委证明复印件，A8、情况说明复印件，A9、光盘，A10、光盘内容摘录，A11、拆除下里村苏溪自然村养猪场工作记录，A7-A11证明1、被告已依法在行政区域内公布了本次强制执行所依据的其他规范性文件；2、被告在强制拆除原告养猪场前已多次依法通知其应在指定期限内自行拆除，否则将被强制拆除，且告知拆除依据和拆除时间及其依法所享有的权利，从而证明被告在强制执行过程中的程序合法；3、2014年9月10日参与强制拆除原告养猪场时的人员系镇机关和村两委干部，在强制拆除过程中被告组织人员先将养猪场的生猪和养猪设备安置在未拆除部分及原告在现场并没有积极配合拆除工作，从而证明被告进行强制拆除时合法，并不存在原告所谓的被告组织非法人员残暴、无原则地对其养猪场进行打、砸、抢的情形，被告在强制执行过程中并未造成原告生猪损失及进一步的损失。
（三）法律依据：A12、《中华人民共和国宪法》第一百零七条；A13、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条；A14、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十六条；A15、《中华人民共和国畜牧法》第二十四条、第四十条；A16、《中华人民共和国城乡规划法》第三条、第九条、第二十八条、第四十一条、第六十五条、第六十八条；A17、《福建省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第四条、第五十四条、第五十九条；A18、《中华人民共和国行政强制法》第二条、第四条、第三十五条、第三十七条、第四十四条；A19、《福清市规范畜禽养殖暂行规定》第六条、第八条；A20、《福清市畜禽禁养区、禁建区、可养区划定方案》第二条、第四条；A21、融政办（2012）64号《福清市人民政府办公室关于认真做好畜禽养殖污染整治工作的通知》（以下简称“64号文件”）；A22、融政综（2012）256号《福清市人民政府关于印发全市违法畜禽养殖场拆除工作方案的通知》（以下简称“256号文件”）；A23、渔政（2014）47号《渔溪镇畜禽养殖污染整治工作方案》（以下简称“47号文件”）。
原告罗秉林诉称，其于1999年在福清市渔溪镇下里村苏溪经营养猪场，全场面积2800㎡。2014年9月10日，被告渔溪镇政府组织人员对其养猪场进行打、砸、抢，无原则、针对性地对养猪场房屋、围墙、猪舍进行强拆。被告不仅限制原告自由、打伤原告家人，还损毁养猪场的房屋、围墙、猪舍以及养猪设备等，并造成五十余只生猪失踪。原告认为：1、其养猪场是在被告富民政策的领导帮助下兴建起来的，十几年来一直得到政府的扶持和帮助，不应认定为非法养猪场。2、即使被告认为原告的养猪场属于非法养猪场，也要在调查的基础上作出事实认定，再根据相关法律依据，依照法定程序，对原告的非法行为进行处罚。3、如果原告的养猪场属于违章建筑，需要依法拆除，那么也应该由有强制拆除权的部门依照法律程序实施强拆。综上所述，被告的强制拆除行为超越职权，依据的通知违法，其行为严重侵犯了原告的合法利益，对原告造成重大损失。请求法院判决：1、确认被告强制拆除原告养猪场的行为违法；2、被告赔偿原告下列损失：2000㎡建筑物260万元、45m围墙4.5万元、沼气池42万元、40个高床12万元、80个定位架4万元、沼气管道和配件2万元、水管和配件3万元、2个机井6万元、电风扇1万元、1个称台0.7万元、50头被抢猪5万元、70头母猪21万元、被强拆猪损失差价7.5万元，上述损失共计368.7万元；3、诉讼所需一切费用由被告支付。
原告向本院提交证据如下：B1、养猪场拆除协议书，证明是政府单方协议；B2、补偿结算表，证明政府不合理补偿；B3、养猪场现场相片，证明罗秉林猪场情况；B4、养猪场建筑面积测量平面图，证明政府单方面不按实际面积测量平面图；B5、被强拆猪舍现场相片，证明罗秉林养猪场被政府强拆；B6、养猪场损失明细，证明政府强拆造成重大损失需要赔偿；B7、身份证复印件，证明原告本人信息；B8、证明及证明人身份证复印件，证明政府强拆事实；B9、畜禽养殖场拆除协议书，证明是政府单方协议；B10、拆除补偿结算表，证明政府不合理补偿；B11、（渔）信访复字1323号关于罗允清信访事项答复意见书，B12、融政信复查字（2013）28号信访事项复查意见书，B13、榕政信复核（2014）12号信访事项复核意见书，B11-13证明原告向各级政府部门反映被告不合理的做法；B14、渔政信访复字（2014）36号答复意见书，证明政府非法强拆原告房屋、围墙、猪场；B15、光盘，证明被告强拆原告猪场部分录像；B16、福清市农村沼气乡村服务网点建设协议，证明被告承认原告治理污水达标；B17、12345网站上下载的信访诉求件，证明被告不是在对这一区域在做污染整治。以上证据均系复印件。
本院依职权调取的证据如下：C1、测绘报告书。
被告渔溪镇政府依法递交了答辩状，并在庭审中辩称：1、其于2014年9月10日依法强制拆除原告养猪场的执法主体适格，并没有超越职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》等相关规定，作为依法设立的基层人民政府，其对本行政区域内的城乡规划工作具有相应的管理权及行政强制执行权。根据《福清市规范畜禽养殖暂行规定》、《福清市畜禽禁养区、禁建区、可养区划定方案》、“64号文件”、“256号文件”的相关规定，福清市人民政府已指定其负责相关行政区域范围内禁养区畜禽养殖场的拆除工作。2、被诉行政行为具有事实根据和法律依据，程序合法合理，不存在违法拆除的情形。原告养猪场系非法占用土地所建的违章建筑，且处在禁养区范围内，存在违法经营及严重污染环境的情形。根据相关文件精神，其于2012年7月30日作出“47号文件”，予以公布，并多次派人向原告转达上述文件精神。2012年11月，福清市融地测绘有限公司对原告养猪场的建筑面积作出测绘报告书。同年12月15日，被告制定《畜禽养殖场拆除协议书》及补偿结算表，并向原告送达。原告不同意补偿方案，没有签订协议书，也没有在协议书指定期限内拆除养猪场。为保证拆除工作的正确性和合法性，被告依法对原告养猪场的相关情况再次展开调查。查明，原告在未经批准的情况下于2008年后在福清市渔溪镇下里村苏溪自然村的下埔村旁（距离福厦路230多米）利用农用地不断由搭盖开始修建、扩建养猪场。在此过程中，均未向国土资源管理部门办理农用地转用审批手续和到县级以上地方人民政府畜牧兽医行政主管部门办理其他种畜禽的生产经营许可证及到工商管理部门办理工商登记，也未到福清市规划主管部门办理核发乡村建设规划许可证。且原告在经营养猪场过程中严重污染周边环境。被告于2013年9月18日、2013年12月31日、2014年6月1日、2014年8月1日多次作出通知，通知原告做好清栏和拆除准备工作，其将于近期依法进行拆除，所产生的一切后果由原告自负。3、被告的强制拆除行为并未造成原告生猪失踪及其它损失，原告请求判决被告赔偿经济损失368.7万元没有事实和法律依据，依法不予支持。此外，在被告2014年6月1日作出的通知书里已明确告知原告，如有异议请在2个月内提出异议，申请复议，或提起诉讼，而原告于2014年10月28日才向法院提起行政诉讼，说明原告的起诉已超过法定期限。综上所述，被告被诉具体行政行为合法合理，原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，对被告提交的证据和依据，原告认为，证据A1不能说明被告有强制执法权。对证据A2、A3中养猪场的面积有异议，且补偿协议书只是被告的单方协议。对证据A4中渔溪镇下里村委会出具的证明材料的真实性有异议，原告养猪场的建设时间是1999年，而非2008年后改建、扩建的，对福清市土地利用现状图的证明对象有异议，现状图上标示的没有拆除的部分（即房屋与围墙）也被被告拆除了。对证据A5中承诺书的证明对象有异议，承诺书是被告事先打印好的，并非原告的真实意思表达，对村委报告的真实性均有异议，原告养猪场没有水源排污行为，周边没有河流，被告并无证据证明原告养猪场对上述河流造成污染。原告养猪场不在证据A6通告记载之列。对证据A7-A11的真实性有异议，原告并未见过证据A7中被告于2014年6月1日出具的通知书，记不清楚被告是否有送达过其他三份通知书，且被告在未履行核对面积、协商制定安置补偿方案的情况下以通知书形式代替行政处罚决定书，属于程序违法，不具有法律效力。证据A11中，被告在拆除前未告知拆除理由和法律依据，在拆除时并未出示执法证，在拆除过程中限制原告及家人的人身自由，毁损原告财物。对于证据A12-A23，原告认为被告没有强制执行权。
对原告提交的证据，被告认为，对证据B1的证明对象有异议，该协议是被告依法作出的补偿协议，说明被告已履行告知义务。对证据B2的证明对象有异议，该补偿方案是依据“256号文件”和“47号文件”作出的，合法合理。对证据B3的真实性无异议，该证据也证明原告的养猪场处在禁养区范围内。对证据B4的证明对象有异议，该平面图是由有资质的测绘公司作出的，依据原告养猪场实际情况进行测量，所体现的数据是真实的。对证据B5证明被告对原告养猪场依法强制拆除没有异议，但是在强制拆除前被告已将所有生猪赶到原告养猪场不需被拆除的猪栏中，该相片上的生猪是原告事后放出来的，也说明被告没有造成原告生猪损失。对证据B6的真实性和证明对象均有异议，该损失明细是原告在没有依据的情况下自行所作的，不具有真实性，被告没有造成原告的生猪损失，不需承担任何赔偿责任。对证据B7无异议。对证据B8的真实性有异议，证明人均是原告的亲属，其证言与现场执行情况不相符，不能作为本案定案依据。证据B9、B10，质证意见同证据B1、B2。对证据B11、B12、B13证明对象有异议，上述证据只能证明原告有向各级部门反映其养猪场将被拆除的事宜，并不能证明被告有不合理的做法。对证据B14的证明对象有异议，该证据证明被告强制拆除原告养猪场具有事实根据和法律依据，且程序合法。对证据B15的证明对象有异议，该证据证明被告的强制执行过程依法有序，并没有造成原告的生猪损失和扩大原告的经济损失。对原告当庭提交的证据B16、B17的合法性、真实性、关联性均有异议，协议书是以罗允文为法人代表的养猪场签订的，与本案无关联性，沼气池验收合格并不能否认养猪场是违章建筑，信访诉求与本案无关联性。
对于证据C1，原告认为测量结果与猪场实际情况不符，部分房屋因被强拆已经变成危房，不能使用，不能计算在未拆除建筑范围内；沼气池、无害化净养池属于养猪配套设施，猪舍被强拆，这些配套设施已没有使用功能，应该算入被拆除范围；应该对被拆除部分进行测量。被告对上述证据没有异议，认为可以根据两次测绘报告的数据确认原告养猪场被拆除面积为1329.01㎡。
本院对以上证据作如下确认：
证据A1-A3、A4中的三张图表、A6、A9、A10内容真实，来源合法，与本案具有关联性，可以作为本案定案根据。原告关于上述证据的质证意见，不影响该证据资格的采信。对于证据A7四份通知书是否送达原告的问题，四份通知书均有送达人员签名、落款日期、情况说明及村委会盖章，符合《中华人民共和国民事诉讼法》有关送达的相关规定，即视为送达，结合渔溪镇下里村委会2014年9月5日出具的证明，证据A7可以作为本案的定案根据。原告关于没有见过相关通知书及记不清楚是否收到通知书的主张，缺乏依据，不予支持。
证据A4中的三份证明：1、渔溪镇下里村委会于2013年8月2日出具的证明，证实原告的养猪场大部分是2008年后在原来临时搭盖基础上改建、扩建的，原告对此提出异议，并提出渔溪镇政府于2014年12月16日作出的渔政信访复字（2014）36号答复意见书已写明“调查落实情况，罗秉林养殖场建于1999年”，且被告没有其他证据予以佐证养猪场是2008年后改建的这一事实，故对该证据不予采纳。2、渔溪镇村镇规划与建设服务中心于2013年9月12日出具的证明，内容真实，来源合法，与本案具有关联性，原告对此没有异议，可以作为本案定案根据。3、渔溪国土资源所于2014年9月12日出具的证明形成于强制拆除行为作出之后，不能作为证明被诉强制拆除行为合法的证据，不予采纳。证据A5与本案不具有关联性，不予采纳。证据A8、A11形成于强制拆除行为作出之后，不能作为证明被诉强制拆除行为合法的证据，不予采纳。
证据A12-A18系本案被诉行政行为合法与否的法律依据。
证据A19-A23系一般规范性文件，与本案被诉强制拆除行为的合法性并无关联，不予采纳。
证据B1-B5、B7、B9-B15内容真实，来源合法，与本案具有关联性，可以作为本案定案根据。被告关于上述证据的质证意见，不影响该证据资格的采信。
证据B6是原告单方作出的损失明细，没有其他证据予以佐证，不予采纳。对于证据B8证明被告强拆的事实，原、被告均无异议，但对证明描述的具体内容，即被告是否纠集非法人员手持木棍强制拆除养猪场的情节，双方存在异议，且原告没有其他证据予以佐证该事实，因此对该证明内容，不予采纳。证据B15、B16，与本案不具有关联性，不予采纳。
证据C1内容真实，来源合法，与本案具有关联性，可以作为本案定案根据。原告认为测量结果与猪场实际情况不符，但未能举出证据，对其质证意见不予采纳。
根据以上有效证据及当事人庭审陈述，本院认定以下事实：
原告罗秉林养猪场建于1999年，位于福清市渔溪镇下里村苏溪自然村内，距离324国道约200m，面积2397.9㎡（2012年11月福清市融地测绘有限公司测绘数据）。该养猪场位于福清市划定的禁养区范围内，且未经国土、农业、规划、环保、工商等主管部门审批，属于未经审批的建设。
被告于2012年7月30日作出渔政（2012）47号《渔溪镇畜禽养殖污染整治工作方案》，于2012年11月14日作出《渔溪镇第一期畜禽养殖污染整治通告》，原告的养猪场也在整治范围内。
2012年11月，受福清市农业局委托，福清市融地测绘有限公司对原告养猪场的建筑面积作出测绘报告书。2012年12月15日，被告根据测绘报告所确定的面积及渔溪镇政府有关拆除养猪场所规定的补偿标准制定并向原告送达了《畜禽养殖场拆除协议书》。协议书第四条写明：“无论是否签订本协议，若乙方（即原告）在最后期限内（养禽场与空栏畜禽场为2013年1月31日，养猪场为2013年5月31日）未能全面完成拆除工作，甲方（即被告）都将取消所有奖励金且依照有关规定对乙方养殖场实行强制拆除，并由乙方承担拆除费用。”双方未签订该协议书，原告也没有在协议书指定期限内拆除养猪场。
被告分别于2013年9月18日、2013年12月31日、2014年6月1日、2014年8月1日作出通知，告知原告自行拆除养猪场的时间已过，根据“64号文件”和《渔溪镇第一期畜禽养殖污染整治通告》等文件精神，要求原告做好清栏和拆除准备工作，其将于近期依法进行拆除，所产生的一切后果由原告自负。
原告在此期间，未就被告作出的通知提起行政复议或行政诉讼。被告于2014年9月10日对原告的养猪场予以强制拆除。
另查明，原告养猪场未被拆除建筑面积为1068.89㎡（2015年4月福清市融地测绘有限公司测绘数据）。
本院认为，本案中，被告于2014年9月10日对原告的养猪场予以强制拆除，原告对被告强制拆除的行政行为不服，于2014年10月28日向本院提起诉讼，原告的起诉并未超过法定期限。被告认为其于2014年6月1日作出的通知书已明确告知原告若对拆除养猪场的决定有异议，请在2个月内到镇提出，或向市政府提出复议，或向人民法院提起诉讼，原告于2014年10月28日才向法院提起行政诉讼，已经超过起诉的法定期限的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。
根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定可知，行政机关执行强制措施必须基于依法作出的行政决定，而“事实清楚，证据确凿充分”是一个行政决定合法的前提与基础。本案中，被告认为原告的养猪场属于违章建筑不符合城乡规划，并对其强制拆除，却未比照正当的法律程序基本原则及要求，对养猪场的情况进行立案、调查、告知、审批，并最后作出行政决定。被告在未对原告养猪场的性质作出认定，未作出任何行政处罚决定的基础上，仅依照相关文件精神及原告未签署的《畜禽养殖场拆除协议书》拆除原告养猪场，该强制拆除行为违法。
最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。原告认为被告强制拆除行为违法，从而导致其养猪场、养猪设备及生猪的财产损失，要求被告赔偿损失共计368.7万元。但原告只提供了损失明细、被强拆猪舍照片及强拆现场的部分视听资料，仅能初步证明有部分财产损失，无法证明具体损失金额。被告主张在拆除养猪场之前已将生猪及养猪设备转移到未拆除的猪舍，没有造成生猪及养猪设备受损。被告对原告养猪场强制拆除的行政行为违法，因此对强制拆除过程中造成的直接损失应当承担相应的赔偿责任。
关于赔偿范围方面，虽然被告拆除行为违法，但原告养猪场确实处在禁养区范围内，属于未经审批的建设，故对其被拆建筑物及附属设备部分给予适当赔偿。对于原告主张的生猪及养猪设备的损失，因原告无法提供证据证实相应的损失，对于该主张，本院不予支持。关于赔偿标准方面，因原、被告双方均未申请评估公司进行评估，因此本院参照我市2007年制定的龙江流域畜禽养殖场整治工作方案中的经济补偿标准（该标准包括存栏生产母猪28元／㎡、存栏后备母猪6元／㎡、附属设备42元／㎡、建筑物80元／㎡四个部分），计算原告养猪场建筑物及附属设备损失。因上述经济补偿标准未对水井、机井的赔偿作出规定，故对此类损失，按照渔溪镇政府的标准计算，即水井500元／口，机井深度在50m以内1000元／口，深度在50m以外1500元／口。关于赔偿数额方面，原告猪场总建筑面积为2397.9㎡，未被拆除建筑面积为1068.89㎡，则被拆除建筑面积为2397.9㎡-1068.89㎡=1329.01㎡，被拆除建筑损失为80元／㎡×1329.01㎡=106320.8元。附属设备中，2个机井被拆毁，深度均在50m以外，损失为3000元。综上，确认原告直接损失为106320.8＋3000=109320.8元。对于原告主张超出该数额的损失，由于其未能提供任何证据予以证明，本院不予支持。
综上，被告福清市渔溪镇人民政府在对原告罗秉林养猪场是否属于违章建筑认定事实不清，证据不足，未作出任何行政处罚决定的情况下，对其强制拆除的行为违法，应该对强制拆除造成的直接损失承担赔偿责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，经审判委员会研究决定，判决如下：
一、确认被告福清市渔溪镇人民政府2014年9月10日对原告罗秉林的养猪场强制拆除的行政行为违法。
二、被告福清市渔溪镇人民政府在本判决发生效力之日起一个月内，赔偿原告罗秉林直接损失共计109320.8元。
案件受理费50元，由被告福清市渔溪镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福州市中级人民法院。
审 判 长 林 颖
人民陪审员 陈海兵
人民陪审员 王海花
二〇一五年五月十五日
书 记 员 王小亮
附法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。
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