湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）永中法林行终字第2号
上诉人（原审第三人）ＸＸ瑶族自治县界牌乡麻芝塘村11、12、13、14组。
代表人陈国长，男，1958年11月11日出生，瑶族，湖南省ＸＸ瑶族自治县人，农民。
代表人陈献于，男，1956年11月1日出生，瑶族，湖南省ＸＸ瑶族自治县人，农民。
代表人陈伟，男，1971年9月10日出生，瑶族，湖南省ＸＸ瑶族自治县人，农民。
代表人陈彦志，男，1950年6月20日出生，瑶族，湖南省ＸＸ瑶族自治县人，农民。
ＸＸ瑶族自治县界牌乡麻芝塘村11、12、13、14组的共同委托代理人陈国亮，男，1940年5月10日�生，瑶族，湖南省ＸＸ瑶族自治县人，农民。
被上诉人（原审原告）ＸＸ瑶族自治县界牌乡麻芝塘村2、3、4、5、6、7、8、9、10组。
代表人刘修香，男，1948年9月15日出生，瑶族，湖南省ＸＸ瑶族自治县人，农民。
代表人刘修川，男，1949年4月5日出生，瑶族，湖南省ＸＸ瑶族自治县人，农民。
代表人刘自建，男，1963年11月5日出生，瑶族，湖南省ＸＸ瑶族自治县人，农民。
代表人刘旺庆，男，1960年11月17日出生，瑶族，湖南省ＸＸ瑶族自治县人，农民。
代表人刘自远，男，1946年9月1日出生，瑶族，湖南省ＸＸ瑶族自治县人，农民。
代表人刘自善，男，1938年10月28日出生，瑶族，湖南省ＸＸ瑶族自治县人，农民。
代表人刘贵庆，男，1957年9月15日出生，瑶族，湖南省ＸＸ瑶族自治县人，农民。
代表人刘修军，男，1981年2月7日出生，瑶族，湖南省ＸＸ瑶族自治县人，农民。
代表人刘辛强，男，1973年10月11日出生，瑶族，湖南省ＸＸ瑶族自治县人，农民。
ＸＸ瑶族自治县界牌乡麻芝塘村2、3、4、5、6、7、8、9、10组的共同委托代理人欧阳臻，湖南云虹律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）ＸＸ瑶族自治县界牌乡界牌村委会。
法定代表人邬玉海，男，1977年9月17日出生，汉族，湖南省ＸＸ瑶族自治县人，农民，ＸＸ瑶族自治县界牌乡界牌村委会主任。
委托代理人黄世辉，湖南湘涵律师事务所律师。
原审被告ＸＸ瑶族自治县人民政府，住所地ＸＸ瑶族自治县沱江镇春晓路60号。
法定代表人龙飞凤，该县县长。
委托代理人周德华，ＸＸ瑶族自治县信访局副局长（特别授权）。
委托代理人黄志平，ＸＸ瑶族自治县山林权属纠纷调处办公室干部（特别授权）。
上诉人ＸＸ瑶族自治县界牌乡麻芝塘村11、12、13、14组（以下简称麻芝塘村11-14组，又称伍家源自然村）因与被上诉人ＸＸ瑶族自治县界牌乡麻芝塘村2、3、4、5、6、7、8、9、10组（以下简称麻芝塘村2-10组，又称麻芝塘自然村）、被上诉人ＸＸ瑶族自治县界牌乡界牌村委会（以下简称界牌村委会，又称界牌村）、原审被告ＸＸ瑶族自治县人民政府（以下简称ＸＸ县政府）林业行政裁决一案，不服道县人民法院于二○一三年十月十一日作出的（2013）道法林行初字第3号行政判决，于2013年12月12日向道县人民法院提交上诉状，本院于2014年1月13日收到一审移送案卷并立案受理。本院依法受理后，由审判员吴昭明担任审判长，与审判员于朝晖、陈姬组成合议庭，代理书记员汤宝玲担任法庭记录，于2014年1月23日上午在本院第九审判庭公开开庭审理了本案。除被上诉人ＸＸ县政府的法定代表人因事未到庭外，上诉人麻芝塘村11-14组的组长陈国�、陈献于、陈伟、陈彦志及其共同委托代理人陈国亮，被上诉人麻芝塘村2-10组的组长刘修香、刘修川、刘自建、刘旺庆、刘自远、刘自善、刘贵庆、刘修军、刘辛强及其共同委托代理人欧阳臻，被上诉人界牌村委会法定代表人邬玉海及其委托代理人黄世辉，原审被告ＸＸ县政府的委托代理人周德华、黄志平，均到庭参加了诉讼。庭审后，经各方当事人申请，本院准许各方当事人案外和解两个月即从2014年3月4日到2014年5月4日。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：原告麻芝塘自然村、界牌村委会与第三人伍家源自然村在l989年以前属江永县管辖，1989年划归ＸＸ瑶族自治县界牌乡管辖。二原告及第三人争执的山场座落在北冲北向，小地名叫装香岭、砂板漕、大院子、小院子。被告确定的四至范围为：东以海拔847.0米岭顶沿岐直下北冲为界，南以北冲冲溪（港子）为界，西以海拔874.5米岭顶破岐直下大院子（海拔596.5米处）沿岐直下小漕直下北冲（港子）为界，北以大岐倒水为界，争执面积1，159亩。争执山场范围内的林木为杉成林。解放前南北二冲属麻芝塘自然村、伍家源自然村、界牌自然村、黄家田自然村、飞山源自然村共有共管。后江永县政府分别对三方当事人的南北二冲山场定权发证，但对北冲北向山场的权属划分存在插花重叠。1990年麻芝塘自然村与伍家源自然村对北冲北向大院子发生山林权属纠纷。2010年伍家源自然村在争执山场采伐林木时与麻芝塘自然村发生纠纷，界牌村委会也对争执山场提出异议，导致本案权属纠纷发生。被告ＸＸ县政府根据收集的证据并经实地勘察，未组织二原告及第三人进行调解，于2012年4月23日作出了江政裁字（2012）1号行政裁决。二原告不服，申请复议，永州市人民政府于2012年7月17日作�永政复决（2012）第30号复议决定，维持了江政裁字（2012）1号行政裁决。二原告不服而向法院起诉。
原判认定：ＸＸ县政府是法律授权对山林权属进行处理的行政机关，是适格的被告。被告ＸＸ县政府在处理过程中通过多方调查取证及现场实地勘察，作出处理决定。但按照《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第十六条的规定，各级人民政府处理林木、林地权属争议，应当深入调查研究，在查明事实、分清责任的基础上先行调解，调解不成的，应及时作出处理决定。因此，调解是林木、林地权属争议作出处理决定前的必经程序，属于前置程序。2007年5月18日，被告对二原告进行的调解，是在纠纷发生之前，是对社堂漕、十八湾山场的调解，而非对争执山进行调解；2010年12月13日，被告对第三人进行了调解，但没有组织二原告、第三人三方进行调解，违反了法定程�。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决撤销被告ＸＸ县政府江政裁字（2012）1号行政裁决，由ＸＸ县政府重新作出具体行政行为。
宣判后，原审第三人伍家源自然村不服，向本院提出上诉，其主要上诉理由是：1、原判认定ＸＸ县政府经多方调查取证及现场实地勘察后才作出处理决定，又以“没有组织二原告、第三人三方进行调解，违反法定程序”为由，撤销重作错误。2、原判认定被告于2010年12月13日对第三人进行了调解，说明被告在作出处理决定前进行了调解，且第三人已明确表示不同意调解。3、原判对“先行调解”的理解错误，只将双方或多方面对面的调解形式理解为调解，将其他分别做工作、背靠背等调解形式理解为不是调解错误。原判决认定事实错误，自相矛盾，对法律规定的理解错误，导致判决根本错误�故请求撤销原判，维持ＸＸ县政府江政裁字（2012）1号行政裁决。
被上诉人麻芝塘自然村答辩称：伍家源自然村的上诉理由不能成立，原判决认定事实清楚，确认ＸＸ县政府行政裁决违法正确，故撤销ＸＸ县政府的行政裁决，责令其重作正确。
被上诉人界牌村委会答辩称：一审认定ＸＸ县政府没有调解事实正确。因为ＸＸ县政府对争议各方只对一方进行调解，没有对其他争议方做调解工作，这样的调解不是法律意义上的调解，不应认定为“先行调解”。ＸＸ县政府在行政裁决前并没有组织麻芝塘自然村、界牌村委会进行面对面或背对背地调解。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告ＸＸ县政府答辩称：1、一审法院超过了法定审理期限。2、《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第十六条规定，并没要求三方当事人一定要到场调解。3、ＸＸ县政府有先行调解程序�ＸＸ县政府对伍家源自然村进行调解时，伍家源自然村已明确表示没有调解的余地。本案在界牌乡政府调处阶段组织过各方当事人调解，因矛盾激烈、意见分歧大而调解未果。原审判决认定ＸＸ县政府程序违法错误。
经审理查明：麻芝塘村与界牌村为界牌乡辖区内的两个行政村。麻芝塘村有14个村民小组，由麻芝塘自然村（麻芝塘村2-10组）、伍家源自然村（麻芝塘村11-14组）、銮山背自然村组成。界牌村（界牌村委会）有8个村民小组，1个居民小组，由界牌自然村、飞山源自然村、牛车田自然村等组成。上诉人伍家源自然村与被上诉人麻芝塘自然村、界牌村委会争执的山场座落在北冲北向，小地名叫装香岭、砂板漕、大院子、小院子。原审被告ＸＸ县政府经组织上诉人、二被上诉人的代表人到现场勘验，确定的争执四至范围为：东以海拔847.0米岭顶沿岐直下北冲为界，南以北冲冲溪（港子）为界，西以海拔874.5米岭顶破岐直下大院子（海拔596.5米处）沿岐直下小漕直下北冲（港子）为界，北以大岐倒水为界，争执面积为1，159亩。1990年伍家源自然村与麻芝塘自然村为北冲北向大院子山场发生过权属纠纷。1990年4月13日原界牌乡人民政府作出了处理决定，将大院子山权处理归伍家源自然村、林权处理归麻芝塘自然村。麻芝塘自然村不服诉至法院，ＸＸ县人民法院于1990年8月24日以“麻芝塘自然村就北冲南向、伍家源自然村就南冲北向填了山林权证，除此之外，二自然村还对北冲北向部分山场填了山林权证，界牌村就北冲北向大部分山场也填了山林权证。黄家田、飞山源村对南、北二冲进行经营管理了部分山场，争执的山场，实际牵涉到了五个自然村的权属”为由，裁定准许麻芝塘自然村撤回起诉，要求乡政府重新处理。2010年伍家�自然村在争执山场采伐林木时与麻芝塘自然村发生山林权属争执，界牌村委会也对争执山场提出权属异议。争执山场范围内的林木已通过招标方式出让，山林价款17万元暂由ＸＸ瑶族自治县界牌乡人民政府管理。
原审被告ＸＸ县政府的行政裁决认定：解放前南北二冲属麻芝塘自然村、伍家源自然村、界牌自然村、黄家田自然村、飞山源自然村共有共管。上诉人伍家源自然村与被上诉人麻芝塘自然村、界牌村委会在l989年以前属江永县管辖，1989年划归ＸＸ瑶族自治县界牌乡管辖。林业三定时，江永县人民政府对南北二冲山场（包括南冲南向、南冲北向、北冲南向、北冲北向、南北二冲冲口）进行了确权，颁发了《山林所有证》。伍家源自然村所管的山场座落在南冲北向，面积3，000亩。界牌村委会和伍家源自然村所管的山场座落在北冲北向（其中界牌村委会占2，500亩，伍家源自然村占800亩）。黄家田自然村所管的山场座落在南冲南向，面积2，500亩。麻芝塘自然村所管的山场座落在北冲南向，面积3，000亩。飞山源自然村所管的山场座落在南北二冲冲口，即飞山源自然村后面的山场。1984年7月，界牌乡政府组织造林方与土权方就林木分成达成了《协议书》。伍家源自然村的212号《山林所有证》第五栏载明“座落北冲，地名北向，面积800亩，四至界限：东界牌刘永胜地，南港子为界，西磨耳漕第一个小漕，北道县山顶倒水为界。”此四至范围包括了争执山场。麻芝塘自然村的《山林所有证》第六栏载明“座落北冲，地名南向，面积3，000亩，四至界限：东以源头为界，南以中岐岭为界，西以冲口为界，北以港子为界。”此四至范围未包括争执山场，证明麻芝塘自然村所管山场在北冲南向，而非北冲北向。麻芝塘自然村1953年刘明道的《土地房产所有证》不能证明争执山场属麻芝塘自然村所有。麻芝塘自然村提供的187、191、198号《山林所有证》载明的山场均未包括争执山场，而在北冲南向山场范围内；194号《山林所有证》第三栏记载的北冲大院子山场，注明的权属是林权，即大院子山场的林木麻芝塘自然村在1990年以前已砍伐，现大院子山场的林木是1990年伍家源自然村所造。第五栏宝崽屋林权不在争执山场范围内，而在北冲南向山场内。另查明：解放前伍家源自然村与界牌村委会同属一村，共管界牌山场，以后搬迁至伍家源居住。1982年山林定权发证时，北冲北向，面积3，300亩属界牌村委会所有，当时伍家源自然村与界牌村委会口头协商，界牌解放前的共有禁山全归界牌村委会所有，另从北冲北向山场划出800亩归伍家源自然村所有。双方协议后，1982年2月15日江永县人民政府给界牌村委会颁发了220号《山林所有证》，此证第一栏载明了北冲北向2，500亩山林归界牌村委会所有。
2012年4月23日ＸＸ县政府作出江政裁字（2012）1号行政裁决：一、撤销江永县人民政府字第212号《山林所有证》第五栏对争执山场所确定的林木林地权属。二、争执的北冲北向（装香岭、砂板漕、大院子、小院子）山场内的林木归第三人伍家源自然村集体所有。其四至界限为：东以海拔847.0米岭顶沿岐直下北冲为界，南以北冲冲溪（港子）为界，西以海拔874.5米岭顶破岐直下大院子（海拔596.5米处）沿岐直下小漕直下北冲（港子）为界，北以大岐倒水为界。三、从争执山场东面界线起往西沿冲（港子）出的右边第二条漕，从漕口沿漕直上依漕出水右边第一条小岔漕直上大岐为界。界线以进（以东）山场所有权归原告界牌村委会；界线以出（以西）山场的所有权归第三人伍家源自然村集体所有。即第三人伍家源自然村所管辖的山场四至界限为：东以从争执山场东面界线起往西沿冲（港子）出的右边第二条漕，从漕口沿漕直上依漕出水右边第一条小岔漕直上大岐为界，南以北冲溪（港子）为界，西以海拔874.5米岭顶破岐直下大院子（海拔596.5米处）沿岐直下小漕直下北冲（港子）为界，北以大岐倒水为界。界牌村委会所管辖的山场四至界限为：东以海拔847.0米岭顶沿岐直下小漕直下北冲为界，南以北冲冲溪（港子）为界，西以从争执山场东面界线往西沿冲（港子）出的右边第二条小漕，从漕口沿漕直上依漕出水右边第一条小岔漕直上大岐为界，北以大岐倒水为界（附图所示）。麻芝塘自然村、界牌村委会不服该行政裁决，申请复议，永州市人民政府于2012年7月17日作出永政复决（2012）第30号复议决定，维持了江政裁字（2012）1号行政裁决。麻芝塘自然村、�牌村委会仍不服，诉至法院。
上诉人伍家源自然村服从ＸＸ县政府作出的江政裁字（2012）1号行政裁决。被上诉人麻芝塘自然村主张争执范围1，159亩中的荒山共管，林地谁种谁有，林权跟林地走，即争执范围中的林地、林权归麻芝塘自然村所有。被上诉人界牌村委会主张整个争执范围1，159亩的林地，争执范围内的林木伍家源自然村砍伐后，林木收益按比例分成。
各方当事人在二审未提供新的证据，各方当事人在一审提交的证据均已附卷移送至本院。本院认定上述事实的证据有：1、五村共管协议，伍家源自然村、麻芝塘自然村、界牌村委会均无异议，证明解放前对南北二冲山场，麻芝塘自然村、伍家源自然村、界牌自然村、黄家田自然村、飞山源自然村共管共有；2、山林逐块登记表、《江永县山权所有权清册》、原界牌公社麻芝塘大队伍家源村11、12、13生产队�212号《山林所有证》、原界牌公社界牌大队的220号《山林所有证》、原界牌公社麻芝塘大队麻芝塘生产队的《山林所有证》、原界牌公社黄家田大队1、2、3、4生产队《山林所有证》，证明南北二冲山场在山林定权发证时，所填《山林所有证》的情况；3、原界牌公社麻芝塘大队第2、3、4生产队、第5、6、7生产队、第8、9、10生产队、第10生产队、第12生产队的《山林所有证》，证明麻芝塘村2-10组各小组的填证情况；3、界牌乡关于调处麻芝塘与界牌村山林权属纠纷的报告、调解意见书、关于南北冲山场土地权属调处意见，证明界牌乡政府对争执山场调处的情况；4、ＸＸ县政府的现场勘验笔录，证明争执山场的四至范围情况；5、ＸＸ县政府的调查笔录、调解笔录，证明ＸＸ县政府在作出行政裁决前进行的调查与调解情况。6、麻芝塘村麻芝塘自然村与伍家源自然村关于�冲北向大院二十亩山地权属问题的处理决定；7、ＸＸ瑶族自治县人民法院（1990）法林民字第6号民事裁定书。
本院认为：本案的争执焦点为南北二冲山场原五村共有，后是否分开管业，何时分开管业，填至五村的《山林所有证》是否为分开管业的依据。ＸＸ县政府的行政裁决认定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法。
（一）南北二冲山场的情况。经查，南北二冲山场，解放前属伍家源自然村、麻芝塘自然村、界牌自然村、黄家田自然村、飞山源自然村共有共管。但五自然村是何时分开管业？山林定权发证时，江永县政府为原界牌公社伍源村11、12、13生产队、麻芝塘村、界牌大队、黄家田1、2、3、4生产队的颁发的《山林所有证》是否为分开实际管业依据？均有待政府进一步查实。ＸＸ县政府行政裁决认定伍家源自然村与界牌村委会口头协议，将原共有禁�划归界牌村委会，将北冲北向800亩划归伍家源自然村所有，则原共有禁山多宽是否实际划归界牌村委会所有？有待补充证据，以查明事实。
（二）南北二冲山场，界牌自然村原享有一份山场权属，山林定权发证时，将《山林所有证》填发至界牌大队（现为界牌村委会），界牌村委会中界牌自然村有无异议，飞山源自然村、牛车田自然村是否主张权利，有待ＸＸ县政府进一步核实确认。
（三）麻芝塘村2-10组的180、184、185、187、188、189、191、193、194、196、197、198号《山林所有证》所填山场是否有山场插花在北冲北向？伍家源自然村、界牌村委会、黄家田自然村、飞山源自然村的各小组是否都有《山林所有证》，是否有山场插花在各自然村的《山林所有证》中？均有待查明。ＸＸ县政府行政裁决认定原麻芝塘村5、6、7生产队所填“大院子”山场虽在北冲北向范围内，但只享有1990年以前的林权，其依据有待进一步补充。ＸＸ县政府在行政裁决中，应将各方当事人提交的证据和政府依职权调取的证据逐一列明，各方当事人对证据的质证意见、政府对证据的认证以及作出具体行政行为依据的证据予以明确。
（四）ＸＸ县政府行政裁决认定：“1984年7月界牌乡政府组织造林方与土权方就林木分成达成了《协议书》”，具体是指哪份《协议书》，造林方与土权方是谁，造林地点是否为争执范围，均有待查明。
（五）伍家源自然村与麻芝塘自然村、界牌村委会争执北冲北向山场，在ＸＸ县政府处理前，已经ＸＸ县界牌乡政府多次组织调解，因调解协商未果，才要求ＸＸ县政府进行行政确权。ＸＸ县政府在作出行政裁决之前，对伍家源自然村征求了调解意见，伍家源自然村表示没有调解余地。ＸＸ县政府未再组织麻芝塘自然村、界牌村委会调解虽不违反法律的规定，但也存在瑕疵。本案经本院二审组织三方当事人和解，三方当事人各抒已见，调解意见分歧大，无法达成和解协议。原判决以ＸＸ县政府未组织三方当事人到场调解为由，撤销ＸＸ县政府的行政裁决理由不充分，但本院认为基于上述（五）项理由，亦撤销重作。
综上，该案的山林权属纠纷有待政府进一步补充证据、查明事实，重新作出具体行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人ＸＸ瑶族自治县界牌乡麻芝塘村11、12、13、14组共同承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴昭明
审 判 员 于朝晖
审 判 员 陈 姬
二〇一四年五月八日
代理书记员 汤宝玲
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。