广西壮族自治区浦北县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浦行初字第15号
原告吴有琪、梁月彰。
委托代理人王运策，浦北县法律事务中心法律工作者。
被告浦北县人民政府。
法定代表人韦业葵，县长。
委托代理人梁民，浦北县法制办公室干部。
委托代理人吴济烈，浦北县国土资源局干部。
第三人浦北县食品有限责任公司。
法定代表人米光用，总经理。
委托代理人邹清裕，浦北县食品有限责任公司副总经理。
委托代理人郑科，广西港天律师事务所律师。
原告吴有琪、梁月彰诉被告浦北县人民政府（以下简称县政府）、第三人浦北县食品有限责任公司（以下简称食品公司）土地行政确认纠纷一案，于2014年3月4日向本院提起行政诉讼。本院于2014年3月4日受理后，于2014年3月25日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2014年4月17日公开开庭审理了本案。原告吴有琪和梁月彰的委托代理人王运策、被告县政府的委托代理人梁民和吴济烈、第三人食品公司的委托代理人邹清裕和郑科到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告县政府于2013年8月21日作出浦政决字（2013）9号《浦北县人民政府关于浦北县食品有限责任公司与吴有棋等土地使用权争议的处理决定》（以下简称《处理决定》），《处理决定》认定原告吴有琪、梁月彰与第三人食品公司争议的土地位于三合镇三合街59号铺（前进铺），面积44.50平方米，四向界至为东至街道为界、南至与食品站共墙为界、西至与食品站墙为界、北至范智仁共墙中线为界。争议地在1958年前是北通公社新村大队车大麓生产队易葵的祖业屋。1958年，因建三合水库，三合街成为库区，59号铺被水浸崩。1965年，原告吴有琪的父亲吴运章（已故）经易葵同意租赁59号铺建房经营裁缝业。1973年12月20日，易葵因吴运章不如期支付租金，便以400元价款将59号铺一连三进转卖给第三人食品公司，并于当天与三合食品站签订了《立写断卖铺位屋地立约》协议书，该《协议书》有在场人员签字及大队加盖公章证明，同时，第三人食品公司提供的三合食品站《现金支出凭证》证实已支付价款。同年，第三人食品公司拆除吴运章建在59号铺第二、三进的猪栏屋建成三合食品站办公、宿舍用房使用至今。1998年6月11日，第三人食品公司向县土地管理局申请59号铺土地使用权发证登记，县土地管理局认为三合食品站与易葵非法买卖土地，对第三人食品公司依法处罚后办理土地使用权登记，并于1998年7月10日给第三人食品公司核发了浦国用（98）字第090026号《国有土地使用证》。吴运章不服，向人民法院提起行政诉讼。经浦北县人民法院审理后，认为该证填写的西向界至“西至江边水面”与实际界至不符，判决撤销了该《国有土地使用证》。第三人食品公司向被告县政府提交土地确权申请书，要求对争议地的权属进行确权。被告认为，1958年前，原北通公社新村大队车大麓生产队易葵在争议地上建铺使用。1958年，建三合水库时该铺被浸崩，破坝后虽然成为一幅平地，但其土地权属并没有发生变更。原告吴有琪和梁月彰提供的收款收据和易葵的《土地房产证》不能证实吴运章和易葵的土地买卖关系，原告吴有琪和梁月彰以这些证据主张59号铺的土地权属依据不足，不予支持；而第三人食品公司提供的《立写断卖铺位屋地立约》和三合食品站《现金支出凭证》充分证实土地权属转让的事实。为此，根据原国家土地管理局（1995）国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称《若干确定》）第十六条第二款第1、3目和《中华人民共和国土地管理法》第九条规定，将争议地的土地所有权确为国家所有，土地使用权确为第三人食品公司使用。
被告县政府于2014年4月4日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：证据1、现场勘测笔录和现场勘测图，证明争议现场经勘测程序和争议地位置、界至、面积；证据2、对梁月彰、吴清莲、吴有群的调查笔录和证明，证明吴有琪家庭成员情况，吴清莲、吴有群不主张争议地的权属；证据3、易葵的《合浦县社员土地房产证》，证明争议地原是易葵的宅基地；证据4、对吴有琪的调查笔录和（1998）浦行初字第19号行政判决书，证明吴有琪提供的《收据》不真实，原告与易葵原来有租赁关系；证据5、对易某、易某某、陈某甲的调查笔录，证明吴运章租用争议地情况和易葵向三合食品站（组）转让争议地；证据6、立写断卖铺位地立约和现金支出凭证，证明易葵向三合食品站（组）转让争议地；证据7、对甘某某、陈某乙的调查笔录和三合土地所的证明，证明食品公司一直主张争议地权属；证据8、调解笔录，证明案经调解未果。被告提供作出被诉具体行政行为的依据是《中华人民共和国土地管理法》和《若干规定》。
原告吴有琪和梁月彰诉称，一、本案争议的实质性问题是土地买卖合同争议的问题，买卖合同争议不是行政纠纷，不属于行政案件，被告县政府无权对买卖合同纠纷作出处理决定。59号铺是易葵的祖业屋，1954年4月29日，浦北县人民政府颁发有《土地房产所有权证》给易葵，易葵在59号铺居住至1958年。1958年政府建三合水库，59号铺被水浸塌，易葵搬回农村老家居住。1961年三合水库破坝后，59号铺成了宅基地，1964年原告吴有琪的父亲吴运章征得易葵的同意后，在59号铺基地上建房居住并经营裁缝生意。1967年3月14日，易葵自愿以150元的价格将59号铺基地一共三进卖给吴运章，易葵立写有《收据》一张给吴运章，并将1954年浦北县人民政府颁发的《土地房产所有证》交给吴运章保存。吴运章买了土地后在59号铺二、三进基地上建猪栏。1973年12月20日，易葵又以400元价格将59号铺卖给三合食品站。吴运章和三合食品站一前一后与易葵购买59号铺的基地，究竟谁的买卖行为有效？应由人民法院裁决，而被告县政府无权进行裁决，被告县政府对本案纠纷作出处理决定，属于越权行为，是无效的法律行为。二、被告县政府作出的《处理决定》适用法律错误。本案是宅基地使用权争议，应适用《中华人民共和国土地管理法》第16条和18条的规定进行调处，而被告县政府适用《中华人民共和国土地管理法》第9条和《确定土地所有权和使用权的苦于规定》第16条是错误的。三、易葵将59号铺卖给吴运章，并将《土地房产所有证》的原件交给吴运章保存，原告合法取得了59号铺宅基地的土地使用权，而被告县政府没有经过法定程序依法征收，作出《处理决定》将59号铺宅基地收归国家所有，损害了原告的合法权益，这是错误的。本案原告与第三人争议的是宅基地使用权，并非是土地所有权的争议，而被告县政府将本案作为土地所有权进行处理，是错误的。
原告吴有琪和梁月彰在起诉时向本院提供的证据有：证据1、居民身份证，证明原告的诉讼主体资格；证据2、《收据》，证明易葵收到吴运章的宅基地款150元；证据3、土地房产所有证，证明易葵收足宅基地款后已将土地房产所有证原件交给吴运章的事实；证据4、三合居委会证明材料，证明三合街59号铺是吴运章65年建的，并居住至现在；证据5、高某某、陶某某、姚某某等人的证明，证明三合街59号铺是吴运章建造的，是他的合法财产；证据6、司法办调查易某某、吴某某笔录，证明易葵于1967年将三合街59号铺基地卖给吴运章；证据7、（1989）浦行初字第19号行政判决书，证明县土地局核发的浦国用（98）090026《国有土地使用证》被法院依法撤销；证据8、浦北县食品公司申请书，证明第三人第一次申请政府确认土地权属的时间（2002年9月3日）；证据9、吴运章答辩状，证明原告针对食品公司的申请提出异议并主张使用权；证据10、浦政发（2007）17号处理决定，证明该土地收归国有，使用权由食品公司使用；证据11、行政复议申请书，证明吴有琪等人不服处理决定，申请复议的事实和理由；证据12、市政府复议决定书，证明维持浦北县人民政府的处理决定；证据13、行政诉讼，证明吴有琪向人民法院提起行政诉讼，请求撤销处理决定；证据14、行政答辩状，证明浦北县人民政府提出答辩的理由；证据15、代理意见，证明代理人在本案中的代理意见；证据16、（2007）浦行初字第12号行政判决书，证明法院依法撤销浦北县人民政府的《处理决定》；证据17、浦政发（2011）88《处理决定》，证明《处理决定》将土地所有权收归国家所有，指定使用权由食品公司使用；证据18、行政复议决定书，证明吴有琪等人不符《处理决定》要求复议撤销；证据19、浦政发（2012）22号《决定》，证明复议期间浦北县人民政府自行撤销其错误的《处理决定》；证据20、行政复议终止决定书，证明行政复议终止；证据21、浦政决字（2013）9号《处理决定》，证明浦北县人民政府对本案做第三次《处理决定》；证据22、行政复议申请书，证明吴有琪对《处理决定》不服申请复议；证据23、代理人给市复议办的函，证明第六条对本案的意见和看法；证据24、钦政复决字（2013）80号复议决定书，证明不服复议的起诉期限。
被告县政府辩称，被告县政府作出的《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，请求人民法院依法维持。
第三人食品公司述称，被告县政府作出的《处理决定》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告与易葵之间形成的是土地租赁关系而不是土地买卖关系。
第三人食品公司没有向本院提供任何证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：一、被告县政府提供的证据1、2符合证据的关联性、真实性和合法性，原告和第三人均无异议，本院采信其证明的内容；证据3不符合证据关联性，本院不予采纳；证据4、5符合证据的关联性、真实性和合法性，本院采信其证明的内容；证据6符合证据的关联性、真实性和合法性，证明了易葵将59号铺卖给三合食品组，本院予以采纳；证据7符合证据的关联性、真实性和合法性，证明了第三人食品公司一直主张争议地的权属，本院予以采信；证据8符合证据的关联性、真实性和合法性，证明了本案经调解未果，本院予以采信。二、原告提供的证据1、4、7、8、9、10、11、12、13、14、16、17、18、19、20、21、22、24符合证据的关联性、真实性和合法性，被告和第三人均没有异议，本院予以采纳；证据2不符合证据真实性，本院不予采纳；证据3符合证据的关联性、真实性和合法性，证明了59号铺原属易葵所有，吴运章保存该证原件，本院予以采信，对其证明易葵收取吴运章的购地款，因原告没有其他证据佐证，本院不予采信；证据5、6不符合证据合法性，本院不予采纳；证据15、23不符合证据关联，本院不予采纳。
经审理查明，原告吴有琪、梁月彰与第三人食品公司争议的土地位于浦北县三合镇三合街59号，面积44.50平方米，四向界至为东至街道为界、南至与食品站共墙为界、西至与食品站墙为界、北至范智仁共墙中线为界。争议地上的在1958年前原有的房屋属北通公社新村大队（现三合镇新村村委会）车大麓生产队下堂土败村的村民易葵的祖业屋（以下简称59号铺），59号铺一共有三进，现争议地为59号铺的前进的土地。1958年，政府修建三合水库，59号铺被水浸塌。1961年，三合水库破坝后，59号铺变成一块空地。1965年，吴运章征得易葵的同意，在59号铺的前进建房，用以经营裁缝生意，约定由吴运章每年支付租金给易葵，吴运章于1965年在59号铺前进建了一间房屋，在后两进建猪栏屋。后因吴运章不按期交纳租金，易葵于1973年12月21日与三合食品组签订《立写断卖铺位屋地立约》，约定以400元的价格将59号铺一共三进全部的土地卖给三合食品组。同年，三合食品组拆除59号铺后两进土地上的猪栏屋建成了办公、宿舍楼。之后，三合食品组多次动员吴运章进行搬迁，但吴运章以没有房屋居住为由拒绝搬迁，一直居住至今。1998年6月11日，三合食品站向原浦北县土地局申请对59号铺登记发证，浦北县土地局受理后认为三合食品站与易葵的土地买卖行为违法，对三合食品站进行了罚款，并于同年7月10日核发了浦国用（98）字第000026号《国有土地使用证》给三合食品站。1998年10月7日，吴运章及其儿子吴有琪向本院提起行政诉讼，要求撤销浦北县土地局颁发给三合食品站的《国有土地使用证》，本院经审理后认为浦北县土地局颁发给三合食品站的《国有土地使用证》西向界至与实际界至不符，遂判决撤销了该《国有土地使用证》。2002年9月3日，第三人食品公司向被告县政府提出申请，要求对59号铺的土地使用权进行调处，被告县政府于2007年3月6日作出浦政发（2007）17号《处理决定》，将争议地的土地所有权确为国家所有，土地使用权确为第三人食品公司使用。原告吴有琪不服，向钦州市人民政府申请行政复议，钦州市人民政府经复议维持了被告县政府的《处理决定》。原告吴有琪不服，于2007年8月7日向本院提出行政诉讼，本院于2007年10月31日作出判决，认为被告作出的《处理决定》遗漏当事人，程序违法，判决撤销了被告县政府作出的《处理决定》。被告县政府于2011年10月24日作出浦政发（2011）88号《处理决定》，将争议地的土地所有权确为国家所有，土地使用权确为第三人食品公司使用。原告吴有琪等人不服，向钦州市人民政府申请行政复议，在复议过程中，被告县政府以当事人有误于2012年3月31日自行撤销了浦政发（2011）88号《处理决定》。2013年8月21日，被告县政府作出《处理决定》，将争议地的土地所有权确为国家所有，土地使用权确为第三人食品公司使用。原告吴有琪和梁月彰不服，向钦州市人民政府申请行政复议，钦州市人民政府经复议维持了被告县政府的《处理决定》。原告吴有琪和梁月彰不服，于2014年3月4日向本院提起行政诉讼，请求本院依法撤销被告作出的《处理决定》，并责令被告县政府重新作出具体行政行为。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”，本案是浦北县内发生的个人与单位之间的土地权属纠纷，因此，被告县政府对此权属纠纷是有权进行调处的。1965年，易葵将59号铺的土地租给吴运章建房，后因吴运章不按期交租金，易葵于1973年将59号铺土地卖给三合食品组，易葵与吴运章之间的是土地租赁关系，易葵与三合食品组之间的是土地买卖关系。易葵与三合食品组的土地买卖行为虽然是违法，但是原浦北县土地局对三合食品站进行了处罚后将59号铺登记发证给三合食品站，根据1986年《自治区人民政府关于严肃处理城乡违法占地违章建房问题的通知》第四条“对买卖、租赁土地的地面建筑物的处理。……符合在城镇建房条件，承认错误服从处理，其买地、租地建的房屋，在规定的用地面积内……收取城市配套费，后允许补办准建手续，承认其房产权”及《浦北县贯彻自治区人民政府〈关于严肃处理城乡违法占地违章建房问题的通知〉的实施细则》相关的规定，三合食品站依法取得了59号铺的国有土地使用权。三合食品站是第三人食品公司的下属企业。因此，被告县政府争议地确为国家所有，由第三人食品公司使用，是正确的。被告县政府作出的〈处理决定〉认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，本院予以维持。原告的诉讼请求理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
维持被告浦北县人民政府于2013年8月21日作出浦政决字（2013）9号《浦北县人民政府关于浦北县食品有限责任公司与吴有棋等土地使用权争议的处理决定》。
案件受理费50元，由原告吴有琪、梁月彰负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区钦州市中级人民法院。
审判长 宋 军
审判员 梁斯林
审判员 陈庭辉
二〇一四年五月十五日
书记员 刘洁坤