湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）州行终字第22号
上诉人（原审原告）凤凰县沱江镇杜田村三组，住所地凤凰县沱江镇杜田村*组。
负责人杨勋付，男，该组组长。
委托代理人龙习东，男，湖南生元律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）凤凰县人民政府，住所地凤凰县沱江镇南华路14号。
法定代表人赵海峰，该县县长。
委托代理人吴先有，男，该县法制办工作人员。
委托代理人杨三洪，男，该县国土局工作人员。
原审第三人凤凰县沱江镇杜田村委会，住所地凤凰县沱江镇杜田村。
法定代表人田晓辉，男，该村主任。
委托代理人王术武，男，湖南高新律师事务所律师。
上诉人凤凰县沱江镇杜田村三组（以下简称杜田村三组）因与被上诉人凤凰县人民政府及原审第三人凤凰县沱江镇杜田村委会（以下简称杜田村委会）土地行政确认一案，不服泸溪县人民法院（2012）泸行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杜田村三组的负责人杨勋付及委托代理人龙习龙，被上诉人凤凰县人民政府的委托代理人吴先有、杨三洪，原审第三人杜田村委会的法定代表人田晓辉及委托代理人王术武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，1964年社教时期，为了方便群众，服务农民，根据凤凰县人民委员会（当时县委副书记黄勇的指示）安排，经当时工作组组长谭生云与杜田大队（即杜田村委会）领导及各生产队队长开会研究商定，使用杜田大队第三生产队（即杜田村三组）位于豆腐湾河边的土地修建大队加工厂，用于农产品加工活动，并通过让杜田大队第三生产队砍伐杜田大队位于冷水溪的树木作为占用第三生产队土地的补偿。各生产队投工投劳，由县人民委员会配备了相应的加工设备，加工厂建成后一直由杜田村委会行使管理使用权至今。期间，1988年10月杨春牛代表县广播局与杜田大队签了卖加工厂的《协议书》。付款后，杨春牛在加工厂放录像半个月之久，后因杜田村三组群众阻止，迫使杨春牛停业。2011年7月19日原告杜田村三组向被告凤凰县人民政府申请对争议的土地进行确权，凤凰县人民政府于2011年10月27日对原告杜田村三组下达了《关于杜田村委会与杜田村三组土地权属争议的处理决定》，将面积为0.7亩的杜田村加工厂土地确定给杜田村农民集体所有，由杜田村集体经济组织（村委会）管理使用。杜田村三组不服，向湘西自治州人民政府申请行政复议，州人民政府于2012年3月12日作出了维持凤凰县人民政府凤政函（2011）152号《关于杜田村委会与杜田村三组土地权属争议的处理决定》的决定。
原判认为，本案属土地权属确认纠纷，被告凤凰县人民政府作为土地权属确权的行政机关，有权根据土地的历史和管理使用情况依据法律法规作出确权的处理决定，被告凤凰县人民政府在实施具体行政行为过程中事实清楚，适用法律正确，证据确凿，未违反法定程序，未超越职权和滥用职权，处理适当。原告代理人提出“集体土地应当确权到组及被告的行政处理决定适用法律错误”的意见有悖于本案事实，并有悖于法律规定，该院不予采信，被告代理人提出“被告确权符合国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称《确权规定》）第二十条、第二十一条、二十三条之规定”意见，结合本案事实，集体土地所有权发生变更符合法律规定，该院予以采信。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告凤凰县人民政府2011年10月27日作出的《关于杜田村委会与杜田村三组土地权属争议的处理决定》，案件受理费50元，由原告凤凰县沱江镇杜田村三组负担。
上诉人杜田村三组不服原判上诉称：一、一审认定事实不全面，遗漏了以下重要事实：1、1964年社教时期，上诉人所有的0.7亩土地被用于建村加工厂，虽然上诉人得到了砍树补偿，但土地权属是否就此变动没有任何文字根据记载，证人证明一是没有核减上诉人的公粮，二是没有依照规定为上诉人另行调换土地，对此，原审判没有正面认定。2、原判认定第三人杜田村委会对“争议土地行使管理使用权至今”错误。从土地承包以来，加工厂就于1981至1982年承包给私人滕树云，尤其是1988年10月时，第三人企图卖掉加工厂，至此可见，早在1981年，加工厂就经失去了存在的意义。3、本案争议的土地权属是清楚的，历史上就属于上诉人所有，处于上诉人的地界范围内，之所以产生争议，是由于被上诉人下属的土地管理行政部门越权将争议地确权给第三人而引起。上诉人是为了维护自己的土地所有权才申请被上诉人确权的，对这一客观过程，一审未予认定。二、处理决定及复议决定没有法律依据，且不符合我湘西自治州土地改革的实际情况。1、我州自土地改革以来的，农民土地集体所有的基本形式是生产队为基础的所有制形式，全州各县都未打破村民小组（原生产队）界线，这就是土地、生产资料等“四固定”时期确立的所谓“三级所有（人民公社、大队、生产队）、队为基础”的农民集体所有制纲要。杜田村（大队）的土地以村名义所有的土地并不存在，均已确定给下属的各生产队（小组）所有，没有理由独自将加工厂土地确定为村集体所有。2、2001年11月9日国务院《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》第二条（一）项明确要求：“凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界限，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。”“对于已经打破了村民小组农民集体土地界线的地区，应本着尊重历史，承认现实的原则，对这部分承认现状，明确由村农民集体所有。”3、处理决定适用国土资源部《确权规定》第二十条、二十一条、二十三条错误。首先，杜田村三组从属于杜田村，杜田加工厂土地的使用应视为杜田村各小组同时在使用，故不适用《确权规定》第二十条。其次，杜田村与杜田村三组是有从属关系的农民集体，不是两个互不关联的农民集体，不能适用《确权规定》第二十一条。第三，《确权规定》第二十三条第二款2项确立的条件共两项，即经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意为一项，并进行适当的土地调整或经过一定的补偿的为一项，必须两项同时具备，本案未看到被告出示“县、乡（公社）、村（大队）批准或同意”的公文，故处理决定适用《若干规定》第二十三条错误。综上，凤凰县人民政府处理决定及州人民政府复议决定认定事实有偏差，适用法律错误，原审作出维持判决应予撤销，请二审依法撤销一审判决，撤销凤凰县人民政府凤政函（2011）152号《土地权属争议的处理决定》以及湘西州人民政府州复决定（2012）3号行政复议决定。
被上诉人凤凰县人民政府答辩称：一、一审认定事实清楚、全面，上诉人的上诉理由与事实不成立。1、1964年社教时期，使用杜田大队第三生产队的土地修建大队加工厂，加工厂建成后一直由杜田村委会（原杜田大队）行使管理使用权至今。加工厂占地面积仅为558平方米，同上诉人当土地总面积103亩来讲，仅占0.8%，对上诉人的口粮没有根本性的影响，砍伐杜田大队的树木作为建厂占地口粮补偿的调整方式并不违规。故上诉人称砍伐树木是补偿口粮，不是用置换土地形式进行调换，进而主张争议地归其所有站不住脚。即便是作为对其口粮补偿，也可认定是土地调整的一种方式，且该争议地并未改变集体所有的土地性质。根据《确权规定》第二十条第二款第二项之规定：“根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。（二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的”，即土地权属已变更为第三人所有。2、第三人1988年10月与杨春牛签协议卖加工厂，1981年至1982年将加工厂承包给私人的事实都是村委会与个人之间的关系，并不是村与组之间的承包关系，这证明了1964年至1988年这24年间都是由杜田村集体经济组织管理使用加工厂，而不是上诉人管理，上诉人当时只是阻止买卖，而不是主张所有权。3、土地行政管理部门是县政府的直属工作部门，代表县政府进行土地管理，况且，处理决定是县政府作出的，符合《土地管理法》规定，并不是县政府的直属工作部门越权，而是县政府依法履行法定职责。二、一审判认定符合历史和现实事实。“三级所有，队为基础”，三级所有都是集体所有制形式。土地在使用过程中，其所有权和管理权是可以发生变更的。本案加工厂是村集体经济组织承办的公益企业，其厂房占用地一直由杜田村农民集体经济组织管理使用，这也符合国务院《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》的精神。三、处理决定法律依据充分，法律适用正确，程序合法，应予维持。1、在当时县委副书记黄勇的指示下，派谭云生工作组长在杜田村兴办加工厂，符合《确权规定》第二十三条第一款第二项规定的经县乡村批准或同意的情形。2、自1988年上诉人部分村民阻止杨春牛在争议地（加工厂）放录像至上诉人请求确权申请时已有20多年，这20多年间，争议地仍由杜田村委会行使管理使用权，即自1964年至今，争议地一直由杜田村委会行使管理使用权，故被上诉人适用《确权规定》第二十一条之规定正确。综上，杜田村用上诉人土地修建加工厂是为了全村公利益，并且已对上诉人进行了适当补偿。自加工厂建成后一直是由杜田村集体经济组织行使管理使用权达40多年。按照尊重历史，面对现实的原则，被上诉人作出的处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审判决正确，请求维持原判。
原审第三人杜田村委会述称：一、上诉人提起本案的上诉及上诉案件的受理，已经超过法定上诉期限，请求二审依法驳回上诉人的上诉。上诉人于2012年11月27日递交上诉状，并收到诉讼费（缴费）通知书，但上诉人缴费凭证注明的日期是2014年3月5日，超过缴费通知书所限定的缴费期限，应视为当事人自动撤诉。二、一审法院判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。综上，请二审依法裁定驳回上诉人的上诉。
当事人在二审中没有提交新的证据。
本院二审查明的事实与一审认定的事实一致。
本院认为，本案的争议焦点是被诉处理决定的事实是否清楚，适用法律是否正确。
关于争议焦点一，事实问题。被上诉人与原审第三人对一审判决认定的事实无异议，上诉人认为一审判决遗漏了三个法律事实。1、上诉人提出1964年土地上建加工厂后，土地权属是否发生易动没有任何文字记载，没有核减上诉人的公粮，没有另行调换土地的事实原审没有正面认定。上诉人的主张即“没有核减公粮”与“没有调换土地”其实质为否定“核减公粮”与“调换土地”的事实，一审判决并未认定“核减公粮”与“调换土地”的事实，与上诉人的主张并不矛盾，对该事实未进行叙述并不影响案件的处理，不属于遗漏重要的法律事实，上诉人认为遗漏法律事实的意见，本院不予采纳。2、上诉人认为原判认定“杜田村委会对争议地行使管理权使用至今”错误，其理由是土地承包以来，加工厂于1981年至1982年承包给私人，并在1988年10月准备卖掉，因此，早在1981年加工厂就失去存在的意义。村加工厂承包给他人或准备卖掉，都是原审第三人对加工厂行使所有权的行为，足以认定原审第三人对争议地行使管理使用权的事实。上诉人以加工厂失去存在的意义为由否认原审第三人行使管理使用权的事实的意见，本院不予采纳。3、关于权属争议发生的原因与过程，一审已概括叙述。上诉人提出一审未予认定的理由不成立。综上，一审认定事实清楚，上诉人的上诉理由不成立。
关于争议焦点二，法律适用问题。上诉人与原审第三人对争议地均提供不出土地所有权属证书，双方的争议属于土地所有权权属争议。1、我国土地管理法第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。因此，本案将争议地确定为村农民集体所有符合法律规定。2、本案土地争议双方虽然在行政区划及管理上有从属性，但仍属两个相对独立的集体，村加工厂系村农民集体所有，由杜田村委会而不是各小组行使所有权，因此，对加工厂所占用土地的使用主体应为杜田村委会而不是所属的各小组，《确权规定》第二十一条并未对具有从属关系的集体作出例外规定。争议土地在1964年前属于杜田村三组当事人无异议，1964年之后，有证人证言证明1964年社教时，根据当时县委领导指示，经乡（公社）、村（大队）、组（生产队）同意，将争议地用于修建村加工厂，并给予了杜田村三组一定的补偿（砍伐大队的树木）。《若干规定》第二十三条并未规定批准的具体形式，上诉人认为本案无批准公文因而适用《若干规定》第二十三条错误的理由不能成立。此后，争议地作为村加工厂用地一直由杜田村委会管理使用至今。前述经县、乡、村批准同意占用杜田村三组土地兴办村加工厂，并给予杜田村三组一定补偿，加工厂一直由村委会管理使用的事实，符合《确权规定》第二十条规定的“集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的”情形，第二十一条规定的“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的”情形，第二十三条规定的“经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的”情形，因此，被上诉人根据《确权规定》第二十条、第二十一条、第二十三条规定作出处理决定，适用法律正确。上诉人认为处理决定适用法律错误的意见，理由不成立，本院不予采纳。另，上诉人经本院准许缓期交纳了上诉费，故本案不按自动撤诉处理。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人凤凰县沱江镇杜田村三组负担。
本判决为终审判判决。
审 判 长 覃繁荣
审 判 员 龙声波
代理审判员 田玉莲
二〇一四年五月五日
代理书记员 胡贻江
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；