辽宁省大连市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）大行终字第11号
上诉人（一审被告）：大连保税区规划和土地房屋局，住所地大连保税区管委会综合服务楼。
法定代表人：孙军，局长。
委托代理人：唐鹏林，辽宁锦连律师事务所律师。
委托代理人：王飞，辽宁锦连律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：李德政。
委托代理人：程波，北京京平律师事务所律师。
一审第三人：大连保税区二十里堡街道办事处，住所地大连市金州区二十里堡镇二十里村。
法定代表人：曹佃文，主任。
委托代理人：刘聪。
上诉人大连保税区规划和土地房屋局（以下简称保税区规土局）因行政裁决申请不予受理一案，不服大连市金州区人民法院（2014）金行初字第20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2015年1月22日公开开庭审理了本案。上诉人保税区规土局的委托代理人唐鹏林、王飞，被上诉人李德政及委托代理人程波，第三人大连保税区二十里堡街道办事处（以下简称二十里堡街道）的委托代理人刘聪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
保税区规土局于2014年1月28日作出《不予受理通知书》（以下简称被诉决定），保税区规土局认为，因案涉土地仍为集体土地，未征为国有土地，故申请人李德政所称与被申请人二十里堡街道的补偿纠纷，不属于城市房屋拆迁补偿争议，不能适用《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定进行房屋拆迁行政裁决。决定对申请人房屋拆迁行政裁决申请依法不予受理。
一审法院审理查明：2001年11月1日，李德政与大连市金州区二十里堡镇刘家店村民委员会（现改为大连保税区二十里堡街道三房身村民委员会，以下简称三房身村委会）签订了《土地租赁合同》。租期自2001年11月1日至2011年11月30日止，租金10000元，现双方租赁合同已终止。2010年3月1日，大连保税区管理委员会下发《大连汽车物流城二十里堡辖区房屋拆迁安置补偿实施办法》（大保管发（2010）13号）文件，确定二十里堡街道为拆迁人，保税区规土局为房屋拆迁的管理部门，其中第十条规定：“拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决”。2011年5月10日，保税区规土局下发了《拆迁公告》（大保规拆告字（2011）8号）。2012年8月15日，李德政与第三人二十里堡街道达不成拆迁补偿安置协议，向大连保税区管理委员会申请行政复议，2012年9月28日复议机关作出大保行复决字（2012）第2号《行政复议决定书》，该复议决定书认为，复议申请人应当选择房屋拆迁裁决、政府协调和裁决、民事诉讼等程序解决。对于申请人是否属于被拆迁人，是否为被补偿安置对象，是否需要给予补偿安置等实体问题，不属于行政复议的范围。2014年1月8日，李德政以与二十里堡街道达不成拆迁补偿安置协议为由，向保税区规土局申请行政裁决。保税区规土局经审查认为，案涉土地仍为集体，未征为国有土地，故李德政所称与二十里堡街道的补偿纠纷，不属于城市房屋拆迁补偿争议，不能适用《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定进行房屋拆迁行政裁决，作出不予受理决定。李德政不服，向大连保税区管理委员会申请行政复议，大连保税区管理委员会于2014年4月4日作出大保行复决字（2014）第1号《行政复议决定书》，维持了保税区规土局作出的《不予受理通知书》。另查，辽宁省大连市中级人民法院作出的（2013）大民二终字第1172号民事判决，确认案涉土地尚未征为国有，仍是集体土地。李德政与三房身村民委员会土地租赁合同已终止。再查，本案审理过程中，就案涉范围内的建设项目，双方未提供取得拆迁许可证的证据。
一审法院判决认为，李德政与第三人二十里堡街道因李德政经营的大连市金州区二十里堡镇方正养殖场拆迁补偿安置事宜未达成协议，向保税区规土局申请行政裁决。保税区规土局以三房身村民委员会所出租的案涉土地，至李德政申请裁决日止仍系集体土地，未被征为国有土地为由，作出被诉决定。李德政认为被诉决定，违背了《大连市征收集体土地程序》的相关规定，有悖大连保税区管理委员会制定的《大连汽车物流城二十里堡辖区房屋拆迁安置补偿实施办法》的规定。且大连保税区管理委员会作出的大保行复决字（2012）第2号行政复议决定书也认为：“如果申请人与被申请人（拆迁人）大连保税区二十里堡街道办事处达不成拆迁补偿安置协议，应按照规定进行房屋拆迁行政裁决”。鉴于一，李德政在本案审理中，未能提供保税区规土局作出的被诉决定违背法律、法规的相关证据；二，2011年1月21日国务院颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》后，《城市房屋拆迁管理条例》已同时废止。除已取得拆迁许可证的项目继续沿用原有规定办理外，不能再继续适用；三，《大连市征收集体土地程序》第二十一条第一款规定“当事人对征地补偿、安置方案有争议的，按国家和省有关规定执行，申请协调和裁决”。但该规章的第二条明确规定，“本程序所称征收集体土地，是指国家为公共利益的需要依照法律规定的权限和程序，依法给予农村村民委员会或村集体经济组织及农民补偿，将农民集体所有土地征为国有土地的行为。”根据上述理由，李德政要求确认保税区规土局作出的被诉决定违法的请求，没有法律依据。因行政复议机关关于“达不成拆迁补偿安置协议，应按照规定进行房屋拆迁行政裁决”的审查意见对司法审查没有必然的约束力，不能作为行政审判的依据。李德政据此申请裁决，事实理由与法律依据不足，不予支持。但被诉决定援引已废止的《城市房屋拆迁管理条例》，属于适用法律、法规错误，依法应予撤销并应重新作出具体行政行为。李德政的其他诉讼请求，可待行政机关作出新的具体行政行为后另行主张权利，本案不宜一并审理。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项2目之规定，判决：一、撤销被告大连保税区规划和土地房屋局于2014年1月28日作出的《不予受理通知书》的具体行政行为；二、责令被告大连保税区规划和土地房屋局对原告李德政的申请重新作出具体行政行为。诉讼费50元，由被告大连保税区规划和土地房屋局负担。
保税区规土局不服，上诉至本院。主要理由：1、被上诉人的申请不属于城市房屋拆迁补偿争议，不能适用《城市房屋拆迁管理条例》及其规程的规定进行房屋拆迁行政裁决，被诉决定适用法律准确，法律依据充分。2011年1月21日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施后，《城市房屋拆迁管理条例》同时废止，但对于新条例实施前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，可以继续沿用原有的规定办理。2、根据已生效的大连市中级人民法院（2013）大民二终字第1172号民事判决，案涉土地属于三房身村委会集体土地，尚未办理国有土地手续。上诉人虽于2011年5月10日下发了《拆迁公告》，但并未组织实施集体土地征收行为，案涉土地性质至今仍为集体。故上诉人作出的不予受理的决定符合法律规定，请求二审法院撤销一审判决，维持上诉人作出的被诉决定，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人李德政答辩认为，本案应当适用《土地管理法》以及《大连市征收集体土地程序》作为审理本案的法律依据。一审判决结果正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
一审第三人二十里堡街道陈述认为，同意上诉人的上诉请求，第三人是案涉土地的拆迁人，案涉土地系集体土地，尚未办理国有土地征收手续，故上诉人以城市房屋拆迁管理条例、城市房屋拆迁行政裁决工作规程作出的被诉通知正确。
保税区规土局向一审法院提供证据：1.一组证据，《裁决申请》及附件，附件包括身份证、《拆迁公告》、营业执照、纳税登记证、《土地租赁合同》的复印件；2.《不予受理通知书》；3.大连保税区管理委员会（大保行复决字（2014）第1号）《行政复议决定书》；4.辽宁省大连市中级人民法院（2013）大民二终字第1172号民事判决书。
李德政向一审法院提供证据：1.《行政复议决定书》（大保行复决字（2012）第2号）；2.《不予受理通知书》；3.《行政复议决定书》（大保行复决字（2014）第1号）；4.《土地租赁合同》；5.《拆迁公告》；6.大连市金州区人民法院（2012）金民初字第1695号民事判决书；7.《大连汽车物流城二十里堡辖区房屋拆迁安置补偿实施办法》（大保管发（2010）13号）；8.《大连汽车物流城二十里堡辖区房屋拆迁安置补偿实施方案》的通知（大保管发（2010）12号）。9.《大连汽车物流城二十里堡辖区被征地补偿实施方案》。
一审法院经审查认为，除李德政、保税区规土局提交的《不予受理通知书》，双方提供的其他证据，证据来源合法，与本案有关联性，能够反映本案的待证事实，均予以采信。
上述证据均随案移送至本院。经本院审查，一审法院对证据的认证意见正确，本院予以确认。
根据上述合法有效的证据，本院确认的事实与一审法院判决认定的基本事实一致。
本院认为，大连市保税区管委会为了做好大连汽车物流城二十里堡辖区的拆迁补偿安置工作，维护拆迁当事人的合法权益，下发了《大连汽车物流城二十里堡辖区房屋拆迁安置补偿实施办法》，该《办法》的适用范围是大连汽车物流城二十里堡辖区土地上实施房屋拆迁及补偿安置，其确定了二十里堡街道办事处为拆迁人，保税区规土局为房屋拆迁监督管理部门。从《办法》的内容可以看出，其是大连保税区管委会对该地区拆迁管理、补偿、安置工作的规范性文件，对该地区的动迁、补偿安置工作具有规范、指导作用。根据该文件，保税区规土局下发了《拆迁公告》，拆迁范围涉及李德政承租土地及地上附着物。
《办法》第十条规定：“拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”故，因被上诉人李德政与拆迁人二十里堡街道未能达成拆迁补偿安置协议，根据《办法》的规定，被上诉人李德政有权向房屋拆迁管理部门的保税区规土局申请裁决，上诉人应予受理。上诉人保税区规土局上诉称被诉决定适用法律正确，依据不足。一审法院判决撤销被诉决定正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人大连保税区规划和土地房屋局负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 隋广洲
审 判 员 苍 琦
代理审判员 李 健
二〇一五年二月六日
书 记 员 刘婉余