贵州省独山县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）独行初字第18号
原告黔东南州鸿森广告策划有限公司，地址：贵州省凯里市学院路与环城路交汇处，组织机构代码：77058875-2。
法定代表人周长万，系该公司总经理。
委托代理人潘赤兵，系贵州贵达律师事务所律师。
委托代理人龙武，系贵州贵达律师事务所律师。
被告都匀市城市管理局，地址：都匀市剑江中路江城9楼，组织机构代码：77055625-9。
法定代表人徐洪武，男，系该局局长。
委托出庭负责人王志刚，男，系该局副局长。
委托代理人胡楠，系贵州行者律师事务所律师。
2014年6月16日原告黔东南州鸿森广告策划有限公司（以下简称原告）向被告都匀市城市管理局（以下简称被告）申请户外广告牌的设置，被告到2015年1月6日才以《关于黔东南州鸿森广告策划有限公司申请设立户外广告的批复》（匀城管复[2015]2号）回复原告申请。原告认为被告超时作出的许可存在限制原告权利的条款，加重了原告的义务，侵犯了原告的财产权，为此原告向本院提起行政诉讼，本院于2015年6月2日受理后，于同月5日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书，本院依法组成合议庭，于2015年6月24日公开开庭审理了本案，原告之法定代表人周长万，委托代理人潘赤兵、龙武，被告之委托出庭负责人王志刚、委托代理人胡楠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告都匀市城市管理局于2015年1月6日作出匀城管复[2015]2号关于黔东南州鸿森广告策划有限公司申请设立户外广告的批复，批复如下：1、原则同意，由你公司出资在贵新高速都匀北站出入口都匀东方机床厂河对面乡村便道上设置单立柱双面广告牌，但广告牌的尺寸与样式必须与周边环境相协调，不得影响景观视线，同时每年拿出3各（原文如此）月时间用于公益广告。2、按照惯例，缴纳相应设置费用，使用期为3年，期满后政府全权收回。原告认为被告的批复侵害了其合法权益，在法定期限内向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的批复。
原告诉称，原告欲在贵新高速都匀北出入口都匀东方机床厂河对面乡村便道的一处农用土地上设置一座大型户外广告牌，并与村委会及茶园村一组村民签订了《土地租用协议》，按规定向市规划局申请办理设置户外广告牌的相关规划手续，市规划局批准后，2014年6月16日原告向被告递交了广告牌设置所需的相关材料，申请设置广告牌，被告工作人员王楠签收了相关材料，被告收到申请材料后，一直未作任何书面回答。2015年1月6日被告才以《关于黔东南州鸿森广告策划有限公司申请设立户外广告的批复》（匀城管复[2015]2号）回复原告，但却在回复第一条中要求原告“每年拿出3各（原文如此）月的时间用于公益广告”，第二条中要求原告“按照惯例规定，缴纳相应设置费用，使用期为3年，期满后政府全权收回。”原告认为，被告的答复行为侵犯了原告的权利：1、被告不在规定的期限内作出受理或不受理的决定答复原告，是典型的行政违法行为，根据《贵州省人民政府关于提高行政效能的若干规定》第一条第（四）项关于“超时默认”的规定，原告应已视为取得有效的行政许可进行广告牌的设置。2、被告在超时作出的行政许可中，存在限制原告权利的条款，加重了原告的义务。同时随意处置原告的财产，为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求判决撤销被告的批复。
原告在举证期限内向法庭提交如下证据：
1、《都匀市城乡规划局关于黔东南州鸿森广告策划公司申请设立户外广告牌的回函》（匀市规函[2014]075号）。内容为：原则同意原告在贵新高速都匀北站出入口都匀东方机床厂河对面乡村便道上设立户外广告牌，广告牌具体尺寸样式得城管局审批后方可实施。拟证明原告申请设立户外广告牌已获得规划部门批准。
2、2014年6月12日都匀市建筑工程质量安全监督站《情况说明》。内容为：原告设立户外广告牌的设计单位和施工单位的资质有效。原告在基础施工和主体施工中，提前通知质监站和城管局，以便安排人员到现场进行实体监督。拟证明原告聘请的设计单位和施工单位均已取得都匀市建筑工程质量安全监督站的认可。
3、2014年8月12日《关于要求派员到现场查验开挖完毕的广告牌基础的施工情况报告》。拟证明原告在广告牌设置过程中一直注意安全生产并及时与有关职能部门沟通提请监督。
4、土地租用协议。拟证明原告通过此协议，已获得土地使用权。
5、2014年6月16日原告广告牌设置申请材料签收单。收到：（1）都匀市城市管理工作委员会户外广告门头招牌设置联合审批表；（2）申请报都匀市建设局；（3）情况说明：都匀市建筑工程质量安全监督出具；（4）本公司资质一套；（5）都匀市城乡规划局红头批复文件；（6）本公司与设置场地村民签订的租赁合同。被告单位广告科工作人员王楠签收。拟证明向被告提出申请，并提交相关申请材料。
6、《关于黔东南州鸿森广告策划有限公司申请设立户外广告的批复》（匀城管复[2015]2号）。拟证明被告1、未在规定的时限内作出行政决定；2、作出的行政决定侵犯了原告的合法权利。
7、广告牌实景图。拟证明原告所设广告牌座落在已取得使用权的土地上。
原告代理人的代理意见为：1、被告作出行政许可后，违反法律规定，设置限制性条款，侵犯原告的合法权益。2、原告未收到被告方的任何书面的告知材料。3、多元化的投入，不是收费的理由。3、被告存在超时默许的情况。
被告辩称，1、答辩人具有户外广告的设置审批权。2、因原告广告牌发布权未经过招标、拍卖等公平竞争获得，故其提供部分的时间发布公益广告，是符合法律规定。3、审批程序合法，该广告设置权是通过召开都匀市第2次联席会议讨论决定的，出席会议的单位有：市政府办、市城管局、市住建局、市国土局、市财政局、市交通局、市市场监督管理局、市消防大队、市国资公司等部门，而不是答辩人一家单位单方决定。答辩人于2014年12月26日提交都匀市城市管理工作委员会讨论，到2015年1月6日作出正式批复，仅仅用12天，是在法定期限完成行政审批许可工作。4、本案不存在“超时默认”，因原告提交申请材料时，缺少“土地租赁协议”，故答辩人无法审批。综上，由于原告的广告设置发布权系无偿获得，而其不愿承担发布公益广告的责任，答辩人同意撤销匀城管复（2015）2号批复，同时，撤销给原告的广告设置发布权。
被告在法定期限内向本院提交如下证据：
1、国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条。内容为：“在城市中设置户外广告、标语牌、画廊、橱窗等，应当内容健康、外形美观，并定期维修、油饰或者拆除。大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。”拟证明被告主体资格的合法性。
2、《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》第四条。内容为：“各级人民政府应当将城市市容和环境卫生事业纳入国民经济和社会发展计划，建立健全多元化投入机制，完善城市市容和环境卫生设施，提供城市市容和环境卫生公共服务。”拟证明因引入多元化管理，被告审批广告设置时要求发布公益广告的合法性。
3、申请材料签收单、土地租赁合同。拟证明原告在2014年6月16日提交申请材料时，没有土地租赁协议。因为土地租赁协议原告是2014年8月6日才签订的。
4、2014年12月26日匀城管委议（2015）02号会议纪要。内容为：2014年12月26日上午，副市长罗来华主持召开市城管委2014年第2次联席会议，参加会议的单位有：市政府办、市城管局、市住建局、市国土局、市财政局、市交通局、市市场监督管理局、市消防大队、市国资公司等部门。《纪要》第九条关于黔东南州鸿森广告策划有限公司申请设立户外广告的事宜，（一）该公司出资在贵新高速都匀北站出入口都匀东方机床厂河对面乡村便道上设置单立柱双面广告牌，但广告牌的尺寸与样式必须与周边环境相协调，不得影响景观视线；（二）该公司与市城管局签订设置协议，按照管理规定，缴纳相应设置费用，使用期为3年，期满后政府全权收回。拟证明广告设置许可由多家部门审批通过，不是城管局的单方行为。
5、收费许可证副本及《城市道路占用挖掘收费管理办法》。拟证明被告收取设置费用的合法性。
被告代理人的代理意见为：1、被告的主体资格合法。2、《批复》中增加公益广告条款有法可依。《行政许可法》第十二条第（二）项规定：“有限自然资源开发利用，公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项，”户外广告设置发布权属于公共资源，依照法律该资源应当通过招标、拍卖等公平竞争获得。而本案而言，原告的户外广告设置权系无偿直接取得。依据《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》第四条的规定：“引入多元化投入机制”，同意将该广告牌设置给原告是引入多元化机制，以政府少投入方式，发布公益广告，达到完善城市市容的目的，故每年责令其拿出3个月时间用于公益广告的发布是有法律依据的。3、被告依据国务院1993年（410）号文件向贵州省物价局申请收费，经贵州省物价行政许可享有收费权。4、原告申请材料不全，有过错，不适用“超时默认”的规定。（1）2014年6月16日原告向被告提出申请，但缺少《土地租赁协议》，直到2014年12月26日前几天才将“2014年8月6日签订的《土地租赁协议》”提交给被告。（2）原告提交的《土地租赁协议》存在重大瑕疵，协议书主体错误，协议的乙方是“都匀市龙江铺社区沙堡铺茶园村一组”，最后落款乙方却是“文占发、陈克梅”。（3）该协议书违反《农村土地承包经营权流转管理办法》第三条规定，将农业用地改为商业用地，改变土地的性质。（4）依据《农村土地承包法》第三十七条，集体土地的发包方不应该是村委会，而应该是当地的政府，故该协议违法。综上，原告通过诉讼的方式请求撤销整个批复。批复中涵盖有广告设置许可权，原告一并提出撤销，被告同意撤销整个批复。请原告自行撤除设置在乡村便道上的广告设施，恢复土地原状。
经庭审质证，原告对被告提供的第1、2号证据的真实性无异议，对关联性有异议；对第3号证据的真实性无异议，对4号证据的真实性、关联性无异议，但认为是内部决定，与实体决策无关，对5号证据的真实性无异议，对关联性有异议。
被告对原告提供的第1、2号证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对3号证据的真实性有异议；对4号证据的真实性有异议；对5号证据认为部分不真实，认为由于工作人员的疏忽，原告未提交土地租赁协议。对6号证据的真实性、关联性无异议，对原告的证明目的有异议；对7号证据的真实性无异议，对合法性有异议。
经庭审举证、质证，本院对上述证据作如下确认：
1、国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条：在城市中设置户外广告、标语牌、画廊、橱窗等，应当内容健康、外形美观，并定期维修、油饰或者拆除。大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。说明设置户外广告，需经被告许可，被告具有主体资格，本院予以认定。
2、《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》第四条：“各级人民政府应当将城市市容和环境卫生事业纳入国民经济和社会发展计划，建立健全多元化投入机制，完善城市市容和环境卫生设施，提供城市市容和环境卫生公共服务。”被告拟证明因引入多元化投入机制，所以被告在审批广告设置权时要求原告每年用3个月的时间发布公益广告是合法的，本院认为，该规定的意思是，鼓励多方投资城市市容和环境卫生设施，与被告的证明目的无关联性。
3、申请材料签收单、土地租赁合同。被告拟证明2014年6月16日原告交材料时未交土地租赁协议，因为土地租赁协议是2014年8月6日签订的，说明交申请材料时缺少材料。原告拟证明交材料时手续齐备。本院认为，原告交材料时被告广告科工作人员王楠清点无误后签收。如果申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或5日内一次性告知原告需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。故对被告的证明目的不予认定，对原告的证明目的予以认定。
4、2014年12月26日匀城管委议（2015）02号会议纪要。被告拟证明广告设置许可由多家部门审批通过，不是被告的单方行为。本院认为法规规定大型户外广告的设置，须经被告许可，并未规定多家联合许可的形式，故对被告的证明目的不予认定。
5、收费许可证及《城市道路占用挖掘收费管理办法》，被告拟证明其收费具有合法性。本院认为：《城市道路占用挖掘收费管理办法》，针对的是占用或挖掘城市道路应缴纳相关费用，而本案原告广告牌是占用规划以外的乡村便道，不属此规定的调整范围。同时被告提供的收费许可证上涉及广告收费的仅有二项，即占用设施设立广告和占路灯杆设广告，原告的广告设置不在这二项的范围内，均无关联性，故对被告的证明目的不予认定。
6、《都匀市城乡规划局关于黔东南州鸿森广告策划有限公司申请设立户外广告牌的回函》（匀市规函[2014]075号）。说明原告申请设立户外广告牌已获得规划部门批准，本院予以认定。
7、2014年6月12日都匀市建筑工程质量安全监督站《情况说明》。内容为：原告设立户外广告牌的设计单位和施工单位资质有效。在基础施工和主体施工中，提前通知质监站和城管局，以便派员到场监督，与本案有关联性，本院予以认定。
8、《关于黔东南州鸿森广告策划有限公司申请设立户外广告的批复》（匀城管复[2015]2号），这是被告作出的行政行为，是引发本案诉讼的依据。
9、广告实景图照片1张。说明原告已设立广告牌，本院予以认定。
经审理查明，2014年6月16日原告向被告申请在贵新高速都匀北站出入口都匀东方机床厂河对面乡村便道上设置单立柱双面广告牌，同时递交了相关申请材料，被告广告科工作人员王楠签收了相关材料。2015年1月6日被告作出匀城管复（2015）2号文件，《关于黔东南州鸿森广告策划有限公司申请设立户外广告的批复》，批复内容为：1、原则同意，由你公司出资在贵新高速都匀北站出入口都匀东方机床厂河对面乡村便道上设置单立柱双面广告牌，但广告牌的尺寸与样式必须与周边环境相协调，不得影响景观视线，同时每年拿出3各（原文如此）月时间用于公益广告。2、按照惯例，缴纳相应设置费用，使用期为3年，期满后政府全权收回。原告认为被告虽然批复准予原告设立户外广告，但被告是超期许可，应视为超时默认。另外，被告要求自己每年拿出3各（个）月的时间发布公益广告，于法无据。同时按惯例规定缴纳相应的设置费用，期满政府全权收回，侵犯原告的财产权，原告依法提起诉讼，要求依法撤销原告的批复。
另查明，原告的广告牌已设立完毕。
本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项之规定“有限自然资源开发利用公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”，公共资源包括各种市政设施、道路交通、航空航线、无线电频率等。要获取这些公共资源，依法应当进行招标或拍卖。本案中，原告是在乡村便道上设置广告牌，乡村便道显然不属公共资源，同时《都匀市户外广告管理办法》和《都匀市市区户外广告设置暂行规定》未规定户外广告的设置权须经过招标、拍卖取得。故被告辩称原告户外广告设置权的取得系无偿取得，未经过招标拍卖，就应当每年拿出3个月的时间发布公益广告，这一辩解于法无据。另外，被告依据《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》第四条第（一）项“各级人民政府应当将城市市容和环境卫生事业纳入国民经济和社会发展计划，建立健全多元化投入机制，完善城市市容和环境卫生设施，提供城市市容和环境卫生公共服务”的规定辩解，“引入多元化投入机制”就是要求每年拿出一定的时间发布公益广告，本院认为这是被告对地方性法规的曲解。被告在《批复》中要求原告“按照惯例规定，缴纳相应设置费用”，说明被告收费很随意和任性、在庭审中出示的“收费许可证”与收费依据《城市道路占用挖掘收费管理办法》，本案原告广告牌设置在乡村便道上，而非城市道路，依此规定收取广告设置费于法无据，同时，《批复》规定“期满后政府全权收回”，本院认为这一规定没有法律规定同时侵犯了原告合法的财产权，被告代理人认为原告的《土地租赁协议》，违反法律规定，本院认为该协议与土地承包者签订，同时发包者村民委员会盖章认可，此协议形式上符合法律规定，内容上也未侵害国家集体和他人的合法权益，应予认定。原告于2014年6月16日向被告递交设置户外广告牌的申请和相关材料，依照《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（四）项规定，被告认为申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或在5日内一次性告知原告需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。”同时《中华人民在共和国许可法》第四十二条第（一）项规定“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定。20日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长10日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律法规另有规定的，依照其规定。”本院认为，被告工作人员在收到原告申请材料后，发现缺少材料后，至迟在5日内告知原告本案无证据证实被告在2014年6月16日受理了原告申请，依《中华人民在共和国行政许可法》规定，被告应在2014年7月16日前作出行政许可。被告以原告《土地租赁协议》是2014年8月6日才签订的为由进行抗辩，原告称是签订时日期写错。本院认为即使是2014年8月6日才签订协议，被告也应在2014年9月16日前予以认定，但被告到2015年1月6日才作出批复，显然违反法律规定，依据《贵州省人民政府关于提高行政效能的若干规定》第一条第（四）项规定“受理事项非因法定事由超过法定时限未办结的，除涉及国家安全、社会公共安全事项外，实行‘超时默认’，一律视为申请人已经取得行政许可了并办理有关手续”。被告无法定事由，超期近半年才予以批复，故应视为“超时默认”。
综上所述，被告作出的批复，无法律依据擅自设定附加条件，无依据收取广告设置费以及期满后广告牌所有权归国有于法无据，应予撤销。被告代理人其主体适格的代理意见本本院予以采纳，被告代理人的其他意见本院不予采纳。原告代理人1、被告作出行政许可后，违反法律规定，设置限制性条款，侵犯原告的合法权益。2、原告未收到被告方的任何书面的告知材料。3、多元化的投入，不是收费的理由。4、被告存在超时默许的情况的代理意见，本院予以采纳。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
撤销被告都匀市城市管理局2015年1月6日作出的匀城管复（2015）2号文件《关于黔东南州鸿森广告策划有限公司申请设立户外广告的批复》。
案件受理费50元，由被告都匀市城管局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黔南州中级人民法院。
审 判 长 彭德荣
审 判 员 孔祥明
人民陪审员 龙必祥
二〇一五年七月十日
书 记 员 陆盛姗
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政许可法》
第十二条下列事项可以设定行政许可：
（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；
（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；
（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；
（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；
（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；
（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。
《中华人民共和国行政许可法》
第四十二条除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。
依照本法第二十六条的规定，行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人。
《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》
第四条各级人民政府应当将城市市容和环境卫生事业纳入国民经济和社会发展计划，建立健全多元化投入机制，完善城市市容和环境卫生设施，提供城市市容和环境卫生公共服务。
鼓励和支持城市市容和环境卫生的科学技术研究、推广先进实用技术，提高市容环境卫生水平。
鼓励和支持单位和个人兴办城市市容和环境卫生服务企业，逐步实现城市市容和环境卫生服务产业市场化。
《城市市容和环境卫生管理条例》
第十一条在城市中设置户外广告、标语牌、画廊、橱窗等，应当内容健康、外形美观，并定期维修、油饰或者拆除。
大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。