山东省章丘市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）章行初字第9号
原告刘淑美，女，1930年3月24日出生，汉族，居民，住章丘市，系周立栋之母。
原告王庆芳，女，1946年1月15日出生，汉族，居民，住章丘市，系周立栋之妻。
原告周莹，女，1977年8月11日出生，汉族，居民，住山东省济宁市，系周立栋之女。
原告周珩，男，1979年11月6日出生，汉族，居民，住济南市，系周立栋之子。
以上四个原告委托代理人李兵，男，山东清照律师事务所律师。
被告济南市人力资源和社会保障局，住所地济南市。
法定代表人蒋晓光，男，局长。
委托代理人杨斌，男，章丘市人力资源和社会保障局工作人员。
第三人章丘宏杰机械有限公司，住所地章丘市。
法定代表人张维杰，男，公司经理。
委托代理人马胜蛟，男，章丘向心法律服务所工作人员。
原告刘淑美、王庆芳、周莹、周珩不服被告济南市人力资源和社会保障局于2013年12月10日作出的ZW2013015工伤认定申请不予受理通知书，于2013年12月20日向济南市历下区人民法院提起行政诉讼，济南市中级人民法院以（2014）济行初字第11号行政裁定书，将该案指定本院审理。本院于2014年1月27日受理后，于2014年1月28日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。因章丘宏杰机械有限公司与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年2月25日公开开庭审理了本案。原告王庆芳及本案四个原告的委托代理人李兵、被告委托代理人杨斌、第三人委托代理人马胜蛟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告济南市人力资源和社会保障局于2013年12月10日作出ZW2013015号工伤认定申请不予受理通知书，该通知书认定：原告周莹、刘淑美、王庆芳、周珩于2013年12月10日申报的周立栋工伤认定申请超过工伤认定申请时效，根据《工伤保险条例》第三章第十七条、济政发（2012）22号文第四条之规定，决定不予受理。
被告济南市人力资源和社会保障局于2014年1月30日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、公司登记基本情况，证明第三人是一个依法注册成立的企业法人；
2、工伤认定申请书及身份证明，证明2013年12月10日原告向被告提出工伤认定申请；
3、原告的授权委托书；
4、章公交认字（2012）第9178号道路交通事故认定书，证明周立栋发生交通事故的时间及事故认定书作出的时间；
5、周立栋的死亡证明，证实周立栋死亡日期；
6、周立栋的住院病历，证明周立栋发生交通事故后入院时间是2012年10月30日19时左右；
7、被告于2013年12月10日作出的ZW2013015工伤认定申请不予受理通知书，证明原告的委托代理人及周立栋的近亲属均已签收此通知书；
8、《工伤保险条例》第五条、第十七条。
被告济南市人力资源和社会保障局以上述证据、依据，证明其对周立栋作出的工伤认定申请不予受理通知书，具有充分的事实根据，程序合法，适用法律正确。
原告刘淑美、王庆芳、周莹、周珩诉称，周立栋于2012年10月25日起到第三人章丘宏杰机械有限公司传达室从事门卫工作。2012年10月30日下午5：40分左右，周立栋驾驶电动自行车从家到第三人处上班，在章丘宏杰机械有限公司附近，与驾驶二轮摩托车的陈某某发生交通事故，周立栋经抢救无效于2012年11月21日死亡。后经章丘市公安交警大队（2012）第9178号道路交通事故认定书认定：陈某某负事故主要责任，周立栋负事故次要责任。原告王庆芳于2012年12月10日收到上述认定书。2013年12月10日，原告向被告济南市人力和社会保障局提出周立栋工伤认定申请，被告以提出申请的时间超过工伤认定时效为由，作出ZW2013015工伤认定申请不予受理通知书，对原告工伤认定申请决定不予受理。原告认为被告的行政行为不符合法律规定。理由是：一、《工伤保险条例》第十七条规定：职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日起或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日起或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保障保险行政部门提出工伤认定申请。工伤职工或者其直系亲属、工会组织提出工伤认定申请的前提，是伤害事故发生后，上述工伤认定申请主体能够预知会产生伤害后果、会产生什么样的伤害后果，知道所受伤害行为为工伤，否则无从提出工伤认定申请。因此，应当正确理解《工伤保险条例》第十七条第二款规定的：“事故伤害发生之日”。本案中，周立栋受到交通事故伤害之日，交通事故责任认定书未作出，对事故责任无法作出预测、判断。根据国务院《工伤保险条例》第三章第十四条：“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：……（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”。因交通事故责任认定书作出之前，周立栋受到的伤害性质无法确定，如果其非受到非本人主要责任的交通事故，则其伤害不构成工伤，因此当然无法提出工伤认定申请。在交通事故责任认定书作出之前，其受到的伤害性质无法确定，只有在交通事故责任认定书作出后，认定其在本次交通事故负次要责任时，才能知道其受到的伤害是工伤事故。山东省人民政府关于印发《山东省贯彻〈工伤保险条例〉实施办法》的通知（鲁政发（2011）25号）第十三条规定：职工上下班途中受到非本人责任的交通事故或公安交通管理部门或其他相关部门出具的事故责任认定证明。申请认定工伤明确要求以提供责任认定为前提。周立栋已因交通事故抢救无效死亡，这样，只有其家属在2012年12月10日收到交通事故责任认定书之后，才有可能提出工伤认定申请，因此一年的计算起点应从原告收到交通事故责任认定书的次日即2012年12月11日起算，而非伤害行为发生日2012年10月30日。二、《工伤保险条例》第十七条第一款对用人单位规定的30日申请时限，对受伤职工来说是权利；对用人单位来说是权利，更是义务。根据《工伤保险条例》第十七条规定，申请工伤认定对单位而言是“应当”，是一种义务，对职工而言则是“可以”，是一种权利。对用人单位来说是一种作为义务，目的是为了督促用人单位及时救治受伤职工、及时进行工伤认定申请和支付应由其承担的相关费用，以保障职工的合法权益。而第二款的规定与第一款的规定性质是完全不同的。该条款对于受伤职工个人及其直系亲属等来说，不是义务而是一种权利。既然是权利，法律法规的相应规定也是为了最大限度地保障权利更好地行使和实现，而不是过多地设置障碍。且工伤认定申请，只有在劳动保障行政部门依法作出有效工伤认定之后，受伤职工才享有实体意义上的权利。因此，在用人单位不依法履行申请义务时，所赋予职工个人或直系亲属等直接申请工伤认定的权利，应当是一种程序性的申请权利，而非实体权利。时效制度由于适用中止、中断等情形，既能最大限度地保障权利人的合法权益，又能促使权利人及时行使权利。对于怠于行使权利的权利人，则由其承担丧失胜诉权的不利后果。基于上述理由，《工伤保险条例》第十七条第二款关于1年的规定，理解为时效制度更为符合条例的立法目的，对受伤职工合法权益的保护更为有力。三、国务院法制办公室关于《对〈工伤保险条例〉第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示》的复函（国法秘函（2005）39号），明确申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间，说明1年申请时效非不变期间，而是一种可变期间。山东省人民政府关于印发《山东省贯彻〈工伤保险条例〉实施办法》的通知（鲁政发（2011）25号）第十二条规定：“用人单位、工伤职工或者其近亲属、工会组织提出工伤认定申请，要按照〈条例〉第十七条的规定时限向统筹地区人力资源社会保障行政部门提出。其中，用人单位因交通事故、失踪、因工外出期间，经统筹地区人力资源社会保障行政部门同意，申请时限可以适当处长，但延长时间不得超过30日。”该文件实际上表明了类似中止、中断的情形，可以看出，该文件也将交通事故作为可能的不可抗力因素影响。因此，本案中，工伤认定申请时限应扣除交通事故责任认定耽误的时间。被告济南市人力资源和社会保障局在收到原告申请材料后，未依法审查原告的申请是否具有导致申请时效中止、中断的事由，即以申请超过1年时限为由，当即制作不予受理通知书并向原告送达，适用法律错误，违反法定程序，依法应予撤销。
原告刘淑美、王庆芳、周莹、周珩向本院提交了以下证据：
1、ZW2013015号工伤认定申请不予受理通知书，证实被告作出的具体行政行为；
2、章丘市交警大队送达回执，证实原告收到责任认定书的时间；
3、（2013）章刑初字第488号刑事附带民事判决书，证实案件查明周立栋于2012年10月30日18时许去第三人处上班时发生交通事故；
4、证人王某甲、孟某某二人的证言，证实周立栋系第三人的工人，并且听说在上班途中发生交通事故；
5、录音录像一份，谈话人是周莹、孟某某、王某乙，证实周立栋在第三人处工作，并在上班途中发生了交通事故；
6、2008年1月10日中华人民共和国最高人民法院公报（（2008）第1期出版）公布的认定工伤案例。
被告济南市人力资源和社会保障局辩称，一、不予受理决定事实清楚、证据确凿充分。被告在原告提交的工伤认定申请材料中查实：周立栋，男，1948年6月5日出生，在2012年10月30日18时左右，其在章丘市发生交通事故致伤，于2012年11月21日死亡。章丘市公安局交通警察大队于2012年12月7日作出道路交通事故认定书，认定周立栋承担交通事故的次要责任。周立栋之近亲属于2013年12月10日向被告提出工伤认定申请。原告所述“周立栋之近亲属于2013年12月10日向被告提出工伤认定申请没有超过申请时限”的说法是错误的。理由是《工伤保险条例》第十七条第二款规定的1年期间属于除斥期间，该期间没有中止、延长的情形（本条第一款的规定与第二款的规定是不同的，即第一款规定职工所在单位在事故发生之日起30日内遇有特殊情况未提出工伤认定申请的，经社保行政部门同意，申请时限可以适当延长），只要超过1年的时限，受伤害职工或者其近亲属、工会组织申请工伤认定的权利便彻底丧失。综上所述，被告依法作出工伤认定申请不予受理通知书事实清楚，证据确凿充分。二、工伤认定适用法律、法规正确。《工伤保险条例》第十七条第二款规定应当在1年内提出工伤认定申请，本案原告于2013年12月10日向被告提出工伤认定申请，已超过工伤认定申请时限，故被告依法作出工伤认定申请不予受理通知书适用法律法规正确。三、被告主体适格、程序合法。根据《工伤保险条例》第五条之规定，被告为本市行政区域内工伤保险管理工作的行政主管部门。本案原告于2013年12月10日提出工伤认定申请，被告经审查其提交的材料，认为超过工伤认定申请时限，属于不予受理的情形，遂于2013年12月10日作出不予受理决定。故，被告作出工伤认定申请不予受理通知书程序合法。综上所述，被告作出ZW2013015工伤认定申请不予受理通知书认定事实清楚、证据充分确凿，适用法律正确，认定程序合法，请求依法予以维持。
第三人章丘市宏杰机械有限公司述称，同意被告的答辩意见。
第三人没有向本院提供证据。
本案在审理过程中，本院依法对被告所作具体行政行为的合法性进行了审查，合议庭在庭审时，亦确定了本案被告的行政职权、行政程序、行政证据、适用法律等审理重点和双方争议的焦点，并围绕各审理重点，结合双方争议的焦点进行了审理，对原、被告提交的证据进行了质证。
原告、第三人对被告提交的证据均无异议。
被告对原告提交的证据1-3均无异议。被告对原告提交的证据4、5有异议，认为原告当时向被告提交的均是复印件，视听资料无法证实其真实性，所以均未对其进行实体上的审查。被告对原告提交的证据6有异议，认为该案例与本案是不同的，且无关。按照《工伤保险条例》第十七条第二款的规定，1年的申请时限是不能中止、中断的，原告所说的收到交通部门的责任认定书是在2012年12月10日，根据《工伤保险条例》第十八条规定，原告应在1年内提出工伤认定申请，被告依职权对其进行审查，如果其提交的申请不完整可以要求其补充材料，但还是必须在1年内提出申请。
第三人对原告提交的证据1-3无异议。第三人对原告提交的证据4、5有异议，认为证人并未出庭作证，且这两个证人只知道周立栋来上了四天班，但不知道其未经公司同意就来上班。第三人对原告提交的证据6有异议，认为其不适用于本案。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
被告提供的证据，原告及第三人无异议，合议庭评议认为，以上证据来源合法，客观真实，对本案待证事实具有证明力，与本案具有关联性，应予采信，故认定为有效，可以作为本案定案的依据。
原告提供的证据1-3，被告及第三人无异议，合议庭评议认为，以上证据来源合法，客观真实，与本案具有关联性，应认定为有效证据。被告及第三人对原告提交的证据4、5有异议，合议庭合议认为，本案主要审理的是原告的申请是否超过工伤认定时效，而原告提交的这两份证据主要是欲证明周立栋是在上班途中发生车祸，属于工伤，与本案待证事实不具有关联性，对该证据不予采信。原告提交的证据6，被告及第三人有异议，合议庭合议认为，该案例与本案不具有关联性，不予认证。
经审理查明，2012年10月30日18时许，周立栋在章丘市发生交通事故致伤，于2012年11月21日死亡。2012年12月7日，章丘市公安局交通警察大队作出章公交认字（2012）第9178号道路交通事故认定书，认定周立栋承担事故次要责任，该认定书于2012年12月10日送达原告王庆芳。2013年12月10日，原告向被告申报周立栋工伤认定申请，并提交了相关材料。同日，被告经审核后，以原告申报的申请已超过工伤认定申请时效为由，作出了ZW2013015工伤认定申请不予受理通知书。原告不服，诉至本院，要求撤销被告作出的ZW2013015号工伤认定申请不予受理通知书，责令被告对原告的工伤认定申请重新作出具体行政行为，诉讼费用由被告承担。
本院认为，关于对被告行政主体资格、行政职权的审查，根据国务院《工伤保险条例》第五条规定：“国务院社会保险行政部门负责全国的工伤保险工作。县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构（以下简称经办机构）具体承办工伤保险事务。”被告济南市人力资源和社会保障局是主管本行政区域内的工伤保险工作的行政机关，具有作出本案被诉具体行政行为的行政主体资格和行政职权。
关于原告主张在道路交通事故认定书作出之前属于不可抗力，只有在收到事故责任认定书次日起才知道事故的性质、后果，故应将交通事故认定作为申请时效中止、中断的事由，而被告则主张提出工伤认定申请的1年期间属于除斥期间，该期间没有中止、延长的情形。本院认为，《工伤保险条例》第十七条第二款规定的1年申请时限是时效概念，可以适用中止、中断的情形。该条款虽未明确规定申请时效的中止和中断，但是2005年2月1日国务院法制办公室在国法秘函（2005）39号《关于对第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示》的复函中指出，工伤认定申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间，这说明1年申请时效非不变期间，而是一种可变期间。虽然该复函仅是明确了不可抗力可以构成1年申请时效中止的法定事由，而没有表明是否还具有其他类似中止、中断的情形，但是从保护工伤职工利益和关怀弱势群体的的立法原则出发，并结合该复函的精神，应当认为《工伤保险条例》第十七条第二款规定的1年申请时效可以适用时效的中止、中断等情形。而在本案中，周立栋于2012年10月30日下午发生交通事故，于2012年11月21日去世，2012年12月10日章丘市公安局交通警察大队即将认定周立栋承担事故次要责任的交通事故认定书送达原告。由于原告怠于行使权利，直至2013年12月10日才向被告提出工伤认定申请，没有证据证明存在不能归责于其本人的原因而导致其维护合法权益的时间被拖长。原告把交通事故认定书作为申请时效中止、中断的事由，于法无据，本院不予采纳。原告的申请已超过了《工伤保险条例》规定的1年时限，故对原告的诉请，本院不予支持；被告作为工伤认定的行政职能部门，根据原告的申请，在审核的基础上，依据《工伤保险条例》第十七条第二款之规定作出工伤认定申请不予受理通知书并无不当。被告以被诉具体行政行为事实清楚，适用法律法规正确，程序合法为由，要求维持其作出的具体行政行为，理由正当，本院应予支持。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告济南市人力资源和社会保障局于2013年12月10日作出的ZW2013015号工伤认定申请不予受理通知书。
案件受理费50元，由原告刘淑美、王庆芳、周莹、周珩共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 巩传江
审 判 员 张 莲
人民陪审员 丁英欣
二〇一四年四月三日
书 记 员 张 静