河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行终字第00552号
上诉人（一审原告）史国旗。
委托代理人刘德宇，金博大律师事务所律师。
委托代理人常宏伟，金博大律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）中牟县人民政府，住所地：中牟县商都大街1号。
法定代表人潘开名，该县县长。
委托代理人郝晓刚，中牟县房屋征收与补偿办公室副主任。
委托代理人李棽，河南力天律师事务所律师。
史国旗因诉中牟县人民政府（以下简称中牟县政府）房屋征收决定一案，不服郑州铁路运输中级法院（2015）郑铁中行初字第4号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2015年10月20日公开开庭审理了本案。上诉人史国旗及其委托代理人刘德宇、常宏伟，中牟县政府的委托代理人郝晓刚、李棽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的行政行为是中牟县政府于2011年10月8日作出的《中牟县景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿的通告》（牟政通（2011）46号）。该通告载明：为加强推进景观大道南延工程建设，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿通告如下：一、征收补偿范围，景观大道南延工程道路两侧规划红线内国有土地上的所有房屋及其附属物、构筑物。二、征收补偿依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《建设部关于印发〈城市房屋拆迁估价指导意见〉的通知》（建住房（2003）234号）、《中华人民共和国住房和城乡建设部关于印发〈国有土地上房屋征收评估办法〉的通知》（建房（2001）77号）和《关于郑州市城市建设拆迁搬迁补助费和临时安置补助费等标准的通知》（郑拆管字（2010）44号）。三、征收人及征收单位，县政府为征收人；县房屋征收与补偿办公室为征收实施单位，具体负责房屋征收补偿工作。四、征收时间安排以征收与补偿工作时间安排为准。五、征收补偿原则。六、被征收房屋的认定及计量。七、征收补偿的方式及标准。八、搬迁补助费用及临时安置补助费用标准。按照《关于郑州市城市建设拆迁搬迁补助费和临时安置补助费等标准的通知》（郑拆管字（2010）44号）进行发放。九、其它事项。如有疑问，请咨询县房屋征收与补偿办公室。史国旗不服该征收通告，提起行政诉讼。
郑州铁路运输中级法院一审查明：2011年4月8日中牟县政府作出《中牟县政府关于景观大道南延工程征地拆迁的通告》，对景观大道南延工程有关事项予以通告。2011年4月19日，中牟县发展和改革委员会对中牟县交通局关于呈报中牟县景观大道南延新建工程可行性研究报告的请示作出批复，同意中牟县景观大道南延新建工程项目建设。2011年4月29日，中牟县国土资源局作出《关于对中牟县景观大道南延新建工程项目用地的预审意见》，同意该项目进行预审。2011年4月30日，中牟县景观大道南延工程建设指挥部作出《中牟县景观大道南延工程信访评估报告》，根据征求意见情况和分析论证情况，信访评估委员会认定，中牟县景观大道南延工程项目可行。2011年5月7日，中牟县发展和改革委员会作出《关于中牟县景观大道南延新建工程初步设计的批复》，根据专家评审意见，原则上同意中牟县交通运输局委托郑州市交通规划勘察设计院编制《中牟县景观大道南延新建工程两阶段初步设计》。2011年5月25日，郑州市人民政府作出《中牟县人民政府关于中牟县景观大道南延新建工程项目用地的审查意见》，呈报河南省人民政府审批。2011年8月22日，郑州市环境保护局对中牟县交通局委托有关机构编制的《中牟县景观大道南延新建工程工程环境影响报告书》（报批版）作出予以批准的批复。2011年10月8日，中牟县人民政府作出《关于中牟县景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿的通告》及《中牟县南延工程国有土地上房屋征收与补偿实施方案》。史国旗系牟国用（1999）字第399号国有土地使用证载明的土地使用权人，其在土地使用范围内所建房屋在《关于中牟县景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿的通告》的征收范围内。因与被征收人史国旗在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议，中牟县政府于2011年12月27日对史国旗作出补偿决定。史国旗不服，向郑州市人民政府申请复议。郑州市人民政府维持了中牟县政府对史国旗作出的补偿决定，史国旗诉至郑州市管城回族区人民法院。在审理过程中，中牟县政府于2013年7月15日作出《关于撤销史国旗房屋补偿决定》的决定，郑州市管城回族区人民法院于2013年11月26日作出（2013）管行初字第2号行政判决，确认中牟县政府2011年12月27日对史国旗作出的补偿决定违法。史国旗不服，上诉至郑州市中级人民法院，郑州市中级人民法院于2014年3月17日作出（2014）郑行终字第35号行政判决，驳回上诉，维持原判。2014年3月24日史国旗请求开封市中级人民法院确认牟政通（2011）19号征收通告违法。开封市中级人民法院经审理认为，牟政通（2011）19号通告仅是中牟县政府对中牟县景观大道南延工程征地拆迁的有关事项予以公示，其本身并不处分被征收人的权利义务，对被征收人并未产生实质性的影响，不具有可诉性。2014年7月28日作出（2014）汴行初字第32号行政判决，驳回史国旗的诉讼请求。史国旗不服，上诉至本院，本院于2014年11月12日作出（2014）豫法行终字第231号行政判决，驳回上诉，维持原判。
另查明，河南省人民政府于2013年6月13日作出《河南省人民政府关于中牟县景观大道南延新建工程建设用地的批复》（豫政土（2013）795号），同意中牟县转用并征收农村集体经济组织集体耕地3.7240公顷、林地3.1077公顷、其他农用地1.3399公顷、建设用地11.4912公顷、未利用地3.3644公顷，共计23.0272公顷作为中牟县景观大道南延新建工程建设用地。郑州市国土资源局于2013年7月3日作出《郑州市国土资源局关于中牟县景观大道南延新建工程建设用地的函》（郑国土资函（2013）226号）将河南省人民政府批复文件转发给中牟县政府。
郑州铁路运输中级法院一审认为：一、关于征收决定即46号通告实体违法的问题。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（二）项以及《公路法》第十四条第二款的规定，市、县级人民政府为城市基础设施建设的公共利益需要，可以征收国有土地上的房屋。省道规划由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级有关部门并商省道沿线下一级人民政府编制，报省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院交通主管部门备案。本案的中牟县景观大道南延工程项目，符合国民经济和社会发展规划。中牟县等相关政府部门对南延工程的可行性研究报告、初步设计、选址意见、用地意见以及环保意见等均进行了审批，进行了社会稳定风险评估，并提供了足额的征收补偿费用。中牟县政府中牟县景观大道南延工程项目的征收与补偿的通告符合法律规定，史国旗诉称该行政行为实体违法的理由不予采信。二、关于征收决定即46号通告程序违法的问题。根据《征用土地公告办法》第四条“被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起1０个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施”和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条“市、县级人民政府作出房屋征收决定后，应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政诉讼权利等事项。……”之规定，中牟县政府在中牟县景观大道南延工程项目过程中，征收决定未载明被征收人的行政复议、行政诉讼等权利事项，且没有相关证据证明中牟县政府依法及时进行公告，属程序违反法律规定。但考虑到被征收范围内的房屋绝大多数已经被征收补偿完毕，中牟县景观大道南延工程已建设完毕，撤销中牟县政府所作的征收决定，将会给公共利益造成重大损失，故对中牟县政府作出的征收决定确认违法但不予撤销。三、关于超过起诉期限的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项”以及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，史国旗在开封市中级人民法院一审时才知道46号征收通告是征收决定，该通知未载明诉权，且中牟县政府无相关证据予以证明该通告及时进行了公告，故其“该案已超过诉讼时效”的辩解理由不予采纳。一审判决：一、确认中牟县政府作出牟政通（2011）46号《中牟县景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿的通告》违法；二、驳回史国旗撤销牟政通（2011）46号《中牟县景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿的通告》的诉讼请求。案件受理费50元，由中牟县政府负担。
史国旗不服一审判决，上诉称，一、一审法院认定被上诉人作出的征收决定实体合法属于事实认定错误，被上诉人并没有依法征收上诉人的国有土地上的房屋，相关批文均是中牟县政府相关部门作出的涉及集体土地，与上诉人的土地及房屋无关；二、被上诉人修建景观大道南延工程省道缺乏省政府的批准；三、被上诉人提供选址意见书，但是缺乏建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证、建设用地批准书等批件；四、被上诉人一审庭审后提供的豫政土（2013）795号与牟政通（2011）46号是两个概念、两条道路。批文为事后补办，明显严重违法，属于先占后批；五、一审法院对上诉人提供的部分证据不予采纳，于法无据。请求二审依法改判，认定被上诉人作出的（2011）46行政决定书实体违法。
中牟县政府答辩称，一、涉案通告符合法律规定。涉案建设项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划，经过了科学论证和社会稳定风险评估，且涉案土地包括集体土地征收和国有土地上房屋的征收，答辩人都分别办理了合法的审批手续。二、涉案景观大道南延工程已经建设完毕并竣工通车，撤销涉案征收决定可能对公共利益造成重大损害，故不应被撤销。三、上诉人的第二、三、四项上诉理由与本案无关，不在本案审理范围。请求维持一审判决。
本院二审除确认一审查明事实外，另查明：一、根据中牟县2011年政府投资项目计划表（三）第29及中牟县人大常委会牟人常（2011）7号文件，涉案景观大道南延工程总投资18000万元。根据中牟县发展和改革委员会牟发改资（2011）16号批复文件，涉案景观大道南延工程项目概算总金额26427.39万元。二、根据中牟县城乡规划局牟规选字（2011）第003号建设项目选址意见书，景观大道南延工程拟用地面积527726.20平方米，约52.9公顷，审查意见是符合城乡规划。三、根据中牟县国土资源局牟国土资文（2011）172号预审意见，景观大道南延工程占地总面积30.2989公顷，审查意见是符合土地利用总体规划。根据中牟县交通运输局2011年4月29日用地预审申请函及勘测面积表，上述30.2989公顷土地属于集体土地。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，征收国有土地上房屋应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。从中牟县政府提供的证据看，中牟县人大常委会审查通过的投资计划与中牟县发展和改革委员会审批的项目概算不一致，中牟县城乡规划局审查的符合城乡规划的土地面积与中牟县国土资源局审查的符合土地利用总体规划的土地面积不一致，不能证明该征收决定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划，本应撤销被诉征收决定，但由于涉案道路项目已实施完毕，撤销该征收决定可能对公共利益造成重大损失，故一审虽认为实体合法错误，但判决确认征收决定违法的结果正确，本院予以认可。中牟县政府对涉案征收决定应当采取相应的补救措施。涉案通告未告知被征收人复议和起诉的权利，中牟县政府也未能提供证据证明张贴过该通告，一审认定涉案通告程序违法正确。上诉人史国旗的其他上诉理由与本案被诉行政行为无关，不属于本案审查范围。一审法院判决结果正确，上诉人的上诉理由部分成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由被上诉人中牟县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 荆向丽
代理审判员 马传贤
二〇一五年十月二十六日
书 记 员 郭建花