贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔27行终79号
上诉人（一审被告）贵定县房屋征收和房地产管理局，住所地贵定县城关镇环城北路；
法定代表人逄焕胜，该局局长。
被上诉人（一审原告）熊垂兵，男，19xx年x月x日生，汉族，小学文化，务农，贵州省贵定县人。
被上诉人（一审原告）熊厚发，男，19xx年x月x日生，汉族，小学文化，务农，贵州省贵定县人。
二被上诉人委托代理人张洋，贵州鼎尊律师事务所律师；
二被上诉人委托代理人肖敏，贵州鼎尊律师事务所律师。
上诉人贵定县房屋征收和房地产管理局（以下简称“贵定县房管局”）与被上诉人熊垂兵、熊厚发房屋行政合同一案，不服龙里县人民法院（2016）黔2730行初92号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院于2016年9月6日公开开庭审理后查明，2015年1月1日贵定县人民政府为依托沪昆高铁贵定北站建设，推进站前广场和客运枢纽站建设，决定对沪昆高铁贵定北站站前广场和客运枢纽区域内房屋及地面附着物进行征收，遂作出《贵定县沪昆高铁贵定北站区域内房屋征收公告》，公告了征收范围、房屋征收补偿期限、征收部门、征收补偿标准、征收补偿方式及有关要求等内容，明确征收范围内的房屋征收工作由贵定县房管局负责。
2015年1月16日贵定县人民政府作出《县人民政府关于贵定北站站前广场及交通枢纽项目区域居民房屋征收补偿划地安置实施方案的批复》（贵府函〔2015〕6号），同意贵定县住房和城乡建设局报送的《关于提请批准〈贵定北站站前广场及交通客运枢纽项目区域居民房屋征收补偿划地安置实施方案〉的请示》（贵定住建呈〔2015〕6号），同意贵定县住房和城乡建设局拟定的《贵定北站站前广场及交通客运枢纽项目区域居民房屋征收补偿划地安置实施方案》，其中住宅的过渡安置补助费标准为每月每平方米15元。
2015年2月9日贵定县房管局（甲方）与熊垂兵、熊厚发（乙方）签订了《贵定县棚户区及规划区改造房屋征收安置补偿协议》，协议约定甲方对乙方位于贵定北站站前广场及交通枢纽区域的砖木结构、总建筑面积11.94平方米的住房进行征收安置补偿，乙方选择甲方提供的“统一划地、统一规划设计、个人自建、集中安置”的补偿安置方式。其中协议第五条约定：“……甲方划53.54平方米给乙方进行建房。以先签先搬，先选安置地（以腾空房屋验收单登记时间顺序为准）原则进行。甲方协助乙方办理该地块的房屋建设规划、用地许可、土地使用证，所产生的费用由乙方全部承担”；第六条约定：甲方在7个工作日内一次性支付乙方房屋征收补偿款、附属设施补偿款、附属物补偿款、装修补偿款、搬迁补助费及过渡安置费等，合计42263元（其中过渡安置费按12个月计算），扣除总补偿金额10%的新建房屋保证金4226元，实发38037元；第八条第1项约定：“……乙方在划定安置地之日起，必须一年内完成建设，并向甲方申请验收。过渡费以划定安置地时间为准，如腾房时间早于划地安置时间，应补发过渡费”；第九条约定：“本协议签订后，甲、乙双方应遵照执行，任何一方未履行本协议内容的，均视为违约，违约方应承担本协议中住宅、非住宅价值及补偿给对方总价款之和3%的违约金”。
协议签订后，扣除总补偿金额10%的新建房屋保证金4226元，熊垂兵、熊厚发按《补偿协议》实领房屋征收补偿款、附属设施补偿款、附属物补偿款、装修补偿款、搬迁补助费及过渡安置费等38037元。贵定县房管局确认熊垂兵、熊厚发户于2015年2月24日14时25分搬迁。2016年年初，原告从被告处另行领取358元过渡安置费。2016年5月13日贵定县房管局在贵定北站拆迁安置地组织拆迁安置户进行现场选地，因熊垂兵、熊厚发户未能选地，2016年6月6日贵定县房管局向熊垂兵、熊厚发送达了《沪昆高铁贵定北站站前广场被征收户选地通知》。
另查明:2016年5月3日贵定县住房和城乡建设局召开专题会议，在规划、国土等相关部门的参与下，讨论议定发放的过渡安置费截至2016年4月30日，扣除已给付的十二个月的过渡安置费后，超期过渡安置费发放按天数计算，从划地之日起不再计发过渡安置费；并决定按照被征收房屋实际主体面积及过渡安置费发放标准计算，一次性额外发放被拆迁户四个月的建房补助，实际房屋主体面积计算建房补助不足2000元的，按照每月2000元发放，以后不再发放其他费用；合同约定的建房期限由一年延长至两年，超出两年建房期限或者未按规划要求建房的，按合同约定扣除保证金；按照规划每户按168平方米划地安置，被征收人的实际被征收房屋占地面积不足168平方米的，暂按照每平方米600元进行补差（后以审计结果为准），不愿补差价的以被征收房屋占地面积划地安置；被征收人原宅基地面积超出168平方米的，在指定区域划地安置并补足相应面积。在上述决定基础上，会议形成贵建专记〔2016〕10号贵定县住房和城乡建设局专题会议纪要。
一审法院认为，贵定县人民政府因沪昆高速铁路贵定北站建设，决定实施项目建设用地范围内的行政征收，并明确了被告贵定县房管局为征收范围内房屋征收单位。原告对征收范围内的行政征收及补偿方式和标准不持异议，在诉讼中要求本案被告贵定县房管局继续履行双方签订涉案《补偿协议》，依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”之规定，本院对作为行政协议一方的被告贵定房管局的诉讼主体予以确认；被告与原告就原告房屋被征收后的相应补偿，在不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的前提下自愿达成行政协议，应予以确认。
涉案《补偿协议》系双方真实意思表示，符合社会公共利益，且不违反法律强制性规定，对双方均具有约束力。原告依约履行搬迁义务后，贵定县房管局即应履行补偿安置义务。现原告诉讼请求贵定县房管局继续履行《补偿协议》，贵定县房管局亦同意划安置地，根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿”的规定，该诉讼请求应予以支持。
2016年5月13日贵定县房管局在贵定北站拆迁安置地组织拆迁安置户进行现场选地，由于不能提供证据证明其在当日已根据《补偿协议》第五条“先签先搬，先选安置地”的约定，通知原告按照搬迁顺序选择安置地。按照被告提供的《选地顺序统计表》载明的原告腾房时间及先后排名，晚于熊垂兵、熊厚发户搬迁签约的其他安置户已经优先于原告户选择安置地。安置地的地理位置对以后生活的便利性及建房基础的投入均可能产生较大影响，故贵定县房管局未能充分保障原告的优先选择权，已构成违约。
原告请求判令被告贵定县房管局按“先签先搬，先选安置地”的原则划地53.54平方米给原告建房，熊垂兵、熊厚发的此诉请是其要求继续履行涉案《补偿协议》的具体内容。被告贵定县房管局虽不具备划拨建设用地的法定职权，但被告是基于贵定县人民政府安排并根据其批准的《贵定北站站前广场及交通客运枢纽项目区域居民房屋征收补偿划地安置实施方案》开展工作，且2016年5月13日已实际组织搬迁户选择安置地并报经土地管理部门完成土地登记，说明被告经贵定县人民政府授权可以履行划拨安置地的合同义务。现因安置区内其他搬迁户已经选地建房，客观上无法实现原有“先签先搬，先选安置地”顺序约定，被告贵定县房管局构成违约，应当承担违约责任。被告承担违约责任后，应按原告的要求履行合同约定划拨安置地53.54平方米给原告建房，至于选地顺序，被告可在未划拨安置地的搬迁户中根据城建规划需要及“先签先搬，先选安置地”的顺序对原告的优先选择权予以合理安排。
办理安置地的房屋建设规划、用地许可、土地使用证属于相关行政机关的职权，非本案审查范围，法院无权干预。原告关于判令被告贵定县房管局协助原告熊垂兵、熊厚发办理安置地的房屋建设规划、用地许可、土地使用证的诉请，应不予支持。在被告按协议划拨安置地后，原告可根据需要依法向相关职能部门提出办理申请。
根据涉案《补偿协议》第六条约定，结合双方陈述，扣除总补偿金额10%的新建房屋保证金4226元后，熊垂兵、熊厚发已按《补偿协议》第六条约定，领取了包括十二个月过渡安置费在内的各项补偿款共计38037元。按照《补偿协议》第八条“乙方（即原告，下同）在划定安置地之日起，必须一年内完成建设，并向甲方（即被告，下同）申请验收。过渡费以划定安置地时间为准，如腾房时间早于划地安置时间，应补发过渡费”之约定，原、被告双方约定先发十二个月过渡安置费是基于双方约定：自划地安置之日至新建房屋验收满足入住条件的期限为一年，故被告已发放的过渡安置费应理解为划拨安置地至建房期间的过渡安置费。根据双方约定的“若腾房时间早于划地安置时间，应补发过渡费”，原告腾房之后，因被告迟迟未能及时划拨安置地给原告，被告应按该约定向原告补发过渡安置费。
被告基于贵建专记〔2016〕10号贵定县住房和城乡建设局专题会议纪要，认为《补偿协议》约定的过渡安置费系自腾房之日起至划拨安置地之日止的过渡安置费，划拨安置地之日起不再计发过渡安置费。被告的上述解释不能成立，原因如下：首先，贵建专记〔2016〕10号贵定县住房和城乡建设局专题会议纪要没有原告方的参与，不是涉案《补偿协议》的补充协议，只能视为被告自己的单方理解；其次，被告的上述理解不能合理解释“若腾房时间早于划地安置时间，应补发过渡费”的约定。第三，依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定，法院在审理涉案《补偿协议》时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范；涉案《补偿协议》系被告针对群体拆迁对象而提供的格式合同，依照《中华人民共和国合同法》第四十一条关于“对格式条款的理解发生争议的，应当按照通常理解予以解释。对格式条款有两种以上解释的，应当作出不利于提供格式条款一方的解释。格式条款和非格式条款不一致的，应当采用非格式条款”之规定，故对《补偿协议》第八条存在两种以上的理解的，应作不利于被告的解释，故对被告的上述辩解，应不予以采纳。
自原告的腾房时间2015年2月24日至被告书面通知原告选地的时间2016年6月6日共计15个月零13天；过渡安置费标准即按涉案《补偿协议》所依据的《贵定北站站前广场和交通客运枢纽区域内居民房屋征收补偿划地安置实施方案》中每平方米每月15元进行核算；原告原住宅面积为11.94平方米，据此折算被告应补发原告过渡安置费2764.11元，扣除原告于2016年年初从被告处另行领取的358元过渡安置费，被告实际尚欠原告过渡安置费2406.11元。
因被告在履行协议中未能充分保障原告的优先选择权，已构成违约，按照《补偿协议》第九条，违约方（贵定县房管局）应承担本协议中住宅、非住宅价值及补偿给熊垂兵、熊厚发总价款之和42263元3%的违约金为：42263×3%＝1267.89元。熊垂兵、熊厚发主张违约金为1536.54元与协议约定不符，应以实际计算结果为裁判依据。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、被告贵定县房屋征收和房地产管理局继续履行与原告熊垂兵、熊厚发签订的《贵定县棚户区及规划区改造房屋征收补偿协议》，于判决生效之日起10日内按约定划拨53.54平方米建设用地给原告熊垂兵、熊厚发建房；被告可在未划拨安置地的搬迁户中根据城建规划需要及“先签先搬，先选安置地”的顺序对原告熊垂兵、熊厚发的优先选择权予以合理安排；二、被告贵定县房屋征收和房地产管理局于判决生效之日起30日内给付原告熊垂兵、熊厚发过渡安置费2406.11元、并支付原告熊垂兵、熊厚发违约金1267.89元，以上合计3674元；三、驳回原告熊垂兵、熊厚发的其他诉讼请求。本案受理费50元，原告熊垂兵、熊厚发承担10元，被告贵定县房屋征收和房地产管理局承担40元。
上诉人贵定县房屋征收和房地产管理局上诉称，1、上诉人与被上诉人签订的《贵定县城棚户区及规划区改造房屋征收安置补偿协议》（以下简称《补偿协议》）的主要依据是《贵定北站站前广场及交通客运枢纽项目区域居民房屋征收补偿划地安置实施方案》，该方案对过渡安置费的发放标准（住宅15/㎡/月）和发放期限（12个月）都有明确规定，上诉人无权进行变更。《补偿协议》签订后，上诉人先是按照约定向被上诉人发放了12个月过渡费，此后又根据贵建专纪[2016]10号《关于协调解决沪昆高铁贵定北站站前广场征收安置户相关诉求的专题会议纪要》向被上诉人发放超期过渡费和建房补助费，上诉人已经履行了合同义务，不应再向上诉人补发除此之外的过渡安置费。2、被征收户的腾房时间有先有后，上诉人在安排选地时也是严格按照先后顺序排列的，但是因为被征收户中拟建房屋的层数不同、安置区块不同，故在安排选地顺序时必须将同一层高的户归为一组，再按腾房时间排序并通知选地。被上诉人腾房搬迁时间是2015年2月24日，拟建层数为四层，同样拟建四层的有28户，被上诉人排名第25位，因其拒绝到场选地，因此排在其后的熊千洲才选的地。被上诉人未能优先选地的责任不在上诉人而在被上诉人，上诉人不应承担违约责任。综上，请求二审法院撤销一审法院判决。
被上诉人熊垂兵、熊厚发在二审期间未提出书面答辩意见。
一审原告在一审时，为证明其主张向一审法院提交如下证据：
1.《补偿协议》，拟证明原告与被告签订征收安置补偿协议，由被告征收原告的房屋，按照“先签先搬，先选安置地”的原则对原告进行划地安置；被告应协助原告办理房屋建设规划、用地许可、土地使用证；过渡安置费以划定安置地时间起算，如腾房时间早于划地安置时间应补发过渡安置费；违约方应承担本协议中住宅、非住宅价值及补偿给对方总价款之和3%的违约金。
2.2015年1月1日《贵定县沪昆高铁贵定北站区域内房屋征收公告》、2016年1月16日《县人民政府关于贵定北站站前广场及交通客运枢纽项目区域居民房屋征收补偿划地安置实施方案的批复》（贵府函〔2015〕6号），拟证明本案的过渡安置费标准，住宅为每平方米每月15元，商业用房每平方米每月25元，过渡安置费按被征收房屋实际面积计发6个月，以后每半年计发一次直至交房为止，先签协议并腾房的优先选择安置地，以腾空房屋验收单登记的时间顺序为准。
3.原告户搬迁腾房验收合格证，拟证明原告已按照征收安置补偿协议的约定向被告腾空交付了房屋，被告应按照验收合格单上所确认的时间顺序向原告划安置地。腾房时间可以从被告的证据看出。
4.被告于2016年5月13日作出的公示，拟证明被告没有按照协议约定的“先签先搬、先选安置地”的原则进行划地安置。
一审被告在一审指定的期限内向一审法院提交如下证据：
1.《贵定县沪昆高铁贵定北站区域内房屋征收公告》，拟证明征收原告房屋是贵定县人民政府决定的。
2.《县人民政府关于贵定北站站前广场及交通客运枢纽项目区域居民房屋征收补偿划地安置实施方案的批复》（贵府函〔2015〕6号）及划地安置补偿费方案，拟证明征收补偿方案是按贵定县人民政府的批准实施的，被告只能按照政府批准的方案开展工作；征收方案中规定住宅过渡安置补助费发放期间是12个月。
3.《北站片区划地安置拆迁过渡安置费发放清册》（复印件），拟证明被征收户搬迁的面积、搬迁时间、发放时间、超期过渡安置费等问题，当时是预先发放两个月过渡安置费。
4.《选地顺序统计表》，拟证明选地是根据每户腾房时间来排列的，被告已排好顺序，是原告不配合选地。
5.《贵定县沪昆高铁贵定北站划地安置选地登记表》，拟证明大多数被征收户已经选择了安置地；未对原告划地安置是因为原告不配合划地，所以责任在原告而不在被告。
6.《沪昆高铁贵定北站站前广场被征收户选地通知送达回执》（复印件），拟证明被告制作选地通知并送达原告。
7.照片10张，拟证明原告到了选地现场，但是不愿意划地，所以未对原告划地安置不是被告的责任。
8.2016年5月3日《关于协调解决沪昆高铁贵定北站站前广场征收安置户相关诉求的专题会议纪要》（贵建专纪〔2016〕10号）（复印件），拟证明补发过渡安置费应该按照会议纪要的规定。
9.《贵定县沪昆高铁贵定北站安置划地清册》、《贵定县棚户区关外街沪昆片区一期过渡费发放清册》，拟证明被告根据会议纪要的精神落实了超期过渡安置费及建房补助费，因为原告没有划地，所以没有相应的名单登记在册。
以上证据材料均已随案移送本院。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为：根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十四条“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”和《中华人民共和国合同法》第六十条第一款“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”的规定，上诉人与被上诉人签订的《补偿协议》是双方的真实意思表示，符合社会公共利益，且不违反法律强制性规定，双方应按照该协议约定全面履行自己的义务。《补偿协议》根据《贵定北站站前广场及交通客运枢纽项目区域居民房屋征收补偿划地安置实施方案》而签订，协议中的第六条将本应作为补偿项目之一的过渡安置费列入补偿范围，在第八条又约定“其他约定:……如腾房时间早于划地安置时间，应补发过渡费”，以上协议内容表明了被征收人除了因征收行为本应获得过渡安置费外，如果其腾房时间早于划地安置时间还可以再获得“补发过渡费”。根据协议的约定，“补发过渡费”推定从被征收人腾房时间起计算至划地安置时间止。本案中的被上诉人除获得协议中第六条约定的过渡安置费外，还符合第八条所约定的“补发过渡费”情形，上诉人应根据协议约定给付被上诉人“补发过渡费”。上诉人称已经根据《关于协调解决沪昆高铁贵定北站站前广场征收安置户相关诉求的专题会议纪要》向被上诉人发放超期过渡费和建房补助费，但其所称的超期过渡费是因超过划地安置时间而需要给付的超期过渡费，不是本案所称的腾房时间早于划地安置时间所需给付的过渡费。
关于上诉人是否构成违约的问题。根据本案查明的事实，上诉人未提供于2016年5月13日组织拆迁安置户在贵定北站进行现场选地时已通知被上诉人按照搬迁顺序选择安置地的证据，违反协议第五条“先签先搬，先选安置地”的约定，已构成违约，应依约承担违约责任，即应给付被上诉人违约金1267.89元。上诉人称因被上诉人拒绝选地，但上诉人未提交证据予以证明，本院不予采信。综上，一审法院判决并无不当，应予以维持。上诉人上诉无事实和法律依据，应予以驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人贵定县房屋征收和房地产管理局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 袁承东
审 判 员 周 刚
审 判 员 郑天成
二〇一七年七月二十四日
法官助理 金长虹
书 记 员 程 诚