四川省乐山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川11行初246号
原告：钱伟，男，1966年12月12日出生，住四川省犍为县。
委托代理人：徐荣海，北京市安衡律师事务所律师。
被告：犍为县人民政府，所在地四川省犍为县玉津镇西街72号。
法定代表人：陈建东，县长。
委托代理人：胡国斌，男，1979年3月22日出生，该政府工作人员，住四川省犍为县。
委托代理人：李波，四川三江汇律师事务所律师。
原告钱伟因要求确认被告犍为县人民政府的土地征收行为违法一案，向本院提起行政诉讼，本院于2016年7月8日立案后，当日向被告邮寄送达起诉状副本、应诉通知书。2016年11月25日，因钱伟涉嫌故意伤害犯罪，被犍为县公安局刑事拘留，无法参加诉讼，本案依法中止诉讼。中止诉讼情形消失后，本院依法组成合议庭，于2017年7月5日公开开庭审理了本案。原告钱伟及其委托代理人徐荣海，被告犍为县人民政府的委托代理人胡国斌、李波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告钱伟诉称，原告位于犍为县清溪镇筒车村3组的宅基地上的房屋被犍为县人民政府征收。为了解相关征地政府信息，原告于2016年4月20日向犍为县国土局提出政府信息公开申请，要求公开征地批文等征地信息。2016年6月1日犍为县国土局向原告作出犍国土资公开告知〔2016〕6号《政府信息公开申请告知书》，向原告书面邮寄了川府土〔2015〕896号《四川省人民政府关于犍为县2015年第3批城市建设用地的批复》等征地文件，原告由此知晓了该征地批文的具体内容。原告认为，被告实施的行政征收行为，不论是其获取征地批文前的征收行为，还是其获取征地批文后的征收行为均未依法定程序实施，其实施的行政征收行为侵犯了原告的合法权益，严重违法。原告现依据《行政诉讼法》的有关规定依法起诉被告，请求人民法院依法判决：确认被告犍为县人民政府实施的征收原告房屋及房屋所在集体土地的行政征收行为违法。庭审中，经本院释明，原告变更诉讼请求为：确认被告犍为县人民政府在未获取批文的情况下实施征收原告房屋及房屋所在集体土地的行为违法。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。根据上述规定可知，征收行为的客体仅是土地，房屋作为地上附着物，属于土地征收后按原用途给予补偿的范畴。本案中，原告要求确认被告犍为县人民政府在未获取批文的情况下实施征收原告房屋及房屋所在集体土地的行政行为违法的诉讼请求，其实质应为：确认被告犍为县人民政府在未获取批文的情况下实施征收原告房屋所在宅基地的行政行为违法。
原告对自己提出的诉讼主张，向本院提供了如下证据：原告的身份证复印件；原告房屋被强拆的照片；《政府信息公开申请表》；犍国土资公开告知［2016］6号《政府信息公开申请告知书》；川府土［2015］896号《四川省人民政府关于犍为县2015年第3批城市建设用地的批复》复印件；《农村承包土地基本情况登记》复印件。
被告犍为县人民政府辩称：对筒车村三组钱伟的宅基地实施了征收，涉及征地批复为：川府土〔2015〕896号《四川省人民政府关于犍为县2015年第3批城市建设用地的批复》。该批复系2015年11月3日作出的，征收原告房屋所在的宅基地的时间是2016年3月29日，不存在先批后征。本次征收行为属于合法征收，并且该征收土地用于安置点建设和教育建设，属于公共事业，不应被撤销和确认违法。
被告犍为县人民政府向本院提交了如下证据：
一、征收三组土地的相关批复：川府土〔2015〕896号《四川省人民政府关于犍为县2015年第3批城市建设用地的批复》（以下简称川府土〔2015〕896号批复）。
二、征地程序的相关证据：1．《土地征收协议书》；2．《关于统征筒车村土地户长会》记录；3．当选证书，身份证复印件等。
三、征地红线范围的相关证据：1．四川正信勘测有限公司犍为分公司出具的《犍为县清溪镇筒车村三组钱伟土地面积及位置确认测绘报告》（以下简称《测绘报告》）；2．《事实确认书》。
四、使用原告征收土地用于公益事业的证据：犍为县发展和改革局关于《清溪高中东侧危旧房棚户区改造安置点工程项目建议书》的批复。
经庭审质证以及庭前证据交换，原告对被告提交的证据质证如下：1．对第一组涉及征地批复证据的合法性、关联性有异议。认为征地批复不是省政府根据法律法规作出的。该批复的范围不能确定是否包括原告的宅基地和房屋，被告也未提交勘测定界图，故该批复与本案无关联性。2．对第二组证据，认为《土地征收协议书》土地储备中心不能通过与集体经济组织签订协议的方式征收集体土地，且从时间上看，该协议签订的时间是在2014年12月24日，而被告的征地批文的2015年11月3日，证明批复还没有下来就签订了征收协议。对协议书的真实性、合法性和关联性有异议。对《关于统征筒车村土地户长会》记录，认为征地补偿应该由村民代表大会来讨论，不应只有6个户长来开会决议。对其真实性、合法性和关联性有异议。对第三组证据中的《事实确认书》的三性无异议。对《测绘报告》认为委托程序不合法，内容上因无勘测定界图无法判断其合法性，故不认可该《测绘报告》的法律效力。但因被告对原告在征地范围内外使用的土地面积负有举证责任，故原告对该部分事实不申请鉴定。对第四组被告证明使用原告征地收土地用于公益事业的证据认为该证据未在法定期限内提交，且与本案无关联性。
被告对原告提交的身份证复印件及《农村承包土地基本情况登记》、《政府信息公开申请表》、犍国土资公开告知［2016］6号《政府信息公开申请告知书》的真实性、合法性、关联性无异议。对原告房屋被强拆的照片，对其真实性、合法性和关联性有异议。
认为无原件，照片也未显示发生的时间、地点，与本案无关联。
本院对上述证据认证如下：关于《测绘报告》是否采信问题。本院要求被告犍为县人民政府提供涉案征地批复的勘测定界图，用于查清原告涉案土地位于征地红线内外的面积等事实。但该勘测定界图涉及国家秘密，四川省国土资源厅原则上不提供勘测定界图复印件。犍为县国土资源局在签署了保密协议后，将涉案勘测定界图与被告持有的征地范围示意图进行比对，保证两图一致的情况下，被告依据原、被告确认的《事实确认书》和征地批复范围示意图为依据，聘请四川正信勘测有限公司犍为分公司出具了《犍为县清溪镇筒车村三组钱伟土地面积及位置确认测绘报告》，作为其证据向本庭提交，拟证明原告涉案土地位于征地红线内外的面积等事实。质证时，原告只认可该《测绘报告》依据的《事实确认书》载明的内容，不认可《测绘报告》的证明效力，但未提供相应的反驳证据，且明确表示不申请鉴定。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条规定，在不受外力影响的情况下，一方当事人提供的证据，对方当事人予以否认，但不能提供充分的证据进行反驳的，可以综合全案情况审查认定该证据的证明效力。本案中，被告提供的该份证据拟证明原告涉案土地位于征地红线内外面积的事实，原告虽对此证据不予认可，但未提供相应的反驳证据，又不申请对该部分事实进行鉴定，故本院对该份《测绘报告》证据予以采信。
原、被告提供的如下证据：1．川府土〔2015〕896号批复；2．《土地征收协议书》；3．《事实确认书》；4．《犍为县清溪镇筒车村三组钱伟土地面积及位置确认测绘报告》；5．原告身份证复印件，《常住人口登记卡》、《农村承包土地基本情况登记》。因上述证据符合证据的真实性、合法性、关联性，本院依法予以采信。原、被告提交的其他证据因与本案无关联性，本院不予采纳。
根据本院所采信的证据及庭审中原、被告双方的陈述，查明以下案件事实：
原告钱伟户拥有位于四川省犍为县××镇××车村××组的宅基地，原告钱伟系该户户主。
2014年12月24日，犍为县土地开发整理储备中心与犍为县××镇××车村××组签订了《土地征收协议书》，该协议载明：征收清溪镇筒车村3组部分土地，征地面积约219.87亩。该征收协议范围涉及原告钱伟所使用的宅基地（含地坝）265平方米。
2015年11月3日，四川省人民政府作出川府土〔2015〕896号批复载明：同意将你县清溪镇筒车村3组集体农用地转为建设用地，该批复所附征地情况明细表载明：筒车3组征地面积为1.1715公顷。该批复征收范围包含原告所使用的宅基地（含地坝）265平方米。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”被告犍为县人民政府具有实施征收土地的法定职责。
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，被告犍为县人民政府虽然具有实施征收土地的法定职责，但其实施征收行为的前提条件为被征收土地经有权机关依照法定程序批准征收，要取得有效的征地批复才能实施征收行为。四川省人民政府于2015年11月3日作出的川府土〔2015〕896号批复涉及原告所使用的宅基地（含地坝）265平方米。2014年12月24日，犍为县土地开发整理储备中心代表被告与犍为县××镇××车村××组签订了《土地征收协议书》，表明被告于2014年12月24日已开始实施本次征收行为，故被告在未取得上述征地批复前，对原告所使用的宅基地（含地坝）256平方米实施的征收行为属未批先征的违法行为。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”本案中，由于四川省人民政府已作出了川府土〔2015〕896号批复，表明被告征收上述批复范围内原告所使用的土地的行为，已取得了四川省人民政府的批准，是为了公共利益的需要而实施的征收行为。如果撤销该批复范围内的征收行为，将会给公共利益造成重大损害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，应当确认被告犍为县人民政府对位于上述批复范围内原告所使用的宅基地的征收行为违法，但不撤销该征收行为。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决如下：
确认被告犍为县人民政府对位于川府土〔2015〕896号《四川省人民政府关于犍为县2015年第3批城市建设用地的批复》征收范围内原告钱伟所使用的宅基地（含地坝）265平方米的征收行为违法；
案件受理费50元，由被告犍为县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 吕南屏
审 判 员 雷璐娜
人民陪审员 彭 东
二〇一七年七月五日
法官 助理 朱海丽
书 记 员 李嘉健
附：本判决书适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《中华人民共和国土地管理法》
第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。
任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。
国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。
第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：
（一）基本农田；
（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；
（三）其他土地超过七十公顷的。
征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
第四十七条征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。
征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。
征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。
被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。
依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。
国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。