安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）皖行终字第00072号
上诉人（一审原告）：ＸＸ，女，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。
委托代理人：郎克宇，北京大悦律师事务所律师。
委托代理人：孙华坤，北京大悦律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：宿州市埇桥区人民政府，住所地安徽省宿州市。
法定代表人：刘博夫，该区区长。
委托代理人：赵勇，宿州市埇桥区人民政府法制局工作人员。
委托代理人：费非，宿州市埇桥区房屋征收办公室工作人员。
ＸＸ诉宿州市埇桥区人民政府（以下简称埇桥区人民政府）征收补偿决定一案，本院于2013年7月22日裁定发回重审。ＸＸ不服宿州市中级人民法院于2013年9月9日作出的（2013）宿中行初字第00002-1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成由审判员胡宛平担任审判长，代理审判员邓晓月、石音参加的合议庭，对案件进行了审理。本案现已审理终结。
一审原告ＸＸ诉称：埇桥区人民政府对其作出的埇政秘〔2012〕59号《宿州市埇桥区人民政府房屋征收补偿决定》（以下简称《补偿决定》）违法，理由为：1、其未见到埇政发〔2011〕18号《宿州市埇桥区人民政府关于对人民路5号区域国有土地上房屋进行征收的决定》（以下简称《征收决定》）的公布；2、其房屋建成才十几年，应不属于危旧房，被拆除将损害其利益；3、房屋评估不合法，违反公正公平原则；4、房屋征收部门没有对《宿州市人民路五号区域房屋征收补偿实施方案》（以下简称（《房屋征收补偿实施方案》）征求公众意见、组织听证及公布；5、其房屋所在的土地系集体土地，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。请求人民法院依法撤销。
一审法院审理查明：涉案房屋位于宿州市人民路以东、胜利路以北，在埇桥区人民政府确定的人民路五号区域之内。该区域涉及被征收户622户，已有575户签订了征收补偿协议。ＸＸ的房屋编号为B-104号，埇桥区人民政府认定其实际面积200.16平方米，给予补偿的面积为156.48平方米。
2003年9月17日，安徽省人民政府作出《安徽省人民政府关于宿州市城市总体规划的批复》（皖政秘[2003]94号），批准修订后的《宿州市城市总体规划（2002-2020)年》，批准该总体规划确定的城市规划区范围，包括宿州市主城区在内总面积341平方公里，实行城乡统一的规划管理。《宿州市城市总体规划（调整）2007-2020用地布局图》显示，五号区域位于该总体规划图范围之内。
2011年6月20日，安徽省人民政府作出《关于宿州市2011年第11批次城市建设用地的批复》（皖政地〔2011〕145号），批准宿州市人民政府在2011年第11批次申报的埇桥区三八街道、西关街道用地范围内，征收农民集体建设用地49.4307公顷。《宿州市人民政府2011年第11批次征地勘测定界图（二）》显示：人民路以东、胜利路以北的五号区域位于该勘测定界图范围之内。
2011年5月11日，宿州市城乡建设指挥部向埇桥区城乡建设指挥部下发《关于启动人民路两侧棚户区（危旧房）改造工作的通知》（宿建指〔2011〕11号），要求埇桥区人民政府按照程序抓紧组织实施房屋征收工作。同年7月6日，埇桥区人民政府召开区政府八届26次常务会议并作出会议纪要，会议讨论并通过对宿州市人民路一号、二号、五号、十七号区域国有土地上房屋进行征收的决定。7月8日，埇桥区人民政府作出埇政发〔2011〕18号《征收决定》并公示；具体补偿方式与补偿标准按《房屋征收补偿实施方案》执行；规定被征收人应按照《征收决定》和《房屋征收补偿实施方案》，在2011年7月23日至2011年9月23日期限内与实施房屋征收机构西关办事处签订补偿协议，并腾空房屋交付西关办事处。如被征收人在规定期限内未与西关办事处签订补偿协议的，埇桥区人民政府将依法作出征收补偿决定。7月19日，埇桥区人民政府作出《房屋征收补偿实施方案》并公示，载明征收补偿办法为：由被征收人选择补偿方式。选择货币安置的补偿价格由依法选定的房地产价格评估机构进行评估确定；选择产权调换的在安置区内“拆一还一、互找差价”等内容。经选定阜阳和德房地产评估咨询有限公司为五号区域征收房屋的价格评估机构。该公司具有房地产价格评估机构贰级资格等级。评估师持有《房地产估价师注册证书》。
ＸＸ因与埇桥区人民政府在《征收决定》规定的期限内没有达成补偿协议，2012年4月25日，西关办事处向埇桥区人民政府提出《关于对ＸＸ户作出征收补偿决定的申请》，请求埇桥区人民政府对ＸＸ依法作出征收补偿决定。同年5月8日，埇桥区人民政府作出埇政秘〔2012〕59号《补偿决定》，该《补偿决定》告知ＸＸ可选择货币补偿或产权调换的补偿方式。如果ＸＸ选择货币补偿，根据ＸＸ房屋可予补偿的156.48平方米面积，确定ＸＸ的房屋补偿金额为345195元，在ＸＸ选定后10日内支付，且该补偿费已公证提存。如果ＸＸ选择产权调换，埇桥区人民政府向ＸＸ提供可供选择的安置房源。其搬迁补助费、临时安置补助费、房屋装潢及附属物补偿费，征收部门按照宿州市人民政府《关于2010年度宿州市城市房屋拆迁补助补偿标准的批复》（宿政秘〔2010〕17号）规定给付。ＸＸ不服，向宿州市人民政府提出行政复议申请。2012年10月8日，宿州市人民政府作出宿复决字〔2012〕26号《行政复议决定书》，决定维持被申请人作出的《补偿决定》。ＸＸ遂向人民法院提起行政诉讼。
一审法院审理认为：本案涉案房屋位于人民路五号区域内，被征收户622户，已有575户签订了征收补偿协议。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，埇桥区人民政府负责宿州市埇桥区范围内的房屋征收与补偿工作，依法作出《补偿决定》属于埇桥区人民政府的法定职权；依据《中华人民共和国土地管理法》第八条第一款的规定，五号区域位于城市市区内，该土地属于国家所有。在ＸＸ房屋所在的人民路五号区域土地已被依法征收为国有土地的情况下，埇桥区人民政府针对五号区域基础设施配套不齐全、治安和消防存在隐患等情况进行改造，符合公共利益的需要，符合宿州市土地利用总体规划、宿州市国民经济发展规划纲要和宿州市城市总体规划；埇桥区人民政府的征收部门拟定了人民路五号区域的《房屋征收补偿实施方案》，召开了对《房屋征收补偿实施方案》的论证专题会议，对《房屋征收补偿实施方案》公布并征求意见后，将征求意见的结果及时公布；经协商选定，确定了征收房屋的评估机构，并由评估机构作出了评估报告；埇桥区人民政府召开了政府常务会议讨论、通过了对人民路五号区域国有土地上房屋进行征收，并对房屋征收的可行性及房屋征收风险进行了评估；在征收补偿款专户存储、足额到户的情况下，埇桥区人民政府依法作出关于对人民路五号区域国有土地上房屋的《征收决定》并及时公告。因此ＸＸ所称其房屋不是棚户区、五号区域土地不是国有土地、埇桥区人民政府未对补偿方案征求意见、未公布《征收决定》、未组织协商选定评估机构的理由均不能成立。
依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十一条、第二十五条第一款、第二十六条之规定，因埇桥区人民政府征收部门与ＸＸ达不成补偿协议，埇桥区人民政府按照《房屋征收补偿实施方案》明确了对ＸＸ的具体补偿方式与补偿标准，对ＸＸ作出埇政秘〔2012〕59号《补偿决定》并向ＸＸ送达；埇桥区人民政府向ＸＸ提供的安置小区，对ＸＸ而言属于就近地段安置，且前期已签订补偿协议的绝大部分被征收户均已按《房屋征收补偿实施方案》在就近安置小区选择了安置房；ＸＸ房屋的评估价亦与安置房的评估价基本相当；埇桥区人民政府对ＸＸ的补偿应是基本公平、合理的。因此，ＸＸ要求原地安置、认为补偿不合理的理由亦不能成立。综上，埇桥区人民政府作出的埇政秘〔2012〕59号《补偿决定》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。ＸＸ的诉讼请求不能成立，依法不予支持。案经中院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国土地管理法》第八条第一款、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第八条第（五）项、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十九条、第二十条第一款、第二十一条、第二十五条第一款、第二十六条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告ＸＸ要求撤销被告埇桥区人民政府埇政秘〔2012〕59号《补偿决定》的诉讼请求。
上诉人ＸＸ上诉称：一审判决主要事实认定不清：1、未查清涉案《征收决定》是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项的“旧城改造”的要求，以及所谓“旧城改造”项目是否符合宿州市国民经济和社会发展年度计划;2、一审认定上诉人房屋所在土地属于国有土地缺乏事实依据；3、一审对评估机构选择程序是否符合法律规定的认定，前后矛盾；4、一审认定埇桥区人民政府为其提供的安置房源，属于“就近安置”，缺乏事实依据。综上，埇桥区人民政府的征收工作侵犯其合法权益，一审判决驳回其诉讼请求错误。请求二审依法改判。
一审被告埇桥区人民政府在一审向法院提举的主要证据有：第一组：《安徽省人民政府关于宿州市城市总体规划的批复》（皖政秘[2003]94号）及《宿州市城市总体规划（调整）2007-2020用地布局图》。证明五号区域已经纳入宿州市城市总体规划。第二组：安徽省人民政府《关于宿州市2011年第11批次城市建设用地的批复》（皖政地〔2011〕145号）及《宿州市人民政府2011年第11批次征地勘测定界图（二）》。证明五号区域已经被依法征收为国有土地。第三组34份相关证据材料：1、《宿州市土地利用总体规划》。证明人民路五号区域改造符合宿州市土地利用总体规划；2、《宿州市国民经济发展规划纲要》。证明人民路五号区域改造符合宿州市国民经济发展规划纲要；3、宿州市城乡建设指挥部《关于启动人民路两侧棚户区（危旧房）改造工作的通知》（宿建指〔2011〕11号）。证明启动人民路五号区域改造工作是经宿州市城乡建设指挥部要求；4、人民路五号区域征收范围及红线图的公告。证明对于人民路五号区域的征收范围及红线图已经公告；5、《国有土地上房屋征收与补偿委托书》及《城市房屋拆迁资格证书》。证明房屋征收实施单位是宿州市方大房屋拆迁有限公司，该公司具有拆迁资格；6、《宿州市人民路五号区域房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）》及《关于对宿州市人民路五号区域房屋征收与补偿方案征求意见的通知》。证明补偿方案已在征收范围内征求了被征收户意见；7、《关于报送宿州市人民路五号区域房屋征收与补偿方案的报告》。证明征收部门拟定补偿方案后报征收机关；8、《宿州市人民路1号、2号、5号、17号区域房屋征收补偿方案论证专题会议纪要》。证明补偿方案已经埇桥区人民政府召开专门会议进行论证；9、《关于对宿州市人民路五号区域房屋征收与补偿方案征求意见的通知》及《关于〈宿州市人民路五号区域房屋征收补偿实施方案〉征求意见情况的公告》。证明埇桥区人民政府已将补偿方案征求意见，并将征求意见的结果进行了公告；10、《宿州市人民路五号区域房屋征收补偿实施方案》。证明埇桥区人民政府依法作出了补偿方案；11、《关于选定人民路五号区域房屋征收评估机构的公告》。证明已通知被征收人依法选定评估机构；12、《关于选定宿州市人民路五号区域房屋征收评估机构的告知书》及公示照片。证明经协商选定确定了评估机构；13、《房屋征收评估委托合同》及《房屋征收（整体）评估报告》。证明评估机构依法对评估区域内的被征收房屋进行了评估；14、《房地产价格评估机构资格证书》及营业执照。证明评估机构具有评估资格；15、房屋征收分户评估单公示照片。证明已将各征收户的评估结果在征收范围内予以公示；16、《宿州市人民路五号区域房屋征收工作社会稳定风险评估报告》。证明征收机关对于五号区域的征收工作已作出风险评估；17、《关于宿州市人民路一、二、五、十七号、鹏程路安置区等区域房屋征收补偿费用专户存储证明》。证明已将五号区域的征收补偿费用专户存储；18、《区政府八届26次常务会议纪要》。证明对五号区域的征收已经过政府常务会议研究；19、《宿州市埇桥区人民政府关于对人民路5号区域国有土地上房屋进行征收的决定》及公示照片。证明埇桥区人民政府作出征收决定，并及时公告；20、《关于对ＸＸ作出征收补偿决定的申请》。证明征收部门向征收机关提出申请；21、ＸＸ户籍证明。证明被征收人的身份；22、《关于ＸＸ被征收房屋补偿情况的说明》。证明征收部门查明的被征收人房屋的情况；23、《ＸＸ未达成协议的原因和理由》。证明征收部门与ＸＸ未达成协议的原因；24、宿州市房地产管理局档案室《证明》。证明没有ＸＸ进行房屋所有权登记的记录；25、被征收人补偿款专户说明。证明对ＸＸ的补偿款已专户存储；26、《人民路五号地剩余安置房统计》。证明已确定了ＸＸ可以选择的安置房的地点和面积；27、被征收人补偿清单。证明ＸＸ可予补偿的项目，住宅可以补偿建筑面积为156.48平方米，货币补偿金额为345195元，装潢及附属物补偿以实际发生量为准，搬迁补助费为每平方米3元，临时安置补助费为每平方米5元，征收奖励为每平方米160元；28、被征收房屋调绘位置标示图。证明ＸＸ的房屋在被征收土地的具体位置；29、《宿州市房屋征收测量表》及公示照片。证明ＸＸ房屋可予补偿的面积；30、《房屋征收价格评估单》及公示照片。证明征收部门已将评估结果进行了公示；31、《搬迁ＸＸ房屋风险化解和应急处置工作预案》。证明对ＸＸ房屋搬迁可能产生的风险已有应对措施；32、《房屋征收（分户）评估报告》。证明ＸＸ的房屋评估结果；33、《宿州市埇桥区人民政府房屋征收补偿决定》及送达材料。证明埇桥区人民政府依法作出补偿决定，并送达；34、送达见证人身份证明。证明埇桥区人民政府补偿决定的送达程序合法。
一审原告ＸＸ向一审法院提交的主要证据为：1、程文英、高永芹等三十四人出具的证明。证明其自房屋征收公告至今，没有接到参与选定评估机构的通知，房屋征收部门也没有组织其参与协商或投票确定评估机构，没有评估机构对其房屋实地勘查，没有见到初步评估结果，没有收到评估报告；2、ＸＸ的房屋照片。证明ＸＸ的房屋现状为楼房，不是棚户区、危旧房；3、ＸＸ提交土地管理费收据一份。证明其房屋于1998年9月建房时向土地管理部门交纳了费用；4、《行政复议决定》。证明ＸＸ已依法申请行政复议，宿州市人民政府已作出复议决定；5、证人李同强证言。证明其作为五号区域的被征收户，房屋系集体土地上建设的房屋，其不知道征收决定，没有见到公示，没有参与选定评估机构；6、证人张丽丽证言。证明其作为五号区域的被征收户，房屋系集体土地上建设的房屋，不知道征收决定，没有见到公示，没有参与选定评估机构。
为查明案件事实，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款之规定，一审法院依法调取了相关证据：1、《会议纪要》。显示2011年5月13日，在人民路五号地现场征迁办公室，被征收户代表参加了评估机构选定会议，按少数服从多数的原则，协商选定了评估机构；2、彭清云、赵学志《房地产估价师注册证书》。载明评估资质有效期至2014年2月27日，在其作出评估书时具有评估师资质；3、《人民路五号地征收预算说明》。载明征收前以征收补偿款的名义存入工商银行宿州埇桥支行11686万元；4、《关于2010年度宿州市城市房屋拆迁补助补偿标准的批复》。证明埇桥区人民政府对被征收户的搬迁补助费、临时安置补助费、房屋装潢及附属物等相关补偿标准；5、《关于ＸＸ等四户房屋征收的情况说明》。证明埇桥区人民政府对ＸＸ房屋征收补偿情况；6、《宿州市胜利路安置区征收项目征收安置用房评估价》。证明用于安置的胜利路安置区的安置房的评估价；7、《关于宿州市汴河西路2号地上房屋征收及安置价格评估的说明》。证明用于安置的汴河西路2号安置区的安置房的评估价；8、《关于人民路5号区域安置地点的说明》。证明埇桥区人民政府确定的安置房属于就近安置；9、《关于人民路5号区域房屋情况及补偿情况的说明》。反映了五号区域房屋情况及补偿情况。
上述证据均已随案移送本院。经合议庭审查，一审法院对本案事实证据的认定符合法律规定，本院依法予以确认。
本院认为：本案是ＸＸ诉埇桥区人民政府征收补偿决定案，故审查对象应是埇桥区人民政府作出的征收补偿决定是否合法。上诉人ＸＸ在二审中提出对埇桥区人民政府作出的埇政发〔2011〕18号《征收决定》一并审查。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，征收决定系补偿决定的基础性具体行政行为。虽然ＸＸ未对征收决定提起行政诉讼，但征收决定的合法性可能影响补偿决定的合法性。故本案亦应对埇政发〔2011〕18号《征收决定》的合法性作形式审查。
本案中，涉案的五号区域土地2003年已纳入宿州市城市规划区内。2011年经安徽省人民政府批准，该土地已征收属于国家所有。2011年5月11日，埇桥区人民政府针对五号区域基础设施配套不齐全、治安和消防存在隐患等情况决定进行旧城区改建，由宿州市城乡建设指挥部向埇桥区城乡建设指挥部下发《关于启动人民路两侧棚户区（危旧房）改造工作的通知》，符合公共利益的需要，符合宿州市土地利用总体规划、宿州市国民经济发展规划纲要和宿州市城市总体规划。经审查，埇桥区人民政府作出埇政发〔2011〕18号《征收决定》，程序和内容与《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关征收决定的规定并无相悖之处，埇桥区人民政府据此开展后续的征收补偿工作，基础事实依据成立。
埇桥区人民政府对房屋征收的可行性及房屋征收风险进行了评估；在征收补偿款专户存储、足额到户的情况下，拟定《房屋征收补偿实施方案》经征求意见后公示；选定阜阳和德房地产评估咨询有限公司为五号区域征收房屋价格的评估机构，该机构具有房地产价格评估机构贰级资格等级；该评估机构依委托作出ＸＸ户《房屋征收（分户）评估报告》，征收部门将《房屋征收价格评估单》（分户评估单）予以公示。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，上诉人ＸＸ在征收补偿方案确定的签约期限内未与西关办事处达成协议，西关办事处有权依法报请埇桥区人民政府在法定期限内作出埇政秘〔2012〕59号《补偿决定》。该补偿决定给予了ＸＸ选择产权调换和货币补偿的权利，明确了具体的补偿方式和补偿标准，并提供了就近的安置房源供其选择。该《补偿决定》作出的程序合法。ＸＸ虽对是否就地安置提出异议，但经审查，埇桥区人民政府作出的《房屋征收补偿实施方案》中无就地安置的房源，并已提供就近安置的房源与ＸＸ作房屋产权调换，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定。另ＸＸ房屋的评估价亦与安置新房的评估价基本相当，故埇桥区人民政府对ＸＸ的补偿基本公平合理，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于补偿决定公平原则的规定。综上所述，被诉《补偿决定》的内容认定事实清楚，适用法律正确。一审法院判决驳回ＸＸ的诉讼请求正确。上诉人认为埇桥区人民政府作出的补偿决定违法应予撤销的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人ＸＸ负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡宛平
代理审判员 邓晓月
代理审判员 石 音
二〇一三年十二月二十四日
书 记 员 钟祖凤
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。