赤峰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）内04行初60号原告赤峰龙旺民用锅炉厂。住所地：赤峰市松山区穆家营子镇穆家营子村六组。
法定代表人李某1，系厂长。
委托代理人刘学民，内蒙古信华律师事务所律师。
被告赤峰市松山区人民政府。住所地：赤峰市松山区政府大街1号。
负责人赵兰广，系分管副区长。
委托代理人池某，赤峰市松山区人民政府工作人员。
委托代理人刘某，赤峰市松山区林业局工作人员。
被告赤峰市人民政府。住所地：赤峰市松山区新城玉龙大街。
法定代表人孟某，系市长。
委托代理人郭某，赤峰市人民政府法制办工作人员。
第三人赤峰市松山区穆家营子镇穆家营子村民委员会。住所地：赤峰市松山区穆家营子镇穆家营子村。
法定代表人乔某，系村委会书记。
委托代理人于某，内蒙古赤玉律师事务所律师。
委托代理人胡某，内蒙古赤玉律师事务所律师。
第三人赤峰市农牧科学研究院。住所地：赤峰市松山区五三镇。
法定代表人李某2，系院长。
委托代理人王某，内蒙古原法律师事务所律师。
原告赤峰龙旺民用锅炉厂（以下简称龙旺锅炉厂）不服被告赤峰市松山区人民政府（以下简称松山区政府）于2015年9月20日作出的赤松政决字[2015]62号《行政处理决定书》及被告赤峰市人民政府（以下简称赤峰市政府）于2016年3月26日作出的赤政复决字[2015]第256号《赤峰市人民政府行政复议决定书》，向本院提起诉讼。本院于2016年5月6日立案后，向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月14日公开开庭审理了本案。原告龙旺锅炉厂的法定代表人李某1及其委托代理人刘学民，被告松山区政府的委托代理人池某、刘某，被告赤峰市政府的委托代理人郭某，第三人赤峰市松山区穆家营子镇穆家营子村民委员会（以下简称穆家营子村委会）的委托代理人于某、胡某到庭参加诉讼，第三人赤峰市农牧科学研究院（以下简称市农科院）经本院合法传唤未到庭，本案现已审理终结。
被告松山区政府于2015年9月20日作出赤松政决字[2015]62号《行政处理决定书》，主要内容为：“2013年6月，穆家营子村向区林业局提出采伐申请，采伐地块名称为灌渠西南大长垅，采伐面积为20.2亩，同时提交的还有经穆家营子镇林工站现地调查后制作的该地块的采伐作业设计和采伐公示单，并附穆家营子村的林权证，林权证号为084500号，1983年经赤峰县人民政府核发，林权证四至为东至灌渠，南至灌渠弯处，西至农研林，北至农研扬水站，面积为286.5亩，树龄为3年。区林业局按采伐审批程序所需要件审核后，为其核发了采字第204号采伐许可证。2013年11月28日，该地块树木开始采伐，采伐过程中，市农牧科学研究院提出异议，称该林地和林木归农牧科学研究院所有，并提供了0015600号林权证，该证为1986年经赤峰市郊区人民政府核发，林权人为市畜研所（已于2009年8月与原农研所合并为赤峰市农牧科学研究院），地名为造林地，林权证四至为东至穆家营林地，南至大干渠，西至本所地，北至党校垫方渠，面积为130亩，树龄为15年。
为进一步查明事实，区政府组织林业部门到争议现场进行了勘测，勘测情况如下：一、现场有两块林地，中间以便道相隔，市农科院主张权利地块位于便道的西侧，采伐地点就在该地块中，且市农科院承认便道东侧的林地林木归穆家营子村所有，而穆家营子村则认为便道东西两侧的林地林木皆归村集体所有，即争议焦点为便道西侧的林地林木。二、经现场比对四至，市农科院主张地块四至中的南、西、北与畜研所林权证相符，穆家营子村主张地块四至中的东、南、北与穆家营子村林权证相符，即畜研所林权证中的东至穆家营林地和穆家营子村林权证中的西至农研林界限相互重合，三、经GPS现地实测，便道西侧林地面积为131亩，与市农科院主张权利的林权证标注面积（130亩）基本相符，便道东侧林地面积为133亩，两侧林地共264亩，与穆家营子村主张权利的林权证标注面积（286.5亩）有较大差距。四、通过截取争议地块树木的主干并经工程师进行年轮鉴定，树龄为42年，与畜研所林权证中标注的树龄相符，截取便道东侧的树木主干并经工程师进行年轮鉴定，树龄为35年，与穆家营子村林权证基本相符，与畜研所林权证不符。即两地块树龄不同，造林年度不同。
另查明，2012年10月26日，穆家营子村民委员会与第三人签订《征地协议书》，载明第三人向穆家营子村民委员会征用坐落于农研苗圃地东侧东至林地、西至道路、南至孙化民、北至王文革的村集体林地，东西长135米，南北长100米，共计20亩林地，每亩9万元，合计180万元。同日，第三人履行了协议约定的付款义务。2013年6月30日，区林业局为穆家营子村办理的《林木采伐许可证》的领证人员处有李某3签名。同日，区林业局与李某3签订了《采伐、更新造林合同书》。
区人民政府认为：0015600号林权证的林权人为市畜研所，而市畜研所已合并到市农牧科学研究院，市农牧科学研究院作为林地林木确权申请人符合确权主体条件。申请人与被申请人都持有林权证，争议双方对便道东侧的林地没有争议，且该处林木鉴定树龄与被申请人持有的林权证登记树龄相符，该处林地共133亩应归被申请人穆家营子村集体所有；便道西侧林地上林木树龄及现地面积与申请人提交的0015600号林权证登记内容相符，申请人应当享有该处林地使用权与林木所有权。而第三人尽管与被申请人签订了《征地协议书》，且已履行了付款义务，但被申请人将有权属争议的林地与第三人签订征地协议，该协议属于效力待定协议，视林地权属情况确认该协议是否有效。
综上，决定：一、争议范围以便道为界，便道西侧的林地林木归赤峰市农牧科学研究院所有，便道东侧的林地林木归赤峰市××区集体所有。二、穆家营子村持有的084500号林权证因面积错误，应持原件到区林业局重新申办林权证。”
被告赤峰市政府于2016年3月26日作出赤政复决字[2015]第256号《赤峰市人民政府行政复议决定书》，认为：首先，申请人是被申请人2015年9月20日作出的《行政处理决定书》（赤松政决字[2015]62号）的一方当事人，其对该决定不服，有权申请行政复议，其复议申请人主体适格。且申请人的申请符合行政复议法及其实施条例规定的其他受理条件，应予受理。其次，被申请人是处理资源争议的法定机关，有权对权属争议作出行政处理决定，其作出该具体行政行为主体适格。第三，关于涉案具体行政行为的合法性和适当性的问题，本机关认为，被申请人作为县级人民政府，在争议发生后，履行了现场勘查、比对、实测、鉴定等程序，对争议作出了认定处理。该决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应予支持。决定：维持被申请人2015年9月20日作出《行政处理决定书》（赤松政决字[2015]62号）。
原告龙旺锅炉厂诉称，原告与松山区政府的处理决定有利害关系，被诉处理决定认定事实不清，争议双方均持有四至清楚的林权证，在面积重合的情况下，应撤销发证时间在后的林权证；适用法律错误，以树龄、面积作为确权依据于法无据；程序违法，因决定结果影响农民重大集体利益和原告的合法权益，应组织听证等程序，且被告松山区政府的勘测、鉴定等取证程序均未通知原告；第三人穆家营子村委会对涉案林地一直予以管护。综上，被告松山区政府作出的处理决定应予撤销，被告赤峰市政府作出维持该处理决定的复议决定亦应被撤销。故请求撤销被告赤峰市政府赤政复决字[2015]256号《赤峰市人民政府行政复议决定书》和被告松山区政府赤松政决字[2015]62号《行政处理决定书》，责令被告重新作出具体行政行为。
为证实上述事实，原告提交了以下证据：证据1、赤松政决字[2015]62号行政处理决定书、赤政复决字[2015]256号行政复议决定书。以证明本案的来源及被告松山区政府以树龄和面积误差作为确权依据适用法律错误，原告经被告松山区政府协调获得涉案林地20亩的使用权，从而进一步证明被告松山区政府明知涉案争议林地所有权应当归第三人穆家营子村委会所有而仍确权给后发证的市农科院错误。证据2、内蒙古自治区林权证字第084500号。以证明涉案林地归穆家营子村所有，穆家营子村自1983年起对争议林地一直实际管护至今，且穆家营子村持有的第084500号林权证颁发时间早于市农科院持有的0015600号林权证，其效力应当得到肯定。证据3、征地协议书、银行业务回单、现金收入凭单、林木采伐许可证、采伐更新造林合同书、穆家营子镇人民政府迁坟申请、松山区人民政府迁坟公告。以证明原告实际采伐使用的20亩林地经松山区政府相关文件确认归穆家营子村所有，才协调村、镇将林地使用权转让给原告，而同一个区政府却将同一地块确权给他人错误，违背诚实信用原则。证据4、请示报告批办单、穆家营子镇人民政府关于赤峰龙旺民用锅炉厂的情况说明。以证明原告实际使用的20亩争议地块系被告松山区政府要求穆家营子镇、村协调给原告使用的，该20亩林地归穆家营子村所有，现被告松山区政府将该地块确权给市农科院，其行为前后矛盾，有违诚信，对其错误的确权决定应当撤销。证据5、（2015）赤行初字第18号行政判决书、赤政复决重做字[2014]第186号行政复议决定书、赤松政决字[2014]2号行政处理决定书。以证明松山区政府[2014]2号行政处理决定被撤销后，被告松山区政府以同一事实和理由作出了与原行政处理决定书相同的具体行政行为。
被告松山区政府答辩称，被诉决定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，请求予以维持。
被告松山区政府在法定期限内提交了以下证据、依据：证据1、字第0015600号内蒙古林权证、字第084500号内蒙古林权证（存根）。以证明作出处理决定时依据了此林权证。证据2、争议林地位置示意图。以证明作出处理决定时进行了现场勘查。证据3、关于农研地区杨树年龄的鉴定、鉴定人资质证书。以证明对争议林木进行鉴定，并出具了相应的结论。证据4、限期举证通知书及其送达回证、龙旺锅炉厂证据清单。以证明重新作出确权决定时要求原告重新提供证据，并以提供的证据作为参考。
被告赤峰市政府答辩称，松山区政府作出的行政处理决定有充分的事实根据和法律依据，依法应予维持，被诉复议决定程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
被告赤峰市政府在法定期限内提交了以下证据、依据：证据1、《行政复议答复通知书》及送达回证。以证明于2015年12月30日受理原告复议申请，并通知松山区政府在法定期限内提交答复和作出具体行政行为的证据、依据。证据2、《第三人行政复议通知书》及送达回证。以证明于2015年12月30日依法通知第三人市农科院、穆家营子村委会作为第三人参加行政复议。证据3、《行政复议案件延期审理通知书》及送达回证。以证明依法对本案进行了延期审理。证据4、行政复议决定书送达回证。以证明依法作出复议决定并进行了送达。
第三人穆家营子村委会陈述称，被诉处理决定认定事实不清，适用法律错误，依法应当予以撤销。第三人持有合法有效的林权证书，记载四至清楚，被告松山区政府未调查发证当时状况及资料，仅依据林龄、面积作出权属认定不具有合法性和适当性，且二被告未组织听证，程序不合法。
第三人穆家营子村委会未提交证据。
第三人市农科院未作答辩亦未提交证据。
经庭审举证、质证，原告对被告松山区政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1，真实性无异议，但对证明目的有异议，应该撤销后颁发的林权证。对证据2，照片真实性无异议，但对示意图有异议，在此图中没有标注红色区域与蓝色区域之间应当有的便道，且便道占一定面积。对证据3，有异议，鉴定人仅一人违反法律规定，应不少于两人，且证书无法证明鉴定人具有鉴定资质；鉴定结论没有标注如何提取涉案检材，在鉴定取样的时候未通知各方共同到场并对检材进行封存，鉴定结论没有向涉案各方当事人送达，也没有告知相关的救济权利，不能作为证据使用。对证据4，真实性无异议，对证明目的有异议，不能证明松山区政府对重大的确权事项举行了听证程序，且在确权过程中，未通知原告进行申辩以及对涉案证据进行质证，作出决定程序违法。
被告赤峰市政府对被告松山区政府提交的证据无异议。
第三人穆家营子村委会对被告松山区政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1、2、4的真实性无异议。对证据3，有异议，鉴定时未通知当事人到场，程序违法；应由两名有资质的鉴定人员出具鉴定结论，而此鉴定书只由一人出具，不公正，不符合法定条件，形式上不合法，鉴定结论不可采信。
原告对被告赤峰市政府提交的证据发表如下质证意见：真实性无异议，但不能证明赤峰市政府在复议过程中举行听证程序。
被告松山区政府对被告赤峰市政府提交的证据无异议。
第三人穆家营子村委会对被告赤峰市政府提交的证据发表如下质证意见：真实性无异议，但仅依据林龄和面积认定林地权属依据不足。
被告松山区政府对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1、2，真实性无异议，但对证明问题有异议。松山区政府的林权处理决定依据双方的林权证和现场勘查等相关证据作出，合法有效，林权证的效力并不以颁发时间的先后作为决定依据。证据3、4，与本案无关联性。对证据5，真实性无异议，松山区政府在原决定被撤销后追加原告作为利害关系人并要求原告提供相应的证据材料，结合全部证据作出的确权决定合法有效。
被告市政府对原告提交的证据的质证意见与被告松山区政府的质证意见一致。
第三人穆家营子村委会对原告提交的证据无异议。
综上，本院对证据作如下确认：对被告松山区政府提交的证据1、2、4，被告赤峰市政府提交的证据，原告龙旺锅炉厂提交的证据1、2、5，因各方当事人对其真实性均无异议，故对其真实性予以确认。对原告龙旺锅炉厂提交的证据3、4，因与确权行为不具有关联性，不予确认。对被告松山区政府提交的证据3，因鉴定人数不符法律规定且无证据证明鉴定人具有相应鉴定资质，鉴定取样过程未通知相关当事人到场违反法定程序，故不予确认。
经审理查明，第三人穆家营子村委会持有1983年经赤峰县人民政府核发的字第084500号内蒙古自治区林权证，记载四至为东至灌渠，南至灌渠弯处，西至农研林，北至农研扬水站，面积为286.5亩，树龄为3年。2012年10月26日，原告龙旺锅炉厂与第三人穆家营子村委会签订《征地协议书》，载明龙旺锅炉厂征用穆家营子村委会坐落于农研苗圃地东侧东至林地、西至道路、南至孙化民、北至王文革的村集体林地，东西长135米，南北长100米，共计20亩。而后2013年6月30日松山区林业局为穆家营子村办理了《林木采伐许可证》。在采伐过程中，第三人市农科院提出权属异议，并提交了其持有的1986年经赤峰市郊区人民政府核发的字第0015600号内蒙古自治区林权证，该证记载林权人为市畜研所（已于2009年8月与原农研所合并为赤峰市农牧科学研究院），地名为造林地，林权证四至为东至穆家营林地，南至大干渠，西至本所地，北至党校垫方渠，面积为130亩，树龄为15年。为解决第三人市农科院与第三人穆家营子村委会的林权纠纷，被告松山区政府于2015年9月20日作出赤松政决字[2015]62号《赤峰市松山区人民政府行政处理决定书》，决定：一、争议范围以便道为界，便道西侧的林地林木归赤峰市农牧科学研究院所有，便道东侧的林地林木归赤峰市××区集体所有。二、穆家营子村持有的084500号林权证因面积错误，应持原件到区林业局重新申办林权证。该决定书送达后，原告龙旺锅炉厂向被告赤峰市政府申请行政复议。被告赤峰市政府经审理查明的事实与松山区政府处理决定书认定事实基本一致，于2016年3月26日作出赤政复决字[2015]256号《赤峰市人民政府行政复议决定书》，维持了松山区政府行政处理决定书。原告龙旺锅炉厂不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。被告松山区政府作为县级人民政府，有权对所辖范围内的林地林木权属争议作出处理。《林木林地权属争议处理办法》第十一条规定：“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。”被告松山区政府在第三人市农科院、穆家营子村委会均持有合法林权证的情况下，有权结合实际情况确定争议林地的权属，但作为确权主要依据的鉴定结论存在由一名鉴定人员出具鉴定结论、鉴定人员无相关鉴定资质证明、鉴定取样未通知相关当事人到场、结论意见未告知相关当事人等程序性问题，故其作出的确权决定证据不足，违反法定程序，应予撤销。被告赤峰市政府作出维持被诉行政行为的复议决定亦应撤销。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款之规定，判决如下：
一、撤销被告松山区人民政府于2015年9月20日作出的赤松政决字[2015]62号《赤峰市松山区人民政府行政处理决定书》。
二、撤销被告赤峰市人民政府于2016年3月26日作出的赤政复决字[2015]256号《赤峰市人民政府行政复议决定书》。
三、被告松山区人民政府于本判决生效后的法定期限内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由二被告各负担25元。邮寄费180元，由原告、二被告、二第三人各负担36元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 海 梅
审 判 员 王建华
人民陪审员 丁玉芳
二〇一六年六月十四日
书 记 员 苏 赫