福建省泉州市泉港区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）港行初字第2号
原告吴金兴，男，汉族，1953年9月20日出生，住泉州市泉港区。
原告陈荣珠，系原告吴金兴之妻，女，汉族，住泉州市泉港区。
被告泉州市泉港区南埔镇人民政府，住所地泉州市泉港区。
法定代表人洪良杰，镇长。
委托代理人张澄海，泉州市泉港区南埔司法所所长。
第三人泉州市泉港区南埔镇仙境村民委员会，住所地泉州市泉港区。
负责人吴国龙，村主任。
第三人吴金贵，男，汉族，1943年1月5日出生，住泉州市泉港区。系原告吴金兴胞兄。
第三人吴金盛，男，汉族，1962年10月10日出生，住泉州市泉港区。系原告吴金兴胞弟。
原告吴金兴、陈荣珠不服被告泉州市泉港区南埔镇人民政府（以下称南埔镇政府）土地行政管理决定一案，于2015年1月13日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理，于1月15日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月12日、4月7日两次公开开庭审理本案。原告吴金兴、陈荣珠、被告南埔镇政府法定代表人洪良杰及其委托代理人张澄海、第三人泉州市泉港区南埔镇仙境村民委员会（以下称仙境村委会）负责人吴国龙、第三人吴金盛到庭参加诉讼。第三人吴金贵经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告南埔镇政府于2014年10月20日作出泉港南政（2014）163号行政撤销处理决定书。该撤销决定书认为“吴金兴与吴金贵、吴金盛土地权属争议，实质是农村土地承包经营纠纷，属《中华人民共和国农村土地承包法》（以下称《农村土地承包法》）调整范畴，镇政府无权就农村土地承包经营纠纷作出行政处理决定”，并根据《农村土地承包法》第五十一条规定，作出撤销泉港南政（2014）112号行政处理意见的决定。
原告吴金兴、陈荣珠诉称：1976年间包括原告吴金兴、第三人吴金贵、吴金盛在内的四兄弟分家，分家时未签订分家协议。1981年间仙境村统一收回以前生产队分的土地并重新组织发包，农业户口每人分配5厘耕地、5厘自留地，非农业户口每人分配5厘厝地。原告吴金兴家按当时的分地政策和标准应分得耕地（包括自留地和厝地）计3分5厘，折算约233平方米。当时分地时，原告吴金兴在大田工作，妻女也在大田，仙境村委会便将分配给吴金兴家的233平方米耕地交由吴金贵接手。但吴金贵隐瞒真实的分地情况，未转交全部土地，私自截留占用吴金兴家约110平方米土地。1999年间吴金贵将其私自截留占用的土地调换给吴金盛。2008年间吴金盛在该地块上违法建设房屋。直至2008年，原告吴金兴才得知当年分地真实情况。在与吴金贵协商未果的情况下，原告吴金兴于2008年10月申请南埔镇政府对本案诉争土地进行确权，被告南埔镇政府作出泉港南政（2011）114号行政处理决定书，决定“对申请人对争议土地予以确权的请求不予支持”。吴金兴不服，向泉港区政府申请复议，泉港区政府作出复议决定，维持泉港南政（2011）114号行政处理决定。二原告于2012年2月20日向法院起诉，后因南埔镇政府主动撤销处理决定原告撤诉。2012年7月12日，二原告再次请求南埔镇政府对诉争土地进行确权。2014年7月10日，南埔镇政府作出泉港南政（2014）112号行政处理决定书，决定“争议土地（旱地：东至吴来兴自留地、西临自家厝边、南至岸北至村小路、包括坟墓。以及杂地：北至村小路、南至吴文山厝边、西至吴顺玉埕地、吴文才杂地）面积约233.45平方米权属归申请人吴金兴、陈荣珠”。后吴金贵、吴金盛不服该处理意见向泉港区政府申请行政复议。在复议过程中，南埔镇政府作出泉港南政（2014）163号行政处理决定书，以无权处理为由，主动撤销泉港南政（2014）112号行政处理意见，泉港区政府终止复议。二原告不服泉港南政（2014）163号行政处理决定，于2014年11月18日申请行政复议，泉港区政府于2014年12月23日作出泉港政行复（2014）5号行政复议决定书，决定维持泉港南政（2014）163号行政处理决定。二原告认为，泉港南政（2014）163号行政处理决定书中引用《农村土地承包法》具体条款，属于法律适用错误。因为《农村土地承包法》适用于已实际取得土地承包经营权的土地纠纷，但本案诉争土地至今尚未明确确权。南埔镇政府经依法调查取证、实地勘验丈量后，依据《中华人民共和国土地管理法》（以下称《土地管理法》）和国土资源部《土地权属争议调查处理办法》相关规定，作出泉港南政（2014）112号《关于吴金兴与吴金贵、吴金盛土地权属争议的处理意见》是正确的。因此，请求法院判决：1.撤销被告于2014年10月20日作出的泉港南政（2014）163号行政处理决定，并判令被告对原告址在泉州市泉港区南埔镇仙境村下楼尾自然村的耕地（具体四至情况：东至吴来兴自留地、西至吴顺玉埕地吴文才杂地、南至吴文山厝边、北至村小路，面积约258平方米（包含自家厝边坟墓面积25平方米））予以确权；2.第三人仙境村委会将前述土地重新交付原告；3.第三人吴金贵、吴金盛将前述土地之中约110平方米土地恢复原状并交还原告。庭审中，原告变更诉讼请求为：请求判决撤销被告于2014年10月20日作出的泉港南政（2014）163号决定书。
原告在法定举证期限内向本院提交以下证据：
1、身份证，拟证明原告诉讼主体情况。
2、户口本，拟证明原告家庭成员情况。
3、吴阿九（原生产队会计）的谈话记录，拟证明1981年土地分配标准。
4、地形测绘图，拟证明诉争土地具体四至及土地权属情况。
5、吴聪辉、林美妹、吴阿九、庄安琴书面证言5份，拟证明1981年土地分配标准。
6、编号NO.006061《惠安县动用耕地申请书》，拟证明原告吴金兴和吴聪辉、吴金盛共建房屋早在1967年就申请办理建房手续，不属于1981年分地范围。
7、泉州市泉港区农林水局《关于吴金兴申请处理土地权属纠纷问题的答复》，拟证明泉州市泉港区农林水局亦答复认为，本案诉争土地权属争议，根据《土地管理法》相关规定应向乡级人民政府即南埔镇政府申请处理的事实。
8、泉港南政（2014）112号行政处理决定书，拟证明被告南埔镇政府经过调查后依法认定“争议土地（旱地：东至吴来兴自留地、西临自家厝边、南至岸北至村小路、包括坟墓。以及杂地：北至村小路、南至吴文山厝边、西至吴顺玉埕地、吴文才杂地）面积约233.45平方米权属归申请人吴金兴、陈荣珠”的事实。
9、行政复议被申请人南埔镇政府答复书，拟证明被告南埔镇政府解释说明其作出泉港南政（2014）112号行政处理决定书的事实和法律依据。
10、泉港南政（2014）163号行政处理决定书，拟证明被告南埔镇政府撤销泉港南政（2014）112号行政处理决定的事实。
11、泉港政行复（2014）5号行政复议决定书，拟证明二原告不服泉港南政（2014）163号行政处理决定，于2014年11月18日申请行政复议，泉港区政府作出维持泉港南政（2014）163号行政处理决定的事实。
12、《土地权属争议案件受理通知书》，拟证明诉争土地符合国土资源部《土地权属争议调查处理办法》规定的受理条件，南埔镇政府有权处理诉争土地权属争议的事实。
被告南埔镇政府当庭辩称：1.本案诉争土地为耕地和自留地，系1981年仙境村委会统一收回以前生产队分的土地后重新组织发包的。根据《土地管理法》第八条第二款“……宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”规定和《中华人民共和国物权法》（以下称《物权法》）第一百二十四条“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度”规定，本案诉争土地依法实行的是土地承包经营制度。因此，本案土地纠纷实质是农村土地承包经营权纠纷。2.被告无权确认土地承包经营权。因《土地管理法》和《农村土地承包法》均系全国人民代表大会常务委员会制定的法律，且《农村土地承包法》相对于《土地管理法》而言是新法又是特别法，根据《中华人民共和国立法法》第八十三条“同一机关制定的法律、行政法规不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”的规定，农村土地承包经营权纠纷应适用《农村土地承包法》相关规定。根据《农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”规定及国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项“下列案件不作为争议案件受理：……（四）农村土地承包经营权争议的案件……”规定，被告无权对本案诉争土地作出行政处理决定，被告作出的泉港南政（2014）112号行政处理决定依法应当撤销。被告自行纠正原来的行政处理决定，作出泉港南政（2014）163号行政撤销决定书，适用法律法规正确，依法应予维持，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人吴金盛述称：1981年村里面分地的时候，原告吴金兴在外工作，但陈荣珠在家参与分地。根据当时的分地政策和标准，非农业人口无权参与分地。当时吴金兴是职工，是非农户口，不能参与分配土地，吴金兴家只有他妻女三人可以分地。从1981年分地到2008年近三十年，原告都未对诉争土地提出权利要求，原告与第三人也各自在所分的土地上耕作。后因原告吴金兴家原有的一块土地被征用，其才意图要侵占第三人的土地，即向南埔镇政府投诉和申请确权处理。吴金兴家已占有土地面积248平方米。本案诉争土地中第三人吴金盛建房所占的地块是与吴金贵调换的，村委会1999年2月颁发土地承包证，因此，第三人吴金盛已经取得该地块的承包经营权。其他地块是1981年分给第三人吴金盛、吴金盛母亲及吴金兴一家三人，该部分地块第三人吴金盛也有一份。被告南埔镇政府作出的泉港南政（2014）112号行政处理决定书，未经过调查研究，没有事实依据，是错误的；泉港南政（2014）163号行政撤销决定是正确的，应予以维持。
第三人吴金盛在法定期限内向本院提交以下证据：
1、吴来兴、吴惠斌书面证言2份（均系复印件），拟证明1981年分地时，非农业人口无分地的事实。
2、刘添珠、吴朝福书面证言1份（复印件）。
3、吴庆付、吴来兴书面证言1份（复印件）。
证据2-3，拟证明1981年分地时，除了解放前五座大房子不扣自留地外，其他厝地及自留地包括其家1967年申请动建的老房子均参与重新分配土地及非农业人口无分自留地的事实。
4、地形测绘图（复印件），拟证明诉争土地现状及具体四至情况。
5、编号NO.028199《土地承包经营权证》，拟证明吴金盛建房所占用的土地位置及面积情况。
6、泉州市泉港区人民法院（2012）港行初字第1号行政裁定书（复印件）。
7、泉港南政（2014）112号行政处理决定书（复印件）。
8、泉港南政（2014）163号行政处理决定书（复印件）。
证据6-8，拟证明本案诉争土地处理情况。
第三人仙境村委会述称：该诉争土地经过两轮土地生产责任制改革，第一次是在1981年，第二次是1997年。因时间久远，当时参与分地的人大多已年迈或去世，两次分地的具体情况，村委会不清楚。对于吴金兴、吴金贵、吴金盛几兄弟土地怎么分，更不清楚。这是他们兄弟之间的纠纷，不是村委会能处理的。
第三人吴金贵未到庭参加诉讼，但其提交书面陈述意见称，与第三人吴金盛意见一致，请求维持泉港南政（2014）163号行政撤销决定。
第三人仙境村委会、吴金贵均无证据向本院提交。
为查明案件事实，本院依职权调取以下证据：
1.向第三人仙境村委会调取的吴金兴、吴金盛、吴金贵承包土地地块登记表各1份。
2.仙境村委会主任吴国龙询问调查笔录1份。主要内容是：第二轮土地承包期限30年，承包期自1997年起至2027年止；1999年仙境村委会依法对本村土地进行承包土地地块登记，并发放土地承包经营权证；吴金兴、吴金贵、吴金盛三人均有相应的承包土地地块，吴金贵、吴金兴承包土地地块登记表上登记的地均不在本案诉争土地范围内；吴金盛承包的旱地0.19亩在本案争议地下楼尾即其自家老房子边上，该地块原先系吴金贵耕作，1997年间调换给吴金盛耕作，吴金盛2008年间未经审批在该块地上建房并居住至今；吴金贵和吴金盛于1997年间换地，村委会1999年2月颁发土地承包证，即吴金贵和吴金盛换地在先，村委会发证在后；本案诉争土地是耕地。
3.仙境村下楼尾自然村原生产队会计吴阿九询问调查笔录1份。主要内容是：本案诉争土地地名叫“下楼尾”，1981年分地的时候，下楼尾自然村共有人口260人，每26人一份，每份成员自由组成；具体分地标准是农业户口每人5厘自留地、5厘耕地，当地人习惯把耕地叫做“宅基地”或“厝地”；当时有开会讨论非农户口要照顾5厘厝地，但具体分地的时候非农户口有无分到地，其不清楚。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：原告提供的证据1-4，被告、第三人仙境村委会及吴金盛对该组证据的真实性均无异议，本院对该组证据的真实性予以确认。其中证据1可以证明二原告的身份情况；证据2可以证明二原告家庭成员情况，以及原告吴金兴系非农户口，1981年实行包产到户分地时，其系福建省大田县上矿汽车队修理工；证据3可以证明分地时，下楼尾自然村共260人，每26人按1份分配，分配标准是“耕地每人5厘，耕地如果是水田每人1分，旱地每人2分，荒地4厘”；证据4可以证明本案诉争土地具体四至情况，但未能证明二原告对本案诉争土地的具体权属情况。原告提供的证据5书面证人证言，被告没有异议，但第三人仙境村委会、吴金盛对其真实性均有异议，几位证人均未出庭作证，原告又未能提供其他证据加以佐证，故对该份证据本院不予采信。原告提供的证据6，被告、第三人仙境村委会及吴金盛对该份证据真实性均没有异议，本院对该份证据的真实性予以确认，但该份证据仅证明原告吴金兴与第三人吴金盛家的老房子于1967年申请动建，与本案土地争议无关，故本院对该份证据的关联性不予确认。原告提供的证据7、12，被告及第三人对其真实性没有异议，但认为其不能作为被告镇政府有权处理诉争土地权属争议的依据，对证据7、12的真实性，本院予以确认。原告提供的证据8-11，来源合法，被告及第三人均无异议，本院予以采信。对第三人吴金盛提供的证据1-3书面证人证言，因该组证据均系复印件，证人又均未能到庭作证，且原告、被告及第三人仙境村委会均不予认可，其亦未能进一步提供其他证据加以佐证，故对该组证据不予采信。第三人吴金盛提供的证据4，虽系复印件，但该份证据与原告提供的证据4相同，且原告、被告及第三人仙境村委会均没有异议，对该份证据予以采信。第三人吴金盛提供的证据5，虽然原告对该证据的证明内容有异议，认为该证填写的内容不在诉争土地范围内，系另一块土地，但被告、第三人仙境村委会均没有异议，原告对证据的真实性也无异议，且原告亦未能进一步提供证据证明该土地承包经营权证所属土地具体位置以及非第三人吴金盛建房所占土地，故本院对该份证据的真实性予以确认。第三人吴金盛提供的证据6-8，虽均系复印件，但原告、被告及第三人仙境村委会均没有异议，对该组证据予以采信。本院依职权调取的证据1、3，原告、被告及第三人均没有异议，证据1中吴金兴承包土地地块登记表可以证明原告吴金兴、陈荣珠名下的承包地均未在本案诉争土地范围内，证据3可以证明本案诉争土地在仙境村下楼尾以及1981年分地标准的事实。本院依职权调取的证据2，原告认为“吴金贵和吴金盛是发证在前，换地在后；且吴金盛承包的土地并不是他现在建房的那块地，也不在本案诉争土地范围内”，因其未能提供证据证明，对其这一主张不予采纳，且该笔录也进一步证明二原告在本案诉争土地范围内没有登记任何承包土地地块的事实。
本院经审理查明，原告吴金兴因与第三人吴金贵、吴金盛土地权属发生争议向被告提出确权申请。2011年8月19日，被告南埔镇政府作出泉港南政（2011）95号土地纠纷处理意见：对申请人吴金兴对争议土地予以确权的请求不予支持。吴金兴认为该处理意见不符合相关法律规定，2011年8月22日向本院提起行政诉讼，要求被告南埔镇政府履行法定职责。诉讼期间，被告南埔镇政府于2011年10月24日作出泉港南政（2011）114号行政处理决定书，决定对吴金兴对争议土地予以确权的请求不予支持。本院于2011年11月17日作出（2011）港行初字第4号行政判决，判决驳回原告吴金兴要求被告履行法定职责的诉讼请求。
2011年11月30日，原告吴金兴不服泉港南政（2011）114号行政处理决定，向泉港区政府申请行政复议。泉港区政府于2012年1月29日作出泉港政行复（2012）1号行政复议决定书，决定维持泉港南政（2011）114号行政处理决定。原告吴金兴、陈荣珠不服，2012年2月20日诉至本院。案件审理过程中，被告南埔镇政府于2012年6月19日作出泉港南政（2012）53号行政处理决定书，决定撤销泉港南政（2011）114号行政处理决定。二原告向本院申请撤回起诉，本院裁定予以准许。
2012年7月12日，二原告再次请求南埔镇政府对诉争土地进行确权。2014年7月10日，被告南埔镇政府作出泉港南政（2014）112号行政处理决定，认定“争议土地（旱地：东至吴来兴自留地、西临自家厝边、南至岸北至村小路、包括坟墓。以及杂地：北至村小路、南至吴文山厝边、西至吴顺玉埕地、吴文才杂地）面积约233.45平方米权属归申请人吴金兴、陈荣珠”。第三人吴金贵、吴金盛不服，向泉港区政府申请行政复议。行政复议期间，被告南埔镇政府于2014年10月20日作出泉港南政（2014）163号行政处理决定书，决定撤销泉港南政（2014）112号行政处理意见。第三人吴金贵、吴金盛撤回行政复议申请，泉港区政府于2014年10月28日作出泉港政行复终（2014）1号行政复议决定书，终止行政复议。原告吴金兴、陈荣珠不服泉港南政（2014）163号行政处理决定，于2014年11月18日向泉港区政府申请复议。泉港区政府于2014年12月23日作出泉港政行复（2014）第5号行政复议决定书，决定维持南埔镇政府作出的泉港南政（2014）163号行政处理决定。原告吴金兴、陈荣珠仍不服，于2015年1月13日诉至本院。
另查明，1981年实行包产到户分地时，原告吴金兴系福建省大田县上矿汽车队修理工，是非农户口。原告吴金兴与第三人吴金贵、吴金盛系同胞兄弟关系，双方争议的土地位于泉州市泉港区南埔镇仙境村下楼尾，系由仙境村委会根据土地政策、分地标准及各家人口数发包给本村村民耕作的耕地、自留地，未签订土地承包合同。第二轮土地承包期间，仙境村委会依法对1997年-2027年第二轮土地承包期内的承包土地地块进行登记，并发放土地承包经营权证。原告吴金兴、陈荣珠承包土地地块登记表上登记的土地均未在本案诉争土地范围内。第三人吴金盛现建房的地块1981年-2008年先后由第三人吴金贵、吴金盛耕作、管理，2008年间吴金盛在该地块上未经审批建房并居住至今。
本院认为，本案诉争土地从案件证据、庭审调查情况以及国家有关土地政策来看，系由仙境村委会发包给下楼尾自然村村民耕作的耕地、自留地，对此，双方当事人及第三人均予以认可。《中华人民共和国物权法》第一百二十四条规定，农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。耕地依法实行土地承包经营制度。而自留地，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款“……宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”的规定和国家税务总局1999年6月作出的《关于“自留地”征收农业税问题的批复》，应系农民集体所有的用于农业的土地，依法也应实行土地承包经营制度。因此，本案的争议是耕地和自留地使用权纠纷，实质为农村土地承包经营权纠纷。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，农村土地承包经营纠纷属民事纠纷。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条也规定，双方当事人因土地承包经营发生纠纷的，可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决；当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，农村土地承包经营权案件不能作为土地行政争议案件处理。因此，泉州市泉港区南埔镇人民政府对此类案件无权作出行政处理决定。关于二原告主张“本案诉争土地争议双方均未实际取得土地承包经营权，原告与第三人吴金贵、吴金盛的土地纠纷属于土地权属争议，南埔镇政府有权对本案诉争土地确权”的问题，虽然本案诉争土地争议双方均未与村集体签订土地承包合同，但书面合同不是认定土地承包经营关系成立与否的唯一依据。在庭审及法院依职权调查过程中，第三人仙境村委会对此作了说明，指出本案诉争土地村委会已发包给本村村民，并在落实第二轮土地承包时依法对村民承包的地块进行登记。第三人仙境村委会和吴金盛均陈述第三人吴金贵、吴金盛先后在本案部分争议地块即第三人吴金盛现建房所占土地上长期耕作过，二原告对此予以认可，因此足以证明仙境村委会事实上已将本案诉争土地承包给村民，故对二原告的主张，本院不予采纳。本案涉诉具体行政行为属于行政机关的自我纠正，并非是对原告与第三人争议土地的确权，法律并未对行政机关纠正该类行政行为有程序性的相关规定，所以泉州市泉港区南埔镇人民政府只须指出原决定在法律适用上错误的原因即可。本案中，泉州市泉港区南埔镇人民政府在泉港南政（2014）163号行政处理决定书中，明确指出其作出原决定适用法律上错误的原因，系因其无权就农村土地承包经营纠纷作出行政处理决定，并以此为由自行将原决定撤销，并无不妥。第三人吴金贵经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，不影响案件的审理。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十九条第三款、第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告吴金兴、陈荣珠的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告吴金兴、陈荣珠负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于泉州市中级人民法院。
审 判 长 林文将
审 判 员 庄毅芬
人民陪审员 黄文江
二〇一五年四月二十八日
书 记 员 吴梅梅
附：相关法条及司法解释
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十九条第三款第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。