浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙嘉行初字第42号
原告桐乡市加洲广告有限公司，住所地桐乡市振东新区银菊路367号。
法定代表人顾文彦，总经理。
委托代理人常传领，浙江浙杭律师事务所律师。
委托代理人俞静尧，浙江海浩律师事务所律师。
被告桐乡市人民政府，住所地桐乡市振兴东路600号。
法定代表人盛勇军，市长。
委托代理人蒲骏麟，浙江同新律师事务所律师。
委托代理人梅建胜，桐乡市公路管理段工作人员。
被告桐乡市洲泉镇人民政府，住所地桐乡市洲泉镇金鸡路85号。
法定代表人许雷，镇长。
委托代理人陈珊珊，浙江国毅律师事务所律师。
委托代理人ＸＸ清，桐乡市洲泉镇人民政府工作人员。
原告桐乡市加洲广告有限公司（以下简称加洲公司）因要求确认桐乡市人民政府责令限期通知违法，向本院提起行政诉讼。本院2015年1月7日受理后，于同年1月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2015年3月18日原告向本院申请追加桐乡市洲泉镇人民政府（以下简称洲泉镇政府）为被告，并增加要求确认两被告拆除原告广告牌行为违法的诉讼请求。本院于同年3月26日向洲泉镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年4月17日公开开庭审理了本案。原告加洲公司的法定代表人顾文彦，委托代理人常传领、俞静尧，被告桐乡市人民政府的委托代理人蒲骏麟、梅建胜，被告洲泉镇政府的委托代理人陈珊珊、ＸＸ清到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准延长审理期限3个月。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原告加洲公司诉称：1.被告桐乡市人民政府于2014年9月1日向原告发出责令限期拆除通知书，认为原告设置广告牌属于违法行为，要求原告在9月25日之前自行拆除广告牌，逾期不拆除的将予以强制拆除。两被告在9月24日将原告位于申嘉湖杭高速公路洲泉镇境内的16块广告牌予以拆除，两被告之间是上下级隶属关系，桐乡市人民政府实施了领导、组织、指挥等行政强制措施，洲泉镇政府实施了强制拆除的行政强制执行行为，两被告共同实施了强制拆除原告广告牌的行为，应作为共同被告。2.原告设置广告牌和当地村委会签订场地租赁协议，并经过洲泉镇政府批准同意。原告设置广告牌时土地管理部门和城乡规划部门都没要要求原告办理审批手续，因此原告设置的广告牌是合法的3.根据《广告法》第33条规定，规划部门需配合工商行政管理制定本地的户外广告规划。《浙江省广告管理条例》第二十七条规定，设置户外广告应当符合户外广告的设置规划。但是迄今为止，浙江省都没有出台过户外广告设置规划，也没有为户外广告规定具体的审批途径，导致原告想办理审批手续都无法办理，这是行政不作为导致的，后果不应当由原告来承担。4.两被告强制拆除原告广告牌的行为严重违反《行政强制法》的规定，被告桐乡市人民政府作出责令限期拆除通知的行为违反《行政处罚法》等法律规定，要求确认桐乡市人民政府作出责令限期通知书的行为违法，确认两被告拆除原告16块广告牌的行为违法。
原告向本院提供以下证据：
1.桐乡限拆[2014]第2号《责令限期拆除通知书》以及桐乡市洲泉镇道村村村民委员会在《责令限期拆除通知书》下方所作证明，证明原告在道村村区域内有16块广告牌被洲泉镇政府全部强制拆除。
2.照片16张以及录像光盘一份，证明原告所有的16块广告牌被拆除前以及被拆除后的状况。
3.加洲公司与桐乡市洲泉镇道村村村民委员会签订的协议一份，证明道村村村民委员会将申嘉湖杭高速公路（练杭段）周边的土地出租给加洲公司用于建造广告牌。
4.关于要求设立广告柱（牌）的请示一份，证明加洲公司于2009年7月15日就在申嘉湖杭高速公路洲泉镇段两侧30米外设立若干广告柱（牌）的事宜向洲泉镇政府请示，洲泉镇政府予以批准。
5.广告牌工程竣工验收合格证明一份，证明原告委托江苏华建传媒有限公司制作16块广告牌，广告牌制作完成后江苏华建传媒发展有限公司出具了验收合格证明。
6.发布广告协议11份以及说明一份，证明原告将16块广告牌出租给桐乡市崇福皮毛市场管理委员会、桐昆集团浙江恒通化纤有限公司、桐乡市乌镇国际旅游区建设管理委员会等机构发布广告。
被告桐乡市人民政府答辩称：1.原告擅自在高速公路上架设广告设施的行为不具有合法性，依法应当予以拆除；2.原告与相关村民委员会签订的场地租赁协议内容违反法律强制性规定，属于无效合同；3.桐乡市人民政府并没有实施强制拆除原告广告牌的行为。请求驳回原告诉讼请求。
被告洲泉镇政府答辩称：加洲公司在洲泉镇境内设置广告牌的行为未办理相关用地手续和规划许可手续，属于未批先建的违法构筑物。同时根据《户外广告登记管理规定》，发布户外广告应当向工商行政主管部门申请户外广告登记，领取《户外广告登记证》，而原告设置的16块广告牌均没有办理户外广告登记属于违法设置。根据《浙江省违法建筑处置规定》洲泉镇政府有权对行政区域内的乡村违法建筑进行处置，并可以实施强制拆除。2014年8月9日嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室在嘉兴日报上刊登了《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，该通告已经规定了广告牌业主自行拆除广告牌的最后时间，但原告没有理会，因此洲泉镇政府委托第三方对原告的广告牌予以强制拆除。洲泉镇政府所作行政行为证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，请求驳回原告诉讼请求。
被告桐乡市人民政府在举证期限内向本院提供以下证据、依据：
1.桐乡限拆[2014]第2号《责令限期拆除通知书》，证明被告所作行为内容。
2.桐乡市国土资源局2014年8月26日出具的情况说明一份，证明桐乡市辖区内沪杭高速公路、练杭高速公路沿线设立的广告牌均未向桐乡市国土资源局办理用地手续。
3.桐乡市住房和城乡规划建设局2014年8月28日出具的情况说明一份，证明桐乡市加洲广告有限公司等多家广告公司未向桐乡市住房和城乡规划建设局办理广告牌规划许可手续。
4.嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室2014年8月9日在《嘉兴日报》上刊登的《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，证明嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室已经就高速公路沿线户外广告设施的整治发布了通告。
5.《土地管理法》第四十三条、四十四条、五十七条；《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》（浙政发[2013]12号）；《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》（浙政办发[2013]69号）；《中共嘉兴市委嘉兴市人民政府关于印发嘉兴市“三改一拆”三年行动计划的通知》（嘉委发[2013]15号）；《浙江省公路边“三改一拆”三年行动实施方案》（浙交[2013]89号）；《嘉兴市公路边“三改一拆”三年行动实施方案》（嘉政办发[2013]139号）；《2014年全市公路边“三改一拆”工作意见》（嘉路改办发[2014]2号）；《桐乡市高速公路沿线广告专项整治工作实施方案》（桐路改拆办[2014]1号）。
被告洲泉镇政府在举证期限内向本院提供以下证据、依据：
1.桐乡市国土资源局2014年8月26日出具的情况说明一份，证明原告设置的广告牌未向桐乡市国土资源局办理用地手续。
2.桐乡市住房和城乡规划建设局2014年8月28日出具的情况说明一份，证明加洲公司等多家广告公司设置广告牌未向桐乡市住房和城乡规划建设局办理广告牌规划许可手续。
3.嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室2014年8月9日在《嘉兴日报》上刊登的《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，证明嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室通过发布通告的方式告知广告牌业主应当履行的义务。
4.《浙江省村镇规划建设管理条例》第十九条、第二十条、第四十一条；《土地管理法》第四十三条、第四十四条；《浙江省违法建筑处置规定》第十一条、第十五条；《户外广告登记管理规定》第三条、第四条、第五条、第六条；《行政强制法》第五十条。
对被告桐乡市人民政府提供的证据，加洲公司质证如下：对证据1的真实性、关联性没有异议，但认为该通知书的内容违反了《行政强制法》的规定，不具有合法性；对证据2和证据3的真实性有异议，认为这两个情况说明有可能是原告起诉之后桐乡市人民政府收集的证据，而且由于桐乡市人民政府没有提供用地规划和建设规划，这两个情况说明也不能证明原告的广告牌是违法设置的。对证据4的真实性没有异议，但认为嘉兴市发布的整治通告属于规范性文件，不能作为被告强制拆除原告广告牌的依据。对被告提供的法律依据，原告认为被告提供的都是规范性文件，不能作为行政强制的依据，不能证明被告强制拆除原告广告牌行为的合法性。
对桐乡市人民政府提供的证据，洲泉镇政府对其真实性、合法性、关联性均没有异议。
对洲泉镇政府提供的证据，加洲公司质证如下：对证据1、2的真实性和关联性均由异议，认为这两份证据有可能是被告实施强制拆除之后收集的。原告的广告牌不属于一般意义上的建筑物和构筑物，不需要国土部门和城乡规划部门的审批。对证据3的关联性有异议，认为整治通告是抽象行政行为，与原告的广告设施没有直接关联性。对洲泉镇政府提供的法律依据，加洲公司认为这些法律规范调整的是建设行业，而非广告行业，广告行业应当适用广告的法律法规。根据《国家工商行政管理局关于户外广告监督管理有关问题的答复》，工商行政管理机关是广告监督管理机关。户外广告设施是户外广告的媒体，与户外广告密不可分，都应属于工商行政管理部门管理范围。退一步说，即使本案适用《城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》、《浙江省村镇规划建设管理条例》，被告也应提供规划，而被告并没有提供，不能认为原告违反了这些法律规定。《浙江省违法建筑处置规定》是2013年实施的，而原告设置广告牌是在2009年，根据法不溯及既往原则，不能依据该规定对原告的广告牌进行处理。被告将《行政强制法》作为法律依据，但行为却严重违反《行政强制法》的规定。
对洲泉镇政府提供的证据，桐乡市人民政府没有异议。
对原告提供的证据，桐乡市人民政府质证如下：对证据1中道村村村民委员会在责令限期拆除通知书上出具的证明并不知情，对其真实性有异议；对证据2的关联性有异议，认为不能证明这16块广告牌位原告所有，也不能证明设置在道村村；对证据3的真实性没有异议，但认为这份协议中涉及的内容需要国土和规划部门批准，不具有合法性；对证据4的三性均没有异议，但是认为镇政府批准并不能代表原告的广告牌就是合法设置的，设置广告牌还需要经国土、规划、工商行政主管部门批准；对证据5、6的真实性、关联性没有异议，但认为原告设置广告牌均没有经过合法审批，属于违法建筑物，在此基础上设立的协议也是违法的，不受法律保护。
对原告提供的证据，洲泉镇政府质证如下：对证据1中道村村村民委员会出具的证明的真实性和合法性有异议，因为道村村不是实施拆除行为的主体，不能确定广告牌的数量；对证据2的关联性有异议，认为该证据不能证明广告牌的确定数量，也不能确定具体位置；对证据3的真实性没有异议，但是协议上没有确定广告牌的数量，同时得到村委会的同意不代表原告就有权设置广告牌；对证据4的真实性、合法性、关联性均没有异议，但认为该证据不能证明原告在洲泉镇境内的广告牌数量；对证据5的真实性没有异议，但认为该证据不能证明建造的16块广告牌就是本案中原告主张的16块广告牌；对证据6的真实性、关联性没有异议，对其合法性有异议，认为原告设置广告牌没有经过合法审批，所签订的协议不应受法律保护。
对被告桐乡市人民政府提供的证据1至证据4，本院认为其具备真实性、合法性，分别能够证明以下事实：被诉行为内容；被告在作出责令限期拆除通知书之前向桐乡市国土资源局、桐乡市住房和城乡规划建设局了解情况，两单位出具情况说明，告知被告原告等多家广告公司设置广告牌没有办理用地和规划审批手续；嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室于2014年8月9日在《嘉兴日报》上发布通告，要求违法广告设施的设置者自行拆除广告，逾期不拆除的，将由相关部门强制拆除。对这4项证据，本院予以采信。
被告洲泉镇政府提供的证据1至证据3，与被告桐乡市人民政府提供的证据2至证据4相同，本院予以采信。
原告提供的证据1、证据2、证据3、证据5、证据6具备真实性、合法性，5项证据能够形成证据链，共同证明原告在申嘉湖杭高速公路洲泉镇道村村境内建造了16块广告牌。证据4具备真实性、关联性，能够证明原告就在申嘉湖杭高速公路洲泉镇境内设置广告牌向洲泉镇政府作出请示，洲泉镇政府予以批准的事实。对原告提供的证据，本院予以采信。
根据以上证据及当事人庭审中的陈述，本院认定事实如下：
加洲公司于2009年6月15日与桐乡市洲泉镇道村村村民委员会签订协议，约定加洲公司承租道村村申嘉湖杭高速公路（练杭段）周边的土地建造广告牌。2009年11月5日原告委托江苏华建传媒发展有限公司建造的16块高立柱广告牌通过验收。
根据浙江省、嘉兴市党委、政府开展“三改一拆”三年行动计划统一部署，桐乡市人民政府于2014年8月15日成立了桐乡市高速公路沿线广告专项整治工作领导小组，下设办公室。按照《桐乡市高速公路沿线广告专项整治工作实施方案》规定，领导小组办公室具体负责高速公路沿线广告专项整治工作部署、监督指导以及目标考核等工作。高速公路沿线各镇为整治工作责任主体，负责辖区内高速公路建筑控制区外200米范围内广告设施的依法处置、土地复垦以及信访维稳等工作。
嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室在2014年8月9日《嘉兴日报》上发布《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，要求嘉兴市行政区域内未经依法审批擅自设置的违法广告设施应当自通告发布之日起40日内自行拆除。逾期不拆除的，将由相关部门依法强制拆除。
桐乡市高速公路沿线广告专项整治领导小组办公室于2014年9月1日向加洲公司发出桐乡限拆[2014]第2号《责令限期拆除通知书》。通知书载明：加洲公司在桐乡市境内高速公路用地以外200米范围内设置户外广告设施的行为，违反了《土地管理法》、《公路法》、《浙江省城乡规划条例》、《浙江省城镇规划建设管理条例》等法律法规关于土地使用及地面建筑物的规定，属于违法行为。依据相关法律法规和《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》的规定，责令你单位于2014年9月25日之前停止违法行为，自行拆除违法设施（违法地面构筑物）。逾期未拆除的，将依法予以强制拆除。
洲泉镇政府委托第三方于2014年9月24日将原告的16块广告牌予以拆除。
本院认为，依照《土地管理法》第四十四条、第六十三条，《浙江省实施<土地管理法>办法》第十九条规定，建设占用土地，涉及农用地的，应当办理农用地转用手续；农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。依照《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条、第二十三条、第二十五条，《城乡规划法》第四十条、第四十一条，《浙江省城乡规划条例》第三十二条、第三十六条、第三十七条之规定，在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书，开工前必须向县级以上村镇建设行政管理部门提出开工申请，经县级以上村镇建设行政管理部门审查发给村镇规划建设许可证后，方可开工；在城市（包括建制镇）规划区内进行上述建设的，必须依法办理建设用地规划许可证，并依法申领建设工程规划许可证后，方可开工。本案广告牌属于经营性设施，原告在诉讼中既未提供法定的用地审批手续，也未提供法定的规划审批手续，应认定为违法建筑设施。
桐乡市高速公路沿线广告专项整治领导小组办公室是桐乡市人民政府根据浙江省、嘉兴市党委、政府开展“三改一拆”三年行动计划中心工作要求设立的临时机构，其职能是具体负责高速公路沿线广告设施整治工作的部署、监督指导以及目标考核等工作。其根据上级机关开展“三改一拆”行动相关文件的精神，向原告所发的《责令限期拆除通知书》，目的在于配合乡镇政府整治违法广告设施工作，催告原告及时自行拆除违法广告牌，并非是行政处罚，原告认为该通知行为应按照《行政处罚法》的规定给予相对人知情权、救济权，是对法律和通知行为的误解。原告要求确认该通知行为违法的请求不予支持。桐乡市人民政府并未实施或委托其他单位实施强制拆除原告广告牌的行为，原告要求确认桐乡市人民政府强制拆除广告牌违法没有事实根据。
依照《城乡规划法》第六十五条、《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款以及《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第三条第（二）项、第四条第（三）项之规定，违法乡、村庄规划的违法建筑由镇（乡）人民政府责令改正，逾期不改正的，可以强制拆除。《桐乡市高速公路沿线广告专项整治工作实施方案》》规定各镇人民政府是开展高速公路沿线广告专项整治工作的实施主体，负责辖区内违法广告设施的拆除工作，符合上述法律、法规及规章的精神。涉案广告设施设置在农用地上，属于必须拆除的违法设施。原告在嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室发布通告并接到责令限期拆除通知后未拆除违法广告设施，因此洲泉镇政府实施了强制拆除行为，洲泉镇政府在强制拆除程序上虽存在瑕疵，但不影响其行政行为的合法性。
综上，原告加洲公司的诉讼请求均不能成立，据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、驳回原告桐乡市加洲广告有限公司要求确认被告桐乡市人民政府作出责令限期拆除通知行为违法的诉讼请求；
二、驳回原告桐乡市加洲广告有限公司要求确认被告桐乡市人民政府、桐乡市洲泉镇人民政府强制拆除原告广告牌行为违法的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告桐乡市加洲广告有限公司负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：190001010400065750000515001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审判长 李土根
审判员 许艳华
审判员 李 平
二〇一五年七月三日
书记员 张琳嫣