浙江省衢州市柯城区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙0802行初97号
原告唐天菊,女,1958年4月22日出生,汉族，居民，原住浙江省衢州市柯城区西安路条式**幢*单元***室，现住浙江省衢州市柯城区。
委托代理人（特别授权代理）王令刚，北京市盛廷律师事务所律师。
委托代理人（特别授权代理）马中美，北京市盛廷律师事务所律师。
被告衢州市柯城区住房和城乡建设局，统一社会信用代码1133080200262153XE，住所地浙江省衢州市柯城区浮石路188号。
法定代表人林良友，局长。
委托代理人（特别授权代理）姜素梅，浙江东昊律师事务所律师。
委托代理人（特别授权代理）郑芬燕，浙江东昊律师事务所律师。
被告衢州市柯城区征迁管理办公室，统一社会信用代码1233080209330028XR，住所地浙江省衢州市柯城区双港路180号。
法定代表人洪栋，副主任（主持工作）。
委托代理人（特别授权代理）廖品利，浙江天赞（杭州）律师事务所律师。
第三人衢州市柯山房屋征迁服务有限公司，统一社会信用代码9133080272762763XR（1/1)，住所地浙江省衢州市新新街道十五田铺村60号。
法定代表人徐爱珍，经理。
委托代理人（特别授权代理）郑春立，男，衢州市柯山房屋征迁服务有限公司职员。
第三人潘夏皓，男，1957年5月15日出生，汉族，居民，现住衢州。
原告唐天菊因与被告衢州市柯城区住房和城乡建设局（以下简称区住建局）、被告衢州市柯城区征迁管理办公室（以下简称区征迁办）、第三人衢州市柯山房屋征迁服务有限公司（以下简称柯山征迁公司）、第三人潘夏皓确认房屋征迁补偿协议无效一案，于2018年4月17日向本院提起诉讼。本院当日受理后，于次日依法向被告区住建局、区征迁办和第三人柯山征迁公司、潘夏皓送达了起诉状副本、应诉通知书等相关法律文书。本院依法适用普通程序，组成合议庭于同年5月18日进行了公开开庭审理。原告唐天菊及其委托代理人王令刚、被告区住建局副局长周勇及其委托代理人姜素梅、被告区征迁办副主任江红霞及其委托代理人廖品利、第三人柯山征迁公司委托代理人郑春立、第三人潘夏皓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告唐天菊起诉称，原告与第三人潘夏皓原为夫妻，夫妻关系存续期间，共同购置位于衢州市柯城区××小区××式××东单元××室住房，产权登记在第三人潘夏皓名下。2011年5月5日，原告与第三人潘夏皓离婚，该房屋产权归原告所有，但房屋未办理产权变更登记。2017年11月间，衢州市柯城区人民政府发布决定，对斗潭小区的房屋进行危旧房治理改造实施房屋征收。因原告与两被告未能就房屋征收补偿协商达成协议，两被告和第三人柯山征迁公司在明知实际产权人是原告的情况下，故意与第三人潘夏皓协商，签订了编号为2017014310055《衢州市区国有土地上房屋征收补偿协议书产权调换协议》，对本应属于原告被征迁的房屋进行了处分和拆除，侵犯了原告的合法权益。请求法院判决，确认该产权调换协议无效。
原告唐天菊为证明其主张，提供如下证据：
一、衢房权证衢州市字第××号《房屋所有权证》复印件，证明衢州市××潭××式××东单元××室系原告与第三人潘夏皓夫妻关系存续期间共同购置产权登记在潘夏皓名下的夫妻共有财产。
二、《离婚协议书》复印件，证明原告与第三人潘夏皓离婚及对衢州市××潭××式××东单元××室夫妻共有的房屋约定归原告个人所有的事实。
三、（2008）第001号《衢州市柯城区住房和城乡建设局信息公开答复书》复印件、编号为2017014310055《衢州市区国有土地上房屋征收补偿协议书产权调换协议》复印件，证明原告通过要求政府信息公开方式，获知离婚后产权归属原告的衢州市××潭××式××东单元××室在原告不知情的情况下被被告及第三人私自征收安置的事实。
四、原告所有的卡号62×××47《综合账户历史明细》，证明2017年7月因所属的衢州市××潭××式××东单元××室为D级危房，原告配合解危获得政府补助的事实。
被告区住建局答辩称，被告区住建局作为斗潭危旧房治理和征收部门，与第三人潘夏皓就衢州市××潭××式××东单元××室征收补偿签订的协议合法有效。该房屋自被列入征迁改造范围后，被告经核查�确认产权登记的所有人系第三人潘夏皓，虽然第三人潘夏皓与原告离婚约定该房屋归原告所有，但一直未办理变更登记，依照我国物权法第九条、第十六条和第十七条的规定，衢州市××潭××式××东单元××室物权所有人应为第三人潘夏皓。被告经与潘夏皓协商，签订的编号为2017014310055《衢州市区国有土地上房屋征收补偿协议书产权调换协议》系双方真实意思表示，也无我国合同法第五十二条规定的无效情形，主体、内容、形式符合法律规定，是合法有效。请求判决驳回原告诉讼请求。
被告区住建局为证明其主张，提供如下证据：
一、（衢房权证衢州市字第××号）《房屋所有权证》复印件、（衢市国用（93）字第5285号《国有土地使用证》复印件，证明衢州市××潭××式××东单元××室产权登记�有人为第三人潘夏皓所有。
二、编号为2017014310055《衢州市区国有土地上房屋征收补偿协议书产权调换协议》复印件，证明被告与第三人潘夏皓就衢州市××潭××式××东单元××室房屋征迁补偿协商签订协议的内容、形式符合法律规定。
第三人区征迁办答辩称，被告区征迁办受被告区住建局委托，负责对斗潭片区危旧房治理改造和征迁实施相关工作，对受托范围内被征迁房屋的征收和补偿行为，应由被告区住建局承担法律责任。被告区征迁办负责联系第三人潘夏皓，参与就其所有的衢州市××潭××式××东单元××室征收补偿进行协商并签订协议，是履行受托行为，非协议主体，依照(法释［2018］1号）《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十五条第二款规定，被告区征迁办非本案适格诉讼主体，且同意被告区住建局主张协议合法有效的主张。请求判令驳回原告对被告区征迁办的起诉和确认协议无效的诉讼请求。
被告区征迁办为证明其主张，提供如下证据：
一、《授权委托书》复印件，证明被告区征迁办受被告区住建局委托，负责实施斗潭片区危旧房治理改造和征迁补偿具体工作。
二、金华凯宝土地房地产评估测绘规划有限公司出具的金凯宝斗潭房征估字［2017］第10055号《房屋征收补偿分户评估报告》复印件，证明对衢州市××潭××式××东单元××室进行入户评估情况及产权人同意入户评估的事实。
三、第三人潘夏皓居民身份证和户口本复印件、衢房权证衢州市字第××号《房屋所有权证》复印件，证明衢州市××潭××式××东单元××室系第三人潘夏皓登记所有的房产。
四、编号为2017014310055《衢州市区国有土地上房屋征收补偿协议书产权调换协议》复印件，证明第三人潘夏皓作为衢州市××潭××式××东单元××室房屋所有权人与被告区住建局就征收补偿签订协议的事实。
五、衢州市柯城区人民政府《关于对斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收的决定》、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》，证明被告区住建局系征收部门以及与第三人潘夏皓签订编号2017014310055《衢州市区国有土地上房屋征收补偿协议书产权调换协议》符合法律规定。
第三人柯山征迁公司陈述称，斗潭片区危旧房治理改造及房屋征迁，柯山征�公司仅是根据征收单位和实施单位要求提供相应服务工作。
第三人潘夏皓陈述称，衢州市××潭××式××东单元××室房屋是其与原告婚姻存续期间共同购置的共有房屋，双方离婚后约定该房屋归原告所有和居住。政府启动斗潭片区危旧房治理改造征迁后，被告区住建局、街道和社区工作人员因与原告就征迁补偿不能协商达成协议，不允许我与原告办理产权变更登记，便借口我是房屋产权登记所有人，自2017年12月起多次找上门要求签约，起初我明确告知房屋根据离婚协议权属已归原告，我无权处分，但工作组成员不依不饶，最后找到我受雇的衢州学院领导出面做我工作，明确指示如我拒绝签约将予以解雇，迫于生计和压力，无奈在工作人员提供的空白合同上签名。且被告现提供出示的协议文本与我当初签名的文本是不一致的，协议�容系被告区住建局事后篡改、伪造单方填制，不是真实的。实际上，在2017年8月间，因房屋被鉴定为D级危房，所在的街道也是与原告办理解危腾房手续，相关补助也是发给原告的。因此，我确实不是房屋所有权人，被逼所签的编号2017014310055《衢州市区国有土地上房屋征收补偿协议书产权调换协议》是无效的。
庭审中，对当事人提交的证据经质证，本院认定如下：
对当事人各方提供的且认可证据，如衢房权证衢州市字第××号《房屋所有权证》、（衢市国用（93）字第5285号《国有土地使用证》、《离婚协议书》、户口本，本院认为具有真实性，与本案事实具有关联性，予以认定。对当事人提供的相同的证据即编号2017014310055《衢州市区国有土地上房屋征收补偿协议书产权调换协议》客观性没有异议，但对真实性有争议，原告和第三人潘夏皓认为，该协议内容是被告方事后单方填制，与当初签约的空白文本不符，不具有真实性。两被告则认为，当初签约因潘夏皓有权选择货币安置或者产权调换安置，对两种不同的安置补偿是不同的，也做了充分的解释和说明。编号2017014310055《衢州市区国有土地上房屋征收补偿协议书产权调换协议》是在潘夏皓选择产权调换的前提下，就相关条款进行完善后的正式文本，只是因潘夏皓未参加安置房抽签，安置房不确定未发给潘夏皓持有，合同内容与当初签约所作的说明是一致的，安置费用也是按照规定计算，对社会公开的，有据可查，不存在被告事后篡改。本院认为，该协议与本案事实具有关联性，应当作为证据予以认定，至于对其真实性的争议，也是本案当事人争议的主要焦点，可结合相关证据和查明的事实予以认定。对原告主张的危房解危及补助的事实，各方无争议。
根据认定的证据，本院确认如下事实：
原告唐天菊与第三人潘夏皓原为夫妻关系，1998年7月间参加单位房改，共同购置了位于衢州市××潭××式××东单元××室住房，办理了权属登记，领取了衢房权证衢州市字第××号《房屋所有权证》和衢市国用（93）字第5285号《国有土地使用证》，上述两证登记的房屋所有权人为第三人潘夏皓。2011年5月5日，双方协议离婚，根据约定，该房屋所有权归原告唐天菊所有，原告唐天菊一直居住使用。
2017年11月，衢州市柯城区人民政府发布《关于对斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋实施征收决定的公告》，对斗潭片区范围内的国有土地上房屋实施征收拆迁，确定被告区住建局为征收部门，被告区征迁办为征收实施单位。因对房屋征收安置补偿与原告唐天菊不能达成协议，被告区住建局负责协商签约工作人员在明知衢州市××潭××式××东单元××室房屋根据离婚协议约定归原告唐天菊所有的情况下，以该房屋权属证书登记的所有权人系第三人潘夏皓为由，通过多方做工作，在对潘夏皓就房屋征收安置补偿方式进行释明的情况下，促使第三人潘夏皓于同年12月31日（签约最后期限）在相关协议条款未定的格式协议文本上签名，事后单方以产权调换安置方式，制作了编号2017014310055《衢州市区国有土地上房屋征收补偿协议书产权调换协议》。该协议因第三人潘夏皓未参加安置房抽签选房，一直未交付潘夏皓持有。原告唐天菊在该房屋被拆除后，于2018年4月通过申请被告区住建局政府信息公开方式获取了上述协议文本，遂提起诉讼。
另查明，衢州市××潭××式××东单元××室所在的楼房，在斗潭片区危旧房治理中被鉴定为D级危房，原告唐天菊已于2017年8月1日自愿腾空，交付拆除，并从所在的衢州市柯城区信安街道办事处领取危房解危租金补助和搬迁费补助款。
本院认为，本案主要争议是：一是被征收的衢州市××潭××式××东单元××室房屋所有权人认定；二是编号2017014310055《衢州市区国有土地上房屋征收补偿协议书产权调换协议》效力认定；三是被告区征迁办作为被告主体是否适格。
关于被征收的衢州市××潭××式××东单元××室房屋所有权人认定。两被告区住建局和区征迁办均认为，根据我国物权法第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生法律效力，但法律另有规定的除外”、第十六条“不动产登记簿是物权归属和内容的根据”、第十七条“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明”的规定，原告唐天菊与第三人潘夏皓因离婚，双方约定原夫妻共同共有的衢州市××潭××式××东单元××室房屋所有权归原告唐天菊所有，但时至今日未办理所有权变更登记，其约定并无物权效力，所有权人仍为第三人潘夏皓。本院认为，两被告的主张不正确。我国婚姻法规定，夫妻在婚姻关系存续期间取得的财产，归夫妻共同所有。原告唐天菊与第三人潘夏皓在夫妻关系存续期间共同购置的衢州市××潭××式××东单元××室房屋是双方共同共有的财产，享有平等的权利和义务，虽然当初办理产权登记，“房屋所有权人”仅为潘夏皓一人，但并不能排除原告唐天菊依法享有的共同共有权利。假设该房屋被征收时夫妻关系存续，被告在征收时简单以登记的房屋所有权人为第三人潘夏皓一人为由，在未征得原告唐天菊同意或者授权的情况下，将其排除协商签约，显然损害了原告唐天菊享有的权利，更何况该房屋被征收时，两被告明知原告唐天菊已与第三人潘夏皓离婚，原告唐天菊是房屋实际所有权人，第三人潘夏皓也明确表示无争议和处分权，且之前对该房屋实施解危时，也将原告唐天菊作为房屋实际所有人进行腾房交付和相应解危补助的情况下，因事后就房屋征收安置补偿无法与原告唐天菊协商签约，采取绕开原告唐天菊，通过多方措施与第三人潘夏皓直接签约的做法，明显损害了原告唐天菊的合法权利。
关于编号2017014310055《衢州市区国有土地上房屋征收补偿协议书产权调换协议》效力认定。从查明的事实看，该协议的形成，不仅将作为房屋实际所有权人的原告唐天菊排除，而且第三人潘夏皓同意签约时，协议是格式空白协议，两被告无法证明第三人潘夏皓明确接受按产权调换方式进行安置补偿的情况下，单方填制了相关条款，即便作出的补偿符合征收相关规定，也非第三人潘夏皓真实意思表示，协议真实性难以认定。
关于被告区征迁办作为被告主体是否适格。根据衢州市柯城区人民政府发布《关于对斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收的决定》，对斗潭片区范围内的国有土地上房屋实施征收拆迁，确定被告区住建局为征收部门，被告区征迁办为征收实施单位。被告区征迁办受被告区住建局委托并以被告区住建局名义与第三人潘夏皓签订产权调换协议，产生的法律后果应由被告区住建局�担，被征收人或者权利人不服征收安置补偿行为提起诉讼，不应将征收实施单位区征迁办作为诉讼主体。
综上所述，被告区住建局在明知原告唐天菊是房屋实际所有人的情况下，因双方不能就征收安置补偿达成协议，借权属登记所有权人是第三人潘夏皓为由，绕开原告唐天菊，对其房屋进行征收补偿，损害了原告唐天菊的财产权益，所实施的征收行为无效，由此与第三人潘夏皓签订的产权调换协议也属无效。被告区征迁办作为本案被告，主体不适格，应依法驳回原告唐天菊对其提出的起诉。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十五条第二款规定，判决如下：
一、驳回原告唐天菊对被告衢州市柯城区征迁管理办公室的起诉。
二、确认编号2017014310055《衢州市区国有土地上房屋征收补偿协议书产权调换协议》无效。
案件受理费50元，由衢州市柯城区住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省衢州市中级人民法院。
审 判 长 琚 晓 阳
人民陪审员 余 河 洲
人民陪审员 何 忠
二〇一八年五月三十日
书 记 员 卢�香