湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂行终681号
上诉人（原审第三人）陈方，女，1975年4月11日出生，汉族，住湖北省汉川市。
被上诉人（原审原告）黄冬保（系陈方之母），女，1948年11月20日出生，汉族，住湖北省汉川市。
被上诉人（原审被告）汉川市人民政府，住所地湖北省汉川市广场路7号。
法定代表人黄建军，市长。
原审第三人周丕忠，男，1941年8月20日出生，汉族，住湖北省汉川市。
上诉人陈方因黄冬保诉汉川市人民政府土地行政登记一案，不服湖北省孝感市中级人民法院（2016）鄂09行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
黄冬保向原审法院起诉称，黄冬保于2005年6月13日与周丕忠签约以80000元现金购买其异型机械厂西头房屋三间，双方如约履行了付款交房义务。后黄冬保于2006年在房屋地块上修建房屋并一直居住。黄冬保有三个女儿，其中陈方为大女儿。黄冬保年岁已高，意欲将房屋处置分配给三个女儿，可是陈方称上述修建房屋的土地使用权为其所有，并拿出川国用（2009）第1492号土地使用证与黄冬保理论。黄冬保经依法取证了解到陈方凭2008年4月6日房屋买卖契约从国土管理部门取得了该证，而该房屋买卖契约无对价支付约定，且鉴证人陈某及周丕忠的签名及加盖的印章均不真实。综上，因汉川市人民政府的行政行为存在过错导致本应颁发给黄冬保的土地使用证错误颁给了陈方。故请求：1.判决撤销汉川市人民政府给陈方颁发的川国用（2009）第1492号土地使用证及相应的不动产登记簿的记载；2.判决汉川市人民政府重新作出具体行政行为，将不动产登记簿上记载的陈方变更为黄冬保；3.本案诉讼费由汉川市人民政府承担。
原审法院审理查明，黄冬保与陈方系母女关系。2005年6月13日，黄冬保与周丕忠签订房屋买卖契约一份，双方约定周丕忠以80000元出售异型机械厂西头房屋三间，黄冬保当场给付了房款。同时约定了房屋四邻界限，过户手续由黄冬保承担，陈水清等三人作为证明人在契约上签名，买方黄冬保与卖方周丕忠签名。随后，黄冬保进行翻修居住至今。2008年4月6日，汉川市分水异型机械厂以甲方的名义与乙方陈方签订了一份房屋买卖契约，记载：（一）甲方厂前（异型机械厂）西路面房屋三间平房出卖给乙方；（二）过户费用由乙方承担办理，甲方提供原房产证、土地使用证；（三）签约时一次性付款。甲方负责人周丕忠签字并加盖了异型机械厂工会委员会公章。后在办理土地转移登记时又加盖了异型机械厂行政公章。以上两份房屋契约涉及的是同一地块，即本案案涉土地。该土地的初始登记权利人为汉川分水异型机械厂、权属性质为国有、使用权类型为划拨、用途为工业用地。2009年6月15日，陈方和异型机械厂向汉川市国土资源部门申请该土地转让登记，申请土地用途变更为住宅，权属性质和使用权类型未变。双方提供了原异型机械厂川国用2008字第2087号国有土地使用权证和2008年4月6日的房屋买卖契约及陈方、周丕忠的身份证、分水镇人民政府同意该厂整体处置的批复。2009年6月18日，汉川市国土资源局对其申请进行了界址标示，绘制了宗地草图，完成了地籍调查。汉川市国土资源局经审核同意该宗地转让，权属性质为国有，土地用途为住宅，并报汉川市人民政府审批。但国有土地使用权出（转）让审批表中未见汉川市人民政府审批意见及签章，只是在汉川市国有土地流转缴费审批表中有同意办理的字样。2009年8月31日，汉川市人民政府向陈方颁发了川国用（2009）第1492号土地使用证。该土地使用权证登记权属为陈方、座落汉川市分水镇交通大道、地号10401558-01、地类住宅、使用权类型划拨、使用权面积100平方米。黄冬保以汉川市人民政府错误颁证为由在申请异议登记后，于2016年9月19日提起本案诉讼。
原审另查明，异型机械厂为周丕忠个人开办企业，汉川市分水镇人民政府下发分政发（2007）32号文件，同意该厂整体处置，陈方受让的土地只是其资产的一部分。该厂曾用过异型机械厂、异型机械配件厂、异型机械厂工会委员会三个印章，周丕忠在庭审中陈述三个印章均由其保管使用。2009年8月18日，该厂向汉川市国土资源局出具了一份误盖公章的说明，其内容为分割给陈方的土地报批手续中误将行政公章盖为工会委员会章。故在2008年房屋买卖契约和诉争土地登记手续中，转让方处盖有上述两个至三个印章。
原审法院认为，本案争议的焦点，一是申请土地使用权变更登记的基础性资料是否符合法律法规的规定，二是汉川市人民政府在办理土地使用权变更登记过程中是否履行了相关审批手续，三是被诉土地变更登记行为是否合法。经庭审查明黄冬保、陈方、周丕忠三方当事人均对2005年6月13日签订的房屋买卖契约不持异议，认可周丕忠作价80000元将原异型机械厂西头房屋三间出售给黄冬保，由黄冬保支付80000元房款并居住至今这一事实，黄冬保与本案土地变更登记行为有利害关系，具备原告的诉讼主体资格。本案土地变更登记时间为2009年8月31日，黄冬保在2016年9月19日起诉，没有证据证明汉川市人民政府作出行政行为时告知了黄冬保诉权或起诉期限，以及黄冬保知道或者应当知道诉权或起诉期限的情形，也没有证据证明黄冬保知道或者应当知道该登记行为的具体内容，故黄冬保的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于起诉期限的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”的规定，汉川市人民政府是本案的适格被告。《中华人民共和国物权法》第十二条规定：登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。《土地登记办法》第九条第一款规定：申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条规定：以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。《土地登记办法》第四十八条规定：土地的用途发生变更的，当事人应当持有关批准文件和原土地权利证书。申请土地用途变更登记。土地用途变更依法需要补交土地出让价款的，当事人还需提交已补交土地出让价款的缴款凭证。依照上述规定，本案属于国有划拨工业用地的转移登记行为，除申请人需提供权属证明、当事人身份证明材料、转让合同等申请资料外，还必须提交汉川市人民政府准许异型机械厂转让的批准文件和国有土地出让手续，方可办理转移登记。本案申请材料中，无土地转让方异型机械厂的营业执照及负责人身份证明材料，无该厂负责人周丕忠的签名，提交的转让协议没有房屋的价值约定，缺乏必备的形式要件。汉川市国土部门在审核时，在转让协议明显缺乏价格约定且仅加盖异型机械厂工会委员会印章情况下，没有对周丕忠进行相关询问，没有查验负责人周丕忠将房屋转让给陈方是否其真实意思表示，对申请材料没有尽到合理、审慎的审查义务，程序违法。该宗土地性质原为国有划拨工业用地，现转让变更为住宅用地，土地用途发生了变化，依照法律规定申请划拨取得国有建设用地使用权转移登记的，应当提交有批准权的人民政府的批准文件，补签土地使用权出让合同并缴纳土地出让金。本宗土地登记档案中，仅有分水镇人民政府的批复和国有土地流转缴费审批表，没有汉川市人民政府的批准文件，不能证明涉案土地经过了合法的出让手续，将国有划拨工业用地未经合法出让手续变更为住宅用地不具有合法性，明显违反法律规定。故汉川市人民政府据此对陈方颁发的川国用（2009）第1492号土地使用证的行政行为缺乏必要的登记要件，基本事实不清，主要证据不足，程序违法，依法应予以撤销。关于黄冬保要求汉川市人民政府重新作出具体行政行为，将不动产登记簿上记载的陈方变更为黄冬保的第二项诉讼请求，依据《土地登记办法》第六条“土地登记应当依照申请进行”的规定，黄冬保购买了异型机械厂的房屋后一直没有对涉案土地申请转让登记。因土地行政登记属于行政职权，基于司法权不得代替行政权之原则，该诉请缺乏法律依据，依法应不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决：⒈撤销汉川市人民政府向陈方颁发的川国用（2009）第1492号土地使用证的土地变更登记行为；⒉驳回黄冬保的其他诉讼请求。案件受理费50元，由汉川市人民政府负担。
陈方上诉称，⒈本案的事实是黄冬保同意将证件办在陈方名下，并要求陈方迅速办理。于是，陈方根据土地部门的要求与异型机械厂的负责人周丕忠签订房地产房买卖契约，并将相关资料交给土地部门办理土地使用权登记，经有关部门审查合格后由汉川市人民政府向陈方颁发川国用（2009）第1492号土地使用证的。其基本事实清楚，证据充分，程序合法。原审判决撤销汉川市人民政府向陈方颁发的川国用（2009）第1492号土地使用证的土地变更登记行为所认定的事实不清，是错误的。⒉陈方于2009年9月间收到川国用（2009）第1492号土地使用证即时交给黄冬保并告知了相关情况，后该土地使用证一直由陈方保管至今。黄冬保只是在2006年8月与陈方发生矛盾后才向法院起诉撤销川国用（2009）第1492号土地使用证，时间相隔7年之久，黄冬保已过法定的起诉期限，其胜诉权已经丧失。因此，请求二审法院撤销原审法院（2016）鄂09行初45号行政判决，发回重审或依法改判，诉讼费用由黄冬保、汉川市人民政府承担。
黄冬保、汉川市人民政府未向本院提交书面答辩意见。
周丕忠未向本院提交书面陈述意见。
被上诉人黄冬保、汉川市人民政府向原审法院提交的证据材料，已随案移送至本院。本院二审对证据的分析、认定的案件事实与原审一致。
本院认为，本案被诉行为属于国有划拨工业用地的转移登记，原审认为除申请人需提供权属证明、当事人身份证明、转让合同等材料外，尚须提交被上诉人汉川市人民政府准许异型机械厂转让的批准文件和国有土地出让手续，才可办理其转移登记，符合《中华人民共和国物权法》第十二条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条、《土地登记办法》第四十八条的规定。上诉人陈方的申请材料中并无土地转让方异型机械厂的营业执照及负责人身份证明材料和该厂负责人周丕忠的签名，其提交的转让协议没有房屋的价值约定。汉川市国土部门审核时在转让协议明显缺乏价格约定且仅加盖异型机械厂工会委员会印章情况下，没有对周丕忠进行相关询问，也没有查验其将房屋转让给陈方的真实意思，对接受的申请材料未尽到合理、审慎的审查义务，程序违法。并且，依照法律规定申请划拨取得国有建设用地使用权转移登记的应当提交有批准权的人民政府的批准文件，补签土地使用权出让合同并缴纳土地出让金，而本宗土地登记档案中仅有分水镇人民政府的批复和国有土地流转缴费审批表，并没有汉川市人民政府的批准文件。原审法院对汉川市人民政府提交的土地登记申请书（陈方）、土地登记审批表（陈方）、陈方和周丕忠的身份证（复印件），以及对黄冬保提交的2005年6月13日房屋买卖契约、相片、2008年4月6日房屋契约等证据的审查及采信，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条、第五十四条、第五十五条、第五十六条、第六十三条的规定，认定“汉川市人民政府对陈方颁发的川国用（2009）第1492号土地使用证的行政行为缺乏必要的登记要件，基本事实不清，主要证据不足，程序违法，依法应予以撤销”的事实根据和法律依据充分。又因黄冬保要求汉川市人民政府重新作出将不动产登记簿上记载的陈方变更为其本人的行政行为缺乏法律依据。原审判决撤销汉川市人民政府向陈方颁发的川国用（2009）第1492号土地使用证的土地变更登记行为并驳回黄冬保的其他诉讼请求，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，并无不当。另，上诉人陈方诉称被上诉人黄冬保提起本案诉讼超过了法定的起诉期限缺乏证据证明。并且，在黄冬保起诉时一并提交了川国用（2009）第1492号土地使用证（复印件）和2005年6月13日签订的房屋买卖契约的情况下，汉川市人民政府向原审法院提交的证据材料均不能证明其2009年8月31日向陈方颁发川国用（2009）第1492号土地使用证时告知了黄冬保诉权或起诉期限，以及黄冬保知道或者应当知道针对该行政行为的诉权或起诉期限，也不能证明黄冬保知道或者应当知道汉川市人民政府颁发的川国用（2009）第1492号土地使用证的具体内容。原审认定黄冬保2016年9月19日的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于起诉期限的规定亦无不当。陈方的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，依法不应给予支持。
综上，原审程序合法，判决认定的事实清楚、适用法律正确。陈方的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人陈方负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 争
审 判 员 张思化
审 判 员 李 伟
二〇一八年七月三日
法官助理 雷 禹
书 记 员 杜思远