广东省仁化县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）韶仁法行初字第2号
原告：徐婷，女，汉族，住仁化县。
被告：仁化县住房和城乡规划建设局。
法定代表人：夏德文，局长。
委托代理人：何述华，该局副局长。
原告徐婷不服被告仁化县住房和城乡规划建设局行政处罚一案，于2014年12月4日向本院提起行政诉讼。本院受理后于2014年12月5日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及开庭传票等法律文书。本院依法组成合议庭，于2015年1月13日公开开庭审理了本案。原告徐婷、被告仁化县住房和城乡规划建设局的委托代理人何述华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告仁化县住房和城乡规划建设局于2014年9月23日向原告徐婷作出“仁住建罚字（2014）62号《仁化县住房和城乡规划建设局行政处罚决定书》”，认为原告未经主管部门批准，擅自在仁化县建设路农业银行门前的人行道上使用三轮摩托车堆放物料经营，影响了市容市貌，违反了《广东省城市市容和环境卫生管理规定》第二十条第一款的规定，依据《广东省城市市容和环境卫生管理规定》第四十一条第五款的规定，决定：禁止占道堆放物料和经营，并处以500元的罚款。
被告仁化县住房和城乡规划建设局于2014年12月15日向法院提交了被诉具体行政行为的证据、依据：1、《暂扣凭证》复印件，用以证明依法对占道经营的物品进行暂扣；2、《物品签收单》复印件，用以证明已将暂扣的物品在规定的期限内如数归还给当事人；3、住房和城乡建设违法违规案件《立案审批表》复印件，用以证明依法对其占道经营的违法行为进行立案；4、《询问笔录》（徐婷）复印件，用以证明赖冠初、徐婷违法占道经营情况属实；5、《行政处罚事先告知书》复印件，用以证明对违法行为的行政处罚进行了事先告知；6、《送达回执》复印件，用以证明确认已签收行政处罚事先告知书；7、仁化县住房和城乡规划建设局《行政处罚决定书》复印件，用以证明对违法行为进行了行政处罚；8、《送达回执》复印件，用以证明确认已签收行政处罚决定书；9、《收条》复印件，用以证明预收当事人200元；10、银行罚款《收据》复印件，用以证明罚款按规定统一上缴财政；11、《询问笔录》（朱宾雄）复印件，用以证明伙同赖冠初、徐婷等人占道经营的违法事实；12、《广东省市容和环境卫生管理规定》复印件，用以证明行政处罚所依据的法律、法规；13、《光盘》，用以证明当事人持械抗法和在城监队办公室接受处理、要求现场交罚款。
原告诉称：今年8月28日下午，被告持暴抢去我三轮摩托和货物，并强行处罚我罚金200元，我不甘屡屡受罚，于同年9月1日向县人民法院提起诉讼（不符合起诉条件被驳回）。从而诱发了被告对我进一步处罚，“仁住建罚字（2014）62《仁化县住房和城乡规划建设局行政处罚决定书》”处罚我500元的结果。法律是政府的意志，也是民生之关键。被告断章取义，增删法规文字，强奸法律定义，以其达到欺民伤民这一法律结果。为了维护原告的合法权益，故向贵院提起诉讼。
原告在诉讼中提交的证据材料有：1、《身份证》复印件，用以证明原告身份情况；2、罚款《收据》复印件，用以证明已被处罚；3、《行政处罚决定书》复印件，用以证明违规决定。
被告仁化县住房和城乡规划建设局辩称：一、答辩人有进行暂扣及处罚的职权。根据三定方案，被告是仁化县市容环境主管部门行政主管部门，有行政处罚权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定有警告、罚款、暂扣或者吊销许可证等权力。按《广东省市容环境卫生管理规定》第四十一条第五款的规定，被告有权对原告的乱堆放物品行为，作出责令停止违法行为、限期清理，并处行政罚款等决定。二、答辩人认为原告所诉讼事项不实，请县人民法院依法予以驳回起诉。理由为：1、原告违法事实清楚确凿。在2014年11月17日该案在第一次开庭审理的时候，原告赖冠初、徐婷等人均已承认在仁化县建设路农业银行门前人行道上违法占道经营的事实。我局对其作出行政处罚之前均有对当事人进行劝告和教育，告知其该路段人行道不能摆卖，依法签发了《限期整改通知书》，并不存在赖某等人表示不知道建设路农行门口人行道不允许占道摆卖的情况。2、住建局执法程序合理合法。我局严格按照《行政处罚法》一般程序，从发现、立案、调查、查处、处罚告知、处罚决定等程序均依法、依据。赖某所讲的处罚其200元和住建局事后对其所签发的“《仁化县住房和城乡规划建设局行政处罚决定书》仁住建罚字（2014）60号”的处罚决定实为同一事件。因处罚过程中当事人不配合和反复无常、无理取闹，强烈要求预交200元处罚款先取回暂扣物品。鉴于当时处理该案件已超下班时间，执法队员将情况反映至局领导时，局办公室人员已下班，盖不了公章，发不出处罚告知书，银行也已下班。因此执法队员要求当事人下一个工作日再过来处理。但赖冠初、徐婷、朱宾雄等人仍不肯离开。并提出先暂交两百元，归还其被暂扣物品，日后补齐手续，待处理完毕后再结案。鉴于住建局无大型物品保管室等实质问题，执法人员按当事人的要求，先暂收了每人两百元预罚款，由执法人员在下一个工作日代交至银行财政账户，并完善相关手续，直至结案（有朱宾雄的笔录为证和部分视频为证）。现因未联系到当事人或当事人不配合，直至2014年9月4日下午才向原告发出行政处罚告知书，2014年9月23日向原告发出行政处罚决定书，不存在赖某所讲的诱发了对其的进一步处罚。3、赖冠初、徐婷、朱宾雄等人违法行为可能造成不可预计的后果。其等人违法占用人行通道，影响了市容市貌和存在交通安全隐患，经住建局城建队工作人员劝告、教育，并下发整改通知书均遭到拒绝整改的情况下，城建监察大队工作人员为保证群众的安全和维护群众的利益，制止违法行为，防止证据损毁，避免不必要的危险发生，在报请局领导同意后依法对其占道经营的违法经营工具和物品进行暂扣，及时向各摊主签发了暂扣凭证，要求当事人到城建队接受处理。在做完询问笔录后，已将暂扣的物品完好无缺如数退还给当事人（有签收单为证）。故不存在赖某所讲的持暴抢去其三轮摩托和货物一事。三、事情经过。2014年8月28日上午，我局下属城建监察大队执法人员为整治市容市貌和“六乱”问题，对在建设路农行门口公交车上落点占道经营的赖冠初、徐婷、朱宾雄等五位摊主进行劝告，要求他（她）们让道于民，自行清走违法占道物品和违法占道工具，并下发了整改通知书，但遭到拒绝。摊主中有一男性青年（姓名不详，约20-30岁间）持械抗法，执法人员的人身安全遭受威胁（有执法视频为证）。当天下午15时许，赖冠初、徐婷、朱宾雄等人继续我行我素在原地违法占道经营。为严格执法，城建监察大队经请示局领导后，决定对在建设路农行门口公交车上落点的违法占道物品和违法经营工具进行暂扣，为防止受摊主攻击和避免与摊主发生肢体接触，执法队员手指盾牌进行执法。执法过程中，因徐婷丈夫以炸死工作人员威胁执法人员，阻碍执法，执法人员将其隔开。期间，并未发生当事人所说的强抢。只是各摊主不愿配合，不交违法经营的车俩钥匙，执法人员在无奈的情况下，将违法经营工具（三轮车）和车上物品一并暂扣，并及时向各摊主签发了暂扣单据。为拿回被暂扣车辆及物品，赖冠初、徐婷、朱宾雄等人于2014年8月28日16时许尾随至城建监察大队大吵大闹，工作人员邹建红、黄润华耐心地做了以上人员的思想劝导工作，并口头告知赖冠初、徐婷、朱宾雄等人，暂扣有时限性，在最近几个工作日内依法处罚好后，可领回被暂扣物品。赖冠初、徐婷、朱宾雄等人亦同意接受处理，并配合做了调查笔录。做完笔录后，工作人员告知要按《广东省城市市容和环境卫生管理规定》第四十一条规定处罚500至5000元，并有工作人员打印处罚告知书。但赖冠初、徐婷、朱宾雄等人深怕处罚太重，遂反悔，并又大吵大闹不肯离开。执法队员将情况反映至局领导时，已超过下班时间，局办公室人员已下班，盖不了公章，发不出处罚告知书，银行也已下班，因此执法队员要求当事人下一个工作日再过来处理。但赖冠初、徐婷、朱宾雄等人仍不肯离开，并提出先暂交两百元，归还其被暂扣物品，日后补齐手续，待处理完毕后再结案。鉴于住建局无大型物品保管室等实质问题，执法人员按当事人的要求，先暂收了每人两百元的预罚款，由执法人员在下一个工作日代交至银行财政账户，并完善相关手续直至结案（有朱宾雄的笔录为证和部分视频为证）。现因未联系到当事人或当事人不配合，直至2014年9月4日下午才向原告发出行政处罚告知书，2014年9月23日向原告发出行政处罚决定书。综上所述，被告的行政行为合理合法，原告所诉事项不实，请县人民法院依法予以驳回起诉。
经审理查明，2014年8月28日下午3时许，被告的工作人员在整治市容市貌和“六乱”工作巡查过程中，发现原告在县城城区内建设路中国农业银行仁化支行门口公交车上下车落点处进行占道摆卖，由于被告工作人员在当日上午已对原告进行了口头劝告，于是被告对原告不听劝阻的行为采取了强制措施，将原告的三轮摩托车及该车上的物品进行了暂扣。后原告跟随被告的工作人员来到被告办公地点进行交涉，在已过下班时间后，被告收取了原告200元现金遂将所暂扣物品返回给原告，并于次日将所收款项存入银行罚没收入帐户。原告于2014年9月1日向本院提起诉讼，要求确认被告的暂扣行为违法，并返还已收取的200元现金。在该案审理过程中，被告于2014年9月23日向原告作出“仁住建罚字（2014）62号《仁化县住房和城乡规划建设局行政处罚决定书》”。本院于2014年11月12日对原告的起诉作出（2014）韶仁法行初字第17号《行政裁定书》，裁定驳回原告徐婷的起诉。2014年12月1日，原告再次向本院提起诉讼，要求：一、确认“仁住建罚字（2014）62号《仁化县住房和城乡规划建设局行政处罚决定书》”违法，并予以撤销；二、由被告返还违规处罚金200元；三、诉讼费由被告承担。
本院认为：人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。根据《广东省城市市容和环境卫生管理规定》第四条：广东省建设行政主管部门主管全省城市市容和环境卫生工作。各城市人民政府的市容环境卫生行政主管部门根据分工管理辖区内的市容和环境卫生工作，负责本规定的组织实施。以及仁化县人民政府办公室发布的“仁府办（2010）157号《仁化县住房和城乡规划建设局主要职责内设机构和人员编制规定》”、仁化县机构编制委员会发布的“仁机编（2014）30号《仁化县城建监察大队机构编制方案》”的规定，本案被告作出“仁住建罚字（2014）62号《仁化县住房和城乡规划建设局行政处罚决定书》”，行政执法主体适格。在认定原告违法占道摆卖物品的事实方面，有被告对原告所做的笔录及当天的执法视频足以确认原告存在应受到行政处罚的违法行为。但被告在对原告占道摆卖水果的行为进行处罚过程中，对原告的物品采取行政强制措施时，没有严格依法定程序制作相关法律文书，在没有作出行政处罚决定的情况下又随意性的收取原告200元罚款，导致出现先收罚款后处罚的现象，被告的这一行为违反了法定程序，该具体行政行为本应予以撤销。但若撤销被告所作出的本案所诉的具体行政行为，原告这种未经规划批准的占道摆卖的行为将严重影响到城市的市容和经营秩序的管理，会使得城市处于无序化，造成公共利益受到重大损失。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条：被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法承担赔偿责任。综上所述，本案被告所作出的具体行政行为本院予以确认违法，但对原告要求撤销被告所作出的“仁住建罚字（2014）62号《仁化县住房和城乡规划建设局行政处罚决定书》”，本院不予支持。被告向原告徐婷所收取的200元罚款在“仁住建罚字（2014）62号《仁化县住房和城乡规划建设局行政处罚决定书》”生效后予以冲抵原告应缴纳的罚款，不予返还。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项、第五十八条之规定，判决如下：
一、被告仁化县住房和城乡规划建设局于2014年9月23日向原告徐婷作出的“仁住建罚字（2014）62号《仁化县住房和城乡规划建设局行政处罚决定书》”违法。
二、驳回原告徐婷的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。
审判长 朱玉明
审判员 刘才新
审判员 朱艳群
二〇一五年二月十日
书记员 李文杰