广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤07行终157号上诉人（原审原告）：胡丽丽，女，汉族，住址：广东省江门市蓬江区。委托代理人：吴萍欢，广东弘新君睿律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：江门市蓬江区荷塘镇人民政府。住所地：广东省江门市蓬江区。法定代表人：卢永生，镇长。委托代理人：刘胜均、钟锐良，均系该政府工作人员。被上诉人（原审被告）：江门市蓬江区人民政府。住所地：广东省江门市蓬江区。法定代表人：李欣立，区长。委托代理人：李成辉，该政府工作人员。委托代理人：李剑鹏，江门市蓬江区公职律师事务所律师。原审第三人：江门市蓬江区荷塘镇禾冈第二股份合作经济社。住所地：广东省江门市蓬江区。负责人：容宜富。原审第三人：江门市蓬江区荷塘镇禾冈股份合作经济联合社。住所地：广东省江门市蓬江区。负责人：容国志。上诉人胡丽丽因与被上诉人江门市蓬江区荷塘镇人民政府（以下简称“荷塘镇政府”）、江门市蓬江区人民政府（以下简称“蓬江区政府”）、原审第三人江门市蓬江区荷塘镇禾冈第二股份合作经济社（以下简称“禾冈第二合作社”）、江门市蓬江区荷塘镇禾冈股份合作经济联合社（以下简称“禾冈合作社”）镇政府其他行政行为纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2016）粤0704行初169号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：禾冈合作社、禾冈第二合作社分别是江门市蓬江区荷塘镇禾冈村民委员会（以下简称“禾冈村委会”）和禾冈第二村民小组成立的农村集体经济组织，1993年实行股份制改革。胡丽丽的母亲容某韶是禾冈合作社和禾冈第二合作社集体经济组织成员。1991年5月25日，胡丽丽出生于禾冈第二村民小组，出生后户口一直保留在禾冈第二合作社集体经济组织所在地，享有股权并享受股份分红，但自2005年起被停发股份分红。2015年9月7日，胡丽丽向荷塘镇政府提交《行政处理申请书》，被申请人为禾冈第二合作社，请求事项为：1、确认胡丽丽是禾冈第二村民小组成员；2、追讨2004年至2014年分配款54980元（其中征地款42500元、分配款12480元）。2016年1月11日，荷塘镇政府作出江蓬荷行决字（2016）第005号《行政处理决定书》，决定：一、确认胡丽丽具有禾冈合作社和禾冈第二合作社集体经济组织的成员资格，其成员（股权）资格从《行政处理决定书》送达之日起生效；二、自胡丽丽确认成员资格之日起，胡丽丽享有禾冈合作社和禾冈第二合作社有关股民的股份分红和其他一切福利待遇；三、胡丽丽请求禾冈第二合作社支付2004年至2014年集体分红54980元（其中股权分配收益12480元，征地款42500元）的事项，不属于本行政处理调整范围，本行政处理不作调整。胡丽丽不服，认为其成员资格及相关收益分配权应自出生之日起享有，遂于2016年3月4日向蓬江区政府提起行政复议。2016年4月25日，蓬江区政府作出蓬江府复决字[2016]29号《江门市蓬江区人民政府复议决定书》（以下简称《复议决定书》），决定维持涉案《行政处理决定书》。胡丽丽仍不服，提起本案行政诉讼。原审法院认为，本案系镇政府其他行政行为纠纷。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条“……村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的规定，荷塘镇政府作为镇一级人民政府，有权对胡丽丽申请的事项作出处理，其受理后在法定期限内作出涉案决定并送达各方当事人，执法主体适格，程序合法，原审法院予以确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，蓬江区政府作为荷塘镇政府的上一级主管部门，有权受理对荷塘镇政府作出的具体行政行为不服提起的行政复议申请并作出处理，其在法定期限内作出涉案决定并送达各方当事人，执法主体适格，程序合法，原审法院予以确认。本案的争议焦点为：荷塘镇政府作出的涉案《行政处理决定书》是否合法。《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”第三十三条规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。因结婚男方到女方住所落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益。”《广东省实施规定》第十二条规定：“结婚后户口和居住地仍在原村的农村妇女及其按计划生育的子女，其居住、户籍、生产劳动和计划生育等权利受法律保护。在责任田和宅基地划分、股权分配等方面与当地其他村民享有同等权利。违反前款规定的，由镇（乡）人民政府责令改正；造成当事人损失的，侵害人应当予以赔偿。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员……”可见，上述法律法规平等保护农村妇女及其子女与同村男子同等享有各项权益。本案中，荷塘镇政府根据胡丽丽提供的居民身份证、户口本、出生医学证明、禾冈村委会证明等材料，认定胡丽丽出生于禾冈第二村民小组，出生后户口一直保留在集体经济组织所在地，其母亲是集体经济组织成员，并履行法律法规和组织章程规定义务，遂以禾冈合作社、禾冈第二合作社是两级核算为依据，将胡丽丽同时确认为禾冈合作社、禾冈第二合作社集体经济组织的成员，虽与胡丽丽的申请不完全相符，但未违反法律法规的规定，且有利于保护胡丽丽的利益，禾冈合作社亦未提出异议，原审法院予以支持。根据《广东省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》中关于“……对已在改革中按《广东省实施规定》通过签订协议或其他合理办法解决出嫁女权益的，从稳定大局出发，可不再变更”的精神以及蓬江区委区府办《批转区农业局关于进一步推进农村股份合作制建设维护农村出嫁女权益意见的通知》（蓬江委办[2009]1号）中关于“出嫁女成员资格自经所在集体经济组织确认或依法定程序确认之日起生效，其股权权益从成员身份确认之日起开始计算”的规定，荷塘镇政府作出胡丽丽从确认其集体经济组织成员资格之日起享受禾冈合作社和禾冈第二合作社的股民待遇的决定，符合相关规定，应予以支持。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第九条及《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定，凡涉及成员切身利益的重大事项，由成员大会讨论决定。镇人民政府对村委的工作是指导、支持和帮助，不得干预依法属于村民自治范围内的事项。本案中，荷塘镇政府对胡丽丽提出追讨确认成员资格之前的集体分红的诉求作出涉案行政处理决定系其履行行政职能范畴。涉案处理决定书中涉及集体分红款等事项不属于本案审查的范围，故胡丽丽对此有关的诉讼请求，原审法院予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，原审法院判决驳回胡丽丽的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由胡丽丽负担。上诉人胡丽丽不服原审判决，向本院提出上诉，上诉请求为：一、撤销原审判决；二、撤销荷塘镇政府作出的江蓬荷行决字（2016）第005号《行政处理决定书》；三、撤销蓬江区政府作出的蓬江府复决字[2016]29号《复议决定书》；四、判令荷塘镇政府重新作出确认胡丽丽从出生之日起具有禾冈第二合作社和禾冈合作社的集体经济组织成员资格，并从出生之日起享有禾冈第二合作社和禾冈合作社的股权分红和其他一切福利待遇；五、判令荷塘镇政府责令禾冈第二合作社向胡丽丽支付2004年至2014年集体分红54980元（其中股权分配收益12480元，征地款42500元）；六、请求对《广东省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》以及蓬江区委区府办《批转区农业局关于进一步推进农村股份合作制建设维护农村出嫁女权益意见的通知》（蓬江委办[2009]1号）的合法性进行审查；七、一、二审案件受理费由荷塘镇政府及蓬江区政府承担。主要事实和理由如下：（一）原审判决适用法律法规错误，依法应予撤销。荷塘镇政府《行政处理决定书》、蓬江区政府《复议决定书》、原审法院行政判决书均查明胡丽丽的母亲容某韶是禾冈合作社和禾冈第二合作社集体经济组织成员。1991年5月25日，胡丽丽出生于禾冈第二村民小组，出生后户口一直保留在禾冈第二合作社集体经济组织所在地，享有股权并享受股份分红，但自2004年起被停发股份分红。但禾冈合作社和禾冈第二合作社以胡丽丽是出嫁女的子女为由，通过制定村规民约的方式，从2004年开始非法取消胡丽丽的集体经济组织成员资格以及2004年至2014年期间的收益分配权，严重侵害了胡丽丽的合法权益。这些村规民约与国家法律以及国家政策相抵触是无效的。自2004年至今约12年，胡丽丽多次向荷塘镇政府投诉，但其以村民自治为由拒绝受理。之后，胡丽丽向其提出申请，荷塘镇政府作出涉案的《行政处理决定书》。胡丽丽应在出生之日具有集体经济组织成员资格，不是从《行政处理决定书》送达之日起生效，也不是自被确认成员资格之日起才享有。故涉案的行政处理决定、复议决定都是与事实不符，应该撤销。原审法院以《广东省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》及蓬江区委区府办《批转区农业局关于进一步推进农村股份合作制建设维护农村出嫁女权益意见的通知》（蓬江委办[2009]1号）等规范性文件的相关规定为依据驳回胡丽丽的诉讼请求，明显违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条、《广东省实施办法》第二十四条以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第二款等法律、法规的规定，明显适用依据错误，原审判决依法应予撤销。（二）原审判决的部分认定存在前后矛盾，依法应予撤销。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，荷塘镇政府作为镇一级人民政府，负责辖区内的行政管理工作，有权且有义务对胡丽丽提出的解决集体经济组织资格确认且集体经济组织收益分配问题等申请事项作出处理。但荷塘镇政府对胡丽丽提出的责令禾冈第二合作社向胡丽丽支付2004年至2014年集体分红的申请，以属于村民自治范围内的事情不作调整，明显属于履行职责不当且属于行政不作为。蓬江区政府的复议决定，也同样明显错误，依法应予撤销。原审法院一方面认为荷塘镇政府对胡丽丽追讨确认成员资格之前的集体分红的诉求作出涉案行政处理决定系其履行行政职能范畴，另一方面却认为涉案处理决定书中涉及集体分红款等事项不属于本案审查范围，从而驳回有关诉讼请求，原审法院的上述认定明显存在前后矛盾，作出的原审判决错误，依法应予撤销。被上诉人荷塘镇政府辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律准确，处理恰当，请二审法院予以维持。事实和理由是：胡丽丽申请要求荷塘镇政府对确认其成员资格，恢复股权、股份分红和补发集体分红一事作出行政处理后。荷塘镇政府受理后在法定的时间内发出《行政处理申请受理通知书》和《提交证据材料及书面意见通知书》，按法定程序调查取证，依据事实和有关法律法规作出涉案《行政处理决定书》并送达各方当事人。该行政处理决定根据《广东省农村集体经济组织管理规定》、《广东省实施办法》的相关规定，涉案决定正确地认定胡丽丽符合农村集体经济组织成员条件，具有成员资格；另根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第九条规定，凡涉及成员切身利益的重大事项，由成员大会讨论决定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定，镇人民政府对村委的工作是指导、支持和帮助，不得干预依法属于村民自治范围内的事项。蓬江区委区府办《批转区农业局关于进一步推进农村股份合作制建设维护农村出嫁女权益意见的通知》（蓬江委办[2009]1号）中规定出嫁女成员资格自所在集体经济组织确认或依法定程序确认之日起生效，其股权收益从身份确认之日起计算。《行政处理决定书》依法确定胡丽丽请求责令禾冈第二合作社支付2004年至2014年集体分红54980元（其中股权分配收益12480元，征地款42500元）的诉求不在荷塘镇政府行政处理调整范围之内。综上所述，荷塘镇政府作出的涉案决定主体适格，事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律法规正确，请求二审法院依法驳回胡丽丽的上诉请求，维持原审判决。被上诉人蓬江区政府辩称：（一）原审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法，请依法予以维持。荷塘镇政府依法确认胡丽丽的成员资格自《行政处理决定书》送达之日起生效，并确认胡丽丽自确认成员资格之日起，享有股民的股份分红和其他一切福利待遇。至于胡丽丽请求的支付集体分红款等事项因不属于行政处理调整范围，荷塘镇政府不作调整。荷塘镇政府所作出的行政处理决定符合相关法律法规，应予以维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条、第二十八条以及第三十一条的相关规定，蓬江区政府作为荷塘镇政府的上一级人民政府有权受理胡丽丽的复议申请，同时经过调查与核实可认定荷塘镇政府作出的涉案行政处理决定证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法，故在法定期限内作出涉案复议决定，符合法律规定。（二）胡丽丽提出对规范性文件的合法性进行审查没有法律依据，应不予支持。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十条“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出”的规定，胡丽丽在二审才提出对规范性文件合法性进行审查没有法律依据，请法院依法驳回其诉讼请求。综上，原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。故胡丽丽的上诉理由不能成立，蓬江区政府恳请二审法院在审理后，驳回胡丽丽的诉讼请求，依法维持原判。原审第三人禾冈第二合作社、禾冈合作社没有发表陈述意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，荷塘镇政府于2015年11月16日作出《受理通知书》，对胡丽丽提出的涉案行政处理申请予以受理。荷塘镇政府于2016年1月22日向胡丽丽送达了涉案《行政处理决定书》。蓬江区政府于2016年3月9日作出《复议案件受理通知书》，对胡丽丽提出的涉案行政复议申请予以受理。同年4月28日，蓬江区政府向胡丽丽送达了涉案《复议决定书》。本院认为，本案系镇政府其他行政行为纠纷。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条“……村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的规定，荷塘镇政府作为镇一级人民政府，有权对胡丽丽申请的事项作出处理，其执法主体适格，本院予以确认。另根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，蓬江区政府作为荷塘镇政府的上一级主管部门，有权受理对荷塘镇政府作出的具体行政行为不服提起的行政复议申请并作出处理，其复议主体适格，本院予以确认。本案二审归纳的争议焦点为：一、荷塘镇政府作出的涉案《行政处理决定书》是否合法；二、蓬江区政府作出的涉案《复议决定书》程序是否合法。关于第一个争议焦点。胡丽丽于2015年9月7日向荷塘镇政府提出涉案行政处理的书面申请，荷塘镇政府于2015年11月16日受理了该申请，于2016年1月11日作出涉案的《行政处理决定书》，并于同年1月22日向胡丽丽送达了该《行政处理决定书》，程序合法，本院予以确认。《广东省实施规定》第十二条规定：“结婚后户口和居住地仍在原村的农村妇女及其按计划生育的子女，其居住、户籍、生产劳动和计划生育等权利受法律保护。在责任田和宅基地划分、股权分配等方面与当地其他村民享有同等权利。违反前款规定的，由镇（乡）人民政府责令改正；造成当事人损失的，侵害人应当予以赔偿。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员……”。本案现有证据显示，胡丽丽出生后户口一直保留在集体经济组织所在地，其母亲是集体经济组织成员，并履行法律法规和组织章程规定义务，荷塘镇政府将胡丽丽同时确认为禾冈合作社、禾冈第二合作社集体经济组织的成员，并未违反有关法律法规的规定。荷塘镇政府对胡丽丽集体经济组织成员的认定，依法有据，本院予以支持。根据《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发的通知》（粤委办[2006]142号）中关于“……对已在改革中按《广东省实施规定》通过签订协议或其他合理办法解决出嫁女权益的，从稳定大局出发，可不再变更”的精神以及蓬江区委区府办《批转区农业局关于进一步推进农村股份合作制建设维护农村出嫁女权益意见的通知》（蓬江委办[2009]1号）中关于“出嫁女成员资格自经所在集体经济组织确认或依法定程序确认之日起生效，其股权权益从成员身份确认之日起开始计算”的规定，荷塘镇政府作出胡丽丽从确认其集体经济组织成员资格之日起享受禾冈合作社和禾冈第二合作社的股民待遇的决定，符合相关规定，本院予以支持。胡丽丽诉请其应该由出生之日起具有该集体经济组织的成员资格并享有股权分红等福利待遇，于法无据，本院不予支持。另外，《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条“凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定”及《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”的规定，凡涉及成员切身利益的重大事项，依法应由农村集体经济组织成员大会讨论决定。荷塘镇政府对于胡丽丽追讨2004年至2014年集体分红54980元的申请不予处理，并未违反上述法律法规的规定。胡丽丽认为荷塘镇政府对此项申请的处理明显履职不当，理据不足，本院不予支持。关于第二个争议焦点。胡丽丽于2016年1月22日收到荷塘镇政府作出的《行政处理决定书》，于同年3月4日向蓬江区政府提出行政复议。蓬江区政府于同年4月25日作出涉案《复议决定书》，同年4月28日蓬江区政府向胡丽丽送达该《复议决定书》。蓬江区政府的复议程序合法，本院予以确认。另外，胡丽丽在上诉中提出对《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发的通知》（粤委办[2006]142号）以及蓬江区委区府办《批转区农业局关于进一步推进农村股份合作制建设维护农村出嫁女权益意见的通知》（蓬江委办[2009]1号）的合法性进行审查。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十条规定：“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出”，由于该请求在一审中没有提出，故本院对此上诉请求不予审查。综合上述，胡丽丽的上诉请求理据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人胡丽丽负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈 健审 判 员 邓 球代理审判员 周 奇二〇一六年十二月二十四日书 记 员 黄咏仪