湖北省荆门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂08行终23号
上诉人（原审原告）张三轩，男，1954年11月17日出生，汉族，京山县人。
委托代理人张全轩，男，1958年10月30日，汉族，京山县人。
被上诉人（原审被告）京山县人力资源和社会保障局，住所地京山县新市镇交通路26号，组织机构代码01142308-4。
法定代表人朱涛，局长。
委托代理人卢轼，男，该局副局长。
委托代理人钟儒华，湖北京源律师事务所律师。
原审原告张三轩诉原审被告京山县人力资源和社会保障局不履行法定职责一案，已由湖北省京山县人民法院于作出（2015）鄂京山行初字第00019号行政判决。原审原告张三轩不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月9日和2016年4月14日公开开庭审理了本案。原审原告张三轩及其委托代理人张全轩、原审被告京山县人力资源和社会保障局的负责人卢轼、委托代理人钟儒华到庭参加诉讼，本案现已审理完毕。
原审法院认定：2014年11月，张三轩向京山县人力资源和社会保障局提交了职工花名册复印件、职工审批表等材料要求办理退休手续，因张三轩的招工手续未经县级以上劳动人事部门审批，且张三轩未能提供职工花名册原件，京山县人力资源和社会保障局同意为张三轩补办参保登记，投保工龄从1999年1月起计算。京山县人力资源和社会保障局于2015年2月6日为张三轩办理了“灵活就业人员”身份的养老金待遇，准予张三轩按月领取养老金待遇，月养老金为492.91元，从2014年12月起执行。
2015年4月10日，张三轩找到在京山县标准件厂上班的职工花名册（上盖有“京山县劳动人事局招工专用章”的印戳）、职工审批表和职工调整工资呈报表原件后，向京山县人力资源和社会保障局申请变更退休手续，要求按照企业职工身份退休，并补缴职工基本养老费用，以1971年来计算工龄。张三轩的职工审批表“区、镇审查意见”栏中盖有“京山县新市镇人民政府”的印戳，“所在生产队推荐意见”栏、“单位审查意见”栏和“县劳动局批准意见”栏未见单位印戳。该表载明的张三轩本人经历为“71年1月起至83年2月止，京山水运公司职工；83年2月起至84年5月止，标准件厂职工”。张三轩的职工调整工资呈报表“批准机关意见”栏中盖有“京山县新市镇人民政府劳动工资专用章”的印戳，并注明时间为1984年6月5日。
2015年6月9日，京山县人力资源和社会保障局作出了《关于张三轩同志信访事项的答复意见书》，向张三轩答复了参保问题和工龄问题：根据现行政策规定，张三轩要以原企业职工身份参保，必须提供本人经县级以上劳动人事部门办理的正式招工手续的原始档案和同企业签订的解除劳动关系合同书；在张三轩没能提供本人经县级以上劳动人事部门办理的正式招工手续和同企业签订的解除劳动关系合同书的情况下，被告应当以原告当前参保资料办理养老金待遇领取审批手续；根据现行政策的规定，工龄的计算以职工原始招工档案上政府劳动人事部门批准参加工作的时间为依据来确定工龄。张三轩不服，向京山县法院提起诉讼。
原审法院认为，根据湖北省人力资源和社会保障厅于2009年12月30日作出的鄂人社发（2009）44号文件《关于进一步规范企业职工退休审批工作的通知》和荆门市人力资源和社会保障局于2012年10月19日作出的荆人社（2012）51号文件《关于进一步加强和规范企业职工退休审批工作的通知》的规定，京山县人力资源和社会保障局对本行政区域内的参保人员达到法定退休年龄正常退休时负有审批的职能。行政主体及其工作人员有积极履行行政职责的义务，行政不作为的表现形式大致有拒绝履行、不予答复和拖延履行。构成行政不作为的必要条件是行政主体没有履行法定作为义务。本案原告张三轩在向被告申请退休时，未能向被告提供职工花名册原件，被告据此以“灵活就业人员”的身份为原告办理退休手续并无不当。2015年4月，原告找到职工花名册原件后，向被告申请变更退休手续，被告予以书面答复，积极履行了其行政职责。
根据荆人社（2012）51号文件“（二）参加工作时间的认定。参保人员本人档案中记载的首次正式被招收、录用（或入伍）时间为本人参加工作时间，国家和省另有政策规定的从其规定。参加工作后，工作时间有间断或受处分的，视具体情况依照国家和省政策确定。”、鄂人社发（2009）44号文件关于办理正常退休审批程序中“（3）人力资源社会保障（劳动保障）部门根据国家现行政策规定和用人单位提供的职工原始档案，对职工出生时间、参加工作时间和养老保险缴费年限、岗位及工种情况进行认真的核对和审查。”的规定，原告的职工审批表上没有县级以上劳动人事部门的盖章，属招工手续不齐全。现原告出示了职工花名册原件，该表的填表时间为1984年5月24日，该表上虽载明原告参加工作时间为1971年1月，但原告没有经过劳动人事部门审批的招工资料，且原告的职工调整工资呈报表的时间为1984年6月、自费简化归并工资标准呈报表的时间为1985年6月，故原告要求从1971年计算工龄办理退休手续的证据并不充分，本院对其要求从1971年计算工龄的诉讼请求不予支持。本案被告向原告明确告知了不予按1971年计算工龄并办理退休手续的理由，被告已履行告知义务。在此情况下，原告仍要求被告按1971年参加工作计算工龄为其变更退休手续，已超出被告的职权范围，原告申请被告履行法定职责的理由不成立，对原告的诉讼请求依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条之规定，判决驳回原告张三轩的诉讼请求。案件受理费50元，由张三轩负担。
上诉人张三轩上诉称：其提供的原始“职工花名册”复印件是原始档案资料，它是第一手由人事部门认可置入的有效档案资料，符合原始的定义，原始与原件和复印件不属同一概念，因此，原始职工花名册复印件符合鄂人（2009）44号第一条第3款之规定用人单位提供的职工原始档案的要求。“职工花名册”足以证明张三轩本人招工的真实性和合法性，被上诉人将上诉人的退休不依政策法规按企业职工退休待遇办理的行政行为，是不履行法定职责的违法侵权行为。上诉人请求二审法院撤销原判，重新判决；2、要求被上诉人将本人按“养老金待遇审批”（灵活就业人员）办理，更正为按“湖北省企业职工待遇审批”办理，投保工龄依法规定，按档案记载1971年1月计算，依鄂劳社文（2003）190号第一条第二款和第二条第一款之规定，当地实行退休费用社会统筹开始以前视同缴费16年（1987-1971），统帐结合基本养老保险制度改革前按平均缴费基数5%补缴3年（1999-1996），统帐结合基本养老保险制度改革后按历年规费补缴3年（1999-1996）。补交养老保险费并一次性补发企业职工退休待遇1800元／月左右与养老金待遇492元／月两者之间的差额。
被上诉人京山县人力资源和社会保障局口头答辩称：上诉人张三轩提供的职工审批表是没有办结的招工资料，并且其提供的职工花名册是复印件不是原始原件。上诉人张三轩不具有荆人社（2012）51号文件规定的职工身份已经不具有该文件规定的职工定义，不是职工。原判认定事实清楚，适用法律正确，原判应予维持。
上诉人张三轩向原审法院提交的证据有：1、张三轩原始档案一份。2、张金轩原始档案一份。以上证据证明用作档案比对。3、关于京山县标准件厂职工参保情况说明一份。证明原告原始档案的建立及审批办理情况和用途。4、京山县标准件厂职工参保险登记表一份。证明原告在补办参保时，被告的审批意见为同意补办参保。5京山县单位职工参加社会保险登记表一份。证明原在册职工退休时参保审批意见情况，用于与原告比较。6、养老金待遇审批表一份。证明原告的养老金待遇审批办理的养老费金额及被告不作为的事实。7、湖北省企业职工退休待遇审批表一份。证明原在册职工退休时审批的退休费金额是用原始职工花名册复印件办理的。8、灵活就业退休证。证明被告改变原告参加工作时间的依据，即1971年1月改为1999年1月。9、《职工花名册》鉴定意见书一份。证明原告的职工花名册是真实的。10、鉴定费发票。证明被告主张原告的名字是名册最后一人，有添加的可能，原告为此鉴定的费用。11、养老保险股邵晓星2015年1月21日回复。证明被告办理退休手续需依据原始招工档案。12、京山县人力资源和社会保障局文电处理意见。证明原告在找到职工花名册原件后要求被告重新办理，被告不予办理的事实。13、关于张三轩同志信访事项的答复意见书。证明原告要求被告重新办理退休，被告不予办理。14、政策法规（相关摘要）。15、鄂人社发（2009）44号文件。16、鄂劳社文（2003）190号文件。17、国发1978（104）号文件。
被上诉人京山县人力资源和社会保障局向原审法院提交的证据有：1、组织机构代码、法定代表人证明书、荆人社（2012）51号文件摘录，证明被告有权对职工申请退休作出准予或不准予决定、有权对职工待遇是否发放、工龄起算、养老费的补缴作出决定。2、被告工作人员对张三轩作出具体行政作为的经过说明，证明被告已依法作出了答复。3、被告2015年1月25日给县信访局回复、2015年4月10日文电处理笺、鄂人社发（2009）44号、鄂劳社文（2003）190号文件摘录，证明被告依法履行了职责。4、原告申请书及职工档案一套、新市镇原集体职工伍和平集体职工招工表等档案一套、新市镇集体企业职工程宜明职工审批表，证明原告不能办理补缴，进而不能被补发待遇差额。
以上证据均随案移送本院并经庭审质证，本院对本案证据的认定意见与原审法院认定意见一致。结合上诉人、被上诉人的当庭陈述，对本案部分事实认定如下，2015年4月10日，张三轩向被上诉人提交了职工退休申请书、职工花名册彩色复印件和职工审批表、职工调整工资呈报表、自费简化归并工资标准呈报表原件，向被上诉人申请变更退休手续，要求按照企业职工身份退休，并补缴职工基本养老费用，以1971年来计算工龄。其余事实与原审认定一致。
本院认为，湖北省人力资源和社会保障厅作出的鄂人社发（2009）44号文件《关于进一步规范企业职工退休审批工作的通知》和荆门市人力资源和社会保障局作出的荆人社（2012）51号文件《关于进一步加强和规范企业职工退休审批工作的通知》，明确被上诉人京山县人力资源和社会保障局对本行政区域内的参保人员达到法定退休年龄正常退休时负有审批的职能。
湖北省人力资源和社会保障厅作出的鄂人社发（2009）44号文件《关于进一步规范企业职工退休审批工作的通知》中关于办理正常退休审批程序中规定：“（3）人力资源社会保障（劳动保障）部门根据国家现行政策规定和用人单位提供的职工原始档案，对职工出生时间、参加工作时间和养老保险缴费年限、岗位及工种情况进行认真的核对和审查”，荆门市人力资源和社会保障局于2012年10月19日作出的荆人社（2012）51号文件《关于进一步加强和规范企业职工退休审批工作的通知》的规定：“（二）参加工作时间的认定。参保人员本人档案中记载的首次正式被招收、录用（或入伍）时间为本人参加工作时间，国家和省另有政策规定的从其规定。参加工作后，工作时间有间断或受处分的，视具体情况依照国家和省政策确定。”被上诉人京山县人力资源和社会保障局在为上诉人张三轩办理退休审批时，要严格审查张三轩的退休申报材料，并按相关规定给予办理。张三轩在向被上诉人申请办理退休时，未能向被上诉人提供职工花名册原件，并且其提供的职工审批表上也没有经过县级以上劳动人事部门的盖章，故被上诉人据此以“灵活就业人员”的身份为上诉人办理退休手续并无不当。2015年4月10日，张三轩在向被上诉人申请变更退休手续时，提交的仍然是职工花名册彩色复印件，未能提供原件，被上诉人以上诉人未能提供原始档案为由驳回其申请并无不当，上诉人的上诉理由不能成立。
综上，原判认定事实部分清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张三轩负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 丁俊蓉
审 判 员 鲁琼丽
代理审判员 朱瑞强
二〇一六年四月十五日
书 记 员 曾 靖