广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终390号
上诉人（原审被告）：湛江市人民政府，住所地：广东省湛江市赤坎区跃进路67号。
法定代表人：姜建军，市长。
委托代理人：劳劲、郑琳，均为湛江市国土资源局工作人员。
上诉人（原审第三人）：中国水产湛江海洋渔业公司。住所地：广东省湛江市调顺岛。
法定代表人：陈汉清，董事长。
委托代理人：王中伟，北京市晨野律师事务所律师。
委托代理人：张密林，北京市义博律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：湛江市赤坎区调顺村民委员会。
法定代表人：黄荣坤，主任。
委托代理人：黄和平，该村民委员会工作人员。
委托代理人：叶英鹏，广东万维律师事务所律师。
原审第三人：湛江市第二十五中学。住所地：广东省湛江市赤坎区调顺路**号。
法定代表人：唐小青，校长。
上诉人湛江市人民政府、中国水产湛江海洋渔业公司（以下简称湛江渔业公司）因与被上诉人湛江市赤坎区调顺村民委员会（以下简称调顺村委会）及原审第三人湛江市第二十五中学土地登记行政纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2015）湛中法行初字第134号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，本案争议地有两块，其中一块位于调顺岛东南面，现湛江市第二十五中学东北面与湾西防浪堤相接，面积约10.5亩，原告调顺村委会的村民俗称此地为“贵齐坛仔”。根据湛江市城市建设局1960年制作的调顺岛地图（以下简称城建地图）和中国人民解放军总参谋部测绘局于1967年测绘的湛江市梧阔地图（以下简称总参地图）所标示地貌，“贵齐坛仔”土地是调顺岛陆地内的地块，总参地图标注该地块是水田。另外一块涉案争议地位于原黄屋防浪大堤东南面，现湛江渔业公司水厂及水厂东北面水塘约20亩的土地，原告的村民俗称为“黄屋沙岗”，根据总参地图标示该地并不是海滩涂。
被告湛江市人民政府于1996年5月16日给第三人湛江渔业公司颁发了湛国用（96）字第05037号《国有土地使用证》，证载土地用地面积为189427平方米，用途为住宅用地（生活一区），四至为：东至水塘、园地，西至海，南至湛江渔业公司，北至调顺路。该证证载的土地来源依据为：一部份是湛江渔业公司于1974年11月4日、1976年2月19日、1991年8月19日共三次征收调顺大队（调顺村委会的前身）和调顺村委会的集体土地，一部份是湛江渔业公司经批准填海造地所形成的土地。该证包括了上述“贵齐坛仔”和“黄屋沙岗”两块土地。而“贵齐坛仔”和“黄屋沙岗”这两块土地，既不在湛江渔业公司征收原告的集体土地范围内，也不在湛江渔业公司填海造地范围内，更非海滩涂。证载的土地有部分与原告使用的集体土地相邻。根据相关文件精神，湛江渔业公司所办的中学一次性分离移交给湛江市赤坎区人民政府，名称变更为湛江市第二十五中学。根据湛江渔业公司与湛江市赤坎区人民政府签订的有关移交协议，从湛国用（96）字第05037号《国有土地使用证》证载土地中无偿划转7241平方米土地给湛江市第二十五中学。湛江市人民政府已分别于2008年1月15日、16日分别给湛江市第二十五中学、湛江渔业公司办理土地变更登记，分别颁发了湛国用（2008）第20004号、湛国用（2008）第20007号《国有土地使用证》，证载土地面积分别为7241平方米和182186平方米。原湛国用（96）字第05037号《国有土地使用证》已收回注销。
另查明，被告湛江市人民政府所提交的地籍调查表中，并没有相邻宗地使用者指界的记载，也没有宗地草图。原湛江市赤坎区国土局在涉案的国有土地使用证颁发前，曾张贴一份《关于土地登记申请审核情况公告》，该公告的主要内容为：现将座落在赤坎调顺路的土地登记申请的审核情况予以公布，土地使用者为湛江渔业公司，土地权属性质为国有，用地面积189427平方米。若对公布的土地使用权、所有权及他项权利等有异议者，请于1995年3月25日前，到赤坎区土地登记发证办公室申请办理复查手续，逾期没有提出异议，即为上述公布的权益有效，将准予登记发证。对于张贴的地点，湛江市人民政府认为是张贴在原告调顺村委会办公楼，原告对此予以否认。原告于2015年6月15日向原审法院提起本案诉讼时，其请求是撤销被告核发的湛国用（96）字第05037号《国有土地使用证》。在诉讼过程中，其变更诉讼请求，请求确认被告核发湛国用（96）字第05037号《国有土地使用证》的行政行为违法。
原审法院经审理认为，本案系土地行政登记纠纷，主要争议焦点是：1.原告调顺村委会的起诉是否超过起诉期限；2.被告湛江市人民政府给第三人颁发湛国用（96）字第05037号《国有土地使用证》的行政行为是否合法。
关于原告调顺村委会的起诉是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”本案中，被告湛江市人民政府及第三人湛江渔业公司提交的证据，均未能证明原告调顺村委会知道湛江市人民政府给湛江渔业公司颁发涉案国有土地使用证的确切时间。虽然原湛江市赤坎区国土局在涉案国有土地使用证颁发前，曾张贴一份《关于土地登记申请审核情况公告》，但该公告并没有明确涉案土地的四至范围。因此，湛江市人民政府及湛江渔业公司认为原告的起诉已超过起诉期限，缺乏理据，不予支持。
关于被告湛江市人民政府给第三人湛江渔业公司颁发湛国用（96）字第05037号《国有土地使用证》的行政行为是否合法的问题。1995年修正的原国家土地管理总局《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”1993年6月22日起施行的原国家土地管理局《城镇地籍调查规程》3.2.6.1规定：“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。”3.2.7规定:“记载调查结果调查结果应在现场记录于地籍调查表上，并绘出宗地草图。”3.2.8地籍调查表主要内容：“a.本宗地地籍号及所在图幅号；b.土地坐落，权属性质，宗地四至；c.土地使用者名称；d.单位所有制性质及主管部门；e．法人代表或户主姓名、身份证明号码、电话号码；f.委托代理人姓名、身份证明号码、电话号码；g.批准用途、实际用途及使用期限；h.界址调查记录；i.宗地草图；j.权属调查记事及调查员意见；k．地籍勘丈记事；I．地籍调查结果审核。”3.2.9.1规定:“地籍调查表必须做到图表与实地一致，各项目填写齐全，准确无误，字迹清楚整洁。”3.2.10规定:“宗地草图是描述宗地位置、界址点、线和相邻宗地关系的实地记录，是处理土地权属的原始资料，应在现场绘制。”在案证据可以确认，被告湛江市人民政府所提交的地籍调查表中，并没有相邻宗地使用者指界的记载，也没有宗地草图，与前述规定不符，程序违法。湛江市人民政府认为根据《广东省城镇地籍调查测量实施细则》的规定，土地使用者已有建设用地批准文件，用地红线图上界线与实际界线吻合的，由本宗地指界人指界、签章认可，可不再经邻宗地指界认可，但《广东省城镇地籍调查测量实施细则》是在1999年才施行的，而湛江市人民政府是在1996年5月16日给湛江渔业公司颁发湛国用（96）字第05037号《国有土地使用证》的。按照当时的相关规定，是应经相邻宗地使用者指界的，本案不应以《广东省城镇地籍调查测量实施细则》衡量当时的涉案行政行为是否合法。被告此点抗辩理由缺乏理据，不予采纳。综合本案的证据材料分析，湛国用（96）字第05037号《国有土地使用证》证载的土地包括了原告俗称的“贵齐坛仔”和“黄屋沙岗”两块土地，而“贵齐坛仔”和“黄屋沙岗”这两块土地，既不在湛江渔业公司征收原告的集体土地范围，也不在湛江渔业公司填海造地范围内，更非海滩涂。由于涉案国有土地使用证包含了原告调顺村委会主张的部分未征收的土地，实体上也违反了法律的规定。由于湛国用（96）字第05037号《国有土地使用证》已被收回注销，已不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项关于“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……”的规定，应确认涉案的行政行为违法。
综上所述，原告的诉讼请求理由成立，应予支持。案经原审法院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认被告湛江市人民政府给第三人中国水产湛江海洋渔业公司颁发湛国用（96）字第05037号《国有土地使用证》的行政行为违法。案件受理费50元，由被告湛江市人民政府负担。
湛江市人民政府不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）原审判决认定事实不清，证据不足，缺乏法律依据。1.该判决以1960年绘制的《湛江市地图》为依据认定涉案两地块为集体土地缺乏事实根据。首先，该地图是1960年绘制，距1974年征地行为有10多年之久，地形地表已发生变化。其次，该地图的比例尺为1:10000，异议位置附近地形图虽标有水田符号，但由于比例尺较小，且图标没有封闭，据此不能判定异议地块就是水田。再次，1974年征地的大比例尺地形图显示异议地块确为海滩涂，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条关于“实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有”的规定，涉案两地块应属国有土地。2.原审判决以宗地公告未明确四至范围为由，认定调顺村委会的起诉未超过法定期限，没有事实和法律依据。涉案土地界址清楚。湛江渔业公司在原审期间提供证据证明其分别于1983年、1985年、1992年取得争议地块的《房屋所有权证》，对涉案土地房屋管理使用至今。1995年3月10日，湛江市人民政府已按规定将涉案土地登记申请的审核情况在调顺村委会予以公告，明确宗地坐落为赤坎调顺路，使用权人为湛江渔业公司，用地面积189427平方米。在公告之前10多年，该公司使用涉案地块是事实，且调顺村委会在其被征收的土地红线图中对界址盖章确认，表明其对涉案地块四至范围明确知悉。调顺村委会于2015年6月15日提起本案诉讼明显超过2年的法定期限。3.原审判决以“应经相邻宗地使用者指界”为由确认涉案土地登记程序违法依据不足。首先，《城镇地籍调查规程》明确了地籍调查工作具体操作流程，属技术范畴。其次，该规定是国家土地管理局于1993年6月22日发布的规范性文件，不属于法律、法规或规章。此外，涉案土地权属清晰，不属于“违反法定程序”的情形，未侵害调顺村委会的权益。故原审以技术操作规范确认整宗土地登记违法明显不妥。（二）涉案《国有土地使用证》所载土地权属清晰，来源清楚，程序合法。该地包含两部分：1.1974年11月4日、1976年2月19日、1991年8月19日，湛江渔业公司与调顺大队（村委会）签订《征收土地协议书》，分别征收调顺大队143.86亩、59.1亩、6.732亩土地，均制作了《征收土地示意图》（或道路带状图），当时调顺大队革命委员会盖章确认。该部分土地业经广东省革命委员会《关于湛江渔业公司补办征地手续的复函》（粤办函〔1978〕514号）、湛江市革命委员会《关于湛江渔业公司兴建远洋渔业基地征地的批复》（湛市革办复〔1978〕68号）批准征收。2.1976年3月26日，广东省水产局革命委员会作出《关于湛江远洋渔业基地码头、护岸、填土初步设计的审批意见》（<75>粤水产革字第52号），同意围海造地约四十七公顷。中华人民共和国湛江港务监督作出《关于湛江远洋渔业基地岸线走向的批复》（湛港监字<1976>14号），明确了码头走线经纬度。涉案土地在征地红线和填海造地范围内。1994年12月，湛江渔业公司向原湛江市赤坎区国土局提交土地登记申请书、权属依据、土地补偿表和征地红线图等材料，申办土地使用权登记。该局对其提交的资料进行审查和地籍调查。1995年3月10日，该局在调顺村委会张贴《关于土地登记申请审核情况公告》，公告期满无任何单位和个人提出异议，湛江市人民政府依法给湛江渔业公司颁发了涉案《国有土地使用证》。2008年，湛江市国土资源局依据湛江渔业公司的申请，对该国土证进行了变更登记。综上所述，原审判决认定事实不清，证据不足，涉案《国有土地使用证》所载土地权属清晰，程序合法，恳请二审撤销原审判决，驳回调顺村委会的诉讼请求。
湛江渔业公司也不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）原审判决认定事实错误。原审认定涉案土地既不在湛江渔业公司征收的集体土地范围，也不在该公司填海造地范围，更非海滩涂，该认定与事实不符。调顺村委会所主张的土地权属争议依据不足，不能证明涉案土地登记行为侵犯其合法利益。1.原审中调顺村委会依据1960年绘制的地图和军事用途的地图推测涉案土地性质为非滩涂，不能否定涉案土地位于湛江渔业公司1975年围海造地的范围，不能否定双方1976年对两处防浪堤征用约定的事实，更不能否定广东省建筑设计院1974年绘制地图中对涉案地形的现状描述。2.调顺村委会明知自己集体土地权属证书中没有涉案土地，且涉案土地一直在湛江渔业公司使用和控制范围内达30年之久。上世纪八十年代湛江渔业公司就已在涉案土地上建成学校、水厂、宿舍等建筑物，并于1992年取得湛江市人民政府颁发的《房屋所有权证》，于1993年与调顺村委会签订确认边界的《围墙建设协议》，且围墙至今还在，涉案土地就在围墙之内。调顺村委会并没有对上述行政行为提出撤销或确认违法的诉讼。该公司提交的证据6证明其四个所有权证并没有占压调顺村委会的集体土地，调顺村委会没有提出权属争议的有效证明。3.根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条的规定，涉案土地的权属也应属于湛江渔业公司。（二）原审判决适用法律、法规错误。涉案土地于1996年发证的行为属于变更登记，不是初始登记，原审判决适用《土地登记规则》第六条及《城镇地籍调查规程》第三条的规定是错误的。湛江市人民政府于1992年颁发的包含涉案土地在内的《房屋所有权证》是有效合法存在的，1996年的土地登记无需按照初始登记的规程进行指界，即湛江市人民政府颁证的土地来源清楚，登记发证程序合法。（三）调顺村委会诉讼主体不适格且其起诉已超过起诉期限。调顺村委会没有对政府颁发的湛集用（2013）第20102号、第20053号、第20054号、湛集用（2015）第20002号权属证书提出任何异议，上述证书至今合法有效，且明确没有包含涉案土地，表明调顺村委会明知涉案土地非其所有，故涉案土地与其没有利害关系，其不应成为本案适格的诉讼主体。2008年1月，湛江市国土局对涉案《国有土地使用证》进行再次变更登记后，调顺村委会借此闹事，但经湛江市人民政府指示确认权属归湛江渔业公司后，调顺村委会也未在之后两年内提起诉讼，超过法定2年的起诉期限。涉案土地在湛江渔业公司使用和控制范围内已达30年之久，调顺村委会对地上物的建设及实际控制使用是明知的，其于2015年起诉显然超过20年的最长保护期限。综上所述，涉案土地来源合法，登记机关颁证行为程序及实体也合法，调顺村委会没有主张权属争议的有效证据，且起诉超过法定期限。请求二审撤销原审判决，驳回调顺村委会的诉讼请求。
被上诉人调顺村委会二审辩称：（一）涉案土地登记发证行为没有合法的土地来源，原审认定事实清楚。涉案的“贵齐坛仔”和“黄屋沙岗”两块土地既不在湛江渔业公司填海造地范围内，也不在三次征地范围内。湛江市人民政府认为该两块土地在上述三次征地范围内无任何事实依据。湛江市人民政府提交的证据中并没有涉案争议土地的权属来源证明，其将涉案土地登记给湛江渔业公司违反了《土地登记规则》第十条的规定。（二）涉案行政行为程序错误，原审判决适用法律正确。1.本案地籍调查审批表中没有相邻宗地使用者指界的记载，也没有宗地草图，调查内容几乎空白，不符合《土地登记规则》第十条、第十四条和《城镇地籍调查规程》的相关规定。2.湛江市人民政府主张的公告只是一份不知张贴在何处的照片复印件，其真实性无法确认，该公告不符合《土地登记规则》第十五条的要求。3.湛江市人民政府在实施涉案行政行为时没有按照法律规定履行地籍调查和权属审核的义务。（三）调顺村委会的起诉没有超过法律规定的起诉期限。湛江市人民政府于1996年5月16日核发涉案《国有土地使用证》给湛江渔业公司时并没有告知调顺村委会，因该行为程序违法，导致调顺村委会对涉案行政行为无法知情。故其起诉没有超过法律规定的20年的起诉期限。综上所述，湛江市人民政府将调顺村委会的土地登记发证给湛江渔业公司，没有土地来源依据，程序违法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。为依法维护调顺村委会的合法权益，请求二审驳回上诉，维持原判。
原审第三人湛江市第二十五中学二审未陈述意见。
本院认为，本案是土地登记行政纠纷，二审争议焦点与原审相同，即调顺村委会的起诉是否超过起诉期限，湛江市人民政府于1996年5月16日向湛江渔业公司颁发涉案湛国用（96）字第05037号《国有土地使用证》的行政行为是否合法。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三条规定：“人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。”第五十四条规定：“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”本案中，湛江市人民政府主张涉案土地来源于湛江渔业公司经批准填海造地和征地，其土地来源清楚，登记发证程序合法，调顺村委会的起诉超过期限，为此在原审中提供了六组证据。其中涉案土地登记档案资料显示，湛江渔业公司申请登记发证时，向登记机关提交的权属证明材料及申请理由包括：1.市城建局（75）湛城规字第10号文；2.省革委粤革发（73）161号文；3.省水产局革委（74）粤水产革字第56号文；4.湛港监字（76）14号文；5.省革委粤办函（78）514号文；6.市革委办湛市革办复（78）68号文；7.74年征地协议共4份，附图1份；8.76年征地协议共3份，附图1份；9.91年征地协议（附图）；10.围墙建设协议；11.调顺生产生活区地形图（1:2000）。湛江渔业公司认可湛江市人民政府的主张，并在原审中提供了十九组证据。同时双方提供的上述证据材料显示，在湛江市人民政府向湛江渔业公司颁发涉案《国有土地使用证》后，调顺村委会与湛江渔业公司之间曾因土地界线问题先后于2003年、2004年、2008年多次发生过争议并经相关部门处理，调顺村委会也于2013年前后对双方相邻的土地领取了《集体土地使用权证》。原审法院以相关证据不能单独证明当事人所要证明的问题为由，对湛江市人民政府、湛江渔业公司提供的多份证据未进行综合审查和分析判断，其认定调顺村委会的起诉未超过起诉期限，涉案土地既不在湛江渔业公司征地范围内，也不在该公司填海造地范围内，更非海滩涂，判决确认湛江市人民政府涉案登记发证行为违法，基本事实不清，证据不足。本案应当发回原审法院重新审理，由该院根据进一步查明的案件事实和相关法律、法规规定，重新作出裁判。
综上所述，原审判决认定事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销广东省湛江市中级人民法院（2015）湛中法行初字第134号行政判决；
二、本案发回广东省湛江市中级人民法院重审。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年九月二十一日
书记员 温 瑜