福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）厦行初字第4号
原告吴美娜，女，汉族，1959年3月21日出生，住厦门市思明区文园路。
委托代理人唐开国，男，汉族，1982年5月22日出生，住厦门市湖里区竹坑路，系吴美娜女婿。
被告厦门市思明区人民政府，地址厦门市思明区民族路33号。
法定代表人黄乔生，区长。
委托代理人吴旗荣，厦门市思明区人民政府副区长。
委托代理人刘红，福建天衡联合律师事务所律师。
原告吴美娜诉被告厦门市思明区人民政府（下称思明区政府）房屋征收行政决定一案，于2014年3月20日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年3月26日向被告思明区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年4月16日进行了庭前证据交换，并于2014年4月17日公开开庭审理了本案。原告吴美娜及其委托代理人唐开国，被告思明区政府的委托代理人吴旗荣、刘红均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2013年12月19日，思明区政府发布“厦思政（2013）185号”《关于轨道交通1号线（开元段）建设项目房屋征收决定》（下称185号征收决定）及附件《轨道交通1号线（开元段）建设项目国有土地上房屋征收补偿方案》（下称补偿方案），拟征收厦门市思明区人民政府开元街道办事处辖区内占地面积约1.81万平方米的国有土地上的房屋及其附属物（具体范围以征收范围红线图实地放样为准）。原告吴美娜以其房产亦在此征收范围为由，对此征收决定不服，向本院提起行政诉讼。
被告思明区政府在收到本院应诉材料后，在法定举证期限内向本院提交如下证据证明案件事实：1、厦门市人民政府发布的《厦门市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，拟证明讼争轨道工程已列入厦门市国民经济和社会发展第十二个五年规划，符合国民经济和社会发展规划；2、《厦门市第十四届人民代表大会第三次会议政府工作报告》，拟证明讼争工程已列入《厦门市第十四届人民代表大会第三次会议政府工作报告》；3、《厦门市发展改革委关于厦门市轨道交通1号线一期工程可行性研究报告的批复》（厦发改交能（2013）103号），拟证明1）讼争工程是为了实现城市总体规划、支持岛外集美新城发展的需要，是应对岛内南北向交通压力和北向跨海交通压力、保障居民出行的需要，是完善城市综合交通体系、促进城市交通一体化的需要，符合公共利益需要；2）诉争工程符合国家发展改革委《关于印发厦门市城市轨道交通近期建设规划（2011-2020）的通知》，项目建设得到厦门市发展和改革委员会批准，符合城乡规划和专项规划；4、《厦门市规划局关于轨道交通1号线一期工程规划意见的函》（厦规函（2012）268号），拟证明讼争工程方案符合厦门市城市总体规划及《厦门市城市轨道交通线网规划》，选址得到厦门市规划局批准；5、《建设用地规划许可证》（地字第350203201310066号、地字第350203201310046号、地字第350203201309067号、地字第350203201303048号、地字第350203201310061号），拟证明讼争项目用地符合城乡规划要求；6、《关于厦门轨道交通1号线一期工程建设用地预审意见的复函》（国土资预审字（2012）336号），拟证明1）轨道交通1号线工程建设，符合公共利益需要；2）该项目符合《厦门市城市轨道交通近期建设规划》，项目用地已列入当地土地利用总体规划，国土资源部通过用地预审；7、建设项目用地预审意见书（厦国土预审（2013）第F01号），拟证明项目用地已通过用地预审，讼争项目选址在厦门市土地利用总体规划确定的重点建设项目清单，符合土地利用总体规划，该项目符合国家产业政策和国家供地政策；8、建设用地批复及核定红线图共4份，分别为：《关于轨道交通1号线一期工程-
中山公园站建设用地的批复》（厦府地（2013）320号）、建设用地批准书及建设用地核定红线图、《关于轨道交通1号线一期工程-
中山公园站至将军祠站区间隧道建设用地的批复》（厦府地（2013）321号）、建设用地批准书及建设用地核定红线图、《关于轨道交通1号线一期工程-
将军祠站建设用地的批复》（厦府地（2013）297号）、建设用地批准书及建设用地核定红线图、《关于轨道交通1号线一期工程-
将军祠站至文灶站区间隧道建设用地的批复》（厦府地（2013）313号）、建设用地批准书及建设用地核定红线图、《关于轨道交通1号线一期工程-
文灶站建设用地的批复》（厦府地（2013）333号）、建设用地批准书及建设用地核定红线图，拟证明讼争项目用地已经得到厦门市人民政府批准同意，并取得相应的建设用地批准书及建设用地核定红线图；9、思明区人民政府常务会议纪要（第67次），拟证明讼争项目经厦门市思明区人民政府常务会议讨论通过；10、《厦门市财政局关于市级财政性投融资项目房屋征收包干资金拨付的实施意见》（厦财综（2013）23号）、资金证明、《思明区人民政府关于拨付厦门轨道交通1号线思明段建设项目征收补偿进度款的函》（厦思政（2013）函94号）、银行对公账户对账单各1份，拟证明作出房屋征收决定前，征收单位已经落实征收补偿费用并足额到位、专款专用；11、社会稳定风险评估报告，拟证明思明区政府已经组织政法、综治、建设、派出所、街道、居委会等相关单位对讼争项目房屋征收的社会风险进行评估，结论为诉争项目社会稳定风险在可控范围、无风险；12、《厦门市思明区人民政府关于轨道交通1号线（开元段）建设项目房屋征收决定》（厦思政（2013）185号）及附件、《厦门市思明区人民政府关于轨道交通1号线（开元段）建设项目房屋征收有关事项的补充公告》（厦思政（2014）2号），即本案原告要求撤销的具体行政行为的内容。上述证据证明思明区政府作出征收决定之前，已履行法律规定的程序，具备作出征收决定的法定要件；13、《厦门市思明区人民政府关于轨道交通1号线（开元段）建设项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见的公告》（厦思政（2013）158号）及网页打印件、征收现场张贴照片及张贴记录、《厦门市思明区人民政府关于轨道交通1号线（开元段）建设项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见及反馈情况的公告》（厦思政（2013）172号）及网页打印件、征收现场张贴照片及张贴记录、《厦门市思明区人民政府关于轨道交通1号线（开元段）建设项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见及反馈情况的补充公告》（厦思政（2013）192号）及网页打印件、征收现场张贴照片及张贴记录各1套，拟证明思明区政府已于2013年11月3日、2013年12月4日、20日就讼争项目的征收补偿方案（征求意见稿）在其门户网站及征收范围内进行公示，依法征求公众意见，并在收到反馈意见后及时公示；14、《厦门市思明区人民政府关于轨道交通1号线（思明段）国有土地上房屋征收补偿方案公示及征求意见情况说明的函》（厦思政（2013）函101号）、《关于轨道交通1号线（思明段）国有土地上房屋征收补偿方案备案审查意见的函》（厦土房征函（2013）38号），拟证明讼争《轨道交通1号线（开元段）建设项目国有土地上房屋征收补偿方案》，于2013年12月5日已得到上级主管部门审查通过，依法生效；15、《厦门市思明区人民政府关于轨道交通1号线（开元段）建设项目房屋征收公告》（厦思政（2013）189号）及报纸公告、网页打印件、征收现场张贴照片及张贴记录，拟证明思明区政府已于2013年12月20日向申请人公告了讼争项目房屋征收的有关事宜；16、《厦门市思明区人民政府关于轨道交通1号线（开元段）建设项目房屋征收有关事项的补充公告》（厦思政（2014）2号）的网页打印件、征收现场张贴照片及张贴记录，拟证明思明区政府于2014年1月12日就讼争项目房屋征收的有关事宜作出补充公告；17、《厦门市思明区人民政府关于轨道交通1号线（开元段）建设项目东坪花园A1地块安置房相关情况的补充公告》（厦思政（2014）15号及网页打印件、征收现场张贴照片及张贴记录，拟证明思明区政府于2014年1月29日就讼争项目安置房的有关事宜作出补充公告，并予张贴、发布，对上述公告的张贴记录，思明区政府还申请张贴的某、林某、蔡某作为证人出庭作证，上述证人均表述参与张贴并在工作内容中签字。
原告吴美娜因认为被告思明区政府作出的征收决定及补偿方案程序、内容均不合法，遂提起诉讼，请求判令：1、撤销思明区政府于2013年12月19日发布的“厦思政（2013）185号”《关于轨道交通1号线（开元段）建设项目房屋征收决定》及附件《轨道交通1号线（开元段）建设项目国有土地上房屋征收补偿方案》；2、本案诉讼费用全部由被告承担。理由是：1、185号征收决定作出之前，未进行社会稳定风险评估，且未提交、公布相应的评估报告，程序违法；2、根据征收与补偿条例规定，征收决定作出之前，应将征收补偿方案在房屋征收范围和征收部门的门户网站予以公布，征求公众意见，且征求意见不少于30日，但被告作出涉案具体行政行为时仅在其门户网站公布，未在房屋征收范围内公布，也从未将决定内容征求公众意见，征求时间未达到法定时限，原告作为普通百姓客观上不知道通过互联网查看相关征收信息，直接导致其合法权益被剥夺；3、被告作出的补偿方案不合法，违反公平补偿规定。
原告吴美娜提起诉讼时，向本院提交如下证据以证明其诉讼主张：1、其本人的户籍信息1份，拟证明其居住于文园路71号101室，讼争房产亦位于被征收范围；2、思明区政府于2013年12月19日发布的“厦思政（2013）185号”《关于轨道交通1号线（开元段）建设项目房屋征收决定》及附件《轨道交通1号线（开元段）建设项目国有土地上房屋征收补偿方案》各1份，拟证明其要求撤销的具体行政行为的内容。
被告思明区政府答辩称：一、答辩人作出的185号征收决定是出于公共利益的需要，事实清楚，目的正当。根据国土资源部《关于厦门轨道交通1号线一期工程建设用地预审意见的复函》，轨道交通1号线工程是为了完善城市综合交通体系，缓解城市公共交通压力，对促进厦门经济社会发展具有重要作用。因此，答辩人根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，以公共利益需要征收厦门市思明区开元街道讼争建设项目范围内部分房屋及附属物，事实清楚、目的正当。二、答辩人在作出185号征收决定前的各项前期准备工作依法进行，作出185号征收决定程序合法。2013年11月3日，答辩人就讼争项目的征收补偿方案发布《厦门市思明区人民政府关于轨道交通1号线（开元段）建设项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见的公告》，依法征求公众意见，并于12月4日及12月20日在征收范围内及答辩人门户网站上发布上述房屋征收补偿方案征求意见反馈情况的公告及补充公告。原告认为答辩人未能就决定相关内容征求公众意见并达到上述文件规定的征求意见时限，与事实不符；原告要求就征收决定征求公众意见于法无据，因需要进行征求意见的是征收补偿方案而非征收决定，而征收补偿方案亦已征求公众意见。在征求意见期间，答辩人共收到13条公众意见，并就其中与调整补偿方案标准相关的2条意见予以公示反馈，其余意见则由征收实施单位另行答复提出意见的具体被征收人，但答辩人并未收到原告就征收补偿方案提出的意见。三、征收补偿方案亦符合法律规定。原告认为《厦门经济特区城市房屋拆迁管理条例》已不能适用及调整现有的国有土地上房屋征收法律关系，依据不足；《厦门经济特区城市房屋拆迁管理规定》中与《国有土地上房屋征收与补偿条例》没有抵触的条款仍可适用于本次征收。四、原告认为征收补偿方案及补充公告相关内容违反公平补偿的规定，亦没有依据。补偿方案中的第7层起（不含第7层）计算楼层调节价，每增加一层递增30元／平方米的做法合法合理。首先，该做法有规范性文件作为依据，《厦门市物价局、厦门市国土资源与房产管理局关于印发﹤厦门市城市房屋拆迁补偿重置价和房屋拆迁补助费等价格标准的通知﹥》（厦房价（2003）119号）附表三《厦门市城市房屋拆迁安置房楼层调节价格表》备注部分明确规定：“……对高层安置房评估机构只评估最底层各单元住宅的市场价，每增高一层按30元／㎡的价格递增。”因此，根据上述规定，安置房从第二层起即应按30元／㎡的价格计算楼层调节价，本次征收采取从第8层起计算楼层调节价，系为了给予被征收人更大的优惠，最大限度的保障被征收人的利益。其次，依楼层高低计算调节价也是商品房价格的通例，而本次征收安置房的楼层调节价采用2003年物价局定下的30元／㎡的标准远远低于当前同区位商品房的楼层调节价。因此本次征收方案的有关安置房楼层调节价的规定合法合理。至于提前交房的过渡安置补助费属额外奖励，被征收人有权选择是否提前交房，该规定并不损害被征收人的合法利益。综上，原告要求撤销讼争185号征收决定及补偿方案，没有事实与法律依据，其诉讼请求应予驳回。
被告思明区政府对原告吴美娜提交的证据的真实性均无异议。
原告吴美娜对被告思明区政府提交的证据，除证据12即社会稳定风险评估报告及证据14中的征求意见张贴情况的真实性有异议外，对其他证据的真实性均无异议。
因原告吴美娜被征收的建筑未经权属登记，本院责令被告思明区政府提交有关吴美娜拟被征收的未经登记建筑物的调查情况，被告思明区政府为此另向本院提交如下证据：1、思明区政府土地房屋征收办公室于2013年10月14日发布的《关于厦门轨道交通1号线建设项目开元段湖滨社区、虎溪社区、坑内社区拟征收房屋调查情况公示》等共6份，拟证明思明区政府已于征收决定发布前已对该社区未经登记的建筑进行调查，并将调查结果公示；2、会议记录1份，拟证明思明区政府于2013年11月25日组织国土局、规划局、建设局等相关部门参加的会议，并就涉及文园路71号103室后的建筑作出初步认定；3、2014年1月24日报纸公告1份，拟证明思明区政府已将涉及吴美娜（郭玉霖）的建筑认定情况进行公示；4、商谈记录2份，拟证明征收单位就郭献贞（吴美娜）未经登记建筑面积的认定情况与吴美娜进行商谈。
原告吴美娜对被告思明区政府所提交的上述证据的真实性没有异议，但其认为，其使用的建筑虽未经权属登记，但将其面积登记为43.666平方米没有依据，双方的争议就在于被征收房屋面积认定。
双方当事人对对方所提交的证据材料的真实性均未予否认，本院对双方当事人所提交的上述证据材料的真实性均予以确认。
本院根据在案的证据认定如下事实：2011年2月24日，厦门市第十三届人大六次会议批准了《厦门市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，将轨道交通线路建设列入本规划内“完善中心城市现代基础设施体系”建设内容。2012年7月17日，厦门市规划局作出《关于轨道交通1号线一期工程规划意见的函》（厦规函（2012）268号），认为厦门轨道交通集团有限公司所提交的轨道交通1号线一期工程方案符合厦门市城市总体规划及《厦门市城市轨道交通线网规划》。2012年11月16日，中华人民共和国国土资源部作出《关于厦门轨道交通1号线一期工程建设用地预审意见的复函》（国土资预审字（2012）336号），同意福建省国土资源厅、厦门轨道交通集团有限公司提出的厦门轨道交通1号线一期工程建设用地预审。2013年7月2日，厦门市财政局下发《关于市级财政性投融资项目房屋征收包干资金拨付的实施意见》，规定市级财政性投融资项目房屋征收包干资金拨付流程、拨付办法及其他有关事项。2013年8月23日，厦门市发展和改革委员会根据国家发展改革委《关于印发厦门市城市轨道交通近期建设规划（2011-2020）的通知》（发改基础（2012）1323号），作出《关于厦门市轨道交通1号线一期工程可行性研究报告的批复》（厦发改交能（2013）103号），同意厦门轨道交通集团有限公司建设厦门市轨道交通1号线一期工程。2013年9月16日，厦门市规划局向厦门轨道交通集团有限公司颁发《建设用地规划许可证》（编号分别为：地字第350203201310066号、地字第350203201310046号、地字第350203201309067号、地字第350203201303048号、地字第350203201310061号）。2013年9月23日，厦门市国土资源与房产管理局向用地单位厦门轨道交通集团有限公司颁发《建设项目用地预审意见书》（厦国土预审（2013）第F01号），同意该公司的用地申请。2013年10月12日、10月18日、11月5日，厦门市人民政府分别作出《关于轨道交通1号线一期工程-
将军祠站建设用地的批复》（厦府地（2013）297号）、《关于轨道交通1号线一期工程-
中山公园站建设用地的批复》（厦府地（2013）320号）、《关于轨道交通1号线一期工程-
中山公园站至将军祠站区间隧道建设用地的批复》（厦府地（2013）321号）、《关于轨道交通1号线一期工程-
将军祠站至文灶站区间隧道建设用地的批复》（厦府地（2013）313号）、《关于轨道交通1号线一期工程-
文灶站建设用地的批复》（厦府地（2013）333号），同意厦门轨道交通1号线一期工程建设用地申请。厦门市国土资源与房产管理局亦根据批准向厦门轨道交通集团有限公司颁发相应《建设用地批准书》及建设用地核定红线图。2013年10月18日，思明区政府开元街道办事处出具《厦门轨道交通1号线开元段项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，并报思明区政法委备案；2013年10月24日，厦门市财政局向思明区土地房屋征收办公室出具资金证明，并同意将按进度足额拨付资金，截至2013年12月31日，思明区政府办公室1号线一期工程思明段征收补偿账户存在额为861062464.93元。2013年10月14日，思明区政府土地房屋征收办公室发布包括《关于厦门轨道交通1号线建设项目开元段坑内社区拟征收房屋调查情况的公示》，其中关于郭玉霖（已故、系原告吴美娜丈夫）住宅使用情况的调查表显示：坐落于文园路71号103室后，权属未登记，使用人为郭玉霖，使用面积为90.97平方米，用途（年代）住宅／70年代末。公示同时要求被征收人对该调查情况有异议的，应于2013年10月20日前持相关材料的原件到指定地点进行核对。2013年11月25日，思明区政府召开由国土资源与房产管理局、规划局、建设局等相关单位参加的对征收范围内权属未登记建筑的认定会议，会议形成的认定方案为依据1988年卫星地形图扫描数据成图计算建筑面积，且被征收房屋的安置对象为郭玉霖。2013年11月2日，思明区政府发布《关于轨道交通1号线（开元段）建设项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见的公告》，并于11月3日在其门户网站及所涉社区张贴。2013年12月5日，厦门市土地房屋征收事务管理中心向思明区政府出具《关于轨道交通1号线（思明段）国有土地上房屋征收补偿方案备案审查意见的函》（厦土房征函（2013）38号），确认已收到思明区政府关于补偿方案的征求意见函，并审查通过。2013年12月19日，思明区政府发布讼争185号征收决定及补偿方案并在其门户网站、所涉社区公布；2014年1月12日，思明区政府发布《关于轨道交通1号线（开元段）建设项目房屋征收有关事项的补充公告》；2014年1月24日，思明区政府开元街道办事处发布公示，拟认定被征收人郭玉霖的建筑为43.67平方米，建造年代为1980年前。2014年3月20日，原告吴美娜向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案被诉具体行政行为为2013年12月19日思明区政府发布的185号征收决定及补偿方案。因原告吴美娜对作出该征收决定的目的系为了厦门市轨道交通1号线建设项目需要的事实没有异议，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令，下称征收与补偿条例）第八条规定，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定，思明区政府作为讼争征收主体，符合法律规定。同时，根据征收与补偿条例规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划（第九条）。房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府；市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日（第十条）。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布（第十一条）。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用（第十二条）。根据本院查明的事实，可以认定思明区政府已于作出征收决定前履行了以上的法律程序，且因征收决定涉及被征收人数量较多而召开区政府常务会议讨论决定，并于2013年11月3日将征收补偿方案向被征收人公示并征求意见。故原告吴美娜主张思明区政府未进行社会稳定风险评估、未将征收补偿方案在房屋征收范围和征收部门的门户网站予以公布并征求公众意见等诉由，没有事实依据，本院不予采信。
思明区政府于作出征收决定前，已对被征收区域内的国有土地上的房屋情况进行调查，并将调查结果于2013年10月14日进行公示，思明区政府的调查资料显示，吴美娜所使用的建筑坐落于文园路71号103之后，该建筑的用途为住宅，但权属未登记，根据征收与补偿条例第二十四条的规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”。该条款所涉及的“认定”问题，本辖区内的职能部门尚未制定相应实施细则，而“认定”本身的字面意思为“承认并确定”，于行政管理而言，则应为将行政机关所查明的情况根据相关规定作出明确裁决，并将该裁决送达至行政相对人。根据思明区政府所提交的证据，其虽已对涉及郭玉霖（吴美娜）的未经登记建筑进行初步认定，但未于作出征收决定前送达给行政相对人吴美娜，程序上存在瑕疵，应予指出。
至于征收补偿方案问题，思明区政府于征收决定作出前，已就征收补偿方案向社会公众包括被征收对象所属辖区征求意见，被征收对象就此所提出的异议，亦由思明区政府进行反馈，作出补充公告，且征收补偿方案亦经市土地房屋征收办公室审查通过，符合法律规定的征收补偿程序。原告吴美娜所提出的住宅产权调换办法及楼层调节价问题，案涉征收补偿方案中住宅产权调换办法部分依据《厦门经济特区城市房屋拆迁管理条例》，虽然房屋上述房屋拆迁条例不能适用及调整现有的国有土地上房屋征收法律关系，但该条例并未废除，《厦门经济特区城市房屋拆迁管理规定》中与《国有土地上房屋征收与补偿条例》没有抵触的条款仍可适用于本次征收。而楼层调节价亦根据《厦门市物价局、厦门市国土资源与房产管理局关于印发﹤厦门市城市房屋拆迁补偿重置价和房屋拆迁补助费等价格标准的通知﹥》，从第8层起计算楼层调节价，亦有依据。吴美娜主张该补偿方案违反公平补偿原则，证据不足，不予采信。
综上，原告吴美娜要求撤销被告思明区政府所作出的185号征收决定及补偿方案，没有事实和法律依据，该诉求本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告吴美娜的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告吴美娜负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 （林琼弘）
代理审判员 （纪荣典）
人民陪审员 （肖金发）
二〇一四年五月七日
书记 员（ 江雪 玉）
附：本案适用的法律条文
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。