安徽省巢湖市人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）皖0181刑初160号
公诉机关巢湖市人民检察院
被告人储建军，男，1975年10月10日出生，汉族，大学专科文化，中共党员，安徽省巢湖市人，公务员，户籍所在地安徽省巢湖市，住巢湖市。因涉嫌犯玩忽职守罪，于2017年3月2日被巢湖市人民检察院决定取保候审。本院于2017年4月12日决定对其取保候审。
辩护人李兴泉，安徽福达律师事务所律师。
巢湖市人民检察院以巢检刑诉[2017]168号起诉书指控被告人储建军犯玩忽职守罪，于2017年4月10日向本院提起公诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，巢湖市人民检察院指派检察员孙波出庭支持公诉，被告人储建军及其辩护人李兴泉到庭参加诉讼。审理过程中，公诉机关以案件需要补充侦查建议延期审理，本院于2017年7月7日决定延期审理，2017年7月10日恢复审理。现已审理终结。
公诉机关指控：2012年6月7日，巢湖市人民政府第l5次常务会决定以市政府办文件印发《巢湖市商品房预售款监管暂行办法》，以市房产局名义印发《巢湖市存量房交易结算资金监管暂行办法》。会议确定，成立市房地产交易资金监管中心。2012年7月，巢湖市全面推行存量房交易资金监管工作，并成立了“巢湖市房地产交易资金监管中心”，负责存量房交易资金监管，监管中心设在巢湖市住房保障中心，由其承担监管中心职责，负责存量房交易资金监管的组织实施工作。存量房交易资金监管范围包括二手房购房定金、首付款、购房贷款、余款等房款资金的监管。
2013年5月6日，经巢湖市房产局党组研究决定由被告人储建军担任市住房保障中心资金监管股股长。2013年11月，魏某(另案处理)被巢湖市住房保障中心(以下简称市住房保障中心)聘用至该股室工作。
2012年7月，资金监管股成立运行后，市住房保障中心制定了“资金监管窗口流程”、“存量房交易资金放款程序”及“存量房交易资金业务股窗口职责”等规定。其中，“资金监管窗口流程”第二条规定“由客户将交至我中心账户的银行交款票据交给工作人员，由专人开具资金监管凭证”。根据该条款，资金监管中心工作人员只能受理客户交来的银行交款票据，不能接受现金代缴监管资金业务。被告人储建军作为资金监管股股长理应带头遵守该规定，并在日常工作中督促该股其他工作人员遵守规定。但被告人储建军违反窗口不允许代缴监管资金的规定，多次在资金监管窗口收取客户现金，利用自己名下的兴业银行、建设银行及中国银行三张信用卡为客户刷卡交钱，以套取现金购买银行理财产品或者存于银行以获取利息。对同股室的魏某等人在窗口收取客户现金办理资金监管业务的行为亦不予制止，从而为魏某收取现金开具大头小尾凭证截留公款创造了可以实现的条件。
2014年，巢湖市住房保障中心为了进一步规范资金监管流程，防范风险点，又出台了“房地产交易资金监管工作制度”。该工作制度由被告人储建军起草，经住房保障中心业务会议讨论通过，由住房保障中心发文。该工作制度规定，应当设置承办和审核双岗，以加强资金监管人员相互监督，防范资金监管风险。文件发布后被告人储建军既不组织股内工作人员学习贯彻，也不按照规定设置承办、审核双岗，依旧采取股内人员平行受理资金监管业务，各自负责收集自己受理的档案归档。2016年6月至2017年1月期间，魏某利用工作之便，违反规定在监管中心窗口收取客户的监管资金，并采取开具大头小尾发票的方式（一式四联，买房联全额开具、其余三联按魏某本人交至监管资金专户实际金额开具)，截留挪用60余名业主监管资金，金额达939．5万元。魏某多次挪用公款并以后次挪用的公款归还前次挪用的公款，所挪用公款用于赌博或挥霍。2017年2月8日，本院依法对魏某以挪用公款罪立案侦查，截止2017年2月8日，魏某尚有199．443万余元挪用的公款无法归还，造成国家财产重大损失。
2017年1月25日巢湖市人民检察院反贪局在对魏某案进行初查时，被告人储建军主动至巢湖市人民检察院反贪局接受调查。
公诉机关认为，被告人储建军系在受国家机关委托代表国家机关行使职权的事业单位中从事公务的人员，其在工作中玩忽职守，致使公共财产遭受重大损失，情节特别严重，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。
被告人储建军对公诉机关指控的犯罪事实供认不讳。
其辩护人提出，被告人储建军一贯表现良好，其行为对犯罪结果的发生作用极小，案发后积极督促魏某等人弥补损失，且系自首，建议对其免于刑事处罚。
经审理查明：2012年6月7日，巢湖市人民政府第l5次常务会决定以市政府办文件印发《巢湖市商品房预售款监管暂行办法》，以市房产局名义印发《巢湖市存量房交易结算资金监管暂行办法》，成立市房地产交易资金监管中心。2012年7月，巢湖市全面推行存量房交易资金监管工作，在“巢湖市住房保障中心”成立“巢湖市房地产交易资金监管中心”，负责巢湖市存量房屋交易资金监督管理。存量房交易资金监管范围包括二手房购房定金、首付款、购房贷款、余款等房款资金的监管。
2013年5月6日，经巢湖市房产局党组研究决定，被告人储建军担任市住房保障中心资金监管股股长。2013年11月，魏某(另案处理)被巢湖市住房保障中心(以下简称市住房保障中心)聘用至该股室工作。
2012年7月，资金监管股成立运行后，市住房保障中心制定了“资金监管窗口流程”、“存量房交易资金放款程序”及“存量房交易资金业务股窗口职责”等文件。其中，“资金监管窗口流程”明确规定：资金监管中心工作人员只能受理客户交来的银行交款票据，不得接受现金代缴监管资金。被告人储建军作为资金监管股股长，违反规定在资金监管窗口收取客户现金，并利用其名下信用卡为客户刷卡交钱，从而套取现金购买银行理财产品或者存于银行获取利息。其明知魏某等人在窗口收取客户现金，却予以放任，为魏某截留公款创造了条件。
2014年，巢湖市住房保障中心为了进一步规范资金监管流程，防范风险点，由被告人储建军起草，经住房保障中心业务会议讨论通过，出台了“房地产交易资金监管工作制度”。该工作制度规定：资金监管股应当设置承办和审核双岗，以加强资金监管人员相互监督。文件发布后，被告人储建军既不组织股内工作人员学习贯彻，也未按规定设立承办、审核双岗，股内人员依旧平行受理业务，各自负责档案归档。
2016年6月至2017年1月，魏某利用工作之便，在监管中心窗口收取客户的监管资金，通过开具大头小尾发票（一式四联，买房联全额开具、其余三联按魏某本人交至监管资金专户实际金额开具)的方式，先后截留60余名客户资金总计939.5万元。魏某多次挪用公款,并以后次挪用的公款归还前次挪用的公款，所挪用公款用于赌博或挥霍。2017年2月8日，巢湖市人民检察院依法对魏某以挪用公款罪立案侦查，此时魏某尚有199.443万余元挪用公款无法归还，造成国家财产重大损失。
2017年1月25日巢湖市人民检察院反贪局对魏某案进行初查时，被告人储建军主动至巢湖市人民检察院接受调查。
案发后，被告人魏某及其亲属共退出赃款100.8万元。本院审理期间，被告人储建军主动将剩余的98.643万元经济损失全部退赔到位。
上述事实，有公诉机关提交，并经庭审举证、质证、认证的下列证据予以证实：
一、书证
1、受案登记表，证实2017年3月1日本院决定对储建军玩忽职守案立案侦查。
2、情况说明及到案经过，证实被告人储建军系巢湖市人民检察院电话通知到案，归案后如实供述罪行。
3、魏某欠存量房资金监管明细表，证实截止2017年2月8日，魏某尚有199.443万元监管资金未能归还。
4、魏某开具的资金监管凭证，证实魏某所开具的李玉翔等十七户资金监管凭证第二联和第四联资金不相符合，在第二联的资金为买房者实际缴纳的监管资金，而第四联为魏某截留后缴纳的买房者监管资金。
5、资金监管窗口工作流程，证实巢湖市住房保障中心规定，资金监管窗口人员只能接受银行交款票据，由专人开具资金监管凭证。
6、房地产交易资金监管工作制度，证实巢湖市住房保障中心2014年制定该制度，该制度第四条、第五条及第六条明确规定资金监管岗位应设置承办、审核双岗，以及承办人、审核人的权利和义务。
7、巢湖市人民政府常务会第15期会议纪要，证实2012年6月7日，巢湖市人民政府常务会确定成立房地产交易资金监管中心。
8、关于加强和规范我市存量房交易资金监管工作的通知[巢房（2012）56号文件]，证实自2012年7月1日起，市房产局成立“巢湖市房地产交易资金监管中心”，负责对巢湖市存量房交易资金监督管理。监管中心设在市住房保障中心。
9、巢湖市住房保障中心的事业单位法人证书及组织机构代码，证实巢湖市住房保障中心为事业单位法人。
10、巢湖市房产局巢房（2013）24号文件，证实2013年5月6日，被告人储建军担任市住房保障中心资金监管股股长。
11、前科查询证明及户籍证明，证实被告人储建军具备完全刑事责任能力，无犯罪前科。
12、缴款票据，证实被告人储建军已将剩余的986430元经济损失全部弥补到位。
二、证人证言
1、证人魏某证言，证实：其是在2013年11月至市住房保障中心资金监管股担任前台受理工作的，股内三人，股长储建军、副股长贾某，三人在前台窗口工作时时没有明确分工，都是平行受理业务，各自对自己的业务负责。其不知道工作流程不准收取现金的规定，但其经常看见储建军、贾某收取客户现金，然后用信用卡套取现金，所以其也经常收取现金用信用卡套现。其从不知道“住房保障中心房地产交易监管制度”的内容，股里也没有组织人员学习。股里三人工作权限一致，没有设置审核岗位。其在办理在窗口收取现金办理资金监管业务中，采取开具监管凭证大头小尾的方式截留客户购房款，其多次挪用公款并以后次挪用的公款归还前次挪用的公款，用以挥霍私用。
2、证人贾某证言，证实其是在2012年10月至资金监管股工作，2016年任资金监管股副股长。股里三名工作人员没有明确分工，权限一样，各自办理业务，从档案的受理到归档都是一个人完成。股里没有设置审核岗位。股里没有组织学习过“住房保障中心房地产交易监管制度”。
3、证人葛某的证言，证实其是2016年9月至住房保障中心担任主任。按照规定，资金监管窗口不允许前台工作人员收取现金办理资金监管业务，只能接受客户交来的银行票据办理业务，其不知道资金监管股没有设置承办及审核双岗。资金监管股窗口不准收取现金。魏某能够挪用公款有两方面的原因，一是资金监管股前台窗口工作人员私自收取客户资金，二是资金监管股前台窗口未按照工作制度设置承办及审核双岗，如果设置了审核双岗，只要审核监管合同与监管凭证，就不会发生这种情况。财务股后台按照规定审核票据金额、电子票据与银行进账金额是否一致。
4、证人郭某的证言，证实自2012年公房处改名为市住房保障中心，其任该中心主任。2016年9月，其调至房产局工会工作。2012年资金监管股成立后，住房保障中心制定了资金监管流程。为了进一步规范工作流程，完善单位制度，加强管理，在2014年的时候，中心决定在原先各个股室工作流程的基础上制定较完善的工作制度，要求各个股室先拿出工作制度底稿，由中心研究，根据工作需要增减一些内容，然后在中心由主任、副主任及各个股室的股长参加的会议上讨论通过。这份资金监管工作制度，也是按照这个程序产生的。让资金监管股拿出底稿，上报到中心办公室，由三个主任与办公室主任商量以后，又增加修改了内容，召集各个科室的负责人开会讨论研究，最后定稿。由中心办公室下文，给各个科室学习，参照执行。讨论这个工作制度时，资金监管股是储建军过来参与讨论的他在会上还对这个工作制度提出了意见。2014年，中心又出台了资金监管工作制度，主要目的是规范工作流程，在资金监管岗位上，设置承办及审核双岗以相互制约，相互监督。其任职期间，没有发现资金监管股不设置承办及审核双岗的情况。
5、证人王某的证言，证实其系住房保障中心副主任。2014年，经中心要求，资金监管股自己拟定资金监管初稿，经主任、股长业务会审核讨论通过，“住房保障中心房地产交易监管制度”正式发文至股室。考虑到资金监管股窗口比较重要，设置承办及审核双岗以加强监督，相互制约，防止发生意外风险。这次主要是由于相关人员没有按照规章制度来执行，没有能够形成相互的监督，造成了漏洞，导致国家财产的损失。
6、证人许某的证言，证实其系住房保障中心副主任。2014年，“住房保障中心房地产交易监管制度”传发至股室。考虑到资金监管股窗口比较重要，设置承办及审核双岗以规范资金监管流程，相互制约，相互监督。巢湖市住房保障中心房地产资金监管工作制度，大概是在2014年制订的，当时中心财务发现资金监管股开票票面金额频繁的改动的情况。经查问，资金监管股解释是因为工作忙出错了，发现后改了过来。为了防止票开错了没有被发现的情况，中心开了主任办公会，制定了这个房地产交易资金监管工作制度，设置初审和复核两个岗位，规范资金监管流程，相互制约，相互监督。
7、证人杨某的证言，证实其系住房保障中心财务室会计。2016年至保障中心财务室从事监管资金后台审核工作，其看过“住房保障中心房地产交易监管制度”，知道前台窗口应该设置承办及审核双岗的规定。魏某系采取大头小尾开具资金监管凭证挪用公款的。
三、被告人储建军的供述与辩解，证实其于2013年5月6日担任市住房保障中心资金监管股股长。魏某2013年11月至资金监管股工作。2015年，建行在房产交易大厅安装POSS机以后，其违反2012年住房保障中心制定的资金监管窗口流程不准代收客户现金的规定，在窗口接受客户现金，利用自己名下的信用卡在POSS机刷卡代客户交款，以套取客户所交的现金。对于本股室包括魏某在内的工作人员在窗口代收客户现金刷卡套现的行为，也未予制止。2014年，按照住房保障中心要求，其起草了“房地产交易资金监管工作制度”，经住房保障中心业务会议讨论通过，由市住房保障中心发文，要求资金监管股予以执行。其中第四条规定“资金监管股对资金监管的受理设承办及审核双岗”，第五条规定“承办人负责对申请人提交的资料进行初审，查验申请人提交的证件、证明等资料等。”第六条规定“审核人员负责对初审过的纸质资料及电子资料进行复核。审核承办人员受理资料时填写内容与要件标准是否一致，及时填写审核意见等。”其自住房保障中心发文以后，其既未组织股内工作人员学习贯彻，也未按规定设置承办、审核双岗，依旧采取股内人员平行受理资金监管业务，各自负责收集自己受理的档案归档，对其他工作人员受理的业务不闻不问。魏某在窗口收取现金受理资金监管业务，采取的是开具凭证四联单大头小尾的手法，除交予客户的第二联单金额真实外，其余三联均为截留后入账的金额，与资金监管协议上的金额存在很大差异。如果设置审核岗位，审核人员对魏某经手的档案予以审核，从两者金额不一致上很容易发现问题，魏某挪用公款的行为从一开始就不会得逞。2017年春节前夕，其发现魏某涉嫌挪用公款，遂向单位报告，并主动到检察机关说明情况。
本院认为：被告人储建军系受国家机关委托代表国家机关行使职权的事业单位中从事公务的人员，其在工作中不正确履行职责，致使公共财产遭受重大损失，情节特别严重，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，构成玩忽职守罪，应予科刑。公诉机关指控罪名成立，本院予以支持。被告人储建军能自动到案，如实供述自己的罪行，系自首，依法可减轻处罚。被告人储建军能积极采取措施弥补损失，可酌情从轻处罚。根据被告人储建军的犯罪情节和悔罪表现，依法可以适用缓刑。
辩护人提出，被告人储建军一贯表现良好，其行为对犯罪结果的发生作用极小，案发后积极督促魏某等人弥补损失，且系自首，建议对其免于刑事处罚的辩护意见。经查，被告人储建军在工作中违规收取现金，且对魏某等人同样的违规行为不加制止，直接导致了资金监管漏洞的出现，给魏某截留公款留下可乘之机；其不按规定设置审核双岗，在一定程度上造成魏某的行为未被及时发现，间接的造成公共财物严重损失，且犯罪情节特别严重，不宜对其免于刑事处罚，建议对其免于刑事处罚的辩护意见，不予采纳；但其确为自首，积极采取措施弥补了本案的损失，可以对其减轻处罚。
据此，案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第七十二条第一款、第七十三条第一款、第三款、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第二款之规定，判决如下：
被告人储建军犯玩忽职守罪，判处拘役六个月，缓刑一年。
（缓刑考验期限，从判决确定之日起计算。）
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向安徽省合肥市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份、副本二份。
审 判 长 丁 辉
人民陪审员 周顺成
人民陪审员 张秀月
二〇一七年七月十二日
书 记 员 赵 静
附引用的相关法律条文：
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第六十七条犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。
犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚;因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。
第七十二条对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，同时符合下列条件的，可以宣告缓刑，对其中不满十八周岁的人、怀孕的妇女和已满七十五周岁的人，应当宣告缓刑：
(一)犯罪情节较轻;
(二)有悔罪表现;
(三)没有再犯罪的危险;
(四)宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响。
宣告缓刑，可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在缓刑考验期限内从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。
被宣告缓刑的犯罪分子，如果被判处附加刑，附加刑仍须执行。
第七十三条拘役的缓刑考验期限为原判刑期以上一年以下，但是不能少于二个月。
有期徒刑的缓刑考验期限为原判刑期以上五年以下，但是不能少于一年。
缓刑考验期限，从判决确定之日起计算。
《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》
第一条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”：
（一）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤9人以上，或者重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上的；
（二）造成经济损失30万元以上的；
（三）造成恶劣社会影响的；
（四）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“情节特别严重”：
（一）造成伤亡达到前款第（一）项规定人数3倍以上的；
（二）造成经济损失150万元以上的；
（三）造成前款规定的损失后果，不报、迟报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、迟报、谎报事故情况，致使损失后果持续、扩大或者抢救工作延误的；
（四）造成特别恶劣社会影响的；
（五）其他特别严重的情节。