江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）苏01行初448号
原告刘玉兰，女，1963年8月19日生，汉族，住安徽省淮北市相山区。
委托代理人王才亮，北京才良律师事务所律师，执业证号11101198910707141。
委托代理人高飞，北京才良（杭州）律师事务所律师，执业证号13301201710695650。
被告南京市雨花台区人民政府，住所地在南京市雨花台区雨花南路2号。
法定代表人李世峰，南京市雨花台区人民政府区长。
委托代理人陈婧，江苏国成律师事务所律师，执业证号13201201111370169。
委托代理人闫拥军，北京市盈科律师事务所律师，执业证号11101199810964059。
原告刘玉兰要求确认被告南京市雨花台区人民政府（以下简称雨花台区政府）以集体土地的补偿标准对其房屋进行征收行为违法，于2017年6月5日向本院提起行政诉讼。本院当日立案受理后，于2017年6月6日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月16日公开开庭进行了审理。原告刘玉兰及其委托代理人王才亮、高飞，被告雨花台区政府的负责人蒋冰、委托代理人陈婧、闫拥军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告刘玉兰诉称：1.原告于1996年经被告的有关部门批准在南京市雨花台区铁心桥街道凤翔山庄37号购地建造了标准单体住宅1栋。该房屋所在土地于2004年因南京市城市发展即南京市河西新区经济适用房项目建设需要已转变为“国有土地”。2016年，雨花台区政府对原告的房屋开展了征收工作，其征收程序和补偿标准未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行，其行为严重侵害了原告的权益。2.原告涉案房屋所在土地是“国有土地”，被告以“集体土地”上房屋的程序和补偿标准征收原告房屋，应认定其行为违法。综上，请求确认被告以集体土地的补偿标准对原告涉案房屋进行征收的行为违法。
被告雨花台区政府辩称：1.2016年10月16日，尹西村村委会作出《尹西村村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案》并予以公示；2016年11月16日，魏金锋代表凤翔山庄37号大院在《同意搬迁拆房顺序号单》的“同意拆房签字”栏中签字；2016年12月30日，原告与尹西村村委会签订了《集体土地使用权收（退）回补偿协议》。2.被告未对原告房屋实施征收行为。尹西村村委会召开村民会议通过《南京市雨花台区铁心桥尹西村村民委员会关于集体土地使用权收（退）回工作实施细则》，决定对尹西村土地采用“集体土地收（退）回”模式，该“集体土地收（退）回”工作的实施主体是尹西村村委会，而非被告。在该“集体土地收（退）回”工作过程当中，原告签署《同意搬迁拆房顺序号单》和补偿协议是其真实的意思表示，尹西村村委会据此对其房屋进行了收回和补偿。原告诉称被告征收和补偿行为违法，但未能提供证据证实涉案房屋与被告有因果关系，原告的起诉依法应予以驳回。3.被告未对原告房屋实施征收行为，也非原告房屋的协议补偿主体，本案被告主体不适格。被告制定的《关于印发<铁心桥和西善桥地区集体土地使用权收（退）回工作指导意见>的通知》（雨政办发[2016]90号，以下简称《指导意见》）、《关于印发<铁心桥街道尹西村和西善桥街道油坊村集体土地使用权收退（回）安置暂行办法>的通知》（雨证办发[2016]101号，以下简称《安置办法》）仅具有行政指导性作用，不具有强制力，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。4.原告与尹西村村委会所签署的补偿协议是双方的民事合同行为，并非行政行为。根据该补偿协议，尹西村村委会为收回单位，被告并非该补偿协议的合同当事人，原告如对协议的履行有异议，应当按照约定条款向人民法院提起民事诉讼。本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，请求依法驳回原告的起诉。
本院经审理查明，原告涉案房屋位于南京市雨花台区凤翔山庄37号院7号楼，原告未领取房屋权属证书、土地使用权证。2016年9月6日，被告雨花台区政府为推进铁心桥、西善桥地区城市更新改造，促进城市发展，提高居民生活质量，结合当地实际制定了《指导意见》。该意见第二条组织构架的内容为：“'两桥'地区的村民委员会负责实施集体土地使用权收（退）回工作，雨花台区'两桥'指挥部指导协调村民委员会开展收（退）回工作。”第三条操作方式内容为：“1.村民委员会结合本村实际，拟定具体收（退）回实施方案，并将实施方案在收（退）回范围内进行公示，充分听取利害关系人的意见和建议。收（退）回实施方案经村民大会或村民代表会议通过后予以公告。2.集体土地使用人自愿退回集体土地使用权，农村集体经济组织应当与其签订退回集体土地使用权协议，并对收（退）回房屋及相应的搬迁费用给予补偿。退回集体土地使用权人（以下称退回人）包括在两桥地区的集体土地上的房屋所有权人，以及以土地承包、租赁、联营等方式与村民委员会或街道办事处签订协议的单位和个人。承租、借用被收（退）回房屋的承租人、借用人以及无任何手续自行占地建房的个人或单位不属于退回人。……”2016年10月14日，被告雨花台区政府为加快龙翔大道建设，根据上述《指导意见》制定了适用于龙翔大道建设涉及的铁心桥街道尹西村、西善桥街道油坊村集体土地使用权收（退）回时，对住宅房屋退回人申购安置房的《安置办法》。该办法对住宅房屋的退回人是否为本村集体经济组织成员、是否为南京市户籍人员以及是否通过土地承包、开发、租赁、联营等方式取得集体土地建设住宅等情形，规定了其申购安置房的具体条件和办法。2016年10月16日，尹西村村委会作出《尹西村村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案》并予以公示。2016年11月16日，魏金峰代表凤翔山庄37号院1、2、3、5、6、7、8号楼业主在《同意搬迁拆房顺序号单》的“同意拆房签字”栏中签字，在“交钥匙时间”栏中填写了“2016.11.1713：26钥匙已交”。2016年12月30日，“尹西村”作为甲方，原告刘玉兰与魏金峰、徐占辉、赵华、郑效同作为乙方，签订了《集体土地使用权收（退）回补偿协议》，该协议中记载：“为保证本村集体土地使用权收退回工作的顺利进行，根据《尹西村村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案》、《南京市雨花台区铁心桥尹西村村民委员会关于集体土地使用权收（退）回工作实施细则》等文件，结合本村实际情况，现甲、乙双方在平等、自愿的基础上，就集体土地使用权及房屋补偿事宜协商一致，并达成如下协议：……”根据该协议，原告刘玉兰的7号楼面积为：310.36平方米，退回房屋补偿及各项补助费用合计：4209154.00元。银行对账单显示，上述款项于2017年1月5日成功汇入原告刘玉兰的账号中。原告认为被告以集体土地的补偿标准对其涉案房屋进行征收行为违法，向本院提起行政诉讼。
本院另查明，原告称于1996年经被告的有关部门批准在南京市雨花台区铁心桥街道凤翔山庄37号购地建造了标准单体住宅楼1栋，但其提交的购地《协议书》显示，甲方为“铁心桥镇第三产业办公室”，乙方为“车爱利”，落款时间为“九九年十二月二十三日”。庭审中，原告称系车爱利代替其签的购地建房协议。庭审中，原告提出尹西村村委会已经被撤销，但未能提供该村委会已被撤销的有效证据。经本院核实，该村委会尚有6个村民小组、数百名村民，仍在正常行使村委会的职能。
本院认为，本案的争议焦点主要在于：被告雨花台区政府是否实施了对原告的房屋予以征收的行为，原告的起诉是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。
第一，被告是否实施了对原告的房屋予以征收的行为。本案中，被告制定的《指导意见》《安置办法》并不直接影响原告的房屋所有权及其所在土地的使用权。首先，从《指导意见》的适用范围看，其适用于铁心桥、西善桥地区集体土地上的房屋所有权人，以及以土地承包、租赁、联营等方式与村民委员会或街道办事处签订协议的单位和个人。从《指导意见》的内容看，该意见并未设定可供执行的权利义务内容，仅为具有指导性作用的文件，并不直接影响到原告的相关权益。其次，《安置办法》适用范围虽仅限于铁心桥街道尹西村、西善桥街道油坊村，但从其内容看，针对的是集体土地使用权收（退）回时对被收回住宅房屋人员申购安置房的相关规定，该规定本身并不涉及收（退）回集体土地使用权或房屋的行为。且《安置办法》明确规定收（退）回和安置主体是村委会，适用前提是权利人与村委会订立《集体土地使用权收（退）回补偿协议》，可见，该办法亦不直接影响到原告对其涉案房屋及所在土地的相关权益。其次，原告已经与尹西村村委会签订了《集体土地使用权收（退）回补偿协议》，该协议是在平等、自愿的基础上，就原告涉案房屋的集体土地使用权及房屋补偿事宜协商一致的情况下达成的协议，被告雨花台区政府并未参与该协议的签订，故原告认为被告实施了对其房屋予以征收的行为，缺乏事实根据，依法不能成立。
第二，本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。鉴于原告已就涉案房屋的收（退）回问题与尹西村村委会签订了《集体土地使用权收（退）回补偿协议》，其因涉案房屋的收（退）回补偿所发生的纠纷系民事法律关系，不属于行政诉讼的受案范围。故原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依法应当予以驳回。原告称尹西村村委会已被撤销与事实不符。原告称涉案土地已经属于国有土地，应按照国有土地性质进行安置补偿，系对其所签《集体土地使用权收（退）回补偿协议》的反悔，原告应根据该协议的约定寻求救济，原告提起的本案诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下:
驳回原告刘玉兰的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 宋振敏
人民陪审员 刘桂霞
人民陪审员 郑新兰
二〇一七年九月十一日
书 记 员 王 笑