海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海南二中行初字第66号
原告袁娟，女，汉族。
原告邢孔明，男，汉族。
以上二位原告的共同委托代理人娄春艳，海南昌宇律师事务所律师。
被告乐东黎族自治县人民政府，地址：乐东黎族自治县抱由镇。
法定代表人王大辉，县长。
委托代理人黎俊，乐东黎族自治县人民政府法制办主任。
委托代理人陈炜，乐东黎族自治县人民政府法制办科员。
被告海南省公路管理局乐东公路分局，地址：乐东黎族自治县抱由镇。
法定代表人陈求壮，局长。
委托代理人符史山，海南省公路管理局乐东公路分局股长。
委托代理人王兆冠，海南坤和律师事务所律师。
被告乐东黎族自治县住房和城乡建设局，地址：乐东黎族自治县抱由镇。
法定代表人林丹华，局长。
委托代理人黎俊，乐东黎族自治县人民政府法制办主任。
委托代理人颜振胜，乐东黎族自治县城乡建设综合行政执法局规划股股长。
原告袁娟、邢孔明因要求确认被告乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）、海南省公路管理局乐东公路分局（以下简称乐东公路分局）、乐东黎族自治县住房和城乡建设局（以下简称乐东县住建局）强制拆除房屋行为违法并请求国家赔偿，于2013年12月25日向乐东黎族自治县人民法院（以下简称乐东县法院）提起行政诉讼，乐东县法院作出（2014）乐行初字第4号行政判决，该案上诉至本院，本院作出（2014）海南二中行终字第60号裁定，将案件发回乐东县法院重审。乐东县法院于2014年12月15日重新组成合议庭进行审理，在案件审理过程中，袁娟、邢孔明申请追加乐东县政府为被告，乐东县法院将该案移送本院管辖。本院于2015年4月3日立案后，于2015年4月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月19日公开开庭审理了本案。原告袁娟及其与邢孔明的共同委托代理人娄春艳，被告乐东县政府的委托代理人黎俊，被告乐东公路分局的委托代理人符史山、王兆冠，被告乐东县住建局的委托代理人黎俊、颜振胜到庭参加诉讼。在本案审理过程中，袁娟、邢孔明于2015年5月25日申请对涉案房屋价值进行司法鉴定，之后，其向本院申请撤回赔偿请求和司法鉴定，本院于6月29日对袁娟、邢孔明的上述申请予以准许。本案现已审理终结。
被告乐东县政府、乐东县住建局、乐东公路分局于2013年2月1日强制拆除位于乐东黎族自治县利国（冲坡）中学大门前，海榆西线公路K343＋280M至K343＋300M处左侧一栋二层楼房，理由是该楼房位于公路两侧建筑控制区内且未报建，违反了《中华人民共和国公路法》、《公路安全保护条例》的规定，依法应当予以拆除。
原告袁娟、邢孔明共同诉称，其二人系利国镇抱新村村民，2000年6月，经向抱新村民委员会申请取得位于新风洋利国中学校门前东边一块土地。2012年2月，袁娟、邢孔明开始在该地上建造房屋，2012年6月建成入住并经营宝莹超市，楼房占地面积281.25平方米，建筑面积500多平方米，建设成本907017元。2013年2月1日，在袁娟、邢孔明没有收到任何行政处罚决定的情况下，该房屋被强制拆除。被告强制拆除房屋的行为严重违法，导致袁娟、邢孔明遭受巨大经济损失，应依法确认被告强拆行为违法并赔偿经济损失。因为被告的强拆行为没有法定依据，没有遵守法定程序，属于违法行为。该房屋被拆除是基于乐东公路分局的错误认定，而在乐东县政府组织的联合执法中被错误拆除。2013年2月1日下午，袁娟突然被告知该房屋是违法建筑，并被责令搬出屋内所有物品，在此之前，其没有接到任何行政处罚通知，在未作出行政处罚的情况下，被告实施强拆没有任何事实根据和法律依据。按照违法建筑强拆程序，被告应当先认定房屋是违法建筑并送达行政处罚决定书，告知相关权利，限期责令原告自行拆除，在不履行自行拆除义务后，再依法强制拆除。然而，被告却未履行上述任何一项法定职责，在程序上严重违法。直到房屋被拆，袁娟才知晓被告曾经作出过关于违法建筑强制拆除的通告，但是该通告上并没有袁娟、邢孔明的名字，所拆除的对象也不明确，而且，该通告是2013年1月30日作出的，2月1日就实施了强拆，该强拆行为严重违法。袁娟、邢孔明认为被告强制拆除其房屋没有事实根据和法律依据，严重违反法定程序，请求法院依法确认被告强拆行为违法。
原告向本院提交以下证据：1.违法建筑强制拆除通告，证明拆除通告并非针对原告作出，所拆房产也指向不明，被告的行政行为没有事实依据，严重违法；2.身份证、户口簿及证明书，证明袁娟、邢孔明是抱新村村民；3.商住用地权属证明书，证明原告合法取得建设用地；4.证明书，证明原告是涉案房屋的所有权人以及该房屋的面积、建设时间、入住时间等事实；5.合同书及结算收据，证明原告房屋被拆遭受损失的数额；6.证明书，证明原告经营的宝莹超市损失数额计人民币十七万元整；7.照片，证明原告房屋被错误拆除及原告经营超市的事实；8.九龙豪庭楼盘照片，证明与原告房屋一路之隔的九龙豪庭楼盘，其建设位置距离国道海榆西线的距离比原告的房屋距离国道海榆西线的距离更近，并于2011年经乐东县政府出让取得项目用地和相关文件，说明被告执法不公，对原告及案外人区别对待；9.征（拨）土地协议书，证明土地是由抱新村委会（原利国村委会）使用，抱新村委会划拨给原告建设涉案房屋。
被告乐东县政府、乐东县住建局共同辩称：一、原告混淆事实，隐瞒真相，其非法请求不成立。原告持有的商住用地权属证明书不具有法律效力，且该证明书记载的权利人姓名及土地面积等内容是原告涂改而来，无证据证明原告就是涉案违法建筑用地的合法使用权人。利国中学师生举报的违法建设行为人是罗兴胜，乐东公路分局两次到现场制止违法建设行为，原告从未提出异议，张贴违法建筑强制拆除通告后，原告也未提出异议。涉案房屋处在海榆西线公路建筑物控制区范围之内，没有依法取得土地使用证和相关报建手续，属违法建筑，违反了《中华人民共和国公路法》第五十六条第一款的规定，依法应予拆除。无论违法行为人是谁都不影响案件的定性和处理结果。原告诉称其从未知道被告作出的行政行为，与客观事实不符。乐东公路分局两次到建房现场制止建设行为，并于2012年4月10日动用堆土机推平地基，原告对上述行为从未主张过权利，说明其已放弃救济的权利。二、乐东公路分局的行政处罚行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。违法行为人在公路建筑物控制区范围内修建永久性地面构筑物，乐东公路分局发现后及时制止，并针对该违法建设行为先后发出责令改正通知书、路政强制措施告诫书、路政管理责令拆除通知书，原告不进行陈述和申辩，对乐东公路分局的告诫置之不理，仍继续实施违法建设行为，乐东公路分局才于2012年4月8日作出路政强制措施决定书，决定强制拆除违法行为人的违法建筑物。上述行为认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。三、被告实施的行政强制行为适用法律正确，程序合法。乐东公路分局作出路政强制措施决定书后，违法行为人拒不履行义务，乐东公路分局于2012年4月10日填平地基，恢复地面原状。之后，违法行为人置国家法律于不顾，继续实施违法行为，在原地上建成一栋二层楼房。这种违法行为恶劣，情节严重，加上乐东公路分局执法力量不足，乐东县政府决定组织各部门联合执法，并于2013年1月30日在违法建筑处张贴违法建筑强制拆除通告，2月1日，将涉案违法建筑强制拆除。上述行为符合法律法规的规定，依法应予维持。四、原告的违法行为情节严重，影响极坏，依法应从严处理。综上所述，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告乐东县政府、乐东县住建局向本院提交以下证据：1.（2013）乐行初字第12号行政裁定书，证明乐东县政府、乐东县住建局不是本案适格被告；2.乐东黎族自治县人民政府办公室关于印发乐东黎族自治县打击违法建筑专项治理行动工作方案的通知，证明打击违法建筑是县委、县政府决策和部署，拆除利国中学段公路建筑物控制区范围内的违法建筑物是合法正确的；3.路政强制措施决定书，证明对海榆西线利国中学段公路建筑物进行处罚的并非乐东县政府；4.乐东公路分局关于联合执法对冲坡中学东校区大门前违法建筑采取强制措施的请示，证明因乐东公路分局执法力量不足，向乐东县政府提出联合执法、拆除违法建筑物的请求；5.关于请求打击罗兴胜在冲坡中学东校区大门前边国道公路人行道绿化带内违法抢建房屋的意见书、举报书以及关于冲坡中学东校区大门前违法建设的移送函，证明因违法建房行为社会影响恶劣，利国中学师生多次向有关部门举报，要求拆除违法建筑，因违法建筑的地点不属于城镇规划区，乐东县住建局依法移送给有管辖权的乐东公路分局，在这之前乐东公路分局已进行查处；6.商住用地权属证明书，证明原告持有的证明书所记载的权利人已作涂改；7.2012年6月8日乐东黎族自治县人民政府县长办公会议纪要，证明乐东县政府要求乐东公路分局提出实施方案，各有关单位予以配合。
被告乐东公路分局辩称：一、被告作出强制拆除违法建筑物决定，事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。2012年3月20日，违法行为人擅自在公路建筑物控制区范围内修建永久性地面构造物，乐东公路分局发现后及时制止，经现场勘验检查，该构造物距国道海榆西线公路外缘6米，符合《公路安全保护条例》第十一条第二款第一项的规定，属于公路建筑物控制区范围。违法行为人不听劝阻，待执法人员撤离后继续施工，乐东公路分局于2012年3月30日作出责令改正通知书并到现场予以制止。违法行为人拒不改正，继续施工，乐东公路分局于4月2日发出责令拆除通知书和强制措施告诫书，告诫违法行为人自行拆除违法建筑，恢复原状，逾期将强制拆除。违法行为人拒不履行义务，也不进行陈述和申辩，仍继续实施违法建设行为，乐东公路分局于4月8日作出路政强制措施决定书，决定于4月10日强制拆除。在违法行为人拒不履行自行拆除义务的情况下，乐东公路分局于2012年4月10日强制推平地基，恢复地面原状。之后，违法行为人置国家法律于不顾，继续实施违法行为，在原地上建成一栋二层楼房，这种违法行为恶劣，情节严重。在乐东县政府的组织下，各部门联合执法，将该违法建筑强制拆除，符合法律规定，依法应予维持。二、原告的诉讼请求没有任何事实根据和法律依据，且提起诉讼已超过法定期限，应当依法驳回其诉讼请求。违法建设行为人无论是原告还是罗兴胜，凡在公路建筑物控制区范围内修建地面构筑物的，依法应予以拆除，行为人的身份不影响涉案违法建筑物的性质认定和处理结果。乐东公路分局之所以认定违法行为人是罗兴胜而不是原告，是因为利国中学全体师生两次举报的违法行为人是罗兴胜，且乐东公路分局两次到现场制止违法建设行为，最后动用大型推土机将地基填平，原告从未向乐东公路分局提出过异议，2013年1月30日，在违法建筑处张贴强制拆除通告，原告亦未提出异议。以上事实说明原告应当知道被告所作的一系列行政行为，其从未提出行政复议和行政诉讼，事实上已放弃了救济权利，至今才提起本案诉讼，明显超过法律规定的起诉期限，依法不应支持。三、乐东公路分局不是最终实施强制拆除房屋的行政执法主体，不是本案适格被告。2012年4月10日，乐东公路分局用推土机推毁地面构筑物，恢复地面原状，至此，乐东公路分局作为公路执法主体独立对违法行为人的执法过程已完成。在实施前述执法措施时，原告诉称的房屋并没有存在。因此，原告诉称涉诉房屋被拆除，乐东公路分局不是拆除房屋的行政执法主体。同时，违法建筑强制拆除通告不是乐东公路分局所发，也不是根据乐东公路分局的认定所作出的拆除决定，乐东公路分局并没有针对涉案房屋作出强制拆除决定。四、涉案违法行为情节严重，影响恶劣，依法应从严处理。本案违法建筑位于利国中学与国道海榆西线之间，属公路建筑物控制区范围之内，不仅影响公路安全和畅通，还给利国中学师生造成不良影响，利国中学师生两次举报要求拆除违法建筑。乐东公路分局多次到现场制止，强制填平地基后违法行为人仍强行施工，且在县政府开展打击违法建筑专项治理行动后顶风抢建，在重点地段违法建成二层楼房，其行为性质恶劣，情节严重，应予从严处理。综上所述，乐东公路分局作为公路管理机构，有权对辖区范围内的违反公路法律法规的违法行为进行监督检查和处理，有权制止公路建筑物控制区内的违法建设行为和强制拆除违法建筑物，所作出的强制拆除决定，事实认定清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。
被告乐东公路分局向本院提交以下证据：1.勘验笔录、现场制止相片4张，证明2012年3月20日，违法行为人擅自在海榆西线K343＋280M至K343＋300M处左侧修建建筑物，乐东公路分局予以制止并进行勘验检查，该违法修建建筑物的地点距公路外缘6米，处在公路建筑物控制区范围内；2.责令改正通知书及2012年3月30日现场照片，证明因行为人继续实施违法行为，2012年3月30日，乐东公路分局再次对违法行为予以制止，要求停止违法行为并自行拆除违法建筑，恢复原状；3.路政强制措施告诫书和路政管理责令拆除通知书，证明因违法行为人拒不履行责令改正通知书所确定的义务，继续在公路建筑物控制区实施修建建筑物，2012年4月2日乐东公路分局对违法行为人依法作出自行拆除违章建筑，恢复原状的路政处理决定；4.路政强制措施决定书，证明违法行为人拒不履行法定义务，继续实施违法建设行为，2012年4月8日，乐东公路分局向违法行为人发出路政强制措施决定书；5.2012年4月10日强制执法现场相片，证明违法行为人拒不履行路政法律文书所确定的义务，2012年4月10日乐东公路分局填平地基，恢复地面原状；6.利国中学校门前违法建筑的相片及关于联合执法对冲坡中学东校区门前违法建筑采取强制措施的请示，证明乐东公路分局2012年4月10日强制执行后，违法行为人仍继续在原地上实施违法行为，建成一栋二层楼房，因违法行为恶劣，情节严重，乐东公路分局执法力量不足，2012年5月30日乐东公路分局向乐东县政府提出联合执法、拆除违法建筑的请求；7.张贴违法建筑强制拆除通告相片，证明2013年1月30日，县打击违法建筑专项治理行动领导小组办公室在违法建筑处张贴违法建筑强制拆除通告；8.违法建筑拆除相片二张，证明2013年2月1日，县打击违法建筑专项治理行动领导小组办公室组织乐东公路分局和乐东县住建局、综合执法等部门拆除违法建筑和其他五间违法临时建筑；9.关于请求打击罗兴胜在冲坡中学东校区大门前边国防公路人行道绿化带内违法抢建房屋的意见书及正在校门口国道上非法抢建房屋的举报书，证明因违法行为社会影响恶劣，情节严重，利国中学师生多次向有关部门举报，要求拆除违法建筑；10.商住用地权属证明书，证明原告持有的商住用地权属证明书是经过涂改的。
经庭审质证，各方当事人的质证意见如下：（一）关于原告提交的证据：乐东县政府和乐东县住建局对证据1的证明内容有异议，认为拆迁之前针对的是罗兴胜，当时袁娟和邢孔明没有出来干涉，说明该楼不是原告所建；证据2的合法性有异议，认为袁娟的老公是公职人员，不应在农村有宅基地；对证据3的真实性、合法性有异议，认为镇政府无权颁发权属证书，而且该材料是涂改过的；对证据4的真实性有异议，认为该建筑不是原告建的，村委会无权证明建筑物权属；对证据5和证据6有异议，认为这些收据不能证明该房屋是原告的，没有房产证，所有的税票合同工程价款是25万从证据上看不真实；对证据7的证明内容有异议，认为拆除的过程不能证明该房屋是原告的；对证据8认为与本案没有关联性；对证据9有异议，认为该材料是复印件且超过举证期限不予质证，而且该证据证明土地属于利国村委会也不能证明涉案土地是原告的，该协议是镇政府签的没有原件不能证明其有合法性。被告乐东公路分局对原告提交的证据3有异议，认为该证据是涂改过的，该份材料说到原告向村里申请商住用地，村里是没有商住用地的，土地在公路用地范围内不能建房，拆除的是房屋，与土地没有关联；对证据4有异议，认为该证明书是村委会出具的证明，证人没有出庭作证不能采信；对证据5有异议，认为所有材料都不是正式的发票，收款人没有出庭接受质询，不予认可；对证据6有异议，认为证人应当出庭作证，特别该证明人的身份无法确认，也无法证明宝莹超市的老板是袁娟；对证据7的证明内容有异议；对证据8的关联性有异议；对证据9有异议，认为该证据不能作为认定原告对土地有合法使用权的证明。（二）关于被告乐东县政府和乐东县住建局提交的证据：原告对证据1有异议，认为该裁定书和本案主张的法律关系不同，与本案不具关联性；对证据2的证明内容有异议，认为职责分工有严格要求，要依照严格的程序进行，该文件恰恰证明被告并没有依照文件要求严格执法；对证据3和证据4有异议，认为不是针对原告作出的，说明其程序违法；对证据5有异议，认为该文件是举报罗兴胜的，与本案无关，移送函可以证明原告所建房屋没在规划范围内，不需要报建；对证据6有异议，认为没有其他证据证明原告持有的商住用地权属证明书是涂改的；对证据7的真实性无异议。（三）关于被告乐东公路分局提交的证据：原告对证据1有异议，认为针对的当事人是罗兴胜与本案无关，没有现场测绘不能认定距公路边缘6米，从照片来看是一个刚刚挖土方的情况，看不出来制止的情况，也无法确定是原告所建房屋的现场；对证据2有异议，认为都是针对案外人罗兴胜作出的，责令改正通知书和送达文书上执法人员名称不一样，乐东公路分局没有对原告作出任何书面通知，从照片和通知书无法证明有制止的行为；对证据3有异议，认为处罚是对罗兴胜作出，且不合法，没有告知当事人相关权利义务；对证据4有异议，认为是针对案外人罗兴胜作出的，不具关联性，无法证实向原告送达过相关材料；对证据5有异议，认为照片本身无法证明有执法的行为，只能证明有推土机在现场施工，不能证明是拆除原告房屋的行为；对证据6没有异议；对证据7和证据8的合法性有异议，认为在没有任何告知的情况下就将原告的房屋拆除了；对证据9的合法性有异议，认为所有的责令改正通知书和拆除公告都不是对原告作出的；对证据10的真实性有异议，认为不能证明涂改是谁进行的，也可能是被告进行的涂改。
本院对上述证据认证如下：（一）关于原告提交的证据：被告对原告提交的证据1和证据2的真实性无异议，本院予以确认；原告持有的证据3有明显涂改痕迹，且与被告持有的商住用地权属证明书记载的权利人和土地面积不一致，本院对证据3的真实性不予确认；证据4没有其他证据予以佐证，不能单独作为认定事实的依据，本院不予确认；证据5、证据6因原告已撤回赔偿请求，对该二份证据本院不作认定；证据7的真实性本院予以确认；证据8与本案争议事实无关，本院不予确认；证据9无原件，本院不予确认。（二）关于被告乐东县政府和乐东县住建局提交的证据：本院对证据1的真实性予以确认，对其证明内容不予确认；对证据2的真实性予以确认；证据3发文对象虽然不是本案原告，但认定的违法构造物与本案涉诉房屋是建在同一地点上，本院对该证据的关联性和真实性均予以确认；对证据4、证据5、证据6、证据7的真实性予以确认。（三）关于被告乐东公路分局提交的证据：证据1、证据2、证据3、证据4、证据5调查和发文的对象虽然不是本案原告，但针对的违法构造物与本案涉诉房屋是建在同一地点上，本院对上述证据的关联性和真实性均予以确认；原告对证据6、证据7、证据8、证据9的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以确认；证据10无涂改痕迹，本院对其真实性予以确认。
经审理查明，本案涉诉房屋位于乐东黎族自治县利国（冲坡）中学东校区大门前，在海榆西线公路K343＋280M至K343＋300M处左侧距公路外缘20米范围内。2012年3月20日，乐东公路分局通过勘验检查，认定罗兴胜擅自在距国道海榆西线公路外缘6米处修建永久性地面构造物，违反了法律的规定，并对其建设行为予以制止。因制止无效，乐东公路分局于2012年3月30日对罗兴胜作出责令改正通知书，责令停止违法建设行为，并再次到现场进行制止。2012年4月2日，乐东公路分局对罗兴胜作出责令拆除通知书和强制措施告诫书，告诫罗兴胜应于4月3日自行拆除违法建筑，恢复原状，逾期不拆除的将进行强制拆除，并告知当事人在收到告诫书之日起3日内进行陈述和申辩。2012年4月8日，乐东公路分局作出路政强制措施决定书，决定于4月10日对上述构造物予以强制拆除。乐东公路分局所作的上述文书送达时，罗兴胜拒绝接收，在整个执法过程中，没有任何单位或个人向乐东公路分局进行陈述或者申辩。2012年4月10日，乐东公路分局用推土机强制推倒地面构造物，填平地基，恢复地面原状。2012年5月3日，冲坡中学师生向乐东黎族自治县人大常委会举报，要求执法部门对冲坡中学东校区大门口左侧非法抢建楼房的行为予以立案查处，乐东黎族自治县城乡建设综合行政执法局受理后，以该地块不属于规划建设区，该房屋建在公路用地禁止修建永久性工程设施的范围内，于5月9日将案件移送乐东公路分局进行查处，在移送函中明示修建房屋的业主为邢智中。邢智中系本案原告袁娟的丈夫，系原告邢孔明的叔叔。2012年5月30日，乐东公路分局以其先后三次到现场制止违法建设行为，事主刁蛮对抗执法为由，请求乐东县政府组织各单位联合执法，依法对该违法建筑强制拆除。2012年6月8日，乐东县政府召开县长办公会议，针对冲坡中学东大门前违法建筑处置问题，要求乐东公路分局尽快提出具体实施方案，县政府各有关单位根据实施方案做好配合工作。2012年12月27日，乐东县政府成立打击违法建筑专项治理行动领导小组，领导小组下设全县打击违法建筑行动指挥办公室，办公室设在乐东黎族自治县城乡建设综合行政执法局，办公室负责组织实施全县性重大的违法建筑拆除行动，对日常性违法建筑拆除行动进行指挥、调度、检查、监督、处置等。2013年1月30日，经报请乐东县政府批准，乐东黎族自治县打击违法建筑专项治理行动领导小组办公室发出违法建筑强制拆除通告，告知将于2013年2月1日对位于海榆西线225国道九所至冲坡中学东校区路段的七幢建筑实行强制拆除。该通告第一条列明对以下两幢“两违”清理期间顶风抢建的违法建筑依法实行强制拆除，其中一幢是罗兴胜位于冲坡中学东校区大门左侧的违法建筑（即本案涉诉房屋），一幢是罗兴胜位于冲坡中学东校区东南角的违法建筑。2013年2月1日，乐东县政府、乐东县住建局、乐东公路分局等各部门组织联合执法队伍将本案涉诉房屋强制拆除。
本院认为，根据《公路安全保护条例》第十一条第二款“公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为国道不少于20米”的规定，本案涉诉房屋位于海榆西线225国道边侧距公路外缘20米范围内，属于在公路建筑控制区范围内修建的建筑物。《中华人民共和国公路法》第五十六条规定“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物”；第八十一条规定“违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。”第八十二条规定“除本法第七十四条、第七十五条的规定外，本章规定由交通主管部门行使的行政处罚权和行政措施，可以依照本法第八条第四款的规定由公路管理机构行使。”被告乐东公路分局将违法行为人在海榆西线公路K343＋280M至K343＋300M处擅自修建永久性建筑物和地面构造物的行为认定为违法行为，责令限期改正并决定和实施强制拆除符合上述法律规定。原告称乐东公路分局所作的责令改正通知书、强制措施决定书等文书均是针对罗兴胜而不是针对原告作出，采取突然袭击的方式强制拆除原告房屋没有法定依据，本院认为，乐东公路分局查处违法建筑针对的是违法建设行为，在执法过程中，建设行为人采取避而不见的态度，乐东公路分局到现场进行制止之后没有任何人提出异议或者到乐东公路分局进行陈述和申辩，在这种情况下，乐东公路分局根据举报材料认定建设行为人为罗兴胜，合乎常理。2012年4月10日，乐东公路分局用推土机强制推倒地面构造物，填平地基，恢复地面原状，用实际行动向社会公开表明执法态度，起到了宣告和警示作用。然而，原告明知此地修建建筑物违法，在未经任何单位审批同意的情况下，再次在被强制填平的地基上修建房屋，属于明知故犯，乐东公路分局将该房屋认定为违法建筑上报乐东县政府，请求联合执法予以拆除，并无不妥。应乐东公路分局请求，乐东县政府、乐东县住建局与乐东公路分局组成联合执法队伍将上述房屋强制拆除有事实根据和法律依据，在实体上符合法律规定。原告关于被告强制拆除其房屋没有法定依据的主张，本院不予采纳。
根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，行政机关对违法建筑物实施强制拆除之前应当针对当事人进行公告，限期当事人自行拆除。2012年5月9日，乐东黎族自治县城乡建设综合行政执法局在关于冲坡中学东校区大门前违法建设的移送函中已向乐东公路分局明确表明建设房屋的业主为邢智中，在此后的强制执行过程中，行政机关就应当将邢智中作为当事人，告知其相关权利和义务，听取陈述和申辩，并给予合理的时间限期自行拆除。被告在实施强制拆除行为之前没有遵循法律规定的程序要求，违反了法定程序，依法应确认违法。由于乐东县政府、乐东县住建局、乐东公路分局共同参与了强制拆除原告房屋的行动，其辩称不是本案适格被告的理由不成立，本院不予采纳。在本案审理过程中，原告以法院对强拆行为作出判决后，再决定是否申请国家赔偿为由申请撤回赔偿请求，本院予以准许，因此，被告是否承担赔偿责任本案不作审查。被告主张原告起诉已超过法定期限，因本案被诉行政行为是2013年2月1日强制拆除原告房屋的行为，在实施该行为时没有告诉原告诉权或者起诉期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，提起行政诉讼的期限应当是强制拆除行为发生之日起二年内，原告于2013年12月25日向乐东县法院提起诉讼，没有超过法定起诉期限，本院对被告关于原告起诉超过法定期限的主张不予采纳。
综上所述，本案涉诉房屋属于违法建筑，乐东县政府、乐东县住建局、乐东公路分局对该房屋实施强制拆除，在实体上符合法律的规定，但程序违法，且该行政行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：
确认被告乐东黎族自治县人民政府、海南省公路管理局乐东公路分局、乐东黎族自治县住房和城乡建设局于2013年2月1日强制拆除原告袁娟、邢孔明房屋的行政行为违法。
案件受理费人民币50元，由被告乐东黎族自治县人民政府、海南省公路管理局乐东公路分局、乐东黎族自治县住房和城乡建设局共同负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 刘 霞
代理审判员 文魁兴
代理审判员 高玉萍
二〇一五年七月十三日
书 记 员 买歌豪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国公路法》
第五十六条除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。
第八十一条违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。
第八十二条除本法第七十四条、第七十五条的规定外，本章规定由交通主管部门行使的行政处罚权和行政措施，可以依照本法第八条第四款的规定由公路管理机构行使。
《公路安全保护条例》
第十一条县级以上地方人民政府应当根据保障公路运行安全和节约用地的原则以及公路发展的需要，组织交通运输、国土资源等部门划定公路建筑控制区的范围。
公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为：（一）国道不少于20米；（二）省道不少于15米；（三）县道不少于10米；（四）乡道不少于5米。
《中华人民共和国行政强制法》
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
被告不履行或拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。