江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）徐行终字第0043号
上诉人（原审原告）李雷昌。
委托代理人孙志元，徐州经济技术开发区大庙法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）徐州市铜山区人民政府，住所地：徐州市铜山新区。
法定代表人刘广民，区长。
委托代理人刘刚，副区长。
委托代理人王昌梅，该区农工办工作人员。
原审第三人李圣梅。
委托代理人夏建立，江苏彭城律师事务所律师。
上诉人李雷昌因诉徐州市铜山区人民政府土地行政管理纠纷一案，不服徐州经济技术开发区人民法院（2014）开行初字第013号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年3月5日公开开庭审理了本案。上诉人李雷昌及委托代理人孙志元，被上诉人徐州市铜山区人民政府的委托代理人刘刚、王昌梅，原审第三人李圣梅及委托代理人夏建立到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，原告李雷昌、原告之兄李排昌（2011年1月去世）、第三人李圣梅均为徐州经济技术开发区大庙镇李庄村7队成员。被告徐州市铜山区人民政府在行政区划调整前为铜山县人民政府。原告自1994年到2006年期间家庭成员均为五口人，大庙镇李庄村7队的1994年分地清册载明原告李雷昌家庭总共承包9.733亩土地，每口人人均承包地1.9466亩，其中享有果园东2.6亩土地的承包经营权。原告李雷昌、原告之兄李排昌另外承包台田地1.4亩，属于专业承包地，不是人均承包地。2000年，李排昌放弃1.8亩人均承包地交到村组，村组另行发包，第三人李圣梅取得上述果园东2.6亩土地中的1.4亩进行耕种。原铜山县人民政府为第三人李圣梅颁发了苏CM**号农村集体土地承包经营权证书，载明第三人李圣梅对包括本案诉争的果园东1.4亩土地在内的果园东共2.59亩土地享有承包经营权。换发证时，原告李雷昌、原告之兄李排昌、第三人李圣梅均未在集体土地承包清册上签名。
原审法院认为：根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以提起行政诉讼”以及第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算”的规定，原告与被告在2000年向第三人颁发农村集体土地承包经营权证书的行政行为有法律上的利害关系，原告有权提起行政诉讼。被告在为第三人颁证的时候，并没有告知原告诉权和起诉期限，同时，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起的起诉期限为20年。故对被告和第三人关于原告诉讼主体不适格及原告的起诉超过诉讼时效的辩论意见，不予支持。根据中共徐州市委办公室徐委办（2000）43号文件《关于换发农村集体土地承包经营权证书进一步稳定完善农村土地承包关系的通知》中“农户换证时必须在集体土地承包《清册》上签名”的规定，本案中，被告为第三人李圣梅颁发苏CM**号农村集体土地承包经营权证书时，原告李雷昌、原告之兄李排昌、第三人李圣梅均未在集体土地承包清册上签名，该行政行为在程序上不符合上述文件的强制性规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第五十四条、最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条、第四十一条第一款、第四十二条之规定，判决被告徐州市铜山区人民政府向第三人李圣梅颁发苏CM**号农村集体土地承包经营权证书的行政行为程序违法。案件受理费50元（原告已预交），由被告徐州市铜山区人民政府承担。
上诉人李雷昌上诉称，一、一审法院认定事实不清。一审判决对上诉人具体的诉讼请求只字不提，在一审程序中，被上诉人及第三人均没有任何合法有效的证据能够证明上诉人李雷昌及上诉人之兄李排昌已经放弃本案诉争的果园东1.4亩土地的承包经营权。根据相关法律规定，一审法院认定“上诉人或上诉人之兄李排昌放弃1.8亩人均承包地交到村组，村组另行发包，第三人李圣梅取得上述果园东2.6亩土地中的1.4亩进行耕种”没有事实依据且与法律相悖。即使上诉人或上诉人之兄李排昌因产业结构调整及劳动力不足不愿多种土地，也只能视为一种弃耕行为，不应认定为放弃承包经营权。二、被上诉人向第三人李圣梅于2000年颁发苏CM**号农村土地承包经营权证书的具体行政行为没有任何相应的证据。被上诉人没有按照相关规定在2000年向第三人李圣梅颁证，且1994年第三人根本就没有承包本案诉争的土地。一审期间被上诉人仅向法院提供了2006年5月1日的书面证明和2013年的民事裁定书，不能作为证明被上诉人颁证行为合法的依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定依法应予撤销。三、一审法院遗漏了诉讼请求。上诉人在一审明确请求依法撤销被告向第三人李圣梅颁发的苏CM**号农村土地承包经营权证书中原告原承包的1.4亩土地的行政登记，一审判决结果属遗漏诉讼请求。请求二审法院撤销原审错误判决，发回重审。
被上诉人徐州市铜山区人民政府辩称，一、李雷昌的诉讼主体不适格，在1999年李雷昌的哥哥李排昌将自己的人均承包地交给村组，2006年也经村组进行调解，是李排昌自愿放弃属于自己的一部分土地，并没有损害其他家庭成员的土地利益，现李排昌已去世，李雷昌作为原告的主体不适格。二、2000年换发证时，政府在工作程序上可能存在瑕疵，但是对于发证的事实是正确的。
原审第三人李圣梅同被上诉人铜山区人民政府的答辩意见。
各方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。二审庭审中，各方当事人均未提供新的证据。
本院经庭审质证、认证认为，原审判决对证据和事实的认定正确，二审予以确认。
庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点即上诉人是否具有诉讼主体资格、被上诉人向原审第三人颁发的农村土地承包经营权证是否合法进行了辩论。
上诉人李雷昌的辩论意见同上诉状观点及庭审意见。被上诉人徐州市铜山区人民政府辩论意见同一审辩论意见并补充，上诉人提到的弃耕行为，在1994年和2000年的文件里均载明弃耕1年以上的土地要收回。通过庭审已查明，上诉人明确表示从2000年到2004年属于弃耕，早已超过1年的时间限制，集体可以收回另行发包。原审第三人李圣梅认为，大庙镇李庄村7队1994年分地清册中，上诉人家庭共承包土地9.733亩，人均1.9466亩，其中包括果园东2.6亩。1999年上诉人哥哥在产业结构调整时自愿放弃1.8亩人均承包地并交村组（有大庙镇李庄村人民调解委员会证明和开发区法院证明），村民小组经村民代表同意，另行发包，第三人李圣梅取得上述1.4亩土地。2000年原铜山县人民政府为第三人李圣梅颁发土地承包经营权证书，载明第三人拥有果园东1.4亩土地承包经营权。原铜山县政府为第三人颁证行为合法合规。2000年前后由于种植利润降低，农村出现大面积抛荒，再加上产业结构调整，部分农民自愿交回承包地。针对该情况，徐州市委出台徐委办（2004）43号文件，对徐委发（1994）25文件进行补充完善，在“大稳定小调整”的基础上进行农村土地承包经营权调整。上诉人哥哥自愿交回承包地行为属于此情况，因此被上诉人的颁证行为没有不妥，第三人拥有对诉争土地的合法承包经营权。上诉人哥哥交回承包地时间为1999年，而《中华人民共和国土地承包法》颁布时间是2003年，按照法不溯及既往的原则，上诉人主张上诉人哥哥交回承包地行为违反土地承包法第29条的规定是错误的，况且上诉人哥哥对其放弃的1.4亩土地拥有合法处分权利。
本院认为，关于上诉人是否具有诉讼主体资格的问题。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。根据大庙镇李庄村7队1994年的分地清册记载，上诉人李雷昌家庭五口人以户为单位总共承包9.733亩土地，皆以李昌雷的名字登记，其中包括果园东2.6亩土地的承包经营权。2000年原铜山县人民政府为第三人李圣梅颁发了苏CM**号农村集体土地承包经营权证书，载明第三人李圣梅对包括本案诉争的果园东1.4亩土地在内的果园东共2.59亩土地享有承包经营权。故上诉人与被上诉人向第三人颁发农村集体土地承包经营权证书的行政行为有法律上的利害关系，具有提起本诉的主体资格。
关于被上诉人向原审第三人颁发的土地承包经营权证是否合法的问题。本案中，被上诉人为原审第三人李圣梅颁发苏CM**号农村集体土地承包经营权证书时，上诉人李雷昌、上诉人之兄李排昌、原审第三人李圣梅均未在集体土地承包清册上签名，根据中共徐州市委办公室《关于换发农村集体土地承包经营权证书进一步稳定完善农村土地承包关系的通知》（徐委办（2000）43号）的规定，农户换证时必须在集体土地承包《清册》上签名，故被上诉人为原审第三人颁发该农村集体土地承包经营权的行政行为在程序上不符合上述文件的强制性规定。但根据2006年5月1日原铜山县大庙镇李庄村人民调解委员会作出的证明证实，1999年春李排昌自己放弃一口人土地1.8亩交给村民小组，经村民小组长和社员代表同意交给本村村民李龙（原审第三人李圣梅的丈夫）耕种。上诉人虽对该证据提出异议，但并未提出有效的证据予以反驳。鉴于涉案土地自2000年一直由原审第三人耕种至今，期间所需缴纳的税费等皆由原审第三人实际缴纳，故原审法院仅确认被上诉人徐州市铜山区人民政府向第三人李圣梅颁发苏CM**号农村集体土地承包经营权证书的行政行为程序违法的判决结果并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人李雷昌负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 红
代理审判员 吴金明
代理审判员 徐 冉
二〇一五年四月三日
书 记 员 何柏村