云南省昆明市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云01行终197号
上诉人（一审原告）窦淑华，女，汉族，1965年10月13日生。
被上诉人（一审被告）昆明市公安局西山分局，地址：昆明市西山区春雨路235号。
法定代表人朱显福，局长。
委托代理人孙琥斌、金涛，均系该分局民警，代理权限均为特别授权代理。
上诉人窦淑华因与被上诉人昆明市公安局西山分局（以下简称为：西山分局）“治安行政处罚及行政赔偿”一案，不服昆明市西山区人民法院作出的（2015）西法行初字第190号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。经报请云南省高级人民法院批准，延长了本案的审理期限。本案经合议庭评议，现已审理终结。
一审人民法院认定以下案件事实：原告窦淑华因土地征用、房屋拆迁及2014年10月涉嫌信用卡诈骗被刑事拘留等事项多次到北京上访。2014年7月16日、2015年5月30日、5月31日、6月1日、6月15日、6月16日被北京市公安局西城分局府右街派出所给予6次训诫。2015年1月5日、1月12日、2月18日、3月4日被北京市公安局天安门地区分局给予4次训诫。10次训诫内容为：一、依据《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条的规定，非经国务院或省、自治区、直辖市的人民政府批准，在下列场所周边距离十米至三百米内，不得举行集会、游行、示威：（一）全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的所在地；（二）国宾下榻处；（三）重要军事设施；（四）航空港、火车站和港口。二、依据《中华人民共和国集会游行示威法》第二十七条的规定，违法举行集会、游行、示威，不听制止的，人民警察现场负责人有权命令解散；拒不解散的，人民警察现场负责人有权依照国家有关规定决定采取必要手段强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留。三、根据《信访条例》第十八条、第二十条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。走访不得围堵、冲击国家机关、不得拦截公务车辆。四、天安门地区（中南海周边）不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。以上内容特此训诫。原告被训诫后于2015年3月15日、6月2日、6月18日被送往国家信访局马家楼分流中心。2015年6月，昆明市西山区人民政府金碧街道办事处接到原告上访的通知后，到北京对其劝访并带回昆明，2015年8月26日向被告报案。被告受理案件后，于2015年8月26日向原告送达了《行政案件权利义务告知书》及《传唤证》，原告拒绝在《传唤证》上签字、捺印。2015年6月27日，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，被告告知原告拟对其作出行政处罚决定的事实、理由和依据，询问原告是否提出陈述和申辩，并制作了《行政处罚告知笔录》。原告在《行政处罚告知笔录》中表示，原告是为了维护合法权益上访，是合法的，不应受到任何处罚。2015年8月27日，被告作出昆公（西治）行罚决字〔2015〕2967号《行政处罚决定书》，决定给予原告窦淑华行政拘留十日的行政处罚（自2015年8月27日起至2015年9月6日止），并于当天执行。同日，被告向原告丈夫彭著恒送达《被拘留人家属通知书》。2015年9月6日，昆明市拘留所解除对原告窦淑华的行政拘留。2015年10月15日，原告窦淑华向北京市公安局西城分局要求获取2015年5月30日、5月31日、6月1日、6月15日、6月16日、2014年4月16日、7月16日、10月1日在中南海周边上访移交昆明市公安局西山分局的法律手续。2015年10月30日，北京市公安局西城分局向原告送达《政府信息不存在告知书》，内容为：您好，我们于2015年10月15日受理您提出的政府信息公开申请，具体见《登记回执》西公（2015）第3553号。您申请获取的政府信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项，本机关并未制作，该政府信息不存在。如您对本答复有异议，可以在收到本答复之日起60日内申请行政复议，或者在6个月内向人民法院提起行政诉讼。2015年11月10日，原告向北京市公安局申请行政复议。该局受理后于2016年1月7日作出京公复决字〔2015〕第548号《行政复议决定书》，维持了北京市公安局西城分局的《政府信息不存在告知书》，并告知如不服本决定，可在收到本决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。原告窦淑华提起本案行政诉讼，请求：1、依法撤销被告西山分局作出的昆公（西治）行罚决字〔2015〕2967号《行政处罚决定书》；二、由被告赔偿原告侵权抚慰金和损失80万元，恢复原告名誉；三、由被告承担原告到北京取证的车费、食宿费等费用；四、本案诉讼费用由被告承担。
一审人民法院认为，本案系公民不服公安机关作出行政处罚行为而提起的行政诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围和本院管辖。原告系被告所作行政处罚的行政相对人且认为该处罚侵害了合法权益，具有原告的诉讼主体资格。从北京市公安局西城分局府右街派出所和北京市公安局天安门地区分局的训诫书内容看，原告的行为违反了《信访条例》第十八条第一款：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”及第二十条：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的;（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”的规定。根据《信访条例》第四十七条：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，公安机关可以对原告予以警告、训诫或制止。北京市公安局西城分局府右街派出所和北京市公安局天安门地区分局对原告予以训诫。原告多次到天安门地区和中南海周边上访，违反了《信访条例》第十八条第一款的规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”的规定及《信访条例》第四十七条的授权，被告可以对原告违法行为所导致的后果给予行为人治安管理处罚。原告认为并未受到训诫，《训诫书》系伪造的观点缺乏事实依据，不能成立。被告在对原告进行行政处罚时，证据确凿，查明事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，故对原告要求撤销被告作出的昆公（西治）行罚决字〔2015〕2967号《行政处罚决定书》的诉讼请求不予支持。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定，当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。原告依据上述规定在本案中一并提出由被告赔偿侵权抚慰金和损失80万元等行政赔偿诉讼请求。经释明后，原告窦淑华不同意对其在本案中一并提出的行政赔偿请求分别立案，故对其提出的行政赔偿请求，本案不予涉及。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条，《诉讼费用交纳办法》第十三条第五项第二目，第二十九条第一款的规定，判决：驳回原告窦淑华的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元（原告已预交），由原告窦淑华承担。
上诉人窦淑华不服一审判决向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实错误。1、上诉人没有违法行为，被上诉人的行政处罚没有事实依据。2、被上诉人伪造了《训诫书》，上诉人被北京公安训诫处罚的事实不存在。3、上诉人在北京的行为是否构成违法应当以北京公安的认定为依据，不应由被上诉人随便定性。4、被上诉人提供的《询问笔录》上显示也没有上诉人违法的事实记录，上诉人自始至终没有承认自己存在违法行为。二、被上诉人作出的《行政处罚决定书》违反法定程序，缺乏生效要件，处罚决定依法不能成立。1、受案材料欠缺，不符合立案条件。2、行政处罚决定的作出违反法定程序，应当依法认定不能成立。3、行政处罚决定所依据的证据疑点重重，不应采用。4、文书送达不规范，行政处罚过程存在违法，被上诉人提供的《行政拘留家属通知书》、《行政案件权利义务告知书》严重侵害上诉人的权利。三、被上诉人作出行政处罚适用法律错误。被上诉人依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项作出行政处罚决定属于适用法律上的错误。综上，上诉请求：1、依法撤销昆明市西山区人民法院（2016）西法行初字第190号判决，诉讼费和上诉费由被上诉人承担。2、依法撤销西山分局2015年8月27日下达的昆公（西治）行罚决字〔2015〕2967号行政处罚决定书。3、赔偿上诉人侵权抚慰金和各种损失80万元，并恢复名誉。4、被上诉人承担上诉人到北京取证的车费、食宿费等费用。
被上诉人西山分局未发表二审答辩意见。
各方当事人在一审诉讼中提交的证据材料均已随案移送本院，在二审中均无新的证据提交。
经本院二审审查，一审人民法院将被上诉人向上诉人进行处罚前告知的时间认定为2015年6月27日有误，本院依法更正为2015年8月27日。一审人民法院认定的其余案件事实无误，本院依法予以确认。
本院认为：本案系公民对行政机关所作治安管理行政处罚行为不服提起的诉讼，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围并符合行政诉讼管辖的相关规定。窦淑华作为被诉《行政处罚决定书》的行政相对人，其权利义务受该决定书的直接影响，依法具有“原告”的诉讼主体资格，有权提起本案行政诉讼。西山分局作为被诉的《行政处罚决定书》的作出机关，是本案适格的“被告”。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”被上诉人西山分局作为上诉人窦淑华居住地的公安机关，对其认定的上诉人的违法行为进行立案查处、作出处罚决定，其管辖权属于公安机关根据案件情况自行确定的事项和范围，符合上述规定。被上诉人在本案中的行政执法权限合法。
国务院《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；……。”第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。……”根据本案所查明的案件事实，上诉人窦淑华于2014年7月至2015年6月期间，多次到天安门地区及中南海周边进行上访，被当地公安机关制止并训诫，该事实不仅有北京当地公安机关出具的《训诫书》为证，而且在上诉人与北京市公安局西城分局“政府信息公开”行政复议一案中，北京市公安局西城分局对上诉人窦淑华于2015年5月30日、5月31日、6月1日、6月15日、6月16日及2014年4月16日、7月16日、10月1日数次到中南海周边非正常上访，被府右街派出所按照相关规定进行训诫的事实也予以了再次确认。因此，上诉人窦淑华违反法律法规的规定到非接访地区公共场所非正常上访的事实清楚，证据确凿。
上诉人窦淑华自2014年7月以来，经北京当地公安机关多次训诫，明知天安门地区和中南海周边不是信访接待场所，无法解决其信访诉求，其行为已经违反了《信访条例》的规定，有可能被予以行政处罚的情形下，仍不听劝阻，执意到上述场所信访，主观故意明显且情节严重。被上诉人认定上诉人的行为构成“扰乱公共场所秩序”，认定事实清楚，证据确实充分。至于上诉人举证所提的北京市公安机关向其出具的西公（2015）第3303号-不存《政府信息不存在告知书》所回复的上诉人要求获取的“2015年5月30日、5月31日、6月1日、6月15日、6月16日、2014年4月16日、7月16日、10月1日在中南海周边上访移交昆明市公安局西山分局的法律手续”的政府信息不存在的观点，因本案系由被上诉人西山分局进行立案调查、启动行政处罚程序，根据处罚种类法定原则，训诫并非行政处罚的一种，仅是公安机关对行政相对人不当行为的一种告知和劝阻，因此北京当地公安机关未进行行政案件的移交，并不影响其所作《训诫书》的真实性，也不影响被上诉人在本案中的执法权限及执法程序的正当性。综上，被上诉人对上诉人多次故意到非接访公共场所进行上访的违法行为进行立案、查处，认定事实清楚，程序合法，所依据的证据确实充分。
上诉人窦淑华在一审附带所提的行政赔偿诉讼请求，因缺乏充分的事实和法律依据，依法亦不能得到支持。综上，一审人民法院判决驳回上诉人的一审诉讼请求，认定事实清楚，审判程序合法，适用法律法规正确，依法应予以维持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项及国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第五项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费计人民币50元，由上诉人窦淑华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 方 玲
审 判 员 唐振滔
审 判 员 张 锐
二〇一七年二月九日
书记员代 亚 娟