山东省淄博市淄川区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）川行初字第63号
原告：高平业。
委托代理人：高力涛，江苏爱融资产管理有限公司淄博分公司经理。
委托代理人：徐永涛，山东淄博淄川旗舰法律服务所法律工作者。
被告：淄博市淄川区昆仑镇人民政府。住所地：淄博市淄川区昆仑镇昆仑路***号。
法定代表人：耿升，镇长。
委托代理人：朱学波，淄川区昆仑镇人民政府副镇长。
委托代理人：高晓，山东致公律师事务所律师。
原告高平业不服被告淄博市淄川区昆仑镇人民政府责令停止违法建设通知一案，于2015年8月11日向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月13日受理后，于2015年8月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月29日公开开庭审理了本案。原告高平业及其委托代理人徐永涛、高力涛，被告淄博市淄川区昆仑镇人民政府的委托代理人高晓、朱学波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告下属单位淄博市淄川区昆仑镇城镇建设服务中心于2015年3月15日对原告作出昆城建停字（2015）第1009号责令停止违法建设通知书。通知书认定原告在本村集体土地上，因无土地、建设、规划手续，现责令停止违法建设，并于接到该通知7日内到区直相关部门办理立项、土地、规划、建设等手续。手续办理期间，严禁开工建设。
原告高平业诉称，原告高平业为淄川区昆仑镇苏王村村民，于1991年7月20日经淄川区人民政府批准取得坐落在本村宅基地使用权一处。1992年5月，因村庄规划需要，淄川区昆仑镇苏王村村民委员会将原告东屋拆除并给原告相应补偿。村委会当时承诺：为原告落实两处宅基地，先安排一处，如没有安排第二处宅基地，原告可以在旧宅基地上盖房居住。直到现在村委会没有安排第二处宅基地。2015年初，原告因改善居住环境需要，欲在自家依法登记的旧宅基地上盖房，村委会违反原先承诺，阻止原告盖房。被告所属城镇建设服务中心不经调查，认定原告在本村集体土地上建房。原告认为被告作出通知书主要证据不足，违反法定程序，超越职权，请求依法判决撤销被告作出的昆城建停字（2015）第1009号责令停止违法建设通知书。原告提供1、土地登记申请书一份及地籍调查表一份、土地登记审批表一份，证明原告对旧宅基地享有宅基地使用权；2、提供协议书一份，证明其在旧宅基地上翻建房屋不影响周围邻居的居住环境，得到邻居的认可；3、1994年12月28日苏王村委证明一份，证明淄川区城南镇苏王村委同意原告在旧宅盖房居住。
被告淄博市淄川区昆仑镇人民政府辩称，一、《停止违法建设通知书》认定事实清楚。原告已经有一处宅基地，在第二处宅基地上建房，违反了《土地管理法》“农村村民一户只能拥有一处宅基地的规定”；原告建设住宅没有根据《山东省城乡规划条例》第五十八条规定依法提出申请，更没有取得乡村建设规划许可证。据此答辩人认定原告无土地、建设、规划手续，属于违法建设的事实清楚，证据确实充分。二、《停止违法建设通知书》适用法律法规正确。原告没有办理乡村建设规划许可证手续建房，明显违反了《城乡规划法》第六十五条和《山东省城乡规划条例》第五十八条规定，被告有权责令原告停止违法建设，适用上述法律法规正确。三、程序合法。原告违法建设的事实客观存在，答辩人依法向原告及相关人员进行调查，并且在《停止违法建设通知书》中告知原告需办理相关手续。因此，答辩人的行政行为程序合法。综上所述，请求依法判决驳回原告诉讼请求，维持答辩人作出行政行为。被告为证明行政行为合法性提供证据：1、委托书一份，证明昆仑镇城镇建设服务中心可以受昆仑镇人民政府委托进行违法建设的查处，具有相应的主体资格；2、1992年5月24日收到条一份，证明原告已经收到原宅基地补偿款；3、1992年3月26日合同书一份；4、2015年3月11日对苏王村委村委主任赵洪胜调查笔录，3号证据，4号证据证明（1）原告领取原宅基地补偿款原宅基地归苏王村委并且村委已经为原告安排一处宅基地，（2）苏王村委没有出具同意原告建设住宅的书面意见。
经庭审质证，原告对被告提交对1号证据即委托书不予认可，认为委托书明确违背了行政强制法第17条的规定，行政强制措施由法律法规规定的行政机关在法定职权范围内实施，行政强制措施权不得委托；对2号证据即收到条内容真实性无异议，但被告证明的事实不正确，因为当时旧房拆除只是拆除面积40.41平方，而实际住宅面积255.45平方，补偿款2020.50元，只是针对原告宅基地的40.41平方进行补偿；对3号证据即合同书有异议，因为合同书具体是否是原告签字原告记不清了，村委会只是对原告补偿实际被拆除的部分，因此本合同没有实际履行；对4号证据即赵洪胜调查笔录有异议，认为是事后补的。
经庭审质证，被告对原告提交1号证据即土地登记申请书、地籍调查表、土地登记审批表有异议，认为这是在原告收到补偿款之前的登记，不予认可；对2号证据即协议书有异议，认为这份证据与本案无关，原告建房应当按照山东省城乡规划条例提交相关申请表、土地权属证明，依照法定程序进行建设住宅，原告与其邻居的协议并不能替代法定程序；对3号证据即苏王村委证明有异议，认为苏王村委的证明违反土地管理法关于农村村民一户只能拥有一处宅基地的规定，违反法律强制性规定，因此该份证明无效。
经庭审质证，本院对被告、原告提供证据作如下确认：被告提交1号证据即委托书，不能证明昆仑镇城镇建设服务中心职权属于法定授权，本院不予认定；2号证据即收到条、3号证据即合同书，能够证明原告原宅基地及房屋拆除置换的事实，本院予以认定；4号证据即赵洪胜调查笔录能够证明昆仑镇城镇建设服务中心进行调查的事实，本院予以认定。原告提交1号证据即土地登记申请书、地籍调查表、土地登记审批表，能够证明原告原宅基地使用权登记情况，本院予以认定；2号证据即协议书、3号证据即苏王村委证明，不能证明原告占地建房的合法性，本院不予认定。
经审理查明，被告下属单位淄博市淄川区昆仑镇城镇建设服务中心于2015年3月15日对原告作出昆城建停字（2015）第1009号责令停止违法建设通知书。通知书认定原告在本村集体土地上，因无土地、建设、规划手续，现责令停止违法建设，并于接到该通知7日内到区直相关部门办理立项、土地、规划、建设等手续。手续办理期间，严禁开工建设。原告对该通知不服提起行政诉讼。
另查明，原告建设地点位于其1991年办理土地使用权登记的宅基地处，该宅基地在1992年旧村改造时原告与村委签订协议置换了新宅基地盖平房，原宅基地上的房屋村委进行了补偿。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《山东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第四十六条规定：农村村民一户有两处以上宅基地的，可以由村民委员会或者农村集体经济组织将多余的宅基地依法收回，统一安排使用，有地面附着物的，应当给予适当补偿，补偿标准由村民会议确定；也可以实行有偿使用，但房屋损坏不能利用的，必须退出多余的宅基地。对收回和退出的宅基地，应当依法办理集体土地使用权注销手续。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。第四十一条第二款规定：在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。《山东省城乡规划条例》第五十八条规定：使用宅基地进行农村村民住宅建设，应当提交乡村建设规划许可证申请表、宅基地使用证明或者房屋权属证明、村（居）民委员会同意建设的书面意见、新建住宅相关图纸，向乡、镇人民政府或者街道办事处提出申请，经审核符合条件的，由城市、县城乡规划主管部门或者其委托的乡、镇人民政府核发乡村建设规划许可证。第六十八条第二款规定：居民委员会、村民委员会、物业服务企业对本区域内违反城乡规划的行为，应当予以劝阻，并及时向城乡规划等部门或者乡、镇人民政府报告。根据上述规定村（居）民委员会、乡、镇人民政府对农村村民使用宅基地、进行住宅建设均具有监督管理职责，乡、镇人民政府对在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为还具有查处职责。本案原告在其经过旧村改造置换后的宅基地处进行建设，没有履行村、镇审批手续，对此建设行为乡、镇人民政府有查处职责。但是本案对原告建设行为进行执法的机关为被告下属单位昆仑镇城镇建设服务中心，该单位没有独立法定执法职权，该单位对原告建设行为的执法行为超越执法权限，依法应当予以撤销纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下：
撤销被告下属单位淄博市淄川区昆仑镇城镇建设服务中心作出的昆城建停字（2015）第1009号责令停止违法建设通知；
二、责令被告履行职责，对原告建设行为作出行政行为。
案件受理费50元，由被告淄博市淄川区昆仑镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。
审 判 长 白佳海
审 判 员 孙苗苗
人民陪审员 杨 敏
二〇一五年十一月十日
代理书记员 李玲玲