广西壮族自治区贵港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）贵行终字第3号
上诉人（一审原告）贵港市港北区根竹乡新民村民委员会（下称“新民村”）。
法定代表人韦火明，该村民委员会主任。
委托代理人覃仕杰，新民村11队队长。
上诉人（一审原告）贵港市港北区根竹乡泗民村民委员会（下称“泗民村”）。
法定代表人吴海安，该村民委员会主任。
上诉人（一审原告）贵港市港北区根竹乡湴田村民委员会（下称“湴田村”）。
法定代表人谢振高，该村民委员会主任。
三上诉人的共同委托代理人梁之宁，广西元丰律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）贵港市港北区人民政府。
法定代表人韦庆强，区长。
委托代理人杨则转，贵港市港北区法制办干部。
委托代理人龙世元，贵港市港北区林业局干部。
一审第三人贵港市港北区根竹乡根竹村第34村民小组（下称“根竹村34组”）。
诉讼代表人韦海标，组长。
一审第三人贵港市港北区根竹乡根竹村第35村民小组（下称“根竹村35组”）。
诉讼代表人马朝贤，组长。
一审第三人贵港市港北区根竹乡根竹村民委员会。
法定代表人李富标，该村民委员会主任。
一审第三人韦振乾。
上诉人新民村、泗民村、湴田村因贵港市港北区人民政府土地行政裁决一案，不服贵港市港北区人民法院2013年10月14日作出的（2013）港北行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年1月6日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年1月16日公开开庭审理了本案。新民村的委托代理人覃仕杰、泗民村的法定代表人吴海安、湴田村的法定代表人谢振高，三上诉人的共同委托代理人梁之宁，被上诉人贵港市港北区人民政府的委托代理人杨则转、龙世元，一审第三人根竹村34、35组的诉讼代表人韦海标、马朝贤，一审第三人韦振乾等到庭参加诉讼。一审第三人贵港市港北区根竹乡根竹村民委员会经本院传票传唤未到庭应诉。本案现已审理终结。
一审判决查明：本案争议的山林位于根竹乡辖区范围内的东石柜山一带，东从小罗伞沿山脊与中里乡三陵村山地为界；南以水对坑为界；西从蜈蚣山坳小路沿耕地边至龙楼新村村背再沿耕地边到韦屋（兴垌）背大坑直上到938.6高程点止；北以平天山林场林地为界，纠纷面积1759.9亩。该争议山林在土改、合作化时期属荒山荒岭，没有明确归谁所有，属原覃塘公社管理范围。1958年，原附城公社跃进大队（现港城镇六八村民委员会）响应国家提出绿化祖国的号召，到现争议山林范围内的社可龙山至大、小罗伞山脚一带种植茶油树。“四固定”时期，根竹大队和原新民大队均未将争议林地固定给任何生产队。1975年11月，贵县革委会举办解决山林土地水利纠纷学习班，原覃塘公社新民大队、根竹大队和附城公社跃进大队的干部、队长和代表参加，覃塘公社领导李某某、黄某某和附城公社领导覃某某也参加学习班，处理该起纠纷。在这次学习班中，覃塘公社领导认为，先从跃进大队要回山林，以后再处理新民大队与根竹大队的争议。因此，原新民大队与附城公社跃进大队签订了（75）贵处纠办字第0094号《协议书》（下称94号协议书），明确争议山林属新民大队所有，跃进大队按协议约定管理10年，自1975年11月30日起至1985年11月30日止。事后，根竹大队要求覃塘公社处理其与新民大队之间的纠纷。1976年、1977年，覃塘公社为解决大队之间的山界问题，曾组织双方干部、代表到现场协商划界，因双方意见不一，无法划分。期间，覃塘公社曾组织全社学生、干部、职工到争议山林植树造林。1982年林业“三定”时，新民大队组织本大队有关人员走山踏界，造册登记，县林业局绘制新民大队山林权属平面图，将本争议山林划入新民大队版图内，但在覃塘公社新民大队山林权属登记表（证号：6326号）中有“此山与根竹龙楼是否有争议未决”的注明，县人民政府对争议的山林没有颁发山林权属证书。1995年3月16日，新民村将争议山林承包给港城镇六八村村民韦振乾，承包期30年。为确定争议山林权属，第三人根竹村34组、35组向被告贵港市港北区人民政府申请确权。2005年4月8日，被告作出的港北政处字（2005）4号处理决定被贵港市人民政府复议撤销后，2013年1月17日被告作出港北政处字（2013）2号行政处理决定（下称2号决定），确认争议林地范围内以石人山和社可龙山两山夹沟水流为分界线，西北边范围（A区）的山林权属共1196.6亩为第三人根竹村34组、35组农民集体共同所有；东南边范围内（B）的山林权属共563.3亩为新民村、泗民村、湴田村农民集体共同所有。原告新民村、泗民村、湴田村不服，向贵港市人民政府提起行政复议。2013年5月17日，贵港市人民政府作出贵政复决（2013）36号行政复议决定书，维持2号决定。原告新民村、泗民村、湴田村不服提起行政诉讼。另查明，原新民大队、根竹大队均属覃塘公社管辖。60年代末70年代初为了方便生产、生活，第三人根竹村34组、35组分别从根竹大队第32生产队（上龙楼）、第33生产队（下龙楼）分出来，搬迁到争议山山脚下兴垌韦屋屯和龙楼新村建房居住，形成两个自然村庄，归根竹村民委员会（原根竹大队）管辖。1987年，原新民大队分为新民村、泗民村、湴田村三个行政村。1987年成立根竹乡政府后，原告新民村、泗民村、湴田村和第三人根竹村34组、35组同属根竹乡管辖。还查明，争议山林范围内现有的林木，大部分来源于70年代、90年代政府组织干部、职工、学生种植和飞机播种。
一审判决认为：本案争议山林在土改、合作化、“四固定”、林业“三定”时均未明确权属。原告认为，根据历史上绘制的山林平面图、林业三定时的平面图、山林权属登记表、《承包荒山经营合同书》和94号协议书等证据证实争议山林属新民村所有。一审判决认为，上述证据不能作为确定山林权属的依据。一、在1982年林业“三定”时，虽然由新民大队组织人员走山踏界、林业局绘制新民大队山林权属平面图，但因新民大队与根竹村34组、35组对山林权属有争议，县人民政府没有颁发山林权属证书，有贵县覃塘公社新民大队山林权属登记表中注明的“此山与根竹龙楼是否有争议未决”内容，以及当时的根竹大队管理委员会作出的暂不签发山林权属证说明予以证实，足以认定。二、94号协议书未处理解决新民大队与根竹大队的山林权属纠纷。94号协议书是在1975年县革委举办调处土地山林水利纠纷学习班过程中签订的，当时山林争议三方原覃塘公社根竹大队、新民大队和附城公社跃进大队均派代表参加。覃塘公社出于先解决外部矛盾、再处理内部纠纷的考虑，由原新民大队与附城公社跃进大队签订94号协议书，原根竹大队未在协议上签字。协议签订后，原根竹大队要求覃塘公社处理其与新民大队之间的纠纷，覃塘公社组织双方协商划界未果。上述事实，足以证实94号协议书对第三人没有约束力，本案当事人双方之间山林权属争议未得到解决。综上，原告主张争议山林归其所有，证据不足，不予支持。在适用法律问题上，本案争议山林在土改、合作化、“四固定”以及林业“三定”时期均未确定权属，且本案争议双方未达成协议，不符合国发（1980）135号文第三条第（二）项“关于证据，根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、“四固定”时的定论为依据。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护”规定的情形。据此，被告根据国发（1980）135号文第三条第（四）项的规定，结合当地实际情况，综合各方利益考虑，作出2号决定，适用法律正确。原告认为应适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第一款第（四）项、第（六）项，以及国发（1980）135号文第三点第（二）项的规定，与查明的事实不符，不予支持。综上，2号决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，依法予以维持。原告请求撤销2号决定的理由不成立，依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：维持被告贵港市港北区人民政府于2013年1月17日作出的2号决定。
上诉人新民村、泗民村、湴田村上诉称：第一，被上诉人作出2号决定证据不足：1、本案没有证据证明争议林地在土改、合作化、“四固定”时期确定给原根竹大队所有，而一审第三人34、35村民小组于六十年代末七十年代初才从根竹大队分出来，因此，其土地应在原根竹大队解决才符合实际情况。2、无证据证明林业“三定”时期争议林地为一审第三人所有以及由其实施持续管理的事实。3、被上诉人提供的证据自相矛盾，更多的证据是证明争议山岭不存在争议。第二，2号决定适用国务院国发（1980）135号文关于“从多数人民群众的利益出发”的规定，但事实上却恰恰违反了该项规定。上诉人人口近万，而一审第三人34、35组人口仅为二百余人，不到上诉人人口的百分之三，2号决定却将百分之六十的争议林地划分给一审第三人，可见，2号决定损害的是大多数人的合法利益。第三，94号协议属生效的民事行为，理应受法律保护。综上，2号决定证据不足，认定事实及适用法律错误，一审判决认定事实不清，请求二审法院查明事实，依法改判。
被上诉人贵港市港北区人民政府答辩称：本案中，没有任何证据证明争议山岭在土改、合作化、“四固定”时确定给任何一方所有，根据贵港市港北区林业局林业“三定”的档案资料记载，山林权属登记表中注明“此山与根竹龙楼是否定为争议未决”，证明双方对于争议山岭在林业“三定”前已存在争议。对于争议范围内的人工林，主要是90年代政府发动组织干部职工、当地村民、学校师生以及驻贵部队官兵种植，还有政府于80年代进行飞机播种形成，与上诉人在1995年将争议山林发包给他人的行为没有必然的联系。上诉人的上诉主张无事实和法律依据，2号决定认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审第三人根竹村34、35组述称：2号决定认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审第三人韦振乾述称：本人于1995年承包争议林地种植林木，直到本案纠纷发生才知道承包的林地存在争议。总之，本人的利益应受到保护。
一审第三人贵港市港北区根竹乡根竹村民委员会未提出意见。
经审查，本院确认下列证据合法有效，可作为本案定案依据：1、勘验笔录、山林纠纷位置图，证明本案争议山林的四至界址及面积等基本情况；2、94号协议书，证明原贵县覃塘公社新民大队于1975年11月与附城公社跃进大队签订协议书，明确争议山林属新民大队所有；3、新民大队山林权属登记表，证明争议林地在林业“三定”时未颁发山林权属证书；4、《承包荒山经营合同书》、收据等，证明上诉人将争议山岭发包给一审第三人韦振乾承包经营的事实；5、港北政处字（2005）4号处理决定、贵政复决（2005）50号行政复议决定书，贵政复决（2013）36号行政复议决定书，证明被上诉人作出2号决定的程序合法。
对于各方当事人提供的其他证据，本案暂不予确认。
根据以上证据和各方当事人的陈述，二审查明：争议林地位于根竹乡辖区范围内的东石柜山一带，东从小罗伞沿山脊与中里乡三陵村山地为界；南以水对坑为界；西从蜈蚣山坳小路沿耕地边至龙楼新村村背再沿耕地边到韦屋（兴垌）背大坑直上到938.6高程点止；北以平天山林场林地为界，纠纷面积1759.9亩。该争议林地在土改、合作化时期属荒山荒岭，没有明确归谁所有，属原覃塘公社管理范围。1975年11月，为解决上述林地权属争议，原贵县覃塘公社新民大队与附城公社跃进大队签订了94号协议书，明确争议山林属新民大队所有，跃进大队按协议约定管理10年，自1975年11月30日起至1985年11月30日止。其中协议第二点约定：“石柜山一带中的社可龙山新民大队同意划给跃进大队经营管理十年，社可龙山的范围是东至以社可龙山之山脊为界，南以社可龙山与石人山坑水流为界，西至龙楼社员现有房屋距离二丈为界……”1982年林业“三定”时，在覃塘公社新民大队山林权属登记表（证号：6326号）中注明“此山与根竹龙楼是否有争议未决”，故县人民政府对争议的山林没有颁发林地权属证书。1995年3月16日，新民村将争议山林发包给港城镇六八村村民韦振乾，承包期30年。为明确争议山林权属，根竹村34组、35组向被上诉人贵港市港北区人民政府申请确权。2005年4月8日，被上诉人作出港北政处字（2005）4号处理决定，经贵港市人民政府复议撤销后，2013年1月17日被上诉人作出2号决定，确认争议山林范围内以石人山和社可龙山两山夹沟水流为分界线，西北边范围（A区）的山林权属共1196.6亩为第三人根竹村34组、35组农民集体共同所有；东南边范围内（B区）的山林权属共563.3亩为新民村、泗民村、湴田村农民集体共同所有。上诉人新民村、泗民村、湴田村不服，向贵港市人民政府提起行政复议。2013年5月17日，贵港市人民政府作出贵政复决（2013）36号行政复议决定书，维持2号决定。新民村、泗民村、湴田村仍不服，提起行政诉讼。
另查明，原新民大队、原根竹大队均属覃塘公社管辖。60年代末70年代初为了方便生产、生活，第三人根竹村34组、35组分别从根竹大队第32生产队（上龙楼）、第33生产队（下龙楼）分出来，搬迁到争议山林山脚下兴垌韦屋屯和龙楼新村建房居住，现已形成两个自然村庄，属根竹村民委员会（原根竹大队）管辖。1987年，原新民大队分新民村、泗民村、湴田村三个行政村。1987年成立根竹乡人民政府后，新民村、泗民村、湴田村和一审第三人根竹村34组、35组同属根竹乡管辖。还查明，争议林地范围内的林木，大部分来源于70年代、90年代政府组织干部、职工、学生种植和飞机播种。
本院认为，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条规定：权属纠纷的调处，必须以事实为依据，以法律为准绳，考虑历史和现实状况，积极疏导，充分协商，遵循有利于安定团结，有利于生产生活、有利于经营管理的原则。本案中，被上诉人作出2号决定对以下事实作出了认定：1975年11月原贵县覃塘公社新民大队与附城公社跃进大队就争议林地签订94号协议明确争议山林属新民大队所有；争议山林范围内的林木主要为70年代、90年代由政府组织干部、职工、学生种植和80年代通过飞机播种形成；一审第三人根竹村34组、35组于60年代末70年代初搬迁到争议山脚下居住生活；1995年上诉人新民村将争议山林发包给一审第三人韦振乾种植林木。94号协议第二点约定：“石柜山一带中的社可龙山新民大队同意划给跃进大队经营管理十年，社可龙山的范围是东至以社可龙山之山脊为界，南以社可龙山与石人山坑水流为界，西至龙楼社员现有房屋距离二丈为界……”上述认定的事实和证据表明，从争议林地的纠纷处理历史，到争议地内林木的形成，再到后来的管理使用事实，对于争议林地而言，一审第三人根竹村34组、35组均不属主要的权属和管理使用者。但2号决定将本案争议的大部分山岭确权归一审第三人根竹村34组、35组所有，且对争议林地中具有重大经济利益的林木权属未作处理，与上述法规规定的原则相悖，认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。一审判决维持2号决定，属认定事实不清，证据不足，应予撤销。上诉人上诉请求撤销2号决定及一审判决，依法有据，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目，第六十一条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销贵港市港北区人民法院（2013）港北行初字第11号行政判决；
二、撤销贵港市港北区人民政府于2013年1月17日作出的港北政处字（2013）2号行政处理决定，责令贵港市港北区人民政府在法定期限内重新作出处理决定。
本案一、二审诉讼费各50元，合计100元，由被上诉人贵港市港北区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 覃干义
审 判 员 苏洁平
代理审判员 王健玲
二〇一五年三月十九日
书 记 员 刘玉萍