山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁行终1405号
上诉人（原审原告）青岛海丰集团股份有限公司，住所地青岛市市南区四川路19号乙。
法定代表人徐延杰，董事长。
委托代理人李杰,山东乾恒律师事务所律师。
委托代理人于燕，辽宁锴亿律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市市南区人民政府，住所地青岛市市南区宁夏路286号。
法定代表人高健，区长。
委托代理人解爱敏，青岛市市南区人民政府法制办工作人员。
委托代理人张翠英，山东汉通律师事务所律师。
青岛海丰集团股份有限公司（以下简称海丰公司）因诉青岛市市南区人民政府（以下简称市南区政府）行政协议一案，不服青岛市中级人民法院于2016年12月23日作出的（2016）鲁02行初221号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年1月9日公开开庭审理了本案。上诉人海丰公司的委托代理人李杰、于燕，被上诉人市南区政府的委托代理人解爱敏、张翠英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：涉案国有土地位于青岛市市南区四川路19号乙，宗地面积共计27441.6平方米，原告海丰公司持有该宗土地的青国用（1999）字第10093号国有土地使用证及该土地范围内房屋的房权证自字第××号房屋所有权证。2010年3月15日，为配合青岛市城市建设的发展和产业结构调整的需要，进一步促进青岛市西部城区的开发建设，本着平等互利、积极推进的原则，被告市南区政府（甲方）与原告（乙方）就中岛组团改造项目涉及原告上述土地使用权及该土地范围内的建筑物拆迁补偿事宜，经友好协商，签订《中岛组团海丰集团搬迁协议》（以下简称《搬迁协议》），双方就拆迁补偿的范围、拆迁补偿金及补偿金的支付方式、双方的权利义务、违约责任、争议解决等相关事项达成一致意见。在该搬迁协议中，双方约定该宗土地及其所有地上附着物的拆迁补偿金总计约为人民币1.986亿元；还约定“本协议发生争议时，双方当事人应及时协商解决。协商不成的，双方当事人任何一方均有权向当地人民法院提起诉讼，责任方应承担双方损失”。2013年4月27日，原告第二次向被告交付了约16000平方米的土地及机器设备，至今尚有剩余约9000平方米的土地、21套机器设备、4400平方米的建筑物未交付。自2010年3月23日至2016年2月3日，被告向原告共计拨付补偿金17994.53083万元，其中包括根据济宁市中级人民法院的（2006）济执字第243-13号、（2006）济执字第243-14号、（2006）济执字第243-16号、（2006）济执字第243-1-1号民事裁定书被提取的原告房屋拆迁补偿款1020万元。2011年1月20日，青岛市中级人民法院作出（2008）青执二字第94号民事裁定书，裁定扣留原告房屋拆迁补偿3600万元，并由青岛市市南区开发区建设局协助扣留该款项，扣留期间停止支付。2013年6月24日，青岛市市南区开发建设局根据上述民事裁定书及协助执行通知书的内容另行履行支付1800万元房屋拆迁补偿款的协助执行义务。上述两项合计共计19794.53083万元。2016年8月23日，原告提起行政诉讼，以被告用欺诈手段订立《搬迁协议》不具有合法性为由要求确认该协议无效。
原审法院另查明，2015年9月22日，市南区政府以海丰公司为被告向青岛市市南区人民法院提起民事诉讼，要求判决海丰公司按照《搬迁协议》的约定履行交付约9000平方米土地及地上建筑物和设备给市南区政府，同时要求判决海丰公司承担因迟延交付土地违约金及损失暂定人民币3972万元。青岛市市南区人民法院受理后，于2016年7月18日开庭审理。2016年9月21日，青岛市市南区人民法院作出（2015）南民初字第11192号民事裁定书，以该民事案件需以本案行政诉讼的审理结果为依据为由中止诉讼。
原审法院认为，关于原告要求确认其与被告签订的《搬迁协议》无效的诉讼请求是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第十二条第一款第（十一项）规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议而提起的诉讼。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释[2015]9号，以下简称适用解释）第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。本案中，原告与被告于2010年3月15日签订的《搬迁协议》，是为了配合青岛市城市建设的发展和产业结构调整的需要，进一步促进青岛市西部城区的开发建设，由双方本着平等互利、积极推进的原则，就中岛组团改造项目涉及原告的青国用（1999）字第10093号国有土地使用证项下的土地使用权及房权证自字第××号房屋所有权证项下的建筑物拆迁补偿事宜，经友好协商，根据相关法律规定达成的协议，符合上述法律及司法解释规定的应予受理的行政协议范畴，因此原告要求确认《搬迁协议》无效的诉讼请求属于行政诉讼的受案范围。
关于原告的起诉是否超过法定起诉期限的问题。适用解释第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定，因本案原告的诉讼请求是要求确认其与被告签订的《搬迁协议》无效，因此根据上述规定，对于原告的起诉期限审查应当依据行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释[2000]8号，以下简称执行解释）第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，原告与被告于2010年3月15日签订《搬迁协议》，并未告知原告相应的起诉期限，但原告自该日起就已知道该搬迁协议的具体内容。因此，根据上述规定，原告认为该搬迁协议系被告用欺诈手段订立不具有合法性，应当自2010年3月15日起2年内主张。现原告在被告已经按照该协议约定的补偿金额向其支付了相应补偿金及协助人民法院代其履行支付义务之后，于2016年8月23日才提起本案之诉，显然已经超过了上述法定的起诉期限，该起诉依法应予驳回。综上，原告的起诉已经超过法定起诉期限，依照适用解释第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告的起诉。
海丰公司不服原审法院裁定，上诉请求撤销原审法院裁定，指令原审法院继续审理或依法确认被诉行政协议无效。理由如下：1.原审法院认定上诉人的起诉超过起诉期限，驳回上诉人的起诉，属适用法律不当。（1）上诉人起诉要求确认《搬迁协议》无效，不受诉讼时效的限制。根据执行解释第九十七条的规定，对行政协议提起的诉讼在无行政诉讼法规定的情况下，可以适用民事法律规范的规定。而民事诉讼时效期间适用债权请求权，不适用于形成权之诉。本案属于形成权之诉，不受诉讼时效的限制。同时，已有生效判决确认了请求确认行政行为无效不受起诉期限限制的原则。因此，无效行政行为自始无效，行政相对人任何时间都可以向法院起诉确认无效，本案不存在起诉期限的问题。另外，本案不属于“对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼”的情形，原审法院依据适用解释第十二条的规定，认为本案应当适用行政诉讼法及司法解释关于起诉期限的规定，属适用法律错误。（2）本案行政协议签订于2010年3月15日，2015年5月1日起，新修订的行政诉讼法及司法解释才明确不服行政协议的可以提起行政诉讼，即上诉人于2015年5月1日才具有行政诉权。根据执行解释第四十一条第一款的规定，上诉人的起诉期限理应从2015年5月1日起开始计算。上诉人于2016年8月23日提起行政诉讼未超过2年的起诉期限。2.行政协议的履行情况不是判定行政协议是否有效的依据。原审法院裁定强调被上诉人已经履行了大部分行政协议义务，认为上诉人的起诉超过了2年的起诉期限应予驳回，理由不当。
被上诉人市南区政府答辩称：1.《搬迁协议》是民事协议且合法有效，上诉人主张该协议存在欺诈要求确认无效明显超过法定诉讼时效。（1）协议设立的是民事法律关系，双方属于平等地位，上诉人不是行政管理相对人，被上诉人履行的也不是行政管理职责，在协议中没有行政优益权。因此，该协议属于民事协议范畴。且协议是在双方协商一致的基础上自愿签订并履行的，应为合法有效，上诉人主张存在欺诈无事实和法律依据。（2）上诉人主张协议存在欺诈，损害了国家利益，但是上诉人并非国有企业，不能代表国家利益，其请求确认合同无效的理由不成立。因此，上诉人只能依照《中华人民共和国合同法》第五十四条、五十五条关于撤销合同的相关规定，在合同签订一年内行使撤销权。协议签订于2010年，上诉人于2016年起诉，已明显超过一年的法定期间。2.即使《搬迁协议》是行政协议，上诉人申请确认行政协议无效的起诉也超过了法定起诉期限。（1）无论从法理上还是从现行法律法规分析，确认无效之诉都应当受到起诉期限的约束。（2）上诉人于2010年签订协议之时就已知道协议内容，根据适用解释第十二条及执行解释第四十一条第一款的规定，上诉人应当自知道行政协议内容之日起2年内提起行政诉讼，显然上诉人于2016年提起诉讼已经超过法定期限，依法应予驳回。3.上诉人主张2015年新修订的行政诉讼法才明确《搬迁协议》是行政协议可向法院提起诉讼，没有事实和法律依据。上诉人此次起诉是为了拖延向被上诉人履行交地义务，属于恶意诉讼。4.上诉人上诉理由第二部分系对原审法院裁定的曲解，其上诉理由不能成立。
二审庭审中，合议庭确定本案的审理重点是：上诉人海丰公司的起诉是否超过法定起诉期限。针对审理重点，上诉人海丰公司坚持上诉状中意见，并补充如下意见：1.《搬迁协议》具有收回土地和拆迁补偿的双重属性，协议收回土地的主体和程序均不合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定和《土地储备管理办法》第七条的规定，收回国有土地使用权应由土地管理部门报有批准权的人民政府批准后与土地使用人签订收回协议，本案《搬迁协议》的签订违反上述法律的强制性规定。2.2007年3月6日，青岛市人民政府作出《青岛市人民政府关于市南区云南路片区和中岛片区改造项目供地方案的批复》，同意对涉案土地在内的中岛片区的供地方案。根据《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》的规定，禁止未经拆迁安置补偿，收回原土地使用权而直接供应土地。在上诉人未得到拆迁补偿之前，被上诉人就作出挂牌公告出让涉案土地，属于程序违法。上诉人与被上诉人签订的《搬迁协议》应确认为无效。被上诉人市南区政府坚持答辩意见，并认为：1.被上诉人在《搬迁协议》中不享有行政优益权，《搬迁协议》性质应为民事协议。2015年5月1日之前，上诉人可针对《搬迁协议》提起民事诉讼。2.《适用解释》第二十六条规定，2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。上诉人的起诉期限应当自2010年3月15日起计算2年，本案起诉期限在2015年5月1日之前已经届满。即使适用修改后的行政诉讼法，上诉人的起诉期限自2015年5月1日起计算六个月，上诉人于2016年7月之后起诉也超过了法定起诉期限。
双方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院裁定对证据的认证意见及据此确认的程序性事实。
本院认为，本案的争议焦点是上诉人的起诉是否符合法定受理条件。本案系上诉人请求确认与被上诉人签订的《搬迁协议》无效而引发的纠纷。从《搬迁协议》的签订主体和内容来看，《搬迁协议》是上诉人海丰公司与被上诉人市南区政府为配合青岛市城市建设的发展和产业结构调整的需要，进一步促进青岛市西部城区的开发建设，就中岛组团改造项目涉及涉案土地使用权及该土地范围内的建筑物拆迁补偿事宜达成的协议，协议中约定了涉案国有土地使用权收回及拆迁补偿的相关事项，具有行政法上的权利义务内容，属于行政诉讼法第十二条第一款规定的行政协议的范畴，上诉人对《搬迁协议》提起诉讼应属于行政诉讼的受案范围。但是，上诉人对《搬迁协议》提起行政诉讼还应符合行政诉讼法及相关司法解释关于起诉期限等其他法定受理条件的规定。上诉人主张其起诉请求确认《搬迁协议》无效，属于请求确认行政行为无效的范畴，不应受起诉期限的限制。对此，本院认为，虽然行政诉讼法并没有明文规定请求确认行政行为无效是否适用起诉期限的规定，但是根据一般诉讼原理，请求确认行政行为无效，仍须于适当期间内提起，否则不利于法律秩序的安定，也容易导致诉权滥用。并且，无效行政行为自始无效，是建立在无效成立的基础上。行政诉讼法第七十五条规定的确认无效的行政行为，须达到“重大且明显违法”的程度，而对于一般程度违法的行政行为，如“主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权或者明显不当”的，则属于该法第七十条规定的可撤销或者部分撤销的行政行为，可通过撤销或确认违法来纠正，不属于应确认无效的情形。即，不能因当事人对可能存在一般违法的行政行为提起了确认无效之诉而免除对起诉期限等法定受理条件的审查。本案中，上诉人主张被上诉人签订《搬迁协议》超越职权且程序违法，仅是构成行政行为一般性违法的理由，未达到应确认行政行为无效的程度，上诉人主张其起诉不受起诉期限的限制，缺乏事实和法律依据。根据上诉人起诉时有效的执行解释第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。上诉人于2010年3月15日签订《搬迁协议》时即知道该行政行为的内容，虽然上诉人称不知道起诉期限，但上诉人也应当于知道该协议内容之日起2年内提起行政诉讼，上诉人于2016年8月23日提起行政诉讼，已经超过了2年的起诉期限。上诉人起诉超过法定期限且无法定正当理由，原审法院裁定驳回其起诉并无不当。
另外，根据已生效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。本案中，上诉人起诉请求确认2010年3月15日签订的《搬迁协议》无效，显然属于上述司法解释规定的不应予以立案的情形。因此，上诉人的起诉既不符合其起诉时有效的行政诉讼法及司法解释关于起诉期限的规定，也不符合现行司法解释关于立案条件的规定，对其起诉应当裁定予以驳回。
综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉,维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 王海燕
审判员 韩 勇
审判员 孙晓峰
二〇一八年四月十二日
书记员 李 倩