湖北省十堰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂十堰中行再终字第00001号
原抗诉机关：湖北省十堰市人民检察院。
上诉人（一审原告、再审原告）：王文权，男，1961年1月8日出生，汉族，个体养殖户，住湖北省丹江口市。
委托代理人：武娅娟，湖北三丰律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被上诉人（一审被告、再审被告）：丹江口市水产局。住所地：湖北省丹江口市和平路*号。
法定代表人：王定强，该局局长。
委托代理人：刘均，湖北遇真律师事务所律师。代理权限：代为承认、变更、放弃诉讼请求和提起反诉等权利。
被上诉人（再审被告）：丹江口市人民政府。
住所地：湖北省丹江口市人民路
法定代表人：李翔，该市市长。
委托代理人：熊治邦，丹江口市水产局副局长。代理权限：代为承认、变更、放弃诉讼请求。
被上诉人（再审第三人）：王运峰，男，1978年3月7日出生，汉族，丹江口市人，户籍所在地：湖北省天门市。现住湖北省丹江口市。
委托代理人：饶贞涛，湖北延津律师事务所律师。代理权限：一般代理。
上诉人王文权诉被上诉人丹江口市水产局（以下简称丹江水产局）履行法定职责一案，湖北省丹江口市人民法院（以下简称丹江法院）于2009年7月9日作出（2009）丹行初字第8号行政判决书，已经发生法律效力。王运峰以案外人的名义向丹江法院提出执行异议申请，2013年8月13日丹江法院作出（2013）鄂丹江口市执异字14号执行裁定，驳回案外人王运峰的异议申请。王运峰不服向检察机关申诉，十堰市人民检察院以十检行抗（2013）2号行政抗诉书向本院提起抗诉。本院作出（2014）鄂十堰中行抗字第00001号行政裁定：指令丹江法院再审本案；再审期间，中止原判决的执行。2014年10月11日，本院又作出（2014）鄂十堰中行辖字第00012号行政裁定，将本案移交湖北省十堰市张湾区人民法院（以下简称张湾区法院）审理。张湾区法院审理期间，追加丹江口市人民政府、王运峰为本案诉讼当事人参加诉讼。经审理，张湾区法院作出（2015）鄂张湾行政再审字第00001号行政判决。王文权不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员王涛主审并担任审判长，与审判员田丰国、左琳组成合议庭于2016年4月7日公开开庭审理了本案。上诉人王文权及其委托代理人武娅娟、被上诉人丹江水产局的委托代理人刘均、被上诉人丹江口市人民政府的委托代理人熊治邦、被上诉人王运峰及其委托代理人饶贞涛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
王文权原审时诉称：1995年，彭家河村王文海、彭大兵、王国平等四户联合在该村老李嘴子处拦库养鱼，1998年停止拦养。2000年，王文权在原库湾养殖人同意的情况下，在老李嘴子边约700米的皮虎子嘴处拦库养鱼，并已缴纳水面使用费。2002年，王文海儿子王运峰也在老李嘴子处拦库湾养鱼。2008年6月8日，王运峰在自家库湾已干涸的情况下，以养殖的鱼外逃为由，私自将自己的网片拦设到曾元金包子处，距王文权拦网库内约16米的位置。6月28日，王运峰又和彭道林一起，用网具强行拦设，王文权多次向渔政站、水产局、土台乡政府有关人员反映，几经调解，未达成一致意见。2009年1月4日，丹江水产局做出了《关于土台乡彭家河村王运峰、王文权库套库养殖纠纷的调解意见》，确认了该库湾的水面使用权归王文权，要求王运峰、彭道林于2009年1月10日前自行拆除老李嘴处拦养库湾的网具。但王运峰、彭道林未在规定的时间内执行，丹江水产局也未对王运峰处罚。王文权多次找丹江水产局要求处理无果，由于丹江水产局的行政不作为，自2003年至2009年，给王文权造成经济损失7万余元。现起诉要求判令丹江水产局强制拆除王运峰的拦网网具，为王文权办理水面养殖证，并赔偿经济损失7.7万元。
丹江法院经审理认为：丹江水产局作为本辖区渔业行政主管机关，对辖区内渔业行使行政管理职责。丹江水产局作出的《关于土台乡彭家河村王运峰、王文权库套库养殖纠纷的调查处理意见》是为解决渔业纠纷所作出的具体行政行为，已将争议水库划归王文权使用，该具体行政行为应予以确认。丹江水产局收到王文权办证申请后，既不予处理也未给予书面答复，却又一直在收取王文权的水面使用费，属行政不作为。王文权要求办理养殖证请求，符合法律规定，应予以支持。王运峰在王文权使用的库湾内拦网养鱼，是民事侵权行为，属另一法律关系。王文权要求强制拆除王运峰的拦网网具的诉讼请求理由不能成立，则不予支持；王文权要求丹江水产局赔偿经济损失7.7万元因不能提供证据，不予支持。丹江法院遂作出（2009）丹行初字第8号行政判决：一、丹江口市水产局应依法给王文权办理养殖证。二、驳回王文权要求丹江口市水产局强制拆除王运峰拦网网具的诉讼请求。三、驳回王文权要求丹江口市水产局赔偿经济损失7.7万元的诉讼请求。
上述判决生效后，湖北省十堰市人民检察院提起抗诉认为，（2009）丹行初字第8号行政判决适用法律错误，遗漏了必须参加诉讼的当事人。具体理由是：1、依据《中华人民共和国渔业法》第十一条规定，本案有权核发养殖证的是丹江口市人民政府；2、该判决遗漏了必须参加诉讼的当事人。王文权在起诉时向丹江法院提供的丹江水产局作出的《关于土台乡彭家河村王运峰、王文权库套库养殖纠纷的调查处理意见》和《关于土台乡彭家河村王运峰、王文权库套库养殖纠纷的调解意见》均写明2004年，王运峰、王文权申请办理养殖水面使用证，因属于库套库养殖，不符合《丹江口市养殖水域滩涂规划》要求，丹江口市渔政站均未给两人核发养殖水面使用证。而丹江口市渔政站不仅收取了王文权的水面使用费（2005年至2007年），也收取了王运峰的水面使用费（2003年至2009年），两人至今仍在争议水面进行养殖。王文权诉请判决丹江水产局为其办理水面使用证，丹江法院审理此案时在没有通知利害关系人王运峰参加诉讼的情况下判决丹江水产局为王文权办理养殖证，侵害了王运峰的合法权益。
张湾区法院再审诉讼期间，王文权的诉讼请求及理由与其在丹江法院起诉时所称的请求和理由一致。
丹江口市人民政府辩称：1、王运峰就王文权诉丹江水产局不履行法定职责纠纷一案作为案外人提出异议要求参加诉讼的主张与事实不符，应予以驳回。2、丹江水产局根据当时的有关法律规定，按照丹江口市人民政府的授权，对王文权、王运峰等人所作的责令改正通知书合法。3、王运峰以丹江水产局作出的《关于土台乡彭家河村王运峰、王文权库湾养殖纠纷的调查处理意见》作为被诉行政处理决定进行诉讼，与丹江水产局所作的调解意见的内容不属于行政行为的事实不符。4、本案诉讼主体错误。请求人民法院驳回王文权的起诉。
丹江水产局辩称其答辩意见与丹江口市人民政府答辩意见一致。
王运峰诉称：王运峰一家自1995年起在土台乡彭家河一组老李子嘴处使用养殖水面进行拦网养殖，在该处建养殖设施。从1995年到现在，一直对该水面进行经营、管理，丹江水产局也收取了水面使用费用。王运峰也多次向丹江水产局提出了申请，要求办理养殖证件，但丹江水产局没有办理。王运峰使用水面时间长，交费多，应给王运峰办理养殖证。而王文权未经王运峰同意，在王运峰使用的库叉以外，非法抬网捕捞，强行霸占水面。在王运峰不知情的情况下起诉，直到案件进入到执行程序，王运峰才得知此事。现依据行政诉讼法的相关规定，王运峰作为第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，请求驳回王文权的起诉，保护王运峰合法权益。
张湾区法院查明，1995年，丹江口市土台乡彭家河村王文海、彭大兵、王国平等四户在该村老李子嘴处拦养丹江口库区以内库湾从事养殖，1998年停止拦养。2000年，王文权征得原养殖人同意，购买其中三户拦网，在老李子嘴处外边约700米处的皮虎子嘴处以内库湾拦网养鱼。2002年王文海的儿子王运峰也在老李子嘴处原所拦网水域内拦网养鱼，丹江水产局均未向两户核发养殖证。2004年，王文权将拦网位置由皮虎子嘴处外移约800米至曾元金包子处。2008年6月，王运峰因所拦库湾干涸，就将自己的网片拦设至曾元包子，距王文权拦网里边约16米的位置，影响王文权养殖和捕捞。双方多次发生纠纷，丹江水产局组成联合调查组调查处理双方矛盾多次协调未果。2008年10月8日，丹江水产局作出丹水产（2008）41号《关于土台乡彭家河村王运峰、王文权库套库养殖纠纷的调查处理意见》，确定争议库湾的水面使用经营权划归王文权所有，王运峰于2008年10月20日之前自行拆除老李子嘴处拦养库湾网具等。在该调查处理意见未撤销的情况下，丹江水产局又于2009年1月4日作出《关于土台乡彭家河村王运峰、王文权库套库养殖纠纷的调解意见》，调解意见仍确定该库湾的水面使用经营权归王文权所有；王运峰于2009年2月10日前自行拆除老李嘴处拦养库湾网具等，但到期后王运峰未自行拆除网具。王文权多次找丹江水产局要求处理未果，遂起诉至法院，要求判决丹江水产局强制拆除王运峰的拦网网具，为王文权办理养殖证，并赔偿未强制执行所造成的经济损失7.7万元。
2007年9月，丹江口市人民政府为了保护水体资源环境，整合现有渔业资源，促进生态环境与经济效率的良性循环，要求丹江水产局停止新的捕捞证、养殖证的发放。
另查明，2013年11月，丹江水产局根据丹江法院执行通知的要求，给王文权办理了由丹江口市人民政府颁发的鄂丹江口市府（淡）养证（2002）第00011号《水域滩涂养殖使用证》（此证正件1份，复印件1份，2013年5月28日办理），其中正件载明“核桃沟东包与皮狐嘴外包连线
--园包子与老李嘴”连线区域的养殖区；复印件载明“核桃沟南包与皮狐嘴包连线--刘家老屋沟与竹园沟”连线区域的养殖区。发证机关均为丹江口市人民政府。
张湾区法院认为，根据《中华人民共和国渔业法》第十一条规定“…单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产…”。丹江水产局作为丹江口市人民政府的职能部门，行使丹江口市辖区渔业行政管理职责。丹江水产局收到王文权的办证申请后，应当对王文权要求办理养殖证的请求进行审查，对符合法律规定条件的上报丹江口市人民政府，由丹江口市人民政府核发养殖证。而丹江法院判决由丹江水产局对王文权办理养殖证，属于适用法律错误，错列当事人，十堰市人民检察院该项抗诉理由成立，丹江法院作出的（2009）丹行初字第8号行政判决书应予以撤销。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。丹江水产局在2008年作出的《关于土台乡彭家河村王运峰、王文权库套库养殖纠纷的调查处理意见》，证明了王文权与王运峰因争议库湾经营使用权发生争议，但丹江水产局超越职责权限对此经营使用权作出处理，且作出的《关于土台乡彭家河村王运峰、王文权库套库养殖纠纷的调查处理意见》没有向争议双方送达，更没有得到丹江口市人民政府的同意批复或者确认，属于没有发生法律效力的具体行政行为。故王文权以此份调查处理意见为依据诉请为其颁发养殖证的请求以及王运峰申诉请求为其颁发养殖证均缺乏法律依据，不予支持，应予驳回。王文权要求强制拆除王运峰拦网网具及赔偿经济损失7.7万元的诉讼请求理由不成立，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第五十六条第四款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉解释》第四百零七条第二款之规定，遂作出（2015）鄂张湾行政再审字第00001号行政判决：一、撤销丹江口市人民法院（2009）丹行初字第8号行政判决。二、驳回王文权的诉讼请求。案件受理费50元，由王文权负担。
宣判后，王文权不服向本院提起上诉称，1、（2015）鄂张湾行政再审字第00001号行政判决错误。王文权早在2000年就在老李子嘴边约700米处的皮虎子嘴处拦库养鱼，已缴纳水面使用费，并一直申请办理养殖证。而王运峰在2002年起才在老李子嘴处拦库养鱼，并多次将自己的网片拦设到王文权养殖水面内，侵犯了王文权的合法权益。对此事实，王文权已向多个有关部门反映，经多方调查，确认了王运峰的侵权行为。正是因为王运峰长期对王文权养殖权的侵犯，丹江法院才根据事实，做出判决，确认本案争议库湾归王文权使用。2、丹江水产局作为丹江口市人民政府的职能部门，根据丹江口市人民政府的授权，受理王文权办理养殖证的申请，程序并无不当。张湾区法院认为应当由丹江口市人民政府为王文权核发养殖证正确，但王文权作为合法养殖户，没有义务更没有能力为“适用法律错误，错列当事人”负责。3、王运峰不是本案利害关系人，丹江法院未通知他作为第三人参加诉讼并无不当。根据双方举证，可以认定王文权早在2000年就在本案争议水面从事养殖，并缴纳水面使用费，一直申请办理养殖证。但因王运峰的屡次侵权而使得双方纠纷不断。在此情况下，王文权多次向丹江水产局反映情况，要求依法对王运峰非法养殖及侵权行为进行制止。但丹江水产局出于经济利益考虑，不仅未予制止，反而重复收取王运峰水面使用费，以致于形成今天的复杂局面。因此，王运峰作为侵权人，因其养殖的非法性而无法成为本案的第三人。4、丹江水产局在多方调查核实后，既然确认了王文权对争议水面有使用权和王运峰侵权，就应当本着事实求是、有错必纠的态度解决纠纷。但恰恰相反，丹江水产局继续收取王运峰费用，更未制止其侵权行为，使得纠纷一直未能解决。因此丹江水产局和丹江口市人民政府应当对本案承担全部责任。请求本院撤销（2015）鄂张湾行政再审字第00001号行政判决，维持（2009）丹行初字第8号行政判决；由被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人丹江水产局在庭审中口头辩称，（2015）鄂张湾行政再审字第00001号行政判决正确。我局于2009年作出的《关于土台乡彭家河村王运峰、王文权库套库养殖纠纷的调解意见》仅是给王运峰、王文权提供一个调解意见，而不是行政行为，请求本院驳回王文权的上诉请求。
被上诉人丹江口市人民政府在庭审中口头称其答辩意见与丹江口市水产局答辩意见一致。
被上诉人王运峰答辩称，1、人民法院直接受理本案有悖法定程序。本案依法应先由人民政府确权后，当事人不服，才能提起诉讼。2、丹江水产局于2008年10月8日作出的丹水产（2008）41号《关于土台乡彭家河村王运峰、王文权库套库养殖纠纷的调查处理意见》无效，该文件真实性存疑。第一、丹江水产局在作出该行政行为前，没有核查和听取利害关系人陈述意见，侵害了王运峰的合法权益；第二、该文件没有按照法律程序送达给王文权和王运峰，王文权是如何持有该文件存疑；第三、该文件中关于库湾水面经营使用权的处理超越了丹江水产局的职责权限，丹江水产局无权作出该行政行为。第四、王运峰自1995年起在该水面从事养殖业，一直交纳水面使用费用到现在，此事实也得到丹江水产局的认可，所以王运峰申请办理养殖证的行为应受法律保护。3、王文权起诉己超过诉讼时效。王文权于2004年4月24日向丹江水产局提出办证申请，在2009年5月5日起诉，从申请到起诉，已有5年多时间，远远超过了诉讼时效。综上，张湾区法院作出的判决正确，请求二审法院驳回王文权的上诉请求。
本院经开庭审理查明（2015）鄂张湾行政再审字第00001号行政判决认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为，依据相关法律规定，单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。丹江水产局作为丹江口市人民政府的职能部门，行使丹江口市辖区渔业行政管理职责，在收到王文权的办理养殖证申请后，应当对王文权要求办理养殖证的请求进行审查，对符合法律规定条件的应予上报丹江口市人民政府，再由丹江口市人民政府审核是否颁发养殖证。而丹江法院作出的（2009）丹行初字第8号行政判决由丹江水产局直接给王文权办理养殖证，属于适用法律错误，该项判决结果有误，故对此项判决依法应予撤销。丹江水产局作出的《关于土台乡彭家河村王运峰、王文权库套库养殖纠纷的调查处理意见》和《关于土台乡彭家河村王运峰、王文权库套库养殖纠纷的调解意见》属超越职责权限对经营使用权作出处理，且作出的《关于土台乡彭家河村王运峰、王文权库套库养殖纠纷的调查处理意见》没有向行政争议双方当事人送达，更没有得到丹江口市人民政府的同意批复或者确认，属于没有发生法律效力的具体行政行为，故王文权以此为据诉请为其颁发养殖证的请求依据不足；丹江水产局在收到王文权办理养殖证申请后，既不按法定程序上报也不给予书面答复，属于不履行或者拖延履行法定职责，该行为违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项规定“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（三）、被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”，人民法院不需要撤销或者判决履行，人民法院判决确认违法”。故本院确认丹江水产局在收到王文权办理养殖证申请后，不予处理的行为违法。但参照中华人民共和国国务院令（第647号）《南水北调工程供用管理条例》、湖北省人民政府及丹江口市人民政府相关文件规定精神，丹江口水库现不再核发养殖证，旧有的养殖证到期不得再延展，人民法院现判决丹江水产局或者丹江口市人民政府履行审查、核发养殖证的义务已无法律依据，故王文权和王运峰要求给其核发养殖证不符合现行行政管理法规的规定，二人各自请求为其颁发养殖证均缺乏法律、法规依据，本院不予支持。现有的证据无法确认丹江水产局实际是何时接到王文权办理养殖证的申请，故无法确认王文权于2009年5月5日提起行政诉讼要求丹江水产局履行法定职责是否已超过法律规定的诉讼时效，王运峰答辩称王文权提起行政诉讼已超过法律规定的诉讼时效应予驳回的意见，本院不予采信。王文权要求强制拆除王运峰拦网网具可由相关行政管理部门做出处理，在相关行政管理部门未做出处理决定之前，王文权要求人民法院直接判决丹江水产局强制拆除王运峰拦网网具的诉讼请求不宜在本案诉讼中一并裁决；王文权要求赔偿经济损失7.7万元的诉讼请求因不能提供证据证实其损失实际情况，则不予支持。综上所述，王文权的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。（2015）鄂张湾行政再审字第00001号行政判决认定的事实清楚，判决结果正确，本院应予维持。丹江水产局、丹江口市人民政府、王运峰答辩意见部分有理，对有理部分本院予以采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回王文权的上诉，维持湖北省十堰市张湾区人民法院（2015）鄂张湾行政再审字第00001号行政判决。
二审案件受理费50元，由上诉人王文权负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 涛
审判员 田丰国
审判员 左 琳
二〇一六年六月三日
书记员 江 澜
附本判决所适用法律（法规、司法解释）规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条……
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。