咸阳市秦都区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕0402行初83号
原告陕西秦楚汽车城投资有限公司，住所陕西省咸阳市秦都区西兰路汽车产业园门面房，统一社会信用代码916104005593826446。
法定代表人陈世芾，董事长。
被告陕西省工商行政管理局，住所陕西省西安市未央区二环北路东段739号，组织机构代码01600006-4。
法定代表人王吉德，局长。
委托代理人李丹，陕西省工商行政管理局主任科员。
委托代理人禄子文，陕西海普睿诚律师事务所律师。
第三人咸阳市工商行政管理局，住所咸阳市秦都区世纪大道，统一社会信用代码1161040001610850XN。
法定代表人吴礼生，局长。
委托代理人张克凯，该局注册分局副局长。
委托代理人王莉,陕西秦瀚律师事务所律师。
第三人赵某某，男。
委托代理人张广兴，湖北郧阳律师事务所律师。
原告陕西秦楚汽车城投资有限公司（下称秦楚公司）因与被告陕西省工商行政管理局（下称省工商局）、第三人咸阳市工商行政管理局（下称咸阳工商局）、第三人赵某某“工商行政管理行政复议”纠纷一案，不服省工商局2017年6月20日作出的（陕）工商复字〔2017〕18号行政复议决定（下称复议决定），向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月30日受理后，依法组成合议庭，对本案公开开庭审理了本案。原告秦楚公司的法定代表人陈世芾，被告省工商局的委托代理人李丹、禄子文，第三人咸阳工商局的委托代理人张克凯、王莉，第三人赵某某及其委托代理人张广兴到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
复议决定查明：赵某某与秦楚公司向咸阳工商局共同提交了2015年7月28日股东会决议等加盖秦楚公司印文的股权出质设立登记材料。2015年8月31日，咸阳工商局作出61040020150147号股权出质登记行政行为。2015年11月19日，咸阳工商局根据秦楚公司关于依法撤销对赵某某股权出质登记行政行为的情况说明启动调查取证程序。2015年12月31日，咸阳工商局作出咸工商撤股字〔2015〕1号撤销股权出质登记决定。经西北政法大学司法鉴定中心鉴定，2015年7月28日股东会决议上“陈世芾”签名为其本人书写。复议决定认为：秦楚公司2015年7月28日股东会决议明确记载本次股东会议定事项为办理股权出质登记，法定代表人陈世芾签名确认，说明秦楚公司对于本次股权出质登记知情，咸阳工商局咸工商撤股字〔2015〕1号撤销股权出质登记决定主要事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，决定撤销咸工商撤股字〔2015〕1号撤销股权出质登记决定。
在本院2017年8月3日将起诉状副本发送被告省工商局后，被告省工商局于2017年8月17日向本院提交了作出复议决定的证据，并提出了答辩状。
被告省工商局提交了三组证据，分别为：
第一组证据包括1、行政复议审批表；2、赵某某行政复议书及授权委托书；3、（陕）工商复字（2016）3号行政复议答复通知书；4、咸阳工商局行政复议答复书及补充答复意见；5、咸阳工商局行政调查证据；6、咸阳工商局被诉行政行为证据；7、咸阳工商局案件调查终结报告；8、咸工商撤股字（2015）1号撤销股权出质登记决定书；9、行政复议延期审批表及延期通知书；10、（陕）工商复字（2016）6号行政复议决定书及送达回证。以上证据用以证明虽然省工商局根据赵某某的申请启动行政复议程序作出的（陕）工商复字（2016）6号行政复议决定虽被生效判决撤销，但赵某某的复议请求为撤销咸工商撤股字（2015）1号撤销股权出质登记决定，本次行政复议审查的行政行为依然为咸工商撤股字（2015）1号撤销股权出质登记决定。
第二组证据包括1、（2016）陕0402行初35号行政判决书；2、（2016）陕04行终110号行政裁定书。以上证据用以证明（陕）工商复字（2016）6号行政复议决定被咸阳市秦都区人民法院（2016）陕0402行初35号行政判决撤销，省工商局不服提起上诉，陕西省咸阳市中级人民法院于2017年2月20日作出（2016）陕04行终110号行政裁定，驳回上诉，维持原判。省工商局在2017年2月28日收到二审裁定后，遂启动本次行政复议程序。
第三组证据包括1、行政复议听证通知书及送达回证；2、行政复议听证笔录；3、咸阳工商局授权委托书；4、秦楚公司陈述意见；5、赵某某鉴定申请书；6、陕工商询字（2017）1号询问通知书及送达回证；7、司法鉴定委托书及审批表；8、省工商局重新作出行政复议决定期限事宜的函；9、司法鉴定结论告知书及审批表；10、西法大司法鉴定中心（2017）文鉴字第85号笔迹鉴定意见书；11、司法鉴定意见告知书和司法鉴定意见书送达回证；12、（陕）工商复字（2017）18号行政复议决定书及审批表；13、（陕）工商复字（2017）18号行政复议决定书送达回证。以上证据用以证明：1、省工商局在本次行政复议程序中通知了赵某某、咸阳工商局、秦楚公司、陕西咸阳秦都农村商业银行股份有限公司（下称秦农银行）参加听证，充分听取了各方意见，询问了秦楚公司，复议程序在法定期限内作出，复议程序合法；2、省工商局根据行政复议法实施条例第三十七条的规定，委托司法鉴定机构对秦楚公司2015年7月28日股东会决议中“陈世芾”签名进行笔迹鉴定，查明了案件事实；3、复议决定事实清楚，证据确凿，程序合法、适用法律正确。
被告省工商局2017年8月29日提交的规范性文件为：《工商行政管理机关股权出质登记办法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。
原告秦楚公司起诉称：第一，行政复议决定超越职权。依照行政复议法第三条的规定，行政复议机关办理行政复议案件应围绕被复议行政行为的合法性与适当性进行审查，不得与原行政机关或者申请人联合起来审查其他当事人行为的合法性，甚至帮助原行政机关或者申请人调取证据。本案中，咸阳工商局作出咸工商撤股字（2015）1号撤销股权出质登记决定的理由是申请人通过欺诈取得股权出质登记，省工商局在审查该案时，应当围绕咸阳工商局调查取得的证据能否证明申请人存在欺诈，以及咸阳工商局作出的撤销决定是否符合法律规定进行。如果省工商局认为咸阳工商局调查取得的证据尚不足以证明申请人存在欺诈，则应撤销咸阳工商局作出的撤销股权出质登记决定，责令咸阳工商局对秦楚公司向其提出的撤销股权出质登记申请重新作出行政行为。至于秦楚公司股东会决议是否具有真实性，则完全是应当由咸阳工商局在重新调查过程中决定是否应当查明的事项范畴。省工商局在行政复议程序中直接调查本应由咸阳工商局调查的事项，属于超越职权，且剥夺了秦楚公司对此依法应当享有的行政复议权利。第二，复议决定违反法定程序。按照程序正当的基本要求，凡是同争议的行政法律关系或者处理结果有利害关系的个人或者组织，都有权参加到业已开始的行政程序中来，以便在这个程序中充分行使其陈述申辩权利，这样的个人或者组织属于第三人或者利害关系人。行政机关在处理行政案件过程中，发现案件当事人之外的其他个人或者组织与所涉及的行政法律关系或者案件处理结果有利害关系的，应当通知其参加到这个程序当中来，以保障他们的权利得到有效行使。但是在本案中，省工商局作为行政复议机关虽然通知了秦楚公司作为第三人参加行政复议程序，但是对于秦楚公司所提出的陈述申辩意见在复议决定中既没有作出回应，亦未将秦楚公司列为行政复议案件的当事人，就整篇行政复议决定书来看，似乎这个案件与秦楚公司毫无关联。法律规定行政复议机关通知利害关系人参加行政复议程序的目的，就是要求行政复议机关认真听取利害关系人的意见，从程序上保证实体结论的公正。省工商局的上述行为属于未听取秦楚公司的陈述申辩意见，严重违反法定程序。第三，复议决定适用法律错误。秦农银行是于2015年3月25日登记成立的股份有限公司，秦楚公司作为秦农银行的发起人，持有其5.8%的股份。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第一百零三条第一款“以股份有限公司的股份出质的，适用《中华人民共和国公司法》有关股份转让的规定”和《中华人民共和国公司法》第一百四十一条第一款“发起人持有的本公司股份，自公司成立之日起一年内不得转让。”的规定，秦楚公司作为秦农银行的发起人，其持有的股份在2016年3月24日前不得出质，秦楚公司（出质人）、赵某某（质权人）于2015年8月31日向咸阳工商局申请办理将秦楚公司在秦农银行的5.8%股份向赵某某出质的股权出质登记违反上述法律规定，咸阳工商局不论申请人提交的材料是否具有真实性，都不应办理此次股权出质登记。但是咸阳工商局在办理此次股权出质登记时，或许是因疏忽大意忽略了上述法律规定，错误的办理了本次股权出质登记，但随后咸阳工商局撤销了该次股权出质登记，从结论上看是完全正确的。从这个角度讲，省工商局不应当以任何理由支持赵某某的行政复议请求，否则就等于支持了咸阳工商局作出的违反法律规定的股权出质登记。对于上述理由，咸阳工商局、秦楚公司在行政复议程序当中均向省工商局明确书面提出，在省工商局行政复议案卷当中也有明确记载。但是省工商局对此不作出评判，却撤销了咸阳工商局作出的撤销股权出质登记决定，支持咸阳工商局错误作出的股权出质登记行为，明显属于故意违反法律规定作出裁判。据此请求撤销（陕）工商复字（2017）18号行政复议决定，由省工商局重新作出复议决定。
被告省工商局答辩称：第一，复议决定事实清楚，证据确凿，未超越职权。在复议期间，省工商局根据赵某某的申请，对秦楚公司2015年7月28日股东会决议中“陈世芾”签名的真实性进行鉴定，符合行政复议法第三条和行政复议法实施条例第三十七条的规定，没有超越职权。经过鉴定，2015年7月28日股东会决议中“陈世芾”签名确为秦楚公司法定代表人陈世芾本人书写，说明秦楚公司对于办理该次股权出质登记知悉，咸工商撤股字〔2015〕1号撤销股权出质登记决定查明的“秦楚公司对于本次股权出质登记并不知悉”一节事实不清，证据不足，应予撤销。第二，复议决定符合法定程序。在复议程序中，省工商局组织赵某某、咸阳工商局、秦楚公司、秦农银行进行了听证，听取了各方意见。在复议决定书中，省工商局明确“秦楚公司对本次股权出质登记是否知情是争议焦点问题，也是本案的审查重点”，秦楚公司表示不知情，复议决定书对此作出了“秦楚公司法定代表人陈世芾在同意办理股权出质登记的股东会决议上签名，说明秦楚公司对于该次股权出质登记知情”的回应，说明省工商局听取了秦楚公司的陈述申辩意见。第三，复议决定适用法律正确。依照《工商行政管理机关股权出质登记办法》第六条的规定，股权出质登记申请人对申请材料的真实性、质权合同的合法性有效性、出质股权权能的完整性承担法律责任。认定质权合同是否违反公司法等法律规定不属于股权出质登记机关的职权范围。省工商局依照行政复议法及其实施条例作出复议决定，适用法律正确。据此请求驳回秦楚公司的起诉。
第三人咸阳工商局陈述称：咸工商撤股字〔2015〕1号撤销股权出质登记决定符合法律规定，该决定的作出不仅根据陈世芾的签名真实，还要根据其他证据进行决定。咸阳工商局在接到秦楚公司的申诉后，对相关材料进行了审慎审查，发现秦楚公司在办理该次股权出质登记时提交的营业执照复印件与其申诉时提交的营业执照复印件不一致，即秦楚公司在办理该次股权出质登记时提交的营业执照复印件记载的法定代表人为李锋剑，而在申诉时提交的营业执照复印件记载的法定代表人为陈世芾。经核查，秦楚公司于2015年6月29日已将法定代表人由李锋剑变更为陈世芾，故其在2015年8月31日办理该次股权出质登记时提交的营业执照复印件不是有效的材料。经过调查，咸阳工商局认为办理该次股权出质登记申请的经办人存在提交虚假材料的情形，故作出咸工商撤股字〔2015〕1号撤销股权出质登记决定。第二，省工商局重新作出的复议决定依然与前一次复议决定一致，违反法律规定。
第三人赵某某陈述称：第一，省工商局在复议程序中委托鉴定机构对秦楚公司2015年7月28日股东会决议中“陈世芾”签名的真实性进行鉴定，符合行政复议法第二十二条和行政复议法实施条例第三十三条、第三十四条、第三十七条的规定，没有超越职权。第二，省工商局在复议程序中，通知了秦楚公司参加听证，秦楚公司法定代表人陈世芾参加了听证，提交了书面的陈述申辩意见，不存在未听取秦楚公司陈述申辩意见的情形，符合法定程序。第三，限售股权办理出质登记不违反法律规定。公司法第一百四十一条是对于发起人所持股份转让时间的限制，股份在限制转让期限内出质并不意味着在限制转让期限内发生股权转让。如果实现质权的时间在限制转让期限之后，应当认为出质有效。赵某某没有在2016年3月24日之前要求实现质权，故本次股权出质登记符合法律规定。秦楚公司持有的秦农银行股份在限售期内能否出质，属于人民法院或者仲裁机构主管范畴，不应当由股权出质登记机关作出认定。
原告秦楚公司对被告省工商局提出的证据发表如下质证意见：
第一组证据的真实性、合法性认可，但是与本案不具有关联性，理由是（陕）工商复字（2016）6号行政复议决定已被撤销。
第二组证据的真实性、合法性认可，但是与本案不具有关联性，其无法证明被诉行政行为的合法性。
第三组证据
证据13：真实性、合法性认可，关联性不予认可，理由是省工商局虽通知秦楚公司参加听证，但是否听取了秦楚公司的陈述申辩意见，保障了秦楚公司的相关权利，该证据无法证明。
证据14：真实性、合法性认可，关联性不予认可，理由是秦楚公司虽参加了听证，并提出了陈述申辩意见，但是否被省工商局听取，该证据无法证明。
证据15：真实性、合法性认可，关联性不予认可，理由是该证据与本案的争议焦点无关。
证据16：真实性、合法性认可，关联性不予认可，理由是秦楚公司虽参加了听证，并提出了陈述申辩意见，但是否被省工商局听取，该证据无法证明。
证据17～23：真实性、合法性、关联性不予认可，理由是：第一，秦楚公司收到省工商局2017年4月18日作出的陕工商询字（2017）1号询问通知书后，按照规定的时间，由董事长陈世芾前往省工商局政策法规处，由复议案件承办人员ＸＸＸ带陈世芾到张翼处长办公室，就秦楚公司2015年7月28日股东会决议陈世芾签名鉴定问题接受了询问，陈世芾提出了省工商局在复议程序中进行笔迹鉴定属于超越职权等陈述申辩意见，该意见记入了当场同时制作的询问笔录，但省工商局隐匿了该次询问的询问笔录。第二，行政复议机关在办理行政复议案件中应当对被复议行政行为的合法性与适当性进行审查，而不应当与被申请人合起来审查申请人的行为，或者与被申请人、申请人合起来审查第三人的行为，这是办理行政复议案件的基本思维方式。省工商局在行政复议程序中直接调查本应由被申请人调查的事项，实际上是与被申请人、申请人合起来审查第三人的行为，偏离了行政复议案件的审查方向，帮助被申请人调取证明行政行为合法性的证据，显有越俎代庖之嫌，严重超越职权，也剥夺了秦楚公司对此依法应当享有的行政复议权利。
证据24～25：真实性、合法性认可，关联性不予认可，理由是省工商局虽通知了秦楚公司作为第三人参加行政复议程序，也给予了秦楚公司通过听证程序提出陈述申辩意见的机会，但对于秦楚公司所提出的“秦楚公司作为陕西咸阳秦都农村商业银行股份有限公司的发起人将其持有的股份在2015年8月31日出质，违反了担保法司法解释第一百零三条第一款和公司法第一百四十一条第一款的规定，股权出质登记机关办理此次股权出质登记违反法律规定”等陈述申辩意见（详见证据16）没有在行政复议决定当中或者通过其他任何形式予以回应，甚至未将秦楚公司列为行政复议案件当事人，这表明省工商局没有听取秦楚公司的陈述申辩意见，属于严重违反法定程序。
第三人咸阳工商局对被告省工商局所提出证据的真实性、合法性均予认可，对第三组证据的关联性不予认可，理由是虽然秦楚公司2015年7月28日股东会决议中“陈世芾”签名为其本人书写，但是咸工商撤股字〔2015〕1号撤销股权出质登记决定的作出不仅根据陈世芾签名的真实性，还要根据其他证据进行决定。咸阳工商局在接到秦楚公司的申诉后，对相关材料进行了审慎审查，发现办理该次股权出质登记申请的经办人存在提交虚假材料的情形，故作出撤销股权出质登记决定。第二，省工商局重新作出的复议决定违反行政复议法第二十八条的规定。
第三人赵某某对被告省工商局所提出证据的真实性、合法性和关联性均予认可。
原告秦楚公司未提出证据。
第三人咸阳工商局提出如下证据：
第一组证据包括1、对秦农银行李龙的调查笔录一份；2、李锋剑前往秦农银行时出具的加盖秦楚公司印文的联系函一份；3、秦楚公司2014年11月11日营业执照复印件一份；4、秦农银行向咸阳工商局作出的情况说明一份；5、秦农银行向咸阳工商局作出的告知函一份；6、李锋剑身份证复印件一份。以上证据用以证明办理本次股权出质登记并非秦楚公司的真实意思表示，且秦农银行对此亦不知悉。
第二组证据为秦楚公司2015年6月29日营业执照复印件一份，证明在办理本次股权出质登记时，秦楚公司已将法定代表人由李锋剑变更为陈世芾，故经办人提交的变更前营业执照复印件不具有法律效力。
原告秦楚公司对第三人咸阳工商局所提出证据的真实性、合法性和关联性均予认可。
被告省工商局对第三人咸阳工商局所提出证据的真实性、合法性均予认可，对关联性均不予认可，理由是咸阳工商局认为秦楚公司对于本次股权出质登记不知情不符合客观事实，这两组证据不是本案应当审查的内容。
第三人赵某某对第三人咸阳工商局所提出的证据发表如下质证意见：
第一组证据：
证据1和证据2的真实性认可，关联性不予认可。
证据3的真实性认可，关联性不予认可，理由是：第一，该营业执照是咸阳工商局颁发的，所载明的秦楚公司主体是正确的；第二，该营业执照是秦楚公司在申请股权出质登记时提交的，并不是赵某某提供的，根据相关规定，秦楚公司应当对其所提交材料的真实性负责；第三，该营业执照并未导致股权出质登记主体出现错误。
证据4、证据5和证据6的真实性认可，关联性不予认可。
第二组证据的真实性认可，关联性不予认可。
第三人赵某某提出如下证据：
1、秦楚公司与赵某某订立的借款合同，证明双方约定由赵某某向秦楚公司提供价款2000万元。
2、秦楚公司向赵某某出具的借条，证明双方约定的收款账户为陈世芾账户和十堰市宏城房地产开发有限公司账户。
3、银行转账单据，证明赵某某实际发放借款1940万元。
原告秦楚公司对第三人赵某某所提出的证据发表如下质证意见：
证据1：真实性、合法性认可，关联性不予认可，理由是与本案的争议焦点没有关联性。
证据2：真实性、合法性、关联性均不予认可。
证据3：真实性、合法性认可，关联性不予认可，理由是与本案的争议焦点没有关联性。
被告省工商局认为第三人赵某某的证据与本案无关，不发表质证意见。
第三人咸阳工商局认为第三人赵某某的证据与本案无关，不发表质证意见。
庭审后，省工商局向本院补充提交以下证据：1、陕西省工商行政管理局第三次案件审定会议议题审批表（2017年6月6日）；2、陕西省工商行政管理局案件审定委员会会议纪要（[2017]第1次，2017年6月9日）。以上证据用以证明省工商局在作出本次复议决定之前经过了内部审批流程，经机关负责人签字后作出复议决定。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，本院审理本案，对复议决定是否具有合法性进行全面审查。经合议庭评议审核，本院对各方当事人所提出证据作如下认定：对于省工商局提出的证据因与复议决定的合法性具有关联性，本院予以认定。对于咸阳工商局提出的证据因与复议决定的合法性具有关联性，本院予以认定。对于赵某某提出的证据，因其证明对象及目的反映的是借款合同法律关系，相对于本案涉及到的股权质权法律关系而言，虽存在从属关系，但借款合同法律关系并非股权出质登记机关办理股权出质登记的审查范畴，故亦不属于省工商局复议程序审查范畴，该证据与复议决定的合法性不具有关联性，本院不予论处。
对于省工商局作出行政复议决定审批程序的相关证据，本院注意到，省工商局共向本院提交三份证据，其中在法定期限内提交的证据为陕西省工商行政管理局行政复议有关事项审批表（2017年6月20日），在庭审后补充提交的证据为陕西省工商行政管理局第三次案件审定会议议题审批表（2017年6月6日）和陕西省工商行政管理局案件审定委员会会议纪要（[2017]第1次，2017年6月9日）。本院对上述证据按照形成时间评析如下：第一，对于陕西省工商行政管理局第三次案件审定会议议题审批表（2017年6月6日），该审批表载明的议题名称及需要讨论或决定的主要事项的内容为“法规处对赵某某复议咸阳市局撤销陕西秦楚汽车城投资有限公司股权出质登记案件处理”，审议时间为“建议2017年6月9日15时”，出席领导为“王吉德局长、田中智副局长、余智德副局长、耿普霞副局长”，主管领导意见为余智德副局长签署“拟同意。2017年6月6日”。从该证据内容上看，能够证明行政复议机关负责人同意在2017年6月9日召开案件审定会议讨论对于复议案件的处理意见，但未能体现出行政复议机构案件承办人、行政复议机构负责人和行政复议机关负责人对于案件的处理意见；第二，对于陕西省工商行政管理局案件审定委员会会议纪要（[2017]第1次，2017年6月9日），该会议纪要载明的内容为“赵某某复议咸阳市局撤销陕西秦楚汽车城投资有限公司股权出质登记案件，由法规处会同注册分局请示国家工商总局意见，并向法律专家咨询，研究提出合理处理意见”，法规处负责人张翼6月12日在会议纪要上签署的意见为“呈请余局长审示”，余智德副局长6月13日签署的意见为“请报王局长审定”，王吉德局长于同日签署日期，但未提出对于案件的处理意见。从该证据内容上看，能够证明2017年6月9日省工商局在王吉德局长的主持下召开了案件审定会议，会议形成的意见为“法规处会同注册分局请示国家工商总局意见，并向法律专家咨询，研究提出合理处理意见”，并未就行政复议案件作出最终处理意见，也没有体现出行政复议机构案件承办人、行政复议机构负责人和行政复议机关负责人对于案件的处理意见；第三，对于陕西省工商行政管理局行政复议有关事项审批表（2017年6月20日），该审批表载明的承办人李丹、ＸＸＸ2017年6月20日报请审批的理由及依据为“咸阳工商局所作的撤销股权出质登记决定主要事实不清，证据不足，根据行政复议法第二十八条第一款第三项之规定，拟决定撤销咸阳工商局作出的咸工商撤股字〔2015〕1号撤销股权出质登记决定”，法规处负责人张翼同日作出的意见为“呈请局领导审批”，省工商局余智德副局长同日作出的意见为“请王局长审批”，省工商局王吉德局长同日签署日期，但未提出对于案件的处理意见。从该证据内容上看，能够证明行政复议案件承办人李丹、ＸＸＸ于2017年6月20日提出“咸阳工商局所作的撤销股权出质登记决定主要事实不清，证据不足，根据行政复议法第二十八条第一款第三项之规定，拟决定撤销咸阳工商局作出的咸工商撤股字〔2015〕1号撤销股权出质登记决定”的处理意见，但行政复议机构负责人的态度仅为“呈请局领导审批”，并未提出自己对案件的处理意见；同理，行政复议机关负责人亦未对案件提出处理意见。上述证据不能证明复议决定系经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后作出。
根据原告秦楚公司、被告省工商局、第三人咸阳工商局、第三人赵某某对上述证据的举证、质证以及本院的认证，结合当事人的陈述，本院查明以下案件事实：
2015年8月31日，咸阳工商局根据秦楚公司与赵某某的申请，作出61040020150147号股权出质登记行政行为，对秦楚公司将其在秦农银行的5.8%股份向赵某某出质予以登记。2015年11月19日，秦楚公司向咸阳工商局提出行政控告，称秦楚公司原法定代表人李锋剑滥用权利，采取欺骗方式取得相关材料，办理了上述股权出质登记，请求咸阳工商局依法撤销61040020150147号股权出质登记。咸阳工商局于2015年11月23日立案对秦楚公司所提事宜进行核查。2015年12月21日，咸阳工商局以秦楚公司原法定代表人李锋剑提交虚假材料骗取登记为由，作出咸工商撤股字〔2015〕1号撤销股权出质登记决定，撤销了61040020150147号股权出质登记行政行为。赵某某不服咸工商撤股字〔2015〕1号撤销股权出质登记决定，向省工商局申请行政复议，请求撤销咸工商撤股字〔2015〕1号撤销股权出质登记决定。省工商局根据赵某某的陈述，结合咸阳工商局提交的证据及法律依据对该案进行了书面审查，于2016年4月5日作出（陕）工商复字〔2016〕6号行政复议决定，撤销了咸工商撤股字〔2015〕1号撤销股权出质登记决定。秦楚公司不服，向本院提起诉讼。本院经公开开庭审理，以（陕）工商复字〔2016〕6号行政复议决定所适用的法律依据与其所审查行政行为的案件性质明显不符属适用法律错误，以及未通知秦楚公司参加复议程序未听取其意见即作出对其不利的复议决定属严重违反法定程序为由，于2016年6月14日作出（2016）陕0402行初35号行政判决，撤销了（陕）工商复字〔2016〕6号行政复议决定，并责令省工商局重新作出行政复议决定。省工商局不服，向陕西省咸阳市中级人民法院提起上诉。陕西省咸阳市中级人民法院经公开开庭审理，认为原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，于2017年2月20日作出（2016）陕04行终110号行政裁定，驳回上诉，维持原判。
省工商局在本院（2016）陕0402行初35号行政判决生效后，恢复行政复议程序，对该案进行审查。2017年3月9日，省工商局分别向赵某某、咸阳工商局、秦楚公司、秦农银行发送了听证通知书，决定于2017年3月17日召开听证会，就该案听取各方当事人的意见。2017年3月17日9时，省工商局召开听证会，赵某某的委托代理人张广兴，咸阳工商局的委托代理人冯亚洲、弋智礼，秦楚公司法定代表人陈世芾，秦农银行委托代理人程波、张超参加了听证。在听证中，秦楚公司提出的主要陈述意见为：第一、61040020150147号股权出质登记行政行为违反法律规定，应予撤销。股权出质登记与公司登记在法律属性上均属行政登记，且均由工商行政管理机关的商事登记部门办理，因此，工商行政管理机关在办理公司登记过程中负有的审查义务内容与程度，应当与在股权处置登记过程中负有的审查义务相当。参照《中国行政审判指导案例》第1卷“工商行政机关在办理企业法定代表人变更登记过程中，不仅要审查申报材料数量是否齐全，而且需在专业范围内尽可能审查申报材料本身的真实性、合法性，亦即工商行政机关股东会会议的召开、议事和表决程序是否符合公司法等法律和公司章程，负有审慎合理的审查义务。因此，判定61040020150147号股权出质登记行政行为是否应予撤销，应当从61040020150147号股权出质登记行政行为是否具有合法性，亦即咸阳市工商行政管理局是否尽到审慎合理的审查义务予以考量。本案中，秦农银行是于2015年3月25日在咸阳工商局登记设立的股份有限公司，秦楚公司作为其发起人，持有5.8%的股份。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第一百零三条第一款“以股份有限公司的股份出质的，适用《中华人民共和国公司法》有关股份转让的规定”和《中华人民共和国公司法》第一百四十一条第一款“发起人持有的本公司股份，自公司成立之日起一年内不得转让。”的规定，秦楚公司持有的上述股份在2016年3月24日前不得办理出质。因此，赵某某、李锋剑于2015年8月31日提出的股权出质登记申请不符合上述法律规定。咸阳工商局当日作出61040020150147号股权出质登记行政行为时，没有对赵某某、李锋剑提交的申请材料进行合法性审查即予登记，属未尽到审慎合理的审查义务。此外，根据秦农银行章程第二十七条条“发起人持有的本行股份，自本行成立之日起5年内不得转让”的规定，秦楚公司持有的上述股份在2020年3月24日前不得转让。因此，赵某某、李锋剑于2015年8月31日提出的股权出质登记申请亦不符合秦农银行章程规定。咸阳工商局当日作出61040020150147号股权出质登记行政行为时，没有对赵某某、李锋剑提交的申请材料是否符合秦农银行章程审查即予登记，亦属未尽到审慎合理的审查义务；第二、咸阳工商局在作出咸工商撤股字（2015）1号撤销股权出质登记行政行为时未通知赵某某参加到这个程序当中来，亦即未听取赵某某的意见不属于违反法定程序。最高人民法院在张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案（《最高人民法院公报》2005年第3期）中确认的“行政机关在行政复议中可能作出不利于他人的决定时，如没有采取适当的方式通知其本人参加行政复议即作出复议决定的，构成严重违反法定程序，应予撤销”司法观点，应适用于被审查行政行为是否具有违法性尚不确定，利害关系人提出的意见可能影响到行政行为最终结论的情形，而对于被审查行政行为明显具有违法性的情形，在未听取利害关系人意见的情况下，迳行撤销，不属于违反法定程序，因为从节约行政成本的角度讲，就算是保障利害关系人的权利，通知其参加到这个程序当中来，听取其意见，但是不论其发表任何意见，行政机关最终都将因被审查行政行为违反法律规定而决定撤销。换言之，利害关系人发表的意见对于行政机关作出行政行为不产生任何影响。在这样的情况下，依然通知利害关系人参加程序，听取其意见，明显会浪费行政成本。本案中，61040020150147号股权出质登记行政行为明显违反法律规定，咸阳工商局在发现后，未通知赵某某参加到这个程序当中来，亦即未听取赵某某的意见，经行作出撤销决定，符合行政效率的基本要求，也可避免造成无法挽回的巨大损失，不属于违反法定程序。据此，秦楚公司请求省工商局维持咸工商撤股字（2015）1号撤销股权出质登记行政行为。2017年3月18日，赵某某向省工商局提出申请，请求对秦楚公司2015年7月28日股东会决议中“陈世芾”签名的真实性进行鉴定。2017年5月9日，省工商局委托西北政法大学司法鉴定中心对秦楚公司2015年7月28日股东会决议中“陈世芾”签名的真实性进行鉴定，所提交的检材为秦楚公司2015年7月28日股东会决议，样本为陕西省工商行政管理局2017年3月17日听证笔录。2017年6月6日，省工商局决定在2017年6月9日15时召开由王吉德局长、田中智副局长、余智德副局长、耿普霞副局长参加的案件审定会议，讨论本案的处理意见。2017年6月9日，省工商局由王吉德局长主持召开了案件审定会议，田中智副局长、余智德副局长、耿普霞副局长参加了案件审定会议。会议对于该复议案件作出“由法规处会同注册分局请示国家工商总局意见，并向法律专家咨询，研究提出合理处理意见”的处理意见。2017年6月12日，西北政法大学司法鉴定中心作出西法大司鉴中心[2017]文鉴字第85号笔迹鉴定意见书，鉴定意见为：检材签名笔迹与样本签名笔迹为同一人书写。2017年6月15日，省工商局将上述鉴定意见书复印件分别向赵某某、咸阳工商局、秦楚公司邮寄送达。2017年6月20日，复议案件承办人李丹、ＸＸＸ对该复议案件提出“咸阳工商局所作的撤销股权出质登记决定主要事实不清，证据不足，根据行政复议法第二十八条第一款第三项之规定，拟决定撤销咸阳工商局作出的咸工商撤股字〔2015〕1号撤销股权出质登记决定”的处理意见，法规处负责人张翼同日提出“呈请局领导审批”的意见，未作出是否同意复议案件承办人意见及其理由的意思表示。省工商局余智德副局长同日提出“请王局长审批”的意见，亦未作出是否同意行政复议机构处理意见及其理由的意思表示。省工商局王吉德局长同日签署日期，但未提出对于案件的最终处理意见。同日，省工商局作出（陕）工商复字（2017）18号行政复议决定。在本次工商管理行政复议纠纷行政复议程序中，被告陕西省工商行政管理局在“复议听证”程序中已经通知本案原告陕西秦楚汽车城投资有限公司及陕西咸阳秦都农村商业银行股份有限公司履行陈述和申辩意见，本次工商管理行政复议程序中就应当依法罗列案件第三人陕西秦楚汽车城投资有限公司及陕西咸阳秦都农村商业银行股份有限公司，且在行政复议决定书中应当对利害关系人的陈述和申辩进行释明论断。在本次复议决定书中，省工商局并没有将秦楚公司及陕西咸阳秦都农村商业银行股份有限公司列为案件当事人第三人身份，亦没有对秦楚公司在听证中提出的前述主要陈述申辩意见作出回应，没有告知秦楚公司不服该复议决定的救济途径。复议决定认为，秦楚公司2015年7月28日股东会决议中“陈世芾”签名具有真实性，秦楚公司对于该次股权出质登记知悉，咸阳工商局咸工商撤股字（2015）1号撤销股权出质登记决定主要事实不清，证据不足。依照行政复议法第二十八条第一款第三项之规定，撤销了咸阳工商局咸工商撤股字〔2015〕1号撤销股权出质登记决定。
根据原告秦楚公司与被告省工商局的诉辩理由，本院认为，本案的争议焦点应当为：
第一、省工商局在复议程序中对秦楚公司股东会决议中陈世芾签名的真实性进行鉴定是否符合行政复议法实施条例第三十七条的规定；
第二、省工商局在复议程序中是否未听取秦楚公司陈述申辩意见；
第三、省工商局是否应当审查被复议行政行为是否存在违反公司法、担保法有关股份有限公司发起人股份的出质限制规定。
对于本案的第一个争议焦点，本院认为，行政复议制度主要是复议机关审查被复议行政行为的合法性与适当性。行政复议法实施条例第三十七条规定的行政复议期间鉴定制度，是对当事人之间所争议的专门性问题，由鉴定机构运用专业知识和技术，依照法定程序作出鉴别和判断，以便于复议机关查明案件事实的一种活动。这里的争议事项，主要是指被申请人（行政机关）与其他当事人（申请人或者第三人）之间的争议事项，不应当包括除被申请人之外的其他当事人之间的争议事项。否则，将脱离对被复议行政行为的合法性与适当性进行审查的主线，有悖于行政复议法的基本价值取向。本案中，考量省工商局在复议程序中对秦楚公司股东会决议中陈世芾签名的真实性进行鉴定是否属于超越职权，主要考量秦楚公司股东会决议中陈世芾签名的真实性是否属于赵某某与咸阳工商局之间争议的事实。根据省工商局提出的证据，咸阳工商局在作出咸工商撤股字（2015）1号撤销股权出质登记决定行政行为过程中，赵某某没有向咸阳工商局就秦楚公司股东会决议中陈世芾签名的真实性提出疑议或者请求鉴定，因此秦楚公司股东会决议中陈世芾签名是否具有真实性不应当成为行政复议案件中当事人之间争议的事实，换言之，秦楚公司股东会决议中陈世芾签名是否具有真实性应当由赵某某向咸阳工商局在作出咸工商撤股字（2015）1号撤销股权出质登记决定行政行为过程中提出。当然，若赵某某认为咸阳工商局在作出咸工商撤股字（2015）1号撤销股权出质登记决定行政行为过程中因没有听取其意见而侵犯其合法权益，导致其未能对秦楚公司股东会决议中陈世芾签名是否具有真实性提出疑议，则可另案主张权利，但此为另外一层法律关系。省工商局将不属于当事人之间争议的事实进行鉴定，不符合行政复议法实施条例第三十七条的规定。
对于本案的第二个争议焦点，本院认为，按照程序正当的基本要求，行政机关可能作出不利于他人的行政决定时，应当采取适当的方式通知其本人参加到程序当中来，听取其陈述意见。行政机关听取其本人的意见，不仅仅是简单的听，更为重要的是对其本人提出的陈述意见作出回应，提出采纳或者不予采纳的意见，并说明相应的理由，以便于其本人以及他人了解行政机关的观点，也起到了行政决定的指引和示范作用。本案中，省工商局虽然通知秦楚公司参加了听证，但是对于秦楚公司提出的陈述意见没有作出回应，没有表明是否采纳以及相应的理由，没有起到听取当事人陈述意见的效果，有悖于听证制度的立法初衷，属于严重违反法定程序。
对于本案的第三个争议焦点，本院认为，股权出质登记属于行政登记，是履行工商行政管理职责的行政机关根据法律规定，依相对人申请，对符合法定条件的股权出质行为予以书面记载的行为，其法律后果是股权质权设立。股权出质登记机关在办理股权出质登记时，应当对股权出质行为的合法性进行审查。如果对一个不具有合法性的股权出质行为予以登记，导致的后果是将本不应设立的担保物权而得以设立。行政复议是对被复议行政行为的合法性与适当性进行审查的制度，复议机关审查股权出质登记行政行为的合法性，应当审查到股权出质行为的合法性。如果对不具有合法性的股权出质行为予以登记，该登记行为当然不具有合法性。《工商行政管理机关股权出质登记办法》第六条第二款规定的“申请人应当对申请材料的真实性、质权合同的合法性有效性、出质股权权能的完整性承担法律责任。”是从申请人角度对其所提交材料真实性与合法性的基本要求和法律风险提示，但并不能因此而免除股权出质登记机关在专业范围内对于登记材料真实性与合法性进行审慎合理审查的责任和义务。
由于人民法院审理行政案件对行政行为的合法性进行全面审查，因而本院注意到，除上述争议焦点外，关于行政复议决定审批程序是否适当问题，省工商局提交的证据能够证明行政复议机构于2017年6月6日将复议案件提请案件审定会议讨论，行政复议机关于2017年6月9日根据行政复议机构的提请召开了案件审定会议，但未形成案件处理意见。后行政复议案件承办人提出了撤销被复议行政行为的处理意见，但行政复议机构负责人、行政复议机关负责人虽均在相关文书上签字，但对于行政复议案件承办人提出的上述意见，均未提出是否同意的意见及相应的理由。因此，复议决定的审批程序存在重大瑕疵。
关于法律适用方面，复议决定引用的法律条文是行政复议法第二十八条第一款第三项。但是行政复议法第二十八条第一款第三项下分为五目，复议决定仅明确引用到法律的项，没有明确到项下之目，属于适用法律错误。
另外，复议决定在作出撤销咸阳工商局作出的咸工商撤股字（2015）1号撤销股权出质登记决定行政行为时，并未责令咸阳工商局重新作出行政行为。但上述撤销股权出质登记决定行政行为是咸阳工商局根据秦楚公司的请求作出，撤销上述撤销股权出质登记决定行政行为后，秦楚公司提出的请求依然存在，咸阳工商局仍有义务作出回复。因此，如果省工商局决定撤销被复议行政行为，应当同时责令咸阳工商局在一定期限内重新作出行政行为。
综上，被告省工商局作出的行政复议决定适用法律错误，违反法定程序，原告秦楚公司的诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第三项的规定，判决如下：
一、撤销被告陕西省工商行政管理局（陕）工商复字〔2017〕18号行政复议决定；
二、责令陕西省工商行政管理局在本判决生效后60日内重新作出行政复议决定。
案件受理费50元，由被告陕西省工商行政管理局承担。
若不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省咸阳市中级人民法院。
审 判 长 何卫东
审 判 员 黄 宁
人民陪审员 程明放
二〇一七年十二月二十一日
书 记 员 吴 静