江西省龙南县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）赣0727行初11号
原告肖全娣，农民。
委托代理人廖哲良（一般代理）。
被告龙南县社会保险事业管理局。
法定代表人赖夏明，该局局长。
委托代理人（一般代理）钟龙云，该局办公室主任。
委托代理人（一般代理）李万房，江西尚业律师事务所律师。
被告龙南县人力资源和社会保障局。
法定代表人唐日房，系该局局长。
机关负责人欧阳中华，系该局副局长。
原告肖全娣诉被告龙南县社会保险事业管理局、龙南县人力资源和社会保障局社会保障行政管理一案，本院于2016年3月16日立案受理，并于当天送达受理通知书给原告，3月18日送达应诉通知书、行政诉状副本等材料给被告。本院依法组成合议庭，并于2016年4月14日公开开庭审理了本案。原告肖全娣及其委托代理人廖哲良，被告龙南县社会保险事业管理局委托代理人钟龙云、李万房，被告龙南县人力资源和社会保障局机关负责人欧阳中华到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
2015年11月底，原告肖全娣以被征地农民身份，向被告龙南县社会保险事业管理局提出申请，要求不缴纳参保费用直接按职工基本养老保险办法享受被征地农民基本养老保险待遇。被告龙南县社会保险事业管理局口头告知原告肖全娣，其主张不符合法律及相关政策规定，不予办理。原告肖全娣不服，于2016年1月6日向被告龙南县人力资源和社会保障局申请复议。被告龙南县人力资源和社会保障局于2016年2月25日作出龙人社复决字[2016]4号《行政复议决定书》，认为龙南县社会保险事业管理局经办被征地农民养老保险过程中符合相关政策规定，同时，从中央到省、市各级政府出台的有关被征地农民养老保险政策文件中都明确了被征地农民参加基本养老保险时的个人缴费政策，而且个人缴费也符合基本养老保险权利与义务相对应的基本原则，决定维持龙南县社会保险事业管理局作出的行政行为，并于2016年3月1日将该《行政复议决定书》送达给原告肖全娣。
原告肖全娣诉称，原告于2016年1月6日向龙南县人力资源和社会保障局申请行政复议，2016年2月25日龙南县人力资源和社会保障局作出《行政复议决定书》，原告不服该决定，依法提起行政诉讼。
党中央、国务院一直十分关心全国被征地农民，但地方政府没有统筹兼顾被征地农民的利益，没有做到互利共赢，致使被征地的许多家庭从原来的家有存款、户有余粮的富裕户，变成生活困苦的贫困户。对此党中央、国务院十分重视，制订了一系列法律法规、方针政策，如《物权法》第四十二条“征收集体所有土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附作物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”，《社会保险法》第九十六条“征收农村集体的所有土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度”，《老年人权益保障法》第二十八条“国家通过基本养老保险制度，保障老年人基本生活”。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）、人力资源和社会保障部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发[2007]14号）“关于社会保障费用不落实的不得批准征地”的精神。《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发[2006]29号），关于“实行一把手负责制，建立责任追究制度”和“严格实行问责制”的精神，还有中共中央《关于打赢脱贫攻坚战的决定》的精神，都明确要保障失地农民养老保险合法权益。
对照党中央、国务院、人力资源和社会保障部的法律法规、方针政策，被告的做法十分错误和荒唐：一、迟迟不制定落实对被征地农民的养老保险待遇方案，龙南县于1999年前就开始征收集体土地，迟至2014年才开始实施被征地农民养老保险方案，给广大失地农民造成难以估量的损失和困难；二、把女满55周岁、男满60周岁的失地农民排挤在养老保险待遇之外。养老保险，顾名思义，就是到了老年才需要靠保险来养老，把女满55周岁、男满60周岁的以上的老年人排挤出被征地养老保险待遇之外，只发给每人每月150元（2016年增至200元）失地农民养老生活补贴，没有法律依据，对养老保险毫无意义。三、两个被征地农民养老方案违反法定程序，把失地农民视同城镇退休职工收费没有法律依据，纳入养老保险的失地农民必须交5.46万元保费，使广大失地老年人债台高筑、返贫致困，这是敲骨吸髓、搜刮民脂民膏的做法。政府征收集体土地没有依法足额支付征收土地补偿费、青苗补偿费、安置费、社会保障费，《江西省人民政府关于公布全省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（赣府字[2009]22号）“新的征地补偿标准由土地补偿费和安置补助费两部分构成，不含青苗补偿费、地上附着物和社会保障费用”、“社会保障费用不落实的不得批准征地”的规定。我县征地补偿费都在2万元左右一亩，而卖给开发商3-4百万元以上一亩，因此，社会保障费用应由开发商和政府负担，不应由老年失地农民负担，应依法将被征地农民纳入社会保险制度，按月支付原告养老金。被告违反《宪法》第四十五条“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家社会获得物质帮助的权利。国家发展公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”之规定，损害原告合法权益。
龙南县人民政府征收原告责任田未依法足额支付征地费、安置费、补偿费、青苗费、预留地和社会保障费用，未及时将原告纳入社会保障体系，给原告造成重大损失，征地后至今致使原告生活相当困难，造成了严重损害。《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》和《龙南县人民政府办公室关于印发〈龙南县被征地农民参加基本养老保险实施细则〉的通知》又要求申请人缴交5.46万元费用，更进一步损害原告权益。被告不履行龙南县人民政府“将被征地农民纳入社会保障体系，确保我县被征地农民生产生活水平不下降，长远生计有保障”的郑重承诺，又要求原告缴交5.46万元保费，不及时将原告纳入养老保险体系，不及时为原告办理养老保险手续，非法剥夺原告享受养老保险待遇权利。对照《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，龙南县政府制定的《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》和《龙南县人民政府办公室关于印发〈龙南县被征地农民参加基本养老保险实施细则〉的通知》没有向社会公开征求意见，没有进行听证，也没有组织有关专家审查，构成程序违法、内容违法，损害失地农民合法权益。依据《行政诉讼法》第五十三条之规定，请求依法对《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》和《龙南县人民政府办公室关于印发〈龙南县被征地农民参加基本养老保险实施细则〉的通知》进行审查，确认违法无效，应依法予以撤销。依据龙南县人民政府“将被征地农民纳入社会保障体系，确保我县被征地农民生产生活水平不下降，长远生计有保障”的郑重承诺，被告承认已将失地农民纳入养老保险体系。
综上所述，诉请人民法院：1、一并审查《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》和《龙南县人民政府办公室关于印发〈龙南县被征地农民参加基本养老保险实施细则〉的通知》；2、判决被告履行龙南县人民政府对被征地农民纳入社会保障体系，确保我县被征地农民生产生活水平不下降，长远生计有保障的郑重承诺职责；3、判决被告按月支付原告失地农民养老金；4、本案受理费由被告承担。
原告为支持其诉讼请求，向法庭提交了如下证据：1、原告身份证复印件；2、龙南县人力资源和社会保障局《行政复议决定书》；3、《江西省龙南县被征地农民证》；4、就业指导网搜集整理的《失地农民养老保险最新新政策2015》；5、开花新闻网《失地农民享受社保补贴政策》；6、原告自制的《社会保障体系表》。
被告龙南县社会保险事业管理局答辩称：1、答辩人是社会保障的经办机构，不是社会保障法律、政策的制定主体。《中华人民共和国社会保险法》第八条规定：社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。因此，答辩人龙南县社会保险事业管理局只是社会保险经办机构，根据法律和政策规定负责经办相关基本养老保险业务，为群众提供社会保险服务，只要符合规定的业务，答辩人都依法进行办理。答辩人在提供社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付工作中，执行的是《中华人民共和国社会保险法》和国家、省、市、县有关基本养老的法律、法规及政策。龙南县被征地农民养老保险的办理依据是《龙南县被征地农民保险办法（试行）补充细则》（龙府办发[2014]17号）和《龙南县被征地农民参加基本养老保险实施细则》（龙府办发[2015]90号），只要符合规定条件的被征地农民前来办理参保缴费手续，答辩人都依法经办，反之则不予办理。2、原告已经纳入社会保障体系。根据《江西省人民政府办公厅转发省劳动保障厅关于被征地农民养老保险工作指导意见》（赣府厅发[2008]82号）和《赣州市被征地农民养老保险工作指导意见》（赣市府办发[2009]53号）结合我县实际情况，县政府在2014年3月出台了《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》（龙府办发[2014]17号）。该《补充细则》规定，对男满45周岁不满60周岁、女满40周岁不满55周岁的被征地农民，可在参加征地农民养老保险或享受养老生活补贴中任选一种保障方式；男满60周岁、女满55周岁及以上的被征地农民，不再参加被征地农民养老保险，从本补充细则发文的次月起直接享受养老生活补贴，养老生活补贴标准为每人每月150元，今后养老生活补贴标准综合各种因素，由县政府适时调整。原告根据规定，已经享受了养老生活补贴，目前补贴标准为每月200元，同时还享受了城乡居民养老保险待遇。2015年4月，《赣州市被征地农民参加基本养老保险实施办法》（赣市府发[2015]13号）印发后，县委、县政府高度重视，结合我县实际，在2015年11月出台了《龙南县被征地农民参加基本养老保险实施细则》（龙府办发[2015]90号）。该细则允许原领取养老生活补贴的被征地农民改办参加职工基本养老保险，个人应缴纳养老保险费，政府提供一定的参保缴费补贴。然而，到改办截止时间，原告并没有按照《龙南县被征地农民参加基本养老保险实施细则》规定办理改办养老保险手续，即是原告放弃了改办参加养老保险的权利，这是原告对自己权利的处置，答辩人无权进行干涉。社会保障体系包括了城镇职工养老保险、城乡居民养老保险、养老生活补贴、最低生活保障等内容，因此原告无论从享受养老生活补贴还是享受城乡居民养老保险待遇的角度，都充分表明已纳入了社会保障体系。3、原告要求按月支付失地农民养老金不符合法律和政策的规定。原告的诉求之一要求答辩人按月支付失地农民养老金。但是，无论是按《补充细则》选择参保，还是按《实施细则》补办改办职工养老保险，被征地个人都必须按规定缴纳基本养老保险费，县财政在补贴期限内将为参加基本养老保险的被征地农民提供一定的养老保险费，才能纳入职工养老保障范围，才能享受职工养老保险待遇。由于原告没有按照《龙南县被征地农民参加基本养老保险实施细则》办理改办养老保险手续和缴纳基本养老保险费，其要求答辩人按月支付失地农民养老金的诉求不符合政策规定，答辩人依法不能办理。综上，原告诉求没有事实依据，同时也不符合法律的规定，请人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告龙南县人力资源和社会保障局答辩意见与被告龙南县社会保险事业管理局一致。
被告龙南县社会保险事业管理局、龙南县人力资源和社会保障局未向法庭提交证据，但提交了以下规范性文件：1、《龙南县被征地农民参加基本养老保险实施细则》（龙府办发[2015]90号）；2、《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》（龙府办发[2014]17号）。
经庭审质证，被告龙南县社会保险事业管理局、龙南县人力资源和社会保障局对原告提交的证据1-3没有异议，对证据4-6三性均有异议。
本院对当事人提供的上述证据认证如下：原告提交的证据1-3，两被告均没有异议，本院予以确认；原告提交的证据4-5系新闻媒体报道复制件，无法确认其来源及真实性，且与本案无关，不予采信；证据6为原告自制的社会保障体系框架，不属于证据。
经审理查明，原告肖全娣原为龙南镇金水社区东方红小组农民，2003年龙南县人民政府对原告家庭所承包的耕地进行了征收。2014年原告肖全娣取得《江西省龙南县被征地农民证》，并到龙南县农村社会保险事业管理局办理了养老补贴手续，现补贴金额为200元/月。2015年11月底，原告向被告龙南县社会保险事业管理局提出申请，要求不缴纳参保费用直接按职工基本养老保险参加被征地农民基本养老保险并享受保险待遇。被告龙南县社会保险事业管理局口头答复称，其主张不符合法律及相关政策规定，不予办理。原告肖全娣不服，于2016年1月6日向被告龙南县人力资源和社会保障局申请复议。被告龙南县人力资源和社会保障局于2016年2月25日作出龙人社复决字[2016]4号《行政复议决定书》，决定维持龙南县社会保险事业管理局作出的行为，并于2016年3月1日将该《行政复议决定书》送达给原告肖全娣。原告收到该《复议决定书》后不服，故形成本诉。
另查明，2008年12月31日江西省人民政府办公厅转发省劳动保障厅《关于被征地农民养老保险试点工作的指导意见》（赣府厅发[2008]82号），要求建立被征地农民养老保险制度，该意见规定被征地农民以国务院、省人民政府同意征地之日为基准日，按年龄进行划分，实施分类保障，有条件的地方，也可直接将被征地农民纳入城镇企业基本养老保险体系，尚未制定被征地农民养老保险实施办法的地方，要结合本地实际，抓紧制定具体的实施办法。2014年4月9日，江西省人民政府办公厅转发省人社厅等部门《关于进一步完善被征地农民基本养老保险政策意见》（赣府厅发[2014]12号），要求将被征地农民纳入现行基本养老保险制度，纳入被征地农民基本养老保险范围的人员，根据实际情况，自愿选择参加职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险，当地政府按规定为其提供参保缴费补贴，个人按规定应履行的缴费义务不变；选择参加职工基本养老保险的被征地农民，缴费基数按参保时全省上年度在岗职工月平均工资的60%核定，缴费比例为20%，缴费补贴用于被征地农民补贴年限内应缴纳的社会统筹费用，被征地农民个人按照8%的比例缴纳基本养老保险费，并按规定计入个人账户；被征地农民参加职工基本养老保险后，未达到待遇领取年龄的，按规定继续缴纳基本养老保险费。
2009年6月9日，赣州市人民政府办公厅印发《赣州市被征地农民养老保险工作制度意见》（赣市府办发[2009]53号），对被征地农民男满16周岁不满60周岁、女满16周岁不满55周岁的，应当参加基本养老保险，被征地农民男满60周岁、女满55周岁以上的可以实行养老生活补助，养老生活补助水平由各县（市、区）人民政府确定。2015年4月23日，赣州市人民政府印发《赣州市被征地农民参加基本养老保险实施办法》（赣市府发[2015]13号），将被征地农民纳入现行基本养老保险制度，不建立单独的养老保障制度，本办法实施后新认定的被征地农民可以选择参加职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险，分别到县（市、区）社会保险经办机构或城乡居民社会养老保险经办机构办理参保手续；被征地农民在规定的时间内参加基本养老保险，补贴标准为取得被征地农民证书所在年度江西省上年度在岗职工平均工资60%12%180；逾期参保的，参保缴费补贴标准为：取得被征地农民证书所在年度江西省上年度在岗职工平均工资60%12%（180-逾期月数）；选择参加职工基本养老保险的被征地农民，缴费基数按参保时全省上年度在岗职工月平均工资的60%核定，缴费比例为20%，政府给予的参保补贴用于被征地农民补贴年限内应缴纳的社会统筹费用，个人在享受参保缴费补贴期限内，按8%的比例缴纳基本养老保险费，并按规定计入个人账户；缴费年限累计满15年且达到男满60周岁、女满55周岁的，申请办理领取基本养老金手续；具体参保缴费方法为:（一）参保时男不满45周岁、女不满40周岁的，逐年按江西省上年度在岗职工月平均工资的60%为缴费基数，8%的比例缴纳基本养老保险费，相应年度12%比例的基本养老保险费从参保缴费补贴中逐年扣减，直至参保缴费补贴扣减完止，个人开始按职工基本养老保险灵活就业人员缴费规定全额缴费；（二）参保时男年满45周岁不满60周岁、女年满40周岁不满55周岁的，个人先统一按参保时江西省上年度在岗职工月平均工资的60%为缴费基数，8%的缴费比例补缴若干年（若干年为与继续逐年缴费至男满60周岁、女满55周岁的年限累计满15年的年限）的基本养老保险费；个人再逐年按江西省上年度在岗职工月平均工资的60%为缴费基数，8%的比例缴纳基本养老保险费；以上相应若干年和逐年12%比例的基本养老保险费从参保缴费补贴中扣减，直至参保缴费补贴扣减完止，个人开始按职工基本养老保险灵活就业人员缴费规定全额缴费；（三）参保时男年满60周岁、女年满55周岁的，统一按参保时江西省上年度在岗职工月平均工资的60%为缴费基数，20%的缴费比例一次性补缴15年的基本养老保险费，扣除参保缴费补贴，缴费差额部分由本人承担。同时，参照本办法规定的参保缴费补贴标准、参保缴费办法，允许本办法实施前已认定的被征地农民且未按当时各县（市、区）被征地农民参保政策参保的，以及本办法实施前已认定的被征地农民且已领取养老生活补助的人员参加、改办职工基本养老保险；对本办法实施前已认定的被征地农民且已领取养老生活补助的人员，在其参加职工基本养老保险并领取基本养老金的当月，停止领取养老生活补助，选择不参加职工基本养老保险的，继续按当地被征地农民政策领取养老生活补助。
2014年3月28日，龙南县人民政府办公室印发《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》（龙府办发[2014]17号），第十一条规定被征地农民参加养老保险，个人愿意的，可申请在规定的时限内首次办理参保缴费手续时办理往前补缴，补缴起始时间统一从失地当年开始计算；第二十条规定本细则实施时认定为被征地农民的，男满16周岁不满60周岁、女满16周岁不满55周岁的，应当参加基本养老保险；被征地农民男满60周岁、女满55周岁及以上的，不再参加被征地农民养老保险，从本细则发文的次月起直接享受养老生活补贴；对男满45周岁不满60周岁、女满40周岁不满55周岁的被征地农民，可选择参加被征地农民基本养老保险或享受养老生活补贴。2015年11月27日，龙南县人民政府办公室印发《龙南县被征地农民参加基本养老保险实施细则》（龙府办发[2015]90号），第九条规定细则实施后新认定的被征地农民，自愿选择参加职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险，享受同等数额的参保缴费补贴，参保补贴标准为：取得被征地农民证书所在年度江西省上年度在岗职工平均工资60%12%180；逾期参保的，参保缴费补贴标准为：取得被征地农民证书所在年度江西省上年度在岗职工平均工资60%12%（180-逾期月数）。第十条规定选择按职工基本养老保险办法参保的，缴费基数按参保时江西省上年度在岗职工月平均工资的60%核定，缴费比例为20%；个人在享受参保缴费补贴期限内，按8%的比例缴纳基本养老保险费，并按规定计入个人账户；缴费年限累计满15年且达到男满60周岁、女满55周岁的，申请办理领取基本养老金手续。具体参保缴费办法为：（一）参保时男不满45周岁、女不满40周岁的，逐年按江西省上年度在岗职工月平均工资的60%为缴费基数，8%的比例缴纳基本养老保险费，相应年度12%比例的基本养老保险费从参保缴费补贴中逐年扣减，直至参保缴费补贴扣减完止，个人开始按职工基本养老保险灵活就业人员缴费规定全额缴费；（二）参保时男年满45周岁不满60周岁、女年满40周岁不满55周岁的，个人先统一按参保时江西省上年度在岗职工月平均工资的60%为缴费基数，8%的缴费比例补缴若干年（若干年为与继续逐年缴费至男满60周岁、女满55周岁的年限累计满15年的年限）的基本养老保险费；个人再逐年按江西省上年度在岗职工月平均工资的60%为缴费基数，8%的比例缴纳基本养老保险费；以上相应若干年和逐年12%比例的基本养老保险费从参保缴费补贴中扣减，直至参保缴费补贴扣减完止，个人开始按职工基本养老保险灵活就业人员缴费规定全额缴费；（三）参保时男年满60周岁、女年满55周岁的，统一按参保时江西省上年度在岗职工月平均工资的60%为缴费基数，20%的缴费比例一次性补缴15年的基本养老保险费，扣除参保缴费补贴，缴费差额部分由本人承担。第十四条规定按照平稳过渡、合理衔接的原则，允许本实施前已认定的被征地农民且未按原县政策规定参保的、以及已领取养老生活补贴的人员参加、改办职工基本养老保险，参保、改办办法参照第十条规定；对细则实施前已认定为被征地农民且已领取养老生活补贴的人员，在其参加职工基本养老保险并领取养老金的当月，停止领取养老生活补贴，也可以选择不参加职工基本养老保险，继续领取养老生活补贴，补贴标准提高至每月200元。第二十五条规定，以往规定如与本细则不一致的，以本细则为准。
另外，在本院审理并已作出生效裁判的（2015）龙行初字第91号原告廖房明诉被告龙南县社会保险事业管理局社会保障行政管理案件中，已经查明：龙南县人民政府办公室在印发《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》、《龙南县被征地农民参加基本养老保险实施细则》前，龙南县人大常委会组织县人力资源和社会保障局分别到龙南镇、东江乡、里仁镇召开了征求意见座谈会，除乡镇工作人员外，还邀请了被征用土地所在村的村干部、村民代表参加，龙南镇等乡镇会后还向龙南县人大常委会提交了《关于〈龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则〉的相关意见建议》。
以上事实，有原告向法庭提交的身份证复印件、龙南县人力资源和社会保障局《行政复议决定书》、《江西省龙南县被征地农民证》、庭审笔录及我院（2015）龙行初字第91号行政审判卷宗为凭，本院予以确认。
本院认为，国家通过积极动员社会各方面的资源发展社会保障，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，在年老、失业、患病、工伤等时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进社会福利水平。社会保障包含社会保险、社会救济、社会福利等，其中社会保险是社会保障的核心内容。社会保障是法治政府的基本职能之一，经历了从无到有、随着经济发展水平的提高而逐步完善的过程。随着我国城市化进程的加快，越来越多的集体土地被征收用于城市建设，被征地农民的生存、养老等问题也被纳入社会保障。2011年7月1日开始实施的《中华人民共和国社会保险法》明确规定“按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度”。就本案而言，双方存在的主要争议焦点有以下三点：
一、关于要求被告履行龙南县人民政府承诺对被征地农民纳入社会保障体系的问题。
2008年12月13日，龙南县人民政府作出《关于龙南县2008年度第九批次城市建设被征地农民社会保障的承诺》，承诺“对2008年度第九批次城市建设用地的被征地农民纳入社会保障体系，以维护被征地农民的合法权益，确保我县被征地农民生产生活水平不下降，长远生计有保障”，作出该承诺的主体为龙南县人民政府。龙南县人民政府在作出承诺后，即从2009年开始先后制定了《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）》、《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）实施细则》、《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》、《龙南县被征地农民参加基本养老保险实施细则》等规范性文件，按承诺要求逐步将被征地农民纳入基本养老保险体系。原告也于2014年取得《江西省龙南县被征地农民证》，纳入了被征地农民养老保障对象范围，并办理了养老补贴手续，该养老补贴就属于社会保障待遇的一种。至于补助水平的高低、数额的多少则由各级政府根据本地经济发展水平、财政收入、物价水平等综合因素予以确定或调整提高。而且，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条、第八条的规定，被告龙南县社会保险事业管理局只是具体的经办机构，负责社会保险的登记、权益记录、待遇支付等工作，被告龙南县人力资源和社会保障局作为龙南县社会保险事业管理局的上级机关，领导、监督龙南县社会保险事业管理局的社会保险工作，两被告都不是该承诺的履行主体。故原告要求被告履行龙南县人民政府承诺对被征地农民纳入社会保障体系的诉求与事实不符，本院予以驳回。
二、关于《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》、《龙南县被征地农民参加基本养老保险实施细则》的效力问题。
《中华人民共和国社会保险法》第九十六条规定“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费”，但未对被征地农民社会保险实施及申报做出明确规定，而是规定“按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度”。根据2006年4月10日发布的《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发[2006]29号）规定，由省、自治区、直辖市人民政府结合本地实际情况制订切实可行的实施办法。
龙南县人民政府在制定《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》、《龙南县被征地农民参加基本养老保险实施细则》时，均已向县城周边涉及征地的乡镇以召开座谈会的形式广泛征求意见，并经龙南县人大、县委等审定通过。同时，龙南县人民政府印发的《龙南县被征地农民参加基本养老保险实施细则》第九条、第十条、第十四条的内容不违反《中华人民共和国社会保险法》的规定，且其规定的被征地农民参加基本养老保险缴费及参保办法与我省《关于进一步完善被征地农民基本养老保险政策意见》（赣府厅发[2014]12号）、《赣州市被征地农民参加基本养老保险实施办法》（赣市府发[2015]13号）的相关规定一致。该实施细则同时规定已领取养老生活补贴的被征地农民，可以在规定的时限内自愿选择改办参加职工基本养老保险或者继续领取养老补贴，该规定未剥夺原告选择参加基本养老保险的权利，原告仍然可以在规定的时限内选择改办参加被征地农民基本养老保险，故该规定并不违反相关法律及政策。《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》第十一条、第二十条因与《龙南县被征地农民参加基本养老保险实施细则》的相关规定不一致，根据该细则“以往规定与本细则不一致的，以本细则为准”的规定，《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》第十一条、第二十条应以《龙南县被征地农民参加基本养老保险实施细则》的相关规定为准。故原告诉称龙南县人民政府制定的《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》、《龙南县被征地农民参加基本养老保险实施细则》在制定前未向社会征求意见以及《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》第十一条、第二十条、《龙南县被征地农民参加基本养老保险实施细则》第九条、第十条、第十四条规定违反相关法律、政策的主张，与事实不符。
三、关于原告要求不缴纳参保费用按职工基本养老保险参保并享受待遇的问题。
基本养老保险是按国家统一政策规定强制实施的为保障广大离退休人员基本生活需要的一种养老保险制度。根据《中华人民共和国社会保险法》第十一条、第十二条、第九十六条的规定，我国基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合，基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成，未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员参加基本养老保险的，应当按照规定缴纳基本养老保险费，同时按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。国务院办公厅转发劳动保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》（国办发[2006]29号），要求“被征地农民社会保障资金筹集办法，由各省、自治区、直辖市人民政府制定”。劳动和社会保障部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发[2007]14号）规定，被征地农民社会保障所需资金，原则上由农民个人、农村集体、当地政府共同承担，具体比例、数额结合当地实际确定。
江西省人民政府《关于被征地农民养老保险试点工作的指导意见》规定，被征地农民养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的模式，集体和个人缴费部分进入个人账户；《关于进一步完善被征地农民基本养老保险政策意见》进一步明确政府按规定为被征地农民提供参保缴费补贴外，个人按规定应履行的缴费义务不变。《赣州市被征地农民参加基本养老保险实施办法》亦规定，被征地农民可以选择参加职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险，实行政府给予参保缴费补贴和个人履行缴费义务相结合，多渠道筹集保障资金。由上述法律及政策规定可见，被征地农民参加基本养老保险，除政府补贴外，个人也应当缴纳参保费用。故原告要求不缴纳参保费用按职工基本养老保险参保并享受待遇的主张，没有法律及政策依据，本院不予支持。
综上所述，被告龙南县社会保险事业管理局作出的行政行为符合相关法律及政策规定。被告龙南县人力资源和社会保障局于2016年1月收到原告的复议申请后，于2016年2月25日作出龙人社复决字第[2016]4号《行政复议决定书》并送达给原告，该复议决定认定事实清楚，内容符合法律及政策规定，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告肖全娣的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告肖全娣承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。（缴纳上诉费账号：9988开户行：招商银行赣州长征大道支行户名：江西省赣州市中级人民法院）。
审 判 长 ＸＸ玮
代理审判员 钟沈作
人民陪审员 许龙辉
二〇一六年六月二十七日
书 记 员 黄金龙