山东省聊城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁15行初4号
原告：东阿华泰肾病医院。住所地：东阿县铜渔路*号。
法定代表人：李昌恩，院长。
委托代理人：李岫岩，山东鲁泉律师事务所律师。
委托代理人：孙勇，山东鲁泉律师事务所实习律师。
被告：东阿县人民政府。住所地：东阿县文化街***号。
法定代表人：马广朋，县长。
委托代理人：谢滨，东阿县房屋征收管理办公室科长。
委托代理人：孙辉，山东同心达律师事务所律师。
原告东阿华泰肾病医院不服被告东阿县人民政府于2016年6月27日作出的东政发（2016）73号《东阿县人民政府关于南湖片区国有土地上棚户区改造房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），于2017年1月9日向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月9日立案后，于2017年1月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月20日公开开庭审理了本案。原告东阿华泰肾病医院法定代表人李昌恩、委托代理人李岫岩、孙勇，被告东阿县人民政府委托代理人谢滨、孙辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东阿县人民政府于2016年6月27日作出东政发（2016）73号《征收决定》，主要内容为下：为加快旧城区改造、改善人居环境，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）（以下简称国务院《征补条例》）、山东省人民政府《关于贯彻国发[2015]37号文件加快推进城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设的实施意见》等有关规定，决定对南湖片区国有土地上棚户区改造房屋实施征收。一、征收范围：东至工业街南首，南至南湖路，西至洛神湖，北至S710。规划保留建筑除外，具体范围以规划红线图为准。二、房屋征收部门：房屋征收部门为东阿县房屋征收管理办公室。房屋征收实施单位：东阿县黄河河务局、东阿县进出口总公司、东阿县物资总公司、东阿县交警大队、东阿县商业集团总公司、东阿县供销合作社联合社、东阿县铜城街道办事处。三、签订协议期限：2016年6月27日至7月15日。
原告东阿华泰肾病医院诉称：原告房屋位于被诉《征收决定》征收范围内，被告在征收过程中没有遵循房屋征收与补偿应当遵循的决策民主、程序正当、结果公开的原则，违反了国务院《征补条例》。1.被告没有以任何公告的方式公示《征收决定》，原告是通过信息公开方式获知该《征收决定》。2.被告实施本次征收的目的不是为了公共利益。3.被告作出《征收决定》的程序不合法，被告没有对《征收决定》和安置补偿方案进行听证，补偿价格明显偏低，侵害了原告的合法权益。综上，被告作出的《征收决定》，主要事实依据不足，程序违法，适用法律错误，请求法院依法撤销《征收决定》。
原告提交了房屋所有权证和国有土地使用证，证明原告所拥有的房产在本案所涉征收范围内，具备本案诉讼主体资格。
被告东阿县人民政府答辩称：涉案征收项目由东阿县房屋征收管理办公室（以下简称东阿县征收办）依法向被告递交涉案棚户区改造项目国有土地上房屋征收的申请，经东阿县征收办向东阿县发改委、国土局、住建局等部门征询，确定南湖片区棚户区改造项目符合东阿县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且已纳入东阿县国民经济和社会发展年度计划，故由东阿县征收办按照国务院《征补条例》的规定拟定征收方案报送被告，并依法由被告予以公布征求公众意见。后被告按照法定程序进行了社会稳定风险评估，暂停办理征收范围内房屋的相关手续，对被征收范围内房屋区位、用途、面积等情况进行了调查并予以公告。最终由被告依据国务院《征补条例》的规定作出涉案《征收决定》并予以公告。期间由东阿县征收办按照法律规定及程序选择征收补偿房地产评估机构，并将选择评估机构情况向被征收人进行了公告，由选定的评估机构对被征收房产进行评估。综上，被告所作《征收决定》程序合法，适用法律正确，依法应予维持，请求法院依法驳回原告的诉讼请求
被告在法定期限内向本院递交了以下证据：
1.东阿县住房和城乡建设局（以下简称东阿县住建局）向东阿县征收办下发的《房屋征收意向书》一份。证明为改善东阿县城市基础设施，实现城市统一规划，需对涉案房产项目进行征收，由东阿县住建局告知东阿县征收办报请被告启动实施涉案征收项目。
2.东阿县征收办向东阿县国土资源局发出的征询函及回函各一份。证明涉案征收项目符合东阿县土地利用总体规划。
3.东阿县征收办向东阿县发展改革局发出的征询函及回函各一份。证明涉案征收项目符合东阿县国民经济和社会发展年度规划并已纳入东阿县国民经济和社会发展计划。
4.东阿县征收办向东阿县住建局发出的征询函及回函各一份。证明涉案征收项目符合东阿县城乡规划和专项规划。
5.东阿县征收办因涉案征收项目报送东阿县人民政府的房屋征收项目申请一份。证明经审查涉案征收项目符合法定征收条件，依法报请被告启动涉案项目房屋征收程序。
6.涉案征收项目征收范围确定公告一份。证明被告决定启动涉案项目房屋征收程序，依法确定房屋征收范围。
7.东阿县征收办关于暂停办理涉案征收项目范围内相关事务的公告一份。证明涉案项目房屋征收范围确定并公布后，告知被征收人不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为，否则不予补偿。
8.东阿县征收办关于暂停办理房屋征收范围内相关手续的告知函一份。证明东阿县征收办依法书面通知城乡规划、国土资源、房管等有关部门暂停办理相关手续。
9.南湖片区国有土地上房屋初步调查结果公示表一份。证明东阿县征收办依法对房屋征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记并在房屋征收范围内公示。
10.南湖片区国有土地上房屋丈量情况公示表一份。证明东阿县征收办经前项调查公示后，针对提出的异议，经复核处理，依法对最终调查结果进行公示。
11.涉案征收项目征收补偿方案论证意见函三份。证明涉案项目征收补偿方案分别向东阿县财政局、东阿县住建局、东阿县河务局、东阿县市场监督管理局、东阿县国土资源局、东阿县行政执法局、东阿县发展改革局、东阿县商业（集团）总公司、东阿县进出口总公司、东阿县铜城街道办事处、东阿县供销合作社联合社、东阿县交巡警大队等单位广泛征求了意见，进行了科学论证。
12.房屋征收补偿方案征求意见公告一份。证明东阿县征收办拟定安置补偿方案，报被告后依法组织有关部门对安置补偿方案进行论证，并在房屋征收范围内予以公示，公示期限为三十日。公告中向被征收人告知超过半数的被征收人认为安置补偿方案不符合国务院《征补条例》的，将组织由被征收人代表和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
13.涉案征收项目风险评估报告一份。证明作出《征收决定》前依法对涉案征收项目进行了社会稳定风险评估论证，并形成了风险评估报告。
14.东阿县人民政府第12号会议纪要一份。证明涉案《征收决定》涉及被征收人数量较多，已经被告常务会议讨论。
15.中国建设银行东阿支行证明一份。证明《征收决定》作出前，征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用。
16.征收公告一份。证明被告依法对《征收决定》和涉案征收项目安置补偿方案进行了公告。
17.涉案征收项目文件公告工作记录七份并附相关公告照片一宗。证明已依法对应公告事项在被征收范围内进行了公告。
原、被告双方对上述证据提出以下质证、辩论意见：
对证据1。原告质证称，被告所提交的房屋征收意向书的制作单位是东阿县住建局，该部门不是本次征收的实施部门，而且该意向书也没有载明是否进行了可行性研究、安置房源、资金落实等工作，违反了国务院《征补条例》第四条、第五条，《聊城市国有土地上房屋征收与补偿工作暂行规定》（以下简称聊城市《暂行规定》）第八条的规定。被告反驳称，根据《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《山东省征补条例》）第四条第二款规定，涉案征收项目由东阿县住建局组织并由东阿县征收办具体实施完全合法，并无法律规定拟征收项目规划策划、安置房源、资金落实等工作须于征收项目启动前全部落实。
对证据2、3、4。原告质证称，根据国务院《征补条例》第九条，制定土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求广大人民群众意见，经过科学认证，而该组证据没有证明其是否征求意见并科学论证。被告反驳称，该组证据均系相关职能部门就涉案征收项目是否符合相关规划作出的肯定性意见，能够证明征收行为的合法性，征求意见及论证应由上述职能部门进行。
对证据5。原告质证称，该申请不是法律规定的作出房屋征收决定的必要条件，不能证明被诉《征收决定》的合法性。被告反驳称，该申请是依据《山东省征补条例》第十条第三款作出，能够证明征收行为的合法性。
对证据6。原告质证称，对其真实性无异议，但该公告事项二中记载的具体工作委托单位中没有东阿县住建局，可以印证据1的违法性。被告反驳称，征收部门虽未有东阿县住建局，但该单位为符合《山东省征补条例》规定的组织征收部门。
对证据7。原告无异议。
对证据8。原告质证称，对其真实性无异议，但未按照聊城市《暂行规定》第九条规定采取书面通知的形式，告知函仅起到送达回证的作用。被告反驳称，征收部门以告知函形式抄送各相关职能部门，并由其盖章确认，完全符合法定书面通知的形式。
对证据9、10。原告质证称，该公示表并不能体现房屋征收部门组织调查登记的工作过程。被告反驳称，公示表符合《山东省征补条例》规定，能够证实被告组织调查的情况。
对证据11。原告质证称，对其真实性有异议，根据国务院《征补条例》第十条，东阿县征收办不是组织论证的合法主体，且该意见函并没有组织论证的内容表述。涉案房屋征收补偿方案征求意见公告发布时间为2016年5月27日，显示有关部门已对征补方案进行了论证，而该三份论证意见函落款时间为2016年5月31日，充分说明本次征收并没有对安置补偿方案组织论证，该证据系事后伪造，显然不具备合法性。被告反驳称，虽系被告委托征收部门代为征求各部门论证意见，但并不违反法律规定，且实际已于2016年5月27日组织论证，因为当时并未形成书面论证意见，遂于2016年5月31日由相关部门盖章确认，因此论证时间符合相关规定。
对证据12。原告质证称，公告显示征收部门系东阿县征收办而并非东阿县住建局，印证了证据1不具有合法性；该安置补偿方案公示期满次日就作出《征收决定》，明显没有根据征求意见进行修改就予公布。被告反驳称，因在安置补偿方案征求意见公告期间内未收到相关异议、意见或听证申请，故未对方案进行修改及另行公示。
对证据13。原告质证称，根据国务院《征补条例》，风险评估应由市县级政府进行，而本案评估机构系一家房地产评估咨询公司，主体不合法，且该公司同时是涉案征收项目房地产评估机构，其出具的风险评估报告及房地产估价报告均不具有客观真实性。被告反驳称，该风险评估机构的营业执照中经营范围包括“建设项目社会稳定风险评估”，具备风险评估资质，且法律法规并无明确要求风险评估必须由政府或其部门作出。另据了解，四川省、山东枣庄已引进第三方评估机构参与社会稳定风险评估。风险评估机构不能参与房地产评估的选定并无法律依据。
对证据14。原告质证称，该会议纪要显示讨论的内容是社会稳定风险评估并非补偿安置方案，且没有显示讨论决定的内容。被告反驳称，会议纪要中第四项议题实质内容是对征收决定、征收补偿具体工作、征收补偿安置协议的签订、征收项目完成期限等统筹作出的会议决定，能够证实涉案征收项目经过了常务会议决定，符合法律规定。
对证据15。原告质证称，《征收决定》作出时间是2016年6月27日，该证明出具时间是2016年7月5日，不能证明资金已于《征收决定》作出前足额到位，且该证明仅显示账户及资金为东阿县棚户区改造项目征收补偿款项专用账户及补偿专用资金，由此可以证明该账户和资金并不专属于涉案征收项目，不是专款专用。被告反驳称，虽然出具时间滞后，但该出具时间不等于款项足额到位时间，截至案件审理时绝大多数被征收人已经签订了征收补偿协议，选择货币安置的全部得到补偿，能证明补偿资金已全部到位。
对证据16。原告质证称，对其真实性无异议，但其附件二安置补偿方案是没有根据公众意见修改并且没有经听证的不具有合法性的补偿方案。被告反驳意见同对证据12的反驳意见。
对证据17。原告质证称，对其真实性不予认可，六组照片没有拍摄时间，且照片中均没有围观的被征收人，不能证明各项公告张贴的具体时间，被告工作记录的时间无法核实是否客观真实。选定房屋征收评估机构的公告中记载若协商不成，以多数被征收人选定评估机构的意见确定评估机构，而被告并没有证据证明超过半数被征收人的书面同意。被告反驳称，照片显示所有公示内容均与当日报纸一并张贴，并由张贴人员签字确认形成书面工作记录，能够证明公示日期及事实。在2016年5月26日征收范围确定公告、2016年5月27日征收补偿方案征求意见公告及暂停办理相关事务的公告、2016年6月28日选定评估机构的公告的照片中，均显示有被征收人在场。本案审理的是《征收决定》，选定评估机构并非作出征收决定的前置程序。
本院对被告提交的上述证据认证如下：
关于证据1。《山东省征补条例》第四条第二款规定，“市、县级人民政府住房城乡建设、房地产主管部门或者市、县级人民政府确定的其他房屋征收部门(以下统称房屋征收部门)负责组织实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作。”本案中，涉案征收项目由东阿县住建局启动，并由东阿县征收办组织实施，符合相关法规规定。本院依法予以确认。原告关于房屋征收意向书作出前应进行可行性研究、安置房源、资金落实等工作的意见没有事实和法律依据，本院不予采纳。
关于证据2、3、4。东阿县国土资源局、东阿县发展改革局、东阿县住建局作为相关职能部门，对涉案征收项目审查后，分别以回函形式作出肯定性意见，能够证明涉案征收项目符合东阿县土地利用总体规划、国民经济和社会发展年度规划、城乡规划和专项规划。征求意见、科学论证是对制定相关规划的要求，而非针对审查是否符合相关规划作出的规定。本院予以确认。
关于证据5。符合《山东省征补条例》第十条第三款规定，本院予以确认。
关于证据6、7、8。原告对其真实性均无异议，本院对其真实性予以确认。
关于证据9、10。两份公示表系对涉案征收范围内房屋的初步调查及根据异议复核处理后的结果体现，根据公示表显示包括原告在内的部分被征收人房屋面积前后有所调整，能证明征收部门组织了相关调查登记及进行了复核处理，本院对此予以确认。
关于证据11。由于先行公布的征收补偿方案征求意见公告中记载已进行了论证，而该三份论证意见函形成在后，二者相互矛盾，该证据不能证明征求意见公告前已进行了论证，且无其他证据能印证东阿县征收办已实际组织了论证。对该证据本院不予确认。
关于证据12。结合证据17，公告照片没有显示拍摄时间、地点，且报纸显示日期不足以证明公告即于当日张贴，张贴公告的工作记录系被告方单方作出，在原告否认且被告没有提供其他有效证据印证的情况下，不能证明被告于2016年5月27日在涉案征收范围内进行征收补偿方案征求意见公告的事实。本院不予确认。
关于证据13。该评估报告出具机构具备建设项目社会稳定风险评估的经营资质，且风险评估引入第三方专业机构国内已有先例，法律法规并无禁止性规定，因此由具备资质的中介机构进行评估并无不当。原告关于应由政府机关作为评估主体的意见系对法规条文的狭隘理解，本院不予采纳。对该证据本院予以确认。
关于证据14。该会议纪要显示被告常务会议已就涉案征收项目相关事项听取汇报并作出了决定，原告异议没有事实根据。本院予以确认。
关于证据15。该证明仅能证明截止到2016年7月4日的账户资金余额，并不能证明《征收决定》作出前即2016年6月27日前资金足额到位的事实，且证明显示账户及资金均非涉案征收项目专用账户及专用资金，在被告未能提供其他有效证据证明涉案项目补偿费用足额到位、专户存储、专款专用这一事实的情况下，对该证据本院不予确认。
关于证据16。对其真实性予以认定，结合证据17，不能证明被告于2016年6月27日在征收范围内对征收公告予以公布的事实。本院不予确认。
关于证据17。认证意见同证据12，不能证明被告在其主张的日期及征收范围内张贴相关公告的事实。本院不予确认。
本院经审理查明：2016年5月12日，东阿县住建局向东阿县征收办出具房屋征收意向书，拟实施南湖片区国有土地上棚户区房屋征收改造项目。2016年5月13日，东阿县征收办向东阿县国土资源局、东阿县发展改革局、东阿县住建局函询，经上述部门审查，涉案征收项目符合东阿县土地利用总体规划、国民经济和社会发展年度规划、城乡规划和专项规划。2016年5月20日，东阿县征收办向被告提交房屋征收项目申请，报请被告启动房屋征收程序。2016年5月26日，被告作出《南湖片区国有土地上棚户区改造项目征收范围确定公告》，明确房屋征收部门为东阿县征收办。2016年5月27日，东阿县征收办以告知函形式通知各相关部门暂停办理房屋征收范围内相关手续。2016年6月16日，聊城市晟剑土地房地产评估咨询有限公司对涉案征收项目社会稳定风险进行评估后出具风险评估报告。2016年6月21日，被告常务会议听取了东阿县住建局关于涉案征收项目货币化安置方案的汇报，并就涉案征收项目有关事项作出决定。2016年6月27日，被告作出《征收决定》。《征收决定》作出前，东阿县征收办对征收范围内被征收房屋用途、面积进行了相关调查及复核处理。原告对被告作出的《征收决定》不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销《征收决定》。
本案经合议庭评议，本院认为：
关于被告作出《征收决定》是否基于公共利益的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，公共利益包括：“（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”本案中，根据本院认定的证据能够证明，涉案征收项目是为了完善东阿县城区基础设施建设，改善居民居住条件和生活环境，而对棚户区进行的改造，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定，能够认定被诉《征收决定》系基于公共利益作出。
关于被诉《征收决定》作出程序是否违法的问题。1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款规定，“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定，“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”本案中，被告未能提出合法有效证据证明其依法对征收补偿方案组织论证并予以公布，因而其关于未收到相关异议、意见或听证申请，故未组织听证也未对方案进行修改的主张，没有事实根据，本院不予支持，被告存在程序违法情形。2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，被告提交的证据不能证明涉案征收补偿费用在《征收决定》作出前已足额到位，并做到专户存储、专款专用，因此存在程序违法情形。3.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”本案中，被告未能提供合法有效证据证明其依法对《征收决定》进行了公告，并告知复议、诉讼权利等事项，因此存在程序违法情形。
综上，被告作出的《征收决定》，存在程序违法情形，但鉴于涉案征收项目符合公共利益，征收范围内多数被征收人已签订安置补偿协议并领取补偿，如撤销该《征收决定》将对公共利益造成重大损害，因此不宜撤销，应确认被告作出的《征收决定》违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：
确认被告于2016年6月27日作出的东政发（2016）73号《东阿县人民政府关于南湖片区国有土地上棚户区改造房屋征收的决定》违法。
案件受理费50元，由被告东阿县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 李 扬
审 判 员 关 淼
人民陪审员 潘丽娟
二〇一七年七月六日
书 记 员 路普光