海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海中法行终字第70号
上诉人（原审被告）海口市国土资源局。
法定代表人盛林，局长。
委托代理人蔡蔚，男，1972年1月22日出生，汉族，该局办公室干部。
被上诉人（原审原告）海南昌茂润德房地产开发有限公司。
法定代表人梁海山，总经理。
委托代理人黄忠，海南法立信律师事务所律师。
委托代理人马智玲，女，1966年6月8日出生，汉族，该公司职员。
上诉人海口市国土资源局（以下简称市国土局）因与被上诉人海南昌茂润德房地产开发有限公司（以下简称昌茂公司）行政管理处罚纠纷一案，不服海口市秀英区人民法院（2014）秀行初字第3号判决，向本院提出上诉。本院于2014年4月2日立案后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审经审理查明，本案讼争土地位于海口市秀英区白水塘路南侧，面积为47551.07平方米，土地用途为城镇住宅用地。2009年8月25日，昌茂公司与市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），约定由昌茂公司以21312389.57元的价格受让上述土地；合同还约定涉案土地建设项目在2010年11月25日之前开工，2011年11月25日之前竣工。2009年9月16日，市国土局为上述土地向昌茂公司颁发证号为海口市国用（2009）第009334号《国有土地使用证》。2009年12月31日，海口市规划局向昌茂公司作出市规函（2009）1805号函，对涉案土地项目规划设计条件的各项技术指标作出规定；2010年3月30日，海口市规划局向昌茂公司作出市规函（2010）355号函，对昌茂公司报送的项目修规文本提出修改意见；2010年8月18日，海口市规划局对昌茂公司修改后的项目修规文本再次提出修改意见。昌茂公司针对规划部门提出的修改意见，对项目设计进行大幅修改后重新报送审批；2011年11月，昌茂公司项目的修建性详细规划通过海口市专家评审，并取得海口市规划局颁发的《建设工程设计方案审核通知书》。昌茂公司随后在完善相关环保、园林、人防等手续后，项目于2012年底开工建设，目前已建至主体封顶。
2012年8月6日，市国土局对昌茂公司名下的涉案土地进行闲置调查，发现涉案土地昌茂公司尚未开发建设；2012年8月21日，市国土局向昌茂公司下达《闲置土地调查通知书》并展开调查；2012年12月10日，市国土局向昌茂公司送达了《关于召开缴交超期未动工违约金听证会的通知》，拟对向昌茂公司收缴超期未动工违约金举行听证会；在举行听证会并听取昌茂公司的申辩意见后，经报海口市政府批准，2013年9月3日，市国土局以昌茂公司自取得涉案土地使用权后，未按《出让合同》的约定开发建设，构成超期未动工开发建设为由，根据《出让合同》第16条、第33条的规定，决定向昌茂公司收缴超期未动工违约金1340.5493万元（从2010年11月25日起暂计至2012年8月15日，按每天1‰计算），作出被诉的海土资处字（2013）102号《收缴超期未动工违约金决定书》（以下简称102号决定书）并送达昌茂公司。昌茂公司不服，向海口市人民政府申请行政复议。海口市人民政府经复议，于2013年11月6日作出海府复决（2013）37号《不予受理行政复议申请决定书》，以市国土局根据双方签订的出让合同收缴超期未动工违约金的行为属于民事合同行为，不属于行政复议受理范围为由，对昌茂公司的复议申请决定不予受理。昌茂公司不服，遂向原审法院提起行政诉讼。
原审法院判决认为，本案争议的焦点是市国土局作出的102号决定书的行政行为是否合法。市国土局在巡查过程中，发现昌茂公司的涉案土地没有动工建设，认为昌茂公司土地闲置，遂依照《行政处罚法》的处罚程序对昌茂公司作出具有行政强制性的收缴违约金的行政行为，其依据的是《出让合同》中对违约金的约定，未适用处置闲置土地的相关法律。市国土局与昌茂公司签订的《出让合同》属民事合同，双方的法律地位平等；市国土局作为土地行政管理机关，应当依照法律、法规或者规章规定，对国有土地进行监督、管理、处罚，而不能依照双方签订的出让合同直接对昌茂公司作出收缴合同违约金的行政决定。因此，市国土局作出的102号决定书，未适用相关的法律、法规，依法应予撤销。昌茂公司的诉讼请求，于法有据，原审法院予以支持；市国土局的辩解理由与事实和法律不符，原审法院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第2目之规定，判决撤销市国土局2013年9月3日作出的102号决定书。案件诉讼费人民币50元，由市国土局负担。
上诉人市国土局的上诉请求为：1、撤销海口市秀英区人民法院2014年1月16日作出的（2014）秀行初字第3号行政判决；2、一审、二审的全部诉讼费用由被上诉人承担。
事实和理由：一、上诉人作出的102号决定书认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。
被上诉人名下涉案土地位于海口市白水塘路南侧47551.07平方米，土地用途是城镇住宅用地。涉案土地是2009年8月25日，上诉人与被上诉人签订《出让合同》，将海口市秀英区白水塘路南侧47551.07平方米土地出让给被上诉人公司。该合同第十六条约定涉案土地开发建设时限为：2010年11月25日之前开工，2011年11月25日之前竣工。第三十三条第一款约定：“受让人未能按照本合同约定日期或者同意延建所另订约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金，出让人有权要求受让人继续履行合同”。就涉案土地，上诉人于2OO9年9月16日给被上诉人核发了海口市国用（2009）第009334号《国有土地使用证》。涉案土地经现场查勘，该地建有围墙，土地己平整，但未做实质性开发建设。被上诉人自2009年取得涉案土地至今仍未开发建设，其闲置土地违约事实清楚。据此，根据《国有建设用地使用权出让合同》第十六条、第三十三条的约定，上诉人作出的102号决定书认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。
二、上诉人作出的102号决定书程序合法，符合法律规定。
2012年8月6日，上诉人对被上诉人名下涉案宗地进行闲置调查，土地现场照片亦证实该土地尚未开发建设。2012年8月21日，上诉人对被上诉人下达了《闲置土地调查通知书》，对被上诉人闲置土地进行调查询问。2012年12月10日，上诉人经报海口市政府审批同意，向被上诉人送达了《关于召开缴交超期未动工违约金听证会的通知》，告知被上诉人2012年12月29日组织听证会。听证会上，上诉人充分听取了被上诉人的申辩意见。
2013年9月3日，报经海口市政府批准，上诉人作出被诉的《收缴超期未动工违约金决定书》。据此，上诉人作出的102号决定书程序合法，符合法律规定。
三、一审判决适用法律错误。
上诉人认为，土地出让行为涵盖了民事行为和行政行为，在土地出让后，被上诉人对涉案宗地负有根据出让合同约定和法律规定开发利用的义务，否则上诉人有权征缴土地闲置费或收缴违约金。因此，在涉案宗地出现闲置情形时，上诉人负有监督、查处的义务，上诉人根据出让合同的约定对涉案宗地收缴违法金既有合同依据，也有法律依据。一审判决适用法律错误。
综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，特请二审法院依法撤销一审判决。
被上诉人昌茂公司辨称：一、项目建设因规划报建审批耗时过长导致延误。项目规划报建情况是：1、2009年12月31日收到海口市规划局印发的关于本项目规划设计条件的函；2、2010年多次收到海口市规划局关于本项目修规审查意见的函，并按照修改意见进行修改；3、修建性详细规划报建于2011年11月11日完成专家评审并于2012年2月6日公示结束；4、单体方案报建于2012年6月8日经海口市规划局审批通过；5、高层建筑工程抗震设防专项审查于2012年8月3日完成专家评审并于2012年8月7日取得海南住房与城乡建设厅办法的专项审查意见书；以上申报及审批过程说明我公司在项目具各规划设计条件后，即开展项目的规划报建工作，只是由于期间要按规划部门的意见对方案进行多次反复的修改或调整而耽误了不少的时间。但这毕竟是为了完成规划报建花费的时间，与无所作为的消极闲置有本质的区别，由此产生的延误理应予以宽限。本项目开发期处于中央政府强力调控房地产行业时期在这样的氛围中各级政府都会遵循中央政府的调控精神，放慢审批节奏以缓解社会热点及矛盾，无视这些客观因素而只瞪住开发期限是不公正、不客观的。
二、我公司在规划报建审批期间曾申请延长建设期限。由于在规划报建审批期间多次出现要按规划部门意见对方案进行修改、调整的现象，为此，我公司经办人员曾多次向规划部门相关经办人员提出申请延长一年建设期限的意见，亦曾提出书面申请。被申请人在2012年12月3日《关于召开缴交超期未动工违约金听证会的通知》中，将违约起始日定为2011年11月25日，既是对延建情况核定后才确定的时间节点。但在做出决定时却不考虑该因素，是不公正的。
三、拆除地上建筑物耽误建设时间。我司签订出让合同受让该地块时，土地上尚有数幢旧楼房未拆除，为拆除旧楼及清理其中的人员，耗费了大量的时间，即使是在司法介入强制拆迁，最后仍有两幢旧楼是在2012年才彻底清除。土地清理占用较多时间是客观事实。
四、土地管理部门可依职权做出收缴土地闲置费的行政决定但对违约金做出收缴的行政决定，于法无据。
1、违约金是基于《出让合同》的条款约定守约方有权要求违约方按合同约定承担违约责任。在出让合同的框架内，出让方与受让方的地位是平等的，各方可依据该合同及《合同法》的规定行使权利及主张，但绝对不存在法律地位为管理与被管理的行政关系以及基于该行政关系的行政处罚决定的适用条件。2、土地管理部门有权依据《闲置建设用地处置规定》和《行政处罚法》的规定，对土地使用人的违法闲置土地行为做出收缴闲置费的行政决定，这是政府职能部门依职权对相对人做出的行政处罚决定，但与出让合同约定的违约金无关。两者属于不同的法律关系不能混淆。就上诉人102号决定书而言，适用的是行政处罚程序，但收缴的不是土地闲置费却是按出让合同约定计算的违约金。显然，适用的程序与处罚依据不相符，是错误的决定。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。
本院认为，上诉人作出的102号决定书，依据的是其与被上诉人签订的《出让合同》，该合同虽属行政合同，但合同中涉及了民事行为和行政行为，如上诉人认为被上诉人违约，应当根据《合同法》的相关规定通过民事途径解决，不能直接作出收缴违约金的行政处罚。
综上，上诉人作出的102号决定书适用法律错误，应予以撤销，原审审判程序合法，适用法律正确，应予以维持。上诉人市国土局的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人海口市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 温 方
代理审判员 何 芳
代理审判员 袁 蓉
二○一四年六月十七月日
书 记 员 黄河君
附相关法律法规条文：
《中华人民共和国合同法》
第一百二十八条当事人可以通过和解或者调解解决合同争议。
当事人不愿和解、调解或者和解、调解不成的，可以根据仲裁协议向仲裁机构申请仲裁。涉外合同的当事人可以根据仲裁协议向中国仲裁机构或者其他仲裁机构申请仲裁。当事人没有订立仲裁协议或者仲裁协议无效的，可以向人民法院起诉。当事人应当履行发生法律效力的判决、仲裁裁决、调解书；拒不履行的，对方可以请求人民法院执行
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；