中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申1525号再审申请人（一审原告、二审上诉人）辽宁省灯塔市张台子镇白三家子村民委员会。住所地：辽宁省灯塔市张台子镇。负责人王仲江，村主任。委托代理人ＸＸ洋。被申请人（一审被告，二审被上诉人）辽宁省灯塔市人民政府。住所地：辽宁省灯塔市政务中心。法定代表人王立伟，市长。委托代理人李进忱，灯塔市人力资源和社会保障局副局长。委托代理人贾德卿，辽宁杜金珏律师事务所律师。再审申请人灯塔市张台子镇白三家子村民委员会（以下简称白三家子村委会）因诉被申请人辽宁省灯塔市人民政府（以下简称灯塔市政府）不履行安置法定职责一案，不服辽宁省高级人民法院于2016年3月25日作出的（2015）辽行终字第422号行政判决，向本院申请再审。本院于2016年6月13日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于2016年7月21日上午在本院第二巡回法庭第四法庭组织各方当事人进行询问。再审申请人白三家子村委会的负责人王仲江、委托代理人ＸＸ洋，被申请人灯塔市政府的委托代理人李进忱、贾德卿，到庭参加询问活动。灯塔市政府行政负责人因参加省里重要会议不能到庭，向本院提交书面材料予以说明。案件现已审查终结。为妥善处理被征地农民老有所养问题，2010年9月2日，辽阳市人民政府发布辽市政办发（2010）42号《关于被征地农民参加城镇基本养老保险有关问题的通知》（以下简称42号通知），对被征地农民参加养老保险的参保范围、缴费办法和参保登记等有关问题作出具体规定，符合参保条件的失地农民，可以自愿申请参保，并按规定缴纳社保费用，达到法定退休年龄时，办理退休手续，享受基本养老保险待遇。2010年10月13日，辽阳市人力资源和社会保障局印发辽市人社发（2010）122号《被征地农民参加城镇基本养老保险操作程序》（以下简称122号《操作程序》），对该市被征地农民参加城镇基本养老保险操作程序作出具体规定：被征地农民所在村委会提出参保申请；市人力资源和社会保障局对参保人员进行资格审核，并将参保人员名单在村予以公示7天，公示期满无异议的，名单汇总备案；符合参保条件的农民到所在社保机构办理参保登记，按照城镇自由职业人员缴费办法缴纳基本养老保险；达到法定退休年龄时，经市人力资源和社会保障局核准，由社保经办机构按政策规定计算基本养老待遇，并予以社会化发放。2011年9月20日，辽阳市人民政府（以下简称辽阳市政府）向辽宁省人民政府呈报《关于灯塔市2011年度第18批次规划建设用地的请示》。同年11月4日，辽宁省人民政府作出辽政地字（2011）1862号《关于灯塔市实施乡级规划批次用地的批复》，同意将灯塔市32.9148公顷农用地转为建设用地，同时征收白三家子村旱地0.5599公顷、水田32.2042公顷、坑塘水面0.1507公顷、宅基地0.1941公顷，合计33.1089公顷,作为灯塔市实施乡级规划建设用地。2011年11月10日,灯塔市政府发布征收土地公告，公开征收白三家子村集体土地的位置、面积、补偿标准和安置途径等内容。11月16日，灯塔市国土资源局发布征地补偿安置方案公告，公布征收土地批准文号，征地面积33.1089公顷，征地补偿价格每亩3.5万元，实际补偿标准每亩4.5万元（包括土地补偿费及安置补助费），总额22348507.5元。白三家子村土地全部被征收，征地补偿费已发放完毕。2013年11月12日，灯塔市政府印发灯政发（2013）35号《灯塔市被征地农民参加城镇基本养老保险补贴办法》（以下简称35号《补贴办法》），其中第四部分规定，享受市财政参保补贴的条件为：具有灯塔市户籍和第二轮土地承包经营权、年满18周岁的农民；被征土地（不含林地）占其全部土地的50%以上；参加城镇基本养老保险。第五部分规定的补贴政策为：市财政以被征地农民（超龄人员）趸缴15年保费额为标准，对于土地全部被征收的农民，参保缴费后按上述标准的12%给予参保补贴；对于土地部分被征收的农民，参保缴费后按上述标准的10%给予参保补贴。村集体资金优先用于失地保险补贴，补贴额不得超过趸缴15年保费额的40%，具体比例由村民大会或村民代表大会决定，参保补贴支出（领取）方式参照市财政参保补贴支出（领取）方式办理。为落实全市被征地农民社会保障资金问题，灯塔市财政局建立被征地农民社会保障基金专户，2013年7月时专户余额为80357119.97元。2013年、2014年白三家子村委会向灯塔市政府口头申请办理失地农民社会保险，请求享受城镇居民的最低生活保障待遇。白三家子村委会认为，灯塔市政府失地农民社会保障基金专户有余款8000多万，应由灯塔市政府用上述款项给该村失地农民办理社会保险。灯塔市政府认为，白三家子村委会提出的要求不符合办理失地农民社会保险的有关规定，对其申请未作书面答复。白三家子村委会于2015年提起本案诉讼，请求：1、判决灯塔市政府侵占白三家子村委会被征地农民社会保障基金80357119.97元，并从2011年11月4日起，给被征地农民办理社会保险。2、判决灯塔市政府的行为违反土地管理规定，依法追究灯塔市政府主要负责人法律责任及刑事责任。辽阳市中级人民法院（2015）辽阳行初字第12号行政判决认为，要求政府给失地农民办理社会保险，目前并没有法律或行政法规规定，只有规范性文件依据。白三家子村委会的口头申请，应视为已提出申请。42号通知是灯塔市政府办理失地农民社会保险的依据，122号《操作程序》是具体操作程序，35号《补贴办法》规定，对全部失地的农民参保补贴12%，部分被征用的农民补贴10%，村集体补贴按照因地制宜的原则确定。灯塔市政府根据上述规范性文件规定，落实被征地农民城镇基本养老保险。白三家子村委会要求由灯塔市政府为失地农民办理失地保险的请求，与上述文件规定不相符。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回白三家子村委会的诉讼请求。白三家子村委会不服，提起上诉。辽宁省高级人民法院（2015）辽行终字第422号行政判决认为，42号通知、122号《操作程序》明确规定被征地农民参加城镇基本养老保险的参保范围，缴费办法等。灯塔市政府根据上述规范性文件规定，落实被征地农民城镇基本养老保险待遇，并无不当。白三家子村委会提出将灯塔市政府建立的被征地农民社会保障基金专户中的资金，全部用于对该村失地农民的社会保险，请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民头和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。白三家子村委会申请再审称：1、白三家子村全部土地被征占，补偿安置未落实到位，请求将征地农民的社会保障基金80357119.97元存入灯塔市财政局的账户上。2、灯塔市政府在执行国家对征地农民社会保障政策中，扭曲国家政策，缩减和克扣被征地农民的合法权益。3、一审判决违反法不溯及既往原则。灯塔市政府征地时间是2011年，而灯塔市政府为挤占、截留白三家子村委会所有的社会保障基金，专门制定35号《补贴办法》。请求撤销一、二审判决，判决灯塔市政府返还侵占白三家子村委会被征地农民社会保障基金80357119.97元，自2011年11月4日起为白三家子村18周岁以上失地村民办理失地社会保障。灯塔市政府答辩称：1、灯塔市政府没有侵占白三家子村委会社会保险基金。被征地农民社会保障基金专户中的资金社会保险基金是全市统筹，非一人一村或者一地，白三家子村委会把灯塔市政府统筹的社会保障资金当成其一村所有是对社会保障资金的误解。2、灯塔市政府按照42号通知、122号《操作程序》、35号《补贴办法》的规定，落实白三家子村委会失地农民的社会保障，合法有据。3、白三家子村委会未按照文件规定，给应参保人员补贴，致参保人未能参保，责任应由白三家子村委会承担。本院经审查认为，根据法（2004）96号《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，行政机关制定的规章以下的其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时，应承认其效力。为失地农民办理社会保险，目前没有法律、行政法规的统一规定，地方政府制定的有效规范性文件可以作为判断政府相关行政行为合法性的根据。辽阳市人民政府制定的42号通知、辽阳市人力资源和社会保障局制定的122号《操作程序》以及灯塔市政府制定的35号《补贴办法》，均属于规章以下的规范性文件，文件内容合法、合理，不存在与上位法相冲突的情形，可以作为判断灯塔市政府落实失地农民社会保险待遇相关行政行为是否合法的根据。根据上述行政规范性文件规定，被征地农民参加养老保险是自愿行为，须经过参保申请、资格审核、公示备案、参保登记、缴费办理等一系列程序予以确认；参保资金由政府、集体、个人按照一定比例共同承担。白三家子村委会要求由灯塔市政府承担该村被征地农民社会保险的全部费用，实质是对已经按照上述文件规定落实失地农民社会保险行为不服提出的口头申诉，其请求不符合前述规范性文件的规定，没有法律依据。灯塔市政府建立的被征地农民社会保障基金，是全市统筹资金，并非白三家子村失地农民的专有资金。白三家子村委会认为灯塔市政府侵占该村社会保障资金，没有事实根据；请求追究相关责任人员的法律责任，不属于行政行政诉讼的审理范围。至于35号《补贴办法》实施时间晚于本案土地征收时间是否存在违反法不溯及既往原则问题，本院认为按照35号《补贴办法》对白三家子村失地农民进行财政补贴，更有利于对其权利的保障，适用对失地农民更有利的后法，符合法律适用的基本原则，不存在违反法不溯及既往原则问题。综上，白三家子村委会的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回灯塔市张台子镇白三家子村民委员会的再审申请。审判长  郭修江审判员  张能宝审判员  苏 戈二〇一六年九月十三日书记员  关 月附：相关法律司法解释条文1、中华人民共和国行政诉讼法第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3、法（2004）96号《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，主要是：国务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府或其主管部门对于具体应用法律、法规或规章作出的解释；县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件。行政机关往往将这些具体应用解释和其他规范性文件作为具体行政行为的直接依据。这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。