山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁行终2003号
上诉人（原审原告）陈凤杰，女，1954年10月11日出生，汉族，住济宁市兖州区。
被上诉人（原审被告）济宁市兖州区人民政府，住所地济宁市兖州区九州路。
法定代表人王骁，区长。
原审被告济宁市兖州区国土资源局，住所地济宁市兖州区九州中路。
法定代表人张东升，局长。
陈凤杰因诉济宁市兖州区人民政府、济宁市兖州区国土资源局要求履行土地征收社会保障义务一案，不服济宁市中级人民法院（2017）鲁08行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，向各方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2007年7月8日，兖州市人民政府下发《兖州市人民政府关于印发兖州市被征地农民社会保障试行办法的通知》（兖政发[2007]27号），该通知中载明《兖州市被征地农民社会保障试行办法》自2007年7月1日起实施，该办法由劳动和社会保障行政部门负责解释。《兖州市被征地农民社会保障试行办法》第五条规定：资金筹集。政府安排土地纯收益的10%用于补助被征地农民社会保障支出；其余部分从安置补助费和土地补偿费中直接缴纳，缴纳部分均不得低于政府补助部分。第七条规定：缴纳的社会保障费由社会保险经办机构分别建立被征地农民养老金个人账户和社会统筹基金账户。村集体和个人缴纳的社会保障费全部计入个人账户。政府补助部分记入社会统筹基金账户。2008年5月21日，兖州市人民政府作出《兖州市人民政府关于2008年第三批次城镇建设用地的请示》(兖政呈[2008]19号)，拟将新兖镇牛旺村建设用地20.6656公顷、旧关村建设用地3.8609公顷，以上建设用地合计24.5265公顷，征收为国有。在该请示所附《征地补偿合法性和安置可行性的说明》中，载明：根据《兖州市人民政府关于印发兖州市被征地农民社会保障试行办法》（兖政发[2007]27号）规定，将以上两个村被征地拆迁户纳入被征地农民社会保障对象，政府安排土地纯收益的10%用于补助被征地农民社会保障支出，其余部分从安置补偿费和土地补偿费中直接缴纳，被征地农民养老金待遇依据现行农村社会养老保险政策计发。2008年7月18日，山东省人民政府作出《山东省人民政府关于兖州市2008年第三批次城市建设用地的批复》（鲁政土字[2008]174号），同意征收兖州市新兖镇集体建设用地245265平方米用于城市建设。2008年8月2日兖州市人民政府发布[2008]第23号《征收土地及补偿安置公告》，将土地征收事项予以公告。2008年8月11日，兖州市国土资源局与新兖镇牛旺村村民委员会签订《征收土地补偿协议书》。在上述公告及协议中，载明：安置补助费按所征收土地前三年平均年产值1400元/亩15倍的标准给予安置补偿，补偿金额为541.4514万元，通过货币补偿安置，由政府拨付给被征地村村民委员会，再由村民委员会兑付给需要安置的农业人员。上述公告及协议中并未对被征地农民社会保障的相关事宜予以记载。上述土地征收所获补偿，已由村民委员会向被征地农户分配完毕，上述土地被征收后亦于2009年-2011年期间分批次进行了挂牌出让。后兖州市人民政府变更为济宁市兖州区人民政府。2016年8月31日，被告济宁市兖州区人民政府发布《济宁市兖州区人民政府关于公布区政府规范性文件清理结果的通知》（济兖政发[2016]9号），在该通知中，将《兖州市被征地农民社会保障试行办法》（兖政发[2007]27号）予以废止。2016年期间，原告所在新兖镇牛王村的部分村民对社会保障资金的有关问题进行信访，被告济宁市兖州区国土资源局作出了相应的信访答复意见。2017年2月14日，原告等新兖镇牛王村的部分村民提起涉案行政诉讼，请求：一、依法判决被告履行兖政呈[2008]19号在征收牛王村土地时，《兖州市人民政府关于印发兖州市被征地农民社会保障试行办法》（兖政发[2007]27号）文件规定，为原告办理并缴纳社会保障金；二、本案诉讼费用由被告承担；三、本案被告承担原告因主张权利产生的交通费、误工费、律师费等费用共计8000元。
原审法院认为，虽然《兖州市被征地农民社会保障试行办法》即兖政发[2007]27号文曾在涉案土地征收报批文件的相关说明中出现，但根据审理查明的事实，涉案土地征收时，无论是政府发布的《征收土地及补偿安置公告》还是与新兖镇牛旺村村民委员会签订的《征收土地补偿协议书》中均未约定或涉及被征地农民社会保障的相关事宜，故原告提起本案诉讼实际系认为自己属于《兖州市被征地农民社会保障试行办法》中规定的被保障对象，要求二被告履行上述文件规定的社会保障义务。《兖州市被征地农民社会保障试行办法》于2007年7月1日实施时，相关上位法律、法规并未对被征地农民的社会保障作出强制性规定，因此该试行办法实际是被告济宁市兖州区人民政府为更好地保障被征地农民权益，而自行设定的义务。该试行办法应认定为被告济宁市兖州区人民政府对兖州区内不特定的被征地农民的承诺，故被告济宁市兖州区人民政府作为本案被告主体适格。前文已述，涉案征地公告及征地补偿协议中均未涉及被征地农民社会保障的相关事宜，上述试行办法中亦未涉及到国土资源部门的相关义务，故原告关于被告济宁市兖州区国土资源局作为涉案土地征收实施机关主体适格的主张无事实和法律依据，不予支持。涉案土地征收行为发生于2008年，系在《兖州市被征地农民社会保障试行办法》实施后，故自涉案土地被征收时，原告作为兖州区被征地农民就知道或应当知道自己已成为上述试行办法中被保障的对象，可要求被告济宁市兖州区人民政府履行上述试行办法中规定的社会保障义务。原告主张被告济宁市兖州区人民政府自2008年土地征收后一直向原告承诺支付社会保障金，但涉案土地被征收后，社会保险经办机构并未为原告及其他涉案被征地农民建立相应社会保障账户，被告济宁市兖州区人民政府亦未安排兖政发[2007]27号文中所载的社会保障补助资金，原告因土地征收所应获得的安置补助费和土地补偿费全部发放给原告，亦未留存个人应缴纳的社会保障资金，故自涉案土地征收结束时，原告就知道或应当知道被告济宁市兖州区人民政府未履行兖政发[2007]27号文所承诺的社会保障义务的事实。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条之规定，原告应当在此之后的2年内提起行政诉讼。2011年1月1日《山东省土地征收管理办法》实施后，山东省对于被征地农民的社会保障问题作出了明确规定，对于政府社会保障资金补贴的执行标准亦作出强制性规定。兖政发[2007]27号文中所载明的“土地纯收益10%”的补贴自2011年1月1日后已实际被《山东省土地征收管理办法》中的强制性补贴标准所取代，上述条款已丧失合法性基础。综上，原告于2017年2月14日提起本案诉讼时，距离原告土地被征收已近十年，兖政发[2007]27号文亦已被废止，原告起诉早已超过了提起行政诉讼的法定期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。原告主张其于2016年才取得涉案土地挂牌出让信息，故提起本案诉讼不超过起诉期限，但根据原告提供的证据显示，涉案土地被挂牌出让的时间为2009年至2011年，原告主张的上述情形显然不符合可以扣除起诉期限的法定情形；原告提供的信访答复意见显示，2016年原告才向有关部门反映社会保障问题，故上述信访事项亦不属于可以扣除起诉期限的法定情形。综上，原告提起本案诉讼超过法定起诉期限且无正当理由，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定，裁定驳回原告陈凤杰的起诉。
上诉人陈凤杰认为原审法院裁定认定事实不清，适用法律不当，上诉请求：撤销原审法院裁定，重新裁判；本案诉讼费用由被上诉人承担；被上诉人承担上诉人因主张权利产生的交通费、误工费、律师费等费用。理由如下：一、上诉人的起诉并未超过法定起诉期限。1.在兖州区人民政府与上诉人所在村委签订的《征地补偿协议书》及《征收土地及补偿安置公告》中均未约定或涉及10%保障金问题，显然兖州区人民政府为了达到征收土地的目的，致使上诉人等失地农民不知道存在10%的保障金问题。2.2016年4月上诉人向兖州区人民政府申请政府信息公开，兖州区人民政府向上诉人公开的征地文件中包括了《征地补偿合法性和安置可行性的说明》及《补偿安置公告》，此时上诉人才得知10%保障金问题规定在27号文件中。3.上诉人因征地补偿问题多次向政府信访部门反映，也多次向政府及有关部门申请信息公开，但政府严重不作为，不仅未向上诉人公开27号文，也未向上诉人告知起诉的权利及期限。上诉人对27号文的内容至今仍不知情。4.《兖州市被征地农民社会保障试行办法》属于地方政府的规范性文件，不存在上位法之说。且该办法于2007年制定并实施，于2016年明令废止，存在长达9年多的实施期间，兖州区人民政府未依照承诺和文件规定履行义务，严重损害了上诉人及失地农民的利益。二、上诉人自2008年起兖州区人民政府征地以来，一直不知道存在“10%保障金问题”，且上诉人也未得到兖州区人民政府信息公开的相关资料，上诉人至今不知道27号文的内容，原审法院适用行政诉讼法第四十八条及司法解释第三条第一款的规定驳回上诉人的起诉显属错误。
被上诉人济宁市兖州区人民政府未向本院提交答辩意见。
原审被告济宁市兖州区国土资源局未向本院提交陈述意见。
各方当事人在原审中提供的证据已随案卷移送本院，且在原审庭审中已经质证。本院同意原审法院对于证据的认证意见以及据此确认的案件事实。
本院认为，根据本案原审期间尚具有法律效力的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起不得超过2年。本案中，上诉人要求被上诉人兖州区人民政府履行的为其办理并缴纳社会保障金的行为，属于被上诉人实施征收土地过程中对上诉人进行安置补偿方面的行为，而涉案土地征收行为发生于2008年，涉案土地被征收后于2009年—2011年期间分批次进行了挂牌出让，并且因土地征收所获得的安置补助费和土地补偿费均已经全部发放给上诉人，并未留存个人应缴的社会保障资金，社会保险经办机构亦没有为上诉人及其他涉案被征地农民建立相应社会保障账户，故自涉案土地征收结束时，上诉人就知道或者应当知道其安置补偿权益被侵害的事实，因此，上诉人于2017年2月14日提起诉讼主张安置补偿权利，已经超过原《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定的2年起诉期限。虽然上诉人所主张的社会保障金权益属于兖政发〔2007〕27号文件中规定的一项权利（该文件至2016年废止），但该项权利实质上属于被征收农民土地补偿安置权益的组成部分，其请求权基础来自于行政机关所实施的土地征收行为。由于涉案土地征收行为因起诉期限届满而失去诉权，故上诉人对涉案土地征收行为所引起的社会保障金这部分补偿安置权利主张自然亦失去诉权。另外，上诉人在上诉中提出的2016年通过信息公开才知道保障金问题、因征地补偿问题多次向政府信访部门反映等理由均不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的可以扣除起诉期限的法定情形。因此，上诉人关于其起诉并未超过法定起诉期限的上诉理由，没有法律依据，不能成立。原审法院裁定理由虽有不妥，但以超过起诉期限为由裁定驳回起诉，在适用法律上并无不当。
综上，原审法院裁定结果正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 王海燕
审判员 韩 勇
审判员 孙晓峰
二〇一八年五月十六日
书记员 王 璐