海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第87号
上诉人（原审被告）：海口市人民政府。法定代表人：倪强，该市市长。
委托代理人：杨拥军，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。
委托代理人：吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：海口市龙华区新坡镇文山村民委员会
法定代表人：周乃深，该村民委员会主任。
委托代理人：闻向阳，海南大弘律师事务所律师。
原审第三人：海口市龙华区新坡镇雄丰村民委员会云山村民小组。法定代表人：吴清旺，该村民小组组长。
委托代理人：卢巧仕，海南东方国信律师事务所律师。
原审第三人：海口市龙华区新坡镇新彩村民委员会田头村民小组。
法定代表人：蔡泽群，该村民小组组长。
上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）因被上诉人海口市龙华区新坡镇文山村民委员会（以下简称文山村委会）诉其给原审第三人海口市龙华区新坡镇雄丰村民委员会云山村民小组（以下简称云山村）、原审第三人海口市龙华区新坡镇新彩村民委员会田头村民小组（以下简称田头村）颁发集体土地所有证纠纷一案，不服海南省海口市中级人民法院作出的（2014）海中法行初字第110号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年2月12日受理后，于2015年3月26日公开开庭审理了本案。上诉人海口市政府的委托代理人杨拥军、吴孔军，被上诉人文山村委会的法定代表人周乃深及其委托代理人闻向阳，原审第三人云山村的法定代表人吴清旺及其委托代理人卢巧仕，原审第三人田头村的法定代表人蔡泽群到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的行政行为：海口市政府于2005年1月17日给云山村颁发海口市集有（2005）第000384号《集体土地所有证》（以下简称000384号证）。该证证载主要内容如下：土地所有权人为“海口市龙华区新坡镇云山经济合作社”；地址为“龙华区新坡镇”；地号为“02-14-00346”；图号为“g047040”；土地总面积为“1143831.30平方米”。该证记事栏中载明，“本宗地为共有宗地，土地所有者分别为：海口市龙华区新坡镇云山经济合作社、海口市龙华区新坡镇田头经济合作社、海口市龙华区新坡镇文山村民委员会。”
原审查明：涉案宗地座落于海口市龙华区新坡镇，地号02-14-00346，图号g047040，土地总面积1143831.30平方米，四至为：东至云山村、田头村土地；南至文山村土地；西至文山村土地、卜裔山；北至田头村土地。海口市开展农村土地确权时期，文山村委会、云山村和田头村均就涉案宗地提出确权要求。为此，海口市政府组织包括文山村委会及两原审第三人在内的相邻人进行指界，开展了农村地籍调查，并制作了涉案宗地的《农村地籍调查表》、《土地权属界线核定书》、《宗地地类及界址点成果表》、《新坡镇文山村委会与云山、田头经济合作社共有宗地宗地图》。之后，文山村委会及两原审第三人在《土地权源证明》上，签章确认该证明内容，并在落款时间为“2004年12月30日”的《土地登记申请审批表》上，盖章确认土地登记申请事宜。其中，《土地权源证明》的主要内容为：“文山村委会、田头、云山村民小组（经济社）所申报的宗地，位于新坡镇，四至范围东至云山、田头经济社地，南至文山村委会地，西至文山、卜裔山，北至田头经济社地；面积1143831.30平方米；该地现状为农用地；土改时原状为农用地。现由文山、云山、田头经济社生产经营。该宗地属文山、云山、田头村委会（经济社、村民小组）集体所有。”2004年12月30日，海口市龙华区新坡镇人民政府在该《土地权源证明》上，注明“情况属实”，并盖章予以确认。2004年12月31日，海口市政府在海口市龙华区新坡镇人民政府张贴公告，将涉案土地登记的土地所有者、土地座落、权属性质、土地用途和土地面积进行公告，并要求异议者在2005年1月15日前，到海口市龙华区新坡镇人民政府申请办理复查手续，逾期没有提出异议的，即认为公布的权益有效，准予登记注册。之后，海口市政府就涉案宗地制作了土地登记卡。2005年1月17日，海口市政府就涉案宗地制作了000384号证（土地所有权人为“海口市龙华区新坡镇云山经济合作社”）、海口市集有（2005）第000388号《集体土地所有证》（土地所有权人为“海口市龙华区新坡镇田头经济合作社”）和海口市集有（2005）第000389号《集体土地所有证》（土地所有权人为“海口市龙华区新坡镇文山村民委员会”）。该三份土地证的内容中，除存在土地所有权人分别为文山村委会及两原审第三人的不同之处以外，其他内容均一致，即：地址均为“龙华区新坡镇”；地号均为“02-14-00346”；图号均为“g047040”；土地总面积均为“1143831.30平方米”；记事栏中均载明，“本宗地为共有宗地，土地所有者分别为：海口市龙华区新坡镇云山经济合作社、海口市龙华区新坡镇田头经济合作社、海口市龙华区新坡镇文山村民委员会。”2006年6月28日，海口市政府同意颁发前述土地证。原审庭审中，文山村委会和两原审第三人均表示未领取前述土地证，但两原审第三人认为前述土地证已颁发，并由海口市龙华区新坡镇国土部门保管。
另查明，2014年4月22日，海口市龙华区人民政府就文山村委会和两原审第三人对涉案宗地的权属争议，作出海龙土权（2014）1号《海口市龙华区人民政府关于新坡镇文山、田头、云山土地权属争议处理决定书》（以下简称1号《处理决定》），将涉案宗地的土地所有权进行了划分。文山村委会认为海口市政府涉案颁证行为影响了前述土地权属争议处理的结果，遂提起本案诉讼，请求撤销000384号证。
原审认为：文山村委会、云山村和田头村均未领取涉案宗地的集体土地所有证。而海口市政府提供的证据，亦不能证明文山村委会何时知道颁发000384号证的事实。因此，海口市政府认为文山村委会超过起诉期限之主张，证据不足，理由不能成立，本院不予支持。根据海口市龙华区人民政府就涉案宗地作出的1号《处理决定》，可以证明文山村委会及两原审第三人对涉案宗地确实存在权属争议。参照颁发涉案集体土地所有证时实施的《国家土地管理局土地登记规则》第十七条的规定，海口市政府应处理涉案宗地的权属争议后，才能进行土地登记。但是，海口市政府将存在权属争议的涉案宗地认定为共有宗地，并颁发涉案集体土地所有证，违反了该条规定的法定程序，故其就涉案宗地分别颁发的000384号证、海口市集有（2005）第000388号《集体土地所有证》和海口市集有（2005）第000389号《集体土地所有证》，均应予以撤销。文山村委会请求撤销海口市政府给原审第三人云山村颁发的000384号证，于法有据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四第（二）项第3目之规定，判决撤销海口市政府给云山村颁发的000384号证。案件受理费50元，由海口市政府负担。
上诉人海口市政府上诉称：一、原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。原审认为涉案宗地处理权属争议后才能进行土地登记，明显属于适用法律错误。涉案土地系共有宗地，2005年就已颁发了000384号证，其土地权属界限是清楚明晰的，海口市龙华区人民政府亦不应当受理文山村委会土地权属争议的申请，原审判决更不应当以该决定作为依据而认定上诉人颁证行为违反法定程序。二、上诉人为原审第三人颁发的000384号证认定事实清楚，证据充分，程序合法，符合法律规定。涉案宗地经文山村委会及两位原审第三人的申请、相邻各方指界，在确认土地权源清楚、界址明确的情况下，依据相邻权属单位对土地权属界线的认定事实及海口市龙华区新坡镇人民政府出具的《土地权源证明》，在公告期限届满无人提出异议后颁发了本案被诉的000384号证。综上，请求：撤销原审判决，驳回文山村委会的诉讼请求。
被上诉人文山村委会未提交书面答辩意见，当庭陈述称：一、原审认定事实清楚，适用法律正确，维护了当事人的合法权益，依法应予维持。二、海口市政府的被诉具体行政行为在事实、程序、法律适用等方面均存在明显违法之处，任意一点错误都足以认定被诉行政行为违法，都应当撤销该行政行为。综上，请求：驳回上诉请求，维持原审判决。
原审第三人云山村未提交书面答辩意见，当庭陈述称：同意海口市政府的意见。另外，海口市政府为当事人颁发的集体土地所有证的行为是符合法律规定的，其行为是在认真调查核实后依据程序所作出的行政行为，各方当事人也均到现场进行了指界确认，发证行为并无过错。该颁证行为并不因为海口市龙华区人民政府做的相关处理决定而无效，无效的应该是1号《处理决定》。
原审第三人田头村未提交书面答辩意见，当庭陈述称其与海口市政府的意见一致。
二审查明：海口市龙华区新坡镇田头经济合作社系田头村之前的名称，海口市龙华区新坡镇云山经济合作社系云山村之前的名称。
二审查明的其他事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：首先，根据本案查明的事实，本案被诉的000384号证的颁发时间是在2005年1月17日，但是发证机关海口市政府审核同意的时间是在2006年的6月28日，因此000384号证存在发证在前、审核在后的情形，明显违反了《国家土地管理局土地登记规则》第六条“土地登记依照下列程序进行：。（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书”所规定的“先审核、后发证”的法定程序。其次，虽然海口市政府在2005年就已经制作了000384号证，但是直到文山村委会提起本案诉讼，该证都未送达给土地证上记载的权利人，这一做法也违反了《国家土地管理局土地登记规则》中关于颁证程序的规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。海口市政府的颁证行为程序违法，依法应予撤销。上诉人海口市政府的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海口市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵道远
代理审判员 李 贝
代理审判员 单 宇
二〇一五年四月二十九日
书 记 员 井泉旺
附：相关法律、法规条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……
《国家土地管理局土地登记规则》
第六条土地登记依照下列程序进行：
（一）土地登记申请；
（二）地籍调查；
（三）权属审核；
（四）注册登记；
（五）颁发或者更换土地证书。