内蒙古自治区巴林左旗人民法院
行 政 判 决 书
（2017）内0422行初25号
公益诉讼人巴林右旗人民检察院，所在地：巴林右旗大板镇。
法定代表人王某，检察长。
被告巴林右旗林业局，住所地：巴林右旗大板镇查干沐沦街东段。
法定代表人乌某，局长。
委托代理人任某，巴林右旗森林公安局副局长。
委托代理人朱某，内蒙古庆州律师事务所律师。
公益诉讼人巴林右旗人民检察院因认为被告巴林右旗林业局未履行森林行政执法法定职责，于2017年4月24日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，于2017年4月24日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月26日公开开庭审理了本案，公益诉讼人巴林右旗人民检察院委派检察官李永丰、李艳杰，被告巴林右旗林业局负责人王志学（巴林右旗林业局副局长），委托代理人任某、朱某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人巴林右旗人民检察院（以下简称公益诉讼人）诉称，公益诉讼人在履职过程中发现，被告在办理邢久军擅自开垦林地案中存在怠于履行职责情形，决定予以审查。2015年5月，邢久军在××旗，权属为邢久军的林地内，擅自开垦林地56亩并全部种植了农作物谷子。2015年9月1日，巴林右旗森林公安局作出右森公林罚决字（2015）第73号行政处罚决定书，决定对邢久军处以行政罚款16800元，责令停止违法行为，限期在2016年4月30日前将擅自开垦林地恢复原状。邢久军收到行政处罚决定后于2015年9月1日将16800元罚款上缴巴林右旗森林公安局，但一直未将林地恢复原状，被告也未予监督。2016年8月28日，本院派侦查人员到现场实地调查核实，发现邢久军擅自开垦的林地仍未恢复原状，针对被告未依法履行监管职责，公益诉讼人于2016年8月29向被告发出督促履行职责检察建议，督促其履行林业监管职责，被告在回复期内未予回复，在2017年3月21日以右森公字(2017)22号文件回复称”已于2017年3月20日向邢久军送达了责令限期恢复原状通知书和催告书，催告邢久军按着巴林右旗森林公安局制定的整改落实计划相关要求，在2017年5月1日前将擅自开垦的林地恢复原状。邢久军已签订了承诺书，承诺将擅自开垦的56亩林地栽植榆树、山杏等抗旱树种，恢复林地原状”。但截止今日，被告未有效监管邢久军对非法开垦的林业进行恢复，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
公益诉讼人认为，根据《中华人民共和国森林法》第10条规定”......，县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作”。第13条规定”各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”。第44条第1款规定”违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款”。《中华人民共和国森林法实施条例》第43条第1款规定”未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”。被告对其辖区内的森林有管理和监督的职责，针对邢久军未经林业主管部门审批开垦林地56亩种植农作物的违法行为，虽然巴林右旗森林公安局依法对其作出林业行政处罚，但邢久军一直未对该林地恢复原状。《中华人民共和国行政处罚法》第51条规定”当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施”（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行”。对邢久军未全部履行生效行政处罚决定的行为，被告应依法监督其继续履行。由于被告怠于履行职责，致使行政处罚决定未得到有效执行，被非法开垦的林地至今未恢复，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。根据《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第41条的规定，向贵院提起行政公益诉讼，请依法判令：1、确认巴林右旗林业局对邢久军擅自开垦林地行为未依法履行林业监管职责的行为违法；2、判令巴林右旗林业局依法继续履行林业监管职责。
公益诉讼人向本院提交以下证据：
第一组证据：
（一）、全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人
民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。
（二）、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》。
（三）、内蒙古自治区人民检察院《内蒙古自治区检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》。
（四）、最高人民检察院《关于严格公益诉讼案件审批加强报备相关工作的通知》。
（五）、2016年11月25日内蒙古自治区人民检察院关于《赤峰市人民检察院关于对巴林右旗林业局不依法履行职责案拟提起行政公益诉讼的请示意见》的批复。
以上证据证实，最高人民检察院经全国人民代表大会常
务委员会授权，在部分省市开展公益诉讼试点工作，内蒙古
自治区为试点省市之一，本院提起公益诉讼经过内蒙古自治
区人民检察院批复同意，本院作为公益诉讼人主体适格。
第二组证据：
（一）、巴林右旗人民政府2017年1月12日右政办发（2017）31号《巴林右旗人民政府办公室关于印发巴林右旗林业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》。
（二）、巴林右旗机构编制委员会右机编发(2008)12号关于印发《巴林右旗森林公安局职能职责、内设机构和人员编制方案》的通知。
（三）、《中华人民共和国森林法》第20条。
（四）、巴林右旗林业局统一社会信用代码证书。
以上证据证实，被告巴林右旗林业局系依法设立的政府机构，具有本行政区域内的林业管理工作职责。
第三组证据：
（一）2015年7月7日，巴林右旗森林公安局对邢久军的询问笔录。
（二）2015年7月9日，巴林右旗森林公安局对李国臣的询问笔录。
（三）2015年8月25日，巴林右旗森林公安局对斯钦满都呼的询问笔录。
（四）2015年7月7日，公益诉讼人制作的现场勘验笔录及照片。
（五）2015年9月1日，巴林右旗森林公安局作出的右森公林罚决字（2015）第73号行政处罚决定书。
（六）罚款收据一枚。
（七）公益诉讼人于2016年8月28日制作的现场勘验
检查笔录及照片。
以上证据证明，被告作出行政处罚决定后，怠于履行职责，至检察建议发出前，被非法开垦的林地没有恢复原状。
第四组证据：
（一）、巴林右旗人民检察院检察建议书一份。证明针对邢久军擅自改变林地用途，未恢复原状，建议被告建立健全对行政处罚的监督管理制度，严格开垦林地的审批手续，采取有效措施，监督邢久军将开垦的林地恢复原状。
（二）、送达回证一份。
（三）、塔拉的身份证明。证明塔拉为该局办公室主任。
第五组证据：
（一）、巴林右旗森林公安局作出的右森公字(2017)22号关于落实邢久军擅自开垦林地未恢复林地原状案件的调查报告。
（二）、巴林右旗森林公安局于2017年3月20日对邢久军下达的催告书。
（三）、巴林右旗森林公安局于2017年3月20日对邢久军下达的责令限期恢复原状通知书及送达回证。
（四）、巴林右旗森林公安局制定的整改落实计划书。
（五）、巴林右旗森林公安局提供的邢久军对非法开垦林
地恢复植被的承诺书。
以上证据证实，被告在收到检察建议之后，采取了相关措施，向邢久军下达了限期恢复原状通知书及催告书，并制定整改落实计划，及要求邢久军作出对非法开垦林地恢复植被承诺书。
第六组证据：
（一）、公益诉讼人于2017年3月29日制作的现场勘验检查笔录及现场照片。
（二）、公益诉讼人于2017年3月29日对斯钦满都呼的询问笔录。
（三）、公益诉讼人于2017年3月29日对那仁朝格图的询问笔录
（四）公益诉讼人于2017年4月9日对邢久军的询问笔录。
（五）、公益诉讼人于2016年12月21日向赤峰市林业局出具了委托鉴定申请书。
（六）、鉴定机构和鉴定师的资质文件。
（七）赤峰市林业局作出的《巴林右旗宝日勿苏镇白音花嘎查一组非法开垦林地对公共生态环境的作用》的意见。
以上证据证实，林地被非法开垦之后造成水源涵养能力、净化水质能力、水土保持能力、净化空气能力、树木固碳能力、释放氧气能力下降。由于被告怠于履职，至本案起诉时，国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。
被告辩称，一、右森公林罚决字[2015]第73号行政处罚决定书作出后，被处罚人履行了部分义务，确有部分义务在2016年8月29日前还未履行。
1、2015年5月邢久军在××旗，权属为邢久军的林地内，擅自开垦林地56亩并全部种植了农作物谷子。巴林右旗森林公安局发现违法行为后，于2015年9月1日依法依程序作出了右森公林罚决字[2015]第73号行政处罚决定，对邢久军处以林业行政罚款16800元，责令停止违法行为，限其在2016年4月30日前将擅自开垦林地恢复原状的处罚。处罚决定生效后，邢久军履行了缴纳罚款义务，在法定期限内未将林地恢复原状。巴林右旗森林公安局多次催促其履行恢复原状的义务，其一再承诺但至2016年5月可恢复期间仍未恢复。被告对公益诉讼人指出的违法之处无异议。
2、对于邢久军未履行恢复义务的处罚，巴林右旗森林公安局确实也多次要求其履行，要求恢复原状，但依据程序和实体法律，被告无法强制其履行恢复原状义务，但在检察院发出”督促履行职责建议书”前未能进行强制执行。
二、巴林右旗人民检察院发出督促履行职责建议书后，被告积极履行了相关职责，作出了相应的决定，限期被处罚人履行法定义务，被告也再次到现场勘查，于2017年3月20日作出右森公林罚责通字[2016]第25号责令限期恢复原状通知书，责令其将擅自开垦的的56亩林地恢复原状。为防止2017年耕种季节邢久军再次耕种，被告派工作人员现场监督和管护，并积极向被处罚人释明和宣讲法律，同时考虑到被处罚人已患重病，防止其对抗情绪激烈，积极作其思想工作，使其认识到其行为的违法性，致使其自动履行恢复义务，达到处罚、教育、警示的目的和社会效果。
被告对公益诉讼人诉讼请求及事实和理由没有异议，在公益诉讼人督促后被告积极履行了职责和义务，积极接受公益诉讼人监督，并作出相应的方案和决定，并力求在今后工作中在防止此类情况出现，以防国家和人民利益受损。
被告向本院提交了以下证据：
证据1、向邢久军下达的限期恢复原状通知书及催告书；证证2、整改落实计划书；证据3、邢久军作出对非法开垦林地恢复植被承诺书。证明被告收到建议书至起诉前，一直在积极履行职责。
经庭审质证，被告对公益诉讼人提交的证据的真实性、关联性、合法性及证明目的均无异议。本院对公益诉讼人提交的证据的证明效力，本院依法予以确认。对被告提交的证据，公益诉讼人质证对证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为被告的监督职责并没有落实到位。对被告提交的证据的真实性，本院予以确认。
经本院审理查明，2015年5月，邢久军在××旗，权属为邢久军的林地内，擅自开垦林地56亩并全部种植了农作物谷子。2015年9月1日巴林右旗森林公安局对邢久军作出了右森公林罚决字[2015]第73号行政处罚决定书，决定对邢久军处以行政罚款16800元，责令停止违法行为，限期在2016年4月30日前将擅自开垦林地恢复原状的处罚。邢久军收到行政处罚决定后于2015年9月1日将16800元罚款上缴巴林右旗森林公安局，但一直未将林地恢复原状，被告也未予监督。2016年8月28日，巴林右旗人民检察院在履职过程中，到被开垦林地现场实地调查核实，发现邢久军擅自开垦的林地仍未恢复原状，被告未依法履行监管职责。
另查明，公益诉讼人于2016年8月29向被告发出督促履行职责检察建议，督促其履行林业监管职责，被告在回复期内未予回复检察机关，2017年3月21日被告以右森公字[2017]22号文件回复称”已于2017年3月20日向邢久军送达了责令限期恢复原状通知书和催告书，催告邢久军按巴林右旗森林公安局制定的整改落实计划相关要求，在2017年5月1日前将擅自开垦的林地恢复原状。邢久军已签订了承诺书，承诺将擅自开垦的56亩林地栽植榆树、山杏等抗旱树种，恢复林地原状”。但至诉讼之日，被告未有效监管邢久军对非法开垦的林业恢复原状，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。2017年4月24日，公益诉讼人以被告未依法履行法定职责为由向本院提起行政公益诉讼。
本院认为，公益诉讼人提起本案诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件。依据《中华人民共和国森林法法》、《中华人民共和国行政处罚法》的规定，被告对其辖区内地森林资源具有保护和监管职责。本案中，邢久军违法毁坏林地行为始于2015年，被告虽然对邢久军违法毁坏林地行为进行查处，也作出了行政处罚，但在违法行为人不履行恢复林地原状的情况下，在公益诉讼人提起本案行政诉讼前，被告仍未有效履行监管职责。因被告怠于履行法定监管职责，未能及时有效制止毁坏林地违法行为的继续发生，致使林地被违法毁坏仍在持续。被告辩称其在接到检察建议后积极履行了部分职责，但不能否定其怠于履行法定职责的违法事实存在。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款”行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：......（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;”之规定，本案被告改变违法行为后，公益诉讼人仍要求确认其行为违法是有法律依据的。综上，为保护森林资源，维护国家和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第二项之规定，判决如下：
一、确认被告巴林右旗林业局对邢久军违法毁坏森林行为未依法履行监督、管理法定职责的行为违法。
二、责令被告巴林右旗林业局依法继续履行被毁森林生态修复工作的监督、管理职责。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于赤峰市中级人民法院。
审 判 长 刘庆雨
审 判 员 武荣华
人民陪审员 丁国芹
二〇一七年五月二十六日
书 记 员 陈丽敏