徐州市泉山区人民法院
民 事 判 决 书
（2014）泉民初字第2648号
原告：许可，男，1975年2月17日生，汉族，住本市。
委托诉讼代理人孙振，江苏尊鼎力律师事务所律师。
被告：荣盛（徐州）房地产开发有限公司，住所地徐州市王陵路118号。
法定代表人：赵亚新，总经理。
委托诉讼代理人：徐超群，男，1986年12月26日生，汉族，荣盛（徐州）房地产开发有限公司职员，住。
委托诉讼代理人：董振龙，江苏盛仪律师事务所律师。
原告许可诉被告荣盛（徐州）房地产开发有限公司商品房买卖合同纠纷一案，本院于2014年6月19日受理后，依法组成合议庭，于2014年12月18日、2017年6月28日公开开庭进行了审理。原告许可及其委托代理人孙振、被告荣盛（徐州）房地产开发有限公司的委托代理人董振龙到庭参加诉讼。本案曾因需以其他案件的审理结果为依据而中止审理。本案现已审理终结。
原告许可向本院提出诉讼请求：被告支付逾期办理房产证期间的违约金63552元（以购房款426050元为基数，自2008年10月1日至2011年8月7日），诉讼费用由被告承担。事实和理由：2006年12月，原、被告签订商品房买卖合同，双方对房屋面积、单价、支付方式、上房时间，办理权属登记等权利义务进行了约定，被告按照约定履行了义务，根据合同约定，被告应当于2008年6月30日将商品房交付使用后90日内将办理权属登记需要其提供的资料报产权部门备案，但被告至今未履行这一合同义务，使得原告至今未取得房地产权属证书。为维护原告的合法权益，特诉至法院，依法支持原告的诉讼请求。
被告荣盛（徐州）房地产开发有限公司辩称，一、原告主张没有事实与法律依据，应依法驳回诉请，且已经超过法律规定的诉讼时效。二、按照签订商品房买卖合同时（2006年12月）办理初始登记的收件政策，不应出现逾期办证的情形。徐州市房管局2006年6月27日发布的《关于完善商品房初始登记工作的通知》（徐房发〈2006〉33号）表明，需要提交的办证材料为：“4、已办理《商品房预售许可证》的，仅须提交《徐州市房屋所有权登记申请表》（非交易类）、竣工验收证明材料、徐州市地名委员会的地名命名文件”，2006年3月8日发布的《关于当事人申请房屋所有权初始登记提交竣工验收证明材料的通知》进一步对“竣工验收证明材料”做出了非常明确的界定，即：“一、当事人申请新建房屋所有权初始登记时，应当提交工程验收报告或工程竣工验收备案表。”被告在2008年9月28日（商品房买卖合同约定的办证日期）前已将上述资料备齐，可以申请房屋的初始登记。但自2008年2月1日起，市政府114号令强制性将徐州房管局（2006）33文件中的竣工验收证明材料变更为“第十五条、住宅项目未取得《交付使用通知书》的，不得交付使用；市国土和房产管理部门不得为其办理土地和房屋产权的相关手续。”政策变更直接导致了被告的办证逾期。三、依据合同约定免责条款，不应由被告承担合同履行期间因政策变动和政府延迟交地行为所产生的不利后果。原被告于2006年12月签订合同，而市政府114号令于2007年12月10日公布，2008年2月1日实施。溯及既往的114号令规定房地产住宅项目交付及办证均必须取得《交付使用通知书》，并新增前置性规定：新建房地产住宅项目应当编制《住宅项目建设方案》，该方案须经过建设局、规划局、国土局、房管局、市政局、城管局、公安局等部门的审核通过，该方案是项目建设的前提性条件，是指导后期组织各项综合验收内容的标准和依据，设置了由11家机关及事业单位（市建设局、市政公用事业局、市城管局、市水务局、市园林局、市房管局、港华燃气、首创水务、供电公司、街道办、市公安局）参与验收的繁杂程序。在验收形式上改变过去的由市建设局牵头共同现场勘验，变更为各部门、各单位分别独立组织验收的形式，其中涉及到“配套设施与住宅同步建设、同步交付使用”、“物业用房已经落实的证明”、“社区用房已经落实的证明”、“市公安部门出具的安全防范设施符合建设方案的证明”、“园林验收合格的证明”等等变化，对始料不及的被告产生了无法逾越的障碍。根据整理的《政府部门及公用事业单位分项独立验收审批时限统计》表明，完成114号令规定的竣工综合验收项累计需要208个工作日，折合290个自然日。加之涉及验收单位的工作安排、期间的整改和会商时间，114号令所要求的15日组织完成验收的规定在实际工作中成为不可能完成的任务。另据不完全统计，2007-2010年间涉及建筑类法被告律法规调整多达31部，消防、规划、园林、给排水、物权法、物业管理条例等验收政策及标准又发生了众多调整。2008年底市政府机构改革，原市政公用事业局的验收项分解到了市城管局、市水利局、市建设局，相关职能及人员半年后才到岗，客观上延长了验收的周期。在溯及既往的政府规章面前，被告只得在2009年3月18日补办了《住宅项目建设方案》，在督促政府尽快交付已延迟的土地，并完成了冗长的综合验收后，于2010年11月29日取得《交付使用通知书》，此后，在2010年12月17日取得了初始登记证。114号令的实施显然违反了“法不溯及既往”的立法原则，对办理初始登记产生了无法逾越的障碍，使得被告失去了合同签订时所依托的政策环境，直接造成了被告不能在合同约定的期限前完成初始登记的后果。根据相关法律规定和双方合法签订的《商品房买卖合同》第八条免责条款约定，因政策、法规变动以及政府部门有关机构的行为导致的违约，不应由被告承担不利后果。114号令的立法起草部门市法制办和执法牵头部门市建设局经过充分调研和科学评估，发布了《〈徐州市城市房地产开发住宅项目交付使用管理暂行办法〉立法后评估报告》（以下简称“《立法后评估报告》”），权威的反映了114号令的立法原由以及实施过程中存在的问题，并提出了建议废止的意见。该报告载明：“三、（三）：《办法》的立法意图在于加强我市房地产开发住宅项目的交付使用管理，保障住宅的整体居住功能和质量。但是《办法》仅是在2004年《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2004〕16号）取消'住宅小区等群体房地产开发项目竣工综合验收'的情况下，为保障我市房地产开发住宅项目竣工验收管理延续性的权宜之计，因此被确定为'暂行办法'。”该报告客观的反映实施后出现的问题：在验收过程中验收程序复杂，等待验收时间长，个别部门或公用事业单位存在部门利益协调等情形，拖延验收进程，与上位法抵触……在其适用的4年时间里给房地产开发企业造成了不利影响。由于在实施114号令的综合验收过程中出现了众多房企难以克服的困难，故2009年初我市建设局专题呈报了市政府《关于〈徐州市城市房地产开发住宅项目交付使用管理暂行办法〉实施中有关问题的请示》（徐建报〈2009〉12号）文件，为此市政府于2009年3月做出批复，对于政策“溯及既往”的情况要求建设局责令开发企业补办《交付使用通知书》。由此也有力证明，市政府（2004）41号文和市政府（2007）114号令所共同要求必须取得《交付使用通知书》才可以交付住宅的规定并不存在政策上的连续性。政府延期交付土地造成企业无法开工建设114号令要求的物业用房、社区用房、安防验收等综合验收项，共同造成了办理初始登记的向后顺延。根据提交的《国有土地使用权出让合同》、市国土资源局《关于土地移交通知书》、市政府办文单《关于对〈关于申请解决纺织厂地块地违约金问题的请示〉的回复意见》、谷歌地图历史镜像4份等等，可以认定政府本应于2007年11月30日前移交的第二批次土地，直到2009年1月12日才发出《关于土地移交通知书》。根据已查明的事实和被告提交的规划许可证、施工许可证表明，这种迟延交地行为，使位于迟延地块上的物业用房、社区用房、监控室、警务室等公共配套设施大大拖延了开工日期，也势必造成了公安验收、园林验收、道路、照明验收等的延迟。显然，114号令的施行是被告在签订商品房合同时所始料不及的，政府延迟交付土地的行为又使被告取得《交付使用通知书》变为客观不能，这种客观不能的结果必然导致被告办证逾期！被告已将2008年2月1日（114号令施行）前后办理房证的流程及政策依据分别制作成图表，以便法庭更直观的进行比对。综上，被告认为，现有的政策文件、客观事实及证据已经足以证明，逾期办证是由于政策性变动和政府延迟交付土地所造成，对办理初始登记产生了无法逾越的障碍，使得被告失去了合同签订时所依托的政策环境，直接导致了被告不能在合同约定的期限前完成初始登记的后果。根据相关法律规定和双方依法签订的合同免责条款约定，因政策、法规变动以及政府部门有关机构的行为导致的违约，不应由被告承担违约责任和不利后果。
本院经审理认定事实如下：被告系涉案的荣景盛苑小区的开发企业；对于该小区B区1-8号住宅楼及物业综合楼，被告系分两批申请取得的建设工程规划许可证及建设工程施工许可证；其中在2006年B1、B4、B6号住宅楼首先获批，在2008年B2、B3、B5、B7、B8号住宅楼及物业综合楼第二批获批。
2006年11月30日，被告取得了荣景盛苑B1、B4、B6号楼的商品房预售许可证。
2006年12月17日，原、被告签订《商品房买卖合同》一份，约定原告购买被告开发的位于徐州市二环西路荣景盛苑B6幢2单元901室房屋一套，建筑面积共122.19平方米，总价为426094元。合同第八条约定，出卖人应当在2008年6月30日前，依照国家和地方人民政府的有关规定，将经验收合格并符合合同约定的商品房交付买受人使用；但如遇下列特殊原因，除双方协商同意解除合同或变更合同外，出卖人可以据实予以延期：遭遇不可抗力，且出卖人在发生之日起30日内告知买受人的；因有关政策、法规的变动或政府部门有关机构的行为导致出卖人逾期交房的，由出卖人出具政府有关部门的相应证明文件。合同第九条约定了出卖人逾期交房的违约责任。合同第十五条约定，出卖人应当在商品房交付使用后90日内，将办理权属登记需由出卖人提供的资料报产权登记机关备案。如因出卖人的责任，买受人不能在规定期限内取得房地产权属证书的，双方同意协商解决处理。后原告按约支付购房款。
在合同约定的房屋交付截止日期即2008年6月30日前，被告通知原告上房，后原告办理了上房手续。
2010年11月29日，被告取得荣景盛苑B1、B4、B6号楼的《交付使用通知书》，该通知书的主要内容为：荣盛（徐州）房地产开发有限公司，你公司承建的荣景盛苑居住小区1、4、6号住宅，建筑面积56723平方米，已于2010年11月29日通过市各有关部门组织的竣工验收，验收合格，证明材料齐全，同意交付使用。
2010年12月7日，被告向徐州市房产管理局送交荣景盛苑B1、B4、B6号楼的房产初始登记材料，徐州市房产管理局审批、缮证日期为2010年12月17日；2011年7月，被告向徐州市国有土地管理局报送B1、B4、B6号楼土地使用权资料，徐州市国有土地管理局于2011年7月29日完成相关登记手续。
2011年7月25日，被告向原告出具了金额为424873元的销售不动产统一发票。
2011年8月10日，原告办理了位于徐州市二环西路荣景盛苑B6幢2单元903室房屋的所有权登记手续，登记面积为121.74平方米。
另查，2004年4月7日，徐州市人民政府发布《徐州市房地产开发住宅项目交付使用管理办法》[徐政发（2004）41号，自公布之日起实施]。该办法第八条规定：“房地产开发住宅建设项目具备下列条件，方可交付使用：（一）房屋建筑工程竣工已经办理竣工备案；（二）生活用水纳入城市供水管网；（三）雨、污水排放纳入城市雨、污水排放系统；（四）生活用电纳入城市供电网络；（五）住宅与交通干道之间有符合标准的道路连接；（六）在具备燃气供气的条件下，燃气管线已施工完毕，具备开通条件；（七）规划要求建设的公共服务设施和配套设施已建成并具备交付使用条件；（八）消防设施符合标准；（九）园林绿化符合规定标准；（十）物业管理已经落实；（十一）执行现行拆迁安置补偿政策全部到位；（十二）法律、法规规定的其他条件。”第十条第一款规定：“建设单位持下列相关文件，向建设行政主管部门提出建设项目交付使用申请：（一）建设行政主管部门出具的竣工验收备案表、拆迁安置方案落实的合格证明；（二）规划管理部门出具的规划设计条件全部落实的验收合格证明；（三）市政公用事业部门出具的供水、排水、道路准予交付使用的证明；（四）园林部门出具的符合绿化标准的证明；（五）房管部门出具的物业管理已落实的合格证明；（六）供电单位出具的生活用电已纳入城市供电网络的证明；（七）辖区政府出具的依照规划设计条件社区用房已落实的证明及小区物业管理已纳入社区管理的证明；（八）公安消防部门出具的符合消防技术标准的证明；（九）法律、法规规定的其他验收合格证明。”第十二条规定：“房地产开发住宅项目取得《交付使用通知书》后，方可交付使用。国土资源和房产管理部门应当凭建设单位提交的《交付使用通知书》，依法办理土地和房产的相关手续。”
2007年12月10日，徐州市人民政府发布《徐州市城市房地产开发住宅项目交付使用管理暂行办法》（徐州市人民政府令第114号，自2008年2月1日起施行）。该暂行办法第十条规定：“住宅项目交付使用应当符合下列条件：（一）单位工程竣工验收合格，且已办理竣工验收备案；（二）生活用水纳入城市供水管网；（三）雨水、污水排放纳入城市雨水、污水排放系统；（四）居民生活用电和小区管理用电纳入城市供电网络；
（五）小区内道路建设符合规划要求和质量等级标准，与外界交通干道之间有符合标准的道路连接，并按照设计要求完成相应的道路照明设施建设；（六）具备条件的地区，燃气管道敷设完成，分户管道具备开通条件；（七）按照建设方案完成住宅小区内的绿化，因季节原因未完成绿化的，应当向市园林部门作出承诺，落实保障措施；（八）物业服务企业和物业服务用房已落实；（九）按照建设方案建设的社区服务、安全防范、环卫及其他配套服务设施已建成；（十）按照建设方案配套建设的电信通讯、有线电视、邮政等设施已建成；（十一）拆迁安置补偿全部到位；（十二）法律、法规、规章规定的其他条件。”第十二条规定：“房地产开发企业向市建设行政主管部门申请办理住宅项目交付使用手续时，应当提交下列相关文件或证明：（一）市建设行政主管部门出具的竣工验收备案表、拆迁安置补偿已落实的证明；（二）市规划行政主管部门出具的规划条件全部落实的验收认可文件；（三）市市政公用事业部门出具的供水、燃气、排水、道路及其照明等配套设施准予交付使用的证明；（四）市园林部门出具的符合绿化标准和交付使用条件的证明或者同意投入使用的意见；（五）市房产管理部门出具的物业服务用房和物业服务企业已落实的证明；（六）供电单位出具的生活及管理用电已纳入城市供电网络的证明；（七）市公安部门出具的安全防范设施符合建设方案的证明；（八）街道办事处出具的依照建设方案要求建设的社区用房和环卫设施已移交的证明；（九）按照建设方案确定的其他配套设施已建成的证明。”第十五条规定：“住宅项目未取得《交付使用通知书》的，不得交付使用；市国土和房产管理部门不得为其办理土地和房屋产权的相关手续。”该暂行办法第二十条还规定：因验收部门或者单位拖延验收或者对符合验收标准的住宅项目不出具或者拖延出具合格证明，致使住宅延迟交付、造成损失的，由该部门或者单位承担赔偿责任。
庭审中，被告主张：“被告曾两次将办理房屋所有权证所需要的资料报产权登记机关，第一次是在2008年7月底，第二次是2010年12月7日。当时在2008年7月底的时候，被告按照2006年签订合同时的政策提交了材料，但后来产权处称2008年2月1日《徐州市城市房地产开发住宅项目交付使用管理暂行办法》已经实施，要求被告公司按照该暂行办法的要求准备资料，当时就没有收取被告的材料，也没有给被告出具相关收件收据，但是在产权处的系统内能查到被告当初提交资料的记录。2010年12月7日各种材料准备齐全，被告第二次向产权部门报送材料，产权部门出具了收件收据”；“对于《徐州市城市房地产开发住宅项目交付使用管理暂行办法》中规定的申请办理住宅项目交付使用手续时应当提交的'市公安部门出具的安全防范设施符合建设方案的证明'，被告开发的该小区B1-8栋楼必须全部通过竣工验收后才可以出具相关验收意见”。
针对被告陈述曾两次将办理房屋所有权证所需要的资料报产权登记机关的问题，本院经向市房产管理局了解，在该局的系统上仅能查询到被告在2010年12月7日提交初始登记材料，未查询到2008年7月份被告有提交资料的记录。关于政策的变化对于开发商协助办证有无实质性影响，市房产管理局的工作人员答复，2006年6月27日市房产局颁发《徐州市房产管理局关于完善商品房初始登记工作的通知》（徐房发﹝2006）33号）后，该局即适用了该通知。2007年12月10日，市政府发布《徐州市城市房地产开发住宅项目交付使用暂行办法》（第114号）后，该局即适用该规定，33号文件和114号文件发布哪个文件该局即适用哪个文件，不存在效力冲突问题。114号文件虽然是2008年2月1日才实行，但是2007年12月10日就发布了，对于新发布的文件房产管理局虽然不会逐个通知房地产企业，但是房地产企业间会自行传阅。此政策的变化，该局工作人员认为对房地产企业不会造成多大影响。
针对被告辩称114号文件要求被告开发的小区必须通过公安部门的安防验收，而公安部门要求必须1-8号楼全部通过竣工验收后方能进行安防验收的意见，本院前往徐州市公安局了解，该局工作人员答复，没有相关文件要求楼盘的安防验收必须小区全部楼房一起验收，至于具体如何验收，他们是配合建设局的工作。本院前往徐州市建设局了解，该局答复，114号文件并没有要求小区的验收要整体一起验收，而是根据规划的情况来验收，有可能小区整体一起验收，也有可能几栋楼验收。而荣景盛苑小区的《交付使用通知书》（徐建住[2010]通字第28号）上载明的是该小区的1、4、6号楼交付使用，说明该小区是以1、4、6号楼为一个整体进行验收的，而不是以小区全部楼房作为整体一起验收的。该《交付使用通知书》也说明该1、4、6号楼通过了安防验收，只有通过了公安部门的安防验收，建设局才有可能出具该《交付使用通知书》。
本院认为，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力；本案中，原、被告签订的《商品房买卖合同》是双方真实的意思表示，合法有效，双方均应按照合同约定履行自己的义务。
一、关于原告的诉讼请求是否超过诉讼时效问题。原告于2008年6月30日上房，依据合同约定被告应于90日内办理备案登记手续，逾期后开始计算诉讼时效，而原告向本院提交起诉状的时间并不超过诉讼时效，故对被告的该项辩称意见，本院不予采信。
二、关于原告主张的逾期办证违约金问题。
本案中，被告未能按照合同约定在涉案房屋交付使用后90日内将办理权属登记需由其提供的资料报产权登记机关备案，导致原告不能在规定期限内取得房地产权属证书，故被告存在违约行为，依法应承担相应的违约责任。被告关于相关政策性变化属于不可抗力因而应免除其责任的辩称意见没有事实和法律依据，本院不予支持。综合案件事实，原告主张2008年10月1日至2011年8月7日的逾期办证违约金计算期间符合法律规定，本院予以采纳。
关于逾期办证违约金的计算标准问题，本院认为，本案双方当事人签订的《商品房买卖合同》第十五条对于逾期办证约定的处理方式是“协商解决”，对此应视为双方对逾期办证违约金没有约定。由于开发商协助办证属于合同附随义务，而交房属于其主合同义务，开发商逾期办证所要承担的违约责任应小于其逾期交房所要承担的违约责任；且原告也未举证证明其因被告的逾期办证行为所造成的损失数额。在此情况下，本院参照双方合同第九条关于逾期交房违约金的约定，酌定按日万分之一的标准计算被告逾期办证的违约金。原告按照426050元购房款作为计算基数，符合法律规定，本院予以准许，因2011年7月25日被告为原告出具的发票金额为424873元，因此其后期间应当按照该票面金额为基数计算。
综上，本院对于原告许可自2008年10月1日至2011年7月24日以426050元购房款为基数，自2011年7月25至2011年8月7日以424873元为基数，按日万分之一的标准计算的逾期办证违约金予以支持。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第一百零七条、第一百一十三条、第一百一十七条、第一百一十八条、第一百二十五条、第一百三十六条、《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十八条之规定，判决如下：
本判决生效后十日内，被告荣盛（徐州）房地产开发有限公司支付原告许可逾期办证违约金（以426050元为基数，自2008年10月1日至2011年7月24日；以424873元为基数，自2011年7月25至2011年8月7日，按日万分之一的标准计算）。
如果未按本判决指定期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付延迟履行期间的债务利息。
案件受理费1430元，由原告许可负担600元，由被告荣盛（徐州）房地产开发有限公司负担830元（原告负担部分已预交，被告负担部分随案款一并给付原告）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审 判 长 车 勤
代理审判员 许春燕
人民陪审员 李 丽
二○二○一七年六月三十日
书 记 员 张 蕊