山东省潍坊市寒亭区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）寒行初字第15号
原告高忠国。
委托代理人张佃军，山东衡明律师事务所律师。
被告昌邑市人民政府。
法定代表人吕珊珊，市长。
委托代理人汪泉，山东琴岛律师事务所律师。
委托代理人徐世宁。
被告昌邑市国土资源局。
法定代表人王铁楼，局长。
委托代理人姜永生。
委托代理人宋兆文。
第三人昌邑市大丰棉花加工有限公司。
法定代表人刘尚伟，董事长.
委托代理人刘伟，山东倡义律师事务所律师。
第三人昌邑市赛奥丝绸有限公司。
法定代表人孙晓东，经理。
第三人昌邑市丝绸有限公司。
法定代表人孙建军，经理。
原告高忠国与被告昌邑市人民政府、昌邑市国土资源局、第三人昌邑市大丰棉花加工有限公司、第三人昌邑市赛奥丝绸有限公司、第三人昌邑市丝绸有限公司不服土地使有权处理决定一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告和第三人送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告的委托代理人张佃军，被告昌邑市人民政府的委托代理人汪泉、徐世宁，被告昌邑市国土资源局的委托代理人姜永生、宋兆文，第三人昌邑市大丰棉花加工有限公司的法定代表人刘尚伟、委托代理人刘伟到庭参加诉讼。第三人昌邑市赛奥丝绸有限公司与昌邑市丝绸有限公司经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2005年昌邑市丝绸公司改制为昌邑市丝绸有限公司，在昌邑市工商行政管理局系统中显示2005年12月26日注销。对于“系统中显示2005年12月26日注销”的问题，昌邑市工商行政管理局作出如下答复：2004年6月11日，经山东省深化省属国有企业改革领导小组同意并就《企业改革方案》备案，昌邑市丝绸有限公司实施整体改制，全部资产实施整体出售，并于2005年12月26日完成改制工商登记，正式由昌邑市丝绸公司改制为昌邑市丝绸有限公司，由国有企业变成了私营公司。但是，由于改制时，工商登记系统的数据库无法实施由内资库向私营库的迁移，故称将昌邑市丝绸公司在系统中予以注销，同日在私营库中进行了昌邑市丝绸有限公司的设立登记，以此形式实现了昌邑市丝绸公司的改制存续。按照《山东省工商行政管理局关于支持省属国有企业改革发展的实施意见的报告》要求，整体改制为有限公司的企业，原企业法人资格不变，按变更程序办理登记，按新设立公司提交登记材料，昌邑市丝绸公司整体改制变更为昌邑市丝绸有限公司，昌邑市丝绸公司此时的注销只是系统技术层面意义上的处理，其法人资格一直持续至2009年2月10日昌邑市丝绸有限公司办理注销。
2008年12月16日，昌邑市赛奥丝绸有限公司接管了昌邑市丝绸有限公司。在接管期间，昌邑市丝绸有限公司因隐瞒重要事实，将昌邑市丝绸有限公司于2009年2月10日予以注销。因涉案昌邑市大丰棉花加工有限公司不服，到昌邑市人民法院起诉昌邑市工商行政管理局，要求判决确认昌邑市工商行政管理局为申请人所办理的公司注销登记无效，2014年8月29日昌邑市人民法院依法作出（2014）昌行初字第13号行政判决书，判决：昌邑市工商行政管理局于2009年2月10日核准申请人昌邑市丝绸有限公司注销的公司登记行为无效。该判决已发生法律效力。
另外，昌邑市丝绸公司改制为昌邑市丝绸有限公司，昌邑市丝绸有限公司被昌邑市赛奥丝绸有限公司接管，其争议的国有建设用地使用权，一直登记在昌邑市丝绸公司名下，在改制和接管期间未有进行变更。
2009年9月18日，昌邑市赛奥丝绸有限公司向中国工商银行昌邑支行借款290万元，由昌邑市丝绸公司以其所属卜庄蚕茧站昌国用（2006）第424号国有出让土地使用权以及昌邑房权证卜庄字第××号房屋所有权设定最高额抵押，并办理了抵押登记，债权人中国工商银行昌邑支行取得了对涉案土地及房屋的抵押权。由于债务人不能偿还到期债务，第三人昌邑市大丰棉花加工有限公司为债务人昌邑市赛奥丝绸有限公司承担其在中国工商银行昌邑市支行的银行债务，同时取得了抵押人昌邑市丝绸公司对涉案不动产的抵押权。第三人昌邑市大丰棉花加工有限公司为债务人偿还银行债务时，抵押人昌邑市丝绸公司自愿与第三人昌邑市大丰棉花加工有限公司协商，作为对价将抵押物作价过户给第三人昌邑市大丰棉花加工有限公司。
2010年9月7日，昌邑市人民政府根据昌邑市赛奥丝绸有限公司股东大会决议，对昌邑市赛奥丝绸有限公司的有关资产进行了如下处置：昌邑市大丰棉花加工有限公司以6586963.78元购买昌邑市赛奥丝绸有限公司卜庄等共9处蚕茧站的土地使用权及地上建筑物。昌邑市丝绸有限公司与昌邑市赛奥丝绸有限公司以昌邑市丝绸公司的名义与昌邑市大丰棉花加工有限公司签订了买卖合同，该买卖合同已实际履行。
2010年9月21日，昌邑市丝绸公司与昌邑市大丰棉花加工有限公司签订国有建设用地使用权转让合同，将卜庄蚕茧站的土地使用权转让给了昌邑市大丰棉花加工有限公司，昌邑市国土资源局为双方办理了昌国用（2010）第465号国用出让土地使用权证。
2009年9月6日昌邑市赛奥丝绸有限公司与昌邑市卜庄镇国丰食品厂（个体工商户系高忠国）签订房屋租赁合同，昌邑市卜庄镇国丰食品厂租赁昌邑市赛奥丝绸有限公司卜庄蚕茧站晾茧室18间及平顶房3间（该涉案标的租赁时登记在第三人昌邑市丝绸公司名下）给昌邑市卜庄镇国丰食品厂，租赁期限为10年，自2009年9月6日至2019年9月5日止。现原告以二被告给第三人昌邑市大丰棉花加工有限公司颁发的昌国用（2010）第465号国有土地使用权证侵犯其合法权益为由，要求法院：一、依法确认二被告为第三人昌邑市大丰棉花加工有限公司颁发的昌国用（2010）第465号土地确权及颁证具体行政行为违法；二、依法撤销被告为第三人昌邑市大丰棉花加工有限公司所颁发的昌国用（2010）第465号国有土地使用权证。
被告昌邑市国土资源局向本院提供了如下作出被诉具体行政行为的证据：
1、提交土地登记申请书一份，证明转、受让双方共同申请土地变更登记的事实；
2、提交完税证一份，证明受让方已交齐各项契税；
3、提交转让审批表，证明经审批符合转让条件同意转让；
4、提交转让合同一份，证明土地转移登记具备合法的基础民事关系；
5、提交受让国有土地使用权申请，证明土地转让要件；
6、提交转、受让双方身份证明，证明土地转让要件；
7、提交昌邑市丝绸公司营业执照，证明转让主体是企业法人；
8、提交转、受让双方买卖协议，证明土地转移登记具备合法的基础民事关系；
9、提交受让方营业执照一份，证明受让主体是企业法人；
10、提交受让方房权证（昌邑房权证卜庄字第××号、昌邑房权证卜庄字第××号），证明受让方依法取得房屋所有权；
11、提交转让方国有土地使用权证昌国用（2006）第424号，证明转让方有合法的国有土地使用权；
12、提交土地评估报告，证明缴税依据；
13、提交地籍调查表，证明本、邻宗土地四至清楚；
14、提交组织机构代码证，证明受让方组织机构已核准；
15、提交法人代表身份证明书，附徐罗成身份证明、昌邑丝绸有限公司孙建军的身份证明，昌邑市大丰棉花加工有限公司刘尚伟的身份证明，证明土地及四邻身份；
16、提交土地登记审批表，证明本宗土地经依法审批准予转移登记。
被告昌邑市国土资源局提交上述证据意在证明被告作出的具体行政行为认定事实清楚、程序合法。
原告诉称，2005年昌邑市丝绸公司改制为昌邑市丝绸有限公司，并于同年12月26予以注销。2008年12月昌邑市丝绸有限公司进行了清算，剩余资产由昌邑市赛奥丝绸有限公司承接，昌邑市丝绸有限公司于2009年2月10日注销。2009年9月6日，原告租赁昌邑市赛奥丝绸有限公司卜庄蚕茧站晾茧室18间及平顶房3间，租赁期限为10年。2010年9月15日，昌邑市丝绸公司与昌邑市大丰棉花加工有限公司签订协议将昌邑市卜庄镇蚕茧站转让给昌邑市大丰棉花加工有限公司。2010年9月30日被告为昌邑市丝绸公司和昌邑市大丰棉花加工有限公司办理了土地变更登记行为，并给昌邑市大丰棉花加工有限公司颁发了昌国用（2010）第465号国有土地使用权证。原告认为，昌邑市丝绸公司于5年前注销，二被告在转让和变更主体不存在的情况下，为昌邑市大丰棉花加工有限公司颁发土地使用权证，其行政行为违反了有关法律规定，侵害了原告的合法利益，为此，要求法院：一、依法确认二被告为第三人昌邑市大丰棉花加工有限公司颁发的昌国用（2010）第465号土地确权及颁证具体行政行为违法；二、依法撤销被告为第三人昌邑市大丰棉花加工有限公司所颁发的昌国用（2010）第465号土地使用权证。
原告向本院提供了如下证据：
1、房屋租赁合同复印件、租赁标照片一组，原告提交上述证据用以证明二被告为昌邑市大丰棉花加工有限公司颁证，侵害了原告的优先购买权，原告作为利害关系的人，有权提起诉讼。
2、昌邑市丝绸公司改制方案复印件、昌邑市丝绸公司注销登记复印件，原告提交上述证据用以证明，昌邑市丝绸公司已改制为昌邑市丝绸有限公司，改制完毕后昌邑市丝绸公司于2005年12月26日被注销。
3、清算报告及注销材料复印件，原告提交上述证据用以证明，昌邑市丝绸有限公司于2008年10月31日进行了清算，清算后的资产归昌邑市赛奥丝绸有限公司享有。
4、土地买卖协议复印件、昌邑市大丰棉花加工有限公司土地证复印件，原告提交上述证据用以证明，被告未尽审查义务，并为其颁发了土地证，其行为违法。
被告昌邑市人民政府辩称，一、原告不具备本案行政诉讼原告的主体资格。因原告是以昌邑市卜庄镇国丰食品厂的名义于2009年9月6日与昌邑市赛奥丝绸有限公司签订的租赁合同，经查，昌邑市卜庄镇国丰食品厂已于2013年6月26日注销，因此，原告不具备本案行政诉讼原告的主体资格。二、土地使用权确权和发证是两个行政行为，原告不能合并同时进行起诉。原告应当先就被告昌邑市国土资源局确权中是否存在违法提起行政诉讼，根据诉讼结果，再对被告昌邑市人民政府实施的颁证行为提起行政诉讼，不能同时提起诉讼，因此，请求法院依法驳回原告对被告昌邑市人民政府的诉讼请求。
被告昌邑市人民政府向本院提供了如下证据：
1、昌邑市卜庄镇国丰食品厂个体工商户注销登记情况，昌邑市人民政府提交上述证据用以证明，该主体已注销。
被告昌邑市国土资源局辩称，被告昌邑市国土资源局给第三人昌邑市大丰棉花加工有限公司所做的土地使用权变更登记，合法有效，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人昌邑市大丰棉花加工有限公司述称，一、原告不具备本案行政诉讼原告的主体资格。因原告是以昌邑市卜庄镇国丰食品厂的名义于2009年9月6日与昌邑市赛奥丝绸有限公司签订的租赁合同，经查，昌邑市卜庄镇国丰食品厂已于2013年6月26日注销，因此，原告不具备本案行政诉讼原告的主体资格。二、昌邑丝绸公司对涉案的房地产有合法的产权凭证，有权处分自已的财产。三、被告为昌邑市大丰棉花加工有限公司颁发的土地使用权证证据充分、程序合法，是正确的。因此，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人昌邑市大丰棉花加工有限公司向本院提供了如下证据：
1、提交昌邑市工商局关于昌邑市丝绸公司注销登记等有关情况的答复，昌邑市大丰棉花加工有限公司提交该证据用以证明，昌邑市丝绸公司的主体资格以本意见为准。
2、提交（2014）昌行初字第13号行政判决书和生效证明，证明昌邑市丝绸有限公司的注销行为无效，昌邑市丝绸有限公司的民事主体资格仍存在。
3.提交昌邑市丝绸公司的组织机构代码证复印件一份，证明其有效期为自2009年6月至2013年6月。
4、提交（2009）昌商初字第1284号民事判决书复印件一份，证明2009年9月21日，昌邑市赛奥丝绸有限公司因借款，昌邑市丝绸公司与和昌邑丝绸有限公司提供了不动产抵押，该案件已经法院判决，从该判决可以确认昌邑市丝绸公司和昌邑市丝绸有限公司的主体资格。
第三人昌邑市赛奥丝绸有限公司、昌邑市丝绸有限公司未到庭向本庭提供陈述意见。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
对被告昌邑市国土资源局提供的1-16号证据，原告质证认为，对已转移到昌邑市大丰棉花加工有限公司事实无异议，但对被告昌邑市国土资源局未审查其主体资格，就为其办理过户，被告昌邑市人民政府又为其颁证，有异议，应当认定其行为存在违法。被告昌邑市人民政府、第三人昌邑市大丰棉花加工有限公司无异议。对被告昌邑市国土资源局提供的1-16号证据，本院需结合案件事实综合予以认定。
对被告昌邑市人民政府提供的1号证据，原告质证认为，对真实性无异议，但原告有权提起诉讼。被告昌邑市国土资源局、第三人昌邑市大丰棉花加工有限公司无异议。对被告昌邑市人民政府提供1号证据，本院认为上述证据与本案有关联，合法、有效，可以作为本案的定案依据。
对原告提供的1号证据，二被告及第三人昌邑市大丰棉花加工有限公司质证认为，该合同为无效合同，照片与本案无关。对原告提供的1号证据，本院认为上述证据与本案有关联，合法、有效，可以作为本案的定案依据。
对原告提供的2-3号证据，二被告及第三人昌邑市大丰棉花加工有限公司质证认为，因原告提交的是复印件，二被告及第三人昌邑市大丰棉花加工有限公司不予质证。对原告提供的2-3号证据，本院需结合案件事实综合予以认定。
对原告提供的4号证据，二被告及第三人昌邑市大丰棉花加工有限公司质证认为无异议。对原告提供的4号证据，本院需结合案件事实综合予以认定。
对第三人昌邑市大丰棉花加工有限公司提供的1号证据，原告质证认为，昌邑市丝绸公司对外的电子档案是注销，不然无需向法庭提供该答复。二被告质证认为无异议。本院认为上述证据与本案有关联，合法、有效，可以作为本案的定案依据。
对第三人昌邑市大丰棉花加工有限公司提供的2号证据，原告质证认为，法院的判决只是注销登记行为的无效，并不影响昌邑市丝绸有限公司清算组根据该公司股东所作出的对该公司予以解散的决定。二被告质证认为无异议。本院认为上述证据与本案有关联，合法、有效，可以作为本案的定案依据。
对第三人昌邑市大丰棉花加工有限公司提供的3号证据，原告及二被告质证认为无异议。本院认为上述证据与本案有关联，合法、有效，可以作为本案的定案依据。
对第三人昌邑市大丰棉花加工有限公司提供的4号证据，原告质证认为，与本案无关。二被告质证认为无异议。本院认为上述证据与本案有关联，合法、有效，可以作为本案的定案依据。
根据当事人提供的证据和当庭无争议的陈述，本院确认以下事实：
本院确认的事实与行政争议的事实一致。
本院认为，本案争议的焦点问题是：一、昌邑市赛奥丝绸有限公司与昌邑市卜庄镇国丰食品厂（个体工商户系高忠国）之间的关系；二、昌邑市丝绸公司与昌邑市丝绸有限公司、昌邑市赛奥丝绸有限公司之间的关系；三、昌邑市丝绸公司与昌邑市大丰棉花加工有限公司签订的国有建设用地使用权转让合同是否有效，确权行为是否合法；四、被告昌邑市国土资源局是土地使用权确权机关，被告昌邑市人民政府是土地使用权发证机关能否同时起诉，被告昌邑市国土资源局给第三人昌邑市大丰棉花加工有限公司确权行为是否合法。
针对第一个争执的焦点，昌邑市赛奥丝绸有限公司与昌邑市卜庄镇国丰食品厂（个体工商户系高忠国）之间的关系，是租赁关系，所租赁的标的物“卜庄蚕茧站晾茧室18间及平顶房3间”，租赁时登记在昌邑市丝绸公司名下。
针对第二个争执的焦点，从昌邑市工商行政管理局作出的答复可以看出，昌邑市丝绸公司与昌邑市丝绸有限公司属于同一法人主体的企业，只是名称发生了变更，在2009年2月10日昌邑市丝绸有限公司办理注销前法人资格存在。
又因昌邑市丝绸公司改制为昌邑市丝绸有限公司，昌邑市赛奥丝绸有限公司接管昌邑市丝绸有限公司，昌邑市丝绸有限公司又经昌邑市人民法院作出的（2014）昌行初字第13号行政判决书确认昌邑市工商行政管理局于2009年2月10日核准申请人昌邑市丝绸有限公司注销的公司登记行为无效后，应当认定昌邑市丝绸有限公司与昌邑市赛奥丝绸有限公司处于接管后的并存状态。
针对第三个争执的焦点，因昌邑市丝绸公司与昌邑市大丰棉花加工有限公司签订的国有建设用地使用权转让合同（卜庄蚕茧站部分），其争议土地的国有建设用地使用权，一直登记在昌邑市丝绸公司名下，在改制和接管期间未有进行变更，应当认定该资产在改制阶段归昌邑市丝绸有限公司所有，其有权以昌邑市丝绸公司的名义与昌邑市大丰棉花加工有限公司签订国有建设用地使用权转让合同，因此，该国有建设用地使用权转让合同应当认定为有效合同。昌邑市国土资源局基于双方之间签订的有效合同，给昌邑市大丰棉花加工有限公司确认土地使用权，符合法律规定。
针对第四个争执的焦点，因《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权……”，通过该条可以认定被告昌邑市国土资源局是土地使用权确权机关；被告昌邑市人民政府是土地使用权发证机关，其根据被告昌邑市国土资源局的土地确权行为而作出的颁发昌国用（2010）第465号国有出让土地使用权证合法有效。
因原告与第三人对被告昌邑市国土资源局的执法程序无异议，经审查本院认为，被告昌邑市国土资源局的执法程序符合法律规定，执法程序合法。
综上，被告昌邑市国土资源局对昌邑市大丰棉花加工有限公司作出的确权登记，昌邑市人民政府颁发昌国用（2010）第465号国有出让土地使用权证，认定事实清楚，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
一、驳回原告高忠国要求确认被告昌邑市国土资源局土地确权和被告昌邑市人民政府颁发昌国用（2010）第465号国有出让土地使用权证违法的诉讼请求；
二、维持昌邑市人民政府颁发的昌国用（2010）第465号国有出让土地使用权证。
案件受理费50元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。
审判长 安伟强
审判员 张京发
审判员 王蓬媛
二〇一四年十二月十日
书记员 张爱峰