新疆维吾尔自治区伊宁市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）新4002行初117号
原告：罗海龙（经名：伍麦力），男，1969年10月17日生，东乡族，住伊宁县。
原告：罗奴海，男，1986年6月10日生，东乡族，住伊宁县。
委托代理人：陈建军，伊犁州伊宁县联众法律服务所法律工作者。
被告：伊宁县人民政府，住所地：伊宁县吉里于孜大街160号。
法定代表人：卡米力江·玉苏甫江，县长。
被告：伊宁县农村合作经济经营管理局，住所地：伊宁县吉里于孜镇西二区居委会大桥北100米西侧。
法定代表人：陈亮，局长。
委托代理人：海米提·亚克甫，男，1975年5月12日生，维吾尔族，身份证号×××，党支部书记，住伊宁县麻扎乡塔尔村2组。
委托代理人：韩宏斌，男，1972年1月12日生，汉族，身份证号×××，土地股股长，住伊宁市开发区香水湾小区**号楼*楼***室。
被告：伊犁哈萨克自治州人民政府，住所地：伊宁市斯大林街60号。
法定代表人：库尔玛什·斯尔江，州长。
委托代理人：努尔海霞·居玛西，女，1979年5月6日生，哈萨克族，身份证号×××，法制办公室干部，住伊宁市先进街2巷新滨河路怡安家园10号楼2单元1层右。
第三人：伊宁县墩麻扎镇墩麻扎村民委员会，住所地：伊宁县墩麻扎。
诉讼代表人：付新山，主任。
第三人：马小梅，女，1988年5月19日生，东乡族，住伊宁县。
原告罗海龙和原告罗奴海诉被告伊宁县人民政府、被告伊宁县农村经济经营管理局、被告伊犁哈萨克自治州人民政府及第三人伊宁县墩麻扎镇墩麻扎村村民委员会、第三人马小梅行政复议一案,本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告罗海龙和原告罗奴海及其委托代理人陈建军，被告伊宁县农村经济经营管理局的委托代理人海米提·亚克甫和韩宏斌，被告伊犁哈萨克自治州人民政府的委托代理人努尔海霞·居玛西，第三人马小梅到庭参加了诉讼，被告伊宁县人民政府法定代表人卡米力江·玉苏甫江和第三人伊宁县墩麻扎镇墩麻扎村村民委员会诉讼代表人付新山经本院传票传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
原告罗海龙和原告罗奴海诉称：1983年第一轮农村土地承包分地时，原告全家五口人从村委会分得21亩地，并签订土地承包合同办了证。1986年6月10日，原告罗奴海出生。从1983年至今，在墩麻扎镇青年渠果园子12.2亩地土地证中承包人是父亲的名字，父母和罗海龙每人四亩地，由两原告经营。在青年渠西南边的8.13亩地由罗玉芳和罗亚合亚负责经营管理。原告家庭未分别与村委会签订土地承包合同，原告家庭应持有的农村土地承包经营权证书被换为二代绿本之后又被换为三代红本编号0702100100384号农村土地承包经营权证书，后又分户另办编号0702100100416农村土地承包经营权证书。2012年8月21日，罗亚合亚因交通事故意外去世，第三人马小梅将二代绿本农村土地承包经营权证书换为现三代红本的农村土地承包经营权证书，同时被告添加其他人，办证程序严重违法，并将新换的红本农村土地承包经营权证书交给了第三人马小梅。第三人马小梅现拒绝将农村土地承包经营权证书归还原告。现请求人民法院判决撤销伊犁州人民政府2016年5月4日作出的行政复议决定，确认被告伊宁县人民政府和被告伊宁县农村合作经济经营管理局颁发编号0702100100384号和编号0702100100416农村土地承包经营权证书的行为违法，责令被告伊宁县人民政府和被告伊宁县农村合作经济经营管理局与原告签订农村土地承包合同，将两证合并为一个农村土地承包经营权证书，向原告共同推选的原告罗海龙办重新颁发农村土地承包经营权证。
原告罗海龙和原告罗奴海向本院提供了如下证据：一、编号为0702100100384号农村土地承包经营权证书1份、伊犁哈萨克自治州人民政府作出的伊州政复决字〔2016〕8号驳回行政复议申请决定书1份、0041号土地办证登记表1份、台账2份、合同2份，证实合同上的签字不是原告本人的签字，原告父亲的签字也不是本人签字，且其中也没有分户申请的前提下就给分户了，没有注明年月日；二、伊宁县墩麻扎镇墩麻扎村名委员会出具的证明（包括翻译件）1份，证实原告罗海龙没有办过证；三、1985年2月19日伊宁县墩麻扎村名委员会颁发的土地承包经营权证1份，证实办第二代证和第三代证时，原告没有申请办理；四、伊宁县墩麻扎镇墩麻扎村农村土地承包经营权证汇总表1份、伊宁县农村家庭承包土地办理统计表1份，证实都是村委会和农经局保存的档案中同一个人有两种签名，原告对所有的签名不予认可；五、户口本复印件1份（3页）、罗海龙身份证复印件1份，证实在第一轮颁证及台账上原告父亲的名字与户口本上的名字不相符，证实颁证行为的不合法性。
被告伊宁县人民政府未答辩。
被告伊宁县农村经济经营管理局辩称：原告提出的请求没有法律依据，两本证书是依据法律规定依法颁发的，合理合法。在双方未达成协议的情况下申请两证合一，违反法律规定。
被告伊宁县人民政府和被告伊宁县农村经济经营管理局未向本院提供证据。
被告伊犁哈萨克自治州人民政府辩称：我单位作为行政复议机关，只对行政复议案件被申请人行政行为的合法性和合理性进行审查，不处理土地纠纷。本案中，经我单位审查，原告于2006年颁发的两个权利证书记载的土地使用面积和家庭承包人员，符合1983年第一轮土地承包期间原告一家的承包情况。而且被申请人在此块土地上从未向第三人马小梅颁发权利证书。原告与第三人马小梅之间的纠纷不是因为权利证书错误而引起的，而是继承纠纷。因此，本机关认为被申请人的颁证行为未造成侵害原告合法权益的后果，即驳回了原告的行政复议申请。原告在诉状中称伊宁县人民政府颁证程序错误，但没有详述错在何处。原告曾在本机关申请行政复议期间也曾声称伊宁县政府颁证错误，使本机关误以为第三人马小梅以自己的名义在争议土地上办理了权利证书，但经审查，本机关没发现被申请人颁证错误的情形。本案中原告与颁证机关证件不存在纠纷。综上，被告作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告伊犁哈萨克自治州人民政府向本院提供了如下证据：伊宁县人民政府作出的关于对伊州政复提字〔2016〕5号行政复议答复通知书的答复1份、旧的21亩的农村土地承包经营权证书1份、合同2份、0702100100384号农村土地承包经营权证书和编号0702100100416农村土地承包经营权证书各1份，证实1983年原告父亲承包的就是21亩地，不管当时是否有证，但是现在分成两个证，原告不承认合同上的签字，但是亩数相加后是一致的，而且该证上没有第三人马小梅和她两个孩子的名字。
第三人伊宁县墩麻扎镇墩麻扎村村民委员会未向本院提供证据。
第三人马小梅述称：只要把12亩地中的4亩地给第三人马小梅，第三人马小梅就同意两证合一。
第三人马小梅向本院提供了农村土地承包经营权证复印2份、罗旦和罗娜的常住人口登记卡各1份、第三人和罗亚合亚结婚证复印件1份、罗亚合亚的户口注销证明1份，证实第三人马小梅与罗亚合亚系夫妻关系。
经庭审质证，对于两原告提交的证据，被告伊宁县农村经济经营管理局、被告伊犁哈萨克自治州人民政府和第三人马小梅对证据一没有异议；对于证据二，被告伊宁县农村经济经营管理局、被告伊犁哈萨克自治州人民政府和第三人马小梅称该档案在乡经营管理站，他们登记完后再归档，村委会的人很可能是随意写的，所以不予认可；被告伊宁县农村经济经营管理局、被告伊犁哈萨克自治州人民政府和第三人马小梅以土地证发放的权力在县级人民政府，且该证书没有加盖被告伊宁县农村经济经营管理局的公章为由对证据三不予认可；被告伊宁县农村经济经营管理局、被告伊犁哈萨克自治州人民政府和第三人马小梅对证据四的真实性未表异议，但称该证据是在办证时先进行统计并手工进行的登记，确认无误后才在土地证上填写内容。所以可能是其他人的签字；被告伊宁县农村经济经营管理局、被告伊犁哈萨克自治州人民政府和第三人马小梅对证据五的真实性没有异议，但称实际操作过程中翻译的译音出现了偏差。对于被告伊犁哈萨克自治州人民政府提供的证据，被告伊宁县农村经济经营管理局和第三人马小梅没有异议；两原告称答复上没有载明也没有查明由21亩地一个证核发为两个证的过程和证据，对两份合同上签名的真实性不予认可，没有提供原始合同和第一份合同上相互印证，所以程序错误，对最后的两份证据上的”作废”和”更正”有异议，应理解土地证作废，以没有依法向原告和其父母颁发该证为由不认可其真实性。两原告以第三人马小梅持有的两份农村土地承包经营权证不合法为由对该证据不认可，对第三人马小梅提供的其他证据没有异议；被告伊宁县农村经济经营管理局和被告伊犁哈萨克自治州人民政府对第三人马小梅提供的证据没有异议，称当时财务没有更正章子，所以在证件上面盖了作废章，只是相关部分内容作废，并不是证书作废，绿本证书是1998年发的土地经营权证，红本是2005年根据调查统计颁发的，颁发红本证书的同时废止的是绿本证书。
本院对上述证据认证如下：对于两原告提交的证据一，被告伊宁县农村经济经营管理局、被告伊犁哈萨克自治州人民政府和第三人马小梅对其真实性没有异议，本院予以采信；对于原告提供的证据二，因伊宁县墩麻扎镇墩麻扎村名委员会不是登记颁证机关，对其所称未办过证的证明，本院不予采信，同时对于伊宁县墩麻扎镇墩麻扎村民委员会颁发的土地承包经营权证即两原告提供的证据三本院亦不予采信；被告伊宁县农村经济经营管理局、被告伊犁哈萨克自治州人民政府和第三人马小梅对证据四和证据五的真实性未表异议，本院对该两组证据的真实性予以采信，其中姓名在翻译的译音上出现的偏差并不影响行政行为的合法性。对于被告伊犁哈萨克自治州人民政府提供的证据，《关于对伊州政复提字﹝2016﹞5号行政复议答复通知书的答复》确系被告伊宁县人民政府出具的，本院对其真实性予以采信；因两原告虽对两份合同上签名的真实性不予认可，但未提供相应证据，对其否认的质证意见，本院不予采信；两份农村土地承包经营权证确系由被告伊宁县人民政府颁发，对该证据的真实性本院予以采信，该证件上的”作废”章并未盖至每页上，不能因此认为该农村土地承包经营权证已作废。第三人马小梅持有的两份农村土地承包经营权证确系由被告伊宁县人民政府颁发，对该证据的真实性本院予以采信；对第三人马小梅提供的其他证据，因其他各方当事人没有异议，本院均予以采信。
经审理查明：罗依布拉音生前与马再那百系夫妻关系，二人育有一女三子，分别为罗玉芳、罗海龙、罗亚合亚、罗奴海。
1983年第一轮土地承包时，罗奴海尚未出生，罗依布拉音生前一家五口人以罗依布拉音为代表承包了21亩耕地。
2006年，被告伊宁县人民政府向罗依布拉音、马再那百、罗亚合亚颁发了合同编号为0702100100384号的（2006）农地承包权第50101号农村土地承包经营权证，确定三人共同共有位于伊宁县墩麻扎镇墩麻扎村4组的12.2亩土地承包营权。同时，被告伊宁县人民政府向罗玉芳（阿米娜）、罗海龙（吾买尔）颁发了合同编号为0702100100416号的（2006）农地承包权第50133号农村土地承包经营权证，确定二人共同共有位于伊宁县墩麻扎镇墩麻扎村4组的8.8亩土地承包营权。因罗奴海年幼，伊宁县墩麻扎镇墩麻扎村未向其分包土地使用权。被告伊宁县人民政府在颁发上述两个农村土地承包经营权证时，未填写发证日期，且在（2006）农地承包权第50101号农村土地承包经营权证上填写四至处加盖”作废”章代替”更正”章对填写错误的内容进行了更正。颁证后，（2006）农地承包权第50101号农村土地承包经营权证和（2006）农地承包权第50133号农村土地承包经营权证由罗亚合亚负责保管。
2009年2月11日，罗亚合亚与第三人马小梅登记结婚，婚后分别育有两女罗旦、罗娜。2012年5月，罗依布拉音因病死亡。同年8月，罗亚合亚因交通事故意外死亡。罗亚合亚去世后，（2006）农地承包权第50101号农村土地承包经营权证和（2006）农地承包权第50133号农村土地承包经营权证由第三人马小梅继续保管。2015年，马再那百去世。
2016年4月1日，两原告和罗玉芳以被告伊宁县人民政府向第三人马小梅发证的行为侵犯了其合法权益为由，向被告伊犁哈萨克自治州人民政府申请行政复议。
2016年4月18日，被告伊宁县人民政府向伊犁哈萨克自治州人民政府出具《关于对伊州政复提字﹝2016﹞5号行政复议答复通知书的答复》，称申请人要求将两证合一证的目的是将罗亚合亚的妻子马小梅合理合法的净身出户，占有其耕地，是侵害妇女儿童权益的行为。故对于两证合一证的申请，在申请人与马小梅双方未达成协议的情况下，不予办理。
2016年5月4日，被告伊犁哈萨克自治州人民政府作出伊州政复决字﹝2016﹞8号《驳回行政复议申请决定书》，认为该两证是罗亚合亚在世时颁发的，登记承包人之一的罗亚合亚的名字不违法，且该两证上均未记载第三人马小梅或其两个女儿的名字，不存在申请人所称第三人马小梅违反程序办证和被告伊宁县人民政府错误颁证的行为。申请人和第三人马小梅之间的纠纷不是因为被申请人发证引起的，第三人马小梅持有权利证书也不影响申请人使用土地。并以申请人申请撤销和返还权利证书的主张属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定的情形，决定驳回申请人的行政复议申请。
本院认为：被告伊宁县人民政府是在罗亚合亚在世时，颁发的（2006）农地承包权第50101号农村土地承包经营权证和（2006）农地承包权第50133号农村土地承包经营权证，其中（2006）农地承包权第50101号农村土地承包经营权证登记承包人之一的罗亚合亚的名字符合法律规定。该两证上均未记载第三人马小梅或其两个女儿的名字，不存在申请人所称第三人马小梅违反程序申请办证的事实和被告伊宁县人民政府错误颁证的行为。现两原告与第三人马小梅之间对家庭农村土地承包经营权的分配，应当通过继承进行确定。在家庭农村土地承包经营权的分配未通过继承予以确定的情况下，将上述两证合为一证，既不能确定权利人，其中某一权利人的合法权益有可能会因此丧失。故对两原告要求将上述两个权利证书合并为一个权利证书的诉讼请求，本院不予支持。第三人马小梅持有权利证书的行为，是对罗亚合亚保管家庭权利证书的行为的延续，属于民事法律行为，本案被告并无持有该权利证书的行政行为，两原告要求被告返还权利证书的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。被告伊宁县人民政府在颁发上述两个农村土地承包经营权证时，未填写发证日期，且在（2006）农地承包权第50101号农村土地承包经营权证上填写四至处加盖”作废”章代替”更正”章对填写错误的内容进行了更正的行为，属于行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，故应确认该行政行为程序轻微违法，并驳回两原告的诉讼请求。被告伊犁哈萨克自治州人民政府作出伊州政复决字﹝2016﹞8号《驳回行政复议申请决定书》的行政行为，并无不当。对于原告要求撤销被告伊犁哈萨克自治州人民政府作出伊州政复决字﹝2016﹞8号驳回行政复议申请决定的诉讼请求，亦应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、被告伊宁县人民政府在颁发（2006）农地承包权第50101号农村土地承包经营权证和（2006）农地承包权第50133号农村土地承包经营权证时未填写发证日期，且在（2006）农地承包权第50101号农村土地承包经营权证上填写四至处加盖”作废”章代替”更正”章对填写错误的内容进行更正的行政行为程序轻微违法；
二、驳回原告罗海龙和原告罗奴海的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告罗海龙和原告罗奴海负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院。
审 判 长 徐 林
人民陪审员 周殿伟
人民陪审员 姚 玲
二〇一六年十一月八日
书 记 员 叶民元