山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁行终1776号
上诉人（原审原告）刘斌，男，1983年6月12日出生，汉族，居民，住临沂市兰山区。
被上诉人（原审被告）临沂市人民政府。住所地临沂市北城新区北京路**号。
法定代表张术平，市长。
委托代理人刘海亮，山东今海瑞律师事务所律师。
委托代理人闫正刚，山东今海瑞律师事务所律师。
刘斌因诉临沂市人民政府履行行政补偿义务一案，不服临沂市中级人民法院作出的（2016）鲁13行初238号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向双方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审原告刘斌诉称，2013年初，被告决定修建临沂市蒙山大道，全长约11公里，该工程由山东华盛江泉集团捐建。2013年2月18日动工建设时，陆续对施工现场的道路进行了全封闭，实际施工至2015年6月6日。由于该工程建设，造成原告承包的临沂批发城泰和宾馆被迫停业，造成经济损失1461934元。该宾馆位于蒙山大道与水田路交汇处向北300米路西。原告多次找高架桥建设协调领导小组办公室反映情况，该领导小组办公室分别于2013年10月21日、2014年5月26日向大陆集团发出关于协调减免部分房屋租赁费的函，要求大陆集团减免该酒店部分房屋租赁费，均未果。又于2014年6月24日向原告刘斌发出关于经营损失补偿信访案件的答复函一份，载明因高架路建设导致原告无法经营，作为城市市政公共建设项目，未有因工程建设影响商户正常经营而给补偿的先例，原告的经营损失补偿事宜，应根据所签订的房屋租赁合同的约定与房主协商，确定是否得到补偿及补偿数额。2014年11月27日，原告向兰山区人民法院提出民事诉讼，兰山区人民法院驳回原告的诉讼请求。原告认为，根据行政许可法的规定，行政机关为公共利益可依法变更或撤回已生效的行政许可，由此给公民、法人或其他组织造成的财产损失，行政机关应依法补偿。宪法规定国家为公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产征收或征用并给予补偿。根据社会公共负担平等的原则，临沂市人民政府建设高架路是一种公共设施建设，为了公共利益，全体市民是享受者，也应当是这种利益的承担者，这种负担应当是公平的，当其给原告造成了损失，临沂市人民政府应当代表全体市民共同负担补偿责任。根据行政诉讼法及其司法解释的相关规定，本案属于行政诉讼的受案范围。请求判令被告补偿原告经济损失1461934元。诉讼费由被告负担。
原审法院经审理查明，原告刘斌于2012年12月1日租赁临沂市兰山区蒙山大道8号鲁南家具城北如家酒店院内北楼部分物业。2013年1月9日原告与山东大陆企业集团有限公司签订租赁合同，原告承租蒙山大道8号沿街房屋3间进行经营。2013年被告临沂市人民政府为缓解城市交通压力，改善市民居、出行环境，决定修建蒙山大道高架桥。2013年1月15日，被告与华盛江泉集团、华盛江泉建筑公司签订临沂市蒙山大道高架桥捐建协议书，决定由华盛江泉集团捐资15亿元，由华盛江泉建筑公司负责承建，项目前期规划、设计及相关补偿由临沂市人民政府负责。该项目于2013年2月18日开始建设。原告刘斌认为该高架桥建设影响其经营，多次向江泉高架路工程建设协调推进领导小组办公室反映。2014年6月24日，该办公室给原告出具《关于经营损失补偿信访案件的答复》，内容为，按照临信访督函（2014）526号要求，答复如下：江泉高架路是一项重要的民生工程，……在江泉高架路开工建设前，我们通过电视、广播、网络、报纸等媒介进行了广泛宣传。2013年2月18日，工程正式开工建设。为确保施工安全，……在先期公告后，陆续对施工现场予以全封闭，仅留东西向路口供通行。……2013年4月，因工程建设需要，你所租赁房屋路段被全封闭，导致无法继续经营。自2013年7月，江泉高架路工程建设协调推进领导小组办公室多次接到你的口头及书面反映，要求给你经营损失补偿。作为江泉高架路工程属政府公共建设行为，其建设目的是为了有效缓解城区交通压力，提升服务功能，广大市民应该给予充分的理解和支持。在开工建设前，我们已通过有关媒体进行了宣传报导，对每条路段的封闭均按规定提前予以公告，沿线企业、商户有充足的时间做出应对之策。同时，作为城市市政公共设施建设项目，未有因工程建设影响商户正常经营而给予补偿的先例。你所提出的经营损失补偿事宜，应根据所签订房屋租赁合同的约定，与房主协商，确定是否得到经营损失补偿及补偿数额。本着为民服务的原则，对于你所提出的经营损失补偿事宜我们高度重视，多次与山东大陆集团协商，希望能够适当减免或缓期收取租赁费用。2014年6月，在市领导亲自过问下，山东大陆集团同意将房屋租赁费用减免50%。我们将进一步协调山东大陆集团，让其给予你更大的照顾。其后，原告刘斌以财产损害赔偿提起民事诉讼。临沂市兰山区人民法院判决驳回其诉讼请求。2016年6月1日，原告提起本案行政诉讼。原审法院作出（2016）鲁13行初99号行政裁定书，认为刘斌提起行政补偿，应首先确认行政机关的具体行政行为侵犯、妨害其合法权益，起诉人通过行政诉讼直接申请国家补偿，不符合相关法律规定，裁定不予立案。刘斌不服提起上诉。山东省高级人民法院作出（2016）鲁行终1108号行政裁定，指令临沂市中级人民法院受理。
原审法院认为，根据原被告双方的起诉答辩，本案争议焦点有四个，一是本案是否属于行政诉讼受案范围。二是被告主体是否适格。三是原告所诉是否超过起诉期限。四是被告是否应承担补偿义务，补偿金额是多少。
对焦点一受案范围问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条规定了人民法院受理行政诉讼的范围，其中第十二项为“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益”。本案原告刘斌主张被告临沂市人民政府在修建高架路过程中封闭道路影响其经营，造成其损失，要求被告进行补偿，符合前述规定，属于行政案件受案范围。被告辩称原告所诉不属于行政案件受案范围的主张不能成立。
对焦点二被告主体资格问题。江泉高架路系被告决定建设，项目的前期规划、设计由被告负责，被告下设工程协调推进领导小组。故被告辩称其是对部门的领导行为，不具可诉性不能成立。
对焦点三起诉期限问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案原告所诉涉及的道路于2013年4月被封闭，原告应当知道其权利被侵害。原告于2016年6月12日提起本案诉讼，超过2年的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。本案原告虽称多年上访，但当事人因信访等原因导致逾期起诉的，或因为不清楚法律规定而逾期起诉的，是归责于当事人自身的原因，不是可以延长起诉期限的理由。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无正当理由的”，按照该规定本案应驳回原告的起诉。故此对焦点四案件实体处理问题不再予以审理。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（二）项之规定，裁定驳回原告刘斌的起诉。
上诉人刘斌不服原审法院裁定向本院提起上诉，请求：1.撤销原审法院裁定；2.改判被上诉人补偿或赔偿上诉人经济损失1461934元及利息；3.诉讼费用由被上诉人负担。事实和理由如下：1.原审法院认定本案焦点第三项事实不清。2013年2月上诉人所经营宾馆因被上诉人封路导致无法经营后多次到原审法院要求立案，但原审法院拒不立案，上诉人多次到山东省高级人民法院反映，山东省高级人民法院多次介绍上诉人到原审法院立案，但没有起到作用，直至拖到2016年6月立案。上诉人起诉期限被耽搁时间是原审法院造成的。山东省高级人民法院指令原审法院继续审理立案时间应自2014年6月27日起算，上诉人至2016年6月12日立案不存在超期。被上诉人成立的工程协调推进领导小组于2014年6月24日承认了上诉人所租赁房屋路段被全封闭，导致无法继续经营，并决定减免上诉人的房租50%。该决定实质是与上诉人订立了赔偿或者补偿协议，上诉人于2016年6月12日提起本案诉讼，没有超过二年起诉期限；2.原审法院裁定引用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定错误。上诉人起诉没有超过起诉期限，且有正当理由；3.原审法院审判程序违法。原审法院裁定超审限办案且对第四个焦点问题不予审理，说明案件没有审理完毕。请求依法撤销原审法院裁定并改判。
被上诉人临沂市人民政府书面答辩称，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。根据有关法律规定，公民、法人或者其他组织从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起起诉期限不得超过2年。本案中，江泉高架路工程于2013年2月份开工建设，上诉人所诉涉及的路段于2013年4月份被封闭，自此，上诉人便应当知道其权利受到侵害。上诉人虽称多年上访，但当事人因信访等原因导致逾期起诉的，或因为不清楚法律规定而逾期起诉的，是归责于当事人自身的原因，不是可以延长起诉期限的理由。上诉人的起诉超过法定起诉期限，应当予以驳回。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，本案争议焦点为上诉人的起诉是否超过起诉期限问题。根据有关原法律规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日2年内计算。因本案上诉人原审提起诉讼期间《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》尚未公布施行，本案还应当按原司法解释关于起诉期限规定的内容作为本案的判案依据。本案中，上诉人所诉被上诉人封闭其道路时间为2013年4月，自此上诉人就应当知道其权利被侵害，其于2016年6月12日向原审法院提起诉讼，显然已超过2年的起诉期限且无正当理由。上诉人称2013年多次要求原审法院立案，其拒不立案，被耽误起诉期限是由原审法院造成且有正当理由。本院认为，根据有关法律规定，当事人对于自己提出的诉讼主张应当提供证据证明。上诉人称于2013年已就本案提起诉讼，但没有向原审法院提供其已提起过行政诉讼的有效证据，且至本院二审期间上诉人亦未向本院提供相关证据予以证明，因此上诉人称超过起诉期限是由原审法院耽误造成的上诉理由，证据不足，不予支持。关于上诉人另称被上诉人于2014年6月24日作出的补偿信访答复应当属于补偿协议或者订立的赔偿协议，从此时起算未超过起诉期限问题。本案中，上诉人原审中的诉讼请求为被上诉人封闭道路给其造成经营损失要求被上诉人予以补偿，其并未对被上诉人下设的高架路工程建设协调推进领导小组办公室作出的《关于经营损失补偿信访案件的答复》提起诉讼，且该答复亦属信访答复。上诉人信访期间的诉讼权益并未被排除，其因信访原因导致逾期起诉，应归责于当事人自身原因，因此上诉人以信访答复属于补偿协议不超过起诉期限的上诉理由不能成立，不予支持。关于上诉人所称原审法院审判程序违法，主要涉及两方面。一是原审法院超过审理期限，二是对上诉人补偿事宜未予审理。本院经审查，上诉人所称原审法院超审限审理案件的事实并不存在，因此上诉人的该项上诉理由，不予支持。关于上诉人所称未审理上诉人要求补偿事宜问题。根据有关法律规定，当事人的起诉超过法定起诉期限且无正当理由的，应当裁定驳回起诉。本案中，原审法院作出驳回起诉裁定属于程序上作出的裁判结果，在上诉人实体权利不具有救济的前提下，原审法院对上诉人补偿事宜未予审理并无不当，且原审法院在裁定中亦予以阐明，上诉人认为原审法院未予审理上诉人补偿事宜属审判程序违法的上诉理由，不予支持。
综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人刘斌的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 张景凯
审判员 山 莹
审判员 孙晓峰
二〇一八年四月十七日
书记员 杨柳青