广东省惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤13行终15号
上诉人（原审原告）惠东县平山街道办事处蕉田社区联益村民小组(以下称联益村民小组)。
负责人李锦龙，小组长。
上诉人（原审原告）惠东县平山街道办事处蕉田社区联合村民小组（以下称联合村民小组）。
负责人李日青，小组长。
两上诉人共同委�代理人李增亮、郭百利，河北冀港律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）惠州市国土资源局（以下称惠州市国土局）。
法定代表人曾庆全，局长。
委托代理人曾景游，惠州市国土局工作人员。
委托代理人李弘，广东源辰律师事务所律师。
上诉人联益、联合村民小组因行政复议纠纷一案，不服惠州市惠城区人民法院（2015）惠城法行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人联益村民小组负责人李锦龙，上诉人联合村民小组负责人李日青，上诉人联益、联合村民小组共同委托代理人李增亮，被上诉人惠州市国土局委托代理人曾景游、李弘到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2014年6月9日，惠东县国土资源局作出了惠东国土资闲定字[2014]6�《闲置土地认定书》，该《闲置土地认定书》注明：“惠东县富田××公司：你公司位于平山街蕉田地塘布、西狗塘地段国有建设用地使用权，国有土地使用证号为：惠东国用（2006）第××号；面积42054.8㎡；土地用途：工业、商业、住宅，因你公司未依法在规定的开发期内开发建设，我局于2013年11月14日向你公司发出《闲置土地调查通知书》（惠东国土闲调（2013）20号）。根据我局调查的事实，你公司自取得上述建设用地使用权后，超过国有建设用地使用权有偿使用合同规定的动工开发日期已满一年，现认定该宗地为闲置土地，闲置原因是由于蕉田居委龙城开发区的控制性详细规划编制未完成，导致你公司无法动工建设。依据《闲置土地处置办法》（中华人民共和国国土资源部令第53号）第八条和第十二条、第十三条规定，请你公司自收到本《闲置土地认定书》之日�10日内到我局建设用地股办理闲置土地处置手续。”后联益村民小组及联合村民小组对惠东县国土资源局作出的惠东国土资闲定字[2014]6号《闲置土地认定书》不服，于2014年11月25日向惠州市国土局提出行政复议申请。惠州市国土局于2014年11月27日作出了惠市国土资（行复）[2014]17号《不予受理决定书》，该《不予受理决定书》注明：“申请人惠东县平山街道办事处蕉田社区联益村民小组对被申请人惠东县国土资源局做出的惠东国土资闲定字[2014]6号《闲置土地认定书》不服，于2014年11月25日向本局提出行政复议申请。经审查，申请人与上述行政行为并无直接利害关系，其申请主体不符合受理规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。”另查，惠东国用（2006）第××号《国有土地使用权证》上注明：“座落大岭镇蕉田地塘布、西狗塘地段的土地使用权人惠东县富田××公司；用途：工业、商业、住宅；使用权类型：出让。”惠州市国土局提交了《关于同意惠东县城市总体规划（2007-2020）的批复》及《惠东县城市总体规划修编》，用以证明座落大岭镇蕉田地塘布、西狗塘地段的土地已经列入城市规划区域。又查，庭审过程中，原审法院向联益、联合村民小组释明有何证据证明其为涉案土地的原所有权人。联益、联合村民小组向原审法院提交了（2015）年粤高法行政终字第5号《行政判决书》，但该判决书中未明确联益、联合村民小组系涉案土地的所有权人。另，庭审过程中，原、被告均认可涉案座落大岭镇蕉田地塘布、西狗塘地段的土地的土地性质为国有土地，且列入城市规划。
原审法院认为，本案的争议焦点主要在于以下两个问题：第一、联益、联合村民小组与惠东县国土资源局作出的《闲置土地认定书》行政行为是否具有法律上的直接利害关系？第二、联益、联合村民小组是否系涉案土地的原所有权人，以及其向惠州市国土局提出行政复议的主体资格是否适格？关于第一个争议焦点，原审法院认为，联益、联合村民小组之所以认为其对惠东县国土资源局所作出的《闲置土地认定书》行政行为具有法律上的利害关系，其主要原因系其认为上述被认定为闲置的涉案土地由惠东县富田××公司购买后，该公司未在两年内予以开发使用，联益、联合村民小组认为其作为该涉案土地的原所有权人，在政府无偿收回上述涉案土地后，其享有涉案土地的复耕权。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的第一款规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。”该法第三十七条的第二款规定：“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”本案中，涉案土地经征收后，其土地性质已为国有土地，且被纳入城市规划区范围内，同时国有土地使用权证也明确该土地的用途为工业、商业及住宅，故上述涉案土地在城市规划区范围内进行复耕的条件已经不成就，因此，在涉案土地在闲置两年未开发使用的情形下，惠东县国土资源局依据《闲�土地处置办法》第十二、十三条的规定进行处置，符合《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定。故而，联益、联合村民小组即便作为原所有权人，其亦不享有上述涉案土地的复耕权，其对惠东县国土资源局所作出的《闲置土地认定书》行政行为不具有法律上的直接利害关系。关于第二个争议焦点问题，联益、联合村民小组是否系涉案土地的原所有权人，以及其向惠州市国土局提出行政复议的主体资格是否适格？本案中，联益、联合村民小组庭前并未提供证据证明其系涉案土地的原所有权人，在庭审过程中，经原审法院释明后，其提供的（2015）年粤高法行政终字第5号行政判决书中也未明确其系涉案土地的所有权人，故联益、联合村民小组应当承担举证不力的后果。因此，在联益、联合村民小组未提供充分的证据证明其系涉案土地的原所有权人的情形下，其向惠州市国土局提出行政复议的主体资格不适格。综上，惠州市国土局被诉行政行为，程序合法，证据确凿，使用法律正确，是合法行政行为；联益、联合村民小组诉请证据不足，于法无据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《城市房地产管理法》第二十五条以及上述引用的法律、规章的规定，判决如下：驳回联益、联合村民小组的诉讼请求。本案免收受理费。
上诉人联益、联合村民小组上诉称，一、原审法院认定基本事实错误。上诉人认为被上诉人和一审法院在认定事实上存在两个错误：1、该宗土地在2006年就办理国有土地使用权证，已经具体建设条件，但一直处于闲置状态。依据《城乡规划法》规定，只有符合规划条件，才可能颁发土地使用权证书，只要有了土地使用权证，就已经具备了建设条件，否则土地使用权证无效。根本不存在因政府规划造成动工延迟的情况。2、上诉人系原集体土地所有权人。上诉人提交的粤高法行政判决书第5页明确表明：1992年11月8日惠东县国土局与蕉田居委会签订的《国家建设征用(划拨)土地协议书》载明被征用地为：地塘布、西狗塘地段土地64亩。由此完全可以认定，上诉人为原集体土地所有权人。一审法院对此没有认定，系认定事实错误。二、原审法院适用法律错误。依据《城市房地产管理法》第二十六条规定，先有规划，后有土地使用权证，只要有了土地使用权证就已经具备了建设条件，否则土地使用权证无效。涉案土地根本不存在因政府原因造成动工延迟的情况。所以并不符合适用《城市房地产管理法》第26条但书条款的情况，而且一审法院错误引用25条，属一审适用法律错误。依《土地管�法》第三十七条规定，涉案上地2006年以来一直处于闲置状态，且上诉人为原集体土地所有权人，理应依法享有恢复耕种权。三、原审法院应追加富田公司为第三人参加诉讼。依据《行政诉讼法》第二十九条规定和《最高人民法院关于执行，<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十四条规定，富田公司是《闲置土地认定书》的相对方，也是本案的利害关系人之一，一审法院应当通知富田公司作为第三人参加诉讼，而没有通知其参加诉讼属严重违反法定程序的。上诉请求：1、依法撤销(2015)惠城法行初字第17号《行政判决书》；2、依法撤销被上诉人惠市国土(行复)[2014]17号《不予受理决定书》的行政违法行为，判令被上诉人受理上诉人的行政复议申请；3、判决被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。
被上诉人惠州市国土局口头答�称，我方认为一审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决。
经本院审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。
本院认为,《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”本案中，涉案土地性质为国有，且被纳入城市规划区范围。惠东县国土资源局就涉案土地作出惠东国土资闲定字[2014]6号《闲置土地认定书》，只是惠东县国土资源局对惠东县富田××公司因闲置土地所作出的处理。该《闲置土地认定书》并未对两上诉人权利义务产生实际影响，两上诉人与惠东县国土资源局作出《闲置土地认定书》的行政行为没有利害关系。惠州市国土局据此认定联益、联合村民小组的申请不符合复议案件受理规定，从而作出惠市�土资（行复）[2014]17号《不予受理决定书》，决定不予受理。惠州市国土局作出被诉《不予受理决定书》事实清楚，理由正当。原审判决驳回联益、联合村民小组的诉讼请求正确，应予维持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人上诉理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审受理费50元，由上诉人惠东县平山街道办事处蕉田社区联益村民小组、惠东县平山街道办事处蕉田社区联合村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 瑞 南
审判员 覃 毅 华
审判员 黄 潮 明
二〇一六年四月三十日
书记员 戴权（兼）
林美娴