淮安市淮安区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）淮法行初字第0015号
原告颜正军。
委托代理人甘渭花，江苏益新律师事务所兼职律师。
委托代理人解瑞卿，江苏群汇律师事务所实习律师。
被告淮安市淮安区钦工镇人民政府，住所地淮安市淮安区钦工镇。
负责人李晓旭，该镇党委书记。
委托代理人郑德，该镇村镇建设服务站站长。
委托代理人秦福海，江苏大业天平律师事务所律师。
原告颜正军与被告淮安市淮安区钦工镇人民政府（以下简称钦工镇政府）村镇规划管理行政处罚一案，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月14日公开开庭审理了本案。原告颜正军及其委托代理人甘渭花、解瑞卿，被告钦工镇政府副镇长李正来及其委托代理人秦福海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年4月15日，被告钦工镇政府职能部门村镇建设服务站作出淮钦建罚（2015）021号行政处罚通知，认定颜正军在淮安市淮安区钦工镇韩庄一组未经批准擅自进行的建设，严重影响了村镇规划，属违章建筑，根据《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十一条的规定，给予原告颜正军行政处罚，立即停止建设。
原告颜正军诉称，原告现住宅建于1989年，建筑面积49.13平方米，面积狭小，目前已成危房，不能满足全家的生活需要。2014年3月，原告经韩赵村村民委员会批准，并征得有关近邻颜正华、闵从义同意后，向淮安市国土资源局淮安分局钦工国土资源所、淮安市淮安区钦工镇村镇建设服务站提交了迁建申请，2014年6月获批准迁建。四至为：东至闵从义家自留地，西至颜正华家自留地，南至自家自留地，北至自家自留地，建设面积100平方米，但建设规划许可证却至今未能颁发给原告。原告在获批地块上建自住房屋的过程中，钦工镇村镇建设服务站工作人员，以“先拆旧房、才能建设新房”为理由，多次进行阻止，并于2015年4月15日，强行拆毁原告已经浇筑的地基，用错误的行为去执行错误的决定。原告认为，钦工镇村镇建设服务站是钦工镇政府下设的工作部门，不具有行政主体资格，无行政处罚权，故淮钦建罚（2015）021号行政处罚行为无效，应该予以撤销。原告因房屋破旧，面积狭小，且按照法定手续提出建房申请并获得批准，被告应依法颁发乡镇建设规划许可证，并保证原告合法建设房屋的权利。在原告申请乡镇建设许可证申请表的批复中，钦工镇村镇建设服务站签署的“同意拆除原房屋后迁建”的决定，脱离实际，有违常理，先拆后建必然导致原告无处居住，应为“迁建后拆除原房屋”。请求法院：1、撤销钦工镇村镇建设服务站淮钦建罚（2015）021号行政处罚。2、将钦工镇村镇建设服务站“同意拆除原房屋后迁建”的决定变更为“迁建后拆除原房屋”。3、依法颁发乡村建设规划许可证，并停止妨害原告合法建设自住房屋的行为。
原告向本院提供的证据：
1、颜正军身份证复印件一份，证明原告是适格当事人；
2、常驻人口登记卡复印件六份，证明原告家有五口人，两女一子，且均已成年；
3、淮钦建罚（2015）021号行政处罚通知一份，证明钦工镇村镇建设服务站做出的行政处罚决定是违法的；
4、淮安区钦工镇韩赵村委会介绍信、证明各一份，证明原告依据法定程序履行了报批手续；
5、村民同意建房的意见一份，证明原告建房已征得四邻同意；
6、乡村建设规划许可证申请表一份，证明原告建房的手续合法；
7、集体土地建设用地使用证一份，证明原告原住房面积狭小且年代久远；
8、照片7张，证明原告原住房已实际上构成危房的事实，
村镇建设服务站工作人员暴力执法。
被告钦工镇政府辩称，一、依照《江苏省村镇规划管理条例》第31条、34条之规定，对原告未按照规划审批程序或者违反规划进行建设，严重影响村镇规划的，由被告责令停止建设，而钦工镇村镇建设服务站是被告下设的工作部门，经被告集体研究决定，自2006年11月16日起，已经授权钦工镇村镇建设服务站对本镇域范围内的所有违章建筑行使行政处罚权。现原告未经批准擅自进行建设，显然是违章建筑，钦工镇村镇建设服务站基于被告的授权，当然有权依法对原告进行处罚，对原告正在建设的违章建筑责令停止建设。因此，钦工镇村镇建设服务站代表钦工镇人民政府依法作出的处罚通知及责令原告停止建设的行为合法有效。二、钦工镇村镇建设服务站在原告递交的淮安市规划局农房《乡镇建设规划许可证》申请表中签署的“同意拆除原房屋并迁建”的意见，是依据《中华人民共和国土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，也符合2014年11月28日会议精神，原告只能将原有宅基地退耕还田后，才能取得新的宅基地。三、依照2008年4月3日淮安市楚州区人民政府文件楚政发（2008）115号《区政府关于进一步加强城乡建设规划管理的通知》第二项规定“全区行政区域范围内的规划管理职能（含“一书三证”的核发）由区规划局统一承担”、第四项规定“自通知下发之日起，各乡镇停止审批各类规划建设项目”，被告自2008年4月3日起已经不具备颁发乡镇建设规划许可证的资格，且原告向钦工镇村镇建设服务站递交了《乡镇建设规划许可证》申请表后，因对该站签署的意见不满意，申请表已经被原告妻子从该站取走，导致钦工镇村镇建设服务站已经无法依法向上级有权机关申报。原告要求被告依法颁发乡镇建设规划许可证的诉讼请求，不符合政策规定。综上所述，原告的诉请无事实依据及法律依据，依法应该予以驳回。
被告钦工镇政府在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：
1、淮钦建罚（2015）021号行政处罚通知存根一份，证明钦工镇村镇建设服务站责令原告停止违法建设；
2、钦工镇人民政府授权委托书一份，证明自2006年12月16日起，钦工镇人民政府已将本镇范围内所有违章建筑的行政处罚权交由钦工镇村镇建设服务站代为行使；
3、江苏省村镇规划建设管理条例第31条，证明被告有权依法处罚，责令停止建设；
4、《中华人民共和国土地管理法》第62条，证明原告在原有宅基地没有退耕还田之前无权取得新的宅基地。并证实被告下属的职能部门钦工镇村镇建设服务站在原告递交的建房申请审批表中签署的同意拆除原房屋并迁建的意见是合法的；
5、2014年11月28日钦工镇政府就原告建房的会议记录一份，证明原告新建房屋必须先拆掉原有房屋；
6、楚政发（2008）115号区政府关于进一步加强城乡规划管理的通知，证明第一、全区行政范围内的规划管理职能由区规划局统一承担；第二、自通知下发之日起，各乡镇停止审批各类规划项目；第三、要求各乡镇加大违法违规建设查处力度；
7、情况说明一份，证明2014年11月28日原告已经将原有的向被告申请建房提交的书面报批手续，未征得该站工作人员同意擅自将所有报批材料取走，已经撤回建房申请。
在庭审质证中，原告对被告的证据1-7的真实性无异议，对证据2授权委托书的效力有异议。证据6证明被告已无权对原告的建房进行审批，而被告依然接受了原告的建房申请并长时间拖延，属于行政不作为和滥用职权。
被告对原告的证据1-8的真实性均无异议，但是对原告证明目的有异议。证据4、5、6应该是由原告向被告报送的相关手续，现该原件均在原告处，证明原告已从被告处撤回建房申请，也证实了原告建房并没有取得合法的建房手续。证据8不能证明村镇建设服务站工作人员暴力执法，而是依
法执法，责令原告停止违法建设。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告提供的证据1-8具有真实性的要件，本院予以认定。证据8因原告未有取得乡村建设规划许可证，故其证明目的，本院不予认定。被告提供的第1-7证据具备真实性要件，本院予以采信。证据2因不是法律、法规、规章授权的组织，故其证明目的，本院不予认定。
根据庭审质证及当事人在庭审中的陈述，本院认定以下案件事实：原告颜正军现住宅建于1989年，建筑面积为49.13平方米，家有五口人，两女一子，现均已成年。2014年3月2日，淮安市淮安区钦工镇韩赵村村民委员会在征得该村一组村民同意原告建房后，出具了村镇规划建设介绍信、证明。原告向淮安市淮安区钦工镇村镇建设服务站申请建房，该站向原告发放了淮安市规划局农房《乡村建设规划许可证》申请表。2014年6月23日，钦工镇村镇建设服务站工作人员到现场进行勘测，确定建设四至以及建筑面积为100平方米。淮安区钦工镇韩赵村村民委员会以及相关近邻颜正华、闵从义在《乡村建设规划许可证》申请表上签字盖章。2014年11月28日，被告就原告建房一事开会并形成了“同意颜正军建房，严格按区文件规定批建面积，到新地方建设必须先拆除老宅子”的意见。淮安市国土资源局淮安分局钦工国土资源所在申请表上签署“同意会办意见迁建”。2014年11月28日，淮安区钦工镇村镇建设服务站在原告申请表上签署“同意拆除原房屋并迁建”，同日原告颜正军的妻子将申请书从淮安区钦工镇村镇建设服务站取出带回，原告并未取得乡村建设规划许可证。原告建房后，被告对原告的违法建设行为进行了制止。2015年4月15日，被告职能部门钦工镇村镇建设服务站作出淮钦建罚（2015）021号行政处罚通知，要求原告立即停止建设。
另查明，被告于2006年11月16日起，授权钦工镇村镇建设服务站对本镇域范围内的所有违章建筑行使行政处罚权。楚政发（2008）115号《区政府关于进一步加强城乡规划管理的通知》规定，全区行政范围内的规划管理职能由区规划局统一行使。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。原告认为被告的职能部门要求其立即停止建设房屋的行政处罚，侵害其合法权益而提起行政诉讼，符合上述法律规定的起诉条件，具有原告诉讼主体资格。
依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十一条规定，被告依法具有作出被诉具体行政行为的法定职权。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。本案中，被告在法律、法规或者规章没有规定的情况下，授权其职能部门村镇建设服务站行使行政处罚权，并以村镇建设服务站名义作出具体行政行为，被告授权的行为符合上述规定，故本案被告适格。
关于淮钦建罚（2015）021号行政处罚通知是否合法问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十八条第三款规定：“受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚”。本案中，被告的职能部门钦工镇村镇建设服务站其本身并无本行政区域内的村镇规划建设管理的行政职能，被告授权钦工镇村镇建设服务站对本镇域范围内的所有违章建筑行使行政处罚权，但该授权由于不发生职权职责、法律后果及行政主体资格的转移，受委托者并不因此而取得该项行政职权，也不因此而取得行政主体资格。虽然被告的职能部门钦工镇村镇建设服务站，依据《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省村镇规划建设管理条例》的相关规定，对原告自建住宅，认定属于违法建筑，事实清楚，但被告的职能部门钦工镇村镇建设服务站在实施行政处罚时，是以自己的名义进行的，其不具有行政主体资格，无行政处罚权，该具体行政行为显然超越了其职权。
关于原告要求将钦工镇村镇建设服务站“同意拆除原房屋后迁建”的决定，变更为“迁建后拆除原房屋”，并颁发乡村建设规划许可证的问题。原告该请求属于行政许可的行政法律关系范畴，原告可依据行政许可的相关法律、法规、规章以及相关程序另行主张权利。
关于原告要求被告停止妨害其合法建设自住房屋的行为的问题。本案中，因原告并未取乡村建设规划许可证，擅自进行建设，属违章建筑，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省村镇规划建设管理条例》对原告的违法建设行为进行制止，符合相关法律规定。
综上，被告职能部门钦工镇村镇建设服务站对原告作出的淮钦建罚（2015）021号行政处罚通知超越职权，依法应予撤销。原告的其他诉讼请求，本院不予支持，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、撤销淮安市淮安区钦工镇村镇建设服务站对原告作出的淮钦建罚（2015）021号行政处罚通知；
二、驳回原告颜正军其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由淮安市淮安区钦工镇人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。
审 判 长 赵志群
代理审判员 陈洪玉
人民陪审员 孙 军
二〇一五年九月十一日
书 记 员 闫瑞杰
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。