周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）周行初字第7号
原告周口市盛达燃气有限公司（以下简称盛达公司）。
法定代表人王萍，女，该公司经理。
委托代理人胡玉安，男，河南豫安律师事务所律师。
委托代理人杨胜利，男，周口市盛达燃气有限公司副经理。
被告周口市人民政府。
法定代表人刘继标，男，职务市长。
委托代理人南富初，男，周口市国土资源局法律顾问。
委托代理人袁水涛，男，周口市国土资源局干部。
第三人周口师范学院。
法定代表人刘湘玉，男，职务院长。
委托代理人，陈寒冰，男，河南团结律师事务所律师。
委托代理人，李永伟，男，河南团结律师事务所律师。
原告盛达公司不服周口市人民政府为第三人周口师范学院颁发周口市国用（2005）字第077号《国有土地使用证》的具体行政行为，于2014年3月31日向本院提起行政诉讼。本院于2014年4月9日受理后，于2014年4月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭。于2014年5月15日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人胡玉安、杨胜利，被告的委托代理人南富初、袁水涛，第三人的委托代理人陈寒冰、李永伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告周口市人民政府于2005年8月21日为周口师范学院颁发周口市国用（2005）字第077号《国有土地使用证》，该证显示土地使用权人为周口师范学院，权属为国有，使用权类型为划拨，土地坐落于文昌街东段北侧，土地使用面积为416322平方米，土地用途为学院用地，土地权属来源证明文件为周政土（2005）92号用地批复。被告于2014年4月22日向本院提供了作出具体行政行为的证据：⑴河南省人民政府豫政土委（2004）79号用地批复及明细表⑵周口市人民政府周政土（2005）92号用地批复⑶周口师院土地登记申请表⑷地籍调查表⑸指界委托书⑹法人代表身份证明及身份证复印件⑺组织机构代码复印件⑻土地登记审批表。以上八组证据证明目的是颁证行为事实清楚，证据充分，程序合法。
原告盛达公司诉称，争议土地原为国有荒沙地。1983年9月10日，原周口市人民政府下发《关于地区运输公司迁建油库划用土地的通知》（市政字（1983）89号），同意将周淮路以南、部队营房东边的土地10市亩（即本案争议土地）划拨给原周口地区汽车运输总公司（即现周口市汽车运输集团总公司）用于迁建油库。1984年1月26日，原周口市人民政府向运输公司颁发市政府土划字（1984）1号《周口市人民政府土地划拨证》，将争议土地划拨给运输公司使用。1999年7月6日，运输公司与原周口地区飞达燃气公司（即原告）签订“周口地区汽车运输总公司向周口地区飞达燃气公司转让所属大油库协议”，将争议土地及地上房屋、附属物转让给周口飞达燃气公司使用至今。原告在该土地上建立了液化气站，已投入资金达500万元以上。2008年10月份，得知被告把原告正在使用的12.04亩土地划拨给了第三人周口师范学院，并颁发了（2005）第077号国有土地使用权证，其理由是1、2004年争议土地被收回。2、周口市人民政府《关于周口师范学院用地的批复》，同意将包括争议土地在内的41.6322公顷土地划拨给第三人使用。被告的上述行为侵犯了原告的合法权益，原告从未有见到过2004年该争议土地被收回的任何文件，也未对原告进行过任何补偿。2005年8月11日周政土（2005）92号用地批复并不是收回土地的批复文件。综上，根据《中华人民共和国土地法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第3款之规定：“无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物，其他附着物，市、县人民政府根据实际情况给予适当补偿。”依据这些规定，原告未见到2004年收回给土地的文件，也未见到政府对原告作出的任何补偿，直接剥夺了原告对收回土地的申辩权，为第三人颁证程序违法，违反相关法律法规的规定，实属滥用职权，应当依法撤销，以维护原告的合法权益。原告向本院提供以下证据：第一组：（1）1983年原周口市人民政府市政字（1989）89号划用土地通知；（2）1983年国建建设用地协议书；（3）1984年原周口市人民政府土划字（1984）1号土地划拨证。该组证据证明争议土地系市政府划拨给原地区运输公司使用。第二组：（1）1999年7月6日土地出租协议；（2）1999年7月6日土地转让协议；（3）两份收款收据。该组证据证明争议土地转让给了原周口地区飞达燃气公司。第三组：1999年争议测绘图，证明现在争议地上状况与1999年测绘时状况基本相同，以证明土地使用现状。第四组：（1）周口市人民政府周政复受字（2008）第100号行政复议受理通知书；（2）河南省人民政府豫政复决（2014）1022号行政复议决定书。该组证据第三人通知我方搬迁时，我方已经申请行政复议。第五组：（1）周口市川汇区人民法院（2012）川民初字第03007号民事判决书；（2）周口市中级人民法院（2013）周民终字第1026号民事裁定书。该组证据证明我方对争议土地与运输公司一直在打着官司。第六组：周口市燃气热力管理办公室证明，证明原周口地区飞达燃气公司，撤地划市之后更名为周口市飞达燃气公司，现企业为周口市盛达燃气有限公司。
被告周口市人民政府辩称，一、该宗地颁证程序合法，材料真实齐全，是我市重大建设项目，法庭应依法予以维持。该证所涉土地位于周淮路南侧，光荣路东侧，文昌大道北侧，占地总面积为41.6322公顷。该地经河南省人民政府豫政土委（2004）79号用地批复批准，转用及征用川汇区北郊乡康店、史滩两个行政村集体土地42.7036公顷。收回并使用环卫处、液化气站国有建设用地1.222公顷。经周口市人民政府周政土（2005）92号用地批复同意批准周口师范学院用地45.3841公顷，其中道路3.7519公顷。划拨给第三人用地41.6322公顷。根据第三人申请于2005年8月为第三人颁发了国有土地使用证。在颁证过程中土地主管部门依照程序进行了地籍调查，界址确认等核实确认，材料齐全真实。二、涉案土地属原周口地区汽车运输公司所有，原告不是合法使用人，不具有本案诉讼主体资格。本案原告在诉状中所诉正在使用的12.04亩土地划拨给了第三人，侵犯了其合法权益。而事实上该地是在1983年划拨给原周口地区汽车运输公司用于建油库，土地划拨后运输公司即未按批准用途使用土地，又不向土地主管部门申请，擅自将该宗土地的使用权转让给原告。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府生审批”《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第四十一条规定“划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让、出租、抵押的，必须经县级以上人民政府土地管理部门和房产管理部门批准”。因此原告与运输公司签订的转让合同属未经批准擅自转让划拨土地，其收益未上交，也未办理土地登记。所以该转让合同是违反法律规定的，是无效合同，该宗推动使用权人仍然是周口地区运输总公司，原告不具有本案的诉讼主体资格。三、2014年1月7日河南省人民政府受理了周口盛达燃气有限公司对周口市人民政府提起的行政复议，经过实地调查了解、查阅档案资料等，最终认定周口市人民政府的颁证行为合法有效，给予维持。综上，被诉具体行政行为合法有效，原告不具有本案的诉讼主体资格，请求法院驳回其诉讼请求。
第三人周口师范学院述称，第三人周口师范学院是本案所涉12.04亩土地合法使用者，权属证书合法有效。周口师范学院根据法律规定依法向周口市人民政府申请划拨学院用地，并足额缴纳了土地、附着物补偿款项，依法申领了土地使用证。原告至今没有举出争议土地的合法手续，其声称从原周口地区汽车运输总公司通过转让获得土地使用权，该行为在实体上和程序上都没有合法依据。周口运输公司未经土地管理部门批准将国家划拨的12.04亩土地擅自转让违反法院规定是无效行为。综上，请求法院维持被诉具体行政行为。周口师范学院提供以下证据：周口市国用（2005）字第077号国有土地使用证，证明其取得了宗地土地的物权证书，是该宗地的合法权利人。
经庭审质证，本院对各方当事人提交证据作如下确认：原告提供的第六组证据即周口市燃气热力管理办公室证明，周口市燃气热力管理办公室不是证明公司名称变更的法定机关，该证明不能证明原周口地区飞达燃气公司更名为周口市飞达燃气公司，后又成为现在的原告，对于该证据本院不予认定。除上述证据之外，本案各方当事人提供的证据，符合证据的合法性、真实性、关联性，可以作为认定本案相关事实的依据，本院予以确认。
经审理查明，本案争议土地共计12.04亩，位于周口市川汇区周淮路以南，周口师范学院现实际使用校区北墙以北，原告公司现在此经营。1983年9月10日原周口市人民政府下发市政字（1983）89号《关于地区运输公司迁建油库划用土地的通知》，同意将周淮路以南、部队营房东边的土地国有荒沙地十市亩划拨给原周口地区汽车运输公司用于迁建油库。1983年10月5日原周口地区汽车运输公司与当时在此地上耕种的原康店一队达成青苗补偿协议，每亩补偿2300元。1984年1月26日，原周口市人民政府向原周口地区运输公司颁发市政府土划字（1984）1号周口市人民政府土地划拨证，将面积为12.04亩的土地划拨给运输公司使用。1999年7月6日，运输公司与周口地区飞达燃气公司签订了关于争议土地的出租和转让两份协议，出租协议约定租期35年，租金共35万元；转让协议约定运输公司将大油库转让给周口地区飞达燃气公司，包括土地12.04亩，房屋七间，围墙以及大铁门等财产，之后周口地区飞达燃气公司分两次向原周口地区运输公司支付了35万元的转让款。2004年4月20日河南省人民政府作出豫政土委（2004）79号关于周口市2004年度第四批城市建设用地的批复，该批复同意周口市人民政府收回包括争议土地在内的土地。2005年8月11日，周口市人民政府作出周政土（2005）92号关于周口师范学院用地的批复，同意将包括争议土地在内土地划拨给周口师范学院使用。2005年8月12日周口市人民政府主要依据周政土（2005）92号批复，为周口师范学院对包括本案争议土地在内的共计面积为624.4830亩的土地开始进行土地登记，并于同年8月21日为周口师范学院颁发了周口市国用（2005）字第077号国有土地使用证。针对该证，2014年1月6日原告向河南省人民政府申请行政复议，河南省人民政府于2014年3月19日作出豫政复决（2014）1022号行政复议决定书，该决定维持了周口市国用（2005）字第077号国有土地使用证。原告遂提起本案诉讼。
另查明，2013年5月29日周口市川汇区人民法院针对周口市汽车运输集团总公司与周口地区飞达燃气公司土地转让协议纠纷作出（2012）川民初字第03007号民事判决，判决确认1999年7月6日土地出租和转让协议均无效。周口市中级人民法院2013年10月30日作出（2013）周民终字第1026号民事裁定将上述一审判决撤销，发回重审。周口地区飞达燃气公司因未年检于2005年1月18日被周口市工商行政管理局吊销营业执照，该公司法人为张新庄。周口市盛达燃气有限公司是于2002年5月20日新成立的有限责任公司，公司法人为王萍，公司营业地在本案争议地上。
本院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第40条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”该条例第45条第一款规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获效益抵交土地使用权出让金。”依据上述法律规定，国有划拨土地转让需经有批准机关批准后方可转让，并应依法补交土地出让金。本案中，周口地区飞达燃气公司虽与原周口地区运输公司签订了土地出租和转让协议并支付了土地转让款项，但并未经过县级以上人民政府房地产管理部门批准，更未向国家补交任何土地出让金，周口地区飞达燃气公司并不能因此获得争议土地合法使用权益。原告盛达公司称其就是由原周口地区飞达燃气公司更名而来，但并未提供合法有效的证据证明，本院不予认可。综上，虽然原告是本案争议土地的实际使用人，与被诉具体行政行为具有形式上的利害关系，可以提起本案诉讼，但经实体审查，原告对争议土地并不享有法律上应予保护的财产权益，原告要求保护其合法的土地使用权益的诉请依法不能成立，故依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告盛达公司的诉讼请求。
案件受理费50元由原告盛达公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 任成飞
审判员 胡文建
审判员 郭金华
二〇一四年六月二十六日
书记员 朱雪华