河北省秦皇岛市北戴河区人民法院
行 政 判 决 书
（2012）北行初字第5号
原告秦皇岛市怪楼奇园大酒店有限公司，住所地北戴河区。
法定代表人徐成立，董事长。
委托代理人王印贤，经理。
委托代理人杨栋昌，河北德圣律师事务所律师。
被告秦皇岛市北戴河区食品稽查大队，住所地北戴河区。
法定代表人张志云，大队长。
委托代理人张明宝，科长。
委托代理人张东文，河北秦皇岛海滨律师事务所律师。
原告秦皇岛市怪楼奇园大酒店有限公司不服被告秦皇岛市北戴河区食品稽查大队卫生行政强制于2012年9月21日向本院提起行政诉讼。本院于2012年9月24日受理，并于受理当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2012年10月19日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王印贤、杨栋昌及其证人苗翔、杨金生、王志达，被告委托代理人张明宝、张东文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告秦皇岛市北戴河区食品稽查大队于2012年9月10日早晨接到原告处就餐客人出现腹泻的投诉后，即派出执法人员到北戴河医院及原告处进行调查和现场检查，随后经其负责人同意决定立案受理和采取“行政控制”措施，当日向原告送达了北食检查（2012）第259号《监督意见书》，并对原告大餐厅和厨房进行了查封。该《监督意见书》监督意见为“你酒店就餐客人用餐后发生腹泻。为避免其他客人再次发生腹泻，依法对你酒店进行行政控制”。被告于2012年10月8日向本院提交了答辩状，并提供了作出被诉《监督意见书》的证据及依据：1、秦皇岛市北戴河区机构编制委员会北编[2011]16号关于成立北戴河区食品稽查大队的通知及《中华人民共和国食品安全法》第五条、卫生部《餐饮服务食品安全监督管理办法》第三条等，证明被告具备行政执法的主体资格；2、卫生监督证书，证明执法人员具备行政执法资格；3、电话记录、案件受理记录、立案报告，证明被告接到投诉及经负责人同意立案受理的事实；4、个案调查登记表及急诊内科登记本，证明被告到医院进行个案调查和9月9日中午到原告处就餐的客人发生腹泻的事实；5、现场检查笔录，证明被告执法人员对原告餐饮服务场所进行了检查；6、采取行政控制申请书，证明被告负责人批准对原告餐饮服务场所进行查封；7、（2012）第259号《监督意见书》及照片，证明被告对原告部分餐饮服务场所采取查封措施；8、《秦皇岛市疾病预防控制中心》出具的秦食毒字（2012）001号检验报告和《北戴河区食品安全委员会办公室关于秦皇岛市怪楼奇园大酒店有限公司婚宴引发食源性疾病的调查论证报告》，证明原告在举办2012年9月9日中午婚宴中对食品加工不彻底或食品容器生熟混用引起副溶血性弧菌食源性疾病；9、北食稽查（2012）第B-302号监督意见书，证明被告已于2012年9月24日解除了查封措施；10、北食稽查（2012）第B-303号监督意见书，证明被告针对原告存在的问题提出了整改意见。
原告秦皇岛市怪楼奇园大酒店有限公司诉称，2012年9月9日，北戴河公安分局警察马某某在原告处举行婚庆，双方事先约定：“就餐客人因主办方自带海鲜出现身体不适及其它症状，原告概不负责”。当晚，有50多人出现身体不适伴有呕吐分别住院治疗，原告派大批员工进行护理，并支付了全部医疗费用。被告在情况不明、是非不清情况下，作出北食检查（2012）第259号监督意见书，将原告酒店查封，并取样送有部门检验。造成就餐客人腹泻的原因经检验是马曙光自带海鲜所致。在查封期间，关系单位因举办服装展销借用了原告酒店住宿用餐，原告并非营业。被告得知后，其大队长张志云纠集社会人员百余人对原告酒店进行围攻，指使五十多人冲进酒店，对劝阻员工进行殴打，并肆意破坏酒店财物，造成多名员工受伤和多处门窗损坏。被告还邀请新闻媒体进行不实报道，给原告造成恶劣影响。原告在检验报告出来后就解除查封和赔偿事宜与被告进行交涉遭拒绝。原告认为：一、被告作出的北食检查（2012）第259号监督意见书违法，应予撤销。首先，被告以监督意见书实施行政强制明显违反法律规定。其次，法定行政强制措施中没有“行政控制”一词，被告采取查封措施应制作查封决定书。其三，查封范围、期限不明确，没有引用法律依据，没有告知原告救济途径和期限，没有执法人员签名。二、被告不具单独执法的主体资格。食品安全事故由卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等部门进行调查处理，并非被告一个部门的职责。查封违法从事食品生产经营活动场所系工商部门职责，被告对原告酒店查封是超越职权。三、被告所实施行政行为严重违反法定程序。被告在查封前未经其负责人批准，未告知原告采取查封的理由、依据以及原告依法享有的权利，没有听取原告陈述和申辩，没有制作查封笔录；执法人员没有授权。四、被告实施的行政行为主要依据不足。依秦食毒字（2012）001号检验报告，原告没有任何责任；《调查论证报告》只是所谓“专家”个人推测，并非鉴定结论，且尚未生效；被告未对晚餐食品取样检测；客人就诊过程不能证明腹泻原因。五、被告存在滥用职权行为。如组织社会人员围攻原告酒店、殴打原告员工、毁坏原告财物等。综上，被告实施的行政行为存在诸多违法之处，严重侵犯了原告及其员工的合法权益，给原告造成重大经济损失。为维护自身合法权益，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、第六十七条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的有关规定，特向法院提起诉讼，请求法院判令：1、被告立即撤销北食检查（2012）第259号监督意见书，解除对原告的查封，恢复原告正常经营；2、被告赔偿原告经济损失4047770.69元，包括被打伤员工党尧、李树柏、罗芸、苗翔等人医疗费、护理费、法医鉴定费、交通费及眼镜、手机等项损失；酒店被损坏房门损失；厨房原料损失；海鲜池水产品损失；餐饮和客房9月11日至10月18日间营业收入损失；已订婚宴取消损失；员工工资损失；预定会议取消损失等。原告为证明其主张提供了如下证据材料：1、监控录像及照片、医院诊断证明和检查报告及出庭证人杨金生、王志达、苗翔的证言，证明被告组织社会人员围攻酒店、打伤员工、毁坏财物的事实；2、医疗费单据、交通费票据、餐费收据、验光配镜证明、手机购货发票等，证明被打伤员工所受损失；3、销售合同和购门发票，证明门锁损失；4、9月16日至10月20日间婚宴定金收据，证明婚宴取消损失；5、食品原料、食品成品半成品、水产品等照片及2012年9月2日至9月8日间的食品原料购货收据，证明厨房原料和海鲜池水产品损失；6、全国经销会议入住合同、订金收据、退款收条及房价标准，证明会议取消损失；7、婚宴预定协议书，证明主办方自带海鲜造成客人身体不适及其它症状，原告概不负责；8、俄罗斯叶维克歌舞团致原告函及原告回复，证明原告存在赔偿款损失。
被告秦皇岛市北戴河区食品稽查大队辩称，一、被告是北戴河区政府根据《食品卫生法》第五条批准成立的，负责辖区内餐饮服务单位卫生监督管理，配合有关部门开展餐饮突发事件的处置和应急救援，其工作人员有政府颁发的《卫生监督证》，属于法律授权管理公共事务的组织，具有行政执法的主体资格，依据《行政强制法》第七十条、卫生部《餐饮服务食品安全监督管理办法》第三条之规定，有权实施行政强制措施。二、被告对原告部分餐饮经营场所采取行政强制措施，是合法的、正确的、适当的，也是完全必要的。被告接到投诉后，即刻派出多名执法人员赶赴医院和原告处，进行流行病个案调查和现场检查，并上报有关部门。被告经调查了解到，发病人员均系9月9日中午在原告处参加婚庆就餐后出现了不良反应，9月10日凌晨0－5时为发病高峰。被告为制止违法行为、防止证据灭失、避免危害扩大和检验需要，根据《食品卫生法》第七十二条、第七十七条和《行政强制法》第二十二条至第二十五条的规定，对原告部分餐饮经营场所采取了行政控制措施，并配合北戴河区疾控中心对食物和发病人员呕吐物、排泄物等取样送检。经秦皇岛市疾病控制中心检验，在对虾和病人排泄物中检出副溶血性弧菌，又经北戴河区食品安全委员会办公室组织专家论证，结论为原告食品加工不彻底或食品容器生熟混用引起副溶血性弧菌食源性疾病。被告遂于9月24日依据《行政强制法》第二十二条、第二十七条的规定，解除了行政强制措施，于9月25日向原告提出了整改意见。三、被告在整个执法过程不存在任何过错，不应赔偿原告所谓“损失”。原告指责被告在情况不明、是非不清情况下查封其酒店，并称就餐客人腹泻系婚庆主办方自带海鲜所致，与事实严重不符；原告与婚庆主办方所订协议，不能约束被告依法行使职权；被告于9月11日20时许接到原告进行餐饮营业的举报后，即刻派人到现场检查，这本是正常执法行为，却被原告歪曲成“纠集社会人员围攻酒店”；被告负责人及工作人员到现场执法并非个人行为，却受到人身攻击；原告称检查报告出来要求解除查封被拒绝不是事实，被告实际上在专家作出结论第二天就解除了查封；原告主张所谓“损失”，没有任何有效证据和理由，被告不予认可。综上，被告执法主体适格、程序合法、采取查封措施有充分的事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
原、被告的质证意见及本院认证情况：一、原告对被告提交的证据材料提出如下质证意见：1、政府文件未授予被告行政控制职权，被告采取行政控制未得到法律授权和允许；2、对于电话记录和案件受理记录，被告没有录音和记录，凌晨四时开始办公履行立案程序有悖常理，属于伪证；3、对于卫生监督证书和立案报告，被告负责人在立案报告中批示张明宝、谢海荣二人办理，而现场检查的执法人员却是刘秉阳、董琳君，说明被告执法混乱和随意；4、个案调查登记表，只能证明客人患病，不能证明与原告有关；5、急症内科登记本，没有医院印章和患者签名确认；6、对于现场检查笔录，刘秉阳、董琳君没有得到领导批准，属于擅自执法；7、对于采取行政控制申请，承办人在事实不清情况下提出申请，反映其随意性和违法性；8、对于监督意见书，质证意见同诉称；9、照片能够证明被告违法执法；10、检验报告具有真实性、合法性、关联性，反映原告没有任何责任；11、调查论证报告，不具合法性，不能作为证据使用：⑴专家刘斌财系被告工作人员，应该回避。⑵论证事实，来自被告单方汇报，原告方未参加。⑶该报告不符合秦食毒字（2012）001号检验报告中第21项检验结果。⑷该报告结论完全是专家推论和猜测意见，没有相关证据证明；12、北食稽查（2012）第B-302号监督意见书，表明被告认识到自己错误，证明原告赔偿主张的正确性；13、北食稽查（2012）第B-303号监督意见书，原告是国家认可的四星级酒店，食品安全措施符合国家规定。二、被告对原告提交的证据材料提出如下质证意见：1、员工医疗费及其它损失票据，与被告无关，受害人应以自己名义向侵权人提起民事诉讼；2、酒店损失统计表，损失是原告自报的，算不上证据，与被告行政控制措施没有直接因果关系；3、已定婚宴取消损失，被告已于2012年9月24日解除了查封，之后完全可以正常经营，再者被告行政控制措施并非造成原告所谓“损失”的原因。原告和婚宴客人如何约定，不能影响被告执法；4、客房收入损失，被告并未查封客房，事实上其客房也正常营业，客房是否损失均与被告无关；5、厨房原料损失和海鲜池水产品损失，原告提供事发前购货票据，只能证明进过货，但不能证明货物仍然存在和变质，既使存在损失，也需权威机构评定；6、伤人毁物影像资料，被告在整个执法过程中，不存在造成原告人员伤害和财物损失的事实，至于何人所为应以公安机关定论为准，另外影像内容已经过剪辑，不具原始连续性。制止打人、砸物是公安机关职责；7、电视台报道问题，与被告无关；8、俄罗斯叶维克歌舞团要求赔偿函，与被告执法无关，对其真实性不认可。三、经庭审质证，本院对原、被告所提供的证据材料作如下综合确认：被告所提供的证据材料及原告所提供的监控录像及照片、医院诊断证明和检查报告、婚宴预定协议书等证据材料，能够证明本案卫生事件发生及被告实施查封行政强制措施的具体过程，本院予以确认。原告所提供的其他证据材料，因与本案不具关联性，本院不予确认。
经审理查明，2012年9月9日中午，马某某在原告处举行婚庆，有多人就餐后出现腹泻到北戴河医院治疗。9月10日早晨，被告接到投诉后，即派执法人员到北戴河医院进行个案调查和到原告处进行现场检查，检查记录为：1、冷拼间存放生菜花；2、操作间内发现常温保存的酱肘子、烧鸡等（提前解冻）；3、台帐未能出示，食品库房未打开；4、剩余食品留样未标明食品名称、留样日期。随后经其负责人同意决定立案受理和采取“行政控制”措施，当日向原告送达了北食检查（2012）第259号《监督意见书》，并对原告大餐厅和厨房进行了查封。该《监督意见书》监督意见为“你酒店就餐客人用餐后发生腹泻。为避免其他客人再次发生腹泻，依法对你酒店进行行政控制”。9月11日晚，被告接到有关原告进行餐饮营业的举报后，再次到原告处进行检查。在执法现场，除被告人员外，还有多名外来闲杂人员。期间，外来人员实施了打伤原告几名员工、砸损原告部分物品、驱赶原告住宿客人等行为。9月14日，秦皇岛市疾病预防控制中心出具了秦食毒字（2012）001号检验报告，在患者排泄物和对虾（自带）中检出副溶血性弧菌。9月23日，北戴河区食品安全委员会办公室从专家库随机抽取了北戴河医院专家梁某某、北戴河区疾控中心专家张某、被告处专家刘某某三位专家进行论证，结论为原告9月9日中午婚宴由于食品加工不彻底或食品容器生熟混用引起副溶性弧菌食源性疾病。9月24日，被告作出北食稽查（2012）第B－302号监督意见书，解除了对原告的查封。9月25日，被告作出北食稽查（2012）第B－303号监督意见书，对原告提出整改意见，要求原告清理餐饮场所、清洗餐饮器具、销毁过期变质食品及原料等。
本院认为，一、被告对本行政区域内的餐饮服务负有监督管理职责，有权依法对原告餐饮服务场所采取查封等行政强制措施，但其提供的证据材料不能证明：已当场告知原告采取查封措施的依据及原告依法享有的权利、救济途径，已听取原告的陈述和申辩，已明确查封场所的保管问题，已制作现场笔录，已给原告出具查封清单等。且以北食检查（2012）第259号《监督意见书》替代《查封决定书》，该意见书又未载明查封的依据、期限、范围、救济途径等，其行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第二十四条、第二十六条规定，属于程序严重违法。鉴于被告已解除对原告餐饮服务场所的查封，撤销该意见书已无实际意义，故本院只确认该意见书违法。二、被告在经初步调查已掌握原告承办婚宴出现众多客人腹泻的情况下，为避免损害继续发生而采取相应的强制措施是必要的，也是被告必须履行的法定职责，在查封期间，原告酒店必然要受到一定负面影响和遭受一定的经济损失，但该影响和损失是由本次卫生事件本身引起的。该项损失应待卫生事件查明原因、分清责任后，由卫生事件的责任者承担。被告实施查封过程中，虽然存在诸多程序违法和行为不规范之处，但仅是限制原告对外进行餐饮经营服务，并未超范围、超期限和限制原告妥善保管或采取相应措施处理厨房原料、海鲜池水产品等物品。原告对于其控制下易腐烂变质物品，也应积极采取措施避免损失扩大。被告虽未明确查封范围，但实际上并未查封原告餐饮以外的客房以及娱乐场所等，被告允许执法现场存在多名闲杂人员，确实影响了执法的严肃性及其自身的执法形象，但原告所提供的证据不足以证明是被告组织指挥的社会人员对其酒店进行打砸滋事、驱赶住宿客人等事实，原告因此所受损失应通过有关途径，直接向侵权行为人主张权利。综上，被告在本案中不承担国家赔偿责任。依据《中华人民共和国食品安全法》第五条第二款、第七十七条第一款第（五）项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项，参照卫生部《餐饮服务食品安全监督管理办法》第三条之规定，判决如下：
一、确认被告秦皇岛市北戴河区食品稽查大队2012年9月10日作出的北食检查（2012）第259号《监督意见书》违法。
二、驳回原告秦皇岛市怪楼奇园大酒店有限公司关于要求被告赔偿其经济损失4047770.69元的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于秦皇岛市中级人民法院。
审 判 长 徐 成
代理审判员 刘吉健
人民陪审员 刘树民
二〇一二年十二月十一日
代理书记员 李红娜