山东省蓬莱市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）蓬行初字第16号
原告史宽宏，男，1964年10月16日出生，汉族，住蓬莱市。
委托代理人刘大伟，蓬莱市蓬莱阁法律服务所法律工作者。
被告蓬莱市道路运输管理处，住所地蓬莱市南关路**号。
法定代表人李军，任主任。
委托代理人刘洪德，山东西政律师事务所律师。
委托代理人杜晓鑫，系被告工作人员。
第三人蓬莱市大众出租车服务有限公司，住蓬莱市南关路120号。
法定代表人白兆军，任经理。
原告史宽宏不服被告蓬莱市道路运输管理处作出的交通运输行政强制行为，于2015年5月8日向本院提起诉讼。本院立案后，于2015年5月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月2日、7月8日公开开庭审理了本案。原告史宽宏及其委托代理人刘大伟、被告蓬莱市道路运输管理处的副职负责人王玉海、委托代理人刘洪德、杜晓鑫到庭参加了诉讼，第三人蓬莱市大众出租车服务有限公司（以下简称大众公司）经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告蓬莱市道路运输管理处于2015年2月9日以证据登记保存名义将原告史宽宏持有的鲁FT68**出租车的道路运输证扣留，并作出证据登记保存清单，载明根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，需对鲁FT68**出租车的道路运输证、史宽宏从业资格证登记保存，在7日内当事人或有关人员不得销毁，请于2015年2月16日前到蓬莱运管处接受处理。该清单上载明的当事人为大众公司。
原告史宽宏诉称，请求依法判决被告扣押原告的道路运输证的行政行为违法，诉讼费用由被告承担。我是大众公司的鲁FT68**号出租车驾驶员，2015年2月9日下午3时许，我到位于北沟镇王格庄村的加气站为车加气后，沿海滨路返回蓬莱汽车站对面的家，路过京鲁船厂时，有三个认识的旅客因急需到烟台乘火车，要乘坐我的出租车到蓬莱汽车站。我见其情况紧急，其中二人又是熟人且顺路，便允许搭行。车至蓬莱汽车站门口，被被告的三位执法人员发现、询问，我与三乘客对以上事实均表示承认。被告扣押了我的道路运输证，并作出罚款5000元的行政处罚。被告扣押原告道路运输证的行政行为适用法律错误，程序违法。
原告为证明自己具有诉讼主体资格、被告行为不合法，向本院提交了如下证据：
1、2011年12月18日孙安玲与原告签订的租车合同，内容为孙安玲将鲁FT68**号出租车租给原告从事客运经营，租期4年。
2、被告监制的蓬莱市客运出租服务监督卡，载明，姓名：史宽宏，公司：蓬莱市大众出租车服务有限公司，车号：鲁FT68**，星级：大柳行。
3、2015年2月9日的现场录像、对大众公司经理的录像，证明被告未履行执法程序，未出示执法证件、未告知扣证原因、未尽宣传新法规的义务、未告知原告享有的权利、扣押的道路运输证、从业资格证是从原告手中取得、大众公司经理承认新法实施未送达、告知原告。
4、被告2015年2月9日作出的违法行为通知书。
5、原告2015年2月12日的申辩书，证明原告三日内向被告申辩并要求举行听证，但被告未予理睬，剥夺了原告的申辩权、听证权。
6、蓬莱市人民政府2015年4月7日作出的蓬政复决字（2015）3号行政复议决定书，内容为确认被告对原告的从业资格证作出的证据登记保存行为违法，驳回原告对被告对道路运输证作出的证据登记保存行为的行政复议申请。
7、被告作出的行政处罚决定书。
8、蓬莱市人民政府2015年2月26日作出的蓬政复不字（2015）2号不予受理行政复议申请决定书。
9、缴纳5000元罚款的票据，证明被告收取的罚款5000元实际是原告缴纳。
10、车主孙安玲丈夫于利新的书面证言，证明罚款由原告缴纳。
11、车辆行驶证、道路运输证。
被告蓬莱市道路运输管理处辩称，2015年2月9日下午，被告执法人员发现鲁FT68**号出租车从京鲁船厂拉客到蓬莱汽车站，涉嫌违章经营，经查，该车持有大众公司的道路运输证，证上注明经营区域范围是大柳行待租，经乘客证实和原告承认，原告向每人收费7元。执法人员认为该出租车涉嫌违反《出租汽车经营服务管理规定》第二十二条第（一）项的规定。执法人员在检查过程中向原告出示了证件，当场进行询问，制作笔录，被告又对大众公司法定代表人进行询问，确定涉案出租车道路运输证为其公司所有，经营区域为大柳行待租及驾驶员为原告的事实。被告为固定证据，依据行政处罚法第三十七条第二款的规定，经负责人批准，依法对鲁FT68**出租车道路运输证和驾驶员从业资格证进行了证据保存。被告向大众公司下达了违法行为通知书和责令改正通知书，大众公司作了陈述和申辩，被告依法对本案进行集体讨论，作出行政处罚决定，同时，作出证据登记保存处理决定书，将道路运输证、从业资格证退还了大众公司。大众公司缴纳了罚款5000元。原告要求判被告扣押道路运输证的行政行为违法，而被告对其所采取的并非行政强制法中的行政强制措施
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扣押，而是一种收集证据并先行登记保存的方式，是行政执法环节的证据程序规则。因而该行为不属具体行政行为，具有不可诉性。且道路运输证的业户为大众公司，即使属于具体行政行为，能够提起诉讼的相对人也是该公司，而不是原告。综上，原告诉讼主体不适格，所诉行为不属具体行政行为，行政处罚合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下的证据、依据：
1、执法视频资料。
2、2015年2月9日对大众公司法定代表人白兆军的询问笔录，白兆军在笔录中陈述鲁FT68**出租车所持的道路运输证是其公司的，该车许可的经营范围是大柳行待租，史宽宏系其公司驾驶员。
3、2015年2月9日的现场笔录，记载2015年2月9日15：40许，执法人员在蓬莱汽车站门口检查时，发现鲁FT68**出租车正在下客，经查乘客和驾驶员史宽宏均承认3名乘客从京鲁船厂上车到汽车站门口，收费每人7元。并记载现场人员史宽宏拒签。
4、2015年2月9日对史宽宏的询问笔录，记载史宽宏称其是鲁FT68**车辆驾驶员，待租地大柳行驻地，2015年2月9日下午，其开车到北沟加气站加气，返回时在京鲁船厂拉3名乘客到车站，每人收费7元。记载被询问人拒签。
5、鲁交运管烟字370684200595号、业户名称为大众公司、车辆号牌为鲁FT68**的中华人民共和国道路运输证，载明经营范围为出租客运，备注大柳行待租。
6、史宽宏的从业资格证，从业资格类别为道路旅客、普货运输驾驶员。
7、2015年2月9日被告负责人签字同意的先行登记保存证据审批表，物品为道路运输证、史宽宏从业资格证。
8、2015年2月9日的证据登记保存清单，载明根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，需对下列物品登记保存。在7日内当事人或有关人员不得销毁或转移，请于2015年2月16日前到蓬莱运管处接受处理，证据名称为鲁FT68**道路运输证、史宽宏从业资格证，登记保存地点为蓬莱运管处，被取证人处载明“拒签”。
9、2015年2月9日出具给大众公司的违法行为通知书，载明：经调查，本机关认为你（单位）涉嫌起讫点均不在许可的经营区域从事出租汽车经营活动行为，违反了《出租汽车经营服务管理规定》第二十二条第一款的规定，依据《出租汽车经营服务管理规定》第四十七条第二款的规定，本机关拟作出〈罚款壹万元整（￥10000）〉处罚决定，你（单位）如对该处罚意见有异议，可在接到本通知之日起三日内向本机关提出陈述申辩，逾期未提出陈述或者申辩，视为放弃陈述和申辩的权利。有权在收到本通知书之日起三日内向本机关要求举行听证，逾期不要求举行听证的，视为放弃听证的权利。
10、2015年2月9日向大众公司送达违法行为通知书的文书送达回证，公司法定代表人白兆军在收件人处签名。
11、2015年2月9日出具给大众公司的责令改正通知书，载明：经调查，你（单位）起讫点均不在许可的经营区域从事出租汽车经营活动，现责令你（单位）对上述问题立即改正，于2015年2月10日前整改完毕。白兆军在被责令改正人处签名。
12、2015年2月12日的陈述申辩书，陈述申辩人为白兆军，陈述申辩内容为：我公司驾驶员史宽宏驾驶鲁FT68**出租车因起讫点均不在许可的经营区域从事出租汽车经营活动，是公司日常培训教育不到位，我保证以后对驾驶员加强此方面的教育培训，不再出现这种违法行为，希望能减轻对公司的行政处罚。同时，放弃听证的权利。
13、2015年2月16日的重大案件集体讨论记录，结论性意见为：史宽宏的行为构成起讫点均不在许可的经营区域从事出租汽车经营活动，违法事实清楚，证据充分，该车所属单位为大众公司，按情节决定给予其罚款伍仟圆的行政处罚。
14、2015年2月16日出具给大众公司的证据登记保存处理决定书，内容为：本单位于2015年2月9日对你（单位）的道路运输证、从业资格证进行了先行登记保存。现依法对道路运输证、从业资格证作出全部退还的处理，白兆军在该决定书上签字。
15、2015年3月6日大众公司出具的书面材料，内容为：大众公司已将大柳行待租出租车鲁FT68**的营运手续及从业资格证交还。
16、2015年2月16日的行政处罚决定书，所列当事人为大众公司。
17、2015年2月16日的行政处罚决定书送达回证，白兆军在收件人处签名。
18、2015年3月5日缴纳罚款5000元的票据。
19、庭审中提交的落款日期为2015年2月9日的案件处理意见书，调查结论和处理意见记载建议给予罚款10000元的行政处罚，被告负责人李军在行政执法机关意见栏签字同意承办人意见。
20、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国道路运输条例》、《山东省道路运输条例》、《出租汽车经营服务管理规定》。
被告以上述证据、依据证明其作出的行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。
第三人未作答辩，但在本院对其进行调查时，认为被告的行为不违法，不应支持原告的请求。
庭审中，本院依法对原、被告提交的证据进行了质证。对原告提交的证据，被告对证据1的真实性不确定；对证据2、4、6、7、8、9，认为不能证明原告主张；对证据3，对执法现场录像的真实性无异议，对白兆军的录像情况认为与本案无关，是原告与公司的内部问题；对证据5被告称未收到，认为即使原告提交过，由于其无权提出申辩，不存在剥夺其陈述申辩权；对证据10的真实性有异议，认为证人应出庭作证，即使是原告交的5000元，也是大众公司内部的管理行为，与被告没有关系；对证据11无异议。对被告提交的证据，原告对证据1录像的真实性无异议，但认为不能证明被告向原告执法时出示证件，录像中被告未向原告讲明哪里违法，在执法中强行扣证，未作解释，未告知拿走两证目的，不能看出被告做现场笔录、查封清单；对证据2，原告认为询问白兆军无效，白兆军不是违法行为人或该车的被监督人，无权代表史宽宏接受询问；原告对证据3、4有异议，认为被告当场没有出示证件、制作现场笔录、告知申辩权利，系被告伪造；对证据5、6无异议；对证据7，认为审批表中当事人应是原告，而不应是大众公司，主体矛盾，案情简要栏记载“向当事人出示行政执法证件，并告知其享有权利”不实，证据先行登记保存是取证行为，应由执法人员与当事人对证据清点、造册登记、共同签名确认方可审批，而被告未履行该程序，故登记无效，行政处罚法规定“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下”才可以先行登记保存，而两证不存在灭失、难以取得，故原告认为是扣押，本案应保存的证据应是原告违法营运的证据，而不应保存两证，两证并不存在违法，该两证均是从史宽宏手中取走；对证据8，认为现场未出示该清单，清单上无原告签字；对证据9、10，认为违法行为通知书应送达给原告，送达给大众公司无效，违法行为人与受送达人不符，事实不清，程序失误；对证据11，认为责令大众公司改正，并未让被告认为的违法行为人改正，无法律效力和实际意义；对证据12，认为大众公司不申辩、放弃听证的陈述无效，是否申辩和放弃听证的权利人应是原告；对证据13，认为同意栏内是三人同意，出席人员是4人，缺1人表态，且出席人员应是单数，不符程序规定；对证据14，认为两证从谁处拿走就应当退还给谁，将两证退还给大众公司，不能证明退还给了原告，主体错误；对证据15，证明两证于2015年3月6日交还，证据保存应在7日内作出处理决定，从2月16日作出退还处理决定，到3月6日，延误21天，影响原告营运收入；对证据16，认为处罚决定认定事实不清、处罚对象不符、适用法律错误；对证据17，认为应送达给原告，而送达给大众公司应为无效；对证据18，认为该票据与原告持有的第四联相同，证明实际缴款人是原告；对证据19，认为是被告自己填写，处理意见错误，应为无效；对证据20，认为被告理解、适用错误。第三人对被告提交的证据没有异议。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：原告提交的证据5，因被告否认收到，本院无法确认其是否真实，对该证据依法不予采信，原告提交的其他证据真实、客观，与本案有关联，其中证据9、10能够相互印证，本院确认为有效证据。被告提交的证据19系在庭审时提交，超过法定举证期限，本院依法不予采信，其提交的其他证据系在进行行政执法过程中取得、制作，客观真实，来源合法，对本案待证事实具有证明力，与本案具有关联性，本院确认为有效证据，被告提交的20号证据是进行行政管理的依据，可参照适用。
经审理查明，2015年2月9日下午15时许，被告的执法人员在蓬莱汽车站门口执法检查时，看到有乘客从原告驾驶的鲁FT68**出租车下车，经调查，原告承认从蓬莱市北沟镇京鲁船厂载3名乘客到汽车站，其称是到北沟镇给车加气回来途中载客。该出租车的行驶证登记的所有人为孙安玲，道路运输证所载业户名称为大众公司，经营范围为出租客运，备注大柳行待租，原告与孙安玲签有租车合同，双方约定将鲁FT68**号出租车租给原告经营，原告称该车挂靠在第三人大众公司经营，第三人的法定代表人称其是代管车辆，收取管理费。被告制作了询问笔录、现场笔录、证据登记保存清单，原告拒绝在被告的材料上签字，被告将原告持有的鲁FT68**号出租车的道路运输证（业户名称为大众公司）及原告的从业资格证带走，同日，被告的负责人签字同意对上述两证采取先行登记保存措施。同日，被告对大众公司的法定代表人白兆军作了询问笔录，向该公司送达了违法行为通知书、责令改正通知书。2015年2月12日，白兆军向被告表示其公司驾驶员史宽宏驾驶出租车因起讫点均不在许可的经营区域从事出租汽车经营活动，是公司日常培训教育不到位，保证以后加强教育培训，希望能减轻行政处罚，并放弃听证的权利。2015年2月16日，被告对本案进行了集体讨论。同日，被告出具了证据登记保存处理决定书，对道路运输证及从业资格证作出全部退还处理，白兆军在该决定书上签字。同日，被告作出行政处罚决定，并送达给大众公司。2015年3月5日，原告缴纳了5000元罚款。2015年3月6日大众公司出具书面材料“大众公司已将大柳行待租出租车鲁FT68**的营运手续及从业资格证交还”。原告称其是在2015年3月7日收到两证。2015年2月27日，原告向蓬莱市人民政府提出行政复议申请，请求依法撤销本案被告扣押其营运执照、上岗证的行政行为，蓬莱市人民政府于2015年4月7日作出蓬政复决字[2015]3号行政复议决定，以被告违反法定程序，确认被告对原告的从业资格证作出的证据登记保存行为违法，以原告不是本案所涉车辆的所有权人，被告对道路运输证作出的证据登记保存行为与原告没有利害关系，原告对被告对道路运输证作出的证据登记保存行为提出的复议申请不符合法律规定的受理条件，驳回原告对被告对道路运输证作出的证据登记保存行为的行政复议申请。
本院认为，根据行政诉讼法对行政行为是否合法进行审查的原则，本案本院主要从原告的诉讼主体资格、起诉期限、被告作出行政行为的主体资格、职权范围、行政程序、证据认定、适用法律等方面，对被告所作行政处罚的合法性进行审查。
关于原告的诉讼主体资格的审查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”、第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼……”的规定，被告所作证据登记保存的鲁FT68**道路运输证虽然登记的业户为大众公司，但该车辆由原告承租，原告驾驶车辆营运需要按规定随车携带道路运输证，故被告对该证实施的行为与原告有利害关系，原告有权提起行政诉讼。
关于原告起诉是否超出法定期限问题的审查，被告于2015年2月9日对原告持有的道路运输证采取强制措施，原告于2015年5月8日到本院申请立案，原告的起诉未超过法定期限。
关于对被告是否具有道路运输行政管理的主体资格、职权范围的审查，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定“……县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”、《出租汽车经营服务管理规定》第六条规定“……县级以上道路运输管理机构负责具体实施出租汽车管理工作”的规定，被告具有负责本行政区域内道路运输管理、出租车管理的主体资格，对本行政区域内的道路运输、出租车管理属于其职权范围。
关于被告对鲁FT68**出租车道路运输证所采取的行为是否合法，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。……”根据该规定，先行登记保存系行政机关收集并保存证据的一种手段，其功能为防止证据被销毁或者转移，前提是证据可能灭失或者以后难以取得。本案中被告以大众公司在起讫点均不在许可的经营区域从事出租汽车经营活动，对原告承租的出租车的道路运输证采取证据先行登记保存措施，不符合上述规定的立法目的，不具备法定的实施条件，形式虽为证据先行登记保存，实为扣押行为，故被告采取的证据先行登记保存措施程序违法，适用法律错误，应确认被告的行政行为违法。
综上，被告对原告持有的道路运输证作出的行政行为，程序违法，适用法律错误，对原告要求确认被告扣押道路运输证的行政行为违法的请求，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告蓬莱市道路运输管理处于2015年2月9日对原告史宽宏持有的鲁FT68**号出租车道路运输证所采取的行为违法。
案件受理费50元，由被告承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。
审 判 长 王丽娜
人民陪审员 王秀华
人民陪审员 崔海英
二〇一六年三月十四日
书 记 员 王焕杰