广西壮族自治区防城港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）防市行终字第17号
上诉人（一审原告）：防城港市港口区企沙镇北港村子东村民小组。
诉讼代表人：苏振辉，该组组长。
上诉人（一审原告）：防城港市港口区企沙镇北港村子南村民小组。
诉讼代表人：苏河辉，该组组长。
上列上诉人的共同委托代理人：苏聚辉。
上列上诉人的共同委托代理人：陈绍林，防城港市防城区司法局工作人员。
被上诉人（一审被告）：防城港市港口区人民政府。
法定代表人：姚喜心，该区区长。
委托代理人：高开权，广西南港律师事务所律师。
委托代理人：赖玉娟，广西南港律师事务所律师。
一审第三人：防城港市卫东实业有限责任公司。
法定代表人：杨耀祥，该公司总经理。
防城港市港口区企沙镇北港村子南村民小组、防城港市港口区企沙镇北港村子东村民小组因不服防城港市港口区人民政府给一审第三人防城港市卫东实业有限责任公司颁发涉案《国有土地使用证》土地行政管理决定一案，不服防城港市港口区人民法院（2014）港行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年4月3日受理了本案并依法组成合议庭，2015年5月19日公开开庭审理了本案。上诉人防城港市港口区企沙镇北港村子东村民小组（以下简称子东组）的诉讼代表人苏振辉、上诉人防城港市港口区企沙镇北港村子南村民小组（以下简称子南组）的诉讼代表人苏河辉及其共同委托代理人苏聚辉、陈绍林，被上诉人防城港市港口区人民政府（以下简称港口区政府）的委托代理人高开权、赖玉娟，一审第三人防城港市卫东实业有限责任公司（以下简称卫东公司）的法定代表人杨耀祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明：1962年，东兴各族自治县人民政府向二原告的前身子东生产队颁发了《东兴各族自治县生产队土地房产所有证》，其中附页内确实包括原告诉称的“望天岭”（四至：东至公路、南至沿海田、西至军房、北至子东队田）、“能京坟岭”（即“南京坟岭”，四至：东至田边、南至田边、西至田边、北至田边）。
1991年12月3日，防城各族自治县土地管理局向广西壮族自治区企沙船厂（以下简称“企沙船厂”）颁发了20本国有土地使用权证，被告声称讼争的六本土地证均系从该20本国有土地使用权证换证而来。经一审法院函问防城港市国土资源局，其《复函》称，该二十本证后来换发为十三本新证，其中讼争的（2001）95、96、97三证系从（91）字第8、9、10、13、14号五本旧证书项下土地抽取后换发而来。
2001年3月26日，港口区国土局为企沙船厂颁发了三本国有土地使用证［即讼争的（2001）字第95、96、97号］，使用权类型均为划拨，使用面积分别为49400.10平方米、41447.20平方米和9406.90平方米。2001年11月13日，防城港市人民政府作出批复（防政函（2001）66号）：同意企沙船厂改制为卫东公司。
2002年3月11、12日，港口区国土局与第三人卫东公司分别签订了三份国有土地使用权出让合同，双方约定由港口区土地管理局将面积分别为41447.20平方米、25633.30平方米、9406.90平方米的土地出让给卫东公司。2003年3月13日，被告为卫东公司颁发了讼争的第二项诉讼请求中的港区国用（2002）字第88、89、97号《国有土地使用权证》，使用面积与出让协议一致，类型从划拨转为出让。
2007年12月17日，第三人卫东公司（甲方）与港口区企沙镇北港村村民委员会（乙方）签订了一份《土地赠与协议》，该协议内容有：防城港市港口区政府、防城港市港口区国土资源局、乙方均认可甲方拥有的面积共76487.40平方米的旧宿舍区土地（证号为港区国用（2002）字第01000088、89、97号）的合法性的前提下，为帮助和解决乙方办公楼建设用地问题，支持港口区村级组织活动场所建设工作，经甲、乙双方协商，就乙方的办公楼建设用地问题达成以下协议。一、乙方同意接受甲方合法拥有的面积共76487.40平方米的宿舍区土地中的38.45亩土地中的1.8亩土地无偿赠与乙方，作为解决乙方办公楼建设用地。
2003年5月9日，两原告的组员获被告颁发了《土地承包经营权证书》，其中四本证书中包括了原告诉称的望天岭，11本证书中包括了南京坟岭（上述证书中涉及两岭面积合计13.4亩，约8933.33平方米，如再加上生牛岭，面积为14.71亩，约9806.67平方米）。
2006年8月28日，原告曾向港口区国土局就另一地块即港区国用（2002）字第98号土地项下土地的使用权处置问题提起异议，原告方认为该土地原为其一直管理、使用的生牛卜岭、望天岭。2007年7月3日，港口区国土资源局就该异议对原告方进行了回复，其中认为，该35.65亩土地原系港区国用（2001）字第95号（即原告诉讼请求第一项中的讼争地块之一）土地证项下土地，后经企沙船厂改制而将其划出作为非经营性资产，故该证项下土地为国有用地，两原告的异议没有事实和法律依据。案件审理过程中，经一审法院函问市国土局，该局复函认为，2001年的95号土地证经换证后分为2002年的97、98两证，但2002年的98号土地证已经（1994）桂高法行申字第26号审理后，判决防城港市人民政府重新作出处理，后经相关处理，该土地证项下土地使用权按照国有土地处理给本案案外人企沙镇北港村公所田南生产队。
2013年7月31日，被告针对该35.65亩土地争议问题作出了《关于港口区企沙镇北港村子东、子南组望天岭土地权属问题的请示》，其中关于为包括望天岭等地块，为原告组员颁发了土地承包经营权证书的问题，被告在该《请示》中认为，“经调查，信访人提供的《土地承包经营权证书》为原件，是2003年港口区人民政府在第二轮土地承包时颁发的证书，部分证书中显示承包经营地坐落于信访人所指的争议地望天岭。防城港市国土局于2013年6月9日组织市农委、港口区政府、港口区农业局、企沙镇人民政府和企沙镇北港村子东、子南组、田南组群众对望天岭土地承包经营权证进行现场踏勘核实，但因持有承包证的群众大部分未到场，未能全面核对，只抽查了四宗承包地块。根据群众现场指界，工作人员的实地踏勘，该四宗地有两宗超出了上述35.65亩土地范围，另有两宗在35.65亩土地的范围内（但证书记载的座落地点是生牛岭，不是信访人所提的望天岭、生牛卜岭、水塔岭、营房岭）。为查清当时承包经营权证书发放情况及相关档案资料，防城港市国土局分别发函至港口区农业局和市农委查询企沙镇北港村望天岭土地承包经营权证书发放情况，港口区农业局复函称企沙镇北港村望天岭（也称生牛卜岭）从1968年至今没有发放土地承包经营权证书；市农委复函称2003年港口区人民政府成立了以财政、农业、国土部门等为成员的港口区农村税费改革工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在港口区财政局，负责开展农村税费改革和农村土地承包经营权证书的发放工作。港口区各乡镇也成立相应机构，抽调乡、村干部、生产组具体负责农村土地承包经营权证书的填写及发放，发证有关档案存放在乡镇财政所。5月9日，按市农委的复函，防城港市国土局分别到企沙镇财政所、企沙镇农业服务中心调查，未查到2003年港口区人民政府发放的土地承包经营权证档案材料。”。
另查明，1997年12月23日，广西壮族自治区高级人民法院作出（1994）桂高法行申字第26号《行政判决书》，其中查明，1972年12月6日，企沙卫东船厂与企沙公社北港大队、企沙街大队、北港大队天一生产队签订征用土地53亩的《征用土地协议书》，其中征用田南生产队狗岭三分之一共二十二亩林地，其四至界线：东至卫东船厂，西至防企公路，南进卫东船厂公路起至150米处，北面未标明界线。卫东船厂支付林木损失费308.8元，已由北港大队领取，但没有发给田南生产队。1973年4月9日，广西区革命委员会生产指挥组以革指字（1978）210号文作出《关于企沙船厂征用土地的批复》，同意批准企沙造船厂征用东兴县企沙公社北港大队、企沙大队土地53亩，并强调按土地征用有关规定办理征用手续。1993年4月28日，原东兴县革命委员会以（73）东革指字第101号文转发了上述批复。土地被征用后，卫东船厂把高低不平的山地推平，陆续建有翻砂车间、制氧车间及周围的土地（包括征用狗岭二十二亩土地在内），以三十五万元价款拍卖给原防城县房地产开发公司。根据现场勘查，上述案件所提及“狗岭”，在讼争山岭之上，与讼争地块相邻。2014年4月18日，原告曾以土地侵权纠纷为案由将第三人卫东公司起诉至一审，后撤回了该起诉。
一审判决认为：关于第一个争议焦点问题。虽然原告起诉2001年、2002年的六本土地证，但其诉讼理由中主要是对土地性质产生异议，也即其认为讼争土地为原告集体所有而非国有土地。故如原告实际是对1991年的初始登记及其之前的征地手续不服，则该初始颁证行为已明显超过了20年的诉讼时效；其次，第三人获发国有土地证后即多年在该地块上生产、经营，经勘察仍可见第三人所留之营房、围墙、厂房及宿舍区、球场等建筑物，可见第三人长期占用讼争地块，而原告在数十年时间中也未对这种占用行为提起异议，现其又以不知其权益受损为由，认为该地块未经过征地审批、起诉未超过诉讼时效，于法无据、于理不合；其三，虽然原告提请证人证言以证明1991年的20本国有土地证并未发生效力，但根据一审法院向案外人防城港市国土局调取的《复函》说明、被告提交的20本国有土地证、第三人的前身——企沙船厂已于2001年完成土地证的换发工作，并获得新证等证据和事实，已形成证据链条和优势证据，也即能证实该20本国有土地证已产生了公示、公信效力。
关于第二个争议焦点问题。首先，由于2001年的三本土地证系1991年的土地证换发而来，而2002年的三本土地证系2001年的三本土地证换发而来。这些更换证书的行为仅是针对产权人的更换申请进行形式审查而不是对土地性质、使用权人等问题进行重新确认，其既未改变原证的土地性质、用途和使用权权属，原告也未能证实在换发土地证过程中存在程序违法行为；其次，原告以《土地承包经营权证》作为其权属依据，一则该承包经营权证并无确切的界址座标图，其座落位置不清，无法确认原告诉称的南京坟岭和望天岭即在讼争地块上，二则该《土地承包经营权证》仅能直接确认原告的承包经营权而非土地所有权，在土地确权方面，效力不如《国有土地使用权证》，且该承包经营权证颁发于2003年，要晚于讼争的六本《国有土地使用权证》，故即便该承包经营权证与讼争地块存在重合的部分，也不能以该事实否定讼争的《国有土地使用权证》的公示、公信力。三则该《土地承包经营权证》存在地名不统一、总面积远小于讼争地块总面积等问题，其作为证据的效力也不如讼争的《国有土地使用权证》。
关于第三个争议焦点问题。首先，原告诉请第一项，即“依法撤销被告于2001年颁发给第三人的港区国用（2001）字第01000095号、（2001）字第01000096号、（2001）字第01000097号”，由于该三本土地证已经经由出让改为港区国用（2002）字第01000097号、01000098号、01000088号和01000089号《国有土地使用证》，原证项下的土地使用权已进行了相应变更，原证已经不存在，现原告诉请撤销原证也就无实际意义；其次，原告诉请第三项，由于前述论证，原告要求撤销土地证的诉讼请求并不成立，故对其要求被告重新确权的诉讼请求也不予支持。
综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告防城港市港口区企沙镇北港村子东村民小组、防城港市港口区企沙镇北港村子南村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告防城港市港口区企沙镇北港村子东村民小组、防城港市港口区企沙镇北港村子南村民小组承担。
上诉人子东组、子南组上诉称，一审判决认定事实不清、证据不足，适用法律错误。理由如下：一、讼争望天岭、老虎沟能京坟长岭的土地两上诉人已依法取得了土地所有权。l、现争议的土地解放以来一直由原告农民集体耕种、管理收益。1962年“四固定”时期，原东兴各族自治县为了明确土地使用权给原告颁发《东兴各族自治县生产队土地房产所有证》。2、两上诉人原同于企沙镇北港村子东生产队。1981年分为子东组、子南组。1982年实行土地承包制，原生产队将望天岭、能京坟长岭土地分到两上诉人的各农民，由农民承包耕种、经营、管理、收益。2003年被上诉人亦为两上诉人农民颁发《土地承包经营权证》。3、2012年2月28日被告征收上诉人子南组位于能京坟长岭（又称南京坟长岭）的水田。养殖水面、旱地共计7.14亩（其中有1.5亩位于南京坟长岭地段）作为卫东路网用途，并对上诉人子南组进行赔偿。4、根据上述，政府对争议的土地均登记造册，由人民政府核发权属证书，在征用土地亦作了相关赔偿。根据《土地管理法》第十一条：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”之规定，人民政府己对争议土地登记造册、核发证书及征地赔偿的行为，证明了上述土地所有权已经确认为两上诉人共同集体所有，两上诉人己取得了上述土地的所有权。二、被上诉人颁发的《国有土地使用证》土地来源违法。1、1968年“美越”战争爆发，国务院实施的“322”工程项目落址在企沙港，出于战争组建“越南后方船舶修理厂”及建造临时职工宿舍需要，而在借部队旧宿舍向外扩张使用两上诉人共有的望天岭、能京坟长岭部分土地约40亩。“美越”战争结束后，由广西交通厅成立广西壮族自治区企沙卫东船厂接管船舶修理厂，及扩建临时职工宿舍约60多亩，两时期共占用两上诉人土地100多亩。2、根据一审法院审理查明，1973年4月9日，广西区革命委员会生产指挥部以革指字（1978）210号文件作出《关于企沙船厂征用土地的批复》同意批准征用企沙造船厂征用东兴县企沙社北港大队、企沙大队土地53亩。3、被上诉人所辩称的，1991年原防城各族自治县就为第三人卫东公司办理《国有土地使用证》20本，面积397.42亩，发证机关是广西区人民政府。2001年，因土地使用改版，被上诉人为卫东公司换发新证。1991年颁发给第三人的20本证不是其诉争的土地，1991年所颁发的证与本案无关。4、根据以上事实，第三人卫东公司只有合法和造成事实使用的土地为153亩。1991年原防城各族自治县就为卫东公司办20本《国有土地使用证》占地面积397.42亩，实际己超出244.42亩，正因为而此，被上诉人在换发卫东公司《国有土地使用证》的时候，未有进一步审查土地来源是否合法，造成一错再错。这充分证明卫东公司还有244.42亩土地，不是经合法征用得来，而是一步一步瞒天过海从不合法演变为合法的。5、港口区国土资源局2002年3月11日和2002年3月12日未经合法征用就将两上诉人位于望天岭、老虎沟能京坟长岭土地面积共41447.2平方（折：62.17亩）和9406．9平方（折：14.11亩）出让给卫东公司。被上诉人分别颁发《国有土地使用证》（2002）字第01000098号、01000088号和01000089号给第三人卫东公司是违法行为。6、从被上诉人、第三人向法院提交的证据材料清单，没有一份能够证明颁发《国有土地使用证》的土地来源合法。依据《土地管理法》第三条：“国家依法实行土地登记发证制度，依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准、非法占用土地的，由县级人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑设施和其他设施，可以并处罚款，对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”“超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”因此，被上诉人颁发《国有土地使用证》给第三人卫东公司的244.42亩土地是未经合法征用是违法所得的。三、被上诉人颁证给卫东公司是程序违法。被上诉人将未经合法征用的土地颁证给卫东公司是程序违法。四、上诉人未有超过诉讼时效。1、被上诉人未有依法征用上诉人的土地。被上诉人亦未有证据证实征用上诉人土地的时间。2、第三人卫东公司长期以来一直霸占上诉人的土地使用，从不合法演变为合法。3、被上诉人将上诉人的土地转让给第三人卫东公司未有公告，上诉人不知情。4、上诉人发现被上诉人颁发《国有土地使用证》侵权的时间从2014年4月18日上诉人诉第三人卫东公司侵权收到证据之日起。一审判决认为上诉人超过诉讼时效，于法无据。五、被上诉人颁发《国有土地使用证》给第三人卫东公司，于法无据。1、征用上诉人的土地被上诉人是主体。但从被上诉人和第三人卫东公司提交的证据材料未有一份能够证明己合法征用上诉人的土地。只能是依赖卫东公司的前身扩张强行霸占上诉人的土地。2、被上诉人利用职权帮助卫东公司演变土地，从无到有，从少到多，从不合法到合法。因此，一审判决认为上诉人持有的《土地承包经营权证》存在地名不统一，总面积远小于讼争的地块面积等问题，其作为证据的效力也不如讼争的《国有土地使用证》是错误的。综上所述，一审认定事实不清，适用法律错误，恳请二审撤销一审判决，撤销被上诉人给第三人颁发的涉案《国有土地使用证》，判令被上诉人对涉案土地约108亩重新确权，本案的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人港口区政府辩称，1、被上诉人在一审中按照法律规定进行举证，提供了相应的证据、依据。2、被上诉人在2002年没有转让土地给第三人，只是办理土地出让权。3、作为行政法定登记机关，被上诉人是严格执行了法律和相关规章的规定，在给第三人颁发的国有土地使用权证，权属来源是1991年由广西政府颁发给第三人的20本国有土地使用证，当时的经办机关是防城自治县，权属来源清楚，在登记过程中是严格按照土地登记规则审查、实施的。同时，一审第三人的前身是当时作为抗美援越后方的企沙船舶修理厂，由广西交通厅设立，从当时驻军的营地逐步发展扩建，应当尊重历史。4、上诉人起诉超过诉讼时效。从行政诉讼法和司法解释对诉讼时效的各种规定看，上诉人都超过时效。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决符合事实和法律依据，请求驳回上诉，维持一审判决。
一审第三人卫东公司述称，同意被上诉人的诉讼意见，请求驳回上诉，维持一审判决。
二审庭审中，上诉人向法庭提供视频资料，以证明争议土地一直以来由上诉人耕作，争议的土地权属应归两上诉人所有。被上诉人及一审第三人提出质疑，认为上诉人无正当理由超过举证期提供，且只是近期拍摄的视频资料，不能证明争议地系上诉人在历史上耕种的事实，不能作为定案证据。一审第三人向法庭提供了县志记载的内容，以证明第一次发证给其是当时防城自治县颁发的；还提供了1973年企沙船舶修理厂的平面图，以证明1968年企沙船舶修理厂已经在现争议地建好厂房等，已经使用现争议地。上诉人提出质疑，认为一审第三人提交的县志记载的内容，与本案无关联性，提交的平面图是其为了自己利益画出来的，不能作为定案依据。因上诉人及一审第三人在二审提供的证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定情形，且与涉案争议没有直接的关联性，故本院不予采纳和确认。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。
根据一审第三人的陈述、被上诉人的意见以及上诉人的自认，结合组织各方当事人到争议地勘察的情况，二审还查明，1968年“美越”战争爆发以后，国务院实施的“322”工程项目落址企沙港，出于形势发展需要组建了抗美援越后方企沙船舶修理厂，并利用当时部队的营房等在望天岭、能京坟长岭建造厂房及职工宿舍。“美越”战争结束后，由广西交通厅成立企沙卫东船厂接管企沙船舶修理厂，以后扩建厂房以及职工宿舍等配套设施。
本院认为，根据本案查明的事实，东兴各族自治县人民政府虽然于1962年向上诉人的前身子东生产队颁发了《东兴各族自治县生产队土地房产所有证》，该证记载的四至界线包含本案涉案争议土地的范围，但自1968年“美越”战争爆发以后，国家出于国防、外交等形势发展需要组建了抗美援越后方企沙船舶修理厂，通过征用等在此基础上发展壮大建设规模，直至一审第三人改制之前，已经进行了长期管理使用，并改变了土地的性质，1991年12月3日，经防城各族自治县土地管理局审查，向一审第三人的前身企沙船舶修理厂颁发了20本国有土地使用权证，包含了现争议的涉案土地范围。而现讼争的六本国有土地使用权证均系从上述20本国有土地使用权证换证而来。根据以上事实以及参照国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（（1995）国土籍字第26号）第十八条“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有”的规定，现争议的涉案土地不能确认为农村集体所有，应确认为国家所有，由一审第三人管理使用。据此，涉案争议的土地权属来源清楚。上诉人起诉请求撤销一审第三人涉案的六本国有土地使用证，而该六本国有土地使用证系基于1991年的初始登记后换证所得，上诉人诉讼的实质是对1991年初始颁证行为合法性的质疑，但超过了20年的诉讼时效，故现有证据和诉讼不能否认涉案国有土地使用权证于1991年初始颁证行为的合法性，亦不能否认一审第三人基于1991年的初始登记换证取得的六本国有土地使用证的合法性，故上诉人的上诉请求于法无据，理由不充分，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人防城港市港口区企沙镇北港村子南村民小组、防城港市港口区企沙镇北港村子东村民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 凌旭芳
审 判 员 李元东
代理审判员 栾彩云
二〇一五年七月一日
书 记 员 黄积定