原告覃典诉被告南宁经济技术开发区管理委员会房 屋 行 政 强 制 拆 除 一 案 一 审 判 决 书广西壮族自治区南宁市中级人民法院行政判决书（2013）南市行二初字第5号原告覃典�委托代理人黄结兰，广西君桂律师事务所律师。委托代理人杨仕通，广西君桂律师事务所律师。被告南宁经济技术开发区管理委员会。法定代表人李伟时。委托代理人陆辉，广西胜开律师事务所律师。委托代理人李中全，广西胜开律师事务所律师。原告覃典不服被告南宁经济技术开发区管理委员会房屋行政强制拆除向本院提起行政诉讼。本院于2013年7月30日立案受理后，依法组成合议庭，于2013年9月11日公开开庭进行了审理。原告覃典及其委托代理人黄结兰、杨仕通，被告南宁经济技术开发区管理委员会委托代理人陆辉、李中全到庭参加了诉讼。经广西壮族自治区高级人民法院批准，本案延长审理期限三个月。本案现已审理终结。被告南宁经济技术开发区管理委员会于2013年3月21日作出南经管（规监）拆告字（2013）第218号《限期拆除告知书》，告知位于南�市江南区那洪街道邕吴公路西面（罗村）建设的三栋砖木结构房屋等建筑物违反了《城乡规划法》第四十条的规定，拟对其作出限期拆除的处罚，并告知其业主在收到通知后三日内向其陈述、申辩和申请复核的权利。同年3月27日被告作出南经管（规监）拆决字（2013）第39号《限期拆除决定书》，要求原告等养殖户收到该决定之日起三日内自行拆除涉案的违法建筑。2013年4月16日被告南宁经济技术开发区管理委员会将包括原告覃典在内的五位养殖户位于南宁市江南区那洪街道罗村九组官统山建造的养殖场进行了强制拆除，该养殖场位于南宁市邕吴公路西面，占地约3亩，包括三栋砖木结构房屋及其附属设施，总建筑面积972平方米。被告南宁经济技术开发区管理委员会于2013年8月19日向本院提供了作出本案被诉具体行政行为的证据：1、行政执法检查通知书【南经管（规�）检通字（2012）第891号】及其送达现场取证照片；2、现场勘查笔录；3、立案审批表；4、违法建设处理意见书；证据1-4证明涉案建筑涉嫌违章，而原告在被告依法制定的期限内没有提交证据证明涉案建筑合法，被告依法予以立案处理。5、限期拆除告知书【南经管（规监）拆告字（2013）第218号】及其回执；6、限期拆除决定书【南经管（规监）拆决字（2013）第39号】及其回执；7、《关于在那洪街道罗村范围内依法开展2013年畜禽养殖污染专项整治行动的通告》；8、文书送达现场取证照片；证据5-8证明被告依法履行了拆除行为的告知、送达、限期拆除和污染治理通告等法定程序，被告行为程序合法。9、拆除现场的视频和照片资料光碟，证明涉案建筑物违法建设，污染环境的事实，而被告强制拆除前已经通知当事人到场，有部分当事人在拆除时到达了现场，拆除违法建�之前已经协助原告安全转移了相关财物。10、罗村村民及村委会的报告各一份；11、那洪街道办事处《关于解决那洪街道办罗村七、八、十一组水田、鱼塘被污染情况的函》，证据10、11证明原告的养殖场对周边环境造成了严重污染。12、报纸报道的资料；13、《罗村九队进士坟、官统、老窑一带租地无序养猪污染环境生态修复项目可行性研究报告》，证据12、13证明原告养殖场存在严重污染环境的问题，对涉案养殖场进行环境治理势在必行。被告提供的依据：1、《城乡规划法》；2、《行政处罚法》；3、《土地管理法》；4、《环境保护法》；5、《农业法》；6、《畜牧法》；7、《水污染防治法》；8、《固体废物污染环境防治法》；9、《大气污染防治法》；10、《畜禽养殖污染防治管理办法》。经质证，原告认为被告提交的依据均不合法，不能作为被诉行为的合法依�。原告对被告提交的证据1—4的真实性没有异议，但认为被告作出拆除决定的程序和认定的事实不相匹配。对被告提交的证据5—6，证据8—11的真实性、合法性、关联性均有异议，认为其送达人一栏没有注明具体的送达对象，送达回执单不具真实性、合法性。对被告提交的证据7的真实性没有异议，但认为该通告没有张贴和送达，适用法律依据错误，且与本案无关。对被告提交的证据12的真实性没有异议，但对其关联性有异议，认为新闻报道不能作为政府行为的依据；对证据13的形式上的真实性没有异议，但认为其内容不真实，且该报告是在本案被诉具体行政行为作出之后作出，不能作为其依据。原告覃典诉称，2013年3月27日被告作出《限期拆除决定书》【南经管（规监）拆决字（2013）第39号】，认定原告位于南宁市江南区那洪镇罗村九组官统山上的养殖场属于违法建筑，要求原告限期拆除，否则将进行强拆。2013年3月28日，被告又作出《关于在那洪街道罗村范围内依法开展2013年畜禽养殖污染专项整治行动的通知》，认定原告在养殖活动中的排污不达标，要求原告限期拆除。2013年4月16日，被告擅自强行拆除了原告的猪场，给原告造成了重大经济损失。被告的强制拆除行为违法：第一、被告引用《城乡规划法》认定原告的猪场没有取得建设工程规划许可证等证件进行建设，系违法建筑，这一认定没有任何法律依据。其一、原告利用农村承包地从事生猪养殖，建筑养殖设施，是依法行使土地承包经营权的行为，所建筑养殖设施合法。原告建造的生猪养殖场是农民家庭经营的小规模养殖，属于农业设施。根据《物权法》第一百二十五条和《农村土地承包法》第十六条的规定，原告与村民签订《土地租赁合同》，在村民自有承�地上建设生猪养殖场的行为，属于合法的自主经营权行为。原告对养殖场所、设备及生猪依法享有合法的财产所有权。其二、养殖用地属于农业用地，土地承包人可以自主决定将耕地用于养殖业，其上建造养殖用房不属于改变土地用途的行为，占用基本农田以外的耕地从事养殖业不需要按照建设用地或者临时用地进行审批。其三、《城乡规划法》调整的范围限于城市及乡镇规划区内，原告养殖场所在的土地是农村集体所有的山地，不属于城市、乡镇规划范围，因此被告根据《城乡规划法》对原告进行处罚明显适用法律错误。第二、被告作出的行政处罚程序违法。被告没有对原告的合法财产进行证据保全，没有制作物品清单，也没有组织听证。被告认为原告排污不达标，但是事实上从未向原告送达过有关检测报告。在强制拆除的过程中，被告没有依法通知原告在场。拆除过程中将原告养殖场的猪砸死十几头，损坏场内财产，属于侵犯公民合法财产所有权的侵权行为。被告强行拆除原告养殖场，没有按照《行政处罚法》及有关司法解释的规定告知原告有要求听证的权利。综上，被告违法强制拆除原告养殖场，事实认定不清，法律适用错误，程序违法，是明显的违法行政行为。其给原告造成了重大经济损失，依法应当予以赔偿。特起诉至法院，请求：一、法院依法判决被告2013年4月16日强行拆除原告养殖场建筑物的行为违法；二、判决被告赔偿原告经济损失100万元，其中误工损失5000元，养殖场建筑及装修费损失90万元，养殖损失9.5万元。原告覃典向本院依法提交了以下证据：1、邮寄单，证明原告在法定起诉期限内依法向法院提起行政诉讼；2、山界林权证及雷涛的身份证复印件；3、原告等与雷涛签订的土地租赁合同4份；证据2�3证明雷涛享有合法的承包经营权，原告租赁了雷涛的土地并支付租金；4、鱼塘承包协议1份；5、报告1份；证据4、5证明原告享有合法的承包经营权并且为租赁场地支出了费用；6、相关收据及证明共15份，证明被告的违法行为造成原告重大经济损失；7、现场照片，证明被告违法拆除原告养殖场，给原告造成了重大经济损失。经质证：被告对原告提交的证据1没有发表质证意见；对原告提交的证据2的真实性没有异议，但对其关联性有异议；对原告证据3—7的真实性、合法性和关联性均有异议。被告南宁经济技术开发区管理委员会辩称，一、原告所建的养殖场属于违法建筑，依法应当予以拆除。原告所建的养殖场并不属于设施农用地。根据国土资源部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》【国土资发（2010）155号】规定，原告的养殖场约有生猪100头左右，不属�规模化养殖，不属于设施农用地，而且原告建设养殖场并没有经过申请和审核等程序。既然原告所建养殖场不属于设施农用地，就不能使用关于设施农用地的管理规定，而应该按照建设用地进行管理。养殖场所在地本身属于林地，原告在没有取得规划许可证情况下私自改变土地用途进行建造，属于违法建筑行为。二、原告所建养殖场严重污染了周边环境，给当地村民的生产生活带来了极大困扰，拆除该养殖场势在必行。原告没有按照《建设部门环境保护分类管理目录》规定填报环境影响登记表。根据《环境保护法》第二十六条的规定，建设项目中防止污染的设施必须与主体工程同时施工、同时投产使用，并经有关部门验收合格后，建设项目才能投入生产或使用，而原告所建养殖场没有任何防止污染设施，给周围环境造成了严重污染，必须予以拆除。原告养殖场向周边大量排放恶臭气体且没有采取任何措施，根据《大气污染防治法》第四十条、第五十六条的规定，被告必须依法采取措施。三、原告私建养殖场的行为属于无证经营，应当依法予以取缔。原告私建生猪养殖场是一种经营性行为，应当依法报工商部门进行审批，但原告没有办理相关手续。四、被告采取的执法行为程序合法。根据《行政强制法》第四十四条的规定，被告在拆除前已经进行了现场勘验、立案审查、公告、限期自行拆除等程序。被告针对原告的违法建设行为，曾经于2012年12月6日向原告发出了文号为南经管（规监）检通字（2012）第891号的《综合行政执法检查通知书》，要求原告接受检查，但原告迟迟不做答复。在拆除原告违法建筑之前，已经告知原告应当转移相关财产，并且包括原告在内的违法建筑的部分业主在拆除之前就已经转移了生猪和财产。强拆�前，被告还组织搬出原告财产并集中放置，防止其财产损失。拆除过程中，大部分业主都应事前通知到达拆除现场。根据《行政强制法》的规定，听证程序并不是必经程序，只有在当事人书面申请要求听证时才组织听证。五、原告提出的赔偿请求没有法律依据。被告在拆除原告的违法建筑之前，已经履行了相应的告知、财产搬离等程序，原告在本案中即便有损失是其不配合政府执法行为造成的，应当由其自行承担。被拆除的建筑物本身违法，其建筑及装修材料灭失的损失不应当得到赔偿。综上，原告的诉讼请求及赔偿要求没有法律依据，被告作出的行为是合法的具体行政行为，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提交的证据1—8真实、合法且与本案具有关联，可以作为本案定案依据，本院依法予以确认；被告提交的证�9没有提供制作说明，没有注明光碟中照片、视频资料的原始出处，证据形式也不符合证据规则的相关规定，不予确认；被告提交的证据10—13与本案无关，均不予确认。原告提交的证据1、2、3真实、合法且与本案具有关联，依法予以认可；原告提交的证据4、5与本案无关，不予认可；对原告提交证据6、7的真实性、合法性和关联性本院均不予认可。经审理查明：2012年12月6日被告南宁经济技术开发区管理委员会对南宁市那洪街道罗村养殖场业主发出《综合行政执法检查通知书》【南经管（规监）检通字（2012）第891号】，要求该养殖场业主到南宁经济技术开发区城市管理综合行政执法大队接受检查。2013年1月16日南宁经济技术开发区城市管理综合行政执法大队对南宁市那洪街道罗村等范围内占地建筑畜禽养殖场进行现场勘查，并制作了现场勘验笔录。2013年3月21日，�告作出南经管（规监）拆告字（2013）第218号《限期拆除告知书》，告知位于南宁市江南区那洪街道邕吴公路西面（罗村）建设的三栋砖木结构房屋等建筑物违反了《城乡规划法》第四十条的规定，拟对其作出限期拆除的处罚，并告知其业主在收到通知后三日内向其陈述、申辩和申请复核的权利。同年3月27日，被告南宁经济技术开发区管理委员会作出《限期拆除决定书》【南经管（规监）拆决字（2013）第39号】，认定位于南宁市江南区那洪镇罗村九组官统山上的养殖场属于违法建筑，要求建筑业主限期拆除，并告知其依法享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。2013年3月28日，被告又作出《关于在那洪街道罗村范围内依法开展2013年畜禽养殖污染专项整治行动的通告》，认定南宁市那洪街道罗村等范围内占地建设的畜禽养殖场属于违法建设和违法养殖经营，且其排�不达标，要求相关养殖场业主限期拆除。2013年4月16日，被告将位于南宁市江南区那洪街道罗村九组官统山农用地建造的养殖场进行了强制拆除。该养殖场占地约3亩，包括三栋砖木结构房屋及其附属设施，其中一栋为砖木结构简易房屋，一栋为砖木结构石棉瓦顶房屋，一栋为二层砖瓦结构楼房，总建筑面积972平方米，系包括原告覃典在内的养殖户租用那洪街道罗村九组官统山农用地建造。原告覃典对该强制拆除行为不服，向本院提起行政诉讼，提出前述诉讼请求、事实和理由，被告遂作出前述答辩。另查明，涉案的南宁市江南区那洪街道属于南宁经济技术开发区辖区范围。本院认为，根据《南宁经济技术开发区条例》第六条第（九）项，并参考南宁市规划管理局、南宁市国土资源局、南宁市政府分别与被告签订的三份授权书以及南发（2001）54号、55号文等有关文件的规定，被告南宁经济技术开发区管理委员会具有对本行政辖区内涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除权，是本案被诉强制拆除行为的适格被告。关于原告资格及是否超过起诉期限的问题。本院认为，原告覃典租用那洪街道罗村九组村民的承包地，建造养殖场用于畜禽养殖，其权利义务受到本案被诉的强制拆除行为的影响，具有提起本案行政诉讼的主体资格。本案被诉的强制拆除行为系2013年4月16日作出，原告于2013年5月24日即向人民法院递交了行政起诉状，没有超过起诉期限。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十二条第三款“在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划”及《中华人民共和国城乡规划法》第二条“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活�，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定”的规定，本案被强制拆除的养殖场所在土地属于《城乡规划法》的调整范围，原告认为本案养殖场所在地属于农用地因而不应当适用《城乡规划法》的主张，于法无据，本院不予支持。被告虽然在作出本案被诉行政强制拆除行为之前，已经依据《城乡规划法》第六十四条的规定，认定涉案养殖场属于违法建筑物，�出南经管（规监）拆决字（2013）第39号《限期拆除决定书》，要求原告等养殖户收到该决定之日起三日内自行拆除涉案的违法建筑，逾期不履行拆除决定的，根据《城乡规划法》第六十八条的规定，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，但根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，本案被告在2013年3月27日发出该限期拆除决定书之后，于同年4月16日即对涉案养殖场进行了强制拆除，该强制拆除行为尚在当事人提起行政复议或者提起行政诉讼的法定期限之内，违反了法定程序，属违法行政行�。关于原告的损失确定和赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”及该法有关行政赔偿的范围的具体规定，国家赔偿必须以合法权益受到损害为前提，本案原告要求赔偿的有关养殖场建筑物，被告已于2013年3月27日作出南经管（规监）拆决字（2013）第39号《限期拆除决定书》，认定涉案养殖场属于违法建筑物，并要求原告等养殖户自行拆除该违法建筑。为此，原告要求被告赔偿因强制拆除行为造成的养殖场建筑及装修损失90万元的主张，本院依法不予支持。至于原告主张的因强制拆除导致牲畜死亡及误工共计10万元损失的赔偿问题，根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十七条第（三）项“在一并提起行政赔偿的诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实，原告承担举证责任”的规定，原告在行政赔偿中对自己的主张应当承担举证责任，本案原告提交的证据不足以证明其提出的因强制拆除砸伤、砸死牲畜等所造成的有关损害事实及数额，故对其该赔偿主张本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条以及最高人民法院《关于执行；若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告南宁经济技术开发区管理委员会2013年4月16日对南宁市江南区那洪街道罗村九组官统山建造养殖场的强制拆除行为违法；二、驳回原告覃典关于被告南宁经济开发区管理委员�赔偿其经济损失100万元的赔偿请求。本案受理费50元，由原告覃典、被告南宁经济技术开发区管理委员会各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20-017301040003777，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  张 茹代理审判员  梅林勇代理审判员  陈 实二〇一三年十一月十八日书 记 员  吴峤卉附相关法律条文：《中华人民共和国土地管理法》第二十二条城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。城市总体规划、村庄和�镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。《中华人民共和国城乡规划法》第二条制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济�会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。最高人民法院《关于执行；若干问题的解释》第二十七条原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；（四）其他应当由原告承担举证责任的事项。第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决�（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。《南宁经济技术开发区条例》第六条管理委员会依法行使下列职权：（一）编制经济技术开发区经济和社会发展规划和计划、园区建设总体规划和专项规划，经市人民政府批准后组织实施；（二）组织建设和管理经济技术开发区的各项基础设施和公共设施；（三）负责经济技术开发区的招商引资和国际经济技术合作；（四）按照规定权限核准、审批经济技术�发区内的各类投资项目；（五）管理经济技术开发区人事、劳动行政事务，保护职工和用人单位的合法权益；（六）管理经济技术开发区的各项社会事务；（七）对有关部门在经济技术开发区内的分支机构和派出机构进行协调、监督；（八）制定和实施经济技术开发区有关管理规定；（九）市人民政府及有关部门授予和委托的其他行政管理职权。