广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终31号
上诉人（原审原告）英德市九龙镇金鸡村委会矮岭村民小组。
负责人罗土灵，组长。
委托代理人郭必坤、吴伟豪，均系广东德众律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）英德市人民政府，住所地广东省英德市英城镇。
法定代表人黄镇生，市长。
委托代理人刘文静，广东远大永恒律师事务所律师。
委托代理人龙戈剑，英德市国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）清远市人民政府，住所地广东省清远市清城区人民路。
法定代表人郭锋，市长。
委托代理人黄汝艳，清远市国土资源局工作人员。
原审第三人英德市九龙镇金鸡村委会大窝村民小组。
负责人童德华，组长。
委托代理人欧阳晟、欧阳嘉晟，均系广东定海针（清远）律师事务所律师。
上诉人英德市九龙镇金鸡村委会矮岭村民小组（以下简称矮岭村民小组）因与被上诉人英德市人民政府、清远市人民政府、原审第三人英德市九龙镇金鸡村委会大窝村民小组（以下简称大窝村民小组）土地权属处理纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2016）粤18行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，英德市人民政府在2015年12月21日作出的英府决〔2015〕32号《关于再次处理大下岭脚土地权属的决定》（以下简称32号《处理决定》）中查明如下：争议地名大下岭脚，面积约8亩，四至：东至大下岭（山边），南至茶仔园桔园，西至坑背角桔园，北至坑背角地。该地发生争议时属旱耕地，由矮岭村民小组村民种上了玉米、花生等农作物。从广东省测绘局1975年调绘，1978年出版的1:1万地形图显示，70年代后期该地属旱耕地。证据方面，申请人大窝村民小组提供的原英德县人民政府颁发的1962年社员土地房产证，该证载明：坐落：大窝村；地名：大下岺脚；类别：灰草；数量：壹；四至：东至岺栋，南至枫木，西至岺脚，北至坑坜。该证四至与争议实地基本吻合，没有注明持证单位，其类别与现争议地的类别也不相同。提供的英府林证字（2011）第19148号林权证，持证单位：九龙镇金鸡村委会大窝村民小组；小地名：龙沟草；面积33亩；四至：东至山企分水，南至与茶仔园村山交界，西至山脚，北至与楼仔村山交界。该证四至及红线图范围不包括争议地在内。提供的童茂根等踏山人说明，虽讲到大下岭在龙沟草范围，但龙沟草四至不包括大下岭脚在内。另提供的陈观仁等人2012年6月27日的证明，证明大下岭脚西边地块历来是属大窝村的，但没有证据佐证。被申请人矮岭村民小组所提供的五份原英德县人民政府颁发的1962年社员土地房产证，其中：户主姓名：罗金水；住址：九龙公社金鸡大队矮岺生产队；地名：大岺下；类别：旱地；来源：开荒；数量：1；面积：壹分；四至：东至山边，南至地，西至地，北至高基；该证地名与争议地相符，四至与争议实地吻合。户主姓名：罗亚南；住址：九龙公社金鸡大队矮岺生产队；地名：大岺下；类别：旱地；来源：开荒；数量：1；面积：壹分；四至：东至地，南至地，西至路，北至高基；该证地名与争议地名相符，四至东、南、北与争议地相符，西至与争议地不相符，是否在争议地范围内无法认定。户主姓名：罗亚灶；住址：九龙公社金鸡大队矮岺生产队；地名：大岺下；类别：旱地；来源：开荒；数量：1；面积：壹分；四至：东至山边，南至地，西至地，北至山边。该证地名与争议地名相符，四至东、南、西与争议地相符，北至与争议地不相符，是否在争议范围内无法认定。户主姓名：罗松林；住址：九龙公社金鸡大队矮岺生产队；地名：大岺下；类别：旱地；来源：开荒；数量：1；面积：叁分伍厘；四至：东至山边，南至山边，西至地，北至地。该证地名与争议地名相符，四至东、西、北与争议地相符，南至与争议地不相符，是否在争议范围内无法认定。户主姓名：罗彩新；住址：九龙公社金鸡大队矮岺生产队；地名：大岺下；类别：旱地；来源：开荒；数量：1；面积：贰分；四至：东至地，南至芳坪，西至芳坪，北至地。该证地名与争议地名相符，四至北与争议地相符，东、南、西与争议地不相符，是否在争议范围内无法认定。耕作管理方面，从调查的旁证材料证实，该地在大集体时期，大窝村民小组组织人员开荒耕作，耕作一、两年后弃耕。弃耕后，矮岭村民小组就接着在该地开荒耕种，直到大窝村民小组2011年将该地发包导致争议发生。在此之前，双方没有发生过争议。
32号《处理决定》认为：申请人大窝村民小组没有长期耕作管理该地的事实和依据。其提供的1962年原英德县人民政府颁发的社员土地房产证，该证没有注明持证单位，其类别与争议地的类别也不相同，英府林证字（2011）第19148号山林权证，该证四至及红线图范围不包括争议地在内，该地根据山林权发证的规定，也不属山林权发证范畴。因此，该村小组以持有1962年原英德县人民政府颁发的社员土地房产证和英林证字（2011）第191**号林权证为由，要求将该地权属全部确认归其村民小组集体所有的请求，证据不足，事实理由不充分，该府不予支持。被申请人矮岭村民小组有长期耕种管理该地的事实。其提供的五份原英德县人民政府颁发的1962年社员土地房产证中，其中户主姓名为罗金水的地名与争议地相符，四至与争议实地吻合。其余四份的地名虽与现争议地名相符，但四至均无法确认是否包括争议地在内。因此，其以持有1962年原英德县人民政府颁发的社员土地房产证为由，要求将该地权属全部确认归其村民小组集体所有的请求，证据不足，不予支持，其以长期耕种管理争议地的事实，要求将争议地权属确认归其村民小组集体所有，事实清楚，理由充分，该府给予支持。但是，清远市中级人民法院（2013）清中法行初字第18号行政判决认为：“大窝村民小组提供的1962年原英德县人民政府颁发的《社员土地房产证》存根附页载明的内容看。该附页表格未有持证单位栏目，该证在坐落栏目内填写的单位大窝村，应予以认定为持证单位。英德市人民政府英府决〔2012〕25号处理决定认定该证没有注明持证单位，是否属于大窝村无法认定，属认定事实错误，应予纠正。对该《社员土地房产证》存根附页载明的地名大下岭脚和四至东至岭栋，南至枫木，西至岭脚，北至坑坜的土地范围，经清远市中级人民法院现场勘查，争议地大下岭脚土地位于大下岭山场其中小地名为龙须草的山脚，东与大窝村土地相接，南至茶园村地边，西至坑背角村地边，北与楼仔村和背角村地边相接，经核对该证，地名相符，四至也包括了争议范围……。第三人矮岭村民小组提供的五份原英德县人民政府颁发的1962年《社员土地房产证》地名均注明大岺下，而不是争议土地地名大下岭脚，因此，五份《社员土地房产证》地名与争议地不相符，面积仅为8分半，属社员个人土地使用权证，不能作为农村集体土地所有权的确权的有效凭证……”该府在2014年1月12日对该土地权属重新作出英府决〔2014〕1号《处理决定》，英德市人民法院认为违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的规定，以（2014）清英法行初字第061号行政判决撤销后，该府又于2015年4月2日对该土地再次作出英府决〔2015〕6号《再次处理决定》，清远市人民政府在清府复决〔2015〕57号行政复议决定书中认为：“被申请人作出《再次处理决定》未按生效判决要求查明事实便作出与被法院判决撤销的行政行为结果一样的处理决定，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》‘人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为’的规定”，予以撤销。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局〔1995〕国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》十九条、二十条的规定，依照清远市中级人民法院（2013）清中法行初字第18号行政判决、英德市人民法院（2014）清英法行初字第061号行政判决、清远市人民政府清府复决〔2015〕57号行政复议决定，英德市人民政府作出涉案被诉32号《处理决定》：“争议地名大下岭脚，面积约8亩，四至：东至大下岭（山边），南至茶仔园桔园，西至坑背角桔园，北至坑背角地的土地所有权和使用权属九龙镇金鸡村民委员会大窝村民小组集体所有。”
矮岭村民小组不服上述32号《处理决定》，向清远市人民政府申请行政复议。清远市人民政府于2016年4月25日作出清府决〔2016〕21号《行政复议决定书》（以下简称21号《行政复议决定》），查明：一、争议地名叫“大下岭脚”；四至为：东至大下岭（山边）,南至茶仔园桔园，西至坑背角桔园，北至坑背角地；面积约8亩。从广东省测绘局1975年调绘，1978年出版的1:1万地形图显示，70年代后期该地属旱耕地。二、英德市人民政府于2012年9月10日作出《关于大下岭脚土地权属的处理决定》（英府决〔2012〕25号），将争议地所有权和使用权确权归矮岭村民小组集体所有。大窝村民小组不服，提出复议申请，该府予以维持。随后，大窝村民小组向清远市中级人民法院提出行政诉讼，该院于2013年5月28日作出（2013）清中法行初字第18号行政判决，判决撤销英府决〔2012〕25号《处理决定》，责令英德市人民政府重作。英德市人民政府于2014年1月12日重新作出《英德市人政府关于重新处理大下岭脚土地权属的决定》（英府决〔2014〕1号，以下简称《重新处理决定》），将争议地所有权和使用权确权归申请人矮岭村民小组集体所有。大窝村民小组不服，再次提出行政复议申请，该府子以维持。随后，大窝村民小组向英德市人民法院提出行政诉讼，该院于2014年8月14日作出清英法行初字第061号《行政判决书》，判决撤销《重新处理决定》。英德市人民政府于2015年4月2日作出英府决〔2015〕6号《英德市人民政府关于再次处理大下岭脚土地权属的决定》，将争议地所有权和使用权确权归矮岭村民小组集体所有。大窝村民小组不服，再次提出行政复议申请。该府于2015年7月27日作出《行政复议决定》（清府复决〔2015〕57号），撤销英府决[2015]6号《处理决定》。英德市人民政府于2015年12月21日作出32号《处理决定》，将争议地所有权和使用权确权归大窝村民小组集体所有。矮岭村民小组不服，向该府提出复议申请。
三、大窝村民小组持有的1962年《社员土地房产证》的四至范围包括了争议地范围。矮岭村民小组持有的五份1962年《社员土地房产证》地名与争议地不相符，而面积仅为8分半，属社员个人土地使用证，不能作为农村集体土地所有权的确权的有效凭证。
四、从多次调查的旁证材料来看，争议地在大集体时期由大窝村民小组开荒耕作，耕作两年后弃耕，随后由矮岭村民小组耕作。
清远市人民政府作出的21号《行政复议决定》认为：英德市人民政府根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九、第二十条的规定将争议地确权归大窝村民小组集体所有，属认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。决定：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，维持英德市人民政府作出的32号《处理决定》。
矮岭村民小组不服，向原审法院提起诉讼，诉讼请求：1.撤销英德市人民政府作出的32号《处理决定》；2.依法撤销清远市人民政府作出的21号《行政复议决定》；3.责令英德市人民政府、清远市人民政府承担本案诉讼费用。
原审法院另查明，该院于2013年5月28日作出的（2013）清中法行初字第18号行政判决认定：“原告大窝村民小组与第三人矮岭村民小组争议的地名‘大下岭脚’土地权属，从原告大窝村民小组提供的1962年原英德县人民政府颁发的《社员土地房产证》存根附页载明的内容看，该附页表格未有持证单位栏目，该证在坐落栏目内填写的单位大窝村，应予以认定为持证单位。被告英德市人民政府英府决〔2012〕25号处理决定认定该证没有注明持证单位，是否属于大窝村无法认定，属认定事实错误，应予纠正。对该《社员土地房产证》存根附页载明的地名大下岭脚和四至东至岭栋，南至枫木，西至岭脚，北至坑坜的土地范围，经本院现场勘查，争议地大下岭脚土地位于大下岭山场其中小地名为龙须草的山脚，东与大窝村土地相接，南至茶园村地边，西至坑背角村地边，北与楼仔村和背角村地边相接，经核对该证，地名相符，四至也包括了争议范围……。第三人矮岭村民小组提供的五份原英德县人民政府颁发的1962年《社员土地房产证》地名均注明大岺下，而不是争议土地地名大下岭脚，因此，五份《社员土地房产证》地名与争议地不相符，面积仅为8分半，属社员个人土地使用权证，不能作为农村集体土地所有权的确权的有效凭证……”
原审法院认为，本案被诉的涉及两个行政行为，一是原行政机关英德市人民政府作出的32号《处理决定》；二是复议机关清远市人民政府作出的21号《行政复议决定》。本案争议焦点是英德市人民政府作出的32号《处理决定》认定事实是否清楚、清远市人民政府作出的21号《行政复议决定》程序是否合法的问题。
关于英德市人民政府作出的32号《处理决定》认定事实是否清楚的问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条关于“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”规定，本案中，矮岭村民小组和大窝村民小组为主张涉案土地的权属，矮岭村民小组提供的《社员土地房产证》和大窝村民小组提供的《社员土地房产证》，已被该院已经发生法律效力的行政判决认定为大窝村民小组提供的《社员土地房产证》，四至包括了争议范围，矮岭村民小组提供的《社员土地房产证》，地名与争议地不相符，属社员个人土地使用权证，不能作为农村集体土地所有权确权的有效凭证。英德市人民政府依照上述法律法规规定，认定对涉案地，矮岭村民小组提供的《社员土地房产证》不包括争议范围，大窝村民小组提供的《社员土地房产证》包括争议范围，作为本案定案依据，并根据原国家土地管理局〔1995〕国土(籍)字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条关于“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有”及第二十条关于“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”规定，将争议地处理给大窝村民小组是认定事实清楚，适用法律法规正确，处理恰当。矮岭村民小组认为涉案土地的权属属其所有，要求撤销英德市人民政府作出的32号《处理决定》理据不足，原审法院不予支持。
关于清远市人民政府作出的21号《行政复议决定》程序是否合法的问题。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（法释[2015]9号）第九条关于“复议机关对复议程序的合法性承担举证责任”的规定，原审法院仅应审查清远市人民政府作出本案的21号《行政复议决定》的行政行为程序是否合法即可。根据清远市人民政府提交的证据，其已经履行了受理、通知双方当事人陈述、举证和要求原行政机关答辩、应诉，清远市人民政府从立案到最后结案，履行了《中华人民共和国行政复议法》规定的程序和要求，对其程序的合法性，原审法院予以确认。
综上所述，被诉的原行政机关所作出的32号《处理决定》，认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法律规定的正当程序，实体处理恰当；复议机关作出的涉案21号《行政复议决定》也符合行政复议的程序规定，因此，原审法院对被诉行政行为的合法性予以确认。矮岭村民小组要求撤销英德市人民政府作出的32号《处理决定》和清远市人民政府的21号《行政复议决定》，理据不充分，对其诉讼请求，原审法院予以驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回矮岭村民小组本案的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元由矮岭村民小组负担。
矮岭村民小组不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持其全部诉讼请求。主要理由是：第一、大窝村民小组与上诉人分别持有三包四固定时期的权属证书，大窝村民小组的证书显示土地类别“灰草”，该证书反映的是对林地的权属。而上诉人持有的五户村民的自留地证书，这是耕地。第二、五户村民持有的自留地证书项下的耕地，足以认定为原告集体所有的耕地。第三、大窝村的“灰草”林地位于上诉人耕地之上部，与上诉人的耕地相连，这一地理事实，不影响上诉人对涉案耕地的所有权。第四、虽然原审法院在进行现场勘查时说到大窝村持有的耕地存根联并认定该存根联可作为所有权的依据，但该院并没有依据该存根联强制英德市人民政府将涉案耕地认定为大窝村所有。因此双方均持证。对于双方均持证的争议，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定，应当查明各自耕作的历史和时间，并根据耕作的时间、现状确定所有权。本案中，上诉人不但持有涉案宗地的权利证书，而且有连续超过20年的耕作历史。涉案宗地应当为上诉人所有。第五、对土地所有权权属的确认和处分，应当依据事实和法律来定夺，而不是依据上级政府承办人员或者法院的意图。
被上诉人英德市人民政府二审答辩称，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条关于“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、二十条的规定，依照清远市中级人民法院（2013）清中法行初字第18号行政判决、英德市人民法院（2014）清英法行初字第061号行政判决、清远市人民政府清府复决〔2015〕57号行政复议决定的要求，将争议土地大下岭脚（大岭下）的所有权和使用权处理九龙镇金鸡村民委员会大窝村民小组集体所有是恰当的。请求驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人清远市人民政府二审答辩称，其受理程序、审查程序、作出决定的程序均合法，且维持32号《处理决定》的事实清楚、证据确凿，请求驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人大窝村民小组提出意见称：原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第九十四条规定：“当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书。”该法第七十一条规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”原审法院作出的已经发生法律效力的（2013）清中法行初字第18号行政判决认定，大窝村民小组提供的《社员土地房产证》的四至包括了争议范围，矮岭村民小组提供的《社员土地房产证》的地名与争议地不相符，不能作为农村集体土地所有权确权的有效凭证。据此，该生效判决撤销了英德市人民政府的原处理决定，并责令其重新作出行政行为。该判决一经生效，就具有既判力，对涉案争议的后续处理产生了法定的羁束力。本案被诉的32号《处理决定》是依据上述生效行政判决认定的事实，将涉案争议地确权给大窝村民小组，符合法律规定。清远市人民政府作出被诉复议决定予以维持正确，程序合法。原审法院判决驳回矮岭村民小组的诉讼请求并无不当，本院予以维持。
需要指出的是，英德市人民政府本应按照行政诉讼法之规定，履行生效裁判确定的义务，根据生效裁判的指引及时重新作出正确的处理决定，以维护法律的统一性和严肃性。然而，该府却在没有新的事实和理由的情况下，连续两次作出与上述生效裁判相反的处理决定，坚持自己已被撤销的原处理决定的意见，将争议地继续确权给矮岭村民小组，并先后被英德市人民法院、清远市人民政府两次予以撤销并责令重作，直接导致了本案争议的久拖不决。本案的定案依据（2013）清中法行初字第18号行政判决，是一份一审判决。该判决作出后，英德市人民政府和矮岭村民小组均没有提起上诉，生效后也没有申请再审，那么就应当尊重和执行上述生效判决。令人遗憾的是，英德市人民政府直到第四次才根据上述生效判决认定的事实作出正确的重新处理决定。该府的相关行为，让涉案行政相对人无所适从，引发了多次行政复议和行政诉讼，有失法治政府应有之担当，在此本院予以指正。
综上，上诉人的上诉请求不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案一审、二审受理费各人民币50元，均由上诉人英德市九龙镇金鸡村委会矮岭村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 王建平
审判员 林劲标
审判员 刘德敏
二〇一七年六月三十日
书记员 张 铭