广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）粤高法行终字第309号
上诉人（原审原告）：杨进芬，男，住广东省清远市清新区。
被上诉人（原审被告）：清远市清城区人民政府。住所地：广东省清远市清城区东城新区行政文化中心大楼。
法定代表人：余国平，区长。
诉讼代理人：郑崇伟，广东金亚律师事务所律师。
诉讼代理人：冯钊明，清远市清城区人民政府东城街道办事处副主任。
上诉人杨进芬因与被上诉人清远市清城区人民政府请求确认批复行为违法行政纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2014）清中法行初字第30号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。
首先，被告清远市清城区人民政府于2013年9月26日作出的城区府函（2013）74号《关于要求拆除违法建设的批复》，该批复是内部行政行为，产生的关系是上、下级行政机关的行政法律关系，仅对其下级行政机关工作具有指导和参考作用，不是一个行政决定，且无向原告杨进芬送达，对杨进芬的权利义务无产生实际影响，对杨进芬不具有强制力。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”的规定，由于该批复对外不发生法律效力，因此应以作出具体行政行为的下级行政机关为被告，故杨进芬起诉清远市清城区人民政府被告主体不适格。
其次，清远市清城区人民政府作出的批复行政行为已经由清远市清城区人民政府东城街道办事处（下称东城街道办事处）实施，两者系属同一行政行为，该批复只是通过东城街道办事处的行政行为对杨进芬的权利义务产生影响，且杨进芬针对该拆除行政行为已经向清远市清城区人民法院起诉［案号为（2014）清城法行初字第14号］，该案一审已作出判决，现正在二审阶段。杨进芬起诉东城街道办事处，现又针对清远市清城区人民政府作出的涉案批复起诉，两案的诉讼请求相同，均为确认违法及恢复原状，故杨进芬的起诉属重复起诉。
综上所述，杨进芬的起诉本应不予受理，但鉴于已立案，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；……（八）起诉人重复起诉的；……”及第六十三条“裁定适用于下列范围：……（二）驳回起诉；……”的规定，裁定：驳回杨进芬的起诉。
杨进芬不服一审裁定提起上诉称：清远市清城区人民政府作出的城区府函（2013）74号《关于要求拆除违法建设的批复》违法，违反了国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第一条的规定。涉案批复作出后，东城街道办事处依据批复非法拆除了我方合法的建筑物与构筑物，使我方遭受严重损失。原审法院认为我方提起本案诉讼与我方起诉东城街道办事处一案属同一行政行为，从而驳回我方的起诉不妥。请求二审法院依法撤销原裁定，并确认清远市清城区人民政府作出的涉案批复违法。
被上诉人清远市清城区人民政府答辩称：我府作出的城区府函（2013）74号《关于要求拆除违法建设的批复》程序合法，我府不应作为本案被告。杨进芬提起本案诉讼属于重复起诉。请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。
本院经审理查明：杨进芬于2009年10月1日与案外人陈景梅签订《合同书》，由杨进芬承包经营陈景梅所属的东城街道办事处大塱村委会龙坑队上岭、下岭、罗昌岭及周边鱼塘，承包期为2009年10月1日至2022年12月31日。杨进芬承包后大量种植国家二级保护植物黄花梨、罗汉松、沉香、桂花、红豆杉等，并开办养鸡场、烧烤场等。
2013年9月23日，东城街道办事处向清远市清城区人民政府提交了《关于要求拆除违法建设的请示》，该请示中所涉及的将被拆除的违法建设包括了杨进芬在承包的农场所建的养鸡场、烧烤场。2013年9月26日，清远市清城区人民政府作出城区府函（2013）74号《关于要求拆除违法建设的批复》，载明以下内容：“你街道2013年9月23日报来《关于要求拆除违法建设的请示》收悉。根据市规划局复函，认定大塱龙坑村民小组、莲塘作物村民小组'上岭'、'下岭'（烧烤场）地上建筑物、构筑物未办理任何规划报建手续，属于违法建设。请你街道根据有关法律法规的规定对此违法建设依法予以拆除。”东城街道办事处于2013年11月28日对杨进芬在承包的农场所建的建筑物、构筑物予以强制拆除。
2014年6月16日，杨进芬以东城街道办事处为被告向清远市清城区人民法院提起行政诉讼，请求：1、依法判令东城街道办事处严重违法；2、依法判令东城街道办事处恢复杨进芬农场土地的原状；3、依法判令东城街道办事处返还东城街道办事处所毁的一切财物；4、依法判令东城街道办事处负责该案诉讼费。该案经清远市清城区人民法院审理，于2014年12月19日作出（2014）清城法行初字第14号行政判决，确认东城街道办事处于2013年11月28日对杨进芬承包土地上的建筑物、构筑物进行拆除的具体行政行为违法。目前该案正在二审审理过程中。
2014年11月26日，杨进芬以清远市清城区人民政府为被告向原审法院提起行政诉讼，请求：1、依法确认清远市清城区人民政府于2013年9月26日作出城区府函（2013）74号《关于要求拆除违法建设的批复》的行为违法；二、依法责成清远市清城区人民政府恢复杨进芬的生产配套设备的原状。在原审庭审中，杨进芬表示同意撤回其上述第二项诉讼请求。
本院认为：本案为请求确认行政批复行为违法行政纠纷。本案二审争议的焦点为：杨进芬对清远市清城区人民政府提起的本案诉讼是否应予受理。
清远市清城区人民政府于2013年9月26日作出的城区府函（2013）74号《关于要求拆除违法建设的批复》虽然在形式上是行政机关的内部审批行为，但因该批复的内容具有强制性和可执行力，已直接对杨进芬发生了法律效力，是对杨进芬权利义务产生实际影响的行政行为，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院以杨进芬起诉清远市清城区人民政府属于被告主体不适格为由驳回杨进芬的起诉不妥。杨进芬于2014年6月16日以东城街道办事处为被告向清远市清城区人民法院提起的行政诉讼中，被诉行为是东城街道办事处作出的强制拆除行为，而本案杨进芬对清远市清城区人民政府提起的诉讼所涉及的被诉行为是清远市清城区人民政府作出的行政批复行为，两个诉讼的被告主体不同，被诉行政行为不同，并不属于重复起诉的情形。原审法院认为本案杨进芬的起诉属于重复起诉不当，本院依法应予以纠正。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条规定：“最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”上述规定与新的司法解释并无不一致之处，因此，本案中应当予以适用。涉案批复由清远市清城区人民政府于2013年9月26日作出，杨进芬于2014年11月26日向原审法院提起本案诉讼，未超过上述司法解释规定的两年的起诉期限。
综上，杨进芬的上诉理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销清远市中级人民法院（2014）清中法行初字第30号行政裁定；
二、由清远市中级人民法院继续审理本案。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 陈铭强
代理审判员 罗 燕
二〇一五年六月二日
书 记 员 李 捷