福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）榕行终字第300号
上诉人（一审原告）卓金娇，女，1969年10月11日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。
上诉人（一审原告）林忠学，男，1968年9月5日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。
上诉人林忠学的委托代理人卓金娇，基本情况同上。
上诉人（一审原告）张传任，男，1959年12月25日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。
上诉人（一审原告）罗国珠，女，1965年9月1日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。
上诉人罗国珠的委托代理人张传任，基本情况同上。
被上诉人（一审被告）福州市城乡规划局，住所地福建省福州市群众东路97号。
法定代表人陈勇，局长。
委托代理人庞伟涛。
一审第三人福州市土地发展中心，住所地福建省福州市福屿路***号*楼。
法定代表人谢侹，主任。
委托代理人魏星，福建齐贤律师事务所律师。
上诉人卓金娇、林忠学、张传任、罗国珠因诉福州市城乡规划局规划行政许可一案，不服福州市台江区人民法院（2014）台行初字第45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了书面审理。上诉人卓金娇、张传任，被上诉人福州市城乡规划局的委托代理人庞伟涛，一审第三人福州市土地发展中心的委托代理人魏星到庭参加调查。本案现已审理终结。
一审法院查明，2010年9月19日，被告福州市城乡规划局依第三人福州市土地发展中心的申请，向其颁发了选字第35010120100973号《建设项目选址意见书》，该《建设项目选址意见书》记载：建设项目名称为收储地铁项目安置房用地（车辆段南侧地块）；建设单位名称为福州市土地发展中心；建设项目拟选位置为车辆段南侧地块；拟用地面积53190平方米，其中拟建设规模40522.3平方米；附图及附件名称：1、选址红线图贰份；2、建设项目选址意见书附件叁份。该建设项目选址意见书（附件）还记载同意该项目选址，选址地点为车辆段南侧，选址范围详见本书所附选址红线图等。
2010年10月9日，福州市发展和改革委员会向第三人福州市土地发展中心作出榕发改基建（2010）219号《福州市发展和改革委员会关于收储地铁项目安置房用地（车辆段南侧地块）前期开发项目立项的复函》，同意第三人福州市土地发展中心收储地铁项目安置房用地（车辆段南侧地块）前期开发项目立项，项目用地位于车辆段南侧地块，选址面积79.78亩，总投资8577.1万元，其中土地收购征地费用及拆迁安置费用4861万元，资金从土地出让收入中列支。
嗣后，第三人福州市土地发展中心持建设用地规划许可证申请表、榕发改基建（2010）219号《福州市发展和改革委员会关于收储地铁项目安置房用地（车辆段南侧地块）前期开发项目立项的复函》等相关材料，向被告福州市城乡规划局申请办理建设用地规划许可证。被告经审核后，于2010年10月14日向第三人福州市土地发展中心颁发地字第350101201000937号《建设用地规划许可证》，认为该用地项目符合城乡规划要求。
原告林忠学、原告卓金娇系夫妻关系，其二人与原告张传任、原告罗国珠在福州市晋安区新店镇战峰村分别有自建房屋。因不服地字第350101201000937号《建设用地规划许可证》，原告林忠学、卓金娇、张传任、罗国珠曾向福建省住房和城乡建设厅申请行政复议。福建省住房和城乡建设厅于2013年10月21日作出闽建法（2013）87号《行政复议决定书》，认为被告福州市城乡规划局颁发上述《建设用地规划许可证》符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定，决定维持被告作出的地字第350101201000937号《建设用地规划许可证》。原告对此不服，遂向一审法院提起行政诉讼。
另查明，《福州市新店新城控制性详细规划（土地利用规划图）》标明地铁项目安置房用地（车辆段南侧地块）位于福州市新店新城控制性详细规划范围内，用地性质为二类居住用地。
一审法院认为，被告福州市城乡规划局是福州市城乡规划主管部门，负责本行政区域内的城乡规划管理工作，其向第三人福州市土地发展中心颁发地字第350101201000937号《建设用地规划许可证》权力来源合法。原告自建房屋位于上述规划许可证的规划范围内，与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，有权提起本案诉讼。
《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”本案被诉具体行政行为涉及的建设项目为收储地铁项目安置房用地（车辆段南侧地块），该项目经选址、立项，在第三人福州市土地发展中心持选字第35010120100973号《建设用地选址意见书》、榕发改基建（2010）219号《福州市发展和改革委员会关于收储地铁项目安置房用地（车辆段南侧地块）前期开发项目立项的复函》等申请材料，向被告福州市城乡规划局申请办理建设用地规划许可证后，被告按照建设用地规划许可审批的法定程序，依据控制性详细规划核定收储地铁项目安置房用地（车辆段南侧地块）项目用地的位置、面积、性质、建设规模等事项，认为上述项目符合城市规划要求，于2010年10月14日向第三人福州市土地发展中心颁发地字第350101201000937号《建设用地规划许可证》，该规划许可行为没有超越职权，事实根据清楚，实施程序合法。因此，原告林忠学、卓金娇、张传任、罗国珠请求撤销地字第350101201000937号《建设用地规划许可证》，一审法院不予支持。一审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告林忠学、卓金娇、张传任、罗国珠的诉讼请求。一审案件受理费50元，由林忠学、卓金娇、张传任、罗国珠共同负担。
上诉人林忠学、卓金娇、张传任、罗国珠不服一审判决，向本院提起上诉称：1、一审法院在判决书中仅罗列出上诉人诉讼过程事实，没有将上诉人诉求撤销被诉具体行政行为的理由列明，判决不公正。2、本案是发回重审的案件，只是二审为偏袒被上诉人给其制造假证据“控制性详细规划图”的机会，一审裁判理由与原一审完全相同。3、福州市城乡规划局在缺乏项目必备材料的情况下，滥用行政职权，被诉规划许可应予撤销。福州市发展和改革委员会关于收储地铁项目安置房用地（车辆段南侧地块）前期开发项目立项的复函（榕发改基建（2010）219号）文件，只是收储土地的文件，不是安置房项目的批准文件，被诉规划许可应视为没有批准文件。不论收储土地是否合法，在收储土地上发放《规划许可证》没有法律法规依据。福州市城乡规划局在欠缺建设单位申请规划用地的报告原件、选址红线图及项目编号等材料的情况下，作出的建设用地规划选址意见书违法，以此为依据作出被诉规划许可亦违法。4、福州市城乡规划局提交的证据存在严重违法的问题。建设项目选址意见书申请表没有地图号，没有附地形图，没有总平面规划初步方案，没有项目基本情况、项目规模、建设方案实施的初步设想等内容，也没有相关部门审查意见，只是一张盖章的白纸。建设项目选址意见书审批表对地、菜地、池塘、用地性质等现状情况全是空白。建设项目选址意见书对核准建筑面积40522.3与选址面积53190的比值密度过高违法，不适合居住条件。建设用地规划许可证申请表格全是没有内容的空白表格，不能证明申报材料实质内容的真实、合法性。建设用地规划许可证审批表中的建筑面积、密度、限高、容积率，建设用地规划要求都为空白，不能作为规划许可审判的依据。福州市发展和改革委员会文件榕发改基建（2010）219号没有原件，无法证明该证据真实。该文件也不是立项的批准文件，只是一个收储安置地的文件。《建设用地规划许可证》中规划条件全部是空白的，既然是规划条件就应详细规划，应该是有确定内容的规划许可。被告提交的控制性详细规划图不符合法定要求，该证据上看不到制作时间，也见不到制作单位公章，私自在上面写上“项目所在地块”有补造或伪造之嫌疑。没有证据证明控制性详细规划图草案编制完成后经依法公告，更不用说依法采取论证会、听证会或其他方式征求公众意见，这样的控制性详细规划图不能作为合法证据。5、涉案土地属集体土地，福州市城乡规划局认定事实错误，越权在集体土地上颁发被诉规划许可。6、福州市城乡规划局在未告知利害关系人有要求听证的权利，也未依法履行听证程序，在未听取包括上诉人在内广大利害关系人的意见情况下，直接作出规划许可，明显违反《中华人民共和国行政许可法》第三十六条以及第四十七条规定的法定程序，侵犯上诉人的陈述、申辩及听证权，依法应予撤销。7、一审适用法律错误。本案被诉具体行政行为涉及的建设项目为收储地铁安置房用地（车辆段南侧地块），该项目收储文件为2010年10月9日作出，而被诉规划许可是2010年10月14日作出，征收行为还没有实施，不能适用《城乡规划法》第三十七条第一款的规定。上诉人请求：1、撤销一审判决；2撤销福州市城乡规划局核发的地字第350101201000937号《建设用地规划许可证》；3、一、二审诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人福州市城乡规划局答辩意见与其一审时一致。关于上诉人所称项目的建筑密度不符合相关规定的问题。被诉许可证载明，用地面积5.3万多平方米，建筑面积4万多平方米。福州市政府批准的规划管理技术规定明确建筑密度是指建设用地内，各类建筑基底面积总和占建筑用地面积的比率。也就是说一个项目的建筑密度是所有建筑的基地面积占建筑用地面积的比例。本案建设用地规划许可证没有明确建筑基地面积，无法得出建筑密度，也没有明确建筑密度。上诉人认为建筑密度不符合规定，属理解错误。关于法律适用，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第二款规定，在取得用地规划许可证后，才有土地征收和划拨的问题。被上诉人福州市城乡规划局请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人福州市土地发展中心答辩意见与福州市城乡规划局一致，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人福州市城乡规划局向一审法院提交了以下证据：1、《建设项目选址意见书申请表》；2、《建设项目选址意见书审批表》；3、选字第35010120100973号《建设项目选址意见书》及相关图件；4、《建设用地规划许可证申请表》；5、《建设用地规划许可证审批表》；6、榕发改基建（2010）219号《福州市发展和改革委员会关于收储地铁项目安置房用地（车辆段南侧地块）前期开发项目立项的复函》。7、地字第350101201000937号《建设用地规划许可证》及相关图件；8、福州市新店新城控制性详细规划（土地利用规划图）；9、《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条。
上诉人林忠学、卓金娇向一审法院提交了以下证据：1、政府信息公开申请办理告知书；2、地字第350101201000937号《建设用地规划许可证》；3、闽建法（2013）87号《福建省住房和城乡建设厅行政复议决定书》；4、建房土地补偿费收据；5、房屋证明；6、拆迁私房丈量面积核对通知单；7、行政复议决定书邮件封面。
上诉人张传任、罗国珠向一审法院提交了以下证据：1、张传任的集体土地建设用地使用证、罗国珠的建房证明；2、地字第350101201000937号《建设用地规划许可证》；3、闽建法（2013）87号《福建省住房和城乡建设厅行政复议决定书》。
一审第三人福州市土地发展中心未向一审法院提交证据。
以上证据均已随案移交本院。本院对一审法院认定的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”本案中，福州市城乡规划局依据福州市土地发展中心的申请，并根据福州市发展和改革委员会立项批复、相关片区控制性详细规划等材料，经审核后核定了项目建设用地的位置、面积、允许建设的范围，向福州市土地发展中心颁发《建设用地规划许可证》，被诉规划许可的法定要件及实施程序符合法律规定，并无不当。
在以划拨方式供地的建设用地规划许可阶段，尚未必然涉及土地性质和权属的变动，上诉人关于福州市城乡规划局越权在集体土地上进行规划许可的上诉理由不成立，本院不予采纳。
根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当听取利害关系人意见。判断哪些行政许可事项属于上述范围，应当以法律、法规的有关规定为依据。关于建设用地规划许可，现行法律、法规均未作出必须听取利害关系人意见的要求。上诉人关于福州市城乡规划局作出被诉规划许可前未召开听证会违反法律规定的上诉理由不成立，本院不予支持。
综上，上诉人诉请撤销被诉规划许可，缺乏事实和法律依据，其上诉理由不能成立，本院不予支持。一审认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人林忠学、卓金娇、张传任、罗国珠负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄思勇
代理审判员 朱瀚杰
代理审判员 蔡陈飞
二〇一四年十月十五日
书 记 员 李振云
附注：
本判决书引用的主要法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。