广西壮族自治区柳江县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）江行初字第14号
原告曾新茂，男，1950年5月12日出生，汉族，农民，住柳江县××村屯××号。
委托代理人计宇敏，男，1966年6月6日出生，壮族，住柳江县拉堡镇××元××室。代理权限为特别授权。
被告柳江县人民政府，住所地柳江××××号。
法定代表人田雯，县长。
被告柳江县国土资源局，住所地柳江县拉堡镇××号。
法定代表人伍英明，局长。
二被告委托代理人曾宪敏，柳江县国土资源局工作人员。代理权限为特别授权。
第三人曾志平，男，1952年2月10日出生，汉族，个体户，系柳江县硕大养殖场业主。
委托代理人韦志红，广西华震律师事务所律师，代理权限为特别授权。
原告曾新茂诉被告柳江县人民政府、柳江县国土资源局土地行政登记一案，本院于2013年4月25日受理后，依法追加利害关系人曾志平为第三人参加诉讼，2013年7月5日公开开庭进行了审理，原告曾新茂及其委托代理人计宇敏，二被告委托代理人曾宪敏，第三人委托代理人韦志红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2002年12月13日，被告柳江县人民政府根据第三人曾志平开办的柳江县硕大养殖场的申请，依据国家土地管理局1993年2月23日颁发的《国家土地管理局关于变更土地登记若干规定》、1995年12月28日颁发的《土地登记规则》（修正）的有关规定，给第三人开办的柳江县硕大养殖场颁发了江国用（2002）第105108042号、江国用（2002）第105108043号、江国用（2002）第105108044号、江国用（2002）第105108045号、江国用（2002）第105108046号、江国用（2002）第105108047号、江国用（2002）第105108048号、江国用（2002）第105108050号、江国用（2002）第105108051号、江国用（2002）第105108059号、江国用（2002）第105108060号等11本国有土使用权证。
被告县人民政府对其作出的具体行政行为的合法性在举证期限内提供的证据有：1、变更土地登记审批表；2、划拨土地使用权证补办出让合同书；3、土地登记卡；4、收费通知单；5、关于同意补办柳江县硕大养殖场第四养猪场用地出让手续的批复；6、请示；7、申请免收土地出让金等费用的请示；8、出让红线图；9、国有土地使用证；10、土地登记文件材料。
原告曾新茂诉称，1997年12月30日，与原告同一村屯农民曾志平找到原告协商达成协议并签订合同书，合同约定以原告土地入股曾志平投资并负责人力物力的方式联营开办一个预制场（阿平预制场），联营30年，即1997年12月30日至2027年12月30日，曾志平付给原告每亩每年分红款和承包款共300元。1997年12月30日达成协议后，曾志平按1.05亩计算，一次性付清30年的分红款和承包款给原告，从此原告不过问曾志平的经营状况。至今原告得知，1999年9月13日，曾志平背着原告把原与原告联营的预制场场地全部改成柳江县硕大养殖场（被告认为1998年2月该养殖场已存在，但工商登记是1999年9月13日成立），后被告根据曾志平的申请违法把原告承包经营的土地登记成国有土地，包括在上述12本国有土地使用权证内，使用权人是柳江县硕大养殖场曾志平本人。综上所述，被告的行政登记具体行政行为侵犯了原告的经营自主权，剥夺了原告赖以生存的土地承包经营权。为维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十一条第一款第（三）项、第三十九条、第四十一条第（一项）和最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条第一款、第十六条的规定，特诉至人民法院，请求法院判决撤销被告颁发的江国用（2002）第105108042号、江国用（2002）第105108043号、江国用（2002）第105108044号、江国用（2002）第105108045号、江国用（2002）第105108046号、江国用（2002）第105108047号、江国用（2002）第105108048号、江国用（2002）第105108050号、江国用（2002）第105108051号、江国用（2002）第105108059号、江国用（2002）第105108060号等共12本国有土地使用证（其中一本证号不详中包括有原告村民承包经营的柳江县党校后面水塘尾冲沟边土地3.37亩部分的登记）。
原告提供的证据有：1、原告与曾志平签订的《合同书》；2、木罗村委和勃村二队的证明；3、电脑咨询单；4、《柳江县国土资源局关于硕大养殖场土地登记发证问题的答复》；5、木罗村委的《证明》。
被告柳江县人民政府辩称，
一、被告柳江县人民政府向柳江县硕大养殖场颁发江国用（2002）第105108042号等11本国有土地使用权证的土地权属来源清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。涉及的11宗地是分别由原土地使用者柳江县硕大养殖场的11本国有土地使用证的使用权类型变更（划拨变更为出让）变更登记而来，经当事人申请、权属审核、注册登记、颁发土地证书，符合《土地登记规则》的程序。
1998年至1999年期间，柳江县硕大养殖场以划拨方式取得位于柳江县进德镇木罗村委勃村第三村民小组（勃村三队）国有土地使用权。并按《土地登记规则》规定向土地管理部门柳江县国土资源局提交土地登记申请书、土地使用权划拨批文等文件资料，申请国有土地使用权设定登记，取得江国用（1998）第105108042号等11本国有土地使用证。
上述划拨给柳江县硕大养殖场的土地是经征收而来的。1998年2月至1998年11月，因硕大养殖场建设需要，柳江县国土局与进德镇木罗村委勃村第三村民小组（勃村3队）签订《征用土地协议书》，征用木罗村委勃村第三村民小组（勃村3队）土地用于硕大养殖场建设，当时签订协议的有勃村第三村民小组（勃村3队）的法人代表及村民代表签名，木罗村委和进德镇政府也在《征用土地协议书》签字盖章，同意征用以上土地。柳江县人民政府以江政函（1998）17号、20号、168号、169号文件将上述已依法征用的土地划拨给硕大养殖场做建设用地。
二、原告以被告违法把原告承包经营的土地登记成国有土地为由撤销被告颁发柳江县硕大养殖场的土地使有证理由不能成立。
本案土地涉及变更登记、初始登记、征收土地等三个行政行为。被告颁发江国用（2002）第105108042号等11本号国有土地使用权证，属变更登记行政行为，其初始登记、征收土地的行政行为不属本案审理范围。变更登记行政行为与土地承包经营权没有关系。
另外，原告与本案第三人的联营预制场合同书中，并没有体现作为联营的承包地，属柳江县硕大养殖场的国有土地使用证的宗地。也没有其他证据证明被告的行政登记具体行政行为侵犯原告土地承包经营权。
综上所述，被告柳江县人民政府对柳江县硕大养殖场国有土地使用权变更登记，并颁发土地使用权证的土地权属来源清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的理由不能成立，请法院维持被告的土地登记行为，驳回原告的诉讼请求。
被告柳江县国土资源局辩称，柳江县人民政府颁发给第三人的土地使用证的过程中，柳江县国土资源局只是负责具体工作，是审核机关，作出登记的行为是经上级行政机关柳江县人民政府批准，且对外发生法律效力的文书上署名的机关为柳江县人民政府。
根据最高人民法院《关于执行<；；中华人民共和国行政诉讼法>；；若干问题的解释》的第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。因此本案的适格被告是柳江县人民政府，而不是柳江县国土资源局。请法院驳回原告对该被告起诉。
被告县国土资源局提供的证据与被告县人民政府提供的证据相同。
第三人曾志平述称，第三人同意两被告的答辩意见。原告称有承包合同，但从原告提交的证据材料来看，并不能证明其土地在登记范围内。原告是自然人，不能行使土地权利，原告应该找发包方要土地。1998年，第三人取得土地权证的程序是合法的，按照土地承包的法律规定，原告不应直接起诉行政机关。另外，原告的诉讼请求不明确，请求法院驳回原告的诉请。
经庭审质证，本院确认以下事实：
原告曾新茂在广西第七地质队东南边有1.05亩土地，1997年12月30日，原告和另案原告熊舜林与第三人曾志平签订了一份《合同书》，合同约定原告、熊舜林二人与第三人联营开办一个水泥板预制场，期限三十年以上，由原告以租赁形式将1.05亩、熊舜林以1.7亩畚地的使用权租赁给第三人使用，由第三人投入人力物力，由第三人自行管理，第三人按每亩每年300元标准付给原告、熊舜林分红款和承包款，每年12月底前付清。
1998年1月10日，第三人以柳江县硕大养殖场名义向被告县国土资源局申请用地，后来被告县人民政府将柳江县党校后面及广西第七地质队东南边11块约90多亩土地划拨给第三人使用。
2002年12月13日，被告县人民政府又根据第三人的申请，将上述11块土地出让给第三人，并由被告县国土资源局负责登记，由被告县人民政府给第三人开办的柳江县硕大养殖场颁发了第105108046号、第105108048号、第105108050号等11本国有土使用权证。
原告知道后，曾向县国土资源局反映，县国土资源局作出《柳江县国土资源局关于硕大养殖场土地登记发证问题的答复》，答复称原告的1.05亩，舜顺林1.7亩，曾庆如1.17亩，曾双艳0.4亩，曾志相0.7亩，曾庆乐0.4亩，曾双义0.7亩，共计6.13亩畚地涉及11宗土地登记，包含在发证范围内，并称按当时的土地管理法律法规规定，政府有权对集体土地进行征用，村集体负责人曾连顺，村民代表曾志相、曾庆高、熊振坤签名，曾连顺领取了土地征用补偿款，程序合法。如有异议可提起行政复议或行政诉讼。之后，原告遂提起本案诉讼。
庭审中，经原、被告双方确认，原告的1.05亩土地只涉及第105108046号、第105108048号、第105108050号三本国有土地证登记。
本院认为，被告县人民政府作为土地权利登记发证机关，应依法进行土地登记，不得损害他人利益。被告县人民政府登记的涉案土地原来是农村集体土地，该土地如何从集体土地转化为国家划拨土地，又如何从国家划拨土地转化为国有出让土地，应有证据加以证明，但二被告所提供的十项证据，没有一项能够证明。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。最高人民法院《关于执行<；；中华人民共和国行政诉讼法>；；若干问题的解释》第二十六条第二款规定，“被告不提供或者逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据”。被告县人民政府给第三人曾志平登记颁发的江国用（2002）第105108046号、第105108048号、第105108050号国有土地使用权证，土地的合法来源无证据加以证实，有可能损害原告利益，因此，本院依法认定该被诉具体行政行为违法。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第二项第1、第3目的规定，具体行政行为证据不足或违反法律程序的，应当判决撤销或部分撤销。但是，最高人民法院《关于执行<；；中华人民共和国行政诉讼法>；；若干问题的解释》五十八条规定：“被告诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体违法的判决”。本案如果作出撤销判决有可能给国家利益或者公共利益造成重大损失，因此，本院认为本案应当作出确认违法判决为妥。
原告的1.05亩畚地只涉及第105108046号、第105108048号、第105108050号三本土地使用权证，与其他土地使用权证的登记无关，故对原告的其他请求本院予以驳回。
被告县国土资源局是县人民政府的职能部门，其具体负责进行的土地权利登记是履行政府的职能，其作出的土地登记行为代表县人民政府的行为，土地证上面署名的机关是县人民政府而不是县国土资源局，加盖县人民政府公章而不是加盖县国土资源局公章，因此，对县国土资源局辩解意见本院予以采纳，本院将另行裁定驳回原告对县国土资源局的起诉。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第二项第1、第3目和最高人民法院《关于执行<；；中华人民共和国行政诉讼法>；；若干问题的解释》五十八条的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、被告柳江县人民政府于2002年12月13日给第三人曾志平登记颁发的“江国用（2002）第105108046号”、“江国用（2002）第105108048号”、“江国用（2002）第105108050号”国有土地使用权证的具体行政行为违法；
二、驳回原告曾新茂的其他诉讼请求。
本案受理费50元（原告已预交），由被告柳江县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于广西壮族自治区柳州市中级人民法院。
审 判 长 周启春
审 判 员 兰炳秋
人民陪审员 周 璇
二〇一三年九月五日
代书 记员 易 娈