吉林省珲春市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉2404行初8号
原告：珲春市五家山牧业开发有限公司，住所：珲春市。
法定代表人：孙守志，董事长。
委托诉讼代理人：王峰，该公司职员。
委托诉讼代理人：国巨明，吉林大华铭仁律师事务所律师。
被告：珲春市牧业管理局，住所：珲春市。
法定代表人：车明国，局长。
出庭行政机关负责人：金军，副局长。
委托诉讼代理人：蔡明清，该局职员。
委托诉讼代理人：金永仁，吉林德成律师事务所律师。
第三人：吉林省珲春林业局，住所：珲春市。
法定代表人：王越，局长。
委托诉讼代理人：仲崇喆，该局职员。
委托诉讼代理人：安玉铎，吉林荣善律师事务所律师。
第三人：珲春市敬信镇六道泡村村民委员会，住所：珲春市。
法定代表人：金兴锡，村委会主任。
原告珲春市五家山牧业开发有限公司（以下简称五家山公司）不服被告珲春市牧业管理局（以下简称牧业局）草原行政登记，于2017年4月13日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月17日立案后，于2017年4月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月9日公开开庭审理了本案。原告五家山公司的委托诉讼代理人王峰、国巨明，被告牧业局的委托诉讼代理人蔡明清、金永仁，第三人吉林省珲春林业局（以下简称林业局）的委托诉讼代理人仲崇喆、安玉铎，珲春市敬信镇六道泡村村民委员会（以下简称六道泡村）的法定代表人金兴锡到庭参加诉讼，牧业局指派副局长金军参加诉讼。本案现已审理终结。
2010年1月10日，牧业局向六道泡村颁发珲牧草[2009]第007号草原使用证，将总面积652公顷草地使用权确认给六道泡村委会使用，该证记载使用期限15年+30年。
原告五家山公司诉称，牧业局颁发珲牧草[2009]第007号草原使用证的行政行为违法，侵害了我公司的合法权益。珲牧草[2009]第007号草原使用证所指向的林下牧业用地系国家所有，林业局代表国家行使经营管理权。2011年11月29日，林业局与我公司签订《养殖项目承包经营合同》，约定：林业局将位于珲春敬信林场63、66、32（21、29）林班，面积780.4公顷林地承包给我公司用于养殖，该合同合法有效。我公司在合同范围内进行了养殖厂厂房及其它基础设施建设。后得知珲牧草[2009]第007号草原使用证中包含我公司承包的林下牧业用地。因六道泡村依据该证反复提起民事诉讼，导致我公司未能按计划开发建设，造成巨大损失。珲牧草[2009]第007号草原使用证所指向的林下牧业用地系国家所有，在所有权人不知情的情况下，牧业局颁发的珲牧草[2009]第007号草原使用证没有事实根据。该草原证所指林下牧业用地性质为国有，林业局代表国家行使经营管理权。1989年8月29日，林业局与珲春市人民政府签订牧业用地委托经营书，将包含诉争林下牧业用地在内的国有林地委托珲春市人民政府经营，委托经营期限为15年，即从1989年11月20日至2004年11月20日止。该合同于2004年11月20日到期，合同权利义务终止，林业局与珲春市人民政府未续签延期委托合同。依据该合同六道泡村对诉争652公顷林下牧业用地使用权期限亦应至2004年11月20日止。2009年，六道泡村已无任何合法使用依据的情况下，牧业局为六道泡村颁发草原使用证没有事实根据。牧业局颁发珲牧草[2009]第007号草原使用证程序违法，该草原证中记载珲春市人民政府批准时间为2009年1月10日，牧业局填发时间却为2009年1月13日。由此可见在牧业局未填发时，珲春市人民政府先行批准，违背常规，违反行政许可先申请后审批的法定程序。草原证中记载的使用期限是“15年+30年”该记载行为违反法定程序，更是滥用职权。牧业局颁发珲牧草[2009]第007号草原使用证，没有法律依据。该证所指的林下牧业用地系国家所有，并非集体所有。六道泡村只有依据民事承包合同才能享有诉争林下牧业用地使用权，行政机关应依据民事合同颁发使用权证。牧业局在六道泡村与涉案林下牧业用地权利人即林业局之间不存在任何合同的情况下，为六道泡村颁发草原使用证的行为没有法律依据。综上，牧业局颁发珲牧草[2009]第007号草原使用证的行政行为没有事实根据和法律依据，程序违法，无权颁发该证，其颁证行为违法，请求依法予以撤销。
五家山公司为证明自己的主张向本院提交如下证据：
1.五家山公司与林业局签订的《养殖项目承包合同》，证明五家山公司对该合同中的林地包含珲牧草[2009]第007号草原使用证中指向的林下牧业用地享有使用权，牧业局颁发草原证侵害了五家山公司的合法权益；
2.林业局与珲春市人民政府签订的《牧业用地委托经营书》、林业局（2011）9号便函、林业局公告，证明涉案牧业用地在1989年由林业局委托珲春市人民政府经营管理15年。该合同已于2004年到期，其双方未续签合同的情况下，合同权利义务终止。林业局明确发函及公告收回该委托地块，依法对外承包。五家山公司依据承包合同已实际取得涉案牧业用地使用权；
3.林业局珲林函字（2015）123号文件，证明珲牧草[2009]第007号草原使用证指向地块包含在五家山公司承包合同中，该地块性质为国有；
4.牧业用地使用批准书，证明牧业局把案外同一地块重复通过牧业用地许可给案外人使用，其行为属于滥用职权。
被告牧业局辩称，牧业局不是本案适格被告。五家山公司的起诉是撤销牧业局颁发的珲春牧草[2009]第007号草原使用证行政行为，该行政行为系由珲春市人民政府作出。依照行政诉讼法第二十六条第一款规定，五家山公司错列被告，应驳回其起诉。林业局应是本案被告，而不应是第三人。1989年8月29日，林业局与珲春市人民政府签订《牧业用地委托经营书》，其已经将行政管理权委托给珲春市人民政府行使。现珲春市人民政府作出行政行为，如五家山公司认为该行政行为违法，应列委托方林业局为被告。五家山公司的起诉已超过法定期限。珲春市人民法院2013年2月1日作出的（2012）珲民二初字第245号民事判决书记载：六道泡村举出证据是珲春市人民政府于2009年1月对诉争土地颁发了珲牧草[2009]第007号草原使用证。当时林业局、五家山公司的质证意见是颁发该证不合法。正基于此，可以推断出五家山公司最晚不超过2012年12月31日前就应当知道了牧业局颁发草原证的事实。现原告于2017年4月13日提起撤销之诉，已超过6个月法定期限，应当驳回其起诉。珲春市人民政府对诉争土地拥有行政管理权和使用权。林业局与珲春市人民政府签订的委托经营合同，委托经营期限到期后，林业局并没有收回诉争土地使用权。依据《延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例》第十一条第二款规定，珲春市人民政府对诉争土地管理权应截止到2034年11月20日止。只有理清了林业局与珲春市人民政府使用权属争议后，才能解决原告撤销之诉。依据草原法第十六条规定，林业局与珲春市人民政府之间的权属争议系原告起诉的前置程序，必经程序。综上，原告的诉讼请求不成立，请求人民法院予以驳回。
被告牧业局在法定期限内向本院提交如下证据、依据：
1.珲牧草[2009]第007号草原使用证、牧业用地登记卡，证明牧业局是根据《草原法》和《延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例》的规定，先登记调查，后报送珲春市人民政府，珲春市人民政府颁发此证；
2.牧业用地委托经营书、延边州政府8号文件，证明林业局委托珲春市人民政府管理该草原，管理期限为15年。根据延边州政府8号文件规定，委托管理期限在15年的基础上再延长30年。
第三人林业局述称，珲牧草[2009]第007号草原使用证所指652公顷土地系国家所有的国有林地，由林业局代表国家行使管理权、占有权、使用权、收益权、处分权。林业局与珲春市人民政府的委托管理合同已经到期，该委托经营管理合同所指林地包含珲牧草[2009]第007号草原使用证中的652公顷林地，牧业局颁发珲牧草[2009]第007号草原使用证违法。按照《延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例》第九条规定，应当先由林业局与珲春市人民政府签订经营合同，然后由珲春市人民政府授权六道泡村使用，才能办理牧业用地使用证。本案中的颁证行为是在没有签订委托经营合同，林业局没有授权和委托的情况下，被告越权为六道泡村颁发草原使用证，属于无权处分，因此颁证行为违法。珲牧业草[2009]第007号草原使用证所指林地是国有林地，不是草原，不适用草原法，被告颁发草原使用证属于适用法律错误。珲牧草[2009]第007号草原使用证项下的652公顷国有林地，包含在林业局承包给五家山公司的780.4公顷国有林地中，被告的违法颁证行为侵害了林业局和五家山公司的合法权益。请求人民法院撤销被告颁发的珲牧草[2009]第007号草原使用证。
第三人林业局为证明自己的主张向本院提交如下证据：
1.林业局《林权证》，证明国家林业局向珲春林业局颁发林权证，位于珲春市的342138.46公顷森林资源为国家所有，由珲春林业局经营管理,包括敬信林场23642.7公顷林地，珲牧草[2009]第007号草原使用证项下的652公顷土地在珲春林业局敬信林场的国有林地范围内，由林业局代表国家行使管理、使用权。
2.珲春林业局敬信林场林相图，证明珲牧草[2009]第007号草原使用证的范围为林业局敬信林场67林班1、3小班，66林班1、2、3小班，72林班1、2小班，东至中苏边境，南至六道泡子村和八道泡子，西至71林班所属草场，北至五道泡子，面积为652公顷的林地。全部在敬信林场经营的林地范围内，林业局代表国家行使所有权和使用权；
3.牧业用地委托经营书，林业局与珲春市人民政府于1989年4月15日签订合同，将31851.8公顷林地委托珲春市人民政府经营，期限15年。该合同1989年11月20日生效，合同期限至2004年11月20日。从2004年11月21日起，林业局即收回对上述林地使用权，此后珲春市人民政府不再对上述林地享有使用权；
4.协商备忘录，证明五家山公司与珲春市人民政府签订协商备忘录，珲春市人民政府认可林业局委托珲春市人民政府代管的国有林地的期限为15年，2004年到期。后牧业局又将652公顷国有委托牧业用地在未经林业局签订委托牧业用地合同及未发给国有牧业用地使用证的前提下，牧业局单方面将该牧业用地给六道泡村使用，行政行为违法；
5.六道泡村撤诉申请书，证明六道泡村认可五家山公司与珲春市人民政府签订协商备忘录，认可珲春市人民政府、牧业局在未经林业局签订委托牧业用地合同及未发给国有牧业用地使用证的前提下，珲春市人民政府、牧业局发证将涉案牧业用地给六道泡村使用的事实。
第三人六道泡村述称，被告牧业局颁发的珲牧业草[2009]第007号草原使用证合法有效。本案所称牧业用地属于委托牧业用地，是《延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例》的适用范围。林业局与珲春市人民政府签订的牧业用地委托经营书，1989年11月20日延边州人民政府批准，因此本案中的牧业用地是委托牧业用地。牧业局颁发草原使用证是依据《延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例》的规定作出的行政许可，合法有效。按照条例第九条规定，林业局在合同期满后应当签订委托经营合同，未签订委托经营合同本身违反了牧业用地管理条例。条例第十一条规定委托经营的牧业用地，在原有使用期满后允许再延长20-30年，因此牧业局发此证时延长30年使用期限合法。
第三人六道泡村未向本院提交证据。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：
原告、第三人对被告提供全部证据的真实性无异议，本院对被告提供全部证据的真实性予以确认。
被告、第三人对原告提供的全部证据真实性无异议，本院对原告提供全部证据的真实性予以确认。
原、被告对第三人林业局提供全部证据的真实性无异议，本院对第三人林业局提供全部证据的真实性予以确认。
经审理查明，珲牧草[2009]第007号草原使用证项下林下牧业用地系国家所有，包含在国林证字第217号国有林权证范围之中，林业局代表国家对诉争林下牧业用地行使经营管理权。
1989年8月29日，林业局与珲春市人民政府签订牧业用地委托经营书，1989年11月20日经延边朝鲜族自治州人民政府批准。林业局委托珲春市人民政府经营国有林地31851.8公顷，委托经营期限为15年，即从批准之日1989年11月20日至2004年11月20日止。根据该委托经营合同，1990年1月8日林业局敬信林场与敬信乡人民政府（现敬信镇人民政府）签订牧业用地委托经营书，记载“委托经营的牧业用地限期15年，到期再行议定”。
2009年1月13日，牧业局在林业局与珲春市人民政府签订的牧业用地委托合同已经到期，双方未续签延期委托合同，六道泡村亦未与林业局签订任何合同，也未向牧业局提交申请办证的情况下，牧业局向六道泡村颁发珲牧草[2009]第007号《吉林省草原使用权证》。该办证行政行为既无合同基础，也无事实依据。该证中记载填发机关珲春市牧业管理局并盖章，填发时间2009年1月13日，颁证机关珲春市人民政府并盖章，颁证时间2009年1月10日。牧业用地登记卡载明“使用者六道泡村，总面积652公顷，使用期限15年+30年。在四至一栏中载明：本地块包括有67林班13小班，66林证1、2、3小班，72林班1、2小班，以六道泡子为中心四周草地。东至中苏边境，北至五道泡子，南至六道泡子村和八道泡子，西至71林班所属草场。”
2011年11月29日，林业局（甲方）与五家山公司（乙方）签订《养殖项目承包经营合同》（合同编号JX013号），林业局将位于敬信林场林班号为63、66、32（21、29）林班，经营面积780.4公顷承包给五家山公司用于养殖。承包期限10年，从2011年11月29日至2021年11月28日，承包金额共计390200元。同日，依据该合同，林业局向五家山公司法定代表人颁发了《经营许可证》。合同签订后，五家山公司投入养殖厂房及基础设施建设，该合同已实际履行。该合同中包含了珲牧草[2009]第007号草原使用证所指向的652公顷林下牧业用地。
2011年11月30日，林业局向牧业局发出珲林局函字[2011]9号关于对外发包委托牧地的函，内容为“日前珲春林业局有关部门在检查时发现，位于敬信镇五道泡和六道泡之间的委托牧地遭到破坏。为保护生态，避免委托牧地改变用途的现象继续扩大，珲春林业局准备对此地块对外发包，同时加强监管，以达到逐步恢复牧地功能的目的。”同时将上述内容对外发出公告。
2014年10月9日，珲春市人民政府（甲方）与五家山公司（乙方）签订《协商备忘录》，主要内容为“1.甲方认为根据法律事实及土地权属情况，2011年吉林省珲春林业局与乙方承包合同（合同号JX013号）合法有效。从法律事实、证据等材料充分确认吉林省珲春林业局与乙方签订的承包合同合法有效性，应当继续履行。”
另查明，2012年6月21日，六道泡村就珲牧草[2009]第007号草原使用证项下牧业用地承包合同纠纷向本院提起民事诉讼，珲春市吉安实业集团有限公司为被告，五家山公司和林业局为第三人参加诉讼。在该案中五家山公司和林业局才得知2009年1月13日牧业局向六道泡村颁发珲牧草[2009]第007号《吉林省草原使用权证》的事实，即提出牧业局向六道泡村颁发珲牧草[2009]第007号《吉林省草原使用权证》的行政行为违法。本院于2013年2月1日作出（2012）珲民二初字第245号民事判决书。吉安公司、五家山公司不服该判决，向延边州中级人民法院提起上诉，2014年12月5日该院作出（2013）延中民四终字第151号民事判决书，维持原判决。吉安公司、五家山公司不服该判决，向吉林省高级人民法院申请再审。吉林省高级人民法院于2014年4月30日作出（2014）吉民申字第357号民事裁定书，指令延边州中级人民法院再审。2014年12月5日延边州中级人民法院以（2014）延中民再字第22号民事裁定书，发回本院重审。本院重审过程中，六道泡村于2015年11月25日申请撤诉。六道泡村又于2017年1月11日以同一事实理由再次向本院提起民事诉讼，本院于2017年4月5日作出（2017）吉2404民初220号民事判决，以诉争土地系国家所有，并非集体所有，六道泡村对诉争土地既无所有权，也无使用权，其发包行为属于无权处分为由，判决六道泡村与吉安公司签订的合同无效，驳回六道泡村要求返还土地的诉讼请求。六道泡村不服该判决，向延边州中级人民法院提起上诉，延边州中级人民法院于2017年8月29日作出终审判决，维持（2017）吉2404民初220号民事判决，六道泡村已无取得[2009]第007号《吉林省草原使用权证》的事实基础。
本院认为，关于本案被告主体是否适格的问题。牧业局系珲春市人民政府的职能部门，依法行使行政职权。珲牧草[2009]第007号《吉林省草原使用权证》中虽然加盖珲春市人民政府公章，但填发机关系牧业局，上述行政行为由牧业局具体实施作出，即牧业局是作出珲牧草[2009]第007号《吉林省草原使用权证》的行政机关，故牧业局是本案的适格主体。
关于本案是否超过诉讼时效的问题。本案诉争珲牧草[2009]第007号《吉林省草原使用权证》所指向的林下牧业用地系国家所有，林业局代表国家行使管理权。牧业局向六道泡村颁发珲牧草[2009]第007号《吉林省草原使用权证》时并未告知林业局，即珲牧草[2009]第007号《吉林省草原使用权证》所指向的林下牧业用地所有权人并不知情，五家山公司亦不知情。林业局和五家山公司是在六道泡村提起的民事案件中得知上述办证行为，并在该案审理过程中已经提出牧业局颁发珲牧草[2009]第007号《吉林省草原使用权证》的行政行为违法的意思表示，六道泡村起诉的民事案件经延边朝鲜族自治州中级人民法院于2017年8月29日作出终审生效判决，民事诉讼期间应当合理扣除，故本案不超过诉讼时效。
关于牧业局颁发珲牧草[2009]第007号《吉林省草原使用权证》的行政行为是否应予撤销的问题。珲牧草[2009]第007号《吉林省草原使用权证》所指向的林下牧业用地系国家所有，六道泡村对诉争林下牧业用地既没有所有权，又没有与所有权人签订承包合同的情况下，没有取得《吉林省草原使用权证》的事实基础。牧业局在六道泡村对诉争林下牧业用地既没有所有权，亦没有与所有权人签订合同的情况下作出珲牧草[2009]第007号《吉林省草原使用权证》的行政行为没有事实根据，无发证基础。同时该证未记载诉争林下牧业用地系国家所有的事实，故该行政行为认定事实不清。牧业局依据《中华人民共和国草原法》向六道泡村颁发《吉林省草原使用权证》，而《中华人民共和国草原法》对草原使用权的性质作了明确的界定，即草原使用权属于行政许可性质。据此，关于草原使用证的颁发及撤销、注销等行为，应当遵循《中华人民共和国行政许可法》的规定作出行政行为。《中华人民共和国行政许可法》第二条规定“行政许可是行政机关根据公民、法人或者组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”第二十九条规定“公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。”本案中，六道泡村未向牧业局提交申请，牧业局在没有当事人提出申请的情况下向六道泡村颁发珲牧草[2009]第007号《吉林省草原使用权证》违反上述法律规定。《中华人民共和国草原法》第十四条规定“承包经营草原，发包方和承包方应当签订书面合同。草原承包合同的内容应当包括双方的权利和义务、承包草原四至界限、面积和等级、承包期和起止日期、承包草原用途和违约责任等。承包期届满，原承包经营者在同等条件下享有优先承包权。”本案中，诉争林下牧业用地系国家所有，并非集体所有。六道泡村与代表国家行使管理权的林业局未签订任何民事承包合同，牧业局在没有六道泡村与林业局之间签订合同的情况下向六道泡村颁发珲牧草[2009]第007号《吉林省草原使用权证》违反上述法律规定。故牧业局为六道泡村颁发珲牧草[2009]第007号草原使用证的行政行为，主要事实不清，证据不足，违反法律规定。珲牧草[2009]第007号《吉林省草原使用权证》记载，牧业局填发时间2009年1月13日，颁证机关珲春市人民政府颁证审批时间2009年1月10日，即显示先审批后填发，违反行政登记先审查后审批的程序。牧业用地登记卡以“15年+30年”确认使用期限，亦违反行政登记相关规定，且使用期限应否延长30年，应当由林地权属人决定。综上，牧业局为六道泡村颁发珲牧草[2009]第007号《吉林省草原使用权证》的行政行为，主要事实不清，证据不足，违反法定程序，其颁发的珲牧草[2009]第007号《吉林省草原使用权证》依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项第（三）项规定，判决如下：
撤销珲春市牧业管理局颁发的珲牧草[2009]第007号《吉林省草原使用权证》。
案件受理费50元，由被告珲春市牧业管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院。
审 判 长 崔光礼
审 判 员 尹美淑
人民陪审员 孙 晶
二〇一七年十二月二十七日
书 记 员 曾子航