上海市虹口区人民法院
民 事 判 决 书
（2014）虹民三（民）重字第2号
原告上海市虹口区教育局，住所地上海市。
法定代表人常生龙，局长。
委托代理人冯吉，上海周祖琪律师事务所律师。
被告上海花园城房地产开发有限公司，住所地上海市。
法定代表人李钰君，董事长。
委托代理人胡菁，上海胡菁律师事务所律师。
第三人上海市虹口区规划和土地管理局，住所地上海市。
法定代表人张雷，局长。
委托代理人翟丽华、马良。
原告上海市虹口区教育局与被告上海花园城房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2013年7月23日作出（2013）虹民三（民）初字第572号民事判决。被告上海花园城房地产开发有限公司不服判决，提起上诉。2014年6月10日，上海市第二中级人民法院作出（2013）沪二中民二（民）终字第1744号民事裁定，撤销原审判决，发回本院重审。本案于2014年6月26日立案，本院依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。审理中本院依法通知上海市虹口区规划和土地管理局为本案第三人参加诉讼。原告的委托代理人冯吉，被告的委托代理人胡菁，第三人的委托代理人翟丽华、马良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告上海市虹口区教育局诉称，根据规划，被告作为“花园城”项目开发商，分四期开发建设项目。其中，在第四期开发时负有在该地块内提供教育配套设施，承担出地出资建设一所九年一贯制学校的义务。原上海市虹口房屋土地管理局（现土地管理职能划归为第三人，以下简称虹口房地局）在2001年11月28日、2002年10月23日分别与被告签订了附有土地使用条件的《上海市国有土地出让合同》，约定被告应负责地块的市政基础设施配套事务及相关费用。作为配套学校的主管单位，原告与被告签订了具有操作性的教育配套协议，但直到2004年被告都未能兑现承诺。2005年6月20日，被告再与原告签订第二份教育配套协议，承诺在2007年5月20日前完成华东电焊机厂的动迁并建成学校，同时将“花园城”三期扩大项目用地和三期开发项目中的剩余用地（地号：虹口区广中路街道227街坊13／4丘，面积7，116.28平方米）暂不开发，将3，050万元（包括建设用地补差款和校舍建设费）暂放第三方，承诺如届时动迁无法完成，该担保的土地和保证金将作为教育用地和建设费用。此后被告未能履约兑现承诺。现起诉请求法院判令将被告承诺建造学校所用的“花园城”三期扩大项目用地和三期开发项目剩余地块共计7，116.28平方米和3，050万元的保证金归属原告。
被告上海花园城房地产开发有限公司辩称，原告不是本案的适格原告。因当时是与原虹口房地局签订的土地出让合同，合同相对方是第三人，无论是作为行政主体还是民事主体原告都不适格。配套的学校明确约定在四期进行建设，而四期地块动迁的义务人是虹口区有关主管部门，不是被告。由于主管部门与上海机电集团没有谈妥华东电焊机厂搬迁问题，致使原来规划建造学校的土地无法解决，因此在没有完成土地出让的情况下，被告无法在规划的范围内建造学校。动迁无法完成的责任人是政府主管部门，不是被告，因此原告即使要主张权利，也应当向政府主管部门主张。被告与原告签订教育配套协议，是因为被告建造的三期房屋已经具备出售条件，却被虹口区有关部门禁止出售，给被告开发设置障碍，被告为取得销售许可而签订了教育配套协议，故协议是被告在受胁迫的情况下签署的。协议的本意是保证，土地没有按照协议约定办理抵押，因此协议因违法而未履行。协议约定系争土地和保证金作为建设用地和资金使用，并不代表被告土地和保证金归属于原告。“花园城”三期的土地用途是建造商品房，而不是教育用地，具有明确用途的土地，即使当事人就土地的属性和用途进行约定，该约定亦属违法，故该合同属无效合同。被告不存在违约，至今亦承诺只要开发条件成熟，被告将完成相关教育配套建设。即使在原告主张的地块上建造了学校，也必须由土地出让人和被告重新签订合同、重新计算容积率、重新计算土地出让金。原告没有权利主张土地权属和资金权属归原告所有，其诉请没有法律和约定依据，不同意原告诉请。
第三人述称，2009年4月虹口房地局的土地管理职能划并该局。根据市规划局的规划，虹口房地局曾与被告签订建设用地使用权出让合同，合同中关于被告负有建造公建配套的实施义务是明确的。对于具体的建造学校的面积和方式已由原、被告签订的配套协议进行具体约定，被告应履行配套协议的规定。对该权利的主张由原告行使，自己并无异议，原告依照配套协议主张权利诉讼主体资格适格。现由于“花园城”第四期未能开发，被告理应将“花园城”三期扩大项目用地和三期开发项目剩余地块共计7，116.28平方米和3，050万元的保证金交给原告自行开发。即使如被告所称应由其主张相关权利的话，考虑到教育配套设施最终由原告接受和主管，如其作为有独立请求权的第三人也同意相关权利转由原告主张。
经审理查明，被告系上海市“花园城”地块的开发商。根据上海市城市规划管理局2000年出具的《关于同心地区“花园城”地块控制性详细规划的批复》，允许被告在东至花园路，南至中山北一路，西至同心路，北至水电路的范围内开发“花园城”项目。上述地块规划总建筑面积23.97万平方米，分四期实施，其中教育配套设施建筑面积7，400平方米，建造九年一贯制学校一所，规划在四期开发范围内。为此，被告先后于2001年3月2日与上海市房屋土地资源管理局就“花园城”一期，于2001年11月28日、2002年9月19日与虹口房地局就“花园城”二期和二期扩大用地签订了土地使用权出让合同。合同对双方的权利和义务做了约定，合同明确约定被告应负责地块的市政基础设施配套事务及相关费用，依照相关规定，完成出让地块上现有建筑动拆迁并承担相关费用。合同签订后，被告分别与所属地块的单位签订动迁协议，实施动迁后进行开发。
2002年10月23日，虹口房地局与被告就“花园城”第三期开发签订《上海市国有土地使用权出让合同》，约定虹口房地局将上海市虹口区花园路西、中山北一路北地块29，095平方米出让给被告；在合同附件的土地使用条件中约定，有关规划参数以批准的规划文件为准，受让方须自行负责地块的市政基础设施配套事务及相关费用，完成出让地块上现有建筑动迁并承担相应费用。
教育配套设施在第四期开发地块内，所属地块单位为华东电焊机厂（以下简称电焊机厂），该厂为上海电气（集团）总公司下属企业。为与电焊机厂达成动迁协议，被告在虹口区的相关部门多次协调下与电焊机厂及上海电气（集团）总公司进行了长时间协商。
2003年10月，上海市虹口区城市规划管理局同意扩大“花园城”地块三期用地约4，617平方米。随后被告取得三期扩大用地的建设用地规划许可证。2004年5月，原、被告签订一份教育配套协议，被告承诺在电焊机厂搬迁，确保得到土地后开工建设学校。2004年11月1日，虹口房地局与被告就三期扩大地块签订了《上海市国有土地使用权出让合同（补充）》，约定原出让合同中的其他条款不变。三期扩大地块与三期地块剩余土地相邻，三期剩余地块面积2，500平方米，两者合计面积7，116.28平方米，东至“花园城”一期、西至同心路、南至泉山大酒店、北至同心城，登记地号为虹口区广中路街道227街坊13／4丘。被告于2005年6月6日取得了上述地块的土地（7，116.28平方米）初始登记。
2005年5月，被告致函虹口房地局，称“花园城”项目已经开发到第三期，第三期工程进度已达到预售要求，准备申办三期3号楼至7号楼的商品房预售许可证。关于四期项目，由于电焊机厂多次反复并推翻了原先达成的动迁合同意向，为此承诺以“花园城”三期扩大项目的7，116平方米建设用地作为抵押，待动迁合同签订后再行开发。若两年内无法开发四期项目的，被告愿意将该块土地交区政府建设学校，并补偿相应费用。其后，被告取得“花园城”三期销售许可对外销售三期房屋。
2005年6月20日，原、被告签订第二份教育配套协议。协议再次明确了在区政府的协调下为四期开发配合被告与电焊机厂谈判而做了大量工作，目前实施仍有难度。根据“花园城”住宅小区三期规模，被告应提供教育配套设施土地面积为9，123平方米，建筑面积4，574平方米。被告承诺将在2007年5月20日前完成华东电焊机厂的动迁并建成学校，同时将“花园城”三期扩大项目用地权证（用地面积7，116.28平方米）和3，050万元保证金（因用地面积7，116平方米较原规划少两亩地，按每亩900万元计算，加上5，000平方米校舍建设费以每平方米2，500元计算，合计为3，050万元）抵押在区房地局；如果二年内（2007年5月20日前）动迁无法完成，该“花园城”三期扩大项目的土地及3，050万元保证金将作为学校用地和建设费用。协议签订后，被告支付了3，050万元，该款现由虹口区国资委保管，相关地块空置未开发。此后电焊机厂始终未能完成动迁，被告未取得四期地块，三期剩余和三期扩大地块也未作开发。现原告要求被告按约交付土地和资金而起诉来院。
原审中，第三人向原告发函称，如被告未按约完成动迁和学校建设，则“花园城”三期扩大项目土地作为学校用地，第三人依法办理土地变更为教育用地的相关手续。
上述事实，有原告提供的上海市国有土地出让合同、关于同心地区“花园城”地块控制性详细规划的批复、关于核发“花园城”三期扩大用地建设项目选址意见书的通知、关于核发“花园城”三期扩大用地建设用地规划许可证的通知、关于批准扩大“花园城”三期用地范围的通知、上海市国有土地出让合同（补充）、教育配套协议、承诺书、情况说明、上海市虹口区规划和土地管理局函件；被告提供的建设用地批准书及附图、建设用地规划许可证及图纸、关于“花园城”建设学校配套用地的批复、虹口区人民政府关于商请解决虹口区同心地区市政道路动迁和教育配套设施建设用地的函、关于落实“花园城”教育配套协议的函、关于解决“花园城”教育配套的承诺、付款凭证、请示报告、函件，以及双方陈述等证据为证。
本院认为，本案的争议焦点：一、原告主体资格是否适格，是否有权以教育配套协议主张相关的权利。二、关于配套协议效力问题。
关于第一个争议焦点，本院认为，被告根据规划部门的总体规划取得“花园城”项目开发权利，并以此与土地管理部门签订了数份国有土地使用权出让合同，这些合同依法成立，合法有效。原、被告在2004年5月以及于2005年6月20日签订的两份《教育配套协议》实际是履行土地使用权出让合同中关于被告应负公建配套义务的具体约定，既在出让合同的框架下，又是一份相对独立合同。作为今后教育设施的接受和主管单位，由被告直接向原告履行建设教育配套设施有一定的合理性，并不超出建设用地使用权出让合同约定义务，也不加重被告义务。作为平等民事主体，原告以配套协议要求被告履行义务，实际也是履行建设用地使用权出让合同约定的公建配套义务，两者并不矛盾，配套协议对被告的履行方式和补救方式做了更为详细规定，现由原告起诉主张相关权利主体资格适格。更何况，本案中第三人明确表示建设用地使用权出让合同中关于公建配套的实施已由原、被告签订的配套协议进行具体约定，因此该权利的主张由原告行使，自己并无异议。故原告依照配套协议主张权利诉讼主体资格适格。
关于第二个争议焦点，本院认为，配套协议是一份附条件的合同，即如电焊机厂在2007年5月20日前无法完成动迁，“花园城”三期扩大项目的土地及3，050万元保证金将作为学校用地和建设费用。双方在签订合同对于可能出现的情况做了附条件的预设。现电焊机厂并未动迁完成，约定条件成就，则被告应当依约履行。被告辩称动迁未能完成市政府的责任，事实上当时采取先规划后动迁的方式，动迁责任主体是被告，双方对动迁不能的风险是明知的，被告在政府相关部门的配合下多次与电焊机厂及其上级进行了协调。最终电焊机厂不同意动迁，这不能归咎于政府部门的原因。至于被告辩称该协议是在原告和虹口房地局以冻结“花园城”三期房屋销售为胁迫而签订，以及被告所称该地块为商品房开发用地，约定改变为教育用地违反了有关部门的规划，应属无效的理由，考查当时相关法律、法规对此未有效力性的强制性规定。根据《上海市新建住宅配套建设与交付使用管理办法》第十一条第（六）项“住宅所在区域必须按照规划要求配套教育、医疗保健、环卫、邮电、商业服务、社区服务、行政管理等公共建筑设施；由于住宅项目建设周期影响暂未配建的，附近区域必需有可供过渡使用的公共建筑设施”的规定，以及参照《上海市新建住宅配套建设与交付使用管理办法实施细则》第七条第三款第（四）项“在办理申请手续时，住宅建设单位须填写《上海市新建住宅交付使用申请表》（以下简称《交付申请表》），并提交下列文件和资料：因分期建设，规划要求的公共建筑设施暂未配建的，附近可供过渡使用的公共建筑设施管理单位提供的同意使用证明文件和住宅建设单位按时完成建设的书面承诺”的规定，未落实配套设施的，开发商应提供过渡设施并作出书面承诺。配套协议是开发商具体承诺的体现，不违背相关地方法规的规定。相反，被告如以配套协议无效为由豁免其公建配套义务则有违诚实信用原则，造成权利、义务失衡。第三人在原审中出具的函件以及在本案审理中表示将依法变更系争土地的规划用途，消除了今后行政许可的障碍。
综上所述，被告应当按照教育配套协议的约定履行，将“花园城”三期余地和三期扩大地块7，116.28平方米的国有土地使用权转移给原告用作教育用地，并将3，050万元保证金作为学校建设费用归原告所有。依照《中华人民共和国民法通则》第六十二条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第六十条第一款，最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第十四条之规定，判决如下：
一、被告上海花园城房地产开发有限公司应于本判决生效之日起30日内，协助原告上海市虹口区教育局办理相关手续，将上海市“花园城”三期扩大项目用地和三期开发项目剩余地块（地号为虹口区广中路街道227街坊13／4丘）共计7，116.28平方米土地的国有土地使用权转移登记到原告上海市虹口区教育局名下；
二、被告上海花园城房地产开发有限公司支付的3，050万元保证金作为建设费用归原告上海市虹口区教育局所有。
本案受理费541，800元，由被告上海花园城房地产开发有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。
审 判 长 严萌根
审 判 员 李梅芳
人民陪审员 顾嘉祯
二〇一五年七月三十一日
书 记 员 许时吉
附：相关法律条文
一、《中华人民共和国民法通则》
第六十二条民事法律行为可以附条件，附条件的民事法律行为在符合所附条件时生效。
二、《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
……
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
……
第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。
……
二、最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）
第十四条合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。