江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）港行初字第00140号
原告张永达。
委托代理人陆宝。
被告海门市常乐镇人民政府，住所地海门市常乐镇常青路88号。
法定代表人袁雷松，职务镇长。
委托代理人张俭林，海门市常乐镇人民政府副镇长（麒麟镇办事处主任）。
委托代理人崔丽娟，海门市常乐法律服务所法律工作者。
原告张永达诉被告海门市常乐镇人民政府（以下简称常乐镇政府）乡（镇）政府行政处理一案，本院于2014年6月23日立案受理后，于次日向被告常乐镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2014年8月12日和9月2日公开开庭审理了本案，原告张永达及其委托代理人陆宝、被告常乐镇政府的委托代理人张俭林、崔丽娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张永达诉称：1997年原告张永达向麒麟镇广南村承包了土地11.18亩，承包期为30年。2001年被告常乐镇政府在原告张永达承包地的北边兴办副业场，强行毁坏了原告张永达的承包地。被告常乐镇政府为了达到侵占原告张永达承包地的目的，作出《关于麒麟镇广南村张永达要求收回2004年土地确认前放弃的土地承包经营权的调查处理报告》（以下简称《处理报告》），给原告张永达造成巨大的经济损失。请求：1.撤销被告常乐镇政府《处理报告》；2.责令被告常乐镇政府赔偿农作物、蟹鱼塘损失及土地征用费191161元；3.责令被告常乐镇政府归还原告张永达全部土地。
原告张永达向本院提供了以下证据材料：1984年原告张永达与原麒麟公社广南大队签订的合同书、原海门县政府颁发的《土地使用证》、1997年海门市政府颁发的《农村集体土地承包经营权证书》、2007年海门市原麒麟镇广南村的承诺书、2011年原麒麟镇人民政府《处理报告》和《关于麒麟镇广南村张永达要求收回2004年土地确认前放弃的土地承包经营权的调查处理报告后答复》（以下简称《答复》）、2013年原告张永达提出的《关于镇政府建造副业场强行侵占、毁坏村民承包地的仲裁申请书》、2014年海门市农村土地承包仲裁委员会作出的《不予受理通知书》、朱健美等9位邻居具名证言、中国政法大学农村与法治研究会法律援助中心提供的《关于张永达国家赔偿案的法律意见书》、海门法院三厂法庭审判员黄平与原告张永达谈话笔录。
在陈述行政争议过程中，本院对原告张永达作了释明，告知其虽然提出了三个请求，实际上是四个请求：一是要求撤销被告常乐镇政府的《处理报告》，二是要求被告常乐镇政府赔偿农作物、蟹鱼塘损失，三是要求被告常乐镇政府补偿土地征用费，四是要求被告常乐镇政府归还土地。
鉴于原告张永达提出四个诉讼请求基于的是三种不同的事实基础：一是权属争议处理决定，二是毁田占地的侵权行为，三是征地补偿行为。第一和第四个请求都是基于《处理报告》这一权属争议处理决定，也是原告张永达要解决纠纷的核心关键所在。原告张永达提出的诉讼请求，把不同的法律关系混淆在一起，既有撤销之诉，又有行政赔偿和履行义务之诉，不符合诉的独立性原则。本院释明后，原告张永达最后明确要求撤销被告常乐镇政府的调查处理报告，责令被告常乐镇政府归还原告张永达8.17亩土地，并撤回了对被告常乐镇政府赔偿农作物、蟹鱼塘损失和补偿土地征用费的诉讼请求。
被告常乐镇政府辩称：1.原告张永达要求被告常乐镇政府归还其土地无事实依据。2.被告常乐镇政府未作出过具体行政行为，不是本案适格被告。3.原告张永达所提起的行政诉讼，早已超过了起诉期限。请求法院驳回原告张永达的诉讼请求。
被告常乐镇政府于2014年7月4日向本院提交了下列证据材料：1997年土地清册复印件和原告张永达的承包经营权证书、2005年海门市政府签发的土地承包经营权证书、海门市人民政府海政发（2001）119号文件、中共海门市委和海门市政府办公室下发的海办发（2002）31号《关于做好公路和工贸园区等建设征地后承包土地调整工作的指导意见》、中共海门市委农村工作办公室下发的海委农发（2002）24号《关于规范﹤农村集体土地经营权证书﹥管理的通知》、2002年海门市原麒麟镇广南村15组调整土地方案、2005年原麒麟镇广南村15组的《二轮承包土地面积变动情况核实表》及农地合（2005）第0801554号农村土地家庭承包合同书、2003年-2009年间《通启高速公路麒麟段（农户主线征地金、取坑赔款、停车区征地）农户分配明细表》、2013年1月7日常乐镇农村经济服务中心的调查笔录、户籍基本信息、村组信息变动情况、2011年与2012年原告张永达向海门市政府领导反映纠纷内容的信件。
经庭审举证、质证，本院根据证据采信规则，对当事人各方提供的证据作如下认定：
对原告张永达所举的2011年原麒麟镇人民政府《处理报告》和《答复》证明效力予以认定，对有待行政复议或者其他诉讼活动来查实的证据材料，本院不予置评。
对被告常乐镇政府所举的海门市政府的规范性文件和1997年颁发的原告张永达的承包经营权证书的证明效力予以认定，对原告张永达户七次领款的证据材料、致海门市政府领导的信访材料和海门市政府2005年签发的土地承包经营权证书真实性予以认定，对有待行政复议或者其他诉讼活动来查实的证据材料，本院不予置评。
根据庭审中双方当事人的陈述及对证据的质证、认证，本院确认如下事实：
1997年10月原告张永达所在海门市麒麟镇广中村6组（后因镇、村、组合并先后改称麒麟镇广南村15组和常乐镇广南村15组）土地承包归户清册记载：张永达户承包地有经济田3亩、口粮田6.38亩、粮田1.80亩，士兵转来机动田0.89亩，合计12.07亩。
1997年10月25日，海门市政府签发土地承包经营权证，记载：张永达户承包耕地11.18亩（经济田3亩、粮田6.38亩、粮田1.8亩），有效期30年。
2001年8月25日海门市政府印发《关于通启高速公路海门段建设工程实施意见》规定了征地补偿标准。
2002年8月9日中共海门市委办公室和海门市政府办公室下发海办发（2002）31号《关于做好公路和工贸园区等建设征地后承包土地调整工作的指导意见》要求，对征用土地面积较大，农户之间承包土地严重不均，大多数农户要求进行调整的，要在全面调查研究的基础上，制定切实可行的调整方案，报所在乡镇政府和农村工作办公室批准后组织实施。
2003-2009年间原告张永达家先后7次领取了分配给通启高速公路麒麟段主线的农户征地金、取坑赔款、停车区征地等费用。
2005年12月31日海门市政府签发土地承包经营权证记载：土地承包合同编号为（2005）第0801554号，张永达户承包地3.01亩，承包期限为1997年8月31日至2027年8月31日。但麒麟镇人民政府没有将该土地承包经营权证发给张永达户。
此后，原告张永达提出异议，2011年10月3日向海门市政府领导写信反映纠纷内容，要求保护其权益，归还土地和损失。
2011年10月10日海门市原麒麟镇人民政府作出《处理报告》，并告知调查处理意见：1997年二轮承包至2004年土地权属确认前，当时村会计为方便上缴款的收款，将12.07亩土地记在张永达的清册中，其中1.43亩是张永达自己的，10.64亩是陈卫国等农户借给张永达。2004年土地权属确认后，张永达的土地承包面积为3.01亩。张永达要求收回2004年土地确认前放弃的10.64亩土地承包经营权没有道理。
因原告张永达收到《处理报告》后不服，海门市原麒麟镇人民政府2011年11月21日又作出《答复》认为，2002年宁启（应为通启）高速公路建设土地征用时可能未涉及原告张永达承包的土地，但涉及到该组其他农户土地。根据高速公路资金分配政策，赔青费归种植农户所有，土地补偿金归所在组全体农民所有。张永达一家在此项资金分配过程中，全家全额参与了分配。当时的政策是补偿费大家分，承包土地进行再调整。因此，张永达一家承包地从高速公路征地前的12.07亩调整为3.01亩。
另查，2012年12月，根据苏政复（2012）103号《省政府关于调整海门市行政区划的批复》，海门市政府撤销常乐镇和麒麟镇，将原两镇所辖区域合并，设立新的常乐镇。
本院认为，根据双方的诉辩意见，本案的争议焦点是两个：一是被诉《处理报告》是否属于具体行政行为；二是原告张永达的诉讼请求是否符合行政诉讼案件的受理条件。
关于被诉《处理报告》是否属于具体行政行为。原告张永达提出了撤销被告常乐镇政府《处理报告》和返还土地两个诉请，由于后者依附于前一个请求，所以关键首先还是看《处理报告》的法律性质，这关乎到原告张永达的诉讼请求是否符合人民法院的受案范围。鉴于农村土地承包经营权属于土地这一自然资源的使用权，具体而言也是农村集体土地使用权的一种。土地承包经营权属争议的本质是土地使用权争议，应当由当事人向有关行政机关申请解决。在很多情况下，当公民法人之间因权属发生争执时，是民事争议，可以直接通过仲裁或者民事诉讼解决，但如果争议一方要求行政机关处理保护时，不论行政机关如何处理，都将形成新的行政法律关系。原告张永达要求政府保护其享有的农村土地承包经营权时，原麒麟镇政府作出的土地调查处理报告系乡镇一级人民政府针对农村土地承包经营户与村集体经济合作社之间发生的承包土地调整纠纷所作出的决定，对原告张永达和广南村集体经济合作社的权利和义务都会产生实际影响，与原告张永达有法律上的利害关系。该《处理报告》是处理土地承包经营权争议这一具体行政行为的外在形式，对原告张永达的权利和义务有拘束力。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告张永达认为《处理报告》侵犯了其土地承包经营权，向人民法院提起诉讼的，符合行政诉讼的受案范围。由于原麒麟镇政府因行政区划调整被撤销，其权利和义务由新设立的常乐镇政府承继，所以被告常乐镇政府认为原麒麟镇政府未作出过具体行政行为，其行为不具行政可诉性，且其不是本案适格被告的理由，本院不予采纳。
关于原告张永达的诉讼请求是否符合人民法院的受理条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条第二款规定，法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条规定，土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，经复议后向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十三条规定，法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。根据上述有关法律和司法解释的规定，对该行政处理行为还须先经行政复议程序审查，对复议决定不服的，方可向人民法院提起行政诉讼。据此，原告张永达认为其土地承包经营权被该具体行政行为侵犯，应当先申请行政复议审查，对复议决定不服的，方可向人民法院起诉。如果原告张永达的诉请没有先行经过复议前置程序审查，则其提起行政诉讼就不具备受理的法定要件，人民法院依法应当不予受理。
关于原告张永达要求被告常乐镇政府返还土地的诉讼请求的问题。本院认为，如前所述，原告张永达基于认为原麒麟镇政府作出该《处理报告》侵犯其依法享有的农村集体土地承包经营权而要求返还土地，须待该《处理报告》经行政复议及诉讼被撤销后方可再主张该权益。原告张永达基于认为2001年原麒麟镇政府毁田占地行为而主张返还土地，由于原麒麟镇政府2011年的《处理报告》已经确认了2004年以后原告张永达享有的承包使用权的面积为3.01亩，在没有撤销该《处理报告》之前，原告张永达的主张则存在具体行政行为效力上的障碍，因而不符合受理条件。另外，在证据交换时原告张永达表达了自己“不知道土地被谁收走”的意思内容，也没有证据能够指向原麒麟镇政府征收或者强行夺地，却提起行政诉讼状告政府。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。原告张永达只有主张却没有原麒麟镇政府侵夺土地的事实根据，不具备法定的条件。又根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条第（一）项规定，除被告认为原告起诉超过起诉期限之外，原告对“证明起诉符合法定条件”的事项须承担举证责任。因此，原告张永达提起行政诉讼不具备法定要件，人民法院依法应当不予受理。
至于原告张永达的诉讼请求是否已经超过起诉期限的问题。由于原告张永达的诉请不符合直接起诉的条件，须经过复议前置程序，如不服行政复议决定，在向人民法院提起诉讼后，人民法院才审查其起诉是否超过起诉期限，故对被告常乐镇政府的主张不予采纳。
综上，本院认为原告张永达的请求事项虽然符合受理范围，但不具备受理的法定要件，本院已经受理的，也应当驳回起诉。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（七）项和第（十一）项之规定，裁定如下：
驳回原告张永达的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院。
审 判 长 潘建明
审 判 员 徐建云
人民陪审员 杜伟伟
二〇一四年九月二日
书 记 员 许美燕
附：
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
……
（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；
……
（十一）起诉不具备其他法定要件的。