中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申4839号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：南陵凤翔自来水厂，住所地：安徽省南陵县籍山镇三连村五七。法定代表人：刘凤翔，南陵凤翔自来水厂厂长。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：安徽省南陵县人民政府，住所地:安徽省南陵县城关镇陵阳路76号。法定代表人：徐晓明，安徽省南陵县人民政府县长。再审申请人南陵凤翔自来水厂（以下简称凤翔水厂）因诉安徽省南陵县人民政府（以下简称南陵县政府）行政赔偿一案，不服安徽省高级人民法院（2014）皖行赔终字第00005号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法由审判员王振宇、代理审判员胡文利、代理审判员霍振宇组成合议庭审查了本案，现已审查终结。凤翔水厂认为南陵县政府因拖欠行政合同工程款给其造成损失，向安徽省芜湖市中级人民法院提起行政诉讼，请求判令南陵县政府赔偿其经济损失1616852元。一审法院查明以下主要事实：2004年12月，刘凤翔开办凤翔水厂。2007年南陵县政府为贯彻国务院《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》，依托凤翔水厂原有的自来水厂，实施扩建自来水管网延伸及取水、制水配套设施的饮水安全工程。双方订立合作协议，对工程内容、双方责任、施工工期、付款方式作了约定。主要内容为：每户工程款为1000元，工程费用由凤翔水厂包干。农村饮水安全工程系国家计划投资项目，其资金来源包括中央预算内专项资金、省级配套资金和地方配套资金。南陵县政府给凤翔水厂2007年下达的指标是6384人，2009年下达的指标是5471人，2010年下达的指标是3770人，合计15625人。根据2000年第五次人口普查资料表明，每户人口数为3.34人，因此15625人折合户数应为4678户。凤翔水厂与南陵县籍山镇人民政府（以下简称籍山镇政府）只在2008年9月签订一份《合作协议》，约定供水指标是9688人，工程款是1000元／户。之后，双方虽未再签订合作协议，但在实际供水过程中，凤翔水厂在完成指标的同时，开通供水的农户数超过政府下达的指标数（经评估已达6389户）。由于对供水工程没有履行验收等手续，致使费用的给付难以规范。在工程实施过程中，南陵县政府通过支付现金、预支工程款、垫付相关费用、借款等方式先后支付给凤翔水厂的款项合计6485416.30元。一审法院认为：1、被告主体问题。本案涉及的2007年农村饮水安全工程项目系以县区为单位的工程建设项目，具体指标分解到各县区。对于南陵县来说，农村饮水安全工程涉及7.9万人，项目总投资3136万元，资金三级配套，分两年完成。南陵县水务局负责指标下达资金筹划，各乡镇具体实施。因此，本案虽然合作协议签约方是凤翔水厂与籍山镇政府，但根据权力来源、责任负担、资金拨付情况，以南陵县政府为被告适格。2、具体指标问题。南陵县政府根据本县具体情况，分别于2007年、2009年、2010年下达给凤翔水厂的农村饮水安全工程指标为6384人、5471人和3770人，合计15625人，折合4678户。但在供水过程中，凤翔水厂在完成指标的同时实际开通的供水农户已达6389户，对此南陵县政府应根据实际供水户数支付工程款。3、支付工程款标准问题。凤翔水厂诉称支付工程款应按评估报告确定的工程造价11581774.43元，而南陵县政府辩称应根据合作协议约定的标准，即1000元／户来支付。本案系拖欠行政合同工程款纠纷，其法律起源是行政合同行为，双方权利义务应依照合同约定，即支付工程款标准应依合作协议约定的1000元／户执行。4、南陵县政府是否造成凤翔水厂经济损失问题。本案双方在合作协议中约定是1000元／户，且费用包干，凤翔水厂工程量多少与南陵县人民政府无关。从双方举证质证可以明确，南陵县政府通过支付现金、预先支付工程款、垫付相关费用、借款等方式先后支付给凤翔水厂合计6485416.30元。而从凤翔水厂实际开通的6389户计算工程款，南陵县政府则应支付凤翔水厂6389000元。两比南陵县政府没有少付工程款。因此也不存在经济损失问题。现凤翔水厂要求赔偿1616852元经济损失的请求没有事实依据，不予支持。综上，南陵县政府认为不存在造成凤翔水厂经济损失的答辩理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项，以及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回凤翔水厂要求南陵县政府赔偿经济损失1616852元的诉讼请求。凤翔水厂不服一审判决，向安徽省高级人民法院提起上诉。二审法院对一审查明的南陵县政府支付给凤翔水厂的款项数额，不予认定；对一审查明的其他事实，予以确认。为查明案件事实，二审法院依职权委托审计机构对南陵县政府支付给凤翔水厂的款项进行审计。经审计，确认南陵县政府与籍山镇政府通过直接支付、支付管材款、借款等方式，共支付凤翔水厂涉案农村饮水安全工程合同款合计6104947.46元。二审法院另查明，安徽省南陵县人民法院(2015)南民一初字第01565号民事判决认定，籍山镇政府于2013年9月接管凤翔水厂，该判决现已生效。二审法院认为：凤翔水厂因南陵县政府拖欠其工程合同款提起诉讼，该院(2014)皖行终字第00131号行政判决认定，南陵县政府因涉案农村饮水安全工程建设，应支付凤翔水厂工程合同款6389000元，已支付6104947.46元，还需支付284052.54元。根据《南陵县籍山镇农村饮水安全工程投资合作协议》的约定，工程材料设备订购后，籍山镇政府按形象进度支付款项，支付额为实际通水户建设费的70%;工程完工后经籍山镇政府和上级验收合格，再支付15%，工程价款审计结束再付10%，预留5%作为工程质保金，一年（质保期）后付清。根据审计报告，南陵县政府、籍山镇政府从2007年10月份至2011年1月份，持续多次为凤翔水厂支付管材款，2007年、2009年、2010年、2011年多次借款给凤翔水厂，符合“按形象进度支付款项”的约定。虽然涉案工程因故未能验收，但南陵县政府已于2013年9月接管凤翔水厂，故其应在2013年10月前履行支付合同款义务，其至今尚未完全支付，属逾期付款。据此，凤翔水厂有权要求南陵县政府赔偿其因逾期付款造成的经济损失。《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第一款规定：“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。”因凤翔水厂与南陵县政府没有约定逾期付款违约金标准或损失赔偿额的计算方法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条的规定，参照《最高人民法院关于逾期付款违约金应当按照何种标准计算问题的批复》，南陵县政府应自2013年10月1日起，按照中国人民银行规定的金融机构计收逾期贷款利息的标准支付逾期付款违约金。凤翔水厂认为因南陵县政府拖欠其合同款，导致凤翔水厂借债施工，要求南陵县政府赔偿其全部利息损失，无事实和法律依据。综上，一审判决认为南陵县政府没有造成凤翔水厂经济损失，驳回凤翔水厂要求南陵县政府赔偿其经济损失的诉讼请求错误，凤翔水厂的上诉理由部分成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第一百零一条，参照《最高人民法院关于逾期付款违约金应当按照何种标准计算问题的批复》之规定，判决：一、撤销安徽省芜湖市中级人民法院(2013)芜中行赔初字第00001号行政赔偿判决；二、南陵县政府赔偿凤翔水厂经济损失，以284052.54元为基数，自2013年10月1日起，按照中国人民银行规定的金融机构计收逾期贷款利息的标准计算至应付的工程合同款实际付清之日止。凤翔水厂向本院提出再审申请，请求：1、撤销安徽省高级人民法院（2014）皖行赔终字第00005号行政赔偿判决；2、依法改判再审被申请人立即支付所赔偿再审申请人工程借贷款利息损失人民币11008133.56元。主要事实和理由：1、原判认定事实的主要证据不足，“会议纪要”不足以作为本案农村饮水安全工程的支付标准，“合作协议”仅系一份短期协议，不能溯及期限届满后的工程建设标准；2、“会议纪要”与“合作协议”违反招标投标法的强制性规定；3、“会议纪要”及“合作协议”所规定的工程建设标准不能保障实现农村饮水安全工程的质量及行政管理目的；4、应自借款之次日产生支付利息起算，因该赔偿的款项全部是再审申请人借贷而产生的利息损失。本院认为：凤翔水厂因诉南陵县政府履行行政协议给付义务一案，不服安徽省高级人民法院（2014）皖行终字第00131号行政判决，向本院申请再审，本院（2016）最高法行申4750号行政裁定驳回了再审申请人的申请。二审生效判决根据审计结果、工程建设完成实际等情况，确认南陵县政府支付再审申请人284052.54元。据此，并根据南陵县政府已于2013年9月接管凤翔水厂的事实，南陵县政府应于2013年10月前履行行政协议给付义务，但其至今尚未完全履行，属逾期付款。凤翔水厂有权要求南陵县政府赔偿其因逾期付款造成的经济损失。因凤翔水厂与南陵县政府没有约定逾期付款违约金标准或损失赔偿额的计算方法，二审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条的规定，参照《最高人民法院关于逾期付款违约金应当按照何种标准计算问题的批复》，判决南陵县政府应以284052.54元为基数，自2013年10月1日起，按照中国人民银行规定的金融机构计收逾期贷款利息的标准支付逾期付款违约金至应付的工程合同款实际付清之日止，并无不当。再审申请人主张赔偿的款项全部是其借贷而产生的利息损失，应自借款之次日产生支付利息起算逾期付款违约金，缺乏事实及法律依据。需要指出的是，本案与本院（2016）最高法行申4750号行政再审案件中，再审申请人分别提出的支付工程款和赔偿经济损失两项诉讼请求均系基于同一行政协议之履行产生的给付请求，二者诉讼标的相同，密不可分，有别于因起诉行政行为违法而依据国家赔偿法一并提起的行政赔偿诉讼。《中华人民共和国合同法》第一百一十二条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，在履行义务或者采取补救措施后，对方还有其他损失的，应当赔偿损失。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条规定，原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。依据上述规定，本案中，南陵县政府未按约定履行协议的继续履行义务及因此给再审申请人造成损失所应承担的赔偿责任，应置于同一行政协议给付之诉中整体解决，原审法院以传统意义上行政赔偿之诉的形式处理本案有所不妥。但该问题系审判工作中需要进一步规范的，且并未对再审申请人合法权益造成影响，二审法院的判决结果及判决理由亦无不当。综上，再审申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人南陵凤翔自来水厂的再审申请。审 判 长  王振宇代理审判员  胡文利代理审判员  霍振宇二〇一七年四月一日书 记 员  孔冰冰