湖北省麻城市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂1181行初33号
原告麻城市深杰废煤再生资源有限公司。住所地麻城市龙池办事处沪蓉大道。
法定代表人尹幼军，男，任该公司经理。
诉讼代理人姜荣琳，男，湖北博林律师事务所律师。
被告麻城市城乡规划局。住所地麻城市金桥大道**号。
法定代表人夏焰玉，男，任该局局长。
出庭负责人何干，男，该局副局长。
诉讼代理人朱长友，男，该局规划管理科副科长。
诉讼代理人彭胜中，男，麻城市司法局法律援助中心律师。
原告麻城市深杰废煤再生资源有限公司诉被告麻城市城乡规划局规划行政处罚决定一案，于2016年6月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，次日向被告麻城市城乡规划局送达了行政起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于同年7月29日公开开庭审理了本案。原告麻城市深杰废煤再生资源有限公司的法定代表人尹幼军、诉讼代理人姜荣琳，被告麻城市城乡规划局的出庭负责人何干、诉讼代理人朱长友、彭胜中均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告麻城市深杰废煤再生资源有限公司向被告麻城市城乡规划局申请办理竣工验收在沪蓉大道所建的一栋办公楼和两栋仓库。被告麻城市城乡规划局于2016年5月30日以原告麻城市深杰废煤再生资源有限公司所建的工程未按照规划条件建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第43条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条的规定，对原告麻城市深杰废煤再生资源有限公司作出停止建设和在15日内无条件拆除违法建筑物、构筑物和其他设施的行政处罚决定。原告不服该《行政处罚决定书》，诉请依法撤销被告作出的上述麻规罚[2016]第ZSZD056号麻城市城乡规划行政处罚决定书；并责令被告麻城市城乡规划局履行法定职责，对其竣工工程进行测绘验收。
原告麻城市深杰废煤再生资源有限公司诉称,原告系麻城市龙池桥办事处招商企业，自2012年5月经与龙池桥办事处招商办协商在龙池办投资建设商业市场，并开始选址。历经几年至2015年1月29日才办妥开工建设的所有合法手续，同年5月初，规划建设的一栋办公楼和两栋仓库主体竣工。原告方正准备申请组织竣工验收，却在同年5月26日收到被告送达的《责令限期拆除违法建筑决定书》，原告以该决定书认定事实不清，证据不足，程序不当及适用法律错误为由，向麻城市人民政府申请复议。被告于同年6月25日作出麻规撤字（2015）第001号”撤销行政处罚决定书”，以”处罚程序错误”，撤销了同年5月26日作出的麻规令字（2015）010号责令限期拆除违法建筑决定书。此后，原告多次口头和书面要求被告进行测绘验收，但被告一直不予理睬。同年12月11日被告在没有任何法律手续的情况下，到原告所建两栋仓库的外墙四周喷写”违建设拆除”、”拆除”、”拆”，并损毁建筑设施。在原告方指出其错误后，被告又于2016年1月27日送达责改字（ZSZD）第056号麻城市城乡规划行政执法责令改正通知书，”责令立即停止违法建设，在15日内无条件拆除违法建筑物、构筑物和其他设施”。原告只得将建设过程中变更的雨篷结构和加密的防火墙全部拆除，并于同年5月17日正式致函被告，请求对竣工工程进行测绘验收。被告同年5月30日又向原告送达麻规罚字[2016]第ZSZD056号麻城市城乡规划行政处罚决定书，认定原告在沪蓉大道进行仓库㈠、仓库㈡未按照规划条件建筑的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第43条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条的规定，作出停止建设，在15日内无条件拆除违法建筑物，构筑物和其他设施的行政处罚。对此处罚决定，原告麻城市深杰废煤再生资源有限公司认为被告麻城市城乡规划局作出的行政处罚决定书中认定事实错误，证据不足，程序错误，适用法律错误，应当依法予以撤销，并责令被告依法履行测绘验收的职责。另外，被告方工作人员暴力执法，在无任何法律依据和手续的情况下，损毁原告方财物，应依法予以赔偿。被告麻城市城乡规划局无依据乱行处罚权，故意拖延不履行职责，导致原告早已竣工的工程长达一年多不能组织竣工验收和投入使用，给原告方造成了重大经济损失，原告方保留依法追究的权利。
原告麻城市深杰废煤再生资源有限公司在起诉时向法庭提交以下6份证据（均系复印件）：
1、原告的营业执照和组织机构代码，拟证明原告的主体身份；
2、建设用地批准书、建筑用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证及相关图纸，拟证明原告依法进行建设活动；
3、麻规令（2015）010号决定书、麻规撤字（2015）第001号决定书，拟证明2015年行政处罚及撤销行政处罚的事实；
4、2016年5月17日”建设工程规划验收申请”及送达图片，拟证明已向被告送达建筑工程规划验收申请；
5、麻规罚字[2016]第ZSZD056号行政处罚决定书，拟证明被告处罚的事实；
6、图片，拟证明被告喷涂”拆”字及损毁设施的暴力执法事实。
被告麻城市城乡规划局辩称，1、原告违法事实客观存在，证据确凿。2014年12月，答辩人发现原告所建的北栋仓库的底层建至13米高，但未办理建设工程规划许可证就进行建设，而且又没有按照建设工程设计方案进行建设，而是擅自按每两间建筑一个楼梯，改变建筑性质建成住宅建筑，答辩人在责令原告停止建设无效后报政府同意对原告违法建筑进行了强制拆除，同年1月19日，该建筑建至一层楼板支模，答辩人在例行检查时又发现原告的北栋仓库仍擅自按每两间建一个楼梯并擅自增加隔墙，改变建筑性质建成住宅，存在未按规划进行建设的行为，便向其发出《执法调查通知书》，调查后于同年1月20日向原告发出《停工通知书》和《责令改正通知书》，原告在收到文书后承诺按照答辩人的要求予以改正，将多做的楼梯自行拆除，并承诺严格按照图纸施工，在答辩人的现场监督下，原告将多做的楼梯自行拆除了。2015年5月，原告建筑物3层封顶，答辩人在例行检查时发现原告未按照规划设计方案批准的图纸进行建设，告知原告其所建两栋仓库存在以下违法事实：⑴建筑设计图纸均未设计阳台，而已建成的两栋房屋均按住宅的使用功能要求，擅自普遍加建了阳台，且与室内空间相连通。⑵建筑设计图纸只设计少量室内隔墙，而已建成的两栋房屋均按住宅的使用功能要求，擅自加建了室内隔墙。⑶建筑设计图纸仅在底层楼梯间设计卫生间，而已建成的两栋房屋皆按住宅的使用功能要求，擅自普遍建设了下沉式卫生间，且一些卫生间已加建了隔墙。⑷建筑设计图纸根据安全疏散和防火分区的需要每栋房屋只设计了五个楼梯，而已建成的北栋按住宅的使用功能，擅自预留了增建楼梯的五个孔洞，南栋均按一梯两户建设。⑸两栋房屋中，北栋其底层设计方案是停车库，按车库的要求只有少量隔墙，更不需要阁楼，而已建成的房屋既增建了隔墙，又加建了阁楼。⑹建筑设计图纸二、三层仓库均按使用功能要求只设置外墙窗户，而已建成的房屋二、三层擅自按住宅的要求设置门窗。⑺在批准的平面图外擅自增加配电房和门卫室的建筑。以上事实，有平面规划、剖面图、建筑工程设计方案图、询问笔录、现场事实和照片，及原告向答辩人递交的自行改动图纸的情况说明，原告于2016年6月向答辩人递交申请验收的申请书自己也承认”仓库㈠、仓库㈡有违规的情况”等证据证实。
2、答辩人作出的行政处罚适用法律正确，程序合法，处理内容适当。按照有关法规规定，建设规划条件包括出让使用性质、用地范围等要求。规划条件是城乡规划主管部门对建筑项目提出的规划建设要求，是修建性详细规划编制和审批的重要依据；是直接导控建设用地和建设工程设计的法定规划依据，是规划编制单位和设计单位进行规划方案设计和城乡规划主管部门对方案进行审定的依据和应当遵循的准则。建筑工程施工图须按规划设计方案进行设计，并严格按图施工。根据上述逻辑关系，原告未按图施工的建设行为违反了《城乡规划法》第43条的规定。同时，《城乡规划法》第64条规定了未取得建设规划许可证和未按建设工程规划许可证的规定进行建设的两种违法情形，原告虽然取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，故适用该条进行整体拆除的处罚正确。因为鉴于原告将规划的仓库建设成住宅建筑，违法建设的隔墙为承重墙，如整改只拆除隔墙将严重影响房屋结构安全；且经检测，该房屋楼板厚度、钢筋保护层厚度均不符合CB502042015/GB502042015标准要求，不能作仓库使用。如果只拆除承重墙、保留不符合国家标准的楼板作仓库，将严重影响整个房屋结构安全，成为重大安全隐患，严重危害公共安全。所以原告所建建筑无法采取一般改正措施消除影响，只有整体拆除违法建筑，按批准的规划重新建设，才能消除安全隐患，故拆除的处罚内容适当。
3、原告3栋建筑有2栋存在严重违法行为，申请规划核实不具备核实条件，答辩人不予核实不存在故意拖延不履行职责。根据国家有关规定，建设工程规划核实应当在建设工程竣工后进行；规划核实应当具备相关条件，即建设工程应当全面竣工，违法建设查处、执行应到位等。规划核实内容是核实建设工程是否符合规划条件，即主要对建设工程是否按照建设工程规划许可证及其附件、附图确定的内容进行建设予以现场审核。答辩人发放的规划许可证一次性批准的原告3栋建筑有2栋是违法建筑，且经答辩人多次责令拆除整改仍未执行到位，故不能进行规划条件核实，我局不存在故意拖延不履行职责。
另外需要说明，对建设单位是否严格按照《城乡规划法》规定以及规划许可要求进行建设，城乡规划主管部门的监督检查应当贯穿建设工程的整个建设过程，而不只是进行开工前的规划许可以及竣工后的规划核实。从建筑工程开工至竣工的任何时段，只要有关城乡规划主管部门发现建设单位有违反《城乡规划法》的规定，未按照有关规划许可的规定进行建设，都可以依照《城乡规划法》的有关规定给予其相应的行政处罚。城乡规划主管部门应当对建设单位是否严格按照《城乡规划法》规定以及规划许可规定的行为予以纠正。因此，答辩人对原告违法建设进行处罚，且不对原告单栋建筑进行规划核实正是履行法定职责。答辩人的处罚是依法依规进行，没有对原告的合法权益造成损害，故原告要求行政赔偿没有任何事实和法律依据。综述，根据事实和法律，答辩人作出的麻规令字[2016]第ZSZD056号行政处罚决定书，事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、处理内容适当，依法应予维持。
被告麻城市城乡规划局向法庭提交以下5份证据（均系复印件）：
1、建筑工程规划许可证、设计图纸，拟证明对原告工程建设的要求；
2、现场检查笔录、询问笔录、照片、验收申请书，拟证明原告违法建筑的事实；
3、告知书、照片，拟证明被告行政处罚程序合法；
4、行政处罚决定书，拟证明被告行政处罚的依据和内容。
5、检测报告，拟证明原告所建工程不符合仓库住宅的质量要求，存在安全隐患。
经庭审质证，原告麻城市深杰废煤再生资源有限公司对被告提交的证据1无异议；对证据2的真实性无异议，但对拟证目的有异议，所要证明的违法事实和实际情况不是一回事，原告仅是在施工工程中对部分的阳台和防火隔离墙有所变更，不存在将房屋改变了用途，被告认为是将窗户改为用于住宅没有依据，被告下达整改后，原告按要求进行整改，将阳台拆除、防火隔离墙部分予以拆除，被告想要证明的违法事实是没有证据的；对证据3的真实性无异议，但对拟证目的有异议，理由是在行政告知书一项上是按程序走的，整个处罚程序存在故意刁难，一直是不作为；对证据4的真实性无异议，但对其拟证目的有异议，所认定原告的违法行为是错误的，其处罚依据适用错误，城乡规划法第64条处罚是三个等级，只能三选一，被告责令整改后，在没有新的证据下，责令拆除是适用法律错误；对证据5真实性、合法性、拟证目的均有异议，检测报告盖章的检测公司是否具备法定效力不清楚，无法认定法律效力，委托日期、检验日期、报告日期全部是2016年7月6日，是在作出处罚和提起诉讼之后，证据违法，内容真实性存在问题，不应作为证据使用，在诉讼过程中，被告方不得调取新的证据。
被告麻城市城乡规划局对原告提交的对证据1、3、4、5的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据2真实性无异议，但对拟证目的有异议，该证据只能证明原告在建设之前依法取得许可，不能证明以后的建设是合法的；对证据6的真实性无异议，但对拟证目的有异议，该图片中的”拆”字不代表是暴力执法。
本院对上述证据认证如下：原告麻城市深杰废煤再生资源有限公司提交的证据1、3、4、5真实、合法且与本案有关，本院依法予以采信；对原告提交的证据2、6的真实性本院依法予以采信，但证据2只能证明原告依法办理了相关建设用地、建筑用地规划的批准、许可、施工证书和相关图纸，对其拟证目的本院依法不予采信；证据6的图片无法证明被告是暴力执法，对其拟证目的本院依法不予采信。
被告麻城市城乡规划局提交的证据1、2、3、4的真实性，本院依法予以采信；对证据2的拟证目的，因原告提供了该建设工程的有关许可证件，符合规划条件，是准予建设的项目，故对其拟证目的本院依法不予采信；被告提交的证据4，因原告对该行政行为不服，双方存在争议，故对其拟证目的本院依法不予采信；被告提交的证据5检测报告因无检测机构资质和无检测人的资格，该份证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求，本院依法不予采信。
经审理查明，2012年10月25日原告麻城市深杰废煤再生资源有限公司在麻城市龙池桥办事处黄狮岗社区北环西路取得占地面积18亩的基础设施建设项目。2014年6月23日被告麻城市城乡规划局向原告颁发零售商业用地8137.6平方米的地字第2014028号《建设用地规划许可证》。同年12月份被告麻城市城乡规划局发现原告在未办理建设工程规划许可证的情况下进行建设，被告即责令原告停止建设，后报麻城市人民政府同意对原告违法建筑进行了强制拆除。事后经原告申请，被告麻城市城乡规划局于2015年1月9日向其颁发建字第2015003号《建设工程规划许可证》，原告麻城市深杰废煤再生资源有限公司取得批准建设一栋办公楼和两栋仓库的工程规划许可，建筑面积共计13275平方米。原告后开工进行建设。在施工过程中，被告在例行检查发现原告的北栋仓库按每两间建一个楼梯并增加隔墙进行建设，未按审核图纸施工，认为原告改变了仓库㈠、仓库㈡的建筑性质，存在未按规划进行建设的违法行为，于同年1月19日向原告发出《执法调查通知书》，次日向原告发出《停工通知书》和《责令改正通知书》。原告收到上述三份通知书后，遂将多做的楼梯自行拆除。2015年2月4日，原告取得麻城市住房和城乡建设局颁发的编号为421181201502042101号《建筑工程施工许可证》。
2015年5月原告的建筑工程一栋办公楼和两栋仓库主体竣工，准备申请组织竣工验收时，同年5月26日收到被告麻城市城乡规划局作出的麻规令字（2015）010号《责令限期拆除违法建筑决定书》。原告麻城市深杰废煤再生资源有限公司以该《决定书》认定事实不清、证据不足、程序不当及适用法律错误为由，向麻城市人民政府申请复议。后被告于同年6月25日以上述《决定书》的”处罚程序错误”为由，作出麻规撤字（2015）第001号撤销行政处罚决定书，撤销麻规令字（2015）010号《责令限期拆除违法建筑决定书》。尔后，原告多次口头和书面要求被告进行测绘验收未果。同年12月11日被告即在原告所建两栋仓库的外墙四周喷写”违建拆除”、”拆除”、”拆”字样，并于2016年1月27日向原告送达责改字ZSZD第056号麻城市城乡规划行政执法责令改正通知书，责令原告”立即停止违法建设，并在15日内无条件拆除违法建筑物、构筑物和其他设施”。原告收到该责令改正通知书后，自行将建设过程中未按规划图纸建设的部分全部拆除，并于同年5月17日正式书面致函被告麻城市城乡规划局，请求测绘验收竣工工程。
2016年5月30日被告向原告送达麻规罚字[2016]第ZSZD056号麻城市城乡规划行政处罚决定书，该决定书认定原告在沪蓉大道的建设工程中仓库㈠、仓库㈡未按照规划条件建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第43条的规定，遂依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条的规定，作出”停止建设，并在15日内无条件拆除违法建筑物、构筑物和其他设施”的行政处罚。原告遂诉请人民法院依法撤销被告作出的行政处罚决定，并责令被告依法履行测绘验收的职责。
本院认为，原告依法取得被告颁发的《建设工程规划许可证》，足以证明原告申请的建设工程项目符合规划条件。原告在施工过程中改变仓库图纸中内部结构部分与经被告审核同意的仓库规划设计图纸不一致的施工行为，被告在没有证据证明其改变外观、层高、用途以及土地性质的情况下，不能认定原告的行为是改变或变更规划条件进行建设的行为。被告以原告改变规划设计图纸中的内部结构进行施工的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条”建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。”的规定，然后依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条”未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，对原告作出限期拆除决定，被告在没有证据证明的情况下，认定原告的行为是变更规划条件的行为，不符合客观事实。且被告在原告已合法取得建设工程规划许可证及对未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的违章建筑进行改正的情况下，直接作出拆除决定，明显与《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的立法本意不符；原告于2016年5月17日书面致函被告请求核实验收竣工的工程，被告在作出拆除决定前没有作出书面回复，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条的规定，构成未依法履行职责。综上，被告麻城市城乡规划局作出的麻规令字[2016]第ZSZD056号行政处罚决定书认定事实不清，证据不充分，适用法律不准确，依法应当撤销；原告申请核实验收竣工工程事项，被告应当履行核实原告所建工程是否符合规划条件的职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十二条的规定，判决如下：
一、撤销被告作出的麻规令字[2016]第ZSZD056号行政处罚决定书。
二、责令被告麻城市城乡规划局在本判决书生效后三十日内核实原告申请竣工工程是否符合规划条件的法定职责。
案件受理费50元，由被告麻城市城乡规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄冈市中级人民法院。上诉人在提交上诉状时应预交上诉案件上诉费50元，款汇至黄冈市中级人民法院立案庭。上诉人在上诉期满后7日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 章广军
审 判 员 占 云
审 判 员 董 涛
二〇一六年八月二十九日
代书记员 张 梦