湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）张中行终字第55号
上诉人（原审被告）桑植县人民政府。住所地湖南省桑植县澧源镇东正路。
法定代表人赵云海，该县县长。
委托代理人王翔，男，1985年8月20日出生，桑植县国土资源局工作人员。
委托代理人ＸＸ，湖南源阳律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）罗先兵，男，土家族。
委托代理人陈英才，湖南昌隆律师事务所律师。
委托代理人何宗信，湖南正诚律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）桑植县邮政局。住所地湖南省桑植县澧源镇文明西路。
负责人李勇静，该局局长。
委托代理人张建春，湖南澧滨律师事务所律师。
上诉人桑植县人民政府、罗先兵因与桑植县邮政局土地行政批准一案，不服湖南省桑植县人民法院（2014）桑法行初字第28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年11月25日公开开庭审理了本案，上诉人桑植县人民政府的委托代理人王翔、ＸＸ，上诉人罗先兵的委托代理人陈英才、何宗信，被上诉人桑植县邮政局负责人李勇静及其委托代理人张建春到庭参加了诉讼。现已审理终结。
原审认定，1992年5月20日，原告与原五道水乡人民政府签订《转让房屋及宅基地协议书》，约定以47500元价格将座落在五道水镇汪家坪居委会场上组的原五道水乡政府所属电影院房屋15间（建筑面积560平方米，使用土地面积1000.5平方米，房屋占地面积315平方米）及宅基转让给桑植县邮政局，拟修建五道水邮电大楼。按照协议，原五道水政府将电影院撤除搬迁后，原告桑植县邮政局便进行翻修，于1993年5月建成五道水邮电所办公楼。1994年5月13日，原告办理了房屋所有权证桑房证000026号（五）、000027号（五）。2006年7月24日，原告桑植县邮政局申请桑植县国土局办理桑植县邮政局五道水邮政所土地使用证，桑植县国土局进行了地籍调查，确认了四至界限及土地使用者为全民所有制单位，但至今未颁发建设土地使用证。
2010年，原告桑植县邮政局准备对所辖区五道水邮政所进行资产处置，2010年12月25日，原告桑植县邮政局与晏志龙签订了一份“土地出让意向书”，口头约定将六间大门面及房屋出让给晏志龙，价格46万元，并约由晏志龙先办理土地使用证，再办理房屋转让手续及登记。晏志龙为方便办理国土使用证，便与覃九林于2011年2月10日签订了合作协议，约定由覃九林将晏志龙购买的桑植县五道水邮政所宅基地及房产以覃九林等人的名义办理集体建设土地使用证及房产证。2012年6月23日，罗先兵以本人住房系危房需翻修为由填报了用地申请书，2012年7月4日，由桑植县国土局沙塔坪国土资源中心所工作人员钟利军、彭清旭作出“实地察看记录表”、“界址协议书”，“办理用地手续期间禁止动工告知书”、“关于村民建房用地初审结果的公示”。国土部门审查依据为罗先兵提交的2012年5月18日“汪家坪居委会会议纪要”，会议纪要内容为：“1、将五道水邮政支局占用汪家坪居委会土地的管理使用权有偿承包给覃九林，价格为叁万伍仟元整（其中补偿给农户贰万元整，汪家坪居委会拖欠村组干部工资壹万伍仟元整）；2、使用权限：长期有效；3、四至界限：东起街道水沟，南起康建民住房，北起后山岩檐，西起汪文桃住房。”2012年7月17日，由覃九林呈报五道水乡（镇）村民建房用地报批单，2012年8月28日由沙塔坪国土资源中心所呈报2012年度村民建房用地报批单，2012年8月29日，被告桑植县人民政府作出（2012）政乡土字第174号《乡（镇）集体建设使用土地审批单》，同意罗先兵使用五道水汪家坪居委会场上组五道水邮政所房屋所占用的土地53平方米用于翻修建房。
原审认为，本案是由于被告的土地行政批准行为引发的行政争议，第三人罗先兵以不具有法律效力的“居委会会议纪要”作为土地使用权依据，将原告合法建筑占用范围内的土地，以虚构危房改造、旧宅翻修为由申请个人建房，报请审批用地，其行为缺乏事实根据，不符合法律规定，属于违法申请。被告桑植县人民政府所属行政职能部门桑植县国土资源局在明知第三人申请的用地系原告合法占有的建设用地。而不尽审查职责，擅自报请审批，同意第三人罗先兵建房用地，违反了《中华人民共和国行政许可法》第六十九条、第七十二条的相关规定，侵犯了原告的财产权利，属于滥用职权。因此被告的土地行政批准行为严重违法，应予撤销。被告及第三人代理人认为原告购房翻修后至今没有办理土地转用补偿和转用审批手续，没有获得建设用地土地使用证，属于非法占用，并认为该宗土地仍属于村组农民集体所有性质，原告无权对占用的土地主张权力的观点不符合本案实际，其抗辩理由不能成立，本院不予支持。原告诉请符合法律规定，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第5目之规定，判决撤销被告桑植县人民政府于2012年8月29日为第三人罗先兵作出的（2012）政乡土字第174号《乡（镇）村集体建设使用土地审批单》。案件受理费50元，由被告桑植县人民政府承担。
上诉人桑植县人民政府上诉称，一、一审判决事实不清，证据不足。1、被上诉人并无证据证明原五道水镇政府所属电影院15间房屋的土地使用权就是本案争议的土地使用权，一审中上诉人对被上诉人提交的《房屋及宅基地转让协议书》来证明上述事实提出异议，被上诉人没有其它证据佐证这一事实，而一审判决却依据这一证据认定了被上诉人主张的事实明显证据不足。2、被上诉人提供的地籍调查表，此表只是对地块土地权属调查，通过调查发现此块土地没有被依法征收补偿，所以不能证明被上诉人就已经对该争议地有了土地权属依据和拥有了合法的土地使用权，没有上诉人颁发的建设用地土地使用权或建设用地合法审批手续，被上诉人的用地就是不合法用地。而一审判决却将被上诉人的用地界定为合法用地明显是认定事实错误。3、上诉人及第三人罗先兵提供的居委会会议纪要虽然从形式上不符合要求但事实上第三人的用地建房却得到村委会和五道水镇人民政府的同意，这一事实还有镇财政所代收款项的收据及支付凭据佐证，一审判决却认定为第三人的居委会会议纪要不具有法律效力明显事实不清。二、上诉人给第三人罗先兵的行政审查批准行为认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。2012年6月，第三人申请用地批准，桑植县国土资源局的工作人员进行了实地勘察并制作了勘察记录表，第三人覃九林也与用地四界签订了界址协议书，提交了2012年5月18日汪家坪居委会会议纪要，同时申请人也呈报了五道水镇村民用地报批单，沙塔坪国土资源所呈报了2012年度村民建房用地报批单，上诉人认真审查了申请资料，认为申请人的用地符合法律规定，应该批准其使用旧宅基地翻修房，于2012年8月29日依据《土地管理法》、《土地登记办法》予以批准使用，其行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，是合法正确的行政行为。一审判决认为第三人罗先兵提供的居委会会议纪要不具有法律效力是不符合客观实际的，上诉人依据该会议纪要审查第三人的土地使用权属来源符合客观事实，被上诉人的用地没有在国土资源部门进行用地登记审批且没有办理征用村集体土地的依据，其使用土地的性质仍然是村集体土地，其占用行为仍然是非法行为，所以国土资源局已尽审查职责，没有滥用职权，一审判决的相关认定行为明显歪曲事实、侵犯第三人的财产权利，应该予以依法纠正。综上所述，上诉人认为上诉人给第三人罗先兵作出的2012政乡土字第174号《乡（镇）村集体建设使用土地审批单》的行政行为正确合法，一审判决认定事实不清、适用法律错误，应该予以撤销，敬请二审法院支持上诉人的上诉请求。
上诉人罗先兵上诉称：一、被上诉人桑植县邮政局对上诉人已获用地批准单不具有相关权利和利害关系，无“合法权益”主体。被上诉人的诉讼主体不符合法定条件，不具有诉讼主体资格，应驳回起诉。其理由为：一是被申请人购买的木房作为动产转让，没有依法办理土地使用权；二是被上诉人将地上作为动产转让的木房拆除之后，在新建房屋之前，没有办理建房用地审批手续，未得到合法建设用地权。所建房屋占有的土地为非法使用，违法建筑不产生土地使用权，作为非法使用人的被上诉人无“合法权益”，无提起诉讼的合法依据；三是上诉人在申请办理审批单之前，被上诉人有出让在先的承诺，且各方签有协议，被上诉人的出让及同意先办证的行为是上诉人申请审批单的前置条件，相互联系，不可分割，后面的房屋转让有没有成功不能否认同意先办证的客观事实。在此，被上诉人已失去了争议土地的管理使用权。二、一审判决事实不清，证据不足，且部分事实认定和证据认定错误，应予撤销。三、一审判决将被上诉人同意先办土地使用证的事实与申办、申请、审核、审批割开处理，明显违背了事物的关联性及事物的客观规律，应予纠正。四、一审判决适用法律错误，应予纠正。上诉人与被上诉人之间争议的是土地使用权，对土地使用权进行调整是《土地管理法》和相关条例及司法解释，权属争议不涉及《行政许可法》。因此，一审判决说理过程中应用《行政许可法》界定审批单的合法性属于错误用法，应予纠正。四、上诉人已办理的用地审批单是在被上诉人同意办证和被上诉人未获得合法使用权的前提下，上诉人依法给土地所在村组农民进行补偿，并征得村镇审核同意之后，才获得的用地批准，上诉人的用地批准单程序合法，审核、补偿真实，符合法律规定，应予维持。综上，被上诉人在本案中对争议土地不具有合法权益，不具有诉讼主体资格。一审判决对其争议土地的性质作出职权定性无法律依据和事实依据。一审判决对被上诉人1993年建房用地定性为“合法占有使用”没有证据证实，一审判决将被上诉人同意先期办理土地使用证是上诉人申办审批的前置条件，分开处理违背法理，一审判决对部分证据的采信和认定违背客观事实，严重损害了上诉人的合法利益。上诉人已获审批单符合法律规定。在此，上诉人依法提出上诉，敬请张家界市中级人民法院依法撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人桑植县邮政局没有提出书面答辩状，在庭审中口头答辩陈述意见：一审法院认定事实清楚、审判程序合法、适用法律正确，请求二审法院驳回两上诉人的上诉，维持一审法院判决。
本院二审查明的事实与一审查明的部分事实一致，本院予以确认。当事人在一审中提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。双方当事人在庭审中没有提交新的证据，双方认可在一审法院发表的质证意见；同时，上诉人（原审第三人）罗先兵提出一审法院对其提交的8、9、10、11、12份证据认定错误，认为该证据并不是一审法院认定“复印件”，而是当庭提交了“原件”，故，原审法院以“不能作为有效证据使用的认定”明显与事实不符，请求二审法院查明，应予更正。
同时，在一审法院判决中没有阐述对上诉人（原审第三人）罗先兵对上诉人桑植县人民政府和被上诉人桑植县邮政局提交证据的质证意见。
综合上述当事人的庭审陈述、庭审举证、质证、认证，本院确认如下案件事实：
1992年6月20日，桑植县邮电局以47500元的价格购买了五道水乡政府（原电影院）的一栋两层房屋15间，建筑面积560平方米，使用土地面积1000.5平方米，房屋占地315平方米，四至界址为前临街道，后齐岩坎根为界，左与乡企业办相邻，右与乡政府滴水沟直线延伸。1994年4月29日办理了桑房证字第000027号（五）房屋产权证。2012年5月18日，在五道水镇党委书记田野主持下，召开了讨论五道水镇邮政支局占用汪家坪居委会土地承包事宜会议，参会人员有五道水镇政府镇长皮永祥、驻汪家坪居委会支村干部向龙武、汪家坪居委会党支部书记罗生高、汪家坪居委会主任覃九林、汪家坪居委会场上组组长刘成轩，并形成了会议纪要。会议形成以下决议：1、将五道水邮政支局占用汪家坪居委会土地的管理使用权有偿承包给覃九林，价格3.5万元整（其中补偿场上组农户2万元，补偿汪家坪居委会拖欠村组干部工资1.5万元）。2、使用期限：长期有效。3、四至界限：东起街道水沟，南起康健民住房，北起后山岩檐，西起汪文桃住房。被上诉人提交的桑植县五道水邮政所在2006年7月24日填写《地籍调查表》审核、审批栏中没有国土部门呈报审批意见。该房屋使用的土地自始至终未经征收，集体土地性质未发生变化。2014年7月4日汪家坪居委会同意第三人罗先兵的用地申请，7月10日经五道水镇人民政府审核，桑植县人民政府于2012年8月29日作出（2012）政乡土字第174号《乡（镇）村集体建设使用土地审批单》，将被上诉人桑植县邮政局五道水邮政支局的房屋所占用的部分土地批准给罗先兵林使用。地类用途：宅基地。使用权类型：旧宅翻修。
另查明，2010年12月25日，桑植县邮政局与晏志龙签订了“土地出让意向书”，将五道水邮政所占用的部分土地使用权出让。2011年2月10日，晏志龙与覃九林签订了“合作协议”，将五道水邮政所出让的部分土地使用权以覃九林等人的名义办理集体土地使用权证。2012年5月18日，经五道水政府及村、组干部研究同意，将五道水邮政所占用的部分土地使用权有偿承包给覃九林，由覃九林给居委会和组上农户补偿35000元，并确定了四至界线。2012年7月上旬，罗先兵将承包的土地以旧宅翻修为由提出用地申请，经汪家坪居委会同意，五道水镇人民政府审核，报县人民政府土地主管部门审批、公示，于2012年8月29日下达了用地审批单，同意使用集体土地，将原告房屋占用的部分土地批准给第三人罗先兵。2012年11月19日，桑植县人民政府为罗先兵颁发桑集用（2012）第846号集体土地使用证，地类（用途）：住宅；土地使用权类型：批准拨用；使用权面积：53平方米。2014年3月，被上诉人发现上诉人罗先兵在被上诉人房屋一楼门面扩建施工，继而方知被告桑植县人民政府已于2012年8月29日作出（2012）政乡土字第174号审批单，认为上诉人桑植县人民政府的行为侵害了其合法权益，故请求人民法院依法撤销桑植县人民政府作出的土地行政审批行为，承担案件诉讼等费用。
本院认为，本案争议的焦点在于争议的土地是否被依法征收，该土地使用权性质是国家所有还是集体所有。据本院查明事实，被上诉人桑植县邮政局购买原五道水乡人民政府电影院房屋的土地性质属于五道水镇汪家坪居委会集体所有，没有办理土地转用补偿和转用审批手续，亦未给汪家坪居委会进行补偿，所建房屋占用的土地属于违法使用。原五道水乡集镇的土地不属于国有土地使用范围，被上诉人对其占用的集体土地不具有合法的土地使用权，且上诉人桑植县人民政府作出的（2012）政乡土字第174号《乡（镇）集体建设使用土地审批单》，属于颁证所需的审批手续，虽已送达给原审第三人，但该土地审批单是行政机关审批的程序性文书，属于合法土地来源的证明文件，故不具有可诉性。上诉人罗先兵已取得桑植县人民政府颁发的对该宗土地使用权证，其在批准的集体土地范围内进行建设，应受法律保护。两上诉人提出的上诉理由成立，应予采信。被上诉人桑植县邮政局在颁发集体土地使用证的公示期内未提出异议，亦未针对该证提出诉讼，其请求撤销桑植县人民政府作出土地审批单的诉讼请求依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
撤销湖南省桑植县人民法院（2014）桑法行初字第28号行政判决；
驳回被上诉人桑植县邮政局的诉讼请求。
二审案件受理费共计100元，由被上诉人桑植县邮政局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟 强
审 判 员 王 峰
代理审判员 全建明
二〇一四年十二月十九日
书 记 员 王 芳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
第六十二条当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止执行。
第六十四条人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。
《最高人法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当驳回原告的诉讼请求：
起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
第七十三条当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后2年内提出。
当事人对已经发生法律效力的行政赔偿调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律规定的，可以在2年内申请再审。