广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤2071行初487号
原告：陈凤珠，女，1964年9月28日出生，汉族，住广东省中山市，
委托代理人：李永发，广东衡德律师事务所律师。
被告：中山市城乡规划局，住所地广东省中山市东区松苑路2号，统一社会信用代码11442000007333318T。
法定代表人：黄海波，局长。
委托代理人：蔡静珊，该局工作人员。
委托代理人：黄嘉焯，广东保信律师事务所律师。
原告陈凤珠不服被告中山市城乡规划局（以下简称市城乡规划局）城乡规划行政许可，于2017年4月18日向本院提起行政诉讼。本院依法立案后，向被告市城乡规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月5日公开开庭审理了本案。原告陈凤珠的委托代理人李永发，被告市城乡规划局的委托代理人蔡静珊、黄嘉焯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
市城乡规划局于2016年10月19日作出业务编号为011152016100013、规划项目编号为012016100039的不予行政许可通知书，对陈凤珠提出的申请事项不予行政许可。
原告陈凤珠诉称：我拥有位于中山市××州××路的土地使用权，在2002年2月9日取得国有土地使用证，土地用途为商业住宅，使用权面积合计912.9平方米。我在2016年10月6日就该土地向被告市城乡规划局申请办理建设用地规划条件，但其同年10月19日以“原告申请的土地属于联丰路控规道路上，地类（用途）与控规功能不符”为由作出业务编号为011152016100013、规划项目编号为012016100039的不予行政许可通知书，且该通知书上显示我的申请事项为“出让用地申请用地规划条件变更”，与我的申请办理建设用地规划条件不符。我依法购买涉案土地并取得土地使用权证，根据相关法律规定，建设用地使用权人有权利用土地建造建筑物、构筑物及其附属设施，且城市总体规划、镇总体规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。故我认为市城乡规划局作出的涉案通知书违反了法律法规，严重侵犯我的合法权益，我依法提起诉讼，请求：1.撤销市城乡规划局于2016年10月20日作出的业务编号为011152016100013、规划项目编号为012016100039的中山市城乡规划局不予行政许可通知书；2.判令市城乡规划局承担本案的诉讼费。
被告市城乡规划局辩称：1.我局依法享有在中山市行政区域内行使城乡规划管理工作的职权。2.我局依法作出涉案通知书，事实清楚，适用法律正确，程序合法，是合法有效的具体行政行为。陈凤珠向我局申请办理其名下涉案土地的建设用地规划条件变更，并提交了项目信息登记表等资料，我局于2016年10月14日受理。经审查，涉案土地在《中山市小榄镇U分区控制性详细规划》（以下简称《控规》）片区范围内，属联丰路控规道路，地类（用途）与《控规》功能不符。因此，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条、《广东省城市控制性详细规划管理条例》第二十条第二款的规定，于2016年10月19日作出涉案通知书并于同年10月27日送达陈凤珠。综上所述，恳请法院依法驳回陈凤珠的诉讼请求。
经审理查明：2016年10月14日，原告陈凤珠持中府国用（2002）字第050704号国有土地使用证，就其名下坐落于中山市××丰路土地向被告市城乡规划局申请办理建设用地规划条件，一并提交了《中山市城乡规划局业务申请表（用地类）》、《中山市城乡规划局项目信息登记表》、身份证复印件、国有土地使用证复印件、小榄镇九州基陈凤珠用地图。其中《中山市城乡规划局业务申请表（用地类）》载明申请事项为建设用地规划条件（持土地证申请）；申请单位为陈凤珠；项目名称为商业住宅；项目地点小榄镇九洲基联丰路。市城乡规划局于当日收件，并制作规划业务受理书，该业务受理书载明：申请事项为办理建筑工程建设用地规划条件变更；建设单位为陈凤珠；建设地点为中山市××丰路；项目名称为商业住宅；申请单位办理业务经办人签名确认处显示为空白；受理单位处显示为空白。同年10月19日，市城乡规划局作出业务编号为011152016100013、规划项目编号为012016100039的《中山市城乡规划局不予行政许可通知书》，告知申请人陈凤珠，其位于中山市××丰路，土地证号为中府国用（2002）字第0507**号的土地，申请出让用地申请用地规划条件变更事项，因该涉案土地属联丰路控规道路上，地类（用途）与控规功能不符，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，决定不予行政许可。该通知书于同年10月27日送达陈凤珠。陈凤珠不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。
另查明：2000年12月18日，中山市小榄镇房地产公司与陈凤珠签订售地确认书，该公司出让位于联丰路编号6#D，总面积2727㎡土地给陈凤珠，土地性质为住宅用地。涉案土地坐落于中山市××丰路（国有土地使用证证号为中府国用（2002）字第050704号），土地使用者为陈凤珠，用途为商业住宅，使用权类型为出让，面积912.9平方米。该国有土地使用证由中山市国土资源局于2002年2月9日核发。
又查明：2013年8月27日，中山市人民政府办公室作出中府办函［2013］213号《中山市人民政府办公室关于小榄镇U分区控制性详细规划的复函》，批复同意《控规》，涉案陈凤珠土地在《控规》）片区范围内，属联丰路控规道路。
再查明：庭审中，市城乡规划局口头表示，中山市存在持有土地使用证但没有规划条件的现状，并表示不清楚陈凤珠的涉案土地是否有规划条件。同时，市城乡规划局认为陈凤珠申请办理的是建设用地规划条件变更，该局不受理个人持土地证办理建设用地规划条件业务。而陈凤珠则坚持其申请办理的事项是建设用地规划条件而非条件变更，称市城乡规划局批复的事项与其申请的事项不一致。
本院认为：本案属规划行政许可纠纷。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，市城乡规划局作为中山市人民政府城乡规划主管部门，负有管理本行政区域内城乡规划工作的职权与职责。
根据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，建设用地规划条件和建设用地规划条件变更是两个不同的行为。原告陈凤珠提出其向被告市城乡规划局申请办理的事项是建设用地规划条件，而非建设用地规划条件变更，有市城乡规划局提交的业务申请表证据为依据，本院予以确认。市城乡规划局认为陈凤珠向其申请办理的事项是建设用地规划条件变更的诉讼意见，没有提供证据证明，而该局提供的业务受理书，申请人签名处显示为空白，陈凤珠没有签名确认，市城乡规划局也没有提供依据证明其已向陈凤珠释明其申请的事项是建设用地规划条件变更并得到陈凤珠同意，因此，市城乡规划局的诉讼意见，本院不予采信。市城乡规划局作出的涉案通知书认定陈凤珠申请事项为建设用地规划条件变更，主要证据不足，依法应予撤销。对于陈凤珠申请办理建设用地规划条件事项问题，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权”的规定，规划条件只是颁发国有土地使用权证前的过程性行为，并非一项独立的行政许可，该行为不直接对陈凤珠作出，陈凤珠无权直接向市城乡规划局提出申请。对陈凤珠申请规划条件，市城乡规划局应依照《中华人民共和国行政许可法》的规定告知不予受理。但市城乡规划局却作出不予行政许可决定，明显不当，应予纠正。
综上所述，市城乡规划局作出的业务编号为011152016100013、规划项目编号为012016100039的《中山市城乡规划局不予行政许可通知书》，主要证据不足，行政行为明显不当，应予撤销。原告陈凤珠请求撤销该通知的诉讼请求，理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项规定，判决如下：
撤销被告中山市城乡规划局于2016年10月19日作出的业务编号为011152016100013、规划项目编号为012016100039的《中山市城乡规划局不予行政许可通知书》。
案件受理费50元，由被告中山市城乡规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 钟开屏
人民陪审员 林玉玲
人民陪审员 钟学琼
二〇一七年七月十日
书 记 员 孙倩衡
李小穆