江苏省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）苏民终字第0091号
上诉人（原审原告）徐州市龙祥房地产开发有限公司，住所地江苏省徐州市大马路63号楼505室。
法定代表人王胜利，该公司经理。
委托代理人张征会，该公司员工。
委托代理人宋大德，北京市君都律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沛县国土资源局，住所地江苏省沛县正阳路6号。
法定代表人李晓建，该局局长。
委托代理人郝诚宇，该局地籍科科长。
委托代理人陈少民，江苏金维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沛县人民政府，住所地江苏省沛县新城区沛公路北侧。
法定代表人李晓雷，县长。
委托代理人关建勋，沛县人民政府法制办副主任。
上诉人徐州市龙�房地产开发有限公司（以下简称龙祥公司）因与被上诉人沛县人民政府、沛县国土资源局土地出让合同纠纷一案，江苏省徐州市中级人民法院于2013年10月16日作出（2013）徐民初字第0051号民事判决。一审宣判后，龙祥公司不服，向本院提起上诉。本院于2014年3月10日受理后，依法组成合议庭，于2014年5月22日公开开庭审理了本案。龙祥公司的委托代理人张征会，沛县国土资源局的委托代理人郝诚宇、陈少民，沛县人民政府的委托代理人关建勋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2000年10月18日，沛县人民政府办公室根据2000年10月17日召开的梦园小区开发建设办公会议，整理形成沛政纪（2000）第27号会议纪要。该会议纪要显示梦园小区由徐州市银发房地产开发有限公司开发建设。国土资源局做出该块土地评估报告，并尽快按程序办理用地手续。县政府将该地块以生地形式出让给徐州市银发房地产开发有限公司。拆迁补偿安置方案由县拆迁办制定，徐州市银发房地产开发有限公司负责搬迁补偿和安置，并委托县拆迁安置公司拆迁。梦园小区开发建设由县城市资源开发利用办公室与徐州市银发房地产开发有限公司签订协议，合同签订后两日内徐州市银发房地产开发有限公司将押金150万元拨付到县国有资产管理局。
2000年10月23日，沛县城市资源开发利用办公室与徐州市银发房地产开发有限公司签订《沛县梦园小区开发项目协议书》。该协议约定沛县城市资源开发利用办公室受徐州市银发房地产开发有限公司委托负责完成梦园小区用地的拆迁补偿及安置工作，徐州市银发房地产开发有限公司负责该小区内的安置补偿工作，安置房上房价为每平方米420元，上房差价由拆迁办协助乙方收取。沛县城市资源开发利用办公室在职权范围内保障徐州市银发房地产开发有限公司享受外地企业在沛投资的优惠政策。
2001年6月29日，沛县人民政府办公室根据当日召开的梦园小区开发建设办公会议，整理形成沛政纪（2001）第22号会议纪要。该会议纪要显示，就涉案地块的土地出让金由县政府与徐州市银发房地产开发有限公司协调解决。上缴国土部门的有关规费按每亩1.5万元缴付，前期暂按每亩4000元缴付，剩余部分待工程竣工上房后一次付清。届时不能付清，从徐州市银发房地产开发有限公司抵押金中扣除。
2001年9月16日，徐州市银发房地产开发有限公司与沛县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，约定以协议出让方式出让梦园小区用地35153平方米，用地为商住楼，出让年限为50年，出让金为每平方米264元，总额为9280392元。合同约定，徐州市银发房地产开发有限公司应在合同签订后60日�支付完全部土地使用权出让金，逾期30日仍未全部支付的，沛县国土资源局有权解除合同，并可请求赔偿因违约造成的损失。2001年11月5日，徐州市银发房地产开发有限公司以预交款的名义向沛县国土资源局交纳22万元。
2001年12月31日，沛县土地定级估价事务所出具估价报告，对梦园小区用地按住宅用地使用年期70年，估价每平方米264元，国有土地使用权总价为9280392元。
2002年1月10日，沛县城市资源开发利用办公室与徐州市银发房地产开发有限公司签订《沛县梦园小区开发建设补充协议》，约定梦园小区土地转让费1.5万元／亩，由徐州市银发房地产开发有限公司缴纳，为减轻集中付款的压力，徐州市银发房地产开发有限公司先缴纳0.4万元／亩，其余部分的付款按沛政纪（2001）第22号会议纪要执行。该协议还约定，梦园小区范围内的拆迁赔偿房的数量以县拆迁办核定数为准，整个项目建设期内的拆迁过渡费、搬家费等费用按规定标准由徐州市银发房地产开发有限公司支付。
2005年2月2日，原审法院作出（2005）徐民一初字第5号民事判决，判决徐州市银发房地产开发有限公司偿还关文峰1104300元。该判决生效后，关文峰于2005年3月17日申请执行查封的徐州市银发房地产开发有限公司位于梦园小区6-1号西侧门面A三区所占土地使用权，长163米，宽9.5米［沛地管（2001）027－4号至第027－6号］。沛县人民政府于2005年5月12日提出执行异议，主张徐州市银发房地产开发有限公司未交清土地出让金，未办理国有土地使用权证，未取得该宗土地的使用权，该地块使用权人仍为沛县人民政府。
2005年4月29日，沛县国土资源局作出《关于解除国有土地使用权出让合同的通知》，以徐州市银发房地产开发有限公司未按2001年9月16日签订的《国有土地使用权出�合同》（（2001）27号）的约定缴清出让金为由，通知解除该合同。2005年5月11日，徐州市银发房地产开发有限公司法定代表人王广永在沛县国土资源局公文送达回证上签收收到上述通知，并在备注栏书写：同意解除土地使用权出让合同。
2005年10月25日，沛县人民政府发布《关于依法收回徐州市银发房地产开发有限公司（梦园小区）10号、12号楼国有土地使用权的通知》，收回梦园小区10号、12号楼国有土地使用权。
2006年4月28日，徐州市银发房地产开发有限公司在沛县梦园小区安置统计中表示安置总套数为191套，安置总额为8952182.40元，安置的总费用用于冲抵土地出让金。
2006年4月28日的地籍调查表为变更登记，用地面积为27054.47平方米，出让合同为（2001）27号合同，登记表“本宗地指界人”处有王广永的签名和印章及徐州市银发房地产开发有限公司印章。
2006�8月16日，江苏省徐州工商行政管理局核准徐州市银发房地产开发有限公司变更为徐州市龙祥房地产开发有限公司。
2006年12月25日的具结书由王广永签名，并加盖徐州市银发房地产开发有限公司的公章。在该具结书权属取得方式一栏填写如下内容：“该宗地是我单位为了改善沛县投资环境，繁荣沛县经济，协议出让沛县正阳北路东，沿河以南梦园小区此地块。土地使用面积以实际丈量面积为准，现均无异议。我单位安置的总费用已冲抵土地出让金。”
2007年3月2日，沛县国土资源局向徐州市银发房地产开发有限公司颁发沛土国用（2007）字第0819号国有土地使用权证，确认徐州市银发房地产开发有限公司对沛正阳北路东侧27054.5平方米土地拥有使用权，土地用途为商住，使用权类型为出让，终止日期为2051年9月16日。2007年9月10日，沛县国土资源局将该土地使用者名�变更为龙祥公司。沛县国土资源局地籍登记档案显示：徐州市银发房地产开发有限公司于2006年4月28日填写《土地登记申请书》，申请登记的面积为27054.47平方米，申请书中申请登记依据为：法人身份证复印件、企业法人营业执照、沛县梦园小区安置统计、国有土地使用权出让合同复印件、梦园小区拆迁安置汇总表、行政事业结算凭证复印件、具结书、沛县梦园小区资料。
因颁证的土地面积少于土地出让合同约定的面积，龙祥公司曾以沛县人民政府为被告提起诉讼，要求沛县人民政府给付同等位置短少面积的国有土地或赔偿1388万元，原审法院于2013年4月9日作出（2013）徐民初字第2号民事裁定，驳回龙祥公司对沛县人民政府的起诉。
2013年4月22日，龙祥公司向原审法院起诉，请求判令：1.继续履行合同，给付相当位置的国有土地8098.5平方米，或退还相当位置建筑面积5090.5平方米，或赔偿1388万元；2.本案诉讼费用由被告承担。
沛县国土资源局辩称：1.涉案土地出让合同经沛县国土资源局与龙祥公司协商一致已经依法解除，龙祥公司主张继续履行合同无事实和法律依据；2.在龙祥公司出具的具结书中已经载明双方没有任何争议，龙祥公司主张多安置了部分安置房，形成多交付了土地出让金这一理由不成立；3.双方于2005年5月11日就协商一致解除了原合同，现龙祥公司起诉主张相关权利，超过了二年诉讼时效。综上，请求驳回龙祥公司的诉讼请求。
沛县人民政府辩称：1、龙祥公司诉沛县人民政府主体错误，沛县人民政府不是土地使用权出让合同的主体，沛县人民政府不是本案适格主体；2、涉案土地出让合同经沛县国土资源局与龙祥公司协商一致已经依法解除，龙祥公司主张继续履行合同无事实和法律依据；3、在龙祥公司出具的具结书中已经载明双方没有任何争议，龙祥公司主张多安置了部分安置房，形成多交付了土地出让金这一理由不成立。综上，请求驳回龙祥公司对沛县人民政府的起诉。
本案原审争议焦点为：1.沛县国土资源局给龙祥公司颁发国有土地使用权证是否为2001年9月16日签订的国有土地使用权出让合同的后续履行行为；2.龙祥公司的诉请是否超过诉讼时效；3、龙祥公司请求给付土地或赔偿损失、退还房屋的诉讼请求是否有事实和法律依据。
围绕双方当事人的争议焦点，原审法院认为：
一、关于沛县国土资源局颁证行为的性质。
虽然签订出让合同与颁发国有土地使用权证的主体均是沛县国土资源局，但法律明确规定签订出让合同的行为为民事行为，而颁发国有土地使用权证的行为为行政行为，因此，沛县国土资源局颁发国有土地使用权证的行为不能认定为2001年9月16日签订的�有土地使用权出让合同的后续履行行为。
二、关于龙祥公司的诉讼请求是否超过诉讼时效的问题。
沛县国土资源局于2005年4月29日作出《关于解除国有土地使用权出让合同的通知》，徐州市银发房地产开发有限公司法定代表人王广永于2005年5月11日在沛县国土资源局公文送达回证上签收收到上述通知，并在备注栏书写同意解除土地使用权出让合同，故双方签订的国有土地出让合同于2005年5月11日合意解除，应自2005年5月12日起计算诉讼时效。龙祥公司除提交2007年1月18日、2007年3月27日、2008年7月20日、2011年9月19日特快专递来证明就梦圆小区遗留问题包括涉案土地一直在向县政府及相关部门要求解决，并陈述在合同解除之后一直要求妥善解决遗留问题，再结合合同解除后政府参与解决梦园小区安置问题的证据，如工程款拨付申请、规费减免申请等，故龙祥公司的诉请未�过诉讼时效。
三、龙祥公司的诉请是否成立。
虽然徐州市银发房地产开发有限公司与沛县国土资源局未就土地出让合同合意解除后如何处理达成书面协议，但从此后发生的法律事件可以推断出双方的意思表示。土地出让合同解除后，原合同约定的出让土地仅部分被收回，未被收回的土地因徐州市银发房地产开发有限公司的开发而保留，并由徐州市银发房地产开发有限公司取得相应的土地使用权证。由此可见沛县国土资源局土地出让合同解除后的意图为由徐州市银发房地产开发有限公司保留已开发的部分土地使用权，但无法判断保留部分土地使用权的对价。而徐州市银发房地产开发有限公司对土地出让金最明确的意思表示体现在2006年4月28日的沛县梦园小区安置统计中，徐州市银发房地产开发有限公司认可安置总套数为191套，安置总额为8952182.40元，安置的总费用用于冲抵土地出让金，但对冲抵哪块土地的出让金未予说明。在2006年12月25日的具结书中徐州市银发房地产开发有限公司再次声明安置的总费用已冲抵土地出让金。上述沛县梦园小区安置统计和具结书均为27054.47平方米土地的登记申请材料，而2006年4月28日的地籍调查表为变更登记，用地面积为27054.47平方米，出让合同为（2001）27号合同，登记表“本宗地指界人”处有王广永的签名和印章及徐州市银发房地产开发有限公司印章，因此，原审法院认定龙祥公司主张的安置总费用冲抵的是原合同保留部分土地使用权的对价，而非原合同约定的全部土地使用权的对价。综上，龙祥公司有关其履行完原合同全部义务，却只获得部分土地使用权，应予补偿或赔偿的主张无事实与法律依据，不予采纳。
由于原审法院已有生效判决认定沛县人民政府不是本案纠纷适格被告，龙祥�司对沛县人民政府的起诉，予以驳回。
综上所述，龙祥公司的诉讼请求无事实与法律依据，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条、第一百三十七条、第一百四十条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条第二款、《中华人民共和国合同法》第九十三条第一款、第九十七条、最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：驳回徐州市龙祥房地产开发有限公司的诉讼请求。
龙祥公司上诉称：2001年9月16日，龙祥公司与被上诉人沛县国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，根据该合同约定，出让的梦园小区用地面积为35153平方米，龙祥公司用其中27054.47平方米建造了191套房屋安置了全部的拆迁户，剩余的8098.53平方米由被上诉人以“收回”的方式拿走，后又另行出让给他人。该8098.53平方�的面积，被上诉人应当予以补偿。
按照该《国有土地使用权出让合同》的约定，土地出让金总额为9280392元，龙祥公司交现金3978758元，另以总价为8952182.40元的191套房屋，合计12930940.40元冲抵土地出让金。而龙祥公司获得27054.47平方米土地的价值为27054.47平方米×每平方米264元=7142380.08元。因此，即便不包含龙祥公司缴纳的现金3978758元，仅以房屋折抵而言，龙祥公司多交付的房屋面积4309平方米，此4309建筑平方米的房屋是被上诉人多收取的，理应退还，或者按现行价值计算退还。
虽然案涉《国有土地使用权出让合同》后来被被上诉人解除，但《国有土地使用权出让合同》解除后，沛县国土资源局又履行了《国有土地使用权出让合同》（详见2006年4月28日地籍调查表）确认龙祥公司拥有27054.47平方米国有土地使用权并颁发国有土地使用权证，此颁证行为是沛县国土资�局在案涉《国有土地使用权出让合同》被解除后，继续履行该合同的有力证明。
同时，从土地登记申请书、地籍调查表、具结书等证据综合分析，显然是王广永将签名、盖章后的上述系列空白表格交给被上诉人代办，由被上诉人依据行业惯用俗语填写的，根本不是龙祥公司的真实意思表示，即便原审法院强认说是龙祥公司的真实意思，龙祥公司也没有在该具结书中放弃对剩余土地的权益。
综上所述，《国有土地使用权出让合同》约定，出让梦园小区用地35153平方米，总金额为9280392元。龙祥公司实际用地27054.47平方米，金额为7142380.08元，实际付款12930940.4元（现金3978758＋191套房屋折价8952182.4，合计12930940.4元），已超出出让合同约定的土地总金额9280392元，龙祥公司已履行原合同约定的缴纳土地出让金的全部义务。龙祥公司多交付房屋建筑面积4309平方米，按现在最低房屋售价4000元／平方米计算，龙祥公司保守的损失为17236000元（4309平方米×4000元／平方米）。
因此，请求二审法院依法改判，支持龙祥公司原审提出的诉讼请求。
沛县国土资源局答辩称：1、颁证行为不是对原合同的后续履行，更不是重新确认。颁证行为的性质是行政行为而不是民事行为。颁证行为内容不涉及原合同全部土地使用权，只涉及上诉人实际使用的部分。把原合同书作为附件，只是用来表明其占用部分土地的权属来源。2、上诉人要求退还多交付房屋等请求不能成立。上诉人实际没有多交土地出让金。解除合同原因是上诉人拖欠土地出让金，而且长达4年半。应支付巨额滞纳金。但我方考虑到上诉人经营状况，没有具体计算滞纳金数额，只是把上诉人没有使用的土地使用权收回，对此上诉人做了书面确认。3、关于上诉人具结书效力问题，上诉人认为该具结书形成时间存在问题。但实际不存在该问题。因为上诉人申请土地登记在2006.4.28，但被上诉人颁发土地使用权证是2007.3.2。上诉人的具结书形成于2006.12.25，是在颁证之前。且双方也把该具结书作为重要依据。综上，原审正确，应予维持。
沛县人民政府答辩称：上诉人龙祥公司的上诉请求及主张的事实理由不成立。理由如下：1.原审法院作出的判决，事实清楚。因颁证的土地面积少于土地出让合同约定的面积，上诉人龙祥公司曾以被上诉人沛县人民政府为被告提起诉讼，要求沛县人民政府给付同等位置短少面积的国有土地或者赔偿1388万元的损失，原审法院于2013年4月9日作出（2013）徐民初字第2号民事裁定，驳回了龙祥公司对沛县人民政府的起诉。该裁定认定被上诉人沛县人民政府不是适格的被告。该民事裁定已经发生法律效力。现龙祥公司仍然以沛县人民政府为被告起诉至原审法院，显然起诉主体错误。2.原审法院作出的判决，适用法律正确。原审法院依照《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国合同法》等有关法律和司法解释的规定作出判决依据充分。同时龙祥公司并未就法律的适用问题提出异议。3.一审法院的判决程序合法。综上，请求二审法院维持原审判决。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实相同，本院予以确认。
本案二审经双方当事人确认的争议焦点为：1.本案双方的土地出让合同是否已经解除？2.如果案涉土地出让合同已经解除，双方就解除的后果应如何处理？
关于争议焦点一，本院认为，沛县国土资源局于2005年4月29日作出《关于解除国有土地使用权出让合同的通知》，徐州市银发房地产开发有限公司法定代表人王广永于2005年5月11日在沛县国土资源局公文送达回证上签收收到上述通知，并在备注栏书写同意解除土地使用权出让合同，故双方于2001年9月16日签订的国有土地出让合同于2005年5月11日经协商一致解除。
关于争议焦点二，本院认为，首先，2001年9月16日签订的《国有土地使用权出让合同》被解除后，沛县国土资源局已于2007年3月2日向徐州市银发房地产开发有限公司颁发了27054.47平方米的国有土地使用权证，沛县国土资源局颁发该证的行为并不是继续履行2001年9月6日《国有土地使用权证合同》，而是对徐州市银发房地产开发有限公司已开发而不返还的出让土地面积进行确认，龙祥公司上诉认为该颁证行为是继续履行2001年9月16日《国有土地使用权出让合同》的理由缺乏事实依据和法律依据，不能成立。其次，根据徐州市银发房地产开发有限公司在2006年4月28日出具的沛县梦园小区安置情况统计以及2006年12月25日银发房地产开发有限公司法定代表人王广永出具的记载“我单位安置的总费用已冲抵土地出让金”的具结书、2006年4月28日的地籍调查表分析，双方在案涉《国有土地使用权出让合同》被解除后，就案涉地块的安置费用以及土地出让金、保留的实际出让土地面积等事宜已经进行协商且达成一致，也即徐州市银发房地产开发有限公司出具的具结书所称的安置总费用已冲抵土地出让金，沛县国土资源局依据已被解除的“（2001）27号国有土地使用权出让合同”为依据，重新向徐州银发房地产开发有限公司颁发“沛土国用（2007）字第0819号国有土地使用权证”，确认徐州市银发房地产开发有限公司对案涉土地27054.50平方米土地拥有使用权，沛县国土资源局颁发“沛土国用（2007）字第0819号国有土地使用权证”的行为，实际是沛县国土资源局经徐州银发房地产开发有限公司确认，根据“（2001）27号国有土地使用权出让合同”的履行情况和合同性质对合同解除前已履行部分所采取的善后处理措施，而并非是双方重新签订新的土地出让合同。故徐州银发房地产开发有限公司与沛县国土资源局就案涉土地所涉相关事项已经协商解决，现龙祥公司上诉要求支持其原审诉讼请求的理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。龙祥公司的上诉理由均不能成立，本院均不予支持。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费105080元由徐州市龙祥房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 蔚
审 判 员 邰虓颖
代理审判员 施建红
二〇一五年�月十九日
书 记 员 徐 璩