宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）宁01行初8号
原告苗建平，女，1956年9月22日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区贺兰县。
原告ＸＸ，男，1981年5月15日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区贺兰县。
共同委托代理人王宁刚，宁夏瀛智律师事务所律师（一般代理）。
共同委托代理人孙继峰，宁夏瀛智律师事务所律师（一般代理）。
被告银川市人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区。
法定代表人白尚成，男，市长。
委托代理人王红燕，银川市人民政府办公厅（法制办）工作人员（一般代理）。
委托代理人范文舟，宁夏合天律师事务所律师（特别授权）。
原告苗建平、ＸＸ因认为被告银川市人民政府不履行行政复议法定职责一案，于2016年1月11日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月11日立案后，于2016年1月26日向被告银川市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议，于2016年3月2日公开开庭审理了本案。原告苗建平、ＸＸ及共同委托代理人王宁刚、孙继峰，被告银川市人民政府的委托代理人王红燕、范文舟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告苗建平、ＸＸ于2015年10月30日向被告银川市人民政府提出行政复议申请。被告于2015年12月22日作出银政复中字【2015】4号中止行政复议通知书。
原告苗建平、ＸＸ诉称，原告因贺兰县人民政府重复颁发土地证侵犯原告土地使用权一案，于2015年10月30日向被告申请行政复议。在复议过程中，被告以涉案土地存在一地多证，应当先行向有关政府申请进行确权为由，中止该案的行政复议，并要求原告向贺兰县人民政府申请确权。原告有土地证作为土地使用权的合法凭据，贺兰县人民政府明知原告拥有涉案土地使用权并已经为原告确权颁证的前提下，再次给他人发证已属违法。该案并非土地权属不明、存在争议而产生的土地权属纠纷，与土地确权毫无关系，被告以需要确权为由，中止复议程序，缺乏事实和法律依据。请求法院依法判令：1、确认银川市人民政府作出的银政复中字【2015】4号中止行政复议通知书的行政行为违法并予以撤销；2、被告限期作出行政复议；3、本案诉讼费由被告承担。
原告为证明自己的主张向本院提交的证据如下：证据一、土地证一份、贺兰县人民政府行政复议告知书一份、《关于苗建平土地使用权确权问题的答复》。证明目的：1、涉案土地的权属明确，无需确权。2、涉案土地已经经过有关机关确权，被告要求原告重复确权没有事实依据。3、贺兰县人民政府在明知涉案土地已经为原告办理土地证的情况下，又违法为他人办理土地证，造成了一地多证的情况，侵犯了原告的土地使用权。证据二、行政复议申请书一份、行政复议受理通知书一份。证明目的：1、行政复议案是原告与贺兰县人民政府之间的争议，就该争议原告请求被告对贺兰县人民政府重复颁发土地证的行为是否违法，是否侵犯了原告的权利进行判断并作出行政复议决定，该复议案并非土地确权案件，不需要进行土地确权。证据三、行政复议答复意见一份。证明目的：1、贺兰县人民政府承认对涉案土地重复颁发了土地使用权证。2、贺兰县人民政府并没有证据证明其向他人颁发土地证的行政行为的合法性。证据四、中止行政复议通知书。证明目的：证明被告以不合法的理由中止了原告申请的行政复议。行政复议案是关于行政行为合法性的案件，应由被申请人贺兰县人民政府证明其行政行为合法，被告以不相关的理由作出中止行政复议的行政行为，没有事实及法律依据。原告早已经向被告贺兰县人民政府提出过申请，贺兰县人民政府明确告知不予确权。
被告银川市人民政府辩称，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定作出中止复议通知书，在法定期限内进行立案并给原告方送达相关法律文书。原告方已经在法定期限内进行了答辩。程序合法。1、原告诉被告的第一项诉讼请求不符合行政诉讼的基本特征。被告作出的行政复议通知书不是最终行政行为，而是中间行政行为，不具有可诉性。2、原告的第二项诉讼请求是诉请被告限期作出行政复议，此项诉讼请求没有事实依据。被告作出的中止行政复议通知书已明确“中止原因消除后，本机关将恢复该行政复议案件的审理”。原告不起诉，被告也将会对其行政复议申请进行审理并作出行政复议决定的。综上所述，被告请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告银川市人民政府向本院提交以下证据：证据一、被告中止行政复议通知书。证明目的：被告已经向原告履行了行政复议上的程序义务。证据二、行政复议告知书。证明目的：被告已经向原告履行了告知义务。证据三、行政复议受理通知书。证明目的：同证据二的证明目的一致。（以上三份证据共同证明目的被告没有对原告推诿和不履行法定职责）。证据四、提出答复通知书。证明目的：被告对本案履行了调查的义务。证据五、行政复议答复意见。证明目的：同证据四的意见一致。证据六、银川市中级人民法院（2014）银行再终字第6号行政判决书。证明目的：被告中止行政复议程序有事实依据。证据七、送达回证三份。证明目的：被告向原告履行了行政复议程序义务。证据八、快递邮寄单复印件一份。证明目的：同证据七的意见一致。
经过庭审的举证、质证，原告对被告提交的证据的真实性没有异议，但是对关联性、合法性及证明目的均有异议。认为被告提交的证据不能证明被告作出的行政复议行为具有事实和法律依据。
被告对原告提交证据一的三性均没有异议，但对证明目的有异议。认为此组证据只能证明原告有申请复议的权利，而不能证明被告中止复议没有法律依据。对原告提交证据二、三、四的三性没有异议，但对证明目的有异议。认为该组证据恰恰证明涉案土地存在权属争议，需要进行确权。
本院对上述证据认证如下：对原告提交证据一、二、三的证明目的因不属于本院审理范围，不予认定。对原告提交的证据四符合证据的真实性、合法性及关联性，本院予以采信。对被告提交的证据一、二、三、四、五、七、八符合证据的真实性、合法性及关联性，能够证实被告履行了相应的法定职责，本院予以采信。对被告提交的证据六符合证据的真实性、合法性及关联性，但不能达到被告的证明目的，对其证明目的本院不予采信。
经审理查明，1984年12月8日贺兰县人民政府向张茂盛（既本案原告苗建平之夫，ＸＸ之父）颁发了2000亩土地使用证。1998年至1999年第二轮土地承包，2005年对二轮土地承包进行再完善续签承包合同期间，上述2000亩土地被陆续分包给其他农户进行承包，为此原告不断上访。2015年10月8日贺兰县人民政府作出贺复告字[2015]1号行政复议告知书，告知原告本案所涉2000亩国有荒地现已发包给不同的农户，并由贺兰县人民政府实施了确权发证的具体行政行为，当事人应当依法向贺兰县人民政府的上级人民政府即银川市人民政府提出行政复议。随后原告向被告提出行政复议申请。2015年10月30日，被告受理了原告的行政复议申请。2015年12月22日，被告以“原告提出的复议申请所涉土地存在一地多证的情况，申请人（原告）应当对涉案的土地的权属向相关政府申请进行确权”为由，作出银政复中字[2015]4号中止行政复议通知书。后原告向本院提起行政诉讼，请求判如所请。
本院认为，原告苗建平、ＸＸ因其所承包的2000亩荒地在1998年至1999年第二轮土地承包，2005年对二轮土地承包进行再完善续签承包合同期间，被陆续分包给其他农户进行承包，为此原告不断上访。2015年10月8日贺兰县人民政府作出贺复告字[2015]1号行政复议告知书，明确告知本案原告2000亩国有荒地已发包给不同的农户，并由贺兰县人民政府实施了确权发证的具体行政行为，其应向银川市人民政府提出行政复议。该意思表示明确，故被告认为原告苗建平、ＸＸ应当对涉案土地的权属向相关政府申请进行确权的理由并不符合本案的实际情况，其所作出的银政复中字[2015]4号中止行政复议通知书明显不当，但该中止复议决定通知书不属于违法行为，故原告要求确认被告作出中止行政复议通知书的行政行为违法的诉讼请求，本院不予支持，亦与法律规定不符。原告请求撤销银政复中字[2015]4号中止行政复议通知书的诉讼请求及理由符合法律规定，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决如下：
一、撤销被告银川市人民政府作出的银政复中字[2015]4号中止行政复议通知书；
二、责令被告银川市人民政府于本判决生效之日起六十日内作出复议决定。
案件受理费50元，由被告银川市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审判长 高凤梅
审判员 彭 云
审判员 苗自治
二〇一六年七月五日
书记员 段思琦
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
……
（六）明显不当的。
第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。