山东省梁山县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0832行初12号
原告：李文中，男，1954年1月12日出生，汉族，农民，住梁山县。
委托代理人（特别授权代理）：许汝珍，梁山京九法律服务所法律服务工作者。
被告：山东省梁山县人民政府，住所地：梁山县城水泊中路１号。
法定代表人：侯典锋，县长。
委托代理人（特别授权代理）：陈绍志，梁山县人民政府工作人员。
被告：梁山县农业局，住所地：梁山县城水泊东路39号。
法定代表人：李明锋，局长。
委托代理人（特别授权代理）：陆梅，山东浒源律师事务所律师。
第三人：李清路，男，1951年12月9日出生，汉族，农民，住梁山县。
委托代理人（特别授权代理）：杨怀锋，山东求胜律师事务所律师。
原告李文中诉被告梁山县人民政府、被告梁山县农业局、第三人李清路土地行政确权一案，于2016年11月24向本院起诉，本院受理后，于2016年11月28日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2016年12月22日、2017年1月16日公开开庭进行了审理，原告李文中及其委托代理人许汝珍，被梁山县人民政府的委托代理人陈绍志，被告梁山县农业局的机关负责人王目珍、委托代理人陆梅，第三人李清路的委托代理人杨怀锋到庭参加诉讼，本院现已审理终结。
2015年9月15日，根据第三人李清路的申请，经被告梁山县农业局审查，被告梁山县人民政府向第三人李清路颁发了梁农地承包权（2015）第370832106217000151J号《农村土地承包经营权证》，将第三人在第二轮土地承包中承包的5.97亩土地确权给第三人李清路承包经营。原告不服，于2016年11月24日向本院提起诉讼。
原告李文中诉称，被告梁山县人民政府确权给第三人李清路的1.7853亩土地，在2009年由本村第四村民小组分配给原告李文中使用，被告在没有全面调查和落实的情况下对第三人颁发土地经营权证，违背土地使用权有争议不得颁发使用证的法定程序，严重损害了原告的合法权益，为此，特向人民法院提起行政诉讼，请求依法判令确认被告为第三人颁发农村土地承包经营权证的行政行为违法；撤销被告为第三人颁发的梁农地承包权（2015）第370832106217000151J号《农村土地承包经营权证》
原告李文中为支持自己的诉讼请求，向法庭提交以下证据、依据：1、山东省农村土地有关法规解答一份，证明被告向第三人颁发土地证程序违法。2、梁山县韩垓镇李堂村民委员会书面证明一份，证明自从承包责任田以来，村委会从未参与各村民小组调整土地事宜。3、李堂村第四村民小组部分村民的书面证明一份，证明李清路的二女儿李苏慧出嫁后，第四村民小组将李苏慧的承包地调整给原告李文忠。
被告梁山县人民政府辩称，被告梁山县人民政府在向第三人李清路颁发农村土地承包经营权证时，主要依据的是申请、审核、登记、发证的基本程序，被告梁山县农业局严格审核了第三人李清路与韩垓镇李堂村委会签订的《农村土地承包经营合同》，通过仔细审查韩垓镇政府的上报材料及被告梁山县农业局的审核意见，确保上报材料及档案完全一致，才向第三人核发的承包经营权证。综上，被告梁山县人民政府向第三人颁发的梁农地承包权（2015）第370832106217000151J号《农村土地承包经营权证》，程序合法，事实清楚，证据充分，适用法律准确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告梁山县人民政府向法庭提交以下证据、依据：1、户主声明书一份，证明第三人李清路代表全体家庭成员因土地确权登记与村委会签订的法律文书自愿承担法律责任。2、承包方调查表一份，证明第三人的身份信息等情况。3、承包地块调查表三张，证明第三人承包地块的位置、土地用途及界址。4、公示无异议声明书一份，证明第三人对承包地公示结果无异议。5、公示结果归户表一份，证明土地发包方为村委会，承包方为李清路。6、农村土地承包经营合同一份，证明第三人因承包土地与发包方村委会签订了正式合同，期限自1999年10月1日至2029年9月30日。7、承包地块示意图一份，证明第三人承包地块的亩数等具体信息。8、李堂村发包地块示意图一份，证明李堂村所有发包地块的分布位置。
被告梁山县农业局辩称，被告梁山县农业局只是被告梁山县人民政府的农业行政主管部门，颁发农村土地承包经营权证是被告梁山县人民政府的职责范围，根据有关法律规定，原告属于错列被告，被告梁山县农业局不是本案诉讼主体，其具体行政行为没有侵犯原告的合法权益，应驳回原告对被告梁山县农业局的诉讼请求。其次，被告梁山县农业局作为农业行政主管部门，其职责是负责农村土地承包及承包合同的管理与指导，原告李文中没有就争议地块与李堂村委会签订农村土地承包合同，不存在原告请求撤销为第三人颁发的土地承包经营权证的权利，由此，原告诉请梁山县农业局撤销涉案土地证的理由不成立，请法院驳回原告对被告梁山县农业局的诉讼请求。
被告梁山县农业局提交了与被告梁山县人民政府相同的8份证据、依据，证明对象亦相同。
第三人李清路述称，被告梁山县人民政府在尊重客观事实的基础上，根据相关的法律程序，依法向第三人颁发的《农村土地承包经营权证》，事实清楚，证据充分，被告作出的行政行为是完全正确的。被告梁山县人民政府在向第三人颁证前，被告梁山县农业局等单位已对第三人申请颁证的土地进行了详尽的调查，在查清四至、面积并经过公示无异议的情况下才逐级向上级申报的，无违规之处。同时，第三人与原告的民事侵权纠纷已由梁山县人民法院（2014）梁民初字第2709号《民事判决书》及济宁市中级人民法院（2016）鲁08民终第4648号《民事判决书》作出终审判决，两审法院均判决争议土地的使用权归第三人所有，故请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人李清路向法庭提交以下证据、依据：1、（2014）梁民初字第2709号《民事判决书》一份，证明原告与第三人争议的1.7853亩土地的使用权已由梁山县人民法院判决为第三人李清路所有，原告无权使用争议土地。2、（2016）鲁08民终第4648号《民事判决书》一份，证明济宁市中级人民法院维持了梁山县人民法院（2014）梁民初字第2709号《民事判决书》。3、《农村土地承包经营权证》，证明被告梁山县人民政府向第三人李清路颁发了含争议土地在内的土地经营权证，原告与第三人争议的1.7853亩土地的使用权归第三人所有。
本院依法调取了原告李文中持有的《农村土地承包经营权证》，该证与第三人李清路的颁发时间相一致。
经庭审质证，原告李文中对被告梁山县人民政府提交的证据1有异议，认为第三人家中还有其他家庭成员，不是第三人一个人，被告审查不严格。对证据2有异议，认为承包合同书上没有写明编号。对证据3有异议，认为确权地块没有四邻签字，该地块存在争议。对证据4有异议，认为公示声明书上没有四邻和村委会签字，不能说明没有争议。对证据5的真实性无异议，但认为归户表上显示的时间本末倒置，说明颁证程序违法。对证据6的真实性无异议，但合同上没有负责人签名，经办站上的经办人也没签名，说明颁证程序违法。对证据7的真实性无异议，但认为示意图上显示的第三人家庭成员只是一人，而第三人家庭还有其他成员。对证据8无异议；对被告梁山县农业局提交的证据的质证意见与对被告梁山县人民政府的质证意见相同；原告对第三人提交的证据1、证据2两份判决书的真实性无异议。对证据3《农村土地承包经营权证》有异议，认为颁证在前，签合同在后，程序违法。
被告梁山县农业局、第三人李清路对被告梁山县人民政府提交的8份证据无异议。
被告梁山县人民政府与第三人李清路对被告梁山县农业局提交的8份证据无异议。
被告梁山县人民政府、被告梁山县农业局对第三人李清路提交的证据1、证据2、证据3无异议。
被告梁山县人民政府对原告提交的证据1的真实性无异议，但认为原告与第三人在2014年8月25日的纠纷是基于土地侵权引起的民事诉讼，不属于使用权争议，不适用原告提交的法规政策解释。对证据2、证据3有异议，认为村委会及村民小组的意见不能高于人民法院的判决书，个别村民的民意不能对抗法律，土地二轮承包期限30年不动，第四村民小组无权调地，更证明了被告的颁证行为是合法的。
被告梁山县农业局、第三人李清路对原告提交的证据1、证据2、证据3的质证意见与被告梁山县人民政府的质证意见相同。
经审查，原告提交的3份证据的证明对象与本案争议焦点被告向第三人颁证的行政行为是否合法不具关联性，本院不予采信；被告梁山县人民政府与被告梁山县农业局提交的证据相同，双方提交的证据能证明被告梁山县人民政府向第三人颁发经营权证书的履行过程，虽然颁证时间在合同签订之前，但并未影响原告的实体权利，且原告对两被告提交的证据5、证据6、证据7、证据8的真实性无异议，两被告提交的8份证据，形式要件完备，内容客观真实，与本案争议焦点有关联性，本院予以采信；第三人提交的2份判决书及证据3土地证一份，能证明争议土地的使用权已经过法律确认归第三人李清路所有，第三人提交的3份证据与本案争议焦点有关联性，本院予以采信。
经审理查明，1999年10月1日，原告李文中及第三人李清路所在梁山县韩垓镇李堂村，根据上级指示对全村土地实施第二轮土地延包，第三人李清路继续承包原承包地块5.97亩，承包期限自1999年10月1日起至2029年9月30日止，共30年，承包地块中包含本案与原告争议的1.7853亩土地，争议土地位于李堂村南部‘大袄巾’片区，东邻田埂，西邻田埂，南邻李广中，北邻李广现，延包后，第三人李清路以延包土地的亩数向国家缴纳农业税及农用水费。2006年5月，第三人李清路女儿李苏慧结婚外嫁，未外迁户口，其合作医疗及养老保险金继续在李堂村缴纳，韩垓镇人民政府仍按李清路第二轮延包地块征收农业税及农用水费。2009年8月，李堂村第四村民小组在未告知第三人的情况下，以第三人李清路之女李苏慧外嫁及本组多数人同意调地为由将第三人名下的村南‘大袄巾’片区的1.7853亩承包地调整给原告李文忠使用。2014年8月25日，第三人李清路以原告身份以李文忠、第四村民小组组长李文领侵权为由，向梁山县人民法院提起民事侵权诉讼，请求依法判令李文忠、李文领立即停止侵权，排除妨碍，返还李清路拥有使用权的1.7853亩土地并赔偿因侵权造成的损失10000元。梁山县人民法院受理后作出（2014）梁民初字第2709号《民事判决书》，判决书初审认为：“梁山县韩垓镇李堂村委会在1999年将5.80（5.97）亩的土地发包给原告李清路，原告以家庭承包经营方式取得了上述土地的承包经营权。韩垓镇李堂村第四生产队在未经原告同意的情况下强行将原告在承包期内的涉案土地1.7853亩收回，另发包给被告李文中耕种，事实清楚，证据充分。其强行收回土地的行为违反了《中华人民共和国土地承包法》的相关规定，原告诉求主张被告李文中停止侵权，返还强行收回转包的涉案1.7853亩土地，于法有据，本院予以支持。”梁山县人民法院遂作出如下初审判决：被告李文中立即停止对原告李清路土地承包经营权的侵害，于本判决生效之日起3日内将承包地1.7853亩返还给原告李清路耕种。梁山县人民法院的判决作出后，李文中不服，上诉于济宁市中级人民法院，济宁市中级人民法院终审认为：“被上诉人李清路于1999年以所在李堂村委会发包的方式取得了包括争议土地在内的5.80(5.97)亩土地的承包经营权，李清路取得的土地承包经营权受法律保护。上诉人李文中主张双方所在的李堂第四生产队调整土地，将被上诉人李清路的1.7853亩土地收回另行发包给李文中耕种，但上诉人李文中占有涉案土地与被上诉人李清路此前依法取得的土地承包经营权相抵触，上诉人的该抗辩理由依法不能成立，本院依法不予采信，一审法院认定上诉人李文中在被上诉人李清路依法享有土地承包经营权期限内对被上诉人李清路构成侵权，具有事实基础和法律依据，并无不当，上诉人李文中的上诉理由不成立，本院依法不予支持。”济宁市中级人民法院遂作出如下终审判决：驳回上诉，维持原判。2015年3月，根据被告梁山县人民政府的统一部署，向农村土地承包经营户颁发《农村土地承包经营权证》的工作在梁山县范围内全面展开，韩垓镇人民政府于2015年3月下旬在全镇开展了宣传部署，2015年4月，韩垓镇政府会同李堂村干部对统一颁证工作在李堂村进行了广泛动员，2015年5月初，李堂村委会对全村承包户进行入户调查，2015年5月8日，各承包户从村委会领取了户主声明书，2015年6月9日，第三人李清路以户主的身份代表全家四口人向村委会递交户主声明书，李清路在声明书第2项、第3项中明确向发包方李堂村委会承诺：“经我户家庭成员同意，本人作为户代表负责签署相关文书。本人作为户代表对外签署的文书是家庭全体成员自愿、真实意思表示，愿承担相应的法律责任。”2015年6月10日至6月19日，在被告梁山县农业局、韩垓镇经管站、李堂村委会和第三方测绘公司的共同指导、测量、指认下，李清路完成了承包地块调查表的填写工作，地块调查表上明确填注了李清路包括争议的1.7853亩土地在内的地块的界址、位置、毗邻地、指界人等详尽内容，调查表‘调查记事’部分明确注明：经调查核实，该地块为承包地块，界址清晰，无争议，调查员王思滕盖章确认并注明：情况属实。调查表‘审核意见’部分审核人盖‘合格’章确认无误。原告李文中在6月10日至6月19日的相同时限内，也完成了承包地块调查表的填写工作，在李文中的承包地块调查表中无争议土地。承包地块调查表的所有填充程序完结后，李堂村自2015年8月20日起至2015年9月7日止，在村委会院内对全村390户承包户的承包地块进行了公示，公示期间，原告李文中与第三人李清路对公示结果均未提出异议。公示期满后，第三人李清路于2015年9月7日向李堂村委会递交了公示无异议声明书一份，李清路在公示无异议声明书中明确声明：“我已对梁山县韩垓镇李堂村于2015年9月7日就农村土地承包经营权确权登记公示结果进行了认真核实，经全体家庭成员确认，特作如下说明：1、户主签字无异议。2、本户家庭成员人口无异议。3、本户承包地块分布位置和登记面积无异议。4、本户对本组公示的其他集体经济组织成员名单无异议。”2015年9月10日，李堂村委会接上级通知，市确权颁证领导小组要派人到韩垓镇检查，为迎接该项检查，尽快落实颁证事宜，2015年9月15日，被告梁山县人民政府向第三人李清路颁发了梁农地承包权（2015）第370832106217000151J号《农村土地承包经营权证》，该权证书里明确注明李清路承包的3块土地，计5.97亩，含争议土地1.7853亩。同一天，被告梁山县人民政府也向原告李文中颁发了梁农地承包权（2015）第370832106217000164J号《农村土地承包经营权证》，该权证书里明确注明李文中共3块土地，计7.53亩，不含争议的土地1.7853亩。被告在向原告及第三人颁发土地证的同时，也在同一天向李堂村其他388户承包户提前颁发了时间相一致的《农村土地承包经营权证》。2015年9月17日至10月1日，第三人李清路填报完农村土地承包经营权公示结果归户表，进一步落实了其承包地无任何异议的事实。2015年10月9日，在被告梁山县农业局的监督指导下，第三人李清路与全村其他土地承包户一同与发包方韩垓镇李堂村委会签订了《农村土地承包经营合同》，鉴证机构韩垓镇经管站盖章鉴证，经管站负责人崔升印盖章确认。合同签订后，为强化各土地承包户的土地方位意识，李堂村委会委托第三方测绘公司制作出农户承包地块示意图，在颁发给第三人李清路的农户承包地块示意图上详细列明了李清路的3块承包地块，李清路核定无异议后签字确认，该地块示意图附在被告为其颁发的《农村土地承包经营权证》里。
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第九条、第五十四条规定：“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转的，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨碍、消除危险、赔偿损失等民事责任。”1999年10月1日，第三人李清路以户主身份与李堂村委会签订了《农村土地承包经营合同》，期限自1999年10月1日起至2029年9月30日止，共计30年。2009年8月，李堂村第四村民小组以李清路之女外嫁为由在未告知李清路的情况下，将李清路承包的位于李堂村南部的1.7853亩承包地非法调整给原告李文中使用，侵犯了第三人李清路的土地承包经营权，迫使李清路向梁山法院提起民事侵权诉讼，济宁中院的终审判决作出后，第三人李清路才得以继续履行承包合同并经营争议土地至今。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款、第三款规定：“实行家庭经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等基本工作”。第七条（三）项规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡镇人民政府报送的申请材料予以审核，申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记薄，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证”。2015年7月19日，被告梁山县农业局组织李堂村村民完成了承包地块调查表的填充工作，制作了农村土地承包经营权证登记薄，并将登记薄及其他登记材料实施标注化管理，此后，安排李堂村委会在村委会院内对全村390个承包户的承包地块进行了公示，2015年9月7日公示完毕，公示期间，原告李文中及第三人李清路对公示结果均未提出异议。虽然被告梁山县人民政府因迎接上级检查在签订合同前提前向各承包户颁发了土地承包经营权证，该颁证行为从形式上看违反了应先签合同后颁证的程序，但原告与第三人的经营权证均是在公示完毕后颁发的，在被告梁山县人民政府向原告颁发的《农村土地承包经营权证》上并没有争议的1.7853亩土地，原告收到该证后，既没有向被告提出书面异议，也未在法定时效期限内向人民法院提起行政诉讼，说明原告对被告梁山县人民政府向其颁发的经营权证书是认可的。《中华人民共和国行政诉讼》第七十四条第一款（一）项规定：“行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。”依据上述法律规定，就本案而言，被告的提前颁证行为虽然从程序上看有违规之处，但并未对原告的合法权益产生实际影响，且原告所在李堂村390个承包户的合同签订时间及颁证时间是一致的，如果依原告的请求撤销被告向第三人颁发的《农村土地承包经营权证》，将在李堂村各承包户中产生极大震动，给政府正常的履职行为带来极大负面影响，必将引起连锁反应，损害公共利益，使早已稳定的法律关系及行政管理秩序有可能面临着再次启动的风险，并将浪费掉大量国家行政及司法资源，不可避免地诱发集团诉讼，生成诉累，影响稳定，且原告对被告提交的证据5公示结果归户表、证据6农村土地承包经营合同、证据7承包地块示意图、证据8李堂村发包地块示意图的真实性无异议，上述4份证据含括了被告向各承包户颁发经营权证书的主要程序及实体内容，原告认可上述4份证据所承载事实的真实性，说明原告对被告向其颁发经营权证书的事实是认可的，虽然原告诉称被告在向第三人颁发土地证时颁证土地存在争议，但通过庭审查明，争议土地之所以产生争议，并非颁证前发包方与承包方之间的行政权属争议，而是第四村民小组对第三人合法使用的土地实施非法调整而产生的侵权争议，原告主张的侵权争议与颁证期间有可能存在的权属争议不属同一法律关系，第三方的非法侵权行为不必然导致发包方与承包方签订的承包合同无效，不影响承包合同的合法履行，该争议行为不能视同被告对第三人颁证的土地存在争议，更不影响被告向第三人合法使用的土地颁发经营权证书，故原告请求撤销被告向第三人颁发的《农村土地承包经营权证》的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。鉴于被告梁山县人民政府的颁证程序有违规之处，在不撤销其向第三人李清路颁发的农村土地承包经营权证的同时，应确认其颁证行为违法，并适时对颁证时间予以更正。被告梁山县人民政府辩称其所作出的行政行为事实清楚、证据充分、程序合法，应驳回原告诉讼请求的辩解理由，与事实不符，本院不予全部采信。本案中，向第三人李清路颁发农村土地承包经营权证的行为，虽是以被告梁山县人民政府的名义颁发的，但被告梁山县农业局作为农业行政主管部门具体负责实施了对第三人李清路等承包户的农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作，并对所颁发的农村土地承包经营权证登记薄、承包合同及其他登记材料实施了永久性规范管理，对被告梁山县人民政府向第三人颁发土地证的违规行为审核不严，存在过错，因此，被告梁山县农业局应对被告梁山县人民政府颁证的违规行为承担相应的过错责任，故被告梁山县农业局辩称其不具备诉讼主体资格，原告的诉讼请求不符合法律规定，应驳回原告对被告梁山县农业局诉讼请求的辩解理由不成立，本院不予全部采信，被告梁山县农业局应对被告梁山县人民政府向第三人李清路颁发农村土地承包经营权证的行政行为共同承担责任。第三人述称第三人对争议土地的使用权已由人民法院的判决书确认，被告向第三人颁发的土地证合法有效，应驳回原告诉讼请求的陈述理由与事实不完全相符，本院不予全部采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项，《中华人民共和国农村土地承包法》第九条、二十三条、第五十四条，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一、三款、第七条（三）项的规定，判决如下：
一、确认被告梁山县人民政府、被告梁山县农业局于2015年9月15日为第三人李清路颁发梁农地承包权（2015）第370832106217000151J号《农村土地承包经营权证》的行政行为违法。
二、驳回原告李文中请求撤销被告梁山县人民政府、被告梁山县农业局为第三人李清路颁发的梁农地承包权（2015）第370832106217000151J号《农村土地承包经营权证》的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。
审 判 长 陈 炜
审 判 员 李继洋
人民陪审员 董玉宽
二〇一七年二月十三日
书 记 员 赵 玉