江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第00189号
上诉人（原审原告）吴铁生。
委托代理人张国鹏，江苏梓源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海安县人民政府，住所地海安县海安镇长江中路106号。
法定代表人顾国标，县长。
委托代理人丁兴育，海安县人民政府法制办主任。
委托代理人朱加纯，海安县国土资源局纪检组长。
被上诉人（原审第三人）孔林峰。
被上诉人（原审第三人）李祝根。
上诉人吴铁生因与被上诉人海安县人民政府（以下简称海安县政府）土地行政登记一案，不服海安县人民法院（2015）安行初字第00001号行政判决向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审认定，1999年10月30日，吴铁生与案外人李祝银签订协议一份，双方约定：海安县益大供销公司（以下简称益大公司）为偿还李祝银的集资款，经益大公司管委会决定，报请县总社批准，同意将益大公司商厦南侧的工具棚及巷道土地面积88平方米转让给李祝银，李祝银再将此权利转让给吴铁生，计转让价38000元，李祝银负责办理转让手续，其土地使用权即为吴铁生所有，吴铁生先行支付李祝银20000元，余款待手续办妥后全部付清。如一方违约须支付对方损失20000元。协议还对吴铁生今后建筑等事项进行了约定。益大公司在该协议上作为见证方加盖了印章。
2005年，因改制需要，益大公司申请对所使用部分地块进行初始登记，向海安县政府提交了土地初始登记申请书，与海安县医药有限公司置换土地1333.33平方米的协议书，租用李堡镇原堡南村333.33平方米协议书及解除租用协议，益大公司、李堡镇李堡村、海安县医药有限公司法定代表人身份证明书，出让国有土地使用权批准通知书，征用土地批准通知书，征用土地核准通知单，土地使用权变更申请审批表，土地登记审批表，地籍调查等相关材料。海安县政府经审核，于2005年5月20日向益大公司颁发了苏海国用（2005）第X××××号国有土地使用权证，该证记载事项为土地使用者为益大公司，土地座落于李堡镇包场中路1号（现为李堡镇包场南路11号），用途为商业，使用权类型为国有划拨，使用面积1184.1平方米。
2005年9月，益大公司改制小组对益大公司名下的部分房屋2252.4平方米及房屋所附属的土地1184.1平方米，委托南通仁达拍卖行有限公司进行公开拍卖。同月6日，孔林峰、李祝根经竞价以240万元（不包括佣金12万元）取得购买资格，并签订了拍卖成交确认书，同月14日，孔林峰、李祝根交纳了土地出让金。2005年10月14日，孔林峰、李祝根与海安县国土资源局签订国有土地使用权出让合同。2005年11月1日，孔林峰、李祝根向海安县政府所属的海安县国土资源局申请土地登记，同时提交了国有土地出让合同，孔林峰、李祝根的身份信息证明书，土地使用权批准通知书，出让金交费凭据。同月，海安县政府经审核后，向孔林峰、李祝根颁发了苏海国用（2005）第X××××号土地使用权证。
一审法院认为，本案的争议焦点：第一，吴铁生提起行政诉讼是否超过起诉期限；第二，海安县政府向孔林峰、李祝根颁发国有土地使用权证事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权，海安县政府具有核发本辖区国有土地使用权证书的法定职责。
关于吴铁生提起行政诉讼是否超过法定起诉期限的问题。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。就本案而言，吴铁生认为讼争土地一直由其控制和使用，且并不知晓海安县政府早已将在吴铁生名下的案涉土地登记给孔林峰、李祝根，直至2013年6月方知孔林峰、李祝根持有被诉苏海国用（2005）第X××××号土地使用权证。海安县政府以2003年8月4日的地籍调查表指界人栏内有吴铁生的签名，即便吴铁生2013年6月知晓被诉行政行为，2014年11月提起行政诉讼也超过起诉期限的抗辩理由，不足以证明吴铁生起诉超过了起诉期限。据此原审认为吴铁生的起诉并未超过起诉期限。
关于海安县政府向孔林峰、李祝根颁发国有土地使用权证事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确的问题。《土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行，㈠土地登记申请；㈡地籍调查；㈢权属审核；㈣注册登记；㈤颁发或更换土地证。孔林峰、李祝根是通过竞买的方式取得益大公司涉案土地的使用权及其附属房屋，其申请土地登记所提供的文件和资料齐全，内容真实，符合法定的形式。海安县政府受理申请后，依照法定程序向孔林峰、李祝根颁发土地使用权证，认定事实清楚，适用法律正确。
需要指出的是，我国实行土地用途管理制度。吴铁生与案外人李祝银所达成的协议，本质是益大公司与吴铁生、李祝银之间以地抵债的行为。吴铁生未能取得土地使用权是因为缺行政部门法定的审批程序，造成吴铁生不能行使讼争的土地使用权的原因不完全归咎于吴铁生。基于土地使用权已归于孔林峰、李祝根这一特定情形，吴铁生认为权利受到侵害的可以通过其他途径主张债权上权利。
综上，吴铁生要求撤销海安县政府向孔林峰、李祝根颁发的苏海国用（2005）第X××××号土地使用权证的理由不能成立，不予支持。原审依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回吴铁生的诉讼请求。
吴铁生不服上诉称，其因代益大公司偿还债务而取得案涉的工具棚及巷道88平方米土地使用权，且其对讼争土地的使用权已经由益大公司的上级主管部门盖章确认。益大公司已经被吊销营业执照，海安县政府仍向其发放土地使用权证无法律依据，且李祝根在竞买过程中存在恶意串通违法行为，其买受行为无效。故海安县政府将案涉土地使用权登记在孔林峰、李祝根名下，缺乏事实和法律依据。原审裁判错误，请求二审依法撤销，并依法改判撤销被诉土地使用权证。
海安县政府辩称，吴铁生对益大公司的权益属于民事债权，吴铁生所述的以土地抵债的行为不具有合法性。案涉地块的土地使用权及相应的房产原系益大公司的资产，在益大公司改制出让时，经公开拍卖被孔林峰、李祝根取得。孔林峰、李祝根已与海安县国土资源局签订了土地使用权出让合同，并已依法缴纳了土地出让金，符合办理土地使用权证的条件。海安县政府在该起土地登记颁证行为中，尽到了谨慎审查的义务。李祝根取得被诉土地使用权证后，虽因恶意串通行为被处罚，但有关部门并未确认其买受行为无效。吴铁生的上诉理由不能成立。请求二审驳回上诉，维持原判。
孔林峰、李祝根述称，吴铁生所主张土地使用权原为益大公司所有，孔林峰、李祝根通过拍卖取得益大公司的房产及土地使用权的行为与吴铁生无关。李祝根的不当行为已经被有关部门处理结束，工商部门并未确认合同无效，其系案涉地块的合法土地使用权人。吴铁生的上诉理由不能成立，请求二审依法驳回上诉，维持原判。
吴铁生提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提供的证据随案移送本院。本院二审审理中，吴铁生向本院提交了南通市海安工商行政管理局2006年2月27日所作的海工商案字（2006）第018号处罚决定书。主要内容为李祝根在参加南通仁达拍卖行有限公司第05077期拍卖会时，存在恶意串通行为，依据《中华人民共和国拍卖法》第六十五条的规定，决定给予李祝根罚款30万元的行政处罚。海安县政府及孔林峰、李祝根在二审中未提供新证据。
经审查，原审认定的事实和采信的证据并无不当，本院应予确认。吴铁生二审中所提供的证据为被诉行政行为作出后的证据，对被诉行为作出时是否合法适当不具有证明力。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于：一、被诉土地登记颁证行为是否符合法定要件。二、被诉行为是否侵犯吴铁生的合法权益。
关于被诉土地登记颁证行为是否符合法定要件的问题。原国家土地管理局《土地登记规则》第三十七条规定，有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：（一）依法转让土地使用权的；（二）因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的；房屋所有权变更而使土地使用权变更的，在申请变更登记时，应当提交变更后的房屋所有权证书。本案中，案涉宗地的使用权及该宗地上附着的房屋等建筑物原归属于益大公司。后因益大公司改制整体出售，孔林峰、李祝根通过参与竞拍而整体受让了案涉的益大公司的房产及土地使用权。因该宗地原为国有划拨用地，孔林峰、李祝根亦根据规定取得了当地土地管理部门的批准，补缴了土地出让金。此后，孔林峰、李祝根持出让国有土地使用权批准通知书、国有土地使用权出让合同、国有土地使用权出让审批登记表、出让土地收费凭证、益大公司原土地使用证、拍卖成交确认书、拍卖行拍卖商品物资专用收据、孔林峰与李祝根的房屋所有权证等材料申请办理土地使用权权属变更登记，符合上述《土地登记规则》规定的条件，海安县政府审查后向孔林峰、李祝根颁发土地使用权证并无不当。因该宗地原土地使用权人益大公司领有土地使用权证，孔林峰、李祝根系整体受让益大公司出让的资产，所申请办理的土地使用证的宗地面积、四至等并未发生变化，海安县政府在颁证时并不需要重新勘界，吴铁生起诉时提出的海安县政府颁证时未进行实地调查属行政行为违法的起诉主张不能成立，本院不予采信。
关于被诉行为是否侵犯吴铁生的合法权益的问题。吴铁生与案外人李祝银1999年签订的协议，约束的是各方的债权债务关系，该协议中约定的用作抵偿债务的工具棚及巷道88平方米的土地，是益大公司的划拨土地，吴铁生、李祝银与益大公司并未就划拨土地的转让事项办理法定的审批手续并缴纳土地出让金，该协议的签订不能产生土地使用权物权变动的结果。吴铁生对于案外人的债权，可以依法通过民事诉讼等途径寻求救济。益大公司是否有应予清偿的债务，并非海安县政府办理土地登记颁证时所应审查的事项，吴铁生提出的被诉行为侵犯其合法权益的主张不能成立，本院不予采信。
此外需要指出的是，吴铁生在二审中提出的有关单位对李祝根的处罚等行为发生在被诉登记颁证行为之后，吴铁生在二审中提出的新的事由及诉求，不是本院审理被诉登记颁证行为是否合法应予审查的内容。
综上，海安县政府所作的土地登记颁证行为并不违反法律规定，吴铁生的上诉理由不能成立。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吴铁生负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾春晖
审判员 谭松平
审判员 郁 娟
二〇一六年一月四日
书记员 吴 迪
附相关法律条文
修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；