河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）南行再终字第00010号
申诉人（一审第三人、二审上诉人）钞克芳，男，生于1958年，汉族，农民，住新野县。
委托代理人孙振广，河南大统律师事务所律师。
被申诉人（一审原告、二审上诉人）新野县上港乡港北村。
代表人马明胜，任组长。
委托代理人和平，河南豫宛律师事务所律师。
委托代理人马红兵，男，生于1967年，汉族，农民，住新野县。
一审被告（二审上诉人）新野县人民政府。
法定代表人常英敏，任县长。
委托代理人钱景，系新野县国土资源局干部。
一审第三人新野县上港乡港北村村民委员会。
法定代表人薛敏霞，任主任。
委托代理人崔威，河南同心德律师事务所律师。
一审原告新野县上港乡港北村6组（以下简称港北村6组）与一审被告新野县人民政府、一审第三人钞克芳、新野县上港乡港北村村民委员会（以下�称港北村委）土地行政管理纠纷一案，邓州市人民法院于2012年8月22日作出（2012）邓行初字第2号行政判决，港北村6组、新野县人民政府及钞克芳不服，向本院提起上诉。本院于2013年3月28日作出（2013）南行终字第00019号行政判决。钞克芳不服，向本院提出申诉。本院裁定再审后，依法另行组成合议庭。公开开庭审理了本案。钞克芳及委托代理人孙振广，港北村6组代表人马明胜及委托代理人和平、马红兵，新野县人民政府委托代理人钱景，港北村委委托代理人崔威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
邓州市人民法院一审认定：本案争议之地位于新野县上港乡港北村南襄公路西侧共计953.3平方米（折1.43亩），自“四固定”以后一直由原告村民耕种使用。1993年被告提出“工业立县”，要求各村办企业。在此情况下，港北村委与上港乡政府商定，港北村委对全村各小组�土地进行统一调整，各组都兑出一部分土地由村委统管，用于建村办企业，但未办理土地变更登记手续。本案争议之地就属当时原告兑给村里的土地。土地调整后因小组和群众意见大，阻力大，落实不到位，村委又决定在1996年6月前将所兑调的土地全部退回各小组。第三人钞克芳在1996年7月25日与村签一《征地协议》，将争议之地作价7150元，用于建面粉厂。同年8月1日钞克芳正式向港北村委提出建面粉厂用地申请，8月3日港北村委向上港乡政府申请为钞克芳批地建厂。8月8日上港乡政府向新野县人民政府请示，为钞克芳批地建厂，并于8月27日为其办理了《河南省村镇规划用地许可证》，9月16日被告针对上港乡人民政府的请示作出了《关于对上港乡岗北村钞克芳建面粉厂征地的批复》即新政土征（1996）36号文件。主要内容为：经审查，研究同意钞克芳征用耕地953.3平方米（折1.43亩），从即日起，该宗地已转变为国有土地，此地征用后，由县土地管理局代表县政府将土地使用权出让给钞克芳作为建面粉厂的基本建设用地。望你们接此批复后十五日内，派员会同土地管理局有关人员到用地现场划拨土地，丈量界桩，并作好划拨土地放线记录，同时颁发《国有土地建设用地许可证》，无放线记录和《国有土地建设用地许可证》者，此件无效。以此批复将该争议之地征用为国有土地。但县土地管理局并未代表县政府将该土地出让给钞克芳（无出让合同和交出让金的票据），亦无划拨土地放线记录和颁发《国有土地建设用地许可证》。而上港乡政府1996年12月20日为钞克芳办理了《河南省村镇建筑许可证》，钞克芳在争议之地建成面粉厂，并办理《房权证》和《土地证》。2008年9月3日原告得知该土地被国家征用后，向南阳市人民政府申请复议�南阳市人民政府于2008年12月6日作出宛政复决（2008）34号行政复议决定，维持被告作出的新政土征（1996）36号文件。原告不服提起诉讼。另查明：第三人钞克芳2011年在争议之地上建起门面楼房10间3层。
邓州市人民法院一审认为：被告的被诉具体行政行为事实不清，违犯法律规定，程序违法。一是争议之地权属未发生变更，仍属原告。被告错将原告所有的土地，以村所有而予以征用，其行为应属对被征用土地权属主体未核清。1988年12月29日修正的《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”第十条规定“依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书”。港北村委1996年6月前为办企业在全村各小组调整兑地，未依法办理土地权属变更登记，且在1996年6月又决定将兑调的土地全部退回各组。该争议之地就属应退回原告的土地。说明被告审批时对被征用土地权属主体未核清即批准征用；二是被告审批时违犯法律规定。1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》第二十三条第一款明确规定“国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”而被告在无国家建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件等的情况下予以批准；三是被告审批时违犯法定程序。1991年《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条第一款规定“国家建设用地的审批程序：（一）建设单位持经批准的设计任务书或者初步设计年度基本建设计划等有关文件，向被征用土地所在的县级以上地方人民政府土地管理部门申请建设用地。（二）县级以上地方人民政府土地管理部门对建设用地申请进行审核，划定用地范围，并组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，报县级以上人民政府批准。（三）建设用地的申请，依照法定的批准权限经县级以上人民政府批准后，由被征用土地所在的县级以上人民政府发给建设用地批准书，土地管理部门根据建设进度一次或者分期划拨建设用地”。《河南省<土地管理法>实施办法》第二十八条第一款亦规定“国家建设用地的审批，按以下程序办理；（一）建设单位持经批准的建设项目选址批准文件，初步设计批准文件和总平面布置图或用地范围图，年度投资计划和建设项目用地计划等文件�向项目所在地的市、县人民政府土地管理部门申请建设用地”。而被告在无批准设计任务书，年度基本建设计划，选址批准文件和平面布置图，征用土地补偿、安置方案等必备材料和土地管理部门审核程序的情况下予以批准；四是争议之地被告未依法出让，未签订出让合同，未收取出让金。1990年5月19日施行的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内出让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同”。被告虽在文件中明确由县土地管理局代表其将土地使用权出让给钞克芳。但实际上县土地管理局并未与钞克芳签订出让合同，亦未收取应当交国家的出让金，对此被告末尽督导落实之责。只是由港北村委与钞克芳在报批前签订了征地协议，未作任何补偿，且未支付征地款；五是无划拨土地放线记录和《国有土地建设用地许可证》。被告在新政土征（1996）36号文件中明确规定：无放线记录和《国有土地建设用地许可证》者，此件无效。被告和第三人钞克芳辩称其所征用的土地应归村委所有和原告起诉已超过起诉期限的理由，因与事实不符，且被告作出该具体行政行为内容，原告并不知道，起诉期限应适用不动产未超过20年的规定，故所辩理由不能成立。综上所述，依法应当撤销被诉具体行政行为，但考虑第三人钞克芳现已在占用土地上建起面粉厂和门面房10间3层的事实，不宜撤销该具体行政行为，若撤销将造成重大损失。据此判决：1、确认被告新野县人民政府1996年9月16日作出的《关于对上港乡岗北村钞克芳建面粉厂征地的批复》违法。2、责令被告新野县人民政府�判决生效之日起60日内采取相应补救措施。案件受理费50元，由被告新野县人民政府负担。
港北村6组不服该判决上诉称：一审认定事实正确，程序合法，但适用法律错误，钞克芳的利益显然不属于国家利益也不属于公共利益，判决撤销也不会给国家利益或公共利益造成重大损失。一审判决未说明造成哪一方面的损失，更未说明为何属于重大损失。一审确认被诉具体行政行为违法，应当作出撤销判决，同时，上诉人在一审曾明确提出赔偿请求，一审法院对此没有作出明确裁决，仅判令采取相应补救措施，没有明确判令采取何种补救措施，势必导致判决无法执行，使上诉人从一个纠纷转入另一个纠纷当中，请求撤销一审判决，依法改判。
新野县人民政府不服该判决上诉称：根据当时的政策和法律规定，各组对村委调整兑地都无异议，村委已对所兑土地进行使用，钞克芳按照当时的政策办理了相关手续后使用了土地至今，对已经使用的按照当时的法律政策不再退还，一审认定各组所兑土地后又全部返回各组是错误的。上诉人所做的批复时间为1996年，当时上诉人有3亩以下的土地审批权，而现在上诉人没有土地审批权，一审法院责令上诉人在60日内采取相应补救措施是无法实现的。一审判决认定事实不清，判决错误，请求二审法院撤销一审判决，维持被诉的具体行政行为。
钞克芳不服该判决上诉称：该地是组兑给村的土地，港北村为土地所有权人，上诉人使用该土地签订有征地协议，支付了相关款项，并经村、乡、县审批使用该土地，当时港北村6组对该土地并未办理登记，一审认定没有进行变更登记，否定上诉人已经进行了补偿，抛开当时的政策规定，苛责上诉人，片面采信港北村6组村民的证人证言等，没有采信原行政裁决书�证据，认定港北村6组的起诉没有超过起诉期限错误。一审判决直接确认土地权属属于超过职权，对16年前的行政行为作出如此判决将引发更多的争议和诉讼，损害善意的上诉人的合法权益，请求撤销一审判决，驳回港北村6组的起诉。
本院二审查明的事实同一审法院相一致。另查，新野县人民政府提供的征地协议（无港北村委会公章）、申请书、申请报告为同一批号稿纸，稿纸左下角有98.4字样。
本院二审认为，本案所涉土地原属于新野县上港乡港北村6组所有，1993年该土地曾调整给新野县上港乡港北村使用，1996年9月16日新政土征（1996）36号文件作出时，该土地已退回港北村6组，因此，港北村6组与被诉的具体行政行为具有法律上的利害关系，具备原告主体资格，有权提起行政诉讼。经对被诉具体行政行为的合法性进行审查，新野县人民政府作出新政土征（1996）36�文件时，钞克芳没有按照当时施行的《中华人民共和国土地管理法》规定的必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或其他批准文件，方可申请用地。新政土征（1996）36号文件违背了当时施行的《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，同时，钞克芳也没有按照该36号文件规定的时间内按要求办理相关内容，即无放线记录和办理《国有土地建设用地许可证》，没有签订出让合同和缴纳土地出让金，也没有对港北村6组进行土地和青苗附属物进行补偿。因此，被诉的新政土征（1996）36号文件应当予以撤销。港北村6组称征地协议、申请书、申请报告落款时间均为1996年，使用的却是1998年4月印刷的同一批号稿纸，说明是后来补办的手续。港北村6组该陈述的合法性怀疑，本院予以注意。新政土征（1996）36号文件批复钞克芳用地项目是工业用地，钞克芳现建门面房将工业用地变为商业用地，没有经过改变土地用途审批，是在土地权属存在争议情况下所建，其所建门面房是否合法，不是本案审查范围，但钞克芳所建面粉厂及门面房显然不属于《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条规定的国家利益或公共利益范畴，一审法院适用确认违法的判决不当。港北村6组起诉撤证的请求，理由正当，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1、3目和第六十一条第一款第（二）、（三）项之规定，二审判决：一、撤销邓州市人民法院（2012）邓行初字第2号行政判决。二、撤销新野县人民政府于1996年9月16日作出的新政土征（1996）36号《关于对上港乡港北村钞克芳建面粉厂征地的批复》。一、二审诉讼费100元，由新野县人民政府负担。
钞克芳申诉称：1、申�人企业使用的土地是政府国有土地，与港北6组无任何利害关系，港北6组没有起诉主体资格。2、申诉人在争议土地上建厂达十几年之久，被申诉人并未提出异议，其起诉超过法定期限。3、原审认定申诉人没有对被征土地和青苗附属物进行补偿及征地材料是后来补办的手续，属认定事实错误。请求维持新野县人民政府的征地批复。
港北6组答辩称：1、争议土地一直属于港北6组所有，租赁给钞克芳使用，港北6组具有诉讼主体资格。2、2008年港北6组知道争议土地被征用后即申请复议和提起诉讼，且本案涉及不动产，港北6组的起诉没有超过法定期限。3、原审认定事实正确，港北6组没有收到任何补偿款，新野县人民政府的征地行为违法。请求维持原审判决。
新野县人民政府同意钞克芳的申诉意见，称其征地行为符合法律规定，应予维持。
港北村委称争议土地属于港北6组所有，与其没有利害关系，村委不应是第三人。
本院再审查明，关于新野县人民政府所提供的征地协议、申请书、申请报告所使用稿纸问题，经查阅新野县国土资源局地籍档案原本，稿纸的印刷编号普遍模糊，而非二审认定的稿纸左下角有98.4字样。其他事实同原审查明的事实一致。
本院再审认为，本案所涉土地原属于港北村6组所有，1993年该土地曾调整给港北村委使用，但并未办理所有权变更登记，且港北村委称后来该土地已退还港北村6组，故1996年9月16日新野县人民政府作出新政土征（1996）36号文件时，港北村6组与该具体行政行为具有法律上的利害关系，具有诉讼主体资格。经对被诉具体行政行为进行审查，新野县人民政府在作出新政土征（1996）36号文件时，钞克芳没有按照规定持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件进行申请，也未按照该文件的要求办理相关内容，即无放线记录和办理《国有土地建设用地许可证》，新野县人民政府也未提交土地出让合同和缴纳土地出让金、进行补偿的相关证据，故新野县人民政府的具体行政行为违反法律规定，但考虑到钞克芳已在此土地上建起面粉厂的事实，该具体行政行为不宜撤销，应由新野县人民政府作出相应补救措施。本院二审判决认定事实有误，应予撤销。邓州市人民法院一审判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条之规定，判决如下：
一、撤销本院（2013）南行终字第00019号行政判决；
二、维持邓州市人民法院（2012）邓行初字第2号行政判决。
二审案件受理费50元，由新野县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 卫
审判员 李建新
审判员 王 浩
二〇一四年二月十四日
书记员 张 鹏