山东省邹城市人民法院
行 政 判 决 书
（2013）邹行初字第9号
原告邹城市丛山经贸有限公司，住所地邹城市城前西路1369号。
法定代表人陈士军，该公司经理。
委托代理人赵恩彬，山东康桥（济宁）律师事务所律师。
被告邹城市城市管理行政执法局，住所地邹城市北兴路759号。
法定代表人范国华，该局局长。
委托代理人周广胜，山东法至上律师事务所律师（特别授权代理）。
委托代理人顾士逊，该局法制科副科长（特别授权代理）。
第三人邹城市凫山街道田庄社区居民委员会，住所地邹城市圣都路。
法定代表人田振学，该居委会主任。
委托代理人李常青，邹城圣地法律服务所法律工作者（特别授权代理）。
原告邹城市丛山经贸有限公司因要求被告邹城市城市管理行政执法局履行违章建筑物查处法定职责，于2013年5月21日向本院提起行政诉讼。本院于2013年5月29日受理后，于2013年6月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年6月28日公开开庭审理了本案。原告邹城市丛山经贸有限公司委托代理人赵恩彬，被告邹城市城市管理执法局委托代理人周广胜、顾士逊，第三人邹城市凫山街道田庄社区居民委员会委托代理人李常青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告邹城市丛山经贸有限公司于2013年1月21日向被告邹城市城市管理行政执法局提出履行违章建筑物查处法定职责申请：由被告责令第三人停止建设、限期拆除位于邹城市圣都路路西的违法建筑物。被告在原告起诉之前未作出处理决定。
原告邹城市丛山经贸有限公司诉称，邹城市丛山经贸有限公司经相关部门批准在邹城市城前西路1369号建设“圣鑫小区”，现已初具规模。后第三人邹城市凫山街道田庄社区居民委员会在没有任何批准手续的情况下在该小区东墙外规划区域内建设房屋用于经营，其行为侵犯了原告的相邻权。原告要求被告履行法定职责，而被告予以拒绝。为此，依法提起行政诉讼，请求法院依法判令被告履行法定职责，由被告责令第三人停止建设，并限期拆除位于邹城市圣都路西路的违章建筑物，被告承担诉讼费用。
被告邹城市城市管理行政执法局辩称，
第三人邹城市凫山街道田庄社区居民委员会在圣都路路西其集体土地上建设行为不属于该局法定查处职责范围。依据邹城市人民政府《邹城市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》第三章城市规划管理规定，被告仅对国有建设土地上建设行为进行查处，第三人在其集体土地上建设行为不属我局法定查处职责范围。据向第三人田庄社区居民委员会询问调查时发现，第三人田庄社区居民委员会在圣都路路西集体土地上的建设行为，已由邹城市国土资源局就其违法行为进行了查处，并下发了责令停止违法行为及听候处理通知书。
原告不具有适格的主体资格。第三人田庄社区居民委员会在圣都路路西集体土地上建设行为，虽与原告相邻但侵犯原告何种权利（采光、通风、通行、排水等）原告应明示或诉讼解决。如笼统称侵犯相邻权其于法于理都不成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，具体行政行为侵犯其合法权益方有权提起诉讼。因此即便第三人在圣都路路西其集体土地上建设行为违法，如该违法行为未对原告造成损害，原告方无权提起诉讼。
为此，被告邹城市城市管理行政执法局请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人邹城市凫山街道田庄社区居民委员会述称，首先第三人没有建设房屋的行为，原告诉第三人主体不当。其次根据原告所诉的理由，本案属于民事侵权相邻权之诉。第三，原告不是行政相对人，案外人建造房屋的行为也没有侵犯其合法权益，本案原告不是适格的原告。由此，第三人请求法庭依法驳回原告起诉。2013年6月19日，法院组织证据时，第三人未提供证据。
原告于2013年6月19日提供了以下证据证明其曾于2013年1月21日向被告提出由被告责令第三人停止建设、并限期拆除位于邹城市圣都路路西违章建筑物的申请事项：
1、2013年1月21日原告向被告提出的履行法定职责请求书及公示栏张贴照片。证明原告已向被告提出申请。
《邹城市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》。证明被告具有原告诉请的职责职权（第八条规定）。
邹城市城市管理行政执法局网站公开内容。证明被告具有原告诉请的职责职权（（五）建设管理科职责）。
“圣鑫小区”规划设计图以及批后公示牌。证明：（1）原告是“圣鑫小区”的建设单位，具备诉讼主体资格。（2）根据该规划设计图，小区出入口在该小区的东部，开口朝向邹城市圣都路。在该小区出入口的北侧是邹城市规划局规划的空地。（3）第三人的行为阻碍了原告的通行、排水、通风等，侵犯了原告的相邻权。被告在原告申请履行法定职责后应当依法行使职责。
《邹城市城市规划管理技术规定》。证明第三人建造建筑物的位置是邹城市城市规划区域的建设用地（第五条、第二十一条规定）。
违章建筑物照片。证明第三人在没有任何批准手续的情况下，在邹城市城市规划区的建设用地上即邹城市圣都路路西原告正在兴建的“圣鑫小区”东邻违章建筑物。
经质证，被告对证据1的真实性存在异议，不认可原告主张提交申请的时间，因原告没有提供被告法定代表人签收履行法定职责请求书的签收依据。第三人对证据1的真实性无异议。被告与第三人对证据2-6的真实性均未提出异议。
被告于2013年6月19日向本院提供了以下证据及依据：
邹城市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定。
调查笔录。
现场勘验笔录。
邹城市国土资源局责令停止通知书。
租赁协议及证明。
经质证，原告对于证据1-3的真实性均未提出异议，对所证明内容提出异议。第三人均未提出异议。原告对于证据4的真实性、关联性有异议。第三人对证据3真实性无异议，对其内容有异议。原告对于证据5的真实性及证明内容均提出异议。第三人对证据5未提出异议。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告提交的1号证据，被告虽有异议但不能提供充分的证据予以反驳，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条之规定，本院对该证据证明效力予以认可。原告提交的2、3、5号证据，被告与第三人对证据的真实性均未提出异议，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条之规定，本院对该组证据的证明效力予以认可。原告提出的4、6号证据，虽对其部分证明内容有异议但也未能提供充分证据进行反驳，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条之规定，本院确认为有效证据。
被告提交的1-3号证据，原告及第三人对其真实性并未提出异议，本院确认为有效证据。被告提交的4、5号证据，原告对真实性有异议，第三人未提出异议。对于4号证据，邹城市国土资源局责令停止通知书，通知书的内容比较笼统，无具体界址和四至范围，不能充分证明责令停止房屋建设的土地基础是原告主张的土地，且无原件相印证，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条第（六）项、六十七条之规定，本院对其效力不予认可。对于5号证据，租赁协议内容及日期与被告的勘验笔录及实际情况不相吻合，且无原件相印证，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条第（六）项、第六十七条之规定，本院对其效力不予认可。
本案依据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：
原告邹城市丛山经贸有限公司，成立于1999年11月8日，位于邹城市城前西路1369号，主要经营家用电器、建筑材料、房地产开发（凭法定的许可证件经营）等。原告邹城市丛山经贸有限责任公司建设的“圣鑫小区”，位于岚济路以北、圣都西路以西，总建筑面积21771㎡，总用地面积44534.3㎡，现已初具规模。根据邹城市建筑设计研究院设计的、邹城市规划局建字第370883201300002号、建字第370883201300003号、建字第370883201300004号《中华人民共和国建设工程规划许可证》批准的规划图，“圣鑫小区”的出入口在该小区的东部，开口朝向为邹城市圣都西路，出入口的南侧为民房，北侧为空地。2013年1月21日，原告向被告提出“责令邹城市凫山街道田庄社区居民委员会停止建设，并限期拆除位于邹城市圣都西路路西的违章建筑物”的申请。2013年1月21日，被告邹城市管理行政执法局对第三人社区居民田广相进行询问调查和现场勘验，证实田广相未经相关部门批准在圣都西街路西挖地基，地基南北长26.7米，东西宽24.6米，总面积为26.7米＊24.6米=656.82平方米，准备拟建一层钢架房。原告认为被告未履行法定职责，为保护其权益不受侵害，向本院提交行政诉讼立案审查材料，形成本案诉讼。
本院认为，本案诉争的主要焦点问题有三个：一、原告是否具备诉讼主体资格？二、被告是否享有原告申请事项的查处职责？三、被告履行法定职责是否有违“一事不再罚”原则？
一、关于原告是否具备诉讼主体资格的问题。行政诉讼的主要价值在于既要保护公民、法人和其他组织的合法权益，又要维护和监督行政机关依法行使行政职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（五）项：“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；”、第二十四条第一款：“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。”及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十九条第一款：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”、第二十七条第（二）项“在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实。”等规定，不作为行政案件的原告需具备以下四个要件：（一）原告是公民、法人或其他组织。根据原告立案审查时提供的《企业法人营业执照》、《中华人民共和国组织机构代码证》，可充分证明原告是合法的企业法人；（二）原告提出申请的事实。根据上述确认的有效证据，原告已于2013年1月21日向被告提出了履行法定职责的申请，被告虽不认可原告提出申请的事实和时间，但并无充分的证据予以反驳；（三）被告拒绝履行或不予答复。被告虽于2013年1月21日对田广相及其所挖地基情况进行询问调查、现场勘验并形成笔录，但被告当庭否认该调查、勘验笔录与原告提出的申请有关，庭审后亦未能提供补充证据证明对原告的申请已进行处理或答复。（四）被告的不处理行为与原告有法律上利害关系。原告所申请的要求被告“责令第三人停止建设，并限期拆除位于邹城市圣都路西路的违章建筑物”所指向的标的，正是原告所兴建的“圣鑫小区”的规划出入口，被告的不处理行为将会影响到原告已经批准规划的通行权。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定原告提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”可知，法院审理行政不作为案件，只要原告完成了初步证明责任，即可启动诉讼程序。本案中，原告向被告提出申请的证据材料已证明原告和被告机关存在行政争议的事实，被告的行政程序已应原告的申请而启动，且被告的行政处理与原告存在法律上的利害关系。因此，被告主张原告不具有诉讼主体资格的理由不成立。
二、关于被告是否负有原告申请事项职责的问题。确定被告是否负有原告申请事项的职责？首先要确定该宗土地的性质。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条：“┅┅。被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供的书面申请。┅┅。”之规定，被告并没有在法律规定的期限内或邹城市人民法院指定的证据交换之日提供证明该宗土地性质的证据，仅依据邹城市国土资源局的邹国土资停字（2012）0575《责令停止违法行为通知书》来说明该宗土地为集体土地，但该证据一无原件相印证，二无具体界址，庭审中合议庭虽要求被告及第三人庭审后提供进一步的证据进行证明，但被告及第三人均未能提供。因此，该证据既不能作为定案依据，更不能说明土地的性质，被告主张该宗土地为集体土地的理由不能成立。其次，对原告所述的该宗土地上的建筑物，无论从集体土地、抑或国有土地来讲，被告及第三人均无证据证明该建筑物的合法性。依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。┅┅。”、第六十三条：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”之规定，即便该宗土地如被告及第三人所说是集体用地，与田广相签订的租赁协议真实存在，也不能证明该建筑物的合法性。第三，《邹城市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》第八条规定“对城市规划区内建设用地上未取得﹤建设工程规划许可证﹥进行建设的行为依法查处。”其中的“城市规划区内建设用地”既包括国有建设用地又包括集体建设用地，不能缩小解释为国有建设用地。山东省人民政府鲁政字（2011）118号文件第四条规定，凫山街道办事处为城市规划区。依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚工作的决定》中提出“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”，结合《邹城市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》第五项第一条“负责组织查处、拆除对在城市规划区建设用地范围内未取得建筑工程规划许可证的违法、违章建设”及本院依职权调取的中共邹城市委下发文件《关于加强土地执法监管建立共同责任机制的意见》中指出“城管执法部门负责巡查城市规划区内违法建设，依法对无规划审批手续的违法建筑进行查处”，被告辩驳不属于其法定查处职责的理由不能成立，不予支持。
三、关于是否有违“一事不再罚”原则？一方面，依据《中华人民共和国行政处罚法》第八条、第二十三条、第二十四条之规定，被告提供的邹国土资停字（2012）0575《责令停止违法行为通知书》中“责令立即停止上述违法行为，听候处理”，从种类上看，不属《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的罚种；从性质上看，只是督促其回归合法状态，把违法行为先停止或控制住，并没有损害违法行为人的合法权益，不具有惩罚性质。因此，邹城市国土资源局的《责令停止违法行为通知书》，无论从形式上还是实质上，均不符合“一事不再罚”原则的精神。另一方面，被告仅提供复印件，无原件及相关卷宗材料核实印证，且该通知书所述非常笼统：“未经政府批准，擅自占用凫山街道办事处田庄村集体土地进行房屋建设，┅┅”；不能证实邹城市国土资源局所查处的就是本案所涉土地上的建设行为，不符合该原则中“当事人同一个违法行为”的一事行为。因此，原告的申请事项并不违反《行政处罚法》的“一事不再罚”原则。
综上所述，原告邹城市丛山经贸有限责任公司申请邹城市城市管理行政执法局依法履行“责令第三人停止建设，并限期拆除违章建筑”职责，主体适格，理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十条第二款之规定，判决如下：
责令被告邹城市城市管理行政执法局在60日内对原告邹城市丛山经贸有限责任公司提出的申请作出行政处理决定。
诉讼费五十元由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。
审判长 孔凡静
审判员 胡元东
审判员 孙西华
二〇一三年八月二十六日
书记员 董凡丽