北京市第二中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）京02行再10号
抗诉机关北京市人民检察院。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）杜芝兰，女，1951年11月4日出生。
委托诉讼代理人杜焕章，男，1963年9月30日出生。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）北京市规划和国土资源管理委员会（原名称北京市国土资源局），住所地北京市东城区和平里北街2号。
法定代表人魏成林，男，主任。
委托诉讼代理人霍长明，男，1965年5月28日出生，北京市规划和国土资源管理委员会干部。
委托诉讼代理人郎克宇，北京大悦律师事务所律师。
杜芝兰与北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称规划和国土资源管委会）行政赔偿一案，本院于2007年4月27日作出（2007）二中行终字第235号行政赔偿判决，已经发生法律效力。杜芝兰不服，向检察机关申诉。北京市人民检察院于2016年12月16日作出京检行监〔2016〕11000000116号行政抗诉书，向北京市高级人民法院提出抗诉。北京市高级人民法院于2017年2月3日作出（2017）京行抗13号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。北京市人民检察院指派北京市人民检察院第二分院检察员宋卫东、书记员吴心田出庭。再审申请人杜芝兰之委托代理人杜焕章，被申请人规划和国土资源管委会之委托代理人霍长明、郎克宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2006年7月，杜芝兰起诉至北京市东城区人民法院称，北京市国土资源局怀柔分局（以下简称怀柔国土分局）依据违法的行政处理决定，强制清除了我种植的树木，侵害了我的合法权益，给我造成了巨大的经济损失。现诉请北京市国土资源局（以下简称市国土局）赔偿经济损失人民币350万元。
市国土局辩称，我局所作行政处理决定认定事实清楚、适用法律准确，程序合法，未侵害杜芝兰的合法权益，请法院驳回其赔偿请求。
北京市东城区人民法院经审理查明：1996年5月，杜芝兰与北京市怀柔县庙城镇王史山村经济合作社签订《农业联产承包合同》，载明：杜芝兰承包集体土地120亩，承包期限自1996年起至2006年止。
2005年11月8日，怀柔国土分局决定立案调查杜芝兰未经批准在基本农田上种植树木的行为。在未对杜芝兰种植树木所占用的土地进行实地勘测也未对其进行调查询问的情况下，怀柔国土分局于2005年11月26日以杜芝兰于2004年4月在庙城镇王史山村西的基本农田上植树，违反了《土地管理法》第三十六条第三款和《基本农田保护条例》第十七条第二款的规定，属违法行为，作出京国土怀（2005）244号《责令改正违法行为通知书》。通知书要求杜芝兰立即停止并于2005年12月1日前自行改正上述违法行为，恢复原地貌。同日，怀柔国土分局将该通知书送达杜芝兰，并由杜芝兰之夫周诚轶在送达回证上签字。
2005年12月18日，怀柔国土分局工作人员对杜芝兰之夫周诚轶进行调查询问。周诚轶陈述：杜芝兰于1996年始在王史山村西沟北承包了120亩耕地，2001年区政府号召建“绿色通道”，开始种植栗子树，后又补种了银杏树，种树占地大约40亩。同年12月19日，怀柔国土分局的工作人员对杜芝兰在庙城镇王史山村西沟北承包土地上种植树木情况进行了现场勘验。据此，怀柔国土分局认定杜芝兰未经批准于2004年4月在庙城镇王史山村沟北的基本农田上种植银杏树，占地面积7.19亩，违反了《土地管理法》第三十六条第三款及《基本农田保护条例》第十七条第二款的规定，在基本农田上栽种树木改变了基本农田用途，属于违法行为。2005年12月23日，怀柔国土分局作出京国土怀决字（2005）第020号土地违法案件行政处理决定，责令杜芝兰自接到该行政处理决定之日起2日内，自行清除所栽种的树木，恢复原种植条件。逾期不履行的，政府将组织联合执法强制清除。杜芝兰对此不服，向北京市怀柔区人民政府申请行政复议。2006年3月23日，北京市怀柔区人民政府将复议案件转至北京市人民政府。同年6月23日，北京市人民政府作出维持被诉行政处理决定的行政复议决定，并将复议决定书送达杜芝兰。
以上事实，有市国土局在杜芝兰不服怀柔国土分局土地行政处理决定案中提交的检查或勘验笔录、《农业联产承包合同》、对周诚轶的询问笔录、京国土怀（2005）244号《责令改正违法行为通知书》及送达回证、立案审批表、案件处理呈批表、京国土怀决字（2005）第020号土地违法案件行政处理决定书及送达回证等证据在案佐证。杜芝兰未提供其所称损失与怀柔国土分局所作土地行政处理决定具有因果关系的证据。
北京市东城区人民法院经审理认为：《国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有取得赔偿的权利。根据前引规定，行政机关承担行政赔偿责任，应同时符合下列条件：行政机关和行政机关工作人员违法行使职权；公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害；行政机关和行政机关工作人员违法行使职权与公民、法人或者其他组织所受到的损害之间存在因果关系。
在一并提起的行政赔偿诉讼中，由杜芝兰承担证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实的举证责任。本案中，虽然怀柔国土分局对杜芝兰作出的土地违法案件行政处理决定因认定事实不清、主要证据不足已经法院判决予以撤销，但根据现有证据不能确定杜芝兰种植树木所占用的土地是否属于基本农田及享有合法权益。由于杜芝兰未提供确实有效的证据证明怀柔国土分局作出的具体行政行为与其所称的损害之间具有因果关系，现尚不具备对杜芝兰所称的损失予以赔偿的事实基础，因此，对其提出的赔偿请求，法院应予驳回。据此，北京市东城区人民法院于2006年12月19日作出（2006）东行初字第161号行政判决：驳回杜芝兰关于要求北京市国土资源局赔偿其经济损失人民币三百五十万元的赔偿请求。
杜芝兰对该判决不服，以其承包合同合法有效，响应政府号召种植的树木被非法清除，损害事实已经客观发生，市国土局的违法行政处罚决定与该损失具有因果关系等为由，上诉至本院，请求判决市国土局赔偿其损失350万元。
市国土局同意一审判决，请求予以维持。
本院二审所查明的事实与一审法院一致。
另查，杜芝兰不服京国土怀决字（2005）第020号土地违法案件行政处理决定书,诉至北京市东城区人民法院，请求撤销该决定。2006年12月19日，北京市东城区人民法院作出（2006）东行初字第160号行政判决，以怀柔国土分局作出京国土怀决字（2005）第020号土地违法案件行政处理决定书的行为认定事实不清，主要证据不足等为由，判决撤销京国土怀决字（2005）第020号土地违法案件行政处理决定书。
上述事实，有《检查或勘验笔录》、《农业联产承包合同》、询问笔录、京国土怀（2005）244号《责令改正违法行为通知书》及送达回证、立案审批表、案件处理呈批表、京国土怀决字（2005）第020号土地违法案件行政处理决定书及送达回证、（2006）东行初字第160号行政判决书以及当事人的有关陈述在案佐证，经本院审查核实，可以作为认定案件事实的根据。
本院二审经审理认为，根据《国家赔偿法》的规定，行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依法取得行政赔偿的权利。可见，行政赔偿责任的构成应当同时具备以下要件：行政机关及其工作人员违法行使职权；公民、法人或其他组织的合法权益受到损害；违法行使职权的行为与损害结果之间具有因果关系。同时，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对违法行政行为造成其合法权益受损的事实提供证据。本案中，尽管怀柔国土分局所作京国土怀决字（2005）第020号土地违法案件行政处理决定书被一审法院判决撤销，但杜芝兰在法定期限内并未提交充分的证据证明其合法权益受到损失及损失的具体数额。在此情况下，一审法院判决驳回杜芝兰的赔偿请求，并无不当，应予维持。杜芝兰的上诉请求缺乏依据，本院不予支持。据此，本院于2007年4月27日作出（2007）二中行终字第235号行政赔偿判决：驳回上诉，维持一审判决。
北京市人民检察院抗诉认为，原审判决驳回杜芝兰的赔偿请求，属适用法律错误。理由如下：一、杜芝兰种植树木所占用的土地是否属于基本农田的举证责任应当由市国土局承担，在该项事实真伪不明时，其法律后果亦应当由市国土局承担，而不应由杜芝兰承担不利后果。二、生效赔偿判决以杜芝兰是否占用基本农田种植树木的事实尚未被确认为由驳回杜芝兰的赔偿请求，实质是将上述待证事实的举证责任分配给杜芝兰，该举证责任分配规则与（2006）东行初字第160号行政判决适用“被告对作出的行政行为负有举证责任”的规则相矛盾。同一待证事实，在相互关联的行政诉讼案件与行政赔偿诉讼案件中适用两种截然不同的举证责任分配规则，不仅不符合公平公正原则，也属于适用法律错误。三、杜芝兰的损失客观存在且市国土局对损失数额难以确定亦存在过错，生效赔偿判决以杜芝兰未提交充分证据证明其损失具体数额为由驳回杜芝兰赔偿请求，不符合法律救济的实质公正原则，适用法律错误。
本院再审期间，杜芝兰称同意检察机关的抗诉意见，市国土局的违法行政行为造成了我合法权益的损失，应当对我进行赔偿。规划和国土资源管委会不同意检察机关的抗诉意见，要求维持原审判决。
本院经审理查明的事实与二审判决认定的事实一致，本院再审予以确认。
另查，2016年7月，经报中央编办批准，北京市政府决定设立北京市规划和国土资源管理委员会，负责本市城乡规划管理和土地、矿产资源管理，不再保留北京市规划委员会、北京市国土资源局。
再查，涉案土地违法案件行政处理决定书被法院判决撤销后，怀柔国土分局未再作出新的处理决定。
本院再审过程中，杜芝兰针对其合法权益受到损害及损失数额等诉讼主张未提供新的证据。
本院再审认为，《国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。结合本案所查明的事实及双方当事人的诉讼理由，本案的争议焦点是杜芝兰的合法权益是否受到损害。根据《最高人民法院〈关于审理行政赔偿案件若干问题的规定〉》第三十二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（三）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定，行政赔偿案件中，原告应当就其所受到的损害是否为合法权益提供证据证明。杜芝兰提起行政赔偿诉讼，要求规划和国土资源管委会赔偿损失，依据上述规定，杜芝兰应当就其自身的合法权益受到损害承担举证责任。怀柔国土分局的处理决定因事实不清，主要证据不足而被撤销。该处理决定虽被撤销，但不能因此而免除杜芝兰的举证责任；法院亦无权推定涉案土地不是基本农田，从而认定杜芝兰的合法权益受到损害。因此，杜芝兰仍应对其所诉主张承担举证责任。本案诉讼中，杜芝兰提交的证据不能证明其合法权益受到损害，亦不能证明损失数额的成立，故杜芝兰应承担举证不能的法律后果，其要求规划和国土资源管委会赔偿损失的再审请求，法院不予支持。原审判决驳回杜芝兰关于要求行政赔偿的诉讼请求，适用法律正确，处理结果适当，本院再审应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
维持本院2007年4月27日（2007）二中行终字第235号行政赔偿判决。
本判决为终审判决。
审判长 刘 琨
审判员 申小琦
审判员 吴 宏
二〇一七年十月三十日
书记员 高美玲